重庆市开州区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0154行初154号原告重庆吉祥天地产（集团）有限公司，住所地：重庆市开州区云枫街道学园街1号4幢，统一社会信用代码：91500234663561239P。法定代表人刘青，董事长兼总经理。原告重庆市开州区巨龙中等职业技术学校，住所地：重庆市开州区云枫街道长青社区南山西路，统一社会信用代码：52500234759293320X。法定代表人陈小林，校长。二原告共同委托代理人唐永端（特别授权）、雷志江，重庆四方律师事务所律师。被告重庆市开州区规划和自然资源局，住所地：重庆市开州区开州大道189号，统一社会信用代码：11500234MB18610055。法定代表人郑清术，局长。行政负责人向世权，副局长。委托代理人李健（特别授权），男，系重庆市开州区规划和自然资源局职工。委托代理人颜修高，重庆言民律师事务所律师。原告重庆吉祥天地产（集团）有限公司（简称吉祥天公司）、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校（简称巨龙职校）诉被告重庆市开州区规划和自然资源局（简称开州区规自局）履行法定职责纠纷一案，二原告于2019年9月16日诉至本院。本院当日受理后，于2019年9月20日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。2019年11月28日，本院组织双方当事人对证据进行了交换和质证。2019年12月9日，本院依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。二原告共同委托代理人唐永端、被告行政负责人向世权以及委托代理人李健和颜修高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吉祥天公司、巨龙职校诉称，为发展开县职业技术教育，开县巨龙职校在党委政府及相关职能部门的大力支持下应运而生，为开县职业技术教育做出了巨大贡献。因巨龙职校在设立运营过程中投入大量资金、人力和物力等原因，至2012年，巨龙职校已经负下巨额债务，经营发展困难，举步维艰。为解决巨龙职校诸多遗留问题，巨龙职校多次请示报告开县党委政府。党委政府经多次研究后决定由开县开元鼎资产管理有限公司（简称开元鼎公司）回购巨龙职校KX-1-154号地块，然后将该地块用于招、拍、挂，并由该地块竞买人按事前与开元鼎公司签订的《开县KX-1-154号地块土地整治费用补偿协议》另行支付地块整治费用5437万元。被告将地块内原建设的教学综合楼用地纳入KX-1-154号地块进行整体拍卖，由巨龙职校联合具有开发资质的房产开发公司依法参加招拍挂，依法争取KX-1-154号地块的开发权利，再由竞得人与巨龙职校以协议方式进行处理，从而解决巨龙职校遗留问题，摆脱巨额债务。2012年12月17日，开元鼎公司与巨龙职校签订《国有建设用地收购协议》，约定由开元鼎公司本次收购巨龙职校教学用地47430平方米，收购价格为每亩56.13万元，总地价3993.6495万元。该收购地块中包含巨龙职校已建成教学综合楼，原用地性质为教育用地。2013年1月9日，开县规划局致函（开规函【2013】7号《关于开县县城南山路以南D-10号地块规划条件的函》）开县国土资源和房屋管理局（简称开县国土局），要求对该地块的规划作出明示。2013年4月15日，开县国土局向开县人民政府（简称开县政府）请示出让KX-1-154号地块事宜。2013年5月15日，开县政府常务会议明确同意将KX-1-154号国有建设用地使用权以公开公平方式出让。2013年5月21日，开县公共资源交易中心（简称开县交易中心）、开县国土局发布开县国土房管公（2013）24号《开县KX-1-154号国有建设用地使用权出让公告》，以拍卖方式出让开县KX-1-154号地块的国有土地使用权，出让总面积为47430平方米（71.145亩）。2013年6月13日，开县交易中心与吉祥天公司签订《开县国有建设用地使用权出让成交确认书》，确认竞得人吉祥天公司于2013年6月13日在开县交易中心以拍卖方式获得开县KX-1-154号地块的国有建设用地使用权，竞得价为3.15亿元人民币，该成交确认书仅明确了缴清土地出让价款的时间，未明确签订国有土地使用权出让合同的时间、地点和出让人名称等内容。原告吉祥天公司签订成交确认书后发现开县KX-1-154号地块存在的以下问题将导致权利行使受到阻碍：1、巨龙职校师生宿舍楼用地的住户严重抵制被告将宿舍楼用地纳入开县KX-1-154号地块拍卖，不仅拒绝向原告交纳该地块土地出让金，还通过在开县KX-1-154号地块静坐、在各部门信访等方式阻止土地交付。2、已建成的巨龙职校师生宿舍楼实际用地面积超过4223平方米，且还未计算消防通道等必要公共区域面积。3、开县KX-1-154号地块紧邻的后山高切坡发生垮塌，严重影响开县KX-1-154号地块正常使用和巨龙职校师生安全，根本无法进行开发施工，而该后高切坡垮塌完全是由于开县KX-1-154号地块出让方未及时治理所致。