安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终12号 上诉人（原审原告）陆正东，男，1978年11月11日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 上诉人（原审原告）蒯文英，女，1942年10月4日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人（原审被告）合肥市自然资源和规划局，住所地安徽省合肥市政务文化新区怀宁路1800号国土规划大厦。 法定代表人储昭海，局长。 委托代理人阮晓东，该局庐阳分局工作人员。 委托代理人曹景博，安徽世邦律师事务所律师。 上诉人陆正东、蒯文英因诉被上诉人合肥市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2019）皖0103行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院查明，2012年3月4日，原合肥市国土资源局(以下简称原市国土局；因机构改革，其职权现由市资源规划局行使)、合肥市人力资源和社会保障局共同发布《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土庐告〔2012〕4号文件），告知拟征收林店社居委63.7995亩集体土地；并告知了用地项目名称、拟征土地位置、拟征地单位土地面积、征地初步补偿标准、征地安置办法。陆正东、蒯文英认为，自被告发布补偿安置方案公告以来，已经6年之久，原告所有房屋目前也已经被强行拆除，然而原告至今仍未获得补偿。被告作为本次征收补偿安置的实施单位，有职责和义务对原告予以安置补偿。被告系不履行法定职责，因此向本院提起本次诉讼，要求判如所请。 另查明，2018年7月2日，陆正东、蒯文英向原市国土局提交《补偿安置申请书》，申请事项：请求对其被征收的房屋及土地进行安置补偿。事实与理由：陆昌左在合肥市××杏花街道林店社居委刘郢110号有一处院落及若干房屋，该房屋于2012年开始面临被政府征收，贵单位对此次征收作出了补偿安置方案公告。陆昌左已于2016年5月2日死亡，其生前留下口头遗嘱，确定上述房屋的权利义务均由申请人继承，申请人陆正东为陆昌左之子、申请人蒯文英为陆昌左之妻。自贵单位发布补偿安置方案公告以来，已经6年之久，申请人房屋也已经被强行拆除，然而申请人至今仍未获得任何补偿。贵单位作为本次征收补偿安置的实施单位，有职责和义务对申请人予以安置补偿，否则应属于严重的行政不作为。综上所述，为维护合法权益，申请人特向贵单位提起本次申请，望贵单位按照法律及政策的规定尽快对申请人予以征收补偿安置，并对申请人予以书面回复。2018年7月10日，原市国土局对其作出《征地补偿安置情况告知书》，内容有，你们所反映的情况，我局已与庐阳区征地拆迁相关机构进行核实，根据反馈的信息，你户为外来迁入户，不符合2003年1月施行的《合肥市城市房屋拆迁管理办法》，也不符合2018年颁布的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》对征地安置人口的认定，不在征地补偿范围以内。具体房屋拆迁补偿等请与当地政府协商另行办理。 再查明，1999年12月23日，陆昌左（乙方）与原合肥市郊区杏花村镇林店民委员会（甲方）签订《协议》，陆昌左以3万元购买甲方位于合肥市合瓦路（东侧）边数间公房（包括院落），注明了院落（及房屋）四邻位置（没有具体的面积数字），约定乙方购房后，翻建或重建房屋，须符合甲方规划方可动工，甲方协助乙方办理规划建设许可证，费用乙方支付。杏花村镇统一收款收据上收款项目为“购天力地皮款”。2001年11月21日，陆昌左户从原籍长丰县双墩镇夏店乡江合村塘岗村民组迁入上述房屋（系建于集体土地上）所在地原合肥市庐阳区杏花村镇林店刘郢110号，购房后进行了翻建和搭建，但一直均未办理规划建设许可证。2006年7月，合肥市蒙城北路扩建拆除了其中的81.72㎡房屋，陆昌左已回迁安置了一套90㎡房屋。2006年庐阳工业园三期建设涉及陆昌左下剩房屋。2014年11月30日，庐阳区城管局工作人员巡查发现合肥市庐阳区蒙城北路与菱湖路交口北侧400米处陆昌左家未经申报正涉嫌违法建设，即制作了《现场检查（勘验）笔录》等。因陆昌左在该处528.52㎡房屋被原合肥市规划局界定为违法建筑，2015年4月24日，庐阳区城管局对该处房屋进行了强制拆除。陆昌左（2016年5月2日去世）曾于2015年5月18日向本院提起行政诉讼，请求确认林店街道办事处拆迁行为违法并赔偿其拆迁导致财产损失750万元，因错列被告，拒绝变更，而被裁定驳回起诉［（2015）庐行初字第00051号］。2017年8月1日，陆正东、蒯文英以同一事实和理由而向本院起诉林店街道办事处、庐阳区城管局，请求确认强拆行为违法。因显已超过诉讼时效，而被裁定驳回起诉［（2017）皖0103行初138号］。本院裁定均已生效［（2015）合行终字第00206号、（2018）皖01行终95号］。 以上事实有当事人提交的常住人口登记卡、协议、售房平面图、收据、公告、合肥市住宅房屋拆迁安置协议书、征地补偿标准及安置途径告知书、违法建设界定情况登记表、限期拆除决定书、行政强制执行决定书、征地补偿安置情况告知书、《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》，以及当事人诉讼期间的陈述在案佐证，本院予以确认。