浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行初51号 原告颜莉娜等二十五人（具体名单附后）。 诉讼代表人颜莉娜，女，1984年8月10日出生，汉族，住温岭市。 诉讼代表人张富华，男，1972年4月5日出生，汉族，住温岭市。 诉讼代表人陈春连，男，1958年6月15日出生，汉族，住温岭市。 诉讼代表人吕华良，男，1966年10月17日出生，汉族，住温岭市。 原告颜莉娜等二十五人的共同委托代理人谭光武。 原告颜莉娜等二十五人的共同委托代理人吴海。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 原告颜莉娜等二十五人诉被告浙江省人民政府土地行政征收一案，于2019年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月13日立案后依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人颜莉娜、张富华、陈春连、吕华良及委托代理人谭光武、吴海，被告浙江省人民政府的委托代理人金超到庭参加了诉讼。在本案审理过程中，双方当事人同意庭外协调，但协调未果。案经合议庭评议，本院审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。 2018年8月7日，被告浙江省人民政府作出浙土字(331081)A〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书，同意温岭市2018年度第7批次建设用地3.0939公顷（征收集体土地3.0684公顷，使用国有土地0.0255公顷）。 原告颜莉娜等二十五人诉称：原告等人系温岭市箬横镇浦头3组村民，在该村有承包地。1993年开始，浦头委会占用原告等人土地建厂房，每年支付粮食款。2018年8月7日，被告作出浙江省建设用地审批意见书，将包括原告等人承包地在内的3组土地征收为国有，但被告批准的征收土地方案却认为不存在需要安置的农业人口，致使原告等人无法得到安置补偿，原告的合法权益受到严重侵害。具体情况如下：一、被告未认真审查相关征前告知、听证、确认等必备材料，错误地认为被征土地上不存在需要安置的农业人口，审批程序违法。本案中，温岭市人民政府报送的“一书三方案”没有原告及被征地的3组农民签字确认材料，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）第十四条规定。二、被告未认真审查温岭市人民政府报送的征收土地方案，错误地认为被征土地上不存在需要安置的农业人口，审批程序违法。温岭市人民政府报送的征收土地方案补偿安置栏载明，不存在需安置的农业人口，没有货币安置和社会保险安置，政府也无需承担被征地农民基本生活保障金，但其在备注栏中却注明，征地批准后依照规定实施货币安置，并按政府文件给予基本养老保障和基本生活保障。可见，两者前后矛盾。三、被告未认真核实被征收土地性质，致使1997年已被征收为国有的土地再次被征收。1997年，为使浦头委会在3组土地上建设的工业厂房用地合法，被告批准同意将包含本案所涉土地在内的47.571亩土地征收为国有土地，并出让给浦头集体资产经营有限公司用作企业用地。即本案所涉的土地在1997年已是国有建设用地，被告于2018年8月7日作出的浙江省建设用地审批意见书显然违法。四、被告未尽审查义务，导致原告土地被征收后无法得到安置补偿，其批准征地行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十二条、十三条规定，征收农民土地的，要给农民安置补偿，以保证失地农民的生活水平不下降。现因被告批准的征收土地方案中明确不存在需安置的农业人口，没有货币安置和社会保险安置等，导致包括原告在内的3组失地农民无法获得征地补偿，失去生活来源，侵害了原告的合法权益。综上，被告作出的审批行为违法，请求撤销被告作出的浙土字（331081）Ａ〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书。本案诉讼费用由被告承担。 原告在法定期限内向本院提供了下列证据：1、原告户口本、身份证、被告组织机构代码证明，2、原告承包经营权证、领款凭单，3、台州市建设用地呈报表，4、征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书，5、浙土字(331081)A〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书及一书三方案，6、关于对温岭市2018年度计划第7批次建设用地土地补偿安置方案的批复、温岭市国土资源局征地补偿安置方案公告（批后），7、发改委备案材料，8、现场照片，9、录音和村民代表的证明，10、温岭市2018年度用地供应计划。 被告浙江省人民政府辩称：一、浙土字（331081）Ａ〔2018〕-0007号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。为实施城市规划，温岭市人民政府拟申请2018年度计划第7批次建设用地3.0939公顷，需征收集体土地3.0684公顷、使用国有土地0.0255公顷。