广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1419号 上诉人（一审原告）：广西地鸿房地产开发有限公司，住所地南宁市五象大道东段466号。 法定代表人：尹德培，执行董事。 被上诉人（一审被告）：南宁市邕宁区人民政府，住所地南宁市邕宁区蒲庙镇红星路18号。 法定代表人：许强初，区长。 被上诉人（一审被告）：南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室，住所地南宁市邕宁区银峰路32号，统一社会信用代码124501097791438059。 法定代表人：李乔，主任。 一审第三人：广西徐重机械有限公司，住所地南宁市邕宁区五象大道东段466号。 法定代表人：周燕凤，董事长。 委托代理人：黄胜良，广西中司律师事务所律师。 上诉人广西地鸿房地产开发有限公司（以下简称地鸿公司）因与被上诉人南宁市邕宁区人民政府（以下简称邕宁区政府）、南宁市邕宁区房屋征收补偿和征收拆迁办公室（以下简称邕宁区征拆办）、一审第三人广西徐重机械有限公司（以下简称徐重公司）确认行政协议无效一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初133号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，《南宁市征收国有土地地上附着物补偿协议书》（以下简称涉案补偿协议）所涉房屋位于南宁市邕宁区五象大道东466号，总建筑面积为5148.6平方米。2008年12月22日，地鸿公司通过广西正槌拍卖有限责任公司竞拍得原广西南宁市香蕾茶厂所有的位于南宁市南蒲二级公路六公里处（现为五象大道466号）一块国有土地的使用权[证号为：邕国用（2004）第01006号]及地上建筑物（未办理不动产权证），后于2015年7月29日取得桂（2015）南宁市不动产权第0010073号《不动产权证书》，权利类型为：国有建设用地使用权，权利性质为：出让，用途为：工业用地，面积为：9231.63平方米。2014年8月6日，地鸿公司（甲方）与徐重公司（乙方）签订《土地使用权租赁合同（壹期）》及《土地使用权租赁合同（二期）》，将拍卖取得的上述土地租赁给徐重公司使用，租赁期限为20年，其中壹期合同租赁期限自2014年10月1日至2034年9月30日，二期合同自2015年1月1日至2034年12月30日。上述两份合同第7.2条均约定：“本合同按下列方式终止：（1）本合同期限届满且双方不再续租；（2）本合同有效期限内双方达成终止协议；（3）本合同任何一方因地震、风暴、水灾、战争等不可抗力丧失继续履行本合同的能力；（4）根据法律、法规的规定，或有管辖权的法院或仲裁机构所做出的终止本合同的判决、裁定或决定而终止本合同。”第7.3条约定：“双方的租赁方式终止后，租赁土地上的设备、设施归乙方所有，土地上的建筑物、构筑物的归属甲方所有。”第7.4条约定：“本合同有效期间内，如因政府征地或变更城市规划致无法全部履行本合同时，若在该土地上乙方业已施工的工程损失和已建成的建筑物，政府有意补偿时，其土地部分归属甲方，建筑物部分和工程部分归属乙方，如有用甲方名义须甲方协助的，甲方应无条件亲自办理或备齐证件及加盖印章给乙方，如甲方须乙方协助的，乙方亦应无条件协助办理清楚。”第8.3条约定：“甲方未按合同约定时间交付土地，每逾期一日，按当期应交租金日万份之五向乙方支付违约金，逾期超过60日的，乙方可解除合同，并有权要求甲方退回全部已交租金；乙方未按约定时间交付租金，每逾期一日，按当期欠交租金日万份之五向乙方支付违约金，逾期超过60日的，甲方可解除合同，无偿收回土地。”2014年11月4日，地鸿公司与徐重公司签订《土地使用权租赁合同补充协议》，对于上述两份《土地使用权租赁合同》的相关事宜作出补充约定。 2016年6月24日，原南宁市国土资源局作出《收回国有土地使用权委托书》，委托良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室及邕宁区征拆办收回地鸿公司涉案宗地其中550.11平方米国有土地使用权及案外人湖北侨丰商贸投资有限公司012-4-1宗地6460.91平方米国有土地使用权用于南宁轨道交通4号线一期工程楞塘站项目建设。2016年9月29日，原南宁市城乡建设委员会作出《关于南宁市轨道交通4号线一期工程楞塘站项目国有土地上房屋征收预公告》（南建征预〔2016〕19号），拟对南宁市轨道交通4号线一期工程楞塘站项目建设用地蓝线图范围内的国有土地上房屋及附属物进行征收。