浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行申918号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴金标，男，1937年11月29日出生，汉族，身份证住址浙江省苍南县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴金海，男，1950年5月15日出生，汉族，身份证住址浙江省苍南县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴金米，男，1961年3月17日出生，汉族，身份证住址浙江省苍南县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张银粉，女，1947年11月14日出生，汉族，身份证住址浙江省苍南县。四再审申请人的共同委托代理人邓雷，北京德恒（温州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）龙港市人民政府（原苍南县龙港镇人民政府），住所地浙江省龙港市镇前路195号。法定代表人何宗静，市长。委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）龙港市高龙村村民委员会（原苍南县龙港镇梧桥村民委员会），住所地浙江省龙港市原梧桥村办公楼。法定代表人吴联众。再审申请人吴金标、吴金海、吴金米、张银粉因与原苍南县龙港镇人民政府、原苍南县龙港镇梧桥村民委员会土地行政协议一案，不服温州市中级人民法院（2018）浙03行终369号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月23日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。再审申请人吴金标、吴金海、吴金米、张银粉申请再审称：一、二审法院认定事实严重错误。二审法院认定申请人吴金标、吴金米的部分承包地不属于涉案土地范围严重错误。首先，通过一、二审的审理，已确定申请人吴金标、吴金米的部分承包地紧邻龙港高级中学西侧，且该部分承包地已被填埋造路，客观事实上该部分承包地就是属于龙港高级中学周边道路建设范围。其次，关于龙港高级中学周边道路建设范围用地是依据二被申请人所签订的《征地及政策处理包干费协议书》所涉的32.037亩土地，再无其他任何涉案范围的征用地协议等文件材料，如申请人的承包地不在上述协议范围，被申请人如何填埋申请人的承包地并实施造路工程？被申请人声称申请人的承包地不在《征地及政策处理包干费协议书》所涉的32.037亩土地范围，那么应由被申请人对该陈述进行举证。而被申请人也未提供任何书面证据证明该32.037亩土地仅为龙港高级中学南侧及延伸地段，并不包括申请人吴金标、吴金米在龙港高级中学西侧的承包地。二审法院就此轻易认定申请人的承包地不在涉案土地范围并无任何依据支撑。根据《行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被申请人并未向法庭提交作出涉案行政行为的相关法律、法规、规范性文件依据，应视为涉案行政行为没有相应的依据，而被申请人已提交的有关证据并不足以证明涉案行政行为符合法律规定及其陈述。二、被申请人所签订的《征地及政策处理包干费协议书》无效。首先，根据《土地管理法》的规定，征地的主体必须是县级以上政府，被申请人作为镇政府无权直接与村委会签订征地协议，被申请人并非签订征地协议的适格主体。其次，《村民委员会组织法》规定：涉及村民利益的事项及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的事项，必须提请村民会议讨论决定。而涉案征地行为实际上并未经村民会议或村民代表会议确认通过。被申请人与村委会在未依法完成征收集体土地法定程序的情况下迳行签订的征地协议，在协议内容上严重损害了申请人及村集体的利益。三、申请人的承包地是申请人赖以生存的“活命田”，在承包地上进行农业生产一直是申请人的主要收入来源，被申请人违法占用及毁坏申请人承包地的行为也给申请人造成了巨大的经济损失，特别是吴金米，其曾在2亩多的承包地上种植柑桔，年收入有5万多元，自承包地及种植的柑桔被毁以来，吴金米已损失了多年的柑桔种植收入，自家承包农地荒废多年的景象更是让申请人心痛不已。综上，二审裁定认定事实严重错误，申请人根据《行政诉讼法》的相关规定申请再审，请求：一、依法撤销温州市中级人民法院作出的(2018)浙03行终369号行政裁定；二、依法撤销苍南县人民法院作出的(2018)浙0327行初18号行政裁定；三、依法改判确认《征地及政策处理包干费协议书》无效，并责令被申请人将违法征用的申请人承包的集体土地恢复原状。原苍南县龙港镇人民政府答辩称：一、原审裁定认定本案系对《征地及政策处理包干费协议书》的争议。该协议所涉土地是指龙港镇学仕路及龙港高级中学周边道路建设用地，经双方共同核实，涉案土地位于龙港高级中学南侧及延伸地段，不在龙港高级中学建设范围内，申请人等四人在该涉案土地上无承包地；申请人等四人不能提供充分的证据证明其系涉案土地的承包权人，无权以自己的名义提起诉讼，且申请人等四人也不满足过半数村民的要求；该原审裁定认定的事实清楚、程序合法，依法应予维持。1.申请人等四人不具有本案诉讼主体资格；申请人等四人不是征地及政策处理包干费协议书的协议当事人，无权主张确认协议无效；本案所涉的龙港镇学仕路及龙港高级中学周边道路工程所涉的用地属龙港镇梧桥村集体土地，龙港镇梧桥村民委员会对该所涉土地的承包经营权予以收回，并另行与龙港镇人民政府签订征地及政策处理包干费协议，该行为由村民代表大会会议通过，申请人等四人所涉的承包地并不在龙港镇学仕路，申请人等四人和本协议不具有法律上的利害关系，申请人等四人诉讼主体不适格。2.龙港镇高级中学项目用地合法；相邻的学仕路及周边道路工程征地行为合法；龙港镇高级中学迁建项目系重点工程项目，用地由浙江省人民政府审批通过，并按法定的征地程序予以办理，本案所涉的学仕路及周边道路工程用地，由梧桥村代表会议通过并出具报告予以预征，土地征收补偿款按约定分批予以支付，并按规定分别补偿到户，同时签订了征地补偿安置协议，现该用地由苍南县人民政府于2017年度计划第五批次建设用地予以审核申报，行政行为合法。3.征地及政策处理包干费协议书系双方真实意思表示，并经村民代表会议通过，所涉费用价格没有违反相关法律法规的规定，合法有效。综上，请依法驳回申请人的再审申请。龙港市高龙村村民委员会在本案审查期间未提交书面意见。根据浙江省人民政府2019年8月27日发布的《浙江省人民政府关于撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市的通知》，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。另据原苍南县人民政府《关于同意龙港镇优化调整部分行政村规模和村改社区的批复》（苍政函〔2019〕43号），梧桥村和徐家庄村已被合并设立为高龙村。对上述当事人主体资格变化的事实本院予以确认。本院经审查认为，本案争议的是吴金标等四人的起诉是否符合行政诉讼案件的受理条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据土地管理法及原浙江省国土资源厅《关于进一步完善建设用地审查报批工作的通知》等规定，草签的征地补偿协议仅是建设用地审查报批的材料之一，在有权机关依法作出建设用地审批意见之前，无论何种形式的土地征收及补偿协议均不产生土地征收及在此基础上的土地补偿安置法律关系，也不能作为对土地权利人进行行政强制的合法依据。且就本案而言，根据二审法院查明的事实，再审申请人主张权利的承包地并不在《征地及政策处理包干费协议书》涉及的土地范围内，《征地及政策处理包干费协议书》在事实上亦未对四再审申请人的权利义务产生实际影响。综上，原审法院裁定驳回四再审申请人的起诉和上诉，结论并无不当。对于再审申请人提出的其承包地被填埋的问题，其可以就相关行为依法另行救济。对于再审申请人提出的案涉土地使用不合法的问题，不属于本案审查范围。综上，吴金标、吴金海、吴金米、张银粉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人吴金标、吴金海、吴金米、张银粉的再审申请。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  夏祖银审判员  王富新二〇二〇年三月十八日书记员  吕圣姻