广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初178号原告黎日寿，男，1954年12月13日出生，汉族，住广东省吴川市，原告黎上贵，男，1959年3月23日出生，汉族，住广东省吴川市，原告黎土生，男，1956年9月28日出生，汉族，住广东省吴川市，原告梁芬，女，1952年1月3日出生，汉族，住广东省吴川市，原告黎周奎，男，1959年10月19日出生，汉族，住广东省吴川市。原告黎土福，男，1961年8月27日出生，汉族，住广东省吴川市，上述六位原告的共同委托代理人张君林，广东尚玖律师事务所律师。被告吴川市人民政府，住所地：吴川市文明路10号。法定代表人曹栋，市长。委托代理人詹树迅，吴川市司法局干部。委托代理人林钦钦，吴川市司法局干部。原告黎日寿、黎上贵、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福诉被告吴川市人民政府土地行政征收纠纷一案，本院于2019年8月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告黎周奎、黎土生及六原告的共同委托代理人张君林，被告吴川市人民政府的委托代理人詹树迅、林钦钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黎日寿等6人起诉称：2017年8月7日，被告吴川市人民政府作出了《吴川市人民政府关于印发〈汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案〉的通知》（吴府［2017］39号）这一行政行为。2019年3月5日，在原告诉被告吴川市国土资源局、第三人广东省南粤交通投资建设有限公司履行职责纠纷案［（2019）粤0891行初47号］第一次庭审时，吴川市国土资源局承认汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目占用了该案件七名原告的耕地。本案六名原告均为（2019）粤0891行初47号案件的原告，故原告与本案有法律上的利害关系。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条等规定，只有省级人民政府或者国务院批准了征地后，县市人民政府才可以公告并组织实施征地。本案中，省级人民政府或者国务院并没有批准征地，被告无权组织实施征地。因此，涉案行政行为明显违法，现起诉请求：确认被告作出的《吴川市人民政府关于印发〈汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案〉的通知》（吴府［2017］39号）无效。原告黎日寿等6人提供如下证据：1、《吴川市人民政府关于印发〈汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案〉的通知》（吴府［2017］39号）；主张证明：被告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条等规定，在国家没有批准征地的情况下即违法实施了征地行为，这一行为缺乏事实与法律依据，严重侵害原告的合法权益应当被撤销。2、（2019）粤0891行初47号案件第一次庭审笔录；3、黎屋村民委员会黎屋村民小组出具的两份《证明》；证据2、3均主张证明土地所有权人黎屋村民委员会黎屋村民小组与吴川市土地行政主管部门均确认六名原告在汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线黎屋村段拥有所承包的耕地。原告有权提起本行政诉讼案件。4、（2019）粤0891行初45号《行政判决书》；主张证明：涉案土地目前被广东省南粤交通投资建设有限公司使用，广东省南粤交通投资建设有限公司在案件中称其是合法使用土地。鉴于国家目前尚未征地，广东省南粤交通投资建设有限公司为非法使用土地。人民法院有权依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十六条等相关规定，依职权裁定禁止案外人广东省南粤交通投资建设有限公司在湛江市吴川市长岐镇黎屋村黎屋村民小组的耕地上实施高速公路建设活动。5、《关于召开吴川市长岐镇黎屋村民委员会黎屋村民小组会议的提交》与《吴川市长岐镇黎屋村民委员会黎屋村民小组会议决议案》各十七份；主张证明：原告等六人不仅代表自己提起本案诉讼，原告等六人共同签字的行为还代表黎屋村民小组。因此，本案的原告不仅包含六原告，还包含黎屋村民小组。原告等六人已取得黎屋村民小组全体成员的授权，原告等六人的行为可以代表村民小组。因此，六原告的起诉符合法律的规定。被告吴川市人民政府答辩称：一、六原告无权提起本诉。1、黎屋村民小组是涉案土地被征地单位和原所有权人，我府与黎屋村民小组已完成征地程序，涉案土地已交付用地单位作高速公路施工使用。2、无明确的证据可以证明六原告承包地在征地范围。原告提供的所谓“证明”没有公章使用人的签名，不符合证据规则的规定，不能作确定六原告有承包地范围的凭证；退一步讲，即使六原告有承包地在征地范围，但其承包权是否终止等问题无法明确。3、涉案土地已征用，事实已由施工单位进行施工建设。盖有黎屋村民小组印章的“证明”时间是2018年4月29日，2018年11月份黎屋村民小组已将涉案土地交付给高速公路施工单位使用了。涉案土地权属已征用即权属已变更，六原告已无权利了。二、我府证据显示，吴川支线土地征收各项程序合法，不存在侵占六原告土地权利的问题。土地管理法46条明确规定征地是由县级人民政府组织实施，我府依法有权进行土地征收的各措施和工作。三、吴川支线项目是广东省重点工程，建成后对湛江市经济社会的发展具有重大意义。目前，涉案土地已作项目用地使用，且已基本完成，确认违法或无效必然对公共利益造成极大损害。因此，根据行政诉讼法的规定，恳请法院驳回六原告的起诉。