浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2030号上诉人（原审原告）杭州联庄实业投资有限公司，住所地杭州市滨江区创业路298号。法定代表人王闯，执行董事。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人曹士凡，杭州市司法局工作人员。杭州联庄实业投资有限公司（以下简称杭州联庄公司）因诉杭州市人民政府（以下简称市政府）其他土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初339号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年12月3日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年1月23日，杭州联庄公司向市政府申请行政复议，复议被申请人为杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）及原杭州市国土资源局（以下简称原市国土局），复议请求载明：1.裁定滨江区政府《三类用地指标项目转让审批表》产生及提交程序违法；2.裁定滨江区政府《三类用地指标项目转让审批表》制作内容违法；3.裁定滨江区政府《三类用地指标项目转让审批表》内容与市政府相关政策文件相悖；4.裁定原市国土局《土地复核通知书》备注限制条款错误；5.裁定撤销该《三类用地指标项目转让审批表》并责令滨江区政府重新出具相关证明手续；6.责令原市国土局按初始出让合同及规划验收合格证等依据重新核发《土地复核通知书》。2019年1月25日，市政府向杭州联庄公司作出《行政复议申请材料补正通知书》，主要内容为：1.请按照一事一申请的原则提出复议。2.请说明知晓案涉行政行为的时间以及是否存在正当事由耽误复议申请期限的情况。2019年2月11日，杭州联庄公司向市政府提交《行政复议申请材料补正说明》，明确复议被申请人为滨江区政府，复议请求为：“撤销滨江区政府作出的《三类用地指标项目转让审批表》，并请求责令滨江区政府作出相应的纠正后的审批材料”；同时就复议申请期限问题提出说明意见，认为《三类用地指标项目转让审批表》是滨江区政府单方制作，并未提交该公司，其系通过政府信息公开于2018年12月26日知道该具体行政行为。2019年2月14日，市政府对上述行政复议申请予以受理并书面通知滨江区政府答复。2019年4月11日，市政府书面通知复议当事人行政复议决定延期至2019年5月13日前作出。2019年5月7日，市政府作出杭政复[2019]30号《行政复议决定书》（以下简称30号复议决定）并向杭州联庄公司寄送。30号复议决定主要内容为：本案的争议焦点在于申请人杭州联庄公司提出的行政复议申请是否符合行政复议受理条件，具体为是否超出行政复议申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出”。参照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，杭州联庄公司系不服滨江区政府作出的《三类用地指标转让审批表》提出本行政复议。经审查，滨江区政府于2014年5月作出案涉审批表。2015年11月10日，杭州联庄公司委托代理人将案涉《三类用地指标转让审批表》作为补充证据提交给杭州市中级人民法院，从一般常理推断，杭州联庄公司最迟已于该时间知道了该审批表，却迟至2019年1月23日才提出行政复议申请，显然已超出行政复议申请期限。且，经本机关补正通知书释明后，杭州联庄公司亦并未提供证据证明有不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限。杭州联庄公司提出其复议申请期限应从2018年12月26日通过政府信息公开途径获得该信息之日起计算。本机关认为，法律规定行政复议申请期限制度的目的意在督促申请人及时行使复议权利，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。行政复议申请期限应当从申请人首次知道行政行为的内容之日开始计算，政府信息公开仅系杭州联庄公司获得政府信息的途径之一，故杭州联庄公司知道行政行为内容后再行申请政府信息公开并不能重新“激活”行政复议申请期限。本案中，杭州联庄公司于2018年12月26日通过政府信息公开途径收到审批表的情况，不影响本案行政复议申请期限从其首次知道该审批表之日起计算。同时，“知道”行政行为是指申请人已确知行政行为的内容，并非指知道该行政行为已经侵犯其合法权利。