浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行初266号 原告高远培，男，1954年8月30日出生，汉族，住临海市。 委托代理人高萍（系原告之女），1981年10月24日出生，汉族，住址同上。 委托代理人高洁（系原告之子），1986年11月21日出生，汉族，住址同上。 被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。 法定代表人王丹，市长。 应诉负责人刘忠波，副市长。 委托代理人翁玲玲，临海市司法局工作人员。 委托代理人吴佳丹，浙江鲁大律师事务所律师。 被告台州市人民政府，住所地台州市白云山南路233号。 法定代表人吴海平，代市长。 委托代理人潘承天、顾奇誌，台州市司法局工作人员。 原告高远培不服被告临海市人民政府、台州市人民政府土地行政批准及行政复议一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月2日立案后，于同年12月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日公开开庭审理了本案。原告高远培及委托代理人高萍、高洁，被告临海市人民政府的应诉负责人刘忠波、委托代理人翁玲玲、吴佳丹，被告台州市人民政府的委托代理人潘承天、顾奇誌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告高远培诉称：原告系临海市大洋街道桑园村村民，在桑园村拥有宅基地和房屋。原告房屋位于台州医院二期项目征收范围内，政府部门并没有依照法定程序对原告所在的下洋周自然村的房屋进行征收，而是以“旧村改造”名义要求与桑园村村民委员会签订立改套安置协议。旧村改造房屋拆迁与土地征收房屋征收行为都涉及到多个法律主体的多种行为，不同行为的法律责任主体不尽相同。原告对土地征收程序中的具体行政行为起诉，请求对两种拆迁方式根据行为事实和法律规定进行区分认定。一、行政不作为。2017年12月23日，临海市人民政府同意批准临海市国土资源局提交的《房屋征收补偿安置方案》，并请临海市国土资源局组织实施。但原告所在下洋周自然村并不是以土地征收名义进行房屋征收，而是以旧村改造名义进行房屋拆迁。大洋街道办事处与桑园村村民委员会以旧村改造名义共同实施房屋拆迁，期间两单位都没有告知台州医院二期工程和大洋路建设工程范围内房屋由临海市国土资源局进行征收。《房屋征收补偿安置方案》批准后，临海市国土资源局并没有依照程序实施征收，未在征收红线范围内发布过相关公告（通知）、未对被征收房屋进行补偿调查登记和确认工作、未发布评估机构选择的相关公告、未发布被征收房屋分户初步评估结果的相关公示、未发布过征收协议签约期限的相关公示、未告知征收具体实施单位及签约单位。故临海市国土资源局既未对该范围内房屋实施征收，也未和被征收农户签订过房屋征收补偿安置协议。二、行政乱作为，不但违法拆迁，还要违法强拆。两单位实施的旧村改造没有征地审批手续，没有征地批准文件。对原告房屋实施强制拆除经复议已被确认违法。三、根据《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》制定集体土地上房屋征收补偿安置方案于法无据，明显违法。集体土地上房屋征收应适用《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《浙江省实施办法》及相关法规、规章。而《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》的制定系村民自治行为，该方案对村民不具有强制性，非规范性文件，也不能直接用于土地征收房屋拆迁补偿安置。四、程序违法。补偿安置方案公告张贴时间并非在2017年12月8日，被拆迁人也没有见过该公告，不知道房屋要被征收。五、补偿安置方式单一，剥夺原告选择其他方式补偿安置的权利。《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》规定被补偿人可以选择产权调换、货币安置、迁建安置等多种安置途径。上述安置实施办法仅规定高层安置。综上，请求撤销被告台州市人民政府作出的台政行复〔2018〕141号行政复议决定书；确认被告临海市人民政府批准的涉及桑园村的《临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案》的行政行为违法。本案诉讼费用由二被告承担。 原告高远培向本院提交以下证据，第一组：1.原告身份证；2.2018年7月10日政府信息公开答复书、临政函〔2017〕141号文件、临政函〔2017〕149号文件；3.《安置实施办法的批复》一案临海市人民政府行政答辩状、桑园村村委会《关于要求批准的请示》、大洋街道办《关于要求批准的请示》；4.（2019）浙行终1394号行政裁定书；5.光盘；6.村安置实施办法照片；7.限期拆除通知书、发票照片；8.村公告位置照片；9.立改套安置协议书照片；10.对比图；11.