重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终685号 上诉人（一审原告）重庆市双英生猪养殖有限公司，住所地重庆市綦江区隆盛镇石梁村石梁社。 法定代表人覃继英，董事长。 委托代理人周厚全，重庆劲源律师事务所律师。 委托代理人邹平，重庆劲源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。 法定代表人姜天波，区长。 重庆市双英生猪养殖有限公司（简称双英生猪养殖公司）因诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）履行法定职责一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年6月15日，自然资源部办公厅复函同意原重庆市国土资源和房屋管理局的《关于重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）工程建设项目先行用地的请示》。2018年6月29日，原重庆市国土资源和房屋管理局下发《关于重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）控制性工程先行用地的通知》，同意重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）控制性工程先行用地123.7951公顷。该工程的正式用地报批材料尚未经国务院批准。双英生猪养殖公司位于重庆市巴南区隆盛镇石梁村的生猪养殖场部分位于该工程红线范围内。 2019年5月10日，綦江区政府收到双英生猪养殖公司递交的《申请协调书》，双英生猪养殖公司请求綦江区政府对其被征用的生猪养殖场的拆除范围和征地补偿标准进行协调。2019年5月13日，綦江区政府作出《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调不予受理决定书》（简称《不予受理决定书》），决定对双英生猪养殖公司递交的协调申请不予受理。綦江区政府于2019年5月16日向双英生猪养殖公司邮寄送达该决定书。双英生猪养殖公司不服该决定，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，綦江区政府具有对双英生猪养殖公司提出的行政协调申请进行协调的法定职权和职责。 《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决。”本案中，重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）工程的正式用地报批材料尚未经国务院批准，双英生猪养殖公司请求綦江区政府对其生猪养殖场的拆除范围和征地补偿标准进行协调的条件尚不具备，故双英生猪养殖公司的请求不属于征地补偿安置争议协调范围。綦江区政府决定对双英生猪养殖公司的申请不予受理，符合相关规定。綦江区政府于2019年5月10日收到双英生猪养殖公司提交的行政协调申请后，于2019年5月13日作出决定书，并于2019年5月16日通过邮寄方式告知双英生猪养殖公司，符合《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第十三条之规定,程序合法。一审法院遂判决驳回双英生猪养殖公司的诉讼请求;案件受理费50元，由双英生猪养殖公司负担。 双英生猪养殖公司上诉称，1.綦江区政府于2019年5月6日便签收了《申请协调书》，5个工作日内未作出不予受理决定，应视为已经受理。虽《不予受理决定书》的落款时间为同月13日，但同月16日才寄出，未在法定期限内履行法定职责。2.根据2011年《国土资源部、交通运输部、铁道部关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》规定，先行用地经批准后，原则上应在6个月内完成正式用地的申报。自然资源部办公厅关于该工程先行用地的复函于2018年6月15日作出，已经过一年多，綦江区政府理应已经完善农用地转为建设用地的相关审批手续。3.自然资源部办公厅关于该工程先行用地的复函要求补偿不到位的，不得动工用地。綦江区政府于2019年10月31日强拆双英生猪养殖公司养殖场，严重违法。请求撤销一审判决，责令綦江区政府履行行政协调职责。 綦江区政府没有向本院提交答辩意见。 綦江区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市国土房管局关于重庆巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）控制性工程先行用地的通知》（渝国土房管﹝2018﹞431号）《自然资源部办公厅关于巴南至綦江高速公路（渝黔高速公路扩能）控制性工程先行用地的复函》（自然资办函﹝2018﹞518号）《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调不予受理决定书》（綦江府协﹝2019﹞31号），拟证明渝黔高速公路扩能项目目前只取得了先行用地的许可，但没有取得上一级人民政府的相关用地的批准文件；綦江区政府作出的不予受理决定书事实清楚、程序合法、证据充分，符合相关法律规定。 2.《国内挂号信函收据》，拟证明綦江区政府于2019年5月16日向双英生猪养殖公司寄出不予受理决定书。 双英生猪养殖公司在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.