温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初594号 原告杨荣道，男，1979年11月2日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 原告杨荣华，男，1977年12月9日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 两位原告的共同委托代理人谢瑞青（一般授权），北京在明律师事务所律师。 被告温州市鹿城区综合行政执法局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路766号。 法定代表人肖达统，局长。 委托代理人王小莉（一般授权），该局工作人员。 原告杨荣道、杨荣华不服被告温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）城建行政决定，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月27日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月24日公开开庭审理了本案。原告杨荣道、杨荣华及其委托代理人谢瑞青，被告鹿城区执法局的负责人谷文彤及委托代理人王小莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鹿城区执法局于2019年5月14日作出温鹿综认字［2019］第025-002号《违法建筑认定决定书》（以下简称被诉认定决定），内容如下：根据《浙江省行政程序办法》第四十九条规定，本机关于2019年1月25日，对《鹿城区旧村改造房屋拆迁情况调查登记表》（编号：Ｂ248）中你（杨荣华、杨荣道）未经登记的建筑予以立案调查。现已查明，你位于城市规划区内××鹿城区葡萄村××号登记于《鹿城区旧村改造房屋拆迁情况调查登记表》（编号：Ｂ248）中的未经登记建筑（以下简称涉案房屋），系未取得建设工程规划许可证于1994年航测后建成，部位①、②、③，面积分别为3.83平方米、182.81平方米、101.25平方米，另有图中阴影部分2.2米以下建筑56.25平方米，建筑总面积计344.14平方米，且不存在《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款及《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，上述未经登记建筑认定为违法建筑。 原告杨荣道、杨荣华诉称，原告在浙江省温州市××街道（××街道）甲里桥拥有合法房屋。2012年，因南汇街道葡萄村城中村改造工程建设项目，有关单位对原告的房屋进行征收改造。因补偿标准不合理，原告没有与任何单位达成征收补偿安置协议，征收部门也没有履行征收的法定程序。2019年5月14日，被告作出被诉认定决定，认定原告的前述房屋为违法建筑。原告认为，被诉认定决定所依据的事实不清，适用法律不当，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。综上，请求法院依法撤销被诉认定决定。 被告鹿城区执法局辩称，一、被诉认定决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，原告杨荣道、杨荣华位于城市规划区内的涉案房屋，系未取得建设工程规划许可证于1994年航测后建成，其中部位①、②、③为砖混结构，面积分别为3.83平方米、182.81平方米、101.25平方米，另有图中阴影部分2.2米以下建筑56.25平方米，建筑总面积计344.14平方米，且不存在《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第四条规定的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第三条第一款、《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条的规定，上述未经登记建筑认定为违法建筑。二、被诉认定决定系被告依法行使职权、严格按照法定程序作出。两原告在规定期限内未与街道达成正式协议，南郊街道将不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交给我局；由于涉案房屋已拆除，我局根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》第四条的规定，作出了被诉认定决定。2019年1月25日，我局下属南郊中队对该案予以立案调查。同日，在原告杨荣华拥有产权证的现居住地（温州市鹿城区葡萄新村11幢101室）向原告杨荣道送达了《调查（询问）通知书》，要求其到中队接受询问调查及听取处理意见。两原告一直未到中队接受询问调查。经调取航摄地形图、产权证、土地证等相关资料并向规划、国土部门进行查询，执法人员予以取证调查。根据查明的事实，我局于2019年4月17日依法向两原告邮寄送达了《违法建筑认定事先告知书》（温鹿综认告字[2019]第025-002号），同时告知其有陈述、申辩的权利。两原告于同月19日提出陈述、申辩。我局对两原告的陈述申辩意见进行了审查，决定不予采纳原告的申辩意见，于2019年5月15日向两原告邮寄送达了《违法建筑认定决定书》。综上，我局作出被诉认定决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告杨荣道于1999年购买取得坐落于温州市××街道（××街道）××号（征收公告中记载门牌为××）的房屋（即涉案房屋），该房屋未领取《房屋所有权证》、《国有土地使用证》，也未取得建设工程规划许可证。涉案房屋位于鹿城区葡萄村城中村改造工程房屋征收范围内。温州市瓯海测绘工程院于2010年3月15日对涉案房屋丈量后出具的《鹿城区旧村改造房屋拆迁情况调查登记表》（编号：Ｂ248），标注为：一层：①（面积为3.83㎡）、②（面积为182.81㎡）；二层：③（面积为101.25㎡），备注：图中阴影部分为2.2米以下建筑＝56.25平方米。2012年6月21日，原告杨荣道、杨荣华与温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处签订《南汇街道城中村改造房屋征收与补偿临时协议书》（档案号：Ｂ248＃），明确涉案房屋面积287.89平方米，其中未经登记建筑面积287.89平方米（以后以认定符合补偿规定的面积为准）。后涉案房屋被拆除，但至今未签订正式协议。2013年11月2日，温州市勘察测绘研究院出具判读意见，涉案房屋①为2000后建筑；②-1为2000后建筑；②-2在94段为简、2000段为砖混；③在2000段为砖混。2018年5月15日，温州市勘察测绘研究院出具判读意见：“Ｂ248杨荣华、杨荣道葡萄村①、②部位（蓝框处，现状为壹层）在1984年航拍影像上不存在建筑物影像；③部位（蓝框处，现状为贰层）在1984年航拍影像上不存在建筑物影像；①、②部位（蓝框处，现状为壹层）在1994年航拍影像上存在建筑物影像，其屋面为简易性质；③部位（蓝框处，现状为贰层）在1984年航拍影像上不存在建筑物影像。”