江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣02行终14号上诉人（原审被告）：景德镇市人民防空办公室，住所地：景德镇市昌江大道西侧1号，统一社会信用代码：11360200014544412L。负责人：陈玉元，系该办公室主任。委托代理人：万世洋，江西京天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）国网江西省电力有限公司景德镇市昌江区供电分公司，住所地：江西省景德镇市昌江区丁佳洲供电公司办公楼内，统一社会信用代码：91360200MA35GN8B8R。法定代表人：**，系该公司负责人。委托代理人：邹官荣，系该公司后勤主任。委托代理人：李俊，江西泰方律师事务所律师。上诉人景德镇市人民防空办公室（以下简称市人防办）因与被上诉人国网江西省电力有限公司景德镇市昌江区供电分公司（以下简称昌江供电公司）撤销行政决定纠纷一案，不服景德镇市昌江区人民法院（2019）赣0202行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理，并组成合议庭进行了审理。该案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年11月27日，景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会向景德镇市人民政府办公室作出了《关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见》。2019年5月15日，昌江供电公司向市人防办提交了人防结建审批手续表。2019年6月28日市人防办向昌江供电公司作出景人防费告字[2019年]8号《防空地下室易地建设费缴纳事先告知书》，告知其枫树山塘坞建设的吕枫标准化中心供电所及附楼项目，依据人民防空法第二十二条等规定，应缴纳防空地下室易地建设费6.5718万元。该事先告知书于2019年7月2日向昌江供电公司送达。后昌江供电公司向市人防办提交《人民防空费异议书》，市人防办于2019年7月23日向其作出异议回复，认为将吕枫标准化中心供电所项目归属于非民用建筑，无事实与法律依据。2019年7月24日，市人防办作出景人防费决字[2019]第7号《防空地下室易地建设费缴纳决定书》，认为昌江供电公司建设的吕枫标准化中心供电所及附楼项目，未按照《中华人民共和国防空法》第二十二条规定修建防空地下室。根据《中华人民共和国防空法》第二十二条、《江西省实施办法》第十条第（一）款、第十一条、《江西省人民防空工程管理办法》第十二条、第十三条和江西省发展和改革委员会、江西省财政厅、江西省人民防空办公室联合发布的赣发改收费字[2012]1582号文件的规定，认为昌江供电公司应缴纳防空地下室易地建设费6.5718万元，限其收到本决定书后15个工作日内到市政府行政服务中心人防办窗口缴清。该缴纳决定书于2019年8月7日已送达至昌江供电公司。另查，市人防办调取的江西省景德镇市建筑设计院出具的吕枫标准化中心供电所工程规划总平面图显示，该项目总建筑面积1217㎡，其中办公楼969㎡，附房248㎡。另，昌江供电公司向市人防办提交的景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会于2014年11月27日向市政府办公室作出的《关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见》中第二项载明“省电力公司赣电经研规审[2013]44号文件明确景德镇吕枫标准化中心供电所项目主要用于生产用房；该项目土地证和建设用地规划许可证确定用地性质为市政公用设施划拨土地。综上，景德镇吕枫标准化中心供电所项目是市政公用工业项目，属于非民用建筑，免收防空地下室易地建设费”。原审法院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》、《江西省实施办法》以及《江西省人民防空工程管理办法》的相关规定，县级以上人民政府人民防空主管部门管理本行政区域内的人民防空工作。市人防办作为管理本行政区域内的人民防空工作的主管部门，具有管理人防工程建设工作，征收人防工程防空建设费的法定职责。在本案中，市人防办认为昌江供电公司建设的景德镇吕枫标准化中心供电所及附楼项目为民用建筑，属于防空地下室易地建设费征收范围，要求缴纳防空地下室易地建设费。根据景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会于2014年11月27日作出的《关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见》（以下简称意见）。该意见中明确了“景德镇吕枫标准化中心供电所项目主要用于生产用房，且该项目土地证和建设用地规划许可证确定用地性质为市政公用设施划拨土地，景德镇吕枫标准化中心供电所项目是市政公用工业项目”的事实。市人防办对此未提出异议，而是根据江西省人民防空办公室赣人防字[2014]27号文件，《江西省人民防空工程管理办法》第十二条的规定将涉案建筑作为工业项目的办公楼等设施，认定为民用建筑。一审法院认为，在未明确该建筑属于何种功能设施的情况下，仅依据该项目的规划平面图，作出涉案建筑为民用建筑的认定，属于认定事实不清，主要证据不足。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，昌江供电公司主张撤销市人防办作出的景人防费决字[2019]第7号《防空地下室易地建设费缴纳决定书》的主张，予以支持。故原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销景德镇市人民防空办公室作出的景人防费决字[2019]第7号《防空地下室易地建设费缴纳决定书》。案件受理费50元，由景德镇市人民防空办公室负担。上诉人市人防办不服原审判决称：首先，人防办按照《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，向昌江供电公司做出了事前告知书以及缴纳决定书，程序合法。其次，本案的争议焦点为被上诉人所建的建筑为民用建筑还是非民用建筑，《江西省人民防空工程管理办法》（省政府令第187号）第十二条：在城市规划区内，规划区外的开发权、工业园区、保税区和重要经济目标区，新建民用建筑应修建防空地下室，上款所称民用建建筑，是指除工业生产厂房及其配套设施和文化创意、软件开发、物流等设施以外的所有非生产经营性建筑。江西省人民防空办公室2014年7月8日作出的赣人防字[2014]27号文亦规定工业生产厂房及其配套设施的范围。