浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1856号上诉人（原审原告）兰溪市爱蕊化妆品制造有限公司，住所地浙江省兰溪市云山街道凯旋路123号。法定代表人曹国庆。被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。法定代表人王新锋，市长。委托代理人王春耕，兰溪市应急管理局工作人员。委托代理人姜国根，浙江丹溪律师事务所律师。上诉人兰溪市爱蕊化妆品制造有限公司（以下简称爱蕊公司）因与被上诉人兰溪市人民政府安全行政批准一案，不服金华市中级人民法院于2019年9月27日作出的（2019）浙07行初414号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年2月10日，原告厂区内发生火灾，造成周边房屋和企业财产受损。2015年4月13日，兰溪市公安消防大队作出《火灾事故认定书》，认定起火原因为爱蕊公司操作工陈文兵在化料过程中，化料锅中油料沸溢流淌至煤炉上引起火灾。2015年2月11日，被告成立由公安局、消防大队、监察局、安监局、经信局、国资办、总工会、云山街道等有关单位组成的“2.10”火灾事故调查组。同年4月20日，事故调查组作出《兰溪市爱蕊化妆品制造有限公司“2.10”火灾事故调查报告》（以下简称火灾事故调查报告），认定该火灾事故为一起责任事故，爱蕊公司应对事故负主要责任，法定代表人曹国庆负有重要领导责任，事故当事人陈文兵负事故直接责任，建议由公安、司法机关进一步处理。同年4月22日，被告批复同意火灾事故调查报告。2016年6月13日，兰溪市人民法院作出了（2015）金兰刑初字第480号刑事判决，认定曹国庆犯重大事故责任罪，判处有期徒刑三年。曹国庆不服，提起上诉。2016年9月22日，原审法院作出（2016）浙07刑终821号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。曹国庆继续提出申诉。2017年6月30日，原审法院作出（2017）浙07刑申27号《驳回申诉通知书》，驳回曹国庆的申诉。2018年2月10日，曹国庆刑满释放。爱蕊公司于2018年7月20日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销兰溪市人民政府对火灾事故调查报告作出的批复。原审法院认为，本案的争议焦点为：第一，关于事故调查组组成的合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”第二十二条规定：“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”本案事故发生后，被告依法成立由公安局、消防大队、监察局、安监局、经信局、国资办、总工会、云山街道等有关单位组成的“2.10”火灾事故调查组，并邀请检察院参加，符合法律规定。原告关于调查组组成不合法，应当公布名单、提供任命组长文件等主张，缺乏法律依据，该院不予采纳。第二，关于《事故调查报告》批复的合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定，“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。”本案中，事故调查组成立后，对事故相关人员进行了调查取证。爱蕊公司员工陈文兵在询问笔录中，承认因其不当操作而起涉案火灾事故；曹国庆在询问笔录中，陈述其已经意识到烧油的工序有危险，也知道陈文兵没有什么责任心，但以为把烧油的煤炉安放在门口不会有事。结合其他在案证据，可以确认涉案火灾事故的直接原因系爱蕊公司员工陈文兵的不当操作造成。事故调查组据此认定事故发生的经过、原因和人员伤亡及财产损失情况，认定事故性质和责任，提出对有关责任人的处理意见并无不当。经事故调查组成员签字后，形成《事故调查报告》，符合法律规定的形式要求。被告收到《事故调查报告》后，在法定期限内作出批复，同意《事故调查报告》的意见，具有事实和法律依据。