广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行初163号原告佛山市恩清水族设备有限公司，住所地佛山市三水区西南街青岐对外经济开发区。法定代表人李恩清，董事长。委托代理人陈勇儒，北京市盈科（广州）律师事务所律师。委托代理人肖燕平，北京市盈科（广州）律师事务所律师助理。被告佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路18号。负责人黎达贤，该办事处主任。出庭负责人韩勇，该办事处副主任。委托代理人黄达强，该办事处工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。被告佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人梁杰，佛山市三水区西南街道办事处工作人员。委托代理人龚萍，广东百浩律师事务所律师。原告佛山市恩清水族设备有限公司（以下简称恩清公司）因认为被告佛山市三水区西南街道办事处（以下简称西南街道办）及被告佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）未履行行政补偿的法定职责，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年9月26日、10月15日分别向被告三水区政府、西南街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月6日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人李恩清和委托代理人陈勇儒、肖燕平，被告西南街道办的副主任韩勇和委托代理人张栩、黄达强，被告三水区政府的委托代理人梁杰、龚萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告恩清公司诉称：原告成立于2004年，并于2014年与佛山市三水区二轻第三服装厂签订了经营场所租赁合同，租赁期到2022年6月30日止。2018年12月3日，西南街道办与佛山市三水区环境保护委员会办公室向原告下发《关于关闭或拆除饮用水水源保护区内建设项目的通知》（以下简称《通知》），并于2019年1月10日将原告的用电闸箱贴上封条，致原告停产停业至今。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《广东省饮用水源水质保护条例》第十二条等法律法规的规定，企业因公共利益需要等原因被关闭的，应当由有关人民政府给予合理补偿。本案原告因饮用水源调整被佛山市三水区环境保护委员会和西南街道办关闭，其中佛山市三水区环境保护委员会是三水区政府的议事协调机构，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，其行政责任的承担主体应为三水区政府，故原告有权要求三水区政府和西南街道办对原告予以合理补偿。另外，原告起诉前，西南街道办曾委托评估机构对原告的建（构）筑物补偿价值和部分资产搬迁费、消防设施资产价值、员工经济补偿等进行了评估。原告为确定两被告应支付的合理补偿数额，另行委托评估机构对存货搬迁补偿价值和停产停业损失进行评估。因此，该评估费用应当由两被告承担。广东明科资产评估土地房地产评估有限公司出具的《佛山市恩清水族设备有限公司企业关闭补偿涉及房地产初评结果一览表》结论为，原告因被关闭的建（构）筑物补偿价值为6667496元。佛山市智择价格事务所有限公司出具的《佛山市恩清水族设备有限公司价格评估汇总表（初评）》结论为，原告的资产搬迁费、消防设施资产价值和员工经济补偿等合计2071815.70元。广东中广兴房地产土地与资产评估咨询有限公司为原告作出的《资产评估报告》(中广兴资评报字(2019)第1023号)结论为，原告因被关停导致的存货搬迁补偿价值和停产停业损失合计2824457元。另原告因此向该评估机构支付评估费用28000元。以上费用共计11591768.7元。综上，西南街道办及三水区政府对原告的关停行为给原告带来了财产损失，依法应予信赖利益保护，给予合法补偿。为维护企业的合法权益，请求法院：责令西南街道办及三水区政府就关停行为向原告支付补偿款11563768.7元及评估费用28000元，以上合计11591768.7元；本案诉讼费由西南街道办及三水区政府负担。原告恩清公司向本院提交了以下证据：1.原告营业执照；2.《通知》；3.用电电闸被封图；4.三环验[2004]81号《关于佛山市恩清水族设备有限公司环保验收的批复》；5.《经营场所租赁合同》；6.《佛山市恩清水族设备有限公司企业关闭补偿涉及房地产初评结果一览表》《佛山市恩清水族设备有限公司价格评估汇总表（初评）》《资产评估报告》及评估费用发票。上述证据1-5拟证明西南街道办及三水区政府对原告企业进行关停，原告有权要求获得合理的补偿；证据6拟证明西南街道办及三水区政府应补偿原告的经济损失数额。被告西南街道办辩称：一、西南街道办不是本案适格被告。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，关闭排污项目的法定主体是县级以上人民政府。