重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终49号 上诉人（一审第三人）周仕明农村土地家庭承包经营户。 诉讼代表人周仕明，男，1965年11月2日出生，汉族，住重庆市开州区。 委托代理人李枝斌，重庆四方律师事务所律师。 委托代理人李明，重庆四方律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）刘仁全农村土地家庭承包经营户。 诉讼代表人刘仁全，男，1973年11月14日出生，汉族，住重庆市开州区。 委托代理人陈淑清，重庆市开州区临江法律服务所（律师）法律工作者。 原审被告重庆市开州区人民政府，住所地重庆市开州区开州大道233号。 法定代表人蒋牧宸，区长。 委托代理人吴华平，重庆市开州区司法局工作人员。 委托代理人唐宋，重庆唐颂律师事务所律师。 刘仁全农村土地家庭承包经营户（简称刘仁全户）诉重庆市开州区人民政府（简称开州区政府）确认农村土地承包经营权一案，一审第三人周仕明农村土地家庭承包经营户（简称周仕明户）不服重庆市第二中级人民法院（2019）渝02行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，刘仁全户系重庆市开州区镇安镇白华村1组村民。2010年11月30日，刘仁全户取得原开县人民政府颁发的第18号经营权证。证上载明：小地名为“中坝”承包田的面积为0.2亩，四至为“东周仕华田、南周仕文田、西周仕中田、北堰塘”。同日，同组村民周仕明户取得原开县人民政府颁发的第14号经营权证。证上载明：小地名为“中坝”的承包田有两块，一块0.5亩承包田的四至均为“堰塘”；另一块0.2亩承包田的四至为“东周大学田、南周仕中田、西大路、北周仁刚田”。刘仁全户认为，其在1998第二轮农村土地承包中，已经取得上述四至为“东周仕华田、南周仕文田、西周仕中田、北堰塘”的0.2亩“中坝”田（也称“大田”）的承包经营权。2009年，同组村民周仕明与其调换耕种上述0.2亩承包田后，将该承包田改作鱼塘。现发现周仕明户取得的第14号经营权证登记的四至均为“堰塘”的0.5亩“中坝”承包田中，实际已包括其上述0.2亩“中坝”承包田，故起诉至法院请求：1.撤销开州区政府颁发给周仕明户的第14号经营权证；2.判令周仕明户立即归还侵占的0.2亩土地并恢复承包地的正常耕种面貌。后刘仁全户撤回第2项诉讼请求。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。《经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，开州区政府具有为重庆市开州区辖区内农村土地承包经营户颁发农村土地承包经营权证的法定职责，系本案适格被告。 刘仁全户认为开州区政府为周仕明户颁发的第14号经营权证中登记的0.5亩“中坝”承包田包含了其已承包的0.2亩“中坝”承包田，侵犯其合法权益，起诉至法院，具有本案原告主体资格。周仕明户系本案适格第三人。 通过审理，各方当事人对周仕明2009年因养鱼需要，与刘仁全调换刘仁全0.2亩“中坝”承包田修建鱼塘，且周仕明2010年取得的第14号经营权证登记的四至均为“堰塘”的0.5亩“中坝”承包田中，实际已包括刘仁全户上述0.2亩“中坝”承包田的事实无异议。本案各方的争议焦点为开州区政府将涉案争议田登记在周仕明户第14号经营权证中是否合法。开州区政府表示，涉案争议土地虽原系刘仁全户承包田，但刘仁全户已将该土地转让给周仕明户，且白华村1组提供了入户清查核实表、承包经营权确权公示表等资料，故将涉案争议土地确权给周仕明户符合法规政策的规定。对此认为，根据《经营权证管理办法》第十四条第二项“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求农村土地承包经营权证变更登记规定”、第十五条“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或者其他证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件”的规定，在农村土地承包经营权的变更登记中，开州区政府应按上述规定对申请材料进行审查。而开州区政府并未举示已按上述规定进行审查的证据，且举示的入户清查核实表、承包经营权确权公示表不足以达到涉案争议土地的承包经营权已转让的证明目的。因此，开州区政府将涉案争议土地登记在周仕明户名下证据不足，缺乏事实根据。其关于登记资料完善、程序合法的辩称理由亦不成立，应不予支持。 综上，开州区政府将涉案争议土地登记在周仕明户的第14号经营权证中的事实不清、证据不足，应予以撤销。刘仁全户请求起诉理由成立，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销开州区政府为周仕明农村土地家庭承包经营户颁发的农村农地承包权（2010）第×号农村土地承包经营权证中关于地块名称为“中坝”，面积0.5亩，四至均为“堰塘”的登记；案件受理费50元，由开州区政府负担。 周仕明户上诉称，1.一审法院已经认定周仕明户与刘仁全户进行了土地调换。2.开州区政府2010年颁发给周仕明户的第14号经营权证事实清楚，证据充分，程序合法。3.刘仁全户于2019年提起行政诉讼，超出行政诉讼起诉期限。4.周仕明户已经对调换的土地修建成鱼塘养鱼，应维护土地承包的稳定性。5.一审法院对收集的证据没有再组织开庭质证，程序违法。请求撤销一审判决，驳回刘仁全户的诉讼请求。 刘仁全户及开州区政府没有向本院提交答辩意见。 