原告称没有证据显示火灾是由其公司引起，与事故调查认定的事实显然不符。但依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，特殊情况下延长期限最长不超过60日。本案事故调查组于2015年2月11日成立，至2015年4月21日提交《事故调查报告》，超过了规定的60日期限，被告亦未提交有关延长期限的手续，对此该院予以指正。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告爱蕊公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告爱蕊公司承担。爱蕊公司上诉称：一、原审法院故意回避案件的关键争议焦点，对关键的事实认定缺乏证据和法律依据。对被上诉人调查组办案行为超过法定期限的违法行为作出“予以指正”的认定，违背了行政法“先程序后实体”的基本原则。被上诉人程序违法，其实体已不存在合法性，其结论是错误的。原审法院对被上诉人程序违法问题予以指正缺乏法律依据，对不真实、不合法、不关联的火灾事故认定书未送达，超过期限的事实只字不提，案涉批复的报告请示内容无任何证据；对被上诉人提交的不真实的证据，全部进行真实性认定，而对合法性、关联性、证明目的只字不提；对上诉人提交的真实、合法、关联、证明目的明确的证据基本不采信；对上诉人提出的起火原因、拆房程序、理由、财产去向、报告内容与请示内容不一样、没有批文等重要事实只字不提；剥夺了上诉人对争议焦点提出异议的权利，剥夺了上诉人对被上诉人提供的证据质证的权利，剥夺了上诉人法庭辩论的权利，显然是故意制造错案。二、原审判决认定案涉火灾事故的直接原因系上诉人员工陈文兵的不当操作造成，这一认定是错误的；陈文兵的询问笔录承认因其不当操作而引起案涉火灾事故，该笔录不真实，明显存在违背科学原理和有悖常理的内容，可能存在刑讯逼供的情形。仅凭陈文兵一人的证言而作出起火原因的定性，不符合法律规定的形式。陈文兵作为开饭店的老板，又是厨师，每月2000元为上诉人干活，不合常理。陈文兵不在现场有目击者张美琴录音为证，其在家里，且根本不知道哪里着火，他家离公司有5里多。而原审判决书所谓的烧油有危险，陈文兵没责任心，恰恰证明我们的安全意识强，安全工作做得好，并不能证明系陈文兵操作失误引起。起火部位是门口，且楼内根本没有可燃物，都是机器设备，也没着过火，照片为证，只有3楼4楼有点纸箱，一燃就过，且里面是必须用防火材料隔离的洁净车间。根据现有证据，起火部位应该是被举报者应永潮办公室窗后，离化料处有40多米。现场都是钢铁的机器设备，怎么会像火山一样爆发？二楼没着过火，即使着火也是小事故，非重大事故。油料怎么会沸溢？油会不会溢流可以做实验的，被上诉人并未提交相应证据，明显证据不足。工艺流程应该是加好料封上风门再去吃饭，而不是吃好饭再加料，难道空桶在烧？呼救为什么不到必经之地，到都是工人的车间去叫，而是飞过车间、传达室，到无人之地门口去呼叫，显然不合常理。根据公安部121号令《火灾事故调查规定》第5条第1款、第2款的规定，消防机构是调查火灾原因等的实施机关，派出所只是维护现场等的机关，唯一的派出所的笔录，无其他证据佐证不合法。章建勤、胡小洪均不在现场，笔录也不真实。上诉人法定代表人曹国庆的笔录也不真实，被刑讯逼供，且询问笔录被随意改动，起火前2小时就把曹国庆抓起来，难道知道公司要着火？陈孝文、胡小洪的录音都证实起火部位在被曹国庆实名举报的应永潮办公室窗后。真正烧过的房屋到现在没拆，凭什么程序把使用权还属于上诉人的房子拆了？种种迹象显示，完全是有人操控故意陷害。更别说火灾事故认定超出法定期限，被上诉人未在法定举证期限内提交有关延长期限的手续，应承担举证不能的后果，根据公安部121号令《火灾事故调查规定》第18条规定应在30日内完成。兰公消火认字（2015）第003号《火灾事故认定书》，无真实性、合法性，作出时间是2015年4月10日，而送达时间却是2015年4月3日，对本案诉讼并不具当然约束力。