四川省达州市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)川17行终84号上诉人（原审原告）:张开芬，女，汉族，生于1949年11月22日，住达州市通川区。委托诉讼代理人：陈必刚，男，汉族，生于1949年7月19日，住达州市通川区。委托诉讼代理人：张劲松，男，汉族，生于1995年2月20日，住四川省达州市。上诉人（原审被告）:达州市达川区人民政府（原达县人民政府）。住所地：达州市达川区。法定代表人：向建平，达州市达川区人民政府区长。委托诉讼代理人：黄跃兵，达州市达川区农林局副局长。委托诉讼代理人：周忠梅，四川奥飞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:达州市通川区人民政府。住所地：达州市通川区。法定代表人：张杰，达州市通川区人民政府区长。委托诉讼代理人：张蓉，达州市通川区人民政府法制办工作人员。被上诉人（原审被告）：达州市通川区林业局。住所地：达州市通川区。法定代表人：刘人中，达州市通川区林业局局长。委托诉讼代理人：李毅，达州市通川区林业局职工。被上诉人（原审被告）：达州市通川区农业局。住所地：达州市通川区。法定代表人：刘登钊，达州市通川区农业局局长。委托诉讼代理人：周锐华，达州市通川区农业局副局长。委托诉讼代理人：宦春霞，四川法之缘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：达州市通川区双龙镇人民政府（原达州市通川区檬双乡人民政府）。住所地：四川省达州市通川区。法定代表人：张玉龙，达州市通川区双龙镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：杜世浩，达州市通川区双龙镇副书记。委托诉讼代理人：周建，四川博立信律师事务所律师。原审第三人:达州市通川区双龙镇小锣村村委会（原达县檬双乡小锣村村委会）。法定代表人：邓启福，该村村委会主任。委托诉讼代理人：张谦，该村村委会副主任。原审第三人：达州市通川区双龙镇小锣村一组（原达县檬双乡小锣村一组）。负责人：张相洲，通川区檬双乡小锣村一组组长。原审第三人：陈洪善，男，汉族，生于1958年12月6日，住达州市通川区。原审第三人：陈道善，男，汉族，生于1956年7月5日，住达州市通川区。原审第三人：陈仁善，男，汉族，生于1963年12月29日，住达州市通川区。原审第三人：杨贵珍，女，汉族，生于1954年11月14日，住达州市通川区。原审第三人：张相光，男，汉族，生于1974年1月11日，住达州市通川区。原审第三人：**善，男，汉族，生于1968年3月28日，住达州市通川区。原审第三人：陈勇善，男，汉族，生于1966年4月14日，住达州市通川区。原审第三人：陈林善，男，汉族，生于1963年12月27日，住达州市通川区。原审第三人：张相兴，男，汉族，生于1951年11月18日，住达州市通川区。原审第三人：张方星，男，汉族，生于1958年4月5日，住达州市通川区。原审第三人：张相忠，男，汉族，生于1969年7月17日，住达州市通川区。原审第三人：张方志，男，汉族，生于1963年6月4日，住达州市通川区。原审第三人：张方贵，男，汉族，生于1957年1月3日，住达州市通川区。原审原告张开芬因与原审被告达州市达川区人民政府、达州市通川区人民政府、通川区双龙镇人民政府及第三人达州市通川区双龙镇小锣村村委会、达州市通川区双龙镇小锣村一组、第三人陈洪善等13人行政登记纠纷一案，不服达川区人民法院2012年11月2日作出并已生效的（2012）达达行初字第10号行政及行政赔偿判决，向检察机关申诉。达州市人民检察院于2014年7月24日作出达州市检民（行）监[2014]51170000021号民事（行政）抗诉书，以原审判决适用法律错误为由，向本院提出抗诉。本院于2014年9月26日作出（2014）达中行再字第2号行政裁定，指令达川区人民法院再审本案。该院再审后，于2015年10月13日作出（2015）达达行再初字第1号行政及行政赔偿判决，维持该院（2012）达达行初字第10号行政及行政赔偿判决。张开芬不服，向本院提起上诉。本院于2017年6月13日作出（2016）川17行终49号行政裁定，撤销达川区人民法院（2015）达达行再初字第1号行政及行政赔偿判决，发回重审。