广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3682号上诉人（原审被告）：广州市花都区教育局。住所地：广州市花都区花城街公益路政府综合楼。法定代表人：张克彬，局长。委托代理人：李双宝，该局工作人员。委托代理人：张哲，系广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：姜春田，男，1982年5月6日出生，汉族，住广州市天河区。上诉人广州市花都区教育局（以下简称花都区教育局）因与被上诉人姜春田人事招聘纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1293号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月28日，广州市花都区人力资源和社会保障局、花都区教育局在广州市花都区人民政府网站联合发布《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》，公开招聘中职学校教师。该通告第三条“报考条件”中第（一）项基本条件的第3点要求报考人员“具有本科学历的，年龄在35周岁以下；具有研究生学历或硕士学位的，年龄在40周岁以下；具有高级专业技术资格或博士学位的，年龄在45周岁以下”。第四条“招聘程序”规定“本次公开招聘工作按照发布招聘通告、报名、确认、考试（笔试、教学技能测试）、资格审核、体检和考察、公示、办理聘用手续等程序进行”：其中，由广州市花都区职业技术学校进行确认报考人员资格条件；经报名、确认、考试（笔试、教学技能测试）的成绩合格人员，由高分到低分，按招聘职位1：1的比例确定进入资格审核，资格审核合格人员进入体检和考察环节；体检合格者按照《广东省事业单位公开招聘人员考察工作实施细则（试行）》，进行组织考察，考察不合格者，取消聘用资格；“公示与办理聘用手续”环节：考察合格的拟聘用人员名单，在广州市花都区政府网站（区教育局）公示7个工作日。公示结束无异议后按相关规定办理聘用手续，聘用为编制内教师（非广州市户籍须办理入户广州手续）。中职学校教师的福利待遇执行广州市花都区中职学校在编人员的工资福利政策。2018年7月12日，姜春田按照通告的要求提交了报名材料，包括显示其于1982年5月6日出生的身份证复印件、《毕业证书》、《中国高等教育学历认证报告》、《汽车修理工一级/高级技师证》、《机动车检测维修工程师（中级）证》、《维修电工三级/高级技能职业资格证书》等材料。经报名、确认、考试（笔试、教学技能测试）、资格审核、体检环节后，姜春田进入招聘工作的考察环节，并于2018年8月30日填写了《广州市花都区教育局公开招聘工作人员考察表》。随后，花都区教育局工作人员李双宝于2018年9月7日在姜春田曾提交的《2018年花都区公开招聘教师资格审查目录表（中职、幼儿园）》上手书了“经请示相关部门应不符合招聘条件”等字样，告知姜春田其“高级技工证书不属于专业技术资格，不符合放宽年龄范围”，按本科毕业的年龄条件，其已超龄。2018年9月10日，广州市花都区人力资源和社会保障局、花都区教育局在广州市花都区人民政府网站联合发布了《广州市花都区2018年公开招聘中职教师第一批拟聘用人员名单公示》，姜春田未进入公示名单。姜春田不服，向广州市人力资源和社会保障局信访。该局将信访件转送花都区教育局办理。花都区教育局于2018年12月26日出具《关于姜春田老师的信访回复》，告知其“经花都区人社局认定您持有的汽车维修工高级技师证件不适用‘具有高级专业技术资格，年龄在45周岁以下’这一条件。您的出生日期为1982年5月6日，截止到报名首日（2018年7月12日）已年满36周岁，您已超过了本次招聘考试的年龄限定。”姜春田不服该信访回复，向广州市花都区人民政府申请复查，该府撤销了上述信访回复，并要求花都区教育局直接答复姜春田的信访事项。2019年1月7日，花都区教育局为姜春田出具了《关于姜春田同志考察结论的通知》，告知姜春田“您的出生日期为1982年5月6日，截止到报名首日（2018年7月12日）已年满36周岁。依据《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》对年龄的要求‘具有本科学历的，年龄在35周岁以下；具有研究生学历或硕士学位的，年龄在40周岁以下；具有高级专业技术资格或博士学位的，年龄在45周岁以下’，您不符合上述报考条件。根据《广东省事业单位公开招聘人员考察工作实施细则（试行）》规定，现告知您上述结果及具体缘由。