吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终88号 上诉人（原审原告）吉林省国有资产经营管理有限责任公司，住所地长春市人民大街7099号。 法定代表人李锋，董事长。 被上诉人（原审被告）长春市南关区人民政府，住所地长春市南关区自由大路3388号。 法定代表人杨大勇，区长。 原审第三人吉林省包装物资公司，住所地长春市同志街32－1号。 法定代表人王杰，经理。 原审第三人中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司，住所地长春市二道区自由大路3999号 负责人汪国良，总经理。 原审第三人赵宇青，男，现住长春市南关区。 上诉人吉林省国有资产经营管理有限责任公司（以下简称国资公司）因诉长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）、原审第三人吉林省包装物资公司（以下简称物资公司）、中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司（以下简称长城公司）、赵宇青征收补偿决定一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初131号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明：涉案土地使用权于1994年11月18日登记于物资公司名下，地号0105024，用地面积11913.5平方米。目前实有地上非住宅产权房屋三处，分别为长房权字100003475号、建筑面积21.45平方米，长房权字100003476号、建筑面积1588.5平方米，长房权字100003477号、建筑面积1816.92平方米，均于1994年4月1日登记在吉林省华韦家俱装潢有限公司（以下简称华韦公司）名下。华韦公司系物资公司与韩国企业于1993年设立的合资企业。物资公司、华韦公司目前均处于吊销营业执照状态。 1995年，长春新兴城市信用社诉吉林省包装总公司、华韦公司（该借款合同担保人）借款合同纠纷案，长春中院作出（1995）长经初字第149、150、151号民事判决书。该判决生效后进入执行程序。1996年10月21日，申请执行人长春市新兴城市信用社与被执行人吉林省包装总公司、华韦公司达成执行和解协议，长春市中级人民法院作出（1995）长经初字第149-2号民事裁定书，内容为“长春市新兴城市信用社诉吉林省包装总公司、吉林省华韦家俱装潢有限公司借款合作纠纷一案作出（1995）长经初字第149、150、151号民事判决发生法律效力后，被执行人在执行判决过程中，与申请执行人达成如下协议：至1996年10月21日，被执行人共欠申请执行人贷款本金1093万元，利息6811030.53元，将华韦公司固定资产（包括土地、房屋及建筑物、机器设备、原材料、电力增容）作价850万元，偿还长春新兴城市信用社本金425万元，利息425万元。本院认为，三方当事人达成的执行和解协议合法有效。依据最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第301条之规定，裁定如下：申请执行人与被执行人所达成的执行协议，本院予以确认。余款由被执行人继续清偿。” 1999年3月24日，（1995）长经初字第149-2号民事裁定书及相关协助执行通知书送达至长春市房产产权管理处，该部门在送达回证上注明“99年3月24日此送达证送到我处，要求我们协助执行（98）执字第642、679、680号裁定，因被执行人房证越权办理无效，故请补办有关规划手续后，再办理转移手续”。 此后长春市新兴城市信用社并入中国工商银行长春市人民广场支行。中国工商银行长春市人民广场支行成为（1995）长经初字第149-2号民事裁定的权利继承人。 长城公司自述，中国工商银行吉林省分行2005年7月11日将吉林省包装总公司可疑类（包括本金和利息以及全部档案材料）资产转让给了东方资产管理公司长春办事处。2009年5月20日东方资产管理公司长春办事处将该债权转让给国资公司，国资公司于2011年4月1日将该笔债权转让给我公司。 国资公司自述，2005年7月19日中国工商银行吉林省分行处置不良资产，将吉林省包装总公司不良资产出售给华融资产管理公司、东方资产管理公司。2008年11月19日，华融资产管理公司将资产转售给我们公司至今。转售资产包括利息包。国资公司在两次询问时自述“目前部分土地使用权归我们”、“我们在华融公司还有100多万的债权没有实现，都应该按照最初执行裁定，通过涉案房屋和土地来实现”。 另查明，大东公司诉物资公司建设施工合同纠纷一案，长春中院于1998年7月7日作出（1997）长经初字第（317）号民事判决书，判决物资公司、华韦公司偿还大东公司欠款1648889.1元并承担利息。该判决生效。大东公司于1998年9月28日向长春中院申请强制执行，该院于1999年12月2日作出（1998）长执字第670号民事裁定，查明华韦公司无财产可供执行，中止执行。此后长春中院向长春市国土资源局发出协助执行通知书，请求协助将被执行人物资公司的土地收储补偿金7435452.12元汇至长春中院账户。2010年2月，长春中院裁定对物资公司所有的、位于长乐公路4.5公里处南关区幸福乡红咀子村、土地使用面积11913.5平方米、宗地号0105024的土地使用权续查封。 赵宇青自述，其父（已去世）是大东公司承建物资公司工程的实际承揽人和施工人。