达川区人民法院重审中，依原告张开芬申请追加达州市通川区人民政府、达州市通川区林业局、达州市通川区农业局为被告，并于2019年1月7日作出（2018）川1703行初1号行政及行政赔偿判决。原告张开芬和被告达州市达川区人民政府均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案，上诉人张开芬及其委托诉讼代理人陈必刚、张劲松，上诉人达州市达川区人民政府的委托诉讼代理人黄跃兵、周忠梅，原审被告达州市通川区人民政府的委托诉讼代理人张蓉，原审被告达州市通川区林业局的委托诉讼代理人李毅，原审被告达州市通川区农业局的委托诉讼代理人周锐华、宦春霞，原审被告达州市通川区双龙镇人民政府的委托诉讼代理人杜世浩、周建，原审第三人达州市通川区双龙镇小锣村村委会的委托诉讼代理人张谦到庭参加诉讼。原审第三人达州市通川区双龙镇小锣村一组、陈洪善、陈道善、陈仁善、杨贵珍、张相光、**善、陈勇善、陈林善、张相兴、张方星、张相忠、张方志、张方贵经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审判。本案现已审理终结。一审审理查明，原告张开芬之父张新学生前系通川区檬双乡（原达县檬双乡）小锣村一组村民。1982年农村集体土地及山林承包到户时，张新学享有该组地块名称为“耳子湾”的集体山林2亩。同年4月27日，被告达州市达川区人民政府（原达县人民政府）为其颁发了字第27***5号林权证。之后，其林地先后被该组村民耕挖变成耕地进行耕种。1989年张新学夫妇因病无法劳动，加之当时农提留款较重，该村一组从照顾年老体弱减轻农业税负担出发，将上述林地变成的耕地全部收归集体。1993年张新学之妻去世后，五个女儿共同协商让张新学跟随四女儿张开芬生活，并由张开芬照顾其起居生活，继承其享有的财产。随后，张新学搬迁到通川区新村乡长河村四组张开芬家居住、生活。2000年5月张新学因病去世。2005年12月，农村土地实行第二轮承包经营确权颁证时，该村一组对集体土地进行“大稳定、小调整”，将1982年确权颁证给张新学的林地变成的耕地以抓号方式分别发包给该组村民陈洪善、陈仁善、陈道善、杨国珍、张相光、**善、陈勇善、陈林善、张相兴、张方星、张相忠、张方志、张方贵，并签订了《农村土地承包经营合同》。2006年12月，达州市达川区人民政府（原达县人民政府）根据农业行政主管部门审核后提供的资料进行了核准登记，并为陈洪善等13位第三人颁发了《农村土地承包经营权证》。其承包经营权证上的地块名称均记载有张新学林权证上确认的“耳子湾”地块名称。2009年，张开芬以通川区檬双乡（原达县檬双乡）小锣村一组村民侵占其父张新学生前享有的林地造成损失为由，向本院提起侵权赔偿的民事诉讼。本院审理中，由于原告提交的证据无法确定原有林木数量，林木被谁砍伐，什么时间段被砍伐，又考虑到张新学在生前亦未曾有过相关诉求，对原告诉请该小锣村一组村民侵占林地赔偿问题未能支持，并于2010年1月18日以（2009）达达民初字第2609号民事判决驳回了原告的诉讼请求。张开芬不服，提起上诉。达州市中级人民法院于2010年9月8日以（2010）达中民终字第536号判决驳回原告的上诉请求，维持原判。2011年4月4日，原告又以达川区人民政府（原达县人民政府）错误将原告父亲张新学生前所有的林地视为耕地登记确权给陈洪善等13位第三人为由提起行政诉讼，同时在《补充行政诉状》中将通川区檬双乡人民政府（原达县檬双乡人民政府）作为被告，通川区檬双乡（原达县檬双乡）小锣村委会及通川区檬双乡（原达县檬双乡）小锣村一组作为本案第三人；后因行政区划调整，被告达州市通川区人民政府又重新为陈洪善等十位第三人（陈道善、**善、张相光3户因查无档案而未能取得换证）登记换发了《农村土地承包经营权证》，原告在《行政重审补充诉讼状》中追加达州市通川区人民政府、通川区林业局、通川区农业局为被告，请求撤销达川区人民政府颁发给陈洪善等13位第三人的《农村土地承包经营权证》以及依据前述证号重新登记换发的《农村土地承包经营权证》；判决达州市通川区人民政府、达州市通川区林业局、达州市通川区农业局依据原达县人民政府于1982年4月27日给原告父亲张新学颁发的林权证（证号：第27***5号）给原告换证；赔偿原告在2012年以前产生的经济损失和林地扩大的经济损失以及因本案产生的误工、交通、精神损失等费用共计30万元；判决准予原告在其父亲张新学的宅基地上建造住房；判决原告对其父张新学在第二轮承包中取得的承包田地享有与同村民同等的承包权和优先权。