山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁06行初153号原告烟台市牟平区盛裕林场，住所地山东省烟台市牟平区观水镇八甲村。法定代表人李广文，董事长兼总经理。委托代理人陈立飞，北京市盈科律师事务所律师。被告烟台市牟平区人民政府,住所地：山东省烟台市牟平区政府大街196号。法定代表人林钰涛，区长。委托代理人王凯悦，该政府工作人员。委托代理人史卫进，山东鑫士铭律师事务所律师。被告烟台市牟平区水务局,住所地：山东省烟台市牟平区北关大街568号。法定代表人王福涛，局长。委托代理人姜旭祥，该局工作人员。委托代理人江德潮，山东霖鑫律师事务所律师。被告烟台市牟平区综合行政执法局,住所地：山东省烟台市牟平区正阳路368号。法定代表人曲大卫，局长。出庭负责人李延涛，副局长。委托代理人孙华博，该局工作人员。委托代理人徐晓，山东霖鑫律师事务所律师。被告烟台市公安局牟平分局,住所地：山东省烟台市牟平区正阳路309号。法定代表人陈传江，局长。委托代理人冯方，该分局法制室民警。委托代理人孙岳，该分局法制室民警。被告烟台市牟平区观水镇人民政府,住所地：山东省烟台市牟平区观水镇观府街51号。法定代表人王升华，镇长。出庭负责人迟正奇，政法委员。委托代理人徐晓，山东霖鑫律师事务所律师。原告烟台市牟平区盛裕林场(以下简称盛裕林场）诉被告烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）、烟台市牟平区水务局（以下简称牟平区水务局）、烟台市牟平区综合行政执法局（以下简称牟平区执法局）、烟台市公安局牟平分局（以下简称公安牟平分局）、烟台市牟平区观水镇人民政府（以下简称观水镇政府）确认行政行为违法一案，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告盛裕林场法定代表人李广文及其委托代理人陈立飞，被告牟平区政府的委托代理人王凯悦、史卫进，被告牟平区水务局的委托代理人姜旭祥、江德潮，被告牟平区执法局出庭负责人李延涛及委托代理人孙华博、徐晓，被告公安牟平分局的委托代理人冯方、张磊以及被告观水镇政府出庭负责人迟正奇、委托代理人徐晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告盛裕林场诉称，请求确认五被告在2019年5月4日将原告种植在宫格庄村的苗圃强制损毁的行政行为违法；诉讼费由被告承担。原告2014年在牟平区××××村合法租赁有200余亩耕地，经牟平区国土资源局查询，该土地性质为耕地，后在该耕地上培育有白蜡树树苗至今五年。2019年5月4日上午8时许，五被告在未出示任何执法证件、未出具预处罚告知书、未出具行政处罚决定书、没有向人民法院申请强制执行、也没有向我单位工作人员说明情况，违法武装组织纠结其单位工作人员以及社会闲杂人等200多人到我单位在观水镇宫××村的苗木基地，在我单位工作人员劝阻无果的情况下，五被告分工明确，用油锯、铲车等工具强行将原告种植在耕地上的200余亩白蜡树苗损毁，总数10万余株（平均市场单价260元一株），总价值2000多万元。因当场劝阻无效，原告工作人员当即拨打110电话报警要求牟平区公安机关立即到现场，履行法定职责，保护我公司财产不受不法侵犯；同时拨打12345市长热线，要求查清楚是谁组织领导的这次违法强拆，并依法追究其行政、刑事责任。上述事实有现场录音录像以及电话录音等为证，铁证如山，不容抵赖。退一步讲，即使原告在耕地上种植苗圃行为违法，被告也应当依法书面告知原告并出具预处罚告知书以及行政处罚决定书，原告可以在法定期限内依法提出申辩，复议或者行政诉讼，或者将树苗移植到它处，从而最大限度减少损失，并依法保障原告的法律救济权利。被告的程序违法必然导致结果的违法。五被告明知其并没有强制执法权，且程序违法，并且国务院党中央以及公安部三令五申严禁公安机关插手参与非法强制执行，却非法武装组织参与本次强制执行行动，并造成重大后果。综上所述，五被告无视国法，践踏法律，侵犯了原告的合法权益，理应受到法律的制裁和严惩，其违法甚至犯罪行为事实清楚，证据确实充分，请依法判如所请。