甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终15号上诉人（原审被告）武山县人民政府，住所地：甘肃省天水市武山县城关镇宁远大厦。法定代表人马勤学，该县政府县长。被上诉人（原审原告）杜成德。委托代理人王朝晖，甘肃天秦律师事务所律师。委托代理人纪红，甘肃天秦律师事务所律师。上诉人武山县人民政府（以下简称武山县政府）因杜成德诉其会议记录一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2000年7月31日，武山县政府向县直各有关部门下发《关于批转武山县供销合作联社资产处置、职工安置方案的通知》（武政综发〔2000〕46号），批准实施《武山县供销合作联社资产处置、职工安置方案》。2002年4月2日，为了深化国有企业改革，中共武山县委、武山县政府向各乡镇党委、政府、县直各部门、县属各企业发出《批转县深化企业改革领导小组关于武山县进一步深化国有企业改革实施方案（试行）和国有企业破产工作实施意见的通知》（县委发〔2002〕14号）。2003年6月5日，原告杜成德与武山县城关供销社签订了《资产出让协议》。协议主要内容为，依据武山县政府转《武山县供销联社处置资产安置职工方案》，经城关供销社研究并报请县联社，同意将城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权出让与杜成德名下，双方议定整体出让金为10万元，款项自合同签订之日起交清。2005年4月，杜成德持资产出让协议和武山县供销联社处置资产安置职工方案，到国土局申请办理了原城关供销社杜家塄门市部的国有土地使用权证书，证号为：武国用(2005)第01007号，用地面积845.3平方米，批准机关为县人民政府，使用年限为50年。2007年6月5日，杜成德在武山县房产管理局申请办理了房产证，证号为：武房权证城字第XXXX号。后因国道310线升级改造项目需要征收杜成德土地房屋，但关于安置补偿问题迟迟不能达成协议，影响了项目建设进度。为了解决杜楞段房屋征收工作中的问题，武山县于2017年4月28日成立了联合工作组，对杜成德受让城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权及办理土地房屋权利证书情况进行调查。2017年5月9日，联合调查组出具调查报告，建议：1.对资产出让的合法性、有效性由县法院予以审查；2.对王泽敏涉嫌职务侵占问题依法予以处理；3.对国土局办理国有土地使用权变更中的问题予以审查和问责。2017年9月，武山县不动产登记管理局工作人员对董玉梅、杜成德、王泽敏进行了询问。2017年11月2日，武山县不动产登记管理局向杜成德发出《行政决定书》，告知将按程序报请县人民政府注销杜成德的国有土地使用证。2017年11月7日，武山县不动产登记管理局向武山县国土局提交了《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的调查报告》。2017年11月29日，武山县不动产登记管理局又向杜成德发出行政决定告知书，告知杜成德对注销其土地使用证可向国土局提出申诉。之后，武山县国土局向县政府提交《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的报告》。报告认定了资产出让和产权证办理过程中存在的问题，认为杜成德与武山县城关供销社签订的《资产出让协议》应为无效，杜成德持无效协议申请办理国有土地使用权证属非法获取权利证书，并根据《甘肃省土地登记条例》第三十一条的规定，建议县政府对杜成德的国有土地使用权证书予以注销，并收回土地权利证书。2018年5月4日，武山县第十七届人民政府第25次常务会议召开，会后作出《武山县第十七届人民政府第25次常务《会议纪要》。《会议纪要》第六项决定：1.由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证武国用(2005)字第01007号予以注销，并收回土地权利证书。2.责成县房管局按相关规定启动对杜成德持有的武房城字第012477号房产证的撤销程序。2018年5月30日，武山县国土资源局对杜成德作出《关于注销国有土地使用权证的决定》。决定主要内容为，根据武山县第十七届人民政府第25次常务会议研究决定，依法对你持有的国有土地使用权证武国用(2005)字第01007号予以注销，并收回土地权利证。自本决定送达或者公告发布之日起，你持有的国有土地使用权证将不再具有任何法律效力。同日，武山县国土资源局发出《关于注销国有土地使用权证的公告》。5月31日，向杜成德送达了该决定。2018年6月20日，武山县房管局向杜成德作出《关于撤销杜成德（武房城字第012477号）房屋所有权登记的决定》（武房管发〔2018〕25号）。决定认为，杜成德申请房屋所有权登记时提供虚假材料，隐瞒事实，依据《房屋登记办法》第八十一条之规定，决定撤销杜成德房屋所有权登记，交回证书。