吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终14号 上诉人（原审原告）孙喜元，男，1950年9月4日出生，汉族，住吉林省长春市朝阳区。 委托代理人闫玉国，吉林天利人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府。住所：吉林省长春市人民大街10111号。 法定代表人刘忻，长春市市长。 上诉人孙喜元因诉被上诉人长春市人民政府不履行集体土地征收补偿裁决法定职责一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初236号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院查明，2010年12月2日，长春朝阳经济开发区管理委员会、长春市朝阳区富锋镇双山村民委员会向原吉林省国土资源厅出具《关于长春市政府2010年度报国家审批城市建设用地实施方案五用地土地补偿及安置意见》,该意见中明确载明征用双山村18.7896公顷农用地，土地补偿及安置补助费按每公顷100万元标准，共补偿1878.96万元。2011年2月22日长春市人民政府向原吉林省国土资源厅报送长府函[2011]42号《长春市人民政府关于审查长春市2010年度报国务院审批城市建设用地实施方案五的函》。2011年6月11日，原吉林省国土资源厅对长春市人民政府作出吉国土资耕发[2011]86号《关于长春市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》，同意征收案涉集体土地。孙喜元承包的土地在此次征收范围内。2014年1月14日、2014年7月7日长春市朝阳区富锋街道农村经营管理站收到长春朝阳经济开发区管理委员会支付给双山村的案涉地块征地补偿款。2019年2月27日长春市朝阳区富锋街道办事处双山村民委员会出具情况说明，内容为：“双山村民委员会于2014年1月4日、7月7日共计两次收到朝阳经济开发区管理委员会拨付的部分被征用土地已变国有手续土地补差款2091万元，补偿标准提高到100万元/公顷。其中包含2010年实施方案五中变国有土地面积18.7896公顷”。2019年3月21日长春市国土资源局朝阳分局出具的情况说明，进一步明确，孙喜元为双山村村民，在征收集体土地范围内，朝阳经济开发区管理委员会已经按100万元/公顷补偿标准进行了补偿。因孙喜元向长春市朝阳区人民政府申请协调征地补偿标准，长春市朝阳区人民政府于2018年8月13日对孙喜元作出《关于孙喜元与长春朝阳经济开发区管理委员会、长春市朝阳区富锋镇双山村民委员会承包地征收补偿费用分配案件的协调意见》，认为其依据协议的约定，已将60.5万元每公顷补偿标准的土地补偿款通过法定程序发放给孙喜元。对后期增加的土地收益也按照协议约定，给付了双山村村集体，由全体集体经济组织成员进行再分配。孙喜元的要求没有事实基础，不应得到支持。2019年3月8日孙喜元向长春市人民政府提出申请征地补偿裁决。长春市人民政府于2019年8月16日作出不予受理告知书，内容为：“经核查，长春市朝阳经济开发区已按照长府发[2010]8号文件的规定，分别于2014年1月和7月将两费补偿资金足额支付到位。故你申请裁决的事项不符合《征用土地公告办法》第十五条之规定。我单位针对你本次的申请不予受理。但是，依据《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》（吉政办明电[2009]28号）当事人就承包地征收补偿费分配问题，向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁的，农村土地承包仲裁机构应予受理之规定，你申请的事项可通过仲裁予以解决”。孙喜元向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《征收土地公告办法》第十五条进一步规定“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”据此可知，市、县人民政府及其上一级地方人民政府有义务进行协调、裁决的争议是指未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案对被征收人进行补偿、安置引发的争议。本案中，长春市人民政府提交的2010年12月2日长春朝阳经济开发区管理委员会、长春市朝阳区富锋镇双山村民委员会向原吉林省国土资源厅出具的《关于长春市政府2010年度报国家审批城市建设用地实施方案五用地土地补偿及安置意见》、2011年2月22日长春市人民政府向原吉林省国土资源厅报请的长府函[2011]42号《长春市人民政府关于审查长春市2010年度报国务院审批城市建设用地实施方案五的函》、2011年6月11日原吉林省国土资源厅对长春市人民政府作出的吉国土资耕发[2011]86号《关于长春市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》、2014年1月14日、2014年7月7日吉林省农村经营管理总站出具的两份收据、2019年2月27日长春市朝阳区富锋街道办事处双山村民委员会出具的情况说明、2019年3月21日长春市国土资源局朝阳分局出具的情况说明等证据足以证明长春朝阳经济开发区管理委员会已经按照吉国土资耕发[2011]86号《关于长春市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》确定的每公顷100万元征地补偿标准将补偿款支付给了长春市朝阳区富锋街道办事处双山村民委员会。孙喜元对此事实无异议即意味着其对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款所指的补偿标准无争议。孙喜元诉称的争议实质是其与长春市朝阳区富锋街道办事处双山村民委员会之间因土地补偿及安置补助费如何分配产生的争议。长春市人民政府明显不具有对此类争议进行裁决的法定职责与权限。孙喜元诉请撤销长春市人民政府作出的不予受理告知书，并责令其重新作出行政行为的理由不成立，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第（二）项的规定，裁定如下：驳回孙喜元的起诉。 孙喜元上诉称：1.2011年6月21日上诉人与长春朝阳经济开发区管理委员会签订《土地征收协议》，长春市朝阳区人民政府在协议中擅自改变了长春市人民政府的补偿标准,将标准确定为60.5万元/公顷，该违法的《土地征收协议》没有被撤销的情况下，上诉人无法维护自己的合法权益(上诉人同类案件另案民事诉讼结果就能证明这一事实)，而该协议正是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所指的补偿标准问题,也正是被上诉人的职权范围内应当解决的问题。