广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终121号上诉人（原审原告）周志刚，男，汉族，1965年5月9日出生，住广州市荔湾区**********。委托代理人麦慧莉，广东楉泓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人钟亮，该局工作人员。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人周志刚因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）林地行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初775号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2001年3月5日，梁某、谭某、关某与原高明市杨梅镇西坑村（现高明区杨和镇西坑村）经济合作社签订《土地租赁合同》，由西坑村将其西坑村竹山塘两个山头出租给梁某、谭某、关某使用，界线以双方确认界桩为准，租赁期50年（2001年3月5日至2051年3月5日），总租金为3.3万元。该租赁合同由原高明市杨梅镇法律服务所（现高明区杨和镇法律服务所）见证。后梁某、谭某、关某三人经西坑村同意将承包土地范围分为三部分，其中谭某占6812.8平方米。2003年8月12日，佛山市高明区人民政府颁发了编号：B44000xxxxx《林权证》，载明上述承包林地所有权人及使用权人为西坑村民小组。2006年12月13日，西坑经济社取得了明集有（2006）第xx号《集体土地所有证》，该证显示上述土地范围的土地所有权人为佛山市高明区杨和镇西坑经济合作社（以下简称西坑经济社），土地类型显示为农用地、园地。2013年4月26日，西坑经济社、谭某与周志刚签订《转租合同》，约定经西坑经济社同意，谭某将上述6812.8平方米山地转租给周志刚使用，范围包括上述6812.8平方米山地及谭某建设的一批生产生活用房、一批果树，期限自2013年5月1日至2051年3月5日止。周志刚向谭某支付租金。2018年9月12日，国家林业局驻广州专员办发出国林穗监函（2018）125号《国家林业和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况检查存在问题限期整改的函》，对佛山市高明区杨和镇西坑水库旁违法占用林地建别墅案件予以挂牌督办。原佛山市高明区农林渔业局（以下简称原高明林业局）根据该函的要求进行了初步调查后，于2018年12月4日对周志刚涉嫌擅自改变林地用途的行为予以立案查处。该局对周志刚、西坑村村民李荣生、杨和镇林业站李建雄等人进行了调查询问，收集了涉案土地的《林权证》《土地租赁合同》《转租合同》及付款收据等材料，并对涉案建筑物占用林地的性质、面积委托广东数原农林科技有限公司进行了鉴定。广东数原农林科技有限公司于同年10月出具了《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》显示，位于地籍号为440********6000301103的地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，建筑物范围面积为0.0260公顷（260平方米），该报告附有林地核查现状图、林地核查范围示意图。原高明林业局向原高明区国土城建和水务局（国土）发出《关于周志刚涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函》，请求该局依法跟踪处理周志刚涉嫌非法占用农用地的违法行为，并附送了别墅照片以及该别墅所占土地上的《集体土地所有证》。原高明区国土城建和水务局（国土）于同年12月6日向原高明林业局作出《对〈关于周志刚涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函〉的回复》，认为经该局认真核查，该别墅占用的土地类型为林地，建议由林业部门立案调查。经原高明林业局调查核实，于2018年12月4日向周志刚发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令周志刚即日起停止非法改变林地用途的违法行为。2018年12月7日，原高明林业局分别作出明林罚听权告字[2018]第47号《行政处罚听证权利告知书》《行政处罚先行告知书》，告知周志刚拟对其责令限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2600元的事实、理由、依据以及周志刚所享有的陈述申辩、申请组织听证的权利。并于同年12月10日向周志刚送达，周志刚对上述告知书内容不服，于同年12月11日向原高明林业局申请听证，原高明林业局于同年12月13日作出《不予受理听证申请通知书》，认为拟对周志刚的处罚不在听证的适用范围内，不予受理周志刚的听证申请。原高明林业局于2018年12月17日作出明林罚决字〔2018〕第47号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定责令周志刚限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2600元（260平方米乘以每平方米10元等于2600元）的罚款。