新疆维吾尔自治区阜康市人民法院行 政 判 决 书（2019）新2302行初12号   原告：新疆友好集团房地产开发有限责任公司，住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖路48号。法定代表人：贾斌，系该公司董事长。委托诉讼代理人：赵宏，男，系该公司法律部负责人。被告：阜康市自然资源局，住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市康宁西路1000号。法定代表人：罗奕，系该局局长。委托诉讼代理人：王林，男，该局党组成员、储备中心主任。委托诉讼代理人：范红燕，新疆百森律师事务所律师。第三人：新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司，住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市民族巷商业街A段。法定代表人：王明全，该公司董事长。委托诉讼代理人：李秋玉，男，该公司总经理。原告新疆友好集团房地产开发有限责任公司（以下简称友好集团）诉被告阜康市自然资源局（以下简称阜康自然资源局）、第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司（以下简称奥特莱斯）请求确认行政行为违法及行政赔偿一案，于2017年8月8日向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月30日作出（2017）新2302行初14号行政判决书。友好集团不服该判决上诉于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院于2018年12月19日作出（2018）新23行终35号行政判决书。友好集团不服该二审判决，申请再审，新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院于2019年7月29日，作出（2019）新23行再1号行政裁定书，裁定：一、撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2018）新23行终35号行政判决及新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2017）新2302行初14号行政判决；二、本案发回新疆维吾尔自治区阜康市人民法院重审。发回重审后，本院于2019年8月15日立案，于同年8月21日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于同年9月10日公开开庭审理了本案。原告友好集团的委托诉讼代理人赵宏，被告阜康自然资源局的委托诉讼代理人王林、范红燕，第三人奥特莱斯的委托诉讼代理人李秋玉到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告通过招拍挂程序，于2015年1月15日审批同意，将原向原告友好集团租赁的5000亩土地中的1011.0255亩出让给第三人奥特莱斯，并办理土地登记手续。原告友好集团诉称，2000年10月18日，阜康市土地管理局与被告签订了土地租赁合同1份。2001年10月，原告依法取得了土地使用权证（编号为：阜国用（2001）字105号国有土地使用权证），土地性质为租赁，使用期限为70年，土地位于阜康市××区南前山丘陵的5000亩土地。2017年5月5日，原告得知该5000亩租赁土地中的部分由被告向第三人出让，并获得土地出让金13143.4万元。鉴于被告行政行为违法，现原告诉至法院，请求判令：1．确认被告将向原告租赁的部分土地出让给第三人的行政行为违法；2．被告支付赔偿金2亿元。原告友好集团向本院提供证据：1．阜国用（2001）字第105号国有土地使用证1份、开发经营国有荒地合同书1份，拟证实原告取得涉案5000亩土地使用权合理合法。经质证，被告对该证据的真实性无异议。认为该国有土地使用权证已依法注销，土地已依法收回，依据合同，原告未在两年内开发，被告已经依法作出收回决定。第三人对该组证据无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。被告辩称，2000年10月，原告友好集团申请在阜康市三工河乡开发万亩生态园建设项目，申请用地面积5000亩。2001年10月，原、被告签订了《开发经营国有土地合同书》，合同约定开发面积为5000亩，开发经营时间为30年，后经阜康市人民政府批准同意万亩生态园建设项目，阜康市国土资源局按照土地管理法的规定，将该宗地上报自治区国土资源厅审批，2001年10月，经自治区国土资源厅批准同意开发建设，阜康市国土资源局为原告办理国有土地使用权登记，发放了阜国用（2001）字第105号国有土地使用证。