广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终6号 上诉人（一审原告）周敬森，男，1951年11月19日出生，汉族，住玉林市玉州区。 被上诉人（一审被告）玉林市人民政府，住所地：玉林市玉东大道1号。 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人姚波，玉林市司法局干部。 委托代理人梁波，玉林市司法局干部。 一审第三人杨崇兰，女，1945年5月5日出生，汉族，住玉林市玉州区。 一审第三人玉林市玉州区人民政府，住所地：玉林市玉州路1号。 法定代表人吕燕梅，区长。 上诉人周敬森因其诉被上诉人玉林市人民政府行政复议决定一案，不服玉林市中级人民法院作出的（2019）桂09行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：周敬森与周敬武是兄弟关系，为玉林市玉州区城北街道凤村第五村民小组（以下简称凤村五组）的村民。杨崇兰户一家五口（杨崇兰及其四个儿女）于1982年在凤村承包有责任田共5.59亩，1985年3月30日杨崇兰户全体家庭成员迁出至杨崇兰丈夫周敬武所在单位原县级玉林市名山高中（现玉林市田家炳中学），户口性质转为非农业户口。迁出后，杨崇兰户的责任田分别由其兄弟周敬才耕种1.51亩、周敬森耕种2.44亩、周敬元耕种0.97亩、周敬贤（已故）耕种0.67亩。1995年12月10日，发包方城北镇凤村第5农经社负责人周敬南与周敬森签订的《延长承包合同》，包含了部分原由杨崇兰承包的土地。2006年，杨崇兰与周敬森因承包地被征收引发纠纷。2006年11月16日，城北司法所组织杨崇兰与周敬才、周敬森、梁德英、周敬元、周敬彬对责任田纠纷进行调解，未果。2007年5月25日，玉林市玉州区城北街道农业服务中心作出《关于城北街道凤村第五村民小组申请撤消周敬才等四户的决定书》，决定对凤村五组提起的关于撤消周敬才等四户的《农村土地承包使用证》的申请不予支持。2007年7月13日，该中心作出关于撤销《关于城北街道凤村第五村民小组申请撤销周敬才等四户〈农村土地承包使用证〉的决定书》的通知，认为上述决定书所作出的决定适用法规不当，予以撤销。2007年5月，凤村五组向玉林市玉州区人民法院起诉周敬森、玉林市玉州区城北街道凤村村民委员会（下称凤村村委会），请求判决凤村村委会越权以凤村五组的名义与周敬森签订的将杨崇兰户的2.44亩责任田发包给周敬森的土地承包合同无效。该案历经法院两次审理，二审裁定发回重审后，2009年9月7日凤村五组申请撤回了起诉，但纠纷没有解决。2014年5月23日填写的《农村土地承包经营权登记入户调查表》中记载杨崇兰有2.44亩土地由周敬森租种。2015年5月25日，杨崇兰在凤村村委会对2014年11月17日玉州区人民政府对凤村《农村土地承包经营权公示结果归户表》的调查公示结果提出了异议。2015年8月9日，发包方凤村五组负责人周业春与周敬森签署72J号的《农村土地（耕地）承包合同》将7块承包地发包给周敬森，7块承包地分别为上垌周田、上垌比罗、良村垌桥头、下垌沙田、下垌收禾田、下垌比塘、茶山垌共10.35亩。承包期限为1996年1月1日至2030年12月31日，后周敬森提出上述7块地的农村土地承包经营权证登记申请，经凤村五组、凤村村委、玉州区城北街道办事处、玉州区农业局、玉州区人民政府层层审核，于2018年11月16日向周敬森颁发了450902004212050072J号农村土地承包经营权证（以下简称72J号证）。2018年11月23日，杨崇兰向玉林市人民政府提出复议申请，要求撤销72J号证，并要求把其1982年在凤村承包的5.59亩土地给予确权登记。玉林市人民政府受理并审理后，作出玉政复决字[2018]第54号行政复议决定(以下简称54号复议决定），认为：1985年3月，杨崇兰户全体家庭成员迁出至周敬武（杨崇兰丈夫）所在单位玉林市名山高中（现田家炳中学），户口性质转为非农业户口。但没有证据证明杨崇兰当时已将承包地交回给其村民小组，也没有证据证明其村民小组收回杨崇兰户的承包地，其承包地的部分土地由周敬森耕种。2006年杨崇兰与周敬森对承包土地发生纠纷，经调解、诉讼均未解决。2015年5月25日，杨崇兰对2014年11月17日玉州区人民政府对周敬森的承包情况的调查公示结果提出异议，因此玉州区人民政府给周敬森颁发72J号证，违反了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）的规定。基于以上事实，玉州区人民政府给周敬森颁发72J号证认定事实不清，证据不足，程序违法。决定：撤销72J号证。 另查明，周业春，2011年9月至2017年9月任凤村五组组长，2014年9月至2017年9月任凤村村委会文书兼代理主任，2017年9月至今任凤村村委会主任，证明凤村五组没有收回杨崇兰承包的土地。 