该决定书于同年12月25日送达周志刚。周志刚对《行政处罚决定书》不服，遂向法院提起本案诉讼。另查，周志刚在庭上对《行政处罚决定书》认定其占用林地面积0.39亩（260平方米）有异议，并申请法院对占用林地的面积进行司法鉴定。因高明林业局在作出行政处罚前已委托广东数原农林科技有限公司对位于佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物涉嫌违法占用林地现场及相关事项进行鉴定，该公司于2018年10月出具了《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》，根据该调查报告所附的《林业调查规划设计资质证书》反映，该公司具备出具调查报告的资质，且核查对象、核查依据、核查内容和方法、核查结果和说明均无违反相关程序规定，周志刚在对该调查报告进行质证时也认为对该报告的真实性、合法性、关联性无异议，只是对证明内容不予确认，但对证明内容发表意见时也未提到对该调查报告所确定的占用林地面积有异议，现周志刚申请重新对其占用林地的面积进行司法鉴定理由不充分，法院不予采纳。又查，根据明办发〔2017〕27号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区农林渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原高明林业局是主管全区农林渔业相关工作的区人民政府工作部门，其职责包括：负责全区林业建设和林地资源管理，森林资源动态监测和调查统计；编制森林采伐限额并监督执行；负责森林防火和林业执法工作。根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，将市农业局的林业管理及森林等资源调查和确权登记管理职责及其他相关职责整合，组建市资源局。被诉《行政处罚决定书》是原高明林业局基于林业管理的职责作出的，因机构改革，涉案林业管理的职责已经由市资源局承接。一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业行政主管部门，依法具有对森林、林木、林地实施监督和管理的职权，该局对擅自改变林地用途的违法行为作出《行政处罚决定书》，执法主体适格，职权依据合法，法院予以确认。因原高明林业局的涉案林业管理职能已由市资源局承接，在案件中市资源局主体适格。案件的争议焦点：一、涉案建筑物所处的土地性质是否能认定为林地；二、原高明林业局将周志刚作为行政处罚对象是否正确。一、关于涉案建筑物所处的土地性质的问题。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物……林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”案件中，涉案土地位于高明区杨和镇西坑水库旁，属于国家林业局驻广州专员办发出国林穗监函（2018）125号《国家林业和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况检查存在问题限期整改的函》中所要督办整改的违法破坏森林资源的范围。又根据原高明林业局提交的颁发于2003年的《林权证》显示，涉案土地的性质为用材林林地。对此，原高明林业局委托了广东数原农林科技有限公司对涉案地块森林资源进行调查，该公司出具的《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》得出的结果是被调查地块为一般商品林，林种为一般用材林。周志刚在庭审中确认该报告书的真实性、合法性、关联性，但认为是相关资料由原高明林业局提供，鉴定机构未进行自行调查及周志刚没有参与指认涉案林地，不确认其证明内容。法院认为，该调查报告负有调查人员的资格证，其报告所附的核查现状照片中显示的建筑物与原高明林业局调查所确认是周志刚所有的建筑物一致，且在该调查报告的核查结果部分已明确载明该公司经现场调查、测量核实，利用：10000地形图结合航拍图片辅助GPS实地勘测勾绘，勾绘过程中，对无明显地形地物指示难以人为勾绘的地块边界，通过GPS辅助，对地块边界拐点位置实测定位，连接各边界拐点位置勾绘建筑物范围，并利用专业软件进行面积求算。因此，广东数原农林科技有限公司出具调查报告得出的结论合理，并无不当之处，法院对该调查报告的结论予以采纳。结合上述各项证据足以证实涉案建筑物所占的土地性质属于林地，占用林地面积为260平方米的事实。周志刚认为根据明集有（2006）第xx号《集体土地所有证》显示，涉案土地位于该证包括的范围内，其用途显示为农用地、园地，不属于林地性质。对此，法院认为，该证颁发于2006年，用途一项确实显示园地，但根据2018年12月6日原高明区国土城建和水务局（国土）的《对〈关于周志刚涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函〉的回复》，明确涉案建筑物所占用土地的土地类型为林地，该回复应视为对涉案《土地证》记载的土地用途已经作了更正，再结合2003年颁发的包含该地块土地的《林权证》，更加印证了涉案建筑物所占土地的性质为林地的事实。因此，对周志刚的上述主张，法院不予支持。综合案件的上述证据材料能证明涉案建筑物占用的土地性质为林地且未经林业主管部门审核同意的事实。