河南省南召县人民法院行 政 判 决 书(2019)豫1321行初80号原告:李闯，男，汉族，生于1981年3月26日，住河南省郑州市中原区。委托诉讼代理人：董运田，河南豫宛律师事务所律师。被告：南召县南河店镇人民政府。法定代表人：王小东，任镇长职务。地址：河南省南召县南河店镇新街人民路统一社会信用代码：11411321006013080Y。委托诉讼代理人：赵学会，河南民川律师事务所律师。原告李闯与被告南召县南河店镇人民政府行政协议争议纠纷一案，本院2019年12月11日立案后，依法组成合议庭审理此案，向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书和开庭传票。2020年1月13日本院公开开庭进行了审理，原、被告的委托诉讼代理人均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2019年9月6日南召县南河店镇人民政府给原告下达告知书一份，内容是：韩店村裴四组村民李闯，你在2013年1月1日与南河店镇农业服务中心签订的罗圈崖水库承包合同，由于你在水产养殖过程中向水库内投放鸡粪等违禁物品，对水库水质造成污染，违反了《中华人民共和国水污染防治法》和承包合同约定的条款，经南河店镇人民政府研究决定，从今日起解除你与南河店镇农业服务中心于2013年1月1日签订的水库养殖承包合同。同时告知原告：一、2019年10月31日前将库内属于原告的水产品清理完毕，逾期不清视为放弃，库内水产品充公；二、库内现有的搞养殖所用工具撤离水库；三、继续协助水库管理单位对水库水质进行净化。原告诉称：2013年1月1日原告作为罗圈崖水库承包人与南召县南河店镇农业服务中心签订罗圈崖水库承包合同，合同约定了承包水库的面积、承包年限以及相关权利义务，至今该合同已经履行6年，原告按约定每年向南召县南河店镇农业服务中心缴纳承包费2万元。2019年9月6日被告给原告下达告知书，告知原告从即日起（2019年9月6日）解除与被告签订的水库养殖承包合同，同时告知原告：一、2019年10月31日前将库内属于原告的水产品清理完毕，逾期不清视为放弃，库内水产品充公；二、库内现有的搞养殖所用工具撤离水库；三、继续协助水库管理单位对水库水质进行净化。原告认为，该合同系原告及其父亲、哥哥共同与被告签订的合法有效的合同，原告的父亲和哥哥于2017年相继去世。被告南召县南河店镇政府并非合同的相对方，仅为南河店镇农业服务中心的主管部门，被告未经法定程序，单方以告知书的方式通知原告解除合同，且未告知原告对被告作出的具体行政行为不服的救济渠道及途径，该行政行为违法无效，故提起诉讼，请求确认被告于2019年9月6日给原告下达告知书的行政行为无效。原告向本院提交以下证据材料：1、2013年1月1日原告及其父亲、兄长共同与南河店镇农业服务中心签订的罗圈崖水库承包合同书一份；2、2019年9月6日被告给原告下达的告知书一份；3、2019年9月10日、10月8日河南省微米检测科技有限公司出具的(2019)第0906-E02号、(2019)第0924-E05号检测报告各一份。被告辩称，依据2013年1月1日原告与南河店镇农业服务中心签订的水库承包合同第四条约定，原告承包水库养鱼必须在保证水库正常灌溉用水情况下进行养殖活动，不能因养鱼影响灌溉用水，否则可随时终止合同。南河店镇农业服务中心系被告的内设部门，受被告的领导，根据机构编制，南河店镇农业服务中心不是一级法人，被告有权对南河店镇农业服务中心作出的民事、行政行为进行撤销、解除或者变更；原告因为水产养殖造成水质严重污染，影响到灌溉用水和生活用水，原告进行经营造成水质严重污染的行为，既违反合同约定，也影响了社会公众利益。在南阳市委环保专项巡视组的要求下，2019年7月22日被告委托第三方机构对水库取样进行水质监测，结果表明该水库放水口水质重金属贡超标将近三倍，同时对该水库下游韩庄村水井内水质进行监测，发现群众水井用水中重金属贡也严重超标接近四倍，总结检测结果为四类水质。2019年8月督察组要求环保局委托第三方机构重新取水化验，监测结果为劣五类水质。在上述情况下，被告于2019年9月6日告知原告解除承包合同。