征收红线范围内集体签名册1。第二组：1.原告户口本；2.建设工程规划许可证；3.建设用地许可证；4.集体土地建设用地使用证。第三组：1.临海市2017年度计划指标第八批次建设项目；2.临海市2018年度计划指标第五批次建设项目；3.临海市2017年度计划指标第十一批次建设项目；4.临海市2016年度计划指标第十批次建设项目；5.征地补偿安置方案〔2018〕15号、17-25勘测定界图。第四组：1.临政函〔2015〕24号文件；2.临政函〔2016〕26号文件；3.中共临海市大洋街道工作委员会关于同意成立临海市大洋街道桑园村旧村拆迁改造指挥部的批复；4.2017年政府工作报告；5.2018年政府工作报告；6.大洋街道2017年工作总结和2018年工作思路；7.《9个月！台州医院新院区107户签约工作全面完成！》8.《台州医院新院区涉及107户实现拆迁“清零”！》9.《发扬“螺丝钉”精神破解征迁“老大难”》；10.《红色领航风帆正劲》；11.《中流击水奋者先》；12.大洋街道2019年党员代表会议报告；13.《大洋街道勇当新城建设“排头兵”跑出经济发展“加速度”》；14.《大洋来了位“实干家”》；15.《台州医院新院区项目拆迁工作全面完成》；16.临海市城镇棚户区和城市危房改造及配套基础设施建设三年计划（2015-2017）；17.桑园村被征收房屋分户评估结果公示；18.限期搬迁腾房公告。第五组：1.原告房屋拆除前照片；2.第一次强拆照片；3.保留91.2平方房屋并进行危房鉴定；4.第二次强拆照片；5.限期拆除通知书；6.关于撤销限期拆除通知书的决定；7.临政复决字〔2018〕6号行政复议决定书；8.限期搬迁通知书；9.（2018）浙1082行初61号行政判决书；10.22号行政复议决定书；11.调查（询问）笔录；12.周尧锐书面证明；13.陈述申辩书；14.听证申请书；15.终止案件办理审批表；16.建筑结构安全鉴定检测报告；17.司法局文章；18.评估报告；19.19号行政复议决定书。第六组：1.大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置协议书范本；2.安置协议书；3.临海市新区建设指挥部财务收支及运行管理情况审计结果公告；4.桑园村银行存款帐；5.信访事项反馈意见；6.桑园村集体签名册2。第七组：证人周某、吴某的证人证言。 被告临海市人民政府辩称：一、答辩人批准《安置方案》主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，答辩人具有审批《安置方案》的职权，主体合法。二、答辩人批准的《安置方案》内容合法。《安置方案》确定“大洋街道桑园村集体土地房屋征收补偿安置标准及安置方式，依照《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》的有关规定执行”。关于该桑园村安置实施办法，浙江省高级人民法院在其作出的(2019)浙行终622号行政判决中认为，其对人口界定、无偿安置面积、拆迁房屋的补偿标准、临时过渡房费及过渡房安置等内容都作了规定，且内容不违反现行法律法规，故该内容合法有效。原临海市国土资源局依照该内容合法有效的安置实施办法制定安置方案，统一了安置补偿标准，合法合规。三、答辩人批准《安置方案》程序合法。原临海市国土资源局在省政府作出同意征收临海市2017年度计划指标第八批次用地计划后，于2017年12月7日拟定【2017】第020号《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的公告》，并于同月8日在桑园村办公楼和村务公开栏张贴公示。在收到桑园村村民委员会于2017年12月22日出具的《未提出异议情况的说明》后，原临海市国土资源局将该《安置方案》提请答辩人审批，答辩人于2017年12月23日作出“同意”批复后由原临海市国土资源局于当日发布批后公告。整个程序均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。综上，答辩人批准桑园村《安置方案》的行为及台州市人民政府作出的台政行复〔2018〕141号《行政复议决定书》均合法、合规，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告临海市人民政府向本院提交了以下证据，1.浙江省建设用地审批意见书（临海市2017第八批次）；2.临政函〔2017〕149号批复及附件；3.【2017】第020号《临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的公告》及相应的张贴照片、《安置方案公告张贴情况说明》、桑园村村民委员会出具《未提出异议情况的说明》；4.《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的请示》及附件；5.临政函〔2017〕141号《临海市人民政府关于同意临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋补偿安置方案的批复》及附件；6.