天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）津行终22号上诉人（原审原告）孙世家，男，1963年6月15日出生，公民身份号码×××5419，汉族，户籍地天津市河西区，现住天津市津南区。被上诉人（原审被告）天津市河西区人民政府，住所地天津市河西区绍兴道4号。法定代表人姜德志，区长。上诉人孙世家因诉被上诉人天津市河西区人民政府房屋征收决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，因天津市河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目需要，被告天津市河西区人民政府决定征收东至规划长湖路，南至风致里小区，西至规划鄱阳路、天津科技大学，北至大沽南路范围内房屋。原告居住的房屋坐落于天津市河西区，位于被诉津河西政征［2018］4号《房屋征收决定》确定的征收范围内。2017年5月16日，原天津市国土资源和房屋管理局作出津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》，函告各有关单位，包括涉诉的科技大学片在内的我市45个成片棚户区地块、119处零散点棚户区地块和11处危险房屋，共175片（处）已纳入市区棚户区改造（旧城区改建）计划，均符合土地利用总体规划，占用土地属于国有建设用地的，项目建设单位可以不办理建设项目用地预审。2017年8月29日被告天津市河西区人民政府召开专题会议，确定了2018年科技大学片棚户区改造项目的征收范围。2017年9月14日原天津市河西区房地产管理局作出《关于科技大学片棚户区改造项目房屋征收暂停办理相关手续的通知》，并在征收范围内公示。2018年1月11日天津市河西区第十七届人民代表大会第四次会议批准《关于河西区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，将科技大学等棚户区改造列入河西区2018年国民经济和社会发展计划。房屋征收部门原天津市河西区房地产管理局（甲方）与房屋征收实施单位天津市河西区顺源房屋拆迁有限公司（乙方）签订《委托书》，甲方委托乙方具体实施科技大学片棚户区改造项目范围内房屋征收工作。2018年5月30日原天津市河西区房地产管理局作出《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）房屋征收项目选择房地产价格评估机构公告》，并于2018年6月2日在天津市河西区公证处的监督下，组织被征收人投票选取房地产价格评估机构，选定天津市中盛勃然房地产土地评估有限公司、天津永正房地产土地评估咨询有限公司为河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）房屋征收项目的房地产价格评估机构，并进行了公示。2018年6月4日原天津市河西区房地产管理局与选定的评估机构签订《房屋征收评估委托合同》并出具《房地产评估委托书》，委托评估机构对被征收房屋进行评估。2018年7月14日评估机构就房屋初步评估结果在被征收范围内进行了公示。原天津市河西区房地产管理局就被征收范围内房屋的坐落地点、产别、产权人（承租人）、用途、建筑面积等情况进行了调查，并于2018年7月14日作出《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》（第一次），就房屋调查结果进行了公示，征询被征收人意见。并在核实确认后，于2018年8月14日再次对房屋调查结果进行公示（第二次），同时对征收范围内违法建设进行了处理。2018年7月14日，被告天津市河西区人民政府公布《关于河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的通告》，于2018年7月14日至2018年8月12日征求公众意见。被告天津市河西区人民政府对收集到的意见和建议进行分析整理，于2018年8月14日作出《关于对反馈意见、建议的答复》，并予以公示。2018年8月14日，被告天津市河西区人民政府作出《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，评定为C级（该项目可以实施，但存在一定风险），并制定了保障项目顺利实施的措施。2018年8月18日中国工商银行股份有限公司天津陈塘庄支行为房屋征收实施单位天津市河西区顺源房屋拆迁有限公司出具资金证明。天津市河西区城市房屋征收服务中心与天津市河西区宜居建设有限公司签订《河西区龙瀚馨园定向安置经济适用房定购合同》、《仁湖里安置房购买协议》，用于科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目安置被征拆居民。2018年8月14日河西区政府召开第54次常务会议，会议审议通过了上述项目的征收补偿方案、社会稳定风险评估报告及相应措施。2018年8月15日，被告天津市河西区人民政府作出津河西政征[2018]4号《房屋征收决定》，并附《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案》，决定中载明诉权及起诉期限等相关事项。2018年12月3日被告天津市河西区人民政府作出《更正说明》，将津河西政征[2018]4号《房屋征收决定》第二页中所载内容为“三个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，更正为“六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”，并进行了公告。原告不服被告天津市河西区人民政府作出的津河西政征[2018]4号《房屋征收决定》，提起行政诉讼，要求判如所请。