广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终4682号上诉人（原审原告）：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市。被上诉人（原审被告）：广州市天河区市场监督管理局。住所地：广东省广州市天河区珠江新城海月路407号。法定代表人：姚忠伟，局长。被上诉人（原审被告）：广州市市场监督管理局。住所地：广东省广州市天河路112号。法定代表人：姚建明，局长。上诉人张波因诉被上诉人广州市天河区市场监督管理局、广州市市*监督管理局食品举报行政处理及行政复议决定一案，不服广州互联网法院（2019）粤0192行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年4月26日，张波通过电子邮件向原广州市天河区食品药品监督管理局（以下简称“原天河区食药监局”）发送举报信，反映其于2018年4月7日在被举报人广州市天河区兴华马来食品店在“饿了么”外卖APP上开设的网店点餐时，发现被举报人未持有食品经营许可或餐饮许可，遂举报被举报人存在无证经营等违法行为，同时提出依法对被举报人无证销售食品行为、场地提供方为无证经营提供场地、平台提供方未履行监管义务做出行政处罚、处罚完毕后依照最高奖励标准对张波的举报行为进行奖励的请求。原天河区食药监局翌日收到张波的投诉举报后，于2018年5月14日前往被举报人广州市天河区兴华马来食品店位于广州市天河区***********的经营场所进行检查，现场确有人员进行食物加工作业，被举报人向执法人员提交了零售业类《营业执照》，但未能提交《食品经营许可证》。原天河区食药监局当场向被举报人发出《责令改正通知书》，责令被举报人立即停止无证经营活动，并到天河区兴华食药所接受处理。2018年5月23日，执法人员再次前往被举报人经营场所，发现被举报人已关门停业。2018年7月3日，原天河区食药监局向天河区市场监管局发出穗天食药监函〔2018〕1272号《关于广州市天河区马来食品店注册地址实地查无的函》，函告天河区市场监管局被举报人不在经营地址从事经营活动的情况，并函请天河区市场监管局依法查处。2018年7月9日，原天河区食药监局向张波作出穗天食药监函〔2018〕1056号《关于对天河区兴华马来食品店投诉举报调查处理情况的复函》，向张波回复调查情况及处理情况。张波不服该复函，向原广州市食品药品监督管理局（以下简称“原广州市食药监局”）提起行政复议申请。2018年10月12日，原广州市食药监局作出穗食药监行复〔2018〕820号《行政复议决定书》，决定撤销原天河区食药监局于2018年7月9日作出的穗天食药监函〔2018〕1056号《关于对天河区兴华马来食品店投诉举报调查处理情况的复函》；责令原天河区食药监局在收到复议决定书之日起60个工作日内重新作出答复。2018年11月9日，原天河区食药监局执法人员前往被举报人经营场所对该经营场所出租方进行询问调查。2018年11月26日，原天河区食药监局作出穗天食药监函〔2018〕1834号《关于对广州市天河区兴华马来食品店提供网络送餐案件线索告知函》，函告上海市食品药品监督管理局普陀分局，其辖下拉扎斯网络科技（上海）有限公司的饿了么平台在广州市天河区兴华马来食品店未提供食品经营许可证的情况下，为其提供网络送餐平台的违法线索，函请上海市食品药品监督管理局普陀分局依法处理后函复天河区食药监局。2018年12月3日，原天河区食药监局向张波作出穗天食药监函〔2018〕1894号《关于对天河区兴华马来食品店投诉举报调查处理情况的复函》，将调查情况及处理情况告知张波。该复函的主要内容为：“二、处理情况（一）对涉案主体的处理。鉴于无法找到涉事主体，故对其违法行为暂无法作进一步处理。如有其他线索及证据，请及时提交我局，我局将重新启动调查并做进一步处理。我局已将此次调查结果函告天河区市场监管局进行处理，并将其列入企业异常名录。（二）对涉案场地提供方的处理。鉴于涉案场地提供方蒋时州是在不知情的状况下给当事人广州市天河区兴华马来食品店无证经营提供场所，并在后来主动与其解除合约，消除影响。其行为不属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款所指行为，不予处罚。（三）对涉案网络平台的处理。涉案网络平台饿了么在当事人广州市天河区兴华马来食品店未办理食品经营许可证的情况下为其提供网络送餐渠道的行为涉嫌违反了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第二款的规定，鉴于饿了么平台所属拉扎斯网络科技（上海）有限公司不属我局管辖。根据《食品药品行政处罚程序规定》第六条的规定，我局已将该线索函告上海市食品药品监督管理局普陀分局依法处理（穗天食药监函〔2018〕1834号）。（四）您提出的举报奖励申请，经审查，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定之情形，不属于举报奖励范围，您的申请我局不予支持，请您予以谅解。”张波不服该复函，于2019年1月22日向广州市市*监督管理局提起行政复议申请。广州市市*监督管理局于2019年4月12日作出穗食药监行复〔2019〕79号《行政复议决定书》，认为原天河区食药监局作出的具体行政行为程序合法，举报处理认定事实清楚、适用法律正确，决定驳回张波的行政复议申请。张波对复函及行政复议决定书不服，诉至原审法院。再查明，因广州市机构改革，原天河区食药监局的行政职权由广州市天河区市场监督管理局承接，原广州市食药监局的行政职权由广州市市场监督管理局承接。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”根据前述规定，在诉行政机关不履行或不当履行法定职责案件中，对于行政诉讼原告主体资格的审查，应当以“与行政行为有利害关系”为核心审查标准，强调行政诉讼主体与被诉行政行为之间要有法律上的“利害关系”。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，可以为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，但是这并不意味着投诉举报人对于行政机关不作出或者作出的处理决定必然具有提起行政诉讼的资格。