安徽省合肥市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖01行赔终15号 上诉人（原审原告）代中奎，男，1942年3月5日生，汉族，住安徽省长丰县。 被上诉人（原审被告）长丰县自然资源和规划局(原长丰县国土资源局)，住所地长丰县水湖镇杨公路51号，统一社会信用代码11340121003004162L。 法定代表人庞良旭，局长。 上诉人代中奎因与被上诉人长丰县自然资源和规划局行政赔偿一案，不服安徽省长丰县人民法院（2019）皖0121行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审查明，代中奎系长丰县岗集镇大窑村小窑组村民，该户房屋所占用的集体土地涉及合肥至安庆客运专线项目，涉案集体土地目前尚处于农用地转用手续上报国土资源部审批阶段，征收土地公告、征地补偿标准及安置补偿方案均未发布。2018年4月28日，岗集镇人民政府向代中奎户发送“告知书”，称“你户在铁路建设红线范围内的房屋必须在2018年5月15日前与岗集镇人民政府签订房屋拆迁补偿安置协议，并按长政秘【2017】66号文件规定予以补偿安置”。在“告知书”规定的期限内，代中奎未与岗集镇签订补偿安置协议。2018年6月28日，代中奎房屋被铁路建设施工单位中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部强制拆除。案涉房屋被拆除后，代中奎曾以长丰县人民政府为被申请人向合肥市人民政府提起行政复议，要求：一、确认被申请人在征收程序中造成申请人房屋被强制拆除的行为违法；二、责令被申请人对申请人的宅基地排除妨碍、恢复重新建房条件并对申请人因强拆造成的经济损失进行赔偿。2018年9月28日，经复议机关审查后认为：申请人宅基地上房屋没有经过法定征收程序，申请人亦未与相关部门达成拆迁补偿安置协议，因此，申请人房屋被诉强制拆除行为应当视为中铁二十四局集团安徽工程有限公司合安铁路HAZQ-7标一分部受长丰县国土资源局委托实施，长丰县国土资源局应当承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，长丰县国土资源局应为行政复议被申请人，长丰县人民政府不是适格被申请人。据此，代中奎于2018年11月6日向原长丰县国土资源局提起国家赔偿申请，原长丰县国土资源局未作答复，故代中奎向该院提起行政赔偿诉讼。经该院释明，2019年3月4日，代中奎基于上述事实，提起行政诉讼，要求确认长丰县自然资源与规划局强制拆除其房屋的行政行为违法。2019年7月30日，该院作出一审判决（案号为（2019）皖0121行初24号）确认长丰县自然资源和规划局对代中奎宅基地上房屋拆除行为违法。宣判后，长丰县自然资源和规划局不服，提起上诉，2019年10月12日，本院作出终审判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，已生效的（2019）皖0121行初24号行政判决已确认长丰县自然资源和规划局对代中奎宅基地上房屋拆除行为违法，代中奎有权就该违法行为给其造成的财产损失要求赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。本案代中奎房屋被强制拆除发生在涉案集体土地的农用地转用手续上报审批阶段，因此，铁路建设施工单位的强制拆除行为应视为受长丰县自然资源和规划局委托实施，其依法应承担相应的法律责任，故对其辩称“不是拆除涉案房屋的实施者，不是法律上拆除涉案房屋的委托者，对涉案房屋的拆除不承担赔偿责任”的理由不予采信。 关于案涉房屋的合法性问题。根据代中奎提供的证据及当事人双方共同提交的岗集镇人民政府向代中奎户发送的“告知书”，已经认定案涉房屋为合法建筑，代中奎拥有所有权，故对长丰县自然资源和规划局辩称，代中奎不具有诉争房屋合法的所有权，无权基于对涉案房屋的所有权来主张补偿的意见，该院依法不予采信。对代中奎要求被拆除房屋以周边商品房的单价12000元作为赔偿标准，长丰县自然资源和规划局不予认可。该院审查认为，因涉案房屋所占用土地性质为“集体土地”，农村宅基地使用权是基于“村民”特殊身份取得，且取得是无偿的，是一项独立的用益物权，故代中奎此项诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，该院亦未支持。对代中奎室内物品损失的赔偿金额确定问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务人对自己提出的主张，应当提供证据。本案代中奎庭审中依据自书的物品损失清单打印件作为其损失的证据主张权利，但无其他证据相互印证，且长丰县自然资源和规划局不予认可。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。长丰县自然资源和规划局未经合法程序就强制拆除代中奎房屋，且在实施强制拆除时，没有依法对室内物品登记保全，未制作物品清单并交原告签字确认，导致房屋内物品情况无法查清，客观上确已给代中奎的合法财产造成损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条有关行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法财产权益的，受害人有取得赔偿权利的规定。本案长丰县自然资源和规划局应根据代中奎的主张，结合当地农村家庭的实际情况，对符合常理的日常生活用品酌情确定赔偿数额。综上，鉴于涉案房屋已纳入铁路建设红线范围内，房屋已无恢复原状的可能性和必要性。案件在审理过程中因案涉集体土地的征收公告、征地补偿标准及安置补偿方案均未发布，相关事实、证据和依据尚不明确，从维护代中奎合法权益的角度出发，结合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的相关规定以及代中奎的诉讼请求，应由长丰县自然资源和规划局先行依照土地管理法规及合肥市人民政府文件《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》（合政〔2018〕4号）的有关补偿安置程序及标准对代中奎提出的赔偿请求作出赔偿，计算标准原则上不低于代中奎所应获得的正常补偿。