江西省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）赣民终10号上诉人（原审被告）：合肥中航新能源科技有限责任公司，住所地：安徽省合肥市高新区玉兰大道3号。统一社会信用代码：91340100394492588N。法定代表人：蒋伟明，系该公司董事长。委托诉讼代理人：马宏利，北京德恒（杭州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王永皓，北京德恒（杭州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：赣州中航新能源科技有限责任公司，住所地：江西省赣州市经济技术经开区迎宾大道以南宝福路以东。统一社会信用代码：91360700MA35G3TJ25。法定代表人：蒋伟明，系该公司董事长。委托诉讼代理人：马宏利，北京德恒（杭州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王永皓，北京德恒（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：赣州经济技术开发区管理委员会，住所地：江西省赣州经济技术经开区华坚南路69号。负责人：陈水连，系该管委会主任。委托诉讼代理人：杨欣，广东华商（赣州）律师事务所律师。上诉人合肥中航新能源科技有限责任公司（下称合肥中航公司）、赣州中航新能源科技有限责任公司（下称赣州中航公司）与被上诉人赣州经济技术开发区管理委员会（下称经开区管委会）合同纠纷一案，不服江西省赣州市中级人民法院（2019）赣07民初227号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭，对本案进行书面审理。上诉人合肥中航公司、赣州中航公司共同的委托诉讼代理人马宏利、王永皓，被上诉人经开区管委会的委托诉讼代理人杨欣通过三方远程视频对话的方式参加了本院组织的调查询问。本案现已审理终结。合肥中航公司、赣州中航公司上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回对上诉人的起诉及诉讼请求；2.两审诉讼费用均由被上诉人经开区管委会承担。事实及理由如下：一、案涉合作协议书及后续补充协议均属行政协议，本案应当驳回起诉。本案中，案涉的《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书补充协议》《协议书》《补充协议》等四份协议都是围绕实现政府招商引资、促进经开区经济发展的目的签署的。经开区管委会系行政机关，具有相应的行政管理权限，协议中涉及的各项补助资金均来源于财政资金，经开区管委会对于进区企业所提出的各项经济指标要求、投资强度要求等也体现了其实施行政管理职能的特点。协议中经开区管委会承诺给予保障的项目建设用地以及给予的财政补贴、税收返还、人才奖励、环保、能评、安评、注册登记等行政审批方面的最大支持等均是属于经开区管委会行使行政职权的具体表现。另一方面，在协议签订后，经开区管委会还指派其下属的财政局与赣州中航公司共同设立资金监管账号，对于资金流向进行审批和监督，这更加体现了经开区管委会作为行政机关将具体工作交其工作部门具体实施的行政特点。因此，案涉的相关协议均属于行政协议，理应按照行政程序处理相关纠纷。一审法院称“案涉协议兼具行政协议与民事协议的双重属性”，这种说法实际上已经认可了案涉协议系行政协议这一事实。在2015年《中华人民共和国行政诉讼法》（下称行政诉讼法）修改后，行政协议就被纳入了行政诉讼的范畴，行政协议发生争议的，应当按照行政诉讼程序处理。一审法院又称“从本案原告主体及其诉讼请求来看，不符合行政诉讼的相关条件”并据此认定本案系民事诉讼的说法，显然错误的解释了《中华人民共和国民事诉讼法》（下称民事诉讼法）的相关规定。人民法院收到案件后，首先要审查案件是否符合相应的起诉条件，符合条件的依法受理，不符合条件的不予受理或者驳回起诉，这其中就包含了对于案件是否属于民事诉讼范围的审查，而行政协议并不属于民事诉讼受案范围。最高人民法院在（2017）最高法民申1200号（六盘水传奇广告有限责任公司、盘水市钟山区城市管理局合同纠纷再审审查案）以及江西省高级人民法院在（2015）赣民二初字第37号（温州市永厦住宅建设有限公司与乐平市人民政府、江西省交通运输厅合同纠纷一案）中均认定行政协议纠纷不属于民事诉讼受案范围，应当按照行政诉讼法的规定处理，并据此驳回了当事人的起诉。一审法院的前述观点完全是在用结果倒推程序的合理性，置明确的法律规定于不顾，显属错误。一审法院还称“民事协议可能交由行政审判庭审理，行政协议也可能交由民事审判庭审理”、“但经开区管委会认为合肥中航公司违约，其仅有一个选择，就是民事诉讼”等说法，与行政诉讼法的规定完全不符。人民法院审理案件，要有明确的法律依据。《行政诉讼法》第六十一条规定了在特殊情形下，经当事人申请，可以由行政审判庭一并审理民事争议；但是我国的民事诉讼法从未规定法院的民事审判庭可以审理行政案件。所谓“行政协议也可能交由民事审判庭审理”的说法是严重违法和错误的。至于“但经开区管委会认为合肥中航公司违约，其仅有一个选择，就是民事诉讼”的说法，更体现了一审法院对于行政诉讼法的错误理解。在行政争议中，行政机关不能通过行政诉讼解决行政争议，而应当通过行政程序作出行政决定，并按照行政诉讼法规定的非诉执行的制度依法执行该行政决定，并不存在行政机关只能按照民事诉讼法的规定提起民事诉讼的说法。如果按照一审法院的该观点，同样一个协议，会因为原告的不同会变成民事诉讼或者行政诉讼，而且对于非行政机关的主体而言，还可以任意选择民事诉讼或者行政诉讼，这完全不符合基本的法理逻辑，也是对我国诉讼程序制度的完全颠覆。由此可见，一审法院错误的认定案件性质，对于应当驳回起诉的案件予以审理并强行判决，构成重大程序违法，上诉人恳请二审法院依法予以纠正。二、案涉协议的权利义务已经按约转让给赣州中航公司，合肥中航公司并非适格的被告。根据《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》“第七：其他”中第6款的约定，合肥中航公司在赣州经济技术开发区成立独立法人公司后，由该公司继受合肥中航公司在该协议的全部权利和义务。“继受”一词的用语非常明确，双方关于本条的约定含义也非常明确，即由新成立的、位于赣州经济技术开发区的赣州中航公司承继相关协议的权利和义务，这属于合同权利义务的概括转让。本案中，合肥中航公司已经按照约定成立了独立法人公司，即赣州中航公司（成立时间为2015年12月30日）。按照前述约定，《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书补充协议》等相关补充协议的合同乙方主体已经变更为赣州中航公司，合肥中航公司已经不再是该协议的签约及履行主体。另一方面，之后被上诉人所有的文件、监管事项都是由被上诉人下属工作部门直接与赣州中航公司联系并开展的，案涉款项拨付和退还等事项也是在赣州中航公司与被上诉人之间发生的，更加说明了案涉相关协议已经转让给赣州中航公司的客观事实。更何况，被上诉人一审起诉要求赣州中航公司承担连带清偿责任，可见经开区管委会起诉时也不认为是债的加入，而一审法院却以“债的加入”为由在判决主文中判决合肥中航公司与赣州中航公司共同返还款项，与被上诉人起诉的诉请明显不一致，违背了民事诉讼法最基本的审理判决原则，充分体现了一审法院的判决违法性。一审法院在案涉协议明确约定的情况下，将这种合同权利义务的概括转让称为“债的加入”，完全没有任何事实基础和法律依据，上诉人恳请二审法院依法予以纠正。三、被上诉人诉请解除《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书补充协议》等协议缺乏合同依据。按照前述，案涉《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书补充协议》等相关协议的双方已经变更为被上诉人与赣州中航公司。被上诉人与合肥中航公司签订的补充协议并未经过赣州中航公司盖章确认，协议两方主体也未包含赣州中航公司，该补充协议对赣州中航公司不发生法律效力。被上诉人与赣州中航公司之间的全部协议中均未赋予被上诉人可以依据被上诉人与合肥中航公司之间签订的补充协议中合肥中航公司的违约约定而具有被上诉人与赣州中航公司之间合作协议的单方解除权，被上诉人的解除权不能成立。被上诉人不能解除《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书补充协议》，也当然不能要求合肥中航公司以及赣州中航公司退还依据该协议取得的款项。四、被上诉人在履行协议过程中存在违约行为，是本案争议的根本原因。按照《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》、《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书补充协议》的约定，被上诉人要将相应土地使用权出让给赣州中航公司用于项目建设、开发及生产。但时至今日，该宗土地始终没有落实，后续的项目设计、环评、能评、建设施工等更无从开展，生产遥遥无期。按照被上诉人在一审中提供的证据以及上诉人在一审中查询的情况显示，赣州中航公司现在的注册地址，也就是被上诉人称用于案涉项目建设的土地，早已被规划为商业、住宅用地，根本不能用于工业项目建设、开发。被上诉人对该土地性质避而不谈，对于赣州中航公司多次要求落实项目土地的要求，被上诉人一直置之不理，甚至在诉讼过程中还要求下属局办出具未收到赣州中航公司提交的相关函件的虚假证明。事实上，在赣州中航公司一审提交的证据8《关于赣州中航新能源科技有限责任公司一期工程办理土地厂房转移事宜的请示》（公司[2016]14号）第二页空白处有“梁履桂10.27”手写字样。梁履桂就是被上诉人的工作部门企业服务和工信局的干部，该时间“10.27”与前述请示的落款时间一致，充分说明了赣州中航公司已经将相关文件提交被上诉人工作部门的情况。而且，被上诉人第二次补充提交的证据4中已经显示，被上诉人在合作协议履行期间已经准备调整项目土地位置并要求下属工作部门开展前期工作。被上诉人未经协商、单方要求赣州中航公司迁移系违约，被上诉人要求赣州中航公司改变项目用地位置，是因为被上诉人明知现有迎宾大道、宝福南路地块已经无法作为工业用地使用，该项目用地已无法保障。该证据恰恰能证明被上诉人的违约行为才是项目至今无法正常开展建设、生产工作的根本原因。一审法院以上诉人未能证明“梁履桂”的身份为由对于该事项不予认定是完全错误的。