广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行审复2号复议申请人（原申请执行人）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：施新云，工作人员。委托诉讼代理人：于德新，工作人员。复议被申请人（原被申请执行人）：梁江涛，男，汉族，1977年11月17日出生，住广东省珠海市斗门区************，公民身份证号码：440********117171X。原申请执行人珠海市自然资源局于2019年2月27日向一审法院申请强制执行其于2018年7月16日对原被申请执行人梁江涛作出的珠国土斗罚字[2018]9号《行政处罚决定书》。一审法院于2019年3月27日作出的（2019）粤0404行审60号行政裁定，不准予珠海市自然资源局的强制执行申请。珠海市自然资源局不不服，向本院申请复议。本院于2019年6月24日作出（2019）粤04行审复3号行政裁定，裁定撤销一审法院作出的（2019）粤0404行审60号行政裁定，发回重新审查。一审法院于2019年8月29日作出（2019）粤0404行审321号行政裁定，珠海市自然资源局不服，向本院提出复议申请。本院现已审查终结。珠海市自然资源局认定，梁江涛在2017年5月，未经批准擅自在珠海市斗门区******“西大围”，占用土地进行建设，占地约9.97亩（其中一般耕地246.04平方米，一般农用地6377.89平方米，建设用地25.06平方米，合计约6649平方米）。该地块在《珠海市斗门区土地利用总体规划（2010-2020）》上为建设用地，符合土地利用总体规划。梁江涛的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条，以及第三十六第二款的规定。珠海市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条第一款的规定，决定给予梁江涛如下行政处罚：对占用一般耕地部分，限自收到行政处罚之日起60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复原种植条件，罚款人民币6，889.12元；对占用一般农用地部分，立即退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，罚款人民币95,668.35元，对占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地，罚款人民币125.3元。2018年7月16日，珠海市自然资源局向梁江涛直接送达珠国土斗罚字[2018]9号《行政处罚决定书》，梁江涛在法定期限内没有申请行政复议或提起行政诉讼。2018年12月5日，珠海市自然资源局向梁江涛直接送达珠国土斗催字[2018]9号《履行行政处罚决定催告书》，要求其履行义务，但梁江涛至今未履行，珠海市自然资源局遂向一审法院申请强制执行。珠海市自然资源局于2019年2月27日向一审法院申请强制执行其于2018年7月16日对被申请执行人梁江涛作出的珠国土斗罚字〔2018〕9号《行政处罚决定书》中下列内容：对占用一般耕地部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复原种植条件，罚款人民币6,889.12元；对占用一般农用地部分，立即退还非法占用的土地，罚款人民币95,668.35元；对占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地，罚款人民币125.3元一案。一审法院经审查认为，珠海市自然资源局对占用一般农用地部分中“立退还非法占用土地”的申请，涉及到土地上建筑物或构筑物之合法性审查，且对该土地的强制执行直接依赖于土地上建（构）筑物的执行，而《行政处罚决定书》中对占用一般农用地上新建的建（构）筑物的处罚决定为“没收”，即该农用地上的建（构）筑物已收归国有，在其未被相关行政部门予以处理的前提下，珠海市自然资源局迳行向一审法院申请立即退还土地，存在执行不能。同理，珠海市自然资源局对占用建设用地部分“立即退还非法占用土地”的申请，也涉及该土地上建（构）筑物之合法性审查及执行问题，在该部分建筑物未被相关行政部门予以处理的前提下，亦存在执行不能。故珠海市自然资源及的上述强制执行申请，一审法院不准予执行。而对于其“占用耕地部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复原种植条件，罚款人民币6,889.12元”、“对占用一般农用地部分，罚款人民币95,668.35元”、“对占用建设用地部分，罚款人民币125.3元”的申请，有可执行内容及可执行性，应准予执行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、第五十八条之规定，裁定：一、准予强制执行珠海市自然资源局对梁江涛作出的珠国土斗罚字〔2018〕9号《行政处罚决定书》中“对占用耕地部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复原种植条件，罚款人民币6,889.12元”、“对占用一般农用地部分，罚款人民币95,668.35元”、“对占用建设用地部分，罚款人民币125.3元”的决定；二、不准予强制执行珠海市自然资源局对梁江涛作出的珠国土斗罚字〔2018〕9号《行政处罚决定书》中对“占用一般农用地部分，立即退还非法占用的土地”、“对占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地”的决定。