广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行终13号 上诉人(一审原告)吴永洪，男，1965年3月24日出生，汉族，农民，住贺州市八步区。 委托诉讼代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市自然资源局。地址：贺州市八步区建设中路2号。 法定代表人庞姚明，局长。 委托诉讼代理人侯红，该局政策法规科工作人员。 委托诉讼代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市人民政府。地址：贺州市贺州大道1号。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，贺州市司法局干部。 委托代理人黄柏兰，贺州市人民政府法律顾问助理。 上诉人吴永洪因城乡规划行政处罚一案，不服贺州市八步区人民法院（2019）桂1102行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年11月26日上午，被告贺州市自然资源局的工作人员在日常巡查中，发现原告吴永洪户未取得《建设工程规划许可证》，于2009年8月在贺州市八步区城东街道灵凤村松木岭17组的集体土地内建设砖混一层建筑，占地和建筑面积108平方米；旁边有一层砖混铁皮棚建筑，占地面积120平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，当场制作《现场检查（勘验）笔录》及示意图进行现场证据保全。2019年5月6日，被告向原告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人享有陈述、申辩、听证的权利。2019年7月8日，被告经调查取证，向原告作出贺自然资（市）限拆〔2019〕第16号《责令限期拆除决定书》，责令原告在接到本决定书之日起五日内自行拆除该违法建筑物，逾期将依法强制拆除。原告不服，向贺州市人民政府申请行政复议。2019年10月20日，贺州市人民政府作出贺政复决〔2019〕54号《行政复议决定书》，维持原责令限期拆除决定。原告仍不服，向该院提起行政诉讼，请求法院依法撤销两被告分别作出的《责令限期拆除决定书》和《行政复议决定书》。 另查明，2019年1月22日，中共贺州市委员会、贺州市人民政府印发贺发〔2019〕2号《贺州市机构改革方案》，该方案已经广西壮族自治区党委和自治区人民政府批准，明确将贺州市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，保留市不动产登记局牌子。不再保留市国土资源局、市规划局。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告吴永洪户在本农村集体土地上兴建住房，未按规定到当地土地行政主管部门办理用地手续，属于违法占地建房。同时，原告未取得《建设工程规划许可证》在贺州市城市规划区内建设涉案建筑物的行为亦构成违法，违法建筑物应予以拆除。因此，两被告分别作出的责令限期拆除决定和行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，该院予以维护。至于原告的诉讼主张，理据不足，该院不予支持，并依法予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回原告吴永洪的诉讼请求。本案受理费50元(原告已预交)，由原告负担。 上诉人吴永洪上诉称，请求：1.依法撤销原审法院作出的(2019)桂1102行初46号行政判决；2.依法撤销贺州市自然资源局作出的贺自然资(市)限拆(2019)第16号《责令限期拆除决定书》；3.依法撤销贺州市人民政府作出的贺政复决(2019)54号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：吴永洪为贺州市八步区灵凤村松木岭村民，涉案房屋属于吴永洪子女所有，2019年其所属房屋及宅基地被告知实施征收拆迁，但吴永洪并未见到土地征收批准文件等征地手续，认为征地拆迁程序不合法，未同意征收。后，吴永洪收到贺州市自然资源局作出的贺自然资(市)限拆(2019)第16号《责令限期拆除决定书》，要求吴永洪限期拆除，吴永洪认为该决定书明显认定事实错误、适用法律不当，于是向贺州市人民政府提出行政复议。2019年10月31日吴永洪收到贺州市人民政府作出的贺政复决(2019)54号行政复议决定书，贺州市人民政府作出维持决定。吴永洪起诉至贺州市八步区人民法院，并于2019年12月17日收到该法院作出的(2019)桂1102行初46号行政判决。对于该判决，吴永洪认为：一、一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，对《责令限期拆除决定书》中存在的事实不清，适用法律错误问题未予回应。