浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1250号上诉人（原审原告）王志明，男，1964年10月24日出生，汉族，住浙江省江山市市区。委托代理人周金珠，系上诉人王志明之妻，1968年9月29日出生，汉族，住浙江省江山市市区。委托代理人许广平，浙江论剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路118号。法定代表人舒畅，市长。出庭应诉负责人刘明鹤，副市长。委托代理人郑樟飞，江山市应急管理局工作人员。委托代理人郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）江山市碗窑乡人民政府，住所地浙江省江山市碗窑乡达河村。法定代表人毛锋君，乡长。委托代理人王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。委托代理人姜飞虎，浙江刚诚律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）林勇明，男，1977年12月17日出生，汉族，住浙江省江山市。被上诉人（原审第三人）林善樟，男，1955年12月15日出生，汉族，住浙江省江山市。王志明诉江山市人民政府（以下简称江山市政府）安全生产事故批复一案，衢州市中级人民法院于2019年6月12日作出（2019）浙08行初6号行政判决。王志明不服，向本院提出上诉。本院于2019年7月24日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年8月26日公开开庭审理了本案，上诉人王志明及其委托代理人周金珠、许广平，被上诉人江山市政府的出庭应诉负责人刘明鹤副市长及委托代理人郑建国、郑樟飞，被上诉人江山市碗窑乡人民政府（以下简称碗窑乡政府）的法定代表人毛锋君乡长及委托代理人姜飞虎到庭参加诉讼，原审第三人林勇明、林善樟经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。二审审理期间，为实质解决行政争议，根据各方当事人意愿，本院组织了协调调解，但因故协调调解未果，协调调解期间不计入审理期限。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。同时，在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告王志明于2012年10月18日与原江山市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，以出让方式取得位于浙江省江山市碗窑乡凤凰山小区宗地编号为碗窑乡2010001-1、-2#区块42号地块，面积为133平方米的建设用地使用权，用于住宅用地建设。同年12月17日，原江山市国土资源局向原告作出上述地块的建设用地批准通知书。2013年6月26日，原告取得涉案房屋的建设工程规划许可证，并以包清工的方式将该房屋承包给第三人林勇明建造，双方于2015年12月11日签订《承包建房合同》。建房过程中，林勇明雇佣林善樟等人施工。2016年11月7日，林善樟在施工时从高处坠落受伤。2016年12月23日，林善樟向原江山市安全生产监督管理局（以下简称江山市安监局）和江山市住房和城乡建设局提出关于要求认定生产安全事故的申请，请求认定其高处坠落事故为生产安全事故。2017年6月13日，江山市安监局作出关于成立林善樟“11?7”高处坠落事故调查组的通知。经过调查、询问、申请延期提交事故调查报告等程序，2017年9月5日，事故调查组作出《林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告》。同月22日，江山市政府作出同意该事故调查报告的审批意见。原告不服，于2017年11月22日向衢州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销江山市政府作出的同意《林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告》的批复，衢州市人民政府于2017年12月29日作出衢府复[2017]78号《行政复议决定书》，决定维持上述批复。原告向衢州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销江山市政府批准同意事故调查报告中事故责任认定部分针对原告的内容，撤销衢州市人民政府衢府复[2017]78号行政复议决定维持上述认定部分内容，并对建村[2006]303号建设部《关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》以及政法函[2007]39号国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》的合法性进行审查。该案审理过程中，江山市政府于2018年6月5日作出关于撤销《林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告》同意批复的决定，认为该报告的事故责任认定部分存在表述不清，未援引法律法规等问题，决定撤销被诉批复，并责令江山市安监局在收到该决定之日起60日内牵头事故调查组重新作出事故调查报告。