浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终446号上诉人（原审原告）顾世荣，男，汉族，1939年10月24日出生，住嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。原审第三人嘉善县干窑镇人民政府，住所地嘉善县干窑镇干窑大道188号。法定代表人芮晓荣，镇长。委托诉讼代理人季彪，浙江思贤律师事务所律师。顾世荣诉嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）其他行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2019年12月31日作出（2019）浙04行初73号行政裁定。顾世荣不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：顾世荣于2018年11月以新星村委会、嘉善县干窑镇新星村经济合作社（以下简称新星村经济合作社）为被告向嘉善县人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，要求确认被告收回一轮土地承包中的2.802亩承包地违法，确认被告与原告签订的二轮《嘉善县土地承包合同》、《申请书》、《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》无效。嘉善县人民法院审理后于2019年5月8日作出（2018）浙0421民初5943号民事判决，驳回顾世荣的诉讼请求。顾世荣上诉后，本院于2019年8月27日作出（2019）浙04民终1486号民事判决，驳回了顾世荣的上诉。原告顾世荣于2017年9月9日向新星村委会邮寄《村务公开申请书》，要求新星村委会公开1983年第一轮土地承包权证台账及1998年第二轮土地承包权证台账；1995年至2017年村委会班子成员选举票数结果，担任工作职责，报酬等内容。2018年1月30日，新星村委会作出书面答复，告知顾世荣其申请的内容，属于村务公开范围的，村委会当时已经在村务公开栏中进行公示。不属于村务公开范围的，也依法进行了保存。如需获取相关信息，可到村委会查阅。2018年6月12日，顾世荣向嘉善县政府邮寄《责令公开村务申请书》，要求责令新星村委会公开上述村务信息。嘉善县政府于2018年7月11日作出书面答复，告知顾世荣土地承包权证台账属于村务档案，新星村委会已经建档保存。涉及顾世荣本人的第一轮和第二轮的土地承包合同相关证据顾世荣已经获取。1995年至2017年时间段村委会班子成员选举票数结果、担任工作职责、报酬属于村务公开范围，新星村已经于当时依法在村务公开栏进行公开等。未发现新星村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况。顾世荣对嘉善县政府作出的答复不服，向嘉兴市人民政府申请行政复议，嘉兴市人民政府于2018年9月30日作出嘉政复字[2018]34号行政复议决定，维持了嘉善县政府作出的答复。之后，顾世荣向本院提起行政诉讼，要求撤销嘉兴市人民政府作出的行政复议决定，确认嘉善县政府作出的答复违法，责令嘉善县政府在法定期限内重新答复原告。本院经审理后，于2019年4月16日作出（2018）浙04行初212行政判决，驳回原告顾世荣的诉讼请求。顾世荣上诉后，浙江省高级人民法院于2019年7月9日作出（2019）浙行终901号判决，驳回顾世荣的上诉。被告嘉善县政府于2019年7月4日作出善政复决[2019]11号行政复议决定，查明以下事实：2019年2月27日，干窑镇人民政府（以下简称干窑镇政府）收到顾世荣邮寄的《政府信息公开申请表》，申请公开干窑镇政府作出的干信访答字〔2016〕36号《信访事项答复意见书》中的下列政府信息：1.公开贵府对干信访答字〔2016〕36号《信访答复意见书》中的调查经办人、联系电话.2.公开1985年8月25日，嘉善县干窑镇新星村村民委员会（以下简称新星村委会）召开户长(或社员代表)会议的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单以及《嘉善县干窑镇新星村五组关于第二轮土地承包方案的决议》的相关材料。3.公开1998年8月28日，顾世荣户签订《申请书》的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单.4.公开1998年9月12日，由新星村经济合作社签署“同意放弃”及加盖公章的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单以及签署“同意放弃”及加盖公章的批示批准人。5.公开1998年9月14日《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》、9月25日《嘉善县土地承包合同》中，顾世荣户与新星村经济合作社签订的地点、参加签名的人员名单。