广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终221号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市白云区广园中路238号。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系广州市白云区人民政府工作人员。上诉人（原审第三人）：黄雁玲，女，1969年1月25日出生，汉族。被上诉人（原审原告）：广州市白云区石井街庆丰经济联合社。负责人：张绍源，社长。委托代理人：陈立、冯国斌，均系广东晟晨律师事务所律师。广州市白云区石井街庆丰经济联合社（以下简称庆丰经联社）诉广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、黄雁玲行政复议纠纷一案，白云区政府和黄雁玲均不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市白云区人民政府石井街道办事处（以下简称石井街道办）根据黄雁玲的申请，于2018年1月25日作出云石行决字〔2018〕006号《行政处理决定书》（以下简称涉案行政处理决定），驳回黄雁玲关于确认其庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请。黄雁玲不服，向白云区政府申请行政复议。白云区政府受理后，向石井街道办、庆丰经联社发出参加行政复议通知书，于2018年5月10日开庭审理该案，并于2018年5月4日决定延期审理。白云区政府于2018年6月1日作出云府行复〔2018〕96号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认为黄雁玲于1993年2月23日将户口从广州市白云区大朗福胜里2号迁到广州市白云区庆丰红门楼北五巷6号，2007年7月3日从广州市白云区庆丰红门楼北五巷6号迁到庆丰经联社处，迁入时户口性质为居民户口。黄雁玲存在“户口迁入”情形，其成员资格应该按照庆丰经联社组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。石井街道办未查明庆丰经联社是否按照章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会对黄雁玲情形进行表决，就驳回黄雁玲确认成员资格和股份分红的请求，属于事实不清，证据不足，遂决定撤销石井街道办作出的涉案行政处理决定，责令其于该复议决定生效之日起60日内重新作出行政处理决定。该复议决定已依法送达庆丰经联社、黄雁玲和石井街道办。庆丰经联社不服，向原审法院提起本案诉讼，请求法院判决撤销白云区政府作出的被诉行政复议决定，支持石井街道办作出的涉案行政处理决定，本案受理费由白云区政府负担。原审另查明，黄雁玲于1969年1月25日出生，1987年12月因征地招工户口由农业户口转为居民户口。1992年9月28日，黄雁玲与庆丰经联社资格成员苏亮星结婚，1993年12月20日政策内生育苏燕华，1996年4月24日政策外生育苏永健，1998年12月22日政策外生育苏雪华，2001年7月11日政策外生育苏永恒，2007年6月21日交清超生三孩的社会抚养费，1993年2月23日从广州市白云区大朗福胜里2号迁到广州市白云区庆丰红门楼北五巷6号，2007年7月3日从广州市白云区庆丰红门楼北五巷6号迁到庆丰经联社处，迁入时户口性质为居民户口，户口至今在庆丰经联社处。2002年10月31日，庆丰经联社城中村集体农转居。原审法院认为，认定是否具有农村集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活和是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障为实质要件来综合判断。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提，应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。如果允许庆丰经联社集体农转居之前就具有城市居民户口人员享有成员资格，将对农村集体经济组织的法律定位、经济结构、管理机制造成巨大冲击，进而动摇农村集体经济制度。本案中，黄雁玲在将户口迁入到庆丰经联社处时，就已是居民户口性质，也即黄雁玲在庆丰经联社2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠庆丰经联社集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有庆丰经联社农村集体经济组织成员的资格，且这种情形无需经过集体经济组织的理事会、社委会讨论和成员大会表决。白云区政府复议决定错误理解《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，没有将户口性质作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，在明知黄雁玲在庆丰经联社集体转制前就已经是居民户口性质的情况下，仍认为应由庆丰经联社审查或表决确定其成员资格，属适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定撤销后，石井街道办针对黄雁玲所作的原行政处理决定待一审判决生效后自然恢复法律效力。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：撤销白云区政府作出的被诉行政复议决定。一审案件受理费50元，由白云区政府负担。白云区政府不服一审判决向本院提起上诉称：（一）被上诉人章程规定，居民户口也可以成为股东成员，对此一审判决未调查。被上诉人2009年5月15日作出的《〈广州市白云区石井街庆丰经济联合社股份章程〉补充规定》第二条规定：“股东成员分为资格成员和体现成员。资格成员：即在2002年10月30日时是庆丰村集体经济组织成员并持有庆丰籍农业户口的。资格成员依法取得本社的选举权、被选举权和表决权……体现成员：即在2002年10月30日前户口是非庆丰籍农业户口的成员。体现成员没有取得本社的选举权、被选举权和表决权……”根据该补充规定，2002年10月30日前被上诉人处的居民户口成员也是被上诉人的股东，被上诉人的章程并没有剥夺以上居民户口的股东资格及股份分红等福利待遇的权利。（二）我府作出的行政复议决定和石井街道办作出的行政处理决定，均适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，但一审判决却认为行政复议决定错误、行政处理决定正确，逻辑不一致。（三）黄雁玲1992年与被上诉人资格成员苏亮星结婚后，1993年2月23日从广州市白云区大朗福胜里2号迁到广州市白云区庆丰红门楼北五巷6号，2007年7月3日从广州市白云区庆丰红门楼北五巷6号迁到庆丰经联社处，迁入时户口性质为居民户口，户口至今在庆丰经联社处，存在“户口迁入”情形，应同时适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款和被上诉人章程的规定。石井街道办未查明被上诉人是否按照章程规定经社委会或理事会审查和成员大会表决，就驳回黄雁玲确认成员资格和股份分红的请求，属于事实不清，证据不足。