广东省佛山市顺德区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0606行初1104号 原告佛山市泓业五金制品有限公司，住所地佛山市南海区里水镇宏岗工业大道南3-C座一楼。 法定代表人张吉进，总经理。 委托代理人潘裕彬，广东骏和律师事务所律师。 被告佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区榴苑路20号。 法定代表人杨永泰，局长。 委托代理人王东海，佛山市生态环境局南海分局工作人员。 委托代理人汤燕南，广东都汇律师事务所律师。 被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。 法定代表人朱伟，市长。 委托代理人李嘉雯，佛山市司法局工作人员。 原告佛山市泓业五金制品有限公司不服原佛山市南海区环境保护局（以下简称原南海环保局）作出的南环罚〔2019〕12号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）和被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）作出的佛府行复〔2019〕165号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2019年9月28日通过广东诉讼服务网向本院申请立案。经原告补正材料，本院于2019年10月17日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人潘裕彬，被告佛山市生态环境局（以下简称佛山环境局）的委托代理人王东海、汤燕南，被告佛山市政府的委托代理人李嘉雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南海环保局于2019年6月6日作出《行政处罚决定书》，查明：原告主要从事五金配件加工生产，喷涂生产车间主要生产设备有：金属表面处理生产线1条（4个酸洗池、2个清水池），喷粉线1条（2支喷枪、1个燃生物质颗粒的固化炉）。喷粉工序需要配套建设的废气治理设施未建成、金属表面处理工序需配套建设的废水治理设施未建成的情况下，主体工程已投入生产。原南海环保局认为，原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，遂根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的规定，对原告作出处罚款402500元的处罚决定。 原告不服，向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府作出《行政复议决定书》，决定维持原南海环保局作出的《行政处罚决定书》。 原告诉称，原南海环保局认定原告存在喷粉工序需配套建设废气治理设施未建成、金属表面处理工序需配套建设废水治理设施未建成下，主体工程已投入生产等为由作出罚款402500元的处罚过高、过重，且被告佛山市政府对于该部分事实未查清，即维持原行政处罚决定，依法无据。其一，原告的经营范围确包括具有加工、生产、销售五金电器配件等，于2013年12月16日取得环保审批手续，依法享有排放、生产等许可，且原告认为从生产工艺流程中的加工、生产焊接工序已包含喷粉的废气处理及打磨工序已包含金属表面处理，确实存在认识错误，但非主观故意引致。因此，两被告认为原告早有认知实属错误，原告主观上并不存在重大过错。其二，两被告认为原南海环保局当天突击检查现场，原告拖延超过30分钟才打开喷涂车间闸门，该事实依法应当举证。事实上，该设施主体根本没有任何生产和运作，现场也没有任何工人从事生产活动，只属于整理改造阶段，不能据此就即定为生产投入及经营。其三，原告完全配合整改，未造成其他损害后果。原南海环保局检查要求整改后，原告次日已按要求将全部该配套设施主体等全部拆除和清理，已完全消除之后可能产生污染后果，有效杜绝了损害结果发生。但原南海环保局仍作出较重的处罚数额，未能真正体现从轻处罚的力度。其四，两被告直接以参照《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》作为本案对原告处罚依据，法院依法应当进行合法性审查。该规定的处罚标准实属过重，且原告开设的公司规模小，注册资金低，属于微小型业，根本没有获盈获利，经营仍十分困难，40多万元的罚款实属过重。综上所述，原告认为两被告未能全面考虑本案，未能全面查清事实，适用法律及裁量不当，请求法院判决：1.撤销原南海环保局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》；3.责令两被告对原告涉嫌环境违法行为重新作出认定，并从轻、减轻处罚；4.本案诉讼费由两被告承担。 原告向本院提交了《行政复议决定书》、EMS邮单及查询记录、《行政处罚决定书》《责令改正违法行为决定书》作为证据，证明两被告作出的行政处罚不合法，并且对该违法的基本事实没有具体查明，原告整改后没有得到从轻或减轻的数额处罚。 被告佛山环境局辩称，一、被告佛山环境局是本案的适格被告。原告不服原南海环保局作出的《行政处罚决定书》，提起本案诉讼。由于机构改革，原南海环保局已不存在，其职权由被告佛山环境局行使，因此被告佛山环境局是本案的适格被告。 二、原南海环保局具有作出《行政处罚决定书》的法定职权。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，原南海环保局是县级以上环境保护行政主管部门，因此，具有作出《行政处罚决定书》的法定职权。 