浙江省苍南县人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0327行初16号原告苍南方泰置业有限公司，住所地浙江省龙港市龙金大道金田集团办公室408室，统一社会信用代码91330327052800325M。法定代表人章加楼，总经理。委托代理人林礼涨、朱杰春，浙江望舟律师事务所律师。被告苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇江滨路188号，统一社会信用代码11330327MB1583658U。法定代表人黄孟恒，局长。委托代理人梁世远，苍南县自然资源和规划局工作人员。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。被告龙港市人民政府，住所地浙江省龙港市镇前路195号。法定代表人何宗静，市长。委托代理人黄立磐，浙江法之剑律师事务所律师。原告苍南方泰置业有限公司诉被告苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南资规局）、龙港市人民政府（以下简称龙港市政府）土地使用权出让协议一案，于2019年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年3月7日、3月8日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月11日、2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人章加楼及其委托代理人林礼涨、被告苍南资规局的行政负责人蔡荣顶及该局的委托代理人梁世远和陈立启、被告龙港市政府的行政负责人陈贤选及委托代理人黄立磐到庭参加诉讼。浙江科佳工程咨询有限公司根据本院的委托，对原告申请的赔偿事项进行司法鉴定，本院于2019年12月13日收到该鉴定意见书。在本案审理过程中，因行政机关机构改革，原苍南县国土资源局（以下简称苍南国土局）经组建为苍南县自然资源和规划局，以及根据《浙江省人民政府关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》（浙政发[2019]19号），撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，故本案被告分别变更为苍南县自然资源和规划局和龙港市人民政府。本院于2019年12月13日以未确定龙港市人民政府行政负责人为由裁定中止审理，于2020年2月19日恢复审理。本案现已审理终结。原告苍南方泰置业有限公司诉称：2012年6月15日，原告根据苍南县公共资源交易中心公告的《苍南县国有建设用地使用权挂牌出让须知》，缴纳竞买保证金1000万元，参与竞买原苍南县龙港镇咸园村西六街安置地块的国有建设用地使用权。2012年7月20日，原告以5550万元价格竞得，并于同年10月12日与苍南国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同第十条约定：在2012年8月20日和2012年9月20日前各支付土地出让款2775万元；第十三条约定：建筑总面积40100平方米，容积率不高于3.38，绿地率不低于22.3%；第十四条第二项约定：因该地块内部分用地用于拆迁安置，故本次出让地块带方案出让，竞得后开发单位必须按照龙港镇提供的已经审查的本项目总平面图和初步设计文本及有关说明进行施工图设计，须无偿提供住宅建筑面积13200平方米，按建筑造价每平方米3100元回购一层商业面积3143平方米和二层商业面积300平方米，提供给原龙港镇人民政府（以下简称龙港镇政府）用于安置110户拆迁户；第十六条约定：涉案建设项目在2013年4月12日之前开工，在2015年10月12日之前竣工；第三十八条约定：出让人未能按期交付土地或交付土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。原告根据招标文件和合同约定履行了款项支付及相关义务后，发现龙港镇政府提供的设计方案存在严重缺陷，如按原方案19层设计，严重违反消防强制性规定，以及按原方案约定原告需提供安置住宅面积13200平方米，用以安置110户，但原方案设计的套型面积每套在127－128平方米，只能安置103户等一系列问题。原告据此向龙港镇政府等部门提出优化调整原方案的请求，并得到相关部门的重视。经政府部门多次联席会议研讨，最终于2014年1月16日由苍南县住房和城乡建设局作出苍住建核[2014]6号关于龙港镇咸园村西六街安置地块初步设计的批复，原方案调整得以批准。