四川省甘孜藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川33行终1号 上诉人（原审原告）吴世均，男，汉族，1947年1月17日出生，四川省泸定县人，农民，小学文化，住四川省泸定县。 委托代理人蒋超，四川民苑律师事务所律师。 委托代理人贺梦玉，四川民苑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泸定县得妥镇人民政府，住所地四川省泸定县得妥镇。 法定代表人舒先勇，该镇镇长。 委托代理人赵成乾，四川首康律师事务所律师。 上诉人吴世均诉泸定县得妥镇人民政府（以下简称得妥镇政府）行政强拆行为无效一案，因不服泸定县人民法院作出的（2019）川3322行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年9月28日，原告吴世均与被告得妥镇政府签订了《大渡河大岗山电站建设征地附属房屋拆迁补偿协议》。该协议约定“因大渡河大岗山电站建设需拆迁乙方在工程建设区的附属房及附属设施，按照泸府发﹝2012﹞34号文的规定，结合乙方实物指标调查结果，经甲、乙双方协商就附属房及附属设施拆迁补偿的相关事宜达成如下一致意见：一、乙方同意拆迁在工程建设征地范围内的附属房及附属设施，不计作搬迁安置人口。二、甲方按标准一次性支付乙方的附属房及附属设施补偿费144785.58元。三、乙方在签订本协议后，必须即时拆除附属房。甲方在查验乙方的附属房及附属设施全部拆除后，一次性支付乙方的附属房及附属设施补偿款。”2014年6月23日，被告得妥镇政府将附属房及附属设施补偿款打入原告吴世均账户，原告吴世均认可收到此款。但原告吴世均未自行拆除其附属房及附属设施。2016年1月22日，被告得妥镇政府向原告吴世均发出催告通知书。原告吴世均收到催告通知书后仍未自行拆除。2016年3月16日，被告得妥镇政府组织相关部门和人员对原告吴世均在得妥镇北头村得妥组的房屋进行了强制拆迁。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”即行政行为无效必须同时具备重大且明显违法两个条件，一般的违法行为应排除在外。行政诉讼法第七十五条规定的实施主体不具有行政主体资格是指完全不具有行政主体资格的情形。本案中被告得妥镇政府是行政机关，具有行政主体资格。 被告得妥镇政府对原告吴世均的房屋实施强制拆迁是超越职权的行政行为，而并不是没有法律依据。超越职权，是指行政机关行使了法律、法规没有赋予该机关的权力，对该机关职权范围外的人和事进行了处理。没有依据是指行政机关在作出行政行为时缺乏任何法律依据，包括规范性文件。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。”以上规定是强制执行的法律法规依据，只是不应由被告得妥镇政府行使该职权，被告得妥镇政府行使了该职权构成了超越职权，而并不是没有法律依据。《中华人民共和国合同法》第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同受法律保护。”本案中原告吴世均与被告得妥镇政府签订的补偿协议是双方真实意思表示，不违反法律规定，应受法律保护。原告吴世均在已领取补偿款的情况下拒不履行自行拆除附属房及附属设施的约定，该协议可以作为强制执行的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定超越职权和违反法定程序是可撤销的行政行为，不属无效行政行为。本案中被告作出的强制拆迁行为系超越职权和违反法定程序的行政行为，不属无效行政行为。且被告强制拆迁行为已实施完毕，不具有可撤销性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定“行政行为违法，但不具有可撤销性的，人民法院判决确认违法。”经本院向原告释明后，原告未向本院提起确认违法之诉。综上，被告得妥镇政府强制拆迁行为尚未达到实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，不构成无效。依照《中华人民共和国行政讼法》第七十五条的规定，判决驳回原告吴世均的诉讼请求。 上诉人吴世均上诉称，原审法院认定得妥镇政府有行政主体资格属于事实认识错误。原审法院对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定及“行政主体资格”概念理解错误。《行政强制法》、《安置条例》均未赋予得妥镇政府有强拆权，得妥镇政府未申请人民法院强拆，而自行强拆没有法律依据，极大损害上诉人吴世均的合法权益。原审判决认定事实的主要依据“明细表”系得妥镇政府伪造，得妥镇政府在未对加工坊进行任何补偿的情况下对其强拆没有事实依据。 被上诉人得妥镇政府辩称，首先，得妥镇政府是一级政府，具有行政主体资格；其次，得妥镇政府依据协议约定实施的强拆行为属于超越职权，并不是没有依据，不能确认为无效行为。第三，得妥镇政府对上诉人吴世均所作的实物指标调查明细表3张均有吴世均本人及村代表、大岗山公司等代表签字确认，而吴世均对汇总表中本人签字按印真实性持异议并不影响实物指标，吴世均所述只补偿了附属房及附属设施，其实该补偿费就是加工房及设施的费用。 本院查明的案件事实与原审查明事实一致。以上事实有双方当事人提供的证据材料等佐证。 本院认为，本案的争议焦点主要为“得妥镇政府实施的强拆行为是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的‘行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效’的情形”？ 一、关于本案实施主体得妥镇政府是否具有行政主体资格？“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或者法律、法规、规章授权组织。对于行政机关而言，是否具有行政主体资格，主要是看有关法律规定和是否符合编制。实施主体不具有行政主体资格，更多的是法律、法规、规章授权组织的行为。而得妥镇人民政府属于乡一级人民政府，本身具有对辖区内行使行政管理的职能和职责，具有行政主体资格。故上诉人以实施主体得妥镇政府没有行政主体资格的辩解理由不能成立。 二、关于得妥镇政府是否具有实施拆除行为的依据？得妥镇政府受泸定县人民政府指定，专门负责得妥镇辖区内水电移民征收补偿相关具体工作。其在对吴世均实物指标进行调查后，并与吴世均签订了《大渡河大岗山电站建设征地附属房拆迁补偿协议》，该协议约定：“…；三、乙方在签订本协议后，必须即时拆除附属房。甲方在查验乙方的附属房及附属设施全部拆除后，一次性支付乙方的附属房及附属设施补偿款。”得妥镇政府已于2014年6月23日，将附属房及附属设施补偿款先行打入吴世均账户，吴世均认可收到此款，但未自行拆除其附属房及附属设施。根据《中华人民共和国合同法》第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同受法律保护。”第六十条规定“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”故吴世均应当在收到得妥镇政府补偿款项后自行拆除附属房及附属设施，然而其未能自行拆除，得妥镇人民政府依据双方签定的《协议》实施了强制拆除行为，不属于没有依据的行为。 三、关于得妥镇政府实施的制拆除行为是否能够判定为无效的情形？根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条规定“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。”因此，得妥镇政府不具有对吴世均的附属房及附属设施实施强制拆除的权力，其实施的强拆行为系超越职权行为。但超越职权的行为不属于无效行政行为的情形，且该强拆行为已经实施完毕，不具有可撤销性。同时，本案强拆行为属事实行为，而事实行为不以发生法律效果为目的，作出即产生事实效果，不存在有效与无效的问题，行为救济上也不需要宣判无效；本案中强拆的事实行为的后果客观存在，也不能通过撤销或者变更恢复到行为之前的状态。因此，本案相对人选择确认无效的诉请，实质是选择了一个不恰当的诉讼类型。原审法院经向吴世均释明后，吴世均坚持其请求确认无效。故原审法院依法驳回吴世均的诉讼请求并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，吴世均的上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 上诉费50元由上诉人吴世均缴纳。 本判决为终审判决。 审判长 袁  军 审判员 谭  伟 审判员 格桑曲珍 二〇二〇年三月三十日 书记员 马  净 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决，裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。