2018年7月27日，武山县房管局向社会发出《关于撤销杜成德房屋所有权证的公告》。杜成德因不服武山县国土局注销土地使用权登记行为及武山县房管局注销房屋所有权登记行为，分别向天水市秦州区人民法院提起行政诉讼。2018年10月19日，秦州区人民法院在组织案件当事人进行证据交换过程中，杜成德始见到《武山县第十七届人民政府第25次常务会议纪要》（武政纪发〔2018〕6号）。原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题如下：一是本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围？杜成德起诉是否超过起诉期限？是否构成重复起诉？会议纪要是行政机关常用的公文格式。行政机关的公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。会议纪要已经议定的事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是行政相对人均应遵照执行。会议纪要通常情况下不对外发生法律效力，未对当事人权利义务产生实际影响的，属于行政机关的内部程序性行为，不属于可诉的行政行为范畴。如果会议纪要对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过其他途径效力外化的，则属于可诉的具体行政行为。涉案会议纪要第六项的内容针对杜成德这一特定主体就特定事项作出决定，且明确要求由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证予以注销，并收回土地权利证书。《甘肃省土地登记条例》第二条规定：“土地登记是指县级以上地方人民政府对土地权利人依法取得、变更、终止的国有土地使用权、农民集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和土地他项权利等的登记，核发土地权利证书。”第四条规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地登记的具体工作。”第三十一条规定：“有下列情形之一的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书。(一)土地登记和土地权利证书内容失真的；(二)涂改土地权利证书的；(三)非法获得土地权利证书的。”据上规定，行使国有土地使用权依法取得、变更、终止，包括注销登记的法定机关是县级以上地方人民政府，土地行政主管部门只负责土地登记具体工作。涉案会议纪要决定注销杜成德国有土地使用权登记，属于武山县人民政府行使其法定职权的行为，该项决定的效力直接通过武山县国土局予以实施，对杜成德权利义务产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2018年5月30日，武山县国土资源局对杜成德作出《关于注销国有土地使用权证的决定》，杜成德应当知道会议纪要涉及其土地使用权的主要内容，但未告知杜成德诉权及起诉期限，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，本案起诉期限为一年，杜成德向本院起诉并未超出起诉期限。本案与杜成德因不服武山县国土局注销土地使用权登记行为及武山县房管局注销房屋所有权登记行为，分别向天水市秦州区人民法院提起行政诉讼的两案涉及的行政行为不同，被告不同，诉讼请求不同，不属于重复诉讼。二是涉案会议纪要第六项关于决定注销杜成德国有土地使用权证的行政行为是否合法？武山县第十七届人民政府第25次常务会议关于对杜成德国有土地使用权登记作出决定前，经过武山县不动产登记管理局调查，武山县国土局向县人民政府提交了《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的报告》。该报告认定的事实及对法律的适用即为武山县人民政府作出行政行为的事实根据和法律依据，即武山县人民政府作出决定的事实根据是杜成德与武山县城关供销社签订的《资产出让协议》应为无效，杜成德持无效协议申请办理国有土地使用权证属非法获取权利证书，法律依据是《甘肃省土地登记条例》第三十一条。本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”根据上述规定，土地使用权转让即产生建筑物、构筑物及其附属设施一并转让之法律后果，建筑物、构筑物及其附属设施转让同样产生土地使用权一并转让的法律后果，即“房地一体”转让。杜成德与武山县城关供销社签订的《资产出让协议》约定将城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权转让符合上述规定。