基于前述问题，原告吉祥天公司、巨龙职校数次向土地出让方和政府提出合法诉求，要求及时解决开县KX-1-154号地块存在的问题，及时与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》。开县政府、开州区政府常务会议分于2014年2月25日、2017年12月3日对原告提出的问题进行了研究处理，决定同意签订《国有建设用地使用权出让合同》并同意竞得人分期给付土地出让金。2018年5月11日，重庆市开州区国土资源和房屋管理局（简称开州区国土局）致函重庆市开州区规划局（简称开州区规划局），要求确定开县KX-1-154号地块实际出让土地面积与边界。2018年1月8日开州区国土局请示（开州国土房管文【2018】7号）开州区政府，提出开县KX-1-154号地块如何处理的三种解决方案及关于受让方诉求的回应问题。然而，至原告起诉之日，被告开州区规自局仍未与原告巨龙职校、吉祥天公司签订《国有建设土地使用权出让合同》。原告认为，被告作为开县KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让人，自原告吉祥天公司2013年6月13日签订成交确认书后至今未与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，致使原告竞买土地目的无法实现，合法利益受损，为维护原告的合法权益，特依法诉至贵院，请求人民法院：1、判决被告履行签订国有建设用地使用权出让合同职责，即按照十六届县政府第38次常务会议和十七届区政府第24次常务会议的要求，在扣除教学综合楼（师生宿舍楼）面积及其消防通道、市政通道面积并扣除相应价款（按竞得价标准按比例折算）后，与原告签订开县KX-1-154号地块的国有建设用地使用权出让合同；2、诉讼费用由被告承担。原告吉祥天公司、巨龙职校向本院提交了以下证据和依据：第一组：1.原告营业执照复印件；2.被告统一社会信用代码信息。第一组证据拟证明原、被告身份信息及诉讼主体资格。第二组：1.国有建设用地收购协议；2.关于开县县城南山路以南D-10号地块规划条件的函；3.关于报送《开县巨龙职校西侧KX-1-154号国有建设用地使用权出让方案》的请示；4.十六届县政府第23次常务会议纪要。第二组证据拟证明开元鼎公司收购巨龙职校教学用地47430㎡的事实以及经开县政府相关职能部门研究后由开县政府决定将总面积47430㎡的开县KX-1-154地块由开县国土局按程序出让的事实。第三组：1.开县国有土地使用权出让文件；2.开县KX-1-154号国有建设用地使用权出让文件补遗；3.开县国有建设用地使用权出让成交确认书。第三组证据拟证明原告吉祥天公司于2013年6月13日通过拍卖竞买，以3.5亿元的价格竞得总面积为47430㎡的开县KX-1-154号地块的事实。第四组：1.关于请求缓缴KX-1-154号地块出让金的请示（2013年8月13日）；2.关于《重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于请求缓缴KX-1-154号地块出让金的请示》的回复（2013年8月29日）；3.关于请求缓缴KX-1-154号地块出让金的请示（2013年8月30日）；4.关于《重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于请求缓缴KX-1-154号地块出让金的请示》的回复（2013年9月3日）；5.重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于开县KX-1-154号地块出让及有关问题的情况汇报；6.重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于开县KX-1-154号国有建设用地有关问题的情况汇报及请求；7.重庆吉祥天地产（集团）有限公司关于将开县KX-1-154号国有建设用地交付我公司的请求；8.承诺函；9.重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于整合并延期使用KX-1-154号地块的请示；10.重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于开县KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让后有关问题的请示；11.开县KX-1-154号地块情况汇报；12.重庆吉祥天地产（集团）有限公司关于开县KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让后有关问题的请示（2018年8月9日）；13.重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于开县KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让后有关问题的请示（2019年1月24日）；14.重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校关于开县KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让后有关问题的请示（2019年3月14日）。