盛裕林场为支持其诉请，向本院提供了以下证据：证据1、现场照片。证据2、新闻报道。证据3、现场录像。以上证据证明五被告共同对原告种植的苗木强制清除。证据4、牟平区国土局出具的土地规划图一部分截图，该证据证明原告种植苗木的土地性质为耕地。证据5、审批表、租赁合同、转包合同、转让合同1、转让合同2、收条，该组证据证明原告通过合法的途径承租了宫格庄村集体土地，用于生产经营，并支付了租金70万元。证据6、权责清单，该证据证明牟平区水务局才有履行强制清除阻碍行洪障碍物的职责，并且在行使该项职权时应当依法依规履行催告、决定、执行等责任，其他行政机关无权行使该权利。证据7、2019年7月烟台市牟平区政府采购招标文件，该证据在2019年7月被告招标前，未对河道管理范围进行划界，原告种植苗木的土地不属于河道管理范围。证据8、不予赔偿决定书，该证据证明被告牟平区人民政府认定涉案苗木所有权属于原告。证据9、烟台天良苗木种植有限公司（以下简称天良苗木）出具的证明，该证据证明盛裕林场涉案苗木未办理转移登记手续，未实际完成出资，涉案苗木所有权不属于天良苗木而属于原告。被告牟平区政府辩称，一、种植在牟平区××村的苗木是高杆苗木栽植，其位于牟平区政府辖区的大沽夹河河道管理范围内，违反了《河道管理条例》第二十四条之规定。2019年3月13日，山东省河长办认定该片高杆苗木是严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物。根据省、市河长制的统一工作部署，由牟平区政府下设的牟平区防汛指挥部统一指挥和安排进行河道行洪障碍物整治清理行动，进行了以下工作：1.2019年3月13日，山东省河长办认定该片高杆苗木是严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物。牟平区防汛指挥部收到该认定的通知。2.2019年3月中旬起，在牟平区防汛指挥部的调度下，观水镇政府、牟平水务局派员即对该片苗木所有权人盛裕林场法定代表人姜传杰做工作，要求其移栽清障。经过多方努力，2019年4月中旬，盛裕林场完成了10余亩苗木的移栽清障。但对涉案的剩余苗木姜传杰拒绝移栽。其后，在牟平区防汛指挥部调度下，观水镇政府协调一家企业对涉案剩余苗木进行收购，但因姜传杰要价过高未能成交。但牟平区防汛指挥部仍安排各部门对盛裕林场法定代表人姜传杰宣传政策，要求其主动清理苗木未果。3.2019年4月23日，山东省河长办印发《关于当前河湖清违清障工作部分问题的处理意见》，要求针对种植片林问题，一律限期清除。2019年4月30日，牟平区防汛指挥部通过观水镇政府通知盛裕林场法定代表人姜传杰限期清除。观水镇政府工作人员在向姜传杰送达书面通知没有成功的情况下，以电话告知姜传杰要求其于2019年5月3日前自行移栽涉案苗木完成清障，否则将强行清障。4.由于盛裕林场法定代表人姜传杰没有主动执行行洪清障义务，2019年5月4日，在牟平区防汛指挥部的部署下，由牟平水务局、观水镇政府、牟平执法局等有关部门对涉案的苗木进行了强行清障。公安牟平分局派员到场维持治安秩序。第二、盛裕林场在河道管理范围内种植高杆苗木的行为违法。但其不能证明现在其是该片高杆苗木的所有权人。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物……”及《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开釆地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”因此，盛裕林场在河道管理范围内种植树木违反我国禁止性法律规定，即便是该河道管理范围内的部分土地属于耕地也不允许种植树木和高杆作物。由于盛裕林场己经与天良苗木于2019年1月30日签订了财产移交协议，将种植在牟平区××村的高杆苗木己经由盛裕林场所有转移给天良苗木所有，并由天良苗木管理、经营和销售。因此，盛裕林场没有证据证明其对种植在牟平区××村的高杆苗木享有所有权。第三、盛裕林场不是本案行洪清障行为中的高杆苗木的所有人和利害关系人。其没有起诉的权利，应当驳回其诉讼请求。