安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终33号 上诉人（原审被告）合肥市人力资源和社会保障局，住所地合肥市政务新区政务环路88号，统一社会信用代码11340100002990693K。 法定代表人吴松保，局长。 被上诉人（原审原告）陆玲，女，1963年5月6日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 原审第三人东华工程科技股份有限公司，住所地安徽省合肥市长江西路669号高新技术开发区内，统一社会信用代码91340000730032602U（4-8）。 法定代表人吴光美，董事长。 委托代理人牟前安，安徽天德律师事务所律师。 委托代理人马斯奇，安徽天德律师事务所实习律师。 上诉人合肥市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）因与被上诉人陆玲、原审第三人东华工程科技股份有限公司（以下简称“东华科技公司”）退休养老金审核一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2019）皖0104行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，根据职工档案记载，1981年8月陆玲高中毕业后在化学工业部第三设计院待业。1982年10月淮南市百货公司同意录用陆玲，1982年12月经淮南市劳动局批准“同意招收计划外城镇合同工”。陆玲父亲陆起云所在单位化学工业部第三设计院于1983年8月批准陆起云退休，并同意办理陆玲顶替审批手续。1983年12月经淮南市劳动局批准同意顶替。2018年5月8日，东华工程科技股份有限公司向市人社局申报办理陆玲的退休审批。2018年5月23日，被告对陆玲作出职工退休养老金审核，审核内容：陆玲，1982年9月参加工作，退休时间2018年5月，1995年底缴费年限18年，1996年初至退休时缴费年限17年8个月，退休时累计缴费年限35年8个月，应发养老金为4076.96元。陆玲对其中缴费年限的认定不服，在起诉期限内向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为被告对原告视同缴费年限的认定事实是否清楚。《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第八条规定：“参保人员退休审查包括退休条件审查和待遇核算，条件审查内容为出生日期、参加工作日期、缴费年限（含实际缴费年限和视同缴费年限）、……；（六）缴费年限审查。参保人员缴费年限包括实际缴纳养老保险费年限和视同缴费年限，……视同缴费年限按照国家有关连续工龄计算政策规定计算。”经审查已查明，1981年8月陆玲高中毕业后在化学工业部第三设计院待业。1982年10月淮南市百货公司同意录用陆玲，1982年12月经淮南市劳动局批准招工。安徽省劳动局《关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》（劳资字【80】1295号）规定：“一九六八年以来，凡是在经过批准开业的城镇街道或国营企事业单位、国家机关所办独立核算、自负盈亏的小集体单位工作的城镇待业青年，被招收到全民所有制单位工作后，其原在该小集体单位工作的时间，可以计算为连续工龄。”被告辩称淮南市劳动局批准的是“同意招收计划外城镇合同工”，原告不适用该文件规定。本院认为，上述文件的文义本身不能得出上述结论，被告也未就辩称意见提供事实或法律依据。被告对原告视同缴费年限的认定属事实认定不清。关于原告诉称的参保登记信息中身份的填写问题，本案被诉的行政行为是养老金审核，该问题未影响原告的养老金审核计算，非本案审查内容。关于原告诉称的用人单位申报缴费基数问题，非行政审判权限范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告合肥市人力资源和社会保障局于2018年5月23日对原告陆玲作出的职工退休养老金审核计算；二、被告合肥市人力资源和社会保障局于本判决生效后30日内对原告陆玲的职工退休养老金重新予以审核计算。 市人社局不服一审判决，向本院提出上诉。 市人社局上诉称，2018年5月,被上诉人通过东华科技公司申报办理退休。关于印发《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》的通知(劳社【2008】45号)第三章第八条第二款和第三章第九条之规定“参加工作时间审查内容为:参保人员本人档案中记载的首次正式被招收、录用(或入伍)时间为本人参加工作时间,国家另有政策规定的从其规定。期间工作有间断的,视具体情况依据国家政策确定。工作人员审查参保人员退休条件和核算待遇,必须依据人事档案原始记载和缴费记录进行,并针对职工出生日期、参加工作时间、工作年限、工作岗位等依照档案原始记载做好书面审查记录并留存备查。”