吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终48号 上诉人（原审原告）延边天一牧业有限公司，住所地吉林省。 法定代表人文成玟，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）珲春市人民政府，住所地吉林省珲春市新安路1991号。 法定代表人张吉锋，该市市长。 上诉人延边天一牧业有限公司（以下简称天一牧业公司）因诉珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）行政强制及行政赔偿一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初80号行政裁定，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，国发办[2005]40号《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》同意环保总局关于新建河北柳江盆地地质遗迹等17处国家级自然保护区的意见，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。国家环境保护总局作出环函[2005]314号《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》，通知国家级保护区的面积、范围及功能分区等有关事项，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。天一牧业公司的天一牧场在珲春东北虎国家级自然保护区内。天一牧业公司成立于1996年7月8日，系中外合资经营企业，经营范围为改良优质延边黄牛、配育优良种牛、种猪；加工销售绿色肉类食品、销售本公司产品。编号为珲（2012）国土备（003）号《设施农用地备案申请审核表》记载，项目名称为延边天一牧业有限公司、拟建设施类型（农业生产设施）总面积为51200平方米、拟建设施类型（农业附属设施）总面积为3000平方米，盖有板石村村委会、板石镇政府、珲春市牧业管理局、珲春市国土资源局、珲春市政府的公章。2010年9月1日，天一牧业公司向板石镇政府提出《申请办理房屋产权证的请示》，“为了更好地促进企业发展，通过板石镇政府的招商引资，企业成功实现了股份制重组，现股东为延边天牛牧业发展有限公司和香港阳光鲜食品有限公司两大企业。现因天一牧业部分农业生产用房一直没有办理产权执照，公司资产核算一度受阻，为了尽快完成公司的重组工作，特申请为公司16座农业生产用房办理产权执照，恳请板石镇政府予以批准。”天一牧业公司于2010年9月取得吉房权板集字第M-1-49号至M-1-66号，共18座房屋的《单位房屋所有权证》。该房屋所有权证中的房屋均为本案天一牧业公司被强制拆除的房屋。珲春市政府向法院提交吉房权板集字第M-1-49号、第M-1-50号，第M-1-52号至M-1-66号《单位房屋所有权证》。珲春市政府向本院提交《单位房屋所有权证存根》，编号为吉房权板集字第M-1-49至第M-1-52，M-1-54至M-1-66号。17个存根上均有《临时贰年》的章。另外，有的存根上注明“该房屋为临时产权执照，产权期为2年，到期后由产权单位到发证机关换发新证。”；有的注明“上述房屋产权同延边天一牧业有限公司与板石村所签订土地租赁合同的存续而存续，租赁合同到期后与板石村续签租赁协议，房屋产权继续有效。”天一牧业公司于2012年7月4日取得吉珲林证字（2012）第12002019号、12002020号、12002021号和12002022号《林权证》，该林权证上的林地均为案涉林地。 珲春市政府于2017年2月6日作出《珲春东北虎国家级自然保护区生态环境问题整治工作实施方案》，其珲春东北虎国家自然保护区生态环境问题清单中包括天一牧业公司的天一牧场。珲春市政府于2017年8月28日作出《珲春市落实“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动工作方案》，推动自然保护区内违法违规问题整改。珲春市林业局于2017年7月31日向天一牧场作出珲市林责通字[2017]第B30号《责令停止非法占用集体林地违法行为通知书》，通知：你单位存在下述违法行为：在珲春市板石集体林21林班8小班内，私建房屋1处，私挖鱼池，非法占用集体林地0.4公顷。因你单位在无征占用林地批复相关手续的情况下，非法侵占林地擅自改变原林业用途，属擅自改变林地用途行为修建砖瓦房舍。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，责令立即停止占用林地行为，在3日内恢复原状，自行拆除修建砖瓦房舍。珲春市环境保护局于2018年6月1日向天一牧业公司作出珲环责改字[2018]第S008号《责令改正违法行为决定书》，内容有：你单位畜禽规模化养殖建设项目在自然保护区内，区域包括核心区和缓冲区。