山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁行再58号抗诉机关山东省人民检察院。再审申请人（一审原告、二审上诉人）德州银河热电有限公司，住所地山东省德州市宁津县经济技术开发区。法定代表人刘晓昱，执行董事兼总经理。委托代理人姜玮，北京观韬中茂律师事务所律师。委托代理人刘梅琳，北京观韬中茂律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省生态环境厅，住所地济南市经十路3377号。法定代表人王安德，厅长。委托代理人孙金辉，该单位法规与标准处副处长。委托代理人杨礼仲，北京德恒（济南）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）德州市生态环境局，住所地德州市经济开发区长河大道217号。法定代表人赵华，局长。出庭负责人姚光臣，该单位副局长。委托代理人白秋生，北京市京师律师事务所律师。再审申请人德州银河热电有限公司诉被申请人山东省生态环境厅（原山东省环境保护厅）、德州市生态环境局（原德州市环境保护局）行政处理一案，不服济南市中级人民法院（2016）鲁01行终423号行政裁定，向本院提出申请再审。本院于2018年3月15日作出（2018）鲁行申16号行政裁定书，驳回再审申请。再审申请人德州银河热电有限公司仍不服，向济南市人民检察院申请监督，该院经审查后提请山东省人民检察院抗诉。山东省人民检察院于2019年7月3日作出鲁检民（行）监[2019]37000000412号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2019年8月2日作出（2019）鲁行抗5号行政裁定，对本案进行提审。本院另行组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案。再审申请人德州银河热电有限公司的委托代理人姜玮，被申请人山东省生态环境厅的委托代理人杨礼仲，被申请人德州市生态环境局的出庭负责人姚光臣、委托代理人白秋生到庭参加诉讼。山东省人民检察院指派检察员王燕、刘东旭到庭支持抗诉。本案现已审理终结。省济南市历下区人民法院一审查明：2011年3月9日，被告山东省生态环境厅对德州银河热电有限公司作出鲁环审［2011］55号《关于德州银河热电有限公司生物质热电项目环境影响报告书的批复》，主要内容为：“你公司《关于提请审查的请求》（德银热电［2010］01号）收悉。经研究，批复如下：一、该项目属改扩建项目。以树皮、棉花和玉米秸秆为燃料，拟将原宁津县热电厂现有2×75ｔ／ｈ次高温次高压循环流化床燃煤锅炉+15ＭＷ抽凝汽轮发电机组，改造为2×75ｔ／ｈ燃生物质锅炉+15ＭＷ抽凝汽轮发电机组，并新上1台75ｔ／ｈ循环流化床生物质锅炉和1×15ＭＷ抽凝汽轮发电机组，配套建设燃料储存场、除灰渣系统和储运等设施。二、项目建设和运行管理中应重点做好的工作。（一）。（八）本项目投产后应立即拆除区域内现有7台工业锅炉和35台生活采暖锅炉，并作为该项目验收条件之一。项目供热范围内不得新建燃煤（油）锅炉。”2015年5月4日，被告德州市生态环境局向宁津县新宁热源有限公司作出德环办字［2015］114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》，内容为：“德州市生态环境局技术咨询中心于2014年11月14日组织专家对《宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书》进行评审。经研究，现批复如下：一、你公司拟投资3000万元建设新建宁津热源厂一期项目。本项目位于宁津县城区东部经济开发区开创路东首，创业路以东，占地面积为16183平方米。项目设计建设主体工程、辅助工程、储运工程、环保工程，新建10×70ＭＷ层燃链条供热锅炉，总供热面积为150万平方米，配套供热管网455.75ｍ。符合国家产业政策，在落实各项污染防治措施后，从环境保护角度分析，项目建设是可行的。二、。”。原告德州银河热电有限公司对被告德州市生态环境局作出的德环办字［2015］114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》不服向被告山东省生态环境厅提出行政复议申请。