广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)桂行赔终89号 上诉人（一审原告）：黄元清，男，1963年7月26日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 被上诉人（一审被告）：南宁市武鸣区人民政府，住所地南宁市武鸣区兴武大道245号，统一社会信用代码114501100075997069。 法定代表人：黄伟光，区长。 上诉人黄元清与被上诉人南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行赔初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，黄元清系南宁市武鸣区XX组村民，其主张在武鸣区标营新区“管塘”一带承包经营土地及鱼塘依靠附近排洪水渠排水泄洪。该排水渠系1974年开挖建成。黄元清提供的1980年1月31日《旧机场看管协议书（武鸣标营机场）》载有：根据一九七四年七月二十九日旧机场看管协议书，双方同意双桥公社在跑道东头标志外50米处，由南向北挖一条长1400米、深5米、上宽12米、底宽2米的排水渠，属借用性质，在国防建设需要时，由军方作出处理决定。武鸣区政府于2018年7月25日作出的南武政行决字〔2018〕5号《关于双桥镇孔镇村第16村民小组与孔镇村民委员会、孔镇村第17村民小组在“平地”土地权属纠纷的处理决定》查明：2003年1月8日，广州军区将整个原武鸣标营机场由军方管理划归地方管理使用。2006年4月15日，双桥镇人民政府代表国家与孔镇村民委签订补偿协议书，收回现争议范围内的28.56亩土地经营权，作为绕城公路建设用地。2008年6月10日，双桥镇人民政府代表国家与孔镇村民委签订国有土地收回补偿协议书，收回现争议地范围内孔镇村民委使用的国有土地250.29亩的经营权。2012年10月9日，双桥镇人民政府代表国家与孔镇村民委签订协议书，收回排涝沟土地面积9亩的经营权。黄元清认可其所主张排洪沟在上述协议书及处理决定书范围内，但认为该处理决定违法。该排洪沟所涉土地已用作标营新区道路建设且因道路施工而被填埋。广西富鸣城市投资发展集团有限责任公司主张其作为项目业主于2013年5月前完成项目施工。黄元清认可广西富鸣城市投资发展集团有限责任公司是标营新区基础设施项目业主，主张该公司于2011年开始对排洪沟所涉地段施工，但黄元清认为该公司施工行为系接受武鸣区政府委托而为。黄元清因认为武鸣区政府道路施工破坏排洪沟造成其经济损失，于2017年9月21日向一审法院提起诉讼后撤回起诉并向武鸣区政府申请赔偿，武鸣区政府对其申请未作处理，黄元清提起本案行政赔偿诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿；第九条规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出；第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。据以上法律规定可知，当事人通过行政赔偿程序请求国家赔偿的，必须是行政机关行使行政职权导致的损失，且其申请程序和期间必须符合法律规定。本案中，黄元清提起本案诉讼在以下方面不符合受理条件。 第一，本案并非行政机关的行政职权行为导致黄元清经济损失。从现有材料可知，涉案排洪沟所涉土地于2012年收归国有，排洪沟因工程建设施工而损毁，该工程建设施工行为并非武鸣区政府行使的行政职权行为，由此导致的损失不应通过行政赔偿程序解决。至于本案所涉工程建设施工行为系由武鸣区政府还是由案外人实施，由于武鸣区政府除可行使行政职权外，亦有其他职能，故本案工程建设施工具体由谁实施均不能改变该行为的性质。 第二，如果黄元清认为行政机关行使行政职权造成其损失而单独主张赔偿的，应以相关行政行为已被有权机关确认违法为前提，本案中，黄元清申请武鸣区政府赔偿未果后单独提起赔偿之诉，但并未提供相关证据证明其所主张的行政行为被确认违法。即使黄元清在本案中增加诉讼请求要求确认相关行政行为违法，但依照黄元清第一次起诉时尚生效的法律规定，当事人通过行政诉讼要求确认行政机关行政行为违法的起诉期限最长为两年，黄元清主张涉案公路施工行为于2011年开始，其于2017年9月21日第一次提起诉讼明显超过起诉期限。 综上，当事人寻求司法救济，应准确厘清纠纷性质，正确选定救济方式。黄元清因认为其经营土地鱼塘因道路施工行为遭受损失而提起本行政诉讼不符合受理条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，黄元清起诉不符合受理条件，已经受理的，应驳回起诉，为此，裁定驳回黄元清的起诉。 