6.公开1998年间的村委会和经济合作社的法人以及相关工作人员干部职责的名单。7.公开1998年9月12日《申请书》、9月14日《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》、9月25日《嘉善县土地承包合同》的三份材料中所签订文字笔迹的名单以及委托书一份。8.公开新星村原五社的一轮土地台账、承包田的地图、二轮土地台账、承包田的地图。9.公开(善政[2004]26号)文件材料。10.新星村现三社的社均面积为1.373亩的依据相关材料。干窑镇政府于2019年3月15日作出《政府信息公开申请答复书》，答复如下:您要获取的《嘉善县干窑镇新星村五组关于第二轮土地承包方案决议》；1998年9月14日《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》；1998年间的村委会和经济合作社的法人以及相关工作人员干部职责的名单；1998年9月12日《申请书》、9月14日《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》、9月25日《嘉善县土地承包合同》的三份材料中所签订文字笔迹的名单以及委托书一份；新星村原五社的一轮土地台账、承包田的地图、二轮土地台账、承包田的地图；新星村现三社的社均面积为1.373亩的依据相关材料属于村务档案，您可以向所在地村务监督委员会申请查阅。您要获取的善政[2004]26号文件材料属于档案信息，请至档案部门查阅。您要求公开干窑镇政府对干信访答字〔2016〕36号《信访答复意见书》中的调查经办人、联系电话；1985年8月25日，干窑镇新星村委会召开户长(或社员代表)会议的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单；1998年8月28日，顾世荣户签订《申请书》的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单；1998年9月12日，由新星村经济合作社签署“同意放弃”及加盖公章的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单以及签署“同意放弃”及加盖公章的批示批准人；9月25日《嘉善县土地承包合同》中，顾世荣户与新星村经济合作社签订的地点、参加签名的人员名单不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，本机关不再按照《政府信息公开条例》作出答复。顾世荣不服该答复，引发本案争议。嘉善县政府认为根据顾世荣在政府信息公开申请表中对其所需信息的描述，可知其所申请公开的系干窑镇政府于2016年11月8日作出的干信访答字〔2016〕36号《信访事项答复意见书》对顾世荣信访事项的办理和处理情况，顾世荣在干窑镇政府已经做出信访答复的情形下，对干窑镇政府上述《信访事项答复意见书》，提出政府信息公开申请，其本意是为了质疑信访处理行为，其申请的实质是对信访处理结果的核查，仍属信访行为，并非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求，应当按照《信访条例》有关规定处理。顾世荣以政府信息公开名义提起行政复议，不属于行政复议受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回顾世荣的行政复议申请。顾世荣提起本案诉讼，请求撤销嘉善县政府作出的行政复议决定，撤销干窑镇政府作出的政府信息公开答复并责令其重新作出答复。原审法院认为，顾世荣因认为“自愿放弃土地承包申请书”上的签字系伪造等事项，向国家信访局网上投诉办进行信访。干窑镇政府于2016年11月8日作出信访事项答复意见，在答复中陈述了1998年新星村委会召开户长（或社员代表）会议通过《嘉善县干窑镇新星村五组关于第二轮土地承包方案的决议》，顾世荣自愿放弃2.81亩土地承包权，提交《申请书》并与新星村经济合作社签订《土地承包权自愿放弃协议书》等事实。顾世荣收到答复后，于2019年2月27日向干窑镇政府申请政府信息公开，其申请表中明确写明要求公开信访事项答复意见中的政府信息。顾世荣共要求公开10项信息，其中第2、3、4、5、7、9、10项均是针对干窑镇政府在信访事项答复意见中所陈述的事实，顾世荣要求公开相关事实形成的时间、地点、参加人员名单，实质上是对干窑镇政府在信访事项答复意见中所陈述的事实存有质疑，要求干窑镇政府进一步答复，其提出的政府信息公开申请应当视为是对信访答复意见要求“复核”。顾世荣在提起本案政府信息公开申请之前，已经就与新星村委会、新星村经济合作社之间的承包经营权纠纷提起民事诉讼，起诉时顾世荣向法院提交了土地承包合同、自愿放弃协议书、申请书等证据，表明顾世荣在提起政府信息公开申请之前，已经获得了这些材料。