山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁行再8号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘凤军，男，1951年10月15日出生，汉族，住枣庄市峄城区。委托代理人张发扬，江苏大运河律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）枣庄市峄城区人民政府房屋征收管理办公室，住所地枣庄市峄城区坛山中路72号。法定代表人孔婧，主任。委托代理人王福利，峄城区房屋征收拆迁事务中心副主任。委托代理人孟德，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。原审第三人枣庄市濠江地产有限公司，住所地枣庄市峄城区承水中路214号。法定代表人李士利，经理。再审申请人刘凤军因诉被申请人枣庄市峄城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称峄城区征收办）、原审第三人枣庄市濠江地产有限公司行政协议纠纷一案，不服枣庄市中级人民法院于2018年6月19日作出的（2018）鲁04行终50号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月15日作出（2018）鲁行申1821号行政裁定，裁定本案由本院提审。2020年2月26日，本院立案再审，并依法组成合议庭根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。现已审理终结。一、二审法院查明以下事实：因公共利益需要，为改善粮食局片区居民居住环境，实施峄城区粮食局片区棚户区改造，峄城区人民政府房屋征收管理办公室于2013年11月29日制定了《峄城区粮食局片区房屋征收补偿安置方案》并对外公示。2013年12月17日，刘凤军与峄城区征收办签订了《峄城区房屋征收产权调换补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），并约定过渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日,峄城区征收办在过渡期内提供补偿房屋。之后双方又签订了《房屋征收补偿协议签订选房单顺序单》，合同签订后，刘凤军按照协议约定搬出。刘凤军认为峄城区征收办未按照约定履行协议，于2017年6月23日向枣庄市峄城区人民法院提起民事诉讼，因不属于民事诉讼受案范围被驳回起诉。刘凤军遂于2017年7月31日向枣庄市峄城区人民法院提起行政诉讼，请求判令峄城区征收办继续履行协议并承担违约责任。双方对协议签订的事实以及协议约定的内容均无异议。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，《最高人民法院关于适用若干问题解释》第十一条的规定，刘凤军与峄城区征收办签订的《安置协议》和《房屋征收补偿协议签订选房单顺序单》为行政协议，因未按照约定履行协议提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。行政诉讼法规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼要在法定期间内提起，人民法院在审查起诉人起诉时，应对法定起诉条件予以全面审查。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，本案亦参照民事法律规范关于时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年，同时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，刘凤军与峄城区征收办签订《安置协议》的时间是2013年12月17日，刘凤军从协议签订之日起就应该知道行政行为内容，根据双方签订的《安置协议》第三条的约定“过渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，峄城区征收办在过渡期内提供补偿房屋。”可以看出峄城区征收办应在2014年12月31日之前提供补偿房屋，且刘凤军在诉状中诉称“合同约定的过渡期到期后，被告未按照合同约定交付房屋，因被告的违约行为，严重侵害了原告的权益，时至两年之久”，足以说明其自2015年1月1日起就已经知道其权利被侵害，提起行政诉讼起诉期限的起算点应从2015年1月1日开始，而其提起行政诉讼的时间是2017年7月31日，已经超过两年的起诉期限。刘凤军虽在2017年6月23日提起民事诉讼，但其提起民事诉讼主张权利之日也已超过两年期限，因此刘凤军提起本案行政诉讼超过法定期限，应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回刘凤军的起诉。刘凤军不服一审法院裁定，提出上诉。二审法院认为：根据本案一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案亦参照民事法律规范关于时效的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年，法律另有规定的除外。第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中，《安置协议》第三条约定“过渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，峄城区征收办在过渡期内提供补偿房屋”，且刘凤军在起诉状中诉称“补偿协议约定的过渡期到期后，被告并没有依约履行有关协议，并没有交付符合拆迁补偿协议约定的房屋”，“被告的违约行为，严重侵害了原告的权益”，由此可见，刘凤军自2015年1月1日起就已知其权利受到侵害，其于2017年7月31日提起行政诉讼，请求峄城区征收办履行《安置协议》，已超过两年的诉讼时效。另外，刘凤军提供的证据不足以证明其符合诉讼时效中断及重新计算的法定情形，对该主张，不予支持。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。刘凤军申请再审称，（一）申请事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项，理由是：1.一、二审法院审理程序违法及适用法律错误。一、二审法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，认定本案应当参照民事诉讼法关于诉讼时效的规定，那么依据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效制度进行释明及主动适用诉讼时效制度进行裁判。一、二审法院在被申请人没有提出诉讼时效抗辩的情况下，主动适用诉讼时效的规定裁决本案明显违反我国现行法律的明确规定。（二）本案再审申请人的起诉并没有超过两年的诉讼时效。再审申请人与被申请人签订的《安置协议》约定了临时过渡期，但该过渡期不是一个具体的确定的时间段。事实上，被申请人通知再审申请人上房并停止支付过渡费的时间是2015年11月9日，所以本案的诉讼时效应当从2015年11月9日起算，而不是一、二审法院裁定认定的2015年1月1日。综上所述，请求撤销枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终50号行政裁定，将本案发回进行实体审理或指定其他区法院审理。被申请人峄城区征收办答辩称：1.法院有权主动审查行政诉讼的起诉期限，一、二审法院程序合法。2.再审申请人提起行政诉讼已经超过法定期限，并且行政诉讼不适用诉讼时效中断制度。综上，再审申请理由不能成立，请求依法予以驳回。原审第三人枣庄市濠江地产有限公司未向本院提交书面陈述意见。各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移送本院，经审理，本院对一、二审查明的事实予以认可。本院认为，本案起诉时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为；诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案是再审申请人对被申请人未按约定履行《安置协议》提起的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。一、二审法院以超过法定期限为由裁定驳回再审申请人的起诉，系适用法律错误。关于本案诉讼时效的问题。根据当时有效的《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年；第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。因被申请人系逾期提供安置房屋，故再审申请人以提供的安置房屋不符合协议约定和法律规定为由提起诉讼，诉讼时效起算点应为被申请人向其提供安置住房之日，而不应是协议约定的过渡期限届满之日。被申请人通知再审申请人于2015年11月9日上房，再审申请人于2017年7月31日提起本案行政诉讼并未超过法律规定的两年诉讼时效，一、二审法院裁定认定再审申请人的起诉超过诉讼时效属认定错误。并且，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判”的规定，在被申请人未提出诉讼时效抗辩的情况下，一、二审法院也不应主动适用诉讼时效规定进行裁判。综上，一、二审法院裁定驳回再审申请人的起诉，适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下：一、撤销枣庄市中级人民法院（2018）鲁04行终50号行政裁定；二、撤销枣庄市峄城区人民法院（2017）鲁0404行初21号行政裁定；三、本案指令枣庄市峄城区人民法院继续审理。审判长  蒋炎焱审判员  王修晖审判员  郝万莹二〇二〇年三月二十日法官助理刘美书记员孟真