江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终51号上诉人（原审原告）熊新根，男，1959年12月12日出生，汉族，住吉安市吉州区。被上诉人（原审被告）吉安市人民政府，住所地：吉安市行政中心C座11、12、13楼。法定代表人王少玄，该市市长。委托代理人廖烟龙，江西吉泰律师事务所律师。委托代理人陈洁，江西吉泰律师事务所律师。上诉人熊新根因其诉吉安市人民政府（以下简称“吉安市政府”）房屋征收决定一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，熊新根在原吉安市吉州区。2003年7月21日，熊新根取得该房屋的吉市房权证吉州字第××号房屋产权证，证载：“房屋所有权人熊新根，房屋坐落食品二厂南侧（西边第一、三层），产别为私产，房屋状况：砖混结构，房屋总层数为3层，所在层数为1、3，建筑面积171.23平方米，设计用途为住宅”。2003年12月27日，熊新根取得吉州国用（2003）字第ＩＩ-527号《国有土地使用证》，证载：“土地使用者为熊新根，座落于吉州区阳明山，用途为住宅，使用权类型为划拨，使用权面积为柒拾捌点贰平方米”。2016年3月11日，吉安市政府制定并发布《吉安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中载明：“统筹规划保障性住房、棚户区改造和配套设施建设，方便住户日常生活和出行。”2019年2月20日，中共吉安市委吉安市政府印发吉字〔2019〕19号《关于印发2019年全市重点项目安排的通知》，其中阳明山片区棚改项目属于中心城区城建重点项目中59个安居工程项目之一。该项目总投资99700万元，2019年计划投资69790万元。2019年3月29日，吉安市市本级棚户区改造项目推进指挥部发布吉市棚改指字〔2019〕2号《吉安市2019年市本级棚户区改造项目实施方案》，其中吉州区阳明山片区为2019年24个市本级棚户区改造项目（剔除井开区）之一。2019年4月26日，吉安市政府发布《2019年政府工作报告》，其中2019年工作安排中明确：“推进老旧城区更新改造。深化老旧小区‘三改三通三进’三年行动，吉州区、青原区分别再打造10个以上精品示范点……加大棚户区、城中村改造力度，新开工改造棚户区3.8万套。”2019年3月20日，吉安市发改委向吉安市房地产管理局出具《关于阳明山片区棚户区改造项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的审核意见》：“经审核，阳明山片区棚户区改造项目纳入我市2019年国民经济和社会发展年度投资计划。”吉安市自然资源局2019年4月8日向吉安市房地产管理局出具《关于市本级棚户区改造项目的建设用地意见》：“阳明山片区棚户区改造项目符合吉州区土地利用总体规划和国家现行用地政策，我局原则同意该项目用地在依法完成拆迁安置工作后，再依法办理相关用地手续。”2019年4月10日，吉安市自然资源局出具吉市自然资函〔2019〕44号《关于阳明山片区棚改项目实施的规划意见》：“根据吉字〔2019〕19号文件，阳明山片区棚改项目已列入2019年全市重点项目。该范围位于《吉安市城市总体规划（2007-2020年）》建设用地范围内，符合规划要求。”2019年4月11日，阳明山片区棚户区改造项目推进组向阳明山片区棚户区改造范围内的广大居民朋友发出的一封信，宣传棚改政策，并告知禁止在征收范围内进行建（构）筑物的改建、扩建，对房屋内部进行抢修等，否则按违建予以拆除，不作任何补偿。并于2019年4月22日在征收范围内对该片区房屋现状进行公告。吉安市房地产管理局拟定《房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，通过向吉安市财政局、吉安市发改委发放《征求意见表》的形式，对该征求意见稿的合法性、合理性、可行性进行论证，两部门分别于2019年4月8日表示无意见。4月18日，吉安市房地产管理局向吉安市政府提交吉市房管〔2019〕57号《关于将（征求意见稿）予以公示的请示》。2019年4月26日，吉安市征收办在征收范围内张贴《房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》并附征求意见稿，征求意见期限为2019年4月26日至5月26日。在征求意见期间，吉安市征收办未收到被征收人的书面意见。2019年4月30日，吉安市征收办委托北京达飞安评管理顾问有限公司对涉案项目进行社会稳定风险评估。2019年5月17日，北京达飞安评管理顾问有限公司对涉案项目作出《社会稳定风险评估报告》。同日，吉安市征收办向吉安市政法委报备该《社会稳定风险评估报告》，吉安市政法委办公室于同日同意备案。2019年5月27日，吉安市政府作出吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》并附《关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定书》、《关于吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》和《房屋征收补偿实施方案》及该项目征收红线图。熊新根前述房屋位于征收红线范围内。熊新根不服该房屋征收决定，向原审法院提起行政诉讼。另查明，吉州区阳明山片区棚户区改造项目推进组分别于2019年6月12日、8月12日和10月16日向吉安市中心城区棚改项目阳明山地块打入阳明山项目征收补偿款1亿元、1亿元和1亿元。涉案项目的社会稳定风险评估报告中载明：“资金筹措：由政府主导，开设征收补偿专项资金，补偿征收资金陆续到位中”。