广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终55号上诉人（原审原告）陈德华，男，汉族，住广西壮族自治区容县县**********。委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。委托代理人陈雄柏，男,汉族,住广东省佛山市高明区****************,系广东共明律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）佛山市高明区应急管理局，住所地广东省佛山市高明区************。法定代表人严战康，局长。委托代理人罗志锋，该局工作人员。委托代理人许志燕，该局工作人员。原审第三人佛山市深达美特种铝合金有限公司，住所地广东省佛山市高明区************。法定代表人冯泽锡，执行董事。委托代理人韦京京，该司员工。委托代理人刘德忠，该司员工。原审第三人陈海垣，男，汉族，住广东省佛山市高明区**********，系原佛山市高明区轩乐不锈钢装饰工程部的经营者。上诉人陈德华因诉被上诉人佛山市高明区应急管理局（以下简称高明区应急局）行政处罚决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初661号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2018年9月26日，佛山市深达美特种铝合金有限公司（以下简称深达美公司）将其车间棚顶钢结构工程发包给没有资质的原佛山市高明区轩乐不锈钢装饰工程部（以下简称原轩乐工程部），双方签订承包协议。后经华某介绍，原轩乐工程部将该工程转包给陈德华。陈德华因此找到杜某扬，将该工程的劳务包工给杜某扬施工队，由杜某扬负责组织工人进行施工，杜某扬与陈德华结算，陈德华负责出材料和与深达美公司结算，陈德华再与杜某扬结算人工费。2018年10月26日左右，杜某扬施工队的员工在施工过程中从房顶高处坠下死亡。事故发生后，佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，组织事故调查组对该起事故进行调查，并对事故调查报告作出批复同意。根据高明区政府批复的《佛山市高明区轩乐不锈钢装饰工程部“10.26”高处坠落事故调查报告》要求，原佛山市高明区安全生产监督管理局（以下简称原高明区安监局）对陈德华涉嫌对高明区“10.26”事故负有责任一案进行立案调查。经调查，原高明区安监局查明陈德华是深达美公司车间棚顶钢结构工程具体承包施工方，不具备资质承包深达美公司车间棚顶工程项目，未制定生产责任制度、安全检查制度、劳动防护用品配备和使用管理制度等规章制度，未制定安全生产操作规程；未对从业人员进行安全生产教育和培训，安排不具备资质的人员从事高处作业；施工现场未设置安全警示标志，未指导、督促从业人员按照使用规则佩戴、使用劳动防护用品；未制定事故隐患排查治理制度，未按要求开展事故隐患排查治理，未采取技术、管理措施及时消除事故隐患，陈德华对事故负有责任。2018年12月19日，原高明区安监局向陈德华送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知拟对陈德华作出处20万元的行政处罚。2018年12月21日，陈德华向原高明区安监局提交《陈述和申辩书》，认为不应承担事故责任。原高明区安监局经审核后，认为陈德华的陈述申辩理由不能成立，于2018年12月28日作出明安监罚〔2018〕71号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称《行政处罚决定书（个人）》），并于2019年1月2日向陈德华送达。陈德华对此不服，于2019年5月28日向人民法院提起行政诉讼。另查，原高明区安监局的职能于2019年3月13日并入佛山市高明区应急管理局，并变更名称。原轩乐工程部于2019年6月4日办理了个体工商户注销手续，陈海垣为原轩乐工程部的经营者。一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，原高明区安监局系佛山市高明区的安全生产监督管理部门，具有对生产安全事故责任单位进行处罚的职权。原高明区安监局经调查后，向陈德华作出《行政处罚决定书（个人）》，告知了复议和诉讼的权利，并向陈德华送达，程序合法，应予以确认。陈德华认为其不属于生产经营单位，不应受到行政处罚，且原高明区安监局所作出的行政处罚适用法律错误，处罚过重及违反法定程序，因此应撤销该份《行政处罚决定书（个人）》。对此，一审法院认为由于陈德华从原轩乐工程部处承接了深达美公司的车间棚顶钢结构工程后，将工程的劳务部分交给杜某扬，自己购买工程所需的材料用于施工且与深达美公司进行结算，陈德华并非提供中介服务收取了中介费后不再参与工程的施工的中介方，而是组织了工程的施工，陈德华实际上是工程的承包方，属于工程的生产经营者。