山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终253号上诉人（原审原告）张峰，男，1976年11月17日出生，汉族，住邹平市。被上诉人（原审被告）邹平市人民政府，住所地邹平市鹤伴二路567号。法定代表人马军权，市长。张峰因诉邹平市人民政府（以下简称邹平市政府）未履行安置补偿职责一案，不服滨州市中级人民法院于2019年8月19日作出的（2019）鲁16行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张峰系西董办事处马庄村村民，在该村拥有宅基房屋一处。2015年12月14日，邹平县人民政府（以下简称邹平县政府）发布邹征公告[2015]12号拟征收土地公告，为新建济青高铁建设用地需要，拟征收包括西董办事处马庄村在内的集体土地。2017年4月21日，邹平县国土资源局发布《关于西董街道办事处马庄村拟征收土地补偿安置方案》，载明：为新建济青高铁项目（邹平段）建设用地需要，拟征收西董办事处马庄村土地总面积120915平方米。土地征收补偿安置费标准按照山东省人民政府鲁政发[2015]286号文件公布的征地综合区片地价标准执行。该宗地位于第Ⅱ级区片，补偿标准为76.5万元/公顷。按照上述标准，依据《土地征收勘测调查清单》确定的现状地类，土地征收补偿安置费总额为1043.1030万元。地上附着物补偿1627.5362万元，青苗补偿0.0646万元。2018年12月6日，自然资源部作出自然资函[2018]637号《自然资源部关于新建济南至青岛高速铁路（邹平段）工程建设用地的批复》，同意邹平县将农民集体所有农用地81.805公顷、未利用地1.8804公顷转为建设用地，其中农用地70.9726、未利用地1.8804公顷办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地6.6495公顷；同意使用国有建设用地1.2465公顷。原告张峰在西董办事处马庄村所有的宅基房屋位于上述济青高铁建设项目（邹平段）征地范围内。原告张峰与相关部门未就拆迁补偿问题达成一致。2016年7月19日，原告房屋被拆除。2016年8月19日，张峰与案外人张新盼以邹平县西董街道办事处（以下简称西董办事处）为被申请人共同向邹平县政府申请行政复议，请求确认西董办事处拆除其宅基地房屋的行政行为违法。后经补正，邹平县政府于2016年9月6日予以受理。2016年11月25日，邹平县政府作出邹政复驳字[2016]第2号驳回行政复议申请决定，决定驳回张峰的行政复议申请。张峰不服向滨州市中级人民法院提起行政诉讼，滨州市中级人民法院于2017年3月7日作出（2016）鲁16行初51号行政判决，判决撤销邹平县政府邹政复驳字[2016]第2号驳回行政复议申请决定；责令邹平县政府于判决生效之日起60日内针对张峰的行政复议申请重新作出行政行为。2017年5月4日，邹平县政府作出邹政复决字[2017]第14号行政复议决定，确认西董办事处强制拆除张峰宅基地房屋的具体行政行为违法。2017年5月10日，张峰向邹平县政府提交履行补偿安置职责申请书，请求依法对其被拆除的房屋进行补偿安置，并将补偿款项支付给张峰。2017年7月21日，张峰以邹平县政府未予处理其提出的履行补偿安置职责申请为由，向滨州市人民政府申请行政复议，请求责令邹平县政府依法履行法定职责。行政复议期间，邹平县政府于2017年8月3日向张峰送达西董办事处作出的《关于马庄村高铁拆迁户安置情况的说明》（以下简称《情况说明》），内容如下：“因铁路建设，马庄村红线及环评区共需拆迁76户居民，近期采取的安置措施主要是：（1）给予每户10000元的安置费，由农户自行临时安置。张峰、张新盼户因对房屋补偿价格不同意，迟迟不予签字，故安置费也未下发，因工期需要，中铁三局组织机械予以拆除。两户待签订补偿协议时可随时向村委提出安置及搬迁费用的补偿。（2）积极协调县高铁指挥部及相关部门，给予马庄村整体45亩安置用地，地上附着物已经清理完毕，土地组卷已报至省国土厅。村两委决定进行社区建设，目前办事处正积极协助村两委进行规划、建设等手续的审批。恳请县政府予以协调相关手续的办理。”滨州市人民政府认为邹平县政府就张峰提出的履行补偿安置职责申请已作出了答复，并告知了有关安置补偿方式和费用等内容，责令邹平县政府对张峰所提申请限期作出处理已无实际意义，据此于2017年10月10日作出滨政复决字[2017]154号行政复议决定，确认邹平县政府未在法定期限内对张峰所提履行补偿安置职责申请依法作出处理的行为违法。张峰不服上述《情况说明》，认为被告未依法履行补偿安置职责，提起本案诉讼。另查明，济青高铁建设项目（邹平段）所涉征地补偿安置费用已拨付邹平县济青高铁指挥部，原告张峰的地面附着物补偿、搬迁补偿以及临时安置补偿费共计166905.07元，因对补偿标准有异议，原告张峰未签字领取。现原告张峰已入住在安置宅基上新建的房屋。1994年7月，邹平县政府就涉案宅基地颁发集体土地建设用地使用证，其上载明的土地使用者为原告张峰的父亲张光胜。上述宅基上的房屋被拆除前，原告张峰与父母共同居住于此，张峰在马庄村无其他宅基。原审法院认为，原告张峰因不服西董办事处向其送达的《情况说明》，认为被告邹平市政府未依法对其被征占的房屋履行安置补偿职责而提起本案诉讼，涉案《情况说明》虽加盖西董办事处印章，但被告邹平市政府认可系西董办事处代表被告向原告送达，因此，该《情况说明》作为针对原告履行补偿安置职责申请的答复意见，应当视为邹平市政府的行为。原告在本案中的诉讼请求为撤销上述《情况说明》并责令被告依法对原告被征占的房屋进行安置补偿，从诉求内容看，其实质是要求被告依法履行安置补偿职责，因此，本案审理的重点亦应为被告是否具有对原告被征占的房屋进行安置补偿的职责，以及是否依法履行了该项职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。