四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川06行终6号 上诉人（原审原告）：四川琼益建设工程有限公司，住所地四川省德阳市中江县凯江镇凯丰北路139号8-1-0102。统一社会信用代码91510623MA63TKW66W。 法定代表人刘海琼，执行董事。 委托代理人唐生富，该公司职工。 委托代理人唐明春，四川迪泰（德阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中江县发展和改革局，住所地中江县凯江镇一环路东段618号。统一社会信用代码11510521008392168T。 法定代表人胡明森，局长。 委托代理人刘学荣，该局工作人员。 委托代理人王湘黔，四川宁安律师事务所律师。 上诉人四川琼益建设工程有限公司（以下简称琼益公司）因与被上诉人中江县发展和改革局（以下简称县发改局）不服行政管理行政行为一案，不服四川省中江县人民法院作出的（2019）川0623行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原判经审理查明，2019年3月26日，县发改局向中江县凯兴建设投资有限公司（以下简称凯投公司）发出《关于宣布中江凯北市场建设项目抽取结果无效的通知》（江发改[2019]49号），宣布琼益公司中选“中江凯北市场建设项目”的抽取结果无效，责成凯投公司取消琼益公司的中选资格。据此，凯投公司于2019年3月29日向琼益公司发出通知，取消琼益公司于2019年2月28日在“中江凯北市场建设项目”随机抽取的中选资格。 2019年2月22日，“中江凯北市场建设项目”在全国公共资源交易平台发布公告，项目通过非公开招标随机抽取中选人（承包人）的方式，邀请符合资格条件的潜在申请人参与项目发包。2019年2月28日，琼益公司向发包人凯投公司提交申请函，报名参加“中江凯北市场建设项目”随机抽取活动，并在当日的抽取活动中中选“中江凯北市场建设项目”，拟任项目负责人为王斌，拟任技术负责人为刘海琼。2019年2月28日，中江县建筑业协会向县发改局举报，称琼益公司拟派项目技术负责人刘海琼有在建项目，公司资料还涉嫌造假。2019年3月4日，县发改局根据举报初核认为琼益公司拟任技术负责人刘海琼在在建项目中担任项目负责人，决定立案。2019年3月6日，德阳市人力资源和社会保障局向县发改局出具情况说明，刘海琼持有的证书编号为32017318的“中级专业技术职务资格证书”在系统中没有刘海琼的证书信息，该证书编号为卢某所持有的工程师证书。2019年3月26日，县发改局向凯投公司发出通知，以琼益公司在“中江凯北市场建设项目”拟任技术负责人刘海琼有在建项目，涉嫌造假，骗取中选为由，宣布项目抽取结果无效，责成凯投公司取消琼益公司的中选资格。2019年3月29日，凯投公司根据县发改局的通知要求向琼益公司发出通知，取消琼益公司“中江凯北市场建设项目”于2019年2月28日随机抽取的中选资格。 另查明，琼益公司于2019年1月29日中选“中江县2018年产粮大县奖励资金普兴镇粮经复合示范基地建设项目”，并于2019年2月25日与建设单位中江县农林局签订施工合同，项目负责人为刘海琼，技术负责人为唐静。 原判认为，本案争议焦点有五：一是非公开招标随机抽取中选人发包工程是否属于招投标活动，县发改局对其监管是否属超越职权；二是不属于必须招标范围的工程项目，能否进行招投标活动；三是县发改局能否根据无利害关系人的举报立案处理；四是如何评价琼益公司技术负责人刘海琼在另一在建项目中担任项目负责人的事实；五是如何评价琼益公司提交伪造工程师证书与中江职改办对刘海琼工程师资格认定的关系。 关于争议焦点一，《四川省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（川办发〔2018〕9号）规定，为深化招投标制度改革，在部分市（州）开展中标候选人评定机制创新试点，采用随机抽取方式从符合条件的投标人中确定中标候选人。《德阳市住房和城乡建设局关于非公开招标项目随机抽取确定承包人的实施意见》（德建发[2018]175号）明确了非公开招标的项目范围、公告发布、报名及抽取、抽取方式、现场监督等内容。因此，非公开招标随机抽取中选人是一种低成本、高效率的招投标形式。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《中江县人民政府办公室关于调整中江县工程建设领域行政监督工作委员会的通知》规定，县发改局负责全县工程建设招标投标工作的指导、协调和监督；对招标、评标无效进行认定，并受理投标人和利害关系人的投诉。因此，县发改局有权对非公开招标随机抽取中选人发包工程项目进行监督，并对违法行为进行查处。 关于争议焦点二，《必须招标的工程项目规定》第五条规定，施工单价合同估算价在400万元人民币以上的必须招标。本案工程发包预算价为2925686元，不属于必须招标的范围。但是，《必须招标的工程项目规定》制定的目的是为了规范招标投标活动，提高工作效率、降低企业成本、预防腐败，现行法律法规并未规定400万元人民币以下的工程不能招标。招投标活动的主要目的是保护国家利益、社会公共利益，提高经济效益，保证项目质量。因此，即使不属于必须招标范围的项目，仍然可以招标。 关于争议焦点三，中江县建筑协会虽然与案涉工程无利害关系，其以举报人而非投诉人的身份向县发改局提供违法线索，应不受《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定的约束，应予鼓励和支持。县发改局根据举报人的线索立案调查，未违反法律规定。 