四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终33号 上诉人（原审原告）四川简阳新华植物油厂。住所地：四川省简阳市新市镇新伍村六社（十里坝工业园区）。 法定代表人胡志安，执行事务合伙人。 委托代理人肖勇，四川得力律师事务所律师。 委托代理人王鹏超，四川明炬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）简阳市规划和自然资源局。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路2号。 法定代表人陈晓恒，局长。 委托代理人钟良，四川瑞能律师事务所律师。 原审第三人夏素芬，女，1976年2月5日出生，汉族，住四川省简阳市。 原审第三人简阳市红塔供销社有限公司，住所地：四川省简阳市简城街道顺城街17号。 法定代表人黄平，董事长。 委托代理人范华旭，该公司员工。 上诉人四川简阳新华植物油厂（以下简称简阳新华植物油厂）因与被上诉人简阳市规划和自然资源局、原审第三人夏素芬、简阳市红塔供销社有限公司行政登记纠纷一案，不服四川省简阳市人民法院（2019）川0180行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年3月24日公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，根据简东溪国用（1998）字第54-49-2-1-51号《国有土地使用证》记载：简阳市红塔供销社下属综合经营部在有1921.12㎡划拨国有土地使用权。该宗土地上有综合经营部的门市、库房（打包房、伙食团）、职工宿舍等建筑物。2002年企业改制，简阳市红塔供销社将职工宿舍和部分门市、库房处置给陈某、吴某、张某等23户职工。后简阳市红塔供销社于2002年9月30日与胡志安签订《联合建房协议》，约定：“一、经甲乙双方商定，双方联合对甲方所属东溪镇综合经营部文化街以南部分房屋土地（含门市和空地，占地面积1080㎡，建筑面积591㎡）进行集资改建。甲方投入该地皮，乙方投入房屋改建资金。二、联合建房的具体范围为：综合经营部原土地证总面积除去此前已出售给职工的面积和原伙食团面积后的剩余面积……五、乙方建房时，可将上二楼的楼梯拆除或重新改建，新建房可以连到吴飘银房子的三墙来修，不留间隙，并将现有厕所接入新建房化粪池。”（注：后简阳市国土资源局为联建房屋办证时，将土地使用权办到简阳中华皮件厂名下，档案资料收入的《联合建房协议》系将乙方“胡志安”划掉，改为“四川简阳中华皮件厂”，以上引用协议内容一致）。从2005年2月开始，简阳市国土资源局根据简阳市红塔供销社2002年7月22日与张某等签订的《房地产买卖契约》，对张某购买的房屋148.5㎡（2004年12月20日简阳市房地产管理局00××74号房产证，载明：6-8号5层楼房一层34.20㎡生产用房、一层62.21㎡营业用房、二楼住宅31.30㎡）以及其他购房职工共计23户的房屋办理土地使用权转移登记。在地籍调查过程中，核实了权利人房屋的四至界限（工作人员经购房户本人指认核实，无相邻权利人指认），核实23户职工共有土地权面积为631.49㎡。2005年11月简阳市地价评估事务所对张某等人购买房屋的地价作出了评估，并出具了评估报告。2005年12月1日，简阳市国土资源局与23户职工签订《补办国有土地使用权出让合同》（2005-1250号），将奎星路宗地编号54-49-2-1-51土地面积644.82㎡（商业189.66㎡、住宅455.16㎡）出让给张某等23户。2006年2月6日简阳市人民政府作出简权变（2006）490号《简阳市人民政府关于国有土地使用权属变更的通知》，同意张某因购买简阳市房屋取得44.11㎡商业、住宅国有土地使用权。据此，简阳市国土资源局于2002年2月21日向张某颁发了简国用（2006）第00887号《国有土地使用权证》。2007年1月7日张某病故，根据其继承人达成的协议，简阳市国土资源局于2008年7月将简国用（2006）第00887号国有土地使用权变更登记到夏素芬名下，即现夏素芬持有的简国用（2008）第04086号《国有土地使用权证》。 