广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终232号上诉人（原审原告）：广州市白云区石井街庆丰经济联合社。住所地：广东省广州市白云区石井街庆丰村。负责人：张绍源，社长。委托代理人：陈立、冯国斌，广东晟晨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市白云区广园中路238号。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系广州市白云区人民政府工作人员。原审第三人：张镇毅,男，1982年12月20日出生，汉族，住广东省广州市白云区。委托代理人：张绍楫，男，1953年1月19日出生，汉族，住广东省广州市白云区。委托代理人：彭韶娟，女，1956年2月17日出生，汉族，住广东省广州市白云区。广州市白云区石井街庆丰经济联合社（以下简称庆丰经联社）因诉广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、张镇毅行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初268号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市白云区人民政府石井街道办事处（以下简称石井街道办）根据张镇毅的申请，于2018年1月25日作出云石行决字〔2018〕004号《行政处理决定书》（以下简称涉案行政处理决定），驳回其关于确认庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请。张镇毅不服，向白云区政府申请行政复议。白云区政府受理后，向石井街道办、庆丰经联社发出参加行政复议通知书，2018年5月10日开庭审理该案，于2018年5月17日决定延期审理，2018年6月1日作出云府行复〔2018〕92号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕24号）的规定，张镇毅系庆丰经联社资格成员张绍楫的儿子，于1991年1月10日迁入庆丰经联社处，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定情形。石井街道办作出行政处理决定对张镇毅的申请不予支持，属于适用依据错误，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定撤销石井街道办作出的涉案行政处理决定，责令石井街道办于该复议决定生效之日起60日内重新作出处理决定。该复议决定已依法送达给庆丰经联社、张镇毅和石井街道办。庆丰经联社不服，向原审法院提起本案诉讼，请求法院判决撤销白云区政府作出的被诉行政复议决定，支持石井街道办作出的涉案行政处理决定。原审另查明，张镇毅于1982年12月20日出生，1983年1月7日报出生入户，1991年1月10日随母亲彭韶娟迁入庆丰经联社处，户口性质为居民户口。彭韶娟于1983年8月4日从红星迁入庆丰经联社处，于1991年1月10日由民办教师转为公办教师，为居民户口。张镇毅的父亲张绍楫为庆丰经联社资格成员。2002年10月31日，庆丰经联社城中村集体农转居。原审法院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。本案第三人张镇毅的父亲系庆丰经联社资格成员，1991年1月10日张镇毅将户口迁到庆丰经联社处时年龄尚幼，且一直在庆丰经联社处居住至今，根据《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》第一条关于“实行婴儿落户随父随母自愿的政策”的规定，张镇毅在未成年之前有选择随父亲落户庆丰经联社处的权利，庆丰经联社也没有举证证明张镇毅具有其他已经另外享有国家其他待遇保障的情形，因此应认定张镇毅依法享有庆丰经联社集体经济组织成员的资格，且不属于需要经过庆丰经联社社委会或者理事会讨论以及成员大会表决的情形。被诉行政复议决定认为石井街道办所作的涉案行政处理决定适用依据错误并予以撤销和责令重作，处理结果正确，依法予以支持。庆丰经联社关于撤销被诉行政复议决定的诉讼理由不能成立，依法予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回庆丰经联社的诉讼请求。庆丰经联社不服一审判决向本院提起上诉称：1.原审判决适用法律错误，缺乏法律依据，应予以撤销。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。张镇毅1991年将户口入户到上诉人处时，就已是居民户口性质，而上诉人于2002年10月31日才进行集体城中村转制，也即张镇毅属提前农转居，其农村户口被注销，依法不再属于上诉人集体经济组织成员。张镇毅的父亲虽为上诉人的资格成员，但根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，即便是集体经济组织成员所生的子女，也必须是户口在集体经济组织所在地，满足户口加义务的原则，而该户口显然必须是指农业户口。原审判决只是以张镇毅的父亲为资格成员，同时张镇毅一直在上诉人处居住为由，就认定张镇毅为上诉人资格成员，属于对法律理解不当。至于张镇毅是否已有其他另外享有国家其他待遇保障的情形，与张镇毅是否是上诉人资格成员并无直接关联性，不应由上诉人举证证明。原审判决虽援引《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第二款的规定，但并未正确理解该规定，没有将户口性质为农业户口作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，显然是错误的。2.上诉人制定的组织章程至今合法有效，对张镇毅股份配置应适用相关章程规定。上诉人依法有权制定自治章程及村规民约，且上诉人所制定的章程符合国家法律、法规和政策，不存在与法律冲突的情形。并且，上诉人至今并无收到上级政府部门要求改正章程的通知或决定，故可以认定上诉人的章程合法有效，该章程属于上诉人实施村民自治的合法规范文件。在上诉人依法制定的章程合法有效的情况下，就张镇毅的集体经济组织成员资格及所得收益分配问题的处理，应当以章程作为依据。故石井街道办根据上诉人章程规定对张镇毅的请求不予支持是正确的，原审法院认定张镇毅享有上诉人成员资格，缺乏事实和法律依据。综上，原审法院在认定事实和适用法律方面均有误，原审判决不恰当，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人白云区政府二审答辩称：1.张镇毅不服石井街道办作出的涉案行政处理决定，向我府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第一项的规定，我府具有依法受理并作出行政复议决定的职权。2.我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。