因原方案调整导致项目不能如期开工，苍南资规局、苍南县人民政府几次发函确认，造成延长开工（竣工）系政府行为造成。2016年7月5日，原告与苍南国土局签订苍土让补字[2016]056号补充协议，约定在2018年1月7日前完成项目竣工验收。本项目实际于2018年11月通过竣工验收并交付使用。由于被告提供的设计方案存在缺陷，并经长时间的变更调整，造成延期开工（竣工），给原告造成巨大的经济损失。根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十八条约定及相关法律规定，原告多次与两被告协商赔偿事宜，均未果。原告认为龙港镇政府系本工程的业主单位，也是造成设计方案错误及工期延长的主要责任人，应承担赔偿责任。原告请求两被告共同赔偿：1.土地出让金利息损失1798.2万元（土地出让金5550万元×延期27个月×月利率1.2%）；2.商业房建设成本增加378.73万元（一二层商业面积合计3443×每平方米增加成本1100元）和商业房回购款利息损失468.5234万元；3.四类人工差价152.2127万元；4.延期开发期间土地使用税18.747万元；5.办公费增加200万元；6.本案诉讼费由被告承担。在本案审理中，原告向本院撤回第2项商业房成本增加378.73万元的请求，保留该项利息损失的请求。原告向本院提供下列证据材料：1.营业执照等，以证明原告的主体资格。2.国有建设用地使用权挂牌出让须知、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同，以证明涉案项目系带设计方案出让，所带方案存在缺陷，以及双方对违约责任的约定。3.土地出让金专用票据，以证明原告按约定支付土地出让金。4.原告向龙港镇政府、温州市消防局、苍南县住建局、苍南县消防局等单位提出优化调整方案的报告、咸园村委会向龙港镇政府提出优化调整方案的报告（2份），以证明原告及咸园村委会在发现原设计方案存在缺陷后，及时向有关部门提出优化调整的事实。5.龙港镇政府龙政[2012]201号文件、苍南县人民政府办公室[2013]348号领导批示抄告单、苍南县人民政府[2013]2号重大项目建设联席会议纪要、苍南县住房和城乡规划建设局苍住建核[2013]55号审核意见和[2013]12号局务会议纪要、苍住建[2013]445号评审会纪要、苍住建核[2014]6号审核意见，以证明原设计方案的调整经相关单位同意，以及修改后的方案已经审核、批复。6.龙港镇政府苍龙政函[2015]137号和龙政函[2016]81号的两份文件、苍南国土局苍土资[2016]85号文件、补充协议，以证明涉案项目延长开工（竣工）系政府行为造成。7.龙港镇政府龙政函[2016]142号文件、安置房落实协议书、总平面图，以证明方案调整前后安置房源的变更。8.税收电子缴款书，以证明延期开工造成原告土地税增加。9.温州市公安消防局出具的《设计方案服务意见》（系复印件，第一次庭审后提交），以证明原方案存在不符合消防规范要求。另外，原告对其主张的相关损失向本院提出司法鉴定评估申请。被告苍南资规局辩称：一、龙港镇政府提供的设计方案并未违反法律法规及其他规范性文件规定，也不存在导致不能开发建设的重大缺陷。本宗地的国有土地使用权采用挂牌竞买方式出让，由原告竞得后，于2012年10月12日签订国有建设用地使用权出让合同。宗地总面积为12138平方米，出让面积为11838平方米，出让总价款为5550万元，坐落于龙港镇××以西，温州礼品城以南，家居礼品市场以北。约定的交地时间2012年10月12日，开工时间2013年4月12日，竣工时间2015年10月12日。本宗地部分土地用于建设拆迁安置用房，属带方案出让，竞得后开发单位必须按照龙港镇政府提供的本项目总平图和初步设计文本等进行施工图设计和开发建设，并要求竞得者在受让建成后，须无偿提供住宅建筑面积13200平方米，按建筑造价每平方米3100元回购一层商业面积3143平方米及二层商业面积300平方米，提供给龙港镇政府用于安置110户拆迁户，同时还明确了安置房的具体楼层分布。故原告提出原方案套型面积每户为127－128平方米，若按提供的安置住宅面积13200平方米计算，只能安置103户，无法安置约定的110户的主张明显不成立。约定的面积13200平方米系原告无偿提供的住宅面积，如实际总面积超过约定的，只需要按市场价或其他方式另行结算即可。原告主张该方案严重违反了消防强制性规定，并没有提供消防部门的认定意见。二、对原方案的调整，属履行合同过程中经有关当事人协商一致而予以变更的情形。调整原方案系原告根据自己的需要，主动向龙港镇政府提出申请并委托设计单位调整，经政府相关部门批准同意后自愿予以实施。