山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终4号 上诉人（原审原告）潘永祥，男，1968年10月14日出生，汉族，居民，住黑龙江省克山县。 委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市东港区秦楼街道办事处，住所地日照市东港区秦楼街道办事处驻地，统一社会信用代码11371102004227712A。 法定代表人王文强，主任。 行政机关出庭负责人吴忠勇，副主任。 委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会，住所地日照市学苑路与枣庄路交汇处，统一社会信用代码54371102ME0509860T。 法定代表人张永成，村主任。 委托代理人刘强，山东宝元律师事务所律师。 上诉人潘永祥因诉被上诉人日照市东港区秦楼街道办事处（以下简称秦楼街道办事处）、日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会（以下简称荷疃村委会）行政强制一案，不服日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，2017年10月29日，荷疃村委会根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）文件，通过召开全体党员和村民代表会议进行讨论，出台了《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》。该方案明确，“拆迁人为荷疃村委会，被拆迁人为区域内合法房屋所有人。拆迁期限为自协议签订15日内完成”、“拆迁人依法对合法所有人的房屋拆迁补偿。住宅房屋改变使用性质的，以产权证用途栏里注明的使用性质进行补偿。改变房屋使用用途，未到土地局和房管局办理变更手续的，不予认可。房屋出租的应在拆迁通知之日起自行解除合同”、“房屋产权不明的，由被拆迁人自行协商解决”、“拆迁房屋被抵押的，自行到房管部门解押，不能按期解押而影响拆迁的不享受奖励，并按相关法律规定处理”、“房屋拆除由拆迁人统一组织实施，对房屋残值统一定价回购，一处规划5间正房给予房屋残值4000元；一处规划养老房（2.5间）给予房屋残值2000元（以规划正房为准，含其他建筑附属物）拆迁验收由村委负责”、“在签订拆迁协议时，被拆迁人应将房产证、土地使用证原件一并交给拆迁人，以便办理新产权证（拆迁后证件不上交的，证件作废）”、“拆迁人与被拆迁人在拆迁补偿方案规定期限内，达不成补偿安置协议的，由东港区人民政府做出房屋征收补偿决定，在规定时间内仍不拆迁的，申请人民法院强制执行”。荷疃村委会制定安置补偿方案并发布《荷疃村合法房屋公示图》，张榜公布，潘永祥的房屋不在其合法房屋范围。原因是潘永祥的房屋系购买了荷疃村村民安茂海的违法建设的房屋，在本次城中村改造拆迁区域内房屋中，不享有合法房屋拆迁安置补偿标准。潘永祥购买房屋的目的是为了方便孩子上学的生活居住需要。潘永祥自居住涉案房屋以来，未取得荷疃村集体经济组织成员资格，户口仍在原籍，未迁入本村。2018年11月12日，荷疃村委会向潘永祥发出拆除房屋通知，告知潘永祥自本通知之日起村委会将启动安置区域内房屋腾空拆除工作。村委定于2018年11月14日至2018年11月18日委托评估公司对房屋进行丈量、评估，同时也通知潘永祥在上述规定时间内配合房屋丈量，并于2018年11月30日前自行完成腾空房屋，村委将于11月30日下午5时停止供水供电，若在规定时间内不丈量或未腾空房屋，后果自负。潘永祥以村委会未按合法房屋补偿标准给予补偿为由，故未搬离腾空房屋，亦未配合村委的丈量评估工作。荷疃村委会仍以临时性房屋（每平方米700元价格）的拆迁补偿标准，与潘永祥协商拆除房屋事宜，但潘永祥不同意，也拒不拆除房屋。2019年4月9日，荷疃村委会召开党员和村民代表会议，会议决议对包括潘永祥在内的区域内违法建设的房屋，在做好宣传工作的基础上，决定予以强制拆除，以进一步推动区域内房屋拆迁工作。2019年4月28日，荷疃村委会召集人员并组织机械设施等，对包括潘永祥在内的房屋全部进行了强制拆除，秦楼街道办事处未参与实施拆除活动。潘永祥对秦楼街道办事处、荷疃村委会共同实施强拆行为以及因强拆造成潘永祥房屋内物品损坏的主张，均未能提供充分的证据予以证明。 根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）文件及附件《全区城中村改造片区布局规划一览表》，文件要求“坚持政府主导、社会参与。由区政府统一组织实施全区城中村改造工作，动员引导社会力量广泛参与城中村改造和基础设施建设的活动”、“坚持统一规划、有序实施。安置楼房根据城市规划和片区改造规划，实行集中安置”、“实施城中村拆迁改造，街道办事处是责任主体，村（社区）是实施主体”、“对村（社区）坐落土地属国有土地的，由区房屋征收部门依法对地上房屋进行征收；对村居坐落的土地性质属集体性质的，根据省政府同意转为国有土地的批复，经国土部门认定为国有土地的，在协议拆迁的同时，按照国有土地上房屋征收的程序依法征收，逾期仍不拆迁的，依法申请人民法院强制执行”、“违法违章建设处理。对城中村改造范围内的违法违章建筑，依据有关法律法规须无偿自行拆除，拒不拆除的，由有关部门依法强制拆除”、“村集体经济组织成员认定。