赵宇青系其父亲权利承继人。大东公司与物资公司当初签订的建设施工合同中约定如不能按期支付工程款，将该部分房产抵偿给大东公司。赵宇青与大东公司（后更名为绿安公司）关于确认大东公司、物资公司、华韦公司欠款归属问题仍在诉讼中。 长城公司、国资公司自述，从未实际占有、使用过涉案土地和房屋。 再查明，征收工作开始后，南关区政府多次召集本案各方当事人讨论补偿方案未果，于2019年1月2日作出长南征补字（2019）第002号房屋征收补偿决定，该决定列第三人物资公司为被征收人，本案其他当事人为主张权利人。决定事项：一、对被征收人物资公司0105024号11913.5平方米土地使用权予以收回，对其土地补偿款11949241元予以提存，待人民法院明确执行意见后，对权利人进行补偿；二、对物资公司的地上物进行拆除，并给予补偿58002元。 国资公司另案以原告身份针对该征收补偿决定提起诉讼，案号为长春中院（2019）吉01行初132号，诉讼请求为撤销该补偿决定。华韦公司、赵宇青均表示不请求法院撤销补偿决定。本案诉讼过程中，因原征收补偿决定中的个别主张权利人名称存在笔误，南关区政府进行了补正，各方当事人对补正结果无异议。 一审认为，国资公司对征收补偿决定除提存补偿款外的其他内容无异议，主张应将部分补偿款支付给国资公司。但本案中国资公司系基于债权转移而获取请求权。该请求权是否导致为原告具有行政法上的利害关系以具备原告资格，还是仅为普通的债权请求权，进而不具备原告主体资格，系本案核心问题。 行政诉讼法规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。否则，只要是有债权债务关系就可以对行政行为提起诉讼，将会导致原告人数无限扩大，民事诉讼法规定的债权债务处理方式空转。故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。 判断是否有行政法上的利害关系，主要看行政机关作出行政行为时所依据的行政法律规范体系是否要求行政机关专门考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益。本案中，涉案房屋土地在1996年以物抵债裁定给工商银行（当时的长春市城市新兴信用社），工商银行据此裁定成为涉案土地的使用权人、房屋的所有权人。工商银行再行将债权处置给华融公司、东方公司以及后续又转手给国资公司、长城公司过程中，也均未办理登记。但是，无论是谁的责任，确实一直未办理转移登记，以物抵债之后再行转移不对外发生公示效力。《物权法》第三十一条规定“依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力”。故国资公司获取该资产包之前，土地和房屋未经登记，不发生物权转移的效力。国资公司此时享有债权请求权，而非物权。需要指出的是，国资公司又将部分债权资产包转移给了长城公司，仅剩余100余万债权未实现，其实际上是要求以部分物权来实现其债权，显然本案中不存在分割物权或者保留了部分物权的情形。国资公司作为资产管理公司在处置不良资产过程中亦没有特别法规定可以不适用《物权法》第三十一条，其应系普通债权人，并不具有行政法上的利害关系。 本案涉案财产正在执行过程中，故补偿决定中的各主张权利人应通过目前的民事执行程序来解决。至于物资公司、华韦公司提出的（1995）长经初字第149-2号民事裁定违法、应予以纠正等问题并非本案评判范围，该裁定目前仍处于生效状态，不予评判。 综上，国资公司不具备原告主体资格，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回吉林省国有资产经营管理有限责任公司的起诉。 国资公司上诉称，原审认定事实和适用法律错误。相关证据表明上诉人已依法获取政府拆迁房屋、土地的物权，由于政府的行政行为造成上诉人没有取得物权证书，其过错不在上诉人，因此以上诉人不享有物权，为普通债权人，不具备原告主体资格错误。请求：撤销原审裁定，指令原审法院审理本案。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。”本案因所涉不动产登记在物资公司名下，故被上诉人在征收补偿决定中将该公司列为被征收人，符合前述法律规定。因上诉人及原审第三人以债权转让、诉讼执行等理由对案涉财产提出权属争议，被诉征收补偿决定将上诉人及原审第三人列为主张权利人，亦符合本案实际情况。依照物权登记优先原则，上诉人前述理由不能构成本案被上诉人对物权登记人予以优先考虑的阻却，不能当然成为本案被征收人。此外，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。案涉被征收财产的权利人经过多轮诉讼，财产权利又多次转让，情况比较复杂，南关区政府在多次召集本案各方当事人讨论补偿方案未果，无法对补偿款的归属进行判断的情况下，依据案涉不动产登记情况将物权登记人列为被征收人，将国资公司列为主张权利人，对案涉补偿款项（各方对补偿金额无异议）予以提存，待案涉财产权属确定后，再对补偿款项予以发放，此举可有效保护相关案件当事人的合法权益，该征收补偿决定对国资公司的权利义务并不产生实质影响，其可通过其他途径解决本案财产权属及财产份额等争议。 综上，原审裁定驳回国资公司起诉结论正确。国资公司的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 孔德岩 二〇二〇年三月二十三日 书记员 朱洪军