二、原高明林业局将周志刚作为行政处罚对象是否正确，即违法行为的责任承担主体的问题。首先，案件中擅自改变林地用途的违法行为是以未经审批的建筑物占用林地的方式予以表现，该违法行为构成不仅包括涉案建筑物的建造，还包括建成后建筑物持续占用林地的状态。其次，从《转租合同》、原高明林业局对周志刚及其他相关人员所作的调查笔录可知，周志刚作为次承租人获得了案涉土地的使用权，同时该土地上的涉案建筑物亦转让给了周志刚，周志刚也支付了款项，即2013年5月1日之后，周志刚已实际成为该块林地的使用权人和地上涉案建筑物的所有权人。周志刚认为其只是涉案建筑物的承包人的主张显然与事实不符，法院不予支持。根据擅自改变林地用途的违法行为构成，虽然周志刚不是涉案建筑物的建造人，但其作为涉案建筑物的后续所有人在享有该建筑物占有、使用、管理等权益的同时，也成为擅自改变林地用途违法行为的后续实施主体，周志刚依法应当承担恢复案涉林地原状的法律责任。原高明林业局依据《森林法实施条例》第四十三条的规定，以周志刚为责任主体，责令其限期一个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2600元的罚款，适用法规正确，法院予以确认。周志刚认为其不应作为违法行为的处罚对象的主张，法院不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，涉案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴。原高明林业局经调查，在对周志刚作出《行政处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其具有陈述、申辩的权利，并对周志刚的听证申请不予受理并无不当，后该局在期限内作出《行政处罚决定书》送达周志刚，告知其复议以及诉讼的权利，符合法定程序要求，法院予以确认。至于周志刚认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，涉案违法行为超过二年未被发现不应予以处罚的主张。如前所述，涉案擅自改变林地用途的违法行为一直处于持续状态至今，应适用该条第二款的规定予以查处。综上所述，原高明林业局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，周志刚要求撤销该处罚决定的诉请理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回周志刚的诉讼请求。案件受理费50元由周志刚负担。上诉人周志刚上诉称：一、一审法院及原高明林业局将上诉人列为行政处罚相对人是错误的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款、《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《林业行政处罚程序规定》第二十条第（一）项的规定，涉案行政处罚针对的对象应当是“违法行为实施者”。原高明林业局在对建设涉案用房的主体没有调查的情况下，就擅自认为上诉人是购买者缺乏依据。“擅自改变林地用途”是主动的行为，未经批准改变林地用途的行为针对的是“改变者”，并不涉及其后的使用者、承租人、承包人。根据现有证据，上诉人仅是承租人、承包人，并非土地使用权人及房屋所有权人。故原高明林业局认定上诉人为被处罚对象是错误的。二、一审法院认定涉案土地属于林地的证据并不成立。被上诉人市资源局提供的规划材料不能作为判断涉案土地过去或现在用途的依据。而涉案《林权证》是高明区人民政府于2003年核发的，充分说明在2003年核发之前也就是涉案建筑物存在时涉案土地并不是林地，林业部门也无法和无权审批涉案建筑物的合法性问题。2006年高明国土部门和佛山市人民政府又再次核发了明集有（2006）第xx号《集体土地所有证》，明确了涉案土地为园地，即上一级人民政府及对土地用途有决定权的土地管理部门变更了2003年《林权证》的土地用途。所以2003年《林权证》并不能证明2003年前或2006年之后涉案土地用途为林地，《广东省集体土地使用权租赁使用表》中申请人填写的林地内容亦不能证明涉案土地用途为林地。虽然原高明区国土城建和水务局在本案中向原高明林业局出具回复认为涉案土地为林地，但并没有说清时间点是发证当年还是现在，且明集有（2006）第xx号《集体土地所有证》的发证主体是佛山市人民政府，并非原高明区国土城建和水务局，该局无权代佛山市人民政府“变更”涉案土地用途。在上述《集体土地所有证》并未经变更登记、撤销的情况下，该证可以证明自2006年其涉案土地属于园地的事实。同时，根据上诉人提供的证人证言及杨梅西坑谭耀恒用地测绘图（2005年10月）可以证明涉案建筑物在2000年左右已建成，且经过涉案集体土地宗地图确认，并不存在违法占用土地行为。退一步讲，即使涉案建筑物属于违法，需要处理，因被上诉人提供的证据不能证明涉案土地属于林地，故本案亦不属于原高明林业局管辖的范围。三、一审法院适用法律错误。根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）第三条“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定及其精神，本案被处罚的实体行为应适用行为当时而非现行有效的法律法规。