2019年10月11日，熊新根与吉安市征收办签订了涉案房屋的征收与补偿协议，涉案房屋已于诉讼前被吉安市政府拆除。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程可划分为征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，其中补偿行为是征收行为的必然结果，也是实施征收行为的前提条件。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分析，被征收人既可能认为上述三个阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的某一行政行为不合法，因而提起行政诉讼。为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为合法性保留异议权利的前提下，鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式先行解决补偿问题，以减少纠纷。但被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。本案中，熊新根与吉安市征收办签订的征收与补偿协议没有对熊新根放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿进行明确约定。故吉安市政府关于熊新根不具备本案原告诉讼主体资格的答辩意见不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条对市、县级人民政府实施房屋征收应当履行的义务作出了明确规定。本案中，涉案项目系吉安市中心城区棚户区改造建设项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项规定的“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”，属于公共利益的需要。根据吉安市政府提交的证据，涉案项目符合吉安市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。该项目也纳入了吉安市2019年重点项目。吉安市政府在作出吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》前，吉安市征收办对征收红线范围内房屋产权情况进行了摸底调查；吉安市房地产管理局拟定《房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，经有关职能部门论证后进行为期30日的公示，向社会公众征求意见，在征求意见期间未收到书面意见。期间，吉安市征收办也委托了北京达飞安评管理顾问有限公司对涉案项目进行社会稳定风险评估，该评估结论亦经吉安市政法委办公室备案同意，吉安市政府已经履行了社会稳定风险评估责任。涉案项目征收总户数约400户，其中城房约200户，农房约200户，2019年投资资金6.979亿元，房屋征收决定作出后，陆续有3亿元的资金到账，且政府负责筹措资金，能够保证征收补偿费用足额到位。吉安市政府作出房屋征收决定后，在征收范围内进行了公告，并告知了被征收人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。吉安市政府吉府字〔2019〕65号《房屋征收决定》的作出基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。熊新根诉请撤销该《房屋征收决定》的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十二条、第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回熊新根的诉讼请求。上诉人熊新根不服提起上诉，请求撤销原审判决及案涉房屋征收决定。理由如下：一、案涉房屋征收决定不符合法定公共利益的需要。不管是从土地性质还是住宅质量、环境和配套设施，案涉房屋均不属于棚户区改造范畴，吉安市政府征收上诉人房屋的目的是进行商业开发，不符合因公共利益需要而征收房屋的情形。二、案涉房屋征收决定不符合“四规划”、“一计划”，也未得到上级行政机关的批准，违反法定程序。三、吉安市政府作出案涉房屋征收决定前，未经政府常务会议讨论。四、案涉房屋征收决定不符合法律规定的公告要求。房屋征收决定仅在征收拆迁项目部进行张贴，未在案涉棚户区改造项目范围内进行公告，且没有规定公告期限，违反房屋征收决定应在征收土地范围内公告至少三十日的规定。五、吉安市政府作出案涉房屋征收决定前，征收补偿费用未到位。六、社会稳定风险评估报告不具有合法性。吉安市政府未提供证据证明北京大飞安评管理顾问有限公司具有相应的社会风险评估资质，没有征询上诉人及其他被征收人的意见，更未召开座谈会以及公示评估程序，且该公司系吉安市征收办单方委托的评估机构。七、吉安市政府未组织入户调查，侵犯了上诉人的合法权益。八、评估机构选定不合法。案涉棚户区改造项目既包括国有土地上房屋征收又包括集体土地上房屋征收，评估机构只选定了江西首佳房地产评估有限公司，显然不具有合法性。九、原审中吉安市政府提交的部分证据系庭审结束后提交的，原审法院并未组织上诉人进行质证，严重违反法定程序。被上诉人吉安市政府答辩称：一、案涉房屋征收决定符合公共利益。阳明山片区危房集中、基础设施落后，为改善该片区群众居住条件，吉安市政府组织该片区的棚户区改造，符合公共利益。二、案涉房屋征收决定程序合法。案涉棚户区改造符合“四规划”、“一计划”，在房屋征收前，吉安市征收办对被征收范围内的土地、房屋进行摸底调查，并在征收范围内发布了相关公告，上诉人所说未组织入户调查没有事实根据。