湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初1号 原告：冷水滩区伊塘镇孟公山村乙塘组。 代表人：唐保五，该组组长。 委托诉讼代理人：唐能红，男，汉族，系该村村民。 委托诉讼代理人：唐卫东，湖南金浯律师事务所律师。 被告：冷水滩区人民政府，住所地永州市冷水滩区梧桐路579号。 法定代表人：桂砺锋，该区区长。 委托诉讼代理人：胡家斌，该区人民政府法律顾问。 委托诉讼代理人：唐生科，该区伊塘镇司法所所长。 被告：永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。 法定代表人：朱洪武，该市市长。 委托诉讼代理人：唐明，该市行政复议办公室工作人员，代理权限为特别授权。 原告冷水滩区伊塘镇孟公山村乙塘组（以下简称孟公山村乙塘组）因认为被告冷水滩区人民政府不履行法定职责，并不服被告永州市人民政府作出的永政复决字［2019］127号《行政复议决定书》（以下简称《127号复议决定》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日依法立案受理，同日向被告冷水滩区人民政府和被告永州市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法由审判员艾久华担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员文建奇组成合议庭，书记员秦欣明担任庭审记录，于2020年3月23日上午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。被告冷水滩区人民政府的法定代表人桂砺锋、被告永州市人民政府的法定代表人朱洪武，经本院依法通知，因事未到庭。原告孟公山村乙塘组的代表人唐保五及其委托诉讼代理人唐能红、唐卫东，被告冷水滩区人民政府的委托诉讼代理人胡家斌、唐生科，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人唐明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告孟公山村乙塘组诉讼请求：1、请求人民法院依法撤销被告永州市人民政府作出的《127号复议决定》；2、判令被告冷水滩区人民政府履行法定职责；3、诉讼费用由被告承担。事实和理由：“早禾塘背”系原告孟公山公社姚家大队乙塘生产队（因为机构改革，现在变更为冷水滩区伊塘镇孟公山村乙塘组）的土地（原林地），1981年12月22日，《零陵县山林权证》确认了该地块属于原告。现在该土地被伊塘镇花亭子村非法侵占，多次协商无果。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告申请冷水滩人民政府对“早禾塘背”土地进行确权，并确认该地块所有权属于原告，冷水滩区人民政府不予理会。 依据《中华人民共和国土地管理法》十六条的规定，只有冷水滩区人民政府有权对上述土地权属进行确认。但是在本案中，冷水滩区人民政府没有回复，更没有对争议地块进行确权，而仅仅由冷水滩区信访局出具了一个不予受理告知书了事。区信访局作为区政府的组成部门，无权出具答复函。对于冷水滩区人民政府的行政不作为行为，原告依法向被告申请行政复议，被告永州市人民政府没有进行合法性审查，其作出的《127号复议决定》驳回原告的复议申请，属于错误。 为证明其主张，原告孟公山村乙塘组在提起诉讼时向本院提交了以下证据： 证据1：土地权属确认申请书、EMS快递单。拟证明原告于2019年6月18日向被告冷水滩区人民政府提出土地确权申请的事实。 证据2、冷水滩区信访局不予受理告知书，拟证明冷水滩区人民政府未依法履行确权职责，却违法出具信访告知书的事实。 证据3、复议申请书、受理行政复议通知书，拟证明原告于2019年8月27日向永州市人民政府提出行政复议申请，永州市人民政府已受理的事实。 证据4、《127号行政复议决定》，拟证明永州市人民政府作出的决定书的行政行为违法，原告在法定期限内提起本案行政诉讼的事实。 证据5、土地权属认定书，拟证明原告于2018年9月26日得知土地权属认定，且并未经县级以上政府（即冷水滩区人民政府确权）的事实。 证据6、《永州市信访接待登记表》，拟证明原告得知土地被违法认定后，于2019年3月27日向永州市土地征用与不动产登记问题工作小组反映，该小组曾要求被告冷水滩区人民政府进行处理的事实。 