山东省济南市市中区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0103行初330号原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司，住所地山东省兰陵县会宝路中段朝阳商务楼九楼。法定代表人窦广军，董事长。委托代理人李学锋，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。委托代理人张永亮，北京市中伦文德（济南）律师事务所实习律师。被告山东省住房和城乡建设厅，住所地济南市小纬四路46号。法定代表人王玉志，厅长。委托代理人张伟，该厅工作人员。委托代理人牛超，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。第三人兰陵县住房和城乡建设局，住所地山东省兰陵县城兰陵路与东升路交汇处。法定代表人赵华，局长。出庭负责人黄俊海，副局长。委托代理人韩松，山东兰郡律师事务所律师。原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司（以下简称兰陵众德）诉被告山东省住房和城乡建设厅(以下简称省住建厅）、第三人兰陵县住房和城乡建设局（以下简称兰陵住建局）燃气特许经营行政许可一案，于2019年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达起诉状副本和应诉通知书。因兰陵住建局与本案的处理有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告兰陵众德的委托代理人李学锋、张永亮，被告省住建厅的委托代理人张伟、牛超，第三人兰陵住建局的出庭负责人黄俊海及其委托代理人韩松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告兰陵众德诉称：2006年8月25日苍山县建设局同苍山华油众德燃气有限公司签订《苍山县管道燃气特许经营协议》一份，约定苍山县建设局将山东省苍山县现行行政管辖区域（含开发区）的管道燃气经营权特许授权给苍山华油众德燃气有限公司；期限为自2006年8月30日至2036年8月30日的30年内，在此期间的上述范围内不再将特许经营权授予其他任何一方。2010年1月13日，苍山县建设局出具《关于苍山县管道燃气特许经营协议变更通知》，经与苍山华油众德燃气有限公司达成一致，将2006年8月25日签订的《苍山县管道燃气特许经营协议》转授于苍山中石油昆仑众德燃气有限公司。2014年5月22日，被告山东省住房和城乡建设厅给苍山中石油昆仑众德燃气有限公司颁发了《燃气经营许可证》，编号为鲁201414070019G，经营区域为苍山县行政区域（含开发区）。根据中华人民共和国民政部《民政部关于同意山东省苍山县更名为兰陵的批复》（[民函(2014)6号]），苍山县更名为兰陵。2014年7月16日，苍山中石油昆仑众德燃气有限公司企业名称变更为兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司，即原告。2015年4月7日，原告收到兰陵住房和城乡建设局的通知，要求原告在接到该通知后2日内，将原告的燃气经营许可证（包括正副本）交到该局公共事业科。同年4月8日，原告按照规定上交了原告的燃气经营许可证（包括正副本）。但原告于2017年2月22日取回之前上交的燃气经营许可证后发现，被告于2016年5月19日将原告的燃气经营许可证进行了变更，变更事项为：“苍山中石油昆仑众德燃气有限公司经营区域变更为：县城城区、经济开发区莲花路以南、南桥镇、芦柞镇、长城镇、庄坞镇、磨山镇、神山镇、金陵镇、大仲村镇、矿坑镇”。原告认为，被告擅自变更原告的营业区域的行政行为违法，侵犯了原告的管道燃气特许经营权。故提起诉讼，请求依法判决确认被告山东省住房和城乡建设厅于2016年5月19日变更原告燃气经营许可证的行政行为违法；并撤销燃气经营许可证的变更记录事项。原告向本院提交证据如下：1、2006年8月25日原告与第三人签订的《苍山县管道燃气特许经营协议》，约定原告的管道燃气经营权特许经营范围为苍山县现行行政管辖区域（含开发区），期限为自2006年8月30日至2036年8月30日的30年内；2、2010年1月13日第三人出具的《关于苍山县管道燃气特许经营协议变更通知》，因原告名称变更，特许经营权在原告变更继续享有；3、2014年5月22日，被告给原告颁发了《燃气经营许可证》，编号为鲁201414070019G，经营区域为苍山县行政区域（含开发区）；4、中华人民共和国民政部《民政部关于同意山东省苍山县更名为兰陵的批复》（[民函(2014)6号]），苍山县更名为兰陵；5、原告名称变化有关材料；6、第三人通知及收到条，证实2015年4月8日原告将燃气经营许可证交到第三人处；7、2016年5月19变更登记记录表，主要为新颁发的燃气经营许可证原告经营区域进行了变更（减少）；被告省住建厅辩称：我厅依法履行燃气经营许可管理职责，依法对原告的经营区域进行变更，符合法律规定。根据住房和城乡建设部颁发的《燃气经营许可管理办法》第三条规定：“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作。”为了规范我省范围内的燃气市场秩序，被告于2015年7月28日向我省各市住房城乡建设委（局）、市政公用（城管执法）局作出《关于组织开展燃气经营许可年度检查的通知》（鲁建燃热字[2015]14号），对燃气经营许可证年检工作和全省燃气经营许可管理情况的检查工作进行了安排部署，其中关于经营许可管理检查的内容包括：“管道燃气企业经营区域划分或者特许经营区域授予情况”。