该条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。依照上述法律规定，市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家负责集体土地具体征收与补偿的法定主体。在集体土地征收实践中，即便由土地行政主管部门具体组织实施征地补偿安置工作，或者由乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，也不能因此免除市、县人民政府的法定补偿安置义务。本案中，被告邹平市政府已于2015年12月14日发布拟征收土地公告，为新建济青高铁建设用地需要，拟征收包括西董办事处马庄村在内的集体土地。涉案新建济青高铁（邹平段）工程建设用地也于2018年12月6日经自然资源部批复征收，原告张峰所诉宅基房屋在上述征地范围内，邹平市政府作为该项工程集体土地征收的公告及组织实施主体，依法负有对原告张峰进行补偿安置的义务。根据本案查明的事实，涉案征地补偿相关费用均已拨付至邹平县济青高铁建设指挥部，原告张峰对被征收土地上的房屋面积及相应构筑物、地上附着物等的规格、数量等均无异议，其系对补偿标准有异议一直未签字领取相关补偿费用，被告邹平市政府并未剥夺原告补偿安置的权利，其可随时领取相关补偿费用，被告作出的《情况说明》中亦明确告知了补偿费用的领取方式。西董办事处马庄村已因涉案土地征收重新为原告分配了宅基，原告已在新宅基上建造房屋并入住。被告作出的《情况说明》虽并非补偿安置决定，但在涉案土地征收过程中，原告对其宅基房屋被征收所产生的补偿安置项目及相应标准均已知晓，且客观上被告已实际履行了补偿安置义务，因此，责令被告针对原告的履行补偿安置义务申请重新作出书面补偿安置决定并无实际意义。综上，原告张峰的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张峰的诉讼请求。张峰不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审法院判决，依法改判并支持上诉人原审诉讼请求。具体理由如下：1.2015年12月被上诉人组织实施土地征收，直至本案原审判决作出之日，上诉人的补偿问题未解决。被上诉人作为土地征收与补偿的法定主体，负有不可推卸的责任。2.上诉人的房屋已经被拆除的情况下，针对本案土地征收项目尚不存在安置补偿方案，上诉人无从提出异议。被上诉人自始至终未针对上诉人需要配合征收的房屋进行补偿登记并作出补偿决定。3.即便上诉人的房屋需要被强制拆除，也需要在保证征地实施程序合法，且对上诉人补偿到位的前提下由法院执行。4.2017年4月21日邹平县国土资源局作出的文件为拟征地补偿安置方案，本案并未制作、发布正式的征地公告、征地补偿安置方案。5.上诉人至今未签订补偿协议，虽然16万元左右的有关补偿费用已经拨付至邹平县济青高铁指挥部，但对上诉人来讲，首先对补偿标准有异议，其次被上诉人未履行合法程序将上诉人房屋拆除，未保障其征收利益，最后上诉人对16万元补偿构成、明细不知情，被上诉人有必要为上诉人制作正式拆迁补偿协议。被上诉人邹平市政府未提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。另查明，2018年8月24日，山东省人民政府宣布，根据国务院决定，撤销邹平县，设立邹平市；2018年10月26日，邹平市正式挂牌成立。本院认为，上诉人张峰认为被上诉人邹平市政府不依法履行征地补偿安置职责，故而提起本案诉讼，诉请撤销邹平市政府于2017年8月3日作出的《情况说明》，责令邹平市政府履行征地补偿安置职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，邹平市政府作为济青高铁建设工程集体土地征收的公告及组织实施主体，依法负有对被征收人进行补偿安置的法定职责。根据本案已查明的事实，2017年4月21日邹平市国土资源局发布的《关于西董街道办事处马庄村拟征收土地补偿安置方案》明确了拟征收土地补偿标准：土地征收补偿安置费标准按照山东省政府鲁政发[2015]286号文件公布的征地综合区片地价标准执行；地上附着物及青苗补偿费标准按照滨州市物价局、滨州市财政局、滨州市国土资源局《关于调整征地地面附着物和青苗补偿标准的通知》文件公布的标准执行。涉案征地补偿相关费用均已拨付至邹平县济青高铁建设指挥部。张峰书面申请邹平市政府履行补偿安置职责，邹平市政府作出的《情况说明》明确告知上诉人补偿费用的领取方式。同时，西董办事处马庄村也为上诉人重新分配安置了宅基，上诉人已入住在安置宅基上新建的房屋。邹平市政府虽未以书面形式作出补偿安置决定，但是以行为的方式履行了补偿安置职责。故此，张峰诉请法院责令邹平市政府履行补偿安置职责，但无充分证据表明被上诉人存在不履行的情形，该诉讼请求不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。纵观本案，争议实质并非被上诉人不依法履行补偿安置职责，而是上诉人对涉案土地征收补偿标准有异议，不接受被上诉人确定的征收补偿，故而未达成安置补偿协议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述规定，张峰对征占土地的补偿标准有异议，在未提供证据证明已针对土地补偿标准申请行政机关裁决的情况下，本案不得直接对征地补偿审查。本案虽对上诉人的原审诉讼请求不予支持，但不涉及对被上诉人确定的征地补偿是否合法的审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议），张峰对征占土地的补偿标准争议，应先通过上述途径予以解决。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张峰负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 蒋炎焱二〇二〇年三月二十日法官助理姚美科书记员孟真