呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行终14号上诉人（原审原告）陕西向民建筑劳务工程有限公司，住所地陕西省西安市雁塔区建工路东段教育公寓1单元702室。法定代表人：徐兴国，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：李灵刚，陕西众致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）呼和浩特市回民区安全生产监督管理局，住所地呼和浩特市回民区新华西街49号。负责人：赵志刚，该局局长。委托诉讼代理人：赵红兵，男，该局工作人员，现住呼和浩特市。委托诉讼代理人：孙雨情，女，该局工作人员，现住呼和浩特市。上诉人陕西向民建筑劳务工程有限公司（以下简称陕西向民公司）因不服呼和浩特市回民区安全生产监督管理局（以下简称回民区安监局）于2018年8月16日作出的（回）安监管罚字[2015]第（3）号《行政处罚决定书》，并请求撤销该行政行为纠纷一案，不服呼和浩特市回民区人民法院(2018)内0103行初29号行政判决，向本院提起上诉。经阅卷、调查和询问当事人，各方当事人均未提交新的证据，亦未提出新的事实或理由，本院依法决定不开庭审理，并向当事人予以释明。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年10月21日晚回民区大庆路水岸新巢工地6号楼发生一起高空坠落事故，事故导致一人死亡。陕西向民建筑劳务工程有限公司内蒙古分公司是水岸新巢项目的劳务分包单位，陕西向民公司向罗某就水岸新巢5、6、7、8号楼的施工进行授权，由罗某负责该项目施工的全部事项，罗某以陕西向民建筑劳务工程有限公司内蒙古分公司的名义分包了该项目的劳务。另查明，2015年6月1日，回民区安监局向陕西向民公司作出（回）安监管罚字〔2015〕第（3）号行政处罚决定书，该决定书载明“…以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第三条、第四条、第二十一条、第二十八条、第三十六条、《建设工程安全生产管理条例》第三十七条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予罚款人民币贰拾万元的行政处罚。罚款自收到本决定书之日起15日内缴至呼和浩特市回民区财政局集中管理、预算外资金专户，账号:×××，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向回民区人民政府或者呼市安监局申请行政复议，或者在三个月内依法向回民区人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行。…”。2015年12月20日，本院对于回民区安监局申请强制执行其向被执行人陕西向民公司作出的（回）安监管罚字〔2015〕第3号行政处罚决定书一案，作出（2015）回执他字第00002号行政裁定书，决定不准予强制执行回民区安监局作出的（回）安监管罚字〔2015〕第（3）号的行政处罚决定书。再查明，2018年1月10日，回民区安监局向陕西向民公司作出（回）安监罚〔2018〕1号行政处罚决定书，该决定书载明，…以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第三条、第四条、第二十五条、第三十二条、第四十一条、《建设工程安全生产管理条例》第三十七条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予处人民币贰拾万元（200000元）罚款的行政处罚。处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至工行内蒙古分行营业部大北街支行，账号:×××，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向回民区人民政府或者呼和浩特市安全生产监督管理局申请行政复议，或者在6个月内依法向呼和浩特市回民区人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行。”2018年6月26日，本院对于陕西向民公司请求法院依法撤销被告于2018年1月10日作出的（回）安监罚〔2018〕1号行政处罚决定一案，作出（2018）内0103行初17号行政判决书，判决撤销（回）安监罚〔2018〕1号行政处罚决定书。又查明，2018年8月9日，回民区安监局向陕西向民公司作出回安监管发[2018]27号《关于对陕西向民建筑劳务工程有限公司下达的安全生产行政执法文书更正说明》，该文件载明“我局将补发此文件所附的文书，以更正之前对你公司下达的行政处罚文书。同时我局撤销对你公司下达的行政处罚告知书（回）安监罚告[2018]1号、行政处罚听证告知书（回）安监听告[2018]1号、行政处罚决定书（单位）（回）安监罚〔2018〕1号、缴纳罚款催告书（回）安监催[2018]1号。