山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁06行终31号 上诉人（原审原告）蓬莱市登州大唐养殖场,住山东省蓬莱市三里桥煤气公司南500米路西。 经营者唐亦兵，男，1965年2月20日出生，汉族，住山东省蓬莱市。 委托代理人孙梦琳，女，1966年12月23日出生，汉族，住山东省蓬莱市。 被上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府紫荆山街道办事处,住所地：山东省蓬莱市西关路92号。 法定代表人徐万波，主任。 上诉人蓬莱市登州大唐养殖场因行政强制断电及行政赔偿一案，不服山东省蓬莱市人民法院（2019）鲁0684行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明,上诉人系畜禽养殖户，养殖场所位于蓬莱市政府划定的畜禽养殖禁养区内。2017年6月，被上诉人按照山东省环境保护局山东省畜牧兽医局鲁环函【2017】464号《山东省畜禽养殖禁养区关闭搬迁实施方案》、烟台市畜牧兽医局烟台市环境保护局烟畜字【2017】153号《烟台市禁养区内规模畜禽养殖场户关闭搬迁实施方案》、蓬莱市人民政府蓬政发【2017】44号《蓬莱市畜禽养殖区域划定方案》、蓬莱市人民政府蓬政办发【2017】36号《蓬莱市畜禽养殖污染治理工作实施方案》等规范性文件的要求，向上诉人送达了《禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁通知书》，通知上诉人于2017年10月15日前腾空并关闭养殖场。2017年10月27日，被上诉人与上诉人达成《养殖场所腾空关闭协议书》，协议规定：腾空关闭完成时间为2017年11月30日；上诉人在约定时间内完成腾空关闭协议，被上诉人付给上诉人60000元的搬迁奖励。协议签订后，被上诉人于2017年10月30日付给上诉人60000元搬迁奖励，但上诉人一直未按协议的规定腾空关闭养殖场，继续养殖畜禽。2018年8月17日，被上诉人向蓬莱市渤海燃气有限公司（以下简称渤海燃气公司）下达《关于停止向大唐养殖场供电的通知》，内容如下：“蓬莱市登州大唐养殖场位于三里桥煤气公司南500米路西，依据《蓬莱市畜禽养殖区域划定方案》规定，该场处于蓬莱市畜禽养殖禁养区，列入关闭搬迁范围。根据《蓬莱市畜禽养殖污染治理工作实施方案》，该场应于2017年10月31日前完成关闭或搬迁。经多次上门做工作，2017年10月27日，登州大唐养殖场与紫荆山街道办事处签订《养殖场所腾空关闭协议书》，约定2017年11月30日腾空关闭养殖场，清空饲养的动物，粪污清理干净。后期该场以搬迁难度大、损失大等借口迟迟不启动腾空关闭工作。该养殖场与市人防办签订的场地租赁合同已于2018年4月29日到期。合同到期后，市人防办向其书面下达收回场地通知书，并多次上门做工作，该养殖场仍拒不搬离。按照蓬莱市畜禽养殖污染治理工作方案要求，在规定时限内不自行关闭搬迁的禁养区内的养殖场（户），依法采取强制措施，予以关闭。请贵单位按通知后，24小时内停止向大唐养殖场供电。逾期未实行断电措施的，我单位将申请停止你单位的整体供电。”蓬莱市渤海燃气有限公司于2018年8月18日晚22时左右对上诉人采取了断电行为，上诉人认为被上诉人的断电行为违法，于2019年7月23日诉至法院请求确认被上诉人断电行为违法，要求被上诉人赔偿因违法断电给上诉人造成的损失共计72257元，其中包括：1、小鸡死亡102只，按照当时市场价格每只按36元计算，价值3672元；蛋鸡死亡78只，按照当时市场价格每只按65元计算，价值5070元；2、因断电租用、购买发电机费用，合计8650元；3、因热应激导致蛋的减产损失，共计19430元；4、因断电造成的自动化机器无法正常使用而额外支付人工费900元，加工费1248元。5、发电机使用柴油、汽油费用，计33287元。 一审法院认为，根据上诉人与被上诉人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、被上诉人致函渤海燃气公司要求其给上诉人断电的行为是否违法；二、被上诉人应否赔偿上诉人的损失。 一、关于断电行为是否违法的问题 《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中被上诉人为了达到关闭腾空养殖场的行政管理目的，致函渤海燃气公司协助其对上诉人予以断电，渤海燃气公司于2018年8月18日对上诉人的停电行为是受被上诉人的安排和要求，配合其对上诉人进行整治采取的措施，该断电行为系被上诉人为关闭腾空养殖场所采取的强制措施，故对被上诉人没有做出断电行为的辩称不予采信。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施不得委托。依上述法律规定，行政机关实施行政强制措施限于法律、法规的明确授权，且限于法定职权范围内。本案中被上诉人作出停电强制措施的职权既无法律、法规的明确授权，更不属于被上诉人的职权范围。并且根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。