浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终97号 上诉人（原审原告）吴华斌，男，1989年7月22日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 委托代理人邓朝东，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人黄秋桑，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）杭州市下城区人民政府，住所地浙江省杭州市下城区文晖路1号。 法定代表人柴世民，区长。 委托代理人赵俊杰，该府工作人员。 原审第三人杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司，住所地浙江省杭州市下城区东新园小区东荷星苑1幢4单元底层。 法定代表人王跃平，董事长。 原审第三人吴顺明，男，1963年4月13日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 吴华斌诉杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）及第三人杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司（以下简称城投公司）、吴顺明城建行政协议一案，杭州市中级人民法院于2019年11月29日作出（2019）浙01行初324号行政判决。吴华斌不服，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，因杭州市下城区石桥地区城中村连片改造项目建设需要，吴顺明户所有的杨家沁苑19排29号房屋被列入搬迁范围，该房屋建筑面积共972.68平方米，其中合法批建面积285平方米。该户常住人口数为2人，分别为吴顺明及其子吴华斌，吴顺明为户主，吴华斌为独生子女。关于安置方式，吴顺明选择调产安置，而吴华斌选择货币安置，二人不能达成一致意见。2018年3月20日，城投公司与吴顺明户签订编号YJ13040《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》，就杨家沁苑19排29号房屋约定各项补偿、补贴、奖励及过渡费合计人民币2160615元，安置人口数2人，分别为吴顺明、吴华斌（独生子女），调产安置面积313.5平方米，安置地点杨家“城中村”改造安置房。2018年4月23日，吴顺明在搬迁补偿结算单上签名，该结算单载明，搬迁人应付金额包括：协议总价216.0615万元，搬迁特别奖励费40万元，提前腾房交房奖励费10万元，合计266.0615万元。同日，吴顺明在经合社配套奖励及补贴结算单上签名，该结算单载明，经合社配套奖励及补贴包括：搬迁补贴12.96万元，签约奖励5万元，丈量奖及丈量期间房租损失2.1万元，合计20.06万元。同日，吴顺明与吴华斌签订《协议书》，就家庭财产分割达成一致，与本案相关的内容为：杨家沁苑19排29号房屋合计补偿人民币286万元，双方同意其中100万元存在城投公司账户，剩余100万元以其他未在城投存款的杨家村人员进行存款，该200万元均以吴华斌名字存款，存款的本金均用于回迁时回购安置房的购房款。该款项为双方的共同财产，且仅用于回购安置房。上述200万元的存款利息每年提取，归吴华斌支配使用。如购买回迁房后款项还有多余，多余部分归吴华斌所有，用于其房屋装修。除200万元存款外，剩余的86万元吴顺明领取36万元，吴华斌领取50万元。回迁安置房吴顺明分配约120平方米房屋一套，该套房屋产权办至吴顺明名下，与吴华斌无关；其他回迁房全部办至吴华斌名下，归其所有，与吴顺明无关。回迁房车位共两个，双方各拥有一个，车位费用也由200万元存款支付。同日，吴华斌从杨家村经合社分别领取30.0615万元和20.06万元，吴顺明从杨家村经合社领取36万元，其余200万元均办理了委托存款，截至2019年9月16日，吴华斌收取利息7.989042万元。 原审法院另查明，城投公司是杭州市下城区财政局出资设立的国有独资公司。 原审法院认为，案涉协议虽是城投公司与吴顺明签订的，但杭州市下城区石桥地区城中村连片改造项目是政府主导推动的项目，鉴于城投公司国有独资公司的性质，其签订协议的行为应视为受下城区政府委托而为，故本案将下城区政府列为被告，并无不当。案涉协议是为实现政府管理目标而签订的，属于行政协议。吴华斌主张该协议无效主要提出了两个理由：一是认为该协议违反了土地管理法关于土地征收的相关规定；一是认为吴顺明无权处分，其与城投公司恶意串通损害了吴华斌的合法权益。