云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云04行终2号上诉人（一审原告）徐从喜，男，汉族，1965年3月13日生，住澄江县。被上诉人（一审被告）澄江县海口镇人民政府，住所地：澄江县海口镇海口大街99号。法定代表人许泽玺，该镇镇长。委托代理人王志刚，云南澄清律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审被告）澄江县海口镇松元村民委员会，住所地：澄江县海口镇松元村。法定代表人卑映雄，该村民委员会主任。委托代理人洪本军，云南澄清律师事务所律师，特别授权代理。徐从喜与澄江县海口镇人民政府（以下简称海口镇人民政府）、澄江县海口镇松元村民委员会（以下简称松元村委会）行政强制及赔偿纠纷一案，一审原告徐从喜不服澄江县人民法院于2019年9月30日作出的（2019）云0422行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，2003年11月，松元村委会石龙村民小组（甲方）与海口河村民李云冬（乙方）签订《石龙村民小组海口河水轮电站地段农田转包合同书》，合同约定李树学等8农户座落于朱家桥电站海口河农田以下的承包地转包给李云冬，转包期限为20年，自2004年5月1日至2023年12月30日。如农户相互扯皮，甲方要协调解决好。2014年11月14日，李云冬与徐从喜签订《土地转租协议》，约定：转租土地用于养殖，转租期以原始合同为准，土地转让金（包括原始合同内的租金）26000元。该土地使用期限满后，徐从喜必须无条件归还李云冬，并恢复土地耕种功能。协议签订后，徐从喜未经批准，擅自在农田里搭建养殖棚及看守房，用于养殖鸭子。2018年6月，松元村委会排查发现徐从喜在海口河南盘江保护区域违反规定养殖鸭子1500只，遂派工作人员到养殖地口头通知徐从喜限期搬离。因徐从喜未搬离，松元村委会于2018年6月11日下发并送达《关于限期养殖户搬离海口河南盘江流域保护区的通知》，明确松元村委会将给予每只鸭子4元的搬运费补助，合计补助6000元，徐从喜须于2018年6月15日将养殖场搬离松元村委会辖区。养殖地临时建筑物根据《云南省临时建筑拆除条例》由村委会依法拆除后恢复为耕地，不给予任何补偿。如不搬离，松元村委会将取消相关补助并组织人力、机械强制搬离。徐从喜收到通知后，一边处置鸭子，一边到相关部门咨询上访。2018年8月28日，松元村委会在海口镇人民政府执法队人员到场的情况下，组织人力和机械拆除徐从喜的养殖棚和看守房。徐从喜于2019年1月16日以财产损害赔偿为由，将松元村委会诉至一审法院，要求赔偿损失150000元。一审法院以徐从喜的起诉不属于民事诉讼受案范围为由，作出（2019）云0422民初111号民事裁定，裁定驳回徐从喜的起诉。徐从喜不服提起上诉，本院于2019年4月25日作出（2019）云04民终477号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。后徐从喜向一审法院提起行政诉讼，请求：一、确认海口镇人民政府、松元村委会拆除徐从喜养殖场的行为违法；二、由海口镇人民政府、松元村委会赔偿徐从喜养殖场被强制拆除造成的损失150000元；三、由海口镇人民政府、松元村委会承担案件的诉讼费用。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，虽然组织人力、机械拆除徐从喜养殖棚及看守房的是松元村委会，但海口镇人民政府执法队人员也参与维持现场秩序，因此，海口镇人民政府和松元村委会是本案的适格被告。根据《云南省违法建筑处置规定》第五条第二款：“乡（镇）人民政府负责处置乡村违法建筑”的规定，松元村委会没有实施强制拆除违法建（构）筑物的法定职权，其于2018年8月28日对徐从喜在海口河农田里搭建的养殖棚及看守房予以强制拆除，属超越职权。