吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）吉24行初91号原告安图县西北岔付泉花岗岩石场有限公司。法定代表人王某1。委托代理人李某，吉林金达莱律师事务所律师。被告安图县人民政府。法定代表人马某。委托代理人徐某。委托代理人王某2，吉林由正律师事务所律师。第三人长吉城际铁路有限责任公司。法定代表人钟某，该公司董事长。委托代理人白某。原告安图县西北岔付泉花岗岩石场有限公司（以下简称付泉石场）因与被告安图县人民政府（以下简称安图县政府）土地征收补偿行政裁决一案，向本院提起诉讼。本院依职权追加长吉城际铁路有限责任公司（以下简称长吉铁路公司）为本案第三人，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告付泉石场的法定代表人王少秋及其委托代理人李某，被告安图县政府的委托代理人徐某、王某2，第三人长吉铁路公司的委托代理人白某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是，被告安图县政府作出的安政征补[2019]1号《安图县人民政府地上附属物征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》）。原告付泉石场诉称，2016年5月28日，原告和长吉铁路公司签订《新建铁路敦化至白河铁路客运专线穿越采矿（探矿）区域协议》（以下简称《协议》）。被告在未与原告协商具体赔偿事宜的情况下，给原告送达了补偿决定书，该补偿决定严重侵害了原告的合法权益。一、安图县政府补偿决定书中说：“在征收签约期限内，安图县征收部门多次与原告协商地上附属物征收补偿事宜，因被征收人提出提高评估价格要求，未能在签约期限内与征收部门达成补偿协议”，是虚构的事实，没有事实依据。2016年5月28日，原告和长吉城际公司签订穿越采矿区域协议后，就再也没有找过原告协商补偿事宜（包括政府和征收部门）。二、吉林省国土资源厅吉国土压字（2016）29号批复中，明确规定给矿业产权人造成的损失进行合理的补偿。但长吉铁路公司违约，没有与原告协商具体赔偿方案，安图县政府更没有与原告协商，其决定应予以撤销。三、安图县政府只对原告的矿产储量及价格委托鉴定，由此决定对原告的补偿，侵害了原告的合法权益。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条规定获得相应补偿。依据相关法律、行政法规的规定，除按照矿产储藏量补偿外，还应当补偿如下损失：矿业权登记资料的编制费用；取得和维护矿业权的费用（探矿权使用费用、年检费）；勘察阶段费用（勘察工程临时建筑、测试测验编写）；基础建设工程投入（坑道工程、水、电、路、附属用房）；设备投入（虽具有可移动性，但发生搬迁费、磨损费、折旧费、采矿选矿设备）；可获得利益部分。法律没有规定建设项目压覆矿业权具体补偿数额，也没有将其他补偿费用排除在外。因为可得利益与压覆行为存在因果关系，因压覆行为导致原告失去了获得矿产资源价值的权利。综上，安图县政府的《补偿决定》严重侵害了原告的切身利益，请求撤销安图县政府作出的《补偿决定》；依法判决被告重新作出补偿决定。被告安图县政府辩称，一、被告愿意撤销被告作出的《补偿决定》。二、原告关于判决被告重新作出补偿决定的诉讼请求缺乏依据，不应支持。第一，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然规定了县级以上地方人民政府系土地征收项目的法定征收补偿主体，但本案所涉及的采矿权的补偿并非基于土地征收而产生，而是由于新建敦化至白河（以下简称敦白）客运专线工程建设项目压覆了原告享有的采矿权而产生的。因此，本案不应由被告按照土地征收补偿程序对原告作出征收补偿决定，更不应当由被告对压覆采矿权造成的损失进行补偿。第二，采矿权系用益物权，属于民事权益，故压覆采矿权的行为属于侵害民事权利的行为，在性质上属于侵权行为。因此，若新建敦白客运专线工程建设项目确实压覆了原告享有的采矿权，给原告造成了损失，那么原告应当通过协商或者民事诉讼的方式向有关侵权人主张其权益。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第（三）款“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”中已经明确建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，补偿主体系建设项目所使用土地的土地使用权人。