重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝0243行审2号 申请执行人：彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道文庙社区2号；统一社会信用代码：11500243699268480U。 法定代表人：张国甫，该局局长。 委托代理人：钱怡如，该局工作人员。 被执行人：彭水三桥中医医院。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道沙坨街画廊路52号附-1-3；统一社会信用代码：91500243MA5U75RJ2H。 投资人：钱学朋，男，1975年5月16日出生，汉族，户籍地重庆市彭水苗族土家族自治县。 申请执行人彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称彭水人社局）2020年1月15日申请强制执行彭水三桥中医院（以下简称三桥中医院）拖欠职工工资一案，本院当日立案受理。2020年1月16日，本案依法对被执行人三桥中医院负责人进行了调查询问。本案审查期间，适逢全国新冠肺炎疫情期间，依法延长审限。本案现已审查终结。 申请执行人彭水人社局2019年5月31日作出彭水人社监理〔2019〕1号《劳动保障监察行政处理决定书》，责令被执行人支付杨再星等9人劳动报酬共计97939元。 申请执行人在查处被执行人拖欠劳动者报酬一案中，查明被执行人拖欠杨再星等9人工资97939元的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条和《中华人民共和国劳动合同法》第三十条的规定。2019年5月31日，申请执行人依据《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条和《劳动保障监察条例》第十八条的规定，对被执行人作出《劳动保障监察行政处理决定书》（彭水人社监理〔2019〕1号），责令被执行人支付杨再星等9人工资97939元，该处理决定于2019年6月3日送达被执行人。在法定期限内，被执行人既未申请行政复议和提起行政诉讼，也未履行行政处理义务。申请执行人于2019年12月10日向被执行人作出彭水人社监理催〔2019〕1号《劳动保障监察行政处理催告书》，并于2019年12月11日送达被执行人。在该催告书确定的十日催告期满后，被执行人仍未履行行政处理决定书和行政处理催告书确定的义务，申请执行人遂依据行政诉讼法第六十六条、行政处罚法第五十一条第三项和行政强制法第五十三条、第五十四条的规定，向本院提出强制执行申请。 本院审查查明，申请执行人提供的证据材料显示，2016年8月至2017年6月，杨再星等九人在三桥中医院工作期间，三桥中医院分别欠杨再星工资13452元、冉启芬工资10563元、豆儒辉工资18000元、罗永娥工资4500元、张维超工资8819元、**进工资11965元、王天杰工资7034元、廖小芬工资3800元、张宏伦工资19806元，共计97939元。至2017年6月止，三桥中医院与杨再星等九人算账后，分别为其出具了欠条，九人均已在2017年6月底前离职。该九人在三桥中医院工作时间，长的10个月，短的2个月。在三桥中医院出具的欠条中，为其中两人出具的时间是2017年6月19日，约定的支付时间是2017年12月31日，并约定若逾期未付，按月息一分计息；为另外七人出具欠条的时间分别是2017年6月8日、2017年10月、2018年12月、2019年1月，均约定于2019年3月底前付清，有的约定了逾期应付利息，有的没有约定逾期应付利息；有的欠条既注明了所欠工资的金额，也明确了付清工资的日期；有的则是当时只注明了所欠工资金额，未约定付清工资日期，但在俟后又补注了支付日期。约定的支付期限到期后，因三桥中医院仍未履行，该九人遂分别在2019年4月初向申请执行人投诉，申请执行人即立案启动劳动保障监察处理程序，并于2019年5月7日向被执行人作出彭水人社监令〔2019〕3号《劳动保障监察限期整改指令书》，限其5个工作日内支付杨再星等九人工资97939元，该限期整改指令书于2019年5月14日向被执行人送达。因被执行人未按指令书的决定支付杨再星等九人工资，申请执行人彭水人社局于2019年5月21日向被执行人三桥中医院作出并于2019年5月22日送达彭水人社理告〔2019〕3号《劳动保障监察行政处理告知书》，告知其拟作出“你单位自收到本告知书之日起5个工作日内支付杨再星等九人劳动报酬共计97939元”的处理，同时告知其如有异议，可在收到告知书之日起5个工作日内进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩权利。因《劳动保障监察行政处理告知书》确定的支付劳动报酬期限届满后，被执行人仍未履行支付义务，申请执行人遂于2019年5月31日向被执行人作出彭水人社监理〔2019〕1号《劳动保障监察行政处理决定书》，以其拖欠劳动报酬行为违反了劳动法第五十条、劳动合同法第三十条的规定，并依据《劳动保障监察条例》第十八条、劳动合同法第八十五条的规定，责令被执行人三桥中医院支付杨再星等9人劳动报酬共计97939元。该行政处理决定书于2019年6月3日向被执行人送达。 被执行人三桥中医院述称，2019年5月收到申请执行人作出的行政处理决定书后，多次联系杨再星等九人来院协商处理，但只有豆儒辉来院一次。医院拖欠其工资是因为他们在医院工作时，临床医务人员违反医院的规章制度和法律规定，违规用药，重复检查、乱计费、乱收费，导致医院被停业整顿三个月，没收财产、罚款共计损失70多万元，医院损失巨大。按照医院的规章制度，对于违规违纪的医务人员，必须承担相应的经济责任。 本院认为，本案应否准予执行的焦点是：（一）在用人单位与职工协商解除劳动关系并已出具欠薪欠条后，劳动保障行政部门应否依据职工投诉启动劳动保障监察程序对用人单位作出责令其支付劳动报酬的行政处理；（二）劳动保障监察行政处理程序是否合法。 