2016年1月29日，被告山东省生态环境厅作出鲁环复决字［2015］7号《行政复议决定书》，主要内容为：“本机关决定如下：维持被申请人作出的《德州市生态环境局关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复（德环办字［2015］114号）》。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼”。济南市济南市历下区人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被告德州市生态环境局作出德环办字[2015]114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》系针对案外人宁津县新宁热源有限公司，并非本案原告。被告山东省生态环境厅在对原告德州银河热电有限公司作出的鲁环审[2011]55号《关于德州银河热电有限公司生物质热电项目环境影响报告书的批复》第二条第八款中提出“项目供热范围内不得新建燃煤（油）锅炉”的内容是针对原告的改扩建项目作出的要求，而非针对案外人，并且原告的改扩建项目是否建成、投产并非行政诉讼审查范围，也与案外人无关。综上，原告德州银河热电有限公司与被告德州市生态环境局作出的德环办字[2015]114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》之间无利害关系，并不具备提起诉讼的原告主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告德州银河热电有限公司的起诉。德州银河热电有限公司不服一审法院裁定，向济南市中级人民法院提出上诉。济南市中级人民法院二审认为：被上诉人山东省生态环境厅在对上诉人德州银河热电有限公司作出的鲁环审[2011]55号《关于德州银河热电有限公司生物质热电项目环境影响报告书的批复》第二条第八款中提出“项目供热范围内不得新建燃煤（油）锅炉”的内容是针对上诉人的改扩建项目作出的要求，而非针对案外人。根据现行政策，类似热、电项目的审批，实行的是发改委与环境保护部门并行核准的政策。项目立项前，须先通过环保部门进行的环境测评。但是环保测评评价的只是环境利益。被上诉人针对案外人宁津热源有限公司所作的环境利益评价及所作出的批复，并不必然对上诉人的经济利益产生影响。上诉人认为因两被上诉人的“批复”造成其原批准项目不能继续，原供热合同目的不能实现并造成巨大经济损失应当另行主张，两被上诉人不是适格的被诉主体。综上，上诉人的上诉主张不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。德州银河热电有限公司不服二审法院裁定，向山东省高级人民法院提出申请再审。山东省高级人民法院再审认为，本案再审审查期间的争议焦点是，原审法院认为申请人与德环办字[2015]114号批复行为无利害关系，不具备本案原告主体资格是否正确。本案中，德州银河热电有限公司认为其与被诉行政行为存在法律上的利害关系，主要理由是认为德州市生态环境局作出114号批复导致其热电项目无法满足山东省生态环境厅在鲁环审[2011]55号批复中所要求的验收条件。经审查，德环办字[2015]114号批复系德州市生态环境局对宁津热源厂项目的审批行为，该行为所产生实体影响的利害关系人是项目申报人新宁热源有限公司，对本案申请人德州银河热电有限公司的合法权益并不产生直接影响。山东省生态环境厅在批准德州银河热电有限公司热电项目的鲁环审[2011]55号批复中，虽有提出“项目供热范围内不得新建燃煤（油）锅炉”的要求，但结合该项条款的上下文，可以看出这是针对德州银河热电有限公司改扩建项目作出的要求，而非针对其他人。况且，山东省生态环境厅在本案行政复议决定书、原审答辩状中，已经多次就该项条款的具体含义作出明确解释，德州银河热电有限公司仍坚持以自己的理解作为申请再审的理由，显然不能成立。本案一审法院裁定驳回起诉，虽未进入实体审理，但仍需对原告起诉是否符合法定条件等基础事实进行查明，故德州银河热电有限公司认为一审合议庭无权对原告主体资格法律适用问题作出裁定，其合议庭组成不符合法律规定的主张，于法无据，不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，对经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。