土地使用类型为租赁，使用权期限为70年，自2001年10月23日至2070年10月22日。该项目批准后，原告只对项目区边界做了围栏处理，未按照合同约定的期限进行开发建设。其行为违反了《闲置土地处置办法》相关规定，根据上述情况，阜康市自然资源局向阜康市人民政府请求并经批复后作出阜国土资字〔2011〕573号《收回国有土地使用权决定书》并向原告送达，收回了原告的土地使用权。2013年，根据阜康市天池景区规划，拟在阜康市建设奥特莱斯品牌折扣店项目，该项目用地已经自治区国土资源厅批准转为国有建设用地，阜康市国土资源局报请阜康市人民政府批复后就位于天池景区世博新疆馆西侧G216南侧的土地674017平方米进行了挂牌出让。后新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司竞得该宗地国有建设使用权，与国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，部分土地出让金，办理了国有土地使用权证书。阜康市自然资源局于2001年10月30日为原告办理了国有土地使用证，并由新疆维吾尔自治区国土资源厅为其办理《土地开发许可证》，开发期限为2年。然原告并未按照上述开发期限进行开发，阜康市国土资源局经现场调查核实发现，原告公司在取得上述土地使用权后，只对上述项目区边界做了围栏处理，并未按照《土地开发许可证》规定的期限进行开发建设，其行为违反了土地管理法相关规定。根据《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条第一款规定，应收回土地使用权。被告在调查核实事实的基础上，请求了原批准人民政府批准后，作出《收回国有土地使用权决定书》，并向原告送达。行政赔偿的前提条件是：1．行政行为违法；2．因违法的行政行为给行政相对人合法权益造成损害；3．违法行政行为与损害后果之间有因果关系。而行政赔偿的范围是违法行为造成的直接赔偿损失。本案中，原告方在取得土地使用权后，一直未进行任何开发建设，也未按照合同约定缴纳土地租赁费用。被告行政行为，未对原告产生实际的损害，也未有直接经济损失。而原告计算损失的依据是国有建设用地的土地出让和转让价格，其计算方式没有事实及法律依据。首先，被告出让给第三人土地时，该土地利用性质已经发生了变化，此时土地性质为建设用地，与原告取得的土地使用权性质完全不同，其按照建设用地出让或转让价格参考计算其土地使用权转让价格没有事实依据。其次，原告取得土地使用权系租赁类型，用途是垦荒绿化，在开发经营国有荒地合同书中明确约定了其不得转让、出租、买卖、抵押土地使用权。原告方取得土地使用权后只能按照土地用途进行使用，不可能产生土地使用权转让款项的收益。因此，本案中，原告方在该土地上并未进行实际投资，并未产生实际损害。综上所述，被告出让土地事实清楚、程序合法、应予以维持，原告的行政赔偿没有事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告阜康市国土资源局向本院提交了以下证据：1．《关于新疆友好集团房地产开发有限责任公司、新疆宏盛房地产开发有限公司建设生态园综合绿化工程用地的情况说明》1份；2．阜国土资字〔2010〕306号《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的请示》1份；3．阜政函〔2010〕231号《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》1份；4．阜政函〔2010〕392号《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地土地使用权的批复》1份；5．《关于核实新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》1份；6．《关于对新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地情况核实的复函》1份；7．阜国土资字〔2011〕572号《收回国有土地使用权决定书》1份；8．阜国土资字〔2011〕572号《收回国有土地使用权决定书送达回证》1份；9．国有土地使用证注销公告一份；10．行政复议申请书1份；11．昌州国土资行复受字（2011）第2号《行政复议受理通知书》1份；12．昌州国土资行复受字（2011）第2号行政复议受理通知书送达回证2份；13．《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地土地使用权的情况说明》1份；14．《行政复议提出答复通知书》1份；15．昌州国土资行复字（2011）6号《行政复议决定书》1份被告提供以上证据拟证实涉案土地的原土地使用人是原告，因原告未按合同约定开发土地，致使土地闲置，被告依法注销原告持有的阜国用（2001）字105号《国有土地使用权证》，原告已无该宗土地使用权。