胡志安在履行《联合建房协议》过程中，于2002年10月-12月期间，以四川简阳中华皮件厂名义取得了相关部门同意其与简阳市红塔供销社联合建综合楼的批文、许可证等建设工程开工必备文件。综合楼建成后，直到2006年，才以四川简阳中华皮件厂名义申请办理土地变更登记。在办理登记过程中，为了办证需要，中华皮件厂（简阳市红塔供销社）提交了一份以自己名义与简阳市红塔供销社订立的《联合建房协议》，并按要求由简阳市红塔供销社出具《情况说明》（落款日期2006年7月17日）、重新签订《转让协议》（落款日期2006年7月24日），该协议约定“经甲乙双方协商，甲方将位于住房占地面积173.2㎡及门市、仓储、住房占地面积1066.5㎡转让给乙方。本协议经双方签字盖章后生效”。经地籍调查、核实四至界限，2006年8月15日签订了《补办国有土地使用权出让合同》，出让土地面积确定为1017.05㎡（其中商业112.5㎡、住宅282.3㎡、工业622.25㎡）。2006年9月26日简阳市人民政府作出简权变（2006）2387号《简阳市人民政府关于国有土地使用权属变更的通知》，同意出让622.25㎡国有土地使用权与四川简阳中华皮件厂。2006年11月6日四川简阳中华皮件厂取得简国用（2006）第05563号《国有土地使用证》。 另，四川简阳中华皮件厂登记为集体企业，属于民政福利企业。2012年按照国家淘汰落后产能和高污染企业限期关闭的要求，根据四川简阳中华皮件厂申请，简阳市民政局、简阳市供销合作联社分别批复，同意该厂停产关闭，其债权债务由关联企业－四川简阳新华植物油厂承担。2012年5月4日四川简阳中华皮件厂注销。原简阳市红塔供销社改制后更名为简阳市红塔供销社有限公司。原简阳市国土资源局现更名为简阳市规划和自然资源局。 现因原简东溪国用（1998）字第54-49-2-1-51号《国有土地使用证》载明的地块因城市建设面临征收拆迁，吴某所有的房屋已经被征收拆除。登记在原四川简阳中华皮件厂名下的土地使用权也需要被征收拆迁，胡志安认为自己应获得的土地补偿面积不足，是因为本属于自己的土地登记给了吴某、张某，故提起本案诉讼。 原审法院认为，公民、法人和其他组织的合法权益受法律保护。1、关于本案诉讼主体问题。简阳市规划和自然资源局作为不动产登记的法定机关，有权行使不动产登记的行政管理职能，其行政诉讼主体适格。简阳新华植物油厂作为被注销的四川简阳中华皮件厂的债权债务承担者，涉及原四川简阳中华皮件厂应享有的诉讼权利，理应由其承继享有。第三人夏素芬已经完全承接了张某名下简国用（2006）第00887号《国有土地使用权证》载明的全部权利，其作为本案第三人是适格的；2、关于本案起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定，判断本案起诉是否超过期限，取决于简阳新华植物油厂知道或应当知道“行政行为内容”（土地面积“错误登记”到张某名下）的时间的认定，本案中应当认定简阳新华植物油厂是在本宗地面临拆迁时才知道的，故其起诉没有超过期限；3、关于简国用（2006）第00887号土地使用权登记问题。现简阳新华植物油厂认为其与简阳市红塔供销社签订的《转让协议》载明土地面积为1239.7㎡，而《补办国有土地使用权出让合同》签订时，简阳市规划和自然资源局将土地面积确定为1017.05㎡，其少登记的土地面积被登记到了张某名下，导致自己名下的国有土地使用权登记不足，完全是属于简阳市规划和自然资源局行政登记行为违法造成。原审法院认为，原简阳市红塔供销社将位于的综合经营部住房、门市、库房先出卖给张某等23户后，剩余土地、房屋才用于与胡志安（简阳中华皮件厂）合作开发。从土地使用权登记的时间顺序看，简阳市规划和自然资源局是在有买卖协议的基础上，经地籍调查后从原属于红塔供销社的1921.12㎡土地使用权中转移登记631.49㎡与张某等23户。为四川简阳中华皮件厂办证时，简阳市规划和自然资源局也是将经地籍调查确认的面积作为与简阳中华皮件厂签订出让合同的依据，并报经简阳市政府同意。现简阳新华植物油厂也没有证据证明23户职工的房屋实际占用土地面积少于631.49㎡，从而达到证明简阳市规划和自然资源局确认四川简阳中华皮件厂名下土地面积错误的证明目的。简阳市规划和自然资源局提交的证据证明其登记行为程序合法和事实认定正确，故简阳新华植物油厂的诉讼请求不应支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回简阳新华植物油厂的诉讼请求。