据此，该工程延期所造成的经济损失，要求两被告承担没有事实和法律根据。三、本宗地的设计方案是龙港镇政府提供，方案调整也是向龙港镇政府申请并经协商一致的，且调整后的方案也不是由被告审核和批准，因此，被告不是方案调整的一方主体，依法不承担法律责任。四、本案的起诉期限已超过。变更行政协议的诉讼，没有告知诉权的，其起诉期限为2年，从变更之时即政府部门对设计方案最终批准之时起算。本案规划建设行政部门对调整后的方案的批准时间为2013年12月12日，原告于2019年提起诉讼，早已超过2年的起诉期限。苍南资规局在举证期限内向本院提供下列证据材料：1.国有建设用地使用权出让合同（苍土龙合[2012]1号）及用地红线图、规划设计条件通知书、（2012）浙苍证经字第0249和0176号公证书（两份），以证明原被告于2012年10月12日签订涉案土地使用权出让合同时，原告清楚涉案土地系带方案出让及所带方案的内容。2.2012第14号土地使用权挂牌出让公告、出让须知、成交确认书，以证明在挂牌出让前的公示情况。3.总平图、龙政[2011]59号文件，以证明涉案土地所带设计方案的总平图及基本情况。4.苍土让补字[2016]056号土地使用权出让补充协议，以证明竣工验收日期延长至2018年1月7日，系双方自愿协商确定，不存在赔偿损失问题。被告龙港市人民政府辩称：一、涉案合同应当定性为民事合同，并非行政合同。《物权法》第一百三十八条对建设用地使用权出让合同的具体内容作了规定，且涉案合同也是依据《合同法》规定的有关内容作出，这表明该合同应属于民事合同范畴，作为民事案件受理。二、被告并非涉案合同的一方当事人，根据合同相对性原则，不是适格的被告。三、原告提出赔偿请求没有事实和法律依据。原告提出赔偿的依据是涉案合同第三十八条的约定，认为合同所带的方案不能达到规划和施工的要求，但所存在的问题并非被告方导致。原方案的优化调整是原告方提出，且后来总平图的改变也与原告提出的理由无关。四、原告提出各项赔偿的计算标准没有依据。土地出让金利息损失没有合同和法律依据，不应计算。回购款不等于建设成本，更没有利息损失。其他项损失也没有证据证实。五、即便是政府行为导致的，延长期限也应根据苍龙政函[2015]137号文件所确定的15个月，而不是27个月。龙港市政府在举证期限内向本院提供下列证据材料：1.规划条件通知书，以证明涉案宗地所带设计方案系苍南规划建设局所作。2.苍住建核[2013]55号审核意见、苍住建[2013]445号评审会纪要，以证明原方案的变更属于合理优化，并非原告所称的理由。3.承诺书（2014.7.16出具）以证明系原告自身原因导致原方案变更并延期开工（竣工）。4.总平图，以证明调整后的总平图于2014年1月16日通过。5.审查合格书，以证明原告的施工图于2014年5月22日通过。6.建设工程规划许可证，以证明原告于2014年7月16日取得规划许可证。7.承诺书（2016.5.19日出具），以证明第二次延期开工（竣工）也是原告自身原因导致，与被告无关。浙江科佳工程咨询有限公司根据本院的委托于2019年12月6日出具《工程造价司法鉴定意见书》（[2019]科佳温鉴字第17号），鉴定意见为：延期27个月所增加的费用为161.9564万元，其中人工差价38.9684万元，工作人员工资92.988万元，销售展示厅租金30万元。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1－7，被告对其真实性没有异议。经审查，其内容真实，来源合法，与本案也存在关联，本院予以确认。原告提供的证据8税收电子缴款书，司法鉴定结论中未将该税款计入工程延期损失范围；且就该票据也不能直接证明所缴税款与工程延期存在关联，此外，原告也无其他证据相佐证，故该证据与本案无关联，本院不作认定。原告提供的消防部门出具的《设计方案服务意见》（复印件），原告对其未能提供证据原件已作出合理说明，结合本案其他证据综合考虑，其真实性应予确认。该证据在第二次庭审之前提交，没有超过举证期限；何况对原方案存在消防等问题在被告及相关部门作出的文件中已有体现的情况下，该证据只起到补强证明。被告龙港市政府提供的证据3、7，系原告出具的两份承诺书，不能证明其主张的待证事实，且承诺书内容也与本案没有关联性，本院不作认定。两被告提供的其他证据的真实性，合法性，关联性，本院予以确认。浙江科佳工程咨询有限公司的鉴定结论，其鉴定机构及鉴定人员具备法定资格，鉴定程序合法，对人工差价的鉴定结论依据充足，本院予以采信；关于销售展示厅租金损失30万元的鉴定结论，鉴定依据是原告提供的房屋租赁合同。虽然该租赁合同载明的租赁行为发生在延期期间，但并不能就此认定系延期增加的费用。故该鉴定结论作出的依据不足，本院不予采信。