隆盛镇石梁村土地经营权转包合同、征地红线图，拟证明双英生猪养殖公司有权要求綦江区政府按照法律规定就征地补偿事宜进行协调。 2.申请协调书、邮寄回单，拟证明双英生猪养殖公司于2019年5月4日向綦江区政府邮寄了申请协调书，綦江区政府于2019年5月6日收到了申请协调书。 经一审庭审质证，双英生猪养殖公司对綦江区政府举示的证据1的真实性、合法性予以认可，但认为无法达到綦江区政府的证明目的；认为证据2只能证明綦江区政府于2019年5月16日寄出邮件但不能显示收件人及收件地址。綦江区政府对双英生猪养殖公司举示证据1的真实性、合法性及关联性均无异议，但认为达不到双英生猪养殖公司的证明目的；对证据2无异议。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：对双英生猪养殖公司和綦江区政府举示的证据，因双方对其真实性均无异议，且与本案具有关联性，对上述证据予以采信。 二审中，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求綦江区政府补充提交其将《申请协调书》转办给具体协调工作机构的相关证据。綦江区政府在二审中提交了《重庆市綦江区人民政府办公室行政协调案件交办通知书》（綦江府协﹝2019﹞31号）。经征求意见，双英生猪养殖公司表示，此证据是在一审结束后提供，不能作为证据使用；通知书的落款日期为2019年5月8日，不能证明綦江区政府履行了法定职责，反而证明其未在法定期限内履行法定职责。 经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以确认。二审中綦江区政府补充提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 本院二审经审理查明，綦江区政府于2019年5月6日收到双英生猪养殖公司提交的《申请协调书》，同年5月8日綦江区政府作出《重庆市綦江区人民政府办公室行政协调案件交办通知书》（綦江府协﹝2019﹞31号），将申请协调案件受理事宜转交具体协调工作机构办理。 对一审判决认定的事实，与上列部分不一致的，本院予以纠正。对一审判决认定的其余事实，本院予以确认。 本院认为，本案系双英生猪养殖公司不服綦江区政府不予受理协调申请决定所引起。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”綦江区政府具有对双英生猪养殖公司提出的行政协调申请进行协调的法定职权和职责。 根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第六条第一款规定：“国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。”特定情况下的先行用地是建设用地审批程序中的特殊环节，但不是必经程序。经批准的先行用地虽然可以在正式用地报批手续完成之前先行使用土地，但不具有独立性和最终性，仍然属于整个用地审批程序的组成部分。从整个用地审批程序来看，对土地权利人权益产生最终和实质影响的是后续的征地行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此可知，协调裁决请求需进入正式征收阶段才能提出。本案中，自然资源部于2018年6月15日作出复函，同意原重庆市国土资源和房屋管理局报送的渝黔高速公路扩能工程建设项目先行用地请示，并要求于2019年6月15日前将正式用地报批。双英生猪养殖公司提交《申请协调书》时，该工程还处在先行用地阶段，双英生猪养殖公司虽主张綦江区政府理应已经完善了相关审批手续，但并未举证予以证明，本院不予支持。由于该工程项目尚未进入征收阶段，双英生猪养殖公司提出申请协调的请求尚不满足前提条件，綦江区政府作出不予受理决定并无不当。 《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第十三条规定：“区县（自治县）人民政府协调工作机构应当在收到协调申请之日起5个工作日内进行审查。对不符合受理条件的，作出不予受理决定，并书面告知申请人。”经查，綦江区政府协调工作机构于2019年5月8日收到《申请协调书》，作出《不予受理决定书》后于同年5月16日通过邮寄方式送达双英生猪养殖公司，超过了5个工作日。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法……”本案中，案涉不予受理决定内容正确合法，但因处理期限超期，属程序轻微违法。对双英生猪养殖公司主张綦江区政府未在法定期限内履行职责的上诉理由，本院予以支持。一审判决认定事实及适用法律，均有不当之处，本院依法予以纠正。但双英生猪养殖公司关于责令綦江区政府受理其行政协调申请的上诉理由于法无据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初338号行政判决； 二、确认重庆市綦江区人民政府作出《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调不予受理决定书》（綦江府协﹝2019﹞31号）的行政行为违法。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人重庆市綦江区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年三月十六日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