安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终65号上诉人（一审原告）王恩兰，女，1928年4月16日出生，汉族，住安徽省无为市。委托代理人陈申申，系王恩兰之孙，1987年3月6日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人（一审被告）无为市人民政府（原无为县人民政府），住所地安徽省无为市二坝路，统一社会信用代码11340217784943065R。法定代表人吴瑞新，该市市长。被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市政通路66号，统一社会信用代码11340200003010829G。法定代表人贺懋燮，该市市长。委托代理人石晶晶，该市司法局工作人员。委托代理人徐畅，该市司法局工作人员。上诉人王恩兰因诉无为市人民政府、芜湖市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。王恩兰向一审法院起诉称，自2014年起，其所在的XX村XX自然村集体土地多次被征收为国有土地，其现年92岁，依法应当享受失地农民保障。其多次向无为市人民政府提出信息公开申请，要求公开本村需安置人员的实施明细，但无为市人民政府答复称本村虽纳入规划范围，但还未实施拆迁，故尚无需安置人员的实施方案和明细。其向芜湖市人民政府提出行政复议申请，芜湖市人民政府驳回其复议申请。请求：1、撤销芜湖市人民政府作出的芜市行复字〔2019〕41号驳回行政复议申请决定；2、判令无为市人民政府限期办理XX村XX自然村被征地后其享有的社保并补齐缺失部分；赔偿其误工费、交通费、住宿费2000元，并向其赔礼道歉。一审法院经审理查明，王恩兰信息公开阶段的委托代理人陈夕桃向无为市人民政府申请信息公开。2019年7月18日，无为市人民政府办公室作出《关于陈夕桃申请政府信息公开的答复》，该答复载明目前XX村XX自然村虽纳入规划范围内，但还未实施拆迁，因此尚无需安置人员的实施方案和明细。同年7月22日，王恩兰向芜湖市人民政府申请行政复议，复议请求为要求无为市人民政府限期办理王恩兰养老保障并补齐缺失的部分。7月30日，芜湖市人民政府向王恩兰下达《补正行政复议申请通知书》，要求其明确复议请求和提交授权委托书。8月3日，王恩兰明确其复议请求为限期办理XX村XX自然村被征地后92岁村民王恩兰相应的社保并补齐缺失部分。9月23日，芜湖市人民政府作出芜市行复字〔2019〕41号驳回行政复议申请决定，以王恩兰承包的1.3亩耕地没有被征收或征用，不具备办理失地农民社会保障条件为由，驳回王恩兰的复议申请。一审法院认为，本案争议焦点为无为市人民政府是否应履行为王恩兰办理失地农民社会保障的法定职责。一、王恩兰不符合办理被征地农民社会保障条件。依法做好被征地农民的就业培训和社会保障工作是实施土地征收的市、县级人民政府应该履行的法定职责。根据《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政［2005］63号）第二条第一款规定，被征地农民就业和社会保障工作对象原则上为城市（含建制镇）规划区内，经国务院或省人民政府依法批准征地后，失去全部或大部分农用地的农业人口。城市（含建制镇）规划区外，经依法批准的土地征收或征用后，不具备基本生产生活条件或人均耕地面积不足0.3亩、在农村集体经济组织范围内自愿调剂后不再占有农用地且当地人民政府无法给予异地移民安置的农业人口，也应列入就业和社会保障工作对象。因此，依法可享受失地农民保障的应为不具备基本生产生活条件或人均耕地不足0.3亩的失去全部或大部分农用地的农业人口。本案中，王恩兰承包的1.3亩耕地未被依法征收征用，其显然不符合办理被征地农民社会保障的条件。二、办理被征地农民社会保障需遵循法定程序。上述指导意见还规定，被征地农民就业和社会保障工作具体对象确定的程序为，由被征地农民个人申请，村集体经济组织成员、村民委员会或村民小组讨论，乡镇人民政府或街道办事处研究公示后，经劳动保障部门和国土资源管理部门审核，报市、县人民政府确定。《芜湖市区被征地农民基本养老保障试行办法》第四条规定，符合条件的被征地农民以村（街道办事处）为单位组织参加基本养老保障。由所在村民委员会（街道办事处）填写花名册出具有关证明并附征地协议，经镇政府核准后，到区社会保险机构办理登记手续，并领取《芜湖市被征地农民基本养老保障登记证》。因此是否应被纳入被征地农民社会保障对象范围应经过一定的行政认定程序。本案中王恩兰未提交证据证明其已经依照程序要求提出申请，并经有关程序确定其为被征地农民社会保障对象，或行政机关就其申请已经作出处理，故不能认定无为市人民政府未依法履行上述职责。王恩兰先提起信息公开申请，获得无为市人民政府的信息公开答复后，迳行向芜湖市人民政府申请行政复议，要求无为市人民政府履行法定职责，芜湖市人民政府本应依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第一款第（一）项“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”之规定，要求王恩兰提供其申请无为市人民政府履行法定职责而无为市人民政府未履行的证明材料，而非直接作出驳回复议申请的决定。但鉴于芜湖市人民政府已经要求王恩兰补正复议申请，并经实体审查后驳回王恩兰的行政复议申请，且本案审理过程中无为市人民政府、芜湖市人民政府亦答辩称王恩兰不符合办理失地农民保障条件，故对王恩兰来说，其诉称的无为市人民政府不履职行为已存在，诉讼前提已成就，再要求其先向无为市人民政府提出办理失地农民保障的申请已无实际意义。综上，因王恩兰不符合办理被征地农民社会保障条件，无为市人民政府不为其办理失地农民保障并无不当，芜湖市人民政府作出的芜市行复字〔2019〕41号驳回行政复议申请决定适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。王恩兰的诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王恩兰的诉讼请求。