中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行再284号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省陵水黎族自治县人民政府。住所地：海南省陵水黎族自治县椰林镇建设路156号。 法定代表人李锋，海南省陵水黎族自治县县长。 委托代理人韩冰，海南省陵水黎族自治县人民政府县长助理。 委托代理人彭小熬，海南省陵水黎族自治县国土资源局工作人员科员。 委托代理人专磊，国浩律师（海南）事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）彭忠民，男，1949年3月29日出生，黎族，住海南省陵水黎族自治县。 委托代理人李增贤，海南中邦律师事务所律师。 一、二审第三人王秋芳(曾用名王彬），男，1969年11月15日出生，汉族，住海南省陵水黎族自治县椰林镇。 一、二审第三人王宜荣，男，1950年2月15日出生，汉族，住海南省陵水黎族自治县椰林镇。 再审申请人海南省陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）因被申请人彭忠民诉其给一、二审第三人王秋芳、王宜荣颁发国有土地使用证一案，不服海南省高级人民法院于2018年4月19日作出的（2018）琼行终142号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月19日作出（2019）最高法行申3067号行政裁定，提审本案。提审后，本院于2019年12月11日立案再审，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初178号行政判决认为，陵水县政府经地籍调查、权属审核后，颁发陵国用陵城字第××号国有土地使用证（以下简称10××38号国土证），事实清楚、程序合法。彭忠民未提供证据证明涉案土地属于其祖传宅基地和果园地，证人证言也不能证明其祖传宅基地范围有1000多平方米、涉案土地在其祖传宅基地范围内。陵水县政府颁发10××38号国土证符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭忠民的诉讼请求。彭忠民不服，提起上诉。 海南省高级人民法院（2018）琼行终142号行政判决认为，彭忠民虽不能以祖宗地为由主张土地权属，但有证据可以证明，椰林镇政府在改建公厕、建设停车场时，在用地上得到彭家支持。椰林镇政府借地行为，是行政征收行为。因当时历史背景与法治环境，导致行政机关未履行法定程序，形成历史遗留问题。虽然彭忠民未办理产权证，也未占用、使用涉案土地，但不等于放弃土地使用权。陵水县政府称10××38号国土证系初始登记，但不能提供证据证明涉案土地颁证前的权利归属与占有、使用状态。并且，陵水县政府未提供《关于办理土地使用证的申请》《申请审批表》所附红线图、用地平面布置图，《地籍调查表》也存在土地界限不清、未通知涉案土地相邻人指界等问题。10××38号国土证认定事实不清、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销10××38号国土证。 陵水县政府申请再审称：1.彭忠民非涉案土地权属人，陵水县政府的颁证行为并不侵犯彭忠民的实体权益。2.彭忠民提交的形成于2001年的证明一、三，落款公章为“陵水县椰林镇和平社区居民委员会公章”，而椰林镇2002年7月才成立，涉嫌伪造证据。3.彭忠民房屋坐落于第三人房屋斜对面，最晚也应于2010年对其给予征收补偿时知道给第三人颁发10××38号国土证。2017年提起行政诉讼，超过法定起诉期限。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。 被申请人彭忠民答辩称：1.椰林镇和平居委会沿河一带近两千平米土地为彭忠民祖传宅基地及果园地，赠送给政府部分后，仍余约一千平方米。涉案土地系彭忠民母子出借给政府建停车场及公厕用。2.证明文件系2001年出具，有椰林镇字样的公章系2009年加盖，用以证明该文件内容真实。与椰林镇设立时间没有矛盾。3.签订协议接受627.66平方米的补偿费用，不等于放弃剩余300多平方米的土地权益。10××38号国土证下土地与彭忠民获得补偿的土地面积加起来正好1000平方米，与彭忠民家原有的土地吻合。627.66平方米土地已经获得补偿，剩余土地也应获得补偿。4.彭忠民2017年才获知颁发10××38号国土证的行为，起诉未超过法定期限。请求驳回陵水县政府的再审申请。 一、二审第三人王秋芳、王宜荣未提交书面答辩意见。 本院经审理查明，2001年3月2日，王秋芳、王宜荣向海南省陵水黎族自治县国土资源局（以下简称陵水县国土局）提交《关于办理土地使用证的申请》（以下简称颁证申请），主要内容：为解决居住问题，镇政府于1999年5月经讨论决定，安排和平公厕北面390平方米土地给我俩作宅基地，以红线图为准，请给予办证。2001年3月3日，陵城镇政府在颁证申请上签批“情况属实，请给予办理”，并加盖公章。随后，陵水县国土局对涉案土地进行地籍调查，制作《地籍调查表》，主要内容：土地实际使用面积为315平方米，土地权属性质为国有，土地来源为镇政府安排。《地籍调查表》附图，载明的土地四至为：东至坎陡，西至陵黎公路，北至小水沟。