广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终58号上诉人（原审原告）佛山市中投金茂投资发展有限公司，住所地佛山市禅城区***********之一。法定代表人曾合媚，执行董事。委托代理人朱素雅，广东法岸律师事务所律师。委托代理人侯婉珍，广东法岸律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区******。负责人杨小晶，局长。委托代理人蔡智颖，佛山市规划城建档案馆工作人员。委托代理人任博佳，广东星英律师事务所律师。上诉人佛山市中投金茂投资发展有限公司（以下简称中投金茂公司）因诉被上诉人佛山市自然资源局（以下简称市自然资源局）城建不履行法定职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1096号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年11月8日，中投金茂公司将融利大厦项目工程发包给广东建邦兴业集团有限公司（以下简称建邦公司）进行承包建设。该工程于2017年11月6日竣工验收备案。中投金茂公司于2017年11月24日申请建设档案竣工核验。市自然资源局受理后于2017年12月18日出具核验意见，要求该公司按照《佛山市建筑工程和市政基础设施工程竣工资料编制目录》进行搜集、排序和编目。2018年1月19日退回中投金茂公司全部档案资料。2018年8月1日中投金茂公司再次向市自然资源局申请建设档案竣工核验，佛山市规划城建档案馆（以下简称档案馆）受理后于2018年8月17日出具核验意见，认为提交城建档案符合要求、同意接收并同意核发《佛山市城市建设档案验收证书》，同年8月20日将该证书送达给中投金茂公司。另查，中投金茂公司因建邦公司未提交关于融利大厦项目的《城建档案移交书》为由向佛山市禅城区人民法院提起诉讼，2018年10月16日，禅城区人民法院作出（2018）粤0604民初1335号《民事判决书》，判决驳回中投金茂公司的诉讼请求。中投金茂公司不服上诉至佛山市中级人民法院，2019年5月27日，佛山市中级人民法院作出（2019）粤06民终1874号《民事判决书》，判决驳回上诉维持原判。再查，档案馆系原佛山市国土局下属的事业单位，因机构改革原佛山市国土局相关职能由佛山市自然资源局承接。原审法院认为，首先关于中投金茂公司的第一项诉讼请求要求确认市自然资源局要求施工单位在《城建档案移交书》签章的行为违法，该请求是否可诉的问题。行政机关最终作出行政决定之前，会有一系列预备性、程序性和处于中间阶段的过程性行为。从表面上看，一些过程性行为虽然与普通的可诉性行政行为没有差别，但从整体的行政过程来说，这些过程性行为对权利相对人没有产生独立、最终的行政法律效力，不单独具有可诉性。市自然资源局要求施工单位在《城建档案移交书》签章系为了之后核发《佛山市城市建设档案验收证书》作预备性、阶段性和程序性工作，且市自然资源局已向中投金茂公司核发了《佛山市城市建设档案验收证书》，因此市自然资源局要求施工单位在《城建档案移交书》签章属于过程性行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。其次，关于中投金茂公司第二项诉讼请求，该请求实际上系确认市自然资源局不作为的行为违法。中投金茂公司认为市自然资源局未履行法定职责，但并未提供任何证据证明其于2018年1月10日向该局提出申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”故中投金茂公司的该项诉讼请求应予驳回。退一步说，即便中投金茂公司于2018年1月10日向市自然资源局提出申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”中投金茂公司亦应在2018年9月10日前向法院提起履职之诉，而该公司却在2019年10月16日提起诉讼，远超过法定起诉期限且该公司未提供任何证据证明存在不可抗力等因素耽误起诉期限，故中投金茂公司该项诉讼请求亦应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十六条、第六十九条第一款第（一）、第（二）项、第三款的规定，裁定：驳回中投金茂公司的起诉。案件不收取受理费。上诉人中投金茂公司上诉称：一、预备性、程序性和处于中间阶段的行为是否具有可诉性在于是否对上诉人产生实际影响，但一审裁定笼统认为凡是上述行为均不具有可诉性错误，依法应予纠正。由于被上诉人市自然资源局及其下属档案馆要求施工单位在《城建档案移交书》盖章错误，此行为导致上诉人在长达八个月的时间内无法取得《佛山市城市建设档案验收证书》，进而导致上诉人无法办理商品房交付手续，对上诉人的实体权益产生重大影响，故被上诉人要求上诉人提供具备施工单位签章的《城建档案移交书》，属于可诉性行为。二、上诉人确认于2018年1月10日向被上诉人申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，被上诉人存在行政违法行为，但一审法院未查清上述事实。2018年1月10日，上诉人按照档案馆要求完成初验意见的整改，并向档案馆提请验收，但档案馆及被上诉人以施工单位未在《城建档案移交书》签章为由拒绝接收建设工程竣工档案，继而拒绝核发《佛山市城市建设档案验收证书》。上诉人于2018年1月12日提起诉讼要求施工单位提供符合归档标准的《城建档案移交书》及被上诉人于2018年1月19日退回上诉人全部档案资料的行为，足以证明上诉人于2018年1月10日曾向档案馆提请验收，否则上诉人不可能贸然通过民事诉讼的方式寻求解决的途径。即使上诉人缺乏提交清单以证明曾于2018年1月10日向被上诉人提交资料，但被上诉人在上诉人诉建邦公司一案的《回复函》及答辩材料中均确认“被上诉人要求施工单位在《城建档案移交书》签章方可接收建设工程竣工档案，即核发《佛山市城市建设档案验收证书》这一违法行为。