广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4816号上诉人（原审被告）：广州市生态环境局，住所地广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，该局局长。委托代理人：罗庆全，该局工作人员。委托代理人：周磊，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州鸿轩汽车服务有限公司，住所地广州市天河区********自编10-5。法定代表人：吴鸿，经理。委托代理人：阮希，该司员工。上诉人广州市生态环境局因与被上诉人广州鸿轩汽车服务有限公司（以下简称鸿轩公司）环保行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告鸿轩公司曾在广州市天河区****************经营汽车服务，并于2017年9月15日办理了《建设项目环境影响登记表》（备案号201************571）。2018年4月26日，原告变更经营场所到天河区俊园街2号001自编10-5。庭审中原告自述变更后的经营场所是2018年3月开始进场装修，并且边装修、边营业，包括洗车、维修等，8月开始正式经营；场地租赁合同从2018年5月开始计算租金。2018年7月12日，被告广州市生态环境局执法人员到原告的经营场所天河区俊园街2号001自编10-5进行现场检查并制作了穗天环问改[2018]0013329号《环境保护问题改正通知书》，载明现场检查发现存在未办理建设项目环境影响评价文件报批手续、需配套的环保设施未经验收的问题，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》，责令原告在接到通知之日起即日内改正上述环境保护问题，严禁在该址进行汽车维修等项目。原告法定代表人吴鸿当场签收了通知书。2018年7月18日，原告法定代表人吴鸿与被告工作人员林忠南联系，林忠南发送了办理备案的网址给原告，原告告知林忠南变更后的经营场所地址。同日，原告办理了《建设项目环境影响登记表》（备案号201************187），项目名称是汽车美容保养维修，建设地点是天河区俊园街2号001自编10-5，营业面积450平方米，建设单位是原告，法定代表人、联系人是吴鸿，项目投资40万元，环保投资3万元，拟投入生产运营日期是2018年7月13日，建设性质新建；备案依据是该项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中应当填报环境影响登记表的建设项目，属于第126汽车、摩托车维修场所项中其他；建设内容及规模是洗车机2台，举升机5台，扒胎机1台；主要环境影响包括：生产废水，环保措施是采取回废措施后通过三级沉淀池处理后排放至市政管道；固废，环保措施是分类回收，交至有资质公司回收；噪声，环保措施是车间产生噪声经隔音墙处理后排放。7月24日，原告申报了《广州市固体废物管理信息系统单位基本信息表》。7月26日，林忠南告知吴鸿已经审核通过固体废物GIS系统，并催促吴鸿尽快填报其他系统。2018年8月27日，被告执法人员再次到原告的经营场所天河区俊园街2号001自编10-5进行现场检查，发现原告仍未纠正违法行为。被告作出了穗天环问改[2018]0013341号《环境保护问题改正通知书》，载明现场检查发现存在未办理建设项目环境影响评价文件报批手续的问题，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》，责令原告在接到通知之日起即日内改正上述环境保护问题，禁止非法排污。检查过程中被告执法人员还制作了《调查询问笔录》、《现场检查笔录》，载明该单位面积约450平方米，总投资40万元，2018年8月开始经营，主要经营汽车美容、洗车、维修等，生产经营时间从8时到18时30分，生产设备包括洗车机2台、举升机5台、扒胎机1台、机修工具3套、空压机1台等；生产工艺是：接车、检查车辆、洗车或维修、交车等；原辅材料是：洗车时用的洗车蜡水、汽车零配件等；污染物排放情况：洗车时废水经三级沉淀池处理后排向市政管道，维修汽车时的废机油等危险废物交由有资质的危废物处理公司回收处理，噪声经隔音处理后排放；已办理工商营业执照、建设项目环境影响登记表；经营场所所在建筑物的二楼以上是居民住宅（珠江俊园小区），南面是棠下街第二社区卫生服务中心和历德雅舍居民小区，东面是加拿大花园居民小区，北面是信华花园居民小区，为环境敏感区。被告执法人员询问了原告法定代表人吴鸿，告知检查事实以及申请回避的权利，吴鸿表示清楚，不申请回避，但是拒绝签收通知书、笔录。被告执法人员在棠下街社区居委会工作人员见证下，留置送达了穗天环问改[2018]0013341号《环境保护问题改正通知书》。2018年8月31日，被告对原告上述违法行为进行立案。10月18日，被告作出穗天环责改[2018]B242号《责令改正违法行为决定书》，认定原告所在区域涉及环境敏感区，原告对上述建设项目未依法办理环境影响审批手续，项目需要的配套建设的环保设施未经验收即正式投入使用，违反了2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、2017年《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，经研究决定责令原告在60日内改正上述违法行为；并告知原告申请行政复议及提起行政诉讼的权利，复议或诉讼期间不得停止该决定履行。