况且,长春市中级人民法院作出的(2018)吉01民终1688号民事裁定书，结论是:“《土地征收协议》属于行政行为,不属于民事受案范围”。被上诉人对上诉人的申请应予受理并作出裁决，而不应让上诉人向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁解决。2.上诉人诉称的争议实质不是上诉人与双山村民委员会之间因土地补偿及安置补偿费如何分配产生的争议。双山村民委员会对同村其他村民是按100万元/公顷(扣除村里提留后,实际按94万元/公顷)进行补偿的，而且这个补偿标准也是按同村其他村民与代表朝阳区人民政府的管委会签订的《土地征收协议》进行补偿的，不是双山村民委员会擅自做主给予补偿的。综上，请求撤销原审裁定，改判被上诉人重新作出行政行为并承担一、二审诉讼费。 本院另查明，2011年6月25日，长春市朝阳区人民政府及长春市国土资源局朝阳分局分别作出《征地公告》和《征收补偿安置方案的公告》，载明案涉土地补偿及安置补助费为100万元/公顷。孙喜元承包的土地在此次征收范围内。在《关于长春市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》作出前，孙喜元曾与双山村民委员会分别于2004年4月和2008年11月签订《土地征收协议书》，约定村委会将其承包的两块土地（案涉土地）按32.9元/平方米征用，如以后土地增值，按增值部分给予补偿。2011年6月22日，孙喜元（乙方）与朝阳经济开发区管理委员会、双山村民委员会（甲方）签订《土地征收协议》，约定征地补偿费为60.5万元/公顷。2010年1月1日前变为国有土地的，两费补偿标准为60.5万元/公顷，如再出台相关增加补偿政策，应予执行。目前仍为集体土地性质的，如同意按60.5万元/公顷约定标准执行的，该宗土地即归甲方征收所有，今后增加的土地收益，归村集体经济组织成员再分配。如乙方不同意该补偿标准，待该地块变为国有，享受当时的补偿价格。 2018年1月3日，孙喜元的弟弟孙喜金因同类型法律关系就承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼，请求朝阳区经济开发区管委会、双山村民委员会按照94万元/公顷的标准，连带给付差额征地款。长春市中级人民法院作出（2018）吉01民终1688号生效民事裁定，认定土地征收协议书属于行政协议，基于行政协议向人民法院要求调整承包地征收补偿费用不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回起诉。本院经审理查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，孙喜元向长春市人民政府申请裁决事项有两项：一是撤销长春市朝阳区人民政府2018年7月11日作出的“协调意见”；二是要求长春市朝阳区人民政府按94万元/公顷重新与其签订协议，支付剩余土地补偿款144001元及利息。孙喜元第一项申请指向的是“协调意见”，行政协调是行政机关对平等主体之间民事争议组织协商，进行化解，并非行使行政权能作出的行政法律行为，故孙喜元第一项请求明显不属于裁决范围，长春市人民政府对此事项不予受理，并无不当。孙喜元第二项申请要求征收机关与其重新签订协议，履行补偿职责，而征收主体与被征收人能否协商一致，签订协议不是上一级行政机关通过裁决决定的事项，孙喜元在申请事项中虽表达不够准确，但其在申请事实及理由中阐明长春市朝阳区经济开发区管理委员会在明知案涉土地已变为国有土地，补偿标准为100万元/公顷的情况下，隐瞒事实与其签订的《土地征收协议》违法，要求支付剩余土地补偿款及利息。孙喜元申请行政裁决的实质是请求长春市人民政府对《土地征收协议》的效力以及长春市朝阳区人民政府未按照征地补偿安置方案进行补偿予以裁决。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，被征收人对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。原国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”本案原审虽查明长春朝阳经济开发区管理委员会已经按照吉国土资耕发[2011]86号《关于长春市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》确定的每公顷100万元征地补偿标准将补偿款支付给了双山村民委员会，但孙喜元于2011年6月21日与长春市朝阳经济开发区管理委员会、双山村民委员会签订的《土地征收协议》，约定土地补偿费和安置补助费为60.5万元/公顷，事实上孙喜元亦未能按照方案确定的标准领取补偿款。该类型《土地征收协议》经民事生效裁定认定为行政协议，且从协议的内容来看，亦是征收主体与土地的所有权人、承包权人签订的土地征收补偿协议，属于行政协议，协议对补偿费的支付标准予以明确，该标准与补偿安置方案并不一致。孙喜元主张长春市朝阳经济开发区管理委员会在协议中约定的补偿标准（60.5万元/公顷），违反征地补偿安置方案，此纠纷系征地补偿标准争议，亦为政府未按照征收补偿安置方案补偿而引发生争议，并非为农村集体经济组织内部的补偿费分配纠纷。根据前述行政法规及裁决时生效的行政规章规定，长春市人民政府应当依法作出裁决。 2018年1月3日，孙喜金因相同法律关系就承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼，长春市中级人民法院作出生效的民事裁定，认定案涉土地征收协议书属于行政协议，不属于民事受案范围，裁定驳回起诉。孙喜元在该民事诉讼不予受理后，向长春市朝阳区人民政府和长春市人民政府申请协调和裁决，因孙喜元与长春市朝阳经济开发区管理委员会、双山村民委员会签有《土地征收协议》，长春市人民政府应当就该行政协议是否符合征地补偿安置方案，孙喜元应当按照什么标准补偿进行审查，不应指导孙喜元再通过民事仲裁程序解决，否则既增加当事人的诉累，又不利于行政争议的实质化解。 综上，原审裁定驳回起诉错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初236号行政裁定； 二、本案指令吉林省长春市中级人民法院继续审理。 审 判 长 阎道清 审 判 员 高 光 审 判 员 杜 鹃 二〇二〇年三月三十日 法官助理 关亦桥 书 记 员 朱洪军