陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)陕行终23号 上诉人（一审原告）：杨新玉，女，1954年2月6日出生，汉族，住陕西省汉中市汉台区。被上诉人（一审被告）：汉中市人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：方红卫，市长。委托代理人：刘杨，该政府工作人员。委托代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。上诉人杨新玉因诉被上诉人汉中市人民政府（以下简称汉中市政府）房屋行政征收一案,不服陕西省汉中市中级人民法院（2019）陕07行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2017年2月20日，汉中兴汉新区管理委员会（以下简称兴汉管委会）作出汉兴管发[2017]1号《关于征收陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上房屋的决定》（以下简称1号房屋征收决定）。该决定主要内容为：决定对陕西汉江药业集团股份有限公司家属区范围内国有土地上个人房屋实施征收，载明了征收补偿安置工作实施单位，并载明征收补偿标准按照汉兴管发[2015]32号文执行。另载明：自该决定发布之日起，被征收人对决定事项不服的，可在60日内向汉中市政府提出行政复议或者在六个月内向人民法院提出行政诉讼。2018年1月19日，杨新玉等人以汉中市汉台区人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认汉区兴指发[2017]6号《汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部关于陕西汉江药业集团股份有限公司家属区国有土地上房屋征收补偿安置有关问题的通知》（以下简称6号通知）违法并予撤销。在该案的审理过程中，汉台区XX号房屋征收决定在内的28份证据；2018年7月17日依法组织该案进行证据交换时，原告方当庭接收了上述证据。2019年7月21日，杨新玉提起本案诉讼。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，杨新玉诉称其在诉6号通知违法一案的审理过程中才知晓1号房屋征收决定的具体内容。经审理查明，在杨新玉等人诉6号通知一案中，法院于2018年7月17日组织该案进行证据交换时，原告方当庭接收了被诉1号房屋征收决定。故至迟应自2018年7月17日起算原告起诉本案的起诉期限。鉴于1号房屋征收决定已载明诉讼权利及起诉期限，故本案应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月计算起诉期限。杨新玉于2019年7月21日提起本案诉讼，明显已超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的正当理由。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，依照该规定，本案应驳回杨新玉的起诉。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回杨新玉的起诉。案件受理费50元予以退还。上诉人杨新玉上诉称：（一）一审裁定驳回其起诉没有事实依据。其起诉是否超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，应由汉中市政府举证。但汉中市政府未在法定期限内向法院提交答辩状和证据，逾期提交证据也无正当理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，对汉中市政府的行政行为应视为没有相应证据。一审开庭审理时杨新玉明确表示对汉中市政府逾期提交的证据不予质证，但一审法院仍坚持组织质证，却在一审裁定中没有明确是否采信该证据，在这种情况下一审认定杨新玉超过起诉期限没有事实依据。（二）一审法院审理程序违法。汉中市政府逾期提交证据视为无证据，一审裁定查明的事实并不是汉中市政府逾期提交的证据反映事实，一审法院以上一次起诉提交的证据的事实作为认定杨新玉本次起诉超过起诉期限的证据，代替行政机关履行举证义务，违反居中裁判审理原则。（三）其起诉请求确认1号房屋征收决定违法不适用起诉期限的规定。汉中市政府将法定行政征收决定权委托给汉中兴汉新区管理委员会的行政行为和程序均违法，该违法委托行为必然导致兴汉管委会作出1号房屋征收决定的行政行为无效。因其一审要求确认1号征收决定的行政行为无效，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，其起诉不受起诉期限的限制。请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求。被上诉人汉中市政府答辩称：（一）一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。杨新玉的起诉已过起诉期限。2017年2月21日，兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部工作人员在汉江制药厂家属区XX号房屋征收决定，告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼的期限。另，王亚洲等人不服汉区兴指发[2017]6号通知申请行政复议，复议机关作出了汉政复决字23号《行政复议决定书》，该复议决定认定，汉中兴汉新区XX号房屋征收决定，并在汉江制药厂家属区张贴的事实，该事实认定的效力对包括上诉人杨新玉在内的全体被征收人具有拘束力。根据最高人民法院法释（2002）21号第六十八条第一款第（四）项之规定，该事实可以作为人民法院审理行政案件直接认定的事实。（二）起诉期限是人民法院依职权审查的事实。行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查问题。即使当事人未提出起诉期限问题抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。虽然《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。但该条仅是对举证责任的分配，从该条规定无法得出法院不能主动审查起诉期限的结论。综上，一审裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院查明：2018年7月17日，陕西省汉中市中级人民法院组织（2018）陕07行初3号、4号、5号王亚洲、耿忠等人诉汉中市汉台区XX号通知违法3案当事人进行证据交换，汉中市政府参与了证据交换。证据交换中，汉中市汉台区人民政府及汉中市政府均提交了1号房屋征收决定作为证据，杨新玉进行了质证。一审查明的其他事实属实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：1.一审程序是否合法；2.杨新玉的起诉是否超过起诉期限。（一）一审程序是否合法的问题。杨新玉上诉称汉中市政府在一审中逾期提交证据，一审法院在庭审中不应对该证据组织质证，但起诉期限审查是法院依职权主动调查的程序性事项，不是基于当事人的诉请。即使当事人未提交相关证据，法院仍可依职权向双方当事人调取。因此，即使汉中市政府在一审庭审时未提交超过起诉期限的证据，一审法院仍可依职权调取。且本案中一审法院是以起诉超过期限而裁定驳回，并未以汉中市政府提交的证明其行政行为合法的证据作为裁判的事实依据。故对杨新玉该上诉理由，不予支持。（二）关于杨新玉的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”经查，一审法院在审理杨新玉诉汉中市汉台区XX号通知一案组织的证据交换中，杨新玉对1号房屋征收决定进行了质证，在当日已经知晓1号房屋征收决定的内容和起诉期限。其在2019年7月21日提起本案诉讼，已经超过法律规定的期限且无正当事由。一审法院认定事实清楚，裁定驳回起诉并无不当。关于杨新玉上诉称兴汉管委会作出1号房屋征收决定属无效行为，其起诉无效行为不适用起诉期限规定一节。因人民法院审理案件是以当事人提起诉讼时确定的诉讼请求为审理对象，在案件进入审理程序之后不得任意变更诉讼请求。本案中，杨新玉在一审中明确的诉讼请求是确认1号房屋征收决定程序违法，而非确认1号房屋征收决定无效。故对杨新玉该上诉请求，不予支持。综上，杨新玉的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，不予支持。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审判长肖宏果审判员**审判员张安品   二〇二〇年三月十六日 法官助理孙禄书记员周怡玮1