安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终194号上诉人（一审原告）张文，男，1964年3月12日出生，汉族，住安徽省合肥市。被上诉人（一审被告）合肥市蜀山区人民政府，住所地安徽省合肥市梅山路107号，统一社会信用代码113401040029910982。法定代表人王海霞，该区区长。上诉人张文因诉合肥市蜀山区人民政府（简称蜀山区政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初296号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张文向一审法院起诉称，1、蜀山区政府作出的行政复议决定认定事实不清，其认为现有证据无法证明其系本案利益相关方错误。2、蜀山区政府作出的行政复议决定适用《物业管理条例》第十条和《业主大会和业主委员会指导规则》第九条，属于适用法律错误。3、蜀山区政府超过法定期限作出行政复议决定违反法定程序。请求撤销蜀山区政府作出的蜀复决〔2019〕13号行政复议决定，并判决蜀山区政府重新作出行政行为。一审法院经审理查明，2018年12月29日，合肥市蜀山区笔架山街道办事处（简称笔架山街道办）组织XX业主委员会和部分业主代表召开协调会，对启动罢免业主委员会的相关事项进行了协商。2019年1月，合肥市蜀山区笔架山街道X社区居民委员会（简称X社居委）牵头相关部门对协调会要求业主签名核实事项进行了落实，但部分业主要求召开的业主大会临时会议一直未能召开。因认为笔架山街道办没有履行相应的法定职责，2019年4月24日，张文和张芳媛以笔架山街道办为被申请人，向蜀山区政府提出行政复议申请，请求蜀山区政府责令笔架山街道办立即作出具体行政行为：1、立即启动罢免XX第二届业主委员会的业主大会临时会议；2、责令XX第二届业主委员会履行告知业主委员会现成员实际组成的义务。同年6月24日，蜀山区政府作出蜀复延〔2019〕13号延期审理通知书，告知申请人和被申请人，因为该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出。8月20日，蜀山区政府作出了蜀复决〔2019〕13号行政复议决定。一审法院另查明，2019年5月16日，中共合肥市蜀山区笔架山街道X社区委员会（简称X社区委）发布组建XX小区临时业主大会筹备组公告。同年6月25日，X社区委发布关于XX小区临时业主大会筹备成员名单公告。8月7日，X社区委发布XX小区罢免第二届业主委员会临时业主大会筹备组公告，明确罢免业主委员会成员名单。8月27日，XX小区第二届业主委员会全体成员向笔架山街道办、X社区委提交了辞职信。一审法院认为，根据《物业管理条例》第十一条、第十二条的规定，更换业主委员会成员的行为涉及全体业主权益，属于有关业主共有和共同管理权利的重大事项。虽然业主委员会对小区事务的管理活动以及更换业主委员会成员与业主个体的利益有关联，但单个业主并不具有独立处分、决策小区公共事务的权利。因此，对XX小区所在的笔架山街道办是否应当立即启动罢免XX第二届业主委员会的业主大会临时会议以及笔架山街道办的行为是否合法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于多数业主享有。张文作为单个业主或与他人作为少数业主，不具备提起涉及业主共同管理事项行政复议或行政诉讼的主体资格。蜀山区政府以申请人不具有行政复议资格为由决定驳回申请人张文、张芳媛的复议申请并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，蜀山区政府于2019年4月25日收到行政复议申请，同年6月24日决定行政复议决定延期三十日作出，但实际作出行政复议决定的时间为8月20日，明显超过了法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认蜀山区政府作出的蜀复决〔2019〕13号行政复议决定行为违法。张文上诉称，1、根据《物业管理条例》第十三条、《安徽省物业管理条例》第二十二条的规定，经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议、业主委员会未按照规定及时召开业主大会临时会议，街道办事处、乡镇人民政府应当督促或者组织召开业主大会临时会议。20%以上少数业主有权提议召开业主大会临时会议是法律规定的原权利，也与涉小区业主共有和共同管理权利重大事项由多数业主在业主大会上决定不矛盾。因此，对XX小区所在的笔架山街道办是否应当立即启动罢免XX第二届业主委员会的业主大会临时会议及笔架山街道办的行为是否合法申请行政复议或提起诉讼的权利，应属于20%以上少数业主享有。一审法院认为属于多数业主享有，是对20%以上少数业主行使法律救济权的剥夺。2、其提交的《XX小区罢免业委会申请签名表》注明“在申请署名XX第二届业主委员会过程中，如遇人为或不可预见阻力，同意授权‘罢免推进小组’通过协商、调解、或诉讼等方式解决”。而其与张芳媛均作为“罢免推进小组”业主代表在《XX业委会和业主协调会》《XX小区罢免业委会申请签名表电话核实情况统计表》上签字。因此，其与张芳媛作为业主不仅是本案的利益相关方，且是经过20%以上业主授权的“罢免推进小组”的业主代表，具备提起涉及罢免业主委员会20%以上业主共同管理事项的行政复议或行政诉讼的主体资格。3、蜀山区政府在明知笔架山街道办发现XX第二届业主委员会实际组成人员发生变化的情况下，没有及时作出“责令限期改正，并通告全体业主”的具体行政行为，致使行政复议决定认定矛盾。4、行政诉讼重点是对被诉行政行为合法性进行全面审查，人民法院经审查，应优先适用撤销、确认违法、确认无效判决等客观判决。鉴于行政复议决定作出后的客观事实，要求法定行政机关履行组织召开罢免大会临时会议和责令第二届业主委员会履行告知义务，已没有事实根据，故请求撤销原判，确认蜀山区政府作出的蜀复决〔2019〕13号行政复议决定违法，并承担所有诉讼费用。蜀山区政府答辩称，1、其作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。