广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1934号原告：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码442************772。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：张秀斌，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被告：广东省自然资源厅，住所地广东省广州市天河区********，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：何隐亭，广东省自然资源厅工作人员。委托代理人：刘海辉，广东金桥百信律师事务所律师。原告蔡树伟不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）政府信息公开，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市自然资源局、省自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。原告蔡树伟，被告市自然资源局的委托代理人张秀斌、陈润，被告省自然资源厅的委托代理人何隐亭、刘海辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然资源局于2019年9月3日作出中山自然资公告[2019]1150号关于政府信息公开申请的答复，决定不予公开原告蔡树伟申请公开的政府信息。蔡树伟不服，向被告省自然资源厅申请行政复议，该厅于2019年10月29日作出粤自然行复[2019]412号行政复议决定，维持前述答复。原告蔡树伟诉称，一、原告向被告市自然资源局申请公开的而其不予公开的两项政府信息涉及土地利用总体规划，法律也明文规定在土地利用总体规划编制过程中要求公众参与，故土地利用总体规划涉及公众利益，其内容应属主动和重点公开的信息，故原告申请公开的政府信息均符合公开的条件。二、根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条的规定，被告市自然资源局拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据履行告知义务并说明理由的情况举证。现市自然资源局涉案关于政府信息公开申请的答复，认为原告申请公开的其中两项政府信息属于过程性信息而不予公开，只是单方陈述，无其他证据相互印证，属于认定事实不清，缺乏明确依据。三、根据相关规定，不予公开的过程性信息应定位为“处于讨论、研究或者审查中的信息。”而原告申请公开的政府信息是土地利用总体规划公告前已获上级行政机关审核报批的资料，不属于不予公开的过程性信息。现中山市的土地利用总体规划已获上级行政机关审核批准，并已向社会公众公布，呈送上级行政机关的报批材料再无需要进行讨论、研究或审查。《广东省土地利用总体规划条例》第十六条规定，土地利用总体规划报送审批前，编制规划的人民政府应当依法将土地利用总体规划草案向社会公告，其中乡（镇）土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会公告。据此，原告申请公开的政府信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定的政府信息特征，故市自然资源局应当予以公开。省自然资源厅作出涉案行政复议决定，对市自然资源局不予公开的答复予以维持，也属适用法律错误，应予纠正。为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告市自然资源局作出的中山自然资公告(2019)1150号关于政府信息公开申请的答复（以下简称1150号答复）和被告省自然资源厅作出的粤自然行复[2019]412号行政复议决定书（以下简称412号行政复议决定），并责令被告市自然资源局依法公开原告申请公开的事项；2.诉讼费用由被告承担。被告市自然资源局辩称，一、我局作出的1150号答复程序合法，应予维持。2019年8月12日，我局收到原告提出的政府信息公开申请后即依法进行处理，由于原告申请政府信息公开的内容不明确，我局于2019年8月15日作出《关于政府信息公开补正申请告知书》（中山自然资公告[2019]1070号），告知原告补正其申请政府信息公开的具体内容。我局于2019年8月27日收到原告的补正材料。经审核，我局于2019年9月3日作出1150号答复，并于2019年9月4日送达原告，具体行政行为程序符合《政府信息公开条例》第三十三条的规定。二、我局作出的1150号答复实体内容合法，应予维持。根据原告提交的政府信息公开申请及补正材料，我局经审核后认为，原告申请公开的信息是被申请人就调整土地利用总体规划向上级主管部门呈报审批的材料，系上下级行政机关之间业务往来的文件，属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定的“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”的情形。据此，我局根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项的规定作出的1150号答复，符合法律规定。综上，我局已依法全面、恰当地履行政府信息公开的职责，所作出的具体行政行为程序及实体内容皆合法，依法应予维持。被告省自然资源厅辩称，一、我厅作出412号行政复议决定，受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，我厅作为市自然资源局的上一级主管部门，有权受理原告因不服1150号答复而提起的行政复议申请。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第四十条第二款的规定，我厅于2019年9月10日收到原告蔡树伟的行政复议申请，经审查于2019年9月11日作出《行政复议受理通知书》、《提出答复通知书》，并通过邮寄方式分别送达给原告、市自然资源局，并向市自然资源局依法送达了《行政复议申请书》副本及原告提交的涉案证据材料。以上程序符合相关法律规定，受理程序合法。二、我厅作出412号行政复议决定查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，市自然资源局在接收到相关材料后依法于2019年9月22日向我厅提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合上述法律规定。