被上诉人没有告知上诉人享有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。因此被上诉人在无法律授权、无法律依据、未履行法定程序的情况下，致函渤海燃气公司要求其协助对上诉人进行断电的行为违法。 二、关于被上诉人应否赔偿上诉人损失的问题 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，被上诉人的违法行为给上诉人合法权益造成的损失，上诉人有要求被上诉人赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被上诉人的具体行政行为违法但尚未对上诉人合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回上诉人的赔偿请求。也就是说，行政赔偿案件中，赔偿请求人获得赔偿的前提是，其合法权益受到违法行政行为的损害。 对于上诉人主张的损失，分述如下： 1、停电致蛋鸡死亡78只（重量100公斤），小鸡死亡102只的损失。上诉人提交了2018年8月21日、8月24日蓬莱市蜂鸟动物无害化处理有限公司病死畜禽收集交接凭证及上诉人自行记录的养殖档案、照片以证明蛋鸡的损失。上诉人提交了养殖合同，证明小鸡的损失。经审查，上诉人提交的病死禽收集交接凭证上载明的日期、病死禽的重量与上诉人自行记录的养殖档案互不吻合，养殖档案中2018年8月21日记录的死亡鸡数量78只涂改明显，数量与前后记载的存栏数不符，注明交畜牧局与提交的交接凭证时间、数量不符。上诉人提交的养殖合同无法证明小鸡的损失。综上，上诉人提交的证据不能证明因被上诉人的停电行为造成蛋鸡、小鸡死亡的具体数量。同时，根据上诉人自认被上诉人于2018年8月18日晚10时许停电，上诉人为了防止损失扩大于2018年8月18日即租用发电机1台、于2018年10月21日又购买小发电机1台均用于自行发电供养殖场使用。由此可见，在被上诉人停电后，上诉人可以利用租用的发电机自行发电供养殖场使用，因此，即使上诉人的鸡有死亡，亦不能认定与被上诉人的停电行为有因果关系。综上，被上诉人的停电行为虽然违法，但上诉人提交的证据不足以证明被上诉人的停电行为造成了上诉人的鸡死亡的事实。 2、租用、购买发电机的费用损失及因自行发电而购买柴油、汽油的损失。上诉人提交了租用和购买发电机、购买汽油和柴油单据、发票用以证明上述损失。上诉人的养殖场所位于蓬莱市政府划定的畜禽养殖禁养区内，被上诉人根据各级政府的工作要求负责上诉人养殖场关闭、搬迁清理工作。经协商双方就养殖场腾空关闭工作已经达成协议并签订协议书，在被上诉人依协议约定履行给付上诉人搬迁奖励费后，上诉人亦应按诚信原则在约定时间内履行腾空关闭养殖场的义务，而上诉人领取了搬迁奖励，在其后的十个多月时间内，拒绝腾空关闭养殖场，其养殖行为违反了《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，也不符合国家大力推行的生态文明建设要求，其养殖行为不具合法性。上诉人租用和购买发电机、购买柴油和汽油自行发电用于养殖场的养殖，费用支出可能高于正常供电情况下电费的支出，但因上诉人的养殖行为不具合法性，因不合法的养殖行为而多支出的费用，不属于合法权益，被上诉人不应赔偿。 3、因热应激导致蛋的减产损失及因断电造成的自动化机器无法正常使用而多支出的人工、加工费用，因上诉人未提供相应证据予以证明，并且其养殖行为不具合法性，对上诉人的主张不予支持。 综上，被上诉人对上诉人实施的强制断电行为不具有法定职责，程序违法，故上诉人请求确认被上诉人强制断电行为违法的诉讼请求，于法有据，应予支持。因上诉人提交的证据不能证明被上诉人的断电行为给其造成了直接经济损失，故上诉人要求被上诉人赔偿损失的请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审法院于2019年11月11日判决：一、确认被上诉人强制断电行为违法；二、驳回上诉人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被上诉人负担。 上诉人蓬莱市登州大唐养殖场不服一审判决，向本院上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.本案上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：1.一审判决确认了被上诉人断电行为违法，但却否定了被上诉人违法行为导致上诉人财产损失，属于认定事实不清，适用法律不当。首先，被上诉人违法断电导致鸡舍温度骤升，上诉人所饲养的蛋鸡在短时间内大批量死亡是客观事实，被上诉人依法应予以赔偿。在一审期间，上诉人为证明上述事实，××死畜禽现场收集交接凭证及照片一组，该交接凭证明确载明，死亡蛋鸡78只共计100公斤，所附的照片也能够显示蛋鸡大批量死亡的事实。然而，一审判决仅以上诉人自行记载的《养殖档案》中有涂改而否定其真实性，难以令人信服。其次，因被上诉人违法断电，上诉人为避免损失持续扩大，租用、购买发电机来保证养殖用电，并为此支付高额的柴油、汽油费用，该部分支出具有合法、合理性。