浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终711号 上诉人（原审原告）吕仲姣，女，1956年1月31日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人张涵琛，浙江计然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市黄泽镇人民政府。住所地嵊州市黄泽镇滨江路1号。 法定代表人童年，镇长。 出庭行政机关负责人徐磊，副镇长。 委托代理人吴松良，浙江盛久律师事务所律师。 上诉人吕仲姣因与被上诉人嵊州市黄泽镇人民政府（以下简称“黄泽镇政府”）其他行政行为一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人吕仲姣于一审时诉称，原告系嵊州市黄泽镇兰洲村（以下简称“兰洲村”）村民，一家4口，2000年家庭承包该村水田1.5亩耕种为生，2003年12月因甬金高速公路需要被征收水田0.45亩。2009年1月兰洲村获得该地块被征地农民参保指标79名，经被告工作人员叶新军等和兰洲村两委会专题会议决定分配给该地块失土保险名额56名，截留了23名失土保名额非法出卖，并于同月经被告审核后实施，违背了“即征即保，人地对应，征收谁安置谁”的原则。侵害了原告的合法权益，造成原告家庭生活困难。2009年至今10年里，原告向镇、市信访、上访，但均未解决以上侵权问题。2019年8月13日嵊政信复不字[2019]149号《关于竺国铃等信访事项不予复查决定书》称：经了解，2009年1月12日兰洲村两委会办理79个失土农民参保事项张贴公告，要求因甬金高速公路建设的被征地农户，在2009年1月31日前到村会计处报名参保。后经兰洲村两委会会议决定，对虽征地但未报名的农户作自愿放弃参保处理，多余名额让未征地但要求参保的农户参保，并交村集体相应调节金。2009年2月24日兰洲村两委会再次张贴公告，将交款标准、办理时限等事公布。2016年申请人以未经村民会议或村民代表会议讨论，只是兰洲村两委擅自确定方案为由反映参保问题。为解决该信访事项，2017年9月黄泽镇政府进行专题协调，明确不改变兰洲村原参保办理结果，针对原办理过程中存在部分不合理的事实，原则上通过经济补偿和土地补偿两种方案进行解决。2017年10月27日，兰洲村村民代表会议讨论通过了经济补偿方案。根据《村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”的规定，申请人诉求应通过诉讼途径解决，不能进入信访复查程序。原告依靠本集体经济组织所有的土地作为基本生活保障实质要件，被征地后参加失土农民基本生活保障指标是赖以生存的基本要件。综上，被告和兰洲村两委会严重违反有关政策规定，严重侵害原告的合法权益，故原告起诉要求：1.判令被告审核失土参保名额调剂方案行政行为违法并令其纠正；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，原告系兰洲村村民。2003年12月兰洲村因甬金高速公路建设被征地，于2009年获得79个失土农民参保名额，原告认为村里未分配其失土农民参保名额，被告审核通过了村里的参保方案侵犯其合法权益，故成讼。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起不得超过一年。”本案中，案涉失土农民参保方案于2009年决定，原告于2016年以未经村民会议或村民代表会议讨论为由向嵊州市人民政府反映参保问题，至其2019年8月22日起诉显然已超过法定的起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项及第三款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人吕仲姣上诉称：1.上诉人在2016年才获悉本村失土农民参保事项是由被上诉人审核，遂对于自己是否可享有参加社会保险待遇要求被上诉人核实。经被上诉人核实，确有部分农户未列入征地名册，但上诉人至今未知该审核意见表内容及征地农户名册。2016年8月10日，上诉人将被上诉人审核违法一事向嵊州市人民政府反映，嵊州市人民政府答复：黄泽镇人民政府应继续处理。被上诉人于2017年9月20日下午召开解决兰洲村失土保信访问题专题协调会明确，不更改原办理结果。口头答应如有名额，优先处理。因此，上诉人于2016年得知本村有失土农民参保的情况，被上诉人于2017年9月20日才明确失土保名册中没有上诉人。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。被上诉人进行自查到明确上诉人不在参保名册内，又口头答应如有名额优先处理，因此耽误的时间不能归因于上诉人，不能计算在起诉期限内。上诉人于2019年8月22日起诉至法院，并未超过法定起诉期限。综上，请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。 被上诉人黄泽镇政府答辩称：1.2003年兰洲村部分土地因甬金高速公路建设被国家征收，享有79名失土农民参加社保指标，当时参加社保条件和待遇缺乏吸引力，兰洲村村委在报名人数不足的情况下，形成调剂使用方案。该方案的制定有相应的程序，包括村民代表大会或村民大会决议、公示等。兰洲村于2009年1月张贴公告，但报名截止日报名不足。2009年2月再行公告，经村民代表大会决议，56个名额人地对应，剩余23个名额为调剂。2.失土参保名额确定属村民委员会自治范围，被上诉人仅在村委会上报社保局申请表上盖章同意，属过程性行为，为备案性质，被上诉人未作出具体行政行为。3.土地征收发生于2003年，参保名额确定于2009年，村委会调剂方案及公告发生于2009年，被上诉人盖章发生于2009年，上诉人信访发生于2016年，起诉发生于2019年，已超过法定起诉期限。一审法院驳回起诉并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 二审中，本院要求被上诉人黄泽镇政府提供被诉审核行为的载体。被上诉人提交《嵊州市被征地农民参加养老保障审核意见表》《被征地村基本信息》《嵊州市被征地农民参加养老保障花名册》（以下简称“《花名册》”）以及《嵊州市公安局关于兰洲村竺洪专等79人户口“农转非”的批复》各一份。上诉人吕仲姣质证认为，对上述证据材料的真实性、关联性无异议。本院对上述证据材料的真实性予以确认，可以证明黄泽镇政府于2009年3月2日作出审核涉案《花名册》行为的事实。 本院经审理查明，吕仲姣系兰洲村村民。2009年1月，兰洲村因甬金高速公路建设被征地获得79个被征地农民参加养老保障名额。2009年3月2日，兰州村村民委员会将该79个参保名额的《花名册》提交黄泽镇政府审核。黄泽镇政府于同日作出同意上报的审核意见后，报送嵊州市国土资源局、嵊州市公安局审核，后报送嵊州市人力资源和社会保障局办理了参保手续。上诉人吕仲姣认为黄泽镇政府审核通过的涉案《花名册》侵犯其合法权益，于2019年8月22日提起本案诉讼，请求确认该行为违法并责令纠正。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条款规定的“因不动产提起的诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的行政诉讼。本案中，黄泽镇政府于2009年3月2日作出的审核涉案《花名册》的行为并不导致不动产物权变动，故不属于“因不动产提起的诉讼”。因此，公民自该审核行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院应不予受理。上诉人吕仲姣迟至2019年8月22日才提起本案诉讼，早已超过五年，故人民法院应不予受理。 综上，上诉人吕仲姣提起的本案诉讼不符合立案受理条件，依法应裁定驳回起诉。一审裁定驳回起诉的结论正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年三月十一日 法官助理张亚彬 书记员谈亚红