浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终846号上诉人（原审原告）温州市龙湾区星海街道瑞丰锦园小区第二届业主委员会，住所地温州市龙湾区滨海二道944号瑞丰锦园小区。负责人李鸿康，主任。委托代理人史向阳，浙江越人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府星海街道办事处，住所地温州经济技术开发区滨海园区滨海六路旭日小区25幢。法定代表人林爱春，主任。委托代理人叶圣翰，浙江司策律师事务所律师。委托代理人陈旭峰，浙江司策律师事务所律师。上诉人温州市龙湾区星海街道瑞丰锦园小区第二届业主委员会（以下简称瑞丰业委会）因诉被上诉人温州市龙湾区人民政府星海街道办事处（以下简称星海街道）不予受理其物业备案申请一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案后，依法组成合议庭进行了审理。因受新冠××疫情影响，自2020年1月31日起至2月19日止的期间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原判认定：2018年9月13日，李鸿康等人向星海街道递交“换届选举申请书”，星海街道于同年10月8日批复同意成立瑞丰锦园第二届业主大会筹备组，旭日社区居委会工作人员吴正义任组长，陈宣、李鸿康、李雁和、应斌琳、尚国强、项成雄等六名业主为筹备组成员。后因筹备组部分成员对星海街道和旭日社区在换届选举的指导工作有异议，吴正义退出筹备组并将筹备组印章交还星海街道。2019年1月10日，李鸿康等筹备组成员以瑞丰锦园小区第二届业主大会筹备组的名义发布瑞丰锦园小区业主大会会议通知。2019年1月25日，李鸿康等筹备组成员组织业主投票，选举李鸿康、尚国强、李裕文、陈宣、王珍、李勇、应斌琳为瑞丰锦园小区第二届业主委员会委员。2019年2月19日，瑞丰业委会向星海街道申请业主委员会备案，并提交了业主委员会备案表、业主大会会议记录和会议决定、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员的名单等备案资料。星海街道认为原告备案资料不齐，于2019年2月25日告知瑞丰业委会补交业委会备案申请书及相关资料原件，业主大会及业主委员会召集、主持、投票、决议等相关程序文件资料，瑞丰业委会未予以补交。2019年3月6日，星海街道作出不予受理的决定。瑞丰业委会不服，诉至原审法院，请求撤销《对温州市龙湾区星海街道瑞丰锦园小区第二届业主委员会不予受理的决定》，责令星海街道依法受理其备案申请并出具备案证明。原判认为：1.关于瑞丰业委会主体资格问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条第一款规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。本案中，星海街道已批复同意成立瑞丰锦园第二届业主大会换届筹备组，筹备组成员组织召开业主大会并选举产生温州市龙湾区星海街道瑞丰锦园小区第二届业主委员会，瑞丰业委会具有本案原告诉讼主体资格。星海街道辩称业主委员会未经备案，尚未成立的意见，没有法律依据，不予采纳。2.《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责；第十二条规定，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参；第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《浙江省物业管理条例》第十三条第一款规定，业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向所在地县级物业主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）业主大会会议记录和会议决定；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会委员的名单。根据上述法律规定，街道办事处应对业委会的备案材料进行形式审查同时应在备案材料中体现选举过程的双过半内容。本案中，瑞丰业委会的业主委员会成立备案表中“社区居委会意见”栏载明“未在社区指导下组织换届选举”的内容，此种情况下，星海街道根据《温州市住宅小区（大厦）业主大会（业主委员会）成立（筹备）和换届指导手册》的规定要求瑞丰业委会补充相关会议签到单、选票等证明材料旨在对选举过程双过半的证明，并无不当。瑞丰业委会虽然陈述相关材料已经补交但星海街道拒收，但该陈述与李鸿康等人2019年2月28日《回复函》、2019年3月3日《函》的内容明显不符，不予采信。由于瑞丰业委会拒绝补充相关备案材料，星海街道认为瑞丰业委会备案材料不齐作出被诉不予受理决定符合《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第（二）项之规定。故瑞丰业委会诉请撤销被诉不予受理决定的意见，不予支持。据此，判决驳回瑞丰业委会的诉讼请求。上诉人瑞丰业委会诉称：一、上诉人于2018年开展换届工作设立筹备组，决定本次换届选举采取直选方式并得到星海街道认可。2019年1月10日在小区内多次张贴召开业主大会公告，业主大会筹备组按照《浙江省物业管理条例》规定在会议召开十五日前将会议时间、地点、议题和议程通知全体业主，并告知所在地物业主管部门、街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会，但星海街道应派代表参加而未参加。被上诉人怠于履行职责的后果，不应当转嫁给上诉人而要求上诉人提供额外材料。上诉人于2019年1月25日在小区里公开投票并通过网络直播，接受全体业主及公众监督。旭日社区工作人员选举当天也在直播室观看，选举后当场对投票进行统计并将结果向全体业主公布。二、上诉人已根据《浙江省物业管理条例》第十三条第一款、《温州市物业管理条例》第十八条规定提交了备案申请材料。上诉人提交的业主委员会成立备案表已明确记载选举结果符合人数及面积“双过半”要求。行政机关对于备案材料仅具有形式审查义务，无需也无权对材料内容的实质合法性进行审查。在上诉人已提供齐全申请材料的情况下，被上诉人超出法律规定要求上诉人补充提供召集、主持、投票、决议、投票等材料，已经超过备案形式审查范畴，不仅违反《物业管理条例》立法要求，亦违反“法无明文规定不可为”的行政法原则。