陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书        （2019）陕行终1171号 上诉人（原审原告）：姚亮，20191021，男，1981年8月17日出生，汉族，住陕西省商洛市商州区。委托代理人:年宇令，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：商洛市商州区人民政府。住所地：陕西省商洛市商州区。法定代表人:李旭光，区长。委托代理人:代宽亮，商洛市商州区北延项目征迁及环境保障办公室副主任。委托代理人:曹伟，陕西法正平安（商洛）律师事务所律师。16被上诉人（原审第三人）：黄召芹，女，1949年5月6日出生，汉族，住陕西省商洛市商州区，系上诉人姚亮之母。上诉人194956姚亮因诉被上诉人商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）及黄召芹确认行政协议无效一案，不服商洛市中级人民法院（2019）陕10行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人姚亮及其委托代理人年宇令，被上诉人商州区政府的委托代理人代宽亮、曹伟及被上诉人黄召芹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：XXXXXXXXXXXXX2019年5月22日，商州区XX路北延项目征迁及环境保障办公室(以下简称征迁办)作为甲方，与乙方黄召芹经协商签订了第28号《商州区通江路东侧棚户区改造XX路北延项目房屋征收实物安置与货币补偿协议书》（以下简称《房屋征收补偿安置协议书》）。协议书约定：XX社区XX组的砖混结构住宅房屋四间四层（721.07㎡）;甲方应给乙方安置住宅房五套共计500㎡，并给予货币补偿款105 3397.70元;乙方应给甲方差价款94008元，综合结算，甲方应付乙方95 9389.70元。黄召芹生有二女一子，二个女儿已经出嫁，姚亮系黄召芹之子，与黄召芹共同居住。1985年，经黄召芹之夫姚某某申请，商县城关镇街道管理区于1986年10月23日作出商街管发（86）第49号《关于八五年度部分村民建房宅基地的批复》，批准姚某某建房四间，面积0.15亩。1987年前后，黄召芹、姚某某夫妇建起一层四间砖混结构正房及一间厦房。2010年，黄召芹、姚亮在原旧房基础房上加盖了三层，房屋为砖混结构四间四层，姚亮夫妇住第一层，黄召芹居住在第三层。2012年，黄召芹和姚亮进行了分户，但未分家析产，房产至今没有分割，也未办理房产登记手续。 因商州区XX路北延范围棚户区改造， 2018年6月25日，商州区政府作出《商州区人民政府关于实施商州区通江路东侧棚户区改造XX路北延项目房屋征收的决定》及通告，决定依法征收XX路北延项目范围内的土地、建（构）筑物及附着物等。房屋征收机关为商洛市商州区政府，房屋征收实施单位是征迁办，征收期限40天（2018年7月1日—2018年8月9日）。黄召芹与姚亮共同居住的房屋位于征收范围之内。2018年7月，征迁办对征迁区域内所有被拆迁户进行入户调查，黄召芹作为户主在入户调查登记表上签字捺印。2018年9月14日，黄召芹向征迁办提交书面申请，明确被征收房屋需经其本人与征迁办协商并签订征补协议,并提交了户主姓名为黄召芹、户别为家庭户的户口本，1986年10月23日建房宅基地批复，XX社区关于“被征收房屋属于黄召芹拥有，户主为黄召芹”的证明。2019年5月9日，黄召芹向征迁办出具《姚某某—黄召芹家庭房产处置意见书》，明确被征收房产及附属物归其所有，以后由其对三个子女进行分配。2019年5月22日，征迁办与黄召芹签订了编号28号的前述《房屋征收补偿安置协议书》。 2019年6月17日，原告姚亮以被征收房屋并非黄召芹个人所有，黄召芹未经原告同意及授权，即将被征收房屋中属于原告的份额私自作出处分行为为由提起行政诉讼，请求确认征迁办与黄召芹签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效。一审法院认为：本案被告商州区政府与第三人黄召芹签订的第28号《房屋征收补偿安置协议书》属于行政诉讼法规定的行政协议，原告姚亮及第三人黄召芹对于该协议中涉及的安置房和货币补偿等主要内容均无异议。本案原告姚亮的诉讼请求是要求确认该行政协议无效。关于无效行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”即无效行政行为的判断标准为行政行为是否符合 “重大且明显违法”的情形。