安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终262号上诉人（一审原告）吴玲，女，汉族，1969年1月27日出生，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道118号。法定代表人陈东，区长。被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区房屋征收办公室，住所地合肥市包河大道118号。法定代表人崔效工，主任。被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区淝河镇人民政府，住所地合肥市包河区太平湖路888号。法定代表人刘文龙，党委副书记。委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。上诉人吴玲因诉安徽省合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）、合肥市包河区房屋征收办公室（以下简称包河区征收办）、安徽省合肥市包河区淝河镇人民政府（以下简称淝河镇政府）房屋拆迁管理行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告吴玲向一审法院诉称，原告对位于合肥市郊区合巢路五公里处大店商城29号的房屋及屋内设施享有合法财产权，受《中华人民共和国物权法》的保护。2019年，被告进行“祁门路（包河大道-葛大店路段）项目”建设，将原告房屋纳入征收范围之内，原告与相关部门一直未达成补偿协议。2019年8月31日，被告组织大量人员及工程设备对申请人的房屋及屋内设施进行强制拆除。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，被告在未履行合法的强制拆除程序的情况下，对原告房屋强制拆除，属于违法强拆，侵犯了原告的财产权、知情权等合法权利。特提起诉讼，请求：1.依法确认被告于2019年8月31日强制拆除原告房屋及屋内设施的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。一审被告包河区政府向一审法院答辩称，一、答辩人未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条规定:“因建设需要征收集体土地上房屋的，区人民政府应当根据发展改革、规划和国土资源管理等部门出具的建设项目立项、规划范围和土地征收等批准文件，作出房屋征收决定并公告。…”2019年3月27日，答辩人作出合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》并予以公告。案涉房屋属于征收范围。答辩人在依法征收过程中，未实施或安排他人实施行政强制拆除行为。二、答辩人既不是涉案项目的房屋征收部门，也不是涉案项目的房屋征收实施单位，因此将答辩人作为本案被告属于主体不适格。根据合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》，答辩人决定征收祁门路(包河大道-葛大店路段)项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物，确定征收部门为包河区征收办，征收实施单位为淝河镇政府。答辩人既不是涉案项目的房屋征收部门也不是房屋征收实施单位。因此将答辩人作为本案被告属于主体不适格。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第〔三〕项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据;《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第(二)项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料;《最高人民法院关于行政诉讼证据若于问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合上述规定，被答辩人应当对被诉行政行为是否存在承担初步的证明责任。而本案中，被答辩人在起诉时，未能证明答辩人实施了强制拆除案涉房屋的行为，因此其对答辩人的起诉无事实和法律依据。综上，请求法院驳回对答辩人的起诉。一审被告包河区征收办向一审法院答辩称，一、答辩人并非房屋征收实施单位并非本案的适格被告。《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政［2014］175号)第三条第二款规定，各区人民政府负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。根据合(包)房征决［2019］第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》，包河区政府已确定祁门路(包河大道-葛大店路段)项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。答辩人并非房屋征收实施单位，并未实施强制拆除行为，并非本案适格被告。二、答辩人在此次房屋征收过程中，主要职责为拟定补偿方案报区政府，组织论证补偿方案并公布征求意见，组织社会稳定风险评估工作，拟定房屋征收决定公告和房屋征收补偿决定，报区政府发布。答辩人未实施拆除行为，亦未组织实施或委托他人实施强制拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第(二)项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料;《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。被答辩人在起诉时，未能证明答辩人实施了强制拆除行为，其起诉缺乏事实和法律依据。综上，答辩人并非房屋征收实施单位，未实施或委托他人实施强制拆除行为。被答辩人起诉答辩人强制拆除其房屋，没有事实及法律依据，请求法院驳回其对答辩人的起诉。一审被告淝河镇政府向一审法院答辩称，一、案涉项目征收程序合法。