广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1705号原告：蔡树伟，男，1963年12月28日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码442************772。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市**镇******，统一社会信用代码114***********506F。主要负责人：阮志力，党委委员。委托代理人：曾志专，该镇司法所副所长。委托代理人：梁小凤，广东金丰华律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。原告蔡树伟不服被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）履行法定职责，于2019年9月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告古镇镇政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告蔡树伟，被告古镇镇政府副镇长杨荣超及委托代理人曾志专、梁小凤，被告市政府委托代理人李栋、何晓舸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2019年5月20日作出中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复。蔡树伟申请复议，市政府于2019年８月30日作出中府行复[2019]601号行政复议决定,维持上述答复。原告蔡树伟诉称，其是冈南村股民，从1983年至2019年间，冈南村没有召开村民会议，根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条的规定，冈南村不召开村民会议是违法行为，在冈南村集体里，一直都是召开村委会会议和村民代表会议（以下简称“村两会”）来表决事项，是不遵守国法规定村集体由村民自治的法定原则，是明显对村民权利的剥夺，侵犯村民合法权益的行为。冈南村有四千多股份，拥有的集体土地达六千多亩，物业、工商业及其他集体企业有不少，因此村委会定期向村民会议或者村民代表会议报告管理上的开支情况是不可少的，也是村委会管理上的职责范围，在正常管理的运作的状态下，无需村民申请也应自行组织召开村民会议来处理村中的事项，而上述办法第二十三条规定村民会议一般每半年举行一次，这个法则也说明了这个常理，半年召开一次村民会议是无需村民申请的法定行为，冈南村委会一直以来无召开村民会议，形成了村民的权益在村里发生任何事情而毫无发言权，冈南村委会违反村集体由村民自治的法定行为，还以村民人数众多，难以维持秩序以及没有申请议题为由不同意召开村民会议，是逃避法定职责破坏村民自治制度的表现。古镇镇政府作出涉案的答复是无法理依据的，而市政府作出的复议决定适用法律错误，应该纠正。为此，请求法院：1.撤销被告古镇镇政府作出的中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复以及被告市政府作出的中府行复[2019]601号行政复议决定书；2.判决被告古镇镇政府重新作出行政行为，依法受理原告蔡树伟申请责令整改的事项；3.诉讼费由被告承担。被告古镇镇政府辩称，1.其处理蔡树伟责令整改申请程序合法。2019年3月18日，蔡树伟提交重新责令整改申请书，其于2019年5月20日作出涉案答复，并于同年5月21日送达给蔡树伟，处理申请程序合法。2.涉案答复实体处理符合法律规定。其收到蔡树伟的涉案申请后，依法进行了核查，核查情况如下：蔡树伟认为，冈南村自改革开放以来，从未召开过全体村民会议，要求冈南村每半年召开村民大会。冈南村认为，村共有十八岁以上村民4000多人，约1200多户，已于2017年通知选举确认村民代表共81人，村一般召开村两会（村委会会议和村民代表会议）的形式表决具体事项；由于我村民人数众多，未能确保会议的秩序及安全等客观问题所限制，且目前经营管理的具体表决事项依法通过村民代表会议的形式决定，暂无必须召开村民会议表决的事项和议题，故暂不同意召开村民会议。另查，蔡树伟未向冈南村提出书面召开会议的申请，且暂未提出合法议题。依据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条规定，蔡树伟所提出要求冈南村按每半年召开村民会议的，应依法向冈南村民委员会提出申请。蔡树伟没有向冈南村民委员会提出书面申请，且未提出合法议题，故冈南村召开村民会议的条件不具备，其依据上述规定驳回蔡树伟的申请符合法律规定。3.蔡树伟所提出的诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，不属于行政诉讼受案范围。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，涉案冈南村是否召开村民会议，依法属于其自治范围内的事项，其依法不得干预。蔡树伟向其提出涉案申请，其作出的答复符合上述法律规定，是属于行政指导性行为，并未侵犯蔡树伟合法权益，不属于具体行政行为，故涉案申请不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，其作出的涉案答复事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应驳回蔡树伟的请求。又因涉案答复事项属于行政指导行为，并未侵犯蔡树伟合法权益，请求法院依法不予受理蔡树伟的诉讼请求。