判断投诉举报人是否具有行政诉讼主体资格应当以其投诉举报是否属于“为维护自身合法权益”而提起，而判断是否关涉“自身合法权益”关键在于根据举报线索而启动的行政行为是否对原告自身合法权益产生实质影响。对于并非基于维护自身合法权益，而是基于公益、公民的监督权进行举报的，举报人与行政机关关于举报事项的调查处理结果之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，原天河区食药监局收到张波的投诉举报后，依法进行调查处理，作出投诉举报调查处理情况的复函，将现场核查情况、调查情况、处理结果及奖励情况告知张波。张波在本案中并未提供任何证据证明食品存在问题以及对其人身健康权、财产权等造成危害结果，故行政机关的调查处理保护的是公共利益，并不直接影响到张波在消费活动中的个人合法权益。在张波的举报事项未影响其合法权益的前提下，其对原天河区食药监局作出的复函缺乏诉的利益，与该处理结果之间不存在利害关系，因此张波不具有对该调查处理结果提起行政诉讼的原告主体资格，其提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，原审法院对张波的起诉依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告张波的起诉。上诉人张波不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院遗漏查明事实。原天河区食药监局在举证期间对于场地出租方的信息仅提供了一份房产管理部门的备案合同，无第三方确认，该局是否穷尽手段调查违法线索，原审法院没有审查和确认。同时，原天河区食药监局移送线索至上海市市场监督管理部门后，受移送部门如何答复，被举报人下落不明能否直接终结案件调查，被诉复函对上述情况没有查明。二、原审法院适用法律错误。被举报人存在无证经营食品的行为，也无法提供场地资质，其生产的食品明显不符合食品安全，原审法院以上诉人不能提供证据证实食品存在有毒有害，认定上诉人不具有诉权，缺乏法律依据，二审法院应予纠正。三、原天河区食药监局依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定决定对上诉人不予奖励，但该办法第六条有三款，该局没有明确具体款项，适用法律不明确，复议机关应予纠正。因此，上诉请求二审法院：1.撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案；2.两被上诉人承担本案一二审诉讼费。被上诉人广州市天河区市场监督管理局二审答辩称:一、上诉人是基于公益进行投诉举报，并非维护自身合法权益。上诉人在投诉举报以及后续诉讼中，均未提供任何证据证明食品存在安全问题，对其人身健康权、财产权造成危害后果，是基于公益和公民监督权提起的举报。原天河区食药监局根据上诉人的举报线索启动调查处理，保护的是公共利益，并未直接影响上诉人在消费活动中的个人合法权益。原天河区食药监局就案件办理结果向上诉人作出的告知行为，对上诉人没有设定新的权利义务，上诉人与办理结果之间不存在法律上的利害关系。二、上诉人对被诉复函提起行政诉讼不具有原告主体资格，不符合立案条件，应裁定驳回起诉。综上所述，原审法院处理正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。被上诉人广州市市场监督管理局二审答辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。经审查查明，被举报人确实存在涉嫌无证经营行为，但其逃避执法，原天河区食药监局主动函告辖区市场监管部门对其处理，依法履行了法定职责。涉案经营场所的出租人在出租场地时已核验承租人营业执照并询问其经营范围，对于承租人未经许可变更经营范围的行为，不应认定出租人为明知，出租人已主动解除租赁合同，履行了法定义务。网络餐饮平台“饿了么”经营主体住所地在上海，不属于原天河区食药监局管辖范围，该局已函告上海市市场监管部门进行处理，并无不当。上诉人的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定的奖励条件，原天河区食药监局对其举报作出不予奖励的决定，并无不当。广州市市*监督管理局据此驳回上诉人的复议申请，依法履行了行政复议职责。二、上诉人与被诉复函以及被诉行政复议决定不具有利害关系。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织为维护自身合法权益，方具有原告主体资格。虽然任何公民都有向行政机关举报违法行为的权利，行政机关负有调查处理及告知举报人处理结果的职责，但并不意味着举报人因举报行为与行政机关形成行政法律关系并获得原告主体资格，均有权针对行政机关的履职行为提起行政诉讼。行政机关对于举报事项所作的处理，目的在于维护公共利益，而非直接保障消费者自身的合法权益，与举报人自身合法权益没有直接关系，因此举报人不具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，上诉人向原天河区食药监局举报反映广州市天河区兴华马来食品店无证经营，场地提供方为无证经营者提供场地，“饿了么”平台未履行监管义务等违法行为，要求对上述经营者作出行政处罚，并对其进行奖励。由此可见，上诉人的诉求目的是要求有关监管部门对被举报人进行行政处罚，施加不利后果负担，并非为了维护其作为消费者的个人合法权益，属于行使公民监督权的举报行为。原天河区食药监局对被举报人是否作出行政处罚，以及向上诉人反馈处理结果的程序性告知行为，均不会为上诉人创设权利义务，对上诉人的合法权益不产生实际影响。因此，上诉人不具有提起本诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，处理正确，本院予以维持。至于上诉人提出的场地出租方信息未查明，被上诉人未穷尽调查手段等上诉理由，均属于实体审查范畴，因本案属于程序审查，前述问题不属于本案审查范围，本院不予审查。因此，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年三月十六日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