杜成德实际取得房屋及土地后申请领取了土地及房屋相关权利证书，并占有使用多年，在房屋所有权和土地使用权注销登记之前，应为合法的土地使用权人和房屋所有权人。武山县国土局认为杜成德与武山县城关供销社签订的《资产出让协议》应为无效，但只是说明了无效的理由，并未举证证明《资产出让协议》已经法定程序被确认无效。涉案《资产出让协议》属于平等主体之间的民事协议，已履行完毕多年，非经法定程序依法确认，合同之外的第三人无权认定该合同无效，故武山县国土局认定杜成德持无效协议申请办理国有土地使用权证证据不足。《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：(一)依法收回的国有土地；(二)依法征收的农民集体土地；(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”《甘肃省土地登记条例》第三十一条规定：“有下列情形之一的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书。(一)土地登记和土地权利证书内容失真的；(二)涂改土地权利证书的；(三)非法获得土地权利证书的。”上述规定对人民政府注销国有土地使用权登记的情形进行了列举。武山县政府决定注销杜成德土地权利证书，不符合以上情形之一，也不符合《甘肃省土地登记条例》第三十一条的规定，属适用法律错误。综上所述，武山县政府通过常务会议作出关于注销杜成德国有土地使用权决定的行政行为违法。因武山县国土局已经注销了杜成德持有的土地使用权证书，房屋被拆除，土地被收回，判决撤销行政行为已无实际意义，应当判决确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认武山县政府于2018年5月4日通过武山县第十七届人民政府第25次常务会议，决定由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证(武国用〔2005〕字第01007号)予以注销，并收回土地权利证书的行政行为违法。上诉人武山县政府上诉称:1.原审判决认定“会议纪要第六项内容针对杜成德这一特定主体就特定事项而作出的决定具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围”，没有法律依据。根据最高人民法院相关案例，政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。政府会议纪要议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，只有在相关部门依据法律规定制作行政执法文书后，政府会议纪要才转化为行政行为。本案中，县政府会议纪要议定的事项，虽然涉及杜成德本人的权利义务，但这个会议纪要并没有对杜成德本人的权利义务产生直接影响，而产生直接影响的是国土部门的注销土地权利证书决定。故上诉人作出的会议纪要是根据行政部门提请的事项作出的督促履责、工作指导的内部文件，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。2.原审判决认定“涉案会议纪要决定注销杜成德国有土地使用权登记，属于武山县政府行使其法定职权的行为”，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第五条、国务院《不动产登记条例》第六条第二款、第七条的规定，人民政府代表国家对国有土地行使所有权，但土地管理由土地行政主管部门负责，土地作为不动产的登记则属于不动产登记部门。而不动产登记包括首次登记、变更登记、注销登记、更正登记等。本案中，武山县不动产登记管理局根据调查报告，请示县国土局，由县国土局提请政府常务会议研究同意，并由国土局作出注销杜成德国有土地使用权证的决定，符合法律规定。但原审判决认定注销登记属于县政府的职权，其依据是《甘肃省土地登记条例》，属于适用法律错误。3.原审判决认定被上诉人杜成德的起诉不属于重复起诉，是对法律的曲解和误读。2018年9月18日，被上诉人杜成德向天水市秦州区人民法院起诉，其诉讼请求为：请求依法撤销被告武山县国土资源局作出的《关于注销国有土地使用权证的决定》；请求依法撤销武山县政府作出的武府复决字〔2018〕1号行政复议决定。2019年1月3日，杜成德提起本案之诉的诉讼请求是：请求依法判决确认被告武山县人民政府作出的武政纪发〔2018〕6号会议纪要第六项内容违法或者撤销该会议纪要第六项内容。从以上事实来看，以同一事实、同一理由、相同的诉讼请求、相同的当事人，向不同的人民法院提起诉讼，完全符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六项的规定，属于重复起诉。4.原审判决认定，杜成德为涉案土地合法的使用权人和房屋所有权人，适用法律错误。（1）杜成德与城关供销社签订的《资产转让协议》没有经过职工大会讨论决定，擅自处置集体资产。