长吉城际公司系新建敦白客运专线工程建设项目所占用土地的用地预审申请人，并且实际建设、使用该土地，系上述文件确定的压覆矿业权的补偿主体。另外，原告与长吉城际公司签订的《协议》第二条约定了由长吉城际公司负责赔偿原告因涉案建设项目压覆采矿权造成的损失。鉴此，被告认为被告以补偿主体身份对原告重新作出征收补偿决定，缺乏依据。请求法院查清事实，依法驳回原告的该项诉讼请求。第三人长吉铁路公司陈述称，按照中国铁路总公司和吉林省人民政府《关于新建敦化至白河铁路工程可行性研究报告的批复》，吉林省政府承担征地拆迁工作及费用约15.66亿元，由地方政府包干使用。按照《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》，征地拆迁费用包干范围为压覆矿产资源及进行文物保护和处理地质灾害引起的补偿费用，压覆矿产资源补偿主体是地方政府。按照《新建敦化至白河铁路工程征地拆迁实施协议》，安图县铁路建设领导小组办公室（以下简称铁建领导小组办公室）代表安图县政府实施新建敦白铁路征地拆迁工作，故其为补偿主体。综上，本案纠纷应按照相关法律法规解决，补偿主体为安图县政府或铁路建设领导小组办公室。本院查明，中华人民共和国国土资源部于2016年6月29日向吉林省国土资源厅、长吉铁路公司作出国土资预审字〔2016〕89号《关于新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目建设用地预审意见的复函》，内容有：新建铁路敦白铁路客运专线项目已经发展改革委和中国铁路总公司同意开展前期工作。该项目用地符合当地土地利用总体规划和供地政策，原则同意通过用地预审。中国铁路总公司于2017年5月10日作出的铁总计统函〔2017〕340号《中国铁路总公司、吉林省人民政府关于新建敦化至白河铁路工程可行性研究报告的批复》规定，本项目由中国铁路总公司、吉林省人民政府合资建设。投资估算总额139.21亿元，其中白河地区既有线拆除还建等投资9.84亿元由铁路总公司负责，使用铁路自筹资金等；其与投资129.37亿元由项目承担。资本金占其与投资的80%，计103.50亿元；吉林省承担征地拆迁工作及费用（约15.66亿元，由地方包干使用），另承担资本金的34.87%，计36.09亿元；铁路总公司承担资本金的50%，计51.75亿元，使用铁路自筹资金等；资本金以外20%，计25.87亿元，使用中国农业银行、国家开发银行、中国建设银行、中国银行等国内银行贷款。中国铁路总公司于2017年7月13日印发《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》，主要内容有：（一）总体要求…中国铁路总公司作为工程建设实施推进的主体，应对建设项目工期、质量、安全、环保负责；地方政府作为征地拆迁实施主体，应对建设项目土地征用、拆迁实施、补偿安置、社会稳定负责。…（四）新开工路地合资项目，在项目可行性研究阶段由项目公司或相关铁路局与地方政府签订铁路建设项目征地拆迁包干框架协议，明确地方政府负责征地拆迁工作并承担费用的范围和内容，计入股份的权益额度，该协议作为可研上报的前置条件其相关内容纳入可研批复文件。项目建设单位以初步设计批复征地拆迁费用为基础，与地方政府签订征地拆迁实施协议，由地方政府根据实施协议明确的工期和费用要求组织实施。征地拆迁实施协议签订后内容原则上不再调整，如因国家重点政策变化确需调整时，由铁路总公司与省级地方政府协商确定。…（十三）合资铁路建设项目应根据路地双方合资协议确定双方职责。明确地方政府作为征地拆迁工作的实施主体，主要负责完善征地拆迁手续、组织实施征地拆迁、筹集落实征拆资金及时到位、维护社会和谐稳定等工作。协助建设单位完成土地预审、先行用地报批、组织建设用地报批、土地登记等工作。…（十五）建设单位作为建设项目实施推进责任主体，应当明确专门征地拆迁管理机构，配备专职人员，组织前期征地拆迁调查和土地勘界工作，与地方政府、设计单位共同核实数量和补偿标准，确定迁改方案和补偿费用，签订征地拆迁实施协议；全过程参与征地搬迁实施工作，协调地方政府落实征地拆迁资金按进度到位，提供建设用地；会同地方政府对征地拆迁实际数量和费用进行确认，组织第三方审价和征地拆迁验工计价，拨付资金，确认股比等。对实施阶段征地拆迁数量和补偿标准的合规性、真实性、准确性负责。