梁履桂是否是被上诉人下属工作部门的机关干部易于查明，被上诉人作为行政机关，理应如实陈述，希望二审法院依法查明。赣州中航公司在成立后已经积极履行了协议，在现有场地基础上进行了设备采购安装以及场地、房屋整理等工作，只待被上诉人落实了土地使用权，赣州中航公司便可立即开展生产设施的建设等，恰恰说明了项目暂停系被上诉人的原因导致，责任不应当由上诉人承担。两上诉人补充上诉意见：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”退一万步讲，即便一审判决书中所称的“民事协议可能交由行政审判庭审理，行政协议也可能交由民事审判庭审理”的说法符合法律规定，那么民事审判庭审理行政协议案件也应当按照行政诉讼法中规定的行政诉讼程序进行，一审法院按照民事诉讼程序审理本案的做法不符合前述司法解释以及行政诉讼法的规定。由此可见，案涉四份协议明显属于前述《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定的行政协议，应当按照行政诉讼的程序处理。一审法院将该协议相关纠纷作为民事诉讼审理并判决的做法违背了行政诉讼法以及最高人民法院的司法解释，恳请二审法院依法予以纠正。综上，一审认定事实不清，适用法律不当，程序错误，恳请二审法院撤销一审判决，依法驳回被上诉人一审的起诉以及诉讼请求。针对两上诉人的上诉，经开区管委会答辩如下：一、两上诉人称案涉合作协议书及后续补充协议书均属行政协议的上诉理由与事实不符。判断一项协议是行政协议还是民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应结合相关要素和协议的主要内容进行综合判断。本案中，无论是从签约目的，还是从签约地位、协议核心内容来分析，均可认定案涉合作协议书及后续补充协议书为平等民事主体在自愿、协商一致的前提下签订的民事经济合同。原审判决对上述协议的属性认定不仅合法有据，而且客观公正：首先，从案涉合作协议书及后续补充协议书的签约目的来分析，答辩人与被答辩人签约目的并非依据行政法律、法规作出具体行政行为，而是本着促进当地经济发展的目的，依据民事合同法律、法规签订的民事经济合同。在案涉合作协议书及后续补充协议书资料归档时，前述资料均已被答辩人列为“业务类”而非“管理类”；其次，从答辩人与被答辩人签订案涉合作协议书及补充协议书时所处的地位来分析，案涉合作协议书及各份补充协议书的序文中已言明“甲乙双方经充分讨论协商”“甲乙双方经过友好协商”“经协商”“双方达成如下协议”等等，足以证实答辩人与被答辩人确系以平等的民事主体身份在完全自愿的情况下，经充分协商一致而签订了案涉合作协议书及各份补充协议书。在整个的签约过程中，答辩人无任何的行政优越权可言；再次，从案涉合作协议书及补充协议书约定的核心内容来分析，协议的核心内容为固定资产投资补助、基础设施建设补助金的发放、回收方式以及违约责任的承担等。前述内容并未导致答辩人与被答辩人之间形成任何行政法律上的权利义务关系，仅使答辩人与被答辩人之间形成了民事法律上的权利义务关系；最后，在司法实践中，类似本案的合同已被最高人民法院认定为民事合同。如（2014）民申字第799号案件和（2011）民提字第45号案件分别认定：“大安区政府为引进大象公司相关项目发展当地经济而提供了一定的优惠条件，同时约定如大象公司达不到招商引资条件，则通过违约补偿的方式收回相应的优惠条件。双方当事人对于具体的优惠和违约条款均作出了明确的约定，应当诚实履行”、“经开区管委会与中恒公司签订的《招商、投资协议书》约定了日照市高科技工业园区引进中恒公司‘高性能锂离子电池及材料生产项目’的相关事宜，其内容系双方的真实意思表示，且不违反法律法规的禁止性规定，应为有效协议。”二、两被答辩人称案涉协议的权利义务已经按约转让给赣州中航公司，合肥中航公司并非适格被告的上诉理由，纯属断章取义。1.被答辩人据以提出该上诉理由的依据是《12.2协议》，但答辩人据以提出诉请的依据除《12.2协议》之外，尚有《12.2补充协议》《6.30协议》《12.12协议》。前述四份协议中，被答辩人合肥中航公司均为双方已明确约定的履约主体和违约责任承担主体。两被答辩人不能仅以《12.2协议》中的个别条文内容作片面分析，应将四份合同综合作全面分析；2.对于被答辩人赣州中航公司的责任承担问题。首先，在《12.2协议》中，被答辩人合肥中航公司在设立赣州中航公司之前，承诺赣州中航公司在设立后将继续承受该合同的全部权利和义务，但并未约定在赣州中航公司成立后即免除合肥中航公司的合同义务。在赣州中航公司成立后，赣州中航公司客观上加入了全部合同的履行过程。因此，原审判决认定其属于债的加入于法有据。三、答辩人诉请解除案涉合同有明确的合同依据。综观答辩人与被答辩人合肥中航公司先后所签订的四份合同内容：《12.2协议》中第七条的第2、4款；《6.30协议书》中的第三条；《12.12补充协议书》中的第六条，均为答辩人诉请解除案涉合同的明确合同依据。两被答辩人单方宣称的案涉协议双方已经变更为答辩人与赣州中航公司、补充协议对赣州中航公司不发生法律效力等上诉理由不能成立。四、两被答辩人无视自身严重违约行为，反诬答辩人存在违约行为的上诉理由，依法依理均不能成立。1.对于导致案涉协议书及相关补充协议书无法继续履行的原因，在本案诉讼前答辩人与被答辩人合肥中航公司便以盖章确认的方式在《6.30补充协议书》中言明：“甲方按约全面履行了义务”、“乙方股东结构的调整，乙方因资金周转原因未能履行协议约定的义务”、“在乙方无法履行协议约定义务的情形下，乙方向甲方提出解除《合作协议书》和《补充协议书》的请求”；2.对于案涉土地的性质问题。答辩人在一审中已递交案涉土地的五本《不动产登记证》以及由赣州市自然资源局经开区分局出具的《关于赣州经开区建设投资（集团）有限公司赣（2016）赣州市不动产权第0037422号土地的情况说明》《赣州经开区建设投资（集团）有限公司土地示意图》，可以证明案涉土地的性质至今仍为工业用地；3.对于两被答辩人所称答辩人未依约将土地使用权出让给赣州中航公司的问题。首先，答辩人与被答辩人在《12.12补充协议书》中第四条已明确约定：“……在厂房竣工验收后并满足申请资质的需要条件下，按照《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作补充协议书》约定的土地、厂房在一个月内登记过户至赣州中航新能源科技有限公司名下”，而非如两被答辩人所称的土地、厂房应随时过户至其名下。其次，按照协议的约定，两被答辩人若欲取得案涉土地、厂房，尚应按约向答辩人支付相应的对价，但本案不争的客观事实是两被答辩人至今仍未向答辩人支付分文的土地、厂房转让款项；4.本案现有证据结合原审法官的现场勘察情况，足以证实两被答辩人严重违约。首先，答辩人已按约向被答辩人支付了首笔固定资产投资补助金1.8亿元。其次，依据本案当事人共同委托的赣州恒诚联合会计师事务所出具的《赣州恒诚联合会计师事务所》可证明，赣州中航公司存在抽逃实收资本的行为。再次，依据本案当事人共同委托的中铭国际资产评估（北京）有限公司江西分公司出具的《赣州中航新能源科技有限公司总装生产线及焊接生产线项目咨询报告》可证明，赣州中航公司总装生产线在赣州现场的合理价值不超过800万元，其有效且业已开始履约的合同价款应不超过3200万元。由此可知，两被答辩人在其实际的履约过程中分文未出，且有1亿元的固定资产补助款已不知去向。综上所述，两上诉人的全部上诉理由均与事实不符，于法无据。答辩人恳请贵院依法驳回其全部上诉请求，维持原判。针对两上诉人的补充上诉意见，经开区管委会补充答辩如下：一、被上诉人与两上诉人在签订《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》及相关补充协议后，并未形成行政主体与行政相对人之间的行政权利义务关系，而是按照合同约定形成公司股东与公司之间的民事权利义务关系。根据被上诉人与两上诉人所签《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作补充协议书》第三条第4款之约定的“甲方给予的固定资产投资补助采用股权出资的方式注入项目公司（按估值占股比不超过10%），并享有相应的股东权利，甲方参与分红按本条第5款执行”可知，被上诉人是采用股权出资的方式向两上诉人支付固定资产投资补助款项，上述款项支付后，被上诉人将按约取得上诉人赣州中航公司的股权，成为其股东并享有约定的股东分红权和股东监督权。因此，被上诉人与两上诉人在签订《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》及相关补充协议后，不能形成行政法意义上的权利义务关系，仅能形成公司法意义上的民事权利义务关系。二、从两上诉人履行《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》及相关补充协议的实际情况来看，两上诉人不仅仅是违约，更应是欺诈。根据被上诉人与两上诉人所签《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》第一条第2款：“固定资产投资约60亿元”，第一条第3款：“主要建设年产20万辆纯电动汽车（具备冲压、焊接、涂装、总装四大工艺）、20亿AH动力锂电池（含聚合物固态锂电池）的生产厂房、研发中心和营销中心等”的约定内容，对照两上诉人履行《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》及相关补充协议的实际情况来看，截至目前，两上诉人非但未投资分文，对于被上诉人已向其支付的1.8亿元首笔固定资产投资补助款，两上诉人仅完成了部分冲压工艺工程，剩余的焊接、涂装、总装三大工艺已无力建设，高达1亿元的首笔固定资产投资补助款，现已下落不明（详见被上诉人与两上诉人共同委托的会计师事务所、资产评估所分别出具的相关报告）。经开区管委会向一审法院起诉并请求：一、解除经开区管委会与合肥中航公司所签的《合肥中航新能源(赣州)产业基地项目投资合作协议书》及《合肥中航新能源(赣州)产业基地项目投资合作补充协议书》等相关补充协议；二、判令合肥中航公司退还经开区管委会固定资产补助金14000万元及利息70633931.82元(利息应按每年12％的约定利率，计算至实际清偿之日止)；三、判令赣州中航公司对合肥中航公司应退还经开区管委会的固定资产补助金14000万元承担连带清偿责任；四、本案诉讼费用由合肥中航公司、赣州中航公司承担。一审法院经审理查明：2015年12月2日，甲方经开区管委会与乙方合肥中航公司签订《合肥中航新能源(赣州)产业基地项目投资合作协议书》（即《12.2协议》），约定以下事项：一、甲乙双方经充分讨论协商，乙方同意在江西省赣州经济技术经开区投资建设合肥中航新能源(赣州)产业基地项目(以下简称“项目”)，现达成如下协议:一、项目概况：1.