江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终15号上诉人（原审被告）玉山县四股桥乡人民政府，住所地江西省上饶市玉山县四股桥乡树窝。法定代表人杨宗华，该乡政府乡长。委托代理人李玉栋，江西淮玉律师事务所律师。上诉人（原审被告）玉山县人民政府，住所地江西省上饶市玉山县府前路1号。法定代表人徐树斌，该县政府县长。被上诉人（原审原告）李福春，男，汉族，1974年1月26日出生，江西省玉山县人，家住江西省上饶市玉山县。被上诉人（原审原告）温群英，女，汉族，1973年6月13日出生，江西省玉山县人，家住江西省上饶市玉山县。上诉人玉山县四股桥乡人民政府、玉山县人民政府因李福春、温群英诉其房屋行政强制一案，不服江西省上饶市中级人民法院在2019年10月17日作出的（2019）赣11行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，2016年，玉山县启动Ｇ320国道沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目。2016年3月30日至4月28日，玉山县人民政府召开该项目风险评估会、《Ｇ320补偿安置方案》座谈会及听证会。2016年4月，Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目管理处对该项目开展了社会稳定风险评估工作。2016年5月8日，玉山县委办公室、玉山县人民政府办公室发布《关于印发的通知》，通知载明《Ｇ320补偿安置方案》已经县委、县政府研究同意，予以印发。安置方案载明Ｇ320国道升级改造项目是县委、县政府实施的重点工程，明确了该项目征收范围及签约时限、集体土地上农垦房屋征收补偿安置办法和标准，明确凡被征收房屋属国有土地性质的，无论户主是居民还是农户，一律按居民房屋征收补偿安置办法及标准执行。居民房屋征收补偿安置办法及标准按县人民政府下发文件执行。签订征收补偿协议后，被征收人擅自毁约不按征收补偿协议约定的期限履行搬迁义务或有其他阻碍拆除房屋的行为导致无法拆除房屋的，取消所给予的奖励。涉及到房屋的拆除由县房屋征收办公室参照相关规定执行，以及被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼的，在征收决定规定的期限内不搬迁的，由县人民政府依法申请人民法院强制执行。2016年8月至12月，该项目规划选址获得江西省住房和城乡建设厅批准，可行性研究报告获得江西省交通运输厅及江西省发展和改革委员会批准。原告李福春、温群英的房屋位于玉山县，面积为507.27平方米，土地性质为国有出让用地，用途为商住，在Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成段公路改建工程项目征收范围内。2018年8月11日，李福春、温群英与四股桥乡人民政府签订房屋搬迁协议书，约定了被搬迁房屋补偿金额801201.55元、被搬迁附属物金额9904.12元及被搬迁房屋装饰装修金额269494.4元，共计人民币1080600元。但协议中第四项宅基地安置直数、第五项搬迁期限为空白，第六项备注中注明国有土地办证由政府承担。2018年10月1日、10月17日，四股桥乡人民政府分两次向李福春、温群英账户汇入人民币共计1080600元。2018年11月28日，原告李福春、温群英向玉山县人民政府提交行政复议申请，认为原告与被申请人四股桥乡人民政府签订的协议书存在强迫签订、补偿标准错误、征收程序不合法等违法行为，请求认定签订该协议书的行为属行政违法行为，并认定该协议及签订协议无法律效力，责令四股桥乡人民政府向李福春、温群英出示国有土地上商业住房征收补偿方案，并按此标准另行协商征收补偿协议签订事宜。2018年12月3日，玉山县人民政府作出不予受理决定，认为原告复议申请不符合《中华人民在共和国行政复议法》第六条的规定，不属于行政复议受案范围，决定不予受理。原告不服，于2018年12月17日向该院提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，责令被告受理原告行政复议申请。