甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终506号上诉人（原审原告）徐子琦，女，1962年11月10日出生，汉族，住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府，住所地：兰州市城关区南滨河东路637号。法定代表人张伟文，该市市长。委托代理人周建林，该市政府办公室党组成员。委托代理人张茂军，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区酒泉路中央广场1号法定代表人唐仁建，甘肃省人民政府省长。委托代理人李景海，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人冯永帆，甘肃省司法厅工作人员。上诉人徐子琦因诉兰州市人民政府（以下简称市政府）、甘肃省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开及行政复议一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告徐子琦于2018年8月22日在兰州市人民政府信息公开网上提请兰州市总工会信息公开有关材料，市政府收到申请后，于2018年9月10日作出兰政公开申字（2018）35号《政府信息公开申请告知书》，并于2018年9月14日向原告送达了兰政公开申字（2018）35号《政府信息公开申请告知书》及附件，原告对附件的真实性存疑，故向省政府申请复议，请求撤销该《政府信息公开申请告知书》，并责令市政府公开真实的相关材料。被告省政府于2019年2月1日作出甘政复字（2018）139号《行政复议决定书》，认定原告申请公开的信息不属于市政府在履责过程中制作或者获取的政府信息，故不属于市政府应当公开的信息，但市政府基于便民原则核查后作出《政府信息公开申请告知书》，并将调取的相关材料向原告公开，不违反法律规定，不损害原告的合法权益，但市政府处理政府信息公开的时限超过法定期限，遂以超过法定答复期限为由，确认兰政公开申字（2018）35号《政府信息公开申请告知书》违法。在申请复议的同时，原告再次向市政府提出信息公开申请，要求兰州市总工会继续公开中昊北方涂料工业研究设计院有限公司工会主席选举任职的相关信息和材料，被告市政府于2018年10月10日作出兰政公开申字（2018）37号政府《信息公开申请告知书》，认为原告申请的信息不属于市政府制作，建议向兰州市总工会提出申请。该《信息公开申请告知书》送达原告后，原告不服，向被告省政府提出复议，被告省政府于2019年2月1日作出甘政复字（2018）140号《行政复议决定书》，维持了兰政公开申字（2018）37号政府《信息公开申请告知书》。一审法院认为，《中华人民共和国工会法》第四条规定，工会必须遵守和维护宪法为根本的活动准则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义***思想***理论，坚持改革开放，依照工会章程独立自主地开展工作。第九条规定，工会各级组织按照民主集中制原则建立。各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选。各级工会委员会向同级会员大会或者会员代表大会负责并报告工作，接受其监督。工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员。上级工会组织领导下级工会组织。根据上述法律规定，工会是依照工会章程独立自主地开展工作，工会委员会人员的选举、罢免等事项由工会会员大会决定，下级工会接受上级工会的组织领导。而原告申请政府信息公开的事项为公开中昊北方涂料工业研究设计院有限公司工会主席选举任职的相关补充信息，明显并不属于市政府制作或获取的信息，原告在申请政府信息公开时亦表述为请求由兰州市总工会公开上述信息。因原告申请的政府信息公开及被告答复、复议的时间均发生在2019年5月15日之前，应当适用原《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日施行之前）的规定。该条例第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第三项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据上述规定，对于不属于市政府制作或获取的信息，市政府应当告知申请人。对于原告提出的本案的信息公开申请，被告市政府依照法律规定，告知了原告申请公开的信息不属于市政府制作，已经履行了法定的告知义务。省政府在接到复议申请后，依照法定程序对该《信息公开申请告知书》予以维持，符合法律规定。综上，被告市政府和被告省政府作出兰政公开申字（2018）37号《政府信息公开申请告知书》和甘政复字（2018）140号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告徐子琦主张撤销兰政公开申字（2018）37号《政府信息公开申请告知书》和甘政复字（2018）140号《行政复议决定书》，并要求市政府履行职责的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定第十二条第一款第一项之规定，判决驳回原告徐子琦的诉讼请求。上诉人徐子琦上诉称，一、一审判决将上诉人信息公开申请是在被上诉人主办的“兰州市人民政府信息公开专栏”提出的事实未进行认定，导致判决错误。首先，被上诉人搭建了具有全市政务公开协调、指导、监督职能的“兰州市人民政府信息公开专栏”，就应该尽到相应责任和义务。其次，一审判决中认定“原告在申请政府信息公开时亦表述为由兰州市总工会公开上述信息”与判决“被告市政府依照法律规定，告知了原告申请公开的信息不属于市政府制作，已经履行了法定告知义务，自相矛盾。二、遭到信息制作部门“拒绝”的事实及致电被上诉人希望协调的事实未被认定。上诉人认为“补充”信息公开申请应由被上诉人转交部门兰州市总工会，而不是告知申请人去找兰州市总工会，以落实信息条例第五条规定的“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”。三、被上诉人兰州市政府应该为兰政公开申字（2018）35号《政府信息公开申请告知书》真实性和合法性负责，以防不实信息传递。按照《信息公开条例》第六条、第七条的规定，被上诉人应当为35号告知书所附信息真实性负责,因35号告知书有“经核实-----王蓉同志超过规定任期继续担任工会主席一事，事实清楚，材料充分，记录明确”，而其对上诉人的“质疑”并未充分举证。