该批次用地中2018-09-Ｆ3、2018-09-Ｆ4、2018-09-Ｆ5、2018-09-Ｆ6四个地块涉及原告所在的温岭市箬横镇浦头集体土地2.7580公顷，土地利用现状为农村宅基地。根据温岭市箬横镇土地利用总体规划（2006-2020年），涉案土地规划用途为建设用地。2018年5月29日，浦头召开村民代表大会，讨论土地征收事宜并形成村民（代表）会议纪要。2018年6月22日，温岭市国土资源局向浦头村民委员会送达听证告知书，告知有关征地事项、拟征收地块的征地补偿安置方案，以及听证等事宜。因部分村民提出听证申请，温岭市国土资源局于同年7月16日就案涉征地补偿安置事宜组织了听证。同年7月26日，浦头村民委员会与温岭市国土资源局分别签订征地补偿安置协议，对征地面积、地类、用途及位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年8月4日，温岭市住房和城乡建设规划局对案涉地块出具建设规划选址意见。受温岭市人民政府委托，台州市东方国土测绘规划设计院对案涉地块进行综合勘测调查，并于同年7月出具土地勘测定界图。2018年8月2日，温岭市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经温岭市人民政府同意后上报审批。经省国土资源厅审查，被告于同年8月7日作出浙土字（331081）Ａ〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书，同意温岭市人民政府2018年度计划第7批次建设用地3.0939公顷（征收集体土地3.0684公顷，使用国有土地0.0255公顷）。被告作出的建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、部分原告不具备诉讼主体资格。经核实，在本批次征地涉及浦头四个地块范围内，没有原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人使用的土地。上述七位原告与涉案建设用地审批行为没有法律上的利害关系，不是本案适格原告。综上，请求依法裁定驳回朱君青等七位原告的起诉，同时判决驳回其余原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府在法定期限内向本院提供了下列证据：1、浙土字(331081)A〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书，2、建设用地呈报说明书，3、农用地转用方案，4、补充耕地方案，5、土地征收方案，6、建设用地审查报告，7、建设用地面积汇总表，8、征地及听证告知及送达回执、张贴照片，9、听证纪要，10、村民（代表）会议纪要、决议，11、征地补偿安置协议书，12、土地利用总体规划局部图、规划选址意见、勘测定界图，上述1-12号证据证明被诉建设用地审批意见事实清楚，适用依据正确，程序合法。13、征地范围示意图，证明部分原告与本案没有关系。14、法律依据：土地管理法、土地管理实施条例。 本院在审理过程中调取了温岭市自然资源和规划局2019年10月18日作出的征地补偿安置方案公告（批后）。 经过庭审举证、质证，本院对双方当事人提供的证据认证如下：原告提供的证据1，被告无异议，能够证明原、被告身份情况，本院予以认定。证据2中有13份农村集体土地承包权证，其中陈梅庭（陈妹定）持有的农村集体土地承包权证记载其承包的土地为水田；陈妙青（陈国平、陈卫平系户成员）持有的农村集体土地承包权证记载其承包的土地有旱地和水田，可以证明原告陈梅庭、陈妙青、陈国平、陈卫平等人在第二轮土地承包时，承包的土地系农用地的事实，本院予以确认。张富华（户主张妹方名下）持有的农村集体土地承包权证记载其承包的土地有旱地和厂房，陈良法（陈德明、颜莉娜系户成员）持有的农村集体土地承包权证记载其承包的土地有旱地、水田和厂房，可以证明原告张富华、陈良法、陈德明、颜莉娜等人在第二轮土地承包时，部分承包土地为农用地、部分土地已建设了厂房的事实，本院予以确认。吕华富、吕华良（吕华亮）、吕宝（朱领娇之夫）、张富青、张维青的农村集体土地承包权证记载其承包的土地为厂房，可以证明原告吕华富、吕华良、朱领娇、张富青、张维青等人在第二轮土地承包时，承包的土地已建设了厂房的事实，本院予以确认。至于陈春连、朱夏玉、朱夏芳持有的农村集体土地承包权证，按照被告提供的浦头村民委员会盖章的征地范围示意图，原告陈春连、朱夏玉、朱夏芳等人土地不在涉案征地范围内，故原告陈春连、朱夏玉、朱夏芳等人持有的农村集体土地承包权证，本院不予确认。原告吕宝根并非本案原告，其持有的农村集体土地承包权证，本院不予确认。证据2中的领款凭单，被告对其关联性提出异议，但未对真实性提出异议，本院对其真实性予以确认。证据3所指的土地并非涉案土地，与本案无关，本院不予确认。证据4系征地调查告知，本院对其真实性予以确认。证据5系被诉征地批复，与被告提供的证据1相同，本院对其真实性予以确认。证据6系被诉征地批复作出之后的行政行为，与被诉行政行为合法性无关，本院不予确认。证据7、10与本案无关，本院不予确认。证据8照片不符合证据形式，本院不予确认。证据9与被告提供的村民（代表）会议纪要、决议相矛盾，本院对该证据的真实性不予认定。