河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终67号 上诉人（原审原告）中国建设银行股份有限公司涿州物探支行。住所地：涿州市范阳中路147号。 负责人曹全乐，该行行长。 委托代理人张维杰，河北陈丽萍律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）涿州市人民政府。住所地：河北省涿州市范阳西路115号。 法定代表人姚运涛，该市市长。 委托代理人代春波，该市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人耿振军，河北路达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府。住所地：保定市竞秀区东风西路1号。 法定代表人郭建英，该市市长。 原审第三人邓维富，男，汉族，1956年2月2日出生，住河北省涿州市。 原审第三人朱良成，男，汉族，1949年11月28日出生，住河北省涿州市。 原审第三人李永强，男，汉族，1959年6月16日出生，住河北省涿州市。 原审第三人焦凤银，男，汉族，1956年4月25日出生，住河北省涿州市。 上诉人中国建设银行股份有限公司涿州物探支行（以下简称建行物探支行）因诉涿州市人民政府土地使用权纠纷处理决定及保定市人民政府行政复议一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，依据涿州市计划委员会（92）涿计投字第21号《关于下达第四批基本建设市属项目单项工程计划的通知》，涿州市建设委员会于1992年为建行物探支行颁发了（1992）涿建字第119号涿州市建设开工许可证，该证显示项目为住宅楼两栋，建筑面积为5180㎡，建设单位为市建设银行，开竣工日期92.10—93.10。同年，涿州市建设委员会颁发编号92第45号《建设工程规划许可证》，该证显示建设项目为家属楼2栋。在建设中，建行物探支行实际建设家属楼一栋。1998年5月15日，涿州市人民政府住房制度改革领导小组办公室发布涿政房改字〔1998〕5号《关于中国建设银行涿州物探支行成本价售房请示的批复》，该批复记载“经研究，原则上同意你单位以成本价出售位于，共36套，建筑面积2754.96平方米。”涿州市人民政府于2001年3月21日印发《清理在国有土地上建设住宅及补征土地出让金的优惠办法》（〔2001〕11号），该《办法》第三项“清理补征工作的具体安排”中的第5项规定：“原集资建设未房改的住房，在按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，房管部门直接为集资人办理房屋所有权证书，土地部门发放土地使用权证书。”第四项“收费标准”中的第1项规定：“2001年3月1日前经房改取得产权的国有划拨土地上所建住宅，楼房由产权人按建筑面积每平方米5元的标准缴纳土地出让金。”涿州市人民政府于2001年5月28日印发《涿州市土地管理局关于市区国有土地登记确权发证工作的实施方案》（涿政办〔2001〕39号），该《方案》第四项“土地登记办法”第3项规定：个单位家属院，无论有无土地使用证，均按市政府（2001）11号文补交土地出让金，原有证需分户的可分户登记发证，原无证的按〔95〕国土籍26号文执行。”2001年9月29日，涿州市收费管理局给建行物探支行出具缴款收据，该收据记载收费项目为“土地出让金”，金额为26088.30元。住宅楼的土地档案材料显示，2002年5月建行物探支行向涿州市土地局递交申请，申请显示“根据涿州市2001年11号文，我行坐落于家属楼，李升等35个住户已补交土地出让金，因此特向贵局申请办理相关手续。”档案中的《住宅明细表》显示及东关的住户补缴了土地出让金，收费标准为每平方米5元，补缴金额合计26088.30元。其中一户（刘作良）为单独缴纳，缴纳金额为293.70元，涿州市收费管理局给该户单独出具缴款收据。2002年5月21日，建行物探支行取得涿国用（2002）更字第025-06-002号国有土地使用证，该证载明土地使用者为“中国建设银行涿州物探支行”，坐落范阳东路北清凉寺办事处槐林村，用途为住宅，适用面积7.28亩，同时在记事栏中记载“依据涿政〔2001〕11号文件精神，单位家属院补交出让金后，由原划拨的12.64亩土地中变更出7.28亩土地转为出让，使用期限为70年。