广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终105号上诉人（原审原告）张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市。被上诉人（原审被告）佛山市三水区市场监督管理局，住所地广东省佛山市三水区。法定代表人区显波，局长。委托代理人胡伯宁，该局工作人员。委托代理人黄艳芬，该局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市市场监督管理局，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人李灿,局长。委托代理人李嘉雯,佛山市司法局工作人员。上诉人张波因诉被上诉人佛山市三水区市场监督管理局（以下简称三水区市监局）质量监督行政奖励及诉被上诉人佛山市市场监督管理局（以下简称佛山市监局）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初808号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，2018年9月17日，张波向三水区市监局投诉反映：2018年9月9日张波在卜蜂莲花佛山三水广场店（属于华南通三水分公司）购买了一袋23元的牛肉干（香辣味），但张波在准备食用时，发现该产品存在不符合产品所标注的执行标准的违法行为，张波遂向三水区市监局举报请求：一、依法确定被举报人销售经营的牛肉干（香辣味）不符合食品安全标准；二、责令下架涉案商品、召回并没收涉案产品、非法所得和生产工具，并处罚款，处罚后奖励举报人；三、依法书面受理张波的投诉举报诉求，并在案件办结后书面告知举报人并给予奖励；四、行政处罚结果依法录入被举报人信用档案，并通过企业信用信息公示系统等及时向社会公布。三水区市监局受理了张波的举报投诉后，经调查于同年12月6日向华南通三水分公司发出《责令改正通知书》，认定华南通三水分公司在经营被举报产品的过程中，未按标签上标示的温度25℃以下的要求进行储存，违反了《中华人民共和国食品安全法》的规定，三水区市监局遂责令被举报人立即改正。2019年1月11日，三水区市监局作出三市监投举复〔2019〕24号《投诉举报答复意见书》（以下简称24号《答复意见书》），对张波的投诉，答复如下：1.被举报食品标注贮存方式“阴凉、干燥”，在现行食品安全标准中均无对应的数值范围。2.生产厂家表示标签标示的温度在25℃以下，只是建议，不是强制性要求。因此，三水区市监局不予立案。同年2月1日，三水区市监局作出《撤销决定书》，认为24号《答复意见书》内容有误，决定予以撤销。2019年2月1日，三水区市监局作出三市监投举复〔2019〕51号《投诉举报答复意见书》（以下简称51号《答复意见书》），再次就张波的投诉事项予以答复，答复如下：1.被产品标注贮存方式“阴凉、干燥”，在现行食品安全标准中均无对应的数值范围。2.生产厂家表示标签标示的温度在25℃以下，只是建议，不是强制性要求。3.对被举报人未按要求销售食品的行为，已依法责令改正，给予警告。同时告知张波，根据《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》有关规定，三水区市监局将按相关规定程序呈批发放。并请张波提供身份证、银行卡复印件到三水区市监局处以便举报奖励的发放。2019年3月20日，三水区市监局向张波提供的账户中发放了投诉举报奖励金100元。张波对发放该奖励金的行为不服，于同年3月27日向佛山市监局申请行政复议，佛山市监局经审查后于2019年6月18日作出佛府行复〔2019〕71号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持三水区市监局作出的奖励决定，于同年6月20日送达三水区市监局及张波。一审法院认为,根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条、《食品药品投诉举报管理办法》第五条、《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第三条第一款的规定，三水区市监局作为三水区行政区域内的食品药品监督管理部门，其负有对张波向其投诉举报的涉案牛肉干（香辣味）存在不符合产品所标注的执行标准的违法行为进行监督处理的法定职权，其执法主体适格。同时，三水区市监局作为举报奖励实施部门，其对张波的举报进行调查处理后，根据调查处理的结果对其决定进行奖励及发放奖励，职权符合法律规定，法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，佛山市监局作为三水区市监局的上一级主管部门，其有权受理张波提出的涉案复议申请，其执法主体亦适格。佛山市监局收到张波的复议申请后，在期限内作出被诉决定书并送达张波及三水区市监局，程序合法，法院予以确认。依据《食品药品投诉举报管理办法》（2017年修订）第十二条第一款、第十九条的规定，三水区市监局作为食品药品监督管理部门，对张波的投诉举报事项具有受理、办理、反馈等法定职责，并应遵循法定程序。