安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终45号上诉人（一审原告）安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区洞山中路（财经大厦三楼），统一社会信用代码91340400551807206B。法定代表人黄钺，该公司总经理。委托代理人杨文荣，该公司法律顾问。被上诉人（一审被告）淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区丁山路，统一社会信用代码113404050030611677。法定代表人朱杰，该区区长。上诉人安徽省八公山文化旅游投资开发有限公司（简称八公山文旅公司）因诉淮南市八公山区人民政府（简称八公山区政府）行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。八公山文旅公司向一审法院起诉称，2010年，八公山区政府通过招商引资方式引入其公司参与淮南市八公山风景区（简称八公山景区）的景点开发建设和经营管理。同年3月26日，其与八公山区政府及案外人苏州第五建筑集团有限公司签订了《八公山风景区孙家花园景区招商引资合作开发建设经营管理意向性框架协议》。后其按照八公山区政府要求，相继完成了景区内项目土地的丈量、租用、总平面设计及划线找点、立项批准、环评审批等前期准备工作。2011年3月11日，其与八公山区政府签订了《安徽省淮南市八公山风景区项目投资开发建设及园区经营管理的合作协议》（简称《合作协议》），就合作项目、合作条件、合作方式、合作收益、权利义务和责任、违约责任等内容进行了约定。《合作协议》签订生效后，其按八公山区政府的要求投入大量资金，先后完成了青龙山生态文化园第二期项目（59亩地块）的土地征用、立项批准、环评审批及部分建设工程。2016年5月30日，淮南市人民政府在淮南市八公山区召开专题会议，研究推进该区相关工作，决定青龙山项目用地问题。由八公山区政府牵头，市国土局、规划局配合，完善手续，争取项目恢复建设。后其根据淮南市人民政府和八公山区政府的要求，将已完成征地和建设的“白塔寺下院四座”项目移交给了淮南市八公山佛教协会。然而，对项目后续建设过程中所需用地问题，虽经八公山区政府努力，却未能全部解决。其多次向八公山区政府询问合作项目如何推进，敦促解决项目用地和其他问题，答复却是无法推进。2019年10月23日，其向八公山区政府发函，通知解除《合作协议》。综上，由于八公山区政府未能履行合作协议约定的“负责以划拨或出让形式使乙方取得合法、有效、完整的合作项目建设用地的土地使用权”等主要合同义务，致合作项目无法推进，合同目的无法实现，其为此付出了大量资金、人力和物力，无从着落。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第（三）、（四）项的规定，被告延迟履行主要合同义务，经多次催告后仍不能履行，致合同目的不能实现，原告有权解除合同，并要求被告赔偿因合同解除造成的全部经济损失。八公山区政府作为一级行政主体，为实现社会公共利益或者行政管理目标，引进其公司参与地方建设，通过签订协议的形式约定双方权利义务，属行政诉讼法规定的行政协议范畴。请求：一、解除其与八公山区政府2011年3月11日签订的《合作协议》；二、判令八公山区政府赔偿因解除合同给其造成的经济损失人民币100万元（暂定）。一审法院经审理查明，2011年3月11日，八公山文旅公司作为甲方，与八公山区政府（乙方）签订了《合作协议》，对协议双方在八公山景区项目投资开发建设及园区经营管理相关事宜进行了约定。2019年10月23日，八公山文旅公司作出《解除〈合作协议〉通知书》，要求解除双方于2011年3月11日签订的《合作协议》，退出合作项目，并要求赔偿损失。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”；该法第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对于不符合前述规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，八公山文旅公司要求解除《合作协议》，并进而赔偿相关损失。该《合作协议》不属上述法律规定的行政诉讼受案范围，对其起诉，依法应予驳回。对其“判令被告赔偿因解除合同给原告造成的经济损失人民币100万元（暂定）”的诉讼请求，该院不予审查。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回八公山文旅公司的起诉。八公山文旅公司上诉称，涉案合作协议是行政协议，其就行政协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。请求撤销一审裁定，指令一审法院或其他法院对本案进行审理，依法支持其一审诉讼请求。八公山区政府答辩称，1、涉案协议系民事合同，不属于行政案件受理范围，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2、《合作协议》中约定其负责以划拨或出让形式使八公山文旅公司取得合法、有效、完整的合作项目建设用地的土地使用权，但未约定取得时间，八公山文旅公司2011年7月在未依法取得土地使用权时便开工建设，其违法开工所受处罚及造成的相应损失应由其自行承担。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，八公山文旅公司认为八公山区政府未能履行双方签订的合作协议，遂起诉要求解除双方之间签订的合作协议，并判令八公山区政府赔偿其损失。对此，涉及两个问题：一是涉案合作协议是否属于行政协议；二是八公山文旅公司诉请解除涉案合作协议，是否属于人民法院行政诉讼受案范围。关于涉案合作协议是否属于行政协议问题。根据《最高人民法院审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，八公山区政府为了贯彻落实国务院关于加快旅游业发展的意见精神，推进八公山风景区的市场化运营机制，提高八公山风景区的整体经营管理水平，挖掘八公山的丰富文化宝藏，加速八公山风景区的景区配套及周边环境的开发建设，与八公山文旅公司签订了涉案合作协议，协议约定了八公山区政府负责协调、办理并保证八公山文旅公司通过补偿、购买、无条件移交等方式获得合作项目建设用地上的现有地上物的所有权及处置权、采用投资奖励、先征后返、免除缴纳、直接补偿、无偿转让等方式对八公山文旅公司在公益项目及基础设施的投资给予一定的经济补偿等。因此，涉案协议是八公山区政府为了实现行政管理目标而签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。关于八公山文旅公司诉请解除涉案合作协议并赔偿损失是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。虽然行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定列举了属于行政诉讼受案范围的行政协议情形的是“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的”，但并不代表人民法院仅受理这几种情形，如行政相对人要求确认协议无效、撤销协议等，虽不在该项规定列举范围内，但均属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第（五）项规定，请求判决撤销、解除行政协议属于行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”。该规定第十条第二款、第十七条对请求解除行政协议的举证责任分配及裁判方式分别作出了规定。因此，八公山文旅公司认为八公山区政府未按照约定履行，要求解除合作协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审裁定驳回八公山文旅公司的起诉，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初100号行政裁定；二、本案指令安徽省淮南市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月十日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律及司法解释条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。