贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔05行终47号上诉人（原审原告）刘代虎，男，1969年6月4日出生，汉族，贵州省威宁县人，住贵州省威宁自治县。被上诉人（原审被告）威宁自治县人民政府陕桥街道办事处。地址：威宁自治县陕桥街道陕桥社区南屯组。法定代表人王邦勇，该办事处主任。被上诉人（原审被告）威宁自治县工业和信息化局。地址：贵州省威宁自治县五里岗街道燎原社区。法定代表人王文平，该局局长。委托代理人（特别授权）王宇翔，贵州澜典律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）威宁陕桥砖厂。地址：威宁自治县陕桥街道陕桥村。负责人陈昊。上诉人刘代虎因行政协议一案不服贵州省毕节市七星关区人民法院（2019）黔0502行初43号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：2011年6月20日刘代虎将其位于威宁彝族回族苗族自治县清水沟的承包地出租给谢春梅开办企业并签订《土地租赁合同》，合同约定租期为：从2011年8月1日起至2014年8月1日止，共三年。2011年7月11日威宁彝族回族苗族自治县发展和改革局作出威发改投（2011）33号《关于威宁县陕桥砖厂项目备案的通知》，对威宁县陕桥砖厂筹备组的项目备案申请予以备案，其建设性质：新建；建设地点：威宁县草海镇陕桥村清水沟；建设起止年限：2011年6月至2012年7月。2014年8月5日威宁陕桥砖厂与刘代虎续签《场地租赁合同》，合同约定租期为六年，价格三年一定。2014年8月29日威宁陕桥砖厂投资人变更为陈昊（负责人）。2017年，威宁彝族回族苗族自治县人民政府为清理整治贵州草海国家级自然保护区内制砖企业，保护草海湿地生态系统，于2017年8月20日印发《威宁自治县清理整治草海保护区范围内砖厂工作方案》对草海保护区内符合国家产业政策的制砖企业的厂址设施设备进行撤除，恢复土地原状，按照评估价对固定资产中的房屋建筑物类进行补助，并予以搬迁。2017年10月24日威宁彝族回族苗族自治县工业经济和能源局、威宁彝族回族苗族自治县人民政府陕桥街道办事处与威宁陕桥砖厂签订《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》，该协议书约定威宁陕桥砖厂拆除位于陕桥街道陕桥村生产设施设备、所有地面附着物及平整土地并给予威宁陕桥砖厂补助人民币573100元。2019年2月20日，刘代虎认为2017年10月24日威宁彝族回族苗族自治县工业经济和能源局、威宁彝族回族苗族自治县人民政府陕桥街道办事处与威宁陕桥砖厂签订的《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》砖厂补助款中包含了围墙、场地平整及硬化、堡坎及设备基础的补助款，而砖厂围墙、场地平整及硬化、堡坎及设备基础系其建设，相应补助款项应归其所有为由向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销二被告与第三人签订的《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》中涉及的围墙、场地平整及硬化、堡坎及设备基础的补助项目。原审另查明：威宁陕桥砖厂的场地用地系2011年6月20日出租给谢春梅的前述土地。2017年10月24日威宁彝族回族苗族自治县工业经济和能源局、威宁彝族回族苗族自治县人民政府陕桥街道办事处与威宁陕桥砖厂签订的《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》并未对威宁陕桥砖厂的场地用地予以征收、征用。2019年1月18日中共威宁彝族回族苗族自治县委文件威委（2019）7号《中共威宁自治县委威宁自治县人民政府关于威宁彝族回族苗族自治县机构改革的实施意见》将威宁彝族回族苗族自治县工业经济和能源局更名为威宁彝族回族苗族自治县工业和信息化局。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”之规定，本案中，威宁陕桥砖厂系经许可进行建设，并依法登记成立的企业，其具有独立的民事主体地位，并享有其建设的所有权。2017年10月24日威宁彝族回族苗族自治县工业经济和能源局、威宁彝族回族苗族自治县人民政府陕桥街道办事处与威宁陕桥砖厂签订的《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》系对威宁陕桥砖厂进行搬迁造成其合法建设损失的相应补助，并未涉及砖厂土地的征收、征用，原告主张该协议损害其合法权益的理由并无法律依据及事实根据，其也并非补助协议的相对人，故原告与涉案补助协议并无利害关系。就本案而言，原告就砖厂场地的平整与硬化等补助款项或者第三人未付租金等争议问题，其可与第三人按照相关租赁协议约定进行协商或者依法提起民事诉讼。综上，原告与前述补助协议无利害关系，原告也并非该协议的相对人，原告主体不适格，其起诉依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告刘代虎的起诉。案件受理费，免于收取。宣判后，上诉人刘代虎不服向本院提起上诉称：2014年8月5日，上诉人将位于陕桥街道清水沟场地出租给第三人开办砖厂，租期为六年，并签订场地租赁合同。我租给第三人使用时，场地的基建设施完备，第三人只在场地上修建了仓库、砖机房、简易棚和水池就开始营业生产。2017年，威宁县为保护好草海生态系统，对草海保护区范围内的砖厂拆除和土地恢复。