案件受理费50元，由简阳新华植物油厂负担。 宣判后，简阳新华植物油厂不服，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审判决并支持上诉人一审的诉讼请求；2.由被上诉人承担案件一、二审诉讼费用。事实和理由：本案诉争的土地属于上诉人与原简阳市红塔供销社在2002年9月30日签订的《联合建房协议》范围内，但被上诉人与第三人夏素芬（张某）恶意串通，隐瞒土地面积，篡改资料，在既无申请人申请，也未核实第三人缴纳土地出让金以及调查核实相关地籍资料的情况下，为第三人办理了土地使用权证，侵犯上诉人的合法权益。原审法院在未对相关事实认定清楚的情况下，就想当然以办证时间的先后顺序推断被上诉人办证的程序合法错误，请求二审法院公正审理。 被上诉人简阳市规划和自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。事实和理由是：1.被上诉人在为夏素芬（张某）办理国有土地使用权变更登记过程中尽到了审查义务，变更登记程序合法。被上诉人按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，依法审查其提交的《土地申请调查登记审批表》《房地产买卖契约》《补办国有土地使用权出让合同》、缴纳契税证明、缴纳土地出让款证明等，且简阳市规划地籍事务中心还对案涉土地进行了测量，在确认了土地面积并审查资料后，依法颁发了土地使用权证书。2.一审法院查明事实清楚。被上诉人是根据张某与原简阳市红塔供销社签订的《房地产买卖契约》，并经地籍调查后，将案涉土地权属转移登记给张某，2006年2月21日前，张某已经取得案涉房屋土地使用权和房屋所有权登记，且实际占有、使用，胡志安取得相邻土地使用权在后，多年来，未发生过房屋权属争议。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决予以维持。 原审第三人简阳市红塔供销有限公司认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 原审第三人夏素芬发表陈述意见称，房屋系合法取得，且产权明晰，上诉人的法定代表人胡志安无理诬告被上诉人与第三人，于法无据。请求二审法院驳回其诉讼请求，维持原判。 二审中，上诉人向本院提交《调查取证申请书》，因申请调查内容与本案案涉34.20平方米土地权属的争议并无直接关联，且一审已对相关事实进行了调查核实取证，对于上诉人在二审中基于同样的证明目的以基本相同理由和基本相同内容提交的调查取证申请，本院认为系重复申请，不予准许。 二审中，上诉人简阳新华植物油厂向本院提交了以下四组证据：1.两份《证明》。第一份内容为“2002年9月30日，我单位与胡志安签订了联合建房协议，处置东溪综合经营部资产（砖1、砖2）给胡志安时该宗地土地使用性质属商业用地，转让总价28.8万元”；第二份内容为“2006年9月12日，简阳市红塔供销社向简阳市财政局交纳土地出让金3张单据共计204417.00元，其中简阳市红塔供销社（中华皮件厂）交纳157135.00元；简阳市红塔供销社（中华皮件厂）交纳27192.00元；简阳市红塔供销社（严锦健等4户）交纳20090.00元。”落款单位均为简阳市红塔供销社有限公司，第一份《证明》落款时间为2019年10月31日，第二份《证明》落款时间为2020年1月8日。拟证明四川简阳中华皮件厂缴纳土地出让金28.8万元、土地使用性质为商业。2.简阳市房屋征收补偿局出具的全楼分层分户信息表。拟证明现有面积与登记有很大差距，被上诉人将本属上诉人的土地错误地办证给了张某。3.规划示意图7张，拟证明一审中被上诉人提供的规划图故意不标注具体的土地位置，系造假。4.申请更正登记及被上诉人不予变更的材料，拟证明请求被上诉人更正登记的事实。 对上诉人提交的证据，被上诉人简阳市规划和自然资源局发表质证意见如下：对证据1，被上诉人认可第二份《证明》（2020年1月8日出具）的关联性、真实性、合法性，不认可第一份《证明》（2019年10月31日）的关联性、真实性、合法性及其证明目的。对证据2未发表意见。