另查明，一、被告达州市达川区人民政府（原达县人民政府）为陈洪善等13位第三人颁发的《农村土地承包经营权证》证号为达府农地承包权证（2006）第0**4号；陈仁善的《农村土地承包经营权证》证号为0**1号；陈道善的《农村土地承包经营权证》证号为0**0号；杨贵珍的《农村土地承包经营权证》证号为0**8号；张相光的《农村土地承包经营权证》证号为0**8号；**善的《农村土地承包经营权证》证号为0**6号；陈勇善的《农村土地承包经营权证》证号为0**6号；陈林善的《农村土地承包经营权证》证号为0**2号；张相兴的《农村土地承包经营权证》证号为0**0号；张方星的《农村土地承包经营权证》证号为0**5号；张相忠的《农村土地承包经营权证》证号为0**0号；张方志的《农村土地承包经营权证》证号为0**3号；张方贵的《农村土地承包经营权证》证号为0**3号。二、2013年9月，经行政区划调整，原达县人民政府变更为达州市达川区人民政府；原所辖檬双乡人民政府划归达州市通川区人民政府。三、2017年通川区人民政府重新为陈洪善等十位第三人（陈道善、**善、张相光3户因查无档案而未能取得换证）登记换发了《农村土地承包经营权证》。四、被告达县人民政府为陈洪善等13位第三人颁发的《农村土地承包权证》上除加盖了核准颁证机关达县人民政府的印章外，该《农村土地承包经营权证》上还加盖了达县檬双乡人民政府的印章。一审审理认为，被告达州市达川区人民政府（原达县人民政府）为陈洪善等13位第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行为是履行职务的行政行为，主体适格。在履职过程中，达州市达川区人民政府（原达县人民政府）根据农业行政主管部门审核后提供的资料，未认真审查核实原告父亲张新学生前享有林地经村民耕挖后变成耕地这一事实，导致对“耳子湾”这一地块名称既给原告父亲张新学颁发了林权证，又给陈洪善等13位第三人颁发了《农村土地承包经营权证》，其认定事实有误。其对同一地块名称重复颁证的行政行为违背了颁证的相关法律、法规规定，其颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为违法,但撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，因此不宜撤销，该行政行为属于不具有可撤销内容。被告达州市达川区人民政府（原达县人民政府）虽然在陈洪善等13位第三人的《农村土地承包经营权证》上加盖了印章，但因其不具有核准颁证的职权，无权作出行政行为，因此其加盖印章的行为无效，亦不产生法律后果。后因行政区划调整，达州市通川区人民政府根据原达县人民政府向陈洪善等13位第三人颁发的《农村土地承包经营权证》而重新登记换发了《农村土地承包经营权证》，通川区人民政府的换证行为没有违反法律规定。达州市通川区林业局、达州市通川区农业局不是作出颁证、换证等具体行政行为的主体，不是本案适格被告。故对原告提出的第一项诉讼请求不予支持。原登记在张开芬之父张新学名下的第27***5号林权证，因该证涉及的林地已经耕种变为耕地，且已经颁证确权给本案13位第三人，对原告要求换发林权证的诉讼请求，不予支持。原告请求赔偿在2012年以前产生的经济损失和林地扩大的经济损失以及因本案产生的误工、交通、精神损失等费用共计30万元，但没有提供足够证据证实系因被告的违法行为导致其受损害而产生的直接损失，应自行承担举证不能的不利后果。原告要求判决准予原告在其父亲张新学的宅基地上建造住房以及要求判决原告对其父张新学在第二轮承包中取得的承包田地享有与同村民同等的承包权和优先权的主张不属于本次行政诉讼审查的范围，其主张不能成立，不予支持。