四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终16号 上诉人（原审被告）成都市锦江区人民政府柳江街道办事处。住所地：四川省成都市锦江区柳荫路96号。 法定代表人包贵云，主任。 委托代理人李红燕，四川海德律师事务所律师。 委托代理人付利平，成都市锦江区人民政府柳江街道办事处工作人员。 被上诉人（原审原告）林素琼，女，1946年5月26日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 被上诉人（原审原告）张道刚，男，1939年4月14日出生，汉族，住四川省成都市锦江区。 原审第三人成都市锦江区柳江街道包江桥社区居民委员会。住所地：四川省成都市锦江区墨香路87号3栋301号。 法定代表人颜其福，主任。 委托代理人冯晓强，四川督政律师事务所律师。 上诉人成都市锦江区人民政府柳江街道办事处（以下简称柳江街办）因与被上诉人林素琼、张道刚及原审第三人成都市锦江区柳江街道包江桥社区居民委员会（以下简称包江桥居委会）其他行政行为一案，不服四川省成都市锦江区人民法院（2019）川0104行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2007年11月30日，包江桥村委会作出公告，主要内容为：“经包江桥村2007年11月29日村民代表大会决议，于撤销村建制日（2007年12月31日24：00时）对包江桥村集体资产享有人进行锁定，人员锁定后实行‘生不添、死不退’原则。大会决议：一、村集体资产享有人的范围……二、下列人员不作为村集体资产享有人：1、撤销村建制前死亡的人员；2、撤销村建制前户口迁出人员；3、空挂户；4、下岗人员、退休工人、轮换工；5、不符合政策条件抱养、收养的子女；6、人户分离，长期无音讯的；7、再婚的与村签订了不享受村组待遇的农业劳动者”。 2017年2月12日，林素琼、张道刚通过邮寄的方式向柳江街道办递交了申请书，认为包江桥村委会2007年11月30日作出的公告中关于村民代表大会对“轮换工不作为集体资产享有人”的决议违法，申请柳江街道办撤销包江桥村村委会2007年11月30日的公告并纠正错误。柳江街道办于2017年2月15日收到该申请书后未向林素琼、张道刚作出答复。林素琼、张道刚于2017年4月17日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2017年6月29日作出（2017）川0104行初32号行政判决，判令柳江街道办对林素琼、张道刚的申请作出处理。柳江街道办于2017年8月22日作出处理意见，林素琼、张道刚不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院2018年9月25日作出（2017）川0104行初81号行政判决，撤销柳江街道办2017年8月22日作出的关于林素琼、张道刚申请履行法定职责的处理意见，并判令柳江街道办60日内对林素琼、张道刚的申请重新作出处理。 2018年10月30日，柳江街道办前往包江桥社区调查，询问了包江桥社区主任及社区工作人员2007年11月30日作出公告的过程，包江桥社区主任陈述，2007年10月30日的公告是根据2007年11月29日召开的包江桥村村民代表大会作出的，会上投票表决通过了第一套方案，程序合法，方案内容不违反国家法律、法规的规定；张道刚是轮换工，张道刚与儿子张某轮换后，2001年包江桥村××组收回了张建原承包的土地，之后张道刚没有取得土地的承包权，2007年11月30日的公告不侵犯村民的权益。2018年11月5日，柳江街道办向包江桥村××组长及村民进行了询问调查。柳江街道办在调查过程中调取了相关材料，包括：2006年9月18日包江桥村委会制定的包江桥村村、组集体资产清产核资工作方案、2006年10月17日包江桥村集体资产清产核资动员大会签到册、2006年10月18日包江桥村集体资产清产核资动员大会签到册、2006年10月18日会议记录、2006年10月19日包江桥村集体资产清产核资工作培训会签到册、2006年10月19日会议记录、2006年11月7日包江桥村集体资产清产核资总结大会签到册、2006年11月7日会议记录、2007年11月29日村民代表大会签到册、2007年11月29日会议记录、2007年11月29日包江桥村资产管理小组投票选举汇总、2007年11月29日包江桥村撤销村建制、确认村集体资产经济组织成员方案投票结果、撤销村建制、确认村集体经济组织成员方案第一套、第二套及投票结果等。 2018年11月20日，柳江街道办作出关于林素琼、张道刚申请柳江街道办履行法定职责的处理意见，于2018年11月22日向张道刚送达了处理意见。 原审法院另查明，2014年7月11日，原审法院作出（2013）锦江民初字第3508号民事裁定，查明1992年9月10日，张道刚（申请换工老工人）、张道刚之子张某（换工子女）、成都市电信局（换工老工人所在企业）、成都市锦江区琉璃乡人民政府、成都市锦江区琉璃乡包江桥村村民委员会签订换工协议，约定张道刚自换工之日起离岗回乡，换工子女吃父（母）粮，在农村分配的责任田、自留地予以保留，张道刚达到正常退休时办理退休手续，次月起按办理退休手续时的退休政策计发退休费。张道刚回乡后耕种其子张某原承包的集体土地，1993年12月31日，张道刚的户籍迁入成都市锦江区××组，职业为农业劳动者。1999年张道刚办理了退休手续并领取退休费。2001年，包江桥村收回了张道刚之子张某原承包的集体土地。（2013）锦江民初字第3508号民事裁定认定，张道刚无证据证明其在张某原承包的土地被包江桥村收回后又承包了包江桥村的土地，张道刚未实际以集体经济组织成员的身份取得土地承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，张道刚应当就该案纠纷向有关行政主管部门申请解决，该纠纷不属于人民法院的受理范围，驳回了张道刚的起诉。（2013）锦江民初字第3508号民事裁定已发生法律效力。 原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《四川省实施办法》第四十三条规定，街道办事处履行本实施办法所规定的由乡、民族乡、镇的人民政府履行的职责。故柳江街道办具有对其辖区内的村民会议或者村民代表会议的决定进行监督的法定职权。 