山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终30号 上诉人（一审原告）山东百士基础工程有限公司，住所地山东省济南市。 法定代表人裴云涛，总经理。 委托代理人张宁，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市历下区应急管理局（原济南市历下区安全生产监督管理局），住所地济南市。 法定代表人时玉峰，局长。 委托代理人李洛银，山东众英律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市。 法定代表人李国强，代区长。 委托代理人车辙，济南市历下区人民政府工作人员。 委托代理人李珊珊，山东国曜律师事务所律师。 上诉人山东百士基础工程有限公司不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年9月，甲方山东天齐置业集团股份有限公司与乙方山东百士基础工程有限公司签订《济南历下总部商务中心基坑支护工程专业分包合同》，合同约定乙方承接济南历下总部商务中心项目图纸设计范围内的基坑支护工程。2018年9月7日上午8时20分许，济南市解放东路与奥体西路路口历下总部商务中心项目工地地下车库工程在基础砖胎膜砌筑施工过程中，基坑南侧西段边坡发生面积约500平方米的基坑支护坍塌事故，造成2人死亡，4人轻伤。 2018年9月8日，济南市历下区人民政府作出历下政字[2018]38号《关于同意成立9·7山东百士基础工程有限公司坍塌一般生产安全事故调查组的批复》。随后，“9.7”事故调查组开展调查工作，对事故现场进行勘察，对相关公司单位基本情况、施工过程进行调查，对案发时的相关人员进行了询问，并由济南市历下区安全生产监督管理局向山东建大工程鉴定加固研究院委托鉴定。2018年9月12日，山东建大工程鉴定加固研究院作出鉴字：No2018JDY180《历下总部商务中心房地产开发项目（一期）基坑工程南侧西段塌方位置鉴定报告》，认为：“在基坑开挖支护施工过程中，由于未按规范要求分层开挖、分层支护，实际基坑支护状态变为悬臂桩支护体系，导致桩身弯矩、剪力激增，无法满足基坑变形控制要求；而热力管沟与污水管线交汇产生的雨水积存及污水渗漏，引发了土体强度降低，水、土压力增大，进一步加大了支护桩的受力及侧向变形，进而造成悬臂结构支护桩在基坑底部折断，产生整体破坏。” 2018年12月26日，事故调查组向济南市历下区人民政府作出《关于历下总部商务中心项目工地山东百士基础工程有限公司“9.7”一般坍塌事故调查报告及处理意见的请示》，并附《关于历下总部商务中心项目工地山东百士基础工程有限公司“9.7”一般坍塌事故调查处理报告》。该报告主要内容为：“三、事故发生原因和事故性质。（一）直接原因：百士公司在基坑支护施工中未按规范要求坚持分层开挖、分层支护，塌方位置支护形式的实际状态由桩锚支护变为悬臂式支护结构，改变了原有支护设计状态，无法满足基坑变形所产生的压力与侧向受力，导致基坑坍塌。施工过程中分包单位百士公司未对南侧基坑进行基坑监测，无有效数据体现基坑变化情况，不能提前做到有效预警险情，不能及时发现基坑变形问题……（二）间接原因：1、山东百士基础工程有限公司未落实安全生产主体责任……（三）事故性质：经事故调查组认定，山东百士基础工程有限公司“9·7”基坑支护坍塌事故是一起一般生产安全责任事故。四、对事故有关责任人员和责任单位的处理意见……”。 2019年1月2日，济南市历下区人民政府作出历下政字[2019]1号《关于历下总部商务中心项目工地山东百士基础工程有限公司“9·7”一般坍塌事故调查报告及处理意见的批复》，同意事故调查处理意见。 2019年1月3日，济南市历下区安全生产监督管理局审批立案。2019年1月17日，济南市历下区安全生产监督管理局向原告送达《行政处罚告知书》、《听证告知书（单位）》，告知其拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩举证、申请听证的权利义务。因原告申请听证，济南市历下区安全生产监督管理局定于2019年1月31日召开听证会，并制作听证笔录。 2019年2月22日，济南市历下区安全生产监督管理局作出（历下）安监罚[2019]201-2号《行政处罚决定书（单位）》，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定对原告处以40万元的罚款。 原告山东百士基础工程有限公司不服被告作出的（历下）安监罚[2019]201-2号《行政处罚决定书（单位）》，向被告济南市历下区人民政府提出行政复议。被告济南市历下区人民政府于2019年3月15日予以受理并通知被告济南市历下区应急管理局进行举证和答辩。