湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终275号上诉人（原审被告）长沙市天心区城市管理综合执法大队，住所地：长沙市天心区书院路枣子园9号综合办公楼。法定代表人杨维君，大队长。委托代理人袁晟峰，该单位工作人员。委托代理人丁春桃，湖南言顺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘波，男，汉族，1979年10月16日出生，住长沙市天心区。原审被告长沙市城市管理和综合执法局，住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府第二办公楼。法定代表人邓鹏宇，局长。委托代理人杨松青，该单位工作人员。委托代理人黎之昊，湖南通程律师事务所律师。上诉人长沙市天心区城市管理综合执法大队（以下简称天心区城管大队）因与被上诉人刘波、原审被告长沙市城市管理和综合执法局（以下简长沙市城管局）城建行政处罚、行政强制及行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初208号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，刘波于2007年在长沙市天心区南托街道办事处（原属于长沙县暮云镇）北塘村长洪组未经批准建设了一栋二层砖混结构房屋和一栋单层砖木结构房屋。2019年3月5日，天心区城管大队对刘波上述房屋进行现场勘验，并对刘波进行了询问调查。2019年3月15日，长沙市国土资源局天心区分局向天心区城管大队出具《关于长沙市天心区南托街道刘波用地意见》，认定刘波搭建上述房屋未办理相关用地手续，属于非法占地行为；2019年3月15日，长沙市城乡规划局天心区分局向天心区城管大队出具《关于天心区南托街道刘波建（构）筑物的专业咨询意见》，认定刘波搭建的上述房屋未办理《建设工程规划许可证》，系违法建筑，且无法采取改正措施消除影响。2019年3月16日，天心区城管大队作出《行政处罚意见告知书》，告知刘波拟作出行政处罚决定的事实、理由，以及依法享有陈述和申辩等相关权利。2019年3月27日，天心区城管大队召开听证会听取了刘波的陈述和申辩意见。2019年3月27日，天心区城管大队作出长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》，要求刘波自收到决定书之日起十日内拆除涉案违法建设，逾期不拆除的，经长沙市天心区人民政府责成，依法组织强制拆除。上述《行政处罚决定书》中认定的违法建设被强制拆除后，刘波认为是天心区城管大队实施的强制拆除行为，遂于2019年4月8日向长沙市城管局申请行政复议，请求确认天心区城管大队的强制拆除行为违法。长沙市城管局受理后，向天心区城管大队送达了《行政复议答复通知书》，天心区城管大队向长沙市城管局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年6月3日，长沙市城管局作出长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》，决定维持天心区城管大队作出的长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》并驳回刘波关于请求确认天心区城管大队强制拆除其房屋行为违法的复议请求。刘波认为天心区城管大队强制拆除其房屋的行为及市城管局的复议决定均违法，故诉至法院。一审法院认为，刘波涉案房屋被拆除前，天心区城管大队于2019年3月27日对刘波作出《行政处罚决定书》，要求刘波限期拆除涉案违法建设。根据《长沙市城市管理条例》第二十九条之规定，天心区城管大队作为长沙市天心区城市管理综合行政执法机关，具有对辖区内违反城市规划行为作出行政处罚的法定职权。天心区城管大队在作出行政处罚决定前对涉案建筑物的建设情况进行了充分的调查了解，征询了城乡规划行政主管部门的专业意见，向刘波书面告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及依法享有陈述和申辩等相关权利，故天心区城管大队作出上述行政处罚决定认定事实清楚，具有法律依据，程序正当、合法。现刘波认为天心区城管大队是涉案建筑物的强制拆除行政机关，天心区城管大队对此予以否认，在此种情形下，则应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”，天心区城管大队作为城市管理综合执法机关，具有在依职权作出长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》后，对涉案房屋予以强制拆除的行政强制执行权。天心区城管大队否认强制拆除系其实施，但未提供相关证据予以反证，又未作出合理说明，且刘波房屋被拆除后，客观结果是天心区城管大队作出的行政处罚决定得以履行，在无其他主体宣告实施拆除或承担责任之情况下，本案的强制拆除行为，可推定系天心区城管大队实施。天心区城管大队、市城管局的相应抗辩主张，不予采信。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，天心区城管大队未履行法定程序即实施强制拆除，该拆除行为违法。刘波关于确认天心区城管大队强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求，予以支持。长沙市城管局复议决定中关于驳回刘波请求确认天心区城管大队强制拆除其房屋行为违法的部分，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认长沙市天心区房屋的行为违法；二、撤销长沙市城市管理和综合执法局作出的长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》中“驳回申请人刘波要求确认长沙市天心区城市管理综合执法大队强制拆除《行政处罚决定书》（长综处字天（2019）第13号）确定的申请人房屋行为违法的复议请求”的决定。上诉人天心区城管大队上诉称：涉案违法建筑并非上诉人拆除，一审法院依据职权法定原则及举证责任原则作出上诉人系强制拆除行为人的认定或推定，缺乏法律和证据依据。无论是依据法定职责还是举证原则，认定案件事实的依据应当是法律规定的有效证据，一审法院在刘波未提供任何有效证据证明强拆行为系上诉人实施，上诉人又确实对强拆行为不知情的情况下，应当由对方承担不利后果。请求撤销一审判决，改判驳回刘波的诉讼请求。被上诉人刘波的答辩意见与一审的意见一致。原审被告长沙市城管局的意见与一审的意见一致。本院认为，对于当事人的诉讼请求应从实质上把握。对当事人实质诉求的把握，不能单纯以起诉状上“诉讼请求”部分的内容为准，还应结合其起诉所依据的事实和理由来确定。本案中，根据起诉状，刘波所不服的行政行为包括涉案处罚决定和强制拆除这二个行为，复议决定也是针对这两个行为进行的，诉讼中刘波和复议机关也认为本案所诉行政行为包括这二个行为，因此，本案所诉行政行为应为涉案处罚决定和强制拆除这二个行为，一审判决主文只对强制拆除行为进行处理，对处罚决定未予处理，属遗漏诉讼请求，应予纠正。事实上，涉案房屋能否被责令拆除才是刘波起诉所要解决的问题，而这是涉案处罚决定确定的，只对强制拆除行为进行审查对刘波并无任何救济作用，根本达不到其目的。应说明的是，一审判决对处罚决定是否合法虽在说理部分进行了阐释，但这并不是按行政行为合法性审查标准进行审理的结果，不能认为对涉案处罚决定这一被诉行政行为进行了处理。对未办理相关许可手续的建筑进行处理，不能不分情形一概认定为违法建筑而予以拆除，处理时应综合考虑未办理相关手续的成因、行政机关对类似情况的处理、是否涉及当事人基本权利、是否应予补偿、是否具有行政因素、历史因素等，既维护相关行政管理秩序，又依法保护当事人合法权益，妥善化解行政争议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，裁定如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初208号行政判决；二、本案发回长沙铁路运输法院重审。审判长  吴雪辉审判员  罗柏寒审判员  周 永二〇二〇年三月二十六日书记员  刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。