房屋征收部门拟定了征收补偿方案并报吉安市政府，经有关部门论证后，在征收范围内张贴，征求意见期满后，未收到各部门及被征收户的意见建议，因此作出房屋征收决定，并在征收范围内公告。三、关于征收补偿费用。征收账户陆续有3亿资金到账，能够保证征收补偿费用足额到位，且本次阳明山片区房屋征收工作已经完成，不存在上诉人所称至今仍有被征收户未获得任何补偿费用的情况。四、关于社会稳定风险评估。吉安市征收办委托北京达飞安评管理顾问有限公司进行社会稳定风险评估，该评估报告对房屋征收的合法性、合理性、可行性及可能出现的风险进行了评估，并制定了相应的防范措施和预案，该报告经吉安市政法委备案，符合法律规定。原审期间当事人向法院提供的《吉安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《2019年政府工作报告》《关于阳明山片区棚户区改造项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的审核意见》《关于市本级棚户区改造项目的建设用地意见》《吉安市自然资源局关于阳明山片区棚改项目实施的规划意见》等证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，（一）关于被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”根据以上规定，政府依照城乡规划法有关规定对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的需要，市、县人民政府有权结合当地实际情况确定棚户区（危旧房）改造的具体范围，并对符合公共利益且确需征收的房屋作出征收决定。本案中，吉安市政府作出被诉房屋征收决定，是为了实施阳明山片区棚户区改造，改善居民生活环境，符合公共利益的需要。上诉人主张被诉房屋征收决定不符合公共利益需要，无事实和法律依据。（二）关于被诉房屋征收决定是否符合“四规划”、“一计划”的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，《吉安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《2019年政府工作报告》《关于阳明山片区棚户区改造项目纳入我市国民经济和社会发展年度计划的审核意见》《关于市本级棚户区改造项目的建设用地意见》《吉安市自然资源局关于阳明山片区棚改项目实施的规划意见》等证据材料表明，被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。同时，根据原审法院庭前质证笔录显示，吉安市政府在质证时已提交“四计划”、“一规划”相关证据材料，上诉人称该部分证据材料未经质证，与事实不符，本院不予支持。（三）关于被诉房屋征收决定是否符合法定程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定了市、县级人民政府作出房屋征收决定的相关程序。本案中，吉安市征收办对阳明山片区进行了摸底调查并汇总了摸底情况；吉安市房地产管理局拟定了《吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，经有关职能部门论证后，在项目所在地及其官网进行了公告，向社会公众征求了意见；吉安市征收办委托北京大飞安评管理顾问有限公司对阳明山棚改项目进行了社会稳定风险评估，认定案涉项目风险等级为低风险，该评估报告经维稳部门备案；2019年5月27日吉安市政府作出了《吉安市政府关于对吉州区阳明山片区棚户区改造项目房屋征收的决定》，并于2019年5月28日在吉州区、阳明西路进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利。上述事实表明，被上诉人作出被诉房屋征收决定基本符合法定程序。关于上诉人提出的被诉房屋征收决定未经政府常务会讨论决定的问题，按照《吉安市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条第（十）项的规定，市中心城区房屋征收决定涉及被征收人、公有房屋承租人数量较多，达1000户以上的，应当经市人民政府常务会议讨论决定，案涉阳明山片区棚改项目涉及被征收人约400户，不属于须经市政府常务会议讨论决定的情形。关于征收款项问题，本案中房屋征收部门开设了户名为吉安市中心城区棚改项目阳明山地块的账户并存入3亿元，符合专户存储、专款专用的要求，该项目由政府负责筹措资金，尚无证据表明存在征收补偿款支付不能的情形，且本案上诉人已签订房屋征收与补偿协议，领取补偿款，资金到位情况虽存在瑕疵，但并未实际影响上诉人利益。至于上诉人所称房屋价格评估机构选定不合法的问题，因本案主要围绕被诉房屋征收决定是否合法进行审查，因此该事项不属于本案审查范围。综上，上诉人熊新根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人熊新根承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 万进福审判员 谢丽萍二〇二〇年三月二十六日法官助理吁洪虹书记员刘敏附：本判决适用的相关法律依据1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。2．《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条第五项为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。