另查，2018年12月26日中共天津市河西区委员会、天津市河西区人民政府作出《关于印发的通知》，将区建设管理委员会的职责和区房地产管理局的职责整合，组建区住房和建设委员会，作为区政府工作部门。不再保留区建设管理委员会、区房地产管理局。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告居住的房屋位于征收范围内，其与本案被诉房屋征收决定具有利害关系，有权提起诉讼，被告主张原告不具有原告资格缺乏法律依据，不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告天津市河西区人民政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。原天津市河西区房地产管理局作为房屋征收部门组织实施本次房屋征收工作，其委托天津市河西区顺源房屋拆迁有限公司为实施单位负责具体工作，符合法律规定。被告天津市河西区人民政府提交的津西审批投备案[2017]14号《关于河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目备案的证明》、津国土房拆函字[2017]630号《市国土房管局关于棚户区改造和旧城区改建项目用地情况的函》、津国土房拆函字[2018]224号《市国土房管局关于河西区科技大学等4个棚户区改造项目纳入2018年棚户区改造计划的复函》、《关于河西区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》及决议等证据能够证明本案涉及的科技大学片区已纳入市区棚户区改造（旧城区改建）项目，符合国民经济发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，已纳入2018年河西区国民经济和社会发展计划，体现了公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的要求。被告天津市河西区人民政府提供的两次《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及《科技大学征收片违法建设认定情况明细表》能够证实房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。被告天津市河西区人民政府依法组织征收范围内的被征收人、公有住房承租人在河西公证处的公证下投票选取了评估机构并进行了公示，房屋征收部门与选定的评估机构签订了委托书，评估机构将被征收范围内房屋初步评估结果在征收范围内进行了公示，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。被告天津市河西区人民政府在拟定征收补偿方案后，履行了对征收补偿安置方案进行论证并公布和征求公众意见的程序，在征求意见期限满30日后，公布了征求意见情况及对公众意见、建议的答复。反馈的征求意见中认为征收补偿安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的被征收人未达到半数，故被告天津市河西区人民政府未组织听证，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。被告天津市河西区人民政府在作出被诉《房屋征收决定》前，组织相关部门进行了社会稳定风险评估。被告天津市河西区人民政府提交的资信证明书及房屋定购合同等证据能够证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。经河西区政府常务会议讨论后，被告天津市河西区人民政府作出被诉《房屋征收决定》，在征收范围内进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。虽然被告在《房屋征收决定》中载明的起诉期限“三个月”有误，但其已于2018年12月3日自行纠正，将起诉期限更正为“六个月”，且没有影响原告的诉讼权利。综上，被告天津市河西区人民政府作出的津河西政征[2018]4号《房屋征收决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确，履行行政程序合法。原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙世家的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告孙世家负担。孙世家不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销天津市第二中级人民法院（2019）津02行初49号行政判决；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要上诉理由如下：1.一审判决事实认定错误。（1）一审判决认定“被告河西区政府依法组织征收范围内的被征收人、公有住房承租人在河西区公证处的公证下投票选取了评估机构并进行了公示……其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定”错误。首先，上诉人对于评估机构的选取不知情，未参与投票选举，房屋评估结果也未有公示。其次，评估机构没有独立、客观、公正地开展房屋征收评估、鉴定活动，违反了相关的法律规定。（2）一审判决认定“房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋进行了调查，亦对房屋征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理”错误。