张波于2018年9月19日向三水区市监局投诉卜蜂莲花佛山三水广场店出售的牛肉干（香辣味）不符合食品安全标准，三水区市监局经立案调查后，查明卜蜂莲花佛山三水广场店未按标签标示的温度进行储存商品，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十二条的规定，并对卜蜂莲花佛山三水广场店作出给予警告的行政处罚决定。同时，三水区市监局向卜蜂莲花佛山三水广场店发出《责令改正通知书》，责令其立即改正违法行为。并先后于2019年1月11日、2月1日对张波作出书面答复意见书，向其告知调查情况、处理情况以及奖励事项，三水区市监局对张波提出的投诉事项已经履行了受理、处理、告知的法定职责，处理程序符合上述规章的规定，并无不当。对于张波投诉举报的违法行为，三水区市监局已经对被投诉人作出了警告的行政处罚。按照《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第十条第（二）项、第二十五条、《佛山市食品药品违法行为举报奖励办法》第十一条第（三）项、第十七条、《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》第十二条第一款第（三）项奖励标准的规定，三水区市监局对张波给予100元的举报奖励并无不当。张波认为三水区市监局适用的上述规定违反了上位法规定，不能作为奖励决定作出的法律依据。对此，法院认为，上述办法均是地方政府制定通过的地方规范性文件，按照《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）的规定，地方政府有权根据本地的实际情况对奖励标准及奖励发放程序等作出规定。因此佛山市的上述关于举报奖励的规定并不违反上位法及其他强制性的规定。虽然《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）规定了对举报人进行奖励级别及标准，但该级别及标准的适用前提是在地方性政府没有特别规定的情况下所适用的。佛山市及三水区均对举报奖励进行了地方性的规定，三水区市监局适用该地方性的规定对张波进行奖励不违反相关的强制性规定。张波又认为三水区市监局没有适当告知决定对其进行奖励，也没有明确告知张波三水区市监局所适用的依据，应视为没有法律依据。对此，法院认为，三水区市监局作出的51号《答复意见书》明确告知了张波三水区市监局调查处理的结果以及拟对张波进行奖励的决定，但是该奖励告知没有告知具体的奖励数额，但告知了所适用的法律依据为《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》。该奖励数额虽不明确，有一定的瑕疵，但三水区市监局在之后向张波询问银行账户并成功向张波提供的账户中支付100元奖励金的行为亦说明了该奖励数额，张波至迟从收到该100元奖金时便已知晓三水区市监局对其奖励以及具体奖励金额的事实，并未影响到张波对该奖励决定的实体权利的行使。因此，三水区市监局对张波发放奖励的行为虽在告知程序上存在瑕疵，但未对张波的实体权利造成影响，法院不因该瑕疵而对其作出撤销的判决。综上，三水区市监局针对张波的投诉作出的奖励行为事实清楚，证据充分。张波要求撤销该行为以及撤销佛山市监局作出的《复议决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回张波的诉讼请求；案件受理费50元，由张波负担。上诉人张波上诉称:一、原审判决有如下事实查明不清：1.被上诉人三水区市监局对举报线索作出行政处罚的具体时间；2.三水区市监局启动举报奖励程序的具体时间；3.三水区市监局是否有告知张波举报奖励等级的义务；4.51号《答复意见书》援引的《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》及《佛山市食品药品违法行为举报奖励办法》在三水区市监局作出具体行政行为期间是否为合法有效、可反复适用的规范性文件；5.在行政复议审理期间，三水区市监局是否及时向佛山市监局提交了证明原行为合法的证据和依据。二、法律适用方面。1.原审判决援引《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》的有关规定，但答复中并未对其具体行政行为的条款进行明确。故在行政复议审理期间，该行为属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目所规定的应当撤销的情形。而进入诉讼审理中，该行为同样属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项所规定的应当撤销的情形。2.依照《广东省行政机关规范性文件管理规定》第六条第一款、第二十四条第二款的规定，被上诉人三水区市监局、佛山市监局均未提交证明《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》经合法公示的证据，依照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）第十三项的规定，该办法不能作为合法的依据。3.《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》及《佛山市食品药品违法行为举报奖励办法》是否在有效期限，可继续作为执行奖励的依据尚有待商榷。