故德州银河热电有限公司认为二审法院未经开庭审理迳行裁定，程序不当的主张，于法无据，不能成立。德州银河热电有限公司的其他再审事由亦无事实根据和法律依据，不能成立。综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回德州银河热电有限公司的再审申请。再审申请人德州银河热电有限公司仍不服，申请检察机关监督，请求撤销原审裁定，依法再审。事实与理由：1.原审法院裁定驳回起诉错误。德州市生态环境局作出的德环办字[2015]114号批复，对德州银河热电有限公司具有极其重要的利害关系，诉讼请求合法有据，应当予以支持，以维护其合法权益。2.德州银河热电有限公司能够满足供热需要，不需要另建热源。德州市生态环境局的114号批复是以德州银河热电有限公司不能满足区域内供热需求为条件的，显然与其具有直接利害关系，同时该批复违反了法律规定的禁止性规定。山东省人民检察院向本院提出抗诉，认为终审裁定驳回起诉确有错误。一、从本案事实和法律分析，德州银河热电有限公司与被诉行政行为即德州市生态环境局对宁津县新宁热源有限公司作出的德环办字[2015]114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》存在利害关系，具备原告主体资格。(一)德州市生态环境局是以其认定德州银河热电有限公司无法满足宁津县城区的供热需求，从而批复新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书。根据德州市生态环境局在本案行政复议过程中的答辩意见，德州市生态环境局认为，宁津县供热源目前只有德州银河热电有限公司，远不能满足城市居民用热需求。并且，德州银河热电有限公司建设进度缓慢，存在超标排放、设备老化问题，达不到试生产条件。为了进一步提高城区供热保障能力，更好地满足居民供热需求，宁津县人民政府决定建设新宁热源项目，以提高城区供热保障能力。因此，德州市生态环境局批复新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的重要前提，是其认定德州银河热电有限公司无法满足宁津县城区的供热需求。(二)山东省生态环境厅认定德州市生态环境局作出的新宁一期批复不违背山东省生态环境厅作出的银河热电批复中相关要求的理由是，认为德州银河热电有限公司不具备在项目范围内供热的条件。山东省生态环境厅的行政复议决定认为，“项目供热范围内不得新建燃煤(油)锅炉”是基于德州银河热电有限公司的生物热电项目建成投产提出的，本意是在满足项目范围内供热需求的基础上，不增加新的燃煤(油)锅炉，以控制污染物排放。而德州银河热电有限公司自2011年3月9日取得热电项目批复，至今未完成项目建设，未取得试生产资格，也未通过验收，不具备在项目范围内供热的条件，且德州银河热电有限公司因其环境违法行为被行政处罚，目前处于停产整改中，山东省生态环境厅提出“项目供热范围内不得新建燃煤(油)锅炉”的前提并未发生，故德州市生态环境局作出新宁一期批复不违背山东省生态环境厅作出银河热电批复中的要求。(三)根据《中华人民共和国大气污染防治法》(2000修订)第二十八条规定，“城市建设应当统筹规划，在燃煤供**区，统一解决热源，发展集中供热。在集中供热管网覆盖的地区，不得新建燃煤供热锅炉。”据此，不得在集中供热管网覆盖的地区新建燃煤供热锅炉，属于法律的禁止性规定，该禁止性规定显然系针对包括现有供热项目建设主体在内的所有单位及个人，具体到本案中，德州银河热电有限公司及宁津县的其他所有供热项目建设主体均应受此约束。法院在终审裁定中认定的“项目供热范围内不得新建燃煤(油)锅炉。”此是针对德州银河热电有限公司的改扩建项目作出的要求，而非针对案外人，系认定事实的主要证据不足，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”综合上述分析，本案德州市生态环境局对宁津县新建热电项目作出的批复，是以德州银河热电有限公司不能满足项目范围内的供热需求为考虑因素的，否则该批复即违反了法律关于“在集中供热管网覆盖的地区，不得新建燃煤供热锅炉”的禁止性规定。即被诉行政行为是否合法以德州银河热电有限公司能否满足宁津县城区的供热需求为前提，而对德州银河热电有限公司能否满足宁津县城区的供热需求作出认定，显然与德州银河热电有限公司具有直接利害关系。