西南街道办是三水区政府的派出机关，接受三水区政府的委托，实施保护水源的相关工作。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，西南街道办不是本案适格被告。二、因原告恩清公司要求补偿的金额缺乏事实和法律依据，导致原告与西南街道办之间至今未就关闭补偿金额达成一致意见。原告生产经营所使用的房产及场地属于租赁性质，按照《经营场所租赁合同》第六条第（六）款及第十条第（二）款等约定，原告如需装修、维修经营场所需征得出租方书面同意，原告在经营场所内增设的一切附属设施退租时均不予补偿。原告并未提供材料证明其经出租方同意后对经营场所进行了装修，没有证据证明其对经营场所内的添附物等拥有合法权益。由于原告经营场所属于租赁性质，相关补偿方式以搬迁补偿为原则，原告所要求的建构筑物的征收价值、停产停业损失的场地租赁使用权价值、停产停业期间员工工资等补偿项目明显缺乏法律依据。原告所提供的评估报告是其单方委托作出，不能证实该评估结论的客观性和公正性，不能作为认定原告可获得补偿金额的依据。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告西南街道办向本院提交了以下证据：1.三府办函〔2018〕25号《佛山市三水区饮用水源保护区环境保护专项行动方案》，拟证明西南街道办是接受三水区政府的委托实施保护水源的相关工作，不是本案适格被告。2.《通知》《送达回证》，拟证明佛山市三水区环境保护委员会办公室联合西南街道办于2018年12月3日向原告发出《通知》，要求原告自行关停工业项目。3.《经营场所租赁合同》、保证金收据，拟证明原告经营场所为租赁性质，原告并非地上建筑物的所有权人。被告三水区政府辩称：一、三水区政府并非本案适格被告。佛山市三水区环境保护委员会是三水区政府的下设机构，依据三府办[2013]50号文成立，下设佛山市三水区环境保护委员会办公室，办公室设在佛山市三水区环境保护局，办公室公章原由佛山市三水区环境保护局控制使用。在机构改革后，该公章由佛山市生态环境局三水分局控制使用，相应的职能属于佛山市生态环境局，故佛山市生态环境局才是本案适格被告。二、被告西南街道办一直与原告就关闭补偿事项进行磋商，然而原告恩清公司提出的补偿项目范围及标准缺乏法律依据。原告生产经营所使用的房产及场地属于租赁性质，无论是基于《中华人民共和国物权法》的规定还是《经营场所租赁合同》的约定，原告均无权擅自处分该租赁物产权。原告已与佛山市三水区二轻第三服装厂办理了物业移交手续，根据《经营场所租赁合同》第六条第（六）款及第十条第（二）款等约定，原告在经营场所内增设的一切附属设施退租时均不予补偿。综上所述，由于原告经营场所属于租赁性质，相关补偿方式以搬迁补偿为原则，原告所要求的建构筑物征收价值、停产停业损失中的场地租赁使用权价值、停产停业期间员工工资等其他补偿项目明显缺乏法律依据。而且案涉评估报告是原告单方委托作出的，不能证实该评估结论的客观性和公正性，不能作为认定原告可获得补偿金额的依据。综上，请求法院驳回原告全部诉讼请求。被告三水区政府向本院提交了以下证据：1.三府办[2013]50号《佛山市三水区人民政府办公室关于成立三水区环境保护委员会的通知》，拟证明佛山市三水区环境保护委员会是三水区政府的下设机构，以及证明佛山市三水区环境保护委员会的相关职责。2.《通知》，拟证明佛山市三水区环境保护委员会办公室联合西南街道办于2018年12月3日向原告发出《通知》及该《通知》的具体内容。3.《经营场所租赁合同》《佛山市三水区二轻第三服装厂物业收回清单》，拟证明原告所签订的《经营场所租赁合同》已依法终止、物业已依法由出租方收回的事实，原告所主张的房屋建构筑物、停产停业损失中的场地租赁使用权价值及员工工资等补偿项目明显缺乏依据。经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：原告恩清公司提交的证据1、2、3、4、5，被告西南街道办及三水区政府均无异议，本院予以确认；原告提交的证据6，被告西南街道办及三水区政府对其真实性予以确认，但认为部分评估报告系原告单方委托出具，并未经被告同意，且因原告并非构建筑物的所有权人，故对其评估报告所评估的补偿价值及相关评估费用均不予确认。本院认为原告提交的评估报告部分系原告单方委托，且涉及的补偿项目并未经被告调查核实，故本院对原告提交的该组证据依法不予采信。被告西南街道办提交的所有证据，三水区政府均无异议，但原告认为因《通知》上盖有西南街道办的公章，故西南街道办提交的证据1并不能证明其并非本案适格被告，且该街道办提交的证据3系原告与租赁方的民事法律关系，与本案行政补偿无关联性。本院认为，西南街道办提交的证据1可以证明其是接受三水区政府的委托，其提交的证据3亦可证明原告并非地上建筑物所有权人，该证据可以作为判断原告获得的补偿项目依据，且该合同与原告提交的证据5一致，故与本案具有关联性，本院对西南街道办提交的所有证据均予以接纳，但如原告所述，因《通知》系佛山市三水区环境保护委员会联合西南街道办作出，故西南街道办是否为本案的适格被告，本院将在下文予以论述。被告三水区政府提交的所有证据，西南街道办均无异议。