四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1303行初253号 原告果城建工集团有限公司，住所地南充市顺庆区潆华南路仁和春天写字楼13楼。 法定代表人蒲斌，公司董事长。 委托诉讼代理人罗国康（特别授权），南充市法源法律服务所法律工作者。 委托代理人孙科，男，生于1985年6月25日，住南充市顺庆区，公司办公室主任。 被告西充县自然资源和规划局，住所地西充县晋城镇天宝路278号。 法定代表人赵荣辉，局长。 委托诉讼代理人赵晏平（特别授权），该局工作人员。 委托诉讼代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。 原告果城建工集团有限公司（简称果城建工公司）诉被告西充县自然资源和规划局（简称西充县自规局）不服行政征收和行政处罚两案，本院于2019年9月27日立案受理，并分别编立案号，其中不服行政处罚一案为本案，不服行政征收一案案号为（2019）川1303行初252号。本院组成合议庭于2019年11月6日公开开庭合并审理两案，原告委托诉讼代理人罗国康、孙科，被告委托诉讼代理人赵晏平、左国民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月27日，原西充县国土资源局向果城建工公司作出处字（2018）018号《行政处罚决定书》，认定果城建工公司在西充县项目房地产开发建设过程中，超占国有存量土地433.77㎡，违反了《土地管理法》第二条第三款等规定。根据《土地管理法》第七十六条等法律、行政法规等的相关规定，决定处罚如下：“1、责令你司30日内退还非法占用的433.77㎡土地；2、对你司非法占用土地的行为处以25元／㎡罚款，共计10844元。”同日，西充县国土资源局就“滨河花园”项目存在超占土地和超容积率建设向果城建工公司作出《征收土地出让金决定书》。 原告在本案中诉请撤销前述《行政处罚决定书》。事实和理由：行政征收和行政处罚是两类行政行为，原告将两项决定之前的听证会合并组织，程序违法；案涉土地由案外人胥益明以国有土地出让方式取得，至今土地使用权人仍登记于胥益明名下，其后由原四川省南充市天瑞建筑工程有限公司飞龙分公司负责人杨元彪与胥益明合作开发，法律后果应由该二自然人承担；杨元彪虽借用天瑞建筑公司飞龙分公司名义售房并收取部分房款，但原天瑞建筑公司并未授权杨元彪从事房地产开发经营，飞龙分公司亦无相应资质，故法律后果不应由本公司承担；在听证程序中，被告出具的大部分证据都是复印件，依法不应当采信。总之，《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。 被告西充县自规局辩称，被诉决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 被告提交的主要证据如下： 一、处字（2018）018号《行政处罚决定书》及送达回执； 二、《商品房买卖合同》、交款收据，用以证明“滨河花园”销售和收款主体是天瑞建筑公司飞龙分公司； 三、南充市中级人民法院终审民事判决书三份、西充县人民法院协助执行通知书一份，用以证明原告之前身天瑞建筑公司的飞龙分公司是“滨河花园”项目的开发主体，原告是适格的行政处罚相对人； 四、西充县国土资源执法大队分别于2010年1月对杨元彪、于2010年3月对胥益明、于2017年7月对杨元彪的调查询问笔录，接受调查通知书（［2017］9号），项目界址图，超占示意图，项目利用规划审查图，西充县住房和城乡规划建设局［2017］32号函，用以证明“滨河花园”项目非法占地等事实； 五、立案呈批表、接受调查通知书（［2018］8号）、对果城建工公司员工孙科的询问笔录、调查报告、违法案件审理记录、处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达回执，用以证明行政处罚程序合法。 原告质证认为：第一组证据真实；第二组证据《商品房买卖合同》系复印件，真实性存疑；飞龙分公司没有房产开发资质；收款系杨元彪个人行为；对证据三中的民事判决书的关联性有异议，当时各方面给我方做工作，言明我公司不承担实体责任，希望我公司配合诉讼，目的是通过诉讼最终能给购房户办证，维护稳定；证据四中西充县国土资源执法大队于2017年7月对杨元彪进行的调查，彼时飞龙分公司早已注销，国土部门没有通知原告单位接受调查，而是找杨元彪调查，证明国土部门认可“滨河花园”项目的开发主体是杨元彪个人；不认可国土部门对杨元彪的调查笔录的内容的真实性；对胥益明的调查笔录能够证明项目系个人合作开发，与天瑞建筑公司无关；界址图等图纸及32号函系复印件，不予质证；证据五中对孙科的询问笔录属实；其他是反映国土部门内部办案流程的材料，原告未参与，不予质证。