广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终6号上诉人（原审原告）：魏书庆，男，1971年8月16日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区***********，公民身份号码：442************013。委托诉讼代理人：刘付宁，广东海鸥律师事务所律师。委托诉讼代理人：霍卫平，广东海鸥律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。行政机关应诉负责人：陈少翔，该局副局长。委托诉讼代理人:黄静，该局香洲分局副局长。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。上诉人魏书庆、上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）诉被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2003年6月19日，原珠海市国土资源局作出珠国土函[2003]206号《关于荣岱农贸市场申请改变用地性质问题的批复》（以下简称206号《批复》），称根据市领导的批示精神，对珠海路桥实业集团有限公司提交的《关于荣岱农贸市场办理房地产变更手续的请示》，批复如下：同意该司拥有的荣岱农贸市场用地（珠房地字157744号，面积778.96平方米；珠房地字157746，面积237.03平方米；珠房地字157745号，面积85.94平方米；珠房地字157747号，面积1024.49平方米；珠房地字159664号，面积389.48平方米；珠房地字159663号，面积4129.50平方米；珠房地字089819B号，面积174.08平方米）按650元/平方米补交地价后，土地性质由划拨土地使用权变更为出让土地使用权性质，但在办理变更登记时应符合：不得改变原批准的农贸市场功能；今后不得分割转让或销售；今后不得分割登记办证的条件。2019年1月29日，魏书庆向市自然资源局提交《政府信息公开申请书》，请求市自然资源局以书面形式公开2003年6月19日作出的206号《批复》中涉及的下列文件：1.市自然资源局向市政府就荣岱农贸市场土地出让和登记办证的请示;2.市领导对市自然资源局请示文件的批示精神;3.其他与该农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的政府批复文件。2019年2月27日,市自然资源局作出珠自然资函〔2019〕198号《珠海市自然资源局关于申请政府信息公开的复函》（以下简称198号《复函》），认为魏书庆申请公开的信息属于行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于调查、讨论、审查等处理过程中的信息,根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条和《广东省依申请公开政府信息工作规程(试行)》第三条第二款规定,该信息不属于公开的范围。魏书庆不服，于2019年4月3日向市政府申请行政复议，市政府于当日受理魏书庆的行政复议申请。2019年4月10日，市政府向市自然资源局送达《提出答复通知书》。其后,市自然资源局提交了《行政复议答复书》及证据、依据。2019年5月28日,市政府作出珠府行复〔2019〕240号《行政复议决定书》,认为市自然资源局不予公开三项信息，认定事实清楚，适用依据正确，但超过15个工作日的答复期限，违反法定程序，确认市自然资源局作出的198号《复函》程序违法。该决定书于2019年6月11日分别送达魏书庆和市自然资源局。魏书庆的一审诉讼请求：1.撤销市自然资源局作出的198号《复函》；2.撤销市政府作出的珠府行复〔2019〕240号《行政复议决定书》；3.市自然资源局公开206号《批复》中涉及的文件：（1）市自然资源局向市政府就荣岱农贸市场土地出让和登记办证的请示；（2）市领导对市自然资源局请示文件的批示精神；（3）其他与该农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的政府批复文件；4.市自然资源局和市政府承担本案的诉讼费用。一审法院判案理由及结果本案争议焦点为魏书庆申请公开的政府信息是否为内部管理信息和过程性信息。被诉198号《复函》认定事实不清，适用法律错误。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查过程中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据上述规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查过程中的过程性信息一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，但内部管理信息和过程性信息不公开不应是绝对的例外。当决策、决定完成后，此前处于讨论、研究或者审查过程中的信息便不再是过程性信息。一般认为，行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息，可不予公开。内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息，对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督，公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公益的危险。