故杭州联庄公司提出的其在2015年11月10日不知案涉审批表已侵犯其合法权利故复议申请期限不能开始计算的理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回杭州联庄公司的行政复议申请。另查明，涉案《三类用地指标项目转让审批表》载明了房屋所有人××××庄公司）、开发项目（知本大厦）及部分留用地项目转让基本情况，其上“村级组织意见”、“乡（镇）街道审批意见”、“区政府（管委会）审批意见”中分别加盖杭州市滨江区人民政府浦沿街道联庄社区居民委员会、杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处及滨江区政府公章。再查明，杭州联庄公司因认为滨江区政府未履行行政补偿法定职责，于2015年9月10日向杭州市中级人民法院提起诉讼。诉讼期间，杭州联庄公司于2015年11月10日将涉案《三类用地指标项目转让审批表》作为补充证据之一提交杭州市中级人民法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”。本案中，杭州联庄公司申请行政复议指向的行政行为是滨江区政府在《三类用地指标项目转让审批表》中的审批行为。根据已查明的事实，杭州联庄公司已于2015年11月10日前获取该行政行为的载体——《三类用地指标项目转让审批表》，现杭州联庄公司迟至2019年1月23日才向市政府提出行政复议申请，已明显超过法定的申请期限。故市政府认定杭州联庄公司的行政复议申请不符合法定的受理条件，具有事实和法律依据。综上，市政府作出30号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杭州联庄公司的诉讼请求。杭州联庄公司上诉称：一、对于“行政行为”与“载体”的概念认定错误。一审法院称“再查明，杭州联庄公司因认为滨江区政府未履行行政补偿法定职责，于2015年9月10日向本院提起诉讼。诉讼期间，杭州联庄公司于2015年11月10日将涉案《三类用地指标项目转让审批表》作为补充证据之一提交本院。”确实，2015年10月，杭州联庄公司在杭州市××区××沿街道××庄社区偶然获知有这么一份“审批表”。但是，由于仅看到复印件，且参与该表盖章的两家单位(杭州联庄股份经济合作社，杭州市××区××沿街道××庄社区居民委员会)均表达了对该表内容不知情、不认可的意见，所以该表真实性、有效性均无法证实。因此，杭州联庄公司根本无法知晓这是不是一个已影响杭州联庄公司利益的有效行政行为。况且，这是政府部门瞒着杭州联庄公司干的暗箱操作行为，从无告知或送达给杭州联庄公司。杭州联庄公司初次看到该表复印件已是该表形成(2014年5月)一年多以后，杭州联庄公司更不知道是否有权及通过什么渠道去主张权利。2015年11月在另案中将此表作为补充证据提交法院，仅是按自行理解为这是一个多余的程序，影响办证进度，而法院也仅是将其作为能证明项目整体进程的一揽子证据之一采信，并无具体质证或释明。杭州联庄公司仍无法知晓该表是否是有效行政行为。在本案判决中，法院也明确认定该表是一个“载体”，说明这不等同于一个独立的、清晰的“行政行为”。因此，看到这个“载体”，并不代表当然知晓这是一个“行政行为”。这与看到挂政府牌照的车，却并不当然知道上面坐的是谁，是一个道理。直接将“载体”认定为“行政行为”，属于偷换概念，这是错误的。二、对于该审批表的“来龙去脉”未尽责审查，认定错误。正是因为不明白，而且是滨江区政府暗箱操作，所以杭州联庄公司一直在寻找“来龙去脉”。但即便至2018年杭州联庄公司申请信息公开时，滨江区政府先是不承认该表存在，之后又是仅提供了不完整的该表且未作任何释明。由于该表内容涉及多部国家法规及多个职能部门职责，但是却无一相应职能部门参与制作盖章，杭州联庄公司无法知晓究竟是其中某一项内容还是几项内容共同影响了土地复核；杭州联庄公司也无法知晓滨江区政府是否具备出具该表的实体职责，出具该表的事实与法律依据是什么。杭州联庄公司2018年才知道该表误导了市国土局的土地复核，而该表出现的最终审批单位是滨江区政府，因此，只能指向滨江区政府提出行政复议。滨江区政府2018年还在回复杭州联庄公司该表不存在，2019年却改口说杭州联庄公司应该在2015年11月前已获知该表，如此出尔反尔，信口雌黄，一审却视而不见。属于事实认定错误。三、对于“知道行政行为”的认识错误。由于不知该表的真实性，不知是否是一个合法的行政行为，不知具体实施的行政主体是谁，又没有送达及告知或释明，杭州联庄公司不知如何主张与救济。