故我府复议决定撤销石井街道办作出的涉案行政处理决定，实体合法。程序方面，我府于2018年3月8日收到黄雁玲的行政复议申请，2018年6月1日作出复议决定，并依法送达各类文书，程序合法。综上所述，我府作出的复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审判决事实不清，逻辑矛盾，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决。黄雁玲不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，应予以撤销。庆丰经联社以《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款规定，主张确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则。但庆丰经联社并不是以同等的标准条件公平公正的对待同一经联社的所有本土村民。依据庆丰经联社的股份分红名单，享有村民福利和股份分红待遇的体验成员并不全是“农业户口”性质。原审判决依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款认定“户口性质是确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准”，认定事实不清。二、嫁夫随夫成为生产大队一员便是村民，何以“属户口迁入”拒之门外？石井街道办作出的涉案行政处理决定认定：上诉人的户口于1993年2月23日迁入庆丰经联社集体经济组织所在地，属于户口迁入。其是否属于庆丰经联社组织成员并享受收益，依法应依照庆丰经联社组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。上诉人认为此认定是片面的。(1)上诉人1993年随夫苏亮星入户广州市白云区石井人民公社庆丰大队第五六联社（现为庆丰社区第四居民小组），当时是经过庆丰大队的同意，嫁后随夫从事农耕作业，且庆丰经济股份公司是在1994年才向成员配股。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，上诉人当时就已是庆丰村民，且已符合“原生产大队的成员”资格。那么上诉人自然也成为该大队的一员，理应成为庆丰集体经济组织的成员。(2)上诉人户口一直在集体经济组织所在地，根据《广东省农村经济联合社和经济合作社示范章程（试行）》（粤农[2007]247号）第三章第九条的规定，上诉人的资格成员身份被划入庆丰经济股份公司是顺理成章的。(3)自上诉人嫁给当时庆丰大队第五六生产联队社员苏亮星，庆丰经联社于1993年2月23日同意上诉人入户到该社集体经济组织所在地，且至今从未迁出，依照法律法规，上诉人理应拥有身为庆丰经联社成员的资格和配股分红的合法权益。石井街道办认定上诉人的户口于1993年2月23日迁入到庆丰经联社集体经济组织所在地，属于“户口迁入”是错误的。一审判决判定上诉人属于“户口迁入”和不属于庆丰经联社的成员，不仅严重违背法律和事实，也严重侵犯了上诉人的合法权益。(4)庆丰经联社并没有依法通过庆丰经联社成员大会表决却直接否认上诉人属于庆丰经联社成员的资格身份，违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，侵犯了上诉人的人身权利、民主权利和合法财产权利。三、石井街道办作出的涉案行政处理决定认定“上诉人按当时政策，超生了三个孩子，违反了计划生育的相关规定，上诉人于2002年至2007年期间缴纳了社会抚养费，至今未超过14年”。上诉人认为此判定是片面的，违反了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条、第三十二条、第三十三条的规定，严重损害上诉人合法权益。上诉人自2002年起至今已缴纳所有社会抚养费和履行计划生育的责任与义务，石井街道计生部门已发计生证明，说明对上诉人的计生处罚已终止。而且，上诉人是在2008年12月31日之前分别超生三个孩子的，按照2009年4月3日《〈广州市白云区石井街庆丰村经济联合社股份章程〉补充规定》的有关规定，应该恢复上诉人分红。而石井街道办却以上诉人“按当时政策，超生了三个孩子，违反了计划生育的相关规定”为由，至今都不给予上诉人股民资格和配股分红等权益，严重违法违规。综上，原审判决在认定事实和适用法律方面均有误，请求二审法院依法撤销原审判决和石井街道办作出的涉案行政处理决定，支持上诉人的上诉请求。被上诉人庆丰经联社二审答辩称：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第四款的规定，能享有集体收益分配权的前提，应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。黄雁玲在我社集体农转居之前户口就已是居民户口，依法即丧失了成员资格，根本不需要经过集体经济组织的理事会、社委会和成员大会表决。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人对《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定理解错误。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是白云区政府作出的被诉行政复议决定是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提，应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。本案中，黄雁玲在将户口迁入到庆丰经联社处时，就已是居民户口性质，也即黄雁玲在庆丰经联社2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口及其职业所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠庆丰经联社集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有庆丰经联社农村集体经济组织成员的资格，无需经社委会、理事会审查和成员大会表决确定。白云区政府作出被诉行政复议决定未考虑黄雁玲的户口在庆丰经联社集体农转居之前即为居民户口这一事实，进而认为应按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，经社委会、理事会审查和成员大会表决之后，才能确定黄雁玲有无庆丰经联社的成员资格，据此撤销石井街道办作出的涉案行政处理决定，适用法律错误。原审判决根据黄雁玲的户口在庆丰经联社集体农转居之前就已是居民户口这一事实，认为黄雁玲不属于庆丰经联社成员，具有事实根据和法律依据，判决撤销白云区政府的被诉行政复议决定并无不当。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持。白云区政府、黄雁玲上诉请求撤销原判，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府、黄雁玲各负担25元。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年三月十七日书记员  温 瑜