原告向该院申请撤回起诉，该院经审查于2018年6月6日作出（2018）浙08行初10号行政裁定书，裁定准许原告王志明撤回起诉。2018年7月25日，江山市安监局作出关于要求延期作出林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告的请示。同月31日，江山市政府作出批复，同意延期60日作出事故调查报告。2018年8月20日，事故调查组向江山市住房和城乡建设局发函，请该局对涉案建设工程是否必须发包给有资质企业，是否必须配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构作出答复。次日，江山市建筑工程安全生产监督站复函明确了涉案工程在上述方面适用的法律法规规定。2018年9月5日，事故调查组再次作出《林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告》，认定该事故是一起生产安全责任事故，林勇明、王志明、林善樟分别对该事故的发生负有责任。2018年9月7日，江山市安监局同意将上述调查报告报江山市政府审批，同月9日，江山市政府作出同意该事故调查报告的审批意见。原告不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，首先，关于事故调查报告认定涉案事故是一起安全生产责任事故是否正确的问题。本案中，事故现场照片、江山市安监局对相关人员作的询问笔录以及各方在庭审中的陈述均可以证实林善樟在原告王志明作为发包方的房屋建设工程施工过程中从高处坠落受伤的事实，该起事故符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项关于“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，结合《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条第三款关于“生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故”的规定，涉案事故属于生产安全事故。原告以《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）规定的“生产经营单位”不应当包括自然人为由，主张涉案事故不应当认定为生产安全事故。根据《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。结合《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条的规定，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。可见，原告关于《安全生产法》中“生产经营单位”不包括自然人的主张缺乏依据，本院不予采纳。原告请求对上述政法函[2007]39号文件第二条的规定进行合法性审查，本院经审查认为，《安全生产法》等相关法律、法规并未明确将自然人排除在“生产经营单位”的范围之外，政法函[2007]39号文件第二条的规定与相关上位法律、法规以及规章的规定之间并不存在冲突，可以作为认定被诉行政行为合法性的依据。但事故调查报告在认定生产安全事故时将“生产安全事故”表述为“生产安全责任事故”，表述不规范，存有瑕疵，本院予以指正，但该瑕疵不影响对涉案事故属于生产安全事故这一结论的理解。其次，关于事故调查报告责任认定是否正确的问题。该调查报告认定林勇明、王志明及林善樟分别对事故的发生负有责任。其中原告王志明作为房屋建设工程业主，将房屋建设工程发包给不具备安全生产条件和施工资质条件的个人，且未按规定在房屋建设工程中配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，违反《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）第二十二条及《浙江省建筑业管理条例》第八条第二款、第十条的规定。根据《建筑法》第二十二条规定，……建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。《浙江省建筑业管理条例》第八条第二款规定，业主发包建设工程，应当按规定选择资质符合工程要求的承包商。……该条例第十条规定，业主应按规定配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，对建设工程质量、进度、投资等进行管理。本案中，原告王志明将工程发包给林勇明承建，但林勇明并非《建筑法》第十二条规定的具备条件的建筑施工企业，且原告也未配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，事故调查报告据此认定王志明对林善樟高处坠落事故的发生负有责任并无不当。原告主张，根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》规定，碗窑乡政府对整个项目建设进行全程监管，对现场施工人员进行资质审查，办理登记备案并收取施工履约保证金，故本案施工现场管理责任由碗窑乡政府负责。该院认为，《建筑法》等法律法规对业主在建房过程中的义务及责任已作出明确规定，即使上述管理办法规定由碗窑乡政府对该地块的建设事项进行全程监管，也不能免除原告王志明作为涉案房屋业主的法定责任，且该管理办法系碗窑乡政府制定的管理规定，并未对乡政府在房屋建设过程中发生安全生产事故须承担的责任作出规定。