2019年1月25日，被告对涉案房屋进行立案调查，并于同日留置送达原告杨荣道。2019年4月17日，被告将温鹿综认告字［2019］第025-002号《违法建筑认定事先告知书》邮寄送达给原告。原告于同月19日提出陈述、申辩意见：1.原告不是违法行为人，被告处罚对象有误；2.涉案房屋的建设已取得审批手续，应当认定为合法；3.即使涉案房屋的建设行为不符合法律规定，也超出了法定的处罚期限。被告经审查，决定不予采纳原告的申辩意见，于2019年5月14日作出被诉认定决定，并于次日送达原告。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2018年5月16日，被告鹿城区执法局向南郊街道办事处作出（2018）温鹿综法认字第010号《温州市鹿城区未经登记建筑认定意见书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。后被告自行撤销上述认定意见书，原告自愿向本院申请撤诉。2018年10月19日，本院作出（2018）浙0302行初136号《行政裁定书》，准许原告撤回起诉。 以上事实有当事人提供的身份证复印件、温鹿综认字[2019]第025-002号《违法建筑认定决定书》、现场照片、《鹿城区旧村改造房屋拆迁情况调查登记表》（档案编号：B248）及房屋丈量平面草图、南汇街道未经登记建筑初审认定调查表、温州市勘查测绘研究院出具的年限表、84段、94段、2000段航摄地形图各1份、航摄底片技术判读及情况说明、温州市国土资源局鹿城分局案件调查联系单、温州市规划局鹿城分局案件调查联系单、温州市不动产登记信息查询记录、立案审批表、调查（询问）通知书及送达回证、照片、案件处理呈批表、违法建筑认定事先告知书及送达回证、申辩材料、申辩材料处理呈批表、违法建筑认定决定书及送达回证、资质证书等证据在案佐证。 本院认为，一、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”另结合《温州市鹿城区人民政府办公室关于进一步规范鹿城区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》（温鹿政办［2017］93号）第一点规定：“区政府成立未经登记房屋调查认定处理领导小组（以下简称领导小组），由区政府分管领导任组长，区政府办公室联系副主任、区综合行政执法局、规划鹿城分局分管负责人任副组长，区住建局、区××村改造办公室（××）、国土资源鹿城××、房管鹿城××以及相关街镇为成员单位。领导小组下设办公室在区综合行政执法局，负责未经登记房屋调查认定处理涉及的部门协调、指导监督、异议复查等日常工作。”市、县人民政府有权组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，领导小组实际系鹿城区人民政府组织有关部门成立的对未经登记建筑进行调查、认定和处理的机构，但因领导小组不具有法定主体资格，其下设办公室在被告鹿城区执法局，故应由被告承担法律责任。换言之，被告具有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理的职责。 二、根据《温州市区违法建筑认定标准（试行）》第三条规定：“有下列情形之一，且不符合第四条所规定的，应当认定为违法建筑：（一）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后建成，未依法取得建设用地使用权的；（二）位于旧城区内，1984年1月5日《城市规划条例》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的；（三）位于旧城区外，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，未依法取得建设工程规划许可、未按照建设工程规划许可内容建设或超过规划许可期限未拆除的。”第四条规定：“有下列情形之一的，不认定为违法建筑：（一）已进行房屋所有权登记的；（二）已取得建设用地规划许可、土地使用权，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（三）因违法用地经国土资源部门处理后作价回购的房屋；（四）已领取土地使用权证，且已经规划部门罚款处罚并按照规定缴纳城市基础设施配套费的；（五）位于旧城区内曾经取得临时建设工程规划许可手续的个人住宅房屋；（六）1990年3月31日前取得乡（镇）以上人民政府或县级以上人民政府土地、规划、建设部门批准文件的农村村民住宅房屋。”第五条规定：“建筑物、构筑物是否符合本标准第三条所规定的时限，原则上以该时限之后该地段最接近该时点的基础地形图或其航摄底片为依据。”本案中，涉案房屋在1984年航拍影像上不存在建筑物，在1994年航拍影像上涉案房屋部分部位存在建筑物，但屋面为简易性质。在2000段才出现砖混结构房屋，故涉案房屋是于1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施后建成，且该房屋建设未依法取得建设工程规划许可，又不符合第四条规定的任一情形，应属违法建筑。实践中，因年代久远，相应证据材料难以查找，且温州市无1990年航拍，故原则上以最接近1990年时点的1994年航拍图为认定依据，但不能就此认定1994年航拍图上有建筑的即为合法建筑，若有其他证据能够证明房屋建于第三条规定的时限之后，且不符合第四条规定的情形的，该房屋仍应认定为违法建筑。原告主张涉案房屋在1994年航拍图上有影像，应属合法建筑，无事实和法律依据，本院不予支持。 三、参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收。受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被告于2019年1月25日向原告直接送达《调查（询问）通知书》，因原告拒收，故采用拍照方式记录送达过程，并在送达回证上记明情况，符合上述规定。原告主张被告的上述送达程序违法，其未曾收到上述文书，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被诉认定决定认定事实清楚、适用法律正确。原告要求撤销被诉认定决定的诉讼请求，无事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨荣道、杨荣华的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告杨荣道、杨荣华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  麻永和 人民陪审员  何理晓 人民陪审员  林笑微 二〇二〇年三月二日 法官助理胡佳丽 代书 记员  黄家铭 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。