按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案海口镇人民政府未按照正当程序对涉案养殖棚及看守房履行现场检查、勘验，未告知徐从喜依法享有陈述、申辩的权利，也未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定在合理期限内书面催告徐从喜自行拆除，海口镇人民政府未保障徐从喜陈述和申辩的权利以及获得司法救济的权利，因此，海口镇人民政府执法队参与强拆徐从喜养殖棚及看守房的行为应当确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因徐从喜的养殖场及看守房既未取得用地审批许可，也未向乡镇规划部门申请办理报建手续，故涉案养殖场及看守房系违法建筑，不受法律保护，不能得到赔偿。徐从喜主张4500元的鸭子损失无证据证实，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决：一、确认澄江县海口镇人民政府、澄江县海口镇松元村民委员会共同于2018年8月28日对徐从喜位于海口河的养殖场予以强制拆除的行政行为违法；二、驳回徐从喜要求澄江县海口镇松元村民委员会赔偿损失150000元的诉讼请求。案件受理费50元，由澄江县海口镇人民政府、澄江县海口镇松元村民委员会共同负担。上诉人徐从喜不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实不清及错误。徐从喜于2014年11月14日与李云冬签订《土地转租协议》，用途为养殖。徐从喜2014年11月搭建养殖棚并到相关部门申报办理相关手续，相关部门都告知徐从喜养殖证已停办，澄江县境内的养殖场都没有办理养殖证的审批手续。徐从喜从搭建养殖棚及看守房开始养殖、养殖了三年多的时间，没有任何一个部门及工作人员告知搭建养殖棚搞养殖违法。玉溪市、澄江县两级人民政府为保护抚仙湖，作出《关于保卫抚仙湖雷霆行动畜禽规模养殖场（户）关闭搬迁方案》及补充意见等相关文件，松元村委会口头上通知徐从喜搬迁，并到养殖场实地勘察养殖棚面积，清点养殖鸭子数量、现场拍照等，要求徐从喜签字认可，最后下达书面通知。徐从喜接到村委会的通知后，到海口镇人民政府及相关部门上访，答复都是不在搬迁范围。最后，海口镇人民政府与松元村委会以徐从喜不执行松元村委会的通知强行拆除。徐从喜要求海口镇人民政府解决损失，各单位的答复均是“不在搬迁范围内”并告知徐从喜向法院起诉。诉讼中，松元村委会答辩拆除养殖棚是根据《雷霆行动方案》、上级部门的通知及相关规定拆除。徐从喜的养殖棚是用钢管离地面一米以上搭建的临时构筑物，没有损坏土地，养鸭子也没有改变土地的用途。松元村委会没有行政执法权，不能认定行政行为违法，该村委会的行为属侵权行为。二、一审判决结果错误。一审判决对松元村委会在（2019）云0422民初111号民事诉讼中提交的“通知、照片、雷霆行动通知、关闭补偿等”没有认定，看守房至今未被拆除却被认定拆除。松元村委会认可其拆除了养殖棚，通知也认可徐从喜的鸭子1500只，也能证实鸭棚没有破坏耕地。一审认定徐从喜的诉求没有证据，错误作出判决。因此，请求：一、撤销澄江县人民法院（2019）云0422行初4号行政判决中第二项；二、判决海口镇人民政府、松元村委会赔偿徐从喜各种损失150000元；三、案件受理费由海口镇人民政府、松元村委会承担。被上诉人海口镇人民政府、松元村委会均未作答辩。经审查，一审法院审判程序合法，本院予以确认。二审过程中，各方当事人均未向本院提供新的证据。经本院审理查明，松元村委会仅拆除了徐从喜涉案的养殖棚，未拆除其看守房。拆除涉案的养殖棚时，尚有部分鸭子在棚内，松元村委会将鸭子放在旁边草坪上而未采取保管措施，徐从喜陈述其未处理过该部分鸭子，其他鸭子系由其自行处理。二审诉讼过程中，各方当事人就拆除涉案养殖棚时棚内尚存的鸭子赔偿事宜达成一致意见，即共同认可棚内鸭子共30只，每只按80元计，共计2400元赔偿款由松元村委会支付给徐从喜。该赔偿款已由松元村委会支付给徐从喜，徐从喜对其赔偿损失的请求仍未作变更，其主张损失范围包括养殖棚、租地、鸭子等损失。