玉林市中级人民法院一审认为：杨崇兰及其4个儿女于1985年3月迁出至周敬武所在单位原玉林市名山高中（现田家炳中学），户口性质自然转为非农业户口，根据原县级玉林市印发的《中共玉林市委、玉林市人民政府关于贯彻〈玉林地委、玉林地区行署关于清查处理‘农转非’人口原承包田地的通知〉的意见》(玉市党发[1987]25号)第一点、第四点的规定，原县级玉林市印发的《中共玉林市委员会、玉林市人民政府关于延长土地承包期和允许土地使用权有偿转让的规定》（玉市党发[1995]83号）文件第一条第（二）点规定，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定，杨崇兰全家户口转为非农业户口后，应当将其户承包的土地交回发包方即凤村五组，杨崇兰不交回的，凤村五组可以收回，本案中，没有任何证据证明杨崇兰当时已将其户承包地交回给其村民小组，也没有证据证明其村民小组收回杨崇兰的承包地，周敬森主张杨崇兰户农转非后的承包地已被生产队收回，但未能提供证据证实，且杨崇兰、凤村五组不予认可，对其主张不予支持。杨崇兰户农转非后，其承包土地的部分由周敬森耕种，由周敬森交纳公购粮。杨崇兰认为其继续拥有原承包地的承包经营权，认为玉州区人民政府颁发给周敬森的72J号证侵犯了其合法权益，向玉林市人民政府提起了行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（四）、第（十一）项的规定，玉林市人民政府受理72J号证部分土地的原承包人杨崇兰的复议申请并无不当，周敬森主张杨崇兰不是本行政复议案适格申请人，玉林市人民政府受理杨崇兰的行政复议申请属程序违法的理由不成立。本案中杨崇兰与周敬森在2006年就对承包土地发生纠纷，经调解、诉讼均没有解决，且2015年5月25日，杨崇兰对2014年11月17日玉州区人民政府对周敬森的承包情况的调查公示结果提出异议，玉州区人民政府在此情况下，给周敬森颁发72J号证违反了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）的规定，属事实认定不清，证据不足，程序违法，玉林市人民政府作出撤销72J号证的复议决定是正确、合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周敬森的诉讼请求。 上诉人周敬森上诉称：（一）一审判决认定事实不清，证据不足、适用法律法规不当，导致判决错误。1、第三人杨崇兰户的承包地5.59亩自1985年全户“农转非”后，已由生产队依政策性规定收回。1986年生产队对机动田进行分配时，把收回杨崇兰户原承包的5.59亩土地调整给上诉人等四户承包，其中2.24亩由上诉人承包。自此起该地一直由上诉人耕种经营，公购粮也由上诉人负担和交纳。符合农村土地承包法关于承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地的规定。符合原县级玉林市委印发的《中共玉林市委、玉林市人民政府关于贯彻〈玉林地委、玉林地区行署关于清查处理“农转非”人口原承包田地的通知〉的意见》（玉林市党发[1987]25号)中关于“凡已办理‘农转非’手续的人口，原承包田地一律退回给原生产队，至今未退的，应迅速按地委、行署[1987]17号文件精神在六月底办理退交手续”的相关规定。2、1995年土地二次延包时，生产队与上诉人签订了承包合同，约定包括杨崇兰户原承包地2.24亩在内的9.01亩土地由上诉人承包,承包期从1995年12月10日起至2030年12月31日止共35年，县级玉林市政府据此给上诉人颁发了土地承包证。到本案发前为止三十多年来，第三人杨崇兰对生产队收回其原承包地及收回后已另发包给上诉人等户耕种，1995年又延包35年并发证的事实从未提出过异议。应承担举证不能的后果。（二）第三人杨崇兰户不是本行政复议案适格申请人。杨崇兰“农转非”后原承包地己被收回，不再享有承包本队集体土地权利并自此丧失本队土地承包者主体资格。玉林市人民政府接受第三人杨崇兰行政复议申请并作出行政复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》相关规定，程序违法，应予撤销。请求：1、撤销一审判决；2、撤销54号复议决定；3、确认玉州区人民政府发给上诉人的72J号证合法有效，应予维持不变。 被上诉人玉林市人民政府答辩称：（一）上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据。答辩人在复议期间查明，没有证据证明第三人将承包地交回给其村民小组。2006年高速公路征地时，第三人知道事实后向相关部门反映情况，后又委托村民小组向玉州区人民法院、玉林市中级人民法院起诉。2018年新一轮农村土地确权登记时，第三人多次反映情况并提供相应的证据材料，玉州区人民政府在知道登记土地有纠纷的情况下，给上诉人颁发72J号登记证，违反了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）的规定，属于认定事实不清，程序不合法的情形。因此，答辩人作出54号复议决定撤销72J号证，正确合法。一审判决认定事实清楚、证据充分。