项目名称:合肥中航新能源(赣州)产业基地项目。2.投资情况:固定资产投资约60亿元，规划工业用地约1200亩，总建筑面积约80万㎡，固定资产投资强度不低于400万元/亩。3.项目内容:主要建设年产20万辆纯电动汽车(具备冲压、焊接、涂装、总装四大工艺)、20亿AH动力锂电池（含聚合物固态锂电池）的生产厂房、研发中心和管销中心等。4.产值税收:项目整体达产后，年产值不低于240亿元，年上缴税收不低于30万元/亩。二、项目土地、建设、环保等约定。(一)项目土地。1.土地面积:项目规划用地位于赣州经开区，面积约1200亩(以规划部门出具的红线图为准)。在乙方前期工作满足各项要求的前提下，甲方予以保障项目建设用地。2.土地用途:按照双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的用途执行，项目用地及地上建筑物只能用于经甲方审核同意的项目，不得将该项目用地及地上建筑物从事非此类项目生产、经营。3.土地价格:按工业用地最低价9.07万元/亩公开出让。4.土地供应:具体面积及位置可根据建设实际需要分期供地，以国土部门正式签订的《国有建设用地使用权出让合同》为准。(二)项目建设。1.主要建设内容:主要建设年产20万辆纯电动汽车(具备冲压、焊接、涂装、总装四大工艺)、20亿AH动力锂电池(含聚合物固态锂电池)的生产厂房、研发中心和营销中心等。2.项目建设：项目分二期建设，一期工程建成年产10万辆纯电动车及配套项目;二期工程建成年产10万辆纯电动车及配套项目。3.开工时间:一期工程在满足进场施工条件之日起30天内开工(争取于2016年1月31日前开工)，二期工程计划在选址规划确定后，双方再商定具体开工时间。项目开、竣工时间须严格按《国有建设用地使用权出让合同》执行，项目竣工之日起3个月内投产，18个月内达产，因甲方原因影响项目未能按本协议约定时间建设投产的，乙方的建设、开工及投产时间顺延。4.规划指标:项目容积率、建筑密度、绿化率等建设指标须按相关规定执行，特殊要求报相关机构审批。5.基础设施配套:甲方做好项目用地的“八通一平”，确保乙方开工建设及生产经营需要。(三)项目环保。项目建设内容应符合相关环保要求，签订投资协议后，甲方积极协助乙方办理环评相关审批:项目涉及到特殊行业、原材料和工艺流程的，乙方有义务在签订投资协议之前告知甲方，否则，责任乙方自负。三、政策及资金支持。基于乙方在本协议中对项目做出的相关承诺，甲方提供以下支持政策：1.乙方需要申报省、市重大项目等支持政策，甲方将积极协助乙方项目申请相关支持，并根据国家相关政策规定提供配套资金。2.除本协议约定的优惠政策支持外，国家、省、市出台的相关支持政策，该项目均可享受;如遇国家和地方政策调整，则应按新政策执行。3.以上相关支持政策若重复，乙方以利益最大化原则不重复享受。四、权利义务。(一)甲方权利和义务。1.甲方承诺将尽最大努力在人才引进、技术开发、规划、用地、融资、环保、能评、安评、注册登记、项目备案、政策支持及其它政府行政审批等方面给予乙方最大支持。2.甲方确定本项目服务团队及责任人，定期、主动联系乙方，及时协调解决乙方项目入区过程中需要解决的问题，提供优质服务。(二)乙方权利和义务。1.乙方自本协议签订之日起30天内，在赣州经济技术经开区注册成立独立法人资格的全资子公司。2.乙方有义务按照本协议约定，争取项目“早开工、早建设、早投产”。3.乙方须本着集约节约用地的原则对本项目用地进行规划建设，努力建成本行业集约节约利用土地的示范工程。4.乙方确定项目团队及负责人，及时、主动与甲方联系，通报本项目建设进度和投资资金到位情况，提出需要协调解决的问题。5.乙方按照赣州市产业发展规划、土地利用规划、环境保护规划、其他规划以及分布式光伏推广应用等要求进行本项目建设，最终平面布局、规划设计等，以市、区相关审批为准。6.乙方承诺项目公司在甲方协助完成环评工作6个月内，在2016年9月30日前取得专用车生产资质，2017年9月30日前取得商用车生产资质，2018年9月30日前取得乘用车生产资质。7.乙方按约定确保项目如期开工建设。8.乙方不得擅自将本项目整体或部分权利义务转让给第三方。9.乙方不得擅自改变土地使用性质，不得擅自将土地整体或部分转让、出租给第三方。10.乙方在三个月内依法建立工会组织，并接受相关部门的指导和监督。六、争议解决。双方应真诚合作，定期沟通协商解决合作发展过程中出现的问题和争议，确因争议较大不能协商解决的，双方可请求第三方协调解决;或向甲方所在地人民法院起诉。七、其他。1.本协议作为项目入区审核;后续监管、协议约定的各时间段甲方对乙方各项指标的考核依据。2.乙方违反本项目投资协议任何一项义务，甲方有权全部或者部分收回或撤销对乙方的奖励或其他优惠政策。3.本协议相关优惠约定条款是基于当前的国家政策法规的相关规定和乙方在投资协议上关于项目内容及建设的相关约定的前提下，若发生新的政策法规调整或乙方项目发生变更和调整，双方需要签订补充协议。4.自本协议生效后的半年内，如因乙方原因导致本项目没有实质性开工建设的，甲方有权单方提出终止本协议。甲方有权收回已出让给乙方的土地，退还乙方已实际缴纳的土地款(不计息)。对甲方给予乙方的所有补助、奖励、支持资金，自合同终止之日起10日内退还甲方，并从资金支付之日起至实际归还日止，按年息12％的标准向甲方支付资金占用期间的利息。5.双方对因签署或履行本协议所知晓的对方商业秘密或其他一切信息，负有保密义务。未经双方同意，不得向本协议双方之外的任何第三方透露，但为履行本协议及按照相关法律法规及规范性文件规定应予以强制披露的除外。如双方依照法律规定需要履行信息披露义务外，应事先告知对方，并保持信息披露的一致性。6.乙方在赣州经济技术经开区成立独立法人公司后，由该公司继受乙方在本协议约定的全部权利和义务。7.本协议若有未尽事宜，双方可另行签订补充协议，补充协议与本协议具有同等效力。8.本协议经甲、乙双方法定代表人(或其授权代表)签字、加盖公章后生效;一式陆份，甲、乙双方各执叁份。2015年12月2日，经开区管委会与合肥中航公司还签订了一份《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作补充协议书》（即《12.2补充协议》），约定了以下事项：甲乙双方经过友好协商，在达成《12.2协议》的基础上，就未尽事宜达成如下补充协议:一、项目基础设施建设补助。甲方（经开区管委会）在乙方（合肥中航公司）取得《不动产登记证》之日起20个工作日内，依据乙方《不动产登记证》登记的面积，给予乙方6.89万元/亩的补助，用于项目基础设施建设。二、如乙方使用甲方现有空闲厂房、宿舍、办公楼进行项目建设，甲方负责修复能正常使用后按1500元/㎡的折算价出让给乙方。三、固定资产投资补助、甲方分批次给予乙方不超过固定资产投资总额20％的投资补助(固定资产投资包含厂房、附属设施、机器设备等)。1.一期工程固定资产总投资约30亿元，分三次补助:(1)第一次甲方预付固定资产投资补助的30％，即1.8亿元作为项目启动资金，在乙方项目公司工商登记注册之日起7天内到位。(2)第二次在一期项目主体工程按规划全面封顶后预付该期固定资产补助的50%。(3)第三次在一期项目投产并产生第一笔税收后，甲方对一期项目固定资产投资额进行决算，对剩余20％的补助据实支付。2.二期项目固定资产投资30亿元，分三次补助:(1)第一次在项目主体工程完成正负零之日起15天内，甲方预付固定资产投资补助的30％，即1.8亿元作为项目启动资金。(2)第二次、第三次支付方式参照一期项目支付方式执行。3.固定资产投资补助实现封闭运行，只能用于本项目建设，由甲乙双方共同监管。4.甲方给予的固定资产投资补助采用股权出资的方式注入项目公司(按估值占股比不超过10％)，并享有相应的股东权利，甲方参与分红按本条第5款执行。5.项目公司投产后10年内，甲方按项目公司缴纳增值税、企业所得税甲方财政实得部分的60％奖励，奖励资金限用于乙方回购甲方股权。(1)若从公司投产之日起10年内，项目公司实现税收甲方财政实得部分的60％等于甲方实际给予乙方的固定资产投资补助时，则乙方可按甲方实际出资金额(不计息)回购甲方持有的项目公司股权，甲方不参与分红。(2)若从公司投产之日起10年内，项目公司实现税收甲方财政实得部分的60％不足以回购甲方股权，则甲方有权按差额部分金额应享有的项目公司股东权益，要求依据项目公司实际经营情况进行分红。(3)在此期间内，若遇乙方上市或为上市进行重组，为配合乙方，经双方协商可以以适当方式(如股权转债权等)回避甲方持股问题，但不改变本条款实质性约定。6.乙方享受甲方的固定资产投资补助后，不再享受税收奖励政策。四、贴息贷款补助。自2016年起，甲方协调帮助乙方获得不超过项目固定资产投资总额30％即不超过1.8亿元人民币的项目贷款。甲方给予乙方实际贷款总额不超过1.8亿元人民币贷款的贴息，贷款贴息按同期人民银行贷款基准利率计算，贴息期限为3年，贴息比例分别为第一年100％、第二年50％、第三年25％。五、高成长性优质企业奖励。对企业各项经济指标进行综合考核，结合实际贡献情况，给予一定资金奖励，具体如下:2018年奖励500万元、2019年奖励1000万元、2020年奖励1200万元。年度经济指标在上年度12月底约定。六、研发资金支持。支持乙方在赣州经济技术经开区成立新能源技术研究院，自2016年起三年内，对乙方新能源汽车技术研究获得市级及以上科研经费的，甲方按1:1的比例进行配套，年度配套总额不超过3000万元。七、市场支持。甲方承诺对赣州市政府采购或给予财政补贴购买的各类纯电动车，甲方优先购买乙方(含乙方控股子公司)生产的产品，包括公交车、大巴车、执法车辆、清洁车辆等。甲方协助乙方加大在江西省的新能源汽车推广力度，并连续三年每年依据双方认定的年度销售指标给予奖励，每年奖励不超过1000万元，年度销售指标在上年度12月31日前予以确定。八、就业岗位奖。自项目设立起5年内，甲方对乙方每年新增就业人数按最高不超过1万元/人进行奖励，年均奖励人数不超过(含)400人，经相关部门审核确认后按年度向甲方申报兑现奖励。九、到2020年底前，甲方参照赣州经济技术经开区公租房价格为经双方认定的公司骨干人员提供房源，但总数不超过400套。十、除本协议约定的支持政策外，国家、省、市出台的相关支持政策，该项目均可享受。如遇国家和地方政策调整，则应按新政策执行。十一、乙方获得的上述各项奖励资金和补助，须全额用于协议约定项目的建设。