一、关于劳动保障行政部门应否立案查处的问题 （一）劳动保障行政部门具有劳动保障监督检查权力、负有劳动保障监督检查职责，劳动者也享有向劳动保障行政部门举报、投诉的权利。根据《中华人民共和国劳动法》第九条、第八十五条、第八十八条，《中华人民共和国劳动合同法》第七十三条、第七十四条、第七十九条，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第九条，《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第三十六条，《劳动保障监察条例》第三条、第九条、第十条、第十一条等规定，劳动保障行政部门既享有劳动保障监督监察的权力，也负有劳动保障监督监察的职责。同时，举报权、投诉权，是我国宪法赋予公民的基本权利。劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、劳动合同法实施条例和《劳动保障监察条例》等法律、法规对公民的举报权、投诉权，也有相应规定。用人单位违反国家法律、法规，克扣、无故拖欠或者未依约依法支付劳动者报酬的，劳动者可以向劳动保障行政部门投诉，劳动保障行政部门应当依法处理。因此，本案被欠薪职工认为被执行人没有依法支付劳动报酬，具有向劳动保障行政部门举报、投诉的权利，勿容置疑。但当事人的举报、投诉，是否应该得到劳动保障行政部门的立案处理或者得到自己认为应该得到的处理结果，则只能依据法律、法规的规定进行处理。 （二）对于劳动争议的解决方式和劳动者的维权渠道，我国已经有了明确的法律、法规规定，赋予了争议当事人可供选择的权利。（1）劳动法第七十七条规定，“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。调解原则适用于仲裁和诉讼程序。”劳动法第七十九条规定，“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”（2）劳动合同法第三十条规定，“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。”（3）劳动争议调解仲裁法第二条规定，“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：……（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议……”。劳动争议调解仲裁法第四条规定，“发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。”劳动争议调解仲裁法第五条规定，“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。”（4）劳动合同法实施条例第三十七条规定，“劳动者与用人单位因订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同发生争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的规定处理。”（5）《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第三条规定，“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。”上述法律、法规、司法解释，已经构成了完整的劳动争议解决模式，其中的“申请支付令”和“按照普通民事纠纷受理”方式更是具有快捷、高效的优势。 （三）劳动保障监察权力的行使，应当坚持法定原则、依法进行。劳动法第九十一条，是我国劳动保障行政部门行使劳动报酬案件监察检查权力的基本法律规定。劳动法第九十一条规定，“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动保障行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（二）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（三）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（四）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。”劳动合同法第八十五条规定，“用人单位有下列情形之一的，由劳动保障行政部门责令限期支付劳动报酬……：（一）未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的……”。劳动争议调解仲裁法第九条规定，“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，……，劳动者可以向劳动保障行政部门投诉，劳动保障行政部门应当依法处理。”《劳动保障监察条例》第二十六条规定，“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬……：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的……”。因此，法律、法规并没有规定只要用人单位拖欠或者未足额支付劳动者报酬，劳动者就可以向劳动保障行政部门投诉，劳动保障行政部门就应当依法处理。根据上述法律、法规的规定，劳动保障行政部门行使责令支付劳动者工资报酬案件监察检查权力并可作出行政责令行为（行政管理措施）或者行政处理决定的范围，限于用人单位存在以下情形：一是“克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬”，二是“未按照劳动合同的约定及时足额支付劳动者劳动报酬”，三是“违反国家规定拖欠或者未足额支付劳动报酬”，四是“拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬”，五是“低于当地最低工资标准支付劳动者工资”，六是“解除劳动合同后未依照规定给予劳动者经济补偿”，七是“不支付加班费”这几种情形。