证据7、《零陵县山林权证》（编号：109号），拟证明原告向被告主张确权的“早禾塘背”属于原告所有，使用的事实。 被告冷水滩区人民政府辩称：1、原告向答辩人反映山林权属纠纷时，该区域当时不是冷水滩区人民政府管理的辖区。2019年3月19日，原告代表到冷水滩区信访局调纠办反映情況，称“早禾塘背”山林权属纠纷，要求予以调解处理。因当时伊塘镇属永州市农科园辖区，不是冷水滩区所管辖的区域，因此该局不予受理，并口头告知其向永州市农科园提出申请。2、原告所称山林纠纷在2012年已经作出调解意见，并且2019年7月、11月又两次对原告做出了书面答复，冷水滩区人民政府已履行了法定职责。2012年7月4日，冷水滩区伊塘镇人民调解委员会根据当事人申请，经过调查、走访、走界，结合冷水滩国土局的土地权属认定书，对该山林权属纠纷作出了调解意见，并告知不服调解意见可提起行政复议或者诉讼。后争议双方都没有对此调解意见提出异议。2019年7月6日，伊塘镇人民政府向被答辩人的组长发出了书面的答复意见书。2019年11月14日，冷水滩区信访局向原告发出了书面的告知书。均明确告知原告争执山林归属花亭子村桥一组所有。综上所述，冷水滩区人民政府已经履行了法定职责，被答辩人的诉请无事实及法律依据，永州市人民政府的复议决定是正确的，敬请人民法院依法判决驳回被答辨人的全部诉讼请求。 冷水滩区人民政府于2020年1月9日向本院提交证明其已经履行了法定职责的证据如下： 证据1：调解意见、调查笔录、土地权属认定书、山林权证等，拟证明冷水滩区伊塘镇人民政府已于2012年对争执山林进行调解并作出了调解意见的事实。 证据2、答复意见书，拟证明就原告反映事项镇政府已明确答复原告的事实（因原告是在网上提出的该问题，故由镇政府在网上回复）。 证据3、告知书、送达回证及争执地现状，拟证明就原告请求事项我府职能部门再次答复原告的事实。 证据4、国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅的函复，拟证明原告申请事项不属于土地权属争议。 证据5、冷水滩区信访局职能配置文件，拟证明冷水滩区信访局具有调处山林权属纠纷的职能。 证据6、《林木林地行政处理办法》第四条之规定，拟证明冷水滩区信访局是作出林权争议的具体处理机构。 被告永州市人民政府辩称：1、永州市人民政府受理该行政复议申请程序合法。原告认为冷水滩区人民政府未履行法定职责，向答辫人提出行政复议申请。永州市人民政府依法向各方当事人分别发送了《受理行政复议申请通知书》、《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本，通知各方当事人提供相应的复议材料。2、永州市人民政府依法对该行政复议案进行了审理。冷水滩区人民政府在收到《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本后，在法定期限内向答辩人提交了书面答复和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料，并于2019年11月14日作出《信访事项不予受理告知书》。市政府认为冷水滩区人民政府在复议期间已履行法定职责，本案依法应予以驳回复议申请。3、市政府依法作出了行政复议决定并送达了各方当事人。因本案情况复杂，经本行政复议机关负责人批准后，延长了审理期限30天。答辩人依法作出《行政复议决定书》后，依法向各方当事人送达了该决定书。综上所述，永州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告永州市人民政府为证明复议程序的合法性，其于2020年1月8日向本院提交了下列证据： 证据１、行政复议申请、申请人代表人身份证明、受理行政复议申请通知书存根、行政复议答复通知书存根，拟证明答辩人依法受理行政复议申请，受理程序合法。 证据２、答复意见书、冷水滩区人民政府行政复议答辩状、不予受理告知书、行政复议决定书，拟证明答辩人依法进行了审查并作出了复议决定。 证据３、邮寄凭证、送达回证，拟证明答辩人将复议文书依法送达了各方当事人。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。 