珠海市自然资源局向本院提出复议申请，请求本院依法撤销金湾区人民法院作出的（2019）粤0404行审321号行政裁定中的第二项内容，改判为准予强制执行珠海市自然资源局作出的珠国土斗罚字（2018）9号《行政处罚决定书》全部处罚决定内容。其理由如下：首先，一审法院对珠海市自然资源局作出的珠国土斗罚字（2018）9号《行政处罚决定书》裁定部分准予强制执行、部分不准予强制执行属认定事实不清，裁定不当，该裁定造成申请人的行政决定不能有效执行，有损申请人的行政执法力度和行政权威。其一，“责令立即退还非法占用土地”之行政处罚是法定处罚，性质上是否定行为人某些特定行为能力和资格的处罚，对被处罚人而言属于行为罚范畴，本身具有可执行的内容。《土地管理法》（2004年修订）第七十六条关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地和利用……可以并处罚款”的规定，清楚明确。其二，“责令退还非法占用土地”本身具有可执行内容也具有可执行性，即要求被处罚人将非法占用的土地返还给土地合法所有者或者使用者以消除违法占用土地状态。该处罚的内容与地上建筑物的“没收”处罚是并行的且没有执行的先后顺序要求。一审法院要求地上建筑物要在予以处理的前提下才能退还土地、否则执行不能的说法没有法律依据，是对法律条款的误解，应予纠正。如果地上建筑物的没收处理已由政府先行处理完毕，根据“房地一体”原则，建筑物所占土地其实也处理完毕，则《行政强制法》设定的非诉强制执行程序失去意义。其次，珠海市自然资源局下属斗门分局已于2018年8月2日作出《非法财物移交书》（编号：珠国土斗移{2018}001号），已将没收的涉案地上建筑物移交给斗门区财政局处理，不存在一审法院认为的地上建筑物未被相关行政部门予以处理的情况。剩下的土地腾退人民法院应准予强制执行，使申请人能依法将土地退还、交还给土地权利人或者管理人手中。强制腾退土地在法院执行中也具有可操作性。据上，“退还非法占用土地”有具体的强制执行内容和法律规定的相应执行程序，一审法院认为该行政处罚内容不具有可执行内容及可执行性没有法律依据，不能令人信服。复议申请人作出的处罚决定应当准予全部执行，请求二审法院撤销一审裁定，改判为准予强制执行涉案《行政处罚决定书》的全部内容。经审查，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条对行政机关根据行政诉讼法的规定申请执行其行政行为应当具备的条件作了规定，除此之外，法院在对行政行为是否进行强制执行时，应考虑实施强制执行措施的可能性。本案中，已经生效的珠国土斗罚字[2018]9号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。该处罚决定已依法送达梁江涛，其在法定期限内没有申请行政复议，也没有向法院提起诉讼，珠海市自然资源局可以依法向法院申请强制执行该行政处罚决定。珠海市自然资源局申请强制执行的内容中，除了一审法院准予强制执行的内容之外，还有一项“退还非法占用的土地”之内容，但该土地上已建成一间占地约130平方米的一层钢筋混凝土结构的房屋，若要强制执行，无疑要涉及到土地上建筑物之合法性审查。一审法院关于“对该土地的强制执行直接依赖于土地上建（构）筑物的执行，而《行政处罚决定书》中对占用一般农用地上新建的建（构）筑物的处罚决定为‘没收’，即该农用地上的建（构）筑物已收归国有，在其未被相关行政部门予以处理的前提下，珠海市自然资源局迳行向法院申请立即退还该土地，存在执行不能”的认定，本院予以认同。一审法院裁定不准予强制执行的“占用一般农用地部分，立即退还非法占用的土地”、“对占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地”的内容，在相关行政部门对地上建（构）筑物进行合法性审查并作出相关处理决定之后，可以再行申请强制执行。综上，珠海市自然资源局的复议理由不成立，本院不予支持。一审法院作出的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予以维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第十四项、第一百六十一条第二款的规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年三月十九日书记员 王 嘉