你单位的上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《畜禽规模养殖污染繁殖条例》第三十七条的规定，责令你单位立即停止项目建设及生产。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将（依法实施行政处罚）依法申请人民法院强制执行。并交代了行政复议和诉讼的途径。珲春市国土资源局于2018年6月28日作出《关于注销延边天一牧业有限公司设施农用地备案手续的通知》，内容有：天一牧业公司于2012年申请办理位于珲春市板石镇板石村设施农用地备案手续，现经营期限五年已满，不符合继续备案的条件。现通知天一牧业公司于2012年申请办理位于珲春市板石镇板石村设施农用地备案手续已失效，现予以注销。板石镇政府于2018年9月28日向板石镇行政区域内所有单位及个人作出《板石镇人民政府通告》，内容有：依据《吉林省乡村建设管理条例》第十五条、第三十八条之规定，通告立即停止在规划区外违法违规的建设行为；立即停止规划区外相关违法建筑物及附属设施的转让、交易、抵押等行为；凡在行政区域规划区外的违法违规建筑物及附属设施，自通告之日起五日内自行拆除。五日如未拆除违章建筑物及相关附属设施的，将依法予以强制拆除。珲春市政府于2018年9月至10月份对天一牧业公司经营的天一牧场的设施设备进行强制拆除。天一牧业公司于2019年3月11日向珲春市政府申请国家赔偿，珲春市政府未作出决定。天一牧业公司向法院提交《评估申请书》，申请针对天一牧业公司第二项诉讼请求所涉相关财产价值委托评估机构进行评估。 原审认为，本案中，珲春市政府于2017年2月6日作出《珲春东北虎国家级自然保护区生态环境问题整治工作实施方案》，于2017年8月28日作出《珲春市落实“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动工作方案》后，珲春市政府的多个职能部门，即珲春市林业局作出《责令停止非法占用集体林地违法行为通知书》，责令天一牧业公司自行拆除修建砖瓦房舍；珲春市环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》，责令立即停止项目建设及生产；板石镇政府作出《板石镇人民政府通告》，责令自行拆除违章建筑物及相关附属设施；珲春市国土资源局作出《关于注销延边天一牧业有限公司设施农用地备案手续的通知》，注销了板石镇板石村设施农用地备案手续。珲春市政府最终于2018年9月至10月份对天一牧业公司经营的天一牧场的设施设备进行强制拆除。珲春市政府多个职能部门的上述行为构成珲春市政府组织实施案涉强制拆除行为的事实根据和前提基础。天一牧业公司提起本案行政诉讼，要求确认珲春市政府组织实施的强制拆除行为违法，并据此提出赔偿请求。而判断被诉强制拆除行为的合法性，必然要涉及该行为自身的事实根据、法律依据和执法程序等，既包括实体合法性，也包括程序合法性。天一牧业公司的诉请实际上涉及对一系列行政行为合法性的判断。其对作为本案事实根据的前述多个行政主体作出的行政行为合法性未提起诉讼，而直接起诉最终的强制拆除行为，既不能从根本上实现天一牧业公司的诉讼目的，也不符合起诉条件。 需要说明的是，如果天一牧业公司另案向有管辖权的人民法院对相关行政行为提起诉讼，因提起本案行政诉讼所耽误的期间，系非自身原因所致，不应计算在起诉期限内。在生效裁判对相关行政行为的合法性作出裁判后，天一牧业公司可依法就案涉强制拆除行为的合法性另行依法提起诉讼。 依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回延边天一牧业公司的起诉。 天一牧业公司上诉称，本案被诉的行政行为是珲春市政府作出的行政强制行为，原被告主体适格明确，事实依据与诉讼请求指向清楚，符合行政诉讼法定起诉条件，属于人民法院受案范围，不违背法定管辖规定。故请二审依法改判。 本院二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，天一牧业公司明确针对珲春市政府作出的行政强制行为提起本案行政诉讼，该行政强制行为属于独立的可诉的行政行为。被诉行政强制行为涉及的事实基础及法律依据是人民法院在行政诉讼当中进行合法性实体审查的内容，与起诉条件无关，原审对此论述不当，应予指正。 综上，原审认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2019）吉24行初80号行政裁定； 二、指令吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  阎道清 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年三月三十一日 法官助理  张红梅 书 记 员  王豆豆