广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1655号 上诉人（一审原告）李树明，男，1950年9月20日出生，壮族，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）蒙天才，男，1949年2月22日出生，汉族，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）闭玮珩，男，1974年9月14日出生，壮族，住南宁市青秀区。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地:南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地:南宁市民生路2号。 法定代表人陈武，自治区人民政府主席。 委托诉讼代理人曹吉锋，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人李树明、蒙天才、闭玮珩因其诉南宁市人民政府、广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院于2019年10月25日作出的(2019)桂01行初122号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：李树明、蒙天才、闭玮珩系原二塘煤矿职工及职工家属，在原二塘煤矿生活区向所在单位租公有房屋居住。李树明住南宁市××区××宾路××号房屋，蒙天才住南宁市××区××宾路××号房屋，闭玮珩住南宁市××区××宾路××号房屋。闭玮珩系谭英兰之子。因实施二塘煤矿片区棚户区改造项目，南宁市人民政府决定征收邕宾路24-1、28、30、36号等共231户的房屋及附属物并于2017年5月11日作出《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》。2017年9月30日，谭英兰（闭玮珩的母亲）与南宁市城乡建设委员会、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿协议书（视同房改住户产权调换）》（编号：201607ETHQ119号），以谭英兰为涉案项目被征收人，对位于南宁市××区××宾路××号房屋的征收补偿事宜达成协议；同年10月26日，上述各方又达成《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补充协议》（编号：201607ETHQ119-1号）。同年10月14日，李树明与南宁市城乡建设委员会、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿协议书（视同房改住户产权调换）》（编号：201607ETHQ356号），以李树明为涉案项目被征收人，对位于南宁市××区××宾路××号房屋的征收补偿事宜达成协议。同日，蒙天才与南宁市城乡建设委员会、南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室签订《南宁市二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收补偿协议书（视同房改住户产权调换）》（编号：201607ETHQ351号），以蒙天才为涉案项目被征收人，对位于南宁市××区××宾路××号房屋的征收补偿事宜达成协议。李树明、蒙天才、闭玮珩据此获得产权置换安置、临时安置补助费、搬迁奖励费等。 南宁市中级人民法院一审另查明：南宁市第十三届人民代表大会第七次会议于2016年2月20日审议通过《关于南宁市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》《关于南宁市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》，涉案的二塘煤矿片区棚户区项目被纳入2016年国民经济和社会发展计划。2016年12月20日，南宁市规划管理局出具《关于青秀区二塘煤矿棚户区改造项目规划工作情况的函》（南规函〔2016〕3047）明确青秀区二塘煤矿棚户区改造项目已列入自治区2013-2017年棚户区改造规划，该局已于2016年12月12日重新核发该棚改项目蓝线图（编号：LX0101201600206号），总用地面积约364亩。2016年12月23日，南宁市国土资源局作出南国土资函〔2016〕2976号《关于青秀区二塘煤矿棚户区改造（一期）工程项目土地利用总体规划有关情况的复函》，证明涉案项目已纳入《南宁市土地利用总体规划（2006-2020）》。2016年10月20日，南宁市城乡建设委员会作出南建征预〔2016〕21号《关于青秀区二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收预公告》公告房屋征收范围及限制事项，由南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室在二塘煤矿片区内进行张贴。2017年1月20日，南宁市城乡建设委员会拟定《二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》并作出《征求意见的公告》，在征收范围内予以张贴，并通过《南宁日报》和南宁建设信息网向社会公布，征求对补偿方案的意见，征求意见期限为30天。2017年2月17日，南宁市城乡建设委员会在二塘煤矿片区张贴《青秀区二塘煤矿片区棚户区改造工程项目房屋征收调查结果公布》，其中房屋征收面积139600.94平方米，被征收户数226户，被征收单位12个。2017年3月10日，南宁市青秀区人民政府出具《青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会风险评估情况报告》，结论为青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目的房屋征收社会稳定风险等级较低。同日，南宁市城乡建设委员会组织召开讨论会，对《补偿方案》收集到的反馈意见进行讨论并对《补偿方案》进行修改。2017年4月26日，上海浦东发展银行股份有限公司南宁分行出具《资信证明》，证明征收补偿款额到位，计720257057.92元。同日，青秀区人民政府作出《南宁市青秀区二塘煤矿片区棚户区改造项目资金到位证明》，内容为该项目征收补偿保障资金7.2亿元已到位。