北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）京行终10170号上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人丰霜，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。被上诉人（一审原告）倪文学，男，1962年2月11日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人范玉芳（倪文学之妻），1963年4月15日出生，汉族，住北京市海淀区。北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）因与倪文学行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京04行初1167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。海淀区政府于2018年9月19日作出海政复决字[2018]213号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人倪文学不服被申请人北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称海淀城管监察局）拆除申请人房屋的行为，于2015年6月24日向海淀区政府提出行政复议申请。2018年7月3日北京市高级人民法院作出（2018）京行终1850号行政判决书（以下简称1850号判决书），海淀区政府按照该判决内容重新对倪文学的行政复议申请进行审查。海淀区政府认为，海淀城管监察局对本行政区域内的违法建设有查处的法定职责。《中华人民共和国行政强制法》《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》等法律规定，海淀城管监察局在查处违法建设过程中，应当履行限期拆除、公告、催告、作出强制拆除决定、送达等法定程序，但海淀城管监察局未履行相关程序便将涉案房屋予以拆除，程序违法。海淀城管监察局在调查涉案房屋的过程中，依据北京市海淀区北太平庄街道办事处（以下简称北太平庄街道办）出具的证明、规划部门出具的规划审批情况确认函，认定涉案房屋系违法建设，该认定事实不清，主要证据不足，海淀区政府予以纠正。关于倪文学提出“将所拆房屋恢复原状或给予同等房产价值的经济补偿”行政复议请求问题，对涉案房屋的合法性的评判系对违法行为造成的损失是否给予赔偿的首要问题。海淀区政府在评判涉案房屋合法性时应当考虑如下因素：首先，海淀区政府调取的4张测绘图可以证明涉案房屋自1979年至2006年期间存在位移、建筑面积增大的情形，自1999年后位置、间数均有所变化，该事实在北京市高级人民法院（2016）京行终4605号行政判决书（以下简称4605号判决书）中得到认可。其次，根据《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（[88]城房字第95号）、北京市城镇房屋所有权登记发证领导小组办公室、北京市城市规划管理局《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的若干规定》以及《北京市城镇房屋所有权登记暂行办法》的相关规定，自1988年3月18日起，北京市对市辖区、郊区内的所有房屋实行所有权登记。其中既有的和新建的私人房屋都应在规定的时间内，由所有权人申请所有权登记。凡未办理产权登记领取所有权证及已发生产权转移或者现状变更，但未办理转移变更登记的房屋，其所有权不受国家法律保护，不得进行买卖、租赁、交换、赠与、析产和调拨，不得翻建、改建和扩建。上述规定在对于私人房屋曾经给予了补办手续，确认所有权、发放产权证件等事项的处理机宜，且涉案房屋存在于上述规定有效的期间。涉案房屋被拆除前，海淀城管监察局向倪文学询问涉案房屋所有权属证明，但倪文学至今未提交涉案房屋具有合法权益的相关证据。再次，《北京市城市绿化管理暂行办法》（于1982年实施，1990年废止）、《北京市城市绿化条例》（于1990年实施，2010年废止）以及现行有效的《北京市绿化条例》均严厉禁止圈树建房、损坏绿化的行为，对于圈树建房的行为应当责令拆除房屋，恢复树木原貌。本案中涉案房屋存在围树建房的行为，倪文学亦承认其于90年代曾对涉案房屋屋顶进行翻修，该行为不可避免地对所圈树木造成影响。最后，根据现有在案证据，海淀城管监察局对涉案房屋进行拆除的过程中，已将倪文学屋内物品搬出并移交倪文学，其亦未提交海淀城管监察局对“财产损失明细”中所涉财产造成损失的证据。故对本次复议程序中提出的财产损失请求不予支持。综上，根据海淀区政府调查核实情况、全案证据及涉案房屋存在的上述问题，本机关酌定海淀城管监察局赔偿倪文学50万元，对于倪文学提出的其他请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项第1、3目及第二十九条第一款规定，决定确认海淀城管监察局拆除倪文学涉案房屋的行为违法；责令海淀城管监察局自本行政复议决定生效之日起30日内向倪文学支付赔偿款50万元。