广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终108号上诉人（原审原告）郭宪生，男，1954年9月20日出生，汉族，住佛山市禅城区**********。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人钟亮，该局工作人员。委托代理人李舒啸，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人郭宪生因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市资源局）林地行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初797号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：1994年6月9日，郭宪生与原高明县杨梅镇国土房产管理所签订了《出让土地使用权协议书》一份，双方约定原高明县杨梅镇国土房产管理所将位于杨梅镇西坑茶山（竹坑）土名约22亩山地使用权出让给郭宪生使用，具体范围以测量图为准。双方还约定了出让土地期限为70年，出让金额为77000元。同时，该协议第四点约定：该土地可用于发展第三产业及兴建各种楼宇等用途，但不能用作发展高污染的工业用地。协议第六条约定：原告在支付了土地使用款后，即可在该地块按既定用途开展基建工作……并向当地建委报建。郭宪生在取得上述土地的使用权后，于1996年开始在上述地块上修建了一栋建筑物，1998年竣工，该建筑物未办理相应的报批手续。1997年，郭宪生取得了上述土地范围的明国用（1997）字第06xxxx、00xxx号《国有土地使用证》，该证的土地使用者注明是郭宪生、郭某（郭宪生的弟弟），用途注明果园用地。该证因换新证于2001年11月29日注销。新证为明国用（2002）字第xxx号《国有土地使用证》，颁发于2002年8月，该证显示坐落于高明市杨梅镇公田村委会竹坑地段的土地使用者为郭某，用途注明果园用地。根据国家林业局驻广州森林资源监督专员办事处于2018年9月12日向佛山市人民政府发出的国林穗监函〔2018〕125号《国家林业局和草原局驻广州专员办关于对佛山市高明区森林资源管理情况检查存在问题限期整改的函》（以下简称《限期整改的函》），高明区杨和镇西坑水库旁存在违法占用林地的违法行为。原佛山市高明区农林渔业局（以下简称原高明林业局）于同年12月4日就郭宪生涉嫌擅自改变林地用途的违法行为进行立案调查。同年9月29日，原高明林业局委托广东数原农林科技有限公司对位于佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物涉嫌违法占用林地现场及相关事项进行鉴定。广东数原农林科技有限公司于同年10月出具的《佛山市高明区杨和镇西坑水库边建筑物占用林地调查报告》（以下简称《林地调查报告》）显示，位于地籍号为440********6000301104的地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，建筑物范围面积为0.0227公顷（227平方米），该报告附有核查现状图、林地核查范围示意图。原高明林业局于同年11月13日向原高明区国土城建和水务局（国土）发出《关于郭宪生涉嫌非法占用农用地建别墅的通报函》，请求该局依法跟踪处理郭宪生涉嫌非法占用农用地的违法行为。原高明区国土城建和水务局（国土）于同年12月6日向原高明林业局发出回复，认为经该局认真核查，郭宪生建的别墅占用的土地类型为林地，建议由林业部门立案调查。经原高明林业局调查核实，于2018年12月4日向郭宪生发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令郭宪生停止非法改变林地用途的违法行为。于同年12月7日作出明林罚权告字〔2018〕第45号《行政处罚先行告知书》，告知郭宪生拟对其责令限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2270元的事实、理由、依据，以及郭宪生所享有的陈述申辩的权利。郭宪生对上述告知书内容不服,于同年12月10日向原高明林业局申请听证，原高明林业局于同年12月13日作出《不予受理听证申请通知书》，认为拟对郭宪生的处罚不在听证的适用范围内，不予受理郭宪生的听证申请。原高明林业局经讨论后于2018年12月17日作出被诉明林罚决字〔2018〕第45号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），决定责令郭宪生限期一个月内恢复林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2270元（227平方米乘以每平方米10元等于2270元）人民币的罚款。该决定书于同日留置送达郭宪生。郭宪生对该《处罚决定书》不服，遂于2019年7月4日向法院提起行政诉讼。另查，高明区杨梅镇西坑村民小组于2003年向杨梅镇人民政府申请林权登记，申请对坐落于公田村委会，并标明了四至的土地申请确权登记，经过相关部门审批，2003年8月12日，西坑村民小组取得了上述地块的证号为明林证字（2003）第000xxx号《林权证》，该证标明林地东至鲤鱼江，南至宅梧林场至公田村分界，西至宅梧林场，北至公田村委会林场。