2002年5月，家属楼36个住户取得土地使用证及房屋产权证。2000年元月，建行物探支行取得涿国用（2000）字第更02003号国有土地使用证，用途为办公楼，面积为5.36亩，该证记事栏同样记载着“依据涿政〔2001〕11号文件精神，单位家属院补交出让金后，由原划拨的12.64亩土地中变更出7.28亩土地转为出让，使用期限为70年，剩余5.36亩为办公楼。” 2018年11月5日，邓维富、朱良成、李永强、焦凤银等36户向涿州市人民政府申请作出土地使用权争议处理决定，请求依法确认位于涿州市，总面积4855平方米的土地使用权归申请人共有。涿州市人民政府收到上述申请后，对焦凤银、李永强等人进行了询问及相关调查。2019年1月21日，涿州市人民政府作出涿政发〔2019〕4号《关于邓维富等36户业主与中国建设银行涿州物探支行土地使用权归属争议案的处理决定》，该决定，决定认定事实：“中国建设银行涿州物探支行用地由涿州市人民政府1991年印发的第30号、33号文件批准划拨使用，占地面积为12.64亩，用途为办公楼、家属楼，该土地上建有一栋办公室、一栋职工宿舍及其他配套用房。2001年依房改政策该家属楼进行了房改，并缴纳了土地出让金，将原有划拨土地12.64亩中7.28亩变更为住宅用地。现中国建设银行涿州物探支行持有两个土地使用证，分别为：涿国用2005更第02-015号土地使用证，使用类型为划拨，用途为办公楼，面积为5.36亩；涿国用（2002）更字第025-06-002号，使用类型为出让，用途为住宅，面积为7.28亩，此宗出让7.28亩土地与36户申请使用变更为申请人共同共有的土地为同一宗土地。房改后36户业主按涿州市当时的政策缴纳了土地出让金，且每户业主也做了土地使用证。但当时未将中国建设银行涿州物探支行持有的7.28亩出让土地的国有土地使用证进行变更。”该处理决定“将7.28亩国有土地使用权依法变更给36户业主。” 建行物探支行对涿州市人民政府作出的涿政发〔2019〕4号处理决定不服，于2019年4月15日向保定市人民政府申请复议，保定市人民政府于2019年4月18日作出保政行复答〔2019〕第27号行政复议答复通知书，要求涿州市人民政府进行答复。2019年4月28日，保定市人民政府作出行政复议答复书。2019年6月10日，保定市人民政府作出保政行复决〔2019〕27号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持涿州市人民政府作出的《关于邓维富等36户业主与中国建设银行涿州物探支行土地使用权归属争议案处理的决定》。 原审法院认为，本案争议焦点为家属楼所在的7.28亩国有土地使用权应归谁所有。根据涿州市人民政府于2001年3月21日印发《清理在国有土地上建设住宅及补征土地出让金的优惠办法》（〔2001〕11号），及2001年5月28日印发《涿州市土地管理局关于市区国有土地登记确权发证工作的实施方案》（涿政办〔2001〕39号）文件精神之规定，补缴土地出让金的主体为“产权人”，在缴纳土地出让金后，房管部门直接为集资人办理房屋所有权证书，土地部门发放土地使用权证书。根据上述规定，补征土地出让金的优惠对象不是集资建房单位，而是产权人。根据涉案土地档案材料显示，家属楼的全部住户按照上述文件规定的“每平方米5元”的标准实际缴纳了土地出让金，住宅明细表显示的家属楼和东关两个小区的住户缴纳金额共计为26088.30元；涿州市收费管理局给建行物探支行出具土地出让金缴款收据上记载的金额也为26088.30元，即土地出让金的实际缴纳人为产权人个人，建行物探支行代为缴纳，故对建行物探支行关于其为缴纳土地出让金主体的主张，该院不予支持。建行物探支行取得的涿国用（2000）字第更02003号国有土地使用证（办公楼）及涿国用（2002）更字第025-06-002号国有土地使用证的记事栏均载有“依据涿政〔2001〕11号文件精神，单位家属院补交出让金后，由原划拨的12.64亩土地中变更出7.28亩土地转为出让。”