对于工作人员工资的鉴定结论是否采信，在下面说理部分进行评判。经查明事实：2012年7月20日，原告通过公开挂牌出让方式竞得苍南县龙港镇咸园村六街地块的国有建设用地使用权。该宗地为带设计方案出让，出让面积11838平方米，土地用途为商业住宅，成交总地价款人民币5550万元。原告在缴清总地价款后，于同年10月12日与苍南国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（苍土龙合字[2012]1号），合同第十四条约定：“……因该地块内部分用地用于拆迁安置，故本次出让地块带方案出让，竞得后开发单位必须按照龙港镇提供的已经审查的本项目总平面图和初步设计文本及有关说明等进行施工图设计，进行项目开发建设，要求竞得者在受让建成后，须无偿提供住宅建筑面积13200平方米，按建筑造价每平方米3100元回购一层商业面积3143平方米和二层商业面积300平方米，给龙港镇人民政府用于安置110户拆迁户，……土地取得方式为行政划拨，划拨用地面积按建筑面积分摊计算，其余为出让。”合同附件有原苍南县规划建设局作出的规划条件通知书（[2011]规划条件76号）、总平面图及用地红线图等相关材料。原告受让该宗地后，发现所带方案存在消防不符合国家强制性规定、安置套房面积设计不合理等情形，于2012年10月开始向龙港镇政府、市和县级消防部门等单位申请调整优化。2012年12月10日，龙港镇政府根据原告的申请，作出龙政[2012]201号《关于要求对龙港镇咸园村西六街安置地块建设方案进行优化的请示》，提出因原设计方案对安置房套型面积、柱网和层数的设计存在不合理并需要调整优化，而报请苍南县人民政府予以批复。2013年2月15日，温州市公安消防局也针对该方案提出书面意见，指出消防登高场地设计不符合要求，十九层的住宅每单元的安全出口不应少于2个，要求设计单位应依据国家规范要求，进一步完善、深化消防设计，确保该工程符合国家消防技术标准。2013年5月19日，经苍南县人民政府常务会议讨论同意对原方案进行调整。之后，苍南县规划建设主管部门多次召集相关人员对修改后的方案进行评审，并于2014年1月16日作出苍住建核[2014]6号批复。2014年7月6日，原告领取建设工程规划许可证。2015年8月27日，龙港镇政府致函（苍龙政函[2015]137号）苍南国土局，称：因原方案存在问题，需报请审批调整，而耽误期间15个月，这属政府行为造成，建议给予延长竣工时间到2016年10月12日。2015年9月10日，原告与苍南国土局签订补充协议（苍土让补字[2015]108号），约定竣工时间为2016年10月12日。2016年5月18日，龙港镇政府又致函（龙政函[2016]81号）苍南国土局，建议再延长竣工时间一年。经苍南国土局查实，该宗地为闲置土地，系原方案进行调整及龙港镇政府拆迁安置政策处理不到位导致，且其已于2016年5月10日向原告发出《闲置土地调查通知书》，目前已完成圈筑围墙和桩基施工阶段。基于上述事实，苍南国土局于2016年6月16日作出苍土资[2016]85号《关于苍南方泰置业有限公司重新约定竣工时间的请示》，报请苍南县人民政府批准延长竣工时间。2016年7月5日，苍南国土局与原告再签订补充协议（苍土让补字[2016]056号），约定原告必须在2018年1月7日之前完成项目竣工验收。至此，相比原合同约定的竣工期限延长了27个月。原告请求两被告赔偿因延长竣工期限而造成的土地出让金利息损失1798.2万元，商业房回购款利息损失468.5234万元，四类人工差价152.2127万元，延期开发期间土地使用税18.747万元，办公费增加200万元。另查明，涉案项目工期延长27个月所造成的人工差价经浙江科佳工程咨询有限公司鉴定为38.9684万元。原告针对鉴定材料中的工资表所涉人员的身份及职务作如下说明：工资表上载明的工作人员10人，包括公司法定代表人、工程部2人（其中工程师1人），销售部3人，出纳和会计各1人，办公室主任1人，清洁工1人。本案争议焦点为：（一）本案是否属于行政诉讼受案范围；（二）诉讼时效问题；（三）涉案工程延期开工（竣工）的责任承担；（四）原告主张的各项赔偿请求是否给予支持。本院认为：（一）本案是因涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的竣工期限延长所造成的经济损失提起诉讼。而《国有建设用地使用权出让合同》是土地管理行政机关为行使土地管理职责，代表国家与当事人签订的土地使用权出让合同，属于行政协议。故对该行政协议的履行行为提起诉讼，属于行政诉讼调整范畴。（二）国有土地使用权出让合同在性质上属于行政行为，但兼具协议性，人民法院在审理行政协议案件时，应参照民事法律规范的相关规定。