浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行终100号 上诉人（原审原告）郑雪云，男，1963年9月14日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住所地温州市鹿城区南汇街道双龙路199号。 法定代表人叶正茂，主任。 出庭应诉负责人项**，副主任。 委托代理人龚培诚、陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。 上诉人郑雪云诉被上诉人温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（以下简称南汇街道办事处）城建行政协议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2018）浙0302行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理。2019年5月8日，因本案审理须以另一行政案件审理结果为依据，本院裁定中止本案诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。现已审理终结。 原审法院经审理查明：郑雪云有房屋位于温州市鹿城区××龙沈村××号（即涉案房屋），已登记产权建筑面积65.8平方米，另有部分未登记建筑。因涉案房屋被纳入鹿城区南汇街道横渎河西沈宅片区城中村改造范围，南汇街道办事处对涉案房屋进行调查登记，经测绘涉案房屋建筑面积共129.06平方米，其中产权面积65.8平方米，未登记建筑63.26平方米。2017年5月9日，温州市华正房地产土地估价有限公司受南汇街道办事处委托就涉案房屋出具房屋征收补偿估价报告，并附《内装饰及附属物补偿明细表》。2017年5月18日，南汇街道办事处（作为甲方）与郑雪云（作为乙方）签订涉案《温州市鹿城区房屋征收（征地房屋补偿）住宅用房产权调换协议书》（档案号ＳＺ219，以下简称被诉协议），载明：一、被搬迁房屋基本情况：（一）乙方被搬迁住宅用房坐落沈宅巷××号，土地使用证号温集建95字第3041号，房屋所有权证号温房权证鹿城区字第××号，合法产权房屋建筑面积65.8平方米；（二）未经登记建筑可视为合法的建筑面积26.26平方米；另有未经登记建筑面积36.8平方米，不符合补偿规定；（三）符合面积增购情况：乙方另持有土地使用证，但未缴纳市政配套等规费，记载的建筑面积为0.76平方米。二、补偿安置事项，由甲方提供横渎河西沈宅片区范围内的住宅用房用于乙方安置，该房系期房；安置用房市场评估比准价17500元／平方米。三、奖励补助：乙方在规定的签约期限（2017年5月20日）内完成签约并按期搬迁腾空房屋交付验收合格的，给予以下奖励和补助：……（二）其他奖励：①户均增购：甲方另行给予乙方增购安置用房套内建筑面积40㎡，建筑面积50㎡……五、搬迁事项（一）搬迁期限：乙方应在规定的搬迁期限（2017年5月30日）内将房屋腾空完毕，交甲方验收后拆除。被搬迁房屋及其残值归甲方所有，乙方腾房时如对已补偿的建筑物、构筑物及附属设施造成损坏或自行处理的，甲方在腾房验收时，对损坏或缺少物品，可根据评估情况扣除评估原值；……七、其他约定（一）乙方未在规定的签约期限（2017年5月20日）内完成签约搬迁并将房屋交付验收合格的，取消本协议第三条约定的奖励补助，按以下方式结算房款……九、本协议自双方签字盖章后生效，任何一方不得擅自修改和解除。该协议书乙方由郑雪云签名捺印，甲方由南汇街道办事处盖章。另，2017年5月18日，郑雪云向南汇街道征收办出具报告一份，载明：“本人郑雪云为沈宅巷××号房屋户主，档案号ＳＺ219，住房困难，现要求增购50平方米，恳请领导批准。”同时，出具具结单一份，载明：“坐落于沈宅巷××号房屋，符合征收安置建筑面积92.82平方米，列入温州市鹿城区人民政府南汇街道旧村改造范围内，该房屋无房屋所有权证，属于本人所有，于2017年5月18日自愿与征收部门和南汇街道办事处签订房屋征收和补偿协议书。今后该房屋所有权属纠纷等事宜一切经济和法律责任由本人负责，与房屋征收部门和南汇街道等单位无涉。”同年5月29日，南汇街道办事处出具腾空优先顺序证，载明：“被征收人郑雪云坐落在沈宅巷××号房屋已于2017年5月29日10时30分腾空，经验收合格。凭此序号参加摸文，并向公证机关领取腾空顺序号”。郑雪云在该腾空优先顺序证上签名确认。涉案房屋现已被拆除。郑雪云于2018年5月11日提起诉讼，要求撤销上述协议。原审法院经诉前调解未果，于同年7月12日立案受理。 原审法院认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。