杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0106行初241号 原告邓才明，男，汉族，1953年3月3日出生，住嘉兴市嘉善县。 委托代理人郁顺萍，系原告女儿，汉族，1979年2月16日出生，住址同上。 被告浙江省自然资源厅，住所地杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省行政复议局工作人员。 原告邓才明(以下称原告)诉被告浙江省自然资源厅（以下称被告）土地行政复议一案，于2019年10月25日向本院起诉。本院于2019年11月4日立案受理，于2019年11月6日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人郁顺萍、被告的委托代理人陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月10日，被告作出浙集复12[2019]76号行政复议决定书（以下称案涉复议决定），载明，嘉善县西塘镇人民政府（以下称西塘镇政府）组织实施西塘镇区域内农房集聚项目的行为属于行政行为，嘉善宏达拆迁有限责任公司（以下称宏达公司）系受该镇政府委托具体实施相关房屋搬迁工作。因此，原告向被申请人嘉兴市自然资源和规划局提出的涉案履职申请事项，实质上系要求嘉兴市自然资源和规划局对上述行政行为进行查处，属行政机关履行内部监督职责范畴。嘉兴市自然资源和规划局履行内部监督职责所作的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围。因此，原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（五）项规定的受理条件。综上，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告诉称，其对西塘镇政府等未经批准非法占用土地违法行为向嘉兴市自然资源和规划局申请查处，该局做出答复，原告不服，于2019年8月13日向被告申请复议。2019年10月12日，被告做出浙集复12[2019]76号行政复议决定书。该复议决定认定事实错误。根据最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十二条规定，内部监督指的是上下级关系。嘉兴市自然资源和规划局的下级行政机关是嘉善县自然资源和规划局，与西塘镇政府不是上下级关系。西塘镇政府的上级机关是嘉善县人民政府。查处土地违法行为是土地管理法赋予嘉兴市自然资源和规划局的法定职责。被告作出的行政复议决定错误。诉请判令：撤销被告做出的浙集复12[2019]76号行政复议决定书；诉讼费由被告承担。 原告为支持其主张提供证据如下： 1、履行法定职责申请书、嘉兴市自然资源和规划局答复。证明原告对土地违法行为，向嘉兴市自然资源和规划局申请查处，嘉兴市自然资源和规划局作出答复；原告不服，向被告复议；原告诉讼有事实和法律依据，主体适格。 2、政府信息公开告知书、土地管理法第43条。证明法律授权嘉兴市自然资源和规划局对土地违法行为查处、处罚法定职责，没有设定层级监督，原告申请有事实和法律依据，被告以层级监督为由驳回原告的行政复议申请没有依据，被告复议决定实体违法。 3、浙集复12[2019]76号行政复议决定书。证明被告作出的复议决定认定是层级监督违法，查处土地违法行为是自然资源部门法定职责，与层级监督无关。 4、国土资源部行政复议决定书。证明查处土地违法行为是自然资源部门的法定职责，被告以层级监督驳回没有事实和法律依据。 5、行政复议申请书。证明原告就土地违法行为向嘉兴市自然资源和规划局申请履行查处法定职责，原告复议有事实和法律依据。 6、行政诉讼答辩状及证据清单、立案登记表、发文处理单、复议决定书。证明复议决定的作出需要经过立案、领导同意、集体讨论通过等程序（其他复议案件），被告未经法定程序作出违法。 被告辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服嘉兴市自然资源和规划局作出的回复申请行政复议。查明：2019年7月16日，原告向嘉兴市自然资源和规划局提交《履行法定职责申请书》，反映宏达公司与原告兄弟腾利民签订农村房屋征收补偿协议，该协议涉及地块为原告父母所有，原告父母去世后，相关土地及房产由原告及其兄弟姐妹共同继承，涉案土地未被征收；原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，集体土地只有经过批准后才可征收，因此，涉案土地和房屋在没有征地批复的情况下被非法占用。