故原告相关主张不能成立，不予支持。关于事故调查报告对相关责任人的责任大小未作区分的问题，被告主张未作区分的原因系在涉案事故中，各责任人的责任大小区别不明显。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款的规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。可见，该条例并未规定事故调查报告必须对各责任人的责任大小作出区分，本案事故调查组在事故责任大小区分不明显的情况下仅认定相关人员对事故发生负有责任并无不当。最后，关于涉案事故调查报告作出程序以及被告江山市政府批准同意涉案事故调查报告的程序是否合法的问题。原告以本案事故调查报告作出的时间超过法定期限为由主张程序违法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。该条例第三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。本案中，被告江山市政府于2018年6月5日作出撤销原批复的决定，事故调查组在收到该决定后，以该起事故的调查处理在衢州范围内尚属首次，影响重大为由，于2018年7月25日向被告申请延期作出事故调查报告，被告江山市政府于同月31日作出批准延期60日作出事故调查报告的批复。2018年9月5日，事故调查组重新作出事故调查报告，并于同月7日上报江山市政府，江山市政府于同月9日作出同意该调查报告的批复。涉案事故调查报告及被诉批复作出的期限均符合上述条例的规定。原告还以事故发生后碗窑乡政府和原江山市安监局均未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十条第三款、第十一条的规定及时逐级上报事故情况为由，主张被告江山市政府程序违法。但上述规定系针对安全生产事故上报的程序规定，并非作出被诉批复或涉案事故调查报告的程序规定，原告以事故发生后的上报程序违法主张被诉批复行为程序违法，不予支持。原告还提出，事故调查组成员组成不合法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款的规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。但因适逢国家监察体制改革，浙江省作为改革试点省份自2016年12月26日起即在所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权，并将人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。2018年3月20日公布实施的《中华人民共和国监察法》第十一条亦规定了监察委员会对公职人员依法履职的监督、调查、处置职责。故本案事故调查组成员虽无人民检察院工作人员，但江山市监察委员会已派人参加，结合国家监察体制改革，人民检察院相关职能已整合至监察委员会的实际情况来看，该做法并不违反法律法规的规定。原告相关异议，不予采纳。综上，被告江山市政府批复同意《林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告》的行为合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王志明的诉讼请求。王志明上诉称：一、原审认为涉案事故是一起安全生产责任事故，没有事实和法律依据，实属错误。（一）原审认定没有事实依据。原审法院认为“该起事故符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条第一款第（四）项关于一般事故，是指造成3人以下死亡，或10人以下受伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定。但原审法院在被上诉人未提供第三人林善樟是否构成重伤的证据，也未提供造成直接经济损失证据的情况下，而认定被上诉人作出涉案事故属安全生产责任事故，属于没有事实根据。（二）原审适用法律法规错误。1.“生产经营单位”不应包括自然人。（1）生产安全责任事故认定的法律依据应是《安全生产法》及其他相关的法律、法规。《安全生产法》第二条明确规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）的安全生产适用本法。”但该法及其他法律、法规均未对农村个体建筑工匠承建的自然人的私人房屋的建设活动制定明确的适用性规定。（2）2007年10月9日，国家安全生产监督管理总局出具《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号），把生产经营活动的单位扩大至自然人，明显不合法律的规定。首先，自然人、法人、单位在法律领域属于不同的概念，有着各自的内涵和外延，安监总局这样解释是明显违背词语本身含义的不当扩大解释。且根据《立法法》第四十五之规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会；法律有下列情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：法律的规定需进一步明确具体含义的；法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”国家安全生产监督管理总局作出上述解释，不符合法律规定，无权解释。