故被上诉人的违法行为确实存在，且至今仍然继续按照此违法行为进行实际操作。三、本案属于确认违法之诉，不受起诉期限约束；即使约束，本案也未超过起诉期限，上诉人有权提起诉讼，一审裁定认定错误。上诉人于2018年1月12日提起与本案关联的另案民事诉讼，直至佛山市中级人民法院于2019年5月27日作出终审判决之日止，这段期间属于民事诉讼确定当事人权利义务的时间，不应计算在起诉期间内，应当予以扣除。上诉人在本案起诉前才知道被上诉人此前作出的行政行为违法，遂于2019年10月16日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。四、被上诉人的行政行为违法，依法应予确认，一审裁决认定错误，应予纠正。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定，2.依法改判确认被上诉人要求施工单位在《城建档案移交书》签章的行政行为违法，3.依法改判确认上诉人于2018年1月10日向被上诉人申请办理核发《佛山市城市建设档案验收证书》，而被上诉人未于2018年8月1日前作出属不作为行政行为违法，4.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市资源自然局答辩称：一、被上诉人要求上诉人中投金茂公司提交有施工单位签章的《城建档案移交书》属于核发《佛山市城市建设档案验收证书》的预备性、阶段性和程序性行为，其已被核发《佛山市城市建设档案验收证书》这一实体性行政行为所吸附而无法独立，且对上诉人权利义务的影响尚未确定，因而该行为不具有可诉性。此外，上诉人城建档案预验不合格的原因是其未按照《佛山市建筑工程和市政基础设施工程竣工资料编制目录》进行搜集、排序及编目，而并非上诉人主张的施工单位未及时在《城建档案移交书》上盖章所致，这一事实已经生效判决确认。二、上诉人没有证据证明其于2018年1月10日向被上诉人申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，被上诉人不存在行政不作为。三、依申请的不作为行政行为，起诉期限是六个月，上诉人超过起诉期限提起行政诉讼，依法应裁定驳回起诉。一审法院适用法律正确。本案中，上诉人于2018年8月17日即收到被上诉人核发的《佛山市城市建设档案验收证书》，已知悉被上诉人具体行政行为内容，且不具备《行政诉讼法》第四十八条规定的可以不计算在起诉期限内的情形，依法应当裁定驳回起诉。上诉人提起民事诉讼不影响行政诉讼起诉期限的计算。四、上诉人援引的法律依据《城建档案业务管理规范》（CJJ/T158-2011）、《建设工程文件归档规范》（GB/T50328-2014），系推荐性标准而非强制性标准,被上诉人结合佛山市实际情况，自行确定《城建档案移交书》内容及表格样式没有违反法律法规的强制性规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查焦点为上诉人中投金茂公司提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。综观上诉人的诉讼请求，其起诉的行政行为有二：一是被上诉人市自然资源局要求施工单位在《城建档案移交书》上签章的行政行为，二是被上诉人未及时为上诉人核发《佛山市城市建设档案验收证书》的不履行法定职责的行为。关于《城建档案移交书》的问题。根据双方当事人的起诉和答辩意见可知，双方当事人均确认，《城建档案移交书》是之后核发《佛山市城市建设档案验收证书》的前期程序性步骤，故被上诉人要求施工单位在《城建档案移交书》上签章属于过程性行政行为。且据上诉人所述，施工单位未在《城建档案移交书》上加盖公章，正是被上诉人拒绝为其核发《佛山市城市建设档案验收证书》的原因。而上诉人的第二项诉讼请求即是提请对被上诉人未及时核发《佛山市城市建设档案验收证书》的行为进行审查，也就是说，《城建档案移交书》对上诉人权利义务的影响实质是通过被上诉人未及时核发《佛山市城市建设档案验收证书》体现出来。一审法院认定被上诉人要求施工单位在《城建档案移交书》上签章属于过程性行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对上诉人就《城建档案移交书》的起诉予以驳回，处理正确，本院予以确认。关于《佛山市城市建设档案验收证书》的问题。上诉人主张其于2018年1月10日向被上诉人提出申请核发《佛山市城市建设档案验收证书》，但被上诉人直至2018年8月1日前都未予以核发，属于行政行为违法。该项诉讼请求实质系确认被上诉人不履行法定职责违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”上诉人自述其于2018年1月10日提出申请，其应在2018年9月10日之前向法院提出履职之诉，但其直至2019年10月才提出，明显超过法定起诉期限。一审法院认定上诉人就被上诉人未及时核发《佛山市城市建设档案验收证书》的行为提起诉讼超过法定起诉期限并予以驳回，处理正确，本院予以确认。上诉人主张其提出的是确认违法之诉，不受起诉期限的限制，但该主张明显缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人还主张其在提起本案诉讼之前以施工单位建邦公司为被告提起了民事诉讼，该民事案件审理期间应扣除在起诉期限之外，但该民事诉讼是以施工单位建邦公司未提交关于融利大厦项目的《城建移交书》为由向该公司主张违约金，而上诉人提起本案之诉并不须以上述民事诉讼为前提，故上诉人提及的民事诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，其主张该民事诉讼审理期间不计算在起诉期限内的主张，本院不予支持。综上，上诉人中投金茂公司的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年三月二日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