柳江街道办在（2017）川0104行初81号行政判决发生法律效力后，采取了实地走访、询问相关人员、调取相关材料等多种方式对张道刚申请的事项进行调查，查明包江桥村委会2007年11月30日的公告是对2007年11月29日包江桥村村民代表大会决议进行公告，2007年11月29日包江桥村民代表大会按照法定程序举行，由村民代表投票表决选出了撤销村组建制、确认村集体经济组织成员方案。柳江街道办按照（2017）川0104行初81号行政判决的要求，于判决生效之日起60日内对林素琼、张道刚的申请重新作出处理意见并向张道刚进行了送达。原审法院认为，柳江街道办作出的处理意见对事实进行了调查，处理程序并无不当。 《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》于1987年11月24日由全国人民代表大会常务委员会通过，于1988年6月1日起试行。《中华人民共和国村民委员会组织法》于1998年11月4日由全国人民代表大会常务委员会通过并公布，自公布之日起施行。2010年10月28日，修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》由全国人民代表大会常务委员会通过并公布，自公布之日起施行。本案中，包江桥村委会于2007年11月30日作出公告，柳江街道办应当依据包江桥村委会作出公告时具有法律效力的法律、法规对公告的合法性进行认定。柳江街道办依据2010年10月28日起施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》对包江桥村委会的公告进行审查，柳江街道办作出行政行为适用法律错误。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销柳江街办2018年11月20日作出的关于林素琼、张道刚申请柳江街办履行法定职责的处理意见；二、柳江街办于判决发生法律效力之日起六十日内针对林素琼、张道刚2017年2月12日邮寄递交的申请重新作出处理。案件受理费50元，由柳江街办负担。 宣判后，柳江街办不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，维持上诉人于2018年11月20日作出的《关于林素琼、张道刚申请柳江街道办事处履行法定职责的处理意见》；2.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.被上诉人是在公告作出近10年才申请，上诉人只能依据现行有效的法律履行法定职责；2.上诉人作出处理意见依据的《中华人民共和国村民委员会组织法》的对应条文在2010年修改前后并没有发生变化，对被上诉人并无实质改变和影响；3.即便上诉人依据现行《中华人民共和国村民委员会组织法》进行审查，但依据《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第23条的规定，一审法院也应在指出适用法律错误后，保留行政行为的效力，而不能撤销要求重作。这样导致诉讼循环，不符合行政争议实质化解。 被上诉人林素琼、张道刚答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持。事实和理由：1.公告的内容使被上诉人的土地承包合同无法履行，是对被上诉人私有产权的侵害； 2.处理意见不是适用法律错误的问题，上诉人在审查公告时，只是审查召开村民会议一个程序，还有是否向乡镇人民政府备案、村民会议是否有法律授权等等问题未予审查，处理意见是事实严重不清，适用法律严重错误；3.上诉人认为不应撤销处理意见这个行政行为是因为撤销会损害国家利益、公共利益，但本案中被上诉人要求拿回其个人家庭承包合同产生的合法收入，与国家利益、公共利益不相冲突。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《四川省实施办法》第四十三条规定，街道办事处履行本实施办法所规定的由乡、民族乡、镇的人民政府履行的职责。故柳江街道办具有对其辖区内的村民会议或者村民代表会议的决定进行监督的法定职权，并应对前述决定内容进行实质性的审查。 本案中，林素琼、张道刚主张撤销柳江街办于2018年11月20日作出的《关于林素琼、张道刚申请柳江街道办事处履行法定职责的处理意见》，其理由是认为包江桥村村民代表大会在2007年11月29日作出的决议，侵犯了张道刚作为承包农户、集体经济组织成员的财产权利。从原审查明的事实和双方当事人的陈述来看，柳江街办主要通过走访调查、询问组长及村民、查阅档案记录等方式对林素琼、张道刚的申请进行了审查，进而作出《关于林素琼、张道刚申请柳江街道办事处履行法定职责的处理意见》，决定不予责令改正，其理由主要是包江桥村村民代表大会对集体资产使用、分配事宜进行议决并公告符合相关规定，但对张道刚是否属于集体经济组织成员、决议是否有侵犯张道刚财产权利的内容没有进行实质审查，其审查不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”故柳江街办对其作出案涉处理意见的合法性负有举证责任。本案中，判断案涉决议是否有侵犯张道刚财产权利的内容，首先应当明确张道刚是否具有农村集体经济组织成员资格。但对此问题，一方面，柳江街办在本案中未提交张道刚已经属于城镇户口的证据，提交的其他证据亦不能有效证明张道刚已经享受城镇居民退休待遇；另一方面，柳江街办仅依据已生效的民事判决及调查询问记录主张无证据证明张道刚取得了土地承包经营权，然而与行政诉讼不同，民事诉讼中的举证责任为“谁主张，谁举证”，柳江街办依据的民事判决系由于张道刚未能举证证明其取得土地承包经营权，判决由张道刚承担民事诉讼中举证不能的诉讼责任，但并未对张道刚是否取得土地承包经营权的事实进行明确认定，柳江街办以此主张张道刚没有取得土地承包经营权，证据不足，应当在行政诉讼中承担举证不能的诉讼责任。同时，柳江街办亦未举出其他证据证明其对张道刚是否承担集体经济组织权利义务等进行了有效调查。因此，其作出前述处理意见中认定事实的证据不充分，原审法院判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市锦江区人民政府柳江街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 艺 审 判 员  李 衡 审 判 员  李 亚 二〇二〇年三月二十七日 法官助理  何国超 书 记 员  郁 莲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。