广东省江门市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤07民终456号上诉人（原审原告）：方改敏。委托诉讼代理人：徐丹，广东领拓律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓江强，广东领拓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市新会区大泽镇李苑经济联合社。法定代表人：陈植豪，该社社长。委托诉讼代理人：刘学军，国信信扬律师事务所律师。上诉人方改敏因与被上诉人江门市新会区大泽镇李苑经济联合社（以下简称李苑经联社）租赁合同纠纷一案，不服广东省江门市新会区人民法院（2019）粤0705民初4119号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。方改敏上诉请求：1.撤销一审判决；2.确认方改敏与李苑经联社于2015年1月21日签订的《大泽镇李苑经济联合社洋公山(土名)地块出租合同》无效；3.李苑经联社退还合同履约保证金500000元及赔偿方改敏损失4200000元；4.本案一、二审的全部诉讼费用，由李苑经联社承担。事实和理由：（一）李苑经联社出租涉案土地用于非农建设，方改敏与李苑经联社签订的《大泽镇李苑经济联合社洋公山(土名)地块出租合同》是无效合同，一审法院错误认定为有效合同。方改敏和李苑经联社签订《大泽镇李苑经济联合社洋公山(土名)地块出租合同》当日，李苑经联社召开村干部会议，决定给予方改敏5个月的免租期，以便方改敏对租赁场地进行平整、道路规划及建桥、用水、用电等工程投入。签订合同后，方改敏即向李苑经联社支付合同履约保证金500000元和第一年租金1520950元，并开始对租赁土地进行平整、修建道路和厂房。2015年3月，李苑经联社为协助方改敏，以用地单位为江门市新会区中原铸造有限公司建厂房为由，向有关部门申请对涉案土地办理林地占用手续，森林植被恢复费由方改敏缴纳。方改敏在涉案较高的31亩土地上建造780平方米厂房后，李苑经联社又出具证明780平方米厂房可投入作经营性用房，交方改敏办理营业执照使用。2017年4月11日江门市国土资源局对李苑经联社作出江国土资(执法)决定字【2017】51号《江门市国土资源局土地行政处罚决定书》，2018年3月1日广东省国土资源厅作出粤国土行政复【2018】3号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，认定李苑经联社出租土地行为属出租土地使用权进行非农建设，属于非法转让集体土地的违法行为，并没收方改敏交与李苑经联社的租金1520950元。李苑经联社不服上述处罚决定及复议决定书向江门市江海区人民法院提起行政诉讼，后经江门市中级人民法院最终认定江门市国土资源局的行政处罚合法。涉案土地属于李苑经联社集体土地，李苑经联社出租土地未经村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。从李苑经联社上述一系列行为看，李苑经联社出租土地给方改敏，实际用于非农建设，故方改敏与李苑经联社之间的行为违反法律规定，应认定为无效。（二）李苑经联社对涉案合同无效负有主要责任，应对方改敏造成的损失承担主要责任。李苑经联社承诺涉案土地可进行非农用途，协助办理林地占用手续并出具证明，且隐瞒地块已规划道路的事实，方改敏确信李苑经联社能办理用地审批手续，自2015年1月租赁土地开始至2016年6月期间投入巨额资金进行道路、厂房等建设，后被政府职能部门拆除，李苑经联社对此有过错，依法应赔偿方改敏的上述损失。二审法庭调查时，方改敏补充以下上诉意见：（一）根据江门市国土资源局对李苑经联社作出的行政处罚决定书及该处罚决定书的相关依据、证据材料显示，李苑经联社在2013年和2015年两次就涉案土地申请办理用地规划，充分表明李苑经联社出租涉案土地目的是进行非农建设使用，李苑经联社一直在主导并申请办理用地规划。（二）李苑经联社出租涉案土地给方改敏用于非农业建设，是通过表面签署合法合同来掩盖非法使用集体土地的违法形式，违反了法律、行政法规的强制性的规定。双方签订合同时所约定的租金16010元/亩/年远高于同类土地租赁的租金，是正常山地出租价格的50多倍。（三）集体资产管理交易中心是政府设立的农村集体资产交易服务平台，其职责是对集体资产交易行为进行服务及指导，并不是行政强制行为，而且没有法律法规规定经过招投标程序的合同必然合法有效。