建行物探支行主张该7.28亩土地最初规划的为两栋住宅楼，实际只建成一栋，故其应与家属楼住户共同享有7.28亩土地的使用权，但一方面《建设工程规划许可证》已失效，7.28亩土地上现存一栋住宅楼；另一方面该7.28亩土地是由于产权人按照涿州市人民政府涿政〔2001〕11号文件精神补缴土地出让金之后，才转为出让性质。故建行物探支行的该主张无事实及法律依据，该院不予支持。涿州市人民政府收到邓维富、朱良成、李永强、焦凤银等36户的申请后，对相关人员进行了询问，并查阅卷宗，作出涿政发〔2019〕4号《关于邓维富等36户业主与中国建设银行涿州物探支行土地使用权归属争议案的处理决定》，该决定主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。保定市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出保政行复决〔2019〕27号行政复议决定书，决定维持涿州市人民政府作出的涿政发（2019）4号处理决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，建行物探支行的起诉缺乏理据支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回建行物探支行的诉讼请求。 上诉人建行物探支行不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销一审行政判决，依法改判撤销保定市人民政府作出的保政行复决〔2019〕27号行政复议决定、涿州市人民政府作出的涿政发〔2019〕4号土地使用权归属争议案处理决定。主要理由：一、本案原审判决事实未查清，上诉人自始拥有案涉宗地的土地使用权，对于该地块上的房产所有人按照规定缴纳土地出让金的行为是基于房改缴纳费用，但并不能否定上诉人拥有土地使用权。本案争议土地原系划拨土地，上诉人拥有土地使用权证，地上建有住宅并在2001年参加房改，由房产所有权人补交土地出让金，但该补交土地出让金的行为仅是房改中房产所有权人对所占用土地缴纳出让金以此获得相应土地使用权，但无法证实是该地块的全部土地出让金，并不产生土地使用权变更、转让的法律后果，更不能否定上诉人在先的土地使用权。上诉人现在持有的“涿国用（2002）更字第025-06-002号”国有土地使用证，载明上诉人为该土地使用权的权利人。案涉土地上原规划两栋住宅楼，仅建有一栋，一审判决认定仅缴纳一栋楼的出让金而获得全部地块的土地使用权，没有法律依据且不符合事实。二、上诉人持有的土地使用证没有证据证实是错误发证，给房改住户发证也只是在该整体使用权的区分使用权，性质为共同共有，而不是土地使用权属发生转移。三、保定市人民政府作出的《行政复议决定书》引用了《中华人民共和国城市房地产管理办法》第三十二条的规定，但并未按该条规定进行裁决。本案的事实是，在规划两栋楼的土地上只建设了一栋楼，只对现有的建筑物进行了转让，并未发生土地使用权的单独转让。另一栋楼已经规划并按照规划由上诉人缴纳了土地出让金，第三人等基于该法律关系与上诉人共同享有案涉土地的使用权。四、一审判决对土地档案、缴纳出让金的计算标准、依据没有查实。二被上诉人在庭审中均未出示该地块收取土地出让金的具体数额和收取标准，未出示该地块办理登记证书的全部档案，在原审中被上诉人出示的证据没有原件，无法客观证实其主张，且没有对79号家属楼、东关小区的缴费数额、面积标准进行核查，依据不足。综上，应当依法认定上诉人享有土地使用权，故请求判如所请。 被上诉人涿州市人民政府答辩称，一、上诉人主张对涉案土地始终享有使用权没有事实依据。首先，本案诉争土地使用权原为划拨性质，由涿州市人民政府划拨给上诉人无偿使用，1992年上诉人经批准，拟建设两栋职工家属住宅楼，并办理建设工程规划许可证，但实际只建成一栋（即家属楼），原建设工程规划许可证早已过期失效。同时，该楼住户按照涿政〔2001〕11号文件缴纳的是整个7.28亩（4855㎡）地块的土地出让金，原涿州市土地管理局为上诉人及该楼住户办理的土地使用权证均可证明，故该地块土地使用权应由实际缴纳土地出让金的该楼住户享有。