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人玉州区人民政府陈述称：（一）本府对周敬森户颁发农村土地承包经营权证，事实清楚，程序合法。上诉人周敬森户的农村土地承包经营权证书是经过在村委会两轮公示、农户多次确认、签字、盖章，村民小组长审核签字、盖章，凤村村委会审核、盖章，城北街道办事处审核同意后，才颁发的，符合相关法律程序。（二）本府认为颁发给周敬森户的农村土地承包经营权证适用法律法规正确。根据原县级玉林市印发的《中共玉林市委、玉林市人民政府关于贯彻〈玉林地委、玉林地区行署关于清查处理‘农转非’人口原承包田地的通知〉的意见》（玉市党发[1987]25号）第一点、原县级玉林市印发的《中共玉林市委员会、玉林市人民政府关于延长土地承包期和允许土地使用权有偿转让的决定》玉市党发〔1995〕83号文第一条第（二）点及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定，杨崇兰户全家迁出户口，粮食部门供应商品粮，属政策性迁出，生产队收回其承包土地是按照法律、法规、政策的有关规定。1995年二轮延包时杨崇兰已不属于凤村五组的农户，因此无承包责任田。玉州区人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条至第二十三条有关规定，依法颁发给周敬森户的农村土地承包经营权证认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规政策正确，请求二审法院依法判决。 一审第三人杨崇兰的陈述意见：玉林市人民政府54号复议决定和一审判决是经过调查以事实为根据，按政策、法律作出的、正确的决定、判决。上诉人说凤村五组收回第三人的承包地后又发包给他人，没有事实根据。2006年双方在司法所组织调解时都承认种有第三人户的责任田，有会议记录为证。1985年第三人户“农转非”后，生产队从未收回第三人的责任田，凤村五组的村民和村委写有证明。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：关于玉州区人民政府向周敬森颁发72J号证的合法性问题。原县级玉林市人民政府印发的《中共玉林市委员会、玉林市人民政府关于延长土地承包期和允许土地使用权有偿转让的决定》玉市党发〔1995〕83号文第一条第（二）点规定：“延长土地承包期的对象。这次延长土地承包期的对象，原则上一律以1985年土地承包小调整后的土地为基准”“对在1988年4月1日粮食体制改革前因出嫁、死亡、转干、升学、农转非等已办理了退还承包土地手续的，不办理再次承包手续”“1988年4月1日后各农经社未收回以上人员承包土地的，在本文生效之日起一律不再收回”。本案中，杨崇兰户一家五口于1982年在凤村承包有责任田共5.59亩，1985年杨崇兰户全体家庭成员“农转非”迁出至其丈夫周敬武所在单位原县级玉林市名山高中。在案证据未能证明杨崇兰户1985年“农转非”时已将该户承包地交回给凤村集体，或凤村集体已收回杨崇兰的承包地。而且，杨崇兰与周敬森于2006年已对涉案承包地发生纠纷，经调解、诉讼均没有解决。2015年，杨崇兰又对玉州区人民政府2014年11月17日调查承包情况公示结果中周敬森的承包情况提出了异议。因此，玉州区人民政府向周敬森颁发72J号证时，涉案土地承包经营权属于存在争议且未解决的情形。根据《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）第三点第（三）项中“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”的规定，玉州区人民政府向周敬森颁发72J号证，违反上述颁证规定，程序违法。故玉林市人民政府作出的54号复议决定，决定撤销72J号证，于法有据。 关于第三人杨崇兰复议申请人资格的问题。因杨崇兰系涉案承包地的原承包人，其认为玉州区人民政府颁发的涉案72J号证，包含其承包经营的土地，侵犯其合法权益，杨崇兰与该颁证行为有利害关系，玉林市人民政府受理杨崇兰的行政复议申请，符合法律规定。至于上诉人周敬森诉称“1986年生产队对机动田进行分配时，把收回杨崇兰户原承包的5.59亩土地调整给上诉人等四户承包，其中2.24亩由上诉人承包”“1995年县级玉林市人民政府给上诉人颁发了土地承包证”，主张涉案承包地属其经营使用，杨崇兰已丧失集体土地承包者主体资格。因上述问题属农村土地承包经营权纠纷，不属本案审理范围，上诉人可通过其他途径解决。 综上，玉林市人民政府作出54号复议决定撤销72J号证，有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人周敬森的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周敬森承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年三月十三日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