张镇毅是上诉人成员张绍楫的儿子，于1991年1月10日迁入上诉人处，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的情形。石井街道办依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，认为张镇毅不具有上诉人成员资格，属于适用依据错误。我府撤销石井街道办作出的涉案行政处理决定，并责令其重新作出决定，适用依据正确。3.我府作出的行政复议决定符合法定程序。综上所述，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉。原审第三人张镇毅二审陈述意见称：1.第三人于1983年1月7日报出生，入户当时的石井人民公社庆丰大队第一生产队，户口所在地至今没有改变，符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定的条件，理所当然地“属于农村集体经济组织的成员”。第三人的父亲、母亲都是庆丰经联社集体经济组织的成员。当时都要以家庭为单位承包集体土地进行耕种，有白云区政府下发的《农村土地承包经营权证书》，有庆丰经联社发给的《股份证》可以证明。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的条件，第三人完全有资格成为庆丰经联社的资格成员。2.户口条件符合政策，就应按政策执行。第三人在出生报户口时，就已经是庆丰经联社的常住户口，所在地至今没有改变过。根据《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》关于“一、实行婴儿落户随父随母自愿的政策……可以在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口。”的规定，第三人属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款“集体经济组织成员所生的子女”，有资格“属于集体经济组织的成员”。3.2001年广东省人民政府、广东省公安厅颁布《广东省人民政府办公厅转发省公安厅关于我省进一步改革户籍管理制度意见的通知》，实行统一户籍管理，在我省范围内取消农业户口、非农业户口分类。2006年《广东省农村集体经济组织管理规定》及2007年《中共广州市白云区委、广州市白云区人民政府关于集体经济组织成员资格认定及其股份配置的意见》两份文件中提到“户口”问题，依照户口新政策，全部统称“居民户口”。而庆丰经联社却认为第三人即便是集体经济组织成员所生的子女，也必须是户口在集体经济组织所在地，满足“户口加义务”的原则，而该“户口”显然必须是指农业户口。在2001年户口新政策已颁布，其后在全省范围内已按此政策执行。而庆丰经联社直到今天还在纠缠，完全违反户籍改革后的新政策，是完全错误的。4.户口新政策颁布以后，在我省范围内已取消农业户口、非农业户口分类，实质上就是因为居民户口与农村户口没有实质性差异，无需区别对待。既然广东省人民政府、广东省公安厅已经取消了农业户口、非农业户口的分类，庆丰经联社的其他成员也在2002年进行了“农转居”，那么庆丰经联社在2003年、2009年分配社员股权时没有任何理由以户口性质作为认定集体经济组织成员的标准。5.《章程》有关条款与国家政策相抵触。庆丰经联社认为该《章程》属于其实施“村民自治”的合法规范文件。但从上述4方面的事实可以看出，这些“村民自治的合法规范文件”抛开广东省文件《规定》及白云区文件中有关农村集体经济组织成员及其子女的资格认定标准，将户口性质为农业户口作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准是完全错误的。违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定。第三人的户口条件和家庭条件，完全具有“集体经济组织成员”的认定资格，正是庆丰经联社的这些村规民约有关户口性质方面的条款完全违背了有关法律法规的规定，致使第三人被剥夺了资格成员的身份，损害了第三人的各项合法权益，是严重的违法行为。请求二审法院依法维持一审判决，驳回庆丰经联社的上诉。经审查，原审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案系行政复议决定纠纷，二审争议焦点为白云区政府作出的被诉行政复议决定是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第四款规定：“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据上述规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提，应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。本案中，张镇毅出生后于1991年1月10日入户在庆丰经联社处，户口性质为居民户口，其后户籍地一直在庆丰经联社处，庆丰经联社于2002年10月31日城中村集体农改居，据此可知，在庆丰经联社集体农转居之前，张镇毅户口就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有农村集体经济组织成员的资格。石井街道办作出涉案行政处理决定，驳回张镇毅关于确认庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请并无不当。白云区政府作出被诉行政复议决定未考虑张镇毅的户口在庆丰经联社集体农转居之前已经是居民户口这一事实，援引《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》，进而认为张镇毅符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定的情形，据此撤销石井街道办作出的涉案行政处理决定，适用法律错误，依法应予以撤销。石井街道办作出的涉案行政处理决定正确，在白云区政府作出的被诉行政复议决定被撤销的同时，该处理决定的法律效力应予恢复。原审法院依据相同法律规定，认为白云区政府作出的被诉复议决定正确，判决驳回庆丰经联社的诉讼请求，亦属适用法律不当，本院依法予以纠正。综上，庆丰经联社的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初268号行政判决；二、撤销被上诉人广州市白云区人民政府云府行复〔2018〕92号《行政复议决定书》，恢复广州市人民政府石井街道办事处云石行决字〔2018〕004号《行政处理决定书》的法律效力。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人广州市白云区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年三月十七日书记员  温 瑜