四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1303行初150号 原告：四川省宇恒房地产开发有限公司，住所地：广安市广安区滨江北路6号。 法定代表人：姜友林，董事长。 委托代理人：肖飞，四川百柯律师事务所律师。 被告：西充县自然资源和规划局，住所地：西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人：赵荣辉，局长。 出庭负责人：张鹏，被告单位副局长。 委托代理人：左国民，四川源泉律师事务所律师。 原告四川省宇恒房地产开发有限公司（以下至判决书主文前简称“宇恒房产公司”）诉被告西充县自然资源和规划局（以下至判决书主文前简称“西充自规局”）行政确认纠纷一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理肖飞，被告出庭负责人张鹏、委托代理人左国民均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告西充自规局于2019年6月3日作出西自规闲通字（2019）第001号《闲置土地认定通知书》，查明恒宇房产公司于2011年以拍卖方式取得位于西充县宗国有建设用地使用权，同年6月10日与我局签订《国有土地使用权出让合同》（合同号为2011-00495号），在合同中约定出让土地面积24986.7㎡（折合37.48亩，具体位置见用地红线图），用途为住宅用地，出让年限为70年。同时约定恒宇房产公司取得该宗土地使用权后，应在2011年12月30日前开工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延期申请，经出让人同意延期建设的，其项目竣工时间相应顺延，但延期时间不得超过一年。 在取得土地使用权后，宇恒房产公司一直未开工建设，截至目前为止，也只是做了部分宗地场平工程。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”的规定，由于该宗土地至今未开发建设，宇恒房产公司也未申请延长开发建设期限。2018年8月27日我局向宇恒房产公司发出《闲置土地认定告知书》（西国土资闲告字[2018]第03号）和《闲置土地认定听证告知书》（西国土资闲告字[2018]第04号），并于2018年8月28日送达给宇恒房产公司。 宇恒房产公司于2018年8月28日和2018年8月29日分别提交了《关于御景华庭C区用地情况说明》和《关于御景华庭C区不属于闲置土地的情况报告》，要求不予认定为闲置土地，但未提交新的证据予以证实。在法定期限内，宇恒房产公司未提出听证申请，视为自动放弃要求听证的权利。依据《关于规范土地登记的意见》（国土资发[2012]134号）文件的相关规定，我局认为宇恒房产公司提出该宗与以前购买的两宗土地已由规划部门统一规划合为一宗地，已经开发建设面积超过总面积的三分之一，全部投资总额超过百分之二十五的理由不成立。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款规定，经局领导会审同意，现我局作出如下认定：1、认定该宗土地为闲置土地，闲置时间自2018年7月31日起算；2、闲置土地原因为企业自身原因闲置。 原告宇恒房产公司在审理中提出的诉讼请求：1、判决撤销被告西充自规局作出的《闲置土地认定通知书》[西自规闲通字（2019）第001号]；2、判令被告承担本案全部诉讼费。事实及理由：1、由于西充县人民政府的原因，原告迟迟未取得案涉土地使用权，导致原告无法按照《国有土地使用权出让合同》的约定如期进行开发建设；2、西充县人民政府规划委员会在2012年6月5日已将原告所取得三宗土地统一规划成“御景华庭”城市商业综合体；3、西充县多扶工业园区规划委员会在2013年1月14日明确要求原告在开发时，以明清风貌为切入点，着力打造成为集购物、休闲、旅游、游乐为一体的城市商业综合体。至此，原告案涉土地系西充县人民政府关于多扶镇整体规划中“御景华庭”城市商业综合体项目的组成部分，不是单独立项开发建设项目；4、原告从2012年7月20日，根据西充县工业园区规划委员会的要求，开始对“御景华庭”项目动工，截至2017年4月6日，已经开发建成65380.06平方米，早已超过了《闲置土地处置办法》第二条规定的开发建设用地总面积的三分之一和投资总额的百分之二十五。 综上，被告西充自规局作出西自规闲通字（2019）第001号《闲置土地认定通知书》所依据的事实错误，原告为维护合法权益，向贵院提起诉讼，望判如所请。 被告西充自规局辩称：1、被告作出土地闲置认定，事实清楚，证据充分，程序合法，定性准确；2、办证时案涉土地并未抵押，是原告自身原因造成案涉土地闲置，与被告西充自规局不具有关联性；3、“御景华庭”小区的三宗土地是原告分别购买取得的土地使用权，虽然案涉三宗土地被统一规划在“御景华庭”工程项目中，但原告宇恒房产公司并未向相关行政职能部门申报审核并宗开发建设，三宗土地也是分别单独办理相关审批手续，当地政府对建筑风格等方面的要求，不影响案涉土地的开发，原告对案涉土地长期未进行开发，符合闲置土地认定条件。