广东省潮州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤51行终35号上诉人（原审原告）蔡维文，男，1948年8月6日出生，汉族，住潮州市湘桥区************。委托代理人蔡伟钿，男，1972年3月27日出生，汉族，住址同上,系蔡维文之子。委托代理人姚伟，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人（原审被告）潮州市人民政府，住所地潮州市*****。法定代表人殷昭举，市长。委托代理人李武群，潮州市司法局工作人员。委托代理人丁钿安，潮州市司法局工作人员。上诉人（原审被告）潮州市自然资源局，住所地潮州市*********。法定代表人林文忠，局长。委托代理人徐家永，该局工作人员。委托代理人林名珊，广东祥典律师事务所律师。原审第三人潮州市湘桥区*******民委员会，住所地潮州市湘桥区**********。法定代表人陈某某，主任。委托代理人陈泽萍，广东正冉律师事务所律师。委托代理人王术珍，广东正冉律师事务所实习律师。上诉人蔡维文与上诉人潮州市人民政府（以下简称市政府）、上诉人潮州市自然资源局（以下简称自然资源局）、原审第三人潮州市湘桥区*******民委员会（以下简称社光村委会）土地行政处罚纠纷一案，广东省潮州市湘桥区人民法院作出（2019）粤5102行初36号行政判决。上诉人蔡维文、上诉人市政府及上诉人自然资源局均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡维文之委托代理人蔡伟钿、姚伟，上诉人市政府之委托代理人李武群，上诉人自然资源局副局长李觉会及委托代理人徐家永、林名珊，原审第三人社光村委会之委托代理人陈泽萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明,原潮州市国土资源局根据潮州市湘桥区人民政府《关于要求对我区桥东街道社光村有关村民违法用地问题依法进行查处的函》进行核查后，于2018年11月7日对社光村蔡维文未经依法批准违法占地进行建设的行为立案调查。2018年12月10日，原潮州市国土资源局向蔡维文作出潮国土资调字[2018]2号《接受调查通知书》，通知蔡维文接受调查，该通知由蔡维文的儿子蔡伟钿代为签收。2018年12月14日蔡伟钿持委托书、身份证、户籍证明作为蔡维文的委托人到原潮州市国土资源局接受调查询问，并在桥东街道社光村“大埔头”片违法用地范围图中确认勘测图红线范围与其父亲蔡维文实际用地范围一致，在原潮州市国土资源局拍摄的桥东街道社光村“大埔头”片用地现场照片上签名确认，同时向原潮州市国土资源局提交了《桥东街道农村企业租赁合同》、声明委托书、收款收据、现金收入凭证。原潮州市国土资源局还分别向杨某某、郑某某、陈某某等进行调查询问，形成询问笔录。2018年12月23日原潮州市国土资源局依法对蔡维文非法占地建设现场情况进行勘查测量，制作《桥东街道社光村“大埔头”片蔡维文违法占地勘测定界图》、《桥东街道社光村“大埔头”片蔡维文违法占地勘测定界图说明》，套合土地利用现状图、土地利用总体规划图，制作《桥东街道社光村蔡维文违法占地测绘报告》。经调查，原潮州市国土资源局于2018年12月24日作出潮国土资处告字[2018]83号《国土资源行政处罚告知书》、潮国土资处听告字[2018]83号《国土资源行政处罚听证告知书》，告知蔡维文拟对其作出处罚的事实、理由、依据、处罚内容及其依法享有提出陈述、申辩、要求举行听证的权利，并分别于2018年12月25日通过邮寄方式及2018年12月28日通过留置方式向蔡维文送达。2018年12月29日蔡维文向原潮州市国土资源局提交书面的陈述和申辩意见，同时申请举行听证。原潮州市国土资源局于2019年1月25日组织当事人召开听证会。因机构改革，自然资源局承接原潮州市国土资源局的职权，自2019年1月14日起，启用“潮州市自然资源局”印章，原“潮州市国土资源局”、“潮州市城乡规划局”印章同时废止。2019年1月30日，自然资源局根据调查的情况作出潮自然资罚字[2019]9号《行政处罚决定书》。同日，自然资源局向蔡维文送达了上述行政处罚决定，蔡伟钿作为其委托人在送达回证上签名。蔡维文不服上述行政处罚决定，于2019年3月25日向市政府申请行政复议，市政府于同月27日受理该复议申请后，依法通知自然资源局提出书面答复及提交证据、依据和其他材料，通知社光村委会参加行政复议。2019年4月19日根据蔡维文的申请作出潮府行复[2019]34号《停止执行具体行政行为通知书》，决定自2019年4月11日至行政复议决定作出前停止具体行政行为的执行。市政府经审查，于2019年5月15日作出潮府行复[2019]34号行政复议决定，维持了自然资源局2019年1月30日作出的潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定，并于同月17日送达给蔡维文。蔡维文不服该复议决定，于2019年5月27日向原审法院起诉，请求法院判决：1.撤销市政府作出的潮府行复[2019]34号行政复议决定；2.