倪文学不服被诉复议决定，以涉案房屋年代久远不能一概认定为违法建筑，被诉复议决定仅赔偿其50万元远低于其被拆除房屋价值及损失为由起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定。一审法院经审理查明，倪文学不服海淀城管监察局拆除其房屋的行为，于2015年6月24日向海淀区政府申请行政复议，2015年9月22日，海淀区政府作出海政复决字[2015]229号行政复议决定书，倪文学不服该复议决定诉至一审法院，一审法院作出（2015）四中行初字第929号行政判决书（以下简称929号判决书），判决撤销海淀区政府作出的该复议决定，责令海淀区政府重新作出复议决定。海淀区政府在复议期间调取了4份测绘图，并通过比对测绘图就涉案房屋问题向倪文学进行了询问。2016年4月12日，海淀区政府作出海政复决字[2016]14号行政复议决定书。倪文学不服该复议决定诉至一审法院，2016年8月17日一审法院作出（2016）京04行初543号行政判决书（以下简称543号判决书），倪文学不服该判决上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2017年3月27日作出4605号判决书，认为[2016]14号行政复议决定书认定事实不清，主要证据不足，判决撤销543号判决书、[2016]14号行政复议决定书，责令海淀区政府在法定期限内针对倪文学的行政复议申请重新做出行政复议决定。海淀区政府收到4605号判决书后，在复议期间就涉案房屋的历史情况询问了邻居，并勘查了涉案房屋围建的树木，作出海政复决字[2017]108号《行政复议决定书》。倪文学不服该复议决定诉至一审法院，2017年12月27日一审法院作出（2017）京04行初711号行政判决书（以下简称711号判决书），判决撤销海政复决字[2017]108号《行政复议决定书》，责令海淀区政府在法定期限内针对倪文学的行政复议申请重新做出行政复议决定。海淀区政府不服该判决上诉至北京市高级人民法院，北京市高级人民法院于2018年7月3日1850号判决书，维持了711号判决书。海淀区政府于2018年7月5日收到1850号判决书。因该案情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定，海淀区政府作出延期30日的通知，并依法送达。2018年9月19日海淀区政府作出被诉复议决定，并依法送达。倪文学不服诉至一审法院。一审法院经审理认为，根据行政复议法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，海淀区政府作为被申请人海淀城管监察局的本级人民政府，依法具有应倪文学所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案中，关于海淀城管监察局拆除涉案房屋违法问题，一审法院在929号判决书、543号判决书、711号判决书都作了充分论述和认定，倪文学对此无异议。海淀区政府作出海淀城管监察局拆除行为违法的复议决定，一审法院予以确认。本案争议的焦点是海淀区政府不支持倪文学关于责令海淀城管监察局将所拆房屋恢复原状或给予同等房产价值经济补偿的复议请求，酌定海淀城管监察局赔偿倪文学50万元是否符合法律规定。行政复议法第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。行政赔偿的前提条件一是行政行为被确认违法，二是当事人合法权益受到违法行政行为的侵害并造成损失。本案中，海淀区政府认为对涉案房屋的合法性评断是违法行为造成的损失是否予以赔偿的首要问题，关于涉案房屋的合法性应当考虑了以下因素，一是涉案房屋自1979年至2006年期间存在位移及建筑面积增大的情形，自1999年后位置、间数均有所变化;二是倪文学未办理涉案房屋所有权属证明，亦未在复议期间向海淀区政府提交其对涉案房屋具有合法权益的相关证明；三是被拆除房屋将树木圈在房屋中，违反了《北京市城市绿化管理暂行办法》《北京市城市绿化条例》（均已废止）的规定。关于第一、二条理由，4605号判决书进行了认定：“关于责令被申请人将所拆房屋恢复原状或给予同等房产价值的经济补偿问题。海淀区政府共调取4张测绘图，第1张是1971年3月测图1979年8月修测，第2张是1999年10月测图，第3张是1999年10月测图2002年7月修测，第4张是1999年10月测图2006年4月修测。从测绘图分析，第2张图上的涉案房屋比第1张图上的涉案房屋有明显的扩大，第2张图上的涉案房屋与第3张图上的涉案房屋没有变化，第4张图上的涉案房屋比第3张图上的涉案房屋有明显的扩大。但无法由此判断，涉案房屋一律属于违法建设。理由如下：首先，测绘图不是针对涉案房屋进行的专项测绘，房屋面积、形状的准确性和精确性只能供参考。其次，第1张是1971年3月测图1979年8月修测，第2张是1999年10月测图，不能判断第2张图上的涉案房屋建设于1984年之前还是之后。北京市城镇房屋所有权登记发证领导小组办公室、北京市城市规划管理局《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的若干规定》第一条第二、三项规定，鉴于法规的延续性和时限性以及客观历史原因，对违章建筑本着‘严格执法，宽严结合，实事求是，区别对待’的原则，允许对部分违章建筑作从宽处理，确认其所有权。