广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3498号上诉人（原审原告)：黄某某，男，1971年12月3日出生，汉族，身份证住址湖南省永兴县******，公民身份号码************。委托代理人：王某，广东天穗律师事务所律师。委托代理人：梁某某，广东天穗律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告)：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭某某，局长。委托代理人：曹某某，该局工作人员。上诉人黄某某因诉被上诉人广州市规划和自然资源局行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1611号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明,2007年6月8日，广州市白云区******第二经济合作社(以下简称XX村第二合作社)与原告黄某某签订《土地承包合同书》，约定将土名“王竹望”的闲置地约12亩交给黄某某承包作建菇房种菇使用，承包期从2007年7月1日起至2022年6月30日止，共15年。2008年1月2日，XX村第二合作社向广州市白云区人和镇政府农业办公室递交《申请报告》，申请将上述闲置地承包给原告用于改造成为草菇生产基地，广州市白云区农业局批复称“同意作为农业结构调整，用于草菇生产场地”。2018年3月30日，原广州市白云区国土资源和规划局人和国土规划所就黄某某违法占用土地一案进行立案。同日，原广州市国土资源和规划委员会（下称原市国规委）向黄某某作出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》（穗云国土监〔2018〕人019号），内容为黄某某未经批准在白云区人和镇XX村第二合作社“王竹望”搭建3排菇房、堆放养菇原料，占用土地面积约2.8亩，违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，责令立即停止该违法用地行为，限期整改，恢复土地原状，并接受调查；原广州市白云区国土资源和规划局对黄某某制作土地违法案件现场勘测笔录，现场情况为三排旧菇房、堆放草菇原料，四至方位为东至树林，南至树林，西至薄膜棚，北至农村道路，占地面积1886平方米；对黄某某制作土地违法案件询问笔录，黄某某陈述其向XX村第二合作社承租“王竹望”土地的事实，并于2008年年底出资并搭建3排砖屋用于养菇，占地面积约1886平方米。2018年4月2日，原广州市白云区国土资源和规划局对XX村第二合作社社长刘某河制作土地违法案件询问笔录，刘某河的陈述与黄某某的陈述内容基本一致。2018年4月26日，原市国规委向黄某某作出《土地行政处罚及听证告知书》（云国土告知〔2018〕308号），告知拟对其土地违法行为作出责令限期改正或治理并处以52808元罚款的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。黄某某于2018年5月8日签收该告知书。2018年5月9日，黄某某向原市国规委递交《申辩书》及相关材料，请求撤销行政处罚。2018年9月19日，原市国规委对黄某某作出《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处［2018］308号，以下简称被诉行政处罚决定)内容为：“经查，被处罚人黄某某未经国土管理部门批准，擅自于2008年底在XX区XX镇XX村XX经济合作社‘王竹望’（土名）地块进行搭建3排砖屋用于养殖蘑菇，违法占地总面积1886平方米(以下简称涉案地块)根据《白云区人和镇土地利用总体规划（1997-2010年）》，被占用的地块为园地（1886平方米），不符合土地利用总体规划。根据2007年土地利用现状，被占用的地块为水浇地（1886平方米）。被处罚人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条有关规定。……但经复核，该地块耕地建房未办理用地手续，事实清楚，其陈述申辩理由不成立，依法不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第四条及《广州市国土资源和规划委员会规范行政处罚自由裁量权规定》第八条的规定，决定处罚如下：一、责令黄某某限期改正或者治理在XX区XX镇XX村XX经济合作社‘王竹望’（土名）地块处非法占用的1886平方米现状为水浇地的土地；二、对黄某某非法占用的1886平方米现状为水浇地的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额为人民币伍万贰仟捌佰零捌元整（￥52808）。”黄某某于2018年9月26日签收被诉行政处罚决定。黄某某不服，于2019年3月8日提起本案之诉。另查明，2018年3月30日涉案地块的现场照片显示涉案菇房所占土地已硬底化。涉案地块的白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案为基本农田，（2013-2020年）空港经济区南部功能片区土地利用总体规划为基本农田，（2010年-2020年）土地利用总体规划为基本农田，（1997-2010年）土地利用总体规划为园地，2007年土地利用现状为菜地。