关于争议焦点四，虽然现有法律法规或规范性文件并未规定同一自然人不能同时在两个在建项目中分别担任项目负责人和技术负责人，但案涉工程涉及的《随机抽取诚信承诺函》第三条明确载明：“我单位承诺在该项目中配备的项目负责人和技术负责人没有在未完工的在建项目任职”。因此，琼益公司违反承诺，隐瞒技术负责人有在建项目的事实申请参与投标，属于采取欺骗手段通过资格审查。 关于争议焦点五，为参加案涉工程的随机抽选，琼益公司于2019年2月28日提交了证书编号为32017318的“中级专业技术职务资格证书”，该证书显示持有人为刘海琼，但经德阳市人力资源和社会保障局认定系伪造。虽然中江县职称改革领导小组办公室于2019年3月6日作出江职改办[2019]6号通知，同意刘海琼工程师任职资格，但并不能否定琼益公司提交伪造工程师证书，以弄虚作假手段骗取中标的行为。 综上所述，被告县发改局根据举报对招标投标活动不诚信、弄虚作假，骗取中标的琼益公司予以立案调查，依法宣布抽取结果无效，并责令凯投公司取消琼益公司的中选资格，其行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持，原告琼益公司的诉请理由不成立，不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告四川琼益建设工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四川琼益建设工程有限公司负担。 宣判后，原审原告仍不服，上诉至本院认为，一审法院认定事实错误。1、被上诉人严重超越职权对所涉招标投标行为进行查处；被上诉人的职权只能在法律授权范围内进行，被上诉人即便有监督权，也不能进行查处，查处应该是住建部门的职权；2、被上诉人以通知的形式宣判项目抽取结果无效，未告知上诉人相关权利及处罚的情况，程序违法；3、被上诉人的处罚没有法律依据。请求撤销原判依法改判。 二审中双方当事人未提交新的证据，二审查明的事实与一审一致。二审确认一审查明的事实。 本院认为，本案涉及的是相关行政管理行为，审查行政行为是否违法，结合上诉人的上诉理由，本案从以下三个方面进行解析： 一、行政行为主体是否适格 根据《四川省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（川办发〔2018〕9号）规定，为深化招投标制度改革，在部分市（州）开展中标候选人评定机制创新试点，采用随机抽取方式从符合条件的投标人中确定中标候选人。《德阳市住房和城乡建设局关于非公开招标项目随机抽取确定承包人的实施意见》（德建发[2018]175号）明确了非公开招标的项目范围、公告发布、报名及抽取、抽取方式、现场监督等内容。根据以上规定，本案所涉工程属于国家投资的应招标投标项目，并可以采取非公开招标方式的工程。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》及《四川省国家投资建设项目招标投标条例》等的规定，“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《中江县人民政府办公室关于调整中江县工程建设领域行政监督工作委员会的通知》规定，县发改局负责全县工程建设招标投标工作的指导、协调和监督；对招标、评标无效进行认定，并受理投标人和利害关系人的投诉。根据以上规定，本案被上诉人县发改局有权对非公开招标随机抽取中选人发包工程项目进行监督，可以对无效的行为进行认定。对中江县建筑协会在工作中发现其行业中存在的问题，向被上诉人举报(并非属于投诉人)，应予鼓励和支持，县发改局根据举报人的线索立案调查，未违反法律等相关规定。故，被上诉人处理本案所涉的行为，主体是适格的，其处理也是依据相关法律法规及规范性文件的。 二、关于本案所涉行政行为的程序是否合法 本案的行政行为，属于行政机关在行使行政管理职权过程中的行政处理行为，并非行政处罚行为。在被上诉人接到有关组织的举报后，启动调查程序，对相关情况进行了调查核实，上诉人提出的听证程序，是行政管理人行使行政救济的有效途径，是行政行为公开、公平的理想状态，但本案不是行政处罚行为，听证程序不是必经程序，未进行听证等程序并不必然导致行政行为程序不合法，且也未影响本案上诉人的相关救济途径，上诉人也因此次行政行为提起了行政诉讼。故上诉人认为以通知形式下达处罚，程序违法的上诉理由不能亦成立。 三、本案的上诉人是否存在违法行为，被上诉人作出的行政行为认定事实是否清楚 根据本案查明的事实可以证实，本案所涉的工程在随机抽取的过程中要求各报名人出具《随机抽取诚信承诺函》，其第三条明确载明：“我单位承诺在该项目中配备的项目负责人和技术负责人没有在未完工的在建项目任职”。对报名的条件是有此项要求的，而琼益公司也出具了相应的承诺函，被上诉人在接到举报后，立案后进行了多方调查，相关部门也出具了相关证明材料，证明本案所涉的招标报名中，上诉人存在技术负责人刘海琼有在建项目，提供的相关证书不真实的事实。根据相关规定，向有关部门发出通知，宣布项目抽取结果无效，并取消上诉人的中选资格。故，上诉人在本案所涉的工程有采取欺骗手段通过资格审查及提交伪造工程师证书，以弄虚作假手段骗取中标的行为。被上诉人作出建设项目抽取结果无效的认定有相关证据予以证明，其事实认定证据充分。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人四川琼益建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗为民 审 判 员 王 剑 审 判 员 陈洪斌 二〇二〇年三月九日 法官助理 蔡亚淋 书 记 员 付生宇