浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1872号上诉人（原审原告）朱凤琴，女，1962年3月8日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。委托代理人唐志宏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人赵佩玲，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地浙江省丽水市莲都区解放街51号。法定代表人陈豪，区长。委托代理人徐环华，莲都区土地和房屋征收工作办公室工作人员。委托代理人邱剑凤，浙江丽阳律师事务所律师。朱凤琴因诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）房屋拆迁行政合同一案，不服浙江省丽水市中级人民法院（2019）浙11行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案审理期间，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:丽水市国土资源局分别于2017年5月19日、2017年6月5日，发布了（2017）第5号《征收土地补偿安置方案公告》和《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，朱凤琴所有的坐落于莲都区××街道××村的房屋属征收范围内。丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室（以下简称区征收办）作为甲方补偿人、丽水市莲都区岩泉街道办事处作为甲方补偿实施单位、丽水市丽泰房屋拆迁有限公司作为受委托实施单位，与乙方朱凤琴签订了案涉《补助协议》及《补充协议》。两份协议约定：甲方对乙方在征收范围内的违法建筑、临时建筑及其它建筑给予误工补助合计58253.2元，并给予发放一年临时安置补助费32760元，共计91013.2元。2018年1月22日，朱凤琴领取了两笔补偿款，分别为46013.2元及45000元，合计91013.2元。另查明，朱凤琴在《补助协议》及《补充协议》上的签字时间分别为2017年8月10日、2017年10月11日，区征收办在上述协议上签字盖章时间均为2018年6月1日。朱凤琴曾于2019年1月16日以区征收办为被告，向松阳县人民法院提起行政诉讼，要求确认案涉协议无效。松阳县人民法院告知朱凤琴本案适格被告为莲都区政府等，经释明，朱凤琴不同意变更被告，为此，松阳县人民法院于2019年4月15日作出（2019）浙1124行初9号行政裁定，驳回朱凤琴起诉。此后，朱凤琴诉至法院，请求确认其与区征收办签订的《补助协议》无效，本案诉讼费用由莲都区政府承担。原审法院认为：本案双方争议主要焦点为案涉协议是否属无效协议。案涉协议作为行政协议，具有行政性和合同性的双重属性，对其效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判断，同时也要审查是否具有民事法律规定的无效合同的情形。本案中，根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》及三定方案确定的区征收办工作职能，其为组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作的职能部门。故以区征收办名义签订案涉协议，并不存在越权和不具备主体资格情形。案涉房屋在土地房屋征收过程中，已由相关职能部门组成的两违认定小组认定为违法建筑。该认定结论是一个直接可诉的行政行为，如有异议，朱凤琴具有单独提起复议或诉讼的救济权利。朱凤琴在明知该认定结论的前提下而自愿与莲都区政府签订案涉协议，应认为该协议具有事实和法律依据。故该协议不存在行政诉讼法规定确认无效所具备的重大且明显违法的情形。案涉协议系双方自愿签订，未损害他人利益及违反法律、行政法规的强制性规定，也不具有合同法第五十二条规定的合同无效的法定情形。综上，朱凤琴诉请要求确认案涉协议无效的请求，理由不充分，不予支持。关于本案被告是否适格问题，鉴于生效的（2019）浙1124行初9号行政裁定对此已作认定裁决。现莲都区政府就此提出的答辩意见，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决驳回朱凤琴的诉讼请求。案件受理费50元，由朱凤琴负担。朱凤琴上诉称：一、相关规划部门并未认定案涉房屋系违章建筑，莲都区政府以专题会议纪要、两违处理表即认定案涉房屋系违法建筑，并与朱凤琴签订《补助协议》明显违法。1.案涉《丽水二中南扩建项目房屋两违处理表》(6.23)对案涉房屋系“拟处理意见”、“街道联席会议意见”，并非最终的处理结果，不能视为对案涉房屋作出的违章建筑认定书。2.《丽永二中南扩建项目房屋两违处理表》(6.23)属于内部文件，不能作为认定案涉房屋系违法建筑的认定书。