四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终61号 上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市龙泉驿区北泉路777号。 法定代表人桂军，局长。 委托代理人王静，四川德斯普律师事务所律师。 委托代理人游洪耀，四川德斯普律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）中国水电建设集团房地产（成都）有限公司。住所地：四川省成都高新区天府二街139号三楼。 法定代表人牟家骅，董事长。 委托代理人蒋俊镇，四川发现律师事务所律师。 上诉人成都市龙泉驿区规划和自然资源局（以下简称龙泉规自局）因与被上诉人中国水电建设集团房地产（成都）有限公司（以下简称电建地产）其他行政行为一案，不服四川省成都市新都区人民法院（2019）川0114行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年11月9日，原成都市龙泉驿区规划管理局向原成都市龙泉驿区国土资源局发送了包含中国水电·云立方（三期）（9-13#楼及地下室）（以下简称案涉项目）用地的龙规设〔2010〕021号《规划设计条件通知书》。2011年7月13日，原成都市龙泉驿区规划管理局审批通过了电建地产向其报送的案涉项目《方案设计》及单体图，住宅楼平面图上明确标注了“客厅”“主卧室”“生活阳台”“露台”等功能区划，平面图上阳台的建筑面积未计算露台的建筑面积。2012年12月27日，原成都市龙泉驿区规划管理局在案涉项目的总平面图定位图上盖章确认，并标注“该方案（施工阶段）与2011年7月13日已审批通过的方案总平图和单体图册基本相符。本次审批范围为9-13#及地下室的建筑部门（图中景观方案）。设计标高及市政相关内容另案审批，其材料实质内容的真实性由建设单位负责。”2013年7月12日，案涉项目取得《建设工程规划许可证》。2016年7月29日，案涉项目取得《建筑工程施工许可证》。2019年6月10日，电建地产向龙泉规自局提交《建设项目规划建设承诺书》《建设工程规划核实咨询申请表》《规划设计条件通知书》《国有土地使用证》及附件、《施工许可证》《三期二标段地上（产权十建筑）测绘报告》《云立方一、二期及三期标段地下室建筑面积实测报告》等材料，为中国水电·云立方（三期）9#、10#楼及地下室建设项目申请规划核实。龙泉规自局收到申请后，于2019年6月20日向电建地产作出龙自然资函〔2019〕67号《关于“中国水电·云立方（三期）9#、10#楼及地下室”项目规划核实咨询情况的函》，告知其《房屋建筑面积测绘成果报告》所出测绘成果不完整，9#、10#楼的“露台”应计算半面积而未计算，提交的报告不符合计算规范实施细则，要求其及时补测“露台”建筑面积，完善测绘成果报告，重新报送进行规划核实。电建地产收到该函后，向案涉项目设计单位中国建筑西南设计研究院及案涉项目测绘单位成都隆阳房屋测量服务有限公司询证，中国建筑西南设计研究院及成都隆阳房屋测量服务有限公司分别作出案涉项目中有关“露台”的说明，均表示案涉项目“露台”不计算建筑面积。2019年6月25日，电建地产向龙泉规自局发送《关于的回函》，申请龙泉规自局依法核发规划核实意见书。龙泉规自局于2019年7月2日再次向电建地产作出龙自然资函〔2019〕74号《关于“中国水电·云立方（三期）9#、10#楼及地下室”项目有关情况的复函》，告知其单体方案中标注为“露台”的建筑形式不符合《四川省房产测绘实施细则》中关于“露台”的定义，经专家评审，该“露台”实为错层阳台，应当计算面积，并据此要求其完善测绘成果报告，重新报送进行规划核实。 原审法院另查明，《房屋建筑面积测绘成果报告》包含《房屋竣工面积测绘报告》及《房屋产权面积测绘报告》，案涉项目未取得规划核实意见书的原因在于龙泉规自局认为案涉项目的《房屋竣工面积测绘报告》不完善，漏测了实为阳台但标注为“露台”的建筑面积，该面积应当计入计容面积。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款及《四川省城乡规划条例》第五十八条第一款、第二款的规定，结合《成都市城乡规划条例》、成规办〔2017〕475号《成都市建筑工程竣工规划核实管理办法》关于建设工程竣工规划核实的具体规定，建设工程竣工规划核实的内容应当是建设工程是否符合规划条件和规划许可内容。 本案中，龙泉规自局认为电建地产在案涉项目规划报批时提交的方案设计中标注的“露台”实为阳台，电建地产在申请案涉项目的规划核实时漏测了“露台”的面积，而“露台”的面积涉及计容面积，属于规划核实应当审查的内容，其以电建地产提交的《房屋竣工面积测绘报告》不完善，根据《成都市建筑工程竣工规划管理办法》第十三条第二项“城乡规划主管部门在进行竣工规划核实时，发现有下列情形之一且未经依法处理的，不予核发《建设工程规划核实意见书》：（二）未经规划批准擅自增加规划许可计容面积、建筑密度的；”的规定，未对案涉项目验收核实并核发《建设工程竣工规划核实意见书》。电建地产认为，其按照法律、行政法规提交了案涉项目申请规划核实的相应材料，且未改变案涉项目的规划条件，严格按照规划许可内容进行案涉项目的修建，龙泉规自局应当对案涉项目验收核实并核发《建设工程竣工规划核实意见书》。根据原审庭审查明的事实，电建地产依据规划条件报送的案涉项目《方案设计》及单体图、总平面定位图均获得了城乡规划部门的审批通过，并取得了《建设工程规划许可证》，最终建成状态亦未出现与设计方案、图纸及许可内容不一致之处，龙泉规自局亦未提交电建地产就案涉项目存在擅自增加规划许可的证据，故其对案涉项目不予规划核实并核发《建设工程规划核实意见书》证据不足，违反法律规定。 