广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3683号上诉人（原审原告）：朱某某，男，1971年4月20日出生，汉族，住广州市从化区**************，公民身份号码************。委托代理人：徐某、邓某某，均系广东荣韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区鳌头镇人民政府，住所地广州市从化区*********。法定代表人：邓某某，镇长。委托代理人：邱某某，该府工作人员。委托代理人：何某，广东金马波士德律师事务所律师。上诉人朱某某因诉被上诉人广州市从化区鳌头镇人民政府（以下简称鳌头镇政府）行政协议及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2017）粤7101行初3278号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年11月5日，被告（甲方）与原告（乙方）签订《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，称：“为把我镇建设成为基础设施完善，服务功能齐全的中心城镇，提高中心镇的经济区位优势，我镇拟对鳌头中心文化广场、鳌头汽车客运站、鳌头黄罗河两岸景观进行整治建设。将对项目实施范围内的商铺和房屋进行征收，经双方友好协商，达成如下征收协议：一、征收项目拆迁户朱某某位于省道S355线旁：1.土地20.0191亩；2.红线范围内汽车修理厂等附属建构筑物及青苗果树。……红线范围内土地已由朱某某与被征地单位鳌头镇黄罗村北门社协商征收并由朱某某垫付全部征地补偿款，由朱某某提供补偿凭证，取得被征地单位在红线图盖章确认。汽车修理厂由朱某某出资建设，面积约800平方米，附属设施为活动板房等临时设施。红线内所有青苗果树属朱某某所有。二、征收补偿标准根据从府〔2010〕51号文件《从化市征收集体土地暂行规定》和从府〔2010〕52号文件《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》，结合本镇实际，制定鳌头中心文化广场、鳌头汽车客运站、鳌头黄罗河两岸景观的征收补偿标准按《鳌头中心镇建设项目征收补偿方案》执行。三、安置办法：……3.房屋异地安置镇政府在安置区统一规划建房安置。对乙方已建设的楼房在中心安置区安置17卡商铺用地，面积为816平方米，每卡规格为4米×12米。经双方协商，同意安置位于鳌头镇S355线旁马岭脚地块土地给乙方作土地异地安置。该土地原为广州市松泽塑化材料有限公司使用，已领取国有土地使用证，具体位置范围以附图为准。根据朱某某地块面积20.0191亩和冼某标地块面积6.7748亩之和26.7939亩，计算出朱某某比例为74.72%，冼某标比例为25.28%。根据马岭脚面积为13.956亩，计算出朱某某面积为10.43亩，冼某标面积为3.53亩。双方位置按照原地块方向位置确定（附图）。3.厂房及其他附属设施的补偿按征收的相关文件执行，成品（渠）的搬迁等费用由甲乙双方根据实际情况协商。其他补充：（1）由鳌头镇政府确保安置给乙方的位于从化市******马岭旧石矿地段（证号为：从府国用（2005）第00009号）无市政设施的规划建设。（2）由镇政府将安置给乙方的位于马岭脚地块调为小高层的商业用地，并国土使用证在半年内（即2012年6月1日前）转入乙方公司，所有费用由政府负责承担。（3）由镇政府将安置地内的变压器迁移到对岸河边转为80千瓦的公变，开设2个8米路口，水、电、网线、闭路线设施接到安置地内，对安置地平整填土、划清周边界限。（4）冼某标与朱某某在马岭脚的安置地块要政府负责按比例安排好界线的划分，直至双方满意为止……”2010年9月22日，从化市人民政府作出从府[2010]51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》。其中，《从化市征收集体土地暂行规定》第六条征收农村集体土补偿、青苗及地上附着物补偿、留用地安置补偿、被征地农民社会保障地的补偿标准规定：“征收农村集体土地的补偿主要包括：土地综合价。……”附件2《土地综合价标准》中园地在二类地区第一等级为每亩3万元。2012年11月22日，原从化市人民政府作出从府[2012]69号《从化市人民政府征收土地公告》，称“……从化市国土资源和房屋管理局发布了《征地预公告》并听取被征地农民意见，拟定了《征地补偿安置方案》，经从化市人民政府审核同意后，报请省人民政府批准。2012年9月6日广东省国土资源厅以粤国土资（建）字[2012]810号文批复同意征收从化市******，白兔村属下的集体土地合共3.8528公顷（合57.792亩）。其中批准征收从化市******农民集体土地1.7173公顷（合25.7595亩）。现将依法批准的《征收土地方案》和市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：从化市2011年度第11批次地块1，交通运输用地。二、征收土地位置：鳌头镇黄罗村。三、被征地村及面积：鳌头镇黄罗村农民集体土地1.7173公顷（合25.7595亩）。四、征地补偿安置方案（一）征地补偿……地类：园地；征地面积：1.0469公顷；其中，土地补偿费补偿标准：22.4万元/公顷，补偿金额：23.4506万元；支付对象：被征地农民；支付方式：货币。