四川省成都市青羊区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川0105行初337号 原告刘桂芳，女，汉族，1973年7月12日出生，住成都市金牛区，公民身份号码：5110271973××××××××。 被告简阳市公安局，住所地：简阳市射洪坝街道人民路465号，统一社会信用代码：115101850085422507。 法定代表人钟世斌，局长。 委托代理人任胡跃，该局工作人员，特别授权。 委托代理人邓宝龙，该局工作人员，特别授权。 被告成都市公安局，住所地：成都市青羊区文武路136号，统一社会信用代码：115101000091721677。 法定代表人王平江，局长。 委托代理人吴霞，该局工作人员，一般授权。 委托代理许刚，四川迪扬律师事务所律师，一般授权。 原告刘桂芳不服被告简阳市公安局作出的行政处罚决定及被告成都市公安局作出的行政复议决定，于2019年12月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，分别于2019年12月6日、12月9日向被告简阳市公安局、成都市公安局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案，原告刘桂芳，被告简阳市公安局的委托代理人邓宝龙、任胡跃，被告成都市公安局的委托代理人吴霞、许刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月1日，被告简阳市公安局作出简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》，主要内容是：2019年8月1日，违法行为人刘桂芳等人在简阳市“大华国际”门口堵塞大门，造成进出车辆无法通行，警察多次喊话警告，聚集人员仍不离开，严重扰乱公共场所秩序。随后警察将刘桂芳等人带至公安机关调查。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对刘桂芳处行政拘留五日。同时，处罚决定书载明申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告刘桂芳不服简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》，向被告成都市公安局申请行政复议。成都市公安局于2019年11月13日作出成公复决字[2019]138号《行政复议决定书》，确认简阳市公安局未将传唤原因、依据及处罚情况通知刘桂芳家属的情形属程序轻微违法。 原告诉称，原告是“大华国际”商铺的业主，与开发商四川利东农牧有限公司存在合同纠纷。2019年8月1日上午9时，原告来到简阳市“大华国际”等待开发商解决合同纠纷，但开发商一直不出面解决，原告遂与其他业主坐在“大华国际”门口等待。上午11时30分许，简阳市公安局非但不督促开发商解决问题、消除矛盾，反而以业主堵门为由，伙同未穿警服的社会人员行使执法权，将原告抓捕到简阳市公安局审讯，并作出行政处罚决定，故请求法院判决：1.撤销简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》；2.撤销成公复决字[2019]138号《行政复议决定书》。 原告就其主张向本院提交了视频资料及现场照片。 被告简阳市公安局辩称，2019年8月1日上午11时许，刘桂芳等人聚集在“大华国际”门口，以维权为名堵塞大门，造成进出车辆无法通行，严重影响了“大华国际”的正常经营秩序。民警在现场多次喊话及警告未果后，将聚集人员驱散，并传唤滞留并有言语或反抗的相关人员到公安局办案中心接受调查。原告等人的违法行为严重扰乱了商铺的正常经营秩序和公共秩序，简阳市公安局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律争取，程序合法，裁量适当，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告成都市公安局辩称，原告以维权为由于2019年8月1日上午11时许伙同他人在“大华国际”门口形成人员的大量聚集，扰乱正常公共秩序，简阳市公安局警务人员对原告等人扰乱秩序的聚集行为进行处置。简阳市公安局对刘桂芳作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，虽然简阳市公安局未将传唤原因、依据、处罚情况通知原告家属，程序轻微违法，但并不应该被撤销。被告成都市公安局作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，内容适当，复议程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 二被告为证明原行政行为合法，向本院提交了以下证据、依据： 1.简阳市公安局于2019年8月2日作出的简公（城中）缓拘决字[2019]080203号《暂缓执行行政拘留决定书》； 2.简阳市公安局于2019年8月1日作出的简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》； 3.简阳市公安局于2019年8月1日作出的《呈请公安行政处罚报告书》； 4.简阳市公安局于2019年8月1日作出的简公（城南）行传通字[2019]080104号《被传唤人家属通知书》； 5.简阳市公安局于2019年8月1日作出的简公（城中）受案字[2019]5000号《受案登记表》； 6.简阳市公安局于2019年8月1日分别对胡素英、蔡菊芳、唐桂兰、杜德会、陈建霖、孙彪、刘丽芳、樊云东、钟大良、傅廷凯、吴代均、刘桂芳、王淑曌、杨婷、王进、秦小兰、陈永康、陈建勇、蒋小科、曾军所作的《询问笔录》； 7.四川省大华农产品市场管理有限公司于2019年8月1日向简阳市公安局出具的《说明》及该公司营业执照； 8.简阳市公安局于2019年8月1日对刘桂芳作的《行政处罚告知笔录》； 9.简阳市公安局城中派出所于2019年8月1日作出的《到案经过》； 10.刘桂芳的户籍证明； 11.现场执法视频资料。 被告成都市公安局为证明复议行为合法，向本院提交了以下证据、依据： 1.刘桂芳于2019年8月16日制作的《行政复议申请书》、刘桂芳身份证复印件及简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》； 2.成都市公安局于2019年8月21日作出的成公复答通字[2019]111号《行政复议答复通知书》及送达回证； 3.简阳市公安局于2019年9月1日作出的《行政复议答复书》； 4.成都市公安局于2019年10月14日作出的成公复延字[2019]10号《行政复议期限延长通知书》及邮寄凭证； 5.