本案火灾事故认定书除存在前述程序性问题外，被上诉人未提供相应的勘验笔录、检验测试、现场照片、录像及合法的消防机关的调查笔录，在实体上作出火灾原因认定的依据欠缺，该认定书不符合相关程序规定，应不予采纳。综上，原审认定案涉火灾事故原因无任何证据，应予改判。三、原审及案涉批复认定财产损失情况，认定的事故性质和责任无任何证据；房屋是未经任何法定程序拆掉的而不是烧掉的，有消防队盖有红章的证据31图片为证，与证据2陈孝文的录音，证据42铁老板的录音证据相互印证，及证据30原审的庭审笔录，被上诉人也承认拆房的事实，足以认定房屋是拆掉的。拆一幢建筑面积8000多平方米，高24米的大楼，上诉人整个公司的财产还在里面，是重大事件，为什么先毁灭现场证据，再出认定书及调查报告，违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第16条之规定，任何单位和个人不得破坏事故现场，毁灭相关证据。原审判决所有的证据竟只有一个，就认定事故发生的经过、原因和人员伤亡及财产损失情况，认定事故性质和责任。即使陈文兵承认，也只能证明起火原因，与财产损失不关联。报告内容与请示内容不一样，报告的是起火，请示批复的是财产损失。综上，原审判决及案涉批复的财产损失等无任何的证据，房屋是拆掉的，主要损失是拆房引起的，原审判决及案涉批复依法应予撤销，返还或折价赔偿上诉人合法财产。四、案涉报告内容与请示内容事实不清，证据不足，程序违法。审查火灾并不是重点，重点是起火前无故把曹国庆抓起来，起火后不让看现场，就刑拘、逮捕、起诉、拆房、抢财产，再伪造证据，把曹国庆判刑，且不能取保候审，不能减刑。火灾对上诉人并未造成多大损失，以上诉人的实力规模，利用过年时间善理，过年后又可生产了，何况该房租给上诉人之前也着过火，因整个房子都是烟熏，生产化妆品需要光刷墙就花了90多万元。对于危房是需要申请有关房屋安全鉴定机构来认定的，根据《城市危险房屋管理规定》第六条、第七条、第八条、第九条的规定，即使是危房还可分观察使用、处理使用等。因此，即使被认定为危房，所进行的处理并非直接全部拆除，而是需要根据危房的具体状态来进行具体处理。《中华人民共和国行政强制法》第35条第4项，被上诉人对使用权还属于上诉人的房屋实施拆除是强制行为，实施前没有向上诉人下发拆除通知书，未作出拆除处置财产决定书，亦未告知上诉人享有陈述和申辩的权利。第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制权的行政机关才可以自期限届满之日起三个月内依照本章规定申请人民法院强制执行。拆除使用权还属上诉人的房屋是一种行政强制行为，需要申请人民法院强制执行。被上诉人在没有鉴定、申请、告知以及人民法院作出裁定的情况下，强行拆除不合法。本案房屋虽经不明火因，造成部分易燃纸箱可能被烧，但不可能对整栋8000多平方米大楼造成多大损伤，更何况房中有房，洁净车间全部用防火材料装修，二楼大型注塑车间，注塑机，模具等全部都是钢铁设备，二楼连纸箱都没有，照片也显示二楼没有起火，其他楼层即使起火，最多也受点烟影响。过年了，就公司门口一点耐燃口红料腊基，腊基耐燃但爆发力不强，据说就一个外挂水箱掉下来，但对整幢建筑绝对不会有影响。而被上诉人未经法定程序，在过了一个多月后，私自拆除上诉人的合法财产。但可以肯定，被上诉人不是既得利益者，也不会无缘无故来陷害上诉人，完全是受某些人的指使，进一步陷害上诉人，实施打击报复等违法犯罪行为。被上诉人原审所提供的兰溪市人民法院（2015）金兰刑初字第480号刑事判决书中30个证据没一个真的。被上诉人的批复行为，认定事实错误，证据不足，适用法律错误，被上诉人以违法批复行为侵占上诉人财产。上诉人要求返还财产或折价赔偿符合一事一审，另行起诉除增加当事人讼累，浪费司法资源外，也有违行政诉讼法的立法本意。报告的内容与审批单的内容不一样，无任何的证据，整个工厂的财产就被这违法“同意”这二字给批没掉了。《生产安全事故报告和调查处理条例》第30条确规定事故调查报告应当附具有关证据材料。原审法院认定争议焦点错误，上诉人并未对调查组组成，批复权利提出异议，只是对没有组长及没调查过提出质疑。