安置补助费补偿标准：22.6002万元/公顷，补偿金额：23.6601万元；支付对象：安置对象；支付方式：货币……”另查，根据从府国用（2005）第00009号《国有土地使用证》显示，土地使用权人为广州市松泽塑化材料有限公司，座落从化市******马岭旧石矿地段，地类（用途）为工业用地，使用权面积为9304平方米。2017年6月6日，冼某标与广州市盈联工程承包有限公司从化分公司签订《冼某标1×XXXKVA台架工程承包合同》，约定由广州市盈联工程承包有限公司从化分公司承包变压器1台，S11-M-XXXKVA台架装置1套，低压柜1面，合同总价28万元。原告陈述该工程由原告与冼某标一起支付工程费用，并一起使用完工后的变压器。另查，2018年3月14日，原审法院针对本案作出（2017）粤7101行初3278号行政裁定，驳回原告的起诉。2018年11月18日，广州铁路运输中级法院作出（2018）粤71行终1186号《行政裁定书》，裁定撤销原审法院作出的（2017）粤7101行初3278号行政裁定，指令原审法院继续审理。该裁定认为：“……本案中，2011年被上诉人因开展鳌头镇经济文化整治需要，对该建设项目实施范围内的商铺和房屋进行征收，上诉人出资建设的汽车修理厂在此次征收范围内。2011年11月5日，上诉人和被上诉人经协商签定涉案《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，就征收项目、征收补偿标准、安置办法及要求等事项进行详细约定。该合同是被上诉人为了实现鳌头镇经济文化建设的公共利益，在法定职责范围内与上诉人协商签订征收补偿合同，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议范畴。现上诉人认为被上诉人未按照该补偿合同约定履行，侵害了上诉人合法权益，请求被上诉人继续依约履行。根据上述法律规定，本案应属行政案件受理范围……”诉讼中，原告陈述原告不同意对诉讼请求所载事项进行折价赔偿。原审法院认为，本案系履行行政协议纠纷，原告与被告签订《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，双方就征地补偿事项进行了约定。关于原告的第一项诉讼请求。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”本案中，根据《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》的约定，被告对原告的补偿分为三个部分，现原告认为被告没有履行第一项诉讼请求所指向的253平方米土地为异地安置部分。根据双方的陈述、协议的约定可知，被告在给原告进行异地安置时，是将从府国用（2005）第00009号《国有土地使用证》项下土地安置给原告和冼某标。首先，该《国有土地使用证》项下土地使用权人为广州市松泽塑化材料有限公司，而非被告，又根据被告的陈述以及提交的材料可知，被告欲通过将上述《国有土地使用权证》项下土地直接转让给原告以履行异地安置的约定，但现有证据不能证明广州市松泽塑化材料有限公司已放弃该土地使用权，或是土地管理部门对该土地进行了收储，故被告将他人所有的土地安置给原告，违反了法律法规的强制性规定。其次，原告称被告未将253平方米的土地异地安置给原告，但未说明253平方米的计算方式，且根据《从化市征收集体土地暂行规定》第六条的规定，对集体土地的补偿为作价补偿，现被告将上述《国有土地使用证》项下土地安置给原告，却未提供两块地价值相当的材料，故被告作为镇级人民政府，其所签订的该部分内容超出了其职能范围，违反法律强制性规定，故对原告的该项诉讼请求，原审法院不予支持。关于原告的第二项诉讼请求。《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第八条第二款规定：“依法改变土地用途及其他土地登记内容的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”本案中，原告与被告约定“由镇政府将安置给乙方的位于马岭脚地块调为小高层的商业用地”。根据上述规定，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门负有对土地用途变更进行审核的职责，被告不具有上述约定内容的法定职能，且该土地仍登记在广州市松泽塑化材料有限公司名下，其所签订的该部分内容违反法律强制性规定。同时，原告并未提交证据证明曾向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地用途变更的申请，故原告要求被告履行该协议内容，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。关于原告的第三项诉讼请求。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《广东省实施办法》第八条第一款规定：“依法改变土地的所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、附着物等导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权和使用权的变更，自记载于土地登记簿时发生效力。”根据上述规定，土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门负有对土地使用权登记进行审核的职责，本案中，原告与被告约定“并国土使用证在半年内（即2012年6月1日前）转入乙方公司，所有费用由政府负责承担”。