撤销自然资源局作出的潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定。原审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，原潮州市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，有权对辖区内违反土地管理法的行为进行监督检查。因机构改革，自然资源局承接原潮州市国土资源局的职权，故自然资源局具有对本辖区内违反土地管理法的行为进行处罚的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，市政府具有履行办理行政复议事项的法定职权。自然资源局和市政府作为本案被告，主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”及《国土资源违法行为查处工作规程》9.2关于行政处罚的事实认定中应对违法用地占用地类及是否符合土地利用总体规划进行认定的规定，对非法占用土地的行为，应当依法查明占用土地的主体、被占用土地的权属、占用土地的地类、面积、是否符合土地利用总体规划、基建的建筑物或其他设施的内容等，并依法作出相应的处罚内容，所作出的处罚决定应对被处罚人的违法事实及处罚应适用的法律作出明确完整的认定，以保证处罚决定的正确合法及充分保障被处罚人的合法权益。原告蔡维文没有合法使用依据而占有使用潮州市湘桥区*******“大埔头”38.645亩土地，并在上述土地上进行基建，该事实有蔡伟钿、杨某某、陈某某等的询问笔录及违法用地勘测定界图等证据予以证实，可予确认，但自然资源局作出本案行政处罚决定只认定蔡维文实地基建的建（构）筑物占地面积为10.23亩，而其提供的2018年12月23日桥东街道社光村“大埔头”蔡维文违法用地勘测定界图及该图记载的内容标示红线范围内五块地块合计17.725亩，该10.23亩土地是上述标示的五地块中的哪一部分无法确认，且对蔡维文基建的建（构）筑物的内容、占用土地的地类、面积、是否符合土地利用总体规划均未予以认定，对桥东街道社光村“大埔头”蔡维文违法用地勘测定界图中红线范围内另外的7.495亩土地上基建的情况、土地地类、是否符合土地利用总体规划均未予查明，自然资源局作出本案被诉行政处罚决定没有按照上述法律及规章规定进行相应的查明及认定，其据此作出责令退还38.645亩土地、没收蔡维文在符合土地利用总体规划的7.813亩农用地上建（构）筑物和其他设施及对蔡维文处以罚款141221.8元的行政处罚决定，属认定事实不清，主要证据不足。程序上，被告自然资源局收到本案违法线索的函后，进行登记、核查、立案调查，及时向当事人及相关证人进行调查询问，组织对违法用地进行勘测定界，套合土地利用现状图、土地利用总体规划图，处罚前告知提出陈述、申辩权利及要求举行听证的权利，依法组织听证。从2018年11月7日立案至2019年1月30日作出处罚决定，扣除听证时间，自然资源局作出处罚未超过法定六十日期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”的规定，自然资源局拟对蔡维文作出的处罚内容属于对重大违法行为给予较重行政处罚的情形，依法应当集体讨论决定并应进行处罚前审核，对此，自然资源局在法定举证期限内均没有提交相关证据。庭审时当庭出示了集体讨论的会议记录，庭审结束后补充提交了违法案件处理决定呈批表以证明处罚前进行审核，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，自然资源局无正当理由逾期提交该证据，视为其没有相应证据，故应认定其程序违法。自然资源局在今后的诉讼中，应依法全面、充分、及时地提交作出被诉行政行为的事实证据、程序证据及相应的法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，行政行为有主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，明显不当情形之一的，复议机关决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，行政行为有《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该行政行为违法，决定撤销或者确认行政行为违法的，可以责令被申请人限期重新作出行政行为。根据上述规定，复议机关审理行政复议案件，经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法同时，责令重新作出行政行为。本案中，被告市政府依法受理原告蔡维文的行政复议申请，通知自然资源局提出行政复议答复及提交证据，通知第三人参加诉讼，在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，被告市政府办理本案行政复议决定程序合法，但被告自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销并责令重新作出行政行为，被告市政府认定自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出潮府行复[2019]34号行政复议决定维持了自然资源局的行政处罚决定，该行政复议决定认定事实有误，适用法律错误，依法应予撤销。