经质证，原告对该组证据的真实性无异议，认为原一审、二审均认为被告收回行为违法，包括被告也认为收回土地行为违法，再审确认收回土地行为违法，本案不存在收回土地不违法的情形，本案所涉及的是赔偿问题，依据《中华人民共和国行政法》第六十七条第一款规定，被告吊销原告5000亩土地被确认违法，土地出让金为合理赔偿，被告是2013年出让的土地，至今已经7年，无论是出让金还是租赁费，都远远高于当年，为了能够公正审理本案，原告请求阜康市人民法院，对由被告出让的这块土地进行评估，包括出让金和租赁费。第三人对该组证据无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。被告提交16．土地登记审批表1份；17．土地登记申请书1份；18．国有建设用地使用权出让审批表1份；19．国有建设用地使用权出让合同1份；20．阜康市政府关于吐乌大高级公路南侧S111线西侧一幅国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复1份；21．阜康市国土资源局关于上报吐乌大高级公路南侧S111线西侧一幅国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示1份；22．阜康市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告1份；23．阜康市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知1份；24．授权委托书1份；25．阜康市国土资源局竞买申请书1份；26．阜康市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单1份；27．阜康市国土局资源局国有土地使用权招拍挂出让成绩1份；28．阜康市国土资源局成交确认书1份；29．组织机构代码证、营业执照各1份；30．法人证明身份证1份；31．阜康市项目规划技术服务中心、规划设计条件通知书1份；32．昌吉州发改委关于批准新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司建设丝绸之路奥特莱斯项目的通知1份；33．昌吉州嘉诚土地评估公司土地估价报告1份；34．昌吉州国土资源局勘界报告1份；35．阜康市国土资源局地籍调查表1份；36．阜康市国土资源局收款收据1份；被告用以上证据拟证实被告出让给第三人的土地事实清楚，程序合法。经质证，原告对该组证据的真实性无异议，但认为被告收回原告土地使用权不合法，之后所作出的任何行为都是违法的，不具有任何法律效力，包括将该块土地出让给第三人都是违法的。第三人对该组证据无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。第三人述称，第三人按照国有土地出让办法，与被告签订了土地出让合同，缴纳了土地出让金，契税，约1.4亿元，程序合法。第三人未向本院提供证据。经审理查明：2000年10月18日，阜康市土地管理局与原告签订《开发经营国有荒地合同书》1份，甲方为阜康市土地管理局，乙方为新疆友好（集团）房地产开发有限公司。约定由阜康市土地管理局将阜康市三工河乡333.33公顷（5000亩）土地租赁于原告，由原告开发经营国有荒地，开发经营期限为三十年，从2001年1月1日至2030年12月31日。由乙方向甲方交纳一次性的草场、荒漠植被补偿费100000元。合同第五条第（一）款第5项约定：“乙方自合同签订之日起15日内应向甲方交纳草场补偿费、荒漠植被补偿费、耕地补偿费及押金。逾期不交，甲方限期交纳。在限定时间内仍不能交纳，甲方有权终止合同”。合同第五条第（一）款第6项约定：“对乙方开发经营国有荒地实行优惠政策，3年内免交土地使用费（即2001年1月1日至2003年12月31日），使用费自签订合同第四年10元/亩起价；（1）从第四年至第十年（即2004年1月1日至2010年12月31日），年递增5元/亩；（2）从第十一年至第二十年（即2011年1月1日至2021年12月31日），年递增7元/亩；（3）从第二十一年至第三十年（即2021年1月1日至2031年12月31日），年递增9元/亩”。合同第五条第（一）款第8项约定：“对乙方开发经营土地的规划、年计划土地利用等情况进行评审和监督管理，乙方需要修建设施及非农业建设的，需按建设用地程序办理手续”。2001年10月，原告依法取得了编号为阜国用（2001）字105号国有土地使用证，土地性质为租赁，土地位于阜康市××区南前山丘陵的5000亩土地。阜康市国土资源局于2010年8月10日向阜康市人民政府上报《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的请示》（阜国土资字〔2010〕306号），建议阜康市人民政府依法收回该宗地国有土地使用权。