江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）赣行终648号上诉人（原审原告）上犹县黄埠镇黄沙村英稍岭下村民小组。诉讼代表人张全炳，该村小组组长。委托代理人杨凯峰，广东俭德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上犹县人民政府。法定代表人余业伟，该县县长。上诉人上犹县黄埠镇黄沙村英稍岭下村民小组（以下简称岭下组）因其诉上犹县人民政府（以下简称上犹县政府）土地行政征收一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初176号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2018年8月8日，上犹县土地房屋征收办公室作出《上犹县土地房屋征收办公室土地征收公告》（2018第18号），2018年9月30日，上犹县土地房屋征收办公室作出《上犹县土地房屋征收办公室土地征收公告》（2018第25号），公告载明经上犹县政府批准，拟征收黄埠镇黄沙村上坝、关口、河坎、岭下等组土地及房屋，用于上犹工业园北区扩区建设项目。2018年8月10日，上犹县政府批准其内设机构上犹县人民政府办公室印发《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》（上府办发［2018］64号）。2019年4月10日，岭下组因对上犹县政府批准征收土地的行政行为、案涉两份《土地征收公告》及《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》等不服向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府作出赣市府复字〔2019〕49号中止复议通知书，决定自2019年5月30日起中止该行政复议案件的审理。原审法院于2019年8月19日向岭下组作出《告知书》，就其起诉不符合受理条件进行法律释明，包括告知其第二项诉求属于错列被告，岭下组2019年8月27日作出《答复意见书》，针对第二项诉求，其回复原审法院拒绝变更被告。另查明，上犹县土地房屋征收办公室为案涉项目房屋征收部门，负责组织实施案涉项目的房屋征收与补偿工作，上犹县土地房屋征收办公室委托上犹县黄埠镇人民政府为案涉项目房屋征收实施单位，承担案涉项目房屋征收与补偿的具体工作。原审认为，关于上犹县政府批准征收岭下组集体所有土地用于上犹县工业园北区扩区建设的行政行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于行政诉讼的受案范围，本案中，上犹县政府批准征收集体所有土地的行政行为是行政机关在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，不具有可诉性。关于案涉两份《土地征收公告》，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，被诉两份《土地征收公告》均是以上犹县土地房屋征收办公室名义作出的，并非被告上犹县政府作出，岭下组起诉上犹县政府属于错列被告。原审法院已于2019年8月19日作出《告知书》告知其错列被告，岭下组2019年8月27日的《回复意见》拒绝变更被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”据此，应当裁定驳回岭下组的起诉。关于案涉《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，首先，从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需相关征收部门继续组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征。其次，从对被征收人的具体权利产生影响情况看，补偿安置方案本身一般并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，需要通过补偿决定才能对被征收人的权利义务产生实际影响。最后，从征地补偿安置方案内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，本案中被告上犹县政府批准征地补偿安置方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。本案中，岭下组的第四项诉讼请求为确认被告未经原告同意强行测量土地、于2019年8月2日强制向村集体内农户银行账户打入征地款征收土地的行政行为违法并予以撤销，但现有证据不能证明系上犹县政府实施了以上行为，岭下组起诉上犹县人民政府缺乏事实根据，不符合提起诉讼的条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。岭下组已于2019年4月向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府已受理。2019年5月30日，赣州市人民政府作出赣市府复字〔2019〕49号中止复议通知书，决定自2019年5月30日起中止该行政复议案件的审理，并将视情况恢复该案的审理。目前该行政复议案件仍在法定复议期间。现原告又就相同的行政行为向人民法院提起行政诉讼，应当裁定不予立案。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。因此，岭下组的起诉依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项，第十九条，第二十六条，第六十九条第一款第（一）、（三）项，第三款之规定，裁定驳回岭下组的起诉。岭下组不服一审裁定提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。并在本案诉讼期间，禁止上犹县人民政府违法强制征收、占用上诉人的集体土地用于工业园区北扩项目建设。其理由是：一、原审认定事实不清。1．县级人民政府才具有依法发布征收公告并组织实施土地征收的权力，上犹县土地房屋征收办公室不具有发布土地征收公告的主体资格，本案应当视为受上犹县人民政府委托发布征收公告，委托实施的行政行为，委托的行政机关为被告，上诉人不存在错列被告的问题；2．强行向上诉人成员“一卡通”账户打入征地补偿款的行为，足以说明系由上犹县人民政府统一组织实施的行为；3．上犹县人民政府印发的征收土地方案没有依照法定程序经有权机关批准，属无效行政行为，原审认为案涉方案系行政规范性文件，与事实不符。二、原审裁定违反法定程序。上犹县人民政府在行政复议期间强行测量土地，向上诉人村民账户打入征地款并推挖土地的行为，与复议请求事项具有关联性，对该行为起诉不受行政复议的拘束。三、上犹县人民政府在诉讼期间又实施强制征收土地行为，上诉人可以申请法院先行裁定禁止该行为。被上诉人上犹县政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定，驳回上诉。其理由是：1．上诉人在提起本诉前已经先向赣州市人民政府就相同事项提起复议，目前复议案件在审查过程中，应当驳回其起诉。2．案涉的《土地征收公告》均由上犹县土地房屋征收办公室作出，上诉人错列被告，且上犹县政府批准征地补偿安置方案行为属过程性行为，不对相对人的权益产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围，原审驳回起诉正确。3．本案被征收人已经和征收人达成协议，上诉人所在村民小组34户农户除1户未签订征收补偿协议外，均已签订协议并补偿到位，上诉人提起上诉系村小组长个人意思，不是大多数村民的真实意思表示。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第五十七条规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，岭下组在起诉时提出的：“1．依法确认被告未经有权机关批准，超越职权批准征收原告集体所有土地用于上犹县工业园北区扩区建设的行政行为违法，并予以撤销；2．依法撤销被告批准以上犹县土地房屋征收办公室名义于2018年8月8日作出的2018第18号和2018年9月30日作出的2018第25号两份《土地征收公告》；3．依法确认被告批准上犹县人民政府办公室2018年8月10日制定的《上犹县工业园北区扩区集体土地上的房屋征收补偿安置方案》违法，并予以撤销”等三项诉讼请求，与其2019年4月向赣州市人民政府提出的行政复议申请的请求完全一致，而该复议案件经赣市府复字［2019］49号《中止行政复议通知书》中止审理，目前仍在复议审查过程中。岭下组在复议审查过程中又就相同行为提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案。原审裁定驳回起诉并无不当。岭下组提出的第四项诉讼请求，即“依法确认上犹县政府未经小组村民同意强行测量土地，强制向村民银行账户打入土地征收款行为违法并予以撤销。”其实质是请求停止征收实施行为，与其复议申请第四项“请求停止违法征收行为”是一致的。且土地征收补偿行为系多个行政行为前后延续交织的复合程序，对征收实施行为的审查亦必然会涉及正在复议审查中的土地征收及补偿行为。因此，其该项诉讼请求亦属于《适用解释》第五十七条规定的人民法院应当不予立案的情形。原审裁定驳回其该项诉请亦无不当。据此，岭下组的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  江怀玉审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年三月六日法官助理涂乐书记员张建平