重庆市开州区人民法院行 政 判 决 书(2019)渝0154行初155号原告王蜀均，男，生于1976年12月2日，汉族，住重庆市开州区。委托代理人张先冲（特别授权）、李凯，重庆市开州区文峰法律服务所法律工作者。被告重庆市开州区中和镇人民政府，住所地：重庆市开州区中和镇鹤林街6号，统一社会信用代码：115002340086477650。法定代表人韦奋勇，镇长。行政负责人贾绍军，副镇长。委托代理人郭钧（特别授权）、王道平，重庆帅风律师事务所律师。原告王蜀均诉被告重庆市开州区中和镇人民政府确认行政行为违法一案，于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院2019年9月18日立案受理后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张先冲、被告行政负责人贾绍军和委托代理人郭钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王蜀均诉称，原告系原三合镇页岩砖厂(现牌楼页岩砖厂)的投资人和经营者。2017年10月23日,开州区人民政府为开展淘汰关闭烧结瓦窑落后产能工作，制发了开州府办发(2017)205号文件，对主动关停企业给予12万元现金奖励。原告的牌楼页岩砖厂属于关停对象,为了响应国家生态环境政策,配合当地政府的环境督查工作，根据开州府办发(2017)205号文件精神,原告主动关停砖厂,蒙受了巨大的经济损失。开州区人民政府为了鼓励原告的关停行为,给予原告12万现金奖励。开州区关停落后产能企业数十家，相关部门将奖励款划拨到被告之后,除原告的奖励款被截留外,其余企业均已补偿到位。原告多次要求被告支付奖励款并书面信访，被告以种种理由拒绝支付原告奖励款。此后，因案外人中和镇牌楼村4社（原五村民小组）起诉原告，原告为降低损失主动与案外人达成和解，由被告将截留的12万元奖励款直接支付给案外人。原告认为，被告作为服务民众的行政机关,截留本应支付给原告的奖励补偿款行为违法，不仅侵犯原告的财产权,也严重损害人民政府在老百姓心中的形象。为了维护当事人的合法权益，捍卫法律之尊严，原告依法提起行政诉讼，请求人民法院判决确认被告截留原告奖励补偿款的行政行为违法，诉讼费由被告负担。原告王蜀均向本院提交了以下证据：开州府办发（2017）205号《重庆市开州区人民政府办公室关于印发重庆市开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑落后产能工作方案的通知》，拟证明原告企业属于关停对象，享受了奖补资金，重庆市开州区中和镇人民政府无理由截留原告的奖补资金，是本案适格被告。被告重庆市开州区中和镇人民政府辩称，一、被告没有向原告拨付关闭牌楼页岩砖厂的奖励资金属实，但未拨付的原因是原告未履行牌楼页岩砖厂与原三合镇牌楼村4社签订的土地租用协议书约定义务，原告自己没有履行义务而导致奖励资金未能拨付，责任在于原告。二、被告暂缓向原告拨付奖励资金的行为符合相关法律和政策规定。一是根据土地管理法和国家对耕地保护的相关政策规定,临时占用土地如果对耕地造成了损坏,应当复垦，在原告没有进行土地复垦之前,被告有权暂缓向原告拨付涉案奖励资金,以维护国家和集体利益。二是被告作为地方人民政府,有义务维护辖区农村集体经济组织和村民的合法权益。原告的行为明显侵害了当地农村集体经济组织和村民的合法权益,如果将奖励资金拨付给原告,当地农村集体经济组织和村民的利益将无法得到保障,因此,被告暂缓向原告拨付奖励资金并无不当。三、被告经原告王蜀均的授权,已经将开州区经济和信息化委员会拨付给牌楼页岩砖厂自愿关闭的奖励资金12万元直接支付给了牌楼村第五村民小组及相关村民,被告已经履行完代为向原告支付奖励资金的义务，原告要求被告支付奖励资金没有事实依据。四、被告不是向原告支付奖励资金的义务主体,向原告支付奖励资金属于代付行为,系代开州区经济和信息化委员会向原告支付奖励资金,被告与原告之间的纠纷属于平等主体之间的保管合同纠纷,不属于行政诉讼案件的受案范围，人民法院应当依法驳回原告的起诉。原告王蜀均投资的牌楼页岩砖厂关闭基于原告的自愿申请,并非政府行政行为强制关闭。牌楼页岩砖厂自愿关闭后,应当向原告支付奖励资金的主体是开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑落后产能工作领导小组,其资金来源于开州区财政局。开州区经济和信息化委员会将奖励资金拨付到被告账户,委托被告支付给原告,开州区经济和信息化委员会与被告之间形成委托关系。该奖励资金到达被告账户后,被告与原告之间形成的是保管合同关系。