广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终401号上诉人（原审原告）：罗定市罗镜镇驸台村梁屋经济合作社。负责人：梁伟明，社长。被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市罗城镇宝定路31号。法定代表人：彭仲典，市长。委托代理人：陈波，罗定市司法局工作人员。委托代理人：林沛文，罗定市自然资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中政府办公大楼。法定代表人：王胜，市长。委托代理人：阮启棉、方冠英，均系云浮市司法局工作人员。原审第三人：罗定市罗镜镇驸台村坑口经济合作社。负责人：姚杏兴，社长。原审第三人：罗定市罗镜镇驸台村佛子经济合作社。负责人：李和文，社长。原审第三人：罗定市罗镜镇驸台村牛蕴口经济合作社。负责人：梁国辉，社长。原审第三人：罗定市罗镜镇驸台村光明经济合作社。负责人：李松英，社长。上诉人罗定市罗镜镇驸台村梁屋经济合作社（以下简称梁屋经济社）因诉被上诉人罗定市人民政府（以下简称罗定市政府）、云浮市人民政府（以下简称云浮市政府）及原审第三人罗定市罗镜镇驸台村坑口经济合作社（以下简称坑口经济社）、罗定市罗镜镇驸台村佛子经济合作社（以下简称佛子经济社）、罗定市罗镜镇驸台村牛蕴口经济合作社（以下简称牛蕴口经济社）、罗定市罗镜镇驸台村光明经济合作社（以下简称光明经济社）土地登记及行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年5月14日，罗定市政府发布罗府[2012]17号《农村集体土地所有权总登记通告》，决定对罗定市辖区内的农村土地所有权进行登记，同时要求土地登记申请人申请土地登记时，应向土地登记机关提交土地登记申请书、土地登记申请人的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明、土地权属来源证明、土地附着物证明等文件资料。2012年8月、9月，罗定市政府组织第三人坑口、佛子、光明、牛蕴口经济社及邻宗地指界人对宗地号445381001009JA00022的集体土地进行权属调查并制作罗定市集体土地权属调查表、宗地图、界址点坐标表。经各方指界和调查，该宗土地权属界线清晰，无争议，该宗土地是坑口、佛子、光明、牛蕴口经济社共有，第三人及相邻权属人在集体土地进行权属调查上盖章签名确认。2012年11月1日至15日，原罗定市国土资源局（现为罗定市自然资源局）对罗定市罗镜镇驸台村申请登记的土地以公告书和公告图形式进行为期15天的审核结果公告，包括宗地号为445381001009JA00022、权属单位为佛子经济社、光明经济社、坑口经济社、牛蕴口经济社的7.8325公顷集体土地。公告期内，未有村民和其他权利人提出异议。2012年11月18日，罗定市罗镜镇人民政府（以下简称罗镜镇政府）出具证明，证明有位于佛子、光明、坑口、牛蕴口村民小组（经济社）的土地，面积为7.8325公顷。该地历来由佛子、光明、坑口、牛蕴口村民小组（经济社）集体耕作、经营、管理，土地权属来源合法有依据，面积准确，四至界线清楚、无争议，属于佛子、光明、坑口、牛蕴口村民小组（经济社）集体所有。2012年11月20日，佛子、光明、坑口、牛蕴口经济社向罗定市政府申请对坐落罗定市罗镜镇驸台村委会的7.8325公顷集体土地登记发证，申请登记的依据为公示相片、申请报告、权属证明、农村集体经济组织证明书复印件、法人代表身份证复印件及集体土地权属调查表。2012年11月22日，经过原罗定市国土资源局罗镜国土资源管理所初审、原罗定市国土资源局审核，罗定市政府批准对坐落罗定市罗镜镇驸台村委会、地号445381001009JA00022的7.8325公顷集体土地注册登记颁发证书。该宗地为共有宗地，罗定市政府向佛子经济社、光明经济社、坑口经济社、牛蕴口经济社分别核发罗府集有(2012)第047178号《集体土地所有证》、罗府集有(2012)第047179号《集体土地所有证》、(2012)第047180号《集体土地所有证》（以下简称涉案《集体土地所有证》）、罗府集有(2012)第047181号《集体土地所有证》，将涉案土地登记为佛子经济社、光明经济社、坑口经济社、牛蕴口经济社农民集体共有。2018年5月以来，梁屋经济社不服罗定市政府为坑口经济社农民集体颁发涉案《集体土地所有证》，向罗镜镇政府进行信访、向原罗定市国土资源局申请对该证的土地使用权进行重新确权。2018年6月13日，梁屋经济社向云浮市政府提出行政复议申请。云浮市政府于2018年9月4日作出云府行复[2018]12号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），维持了罗定市政府颁发给坑口经济社的涉案《集体土地所有证》。梁屋经济社仍然不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销罗定市政府颁发的涉案《集体土地所有证》；2.撤销云浮市政府作出的被诉《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由两被告承担。原审法院认为，本案是土地登记及行政复议纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”原国家土地管理局[1995]国土[法]字第184号《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”根据上述规定，罗定市政府具有对本辖区内的土地依法登记造册，核发证书的职权。