对证据3、4认为与本案无关，且对证据3的真实性、合法性均有异议。原审第三人夏素芬认为以上证据与本案无关。原审第三人简阳市红塔供销社有限公司认可其出具的两份《证明》，但认为28.8万元系买房买地的对价；对上诉人提交的其他证据没有发表质证意见。 本院对前述证据综合认证如下：证据1中两份《证明》出具时间均在一审判决作出之后，属于新取得的证据，其关联性、真实性、合法性均予以认可，但综合两份《证明》的内容及当事人的质证意见，只能证明四川简阳中华皮件厂缴纳了土地出让金27192元而非其所称的28.8万元。证据2系房屋测绘面积，不能直接推导出本案所争议的土地面积，与本案无关。证据3中的第一张规划图系一审中已有证据，不属于新证据，其他6张规划图除其中一张系上诉人在一审中取得，其余规划图上诉人在庭审中拒不说明来源，本院不予采纳，且仅依据前述规划图亦无法推定一审中规划图系造假。证据4系上诉人申请被上诉人更正登记上诉人持有的土地使用证记载内容的相关材料，与本案所诉原审第三人夏素芬持有的土地使用证无关。上诉人如认为被上诉人不予更正登记侵犯其合法权益，可以依法向人民法院另行提起诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是简阳市规划和自然资源局为张某办理简国用（2006）第00887号《国有土地使用权证》（现第三人夏素芬持有的简国用（2008）第04086号《国有土地使用权证》）行政登记行为是否合法。从职权来看，根据《不动产登记暂行条例》和《土地登记办法》的相关规定，被上诉人简阳市规划和自然资源局具有办理土地使用权登记的职权，是本案适格被告。从登记内容来看，根据本案查明的事实，张某购买原简阳市的综合经营部住房、门市、打包房（房产证登记为生产用房）的时间是2002年7月，其中打包房（房产证登记为生产用房）与《土地估价报告》中土地座落位置及面积一致，其提交的《土地申请调查登记审批表》时间为2006年2月14日，而原简阳市红塔供销社与四川简阳中华皮件厂所提交的《土地申请调查登记审批表》最早的时间为2006年10月11日，晚于张某提交的时间，即张某的申请在先。本案现有证据亦不能证明上诉人简阳新华植物油厂所称案涉土地使用权证所指向的打包房34.20平方米土地面积系上诉人所有且已支付出让金，故被上诉人登记内容正确。从登记程序看，当时有效的《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》规定“土地管理部门根据变更土地登记申请人提交的资料和变更地籍调查结果对申请人资格、变更内容、变更依据进行审核”“变更地籍调查按《城镇地籍调查规程》《日常地籍管理办法〈农村部分〉（试行）》和〔1992〕国土〔籍〕字第46号文件的有关规定执行”《城镇地籍调查规程》规定“根据变更土地登记申请，发送变更地籍调查通知书”“界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章。”本案中，被上诉人提交的证据不能证明其严格履行了前述调查规程的规定，属于程序轻微违法但对上诉人权利不产生实际影响的情形，应当确认违法。 综上，被上诉人作出案涉登记行为，认定事实清楚，登记内容正确，因登记程序存在轻微违法，应当依法确认违法，登记行为效力予以保留。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律不当，原判应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项以及第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省简阳市人民法院（2019）川0180行初16号行政判决； 二、确认简阳市规划和自然资源局作出简国用（2006）第00887号土地使用权证登记行为违法。 二审案件受理费50元，由被上诉人简阳市规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 艺 审 判 员  李 衡 审 判 员  李 亚 二〇二〇年三月三十一日 法官助理  何国超 书 记 员  郁 莲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。