即使被告没有即时将代为保管的奖励资金支付给原告,双方之间的纠纷也属于民事纠纷,不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围,人民法院应当依法驳回原告的起诉。综上所述,原告王蜀均要求被告支付牌楼页岩砖厂的奖励资金,既没有事实依据,也不属于行政诉讼案件的受案范围,请求人民法院应当驳回原告的起诉。被告重庆市开州区中和镇人民政府向本院提交了以下证据：1.《重庆市开州区中和镇牌楼村5社关于牌楼村砖厂拆除奖补资金处置的请示》复印件，拟证明被告不支付的原因。2.重庆市开州区中和镇人民政府《关于王蜀均信访事项的回复》复印件，拟证明被告对原告的信访事项进行了回复，并没有行政不作为。3.（2019）渝0154执保847号《协助执行通知书》复印件及《执行裁定书》4.（2019）渝0154民初8519号《民事裁定书》、《民事调解书》；5.原告的《承诺书》复印件；6.被告支付给中和镇牌楼村5社补偿资金的相关证据材料复印件。证据3-6，拟证明原告确实下欠中和镇牌楼村5社土地租金，侵害当地集体经济组织、村民的合法权利，原告授权被告将其奖励资金12万元直接支付给中和镇牌楼村5社，被告已经将前述款项支付到位。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-6，真实性无异议，对其关联性和证明目的不予认可，案外人中和镇牌楼村5社与原告之间是合同关系，由于政策性关停，合同无法履行就应解除，如果原告不配合，中和镇牌楼村5社可以通过司法途径解决，且原告已经将租金支付至2017年9月，不存在违约、不履行行为，故被告提交的证据不能证明被告截留原告的奖励资金行为合法。被告对原告提交证据的真实性无异议，原告提交的文件属于政府引导性的政策文件，不是政府确认要关停相关企业的法规性质文件；如果政府要奖补的话，对自愿申请关闭的相关企业政府予以奖励，奖励的主体是由政府财政局将相关资金拨付给开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑领导小组，支付主体是领导小组，相关费用由领导小组划给乡镇街道，乡镇街道再支付，乡镇街道实际是为支付主体代付奖励资金。本院对原、被告提交的上述证据认证意见如下：原、被告提交的证据内容真实、来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用，本院予以采信。经审理查明，原告王蜀均系原三合镇页岩砖厂的投资人，也是该砖厂的实际经营者，后该砖厂更名为中和镇牌楼页岩砖厂。1998年4月23日，开县三合镇牌楼村第四农业合作社与三合镇页岩砖厂签订《三合镇页岩砖厂土地租用协议书》，后于2000年3月26日签订了针对土地复垦的补充协议。原告王蜀均按照上述协议支付租金至2017年9月。2017年10月，原告王蜀均按照国家淘汰落后产能的要求关闭了牌楼页岩砖厂，重庆市开州区人民政府按照《重庆市开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑落后产能工作方案》同意给予王蜀均奖励12万元现金。因重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组于2017年12月14日向被告提交《关于牌楼村砖厂拆除奖补资金处置的请示》，以牌楼页岩砖厂未赔偿该村土地复垦费、青苗费、消失面积补偿费为由，请求被告待砖厂赔付该社所有合理款项后，再兑付给砖厂奖励金，被告同意了重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组的请示。重庆市开州区人民政府给予原告的奖励金12万元于2018年9月11日拨付到被告账户，被告收到该笔款项后，未将该笔款项支付给原告。为此，原告向被告进行了信访，2019年8月5日，被告对原告作出《关于王蜀均信访事项的回复》，该回复的处理情况为：“砖厂履行双方签订的协议，镇政府将资金拨付砖厂”。原告对被告拒不支付奖励款行为不服，起诉来院，请求人民法院判决被告截留原告补偿款的行政行为违法，责令被告立即支付原告关停落后产能砖厂补偿款12万元，诉讼费由被告承担。诉讼中，重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组于2019年10月25日向本院提起土地租赁合同纠纷之诉，请求王蜀均一次性支付土地租金、消失土地面积损失费、土地复垦费，并于2019年11月6日向本院申请财产保全，请求对王蜀均在重庆市开州区中和镇人民政府应领取的款项12万元予以冻结。2019年11月7日，本院作出（2019）渝0154号执保847号执行裁定书，冻结王蜀均在重庆市开州区中和镇人民政府应领取的款项12万元，冻结期限为三年。执行裁定书作出后，本院将执行裁定书和协助执行通知书依法进行了送达，重庆市开州区中和镇人民政府协助本院对王蜀均应领取的款项12万元进行了冻结。