即工业项目内的办公楼、实验楼、科研楼、设计楼、会堂、图书馆、宿舍、车库、配电房、门卫、垃圾站等均为工业建设项目中的民用建筑，应依法修建防空地下室。从上诉人提交的涉案项目规划图可以看出，诉争的建筑为办公楼及配套用房，并非给排水、供电、供暖、仓库等设施。从被上诉人的人防结建审批表也可以看出，被上诉人申请审批的建筑面积为1217㎡。故被上诉人应按照1217㎡的面积修建防空地下室，未修建防空地下室的，应当缴纳人防易地建设费。被上诉人当庭提出配套用房用于供电，不应收取易地建设费，但被上诉人仅提供了景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会作出的《关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见》，原审法院在判决书中认定上诉人没有对该意见提出异议，但实际情况是，上诉人在原审时已经提出了异议。原审时上诉人就指出，景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会并没有职权对该项目为民用建筑或非民用建筑进行认定，并且该意见是景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会向景德镇市人民政府打的报告，景德镇市人民政府并没有作出批复。更何况，景德镇市人民政府也没有权利对该项目为民用建筑或非民用建筑进行认定，是否属于民用建筑应当按照江西省人民防空办公室2014年7月8日颁布的赣人防字[2014]27号文件进行认定。最后，原审法院认为被上诉人对人防易地建设费的缴纳问题提出异议后，上诉人应当明确该建筑分别属于何种功能设施，否则，直接认定1217㎡均为民用建筑属于事实认定不清，证据不足。其显然加重了上诉人的责任，上诉人作为人防审批单位，对于一般的建筑都应收取易地建设费，只有在被上诉人提供了相关证据，证明其建筑物为非民用建筑(即为工业生产服务的给排水、供电、仓库等设施)，才能够给予其人防易地建设费的减免。否则，上诉人应当按照其报批的全部面积收取人防易地建设费。被上诉人仅提供景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会作出的《关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见》，并未提供其他的任何证据。但该证据不能达到证明涉案建筑为非民用建筑(即为工业生产服务的给排水、供电、供暖、仓库等设施)的证明目的。所以上诉人按照1217㎡向被上诉人收取人防易地建设费，符合法律规定。故请求：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、诉讼费由被上诉人昌江供电公司承担。被上诉人昌江供电公司辩称：1、本案的焦点是涉案的1217㎡的建筑是否为民用建筑。2、行政行为的程序是否合法，适用法律是否正确。举证义务在行政机关，而不是相对人。3、从本案来看，被上诉人已尽义务。根据景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会作出的《关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见》，可证明涉案建筑是生产用房，且该项目土地证和建设用地规划许可证确定用地性质为市政公用设施划拨用地，可免于缴纳人防易地建设费。4、上诉人作出的防空地下室易地建设费缴纳决定书，其所依据的人民防空法第十二条、省防空办法，扩大了民用建筑的范围。根据立法法的规定，规章的解释权属于规章制定机关，即省防空办公室无权细化解释民用建筑的范围。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉，维持原判。二审查明如下事实，涉案1217㎡建筑中969㎡的主体建筑系2013年建成，248㎡附属楼系2015年左右建成。景德镇市人民政府行政服务中心管理委员会于2014年11月27日作出景行字[2014]58号关于吕枫标准化中心供电所项目规费减免的意见，指出景德镇吕枫标准化中心项目是市政公用工业项目，属于非民用建筑，免收防空地下室易地建设费等费用。其他案件事实与原审认定事实基本一致，予以认定。本院认为，依据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条的规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用与防空的地下室。因民用建筑的范围不清，江西省人民政府通过出台政府规章，以《实施办法》的方式，在其第十条第二款规定民用建筑的范围，指出其系除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。尔后，为避免法律法规或者规章的滞后性，江西省人民政府出台新的政府规章《江西省人民防空工程管理办法》，该管理办法第十二条第二款进一步缩小了民用建筑的范围，指出民用建筑是指出工业生产厂房及配套设施和文化创意、软件开发、物流等设施外的所有非生产经营性建筑。可知，工业生产厂房及配套设施和文化创意、软件开发、物流等设施作为生产经营性建筑时，不属于民用建筑的范围。本案中，吕枫标准化中心供电所项目涉及1217㎡的建筑，用于收发电，系生产经营类建筑，不属于上述规章规定的非生产经营类建筑。另一方面，根据涉案项目的土地证和建设用地规划许可证，可确定用地性质为市政公用设施划拨用地，非民用建设使用。故被上诉人昌江供电公司的吕枫标准化中心供电所项目涉及的1217㎡建筑，可不修建防空地下室，亦可不交防空地下室易地建设费。此外，一方面按照《中华人民共和国立法法》的规定，规章的解释权由做出的机关享有。江西省人防办公室做出的赣人防字[2014]27号文件系地方政府部门的文件，无权对政府规章做出解释，不能成为其作出涉案决定书的合法依据；另一方面该文件系2014年7月8日发布，而本案涉及的项目建筑有2013年完成的部分，该文件对2014年之前的建筑物无溯及力。因此，针对上诉人提出的“应当依据江西省人民防空办室（赣人防字[2014]27号）文件的规定，将涉案项目的建筑认定为民用建筑”的主张，本院不予支持。综上所述，上诉人景德镇市人民防空办公室做出（景人防费决字[2019]第7号）防空地下室易地建设费缴纳决定书，认定事实不清，适用法律错误，依法应与撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人景德镇市人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长  章华文审判员  李 锋审判员  程丽君二〇二〇年三月三十一日法官助理董美霞书记员吴执业