综上，原告诉请无理，应予驳回。 被告西充自规局围绕行政行为合法性，在举证期限内提交并当庭出示如下证据： 第一组证据：1、被告西充自规局作出的西自规闲通字（2019）第001号《闲置土地认定通知书》；2、送达回证；3、原告组织机构代码证、企业法人营业执照、税务登记证、法定代表人身份证复印件；4、原告出具的委托书、委托人胡骞的身份证复印件。证明：1、被告依法作出《闲置土地认定通知书》并有效送达；2、《闲置土地认定通知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当依法维持。 第二组证据：1、西国土资闲调（2018）01号《闲置土地调查通知书》；2、送达回证；3、案涉土地的图斑截图；4、案涉土地用地宗地图；5、案涉土地的现场照片；6、《国有土地使用权出让合同》（2011-00495号）；7、《补充协议》；8、案涉土地权属证书；9、抵押登记档案。证明被告西充自规局作出闲置土地认定的事实清楚。 第三组证据：1、被告作出的西国土资闲告字（2018）第03号《闲置土地认定告知书》；2、送达回证；3、西国土资闲告字（2018）第04号《闲置土地认定听证告知书》及送达回证；4、原告提交的报告、情况说明及相关附件。证明被告西充自规局作出闲置土地认定程序合法。 原告宇恒房产公司在举证期限内提交并当庭出示如下证据： 第一组证据：1、原告工商登记信息一份，证明原告是本案适格主体；2、原告与被告前身西充县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》三份。证明2010年11月至2012年2月，经公开拍卖，原告竞得三宗土地，宗地编号及面积分别为：5957号（御景华庭Ａ区）面积8104.3平方米，6××8号（御景华庭Ｃ区）面积24986.69平方米，5695号（御景华庭Ｂ区）面积27243.06平方米，三宗土地总面积60334.05平方米，并与被告签订《国有土地使用权出让合同》，在合同中约定了双方的权利义务，原告取得的三宗土地均位于西充县冯家湾，且三宗土地相邻，总规划面积133545.34平方米。 第二组：1、被告西充自规局作出的西自规闲通字（2019）第001号《闲置土地认定通知书》、西国土资闲告字（2018）第03号《闲置土地认定告知书》、西国土资闲告字（2018）第04号《闲置土地认定听证告知书》各一份；2、原告于2018年8月29日提交的书面报告。证明：1、被告于2019年6月3日认定原告取得的宗地6××8号（Ｃ区）、面积24986.69平方米为闲置土地；2、该宗土地已被行政主管部门统一规划成片，原告分期开发，符合西充县政府的相关规定，不属闲置土地。 第三组：1、2012年6月，原告委托厦门市住宅设计院有限公司设计的“御景华庭”小区方案设计图7份；2、西充县住房和城乡规划建设局建设用地规划许可证一份；3、西充县工业园区规委会会议纪要一份；4、被告前身西充县国土资源局2012年5月10日、2014年5月5日的书面证明各一份；5、西充县国土资源局执法大队2017年8月21日证明一份。证明：1、原告将三宗地进行统一规划设计，向主管部门报送了设计方案，并通过西充县开发建设项目的审查；2、西充县规委会通过了原告统一规划，分期开发的方案，建设行政主管部门将原告竞得的三宗土地统一规划，并核发行政许可证，项目名称御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区；3、因政府将土地抵押给银行等原因，原告竞得的土地延迟交付，宗地开发被耽误，其责任在被告；4、被告所属西充县国土资源局执法大队2017年8月21日出具的书面证明，证实原告在多扶镇的开发项目已经达到土地开发总量三分之一以上，投资总额占25%以上，不构成土地闲置。 第四组证据：1、御景华庭A区、B区竣工验收备案书各一份；2、B区12幢商品房预售许可证一份。证明：1、案涉土地经西充县建设行政主管部门统一规划后，原告进行了开发，其中A区竣工验收备案面积18676.07平方米，B区竣工验收面积46703.99平方米，完成总面积为65380.06平方米；2、B区除竣工验收的外，开发的12幢已取得预售许可，建设面积为3029.50平方米，因此原告动工开发面积占规划面积60%以上。 第五组：1、国土资源部《闲置土地处置办法》（53号令）一份；2、西充县人民政府西府发（2015）33号文件一份。证明原告的土地不属于闲置土地，西充县政府鼓励房地产企业“适度放活开发方式，可分期开发建设，分期验收，分期预售，分期办理房屋产权证或登记证明”等，原告开发的项目属于县政府鼓励支持的项目。 