浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申11号再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑明亮，男，汉族，1964年5月1日出生，住浙江省金华市婺城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）金华市婺城区安地镇人民政府。住所地：浙江省金华市婺城区安地镇。法定代表人邵泽洲，镇长。委托代理人卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。郑明亮诉金华市婺城区安地镇人民政府（以下简称安地镇政府）城建行政决定及行政赔偿一案，金华市婺城区人民法院于2018年6月13日作出（2017）浙0702行初175号行政判决。郑明亮不服提起上诉。金华市中级人民法院于2018年9月13日作出（2018）浙07行终260号行政判决。郑明亮仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。一、二审法院审理查明：郑明亮系金华市婺城区安地镇郑一村村民。郑明亮自2011年开始，未经审批在安地镇××村建造了建筑面积约400平方米左右的两层木结构房屋，用于经营金华市婺城区安山健身服务部（2015年8月开业）。2016年5月20日，被告针对郑明亮的上述涉案建筑作出安政限拆〔2016〕29号责令限期拆除决定，认为涉案建筑未取得乡村建设规划许可，属违法建筑，限郑明亮于同月22日前自行拆除。因郑明亮并未自行拆除涉案建筑，被告于同月26日作出安政催〔2016〕29号催告书。该催告书载明，因郑明亮未在2016年5月22日前自行拆除违法建筑，故依法对其进行催告，限其在收到催告书的十日内自行拆除违法建筑；郑明亮有权在收到催告书的三日内进行陈述和申辩，逾期不陈述、申辩的，视为放弃陈述和申辩的权利。同日，被告又作出安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定书。该决定书载明，被告已于2016年5月20日下达责令限期拆除决定书，要求郑明亮于2016年5月22日前自行拆除违法建筑，因郑明亮逾期未拆除，经被告催告后，仍未拆除，被告将于2016年5月27日起组织力量依法进行强制拆除；如不服该决定，郑明亮可自收到决定书之日起60日内向金华市婺城区人民政府提起行政复议，或自收到决定书之日起三个月内向金华市婺城区人民法院提起行政诉讼。同日，被告将上述催告书、强制执行决定书张贴于涉案建筑墙面上，并通过电联方式向原告告知上述事宜。同月27日-28日，郑明亮自行拆除了涉案建筑物，被告给予了协助。郑明亮以被告的限拆决定不合理，违背了政策的稳定性和行政行为的信赖保护原则，严重影响老百姓的切身利益，与惠农政策背道而驰，导致本应由政府买单的失策行为成本，转嫁到老百姓身上。郑明亮请求法院判令：1.确认被告2016年5月20日作出安政限拆〔2016〕29号责令限期拆除决定书及同年5月26日作出强制拆除违法建筑公告、安政〔2016〕29号催告书、安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定书的行政行为违法，并赔偿损失400万元；2.本案诉讼费用由被告承担。在本案审理过程中，郑明亮自愿放弃部分第一项诉讼请求，请求判令：确认被告2016年5月26日作出安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定书的行政行为违法并赔偿损失400万元。一审法院认为，根据现有证据，原告的涉案建筑系未经审批而建造，属违法建设。该建筑位于乡村规划范围内，属被告所辖区域，被告有权依法对原告的违法建设行为进行处理。但，被告于2016年5月26日作出催告书后，在催告期限尚未届满的情况下，即于同日作出违法建筑处置强制执行决定，告知原告将于2016年5月27日对涉案建筑进行强制拆除，违反了行政强制法的相关规定，程序违法。原告要求确认被告作出违法建筑处置强制执行决定书的行政行为违法，于法有据，予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告的涉案建筑未经审批，属违法建设，本应依法拆除。在被告作出强制执行决定后，原告自行拆除了涉案建筑。现原告并未提供证据证明其利益因被告作出强制执行决定的行为而受到减损，故原告要求被告赔偿成本损失400万元，于法无据，不予支持。综上，对原告诉讼请求中合理合法部分，予以支持；无相关依据部分，不予支持。被告抗辩意见中合理合法部分，予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第十五条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决确认被告金华市婺城区安地镇人民政府2016年5月26日作出安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定书的行政行为违法；驳回原告郑明亮的行政赔偿请求。