涉案房屋所在的五象大道东段466号位于上述项目房屋征收范围之列。2017年9月20日，邕宁区征拆办、徐重公司及项目业主南宁轨道交通集团有限责任公司（以下简称轨道交通公司）签订涉案补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）及《关于南宁市轨道交通4号线一期工程楞塘站项目国有土地上房屋征收预公告》（南建征预〔2016〕19号）的规定，就涉案房屋的征收补偿事宜达成协议，按桂科评报字〔2017〕第146号评估报告书计算房屋建筑物、机器设备搬迁费、特殊装修补助费，并支付非住宅停产停业补助费，上述四项补偿（助）费合计8842579.52元。2017年10月9日，邕宁区征拆办、地鸿公司及项目业主轨道交通公司签订邕收国（2017）第009号《南宁市国有土地收回补偿协议书》，就地鸿公司位于涉案项目征收范围内的550.15平方米国有土地使用权收回的补偿事宜达成协议。地鸿公司对邕宁区征拆办、徐重公司及轨道交通公司签订的涉案补偿协议不服，认为涉案房屋为其所有，故提起本案诉讼。 另查明，2017年5月3日，地鸿公司向邕宁区拆迁办作出《关于五象大道466号的不动产所有权及拆迁相关问题的说明》，该说明第三部分载明：“三、2014年8月，我司把该土地出租给徐重公司。一方面扭转我司亏损状态，另一方面也给邕宁区财政增加了收入。……3.租赁人徐重公司为了实现大规模经营，把我司的原有产权房屋进行了重建，……”第六部分载明：“……2.依据双方的《租赁合同》，作为承租人的徐重公司应仅获得重建房屋的基建和工程成本部分赔偿，……而房屋所有权方面的赔偿应归我公司所有。” 再查明，邕宁区征拆办系邕宁区政府全额拨款成立的事业单位法人，负责南宁市邕宁区辖区内工程建设项目的房屋拆迁和征地拆迁工作。 一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当遵循行政诉讼关于起诉条件的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，涉案补偿协议系徐重公司与邕宁区征拆办及项目业主就涉案房屋征收补偿事宜的相关约定，地鸿公司不是上述协议的相对人，故其应当证明与涉案补偿协议具有利害关系。根据查明的事实及在案证据来看，地鸿公司与徐重公司签订《土地使用权租赁合同》后，双方已经实际履行该合同，徐重公司对地鸿公司出租的上述国有土地上原有房屋进行拆除重建的事实，地鸿公司在其向邕宁区征拆办提交的《关于五象大道466号的不动产所有权及拆迁相关问题的说明》亦予以认可。作为被征收房屋的出资建设人，邕宁区征拆办与徐重公司签订涉案补偿协议并无不当。现地鸿公司主张其才是涉案房屋的所有权人，但其提交的证据尚不足以证明该主张，其与涉案征补协议具有利害关系的意见，难予支持。 对于涉案补偿协议的效力审查，关键在于地鸿公司与徐重公司关于涉案房屋所有权归属这一涉及不动产的基础民事法律关系判断上。地鸿公司对于行政机关因涉案项目建设对其享有使用权的国有土地决定收回的行为并无异议，而是以其作为地上房屋的所有权人即被征收人为由，请求确认涉案补偿协议无效。邕宁区政府及邕宁区征拆办主张涉案房屋系徐重公司建设，其与徐重公司签订涉案补偿协议签订符合相关土地使用权及地上附着物的权属归属现状，亦符合地鸿公司与徐重公司之间的约定，对地鸿公司的合法权益不产生实际影响。徐重公司则主张涉案房屋系其出资重建。对此，在本案审理过程中，一审法院亦就此向地鸿公司予以释明，告知其应当先行解决涉案房屋权属这一基础民事关系后再行处理本案所涉行政协议效力之争，但地鸿公司坚持认为本案的审理不涉及其与徐重公司就涉案房屋权属归属的认定问题，主张其作为涉案房屋项下国有土地的使用权人，根据房随地走原则，其应当是涉案房屋的所有权人，进而坚持要求确认涉案补偿协议无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十九条第一款第二项的规定，对于当事人在行政案件中提出一并审理民事争议的，对于违反民事诉讼法专属管辖规定的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条第一项的规定，因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院专属管辖。根据上述法律及司法解释的规定，在行政征收案件中，如若涉及不动产物权归属这一基础民事法律关系，当事人要求法院一并解决民事争议的，不属于行政诉讼一并审查民事争议的范围。