江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行终531号 上诉人（原审原告）袁浩，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人王霞，江苏瀛鑫律师事务所律师。 委托代理人邓明鼎，江苏瀛鑫律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）射阳县住房和城乡建设局，住所地在江苏省射阳县合德镇人民西路66号。 法定代表人陶晓林，该局局长。 委托代理人王浩，该局城建监察大队法制科科长。 委托代理人吉文祥，江苏御今律师事务所律师。 上诉人袁浩因诉被上诉人射阳县住房和城乡建设局（以下简称射阳住建局）城建行政决定一案，不服建湖县人民法院（2019）苏0925行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年5月9日，射阳县合德镇虹亚新城小区13号楼1602室居民韩朝红向射阳县城建监察大队举报，称其于2016年9月回来前，就看到其邻居1601室的原告袁浩户占用了公共通道，在自家门前向西建了一堵墙，并加了一个门。当日，射阳县城建监察大队立案查处，向该小区物业管理人员周进调查核实，并对涉案建筑进行现场勘查，制作了现场勘查笔录，调取了袁浩户的产权登记信息及13号楼16层的平面图，原射阳县规划局经逐级审批，认定袁浩户未经城乡规划主管部门批准，擅自建设案涉建筑物，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，遂于2018年11月30日通过向袁浩手机号码131××××9555发送彩信方式，将陈述、申辩权利告知书送达给袁浩，告知了拟对涉案建筑物责令限期自行拆除的结果，并告知其享有陈述、申辩权。袁浩未在规定期限内提出陈述、申辩，原射阳县规划局于2018年12月14日作出被诉责令限期拆除决定书。原告袁浩不服，于2019年5月15日以射阳县自然资源和规划局为被告向本院提起行政诉讼，经释明撤回该案后，重新向原审法院提起本案行政诉讼。 原审另查明，2017年8月18日，射阳县机构编制委员会作出《调整县规划局机构设置的通知》（射编委［2017］57号），明确“将在县住建局挂牌的县规划局调整为在县国土局挂牌，并将规划及规划监管等相关职责整体划转到县国土局”。2018年4月17日，射阳县人民政府出具情况说明，考虑到实际操作，研究决定“规划监管执法职能仍然保留在县住建局”。2019年4月23日，射阳县人民政府就规划执法主体问题形成第17号专题会议纪要，会议明确“在县综合行政执法局“三定”方案到位前的过渡期间，规划执法工作仍然参照以前的模式，由县政府授权县住建局履行行政执法职责，县住建局要加强对执法队伍的业务培训和规范管理工作，确保依法依规履职尽责。” 原审法院认为，《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案中，根据射阳县人民政府的情况说明和专题会议纪要内容，被告射阳住建局具有对案涉建筑物进行规划监管执法的职权，是本案适格的被告主体。 《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告袁浩未经批准，擅自占用公共通道搭建涉案建筑物，属于违法行为，原射阳县规划局经立案查处、调查核实，依法告知相应权利并作出被诉责令限期拆除决定并无不当。综上，原告袁浩要求撤销被诉行政决定的诉讼请求和理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告袁浩的诉讼请求，案件受理费50元，由原告袁浩负担。 上诉人袁浩不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原射阳县规划局无作出涉案行政行为主体资格，其以自己名义作出的《责令限期拆除决定书》系越权行为，该行政行为是无效的。一审判决“偷换概念”，故意回避原射阳县规划局作出行政行为时并不是独立的行政主体，没有行政处罚权，且也未获有权部门授权行使相应职权，无权对外作出限期拆除的具体行政处罚行为。《射阳县人民政府主题会议纪要》（第17号2019年1月23日）明确规定，对于该县规划执法主体在行政执法局“三定”方案到位前仍由县政府授权县住建局履行规划执法职责。因此违反规划的相关行政违法行为须由被上诉人以自己名义作出，且“三定”方案是射阳县编委确定的，并将规划职能进行了调整，而射阳县政府无权调整单位职能，该调整行为没有法律依据，是无效的。二、原射阳县规划局作出限期拆除的行政决定认定事实不清、程序不合法。原射阳县规划局在作出行政处罚前从未向原告提交其所调查的证据材料。因此，原射阳县规划局在作出行政决定之前对行政处罚依据的事实是否存在、证据是否充分未能依法查证核审，即对原告作出查处决定，违反了《行政处罚法》第三十条的规定，射阳县规划局认定原告擅自搭建3.1米*2米的临时设施为建设工程，进而认定是非法建筑是错误的、程序也是违法的。三、原射阳县规划局作出的射规决（2018）67号《责令限期拆除决定书》适用法律错误。原告在小区内16层自己房屋门前搭建的临时设施，规模微不足道，显然不属于《中华人共和国城乡规划法》第四十条中的“建设工程”。原射阳县规划局依据该条予以处罚明显适用法律错误。 综上，原射阳县规划局作出的射规决[2018]67号《责令限期拆除决定书》，其行政主体不适格、行政行为超越职权，作出具体行政行为程序违法，行政处罚依据的事实错误、适用法律错误。一审判决事实认定和法律适用等存在错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人射阳住建局答辩称，一、答辩人具有对案涉建筑物执法的职权，是本案的适格被告。根据《射阳县人民政府主题会议纪要》精神，指定住建局在三定方案实施前继续行使规划管理执法的职能，是射阳县政府根据实际情况，为社会公共管理需要，临时授权指定住建局行使职能，并不违反法律规定。二、答辩人一审提交的调查询问笔录、现场勘察笔录、照片、十六层平面图等证据材料是在行政处罚作出前所收集，处罚时告知了相关权利，上诉人在自家门前封闭公共过道，是其经过人工建筑而形成的房屋，显然属于建筑物。答辩人所作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”虽然案涉责令限期拆除决定书是由原射阳县规划局作出，但根据射阳县人民政府的情况说明和专题会议纪要内容，被上诉人射阳住建局具有规划监管执法的职权，故被上诉人射阳县住建局是本案适格的被告。 本案中，根据被上诉人射阳住建局所提交的调查询问笔录、现场勘察笔录、照片、十六层平面图等证据，能够证实上诉人袁浩未经批准，擅自占用公共通道搭建涉案建筑物的事实成立，该建筑物属于违法行为。原射阳县规划局经立案查处、调查核实，依法告知相应权利等程序，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，作出案涉责令限期拆除决定在实体和程序上符合法律规定，上诉人袁浩要求撤销案涉责令限期拆除决定没有事实和法律依据。 综上，上诉人袁浩的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁浩负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 吕 红 审判员 秦广林 二〇二〇年三月三十日 书记员 李 晖