三、《温州市住宅小区（大厦）业主大会（业主委员会）成立（筹备）和换届指导手册》（以下简称《温州市换届指导手册》）系房产管理部门指导工作的参考文件，不属于法律法规或规章，不能作为裁判依据。四、原审法院于2019年4月3日立案，上诉人直至2019年10月17日才收到一审判决，原审法院超过行政诉讼法规定的6个月审理期限。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人星海街道辩称：一、小区业主大会、业主委员会换届选举依法应当接受街道办事处、居民委员会指导监督。被上诉人根据李鸿康等人的申请，于2018年10月8日作出《关于同意成立瑞丰锦园第二届业主大会（业主委员会）筹备组的批复》，并对筹备组活动、业主委员会换届等工作依法给予指导。但由于筹备组部分成员抵制拒绝街道办事处的指导，筹备组组长辞职并向街道办事处交回筹备组公章，筹备组无法有效履行职责。后续开展的瑞丰锦园小区第二届业主委员会换届选举，均属筹备组部分成员的个人行为，不符合法律法规相关规定。二、上诉人不具有原告诉讼主体资格。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十五条规定，筹备组组织召开首次业主大会会议。被上诉人虽已批复同意成立筹备组，但筹备组不同于筹备组成员，原审法院以筹备组成员组织召开业主大会并选举产生瑞丰业委会，并据此认可其原告诉讼主体资格不当。上诉人未经备案，依法不能刻制和使用印章，无权依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款起诉。三、上诉人提交的备案申请材料不能体现“双过半”原则。被上诉人根据《温州市换届指导手册》的规定，要求上诉人补充提交签到单、选票等证明材料，符合《物业管理条例》和规范性文件的相关规定。在上诉人未提供的情况下，被上诉人依据《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款第（二）项规定作出被诉不予受理决定，并无不当。四、《温州市物业管理条例》第二十条规定，业主委员会的产生、中止等具体办法，由市物业管理行政主管部门制定。《温州市换届指导手册》是温州市主管行政机关制订的规范性文件，属于合法有效的行政法源，原审法院予以援引并无不当。五、原审审理程序合法，不存在超过法定审理期限的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人一审提供的证据均已随案移送本院。双方当事人在二审并未提交新证据。原判认定的事实，有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点有瑞丰业委会是否具备原审原告诉讼主体资格、其提交的申请材料是否符合法定条件以及原审法院是否超过法定审理期限。对上述问题，本院分别评析如下：一、瑞丰业委会是否具备原审原告诉讼主体资格《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条第一款规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《浙江省物业管理条例》第十二条规定，业主委员会由业主大会会议选举产生。从上述规定可知，业主委员会由业主大会会议选举产生，是否备案并非业主委员会成立的构成要件。本案中，上诉人瑞丰业委会已提供召开业主大会及选举产生业主委员会等初步材料并提出备案申请，被上诉人星海街道是否受理其备案申请涉及业主共有利益，瑞丰业委会具有原审原告诉讼主体资格。星海街道以瑞丰业委会未经备案及相关选举程序不合法，否定其原审原告诉讼主体资格，本院不予支持。二、瑞丰业委会提交的申请材料是否符合法定条件《物业管理条例》第十二条、《浙江省物业管理条例》第九条、第十三条规定，业主大会会议应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主委员会自选举产生之日起三十日内，持业主大会会议记录和会议决定、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员的名单备案。根据上述规定，业主委员会申请备案时，除应提交业主大会会议记录和会议决定、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员名单等申请材料外，还需提交证明业主大会会议有涉案小区专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数半数以上的业主参加的相关材料即应符合面积和人数“双过半”的法定条件。事实上，上诉人对备案申请材料应体现“双过半”法定条件并无异议，为此在行政程序中提供了小区户数及面积明细表，并在业主委员会成立备案表中记载“业主大会决定事项面积和票数双过半”字样，同时亦具体载明业主大会应到人数和实到人数、总建筑面积和选举结果对应的建筑面积等信息。然而，上诉人在业主委员会成立备案表中的记载相当于其陈述，该事实是否属实仍应提供相关材料予以证实，现仅凭该小区户数及面积明细表无法判断其业主大会会议是否符合面积和人数“双过半”的法定条件。如若上诉人的主张成立，其自行记载符合“双过半”即可而无需提交相关材料，备案机关对该法定条件审查将会落空，这显然不符合《物业管理条例》第十二条的立法目的。在上诉人申请备案时未提供材料以证明业主大会会议符合“双过半”法定条件，且经告知仍拒绝予以补正的情况下，被上诉人做出被诉不予受理决定，并无不当。三、原审法院是否超过法定审理期限经核实，原审法院于2019年4月3日受理本案，于2019年10月17日结案，其中2019年9月27日至2019年10月17日调解期间根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十条不计入审理期限，故本案一审并未超过6个月审理期限。但，原审法院因调解变更审理期限未告知上诉人，审理程序不规范，本院予以指正，望日后予以规范。综上，原判驳回瑞丰业委会诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市龙湾区星海街道瑞丰锦园小区第二届业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 雕审 判 员  戴华斌审 判 员  杨贤斌二〇二〇年三月五日代书记员  叶王彰