三、原南海环保局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿。2019年3月21日，原南海环保局执法人员到现场检查发现，原告主要从事五金配件加工生产。主要生产设备有：金属表面处理生产线1条（4个酸洗池、2个清水池），喷粉线1条（2支喷枪、1个燃生物质颗粒的固化炉）。原告存在未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自扩建和在建设项目需配套建设的环境保护设施未建成的情况下，主体工程已投入生产的违法行为。 四、原告的诉讼理由等不成立。（一）原告的生产设备及工艺已明显超出原有环评审批范围。首先，原告现场涉及的工艺主要如下：1.焊接工序是一种以加热、高温或者高压的方式接合金属等材料的制造工艺及技术；2.喷粉工序则是使用塑料粉末涂覆金属或其他材料表面的工艺；3.打磨工序指借助粗糙物体来通过摩擦改变材料表面物理性能的一种加工方法；4.金属表面前处理工艺是指使用酸、碱等化学溶剂对金属表面的氧化物、油类等物质进行溶解、去除或处理的工艺。上述4者在工艺技术，使用的机械设备以及作用用途上都有很大的区别，没有任何包含关系。其次，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》项目类别第二十二金属制品业，若建设项目仅含有打磨和焊接工序属于第67小项金属制品加工制造中的其他类别，需要编制环境影响报告表，而含有喷粉工艺的建设项目则属于第68项金属制品表面处理及热处理加工中的其他类别，需要编制环境影响评价报告表。虽然都是编制环境影响评价报告表，但是两者对应的类别是明显不同的，需要落实的污染防治措施也存在区别，并非原告原申报的同类工艺。第三，《建设项目环境影响审批申请表》中并非只要求报送生产工艺，还需详细列明生产设施的数量和型号规格，原告在2013年的申报材料中已列明当时存在的打磨工艺和焊接工艺使用的设备（包括磨床、碰焊机等），扩建了金属表面处理生产线1条和喷粉线1条后，未依法重新申报，却解释为扩建的生产设备包含于已批复的某种工艺中，是不合理的。（二）原告扩建的生产设施确实已投入生产。首先，现场检查期间原告不配合检查，拖延了超过30分钟方才打开喷涂生产车间闸门，原南海环保局执法人员得以进入喷涂车间时，现场已没有工人在生产操作。其次，现场还存在以下情况：1.该车间生产线电源开关是打开的；2.喷涂生产线明显吊挂着喷涂过一半的产品，说明喷涂线1条有生产使用；3.生物质固化炉有生物质燃料焚烧后的残渣，说明喷涂线配套的固化炉有使用；4.前处理生产线的水泥地面、排水渠等地方有数处被酸液腐蚀的痕迹，说明前处理生产线已经使用了一段时间;5.现场的货单、包装贴纸显示了原告近期的生产计划及生产量，反映原告近期有进行经营生产的情况。综上，原南海环保局有充足的证据证明原告确实曾使用过上述的生产设备，确实存在经营生产的行为，而非仅仅是整理改造。（三）对原告的整改情况已从轻处罚但不宜免除。虽然原告在其后及时拆除了扩建的生产设备，原南海环保局针对该情节按《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》减轻了其处罚金额。但是原告存在以下情节，不宜视为违法行为轻微：1.扩建的生产设施对环境影响较大，扩建的金属表面处理工艺会产生重金属废水，而重金属在水中不能分解，并会在生物体内积聚，对人体的伤害较大；2.原告在接受检查时，不配合调查，甚至阻挠拖延执法人员进入其扩建的喷涂车间；3.原告排污行为已影响到周边群众，其污染线索被信访部门列入重点查处案件，影响较大。（四）原南海环保局对原告行政处罚额度是适当的。原告在建设项目需配套建设的环境保护设施未建成的情况下，主体工程已投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，其整改行为符合《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条第（二）项第1点的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，按照《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十一条、第十二条第（二）项第1点及《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第一部分环境管理部分第5条的规定，原南海环保局对原告从轻作出罚款402500元。因此，对原告行政处罚额度是适当的。综上，原告的诉讼理由等不成立。 五、原南海环保局作出《行政处罚决定书》程序合法。原南海环保局于2019年5月6日告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告有权申请听证和进行陈述、申辩。原告于5月9日向原南海环保局提出陈述申辩，要求减免处罚。原告的整改行为符合《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条第（二）项第1点的规定，原南海环保局依法采纳原告提出的“已按要求将全部该配套设施主体等全部拆除和清理”陈述申辩理由，对其他陈述申辩理由不予采纳。其后，原南海环保局针对原告作出的《行政处罚决定书》已于2019年6月17日送达原告。 六、原南海环保局对原告行政处罚的内容是适当的。原告存在的违法事实，证据是确凿的。原南海环保局遵循公正、公开的原则，以事实为依据，按照《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的标准，责令原告改正违法行为及对原告处罚款的行政处罚是合法适当的。 