村集体经济组织成员资格的认定，由街道办事处组织各村（社区）按照遵守法律和政策，尊重群众意愿，尊重历史，以及公开公平、维护稳定的原则，以是否具有本村农业户籍为基础，以是否在本村形成较为固定的生产、生活，是否依赖于本村集体土地作为生活保障及是否履行村集体义务、享受村福利待遇等为基本条件进行认定”。秦楼街道城中村改造片区，其中滨州路片区，为“临沂路以东、学苑路以南、北京路以西、山东路以北区域”，涉村居（社区）为“西碌碡沟村、荷疃村、田家村”。 庭审中，经原审法院释明，潘永祥同意将起诉时列为第三人的荷疃村委会的主体资格，变更为本案的被告，并主张秦楼街道办事处和荷疃村委会为共同被告。 原审认为，本案争议的焦点是，荷疃村委会进行城中村改造片区拆迁房屋的行为，是否属于国有土地征收或者集体土地征收的性质；秦楼街道办事处、荷疃村委会是否共同实施了强拆潘永祥房屋的行为；潘永祥的房屋属于合法房屋还是违法建筑；荷疃村委员会实施强拆行为，是村民自治行为还是履行行政管理职责，如属于履行行政管理职责，则其强拆行为是否合法。 荷疃村民委员会所进行的区域内房屋拆迁和违法建设房屋拆除的改造活动，是根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）文件而实施的。日照市东港区人民政府的此项规范性文件，规划出辖区内各街道负责实施的改造片区，荷疃村委会所在区域属于秦楼街道改造片区内区域之一。根据日照市东港区人民政府城中村改造实施方案具体部署和要求，在改造区域范围内，主要或者首先应当采取由村委会与被拆迁户协议拆迁的方式方法，其次是对拒不拆迁的被拆迁户应当按照法律程序实施征收征用措施，整个动迁工作，具有整体性、连续性的特点。城中村改造的目的是为了加快实现“村民变市民、集体土地变国有土地、集体经济变股份制经济、村庄变社区”的转变，进一步提升城市形象，促进经济社会全面协调可持续发展，可谓具有明显的公益性。整个区域内的房屋拆迁，并非潘永祥所诉的属于市、县级人民政府及其土地管理部门进行国有土地征收或者集体土地征收的行为。在日照市东港区人民政府统一组织实施和协调的城中村改造工作中，实施方法和步骤主要靠动员引导社会力量，广泛参与城中村改造和基础设施建设。因此，荷疃村委会所在区域，大部分村民已按照村民会议和党员会议以及根据上级文件有关规定讨论通过的房屋拆迁安置补偿方案，自愿与村委会签订了安置补偿协议并自行搬迁腾空房屋，基本实现了协议拆迁的主要工作。日照市东港区人民政府对于统一实施城中村改造的指导思想明确，思路是清晰的。该项文件还进一步明确，对违法违章建筑须无偿自行拆除，拒不拆除的，由有关部门依法予以强制拆除。荷疃村委会制定出台的房屋拆迁补偿安置方案，仅对合法房屋给予产权置换或货币置换的补偿标准。但是，在方案之外荷疃村民委员会仍对区域内的临时性建筑和违法性建筑按照有关标准给予房屋所有人自行拆除费用和房屋残值的适当补偿，并对所有房屋进行了丈量评估工作。 区域内房屋动迁实施主体为荷疃村委会，秦楼街道办事处为责任主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在实施荷疃村区域内房屋拆迁当中，荷疃村委会对动迁工作也实际进行了实施活动，属于协助基层人民政府履行行政管理职责。在动迁过程中，荷疃村委会对违法建筑的房屋未按照日照市东港区人民政府文件要求交有关部门予以强制拆除，并且，对本村民委员会自行实施强制拆除也未依照法定程序进行，由此而引发的涉案行政争议，依法由其承担行政法上的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第五款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，荷疃村民委员会单独实施了强拆潘永祥房屋的行为，对该事实，荷疃村委会予以自认；秦楼街道办事处未实际参与实施涉案强拆活动，故秦楼街道办事处与荷疃民委会不是潘永祥所诉称的共同实施同一行政行为的共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，潘永祥可以向人民法院提供证据证明秦楼街道办事处亦参与实施涉案强拆活动的事实，但潘永祥未能提供充分的证据予以证明，对潘永祥的该项主张，原审法院不予支持。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款的规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述查明的事实，本案无证据证明荷疃村委会是受任何行政机关或者人民政府的委托，而实施强制拆除潘永祥房屋的。没有证据证明荷疃村委会是受有关的行政机关或者人民政府委托的情况下，而荷疃村委会又自认其作出了涉案强制拆除行为，故荷疃村委会应当承担强制拆除房屋的行政责任。本案潘永祥可以对荷疃村委会作为本案的被诉行政主体提起行政诉讼。 根据我国土地管理制度，一户拥有一处宅基地。在用地审批上，严格落实土地用途管制，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划；要合理安排宅基地用地，严格控制新增宅基地占用农用地，不得占用永久基本农田；涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续。