第四组证据拟证明由于KX-1-154号地块存在诸多瑕疵，且在权利使用上存在较大障碍，原告多次向开县政府及相关职能部门请示，要求及时解决KX-1-154号地块存在的问题，核实实际出让面积，及时与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》以及被告对原告的请示进行回复的事实。第五组：1.十六届县政府第38次常务会议纪要；2.十七届区政府第24次常务会议纪要。第五组证据拟证明开县政府经研究决定，同意与开县KX-1-154号地块竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，并减除巨龙职校师生宿舍楼用地面积4223㎡，总面积43207㎡作为实际出让面积，竞得人分期给付土地出让金的事实。第六组：1.开州区国土局关于KX-1-154号地块出让有关问题的请示，拟证明被告请示政府处理出让土地瑕疵以及土地出让金缴纳等相关问题的事实。第七组：1.开州区国土局关于征询KX-1-154号地块用地边界及面积的函；2.开州区国土局关于KX-1-154号地块出让有关问题的请示。第七组证据拟证明被告发函要求确认KX-1-154号地块实际出让面积、边界问题以及该地块存在的问题。第八组：1.开州区政府法制办公室关于KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让有关情况分析及处理建议，拟证明开州区政府法制办对原、被告土地出让争议问题给出处理意见的事实。第九组：1.付光荣的询问笔录；2.方贤付的询问笔录；3.熊圣洪的询问笔录。第九组证据拟证明因开县KX-1-154号地块的历史遗留问题，巨龙职校教职工及家属到开县KX-1-154号地块静坐示威并向相关部门信访，致开县KX-1-154号地块无法交付，国有建设用地使用权出让合同无法签订的事实。第十组：1.城市居住区规划设计规范GB20180-93（2002年版）；2.建筑设计防火规范GB50016-2006。证据1-2，拟证明巨龙职校师生宿舍楼应当配套有消防车道，应在减除该师生宿舍楼用地面积时应一并减除其消防通道面积。3.招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（国土资源部令第39号，以下简称39号令）第二十条第二款、第二十一条、第二十三条，拟证明在招拍挂土地出让中，依法应先签订成交确认书，再根据成交确认书中约定签订《土地出让合同》，而后根据《土地出让合同》约定交纳土地出让金、办理土地使用权证；涉案土地拍卖后，出让中介人与竞得人吉祥天公司签订的成交确认书中未按规定明确出让人名称和签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点以及无交纳土地出让金账户等内容，违反法律规定。4.重庆市人民政府关于印发《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法的通知》（渝府发【2008】119号）第十条、第十四条；5.国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）第四条第一款第二项；6.重庆市人民政府《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（渝府发【2010】113号）第一条第一项。证据4-6，拟证明出让国有建设用地使用权时，依法不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让，拟供宗地周边城市（镇）公共道路、公共绿化等城市（镇）公共基础设施用地也不得纳入供地范围，而本案出让人在出让开县KX-1-154号地块时，该地块存在高切坡治理不善以及纳入巨龙职校师生宿舍楼捆绑出让情形，且该地块未将市政道路等面积扣除，前述原因导致该地块出让行为违法，也无法使用。7.《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）；8.《建筑设计防火规范》[GB50016-2014（2018年版）]。证据7-8，拟证明根据最新国家标准要求，巨龙职校师生宿舍楼应当配备消防通道，且附属道路应当满足救护、搬家等车辆的通达要求。被告开州区规自局辩称：一、本案系原告未按照成交确认书以及出让公告约定时间缴纳竞拍出让价款,并拒不与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》引起,被告并无过错。2013年5月21日,经开县政府同意,开县交易中心对开县KX-1-154号地块的国有土地使用权出让进行公告,以拍卖竞价的方式进行公开拍卖。2013年6月9日,原告吉祥天公司与原告巨龙职校联合竞买该地块使用权,并提交竞买申请书及相关资料。2013年6月13日,原告吉祥天集团通过7次举牌,最终以3.5亿元竞得开县KX-1-154号地块国有建设土地使用权,并于当日与开县交易中心签订成交确认书。吉祥天公司与巨龙职校在签订成交确认书后,未按拍卖公告和成交确认书要求在30日内缴清土地出让价款。