另，拆除涉案养殖棚时，松元村委会将搭建养殖棚的钢管、钢筋、塑料网及棚内饮水器等物品置于原地，未采取相应保管措施也未移交徐从喜；徐从喜自述该材料及物品被人偷盗一部分后，其余部分由其自行作了处理，且其已向海口镇派出所就被偷盗事宜进行报案，现仍无结论，也未查清被盗物品的具体数量情况。本院审理查明的其余案件事实与一审法院审理查明的一致。本院认为,松元村委会组织人力、机械拆除了涉案的养殖棚，海口镇人民政府执法人员参与了维持现场秩序，因此应认定松元村委会与海口镇人民政府共同拆除了涉案的养殖棚。海口镇人民政府系一级行政机关，具有独立承担责任的能力，其系本案适格的被告；松元村委会虽系村民自治组织，未实施法律、法规、规章授权的行政管理职责行为，但其与海口镇人民政府共同实施了拆除涉案养殖棚的行为，其可以作为本案的共同被告参与诉讼。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，海口镇人民政政府如认为自己具有拆除涉案的养殖棚的法定职权，其在拆除前，应依法作出行政决定，徐从喜在决定的期限内不履行义务的，该人民政府应催告其履行义务，经催告，徐从喜逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，由该人民政府作出强制执行决定，且应将催告书、行政强制执行决定书依法送达徐从喜后，方可依法拆除涉案的养殖棚。本案除有松元村委会要求徐从喜限期搬离的口头通知及其作出的《关于限期养殖户搬离海口河南盘江流域保护区的通知》外，海口镇人民政府未遵循上述法定程序就拆除涉案的养殖棚，程序严重违法，其行为依法应予确认违法；松元村委会无拆除涉案养殖棚的法定职权，其拆除行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。涉案养殖棚拆除时，棚内的鸭子损失当事人已经达成和解协议，并已履行完毕，本院不再另行处理。徐从喜要求海口镇人民政府、松元村委会赔偿其因拆除养殖棚造成的损失150000元（不包括已达成赔偿协议部分的鸭子损失）。徐从喜搭建养殖棚的建筑材料及棚内相关物品，虽然海口镇人民政府和松元村委会拆除养殖棚后均未将该材料及物品移交徐从喜，也未采取相应的保管措施，如由此造成该材料及物品遗失或毁损，海口镇人民政府及松元村委会应承担相应的赔偿责任，但徐从喜未能有效举证证明其主张的该材料及物品被偷盗的事实存在以及被偷盗的具体情况，结合徐从喜自行处理过部分材料及物品的自述，现对其主张的被盗材料及物品的数量及损失亦无法确认，其对该部分材料及物品主张赔偿损失，本院不予处理；徐从喜自行处理的鸭子，海口镇人民政府、松元村委会的行为并未造成该鸭子的遗失或毁损，徐从喜对该部分鸭子要求赔偿损失，无事实依据，不予支持；徐从喜其他的赔偿请求部分，因其未取得相关审批手续而搭建养殖棚、经营养殖业，对此其不享有相应的合法权益，非法利益不予保护，其赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，本院亦不予支持。需要说明的是，澄江县人民法院（2019）云0422行初4号行政判决主文第二项存在笔误，漏写了“被告澄江县海口镇人民政府”，本院予以纠正。综上，一审判决认定事实错误，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销澄江县人民法院（2019）云0422行初4号行政判决；二、确认澄江县海口镇人民政府、澄江县海口镇松元村民委员会2018年8月28日拆除徐从喜位于海口河的养殖棚的行为违法；三、驳回徐从喜要求澄江县海口镇人民政府、澄江县海口镇松元村民委员会赔偿其150000元损失的诉讼请求。一审案件受理费50元，由澄江县海口镇人民政府、澄江县海口镇松元村民委员会各负担25元；二审案件受理费50元，由徐从喜负担。本判决为终审判决。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年三月二十日书记员  冯雯静