故本案的审查重点是：被告商州区政府与第三人黄召芹签订的《房屋征收补偿安置协议书》是否属于“重大且明显违法”的情形。首先，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，商州区政府作为县级人民政府，对本行政区域内的房屋征收补偿工作负有组织实施的法定职责，在组织实施房屋征收补偿的过程中，其成立征迁办作为房屋征收部门和黄召芹就征收补偿事宜签订协议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，商州区政府具备本案行政主体资格。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限……等事项，订立补偿协议。本案中，因涉案房屋未办理产权证，黄召芹向征迁办提交了建房宅基地批复，XX社区关于“被征收房屋属于黄召芹拥有，户主为黄召芹”的相关证明，商州区政府据此确认黄召芹为被征收房屋的被征收人，与黄召芹签订《房屋征收补偿安置协议书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《商洛市XX户区改造项目调查登记办法》第二十一条的规定，所签订协议具有相应的法律、法规的依据。由于该协议签订后，已经进入实际的执行阶段，该协议客观上也可以实施。且因原告姚亮对所签订的房屋征收补偿安置协议的内容并无异议，本案不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”应予宣告无效的情形。本案原告姚亮要求确认协议无效的主要理由是认为涉案的房屋属于其个人财产，故认为其母亲与商州区政府签订的征收补偿安置协议无效。经查，涉案的房屋至今没有分家析产，至今仍由原告姚亮与其母亲黄召芹共同居住，该房屋应当认定属于其家庭成员共同财产。在涉及本案房屋征收补偿过程中，因黄召芹向征迁办提交了书面申请，并提交了建房宅基地批复，XX社区证明，商州区政府据此确认黄召芹为被征收房屋的被拆迁户的户主，与黄召芹签订房屋征收补偿安置协议并无不当。本案商州区政府与黄召芹签订的房屋征收补偿协议，并非就是商州区政府组织的分家行为。事实上，房屋征收补偿协议是以户为单位签订的，签约人是谁并不影响房屋的实际产权，对于所征收补偿安置的份额及补偿金额，作为被征收人的家庭成员内部之间可以协商或者通过诉讼解决。原告姚亮认为第三人越权处分了其房产，商州区政府与第三人签订的协议违反了《合同法》第五十二条规定的“以合法形式掩盖非法目的”，“恶意串通损害其合法权益”，故应当确认无效的观点，均无事实和法律依据，对其观点不予采信。综上，被告商州区政府与第三人黄召芹签订《房屋征收补偿安置协议书》的行为，不存在法律和司法解释规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等“重大且明显违法”的情形，原告姚亮要求确认行政协议无效的诉讼请求不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案审理过程中，经向原告姚亮进行释明，姚亮仍坚持其要求确认行政行为无效的诉讼请求，拒绝予以变更。故依据上述司法解释的规定，对原告姚亮的诉讼请求应当依法予以驳回。综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告姚亮的诉讼请求;案件受理费50元，由原告姚亮负担。上诉人姚亮上诉称:涉案房屋的宅基地原为其父亲申请的宅基地，最初只有一层房屋，第一层房屋属于家庭成员共有，二至四层为其出资修建，黄召芹对二至四层房屋并不享有财产权。房屋被征收前，其和黄召芹已分户，且其在征收过程中曾向征收机构多次主张权利。但征收机构无视其权利主张，为加快征收进度与黄召芹签订了征收协议，侵害了其合法权益。涉案房屋属于集体土地上房屋，但本次征收涉及的集体土地并未取得省级人民政府的审批；本次征收参照适用了《国有土地上房屋征收和补偿条例》，但根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第26条规定，被征收房屋所有权人存在争议时，征收机关应当作出补偿决定，但本案征收机关未作出补偿决定即与黄召芹单方签订了协议。28综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，改判或发回重审；本案诉讼费由被上诉人承担。