2017年4月28日，南宁市城乡建设委员会向南宁市人民政府报送《关于对二塘煤矿片区棚户改造项目实施房屋征收决定的请示》（南建报〔2017〕228号）。2017年5月11日，南宁市人民政府审定并同意作出被诉《房屋征收决定》。次日，南宁市人民政府发布《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目实施房屋征收的决定的公告》（南征〔2017〕12号），公布了征收决定、国有土地上房屋征收补偿安置方案及项目建设用地规划蓝线图及《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，同时公布《关于对二塘煤矿片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见情况及修改情况的公告》，在征收范围进行张贴并在《南宁日报》上进行发布。《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》载明：“。七、单位自管公房的补偿，征收单位自管公房住宅，承租人经房屋产权单位同意，市房产管理部门批准并办理房屋相关手续后，房屋征收部门可对该房屋视同已房改并给予补偿。” 原二塘煤矿于2002年关停。南宁市人民政府于2003年11月发布南府发[2003]144号《南宁市人民政府批转市关闭市矿务局所属煤矿工作领导小组办公室关于市矿务局所属四矿关闭后生活区、资产、人员、土地划拨、矿办小学交接工作方案的通知》。该方案明确“按属地管理原则负责各矿生活区及非经营性资产交接工作。各矿生活区土地按属地划归所在地社区管理，保留国有划拨”。2003年12月，以南宁市关闭市矿务局所属煤矿工作领导小组办公室为移交单位，新城区人民政府为接受单位，南宁市财政局为监交单位，三方共同签署《南宁市矿务局二塘煤矿生活区国有资产（含土地）、人员移交新城区人民政府管理协议书》，将二塘煤矿生活区国有资产（含土地）全部划拨给新城区政府接收。根据《二塘煤矿职工住宅房屋移交新城区政府管理登记表》，李树明、蒙天才、闭玮珩所居住的房屋属于被移交范围。青秀区建政街道办事处出具证明证实：2005年新城区人民政府更名为青秀区人民政府。南宁市原二塘煤矿邕宾路28号公房产权归属于青秀区人民政府，现公房由青秀区建政办事处代为管理。2017年5月26日，中共南宁市青秀区区委办公室、南宁市青秀区人民政府办公室根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、南宁市人民政府批准的《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》等依据，共同作出《关于印发的通知》（南青办发〔2017〕37号），对公房承租户的补偿方式、征收奖励办法、自建房屋的补助、装修补偿、临时周转过渡、搬迁补助、选房内容等事项进行规定。 李树明、蒙天才、闭玮珩认为涉案的《房屋征收决定》不合法，于2017年6月19日向广西区政府申请行政复议，广西区政府于同日受理后，于2017年6月20日通知南宁市人民政府答辩。因案情复杂，广西区政府于2017年8月4日书面告知三复议申请人延期30日（至2017年9月19日前）作出行政复议决定。此后，广西区政府于2017年9月14日作出桂政行复[2017]51号《行政复议决定书》（以下简称51号复议决定）。李树明、蒙天才、闭玮珩不服，于2017年9月26日向南宁市中级人民法院提起本案诉讼，请求：撤销被诉《房屋征收决定》和51号复议决定。2018年3月7日，南宁市中级人民法院以李树明、蒙天才、闭玮珩已经签订履行补偿协议，不再与被诉征收决定形成实际影响为由，裁定驳回起诉。李树明、蒙天才、闭玮珩不服提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年12月29日作出行政裁定，指令南宁市中级人民法院继续审理本案。李树明、蒙天才、闭玮珩在一审庭审中当庭明确至今仍未对案涉的补偿协议提起诉讼。 南宁市中级人民法院一审认为：李树明、蒙天才、闭玮珩与被诉行政行为的利害关系已被广西壮族自治区高级人民法院的生效裁判文书所确认，南宁市人民政府主张其与被诉行政行为无利害关系，不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要的，可以对房屋实施征收。案涉的二塘煤矿片区房屋因建设时间早、安全性不高、生活配套设施相对落后，李树明、蒙天才、闭玮珩对此亦予认可，南宁市人民政府为推进城市化发展而对该片区进行旧城改造，符合国家因组织实施对危房集中改建而征收的条件，可以对相关房屋实施征收。至于李树明、蒙天才、闭玮珩主张二塘煤矿属于关闭而非破产的问题，与南宁市人民政府是否能够依法实施房屋征收无关，对该抗辩理由不予采纳。李树明、蒙天才、闭玮珩认为应按照1993年《南宁市二塘煤矿住房制度改革实施方案》、南府发[2003]139号《南宁市住房补贴办法》、南房改办字[2003]7号《关于关、停、并、转或破产企业（单位）职工住房公积金和住房补贴资金的管理意见》和桂房改[2009]《危旧房改住房改正有关问题的处理意见》等对其租住公房进行改造，但上述文件系不同时期住房保障的政策选择，不足以否定南宁市人民政府涉案征收行为的合法性。更为关键的是，上述政策系国家住房保障手段，受诸多主客观因素影响，李树明、蒙天才、闭玮珩以必须实现其上述福利待遇为国家推动旧房改造的前提条件没有任何事实和法律依据，此系其对有关政策的误读，不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第九条规定，确需征收房屋的，应当符合国民经济和社会发展规划，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。从本案证据材料来看，南宁市人民政府在作出被诉征收决定前已经依照上述条款履行了相应程序，李树明、蒙天才、闭玮珩主张南宁市人民政府作出征收决定程序不合法没有事实依据。其主张南宁市人民政府未征求被征收人意见及征求意见程序不合法等，但其已签订了相关补偿协议，且其提供的证据足以反映其长期关注并参与被诉征收决定的程序，故对其主张不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十八条规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，人民政府应当优先给予住房保障。