广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行初10号原告杨婧鑫，女，汉族，1990年12月14日出生，住长春市朝阳区********，公民身份号码220************46X。原告尹学亮，男，汉族，1982年10月5日出生，住佛山市高明区*********************，公民身份号码440************898。委托代理人周冬云，广东天胜律师事务所律师。委托代理人李文孝，广东天胜律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人李晓璐，佛山市司法局工作人员。原告杨婧鑫、尹学亮诉被告佛山市人民政府（以下简称市政府）规划行政复议一案，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告杨婧鑫、尹学亮诉称：原告是佛山市高明区***********美的明湖花园一期、三期的业主。明湖花园第一期、第三期之间的花园建成后，政府部门认为已建成的花园不符合规划，并认为原规划是“指导性道路”，属于弹性控制支路，为对外开放的市政道路，城乡规划部门可根据地块开发的实际情况以及街坊交通组织的发展需求，对弹性控制支路的走向、线位进行调整，但不得取消建设。鉴于已建成的花园属于违建，区规划部门向新江地产发出整改通知，要求新江地产按照审批图进行整改。目前新江地产正在将原来的花园施工改建为所谓的“指导性道路”。2019年7月29日，原告到佛山市自然资源局高明分局申请信息公开，该局答复由佛山市自然资源局出具的《高明区土地使用规划设计条件》显示，涉案地块内部设置南北向12米宽“指导性道路”。另《高明中心城区（西江新城南片区）控制性详细规划》显示，涉案地块一整块都是二类居住用地，该地块上并不存在城市道路用地规划，因此不能建设城市道路。此后，原告分别于2019年9月5日向佛山市自然资源局、2019年9月10日向佛山市自然资源局高明分局申请修改规划。2019年9月24日，佛山市自然资源局高明分局向原告出具编号为20191284的《关于申请修改“佛规明设函〔2015〕0075号规划设计条件”的回复》（以下简称《回复》），告知不同意修改规划。2019年10月29日，原告向被告市政府提起行政复议。2020年1月13日，原告收到被告的佛府行复〔2019〕366号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《决定书》）。原告认为该复议决定不合法。原告的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项、第（十一）项的规定，被告驳回原告请求的理由不成立。原告是案涉土地上小区的区分所有权人，案涉土地为业主共有土地，包括原告在内的业主享有共有和共同管理的权利。案涉土地规划违法，直接侵害了原告的财产权利。据此，原告的申请符合行政复议受理范围。请求法院：1.判令撤销被告作出的《决定书》，2.判令被告责令佛山市自然资源局就涉案的12米宽“指导性道路”重新制定规划，3.本案全部诉讼费用由被告承担。经审理查明，2019年8月，原告杨婧鑫、尹学亮向佛山市自然资源局提交《修改规划申请书》，请求该局修改2015年10月1日由该局出具的佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》中佛山市高明区荷城街道荷富路以东、滨湖路以南、苏荷路以西、丽江路以北的B区地块（编号：GM-F—04-01-08-04）设置南北向12米宽“指导性道路”的规划，并将该区域规划变更为居住区内部花园或居住区内步行道路。佛山市自然资源局高明分局于2019年9月24日作出《回复》，决定不同意修改佛规明设函〔2015〕0075号规划设计条件的申请。原告不服该《回复》，于2019年10月29日向被告市政府申请行政复议，请求撤销上述《回复》，并修改佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》中佛山市高明区荷城街道荷富路以东、滨湖路以南、苏荷路以西、丽江路以北的B区地块（编号：GM-F—04-01-08-04）设置南北向12米宽“指导性道路”的规划，并将该区域规划变更为居住区内部花园或居住区内步行道路。被告于当日受理。由于案情复杂，被告于2019年11月28日决定延长审理期限，并书面通知了双方当事人。2020年1月10日。被告作出《决定书》，认为：一、申请人对佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》中案涉地块设置12米宽“指导性道路”不服，认为该行政行为违法，要求修改规划，该请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条及第六条的受理范围。二、关于申请人撤销《回复》的请求，申请人并非案涉土地的建设单位或个人，不具有申请调整规划的资格，《回复》内容未对申请人创设新的权利义务，亦未侵犯申请人的合法权益，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。故驳回原告的行政复议申请。原告不服该《决定书》，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼。本院认为：原告杨婧鑫、尹学亮因不服佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》中佛山市高明区荷城街道荷富路以东、滨湖路以南、苏荷路以西、丽江路以北的B区地块（编号：GM-F—04-01-08-04）设置南北向12米宽“指导性道路”的规划以及《回复》，向被告市政府提出行政复议申请，要求修改规划并撤销《回复》。关于原告就佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》中12米宽“指导性道路”规划提出行政复议申请是否符合行政复议受理条件的问题。经查，佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》是规划部门在涉案地块出让过程中对拟建设项目提出的规划设计条件要求，只有同意该规划设计条件，竞买人才能参与竞买土地，竞得人也才能签订《国有土地使用权出让合同》。在参与拍卖及签订《国有土地使用权出让合同》时，涉案土地竞得人美的明湖项目方并未就该规划设计条件提出异议。而原告在规划部门制定涉案规划设计条件时，尚未与该规划设计条件形成任何法律上的利害关系，其是通过之后购买美的明湖花园物业而介入规划部门与美的明湖项目方之间的行政法律关系。已有的行政法律关系在前，民事法律关系在后，原告的介入并没有改变已有的行政法律关系状态，故其与佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》之间不存在法律上的利害关系。原告所主张的12米宽指导性道路纠纷实际系美的明湖项目方虚假宣传所致，应通过民事纠纷途径解决。故案涉佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》对原告的权利义务不产生实际影响，也不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。被告市政府作出从程序上驳回原告行政复议申请的决定，并无不当。退一步说，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”参照上述规定，美的明湖花园的规划问题涉及的是业主的共有利益，原告仅为美的明湖花园的两名业主，尚未达到专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的条件，其亦无权对规划设计条件提起复议或者诉讼。关于原告就《回复》提出行政复议申请是否符合行政复议受理条件的问题。经查，原告向佛山市自然资源局提交《修改规划申请书》，请求该局修改佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》中佛山市高明区荷城街道荷富路以东、滨湖路以南、苏荷路以西、丽江路以北的B区地块（编号：GM-F—04-01-08-04）设置南北向12米宽“指导性道路”的规划，并将该区域规划变更为居住区内部花园或居住区内步行道路。佛山市自然资源局高明分局作出《回复》告知原告不予修改，该回复内容未改变之前的规划设计条件，也未增加原告的权利义务，即案涉《回复》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。被告作出从程序上驳回原告行政复议申请的决定，并无不当。由于原告对佛规明设函〔2015〕0075号《高明区土地使用规划设计条件》及《回复》不具有申请行政复议和提起行政诉讼的主体资格，且上述两文件亦不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，原告就被告作出的驳回行政复议申请的决定而提起本案诉讼，不具有需要保护的合法权益，应裁定驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告杨婧鑫、尹学亮的起诉。本案诉讼费不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  郭 赟审 判 员  王 慧审 判 员  潘华容二〇二〇年三月十六日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