如对考察结论有异议，可向花都区人力资源和社会保障局提起申诉”。姜春田对该考察结论通知不服，向原审法院提起本诉。原审法院认为，根据《事业单位人事管理条例》第三条第二款及《事业单位公开招聘人员暂行规定》第六条、第十九条规定，花都区教育局作为辖区内的公开招聘人员事业单位的上级主管部门，具有对辖区内的事业单位招聘工作进行指导、监督和管理以及统一组织考试的法定职权。花都区教育局联合广州市花都区人力资源和社会保障局在2018年度事业单位面向社会招聘工作人员的工作中，制定了招聘工作的实施方案，明确招聘范围、对象和形式、招聘条件、招聘程序和工作要求。花都区教育局具体组织领导并授权实施本次招聘工作，是本案的适格被告。招聘单位广州市花都区职业技术学校按照花都区教育局的统一部署，根据《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》的要求，组织实施了报名、确认、考试（笔试、教学技能测试）、资格审核、体检环节等程序，再由花都区教育局对应聘人员进行资格复核即考察，招聘工作完成后，广州市花都区人力资源和社会保障局、花都区教育局在广州市花都区人民政府网站联合将拟聘用人员情况进行了公示。本案中，姜春田经报名、确认、考试（笔试、教学技能测试）、资格审核、体检环节后，花都区教育局对其进行考察后作出涉案考察结论通知。该通知认定姜春田不符合《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》中年龄方面的报考条件，对姜春田能否最终应聘成功产生实质的影响。故该通知作出与姜春田存在利害关系，其要求确认通知违法的诉讼请求属于行政诉讼的受案范围。一、关于《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》中关于应聘人员年龄限制条件是否明确且合法的问题。《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》第三条“报考条件”中第（一）项基本条件的第3点要求报考人员“具有本科学历的，年龄在35周岁以下；具有研究生学历或硕士学位的，年龄在40周岁以下；具有高级专业技术资格或博士学位的，年龄在45周岁以下”，但通告全文未对“高级专业技术资格”概念或适用标准予以明确。参考《广州市事业单位公开招聘人员试行办法》第十一条第一款“管理岗位和专业技术岗位公开招聘人员，具备第十条规定条件同时还应当符合下列要求：……（三）本科学历或中级专业技术资格的，年龄一般在40周岁以下；（四）研究生学历或副高级专业技术资格的，年龄一般在45周岁以下；（五）博士学位或正高级专业技术资格的，年龄一般在50周岁以下”的规定，报考条件“本科学历”-“研究生学历”-“博士学位”相对应，“中级专业技术资格”-“副高级专业技术资格”-“正高级专业技术资格”为同一序列，且对于本科学历或中级专业技术资格人员的年龄限制一般在40周岁以下。而通告第三条“报考条件”中第（一）项基本条件的第3点关于“本科学历的，年龄在35周岁以下”明显不符合规范。本案中，姜春田持有《毕业证书》、《中国高等教育学历认证报告》、《汽车修理工一级/高级技师证》、《机动车检测维修工程师（中级）证》、《维修电工三级/高级技能职业资格证书》。根据《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发〔2017〕68号），明确“国家按照规定的条件和程序将职业资格纳入国家职业资格目录，实行清单式管理，目录之外一律不得许可和认定职业资格，目录之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩”，该文附件国家职业资格目录（共计140项）分为专业技术人员职业资格和技能人员职业资格。汽车修理工一级/高级技师证属于技能人员职业资格目录第60栏，维修电工三级/高级技能职业资格证书属于技能人员职业资格目录第6栏，机动车检测维修工程师（中级）证属于专业技术人员职业资格目录第47栏，三种职业资格均属于水平评价类。《人力资源社会保障部关于事业单位公开招聘岗位条件设置有关问题的通知》（人社部规〔2017〕17号）第二点明确“专业设置须与招聘岗位相匹配。原则上应从宽确定专业要求，同一岗位可设置一个或多个相近的适合岗位要求的专业，也可按专业大类设置专业条件。对没有专业要求的招聘岗位，可设置为专业不限。”然而，《广州市花都区教育局2018年公开招聘中职教师通告》中未明确“高级专业技术资格”所对应的职业资格范围，未明确所适用的规范标准，且对本科学历年龄范围的要求低于《广州市事业单位公开招聘人员试行办法》所规定的“一般在40周岁以下”的条件，对报名人员造成附加的年龄限制。