在本案审理过程中，其与新星村委会、新星村经济合作社之间的土地承包经营权纠纷已经由人民法院作出生效判决，确认了土地承包合同、自愿放弃协议书、申请书的效力。在其土地承包经营权纠纷已经尘埃落定后，顾世荣再以政府信息公开名义对其与所在集体经济组织之间的土地承包经营权纠纷向其他行政机关提出异议，不应获法律支持。申请表中所列的第6、8项信息，顾世荣于2017年9月通过村务公开方式要求新星村委会公开，嘉善县政府已经在2018年7月11日作出的书面答复中告知顾世荣属于村务档案，可向新星村委会申请查阅，顾世荣在明知可到新星村委会查阅的情况下，仍向干窑镇政府申请政府信息公开，不符合政府信息依申请公开的宗旨和目的。综上所述，顾世荣名义上申请政府信息公开，实质上系对信访事项答复意见不服，其提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议范围。行政机关作出驳回复议申请人复议申请的，同样不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告顾世荣的起诉。顾世荣上诉称：一审裁定认定事实不清，适用法律错误。(2018)浙0421民初5943号民事判决、(2019)浙04民终1486号民事判决是枉法裁判，相关证据未予体现。2018年6月12日，其向嘉善县政府邮寄《责令公开村务申请书》，要求责令新星村委会公开上述村务信息。嘉善县政府于2018年7月11日作出书面答复，告知其土地承包权证台账属于村务档案，新星村委会已经建档保存；涉及顾世荣本人的第一轮和第二轮的土地承包合同相关证据顾世荣已经获取；1995年至2017年时间段村委会班子成员选举票数结果、担任工作职责、报酬属于村务公开范围，新星村已经于当时依法在村务公开栏进行公开等。未发现新星村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况。顾世荣对嘉善县政府作出的答复不服，向嘉兴市人民政府申请行政复议，嘉兴市人民政府于2018年9月30日作出嘉政复字[2018]34号行政复议决定，维持了嘉善县政府作出的答复。其提起行政诉讼，要求抵销嘉兴市人民政府作出的行政复议决定，确认嘉善县政府作出的答复违法，责令嘉善县政府在法定时间内重新答复。一审(2018)浙04行初212号行政判决，驳回原告顾世荣的诉讼请求。二审(2019)浙行终901号判决，驳回上诉。该案件嘉善县政府未提供相应证据证明，一、二审法院采纳其不予认可的证据，并且一审法院不予支持其调取证据申请、不予庭审直播。上诉人至今查询不到所需要的村务公开申请书中的内容。第三人作出了信访意见答复书，则应该依据政府信息公开条例第二条规定提供相关信息。被上诉人未纠正第三人不提供相应信息的行为，违反政府信息公开条例立法本意。信息公开应遵循便民原则，以公开为常态，以不公开为例外。其不是需要《嘉善县土地承包合同》《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》三份材料，而是要求向第三人公开十项信息。该案土地承包合同、自愿放弃协议书、申请书是否有效与该案件中上诉人申请的政府信息无关联。上诉人自始至终未查阅到相关材料。一审法院未提供其不应获得支持的法律依据。新星村第二轮土地承包相关材料应该上报给干窑镇政府，涉案《答复书》违反信息公开条例规定。嘉善县政府受理后，在两个月内未作出决定书，延期一个月，并作出驳回行政复议申请决定书，超过了行政复议法第十七条规定的五天审查期限。嘉善县政府未对第三人作出的答复进行审查，还故意曲解案件事实，未对其申请组织听证进行书面答复。嘉善县政府作出的善政复决[2019]11号驳回《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。综上，一审法院未依法对嘉善县政府作出的复议决定、干窑镇政府作出的《答复书》进行审查，未开庭审理即作出驳回起诉的裁定，严重侵犯了其合法权益。请求撤销一审裁定，依法改判。嘉善县政府答辩称：1.上诉人顾世荣不服干窑镇政府作出的《政府信息公开申请答复书》，于2019年4月8日以邮寄方式向嘉善县政府申请复议，嘉善县政府依法予以受理，于2019年4月10日向干窑镇政府送达行政复议答复通知书。因情况复杂，嘉善县政府于2019年6月4日延长审理期限三十日并通知了上诉人及干窑镇政府。2019年6月11日，嘉善县政府收到上诉人申请查询、复印、组织听证的申请书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，嘉善县政府于2019年6月18日向上诉人邮寄《行政复议阅卷通知书》，通知上诉人阅卷，上诉人于2019年7月5日前来嘉善县政府处查阅本案相关材料，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，嘉善县政府认为无需采取听证的方式审理，未另行组织听证。