河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初907号原告李保钢，男，汉族，1960年10月31日出生，住郑州市中原区。委托代理人李露，河南英泰律师事务所律师。委托代理人吴秀菊，北京华泰（郑州）律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人甘瑞，郑州市中原区棉纺路街道办事处工作人员。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。原告李保钢诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）要求确认强制拆除行为违法一案，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告李保钢及其委托代理人李露、吴秀菊，被告中原区政府的委托代理人甘瑞、郭妹欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李保钢诉讼请求：1．判决确认被告对原告所建的位于郑州市中原区郑州铁路北站西干道房屋实施拆除行为违法；2．判令承担本案全部诉讼费。事实与理由：原告系郑州铁路局职工，因工作和住房困难，向郑州铁路局提出建房申请，经审查，郑州铁路分局基层土地管理部门和郑州铁路分局管理部门分别于1995年3月25日、1996年8月23日在《铁路土地使用合同书》上签署同意使用意见，房屋建成后至被拆除前一直由原告居住使用。2019年6月9日在未履行任何法定程序的情况下，被告将原告的房屋强行拆除，且未对原告作出任何安置补偿，导致原告房屋等财产损毁，无处居住。原告认为公民的合法权益受法律保护，被告的行为不仅违反法律规定，更严重损害了原告的利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律的规定，请求依法裁判，维护原告合法权益。被告中原区政府答辩称：一、原告不按照要求自行拆除房屋，有关单位拆除涉案房屋不应当认定违法。铁路土地使用合同书早已逾期，原告无权使用土地。原告提供的建筑许可“遵守事项”明确规定，原告个人修建房屋建筑物必须服从城市统一规划，如遇国家建设需要，必须按规定按期拆除，不得借故拖延。中国铁路郑州局集团有限公司、土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》明确要求原告在2019年5月28日之前必须自行拆除房屋。由于原告逾期未拆除涉案房屋，有关单位有权予以拆除涉案房屋，拆除行为不应当认定为违法行为。二、拆除原告房屋系郑州市政府作出的，被告协助拆除行为系落实郑州市政府决定和命令而实施的一种事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。另外，棉纺路街道办事处作为中原区政府的派出机构，不是承担实施行为的主体。具体分析如下，2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电、2019年2月3日省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出口入口区域绿化工作指挥部会议纪要、2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要等形式，对郑州市辖区铁路沿线附近违法违章建筑拆除工作进行部署和安排，明确拆除了具体范围，明确牵头单位为郑州市城管局及相关指挥部，明确工作标准，明确不按期完成任务所要面临的惩罚。中原区政府为执行郑州市人民政府的决定和命令，让其派出机构实施对涉案房屋拆除，是事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。中原区政府及相关工作人员，不应当对拆除行为承担责任。三、铁路单位作为违法建筑物管理的业主单位，其参与了对原告房屋的拆除，且其承诺对拆除后果承担法律责任。四、法律不应当为难被告，若支持了原告的诉讼请求，那么被告感觉不到公平正义的存在。原告李保钢向本院提交并经庭审质证的证据如下：第一组：1．原告取得的郑州铁路分局《临时用地使用证》；2．郑铁分局郑州北车站土管费缴款证；3.1994年12月26日，原告与郑州铁路分局签订的《借用铁路土地申请审批表》及借用铁路土地平面图；4.1994年12月26日，1995年10月26日，原告向郑州铁路分局缴纳的土地临时使用费收据；5.2019年5月，原告向郑州铁路局郑州供电站缴纳的电费收据；6．被违法拆迁前房子视频；7．原告户口本（证明曾用名是李保刚）。以上证据拟证明：原告（曾用名李保刚）系涉案房屋的权利人，且涉案房屋在建造时办理了相应手续，是合法建筑，原告与本案被诉的行政行为具有法律上的利害关系，原告主体适格。第二组：8．郑州晚报报道；9．被告聘用百十名不明身份人员进行违法强拆的视频；10．原告房屋被违法强拆后的照片及视频。以上证据拟证明：被告实施了本案违法强制拆除的行为，是适格的被告。被告中原区政府对原告李保钢的证据发表质证意见如下：对第一组证据中，证据1，对其真实性无异议，对证明目的有异议。可以证明涉案房屋系临时占用了铁路有关部门的土地，该建筑不具有合法性，该建筑为违法建筑。对证据2，该证据是复印件，对其真实性有异议，该证据不能显示涉案房屋每年都交了使用费。交款证显示，批准占用土地的面积为59.6平方米，超出面积为56.4平方米。该证明还显示，原告应当每月向有关部门交付23.20元，没有显示原告连续向有关部门交款的凭证。对证据3，《借用铁路土地申请审批表》真实性无异议，对其证明目的有异议。该审批表第三页用地须知第四项不得建造永久性建筑，不得搭建高大建筑物，不得影响列车运行安全等。