因法律法规会修订、土地用途和土地规划会调整，故不能以新法和现在的土地用途来规范以往早发生的行为。涉案建筑物在建造时如未违反当时的《中华人民共和国森林法》的规定或不属于原高明林业局的森林管理职权范围，则原高明林业局对上诉人的处罚缺乏法律依据。四、原高明林业局作出涉案处罚决定书的程序严重违法。原高明林业局已经赋予了上诉人听证的权利后，又认为上诉人申请听证不符合规定，有违行政诚信原则。上诉人在听证申请中明确提出因事情涉及时间较久，需要时间寻找材料及相关证据，但原高明林业局并未给予上诉人合理的期限。该局在对本案进行调查时亦没有明确告知调查的目的，多次使用误导性提问，且对上诉人的询问笔录中两名调查人员的签名实际为同一人书写。同时，根据《林业行政处罚程序规定》第二十四条的规定，原高明林业局在立案前应填写《林业行政处罚登记表》，但被上诉人在诉讼中并未提供该表，应视为没有该证据材料。另，被上诉人虽然提交了广东数原农林科技有限公司出具的《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》，但该报告并非林业行政部门的勘验检查笔录，根据《林业行政处罚程序规定》第二十九条的规定，该笔录还应有专门知识的人进行勘察、检查，并邀请无关的见证人和当事人参加，显然上述调查报告并不符合上述规定的要求，也不符合勘验检查笔录的性质，故原高明林业局在处罚决定书中列明的勘验检查笔录的证据是不存在的。此外，因本案属于情况复杂或重大违法行为，根据《林业行政处罚程序规定》第三十一条第二款的规定，应当集体讨论决定，但被上诉人未在举证期限内提交集体讨论记录，一审法院对该证据亦没有采信，故应视为原高明林业局未经该程序便作出了涉案处罚，程序违法。五、上诉人承租由佛山市人民政府核发的《集体土地所有证》中确认合法的涉案建筑物并无过错，上诉人是基于对政府、国土部门的信任和信赖才承租涉案建筑物及周边土地，并投入了大量的资金。原高明国土部门仅用一纸复函就擅自改变已登记的土地用途，原高明林业局并就此对上诉人作出处罚决定，严重损失了上诉人的利益，应予赔偿。综上，请求二审法院撤销一审判决及原高明林业局作出的《行政处罚决定书》，判令被上诉人赔偿上诉人的经济损失230万元，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市资源局辩称：一、上诉人周志刚是涉案土地的用地人和地上建筑物的权属人。上诉人以承租之名，行土地和房屋买受之实。一方面，根据涉案《询问笔录》，上诉人自述其当初是以70万元左右的价格承租涉案土地的使用权及地上房屋，而相关承租合同有约定租期长达近40年。结合普通建筑物使用寿命的日常经验法则来看，该地上建筑物虽名为转租，但双方的真实意图实际上是转卖。另涉案《土地租赁合同》和《转租合同》约定的租金均为一次性支付，而上诉人实际上也支付了全部的款项，付款方式与一般租赁合同分期支付租金的交易习惯不符，更像一次性买卖。多年来，上诉人在其控制和管理的土地上不但放任该违法建筑物的存在，而且长期占有、使用无合法报建手续的违法建筑物，理应成为违法事实的责任人，其作为行政处罚对象主体适格。二、本案有充分证据证实涉案土地为林地的事实。一是涉案土地经国家级林业主管部门认定为林地；二是涉案土地当初是以林地的类型出租，也是以林地的土地类型上报并通过各级政府的审核同意，至今并未发生任何变更；三是涉案土地于2003年颁发有《林权证》；四是针对涉案《集体土地所有证》上存在的果园用地问题，具有管辖权的国土管理部门已回函确认涉案土地类型为林地；五是经第三方机构鉴定，涉案建筑物占有的土地为林地；六是涉案土地被纳入县级以上政府的林地保护利用规划。故涉案土地类型属于林地，上诉人在用地过程中以违法建筑物违规占用林地，属于擅自改变林地用途的行为。三、涉案违法建筑物不管是按照当时的法律法规还是依照现行的法律规定，均具有违法性，且该违法行为一直持续。因法律不断修订，相应的法律规定应一脉相承，以现行的法律规定对上诉人的违法行为进行处理并不违法“法不溯及既往”的原则。《中华人民共和国森林法》自1985年1月1日实施，并于1998年和2009年修订两次。该法修订前第十五条规定了修筑工程设施应当不占或少占林地，必须占用林地的按照有关法律规定办理。涉案建筑物在建造时就应当遵守当时的法律规定，并不存在上诉人所称的无法可依。另，根据国土资厅发〔1998〕10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追溯时效，从违法行为终了之日起计算。涉案违法建筑属于违法行为持续状态，本案应适用查处时的有效法律规定。四、本案是否查处违法建筑物的承建人及历史转手人，并不影响对上诉人占有、使用期间改变林地用途违法行为的认定。因涉案违法建筑属于违法行为持续状态，其历史承建人和转手人分别是前期违法行为实施主体，上诉人是后续实施主体。原高明林业局是否对前期违法主体进行处罚并不影响对上诉人进行处罚的合法性。本案中是对现有违法状态的认定和查处，与涉案违法建筑历史上由谁建造的事实并不冲突。五、涉案行政处罚程序并不违法。本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴，上诉人提交的《行政处罚立案登记表》亦符合《林业行政处罚程序规定》第二十四条有关立案程序的规定。同时，根据《林业行政处罚程序规定》第二十九条的规定，勘验、检查并不属于必须采取的取证程序之一，上诉人系对该程序规定的理解错误。