违章建筑处理的时间界限。原则上以1984年2月10日市人大批准通过的《北京市城市建设规划管理暂行办法》为时限，以前的从宽，以后的从严。对于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，没有审批手续未取得产权证书的，并非一概属于违法建设。因此,不能判断第2张图上的涉案房屋是否属于应当查处的违法建设。再次，虽然第4张图上的涉案房屋比第3张图上的涉案房屋有明显的扩大，但仅从图纸上能不能分析出第4张图上的涉案房屋是翻建还是扩建？如是扩建，能不能区分原有房屋和扩建的房屋？如能区分，应当参照《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，确定违法建设范围，而不应一律认定涉案房屋全部是违法建设。”1850号判决书亦进行了认定：“无论是之前复议过程中海淀区调取的证据，还是本次复议程序中对涉案房屋的历史情况走访邻居，都不能确定涉案房屋位置、间数的变化是翻建还是扩建，是原有房屋还是扩建的房屋，不足以认定涉案房屋是否属于应当查处的违法建设。”关于第三条理由，1850号判决书对该条理由已经进行了认定：因《北京市城市绿化管理暂行办法》《北京市城市绿化条例》均已废止，海淀区政府现适用已废止的文件来认定涉案房屋不具备合法性，显然属于适用法律法规不当，故海淀区政府的该条理由亦不能成立。倪文学在本次复议程序中提出恢复房屋原状或另行安置住房或给予房屋重置费用，并提出给付临时安置费、搬迁费及补助奖励、生活补助费等请求。海淀区政府在现有证据不足以证明涉案房屋属于违法建设的情况下，在考虑倪文学的赔偿请求时，未区分倪文学提出的赔偿请求是否属于其合法权益、海淀区政府的违法拆除行为与倪文学合法权益损害的因果关系等关键因素，故海淀区政府在被诉复议决定中酌定的赔偿数额，显然没有事实依据，未尽到慎重裁量职责。倪文学在本次复议程序中提出的因违法拆除造成屋内物品财产损失的主张，从海淀区政府提交的视频中可以认定，拆除涉案房屋时，现场工作人员有与倪文学等人交涉日常生活所需物品的行为，未作制作登记清单。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。海淀区政府在复议程序中未对该部分物品是否存在、是否被强制拆除行为毁损等进行调查核实，被诉复议决定不支持倪文学该项财产损失的请求属于认定事实不清。综上，海淀区政府作出的被诉复议决定中关于赔偿请求的决定主要证据不足，依法应予撤销。倪文学的各项赔偿复议请求还需要海淀区政府重新调查、裁量后进行认定和处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决一、撤销海淀区政府于二○一八年九月十九日作出的被诉复议决定；二、责令海淀区政府针对倪文学的行政复议申请于本判决生效之日起法定期限内重新作出行政复议决定。海淀区政府不服一审判决，以一审判决关于被诉复议决定缺乏事实依据、主要证据不足的认定，系错误认定为由上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，行政复议法第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害的程度给予相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给予相应的赔偿金。（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案争议的焦点在于，在海淀城管监察局拆除涉案房屋行为违法的前提下，海淀区政府对因海淀城管监察局的违法行为给倪文学合法权益造成的损害范围这一要件事实，认定是否清楚充分，海淀区政府确认的赔偿金额与倪文学所受财产损害所应获得的法定赔偿金额是否相符。正如一审法院所述，本院生效的4605号判决、1852号判决均认为不应一律认定涉案房屋全部是违法建设，亦指出应根据相关文件的精神，认定房屋的合法性，原则上以1984年2月10日北京市人大批准通过的《北京市城市建设规划管理暂行办法》为时限，以前的从宽，以后的从严，要考虑客观历史原因。但海淀区政府在其所做的被诉复议决定中，其虽认为涉案房屋的合法性评价为首要问题，亦对上述问题应考虑的因素进行了说明，但并未在考量判断后，对应予导出的涉案房屋是否全部为违法建设，有无合法建设这一判断结论进行说明和认定，即海淀区政府并未对倪文学的合法权益范围、所受损害范围这一要件事实进行认定。仅是以根据其调查情况、全案证据及涉案房屋存在的问题为由，认定赔偿金额为50万元。但如上所述，该赔偿金额的认定没有明确的事实根据，亦无法判断是否与倪文学应获得的法定赔偿金额相符。同时，海淀区政府对倪文学室内物品财产损失的主张不予支持的理由，亦没有充分的事实根据，鉴于一审法院已对该问题进行了论述，本院同意一审法院的该认定意见，不再赘述。综上，被诉复议决定中的赔偿部分存在认定事实不清的问题，一审判决认定应当撤销复议决定，由海淀区政府重新调查、裁量后进行认定和处理的意见是正确的，本院应予维持。海淀区政府的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年三月二十五日法官助理 李程程书 记 员 李 晴