广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3749号上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区东涌镇吉祥北路1号。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：王汉健，该府工作人员。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄绍辉，男，1974年11月23日出生，汉族，住广州市南沙区。委托代理人：何国昌，广东佰仕杰律师事务所律师。委托代理人：王振兴，广东佰仕杰律师事务所律师。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府因与被上诉人黄绍辉强制清除行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1409号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年11月29日，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局发布穗番国土征预字〔2009〕50号《征收土地预公告》，其中注明拟征收土地的位置和范围为番禺区东涌镇万洲村；拟征收土地的规划用途为政府储备用地；拟征收面积为28.68915公顷（合430.3370亩）；补偿标准为依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广东省实施办法》第三十条和国土资源部《关于印发的通知》（国土资发〔2004〕238号）有关规定拟定。其中，地上附着物（含房屋）和青苗等的补偿，将根据调查确认的实际情况拟定具体的补偿标准。2010年7月20日，被告（丙方）与广州市番禺区******（甲方）、广州市番禺区******经济合作社（乙方）签订《土地补偿协议》，约定：政府储备用地拟征收的土地属于乙方集体土地，面积为430.3222亩；三方同意对征收土地先行根据《广州市番禺区征用土地补偿费用计标暂行办法》（番府〔2001〕89号）2009年征收土地的补偿标准进行补偿，征收土地补偿费共55351020元；征收土地的青苗及地上附着物补偿根据国土测绘部门测量详查数据，按番府〔2007〕69号文的有关规定执行，并另行签订补偿协议；乙方收到土地补偿款55351020元之日起三十天内完成交地工作。2010年9月8日，被告支付万洲村经济合作社补偿款（包括土地补偿及安置补助）55351020元。2010年9月30日，被告向万洲村经济合作社支付征地青苗补偿款3300000元。2015年3月，被告向万洲村万生队发出《清场收地通知》，通知农户相关地块已经被征收作为政府储备用地，要求农户严禁再种植，并自行清理各自农作物。另，因政府拟征收东涌镇万洲村集体土地，万洲村万生村民小组在政府启动征收程序之前提前召开村民会议征询意见并形成决议。其中2006年1月4日讨论决议同意征用“元黄尾”“新丰”“日字号”土地面积约200亩，劳动力安置费按每亩20919.88元计算，青苗费补偿每亩1000元计算。2006年2月28日，万洲村按实际征地面积179.208亩及前述补偿标准下拨给万生队补偿款3928217.8元，原告父亲按户领取补偿款51820元；同日还讨论决议同意征用“旧丰”“新丰”土地面积约70亩，劳动力安置费按每亩20919.88元计算，青苗费补偿每亩1000元计算。2006年5月25日，万洲村按实际征地面积78.264亩及前述补偿标准下拨给万生队补偿款1715537.4元，原告代其父亲按户领取补偿款23140元；2010年1月27日讨论决议同意征用“聚宝窦”“元黄头窦”土地面积约103亩，安置补助费按每亩46113元计算。万洲村分别于2010年12月13日、2011年6月27日按实际征地面积174.1841亩及前述补偿标准下拨给万生队补偿款共8032151.4元，原告按户应分配征地安置补助款64299元（未实际领取）。2018年，万洲村发放2017年度农业支持保护补贴225.22元给原告（补贴家庭联产承包地面积2.4亩，按93.84元/亩计算）。案件审理过程中，被告确认原告领取的农业支持保护补贴系其所在生产队通过公开程序分配给村民的，且现征地补偿工作尚未完成，青苗补偿费将按照相关标准最终结算后予以多退少补。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原审法院认为，本案中，原告作为被征收集体土地所属的村民，通过集体经济组织内部分配确定家庭联产承包地面积为2.4亩，其有权对被告针对其承包土地组织实施的清场行为提起诉讼，是本案适格原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，尽管相关部门已经对涉案地块实施征收，但是，被告作为土地征收实施单位，在被补偿方拒绝自行清理、交出土地的情况下，应当依据前述法律规定，由征收方申请人民法院强制执行，不能直接强制清理，径行占有。