辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终1257号上诉人（一审原告）：袁达义，男，1944年11月14日出生，汉族，住址辽阳市白塔区。被上诉人（一审被告）：辽阳市白塔区人民政府，所在地址辽阳市白塔区民主路33号。法定代表人：佟恩凡，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：李永波，该区司法局副局长。委托诉讼代理人：韩永刚，辽宁弘旨律师事务所律师。袁达义因诉辽阳市白塔区人民政府（以下简称白塔区政府）行政复议决定一案，不服辽阳市中级人民法院（2019）辽10行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2019年10月22日组织各方当事人进行了案件询问，袁达义和白塔区政府的委托诉讼代理人李永波、韩永刚参加询问活动。本案现已审理终结。白塔区政府于2019年4月8日作出辽白行复决字（2019）1号行政复议决定书，该复议决定书经审理查明如下事实：袁达义不服被申请人作出的关于袁达义信访事项的处理意见，要求按照辽阳市棚户区改造征收补偿政策对其进行分户产权调换安置补偿，于2019年3月18日向白塔区政府申请行政复议。该复议决定书认为：行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。本案中的信访答复不具备这一特征。行政机关信访答复的作出是基于申诉人的申诉，信访答复也是对咨询内容作了明确的说明，是告知行为，不能引起申诉人权利、义务的变更和灭失。该信访事项处理意见是对信访问题做出的答复，其作用是对信访问题做出的解释，不具有权益性，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，决定驳回袁达义行政复议申请。一审判决认定如下事实：袁达义为辽阳市人民政府辽市征发（2017）3号《关于对新韵家园项目地块国有土地上房屋进行征收决定》征收范围内被征收户，因其对要求分户安置问题进行上访，2019年2月28日辽阳市白塔区城市建设管理局对其作出《关于白塔区袁达义信访事项的处理意见》，袁达义不服，于2019年3月18日向白塔区政府提交行政复议申请书，复议请求为“对城建局的信访事项处理意见请白塔区政府撤销，按征收补偿条例第十九条、二十三条、二十四条分户产权调换补偿执行”。白塔区政府于2019年4月8日作出辽白行复决字（2019）1号行政复议决定书，并于2019年4月15日通过邮寄方式将复议决定书送达给袁达义。袁达义对该行政复议决定书不服，向法院提起诉讼。一审判决认为：本案中白塔区政府依法具有作出行政复议决定的职权。袁达义庭审中提出其向白塔区政府申请的是要求对其上访意见复查，并未申请行政复议，但袁达义认可行政复议申请书是因其年龄大而由本人口述他人代写，可以证明袁达义向白塔区政府提出了行政复议申请。袁达义向白塔区政府提出的行政复议请求为“对城建局的信访事项处理意见请白塔区政府撤销。按征收补偿条例第十九条、二十三条、二十四条分户产权调换补偿执行”，白塔区政府经审查，认为该申请中的信访事项处理意见是对信访作出的答复和解释，不具有权益性，作出了复议决定驳回袁达义的行政复议申请并予以送达。白塔区政府作出的辽白行复决字（2019）1号行政复议决定书事实清楚，适用法律正确，应予以维持。袁达义提出要求撤销该复议决定的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回袁达义的诉讼请求。案件受理费50元由袁达义承担。袁达义上诉称：袁达义到白塔区政府法制办递交上访信后是法制办工作人员李永波误导袁达义并代替袁达义书写的行政复议申请书，请法院审查是否符合法律规定。袁达义是白塔区新韵家园项目地块征收范围内被征收户。白塔区政府是房屋征收部门，具体实施房屋征收与补偿工作。袁达义有权向白塔区政府提出要求，按照白塔区2015年棚户区改造项目房屋征收手册中《棚户区改造征收补偿政策》第19条、23条、24条的规定，把袁达义的有照房屋分户后再进行补偿。如果白塔区征收实施单位不按上述政策执行，也不拿出不按上述征收补偿执行的法律依据，就是对袁达义合法权益的侵害。白塔区政府征收部门对袁达义的诉求既未执行，也未给书面答复，属于行政不作为。袁达义可以向法院提起诉讼，要求行政机关履行职责。综上，请求省法院依法撤销一审判决和重作判决。白塔区政府答辩称：1、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条明确说明：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，行政机关未作出对袁达义实体权利义务产生实际影响的行政行为，袁达义人身权、财产权未受到实际侵害或现实威胁，该案不属于行政复议、行政诉讼受案范围。2、白塔区政府下辖的区政府法制办负责行政复议工作。袁达义于2019年3月18日提交行政复议申请书（袁达义年龄大，写字不方便，申请书是其本人口述，我单位做好记录），白塔区政府3月19日向白塔区住建局下达通知，要求其答复，白塔区住建局按要求将答复和案卷材料移送至白塔区政府，我单位采取书面阅卷方式审查复议案卷，在法定期限内作出行政复议决定书并于4月19日邮寄送达给袁达义。白塔区政府的行为符合法律规定。3、白塔区政府受理后经审查，认为白塔区城市建设管理局作出的处理意见是告知行为，不能引起申请人权利、义务的变更和灭失，不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，驳回袁达义行政复议申请。该行政复议决定书认定事实清楚，程序正确，并无不妥。综上，请求维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：袁达义收到白塔区城建局就其分户安置问题进行答复的信访处理意见之后，对该信访处理意见不服，到白塔区政府法制办递交了上访信。白塔区政府法制办工作人员经与袁达义核实，确认其递交上访信的真实目的是对白塔区城建局的信访处理意见申请行政复议。因为袁达义年龄大，法制办工作人员李永波为了方便袁达义，根据袁达义的口述代替其书写了复议申请书。李永波的代书行为是为了给袁达义提供帮助，而且其代书的内容与袁达义的意思表示一致，李永波的代书行为并无不当。本案的争议焦点在于袁达义的复议申请是否属于行政复议的受案范围。《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当按照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第二十一条第一款第一项规定：“……。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”由此可见，信访与诉讼、仲裁、行政复议等是相互独立、相互分离的不同救济渠道。《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。……”第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。……信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”根据上述规定，信访制度规定了其特有的救济方式，信访人对于信访工作机构处理信访事项的行为等不服，或者对行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定不服，不能申请行政复议和行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。上述规定已经明确，当事人对信访答复意见提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。与此相同，如果当事人对信访答复意见申请行政复议的，也不属于行政复议的受理范围。就本案来说，袁达义系对白塔区城建局出具的信访处理意见不服而申请复议。如前所述，对信访意见不服，既不能申请复议，也不能提起行政诉讼，只能按照《信访条例》的规定寻求救济途径。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回复议申请。白塔区政府受理袁达义的复议申请后，根据该规定作出驳回复议申请决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，本院予以支持。袁达义的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由袁达义负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  禹政一二〇二〇年三月二十三日书记员  鞠 林