（四）江门市中级人民法院（2018）粤07行终225号行政判决认定江门市国土资源局对李苑经联社的行政处罚决定合法，即认定李苑经联社的出租行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定而导致合同无效。（五）一审法院(2017)粤0705民初3309号民事判决及江门市中级人民法院(2018)粤07民终903号民事判决认为案外人陈某、杨某涛与方改敏的合同有效，虽然合同的签订时间和主体有前后延续的关系，但是每个合同的效力是彼此独立的，非法律规定的主从合同关系，前一手合同无效并不会导致后一手合同的效力瑕疵，因此不能以方改敏与第三人转租合同被认定有效而认定本案争议合同当然有效。李苑经联社辩称，（一）《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》明确要求方改敏必须依法合规使用涉案土地，一审法院确认合同合法有效，二审法院应予维持。一审法院(2017)粤0705民初3309号民事判决及江门市中级人民法院(2018)粤07民终903号民事判决均对涉诉合同的效力进行了甄别，并作出一致的裁判意见，故方改敏诉称的此项事实不存在法定的理由和有效的证据。（二）李苑经联社不曾对方改敏做出过任何关于涉案土地可以用于非农经营的承诺，方改敏亦无证据予以证明，李苑经联社配合方改敏申请林地征占手续并不等同李苑经联社同意方改敏非法使用林地。林地征占手续仅是山林地用于非林业使用的行政申请，不必然导向土地进行工业开发。（三）李苑经联社出具关于780平方米厂房可投入作经营性用房的证明的格式是当地市场监督管理部门统一格式，凡是申报成立企业登记的都是填报此格式证明，村委会的日常工作中经常会面对该内容的文书并加盖公章，但出具证明的本意不是默认780平方米建筑物的合理存在性。在证明格式盖章的是江门市新会区******民委员会（以下简称李苑村委会）并非李苑经联社，当时向李苑村委会申请给予盖章的主体是张永刚委托的其他人员，李苑村委会并不能因此确定其有非法使用林地的企图，李苑经联社对此根本不知情，不可能协助方改敏办证。如前所述，李苑村委会工作人员给予张永刚提供的关于经营场地归属的格式内容进行盖章并非合同中的约定义务，也不是李苑经联社与方改敏根据合同约定存在的先、后合同义务行为，仅是向市场监督管理部门证实该经营场地在李苑村。张永刚向李苑村委会递交关于证明营业场所归属地的目的是在租赁地块注册企业，至于其建筑物的权属是欺骗了市场监督管理部门，也欺骗了村委会的经办人员，尽管村民委员会的办事人员受其蒙蔽使用了村委会的公章，但属于法定无效的证据。（四）方改敏是非法使用土地的直接责任人，其丈夫张永刚是主要实施者，肇事者是张永刚聘请的人员，法院认定国土资源管理部门对李苑经联社进行行政处罚的原因是需要承担监管责任，方改敏不能以自己的违法行为处理结果主张合同无效。涉案土地因方改敏违约而引发的行政处罚并不影响民事合同的成立与生效，行政权的介入不能导致民事合同的失效。（五）方改敏于2017年1月12日将包含780平方米建筑物在内的31亩土地转租给案外第三人陈某、杨某涛，转租时，方改敏所建的另一座建筑物已经被大泽镇人民政府强制拆除，方改敏在没有通知李苑经联社的情况实施转租行为，赚取土地差价，还意图获得建筑物的投资补偿款，可见方改敏自认合同有效。当780平方米的建筑物拆除后，陈某、杨某涛依然租赁该土地进行正常的使用，并缴足租金给方改敏。（六）根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，李苑经联社出租涉案土地经过村民代表会议讨论一致同意提交江门市新会区*******************审查，经过招投标程序挂牌，还要经农村生产租赁合同管理处的审核，涉案合同才最终生效。土地租金标准是大泽镇人民政府集体资产管理交易中心招投标进行核定。方改敏参与竞标，但未能中标，便从中标人张素丽处受让标的，方改敏所租赁土地并实际使用。方改敏受让标的后，要求李苑经联社给予5个月的免责，李苑经联社出于对外来投资者的支持而予以答应。方改敏向一审法院请求：1.确认双方于2015年1月21日签订的《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》无效；2.李苑经联社退还合同履约保证金500000元及赔偿方改敏损失4200000元；3.本案全部诉讼费用由李苑经联社承担。一审法院经审理查明，2015年1月21日，李苑经联社将位于江门市新会区大泽镇李苑洋公山土地使用权通过招标方式，与中标者方改敏签订《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》。