北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0112行初619号王学林，男，1949年7月13日出生，汉族，无职业，住北京市通州区，身份证号×××。委托代理人王国军（原告王学林之子），1974年6月29日出生，汉族，北京市生物秩序研究所有限责任公司职员，住北京市通州区，身份证号×××。被告北京市通州区司法局，住所地北京市通州区中仓路5号。负责人张琴琴，局长。出庭负责人朱战芳，北京市通州区司法局副局长。委托代理人孟爽，北京市通州区司法局干部。委托代理人周立军，北京市致宏律师事务所律师。被告北京市司法局，住所地北京市通州区运河东大街57号院6号楼。负责人苗林，党委书记、副局长。委托代理人刘彬，北京市司法局工作人员。委托代理人田卫华，北京观韬中茂律师事务所律师。原告王学林不服北京市通州区司法局（以下简称通州司法局）投诉举报答复及被告北京市司法局（以下简称市司法局）行政复议决定一案，于2019年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月4日立案后，依法向通州司法局和市司法局送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月19日公开开庭审理了本案。王学林及其委托代理人王国军，通州司法局的出庭负责人朱战芳、委托代理人孟爽、周立军，市司法局的委托代理人刘彬、田卫华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月30日，通州司法局作出京通司法服投答[2018]01号-重《投诉回复书》（以下简称《01号重新回复书》），主要内容如下：一、投诉事件的调查结论。经调查，2010年2月3日，北京市通州区台湖镇法律服务所（2013年11月21日已注销，原工作人员部分转入通州区中仓街道法律服务所，以下简称原台湖法律服务所）依照案外人王振涛、马玉珍、王学松三人委托作为见证单位见证了王振涛、马玉珍与王学松签署的协议书（以下简称《2010年协议书》），原台湖法律服务所依据三人所述，通过归纳总结为其出具了书面协议书，经工作人员向三人宣读后，三人同意在协议书上签字，按手印确认，由原台湖法律服务所加盖公章，并确认“上述内容系当事人真实意思表达，且已向当事人宣读，当事人签字有效”。上述协议书一式四份，并于原台湖法律服务所备有档案。该案已经过北京市通州区人民法院及北京市第三中级人民法院、北京市高级人民法院审理。根据《基层法律服务所管理办法》及《司法部关于基层法律服务所有限制地开展见证工作的通知》（已于2014年司法部公告第143号公告废止，以下简称《原见证通知》）的相关规定，原台湖法律服务所在办理见证事项过程中充分履行相应职责，见证内容、过程及程序符合相关法律、规定的要求。二、具体事实和理由。1、王学林投诉事项系他人个人的权益体现，与其切身利益无关，因涉及到当事人的个人权益及隐私，故对于协议的具体事项通州司法局出于保护第三人权益无法做出评价；2、关于“协议有问题，有瑕疵”一节，《2010年协议书》的效力应由人民法院进行认定，对于协议内容是否清楚、是否有瑕疵的问题，应由协议当事人进行认定及理解，王学林非协议当事人，其对于协议的理解不代表协议当事人本人对协议的理解及认定；3、关于“非本人书写，他自己说当事人签字有效，但又出见证书”一节，根据《原见证通知》，基层法律服务所办理见证业务的主要内容是证明该协议或合同真实、合法、可行，是一项重要的法律服务，故不论合同以何种形式生效，见证申请人都具有向法律服务所申请见证的权利，相关法律服务所亦应根据申请提供相应的见证服务；4、关于“见证内容不清，法律术语不明，遗产不清不明”以及“分明是遗嘱但伪装成《2010年协议书》”及协议签署真实性的相关问题，经调查，上述内容系见证内容与具体协议内容，其中包含了见证申请人真实意思表示，不应认为见证审查不当，在见证过程中，由于当事人不便书写，由其捺手印以示合意