被告不具有上述约定内容的法定职能，其所签订的该部分内容超出了被告的职能范围，且该土地仍登记在广州市松泽塑化材料有限公司名下，该约定内容违反法律强制性规定。同时，该协议约定是将土地转入原告公司，而非原告在诉讼请求中提及的“转到原告名下”，且原告并未提交证据证明原告及原告公司曾向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地使用权变更登记的申请，故原告要求被告履行该协议内容，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。关于原告的第四项诉讼请求。原告主张被告立即将原告名下的80千瓦私人变压器迁到安置区对面河边，并用低压线接到安置区内以及被告立即将原告原厂的三相电表装到现安置地块内，但涉案协议并未对上述主张进行约定，原告也未提交证据证明双方对上述主张进行了约定，被告对此也不予确认，且根据原告的陈述，在签订涉案合同时，安置地块内是通电的，只是因为后来在使用过程中变压器坏了，才导致停电，故原告的上述主张缺乏事实和法律依据，应予以驳回。至于原告主张被告立即将安置地内的变压器迁移到对岸河边并转为80千瓦公变（公用配变）的诉讼请求。《中华人民共和国电力法》（2009修正）第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”第二十六条第二款规定：“申请新装用电、临时用电、增加用电容量、变更用电和终止用电，应当依照规定的程序办理手续。”本案中，原告与被告约定“由镇政府将安置地内的变压器迁移到对岸河边转为80千瓦的公变”，但据原告所称“安置地内的变压器”由于坏了，在起诉前已被原告拆除，由此可见，因原告自身的行为导致不具备将安置地内的变压器迁移到对岸河边的前提，且该变压器属于私人所有的专用配变，故无法转为电力管理部门所有的公用配变，则实际上原告与被告约定该内容的目的是为了在河对岸设置一个80千瓦的公用配变。根据原告的陈述，被告已经在河对岸提供一块地允许原告和冼某标在该地上建设变压器，但两人自行出资建设并共同使用建成后的200千瓦专用配变。至于设置一个80千瓦的公用配变，由于属于县级以上地方人民政府电力管理部门的职责，被告不具有上述约定内容的法定职能，故其所签订的该部分内容超出了其职能范围，违反法律强制性规定，且原告并未提交证据证明已经向电力管理部门提出设置80千瓦公用配变的申请，故原告要求被告履行该协议内容，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。关于原告的第五项诉讼请求。原告要求被告赔偿因拆迁后的变损费、停电造成的损失、租金损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，以及原告陈述该部分费用实际为安置地内的变压器坏了，但仍要向供电部门交纳变损费，以及变压器坏了导致停电损失和租金损失。由于原告在使用安置地时，是正常通电的，且上述损失并非因被告履行涉案协议造成的直接损失，故原告的该项请求，原审法院不予支持。关于原告的第一至第四项诉讼请求中，涉及被告超越法定职责、违反法规强制性规定，故原审法院对原告提出的上述请求不予支持。又因为原告不同意对诉讼请求所载事项进行折价赔偿，故若原告认为自己合法权益因被告对涉案协议履行不能而受损，可另循法律途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱某某的诉讼请求。上诉人朱某某不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）及广州市松泽塑化材料有限公司等两个当事人，案涉土地使用权现登记在广州市松泽塑化材料有限公司名下，本案审理与该公司存在利害关系。此外，根据土地管理法第四十六条的规定，征收土地异地安置属于从化区政府的职责范围，结合涉案证据可证实上诉人与被上诉人签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》已得到从化区政府的认可。二、合同签订合法有效，应遵照履行。上诉人已按照《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》约定，履行了全部义务。被上诉人已承认广州市松泽塑化材料有限公司将涉案土地的国有土地使用权证交予被上诉人抵债，上诉人已按合同约定对案涉地块进行实际占有和使用，被上诉人应依约定将涉案土地过户给上诉人。三、被上诉人应继续履行合同约定的其他义务。案涉征收补偿合同约定的补偿包括三部分：货币补偿、安置区建房安置、房屋异地安置。其中第一、二部分已经履行完毕，对于剩余补偿方案，被上诉人有能力继续履行，涉案征收补偿合同条款由政府提出，公平合理，如不遵照履行将严重损害当事人的合法权益，影响政府的公信力。原审判决以超越职权而认定补偿方案无效，减轻政府补偿义务，将导致征收补偿合同显失公平。请求撤销原审判决，将本案发回重审或者依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人鳌头镇政府答辩称：一、上诉人认为遗漏当事人，没有理据。本案仅是上诉人与该府就案涉征收补偿合同产生争议，双方均对该合同的主体不持异议，且原审法院已对从化区政府委托该府征地进行了调查。二、上诉人认为案涉征收补偿合同是经从化区政府授权，所以原被告双方就必须履行，没有法律依据。上诉人主张广州市松泽塑化材料有限公司将土地交给被上诉人抵债没有事实依据，原审法院对此已向国土部门进行相关调查，且该府没有将案涉土地过户给上诉人的职能。