经审查,被上诉人档案原始记载内容为,1981年8月高中毕业后在化学工业部第三设计院待业,1982年9月被上诉人在泉山商场工作,1982年12月被招收为淮南市百货公司计划外城镇合同工,1983年12月经淮南市劳动局批准被招收到化学工业部第三设计院工作。2、本案争议焦点为:被上诉人主张参加工作时间应从1981年8月计算工龄是否符合法律规定。被上诉人主张的依据是《安徽省劳动局关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》(劳资字【80】1295号),该文件规定“一九六八年以来,凡是在经过批准开业的城镇街道或国营企事业单位、国家机关所办独立核算、自负盈亏的小集体单位工作的城镇待业青年,被招收到全民所有制单位工作后,其原在小集体单位工作的时间,可以计算为连续工龄。”我局认为:首先,在计划经济时期我国长期实行的是固定工、合同工、临时工等多种用工形式并存的用工制度,《中华人民共和国劳动法》实施之后,全面实行劳动合同制,都是劳动合同制职工。为明确连续工龄计算问题,1987年安徽省人事局、安徽省劳动局制发《关于建国后部分工作人员参加工作时间问题的综合答复》(皖人字【87】第09号),该文件规定,待业知识青年在独立核算、自负盈亏的集体单位工作,后被招收、录用为全民所有制单位正式职工;或在岗位上经组织批准上大、中专学校学习,毕业后分配工作的,其工龄计算可按省劳动局一九八O年十二月十一日劳资字【80】1295号文件规定办。1996年安徽省劳动厅制发《关于临时工、合同工及民办、代课教师工龄计算问题的通知》(劳险字【96】第019号),该文件规定,临时工、合同工被招收为全民、大集体所有制单位固定(或劳动合同制)工人后,其被招收前在最后一个单位最后一次做临时工、合同工的时间,可与招工后的工作时间合并计算连续工龄。被上诉人是2018年5月办理退休审批,应当适用上述文件的规定。其次,固定工是指在国家计划指标内由劳动(人事)部门分配到国有或县以上集体单位工作的正式职工,从“计划外城镇合同工”的表述来看,被上诉人不是固定工。被上诉人所主张的《劳动人事部关于积极试行劳动合同制的通知》(劳人计【1983】11号)系1983年2月22日发布执行,而被上诉人早在1982年12月就被淮南市劳动局批准为“同意招收计划外城镇合同工”,故亦不属于劳动合同制工人。故被上诉人在1982年12月被招收为淮南市百货公司计划外城镇合同工,其本质属于临时工范畴。最后,从上述分析看,被上诉人存在1981年8月在化学工业部第三设计院待业，以及在1982年12月被招收为淮南市百货公司计划外城镇合同工，这两段从事临时工的时间。根据《安徽省人事局安徽省劳动局关于建国后部分工作人员参加工作时间问题的综合答复》（皖人字【87】第09号）规定，被上诉人不符合《安徽省劳动局关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》(劳资字【80】1295号)规定的情形。此外,根据《关于临时工、合同工及民办、代课教师工龄计算问题的通知》(劳险字【96】第019号)规定,只有被招收前在最后一个单位最后一次做临时工、合同工的时间,可与招工后的工作时间合并计算连续工龄。因此,被上诉人档案记载自1982年9月在泉山商场工作的时间，为1983年12月招工前最后一个单位最后一次做临时工,据此,我局依据该政策认定被上诉人参加工作时间为1982年9月并无不当。综上所述,我局依法作出的对被上诉人陆玲退休审批具体行政行为事实清楚、程序合法、证据确凿,适用法律正确。上诉人上诉请求：1、依法撤销一审判决；2、维持上诉人作出的退休审批具体行政行为。 被上诉人陆玲未陈述新的意见。 原审第三人述称，其同意上诉人关于被上诉人陆玲的参加工作时间应当从1982年9月开始计算的上诉意见。1、有关文件均规定参加工作时间的计算是从成为全民所有制正式职工前最后一次在集体单位工作之日；计划外职工不属于计划内的全民所有制单位的正式职工。2、从被上诉人陆玲的档案材料反映出其首次录用为全民所有制单位的正式职工的时间为1983年12月。 上诉人市人社局向原审法院提交了以下证据、依据：1、原告所在单位提交的用人单位职工退休公示登记表。2、原告所在单位提交的职工退休申报表。3、原告所在单位提交的关于陆玲同志退休的通知。4、被告所作职工退休养老金审核计算表。证据1至4证明被告对原告的退休审批行为程序合法。5、原告档案中招收新工人（合同工）登记审批表。6、原告档案中招收合同工登记审批表。7、原告档案中全民补充自然减员新工人登记审查表。8、原告档案中职工转正、定级表。证据5至8证明被告对原告的退休审批行为实体合法。 相关法律依据：1、关于印发《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》的通知（劳社【2008】45号)；2、安徽省劳动局《关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》（劳资字【80】1295号)；3、安徽省劳动厅《关于临时工、合同工及民办、代课教师工龄计算问题的通知》（劳险字[96]第019号)。 