安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终112号上诉人（一审原告）水从华，女，1962年10月9日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。上诉人（一审原告）张龙海，男，1972年8月26日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。委托代理人龚光珍，系张龙海之妻，1972年12月20日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。被上诉人（一审被告）芜湖市鸠江区人民政府，住所地安徽省芜湖市鸠江区官陡街道九华北路789号，统一社会信用代码11340207MB0R9841XN。法定代表人方忠，该区区长。被上诉人（一审被告）芜湖市鸠江区住房和城乡建设局，住所地安徽省芜湖市官陡街道九华北路789号C栋1楼，统一社会信用代码11340207003012517U。法定代表人杨艳，该局局长。共同委托代理人戴林，安徽瀛国伦律师事务所律师。共同委托代理人张磊，安徽瀛国伦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市鸠江区人民政府清水街道办事处，住所地安徽省芜湖市鸠江区清水街道春江路188号，统一社会信用代码19340207003024147M。法定代表人余靖，该街道办事处主任。委托代理人王飞，安徽金亚太（芜湖）律师事务所律师。上诉人水从华、张龙海因诉芜湖市鸠江区人民政府（简称鸠江区政府）、芜湖市鸠江区住房和城乡建设局（简称鸠江区住建局）、芜湖市鸠江区人民政府清水街道办事处（简称清水街道办）房屋行政强制拆除一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。水从华、张龙海向一审法院起诉称，原告在芜湖市鸠江区清水镇原XX路（现XXX东路）旁拥有证照门面房，并自建门面房，其中水从华35.2平方米、张龙海17.6平方米。2018年10月16日，鸠江区政府作出房屋征收决定及公告，将原告门面房纳入征收范围，并确定了房屋征收部门、房屋征收实施单位。2019年1月18日上午，被告无任何法定事由、法定程序、法定手续，在原告不在场的情况下，将原告自建门面房及附属设施违法强制拆除。请求依法确认被告强制拆除原告自建门面房及附属设施的行为违法。一审法院经审理查明，鸠江区政府2018年作出鸠政〔2018〕68号《房屋征收决定》并发布《房屋征收决定公告（2018年第2号）》，鸠江区住建委为房屋征收部门，清水街道办为房屋征收实施单位，水从华、张龙海的涉案房屋在征收范围内。清水街道办向该院出具的《情况说明》载明：“水从华、张龙海户违法自建房由我街道于2019年1月18日组织实施拆违，……。”一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”本案中，水从华、张龙海系邻里关系，两人的门面房被拆除是两个行政行为，属同类行政行为，该院认为应分开立案审理为宜，且清水街道办已明确表示应分开起诉，故本案不符合共同诉讼的情形，水从华、张龙海的起诉不符合立案条件，经该院释明后，水从华、张龙海拒绝拆分起诉，依法应驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，涉案房屋拆除行为属房屋征收与补偿工作过程中的行为，作为征收实施单位的清水街道办已自认水从华、张龙海的房屋系其组织实施拆除，在没有证据证明鸠江区政府共同参与拆除行为的情况下，鸠江区政府不是本案适格被告。本案驳回起诉后，水从华、张龙海如认为拆除行为系清水街道办受鸠江区住建局委托实施，可以以房屋征收部门为被告分别起诉，另行主张权利。综上，本案不符合共同诉讼情形，不符合行政案件受理条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第二款、第三款之规定，裁定驳回水从华、张龙海的起诉。水从华、张龙海上诉称，一、一审违反法定程序。1、审判组织组成不合法。一审组成有人民陪审员参加的三人合议庭，而根据《中华人民共和国人民陪审员法》第十六条第一款第（三）项规定，应组成有人民陪审员参加的七人合议庭。2、一审剥夺其申请回避和举证的诉讼权利。3、一审未经公开开庭审理，属严重违反法定程序。二、一审法院对鸠江区政府、鸠江区住建局、清水街道办的答辩内容进行擅自增减。三、一审裁定认定事实的主要证据即《情况说明》，系清水街道办逾期举证，且未经其质证。四、一审裁定适用法律错误。1、其虽各自主张有自建门面房，但被违法强拆的自建门面房是一个钢混整体框架、彩钢屋面的房屋，为不可分割的整体建筑，而被诉违法行为是在同一时间、地点实施的，其为此同时提出同一诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于必要共同诉讼的规定。