合同主要约定：“李苑经联社将位于大泽镇李苑洋公山（土名）的土地约95亩林地出租给方改敏依法使用。期限自2015年7月1日至2035年6月30日止。合同履约保证金500000元。期满后，方改敏无违约，李苑经联社无息退回保证金；如方改敏中途退出或违反合同条款，保证金归方改敏。租金从2015年7月1日至2020年6月30日每年每亩16010元，每年租金是1520950元，前五年租金总额是7604750元……租赁期内，方改敏要依法使用该土地，如中途改变土地用途，必须经政府职能部门申请批准后，方可改变，否则，一切经济损失和法律责任由方改敏承担，与李苑经联社无关。方改敏要依时交租，如过期，按每日加收1%的违约金等等……”。合同签订后，方改敏支付了李苑经联社保证金500000元，李苑经联社依约将涉案土地95亩（其中：较高的地块31亩、较低的地块64亩）移交给方改敏使用。双方合同约定免租期至2015年6月30日。方改敏已支付方改敏2015年7月1日至2016年6月30日的租金1520950元。2015年3月，李苑经联社为协助方改敏，以用地单位为江门市新会区中原铸造有限公司建厂房为由，向有关部门申请对涉案土地办理林地占用手续，森林植被恢复费258000元由方改敏交纳。方改敏于2015年10月在涉案较高的31亩土地上建造780平方米厂房一间，2016年6月，又在较低64亩土地上大规模建造厂房。李苑经联社出具证明一份，证明780平方米厂房可投入作经营性用房，交给方改敏办理营业执照使用。2016年7月27日，新会区大泽镇人民政府向方改敏发出责令限期整改通知书，限期于2016年8月4日前将违法建筑自行拆除，恢复土地原状，并复种复绿。逾期未拆，将于2016年8月4日后停止供应水、电，并对违法建筑强行拆除。大泽镇政府于2016年10月将64亩土地上建造的厂房拆除，之后，除一些被拆下的材料放在原地上外，方改敏再没有使用该土地。方改敏于2017年1月将较高地块31亩土地及780平方米厂房转租给陈某经营使用。大泽镇政府于2017年7月又将31亩土地上的780平方米厂房拆除。2018年6月12日，李苑经联社向方改敏发出解除31亩土地租赁通知书，方改敏因该地块仍在出租给别人使用，直至2019年6月17日才将31亩土地退回李苑经联社。一审法院认为，本案是租赁合同纠纷。双方争议的焦点是：1.涉案的《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》是否有效？2.李苑经联社应否退还履约保证金500000元及赔偿厂房被拆损失4200000元给方改敏？涉案的《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》是否有效。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”、第四十四条：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”和《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”。2015年1月21日，李苑经联社通过公开、公平、公正的方式，将位于江门市新会区大泽镇李苑洋公山林地使用权通过招标方式，与方改敏签订《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》。该合同内容是当事人双方在平等、自愿、协商一致基础上的真实意思表示，没有违反法律、法规的强制性规定，应属有效合同，具有法律约束力。李苑经联社应否退还履约保证金500000元及赔偿厂房被拆损失4200000元给方改敏。根据《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”、第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”以及《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”。本案中，方改敏、李苑经联社双方在平等、自愿、协商一致基础上，依法签订涉案合同，其中约定：“合同期满后，方改敏无违约，李苑经联社无息退回保证金；如方改敏中途退出或违反合同条款，保证金归李苑经联社。租赁期内，方改敏要依法使用该土地，如中途改变土地用途，必须经政府职能部门申请批准，否则，一切经济损失和法律责任由方改敏承担，与李苑经联社无关。”。由于方改敏违反合同条款，违法使用土地，在未办理好审批手续的情况下建造厂房。