根据《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第十一条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记”，首先，该案被上诉人并未对房屋的权属、用途及建筑面积进行调查登记；其次，对上诉人的建筑认定为“违法建设”并非事实认定。上诉人的房屋不是违法建筑，该事实已在津城管复字[2019]2号天津市城市管理委员会《行政复议决定书》中确认,原因是《城市规划条例》实施前上诉人是无法取得建设工程规划许可证的，故上诉人的房屋不可以被认定为违法建筑。天津市河西区城市管理综合执法局作出的编号为2018第XWF-026号《责令限期拆除决定书》违法并予以撤销。（3）一审判决认定“反馈的征求意见中认为征收安置方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的被征收人未达到半数”错误。根据被上诉人提供的《河西区科技大学片区棚户区（旧城区改造）项目房屋征收项目社会稳定风险评估报告》显示，征收总户数为890户，提出异议超过446户即为超过半数，根据征收补偿方案征求意见稿的反馈意见、建议的答复及公示照片显示，反映评估价格低、不合理的有514户、自建房应该算面积的有447户，要求小院给予补偿的610户，都超过了446户，再加上其他提出异议的户数总数远远超过446户，所以确认超过半数被征收人对征收补偿方案存有异议，故上被上诉人应当组织听证程序。（4）一审判决认定“被告河西区政府作出被诉《房屋征收决定》，在征收范围内进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案及被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项”错误。首先，被上诉人并没有在征收范围内公告《房屋征收决定》，上诉人在政府信息公开申请获取该征收决定之前未曾见过决定内容。其次，被上诉人在房屋征收决定中载明的起诉期限错误。上诉人获取征收决定之后，误以为超过了起诉期限而未有救济的准备，虽然被上诉人后于2018年12月3日进行了纠正，但实际上已经影响了上诉人的诉讼权利。2.一审判决适用法律错误。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“（二）为实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的……收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”另外，最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未登记的空地和院落予以补偿的答复（2012）行他字第16号文明确规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格一并予以征收补偿。本案中被上诉人所作《河西区科技大学片区棚户区改造项目住宅房屋征收补偿方案》以房屋权属证明中的建筑面积为依据签订补偿协议，既漏掉了合法的无证房屋的补偿，也漏掉了院落土地使用权的补偿，不符合有关法律规定。故房屋征收决定的作出缺乏先决条件，不符合法律程序。（2）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条“因旧城区改造需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，征收范围内超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议，被上诉人应当组织进行听证程序，而现实中被上诉人并未进行听证，程序不符合法律规定。（3）根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第四十条“房地产价格评估机构房地产价格评估专家委员会应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估、鉴定活动，任何单位和个人不得干预。”又根据最新的房地产估价规范GB50291-2015第5.3.3节第一条：“被征收房屋价值应包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权和属于被征收人的其他不动产的价值”以及第七章估价报告部分，对评估报告内容包括土地和房屋建筑的描述都有具体要求。在本案中评估单位所进行的评估活动完全没有按照上述法律规定的内容进行，该评估不符合法律规定，因而涉诉房屋征收决定的作出程序不合法。本院审理期间，上诉人向本院补充提交五组材料（均为复印件）作为证据。第一组:复议决定书，证明目的：河西综合执法限拆字（2018）第XWF-026事实不清，证据不确凿；第二组:征收评估分户报告，证明目的：未能独立、客观、公正进行评估；第三组:上诉状和庭审笔录，证明目的：一审判决依据相互矛盾；第四组:被征收人要求召开听证申请书、“改造项目意见表”、意见表（征收人）、被征收人提出召开听证会照片、要求听证录像，证明目的：上诉人等要求召开听证会，征收意见表缺乏真实性、造假（409户+35户被征收人有文字材料要求听证，而表上显示为零）；第五组《房屋征收决定》非自行纠正，证明目的：明知违法却不及时更正。被上诉人天津市河西区人民政府未提交答辩意见。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院审理期间上诉人补充提交的五组材料，经本院审查认为不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，且不能实现其证明目的，本院不予采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审判决认定被上诉人依法具有做出被诉房屋征收决定的行政主体资格和法定职权正确。