2、一审法院只是建议其拆分起诉，并不是明确责令其补正或更正，故一审裁定驳回起诉，适用法律错误。3、清水街道办仅承认“组织实施拆除”，未承认是其“独立实施强拆”，且鸠江区政府、鸠江区住建局也未提出证据证明是清水街道办独立实施强拆行为，故一审裁定仅凭清水街道办的自认就认定鸠江区政府不是本案适格被告，依据不足。一审未对本案的适格被告作出认定或推定，也未履行法定程序告知其进行变更。五、一审裁定书尾部内容不完整，缺少诉讼费用的处理和负担内容。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。鸠江区政府、鸠江区住建局共同答辩称，1、涉案自建房屋系清水街道办实施拆除，其不是本案适格被告。2、水从华、张龙海的上诉理由不成立，依法应当分别起诉。水从华、张龙海仅系邻里关系，针对各自房屋是不同的权利主体。被诉房屋拆除行为针对不同权利主体的不同房屋实施拆除，在法律上应当评价为两个不同的行为。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。清水街道办未向本院提交书面答辩意见。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，且可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。本案中，水从华、张龙海起诉要求确认被告拆除其自建门面房及附属设施行为违法。在二人起诉的被告、诉讼标的、诉讼请求、事实和理由均相同，且不存在禁止合并审理的情况下，水从华、张龙海坚持作为共同原告提起本案之诉，并不违反法律规定。一审裁定认为本案不符合共同诉讼情形不当，本院予以指出。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，水从华、张龙海认为鸠江区政府、鸠江区住建局实施了被诉强制拆除行为，鸠江区政府、鸠江区住建局对此明确予以否认。水从华、张龙海一审中提交的照片，仅能证明涉案房屋拆除前后的状况，无法反映拆除现场情况；其提交的《房屋征收决定》及《房屋征收决定公告》，亦不能证明鸠江区政府对其房屋组织实施了拆除行为。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但并不是所有的房屋征收与补偿工作均由市、县级人民政府具体实施，也不能据此推定所有的征收过程中的行为均由市、县级人民政府承担责任。具体到强拆主体的认定，只有在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院才会根据举证责任及行政行为受益原则推定市、县级人民政府为强拆主体。而本案中，清水街道办在一审答辩时即已认可系其对涉案房屋实施拆除，后出具情况说明再次确认，而水从华、张龙海一审中提交的接待报警案件三联单也载明系清水街道办实施了对涉案房屋的拆除行为，故清水街道办系本案的适格被告。水从华、张龙海对鸠江区政府、鸠江区住建局的起诉，缺乏事实根据，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。一审合议庭由审判员、陪审员三人组成，并不违反法律规定。经阅卷，一审法院告知了水从华、张龙海及委托代理人合议庭组成人员及法官助理、书记员情况，并询问其是否申请回避，均明确表示不申请回避，以上事实有谈话笔录在卷佐证。水从华、张龙海上诉称一审法院剥夺其申请回避权，理由不能成立。根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故一审法院经询问后，未开庭审理迳行作出裁定，亦不违反法律规定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款规定，第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。水从华、张龙海可持裁定书向一审法院办理已交纳的案件受理费退还手续。需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本案管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。一审法院在认定作为被告之一的鸠江区政府不是适格被告情况下，即对全案裁定驳回起诉确有不妥，本院予以指正。水从华、张龙海可持本裁定向有管辖权的人民法院直接提起行政诉讼。综上，一审裁定驳回起诉，结果并无不当，本院予以维持。水从华、张龙海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月十日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。