安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖12行终409号 上诉人（一审原告）临泉县谢集客运站，住所地安徽省阜阳市谢集乡，统一社会信用代码913412216694786390（1-1）。 法定代表人陈讲海，该客运站经理。 委托代理人明继武，安徽锦和律师事务所律师。 委托代理人李强志，安徽锦和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）临泉县公路运输管理所，住所地安徽省临泉县前进西路68号，统一社会信用代码12341221791853148D。 法定代表人邓峰，该所所长。 上诉人临泉县谢集客运站（以下简称“谢集客运站”）不服临泉县人民法院(2019)皖1221行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案于2020年2月5日中止审理，2020年3月3日恢复审理，现已审理终结。 临泉县谢集客运站向一审法院诉称，谢集客运站是经临泉县交通局批准设立的合法站点，并经批准获得五辆车的公路客运经营许可。因经营管理需要，谢集客运站于2016年购买五辆新运营车辆，根据民事判决书、相关过户登记材料多次向临泉县公路运输管理所（以下简称“临泉运管所”）申请办理五辆车辆线路牌、营运证过户登记，但临泉运管所在一年多时间内以各种理由拖延为谢集客运站办理。直到2018年7月16日才办理完毕其中皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）三辆车辆的过户登记。2018年8月9日，谢集客运站依据临政办秘［2018］48号文件，与临泉县国有资产运营管理有限公司达成《临泉县县内客运班线改革退让协议》，收购了谢集客运站皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）三辆客运车辆。由于临泉运管所未有为本案涉案两辆车办理相关线路牌、营运证的过户手续，谢集客运站车辆及经营权至今无法进行营运和获得班线改革退出相关补偿。为维护自身合法权益，请求法院依法确认临泉运管所不为谢集客运站办理皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）车辆线路牌、营运证过户登记的行政行为违法；确认临泉运管所拖延为谢集客运站办理皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车皖Ｋ×××××）车辆线路牌、营运证过户登记的行政行为违法；判令临泉运管所赔偿谢集客运站因行政行为违法给谢集客运站造成的经济损失共计1200000元。 一审法院经审理查明，谢集客运站系经营客运服务的非公司私营企业。2007年12月，李文善、尹怀良、陈讲海等人以陈讲海的名义购买五辆中型客车并办理了车辆入户，李文善、尹怀良与临泉县谢集客运站签订了线路租赁和进站协议，用于经营临泉至谢集的客运营运。谢集乡政府出于对群众出行方便的考虑，向临泉县政府书面报告，请求解决临泉至谢集十辆客车的线路牌。临泉县交通局只批准了皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××五辆车的临泉至谢集的线路经营权。其中，皖Ｋ×××××系李文善出资购买，皖Ｋ×××××（2014年1月转让给胡进亚）、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××（后来转让给张文印）系尹怀良出资购买，皖Ｋ×××××系陈讲海出资购买。为了顺应公司化经营的需要，谢集客运站、陈讲海与临泉县恒达汽车客运有限公司于2010年12月6日签订车辆挂户经营合同，将上述五辆车挂靠在临泉县恒达汽车客运有限公司名下经营，车辆登记在其名下，以其名义申领了运营证。该挂户经营合同有效期一年，合同至2011年12月6日期满后，因未续签合同而发生纠纷。谢集客运站于2012年12月开始提起诉讼。经协商，2012年11月16日临泉运管所批准，同意将上述五辆车的班线延续经营至2016年1月30日。2016年6月1日，临泉县恒达汽车客运有限公司再次申请，临泉运管所批准上述五辆车的经营期限再次延续至2020年1月30日。2017年5月8日，临泉县交通局下发《转发﹤关于转办黄标车淘汰工作的通知﹥的通知》，该通知附黄标车淘汰清理目录中，临泉县恒达汽车客运有限公司在此列。同时，谢集客运站起诉的相关案件在执行程序中也受阻。2019年5月9日，谢集客运站以临泉运管所不履行车辆线路牌、运营证过户登记的法定职责为由，提起行政诉讼,其认为于2016年购买五辆新营运车辆多次向临泉运管所申请办理五辆车辆线路牌、营运证过户登记，临泉运管所在一年多时间内以各种理由拖延办理，请求确认其不作为或者拖延办理的行政行为违法并赔偿损失。