综上，被告自然资源局作出的潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足、程序违法，被告市政府作出的潮府行复[2019]34号行政复议决定认定事实有误、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”的规定，依法均应予以撤销。原告请求撤销潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定及潮府行复[2019]34号行政复议决定理由成立，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告潮州市自然资源局2019年1月30日作出的潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定，被告潮州市自然资源局应在六十日内重新作出行政行为；二、撤销被告潮州市人民政府2019年5月15日作出的潮府行复[2019]34号行政复议决定。本案受理费50元，由被告潮州市自然资源局负担25元，被告潮州市人民政府负担25元。上诉人蔡维文不服原审判决，向本院提起上诉称：一、自然资源局作出的涉案行政处罚决定处罚对象错误。本案中，涉案土地原来由案外人杨某某承租，承租期限从1993年至2003年，自然资源局在对杨某某调查核实过程中，杨某某承认陆续在租地上进行基建，2002年左右有用于经营农家宴，主要在入门左手边建管养房、大棚、宿舍和水泥地埕。涉案土地上部分建筑系由案外人杨某某建设，而本案只将蔡维文作为处罚对象给予其处罚，遗漏了违法主体，处罚对象错误。二、自然资源局作出的涉案行政处罚决定认定蔡维文涉嫌违法占用土地面积不准确。从相关证据来看蔡维文涉嫌违法占用土地面积应为34.5亩。根据实地勘测情况来看，蔡维文涉嫌违法占用土地面积并未达到38.645亩。涉案行政处罚决定认定的实地基建的建（构）筑物10.23亩占地面积没有在勘测定界图明确标注，无法核实其准确性。三、自然资源局作出的涉案行政处罚决定程序违法。从现有证据来看，自然资源局作出的涉案的行政处罚决定未经法制审核及集体讨论决定，程序严重违法。自然资源局作出的涉案行政处罚决定仍然超过了法定的六十日期限，程序违法。四、市政府对蔡维文提起的行政复议案中，未对事实予以查清，且未对涉案行政处罚决定存在问题予以审查即作出维持的复议决定属于认定事实不清，证据不足。五、原审判决对自然资源局认定蔡维文没有合法使用依据而占有使用潮州市湘桥区*******“大埔头”38.645亩土地事实予以确认缺乏事实依据，属于认定事实不清。六、蔡维文占用涉案土地经过村委会议表决同意，并非没有合法依据。自然资源局在调查过程中获取的相关证据亦不能证明蔡维文系非法占用涉案土地，本案实际上为蔡维文与社光村的承包土地纠纷。因此原审判决要求自然资源局六十日内重新作出行政行为理据不足，应予以变更。综上所述，涉案行政处罚决定和行政复议决定认定事实不清、主要证据不足，程序违法，原审判决予以撤销正确，但原审判决部分认定事实与实际情况不相符，其责令自然资源局在六十日内重新作出行政行为理据不足。请求判决：1.将原审判决第一项判项变更为“撤销被告潮州市自然资源局2019年1月30日作出的潮自然资罚字（2019）9号行政处罚决定”；2.维持原审判决第二项判项；3.本案诉讼费由市政府及自然资源局负担。上诉人市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院判决撤销市政府作出的潮府行复［2019］34号行政复议决定，系认定事实不清，请二审法院撤销原审判决，并依法予以改判。关于本案中涉及10.23亩的违法占地的问题。自然资源局对蔡维文作出的处罚决定的相关地块的所处位置、地类、性质、面积已经非常明确，况且，自然资源局还结合当事人的询问笔录、潮州市湘桥区土地利用总体规划图、测绘报告等其他证据，以此形成完整的证据链予以证明该局作出的行政处罚认定的事实以及查明的事实。关于上述地块是否符合土地利用总体规划的问题，鉴于违法占地案件查处认定既涉及地，又涉及建筑物的特殊性，实际依法认定时需要多份证据结合，缺一不可，才能成为自然资源局依法作出对该地块上的建筑物要做出行政处罚决定的判断依据。关于原审法院认为地上建筑（构）物不明确的问题。从自然资源局在执法过程拍摄的现场图片，可以清楚反映地上建筑（构）物的现状和数量，故在执行的时候不会导致被执行标的出现不清楚，或是错误的情况。二、原审法院认为自然资源局没有在法定时间内提交内部程序文件属于逾期提交，视为没有相应证据，并认定为程序违法，属于认定事实不清，适用法律错误。在本案中，虽然原审法院在庭审前组织交换证据，但是当事人双方并没有进行质证，蔡维文是在案件开庭审理过程中才提出异议的，对此，市自然资源局当庭已向原审法院出示了相关的集体讨论的会议记录以及法制审核记录，并在庭后向法庭补充提交。