被告提供的证据1-12系征地报批材料，有相关单位盖章，本院对其真实性予以认定。证据13有土地所有权人浦头委会盖章，能够证明原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的土地不在涉案征地范围内的事实，本院予以确认。 经审理查明，颜莉娜等二十五人系温岭市箬横镇浦头村民。2018年5月29日，浦头召开村民代表大会，讨论土地征收事宜并形成村民（代表）会议纪要。原温岭市国土资源局分别于2018年6月8日、6月22日作出集体土地征收告知书、听证告知书，并在浦头进行了张贴。2018年7月16日，原温岭市国土资源局就案涉征地补偿安置事宜组织了听证。2018年7月26日，浦头村民委员会与原温岭市国土资源局就案涉温岭市箬横镇2018-09-Ｆ3、2018-09-Ｆ4、2018-09-Ｆ5、2018-09-Ｆ6地块分别签订征地补偿安置协议。之后，原温岭市住房和城乡规划建设局对案涉地块出具建设规划选址意见，台州市东方国土测绘规划设计院对案涉地块进行了综合勘测调查，并出具了土地勘测定界图。2018年8月2日，原温岭市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经温岭市人民政府审核，原台州市国土资源局审查及台州市人民政府审核同意后上报。经原浙江省国土资源厅审查，被告浙江省人民政府于2018年8月7日作出浙土字（331081）Ａ〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书，同意温岭市人民政府2018年度计划第7批次建设用地3.0939公顷（征收集体土地3.0684公顷，使用国有土地0.0255公顷），其中涉及温岭市箬横镇浦头有2018-09-Ｆ3、2018-09-Ｆ4、2018-09-Ｆ5、2018-09-Ｆ6四个地块的集体土地面积共计2.7580公顷。 另查明，原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的土地不在本次征地范围内。案涉土地征收前的现状为建设用地，但第二轮土地承包时，部分土地仍属于农用地。在本案诉讼过程中，温岭市自然资源和规划局重新作出征地补偿安置方案公告（批后），安排原告等人所在的浦头104个社会保障名额。 本院认为，一、关于原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的主体是否适格问题。被告浙江省人民政府对上述朱君青等七人的原告主体资格提出异议，对其他原告的主体资格未提出异议。原告朱君青等七人提供的农村集体土地承包权证和领款凭单不能证明其土地在本次征地范围内。被告提供了浦头村民委员会盖章的征地范围示意图，证明朱君青等七人土地不在本次征地范围内。因此，原告朱君青等七人与被诉征地批复行为没有法律上的利害关系，其无权提起本案诉讼。二、关于被诉征地批复行为是否合法问题。1、从被告提供的证据看，本案被征收地块符合土地利用总体规划和城乡规划。在本案征地依法报批前，相关职能部门已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农民，并举行了听证；且拟征土地现状的调查结果也已经被征地农村集体经济组织确认，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论，并签订了征地补偿安置协议。之后，原温岭市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经逐级审核、审查，被告于2018年8月7日作出被诉浙土字（331081）Ａ〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书。上述行为符合原《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条等规定的审批权限和程序。2、从查明的事实看，涉案被征收土地属于历史遗留违法用地，并非宅基地，但涉案征收土地方案却载明“本批次涉及农村宅基地2.7580公顷”，与实际不符。3、本案征地补偿虽符合原《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，但农业人口安置不符合《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、浙江省人民政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发［2014］20号）等规定。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”即征地补偿安置问题是有权机关批准征收土地的一个审查内容。浙江省人民政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》规定，“按土地利用现状办理土地征收手续，若与现状前土地用途分类征收补偿安置政策有区别的，要按有利于保护被征地集体经济组织和农民合法权益的要求落实补偿安置政策，按照现行规定从高执行征地补偿标准，并严格落实好被征地农民基本社会保障……。”即原农用地如按建设用地上报，仍应落实农业人口安置。