上述行为的共同特征，一是具有主观违法故意，二是没有正当理由。其中，对“未按照劳动合同的约定及时足额支付劳动者劳动报酬”的理解，就实行劳动合同制度的企业而言，应结合用人单位与劳动者签订的劳动合同中关于劳动报酬方面的约定（比如如何计酬、怎样支付、支付多少、何时支付、应否支付等）进行处理。因此，虽然用人单位客观上存在前述欠薪情形但不存在主观违法故意并有正当理由，或者用人单位与职工存在前述情形争议但已通过或者应通过协商、调解、仲裁、诉讼渠道解决时，就不属于劳动行政保障部门启动监察检查程序后一定要对用人单位作出行政处理决定的范畴。 （四）平等主体之间形成的债权债务关系应通过民事程序解决。所谓争议，就是观点、主张、意见不统一。虽有争议，但已经协商统一了，就不是争议。在劳动争议领域亦是如此。劳动争议的类型很多，包括用人单位与职工之间的劳动关系、劳动合同、除名辞退、辞职离职、劳动时间、休息休假、安全卫生、工伤医疗、保险福利、技能培训、劳动报酬、经济补偿等等，其中就劳动报酬的争议而言至少就包括应否支付、支付多少、何时支付、怎样支付等多个方面。根据前述法律、法规的规定，除无故克扣拖欠劳动者报酬的情形外，用人单位未支付劳动者报酬的行为属于劳动争议的范畴，其争议的解决方式是双方协商、调解委调解、仲裁委仲裁、提起诉讼等单一的或者复合的维权形式。当事人发生劳动争议后，可以在这些维权方式中依法选择适用。但有的维权方式一经选定，则该程序具有不可逆性，只能依该程序一步一步往前推进，而不能在选定的某一程序走不通后再去选择另一程序。本案证据显示，劳动保障行政部门在启动行政监察处理程序之前，用人单位与职工之间就劳动报酬的支付已经存在争议，在用人单位与职工协商解除劳动关系时已通过算账，就工资欠付金额、支付期限向职工出具了欠条。本案申请执行人在对被执行人行使劳动保障监察检查权力而进行调查询问时，被执行人已经明确表示医院欠薪属实，但这些职工有违规行为，导致医院被罚款，他们应付相应的经济责任。被执行人的陈述，已经表明用人单位与劳动者因履行劳动合同中的工资报酬支付问题发生了争议，而这种争议依法应当通过协商、调解、仲裁、诉讼的程序解决。故此，不论这些被欠薪职工是否懂法、用法，因其系与用人单位协商后离职，且双方通过算账，最后由用人单位为其出具工资欠条，这就表明这些职工已经选择了“如果发生争议，就走普通民事争议解决方式”这一维权渠道。此时，用人单位与劳动者之间对于劳动关系的解除、所欠工资数额的计算、欠薪支付时间的确定、逾期支付的后果等，都是双方平等协商的意见。这种出具了工资欠条的行为，只是属于普通民事争议中的“欠款”范畴，而不是应受劳动行政法律调整的“无故拖欠工资”或者“未按约定法定支付劳动者报酬”的范畴，不具有违法性。对于这种双方在平等基础上形成的合法约定，任何机关、任何人员均应尊重。《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定，“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第三条规定，“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。”此处的“视为”，就是“应当按照”“应当作为”的意思。故，在用人单位与职工没有其他劳动关系争议的情况下，对于本案这种单纯的欠薪行为，应该按照普通民事纠纷案件依据民事法律规范进行处理。因此，在法律已经明确赋予职工权利救济方式的情况下，劳动保障行政部门依据其投诉而启动劳动保障行政监察程序进而作出行政处理决定缺乏法律依据。 二、关于劳动保障监察行政处理程序是否合法的问题 申请执行人在劳动保障监察行政处理程序中，有以下问题： 一是本案《劳动保障监察行政处理决定书》（彭水人社监理〔2019〕1号）是否依法送达存疑，因2019年6月3日的该送达回证上记载的文书名称是《劳动保障监察投诉处理决定书》而不是《劳动保障监察行政处理决定书》。 二是本案行政机关办案人员在对被执行人三桥中医院院长进行调查时，“调查人”“记录人”均是同一办案人员，有违《劳动保障监察条例》第十六条的规定。 三是本案行政机关办案人员在对投诉人进行调查时，其中对杨再星和汪勇进的调查时间均是2019年4月2日15时50分起至16时00分止，对冉启芬和张宏伦调查时间均是2019年4月2日15时30分起至15时40分止，且调查人和记录人均是同一办案人员，当属程序违法。 综上，申请执行彭水人社局2019年5月31日对被执行人三桥中医院作出的彭水人社监理〔2019〕1号《劳动保障监察行政处理决定书》的行政行为，适用法律错误，行政程序违法。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第二项、第二款、第三款，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条第二款和第一百六十一条第一款第三项的规定，裁定如下： 不准予强制执行申请执行人彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局于2019年5月31日对被执行人彭水三桥中医医院作出的《劳动保障监察行政处理决定书》（彭水人社监理〔2019〕1号）责令被执行人支付杨再星等9人劳动报酬共计97939元的强制执行申请。 申请执行人如不服本不准予强制执行裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院或直接向重庆市第四中级人民法院申请复议。 审 判 长 冉启驰 审 判 员 朱 为 审 判 员 刘双宏 二〇二〇年三月九日 法官助理 陈 萌 书 记 员 张白中