故方改敏主张李苑经联社退还履约保证金500000元及赔偿厂房被拆损失4200000元，理据不足，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第七条、第八条、第三十二条、第四十四条、第六十条，《中华人民共和国民法总则》第八条、第一百四十三条和《中华人民共和国土地管理法》第六十条的规定，判决：驳回方改敏全部诉讼请求。本案一审受理费22200元（方改敏已预交），由方改敏负担。二审中，李苑经联社没有提交新证据。方改敏提交如下证据：证据1.广东土流网查询的2018年至2019年新会区其它耕地价格查询，用以证明：本案的租赁合同于2015年签订，合同约定租金价格16010元/亩/年，网络查询到新会区2019年土地租金仅为600元/亩/年。证据2.大泽镇小泽经济联合社山地出租合同、合同转让协议书，共同用以证明：同一地区的山地在2016年的租金仅为300元/亩/年，涉案合同约定租金价格16010元/亩/年超出正常山地出租价格的50多倍，说明本案双方当事人在签订合同时对于土地的使用目的就是用于非农工业使用的共同意向。李苑经联社对上述证据的真实性、合法性、关联性均不予确认，认为关于农业地的出租行情材料来源不明，土地价值不是固态指标，方改敏主张李苑经联社租金溢价50倍，但方改敏转租给陈某、杨某涛时租金溢价达到75倍。方改敏参与涉案土地租赁投标，但没有中标，方改敏从中标人张素丽处受让表明其对土地租赁价值予以认可。经审查，方改敏提交的上述证据在本案诉前已经存在，其无正当理由未能在一审举证期限内予以提交，不属于二审程序新的证据范畴，且与本案处理无直接关联性，故本院依法不予采纳。本院查明，2015年1月21日，李苑经联社将位于江门市新会区大泽镇李苑洋公山土地使用权通过招标方式出租，方改敏参与投标但未中标，经李苑经联社同意由中标者张素丽将中标项目转让给方改敏，李苑经联社与方改敏签订《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》。合同主要约定：“李苑经联社将位于大泽镇李苑洋公山（土名）的土地约95亩林地出租给方改敏依法使用。期限自2015年7月1日至2035年6月30日止。合同履约保证金500000元。期满后，方改敏无违约，李苑经联社无息退回保证金；如方改敏中途退出或违反合同条款，保证金归李苑经联社。租金从2015年7月1日至2020年6月30日每年每亩16010元，每年租金是1520950元，前五年租金总额是7604750元……租赁期内，方改敏要依法使用该土地，如中途改变土地用途，必须经政府职能部门申请批准后，方可改变，否则，一切经济损失和法律责任由方改敏承担，与李苑经联社无关。方改敏要依时交租，如过期，按每日加收1%的违约金等等……”。合同签订后，方改敏支付了李苑经联社保证金500000元，李苑经联社依约将涉案土地95亩（其中：较高的地块31亩、较低的地块64亩）移交给方改敏使用。双方约定免租期至2015年6月30日，方改敏支付李苑经联社2015年7月1日至2016年6月30日的租金1520950元后未再支付租金。2015年3月，李苑经联社协助方改敏以用地单位为江门市新会区中原铸造有限公司建厂房为由，向有关部门申请对涉案土地办理林地占用手续，森林植被恢复费258000元由方改敏交纳。李苑村委会于2015年10月27日出具《证明》一份，证明780平方米厂房可投入作经营性用房，交给方改敏、张永刚办理营业执照使用。张永刚以租赁土地为企业经营地址注册成立“江门市新会区永刚家具有限公司”。期间，方改敏先后在涉案较高的31亩土地上建造780平方米厂房和在较低的64亩土地上大规模建造厂房。2016年7月27日，新会区大泽镇人民政府向方改敏发出责令限期整改通知书，限期于2016年8月4日前将违法建筑自行拆除，恢复土地原状，并复种复绿。逾期未拆，将于2016年8月4日后停止供应水、电，并对违法建筑强行拆除。2016年10月，新会区政府部门将方改敏建造在64亩土地上的厂房拆除，被拆下的材料放在原地上。方改敏于2017年1月将较高地块31亩土地及780平方米厂房转租给案外人陈某、杨某涛经营使用。2017年7月，新会区政府部门又将31亩土地上的780平方米厂房拆除。2018年6月12日，李苑经联社向方改敏发出解除合同通知书，因方改敏欠缴2016年7月1日至2018年6月30日的租金，李苑经联社要求方改敏收到通知后一个月内归还租赁地块。方改敏因涉案土地中31亩部分仍出租他人使用，于2019年6月17日向李苑经联社发出《退回租赁场地通知》，通知李苑经联社自行接收租赁场地。