浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初444号原告郑万年，男，1957年7月24日出生，汉族，住浙江省苍南县。委托代理人蒋子冬、孟凡悦，北京创为律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。法定代表人郑建忠，县长。委托代理人陈钦，苍南县司法局工作人员。委托代理人谢尚杰，浙江法之剑律师事务所律师。被告龙港市人民政府（原苍南县龙港镇人民政府），住所地浙江省龙港市镇前路。法定代表人何宗静，市长。出庭负责人陈贤选，原龙港镇副镇长。委托代理人杨乃柱，浙江法之剑律师事务所律师。原告郑万年因诉被告苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）、龙港市人民政府（以下简称龙港市政府）城建行政强制一案，于2019年4月30日向本院提起行政诉讼。经原告补正，本院于同年5月29日立案，并依法组成合议庭。2019年9月3日，本院公开开庭审理了本案。原告郑万年的委托代理人蒋子冬、孟凡悦，被告苍南县政府的委托代理人陈钦、谢尚杰，被告龙港市政府的应诉负责人陈贤选及委托代理人杨乃柱到庭参加诉讼。因被告龙港市政府组建工作尚未完成，本院于2019年11月14日裁定中止本案审理，于2020年2月28日恢复审理。本案现已审理终结。原告郑万年诉称：原告在龙港市××路××号合法拥有房屋及土地，并长期居住于此，现该房屋因河北庙城中村改造项目被征收。原告及家人从未知悉相关征地公告、补偿安置方案等文件，在征地事宜不明确、补偿安置尚未落实的情况下，被告苍南县人民政府、原龙港镇政府等拆迁方于2018年10月31日直接对原告的房屋实施了强制拆除。原告房屋被夷为平地，一应财物悉数被损毁，强拆行为给原告及家人造成了极大的财产损失和精神痛苦。原告得知本次强拆行为系由本案被告组织实施的政府征收行为。至今，涉案地块已经开工建设，而原告因未签订补偿协议也深受拆迁方的人身威胁。综上所述，原告认为，两被告强拆涉案房屋的行政行为，在实体上严重侵害原告的合法物权，在程序上严重违反《中华人民共和国行政强制法》之相关规定。为维护自身的合法权益，特提起本案诉讼，请求确认两被告强拆原告房屋的行政行为违法。原告郑万年在举证期限内提供的证据有：1.宅基地使用证，证明原告具有诉讼主体资格。2.《苍南县人民政府关于郑万年政府信息公开申请的答复书》（［2018］36号）及所附征地批文、建设用地项目呈报材料一书三方案，证明原告涉案房屋位于世纪新城××地块内（××名称××闽台××综合××二地块），征地批次为2013年计划第十一批次。3.《苍南县人民政府征收土地公告》（二〇一三年第111号）；《关于政府信息公开的答复》及所附《警情详情及卷宗》；《通知书》（龙002120号）；《苍南县人民政府行政复议决定书》（苍政复决字［2018］104号）；照片3张，证明原告涉案房屋在征地范围内，被告苍南县人民政府与苍南县龙港镇人民政府强制拆除了原告涉案房屋，且龙港镇政府所依据的强制拆除原告房屋的《通知书》（龙002120号）已经被撤销，其强制拆除原告房屋行为违法。被告苍南县政府辩称：一、本案实施拆除的行政主体为苍南县龙港镇城市管理和综合行政执法局，而该行政主体系原龙港镇政府下设机构，其行为是代表龙港镇政府作出。苍南县政府并未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。二、本案所涉建筑物系违章建筑，依法应予以拆除。三、本案强制拆除的时间为2018年10月31日，原告于2019年6月起诉，己超过法定的6个月起诉期限，依法应驳回起诉。请求驳回原告的起诉。被告苍南县政府在举证期限内提供的证据有：1.通知书（龙002120号）；2.未登记房屋认定书；3.航拍图，证明案涉建筑物系违章建筑，原龙港镇政府已经通知原告自行拆除违章建筑等情况，被告苍南县政府没有参与被诉强拆行为。被告龙港市政府的辩称意见及在举证期限内提供的证据与苍南县政府一致。庭审后，被告龙港市政府向本院提交《浙江省人民政府关于撤销龙港镇设立县级龙港市的通知》（浙政发[2019]19号），证明龙港镇政府已经被撤销，其职权由龙港市政府承继。庭审中，各方当事人围绕苍南县政府是否本案适格被告；原告起诉是否超过法定起诉期限；被诉强制拆除行为是否合法等问题进行了举证、质证。综合各方当事人的意见，本院对证据认定如下：1.