浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙06行初93号 原告绍兴上虞作明联运有限责任公司。住所地绍兴市上虞区曹娥街道渡江路107号。 法定代表人王作明，董事长。 委托代理人王坚炬，原告单位工作人员。 委托代理人王树人，北京君致律师事务所律师。 被告绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。 法定代表人徐军，区长。 出庭行政机关负责人魏国剑，副区长。 委托代理人车国荣，绍兴市上虞区人民政府工作人员。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 第三人绍兴市上虞经济开发区投资开发集团有限公司。住所地绍兴市上虞经济开发区。 法定代理人诸荣刚，董事长。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 原告绍兴上虞作明联运有限责任公司（以下简称“作明公司”）因与被告绍兴市上虞区人民政府（以下简称“上虞区政府”）及第三人绍兴市上虞经济开发区投资开发集团有限公司（以下简称“投资公司”）房屋征收行政协议一案向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月21日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告作明公司的委托代理人王坚炬、王伟龙（原告曾于2019年9月24日委托律师王伟龙为其诉讼代理人，2019年10月8日原告解除其与王伟龙之间的委托协议），被告上虞区政府的副区长魏国剑、委托代理人车国荣，上虞区政府和投资公司的共同委托代理人沈国标到庭参加诉讼。因新型冠状病毒××疫情防控需要等因素，本案于2020年1月23日中止审理，于2020年2月24日恢复审理，本案现已审理终结。 2018年9月7日，原上虞经济开发区投资开发有限公司（投资公司前身）、原告、绍兴市上虞区曹娥老区征迁改造工作指挥部（以下简称“征迁改造指挥部”）签订《企业（单位）征迁改造补偿协议书》，约定房屋征收各项内容，上述协议履行完毕。 原告作明公司诉称，涉案行政协议签订前，原告于2018年7月9日向征迁改造指挥部提交《关于要求按政府政策给予征迁补偿的报告》，以位于渡××、××号房屋已改变了房屋用途性质，改变后的用途是商业用房为由，要求按已经营年限给予每年3%的商业补贴。7月23日，征迁改造指挥部作出回复，不同意原告的请求。8月2日，原告又提交《关于对拆迁补偿回复的异议》，并派人多次协商。后为响应政府号召，配合政府推进改造工作，原告听取征迁改造指挥部意见，搁置争议先行签约，对存在“已改变房屋用途为商业用房”的争议，通过司法途径解决。 原告认为涉案房屋已改变用途。理由如下：1.原告是综合运输服务企业，向社会提供营业性运输服务和商品销售等服务。2.被征迁房屋渡××号房产原属嵊县食品公司，1990年上半年原告前身公司租赁该处房屋，1994年根据兼并协议，原告前身公司获得上述房屋的所有权。1994年4月8日，原告为该房屋所有人。1989年11月，浙江省上虞联运公司与百官镇联丰村村民委员会签订房产买卖协议，购买渡××号房屋。自1990年上半年起，原告因购买取得渡××号房屋。渡××、××号房屋，无论以买卖、租赁，还是兼并方式取得使用权或所有权，均用于原告商业性运输服务，直至被征迁。3.自1990年上半年开始，渡××号是原告的办公和经营场所，渡××号也是原告的经营场所，主要用于铁、公货物中转、储存、批发，随原告经营规模的扩大，1995年原告公司总部迁往渡江路107号，渡××、××号房产作为公司营业场所，一直经营主营业务（货物空、铁、水联运、托运、搬运装卸、汽车货物配载、货物运输、商品销售等）。包括渡××、××号房产在内原告经营性收入，均归并原告公司统一纳税。 综上，上述房屋已改变用途为商业用途，实际用于商业经营。故涉案行政协议第二条中约定的征迁补偿金额显失公平，利益严重失衡。根据《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》规定，涉案34号、42号房屋自1990年上半年开始已为商业用房，应增加改变房屋用途补贴16539831元。另，征迁改造指挥部系上虞区人民政府组建。请求：变更《企业（单位）征迁改造补偿协议书》中约定的补偿金额，即增加“改变房屋用途补贴16539831元，并支付自2018年10月29日起至付清时止按中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息”，案件诉讼费由被告及第三人承担。 原告在起诉时向本院提交下列证据： 证据1.