河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终50号 上诉人（原审原告）韩某耀，男，1957年9月26日出生，汉族，住邯郸市丛台区。 被上诉人（原审被告）邯郸市人民政府。住所地：邯郸市联通北路1号。 法定代表人张维亮，该市市长。 原审第三人邯郸市自然资源和规划局（原邯郸市国土资源局）。住所地：邯郸市滏东北大街140号。 法定代表人高建平，该局行政负责人。 原审第三人邯郸市国土资源局丛台分局。住所地：邯郸市联防路东段丛台广场西南角。 法定代表人张忠民，该局局长。 原审第三人河北鼎嘉琪房地产开发有限公司。住所地：邯郸市滏东北大街489号。 法定代表人杜保安，该公司董事长。 上诉人韩某耀因诉邯郸市人民政府收回国有土地使用权公告一案，不服邯郸市中级人民法院（2019）冀04行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2003年6月18日，经邯郸市丛台区苏曹乡十里铺村委会及村民同意，韩某耀所在村实施旧城改造，本案第三人河北鼎嘉琪房地产开发有限公司与韩某耀所属村委会及该乡政府订立了“城中村改造协议书”。2003年9月3日，邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部作出邯旧改字[2003]8号《关于对丛台区人民政府申请十里铺村列入2003年城中村改造范围的批复》，同意十里铺村列入2003年城中村改造范围，享受邯郸市人民政府《关于加快主城区城中村改造的实施意见》（[2003]35号）文件规定的各项优惠政策。同时要求丛台区接此批复后，立即组织编制十里铺村的改造规划，并报市规划主管部门审批。2003年11月13日，邯郸市规划局出具建设用地规划设计条件。规划位置：“中华大街以西、北环路以南、果园北路以北、城市规划路以东”；规划总用地面积：“现状村庄占地面积292440.45m²（438.67亩），村庄围合空地面积62000.031m²（86.3亩）”；用地性质：“居住、公共设施用地”。2003年12月10日，苏曹派出所出具证明：“苏曹乡十里铺428户计1780人已全部农转非。”2004年1月10日，邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部办公室向邯郸市国土资源局发出《关于对十里铺等5个村庄进行公告的通知》，主要内容是根据市政府（2003）35号文件，丛台区的十里铺村等已具备公示条件，请你局于2004年1月20日前按有关程序进行公告。2004年2月27日，邯郸市人民政府发布《关于收回国有土地使用权的公告》（2004）5号，内容为：“为实施邯郸市城市建设规划，根据《土地管理法》第五十八条之规定，决定将中华大街以西、北环路以南、果园北路以北、城市规划路以东（不含市国土开发公司工业用地）范围内的国有土地使用权（原集体土地使用证的使用权）收归政府。在此范围内的土地使用者持国有土地使用证（含原集体土地建设用地使用证）到市国土资源局丛台分局办理有关登记手续。” 另查明，韩某耀最早于2010年向永年县人民法院提起行政诉讼，请求撤销邯郸市人民政府于2014年2月27日作出的（2004）5号关于收回国有土地使用权的公告和为河北鼎嘉琪房地产开发有限公司核发的邯市国用（2004）第C010049号国有土地使用证。永年县人民法院于2011年3月26日作出（2010）永行初字第14号行政判决，对韩某耀所诉上述两个行政行为进行了实体审理。后该案经二审、申请再审、再审、重审等诉讼程序，最终邯郸市中级人民法院于2014年9月5日作出（2014）邯市行终字第105号行政裁定，以韩某耀同一诉状上同时起诉了多个行政机关作出的不同行政行为，经告知韩法宝坚持不予修改诉状为由，裁定维持驳回韩某耀起诉的原裁定。2015年4月28日，邯郸市中级人民法院作出（2015）邯市行监字第5号驳回申请再审通知，驳回了韩某耀的再审申请。2015年9月，韩某耀在本案一审中单独请求撤销邯郸市人民政府于2004年2月27日作出的（2004）5号关于收回国有土地使用权公告这一行政行为，再次提起行政诉讼。邯郸市中级人民法院于2016年3月31日作出（2015）邯市行初字第00086号行政裁定，以韩某耀起诉超过法定期限为由，裁定驳回韩某耀的起诉。韩某耀不服，上诉至河北省高级人民法院。2016年12月29日，河北省高院作出（2016）冀行终656号行政裁定，认为起诉超过法定期限的理由不能成立，裁定撤销邯郸市中级人民法院（2015）邯市行初字第00086号行政裁定，指令邯郸市中级人民法院继续审理。邯郸市中级人民法院于2017年12月20日作出（2017）冀04行初81号行政裁定，该裁定认为对被征收人权利义务产生实际影响的是邯旧改字[2003]8号《批复》，以及相关的补偿标准、拆迁安置办法等行为，而非（2004）5号关于收回国有土地使用权公告的行为。故该《公告》行为对原告权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回韩某耀的起诉。2018年12月17日，河北省高院作出（2018）冀行终847号行政裁定，认为一审裁定适用法律错误，裁定撤销邯郸市中级人民法院（2017）冀04行初81号行政裁定，指令邯郸市中级人民法院继续审理。 还查明，邯郸市国土资源局于2010年8月18日给韩法宝、韩某耀作出了《关于中华大街西、北环路南、果园路北、规划路东宗地政府信息公开情况》。该《信息公开情况》明确：“该宗地于2003年9月3日经邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部以邯旧改字[2003]8号批复，列入十里铺村城中村改造范围；2003年12月10日苏曹派出所出具证明，该村村民已全部农转非；根据《土地管理法实施条例》第二条和《确定土地所有权和使用权若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第十四条规定以及当时邯郸市城中村改造有关政策，该宗地可视为国有土地，原农村集体组织及其成员享有国有土地使用权，不需要办理征收手续。” 再查明，本案原来第三人邯郸市国土资源局在机构改革中不再存在，其行政职能由现在的邯郸市自然资源和规划局继承。 原审认为，2004年2月27日，邯郸市人民政府发布《关于收回国有土地使用权的公告》（2004）5号。在此之前，经邯郸市丛台区苏曹乡十里铺村委会及村民同意，韩某耀所在村实施旧城改造，本案第三人河北鼎嘉琪房地产开发有限公司与韩某耀所属村委会及该乡政府订立了“城中村改造协议书”。