2013年8月13日，原告以拍卖价格虚高、费用未核算为由拒不缴纳土地出让款,并申请延缓到2015年6月缴纳价款,被告予以拒绝。被告分别于2013年8月29日、2013年9月3日、2014年3月10日、2015年5月6日、2016年7月6日向原告催缴土地出让价款并要求签订国有建设用地使用权出让合同,但原告拒不缴纳土地出让价款,也拒签国有建设用地使用权出让合同，其行为已严重违反拍卖公告及成交确认书约定,依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,应视为原告已放弃竞得资格,无权再要求与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。二、被告已履行法定职责且原告起诉已超过诉讼期限。被告已经6次向原告发出通知,要求签订国有建设用地使用权出让合同并缴纳出让价款,已履行全部行政职责。原告自2013年6月13日竞得涉案地块至起诉之日已长达六年之久,期间,原告未向我局申请签订国有建设用地使用权出让合同，而是我局数次催促其前来签订合同、缴纳竞买价款,故被告并无不履职行为。综上所述,被告已完全履行法定职责,系原告的违约、违规行为导致开县KX-1-154号地块拍卖成功六年来无法签订国有建设用地使用权出让合同，导致该地块荒废,其行为不仅严重扰乱开州区内国有土地出让秩序,造成国有资产流失,而且严重违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,原告已丧失对该地块的竞得资格且起诉超过法定期限，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告开州区规自局向本院提交了以下证据：1.开县KX-1-154号国有建设用地使用权出让公告，拟证明原告竞拍的土地经过公开公告告知了标的物情况、出让金缴纳期限。2.竞买报名表、竞买申请书及吉祥天公司资料、联合竞买协议，拟证明原告经申请要求参与竞拍，自身条件符合竞拍要求，且承诺按期缴纳土地出让金。3.号码发放表、低价确认资料、拍卖纪录，拟证明原告多次举牌竞买，最终以3.5亿元竞拍下涉案土地使用权。4.成交确认书，拟证明原告于2013年6月13日签订成交确认书中关于违约条款已载明清楚，原告已认可。5.原告的第一次申请，拟证明原告在2013年8月13日向被告申请延缓缴纳出让金的事实。6.被告2013年8月29日复函，拟证明被告未同意原告缓交申请，并要求限期缴纳并签订土地使用权出让合同。7.原告的第二次申请，拟证明原告于2013年8月30日第二次申请延缓缴纳土地出让金。8.被告的第二次回复，拟证明被告于2013年9月3日再次要求原告缴纳土地出让金。9.原告的情况汇报及承诺书，拟证明原告以各种理由拒不缴纳土地出让金，拒不签订国有建设用地土地使用权出让合同。10.被告催收函，拟证明被告于2014年4月30日、2015年5月6日、2016年7月6日多次催缴土地使用权出让金，并要求原告签订合同的事实。11.电话通知、两次会议通知、两次会议记录、电话催款通知，拟证明2014年12月4日的会议记录中有巨龙职校法人参加，且在会议中表示无法承受580万元的费用，是否建议先办证，再贷款给钱的事实。证据5-11，拟证明二原告在明知土地存在瑕疵情况下，以高价竞拍该土地后，以自身资金不足为由申请缓缴土地出让价款，并拒不与被告签订土地出让合同，被告不存在不履行职责行为。经质证，被告对原告提交的第一组、第二组证据无异议，能证实土地出让前的收购情况以及出让前将巨龙职校的教辅用地收购，再按照国有土地进行处理的事实。第三组证据真实性、合法性无异议，原告提供的出让文件上没有原告签字、盖章，被告有原告签字盖章的出让文件，成交确认书明确签订成交之日起30日内缴清土地出让价款，但被告至今未收到。第四组证据中证据1，真实性无异议，被告收到，但原告以拍卖价格高为由请求缓缴价款不符合规定，故被告在证据2的回复中明确拒绝原告的申请；证据3，真实性无异议，但原告真实目的是为缓缴土地出让金；证据4，真实性、合法性、关联性无异议，被告明确催缴原告按期缴纳土地出让金；证据5，真实性无异议，是原告向开县政府的汇报，土地出让管理是被告的职责，原告向县政府汇报，汇报内容是就学校资金压力进行的汇报，其根本目的是想缓缴土地出让金，而被告不知情，故与本案无关联性；证据6，真实性无异议，但请求内容不符合法律规定；证据7，真实性无异议，原告称的历史遗留问题，其已经在土地出让时明确知晓且已经签订相应的出让文件，出让公告中也明确了出让情况，原告再以历史遗留问题为由申请缓缴土地出让金不符合出让规定。证据8，真实性无异议，函中明确请求开元鼎公司支付收购款，开元鼎公司支付巨龙职校款项与否，与本案无关联性，但原告在收到收购款后没有按照承诺函内容与被告签订合同，况且被告在2016年还在催原告签订合同缴纳出让金。证据9-14，对被告作出的回复无异议；对请示、报告的真实性无异议，合法性、关联性有异议，原告在明知土地现状情况下，以竞拍价格虚高、存在瑕疵为由，请求缓缴土地出让价款，在未签订合同情况下要求交付土地违反国土资源部招拍挂规定，被告多次催缴原告缴纳土地出让款，并要求签订土地出让合同，但原告以各种理由拒绝缴纳出让价款，拒绝签订合同。