与此同时，夏季温度骤升会使饲养的畜禽出现热应激反应从而导致减产是养殖常识，对于众所周知的常识，无需提供证据证明。因此，被上诉人违法断电导致温度骤升造成的上诉人所饲养的蛋鸡出现热应激反应而减产，其应当进行赔偿。最后，一审判决在本案中认定上诉人养殖行为不合法，属于主观臆断，缺乏事实和法律依据。其一，上诉人的养殖场具有政府颁发的营业执照，其养殖经营具有行政审批手续，系合法养殖。其二，本案先有上诉人在涉案土地经营养殖三十年，后有政府政策调整划定禁养区。为此，上诉人的养殖场系禁养区政策的历史遗留问题，绝不能因政府规划调整而直接否定上诉人养殖行为的合法性。其三，禁养区搬迁的法定前提是对养殖户进行经济损失补偿，但上诉人与被上诉人之间就该搬迁补偿问题已产生纠纷，且尚未解决。为此，上诉人禁养区搬迁仍需要一个过程。既然是在政策实施的过程中，则更不能以禁养区划定而强行认定养殖行为不合法。综上，上诉人的养殖行为合法，其所遭受的养殖损失依法应当受到法律保护。3.自1989年上诉人承租涉案土地发展养鸡业已达30年，随着经济发展，上诉人对养殖场进行规模扩大以及升级改造，对蓬莱市经济做出了很大贡献。在涉案禁养区政策出台之前，上诉人一直都是政府鼓励、扶持的养殖企业，被蓬莱市妇女联合会、人力资源和社会保障局共同评为蓬莱市“巾帼增收带头人”荣誉称号。然而，在涉案土地被划为禁养区后，被上诉人却称上诉人养殖不合法、兴建养殖场不合法。由此可见，被上诉人为达到不给上诉人合法搬迁补偿和本案行政赔偿的目的，罔顾事实，其做法令上诉人心寒，毫无政府公信力可言。尤其在本案中，被上诉人在最炎热的八月中旬，在未履行任何告知义务的前提下，选择夜间将上诉人养殖场的供电切断，全然不顾其行政行为的违法行为，更不顾上诉人会遭受财产损失。一审期间，即便面对其向渤海燃气公司下达断电通知的书证，被上诉人仍矢口否认其实施断电的行为，并且对上诉人的损失均予以否认，显然是被上诉人在故意逃避责任。然而，一审法院在已经查明被上诉人违法断电造成上诉人财产损失的情况下，故意加重上诉人的举证责任，否定了上诉人提交的证据，有失公正，依法应予纠正。 被上诉人蓬莱市人民政府紫荆山街道办事处未答辩。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人蓬莱市人民政府紫荆山街道办事处对上诉人实施的强制断电行为的违法性，一审法院已有充分论证，本院不再赘述。本案上诉的争议焦点是：被上诉人违法断电的行为是否造成上诉人经济损失，被上诉人对此应否予以赔偿。上诉人主张，其损失一是停电致蛋鸡死亡78只（重量100公斤），小鸡死亡102只的损失；二是租用和购买发电机的费用损失及因自行发电而购买柴油和汽油的损失；三是因热应激导致蛋的减产损失及因断电造成的自动化机器无法正常使用多支出的人工费、加工费。本院对此评判如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”本案中，被上诉人对上诉人实施断电，并未限制或造成上诉人丧失举证能力，故依法应由上诉人对行政行为造成的损害提供证据，举证责任在上诉人。 一、死亡蛋鸡78只、因热应激导致蛋的减产损失。上诉人主张蛋鸡死亡的损失，其证据为上诉人自行记录的养殖档案记载的蛋鸡死亡数量78只和两份《蓬莱市病死畜禽现场收集交接凭证》载明的回收病死肉鸡重量共计100公斤，但两份证据在蛋鸡的数量上并不能形成对应关系，不足以证明上诉人对于死亡蛋鸡数量为78只的主张。另外，上诉人认为骤然升温导致肉鸡死亡和鸡蛋减产是养殖常识，无需上诉人举证证明，对此本院认为，养殖常识并非法律意义上的生活常识，上诉人主张78只蛋鸡的死亡与鸡蛋减产损失，仍需就上述损失与被上诉人断电行为之间存在因果关系承担举证责任。且上诉人养殖场所于2018年8月18日22时许断电，而上诉人于当天就租用了发电机进行供电，故上诉人主张死亡蛋鸡78只及蛋减产是由被上诉人强行断电导致，该损失应由被上诉人承担，证据不足，本院不予支持。 二、上诉人诉称的小鸡死亡102只，租用、购买发电机的费用损失及因自行发电而购买柴油、汽油及因断电造成的自动化机器无法正常使用多支出的人工费、加工费。以上均为养殖场所在区域被蓬莱市政府划定为畜禽养殖禁养区后，上诉人为维持和扩大生产规模的支出。本院认为，上诉人经营养殖行业数十年，对地区经济发展作出的贡献应予以肯定,但这并不能成为上诉人不按期履行关停义务，违反《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》的理由。且在上诉人与被上诉人签订腾空关闭协议、出租方于租赁合同到期后书面下达收回场地通知书的情况下，上诉人仍继续占用涉案场地、继续经营已被禁止的养殖项目，因此支出的成本或费用，不属于上诉人的合法权益，依法不受法律保护。故上诉人请求被上诉人赔偿上述损失，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蓬莱市登州大唐养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年三月十二日 书记员  肖 晨