十二、自本协议生效后的半年内，如因乙方原因导致本项目没有实质性开工建设的，甲方有权单方提出终止本协议，乙方无条件回购甲方所持有的项目公司股权，并从甲方实际出资之日起至收回全部出资日止，按年息12％的标准向甲方支付资金占用期间的利息。如甲方原因影响项目实质性开工建设，开工建设时间顺延。十三、项目公司重组或上市后，由目标公司继续执行本协议的相关约定。十四、本补充协议相关优惠约定条款是基于乙方在项目投资协议上关于项目内容及建设的相关约定的前提下，若乙方项目发生变更和调整、需与甲方重新签订投资协议和补充协议。十五、未经双方同意，不得向本协议双方之外的任何第三方透露。十六、本补充协议作为项目投资协议的补充，与项目投资协议具有同等的法律效力，若与项目投资协议有冲突的，以本补充协议为准。十七、本协议书自甲乙双方签字盖章之日起生效;协议壹式陆份，双方各持叁份。2015年12月30日，赣州中航公司注册成立，公司登记类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），股东为合肥中航公司，持股100%，注册资本为2亿元，认缴出资日期为2025年12月20日，法定代表人为蒋伟明。2016年3月7日，甲方赣州经济技术经开区财政局与乙方赣州中航公司分别签订《银行专用资金共管协议》两份，分别在工商银行和中信银行设立了两个共同账户。赣州经开区建设投资（集团）有限公司（下称经开区建投公司）由经开区管委会指定，作为与赣州中航公司合作的经办单位。经赣州中航公司申请，并经开区管委会通知，经开区建投公司于2016年2月29日转账8000万元到赣州中航公司在工商银行的共管账户，于2016年4月5日转账6000万元到赣州中航公司在工商银行的共管账户，于2016年4月5日转账4000万元到赣州中航公司在中信银行的共管账户，总计支付1.8亿元。2016年，经法院拍卖，经开区建投公司整体受让了赣州经开区迎宾大道南侧、宝福路东侧的宗地及地上建筑。受让后，于2016年7月25日办理了权利人为经开区建投公司的赣(2016)赣州市不动产权第0037388.0037390、0037391.0037392.0037422号《不动产登记证》。该几本不动产登记证载明的共有宗地面积为87833.17㎡，土地用途为国有出让（工业用地）土地。其中，第0037388号《不动产登记证》登记为办公楼，建筑面积为3388.8㎡，建房时间为2006年；第0037390号《不动产登记证》登记为1#综合楼，建筑面积为2978.26㎡，建房时间为2012年；第0037391号《不动产登记证》登记为车间，建筑面积为2937.76㎡，建房时间为2012年；第0037392号《不动产登记证》登记为厂房，建筑面积为8748.34㎡，建房时间为2006年；第0037422号《不动产登记证》登记为2#综合楼，房屋建筑面积3560.96㎡，用途为综合楼，建房时间为2012年。2016年初开始，赣州中航公司向外购置了部分机器设备，签订了部分施工、购销合同等，在经开区建投公司的土地上进行了部分投资建设。该项目后因故停滞。2017年6月30日，甲方经开区管委会与乙方合肥中航公司签订《协议书》（即《6.30协议》），载明：2015年12月2日，甲乙双方分别签署了《12.2协议》和《12.2补充协议》。协议签订后，甲方按约全面履行了义务，由于国家对新能源汽车有关政策调整，以及乙方股东结构的调整，乙方因资金周转原因未能履行协议约定的义务。在乙方无法履行协议约定义务的情形下，乙方向甲方提出解除《12.2协议》和《12.2补充协议》的请求。经协商，双方达成协议如下：一、本协议签订之日起两日内，由甲方相关部门与乙方全资子公司赣州中航公司分别派员组成审计组。二、本协议签订之日起五日内，甲乙双方共同委托审计组选定具有法定资质的会计审计事务所，对项目建设及债权债务情况进行审计。三、双方对会计审计事务所出具的审计报告确认后，另行协商解除《协议书》和《补充协议》的具体事宜并签订相关协议。该《6.30协议》的乙方由蒋伟明签订并加盖了合肥中航公司的印章。赣州恒诚联合会计师事务所（普通合伙）接受经开区建投公司以及赣州中航公司的共同委托，于2017年10月31日出具了赣恒会师专审字[2017]第17号《财务专项审计报告》。2017年10月28日，中铭国际资产评估（北京）有限责任公司江西分公司出具中铭赣咨报字[2017]第003号《赣州中航新能源科技有限责任公司总装生产线及焊装生产线项目咨询报告》。2017年12月12日，甲方经开区管委会与乙方合肥中航公司签订《补充协议》（即《12.12补充协议》），约定以下事项：甲、乙双方已签订了《12.2协议》和《12.2补充协议》，为确保两份协议的履行，双方达成如下协议。1.乙方同意继续履行《12.2协议》和《12.2补充协议》的约定义务。2.乙方在本协议签订之日至2018年3月31日前向赣州中航公司投资2亿元现金，具体的投资时间及金额为:2017年12月31日前投资不少于1000万元，2018年1月31日前累计投资不少于1亿元，2018年2月28日前投资累计不少于1.1亿元，2018年3月31日前完成全部2亿元投资，上述2亿元投资款乙方应汇入位于赣州中航公司的双方共管账户，若乙方汇入其他账户视为未按约定支付投资款。3.乙方在2018年1月31日或2018年3月31日前未支付双方约定的足额的投资款，视为乙方违约。4.乙方按期支付以上2亿元投资款项后，在乙方厂房和设备具备满足申请相关汽车资质条件后，甲方负责协助乙方取得相应生产资质，在厂房竣工验收后并满足申请资质的需要条件下按照《12.2补充协议》约定的土地、厂房在一个月内登记过户至赣州中航公司名下。5.甲、乙双方一致同意，在使用赣州中航公司的资产对外担保融资时，所获得的融资款项应全额用于赣州中航公司的生产经营，不得挪作他用。6.乙方违约时甲方可解除《12.2协议》和《12.2补充协议》，协议解除后10日内乙方应退还甲方已支付的1.8亿元固定资产投资补助资金并按每年12％的利率支付利息，利息从甲方向赣州中航公司共管账户支付1.8亿元固定资产投资补助资金之日起计算至乙方退还所有本息为止。7.因本协议履行所产生的争议甲乙双方协商解决，协商不成向甲方所在地的法院提起诉讼解决。8.本协议一式肆份，甲乙双方各执两份，均具有同等效力，协议自双方盖章或法定代表人签字之日起生效。该《12.12补充协议》乙方由蒋伟明签名，但未加盖合肥中航公司的印章。2019年4月2日，赣州中航公司退回固定资产投资补助款39102265元到经开区建投公司账户。2019年4月4日，赣州中航公司退回固定资产投资补助款897735元到经开区建投公司账户，共计退回4000万元固定资产投资补助。一审法院认为，案涉协议前后有四份，分别是《12.2协议》《12.2补充协议》《6.30协议》和《12.12补充协议》。《12.2协议》以及《12.2补充协议》是在同一天签订的，从该两份协议的权利义务来看，经开区管委会的义务主要包括以下几个方面：1.在合肥中航公司前期工作满足各项要求的前提下，保障项目建设用地。2.协助合肥中航公司申报相关支持政策。3.在人力引进、技术开发、规划、用地、融资、环保、能评、安评、注册登记、项目备案等行政审批方面给予最大支持。4.经开区管委会在合肥中航公司取得《不动产登记证》之日起20个工作日内，依据合肥中航公司《不动产登记证》登记的面积，给予合肥中航公司6.89万元/亩的补助，用于项目基础建设设施建设。5.经开区管委会分三次给予合肥中航公司不超过固定资产投资总额20%的投资补助，分别为30%、50%、20%。其中，第一次补助为1.8亿元，作为项目启动资金，在项目公司（即赣州中航公司）工商登记注册之日起7天内到位。经开区管委会的权利主要包括：1.项目进度监管。2.采取股权出资、共管账户等方式对补助资金进行监管。3.在合肥中航公司使用现有厂房、宿舍、办公楼进行项目建设的前提下，有权按1500元/㎡的标准收取对价。4.合肥中航公司违反协议任何一项义务，经开区管委会有权全部或部分收回或撤销对合肥中航公司的奖励或其他优惠政策。5.协议生效后半年内，如因合肥中航公司原因导致项目没有实质性开工建设的，经开区管委会有权单方提出终止协议，有权收回已出让给合肥中航公司的土地，退还合肥中航公司已实际缴纳的土地款（不计息）。对经开区管委会给予合肥中航公司的所有补助、奖励、支持资金，自合同终止之日起10日内退还经开区管委会，并从资金支付之日起至实际归还之日止，按年息12%的标准向经开区管委会支付资金占用期间的利息。合肥中航公司的义务主要包括以下几个方面：1.协议签订之日起30天内，在赣州经济技术开发区注册成立独立法人资格的全资子公司。2.按照约定规模以及相关规划方案投资建设，按照约定的时间节点完成。一期工程在满足进场施工条件之日起30天内开工（争取于2016年1月31日前开工），项目竣工之日起3个月内投产，18个月内达产，等等。3.项目公司在经开区管委会协助完成环评工作6个月内，在2016年9月30日前取得专用车生产资质，2017年9月30日前取得商用车生产资质，2018年9月30日前取得乘用车生产资质。4.不得擅自将本项目整体或部分权利义务转让给第三方，不得擅自改变土地使用性质，不得擅自将土地整体或部分转让、出租给第三方。5.按1500元/㎡的标准支付现有厂房、宿舍、办公楼的转让对价。合肥中航公司的权利主要包括：1.按约定的条件、时间及金额享受固定资产投资补助以及基础设施建设补助。2.在符合条件的前提下，申报贴息贷款补助、优质企业奖励、研发资金支持等等。关于合肥中航公司、赣州中航公司主张案涉协议系行政协议，应适用行政诉讼程序，从而应裁定驳回经开区管委会起诉之抗辩问题。一审法院认为，第一，案涉协议兼具有行政协议与民事协议的双重属性。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变,行政机关在法律规定的职权范围内,通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系,此种协议也被统称为行政协议(行政契约、行政合同)。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性,判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议,不能仅看其名称,也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定,而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。从《12.2协议》以及《12.2补充协议》的权利义务内容来看，是经开区管委会基于绿色环保理念和本地的经济利益这一公共利益，为引进新能源汽车而进行的招商引资行为，并非是为了经开区管委会自身的利益而进行的缔约。