被告市政府辩称，1.行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，蔡树伟因不服古镇镇政府涉案答复，于2019年5月24日向其申请行政复议，其于当天受理，并于当天向古镇镇政府送达了提出复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。因此，相关行政复议受理程序符合法律规定要求。2.行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，审查程序合法。其经审查相关证据、依据和其他有关材料，查明后认为，根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条的规定，蔡树伟所提出要求冈南村按每半年召开村民会议的，应依法向冈南村民委员会提出申请。蔡树伟没有向冈南村民委员会提出书面申请，且未提出合法议题，故冈南村召开村民会议的条件不具备，古镇镇政府对蔡树伟提出责令整改的申请作出驳回的决定证据充分，事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，其依法作出维持涉案答复的行政复议决定，具体行政行为查明事实清楚，适用法律正确。3.行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项之规定，因行政复议调查工作需要，2019年7月22日延长行政复议审查限期30天，2019年8月21日中止行政复议审查期限，2019年8月30日恢复行政复议审查，并作出涉案行政复议决定，维持了古镇镇政府的涉案答复，并于2019年9月4日、5日将涉案复议决定书分别送达给古镇镇政府和蔡树伟。复议决定的行为符合法律规定的要求。综上所述，其作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回蔡树伟提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。经审理查明，2019年3月16日，蔡树伟向古镇镇政府提交责令整改申请书，申请内容为：“申请责令冈南村委会依法依规，按每半年召开村民会议一次，村民委员会如不履行法定义务，必须承担一切法律责任。”古镇镇政府收到申请后，依法进行了调查核实，2019年5月8日，古镇镇政府的工作人员对古镇镇冈南村委会组织委员蔡权盛进行了调查并制作了调查笔录。蔡权盛在该调查笔录中称，结合冈南村的客观情况，冈南村共有十八岁以上村民4000多人，约1200多户，冈南村已于2017年通过选举确认村民代表共81人，冈南村一般召开村两会（村委会会议和村民代表会议）的形式表决具体事项。由于冈南村人数众多，未能确保会议的秩序及安全等客观问题所限制，同时，冈南村目前经营管理的具体表决事项依法通过村民代表会议形式决定，暂无必须召开村民会议表决决定的事项和议题，故暂不同意召开村民会议。2019年5月20日，古镇镇政府作出中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复，认为蔡树伟申请责令冈南村民委员会按每半年召开村民会议，理据并不充分，故驳回蔡树伟提出的责令整改的申请。蔡树伟不服，向市政府申请行政复议，同年8月30日，市政府作出中府行复[2019]601号行政复议决定，维持上述答复。蔡树伟仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款规定“村民会议一般每半年举行一次。村民会议由村民委员会召集；村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议。召集村民会议，应当提前十日通知村民。”由此可见，上述实施办法规定的是“一般每半年举行一次”，而不是“必须”或者“应当”。又根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。”具体到本案，冈南村共有十八岁以上村民4000多人，约1200多户，冈南村已于2017年通过选举确认村民代表共81人，冈南村一般是通过召开村村委会会议和村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律。对于蔡树伟提出冈南村委会每半年必须召开一次村民会议的主张，本院不予支持。若冈南村村民认为有必要召开村民会议，应当按照实施办法“有十分之一以上村民或者三分之一村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议”的规定进行。因此，古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对蔡树伟提出的责令整改申请予以驳回，并无不妥。市政府经受理、审查后，作出维持上述答复的涉案行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，蔡树伟请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]11号关于责令整改申请的答复和市政府作出的中府行复[2019]601号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告蔡树伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡树伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  马碧琳二〇二〇年三月十日书 记 员  郝晓燕赖惠敏