举轻以明重，人民法院在以不动产物权归属这一民事争议作为被诉行政行为合法性审查的基础事实时，也不宜超越专属管辖的规定，主动对不动产物权归属问题作出判断。且在本案审理过程中，邕宁区政府认可如若经生效裁判认定地鸿公司确系涉案补偿协议所有房屋的实际权利人，该府将依法重新协商及签订相关征补协议，故本案亦无通过行政诉讼确认涉案补偿协议效力或撤销协议之必要。地鸿公司因不具备诉的利益，不具有本案地鸿公司主体资格。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，本案应当依法裁定驳回地鸿公司的起诉。地鸿公司与徐重公司关于涉案房屋所有权的争议，可以另行通过民事诉讼解决，待基础民事关系确定后，地鸿公司确系涉案房屋实际权利人的，可再行就本案行政争议请求行政机关作出处理或另行提起行政诉讼。 需要指出的是，地鸿公司以邕宁区政府、邕宁区征拆办为共同被告提起本案诉讼，但根据查明的事实，邕宁区征拆办系邕宁区政府设立的事业单位法人，依法不具有作为行政诉讼被告的主体资格，不是本案的适格被告。因本案已经裁定驳回地鸿公司的起诉，故对此问题在此一并指出。 综上，地鸿公司不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、十项之规定，裁定驳回地鸿公司的起诉。 上诉人地鸿公司向本院上诉称：（一）南宁市人民政府因建设地铁4号线征收地鸿公司厂房国有有土地及地上附着物，地鸿公司对征收补偿协议不服提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，属于人民法院受理范围，人民法院应当审理。（二）国家批准征收位于五象大道东段466号厂房的土地及其地上附着物归地鸿公司所有，地鸿公司是被征收人，与征收补偿有利害关系，地鸿公司有权起诉。1.涉案土地、房屋及地上附着物是地鸿公司通过邕宁区法院组织的拍卖程序依法竞拍取得，权属为地鸿公司所有；2.广西壮族自治区人民政府批准南宁地铁四号线建设用地方案征收地鸿公司厂房及其设施等，与地鸿公司有利害关系；3.在没有获得广西壮族自治区人民政府批准南宁市人民政府建设用地方案前，邕宁区政府、邕宁区征拆办收回地鸿公司的国有土地使用权及征收拆迁其房屋无法律依据。（三）邕宁区政府、邕宁区征拆办与徐重公司签订涉案补偿协议是协议双方恶意串通的伪证，侵犯地鸿公司合法权益，违法无效。1.地鸿公司是被征收房屋所有权人，也是被征收人，邕宁区政府、邕宁区征拆办应当与地鸿公司签订征收拆迁补偿协议并给予补偿，其与徐重公司签订涉案补偿协议违法无效；2.徐重公司与邕宁区政府、邕宁区征拆办和业主背着地鸿公司私下签订的只有2017年6月29日签订的《南宁市征收国有土地地上附着物补偿协议书》，一直没有2017年9月20日签订的涉案补偿协议，后者是虚假伪造的，违法且无效，证据如下：徐重公司行政起诉书请求确认的是2017年6月29日签订的补偿协议；徐重公司提供的证据目录仅有2017年6月29日签订的补偿协议；邕宁区政府、邕宁区征拆办在答辩状中应当提及2017年6月29日签订的补偿协议已经作废的陈述；邕宁区政府、邕宁区征拆办提供证据目录仅有2017年6月29日签订的补偿协议；3.邕宁区政府、邕宁区征拆办提供涉案补偿协议的时间顺序矛盾，违背工作常理，是其与徐重公司恶意制造的伪证。（四）一审法院认定的依据有误，与事实截然相反。1.关于涉案房屋的重建约定只是计划，事实上徐重公司没有履约出资，地鸿公司也一直没有收到地鸿公司有关涉案房屋重建任何一分资金，因此涉案房屋重建的施工公司是地鸿公司出资建设的；2.地鸿公司2013年6月5日将场地出租给谢湘文，谢湘文认为旧房不适合经营需要重建，经协商，地鸿公司自筹资金进行拆旧建新，建设期一年，证据证明在施工期间，邕宁区行政执法局多次到现场督查，还下发违章建筑通知书。重建完成后，徐重公司2014年8月6日才开始介入，谢湘文不愿因退租，至今仍然未解除租赁协议，徐重公司则恶意引诱和串通地鸿公司的时任法定代表人朱湘斌私下签订租赁协议，并赶走谢湘文。3.被拆迁房屋为地鸿公司所有，地鸿公司是实际出资建设方，一审法院把徐重公司提供证据中的租金通存单费用认为是徐重公司的出资建设资金，把未盖公章的《工程施工合同》认定徐重公司是发包人。（五）涉案补偿协议的补偿项目不仅限于地鸿公司出资重建的房屋，还有地鸿公司原来于2008年12月22日通过法院拍卖依法获得历史存在没有争议的地面硬化混凝土、围墙护栏、挡土墙、大门、树木等，涉案补偿协议严重侵犯地鸿公司的合法权益。