安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终94号上诉人（一审原告）赵玉产，男，1966年6月9日出生，汉族，住安徽省涡阳县。被上诉人（一审被告）安徽省涡阳县人民政府，所住地安徽省涡阳县紫光大道1号，统一社会信用代码11341621070918642W。法定代表人熊国洪，县长。委托代理人郑敏，涡阳县农业农村局农经站工作人员。委托代理人马涛，涡阳县乐行律师事务所律师。上诉人赵玉产因诉被告安徽省涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）农村土地承包经营权证一案，不服亳州市中级人民法院（2019）皖16行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。赵玉产向一审法院起诉称，原告依法在楚店镇赵寨树机场西加河套承包了一块面积为2.88亩的耕地，并由涡阳县政府颁发涡农地承包权（2015)第341621105202070057J号土地承包经营权证（以下简称《57J号土地承包经营权证》）予以明确权属，原告对该承包地与村民无任何争议。然而被告未经调查，公然在原告涉案土地经营权证上加盖了楚店镇土地确权纠错章，将原告的承包耕地毫无道理的去掉，剥夺了原告的权利。综上，请求法院依法撤销被告颁发给原告的《57J号土地承包经营权证》上加盖的楚店镇土地确权纠错章，恢复原告的承包经营权证；本案诉讼费用由被告承担。涡阳县政府向一审法院答辩称，1、原告诉状所述“机场西加河套”面积2.88亩的确权地块（东至林地、西至坑塘、南至小路、北至赵玉良），确权数据库对应的地块系赵寨自然村西组村民赵玉良家的承包地，将此地确权给赵玉产实属确权错误。2、对农村土地确权错误进行变更、更正，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十六条规定。3、楚店镇农业综合服务站系涡阳县农业委员会（现改称涡阳县农业农村局）的派出机构，尽管原告的《57J号土地承包经营权证》上加盖的是“楚店镇土地确权纠错章”，但却是县农业行政主管部门按照县政府要求的统一授权行为，在土地确权纠错工作中代表的是涡阳县政府。一审法院经审理查明，原告赵玉产系涡阳县楚店镇赵寨村赵寨自然村村民。2015年，涡阳县政府为赵玉产颁发了《57J号土地承包经营权证》，该证其中有一块名称为“机场西加河套”的2.88亩的地块，被黑色横线划去，并加盖“楚店镇土地确权纠错章”。另，涡阳县政府提交的楚店镇赵寨村赵西组与“赵玉产”之间签订的农村土地承包合同书，该合同中“赵玉产”的签名及捺印，均非是原告赵玉产本人所为，且合同中用黑色横线划去一块名称为“机场西加河套”的2.88亩的地块，并将承实测总面积（亩）从“7.36”手动更改为“4.48”，将承包地块总数（块）从“6”手动更改为“5”。原告赵玉产对此不服，提起行政诉讼。一审法院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《办法》）第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。即本案涡阳县政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，原告赵玉产对涡阳县政府的颁证行为不服，故涡阳县政府是本案适格的被告。该《办法》第七条明确规定了颁发农村土地承包经营权证的程序。即涡阳县政府为赵玉产颁发农村土地承包经营权证的前提事实依据是赵玉产与所隶属的村民组之间签订的农村土地承包经营权合同，但本案被告提交的作为颁证依据的《农村土地承包合同书》中“赵玉产”签名及捺印均非其本人所为，且合同书中有多处手动更改，更改处亦无原告赵玉产签名或捺印确认。故涡阳县政府的颁证行为，显属事实不清，主要证据不足。另外，关于案涉农村土地承包经营权证上加盖“楚店镇土地确权纠错章”的行为，上述《办法》第十五条规定了办理农村土地承包经营权变更申请应提交的材料。第十六条规定“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”因此，变更登记亦应由涡阳县政府办理，故楚店镇政府在案涉农村土地承包经营权证上直接加盖“楚店镇土地确权纠错章”的行为，属超越职权行为，且违反上述程序规定。且本案被告并未提交乡镇政府受理原告赵玉产农村土地承包经营权变更申请的相关手续材料，事实证据亦不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……”因此本案被诉的《57J号土地承包经营权证》，依法应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销涡阳县政府颁发的《57J号土地承包经营权证》，责令涡阳县政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由涡阳县政府负担。