广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终58号上诉人（原审原告）：李兰凤，女，1985年8月15日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码442************946。被上诉人（原审被告）：中山市三乡镇人民政府，住所地广东省中山市三乡镇中心区*****，统一社会信用代码114***********539P。法定代表人：林冠军，镇长。原审第三人：中山市三乡镇鸦岗经济联合社，住所地广东省中山市***********。代表人：陈醒龙。委托代理人：熊震世、陈路芳，广东铭兴律师事务所律师、实习律师。上诉人李兰凤因不服被上诉人中山市三乡镇人民政府（下称三乡镇政府）政府行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1497号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，李兰凤于1985年8月15日出生，出生后户口登记在中山市*********，在2016年1月1日城乡统一户籍制度改革前，其户口性质为农业户口。常住人口登记卡显示，户主为陆某，户别为（农业人口）家庭户；儿媳李兰凤，户别为家庭户；李兰凤迁入中山市******前住址为中山市*********，李兰凤于2017年6月22日因夫妻投靠迁入，户口性质登记为非农业。陆某的儿子郑某户口性质于2005年6月15日由农业户变更为非农业户。2017年6月16日，郑某将户口由中山市***************迁入其母亲陆某所在的户口地址中山市****************，户口性质由非农业户口变更登记为家庭户。鸦岗经联社成立于上世纪九十年代，该经联社是在中山市三乡镇鸦岗村原村民的基础上成立的农村集体经济组织。2001年11月20日，中山市民政局下发的中民字[2001]212号《关于同意三乡镇撤销鸦岗、泉眼村民委员会将其合并组成岗泉村民委员会的批复》确定：经市政府批准，同意三乡镇撤销鸦岗和泉眼村民委员会将其合并为岗泉村民委员会。但2001年至今，鸦岗村和泉眼村一直沿用合并前的做法分别管理，即鸦岗村与泉眼村在行政上合并后，事实上仍然由本村村民管理本村事务，岗泉村有一套两委班子成员，原鸦岗村和原泉眼村则各有一个党支部。在涉及村务和分红等与村民自治有关的事宜上，通常由两个村的村委委员和党支部成员分别组织各片区村民自主表决和决定，并不需要岗泉村全体村民集体表决和决定。鸦岗经联社自九十年代成立后一直存在，该社成立至今没有制定集体经济组织章程，多年来沿用的做法是所有必要事宜均按照村民自治的原则，由村“两委”（支委、村委）主持，按照村民自治章程的表决程序进行。该村的集体分配方案是上世纪九十年代制定的，一直延用至今，有书面记载的最后一份分配方案为2001年8月8日的《中山市三乡镇鸦岗村委会集体分配方案》（以下简称《分配方案》）。目前为止该村尚未实施农村经济组织股份制。鸦岗经联社于2008年与三乡镇政府合作共同开发景怡新村108亩土地。2017年1月18日，该108亩土地中的101.45亩土地经中山市国土资源局网上挂牌拍卖，成功对外出让。由于本次土地征地款分配金额较大，为了兼顾各类群体合法权益，最大限度促进和谐，减少村民矛盾，鸦岗村根据实际情况，由村委会牵头先后与镇驻村领导组、农业和农村工作局等相关部门召开会议对分配方案进行反复研究和讨论：（1）2017年2月召开了村民代表、人大代表讨论分配会议；（2）2017年3月30日召开了村民代表、全体党员讨论分配会议；（3）2017年4月召开了理财监督小组讨论分配会议，并于2017年5月9日就分配方案征询全村户代表意见；（4）2017年6月7日召开村民代表、全体党员的分配方案确定会议。村委会广泛征求全体党员、村民代表、户代表、人大代表、理财监督小组意见，并综合各方意见，最终制定方案如下：1.分配金额：在册农业户籍人口每人分配10万元（分配时间为2017年6月15日）。2.分配对象：（1）2016年享受年终分配每人1200元的在册农业人口每人分配10万元；（2）分田到户时享有责任田的非农业人口每人分配4万元；（3）其他非农业人口每人分配2万元（购房入户、男到女方入户及现享受国家、党、政、事业单位退休待遇的非农业人口除外）。3.分配统计截止至2017年6月25日。4.对2001年8月10日鸦岗村全体村民签名确认的《三乡镇鸦岗村各生产队土地上交统筹确认表》的内容再次予以确认，同意执行。确认鸦岗村生产队名下的所有土地从2001年8月10日起均属鸦岗经联社成员集体所有，由该社代表本生产队及其成员行使所有权等各项权利，并以鸦岗经联社的名义依法自主经营管理，统筹发展，全体村民依法依规依章程共同享有对土地进行收益和处分等所获得的一切权利和权益，对鸦岗经联社在此之前对所有土地进行使用、收益和处分的行为均予以确认，无异议。