第五组证据，真实性、合法性、关联性无异议，被告在催缴中按照县政府的会议纪要将职校宿舍楼予以扣除，再让原告缴纳土地价款，但原告仍然拒不缴纳价款、签订合同。第六组证据，真实性、合法性无异议，与本案无关联性，也不能达到原告证明目的，该请示仅是被告针对原告拒不缴纳土地价款、签订合同的情况，为解决问题向开州区政府提出解决方案的请示，并没有对本案产生任何影响。第七组证据中证据1，真实性、合法性、关联性无异议，但达不到原告证明目的，被告发出的函是针对在土地中减扣宿舍用地后，对减扣后的土地红线予以明确，与原告拒不缴纳土地出让价款、签订土地合同无关。证据2，被告没有出具该请示，也没有单位盖章，对此不知情，故不予认可。第八组证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议，法制办公室在该份建议书中对瑕疵过错综合全案进行了判断，其分析的瑕疵与土地现状不符合实际情况，该土地出让是二原告联合竞买，巨龙职校作为宿舍楼的修建者，对历史遗留问题是知情的，应当担负为已出售的教职工宿舍办理产权证责任，但其在土地出让后，再以土地出让价格为由提出土地瑕疵问题明显不合理。第九组证据，真实性、合法性、关联性不认可，证人证言真实性无法得到确认。第十组证据，真实性、合法性无异议，证据3中虽然没有明确签订合同的时间，但依据后面双方往来的信函可以表明是原告因资金问题未与被告签订出让合同，被告出让的是一宗土地，是巨龙职校的教辅用地，不是原告所称的两宗土地；土地经收购并明确了四周边界、规划要求，出让时已经符合规划标准，不存在原告诉称的将街区、公共道路纳入出让土地的问题；另外，巨龙职校宿舍是由巨龙职校集资修建，修建时的使用土地情况、消防情况，原告是知情的；该土地并没有交付，故滑坡问题不是本案审理范围。原告对被告的证据1，真实性、合法性无异议，但不能达到被告证明目的，对风险的提示是概略性的，没有具体的潜在风险提示，虽然公告是合法的，但不代表被告捆绑出让土地合法；被告没有按照相关法律政策执行净地出让的规定，且只是提示基础设施的现状，没有提示有潜在权利人的利益遭到侵害，即教职工宿舍集资户业主的权利将会因拍卖土地价格高将受影响的风险提示。证据2，真实性无异议，双方联合竞买不意味被告相关职责的免除，双方联合竞买不意味着被告能违反规定提供拍卖土地。证据3，真实性无异议。证据4，真实性无异议，合法性存在瑕疵，主要表现在中介人作为出让方签订成交合同书有违土地拍卖相关规定；内容上没有签订合同的时间、地点、应携带的资料、应满足的条件等内容；事后因为原告的异议，被告在三个月后没有明确或暗示或以实际行为表示取消原告的竞买资格，没有通知原告应缴纳土地滞纳金，相反，被告及政府都是积极在解决原告提出的不能签订土地合同的障碍，对原告缓缴土地出让金的理由及请求做积极认同性的回应，直到2018年5月，被告及政府还在解决涉案土地的四至边界及土地面积，被告至今没有确认土地的四至边界及面积，说明合同没有签订的原因，责任在被告。证据5-9，真实性无异议，能证明原告提供的相关证据与被告的证据吻合，也能证明原、被告在为签订土地出让合同的障碍清除上进行积极的配合、协调沟通，没有签订合同的责任不在原告；虽然土地瑕疵不是被告造成，但被告出面出让存在瑕疵、不能开发使用的土地就应承担相应责任。证据10中2016年7月6日的催缴通知原告没有收到，其他的催缴通知被告没有提供原告签收的凭证，经核实当事人，也无法确认收到过被告的催收通知，仅在开会、协商中提到过缴纳土地出让金及相关签订出让合同的事情，故不能证明没有缴纳土地出让金的过错在原告，没有缴纳是因为没有签订土地合同，没有签订合同是因被告提供的土地不是净地，涉及案外人利益，提供的土地因被告未整治导致滑坡，造成土地无法使用，面积四至边界无法确认；2016年7月6日后，政府召开了2017年24次常务会议，对涉案土地的面积、四至边界进行决策，从2018年至今，被告一直在贯彻执行2017年24次常务会议决策内容，故2016年以前双方的函件往来、意见沟通只是双方签订合同中的协商过程，没有义务性确认，不能作为确认原告过错的依据。证据11中2014年的会议仅反映陈小林的要求，被告的负责人只是做沟通性意见，没有决策性意见，不能作为确认双方权利义务的依据。本院对双方证据和依据的认证意见如下：原告提交的第一组、第二组证据具有真实性、合法性、关联性，可证明涉案地块经开县政府同意进行公开出让的事实。第三组证据具有真实性、关联性，可证明原告吉祥天公司竞得涉案地块的事实。第四组证据1-4，具有真实性、关联性，可证明二原告向开县国土局请求缓交涉案地块出让金，开县国土局未同意的事实；证据5-6，具有真实性、关联性，可证明原告巨龙职校向开县政府和开县国土局反映涉案地块存在问题和困难的事实；证据7，具有真实性、关联性，可证明原告吉祥天公司向开县国土局申请交付扣除巨龙职校教职工宿舍用地4223平方米后的涉案地块并请求缓交土地出让金的事实；证据8，具有真实性、关联性，可证明原告巨龙职校要求开元鼎公司支付涉案地块收购价款，并承诺在支付款项之日起9个月内签订土地出让合同，并按合同约定缴纳土地出让金的事实；证据9-10，具有真实性、关联性，可证明二原告向被告请示整合并延期使用涉案地块的事实；证据11-13，具有真实性、关联性，可证明原告吉祥天公司分别于2018年7月24日、8月9日向开州区政府汇报涉案地块存在问题以及请求按照涉案地块可开发面积签订土地出让协议的事实；证据14，具有真实性、关联性，可证明二原告于2019年3月14日向被告申请解决涉案地块实际可开发面积以及巨龙职校教职工宿舍面积问题，并申请按照涉案地块可开发面积签订土地出让协议。