同日，被告将该决定现场送达原告。2018年10月26日，被告作出穗天环听告[2018]299号《环境保护行政处罚听证告知书》，告知原告：经查，原告在未办理环境影响评价审批手续的情况下，于2018年8月开始经营汽车美容、洗车和维修，经营项目周边涉及环境敏感区，项目需要的配套建设的环保设施未经验收即正式投入使用，违反了2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、2017年《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，因此被告依据2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，拟对原告作出如下行政处罚：罚款12000元；依据2017年《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，责令当事人改正违法行为，拟作出如下行政处罚：罚款200000元；综合以上两项行政处罚，责令当事人改正违法行为，拟作出以下行政处罚：罚款212000元；根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定，原告有陈述申辩及申请听证的权利。被告在10月30日将该告知书送达原告。原告在2018年10月31日向被告提交了陈述、申辩意见并申请听证。2018年11月5日，被告向原告送达《环境保护行政处罚听证通知书》，并于11月19日举行了听证。11月26日，被告作出穗天环罚[2018]324号《环境保护行政处罚决定书》，认定原告的行为违反了2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、2017年《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对原告作出罚款12000元的行政处罚，依据2017年《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，责令原告改正违法行为，对原告作出罚款200000元的行政处罚，综合以上两项行政处罚，责令原告改正违法行为，对原告作出罚款212000元的行政处罚，同时告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利。被告于当日通过邮寄方式寄出该处罚决定书，11月27日送达原告。另查明，《建设项目环境影响评价分类管理名录》于2017年9月起实施，实施时第125条洗车场项目类别，属于营业面积1000平方米及以上，或涉及环境敏感区的，应编制环境影响报告表，其他的应填报环境影响登记表；第126条汽车、摩托车维修场所项目类别，属于营业面积5000平方米及以上，或涉及环境敏感区的，应编制环境影响报告表，其他的应填报环境影响登记表；两个栏目中的环境敏感区都是指生态保护红线范围内，或者生态保护红线范围外的自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区或基本农田保护区。2018年4月28日《建设项目环境影响评价分类管理名录》修改后实施，修改后,第125条洗车场项目类别，涉及环境敏感区的，或者危险化学品运输车辆清洗场，应编制环境影响报告表，本栏目环境敏感区是指生态保护红线范围内，或者生态保护红线范围外的自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区；基本农田保护区、基本草原、森林公园、地质公园、重要湿地、天然林、野生动物重要栖息地、重点保护野生植物生长繁殖地；以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，以及文物保护单位等;第126条汽车、摩托车维修场所项目类别，涉及环境敏感区的，或有喷漆工艺的，应编制环境影响报告表；本栏目环境敏感区是指生态保护红线范围内，或者生态保护红线范围外的自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区；以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，以及文物保护单位等。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，被告具有本区域范围内的环境保护执法权及处罚权。《建设项目环境保护管理条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。”第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，原告在天河区俊园街2号001自编10-5的涉案建设项目属于分类管理名录中的第125条洗车场、第126条汽车、摩托车维修场所，而且该经营场所所在建筑物二楼以上以及周边是以居住、医疗卫生为主要功能的区域，符合名录第125、126条项目类别对应的涉及环境敏感区的定义，应当编制环境影响报告表。原告对该场地的建设项目负有编制环境影响报告表的义务。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”原告在2018年3月开始装修，属于在开工建设前没有依法办理环境影响报告表审批手续，违反了上述规定，被告对原告作出罚款12000元,并无不当。