经向自然资源局核实，自然资源局认为涉及重大案件集体讨论记录是该单位内部讨论记录，属内部保密事项，不宜在法庭中公开质证、宣读，故仅向原审法院提交了与关系到权利人权益的有关证据材料，该局做出的集体讨论及法制审核的客观事实存在，仅仅未提交重大案件讨论记录不足以影响行政处罚的合法性和公正性，不能据以认定程序违法，并予以撤销。综上所述，原审法院判决撤销市政府作出的行政复议决定属事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，并依法予以改判。上诉人自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定自然资源局作出的潮自然资罚字［2019］9号行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足、程序违法，系认定错误。原审法院查明并认定蔡维文违法占地基建的行为是正确的，但原审法院判决撤销自然资源局作出的潮自然资罚字［2019］9号行政处罚决定系认定事实不清,于法无据。理由如下：首先，关于10.23亩的违法占地在五块地中的那一块，以及土地地类、性质、面积,自然资源局在原审提交的证据《桥东街道社光村“大埔头”片蔡维文违法占地勘测定界图说明》中已明确的说明。其次，关于上述地块是否符合土地利用总体规划的问题，在自然资源局提交的证据《桥东街道社光村蔡维文违法占地测绘报告》中已经体现得非常清楚，也就是说要对违法占地的建筑物范围进行定界坐标，并与湘桥区土地利用现状数据库欠量图套合，予以确定，同时还与潮州市湘桥区土地利用总体规划（2010－2020）调整数据库矢量图进行套合比对，形成套合成果，即认定证据。再次，关于原审认为地上建筑（构）物不明确的问题，依据自然资源局在执法过程拍摄的现场图片，可以反映地上建筑（构）物的现状和数量，故在执行的时候不会导致被执行标的出现不清楚，或是错误的情况，所以原审认定系一个片面的认定。综上所述，原审法院忽略证据链的完整性，将自然资源局的整个调查割裂开来，仅仅以其中一份证据就作出认定，完全忽略了自然资源局依法做出具体行政行为需要的完整证据链，要将整案的证据综合予以查明才能得出完整的结论。二、原审法院认为自然资源局没有在法定时间内提交内部程序文件属于逾期提交，视为没有相应证据，并认定为程序违法，属于认定事实不清，适用法律错误。首先，蔡维文未在庭审前提交的起诉状中的诉讼请求及在事实理即提出异议，该部分是在案件审理过程中作为补充新增加的，自然资源局对蔡维文新补充的这一部分，当庭向法院出示了相关的集体讨论的会议记录及向法院说明有法制审核文件，并在庭后向法庭补充提交。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”也就是说，法院对于这种情况是可以准许补充提交的，但原审法院并未依据该条款，而是以无正当理由逾期提交，视为没有提交，自然资源局认为是不公平的，也是不合理的。其次，蔡维文违法占地基建事实清楚、证据确凿，自然资源局在查处过程中程序合法，重大案件集体讨论记录是该单位内部讨论记录，属内部保密事项，不宜在法庭中公开质证、宣读，故仅向原审法院提交了与关系到权利人权益的有关证据材料，自然资源局做出集体讨论及法制审核的事实均为存在，仅仅未提交重大案件讨论记录不足以影响行政处罚的合法性和公正性，不能据以认定程序违法，并予以撤销。综上，原审法院判决撤销自然资源局作出的行政处罚决定属事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院：撤销原审判决，并依法予以改判。原审第三人社光村委会陈述称：一、蔡维文与其女婿丁某某非法占用集体土地并在未经批准建设的土地建设建筑物、构筑物、搭建物，事实清楚，证据确实充分。涉案土地原由案外人杨某某承租，租用期限自1994年1月1日起至2003年12月31日止；另有本村委会村民在杨某某租赁土地期间将向村租赁的2亩土地转租给杨某某使用。杨某某租赁土地期满后，本村委会通知杨某某要收回其租赁土地。蔡维文在本村委会要收回土地时向本村委会提出承租该片土地的要求，但本村委会未予同意，蔡维文即擅自占用该36.5亩土地，并将土地交给其女婿丁某某实际经营。蔡维文与其女婿丁某某占用土地后，没有向本村委会办理租地手续，2005年，其女婿丁某某当选为社光村主任，利用职权，继续占用本村委会二地，2007年11月5日，村二委会讨论的是蔡维文非法占地如何处理的问题，但会议没有形成决议，且自2007年11月15日后，蔡维文与其女婿丁某某至今没有与本村委会订立租地合同，也没有向本村委会交付土地租金，反而是非法继续占用本对委会土地，并进行违法建设，严重侵犯本村委会的合法权益，造成十多年来，本村全体党员、村民对蔡维文其女婿丁某某的非法占用集体土地行为极大不满，蔡维文与其女婿丁某某非法占用集体土地的行为，社会影响极其恶劣，并造成本村产生不稳定因素，村民多次上访，强烈要求蔡维文与其女婿丁某某归还村集体土地、向村补交其非法占用集体土地的占用费。二、蔡维文与其女婿丁某某非法占用农用地超过10亩并造成严重后果，依法应当追究刑事责任，本村委会根据村民的请愿，强烈要求政府部门、司法机关依据事实，依据法律，追究蔡维文与其女婿丁某某的刑事责任。