《关于要求按政府政策给予征迁补偿的报告》，证明2018年7月9日，原告向征迁改造指挥部提交报告，以位于渡××、××号房屋已改变了房屋用途性质为商业用途，要求按己经营年限给予每年3%的征迁补贴。 证据2.《关于对拆迁补偿回复的异议》，证明2018年8月2日，原告又向征迁改造指挥部提出异议，并派人多次与征迁改造指挥部磋商，提出相同请求。 证据3.2018年9月7日16时27分原告法定代表人王作明与征迁改造指挥部工作人员张丽燕的通话录音及文字记录，证明原告为配合政府顺利推进曹娥老区改造工作，搁置争议先行签约。 证据4.2016年营业执照，证明原告是综合运输业务服务企业，向社会提供营业性运输服务和商品销售等服务，归类于商业性运输服务企业及原告的经营范围。 证据5.虞政办（1988)第6号《关于组建上虞县联合运输公司的批复》，证明1988年1月，原上虞县人民政府批复同意组建上虞县联合运输公司，承办车站、港口的托运业务，企业性质是运输代理行业。 证据6.《交通运输业企业开业申请登记表》，证明浙江省上虞联运公司，地址曹娥火车站对面（原联丰饭店经营范围：主营联托运，兼营产供销联运；经营方式：为上虞、嵊县、新昌、天台、绍兴、余姚、慈溪等地的乡镇企业和厂矿代办托运。 证据7.《税务登记申请表》，证明浙江省上虞联运公司的经营地址曹娥街道渡江路36号，所属行业是交通运输代理，经营方式是服务，经营范围是主营为贷主承办铁、公、水、航空货物联运，兼营客票联售、小车出租。 证据8.《房屋租用合同协议书》，证明1988年5月1日，为解决办公问题，浙江省上虞联运公司与上虞县百官镇联丰饭店签订房屋租赁合同，租用联丰饭店位于曹娥渡江路36号一幢三间三楼，租用期限三年，自1988年5月1日起至1991年4月30日止。 证据9.《房产买卖协议书》，以及房屋现状图，证明1989年11月，浙江省上虞联运公司向百官镇联丰村委购买位于渡××号房屋，及房屋购买后用途为营业性运输服务。 证据10.《关于与联丰村签房买卖协议的情况汇报》，证明1989年12月4日，浙江省上虞联运公司将购买渡××号即联丰村332平方米房屋的原因及房屋价格等事宜向上虞县交通局汇报。 证据11.虞交（1990）第4号《关于同意购买办公用房的批复》，证明1990年1月11日，上虞县交通局同意浙江省上虞联运公司购买渡××号房屋的申请。 证据12.房屋平面图、书证一张、信汇凭证、收款收据，证明自1990年上半年开始，浙江省上虞联运公司租赁了嵊县食品公司位于渡××号房屋。 证据13.原嵊县人民政府嵊政办41号《关于同意将食品公司原曹娥中转站兼并给上虞联运公司的批复》、1994年4月8日《兼并协议书》，证明经原嵊县人民政府同意，1994年4月8日浙江省嵊县食品总公司将渡××号房屋兼并给浙江省上虞县联运公司，产权归浙江省上虞县联运公司所有。 证据14.纳税证明3张，证明近三年原告单位纳税情况。 证据15.公司登记基本情况、分公司登记基本情况、公司章程，证明原告单位及分公司从事交通运输服务，属经营性商业服务；分支机构所在地在曹××街道××号。 证据16.绍兴市上虞区人民法院浙0604行初65号行政裁定书、《绍兴市上虞区人民政府关于成立曹娥老区征迁改造工作领导小组的通知》，证明本案被告适格。 被告上虞区政府和第三人投资公司共同答辩称：1.原告起诉不符合行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政案件的受案范围。本案不存在行政机关未依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的情形。原告与第三人签订的协议不具有行政法上的权利义务的内容，不属于行政法上的行政协议。2.《企业（单位）征迁改造补偿协议书》合法有效，不存在变更事由，也不应被变更。（1）该协议于2018年9月7日由各方签订，约定的补偿款已经全部支付，协议项下房屋已全部拆除，协议履行完毕。（2）该协议系各方经过自愿协商后签署，协议内容不违反法律强制性规定。原告签约、领取补偿款、腾空房屋并交由相关单位拆除，证明协议系原告自愿签订。不存在合同法第五十四条规定的存在欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等合同可变更的情形。（3）原告要求变更协议条款的事由不存在。在协议签订前，原告曾提出报告，但征迁改造指挥部书面明确回复相关政策无法认定涉案房屋为商业用途。后签订的协议也明确涉案房屋的用途为仓储、办公。原告已经认可上述内容。（4）原告要求认定涉案房屋为商业用途没有事实和法律依据。渡××号房屋原属嵊县食品公司所有，一直作为仓库使用，渡××号房产，原属联丰村委所有，后通过各种方式转为原告所有。不管是原有用途还是原告受让以后的，均登记为仓储和办公，而非商业用途。