另据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。涉案协议书于2017年5月18日签订，其内容并无记载有关诉权和起诉期限，南汇街道办事处亦无证据证明其已告知有关诉权和起诉期限，而郑雪云系于2018年5月11日提交本案诉状，故根据上述规定，其起诉并未超过法定起诉期限。南汇街道办事处关于本案起诉超过法定期限的主张，应不予支持。 二、根据本案证据，可以证实涉案房屋被纳入改造范围后，南汇街道办事处进行了政策宣传，并对涉案房屋进行了调查测绘、年限认定及价值评估等工作，在此基础上与郑雪云签订涉案协议书。而结合郑雪云提供的宣传手册及南汇街道办事处提供的报告、具结单等材料，可以证实郑雪云系在对相关政策和补偿安置内容充分了解的情况下，签订涉案协议书。据此，涉案协议书系双方经协商一致自愿签订。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定，依法成立的合同，自成立时生效。涉案协议书对房屋基本情况、补偿标准、奖励补助、搬迁腾空等作出具体约定，同时约定双方签字盖章后生效。该协议意思表示真实，内容未违反法律、行政法规的效力性强制规定，且经双方签字盖章，故已成立并生效。而且协议签订后，郑雪云已依约办理房屋腾空手续，南汇街道办事处亦在此后拆除了涉案房屋，即该协议签订后双方已实际履行。 三、《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，郑雪云在签订协议前，已明确知晓有关补偿安置政策，并经协商同意后自愿签订涉案协议书，且协议内容亦不存在违反宣传政策的情况，故不存在重大误解或显失公平的情形，亦无证据证明其系在违背真实意思的情况下签订协议。 据此，郑雪云诉请撤销涉案协议书，依据不足，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑雪云的诉讼请求。本案受理费50元，由郑雪云负担。 郑雪云上诉称：一、被诉协议缺乏职权依据。涉案房屋未启动房屋征收程序，被上诉人南汇街道办事处既不是法定征收主体，又未取得征地审批文件，以自愿协商的形式进行土地、房屋征收，并据此与上诉人签订协议，不符合法定的公共利益要求，亦违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十五条、第四十六条以及《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》等强制性规定。二、被诉协议补偿内容显失公平，依法应当撤销。1.被诉协议确定的重置成新价和装修装饰补偿未经合法有效的评估机构评估确定，无法体现涉案房屋真实价值。2.被诉协议认定涉案房屋中36.8平方米属于违法建筑，但南汇街道办事处提供的调查登记表并没有将该房屋列入违法建筑，现亦无职能部门认定该房屋为违法建筑。即便上述房屋不能认定属可视为合法未经登记建筑，根据《温州市鹿城区征收土地涉及房屋补偿实施细则》（以下简称实施细则）第十八条、第十九条的规定，持有“合法宅基地审批手续”，但不符合“一三落地”条件的，可给予优惠购买住宅安置房，即购买价格按征地房屋补偿方案批复公告之日安置房市场评估比准价60%计价；房屋建造于1990年4月1日至1998年12月31日期间且已取得“合法宅基地审批手续”的，根据1998年12月31日前已建成的常规结构建筑面积和“合法宅基地审批手续”记载的建筑占地面积，按就低原则确定可奖励补偿的套内建筑面积。南汇街道办事处对该部分房屋不予任何补偿，缺乏事实和法律依据。3.根据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第四条和实施细则第六条、第二十条的规定，旧房价值补偿和安置房价值应当以征地房屋补偿安置方案批复公告之日为评估依据确定，但本案至一审开庭前仍未作出房屋补偿安置方案批复公告，被诉协议确定的旧房和安置房补偿标准，没有事实和法律依据。三、被诉协议受欺诈签订，依法应当撤销。1.被上诉人在签订协议时口头承诺全部房屋予以补偿，并按补偿方案足额给付奖励和补助，诱骗上诉人未看内容即签订被诉协议，事后又未兑现口头承诺内容，该协议并非上诉人的真实意思。2.根据《鹿城区南汇街道横渎河西沈宅片区城中村改造宣传手册》第三条第（四）项规定，超出面积10平方米（含10平方米，包括众摊）以内部分，按照房屋置换补偿方案公告之日安置房市场评估价的60%（上限6000元，下限4200元）计价。被诉协议第三条第（二）项确定增购面积价格为评估比准价的80%或安置用房实际交付使用当年的市场评估价的80%，按照就低原则计算（下限4200元每平方米），与上述规定不符。四、原判适用法律错误。1.