二、关于花都区教育局作出涉案考察结论通知的程序问题。《事业单位公开招聘人员暂行规定》第十一条：“公开招聘应按下列程序进行：（一）制定招聘计划；（二）发布招聘信息；（三）受理应聘人员的申请，对资格条件进行审查；（四）考试、考核；（五）身体检查；（六）根据考试、考核结果，确定拟聘人员；（七）公示招聘结果；（八）签订聘用合同，办理聘用手续。”《广东省事业单位公开招聘人员办法》第二十四条：“事业单位或者其主管部门应当根据招聘方案规定的体检要求和考生的体检结果确定考核人选进行考核。考核办法由省人民政府人力资源行政部门另行制定。”《广东省事业单位公开招聘人员考察工作实施细则（试行）》第三条：“考察工作由事业单位或其主管部门根据工作实际成立考察工作小组，统一组织实施。考察工作小组不少于3人，应包含纪检监察机构工作人员。”第四条：“考察对象为考试（含笔试、面试或技能测试）、体检合格的拟聘用人员。”第五条：“考察内容主要包括政治思想、道德品质、能力素质、遵纪守法（含计划生育）、工作或学习表现等情况，以及应聘资格条件的真实性。……（六）应聘资格条件：主要是指学历、学位、职称以及其它资格条件的真实性。”第十二条规定：“对决定为不宜聘用的，事业单位或主管部门应在决定作出后五个工作日内书面通知本人并说明理由，同时告知考察对象如对考察结论有异议，可按管理权限分工向本级党委组织部门或政府人力资源行政部门提起申诉。党委组织部门或政府人力资源行政部门应在接到申诉人的书面材料后二十个工作日内作出处理决定。”本案中，花都区教育局并未提交依据上述规定成立考察工作小组并实施考察工作的证据材料，无法证明本次考察工作程序的具体进行情况。且在作出对被考察人不利的结论时，应当听取被考察人的陈述申辩意见，故花都区教育局所作出的涉案考察结论的程序也不符合正当程序原则的要求。综上，花都区教育局所作出的涉案考察结论认定事实不清，适用法律错误，程序不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定应予撤销。参照《广东省事业单位公开招聘人员考察工作实施细则（试行）》第十条、第十一条、第十二条的规定，花都区教育局应当在法定期限内依据姜春田2018年8月30日所填写的《广州市花都区教育局公开招聘工作人员考察表》等应聘材料对其重新考察并作出书面考察结论。三、关于姜春田提出要求花都区教育局承担经济损失赔偿的请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”从本次招聘的招聘通告及适用依据来看，对拟聘用人员进行考察是招聘环节之一，花都区教育局作出的考察结论应当接受审查确定效力。在招聘环节未完全走完的情况下，姜春田所主张的因其辞职所产生的工资差额、住房公积金、工资损失等属于其自身对劳动权益的选择所致，并非涉案考察结论所造成的直接损害，故其要求花都区教育局对其进行赔偿的主张，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决如下:一、撤销被告花都区教育局于2019年1月7日作出的《关于姜春田同志考察结论的通知》；二、责令被告花都区教育局在本判决发生法律效力之日起二十个工作日内依据姜春田2018年8月30日所填写的《广州市花都区教育局公开招聘工作人员考察表》等应聘材料对其重新考察并作出书面考察结论；三、驳回原告姜春田其他诉讼请求。上诉人花都区教育局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院适用法律错误。原审法院适用的《广州市事业单位公开招聘人员试行办法》系原广州市人事局于2005年印发的规范性文件，在事业单位招聘实践中早已不再适用。2010年实施的《广东省事业单位公开招聘人员办法》是地方政府规章，该办法未对应聘人员的年龄条件作出明确规定。涉案招聘通告关于报名人员年龄要求的规定符合广州市人力资源和社会保障局于2010年8月31日印发的《关于印发的通知》（穗人社发〔2010〕128号）的规定。因此，涉案招聘通告并未违反法律、法规的规定，原审法院适用法律错误。二、原审法院混淆了“职业资格”与“专业技术资格”的概念、范围及适用的规范标准。专业技术资格和职业资格并不等同，二者所适用的规范标准也不一样。职业资格是职业准入性质的许可，专业技术资格则是职业水平高低的评价。