盛裕林场在行政诉状中自认，涉案种植在牟平区××村的高杆苗木所有权人为盛裕林场。而盛裕林场与天良苗木是两家各自独立的企业，独立经营独立承担民事责任。天良苗木于2019年1月29日成立，注册资本2000万元，盛裕林场是其股东，以货币认缴出资1600万元。根据烟台中级法院（2019)鲁06行初82号行政诉讼案件查明的事实，天良苗木在该诉讼中明确承认种植在牟平区××村的高杆苗木己经由盛裕林场所有转移给天良苗木所有，并由天良苗木管理、经营和销售。因此，盛裕林场在2019年11月8日起诉牟平区政府及相关行政机关案件后，以其对种植在牟平区××村的高杆苗木享有所有权为由提起新的行政诉讼，不具备行政诉讼主体资格。综上所述，山东省河长办认定该片高杆苗木是严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物，牟平区政府所属的牟平区防汛指挥部组织协调相关部门对违法的行洪障碍物进行清理的行政行为符合法律规定。请求人民法院依法驳回盛裕林场的诉讼请求。被告牟平区政府向本院提供了以下证据：证据1、烟台市河长制、湖长制管理信息系统内容截图，该证据证明是山东省河长办在3月13日将涉案苗木认定为行洪障碍物。证据2、土地使用证、界图和航拍照片，该证据证明涉案苗木位于涉案辖区的大沽夹河河道管理范围。证据3、山东省河长办印发的《关于当前河湖清违清障工作部分问题的处理意见》，该证据证明2019年4月23日山东省河长办要求对包括涉案苗木在内的种植片林问题限期清除。证据4、牟平区观水镇政府的工作说明和照片，该证据证明观水镇政府在防汛指挥部的安排下现场开展工作、向盛裕林场送达通知并协调移栽苗木要求其组织清障的过程，证明行洪障碍物的认定、清除在实体和程序上合法。牟平区观水镇政府另称，在（2019）鲁06行初82号案件中，李广文提交现场被清障树苗上贴有要求停止清障的公告，也能证明清障前向盛裕林场原法定代表人姜传杰通知了清障。但未向法庭提交相关证据材料。证据5、2019年6月天良苗木的起诉书，该证据证明原告不是涉案涉案高杆苗木的所有人，不是本案的行政行为相对人，无权提起行政诉讼。被告牟平区水务局辩称，一、原告主体不适格。本案中原告自述涉案的白蜡树苗系其在2014年租赁牟平区××××村200余亩土地种植的，对此原告并无相应证据予以证实。同时（2019)鲁06行初82号案件中天良苗木也自述其系涉案的白蜡树苗的合法所有权人，并提供了“2019年1月30日，天良苗木与盛裕林场签订的财产移交证明”，证实盛裕林场将烟台市牟平区××××村面积200余亩近十万株的白蜡树苗所有权作价1600万元转让给天良苗木所有。该财产移交证明是否合法有效，白蜡树苗的所有权现是否发生了实际转移，白蜡树苗现在的所有权人是谁，对此原告并未提供证据予以证实。因此，原告并没有证据证实其系涉案白蜡树苗的所有权人，其主张的涉案行政行为与其无关,其无权对该行政行为提起诉讼，即原告不适格，应驳回原告的起诉。二、被告牟平区水务局的主体不适格。原告诉称，牟平区水务局于2019年5月4日参与实施了将其种植在宫格庄村的苗圃强制毁损的行政行为，没有事实和法律依据，依法不能成立。本案中牟平区水务局未以自己的名义实施相关行政行为，对原告下达过任何通知、责令、处罚、强制等相关的法律文书，也未在2019年5月4日，对原告诉称的白蜡树进行清理，牟平区水务局只是作为水行政主管部门，在牟平区防汛指挥部的统一调度下到现场监督清理工作，并未具体实施清障行为，原告诉称牟平区水务局于2019年5月4日参与实施了对其种植在宫格庄村的苗圃强制损毁的行政行为没有事实和法律依据。故牟平区水务局不是原告所诉行政行为的组织或实施机关，不具有被诉行政主体资格，原告将牟平区水务局列为本案的被告诉讼主体不适格，应驳回原告对牟平区水务局的起诉。三、即便涉案的白蜡树属于原告，原告在河道管理范围内种植白蜡树的行为也是违法。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定……”的规定，即使国土部门对河道内土地定性为耕地，但并不影响其属于河道的管理范围。