5.签收人确认已对上述内容清楚了解，一旦在“左侧签名栏”签名确认即视为完全同意按以上方案签收土地统筹分配款。6.此次分配仅为一次性分配原则，不作为将来经济联合社实行股份制改制时确认股权资本和股权比例的依据。2017年6月7日，三乡镇岗泉村（鸦岗片）召开村民代表会议，对景怡新村土地款分配方案中的1-3项内容进行表决，该村（鸦岗片）应到会村民代表36人，应到会村委3人；实到会村民代表33人，村委3人；其中同意分配方案的村民代表32人，村委3人。会议召开程序及表决合法有效。根据中山市三乡镇鸦岗村民委员会的统计，2017年6月24日鸦岗村的户籍人口共2623人，根据鸦岗经联社反映及提供的签名纸显示，共有2529人签名同意按照上述分配方案进行分配，所占比例为96.42%。该土地款依据上述方案已经分别于2017年6月15日、7月24日发放完毕，发放总金额为234280000元。时任李兰凤婆婆的陆某代表其同户全家人口签名同意上述分配方案，李兰凤收到了分配给其的2万元土地分红款。2018年2月1日，岗泉村（鸦岗片）再次召开村民户代表会议对景怡新村土地剩余分红款分配方案进行表决。表决内容为“按2017年6月25日止核定的并已实施的分配方案为准，本次分配：农业户口的分配29800元，非农业户口有责任田的分11920元，非农业户口无责任田的分配5960元，作为本次分配方案进行分配。”岗泉村（鸦岗片）共有户代表634人，此次表决发出票518张，收回491张；同意分配方案307票，不同意86票，弃权98票。岗泉村（鸦岗片）表决通过的“景怡新村分配方案”以“农业人口”和“非农业人口”区分不同的分配票标准，但2016年1月1日户籍制度改革后在户口性质上的“农业户”和“非农业户”统一为“家庭户”，岗泉村（鸦岗片）在实际执行景怡新村分配方案确认分配名单及相应分配数额时，对2016年1月1日后因投靠入户的人口，按照以下规定确定其是否分配方案中的“农业人口”或“非农业人口”：1.投靠人（入户人）与被投靠人在2016年1月1日前均为“农业户”的，则投靠人属于分配方案中的“农业人口”；2.投靠人（入户人）与被投靠人在2016年1月1日前只要有任意一方为“非农业户”，则投靠人属于分配方案中的“非农业人口”。2018年，李兰凤向三乡镇政府提出处理申请，请求：1.三乡镇政府责令鸦岗经联社向李兰凤补偿景怡新村土地拍卖收益分配金额人民币80000元和第二批分配金额人民币29800元，合计109800元；2.三乡镇政府查实鸦岗经联社分配方案程序的违法性，给予李兰凤公平分配。李兰凤在2019年1月7日的调查笔录中明确第二项申请请求为确认鸦岗经联社分配方案程序违法。三乡镇政府受理后，向鸦岗经联社发出询问函；分别对李兰凤、陈某、蔡某进行调查并制作了调查笔录。鸦岗经联社向三乡镇政府提交了《关于李兰凤提出行政决定申请的回复函》、《关于同意三乡镇撤销鸦岗、泉眼村民委员会将其合并组成岗泉村民委员会的批复》、《分配方案》、情况报告、中山市村级组织会议记录（2017年2月10日）、中山市村级组织会议记录及关于讨论村与政府合作的2宗土地拍卖后收益分配会议签到表（2017年3月30日）、中山市村级组织会议记录及村务会议签到表（2017年5月18日）、鸦岗经联社与镇政府合作的景怡新村土地拍卖收益分配方案表决情况、鸦岗经联社与镇政府合作的景怡新村土地拍卖收益一次性分配方案及签到表（2017年6月7日）、公告、鸦岗经联社与三乡镇政府合作的景怡新村土地拍卖收益一次性分配确认签收表、鸦岗村人口总数说明、关于《鸦岗经济联合社与三乡镇资产公司合作的景怡新村土地拍卖收益分配方案》表决结果的公告（2018年2月1日）、鸦岗经联社与三乡镇资产公司合作的景怡新村土地拍卖收益分配方案表决票、调查情况表。三乡镇政府经调查，于2019年1月30日作出中三调处字[2018]7号行政处理决定，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第九条、第十条的规定，鸦岗经联社的集体土地分红事项属于村民自治的范畴，应充分尊重广大村民的意见，由村民依法实行民主表决，自我管理。岗泉村（鸦岗片）村民于2017年6月7日召开村民代表大会表决；2017年6月15日2529名村民通过在印有分配方案的签收表上签名的形式确认通过第一次分配方案；2018年2月1日岗泉村（鸦岗片）召开村民会议，由户代表再次对第一次分配方案进行确认，并表决通过第二次分配方案。前述各次表决程序及结果均合法有效，因此景怡新村土地分红款的分配应按照表决通过的方案实施。