至于德州市生态环境局、山东省生态环境厅认为德州银河热电有限公司建设的热电项目不能满足供热范围内的供热需求，其对该事实的认定及相关行政行为是否正确合法，系本案实体胜诉要件审查的内容，不影响对德州银河热电有限公司与被诉行政行为存在利害关系的认定。二、德州市生态环境局、山东省生态环境厅系本案的适格被告。终审裁定以“德州银河热电有限公司认为因山东省生态环境厅、德州市生态环境局的批复造成其原批准项目不能继续，原供热合同目的不能实现并造成巨大经济损失应当另行主张”为由，认为山东省生态环境厅、德州市生态环境局不是适格的被诉主体，系认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误。根据《行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案，德州银河热电有限公司提起诉讼，起诉状中明确针对的是德州市生态环境局对宁津县新宁热源有限公司作出的德环办字[2015]114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》及山东省生态环境厅作出的鲁环复决字[2015]7号行政复议决定书，诉讼请求是要求依法撤销德州市生态环境局作出的德环办字[2015]114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》和山东省生态环境厅作出的鲁环复决字[2015]7号行政复议决定书。根据法律规定，德州市生态环境局、山东省生态环境厅是本案适格被告。至于德州银河热电有限公司认为因山东省生态环境厅、德州市生态环境局的“批复”造成其原批准项目不能继续，原供热合同目的不能实现并造成巨大经济损失，只是德州银河热电有限公司认为《批复》与其具有利害关系的事实表述，德州银河热电有限公司起诉的行政行为系德州市生态环境局的批复和山东省生态环境厅的行政复议决定，其诉讼请求亦是要求撤销上述行政行为。因此，作出原行政行为的行政机关和维持原行政行为的复议机关是适格被告。综上所述，济南市中级人民法院(2016)鲁01行终423号行政裁定驳回起诉确有错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项及第九十三条第一款的规定，提出抗诉，请依法再审。被申请人山东省生态环境厅答辩称，德州银河热电有限公司与德州市生态环境局作出的德环办字[2015]114号批复行为不存在环保法意义上的利害关系，德州银河热电有限公司的再审理由及山东省人民检察院的抗诉理由，缺乏事实和法律依据，原审法院认定事实清楚，应予以维持。被申请人德州市生态环境局答辩称，德州银河热电有限公司与德州市生态环境局作出的德环办字[2015]114号批复行为不具有法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。德州银河热电有限公司所称的经营问题，应该按照其与有关部门签订的协议依法处理。请求依法驳回再审申请。本院认为，经开庭审理，本案争议的焦点是，德州银河热电有限公司与德州市生态环境局所作出的德环办字[2015]114号批复是否有利害关系，德州银河热电有限公司是否具备本案原告主体资格。态环境局于2015年5月4日向宁津县新宁热源有限公司作出德环办字［2015］114号《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》，内容为：“德州市生态环境局技术咨询中心于2014年11月14日组织专家对《宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书》进行评审。2015年4月22日市环保局对该项目拟同意审批进行了网上公示，公示期间未收到反对意见。经研究，现批复如下：一、你公司拟投资3000万元建设新建宁津热源厂一期项目。本项目位于宁津县城区东部经济开发区开创路东首，创业路以东，占地面积为16183平方米。项目设计建设主体工程、辅助工程、储运工程、环保工程，新建10×70ＭＷ层燃链条供热锅炉，总供热面积为150万平方米，配套供热管网455.75ｍ。符合国家产业政策，在落实各项污染防治措施后，从环境保护角度分析，项目建设是可行的。二、项目在建设和运行中应严格落实报告书及评估报告提出的各项污染防治措施和本批复要求：。”。从该批复内容可以看出，该批复是从环境保护角度，对新建宁津热源厂的项目建设进行了可行性审批。