当事人提交的政府信息公开告知书及附件、关于张有祝等同志信访事项的答复意见，与本案无关联性；长丰县双墩镇富水村民委员会的《证明》、林店社居委的《证明》3份、照片4张、《关于印发〈查处违法建设（第一阶段）有关问题的几点解释〉的通知》《合肥市城市房屋拆迁管理办法》《合肥市征用集体所有土地暂行办法》《合肥市房屋征迁“三榜公示分级审核”操作规定》，对其证明目的没有证明力；林店社居委和杏花村街道的证明（2018年9月10日）为诉讼期间出具，本院均不予确认。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政〔2014〕175号）第三条规定，市国土资源行政主管部门会同市城乡建设行政主管部门负责集体土地上房屋征收与补偿的管理和监督工作。市发展改革、财政、人社、规划、房地产、农业、公安、土地储备、监察和审计等部门应当依照本办法的规定和各自职责分工，互相配合，保障集体土地房屋征收与补偿工作的顺利进行。各区人民政府（包括受市政府委托的高新技术产业开发区管委会，经济技术开发区管委会，新站综合开发试验区管委会）负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会（以下称征收房屋实施单位），具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。第十八条规定，征收房屋实施单位与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的，由征收房屋实施单位报请区人民政府按照征收补偿安置方案作出补偿安置决定。补偿安置决定应当在房屋征收范围内予以公告。第二十七条规定，本办法自2014年12月1日起实施，有效期3年。本办法实施前，征收集体土地时尚未对其上的房屋作出补偿安置的，适用本办法予以补偿安置；已启动但尚未结束的集体土地房屋征收补偿工作，仍按原政策或项目补偿方案执行。《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》（合政〔2018〕4号）第三条规定,市政府负责市区被征收集体土地上房屋补偿安置总体工作。各区人民政府（含受市政府委托的高新技术产业开发区管委会，经济技术开发区管委会，新站高新技术产业开发区管委会）负责本区域内被征收集体土地上房屋补偿安置工作。区人民政府组织落实本级有关部门和乡（镇）政府、街道办事处、开发区社区管委会作为实施单位，承担本区域内被征收集体土地上房屋补偿安置的具体工作。市国土资源管理部门会同市城乡建设管理部门负责被征收集体土地上房屋补偿安置的管理和监督工作。原市国土局和合肥市人力资源和社会保障局于2012年3月4日共同发布的合国土庐告〔2012〕4号文件只是关于征地补偿标准及安置途径的有关事项的告知书，原市国土局并未拆除陆昌左的房屋，陆正东、蒯文英以此认为原市国土局不履行法定职责，理由不成立，其诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陆正东、蒯文英的诉讼请求。 陆正东、蒯文英不服一审判决，向本院提出上诉。 陆正东、蒯文英上诉的事实和理由：上诉人认为，一审法院事实认定错误，理由如下：一、上诉人的部分房屋（81.72㎡)在2006年面临过一次拆迁，该次拆迁的主体是庐阳工业园管委会，上诉人签订了拆迁协议；上诉人的剩余所有房屋即涉案房屋在2012又面临一次拆迁即涉案拆迁，本次拆迁被上诉人作出了《征地补偿标准及安置途径告知书》（合国土庐告【2012】4号），涉案房屋在该告知书的征收范围内。由此可知，上诉人的房屋涉及两次拆迁，不能混为一谈，而一审法院却在判决书中以2006拆迁来认定被上诉人不具有涉案2012年拆迁的补偿职责，又以2006拆迁来认定上诉人涉案房屋不在涉案2012拆迁范围内。因此，上诉人认为，一审法院对于本案的基本事实没有查清，从而导致对于被上诉人是否适格以及涉案房屋的性质认定错误。 二、一审法院在判决书中以《行政裁定书》（2015庐行初字第00051号）、《行政裁定书》（2015合行终字第00206号）、《行政裁定书》（2017皖0103行初138号）和《行政裁定书》(2018皖01行终95号）四份关于上诉人起诉强拆行为违法的法院裁判文书认定涉案房屋系违法建筑，上诉人不具有合法所有权。但是，上述四份裁判文书均是以错列被告或超过起诉期限为由驳回上诉人的起诉，均没有对涉案房屋的合法性问题进行实体审理，一审法院没有理由根据该四份裁判文书认定涉案房屋的合法性。 三、上诉人在一审过程中提供了大量证据证明涉案房屋均是在1974年建成，由于当时没有法律规定建房的相关审批手续，因此不能简单依照现行法律关于建设房屋办理相关手续的规定来认定涉案房屋系违法建筑，因此上诉人的涉案房屋并非违法建筑，应当获得拆迁补偿。而一审法院却直接忽视上诉人的证据，没有任何理由便不认可上诉人证据的三性及证明目的，并且以涉案房屋已经被当地城管部门当作违建拆除为由认定涉案房屋就是违法建筑。上诉人认为，城管部门对房屋的认定不能直接作为法院对涉案房屋是否应当获得补偿的认定依据，城管部门拆除房屋只考虑房屋是否有相关审批手续，而房屋是否该得到拆迁补偿还应考虑建筑物形成的历史因素。根据本案证据中合肥市政府部门的文件可知，类似于涉案房屋这种极早建成没有相关手续的老房也应当获得补偿。 