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。据此可知，国家征收房屋应对房屋所有权人予以公平合理补偿，保障房屋所有权人的居住权益。本案中，李树明、蒙天才、闭玮珩系国家公有房屋的承租人，租住国家公有房屋已属享受国家福利，《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦未规定征收公有房屋须对房屋承租人予以安置补偿，故其作为公有房屋的承租人并无直接获得补偿安置的法律依据。在此情形下，南宁市人民政府在收回国家公有住房时，专门制定《青秀区二塘煤矿片区棚户区改造工程项目公房承租户搬迁补偿安置方案》，已是倾斜保障其居住权的惠民做法。更为关键的是，该方案系按照房屋征收的法定标准对李树明、蒙天才、闭玮珩实行同等安置，并优先选择产权置换的方式与其签订补偿协议，相关补偿协议也已实际履行，此充分说明其已认可相关补偿方案所确认的补偿标准，对其主张现有补偿低于法律法规规定不予采纳。综上，李树明、蒙天才、闭玮珩的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。南宁市人民政府作出被诉征收决定未违反法律规定，自治区人民政府的复议决定程序合法，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李树明、蒙天才、闭玮珩的诉讼请求。 上诉人李树明、蒙天才、闭玮珩上诉称：一、《房屋征收决定》作出前，未召开协调会，没有经过征询、听证，剥夺上诉人陈述和申辩权,未公开土地审批、规划、项目资金管理等，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序违法。二、涉案项目属于拆迁征地或棚户区改造界线不明，请求按国有工矿棚户区（危旧房）改造来进行改建。三、上诉人签订的补偿协议是先签空白协议后盖章，补偿价格不合理且迟延支付没有支付违约金，安置费没有到位，旧房没有按照1：1.3置换，居民对户型没有选择权，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，撤销《房屋征收决定》及51号复议决定。 被上诉人南宁市人民政府答辩称：一、《房屋征收决定》认定事实清楚，程序合法。二、本府已依法查明征收事实并履行征收程序，上诉人认为本府违法未给予其申辩和救济权属混淆法律概念，上诉人认为本府未公开拆迁许可证、土地审批规划和项目资金属对征收程序的理解错误。三、上诉人主张本府逼签、签订空白协议、安置费迟延给付等情况均不属实，且与本案征收决定合法性审查无关。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人广西区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，法律适用正确，上诉人已签订相关补偿协议，其提供的证据足以反映其长期关注并参与被诉《房屋征收决定》的程序。二、南宁市人民政府作出的《房屋征收决定》事实清楚、证据充分、程序合法，复议决定予以维持，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要的，可以对房屋实施征收。根据本案查明的事实，二塘煤矿片区房屋因建设时间早、安全性不高、基础设施及生活配套设施相对落后，在当地居民群众交通出行和生产生活极大不便的情况下，2016年2月20日，南宁市第十三届人民代表大会第七次会议审议通过将二塘煤矿片区棚户区项目被纳入2016年国民经济和社会发展计划，决定对该片区进行旧城改造，南宁市人民政府实施涉案项目旧城区改建符合上述规定。另根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，市、县人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，根据情况就征收补偿方案组织听证，在作出征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用；征收决定作出后应当及时公告。以及第十七条、第十八条的规定，对被征收人应给予补偿，被征收人符合住房保障条件的，人民政府应当优先给予住房保障。本案中，南宁市人民政府提供的《资信证明》、《二塘煤矿片区棚户区改造工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》、南建征预[2016]21号《征地预公告》、《征收补偿方案征求意见的公告》、征收补偿方案论证会会议通知、签到表、会议备忘录、南征[2017]12号《征收公告》及公布情况等证据，证明其作出的被诉《房屋征收决定》履行了上述法定程序。三上诉人与拆迁单位签订的房屋征收补偿协议并已实际部分履行。因此，南宁市人民政府作出《房屋征收决定》事实清楚、程序合法，广西区政府作出51号复议决定维持《房屋征收决定》，并无不当。 关于上诉人要求按国有工矿棚户区（危旧房）改造来建设涉案项目的问题。经核实，虽然二塘煤矿片区旧房改造项目于1993年得到南宁住房改革领导小组的批复，但是由于该改造项目未能真正完成实施，南宁市人民政府根据国民经济和社会发展的需要，将涉案项目作为旧城区改建实施，并没有违反法律和政策的规定。因此，上诉人主张按照国有工矿棚户区（危旧房）改造来建设涉案项目理由不充分，本院不予支持。 关于上诉人主张其与拆迁单位签订的补偿协议程序违法以及协议未按约定履行的问题。本案的审理对象是《房屋征收决定》的合法性，对于补偿协议的效力和履行问题属另一法律关系，不属于本案审理的范围，如果上诉人认为其签订的补偿协议不合法或协议未按约定履行等问题，可以另行依法维权。 综上，南宁市人民政府作出《房屋征收决定》合法，广西区政府作出51号复议决定维持《房屋征收决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回李树明、蒙天才、闭玮珩的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人李树明、蒙天才、闭玮珩共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年三月二十三日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