上诉人黄元清向本院上诉称：（一）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款规定，黄元清将武鸣区政府列为被告有法律依据。（二）黄元清因水淹遭受经济损失是人为灾害，并非自然灾害。武鸣区政府2007年12月4日启动标营新区建设项目，2011年授权广西富鸣城市投资发展集团有限责任公司修改该道路毁坏农民1974年开挖的排洪渠道后，造成内涝水灾年年发生。受灾村民不断上访要求修复农用排洪渠道，武鸣区政府答应修复，但至今未实施。（三）黄元清起诉没有超过期限。武鸣区政府曾多次组织调查组到现场核实，2016年4月22日将受灾的农作物、鱼塘损失情况统计并作出公示，参照征地的青苗补偿费给补助，与实际经济损失差距很大。黄元清不服向武鸣区政府递交《救灾补助异议书》，武鸣区政府2017年3月21日授权城区信访局答复，告知通过诉讼途径解决，黄元清2017年9月21日起诉，庭审过程中武鸣区政府当庭同意受理其赔偿申请。2018年1月25日黄元清向武鸣区政府申请行政赔偿，武鸣区政府未依法作出是否赔偿的决定。黄元清于2018年12月27日又提起本案诉讼，没有超过起诉期限。（四）武鸣区政府的行政行为超越行政权限，以合法形式掩盖非法目的，应确认违法。（五）一审法院以武鸣区政府提供的南武政行决字〔2018〕5号处理决定为事实根据，属于认定事实错误。权利人因不服该处理决定，已向南宁市人民政府申请行政复议，但南宁市人民政府至今没有作出复议决定。（六）一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定裁定驳回黄元清的起诉，属于适用法律错误。综上，请求撤销一审裁定，确认武政字（2007）12号《关于收回标营旧飞机场国有土地的通告》，私自划定旧机场8627亩土地面积，圈收农用地改变为房产地建设用地违法，确认无明确政府将存在土地权属争议未解决的土地，授权广西富鸣城市投资发展集团有限责任公司行使标营新区道路建设，毁坏农业水利排洪设施，造成认为灾害，改变土地利用现状，并承担赔偿义务机关责任，赔偿黄元清遭受的经济损失434288元。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人提起行政赔偿之诉，应当以行政行为存在为前提条件。行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权的行为。本案中，黄元清主张武鸣区政府委托广西富鸣城市投资发展集团有限责任公司于2011年在对排洪沟所涉地段施工过程中实施了摧毁排洪渠道的行政行为。根据查明的事实，排洪沟所涉土地于2012年收归国有，排洪沟因标营新区道路施工而损毁。结合当事人的诉辩意见及在案证据材料分析，标营新区道路施工行为不属于武鸣区政府在行政管理活动中行使行政职权的行为，黄元清主张因该道路施工行为导致的损失不应当通过行政赔偿程序解决。 其次，即使被诉道路施工行为属于行政行为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定，黄元清单独提起本案行政赔偿之诉，应以被诉行为已被有权机关确认违法为前提，但黄元清未举证证实被诉行为已被确认为违法。此外，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。即使黄元清就被诉道路施工行为一并提起确认行政行为违法及行政赔偿之诉，亦应当遵守行政起诉期限规定。黄元清应当于2011年已经知道被诉道路施工行为，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，黄元清于2017年首次提起行政诉讼，已经超过两年起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。 综上，黄元清的起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。黄元清的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年三月十六日 书记员 陈 芳 附相关法律规定： 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第三十九条第一款赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十一条第（4）项赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法； 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十八条第一款公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；