重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终53号上诉人（一审原告）黄万碧，女，汉族，1947年3月21日出生。住址：重庆市巴南区。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人胡党菊，重庆憬谦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴南区龙洲大道106号附39号。法定代表人张一兵，局长。委托代理人陈鹏，该局工作人员。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。上诉人黄万碧因诉被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局（简称巴南区规自局）确认行政协议无效一案，不服重庆市巴南区人民法院作出的（2019）渝0113行初314号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2008年7月4日，国土资源部下发国土资函〔2008〕421号《国土资源部关于重庆市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意重庆市江北区等六区呈报的农用地转用和土地征收方案，批准用地819.7244公顷，涉及集体土地的，一并办理征收手续。2009年2月24日，重庆市人民政府发布《关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2009〕173号），同意巴南区花溪镇建新村四、八、九社及村委会、新屋村村委会、光明村一社及村委会共计三个村四个社集体农用地14.6941公顷转为建设用地并予征收，另征收集体建设用地5.5528公顷。2009年7月2日，巴南区人民政府发布《关于征收李家沱街道光明村一社及村委会集体土地的公告》（巴南府发〔2009〕99号），批准征收李家沱街道光明村一社及村委会集体土地共计13.6902公顷用于巴南区实施城市规划建设。同年7月7日，原重庆市巴南区国土资源管理分局（简称巴南国土局，2019年3月6日机构改革职能划归巴南区规自局）发布《关于征收李家沱街道光明村一社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2009〕50号）。同月24日，重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）发布《关于征收李家沱街道光明村一社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》。黄万碧的土地房屋属于此次征地范围内，2009年8月20日，黄万碧和巴南区征地办公室（简称巴南征地办）签订《征地农转非人员安置协议书》，协议主要内容为：将黄万碧一人实施农转非并实行货币安置，按照规定参加社会养老保险等。黄万碧认为《征地农转非人员安置协议书》内容明显违法，应属无效，诉至一审法院，请求确认《征地农转非人员安置协议书》无效。黄万碧一审诉称，2009年8月20日，原巴南国土局委托巴南征地办以黄万碧居住的重庆市巴南区李家沱街道光明村一社零星征地为由，与黄万碧签订《征地农转非人员安置协议书》，协议主要内容：将黄万碧农转非，实行货币安置，按规定参加社会养老保险等。《征地农转非人员安置协议书》应当确定为无效：一、没有按照规定办理城镇企业职工基本养老保险；二、保险费用的分摊违法；三、征地批文不符合规定，2008年以后已经不存在零星征地，而签订《征地农转非人员安置协议书》的依据就是零星征地；四、为黄万碧办理的是社会保险而不是城镇企业职工基本养老保险；五、协议明显违反国家法律和行政法规的规定。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收集体土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、无地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。由于为黄万碧办理的不是城镇企业职工基本养老保险，违反了法律规定。请求确认《征地农转非人员安置协议书》以及因此给黄万碧办理的征地农转非的社会保险无效。巴南区规自局一审辩称：一、《征地农转非人员安置协议书》符合法律规定。根据有关征地批复，巴南区政府和原巴南国土局发布了征地公告和征地安置方案公告，之后与黄万碧签订了《征地农转非人员安置协议书》，协议内容符合当时的安置补偿政策标准，原巴南国土局已按协议约定履行了义务，协议内容已经履行完毕，黄万碧现在才提出异议，不符合诚实信用原则；《征地农转非人员安置协议书》内容不违反法律、行政法规效力性强制性规定，不存在重大且明显违法的情形。根据渝府发〔2008〕45号文和26号文的规定，黄万碧征地时年龄为62岁，应交社保费用31900元，按照50%的承担标准，应承担15950元，协议由黄万碧承担费用符合规定。二、黄万碧的起诉超过法定的起诉期限，应当驳回黄万碧的起诉。一审法院认为：关于《征地农转非人员安置协议书》是否无效的问题。人民法院在审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同、损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。黄万碧与巴南征地办签订的行政协议并不符合上述关于无效合同的法律规定。此外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，原巴南国土局属于征地实施主体，实施征地行为取得了相关征地批文，在实施征地行为过程中，无重大明显违法情形。黄万碧诉称该行政协议无效的请求不能成立。二、关于本案是否超过起诉期限的问题，黄万碧以行政协议违反规定为由要求确认无效，现行法律对合同无效提起诉讼没有时间限制的规定，黄万碧的起诉不存在超过起诉期限的问题。