具体到本案，魏书庆向市自然资源局申请公开的政府信息在206号《批复》作出之前无疑属于过程性信息。但206号《批复》作出之后，魏书庆申请公开的信息已经外化为206号《批复》，作为206号《批复》依据的信息便不再是过程性信息。市自然资源局作出被诉198号《复函》，以魏书庆申请公开的信息属于内部管理信息和过程性信息，不属于《政府信息公开条例》中所指的应公开的政府信息，而不予向魏书庆公开其申请公开的政府信息属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。被诉198号《复函》违反法定程序。被诉复议决定认定市自然资源局超期作出被诉198号《复函》，程序违法。经审查，被诉复议决定对被诉198号《复函》程序违法的认定结果正确，依法予以确认。需要指出的是，被诉复议决定未查明被诉198号《复函》认定事实不清，适用法律错误，错误维持被诉198号《复函》，亦应一并予以纠正。另，关于市自然资源局是否应当向魏书庆公开其申请的政府信息的问题。因涉案信息是否存在及能否向魏书庆公开，尚需市自然资源局依据相关信息公开法律、法规先行作出行政处理，本案不宜直接判决市自然资源局向魏书庆公开其申请公开的政府信息。因此，魏书庆请求判令市自然资源局向其公开206号《批复》中涉及的文件的诉讼请求，不予支持。此外，魏书庆对市自然资源局作出被诉198号《复函》的法定职权及市政府作出被诉复议决定的法定程序没有异议。经审查，市自然资源局作出被诉198号《复函》的职权依据充分，市政府作出被诉复议决定的程序合法，依法予以确认。市自然资源局作出的198号《复函》认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。市政府作出珠府行复〔2019〕240号《行政复议决定书》维持198号《复函》错误。魏书庆申请撤销198号《复函》和珠府行复〔2019〕240号《行政复议决定书》于法有据，予以支持。魏书庆请求判令市自然资源局向其公开206号《批复》中涉及的文件的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销市自然资源局于2019年2月27日作出的198号《复函》；二、撤销市政府于2019年5月28日作出的珠府行复〔2019〕240号《行政复议决定书》；三、驳回魏书庆的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人魏书庆的上诉请求：1.撤销一审判决第三项，改判市自然资源局公开2003年6月19日作出的珠国土函[2003]206《关于荣岱农贸市场申请改变用地性质问题的批复》中涉及的文件：1.市自然资源局向市政府就荣岱农贸市场土地出让和登记办证的请示;2.市领导对市自然资源局请示文件的批示精神;3.其他与该农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的政府批复文件。2.由市自然资源局和市政府承担本案上诉费用。其上诉理由如下：一审法院在查明的事实中确认上诉人请求公开的三项信息内容是客观存在的，且在判决书中认为上诉人请求公开的信息在珠海市国土资源局的206号《批复》作出之后，不再属于过程性信息，但又认为该三项信息是否存在及能否向上诉人公开，需要市自然资源局依据相关信息公开法律、法规先行作出行政处理，因此判决驳回上诉人公开信息的请求。上诉人认为一审法院在查明事实的情况下作出驳回上诉人公开信息的诉讼请求判决是适用法律错误，二审法院应当在查明本案事实的情况下改判支持上诉人的上诉请求。本案一审庭审时法官就上诉人请求公开的三项信息是否客观存在进行核实，市自然资源局明确表示第一项信息客观存在。第三项信息就是206号《批复》，无其他与该农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的批复文件。被上诉人珠海市人民政府明确表示:第二项信息是市领导行使职务行为。上诉人认为:1.既然第一项信息是客观存在的，且一审法院认为涉及206号《批复》的信息在206号《批复》作出之后，不再属于过程性信息，就应当判决市自然资源局公开。2.第二项信息是针对第一项信息的请示内容而由主管市领导作出的批复，市政府陈述主管市领导作出的批复是行使职务行为，因此可以确认该项信息也是客观存在的，否则，市自然资源局在206号《批复》中明确指出是根据市领导的批示精神作出限制荣岱农贸市场商铺不得分割转让或销售，不得分割登记办证的行为就是捏造事实。3.第三项信息是206号《批复》中对荣岱农贸市场商铺不得分割转让或销售，不得分割登记办证等商铺产权人权利限制的法律依据，若被上诉人珠海市自然资源局明确表示第三项信息就是206号《批复》，无其他与农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的政府批复文件，这就足以证明206号《批复》是在没有法律依据的前提下制作的。既然206号《批复》作为有具体行政行为内容的文件，其内容没有法律依据，市自然资源局应当主动撤销。因为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。”本案中珠海市*桥实业集团有限公司获得市自然资源局的同意将划拨土地补交土地出让金后，土地的性质已经变更为出让性质，根据上述的规定，荣岱市场的土地属于出让性质，其所有权依法可以转让、出租、抵押。