安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终125号上诉人（一审原告）郑贤锋，男，1970年4月17日出生，汉族，住安徽省淮南市八公山区。被上诉人（一审被告）淮南市八公山镇人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区蔡新北路，统一社会信用代码113404050030612983。法定代表人孙大权，该镇镇长。委托代理人武新春，安徽徽商（淮南）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淮南市八公山区人民政府，住所地安徽省淮南市八公山区丁山路1号，统一社会信用代码113404050030611677。法定代表人朱杰，该区区长。被上诉人（一审被告）淮南市自然资源和规划局，住所地安徽省淮南市田家庵区朝阳东路229号，统一社会信用代码11340400MB155059XK。法定代表人孙跃山，该局局长。一审第三人淮南市八公山镇沈巷社区村民委员会，住所地安徽省淮南市八公山区四马路东150米，统一社会信用代码543404055801175469。法定代表人朱传顺，该村民委员会主任。上诉人郑贤锋因诉淮南市八公山镇人民政府（简称八公山镇政府）、淮南市八公山区人民政府（简称八公山区政府）、淮南市自然资源和规划局行政补偿一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2019）皖04行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。郑贤锋向一审法院起诉称，2009年8月初，第三人淮南市八公山镇沈巷社区村民委员会（简称沈巷村委会）为加快新农村建设，改善农民居住环境和生活条件，申请建设山水城项目，并选定项目建设位置在沈巷村柏家山以北，东西部二通道两侧。当月底，淮南市人民政府淮府（2009）88号文将该项目列入淮南市2009年第一批城市建设总体规划并上报安徽省人民政府。同年12月10日，淮南市八公山区规划委员会第十次会议纪要原则同意沈巷新村山水城项目规划设计方案，并提出了部分修改意见。2010年2月5日，项目通过淮南市八公山区环境保护局建设项目环境影响审查。同年2月20日，安徽省建设厅经审定准予该项目建设，并颁发安徽省村镇建设工程规划许可证。8月19日，该项目地块获得国有土地使用证。2010年2月26日，沈巷村委会公开招投标，江苏中苑建设集团有限公司中标施工建设。沈巷村委会与江苏中苑建设集团有限公司签订《建设工程施工合同》后，因缺乏项目建设资金，多次找其协商，希望其投资参与项目建设。经协商，双方于2010年4月21日正式签订《融资协议》。《融资协议》签订后，沈巷村委会考虑到该项目系新农村建设项目，建成后还有部分拆迁户和村周边零散住户实际住房需要等原因，又与其协商后于2010年10月18日签订了《融资建设协议》。该协议对拆迁户安置、公益设施建设等事宜作了补充约定，其他条款基本未变。两份协议签订后，其立即按照协议要求积极与沈巷村委会共同处理了项目范围内的拆迁户和土地承包人协商征收土地和拆迁安置房等事宜，涉及征收土地和拆迁费用均由其支付。工程具备开工条件后，江苏中苑建设集团有限公司即刻开始工程前期施工。2012年初，工程正在施工建设过程中，八公山镇政府和八公山区政府的工作人员通知其停止项目建设。其多次向八公山镇政府和八公山区政府询问停止建设原因，回答均含糊不清。其多次请求恢复施工，直至2018年9月27日，才从沈巷村委会得知八公山区政府已经书面回复，其融资建设的山水城项目二通道以西部分原建设用地被淮南市城乡规划局调整为绿地。由于案涉项目总体规划在二通道东西两侧，二通道以西部分被规划为绿地，根据我国《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，整体项目无法继续建设，必须终止。由于被告修改城乡规划，没有依据城乡规划法规定采取听证会等形式听取利害关系人意见，导致其融资的项目无法继续建设，侵害了其合法权益。请求：1、判令三被告共同补偿由于修改城乡规划给其造成的各项经济损失75072933.01元（详见各项损失清单）；2、判令沈巷村委会对上述补偿款承担连带清偿责任。经释明，其当庭撤回第二项诉讼请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上的诉讼，行政诉讼法规定的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格。本案中，涉案山水城项目土地使用权人和建设单位均系第三人沈巷村委会，行政职权部门在制作、调整城乡建设规划时并不必然考虑沈巷村委会签订的融资协议相对人即本案郑贤锋的合同利益。因此，郑贤锋既不是行政职权部门对涉案项目所在区域作出城乡建设规划的行政行为相对人，其基于《融资协议》产生的投资或收益与涉案项目所在区域的城乡建设规划亦不具有行政法上的利害关系，故郑贤锋不具有本案原告主体资格，依法应当裁定驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回郑贤锋的起诉。郑贤锋上诉称，1、其提交的大量证据尤其是与沈巷村委会签订的《融资协议》均证实，其对于涉案山水城项目具有合法权益，该项目所有费用均是其出资投入，一旦项目终止或调整，其投入的资金必受到损害，故其与被上诉人的行政行为之间具有利害关系。2、在施工建设过程中，八公山镇政府及八公山区政府的工作人员以项目用地规划调整为由要求其停止建设，其多年来不断要求八公山镇政府、八公山区政府解决并提供有关法律依据，但均未予处理。故本案符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的”情形，其具有诉讼主体资格。请求撤销一审裁定，指令一审法院审理本案。八公山镇政府答辩称，1、其未对郑贤锋作出行政行为。2、郑贤锋不具有原告主体资格，无权提起诉讼。3、郑贤锋起诉已超过起诉期限。请求依法驳回郑贤锋的上诉请求。八公山区政府、淮南市自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。本院认为，本案系郑贤锋因城乡规划调整而提起的行政补偿之诉，并非是基于为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理而提起的诉讼，故不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。因此，有权提起行政补偿之诉的，应是已依法取得行政许可的公民、法人或者其他组织。本案中，根据郑贤锋的陈述及提交的《村镇建设工程规划许可证》等证据，均可证明涉案山水城项目的建设单位及土地使用权人为沈巷村委会，并非郑贤锋，因此，郑贤锋无权就城乡规划调整起诉要求补偿。郑贤锋主张其与沈巷村委会签订了《融资协议》，投资参与了涉案项目建设，与被诉行政行为具有利害关系。因行政诉讼法规定的利害关系，一般仅指公法上的利害关系，只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在损害可能性的当事人，才具有原告主体资格。郑贤锋与沈巷村委会签订融资协议属民事行为，因此形成的权利义务关系也是平等主体之间的权利义务关系，受私法调整。故郑贤锋与城乡规划调整行为不具有利害关系，依法不具有原告诉讼主体资格。综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。郑贤锋的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月三日法官助理石音书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。