综上，被告代表南河店镇农业服务中心就双方签订的水库承包合同所做的解除通知，本质上不属于具体行政行为，系民事行为的一种，本案并非行政诉讼受诉范围，请依法裁定驳回原告的起诉。被告向本院提交以下证据材料：1、2013年1月1日原告及其父亲、兄长共同与南河店镇农业服务中心签订的罗圈崖水库承包合同书复印件一份；2、南阳市委第六巡察组第十二分组于2019年8月23日给南召县人民政府下达的关于罗圈崖水库水质问题的专题建议一份、2019年7月22日河南省微米检测科技有限公司出具的(2019)第0709-E06号检测报告一份、2019年8月14日南阳三圈环境工程有限公司出具的三圈（委）检字第2019-096号检测报告一份以及群众的举报信；3、2019年9月8日南河店镇人民政府出具的关于罗圈崖水库水质污染情况整改报告一份。经庭审质证，原告对被告的证据2、3有异议，认为均系复印件，不符合证据的形式要件不予质证；被告对原告的证据真实性、合法性无异议。本院对当事人无异议的证据予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定以下案件事实：2013年1月1日原告及其父、兄作为罗圈崖水库承包人与南召县南河店镇农业服务中心签订罗圈崖水库承包合同一份，原告将该水库承包后用于养鱼，合同主要内容有：“承包水库的面积350亩、承包年限28年、承包款每年2万元、承包水库养鱼必须在保证水库正常灌溉用水情况下进行养殖活动，不能因养鱼影响灌溉用水，否则可随时终止合同……”等。原告在养殖过程中，有群众反映因养殖活动影响生活用水，经被告和水利主管部门委托第三方机构检测，水库和下游的水质环境受到不同程度的污染，2019年9月6日被告作为南召县南河店镇农业服务中心的主管部门给原告下达告知书，主要内容是：“一、2019年10月31日前将库内属于原告的水产品清理完毕，逾期不清视为放弃，库内水产品充公；二、库内现有的搞养殖活动的所有养殖工具撤离水库；三、继续协助水库管理单位对水库水质进行净化。”同日被告组织相关单位制定了关于该水库污染情况的整改报告。现原告认为被告并非合同的相对方，仅为南河店镇农业服务中心的主管部门，未经法定程序，单方以告知书的方式通知原告解除合同违法，且未告知原告对被告作出的具体行政行为不服的救济渠道及途径，请求依法确认被告下达告知书的行政行为无效。本院认为，2013年1月1日原告及其父、兄与南召县南河店镇农业服务中心签订的“罗圈崖水库承包合同”是一个行政合同，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项的规定，本案属于人民法院的受案范围。行政合同在合同主体、合同目的和合同内容等三个方面与民事合同存在差别，也是界别二者的标准。行政合同一方必须是行政机关；行政合同的目的是为了实现行政管理的目标；行政合同的内容是设立、变更或消灭行政法律关系，且行政机关基于公共利益的需要享有一定的优越权力。该水库承包合同是为了水库的经营管理，双方在充分协商的基础上所签订的，依法应受到保护。被告南召县南河店镇政府系南河店镇农业服务中心的行政主管部门，虽然作为行政合同主体一方享有一定的行政优益权，基于社会公共利益的需要，可以解除或撤销行政合同，但根据行政法的程序正当原则和诚实守信原则的规定，被告在作出解除合同告知书时，应当保证原告的知情权、陈述权、申辩权和要求听证的权利，这一程序是被告作出不利原告的行政行为时的必要程序；但被告在告知书中仅告知原告解除合同和解除合同的后果，但未告知原告如对解除合同不服的救济途径和办法，故被告做出的“告知书”，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告南召县南河店镇人民政府于2019年9月6日给原告李闯下达的告知书。本案案件受理费50元，由被告南河店镇人民政府负担。如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉书状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  吴丰成审 判 员  张文扬人民陪审员  张小晴二〇二〇年三月二日书 记 员  谷宛玉