综上所述，原南海环保局依法对原告的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分、处罚额度适当。请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告向本院提交了下列证据、依据： 1.统一社会信用代码证书，证明被告佛山环境局的主体资格。 2.原南海环保局职能简介，证明原南海环保局具有作出本案行政处罚的权利。 3.现场检查笔录、现场检查照片（共14张），证明2019年3月21日，原南海环保局对原告依法进行现场检查，经过现场检查原告主体、设备、生产、环保等情况及原告的违法情况。其中现场检查记录第2点清楚记明：“现场检查时发现该单位内有一分隔车间但无法入内，现场里水环保执法人员多次联系该单位及村居负责人，在等待超过三十分钟后才在泓业五金车间夹层内开门进入喷涂生产车间，现场已无负责人和生产工人”。 4.环境违法行为立案审批表（立案号：LS2019032101），证明2019年3月21日，原南海环保局依法立案。 5.现场环境监察整改意见书，证明2019年3月21日，原南海环保局依法向原告发出《现场环境监察整改意见书》。 6.当事人送达地址确认书，证明原告盖章及原告投资人黄某签字的送达地址确认书。 7.调查询问笔录、黄某居民身份证复印件、原告营业执照复印件、建设项目环境影响审批申请表、佛山市南海区建设项目竣工环境保护验收及领取排放污染物许可证申请表、厂房租赁合同、厂房租赁合同书、收据，证明2019年3月22日，原南海环保局向原告原法定代表人黄某所做的询问笔录及黄某所提供的材料；原告的违法事实及相关情况等。 8.调查询问笔录、赖姿旭身份证复印件、委托书，证明2019年3月22日，原南海环保局向原告委托的在原告处任职厂长的赖姿旭进行询问，原告的违法事实及相关情况等。 9.原告现场照片（共6张），证明2019年4月3日，执法人员对原告现场所进行拍摄照片及原告当时的情况。 10.评估说明函及所附厂房内部分现场勘察照片（4张），证明由于原告处的现场设备均已被清理，评估工作无法继续进行，导致无法对设备进行评估。 11.法制审核表、环境违法行政处罚案件讨论意见表、行政处罚案件讨论参考意见表、环境违法行为调查报告表、佛山市南海区环境保护局里水分局文件呈批稿纸，证明对于原告的违法行为原南海环保局依法进行审核、讨论等。 12.南环违改（里）〔2019〕06号《责令改正违法行为决定书》、送达回执，证明原南海环保局依法向原告作出并送达了南环违改（里）〔2019〕06号《责令改正违法行为决定书》。 13.南环听告〔2019〕199号《行政处罚听证告知书》、南环听告〔2019〕200号《行政处罚听证告知书》、送达回执，证明原南海环保局依法向原告作出并送达了南环听告〔2019〕199号《行政处罚听证告知书》等材料。 14.行政处罚陈述申辩书（陈述申辩人为原告）、行政处罚陈述申辩书（陈述申辩人为黄某），证明原南海环保局向原告、黄某做出了听证告知，原告作出陈述申辩。 15.审批意见表，证明对于原告的违法行为的处罚原南海环保局依法进行了审核等。 16.现场检查笔录、现场照片（共5张），证明原南海环保局于2019年5月30日依法对原告进行了现场检查。 17.《行政处罚决定书》、佛山市南海区行政处罚罚款通知书（№1901743616900）、南环罚〔2019〕13号《行政处罚决定书》、佛山市南海区行政处罚罚款通知书（№1901743622506）、佛山市南海区行政处罚罚款通知书（№1901751493002），证明原南海环保局依法就本案所涉违法行为向原告和黄某作出行政处罚的决定。 18.EMS快递单2份、送达回执，证明原南海环保局作出行政处罚后依法送达。 被告佛山环境局向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政处罚法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》，作为原南海环保局作出案涉行政行为的法律、法规依据。 被告佛山市政府辩称，一、被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》合法。（一）被告佛山市政府具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告佛山市政府作为被告佛山环境局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告佛山市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》认定的事实如下：原告系2014年1月15日成立的有限责任公司，经营范围为加工、生产、销售；舞台灯具，五金电器配件，机箱，五金制品；国内贸易，货物进出口，技术进出口。黄某为该公司的法定代表人和实际经营者。2019年3月21日，原南海环保局执法人员到原告处现场检查，发现：1.原告于2013年12月6日取得环保审批手续，2015年12月31日取得环保验收手续。经审批、验收的主要生产设备有：数控冲床2台，液压剪板机1台，电动剪板机1台，脚踏剪床1台，磨床1台，冲床18台，钻床3台，攻丝机3台，液压折弯机5台，手动折弯机3台，碰焊机3台，氩弧焊机3台，气体保护焊机1台，切割机3台。生产工艺流程为：原材料-开料-冲压-攻丝、钻孔-折弯-焊接-打磨-成品。现场检查发现原告有一分割车间但无法入内，执法人员多次联系原告及村居负责人，在等待超过三十分钟后才从五金车间夹层内开门进入喷涂车间，进入后发现现场已无人。经查，该车间内有金属表面处理生产线1条（4个酸洗池、2个清水池），喷粉线1条（2支喷枪、1个燃生物质颗粒的固化炉），车间内尚有喷粉工艺及燃生物质固化炉的余温，有机废气在车间内无组织扩散等生产痕迹，机器设备电源均已接通。