并请公司自收到更正说明文件及更正文书后，尽快将原文书交回回民区安全生产监督管理局。（原文书为：1、安全生产行政执法文书行政处罚告知书（回）安监管罚告字[2015]第（6）号；（2015年5月12日作出）。2、安全生产行政执法文书行政处罚听证告知书（回）安监管听告字[2015]第（1）号（2015年5月12日作出））。对你公司下达的所有行政执法文书，以此文件附件所列文书为准。附件：1、安全生产行政执法文书行政处罚告知书（回）安监管罚告字[2015]第（6）号（2018年8月9日作出）；2、安全生产行政执法文书行政处罚听证告知书（回）安监管听告字[2015]第（1）号（2018年8月9日作出）。”2018年8月9日，被告回民区安监局向陕西向民公司作出（回）安监管听告字[2015]第（1）号《行政处罚听证告知书》，载明“现查明，你（单位）存在下列行为：2014年内蒙古尖峰房地产开发有限责任公司水岸新巢小区工地6号楼发生一起高空坠落生产安全事故，…，拟对你（单位）作出处人民币贰拾万元（200000元）罚款的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，你（单位）有要求举行听证的权利。如你（单位）要求举行听证，请在接到本告知书之日起3日内向呼和浩特市回民区安全生产监督管理部门提出书面听证申请。逾期不提出申请的，视为放弃听证权利。”2018年8月9日，回民区安监局向原告作出（回）安监管罚告字[2015]第（6）号《行政处罚告知书》，告知原告有陈述及申辩的权利。2018年8月16日，回民区安监局向原告作出回安监管发[2018]29号《关于对陕西向民建筑劳务工程有限公司下达的安全生产行政执法文书更正说明》，该文件载明“我局于2018年8月9日向你公司做出补正文书（安全生产行政执法文书行政处罚听证告知书（回）安监管听告字[2015]第（1）号），截止2018年8月16日，我局未收到你公司书面或口头听证申请。现我局将补发此文件所附的文书，以更正之前对你公司下达的行政处罚文书。并请你公司自收到更正说明文件及更正文书后，尽快将原文书交回回民区安全生产监督管理局。（原文书为：安全生产行政执法文书行政处罚决定书（单位）（回）安监管罚字[2015]第（3）号（2015年6月1日作出）。对你公司下达的所有行政执法文书，以此文件附件所列文书为准。附件：安全生产行政执法文书行政处罚决定书（单位）（回）安监管罚字[2015]第（3）号（2018年8月16日作出）。2018年8月16日，回民区安监局向陕西向民公司作出（回）安监管罚字[2015]第（3）号《行政处罚决定书》，该决定书载明：“2014年10月21日，内蒙古尖峰房地产开发有限责任公司水岸新巢小区工地6号楼发生一起高处坠落生产安全事故。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第三条、第四条、第二十一条、第二十八条、第三十六条、《建设工程安全生产管理条例》第三十七条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予罚款人民币贰拾万元（200000元）的行政处罚。处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至呼和浩特市回民区财政局集中管理预算外资金专户，账号:×××，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向回民区人民政府或者呼市安监局申请行政复议，或者在六个月内依法向回民区人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行。”原审法院认为，本案系安全生产行政处罚纠纷，争议焦点为：1、回民区安监局作出的（回）安监管罚字[2015]第（3）号《行政处罚决定书》是否认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序；2、陕西向民公司的诉讼请求是否应当予以支持。针对第一个争议焦点，陕西向民公司对案外人罗某就水岸新巢项目的施工进行授权，罗某以陕西向民建筑劳务工程有限公司内蒙古分公司名义分包了该项目的劳务，陕西向民公司未就其向罗某出具的授权委托书上的公章真伪进行鉴定，其主张罗某存在私刻公章的情形却并未举证证明，故本院依法认定陕西向民公司实际就该项目向罗某进行了授权，故回民区安监局依据该授权委托书认定陕西向民公司应当承担相应的安全生产责任的主张并无不当，回民区安监局认定事实清楚。关于陕西向民公司主张回民区安监局存在对同一违法行为给予两次以上罚款的情形，回民区安监局于2018年1月10日向陕西向民公司作出（回）安监罚〔2018〕1号行政处罚决定书，该行政行为经生效裁判予以撤销，于2018年8月16日对（回）安监管罚字[2015]第（3）号《行政处罚决定书》作出更正，并告知陕西向民公司将原行政处罚决定书交回同时向其送达了更正后的行政处罚决定书，以上事实说明并不存在重复罚款的情形，陕西向民公司的该主张不能成立。