经审理查明：2010年11月至2012年2月期间，原告宇恒房产公司通过公开竞价方式相继购买了原西充县国土资源局拍卖的位于西充县宗商业用地，宗地编号及面积分别为：御景华庭Ａ区5957号宗地、面积8104.3平方米，御景华庭Ｂ区5695号宗地、面积27243.06平方米，御景华庭Ｃ区6××8号宗地、面积24986.69平方米。2011年6月10日，原西充县国土资源局（出让方）与原告宇恒房产公司（受让方）签订《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》，合同约定出让人出让给受让人的宗地位于西充县冯家湾，宗地编号为6××8号，宗地总面积24986.69平方米，宗地用途为商业住宅，出让人同意在2011年8月30日前将出让宗地交付给受让人，本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币932.50元，总额为人民币23300000元，受让方分两期支付出让金，2011年6月30日前支付11650000元，2011年7月30日前支付11650000元，受让人同意在2011年12月30日前动工建设，2013年6月30日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延期申请，但延建时间最多不得超过1年。 签订协议后，原告宇恒房产公司依约向原西充县国土资源局按时足额支付土地出让金，因案涉土地在出让前由西充县人民政府融资贷款设定抵押担保，原西充县国土资源局迟迟不能为原告宇恒房产公司办理案涉土地的权属变更登记，原告于2012年11月7日才取得原西充县国土资源局为其办理的西国用（2012）第2278号《国有土地使用证》，双方至今未就该宗土地重新确定动工建设和竣工验收两个时间节点进行协商并签订补充协议。2012年5月，原告委托厦门设计院有限公司进行方案设计，按照多扶镇城镇建设总体规划，将原告位于西充县宗土地统一设计成“御景华庭”项目Ａ、Ｂ、Ｃ区，采用明清凤貌为切入点，着力打造集购物、休闲、旅游、游乐为一体的城市商业综合体，并通过了西充县片区开发建设项目规划方案审查，原西充县住房和城乡规划建设局于2012年6月5日为原告核发了西住建（2012）Ｄ-014号《建设用地规划许可证》，核定用地项目名称御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区，用地面积Ａ区8104.2平方米、Ｂ区27243.06平方米、Ｃ区24986.69平方米，用地位置西充县冯家湾。 原告宇恒房产公司投资建设的御景华庭项目总规划建筑面积为133545.34平方米，在通过建设方案规划审查后，按照整体规划、逐步分期开发的建设方式，相继于2012年7月20日、2013年4月8日对该房产项目B区、A区动工修建，并于2017年4月6日报请原西充县住房和城乡规划建设局办理工程项目竣工验收备案登记。据《竣工验收备案书》显示，御景华庭A区1-6号楼规划许可建筑面积18632.97平方米，竣工验收规划核实实建面积18676.07平方米；御景华庭B区1-9、14-18号楼规划许可建筑面积46480.48平方米，竣工验收规划核实实建面积46703.99平方米；无违规建设行为，规划核实合格，工程质量、安全保证体系等资料齐全。 原告在取得御景华庭C区土地使用权后，只做了部分宗地场平工程，至今未按项目规划设计开工建设。原西充县国土资源局认为原告没有根据建设用地使用权出让合同约定申请延长开发建设期限，长期不对该宗土地进行开发建设，符合《闲置土地处置办法》第二条规定，应当认定为闲置土地，并于2018年8月27日向原告宇恒房产公司发出西国土资闲告字（2018）第03号闲置土地认定告知书和西国土资闲告字（2018）第04号闲置土地认定听证告知书，原告提交了书面申辩材料及相关政策、事实依据，认为御景华庭C区土地不属于闲置土地。2019年6月3日，被告西充自规局作出西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书，认定如下：1、认定该宗土地为闲置土地，闲置时间自2018年7月31日起算；2、闲置土地原因为企业自身原因闲置。原告不服，在法定期限内，向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定确定”的规定以及《四川省实施办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府和地区行政公署土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”之规定，被告西充自规局作为西充县行政区域内负责土地统一管理和监督工作的行政主管部门，具有对辖区内闲置土地进行认定和处理的法定职责。原西充县国土资源局在行政机构改革中被撤销，西充自规局继续行使其职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，西充自规局应为本案适格被告。 