该两份协议的内容具有一定的行政法上的义务，但同时也具有民事权利义务性质。经开区管委会与合肥中航公司签订该两份协议，主要内容还是在于固定资产投资补助以及基础设施建设补助等补助、补贴资金的发放条件及时间，补助资金的回收方式及保障等内容进行的约定，这些补助资金并不同于其他政府的补贴政策，是一种普遍适用的、要式的、可反复使用的一种政策，而是一种特别的，单独的招商引资优惠政策，具有指向性、唯一性，需要经开区管委会与合肥中航公司单独地协商。该种协商，体现了民事主体的平等性，自愿性。第二，从本案经开区管委会主体及其诉讼请求来看，不符合行政诉讼的相关条件。虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法（2017年修正）》第十二条第（十一）项之规定，行政协议已进入行政诉讼的受案范围，但是，该条款规定是指公民、法人或者其他组织这些行政相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。该行政诉讼的原告主体是行政相对人，是行政机关违约情形下相对人的诉讼选择。而本案的情形是，作为一级政府的经开区管委会认为其合同相对方即合肥中航公司违约。鉴于行政诉讼的特殊性，行政诉讼的原告主体仅能是行政相对人，不可能是行政机关，行政诉讼中，行政机关也不能提起反诉。故在经开区管委会认为合肥中航公司违约的情况下，是不符合提起行政诉讼条件的。第三，经开区管委会提起本案民事诉讼，是其当然的诉讼选择。我国实行国家统一的法院制度，不存在普通法院与行政法院的管辖区分，人民法院内部仅系分庭管理，民事和行政审判庭也非以自己名义独立对外行使审判权，而是统一以人民法院名义行使审判权。因而，民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，一般仅具有法理分工和管辖指引功能。审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。民事协议可能交由行政审判庭审理，行政协议也可能交由民事审判庭审理。区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，更多应考虑审判的便利性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间裁判标准的一致性，也应考虑何种诉讼更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护。本案中，若合肥中航公司认为经开区管委会违约，其可以选择民事诉讼或者是行政诉讼。但经开区管委会认为合肥中航公司违约，其仅有一个选择，就是民事诉讼。因此，合肥中航公司、赣州中航公司认为应驳回经开区管委会起诉的抗辩主张，没有法律依据，本院不予支持。关于本案中赣州中航公司股权出资的相关法律问题。虽然《12.2补充协议》中约定固定资产补助采用股权出资方式注入项目公司，并享有相应的权利，但是，第一，从赣州中航公司的工商注册信息来看，赣州中航公司是合肥中航公司的全资子公司，合肥中航公司持有赣州中航公司100%的股权。第二，从《12.2补充协议》第5条约定的回购股权与分红内容来看，经开区管委会并没有打算作为股东，参与股份分红，而是计划10年内达成将从项目公司取得的财政税收的60%部分与经开区管委会已支付给合肥中航公司的固定资产补助相互抵销这一目标。因此，协议约定的股权出资注入目标公司，并非《公司法》意义上的股东出资行为，而是与资金共管等措施一样，均是对固定资产补助资金的监管措施。关于案涉项目履行中合肥中航公司、赣州中航公司是否存在违约以及相应违约责任的问题。《12.12补充协议》系由蒋伟明签名，而蒋伟明既是合肥中航公司的法定代表人，又是赣州中航公司的法定代表人。《12.12补充协议》的抬头部分乙方主体的打印体明确载明为合肥中航公司。合肥中航公司、赣州中航公司辩称，合肥中航公司有多名股东，并非蒋伟明一个人的公司，该《12.12补充协议》没有合肥中航公司加盖印章，对合肥中航公司不产生法律约束力，仅约束于赣州中航公司。一审法院认为，《12.12补充协议》仅有蒋伟明签名，既没有加盖合肥中航公司的印章，也没有加盖赣州中航公司的印章，但抬头部分载明了乙方主体为合肥中航公司。合肥中航公司、赣州中航公司关于该《12.12补充协议》仅约束赣州中航公司而不约束合肥中航公司的主张，没有法律依据，不予支持。该《12.12补充协议》是在继续履行《12.2协议》及《12.2补充协议》所作的原则性约定。除了在2018年3月31日前继续分阶段投资2亿元资金的内容为新增内容之外，其余内容基本是在《12.2协议》和《12.2补充协议》中就有的内容。该《12.12补充协议》仅是增设了“2018年1月31日或2018年3月份31日前未支付双方约定的足额投资款”这一违约情节，使违约情节之认定更为清楚明确。实际上，退一步来讲，即使《12.12补充协议》对合肥中航公司以及赣州中航公司均不产生法律约束力，但合肥中航公司在《12.2协议》《12.2补充协议》《6.30协议》中加盖了印章，而《12.2协议》《12.2补充协议》中均有“协议生效后的半年内，如因乙方原因导致本项目没有实质性开工建设的，甲方有权单方提出终止本协议。甲方有权收回已出让给乙方的土地，退还乙方已实际缴纳的土地款(不计息)。对甲方给予乙方的所有补助、奖励、支持资金，自合同终止之日起10日内退还甲方，并从资金支付之日起至实际归还日止，按年息12％的标准向甲方支付资金占用期间的利息”的约定，而从本案证据并结合审理时的现场勘察情况来看，该项目仅是添置了部分机器设备，搭设了几个钢结构建筑，但未完工，也对外签订了部分购销合同，但尚未完全履行，距离合同约定的投资进度远远不够，达成了合同约定的“没有实质性开工建设”的违约标准。而且，《6.30协议》中，合肥中航公司明确认可，“甲方按约全面履行了义务”、“乙方股东结构的调整，乙方因资金周转原因未能履行协议约定的义务”、“乙方向甲方提出解除协议的请求”。故即使《12.12补充协议》对合肥中航公司、赣州中航公司不产生法律约束力，经开区管委会诉请解除案涉几份协议，也具有合同及法律依据。合肥中航公司、赣州中航公司在本案中提交证据八至十一，即三份请示及一份专题报告，以此证明经开区管委会没有交付项目土地，导致后续履约行为无法推进。对此，经开区管委会认为，首先，否认收到过这些材料，合肥中航公司、赣州中航公司提交的证据不能证明这些材料已经送达给了经开区管委会。其次，《12.2补充协议》约定了合肥中航公司、赣州中航公司应按1500元/㎡的标准支付厂房及土地整体转让款。而从经开区管委会在本案审理中提交的经开区建投公司名下的不动产登记情况来看，经开区建投公司在2016年7月份已经取得了案涉土地及厂房的不动产权利登记，案涉土地为国有出让（工业）用地，具备了交付的条件，只要合肥中航公司、赣州中航公司按照1500元/㎡的标准支付对价，就可完成过户登记。但合肥中航公司、赣州中航公司并没有提交证据证明，其按照1500元/㎡的标准支付了转让对价。第三，合肥中航公司、赣州中航公司在本案审理中，仍然认为，登记在经开区建投公司名下的案涉土地并不是国有工业用地，不符合土地的交付条件，进一步印证了经开区管委会主张的合肥中航公司、赣州中航公司并没有积极履行支付土地厂房整体转让款并配合办理交付的义务。故合肥中航公司、赣州中航公司主张，系经开区管委会违约不交付土地，导致其权利没有保障，故依据不安抗辩权致使其未足额出资的理由，没有事实和法律依据。另外，合肥中航公司、赣州中航公司在质证中主张，经开区管委会要求合肥中航公司、赣州中航公司将项目迁移至新能源城的主张，没有事实根据。经开区管委会的主张是由于合肥中航公司、赣州中航公司的第一期项目都没有按约定进度推进，故二期土地就不再列入安排，并不是要求合肥中航公司、赣州中航公司将第一期项目搬迁至新能源城。综上，合肥中航公司、赣州中航公司主张项目的停滞系由于经开区管委会的原因，没有事实和法律依据，不予采信。合肥中航公司、赣州中航公司的代理人在本案审理中，意图将合肥中航公司与赣州中航公司的责任相区分，切割赣州中航公司的相应责任。对此，一审法院认为，除了《12.12补充协议》有所争议之外，《12.2协议》《12.2补充协议》《6.30协议》均是由合肥中航公司签订的，合肥中航公司是合同乙方主体，应当承担合同责任。同时，赣州中航公司是合肥中航公司全资投资的项目公司，法定代表人均为蒋伟明，赣州中航公司在本案中并没有与经开区管委会签订合同，但在合肥中航公司注资成立项目公司即赣州中航公司后，赣州中航公司是实际履行《12.2协议》《12.2补充协议》的主体，案涉1.8亿元补助资金也是转入赣州中航公司的账户，赣州中航公司加入了合同的履行，属于债务的加入，但该债务加入并不是债务转移，并不能免除合肥中航公司的责任，故赣州中航公司应当与合肥中航公司一起承担归还剩余补助资金并承担相应的利息。对于案涉合同解除后的法律后果。《6.30协议》仅对解除合同作了原则性约定，即双方共同委托审计组选定具有法定资质的会计审计事务所，对项目建设及债权债务情况进行审计，但对解除后的权利义务关系未作明确约定，而是载明另行协商，但也没有对《12.2协议》《12.2补充协议》中的权利义务作出排除或否认。故解除后的权利义务仍然适用于《12.2协议》《12.2补充协议》，即适用“甲方有权收回已出让给乙方的土地，退还乙方已实际缴纳的土地款(不计息)。对甲方给予乙方的所有补助、奖励、支持资金，自合同终止之日起10日内退还甲方，并从资金支付之日起至实际归还日止，按年息12％的标准向甲方支付资金占用期间的利息”。目前赣州中航公司厂区所在的迎宾大道南侧土地87833.17㎡是第一期的项目用地，并不是全部的1200亩项目用地。《12.2协议》约定的项目土地1200亩中的第二期土地，至今没有开工建设，更没有进行土地交付。也就是说，案涉协议的履行除了涉及迎宾大道南侧土地87833.17㎡之外，并没有其他项目土地的履行。目前，案涉迎宾大道南侧土地87833.17㎡仍然登记在经开区建投公司名下，并没有过户到赣州中航公司名下，不存在土地返还的问题。赣州中航公司和合肥中航公司并没有交纳土地款，也不存在返还的问题。经开区管委会分期支付了共计1.8亿元固定资产补助资金，在本案诉讼之前，除返还4000万元之外，其余1.4亿元至今尚未返还。故合肥中航公司及赣州中航公司应继续返还。至于计算利息的起算时间点的确定问题。第一，案涉1.8亿元是分期支付的，并不是一次性支付的。第二，已返还的4000万元也是分两期返还的，并不是一次性返还的。第三，经开区管委会的诉状中并没有主张从何时开始计算。第四，《6.30协议》的时间为2017年6月30日，该协议原则性解除了案涉协议。