2019年3月14日，四股桥乡人民政府向原告下发《通知》，告知已与原告签订协议，拆迁款已打入原告账户，原告至今未搬，影响项目建设，经多次催促仍不搬迁，通知原告三天内搬空房屋内所有物品，如再逾期不搬，玉山县新320项目指挥部和四股桥乡人民政府将按协议依法强制搬离。次日，原告向上饶市政府申请行政复议，要求确认玉山县政府按照《Ｇ320补偿安置方案》对其征收房屋补偿的行政行为不合法。2019年3月20日，上饶市人民政府立案受理原告的行政复议申请。2019年3月28日，玉山县Ｇ320项目指挥部和四股桥乡人民政府对案涉房屋进行拆除。2019年4月3日，该院作出（2019）赣11行初1号行政判决，维持玉山县人民政府作出的不予受理决定。2019年4月8日，原告向该院提起行政诉讼，要求确认两被告强拆原告房屋的行为违法并赔偿损失。2019年5月28日，上饶市人民政府作出饶府复字［2019］11号行政复议决定，认定原告与四股桥乡人民政府签订协议书时，协议书载明内容不完整，只有第六项备注里有内容，其他均为空白。复议决定认为《Ｇ320补偿安置方案》符合法律规定，但四股桥乡人民政府与原告签订的协议有瑕疵，不具有协议书载明的主要内容，造成原告处于不利地位，有违双方平等、公平的基础上签订协议。申请人房屋为国有土地性质上的房屋，应按方案中国有土地性质及安置原则规定进行补偿。复议决定：维持《Ｇ320补偿安置方案》；玉山县人民政府严格按照《Ｇ320补偿安置方案》的标准依法依规对申请人进行补偿。2019年6月11日，原告向该院提起行政诉讼，要求撤销该复议决定及《Ｇ320补偿安置方案》，责令玉山县人民政府按照《征补条例》和《江西省征补办法》对原告进行补偿并作出补偿决定。该案正在该院另案审理中。一审法院认为，原告李福春、温群英就房屋搬迁事项与玉山县四股桥乡人民政府签订协议，约定了被搬迁房屋及附属物、装饰装修补偿金额等，该协议系行政协议。原告认为协议依据的补偿标准错误、征收程序违法及被强迫签署该协议，被告据此拆除原告房屋于法无据；被告认为被告拆除原告房屋是依据该协议进行的履约行为，且玉山县人民政府未实施拆除行为。故本案的争议焦点为：一、玉山县人民政府是否为本案适格被告；二、被告实施的拆除原告房屋的行为是否合法。具体阐述如下：一、玉山县人民政府是否为本案适格被告。根据四股桥乡人民政府向原告下发的《通知》及四股桥乡政府当庭陈述、原告提供的光盘，G320项目指挥部和四股桥乡人民政府共同对原告房屋实施了拆除行为。被告玉山县人民政府主张G320项目指挥部不是玉山县政府成立的临时机构，可能是玉山县交通局成立的临时机构。该院要求被告玉山县政府提交成立G320项目指挥部的相关资料，以查明该项目指挥部的性质。但玉山县人民政府至今未提交。根据被告提交的《G320补偿安置方案》、风险评估材料、听证会会议记录等，该项目是玉山县委、县政府实施的重点工程，玉山县人民政府组织召开项目风险评估会、补偿方案听证会，成立矛盾纠纷排除调处工作领导小组，制定应急预案等，因此玉山县人民政府有能力提交该项目指挥部的相应资料。玉山县人民政府有能力提交相关材料却怠于提交，应承担相应不利后果。G320国道升级改造项目涉及房屋征收等相关工作，只有玉山县人民政府具有相应职权。玉山县人民政府有能力提交证据证明G320项目指挥部成立情况但拒绝提供，该院根据职责对应原则及被告提供的听证会、风险评估资料等相关资料，推定该项目指挥部是玉山县人民政府为顺利开展该项目而成立的临时性机构。项目指挥部是为项目顺利开展而成立的临时性机构，不能独立承担相应责任，应由成立该指挥部的相关单位承担相应的法律责任。原告房屋系四股桥乡人民政府与G320项目指挥部共同拆除，玉山县人民政府应为该项目指挥部的行为承担相应责任，故玉山县人民政府是本案适格被告。二、被告拆除原告房屋是否合法。根据《征补条例》第二十五条之规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《江西省征补办法》第三十七条规定，按照补偿协议已完成搬迁或者按照补偿决定确定的搬迁期限已完成搬迁的房屋，房屋征收部门负责组织实施拆除。本案中，Ｇ320国道升级改造项目土地和房屋征收的主体是玉山县人民政府。原告李福春、温群英房屋在该项目征收范围内，四股桥乡人民政府亦是为完成该项目征收工作而与原告签订案涉房屋搬迁协议。协议注明系一式三份，由原告及四股桥乡人民政府、领导小组办公室各一份，同时四股桥乡人民政府向原告发出的搬离通知也载明原告房屋位于新320国道改建项目范围，已签订协议且拆迁款已打入原告账户，四股桥乡人民政府向原告打款凭证注明系320国道征迁费用。