浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初641号原告浙江和丰食品有限公司，住所地浙江省苍南县灵溪镇苍南县工业园区。法定代表人王文正，执行董事兼总经理。委托代理人许复新，男，1967年1月29日出生，汉族，住浙江省苍南县，系原告公司员工。委托代理人何忠成，上海沪元律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人张本锋，代县长。委托代理人陈钦，苍南县司法局工作人员。委托代理人董文显，浙江望舟律师事务所律师。原告浙江和丰食品有限公司（以下简称和丰公司）诉被告苍南县人民政府其他行政行为一案，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2019年8月12日立案后依法组成合议庭，于同年11月12日公开开庭审理了本案。原告和丰公司的委托代理人许复新、何忠成，被告苍南县人民政府的委托代理人陈钦、董文显到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。2017年9月30日，苍南县人民政府以会议纪要的形式，明确：关于苍南和大吉酒店及人才培训基地项目，会议原则同意在建筑物不突破土地证红线面积的前提下，由县住建局按照县政府批复该地块新的控制性详细规划的用地面积（10951.7平方米），出具规划设计条件。原告和丰公司诉称：2018年12月，原告在维权过程中获得[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》复印件一份，该会议纪要第二项第5点载明：“关于苍南和大吉酒店及人才培训基地项目。会议原则同意在建筑不突破土地证红线面积的前提下，由住建局按县政府批复该地块新的控制性详细规划的用地面积（10951.7平方米），出具规划设计条件。”原告认为，第一，原告提供的会议纪要第二项第5点与苍政发〔2017〕165号《关于同意实施灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的批复》互为因果公文。苍南县住房和城乡规划建设局在2017年7月16日苍住建〔2017〕352号《关于要求批复灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的请示》中称“该地块调整已经得到《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号同意”，被告于同年8月29日作出苍政发〔2017〕165号批复。但根据原告提供的[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》显示，所谓的“苍南县招商引资联席会议”是在2017年9月15日召开的，同年9月30日形成[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》。故被告于2017年8月29日作出苍政发〔2017〕165号批复的时间存在倒置，属于政府伪造的违法公文（原告已另案起诉撤销），相应控规文本也是虚构的。由此，原告提供的会议纪要第二项第5点作出决定事项的依据是违法伪造的苍政发〔2017〕165号批复，该决定事项当然无效。第二，原告提供的会议纪要第二项第5点确定的规划用地面积为10951.7平方米，侵犯了原告的合法权益。被告以苍政发〔2017〕165号批复同意实施的《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》，确定控规地块面积为10951.7平方米，其中10395平方米土地面积已登记，原属原告所有，后经司法拍卖成交，由华思路取得产权证，并非控规文本所述的归“浙**莱士食品有限公司”所有；余下556.7平方米土地面积，是原告获得建设用地许可12100平方米与上述已办理登记的10395平方米差额的1705平方米土地面积的一部分，原告已于2017年1月16日起就漏登的1705平方米土地面积申请补办产权登记，但至今被拒绝办理，尽管如此，1705平方米土地权益仍然归属于原告。故控规文本将原告享有556.7平方米土地面积列入调整范围，与《成交确认书》、（2015）温鹿执民字第4427号之四执行裁定书和《重整计划》所载的事实不符，与苍南县自然资源和规划局和华思路签订的苍土出合字[2018]3号《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定的“本合同下的出让宗地总面积10395平方米”相悖，与原告于2000年6月2日取得的《建设用地规划许可证》冲突，侵犯了原告根据《土地转让协议》获得并经法院批准的重整计划所确认的权益。综上，请求撤销[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》第二项第5点决定事项内容，即“关于苍南和大吉酒店及人才培训基地项目。会议原则同意在建筑不突破土地证红线面积的前提下，由住建局按县政府批复该地块新的控制性详细规划的用地面积（10951.7平方米），出具规划设计条件。”原告和丰公司在举证期限内向本院提交了以下证据：1.营业执照，以证明原告的主体资格。2.苍南县人民政府〔2019〕23号《关于浙江和丰食品有限公司政府信息公开申请的答复书》，以证明被告拒绝公开。3.2017年9月30日[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》，以证明该纪要决定事项的依据为被告违法伪造的公文，因此缺乏合法性。4.苍南县人民政府苍政发[2017]165号《关于同意实施灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的批复》，以证明被告作出批复系违法伪造。5.《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》，以证明被告批复的该控规文本内容是虚假的，并侵害了原告的合法权益。6.苍土初合字[2018]3号《国有建设用地使用权出让合同》，以证明该合同违法，侵害了原告的合法权益。