故该院确定剩余1.4亿元补助资金的计息起算时间为双方协议解除后的第二日即2017年7月1日。至于按年息12%的标准计算利息的问题。根据《合同法》第九十七条之规定，“合同解除后，当事人可以主张赔偿损失”。根据《合同法》第九十八条之规定，“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”本案中，案涉协议约定的年息15%的标准折算为1%/月，该利率并不过高，且经开区管委会支付补助金的时间在2016年，最早的一笔还是在2016年2月29日，早于计息的起算时间。故该院参照合同约定的标准12%/年计算的利息来确定经开区管委会的损失，由合肥中航公司、赣州中航公司承担。《6.30协议》是双方对解除《12.2协议》《12.2补充协议》所作的原因确认和原则性约定，实际约定内容就是一项，即双方共同委托审计，解除后续事宜另行协商。故该协议仅是解除《12.2协议》《12.2补充协议》的原则性协议，属解除后的结算类协议，为避免对双方解除后的结算产生制约，该《6.30协议》不宜解除。另外，合肥中航公司、赣州中航公司在该项目土地上进行了部分投资，合肥中航公司、赣州中航公司在本案中并未提起反诉，对此，其可另行主张。综上，经开区管委会的诉讼请求基本成立，予以支持。经开区管委会诉请金额为固定资产补助金1.4亿元及利息70633931.82元（利息按每年12%的约定利率，计算至实际清偿之日止），诉请标的金额为210633932元，支持了本金1.4亿元，支持的利息起算时间为2017年7月1日，按12%/年计算至本判决确定之日即2019年10月18日止的计息约为39153333元，支持的标的金额约为179153333元，支持的比例约为85%，相应比例的诉讼费用应由合肥中航公司、赣州中航公司负担，其余由经开区管委会负担。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第九十三条、第九十四条第（三）、（四）项、第九十七条、第九十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定，判决：一、解除以下三份案涉协议：2015年12月2日赣州经济技术开发区管理委员会与合肥中航新能源科技有限责任公司签订的《合肥中航新能源(赣州)产业基地项目投资合作协议书》、《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作补充协议书》以及2017年12月12日赣州经济技术开发区管理委员会与合肥中航新能源科技有限责任公司签订的《补充协议》；二、由合肥中航新能源科技有限责任公司、赣州中航新能源科技有限责任公司于本判决生效之日起10日内共同返还赣州经济技术开发区管理委员会剩余的补助资金1.4亿元，并按12%/年的标准计算利息，自2017年7月1日起计息至付清之日止，利随本清。三、驳回赣州经济技术开发区管理委员会其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费1094970元，财产保全费5000元，合计1099970元，由经开区管委会负担164995元，由合肥中航公司、赣州中航公司共同负担934975元。上诉人合肥中航公司、赣州中航公司二审提交了一组新证据：1.照片；2.赣州市人民政府网页（见其中第1页）；3.赣州市经开区网页（见其中第4页），证明梁履桂为赣州市经开区企业服务和工信局的工作人员（参见一审判决书第15页倒数第六行）。被上诉人经开区管委会质证认为：1.梁履桂系上诉人下属部门赣州经济技术开发区企业服务和工信局的干部，上诉人从未授权梁履桂处理有关《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》及相关补充协议的具体事务；2.被上诉人才是《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作协议书》及相关补充协议的签约主体，但在本案诉讼前，被上诉人从未收到两上诉人递交的证据八至证据十一；3.两上诉人在原审庭审过程中仍主张案涉土地、厂房登记在上诉人下属建投公司名下，不符合交付条件，结合两上诉人至今仍未向上诉人支付分文土地、厂房转让款项的客观事实，足以否定两上诉人宣称的其积极要求交付案涉土地、厂房的单方说辞。被上诉人经开区管委会二审提交了十组证据：第一组证据：《调查取证申请书》、《回复函》（赣州市自然资源局赣州经济技术开发区分局出具）。证明：1.案涉土地性质为工业用地；2.赣州市人民政府对案涉土地的远期规划，丝毫不影响案涉土地的性质；3.赣州市人民政府对案涉土地的远期规划，仅对今后若发生政府征收该宗土地并再挂牌出让时，方可能产生现实的影响。第二组证据：《调查取证申请书》、《关于的回复函》（赣州经济技术开发区财政局出具）、《赣州经技术开发区党政办公室收文处理专用纸》、《关于赣州中航新能源产业基地项目固定资产投资补助资金拨付及共管事项的请示》、《赣州中航新能源科技有限责任公司一期年产十万辆纯电动车及配套项目工程投资计划及时间节点安排表》、《赣州经技术开发区党政办公室收文处理专用纸》《关于赣州中航新能源项目资金拨付的建议》。证明：1.上诉人在原审递交其“证据五”时，刻意未将“证据五”的附件如实一并交出；2.上诉人在申请被上诉人财政部门拨付固定资产补助款时，对其一期项目工程投资计划及时间节点作出了书面承诺；3.被上诉人财政部门经实地现场查看，发现上诉人投资远未达到约定的强度和规模。第三组证据：《调查取证申请书》、《关于的回复函》[赣州经开区建设投资（集团）有限公司出具]、《南方汽车资料移交清单》、《赣州水务集团有限责任公司业务申请表》、《移交书》《资产移交清单》、《缴费通知》（2份）。证明：1.被上诉人已指令经开区建投公司将案涉土地、厂房交付上诉人方使用；2.上诉人在2016年2月16日已取得案涉土地、厂房的实际使用权；3.上诉人在取得案涉土地、厂房的实际使用权后，随即开始在案涉土地上开工建设；4.上诉人因欠付工程款项而停止施工建设至今，现该工程呈“烂尾楼”状况；5.经开区建投公司尚未将案涉土地、厂房过户给上诉人方的原因是补充合同约定的过户条件未成就，上诉人未交付分文购买土地、厂房款项。第四组证据：《调查取证申请书》、《调查取证书复函》（赣州经济技术开发区企业服务和工信局出具）。证明：1.结合被上诉人一审补充提交的证据（区自然资源分局出具），可共同证实：对于区自然资源分局早已规划给上诉人方使用的1015亩土地，上诉人方拒不作出任何的回应；2.上诉人在一期项目过程中，无力支付工程款项，导致施工人员集体上访，最终以自身资金困难为由，主动申请停工。第五组证据：《调查取证申请书》、《关于的回复函》[赣州经济技术开发区住房和建设局出具]、《赣州市人民政府办公厅关于印发的通知》、《建设工程质量安全提前介入申请表（食堂工程）》、《关于赣州中航新能源科技有限责任公司一期年产5万辆纯电动汽车生产线项目停工报告》、《建设工程质量安全提前介入申请表（冲焊联合厂房工程）》《建设工程质量安全提前介入申请表（涂装车间工程）》。证明：1.上诉人为开工建设一期项目工程，共分三次向赣州经济技术开发区住房和建设局申请《建设工程质量安全提前介入》；2.赣州经济技术开发区住房和建设局分三次批准了上诉人《建设工程质量安全提前介入》的申请，并为上诉人提供了临时施工许可证编号；3.上诉人开工建设后，因自身资金不足，于2017年8月2日向区质监站提交停工报告；4.上诉人开工建设至今仍未向赣州经济技术开发区住房和建设局正式申请办理《建筑工程施工许可证》。第六组证据：《调查取证申请书》、《回复函》（赣州经济技术开发区质监站出具）、《关于赣州中航一期土建工程项目农民工工资支付的请示》、《关于赣州中航新能源科技有限责任公司一期年产5万辆纯电动汽车生产线项目停工报告》、《停工报告》、《建设工程中止施工安全监督告知书》，证明：1.上诉人在取得案涉土地、厂房的实际使用权后，已在案涉土地上开工建设，区质检部门已安排监督组对该项目进行监督管理；2.上诉人在建设过程中，以自身资金困难为由，主动申请停工。第七组证据：《调查取证申请书》、《关于调查取证申请书的回复》[赣州经济技术开发区劳动监察局出具]、《信访件基本情况》、《关于委托支付中国十七冶集团有限公司农民工工资的函》、《关于赣州中航新能源科技有限责任公司一期工程民工工资委托发放的报告》、《关于赣州中航一期土建工程项目农民工工资支付的请示》、《关于要求拨付赣州中航新能源科技有限责任公司一期工程民工工资的请示》（2份）。证明：1.上诉人在一期项目过程中，无力支付工程款项，导致大量农民工上访；2.上诉人书面声明其无力支付该工程款项。第八组证据：《调查取证申请书》、《回复函》[赣州市生态环境局赣州经济技术开发区分局出具]。证明：导致上诉人至今未获得环评批复的原因纯系其自身原因，而非其单方宣称的“因土地尚未过户”等编造的理由。第九组证据：《专项审计协议书》、《报告书》、《咨询报告》。证明：1.上诉人与被上诉人共同委托会计师事务所对“合肥中航新能源（赣州）产业基地项目”2015年12月2日至2017年6月30日的项目建设、资产、损益及债权债务等内容进行了专项审计；2.上诉人对“合肥中航新能源（赣州）产业基地项目”仅仅投资了3300万元，与其约定的30亿元一期投资额相差甚远；3.为辨明上诉人“合肥中航新能源（赣州）产业基地项目”所涉总装生产线和焊装生产线（一期）的市场价值，依据上诉人提供的相关评估资料，被上诉人已委托具备法定资质的资产评估所进行专项评估；4.评估结论表明，“合肥中航新能源（赣州）产业基地项目”所涉总装生产线在赣州现场的合理价值不超过800万元；焊装生产线有效且业已开始履约的合同总价款应不超过3200万元；外围合同进度其合理价值不超过1100万元。第十组证据：《调查取证申请书》、《调查取证回复书》、《安徽省高级人民法院受理案件通知书（2019）皖民初11号》、《安徽省高级人民法院交纳诉讼费用通知书》《安徽省政府非税收入专用收据》、《网银行外汇款业务回单》、《安徽省高级人民法院传票》、《民事起诉状》、《财产保全申请书》、《安徽省高级人民法院民事裁定书（2019）皖民初11号》、《安徽省高级人民法院民事判决书（2019）皖民初11号》、《房屋产权信息查询记录（编号：2019-514954734）》《赣州经新投资中心（有限合伙）合伙协议》、《关于合肥中航新能源项目投资合作协议》、《关于合肥中航新能源科技有限责任公司之投资协议》、《关于合肥中航新能源科技有限责任公司之投资协议之补充协议》、《关于之补充协议二》、《承诺函》、《关于之补充协议三》、《网银行外汇款业务回单》、《电子渠道行内转账回单》、《就赣州经新股权回购通知函的回复》。证明：1.