山东省山东省环境保护厅于2016年1月29日作出鲁环复决字[2015]7号行政复议决定书，主要内容为：“经审理认为，德州银河热电有限公司的生物质热电项目自2011年3月9日取得银河热电批复，至今未完成项目建设，未取得试生产资格，也未通过验收，不具备在项目范围内供热的条件。且山东省环境保护厅在2013年第四季度全省环保专项行动检查中发现，德州银河热电有限公司存在建设项目批建不一，环评批复为生物质发电项目，擅自变更为燃煤发电项目，未经环评批复擅自投入生产、在线监测设施未安装未运行、监测口不规范无法实施人工监测、燃煤锅炉未经脱硫烟气直排、厂区内煤场、灰渣场未采取污染防治措施等违法行为。德州市生态环境局先后对德州银河热电有限公司下达了《责令改正违法行为通知书》和《行政处罚决定书》，责令立即停止生产，按照环评文件要求进行整改，处以10.5万元罚款。德州银河热电有限公司目前处于停产整改中。决定：维持被申请人作出的《关于宁津县新宁热源有限公司新建宁津热源厂一期项目环境影响报告书的批复》(德环办字[2015]114号)。”从该行政复议决定书也可以看出，德州银河热电有限公司的生物质热电项目未完成项目建设，未取得试生产资格，也未通过验收，不具备在项目范围内供热的条件。且德州市生态环境局因环境保护等问题，责令立即停止生产。德州银河热电有限公司处于停产整改中。态环境厅对德州银河热电有限公司作出鲁环审［2011］55号《关于德州银河热电有限公司生物质热电项目环境影响报告书的批复》，主要内容为：“经研究，批复如下：一、该项目属改扩建项目。以树皮、棉花和玉米秸秆为燃料。项目属于生物质能源，符合国家产业政策。除点火使用轻柴油外，本项目必须使用树皮、棉花和玉米秸秆等为原料，不得使用煤、矸石或其他矿物颜料。”从该批复可以看出，德州银河热电有限公司项目属于生物质热电项目。综合原综合原一、二审及再审查明的情况，德州银河热电有限公司生物质改扩建项目于2014-2015采暖季前没有全部完成，亦未获得试运行。德州银河热电有限公司自认于2014年11月15日起没有供暖，生物质发电项目虽已经申请环保验收，但还需要整改，尚无最后结论。因此，德州银河热电有限公司于2014-2015采暖季前，因为环保等原因，供暖处于停产状态。这与山东省环境保护厅作出的鲁环复决字[2015]7号行政复议决定书认定的情节，能够相互印证。德州市生态环境局作出的德环办字[2015]114号批复的行政相对人系宁津县新宁热源有限公司，该批复是从环境保护角度，对新建宁津热源厂的项目建设进行了可行性审批，并未直接对德州银河热电有限公司改扩建项目产生实际影响，而德州银河热电有限公司改扩建项目系生物质供热项目，不是燃煤供热项目，不属于《中华人民共和国大气污染防治法》(2000修订)第二十八条规定的情形，两公司亦非法定的行政许可意义上的竞争关系。德州银河热电有限公司认为“德州市生态环境局作出德环办字[2015]114号批复导致新宁热源有限公司宁津热源厂项目合法，致使德州银河热电有限公司改扩建项目没法进行验收，与被诉行政行为存在法律上的利害关系”的主张，以及抗诉机关认为该批复违反了法律的禁止性规定的抗诉理由，不能成立。综合本案，该德环办字[2015]114号批复与德州银河热电有限公司的生物质供热改扩建项目，并无直接利害关系，对德州银河热电有限公司的合法权益并不产生直接影响，原审法院认为德州银河热电有限公司不具备本案的原告主体资格，并无不当。至于德州银河热电有限公司认为德环办字[2015]114号批复致使其投资无法收回，致使利益受损的主张，不属于本案行政诉讼的审理范围。原二审法院在裁定中，对再审申请人就此问题主张权利的途径亦进行了释明。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。德州银河热电有限公司与被诉批复无利害关系，其提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，原审法院裁定驳回德州银河热电有限公司的起诉，适用法律正确，本院予以维持。抗诉机关的抗诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，裁定如下：维持济南市中级人民法院（2016）鲁01行终423号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇二〇年三月十六日书记员 孟 真