2016年3月3日，原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局作出《征地补偿标准及安置途径告知书》，拟征收32.6205亩集体土地，用地项目名称包河区交通运输地块七(祁门路)进行告知。2016年7月8日，安徽省人民政府同意合肥市人民政府对淝河镇葛大店社居委用地范围内集体农用地转为建设用地并征收为国有，作出《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》(皖政地[2016]695号)。2016年7月15日，原合肥市国土资源局、合肥市人力资源和社会保障局依据省政府的《批复》作出《征地补偿安置方案公告》(合国土包征案[2016]21号)。2019年3月27日，区政府作出《合肥市包河区房屋征收决定》(合(包)房征决[2019]第(3)号)，《合肥市包河区房屋征收决定公告》合(包)房征告[2019]第(3)号，确定征收部门:合肥市包河区房屋征收办公室，实施单位:合肥市包河区淝河镇人民政府，同时一并附《祁门路(包河大道-葛大店路段)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、适应政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照(效)面积的确认等问题作出详细规定。案涉房屋在征收范围内，答辩人进行征收行为合法。二、被答辩人同意将房屋移交给答辩人。2017年5月31日，葛大店社居委与合肥一郎机械施工有限公司签订一份《拆旧安全责任状》，委托该公司拆除淝河片区葛大店片项目工程所涉辖区房屋等旧建筑。被答辩人户对征迁政策存在分歧，案涉房屋两侧相邻房屋均已经拆除，仅剩余的被答辩人户的两层房屋有建材坠落和倒塌的安全隐患，经过包河区卫计局、淝河镇政府多次上门宣传解释征收政策，协商补偿安置工作，被答辩人户对道路征收表示理解，同意将案涉房屋拆除，并在清空室内物品后搬出自住被征收房屋，房屋处于空置状态，双方一直就安置补偿进行协商。由于被答辩人户同意拆除并搬迁，因此葛大店社居委要求合肥一郎机械施工有限公司将已空置的房屋拆除。综上所述，案涉项目征收程序合法，且被答辩人同意拆除房屋，请求法院依法驳回被答辩人起诉。一审法院审理查明，2019年3月27日，包河区政府作出合(包)房征决[2019]第(3)号《合肥市包河区房屋征收决定》并进行公告。征收项目为祁门路(包河大道-葛大店路段)，公告确定征收部门为包河区征收办，征收实施单位为淝河镇政府，同时一并附《祁门路(包河大道-葛大店路段)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》，对征地征迁范围、适应政策依据、征收补偿安置方式、房屋有照(效)面积的确认等问题作出规定。原告吴玲系包河区大圩乡学塘村居民，在征迁范围内有商业用房，位于原合巢路五公里处大店商城29号，建筑面积73.71平方米。因个人诉求与补偿安置方案不符，经征收实施单位工作人员多次沟通未果，拒绝签订征收补偿协议。经淝河镇政府委托，拆迁公司于2019年8月31日将上述房屋拆除。在诉讼过程中，淝河镇政府自认案涉房屋的拆除系其委托拆迁公司实施。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告吴玲以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为共同被告，请求确认其共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明上述被告共同实施了强制拆除行为，故其起诉缺乏基础事实依据。在审理过程中，被告淝河镇政府认可涉案房屋的拆除由其委托拆迁公司实施。根据行政法基本原则，本案的适格被告应为淝河镇政府，本案应属于淝河镇政府所在地的基层人民法院管辖。经一审法院释明，原告吴玲仍坚持以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为被告起诉，其起诉的被告不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项之规定，裁定驳回原告吴玲的起诉。案件受理费50元，退还原告。吴玲上诉称，一审裁定存在事实不清、证据不足等诸多情况，依法应当撤销，具体理由如下。1、上诉人认为根据被上诉人包河区人民政府提交的《合肥市包河区房屋征收决定书》，涉案项目的主体单位为包河区人民政府，房屋征收办公室及淝河镇政府仅是在包河区人民政府政府赋予行政职权范围内，具体负责涉案项目的具体实施工作，应当对涉案项目承担法律责任，同时包河区征收办作为包河区人民政府确认的房征收部门，而淝河镇政府受包河区征收办委托从事房屋征收工作，根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》25条之规定，本案包河区征收办公室应当作为本案适格被告，原审法院仅以被上诉人淝河镇政府自认拆除为由，就认定了包河区政府及包河区征收办不是本案适格主体，明显违反法律规定。2、原审过程中，上诉人提交了拆除前后的视频录像材料，从录像内容来看，本案的拆除行为明显不仅是淝河镇人民政府政府实施的，包河区征收办也是本案拆除的主体之一，另外虽然没有直接的证据证明包河区人民政府参与了拆除，但是在多次拆除过程中，包河区人民政府的工作人员也出现其中，根据上述证据可以确认的是，整个拆除行为，三被上诉人均参与其中，不仅仅是淝河镇政府，如果没有其他二被上诉人的许可，淝河镇政府不可能组织违法拆迁，因此原审法院忽略上述证据直接以淝河镇政府的意见作为定案依据，明显证据不足。3、本案涉及上诉人的房屋在强制拆除之后，其部分残骸已经被清理，上诉人认为，如果包河区政府及征收办并没有参与此事，那么作为涉案项目主体的一级政府及征收单位，应当在发现违法行为之后及时制止淝河镇政府后续违法行为，而不是借此对上诉人的残骸进行清理。因此，上诉人认为，其拆除行为系三被上诉人共同实施，应当共同承担违法责任。综上，原审判决事实不清、证据不足，侵害了上诉人的合法权益，请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人淝河镇政府答辩称，一审裁定事实认定清楚，法律适用正确，恳请维持原裁定，驳回被答辩人的上诉。