被上诉人为引进上诉人的“合肥中航新能源（赣州）产业基地项目”，除采用股权投资的方式向上诉人支付了本案所涉的固定资产投资补助款项外，还曾指令其区属国有企业赣州国瑞新能源汽车产业发展有限公司与中金祺德（上海）股权投资管理有限公司共同成立了赣州经新投资中心，并通过赣州经新投资中心以股权投资的方式向上诉人合肥中航公司投入了2亿元；2.因上诉人合肥中航公司违约无力回购前述2亿元到期债权本息，在中金祺德（上海）股权投资管理有限公司怠于行使执行事务合伙人职权的情况下，赣州国瑞新能源汽车产业发展有限公司已将上诉人合肥中航公司诉至安徽省高级人民法院；3.赣州国瑞新能源汽车产业发展有限公司在申请安徽省高级人民法院冻结上诉人合肥中航公司银行账户存款时发现，上诉人合肥中航公司银行账户已无资金可供冻结；4.上诉人合肥中航公司书面陈述其资金实力受限，请求被上诉人给予其6个月时间来妥善落实股权回购及本案所涉投资补助款项问题（现已远远超逾6个月的期限）。上诉人合肥中航公司、赣州中航公司质证意见如下：首先，整体而言，经开区管委会所提交的全部证据（除一份安徽高院的判决书外）均是在一审案件受理前就已经形成的内容，无非是经开区管委会通过所谓“调查取证申请——回复”的方式进行了包装而已。不属于二审新证据，不应当作为证据进行质证，更不应当采信。其次，证据一至证据八以及证据十中的《调查取证申请书》以及相应的《回复函》在证据形式上均有缺陷，不能作为证据使用。经开区管委会的代理人自行调查证据的，应当制作调查笔录，载明调查的情况并由调查人及被调查人签字确认。单位出具的证明，应当符合民事诉讼法司法解释第115条的规定“由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章”。本次证据中无论是调查的形式还是证明的形式均不符合法律规定，该证据不具有合法性，不能作为证据使用。第三，证据一至证据八以及证据十中被调查的单位均是经开区管委会的下属职能部门以及被经开区管委会直接控制的企业（证据十中的赣州国瑞新能源汽车产业发展有限公司系国有独资企业，其股东为赣州经济技术开发区工业投资有限公司；赣州经济技术开发区工业投资有限公司也系国有独资企业，其股东为赣州经济技术开发区工业发展投资（集团）有限责任公司；赣州经济技术开发区工业发展投资（集团）有限责任公司的股东为赣州经济技术开发区财政局及赣州经济技术开发区建设投资控股集团有限公司），该部分机构均与经开区管委会存在着上下级关系或者实际控制关系，具有极强的利害关系，其出具的《答复函》均不具有可信度，不能作为证据使用。第四，证据一至证据八以及证据十的《答复函》本身属于证人证言性质，在证人未出庭接受双方质询的情况下，其证言不能作为证据使用。第五，被上诉人提供的证据均可以证明，案涉协议的履行都是经开区管委会通过其下属行政职能部门以及其实际控制的国有企业实施的，这种履行方式与普通民事主体之间的民事合同的履行方式有明显的不同，体现了典型的行政协议的特点。在前述意见的基础上，上诉人逐一就其证据内容发表意见：1.对证据一的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。该《回复函》明显违背了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，即“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中赣州中航公司需要对现有的厂房进行改建、扩建还需要新建部分厂房以满足生产需要。而新建、改建、扩建建筑物必须办理规划审批手续，此时就会涉及该地块的控制性详细规划。《回复函》所称“不会产生任何的影响”的说法与该项目的实际情况不符，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。2.对证据二《调查取证申请书》《回复函》的真实性、合法性不予认可，对其他材料的真实性、合法性予以认可，但对证据二的关联性及证明对象有异议。从财政局的建议中可以看出，该项目已经按照方案正常开展了多个车间的建设工作，但是后续的建设工作都必须先落实土地使用权以及通过规划等一系列的审批，由于项目地块的控规问题，导致项目始终无法落地，后续建设工作也难以开展。3.对证据三《调查取证申请书》《回复函》的真实性、合法性不予认可，对其他材料的真实性、合法性予以认可，但对证据三的关联性及证明对象有异议。从经开区建投公司的在回复函中的表述，可以证明其向赣州中航公司移交土地及房产系直接按照经开区管委会指令实施的，这恰恰是行政机关实施行政管理职能的体现；补充协议书中约定土地、厂房需要在厂房竣工验收后在转移给赣州中航公司，但是实际上该条款是完全违法且无法履行的。因为在没有土地权属证明以及违反该地块详规的情况下，根本不可能办理建设项目的规划审批手续，更不可能办理竣工验收手续。该约定恰恰表明项目无法落地、无法审批恰恰是由于土地使用权始终未落实的原因。4.对证据四的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。从该复函中显示，在协议双方已经签署合作协议且赣州中航公司已经在现有迎宾大道、宝福南路地块上开展前期建设工作的基础上，经开区管委会却急于将项目后续建设调整到其他地块上。上诉人相信，经开区管委会之所以这么做恰恰是因为其明知现有迎宾大道、宝福南路地块已经无法作为工业用地使用、已经无法作为项目用地予以保障。另外，从赣州经济技术开发区企业服务和工信局的复函中还可以看出，关于项目土地事项就是一直由该局与赣州中航公司沟通交流，那么赣州中航公司向该局提交要求尽快落实项目土地使用权的报告也是合情合理的，被上诉人所称的该局未经管委会授权、不具有相应职能的说法完全是不攻自破的。5.对证据五《调查取证申请书》《复函》的真实性、合法性不予认可，对其他材料的真实性、合法性予以认可，但对证据五的关联性及证明对象有异议。从该证据材料中可以看出，赣州中航公司已经积极开始履行合同，并开始了建设工作。作为类似区级政府的经开区管委会，如果该项目手续合法，完全可以通过正常审批流程发放建设审批手续，但是本案中却需要所谓“提前介入”，这恰恰说明建设审批手续实际上是无法作出的客观事实。在项目土地始终未能落实的情况下，项目出现融资等方面的问题也是必然会发生的客观结果。6.对证据六、证据七的《调查取证申请书》《复函》的真实性、合法性不予认可，对其他材料的真实性、合法性予以认可，但对证据六、证据七的关联性及证明对象有异议。该证据质证意见与证据五一致。7.对证据八的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。该项目的环评手续的批准权限在江西省生态环境厅，赣州市生态环境局经济技术开发区分局无权就省厅的审批流程及结果发表意见。根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款第一项关于“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划；……”之规定，案涉地块的详规已经改变，案涉项目不符合法定规划，其环评依法不能批准。赣州市生态环境局经济技术开发区分局所谓可以正常办理之说完全是无稽之谈，是为了满足其上级部门经开区管委会的诉讼目的所做的虚假陈述。8.对证据九《专项审计协议书》的真实性、合法性予以认可，对《报告书》《咨询报告》的真实性、合法性有异议，对该组证据的关联性和证明对象均有异议。《专项审计协议书》系经开区建投公司与赣州中航公司签订的，如果被上诉人认为该协议的签订是为了履行被上诉人与合肥中航公司于2017年6月30日签订的《协议书》中第二条关于双方共同委托审计的约定的话，那么恰恰说明了被上诉人是通过指令的方式将其合同义务直接交第三人实施的，这正是行政机关履行行政职能的特点，说明了本案合同确系行政协议的事实。该《协议书》也说明了实际履行主体是赣州中航公司，与2015年12月2日《投资合作协议书》中“七、其他”第6款的约定完全吻合，恰恰说明了整个项目的履行主体应当是赣州中航公司。《报告书》《咨询报告》被上诉人在一审都已经作为补充证据提交，两上诉人也发表了质证意见，本次质证意见与一审的质证意见一致。需要指出的是，该《报告书》中称2300万元未归还是违背客观事实的，该款项早以归还，上诉人在一审中也提供了证据加以证实，该《报告书》的内容完全违背了审计机关的中立性立场且超越了审计机关的职权，该《报告书》未经上诉人认可，不应作为证据使用。至于《咨询报告》完全是单方制作的片面性文件，并非法定的评估、鉴定报告，其结论不具有任何效力。而且该《咨询报告》对赣州中航公司现有生产线进行估计却未征得赣州中航公司的同意或者许可，显然不具有公允性。该报告使用的方法完全错误，工程估值没有任何依据。而赣州中航公司购买的生产线有合同、支付凭证，款项使用也经过了被上诉人下属的财政局的审查和批准，该《咨询报告》与事实明显不符，且缺乏合理依据，不具有法律效力。9.对证据十《调查取证申请书》《调查取证回复书》的真实性、合法性不予认可，对其他材料的真实性、合法性予以认可，对证据十的关联性及证明对象有异议。该组证据与本案所涉事实无关。判决书显示的争议是发生在其他主体之间的，无论该案诉讼情况如何，都不会影响本案的协议性质以及案件处理结果。对上诉人合肥中航公司、赣州中航公司二审提交的新证据，本院认为，对真实性予以确认，可以证实梁履桂为赣州经济技术开发区企业服务和工信局的工作人员。对被上诉人经开区管委会二审提交的证据，本院认证如下：对第一组证据的真实性予以确认，关于土地的控规是否对案涉土地性质产生实质影响，应结合全案其他证据综合认定。对第二组证据的真实性予以确认，可以证实2016年2月22日赣州中航公司向经开区管委会提出了《关于赣州中航新能源产生基地项目固定资产投资补助资金拨付及共管事项的请示》并对投资计划及时间节点作出了安排。经开区财政局收文后，2016年9月9日现场踏勘、了解情况后于2016年9月23日向经开区管委会作出了《关于赣州中航新能源项目资金拨付的建议》。该组证据是否能证明上诉人存在投资未达到预期等问题，应结合全案证据予以认定。对第三组证据的真实性予以确认，可以证实经开区建投公司于2016年2月16日将案涉项目第一期土地、厂房交给上诉人使用。关于案涉土地、厂房未办理过户的原因，应结合案涉协议等其他证据认定。对第四组证据的真实性予以确认，对于合同无法继续履行的原因是否为上诉人资金不足，还应结合全案其他证据予以认定。对第五组证据的真实性予以确认，可以证实上诉人在施工过程中，于2016年12月13日、2016年12月28日和2017年2月27日为食堂工程、冲焊厂房和涂装车间分三次向经开区住建局申请办理《建设工程质量安全提前介入》并获得质监站、住建局的同意，但上诉人未在承诺的时间前办结施工许可。