安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终126号 上诉人（一审原告）桂敬芝，男，1948年8月20日出生，汉族，住安徽省蒙城县。 被上诉人（一审被告）安徽省蒙城县人民政府，住所地安徽省蒙城县周元西路168号，统一社会信用代码11341622003178357Q。 法定代表人孔祥永，县长。 委托代理人邵国，蒙城县司法局副局长。 委托代理人李红，蒙城县司法局行政复议应诉股股长。 上诉人桂敬芝因诉安徽省蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）行政复议决定一案，不服亳州市中级人民法院（2019）皖16行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 桂敬芝向一审法院起诉称，2001年，时任村支书的桂学亚，伙同桂学珍侵占原告的3.4亩耕地，未批先建房，桂学亚违法建房用地面积300平方米，桂学珍违法建房用地面积650平方米。2004年8月，桂安珍之子桂广以非法途径办理了房地产权证，2010年10月，桂学亚之子桂小兵以非法途径办理了集体土地使用权登记。 2019年5月27日，原告通过邮寄方式向蒙城县自然资源和规划局提出关于对查处违法用地案件办理进度的异议、《关于撤销桂广，桂小兵的申请报告》。5月28日，蒙城县自然资源和规划局签收了该邮件，至今未回复。为此，原告于2019年6月3日以书面形式向蒙城县政府提出行政复议申请，请求督促蒙城县自然资源和规划局限期内履行法定职责，撤销桂广的房地产权证，桂小兵集体土地使用权登记。同年9月3日，被告蒙城县政府作出的蒙政复〔2019〕25号行政复议决定，以原告主张其承包地被他人非法侵占，提出信访诉求，信访事项业经三级处理终结，行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，驳回了原告的复议申请。原告认为，原告于2013年10月至2017年11月提出的信访事项即已办结，不应成为被告办理行政复议事项的审查对象。故请求撤销蒙政复〔2019〕25号驳回行政复议申请决定书；被告恢复审理原告提出的行政复议事项，在限期内重新作出行政复议决定，被告承担本案诉讼费用。 蒙城县政府向一审法院答辩称，一、蒙城县政府驳回桂敬芝行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序正当，适用法律准确。二、针对被答辩人要求限期内履行法定职责，责令撤销第三人桂广房地产权证、桂小兵集体土地使用权登记的请求。该信访诉求，已经蒙城县王集乡政府处理、蒙城县政府复查、亳州市政府复核、省信访事项复核委员会终结。依据国务院信访条例规定，信访事项实行信访答复、信访复查、信访复核三级处理制度；信访人对信访复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，申请人的信访事项业经三级处理终结。三、被答辩人存在滥用行政复议权和行政诉讼权的行为。被答辩人从2019年起，针对其信访诉求多次向王集乡政府、蒙城县自然资源和规划局、蒙城县政府、亳州市政府和安徽省政府提出投诉举报和要求查处违法行为等行为，后又分别提起行政复议和行政诉讼，明显超出正常合理的诉请范围。综上，蒙城县政府作出驳回桂敬芝行政复议申请的决定，认定事实清楚，证据确定充分。请求法院依法予以维持。 一审法院经审理查明，原告桂敬芝系安徽省蒙城县王集乡徐寨村大桂庄村民。原告认为蒙城县自然资源和规划局没有履行撤销桂广《房地产权证》、桂小兵《集体土地使用权登记》的法定职责，于2019年6月3日直接向蒙城县政府递交了行政复议申请书。当日，蒙城县政府予以立案，并分别向桂敬芝、蒙城县自然资源和规划局送达行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。同年7月11日蒙城县政府作出延期审理通知书，并分别向桂敬芝、蒙城县自然资源和规划局送达，并于同年9月3日作出蒙政复〔2019〕25号行政复议申请决定，以原告的申请不符合受理条件为由，驳回其申请，并依法向原告送达行政复议决定书，原告于同年9月7日签收。原告对此不服，于同年9月16日向一审法院提起行政诉讼。 另查明，桂敬芝主张其3.4亩承包地被桂安珍、桂学亚两户非法侵占，提出信访诉求。该信访事项经蒙城县王集乡政府处理、蒙城县政府复查、亳州市人民政府复核、安徽省信访事项复核委员会终结。亳政信[2015]8号《亳州市人民政府关于桂敬芝信访事项的复核意见》中载明“申请人桂敬芝诉争的3.4亩地块属于该村民组集体机动地，其用承包地换取本组三户村民的机动地，系口头协议，既未签订书面合同，也未经发包方同意并履行备案手续，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定，该行为不能产生法律效力。