故在上诉人提出“补充”信息公开时，被上诉人应继续“督办”或“转交”兰州市总工会，而不是推诿。综上，请求依法撤销兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初39号行政判决，依法改判，支持一审诉讼请求。被上诉人市政府答辩称，一、被上诉人的答复行为适用法律正确，符合法定程序。被上诉人提交的申请内容为“由于9月15日收到的信息公开材料，无法证明其真实性，故再次提出补充信息公开材料。包括上报文件、批复电脑版以光盘提供，按文件、批复规定履行签批流程的记录，研究过程会议记录，会议记录由参与人签字确认记录等。提请兰州市总工会公开批准同意中昊北方涂料工业研究设计院有限公司工会主席王蓉（2010年违反《企业工会主席产生办法》等当选）超过《中国工会章程》规定的任期，继续任工会主席的依据和履行相关法定程序的信息，包括文件。”上诉人申请公开的信息既不是被上诉人制作，也不是由被上诉人依职权获取并保存的政府信息，不属于被上诉人应依法公开的政府信息，故被上诉人向上诉人告知了“该信息不属于本机关制作并建议其向兰州市总工会提出申请。被上诉人于9月17日收到上诉人的信息公开申请，于10月12日书面答复并以EMS快递邮寄的形式送达上诉人，符合法律法规规定的期限。二、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。因申请人申请信息公开的时间发生在2019年5月15日之前，应当适用原《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）。一审法院根据该条例第十七条、第二十一条之规定认定被上诉人答复行为合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人省政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点：1、兰州市人民政府是否为本案的适格被告。2、兰州市人民政府作出兰政公开申字（2018）37号《政府信息公开申请告知书》（以下简称37号告知书）是否违反法律规定。3、甘肃省人民政府作出甘政复字（2018）140号《行政复议决定书》是否合法。一、关于兰州市人民政府是否为本案的适格被告问题。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作答复的，以受理申请的机关为被告。据此，应以作出政府信息答复的机关为被告，故兰州市人民政府是本案的适格被告。二、关于兰州市人民政府作出37号告知书是否违反法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第（三）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”对申请人申请获取的有关政府信息，依据“谁制作、谁公开”，“谁保存、谁公开”的原则，予以答复。不属于政府信息是指原告申请公开的信息，不属于行政机关在职责范围内所形成的政府信息。本案中，2018年8月22日，上诉人在市政府信息公开网上提请兰州市总工会信息公开，其申请获取公开的信息是“兰州市总工会公开批准同意中昊北方涂料工业研究设计院有限公司工会主席王蓉（2010年违反《企业工会主席产生办法》等当选）超过《中国工会章程》规定的任期，继续任工会主席的依据和履行相关法定程序的信息”。上诉人申请公开的信息属于兰州市总工会内部管理运作的信息，不属于政府信息公开条例中市政府在履行职责过程中制作或者保存的政府信息，但被上诉人自收到上诉人要求公开信息的申请后，在法定期限内以书面形式作出37号告知书，并以EMS快递邮寄送达上诉人，符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项“不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的”规定，据此，被上诉人市政府已经履行了告知或说明理由义务，其作出被诉的37号告知书符合法律规定。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。但本案上诉人并未就此向人民法院举证证明被上诉人保存了这类信息。因此,上诉人要求撤销被诉的37号告知书的主张不能成立，本院不予支持。三、关于甘肃省人民政府作出甘政复字[2018]140号《行政复议决定书》是否符合法律规定的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机关认为有必要时，可以向有关机关和人员调查情况，听取申请人、被申请人和原审第三人的意见。本案中，被上诉人甘肃省人民政府，经甄别核实双方当事人提供的证据，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项作出的甘政复字（2018）140号行政复议决定符合法定程序，复议结果并无不当。另外，至于上诉人提出两被告未履行对政务公开的监管职责。经查，根据已查明事实，被上诉人兰州市政府向上诉人送达兰政公开申字（2018）35号《政府信息公开告知书》（以下简称35号告知书）及附件后，其不服又向市政府提请“补充”信息公开。2018年10月13日被上诉人又作出37号告知书，在复议机关针对申请人要求撤销37号告知书的情况下，依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定作出甘政复字（2018）140号行政复议决定，维持37号告知书。为此，上诉人向人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1、撤销甘肃省人民政府甘政复字（2018）140号《行政复议决定》；2、撤销兰州市人民政府兰政公开申字（2018）37号《政府信息公开申请告知书》；判令履行职责。由此，上诉人提起本案之诉系撤销之诉，并未以两被告不履行职责为由提起诉讼。故对上诉人在上诉中提出两被告未履行监督兰州市总工会履行信息公开职责的主张，不属于本案审查的范围。综上，一审判决事实清楚、适用法律正确，程序合法，结果适当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，建判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐子琦负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇二〇年三月三十一日书记员 马恩亭附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；