其次，上诉人虽持有“涿国用（2002）更字第025-06-002号土地证”，但答辩人提交的《国有土地变更登记申请书审批表》足以证明该证是在按照涿政〔2001〕11号文件补交土地出让金后由划拨转为出让，从而办理的土地使用权证，土地使用权自然应由实际缴纳土地出让金的该楼住户享有。在原涿州市土地管理局为该楼住户办理了土地使用权证后，上诉人持有的土地使用权证理应依法进行变更登记。即使虽未变更，也不应因此否定该楼住户依法享有的土地使用权。最后，需要强调的是该楼住户缴纳的并非“一栋楼的土地出让金”，而是该7.28亩地块的的土地出让金，并由此取得的该地块的土地使用权。二、上诉人称本案对土地出让金的计算标准和依据未查实，没有事实依据。根据答辩人提交的证据，充分证实了涉案土地出让金的标准和数额，因当时上诉人同时申请了三个不同位置家属区的土地变更，其中包括涉案的建行小区、东城根建行家属楼和市场路建行家属楼，因东城根小区未办理房产证，土地部门未给其办理变更手续。答辩人出具的土地出让金收据上的数额为26088.30元，是上诉人建行小区和市场路建行家属楼两个小区住户交纳的土地出让金，数额与其两个小区的房屋建筑面积相符，上诉人从未交过土地出让金，该事实清楚，证据充分。三、本案诉争的土地不是普通的土地使用权挂牌出让的土地，是因房改政策产生的出让土地，房改政策是针对家属楼业主的优惠政策，不是对用地单位的优惠政策，补交土地出让金的标准远远低于土地市场出让金的标准，涉案土地属于出让性质土地使用权，上诉人不可能依据房改优惠政策取得涉案土地的使用权，案涉土地使用权应当归36户业主所有，不应归上诉人所有。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，故请求依法驳回上诉，维持原判决。 被上诉人保定市人民政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，涿州市人民政府作为县级人民政府，依法具有对本辖区内发生的土地权属争议作出处理的法定职权。本案上诉人建行物探支行诉请撤销保定市政府作出的保政行复决〔2019〕27号行政复议决定和涿州市政府作出的涿政发〔2019〕4号土地使用权归属争议案的处理决定，其实质是主张其为案涉7.28亩国有土地的使用权人。本案中，关于上诉人与第三人所争议的案涉7.28亩土地的使用权，存在两个使用权证，即上诉人建行物探支行所持有的涿国用（2002）更字第025-06-002号国有土地使用证和第三人等36户业主所持有的分户土地使用权证，二者证载权属重叠，故本案审查的关键是对案涉7.28亩国有土地使用权的确定是否正确。 首先，从上诉人建行物探支行所持有的土地使用权证内容来看，其所持有的涿国用（2002）更字第025-06-002号国有土地使用证和其办公楼涿国用（2000）字第更020003号国有土地使用证均载明，案涉7.28亩国有土地由划拨转为出让均系以涿政〔2001〕11号文件为依据，在单位家属院补交出让金后，由原划拨的12.64亩土地中变更出7.28亩土地转为出让。并且，其于2002年5月向涿州市土地局递交的申请，亦是根据涿州市涿政〔2001〕11号文件申请对案涉7.28亩土地使用权进行变更登记。另，其为此于2002年5月21日向涿州市土地局报送的审批表中，对案涉批准用途为住宅的7.28亩土地申请变更，理由为“依据2001年11号文件精神，原划拨土地补交出让金后，变为出让土地使用权”，并有其原负责人签字且加盖了公章。据此，涿州市人民政府对案涉7.28亩土地由划拨转为出让，并办理案涉土地使用权证，以及确定案涉土地使用权，均明确依据涿政〔2001〕11号文件而作出。 其次，从案涉土地出让金的缴纳情况来看，涿州市人民政府于2001年3月21日制定印发了涿政〔2001〕11号文件。其中第三部分规定，“原集资建设未房改的住房，在按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，房管部门直接为集资人办理房屋所有权证书，土地部门发放土地使用权证书”。其中第四部分对产权人缴纳土地出让金的标准作出了规定。根据该文件规定，案涉土地出让金的缴纳主体应为宗地上楼房的集资人或产权人，而非其他主体。