根据已查明的事实，笔架山街道办已积极主动指导了业主委员会、社区居民委员会自我管理活动，即笔架山街道办已履行了域内社区管理职责；且在行政复议过程中，张芳媛在X社居委的指导下成为筹备组的副组长，组织业主委员会罢免工作，筹备组也公布了罢免业主委员会委员的成员名单，换届选举工作正在进行中。故张文的复议请求缺乏事实和法律依据。2、张文不具备提起涉及业主共同管理事项行政复议或行政诉讼的主体资格。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。蜀山区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、X社区委发给XX第二届业主委员会《关于督促尽快召开XX第二届业主委员会临时业主大会的函》；2、X社居委与业主委员会成员的微信聊天记录；3、《XX业委会和业主协调会会议纪要》；4、《关于XX小区何时启动罢免第二届业委会的临时业主大会相关事宜的函》；5、张乐木的《辞职信》；6、《XX业主大会议事规则》；7、X社居委发给XX小区第二届业主委员会的《通知》；8、XX小区第二届业主委员会发给X社居委的《函》；9、《关于组建XX小区临时业主大会筹备组的公告》；10、《关于XX小区临时业主大会筹备组成员名单的公告（第一号）》；11、《XX小区罢免第二届业委会临时业主大会筹备组公告（第二号）》；12、XX小区第二届业主委员会全体委员的《辞职信》；13、《行政复议答复函》，以上13份证据证明行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；XX小区换届筹备组已于2019年6月24日启动罢免第二届业主委员会的程序；第二届业主委员会已经全体辞职；XX小区换届筹备组已经开始进行业主委员会换届选举程序；张文已明确知晓第二届业主委员会成员情况。14、行政复议申请书、提出答复通知书及送达回证；15、延期审理通知书及EMS邮寄单；16、蜀复决〔2019〕13号《行政复议决定书》及送达回证、EMS邮寄单，以上3份证据证明其作出行政复议决定，程序合法。张文一审中向法庭提供了以下证据：1、身份证；2、合肥市蜀山区人民法院《告知书》、EMS邮寄单，以上2份证据证明其起诉符合行政诉讼法要求。3、行政复议申请书、EMS邮寄单和签收单；4、《关于XX小区何时启动罢免第二届业委会的临时业主大会相关事宜的函》及EMS物流单据；5、《XX业委会和业主协调会会议纪要》；6、《XX业主大会议事规则》第十八条，以上4份证据证明其向蜀山区政府提起行政复议的事实和复议请求。7、《XX小区罢免业委会申请签名表电话核实情况统计表》；8、《XX小区罢免业委会申请签名表》部分证明材料；9、笔架山街道办工作人员李志年的《电话核实格式》；10、《业主“联名签名信息”核实登记表》部分证明材料；11、笔架山街道办作出的《关于XX小区行政复议答复函》；12、延期审理通知书及EMS邮寄单，以上6份证据证明其业主身份和签名的真实性已进行过核实；蜀山区政府认为“本案情况复杂”，延期三十日，仍未查清事实。13、《XX业主大会议事规则》第二十五条、第二十六条；14、张乐木的《辞职信》及“XX业委会（7）”微信截图；15、蜀山区政府蜀复决〔2019〕54号《行政复议决定书》；16、合肥市蜀山区住房和城乡建设局《投诉答复书》；17、《XX小区罢免第二届业委会临时业主大会筹备组公告（第二号）》、XX小区第二届业主委员会全体委员的《辞职信》，以上5份证据证明XX第二届业主委员会实际组成人员发生变动，而业主委员会没有依法公告，笔架山街道办未能依法监督。18、蜀山区政府蜀复决〔2019〕13号《行政复议决定书》及EMS邮寄单，证明行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，程序违法。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与具体行政行为有利害关系，具有复议申请人资格。本案中，张文以笔架山街道办为被申请人向蜀山区政府申请行政复议，请求责令笔架山街道办立即作出具体行政行为：立即启动罢免XX第二届业主委员会的业主大会临时会议和责令XX第二届业主委员会履行告知业主委员会现成员实际组成的义务。根据《物业管理条例》第十三条第二款和《安徽省物业管理条例》第二十二条规定，经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。业主委员会未及时组织召开业主大会临时会议的，街道办事处、乡镇人民政府应当督促或者组织召开业主大会临时会议。因提议召开业主大会临时大会是20%以上的业主方能享有的权利，故认为街道办事处、乡镇人民政府未督促或者组织召开业主大会临时会议而申请复议的，至少也是20%以上的业主才能提出，个别业主或少于20%的业主无权提出。张文以个人名义申请行政复议，不具有复议申请人资格。张文主张其提交的《XX小区罢免业委会申请签名表》及《XX业委会和业主协调会会议纪要》能够证明其申请行政复议系受20%以上业主的委托。对此，《XX小区罢免业委会申请签名表》虽注明“在申请罢免XX第二届业主委员会过程中，如遇人为或不可预见阻力，同意授权‘罢免推进小组’通过协商、调解、或诉讼等方式解决”，但其提交的证据不能证明该“罢免推进小组”就是由其与另一复议申请人张芳媛二人组成，相反，《XX业委会和业主协调会会议纪要》上明确载明业主代表为4人，故张文的该项主张不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，蜀山区政府认为行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回张文的复议申请。张文对此不服提起诉讼，人民法院应对该行政复议决定认定行政复议申请不符合受理条件是否正确、复议程序是否合法进行审查。至于笔架山街道办的行为是否合法，属于复议申请受理后应由复议机关进行审查的实体问题，一审法院未予审查，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。张文的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张文负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月三十日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。