但原告认为三水区政府提交的证据1可以证明佛山市三水区环境保护委员会系由三水区政府组建的，故三水区政府为本案适格被告；证据2可以证明原告具有获得行政补偿的资格；证据3系原告与租赁方的民事法律关系，与本案行政补偿无关联性。本院认为，三水区政府提交的证据1，如原告所述，可以证明佛山市三水区环境保护委员会系由三水区政府成立，故本院对原告的质证意见予以接纳；证据2，与原告提交的证据2一致，本院依法予以接纳；证据3，可以作为判断原告获得的补偿项目依据，且其中《经营场所租赁合同》与原告提交的证据5一致，本院亦予以接纳。经审理查明：2018年12月3日，佛山市三水区环境保护委员会办公室联合被告西南街道办向原告恩清公司发出《通知》，认为原告的厂址位于河洲岗饮用水水源二级保护区范围内，原告属于需要关闭或拆除的工业企业项目，要求原告于2019年1月10日前自行关停完毕。后原告与西南街道办就相关补偿事项进行协商，因未能达成一致意见，被告三水区政府及西南街道办亦未作出任何补偿决定，原告遂提起本案诉讼。另查，2013年9月10日，被告三水区政府为推进三水区环境保护和生态文明建设工作，决定成立三水区环境保护委员会。该委员会下设办公室，作为委员会的常设机构，主要职责包括参与研究、拟定全区环境保护重大政策、规定和措施，组织开展全区环境保护责任制考核工作，协调解决全区环境保护问题，联络各成员单位等。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，原告恩清公司因认为佛山市三水区环境保护委员会办公室联合被告西南街道办作出的《通知》要求其自行关停的行为，造成其合法权益受损，要求行政补偿故而提起本案诉讼。经查，根据三府办〔2013〕50号《佛山市三水区人民政府办公室关于成立三水区环境保护委员会的通知》可知，佛山市三水区环境保护委员会是被告三水区政府组建的并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构。根据上述司法解释的规定，该委员会以自己名义作出的行政行为应由被告三水区政府承担其行政法律责任。故佛山市三水区环境保护委员会办公室于2018年12月3日向原告恩清公司发出《通知》的行为，其行政法律责任应由三水区政府承担。三水区政府认为其不是本案适格被告的主张缺乏事实及法律依据，本院依法不予支持。被告西南街道办虽然主张其是受三水区政府的委托而实施保护水源的相关工作，但因在实施过程中以自己的名义与佛山市三水区环境保护委员会共同向原告发出《通知》，故西南街道办的上述行为亦对原告的权利义务产生实际影响。因此，原告以三水区政府及西南街道办为共同被告提起本案之诉，其所诉被告主体适格，本院依法予以确认。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案中，被告三水区政府及西南街道办因出于保护水资源环境等公共利益的需要，要求原告恩清公司自行关停，实际上已阻却了原告在原有经营场所继续生产经营的可能性，故依法应对原告给予补偿。诚然，本案中，原告未能提交证据证明其曾向三水区政府提出涉案行政补偿申请，但因三水区政府并不认可该府为适格补偿主体，且根据三水区政府及西南街道办在答辩意见中的陈述可知，原告一直就相关补偿事宜与西南街道办协商，但并未达成一致意见，而西南街道办亦是受三水区政府的委托具体实施相关工作。故在此情况下，应视为原告已向三水区政府提出过补偿申请。如本案以原告未向三水区政府提交书面补偿申请为由驳回原告的起诉，显然不利于保障原告的合法权益。但需要指出的是，虽然原告所诉两被告主体均适格，但因原告对《通知》的合法性并无异议，且根据上述规定，本案责令原告限期关停的有权机关应为三水区政府，故三水区政府为本案的法定补偿主体。在三水区政府及西南街道办均未对原告予以补偿，而法定补偿主体亦为适格被告的情况下，故本院仅需责令法定补偿主体即三水区政府依法对原告进行补偿。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，虽然原告恩清公司提交了评估报告证明其损失，但该报告系原告单方委托，报告中所涉及的补偿范围亦未经被告调查核实，故不能作为三水区政府应予补偿数额的依据。至于原告具体哪些合法权益受到了影响，应当按照什么样的标准进行补偿，亦需被告三水区政府依法进行调查、裁量。故本院对原告要求被告三水区政府及西南街道办支付11591768.7元的诉请依法不予支持。综上所述，被告三水区政府至今未对原告作出补偿决定存在不作为。原告的起诉理由部分成立，本院对其有理部分予以支持，对其无理部分予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决如下：一、责令被告佛山市三水区人民政府在三个月内作出补偿决定；二、驳回原告佛山市恩清水族设备有限公司的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由被告佛山市三水区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年三月九日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