…《铁路建设项目征地拆迁费用包干范围》包括：一、征收土地费用；二、拆迁地面、地下建（构）筑物的补偿费用；三、“三电”及地面、地下管线迁改费用；四、压覆矿产资源及进行文物保护和处理地质灾害引起的补偿费用；五、因建设造成农田、水利设施、水系损坏及房屋损坏的修复或补偿费用（因施工单位原因造成损坏除外）。《铁路建设项目征地拆迁数量和费用核定程序及依据》规定：…七、根据国家相关规定合理确定压覆矿产范围。按照补偿矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）和所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失计列相关费用。另查明，2016年5月28日，甲方长吉铁路公司与乙方付泉石场签订了《协议》，约定：吉林省人民政府和中国铁路总公司共同建设的新建铁路敦白铁路客运专线穿越乙方取得的采矿（探矿）权区域，经甲乙双方协商，确定如下事项：一、乙方同意新建铁路敦白铁路客运专线穿越乙方已取得的采矿（探矿）权区域；二、因新建铁路敦白铁路客运专线穿越乙方已取得的采矿（探矿）权区域给乙方造成的损失，待本项目施工前，甲乙双方按照国家和地方政府相关规定，通过协商，由甲方负责赔偿。吉林省国土资源厅于2016年6月22日向沈阳铁路局吉林工程建设指挥部作出吉国土资压字[2016]29号《关于新建敦化至白河铁路客运专线建设项目用地压覆矿产资源调查报告的意见》，内容有：…经审查，一处采矿权与拟建项目范围重叠，采矿权人与你单位已签订了同意拟建项目穿越其所属采矿权矿区范围的协议，拟建工程不压覆重要矿产资源。你单位出具了《关于敦化至白河铁路客运专线压矿评估工作中与矿权人签订相关协议问题的承诺函》，承诺在拟建项目施工前，按照国家相关规定，由你单位对拟建项目给予矿业权人造成的损失进行合理补偿，请遵照执行。再查明，安图县政府于2016年5月6日作出安政发〔2016〕3号《关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》，通告对经确认的房屋、土地、林地及地上附属物，将依法征收并按相关规定予以补偿。安图县机构编制委员会于2016年5月4日印发安编函[2016]4号《关于成立敦白铁路建设领导小组的通知》，决定成立敦白铁路建设领导小组，领导小组下设铁路建设办公室，办公室为临时机构，敦白铁路项目完工后，办公室自行撤销。长吉铁路公司（甲方）与铁建领导小组办公室（乙方）于2017年11月10日签订了《新建敦化至白河铁路工程征地拆迁实施协议》（以下简称《征地拆迁实施协议》），约定：乙方作为安图县政府确定的敦白铁路工程项目征地拆迁工作的实施主体和责任主体，负责统筹、协调、组织调度，完成敦白铁路安图县域内的征地拆迁工作；乙方负责压覆矿产及文物保护和处理地质灾害引起的补偿费用；乙方负责完成土地预审、先行用地报批，组织建设用地报批、土地登记等工作，组织相关单位和部门开展征地、拆迁、普查、评估工作，印发征地拆迁涉及的公告、通告等文件，负责统筹、筹措、拨付征地拆迁资金等事宜；根据征地拆迁包干实施协议，评估沿线压覆矿产资源；乙方承担的征地拆迁费用以项目可研报告批复的征地拆迁总费用包干使用，并享受股份权益。又查明，原告付泉石场成立于2016年4月22日，付泉石场采矿许可证有效期限自2016年4月22日至2017年4月22日，安全生产许可证有效期自2014年12月6日至2017年12月5日。付衍泉（甲方）与王某1（乙方）于2016年5月18日签订《安图县西北岔付泉花岗岩石场有限公司股权转让协议》，约定该公司于2016年4月22日由付衍泉出资成立，注册资金为人民币60万元，实际已投入人民币60万元。付衍泉愿将其占公司100%的股权全部转让给乙方。付衍泉与王某1于2016年5月26日又签订《股权转让协议书》，约定付衍泉将付泉石场采石场所持有的100%的股权转让给乙方，甲方用于该矿的生产投入的所有设备、设施、房屋、采石场至转让之日起归乙方所有。同日，付衍泉出具收据，证明收到王某1付给的转让费70万元整。安图县国土资源局于2017年4月7日作出《关于安图县西北岔付泉花岗岩石场采矿权延续申请不予受理情况的说明》，内容有：付泉石场有限期至2017年4月22日，该采矿权即将到期，企业于2017年4月6日向我局提出采矿权延续申请。根据《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》有关规定，结合付泉石场签署的《协议》实际，我局不予受理该采矿权延续申请。