关于第一个理由，案涉协议并不是以土地征收为前提而实施的房屋补偿，而是一次搬迁行为。征收是一个法定概念，是以实现公共利益为目的，以国家强制力保障的改变所有权的行为，被征收人没有拒绝的权利。而搬迁是以自愿为前提的，被搬迁人有拒绝的权利，搬迁虽没有法律明确规定，但因其不具有强制力，亦不违法。故征收与搬迁具有本质的不同，本案并不适用土地管理法关于征收的相关规定，吴华斌的第一个理由不能成立。关于第二个理由，案涉房屋是按集体土地宅基地审批流程而批建的房屋，审批时以户为单位，搬迁时亦应以户为单位，吴顺明是该户户主，吴华斌是该户户内成员。吴顺明主张调产安置，而吴华斌主张货币安置，二人在安置方式上不能达成一致意见。吴顺明在搬迁补偿安置确认书中代吴华斌选择调产安置，不符合吴华斌的真实意愿，存在不当。但当户内成员不能就安置方式达成一致意见时，以户主的意见作为协议最终确定的安置方式，亦具有一定的现实合理性。另外，案涉搬迁补偿协议签订一个月后，吴顺明与吴华斌亦达成了财产分割协议，对搬迁补偿协议中约定的款项和安置房予以分割，并在签订协议的当天实际履行，该行为应视为吴华斌对调产安置方式的事后追认。而且案涉搬迁补偿安置协议完全是按照当地统一政策签订的，吴华斌被认定为安置人口，并享受独生子女优惠政策，并不存在损害其合法权益的情形。据此，吴华斌的第二个理由亦不能成立。综上，案涉搬迁补偿安置协议是双方协议一致、自愿签订的，既不存在重大且明显的违法，亦符合双方的真实意思表示，权利义务对等，且已部分履行，不存在无效的情形。吴华斌的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴华斌的诉讼请求。 吴华斌上诉称：一、案涉协议存在重大且明显的违法情形，原审法院未对协议的合法性及合理性进行正确审查。首先，行政协议必须有法律依据，必须在法定职权范围内。被上诉人未提供充分证据证明其搬迁行为的合法性，亦未提供证据证明城投公司具有签订案涉协议的法定职权、履行了法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，案涉协议没有法律依据，人民法院应当确认协议无效。但原审法院没有对被上诉人订立行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定。此外，根据行政诉讼举证责任相关规定，行政机关应当对作出行政行为的证据和所依据的规范性文件依据进行举证，如果行政机关不举证或逾期不举证应承担败诉的不利法律后果。原审法院判决违背了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条之规定。其次，原审法院“搬迁虽没有法律明确规定，但因其不具有强制力，亦不违法”的观点不能成立。本案中，双方可以协商的实际仅是补偿安置方式的选择，对于是否搬迁、补偿金额、调产安置位置等，是不能协商的。也即，本案搬迁具有强制力。此外，本案被上诉人宣传报道城中村改造项目、搬迁签约最后期限以及安置房预建造户型面积等，上诉人完全有理由相信此为政府主导的强制搬迁项目，而非有权自愿选择是否搬迁。再次，被上诉人通过委托第三方签署案涉协议，以便对外显示搬迁协议非政府所签订，从而达到撇清与政府之间存在关系的目的。案涉协议实际是被上诉人委托城投公司签约，如果法院判决认为政府可以协商搬迁老百姓房屋，会导致他人效仿，造成以协商搬迁之名义，行征地拆迁之实，以协商搬迁名义规避征收审批程序的不良社会后果。最后，被上诉人在签订案涉协议过程中，明知吴顺明户常住人口为2人，却没有通知吴华斌，并与之协商，擅自与吴顺明签订案涉协议，剥夺了吴华斌的对签约内容的知情权和安置方式的选择权，严重损害了吴华斌的合法权益。被上诉人行政行为程序违法，原审法院未予纠正，显属错误。二、没有法律依据订立的行政协议是无效协议，无效协议自始不发生法律效力，即便经过追认也不能发生法律效力。首先，原审法院认为“虽然吴顺明伪造吴华斌笔迹签订案涉协议，但吴华斌已经追认，故案涉协议有效”的观点不能成立。案涉协议是在被上诉人超越其职权的情况下签订，没有法律依据。案涉协议是行政协议，不同于平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的民事协议。行政机关违反法律规定超越职权订立的行政协议是无效的协议，自始不发生法律效力。也即，无效行政协议是不能被追认为有效的。此外，案涉协议是行政协议，应适用行政诉讼法的规定，然而原审法院却错误地引用合同法的规定，认为行政协议经过行政相对人之追认，可以发生法律效力，显属适用法律错误。其次，户主不是法律术语，不是法律概念，不属于法律关系调整的对象，户主没有处分物权的法律依据，根据物权法规定，只有权利人有权处分物权。