浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终45号 上诉人（原审被告）诸暨市人民政府浣东街道办事处，住所地诸暨市暨东路95号。 法定代表人何宇彬，主任。 出庭行政机关负责人贺雯，副主任。 委托代理人戚伟勇，浙江浣纱律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王小光，男，1969年1月25日出生，住诸暨市。 委托代理人周钓锋，浙江道策律师事务所律师。 上诉人诸暨市人民政府浣东街道办事处因履行行政协议一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行赔初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本案不开庭进行了审理。上诉人诸暨市人民政府浣东街道办事处的副主任贺雯及委托代理人戚伟勇，被上诉人王小光的委托代理人周钓锋到庭应询，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2015年4月28日，诸暨市人民政府发布《诸暨市人民政府关于禁止在高湖蓄滞洪区（一区）改造工程建设征地区新增建设项目和迁入人口的通告》，其内容为诸暨市高湖蓄滞洪区改造工程已经省发改委批复同意，为确保本工程的顺利实施，工程控制区范围内禁止新种植多年生经济作物和林木，凡本通告发布后种植的，征用时一律不予补偿等。2015年5月5日，原告所在村召开村三委会会议，会议上学习传达了上述通告，会后将该通告在村部总公示栏进行了张贴。原告涉案地块在上述工程控制区范围。为核实原告在涉案地块上所拥有的花木拆迁费用，受被告浣东街道的委托，绍兴天阳资产评估有限公司于2016年6月30日出具绍天阳评字［2016］第1040号《诸暨市人民政府浣东街道办事处-王小光拟进行核实资产拆迁费用单项资产评估报告书》一份，评估结论为：委托评估资产拆迁费用的价值96870元（包括桂花苗和香榧苗）。根据该评估报告，原告王小光于2016年9月28日在被告提供的涉案补偿协议上签名，该协议上记载乙方（即王小光）在高湖蓄滞洪区改造工程建设区域内有特殊青苗7916株，根据评估报告折算，共计补偿款69496元；乙方在协议签订后，地上青苗都归国家所有，乙方不得盗迁；在乙方原告王小光处置好青苗和附属设施及地上构建筑物，经甲方（即浣东街道）验收完毕后，甲方将补偿款一次性支付给乙方。原告王小光签订该协议后，该协议交给被告。后因有人举报苗木抢种事宜，诸暨市公安局浣东派出所于2018年2月9日、2018年8月7日两次传唤原告王小光之父王国信作询问笔录。2019年8月11日，原告王小光向被告浣东街道出具承诺书一份，内容为“本人王小光身份证号码3306251969××××××××，在高湖湿地征用范围内种有香榧苗7598株，评估价75980元，目前未拿过青苗补偿款，本人承诺不再要求政府支付香榧苗补偿款且在高湖湿地施工期间不予阻扰工程正常施工并保留通过法律途径解决该青苗补偿款的权利，如发生阻扰施工由我承担一切法律责任。”2018年8月17日，被告方在涉案补偿协议上签字盖章，并由被告方工作人员在该协议尾部书写“香榧苗部分不予支付，扣除75980×80%＝60784元，实际支付8712元”内容。2018年8月20日，被告转账支付青苗（即桂花苗部分）补偿款8712元给原告。现原告认为被告应根据涉案补偿协议条款中确定的金额，继续支付原告余下的香榧苗部分补偿款计60784元（69496元-8712元＝60784元），遂提起本案诉讼。 一审法院审理认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法意义上权利义务内容的协议，兼具行政性与契约性。本案被告因诸暨市高湖蓄滞洪区改造工程需要与原告签订的青苗补偿协议属于行政协议范畴。被告依其行政职能承担着对改造项目范围内土地征收中涉及的青苗进行补偿的法定职责，其客观上具有签订青苗补偿行政协议的主体资格。根据原告诉称以及本院认定事实，本案基础系关于青苗补偿的协议，被告辩称原告起诉前未要求确认行为违法以及应先行书面提出付款请求等赔偿前置条件，与本案情况不符，对该意见，该院不予采信。案涉香榧苗系原告所承包土地上种植的青苗，属诸暨市高湖蓄滞洪区改造工程建设区域土地征收范围内，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保证被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，被告依法应支付相应青苗补偿费。虽被告辩称原告已通过出具承诺书的形式明确放弃对案涉香榧苗的补偿要求，但该承诺书系原告根据被告提供的格式所出具，且在出具该承诺书时原告就明确要求“保留通过法律途径解决该青苗补偿款的权利”，按常理分析，若原告当时是明确肯定放弃香榧苗补偿款，其再要求写上保留法律途径解决香榧苗补偿款内容已毫无意义；另被告认为原告之所以放弃香榧苗补偿款的理由是因为原告抢种，而被告对此又未能提供证据证实，鉴于以上情况，被告现仅凭该份承诺书来抗辩认为不应支付原告香榧苗补偿款，理由不充分，该院难以采纳。