综上，四股桥乡人民政府与原告签订房屋搬迁协议是因Ｇ320国道项目升级改造而对原告房屋进行征收补偿的行为，应适用《征补条例》与《江西省征补办法》。玉山县人民政府主张系原告与四股桥乡政府另行自主协商确认的搬迁，理由不成立。原告房屋系国有土地上的商住房屋，原告与四股桥乡人民政府签订房屋搬迁协议未约定搬迁时间及违约责任。四股桥乡人民政府与原告签订协议后，按照协议约定支付了补偿款，但原告拒绝搬离并交付房屋给四股桥乡政府，且在四股桥乡人民政府向原告送达搬离通知时，已就该协议及征收行为申请行政复议、提起行政诉讼。原告已积极主张权利，明确表明拒绝搬离并交付房屋。因原告拒绝履行搬迁协议，四股桥乡人民政府应按照《征补条例》第二十五条之规定，就该协议提起诉讼，要求原告履行协议义务。原告未向四股桥乡人民政府交付房屋，协议未约定搬离期限，也未约定四股桥乡人民政府在原告拒绝搬离时可直接拆除其房屋。四股桥乡人民政府和项目指挥部在未约定搬离时间、未交付房屋、也未约定原告拒绝搬离时可直接拆除的情况下，在原告就案涉协议及征收行为主张司法救济期间，直接拆除原告房屋缺乏法律依据。被告四股桥乡人民政府及玉山县人民政府主张该拆除行为系履约行为，该院不予采纳。综上，两被告强制拆除原告房屋的行为不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告玉山县人民政府、玉山县四股桥乡人民政府于2018年3月28日强制拆除原告李福春、温群英位于玉山县房屋的行为违法。玉山县人民政府不服，提出上诉称：1.请求撤销上饶市中级人民法院（2019）赣11行初28号行政判决，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求或发回重审。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：原审判决认定事实欠妥，适用法律失当。1.案涉纠纷实际系被上诉人与玉山县四股桥乡人民政府之间的行政协议争议，被上诉人曾就该行政协议争议向上诉人申请行政复议，上诉人系争议一方当事人四股桥乡人民政府的上级行政复议机关，并非被上诉人所诉纠纷的适格被告。2.根据被上诉人与四股桥乡人民政府签订的搬迁协议约定及四股桥乡人民政府一审当庭陈述认可，案涉房屋系四股桥乡人民政府组织人员拆除，上诉人未实施过强制拆除案涉房屋的行为，原审确认上诉人拆除案涉房屋行为违法缺乏事实根据。3.被上诉人就诉争房屋与四股桥乡人民政府自愿签订房屋搬迁协议书，此系被上诉人依法行使其财产处分权行为。四股桥乡人民政府履行了支付搬迁补偿款的义务后，被上诉人理应将案涉房屋交由四股桥乡人民政府拆除，四股桥乡人民政府拆除案涉房屋属正当履约行为。综上，请求二审法院改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求或发回重审。玉山县四股桥乡人民政府不服，提出上诉称：1.请求撤销上饶市中级人民法院（2019）赣11行初28号行政判决，依法改判上诉人强制拆除被上诉人的房屋行为合法有效。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一审法院认定上诉人强制拆除被上诉人房屋的行为违法，否认行政协议具有行政性和契约性的双重属性，属于认定事实和适用法律错误。（1）双方签订的协议书是双方充分协商的结果，补偿款数额及国有土地置换的面积都是双方协商确定的，并且搬迁协议书的第六项备注是被上诉人填写的。若是强迫被上诉人签字，上诉人完全可以填好后让被上诉人签字，不可能只填写协议书的第六项，其余空白让被上诉人签字，不符合常理。（2）上诉人的工作人员数次与被上诉人协商未果后，鉴于该工程时间进度上的要求，上诉人参照《G320补偿安置方案》，对被上诉人的房屋在补偿数额和国有土地置换的面积上适当提高了标准，由此造成了提高了的补偿数额需要在搬迁协议书的分项上进行调整，故存在分项空白未填写的情况，但补偿总额是确定的，也是填写了的。（3）上诉人与被上诉人签订的房屋搬迁协议既有行政性，也具有民事合同的属性，应受《中华人民共和国合同法》的调整，上诉人按照合同约定将补偿款转入被上诉人账户，已履行了合同义务，而被上诉人未履行合同义务，即搬离房屋，构成违约。