本案原、被告争议焦点：1、原、被告是谁的原因造成御景华庭C区土地延迟开发建设；2、原告公司投资开发的御景华庭C区土地在被告作出闲置土地认定时已开发建设面积或者已投资金额是否达到法定比例。 一，关于原、被告是谁的原因造成御景华庭C区土地延迟开发建设的问题。根据原告与原西充县国土资源局签订的建设土地使用权出让合同约定，御景华庭C区土地在2011年12月30日前动工建设，2013年6月30日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，不能按期开工建设的，应提前30日向原西充县国土资源局提出延期申请，但延建时间最多不得超过1年。双方在上述约定中提出不按时开工建设的假设条件仅针对原告宇恒房产公司自身原因造成的工程延期开工，不包括原西充县国土资源局的原因引起开工延误，对因土地出让方的违约行为造成的土地延迟开工建设不受双方该约定的拘束，应按照《闲置土地处置办法》的相关规定处理。原西充县国土资源局签订土地出让合同后，在距该合同约定的开工建设期限已超过近1年时间即2012年11月7日才为原告办理御景华庭C区土地使用权证，按照建设工程四证齐全要求及办证流程规定，原告宇恒房产公司先行取得御景华庭C区土地使用权权属证书是其申办建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证并在随后进行项目开工建设的前提条件，原西充县国土资源局最迟应在出让合同约定的开工建设时间即2011年12月30日前为原告办理国有土地使用证，实际办证时间超过合同约定的开工建设时间近1年，违反合同约定的相关义务，由此说明造成原告御景华庭C区土地延迟开工建设的根本原因在于原西充县国土资源局未按土地出让合同约定办理国有土地使用证并按时交付土地所致，根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的”以及第十二条“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工验收期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过1年”之规定，原西充县国土资源局应与原告宇恒房产公司就重新约定动工开发、竣工验收期限和违约责任等进行协商，并签订补充协议，在双方至今未就延长动工开发期限签订补充协议前提下，原告宇恒房产公司未对御景华庭C区土地进行开发建设，不符合闲置土地的认定条件。被告西充自规局在庭审中对此提出的辩解理由不成立，本院不予采信。 二、关于原告投资开发的御景华庭Ｃ区在被告作出闲置土地认定时已开发建设土地面积或已投资金额是否达到法定比例的问题。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”之规定，原告宇恒房产公司将其通过公开竞价购买由原西充县国土资源局拍卖的位于西充县宗土地，经西充县住房和城乡规划建设局统一规划为御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区，并核发了《建设用地规划许可证》，西充县工业园区规委会也审议通过了御景华庭设计方案，说明原告投资开发的御景华庭楼盘是一个完整规划建设项目。据原、被告提交的相关证据显示，御景华庭项目总规划面积为133545.34平方米，截至2017年4月6日，御景华庭Ａ区、Ｂ区按规划相继建成房屋总面积65380.06平方米，其中Ａ区18676.07平方米，Ｂ区46703.94平方米，占该项目应开发建设面积约50%，原告宇恒房产公司在开发建设御景华庭中已开发建设土地面积或者投资金额均超过法律规定比例，不符合闲置土地认定条件，该项目Ｃ区土地不属于闲置土地。被告西充自规局于2019年6月3日作出西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书，认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，应当予以撤销。原告宇恒房产公司要求撤销被告西充自规局作出的西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书的诉讼请求成立，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告西充县自然资源和规划局于2019年6月3日作出的西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书。 案件诉讼费50元，由被告西充县自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长 罗 东 人民陪审员 刘 琳 人民陪审员 林 勤 二〇二〇年三月四日 书 记 员 许术华