2003年9月3日，邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部作出邯旧改字[2003]8号《关于对丛台区人民政府申请十里铺村列入2003年城中村改造范围的批复》，同意十里铺村列入2003年城中村改造范围，享受邯郸市人民政府《关于加快主城区城中村改造的实施意见》（[2003]35号）文件规定的各项优惠政策。2003年11月13日，邯郸市规划局出具建设用地规划设计条件。2004年1月10日，邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部办公室向邯郸市国土资源局发出《关于对十里铺等5个村庄进行公告的通知》。综上，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、第五十八条和《确定土地所有权和使用权若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第十四条之规定，邯郸市人民政府有权作出《关于收回国有土地使用权的公告》（2004）5号，该《公告》适用法律法规正确，符合法定程序。韩某耀请求对发布《公告》行为造成的精神损害、财产损失予以赔偿，对多年来因维权造成的误工费、交通食宿、案件受理等费用由被告和第三人承担，但韩某耀没有证明邯郸市人民政府发布《公告》行为被确认违法的证据，亦没有法律依据，原审法院对此依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩某耀的诉讼请求。 上诉人韩某耀不服一审判决，上诉主要称，一、一审法院认定事实不清。一审法院查明的开发商与村委会及乡政府订立的城中村改造协议、邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部的[2003]8号批复、苏曹派出所出具的转城镇居民证明、集体农用地挂牌出让等其他程序，只属于收回集体土地转为房地产开发建设用地前期的准备程序，最重要的是集体农用地转建设用地必须依法经省政府、国务院批准。本案所涉土地不属于为公共利益的情形，也不属于实施城市规划进行的旧城区改造，纯属私营性房地产开发，被上诉人未经省政府、国务院批准发布的收回公告，属于随意改变土地使用性质，应予撤销。国家建设征收土地，收回的应是国有土地，而不适用集体农用地的收回。集体农用地收回转为建设用地必须依照法定程序办理国务院批文，并不是被上诉人发收回公告就可以把集体农用地收回搞房地产开发占用。二、上诉人与被上诉人发布收回公告在法律上有利害关系。上诉人在被上诉人发布公告范围内拥有承包粮地、菜地、自留地，并对此有合法的承包经营权证，属于合法的土地使用权人。被上诉人从未提供上诉人集体土地承包证失效的证据。被上诉人未经省政府、国务院批准将集体农用地视为国有土地收回，致使上诉人上诉人实际使用的土地名存实亡，村民按城镇居民待遇还有土地，按农民待遇已无田可种，使上诉人切身利益遭受严重损害。请求撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人邯郸市人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于案涉土地性质及建设使用是否需经土地征收程序问题。邯郸市国土资源局于2010年8月18日给韩法宝、韩某耀作出《关于中华大街西、北环路南、果园路北、规划路东宗地政府信息公开情况》载明，“该宗地于2003年9月3日经邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部以邯旧改字[2003]8号批复，列入十里铺村城中村改造范围；2003年12月10日苏曹派出所出具证明，该村村民已全部农转非；根据《土地管理法实施条例》第二条和《确定土地所有权和使用权若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第十四条规定以及当时邯郸市城中村改造有关政策，该宗地可视为国有土地，原农村集体组织及其成员享有国有土地使用权，不需要办理征收手续。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地应属于国家所有。据此，案涉土地在村民全部农转非后已转为国家所有，且当时并无法律规定需经土地征收程序。 二、关于本案收回国有土地使用权的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”可以收回国有土地使用权。本案中，2004年2月27日邯郸市人民政府作出（2004）5号《关于收回国有土地使用权的公告》。在此之前，经邯郸市丛台区苏曹乡十里铺村委会及村民同意，韩某耀所在村实施旧城改造，本案第三人河北鼎嘉琪房地产开发有限公司与韩某耀所属村委会及乡政府订立“城中村改造协议书”。2003年9月3日邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部作出邯旧改字[2003]8号《关于对丛台区人民政府申请十里铺村列入2003年城中村改造范围的批复》，同意十里铺村列入2003年城中村改造范围，享受邯郸市人民政府[2003]35号）《关于加快主城区城中村改造的实施意见》规定的各项优惠政策。2003年11月13日邯郸市规划局出具建设用地规划设计条件。2004年1月10日邯郸市旧城和城中村改造工程指挥部办公室向邯郸市国土资源局发出《关于对十里铺等5个村庄进行公告的通知》。据此，邯郸市人民政府为实施城市规划进行旧城区改建，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定作出《关于收回国有土地使用权的公告》，符合法律规定。 三、关于上诉人相关赔偿请求问题。韩某耀请求对邯郸市人民政府违法收回国有土地使用权给其造成的精神损害、财产损失予以赔偿，对多年来因维权造成的误工费、交通食宿、案件受理等费用由邯郸市人民政府和第三人承担，该赔偿请求没有事实根据及法律依据，原审法院对此不予支持，并无不当。综上，一审法院判决驳回上诉人韩某耀的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人韩某耀的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费共计100元，由上诉人韩某耀负担。 本判决为终审判决。 审判长  韩锦霞 审判员  刘占魁 审判员  柴学哲 二〇二〇年三月三十日                                                                                                                                                        书记员 刘雨