第五组证据1，具有真实性、关联性，可证明2014年2月18日的开县十六届县政府第38次常务会同意涉案地块扣除巨龙职校教职工宿舍楼用地面积4223平方米的事实，同意买受人自签订合同之日起一个月内缴纳出让价款50%首付款，剩余50%在合同签订之日起一年内缴清；原已建成的巨龙职校教职工宿舍楼（4223平方米）按教育用地性质完善相关产权手续。证据2，具有真实性、关联性，可证明2017年11月30日，十七届区政府第24次常务会议纪要原则同意巨龙职校教职工宿舍楼按实际用地面积（含消防通道和临街面建筑作为市政通道用地）依法办理产权登记的事实。第六组证据具有真实性、关联性，可证明2018年1月8日，被告针对涉案地块出让中存在的巨龙职校教职工宿舍楼按实际用地面积重新确定、后山高切坡治理、签订土地出让合同问题等向开州区政府反映并提出建议解决方案的事实。第七组证据1，具有真实性、关联性，可证明被告于2018年5月11日根据十七届区政府第24次常务会议纪要精神致函开州区规划局，请该局修正涉案地块的出让土地边界及面积的事实。证据2，具有真实性、关联性，可证明开州国土局针对涉案地块出让问题向开州区政府提出处理方案请示的事实。第八组证据，具有真实性、关联性，证明2018年12月4日，开州区法制办根据区领导要求，对涉案地块出让问题向区政府提出处理建议的事实。第九组证据，具有真实性、关联性，可证明巨龙职校教职工宿舍购买者对宿舍用地被包含在涉案地块中一并出让不认可的事实。第十组证据1-2、7-8，具有真实性、合法性、关联性，可证明巨龙职校宿舍楼应该有配套消防通道，该面积应在涉案地块中扣除。证据3，具有真实性、合法性、关联性，可证明涉案出让土地的成交确认书约定内容不完整，其关于出让金缴纳的时间与法律规定不符。证据4-6，具有真实性、合法性、关联性，可证明涉案出让地块未达到国土资源部、住房和城乡建设部、重庆市人民政府文件要求的出让地块标准，存在将巨龙职校教职工宿舍楼以及公共设施面积纳入出让地块以及高切坡治理不善问题。被告提交的证据1-3，具有真实性、关联性，可证明涉案地块经公开拍卖的事实。证据4，具有真实性、关联性，可证明原告吉祥天公司竞得涉案地块并与开县交易中心签订成交确认书的事实。证据5-8，具有真实性、关联性，可证明二原告申请缓交涉案地块出让金，被告未同意的事实。证据9与原告提交的证据第四组证据中的证据5、8内容一致，认证意见同前。证据9，具有真实性、关联性，可证明被告作出要求原告签订涉案地块出让合同通知，但不能证明通知已经送达原告。证据10，具有真实性、关联性，可证明开县国土局于2014年12月4日就涉案地块欠缴土地出让金问题约谈吉祥天公司负责人，该公司负责人未参与，巨龙职校法定代表人陈小林参加并反映涉案地块存在问题的事实。经审理查明，2012年12月17日，开元鼎公司与原告巨龙职校签订《国有建设用地收购协议》，将巨龙职校教学用地71.15亩以每亩56.13万元进行了回购。2013年1月9日，原开县规划局针对被告的《关于衔接开县巨龙职校西侧一宗国有建设用地规划指标的函》作出复函，将开元鼎公司回购的71.15亩教学用地划定为居住和商业用地，由被告进行“招拍挂”公开出让，同时注明“是否含有暂不能进行招拍挂的土地，若含有上述土地，请与我局协商”。2013年4月15日，被告拟定《开县巨龙职校西侧KX-1-154号国有建设用地使用权出让方案》报请原开县人民政府审定。2013年5月15日，十六届县政府第23次常务会议纪要同意出让位于开县云枫街道（巨龙职校西侧）内的KX-1-154号国有建设用地使用权，总面积47430平方米（71.15亩）。2013年5月21日，被告发布了《开县KX-1-154号国有建设用地使用权出让公告》和《开县国有建设用地使用权出让竞买须知》，公告载明：地块竞买成功后，自成交确认书签订之日起30日内缴清土地出让价款，如超过期限，每天按土地出让价款总额的1‰收取滞纳金，超过三个月则取消竞得人的成交资格，扣收其竞买保证金，并将其列入黑名单。2013年6月13日，二原告联合竞得了该宗土地，并以原告吉祥天公司的名义与出让中介人开县交易中心签订了《开县国有建设用地使用权出让成交确认书》，该确认书载明：“三、……竞得人以人民币3.5亿元（大写：叁亿伍仟万元整）的应价成交，竞得KX-1-154号地块，该地块为商住用地，总面积47430平方米（71.15亩）。四、……本成交确定书签订之日起30日内缴清土地出让价款，如超过期限，每天按土地出让价款总额的1‰收取滞纳金，超过三个月则取消竞得人的成交资格，扣收其竞买保证金，并将其列入黑名单。五、在本《开县国有建设用地使用权出让成交确认书》履行过程中发生纠纷时，由双方协商解决，协商不成可依法提请仲裁机构仲裁或向开县人民法院起诉”。该成交确认书没有对签订国有建设用地使用权出让合同时间、地点以及和谁签订合同等事项进行约定。