集体土地分红是以农民丧失集体土地为代价而产生的利益分配，必须充分考虑到农村的实际情况和户籍管理政策的变迁过程，从而真正保护农民的合法权益。李兰凤的户口虽然曾经在中山市三角镇出生时随其父亲登记为农业人口，但本案涉及的土地分红款并不是针对中山市三角镇的农业人口发放的，仍应综合李兰凤的实际情况及鸦岗经联社的民主决议，确定李兰凤迁入鸦岗村后所应获得的分配。为此，决定驳回李兰凤的全部请求。三乡镇政府于同年2月1日、2月26日分别将上述行政处理决定书送达给鸦岗经联社及李兰凤。李兰凤不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定书；2.判决三乡镇政府重新作出行政处理决定，由三乡镇政府责令第三人鸦岗经联社向李兰凤补发土地补偿费人民币109800元。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，三乡镇政府具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。本案为行政处理纠纷，审查三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定合法性的关键在于鸦岗经联社所作出的涉案分配方案是否侵害了李兰凤的基本权利。鸦岗经联社作为中山市三乡镇鸦岗村设立的集体经济组织，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，负责经营管理该村集体资产，并就其经营收益向其成员进行分配。本案中，鸦岗经联社就其经营收益向其成员进行分配，是其依法履行其职责，亦是其成员实现其经济权利的基本方式。作为鸦岗经联社的成员，亦有权获得集体经济收益分配。鸦岗经联社在成立后没有订立章程，也没有制定确定其成员身份的相关规则。鸦岗经联社经村民代表会议表决通过及村民对分配方案签字确认，按照“（1）2016年享受年终分配每人1200元的在册农业人口每人分配10万元；（2）分田到户时享有责任田的非农业人口每人分配4万元；（3）其他非农业人口每人分配2万元（购房入户、男到女方入户及现享受国家、党、政、事业单位退休待遇的非农业人口除外）”及“按2017年6月25日止核定的并已实施的分配方案为准，本次分配：农业户口的分配29800元，非农业户口有责任田的分11920元，非农业户口无责任田的分配5960元，作为本次分配方案进行分配”的人员分类确定分配对象进行分配，并不违反《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条关于“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”的规定，符合村集体事务自治规则，亦体现了鸦岗经联社的集体意志和共同利益。李兰凤原非中山市三乡镇鸦岗村农业人员或其子女，其出生后入户于中山市三镇保民路XX号，后投靠其非农户籍的丈夫入户于中山市三乡镇鸦岗村十五队。因此，李兰凤不属于鸦岗经联社的在册农业人员或分田到户时享有责任田的非农业人口，鸦岗经联社将其作为其他非农业人口进行分配，并未侵害李兰凤的分配权利。据此，三乡镇政府驳回李兰凤的全部请求，结论并无不当。综上，李兰凤要求撤销三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定书及判决三乡镇政府重新作出行政处理决定，由三乡镇政府责令鸦岗经联社向李兰凤补发土地补偿费人民币109800元的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回李兰凤的诉讼请求。案件受理费50元，由李兰凤负担。上诉人李兰凤不服原审判决，向本院提起上诉称，2017年6月岗泉村（鸦岗片）对景怡新村108亩土地的补偿费进行分配，形成涉案一次性分配方案，是涉及岗泉村（鸦岗片）2623名村民根本利益的重大事项。在表决程序上，该方案没有依法经鸦岗村村民会议表决通过，严重违反我国《村民委员会组织法》《物权法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》关于涉及农村集体组织成员切身利益的重大事项表决程序的强制性规定。在内容上，该方案严重损害了村民（集体成员）的平等分配权、财产权利和合法权益，严重违反我国《民法总则》、《物权法》、《土地管理法》及其实施条例的禁止性规定。一审判决却认为该方案符合法律规定，属于认定事实错误，适用法律错误，应予纠正。此外，该方案仅为土地补偿费的一次性分配方案，不是对集体经济组织成员身份的认定。并且，鸦岗经联社成立后没有形成关于成员身份认定的自治章程，也从没有对集体组织成员身份进行过认定，一直以来鸦岗村村民自动拥有集体组织成员资格。