被告吴川市人民政府在法定期限内提供如下证据：1、2017年3月7日，广东省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》［选字第440000201700491号］及《广东省住房和城乡建设厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程规划选址的审查意见》；主张证明：吴川市支线的选址已取得批准。2、2017年3月29日，湛江市环境保护局作出的《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程环境影响报告书的批复》（湛环建［2017］37号）；主张证明：吴川支线环评报告已取得批复。3、2017年4月5日，广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地的预审意见》粤国土资（预）函［2017］23号；主张证明：吴川支线已取得用地预审。4、2017年5月31日，广东省发展和改革委员会作出的《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程可行性研究报告的批复》（粤发改交通函［2017］2772号）；主张证明：吴川支线的建设已取得广东省发改委的批复。5、2017年7月13日，广东省交通运输厅作出的《广东省交通运输厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线初步设计的批复》（粤交基［2017］761号）；主张证明：吴川支线的初步设计已取得广东省交通运输厅的批复。6、2018年8月6日，广东省交通运输厅作出的《广东省交通运输厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线（不含先行工程）施工图设计的批复》（粤交基［2017］753号）；主张证明：吴川支线的施工图设计已取得广东省交通运输厅的批复。7、2017年5月16日，吴川市人民政府发布的《关于加强汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目规划用地监控管理的通告》（吴府通字［2017］2号）；主张证明：我府将吴川支线项目用地列入规划控制范围。8、2017年11月21日，南粤公司与湛江市人民政府签订的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程征地拆迁工作包干协议》摘录；主张证明：涉案的土地由我府征收，征地的用途是为建设汕湛高速吴川支线。9、2018年6月28日，湛江市国土资源局发布的《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目用地征收（收回）土地预公告》湛国土资（公告）［2018］7号；主张证明：涉案的土地由我府征收。该预公告规定于2018年1月8日发布后，不得在拟征收（收回）土地范围内抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗。10、2018年6月28日，吴川市国土资源局、吴川市长岐镇黎屋村黎屋经济合作社、吴川市长岐镇人民政府签订的《征收土地协议书》（有关土地补偿部分）；主张证明：涉案的土地由我府依法负责征收，土地被征收后，土地权属已变更，六原告无权再继续承包涉案的土地。11、2018年7月13日，吴川市国土资源局、吴川市长岐镇黎屋村黎屋经济合作社、吴川市长岐镇人民政府签订的另外一份《征收土地协议书》（有关青苗及地上附着补偿部分）；主张证明：涉案的土地由我府依法负责征收，土地被征收后，土地权属已变更，六原告无权再继续承包涉案的土地。12、2018年7月13日，吴川市长岐镇人民政府、吴川市长岐镇黎屋村黎屋经济合作社向吴川市国土资源局提交的《关于拨付汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程项目征地补偿款的请示》；主张证明：涉案的土地各项征收补偿款由吴川市国土资源局负责支付。13、2018年8月14日电汇凭证；主张证明：涉案的土地的各项征收补偿款均已支付。14、2018年11月1日，湛江市交通建设指挥部、汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线征地建设工作领导小组办公室、吴川市长岐镇人民政府、吴川市长岐镇黎屋村民委员会签署的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线公路用地吴川县（市、区）吴川市长岐镇黎屋村民委员会交付使用通知书》；主张证明：涉案的土地由我府负责征收后以交地通知书的形式交付给南粤公司使用的，15、吴川市人民政府关于印发《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案》的通知；主张证明：我府印发吴川支线项目用地征收补偿标准。经庭审质证，双方对证据发表如下质证意见：原告黎日寿等6人提供的证据：被告吴川市人民政府对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，认为涉案土地已经办齐了征地手续，该项目是一个公益性项目，该补偿安置方案已经实施完毕，不存在无效的情况；对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为该份判决书还未生效，该案正在二审阶段尚未审结，六原告的证明内容不成立；认为证据3不符合证据规则的规定，公章使用没有人签名确认，六原告无权对该项目提起诉讼；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为无法确定黎屋村民小组开过村民会议，签名也无法确认是否为村民本人所签。被告吴川市人民政府提供的证据：六原告对证据1-7的真实性、合法性予以认可，对关联性不予确认；认为一个项目从立项，到开工建设会涉及到非常多行政主管部门的审批，本案诉的是征地补偿及安置方案，证据1至7的审批与征地补偿及安置方案不相关。