我厅依法对原告、市自然资源局的意见和提交的有关材料进行审查，对本案事实进行查明，认为市自然资源局1150号答复，对原告申请公开的过程性信息不予公开，符合《政府信息公开条例》第十六条、第三十六条及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)的规定，程序合法。而市自然资源局在涉案答复中答复原告其申请公开的信息同时属于内部管理信息和过程性信息，未对内部管理信息和过程性信息进行区分，存在不当，鉴于在本案中未对原告的实体权利义务产生影响，我厅已在412号行政复议决定中予以指正。因此，我厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，维持市自然资源局作出的涉案答复，查明事实清楚，证据充分，审查程序符合法律规定。三、我厅作出412号行政复议决定程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十—条的规定。综上，我厅作出412号行政复议决定所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明，2019年8月12日，原告蔡树伟向被告市自然资源局申请公开政府信息，同时提交了政府信息公开申请表，该申请表载明申请所需政府信息的内容为：“1.中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案报省自然资源厅的资料信息；2.（2006-2020年）中山市土地利用总体规划调整完善方案（包括规划图）报省人民政府有关部门批复的资料信息。3.中山市土地利用总体规划（2010-2020）年追加规模落实方案批复资料的信息”。市自然资源局收到申请后，认为蔡树伟的政府信息公开申请内容不明确，于2019年8月15日作出《关于政府信息公开补正申请告知书》（中山自然资公告[2019]1070号），告知蔡树伟限期补正其申请政府信息公开的具体内容。2019年8月27日，蔡树伟向市自然资源局提交补正材料书，载明申请政府信息公开的内容由原来的三点补正为以下两点：“1、中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案报省自然资源厅审查报批的内容资料的信息。2、中山市古镇镇土地利用总体规划追加规模落实方案报市自然资源局审查后呈上省政府有关部门审批资料的信息”。同年9月3日，市自然资源局作出1150号答复，告知蔡树伟其申请公开的两项政府信息属于该局在日常工作中的内部管理信息和处于审查中的过程性信息，依法不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，因此，决定不予公开。市自然资源局于同年9月4日将上述答复向蔡树伟送达。蔡树伟不服，于同年9月9日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅同年9月11日受理后，经审查，于同年10月29日作出412号行政复议决定，认为蔡树伟申请公开的信息属于行政机关在履行土地管理职能过程中形成的过程性信息，而市自然资源局在涉案答复中同时认定属于内部管理信息和过程性信息，未对内部管理信息和过程性信息进行区分，存在不当，但鉴于未对蔡树伟的实体权利义务产生影响，该厅对此予以指正，并决定维持前述答复。省自然资源厅于同年10月31日分别将该行政复议决定书送达蔡树伟、市自然资源局。蔡树伟仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，原中山市国土资源局于2017年5月19日发布了《关于〈中山市古镇镇土地利用总体规划（2010-2020）〉追加规模落实方案（古镇站TOD综合开发项目）的批后公告》，载明“根据《广东省国土资源厅关于下达国家追加我省新一轮土地利用总体规划城乡建设用地规模的通知》（粤国土资规划发[2013]132号）以及《广东省国土资源厅关于印发〈广东省土地利用总体规划城乡建设用地追加规模落实方案编制技术指南〉的通知》（粤国土资规划发[2013]144号的要求，我局组织编制《中山市古镇镇土地利用总体规划（2010-2020年）》追加规模落实方案（古镇站TOD综合开发项目），并于2017年5月4日经广东省国土资源厅批复同意（粤国土资规划改复[2017]91号），现将方案公告如下：……”。庭审中，蔡树伟确认经补正后，其向市自然资源局申请公开的两项政府信息属于市自然资源局上报土地利用总体规划方案过程中的审批材料，并认为既然土地利用总体规划已经批准并予以公告，之前的审批材料也应当予以公开。本院认为，本案系政府信息公开纠纷。《政府信息公开条例》第三十六条第（三）项规定,对申请公开的政府信息,属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”而对于过程性信息，《政府信息公开条例》第十六条第二款亦作了相关规定，即“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”本案中,蔡树伟向市自然资源局申请公开的政府信息为：“1、中山市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案报省自然资源厅审查报批的内容资料的信息。2、中山市古镇镇土地利用总体规划追加规模落实方案报市自然资源局审查后呈上省政府有关部门审批资料的信息”。由此可见，其申请公开的政府信息实际上是土地行政管理部门在履行土地管理职能过程中上下级行政机关之间内部“意思形成”的信息,具有“过程性”和“非终极性”的特点,不直接对外产生实际影响,对蔡树伟的合法权益明显也不产生实际影响,故根据上述规定，不属于政府信息公开的范围。据此，市自然资源局在法定期限内作出1150号答复并依法送达给蔡树伟,已履行了法定的告知义务。省自然资源厅在收到蔡树伟的行政复议申请后,根据行政复议法及其实施条例的规定,履行了受理、答复通知、复议审查等法定职责,于法定期限内作出被诉412号行政复议决定,维持了市自然资源局1150号答复，并对该答复中未对内部管理信息和过程性信息进行区分的观点予以指正，结论正确，并无不当。综上所述,市自然资源局作出的1150号答复及省自然资源厅作出的412号行政复议决定合法,蔡树伟提出的诉讼主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、第（八）项的规定,判决如下：驳回原告蔡树伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡树伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  李清华人民陪审员  李少娴二〇二〇年三月二十五日书 记 员  李桦诗李凯琳