附图对土地南至部分未作标识。但是，根据土地坐落位置，应当是距和平公厕不远。2002年1月，陵水县政府给王秋芳、王宜荣颁发10××38号国土证，证载面积为315平方米，土地用途为住宅。此后，王秋芳、王宜荣一直占有、使用涉案土地。2002年7月15日，海南省人民政府作出琼府函（2002）65号《关于同意调整陵水黎族自治县乡镇行政区划的批复》，将陵城镇与椰林乡合并，设立椰林镇。陵水县政府对包括涉案土地在内的片区土地实施征收，彭忠民在沿河有部分土地及房屋，与10××38号国土证项下土地相邻，亦在征收范围内。征收补偿过程中，负责征收补偿事宜的海南省陵水黎族自治县人力资源和社会保障局（以下简称陵水县人社局）认定，彭忠民被征收土地面积为627.66平方米。彭忠民主张已当场提出异议，认为其应当补偿的面积是1000余平方米。陵水县人社局工作人员告诉彭忠民，旁边的300余平方米土地已经由他人取得国有土地使用权证。2009年12月，彭忠民与陵水县人社局签订征收补偿协议，获得627.66平方米土地及房屋的补偿。遂后，彭忠民向陵水县政府反映，认为与其相邻、但给他人颁证的300余平方米土地属于其祖宗地，亦应对其进行补偿。2017年9月11日，在向政府相关部门反映未果的情况下，彭忠民提起本案行政诉讼，请求撤销10××38号国土证。 本院认为，依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。所谓“知道”，应当是指有充分证据证明，起诉人知道作出被诉行政行为的时间；所谓“应当知道”是指遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据相关证据，推定起诉人知道作出被诉行政行为的时间。第四十三条又规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。所谓“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。本案中，2009年12月,彭忠民与陵水县人社局签订补偿安置协议。签订补偿安置协议之前，陵水县人社局工作人员已告知彭忠民，旁边的本案所涉土地已经由他人取得土地使用权证。而占有、使用该土地的人，就是彭忠民的邻居，本案的第三人王秋芳、王宜荣。根据法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，彭忠民在2009年12月22日与陵水县人社局签订补偿安置协议前应当知道给王秋芳、王宜荣颁发国土证。彭忠民知道颁证行为之后，向政府部门了解、反映情况耽误的时间，并非“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”，不存在应当扣除起诉期限的情形。彭忠民于2017年9月17日提起本案行政诉讼，明显超过2年的法定起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，是指起诉人可能有区别于其他人的特别的合法权益受到被诉行政行为的侵害或者不利影响。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。公民、法人或者其他组织认为被诉行政行为侵犯其合法权益，应当初步证明其享有相应的合法权益。不能举证初步证明其合法权益可能受到被诉行政行为侵害或不利影响的，与被诉的行政行为没有利害关系，不具有原告资格。本案中，彭忠民请求撤销10××38号国土证，应当初步证明10××38号国土证侵犯其合法权益。但是，起诉时彭忠民提供的仅仅是数份证人证言，拟证明的事实是1989年镇政府曾向彭家借地建公厕。而10××38号国土证的位置在公厕北面，所举证言并不能证明10××38号国土证项下土地包含了其提供的证人证言中称借用的公厕用地，更不能证明镇政府向彭家借地的具体面积和四至范围。同时，其亦未提供其他证据证明，彭忠民对10××38号国土证项下土地享有合法权利，。彭忠民所举证据不能初步证明其对由镇政府安排王秋芳、王宜荣使用，并取得国土证的土地依法享有合法权益，与被诉颁发10××38号国土证行为具有利害关系，其不具有本案原告资格。 综上，彭忠民提起本案行政诉讼，超过法定起诉期限，不具有原告资格。一、二审受理本案，并最后判决撤销10××38号国土证，主要事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，依法应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，裁定如下： 一、撤销海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初178号行政判决；撤销海南省高级人民法院（2018）琼行终142号行政判决； 二、驳回彭忠民的起诉。 一、二审案件受理费共计100元由彭忠民负担。 本裁定为终审裁定。 审判长  郭修江 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇二〇年三月十二日 法官助理黄宁晖 书记员陈虹谷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。 4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。