同年9月2日，阜康市人民政府致函自治区国土资源厅（《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》阜政函〔2010〕231号），恳请批准依法收回该宗土地的国有土地使用权。2010年11月2日，向自治区国土资源厅土地利用管理处致函（《关于核实新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》），要求阜康市国土资源局就阜政函〔2010〕231号文件反映情况进行调查核实，阜康市国土资源局在重新调查核实后，调查结果与该文件所反映情况一致，于2010年11月4日，向自治区国土资源厅土地利用处复函（《关于对新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地情况核实的复函》），将调查核实情况向自治区国土资源厅土地利用处做了进一步说明。2011年8月15日，阜康市国土资源局做出了阜国土资字〔2011〕572号《收回国有土地使用权决定书》，并向原告送达该行政决定，原告于2011年9月15日对该行政决定提起行政复议，昌吉回族自治州国土资源局依法受理后，经审查于2011年11月25日作出昌州国土资行复字（2011）6号行政复议决定，认为：“阜康市国土资源局前期调查事实虽然清楚，但未履行完收回国有土地程序，需经原批准机关批准后才能实施，因此阜康市国土资源局应在调查核实的基础上按照法定程序重新做出收回国有土地的决定”，阜康市国土资源局未按照昌州国土资行复字（2011）6号行政复议决定的要求，在调查核实的基础上重新作出收回土地决定，于2013年9月，阜康市国土资源局通过招拍挂程序将向原告租赁的5000亩土地中的1011.0255亩土地出让给第三人，并于2015年1月15日审批同意，办理了土地注册登记手续。另查明：2019年2月14日，中共阜康市委员会办公室文件（阜党办（2019）18号），关于阜康市机构改革议案的实施意见，组建了阜康市自然资源局，阜康市国土资源局的职权由新组建的阜康市自然资源局行使。本院认为，根据《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十八条第（一）项的规定，经批准机关批准开垦荒地，由土地行政主管部门初勘并划定开垦范围内2年内未开垦的，可报原审批人民政府批准后由当地县（市）人民政府土地行政主管部门收回用地者的土地使用权。本案中，被告阜康市自然资源局在未经原批准机关批复，未履行完收回国有土地程序的情形下，径行将涉案5000亩土地中的1011.0255亩土地出让于第三人的行政行为违法，故对原告请求确认被告将向原告租赁的部分土地（1011.0255亩）出让给第三人的行政行为违法的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院予以支持。关于原告请求被告支付赔偿金2亿元的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。被告在未经原批准机关批准的情形下，径行做出收回国有土地使用权决定的行政行为违法，那么被告的违法行为是否给原告造成了损失。首先，原告未向本院举证证实其损失数额；其次，原告请求被告赔偿2亿元损失，原告参照土地出让金标准请求被告向其赔偿，因被告向第三人出让土地时，涉案1011.0255亩土地性质发生了变化，土地用途为商服用地，使用权类型为出让，而原告从被告处租赁土地的用途是垦荒绿化，使用权类型是租赁。故原告主张参照土地出让金标准赔偿，没有事实及法律依据，本院不予采信。原告还主张2亿元损失中包含租赁费损失，原告从被告处租赁土地后，是否向他人转租以及租金损失数额，原告未举证证实，故对原告该主张，本院不予采信；第三，自2001年10月31日原告取得争议土地的国有土地使用权后，仅做了围栏，至今未按合同约定进行垦荒绿化，且原告明确2亿元赔偿请求中不包含围栏损失。在原告不能举证证实其具体损失数额的情形下，对于原告请求被告赔偿2亿元的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、被告阜康市自然资源局将向原告新疆友好集团房地产开发有限责任公司租赁的1011.0255亩土地出让给第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司的行政行为违法；二、驳回原告新疆友好集团房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，其他诉讼费用240元，由被告阜康市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于新疆昌吉回族自治州中级人民法院。审  判  长   黄爱玲人民 陪 审员   马晓艳人民 陪 审员   郑 新二 〇 二 〇 年 三 月 二 十 四 日书  记  员   马 容