《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的公告（批后）》及相应的张贴照片、《批后方案张贴情况说明》；7.（2019）浙行终622号行政判决书。 被告台州市人民政府辩称：一、答辩人作出的台政行复[2018]141号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确。经答辩人查明，2017年11月22日，浙江省人民政府作出浙土字(331082)A[2017]-0008号建设用地审批意见书，同意临海市2017年度计划指标第八批建设用地征收集体土地12.9589公顷。后原临海市国土资源局根据相关法律的规定，依法发布了土地征收公告，拟定了[2017]第020号《关于临海市2017年度计划指标第八批建设项目房屋征收补偿安置方案的公告》，并于2017年12月8日在桑园村办公楼和村务公开栏张贴公示，且明确了公告期限和享有的异议权利。公告期满后，未收到任何村民关于该安置方案的不同意见。2017年12月23日，被告临海市人民政府经审查后依法作出同意批复，原临海市国土资源局于当日发布批后公告。答辩人认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，被告临海市人民政府具有审批案涉《房屋征收补偿安置方案》的职权。实体上，案涉的《房屋征收补偿安置方案》系根据《浙江省实施办法》和《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》制定，内容合法、有效。程序上，案涉《房屋征收补偿安置方案》已按相关法律规定听取农村集体经济组织和村民的意见，并在桑园村公告告知。据此，临海市人民政府批准《临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案》的行政行为并无不当。答辩人作出的行政复议决定亦事实清楚，适用依据正确。二、答辩人作出该复议决定的程序亦符合法律规定。答辩人于2018年12月3日收到原告复议申请，并依法受理。因本案出现法律规定的中止情形，答辩人于2019年1月2日决定中止本案审理。待中止原因消除后，答辩人于2019年9月17日恢复本案审理。后因本案案情复杂，经批准本案的审查期限延长30日。2019年11月7日，答辩人作出行政复议决定，并将《行政复议决定书》邮寄给原告。整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上，答辩人作出的台政行复[2018]141号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告台州市人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书等相关材料；2.行政复议答复通知书；3.行政复议答复书；4.（2019）浙行终622号行政判决书；5.中止行政复议通知书及EMS快递单；6.恢复审理通知书及EMS快递单；7.延期审理通知书及EMS快递单；8.行政复议决定书及EMS快递单。 经审理查明，原告高远培系临海市大洋街道桑园村村民。2017年11月22日，浙江省人民政府作出浙土字（331082）A〔2017〕-0008号浙江省建设用地审批意见书，同意台州市临海市2017年度计划指标第八批次建设用地12.9589公顷（农用地转用4.1333公顷，未利用地转用0.0657公顷；征收集体土地12.9589公顷，使用集体土地0公顷，使用国有土地0公顷）。原告有合法房屋在该征收土地范围内。2017年12月7日，原临海市国土资源局拟定〔2017〕第020号《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的公告》。该方案第二点房屋征收补偿安置主体中载明，临海市国土资源局是该市集体土地上房屋征收与补偿工作的主管部门，镇（街道）是具体实施单位；第四点房屋征收补偿安置标准及安置方式中载明，大洋街道桑园村集体土地房屋征收补偿安置标准及安置方式，依照《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》的有关规定执行。2017年12月8日，原临海市国土资源局将该《公告》在桑园村办公楼和村务公开栏张贴公示，明确了10个工作日的公告期限和享有异议的权利。2017年12月22日，桑园村村民委员会出具《未提出异议情况的说明》，称未收到任何村民关于该安置方案的不同意见，桑园村委对该安置方案也无异议。同日，原临海市国土资源局提请被告临海市人民政府对该房屋征收补偿安置方案作出审批。2017年12月23日，被告临海市人民政府批复同意批准，原临海市国土资源局于当日发布批后公告。原告不服上述批准房屋征收补偿安置方案的行为，于2018年12月3日向被告台州市人民政府申请行政复议。