青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2019）青01行初70号原告西宁市城中区佳德宾馆，经营场所西宁市城中区南川东路28号。统一社会信用代码:92630103MA75PJQF0W。经营者李中娇，女，汉族，1976年4月7日出生，住甘肃省兰州市西固区临洮街251-4号。公民身份号码：×××。委托代理人苗微微、刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。被告西宁市城中区人民政府，住所地西宁市城中区城南新区新城大道166号。统一社会信用代码：11630103015013517J。法定代表人吉辉，该区区长。委托代理人陈俭，青海尊悦律师事务所律师。被告西宁市城中区城乡建设局，住所地西宁市城中区庄和路5号。统一社会信用代码：116301030150138326。法定代表人李占芳，该局局长委托代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。原告西宁市城中区佳德宾馆（以下简称佳德宾馆）因请求确认被告西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）、西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中建设局）强制拆除行为违法，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了本案。原告佳德宾馆的经营者李中娇及委托代理人苗微微、刘鹏飞，被告城中区政府的副区长郝云祥及委托代理人陈俭，被告城中建设局的副局长马旭辉及委托代理人张蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告佳德宾馆诉称，原告承租位于青海省西宁市城中区南川公园内佳德宾馆用于经营，其中包括客房、布草间、服务室、仓库等，并租有超市、办公室、早餐店、锅炉房及配电室等作为附属用房。租赁期自2018年5月1日至2023年4月30日。主要用于宾馆经营并办理了营业执照等相关许可手续。原告承租的房屋为产权人早年招商引资而经营建设，并且有相关证件能够证明地上附着物的合法性。二被告于2019年称佳德宾馆属于违法建设，未有任何部门就承租房屋拆迁事宜与原告进行协商，原告未收到佳德宾馆的任何补偿，建筑物所有权人辛彦政也没有签订拆迁补偿协议。在此情况下，被告将原告承租的佳德宾馆及相关附属设施全部强制拆除毁损。被告的强制拆除行为没有任何职权依据、事实依据，缺乏相关的法律依据，同时实体程序均违法，行政目的不当。请求:1.确认二被告于2019年8月4日强拆原告经营的佳德宾馆及附属物的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告佳德宾馆向本院提交以下证据：杨鸣、方瑞祥签订的宾馆转让协议书；方瑞祥身份证；佳德宾馆租赁合同；二人合伙投资协议书；佳德宾馆营业执照；经营者李中姣的身份证；辛彦政出庭作证及出具的证明、身份证。证明：原告主体适格。西宁市土地规划管理局（以下简称市土地局）颁发的宁规建2003-68号《建设工程规划许可证》。证明：涉案房屋经过规划许可，为合法建筑。9.照片6张、视频光盘一张。证明：原告宾馆拆除前后的状态；拆除时有城中区政府的主要领导人员在场，行政行为违法。10.西宁市自然资源和规划局（以下简称市规划局）向辛彦政作出的中2019第07号《违法违章建设限期拆除通知书》；11.城中区政府作出的《通告》。证明：被告主体适格。被告城中区政府答辩称，1.案涉房屋属于违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”同时该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”。本案中，原告认为辛彦政作为被拆除房屋的建设人，但未能提供其就建设的房屋申请办理了《建设工程规划许可证》的相关证据，同时让其限期拆除，也未拆除，显然违反了该款规定，属于违法建筑。2.本案中拆除行为并不违法，原告与出租方的纠纷可以通过民事纠纷予以解决。城中建设局已将违法建筑限期拆除通知向西宁泽海物业管理有限公司（以下简称泽海公司）及辛彦政送达且发布《通告》告知各个业主，依法下达了《限期履行行政处罚决定催告书》，己履行了法定程序，故拆除不存在程序违法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告城中区政府向本院提交以下证据：1.西宁市城中区园林绿化管理处（以下简称绿化管理处）与泽海公司、辛彦政签订的合同书。证明：三方就佳和园公司投资建设和经营管理做了约定。2.《违法违章建设限期拆除通知书》、《通告》、《限期履行行政处罚决定催告书》及送达回证。证明：泽海公司、辛彦政等在南川东路以西南川公园内修建的砖混结构及轻钢结构房屋属于违法建筑，被告已履行了法定程序，拆除不存在程序违法。被告城中建设局答辩称，1.李中娇经营的佳德宾馆至今没有办理相关《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等批建手续，系违法建筑。2.2019年5月15日，城中建设局会同相关部门对南川公园片区内15处建筑物进行查处，并由市规划局对泽海公司和辛彦政下达《违法违章建设限期拆除通知书》，明确南川公园内修建砖混结构及轻钢结构房屋行为违反《城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设，并根据《城乡规划法》第六十四条之规定，限期15日之内自行拆除。7月18日，城中建设局巡查发现泽海公司及辛彦政并未履行法定义务，故根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条之规定，向佳德宾馆经营者李中娇下达《限期履行行政处罚决定催告书》，催告其于3日内履行行政处罚决定。因李中娇拒不履行法定义务。8月2日，城中建设局在南川公园各出入口张贴并向各经营业主送达《依法强制拆除通告》，告知其于8月3日前将违法建设内物品完成搬离。8月4日，城中建设局会同相关部门共同对南川公园内（含佳德宾馆）违法建筑依法进行了强制拆除。这次拆除属于专项整治活动，从程序和实体上并没有违法。