江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终892号 上诉人（原审原告）李玲，女，汉族，现住上海市浦东新区。 委托代理人谢怀瑾（系李玲之女），女，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。 法定代表人庄兆林，该市市长。 上诉人李玲因诉徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）不履行法定职责一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初460号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 李玲提起本案诉讼的诉讼请求为：1.确认徐州市政府和原徐州市国土资源局（以下简称原徐州市国土局，因机构改革，现为徐州市自然资源和规划局）不履行法定职责放任南京中央商场股份有限公司和徐州中央国际广场置业有限公司违反《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》及相关补充协议、补充合同约定的建设义务，导致徐州中央国际广场因缺乏资金长期停工；2.撤销徐州市政府[2018]徐行复第147号《驳回行政复议申请决定书》；3.判令徐州市政府和原徐州市国土局共同限期履行以下职责：（1）由徐州市政府责成原徐州市国土局按照《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》、徐土国让（合）字（2008）26号《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用权出让合同补充协议》《国有土地使用权出让补充合同》约定，向南京中央商场和徐州中央广场公司收取延期竣工违约金（至今累计超过3亿元）；（2）由徐州市政府责成原徐州市国土局向南京中央商场和徐州中央广场公司下达《闲置土地认定书》；（3）由徐州市政府责成原徐州市国土局责令南京中央商场和徐州中央广场公司限期向徐州中央国际广场项目投入建设资金，补足25亿元资金缺口。如果不能按期补足资金缺口，向南京中央商场和徐州中央广场公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权，为项目及时完工排除障碍。2019年1月15日原审法院收到李玲《追加诉讼请求申请书》，要求在第三项诉讼请求即“判令徐州市政府和原徐州市国土局共同限期履行以下职责：”中追加“（4）由徐州市政府和原徐州市国土局依法撤销南京中央商场及其子公司南京中商房产开发有限公司与徐州市盛德实业发展有限公司签订的《股权转让协议》，并依法追缴南京中央商场及其子公司中商房产和徐州中央百货大楼股份有限公司利用《股权转让协议》非法有偿转让涉诉闲置土地抽逃的6.36亿元建设资金，并将追缴的资金用于徐州中央国际广场项目建设。” 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。从李玲起诉状及所追加的诉讼请求及事实和理由来看，本案被诉行政行为包括了徐州市政府的不履行法定职责并责令徐州市政府限期履行职责、原徐州市国土局不履行法定职责并责令原徐州市国土局限期履行职责、撤销徐州市政府《驳回行政复议申请决定书》（[2018]徐行复第147号）多个行政行为，这些行为是由法律规定的不同的行政机关实施的，对这些行为的诉讼亦应由不同级别的法院管辖，不符合案件合并审理的情形。本案立案受理后，本院于2019年1月24日向李玲进行释明，因所诉主体、请求事项以及管辖法院均不同，不符合合并审理的条件，建议原告明确本案的诉讼请求。经释明，李玲的委托诉讼代理人当庭撤回对原徐州市国土局的起诉和第二项诉讼请求即“撤销徐州市政府[2018]徐行复第147号《驳回行政复议申请决定书》”，并将诉讼请求明确为：1.确认徐州市政府不履行法定职责放任南京中央商场股份有限公司和徐州中央国际广场置业有限公司违反《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》及相关补充协议、补充合同约定的建设义务，导致徐州中央国际广场因缺乏资金长期停工；2.判令徐州市政府限期履行以下职责：（1）由徐州市政府责成原徐州市国土局按照《徐州市国有土地使用权出让成交确认书》、徐土国让（合）字（2008）26号《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用权出让合同补充协议》《国有土地使用权出让补充合同》约定，向南京中央商场和徐州中央广场公司收取延期竣工违约金（至今累计超过3亿元）；（2）由徐州市政府责成原徐州市国土局向南京中央商场和徐州中央广场公司下达《闲置土地认定书》；（3）由徐州市政府责成原徐州市国土局责令南京中央商场和徐州中央广场公司限期向徐州中央国际广场项目投入建设资金，补足25亿元资金缺口。