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条二款（二）项之规定，判决：一、确认被告达州市达川区人民政府（原达县人民政府）于2006年12月分别给第三人陈洪善、陈仁善、陈道善、杨贵珍、张相光、**善、陈勇善、陈林善、张相兴、张方星、张相忠、张方志、张方贵颁发的达府农地承包权证（2006）第0**4号、0**1号、0**0号、0**8号、0**8号、0**6号、0**6号、0**2号、0**0号、0**5号、0**0号、0**3号、0**3号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为违法；二、驳回原告张开芬的其他诉讼请求。张开芬上诉称：1、原审认定事实的证据未当庭质证；2、达川区人民政府将为张开芬之父颁发林权证的土地为13位第三人颁发《农村土地承包经营权证》违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定，应予撤销；3、通川区人民政府为13位第三人颁发新证违法，应承担赔偿责任；4、行政行为违法给上诉人造成的损失应当赔偿。请求撤销一审判决，判令撤销达川区人民政府为原审13位第三人颁发的《农村土地承包经营权证》；判令通川区人民政府和林业局为上诉人换发林权证并归还山林；判令通川区人民政府为张开芬颁发耳子湾地块面积2亩的《农村土地承包经营权证》；判令赔偿上诉人经济损失共30万元。达川区人民政府上诉称：1、因行政区划调整，争议土地归通川区人民政府管辖，达川区人民政府不是本案适格当事人；2、张开芬已超过起诉期限，应予驳回；3、张开芬不是小锣村一组集体经济组织成员，就争议土地不享有权益，没有诉权;4、张开芬请求赔偿无事实和法律依据。请求撤销原判第一条，维持上诉人为第三人陈洪善第13人颁发的《农村土地承包经营权证》。达州市通川区人民政府答辩称：1、通川区人民政府是在行政区划调整后，对原第三人已取得的《农村土地承包经营权证》换发新证，不涉及实体权利，不是本案的适格被告；2、张开芬之父张新学在生前未主张权利，其继承人主张权利不是适格主体；3、张开芬已超过起诉期限，应予驳回；4、根据行政复议法第三十条的规定，本案纠纷应先经有权行政复议机关进行复议，未经复议张开芬无诉权；5、张开芬之父死亡后，其家庭已无其他成员属小锣村集体经济组织成员，原林地已变成耕地，小锣村有权重新发包，而原达县人民政府依法定程序颁发给第三人《农村土地承包经营权证》的行政行为合法，后被上诉人换证行为亦符合法律规定，且均不具有可撤销性。达州市通川区林业局、达州市通川区农业局、达州市通川区双龙镇人民政府和原审第三人达州市通川区双龙镇小锣村村委会均同意达州市通川区人民政府的答辩意见。原审第三人达州市通川区双龙镇小锣村一组及陈洪善等13人未发表意见。本院再审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。同时查明，张新学夫妇育有子女5人，长女张开会、次女张开菊、三女张开英、四女张开芬、五女张开秀，因张新学生前由四女张开芬赡养，其财产由张开芬一人继承，其余四人均表示放弃。本院庭审中，达州市通川区人民政府提供了原檬双乡小锣村委会2018年5月23日出具《关于小锣村1组张新学减免农业税和提留款情况（土地、林地处理情况）》的证据。经当庭质证，上诉人张开芬认为，该证据证明的事实不实。其余当事人均认为该证据符合证据三性，应予以采信。本院认为，该证据证明的事实与本院审理查明的事实一致，予以采信。本院认为，一、关于上诉人张开芬诉讼主体资格的争议。经查，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条第二款“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定，张开芬之父取得的林地承包权，在其死亡后承包期内，张开芬享有继承权。本案系对达州市达川区人民政府对已登记林权的土地，在未撤销林权时，又将该宗土地向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》的行政登记行为发生争议，张开芬作为该林权承包经营人的继承人，是行政行为的利害关系人，享有诉讼主体资格。达川区人民政府上诉称，张开芬不是小锣村一组集体经济组织成员，就争议土地不享有权益，没有诉权；以及通川区人民政府答辩称张开芬之父张新学在生前未主张权利，已放弃，其继承人主张权利不是适格主体的理由，不能成立。