《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》和《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》均明确规定被征迁改造房屋用途认定规则，即按登记用途为基本依据。即使如原告所诉称的，在1990年4月1日至2010年10月1日期间，擅自将工业、办公、住宅等用途改变为商业用途的，按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确已改变用途后经营为生的，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，给予差价补贴。原告作为交通运输类有限责任公司，经营主业为运输服务，并非以涉案房屋的经营为生活来源。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告及第三人在法定期限内向本院提交下列证据： 证据1.公证书、企业（单位）征迁改造补偿协议书。证明原告与征迁改造指挥部、投资公司签订补偿协议书并经公证处公证的事实，证明该协议是各方真实意思表示，不存在变更事由，协议第二条明确约定的案涉房屋用途为仓储、办公。 证据2.收据三份。证明原告已收到协议约定的全部补偿款项。 证据3.联系单两份、土地使用证、房屋所有权证。证明案涉房屋的登记用途为仓储、办公。 证据4.《关于对要求按政府政策给予征迁补偿的报告回复》，证明征迁改造指挥部在签约前已向原告明确涉案房屋用途为仓储、办公。 证据5.营业执照。证明原告的注册地及经营范围。 证据6.《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》（虞政办发（2016）61号）、《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿事实细则》（虞政办法（2016）148号）。证明根据政策房屋用途以房屋所有权证记载的用途为准。 经庭审质证，原告对被告及第三人的证据真实性无异议，质证认为证据1中的协议适用规范性文件错误，涉案土地属于国土土地；证据3中的联系单按照房产证上的内容表述房屋用途，并非安置房屋实际用途表述，对被告的证明目的有异议；证据4中的回复内容错误，被告工作不到位；证据2、5、6三性均无异议。被告及第三人对原告证据质证认为：证据1、2真实性无异议，但原告要求按商业用途获得房屋补偿不符合规定；证据3由于无法反映录音时间，对证据形式有异议，且与本案没有关联性；证据4营业执照无异议；证据5、6、7、8、9、10、11、15真实性无异议，关联性有异议；证据12中平面图、汇款真实性无异议，但仅能证明房屋原属于浙江省上虞联运公司，与本案争议事实无关联性，对书证的真实性有异议；证据13真实性有异议，与本案也无关联性；证据14真实性有异议，与本案争议事实无关联性；证据16三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告对被告及第三人的证据真实性未提出实质性异议，本院认为被告证据能证明客观事实，本院予以确认，原告证据12中的书证原告仅提供局部复印件，其真实性本院不予确认，其余证据能证明客观事实，本院予以确认。 经审理查明，原告公司成立于1998年1月，在绍兴市上虞区曹娥街道渡××、××号两处房屋被列为征迁改造范围。根据《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》（虞政办发（2016）61号）第五点第（三）项第4小点“……1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后至2010年10月1日《浙江省城乡规划法》施行前，未经合法手续同意私自将办公、住宅等用房改为商业用房的，其房屋用途按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后的商业用房经营为生，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经营年限给予补贴，每年补贴标准为该征迁改造范围内商业用房的市场评估价格与原房屋用途的市场评估价格差价的3%。……”2018年7月9日原告以涉案房屋已改变房屋用途，改变后的用途是商业用房为由，要求征迁改造指挥部按经营年限给予每年3%的商业补贴，但征迁改造指挥部并未同意。同年9月7日，原上虞经济开发区投资开发有限公司（甲方）、原告（乙方）、征迁改造指挥部（丙方）签订《企业（单位）征迁改造补偿协议书》，协议约定乙方将座落于曹娥街道渡江路的房屋（34号、42号，建筑面积为2496.7平方米，土地面积2364.56平方米、495.93平方米，土地性质为国有出让，用途为仓储、办公）交于甲方拆除。