广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终24号上诉人（原审原告）李丽锋。委托代理人杨伟，广东华法律师事务所律师。委托代理人郭子欣，广东华法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区杏坛镇人民政府。法定代表人谭灿荣，镇长。委托代理人苏冠森，该府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。原审被告佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局。负责人李广庆，局长。委托代理人苏豪中，杏坛镇人民政府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。上诉人李丽锋因诉被上诉人佛山市顺德区杏坛镇人民政府（以下简称“杏坛镇政府”）不履行土地行政受理法定职责一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初637号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年11月1日，佛山市顺德区******民委员会（以下简称安富村委会）对李丽锋申请补办固化备案名单进行公示，公示单显示“李丽锋家庭成员现有宅基地情况：李丽锋及两个女儿均无宅基地”。后名单公示期满无争议，安富村委会在公示单中加具意见并盖章确认。2019年4月26日，李丽锋前往杏坛镇行政服务中心申请办理宅基地，办理过程中，杏坛镇政府工作人员口头告知李丽锋不符合资格所以不收李丽锋的文件，故杏坛镇政府在李丽锋申请中并未收取李丽锋任何文件。为此李丽锋通过视频方式录下与杏坛镇政府工作人员之间的对话并作为证据提交。另查，顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第四条规定：“各镇（街）在审批宅基地前要对固化名单依据户籍管理部门或村（居）留存的能反映固化政策实施时户内全部家庭成员信息的户籍资料进行实质性审查，对原固化名单有遗漏或不符合固化条件的，予以补充或剔除，并按规定进行公示、审核和备案”；第七条规定：“符合条件的农村村（居）民申请使用宅基地的，应报经本集体经济组织或村（居）委会同意，并在村（居）委会、本集体经济组织或村民小组（经济上独立核算）张榜公示15日。公示期满无异议或异议不成立的，报经各镇（街）审核后，按法定程序批准。”一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局（以下简称“杏坛镇国土局”）系被告杏坛镇政府的内设机构，所作的行政行为应视为杏坛镇政府委托，故杏坛镇政府应为适格的被告。杏坛镇国土局作为杏坛镇政府的内设机构并非相应的行政机关，故不能作为被告参与诉讼，经一审法院释明，李丽锋不同意撤回对杏坛镇国土局的起诉，因此李丽锋对杏坛镇国土局的起诉一审法院依法裁定驳回。本案所诉的是一个事实行为，即杏坛镇政府工作人员口头不予受理李丽锋申请办理宅基地行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，李丽锋所诉的行政行为属于行政诉讼的受案范围。首先，杏坛镇政府是否具有相应的职权问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。同时，国土资发〔2004〕234号《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六项规定，规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。国土资发〔2010〕28号《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第六项规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”，接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（1990年1月3日）第二条第三项规定，凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。根据上述规定，杏坛镇政府作为乡镇一级人民政府，有权对李丽锋宅基地用地申请作出审核决定。从李丽锋提供的证据来看，安富村委会仅对李丽锋补办固化备案名单进行了公示，换言之，安富村委会仅对李丽锋及户名下成员是否有宅基地进行了公示。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”根据上述规定，李丽锋是否符合宅基地分配条件属于涉及宅基地的使用方案等村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理。本案中，李丽锋并未提供本集体经济组织或村（居）委会同意李丽锋申请宅基地等相关证据材料。因此李丽锋向杏坛镇政府提出案涉的申请尚不符合法律规定。况且，李丽锋向杏坛镇政府申请宅基地，应提供宅基地位置图、宗地图等材料，否则杏坛镇政府即便受理亦无法进行审核。故杏坛镇政府口头告知不予受理并无不当。李丽锋可在手续材料齐全时另行再向杏坛镇政府申请宅基地用地审核。关于李丽锋提出的要求杏坛镇政府审查补办固化备案名单的问题。根据顺建函〔2016〕553号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于进一步规范农村宅基地管理的通知》的规定，杏坛镇政府审查固化名单系作为宅基地审核的一个环节，并不是一个单独的申请事项，根据上文论述，宅基地用地申请李丽锋尚不具备条件，故李丽锋要求审查固化名单缺乏依据。即便审查固化名单可作为一个单独的申请事项，李丽锋亦未提供证据证明向杏坛镇政府提出过该申请，故对李丽锋要求杏坛镇政府履行固化名单审核缺乏事实依据。一审法院还指出杏坛镇政府作为人民政府，在收到群众申请事项后，即便材料不齐不符合受理条件，也不应当通过口头不予受理的方式来处理，否则将会激化群众与政府之间的矛盾。杏坛镇政府应当通过耐心细致的回复告知申请人如何解决和处理纠纷，这种义务是行政权力的本质特性以及服务行政的必然要求所决定的，是任何行政主体都应当遵守的基础性义务。杏坛镇政府应当在今后工作中改变工作方式，承担起积极的社会职能。