二、关于起诉期限的争议。经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，对本案争议的行政行为，张开芬知道或者应当知道的时间没有证据证明，且该行政行为并未超过二十年，其起诉未超过起诉期限。达川区人民政府、通川区人民政府上诉和答辩称，张开芬已超过起诉期限的理由，不能成立。三、关于本案是否应先行申请复议，人民法院不应当受理的争议。经查，本案争议的是行政登记行为的合法性，而非土地或林权的使用权、所有权纠纷，行政复议并非是向人民法院起诉的前置程序。通川区人民政府的答辩理由，不能成立。四、关于达川区人民政府和通川区人民政府是否是本案适格被告的争议。经查，张开芬起诉的行政行为最初是由达川区人民政府作出的颁证行为，且张开芬诉请撤销的不仅是原颁证行为，还请求撤销通川区人民政府在行政区划变更后的换证行为，达川区人民政府和通川区人民政府均是本案的适格被告。达川区人民政府、通川区人民政府的上诉和答辩理由，不能成立。五、关于张开芬上诉称,原审认定事实的证据未当庭质证的争议。经查，本案发回重审后，一审开庭审理中，各方当事人对原审中的举证质证意见均表示是一致的，并对新证据进行了当庭质证。张开芬的上诉理由，不能成立。六、关于张开芬上诉称，达川区人民政府将为张开芬之父颁发林权证的土地为原审13位第三人颁发《农村土地承包经营权证》违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定，应予撤销；通川区人民政府在行政区划调整后，为原审13位第三人颁发新证违法，也应撤销，并请求判令撤销达川区人民政府为原审13位第三人颁发的《农村土地承包经营权证》；判令通川区人民政府和林业局为上诉人换发林权证并归还山林；判令通川区人民政府为张开芬颁发耳子湾地块面积2亩的《农村土地承包经营权证》的上诉理由和请求。经查，达川区人民政府在为陈洪善等13位第三人颁发《农村土地承包经营权证》时，未认真审查核实该部分土地是张开芬之父张新学生前享有林权所属土地，在林权和土地承包经营权证的冲突没有解决情况下，颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为违法。但争议的林权证所属土地在为陈洪善等13位第三人颁发《农村土地承包经营权证》时已由该集体经济组织成员耕种多年，小锣村将已变为耕地的土地在进行第二轮承包时，对全村及村民小组的土地整体统筹分配，并依照法定程序承包给集体经济组织成员经营，应当受到保护。张开芬不是该土地的集体经济组织成员，未经该集体经济组织同意，无权要求继续承包该集体经济组织的耕地。达川区人民政府的颁证行政行为是依据集体经济组织对全部土地的承包分配方案与成员之间签订的承包合同而进行的登记确认，撤销达川区人民政府的颁证行政行为和通川区人民政府的换证行政行为，不仅涉及13位第三人，还涉及已由该集体经济组织成员承包经营长达十余年的全部土地的重新调整分配，将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，该行政行为属于不具有可撤销性。张开芬的该上诉理由，不能成立。七、张开芬上诉称，行政行为违法给上诉人造成的损失应当赔偿，不仅有事实依据还有相应的票据和经济林赔偿标准支持，请求判令本案被上诉人赔偿上诉人经济损失共30万元的理由和请求。经查，张开芬在提起本案诉讼时，陈述其父张新学林权证所属土地，在2000年第二轮土地承包时已开垦为耕地承包给原审13位第三人耕种，林木已毁损。2006年达州市达川区人民政府为原审13位第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为与林木毁损没有因果关系，张开芬的该上诉理由，不能成立。综上所述，上诉人张开芬和上诉人达州市达川区人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由张开芬和达州市达川区人民政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长  王继跃审判员  冯 忠审判员  王忠竹二〇二〇年三月十六日书记员  周名春