四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终214号 上诉人（原审被告）成都市温江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市温江区柳城大道东段70号。 法定代表人王东旭，局长。 诉讼代理人王璐，北京大成（成都）律师事务所律师。 诉讼代理人蒋铭，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）唐真虎，男，1961年2月17日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。成都浩源实业有限责任公司原股东及原股东向淑华的继承人之一。 被上诉人（原审原告）陈素琼，女，1962年5月18日出生，汉族，住四川省成都市天府新区。成都浩源实业有限责任公司原股东。 被上诉人（原审原告）陈晓玉，男，1955年4月25日出生，汉族，住四川省新津县。成都浩源实业有限责任公司原股东。 被上诉人（原审原告）余佳，女，1985年2月27日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。成都浩源实业有限责任公司原股东唐惠的继承人。 被上诉人（原审原告）唐静，女，1958年7月25日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。成都浩源实业有限责任公司原股东向淑华的继承人之一。 被上诉人（原审原告）成都环宇化试厂，住所地：四川省成都市草堂花园。成都浩源实业有限责任公司原股东。 法定代表人：陈熹。 六被上诉人共同委托代理人黄明华，四川运逵律师事务所律师。 六被上诉人共同委托代理人雷琳，四川运逵律师事务所律师。 上诉人成都市温江区规划和自然资源局（以下简称温江区规划和自然资源局）因与被上诉人唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂确认行政行为违法一案，不服成都市郫都区人民法院（2019）川0124行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年12月26日，成都市浩源实业有限责任公司与原温江县国土局签订了温国土〔1998〕出让合同第171号《国有土地使用权出让合同》，约定了将案涉土地使用权出让于成都市浩源实业有限责任公司使用，同时约定了该土地满两年未动工开发的，原温江县国土局有权无偿收回土地使用权。2001年7月17日，成都市浩源实业有限责任公司获得了案涉土地温国用（2001）第××号《国有土地使用证》。2001年12月31日，成都市浩源实业有限责任公司全部股东唐真虎、陈素琼、向淑华、陈晓玉、唐惠、成都市环宇化试厂进行了清算并注销工商登记，但未对案涉土地进行处置。2004年8月13日，原温江区国土局通过报纸公告通知成都市浩源实业有限责任公司到该局处理因土地闲置收回案涉土地使用权事宜，自土地使用权收回期间，无相关权利人进行主张。2005年10月18日，成都市温江区人民政府批复作出温府土函〔2005〕116号《关于同意收回成都温江太极温泉投资开发有限公司等单位和个人使用的规划红线范围内国有土地使用权的批复》，所附《收回国有土地使用权的单位和个人名单》第23项记载单位名称为成都浩源实业公司，批文号为温府函〔92〕56号，收回方式为公告收回。2013年2月6日，包含案涉地块在内的110.0913亩土地使用权，由“深圳置富房地产开发有限公司”以竞买的方式从原温江区国土局获得。2013年12月10日，该公司对案涉土地进行了开工建设，并于2015年12月11日进行了竣工验收。 原审另查明，成都市浩源房地产实业有限责任公司于2000年11月17日注册成立，唐真虎、陈素琼、向淑华、陈晓玉、唐惠先后为该公司股东。2001年1月12日，该公司向原温江金马旅游区管委会发送《关于尽快配套交地的函》，主要内容为“我公司（原成都市浩源实业有限公司）在温江县金马镇新村三组进行项目开发……特请贵委尽快将场地三通一平后交由我公司开发建设”；2002年7月16日该公司再次致函温江金马旅游区管委会，要求尽快交地；2003年6月16日该公司致函原温江区国土局，反映《国有土地使用权出让合同》（温国土〔1998〕出让合同第171号）所涉土地，在协议签订4年多时间未交付，请求协助交付土地；2015年3月30日、2015年4月27日、2016年4月21日、2017年8月15日，该公司四次向原温江区国土局提交《关于温江金马土地交付的催告函》，主要内容涉及温国用（2001）第××号《国有土地使用证》土地，温江金马旅游区管委会一直未交付，原温江区国土局告知温江金马旅游区管委会被撤销，无从交地，并以清理闲置土地为由要求办理退地手续，该公司不同意退地或收储，多次要求交付土地以便进行开发，现该土地被强行收储出让给第三方。 以上事实有各方当事人身份主体资格信息、《国有土地使用权出让合同》（温国土〔1998〕出让合同第171号）、温国用（2001）第××号《国有土地使用证》、2004年8月13日成都商报公告、温江区人民政府2005年116号《关于同意收回成都温江太极温泉投资开发有限公司等单位和个人使用的规划红线范围内国有土地使用权的批复》、成都市拍卖出让国有建设用地使用权公告、位置对比图、花样年花样城5期规划总平图、竣工验收备案书、浩源公司股东会决议2份、浩源公司关于成立清算组的决定、清算报告及收到退回入股资金证明、成都市浩源房地产实业有限责任公司企业基础信用报告、《关于尽快配套交地的函》《函》二份、《关于温江金马土地交付的催告函》四份、行政处罚决定书成工商金牛吊销处字〔2002〕2号、亲属关系公证书二份、地块现状公证书、当事人的陈述等证据为证。 原审法院认为，《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”，温江区规划和自然资源局具有对辖区内闲置土地的调查认定和收回土地使用权的职权。 关于唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款规定，“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”。有限责任公司是由股东出资设立，股东以其出资对外承担责任并享有公司收益权利。有限责任公司注销后，公司的原债权债务理应由公司股东承受。案涉土地在浩源公司注销清算时未进行处理，唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂作为浩源公司注销前的全体股东有权提起本案诉讼。《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》法经〔2000〕24号函中明确“企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动”。股东成都环宇化试厂虽被工商管理部门吊销营业执照，仍可以以其名义参与诉讼。温江区规划和自然资源局认为唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂诉讼主体不适格，于法无据。 关于起诉期限问题。成都市浩源房地产实业有限责任公司在与行政机关往来函件中，多次使用案涉土地的《国有土地使用权出让合同》（温国土〔1998〕出让合同第171号）、温国用（2001）第××号《国有土地使用证》等用语，指向性明确。多名原审原告在浩源公司与成都市浩源房地产实业有限责任公司的股东身份重叠，应当知晓案涉土地纠纷。