政法函[2007]39号于2007年作出，最新的《安全生产法》于2014年12月1日起实施，也未采纳更未规定生产安全责任主体适用于自然人。故原审法院适用法律法规错误。（三）事故调查报告是地方人民政府依法对生产安全事故作出行政行为，具有严肃性和规范性，《安全生产法》仅规定有“生产安全事故”，而无“生产安全责任事故”，被上诉人连涉案事故定性的概念都认定错误，认定涉案事故为“生产安全责任事故”没有法律依据。原审法院以“表述不规范，存有瑕疵，本院予以指出，但该瑕疵的影响对涉案事故属于生产安全事故这一结论的理解……”完全为被上诉人开脱，没有任何法律依据。（四）《建筑法》第八十三条、《建设工程质量管理条例》第八十条都明确规定：“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”，且根据国家建设部发布的《民用建筑设计通则》规定“一层至三层为低层住宅”，因此，上诉人所建三层房屋系在江山市××村，属于农村建筑低层住宅，故本案不适用《建筑法》及《建设工程质量管理条例》等。（五）上诉人不存在过错。承包人林勇明拥有村镇建筑工匠甲级资质，并承建该凤凰小区包括上诉人在内的多幢房屋，其承建房屋完全是根据碗窑乡政府制定的《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》进行的，并经碗窑乡政府同意认可。根据该办法规定，碗窑乡政府应当对整个项目建设进行全程监督管理，对现场施工人员进行资质审查并办理备案登记，且收取施工履约保证金等等。（六）上诉人不存在施工安全管理责任，不应当承担事故责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等相关规定，又根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》第一条“碗窑乡政府负责该出让地块的建设工程管理工作，并指定现场管理人员，具体负责协调和督促施工单位和个人按规划实施”、第十条“现场管理人员对出让地各项建设事项要全程监督管理”等规定，本案施工现场管理责任由碗窑乡人民政府负责。本案中，上诉人是业主、定作人，并与林勇明签订《承包建房合同》，由林勇明承包建设上诉人的房屋。建设工程施工现场的安全责任由承包人林勇明负责，上诉人作为定作人，不对施工现场的安全生产负责。二、原审对“关于事故调查报告责任认定是否正确的问题”的认定错误。（一）第三人碗窑乡政府须为安全生产事故承担责任。1.依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定，事故一般分特别重大事故，重大事故，较大事故，一般事故。但被上诉人在本次调查报告中没有认定属于什么等级事故，属于没有主要内容。2.依据《安全生产法》第八十三条“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见”及第八十四条“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依法追究法律责任。根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》第一条、第五条、第九条、第十条、第十一条的规定，碗窑乡政府对整个项目建设进行全程监管，对现场施工人员进行资质审查等，而且第十五条规定“土地受让方开工，竣工相关手续由碗窑乡政府统一办理”。特别是第三人林勇明已承建完成1幢2户房屋情况下，上诉人才交由林勇明承建，并且在同一小区内同一时期，第三人林勇明承建3幢6户。可见如上诉人未按法律规定发包给个人林勇明承建，并开工建设，那也是经碗窑乡政府认可的，其依法应承担责任。（二）根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款的规定，事故调查报告应当包括“事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议”。由此可见，事故责任的认定当然要区分事故责任大小，这样才能对事故责任者提出处理建议，才能对事故责任者进行处理。原审法院认定“该条例并未规定事故调查报告必须对各责任人的责任大小作出区分，本案事故的调查但在事故责任大小区分不明显的情况下，仅认定相关人员对事故发生负有责任并无不当”，完全是对条款的曲解，认定没有法律依据，完全错误。三、被上诉人作出事故调查报告程序违法。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，特殊情况下，可延长的期限最长不超过60日。本案中，事故发生在2016年11月7日，被上诉人在涉案第一次诉讼中，以事故调查报告的事故责任认定部分存在表述不清，未援引法律法规等问题为由，于2018年6月5日作出撤销原批复，上诉人便撤回起诉。后调查组以该事故的调查处理在衢州范围内尚属首次，影响重大为由申请延期，应不属于条例规定的特殊情况。2018年9月5日，调查组重新作出事故调查报告，均已超60日。综上，原审认定事实不清，证据不足，证据不适，适用法律错误。