原审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，认定上诉人未在举证期限内申请对腾空优先顺序证上“郑雪云签名”的笔迹进行鉴定，但该证据是被上诉人提供，应由被上诉人承担提出鉴定申请的举证责任。2.被上诉人应当对被诉协议的合法性负有举证责任，上诉人提供的证据不能证明行政行为违法的，不能免除被上诉人的举证责任。现上诉人提供的证据和依据足以认定被诉协议显失公平，原审法院认为上诉人证据不足，举证责任分配错误。综上，请求撤销原判及被诉协议。 南汇街道办事处答辩称：一、被诉协议所指向的土地非基本农田或耕地，也未达到70万平方米，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的任一情形。被上诉人因公共利益需要，通过协议形式与上诉人就房屋征收补偿事宜进行协商，上诉人作为具有独立民事责任主体的个体，与被上诉人签订协议，并不违反法律规定。二、涉案项目房屋征收补偿安置方案已公告，上诉人主张被诉协议受欺诈、胁迫所签，存在显失公平情形，但未提供证据证实。且，上诉人主张未登记建筑未被认定为违法建筑，即为合法建筑或视同合法建筑，系其混淆了未登记建筑、违法建筑和合法建筑的概念。三、上诉人对被上诉人提供的证据上其本人签名真实性提出异议，应由其承担举证责任，上诉人既不申请司法鉴定，又不提供足以推翻的证据，原审法院判决由上诉人承担举证不利后果，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼中，上诉人郑雪云提供不动产登记信息查询记录，以证明涉案房屋已办理产权登记。被上诉人南汇街道办事处提供以下证据：1.温州市华正房地产土地估价有限公司于2017年3月20日出具的温华估报征字〔2017〕第z219号房屋征收补偿估价报告，以证明被诉协议约定的涉案房屋补偿价值为81720元。2.南汇街道办事处于2020年3月2日出具的告知函，以证明被上诉人对因笔误少计算的0.2平方米建筑补偿安置权益予以调整，被诉协议不存在欺诈的情形。本院认为，上述查询记录及南汇街道办事处证据1，虽系当事人在举证期限后提供，但均与被诉协议约定的内容相关联，且评估报告作为该协议的附件，本院予以确认，其中查询记录可以证明涉案房屋土地使用权登记面积为53.3平方米，房屋所有权登记面积为65.8平方米；估价报告可以证明被诉协议约定被征收房屋补偿价值为81720元（含装饰装修等补偿11186元）。南汇街道办事处证据2虽于一审举证期限届满后提供，但系二审诉讼中形成，属于新证据，与本案具有关联，本院予以接纳，可以证明南汇街道办事处于2020年3月2日作出告知函，对被诉协议中因笔误少计的0.2平方米建筑应计的征收补偿权益予以调整，具体为：将原84档可视为合法建筑面积13.24平方米调整为13.44平方米；原可视为合法建筑的总面积26.26平方米调整为26.46平方米；原奖励予以优惠购买的面积0.76平方米调整为0.66平方米；原合计应予购买、安置的建筑面积92.82平方米调整为92.92平方米。 经审查，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。 另查明：2019年4月26日，温州市鹿城区综合行政执法局作出温鹿综认字[2019]第012-002号违法建筑认定决定书，认定涉案房屋中36.8平方米建筑于1994年后未取得建设工程规划许可建造，属于违法建筑。上诉人郑雪云不服，于次月8日提起行政诉讼，要求撤销该决定。温州市鹿城区人民法院于2019年8月23日作出（2019）浙0302行初130号行政判决，驳回郑雪云的诉讼请求，本院（2019）浙03行终750号行政判决予以维持。 本院认为：《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，因重大误解或显失公平订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，上诉人郑雪云就拟被征收房屋的基本情况、补偿安置项目及标准、补偿安置方式等，与被上诉人南汇街道办事处经自愿协商签订被诉协议，对房屋全部面积、证载面积、未登记建筑可视为合法建筑面积、不能认定为视同合法建筑等均作了明确约定，事后上诉人又依协议约定腾空房屋，足以证明被诉协议经双方合意达成。虽然协议中约定的“未经登记建筑可视为合法的建筑面积26.26平方米”，与在案证据显示“未经登记建筑可视为合法建筑面积实际应为26.46平方米”不同，但该0.2平方米建筑面积未计算的相应补偿安置权益，不足以构成上诉人因重大误解订立被诉协议。故上诉人郑雪云主张南汇街道办事处口头承诺全部建筑面积予以补偿安置，诱骗其签订协议，缺乏事实依据，其据此认为被诉协议存在欺诈、重大误解等法定撤销情形，理由不能成立。 