广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终109号上诉人（原审原告）钱海成，男，1967年10月12日出生，汉族，住浙江省绍兴县***********，公民身份号码：330************635。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区陈村镇人民政府，住所地广东省佛山市顺德区陈村镇政和路一号。法定代表人容佰辉，镇长。委托代理人欧满生，该镇政府工作人员。委托代理人颜妍，广东海迪森律师事务所律师。上诉人钱海成因诉被上诉人佛山市顺德区陈村镇人民政府（以下简称陈村镇政府）土地不履行法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1038号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月9日，钱海成向佛山市顺德区陈村镇国土城建和水利局（以下简称陈村镇国土局）递交一份《要求查处佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司及郑德茂将农业用地进行非农业建设的请求书》，请求事项为：1.对茂强公司及郑德茂将150亩农业用地进行非农业建设并出租非法获利的违法行为予以罚款；2.责令茂强公司和郑德茂限期拆除在非法占用的150亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.依法给直接责任人郑德茂行政处分；4.移送司法机关追究茂强公司及实际控制人郑德茂等人涉嫌非法占用农用地罪的刑事责任。2019年7月26日，陈村镇国土局作出《关于钱海成等人信访反映陈村茂强花卉批发市场有限公司占用农地用于非农建设的回复》，回复主要内容为，对于第一个请求事项，经查佛山市顺德区茂强花卉批发市场有限公司（以下简称茂强公司）法定代表人为郑佳彬。2003年，茂强公司向陈村花卉世界有限公司承租150亩土地，并划分多个地块分租给各租户作为花卉种植和配套产业用途，分租时实地为农用地，不存在非法出租和非农业建设。分租后，该地块作为设施农业使用至今，均未完善设施农用地备案手续，有部分建（构）筑物不符合附属设施标准建设。该地块土地利用现状为设施农用地，不占用耕地和基本农田。对于第二个请求事项，已对举报材料中地块进行现场核查，责令相关承租人自查自纠，严格按照设施农用地标准，办理设施农用地手续，对不符合设施农用地标准建设的建（构）筑物及附属设施，已发出《责令改正违法行为通知书》，下一步对仍未按要求整改到位的，分类实施整改……对于第三、第四个请求事项不属于陈村镇国土局职能。另查，2018年12月17日，陈村镇国土局作出陈建信复〔2018〕47号《关于钱海成举报陈村镇茂强公司非法转让、出租农用地等事项调查处理意见》，意见认为：“钱海成反映的情况属实，我局已对部分超标准建设行为发出《责令整改通知书》，并要求违法行为当事人限期自行整改。”2019年4月25日，陈村镇国土局作出陈建复〔2019〕2号《关于钱海成举报茂强公司非法转让、出租农用地等事项的调查处理意见》及补充说明，认为：“茂强公司出租150亩土地给租户用于农业用途，后经多年发现，个别租户擅自在农地上搭建超规模建（构）筑物，未办理设施农用地审批手续，我局已对其发出《责令停止改正违法行为通知书》，要求按标准整改，到期不按要求整改的，对其立案处理。对于钱海成提出茂强公司对外非法出租土地的事项，建议其提供证据向法院进行诉讼。”再查，郑任、张国强作为乙方，佛山市顺德区陈村花卉世界物业管理有限公司（以下简称花卉世界物管公司）作为甲方，双方签订《陈村花卉世界土地租用合同书》，合同约定乙方租用甲方位于陈村镇佛陈路花卉世界区域内花卉世界大观园正门对面（花卉大道3号之六）地块土地用于建设花鸟鱼虫市场及相关产业的经营，租用面积16.94亩，租用期限从2011年1月1日起至2037年12月31日止，此外合同还约定了租金及相关违约责任等。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。钱海成就茂强公司涉案违法用地等情形向国土部门举报，要求国土部门履行查处职责。投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为。只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益，且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政不作为。也即当事人在起诉时有义务向法院证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系。钱海成只是涉嫌违法事项的举报人，并非涉案土地的权属人，钱海成也未能证明其本人的人身权、财产权等合法权益与其所投诉事项具有利害关系，其提交的在案证据亦不足以证明所投诉事项对其本人的法定权利、义务产生实际影响。此外从钱海成所举报事项来看，包括对茂强公司及郑德茂非法用地等行为予以罚款、恢复土地原状、给予郑德茂行政处分、追究茂强公司及郑德茂非法占用农用地罪的刑事责任。钱海成作为案涉土地的承租人之一，国土部门针对其申请处理事项如何处理对其的合法权益亦不产生影响，对其产生实际影响的系租赁合同所引发的一系列纠纷，钱海成可依照民事途径要求解决。故钱海成与被诉答复不存在行政法律上的利害关系，不具备提起诉讼的原告主体资格，应予驳回。退一步说，即便钱海成与案件有利害关系。