上诉人既为集体成员，应与其他成员拥有平等的分配权和待遇。一审判决却认为上诉人不具有鸦岗经联社成员资格，属于认定事实和适用法律错误，应予纠正。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判撤销三乡镇政府作出的中三调处字[2018]7号行政处理决定书；判决三乡镇政府重新作出行政处理决定，由三乡镇政府责令第三人鸦岗经联社向李兰凤补发土地补偿费人民币109800元。被上诉人三乡镇政府二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人鸦岗经联社发表诉讼意见称，一审判决查明事实清楚、适用法律正确，应予维持。（一）涉案分配方案的表决程序合法有效。涉案分配方案由岗泉村（鸦岗片）村民广泛讨论征求意见，并多次召开各个层面的讨论会议后拟定，由村民小组会议表决通过后，又由占全村户籍人口96.42%的村民以及三分之二以上户代表签名同意第一次分配方案，2018年2月1日再召开村民会议，由户代表再次对第一次分配方案进行确认，同时通过第二次分配方案。（二）涉案分配方案的表决内容合法有效。鸦岗经联社按户籍性质区分分配对象并不违法，尽管2016年1月1日实施户籍管理制度改革后所有农业人口的户口登记均已统一为家庭户，但集体土地分红是以农民丧失集体土地为代价而产生的利益分配。鸦岗经联社集体决议的分配方案考虑到农村的实际情况和户籍管理政策的变迁过程以保护农民的合法权利为分配基础，并无违法。（三）李兰凤所在户的户主已经代表同户家庭成员同意分配方案，并对分配款进行了签收，符合在集体经济组织事务表决及处理中同户家庭成员相互代理的习惯，不违反法律规定，应确认有效。（四）三乡镇政府作出的处理决定程序合法。本院查明，原审法院查明事实基本清楚，本院予以确认。对于原审查明中关于“鸦岗经联社于2008年与三乡镇政府合作共同开发景怡新村108亩土地。2017年1月18日，该108亩土地中的101.45亩土地经中山市国土资源局网上挂牌拍卖，成功对外出让。”的事实，因与本案争议事实无关，本院不予确认。本院认为，本案为不服农村集体经济组织收益分配行政处理决定纠纷。李兰凤主张其应当享有岗泉村（鸦岗片）对景怡新村108亩土地的补偿分配，本院认为，农村集体经济组织收益分配主要是通过两种方式进行，一是在实行股份制改造成立农村集体经济组织村集体内部，集体经济组织的成员，即股份制改造中通常所称的“股民”，根据村集体股份制改造《章程》的规定按照股份配置享有村集体收益分配；二是村集体依据《中华人民共和村民委员会组织法》第二十四条的规定对于村集体所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案由村民会议讨论决定。从本案鸦岗经联社对涉案征地补偿款的分配方式看，明显是以第二种方式即由村民会议讨论决定分配人员范围和分配方案的。故三乡镇政府对李兰凤的申请进行行政处理，应当审查鸦岗经联社对是次征地补偿款的分配形成的分配方案程序是否合法、内容有无违反法律的规定侵犯了李兰凤的合法权益。就此，从三乡镇政府作出的涉案行政处理决定查明的事实和理据看，本院认为三乡镇政府已经对鸦岗经联社的上述分配方案进行了全面的事实查明和合法性审查。鸦岗经联社制定的涉案分配方案，是经三次村民代表、户代表会议讨论通过的，最终签名同意该方案的村民人数达到鸦岗村户籍人口的96.42%，该分配方案的讨论和制定程序符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条和二十四条的规定，三乡镇政府以该程序合法的村民会议决议属于鸦岗村村民自治范畴事务为由予以确认，依据充分。而就该分配方案的内容上是否存在侵犯李兰凤的合法权益的规定看，该分配方案确定的享有分配的人员户籍性质以农业户口为原则，并且对于投靠户要求要入户方与被投靠方均为农业户才享有补偿款分配，因李兰凤夫妻投靠入户的郑某户籍性质为非农业户籍，故李兰凤不属于该分配方案中可以享有分配的人员。该分配方案以农业户为分配标准，实际是考虑到分配款项基于农村土地被征收而产生，分配款实际是对于与土地有生活依附关系的农民的价值补偿，而李兰凤入户的户籍为非农业户，且土地的实际被征收发生于李兰凤入户之前，李兰凤与该土地并无生活依附性，故三乡镇政府认定该分配方案并未侵犯李兰凤的合法权益，认定理据充分。由此，本院对于李兰凤上诉称涉案分配方案通过程序违法及侵犯其合法权益上诉意见不予采纳。综上所述，上诉人李兰凤上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李兰凤负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年三月二日书记员 何君岚