回民区安监局在作出行政行为前依法告知了陕西向民公司享有陈述、申辩及举行听证的权利，符合法定程序。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条之规定“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定罚款：…（二）发生较大事故的，处20万元及以上50万元以下的罚款”，因本次事故导致一人死亡，回民区安监局决定给予陕西向民公司罚款200000元的行政处罚决定，适用法律法规正确。针对第二个争议焦点，回民区安监局作出的（回）安监管罚字[2015]第（3）号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，故陕西向民公司的诉讼请求无事实及法律依据。本院对其请求不予支持，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陕西向民建筑劳务工程有限公司的诉讼请求。陕西向民公司不服判决，向本院提起上诉：1、请求撤销(2018)内0103行初29号行政判决,依法改判或者发回重审2、判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。事实与理由如下:第一，一审法院认定事实不清。一、上诉人并未与内蒙古尖峰房地产开发有限责任公司、广西华南建设集团有限公司建立合作关系;二、上诉人曾经仅针对江苏宏盛建设工程集团有限公司的工程给罗某授权过,但涉及内蒙古尖峰房地产开发有限责任公司水岸新巢小区工地,是罗某私刻公章与其签约；三、上诉人在得知2015年的处罚之后,便与罗某沟通过,罗某已经承诺去交罚款;四、罗某私刻的公章是“陕西向民建筑劳务工程有限公司内蒙古分公司”,而上诉人在内蒙古并没有分公司,在工商系统无法查到相关的营业执照或者登记。上诉人曾于2015年6月19日在《北方新报》上刊登声明,说明上诉人没有挂靠单位,更没有成立内蒙古分公司,而是有人拿着上诉人的资质,伪造内蒙古分公司公章,在内蒙古自治区内洽谈项目,签订工程合同,如若因此发生问题,上诉人概不负责。2015年12月8日在呼和浩特市回民区人民法院举行的公开听证会上,上诉人就相关情况已作出说明而被上诉人不顾基本事实对上诉人作出罚款的处罚,使得处罚的对象不适格,严重损害了上诉人的名誉与权益。在一审庭审过程中,上诉人就其在内蒙古无分公司以及公司并没有刻有“陕西向民建筑劳务工程有限公司内蒙古分公司”的公章等事实已经举证说明过,但一审法院仍以上诉人未就其向罗某出具的授权委托书上的公章真伪进行鉴定,未举证证明罗某存在私刻公章的情形,即认定上诉人实际就该项目向罗某进行了授权,认为被上诉人依据该授权委托书认定上诉人应当承担相应的安全生产责任的主张并无不当。上诉人在内蒙古既无分公司,就不可能会有内蒙古分公司的公章以及授权他人去签订合同,使得自己承担莫须有的责任,这样的行为既不符合常理,也不利于公司的有效发展,上诉人作为正常经营的劳务公司,为何要做如此不利于自身发展的行为,显然此事上诉人并未参与其中,只是被承担行政处罚。而一审法院认定被上诉人作出的行政处罚决定并无不当,显然无事实依据,明显损害了上诉人的权益,不利于上诉人权利的维护。第二、一审法院法律适用错误。理由如下:1、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。申请法院强制执行,需要行政决定有最终的确定力和执行力,且有期限的限制。所谓“确定力和执行力”是指当事人没有在法律规定提起行政救济的期限内提起行政救济,则自此期限届满之日起,行政决定就具有了最终的确定力和执行力,行政机关就可以申请法院强制执行。也就是说,从当事人行使行政救济的法定期限届满之日起三个月内,可以申请人民法院强制执行,这样的规定是为了促使行政机关及时提出执行申请,提高行政效率。《中华人民共和国行政处罚法》第54条第二款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。”虽然相关法律赋予行政机关主动改正错误的权利,但结合上述行政机关申请法院强制执行的要求来看,被上诉人在申请强制执行期限届满之前就应该对其错误进行更正,以确保其申请强制执行的依据具有执行的效力,而非是在超过法定期限已经两年多的时间内一直毫无作为使得其所作出的行政处罚决定无法执行时,在长达三年之后向上诉人发出更正说明及更正后的《行政处罚决定书》。在法律规定的期限内,被上诉人并没有履行其职务行为,后续又在没有法律依据的情况进行所谓的“补救措施”,以弥补其“过错”,其行为明显与相关的法律规定及立法意指不符。我国行政法的基本原则是法无明文规定不可为,无论是处罚期限还是申请强制执行的期限,都有相关的法律规定,而非给予行政机关无限拖延的时间,而被上诉人的此种做法明显与法理精神背道而驰,也严重损害了上诉人的权益与声誉。