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）款第（一）项的规定，判决：一、驳回李丽锋对佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局的起诉；二、驳回李丽锋的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李丽锋负担。上诉人李丽锋上诉称：1.李丽锋在起诉状中提出的第三项诉讼请求为：“依法判令两被告对原告补办固化备案名单及申请宅基地使用权作出相应的书面行政决定”，一审法院并未对该项诉讼请求作出明确判决，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款的规定，应撤销原判，发回重审。2.李丽锋提交的“富安村委会至2018年底符合申请住宅用地人员名册”“安富村（居）委会2018年度符合申请住宅用地条件人员初查表”明确显示安富村委会已肯定李丽锋符合宅基地分配条件，同意其申请宅基地。李丽锋在庭审过程中一再强调安富村委会曾向杏坛镇国土局提交有关申请宅基地的相关材料，杏坛镇国土局拒收，一审法院既未要求安富村委会提交相关材料，也未向杏坛镇政府核实，明显有失偏颇。一审法院以李丽锋未提供集体经济组织同意其申请宅基地等相关材料认定李丽锋提出的申请不符合法律规定，明显错误，认定事实不清。3.宅基地申请的前提条件是申请人需在固化名单中，而固化名单的补充需经杏坛镇政府审核备案，审核通过后申请人下有资格申请宅基地。故李丽锋在得到安富村委会同意补办固化名单后向杏坛镇政府递交审查材料合情合理，一审判决认为李丽锋应先具备宅基地申请条件才能办理补办固化名单审核明显存在逻辑错误。李丽锋在申请宅基地审批时自然包含了补办固化名单的申请，即便政府部门在行政审批时对宅基地和补办固化名单分开进行，也仅仅是内部划分，李丽锋作为普通市民，在提交材料是简单地陈述“宅基地申请”实属正常，这并不代表李丽锋未申请补办固化名单。何况，李丽锋已现场提交材料，杏坛镇政府在审查后也未释明。一审法院认为李丽锋未提出补办固化名单申请，明显错误。李丽锋上诉请求：1.撤销原判，发回重审；2.判令杏坛镇政府履行法定职责，受理李丽锋在佛山市顺德区******补办固化备案名单及申请宅基地使用权；3.判令杏坛镇政府对李丽锋补办固化名单及申请宅基地使用权作出书面行政决定。被上诉人杏坛镇政府答辩称：1.根据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六点关于农村集体经济组织宅基地申请流程的规定，李丽锋申请使用宅基地，应当先获得本集体经济组织的同意，再由乡镇人民政府进行审核。但是直到本案一审庭审结束，李丽锋也未能举证证实其申请使用宅基地已经获得股份社同意，也未能提交宅基地申请所需的最基本资料如宗地图、四邻协议、用地位置图等。可见，李丽锋申请使用宅基地连哪一地块都不清楚，杏坛镇政府无法、也不可能对其“申请”进行审批。李丽锋提交的资料仅是“安富村委会的宅基地固化备案名单”，固化名单不能等同于宅基地申请资料，李丽锋将二者等同实际上是混淆了概念。所以，李丽锋的宅基地申请事项实际上没有得到股份社同意，不符合启动宅基地审核的基本条件。2.“宅基地固化名单”并非我国法律明确规定的行政审批事项，顺德区现有土地政策也未设定专门的宅基地固化名单审批事项。根据顺德区顺建函〔2016〕553号《关于进一步规范农村宅基地管理的通知》第四条规定，“宅基地固化名单”是宅基地申请审批的环节之一，并非一个独立的审批事项。在实际操作中，行政部门也是在审批宅基地申请前才会对固化名单进行实质性审查。李丽锋要求以行政决定方式对该事项单独进行处理，没事事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。原审被告杏坛镇国土局述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决确认的事实一致，本院予以确认。本院认为，李丽锋因杏坛镇政府拒绝接收其使用宅基地审核申请而提起本案诉讼，本案诉讼标的为杏坛镇政府的行政受理行为，本案重点在于审查杏坛镇政府不受理行为的合法性。所谓“行政受理”是行政主体针对行政相对人的要求，根据相应法律、法规进行审查，做出同意或拒绝启动相关行政程序的行政行为。行政受理是申请人与行政主体之间产生行政法律关系的“门槛”，具有程序性、独立性和初始性特征。行政机关拒绝受理当事人的申请，不启动相应行政程序时，会对当事人的实体权利义务产生实质性影响。因此，行政受理行为属于具体行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）明确：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”上述规定明确了农村宅基地申请报批程序。同时根据上述规定，杏坛镇政府作为一级镇人民政府，具有对农村村民住宅用地进行审核的行政职权和职责。乡镇政府对农村村民住宅用地的审核属于依申请的行政行为。乡镇人民政府对于符合申请条件的宅基地用地申请，依法应予受理；对于不符合申请条件的，可作出不予受理决定；对于申请材料不足的，一般应当一次性告知申请人补齐申请材料；农村村民申请使用宅基地一般应当提交书面申请。本案中，李丽锋向杏坛镇政府口头提出审核宅基地的申请，并提供了居民身份证、户口簿、《常住人口底册登记表》《杏坛镇安富村（居）申请补办固化备案名单公示》及公示照片、《安富村委会至2008年底符合申请住宅用地人员名册》《安富村（居）委会2018年度符合申请住宅用地条件人员初查表》等材料。李丽锋提供材料中欠缺其所在农村集体经济组织或村民小组（或村委会）同意其使用宅基地并张榜公布的相关材料，李丽锋在行政诉讼过程中也没有能够提供相关材料。因此，李丽锋提交的宅基地审核申请材料不足，杏坛镇政府不予受理其申请有事实和法律依据。但是，在本案诉讼过程中，杏坛镇政府没有提交证据表明其工作人员有向李丽锋告知补齐材料的行为，且杏坛镇政府以拒绝收件的方式口头告知不受理，其履行行政职责不到位，一审法院已经予以指正，本院予以确认。鉴于李丽锋的申请欠缺实质性材料，指令杏坛镇政府受理李丽锋的申请并作出书面受理或不受理决定，无实质意义，徒增行政成本，不符合行政经济性原则，故可维持一审判决。一审法院判决驳回李丽锋的诉讼请求，已对其全部诉讼请求作出处理，李丽锋关于一审法院遗漏当事人诉讼请求的第1点上诉意见不能成立。综上所述，上诉人李丽锋的上诉意见不能成立。一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李丽锋负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年三月二十五日法官助理 王璐璐书 记 员 何斯棋