临泉运管所当庭辩称，谢集客运站不具备客运经营资质，不具备挂靠客运车辆资格，且该站早已被取缔，已不存在，请求依法驳回其诉请。 另查明，临泉县恒达汽车客运有限公司与谢集客运站因涉案五辆车的营运证和线路牌的归属提起民事诉讼，临泉县人民法院于2013年6月6日作出（2013）临民一初字第00175号民事判决书，临泉县恒达汽车客运有限公司不服提起上诉，阜阳市中级法院于2013年8月15日作出（2013）阜民一终字第00761号民事判决书，该判决确认了营运证和线路牌属于谢集客运站所有，驳回临泉县恒达汽车客运有限公司的上诉，维持原判；谢集客运站、陈讲海与临泉县恒达汽车客运有限公司因协助办理过户手续争议向临泉县人民法院提起民事诉讼，该院于2016年10月21日作出（2016）皖1221民初2317号民事判决书，判决临泉县恒达汽车客运有限公司于判决生效后十日内协助谢集客运站、陈讲海办理五辆挂靠车辆的过户手续，驳回谢集客运站、陈讲海其他诉讼请求，临泉县恒达汽车客运有限公司不服提起上诉，阜阳市中级法院于2016年12月26日作出（2016）皖12民终3259号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 谢集客运站与张文印因挂靠经营合同纠纷向临泉县人民法院提起民事诉讼，该院于2016年11月24日作出（2016）皖1221民初4593号民事判决书，判决解除谢集客运站与张文印签订的班线使用、进站协议，张文印于判决生效之日起十日内协助谢集客运站办理车牌号为皖Ｋ×××××车辆线路牌、营运证的过户手续；谢集客运站与李文善因挂靠经营合同纠纷向临泉县人民法院提起民事诉讼，该院于2016年12月26日作出（2016）皖1221民初2883号民事判决书，判决解除谢集客运站与李文善签订的班线使用、进站协议，李文善于判决生效之日起十日内协助谢集客运站办理车牌号为皖Ｋ×××××车辆线路牌、营运证的过户手续；谢集客运站与胡进亚因挂靠经营合同纠纷向临泉县人民法院提起民事诉讼，该院于2017年1月19日作出（2016）皖1221民初4505号民事判决书，判决解除谢集客运站与胡进亚签订的班线使用、进站协议，胡进亚于判决生效之日起十日内协助谢集客运站办理车牌号为皖Ｋ×××××车辆线路牌、营运证的过户手续。 因临泉县人民法院作出的（2016）皖1221民初4505、2883、4593号民事判决书已经发生法律效力，该院于2017年4月7日向临泉运管所作出（2017）执1221字第536、537、539号协助执行通知书，请该所将胡进亚、李文善、张文印原挂靠在临泉县恒达汽车客运有限公司名下车牌号为皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××的车辆过户到申请执行人谢集客运站名下；因胡进亚、李文善、张文印拒不履行生效的民事判决，本院又于2017年4月25日向临泉运管所作出（2017）执1221字第536、537、539号协助执行通知书，请该所将皖Ｋ×××××（新车号皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车号皖Ｋ×××××）、皖Ｋ×××××（新车号皖Ｋ×××××）车辆线路牌、营运证过户到安徽省阜阳市运输总公司临泉分公司名下。因胡进亚、李文善、张文印未履行（2017）皖1221执字第536、537、539号执行裁定书，本院于2017年11月13日向临泉运管所作出（2017）执1221字第536、537、539号协助执行通知书，请该所将胡进亚、李文善、张文印原挂靠在临泉县恒达汽车客运有限公司名下车牌号为皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××车辆线路牌、营运证过户到临泉县路璐通运输服务有限公司名下；2017年11月27日，临泉县路璐通运输服务有限公司向临泉运管所出具《情况说明》，不同意上述三辆车的线路牌、营运证过户到该公司；本院于2018年4月16日再次向临泉县公路运输管理所作出（2017）执1221字第536、537、539号协助执行通知书，请该所将皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××、皖Ｋ×××××车辆线路牌、营运证过户到临泉县路璐通运输服务有限公司名下，临泉县路璐通运输服务有限公司再次不同意。上述四份《协助执行通知书》均未得到执行。经多方协调，2018年4月27日上述三辆车被统一收回过户到安徽省阜阳市运输总公司临泉分公司，2018年6月8日，安徽省阜阳市运输总公司临泉分公司向临泉县公路运输管理所申请涉案三辆新车的营运证，2018年7月16日，临泉县公路运输管理所给予了办理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。而所谓的反射性利益，指的是当法律完全为了实现公共利益，而不是以保护特定个人的利益为目的时，该法实施给私人带来的利益，即为反射性利益。