铁建领导小组办公室委托吉林大地资产评估有限责任公司（以下简称大地评估公司）对付泉石场采矿权进行评估，大地评估公司于2019年4月12日作出《安图县西北岔付泉花岗岩石场采矿权评估报告书》（以下简称《评估报告》），确定付泉石场采矿权评估价值为47.88万元。安图县政府于2019年6月12日作出本案被诉《补偿决定》，其内容有：付泉石场采石场在征收区域内，安图县已委托大地评估公司对付泉石场采矿权进行了评估。在征收签约期限内，安图县征收部门多次与付泉石场协商地上附属物征收补偿事宜。因被征收人提出提高评估价格要求，未能在签约期限内与征收部门达成补偿协议。为维护公共利益，确保敦白铁路顺利实施，现作出如下征收补偿决定：一、依据评估结果，给予付泉石场采矿权补偿人民币47.88万元；二、被征收人付泉石场应当自补偿决定送达之日起30日内腾空被征收采石场。庭审中，原告付泉石场向本院提交就付泉石场的补偿事宜进行评估鉴定的申请书。认定以上事实的证据有：《关于新建铁路敦化至白河铁路客运专线项目建设用地预审意见的复函》《中国铁路总公司、吉林省人民政府关于新建敦化至白河铁路工程可行性研究报告的批复》《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》、协议、《关于新建敦化至白河铁路客运专线建设项目用地压覆矿产资源调查报告的意见》《关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》《关于成立敦白铁路建设领导小组的通知》、征地拆迁实施协议、营业执照、采矿许可证、安图县西北岔付泉花岗岩石场有限公司股权转让协议、股权转让协议书、《关于安图县西北岔付泉花岗岩石场采矿权延续申请不予受理情况的说明》、评估报告、《补偿决定》，以及当事人的陈述等。本院认为，根据《中国铁路总公司关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》《征地拆迁实施协议》，被告安图县政府为征收拆迁工作的实施主体，铁建领导小组办公室为安图县政府确定的敦白铁路工程项目征地拆迁工作的实施主体和责任主体。根据长吉铁路公司与铁建领导小组办公室签订的《征地拆迁实施协议》，铁建领导小组作为安图县政府确定的敦白铁路工程项目征地拆迁工作的实施主体和责任主体，负责统筹、协调、组织调度，完成敦白铁路安图县域内的征地拆迁工作。本案中，被告安图县政府的主体资格适格。新建铁路敦白铁路客运专线项目已经发展改革委和中国铁路总公司同意开展前期工作，该项目用地符合当地土地利用总体规划和供地政策。本案中，新建铁路敦白铁路客运专线穿越原告取得的采矿权区域，第三人长吉铁路公司对原告付泉石场的矿区进行压覆行为合法有效。根据《协议》的约定，第三人长吉铁路公司因新建铁路敦白铁路客运专线穿越原告已取得的采矿权区域而给其造成的损失，应在本项目施工前，向原告付泉石场进行赔偿。但至今第三人未向原告进行赔偿，属于第三人违约。因安图县政府为征收主体，故安图县政府应向原告作出补偿决定。本案中，被告安图县政府单方委托大地评估公司只针对原告的采矿权进行评估，其程序违法，且评估对象不全面。被告作出的《补偿决定》，亦仅对原告的采矿权进行补偿。根据《铁路建设项目征地拆迁数量和费用核定程序及依据》的规定，被压覆矿产范围包括按照补偿矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）和所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失计列相关费用。本案被诉《补偿决定》针对所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入、搬迁相应设施等直接损失，未作出是否应当补偿的决定。因此，安图县政府作出的《补偿决定》，认定事实错误，证据不足，应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销安图县人民政府作出的《安图县人民政府地上附属物征收补偿决定书》；二、责令安图县人民政府在本判决生效之日起六十日内向原告安图县西北岔付泉花岗岩石场有限公司重新作出补偿处理决定；三、驳回原告安图县西北岔付泉花岗岩石场有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告安图县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年三月六日书记员  朴美英附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。