故一审法院事实认定错误。二、案涉《补助协议》违反相关法律规定，应为无效协议。1.区征收办并非一级人民政府，不具有签订《补助协议》的主体资格，其超越职权与朱凤琴签订的案涉《补助协议》应认定无效。2.案涉《补助协议》对案涉房屋相关事实认定错误，应属无效。首先，《补助协议》认定朱凤琴所有的房屋为违法建筑，但未提供相应的文件及行政处罚决定书予以证明，认定事实错误，应属无效。其次，莲都区政府作出被诉征收决定前对征收范围内未经登记的建筑未尽到相应的调查、认定和处理的法定职责，其关于案涉房屋系违法建筑的认定应视为未经过法定程序，应当予以撤销。最后，根据朱凤琴原审中提交的《补助协议》显示，其文本中没有区征收办盖章，莲都区政府提交的《补助协议》的签章系后补，故案涉《补助协议》应视为没有成立、无效的协议。请求：1.撤销原判，并发回重审或依法改判；2.本案全部诉讼费用由莲都区政府负担。莲都区政府答辩称：一、案涉《补助协议》合法有效。1.区征收办作为组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作的职能部门，签订案涉《补助协议》，不存在超越职权和不具备主体资格情形。2.有关职权部门联席召开丽水二中项目“两违”处理认定专题会议，作出了建议拆除涉案违法建筑的认定处理意见，朱凤琴对此知情、没有异议，并在此基础上签订案涉《补助协议》，领取误工补助费等。3.区征收办已经依法给予朱凤琴尽可能享有的相关补助，有效保障了其合法权益。4.案涉《补助协议》系双方自愿签订，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。5.虽然区征收办签字盖章时间在后，但朱凤琴已领取了区征收办按协议支付的误工补助费等所有款项，按照《中华人民共和国合同法》第三十七条之规定，案涉《补助协议》已经成立、生效。二、朱凤琴诉称“莲都区政府在案涉《补助协议》作出其房屋为违法建筑的事实认定属于混淆逻辑、颠倒因果关系”，属于借确认协议无效之名行撤销违法建筑认定行为之实、逃避起诉期间约束。1.案涉《补助协议》签订前，案涉建筑物经有职权部门调查，存在违法用地、违法建设行为，被认定为违法建筑。朱凤琴对案涉建筑物被认定为违法建筑是明知且无异议。2.朱凤琴认为案涉违法建筑的认定行为不存在、对外不产生效力的，其自始不应与区征收办签订案涉《补助协议》。四、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：本案审查重点是朱凤琴与区征收办签订的案涉《补助协议》是否有效。首先，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，但该条款只是明确一种主体责任，并非指该行政区划内土地征收与补偿方面的所有工作都由县级人民政府负责。考虑到土地征收与补偿工作量大面广，也不可能都由人民政府具体实施。区征收办作为组织实施本辖区的征收集体所有土地房屋补偿工作的职能部门，就案涉建筑物与朱凤琴签订《补助协议》，不存在超越职权的问题。其次，案涉《补助协议》系当事人就朱凤琴户房屋的征收拆迁事宜协商一致签订，内容不违反法律、行政法规的强制性规定。再次，《中华人民共和国合同法》第三十七条规定：采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务的，对方接受的，该合同成立。本案中，区征收办在案涉《补助协议》签字盖章的时间虽晚于朱凤琴的签字时间，但区征收办已经按照《补助协议》约定发放补偿款，且朱凤琴已实际领取了补偿款，现朱凤琴主张案涉《补助协议》为不成立、无效的协议，与前述法律规定相悖，不予支持。最后，《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定：行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。本案二审中朱凤琴主张案涉房屋系其与前夫陈德权按份共有的财产，案涉《补助协议》未经房屋共有权人陈德权追认，属于无效协议。根据前述法律规定，即便存在朱凤琴未经陈德权授权或事后追认处分案涉房屋的情形，仅产生案涉《补助协议》对陈德权不发生法律效力的后果，尚不能认定案涉《补助协议》无效。据此，原审法院认定案涉《补助协议》不存在行政诉讼法规定确认无效所具备的重大且明显违法的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同法定无效的情形，进而认为朱凤琴提出案涉《补助协议》无效的主张不能成立，判决驳回其诉讼请求，于法有据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人朱凤琴提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱凤琴负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 楼缙东审判员 周进海二〇二〇年三月二十日书记员 吴国宏