三、关于黄万碧诉称原巴南国土局应当为黄万碧办理城镇职工基本养老保险，而协议中约定的是办理社会养老保险，应当确认协议内容违法而无效的问题。首先，原巴南国土局并非为黄万碧办理社会保险的职能部门，一审对于该问题不作评述。其次，社会养老保险包含城镇职工基本养老保险、个体工商户灵活就业养老保险、城镇居民养老保险等，协议中约定按照规定参加社会养老保险的表述并没有损害黄万碧的利益，黄万碧以此为由请求确认无效的理由不能成立。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄万碧的诉讼请求。黄万碧不服，提起上诉，请求撤销原判改判或发回重审。主要理由：一审判决认定事实错误。违法的行政行为自始无效，《征地农转非人员安置协议书》既是行政协议，也是行政行为。对人员安置补助费未发齐，未给黄万碧办理城镇企业职工基本养老保险，违反了法律法规和规范性行为，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项和第（四）项的法定无效情形。黄万碧应当依法办理城镇企业职工基本养老保险而不是个体工商户灵活就业养老保险、城镇居民养老保险等，不办理城镇企业职工基本养老保险，缴费和养老保险待遇都要低很多，明显损害了黄万碧的利益。巴南规自局辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。协议无效的前提为违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定，不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形，《征地农转非人员安置协议书》不存在违反上述规定的情形，合法有效。黄万碧认为违反规范性文件致合同无效的理由，属于法律理解错误。办理相关养老保险待遇属于另一法律问题，与本案无关。另根据《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》的规定，国土行政管理部门负责被征地农转非人员参保资格条件的认定以及被征地农转非人员一次性缴纳基本养老保险的代缴工作，劳动保障行政部门为被征地农转非人员基本养老保险的行政主管部门。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。一审卷内材料载明，2009年8月20日，巴南征地办（甲方）和黄万碧（乙方）签订《征地农转非人员安置协议书》，协议载明，经渝府地〔2019〕173号文件批准，征收黄万碧所在合作社全部（部分）集体土地，依据重庆市人民政府〔1999〕53、55号令和渝府发〔2008〕45号、巴南府发〔2008〕76号等规范性文件的规定，达成如下农转非人员安置协议：一、甲方依法将乙方黄万碧共计一人农转非并实行货币安置，按照规定参加社会养老保险。（一）应发费用：每人安置补助费28000元，计28000元；因本次征地为零星征地，乙方被征土地不足整转非，甲方支付乙方/元，为/预领安置补助费，在以后征地农转非安置补助费中扣除。（二）应扣费用：扣原征地预领安置费/元；代扣黄万碧个人承担养老保险费用15950元到社保部门。（三）合计实发12050元。二、以上费用在签定协议生效后五个工作日内由甲方全额支付给乙方，乙方在领取人员安置补助费即其他相关费用后，应妥善安排好生产、生活，积极配合甲方、当地政府、公安机关办理农转非手续，依法申请办理社保，并交出甲方所征收的土地。黄万碧一审举证称，黄万碧参加的是征地农转非人员养老保险。黄万碧一审庭审中称，《征地农转非人员安置协议书》无效的主要理由是没有为其办理城镇企业职工基本养老保险。双方对适用渝府发〔2008〕45或渝府发〔2008〕26号文的规定各持己见，黄万碧认为应当适用渝府发〔2008〕45号文参加城镇企业职工基本养老保险，巴南区规自局认为应当适用渝府发〔2008〕26号文，办理保险的争议应另案起诉。渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》第一条（一）项规定：“土地补偿费为被征地的农村集体经济组织所获得的补偿，被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门；其余20%支付给被征地农村集体经济组织，用于发展集体经济和安排集体经济组织成员的生产、生活。”第四条（二）项规定：“被征地农村居民依法登记为城镇居民后，按照有关规定纳入城镇企业职工基本养老保险体系。被征地农转非人员的基本养老保险办法按照《重庆市人民政府关于印发重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法和重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》（渝府发〔2008〕26号）的规定执行。”《重庆市人民政府关于印发重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法和重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》（渝府发〔2008〕26号）之《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》第四条规定：“征地补偿安置方案依法批准之月，男年满60周岁、女年满55周岁以上的人员（以下简称老龄人员），按以下规定执行：（一）老龄人员年满75周岁以上的每人按15000元的标准一次性缴纳基本养老保险费。不满75周岁的，在15000元的基础上，再按其不足75周岁的年限，每相差一年（不足一年的，按一年计算）增加1300元的标准，一次性缴纳基本养老保险费。老龄人员不建立基本养老保险个人账户。（二）老龄人员一次性缴纳的基本养老保险费完清后，从征地补偿安置方案依法批准的次月起，按征地补偿安置方案依法批准时我市城镇企业退休人员最低基本养老金标准按月发给养老待遇。