安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终113号上诉人（一审原告）傅成德，男，1963年11月9日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市政通路66号，统一社会信用代码11340200003010829G。法定代表人贺懋燮，该市市长。委托代理人石晶晶，该市司法局工作人员。委托代理人徐畅，该市司法局工作人员。上诉人傅成德因诉芜湖市人民政府行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。傅成德向一审法院起诉称，2011年10月2日，安徽神州缆业集团有限公司违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等法律法规之规定，自行贴牌加工10KV高压交联电缆，销售给合肥众能电力安装工程有限责任公司。2017年1月1日，安徽神州缆业集团有限公司起诉称其欠该公司电缆加工费145万余元，安徽神州缆业集团有限公司胜诉后申请法院强制执行，违法霸占其房屋辩称用于抵债，该行为侵犯其合法权益，应予查处。2019年8月8日，其向芜湖市市场监督管理局举报要求查处安徽神州缆业集团有限公司的违法行为。同年8月26日，芜湖市市场监督管理局却作出芜市监信复函（2019）2号《关于傅成德先生举报事项的处理意见》，告知不能认定安徽神州缆业集团有限公司有违法行为。其依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》的规定向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府2019年12月5日作出驳回行政复议申请的决定。请求撤销芜湖市人民政府芜市行复字〔2019〕59号驳回行政复议申请决定，依法查处安徽神州缆业集团有限公司的违法行为。一审法院经审理查明，2019年8月26日，芜湖市市场监督管理局作出芜市监信复函〔2019〕2号《关于傅成德先生举报事项的处理意见》，该意见系针对傅成德举报芜湖市质量技术监督局稽查支队作出的回复，意见载明：1、接傅成德多次对安徽神州缆业集团有限公司的举报后，原质监局稽查支队执法人员均及时对举报内容进行调查核实并回复。2、傅成德2018年4月向有关纪检监察部门举报原质监局稽查支队，原质监局经过单独谈话、走访相关单位、查阅有关文件资料等方式进行了核查，并向省局作出书面报告。3、根据傅成德已提交的证据及原质监局多次调查取证结果，尚不能认定安徽神州缆业集团有限公司存在生产不合格电缆及无生产许可证生产高压电缆的违法行为。后傅成德向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府于2019年12月5日作出芜市行复字〔2019〕59号驳回行政复议申请决定，认为芜湖市市场监督管理局作出的芜市监信复函〔2019〕2号《关于傅成德先生举报事项的处理意见》系信访事项处理意见，不符合行政复议的受理条件。一审法院认为，一、本案适格被告应为芜湖市人民政府。傅成德起诉时将芜湖市人民政府和芜湖市市场监督管理局列为共同被告，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，芜湖市人民政府是以行政复议申请不符合受理条件为由驳回的，故本案不属于共同被告的情形。经该院向傅成德释明，其自愿撤回对芜湖市市场监督管理局的起诉，保留起诉芜湖市人民政府作出的行政复议决定。二、傅成德对芜湖市市场监督管理局提出的系信访请求。依据《信访条例》之规定，信访系指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服行政机关及其工作人员的职务行为。本案中傅成德即是对芜湖市市场监督管理局（原质监局稽查支队）不查处安徽神州缆业集团有限公司的行为反映情况、提出建议意见，该行为不同于认为第三人实施的违法行为侵犯其自身合法权益，而要求行政机关查处的投诉行为，投诉人具有原告主体资格基于其是为了维护自身的合法权益，其与行政机关作出的处理行为具有法律上的利害关系。而信访处理行为没有对信访人的权利义务产生新的法律效果，信访人对信访处理行为不能提起行政诉讼、行政复议。三、本案应驳回起诉。对于复议机关作出的驳回行政复议申请的决定原应属于人民法院的受案范围，应当进行实体审理后作出判决。但复议机关以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”作出的驳回复议申请决定不同于维持行政行为之复议决定，应视为不予受理行政复议决定。且本案中的驳回复议申请决定是针对傅成德提出的信访事项作出，其行为实质是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。