，不存在违法之处，在（2018）京0112民初1127号民事判决书中亦认定不存在违反法律强制性规定，故见证真实、合法；5、关于见证程序及法律术语的相关问题，原台湖法律服务所具有依申请作出相关合同、协议见证的服务职能，其在见证过程中，按照当事人意思归纳总结后出具协议，在听取本人意见、征得当事人同意的基础上加盖公章予以确认，程序合法、用语及内容适当，并无不妥之处；6、关于“不动产方面不属于见证范围，见证金额巨大”一节，《原见证通知》系1992年发布，至2010年见证时近20年，随着经济发展，老百姓收支增长，且近年来通州区拆迁项目多，老百姓对涉及不动产方面的见证需求不断增长，该见证内容虽涉及不动产，超出《原见证通知》的金额限制，但考虑到地区发展实际，应认为属于合理见证的范畴；7、关于“王学松之兄弟姐妹为利害关系人，应全部到场，而只来一人”一节，依据法律规定，订立协议人对自己的财产予以处分，不需要继承人参与，故不需要其他兄弟姐妹参与。王学林不服，就《01号重新回复书》向市司法局申请复议，市司法局作出京司复[2019]63号行政复议决定书（以下简称《63号复议决定书》），决定维持《01号重新回复书》。王学林不服，向本院提起行政诉讼。王学林诉称，原台湖法律服务所在见证中存在多处违法点，一是超范围见证，本案见证标的为不动产，但根据《原见证通知》第三条规定，标的款一般在五万元以下，故原台湖法律服务所无权就不动产处分进行见证；二是《2010年协议书》的形式要件不合法，包括王振涛、马玉珍名字并非本人所签，无录音录像等证据证明捺印系王振涛、马玉珍所为，同时，并无见证人员署名，仅有原台湖法律服务所公章，不符合《原见证通知》第六条的规定；三是《2010年协议书》效力问题，《2010年协议书》实质上是代书遗嘱，以打印件的形式作出，不符合代书遗嘱形式要件要求，应属无效；四是工作人员存在恶意串通、态度敷衍、工作不认真等问题。针对以上问题，通州司法局在调查时罔顾事实真相，作出错误的认定，针对王学林所投诉内容没有作出明确答复，存在遗漏答复内容问题，且调查程序违法，向没有利害关系的案外人邓淑平进行调查，并采信其意见，仅凭王学松、邓淑平、陈超、陈刚的个人陈述就作出答复，证据不充分；对于《2010年协议书》的效力问题，通州司法局怠于独立思考和认定，用人民法院的民事判决代替内部监督机制，存在怠于履责行为；对于见证范围任意解释法律规定，欠缺职权依据。市司法局在受理行政复议申请后，没有对相关人员进行调查，更没有调查档案资料，还原事实真相，对于“见证程序违法、见证内容不清、超过见证范围”等违法问题并未进行调查认定，遗漏复议内容。综上，请求法院依法作出如下判决：1、撤销通州司法局作出的《01号重新回复书》；2、撤销市司法局作出的《63号复议决定书》。王学林依法向本院提交以下证据材料：1．京通司法服投答[2018]01号投诉回复书（以下简称《01号回复书》）；2．《01号重新回复书》；证据1、2证明区司法局刻意回避见证程序中违规问题，认定事实证据不足；3．京司复[2018]102号行政复议决定书（以下简称《102号复议决定书》），证明复议内容片面，前后两次复议结果相矛盾；4．《63号复议决定书》，证明市司法局违反相关法律规定调查存在片面问题，不中立；5．《行政复议延期通知书》，证明复议期限虽然延长，但实质上市司法局并未进行深入调查；6．《行政复议申请书》，证明王学林在提出行政复议申请时已列明了《2010年协议书》在制作过程中的违法违规行为；7．《2010年协议书》，证明《2010年协议书》有多处违法行为；8．投诉受理登记表，证明通州司法局不回复相关投诉；9．询问笔录，证明通州司法局刻意回避重要问题，对无关人员进行询问。法律依据：1．《原见证通知》；2．《乡镇法律服务所业务档案管理办法》和《基层法律服务业务档案管理工作的补充规定》。