请求依法撤销一审判决，判决支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。被上诉人江山市政府答辩称：1.原审法院认定涉案事故属生产安全事故事实清楚。原审法院认为“该事故符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款（四）项关于一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故的规定”是完全正确的。2016年11月7日，林善樟高处坠落受伤后，被送往江山市人民医院急诊抢救，又转进ICU病房重症监护，出院后累计医疗费用共计30多万元。故上诉人以该问题为理由上诉，完全是置事实于不顾的无理上诉。2.原审法院认定“生产经营单位”包括自然人，适用法律正确。根据《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条的规定，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。同时，《安全生产法》等相关法律、法规以及规章的规定之间并不存在冲突，可以作为认定被诉行政行为合法的依据。就此，被上诉人认为，上诉人在法律适用上是对法律的错误理解，其上诉理由根本不成立。3.“生产安全责任事故”表述符合规定要求。生产安全事故分为责任事故和非责任事故，生产安全责任事故的表述是对生产安全事故的性质认定。该事故经调查为责任事故，故事故调查报告表述该事故是一起生产安全责任事故。在国家调查的重特大事故、省级政府调查的重大事故、市级政府调查的较大事故中，若事故为责任事故时，调查报告的事故性质也均表述为生产安全责任事故。因此，上诉人的这一上诉理由无法成立。4.《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等适用本案。涉案房屋土地性质为国有土地出让，占地面积133m?，规划建筑面积429m?，不属于农民自建低层住宅，其房屋建设工程应当适用《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《浙江省建筑业管理条例》等规定。5.事故调查报告责任认定正确。事故调查报告认定，该事故性质是一起生产安全责任事故，林勇明、王志明、林善樟等三方当事人对事故的发生均负有责任。事故调查报告清晰地表述了三方当事人对工程施工的安全生产责任和违反法律法规的条款。同时，根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》规定，碗窑乡政府是对规划实施的管理。也正如原审法院认定，《建筑法》等法律法规对业主在建房过程中的义务及责任已作出明确规定，即使该管理办法规定由碗窑乡政府对该地块的建设事项进行全程监管，也不能免除王志明作为涉案房屋业主的法定责任，且该管理办法系碗窑乡政府制定的规划建设管理规定，并未对乡政府在房屋具体施工过程中发生生产安全事故须承担的责任作出规定。六、被上诉人作出事故调查报告程序合法。被上诉人严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，成立由市安监局、市住建局、市规划局、市公安局、市总工会和市纪委监委等单位组成的事故调查组，开展本案事故调查。事故调查组在法定期限内向被上诉人提交了延期申请及事故调查报告，被上诉人也依规定作出批准延期和在法定期限内批复同意了事故调查报告，程序完全合法。上诉人超期限的上诉理由是根本不存在的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人碗窑乡政府答辩称：1.答辩人对案涉出让地块的建房行为不负有安全生产监督管理职责。答辩人在发布的《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》（以下简称《规划管理办法》）开篇中己明确，制定《规划管理办法》的目的是“为加强本次出让地块的规划建设管理，确保按规划实施”。《规划管理办法》的规定仅是答辩人对施工单位或个人在出让地块区域内是否按照规划施工建设的管理，而非对安全生产的监督和管理，答辩人不负有安全生产的监督管理职责。上诉人断章取义地解读《规划管理办法》，将答辩人对出让地块规划建设的管理曲解为答辩人负有安全管理职责，显然是错误的。2.答辩人对出让地块规划建设的管理并不能免除上诉人的责任。根据《建筑法》、《浙江省建筑业管理条例》等法律法规的规定，业主对房屋建设承包方的资质、能力负有审查义务，对于房屋的建设更是负有当然的管理义务。上诉人将施工现场管理责任推脱给答辩人，将建设施工现场的安全责任推脱给第三人林勇明，主张其不存在施工安全管理责任，逻辑上显然是错误的。综上，答辩人对于涉案建房行为的管理仅是对房屋建设是否符合规划的管理，不负有安全生产管理的职责，其他主体的权利义务关系并不能免除上诉人的对案涉建房行为的责任。上诉人对答辩人的上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉人的上诉请求。林善樟、林勇明在法定期限内均未向本院提交书面陈述或答辩意见。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：1.生产经营单位是否包括作为生产经营主体的自然人。