根据《广东省安全生产条例》第五十二条第（一）项、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条的规定，生产经营单位不仅包括企业法人、个体工商户，也包括自然人。陈德华虽然没有取得营业执照，但从事承接工程业务的生产经营活动，因此，尽管陈德华为自然人，但属于安全生产经营单位，可独立承担安全生产经营责任。陈德华在组织实施深达美公司拉拔车间棚顶钢结构工程过程中，未制定生产责任制度、安全检查制度、劳动防护用品配备和使用管理制度等规章制度，未制定安全生产操作规程；未对从业人员进行安全生产教育和培训，安排不具备资质的人员从事高处作业；施工现场未设置安全警示标志，未指导、督促从业人员按照使用规则佩戴、使用劳动防护用品；未制定事故隐患排查治理制度，未按要求开展事故隐患排查治理，未采取技术、管理措施及时消除事故隐患，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第三十二条、第三十八条第一款、第四十二条以及《广东省安全生产条例》第十条、第十八条第二款、第二十三条、第二十六条第一款的规定，陈德华对事故负有责任，且陈德华没有证据证实在作出行政处罚前，原高明区安监局未向其送达《行政处罚听证告知书》。同时，《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条、第五十四条以及《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第二十条针对的是同一生产经营单位，深达美公司、原轩乐工程部、陈德华为三个不同的生产经营单位，《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第十九条规定的是“对投资人未按规定保证安全生产所必需的资金投入”应当给予的行政处罚，而非针对生产经营单位违反其他安全生产法律法规导致事故发生，对事故负有责任，故对陈德华的抗辩理由，法院不予采纳。原高明区安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定作出《行政处罚决定书（个人）》，决定给予陈德华处20万元罚款的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予以支持。综上，陈德华要求撤销原高明区安监局于2018年12月28日作出的被诉《行政处罚决定书（个人）》的诉请，没有事实和法律依据，法院不予支持，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈德华的诉讼请求；案件受理费50元由陈德华负担。上诉人陈德华诉称：一、原审判决认定事实不清、证据不足，应依法予以撤销。1.原高明区安监局对陈德华与杜某扬施工队之间的关系及涉案工程实际施工队的认定错误，导致错罚。根据案件证据显示，陈德华承接原审第三人深达美公司的车间屋面换瓦工程后将工程转包给杜某扬施工队，陈德华与杜某扬之间订立的只是劳务分包合同，由杜某扬招聘工人以组织工人进场施工，并通过微信支付报酬。陈德华不认识张某某、邵某某和事故中死亡的何林强，只负责购买换瓦材料赚中间差价和与深达美公司结算。而原高明区安监局直接认定现场施工队就是“陈德华施工队”并对陈德华进行处罚，明显认定事实错误导致错罚。2.本案所涉工程是屋面换瓦工程，根据《中华人民共和国建筑法》保证工程质量的立法目的，涉案工程仅是车间建筑工程完工验收合格后的修补，应该不需要相关资质。如果认定需要资质的，应当由相关职能部门出具证明材料进行认定。3.原审判决对《中华人民共和国安全生产法》中规定的“生产经营单位”认定错误。“生产经营单位”首先应该是一个组织机构，有法律规定可以进行管理的员工和经营场所，可以对员工进行安全生产教育或进行安全生产投入等。自然人作为“生产经营单位”，同样应具备有管理的员工或经营场所等条件。陈德华仅是一个中间商，没有自己的施工队，没有自己的员工，也无法管理杜某扬施工队的员工。因此，陈德华不属于《中华人民共和国安全生产法》规定的“生产经营单位”。二、涉案行政处罚和原审判决均适用法律错误，依法应予以撤销。1.原高明区安监局无限扩大《中华人民共和国安全生产法》的处罚对象，就一个安全生产事故将深达美公司、陈海垣和陈德华同时认定为安全生产事故发生单位并进行同样处罚，属滥用职权和适用法律错误。正常一个安全生产事故，只能是某一个生产经营单位的生产事故，不应该同时是几个生产经营单位的几个事故，按理只处罚一个安全生产发生单位和与事故有责任的相关负责人。本案事故只应认定深达美公司为安全生产事故单位。陈德华不是“安全生产经营单位”，根本无法和无能力履行《中华人民共和国安全生产法》规定的安全职责。陈德华的行为只是深达美公司的代理行为。