2、《中华人民共和国行政处罚法》第24条“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”被上诉人于2015年6月1日第一次作出(回)安监管罚字(2015)第(3)号行政处罚决定书因告知期限有误,存在明显的瑕疵,严重损害了上诉人的权利,故法院裁定不予强制执行,随后被上诉人并未进行任何改正,而是在2018年1月10日,被告作出(回)安监罚(2018)1号行政处罚决定书,说明其自身已经否定了第一次作出处罚决定书的效力。经法院审理之后,认为被上诉人违反了《中华人民共和国行政处罚法》第24条“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”的规定,判决撤销(回)安监罚(2018)1号行政处罚决定书。随后,被上诉人在无计可施的情况之下,便“借尸还魂”,打着更正其第一次处罚决定错误的幌子,行第三次行政处罚之实。被上诉人第一次的所做的处罚决定书已无任何执行效力,在内容上和程序上均存在严重瑕疵,在第一次的处罚决定已经没有任何意义的情况之下,第三次作出的更正决定实质上就是一次新的处罚决定,即被上诉人对上诉人的同一违法行为,给予了三次相同的罚款处罚决定,明显的违反了我国《中华人民共和国行政处罚法》第24条的规定。被上诉人试图以侵害上诉人的合法利益来掩盖其失职行为,用一个错误去掩盖另一个错误,明显违背了行政处罚的初衷。法无明文规定不可为,被上诉人不仅牺牲上诉人的权益为其补救,更是逾越其权限一而再,再而三对上诉人进行处罚,其行为明显于法不和。结合本案事实及上述法律规定来看,被上诉人在第一次作出行政处罚存在明显错误的情况下,并未进行任何更改,也未采取其他措施,而是在2018年1月份作出一份新的行政处罚决定书,且并未谈及对于2015的行政处罚决定是如何处理,是否定还是更改经法院处理后,认定其行为是一次新的行政处罚决定而判决撤销。如此可知,2018年作出的判决即是对于2015年处罚决定的否定,否则为何要作出新的处罚决定,而在新的处罚决定被撤销后,被申请人再次对已经否定的2015年的处罚决定进行更改而后进行处罚,明显是一次于法无据的补救措施,并没有相应的行政法的授权,这样损害行政相对人利益的行为明显是不应该被允许的,是应该被禁止的。而一审法院仅仅认定并不存在重复罚款的情形便认为被上诉人的行为适用法律法规正确,符合法定程序,显然有些武断,对于更为核心的权限问题并未谈及,这种行为严重损害了行政相对人即上诉人的合法权利,更是对于被上诉人越权行为的一种放任,显然不利于行政法律的正确实施与适用。综上所述,被上诉人对上诉人2018年8月16日作出的(回)安监管罚字(2015)第(3)号行政处罚决定书,缺乏事实与法律依据,严重违背行政程序,而一审法院对于上述期限以及三次处罚决定之间是何关系等问题避而不谈,仅仅针对公章的真伪以及是否是第二次行政处罚进行认定,并未将本案涉及的诸多问题一一进行解决,避重就轻,明显不利于上诉人的权利保障。被告回民区安监局辩称，我局作出的（回）安监管[2015]第（3）号行政处罚决定书时，因处于法律更替时期，我局作出文书时适用的法律依据是修改之前的《中华人民共和国行政诉讼法》，后经回民区法院裁定在起诉期限告知方面存在错误，申请执行之时尚未超过法定起诉期限，虽然不予强制执行，但该行政处罚决定书仍具有法律效力。关于上诉人认为我局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，我局认为不存在违法行为在两年内未被发现的情形。上诉人提出我局违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定的情况，我局认为不存在。关于上诉人认为我局处罚对象不适格，我局认为不存在处罚对象不适格。综上所述，我局于2018年8月16日作出的（回）安监管罚字[2015]第（3）号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，（回）安监罚〔2018〕1号行政处罚决定书经生效裁判予以撤销后，回民区安监局于2018年8月16日对（回）安监管罚字[2015]第（3）号《行政处罚决定书》作出更正，告知陕西向民公司将原行政处罚决定书交回同时向其送达了更正后的[2015]第（3）号行政处罚决定书，并在作出行政行为前依法告知陕西向民公司享有陈述、申辩及举行听证的权利，故回民区安监局不存在重复罚款的情形。上诉人陕西向民公司认为其并未就该项目向罗某进行过授权，罗某属于私刻公章的上诉理由，因未举证证明，故其上诉理由不能成立。因本次事故导致一人死亡，回民区安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条之规定，决定给予陕西向民公司罚款200000元的行政处罚，认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陕西向民建筑劳务工程有限公司承担。本判决为终审判决。审判长 冯蒙艺审判员 任艳芳审判员 王 颖 二〇二〇年三月二十三日书记员 林荣祖