根据《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称的信访，是指公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”钱海成通过投诉的方式向陈村镇国土局投诉要求对茂强公司等人非法用地行为等问题进行处理，钱海成所申请事项属于信访投诉事项。后经陈村镇国土局查实作出案涉的处理意见。该处理意见对钱海成的实体权利义务不产生实质影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该解释第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故钱海成的起诉应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定：驳回钱海成的起诉。案件不收取受理费。上诉人钱海成上诉称：一、一审裁定驳回钱海成起诉系认定事实错误，应予以撤销。因为钱海成租赁茂强公司非法承租档口用于花卉种植和销售，钱海成一家人也居住在租赁的花卉档口。钱海成在该地块经营多年，有大量资金投入。茂强公司的违法用地、违法经营行为会给钱海成造成巨大的经济损失。如钱海成租赁的花场档口违法，被政府部门取缔，则直接影响钱海成及其家庭利益。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，钱海成的举报投诉与被上诉人陈村镇政府的处理结果有利害关系。一审法院适用法律错误。三、针对钱海成的多次举报投诉，陈村镇政府已明确告知可以复议或者诉讼。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人陈村镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定中的“利害关系”不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人和其他组织。法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定，一般不包括司法上利害关系。上诉人钱海成所举报的事项，国土部门如何处理对其合法权益不产生影响，对其产生影响的系租赁合同引发的纠纷，而纠纷产生的关系是私法上的利害关系，并非公法上的利害关系。故钱海成不具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、针对钱海成的投诉举报，国土部门已及时作出了处理的答复，不存在不作为。而处理意见并未对钱海成的实体权利义务产生实质影响。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审期间，上诉人钱海成向本院提交下列证据材料：1.顺建息开〔2019〕14号《政府信息公开答复书》、顺建（陈）复[2018]07号回复，拟证明被上诉人陈村镇政府在多份回复中明确告知钱海成不服可以提起行政复议或者行政诉讼；2.（2018）粤民申11754-11759号《民事裁定书》、（2018）粤06民终6185号《民事判决书》、（2019）粤0606民初13639号之一《民事裁定书》，拟证明如陈村镇政府未能就茂强公司非法占用、使用农业用地的情况进行调查，则不能证明茂强公司存在违法用地，不能推翻钱海成与茂强公司的合同有效性，钱海成将面临支付巨额费用并搬离涉案土地，即钱海成与陈村镇政府的行政行为具有直接利害关系；3.视频、照片一组，拟证明茂强公司强行将障碍物堆放于钱海成门口，逼迫钱海成搬离涉案土地，茂强公司的违法行为未被处罚，严重损害了钱海成的合法权益。经查，对于证据1，钱海成是否具有原告资格应以法院审查为准，行政机关的告知行为不对法院的判断产生约束，故上述证据与本案无关，本院不予采信；对于证据2、3，系证明钱海成与茂强公司存在的民事纠纷，亦与本案不具有关联性，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查焦点为上诉人钱海成提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。钱海成向被上诉人陈村镇政府举报茂强公司及郑德茂涉嫌将农用地进行非农业建设的违法行为，陈村镇政府就其调查情况已向钱海成进行回复。现钱海成认为陈村镇政府未依法履行查处职责而向法院起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”根据上述规定，钱海成取得原告资格的前提是投诉事宜须为维护自身合法权益。本案中，钱海成仅为花卉世界档口的租户之一，并非涉案土地的权属人，也没有证据反映其举报的茂强公司、郑德茂涉嫌将农用地进行非农业建设的行为损害了其何种合法权益。同时，钱海成提出的茂强公司违法用地影响其与茂强公司签订租赁合同效力的主张，仅是其在与茂强公司民事诉讼中某一诉讼理由能否成立的问题，不构成其与陈村镇政府处理结果形成法律上利害关系的情形，故钱海成不具备提起本案诉讼的原告主体资格。钱海成还主张陈村镇政府在多份针对其举报事宜的回复中明确告知，如对陈村镇政府的回复不服可以提起行政复议或者行政诉讼，现法院却剥夺钱海成的诉权，明显违法。但钱海成是否具有原告资格应以法院审查为准，行政机关的告知行为既不能为钱海成创设原告资格，亦无权对法院的判断产生约束，故钱海成的上述主张缺乏理据，本院不予支持。综上，上诉人钱海成的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回钱海成的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年三月二十三日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