关于申请人举报桂学亚、桂安珍违法建房问题，鉴于该两户房屋已建成多年，占地为建设用地，符合王集乡土地利用总体规划和村庄布点规划。且桂学亚儿子桂小兵、桂安珍儿子桂广已结婚分户，符合‘一户一宅’条件。……对复核申请人桂敬芝提出的信访复核申请事项不予支持。” 一审法院认为，结合原告桂敬芝的诉讼请求，被告蒙城县政府的答辩意见，本案的争议焦点是：蒙城县政府作出的驳回行政复议申请决定是否合法，包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案原告桂敬芝不服被告蒙城县政府作出的行政复议申请决定，其具有本案适格的诉讼主体资格，且其自收到复议决定书之日起十五日内向法院提起诉讼，符合法律规定。 在认定事实及适用法律方面，本案原告桂敬芝向被告蒙城县政府申请行政复议，要求被告责令复议被申请人蒙城县自然资源和规划局限期履行法定职责，撤销第三人桂广（系桂安珍之子）《房地产权证》、桂小兵（系桂学亚之子）《集体土地使用权登记》，实际上仍是主张3.4亩承包地被桂安珍、桂学亚两户非法侵占一事。桂敬芝针对争议的3.4亩地块已经提出信访诉求，该信访事项业已经答复、复查、复核三级处理终结。依据《信访条例》规定，信访事项进行信访答复、信访复查、信访复核三级处理制度，信访人对信访复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，原告的信访事项业经三级处理终结，其提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”因此，被告蒙城县政府以原告提出的复议申请不属于行政复议范围为由，驳回其复议申请，并无不当，其认定事实清楚，适用法律正确。 在程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告蒙城县政府于2019年6月3日收到原告的行政复议申请，于7月11日报请延期审批，并于同年9月3日作出行政复议决定，系在法定期限内。且在办理案件过程中，依法履行相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，其办案程序合法。 综上，蒙城县政府作出的蒙政复〔2019〕25号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告桂敬芝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告桂敬芝负担。 桂敬芝上诉称，1、被上诉人作出的行政复议决定认定事实和适用法律错误，上诉人申请行政复议事实与法律依据充分。2、一审法院认定证据违反法定规则，认定事实错误，一审判决书中有关桂敬芝基本信息部分出错，实际应该为“桂敬芝，男，1948年8月20日出生，汉族，住安徽省蒙城县，身份证号码××××××××”。上诉人请求：1、撤销亳州市中级人民法院（2019）皖16行初90号行政判决，依法改判；2、撤销蒙政复〔2019〕25号行政复议决定书；3、判令被上诉人恢复审理行政复议事项，重新作出行政复议决定；4、判令被上诉人承担一审和二审诉讼费。 蒙城县政府二审答辩同一审答辩理由。 桂敬芝向一审法院提交了以下证据： 1.身份证，证明原告具有合法的诉讼主体资格； 2.《行政复议决定书》蒙政复〔2019〕25号，证明蒙城县政府作出驳回行政复议申请的行政复议决定； 3.中国邮政（EMS1125564010525)物流扫描单，证明原告于2019年9月7日签收蒙政复〔2019〕25号《行政复议决定书》； 4.《行政复议申请书》，证明原告于2019年6月3日以书面方式向蒙城县政府提出行政复议申请，事实清楚，证据充分，且符合现行《行政复议法》第六条第（九）款、第（十一）款以及《行政复议法实施条例》第十六条之规定； 5.《行政复议受理通知书》，证明蒙城县政府于2019年6月3日受理行政复议事项； 6.《延期审理通知书》，证明蒙城县政府以案件情况复杂为由，书面告知行政复议决定延期30日作出； 7.桂学亚、桂安珍两户违法用地建房位置与现场图片，证明桂安珍、桂学亚两户违法用地、未批先建。桂小兵、桂广以非法途径获取不动产登记； 8.蒙城县住房和城乡建设委员会依申请公开政府信息，证明桂安珍、桂学亚违法建房用地，不在村庄布点规划范围内，桂小兵、桂广以非法途径获取不动产登记； 9.蒙城县国土资源局依申请公开政府信息，证明桂学亚、桂安珍两户违法建房用地，未办理农用地转为建设用地手续；桂小兵、桂广以非法途径获取不动产登记； 10.桂南队土地并块说明，证明原告系涉案诉争地块的利害关系人。 11.王集乡政府依申请公开政府信息，证明桂小兵、桂广以非法途径获取不动产登记； 12.《公示》，证明桂学亚之子桂小兵、桂安珍之子桂广以非法途径获取不动产登记；蒙城县自然资源和规划局行政执法不作为； 13.