按照“一户一宅”原则，涉案潘永祥房屋系购买荷疃村他人违法建设的房屋，不会因其购买而改变其原有房屋的违法性，荷疃村委会已对本村内合法房屋进行了公示，潘永祥的房屋并不在其列，说明荷疃村委会对潘永祥不具有本村集体经济组织成员资格已经作出认定，潘永祥在荷疃村不拥有宅基地使用权，对其房屋作为违法建筑应当予以拆除。但是，对本案潘永祥拒不拆除房屋的情形，荷疃村民委员会仅靠通过召开党员会议和村民代表会议的形式，讨论决定涉案房屋进行强拆，是把村民自治和履行行政管理职责两者混为一谈。在未履行行政强制法定程序的情况下，荷疃村委会实施强拆行为，违反了行政法上的程序法定原则。荷疃村委会认为该行为符合村民自治原则，与潘永祥产生的纠纷为民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围理由不成立。 综上所述，荷疃村委会在城中村改造的片区内房屋拆迁活动中，未能履行法定程序将涉案潘永祥的房屋予以强制拆除，程序违法。潘永祥请求确认其行为违法，原审法院予以支持。秦楼街道办事处未实际参与实施强拆活动，潘永祥请求确认其行为违法，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，原审判决如下：一、确认荷疃村委会强制拆除潘永祥房屋的行为违法。二、驳回潘永祥对秦楼街道办事处的诉讼请求。案件受理费50元，由荷疃村委会负担。 上诉人潘永祥上诉称：一审判决认定事实不清，荷疃村委会只是本案的强拆主体之一，秦楼街道办事处也是本案的强拆主体，不能仅认定荷疃村委会强拆违法。具体理由如下：一、被上诉人秦楼街道办事处是本案适格被告和强拆主体。根据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》(东政发[2016]7号)文件要求、被上诉人一审提交的证据可知，本案城中村拆迁改造是以日照市东港区人民政府为征收主体的集体土地上的征收行为，而非村民自治范围事务。一审提交的证据能够证明被上诉人秦楼街道办事处组织荷疃村委会共同实施了涉案的强拆行为，因为村民委员会作为基层群众自治性组织，无法调动警察等政府部门维持现场秩序，依据日照市东港区人民政府《关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》(东政发[2016]7号)文件的规定，涉案城中村改造项目是以秦楼街道办事处为责任主体，荷疃村委会实施强拆属于协助履行行政管理职责，应视为秦楼街道办事处委托。故秦楼街道办事处也是本案的适格被告和强拆主体。二、如仅认定荷疃村委会单独作出强拆行为，本案应以涉嫌构成故意毁坏财物罪移送检察院等机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关”的规定，荷疃村委会作为民事主体，越权行使认定并强拆所谓“违章建筑”的法定行政职权，具体组织、指挥和参与实施强拆的村委书记张永成和副书记秦玉坤、街道社区办主任滕雪莲等就涉嫌构成故意毁坏财物的刑事犯罪，法院应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将本案移送检察院、监察委或纪委处理。否则，法院应当按照行政案件依法认定被上诉人秦楼街道办事处和荷疃村委会共同实施强拆的行政行为违法。综上，一审判决确有错误，请求二审法院撤销原审判决，依法支持上诉人原审全部诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秦楼街道办事处答辩称：一、上诉人本案提起“确认被告对原告房屋进行强拆的行政行为违法的诉讼请求及其依据的事实与理由”均与本案事实和法律规定不符，荷疃村委会根据我市城中村改造有关规范性文件和荷疃村民自治通过的《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》以及村两委会议决议拆除安置改造区域内签订棚户区（城中村）改造房屋拆迁补偿安置协议的房屋和拆除未签订拆迁补偿安置协议的违法建筑行为系村集体民事行为，请依法裁定驳回上诉人的上诉。二、上诉人提起的本案行政诉讼请求明显适用法律错误，本案系其与荷疃村委会之间房屋拆迁安置补偿纠纷，依法不属于人民法院受理行政案件范围，请依法驳回上诉人的上诉。三、上诉人行政起诉状所称涉案房屋的拆除主体系荷疃村委会。综上所述，鉴于上诉人不是荷疃村委会村民，其违法购买安茂海擅自建设的涉案违法建设房屋及院落不享有只有合法房屋才能进行产权置换安置楼的村民自治规定和相关法律规定，上诉人与荷疃村委会发生房屋拆迁安置补偿和涉案房屋的拆除纠纷系民事纠纷，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围。故请求法院依法裁定驳回上诉人的上诉。 被上诉人荷疃村委会答辩称：一、上诉人本案提起“确认被告对原告房屋进行强拆的行政行为违法的诉讼请求及其依据的事实与理由”均与本案事实和法律规定不符，荷疃村委会根据我市城中村改造有关规范性文件和荷疃村民自治通过的《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》以及村两委会议决议拆除安置改造区域内签订棚户区(城中村)改造房屋拆迁补偿安置协议的房屋和拆除未签订拆迁补偿安置协议的违法建筑行为系村集体民事行为，请依法裁定驳回上诉人的上诉。