案涉房屋属于吴华斌和吴顺明的共有财产，吴顺明和城投公司签订案涉协议属于对共有财产的处分，按照《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，吴顺明无权单独处分物权，故案涉协议无效。三、吴华斌并未对吴顺明无权处分其财产的行为进行追认。首先，吴华斌此前不知道吴顺明代替自己签订案涉协议，也不知道案涉协议的内容。经过多次询问及信息公开申请，直到2019年6月24日杭州市下城区人民政府办公室回复信息公开申请时，吴华斌才知道案涉协议的内容。因此，吴华斌与吴顺明2018年4月23日在见证人××石桥街道杨家社区人民调解委员会见证下签订《协议书》时，不知道案涉协议的具体内容，也就不存在对案涉协议进行追认。且《协议书》是在被上诉人结束案涉协议签约，吴华斌房屋已经被砸毁一个月，房屋断水断电，吴华斌被强行赶出的情况下签订的，显失公平、公正。其次，《协议书》属作废协议。第一，《协议书》第一条约定“如200万元未能存入下城区城投公司账户的，则本协议作废”，可见该《协议书》为附生效条件的协议。根据杭州杨家村经济合作社于2019年9月16日出具的《情况说明》：“就搬迁款项的支付，系由杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司委托我社支付的……且其中200万该户进行了委托存款……”以及吴华斌后来去城投公司了解该200万元存款情况，城投公司没有就该200万元存款确实存入城投公司账户的事实给予回复。因此，被上诉人未提供证据证明该200万元已存入城投公司账户，故该《协议书》已经作废。第二，《协议书》第二条约定：“上述200万元存款利息按照每年进行提取，提取后利息归乙方支配使用”，然而城投公司并未给吴华斌任何利息。四、案涉协议内容非吴华斌真实意愿，损害了吴华斌的合法权益。首先，吴华斌真实意愿是个人部分选择货币安置，吴顺明伪造吴华斌笔迹代替吴华斌选择调产安置，且被上诉人对此知情。被上诉人及吴顺明恶意串通剥夺了吴华斌安置方式自由选择权，剥夺了吴华斌本应享受的货币安置优惠政策资格，同时也剥夺了吴华斌个人部分货币安置可享受8%-13%左右在外购买商品房领取福利金等一系列的待遇。故原审法院认为案涉协议并不存在损害吴华斌合法权益情形的观点是错误的。其次，从安置房流通性来看。如果原审法院认定本案系搬迁项目非征收项目，那么本案土地性质仍旧属于集体所有，则回迁安置房存在无法办理产权证的可能。回迁安置房无法在市场上流通，也就不具有市场交易价值。而如选择货币安置，吴华斌可自行支配使用购买产权手续齐全的商品房。被上诉人及吴顺明侵犯了吴华斌的安置方式自主选择权。另外，吴华斌与吴顺明之间多年来发生分立户口纠纷、遗产纠纷、经济纠纷，如回迁安置房屋没有流通性，无证房屋在今后发生纠纷难以处理。再次，从调产安置房交付时间来看。截止本案上诉之日，所谓调产安置房仍未动工建造，何时动工建造，何时竣工验收，乃是未知数。被上诉人何时交付案涉协议所约定的安置房，存在很大的不确定性，且案涉协议亦未约定交房时间和逾期交房或交房不能的违约责任，这就导致被上诉人若无限期延迟交付安置房，无须承担责任，这对吴华斌来说，既不公平也不合理。最后，从购买安置房成本来看。案涉协议约定吴顺明户调产安置面积为313.5平方米，根据协议结算标准吴顺明户安置房屋购房款合计为2504864元左右，高于案涉协议所约定的各项补偿、补贴、奖励及过渡费用。由此，如果吴华斌选择调产安置将导致自身负债、“因拆致穷”，这也与被上诉人城中村改造项目提高被搬迁人生活水平的初衷不符。另外，吴华斌属无房户，吴华斌选择货币安置以购买房屋属于刚需。综上，案涉协议没有法律依据，属于超越职权行政行为，应属无效。无效的行政协议自始无效，不能通过追认使之发生法律效力，且吴华斌也未明确表示同意个人部分选择调产安置，原审法院适用民事合同法无权处分有关规定审理无效的行政协议，属适用法律及条款错误，应予撤销。且案涉协议严重违背吴华斌意愿，自始至终未充分与吴华斌协商，个人部分调产安置不是吴华斌的真实意愿，如果法院判决强制要求吴华斌个人部分选择调产安置，对吴华斌来说，未来将背上巨额债务，同时存在10年内户口冻结、不能分立户口的风险，严重侵犯吴华斌的合法权益。综上，请求撤销原审判决，确认案涉协议无效。 下城区政府答辩称，案涉协议合法有效。2018年3月20日，该户批建户户主吴顺明，同时也是该户籍的户主，作为该户代表与城投公司签订案涉搬迁补偿协议，协议中已将包含上诉人在内的该户户内人员确认为安置人口。就补偿奖励款项，协议第5.1.1条明确由该户户内成员自行协商分配。