原告请求嘉兴市自然资源和规划局查处嘉善县人民政府、西塘镇政府、宏达公司非法占用原告合法土地的违法行为并责令退还非法占用原告的土地。2019年7月18日，嘉兴市自然资源和规划局收到上述申请。嘉兴市国土资源监察支队经查询，未查找到原告所反映地块的征地信息。7月30日，西塘镇下甸庙村村民委员会向嘉兴市自然资源和规划局提交《情况说明》。8月8日，嘉兴市自然资源和规划局作出书面回复。8月9日，嘉兴市自然资源和规划局将上述回复邮寄送达原告。另查明，2017年4月25日，西塘镇政府与宏达公司签订《委托拆迁协议书》，委托宏达公司实施西塘镇区域内农房拆迁、集聚搬迁项目中的房屋拆迁事宜。2018年4月16日，西塘镇政府印发《西塘镇农房集聚实施办法（试行）》，推进农房改造集聚工作。2018年7月13日，宏达公司与腾利民签订《农村房屋征收补偿协议书》，就下甸庙村破靴港43号房屋搬迁补偿事宜达成协议。西塘镇政府组织实施区域内农房集聚项目的行为属于行政行为，宏达公司系受镇政府委托具体实施相关房屋搬迁工作。因此，原告向嘉兴市自然资源和规划局提出的履职申请实质上系要求嘉兴市自然资源和规划局对上述行政行为进行查处，属行政机关履行内部监督职责范畴。嘉兴市自然资源和规划局履行内部监督职责所作的行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，原告的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。综上，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定作出浙集复12[2019]76号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。二、被诉行政复议决定程序合法。2019年8月15日，被告收到原告提交的行政复议申请，于同年8月26日收到补正申请。经审理，被告于10月10日作出行政复议决定，并于10月12日邮寄送达原告。上述行政复议决定符合《行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。要求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请书及所附证据材料、补正申请书及相关收寄凭证。证明原告向被告申请行政复议。 2、行政复议补正通知书及邮寄凭证。证明被告于2019年8月20日作出浙集复12[2019]76号《行政复议申请材料补正通知书》并发送原告的事实。 3、行政复议答复通知书及邮寄凭证。证明被告于2019年8月28日作出浙集复12[2019]76号《行政复议答复通知书》并发送嘉兴市自然资源和规划局，要求提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。 4、嘉兴市自然资源和规划局行政复议答复书及所附证据材料。证明嘉兴市自然资源和规划局作出行政复议答复并提交相关证据材料的事实。 5、浙集复12[2019]76号行政复议决定书及邮寄凭证。证明被告于2019年10月10日作出被诉行政复议决定并送达原告的事实。 依据：《行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下意见：证据1-3，无异议。证据4，真实性无异议，合法性有异议；其他证据能证明原告反映的违法事实存在；嘉兴市自然资源和规划局没有承认查处土地违法行为是上下级层级监督，不是其法定职责。证据5，真实性、合法性有异议，没有提供层级监督的事实证据和该决定经领导批准或集体讨论的证据；邮寄凭证无异议。 被告对原告提交的证据发表如下意见：证据1，证明目的有异议，仅能证明原告申请查处，且嘉兴市自然资源和规划局作出答复。证据2、4、6，与本案无关。证据3，证明目的有异议，复议决定事实清楚，适用依据正确，程序合法。证据5，证明目的有异议，只能证明原告向被告申请复议的事实。 经审查，本院对双方提供的上述证据作如下认证： 原告提供的证据2、4、6，与本案被诉行政行为无关联，本院不予采信。原告提供的其他证据、被告提供的证据，均具有真实性，且与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明： 2019年7月16日，原告向嘉兴市自然资源和规划局提交《履行法定职责申请书》及材料，要求该局查处嘉善县人民政府、西塘镇政府、宏达公司非法占用原告合法土地违法行为并责令退还非法占用原告的土地。