总之，被告出示的证据材料多为复印件，不具备证明力。 为进一步查清案情，本院于2019年年末向被告发出《补充提交证据通知书》，通知被告补充提交“滨河花园”项目下列证据材料：1、《建设工程规划许可证》或相应审批材料；2、《建设用地规划许可证》或相应审批材料；3、《商品房预售（销售）许可证》或相应审批材料；4、《建设工程施工许可证》或相应审批材料；5、违反规划许可建设于2013年受到行政处罚的材料（注：征收决定书提及此事）。 被告于2020年1月中旬补充提交了下列证据：1、西充县住房和城乡建设局《证明》，内容为该局未查到“滨河花园”项目建设工程规划许可证和施工许可证办理手续；2、西充县房地产管理局《证明》，内容为“滨河花园”项目未在该局办理商品房预售许可；3、西充县住房和城乡规划建设局（2011）罚字111号《行政处罚决定书》及送达回执等，行政相对人为南充天瑞建筑工程有限公司飞龙分公司“滨河花园”项目部，内容为该局认为“滨河花园”项目建设未办理建设工程规划许可证，处工程造价5％罚款136000元。原告质证认为：1、被告庭审中举示的《建设工程规划许可证》（编号20060052）复印件故意抹掉用地单位等内容，而在听证时出示的许可证上载明用地单位是西充县房地产开发公司，现被告拒不按法院要求提供《建设工程规划许可证》，系隐匿证据；2、不认可111号《行政处罚决定书》的真实性；3、我方在听证时即要求被告方出示证据原件，但被告拒不提供，现被告又不能按法院要求补充举证，再次证明行政行为证据不足。 本院经审理查明： 原四川省南充市天瑞建筑工程有限公司于2015年10月更名为果城建工集团有限公司。案外人杨元彪系原天瑞建筑公司飞龙分公司负责人。该分公司已于2014年11月注销登记，原天瑞建筑公司全体股东就注销飞龙分公司事宜承诺“（飞龙）分公司的债权债务由天瑞公司承担。” 又查明，案外人胥益明原系西充县某改制企业法人代表。1999年9月，经西充县国资管理部门同意，西充县畜牧局将位于西充县（现肃王路66号）种鸡场的划拨土地（时估面积1800㎡）及地上房屋、设备作价15.3万元抵债给胥益明。为了将上述土地用于商业开发，胥益明以西充县房地产开发公司的名义于2007年1月10日委托西充县地价评估事务所对上述土地由划拨转出让的土地使用权价格进行评估。该事务所评估该1825.16㎡、容积率0.8的土地的出让用地价值为424313.2元（单价232.48元／㎡），划拨用地价值为193485.21元（单价106.01元／㎡），差额230828元。该230828元嗣后于2008年1月以西充县房地产开发公司名义缴纳。 又查明，杨元彪与胥益明约于2007年协商一致，杨元彪受让上述土地，双方合作开发（合作条件不详）。当事方自2007年利用上述土地组织开发“滨河花园”项目，并在较短时间内建成，计3幢，71户。2008年至2009年，天瑞建筑公司飞龙分公司与各购房户签订《商品房买卖合同》，将所建71套住宅全部出售，并以该分公司名义收取了购房款等。“滨河花园”项目未办理建设工程规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证。2011年5月16日，原西充县住房和城乡规划建设局向南充天瑞建筑工程有限公司飞龙分公司“滨河花园”项目部作出西住建（2011）罚字111号《行政处罚决定书》，认定项目建设未办理建设工程规划许可证，处工程造价5％罚款136000元（6800㎡×400元／㎡×5％）。相关送达回证上有“请经侦大队在杨元彪的预存款中先行支付杨元彪的罚款”的领导批语。 又查明，经杨元彪同意，由胥益明出面与西充县国土资源局于2008年3月18日签订2008-048号《国有土地使用权出让合同》，其中载明土地面积1825.16㎡，建筑容积率0.8，出让年限70年，用途为城镇单一用途，出让金为230828元。同日西充县人民政府发出西府发［2008］建地字57号文件，同意为胥益明补办上述土地使用权出让手续。 又查明，为项目建设，杨元彪于2007年与相关村组及农户协商一致，在原宗地的东南角和西北角超占集体土地两处，约500㎡，并给付了青苗补偿款等。但超占地未办理征收。 又查明，西充县国土资源局认可，虽然《国有土地使用权出让合同》约定出让土地1825.16㎡，但界址内实有面积1840.91㎡。经西充县不动产调查队2017年1月测绘，项目实际占地2274.68㎡，超占（集体）土地433.77㎡（2274.68㎡-1840.91㎡）。