本案焦点是被诉房屋征收决定是否合法。经审查，本案涉及的河西区科技大学片区棚户区（旧城区改建）项目已纳入我市市区棚户区改造（旧城区改建）计划和2018年河西区国民经济和社会发展计划，体现了公共利益的需要。原审法院经公开开庭审理且经庭审质证。被上诉人提交的证据能够证明，被上诉人作出被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十五条规定的行政程序，在作出被诉房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人依法申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项，故被上诉人作出的津河西政征［2018］4号《天津市河西区人民政府房屋征收决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。关于上诉人提出被上诉人未对房屋权属、用途、建筑面积进行调查，认定上诉人房屋为违法建设错误的主张。被上诉人原审时提交的证据6《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及公示照片（第一次）、证据7《河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目被征收范围内房屋调查结果公示》及公示照片（第二次）、证据30《科技大学征收片违法建设认定情况明细表》，可以证明在征收过程中，被上诉人对被征收范围内的房屋进行了调查，且调查结果公示上明确载明了被调查房屋的坐落地点、权利人、产别、用途、面积，并对征收范围内的未登记建筑进行了调查、认定和处理，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款的规定。上诉人该项上诉理由缺乏事实根据，本院难以支持。对于被上诉人对上诉人使用的房屋认定为违法建设是否违法的问题不属于本案的审理范围。关于上诉人提出对评估机构选定不知情未参与投票、结果未公示、评估不合法的主张。被上诉人原审时提交的证据8房屋征收项目选择房地产价格评估机构公告及公示照片，证据9（2018）津河西证经字第634号《公证书》，证据10选择房地产价格评估机构投票结果公告及公示照片，证据11房地产评估委托书、委托合同、评估机构资质及营业执照可以证实，被上诉人在作出房屋征收决定前，依法组织征收范围内的住宅房屋所有人、公有住房承租人投票选取了具有资质的评估机构进行相应的评估工作，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《天津市国有土地房屋征收与补偿规定》第三十五条的规定。上诉人原审时提交的证据12住宅房屋征收补偿分户初步评估结果表及公示照片可以证实，地产价格评估机构依法对初评结果在征收范围内进行了公示。根据《天津市国有土地房屋征收与补偿规定》第三十五条第四款的规定“被征收人、公有房屋承租人未参加投票的，视为放弃投票权利。”在被上诉人依法定程序选定评估机构、委托评估的情况下，上诉人以其未参与投票、不了解结果为由主张评估违法、征收决定缺乏先决条件的上诉理由不能成立，关于评估机构具体评估行为、评估结果是否合法、公平不属于本案审理范围。关于上诉人提出征收补偿方案应予听证未予听证，方案中仅对有证合法房屋进行补偿，漏掉合法无证房以及院落土地的补偿，方案违法的主张。上诉人原审时提交的证据13《关于河西区科技大学片区棚户区改造（旧城区改建）项目住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的通告》及公示照片，证据14征收补偿方案征求意见表及意见、建议汇总表，证据15房屋征收补偿方案征求意见稿的反馈意见、建议的答复及公示照片可以证明，被上诉人拟定征收补偿方案后履行了论证、公布、征求公众意见的程序，且对征求意见情况及答复进行了公布，因反馈意见中认为补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《天津市国有土地房屋征收与补偿规定》的人数不足半数，故未组织听证，符合《天津市国有土地房屋征收与补偿规定》第十四条的规定。上诉人主张被上诉人的意见表造假缺乏证据证实。对征收方案提出意见的条数不等同于认为征收方案不合法的被征收人的人数，故上诉人以对征收方案意见的条数超过半数主张征收方案未进行听证违法的理由不能成立。另，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”，故被征收房屋建筑面积、占地面积、土地使用权等系评估被征收房屋价值时应考虑的因素，并非房屋征收补偿对象。本案涉诉征收方案确定“以被征收房屋建筑面积为依据签订《天津市国有土地上房屋征收与补偿协议》”“按照评估机构评估的被征收房屋价值”给予补偿，符合法律规定，且保障了上诉人的合法权益。上诉人的该项上诉理由不能成立。关于上诉人提出被诉征收决定载明的起诉期限错误影响其诉权的主张。被诉征收决定虽原载明的起诉期限错误，但被上诉人予以了更正，已由三个月更正为六个月，虽上诉人主张因此影响了其诉讼权利，但没有证据予以证实，故其该项上诉理由不能成立。综上所述，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人孙世家负担。本判决为终审判决。审判长 张 莉审判员 田大勇审判员 杨德润二〇二〇年三月二十四日法官助理吴荣荣书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；