本案的争议焦点为：罗定市政府颁发给坑口经济社的涉案《集体土地所有证》的行政行为和云浮市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。原国家土地管理局[1995]国土[法]字第184号《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，坑口经济社向罗定市政府申请对坐落罗定市罗镜镇驸台村委会的7.8325公顷集体土地登记发证，申请登记的依据为公示相片、申请报告、权属证明、农村集体经济组织证明书复印件、法人代表身份证复印件及集体土地权属调查表，罗镜镇政府亦出具《证明》证实涉案土地属于佛子、光明、坑口、牛蕴口经济社农民集体共同所有，符合上述规定中所应提交的材料。《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”原罗定市国土资源局在收到坑口经济社提交的上述材料后，以公告书和公告图的形式对涉案土地的相关情况进行了公告，公告期内没有村民和其他权利人提出异议，原罗定市国土资源局遂将相关材料报罗定市政府审批。罗定市政府经审批后向坑口经济社发出涉案《集体土地所有证》。因此，罗定市政府核发涉案《集体土地所有证》的程序，符合上述规定。对于梁屋经济社及有部分第三人认为涉案宗地号有四个证号，不能证明是本案四个集体共有集体土地，罗定市政府颁证行为不合法的问题。上述《土地登记办法》第十四条第（三）项规定：“……对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书……”因此，该案宗地号有4个证号，正是证明本案4个集体共有一宗土地的事实，并不是证明每个集体都有各自独立拥有该宗地的土地面积。这是梁屋经济社及部分第三人对法律规定不理解而作出的主观判断，是不正确的。对于梁屋经济社认为罗定市政府错误将属于该社的土地划入坑口经济社的涉案《集体土地所有证》范围内的问题，由于梁屋经济社所提供的证据并不足以证实其主张，因此，对于其主张，依法不予采纳。对于梁屋经济社及第三人认为在对涉案土地进行指界和确认时，没有组织权属人和相邻权属人到现场指界的问题。由于罗定市政府在颁发涉案《集体土地所有证》前，原罗定市国土资源局委托有资质的勘验公司到涉案现场进行勘验，并制作卫星定位图（宗地图）及集体土地权属调查表，原罗定市国土资源局将卫星定位图（宗地图）出示给第三人及相邻权属人指认。第三人在庭审中也认为虽然罗定市政府没有组织各方当事人到涉案土地现场进行指界，但罗定市政府有提供卫星定位图（宗地图）给第三人及相邻权属人指认，第三人及相邻权属人对宗地图上的位置清楚，对涉案土地的现状熟悉，所以才会在集体土地权属调查表中盖章签名确认，对此，原审法院予以确认。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，云浮市政府受理了梁屋经济社的行政复议申请后，依法通知罗定市政府提出行政复议答复及举证，通知第三人参加行政复议、举证，经审查后作出被诉《行政复议决定书》并送达给当事人，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，罗定市政府、云浮市政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。梁屋经济社请求撤销的证据不足，理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁屋经济社的诉讼请求。梁屋经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：1.在一审庭审过程中，第三人均承认上诉人在涉案《集体土地所有证》范围内的牛蕴督处拥有土地，足以证实罗定市政府将上诉人的土地划入涉案《集体土地所有证》范围内。上诉人的土地虽然没有耕种，但上诉人并不因为没有耕种便丧失对该土地的所有权，因此，罗定市政府将上诉人的土地划入涉案《集体土地所有证》范围内是错误的。2.一审法院认为原罗定市国土资源局在收到坑口经济社提交的材料后，以公告书和公告图的形式对涉案土地的相关情况进行了公告，公告期内没有村民和其他权利人提出异议。但在一审庭审过程中，出庭的所有第三人均表示没有看过公告，因此罗定市政府认为已经履行了公告与事实不符，所以涉案《集体土地所有证》颁证过程没有经过法定的公告程序，因而不合法。3.罗定市政府颁发给第三人的4个《集体土地所有证》并没有注明是共有，反而是4个不同的证号，足以证实在同一宗土地上颁发了4个不同的权利证书，4个权利证书是独立的法律效力，因此罗定市政府颁发证书的过程违法。4.一审庭审过程中，查明了第三人均没有到过涉案土地现场进行指认，而是在村委会二楼办公室进行指认地图，在地图与现实存在差距的情况下，罗定市政府仍为坑口经济社颁发涉案《集体土地所有证》，从而导致罗定市政府错误地将上诉人的土地划入了涉案《集体土地所有证》。一审法院认为宗地图上的位置清晰，对涉案土地熟悉便可以在土地权属调查表中签字，是无任何事实依据和法律依据的。5.在一审庭审过程中，原审第三人均表示没有见过土地权利证书，对土地权利证书的内容不知情，而土地证在2012年就已经办理完毕，可见涉案《集体土地所有证》的颁证过程不合法。综上，罗定市政府颁发涉案《集体土地所有证》不合法，应当依法予以撤销。云浮市政府和原审法院维持涉案《集体土地所有证》错误，也应当依法予以撤销。