合同履行的诉讼，对于诉讼时效应根据民法总则规定。根据民法总则第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。原告与苍南资规局最后签订的补充协议中约定的工程竣工时间为2018年1月7日，其诉讼时效应从2018年1月8日起算，原告于2019年3月5日起诉，没有超过上述规定的诉讼时效。（三）关于延期开工（竣工）的责任承担。涉案宗地系带设计方案出让，所带方案是建设项目的初步设计方案，是为后续施工图设计提供规划设计条件的依据。从消防部门出具的意见及两被告作出的相关报批文件来看，原方案存在消防技术不符合国家标准以及其他不合理因素。现因原方案调整优化而造成工期延误15个月，以及龙港镇政府对拆迁安置政策处理不到位，再次延误12个月，其责任均不在原告。龙港市政府系涉案宗地挂牌之前业主单位，是涉案项目拆迁安置单位，又是原设计方案的审核人和提供人，按照权利和义务对等原则，对该两次工期延误应承担相应责任。龙港市政府提出只承担延期15个月的相应责任，理由不足，本院不予支持。苍南资规局根据龙港镇政府提供的原设计方案等相关文件进行土地出让，没有审核工程建设规划设计条件的职能，也不是本案拆迁安置单位，故其没有责任。（四）原告主张的各项赔偿请求是否给予支持。原告请求的赔偿项目包括土地出让金和商业房回购款的利息损失、人工差价、办公费用损失，并要求按延期27个月计算。关于土地出让金和商业房回购款的利息损失。原告竞得该土地使用权后，已按约定支付土地出让金5550万元。由于建设期限延长，原告已支付的土地出让金得不到及时回收，必然产生相应的损失。该土地出让金因延期所产生的利息损失为直接损失，原告请求赔偿并按延期27个月计算，本院应予支持。但原告主张月利率按1.2%计算没有依据，应参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的规定，年利率应按6%（月利率0.5%）计算，该土地出让金的利息损失为749.25万元（土地总价款5550万元×延期27个月×月利率0.5%）。而商业房回购款，是涉案工程建成后，由龙港市政府回购部分商业房用于拆迁安置而支付原告的款项。按照原合同约定，涉案项目的开工和竣工时间分别为2013年4月12日和2015年10月12日，建设期限为30个月。而涉案宗地在2016年5月10日苍南国土局发送《闲置土地调查通知书》前还处于闲置状态，尚未投入相应资金进行开发建设。即便此后即开始建设，从2015年5月11日到最后补充协议约定的竣工时间2018年1月7日，其建设期限只有20个月，较原合同约定的建设期限还缩短10个月。可见，该建设资金的占用期限和商业房回购款的回收期限也都相应缩短，并不存在利息损失。原告该项赔偿请求，缺乏事实根据，本院不予支持。原告撤回对该商业房建设成本增加的赔偿请求，并无不当，本院予以准许。关于延期27个月人工工资差价损失应根据鉴定机构的鉴定结论38.9684万元予以赔偿。原告主张的办公费用损失，包括工作人员工资、办公场地和销售展厅的租金。1.对于工作人员工资损失，鉴定机构以原告提供的工资表所载明的每月工资总额3.444万元作为基数，按延期27个月计算，即92.988万元。鉴于涉案项目运行的实际情况，原告配置相应部门和人员从事相关事务工作，以及从工资表上载明的工资标准等情况来看并无不当，该鉴定结论予以采信，可以作为原告赔偿请求的依据。2.对于办公场地和销售展示厅租金损失的请求，因缺乏相应证据证实，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，判决如下：一、被告龙港市人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告苍南方泰置业有限公司因工程延期27个月所造成的土地出让金利息损失749.25万元、人工差价38.9684万元、工作人员工资损失92.988万元，共计881.2064万元。如被告龙港市人民政府未按本判决上述指定的期间履行赔付义务，以本判决确定经济损失额为基数按照每日万分之三点四二支付迟延履行期间的债务利息。二、驳回原告苍南方泰置业有限公司的其他诉讼请求。本案受理费173684元，由原告苍南方泰置业有限公司承担115659元，被告龙港市人民政府承担承担58025元。本案鉴定费51000元，由原告苍南方泰置业有限公司承担9500元，由被告龙港市人民政府承担41500元。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  白少华人民陪审员  陈华淼人民陪审员  李发奖二〇二〇年三月十七日书 记 员  陈曼曼