由于原告建设了永久性的建筑违反了该审批表规定的内容，可以证明涉案房屋为非法建筑。该用地须知中第六项显示铁路建设需要收回时，应提前一个月通知借用者，借用者应按期无偿拆除一切建筑物，将土地无条件交还铁路，如未按期交还，应承担一切引起的责任。由于原告没有按照铁路有关部门通知进行拆除，有关部门拆除涉案房屋是合法行为。对证据4，临时占用土地使用费收据，真实性有异议。该票据不是合法收据，且该票据收费的时间不具有连续性，只有1994年12月26日和1995年10月26日的发票，可以证明原告并没有按照要求连续每年交使用费，可以证明原告占用涉案土地合同已终止，涉案房屋不具有合法性，为违法建筑。对证据5，2019年5月份交电费的收据，真实性有异议。该证据显示为李保刚，而不是金字旁的钢，与本案没有关系。对证据6，被违法拆除前房屋的视频，真实性、关联性、合法性均有异议，不能认定涉案房屋与原告有法律关系。对证据7，李保钢户口本，真实性无异议，但是不能够证明李保钢，曾用名为李保刚，不能够证明为同一人，不能够证明涉案房屋与原告有利害关系。原告诉讼主体不适格。对第二组证据中，证据8，郑州晚报的真实性无异议，可以证明涉案房屋为违法建筑，该郑州晚报标题下面一行显示6月15日前规划范围内为违法建筑，可以证明涉案房屋为违法建筑。下面第一段话显示，5月20日下午郑州市城市管理局局长李雪生带领惠济区、金水区、高新区、中原区、二七区等相关负责人实地调研西干道货运铁路沿线整治工作，现场明确责任要求，即日起启动综合整治活动，6月15日之前将规划范围内的违法建筑物拆除完毕。可以证明拆除涉案房屋的牵头单位为郑州市城市管理局。下面主文中显示拆除涉案房屋的决策单位是郑州市人民政府，可以证明被告中原区政府诉讼主体不适格。对证据9、10，视频证据的真实性、合法性、关联性均有异议，可以证明涉案房屋紧靠铁路沿线，涉案房屋占用的是铁路部门国家所有的土地，涉案房屋为违法建筑，也不能证明房屋是原告所有的房屋。被告中原区政府向本院提交并经庭审质证的证据如下：1.2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电〔2018〕376号。拟证明：从2018年9月30日开始，郑州市人民政府对包括原告涉案房屋在内的环境开展综合整治工作，进行统一部署，统一要求，统一督查，拆除房屋，进行绿化。2.2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》郑政通〔2018〕52号。拟证明：该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。3.2019年2月3日《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部印发的会议纪要》〔2019〕3号。拟证明：郑州市政府主要负责人通过会议形式，对铁路沿线建筑物的拆除工作和补偿工作，进行统一安排部署。并且授权铁路沿线拆迁指挥部等组织出具的文件效力等同于郑州市人民政府。另外还制定严厉的考核通报批评制度。4.2019年4月29日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》原件一份1页。拟证明：通过建立台账确定具体拆除范围及拆除决策机构是郑州市政府相关单位，而不是被告。被告诉讼主体不适格。原告起诉被告属于起诉对象错误。5.2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市政府出示《关于违法建（构）筑物拆除的申请》原件一份1页。拟证明：河南省铁路土地管理局向郑州市政府申请对铁路沿线范围内违法建筑物、构筑物依法进行拆除，并承诺由此引发的司法纠纷由河南省铁路土地管理局负责处理。6.2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2019〕46号。拟证明：郑州市人民政府对其部署的铁路沿线违章建筑拆除工作不满意。责令郑州市城管局牵头做好铁路沿线拆迁工作，郑州市政府成立指挥部，统筹协调铁路沿线拆迁工作，通过周例会形式，协调解决各类拆迁问题。市指挥部办公室组织人员到现场进行督导，组织考核评比。7.2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建筑实施拆除的通告》。拟证明：对在7日内逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局有限公司依法联合实施拆除。8.2019年5月21日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于中原区西干道铁路拆除任务的通知》原件一份1页。拟证明：该单位依职权明确中原区的拆除任务。9.2019年5月31日中国铁路局郑州集团有限公司出具关于《郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》原件一份。拟证明：2016年之前铁路土地部门与个人签订的临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。10．《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部办公室出具的拆迁台账》原件一份8页。拟证明：该单位依职权通过建立台账明确具体拆除范围。原告李保钢对被告中原区政府提交的证据发表质证意见如下：对证据1，合法性、真实性、关联性均有异议，该证据系复印件，该证据属于政府内部明电，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，并且原告已经取得了相应的建房许可证明，明显不属于被整治的范畴。