12320191454567808910111213201910414201810022151617182010被上诉人商州区政府答辩称：政府基于城市公共利益需要，依法征收XX路北延项目土地及房屋，是改善人居环境、提升城市品位的基础设施工程；其根据黄召芹提供的房屋权属证明等相关资料，依据《商洛市XX户区改造项目调查登记办法》第二十一条，与黄召芹签订的第28号《房屋征收补偿安置协议书》，事实清楚，程序正当，并无重大明显违法及恶意串通损害他人合法权益及以合法形式掩盖非法目的等无效情形；案涉房屋并未进行产权分割，姚亮与黄召芹之间的房屋所有权争议系家庭内部财产争议，应当通过民事诉讼途径解决。原审判决认定事实及适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。1212123412122019100218被上诉人黄召芹答辩称：其与丈夫姚某某（2002年病故）在1987年前就拥有两处房产。2009年，其以原有的一处房产为置换条件，在本案所涉房屋一层的基础上加盖了二至四层，现有房产系其与已故丈夫的共同财产，且未进行分割。其作为被征收房屋的户主，与商州区政府签订的协议合情、合理、合法。请求驳回上诉，维持原判。本院审理查明,一审期间，上诉人姚亮提交的证据16“盖房购买材料清单及收据”，证据18“证人罗某某证言”，上述证据材料证明内容为本案所涉房屋的二至四层为姚亮建造。黄召芹提交的证据1“商州区XX街道办事处XX社区证明两份”，上述证据材料证明内容为涉案房屋的二至四层为黄召芹建造。黄召芹、姚亮均否认涉案房屋的二至四层为对方建造，均否认对方证据的真实性和证明目的，黄召芹、姚亮所提交的上述证据的证明内容相互矛盾，而一审判决对上述相互矛盾的证据均予以确认，进而认定涉案房屋的二至四层为黄召芹、姚亮共同建造，不符合证据采信和事实认定的规则。故对一审判决认定的“2010年，黄召芹、姚亮在原旧房基础房上加盖了三层”一节，本院不予以确认。一审判决认定的其他事实，经查属实，本院予以确认。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，上诉人姚亮一审的诉讼请求为请求确认被上诉人商州区政府与被上诉人黄召芹签订的《房屋征收补偿安置协议书》无效，经一审法院向姚亮释明，姚亮坚持其请求确认被诉协议无效的诉讼请求。因本案系行政协议案件，故对被诉协议效力的审查还应当适用相关民事法律规范。故本案审理的焦点问题是被诉的《房屋征收补偿安置协议书》是否属于无效情形。涉案征收项目为棚户区改造项目，对于棚户区改造项目的具体程序，法律、法规并无统一、明确的规定，均由各地政府根据法律、法规并结合本地实际情况进行。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案所涉房屋虽为集体土地上房屋，但位于商州区城区，征收范围内的土地也不涉及耕地，故参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》并无不当。无论是对集体土地征收还是国有土地上房屋的征收，商州区政府均负有组织实施的法定职责，在组织实施房屋征收补偿的过程中，商州区政府成立的征迁办作为签订协议的主体，并不违反法律规定。另，本案被诉协议的签订具有法律依据,权利义务内容可以实现,也没有其他重大且明显违法的情形。实践中，国有土地上房屋征收时一般以产权证书上记载的产权人确定被征收人并签订补偿协议。但本案所涉房屋为集体土地上房屋，没有进行产权登记。对于农村集体土地上房屋安置补偿一般应遵循“一宅一户”原则，即以一处宅基地作为确定“一户”的基础，并确定家庭成员中一人作为户主签订补偿协议。案涉房屋的宅基地系黄召芹和丈夫姚某某于上世纪80年代申请，当时姚亮尚未成年。在签订补偿协议之时，姚亮与黄召芹的户籍虽然分开，但其家庭内部就财产并未分割，案涉房屋实际是黄召芹、姚亮等家庭成员的共同财产，只是黄召芹作为被拆迁户的户主。被诉协议虽由被拆迁户户主黄召芹与征迁办签订，但并未否定姚亮的合法财产权。上诉人姚亮现通过行政诉讼请求确认被诉协议无效，其实质是家庭内部财产分配纠纷，姚亮可通过家庭内部协商、人民调解或者分家析产诉讼等途径实现其财产权利。综上，本案被诉协议并不存《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。上诉人姚亮的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姚亮负担。本判决为终审判决。  审  判  长    肖宏果审  判  员    徐  炯审  判  员    王  勇  二O二O年三月十日  书 记 员  周怡玮  1