7.土地转让协议，以证明原告通过土地转让协议获得建设用地面积为12100平方米，另外代征道路2310平方米的事实。8.建设用地规划许可证，以证明原告获得许可的建设用地面积为12100平方米。9.总平面图，以证明原告的建设用地规划红线为12100平方米。10.苍国用（2003）字第01-0831号国有土地使用证，以证明原告的土地登记面积为10395平方米。11.（2015）温鹿执民字第4427号拍卖公告及《成交确认书》、（2015）温鹿执民字第4427号之四协助执行通知书，以证明案外人获得司法拍卖的土地面积为10395平方米。12.（2017）浙0327破9号之二民事裁定书，以证明1705平方米土地权益归原告的事实。13.（2018）浙03行终601号行政判决书，以证明温州市中级人民法院认定原告申请登记的1705平方米的土地面积归原告所有，并责令苍南县自然资源和规划局重新作出处理的事实。14.不动产登记证，以证明原属于原告的10395平方米工业土地使用权转让至华思路名下的事实。15.[2017]99号规划条件通知书、《建设用地规划许可证》《建筑工程施工许可证》、总平面图、温州市自然资源和规划局温集复17〔2019〕1号、2号行政复议决定书、苍南县自然资源和规划局行政答辩状等证据，以证明涉案控制详细规划将规划用地面积定为10951.7平方米，其中10395平方米目前属于华思路，但余下556.7平方米归属原告，现被华思路实际占有。故苍政发〔2017〕165号批复和[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》已经外化，损害了原告的合法权益。16.苍南县土地使用权转让申请、审批表、土地使用权登记申请表，苍国用（2000）第01-1401号《国有土地使用权证》，以证明原告向苍南县国土部门申请的土地使用权转让、审批及确权登记的土地面积均为12100平方米，但苍南县国土部门核发的土地使用权证面积仅为10395平方米，差额土地面积1705平方米的使用权归属于原告。17.土地估价报告备案表，以证明苍南县国土资源局与华思路签订的《国有土地使用权转让合同》，收取土地出让金671.19万元是以10951.7平方米计算的，该局将其中归属于原告的556.7平方米土地卖给华思路，是一地二卖的违法行为。原告在本案开庭之前，向本院提出申请涉案控制性详细规划的主要参编人和项目审核人苏少峰、杨海棠等人出庭作证，以说明涉案规划文本的内容等。被告苍南县人民政府辩称：一、2017年9月30日《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号系内部行政行为，不具有可诉性。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，则不属于以法定途径的正式发布。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉。本案会议纪要是否可诉，取决于其是否已经外化并对外发生了法律效力。原告诉称其于2019年4月曾向被告申请公开该会议纪要，但被告以属于行政机关之间的内部行为且不作为行政管理依据为由拒绝公开，恰好证明该会议纪要没有外化，故不具有可诉性。二、因本案会议纪要本身并不对和丰公司的权利义务产生实际影响，故和丰公司不是本案适格的原告。三、苍政发[2017]165号批复同意的《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》文本中所称的“《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件”，是指2017年4月27日的《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件，并非原告诉称的2017年9月30日《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件，原告对此认识有误。综上，请求驳回原告的起诉。被告苍南县人民政府在举证期限内向本院提交了2017年4月27日的《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件作为证据，以证明被告作出苍政发[2017]165号《关于同意实施灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的批复》系依据2017年4月27日会议纪要。本院经审理查明：2017年9月30日，苍南县人民政府以会议纪要形式，明确“关于苍南和大吉酒店及人才培训基地项目。会议原则同意在建筑不突破土地证红线面积的前提下，由住建局按县政府批复该地块新的控制性详细规划的用地面积（10951.7平方米），出具规划设计条件。”原告不服，提起本案诉讼，请求撤销上述意见。以上事实由当事人庭审陈述予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉会议纪要的主要内容为“由住建局按县政府批复该地块新的控制性详细规划的用地面积（10951.7平方米），出具规划设计条件。”由此可知，上述会议纪要的内容不会对原告产生影响权利义务关系的外部法律效力，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定、已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本院对于原告和丰公司的起诉予以驳回。至于双方当事人诉辩中所涉及的被诉会议纪要内容是否合法等争议及相应证据，在本案中不作审查认定。原告申请苏少峰、杨海棠等人出庭作证，以审查涉案规划的合法性，但该事项与本案处理缺乏关联，本院不予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告浙江和丰食品有限公司的起诉。本案受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  郑 宇人民陪审员  周建青二〇二〇年三月二日法官助理胡瞻智代书 记员  陈 敏