《安全生产法》第一条规定，为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015年修正）第六十八条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条规定，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。根据上述规定，结合安全生产相关法律法规的立法目的，在相关法律法规并未作出排除性规定的情况下，《安全生产法》所指“生产经营单位”应包含作为生产经营主体的自然人。因此，上诉人诉称其作为自然人不能成为生产安全责任主体，并认为《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条违反上位法，理由不能成立，本院不予采纳。2.被上诉人江山市政府作出被诉事故调查报告批复认定涉案事故系安全生产事故是否正确。《安全生产法》第一百一十三条第一款规定，本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条第三款规定，生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。本案中，林善樟在王志明作为发包方的房屋建设工程施工过程中从高处坠落受伤，且从实际情况看，林善樟受伤较重，亦因此产生了较大经济损失。在此情况下，被诉事故调查报告批复认定涉案事故属于生产安全事故，并无明显不当。《安全生产法》第八十四条规定，“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的……”，涉案事故调查报告在认定生产安全事故时将“生产安全事故”表述为“生产安全责任事故”，亦未明显违反法律规定，且对涉案事故调查报告的合法性及当事人的实体权益亦无实际影响。3.本案情形是否适用《建筑法》等相关法律法规。《建筑法》（2011年修正）第八十三条第三款规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。《建设工程质量管理条例》（2000年）第八十条亦作了相同规定。本案中，王志明的身份并非农民，其通过与原江山市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同的方式，取得涉案建设用地使用权，并以包清工的方式将涉案房屋承包给林勇明建造。该情形并不属于农民自建低层住宅的建筑活动，故上诉人认为涉案建设活动不能适用《建筑法》及《建设工程质量管理条例》，理由不能成立。4.被诉事故调查报告批复关于涉案事故的责任认定是否正确适当。《建筑法》第二十二条规定，建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。《浙江省建筑业管理条例》第八条第二款规定，业主发包建设工程，应当按规定选择资质符合工程要求的承包商。该条例第十条规定，业主应按规定配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，对建设工程质量、进度、投资等进行管理。本案中，上诉人王志明作为房屋建设工程业主，将房屋建设工程发包给不具备安全生产条件和施工资质条件的个人林勇明承建，且未按规定在房屋建设工程中配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，不符合上述法律法规的规定。因此，涉案事故调查报告认定王志明对林善樟高处坠落事故的发生负有责任，并无不当。上诉人认为林勇明拥有村镇建筑工匠甲级资质，并承建该凤凰小区包括上诉人在内的多幢房屋，系符合资质条件的承包主体。但林勇明拥有的仅是村镇建筑工匠甲级资质，并非《建筑法》和《浙江省建筑业管理条例》规定意义上的具备资质条件的承包单位或承包商，故上诉人的理由亦不能成立。关于涉案事故调查报告对王志明、林勇明、林善樟的责任大小未作区分以及碗窑乡政府是否应当承担责任等问题，原审判决已作了充分的说理，本院亦予以认可，不再赘述。5.行政程序是否合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案中，被上诉人江山市政府曾于2017年9月22日作出同意《林善樟“11?7”高处坠落事故调查报告》的批复，王志明曾对此提起行政诉讼，在该行政诉讼过程中，江山市政府于2018年6月5日自行撤销了该批复，并责令江山市安监局在收到该决定之日起60日内牵头事故调查组重新作出事故调查报告。此后，江山市安监局于2018年7月25日向江山市政府申请延期作出事故调查报告，江山市政府于同月31日作出批准延期60日作出事故调查报告的批复。期间,事故调查组还曾向江山市住房和城乡建设局发函要求明确相关专业法律问题。最终，江山市政府于2018年9月9日作出被诉事故调查报告批复。虽然从事故发生、林善樟申请认定生产安全事故至江山市政府作出被诉批复，历经时间较长，行政效率有待提高。但从2018年6月5日重新启动事故调查起算，至2018年9月9日江山市政府作出被诉事故调查报告批复，并未超过《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定的最长期限。因此，上诉人关于行政程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王志明负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年三月十六日书记员  韦若莎