山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终29号 上诉人（原审原告）张谦，男，1951年12月4日出生，汉族，现住淄博市张店区。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人周宗刚，山东大地人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市张店区人民政府，住所地淄博市张店区新村西路226号。 法定代表人王学刚，区长。 委托代理人李述波，山东大地人律师事务所律师。 张谦因诉淄博市人民政府（以下简称淄博市政府）、淄博市张店区人民政府（以下简称张店区政府）行政赔偿一案，不服淄博市中级人民法院于2019年12月20日作出的（2019）鲁03行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：淄博火车站南广场片区建设工程是淄博市委、市政府确定的重大工程。2017年12月18日，张店区政府发布《关于淄博火车站南广场片区建设工程征迁的通告》，决定自2017年12月起集中对淄博火车站南广场片区内的房屋建筑物及附属物、构筑物、地上附着物等进行征迁，征迁涉及单位包括华泰社区居委会。本案原告张谦对坐落于淄博市张店区车站街道办事处华泰社区居委会华泰街的一处营业房拥有所有权，房屋所有权证证号为张政发字第15131号。证载该房屋所有权人为本案原告张谦。2018年12月17日，该营业房被强制拆除。原告认为该营业房系由被告淄博市政府和张店区政府违法强制拆除，遂提起行政诉讼并一并提起本案行政赔偿诉讼。原审法院于2019年11月23日作出（2019）鲁03行初9号行政判决，确认被告张店区政府于2018年12月17日强制拆除原告张谦位于华泰社区居委会华泰街营业房的行为违法。 另查明，在涉案营业房征迁过程中，张店区政府车站街道办事处、张店区政府车站街道办事处华泰社区居民委员会(甲方）拟与张谦（乙方）签订的征迁补偿协议（华泰营业房），该协议载明，第一条被征迁营业房现状1、评估机构：山东金庆房地产土地评估测绘有限公司；2、乙方营业用房建筑面积99.95平方米，储藏室（地下）建筑面积0平方米，坐落于华泰街14号。3、被征迁房屋及附属物等评估总价值824232元；装饰装修价值0元。第二条征迁补偿安置方式【A】货币补偿一、乙方营业房货币补偿价值，1、被征迁房屋评估价值806097元，装饰装修价值0元；2、被征迁房屋储藏室（地下）补偿价值0元；3、地上附着物及构筑物评估补偿价值18135元；其他补偿价值0元。以上补偿价值合计824232元。二、搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费，1、甲方支付乙方一次搬迁补偿费2099元；2、甲方一次性支付乙方6个月临时安置补偿费25895元；3、甲方一次性支付乙方6个月停产停业损失补偿费25163元；以上补偿价值合计53157元。三、附属设施迁移安装补偿费共计0元。四、一次性搬迁补助费7260元。以上四项甲方应支付乙方共计补偿金额884649元。 又查明，由于涉案被强制拆除房屋系集体土地上的营业房产，难以评估。原审法院就其价值先后对与被拆除房屋最为接近地域之一的张店区车站街道办事处王舍社区居委会以及交易过被拆除房屋接近地域的营业房的房产中介公司淄博久源置业有限公司进行了询价。张店区车站街道办事处王舍社区居委会工作人员称其社区内集体土地上的营业房新房的交易价格大约在7000元/㎡以上，房屋价格一直呈有涨有降，总体平稳。淄博久源置业有限公司曾交易过被拆除房屋临近的张店区铁六村一层的营业房，均价为7900元/㎡；挂牌交易过被拆除房屋临近王舍茶城的营业房，挂牌价为8000元/㎡，但是最后流拍了，最后以6700元/㎡抵债。其交易的房屋均为国有土地上的大产权营业房。 再查明，原告张谦在华泰社区另有住宅，在此次集中对淄博火车站南广场片区内的房屋建筑物征迁中，原告亦有住宅在征迁范围内，原告已经就其住宅征迁签订了补偿协议，获得住房安置。 原审法院认为：本案系原告张谦起诉被告淄博市政府、张店区政府强制拆除其在集体土地的营业房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案营业房被强制拆除的行为已被原审法院行政判决确认被告张店区政府违法，因此张店区政府依法应对原告张谦的财产损失承担行政赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，对于“直接损失”不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补偿费、临时安置补偿费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，原告张谦主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补偿费、临时安置补偿费等损失均应纳入行政赔偿范围。