金属表面处理生产线有出水口，经内渠直排流入雨水渠。3.该车间生产过程中，主要污染物为金属表面处理生产线1条产生的废水、废液，喷粉线1条产生的有机废气，以上产污设备均未配套污染物治理设施，未取得相关环保手续。4.原告的负责人黄某表示喷涂车间是分租的不属于原告，但现场未能提供租赁合同和分租单位负责人信息。2019年3月21日，原南海环保局决定立案查处，立案号为LS2019032101。2019年3月22日，执法人员对原告的原法定代表人黄某和厂长赖资旭分别调查询问，并制作了调查询问笔录。2019年4月3日执法人员到原告处复查，发现该单位已拆除扩建的设备。2019年4月10日，调查部门制作了《环境违法行为调查报告表》。行政处罚联审小组出具了讨论意见，同意：1.责令立即改正未批先建的违法行为，对该行为不处罚；2.对未验先投的情况，建议对原告处罚款人民币425000元，对实际经营者处罚款95000元，并责令当事人于三个月内建成治理设施并办理竣工环境保护验收手续。2019年4月9日,原南海环保局向原告作出南环违改（里）〔2019〕06号《责令改正违法行为决定书》，并于同年4月12日送达。2019年4月19日，原南海环保局作出南环听告〔2019〕199号《行政处罚听证告知书》，于2019年5月6日送达，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告有权陈述、申辩和申请听证。原告于2019年5月9日提出行政处罚陈述申辩书。经案审委员会讨论，2019年6月6日，原南海环保局作出《行政处罚决定书》，认定原告存在未验先投的违法行为，即在喷粉工序需要配套建设的废气治理设施未建成、金属表面处理工序需配套建设的废水治理设施未建成的情况下，主体工程已投入生产。确认原告已经落实整改措施。决定对原告从轻处罚款人民币402500元。（三）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服原南海环保局作出的《行政处罚决定书》，于2019年6月26日向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年9月27日将申请材料副本寄送给被告佛山环境局，被告佛山环境局收到申请材料，在法定期限内向被告佛山市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由被告佛山市政府两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，被告佛山市政府于2019年8月22日依法决定延长30日审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，被告佛山市政府于2019年9月20日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于2019年9月24日向原告、被告佛山环境局邮寄该决定书。因此，被告佛山市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》确认原南海环保局作出的《行政处罚决定书》内容合法，法律依据有《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条第一款、《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第十一条、第十二条第（二）项第1点及《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第一部分环境管理部分第5条的规定。被告佛山市政府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，被告佛山市政府认为行政复议决定适用法律、法规正确。 二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销原南海环保局作出的《行政处罚决定书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。 综上所述，原南海环保局作出的《行政处罚决定书》和被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告佛山市政府向本院提交了下列证据、依据： 1.《行政复议申请书》、当事人提交证据材料清单，证明被告佛山市政府于2019年6月26日收到原告的行政复议申请。 2.《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》、邮单及查询记录2份，证明被告佛山市政府于2019年6月26日依法受理，并向被告佛山环境局发出《提出行政复议答复通知书》。 3.《延长行政复议审查期限通知书》、邮单及查询记录2份，证明被告佛山市政府依法延长审查期限。 4.《行政复议决定书》、邮单及查询记录2份，证明佛山市政府在法定期限依法作出复议决定。 被告佛山市政府提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政复议法》《建设项目环境保护管理条例》《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》，证明作出被诉行政复议决定合法的依据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 原告提交的证据，两被告对证据真实性、合法性无异议。