被上诉人南汇街道办事处为实现房屋征收行政管理目标，在涉案房屋所占土地批准征收前与上诉人就拟被征收房屋补偿安置事宜进行自愿协商，并签订协议，不违反法律、法规的强制性规定，但该协议不属于法律规定的房屋征收补偿协议，亦不产生涉案房屋被征收的法律效果。被诉协议约定涉案房屋补偿安置方式为产权调换，安置房市场评估比准价为17500元/平方米，重置价结合成新补偿金额为70534.12元，装饰装修等补偿11186元，并注明附件，与被上诉人提供的估价报告载明的房屋建筑物价值与室内装修及附属物补偿金额一致。实施细则第七条规定，房屋所有权人选择产权调换的，房屋所有权人应当按征地房屋补偿方案批复公告之日房地产市场评估价值结算新房和旧房的差价。被诉协议约定估价报告确定的价值时点为2017年3月20日，虽与上述规定的“以涉案征地房屋补偿方案批复公告之日为评估时点确定被征收房屋和安置房价值”内容不符，但被诉协议并不产生法定征收以及补偿安置的法律效果，故该协议约定的评估时点不受上述规定的限制。涉案房屋征收决定作出后，仍应按法定程序进行补偿安置，即按该房屋补偿方案批复公告之日为评估时点确定被征收房屋和安置房价值。如被诉协议约定的补偿少于上述法定征收补偿金额，征收部门应与上诉人进一步协商，补充签订征收补偿协议；如协商不成，仍应依法作出征收补偿决定，但被诉协议约定的补偿金额应依法予以抵扣。上诉人郑雪云主张被上诉人在涉案土地征收决定作出前无权签订被诉协议，涉案征地房屋补偿方案批复未作出即委托评估违法，评估时点不合法，被征收房屋评估价值无合法依据等，理由均不能成立，本院不予采纳。 实施细则第十八条第（七）项规定，持有“合法宅基地审批手续”，但不符合“一三落地”安置政策条件的，住宅未经登记建筑经认定不属于可视为合法，可给予优惠购买住宅安置房，购买的套内建筑面积按相关凭证记载的面积确定，购买价格按征地房屋补偿方案批复公告之日安置房市场评估比准价的60%（上限6000元/平方米，下限4200元/平方米）计价。第十九条第（二）项规定，房屋建造于1990年4月1日至1998年12月31日期间且已取得“合法宅基地审批手续”的，根据1998年12月31日前已建成的常规结构建筑面积和“合法宅基地审批手续”记载的建筑占地面积，按就低原则确定可奖励补偿的套内建筑面积。本案中，涉案房屋合法产权建筑面积65.8平方米，土地使用权登记面积为53.3平方米，未经登记建筑可视为合法建筑面积26.46平方米，未经登记建筑不可视为合法建筑面积36.8平方米，被诉协议约定其中92.06平方米属于合法建筑，并根据上述规定计算相应的补偿安置权益。虽然被诉协议未对涉案房屋合法建筑面积予以全部补偿安置，但现南汇街道办事处已书面告知上诉人，对剩余0.2平方米建筑的补偿安置权益予以调整，承诺和被诉协议一并履行，并对漏算的原因作了合理说明，并未侵犯上诉人的实际权益，不会因此导致被诉协议被撤销。鉴于南汇街道办事处系单方调整0.2平方米建筑的补偿安置权益，上诉人如有异议，可就此另行进行救济。上诉人郑雪云主张涉案房屋中36.8平方米属于合法建筑，与生效裁判确认的事实不符；其另主张即使该部分不属于可视为合法建筑，且不符合“一三落地”安置政策条件，亦应当另行予以适当补偿安置，与上述规定相左，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条规定，原告或者第三人提出了其在行政程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。涉案未经登记建筑认定虽系被诉协议签订后由职能部门作出，但被诉协议已对该未经登记建筑面积以及不视为合法建筑面积作了约定，上诉人在本案诉讼中才对此提出异议，属于在行政程序中没有提出的理由，符合前述第三十六条规定的情形。上诉人以未经登记建筑认定程序倒置为由主张被诉协议违法，理由不能成立，本院亦不予采纳。 综上，被诉协议经双方自愿协商签订，系双方真实意思表示，既不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的法定可撤销情形，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的依法可判决撤销情形，原判驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人郑雪云上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑雪云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 章宝晓 审 判 员 戴华斌 审 判 员 杨贤斌 二〇二〇年三月五日 代书记员 刘双旋