经了解，就案涉房屋搬迁补偿安置方式的选择，该户家庭内具备安置资格的全体成员未在意见一致的基础上提出要求货币化安置的书面申请，且根据该户的《搬迁补偿安置确认书》，吴顺明及上诉人均选择调产安置。该户于2018年4月23日确认收到全部补偿款项并由内部成员自行协商分配。根据上述情况，案涉协议的签订及履行未侵害上诉人利益，应当合法有效。综上，案涉协议合法有效。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求依法驳回上诉。 城投公司述称：一、案件基本情况。城投公司系杭州市下城区石桥地区城中村连片改造项目的搬迁人，案涉房屋在本次搬迁范围内，吴顺明系案涉房屋批建户主。2018年3月20日，城投公司与吴顺明签订案涉协议；2018年4月13日，吴顺明户提交案涉房屋的腾房确认单；2018年4月23日，上诉人与吴顺明达成财产分割协议，对案涉协议中约定的款项和安置房进行了分割，并于当日签署了案涉房屋搬迁补偿款项到位证明书，确认收到全部补偿款项，共计2660615元。上诉人与吴顺明亦按协议约定处理、领取了相关款项。二、原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，应当予以维持。案涉协议系城投公司与吴顺明自愿签订。另外，案涉房屋是按集体土地宅基地审批流程批建的房屋，审批时以户为单位，搬迁时亦应以户为单位。且根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》《下城区农居征收补偿安置实施办法》及撤村建居相关规定，对被搬迁人的安置补偿应以批建户为单位进行。因此，城投公司与该户户主签订案涉协议亦符合法律规定。案涉协议签订一个月后，上诉人吴华斌与吴顺明已达成财产分割协议，对搬迁协议中约定的款项和安置房进行了分割，故上诉人对案涉协议的签订亦是认可的。因此，案涉协议系双方协商一致、自愿签订，符合双方的真实的意思表示，且已部分履行，不存在无效的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 吴顺明在法定期限内未提交书面意见。 经审查，吴顺明与吴华斌于2018年4月23日签订《协议书》的履行情况并非本案审查范围，故原审判决就上述《协议书》履行情况所认定的事实，本院不予确认。本院对原审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。……”根据上述规定，人民法院对行政协议是否无效的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，即审查案涉行政协议是否存在“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。同时，人民法院又可以在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定，即审查案涉行政协议是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中，吴华斌起诉要求确认案涉《杭州市集体土地农居搬迁补偿安置协议书（调产安置）》无效。在案涉协议是否属于无效行政行为方面，上诉人的主要上诉理由在于案涉协议以协商搬迁名义规避征收审批程序违法。但根据已查明的事实，案涉协议并非基于集体土地上房屋征收签订，而是基于协议双方平等、自愿原则签订。同时，从实际效果看，案涉协议有利于提高旧城改造效率，实现公共利益与相对人合法权益保护的平衡，具有现实合理性和可行性，故对案涉协议的效力不宜轻易否定。在案涉协议是否符合合同无效条件方面，上诉人主张吴顺明无权代表其签订案涉协议。由于实践中我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，且相关法律对此亦没有明确规定，故难以要求每户农村家庭的全体成员均参与案涉协议的协商与签订。本案中，上诉人吴华斌未举证证明案涉协议签订前户内成员已对案涉房屋权属进行分割，故吴顺明作为户主代表该户与城投公司签订案涉补偿协议，并不违反法律规定。案涉协议签订后，吴华斌与吴顺明就案涉房屋补偿权益分割等事项签订《协议书》，明确约定了双方对于回迁安置房及补偿款分配等事项，吴华斌对上述《协议书》提出异议，可依法另行主张。综上，现有证据无法证明案涉协议存在法定无效之情形，原审判决驳回吴华斌要求确认案涉协议无效的诉讼请求，并无不当。上诉人吴华斌的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴华斌负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年三月十九日 书记员  张玉洁