原高明区安监局将陈德华认定为安全生产事故发生单位并进行处罚，适用法律错误。2.即使认定陈德华是个人经营的投资人，是安全生产事故的责任人，也应按照《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第十九条规定的，只处以2万至5万以下的罚款，而不适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定进行处罚。3.原高明区安监局对陈德华处20万元的巨额罚款有失公正合理原则，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定。综上所述，请求二审法院：1.撤销原审判决及案涉《行政处罚决定书(个人)》；2.一、二审诉讼费由被上诉人高明区应急局承担。被上诉人高明区应急局辩称：一、原高明区安监局对上诉人陈德华作出的案涉行政处罚事实清楚，程序合法。1.经调查，陈德华是深达美公司车间棚顶钢结构工程具体承包施工方，对事故发生负有责任。2.陈德华在承包工程后，组织人员施工，将其中劳务部分进行分包、使用了劳务人员，实质组织工程施工。另外，案涉工程包括拆除旧屋面、安装新屋面工作，属于建筑活动。根据相关法规，承揽建筑工程应当取得相应的建筑业企业资质证书。3.原高明区安监局对陈德华作出行政处罚，程序合法。二、原高明区安监局对陈德华作出的行政处罚，被处罚主体正确，证据确凿，行政处罚合法有效。1.原高明区安监局具有行政处罚的职权。2.陈德华属于法定的生产安全事故的责任主体，其从事生产经营活动中发生事故，适用《中华人民共和国安全生产法》调整。3.原高明区安监局作出处罚适用法律正确。综上，原高明区安监局对陈德华作出的《行政处理决定（个人）》主体适格、事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回陈德华的上诉。原审第三人深达美公司在二审期间未发表意见。原审第三人陈海垣在二审期间未发表意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第一百零九条规定:“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”根据上述规定,原高明区安监局负有对本辖区内安全生产工作进行监督管理的职责以及对生产安全事故责任主体作出行政罚款的职权，其主体适格。原高明区安监局经调查后在对上诉人陈德华作出案涉《行政处罚决定书（个人）》前，向其送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及其依法享有进行陈述、申辩和申请举行听证的权利；在作出《行政处罚决定书（个人）》后送达陈德华，告知其复议以及诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。本案的争议焦点是原高明区安监局作出案涉《行政处罚决定书（个人）》实体处理是否正确。经查，原审第三人深达美公司将其车间棚顶钢结构工程发包给无资质的原轩乐工程部，而后原轩乐工程部又将该工程转包给亦无资质的上诉人陈德华。陈德华以包工包料方式承包案涉工程后，找到杜某扬帮忙招揽工人，自己负责购买材料和与深达美公司结算，及通过杜某扬结算人工费。2018年10月26日左右，施工人员何某在施工过程中从房顶高处坠下死亡。以上事实证据确实充分，本院予以确认。根据原高明区安监局于2018年10月30日对陈德华所作的《询问笔录》，陈德华自述“我是于2018年9月28日正式承接了陈海垣的佛山深达美特种铝合金有限公司的车间棚顶钢结构工程。……”以及原高明区安监局对陈海垣、杜某扬、李某某等人所作的《询问笔录》均能反映出，陈德华承包案涉工程后找杜某扬招揽工人，其本人负责购买材料、并现场组织安排施工，深达美公司工作人员也直接与陈德华联络案涉工程施工事宜。由此可见，陈德华是案涉工程的实际承包施工方。《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“本条例下列用语的含义：（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。.....”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”即生产经营单位包括从事生产或者经营活动的自然人。故陈德华作为自然人的生产经营单位，属于承担安全生产事故的责任主体。同时，《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第三十二条规定：“生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。”