通州司法局及市司法局辩称，通州司法局具有对王学林的投诉进行调查处理的法定职责，通州司法局收到王学林之子、儿媳的投诉后，依法进行接待、调查和答复，符合法定程序，经调查认为王振涛、马玉珍系完全民事行为能力人，有权对其财产进行处置，《2010年协议书》系夫妻二人的真实意思表示，现有证据无法证明存在“恶意串通”和“损害第三人利益”等问题，《2010年协议书》的效力亦经过人民法院的审查确认其合法性，基层法律服务所办理见证业务的主要内容是证明协议或者合同真实、合法、可行，本案中原台湖法律服务所具有依申请作出相关合同、协议见证的服务职能，其在本案见证过程中，按照申请人的意思归纳总结后出具书面协议，在听取申请人意见、征得申请人同意的基础上加盖公章予以确认，符合相关规定。同时，市司法局在复议程序亦严格遵守程序规定，依法书面审查，不违反法律规定，并在法定期限内作出《63号复议决定书》，程序合法。综上，请求法院依法驳回王学林的诉讼请求。通州司法局和市司法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1．案外人王学松、邓淑平身份证复印件；2．基层法律服务所执业证书和法律服务工作者执业证书；3．询问笔录；证据1至3证明涉案案件调查情况及被调查人的身份信息；4．《人民调解协议书》（以下简称《2009年协议书》）；5．《2010年协议书》；6．（2015）通民初字第23102号民事判决书；7．（2016）京03民终1358号民事判决书；8．（2016）京民申1932号民事裁定书；9．（2018）京0112民初1127号民事判决书；证据4至9系通州司法局在调查阶段获取，证明《2010年协议书》内容以及效力已经过法院合法性审查；10．《01号重新回复书》及送达材料，证明通州司法局依法作出回复并送达。同时，提交如下法律依据：1．《基层法律服务所管理办法》（司法部令第137号）；2．《司法部关于学习贯彻修订后的和工作的通知》；3．《北京市司法行政机关律师和律师事务所投诉处理办法（试行）》；市司法局单独向本院提交了证明复议程序合法性的如下证据：1．行政复议申请书、附件材料及邮寄凭证，证明王学林申请复议时间、复议请求及有关证据材料及邮寄凭证；2．行政复议答复通知书及送达凭证，证明2019年7月19日市司法局将行政复议申请书副本发送通州司法局；3．通州司法局《行政复议答复书》，证明通州司法局在法定期限内提交了答复书及证据依据，其具体行政行为合法；4．《行政复议延期通知书》及送达凭证，证明市司法局依法延长复议审理期限并告知原告及通州司法局；5．《63号复议决定书》及送达凭证，证明市司法局作出复议决定时间及送达情况。同时，市司法局提交如下法律依据：1．《中华人民共和国行政复议法》第十二、十七、二十三、二十八、三十一、四十条；2．《基层法律服务所管理办法》（司法部令第59号）；3．《基层法律服务所管理办法》（司法部令第137号）；4．《原见证通知》；5．关于印发《司法部现行有效规范性文件目录（截至2013年底）》和《司法部决定废止和宣布失效的规范性文件目录》的通知。经过庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：针对王学林提交的证据，通州司法局和市司法局对证据1、3、6真实性认可，证明目的不认可；证据2、4是本案被诉行政行为，不应作为证据使用；证据5真实性认可，证明目的不认可，市司法局依法延期，不存在违法之处；证据7至9真实性认可，证明目的不认可，通州司法局经过调查作出答复具有事实和法律依据。针对通州司法局和市司法局共同提交的证据，王学林对证据1、2无异议；证据3系通州司法局对陈刚、陈超以及王学松、邓淑平的询问笔录，但实质上《2010年协议书》上并没有陈刚、陈超的签字，不能确认陈刚和陈超系见证人员，通州司法局约谈陈刚、陈超证据不充分，本案见证事项是遗嘱，按照规定应由见证人签字，现陈超、陈刚没有明确答复代签字的工作人员具体是谁，邓淑平不是申请人也不是见证人，通州司法局不应调查邓淑平，其陈述不应作为事实予以采信；证据4中马玉珍和王学松都没有签字，当时他们并没有在场都是邓淑平代签的，对证据效力不认可；证据5约定的条款很粗糙，《2010年协议书》应由王振涛和马玉珍本人签字，而非由工作人员代签，且“上述协议内容系当事人真实意思表达，且已向当事人宣读，当事人签字有效”的印章是否经过司法部门备案尚不清楚，故《2010年协议书》的内容不是王振涛、马玉珍的真实意思表示。