根据《中华人民共和国行政复议法》的立法本意及最高院发布的相关案例，即便杭州联庄公司自行获取了该审批表复印件，也仅是看到一个“载体”，并不能认定杭州联庄公司当然知道这是一个“行政行为”且当然知道具体实施的行政主体。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定中“知道具体行政行为”不仅指知道具体行政行为的内容，还应当包括知道具体行政行为的实施主体。只有在明确知晓具体行政行为的实施主体的前提下，公民、法人或者其他组织方能确定行政复议被申请人及相应的行政复议机关，进而及时、正确地提起行政复议。从严格意义上讲，由于该审批表涉及多项行政内容，像一个“大杂烩”，且在滨江区“前无古人后无来者”，独此一份，可以说，杭州联庄公司至今也不知道具体实施的行政主体应该是谁，所以应视为杭州联庄公司不知道。鉴于该表的最终落款单位是滨江区政府，因此，杭州联庄公司的知道时间应从滨江区政府信息公开告知日起算。一审以杭州联庄公司自行获取该表复印件的推算时间为知道行政行为的起算日是错误的。综上，一审法院并未尽责对全案事实作完整审查，具体反映在对于2015年11月在另外诉讼中出现这份“载体”的情形未核实来龙去脉及具体应用情况；也未对该“载体”所承载的行政行为是否合法有效，是否应送达及告知或释明，是否有明确的具体实施的行政主体，行政相对人是否知道救济方式等等予以审查。而只是简单粗暴非常狭隘地作了取头截尾跨越式的时间推断，并武断地把看到“载体”就应知道“行政行为”的想当然逻辑强加于杭州联庄公司而进行裁判。一审判决缺乏事实与法律依据，属于认定事实错误，适用法律错误，裁判结果错误，请求撤销一审判决，支持杭州联庄公司的一审诉讼请求。市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。根据一审法院查明的事实，杭州联庄公司请求撤销滨江区政府作出的《三类用地指标项目转让审批表》，并请求责令其作出相应的纠正后的审批材料，于2019年1月23日向答辩人申请行政复议。经答辩人书面通知补正后，杭州联庄公司于同年2月11日补正，答辩人予以受理并进行了审理。经延期审理后，答辩人于2019年5月7日作出30号复议决定并邮寄给杭州联庄公司。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第三十一条等规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的作出行政复议决定，事实清楚，证据确凿。杭州联庄公司提出的诉讼理由不成立。一审法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法作出驳回杭州联庄公司诉讼请求的(2019)浙01行初339号行政判决书，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。杭州联庄公司提出的一审法院未查清案件事实等上诉理由不成立，请求依法驳回杭州联庄公司的上诉请求。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是市政府作出的30号复议决定是否合法。杭州联庄公司的复议请求为“撤销滨江区政府作出的《三类用地指标项目转让审批表》，并请求责令滨江区政府作出相应的纠正后的审批材料”。在2015年杭州联庄公司向原审法院起诉滨江区政府、杭州高新技术产业开发区管理委员会未履行行政补偿法定职责一案（案号（2015）浙杭行初字第299号）中，杭州联庄公司于2015年11月10日将涉案《三类用地指标项目转让审批表》作为补充证据之一（证据编号43）提交法院。经庭审举证质证，滨江区政府对该证据真实性无异议，法院经审查核实将该证据作为认定案件事实的证据予以采纳。故可以认定杭州联庄公司在（2015）浙杭行初字第299号一案审理过程中，已经确知《三类用地指标项目转让审批表》真实有效，其于2019年1月23日才向市政府提出行政复议申请，要求撤销《三类用地指标项目转让审批表》，已明显超过法定的申请期限。杭州联庄公司主张系通过2018年政府信息公开方式才确认该审批表真实存在的理由不能成立。被诉复议决定驳回杭州联庄公司的行政复议申请，结果正确。复议程序方面，市政府收到复议申请后，履行了通知补正、受理、通知答复等程序，依法延期后作出30号复议决定，程序合法。综上，原审驳回杭州联庄公司的诉讼请求并无不当。杭州联庄公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州联庄实业投资有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年三月三十日书记员 陈亦恒·10·