广东省佛山市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤06民终1494号上诉人（原审原告）：佛山市禅城区******，住所地广东省佛山市禅城区*******，统一社会信用代码124*********7X1。法定代表人：胡国明，主任。委托诉讼代理人：李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄志强，广东慧港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：苏耀华，男，1940年9月11日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区***********，公民身份号码440************310。被上诉人（原审被告）：苏伟昌，男，1973年5月1日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区***********，公民身份号码440************031。被上诉人（原审被告）：苏松盛，男，2004年11月19日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区***********，公民身份号码440************07X。法定代理人：苏伟昌，苏松盛的父亲。上诉人佛山市禅城区住房保障中心（以下简称禅城住房保障中心）因与被上诉人苏耀华、苏伟昌、苏松盛（以下简称苏耀华等三人）房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2019）粤0604民初27730号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。禅城住房保障中心上诉请求：1．撤销一审裁定，指令一审法院审理本案；2.本案诉讼费由苏耀华等三人负担。事实与理由：一、禅城住房保障中心在本案中所主张的法律关系为因公共租赁住房占有、使用所产生的民事租赁合同关系，并非因公共租赁住房申请、审核、轮候、配租、退回和管理所产生的行政法律关系。首先，本案出租人和承租人均非行政机关，不可能成为行政协议的主体。其次，根据《公共租赁住房管理办法》第四条第二款规定，佛山市禅城区住房城乡建设和水利局负责禅城区的公共住房管理工作，具体包括对公共租赁住房申请的审核、确定轮候及配租、取消承租人资格、责令承租人退回公共租赁住房等。禅城住房保障中心作为佛山市禅城区住房城乡建设和水利局的下属事业单位，依法行使除由该局行使的上述行政职能之外的所有涉及公共租赁住房所有权人的相关民事权利，包括与承租人签订和履行租赁合同、收取租金、追究承租人违约责任等。由此可见，禅城住房保障中心作为所有权人参与的是民事法律关系，而非行政法律关系。根据《公共租赁住房管理办法》第二十九条规定，因苏耀华等三人长期拖欠租金，禅城住房保障中心作为公共租赁住房的所有权人，有权向人民法院提起诉讼。二、本案属于附条件的租赁合同关系，租赁合同签订的条件是申请人应符合政府设定的住房保障条件。保障条件的审查与租赁合同关系属于两个独立的法律关系，前者属于行政行为受行政法规调整，后者属于民事法律关系，一审裁定将保障条件的审查与租赁合同纠纷混同错误。禅城住房保障中心依据双方签订的《禅城区惠民住宅租赁合同》提起本案诉讼，如苏耀华等三人认为其符合保障性住房的保障条件，可以向有关部门申请，甚至通过提起行政复议、行政诉讼等方式解决，而非在本案租赁合同纠纷中解决。三、一审裁定将拖欠公共租赁住房租金所产生的纠纷归属于行政纠纷，不利于公共租赁住房的管理。在本案一审裁定作出之前，禅城住房保障中心作为公共租赁住房所有权人也在一审法院提起过数十件同类诉讼，法院均以民事纠纷进行审查，解决了大量因拖欠公共租赁住房租金而产生的民事纠纷，为禅城住房保障中心以及住房保障主管部门实施公共租赁住房管理提供了有利保障。但在《公共租赁住房管理办法》《广东省城镇住房保障办法》均未赋予住房保障主管部门或者公共租赁住房所有权人对拖欠租金的强制征收权的情况下，如公共租赁住房所有权人不能提起民事诉讼进行追收，将造成公共租赁住房管理混乱。苏耀华等三人辩称，案涉房屋是政府拆除佛山市保安里23号佛山市飞轮厂职工宿舍而给苏耀华居住使用的拆迁安置房，不是保障性住房。苏耀华入住时不需要经过申请和审核，如今禅城住房保障中心以《禅城区惠民住宅租赁合同》审查苏耀华等三人是否符合保障性住房条件，缺乏法律依据。苏耀华每月按时足额将房屋租金预存到银行账号，并非长期拒不缴纳租金。虽然苏伟昌和苏松盛的户籍地为案涉安置房地址，但苏伟昌于2002年已从案涉安置房搬至其自有的佛山市禅城区**********居住至今，苏松盛出生后也一直随父居住。苏伟昌因考虑到儿子读书问题才没有将户口迁出。禅城住房保障中心称案涉《禅城区惠民住宅租赁合同》签订后，苏伟昌和苏松盛即搬进案涉安置房居住与事实不符。禅城住房保障中心向一审法院起诉请求：1.确认禅城住房保障中心与苏耀华承租佛山市禅城区***********的租赁关系已于2013年9月30日解除；2.苏耀华等三人立即向禅城住房保障中心返还佛山市禅城区***********；3.