经查，原告提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。 被告佛山环境局提交的证据，被告佛山市政府对真实性、合法性、关联性无异议；原告对证据1、2、6、8、9、12-14、16、18的真实性、合法性、关联性无异议，对证据3、17的真实性无异议，对证据4、10、11、15的真实性、合法性、关联性有异议，对证据5中黄某的签名真实性无异议，对证据7的真实性、合法性无异议。经查，被告佛山环境局提交的证据10为对设备的评估材料，与本案并无关联，本院不予采纳；对于其他证据，被告佛山环境局在庭审中提交了证据的原件予以核对，且证据4、11、15为原南海环保局依职权制作，故本院予以确认，被告佛山环境局提交的证据1-9、11-18形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。 被告佛山市政府提交的证据，被告佛山环境局对真实性、合法性、关联性无异议；原告对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证据3无异议，对证据4的真实性无异议，对合法性有异议。经查，被告佛山市政府提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。 经审理查明，原南海环保局执法人员于2019年3月21日到原告处检查发现，原告主要从事五金配件加工生产，原告的生产项目于2013年12月6日通过环保审批，并于2015年12月31日取得环保验收手续。经审批、验收的主要生产设备有：数控冲床2台，液压剪板机1台，电动剪板机1台，脚踏剪床1台，磨床1台，冲床18台，钻床3台，攻丝机3台，液压折弯机5台，手动折弯机3台，碰焊机3台，氩弧焊机3台，气体保护焊机1台，切割机3台。生产工艺流程为：原材料-开料-冲压-攻丝、钻孔-折弯-焊接-打磨-成品。上述生产设备经环保部门审批验收后，原告擅自扩建喷涂生产车间，喷涂生产车间有生产设备金属表面处理生产线1条（4个酸洗池、2个清水池）、喷粉线1条（2支喷枪、1个燃生物质颗粒的固化炉），用于为产品进行喷涂加工。金属表面处理生产线需配套建设的废水治理设施未建成、喷涂生产工序需要配套建设的废气治理设施未建成的情况下，上述设施已经投入生产使用。2019年3月21日，原南海环保局对原告的上述行为进行立案调查。2019年4月3日，原南海环保局经现场调查确认原告金属表面处理生产线已拆除，喷粉生产线正在拆除。2019年4月9日，原南海环保局作出南环违改（里）〔2019〕06号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建的违法行为和在收到决定书之日起三个月内建成治理设施并办理竣工环境保护验收手续。2019年4月19日，原南海环保局作出南环听告〔2019〕199号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出罚款425000元和陈述、申辩、听证权利。2019年5月9日，原告向原南海环保局提交《行政处罚陈述申辩书》，请求减少处罚金额。2019年5月15日，原南海环保局案审小组签名同意采纳原告及时整改违法行为申辩理由，对原告予以从轻处罚，变更处罚金额为402500元。2019年5月30日，原南海环保局再次到原告处检查并确认原告喷涂生产车间中的金属表面处理生产线1条、喷粉线1条已经被拆除。2019年6月6日，原南海环保局作出《行政处罚决定书》，并于同年6月17日送达原告。原告不服，于2019年6月26日向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于同日受理并向被告佛山环境局作出《提出行政复议答复通知书》。2019年8月22日，被告佛山市政府作出佛府行复〔2019〕165号《延长行政复议审查期限通知书》，将复议审查期限延长30天。经审查，被告佛山市政府于2019年9月20日作出《行政复议决定书》，并于同年9月25日分别送达原告、被告佛山环境局。 另查，原南海环保局2019年3月21日到原告处检查时，原告的喷涂生产车间内喷粉工艺及燃生物质颗粒固化炉有余温和燃烧后产生的灰白色炉渣，有机废气在车间内无组织扩散，机器设备电源均已接通。原告原法定代表人于2016年5月1日登记为黄某，后于2019年8月5日登记为张吉进。 又查，《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》关于环境保护设施未建成主体工程即投入生产使用的处罚幅度裁量标准中区分了部分建成和完全未建成两种情形，其中编制环境影响报告表项目部分环境保护设施未建成的处罚幅度为25万元以上35万元以下，完全未建成的处罚幅度为35万元以上50万元以下，原南海环保局认为原告的情形属于环境保护设施完全未建成，并以此确定处罚金额。 再查，因佛山市机构改革，原南海环保局已被撤销，其职能由被告佛山环境局行使。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原南海环保局作为佛山市南海区人民政府的环境保护主管部门，其依法具有对原告的上述违法行为进行查处的职能。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。……”《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定：“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规规定可以要求听证的其他行政处罚。前款所称较大数额罚款，是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款。”