2019年11月27日，本院作出（2019）渝0154民初8519号民事调解书，对重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组与王蜀均自愿达成的协议进行了确认，即确认：一、王蜀均一次性支付重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组土地租金、消失土地费、适当土地复垦费合计18万元；二、王蜀均投资的重庆市开州区牌楼页岩砖厂遗留在原告处的设备及房屋归重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组所有，王蜀均租用原告土地的复垦工作由重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组自行承担；三、重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组与王蜀均对其他事项无争议。同日，原告向被告作出书面承诺书，承诺内容如下：“关于我投资的重庆市开州区中和镇牌楼砖厂拆除后的奖励金，现我已与重庆市开州区牌楼村第五村民小组达成一致意见，该奖励金120000元（大写壹拾贰万圆整），由你方直接支付给重庆市开州区牌楼村第五村民小组，该支付行为可视为直接支付给我个人及我投资的重庆市开州区中和镇牌楼砖厂”。被告收到原告承诺后，将原告的奖励金120000元支付给了重庆市开州区中和镇牌楼村第5村民小组。本案庭审中，原告将诉讼请求变更为请求人民法院判决被告截留原告补偿款的行政行为违法，诉讼费由被告承担。本院认为，《重庆市开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑落后产能工作方案》第四条第二项的规定：“经区政府同意后，区财政局将淘汰关闭奖励资金和镇乡街道工作奖励资金拨付到领导小组办公室，经验收合格后，由领导小组办公室拨付到属地政府，再兑现到相关企业”。根据前述工作方案要求，属地政府具有兑现被淘汰关闭烧结砖瓦窑奖励资金的职责。本案中，被告作为被关闭的中和镇牌楼页岩砖厂的属地政府，其收到该砖厂的关闭奖励金后，按照《重庆市开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑落后产能工作方案》要求，应当将奖励金及时兑付给该砖厂或砖厂经营者，这是被告作为属地政府应履行的职责，而不是被告主张的代付行为，被告与原告之间因兑现奖励金而产生的纠纷不属于民事法律关系调整的平等主体之间的保管合同纠纷，而属于行政法律关系调整的行政机关与行政相对人之间的行政给付行为，属于行政诉讼案件受案范围。本案争议的焦点是：被告对原告应该领取的奖补资金暂缓支付行为是否合法？本案被告认可其于2018年9月11日收到了原告的奖励金12万元，也承认原告要求其拨付该笔资金，被告没有及时向原告支付奖励资金的原因是原告没有履行其投资砖厂与重庆市开州区中和镇牌楼村5组租赁土地协议约定的义务，导致权利受到侵害的村民不满，找到被告要求维护其合法权利，故被告暂缓支付了原告的奖励资金。被告作为行政机关，从事的是行政管理职责，原告与重庆市开州区中和镇牌楼村5组之间的土地租赁纠纷系平等主体之间的民事纠纷，受民事法律规范调整，不属行政法律规范调整，被告仅以重庆市开州区中和镇牌楼村5组村民请求暂不支付原告奖励金为由，暂缓支付原告应该领取的奖补资金，属于不按照《重庆市开州区淘汰关闭烧结砖瓦窑落后产能工作方案》对自愿主动关闭兑现奖励资金的行为，不具有合法性。虽然原告在民事诉讼案件中已经同意被告将其奖补资金直接支付重庆市开州区中和镇牌楼村5组，且被告已经完成支付的事实，但被告在本院裁定冻结原告奖励资金前，即2019年11月7日前擅自截留原告的奖励资金不具有合法性，鉴于被告截留原告奖励资金行为已经完成，且不具有可撤销性，故本院对被告在2018年9月11日至2019年11月7日期间截留原告奖励金行为的违法性予以确认。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告重庆市开州区中和镇人民政府在2018年9月11日至2019年11月7日期间截留原告王蜀均奖励补偿款的行政行为违法。案件受理费50元，由被告重庆市开州区中和镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 员  蔡 文人民陪审员  张宏德人民陪审员  谭学军二〇二〇年三月十一日法官 助理  朱大文书 记 员  旷秀颖附：本判决适用的相关法律依据1．《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。