第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”第四十二条规定：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”《广东省安全生产条例》第十条规定：“生产经营单位应当具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，制定安全生产操作规程，并建立和实施下列安全生产制度......”第十八条第二款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全操作基本技能、防范措施以及事故应急措施等安全生产培训，提高从业人员认识危险、规避危险和排查安全隐患的能力。未经安全生产培训合格的人员不得上岗作业。”第二十三条规定：“生产经营单位应当加强劳动防护用品采购和使用管理，建立采购、发放和使用登记建档制度，及时为从业人员无偿提供符合国家标准、行业标准或者地方标准的劳动防护用品，并指导和督促从业人员正确佩戴、使用，不得以现金或者其他物品替代劳动防护用品。”第二十六条第一款规定：“生产经营单位应当建立隐患排查、治理、登记制度，明确日常排查、岗位排查和专业排查的内容、范围和责任。”本案中，根据《佛山市高明区轩乐不锈钢装饰工程部“10.26”高处坠落事故调查报告》以及原高明区安监局对相关人员所作的《询问笔录》等证据材料反映，陈德华作为生产经营单位，其不具备资质要求；未制定安全生产责任制度、检查制度及安全生产操作规程；未提供劳动防护用品配备及使用管理制度；未对从业人员进行安全生产教育和培训，安排不具备资质的人员从事高空作业；施工现场未设置安全警示标示，未指导、督促从业人员按照使用规则佩戴、使用劳动防护用品；未制定事故隐患排查治理制度，未按要求开展事故隐患排查治理，未采取技术、管理措施及时消除事故隐患，违反以上规定，应对其作出行政处罚。另据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三条第一款第（四）项：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万以下直接经济损失的事故。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；......”本案中，原高明区安监局认为陈德华在事故发生后，积极配合调查，做好善后赔偿，减轻危害后果，应从轻处罚，最终决定对陈德华处予二十万元罚款，该行政处罚认定事实清楚，于法有据，本院予以支持。但陈德华不服上述处罚决定，提出以下上诉理由：第一，陈德华认为其不属于“生产经营单位”范畴，其只是作为中间商，赚取建筑材料的差价；且其没有施工队，无法管理施工人员，也没有组织或参与施工。对此，本院在上文已作详细分析，根据案件证据显示，陈德华是案涉工程的实际承包施工方，属于“生产经营单位”范畴，应对安全生产事故承担相应的法律责任。故陈德华的该项主张本院不予采纳。第二，陈德华认为案涉工程不需要相关资质，只需谨慎施工即可。对此本院认为，案涉工程为车间棚顶钢结构工程，承包该工程进行施工属于从事建筑活动。陈德华作为承包方，应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程从事建筑活动。故陈德华的该主张缺乏理据，本院不予支持。第三，陈德华认为发生一个安全生产事故，不应处罚三方主体，此举属于滥用行政处罚权、扩大处罚对象。对此本院认为，深达美公司将其工程发包给无资质的原轩乐工程部，该部又将案涉工程转包给了亦无资质的陈德华，该工程最终是由陈德华承包并负责具体施工。陈德华作为生产经营单位，应对此次安全生产事故承担相应法律责任。安全生产监督管理部门依照相关法律法规对其进行行政处罚并无不当。对于另外两方是否处罚，并不影响陈德华法律责任的承担，且不属于本案的审查范围。故陈德华的该项主张缺乏理据，本院不予采纳。第四，陈德华认为即便应受行政处罚，也应按照《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第十九条的规定对其处以二万至五万的罚款。但该条规定适用对象是“对投资人未按规定保证安全生产所必需的资金投入”的情形，故并不适用于对生产经营单位违反安全生产法律法规导致事故发生所应承担法律责任的确定。故陈德华的该项主张系其对部门规章的错误理解，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人陈德华的上诉理由均缺乏理据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈德华负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年三月五日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