上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销被诉《行政复议决定书》；3.撤销涉案《集体土地所有证》；4.本案诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人罗定市政府二审答辩称：1.我府核准为第三人颁发涉案《集体土地所有证》，认定事实清楚、证据确凿。罗镜镇政府于2012年11月18日出具的《证明》以及罗镜镇附台村民委员会在该《证明》上加具的意见，可证实涉案土地并非上诉人的土地。上诉人在一审庭审时也承认几十年没在涉案土地耕作过。2.我府核准为第三人颁发涉案《集体土地所有证》适用法律、法规正确，符合法定程序。4份《罗定市集体土地所有权登记发证公告回执》和现场相片证实，原罗定市国土资源局已于2012年11月1日至2012年11月15期间公告了涉案土地的审核结果，公示期间未收到异议。《土地登记办法》第十四条规定，土地登记是以宗地为单位填写土地权利证书，对共有的一宗地，应分别填写土地权利证书。宗地图显示，涉案土地是4个第三人共有的土地，向4个第三人颁发连号的土地权利证书，符合法律规定。3.被诉行政复议决定和一审判决没有违反规定。在查明事实的基础上，云浮市政府决定维持涉案《集体土地所有证》，原审法院驳回上诉人诉讼请求，均无不当。综上，一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。被上诉人云浮市政府二审答辩称：罗定市政府颁发涉案《集体土地所有证》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。我府作出被诉《行政复议决定书》，维持涉案《集体土地所有证》并无不当。原审判决驳回梁屋经济社的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是土地登记及行政复议纠纷，二审争议焦点为：罗定市政府颁发给坑口经济社的涉案《集体土地所有证》以及云浮市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，坑口经济社向罗定市政府申请对涉案集体土地登记发证的依据为公示相片、申请报告、权属证明、农村集体经济组织证明书复印件、法人代表身份证复印件以及集体土地权属调查表，罗镜镇政府亦出具《证明》证实涉案土地属于佛子、光明、坑口、牛蕴口经济社农民集体共同所有。坑口经济社提交的材料符合上述法规规定。《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”本案中，原罗定市国土资源局收到坑口经济社提交的土地登记申请书以及相关依据材料之后，以公告书和公告图的形式对涉案土地的相关情况进行了公告，公告期内没有村民和其他权利人提出异议，原罗定市国土资源局遂将相关材料报罗定市政府审批。罗定市政府经审批后向坑口经济社颁发了涉案《集体土地所有证》。罗定市政府颁发涉案《集体土地所有证》的程序，符合上述法规规定。梁屋经济社主张罗定市政府错误将属于该社的土地划入涉案《集体土地所有证》范围，但无提供充分证据予以证明，故对该项主张依法不予采纳。梁屋经济社主张涉案宗地号有4个证号，不能证明是本案4个原审第三人共有集体土地，罗定市政府颁证行为不合法。对此，《土地登记办法》第十四条第（三）项规定：“……对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书……”因此，涉案宗地号有4个证号，正是证明涉案土地是本案4个原审第三人共有的集体土地，而不是每个原审第三人都各自独立拥有涉案集体土地面积的事实，梁屋经济社上述主张属于对法律规定的错误理解，故对该项主张依法亦不予支持。梁屋经济社还主张罗定市政府没有组织涉案土地权属人和相邻权属人到现场指界，导致错误地将其土地划入了涉案《集体土地所有证》。经查，在罗定市政府颁发涉案《集体土地所有证》前，原罗定市国土资源局委托有资质的勘验公司到涉案土地现场进行了勘验，并制作了卫星定位图（宗地图）及集体土地权属调查表，原罗定市国土资源局将卫星定位图（宗地图）出示给原审第三人及相邻权属人进行指认并予以签名确认。原审第三人在一审庭审中也承认，虽然罗定市政府没有组织各方当事人到涉案土地现场进行指界，但罗定市政府提供了涉案土地的卫星定位图（宗地图）给原审第三人及相邻权属人指认，原审第三人及相邻权属人对宗地图上的位置清楚，对涉案土地的现状熟悉，所以在《集体土地权属调查表》中予以盖章签名确认。因此，罗定市政府提供涉案土地的卫星定位图（宗地图）给原审第三人及相邻权属人指认，原审第三人及相邻权属人在涉案《集体土地权属调查表》上盖章签名并无不当，本院对此予以确认。梁屋经济社上述主张理据不足，依法不予支持。综上，罗定市政府向坑口经济社颁发涉案《集体土地所有证》事实清楚，证据充分，程序合法。云浮市政府作出被诉复议决定维持该《集体土地所有证》，适用法律法规正确，程序合法。梁屋经济社起诉请求撤销涉案《集体土地所有证》和被诉《行政复议决定书》，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，上诉人梁屋经济社的上诉，理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人罗定市罗镜镇驸台村梁屋经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年三月十七日书记员  温 瑜