据此，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十五条第一款、第三十六条第一款第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款的规定，判决责令长丰县自然资源和规划局于判决生效之日起90日内按照土地管理法规及《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》有关补偿安置程序及标准对代中奎提出的赔偿请求作出赔偿。 代中奎不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，原审法院没有对赔偿的具体方式和数额作出裁判，判令被上诉人按照“补偿标准”对上诉人进行赔偿等于将对具体赔偿方式、具体赔偿数额的确定或认定权利均交由实施违法行政行为的被上诉人行使，没有法律依据且显失公正。上诉人因房屋被违法拆除主张的赔偿主要包括以下经济损失：房屋损失、室内装修及附属物损失、室内物品损失、房屋不能居住期间租房或房租损失、搬迁损失。 一、上诉人房屋损失的具体赔偿方式和具体数额应当使得上诉人获得赔偿后达到原有居住条件。参照最高人民法院2018年1月30日发布的“许某某诉金华市黎城区人民政府行政强制及行政赔偿案典型案例”，房屋损失的具体赔偿方式与赔偿标准应当综合协调适用《国家赔偿法》、《土地管理法》及参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法、科学的决定赔偿项目和赔偿数额，并通过判决予以明确。由于被拆房屋已不具备原址重建的条件，被上诉人应当在改建地段或者就近地段提供与原房屋面积相当的类似房屋的方式予以赔偿，或根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格计付赔偿款。原审法院判令被上诉人按照所谓“补偿标准”进行赔偿，该“补偿标准”在征收程序中上诉人作为被征收人对其合法性与合理性均未予认可也未与征收方达成一致签订征收安置补偿协议，所以才造成房屋被违法强制拆除，判令按照该“补偿标准”进行赔偿，没有任何法律依据且不足以弥补上诉人因合法房屋遭到强拆产生的经济损失，赔偿后上诉人也无法达到原有的房屋居住条件。上诉人在一审程序中提出的按照周边商品房成交均价12000元/平米和被拆房屋面积计算房屋损失，具有合理性与客观性，也并不未违背我国现行法律规定，应当予以支持。如采取一次性货币赔偿的方式按照此标准进行赔偿才能保证上诉人获得赔偿后能够在周边区域购置和原房屋面积相当的房屋，具体价格上双方有争议可以通过协商或者进行评估的方式予以确定，原审法院未经调查和评估程序直接判令不予支持，也没有作出具体判决确定可以使上诉人获得赔偿后达到原有居住条件的其他赔偿方式，显失公正，也没有解决双方争议。 二、对上诉人室内装修及附属物损失、室内物品损失赔偿，上诉人在一审程序中已经提供房屋拆除前视频、照片及损失清单进行了部分举证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。结合本案被上诉人组织拆除上诉人的房屋时强制将上诉人清离现场，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况完全举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，应由被上诉人承担举证责任。而被上诉人在法定举证期间内未提供任何证据证明实施强拆过程中对房屋内物品进行了登记保全并交由上诉人签字确认。上诉人提供的视频、照片、财物损失清单完全符合正常生活常理，在被上诉人未提供有效相反证据的情况下，均应依法予以支持。而一审法院对室内物品损失部分没有支持上诉人的诉求，也没有作出具体判决。明显对被上诉人进行偏袒减轻其应当承担的赔偿责任。上诉人室内物品损失赔偿，应当参照最高人民法院2017年11月15日发布的指导案例91号“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案”对上诉人提供的物品损失清单中未超出市场价值、符合生活常理的房屋装修、室内物品的赔偿请求，应当予以支持。 三、房屋不能居住期间租房或房租损失、搬迁损失。具体数额一审法院应当按照作出赔偿判决的时间节点，结合当地市场价值通过判决予以具体确定。 综上所述，一审法院对于上诉人房屋、物品损失数额等基本事实情况没有查清查实，对具体赔偿方式和数额也没有作出具体明确的判决，判令被上诉人按照“补偿标准”对上诉人进行赔偿没有任何法律依据，使得被上诉人在违法强拆后利用补偿程序回避国家赔偿责任。双方国家赔偿争议也并未得到实际解决，上诉人为维护合法权益上诉至贵院，望判如所请：一、撤销长丰县人民法院（2019)皖0121行赔初14号判决；二、对具体赔偿方式与赔偿数额部分发回重审或依法改判；三、上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人长丰县自然资源和规划局坚持一审答辩意见，二审未提交新的答辩意见。 二审期间，各方当事人均未提供新证据。本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人的赔偿请求是否符合法律规定，原审判决是否合法。生效裁判文书已经确认被上诉人拆除上诉人案涉房屋的行政行为违法，对此依法应当予以赔偿。但是对于原告原审赔偿的具体请求缺乏事实和法律依据，对此原审判决已经予以详细阐述，本院不予赘述。一般而言，行政相对人基于已经被确认违法的行政强制拆除行为向人民法院提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当综合考量诸多因素后直接作出赔偿的判决。但是对于一些特殊的行政赔偿诉讼，人民法院应当从充分保护行政相对人合法权益的角度，审时度势，综合判断直接判决赔偿的时机是否成熟，如果对于确定赔偿数额的诸多标准问题短时间内尚无法确定则不宜采用直接判决赔偿的方式。结合本案，案涉房屋已经纳入铁路建设红线范围内，而案涉集体土地的征收公告、征地补偿及安置补偿方案均未发布，案涉地段的征收补偿工作尚未开始，由人民法院直接判决赔偿的时机尚不成熟。因此，原审法院在综合考量前述因素的基础上责令被上诉人作出赔偿的判决，既确定了赔偿的底线，保障了行政相对人的合法权益；又框定了赔偿的原则性依据，避免给案涉待拆区域的征收补偿工作造成混乱，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年三月三日 书记员  丁丰 附本裁判文书适用的相关法律规范： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。