市自然资源局的206号《批复》限制珠海市*桥实业集团有限公司转让荣岱市场商铺的规定不符合上述法律的规定，因此，上诉人请求市自然资源局公开其他与农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的政府文件，上诉人的请求合理合法，应当得到法院的支持。4.市自然资源局在一审时作为证据提交的206号《批复》是从珠海市档案馆里复印的，并由珠海市档案馆盖章确认复印件的来源，这证明了市自然资源局已经将206号《批复》所涉及的相关文件提交珠海市档案馆永久保存，这些文件中肯定包括了上诉人请求公开的三项信息内容，因为，无论市自然资源局在198号《复函》里，还是在行政复议期间提交的答辩状里，均没有否认上诉人申请的三项信息的客观存在，只是认为该三项信息不属于公开的范围。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定:“政府信息已经移交各级国家档案馆的依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”因此，市自然资源局应当公开上诉人请求的三项信息。5.一审法院判决驳回上诉人公开信息的诉讼请求没有法律依据。判决书是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定作出判决的，第六十九条规定:“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十九条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”由此可知，判决驳回上诉人一审起诉状第三项诉讼请求的法律依据只能是第六十九条，但判决书中认定市自然资源局作出的198号《复函》认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序;市政府维持198号《复函》错误。因此上述事实可以证明一审法院判决驳回上诉人一审起诉状第三项诉讼请求是适用法律错误。上诉人请求二审法院在查明本案事实的情况下，判决支持上诉人的上诉请求。上诉人市自然资源局上诉称，魏书庆要求公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的应公开的政府信息，魏书庆所要求公开的信息不存在，请二审法院审查后依法驳回魏书庆的诉讼请求。具体理由如下：魏书庆要求公开的三项信息，属于行政机关日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于调查、讨论、审查等处理过程中的信息，依法不属于公开的范围。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条和《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款规定，魏书庆所要求公开的三项信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。魏书庆对不属于应公开范围的政府信息申请公开于法无据，其诉讼请求应予以驳回。《请示》和《批复》属于下级行政机关向上级行政机关所作的情况汇报，是行政机关内部讨论、研究或者审查中的过程性信息，该信息不因结论的作出而会改变过程性信息属性。《请示》和《批复》属于不直接对外产生实际影响的内部管理信息。市领导的批示精神也属于行政机关内部讨论过程的信息，不对外产生直接影响，不具有可诉性不属于信息公开条例中所指的应公开的范围。最高院有相关的裁判文书指出“上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，答复意见即便外化，只要未对当事人的权利义务直接作出处理，仍需下级行政机关根据上级行政机关的批复，答复意见，依职权另行作出行政处理决定的，上级行政机关的批复、答复意见，属于行政机关的内部行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。”具体到本案，也不存在魏书庆所要求公开的政府信息，即不存在市自然资源局就荣岱市场土地出让和登记办证向市政府进行过请示及市政府对市自然资源局的请示有批复的信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第十二条规定，“不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”被上诉人市政府答辩称，魏书庆要求公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的应公开的政府信息，请二审法院审查后依法驳回魏书庆的诉讼请求。具体理由如下：《请示》和《批复》属于下级行政机关向上级行政机关所作的情况汇报，是行政机关内部讨论、研究或者审查中的过程性信息，该信息不因结论的作出而改变过程性信息属性。《请示》和《批复》属于不直接对外产生实际影响的内部管理信息。市领导的批示精神也属于行政机关内部讨论过程的信息，不对外产生直接影响，不具有可诉性，不属于信息公开条例中所指的应公开的范围。最高院有相关的裁判文书指出“上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，答复意见即便外化，只要未对当事人的权利义务直接作出处理，仍需下级行政机关根据上级行政机关的批复，答复意见，依职权另行作出行政处理决定的，上级行政机关的批复、答复意见，属于行政机关的内部行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。”