虽涉案协议尾部有被告工作人员书写增添香榧苗部分不予支付等内容，但该增添部分内容并未经原告确认，不能约束原告。涉案补偿协议系根据评估报告所确定，约定了原告在协议签订后，地上青苗都归国家所有等内容，现涉案地块已工程推进在建设，被告亦已根据评估报告及补偿协议支付了原告部分青苗的补偿费用，故事实上已发生土地被征收、被告按协议履行了部分支付义务的情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”现被告未依据评估报告及补偿协议载明的金额支付剩余青苗补偿款60784元，原告要求被告依照协议继续履行支付义务的主张，理由正当，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决被告诸暨市人民政府浣东街道办事处应支付给原告王小光青苗补偿费计60784元，于本判决生效之日起三十日内履行案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府浣东街道办事处负担。 上诉人诸暨市人民政府浣东街道办事处上诉称：1.被上诉人已经明确主动地放弃对案涉青苗的补偿要求。2018年8月11日，被上诉人出具书面承诺书一份，承诺“不再要求政府支付香榧苗的补偿款，”该承诺意思表示自愿真实，未受上诉人欺骗胁迫，依法有效。被上诉人放弃补偿要求的原因一是存在抢种行为，二是香榧苗在评估之后已经被其移除。2.承诺书的部分内容虽系打印，但不能就此否认承诺书的法律效力。3.上诉人对协议支付内容的调整具有事实根据，对被上诉人有约束力。上诉人在被上诉人出具承诺书后，才对协议内容进行了调整，再签章落款。在此之前，上诉人为保护国家财政资金无故流失，并未明确同意赔付香榧补偿款。之所以被上诉人先签订协议，是因为被上诉人还有另外合法青苗如桂花等需要补偿。该份协议在上诉人签章之前并未成立，更未生效。在被上诉人承诺放弃之后，上诉人于2018年8月17日才签订了协议。在协议生效后，上诉人支付了除香榧苗之外的青苗款，系对协议义务的充分履行。4.被上诉人的诉讼请求违反了诚实信用原则。5.被上诉人的所谓种植方式严重背离香榧的种植要求，又系抢种，且评估后香榧苗已被其移除，这是被上诉人自愿放弃香榧苗补偿的根本原因。6.上诉人委托的中介机构虽对该香榧苗的种植或摆放的行为进行了数量清单和评估，但上诉人知其抢种，一直未在补偿协议上签章确认，故本案当事人不能引用协议第四条认为该批香榧苗所有权已经归于被上诉人，进而推断在2016年9月28日被上诉人在协议签字后，香榧苗的灭失应当有上诉人承担责任。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审，一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人王小光答辩称：一审认定事实清楚，适用法律准确。1.承诺书载明的内容不是被上诉人放弃要求青苗补偿费，而是不直接向政府主张也不在施工期间进行阻挠而是通过法律途径解决双方青苗补偿费。承诺书是上诉人打印好的格式，相关内容也是政府提供的范本，要求被上诉人进行抄写。上诉人当时对内容有异议，才有“保留通过法律途径解决青苗补偿费”的内容。2.上诉人作为行政协议一方当事人，上诉人起草好格式，填写完数额后交由被上诉人签字按手印的，上诉人虽未签字，但协议已经生效，生效时间为2016年9月28日。对于协议添加的内容是上诉人单方行为，被上诉人不知情也不认可，不具有法律效力。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据已查明的事实及上诉人在二审询问中的陈述，被上诉人2016年9月28日签订协议当时已经明确约定了青苗数量和补偿金额，且上述内容由上诉人工作人员填写，被上诉人基于对上述数量和金额的认可签名并捺印。虽然上诉人当时未在涉案协议上盖章，但之后被上诉人未继续占用土地，涉案土地已被征收为国有，故协议实际已经部分履行。这种情况下，协议签订之时的约定内容应当对双方当事人均产生拘束力，除非有正当理由，不应当轻易变更。上诉人2018年8月17日在协议上备注新的补偿内容并盖章的行为，属于单方面变更协议约定的行为。对该变更行为，上诉人应当提供证据证明其合理、合法。但从上诉人一审提供的证据分析，被上诉人的承诺书中虽然有“不再要求政府支付香榧苗补偿款”的文字，但同样有“保留通过法律途径解决青苗补偿款的权利”的文字，因承诺书文字前后存在矛盾，故不能证明“放弃补偿权利”是被上诉人的真实意思表示。上诉人虽然主张被上诉人存在抢种苗木的行为，但从目前公安机关提供的询问调查笔录中无法得以印证。上诉人认为被上诉人私自将香榧苗木移走，但也没有提供证据证明。基于上述理由，上诉人变更协议条款缺乏事实和法律依据，一审法院判决上诉人依照评估报告及补偿协议载明的金额，支付剩余青苗补偿款并无不当。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人诸暨市人民政府浣东街道办事处负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年三月二十日 书记员  王雪莹