反射性利益受到侵害，公民个人无权以此为由请求法律救济。《中华人民共和国道路运输条例》第二条第一款规定：“从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。”道路运输经营许可涉及维护道路运输市场秩序、保障道路运输安全的公共利益，只有具备一定的条件，方可许可经营。本案谢集客运站提举的《营业执照》上的经营范围为客运服务，不属于上述条例规定的道路运输经营或者道路运输相关业务，这就是谢集客运站在实际客运服务中只能挂靠在具有资质公司名下的根本原因。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。第八十条规定，被许可人涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。第八十一条规定，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚。因此，挂靠人在没有取得行政许可的情况下，便假借被许可人的名义从事相关活动，显然违反了上述规定。故谢集客运站请求确认临泉运管所不作为和拖延履行的行政行为违法并赔偿损失缺乏法律依据，不具有提起本诉的主体资格。临泉运管所的该项主张，予以采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”从上述法律和司法解释的规定看，对行政机关不作为的，赋予了原告享有向法院提起诉讼的权利，并规定了具体的起诉期限，即因申请行政机关履行法定职责，行政机关未在法定期限内的两个月内作出行政行为，公民、法人或者其他组织应当在六个月内行使诉权。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，虽然是对公民、法人或者其他组织针对行政机关作出行政行为规定的起诉期限，但该规定同样适用本案中行政机关应申请而不作为情形的起诉期限，即提起本诉亦不得超过1年的最长起诉期限。本案谢集客运站诉称其于2016年购买五辆新营运车辆多次向临泉运管所申请办理五辆车辆线路牌、营运证过户登记，这说明其知道临泉运管所拒绝行为损害了其合法权益，至2019年5月9日提起行政诉讼，已达二、三年之久，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，超过法定起诉的最长期限。 综上，谢集客运站的起诉不符合起诉条件，依法不予支持，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回临泉县谢集客运站起诉。 谢集客运站上诉称，1、一审法院认定上诉人不具有提起诉讼的主体资格，没有事实依据。上诉人是经临泉县交通局批准设立的合法站点，经批准获得五辆车的线路牌，后经生效判决确认涉案五辆车的线路牌、营运证均属于上诉人，因此上诉人具有道路运输经营许可。上诉人一直处于存续状态，因而具有诉讼主体资格。2、上诉人起诉被上诉人未超过诉讼时效。被上诉人从未告知上诉人具体的处理结果和处理期限、救济途径，导致上诉人无法知晓行政不作为的具体发生时间，被上诉人直到2018年8月9日才确切得知权益被侵害的事实。 本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定，申请从事客运经营的，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料……。依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。据此，道路客运经营需具备一定的条件，取得行政许可方可经营。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条第一款：本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运……。第二款：本规定所称客运站经营，是指以站场设施为依托，为道路客运经营者和旅客提供有关运输服务的经营活动。因此，道路客运经营和客运站经营是两个不同概念，两者经营范围不同，需要分别取得相应的行政许可方可经营。上诉人谢集客运站取得的是客运站经营许可，其提举的《营业执照》上的经营范围亦载明为客运服务，而非道路旅客运输，故谢集客运站不具备道路客运营运资格，不是合法的道路客运经营主体，不具有提起本诉的主体资格，依法应驳回其起诉。一审裁定驳回起诉，结果并无不当，依法应予维持。上诉人谢集客运站的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周海龙 审判员  郭 敏 审判员  耿牛牛 二〇二〇年三月三日 法官助理韩笑 书记员荣晓倩 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。