甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终493号上诉人（原审原告）邹成和，男，汉族，l971年5月14日出生，住甘肃省皋兰县，公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府，住所地：甘肃省兰州市七里河区西津东路498号。法定代表人赵同庆，该区政府区长。委托代理人张文科，该区司法局工作人员。委托代理人侯思霞，甘肃金城律师事务所律师。上诉人邹成和因诉兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）征收公告一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告提起行政诉讼，必须符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告邹成和的诉讼请求为：撤销被告七里河区政府于2019年3月21日作出的关于任家庄村整村的征收公告。而被告七里河区政府发布涉案土地征收公告的行为，只是针对位于××里集体土地的征收范围、土地及地上附属物补偿标准、被拆迁人员安置、被征收范围内的土地所有权人、使用权人办理征收补偿登记手续等有关事宜进行告知的行为。对被征收人权利义务产生实际影响的应当是后续相关征收土地及房屋安置补偿的行政行为，而非土地征收公告行为。至今，涉案土地征收公告对原告邹成和的合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国物权法》第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条第二款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”由此可见，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。邹成和系甘肃省××县民，并非兰州市七里河区彭家坪镇王家堡村村民，其提起本案之诉，不具备本案原告主体资格。综上，邹成和提起本案之诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，且邹成和不具备本案原告主体资格，本案应当不予立案，鉴于已经立案，人民法院依法应当裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告邹成和的起诉。上诉人邹成和上诉称：1、本案涉案房屋是上诉人姐姐于2002年赠与给上诉人的。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题规定》第一、四条的规定，上诉人以实际使用人的名义提起诉讼，应当是本案适格主体，上诉人是利害关系人，提起本案诉讼属于人民法院的受案范围。2、涉案受赠房屋109平方米，这次征收只评估了17万多，而且房屋只评估了12万多，装修评估了5万元，这次征收对上诉人不予安置，也没有过渡费、搬迁费等拆迁费用，违背了被征收人的补偿应当保证居住生活水平不降低，长远生计有保障原则。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，没有证据证明被上诉人在发布征收公告前作出“房屋征收决定”，而且在本案所涉征收公告中载有征收的具体内容，对被征收人的权利产生实质性影响，故该公告具有可诉性。而且被上诉人没提供征收符合土地利用总体规划，城乡规划和专项规划的证据，也未提供符合国民经济和社会发展规划等证据，属严重违反法定程序。4、自甘政国土发[2010]113号批复和兰政建[2010]92号通知生效之日起，涉案房屋及广大被征收房屋一并征收为国有土地上房屋。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第14条和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第19条的规定，农用地批准转用后，满两年没有实施具体征地或用地行为的，该批准文件自动失效，被上诉人以集体土地征收涉案房屋，应当拿出新的农用地转用批准文件才是合法征收。5、本案广大被征收人均已转为非农业人员，户口本均已标明为“非农业家庭户”和“甘肃省兰州市××区”。本案所涉房屋应当依法按国有土地上房屋征收与补偿才合法。请求撤销一审裁定，重新作出裁定。被上诉人七里河区政府答辩称：1、原告起诉撤销征收公告的请求不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”2019年3月21日，七里河区政府作出公告将位于××里集体土地及附属物征收事宜进行了公告，征收公告只是一种单纯的公示行为，其目的是将公告中载明的内容告知被征收对象，公告本身不创设新的权利义务，对被公告对象的权利义务并不产生实际影响，因此起诉撤销公告的请求不属于人民法院受案范围。2、原告户籍所在地是兰州市××县，不是本案适格主体。案涉征收范围为任家庄整村，原告户籍位于兰州市××县，原告与征收事项没有利害关系。因此，邹成和并非本案适格原告。综上，请求维持一审裁定，驳回邹成和的上诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人邹成和一审起诉时的诉讼请求是：撤销七里河区政府于2019年3月21日作出的关于任家庄村整村的征收公告。从该公告的内容来看，该公告仅仅是对征收范围、土地及地上附属物补偿标准、被拆迁人员安置、被征收范围内的土地所有权人、使用权人办理征收补偿登记手续等内容进行了公示告知，其并未直接设定邹成和的权利义务，并未对邹成和产生实际影响的效果，不属于人民法院行政诉讼受案范围。关于上诉人邹成和认为其是利害关系人，以实际使用人的名义提起诉讼应当是本案适格主体的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第八条第二款的规定，宅基地属于农民集体所有。虽然宅基地使用权人依法对集体土地享有占有和使用的权利，但宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，宅基地使用权的受让人只限于本集体经济组织的成员。本案中，涉案集体土地使用权人是邹玉梅，上诉人亦认可其系兰州市皋兰县西岔镇团庄村村民，不是涉案集体土地使用权人，且被诉公告针对被征收范围内的土地所有权人、使用权人办理征收补偿登记手续。上诉人主张通过《宅基地上房屋所有权赠与协议》取得受赠房屋的合法使用权，但根据“地随房走”原则，农村房屋转让必然涉及宅基地使用权的转让，上诉人未提供涉案土地及房屋归其所有或使用的权属凭证，其基于赠与协议认为被诉征收公告侵犯其合法权益的理由不能成立，上诉人与被诉征收公告之间无行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，上诉人的该上诉理由不能成立。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定,起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定驳回邹成和的起诉结果正确。上诉人邹成和的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 姚振勇审 判 员 赵静莉审 判 员 薛 扬 二〇二〇年三月四日法官助理 耿翠萍书 记 员 马恩亭