请人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告城中建设局向本院提交以下证据：1.绿化管理处与泽海公司、辛彦政签订的协议书三份及合同书一份证明：佳德宾馆（建筑物）至今没有办理相关批建手续，系违法建筑。2.市土地局颁发的宁规建2003-68号《建设工程规划许可证》及存根、文件级通用著录单、市规划局报案材料及宁资源规划函（2019）60号《关于对南川公园违法建设查处的函》。证明：经调阅相关档案资料，宁规建2003-68号《建设工程规划许可证》为原西宁市城乡规划建设局核发的青海省监狱局、青海锦园房地产开发有限责任公司锦园大厦项目。3.《违法违章建设限期拆除通知书》2份、《限期履行行政处罚决定催告书》及送达回证、《通告》。证明：被告在对涉案建筑物进行拆除过程中内容和程序均合法。经庭审质证，原告对被告城中区政府提交证据的质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均不予认可。原告对被告城中建设局提交证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性均予以认可，但对证明目的不予认可。对证据2中《建设工程规划许可证》的真实性、合法性以及与本案的关联性予以认可，但对证明目的不予认可，对于文件级通用著录单、报案材料及宁资源规划函（2019）60号《关于对南川公园违法建设查处的函》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据3的真实性无异议，但对合法性及证明目的不予认可。二被告对原告佳德宾馆提交证据的质证意见：对证据1、2、3、4、5、6、10、11不持异议；对证据7、9的真实性不持异议，但对证明方向不予认可；对证据8的真实性和合法性、关联性均不予认可。本院对原告证据1、2、3、4、5、6及被告城中区政府证据1、被告城中建设局证据1的真实性、合法性及关联性均予以确认；对原告证据7、10、11及被告城中区政府证据1、被告城中建设局证据3的真实性、关联性予以确认。经审理查明，2004年8月10日，绿化管理处与泽海公司签订协议书约定：由泽海公司对南川公园实施整体经营管理，承租期为20年（自2004年8月10日至2024年8月10日）；泽海公司在经营管理中不得破坏和占用园内绿地，园内确需建设的，需报绿化处批准，未经同意，不得擅自搭建任何建筑物。2007年10月20日，绿化管理处、泽海公司与辛彦政签订合同约定，辛彦政租赁佳和园公司投资建设的约十二亩土地（其中有二层欧式楼约2400平方米），由辛彦政直接向绿化管理处缴纳土地租赁费4万元，承租期自2005年10月20日至2025年10月20日。2018年5月1日，辛彦政与方瑞祥签订租赁合同，由辛彦政将南山公园28号“佳德宾馆”出租给方瑞祥，年租金40万元。同日，方瑞祥与李中娇签订合伙投资协议书，约定双方各投资50%，由李中娇全权负责经营。2018年5月14日，李中娇注册登记佳德宾馆并领取营业执照。2019年5月15日，市规划局分别向泽海公司及辛彦政下发《违法违章建设限期拆除通知书》，明确南川公园内修建砖混结构及轻钢结构房屋行为违反《城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设，并根据《城乡规划法》第六十四条之规定，限期15日之内自行拆除。7月18日，城中建设局向李中娇下达《限期履行行政处罚决定催告书》，催告其于3日内履行行政处罚决定。8月2日，城中区政府发布《通告》，要求辛彦政、泽海公司及各经营业主于2019年8月3日前自行搬离，否则将组织相关执法部门对违法建设进行依法强制拆除，由此造成的损失自行承担。8月4日佳德宾馆用于经营的房屋及附属设施被强制拆除。本院认为，本案涉及主体资格确认及拆除行为合法性审查问题。1.关于主体资格原告佳德宾馆用于经营的房屋及相关设施被强制拆除，其合法利益可能会在强制拆除行为中遭受侵害，与案涉强制拆除行为之间具有利害关系，具备原告主体资格；被告城中建设局具有采取查封违法建设施工现场、强制拆除等措施的法定职权，且向李中娇下达了《限期履行行政处罚决定催告书》，具体实施了案涉强制拆除行为，属适格被告；虽然通常情况下区、县政府组织强制拆除的行为属于不可诉的内部工作安排，但本案被告城中区政府向辛彦政、泽海公司及各经营业主发布了《通告》，且并未否认其直接实施了强制拆除行为，同时各方均未对本案原、被告主体资格问题提出异议，故城中区政府亦属适格被告。2.关于强制拆除行为的合法性依法行政包括实体正义和程序正义。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，还要程序合法，违反了法定程序，就属于行政违法。即使案涉房屋及设施属于违法建设，《城乡规划法》亦赋予了建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。但根据《行政强制法》第三十五条、三十六条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，并充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以作出强制执行决定。强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告在强制拆除原告用于经营的房屋时，虽履行了催告义务，但未给予原告陈述和申辩的权利，在提起行政复议或者行政诉讼期限内即予以强制拆除，显然违反了法定程序。故原告请求确认城中区政府及城中建设局于2019年8月4日强拆原告经营的佳德宾馆及附属物的行政行为违法的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告西宁市城中区人民政府、西宁市城中区城乡建设局于2019年8月4日强制拆除原告经营的西宁市城中区佳德宾馆及附属物的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告西宁市城中区人民政府、西宁市城中区城乡建设局各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 金爱萍人民陪审员 陈 祎人民陪审员 张玉萍 二〇二〇年三月九日书记员 闫 玲附:本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。