本案中，被告在未申请人民法院强制执行的情况下，直接强制围蔽土地进行清理的行为，违反前述法律规定，应当予以撤销。鉴于该行政行为已不具有可撤销内容，依法应确认违法。关于原告主张恢复原状的诉讼请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，原告主张恢复原状的诉讼请求属于附带赔偿请求。根据前述法律规定，国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害。而本案被告在征收过程中有支付相关征地补偿款给被征土地所属的集体经济组织，集体经济组织通过村民民主决议确定的标准向原告在内的集体经济组织成员发放相关征地补偿款项，原告未予领取相关款项不能视为其合法权益受损。因此，对原告该项请求，原审法院不予支持。若原告对征地行政行为合法性或征地补偿标准有异议，可另循法律途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2018年10月31日强制围蔽清理原告黄绍辉所承包的位于广州市南沙区******万生队2.4亩土地的行政行为违法；二、驳回原告黄绍辉的赔偿请求。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。2010年的《土地补偿协议》是三方真实意思表示的合同，没有违反强制性法律、法规的规定，该协议合法有效。上诉人于2015年发出涉案地块的《清场收地通知》，告知相关人员限期内自行清理涉案地块上的农作物、养殖物以及地上附着物。同时，告知尚未收取相关补偿款的村民前往万州村民委员会领取补偿款。上诉人基于合法有效的协议取得涉案地块的使用权，行使约定的权利，并不是基于收取已征收土地而作出本次围蔽行为。因此，上诉人的行为不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，原审判决适用法律错误。二、上诉人是依法收储涉案土地。根据《土地储备管理办法》的相关规定，涉案土地属于该办法规定的“其他依法取得的土地”，属于土地收储范围。根据《广州市土地储备管理办法》第三十一条、第三十二条的规定，上诉人自行对涉案地块进行围蔽处理并无不妥。故上诉请求：撤销原审判决，由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人黄绍辉二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、关于上诉人主张基于合法有效的协议行使约定的权利的问题。依据土地管理相关法律法规的规定，上诉人未取得广东省人民政府的征地批文并办理农用地转用审批手续之前，无权占有、使用涉案集体土地，法律也没有赋予政府仅通过协议方式就可以占有、使用未经合法征收的集体土地的权利。三、关于上诉人主张其已依法收储涉案土地，有权采取围蔽管理措施的问题。根据《土地储备管理办法》的有关规定，可以收储的土地应是已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，涉案土地显然不具备相应的合法手续，上诉人无权采取围蔽措施。综上所述，原审判决正确，请求二审法院予以维持。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院另查明，2019年1月29日，广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室向被上诉人作出《政府信息公开申请答复书》，告知东涌镇万州村430亩土地正在报批过程中，被上诉人申请公开的省、市批文尚不存在。一审庭审中，上诉人确认于2018年10月31日对涉案土地进行围蔽、清理。本院认为，关于上诉人能否依据《土地补偿协议》对涉案土地进行围蔽、清理的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，政府征收农村集体土地需依照法定程序办理征收审批手续，并对土地相关权利人依法补偿安置后，通过协商或者向法院申请强制执行的方式，方可对已征收的土地行使占有、使用权，而不能自行采取强制执行措施占用、使用。本案中，虽然被上诉人于2010年与东涌镇万洲村经济合作社签订《土地补偿协议》，拟征收番禺区东涌镇万洲村部分集体土地用于政府储备用地，并向该经济合作社支付了土地补偿费以及部分青苗补偿费，但在涉案土地完成征收审批手续前尚不属于可纳入政府储备用地的范围，不得先行占有、使用。上诉人在征收审批手续未完善，部分村民拒绝交出土地的情况下，直接强制围蔽涉案土地，属于“未批准，先实施”的行为，违反法律规定。原审法院确认上诉人的强制围蔽行为违法，依法有据，并无不当。上诉人主张依据《土地补偿协议》对涉案土地进行围蔽是行使协议约定的权利，缺乏法律依据，本院不予支持。关于被上诉人主张对涉案土地恢复原状的问题，原审判决已充分论述，本院予以认同，不再赘述。综上所述，原审判决处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年三月十三日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