1、在本案中，被答辩人以包河区人民政府、包河区征收办、淝河镇人民政府为共同被告，请求法院确认三被告共同实施的强制拆除行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明包河区人民政府、包河区征收办与淝河镇人民政府共同实施的强制拆除行为，起诉缺乏基础事实证据，根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，一审法院已认定包河区人民政府未实施强制拆除行为，被告主体不适格且违反级别管辖，不符合起诉条件，经一审法院释明后，被答辩人仍坚持以包河区人民政府、包河区征收办、淝河镇人民政府为共同被告，一审法院根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第一项和第三项的规定，裁定驳回其起诉事实认定清楚，法律适用正确，恳请二审法院维持原裁定。2、经被答辩人同意将案涉房屋移交给答辩人，不构成强制拆除。案涉区域征迁项目开始后，被答辩人户对征迁政策存在分歧，且案涉房屋两侧相邻房屋均已经拆除，仅剩余的被答辩人户的两层房屋有建材坠落和倒塌的安全隐患，经过包河区卫计局、淝河镇政府多次上门宣传解释征收政策，协商补偿安置工作，被答辩人户对道路征收表示理解，同意将案涉房屋拆除，并在清空室内物品后搬出自住被征收房屋，房屋处于空置状态，双方一直就安置补偿进行协商。由于被答辩人户同意拆除并搬迁，因此答辩人要求拆迁公司将已空置的房屋拆除，不构成强制拆除。综上所述，本案共同被告主体不适格，且被答辩人同意拆除房屋，一审法院裁定驳回被答辩人起诉事实认定清楚，法律适用正确，请求二审法院依法维持原裁定，驳回被答辩人的上诉。吴玲向一审法院提交下列证据：证据一、房屋所有权证。证明原告对房屋享有合法所有权。证据二、房屋被强拆前后的照片及录像。包河区政府向一审法院提举下列证据：证据一、《合肥市包河区房屋征收决定》（合(包)房征决[2019]第（3）号）；证据二、《合肥市包河区房屋征收决定公告》（合(包)房征告[2019]第（3）号）。证明：1、被告依法作出征收决定确定房屋征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，房屋征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府；2、案涉房屋征收程序合法。包河区征收办向一审法院提举下列证据：证据1、合肥市包河区房屋征收决定公告（合(包)房征告[2019]第（3）号）。证明：1、2019年3月27日，合肥市包河区人民政府作出合(包)房征决[2019]第（3）号房屋征收决定并在政府信息公开网公告；2、合肥市包河区人民政府已确定祁门路（包河大道—葛大店路段）项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府，被告并非房屋征收实施单位。淝河镇政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：1、《合肥市包河区房屋征收决定》（合(包)房征决[2019]第（3）号）、《合肥市包河区房屋征收决定公告》（合(包)房征告[2019]第（3）号）；2、《祁门路（包河大道—葛大店路段）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》。证明：1、合肥市包河区人民政府作出征收决定并予以公告，淝河镇政府按照征收决定内容实施房屋征收工作；2、案涉项目征收程序合法。第二组证据：3、拆旧安全责任状；4、现场照片；5、情况说明。证明：1、葛大店社居委与一郎公司签订拆除协议；2、双方多次协商，原告自愿搬出房屋；3、房屋室内无物品，对房屋进行了评估，并送达被征收人。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案的争议的焦点是上诉人起诉的被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。所谓“有明确的被告”包含两个层面的含义：一是形式上适格，即起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关；二是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人以包河区政府、包河区征收办和淝河镇政府为共同被告，请求确认三行政机关共同实施的强制拆除行为违法，但上诉人提供证据并不能证明三行政机关共同实施了强制拆除行为，且包河区政府、包河区征收办也否认参与或实施了拆除行为，而淝河镇政府自认涉案房屋的拆除由其委托拆迁公司实施，淝河镇政府是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力，故本案的适格被告应为淝河镇政府，应由淝河镇政府所在地的包河区人民法院管辖。根据最高人民法院指导意见，被诉行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素，如果有两个以上不同层级的行政机关作为共同被告，应当按“就高不就低”的原则，以级别最高的行政机关确定级别管辖。当共同被告中层级较高的行政机关在立案后经审查被认为不是适格被告时，应当在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉后，依照《行政诉讼法》第二十二条的规定将案件移送有管辖权的基层人民法院，不应一并驳回起诉。本案即属于上述指导意见规定的情形，一审法院已经向上诉人释明，但上诉人拒绝变更被告和管辖法院，一审法院应当驳回上诉人对包河区政府、包河区征收办的起诉，而将上诉人对淝河镇政府移送包河区人民法院管辖。故，一审法院一并驳回上诉人的起诉不当，但对上诉人的诉权并未造成实质影响，其仍可以向有管辖权法院提起诉讼，本院依法予以指正。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。吴玲的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月三十日法官助理王春玲书记员潘玉丹附：所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。