原告提交的《苍南县人民政府关于郑万年政府信息公开申请的答复书》（[2018]36号）及所附征地批文、建设用地项目呈报材料一书三方案、《苍南县人民政府征收土地公告》（二〇一三年第111号）、《关于政府信息公开的答复》及所附《警情详情及卷宗》、《通知书》（龙002120号）、《苍南县人民政府行政复议决定书》（苍政复决字[2018]104号）内容真实，本院予以确认。但上述证据无法证明被告苍南县政府实施被诉拆除行为或应对涉案房屋被拆除承担法律责任。原告据此主张苍南县政府是适格被告，本院不予采纳。2.原告提交的照片结合各方当事人的庭审陈述，可以证实涉案建筑物已被原龙港镇政府组织人员强制拆除的事实。但上述证据无法证实拆除现场有苍南县政府工作人员出现，故仅凭上述证据，尚不足以证明苍南县政府组织或实施被诉拆除行为。3.被告苍南县政府、龙港市政府提交的未登记房屋认定书、航拍图与本案争议焦点无关，本院不作认定。4.各方当事人对于其他证据的真实性没有异议，本院予以采信。根据以上采信的证据及当事人陈述，本院确认以下事实：涉案建筑物位于龙港市××路××旁××四间两层房屋中的西侧两间（159-1、159-2）。2018年10月31日，原龙港镇政府组织人员强制拆除了上述建筑物。原告不服，于2019年4月30日提起本案诉讼。另查明，2019年8月27日，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被诉拆除行为于2018年10月31日作出，且未告知原告诉权及起诉期限，故原告于2019年4月30日提起本案诉讼，没有超出上述司法解释规定的一年期限。被告主张原告起诉已经超过起诉期限，本院不予支持。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。原告提供的证据不足以证实苍南县政府的行为导致涉案房屋被强制拆除或应当承担该房屋被强制拆除的法律后果。原告以被告苍南县政府是土地征收的具体补偿主体为由，主张苍南县政府为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经本院释明，原告拒绝变更共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对于原告请求确认苍南县政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，本院予以驳回。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第六款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案诉讼期间，龙港镇政府已被撤销，其职权由龙港市政府承继，故被告龙港镇政府应变更为龙港市政府。四、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述法律、法规的规定，责令限期拆除而当事人逾期不拆除、县级以上地方人民政府责成有关部门拆除以及事先催告当事人履行义务等是强制拆除城镇违法建筑的前置程序。原龙港镇政府在缺乏上述前置程序的情况下，直接强制拆除涉案房屋，事实不清、程序违法。同时，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”如存在土地违法情形，也应由土地行政主管部门根据具体的违法事实作出相应的行政处罚，且只有在作出责令限期拆除的行政处罚决定而当事人而拒不自行拆除也不在法定期限内救济的情况下，才能申请人民法院强制执行。原龙港镇政府在土地行政主管部门没有作出责令限期拆除决定、没有申请法院强制执行的情况下即直接实施拆除行为，事实不清、程序违法。由于龙港镇政府已被撤销，故其实施被诉强拆行为的法律后果由龙港市政府承担。综上，原告请求确认被诉强制拆除行为违法，理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，判决如下：一、驳回原告郑万年对被告苍南县人民政府的起诉；二、确认被告龙港市人民政府（原龙港镇人民政府）于2018年10月31日强制拆除位于龙港市××路××旁××四间两层建筑物中的西侧两间（159-1、159-2）房屋的行政行为违法。本案一审案件受理费50元，由被告龙港市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  曾晓军审 判 员  郑 宇二〇二〇年三月九日法官助理李凯代书记员  陈巨创