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。房屋已被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，原告张谦的住宅也在淄博火车站南广场片区内已拆迁，并且获得安置,其居住权益已经得到保障。涉案被拆除房屋系营业房，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定，且原告张谦在本案诉讼中亦只主张支付赔偿金，因此原审法院确定本案的赔偿以支付赔偿金的方式。 对于赔偿标准，首先，对被拆迁人的相应赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益，其次，应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况。同时，应当全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，张店区政府车站街道办事处、张店区政府车站街道办事处华泰社区居民委员会拟与涉案房屋产权方签订的征迁补偿协议（华泰营业房）是在委托评估机构评估的基础上，根据其有关房产权属的面积计算其房屋补偿价值；对于原告主张的其自建房屋，由于其没有合法房产权属证明，该征迁补偿协议也进行了评估作价，符合法律规定和实际情况。对于原告所主张的搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费，该征迁补偿协议实际是根据淄博市国有土地上房屋征收搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费标准，按照99.95平方米（原告合法房产权属证书上记载的建筑面积为98.30平方米）计算得来。原告主张的一次性安置补助费也是根据淄博市国有土地上房屋一次性搬迁补助费的标准确定的。原告主张的房租损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的“直接损失”，且在本案中征迁补偿协议确定的停产停业损失补偿费足以弥补原告主张的房租损失。从原审法院询价情况来看，该征迁补偿协议确定的补偿价值884649元远大于其周边区位、现阶段类似营业房甚至是国有土地上营业房的价值。对于集体土地上营业房的补偿价值在没有明确标准的情况下，以该征拆补偿协议确定的补偿价值作为赔偿数额的标准，能够充分体现全面赔偿和公平合理的行政赔偿原则，也不低于原告其原应得的相关拆迁安置补偿权益，足以填平补齐原告受损的财产权利，同时充分考量了其他被拆迁户的类似补偿方式和补偿标准。因此，原审法院确定涉案被拆除房屋的赔偿总计价值为884649元。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条之规定，判决：一、被告张店区政府在本判决生效之日起三十日内赔偿原告张谦各项损失共计884649元；二、驳回原告张谦的其他赔偿请求。 张谦不服原审法院判决提起上诉，请求：1撤销淄博市中级人民法院(2019)鲁03行赔初5号行政赔偿判决书；2.依法改判支持上诉人原审全部诉讼请求。主要理由如下：1.原审法院对上诉人的房屋面积认定错误。上诉人营业房实际面积为98.3平方米，另有一处面积为20.15平方米的自建房，上诉人在原审中提交的《华泰社区营业房(华泰街双号)补偿价值评估公示表》能够证明上诉人的自建房面积。2.原审法院对上诉人的房屋赔偿标准认定错误。本案系赔偿案件而非补偿，原审法院以拟签订协议作为判决赔偿依据错误，且上诉人未参与协商房地产评估机构的选定，评估价格与涉案房屋所在地周边房价差距巨大，上诉人对评估价格不予认可，对上诉人房屋的赔偿不应低于赔偿时就近地段类似房屋的市场价值。3.原审法院对上诉人房屋的搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失补偿费的赔偿标准认定错误，与事实不符。应当根据淄博市政府办公厅于2017年9月30日印发的《淄博市国有土地上房屋征收搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费和一次性搬迁补助费标准》的规定给予补偿，且2019年12月10日，淄博市政府办公厅印发了新的标准，各项费用标准皆比2017年印发的标准有所上升。