对证据8的真实性、合法性、关联性均不予确认，认为该文件为南粤公司与湛江市政府签订的，被告持有该文件不合法，且该文件并非《土地管理法》第45条所规定的征收土地批准文件，故与本案无关。对证据9的真实性、合法性予以确认，对关联性不予确认；认为这是依据省国土厅的用地预审报告所做的预公告，与本案无关。对证据10、11、14的真实性、合法性、关联性表示无法确认，因被告未出示原件，且被告持有该文件不合法，而六位原告已经对该三个行政行为提起了诉讼，相关的诉讼正在湛江××技术开发区立案后进行；吴川市长岐镇林屋村林屋经济合作社在签署两份征收协议书时并没有召开村民大会，而且与原告提交的证据5所反映的大部分村民的民意是相违背的，林屋经济合作社不可能获得本经济合作社三分之二以上村民或村代表的同意；另外，本案为征地补偿及安置方案诉讼，这些证据均为交付土地及协议的行为，与本案无关联性。对证据12、13的真实性、合法性、关联性均不予确认，认为依据《土地管理法》第46条的规定，国家至今没有批准本案涉案公路的土地的征收，被告无权实施相应的行政行为。对证据15的真实性、关联性无异议，对合法性不予确认，认为该行为无效。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3黎屋村民委员会黎屋村民小组出具的两份《证明》没有公章负责人签名，证据形式不合法，且缺乏其他证据予以佐证，其内容的客观性无法确定，故本院不予确认。原告提交的证据5《关于召开吴川市长岐镇黎屋村民委员会黎屋村民小组会议的提交》与《吴川市长岐镇黎屋村民委员会黎屋村民小组会议决议案》没有附上提议人的身份证复印件，也没有派出所证明等其他证据予以佐证，其内容的客观性无法确定，本院不予确认。原告提交的其他证据和被告提交的全部证据均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。经审理查明：2017年3月7日，广东省住房和城乡建设厅作出选字第440000201700491号《建设项目选址意见书》及《广东省住房和城乡建设厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程规划选址的审查意见》，同意汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程项目的拟选位置，该项目起始于湛江市坡头区龙头镇殷底西侧，起点通过连接线（连接线长3.691km）顺接规划湛江调顺跨海大桥延长线，依次经过龙头镇、塘缀镇、樟铺镇、长岐镇，终止于长岐镇黎屋村东侧设置长岐互通立交与新建省道S285相交。2017年3月29日，针对广东省南粤交通投资建设有限公司提交的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程环境影响报告书》，湛江市环境保护局作出湛环建﹝2017﹞37号《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程环境影响报告书的批复》；原则上同意该报告书中所列建设项目的性质、规模、地点和拟采取的环境保护措施。2017年4月5日，广东省国土资源厅向原湛江市国土资源局作出粤国土资（预）函﹝2017﹞23号《广东省国土资源厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地的预审意见》，原则上同意通过该项目的用地预审。2017年5月16日，被告吴川市人民政府发布的吴府通字﹝2017﹞2号《关于加强汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目规划用地监控管理的通告》，将该项目的用地规划控制范围等事项进行了通告。2017年5月31日，针对广东省南粤交通投资建设有限公司的请示，广东省发展和改革委员会作出粤发改交通函﹝2017﹞2772号《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程可行性研究报告的批复》，原则同意建设汕湛调整公路云浮至湛江吴川支线（投资项目统一代码为：2017-440883-48-01-800274），项目单位为省南粤交通投资建设有限公司。2017年7月13日，广东省交通运输厅作出粤交基﹝2017﹞761号《广东省交通运输厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线初步设计的批复》，对该项目的初步设计作出了具体的批复内容。2017年11月21日，广东省南粤交通投资建设有限公司与湛江市人民政府签订的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程征地拆迁工作包干协议》，对该项目用地的征地拆迁工作进行了约定。2018年8月6日，广东省交通运输厅作出（粤交基﹝2017﹞753号《广东省交通运输厅关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线（不含先行工程）施工图设计的批复》），对汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线（不含先行工程）的施工图设计作出了批复。2017年8月7日，被告吴川市人民政府作出《吴川市人民政府关于印发〈汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案〉的通知》，发布了关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目征收土地拆迁的相关补偿及安置方案。2018年6月28日，原湛江市国土资源局发布湛国土资（公告）﹝2018﹞7号《关于汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线项目用地征收（收回）土地预公告》，就该项目的拟征收土地范围、面积、用途及安置途径、拟征收(回收)土地的补偿标准等事项进行了公告。