再查，根据明办发〔2017〕27号《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室关于印发佛山市高明区农林渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，原高明林业局是主管全区农林渔业相关工作的区人民政府工作部门，其职责包括：负责全区林业建设和林地资源管理，森林资源动态监测和调查统计；编制森林采伐限额并监督执行；负责森林防火和林业执法工作。还查，根据佛发〔2019〕1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，组建市资源局，将市农业局的林业管理及森林等资源调查和确权登记管理职责及其他相关职责整合，组建市资源局。被诉《处罚决定书》是原高明林业局基于林业管理的职责作出的，因机构改革，该林业管理的职责已经由市资源局承接。一审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业行政主管部门，其有权对辖区内擅自改变林地用途的行为责令限期恢复原状及处以罚款。原高明林业局经调查，在对郭宪生作出《处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其具有陈述、申辩的权利，后在期限内作出《处罚决定书》后送达郭宪生，告知其复议以及诉讼的权利。原高明林业局作出涉案行政行为的主体适格、程序合法，法院予以确认。案件的争议焦点在于：原高明林业局所作的《处罚决定书》是否合法。根据双方的诉辩，主要焦点在于郭宪生所建的建筑物所处的土地性质的问题。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物……林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”案件中，根据证据材料显示，涉案土地位于高明区杨和镇西坑水库旁，属于《限期整改的函》中所要督办整改的违法破坏森林资源的范围。又根据市资源局提交的颁发于2003年的《林权证》显示，案涉土地的性质为用材林林地。对此，原高明林业局委托了广东数原农林科技有限公司对涉案地块森林资源进行鉴定，该公司出具的《林地调查报告》得出的结论是被调查地块为一般商品林，林种为一般用材林。郭宪生在庭审中确认该报告书的真实性，但认为是原高明林业局单方作出，不确认其合法性与关联性。该调查报告附有调查人员的资格证，其报告所附的核查现状照片中显示的建筑物与原高明林业局调查所确认是郭宪生所有的建筑物一致，因此，法院对该《林地调查报告》显示的报告结论予以采纳。以上证据能初步证实郭宪生所建的建筑物所占的土地性质属于林地的事实。郭宪生认为根据其所持有的《国有土地使用证》显示，案涉土地位于该证包括的范围内，其用途显示为果园用地，不属于林地性质。对此，法院认为，该证颁发于2002年，用途一项确实显示果园用地，但根据2018年12月6日原高明区国土城建和水务局（国土资源）的回复，清楚显示郭宪生的别墅占用土地的土地类型为林地，该回复对上述《国有土地使用证》记载的土地用途已经作了更正，再结合2003年颁发的包含该地块土地的《林权证》，更加印证了郭宪生所建建筑物所占土地的性质为林地的事实。因此，对郭宪生的上述主张，法院不予支持。郭宪生还认为被诉《处罚决定书》中认定建筑物的面积为227平方米有误，应该是188平方米，理由是其提交的结构平面图有显示面积为188平方米。对此，法院认为，根据市资源局提交的证据显示，其认定涉案建筑物占用的林地的面积为227平方米的主要依据为广东数原农林科技有限公司出具的《林地调查报告》，如前所述，该报告的结论法院予以采纳。郭宪生主张的188平方米面积主要来源于其自己绘制的一张结构图，在郭宪生没有其他相反证据的情况下，该图不能推翻《林地调查报告》鉴定的结论。因此。原高明林业局认定郭宪生占用林地的面积为227平方米认定事实清楚、证据充分，法院予以确认。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”郭宪生取得涉案地块的使用权后，未经县级人民政府林业主管部门审核同意，在土地上进行修建房屋，擅自改变林地用途，结合《林地调查报告》可知，郭宪生修建的房屋范围面积为227平方米。原高明林业局据此对郭宪生上述违法行为作出被诉处罚决定，责令其限期对擅自改变的林地恢复原状，以每平方米10元对其处以罚款2270元，具有事实和法律依据，处理并无不当。综上，原高明林业局作出的《处罚决定书》认定事实基本清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，法院予以确认。郭宪生要求撤销原高明林业局作出的《处罚决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回郭宪生的诉讼请求。案件受理费50元由郭宪生负担。上诉人郭宪生上诉称：一、上诉人并非本案的适格处罚对象。上诉人已向原高明林业局提交了明国用（2002）字第xxx号《国有土地使用证》，该证可以证明郭某是涉案土地的唯一使用权人。上诉人向原高明林业局告知了郭某已死亡的事实，但该局却将上诉人列为被处罚对象，显然是错误。根据已生效的（2019）粤06民终3701号判决书的内容可知，上述土地使用权已由他人继承，与上诉人无关。