二审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。就本案而言，被上诉人对上诉人违法建筑处置过程中，于2016年5月26日对上诉人作出催告书，催告上诉人十日内自行拆除违法建筑，并告知上诉人有权在收到催告书的三日内进行陈述和申辩。但被上诉人在上诉人陈述申辩期限和自行履行期限均未届满的情况下，即于同日作出被诉强制执行决定，显然有违上述法律的规定。一审法院据此确认被上诉人作出的被诉强制执行决定违法并无不当，予以支持。关于被上诉人是否应当对郑明亮承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确了只有当事人的合法权益在国家机关及其工作人员履行职权时遭受侵害的，受害人才享有获得国家赔偿的权利。被诉强制执行决定指向的建筑物系上诉人未经审批建造，属违法建筑，故即便其因违法的强制执行决定而被拆除，依法也不属于国家赔偿的范围。此外，上诉人也未能提供其他合法财产因被诉强制执行决定而受到损害的确切证据。据此，上诉人提出的赔偿请求依法不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。郑明亮申请再审称：一、一二审判决认定事实的主要证据不足。一二审法院据以认定事实的证据为金华市规划局婺城分局、金华市国土资源婺城分局2016年5月6日出具的证明两份。而根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六章及适用民诉法解释第115条规定“单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签字或盖章，并加盖单位印章。”因此，在证据形式上，作为本案认定违法建筑的主要证据均不符合法律规定的证据形式，不具有证据效力。二、再审申请人在经营开始前，就得到镇政府认可的“非违法建筑”的产权证明。一直在办理涉案建筑的审批手续，因为政府部门的拖延，导致再审申请人经营投入成本扩大，政府部门的不作为负有直接责任。而且安地镇政府存在明显的选择性执法。就本案而言，应当考虑实际情况，给农家乐经营户以时间过度缓冲时间。综上，请求再审法院查清事实，发回重审或改判支持申请人一审诉讼请求。安地镇政府答辩称：五水共治过程中发现郑明亮在安地镇××村建造的建筑面积约400平方米的两层木结构房屋，用于经营婺城区安山健身服务部。答辩人就其建筑合法性分别向金华市规划局婺城分局及金华市国土资源局婺城分局查询、核实。2016年5月6日，金华市规划局婺城分局出具《证明》一份，载明该案涉建筑未办理规划审批手续。同日，金华市国土资源局婺城分局出具《证明》一份，载明该案涉建筑未办理用地审批手续。据此，郑明亮的案涉400平方米两层木结构房屋系违法建筑。2016年5月20日，答辩人对郑明亮分别作出安政限拆〔2016〕29号责令限期拆除决定、安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定。同月27日-28日，郑明亮自行拆除了案涉房屋。原审时，郑明亮对自主自愿拆除案涉房屋事实予以承认。答辩人认为，金华市规划局婺城分局及金华市国土资源局婺城分局分别主管规划审批及土地审批，案涉房屋系违法建筑事实清楚且是郑明亮自主自愿拆除，一、二审判决驳回郑明亮要求赔偿400万元请求的判项认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回郑明亮的再审请求。经审查，本院对一、二审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系因再审申请人郑明亮针对被申请人安地镇政府提起的诉讼。诉讼请求为确认被申请人安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定行政行为违法并赔偿损失。本案中，被申请人在作出被诉强制执行决定前，已经作出安政限拆〔2016〕29号责令限期拆除决定和安政催〔2016〕29号催告书行政行为。前者责令限期拆除决定认定，再审申请人案涉房屋属于未经取得乡村建设规划许可的违法建筑，并限令再审申请人限期自行拆除；后者催告书是因为再审申请人未能按照前述责令限期拆除决定的要求自行拆除而作出的催告。因此，再审申请人案涉房屋的违法建筑性质，已经在前述责令限期拆除决定中予以确定。在该行政行为未被有权主体依法撤销前，其违法建筑性质确定具有法律效力。被诉安政强拆〔2016〕29号违法建筑处置强制执行决定虽因其违反行政强制法的程序规定，被一、二审法院确认违法，但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”规定，由于再审申请人案涉房屋违法建筑性质的确定，故再审申请人提出的赔偿请求依法不能成立。一、二审法院据此驳回再审申请人诉讼请求，具备事实和法律依据，且行政程序合法。综上，再审申请人郑明亮的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人郑明亮的再审申请。（此页无正文）审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年三月三十日书记员 张 维·8·