载明：2018年7月13日，宏达公司与原告兄弟腾利民签订农村房屋征收补偿协议，该协议涉及地块为原告父母所有，原告父母去世后，相关土地及房产由原告及其兄弟姐妹共同继承，涉案土地未被征收；根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，集体土地只有经批准后才可征收，涉案土地和房屋在没有征地批复的情况下被非法占用。7月18日，嘉兴市自然资源和规划局收到上述申请。该局要求嘉善县自然资源和规划局和下甸庙村村民委员会协助调查。7月30日，西塘镇下甸庙村村民委员会向嘉善县自然资源和规划局提交《情况说明》，内容为：1.下甸庙村破靴港43号宅基地搬迁属于西塘镇政府组织开展的农房集聚工程，是农户自愿搬迁行为，房屋所在地块仍为村集体经济组织所有；2.宏达公司直接套用《农村房屋征收补偿协议书》模板，但实质为农村房屋搬迁补偿协议；3.下甸庙村破靴港43号宅基地农村户主为腾利民，原告不在该户户籍内。8月7日，嘉兴市国土资源局监察支队经查询，未查找到原告所反映地块的征地信息。8月8日，嘉兴市国土资源局监察支队向下甸庙村村长、西塘镇国土所所长进行了调查。8月8日，嘉兴市自然资源和规划局作出回复，载明，“经查，您所反映的下甸庙村破靴港43号农村房屋所在地块涉及西塘镇人民政府组织开展的农房集聚工程，由镇政府委托嘉善宏达拆迁有限责任公司实施。下甸庙破靴港43号宅基地农村户主为腾利民，嘉善宏达拆迁有限责任公司与其签订的《农村房屋征收补偿协议书》，其实质是农村房屋搬迁补偿协议，是农户自愿搬迁行为，而非集体土地上房屋征收行为，目前土地性质仍为村集体经济所有”。8月9日，嘉兴市自然资源和规划局将上述回复邮寄原告。 原告不服，向被告申请行政复议，要求撤销嘉兴市自然资源和规划局做出的回复，责令该局查处非法占用土地违法行为。8月15日，被告收到原告提交的行政复议申请。8月20日，被告通知原告进行补正。8月26日，被告收到原告的补正申请，原告的复议请求为：撤销嘉兴市自然资源和规划局于8月8日向原告作出的书面回复，责令该局依法履行对原告提交的履行法定职责申请书的调查处理职责。8月28日，被告通知嘉兴市自然资源和规划局作出答复并提交作出行政行为的证据和依据。9月4日，嘉兴市自然资源和规划局进行答复并提交相关证据和依据。经审查，被告于10月10日作出被诉行政复议决定，并于10月12日邮寄送达原告。 另查明，2017年4月25日，西塘镇政府与宏达公司签订《委托拆迁协议书》，委托宏达公司实施西塘镇区域内农房拆迁、集聚搬迁项目中的房屋拆迁事宜。2018年4月16日，西塘镇政府印发《西塘镇农房集聚实施办法（试行）》，推进农房改造集聚工作。2018年7月13日，宏达公司与腾利民签订《农村房屋征收补偿协议书》，就下甸庙村破靴港43号房屋搬迁补偿事宜达成协议。 本院认为，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围是复议机关受理行政复议申请的前提条件。 本案中，原告向嘉兴市自然资源和规划局申请查处嘉善县人民政府、西塘镇政府、宏达公司“非法占用原告合法土地的违法行为并责令退还非法占用原告的土地”。后原告对嘉兴市自然资源和规划局作出的回复不服，向被告申请行政复议。根据嘉兴市自然资源和规划局提供的证据显示，宏达公司是受西塘镇政府委托实施搬迁行为。西塘镇政府组织实施区域内农房集聚项目的行为属于行政行为。因此，原告向嘉兴市自然资源和规划局提出的履职申请实质上系要求嘉兴市自然资源和规划局对上述行政行为进行查处，属于要求行政机关履行内部监督职责。该行政机关经内部监督作出的答复，不属于行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告在收到原告的行政复议申请及后续的补正申请后，决定受理原告的行政复议申请，并通知嘉兴市自然资源和规划局作出答复。被告在收到嘉兴市自然资源和规划局提交证据材料及依据后，经审查后作出被诉复议决定书，并送达双方当事人，复议程序合法。 综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回邓才明的诉讼请求。 案件受理费50元由邓才明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  王呈虹 人民陪审员  狄建华 人民陪审员  王伟成 二〇二〇年三月三十日 书 记 员  章晓婷