《违法用地查处申请书》，证明原告于2019年1月23日向安徽省自然资源厅、亳州市自然资源和规划局、蒙城县自然资源和规划局提出违法用地查处申请； 14.《关于的回复》，证明蒙城县自然资源和规划局具有查处违法用地的法定职责； 15.《案件办理进度告知书》，证明蒙城县自然资源和规划局具有查处违法用地的法定职责； 16.蒙自然资规行罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》，证明蒙城县自然资源和规划局行政不作为，桂学亚、桂小兵户违法建房用地面积为300平方米.蒙城县自然资源和规划局仅认定桂学亚违法用地面积为60.5平方米，并未认定桂小兵于2010年10月办理的《集体土地使用权登记》系非法途径获取的，并未依法撤销该户的不动产权属登记； 17.蒙自然资规行罚〔2019〕2号《行政处罚决定书》，证明蒙城县自然资源和规划局行政不作为，桂安珍、桂广户违法建房用地面积为650平方米,蒙城县自然资源和规划局仅认定桂安珍违法用地面积为400.5平方米，并未认定桂广于2004年8月办理的《房地产权证》系非法途径获取的，并未依法撤销该户的不动产权属登记； 18.《案件办理进度告知书》，证明蒙城县自然资源和规划局具有查处违法用地的法定职责； 19.《关于对查处违法用地案件办理进度的异议》，证明原告依法向蒙城县自然资源和规划局提出异议，请求该局依法履职，查处违法用地行为，正确认定违法用地事实；蒙城县自然资源和规划局行政执法不作为； 20.《关于撤销桂广、桂小兵的申请报告》，证明原告依法向蒙城县自然资源和规划局提出异议，请求该局依法履职，查处违法用地行为，依法撤销桂广《房地产权证》、桂小兵《集体土地使用权证》；蒙城县自然资源和规划局行政执法不作为； 21.中国邮政（EMS1039671264931)物流扫描，证明2019年5月27日，原告以邮寄方式向蒙城县自然资源和规划局提出《关于对查处违法用地案件办理进度的异议》、《关于撤销桂广、桂小兵的申请报告》。5月28日，该局签收了原告的邮件（EMS1039671264931)。至今未予任何回应。蒙城县自然资源和规划局行政执法不作为； 22.《桂敬芝信访事项办理情况答复意见书》王信复〔2014〕12号，证明原告系涉案诉争地块的利害关系人。 蒙城县政府向一审法院提交了以下证据： 1.行政复议决定书（蒙政复〔2019〕25号）及送达回证，证明蒙城县政府复议决定书制作程序合法并依法送达； 2.行政复议申请书、申请人提供证据清单十二组，证明当事人向蒙城县政府提出行政复议申请及提交的材料； 3.行政复议受理通知书及立案审批表、行政复议答复通知书（〔2019〕蒙政复25号）、行政复议答复书、延期审理审批表及送达回证、行政复议决定书拟稿封面，证明蒙城县政府复议审理程序合法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。根据上述规定可以知道，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。 本案中，桂敬芝认为桂安珍、桂学亚等人违法用地建房，向蒙城县政府申请复议请求责令被申请人蒙城县自然资源和规划局履行法定职责，撤销桂广房地产权证和桂小兵集体土地使用权登记。经查，桂敬芝申请的事项之前已经提出信访诉求，蒙城县王集乡政府作出《桂敬芝信访事项办理情况答复意见书》（王信复〔2014〕12号）。桂敬芝因不服该答复，先后提出复查、复核。蒙城县政府作出《关于桂敬芝信访事项的复查意见》（蒙信复〔2015〕3号），亳州市政府作出《关于桂敬芝信访事项的复核意见》（亳政信〔2015〕8号），安徽省信访事项复核委员会作出《关于桂敬芝信访事项依法终结的决定》（皖信终字〔2017〕36号）。由上可以看出，桂敬芝针对其信访诉求事项已经穷尽救济途径，其信访事项依法终结。桂敬芝针对其信访事项再向蒙城县政府申请行政复议，显然不属于行政复议范围，不符合行政复议法规定的受理条件，蒙城县政府决定驳回桂敬芝的复议申请符合法律规定。 桂敬芝提出一审法院判决书中有关其本人基本信息部分错误的问题，经查，一审判决书正文中对桂敬芝的出生时间、家庭住址以及居民身份证号码等信息记载错误，应予纠正。但该部分信息错误，并不影响案件裁判结果的正确性，本院予以指正。另，一审法院判决书中将《信访条例》错误写为《中华人民共和国信访条例》，本院一并予以指正。 综上，一审判决认定实事清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂敬芝负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年三月三十日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。