再查明，江门市国土资源局对李苑经联社作出江国土资（执法）决定字【2017】51号《江门市国土资源局土地行政处罚决定书》，没收李苑经联社违法所得的租金1520950元，处以违法所得20%的罚款。李苑经联社不服，依法提出行政复议，广东省国土资源厅作出粤国土行复【2018】3号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，维持江门市国土资源局作出的行政处罚决定书。李苑经联社对此向江门市江海区人民法院提起行政诉讼，江门市江海区人民法院判决驳回李苑经联社的诉讼请求。李苑经联社不服，向本院提起上诉，本院于2018年12月27日作出（2018）粤07行终225号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，本案系租赁合同纠纷。结合双方当事人的诉辩陈述以及本案的相关证据，本案二审争议焦点为：1.涉案《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》的效力如何认定？2.方改敏主张李苑经联社退还合同履约保证金500000元及赔偿损失4200000元，应否予以支持？关于争议焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定，结合本院已生效（2018）粤07行终225号行政判决所认定李苑经联社在没有取得建设用地审批手续的情况下，与承租人方改敏签订《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》，江门市国土资源局对李苑经联社擅自将农民集体所有的土地使用权出租给方改敏进行非农建设作出《行政处罚决定书》的相关事实，李苑经联社的行为已违反前述《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的强制性规定，又根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，故涉案《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》无效。方改敏上诉主张涉案《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》无效，符合法律规定，本院予以支持。一审判决对合同效力认定不当，本院予以纠正。关于争议焦点二。承前所述，涉案《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，李苑经联社基于合同向方改敏收取的合同履约保证金500000元应予退还，方改敏该主张符合法律规定，本院予以支持，一审判决对此处理不当，本院予以纠正。至于李苑经联社应否赔偿方改敏4200000元的问题，虽然涉案《大泽镇李苑经济联合社洋公山（土名）地块出租合同》无效，但该合同中约定“租赁期内，方改敏要依法使用该土地，如中途改变土地用途，必须经政府职能部门申请批准，否则，一切经济损失和法律责任由方改敏承担，与李苑经联社无关”，涉案土地性质为林地，方改敏违法使用土地，在未办理好土地变更审批手续的情况下擅自实施建造厂房等建设活动，由此造成的损失应由方改敏自行承担，方改敏该主张理据不足，本院不予支持。综上所述，方改敏的上诉请求合理部分，应予支持；无理部分，应予驳回。一审判决对部分事实和合同效力认定不当，影响实体处理，本院予以纠正。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销广东省江门市新会区人民法院（2019）粤0705民初4119号民事判决；二、江门市新会区大泽镇李苑经济联合社应于本判决发生法律效力之日起三十日内向方改敏返还合同履约保证金500000元；三、驳回方改敏的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费22200元（方改敏已预交），由方改敏负担19838元，由江门市新会区大泽镇李苑经济联合社负担负担2362元。方改敏多预交案件受理费2362元，由一审法院予以退回，江门市新会区大泽镇李苑经济联合社负担应向一审法院补缴案件受理费2362元。二审案件受理费44400元（方改敏已预交），由方改敏负担39676元，由江门市新会区大泽镇李苑经济联合社负担负担4724元。方改敏多预交案件受理费4724元，由本院予以退回，江门市新会区大泽镇李苑经济联合社负担应向本院补缴案件受理费4724元。本判决为终审判决。审 判 长 马健文审 判 员 李炎途审 判 员 梁智坚二〇二〇年三月二十八日法官助理 吴慧仪书 记 员 李艳斌