被上诉人陆玲向原审法院提供了以下证据：1、身份证。2、社会保障卡。3、职工退休养老金审核计算表。4、参保信息基本表格。5、关于陆玲同志退休的通知。证据1至5证明原告身份、参保信息和退休信息。6、招收新工人（合同工)登记审批表中有关原告的“现实表现”。7、安徽省劳动局《关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》劳资字【80】第1295号文件。8、化学工业部第三设计院有限公司给原告的“关于工龄的问题的复函”。9、东华工程科技股份有限公司企业简介。10、化学工业部第三设计院企业简介。证据6至10证明原告参加工作为1981年8月，有文件规定，东华工程科技股份有限公司的最大股东化学工业第三设计院有限公司（原化学工业部第三设计院[东华工程公司]）也认可原告参加工作时间应从1981年8日起计算。11、招收新工人（合同工)登记审批表。12、安徽省淮南百货集团有限责任公司及原同事出具的证明。13、中国化学工程第三建设公司“关于组建公司泉山商场及有关人员任职变动的通知”。14、化学工业部第三设计院“关于同意陆起云同志退休的决定”。15、1983年8月20日招收合同工登记审批表。证据11至15证明原告进出“淮南市百货公司泉山商场”完全符合全民制职工(固定工）人事调配手续。16、化学工业部第三设计院聘用干部审批表。17、小学一级教师职务评审表。证据16至17证明原告身份为“干部”（教师）。18、安徽省人力资源和社会保障厅补正行政复议申请通知书。19、补正申请书。证据18至19证明原告在重病期间维权经历以及诉讼时效。20、聘用干部审批表。证明该证据是当年“化三院”党组织填写的原告聘用干部审批表，该表中“简历”栏载明：1981年7月至1982年9月待业，1982年9月至1983年12月淮南泉山商场营业员。证明原告待业时间及原告为固定工。 原审第三人东华科技公司向原审法院提交如下证据：（2019）皖劳仲裁字76号仲裁裁决书。证明原告退休后于2019年1月向安徽省劳动争议仲裁委员会申请关于劳动报酬、损失赔偿等仲裁的事实。 上述证据、依据均已随案移送本院。 经对以上一审证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和法规为依据，参照规章。因此对于规章层级以下的规范性文件，原则上应由作出行政行为的被告在法定期限提供，人民法院没有对该类规范性文件主动予以审查适用的法定职责。 本案中，市人社局辩称淮南市劳动局批准的是“同意招收计划外城镇合同工”，从而不适用安徽省劳动局《关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》（劳资字【80】1295号）中有关“一九六八年以来，凡是在经过批准开业的城镇街道或国营企事业单位、国家机关所办独立核算、自负盈亏的小集体单位工作的城镇待业青年，被招收到全民所有制单位工作后，其原在该小集体单位工作的时间，可以计算为连续工龄”的规定。但根据市人社局向原审法院提交的证据和依据，无法清楚的判断陆玲是否符合上述文件内容中的“小集体单位工作”和“招收到全民所有制单位工作”两个条件。基于对行政行为合法性审查的举证原则，原审法院认为市人社局未就辩称意见提供事实或法律依据，并无不当。 至于在本案二审时，市人社局及原审第三人又提出了《安徽省人事局安徽省劳动局关于建国后部分工作人员参加工作时间问题的综合答复》（皖人字【87】第09号，以下简称皖人字【87】第09号文件），用以证明被上诉人陆玲不符合上述劳资字【80】1295号文件的规定，但如上所述，被上诉人在原审判决作出后提交的该文件属于规章层级以下的规范性文件，在上诉人未在法定期限内提交的情况下，原审法院并无主动适用该文件的职责，对于该规范性文件，不应成为本案中判断行政行为合法性的依据。此外，《关于城镇街道企业、事业等集体单位中待业青年被招工后工龄与工资待遇处理问题的通知》（劳资字【80】1295号）属于待业青年工龄计算范畴的规定，《关于临时工、合同工及民办、代课教师工龄计算问题的通知》属于对各类临时工工龄计算范畴，两者之间是否存在交叉重合关系，在市人社局未提交皖人字【87】第09号文件予以说明的情况下，原审法院也难以作出清晰的界定。 综上，原审法院依据市人社局提交的证据、依据作出撤销重作判决，符合法律规定。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人合肥市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇二〇年三月九日 书记员  程文 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；