2017年1月四川瑞德测绘有限公司接受委托对“滨河花园”小区（A幢、B幢、C幢）的房屋面积进行测绘，测得总建筑面积7503.81㎡。 又查明，就超占集体土地等事项，杨元彪、胥益明于2010年第一季度分别接受了西充县国土部门的询问调查。2017年7月19日杨元彪再次接受了国土部门询问调查，此后杨元彪故意躲避调查处理。2018年7月19日，西充县国土局以“未经批准超占国有土地建房”为由对果城建工公司进行立案查处。果城建工公司随后派员接受了询问调查，申明了果城建工公司与“滨河花园”项目建设无关。2018年9月，受西充县国土资源局委托，西充县地价评估中心评估认为，超占土地433.77㎡上建筑面积2953.27㎡应补缴土地出让金437379元，估价基准日2007年11月12日，单价148.1元／㎡；超容积率建筑面积3090.41㎡应补缴出让金差价343746元，估价基准日2006年7月9日，单价111.23元／㎡。西充县国土资源局于2018年10月15日就拟行政征收和行政处罚事项向原告发出了听证告知书。根据原告的申请，该局于2018年10月30日举行了听证会。听证会上原告方发表的主要意见有：1、征收及处罚对象错误；2、拟处罚超过法定时效；3、己方未参与测绘，测绘的合法性与真实性无法确认；4、行政机关出示的大部分证据系复印件，真实性存疑。总之，行政机关不应对原告采取征收和处罚措施。经内部会审，西充县国土资源局于2018年12月27日向果城建工公司作出《行政处罚决定书》。内容如前述，兹不赘。 再查明，由于“滨河花园”项目系违法建设，相关购房户无法获得房屋产权登记，遂集体上访。经西充县政府积极协调，加之相关购房户约在2018年又通过诉讼途径明确了购房合同的效力，最终解决了产权办证问题。 另查明，原西充县国土资源局已于2019年初被撤销，主要职责并入新成立的西充县自然资源和规划局。 原告曾于2019年6月即到本院提起1件行政诉讼，请求撤销《征收土地出让金决定书》和《行政处罚决定书》。经本院行政审判庭庭释明，原告撤回起诉，并分案来院起诉。 本院认为，根据《土地管理法》第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。“滨河花园”项目建设存在严重的非法占用土地行为，当地国土主管部门有权依法给予行政处罚。但是，被诉《行政处罚决定书》存在明显不当，表现在：第一，决定书中认定原告超占433.77㎡国有存量土地，但杨元彪自述超占土地属集体土地，被告亦陈述“杨元彪调查中完全认可超占他人竹林地和沼气池等集体土地516.05平方米。杨元彪对超占部分土地面积仅对原土地使用者进行了青苗补偿，并没有通过国家依法征收”（见被告答辩状第4页下）。集体土地缘何变成了国有土地，被告并未提供证据佐证，系主要事实不清。第二，处罚决定第一项内容为“1、责令你司30日内退还非法占用的433.77㎡土地”，该土地上已经建成房屋，已全部出售，被告并陈述“根据西充县处遗领导小组的批示，相关职能部门共同配合且购房户通过诉讼才最终解决了购房户的办证问题”（见被告答辩状第2页下）。也就是说，该433.77㎡违法占用的土地根本不具备退还条件。综上，处罚决定书存在明显不当，应当依法撤销。被告可以依法就行政处罚重新作出处理决定。本案还存在被告处理违法行为过分迟延的问题：在案证据表明，“滨河花园”项目至迟于2010年建成，国土管理部门早在2010年第一季度就因项目建设超占集体土地等事项询问调查了杨元彪、胥益明，2011年5月原西充县住房和城乡规划建设局又对“滨河花园”项目部进行了行政处罚，可见案涉土地违法早就暴露。但迟至2018年7月原西充县国土资源局才以“未经批准超占国有土地建房”为由进行立案查处，违反了国土资源部令（第60号）《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条的规定，背离行政效率原则，增加了调查处理难度，降低了行政决定的接纳度。虽然这一瑕疵不可逆转，但本院予以指出，以期有助于依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销原西充县国土资源局作出的处字（2018）018号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元由被告西充县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  蔡爱民 审 判 员  何晓莉 人民陪审员  钟 勇 二〇二〇年三月九日 书 记 员  王 灿