原告在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法，根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物……”及《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条：“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动”的规定，原告在河道管理范围内种植树木违反我国禁止性法律规定，即便是该河道管理范围内的部分土地属于耕地也不允许种植树木和高杆作物，故原告所诉的在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条：“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用”的规定，在原告拒不主动履行清除法定义务的情况下，其对违法种植的树木进行清除于法有据，原告诉称的行政行为违法不成立。综上所述，本案原告主体不适格，牟平区水务局作为本案被告主体不适格，本案原告在河道管理范围内种植白蜡树的行为违法，故原告起诉事实理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告牟平区执法局辩称，2019年5月4日，牟平区执法局根据牟平区防汛指挥部的要求指派工作人员到牟平区××××村的河道清障现场负责维持秩序，指派的工作人员未实际参与清障。据牟平区执法局所知，清障现场的苗木影响了河道的防洪，而苗木所有权人拒不清障，牟平区防汛指挥部遂组织有关部门进行了强行清障，该清障行为合法。另原告就涉案苗木已与天良苗木签订了财产转移证明，在该协议履行与否尚未明确的情况下，原告的诉讼主体资格无法确认。被告公安牟平分局辩称，根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款之规定，“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。”原告种植在烟台市牟平区××白蜡树××系××在××夹河××段河道内，属于严重影响河道行洪、危害公共安全的行洪障碍物。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款之规定，“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。”根据省、市河长办的统一工作部署，牟平区防汛指挥部组织铲除原告种植在牟平区××水镇××夹河××段河道内的白蜡树苗，被告到现场负责维护现场的秩序，防止发生过激事件，并未参与具体的树苗铲除工作。综上所述，被告不存在违法的行政行为，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告观水镇政府辩称，涉案的高杆苗木栽植在观水镇政府辖区的大沽夹河河道管理范围内，严重影响了该河道的行洪，危害公共安全，违反了《河道管理条例》第二十四条之规定。根据省、市河长制的统一工作部署及牟平区防汛指挥部的要求，观水镇政府于2019年3月起即开始对苗木所有权人盛裕林场法定代表人姜传杰做工作，要求其移栽清障。经过多方努力，2019年4月中旬，盛裕林场完成了10余亩苗木的移栽清障，但涉案苗木姜传杰拒绝移栽，后观水镇政府协调一家企业对涉案苗木进行收购，但因姜传杰要价过高未能成交，2019年4月30日，观水镇政府再次电话告知姜传杰要求其于2019年5月3日前自行移栽涉案苗木完成清障，否则将强行清障。2019年5月4日，根据牟平区防汛指挥部的部署，观水镇政府会同有关部门对涉案的苗木进行了强行清障。另盛裕林场就涉案苗木己与天良苗木签订了财产转移证明，在该协议履行与否尚未明确的情况下，原告的诉讼主体资格无法确认。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对牟平区政府提供的第1组证据，盛裕林场对证据的真实性、关联性及证明目的不认可，认为无法证明涉案苗木为行洪障碍物。经审查，该证据为政府内部网站截图，并未有正式书面文件认定涉案苗木为行洪障碍物。