经审查，被告济南市历下区人民政府于2019年5月8日作出济历下复决字[2019]15号《行政复议决定书》，复议决定维持济南市历下区应急管理局作出的（历下）安监罚[2019]201-2号《行政处罚决定书》。 一审又查明，2019年3月，因机构改革，济南市历下区安全生产监督管理局变更为济南市历下区应急管理局。 一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理……”。被告济南市历下区应急管理局具有对本辖区内安全生产工作进行监督管理及对安全生产事故进行处理和处罚的法定职权。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定……”。本案中，被告历下区应急管理局自2019年1月3日立案之日起至2019年2月22日作出处罚决定之日时，作出被诉《处罚决定书》的期限超出30日的法定期限，应为程序违法，该程序违法未对当事人依法享有的听证、陈述申辩等重要程序性权利产生实质损害，故应认为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一条第（二）项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的情形，确认其超期作出涉案《行政处罚决定书》的程序违法。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。”本案中，济南市历下区人民政府对涉案事故成立事故调查组进行调查，调查组于2018年12月25日形成《历下总部商务中心项目工地山东百士基础工程有限公司“9·7”一般坍塌事故调查处理报告》（以下简称《事故调查处理报告》），认定事故性质是一起一般生产安全责任事故，并提出处理意见。济南市历下区人民政府于2019年1月2日批复同意调查组对山东百士基础工程有限公司“9·7”一般坍塌事故调查报告及处理意见。被告于2019年1月3日立案处理符合规定。根据事故调查组对姜涛、陈明本、毕京山、毕旭等人员的询问笔录记载，原告在实际施工过程中变更施工方法但未制作书面变更施工方案向相关单位报送审批；原告在发现土方开挖施工单位未按规定施工并对原告造成施工障碍时，没有及时向相关部门进行反映和举报。以上情况与事故发生存在必须联系，被告认定原告对事故发生承担责任的事实认定并无不当。 《中华人民共和国生产安全法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”根据上述规定，涉案事故中死亡2人，受伤4人，符合一般事故等级的情形。被告济南市历下区应急管理局作出被诉行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市历下区人民政府于2019年3月15日受理原告山东百士基础工程有限公司的行政复议申请，于2019年5月8日作出济历下政复决字[2019]15号《行政复议决定书》，程序合法。但因被告济南市历下区应急管理局超期作出《行政处罚决定书》的行为应被确认违法，被告济南市历下区人民政府在作出行政复议决定中未予指出存在不当，但原行政行为的结论正确，被告济南市历下区人民政府作出维持行政处罚决定书的行政复议决定结论并无不当。故对原告请求撤销被告济南市历下区人民政府作出的济历下政复决字[2019]15号《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、确认被告济南市历下区应急管理局作出（历下）安监罚[2019]201-2号《行政处罚决定书》（单位）的超期行为违法；二、驳回原告山东百士基础工程有限公司请求撤销被告济南市历下区人民政府作出的历下政复决字[2019]15号《行政复议决定书》的诉讼请求。 上诉人山东百士基础工程有限公司不服一审判决上诉称，一审法院认定事实所依据的证据不足，认定事实错误，望二审法院依法予以纠正，查清本案事实，公正裁决。一审法院在没有查清本案事实且缺乏直接证据佐证的情况下，便武断驳回原告诉讼请求，这是不恰当的。本案的真实情况为：上诉人在2018年8月6日凌晨完成了坍塌段支护桩的钢筋混凝土冠梁施工。土方施工单位于2018年8月6日凌晨至早晨7：00的短短7个小时之内，在冠梁混凝土根本没有达到强度的情况下，一次性开挖土方10米左右深度。此举严重违反了“基坑支护施工必须分层开挖、分层支护，严禁超挖”的强制性规定要求。正是由于土方施工单位一次性开挖土方10米左右深度，使原设计中的4排锚索无法施工，才造成了本次“坍塌事故”。土方施工并非上诉人承接，故不存在上诉人未按规范施工的说法。综上所述，一审法院认定事实所依据的证据不足，认定事实错误，望二审法院查清本案事实，公正裁决，依法予以纠正，支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。上诉请求：依法撤销一审判决，发回重审或依法改判:1.支持上诉人一审提出的各项诉讼请求；2.