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原告于2018年8月正式经营，属于在项目需要配套建设的环境保护设施尚未经验收合格即投入使用，违反了上述规定，应当给予处罚，被告对原告作出责令改正违法行为的处罚并无不当，应予支持。但是，原告在变更经营场所之前已在经营洗车、汽车维修，并且已按照修改前《建设项目环境影响评价分类管理名录》办理了登记表备案；变更经营场所并进场装修后，《建设项目环境影响评价分类管理名录》进行了修改，使洗车、汽车维修对应的环境敏感区定义发生了改变，原告才负有办理报告表以及配套建设环境保护设施经验收合格方可投入生产或者使用的义务。因此，原告违法行为虽然不因法律法规修改而免责，但是确有客观原因。同时，原告的经营场所已配套建设环境保护设施，未发现造成严重污染后果；在被告进行现场检查后，原告也能积极配合整改。此外，庭审中原告主张其原来在天河区五山路翰景街自编76号B206房经营汽车服务时的环保评估手续也是由被告的工作人员林忠南办理，7月18日原告向被告提交营业执照时是交给林忠南，林忠南还发了新的登记表备案网址给原告，原告亦告知林忠南变更后的经营场所地址,林忠南并未根据修改后的《建设项目环境影响评价分类管理名录》告知其需要提交报告表，原告也在当日办理了登记表备案。虽然被告辩称林忠南负责五山街部分区域环保督查工作以及省固体废物管理信息平台后台审核工作，并不负责被告变更地址后的经营场所所在的棠下街的相关工作；林忠南没有去过被告经营场所现场，对固体废物审批通过的行为不代表他负责涉案经营场所的环保审批，但是林忠南作为被告的工作人员，其行为确实也对原告关于需要办理登记表还是报告表的认识产生一定的影响。据此，被告对原告作出责令改正违法行为的行政处罚外，对原告处罚款200000元过重，应予纠正。《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告在作出行政处罚前，经过调查取证，向原告发出告知书，告知原告拟作出处罚及享有的权利，并根据原告的申请组织听证，听证后作出行政处罚决定，程序合法。关于原告提出的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”原告主张其因被告的行政处罚而遭受了店面租金损失391200元，请求被告予以赔偿,原审法院认为,原告虽然配套建设了环境保护设施，但是未经验收建设项目即投入经营，存在违法行为，被告对原告作出责令改正违法行为的行政处罚并无不当；同时，原告也未对主张的租金损失进行举证。综上，原告的赔偿请求没有事实与法律依据，原审法院不予支持。综上所述，被告作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，但明显不当，原审法院依法撤销被告作出的罚款200000元的行政处罚。撤销该项处罚后，涉案行政处罚决定综合两项行政处罚,责令原告改正违法行为，罚款12000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销原广州市天河区环境保护局于2018年11月26日作出的穗天环罚[2018]324号《环境保护行政处罚决定书》中关于罚款200000元的行政处罚；二、驳回原告广州鸿轩汽车服务有限公司的赔偿请求。案件受理费50元，由被告广州市生态环境局负担。上诉人广州生态环境局不服原审判决，上诉称：一、上诉人对被上诉人作出的行政处罚决定，是依法履行本行政区域环境保护监督法定职责，认定事实清楚、适用法律正确。2018年4月以来，周边住户群体性，大面积多次对被上诉人在其所在小区开展修车、洗车等产生扰民情况进行投诉。棠下街多次现场核查并提出要求，但被上诉人均未理会、未作整改。同年7月18日，被上诉人在上诉人已告知其违法行为是“未经审批”情况下，仍办理了涉案地点的环评备案手续，被上诉人的备案行为属于明显的故意、擅自降低环评类别，对应当报批的项目进行备案，属于无效备案，并应当承担相应的法律后果。另外，被上诉人在未办理环境影响报告表的审批手续的情况下于同年8月在其经营场所开工建设该项目，同时在该项目需要配套建设的环境保护设施尚未建成并经验收合格即投入使用。其前述行为违反了相关法律规定，上诉人根据相关法律规定对其作出被诉行政处罚，事实清楚、适用法律准确。二、原审判决认定对被上诉人处罚200000元过重，事实不清。（一）上诉人雇用的协管员林忠南与被上诉人法定代表人微信聊天记录内容不能视为上诉人的执法职务行为。林忠南主要协助负责凤凰街道环保工作，以及广东省固体废物管理信息平台的后台审核工作，并不负责上诉人经营场所所在地的棠下街区域，即林忠南不是与被上诉人环境建设项目相关的上诉人工作人员。经上诉人核实，林中南与被上诉人法定代表人系老乡并互相联络，其与被上诉人法定代表人微信回答问题、接受咨询，均非代表上诉人从事的职务行为。根据林忠南的陈述，其在了解了被上诉人的情况后，也曾告知被上诉人法定代表人依法报批，但被上诉人却未对该事实如实陈述。（二）被上诉人的备案行为属于故意擅自降低环评类别，对应当报批的项目进行备案，属于无效备案。被上诉人法定代表人与上诉人雇用的协管员林忠南联系以前，上诉人已于2018年7月12日以书面形式明确告知被上诉人其违法行为是“未办理建设项目环境影响评价文件报批手续”和“需配套的环保设施未经验收”，并责令其改正违法行为。