因此，对该证据本院依法不予采信。对牟平区政府提供的第2组证据，盛裕林场对证据的真实性、关联性及证明目的不认可，认为不能证明涉案苗木在河道的管理范围之内。经审查，相关部门提供了手绘界图及航拍图原件，原告对种植苗木位置进行指认，故该组证据可以证明涉案苗木所种植的区域为河道管理的范围，本院依法对该组证据予以采信。对牟平区政府提供的第3组证据，盛裕林场虽对其真实性提出异议，但该证据证明事实已被（2019）鲁06行初82号生效行政裁定确认，且与案件争议事实存在关联性，应当依法予以采信。对牟平区政府提供的第4组证据，盛裕林场对其真实性有异议，同时认为观水镇政府不具有清除苗木的职权，但并未提出反驳证据。本院认为上述证据中观水镇人民政府出具的证明系当事人陈述，照片中的人物也不能证明与本案有关，本院依法不予采信。对牟平区政府提供的第5组证据，盛裕林场对其真实性没有异议，本院依法予以采信。对盛裕林场提供的第1组证据，五被告对其真实性不予认可，认为无法证实是清障现场照片。经审查，该照片并未有明显的时间、地点等标志性事物，仅显示出一片空地和一颗树径两个场景，与本案被诉行政行为缺少必要的关联性，本院依法不予采信。对盛裕林场提供的第2-5、8组证据，五被告对其真实性没有异议，公安牟平分局认为其到场只是维持秩序，并没有实际参与清障行为。本院认为上述证据与案件争议事实存在关联性，应当依法予以采信。对盛裕林场提供的第6组证据，牟平水务局对其真实性和证明目的有异议，认为该截图中牟平水务局的权责事项与现行法律不符，实行强制清障的机关应是防洪指挥部。经审查，该证据来源真实性可以确认，本院依法予以采信。对盛裕林场提供的第7组证据，牟平水务局对其真实性无异议，但认为与本案没有关联。经审查，相关部门于1992年即对该区域进行过人工测绘划界，涉案范围已属于河道范围，该招标文件与本案并无关联，本院依法不予以采纳。根据本案庭审双方举证、质证情况，本院确认事实如下：2014年11月15日，案外人周树论与盛裕林场签订转让合同，将其与牟平区××××村民委员会签订的荒滩整治协议项下的权利义务转让给盛裕林场。2014年12月3日，案外人周树论与盛裕林场签订转让合同，将其与牟平区××××村民委员会签订的租赁合同项下的权利义务转让给盛裕林场。2019年1月29日，天良苗木成立，注册资本2000万元，盛裕林场作为股东之一，以货币方式认缴出资1600万元。2019年1月30日，天良苗木与盛裕林场签订财产移交证明，载明将烟台市牟平区××××村面积200余亩近十万株的白蜡树苗所有权作价1600万元转让给天良苗木所有，并由天良苗木管理、经营、销售。2019年12月16日，天良苗木出具证明称“涉案苗木的所有权未能办理转移登记手续，天良苗木不享有该片苗木的所有权，也不再对该片苗木主张所有权，天良苗木与盛裕林场一致认可盛裕林场对该片苗木享有所有权。”2019年4月23日，山东省河长办印发鲁河长办函字[2019]15号《关于当前河湖清违清障工作部分问题的处理意见》，载明：对种植片林等问题，一律全部限期清除。2019年5月4日，案涉白蜡树苗被清除。2019年5月13日，天良苗木就涉案清障行为向本院提起行政诉讼，本院作出（2019）鲁06行初82号行政裁定，因其不能证明对涉案苗木享有所有权，不具备原告主体资格，依法驳回天良苗木的起诉。各方当事人均未上诉，该裁定已生效。2019年10月14日，牟平区政府对天良苗木的行政赔偿申请作出《不予赔偿决定书》，载明涉案苗木的所有权人为盛裕林场。本院认为，一、关于本案原告主体资格的问题。原告曾与天良苗木签订财产移交证明，以涉案苗木所有权作价1600万元转让给天良苗木所有，但在（2019）鲁06行初82号一案中天良苗木因未提交证据证明涉案苗木所有权发生转移，现天良苗木出具的证明可以证实双方未对涉案苗木所有权办理转移登记手续，涉案苗木所有权归原告。结合牟平区政府作出的不予赔偿决定中亦认定原告为涉案苗木所有权人的事实，盛裕林场作为本案原告，本案行政行为对其权利义务产生实际影响，其为本案的适格原告。