经审理查明,二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明,自然资源局于2019年1月30日作出潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定，该行政处罚决定认定：蔡维文未经依法批准，违法占用位于桥东街道社光村大埔头片土地38.645亩，实地基建的建（构）筑物占地面积为10.23亩的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定对蔡维文作如下处罚：1.责令蔡维文将违法占用社光村大埔头片38.645亩土地退还社光村集体；2.没收蔡维文在符合土地利用总体规划的7.813亩农用地上建（构）筑物和其他设施；3.对蔡维文并处141221.8元罚款，其中，违法占用4698.67平方米水田处以每平方米25元罚款，计117466.75元，违法占用509.67平方米坑塘水面处以每平方米15元罚款，计7645.05元，违法占用1611平方米村庄处以每平方米10元罚款，计16110元。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中,蔡维文没有合法使用依据而占有使用潮州市湘桥区*******“大埔头”38.645亩土地，并在上述土地上进行基建，该事实有蔡伟钿、杨某某、陈某某等的询问笔录及违法用地勘测定界图等证据予以证实,蔡维文未办理相关用地手续占用土地进行建设的行为,违法事实清楚。自然资源局依据调查的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定第一项中责令蔡维文将违法占用社光村大埔头片38.645亩土地退还社光村集体的行政处罚决定并无不当。但自然资源局作出上述行政处罚决定只认定蔡维文实地基建的建（构）筑物占地面积为10.23亩，而其提供的2018年12月23日桥东街道社光村“大埔头”蔡维文违法用地勘测定界图及该图记载的内容标示红线范围内五块地块合计17.725亩，该10.23亩土地是上述标示的五地块中的哪一部分无法确认，且对蔡维文基建的建（构）筑物的内容、占用土地的地类、面积、是否符合土地利用总体规划均未予以认定，对桥东街道社光村“大埔头”蔡维文违法用地勘测定界图中红线范围内另外的7.495亩土地上基建的情况、土地的地类、是否符合土地利用总体规划也未予查明，自然资源局作出潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定第二项及第三项没有按照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款及《国土资源违法行为查处工作规程》9.2的规定进行相应的查明及认定，对此作出没收蔡维文在符合土地利用总体规划的7.813亩农用地上建（构）筑物和其他设施及对蔡维文处以罚款141221.8元的行政处罚决定，属认定事实不清，主要证据不足，故自然资源局作出潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定第二项及第三项,依法应予撤销。市政府经复议后作出潮府行复[2019]34号行政复议决定维持了自然资源局作出的潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定第二项及第三项不当,应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。在本案中，自然资源局拟对蔡维文作出的处罚内容属于对重大违法行为给予较重行政处罚的情形，依法应当集体讨论决定并应进行处罚前审核，但自然资源局在法定举证期限内未提供其对蔡维文作出处罚决定经过本单位集体讨论决定并应进行处罚前审核的证据，直至庭审时才当庭出示了集体讨论的会议记录，庭审结束后补充提交了违法案件处理决定呈批表以证明处罚前进行审核，自然资源局无正当理由逾期提交该证据，应认定其程序违法。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，判决结果不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第(二)项、第三款之规定,判决如下:一、维持广东省潮州市湘桥区人民法院（2019）粤5102行初36号行政判决第二项；二、撤销广东省潮州市湘桥区人民法院（2019）粤5102行初36号行政判决第一项；三、维持上诉人潮州市自然资源局2019年1月30日作出的潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定第一项；撤销潮自然资罚字[2019]9号行政处罚决定第二、三项，上诉人潮州市自然资源局应在六十日内重新作出行政行为；四、驳回上诉人蔡维文的其他诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由上诉人潮州市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  张越彬审判员  黄泽鹏审判员  佘淡英二〇二〇年三月十一日书记员  曾宪崧