根据上述规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须由负责人对调查结果进行审查，并针对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚组织集体讨论决定。本案中，根据被告佛山环境局提交的证据材料，原告提出陈述申辩后，原南海环保局制作了《佛山市南海区环境保护局审批意见表》交由案审小组审核，于2019年5月15日形成了对原告处罚402500元的意见。之后，原南海环保局于2019年5月30日对原告的违法行为进行了最后一次调查，但没有根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，将调查结果交由负责人审查并组织集体讨论，且原南海环保局对罚款402500元属于较重的处罚理应由负责人组织集体讨论，原南海环保局制作的《佛山市南海区环境保护局审批意见表》仅仅是对原告陈述申辩意见的审查复核，并不属于法律规定的集体讨论，故原南海环保局作出的《行政处罚决定书》违反了上述法定程序规定，应予撤销。 此外，在实体和处罚幅度方面。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》，原告喷涂生产车间属于需要编制环境影响报告表项目，生产过程中对环境可能造成轻度影响，原南海环保局2019年3月21日《现场检查笔录》和现场检查照片亦证实原告喷涂生产车间的金属表面处理生产线、喷粉线有污染物产生，故原告建设的喷涂生产车间中的金属表面处理生产线、喷粉线应在配备建设相应的环境保护设施并经过验收后才能投入使用。原告在环境保护设施未建成的情况下即投入生产使用违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，原南海环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚，于法有据，本院予以支持。但是，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款的规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，如果建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当就整个项目而非某一变更的工序、增加的某一设备重新报批建设项目的环境影响评价文件。因此就“项目”的定义而言是指整个生产项目而非单指某一工序。本案中，根据《现场检查笔录》《调查询问笔录》以及经原南海环保局审批的《建设项目环境影响审批申请表》《佛山市南海区建设项目竣工环境保护验收及领取排放污染物许可证申请表》等证据可知，原告经审批验收的生产工序、设备已经配备有相应的环境保护处理设施，因此就原告的整个生产项目而言其扩建的喷涂生产车间属于其产品生产中的一个工序，在整体项目部分已经配备相应的环保设施的情况下，喷涂生产车间的金属表面处理工序、喷涂生产工序未配套建设环境保护设施属于部分环境保护设施部分建成的情况，应根据《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》中确立的部分未建成的处“25万元以上35万元以下”罚款的裁量标准进行处罚，原南海环保局以原告生产项目完全未建成环境保护设施作为标准确定处罚金额明显不当，亦应予撤销。 关于行政复议方面，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，由于原南海环保局已经被撤销，其职权由被告佛山环境局承接，故在行政复议阶段，被告佛山环境局是适格的被申请人，被告佛山市政府作为被告佛山环境局的本级人民政府，对以被告佛山环境局作为被申请人的行政复议申请有权作出行政复议决定。被告佛山市政府在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达原告、被告佛山环境局，告知行政诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，但《行政复议决定书》未能纠正原南海环保局《行政处罚决定书》在违反法定程序、处罚不当方面的错误，作出了维持《行政处罚决定书》的复议结果，应予撤销。原告要求撤销《行政复议决定书》于法有据，本院予以支持。 综上，原南海环保局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，但违反法定程序，处罚明显不当，应予撤销。被告佛山市政府作出的《行政复议决定书》未能纠正原南海环保局《行政处罚决定书》中的错误，作出了维持的决定，故本院予以撤销，原告要求撤销《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项和第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销原佛山市南海区环境保护局作出的南环罚〔2019〕12号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告佛山市人民政府作出的佛府行复〔2019〕165号《行政复议决定书》； 本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市生态环境局、佛山市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。 审 判 长  涂远鹏 人民陪审员  胡文生 人民陪审员  梁锦兆 二〇二〇年三月十六日 书 记 员  黄绮莹