龙泉规自局提出其在案涉项目的方案设计报批及规划许可阶段仅履行形式审查职责，案涉项目的方案设计及相关图纸的真实性由建设单位负责，其在规划许可时无法审查到案涉项目的“露台”是露台还是阳台，在规划核实阶段方才履行实质审查职责，故其在规划核实阶段发现案涉项目名为“露台”实为阳台的情况，有权要求电建地产进行补测后再进行规划核实。原审法院认为，根据龙泉规自局的陈述，其根据《成都市龙泉驿区规划管理局规划设计条件通知书》及《成都市规划管理技术规定》，在建设项目的方案设计报批之时，会对建设项目的容积率、建筑密度、绿地率、建筑退界及间距等控制指标进行审查。本案中，案涉项目的“露台”是露台还是阳台，对案涉项目的计容面积及容积率有直接影响，属于龙泉规自局在案涉项目的方案设计报批及规划许可之时就能够审查到的内容，对其主张不予支持。 案涉项目的露台与阳台之争系引发本案诉讼的直接原因，但该问题应当在方案设计报批及规划许可阶段予以解决，本案涉及规划核实，规划许可与规划核实属于不同阶段，在有效的规划许可未被变更或撤销之前，规划核实应当依据规划许可的内容进行。规划许可作为规划核实的前置阶段，如果只进行形式审查，而留待规划核实阶段进行实质审查，势必增加行政相对人发现问题并解决问题的成本，规划许可这一程序的设置亦将失去应有之意。对于因法律、行政法规变化引发规划核实相应要求的变化，城乡规划行政主管部门应当及时向建设单位宣传解释，并告知其申请变更规划条件，重新获取规划许可以适应新情势的要求，而非直接在规划核实阶段否定规划许可的内容，进而以规划许可时存在问题为由拒不进行规划核实，由此违反行政合理原则造成行政相对人可期待利益的损失。综上，龙泉规自局收到电建地产对案涉项目申位规划验收的相应材料后，未在法定期限内作出明确回复，且其规划核实内容超出法律规定的内容，未依法履行法定职责。因规划核实属于城乡规划主管行政机关的行政职权，司法机关不宜直接干涉行政机关作出判定，原审法院结合电建地产的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：龙泉规自局于该判决发生法律效力后按照法律、行政法规的规定履行法定职责，对电建地产就中国水电·云立方（三期）9#、10#楼及地下室建设项目申请规划核实的事项重新进行处理。案件受理费50元，由龙泉规自局负担。 宣判后，上诉人龙泉规自局不服，向本院提起上诉称，龙泉规自局在规划许可阶段只需对申请人的材料进行一般审查，并非实质审查；原审法院认为被上诉人电建地产依据规划条件报送的案涉项目《方案设计》及单体图、总平面定位图均获得了城乡规划部门的审批通过，并取得了《建设工程规划许可证》，最终建成状态亦未出现与设计方案、图纸及许可内容不一致之处，属于认定事实不清；龙泉规自局在规划核实阶段对电建地产提交的材料进行实质审查并无不当，且已依法履行了职责。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人电建地产在二审中辩称，建设工程规划许可属于实质审查，其依法取得的《建设工程规划许可证》具有法律效力；四川政务服务网上公示的《建设工程规划许可证核发办事指南》《建设工程竣工规划条件核实办事指南》均明确审查类型为“实质审查”；案涉项目的《方案设计》获得审批通过时，“错层露台”的设计形式及不计算面积符合当时的有关规定。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《四川省城乡规划条例》第五十八条第一款规定，“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请规划核实。”该条第二款规定，“城市、县人民政府城乡规划主管部门受理申请后，应当通过图件核验、现场勘查等方式对建设工程是否符合规划条件和规划许可内容进行核实。经审核，符合规划条件和规划许可内容的，应当自受理申请之日起二十日内，出具建设工程规划核实合格证；不符合规划条件和规划许可内容的，不予通过核实并书面告知理由和整改意见。”据此，被上诉人龙泉规自局对其辖区内建筑工程规划核实的申请具有依法审查处理的行政职权，对建筑工程规划核实的内容为是否符合规划条件和规划许可内容。 本案中，上诉人龙泉规自局收到被上诉人电建地产申请规划核实的材料以后，认为案涉项目的《房屋建筑面积测绘成果报告》所出测绘成果不完整，9#、10#楼的“露台”应计算半面积而未计算，提交的报告不符合计算规范实施细则，因此，未对案涉项目验收核实。但根据本案查明的事实，被上诉人电建地产依据规划条件报送的案涉项目《方案设计》及单体图、总平面定位图均获得了城乡规划部门的审批通过，并取得了《建设工程规划许可证》。涉及案涉项目“露台”未计入面积这一情形在报送材料中明确进行了标注，该情形直接影响案涉项目的计容面积及容积率。龙泉规自局并未实际审查案涉项目是否符合规划条件和规划许可内容，而以电建地产提交的报告不符合计算规范实施细则为由，未予验收核实，主要证据不足。龙泉规自局主张在规划许可阶段只需进行一般审查，在规划核实阶段进行实质审查，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人龙泉规自局的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市龙泉驿区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋娜娜 审判员  刘 静 审判员  熊 文 二〇二〇年三月二十三日 书记员  张 慧 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。