本案一、二审的案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人济南市历下区应急管理局在二审中未提交书面答辩意见。 被上诉人济南市历下区人民政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚。上诉人作为基坑支护单位，未按照合同要求对基坑组织按期检测，在实际施工过程中变更施工方法但未按规定制作书面变更施工方案向相关单位报送审批；上诉人在发现土方开挖施工单位未按规定施工并对其造成施工障碍时，没有及时向相关部门进行反映和举报。以上情况与事故发生存在必然联系，济南市历下区应急管理局对上诉人承担事故责任的认定正确。济南市历下区应急管理局超期作出《行政处罚决定书》行为存在不当，但行政行为结论正确，认定事实清楚，对上诉人权利不产生实际影响，因此济南市历下区人民政府予以维持的结论并无不当。二、一审法院认定事实所依据的证据符合法律规定，应当予以采信。一审法院认定上诉人违法事实所依据的专家鉴定报告、事故调査报告、政府批复以及询问笔录等符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于证据的规定，真实客观且与本案存在逻辑上的关联性，属于有效证据，理应被作为认定案件事实的根据予以采信。三、一审判决书于2019年11月21日作出，上诉人于2019年12月19日提起上诉，超出了《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定的15日期限，一审判决书依法已经生效，被答辩人的上诉应被驳回。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查，人民政府可以直接组织事故调查组调查，也可授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查;第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。被上诉人济南市历下区安全生产监督管理局作为县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。济南市解放东路与奥体西路路口历下总部商务中心项目基坑支护坍塌事故发生后，济南市历下区人民政府组织成立事故调查组，展开事故调查。事故调查组出具《事故调查处理报告》对事故原因进行了分析认定，事故的直接原因系上诉人在基坑支护施工中未按规范要求坚持分层开挖、分层支护，塌方位置支护形式的实际状态由桩锚支护变为悬臂式支护结构，改变了原有支护设计状态，无法满足基坑变形所产生的压力与侧向受力，导致基坑坍塌。上诉人无视国家安全生产法律法规，未落实安全生产主体责任，组织施工不力，未按规范施工，隐患排查不到位是本起安全生产责任事故发生的间接原因之一。《事故调查报告》同时对事故责任进行了认定，并对责任者提出处理建议，其中认定上诉人对事故负有主要责任，由济南市历下区安全生产监督管理局按照国家安全生产法律法规有关规定给予行政处罚。事故调查组向济南市历下区人民政府请示，济南市历下区人民政府经研究批复同意事故调查组对事故的原因分析和对责任者的处理建议。 经被上诉人济南市历下区人民政府审查批准的《事故调查报告》，是被上诉人济南市历下区应急管理局作出案涉处罚决定的事实基础，《中华人民共和国安全生产法》系其作出案涉处罚决定的法律依据。上诉人山东百士基础工程有限公司认为《事故调查报告》认定的事实不符，非本案审查的范围。 《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”本案，《事故调查报告》认定该事故为一般安全生产责任事故，被上诉人济南市历下区应急管理局对上诉人作出罚款人民币40万元的处罚，适用法律正确，罚款幅度裁量适当。被上诉人在作出行政处罚前履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的事先告知义务，并告知上诉人申请听证的权利。被诉《处罚决定书》虽超出法定的办案期限，但对上诉人的实体权利未产生实际影响，一审法院认定上述违法情节轻微，对涉案处罚决定确认违法，不予撤销，并无不当。被上诉人济南市历下区人民政府作为复议机关，对违法情节未予指出存在不当。但原行政行为的结论正确，复议决定亦无明显违法之处，上诉人关于撤销案涉处罚及复议决定的诉讼请求，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东百士基础工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年三月十八日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