同时，上诉人建行物探支行所持有的涿国用（2002）更字第025-06-002号国有土地使用证和其办公楼涿国用（2000）字第更020003号国有土地使用证均载明，案涉7.28亩土地由单位家属院补交出让金后，由划拨转为出让。并且，其于2002年5月向涿州市土地局递交的申请亦载明，该行坐落于家属楼，李升等35个住户已补交土地出让金，并因此申请办理相关手续。由此证明，案涉7.28亩土地出让金的缴纳主体应为本案第三人及该家属楼其他业主，并且已经补交。另，上诉人建行物探支行向涿州市收费管理局缴费所获取的收据也载明缴纳款项为土地出让金，而其为35户业主开具的票据亦显示所缴纳款项为住宅出让金，另一业主刘作良的土地出让金单独缴纳。由此证明，案涉7.28亩土地上家属楼36户业主作为楼房集资人和所有权人，已经按照涿政〔2001〕11号文件规定，实际补交了案涉4855㎡即7.28亩土地的出让金。 再者，从案涉7.28亩土地上家属楼所有权情况来看，上诉人建行物探支行于1992年经审批办理的（1992）涿建字第119号《涿州市建设开工许可证》和92第45号《建设工程规划许可证》均显示，建设项目为住宅楼两栋，但其实际仅在案涉7.28亩土地上建设了一栋。且根据一审卷宗中1992年10月20日《建设工程开工申请报告单》以及《一九九二年第四批基建项目投资计划表》等证据显示，案涉7.28亩土地上的工程名称为住宅楼，资金来源为个人集资。由此，案涉7.28亩土地上住宅楼的集资人和所有权人应为包括第三人在内的36户业主，并非上诉人建行物探支行。虽然上诉人建行物探支行于2002年5月21日经申请办理了涿国用（2002）更字第025-06-002号国有土地使用证，但该证内容显示，此次申请变更仅是对案涉7.28亩土地使用权由划拨转出让的类型的变更，而非对作为住宅的土地用途和地上建筑物所有权的变更。 此外，从法律、法规等相关规定来看，其一，根据《中华人民共和国物权法》等法律、法规的规定，不动产登记簿或者不动产权属证书是认定不动产权属的重要证据，但其仅具有权利推定的效力，并非是不动产归属的绝对权利依据。对于有足够证据表明实际权利人与登记权利人或证载权利人不一致的，可以认定该不动产物权归实际权利人所有。其二，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条、《中华人民共和国城市房地产管理办法》第三十二条，以及原建设部《城市房屋权属登记管理办法》第六条的规定，均体现了房地一体的原则，即房地不可分割，对房屋所有权和土地使用权的处分应当同时进行。其三，参照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条的规定，在各方当事人未主张和证明有除外的情形下，对于经国家依法出让以及接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其享有相应国有土地的使用权。本案中，第三人及该家属院其他业主作为案涉7.28亩土地上家属楼所有权人使用案涉土地，并缴纳了相应面积的土地出让金，由此办理分户土地使用证，享有案涉土地使用权，符合上述法律、法规及规章的规定。 基于上述，上诉人建行物探支行既非规定的案涉土地出让金的缴纳主体，又非案涉土地上房屋的所有权人，由此因主张案涉土地使用权而诉请撤销保定市人民政府作出的行政复议决定和涿州市人民政府作出的土地使用权归属争议案的处理决定，缺乏相应理据。被上诉人涿州市人民政府坚持从实际出发、尊重历史、面对现实，作出案涉土地使用权归属争议案处理决定，具有事实根据和法律依据，并无不妥。被上诉人保定市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，作出案涉行政复议决定，维持涿州市人民政府作出的上述处理决定，于法有据，亦无不当。 综上，一审判决驳回建行物探支行的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。建行物探支行的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人中国建设银行股份有限公司涿州物探支行负担。 本判决为终审判决。 审判长  柴学哲 审判员  刘占魁 审判员  韩锦霞 二〇二〇年三月二十六日 书记员  常琳璐