甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终481号上诉人（原审原告）贾怀仁，男，汉族，1942年6月5日出生，住甘肃省平凉市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）平凉市人民政府。住所地：平凉市西大街141号。法定代表人王奋彦，该市市长。委托代理人卢向阳，该市司法局行政复议与应诉科科长。上诉人贾怀仁因其诉平凉市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，不服甘肃省白银市中级人民法院（2019）甘04行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年3月5日，原告贾怀仁因其平凉市崆峒区马庄村三社327号的宅基地被征收，不服平凉市自然资源局崆峒分局、平凉市自然资源局作出的责令交出土地决定及复议决定，向甘肃省静宁县人民法院提起行政诉讼。静宁县人民法院于2019年6月24日作出（2019）甘0826行初22号行政判决，驳回了原告贾怀仁的诉讼请求，该案正在上诉期间。贾怀仁对在该诉讼过程中获知的平凉市崆峒区人民政府作出的《补偿安置方案》不服，于2019年4月28日向平凉市人民政府申请行政复议，平凉市人民政府于2019年5月7日作出平政复发[2019]10-1号《不予受理行政复议申请决定书》，对贾怀仁提起的以上申请不予受理。贾怀仁遂就该《不予受理行政复议申请决定书》向法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案中，原告贾怀仁因宅基地被征收，而对平凉市自然资源局崆峒分局《责令交出土地决定》提起行政诉讼，在该诉讼过程中，涉诉的《补偿安置方案》已作为行政机关证明其行政行为合法的证据提交法庭，故涉案的《补偿安置方案》已进入行政诉讼的审查，法院亦会对此作出相应的裁判。《中华人民共和国行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”。因此，原告对已属于行政诉讼审查的行为，再提出行政复议，明显不符合法律规定。2019年4月28日被告收到原告提交的复议申请后，于5月7日作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》，符合法定程序。综上，被告平凉市人民政府作出的不予受理行政复议决定，事实清楚、程序合法，结果正确，应予维持。原告的诉讼请求不符合法律规定，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾怀仁的诉讼请求。上诉人贾怀仁上诉称，一、涉案《安置补偿方案》是单独的具体行政行为，对该文件可以单独提起诉讼，法院有义务对该文件进行审理。涉案补偿安置方案，是征收过程中的独立的行政行为，并非被上诉人所称的过程性行为，被上诉人认为对补偿安置方案不服应当与其他具体行政行为一并申请复议或一并提起诉讼，是错误的。二、涉案《安置补偿方案》属于行政复议法的受案范围，对《责令交出土地决定》进行复议、诉讼，不影响对涉案安置补偿方案提起复议。三、涉案《安置补偿方案》违法，被上诉人有义务审理该行政行为的合法性和合理性。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，涉案安置补偿方案在组织实施前，并未公告以及听取集体经济组织和农民的意见，因此，该安置补偿方案违反法律规定。综上，一审法院事实认定不清，证据不足，法律适用错误。请求二审依法撤销一审行政判决。被上诉人平凉市人民政府辩称，1.被上诉人作出不予受理行政复议申请决定有理有据,符合相关法律规定。上诉人因其位于××区农村住宅及宅基地被征收，对该征收行为不服诉至人民法院，在诉讼过程中，得知平凉市自然资源局崆峒分局列举其征收行为的书面证据。即崆峒区政府作出的《平凉市2015年度第四批次城市建设征地补偿安置方案》，又对该补偿安置方案不服，另行向被上诉人提起行政复议。被上诉人经审查认为，根据行政复议法第七条和行政诉讼法第五十三条规定，当事人如果对行政机关的具体行政行为及其该行政行为所依据的规定一并不服，应当同时提起行政复议或者行政诉讼，而不能分割进行。在上诉人已对征收决定提起诉讼的情况下，其完全可以一并申请对征收行为所依据的《征地补偿安置方案》进行审查，就该规范性文件单独申请行政复议，要求复议机关审查该文件，不符合上述两个法律规定的精神。因此，被上诉人据此作出的不予受理复议申请决定，在送达时告知上诉人的代理人（其儿子）可向静宁县人民法院提出审查该《补偿安置方案》的申请。上诉人的代理人并未提出异议。2.一审法院支持被上诉人作出的不予受理复议申请决定的理由准确得当,适用法律精准,应予维持。上诉人在诉讼中，对一方出示的《补偿安置方案》证据，人民法院对其合法性必然要进行审查，上诉人要求被上诉人受理该复议请求无法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审经审理查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。本案审查的焦点是:上诉人对平凉市崆峒区人民政府作出《关于平凉市2015年第4批次城市建设征地补偿安置方案》不服申请行政复议,平凉市人民政府是否应予受理，其作出不予受理决定是否符合行政复议法的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四条规定，本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。根据原审法院查明的事实，甘肃省人民政府《关于平凉市2015年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》、平凉市崆峒区人民政府〈关于平凉市2015年第4批次城市建设征收土地的公告〉（以下简称征地公告）及平凉市崆峒区人民政府〈关于平凉市2015年第4批次城市建设征地补偿安置方案〉（以下简称《安置补偿方案》，同意将上诉人在平凉市××区的宅基地及房屋纳入征收范围，并征收为国有。2015年7月14日，平凉市崆峒区人民政府作出《平凉市2015年第4批次城市建设征地补偿安置方案》（以下简称征地补偿方案）。上诉人以征地补偿方案认定的补偿标准明显过低，涉案征地批复系2015年6月1日作出，但征地补偿方案确定的标准是按照（2012）制定的文件执行，显失公平为由，向上一级行政机关平凉市人民政府申请行政复议，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议”规定的行政复议受案范围。据此，上诉人的申请属于行政复议的受案范围，平凉市人民政府是适格的复议机关。同时，根据国法（2015）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“一、被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时划解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”据上规定可知，本案上诉人对平凉市崆峒区人民政府制定的集体土地及地上附着物征收补偿安置方案有异议，其向平凉市崆峒区人民政府的上一级地方人民政府提出申请，由复议机关进行裁决符合法律规定。因此，被上诉人平凉市人民政府针对上诉人所申请事项进行行政复议属于其行政复议的职权范围，其对上诉人提出的复议申请应予受理，但其作出不予受理决定不符合行政复议法的规定。关于被上诉人提出贾怀仁存在提起行政诉讼的同时，又针对《征地补偿安置方案》不服申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款之规定的问题。经查，上诉人贾怀仁向甘肃省静宁县人民法院提起行政诉讼，是针对平凉市自然资源局崆峒分局、平凉市自然资源局作出的《责令交出土地决定》及复议决定，而并未对涉案《补偿安置方案》提起诉讼。贾怀仁所诉《责令交出土地决定》行为与本案所诉《补偿安置方案》属于不同的行为，上诉人可以针对不同的行为选择不同的救济方式，既可以对《责令交出土地决定》起诉，也可以对涉案《补偿安置方案》申请行政复议，不存在《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定的情形，故被上诉人提出的该答辩理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决驳回贾怀仁的诉讼请求适用法律错误，应予纠正。上诉人贾怀仁的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省白银市中级人民法院（2019）甘04行初17号行政判决；二、撤销甘肃省平凉市人民政府作出的平政复发〔2019〕10-1号《不予受理行政复议申请决定书》；三、责令甘肃省平凉市人民政府对贾怀仁的行政复议申请依法受理。一、二审案件受理费100元由平凉市人民政府承担，上诉人贾怀仁预交的案件受理费予以退还。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 赵静莉 二〇二〇年三月四日书记员 马恩亭附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。