2018年6月28日，原吴川市国土资源局（甲方）、吴川市长岐镇黎屋村黎屋经济合作社（乙方）先后签订了《征收土地协议书》，对甲方征收乙方位于汕湛高速公路云浮段至湛江吴川支线工程项目红线范围内179.823亩集体土地的有关征收土地补偿等事项进行了约定。2018年7月13日，原吴川市国土资源局（甲方）、吴川市长岐镇黎屋村黎屋经济合作社（乙方）再次签订了一份《征收土地协议书》，对征收上述土地范围内的青苗及其他地上附着物的补偿等事项亦进行了约定。同日，吴川市长岐镇人民政府、吴川市长岐镇黎屋村黎屋经济合作社共同向原吴川市国土资源局提交《关于拨付汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程项目征地补偿款的请示》，请求原吴川市国土资源局将上述两份协议中约定的征收土地补偿款、青苗及其他地上附着物补偿款(合计9053782元)全额划入黎屋村民小组的银行账户。2018年8月14日，原吴川市国土资源局将上述9053782元的补偿款汇至吴川市长岐镇黎屋村民委员会黎屋村民小组的银行账号。2018年11月1日，湛江市交通建设指挥部、汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线征地建设工作领导小组办公室、吴川市长岐镇人民政府、吴川市长岐镇黎屋村民委员会共同签署《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线公路用地吴川县（市、区）吴川市长岐镇黎屋村民委员会交付使用通知书》，明确该项目的用地范围已完成征地补偿相关工作，自2018年11月1日起移交给汕湛高速公路吴川支线建设管理处使用。随后，广东省南粤交通投资建设有限公司开始了该项目的施工工作。原告黎日寿等6人均系吴川市长岐镇黎屋村民小组的村民，于2019年8月24日提起本案诉讼。另查明，在2019年3月4日湛江经济技术开发区人民法院开庭审理原告黎日寿、黎上贵、黎亚海、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福7人诉被告原吴川市国土资源局不履行土地行政管理法定职责一案[（2019）粤0891行初47号]的庭审过程中，原吴川市国土资源局承认汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线工程项目用地的征地范围中包含有原告黎日寿等7人管理使用的土地。本院认为：本案系土地行政补偿纠纷。本案的争议焦点有两个：一是黎日寿等6人是否具有本案原告的诉讼主体资格？二是被告吴川市人民政府作出的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案》是否属无效？关于黎日寿等6人是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。从现已查明的事实可知，原吴川市国土资源局是汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目中具体实施土地征收及补偿工作的行政机关，在湛江经济技术开发区人民法院开庭审理（2019）粤0891行初47号案件中，原吴川市国土资源局承认该项目的用地范围内含有黎日寿等6人所管理使用的土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》[法释（2011）20号]第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，黎日寿等6人对该项目土地征收的安置及补偿方案有异议，有权提起诉讼。黎日寿等6人的起诉符合法定条件，应予受理。被告认为黎日寿等6人不具有本案原告资格的意见理据不足，本院不予采纳。关于被告吴川市人民政府作出的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案》是否属无效的问题。经查，虽然被告在本案庭审终结前仍然未取得汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目的征地批复，但在其作出《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案》之前，该工程项目的用地已经过了广东省国土资源厅作出的用地预审审批，在项目选址上也得到了广东省住房和城市建设厅的批准，至于该工程项目的环评报告、可行性报告、初步设计方案等也均获得到有关行政机关的批准。故被告作出的《汕湛高速公路云浮至湛江吴川支线用地项目征（收）土地拆迁补偿及安置方案》虽然不符合当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，但并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”中所规定的“没有依据、重大且明显违法”情形。经本院向原告黎日寿等6人释明后，黎日寿等6人拒绝变更本案的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，黎日寿等6人的诉讼请求，本院依法予以驳回。综上所述，原告黎日寿等6人的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，判决如下：驳回原告黎日寿、黎上贵、黎土生、梁芬、黎周奎、黎土福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黎日寿等6人共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  麦江梅审 判 员  陈晓明代理审判员  莫望春二〇二〇年三月三日书 记 员  黄文琪附相关法律、司法解释条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。