成都市公安局于2019年11月13日作出的成公复决字[2019]138号《行政复议决定书》及邮寄凭证； 6.《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，原告对二被告提交的证明原行政行为合法的第1-3、9、10项证据无异议；对二被告提交的证明原行政行为合法的第4项证据有异议，认为简阳市公安局未通知家属；对二被告提交的证明原行政行为合法的第5项证据的内容有异议，认为“聚集”的说法不符合事实；对二被告提交的证明原行政行为合法的第6项证据，除本人的陈述予以认可外，其他人的陈述不予认可；对二被告提交的证明原行政行为合法的第7项证据不予认可，认为与事实不符；对二被告提交的证明原行政行为合法的第8项证据真实性无异议，但称自己没有提出不陈述、申辩；对二被告提交的证明原行政行为合法的第11项证据真实性无异议，但对合法性不予认可，认为被告不能进行拍摄，且认为不能达到被告的证明目的。原告对被告成都市公安局提交的证明复议行为合法的第1、2、4-6项证据、依据无异议；对被告成都市公安局提交的证明复议行为合法的第3项证据，认为答复书的内容不符合事实。被告简阳市公安局对被告成都市公安局提交的证明复议行为合法的全部证据均无异议。二被告对原告提交的证据真实性无异议，但认为不完整，且不能达到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：二被告提交的证明原行政行为合法的第1-3、9、10项证据，原告无异议，符合证据三性，本院予以确认；二被告提交的证明原行政行为合法的第4项证据，原告认可其本人签字，本院对其真实性予以确认；二被告提交的证明原行政行为合法的第5项证据，其内容记载是否真实，第6项证据，被询问人的陈述是否真实，以及第7项证据，四川省大华农产品市场管理有限公司的书面说明内容是否真实，本院均将综合全案证据，包括双方提交的视频资料等进行认定，对能够相互印证，形成证据锁链的内容予以采信；二被告提交的证明原行政行为合法的第8项证据，原告对其真实性无异议，也未提出其来源、形式等存在违法，且可以证明与本案相关的事实，本院予以确认；对二被告提交的证明原行政行为合法的第11项证据，原告对其真实性无异议，且公安机关执法过程中拍摄现场视频并不存在违法，可以证明公安机关执法过程，本院予以确认。被告成都市公安局提交的证明复议行为合法的第1、2、4-6项证据、依据，原告及简阳市公安局均无异议，符合证据三性，本院予以确认；被告成都市公安局提交的证明复议行为合法的第3项证据，可以证明简阳市公安局在复议过程中提交答复书的情况，其答复内容是否真实，本院将综合全案证据予以认定。原告提交的证据，二被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认，并综合全案证据认定其证明的内容。 经审理查明，2019年8月1日上午，刘桂芳与数百“大华国际”业主聚集在简阳市“大华国际”门口，要求“大华国际”开发商处理合同纠纷。后因纠纷处理未果，刘桂芳与聚集业主遂将“大华国际”大门堵塞，造成进出车辆无法通行，影响了市场内商家的正常经营。简阳市公安局民警到现场进行处置，经多次喊话、警告及驱散后，刘桂芳等人仍故意滞留现场，堵坐在“大华国际”大门处。简阳市公安局民警遂将滞留现场及有言语等反抗行为的刘桂芳等十六人带至公安机关接受调查。简阳市公安局制作了简公（城南）行传通字［2019］080104号《被传唤人家属通知书》，刘桂芳在接受简阳市公安局调查询问过程中陈述了其家属联系方式，但简阳市公安局未将上述通知书送达刘桂芳家属。同日，简阳市公安局以行政案件立案，并展开调查，对刘桂芳等人以及“大华国际”的工作人员进行了询问，调取了执法现场的相关视频。简阳市公安局于同日就已查明的事实和证据、拟作出的行政处罚决定及处罚的依据和理由、当事人享有的陈述及申辩的权利等事项向刘桂芳进行了告知，刘桂芳在告知书上签署“不提出陈述和申辩”，并签名盖手印。同日，经负责人审查，简阳市公安局对刘桂芳作出简公（城中）行罚决字［2019］1203号《行政处罚决定书》，决定对刘桂芳行政拘留5日。简阳市公安局将该决定书向刘桂芳宣告并送达，同时告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2019年8月2日，简阳市公安局作出简公（城中）缓拘决字［2019］080203号《暂缓执行行政拘留决定书》，决定对刘桂芳暂缓执行行政拘留。 刘桂芳不服简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》，于2019年8月16日向成都市公安局申请行政复议。成都市公安局于同日受理刘桂芳的复议申请后，于2019年8月21日向简阳市公安局作出《行政复议答复通知书》。简阳市公安局于2019年9月1日向成都市公安局提交了书面答辩意见。成都市公安局于2019年10月14日作出并向刘桂芳邮寄送达了成公复延字[2019]10号《行政复议期限延长通知书》，以案情复杂为由，决定延长行政复议期限30日。成都市公安局经书面审查，于2019年11月13日作出并向刘桂芳邮寄送达了成公复决字[2019]138号《行政复议决定书》，确认简阳市公安局作出的行政处罚决定合法，但未将传唤原因及依据、处罚情况通知刘桂芳家属的情形属程序轻微违法。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定，并参照《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）第十条的规定，被告简阳市公安局具有就辖区内违反治安管理的行为进行调查，并对违法行为人作出行政处罚的行政职权。 根据被询问人的陈述及视频资料等证据可以认定，原告虽系维护自身权益在“大华国际”门口参与聚集，但其与其他聚集人员堵塞大门等行为，影响了市场的正常出入和经营，且在公安机关警告、劝离的情况下，原告仍然滞留现场并有言语反抗。被告简阳市公安局认定事实清楚，证据充分。原告的上述行为，已扰乱了“大华国际”市场内商户的正常经营秩序，被告简阳市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”，对原告进行处罚，其适用法律正确。原告经公安机关制止，不听劝阻，拒不离开，参照公安部于2018年6月5日印发的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第二部分第一条第二款第（二）项的规定：“有下列情形之一的，属于‘情节较重’：……（二）扰乱单位、公共场所秩序，经执法人员劝阻拒不离开的；……”，原告的行为属于情节较重的情形，故被告简阳市公安局对其处以五日拘留，其处罚并无不当。 