兰溪市国资委领导派亲信，用已破产的企业名义，伪造不合法的抄告单，代管没有期限，更没有代管的合同，代管不是代租，将国有资产不按招投标，收支二条线，房租不开具统一发票，偷税漏税，租金已达数千万，全部以各种名义私吞乱分掉了，该房无土地证，无房产证，无任何的消防设施，竟有3个国资委经信局的被举报人，非专业且有利害关系的人员参加调查组，组成人员不合法，不调查真正的责任人，反来陷害上诉人。上诉人实名举报兰溪市国资委亲信盗窃3000多万元国有资产案，兰溪公安现已立案侦查了。综上，足可认定被上诉人以伪造案涉报告批复的行为抢劫财产，打击报复，案涉批复依法应予撤销。五、依据国家赔偿法之规定，返还及赔偿上诉人的财产损失，是最起码的要求，撤销报告批复、返还财产、赔偿损失是一个连贯的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第76条的规定，被上诉人违法的批复行为，给上诉人造成了损失，应依法判决被上诉人承担赔偿责任。六、在整个火灾事故案件中，至今未出现事故财产损失的评估报告，也未出现火灾事故财产损失的任何证据，导致上诉人公司财产无形消失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证责任的分配原则，被上诉人应当依法对上述火灾事故的财产损失承担举证责任。综上，上诉人请求：1.依法撤销原审判决，并依法改判；2.撤销被上诉人作出的火灾事故调查报告的批复，确认以批复行为侵占上诉人财产等违法行为，返还上诉人被被上诉人非法侵占的财产，如不能返还，折价赔偿；3.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人兰溪市人民政府答辩称：一、火灾事故调查报告合法有效。（一）2015年2月10日，上诉人厂区发生火灾。2015年2月11日，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，答辩人依法成立了由公安局、消防大队、监察局、经信局、国资办、总工会、云山街道办事处等单位组成的“2.10”火灾事故调查组，并邀请检察院参加。（二）爱蕊公司“2.10”火灾事故调查组成立后，依法开展调查取证工作。2015年4月13日，兰溪市公安消防大队作出了兰公消火认字（2015）第003号《火灾事故认定书》，认定起火原因为爱蕊公司操作工陈文兵在化料过程中，化料锅中油料沸溢流淌至煤炉上引起火灾。2015年4月20日，“2.10”火灾事故调查组依法向兰溪市人民政府提交了火灾事故调查报告，认定该火灾事故为一起责任事故，爱蕊公司应对事故负主要责任，法定代表人曹国庆负有重要领导责任，事故当事人陈文兵负事故直接责任。2015年4月22日，兰溪市人民政府依法批复同意了火灾事故调查报告。二、爱蕊公司“2.10”火灾事故的事故责任已经法院确认，有关责任人受到了刑事处分。2016年6月13日，兰溪市人民法院作出了（2015）金兰刑初字第480刑事判决，对爱蕊公司“2.10”事故责任进行了认定，以重大事故责任罪分别判处事故责任人陈文兵有期徒刑四年六个月、曹国庆有期徒刑三年。陈文兵、曹国庆不服判决，提出上诉，2016年9月22日，金华市中级人民法院作出了（2016）浙07刑终821号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。曹国庆还不服，提出申诉。2017年6月30日，金华市中级人民法院作出了（2017）浙07刑申27号《驳回申诉通知书》，驳回其申诉。综上，答辩人作出火灾事故调查报告的批复，事实清楚，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，陈文兵、曹国庆重大责任事故罪一案生效刑事裁判已根据兰溪市价格论证中心作出的价格鉴定结论认定案涉事故造成直接经济损失786.95万余元。本院认为，本案系上诉人爱蕊公司不服被上诉人兰溪市人民政府于2015年4月22日对火灾事故调查报告作出的批复而提起的诉讼。