对证据2，该通告下发于2018年10月19日，通告内容明确拆除期限截止至2018年12月31日，故该证据已经失去其效力，被告不能以此作为其拆除的依据。对证据3，该证据属于政府内部纪要，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，对其关联性有异议。对证据4，关联性有异议，该通知属于内部通知，对本案原告不产生约束力，同时也充分证明了中原区政府系本案的适格被告。对证据5，该申请与本案原告没有直接的关联性。另外申请中所依据的〔2018〕52号文件已经于2018年12月31日失效，已经丧失效力，因此该申请书不具有合法性。对证据6，该证据属于内部会议纪要，不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，原告无法对其真实性予以核实。对证据7，中国铁路郑州局集团有限公司既不是行政主体，也不是被告的上级机关，不具备发布该通告的资格，该通告不具备合法性，更不是被告的执法依据，与本案无关。对证据8，该通知属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，该通知能够证明中原区政府是拆除行为的责任主体，因此是本案的适格被告。对证据9，该情况说明属于内部文件，对外不具有公示效力，不能以此约束行政相对人，该情况说明证实了中国铁路郑州局集团有限公司与原告之间的土地使用合同的真实性，也证明了原告的房屋不属于违法建筑。对证据10，该证据证明了被拆迁房屋属于原告所有，原告是本案的适格原告。根据证据规则，并综合双方当事人在庭审中发表的质证意见，本院确认事实如下：李保钢系郑州铁路局职工，1994年12月26日，李保钢向郑州铁路分局提交《借用铁路土地申请审批表》，申请自建房，申请面积116平方米，批准使用面积为59.6平方米，有效期显示为从1995年3月28日至1997年8月27日止。该申请审批表经郑州铁路分局郑州北机务段、郑铁分局郑州北车站、郑州铁路分局签署同意使用意见。后李保钢在郑州市中原区西站北街建房并居住使用。2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，要求拆除城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米范围内的违法建筑物。该通告“三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施，其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用权人应当在规定的期限内进行拆除，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担”。2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》〔2019〕3号印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收工作，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。”后郑州市人民政府作出〔2019〕46号市长办公会议纪要《关于省会铁路沿线绿化工作相关问题的会议纪要》，其中要求市城管局牵头做好铁路沿线拆迁和垃圾清运工作。2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，指出拟启动铁路西干线拆除整治工作，要求制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止”。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：“2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效”。2019年6月9日，涉案建筑物被拆除。李保钢不服提起本案诉讼。另查明：李保钢于2019年12月17日提起本案诉讼时，将郑州市中原区棉纺路街道办事处列为共同被告，在本案一审庭审中，李保钢撤回对郑州市中原区棉纺路街道办事处的起诉。本院认为：一、关于本案适格被告的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，李保钢主张中原区政府实施了本案的拆除行为，但中原区政府称其系落实郑州市人民政府的决策而实施的一种事实行为，系协助拆除，其作为郑州市人民政府的下级机关必须执行上级政府的决定和命令，故被诉拆除行为是郑州市人民政府作出的，其不是适格被告。对此，中原区政府提交的证据不能证明对李保钢涉案房屋的具体拆除系郑州市人民政府直接命令或者授意中原区政府实施的，根据事实侵权行为“谁行为，谁被告”的基本原则，中原区政府系本案的适格被告。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行需遵循的法定程序和条件，即依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中李保钢房屋被强制拆除前，其并未与中原区政府等有关部门签订拆迁补偿协议，且拆除房屋也未获得李保钢的同意。中原区政府也未提供证据证明实施强制拆除行为履行了相关法定程序。故本院依法确认被告拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府于2019年6月9日将原告李保钢位于郑州市中原区西站北街的房屋强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年三月二十五日书记员  钱梦阳