如果不能按期补足资金缺口，向南京中院商场和徐州中央广场公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权，为项目及时完工排除障碍；（4）由徐州市政府依法撤销南京中央商场及其子公司南京中商房地产开发有限公司与徐州市盛德实业发展有限公司签订的《股权转让协议》，并依法追缴南京中央商场及其子公司中商房产和徐州中央百货大楼股份有限公司利用《股权转让协议》非法有偿转让涉诉闲置土地抽逃的6.36亿元建设资金，并将追缴的资金用于徐州中央国际广场项目建设。 首先，李玲经释明后当庭撤回对原徐州市国土局的起诉和第二项诉讼请求，并已经另行提起了行政诉讼。原审法院经审查认为，李玲撤回对原徐州市国土局的起诉和第二项诉讼请求不违反法律禁止性规定，依法应予准许。 其次，《行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；对不履行法定职责行为提起诉讼的，享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请，该行政机关未履责，当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的，该被告应非适格被告。所谓的法定职责必须是由法律法规规定的、明确而具体的职权。李玲起诉徐州市政府不履行的相关职责并非由徐州市政府具体行使的法定职权，相关的土地管理职责由土地管理行政部门具体行使，对原徐州市国土局的监督行为并不属于行政诉讼法所规范的行政行为范围，故徐州市政府并不是本案适格的被告。此外，针对原徐州市国土局不履行相关职责的诉请，李玲已经提起了行政复议且徐州市政府经审理后作出了《驳回行政复议申请决定书》（[2018]徐行复第147号）。对该《驳回行政复议申请决定书》及原徐州市国土局的行政不作为李玲亦已经另行提起了行政诉讼。 综上，李玲撤回对原徐州市国土局的起诉和第二项诉讼请求，依法应予准许。李玲对徐州市人民政府的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依据《行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、准许李玲撤回对徐州市国土资源局的起诉；二、驳回李玲对徐州市人民政府的起诉。 上诉人李玲上诉称，徐州市政府具有决定土地使用权出让、决定追究土地出让合同违约责任、决定收回土地使用权、决定征缴闲置土地费的法定职责。原审裁定认为徐州市政府没有相关法定职责，不是适格被告错误。同时，徐州市政府和原徐州市国土局应是本案必要共同被告，且案涉问题既具有复杂性和创新性，又具有典型性和普遍性，属于辖区内重大、复杂案件，应由中级人民法院管辖。请求本院撤销原审裁定，并判决支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人徐州市政府未向本院提交书面答辩材料。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”据此，当事人提起的行政诉讼应当符合法院受理行政诉讼案件的条件，反之，人民法院对其诉讼依法应当裁定不予受理或驳回其起诉。本案中，李玲的案涉房屋被强制拆除后，其案涉房屋灭失产生的损失已经江苏省高级人民法院于2016年6月28日作出（2014）苏行终字第00127号行政判决书判决得到相应的权利救济，该生效判决的相关履行问题其应依法通过后续法定程序处理解决。李玲与案涉地块出让后土地出让合同是否履行及如何履行之间并不具有法律上的利害关系。同时，李玲认为徐州市政府不履行的相关职责并非由徐州市政府具体行使的法定职权，相关的土地管理职责由土地管理行政部门具体行使，而对原徐州市国土局的监督行为亦不属于行政诉讼受案范围，故原审法院认定李玲对徐州市政府的起诉不符合法定起诉条件并裁定驳回其起诉结果并无不当。如李玲认为徐州市政府在案涉地块出让后，土地出让合同是否履行及如何履行等方面存在不合法之处，其可另依相关法定途径向有关职能部门进行投诉、举报、控告等。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，李玲的上诉理由和主张不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马生安 审判员  黄 河 审判员  张贞伟 二〇二〇年三月十六日 书记员  张 丰 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；