涉案房屋不属于违法建筑，不应当被拆除。被上诉人承认不知道涉案房屋建造的具体时间，仅提供2018年的航拍数字化成果图。该航拍数字化成果图是手工描绘，对主要建筑用线条进行勾勒，但是该数字化成果图并不完整。被上诉人未提供原始航拍影像资料证明吴永洪房屋的建造时间。对于房屋建造时间，只有吴永洪最清楚，被上诉人及法院对于吴永洪的陈述完全回避，而认为《责令限期拆除决定书》事实清楚，证据充分。根据被上诉人提供的证据《2013年贺州市城市建设指挥部会议纪要第26期》的规定，关于城东新区“两违”整治问题，以2009年6月航拍图的当年土地现状为依据，2009年6月(包括6月)后开工未办理报建手续建设的房屋为违法建筑。但本案中，被上诉人并未依据上述规定认定，不听任何陈述何申辩。涉案地块已获得自治区国土资源厅用地批复作为贺州市2013年第十三次城市建设用地，批复文号：桂政土批函【2014】184号，在2013年就已经被批准征收，但是被上诉人迟至2019年7月4日才以涉案房屋为违法建筑为由，对已纳入拆迁范围内的房屋作出《责令限期拆除决定书》，执法目的明显不当。根据2010年8月1日《贺州市太白湖片区房屋拆迁补偿安置工作方案》第一项第二点规定，被拆迁的房屋在征收土地预公告发布之前，没有合法的用地及建房手续，但土地行政主管部门没有下发《停止违法用地通知书》或建设规划行政主管部门没有下发《停工通知书》或《限期拆除通知书》，又符合正常分户或水毁重建情形的，原则参照有合法手续的同类房屋。涉案房屋于2008年动工修建，是正常分户所需，其权属属于吴永洪子女所有，不属于违法建筑。在政府下发文件之后的停违、停工、拆违工作中，都没有认定涉案房屋为违法建筑。直至2019年征收项目启动后，才认定为违法建筑，明显属于执法目的不当，通过拆除违法建筑的方式，达到降低或者不予补偿的目的，属于以合法形式掩盖非法目的。二、被上诉人作出涉案限拆决定认定对象错误。本案中涉案房屋不属于吴永洪所有，被上诉人不应对吴永洪作出涉案限拆决定。把吴永洪子女的房屋认定为吴永洪所有，明显违背事实，依法应撤销涉案限拆决定。三、被上诉人实施行政处罚目的是为了逼迁，违反公平正义，应予撤销。本案系因征地拆迁引发的行政执法纠纷，因双方关于房屋补偿面积和补偿标准难以达成一致，政府于是通过作出限期拆除等选择性执法方式逼迫吴永洪拆迁。根据《中纪委、监察部关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》“四、严肃查办案件，严格追究有关责任人的责任：加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为。”的规定，以违法、强制手段逼迁的要承担相应法律责任。四、涉案房屋没有办理相关证件是有历史原因和特殊情况，不属于违法建筑。国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电(2003)42号“……四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，应依据现行有关法律法规补办手续，现以违法建筑限期拆除方式逼迁，明显违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》等规定，即使违法建筑也要区别对待，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正改正措施消除对规划实施影响的情形。 被上诉人贺州市自然资源局答辩称，吴永洪建设的涉案房屋，经查属违法建设，贺州市自然资源局作为贺州市级城乡规划主管部门，依职权、依程序向吴永洪作出《责令限期拆除决定书》贺自然资(市)限拆[2019]第16号，认定事实准确，适用法律正确，作出程序合法妥当。2018年11月26日，原贺州市规划局工作人员在日常巡查中发现吴永洪在贺州市八步区灵凤村17组未经批准建设涉案房屋，即对该房屋涉嫌违法建设案依法依规展开调查，具体程序在本案一审答辩中已详细陈述。贺州市自然资源局经调查核实，吴永洪未取得《建设工程规划许可证》，也未办理合法用地手续，即在贺州市城市规划区建设涉案房屋，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且因吴永洪的建设内容不符合规划要求、无法采取改正措施消除影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，依法应作出责令吴永洪限期拆除涉案违法建筑的行政处罚决定。依据查明事实，贺州市自然资源局依法于2019年5月6日向吴永洪送达《责令限期拆除违法建筑事先告知书》贺自然资(市)限告字[2019]第4号，告知吴永洪拟作出拆除涉案违法建筑的决定，并告知吴永洪依法享有听证、陈述、申辩的权利。