同时，涉案土地已于2002年登记在明国用（2002）字第xxx号《国有土地使用证》内，但是2003年却又登记在高明区杨梅镇西坑村民小组持有的明林证字（2003）第000xxx号《林权证》内，造成一地两证，且两证权属人均非上诉人，故原高明林业局对上诉人进行处罚错误。二、上诉人根据《出让土地使用权协议书》的约定缴纳了七万多元的出让金，后因实测面积比预计大又补缴了两万多元，同时向村民支付征地款、青苗费等，上述费用共计不低于贰拾万元。该地块在出让时本是用作私家果园，上诉人及弟弟郭某在依法获得涉案土地后拟在山上种果树，并由父母出资建设了农用房，符合当时政府部门要求不需报建且不得高于两层的规定，故涉案建筑物与西坑水库其他违法建筑性质并不等同。明国用（2002）字第xxx号《国有土地使用证》登记的涉案土地亦为果园用地，在上述国有土地未经法定途径变更为集体林地的情况下，原高明林业局仅凭一份函件就认定涉案土地属于集体林地系错误的。三、一审法院采信《林地调查报告》错误。该报告系原高明林业局单方聘请广东数原农林科技有限公司出具的，并未按照程序指定第三方进行实测。该报告认定的非法改变用途林地面积错误，且土地性质应以登记为准，而非以报告航拍图为准，故亦不能作为认定涉案土地属于林地的依据。四、根据“法不溯及既往”的原则，即使涉案土地为林地，但由于《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法规及规范性文件均制定在本案建设行为结束之后，故不能对之前的行为进行处罚。综上，请求二审法院撤销一审判决及原高明林业局作出的《处罚决定书》，将本案发回一审法院重新审理，本案上诉费由市资源局承担。被上诉人市资源局辩称：一、上诉人郭宪生虽不是涉案土地的名义权属登记人，但是涉案土地的实际占有使用人，也是涉案违法建筑的实际控制人、管理人和权属人，其擅自建造并持有、使用无合法审批报建手续的违章建筑，属于行政违法行为人，其作为行政处罚对象主体适格。根据《出让土地使用权协议书》可知，上诉人是通过购买方式从案外人原高明县杨梅镇国土房产管理所获得涉案土地的使用权，该协议有上诉人和郭某的共同签名。同时，根据上诉人于2018年12月11日书写的《申辩书》可知，其确认于1994年以7.7万元的价格购买了涉案土地，并于1997年建成涉案建筑物。在原高明林业局于2018年10月19日对上诉人作出的《询问笔录》中，上诉人对此自认涉案建筑物是归其所有。另，根据上诉人向被上诉人提供的当时建筑工人的《证明》亦可证明涉案建筑物是上诉人所有。涉案建筑自上诉人建造后一直没有发生流转，虽然土地使用权登记在其弟名下，但一直没有脱离上诉人的管理和控制。郭某于2009年在加拿大过世，其不可能再使用涉案土地和涉案建筑物，而郭某1、赵某出具的声明亦印证上诉人一直是涉案土地和涉案建筑的占有使用人和管理控制人，上诉人在行政处罚阶段及一审诉讼期间对此亦未提出异议。因此，上诉人虽不是涉案土地的权属登记人，但并不影响对其在涉案土地占有使用期间改变林地用途行为违法性的认定。上诉人在二审中主张涉案处罚对象错误与其在《询问笔录》中的陈述相矛盾，有违“禁止反言”原则，应不予支持。二、本案针对的是违法建设行为的查处，目标是违法建筑，并未涉及土地流转行为，土地流转的合法性并不能替代地上建筑物的合法性。上诉人作为占有使用人和实际控制人，负有维持土地的农业用途的法定义务，对于其在用地过程中出现的以违法建筑违规占用林地的违法行为应承担相应的法律责任，其未能提供涉案土地地上建筑物的合法报建手续，应承担举证不能的不利后果。三、涉案行政处罚结果是责令恢复原状和并处罚款，针对的是擅自改变林地用途的违法建设行为，并非针对涉案土地的权属登记行为。被上诉人已提交林业主管部门的认定、《林权证》等充分证据证明涉案土地类型为林地的事实。上诉人认为涉案处罚违法将国有土地认定为集体林地的主张缺乏事实依据。不管涉案土地是果园用地还是林地，从土地用途上划分都属于农用地用途范围，原高明区国土城建和水务局作为国土管理部门，依法具有认定土地性质的法定职责，其作出的复函将涉案土地认定为林地，并未改变涉案土地属农用地的用途性质，上诉人以违法建筑违规占用林地，才属于擅自改变农用地用途的违法行为。至于上诉人认为涉案土地一地两证属于权属登记行为，并非本案审查对象，且事实上高明区杨梅镇西坑村民小组在取得《林权证》后与上诉人并未发生冲突。四、涉案违法建筑物不管是按照当时的法律法规还是依照现行的法律规定，均具有违法性，且该违法行为一直持续。因法律不断修订，相应的法律规定应一脉相承，以现行的法律规定对上诉人的违法行为进行处理并不违法“法不溯及既往”的原则。《中华人民共和国森林法》自1985年1月1日实施，并于1998年和2009年修订两次。上诉人在建造涉案建筑物时就应当遵守当时的法律规定。根据国土资厅发〔1998〕10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追溯时效，从违法行为终了之日起计算。涉案违法建筑属于违法行为持续状态，本案应适用查处时的有效法律规定。综上，涉案行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，亦符合国家关于遏制农地非农化的指示精神，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。