被告台州市人民政府受理后于2019年1月2日中止审理，同年9月17日恢复审理，并经延长审查期限30日，于2019年11月7日作出台政行复〔2018〕141号行政复议决定书并于次日邮寄送达原告。 另查明，2017年5月20日，被告临海市人民政府作出临政函〔2017〕149号《临海市人民政府关于同意大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法的批复》，同意批准《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》。原告不服该安置实施办法，提起行政复议，又不服复议决定提起行政诉讼。2019年3月13日，本院作出（2019）浙10行初1号行政判决，驳回原告高远培要求撤销上述批准补偿安置实施办法行为的诉讼请求。2019年6月24日，浙江省高级人民法院作出(2019)浙行终622号行政判决，维持了上述判决。 以上事实，有浙土字（331082）A[2017]-0008号浙江省建设用地审批意见书、临政函〔2017〕149号《临海市人民政府关于同意大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法的批复》、〔2017〕第020号《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的公告》及张贴照片、张贴情况说明、《未提出异议情况的说明》、临土资〔2017〕155号《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的请示》、临政函〔2017〕141号《临海市人民政府关于同意临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》及附件、〔2017〕第020号《关于临海市2017年度计划指标第八批次建设项目房屋征收补偿安置方案的公告（批后）》及张贴照片、张贴情况说明、行政复议申请书、行政复议答复书、台政行复〔2018〕141号中止行政复议通知书、恢复审理通知书、延期审理通知书、行政复议决定书及相应邮寄凭证、（2019）浙10行终1号行政判决书、（2019）浙行终622号行政判决书以及双方当事人庭审陈述等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，征收土地方案获浙江省人民政府批准后，原临海市国土资源局拟定征地补偿安置方案，并于2017年12月8日在被征收土地所在地桑园村予以公告，听取被征收人意见。因在公告规定的期限内未收到书面异议，原临海市国土资源局于同年12月22日报被告临海市人民政府。被告临海市人民政府审核后作出被诉批准行为，符合前述法律规定的审批权限和程序。 方案中关于房屋征收补偿安置标准及安置方式，明确依照《大洋街道桑园村拆迁及高层立改套安置实施办法》的有关规定执行。该安置实施办法经本院（2009）浙10行初1号行政案件审查，生效判决认为该安置实施办法的内容经桑园村村民代表大会讨论通过，其中人口界定、无偿安置面积、拆迁房屋的补偿标准、临时过渡房费及过渡房安置等内容充分保障了村民的利益，且不违反法律法规的相关规定，故判决驳回了原告高远培要求撤销被告临海市人民政府批准该办法的行政行为的诉讼请求。本案被告临海市人民政府批准的征收补偿安置方案中确定房屋征收补偿按照该实施办法进行并无不当。原告认为上述安置实施办法只能适用于旧村改造拆迁，而不能直接用于集体土地征收房屋拆迁。对此本院认为，该安置实施办法作为房屋拆迁的补偿标准，通过土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案并公告的方式，征求了被征地村集体经济组织和村民的意见，经批准后即可组织实施。 程序方面，原告认为批前公告未在原告所在村张贴，并提供了照片一份证明公告未实际张贴。本院认为，被告临海市人民政府提供的证据能够证明补偿安置方案公告于2017年12月8日在桑园村村务公开栏及村办公楼南面两处张贴。原告提供的照片仅能反映村务公开栏一处没有张贴上述公告，且单凭照片本身无法证明其实际拍摄时间。故对原告该诉称本院不予采信。被诉批准补偿安置方案的行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。 被告台州市人民政府受理原告的行政复议申请后，依法进行了审查并在法定期限内作出复议决定，复议程序符合法律规定。但被告在案件中止的原因消除后未及时恢复审理，存在瑕疵，本院予以指正。 综上，原告高远培起诉撤销被告台州市人民政府作出的〔2018〕台政行复141号行政复议决定，确认被告临海市人民政府批准案涉补偿安置方案的行为违法的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告高远培的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告高远培负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年三月二十日 代书记员  陈思安