3.《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》及《佛山市食品药品违法行为举报奖励办法》，均依照《食品药品违法行为举报奖励办法》（2013版）制定，而《食品药品违法行为举报奖励办法》（2013版）已由《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）代替。即《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》及《佛山市食品药品违法行为举报奖励办法》因制定依据的变更，无法继续适用，不能作为原行政行为合法的依据。4.对比《食品药品违法行为举报奖励办法》的2013版及2017版，最低奖励金从2013版100元提升至2017版的200元。三水区市监局、佛山市监局坚持用调整前的最低奖励金标准奖励上诉人，客观上并不能起到激励举报违法线索的立法目的。综上，请求二审法院：撤销原审判决；撤销三水区市监局对上诉人于2018年9月17日向其举报卜蜂莲花佛山三水广场店不依照贮存环境等销售牛肉干线索的举报奖励决定并判令其重做；撤销《复议决定书》；本案诉讼费由三水区市监局、佛山市监局承担。被上诉人三水区市监局辩称：一、2018年9月19日，三水区市监局收到上诉人张波的《举报投诉信》后，开展调查并在查实处理后，于2019年1月11日和2019年2月1日，先后两次向上诉人发出24号、51号《答复意见书》，将处理结果和举报奖励决定告知上诉人。《答复意见书》认定事实清楚、适用法律正确，程序基本合法，处理恰当。二、《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》合法有效。1.该文件经法定程序制定并公布。2.文件在规定时间内经评估继续保留实施。3.文件将根据上级法律和文件规定适时修订完善。虽然国家食品药品监督管理总局于2017年8月9日公布实施新的《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订），原2013年版的《食品药品违法行为举报奖励办法》同时废止，但转入2018年，国家自上而下启动机构改革工作，组建国家市场监督管理总局，相关法律法规和规范性文件随之开展相应的修订工作。根据机构改革推进情况及工作实际需要，在不违反上位法原则以及上级文件强制性要求的基础下，继续在三水区内适用本行政区域的举报奖励办法并无不妥。三、三水区市监局作出举报奖励的标准合法合理。国家总局制定的举报奖励办法属于规范性文件，其制定的具体奖励标准，只是参照性标准，并没有要求强制执行。而该文件也允许各地方食药部门可结合本行政区域实际，制定本行政区域内的食品药品举报奖励办法。《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》是根据三水区的实际情况制定的，并不是对上级文件的重复规定，而且奖励标准也与佛山市举报奖励标准一致。因此，三水区市监局根据目前本行政区域内生效的奖励标准给上诉人发放奖励金符合规定，并无不妥。四、三水区市监局依法已履行了举报奖励的告知职责。对于没有告知上诉人奖励等级的问题，确实为执法人员在告知程序上存在的瑕疵，但未对上诉人的实体权利造成影响。五、三水区市监局在规定时间内及时向复议委员会提交了证据材料。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人佛山市监局辩称：被上诉人三水区市监局作出的奖励决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当。佛山市监局作出的《复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人张波的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，对于被上诉人三水区市监局具有对辖区内食品药品违法行为举报奖励实施的职权，各方当事人均不持异议，且符合法律规定，本院予以确认。上诉人张波认为，三水区市监局对于其举报卜蜂莲花佛山三水广场店不依照贮存环境等销售牛肉干线索的奖励决定并不合法。对此，本院分析如下：第一，《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第十二条规定：“负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序。”根据本案证据显示，三水区市监局根据上诉人所举报的卜蜂莲花佛山三水广场店不依照贮存环境等销售牛肉干线索，对广东华南通商贸发展有限公司三水分公司未按食品标签要求进行储存销售的行为于2018年12月6日作出《行政处罚决定书》及《责令改正通知书》，却未依以上规定在15个工作日内向上诉人反馈办理结果。该反馈迟延未对上诉人权利义务造成实际影响，属于程序瑕疵，本院予以指正。第二，《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第十条规定：各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。