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”黄万碧诉请《征地农转非人员安置协议书》无效，应当证明《征地农转非人员安置协议书》存在法律规定的合同无效的情形。《征地农转非人员安置协议书》由巴南征地办（合同甲方）受原巴南国土局委托所签，巴南征地办符合行政主体资格，巴南征地办在签订《征地农转非人员安置协议书》中不存在不具有行政主体资格或者没有依据等违法情形。《征地农转非人员安置协议书》所涉条款并不多，主要内容涉及对黄万碧实施征地农转非、进行货币安置并按照规定参加社会保险等，《征地农转非人员安置协议书》为巴南征地办受原巴南国土局委托执行重庆市人民政府《关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2009〕173号）、巴南区人民政府《关于征收李家沱街道光明村一社及村委会集体土地的公告》（巴南府发〔2009〕99号），原巴南国土局《关于征收李家沱街道光明村一社及村委会集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2009〕50号）等文件并适用协议中援引的重庆市人民政府〔1999〕53、55号令、渝府发〔2008〕45号和巴南府发〔2008〕76号等文件所为，没有证据证明上述文件存在不合法的情形。黄万碧以征地批文不符合规定、协议明显违反国家法律和行政法规规定为由请求确认《征地农转非人员安置协议书》无效，从政策文件的角度而言，没有提供依据。黄万碧在“征地批文不符合规定”的理由下还称，《征地农转非人员安置协议书》的签订依据是零星征地，而2008年以后已经不存在零星征地这一做法，根据《征地农转非人员安置协议书》第一条（一）的表述：“应发费用：每人安置补助费28000元，计28000元；因本次征地为零星征地，乙方被征土地不足整转非，甲方支付乙方/元，为/预领安置补助费，在以后征地农转非安置补助费中扣除。”该项表述显示，安置费用的发放有可能存在两个选项，而协议中“零星征地”下的选项均填写的是/，说明《征地农转非人员安置协议书》不存在“零星征地”的情形，黄万碧诉称的该项理由没有事实依据。事实上，黄万碧一审庭审中也称，《征地农转非人员安置协议书》无效的理由是没有为其办理城镇企业职工基本养老保险，《征地农转非人员安置协议书》只是约定了黄万碧参加“社会养老保险”，至于黄万碧是否参加了“社会养老保险”、参加的“社会养老保险”是否符合《征地农转非人员安置协议书》的约定，应属于协议履行的范畴，协议的效力与协议的履行是两个不同的概念，不能以协议履行情况来判定原协议的效力。黄万碧以没有为其办理城镇职工基本养老保险为由请求确认《征地农转非人员安置协议书》无效的理由不能成立。黄万碧在一审诉请中还请求确认给黄万碧办理征地农转非的社会保险（即没有办理成为城镇企业职工基本养老保险）无效，为黄万碧办理社会保险是《征地农转非人员安置协议书》中的履行行为，履行行为只涉及是否符合协议约定的问题，并不涉及有效无效。由于协议的履行与协议相关，本案一审将履行是否符合约定与协议的效力一并审理，并无不当之处。《征地农转非人员安置协议书》约定“按照规定参加社会养老保险”，黄万碧认为“按照规定”应当是指渝府发〔2008〕45号文中的“参加城镇企业职工基本养老保险”。渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》第一条（一）项规定：“土地补偿费为被征地的农村集体经济组织所获得的补偿，被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门。”该条款意指土地补偿费的用途用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险。从渝府发〔2008〕45号等规范性文件来看，被征地农转非人员可以参加城镇企业职工基本养老保险，但如何参加，应当执行渝府发〔2008〕45号第四条（二）项的规定，该项规定指出：“被征地农村居民依法登记为城镇居民后，按照有关规定纳入城镇企业职工基本养老保险体系。被征地农转非人员的基本养老保险办法按照《重庆市人民政府关于印发重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法和重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》（渝府发〔2008〕26号）的规定执行。”黄万碧涉案土地征地方案公布时（2009年7月），黄万碧62岁，已年满55周岁，应当执行渝府发〔2008〕26号《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》第四条的规定，该条规定指出：“征地补偿安置方案依法批准之月，男年满60周岁、女年满55周岁以上的人员（以下简称老龄人员），按以下规定执行：（一）老龄人员年满75周岁以上的每人按15000元的标准一次性缴纳基本养老保险费。不满75周岁的，在15000元的基础上，再按其不足75周岁的年限，每相差一年（不足一年的，按一年计算）增加1300元的标准，一次性缴纳基本养老保险费。老龄人员不建立基本养老保险个人账户。（二）老龄人员一次性缴纳的基本养老保险费完清后，从征地补偿安置方案依法批准的次月起，按征地补偿安置方案依法批准时我市城镇企业退休人员最低基本养老金标准按月发给养老待遇。”根据该规定，征地时，作为老龄人员的黄万碧一是不能再参加城镇企业职工基本养老保险，二是其待遇按照城镇企业退休人员最低基本养老金标准发放。也就是说，“按照规定参加社会养老保险”的结果，黄万碧不能参加城镇企业职工基本养老保险。黄万碧的诉讼请求不能成立，一审判决结果正确，黄万碧所持上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由黄万碧负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二〇年三月二十七日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