被上诉人在明知其从事的项目需要办理环评审批手续的情况下，无视上诉人作出的《环境保护问题改正通知书》，仍于2018年7月18日办理了涉案地点的环评备案手续，属于明显的故意、擅自降低环评类别，根据《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第二十条的规定，对应当报批的项目进行备案，属于无效备案。（三）虽然被上诉人的经营场所已配套建设环境保护设施，且未发现造成严重污染后果，但并不影响对其行为构成“未验先投”，违反环保设施“三同时”验收制度的认定。根据上述规定，行政相对人存在违反上述规定的违法行为，即应予以处罚，不以当事人“明知”为前提，也不以造成危害后果为前提。另外，上诉人执法人员曾通过当面约谈、致电等方式与被上诉人多次进行沟通，反复重申法律法规，要求被上诉人在未依法办理环评审批手续前不得投入生产经营，并就环保手续问题指引其到该局规建科咨询，被上诉人也到该局审批科室当面咨询过该问题，也明确答复过该项目属于审批项目，且不符合审批条件，但被上诉人仍于2018年8月起进行经营。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，由被上诉人承担该案一、二审诉讼费用。被上诉人鸿轩公司二审答辩称：一、被上诉人成立于2015年4月，并已在它址经营多年，2018年3月迁址新店装修，针对4月周边居民的投诉，被上诉人也通过物业与业主沟通协调，已将门店接待时间进行整改，并非上诉人上诉所称的“未理会，未作整改”。二、认定其违法的新规于2018年5月才颁布，被上诉人依照旧法于2017年9月15日已完成网上备案，2018年迁新址后于4月28日完成了工商变更手续，工商局于同年7月才将新营业执照制作完成下发到企业手中，企业拿着新营业执照重新备案，因新规于5月发布，又因环保工作人员错误引导，被上诉人不存在上诉人所说的“故意擅自降低环评类别”。三、在得知新规确实需要环评报告后，被上诉人已停止营业、积极整改，并已联系环评公司希望尽快出报告，但在责令整改规定60日未到时，上诉人无视本案的相关情况，作出被诉处罚，严重违背《行政处罚法》的立法总则。综上所述，被上诉人并非主动违法，且事后积极整改并已停止经营，并未对社会造成严重危害，请求驳回上诉人请求，撤销被诉处罚中的两项罚款。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，对于被诉行政处罚决定，原审判决已从事实根据、法律依据及程序方面作了论述，认定被诉行政处罚决定认定事实清楚、程序合法，部分处罚适当，本院二审认同一审的上述认定，不再赘述。本案二审的争议焦点是被诉处罚决定中的“罚款200000元”处罚是否适当。关于“罚款200000元”处罚是否适当问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一、二款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条规定了从轻、减轻及不予处罚的情形。根据上述规定，执法机关实施行政处罚应秉持纠正违法行为、处罚与教育相结合、过罚相当的原则。本案中，被上诉人在涉案项目需要配套建设的环保设施未经验收合格即投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款的规定，应给予处罚。但是：一、适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对被上诉人给予处罚的前提条件是涉案建设项目属于应当编制环境影响报告表的项目。被上诉人原在广州市天河区****************经营汽车服务，并办理了《建设项目环境影响登记表》，一审庭审证实被上诉人搬离原经营地址属于配合环保部门整治散乱污，系变更经营场所。根据其搬离时《建设项目环境影响评价分类管理名录》的相关规定，被上诉人在涉案地址的建设项目，只需填报《建设项目环境影响登记表》。2018年4月28日《建设项目环境影响评价分类管理名录》修改后实施，根据修改后的规定，被上诉人在涉案地址的建设项目需要编制环境影响报告表报批。但被上诉人于2018年3月于涉案地址开始建设项目装修至8月正式经营，行为从旧规定开始持续至新的规定实施后，因新规定的实施，涉案建设项目才属于应当编制环境影响报告表报批的项目，被上诉人才负有编制环境影响报告表报批的义务；二、上诉人在2018年7月12日首次检查时，告知被上诉人存在“未办理建设项目环境影响评价文件报批手续、需配套的环保设施未经验收”问题，18日被上诉人按上诉人约谈通知到上诉人处提交材料，上诉人的工作人员林忠南代接收了相关材料。林忠南虽不负责处理涉案地址的环保审批事项，但是被上诉人在原址经营的相关环保评估手续系由其办理，在该日下午的沟通中上诉人亦如实告知林忠南变更后的经营场所地址,林忠南指引上诉人办理《建设项目环境影响登记表》，并发了备案网址，上诉人也在当日办理了登记表备案，该登记表填写的建设地址就是涉案地址；三、环保配套设施验收的目的，主要是确保设施合格并发挥作用，避免造成污染。被上诉人配套建设的环保设施已建成，且检查时未发现环保设施不能发挥作用造成污染后果，检查后上诉人亦采取措施进行整改。综合上述事实和情节，根据实施行政处罚应秉持纠正违法行为、处罚与教育相结合、过罚相当的原则，原审判决认定被诉行政处罚给予被上诉人罚款200000元过重，有一定的事实和法律依据。上诉人的上诉理由，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年二月二十五日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