据2008年8月18日《全国城镇地基调查数据汇总实施方案》附表三《城镇新旧土地分类转换表》，“城镇土地分类”二级类“菜地”对应“土地利用现状分类”二级类的“水浇地”。再查明，原市国规委的职责于2019年1月划入广州市规划和自然资源局。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”原市国规委具有查处其辖区内非法占用土地违法案件的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“违法用地占用地类认定。判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定……”。涉案土地在2007年度土地利用现状图中为菜地即水浇地，原告未经合法审批，于2008年将涉案地块即1886平方米菜地硬底化并建设房屋的行为，构成违法占用土地。原告主张其已于2008年取得广州市白云区农业局同意其对涉案地块进行建设的批复。但是，广州市白云区农业局仅同意将涉案地块进行农业结构调整，用于草菇种植，而非批准将该农用地转为建设用地。对于原告的上述主张，不予支持。关于原告主张的其在涉案地块搭建的砖屋属于农用设施，故其用地无须办理转用手续或报建。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）中有关设施农用地的规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。涉案地块由原告硬底化搭建砖屋，面积达1886平方米。原告并未按上述通知的规定完善相关申请手续，原告主张涉案建筑为设施农用地的建设，不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定：“依照《土地管理法》第七十四条规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条规定：“耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。”根据《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，破坏一般耕地5亩以下的，处以耕地开垦费1倍的罚款。本案中，原告未经合法审批，于2008年年底非法占用土地利用总体规划为园地，土地利用现状为水浇地的1886平方米农用地搭建砖屋。被告查明原告相关违法事实后作出责令限期改正或治理并处以每平方米28元共52808元罚款的行政处罚符合上述有关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄某某的诉讼请求。上诉人黄某某不服原审判决，向本院提起上诉称，其与XX村第二合作社于2007年6月8日依法签订了《土地承包合同书》承包了该社的闲置荒地“王竹望”地块建茹房种草菇，在当时先后向人和镇政府农业办公室、人和镇城监中队、人和镇规划办、国土所递交了书面申请报告，并在2008年获得了广州市白云区农业局批复“同意作为农业结构调整，用于草菇生产场地。”基于对政府部门的信赖，上诉人在长达十余年时间里在当地一直合法种植生产草菇，同时也带动了当地农业经济发展。2018年被上诉人广州市规划和自然资源委员会以黄某某非法用地为由作出的被诉行政处罚决定，违背事实与法律，原审判决适用法律错误，请求撤销原审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称，上诉人未经国土主管部门批准，未取得报建、规划和完善用地手续的情况下，擅自于2008年底在XX村第二合作社“王竹望”(土名)地块进行搭建3排砖屋用于养殖草菇，违法占地总面积1886平方米，当时性质为园地，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律规定。该局作出的被诉行政处罚决定事实、依据充分、适用法律法规准确，程序合法正当，原审判决予以维持正确。上诉人的上诉请求缺乏依据，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。另查明，2009年3月24日，XX村第二合作社分别向白云区人和镇国土所、规划办、城监中队递交报告，主要内容为：承租户将该村位于“王竹望”(土名)十二亩沙土荒地已被白云区人和镇农业办公室同意、白云区农业局的批准为“农业结构调整用于草菇生产场地”，于2008年底搭建好其中的8.4亩，并通过白云区农业局的验收。将于2009年4月着手搭建余下的3.5亩用于草菇生产。以上事实有上诉人黄某某在原审提交的三份《报告》予以证实。本院认为，本案争议焦点为上诉人黄某某在涉案地块上搭建3排砖屋用于养殖草菇是否符合违法用地情形。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”行政机关应在查明事实基础上，遵循过罚相当原则作出行政处罚。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第一条第（二）项、第三条规定，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。