二审期间，上诉人郭宪生向本院提交了（2019）粤06民终3701号《民事判决书》及郭某1、赵某出具的声明，拟证明涉案土地使用权人并非上诉人郭宪生，且涉案建筑物是由郭某1、赵某出资建设，上诉人仅代为管理。对此，本院认为，郭某1、赵某系上诉人的父母，与上诉人存在利害关系，且该二人出具的上述声明与上诉人在行政程序中及一审庭审中的陈述相矛盾，故本院对上述声明依法不予接纳；上诉人提交的上述民事判决，因涉及的是（2002）字第xxx号《国有土地使用证》中土地使用权的继承问题，并不包含涉案建筑物，虽然涉案建筑物建设在上述土地范围内，但由于未办理相应的报批手续且被原高明林业局认定属于违法建筑，即该建筑物并不必然随土地使用权被依法继承，故该民事判决亦不能作为认定涉案处罚对象的依据，且上诉人在一审程序中亦未提交该证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院依法不予接纳。至于上诉人提交的其他材料，因均不属于二审新证据，本院亦不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审查明被诉《处罚决定书》留置送达上诉人郭宪生的时间错误，该留置送达的时间应为2019年1月22日。本院认为:根据《中华人民共和国森林法》第十条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，原高明林业局作为县级人民政府林业主管部门，依法具有对森林、林木、林地实施监督和管理的职权。该局对上诉人郭宪生擅自改变林地用途的违法行为作出本案被诉之《行政处罚决定》，并在处罚前依法告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由和依据及享有的陈述、申辩权，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。本案中，上诉人对涉案建筑物未办理建设用地审批手续的事实并无异议，但认为根据明国用（2002）字第xxx号《国有土地使用证》登记的土地用途为果园用地，并非林地。对此，本院认为，虽然明国用（2002）字第xxx号《国有土地使用证》将涉案土地用途登记为果园用地，但根据明林证字（2003）第000xxx号《林权证》可知，涉案土地已于2003年8月12日登记在权属人为西坑村民小组的《林权证》范围内，土地类型为林地，而原高明区国土城建和水务局在向原高明林业局发出的回复中，亦查明涉案土地的现土地类型为林地。同时，广东数原农林科技有限公司出具的《林地调查报告》显示涉案地类为乔木林，森林类别为一般商品林，林种为一般用材林，与西坑村民小组持有的《林权证》所登记的树种相符。故被上诉人市资源局提交的证据足以证明涉案建筑物占用了林地且未经林业主管部门审核同意，亦未办理建设用地审批手续的事实。上诉人还认为其并非适格的违法行为责任承担主体，原高明林业局对其处罚错误。经查，本案中擅自改变林地用途的违法行为是以未经审批的建筑物占用林地的方式予以表现，该违法行为构成不仅包括涉案建筑物的建造，还包括建成后建筑物持续占用林地的状态。根据上诉人在行政程序中向原高明林业局提交的《证明》及该局对上诉人、李建雄等人所作的《询问笔录》等证据材料可知，涉案建筑物系由上诉人修建并于1998年竣工，当时土地使用权登记在上诉人及其弟弟郭某名下，后该建筑物一直由上诉人拥有并使用。上诉人在一审庭审中亦陈述涉案建筑物是由其出资建造，现在由其实际控制。即上诉人既是涉案建筑物的建造人，又是涉案建筑物的实际使用人。故原高明林业局认定上诉人系本案擅自改变林地用途违法行为的实施主体并无不当，上诉人认为其不应作为本案违法行为的处罚对象的主张，本院不予支持。基于以上事实，原高明林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，责令上诉人限期一个月内回复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元共2270元人民币的罚款，该处罚认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。上诉人还认为根据法不溯及既往的原则，由于其修建涉案建筑物在《中华人民共和国森林法实施条例》等相关法规及规范性文件制定前，故原高明林业局已不能对其之前的行为进行处罚。对此，《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号）规定：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算……”本案中，因涉案建筑物并未办理建设用地审批手续，其非法占用土地的违法行为一直处于继续状态之今，根据上述规定，其违法行为的追溯时效应从行为终了之日起计算。故原高明林业局根据现行有效的法律法规的规定，认定上诉人存在擅自改变林地用途的违法行为并对上诉人进行处罚正确。上诉人的上述主张理据不足，本院依法不予支持。至于上诉人的其他上诉主张，一审法院已进行了充分地阐述，本院依法予以确认，在此不再赘述。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭宪生负担。本判决为终审判决。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 王 慧二〇二〇年三月二十五日书记员 孔艳玲