王恩兰上诉称，1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，其提出的诉求是解决现实问题，是补救措施，合法合理。无为市人民政府征收其村集体土地用于建设，却无安置行为，该行为违法。其作为集体一员，已92岁，早已丧失劳动能力，根据《中华人民共和国宪法》第四十五条的规定，其有从国家和社会获得物质帮助的权利。2、一审判决将其主张框死在是否符合失地农民保障的条件范围内，用行政自由裁量权对抗《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国宪法》第四十五条规定。3、无为市人民政府、芜湖市人民政府负责人未出庭应诉，违反法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销原判；2、撤销芜湖市人民政府芜市行复字〔2019〕41号驳回行政复议申请决定；3、判令无为市人民政府限期办理XX村XX自然村被征地后92岁村民王恩兰相应的社保并补齐缺失部分；4、判令无为市人民政府、芜湖市人民政府赔礼道歉并赔偿误工费、交通费、住宿费等4000元。芜湖市人民政府答辩称，1、其已经履行了法定职责，作出驳回行政复议申请决定的复议程序合法。2、其作出驳回复议申请决定具有事实和法律法规的依据。《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》第二项载明，城市（含建制镇）规划区外，经依法批准的土地征收或征用后，不具备基本生产生活条件或人均耕地面积不足0.3亩、在农村集体经济组织范围内自愿调剂后不再占有农用地且当地人民政府无法给予异地移民安置的农业人口，也应列入就业和社会保障工作对象。本案中王恩兰承包的1.3亩耕地没有被依法征收，故其不具备办理失地农民社会保障条件。请求驳回王恩兰的诉讼请求。无为市人民政府未向本院提交书面答辩意见。无为市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：无为市XX镇人民政府及无为市XX镇XX村民委员会出具的《证明》一份，证明王恩兰承包的1.3亩耕地至今未被征收，其不符合办理失地农民社会保障的条件。芜湖市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、行政复议申请书及邮件详情单，证明王恩兰于2019年7月25日向其申请行政复议。2、补正行政复议申请通知书、国内特快专递邮件详情单、补正材料及邮件详情单，证明其于2019年7月30日要求王恩兰补正相关材料，王恩兰于2019年8月6日补正相关材料。3、芜市行复字〔2019〕41号《驳回行政复议申请决定书》，证明其依法作出了行政复议决定。4、国内特快专递邮件详情单，证明其依法送达了复议决定。王恩兰一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其主体资格。2、无为县人民政府办公室作出的《关于陈夕桃申请政府信息公开的答复》、行政复议申请书、补正行政复议申请通知书、补正复议请求的告知说明、芜湖市人民政府芜市行复字〔2019〕41号《驳回行政复议申请决定书》，证明无为市人民政府答复无安置人员的实施方案和明细，芜湖市人民政府驳回其复议申请，侵害其合法权益。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2019年12月16日，经国务院批准，民政部批复同意撤销无为县，设立县级无为市。本院认为，本案中，王恩兰以无为市人民政府为被申请人，向芜湖市人民政府申请行政复议，请求限期办理XX村XX自然村被征地后92岁村民王恩兰相应的社保并补齐缺失部分。参照《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政［2005］63号）第二条第（一）项规定，被征地农民就业和社会保障工作对象原则上为城市（含建制镇）规划区内，经国务院或省人民政府依法批准征地后，失去全部或大部分农用地的农业人口。城市（含建制镇）规划区外，经依法批准的土地征收或征用后，不具备基本生产生活条件或人均耕地面积不足0.3亩、在农村集体经济组织范围内自愿调剂后不再占有农用地且当地人民政府无法给予异地移民安置的农业人口，也应列入就业和社会保障工作对象。无为市XX镇人民政府及无为市XX镇XX村民委员会共同出具《证明》，称王恩兰承包的1.3亩耕地未被依法征收征用，故王恩兰不符合办理被征地农民社会保障的条件。该指导意见第二条第（一）项同时规定，被征地农民就业和社会保障工作具体对象的确定的程序为，由被征地农民个人申请，村集体经济组织成员、村民委员会或村民小组讨论，乡镇人民政府或街道办事处研究公示后，经劳动保障部门和国土资源管理部门审核，报市、县人民政府确定。王恩兰未履行任何程序，径行申请复议机关责令无为市人民政府为其办理社保，不符合上述规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照该法取得国家赔偿的权利。因此，获得国家赔偿的前提是存在违法行使职权行为。本案中，无为市人民政府、芜湖市人民政府并不存在违法行使职权的行为，王恩兰要求赔礼道歉及赔偿损失，无法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款、第三款规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。本案中，无为市人民政府、芜湖市人民政府分别向一审法院提交了关于负责人不能出庭应诉的书面说明，并加盖了单位印章，符合上述法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。王恩兰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人王恩兰负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月三日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。