（六）邕宁区政府、邕宁区征拆办明知被拆迁房屋属于的地鸿公司，故意对地鸿公司赎买申请不作为，目的是为了确保完成其拆迁的政治任务。邕宁区政府、邕宁区征拆办哄骗徐重公司让地施工，背着地鸿公司恶意私下与徐重公司签订涉案补偿协议，邕宁区政府又担心真的履行补偿协议支付补偿款，事后引导地鸿公司提出书面抗议，然后下文暂缓拨付拆迁款，待双方协商或法律途径解决后再按照裁判结果拨付。邕宁区政府、邕宁区征拆办超越法定职权行使裁决权，违法且无效。（七）涉案补偿协议载明由徐重公司假冒不动产权所有权人作为被拆迁人，因侵权无效。涉案补偿协议第一条载明乙方的房屋坐落在南宁市邕宁区五象大道466号，不动产权登记证为桂（2015）南宁市不动产权第0010073号，而该不动产权证的权利人为地鸿公司。（八）邕宁区行政执法局2014年已对被拆迁房屋作出违章建筑的认定，依照相关法律规定，违章建筑依法不予补偿，故法院在审理案件过程中，不能保护违法或非法权益。对此，任何中国公民都有权提出异议，涉案补偿协议约定的是违法利益，该协议因违反国家强制法律规定无效。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”的规定，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系，且负有证明其与被诉行政行为具有利害关系的举证责任。本案被诉行政行为系邕宁区征拆办与徐重公司、轨道交通公司签订涉案补偿协议的行政行为，地鸿公司并非签订涉案补偿协议的相对人。根据查明的事实，地鸿公司与徐重公司在土地使用权租赁合同中明确约定，在合同有效期间，如因政府征地或变更城市规划致无法全部履行本合同时，若在该土地上乙方业已施工的工程损失和已建成的建筑物，政府有意补偿时，其土地部分归属地鸿公司，建筑物部分和工程部分归属徐重公司。地鸿公司在其向邕宁区征拆办提交的《关于五象大道466号的不动产所有权及拆迁相关问题的说明》认可其与徐重公司已实际履行土地使用权租赁合同，徐重公司在租赁期间对涉案房屋进行拆除重建的事实。据此，邕宁区征拆办与徐重公司签订涉案补偿协议并无不当。现地鸿公司主张其才是涉案房屋的所有权人，但其提交的证据尚不足以证实，一审法院认定地鸿公司与涉案征补协议不具有利害关系正确，本院予以确认。 其次，地鸿公司主要以其系涉案房屋所有权人为由，诉请确认涉案补偿协议无效。邕宁区政府及邕宁区征拆办辩称涉案房屋系徐重公司建设，其与徐重公司签订涉案补偿协议签订符合相关土地使用权及地上附着物的权属归属现状，亦符合地鸿公司与徐重公司的约定。徐重公司则主张涉案房屋系其出资重建。故本案争议的基础法律关系为地鸿公司与徐重公司之间关于涉案房屋所有权归属的争议。该民事基础法律关系不属于本案行政诉讼的审查范围，但决定着涉案补偿协议的效力，在该基础关系存在争议时，处理本案行政争议的时机并不成熟。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十九条第一款第二项“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：……（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；”及《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条第一项“下列案件，由本条规定的人民法院专属管辖：（一）因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”的规定，地鸿公司与徐重公司争议的涉案房屋权属不属于在本案行政诉讼一并审理民事争议的范围，地鸿公司可另行通过提起民事诉讼予以解决，进而以此为基础解决补偿权益诉求。经一审法院依法释明，地鸿公司仍坚持确认涉案补偿协议无效，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，一审法院裁定驳回地鸿公司的起诉正确，依法应予维持。 最后，邕宁区征拆办作为邕宁区政府设立的事业单位法人，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收部门，一审法院指出邕宁区征拆办不是本案的适格被告正确，本院予以确认。 综上，一审法院裁定驳回地鸿公司的起诉正确，本院予以维持。地鸿公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年三月十六日 书记员 陈 芳