故本案的审查事项是被诉批复的合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十二条规定：“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”第二十四条规定：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案中，被上诉人兰溪市人民政府作为县级人民政府依法具有组织事故调查组对案涉生产安全事故进行调查，以及对事故调查报告做出批复的职权。案涉生产安全事故发生后，被上诉人于次日即2015年2月11日批准同意兰溪市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）就火灾事故调查组组成提出的意见，并根据兰政发〔2007〕39号《兰溪市人民政府关于实施生产安全事故报告和调查处理条例有关事项的批复》授权市安监局为生产安全事故调查组组长单位，组织开展事故调查。案涉事故调查组由公安局、消防大队、监察局、安监局、经信局、国资办、总工会、云山街道等有关单位组成，并邀请人民检察院派人参加，其成员符合法律规定。但被上诉人仅确定事故调查组组长单位，而未依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十四条的规定指定事故调查组组长，程序上存在不当。事故调查组成立后，对事故相关人员进行了调查取证，于2015年4月21日向被上诉人提交火灾事故调查报告，内容包括事故发生单位概况、事故发生经过及救援情况、人员伤亡及财产损失概况、事故原因和性质、事故责任和对有关责任者的处理建议等。被上诉人收到经事故调查组成员签字的事故调查报告后，在法定期限内作出批复，同意事故调查报告的意见。首先，事故调查组提交事故调查报告超出了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条所规定的60日期限，且未办理延长期限的手续，程序上存在不当。其次，爱蕊公司员工陈文兵和爱蕊公司法定代表人曹国庆的询问笔录以及在案其他证据可以证明案涉火灾事故的直接原因系陈文兵在化料过程中操作不当，火灾事故调查报告关于事故原因、事故责任等认定并无不当，上诉人就此提出的异议不能成立。最后，关于事故造成的人员伤亡和直接经济损失。事故调查报告认定案涉火灾事故无人员伤亡，但造成重大经济损失，包括原浙江凯旋燃具股份有限公司厂房毁损，烧毁爱蕊公司的化妆品原料、成品、机器设备、模具，浙江天一堂药业有限公司的中草药，中国移动通信集团浙江有限公司兰溪分公司的通信设备，兰溪市洪憬电子科技有限公司和金华市五环橡胶制品有限公司办公室内物品等，过火面积约8000平方米。该认定与兰溪市公安消防大队作出《火灾事故认定书》查明的情况一致，且有相关单位工作人员的询问笔录等证据予以佐证，亦与陈文兵、曹国庆重大责任事故罪一案生效刑事裁判查明的事实基本吻合，并无不当。但事故调查组未在作出火灾事故调查报告之前核定事故造成直接经济损失的金额，存在不当。综上，鉴于生效刑事裁判已根据兰溪市价格论证中心作出的价格鉴定结论就案涉事故造成的直接经济损失金额作出认定，上述违法情形客观上均未对上诉人及相关事故责任者的权利造成影响，被诉批复应确认违法并保留效力。原审判决认定事实不清，依法应予撤销。上诉人关于被上诉人侵占其财产以及相应的赔偿诉求，超出了原审诉讼请求的范围，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销金华市中级人民法院（2019）浙07行初414号行政判决；二、确认被上诉人兰溪市人民政府于2015年4月22日对《兰溪市爱蕊化妆品制造有限公司“2.10”火灾事故调查报告》作出的批复行为违法。一审、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人兰溪市人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年三月十九日书记员  张维