经组织庭审质证，原告孟公山村乙塘组对被告冷水滩区人民政府提供的证据质证意见为：证据1、真实性、合法性有异议，原告没有收到调解书，也无人通知原告参与调解。证据2、该答复意见书是镇政府，不是区政府，对该证据合法性有异议。证据3、真实性无异议，对证明目的有异议。该证据不合法，不能达到证明目的。证据4、真实性无异议，但被告错误理解法律，没有证据证明该争执土地已经由相关部门发证确权。证据5，真实性无异议，合法性有异议，信访局只是冷水滩区人民政府的职能部门，不能代替区政府出具意见。 综合庭审中当事人举证目的和质证意见，本院对被告冷水滩区人民政府提交的证据分析认证如下：证据1、证据2，仅能证明冷水滩区伊塘镇人民政府对争执山场作出的《调解意见书》及答复意见，不能证明被告冷水滩区人民政府已经履行了法定职责的证明目的。证据4、系国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅的函复，综合全案证据来看，系林地权属争议，且被告没有提供其他证据证明争议山场已土地登记发证，本院不予采信。证据3和证据5能够证明冷水滩区信访局具有调处纠纷工作的职能，但冷水滩区信访局的回复不能证明被告已履行法定职责的证明目的。 原告孟公山村乙塘组对被告永州市人民政府提供的证据质证认为：证据1、无异议。证据2、真实性无异议，合法性、证明目的有异议，不能由伊塘镇人民政府或者区信访局进行答复，应当由区政府进行答复。且原告没有参加2012年7月4日的调解，原告也没有收到调解书。证据3、无异议。证据4、该证据是法律依据，被告适用法律错误。 综合庭审中当事人举证目的和质证意见，本院对被告永州市人民政府提交的证据分析认证如下：当事人对证据1、3没有提出异议，且证据符合证据规则要求，本院予以确认。证据2、不能证明被告冷水滩区人民政府已经履行了法定职责，被告永州市人民政府没有尽到审查义务。关于被告永州市人民政府作出《127号复议决定书》的法律依据。被告永州市人民政府认为被告冷水滩区人民政府已经履行了法定职责，但适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，以原告的行政复议申请不符合受理条件为由，驳回原告的行政复议，属于适用法律错误。 经组织庭审质证，被告冷水滩区人民政府对原告孟公山村乙塘组提交的证据质证认为：证据1、2，原告方未盖章，不能证明是原告所寄。证据3、真实性、合法性无异议，证明目的有异议。该证据正好证明区政府履行了法定职责，因为区信访局就是处理该纠纷的机构。证据4、5无异议。证据6、7、8，对证据本身无异议，对原告的证明目的有异议。证据9、关联性有异议，早禾塘背与争执地不是同一地方，在我们提交的证据1能证实争执地实为大乙岭，大乙岭为花亭子村桥一组所有。被告永州市人民政府对原告孟公山村乙塘组提交的证据质证认为：证据1、2、4、8无异议，对证据3、6的证明目的有异议，关联性有异议。证据7、9、关联性有异议，根据区政府提供的法律依据，确认原告不符合受理条件。 综合庭审中当事人举证目的和质证意见，本院对原告孟公山村乙塘组提交的证据分析认证如下：证据1、证据2，能够证明原告向被告冷水滩区人民政府邮寄送达确权申请的事实，本院予以采信；证据3，不能证明本案争执山场的权属情况，本院不予采信；证据4、5，能够证明原告向永州市人民政府申请行政复议，永州市人民政府作出驳回复议申请的复议决定的事实，本院予以采信；证据6系本案审理的具体行政行为，不是证据；证据8、能够证明原告于2019年3月27日向相关单位进行信访的情况，但与本案审查的具体行政行为没有关联性；证据7、9系证明争议林地权属的相关证据，不是本案审查的范围。 经审理查明：2012年6月，原告孟公山村乙塘组因迁坟问题，与冷水滩区伊塘镇花亭子村桥一组（以下简称花亭子村桥一组）就一处山场（花亭子村桥一组称“大乙岭”，孟公山村乙塘组称“早禾塘背”）的权属问题发生争执。冷水滩区伊塘镇人民政府组织双方进行调解，但未果。2012年7月4日，冷水滩区伊塘镇人民政府作出《调解意见》，认为争执山场权属为花亭子村桥一组所有。2019年，因该争执山场征收开发，双方再次发生争执。2019年3月，原告孟公山村乙塘组以花亭子村桥一组侵占了其组所有的“早禾塘背”山场为由，向永州市信访接待中心反映情况，市委市政府信访部门批示由冷水滩区政府进行调查处理。2019年7月6日，冷水滩区伊塘镇人民政府作出信访答复意见，认为镇政府已经于2012年作出调解意见。