魏书庆要求公开的三项信息，属于行政机关日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于调查、讨论、审查等处理过程中的信息，不属于依法公开的范围。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条和《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第二款规定，魏书庆所要求公开的三项信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息。魏书庆对不属于应公开范围的政府信息申请公开于法无据，其诉讼请求应予驳回。二审查明的事实上诉人市自然资源局二审向本院提交以下证据作为二审新证据：1.房地产权证存根；2.房地产权登记表；3.案卷办理审批表；4.206号《批复》；5.《关于荣岱农贸市场办理房地产变更手续的请示》；6.《关于集贸市场建设协调会议纪要》；7.珠海计委《关于兴建荣岱市场项目的批复》。证据1-3是上诉人市自然资源局2019年初从珠海市*******调取，证据4、5从珠海市档案馆调取。以上证据证明荣岱市场土地由划拨改为出让登记时已经附记不得改变农贸市场功能、不得分割转让或销售等事项，上诉人魏书庆申请公开的政府信息不存在。上诉人魏书庆认为以上证据超过法定举证期限，不属于二审新证据。被上诉人市政府认可以上新证据。本院认为，以上证据已超被告法定举证期限，不予采信。2020年3月26日，本院依职权从珠海市档案馆调取与206号《批复》有关的《关于荣岱农贸市场办理房地产变更手续的请示》、珠国土字[2002]775号《关于海荣市场办理房地产变更手续的意见》。《关于荣岱农贸市场办理房地产变更手续的请示》是珠海路桥实业集团有限公司向原珠海市国土资源局递交，并抄送时任副市长林行道。各方当事人在调取证据现场即珠海市档案馆查看所有与206号《批复》有关的文件材料，未见上诉人市自然资源局就荣岱农贸市场办理房地产变更事宜向市政府的请示。二审法定调查中，上诉人魏书庆明确其申请公开的第三项政府信息“其他与该农贸市场相关不能分割转让或销售，不能分割登记办证的政府批复文件”实际是指上诉人市自然资源局作出限制的法律依据或规定。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，行政机关公开政府信息以申请人申请指向的政府信息必须是现实存在为基本前提，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。当被告主张政府信息不存在，而原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。本案中，市自然资源局二审中主张并不存在魏书庆申请公开的政府信息，且已到档案管理部门和房屋登记部门查询，尽到了充分合理的查找和检索义务，本院和各方当事人在珠海市档案馆原始档案袋中亦未发现魏书庆申请公开的政府信息。上诉人市自然资源局进一步澄清，实际上只存在路桥公司向原珠海市国土资源局的请示，市领导直接在路桥公司请示上加批了意见。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，故上诉人魏书庆申请公开政府信息的请求应予驳回。上诉人魏书庆没有直接证据证明其申请公开的政府信息存在，但认为根据原珠海市国土资源局的职能和法定职责，土地功能的改变理应由该局向市政府呈报请示。对此，本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这种“存在”是一种“客观存在”。而不能是“推定存在”。上诉人市自然资源局在198号《复函》中称上诉人魏书庆申请公开的信息属于内部过程信息，故不予公开，二审上诉又称上诉人魏书庆申请公开的信息不存在而无法公开，前后说法不一，变更了不予公开的理由。原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定了政府信息公开答复的各种情形，行政机关应尽可能准确说明不予公开的理由，避免说明理由随意化。但是，行政机关在保持与基本事实同一性的范围内追加和变更理由一般可以允许。否则，如果法院判决行政机关重新作出答复，也仍然无法改变政府信息不存在的客观事实，仅从程序上纠正并不能有助于申请人实现获得政府信息的愿望。本案中，珠海市档案馆原始档案表明，上诉人魏书庆申请的政府信息的确不存在，上诉人市自然资源局变更的理由与基本事实保持一致，可以允许。上诉人市自然资源局今后在处理政府信息公开申请时应当准确确定申请人申请公开的信息，全面检索、查询档案资料，及时公开相关政府信息或全面准确说明不予公开的理由。综上，上诉人市自然资源局作出的198号《复函》理由与结果均不准确，但上诉人魏书庆申请公开的政府信息不存在，客观上无法公开，其诉讼请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律有误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，判决如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初223号行政判决；二、驳回上诉人魏书庆的全部诉讼请求。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由上诉人魏书庆负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年三月三十一日书记员 何凘诺