从往来函件中可以看出，成都市浩源房地产实业有限责任公司2001年起要求行政机关交付土地，2015年至2017年对土地被强行收储向行政机关提出异议。可见，多名原审原告作为成都市浩源房地产实业有限责任公司股东，于2015年所知晓的行政行为内容是土地收储行为。而原温江区国土局在2004年8月查处本案时所发公告中所通知的事由系因土地闲置、收回土地使用权,庭审中温江区规划和自然资源局亦明确案涉行政行为是收回闲置土地。闲置土地收回行为所适用的规范是《闲置土地处置办法》，实施行为主体是土地管理部门；土地收储行为所适用的规范是《土地储备管理办法》，实施行为主体是土地储备机构。且二者处理程序、方式、后果均不相同。且温江区规划和自然资源局在诉讼中未提交作出并下达《收回国有建设用地使用权决定书》的相关证据，因此，不能认定唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂已知晓案涉收回闲置土地的行为内容，其起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定。唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂提起诉讼未超过法定起诉期限。 关于无偿收回闲置土地使用权的性质。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。无偿收回案涉闲置土地使用权行为属于行政处罚，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定实施行政处罚行为。 关于案涉行政处罚合法性问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。《闲置土地处置办法》第十五条规定“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。本案中，温江区规划和自然资源局未能提交证据证明其在作出案涉行政处罚决定前，依法向唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂告知了处罚的事实、理由、依据以及书面告知听证权利、并听取唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂陈述、申辩的事实。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案涉及收回国有土地使用权市场价值大，是否交地及何时交地等情形影响到闲置土地的性质认定，属于情节复杂，应当按上述程序集体讨论决定。温江区规划和自然资源局未能提交证据证明该案的处理经由集体讨论决定。再次，《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。温江区规划和自然资源局未能提交证据证明作出并下达了《收回国有建设用地使用权决定书》。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条,“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”之规定，温江区规划和自然资源局应当承担举证不能的法律后果。 综上，温江区规划和自然资源局收回案涉国有建设用地使用权行为，不符合行政处罚应当遵循的程序正当原则。该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂请求确认该行为违法符合法律规定，原审法院予以支持。据此，原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款第一项之规定，判决确认被告成都市温江区规划和自然资源局收回原成都市浩源实业有限责任公司温国用（2001）字第4037号《国有土地使用证》所涉国有土地使用权的行政行为违法。本案案件受理费50元，由成都市温江区规划和自然资源局负担。 宣判后，温江区规划和自然资源局不服，向本院提起上诉称，1.本案与“土地收储行为”无任何关联性，不应当适用《土地储备管理法》，原审判决适用法律错误；2.原审判决根据被上诉人唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂曾书面函告上诉人“土地被强行收储后已出让给第三方”，进而认定被上诉人在2015年知晓的行政行为内容应当是土地收储行为，而不是知晓土地收回行为，进而认定被上诉人未超过起诉期限，属于事实认定不清。请求撤销原判、驳回被上诉人的起诉、由被上诉人承担案件诉讼费用。 被上诉人唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂在二审中答辩称，一是原审判决适用法律正确，上诉人温江区规划和自然资源局提出的原审判决适用法律错误的观点系上诉人错误地理解了原审判决，无事实和法律依据；原审判决认定事实清楚，上诉人所主张的事实与理由不能成立。请求驳回上诉人的上诉，依法维持原判，判令由上诉人承担案件诉讼费用。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的主要事实一致，本院予以确认。 二审另查明，成都市浩源实业有限责任公司、成都市浩源房地产实业有限责任公司各自为独立的公司法人。以上有....为证。 针对上诉人温江区规划和自然资源局的上诉理由，本院分述如下： 关于原审判决适用《土地储备管理法》问题。本院认为，原审判决仅在对比、分析“土地收储行为”与“收回闲置土地行为”两类不同性质的行政行为时，指出两类不同性质行为应分别适用《土地储备管理法》与《闲置土地处置办法》，并未具体引用《土地储备管理法》相关条文作出原审判决依据，不存在原审判决适用《土地储备管理法》从而导致适用法律错误。上诉人温江区规划和自然资源局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于原审判决认为被上诉人不知晓土地收回行为，进而认定被上诉人未超过起诉期限问题。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十五条的规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”上诉人温江区规划和自然资源局主张本案已过起诉期限，但如前所述，无偿收回土地应当依照法定程序作出并向行政相对人送达相应的收回土地决定书，而上诉人未能提交证据证明其作出并向被上诉人唐真虎、陈素琼、陈晓玉、余佳、唐静、成都环宇化试厂送达了《收回国有建设用地使用权决定书》，仅凭本案现有证据中2015年3月30日成都市浩源房地产事业有限责任公司的催告函中记载有“属于我公司合法取得的土地被强制收储后已出让给第三方”的内容，不能推定被上诉人于2015年3月30日知道或者应当知道上诉人作出被诉收回土地行政行为的内容。上诉人温江区规划和自然资源局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人温江区规划和自然资源局的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人成都市温江区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 袁 艺 审判员 陈 楠 审判员 李 衡 二〇二〇年三月××日 书记员 张明康