二、关于本案被告主体资格的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，牟平区防汛指挥部系牟平区政府依据省、市河长制的统一工作部署设立,但牟平区防汛指挥部并未有独立的组织机构代码或财务账户等,故其不能以自己的名义独立承担法律责任,依法不具有行政主体资格，清除涉案苗木的法律后果应由牟平区政府承担。故，牟平区政府为本案的适格被告。被告牟平区水务局、牟平区执法局、公安牟平分局作为牟平区防汛指挥部的成员单位，此次行动是在牟平区防汛指挥部统一指挥和组织下进行，牟平区水务局、牟平区执法局、公安牟平分局并未以自己的名义独立实施本案被诉行政行为只是在现场监督清理工作，牟平区防汛指挥部也未对组织本次清障行动进行具体职责分工，原告主张上述被告共同实施了涉案清障行动，应共同承担责任理由不当，证据不足，本院依法不予支持。因此，牟平区水务局、牟平区执法局、公安牟平分局并非本案适格被告。诉讼中，观水镇政府自认组织实施了在其辖区范围内的涉案清障行动。因此，观水镇政府是本案适格被告。三、关于本案是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。案涉苗木于2019年5月4日被清除，天良苗木于同年5月13日就涉案清障行为向本院提起行政诉讼，被以诉讼主体不适格驳回之后，原告于2019年11月8日就涉案清障行为向本院提起行政诉讼，不超过一年的起诉期限。四、关于被诉行政行为是否违法的问题。山东省河长办于2019年4月23日印发鲁河长办函字[2019]15号《关于当前河湖清违清障工作部分问题的处理意见》，载明：对种植片林等问题，一律全部限期清除。本案中，种植涉案苗木的范围属于大沽夹河河道内，属于河道管理范围，尽管国土部门对该块土地认定为耕地，但根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条的规定该性质并不影响其属于河道的管理范围。同时，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定,对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物,按照谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除。牟平区防汛指挥部作为牟平区人民政府设立的防汛指挥机构,依法具有对河道范围内阻碍行洪的障碍物作出责令限期清除和组织强行清除行为的法定职责，其对涉案苗木采取清除行动具有正当性和必要性，但仍需按照法律规定程序执行。牟平区防汛指挥部在实施涉案清除行动前并未按照《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款依法作出对行洪障碍物限期清除的决定并将相关决定送达原告，属于程序明显不当，观水镇政府进而组织实施清障行为亦缺乏有效法律依据。故，牟平区防汛指挥部和观水镇政府在2019年5月4日将原告涉案苗木强制清除行为违法。但应指出，防汛指挥部是依据《中华人民共和国防洪法》履行清除行洪障碍物的职责，该行为不属于行政强制行为，依法不适用《中华人民共和国行政强制法》有关规定。因此，原告诉被告未履行出具预处罚告知书、未出具行政处罚决定书、没有向人民法院申请强制执行违法的理由不成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第㈠项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，判决如下：一、确认被告烟台市牟平区人民政府、烟台市牟平区观水镇人民政府在2019年5月4日将原告烟台市牟平区盛裕林场种植在宫格庄村的白蜡苗圃强制清除的行政行为违法；二、驳回原告烟台市牟平区盛裕林场对烟台市牟平区水务局、烟台市牟平区综合行政执法局、烟台市公安局牟平分局的起诉。案件受理费50元，由被告烟台市牟平区人民政府、烟台市牟平区观水镇人民政府共同承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  鲁晓辉人民陪审员  迟荣庚人民陪审员  史丽娜二〇二〇年三月三十日书 记 员  闫彩玲