举重以明轻，原行政行为不符合受理条件，复议机关作出维持决定的尚需一并驳回起诉；如复议机关作出的系不符合复议受理条件的驳回复议申请决定则更不应当纳入人民法院行政诉讼的受案范围，否则即是允许当事人通过提起行政复议将不属于行政诉讼受案范围的行为纳入到行政诉讼当中来，与法律和相关司法解释的精神相悖。另傅成德的第二项诉讼请求要求查处安徽神州缆业集团有限公司的违法行为亦不属于行政诉讼受案范围。综上，傅成德提起本案之诉依法不属于行政诉讼的受案范围，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定驳回傅成德的起诉。傅成德上诉称，其举报是出于维护自身的合法权益，芜湖市市场监督管理局的不处理、不作为行为没有保护其合法权益，其有权提起行政复议。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》早已公布，应该执行。请求撤销一审裁定，撤销芜湖市人民政府芜市行复字〔2019〕59号驳回行政复议申请决定。芜湖市人民政府答辩称，1、傅成德的举报系针对原芜湖市质量技术监督局稽查支队行为提出的信访事项，芜湖市市场监督管理局作出的处理意见不属于行政诉讼的受案范围。傅成德2019年8月8日向芜湖市市场监督管理局提交的《举报信》明确载明被举报人为“原芜湖市质量技术监督局稽查支队”，请求事项为“纠正原芜湖市质量技术监督局稽查支队的错误行政行为，依法查处安徽神州缆业集团有限公司的违法行为”。根据《信访条例》第十四条第一款、第三十四条规定，芜湖市市场监督管理局作出的《关于傅成德先生举报事项的处理意见》系信访事项处理意见，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、芜湖市市场监督管理局作出的处理意见系重复处理行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。傅成德自2017年6月起多次向原芜湖市质量技术监督局举报安徽神州缆业集团有限公司，原芜湖市质量技术监督局分别于2017年7月19日、2017年9月6日、2018年4月2日进行答复，其中2018年4月2日回复中已明确不能认定安徽神州缆业集团有限公司存在其所举报的违法行为。3、其作出被诉复议决定的程序合法。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。因此，提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，傅成德对芜湖市市场监督管理局作出的芜市监信复函〔2019〕2号《关于傅成德先生举报事项的处理意见》不服，向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府以行政复议申请事项不属于行政复议受理范围为由，驳回傅成德的行政复议申请。因此，本案的争议焦点是芜湖市市场监督管理局作出的芜市监信复函〔2019〕2号《关于傅成德先生举报事项的处理意见》是否属于行政复议受理范围。首先，从该处理意见的文号“芜市监信复函〔2019〕2号”来看，芜湖市市场监督管理局是作为信访事项进行答复的。其次，该处理意见系芜湖市市场监督管理局针对傅成德举报原芜湖市质量技术监督局作出的回复，并非针对傅成德为维护自身合法权益而向行政机关反映具体事件，要求行政机关履行法定职责作出的，不适用《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》。根据《信访条例》第十四条规定，信访人不服行政机关及其工作人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。最后，该处理意见的主要内容是告知傅成德对其多次举报安徽神州缆业集团有限公司2011年生产不合格电缆及无生产许可证生产高压电缆，该局已进行了调查核实并回复；对其举报原质监局稽查支队，该局已向省局作出书面报告；因2019年8月8日举报信中未提交新的证据，根据其已提交的证据及该局多次调查取证结果，尚不能认定安徽神州电缆集团有限公司存在其所举报的违法行为。因此，该处理意见只是就傅成德反映事项的告知，并未为傅成德创设新的权利义务，应属于信访事项处理意见。傅成德对此不服申请行政复议，不属于行政复议受案范围。芜湖市人民政府认定傅成德复议请求属于信访事项，不属于行政复议受理范围，作出芜市行复字〔2019〕59号驳回行政复议申请决定，符合法律规定。根据法律规定，对于复议机关作出的驳回行政复议申请决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显是针对信访事项申请行政复议，明显不属于行政复议受理范围的，复议机关程序上驳回行政复议申请，对当事人的权利义务并不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。傅成德的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月五日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。