2016年3月16日，临沂市住房和城乡建设局按照上述通知的要求向被告提交了《关于兰陵管道天然气企业变更相关信息的请示》（临建报[2016]12号），以及当地燃气管理部门出具的支持性文件——即第三人出具的《关于县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》，临沂市住房和城乡建设局申请将原告的经营区域按照上述支持性文件对原告的经营区域进行变更。根据《燃气经营许可管理办法》、《山东省燃气经营许可管理办法》的相关规定，被告对原告《燃气经营许可证》中载明的经营区域进行了变更。综上所述，答辩人对其《燃气经营许可证》载明的经营区域进行变更的行为属于依法履行燃气经营许可管理职责的行为，应为合法有效，请法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交如下证据：1、被告《关于组织开展燃气经营许可年度检查的通知》（鲁建燃热字[2015]14号）；2、2016年3月16日，临沂市住房和城乡建设局向被告提交的《关于兰陵管道天然气企业变更相关信息的请示》（临建报[2016]12号），重新规划兰陵辖区燃气经营范围，原告经营区域减少；3、第三人出具的《关于县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》，内容证据2；4、第三人关于临沂鸿奥燃气有限公司有关变更企业法人的申请。第三人述称：本案已经超过法定起诉期限。被告于2016年5月19日将原告的燃气经营许可证进行了变更，那么被告作出具体行政行为的时间为2016年5月19日，依据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案已经超过法定起诉期间。第三人作出《关于县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》事实清楚、证据确凿。2013年5月15日，苍山县住房和城乡建设局下发的苍建发[2013]15号《关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定》。2015年4月17日，县政府召开临沂鸿奥燃气有限公司及原告经营区域协调专题会议，要求严格按照2013年15号文件规定划分两家公司的经营区域。2015年10月19日，兰陵住房和城乡建设局下发的兰陵建报[2015]5号《关于对县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》，确认原告和临沂鸿奥燃气有限公司经营区域。对于上述确认县境内两家天然气供应企业及经营区域的事情，原告是明知的、同意的。原告的诉求违反法律强制性规定。原告违反《反垄断法》第八条行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维护第三人的合法权益。第三人向本院提交如下证据：1、第三人2013年5月15日苍建发[2013]15号《关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定》，该决定在兰陵辖区内对原告与临沂鸿奥燃气有限公司经营区域进行了划分；2、2015年4月22日（会议时间为同年4月17日），兰陵县人民政府第五期会议纪要，该会议系临沂鸿奥燃气有限公司及原告经营区域协调专题会议，要求严格按照上述[2013]15号文件规定划分两家公司的经营区域，原告经理张艳林参加。该会议要求两家燃气经营许可证尽快办理，第三人按照上述[2013]15号文件以莲花路延长线为界划分两家燃气公司经营区域，两家燃气公司按照住建部门的划分区域建设经营；3、2015年10月19日，第三人兰陵建报[2015]5号《关于对县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》，确认原告和临沂鸿奥燃气有限公司经营区域；4、临沂市中级人民法院（2015）临行初字第305号行政裁定书、山东省高级人民法院（2016）鲁行终305号行政裁定书、（2018）鲁行终1061号行政裁定书，上述裁判文书可以证实：原告曾针对2015年4月22日兰陵县人民政府第五期会议纪要提起行政诉讼，临沂市中级人民法院认为不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。原告上诉后山东省高级人民法院认为原告之诉属于人民法院行政诉讼受案范围，指定临沂市中级人民法院继续审理。后临沂市中级人民法院作出判决，原告不服提起上诉，在上诉阶段，原告撤回上诉，山东省高级人民法院裁定撤销一审判决，准予原告撤诉。经庭审质证，本院对双方证据明确如下：对于原告证据，被告提出证据1未参与，其内容并不知情。第三人认为对于证据1、2虽然真实，但经过第三人及兰陵县政府相关文件出台后其实际经营区域已经改变，不能作为被告行政行为违法的依据。其他证据被告第三人均无异议。对于被告证据，原告、第三人均无异议。对于第三人证据中的苍建发[2013]15号、兰陵县人民政府第五期会议纪要，原告认为其未提供原件，不能确定真实性。对其他证据无异议。被告对第三人证据无异议。经庭审质证，本院认为，原、被告提供的证据均为真实，可以证实案件事实，本院予以确认。对于第三人证据中的苍建发[2013]15号、兰陵县人民政府第五期会议纪要以及其他证据，有临沂市中级人民法院、山东省高级人民法院的相关裁判文书予以佐证，即使证据为复印件，其真实性可以确认。