另外，根据《中华人民共和国继承法》第17条规定，代书遗嘱应由二位见证人签字，组织、单位不能作为见证人；证据6至9真实性认可，但不认可判决结果；证据10是本案被诉行政行为，不能作为证据使用，对于送达材料无异议。对市司法局单独提交的证据，通州司法局和王学林均无异议。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：《01号重新回复书》和《63号复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。王学林提交的其他证据客观真实，对其真实性予以采信，但无法实现欲证明通州司法局和市司法局调查不充分、认定事实错误的证明，对其此部分证明目的不予采信。通州司法局和市司法局提交的其他证据客观真实，能够实现其证明目的，本院予以采信。经审理查明：王振涛与马玉珍原系夫妻关系，二人共有4个子女，分别是王学林、王学松、王秀敏、王秀华。马玉珍于2011年去世，王振涛于2014年去世。2009年，王振涛、王学林、王学松在北京市通州区台湖镇X2调解委员会达成《2009年协议书》，协议内容为：1、王振涛愿与王学松生活；2、关于王振涛的一切财产归王学松所有；3、王学松负责照顾王振涛（及马玉珍）的起居生活；4、王振涛（及马玉珍）生病及百年等一切费用由王学松负担。2010年2月3日，王振涛、马玉珍与王学松订立《2010年协议书》，主要内容为：在北京经济开发区路东区台湖镇五村拆迁工程中，王学松按照拆迁安置办法规定，享受了安置住房，被拆迁人为王学松，之妻邓淑平、之子王硕、之父王振涛、之母马玉珍。为防止纠纷，明确房地产处分事宜，经协商达成如下协议：一、王振涛与马玉珍现将按照拆迁安置办法规定享受的优惠安置住房每人50平方米，共计100平米以及其他安置所得赠与王学松所有，王学松同意接受赠与；二、上述赠与行为于本协议签字之日生效，所赠与的财产的所有权随之转移给王学松；三、王振涛与马玉珍在上述安置房屋能够办理过户手续或办理产权证时，协助王学松办理相关过户手续及产权证；四、王学松自愿赡养王振涛与马玉珍，照顾王振涛与马玉珍今后的生活起居，王振涛与马玉珍自愿接受赡养；五、王振涛与马玉珍今后的日常生活费支出在王振涛与马玉珍领取的村民福利待遇及政府补贴中支付，如遇重大疾病或重大开支，王振涛与马玉珍自己无力支付时由王学松承担；六、王振涛与马玉珍二人过世后，其名下所有存款及各项收益均归王学松所有，与其他人无关；七、订立协议人本着公平、自愿的原则签订此协议，若因此协议产生的一切纠纷由订立协议人自行协商解决；八、本协议一式四份，订立协议人各执一份，原台湖法律服务所存档一份，自签字之日起生效。订立协议人处有“王振涛”“马玉珍”“王学松”字样签名和捺印，见证单位处有原台湖法律服务所印章。2015年，王学松起诉王学林、王秀敏、王秀华法定继承纠纷一案，本院作出（2015）通民初字第23102号民事判决书，判决支持了王学松的诉讼请求，将王振涛、马玉珍的劳龄款等权益判归王学松继承所有。王学林不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院作出（2016）京03民终1358号民事判决书，驳回上诉，维持原判。王学林不服，向北京市高级人民法院申请再审，北京市高级人民法院作出（2016）京民申1932号民事裁定书，裁定驳回王学林的再审申请。2017年9月27日，王学松至本院提起法定继承纠纷，本院于2018年8月23日作出（2018）京0112民初1127号民事判决书，判决支持了王学松的诉讼请求，在本院认为部分载明“根据查明的事实，《2009年协议书》和《2010年协议书》系王振涛、马玉珍夫妻双方真实意思表示，不存在违反强制性法律规定”。