被告简阳市公安局依法受理案件，依法调查收集证据，作出行政处罚决定前依法向被处罚人进行告知，经负责人审查后在法定期限内作出行政处罚决定，向被处罚人宣读并送达处罚决定，告知救济权利等，其处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条至第四十条的规定。但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第二款的规定：“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”被告简阳市公安局在原告提供了家属联系方式的情况下，未将传唤原因和处所通知其家属，存在程序违法，但该程序违法并未对当事人的权益造成实质影响，尚不足以导致被诉行政处罚决定被撤销，且被告成都市公安局在行政复议过程中，已对该程序违法进行了评判，本院不再重复评判。原告在庭审质证过程中提出其未向简阳市公安局表示不陈述、申辩。对此，本院认为，简阳市公安局制作的《行政处罚告知笔录》中有“我不提出陈述和申辩”的字样，并有刘桂芳的签名和手印，而刘桂芳在质证过程中并未否认系其本人书写及手印，且刘桂芳也未提供任何证据线索证明其书写和盖手印时受到了欺诈、胁迫等，故对原告刘桂芳的该项主张，本院不予采信。原告在庭审后向本院申请调取简阳市公安局于2019年8月1日对原告进行询问直至作出处罚决定全过程的视频。对此，本院认为，首先，原告在庭审后提交调取证据申请，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”的规定及第七条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据”的规定；其次，被告简阳市公安局的执法程序已体现和固定在其于举证期限内提交的询问笔录、告知笔录等证据材料中，且经庭审质证，原告并未提供任何证据线索证明被告简阳市公安局制作询问笔录、告知笔录等存在违法，此外，现并无相关法律规范规定公安机关执法过程必须全程录音、录像并长期保存；综上，本院决定不予调取。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，原告不服被告简阳市公安局作出的行政处罚决定，向其上级主管部门被告成都市公安局申请行政复议，被告成都市公安局具有受理原告复议申请并作出复议决定的行政职权。 被告成都市公安局收到原告的行政复议申请后，在法定期限内予以受理，经书面审查，在依法延长的审查期限内作出复议决定，确认被告简阳市公安局作出简公（城中）行罚决字[2019]1203号《行政处罚决定书》程序违法，并将复议决定书送达申请人及被申请人，其复议行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘桂芳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘桂芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 霍 颖 人民陪审员 徐 红 人民陪审员 苗春香 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员 徐 燕 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。 第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定： （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据； （三）行政处罚的种类和依据； （四）行政处罚的履行方式和期限； （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。 第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 《中华人民共和国治安管理处罚法》 第二条扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。 第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。 聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。 第八十三条对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。 公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。 《公安机关办理行政案件程序规定》 第十条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。 违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。 居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外。 移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。 《中华人民共和国行政复议法》 第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。 第二十四条当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。 调取证据申请书应当写明下列内容： （一）证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况； （二）拟调取证据的内容； （三）申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。 《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第二部分具体行为的裁量标准 一、扰乱单位秩序 扰乱公共场所秩序 【法律依据】 （《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第1项、第2项）有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的； （二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； 【理解与适用】 有下列情形之一的，属于“情节较重”： （一）以暴力、威胁等方法扰乱单位、公共场所秩序的； （二）扰乱单位、公共场所秩序，经执法人员劝阻拒不离开的； （三）造成交通拥堵、人员受伤、财物损失等危害后果或者较大社会影响的； （四）积极参与聚众扰乱单位、公共场所秩序的； （五）持械扰乱单位、公共场所秩序的； （六）其他情节较重的情形。