三、上诉人的被征收土地的合法权益未受到损害。案涉土地的性质是园地，征收补偿包括三部分，第一部分的货币补偿总额已经超过按园地标准给予的全部补偿；第二部分朱某某土地上的建筑物是非法建筑，无证无报建，且园地上是不得建设建筑物的，但其获得了一块建设用地补偿；第三部分，即本案所涉部分，该部分被征时为空地，国土登记被征时为园地，本应只补偿园地的征地补偿款，上诉人已经取得的两部分补偿数额，超过了本次征地从化区政府制定的征收补偿标准。现上诉人要求按国有商业住宅建设用地补偿，违反国家强制性规定。综上所述，上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。经审查，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，2017年11月28日原审法院第一次开庭审理本案，上诉人当庭陈述称，最早于2013年找过被上诉人鳌头镇政府拆迁组人员要求履行案涉合同。上诉人向原审法院提起的诉讼请求为：“1.被告履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》的三、3、房屋异地安置中的约定，被告立即将安置地块前的253平方米商铺位置重新安置给原告；2.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》三、其他补充（2）的约定：将安置给原告的位于从化鳌头镇新兔村马岭旧石矿地段10.43亩地块调为小高层的商业用地；3.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》三、其他补充（2）的约定：将该10.43亩地块的国有土地使用权证转到原告名下，转到原告名下的所有费用由被告承担；4.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》三、其他补充（3）的约定：将原告名下的80千瓦私人变压器迁到安置区对面河边，并用低压线接到安置区内。被告立即将原告原厂的三相电表装到现安置地块内。被告立即将安置地内的变压器迁移到对岸河边并转为80千瓦的公变；5.被告立即履行2011年11月5日原、被告双方签订的《鳌头中心镇建设项目征收补偿合同》，并立即向原告赔偿各系损失合计人民币651400元（详见损失费用清单）；6.本案诉讼费由被告承担。”本院认为，根据已生效的本院（2018）粤71行终1186号行政裁定，案涉征收补偿合同的性质是被上诉人为了实现鳌头镇经济文化建设的公共利益，因履行征收补偿职责与上诉人协商签订的行政协议。行政协议作为协商行政的一种形式，既有行法律规范，也应参照适用不违反行政诉讼法强制性规定的民事法律规范政性的特点，也有合同性的特点，因此审理行政协议案件既要适用行政。公民、法人或者其他组织对对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，上诉人起诉请求被上诉人继续履行案涉征收补偿合同，被上诉人在原审答辩中对上诉人提出了诉讼时效抗辩，因此，本案应对上诉人继续履行协议及赔偿有关损失的诉讼请求是否超过民事诉讼时效进行审查。案涉征收补偿合同签订于民法总则施行之前，根据最高人民法院的司法解释规定，诉讼时效应适用民法通则第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”的规定，诉讼时效的起算点为上诉人知道或者应当权利受到损害之日。根据在案证据显示，案涉征收补偿合同约定“镇政府将安置给乙方的位于马岭旧石矿地段地块调为小高层的商业用地，并将国土使用证在半年内（即2012年6月1日前）转入乙方公司”，该款约定事项的履行期限应为2012年6月1日，上诉人向原审法院提起本案诉讼的时间为2017年9月1日，上诉人提起的第2、3项诉讼请求已经超过法定的二年诉讼时效。上诉人第1、4项诉讼请求是“被告立即将安置地块前的253平方米商铺位置重新安置给原告”、“被告立即将安置地内的变压器迁移到对岸河边并转为80千瓦的公变”，第5项诉讼请求是“被告立即向原告赔偿各项损失合计人民币651400元”，上述事项虽未明确约定履行期限，但从文字表述内容来看应在被上诉人对上诉人完成异地安置后的合理时间内。对此，上诉人在原审当庭陈述称“最早于2013年找过鳌头镇政府拆迁组人员要求履行案涉合同”，应认定上诉人在异地安置完成后，最迟于2013年12月31日前已知道案涉征收补偿合同中部分内容没有依约履行，权利受到损害。《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条规定：“当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告诉讼请求。”上诉人在对方当事人提出时效抗辩后，并没有举证证明其起诉具有法定的中止、中断和延长事由，被上诉人的时效抗辩主张成立，依法应予采纳，对上诉人的诉讼请求应判决驳回。本案双方当事人提供的证据材料反映上诉人支持政府重大项目的顺利开展并依约将原使用的土地交出，双方就上诉人征收后合法权益补偿签订了案涉征收补偿合同，作为征收补偿实施单位的被上诉人和负责项目征收的政府，应配合上诉人妥善解决其合理诉求，有利于鼓励人民群众积极支持国家重大建设项目的征收拆迁工作。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年二月二十日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