（2）《资产转让协议》违反了《房地产管理法》第四十条的规定，同时也违反了县政府方案中关于土地和资产分别出让和转让的规定，没有签订土地出让合同，没有缴纳土地出让金。（3）违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，不符合划拨土地出让转让的法定条件。（4）杜成德与原城关供销社主任存在恶意串通、低价转让集体资产，损害供销社集体利益和国家利益的行为。由于存在以上问题，县国土局和不动产管理局经过调查了解，认为杜成德取得供销社资产的行为存在违法取得事由，提请县常委会议讨论，决定注销其土地使用权证，是行政机关对其违反法律的行政行为的自我纠错，改变原行政行为的一种方式。该自我纠错的方式，从行政管理的角度出发，并无不当之处。原审判决对《资产出让协议》存在的违法问题视而不见，作出合法认定，并且适用了国土资源部2017年12月28日已经废止的《土地登记条例》为依据，属于适用法律错误。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，并依法驳回被上诉人杜成德的诉讼请求。被上诉人杜成德二审审理期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，原审法院就被上诉人杜成德起诉请求撤销上诉人作出的武政纪发〔2018〕6号《会议纪要》第六项决定之一：责成县房管局按相关规定启动对杜成德持有的武房城字第012477号房产证的撤销程序，作出（2019）甘12行初4号行政裁定，驳回杜成德的该起诉。该行政裁定现已生效。再查明，被上诉人杜成德就武山县政府房屋强制拆除并收回土地使用权的行为向原审法院提起诉讼，原审法院作出（2019）甘12行初5号行政判决，判决确认武山县政府于2018年8月2日强制拆除涉案杜成德房屋并收回土地使用权的行政行为违法。该案因武山县政府不服该行政判决，上诉于本院，现正在二审审理中。以上事实有（2019）甘12行初4号《行政裁定书》、（2019）甘12行初5号《行政判决书》在案佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起的诉讼应当属于人民法院受案范围。本案的争议焦点是上诉人武山县政府作出的武政纪发〔2018〕6号《会议纪要》第六项决定“1.由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证〔武国用（2005）字第01007号〕予以注销，并收回土地权利证书”是否属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，2017年11月7日，武山县不动产登记管理局向武山县国土局提交了《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的调查报告》；之后，武山县国土局向武山县政府提交《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的报告》。2018年5月4日，武山县第十七届人民政府第25次常务会议召开，会后作出《武山县第十七届人民政府第25次常务《会议纪要》。《会议纪要》第六项决定：1.由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证〔武国用(2005)字第01007号〕予以注销，并收回土地权利证书。2.责成县房管局按相关规定启动对杜成德持有的武房城字第012477号房产证的撤销程序。2018年5月30日，武山县国土资源局对杜成德作出《关于注销国有土地使用权证的决定》。决定主要内容为：“根据武山县第十七届人民政府第25次常务会议研究决定，依法对你持有的国有土地使用权证〔武国用(2005)字第01007号〕予以注销，并收回土地权利证。自本决定送达或者公告发布之日起，你持有的国有土地使用权证将不再具有任何法律效力。”同日，武山县国土资源局发出《关于注销国有土地使用权证的公告》；5月31日，向杜成德送达了该决定。据此，本案被诉《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权证的决定不属于行政诉讼受案范围，理由如下：一是本案被诉《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权的决定属于行政机关为作出行政行为而实施的内部研究行为，属于过程性行政行为，不是对外产生法律效力的行政处分行为。国务院《不动产登记条例》第三条、第四条、第六条、第七条第一款规定，国家实行不动产统一登记制度。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。不动产注销登记适用《不动产登记条例》。根据上述规定，上诉人武山县政府并不具有对案涉国有土地使用权进行注销登记的法定职权。