2013年8月13日，二原告向被告书面请示，以原转让协议（收购）不完善、没有明确支付收购土地款的具体时间、拍卖价格虚高以及原土地整治费用5000余万元没有具体落实为由请求延期交清土地出让价款、不计息，且不收取滞纳金。2013年8月29日，被告作出回复，认为成交确认书已约定，被告无权决定缓交土地出让价款和免交滞纳金。2013年8月30日，原告再次向被告提出请示，要求解决收购和出让过程中的不合理因素和遗留问题并申请缓交出让金，待相关问题解决后再交纳土地出让金。被告于2013年9月3日作出回复，称2013年8月29日的回复已经明确不能缓交，应尽快交纳土地出让金和滞纳金。2013年10月8日，原告巨龙职校向原开县人民政府递交书面情况汇报，提出这次土地回购出让没有根本解决巨龙职校的实际困难，反而增加了负担，请求停止招拍挂程序，退还保证金。原开县人民政府收到情况汇报材料后，建议被告会商县法制办提出建议意见。2013年11月8日、2014年1月9日，原告又两次向被告提出书面请求，要求提高该块土地的回购价、缓交出让金，按实际可开发面积缴纳土地出让价款，从签订合同之日起一年半缴清等。被告收到请求后，没有书面回复。2014年2月25日，十六届县政府第38次常务会议纪要载明：“……十二、审议了县国土房管局《关于处理开县KX-1-154号地块（原巨龙职校）问题的请示》，会议同意KX-1-154号地块出让时减除原经依法审批并建成的巨龙职校师生宿舍楼用地面积4223平方米，减除后实际出让面积为43207平方米，土地出让总价款为31884万元，买受人在土地出让合同签订之日起1个月内缴纳出让价款50%的首付款，剩余50%在合同签订之日起一年内缴清”。2014年3月17日，原告巨龙职校向开元鼎公司致承诺函：“……本次申请拨付土地收购款1780万元，余款请于土地出让合同签订后七日内支付。我校承诺：将于土地收购款支付我校之日起9个月内签订土地出让合同，并按合同约定缴纳土地出让金”。2014年12月4日，被告约谈原告，将开县KX-1-154号地块的面积由71.15亩变更为64.8亩，要求原告按变更后的面积计算价款并缴纳土地出让金，如原告还有其他问题可以向县里请求。2015年11月9日，原告又向被告提出书面请示，请求重新核定实际出让面积，认为至今没有签订出让合同是诸多原因造成，不是原告造成，被告不应收取滞纳金。被告收到该请示后，没有作出书面回复。2017年12月3日，十七届县政府第24次常务会议纪要：“……三、审议了区国土房管局《关于重庆市开县巨龙中等职业技术学校教师集资建房及办理房屋产权证的请示》，为消化遗留问题及维护稳定，会议原则同意，（一）开县巨龙职校师生宿舍楼按实际用地面积（含消防通道和临街面建筑已作为市政通道用地），将用地性质由教育用地改变为商住用地……”。2018年1月8日，被告向开州区人民政府提出请示，对是否签订土地出让合同提出了三种解决方案和建议。2018年4月20日，原告书面请示被告，请求按照十七届县政府第24次常务会议纪要明确的现有建筑物应分摊的面积和整治费确定出让土地的界限和使用面积，不应产生滞纳金等。2018年5月11日，被告又致函原开州区规划局，请该局修正KX-1-154号地块实际出让土地面积、边界。2018年7月24日、8月9日，原告吉祥天公司又两次向开州区人民政府提出请示，请求被告按十七届县政府第24次常务会议纪要修改出让面积和边界，以实际出让面积签订出让合同。2018年12月4日开州区法制办向开州区人民政府作出《关于KX-1-154号国有建设用地使用权出让有关情况分析及处理建议》，认为原成交确认书内容不符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），没有明确签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点和签订主体等，竞得人没有违约，该地块出让时边界不清、面积不明、评估起拍价不合理，其与出让方就相关事宜一直处于协商之中，并得到了出让方的回应，建议重新签订确认书后，按照明确的相关内容和面积、边界签订出让合同。2019年1月24日和3月14日，原告又分别向开州区人民政府和被告书面请求，要求尽快按照相关纪要确定实际出让面积签订出让合同，但没有得到对方的回复。原告于2019年9月16日向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。庭审后，本院向原告释明本案审理的是被告是否具有履行签订国有建设用地使用权出让合同的义务，原、被告之间是否应当按照十六届县政府第38次常务会议和十七届区政府第24次常务会议的要求扣除教学综合楼（师生宿舍楼）、消防通道、市政通道面积并扣除相应价款（按竞得价标准按比例折算）属于签订开县KX-1-154号地块国有建设用地使用权出让合同的具体内容，该内容系原、被告之间订立合同协商事项，不是本院评判范畴，本案中不进行审理。释明后，原告明确表示其仅请求人民法院判决被告与其签订国有建设用地使用权出让合同。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告起诉是否超期；2、被告是否应该履行与原告签订国有土地使用权出让合同职责？