开州区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下依据、证据： 1.《经营权证管理办法》； 2.市政府渝府发〔2010〕82号《关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》； 3.白华村1社土地承包经营权汇总表； 4.白华村1社土地承包经营权确权公示表； 5.周仕明的土地承包经营权证登记簿、土地承包经营权确权颁证入户清查核实表； 6.刘仁全的土地承包经营权证登记簿、土地承包经营权确权颁证入户清查核实表。 以上依据、证据拟证明开州区政府将案涉土地承包经营权确权给周仕明户符合政策规定，也符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二项之规定。 刘仁全在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.周大学出具的证明； 2.自绘示意图2张； 3.照片5张； 4.白华村村委会出具的证明； 5.刘仁全、周仕明的农村土地承包经营权证。 以上证据拟证明开州区政府在向周仕明户颁发第14号经营权证时，未经调查核实，错误地将本属其户的“大田”承包田确权给周仕明户，已侵犯其户合法权益。 经一审庭审质证，刘仁全户对开州区政府举示1、2号依据的真实性、合法性无异议；对3、4号证据的真实性有异议，达不到证明已经公示的目的；对5号证据的合法性有异议；对6号证据无异议。 开州区政府对刘仁全户举示的1、2号证据的真实性、合法性有异议；对3号证据无异议，但不能达到证明目的；对4、5号证据无异议。 2019年9月27日，一审法院派员到涉案争议地实地查看，刘仁全委托代理人陈淑清、开州区政府委托代理人谭英成、周仕明，以及白华村村支书牟其彬、白华村1社社长周大学、刘仁全之兄刘仁孝在现场进行指界。一审法院制作了现场示意图、调查笔录，上述人员在现场示意图及调查笔录上签字确认。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：刘仁全户举示1号证据未附证人身份信息，2、3号证据未附制作说明，不符合《最高人民法院关于》关于“提供证据要求”的相关规定，不予采信；刘仁全户举示的其他证据、开州区政府举示的证据以及一审法院制作的现场示意图、调查笔录，本身具有真实性，来源合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审无异。 本院认为，诉讼主体资格一审已有阐释，本院不再赘述。本案争议焦点在于开州区政府的颁证行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对土地承包经营权的确认和公示，其本身并不创设权利。农村集体经济组织成员是否享有土地承包经营权根本上取决于相关的基础民事法律关系。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”在农村土地承包经营权变更登记中，变更的书面请求、已变更的土地承包合同等登记材料构成了行政机关变更土地承包经营权的事实基础。一般而言，行政机关只需对登记材料的形式真实有效性进行审查，如果尽到了审慎审查的义务，则人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。因此，本案应着重审查开州区政府在颁证行为中是否尽到了审慎审查的义务。根据查明的事实，开州区政府并没有审查变更承包经营权的书面请求和已变更的土地承包合同，导致就同一块承包地分别向刘仁全户和周仕明户颁发了农村土地承包经营权证，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条的规定。因此，开州区政府将涉案争议土地承包经营权证颁发给周仕明户缺乏事实根据，程序违法，依法应当撤销。 对于起诉期限问题。本案中，尽管案涉第14号经营权证在2010年即已颁发，但刘仁全户当时并不知晓该颁证行为的存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”农村土地承包经营权属于不动产物权，本案的起诉并未超过最长起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。刘仁全户的起诉状和开州区政府的答辩状中均承认2017年11月刘仁全户与周仕明户的交涉中，周仕明户向其出示了第14号经营权证。但周仕明系另一自然人，并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事实难以认定刘仁全户已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该颁证行为，只有开州区政府就此作出认定，才能使刘仁全户达到合理的内心确信。因此，刘仁全户于2019年3月19日首次就第14号经营权证提起行政诉讼并未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限。 综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、审判程序合法，上诉人周仕明户的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由周仕明农村土地家庭承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年三月三十日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