原审判决认定上诉人武山县政府具有注销登记国有土地使用权的法定职权属于适用法律错误，应予纠正。就本案已查明的事实而言，武山县不动产管理局、国土资源局曾针对案涉国有土地使用权注销登记事项分别形成调查报告层报武山县政府，武山县政府通过召开政府常务会议的形式予以研究决定，但该决定并非直接对被上诉人杜成德作出，而是决定由武山县国土资源局负责实施案涉国有土地使用权的注销登记事宜。之后，武山县国土资源局亦作出了《关于注销国有土地使用权证的决定》，并告知杜成德诉权和起诉期限。故上诉人武山县政府通过常务会议形成的《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权注销登记议定事项，属于过程性行政行为，并未直接对被上诉人杜成德产生法律效果。换言之，上诉人作出的《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权注销登记的决定，已被武山县国土资源局对杜成德作出的《关于注销国有土地使用权证的决定》这一对外直接产生法律效果的行政行为所吸收。至于武山县国土资源局是否具有行使国有土地使用权注销登记的法定职权，以及该局对被上诉人杜成德作出的《关于注销国有土地使用权证的决定》是否证据确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，均不属于本案予以评判的范围。二是本案被诉《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权注销登记的决定对被上诉人杜成德的权利义务不产生实际影响，而对其权利义务产生实际影响的行政行为是武山县国土资源局于2018年5月30日对其作出的《关于注销国有土地使用权证的决定》。是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项。由于会议纪要主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，本身并不对外发生法律效力。在会议纪要具有确定某一行政事项如何处理的初步意见，并在之后存在后续法律行为的情形下，对外发生法律效力的是会议议定的具体负责的行政机关作出的后续法律行为。据此，对被上诉人杜成德的权利义务关系产生调整作用的是武山县国土资源局作出的《关于注销国有土地使用权证的决定》。三是本案被诉《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权的决定能否作为注销案涉国有土地使用权证的依据，武山县国土资源局作为执行该《会议纪要》决定的行政机关，尚具有依法判断权。本案被诉《会议纪要》决定内容为：“1.由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证〔武国用(2005)字第01007号〕予以注销，并收回土地权利证书。”该决定内容表述为由武山县国土资源局负责，“依法”对杜成德的案涉国有土地使用权证予以注销，并收回土地权利证书。本院认为，依法行政是行政机关作出行政行为的基本原则。武山县国土资源局在执行该《会议纪要》时，对其是否具有法定职权、被上诉人的武国用(2005)字第01007号国有土地使用权证是否符合注销登记的相关法律规定、应当遵循哪些法定程序，作为一级行政机关，均具有独立的判断权。据此，武山县国土资源局对被上诉人杜成德作出的《关于注销国有土地使用权证的决定》具有独立的、对外发生法律效力的行政意思表示，是对被上诉人杜成德最终产生案涉国有土地使用权被注销登记这一法律效果的行政行为。因此，本案被诉《会议纪要》第六项关于案涉国有土地使用权证的决定作为过程性行政行为，并未直接对被上诉人杜成德的权利义务关系产生实际影响。综上所述，被上诉人杜成德的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合法定起诉条件。原审判决适用法律错误，应予纠正。上诉人武山县政府的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定如下：撤销甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行初4号行政判决；二、驳回原审原告杜成德对原审被告武山县人民政府于2018年5月4日通过武山县第十七届人民政府第25次常务会议，决定由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证〔武国用(2005)字第01007号〕予以注销，并收回土地权利证书的行政行为的起诉。一审预收案件受理费50元，退还被上诉人杜成德；二审预收案件受理费50元，退还上诉人武山县人民政府。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 朵利民 二Ｏ二Ｏ年三月二十七日书记员 戴蕴鹏