另，涉案行政处罚决定在作出前已经集体讨论，因该讨论属于行政机关内部管理性事项，具有保密性，不宜向行政相对人公开。六、上诉人要求赔偿经济损失230万元的上诉请求没有事实及法律依据，本案并不存在行政赔偿的问题，且该诉请是上诉人在二审程序中新增加的诉请，不属于本案审理范围，应依法驳回。综上，涉案行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，亦符合国家关于遏制农地非农化的指示精神，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为:根据《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业主管部门，有权对本辖区内擅自改变林地用途的违法行为责令限期恢复原状及处以罚款的职权。该局对上诉人周志刚擅自改变林地用途的违法行为作出本案被诉之《行政处罚决定》，其执法主体适格，本院予以确认。本案中，对于涉案建筑物所处的土地性质是否属于林地及原高明林业局将上诉人作为行政处罚对象是否正确的问题，一审法院已进行了详细的分析，被上诉人市资源局在二审答辩意见中也进行了充分的阐述，本院依法予以确认，在此不再赘述。上诉人认为根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）第三条的规定及其精神，本案被处罚的实体行为应适用行为当时而非现行有效的法律法规，原高明林业局对其处罚缺乏法律依据。对此，本院认为，该座谈会纪要第三点关于新旧法律规范的适用规则规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”上述规定针对的是行政机关对行政相对人在新法施行前的行为进行的法律评价。本案中，因涉案建筑物并未办理建设用地审批手续亦未被拆除，非法占用土地的违法状态一直持续之今，即上诉人的违法行为在现行法律、法规施行时并未终止，故原高明林业局根据现行有效的《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，责令上诉人限期一个月内回复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2600元人民币的罚款，适用法律正确，本院予以确认。上诉人还认为原高明林业局作出涉案处罚决定书的程序严重违法。《林业行政处罚程序规定》第二十四条第一款规定：“凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。”第二十五条规定：“调查处理林业行政处罚案件不得少于二人。”第二十九条第一款规定：“林业行政执法人员对与违法行为有关的场所、物品可以进行勘验、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘验、检查，并可以邀请与案件无关的见证人和有关的当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。”第三十一条第二款规定：“情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。”本案中，根据被上诉人提交的《行政处罚立案登记表》《询问笔录》《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》等证据可知，本案来源于上级交办，原高明林业局于2018年12月3日受案后经报行政负责人审批于同年12月4日立案，相关《询问笔录》中记载有两名林业行政执法人员及执法证号码，该局亦聘请了具有专门知识的人员进行鉴定调查。虽然该登记表名称与上述规定的《林业行政处罚登记表》名称不同，但内容符合上述规定中对于林业行政处罚的立案要求，且调查程序亦符合上述规定的要求，在具有专门知识的人员以对涉案土地现状进行核查并出具调查报告的情况下，原高明林业局未对违法现场进行勘验、检查并制作笔录并不违反上述规定。同时，因本案并没有证据证明涉案处罚属于上述规定中应当集体讨论决定的情形，故原高明林业局是否对本案进行集体讨论并非其法定的程序要求。需要指出的是，原高明林业局在处罚决定中认定本案证据材料之一为勘验检查笔录，确实存在错误，但该书写错误并不影响被诉处罚决定的合法性。另，该局告知了上诉人享有听证的权利后又拒绝了上诉人的听证请求亦存在不当，但如一审所述，因本案处罚决定的内容不属于法定需要举行听证的事项范畴，而原高明林业局在作出本案处罚前也依法告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据及享有的陈述、申辩权，上诉人亦向原高明林业局提交了陈述申辩材料，其依法应享有的权利已得到了保障，原高明林业局作出的本案处罚决定亦未违反法定的程序要求，即本案处罚决定符合法定的程序要求，本院予以确认，但对于原高明林业局存在的上述不当行为本院在此亦予以指正。至于上诉人要求被上诉人予以行政赔偿的请求，因属于上诉人在二审期间新增的诉请，且本案被诉行政行为并未被确认违法，故本院对其该项请求依法不予准许。综上，上诉人的上述主张均理据不足，本院依法不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周志刚负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年三月三十日书记员 孔艳玲