浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终17号上诉人（原审原告）杨小华，男，1967年11月9日出生，汉族，住平湖市。委托诉讼代理人周晓，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人贾雯，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）平湖市新埭镇人民政府，住所地平湖市新埭镇新南路398号。法定代表人潘加林，镇长。委托诉讼代理人王建平，浙江金品律师事务所律师。上诉人杨小华因诉平湖市新埭镇人民政府履行村务公开监督职责一案，不服嘉善县人民法院于2019年12月4日作出的（2019）浙0421行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月9日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审查明，杨小华的部分家庭成员户口于2006年9月8日从浙江省庆元县龙溪乡西溪村凤洋路42号迁入现居住地浙江省平湖市。2019年2月19日，杨小华向平湖市新埭镇旧埭村村民委员会（以下简称旧埭村委会）邮寄了一份宅基地申请书，该邮件于2月21日送达，旧埭村委会主任以口头方式进行答复。杨小华不服，于2019年3月25日向旧埭村委会邮寄了《平湖市新埭镇旧埭村村务公开申请书》，申请公开“因本村村民杨小华向旧埭村委会提出宅基地申请，本村针对此事而召开村民大会讨论的会议纪要、开会记录、村民会议的决议及公示证明材料等村务信息”，该邮件于次日送达。旧埭村委会收到后，未予以答复。杨小华于2019年6月3日向平湖市新埭镇人民政府（以下简称新埭镇政府）邮寄了《对新埭镇旧埭村村务监督申请书》，“请求新埭镇政府就旧埭村委会不依法公开村务信息的违法行为进行监督。”该邮件于次日送达。新埭镇政府于2019年6月5日向旧埭村委会送达了《督办通知书》，要求旧埭村委会对杨小华申请宅基地一事，于2019年6月18日之前，向杨小华做好相关事项的答复、公开，并要求旧埭村村委会在收到该通知书后，应在15日内将督办落实情况书面予以反馈。杨小华认为，新埭镇政府在收到其寄送的《对新埭镇旧埭村村务监督申请书》后，未履行监督职责，于2019年8月8日提起本案诉讼。原审认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”本案中，杨小华向所在的旧埭村委会提出宅基地申请后，旧埭村委会主任对其口头答复告知未予同意。即向旧埭村委会申请要求公开“针对其宅基地申请而召开村民大会讨论的会议记录、开会记录、村民会议的决议及公示材料”。宅基地批建情况涉及到村民的利益，属于村务公开的范围。因村旧埭村委会未及时公开，杨小华向新埭镇政府邮寄《对新埭镇旧埭村村务监督申请书》，要求新埭镇政府履行村务公开的监督职责。新埭镇政府收到杨小华的《对新埭镇旧埭村村务监督申请书》后，向旧埭村委会发送了《督办通知书》，责令旧埭村委会对杨小华申请宅基地一事在限定期限内向杨小华做好相关事项的答复、公开，已经履行了村务公开的监督职责。但新埭镇政府未将该监督情况及时书面告知杨小华存在瑕疵，应予指正。杨小华要求确认新埭镇政府不履行法定监督职责的行为违法，判令其依法履行监督职责并给予书面答复的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨小华的全部诉讼请求。案件受理费50元，由杨小华负担。上诉人杨小华上诉称，原判认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、《督办通知书》是被上诉人与旧埭村委会之间的内部文件，作出时间无法证明，且开庭时未提交证据原件。对于原件现存放处及为何存放该处，被上诉人陈述不清。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一款第（一）项规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。据此，上诉人认为被上诉人无法证明《督办通知书》的作出时间，无法确认其真实性、合法性，不应予采信。二、《督办通知书》要求旧埭村委会在收到该通知书后15日内将督办落实情况书面反馈，但旧埭村委会并未向被上诉人书面反馈督办落实情况。被上诉人在履行责令职责时，不应仅限于书面通知，还应跟进监督村委会对督办通知的执行情况，以实现公开的结果。被上诉人即使作出督办通知，但未对监督村委会执行通知的情况继续核实，履职行为缺乏约束力和执行力，未达到法律规定的“责令”程度，并未完全履行法定职责。三、原审适用法律错误。原审称被上诉人未将该监督情况及时书面向上诉人告知存在瑕疵，应予指正。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。原审错误认定了上述事实，并错误适用该法第六十九条的规定，驳回上诉人的全部诉讼请求，属适用法律错误。请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人新埭镇政府辩称，一、被上诉人的《督办通知书》于2019年6月5日送达被督办单位旧埭村委会，所提交的证据上有明确记载，并由旧埭村委会及其人员的盖章和签字，足以证明上诉人的该项理由不能成立。二、旧埭村委会收到《督办通知书》后，于2019年6月17日到上诉人家按督办要求作了答复工作，故原审法院认定被上诉人已履行监督职责，有事实依据。三、上诉人要求被上诉人对监督村委会关于宅基地申请的村民会议纪要、开会记录村务进行监督不具有法律依据，要求被上诉人将监督情况书面告知上诉人，也无法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。上诉人二审时未提供新的证据。本院认为，村务公开的目的，是让群众参与管理和监督村里的公共事务和公益事业。《村民委员会组织法》第三十条第一款规定，村民委员会实行村务公开制度。该条第二款将包括该法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况等五种事项，村民委员会应当及时公布，接受村民的监督。第二十四条列举了“本村享受误工补贴的人员及补贴标准、土地承包经营方案、宅基地的使用方案”等九项涉及村民利益的事项，须经村民会议讨论决定方可办理。而宅基地的使用方案，是指村民委员会根据国家法律、法规和政策的有关规定，结合本村实际，为规范村民宅基地的使用管理，如村民申请用地建房应具备的条件、如何依法合理利用土地、如何严格执行村庄集镇规划等方面的行为，而制定出的对全村包括各村民小组的村民具有普遍约束力，并且能反复适用的规定或方案。因其涉及全村村民的宅基地利益，所以必须由村民会议来讨论决定。但不能把单个村民建房申请事项等同为宅基地使用方案，村民建房申请不能适用该条规定由村民会议来讨论决定，村民建房申请应适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。因此，上诉人要求旧埭村委会公开对其申请宅基地事宜召开村民大会讨论的会议纪要、开会记录、村民会议的决议及公示证明等材料，不属于上述法律规定的村务公开范围。《村民委员会组织法》第三十条第三款规定，前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。第四款规定，村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。因此，该法第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。而本案上诉人要求公开的材料不属于上述法条规定所指向的村务公开事项，旧埭村委会不存在“不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实”的情形，不构成该法第三十六条第二款所规定的“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的”。因而，上诉人要求被上诉人新埭镇政府履行村务公开监督职责，缺乏法律依据。至于被上诉人未将监督情况及时书面告知上诉人存在的瑕疵，原审已指正，但这并非上诉人上诉所持程序轻微违法也应判决确认违法的理由。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，虽判决理由欠妥，但判决驳回上诉人的诉讼请求的结论正确，应予维持。上诉人的上诉请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨小华负担。本判决为终审判决。审判长  金富祥审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年三月二十三日书记员  孔成捷