甲方补偿乙方补偿金额共计人民币12883266元。上述协议已经履行完毕。原告认为，涉案协议将房屋用途定性为“仓储、办公”有误，造成补偿款明显不合理，遂诉至法院，要求变更补偿金额，增加“改变房屋用途补贴16539831元”并支付相应利息。原告于2019年5月9日以浙江省上虞经济开发区管理委员为被告，投资公司为第三人在绍兴市上虞区人民法院提起诉讼，绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初65号行政裁定认为，征迁改造指挥部系上虞区政府组建，原告起诉被告不适格，驳回原告起诉。原告遂以上虞区政府为被告提起本案之诉。 另查明，登记在原告名下的渡××号的房屋同时登记为上虞作明联运有限责任公司大件运输分公司和上虞作明联运有限责任公司货物配载分公司的营业场所，1999年该房屋的国有土地使用权登记用途为“办公用地”，2006年房屋所有权登记设计用途为“办公”。登记在原告名下的位于渡××号房屋为上虞作明联运有限责任公司曹娥分公司登记地址。1999年该房屋国有土地使用权登记土地用途为“仓储用地”，2006年房屋所有权登记设计用途为“仓储”。 另查明，2018年7月26日，上虞经济开发区投资开发有限公司改名为“绍兴市上虞经济开发区投资开发集团有限公司”。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。涉案《企业（单位）征迁改造补偿协议书》系房屋征收补偿协议，原告认为涉案协议订立过程中遗漏补偿内容，以上虞区政府为被告起诉法院要求增加补偿款，属于人民法院行政案件受案范围。 根据《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》（虞政办发（2016）61号）第五点第（三）项规定，被征迁改造房屋用途性质认定以房屋所有权证的权属档案记载的用途为基本依据。同时规定1990年4月1日—2010年10月1日，“未经合法手续同意私自将办公、住宅等用房改为商业用房的，其房屋用途按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后的商业用房经营为生，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经经营年限给予补贴，……”故原告主张涉案房屋可以获得上述补贴，其必须满足以下条件：1.房屋已经改变用途为商业用途；2.房屋所有权人以改变后的商业用途经营为生，并有工商营业执照及税务登记为证。涉案房屋及房屋项下的土地登记的用途为办公、仓储。对此各方当事人并无异议。本案的争议焦点在于被征收房屋实际用途的确定。从原告营业执照显示，原告企业经营范围有货运、客运、出租车客运、卷烟、雪茄烟销售，货物公、铁、空、水路运输代理、搬运装卸，汽车货物配载，客票联售、小车出租；机电产品、汽车配件，五金建筑材料销售、停车服务等。故涉案房屋登记为办公、仓储用途，与其企业经营范围相符。原告主张涉案房屋用途已经改变，应当提供证据予以证明。但原告在一审举证期限内未提供涉案房屋实际使用情况的证据，不能证明涉案房屋实际用于商品销售等商业用途。虽然原告在一审庭审中陈述，涉案房屋在被拆除之前部分出租给第三方开展经营活动。对此，原告仅提供《房地产租赁许可证》，但未提供其将房屋租给饭店，并以该租金为生的相关证据。在原告的纳税证明中也无涉案房屋被用作商业用途，并以此经营为生的证据。原告企业虽然属于经营性企业，但并非所有经营性企业的厂房、办公用房、仓库等建筑物均定性为商业用途，原告企业在庭审中对涉案房屋使用情况的描述也明显不符合《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137–2011）B大类商业、商务、娱乐康体等设施用地的标准，无法判定房屋及用地实际使用为商业用途。 综上，原告主张涉案房屋用途已经改变缺乏事实和法律依据，本院不予采纳，其要求变更协议补偿款项的主张亦缺乏政策依据，依法不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告绍兴上虞作明联运有限责任公司的诉讼请求。 本案案件受理费121038.99元，由原告绍兴上虞作明联运有限责任公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 （此页无正文） 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  傅芝兰 人民陪审员  高丽娟 二〇二〇年三月十日 书 记 员  谈亚红