王学林不服，提起上诉，目前案件正在上诉审理中。2018年7月23日，张海艳至通州司法局就《2010年协议书》的效力问题进行投诉举报，要求通州司法局进行调查。8月1日，王国军、张海艳共同至通州司法局投诉举报，要求通州司法局查清事实，对《2010年协议书》上的笔迹进行鉴定等，投诉事项及理由主要有：1、《2010年协议书》有问题，有瑕疵；2、并非本人签名，与《2010年协议书》上的印章告知内容相矛盾；3、王振涛和王学松系同一笔迹，马玉珍不是本人签字，申请提供录像证据，并进行笔迹鉴定；4、原台湖法律服务所的见证人员没有签字，违反相关程序规定；5、见证内容不清，法律术语不明确；6、不动产方面不属于见证范围且金额巨大；7、将遗嘱伪装成协议书的形式；8、王学松的兄弟姐妹应为利害关系人，应全部到场，但只有王学松一人，不合法。8月1日，通州司法局当面出具《投诉受理通知书》，告知王国军、张海艳将在60日内作出处理结果。2018年8月3日，通州司法局向陈超、陈刚调查并制作询问笔录，陈超、陈刚为原台湖法律服务所的法律服务工作者，现转入北京市通州区中仓街道法律服务所，陈超、陈刚陈述称《2010年协议书》系二人具体见证，内容是王振涛、马玉珍、王学松的真实意思表示，陈超、陈刚根据三人的陈述归纳总结为《2010年协议书》的具体内容，并当场宣读，王振涛、马玉珍表示书写自己名字有困难，请求陈超、陈刚代为签名，王振涛、马玉珍亲自按捺手印，王学松的名字是由本人签署并捺印。此后，通州司法局又分别对陈超、陈刚、王学松、邓淑平进行调查询问及调取相关证据材料。2018年10月26日，通州司法局作出《01号回复书》，王学林不服，向市司法局申请行政复议，要求撤销《01号回复书》及《2010年协议书》，市司法局于2019年4月3日作出《102号复议决定书》，认为针对王学林提出的“见证程序违法、不动产方面不属于见证范围且金额巨大、见证内容不清”等违法违规问题，通州司法局未明确回应，属认定事实不清，证据不足，故决定撤销《01号回复书》，责令通州司法局重新作出处理。2019年5月30日，通州司法局作出《01号重新回复书》并向王学林送达，王学林不服，向市司法局申请行政复议，要求撤销《01号重新回复书》及《2010年协议书》，市司法局于2019年10月15日作出《63号复议决定书》，认为通州司法局针对王学林的投诉事项和请求进行了充分调查，根据调查结果和有关法律规定，结合人民法院的相关判决中认定的事实，作出原台湖法律服务所见证的内容、过程及程序符合相关法律规定的答复并无不当，《2010年协议书》系王振涛、马玉珍真实意思表示，原台湖法律服务所的见证行为并未侵害王学林的利益，对于王学林在行政复议中所述理由，不予支持。同时指出，根据《原见证通知》中要求，承办人员应当在被见证的法律事务文书上署名，《2010年协议书》经加盖了公章而无承办人署名，通州司法局对此问题仅作了见证程序合法的答复，并没有明确指出上述问题，但上述瑕疵不影响《01号重新回复书》对事实的认定及其合法性。此外，王学林所提“撤销《2010年协议书》的请求不属于行政复议范围，不予支持”，综上，决定维持通州司法局作出的《01号重新回复书》。王学林不服，提起本案行政诉讼。在案件审理中，针对原告主体资格问题，各方均认可实际的投诉举报人应为王学林，而王国军、张海艳系作为王学林的委托代理人至通州司法局提交材料、接受调查等，王国军、张海艳亦到庭表示认同上述意见，针对同一事项不再以王国军、张海艳名义申请行政复议或者提起行政诉讼。本院认为，根据《基层法律服务所管理办法》（司法部令第137号）第六条、第四十一条的规定以及《基层法律服务工作者管理办法》第五十条的规定，通州司法局作为北京市通州区人民政府司法行政部门，具有依法受理针对原台湖法律服务所及其法律服务工作者所作见证事项的投诉并进行调查处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市司法局作为通州司法局的上一级主管部门，具有受理当事人对通州司法局的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。