上诉人营业房面积为98.3平方米，自建房面积为20.15平方米，故其按照2017年的标准主张搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失补偿费有合理理由。4.原审法院未对上诉人主张的房租损失进行认定。上诉人向租户退回半年房租7500元是被上诉人给上诉人造成的实际损失。原审法院在判决中称“其他证据，本院将依法结合裁判理由予以说明”，但后文并未对上诉人主张的7500房租损失进行任何说明。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，被上诉人应向上诉人赔偿该项损失。 被上诉人淄博市政府答辩称，在淄博火车站南广场片区建设项目中淄博市政府没有任何行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，淄博市政府不是适格被告，不存在赔偿问题。上诉人的诉讼请求没有事实及法律依据，应依法驳回上诉人对淄博市政府的起诉。 被上诉人张店区政府答辩称，1.涉案房屋系张店区人民政府车站街道办事处华泰社区居民委员会自行拆除，与张店区政府无关。2.关于上诉人营业房面积问题，张店区人民政府车站街道办事处华泰社区居民委员会拟给予上诉人的补偿面积均比上诉人实际营业房面积大，上诉人并未提供证据证明其合法营业面积大于拟补偿面积。3.原审法院推定张店区政府承担赔偿责任，判决赔偿的数额在评估机构评估的基础上计算房屋及装修补偿价值，高于上诉人房屋实际价值，符合《中华人民共和国国家赔偿法》立法原则。4.相关搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费符合法律规定，本案开庭、审理均在2019年12月10日之前。 各方当事人在原审中提交的证据在原审庭审中已经质证，二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 本案的争议焦点为上诉人的赔偿请求能否成立。在违法强拆行政赔偿案件中，首先，行政赔偿要以行政补偿为基础，对当事人的相应赔偿要以填平补齐其受损的财产权利为限，不能低于当事人所应获得的拆迁安置补偿利益；其次，如果征收决定公告后房地产市场价格发生了重大变化，此时确定赔偿时点要充分保障当事人的实际居住权益。再次，应当考量其他被拆迁人以及当地类似项目补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的一致性和公平性。本案中，因上诉人的房屋属于集体土地上的房屋，在目前对于集体土地上的房屋没有明确补偿标准的情形下，原审法院结合张店区政府车站街道办事处、张店区政府车站街道办事处华泰社区居民委员会拟与上诉人签订的征迁补偿协议和法院询价情况，以该征拆补偿协议确定的房屋补偿价值作为上诉人房屋损失赔偿价值，符合实际情况。且该拟签订的征迁补偿协议是在委托评估机构评估的基础上，根据其有关房产权属的面积计算其房屋补偿价值，对于上诉人主张的自建房屋，由于其没有合法房产权属证明，该搬迁补偿协议也进行了评估作价，保障了上诉人的合法权益。 上诉人主张应当根据赔偿时有效的房地产市场评估价格为基准计算涉案房屋的赔付款，并按照淄博市国有土地上房屋征收标准计算搬迁补助费、临时安置补助费和停产停业损失补偿费。本案中，涉案房屋作为集体土地上的房屋，一般而言其补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准。但涉案征迁补偿协议实际是根据淄博市国有土地上房屋征收标准计算得来。对于集体土地上营业房的补偿价值在没有明确标准的情况下，以该征拆补偿协议确定的补偿价值作为赔偿数额的标准，能够充分体现全面赔偿和公平合理的行政赔偿原则。且从原审法院询价情况来看，该征迁补偿协议确定的补偿价值884649元远大于其周边区位、现阶段类似营业房甚至是国有土地上营业房的价值，也不低于上诉人其原应得的相关拆迁安置补偿权益。因此，上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。关于上诉人主张的房租损失，因不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的“直接损失”，故原审法院未支持上诉人的该项主张并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  蒋炎焱 审判员  山 莹 审判员  王修晖 二〇二〇年三月三十一日 书记员  徐颖格