2019年6月，原告孟公山村乙塘组向冷水滩区人民政府邮寄了《土地权属确认申请书》，请求冷水滩区人民政府对该争执山场进行确权。冷水滩区人民政府于2019年6月18日收到该《土地权属确认申请书》。 2019年8月，因冷水滩区人民政府没有受理原告孟公山村乙塘组的确权申请，也未就此做出答复。原告孟公山村乙塘组遂向被告永州市人民政府申请行政复议，要求永州市人民政府责令冷水滩区人民政府履行法定职责。被告永州市人民政府于2019年8月2日受理了原告孟公山村乙塘组的复议申请。2019年11月14日，永州市冷水滩区信访局作出《信访事项不予受理告知书》并送达给原告孟公山村乙塘组，该《信访事项不予受理告知书》以争议山林已经完成登记发证且权属清晰，原告的申请不符合权属争议处理的条件为由，不予受理原告的确权申请。永州市人民政府于2019年11月22日作出《127号复议决定》，以原告申请冷水滩区人民政府履职事项已经由冷水滩区人民政府履职为由，驳回原告孟公山村乙塘组的行政复议申请。原告孟公山村乙塘组不服，以冷水滩区人民政府和永州市人民政府为共同被告，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点：被告冷水滩区人民政府是否存在不履行法定职责的行为和被告永州市人民政府作出的《127号复议决定》是否合法。现对争议焦点评析如下： 一、关于被告冷水滩区人民政府是否履行了法定职责的问题。首先，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”本案中，原告孟公山村乙塘组与花亭子村桥一组以《零陵县山林权证》为据，就林地所有权和使用权问题发生争议，应当由县级以上人民政府依法处理，即应当由被告冷水滩区人民政府依法处理，故被告冷水滩区人民政府具有处理林地权属争议的法定职责。其次，原告孟公山村乙塘组向被告冷水滩区人民政府提出了申请，要求冷水滩区人民政府履行处理林地权属纠纷的法定职责。但被告冷水滩区人民政府对原告的申请明显超过合理期限没有作出答复。根据永州市冷水滩区委办文件规定，永州市冷水滩区信访局虽具有调处冷水滩辖区内山林权属纠纷的职能，但其于2019年11月14日作出的《信访事项不予受理告知书》，不能视为冷水滩区人民政府履行了行政确权行为。另外，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，冷水滩区伊塘镇人民政府无权处理不同村组之间的林地权属纠纷，其于2012年7月4日作出的《调解意见书》只是镇政府提出的调解意见，亦不能视为被告冷水滩区人民政府履行了行政确权行为。综上，被告冷水滩区人民政府存在不履行法定职责的行为。本院对被告冷水滩区人民政府提出的“2012年已经作出调解意见，并两次作出书面答复，已经履行了法定职责”的答辩意见不予采信。 二、关于《127号复议决定》是否合法的问题。因被告冷水滩区人民政府存在不履行法定职责的行为，故被告永州市人民政府作出的《127号复议决定》认定被告冷水滩区人民政府已经履行了法定职责，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，驳回原告的行政复议，属于认定事实错误和适用法律错误。 综上所述，原告孟公山村乙塘组请求被告冷水滩区人民政府履行法定职责的理由成立，被告冷水滩区人民政府存在不履行法定职责的行为。被告永州市人民政府作出的《127号复议决定》认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、第一百三十三条、第一百三十六条第四款之规定，判决如下： 一、撤销被告永州市人民政府2019年11月22日作出的永政复决字［2019］127号《行政复议决定书》； 二、责令被告永州市冷水滩区人民政府在本判决生效后六个月内就原告冷水滩区伊塘镇孟公山村乙塘组提出的确权申请作出行政行为。 本案受理费50元，由被告永州市人民政府和被告永州市冷水滩区人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  艾久华 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  文建奇 二〇二〇年三月三十一日 法官 助理  杜诗娟 书 记 员  秦欣明 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。