关于原告主体资格问题，本案在通州司法局登记的投诉举报人为王国军、张海艳，但投诉举报对象为原台湖法律服务所的见证行为，经见证形成的《2010年协议书》当事人并无王国军、张海艳，且其二人与见证行为亦无利害关系，故二人并无针对通州司法局所作回复提起行政诉讼的原告主体资格，但王学林系王振涛、马玉珍之子，因法定继承纠纷获取了利害关系人资格，其对于通州司法局的处理行为不服，有权提起行政诉讼，现王国军、张海艳主张其二人当时系代王学林进行投诉举报，通州司法局和市司法局亦予以认可，本院对此不持异议，但通州司法局和市司法局在今后的工作中，要注意行政相对人的确定问题。关于本案原行政行为及行政复议的程序问题，通州司法局及市司法局在收到王学林的投诉举报申请和行政复议申请后，依法受理、调查、审查等，在法定期限内作出书面回复及行政复议决定，经本院审查，符合相关的程序性规定，本院予以认可。关于相关事实认定问题，根据《原见证通知》第二条的规定，基层法律服务所办理见证业务，是从审查完善合同，证明其真实、合法、可行到监督合同履行，发生纠纷及时调解的综合性法律服务。法律工作者办理见证必须当场目睹或亲自调查核实，查明当事人的身份和行为能力，申请事项及所提供的证件材料是否真实、合法，并主动开展法律咨询、代书和审查修改合同等工作，帮助当事人完善其法律行为，然后方可以法律服务所的名义予以证明。本案中，原台湖法律服务所在办理涉案见证时，依据王振涛、马玉珍、王学松的表述出具书面的《2010年协议书》，并不违反上述规定，王振涛、马玉珍有权利处分自己的财产，《2010年协议书》与《2009年协议书》主要内容一致，均表示王振涛、马玉珍去世后财产归由王学松所有，王学林亦在《2009年协议书》上签字并捺印，王学林现无证据证明存在恶意串通、并非王振涛、马玉珍的真实意思表示等事实，且经过人民法院审理认可王振涛、马玉珍的真实意思表示为二人的一切财产归王学松所有，王学松负责二人的养老送终，进而支持了王学松的财产继承诉求，故王学林所提《2010年协议书》存在签字瑕疵等问题导致民事法律行为无效的主张，本院不予支持。关于《2010年协议书》上王振涛、马玉珍的名字并非本人所签问题，根据通州司法局的调查确非本人所签，系由工作人员代签后本人捺印，上述行为不违反法律的强制性规定，且不能否定当事人的真实意思表示，现王学林并无相反证据证明捺印的真实性，经过调查相关工作人员亦不存在恶意串通行为，故原台湖法律服务所提供的见证服务并不存在违法之处。关于《2010年协议书》上无工作人员签名问题，确有不当，市司法局在行政复议中已经指出，本院认同其处理意见，不持异议。关于超范围见证问题，《原见证通知》系司法部发布的规范性文件，用以指导全国范围内基层法律服务所的见证工作，并非强制性规定，在规定中并未强制排除五万元以上的见证，各省、自治区、直辖市可以根据通知精神，制定具体办法，《原见证通知》系1992年发布，距2010年见证时已逾18年，社会经济形势与居民收入状况发生巨大变化，五万元以下的金额限制已不适应当前社会的发展实际，同时考虑到通州区域的发展实际，通州司法局认定其见证属于合理范围，本院予以支持。关于王学林所提法律术语不明、其他兄弟姐妹应当全部到场、通州司法局和市司法局调查对象不全面等问题，本院认同通州司法局、市司法局的回复及本案中的辩论意见，不再赘述。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王学林的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王学林负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  佟艳艳人民陪审员  王树春人民陪审员  崔桂云二〇二〇年三月二十七日法官 助理  郭伟娜书 记 员  管 骄