上诉人的拆除行为是履约行为，不存在违法行为。综上，一审法院的判决认定事实和适用法律错误。为此，特提起上诉，恳请二审法院撤销一审法院判决，依法改判上诉人强制拆除被上诉人的房屋行为合法有效。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实相同。本院认为，结合上诉人玉山县人民政府以及玉山县四股桥乡人民政府的诉讼请求以及本案全部的卷宗材料，可以确定本案的争议焦点是：1.玉山县人民政府是否为本案的适格被告。2.两上诉人在2019年3月28日强制拆除被上诉人李福春、温群英位于玉山县房屋的行为是否合法。一、关于玉山县人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，作出行政行为的行政机关是被告。本案结合相关事实和证据，即要明确以下几点：1.G320项目指挥部是否参与案涉强制拆迁行为。2.G320项目指挥部的行为是否代表玉山县人民政府。3.玉山县人民政府是否应当对G320项目指挥部的强制拆除行为负责。本案中，2019年3月14日玉山县四股桥乡人民政府送给被上诉人的《通知》中载明“如逾期不搬，玉山县新320国道项目指挥部和四股桥乡人民政府将按照协议依法强制搬离。”2019年7月1日一审庭审记录：拆除主体是四股桥乡人民政府，G320国道项目指挥部协助执行。2016年3月30日《G320改建工程土地征收及房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）座谈会会议记录载明，政府领导明确征迁的压力要分摊到乡镇等内容，上述证据与其他证据能够相互印证，足以证实四股桥乡人民政府和G320国道项目指挥部共同实施了行政强制拆除房屋的行为。在一审法院审理过程中，一审法院曾依法要求玉山县人民政府提交成立G320项目指挥部的相关材料，但是玉山县人民政府应能提交却怠于提交，在卷证据亦可证明，G320项目指挥部是玉山县人民政府为该项目的顺利实施而成立的临时机构，对外不能独立承担责任；G320项目指挥部参与实施强制拆除被上诉人案涉房屋的行为即应视为该县政府的行政行为，故G320项目指挥部违法强制拆除的行为应承担相应的法律责任，基于其不能对外独立承担责任的特点，依法应由组建其的机构即玉山县人民政府承担。因此，基于本案现有事实和证据，依法应认定玉山县人民政府为本案适格被告。故一审法院确定玉山县人民政府为本案被告，并无不当。二、关于两上诉人在2018年3月28日强制拆除案涉房屋的行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立以后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，四股桥乡人民政府与被上诉人签订的房屋搬迁协议未约定搬迁时间及违约责任，四股桥乡人民政府仍履约支付了补偿款，但被上诉人拒绝搬离，不履行补偿协议约定的义务，此时四股桥乡人民政府应依法提起行政诉讼，不应直接采取行政强制拆除的方式。此外，在卷证据表明，被上诉人在2019年3月15日已向上饶市人民政府申请行政复议，要求确认玉山县人民政府按照《G320补偿安置方案》对其征收房屋补偿的行政行为违法。上饶市人民政府在2019年3月20日下发《行政复议受理通知书》，在同年5月28日作出复议决定。被上诉人在2019年6月1日不服上饶市人民政府的行政复议决定，向人民法院起诉。因此在被上诉人已经提起行政复议或行政诉讼，进行权利救济的情况下，上诉人尚不具备直接强制拆除案涉房屋的条件，却于2019年3月28日实施了强制拆除的行为，违反上述法律、法规的规定。因此，两上诉人的行政强制行为不具有合法性。故一审法院确认两上诉人行政强制拆除行为违法并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人玉山县人民政府和玉山县四股桥乡人民政府的上诉理由，因法律依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审诉讼费用50元，由上诉人玉山县人民政府和玉山县四股桥乡人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  陈雯雯二〇二〇年三月十九日书记员  刘 敏