二、上诉人提起的本案行政诉讼请求明显适用法律错误，本案系其与秦楼街道荷疃村委会之间房屋拆迁安置补偿纠纷，依法不属于人民法院受理行政案件范围，请依法驳回上诉。三、上诉人行政起诉状所称涉案房屋的拆除主体系荷疃村委会。根据荷疃村委会于2019年4月9日全体党员和村民代表会议记录，荷疃村委会决定于2019年4月28日组织机械设备等实施集中拆除了荷疃村整体拆迁改造区域内包括上诉人向提起本案所诉的违法建设房屋及院落，荷疃村委会于2019年7月2日荷疃村全体党员和村民代表决议通过的实施拆除秦楼街道荷疃村安置区内房屋、临时设施和违章建筑所支付的拆除违章建筑机械台班费发票。综上所述，鉴于上诉人不属于荷疃村村民，其违法购买安茂海擅自建设的涉案违法建设房屋及院落不享有只有合法房屋才能进行产权置换安置楼的村民自治规定和相关法律规定，上诉人因此与荷疃村委会发生房屋拆迁安置补偿和涉案房屋的拆除纠纷，该纠纷系民事纠纷，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围。请求法院依法裁定驳回上诉人的上诉请求。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。 本院认为：首先，秦楼街道办事处系涉案房屋的强制拆除主体。对上诉人涉案房屋的拆除系日照市东港区城中村改造建设的需要，对城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。荷疃村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但从原审相关证据来看，涉案区域城中村改造所依据的《日照市东港区人民政府关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》（东政发[2016]7号）要求，实施城中村拆迁改造，要坚持政府主导，社会参与，区委、区政府成立推进城中村改造工程总指挥部，各街道设立分指挥部，在总指挥部统一领导下，具体组织实施各街道城中村改造工作，街道办事处是责任主体，村（社区）是实施主体。《日照市东港区人民政府关于进一步加快城中村改造工作的实施意见》后附有全区城中村改造片区布局规划一览表，涉案区域处于该规划一览表中。原审中被上诉人提交的《秦楼街道荷疃村房屋拆迁补偿安置方案》第五条规定“拆迁人与被拆迁人在拆迁补偿方案规定期限内达不成补偿安置协议的，由东港区人民政府做出房屋征收补偿决定，在规定时间内仍不拆迁的，申请人民法院强制执行。”原审中，被上诉人提交的《会议记录》中有“秦楼街道安排苏主任任组长配合村委拆迁工作”的内容，且秦楼街道工作人员也出现在强制拆除现场。因此，结合相关法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对上诉人涉案房屋的强制拆除，不应当认定系荷疃村委会自主实施，而应当认定系职权主体在城中村改造项目中实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为荷疃村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院在上诉人已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以荷疃村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于法定职权组织、命令实施的情况下，仅以荷疃村委会自认实施强制拆除为由，否定秦楼街道办事处为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。故本案应确认秦楼街道办事处系涉案房屋的拆除主体，原审法院认定有误，本院予以纠正。 其次，秦楼街道办事处拆除涉案房屋的行为程序违法。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，未取得房屋所有权证，但无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，秦楼街道办事处针对涉案房屋，在未告知上诉人有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除原告的房屋，违反了法定程序，故对上诉人请求确认秦楼街道办事处强制拆除涉案房屋行政行为违法的主张，本院予以支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 一、撤销日照市岚山区人民法院于2019年10月12日作出的（2019）鲁1103行初27号行政判决； 二、确认被上诉人日照市东港区秦楼街道办事处于2019年4月28日强制拆除上诉人潘永祥坐落于日照市东港区秦楼街道荷疃村房屋的行为违法； 三、驳回上诉人潘永祥对被上诉人日照市东港区秦楼街道荷疃村民委员会的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人日照市东港区秦楼街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年三月三十一日 法官助理王建秀 书记员李娜