二被上诉人与第三人于2017年10月24日签订了《草海国家级保护区拆除补助协议书》，向第三人补助573100元。该费用是经过被上诉人委托评估机构评估确定的。包含：仓库9800元、砖机房17900元、简易棚900元、水池3600元以及围墙、场地平整及硬化、堡坎及设备基础费用540900元。二被上诉人与第三人签订补助协议书时没有通知我，直到2018年12月5日我才知晓此事。被上诉人已经支付给第三人40余万元补助费，尚有10万余元未支付。依据我与第三人的租赁合同，第三人只能获得仓库、砖机房、简易棚、水池拆除的补助款32200元，其余的补助款应当归上诉人所有。上诉人于2018年12月以第三人为被告向威宁县法院提起民事诉讼，第三人向法院出示了《草海国家级保护区拆除补助协议书》，威宁县法院建议上诉人先就行政协议起诉后有了结果才能继续审理，于是民事案件中止诉讼。上诉人遂向七星关区人民法院提起行政诉讼。但一审法院审理后，却认为“《草海国家级保护区拆除补助协议》系二被上诉人对威宁县陕桥砖厂进行搬迁造成合法建设损失的相应补助，并未涉及砖厂土地的征收、征用，上诉人并非补助协议的相对人，与涉案协议无利害关系，上诉人与第三人的涉及的补助款等争议可以提起民事诉讼，故认为原告主体不适格”。1、《草海国家级保护区拆除补助协议书》涉及的补助项目包含了围墙、场地平整及硬化、堡坎及设备基础的费用，在法庭审理过程中，第三人也认可该项目系上诉人修建的。虽然签订协议书是为了搬迁陕桥砖厂，但陕桥砖厂只能得到它投资部分的损失，围墙等设施与砖厂无关，补助对象应当是上诉人，所以被上诉人将上诉人的围墙等设施当做第三人陕桥砖厂的财产予以补助损害了上诉人的合法权益。2、上诉人虽然不是《草海国家级保护区拆除补助协议书》的相对人，但是并不是只有相对人才能就协议提起诉讼，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人及其其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。被告与第三人的协议属于行政协议，是一种行政行为，上诉人作为利害关系人当然具备提起诉讼的主体资格。请求：撤销原审裁定，发回原审法院重审。被上诉人威宁自治县工业经济和信息化局答辩称：1、上诉人陈述的2014年8月5日上诉人将案涉土地租赁给第三人时场地基础建设完备，第三人只是后续补充了必要的生产设备，与客观事实不符。根据威宁自治县发改局于2011年7月11日作出的威发改投（2011）33号文件—《关于威宁县陕桥砖厂项目备案的通知》，第三人威宁陕桥砖厂的建设年限为2011年6月至2012年7月。并且，在一审庭审中，上诉人与第三人陈昊（砖厂负责人）当庭接受法庭询问时，均认可第三人从2011年项目获批后，直至2017年被拆除，期间一直向上诉人租赁涉案的土地，2014年8月5日签订的《场地租赁合同》是对先前租赁合同的延续，并不存在上诉人所称的2014年8月5日第三人威宁陕桥砖厂才进入该地块开办的情况，相反，案涉的基础设施就是形成于第三人获批进行建设的过程中。2、上诉人陈述的正在就围墙、场地平整硬化等部分的补偿费用，向威宁县人民法院提起诉讼。因第三人在诉讼中出示了《草海国家级保护区拆除补助协议书》，被该院建议先进行行政诉讼撤销，因此，对案涉补助协议具有利害关系。我局认为该上述理由不成立。首先，在一审诉讼过程中，上诉人未就上述事实出示相关证据予以佐证。其次，我局认为即便真实存在以上情况，基层人民法院的“建议”，不属于法律及其司法解释，对于上诉人并不具有强制力。上诉人可以选择继续民事诉讼，同时，提起行政诉讼也是出于自愿选择，并非法定的必经程序。因此，本案的审理结果，并不是审理上诉人与第三人之间民事纠纷案件的依据或前提条件。第三，我局并未对案涉的土地进行征收、征用，案涉《草海国家级保护区拆除补助协议书》补助的所有项目当中，也不包含对于土地征收、征用的补助费用。因此，该补助协议并未限制上诉人对该宗土地的利用，同时，也不存在土地价值的对价，进而也不可能将不存在的对价，转移给第三人，损害上诉人的合法权益。综上所述，上诉人诉请撤销未涉及土地征收、征用的补助协议，并不符合《行政诉讼法》规定的基本起诉条件。3、上诉人认为，其自身才是适当的《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》的补助对象，我局对此表示反对。行政合同是行政机关基于法律授权基于社会公共利益的需要，与相关主体签订的合同。因此，必须在法律确定的范围内确定合同相对人。在本案中，我局恪守法无授权即禁止的原则，严格按照《威宁自治县人民政府办公室关于印发的通知》（威府办通[2017]178号文件）要求，开展工作。因此，无论原告与第三人之间是何种合同关系，我局都不能够超越授权的范围，违法与上诉人订立《补助协议》。请求：维持毕节市七星关区人民法院所作出的（2019）黔0502行初43号裁定书。被上诉人贵州省威宁县五里岗街道办事处未作答辩。本院经审理认为，本案中，上诉人向原审法院提交的《场地租赁合同》，与2017年10月24日威宁自治县工业经济和能源局、威宁自治县人民政府陕桥街道办事处共同与威宁陕桥砖厂签订的《草海国家级保护区砖厂拆除补助协议书》具有法律上的利害关系，故原审裁定驳回上诉人的起诉不当，应指令原审法院继续审理。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销贵州省毕节市七星关区人民法院（2019）黔0502行初43号行政裁定；二、本案指令贵州省毕节市七星关区人民法院继续审理。审 判 长 张远忠审 判 员 张多周审 判 员 吴 岚二〇二〇年三月十九日法官助理 赵文广书 记 员 李雾森