苏耀华等三人向禅城住房保障中心支付2013年10月至2019年8月的租金、占用费合计74578.4元，此后至实际返还房屋之日止的占用费按每月1050.4元的标准支付；4.苏耀华等三人从2013年10月31日起每日按拖欠月租金的2%分段累计向禅城住房保障中心支付滞纳金至实际清偿之日止；5.本案诉讼费用全部由苏耀华等三人承担。一审法院认定事实：禅城住房保障中心系禅城区公有资产管理办公室管理的公益一类事业单位，主要职责包括贯彻执行有关住房保障方面的法律法规和政策方针；负责保障性住房的房源筹集、申请审核、分配安置、调整及退出管理等工作；负责辖区保障性住房以及直管公房的租赁、管理和维修养护工作等。佛山市禅城区***********属于禅城区保障性住房，产权人为禅城住房保障中心。2005年10月13日，原佛山市禅城区建设局（甲方）与苏耀华（乙方）签订《惠民住宅租赁合同》，约定“一、*****房，计租面积55.83平方米，租金标准按每月每平方米1.8元计收……租赁期限自2005年10月1日至2008年9月30日止……三、甲方按照《广东省公有房产管理条例》进行管理……十二、租赁期满后，如需继续租用，乙方必须在期满前一个月向甲方提出书面申请，经甲方审查符合条件的方可续租，并重新签订租赁合同。十三、如承租人身故，共同居住且同户籍的家庭成员需继续承租的，应在原承租人死亡之日起2个月内向佛山市禅城区建设局提出申请，按《广东省公有房产管理条例》的规定办理相关手续……”一审法院认为，依据《公共租赁住房管理办法》的相关规定，公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。保障性住房的申请审核、分配安置、调整及退出管理属行政职能部门的职责权限，且承租人是否具备承租资格、租金如何确定等均不属于平等协商范畴，故涉及公共租赁住房、廉租住房等保障性住房的租赁合同，不属于平等主体之间的民事法律关系，其在主体、目的、职责、内容等要件上更符合行政协议的特征。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，行政协议引发的纠纷应提起行政诉讼予以解决。因此，本案不属民事争议，依法不属于人民法院民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定：驳回禅城住房保障中心的起诉。本案因驳回起诉不收取受理费。禅城住房保障中心已预交的受理费9887元，待裁定生效后可申请退回。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。经审查，一审裁定认定的事实正确，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为案涉租赁合同纠纷是否属于人民法院民事诉讼的受案范围。根据一审查明事实，案涉房屋属于保障性住房，本案《惠民住宅租赁合同》属于保障性住房租赁合同。众所周知，保障性住房的出租是政府为解决特定群体住房问题而采取的惠民举措，具有行政管理和公共服务目的，不以营利为目的。在保障性住房租赁合同中，承租人的资格、租赁面积、租金标准、租赁期限等主要内容均由行政职能部门依照相关规定确定，行政职能部门居于主导和支配地位，承租人缺乏平等磋商的空间。因此，保障性住房的租赁合同不能体现当事人法律地位平等的民法原则，性质上属于行政协议，由该类合同履行引发的相关纠纷不属于民事法律所调整的平等主体之间的人身关系或财产关系，此其一；其二，《广东省城镇住房保障办法》第三十二条规定：“住房保障对象有下列情形之一的，应当按照合同约定支付违约金，住房保障实施机构应当根据合同约定或者法定情形，解除合同并收回保障房：（一）无正当理由连续6个月以上未在保障房内居住的；（二）无正当理由连续2个月或者累计6个月以上未缴纳租金的；（三）擅自互换、出借、转租、抵押保障房的；（四）将保障房用于经营性用途或者改变使用功能的；（五）因故意或者重大过失，造成租赁的保障房严重毁损的；（六）存款、股票基金等资产价值超过规定数额或者经审核不再符合保障条件的；（七）法律、法规规定或者合同约定的其他违法、违约情形。”第三十五条规定：“保障房被收回的，原租赁保障房的家庭或者个人，应当自收到解除合同或者终止合同通知之日起30日内搬迁，并办理相关手续。有正当理由无法按期搬迁的，可以申请最长不超过6个月的延长居住期限。延长期内，按照同期同区域同类型住房的市场租金收取租金。无正当理由逾期不搬迁的，住房保障实施机构应当责令其搬迁，拒不执行的，可以依法申请人民法院强制执行，并按照同期同区域同类型住房的市场租金的2倍收取租金。”即行政法规已明确类似本案情形的救济途径，禅城住房保障中心可依据上述规定以行政途径收回符合收回条件的保障房。综上所述，本案纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院裁定驳回禅城住房保障中心的起诉正确，本院予以维持。禅城住房保障中心的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴健南审判员  吴媛媛审判员  姜欣欣二〇二〇年三月十七日书记员  卢瑶璇