根据穗人社发〔2010〕128号文的规定，专业技术资格是专业技术高级、中级、初级岗位的基本任职条件，专业技术高级、中级、初级岗位及其内部不同等级岗位的具体任职条件，由主管部门和事业单位依法自行综合确定。由此可见，专业技术资格已有明确的概念和适用标准，不存在争议，本次招聘也无人对其概念或适用标准提出疑问。广州市人力资源和社会保障局公布的《各系列专业技术资格一栏表》对专业技术资格的系列和等级作出明确分类及列举，被上诉人持有的《汽车修理工一级/高级技师证》、《机动车检测维修工程师（中级）证》、《维修电工三级/高级技能职业资格证书》均不属于上述专业技术资格中“高级”范畴，故被上诉人不符合涉案招聘通告的报考资格。原审法院依据《人力资源社会保障部关于公布国家职业资格目录的通知》中关于职业资格的规定，认定被上诉人未明确高级专业技术资格所对应的职业资格范围，未明确适用的规范标准，属于认定事实和适用法律错误。三、原审法院认定上诉人不符合程序正当原则，属于认定事实错误。上诉人和花都区人社局联合发布的涉案招聘通告已明确载明招聘条件和程序，本次招聘严格按照相关规定和招聘通告进行。上诉人依据《事业单位公开招聘人员暂行规定》第二十一条规定对被上诉人的资格复查是依法履行职责，在考察环节听取了被上诉人的陈述、申辩后，书面告知被上诉人不符合报考条件，并告知救济途径，不存在程序违法的情形。四、原审法院不予支持被上诉人的赔偿请求正确，但认定事实错误。上诉人在考察环节及时告知被上诉人不符合报考条件，被上诉人后续自行处分其劳动权益后与用人单位产生的争议，应通过劳动人事争议仲裁途径救济，与本次招聘无关。被上诉人本身不符合报考条件，不存在所谓本应获得的入编后工资收入损失。此外，被上诉人也未提供任何证据证实，应承担举证不能的法律后果。五、原审法院对涉案招聘通告超出司法审查范围。涉案招聘通告并非规范性文件，不属于行政诉讼审查范围。六、原审法院的处理结果将对社会稳定带来负面影响，可能引发大量行政诉讼。实践中广州市事业单位招聘均要求应聘人员本科学历年龄在35周岁以下，如认定涉案招聘通告违法，将严重影响社会稳定。故上诉请求：1.撤销原审判决第一、二项；2.改判驳回被上诉人的诉讼请求；3.一二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人姜春田二审答辩称：一、上诉人对相关文件规定的法律效力表述错误。穗人社发〔2010〕128号文不属于行政诉讼法中的法律规定，对于本案没有参照意义，上诉人也没有作为法律依据向原审法院提交。原审法院认定涉案招聘通告没有明确“高级专业技术资格”所对应的职业资格范围和适用标准，是正确的。即便存在穗人社发〔2010〕128号文，在《广州市事业单位公开招聘人员试行办法》仍然有效的情况下，也应按照有利于行政相对人的原则进行理解和适用相关规定。二、上诉人单独对被上诉人作出《关于姜春田同志考察结论的通知》，明显违反关于考察主体、考察程序的相关法律规定。被上诉人迟至2019年1月7日才收到上诉人作出的考察结论通知，其内容实质是对被上诉人的报名资格作出否定性结论。该通知与《广东省事业单位公开招聘人员考察工作实施细则（试行）》第十条规定不符，作出考察结论的主体也与同批应聘人员不同。被上诉人已完成体检并到招聘单位上班的情况下，上诉人未经陈述、申辩程序作出该通知，依法应认定为无效通知。三、上诉人在一审期间明确承认在资格审查程序中存在过错，被上诉人不应为上诉人的过错承担责任。尽管上诉人称其工作人员在现场确认程序中能力不足，但资格确认程序在报名时已由学校完成。上诉人没有据以辨认资格的法律依据，在此情况下，以更高标准要求被上诉人对资格有清晰的认识，对被上诉人不公平。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人在属下事业单位招聘工作过程中对被上诉人作出的不符合报考条件的考察结论通知，不属于上诉人对外履行行政管理职责的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人对考察结论通知提起的行政诉讼，不符合法定起诉条件，应当予以驳回。原审法院对本案进行实体审理，处理不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1293号判决；二、驳回被上诉人姜春田的起诉。本案已预交的一、二审案件受理费各50元，均予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年三月十八日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