本案中，被告批准的征收土地方案中载明需要安置的农业人口数、社会保险安置等均为零，属于征地安置不到位。在涉案被征地农业人口安置不到位的情形下，被告未严格审查即作出被诉征地批复行为违法。鉴于相应的征地实施工作已陆续开展，撤销被诉征地批复行为将对公共利益造成重大损害，且温岭市自然资源和规划局已重新作出征地补偿安置方案公告（批后），安排被征地村104个社会保障名额。因此，本院不作撤销判决。4、原告认为涉案土地已于1997年被征收为国有，与事实不符，本院不予采纳。被诉征地批复中涉及其他村的征收合法性问题，本案不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告朱君青、朱冬青、朱桂青、朱云富、陈春连、朱夏玉、朱夏芳等七人的起诉； 二、确认被告浙江省人民政府作出的浙土字（331081）Ａ〔2018〕-0007号浙江省建设用地审批意见书中涉及批准征收温岭市箬横镇浦头2018-09-Ｆ3、2018-09-Ｆ4、2018-09-Ｆ5、2018-09-Ｆ6地块2.7580公顷集体土地的行政行为违法。 本案受理费人民币50元，由被告浙江省人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 郭晓明 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年三月十日 代书记员 朱佩珍 附：原告名单及身份情况 原告暨诉讼代表人颜莉娜，女，1984年8月10日出生，汉族，住温岭市。 原告暨诉讼代表人张富华，男，1972年4月5日出生，汉族，住温岭市。 原告暨诉讼代表人陈春连，男，1958年6月15日出生，汉族，住温岭市。 原告暨诉讼代表人吕华良，男，1966年10月17日出生，汉族，住温岭市。 原告陈国平，男，1984年1月21日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头后王里8号。 原告陈妙青，男，1956年11月11日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头后王里8号。 原告陈梅庭，男，1949年1月17日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南30号。 原告陈卫平，男，1987年1月24日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头后王里8号。 原告朱明德，男，1955年10月28日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南21号。 原告朱华彬，男，1961年8月7日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河北129号。 原告朱冬青，男，1960年7月5日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南11号。 原告吕华富，男，1963年9月25日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南19号。 原告朱君明，男，1963年10月25日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南22号。 原告张富青，男，1965年5月4日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河北132号。 原告朱领娇，女，1942年3月22日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河北35号。 原告朱夏芳，男，1951年2月4日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南15号。 原告朱夏玉，男，1947年7月13日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南48号。 原告朱君青，男，1968年5月19日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南13号。 原告朱桂青，男，1966年1月17日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南12号。 原告朱云富，男，1951年8月27日出生，汉族，住温岭市箬横镇人民西路58号。 原告陈良法，男，1947年9月13日出生，汉族，住温岭市。 原告陈德明，男，1975年10月27日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河北53号。 原告张维青，男，1968年12月1日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南25号。 原告陈良云，男，1954年3月20日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河北52号。 原告陈峰，男，1981年10月26日出生，汉族，住温岭市箬横镇浦头支河南29号。