申请规模化畜禽养殖的企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。经县级畜牧主管部门审核同意后，县（市）、乡（镇）国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发［2010］155号)中第一条进一步界定设施农用地范围、第二条区分用地情况进行分类管理、第三条规范设施农用地审核、第四条加强设施农用地监督管理的规定，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，具体分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。生产设施用地按农用地管理。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续。生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围，各省(区、市)国土资源部门和农业部门对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，应按照本通知规定要求予以妥善处理。根据上述规定，在乡村规划区内兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，应符合乡（镇）土地利用总体规划。畜禽舍生产设施用地按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。在2008年生产设施占用农用地需经乡（镇）人民政府、县级畜牧主管部门审核同意，并向县级国土资源管理部门办理用地备案手续。自2010年农业设施的建设与用地需经国土资源部门进行审核。本案中，上诉人在2008年底至2009年上半年租用XX村第二合作社的集体土地，利用荒地即涉案地块搭建砖房养殖草菇，就涉案地块的建设与用地以XX村第二合作社名义提交申请，向白云区太和镇政府申报，并获得白云区农业部门审核同意。上诉人在搭建砖房的前后亦分别通过XX村第二合作社向白云区人和镇国土所、规划办、城监中队递交书面报告，汇报搭建事宜。根据前述规定，上诉人在涉案地块搭建砖房专门用于养殖草菇，属于农业生产设施用地，不需办理农用地转用审批手续，但在获得乡(镇)人民政府和县级主管部门审核同意后，应到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。自2010年兴建农业生产设施建设的，需向国土资源部门进行申报核准。由于上诉人没有向县级国土资源管理部门办理用地备案手续，涉案地块的用地手续确实不是很完备，存有瑕疵，但当时未明确规定生产设施建设必须办理报建手续。上诉人从2008底至2009年4月间涉案地块上搭建好砖房后至2018年，在此10余年间一直从事养殖草菇，没有再新建砖房，亦从未被查处，上诉人作为务农人员，基于上述事实，有理由相信自己就涉案地块上草菇养殖事宜已主动向政府主管部门申报并获批准，手续完备。被上诉人作为国土主管部门，对于上诉人在涉案地块搭建砖房事实应早已清楚，从促进设施农业健康有序发展，本应督促上诉人整改及时补办审批手续。对于此类历史遗留问题，被上诉人应尊重历史，考虑到本案的实际情况，从保护行政相对人合法权益出发，妥善予以处理，而不宜简单按违法用地进行处罚。被上诉人作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，原审判决予以支持错误，本院依法予以改正。上诉人的理由成立，本院予以采纳。关于涉案地块的基本农田的保护问题。涉案地块原为荒地，性质为水浇地，2013年调整为基本农田。水浇地为种植农作物的土地，属于一般耕地。上诉人自2008年白云区农业部门审核同意后，在2008至2009年搭建完成三排砖房作为养殖场地，对涉案地块的使用符合当时政策要求，且一直从事草菇生产养殖，未曾改变土地用途，也没有添附和新建建设。2013年涉案地块调整为基本农田，本不应再予以占用。但鉴于上诉人早在2008年通过租赁形式合法取得涉案地块使用权，按照法不溯及既往的原则，对上诉人在涉案地块的合法权益应予妥善处理，上诉人在生产结束后，需按相关规定进行耕地复垦。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，处理不当，本院依法予以改正。被上诉人作出的被诉行政处罚决定，事实不清，证据不足，本院依法予以撤销。上诉人的上诉请求，有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第(一)项的规定，判决如下：撤销广州铁路运输法院(2019)粤7101行初1611号行政判决；撤销广州市规划和自然资源局2018年9月19日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处［2018］308号)。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年三月二日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