经审查，嘉善县政府认为上诉人所要申请公开的内容是针对干窑镇政府在2016年11月8日作出的干信访答字(2016)36号《信访事项答复意见书》中对上诉人信访事项的办理和处理情况，其本意是为了质疑信访处理行为，其申请的实质是对信访处理结果的核查，仍属信访行为，应当按照《信访条例》有关规定处理。遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，于2019年7月4日作出行政复议决定：驳回行政复议申请。嘉善县政府于2019年7月5日分别将复议决定送达上诉人和干窑镇政府。因此，嘉善县政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。2.上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。上诉人要求公开涉及到干信访答字(2016)36号《信访事项答复意见书》的十项信息，其申请的实质是对信访处理结果的核查，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求。上诉人以申请政府信息公开为名义，实质是质疑信访处理行为而向嘉善县政府申请行政复议，不属于行政复议受案范围。综上，嘉善县政府作出的善政复决〔2019〕11号行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。请求依法驳回上诉，维持原审裁定。干窑镇政府答辩称：1.干窑镇政府作出的《政府信息公开申请答复书》事实清楚、依据准确，程序合法。2019年2月27日，干窑镇政府收到上诉人邮寄的信息公开申请。同年3月15日，干窑镇政府作出《政府信息公开申请答复书》。依据原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款的规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”干窑镇政府在规定期限内，以书面方式作出答复。针对上诉人申请的事项以及根据干窑镇政府确认的情况，所作答复符合原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。2.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人名义上申请政府信息公开，实质上是对信访事项答复意见不服，其提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理，也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议范围。行政机关作出驳回复议申请的，同样不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求依法裁定驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系由政府信息公开申请所引发的行政争议，按照《政府信息公开条例》第一条的规定，政府信息公开制度的主要功能在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。而上诉人顾世荣申请公开“干窑镇政府于2016年11月8日作出的干信访答字〔2016〕36号《信访事项答复意见书》中的相关政府信息”，实质是对此前其向干窑镇政府信访，该府所作的答复不服，以申请政府信息公开的形式对处理结果提出质疑。该申请已明显偏离政府信息公开制度的宗旨，实质上是一种信访行为，不受政府信息公开制度调整。上诉人又针对该信访事项申请行政复议，其实质仍是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围，嘉善县政府作出驳回复议申请决定，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，不应纳入人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，嘉善县政府以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，在性质上是对行政复议申请的程序性驳回，不属于与原行政机关作共同被告的情形。故当事人只能对原行政行为或复议行为择一起诉，不能同时起诉。本案中，顾世荣一并就干窑镇政府的答复和嘉善县政府的复议决定提起诉讼，不符合法律规定。一审法院未履行释明、指导义务，将干窑镇政府列为第三人、一并受理了顾世荣要求撤销干窑镇政府作出的政府信息公开答复并责令重作的诉讼请求，存在错误，本院予以指正。但鉴于一审裁定驳回顾世荣的起诉，处理结果并无不当，本院仍予维持。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年三月二十六日书记员 吴 琳