经审理查明：2006年8月25日原告同第三人签订《苍山县管道燃气特许经营协议》一份，约定第三人将山东省兰陵现行行政管辖区域（含开发区）的管道燃气经营权特许授权给原告，期限为自2006年8月30日至2036年8月30日的30年内。2014年5月22日，被告山东省住房和城乡建设厅给苍山中石油昆仑众德燃气有限公司颁发了《燃气经营许可证》，经营区域范围与上述协议一致，编号为鲁201414070019G。2013年5月15日，第三人下发的苍建发[2013]15号《关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定》。2015年4月22日（会议时间为同年4月17日），兰陵县人民政府下发第五期会议纪要，该会议系临沂鸿奥燃气有限公司及原告经营区域协调专题会议，要求严格按照上述[2013]15号文件规定划分两家公司的经营区域，原告经理张艳林参加。该会议要求两家燃气经营许可证尽快办理，第三人按照上述[2013]15号文件以莲花路延长线为界划分两家燃气公司经营区域，两家燃气公司按照住建部门的划分区域建设经营。2015年4月8日，原告按照第三人要求将燃气经营许可证（包括正副本）交到该局公共事业科。2016年3月16日，临沂市住房和城乡建设局向被告提交了《关于兰陵管道天然气企业变更相关信息的请示》（临建报[2016]12号），以及当地燃气管理部门出具的支持性文件——即第三人出具的《关于县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》，临沂市住房和城乡建设局申请将原告的经营区域按照上述支持性文件对原告的经营区域进行变更。被告于2016年5月19日对原告《燃气经营许可证》中载明的经营区域进行了变更，变更事项为：原经营区域变更为：县城城区、经济开发区莲花路以南、南桥镇、芦柞镇、长城镇、庄坞镇、磨山镇、神山镇、金陵镇、大仲村镇、矿坑镇。以上需要说明，山东省兰陵原为山东省苍山县，本案在案件经历过程中，县域名称发生变化，同时随着政府机构改革第三人名称也发生变化，同时原告名称也进行了变更，本案中以各方诉讼时的名称进行表述。另查明：原告曾针对2015年4月22日兰陵县人民政府第五期会议纪要提起行政诉讼，临沂市中级人民法院认为不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。原告上诉后山东省高级人民法院认为原告之诉属于人民法院行政诉讼受案范围，指定临沂市中级人民法院继续审理。后临沂市中级人民法院作出判决，原告不服提起上诉，在上诉阶段，原告撤回上诉，山东省高级人民法院裁定撤销一审判决，准予原告撤回上诉。本院认为：《燃气经营许可管理办法》、《山东省燃气经营许可管理办法》，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作，被告负责全省燃气经营许可管理工作。临沂市住房和城乡建设局向被告提交了《关于兰陵管道天然气企业变更相关信息的请示》（临建报[2016]12号），以及当地燃气管理部门出具的支持性文件——即第三人出具的《关于县境内两家管道天然气企业经营区域划分的报告》，临沂市住房和城乡建设局申请将原告的经营区域按照上述支持性文件对原告的经营区域进行变更。在此基础上，被告对原告原燃气经营区域进行了变更，不违法程序性要求，同时事实也是明确的，被告履行了基本的形式审查职责。换言之，在此过程中，被告的审查职责相对比较简单，系根据下级部门提交的材料予以变更，因为按照规定县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作。关于临沂鸿奥燃气有限公司，本案涉案变更原经营范围的行为并未将有关范围直接变更为该公司项下，且案件事实能够查清，故不宜追加该公司为第三人。本案争议的问题主要出现在原告燃气经营许可区域发生变更的具体原因和事实，其主要根源系兰陵县政府在2015年政府第五次会议纪要中的有关决定，该决定的主要政策和事实依据是苍建发[2013]15号《关于对苍山县境内两家管道天然气企业经营区域划分和进一步加快镇镇通天然气工作进度的决定》，实际上会议纪要明确了上述苍建发[2013]15号的效力，并指令如何落实该文件的具体内容。后续临沂市住房和城乡建设局向被告提交有关变更资料均系上述两文件的基础上进行。因为按照燃气经营的规定，兰陵县政府和第三人具备这样的权限。政府在行政管理中对相关协议有权直接进行单方变更，一般基于政府管理目标的需要，包括第三人答辩称的促进有效市场竞争，反垄断等。本案燃气经营许可的管理有其特殊性，政府行为在其中具有主导力，从原告经营区域范围变更的实际情况来看，主要是第三人至兰陵县政府，至临沂市住房和城乡建设局，再至被告，这符合特种行业经营许可现阶段的特征和法律规定。本案中实际改变原告燃气经营区域范围的是兰陵地方政府和部门，其有关决定对原经营协议进行了单方变更，产生了权利义务的变化。如果原告认为侵犯其权益，应当以此为由主张权益。并且原告对2015年4月22日兰陵县人民政府第五期会议纪要曾提出过诉讼，从现有裁判文书的结果来看，尚没有司法行为具体改变了该会议纪要的决定。故，从目前来看，被诉行政行为的基础行为尚未改变，其行为过程和结果符合法律规定，原告诉讼主张缺乏事实和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长 俞    春    晖人民陪审员 宁兆敏人民陪审员陈剑二〇二〇年三月十七日书 记 员 徐    铭    慧