吴永洪于2019年6月13日向贺州市自然资源局递交《呈诉材料》，贺州市自然资源局于2O19年6月29日作出《关于吴永洪户的申辩答复书》，告知吴永洪的陈述申辩不能证明其有合法的建房审批手续。鉴于吴永洪未履行前述责令义务，贺州市自然资源局于2019年7月8日向吴永洪送达《责令限期拆除决定书》贺自然资(市)限拆[2019]第16号，依法告知吴永洪对其作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，吴永洪依法享有的权利。贺州市自然资源局作为贺州市级城乡规划主管部门，依职权、依程序向吴永洪作出涉案《责令限期拆除决定书》，认定事实准确，适用法律正确，作出程序合法妥当。一审判决准确，请求予以维持。 被上诉人贺州市人民政府答辩称，吴永洪用于建设的土地位于贺州市八步区灵凤村松木岭，在贺州市城市规划区范围内。吴永洪未经规划主管部门审批，于2OO9年8月在上述土地上建设，建成砖混一层建筑(占地面积约1O8平方米)、砖混一层铁皮棚建筑(占地面积约12O平方米)。2019年2月15日，贺州市规划局对吴永洪的建设行为进行立案调查。2O19年5月6日，贺州市自然资源局作出贺自然资(市)限告字[2019]第4号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，拟作出责令吴永洪限期三日内自行拆除违法建筑物的决定，并告知吴永洪享有陈述、申辩和听证的权利。2019年6月13日，吴永洪向贺州市自然资源局提出申辩。贺州市自然资源局于2O19年6月29日作出《贺州市自然资源局关于吴永洪户的申辩答复书》，对吴永洪的申辩意见不予采纳。2019年7月8日，贺州市自然资源局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出贺自然资(市)限拆[2019]第16号限期拆除决定，责令吴永洪在接到本决定书五日内自行拆除该违法建(构)筑物。吴永洪不服该决定，于2019年7月19日向贺州市人民政府提出行政复议申请。贺州市人民政府经依法审查认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，贺州市自然资源局具有对涉案建筑是否符合城乡规划进行调查处理的职权。吴永洪在城市规划区内进行建筑物建设，有义务依法向城乡规划主管部门申请办理相关的许可手续。吴永洪未取得《建设工程规划许可证》即建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，贺州市自然资源局作出的贺自然资(市)限拆[2019]第16号责令限期拆除决定并无不当，依法应予维持，贺州市人民政府依法作出的贺政复决[2019]54号行政复议决定合法正确。吴永洪的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审判决确认合法有效的证据，可作为定案依据。据此，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。 本院另查明，2013年12月27日，贺州市城市建设指挥部办公室会议“关于贺州市城东新区“两违”整治问题”决定：以2009年6月4日贺州市人民政府发布《关于进一步集中清理整治城市规划区违法占地违法建设行为的通告》为时间节点，2009年6月航拍资料为当年土地现状依据，依法认定“两违”建筑。2009年6月（包括6月）之后开工未办理报建手续建设的房屋为违法建筑。上诉人吴永洪与其儿子吴立峰、女儿吴锦云尚未分户。上诉人吴永洪的另一处住宅也在征收拆迁范围，符合安置补偿条件。 本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从被上诉人贺州市自然资源局提交的证据《贺州市城市总体规划（2003-2020）用地规划图》可知，涉案房屋所占用的土地处于城市规划区内。而且被上诉人贺州市自然资源局提交的证据2009年7月的航拍图上未显示有涉案房屋，被上诉人贺州市自然资源局据此认定涉案房屋于2009年7月之后建设，符合案件事实。被上诉人贺州市自然资源局在经过调查和收集证据，查明了上诉人的违法建设行为后作出贺自然资（市）限拆（2019）第11号《责令限期拆除决定书》，符合法律规定及贺州市的相关政策，并无不当。被上诉人贺州市人民政府受理了上诉人的行政复议申请后，依法立案审查，作出贺政复决（2019）61号行政复议决定，予以维持，符合法律规定。上诉人的上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，判决驳回上诉人吴永洪诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人吴永洪负担。 审 判 长 黎之燕 审 判 员 徐文坚 审 判 员 吕小莉 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 邓行奇 书 记 员 李少鑫