赵玉产上诉称，一审法院认为楚店镇政府加盖土地确权纠错章的行为属越权行为，作出了撤销涡阳县政府为赵玉产颁发的《57J号土地承包经营权证》，责令其重新作出行政行为的判决。对原来权属无争议的土地重新作出行政行为，没有对属于原告的争议土地进行确认，侵害了原告对原有承包土地的所有权，损害了原告合法权益，请求撤销一审判决，撤销《57J号土地承包经营权证》上加盖的确权纠错章，恢复原告的经营权证，确认《57J号土地承包经营权证》上的争议土地归原告所有。本案诉讼费、公告费由被告承担。涡阳县政府二审答辩称，1、赵玉产位于“机场西加河套”的地块现被楚店水厂所占用，其主张的“撤销加盖纠错章”的地块是同组村民赵玉祥的家庭承包地，不是同一地块。2、楚店水厂所占用面积为3000平方米，折地4.5亩，而赵玉产所主张面积只有2.88亩，与实际不符。3、赵玉产主张将赵玉祥的家庭承包地确权给自己是错误的，不应得到支持。4、楚店水厂是民生工程，涉及两三万人的安全饮水问题，且该宗土地利用总体规划已经调整为允许建设区并建成了楚店水厂，该宗土地不是农用地，超出了土地确权范围，不能确权。5、楚店镇农业综合服务站系涡阳县农业农村局的派出机构，尽管原告的《57J号土地承包经营权证》上加盖的是“楚店镇土地确权纠错章”，但却是县农业行政主管部门按照县政府要求的统一授权行为，在土地确权纠错工作中代表的是涡阳县政府。请求依法驳回赵玉产的诉讼请求，维护涡阳县政府为赵玉产颁发《57J号土地承包经营权证》的颁证行为。诉讼费用由赵玉产承担。赵玉产向一审法院提交了以下证据：第一组：1.身份证；2.农村土地承包经营权证，证明原告身份信息及原告依法承包耕地的状况。第二组：1.1994年9月20日土地使用权互换协议；2.2014年10月18日村委会单位证明；3.村民（包括原告）签字认可的航拍图，证明位于机场加河套2.88亩耕地的承包经营权从1994年一直属于原告的事实。第三组：1.涡国土资行政字（2014）7105号行政处罚决定书；2.涡国土资行政字（2018）101号涡阳县行政程序处理决定书，证明原告2.88亩耕地自2014年被涡阳县乡镇供水公司违法占用，涡阳县乡镇供水公司违法占用原告耕地是诉争土地被注销的原因。第四组：涡阳县人民法院（2018）皖1621行初21号行政裁定书，证明生效裁定认定涡阳县政府是本案适格被告，确认涡阳县农业委员会楚店镇农业综合服务站将原告2.88亩土地从承包亩数中扣除。涡阳县政府向一审法院提交了以下证据：1.村委会证明，证明争议的2.88亩土地本来是赵玉祥家承包地的其中一部分，错误的确权给了赵玉产，后来进行纠错。2.数据库截图，证明原告经营权证确权土地位置与实际位置不符。3.签章图，证明原告确权土地位置与实际位置不符。4.赵玉产的农村土地承包经营权确权登记颁证档案，证明争议的2.88亩土地不是赵玉产家的承包地。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。也就是说，农村土地承包合同是颁发农村土地经营权证的前提条件和重要依据。本案中，赵玉产在一审庭审中对涡阳县政府提交的证据4即赵玉产农村土地承包经营权确权登记颁证档案，认为“赵玉产”签名及指印均不是其本人所签，涡阳县政府亦不能提交充分证据证明其作为颁证依据的《农村土地承包合同书》及登记申请书中“赵玉产”签名及捺印系赵玉产本人所为，且承包合同书中有多处手动更改，更改处亦无赵玉产签名或捺印确认。故一审法院认为涡阳县政府的颁证行为显属事实不清、证据不足，判决撤销案涉农村土地承包经营权证并无不当。涡阳县政府应根据《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，在完善相关手续后依照法定程序重新作出行政行为。另外，涡阳县政府在一审答辩中称楚店镇农业综合服务站系县农业行政主管部门的派出机构，在土地确权纠错工作中尽管加盖的是“楚店镇土地确权纠错章”，但该行为是按照涡阳县政府要求的统一授权行为，代表的是涡阳县政府。一审法院认定该行为属于超越职权行为不当，本院一并予以指正。综上，赵玉产的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由赵玉产负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  朱达远审判员  姜 明二〇二〇年三月十九日法官助理李磊书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。