2017年8月2日上诉人赣州中航公司因资金问题向经开区质监站提交停工报告。对第六组证据的真实性予以确认，可以证实上诉人2016年11月进行案涉项目第一期的施工，经开区质监站对项目质量安全工作进行了监督管理，在收到赣州中航公司停工报告后，2017年8月3日向赣州中航公司下发了《中止监督的告知书》。对第七组证据的真实性予以确认，区劳动监察局2017年9月29日收到信访反映赣州中航公司拖欠工资，赣州中航公司2017年11月、12月向区劳动监察局的报告、请示，也认可拖欠农民工工资。故该组证据可以证实在施工过程中上诉人拖欠农民工工资的事实。对第八组证据的真实性予以确认，关于办理环评手续问题，赣州市生态环境局经济技术开发区分局明确，对于企业使用自有或租赁场所的项目均可以正常办理环评手续。故对于案涉项目未能办理环评等手续的原因，上诉人应提交其向江西省环保厅报批等证据，其提出系土地未过户原因的理由证据不足，不能成立。对第九组证据的真实性予以确认，可以证实根据经开区建投公司、赣州中航公司2017年7月19日的共同委托，以及赣州中航公司提供的财务资料，赣州恒诚联合会计师事务所2017年10月31日出具了《专项审计报告书》，对赣州中航公司2015年12月1日至2017年6月30日止的财务状况进行了专项审计。包括基本情况、专项审计依据及过程、赣州中航公司财务状况、基建合同和设备采购合同调查情况等。对第十组证据的真实性予以确认，可以证实在另案中，合肥中航公司曾于2018年6月28日书面表示，受限于资金实力及政策不确定性的影响，公司正在进行资产重组以解决公司发展瓶颈，针对另案纠纷中款项及本案赣州中航公司项目政府投资款补偿问题，公司将与经开区管委会沟通以达成合理的解决方案，时间6个月期限。一审查明认定的事实属实，本院予以确认。本院二审另查明：经开区建投公司根据经开区管委会指令，将案涉项目第一期土地厂房等移交给赣州中航公司，并于2016年2月16日完成资产移交工作。2016年2月22日赣州中航公司向经开区管委会提出了《关于赣州中航新能源产生基地项目固定资产投资补助资金拨付及共管事项的请示》并对投资计划及时间节点作出了安排。经开区财政局收文后，2016年9月9日现场踏勘、了解情况后于2016年9月23日向经开区管委会作出了《关于赣州中航新能源项目资金拨付的建议》。2016年3月起，经开区财政局根据赣州中航公司提交的《共管资金支付审批通知书》审核同意相关用款申请。赣州中航公司在实际施工过程中，于2016年12月13日、2016年12月28日和2017年2月27日为食堂工程、冲焊厂房和涂装车间分三次向经开区住建局申请办理《建设工程质量安全提前介入》并获得质监站、住建局的同意，但上诉人未在承诺的时间前办结施工许可。2017年8月2日上诉人赣州中航公司因资金等问题向经开区质监站提交停工报告，经开区质监站对案涉项目质量安全工作进行了监督管理，在收到停工报告后，2017年8月3日向赣州中航公司下发了《中止监督的告知书》。2017年12月10日赣州中航公司向经开区劳动监察局出具《关于委托支付中国十七冶集团有限公司农民工工资的函》，称项目2016年11月开工，2017年5月停工，该项目已完成工程约3000万元，我公司支付十七冶公司工程款500万元，导致十七冶公司拖欠农民工工资。赣州国瑞新能源汽车产业发展有限公司诉合肥中航公司等合同纠纷一案，安徽省高级人民法院于2019年1月28日受理，并于2020年2月28日作出（2019）皖民初11号民事判决。在该案中，合肥中航公司2018年6月28日出具的《就赣州经新股权回购通知函的回复》明确，受限于资金实力及政策不确定性的影响，公司正在进行资产重组以解决公司发展瓶颈，针对诉讼中款项及本案赣州中航公司项目政府投资款补偿问题，公司将与经开区管委会沟通以达成合理的解决方案，时间6个月期限。本案二审争议的问题是：1.案涉四份协议的性质及经开区管委会是否能提起民事诉讼；2.合肥中航公司是否为合同义务的承担主体；3.经开区管委会诉请解除合同的主张能否成立；4.合同履行过程中违约责任如何认定。关于本案投资合作协议是否为行政协议的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议”。行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。从案涉协议的形式及内容来看，主要是以平等民事主体身份对于相关合作投资内容的约定，虽然协议签订的目的是带有公益目的，协议也部分体现了经开区管委会实施行政管理职能的特点，但协议整体上不具备典型行政协议的要素，被上诉人与上诉人之间并未形成行政法意义上的权利义务关系，更多体现并形成的是平等主体之间的民事权利义务关系。在合同履行过程中发生纠纷，经开区管委会作为行政机关并未就此作出行政决议或决定等具体行政行为，其认为合同相对方违约并要求解除合同，依法提起民事诉讼符合法律规定，并无不当。一审法院根据行政协议的概念及要素对本案协议性质的分析、认定以及对本案纠纷解决适用民事诉讼程序的论述，符合本案的实际情况，并无不当，应予维持。上诉人主张案涉协议为行政协议、应按行政诉讼处理本案纠纷，并无事实及法律依据，本院不予支持。关于合肥中航公司是否为合同义务的承担主体问题。本院认为，虽然开发区管委会与合肥中航公司签订的合作协议有“合同权利义务由赣州中航公司继受”的表述，且赣州中航公司在成立后亦在按合同约定履行义务，但合肥中航公司并未就此退出案涉项目，在另案诉讼及磋商过程中，合肥中航公司还明确表达给予6个月时间处理本案政府投资款补偿问题。综合全案证据可以证实，从协议的签约、履行、解约及后续处理、继续履行，合肥中航公司全程一直在主导并参与整个项目的实施。一审根据本案合同实际履行情况，认定赣州中航公司加入了合同的履行，属于债务的加入，合肥中航公司应当与赣州中航公司一起承担归还剩余补助资金并承担相应利息的认定，有事实及法律依据，应予维持。关于本案违约责任的认定问题。上诉人主张对方违约的理由主要是经开区管委会未按约定将土地使用权出让给赣州中航公司，且该宗土地是因为赣州市发布《赣州西城区暨香港产业园北区控规（修编）》公告，土地规划为商住，不能用于工业开发，故该宗土地无法落实，导致项目后续的设计、环评、施工等工作无法开展。证据主要是一审证据8-11和15-16，证明已向经开区管委会提交了要求办理土地厂房过户的请求且在请示的空白处有“梁履桂10.27”手写字样，但未得到回复。对此，本院认为，上诉人该主张不能成立。理由如下：1.梁履桂为企业服务和工信局的干部，但并不能证明其有权处置案涉土地厂房的过户事宜。合作协议约定双方均确定项目责任人，及时主动与对方联系。现有证据不能证明梁履桂是案涉项目的甲方联系人或得到经开区管委会的授权。2.上诉人提交的2016年10月27日的请示只能表明其要求办理土地厂房过户的单方意愿，是否符合过户条件还应双方协商并签订合同。根据合作协议的约定，土地价格9.07万元/亩，分期办理，以国土部门正式签订的出让合同为准，而合作协议并未约定土地厂房办理过户的具体时间。而此后双方签订的《12.12补充协议书》明确约定：“……在厂房竣工验收后并满足申请资质的需要条件下，按照《合肥中航新能源（赣州）产业基地项目投资合作补充协议书》约定的土地、厂房在一个月内登记过户至赣州中航公司名下”，上诉人对此并未提交证据证明满足相应条件。3.经开区管委会提交的五本土地使用权证证实，案涉土地性质到二审判决前仍然是工业用地，而赣州市关于土地的控规公告发布日期是2017年2月，在此前后的2016年12月13日、2016年12月28日和2017年2月27日，上诉人为其食堂工程、冲焊厂房和涂装车间分三次向经开区住建局申请办理《建设工程质量安全提前介入》并获得质监站、住建局的同意，且从赣州市生态环境局经开区分局的回函可以明确，对于企业使用自有或租赁场所的项目均可以正常办理环评手续；赣州市自然资源局经开区分局亦明确，土地控规不影响已经出让土地的使用权性质，仅对今后发生政府依法征收该宗地再挂牌出让时，方可能产生影响。故现有证据表明土地控规问题与上诉人对项目的施工、环评等不存在实质性的冲突。4.合肥中航公司与经开区管委会2017年6月30日签订的《协议书》对于合作协议无法继续履行并解除的原因明确表述为：“由于国家对新能源汽车有关政策调整及合肥中航公司股东结构的调整，合肥中航公司因资金周转原因”，并非土地厂房过户的问题。赣州中航公司2017年8月2日的《停工报告》及合肥中航公司在另案中关于给予6个月宽限期处理案涉政府补助资金的函，均证实系其自身原因导致项目无法继续履行。综上，对于合同违约问题，双方均提交了相关证据，比较而言，经开区管委会提交的证据更具有优势，根据民事诉讼优势证据规则，上诉人主张经开区管委会构成违约，明显证据不足，本院不予支持。关于合同解除问题。本院认为，现行法律规定了当事人享有法定解除权和约定解除权。对于合同约定的解除条件成就时，守约方以此为由请求解除合同的，人民法院应当审查违约方的违约程度是否显著轻微，是否影响守约方合同目的的实现，根据诚实信用原则，确定合同应否解除。根据前述关于违约责任的认定分析，参考双方共同委托的会计师事务所出具的审计报告结论并综合全案证据，可以证实上诉人在第一期案涉工程的施工过程中，存在自身资金不足、拖欠农民工工资、远未达到合同约定的投资进度等问题，最终导致项目工程停工，达到合同约定的“没有实质性开工建设”的违约标准，并且符合双方2017年12月12日签订的《补充协议书》中约定的解除条件。经开区管委会依约支付了第一期固定资产补助金1.8亿元，并履行了其他合同义务，其作为守约方因对方违约导致合同目的无法实现，诉请解除案涉相关协议并返还补助资金，有合同依据及法律依据，本院予以支持。一审据此判决解除相关协议是正确的，应予维持。综上，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十四条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币942,467元，由上诉人合肥中航新能源科技有限责任公司、赣州中航新能源科技有限责任公司共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓相红审 判 员 肖玉华审 判 员 汪娣娣二〇二〇年三月三十日法官助理蔡静书记员代 泠  附：本案适用的有关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。……第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……第一百七十四条第二审人民法院审理上诉案件，除依照本章规定外，适用第一审普通程序。