《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十条第二款规定：“中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容”；第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同”；第二十三条规定：“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记、领取国有建设用地使用权证书”。根据前述规定，土地拍卖成交后，应当首先签订成交确认书，再按照成交确认书约定的时间、地点签订国有建设用地使用权出让合同，竞得人按照国有建设用地使用权出让合同约定的时间缴纳土地出让金并办理土地使用权证。针对第一个争议焦点问题，本案中，成交确认书没有标明应当包括的出让人名称、签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容，仅载明竞得人以人民币3.5亿元的应价成交，竞得开县KX-1-154号地块，该地块为商住用地，总面积为47430平方米（71.15亩）的内容，该成交确认书实质上为竞得主体的确认。国有建设用地使用权出让合同本质上属于买卖合同，买卖双方应在平等自愿的原则下签订合同并按约定支付价款，被告在没有签订合同之前要求买受方支付土地出让金，与前述规定不符。被告于2018年5月11日向当时的开州区规划局咨询KX-1-154号地块用地边界及面积，该局未对涉诉地块边界及面积作出确认，因机构改革，开州规划局职责已经并入被告单位，确定涉案地块实际面积和边界的职责应由被告承担，开州区规自局对涉诉地块边界及面积至今未作出确认，说明被告对签约内容事项仍在处理之中，并未取消原告竞得资格。原告在被告未及时对涉案地块边界作出处理的情况下，起诉请求被告履行签约职责，其起诉未超期。因原告自2013年6月13日竞得涉案地块至起诉之日起，原、被告针对涉案地块存在问题一直在进行协商处理，且处理事项仍有待被告完善，故被告仅以其在2013年至2016年期间多次通知原告签订国有建设用地使用权出让合同并催缴土地出让金为由主张原告起诉超期，其理由和依据明显不足，本院不予支持。针对第二个争议焦点问题，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条、第二十一条的规定，原告通过竞买取得涉案地块的竞得人资格后，土地出让过程中的具体事项包括土地出让金的交纳时间、方式等应在国有建设用地使用权出让合同中进行约定，以完成国有建设用地使用权出让行为。本案中，原告竞得开县KX-1-154号地块后，原、被告对开县KX-1-154号地块的边界和面积存在争议，十六届县政府第38次常务会议纪要、十七届县政府第24次常务会议纪要对原、被告之间的争议给出了处理意见。被告根据《十七届县政府第24次常务会议纪要》确定的原则致函原开州区规划局对涉案土地边界进行修正，现原开州区规划局职责已并入被告，修正职责理应由被告承担，边界确认问题已经不是签订合同障碍，原告请求被告签订国有建设用地使用权出让合同，系完成整个国有建设用地使用权出让行为，符合前述规定，本院予以支持。被告提出已履行法定职责的主张依法不成立。被告以已经通知原告签订国有建设用地出让合同，但原告拒绝签订合同为由主张未签订合同的责任应由原告承担，此主张中并未提交已经送达通知的证据佐证，也忽略了行政合同行政性与合意性统一的特性，因这一特性，行政合同区别于行政行为。行政行为是国家有权机关根据法律规定实施的行为，该行为以国家强制力保障实施；行政合同通过协商或协议方式存在，并不是通过强制手段得以实现。本案原告要求签订的国有建设用地使用权出让合同系行政合同的一种，该合同应具有行政性与合意性统一属性，故该合同的签订应由原、被告在法律允许的框架内通过协商或协议完成。本案被告要求原告交纳土地出让金和滞纳金后再签订国有建设用地使用权出让合同，实质是要求原告先付款，再签订买卖合同，这不但有违行政协议的合意性，也违反了前述国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让规定，因此，在原告未参与合同协商签订的情况下，被告主张已经履行签约职责，该主张明显不能成立。综上，原告作为开县KX-1-154号地块竞得者，被告作为国有土地出让方，原告有权要求被告与其签订国有土地出让合同，被告也有义务依法履行签约职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下:责令被告重庆市开州区规划和自然资源局在本判决生效之日起60日内履行与原告重庆吉祥天地产（集团）有限公司、重庆市开州区巨龙中等职业技术学校签订开县巨龙职校西侧KX-1-154号国有建设用地使用权出让合同职责。案件受理费50元,由被告重庆市开州区规划和自然资源局负担。不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  蔡 文人民陪审员  张宏德人民陪审员  林作超二〇二〇年三月六日法官 助理  朱大文书 记 员  旷秀颖附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。