具体奖励标准如下：（一）属于一级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4％-6％（含）给予奖励。按此计算不足2000元的，给予2000元奖励。属于二级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的2％-4％（含）给予奖励。按此计算不足1000元的，给予1000元奖励。属于三级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的1％-2％（含）给予奖励。按此计算不足200元的，给予200元奖励。（二）违法行为不涉及货值金额或者罚没款金额的，但举报内容属实，可视情形给予200-2000元奖励。（三）研制、生产、经营、使用环节内部人员举报的，可按照上述标准加倍计算奖励金额。”从以上规定可以看出，为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，食品药品监督管理部门对符合奖励条件的举报人给予不少于200元的奖励。而本案中，三水区市监局给予上诉人100元的奖励明显低于以上标准，处理不当。第三，《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第十三条规定：“举报奖励实施部门应当及时对举报等级、奖励标准等予以认定，并将奖励决定告知举报人。需要举报受理部门协助甄别、认定奖励主体资格的，举报受理部门应当予以协助。”即举报奖励实施部门具有对举报等级、奖励标准作出认定的职责。根据51号《答复意见书》的内容，三水区市监局除了向上诉人反馈对其举报事项的处理情况外，仅告知根据《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》有关规定呈批发放奖励，但并未对举报等级、奖励标准作出认定，对于上诉人举报奖励的权利未作明确具体的行政认定，违反以上规定。综上，三水区市监局未对上诉人举报等级、奖励标准作出认定并将奖励决定予以告知，且奖励金额明显低于《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）规定的标准，侵犯了上诉人的合法权益，处理不当，应予撤销。三水区市监局辩称，其依《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》规定标准作出举报奖励合法合理。经查，《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第十条规定：“各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。......”第二十五条规定：“各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和财政部门可依据本办法，制定本行政区域内的食品药品举报奖励办法，对奖励的决定、审批、发放程序等作出具体规定，报国家食品药品监督管理总局和财政部备案。”根据以上规定，三水区政府并不属于可依据行政区域实际制定地方奖励办法的有权机关。同时，《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》第一条规定，其制定依据包括《食品药品违法行为举报奖励办法》（国食药监办〔2013〕13号文），但该办法于2017年已被修订，其中奖励的具体标准已发生变化。在此情况下，三水区市监局仍以《三水区食品药品违法行为举报奖励办法》作为确定上诉人奖励金额的依据，且作出100元的奖励明显低于新修订《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）的具体标准，减损上诉人的权益，处理不当。故对于三水区市监局的以上辩解意见，本院不予支持。综上所述，上诉人张波提出撤销被上诉人三水区市监局对其于2018年9月17日举报卜蜂莲花佛山三水广场店不依照贮存环境等销售牛肉干线索的举报奖励决定的诉求成立，本院予以支持。被上诉人佛山市监局作出《复议决定书》程序合法，但维持三水区市监局奖励决定的处理结果错误，依法应予撤销。一审判决适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初808号行政判决；二、撤销被上诉人佛山市三水区市场监督管理局对上诉人张波于2018年9月17日举报卜蜂莲花佛山三水广场店不依照贮存环境等销售牛肉干违法行为的举报给予100元的奖励；佛山市三水区市场监督管理局对以上举报重新作出处理。三、撤销被上诉人佛山市市场监督管理局所作的佛府行复〔2019〕71号《行政复议决定书》。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人佛山市三水区市场监督管理局和被上诉人佛山市市场监督管理局共同负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年三月二十六日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