四、一审法院适用大量合肥市地方政府文件来否定被上诉人的法定职责，然而其却忽视了《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中明确规定的内容。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》明确规定县级以上土地管理部门是征收补偿的具体实施单位，合肥市地方的规定既不是法律也不是法规，其不应适用于本案。因此，一审判决适用法律错误。 综上，一审法院在（2019）皖0103行初137号行政判决书中认定的相关事实严重错误、适用法律错误。为维护合法权益，上诉人特向贵院提起上诉，望贵院支持上诉人的请求。上诉人请求：1.依法撤销（2019）皖0103行初137号行政判决书；2.依法改判；3.本案诉讼费由被告承担。 合肥市自然资源和规划局二审未提交新的答辩意见。 陆正东、蒯文英为证明自己的主张向一审法院提供如下证据：1.常住人口登记卡、长丰县双墩镇富水村民委员会的《证明》，证明原告家庭属于林店村民，在林店享有宅基地及建设房屋权利，且在原迁出户口所在集体经济组织不享有村民待遇，原告诉讼主体适格。2.协议、售房平面图、收据、林店社居委的《证明》3份，证明涉案房屋来源及院落、房屋的面积大小；涉案房屋建于1974年，不是违法建设。3.征地补偿标准及安置途径告知书、征地补偿安置情况告知书、关于张有祝等同志信访事项的答复意见，证明涉案房屋所在地块已被纳入土地征收程序，被告有法定义务和职责对原告进行补偿安置，而其以原告为“外来户”为由认定原告不具有获得征收补偿的资格的理由不成立；与原告涉案房屋类似的这种向林店委会购买的房屋都属于拆迁补偿安置对象。4.公告、政府信息公开告知书及附件，证明原告通过申请政府信息公开获知，涉案房屋及土地在2012年才纳入征迁范围，2006年的征迁是违法征迁。5.合肥市住宅房屋拆迁安置协议书，证明涉案地块的部分房屋（81.72㎡）在2007年的征收中被纳入征收拆迁范围并进行了补偿安置。6.照片4张（系2001年拍摄），证明涉案房屋购买时的状况。7.《关于印发〈查处违法建设（第一阶段）有关问题的几点解释〉的通知》，证明根据该规定，原告购买的建于1974年的房屋不属于违法建设。 被上诉人合肥市自然资源和规划局为证明其主张向一审法院提供如下证据：1.公告，证明涉案庐阳工业园拆迁项目拆迁人为庐阳工业园管委会。2.林店社居委和杏花村街道的证明（2018年9月10日），证明原告不属于林店的世居常住农业人口，在林店没有承包地，不属于林店的集体经济组织成员，不符合征地安置人口的认定，不在征地补偿范围以内。3.违法建设界定情况登记表、限期拆除决定书、行政强制执行决定书，证明经合肥市规划局认定涉案房屋属于违法建设，并已经由庐阳区城管局于2015年4月24日强制拆除，原告无权要求房屋补偿。4.法律依据：《合肥市城市房屋拆迁管理办法》《合肥市征用集体所有土地暂行办法》《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》《合肥市房屋征迁“三榜公示分级审核”操作规定》《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》，证明原告不属于安置拆迁人口的范围。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。另根据我院（2018）皖01行终95号生效判决查明的事实可知，庐阳区城管局工作人员于2014年11月30日在巡查中发现庐阳区蒙城北路与菱湖路交口北侧400米处陆昌左家正涉嫌违法建设，当即劝阻并经现场测量，制作了《现场检查(勘验)笔录》、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正通知书》等。2015年1月19日，陆昌左涉案房屋经规划部门界定为违法建设。次日，该局依法下达了合(庐)城管（规划）限拆字[2015]3430262号《限期拆除决定书》，告知陆昌左诉权和起诉期限。后陆昌左经庐阳区城管局催告仍不履行拆除决定。2015年4月24日，该局依法对陆昌左违法建设进行了强制拆除。 本院认为，诉争房屋的拆除时间为2006年和2015年，根据当时有效的《合肥市征用集体所有土地暂行办法》《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》等规定，原审法院认为原国土局于2012年3月4日发布的国土庐告【2012】4号文系有关事项告知书，原国土局并未拆除陆昌左的房屋，并据此认为原国土局不具有被诉的法定职责，并无不当。且案涉528.52平方米房屋已经被有权机关认定为违法建筑，针对该面积房屋的合(庐)城管（规划）限拆字[2015]3430262号《限期拆除决定书》系生效的行政行为，对该部分房屋的拆除系其他部门强拆违法建设，与补偿安置系不同的法律关系。 综上，上诉人要求合肥市自然资源和规划局予以其房屋征收补偿理由不成立，一审判决依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人陆正东、蒯文英负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇二〇年三月十日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。