福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽01行终119号 上诉人（原审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路一号。 法定代表人林祥飞，局长。 委托代理人黄岩平，福建大佳律师事务所律师。 委托代理人江艳，福建大佳律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）福建融侨双龙置业有限公司，住所地福建省闽侯县南屿镇南井村新桥头2号二层。 法定代表人林宏修，董事长。 委托代理人陈立新、高冰清，福建谨而信律师事务所律师。 上诉人闽侯县自然资源和规划局因被上诉人福建融侨双龙置业有限公司诉其土地行政管理一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，2013年1月28日，融侨集团竞得闽侯县南屿镇双龙村的2012挂50号宗地，并于2013年1月30日与被告签订《闽侯县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。2013年2月8日，融侨集团与被告签订合同编号为35012120130208041G的《闽侯县国有建设用地使用权出让合同》，约定融侨集团以19000万元受让2012挂50号宗地。融侨集团已按约支付了全部土地成交价款。2014年2月21日，原、被告与融侨集团签订《闽侯县国有建设用地使用权出让合同补充合同》，约定融侨集团在原出让合同项下的权利义务均由原告承继。 2018年5月4日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》。2018年5月24日，原告向被告提供《关于的回复》以及相关附件材料。2018年7月30日，被告向原告作出《闲置土地情况告知书》、《闲置土地认定书》，载明：案涉宗地存在“合同签订后至今未动工超过两年的情况”，闲置原因为：政府逾期交地。2018年7月31日，被告向原告作出《闲置土地处置听证权利告知书》，并于当日送达原告，原告表示该宗地不构成闲置土地，未经协商处置，不同意收回土地。经高新区管委会批复，2018年8月8日，被告作出本案争议的《收回国有建设用地使用权决定书》，并于当日送达原告。原告不服，诉至原审法院。 原审认为，根据《闲置土地处置办法》的规定，原闽侯县国土资源局（现其职责由被告闽侯县自然资源和规划局承受）有权对其管辖的行政区域的闲置土地进行调查处理，原告作为被诉行政行为的相对人，有权提起本案诉讼。 根据《闲置土地处置办法》（2012年修订）第八条：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……”，第十二条规定：“因政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商选择以下处置方式：……”第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。上述条款说明：1、该办法所指的闲置土地包含了因政府原因造成动工开发延迟而导致的土地闲置情形；2、因政府原因导致闲置土地的处置方式，有别于该办法第十四条所指的应无偿收回土地使用权的情形（非政府原因、非不可抗力导致闲置）。本案中，被告在向原告作出的《闲置土地情况告知书》、《闲置土地认定书》中明确载明闲置原因为：政府逾期交地。但被告未依据该办法第八条、第十二条、第十三条之规定与原告协商土地处置方式，而是依据该办法第十四条单方面决定收回国有建设用地使用权，属于法律适用错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，经原审法院审判委员会研究决定，判决如下：撤销被告闽侯县自然资源和规划局于2018年8月8日对原告福建融侨双龙置业有限公司作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由被告闽侯县自然资源和规划局负担。 上诉人闽侯县上街镇人民政府向本院提起上诉称，一、出让合同签订后，因政府原因一直无法交地。案涉土地的使用权尚未交付，被上诉人尚未取得国有土地使用权，不存在收回土地的问题。双方的争议属于履行国有土地使用权出让合同争议。上诉人发出的《收回国有建设用地使用权决定书》应视为违反该合同项下交付土地义务的违约行为，即应认定为不履行出让合同的民事行为，该决定书不属于行政机关在履行行政管理职权过程中实施的行政行为，不具有行政法律效力。本案不属于行政诉讼范畴，应驳回被上诉人的起诉。二、若认定本案属于行政争议，上诉人系依据《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》。经向被上诉人调查并通过现场勘查、拍照的方式，认定被上诉人对土地未进行开发建设超过二年，构成闲置。相关调查及证据证明案涉土地仍处于闲置状态，上诉人在作出《闲置土地认定书》基础上，报经县级政府批准后，依法决定收回，程序合法、适用法律正确。综上，请求撤销福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初31号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉或驳回被上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人福建融侨双龙置业有限公司未向本院提交答辩意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，系上诉人在履行土地行政管理职责时作出的行政行为，该行为为可诉的行政行为，属于行政诉讼受案范畴。上诉人关于其作出的《收回国有建设用地使用权决定书》应认定为不履行出让合同的民事行为，不属于行政诉讼范畴的主张，不能成立。本院对原审法院对上诉人职权的认定及被上诉人诉权的认定，予以认可。 案涉土地存在“出让合同生效后至今未动工且超过两年的情况”，构成闲置。双方当事人对于闲置原因为“政府逾期交地”均无异议。在政府原因造成土地闲置的情况下，上诉人若收回涉案土地，应根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条第一款之规定，与被上诉人协商处置涉案土地。而本案上诉人在未与被上诉人进行协商的情况下，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，径行对涉案土地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回涉案土地使用权，适用法律和处理结果错误，应予以撤销。原审判决并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人闽侯县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年三月三十日 法官助理李升 书记员陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。