浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2148号上诉人（原审原告）俞阿九，女，1944年1月17日出生，汉族，住杭州市江干区。委托代理人胥传甲，男，1942年12月12日出生，汉族，住址同上，系俞阿九之夫。委托代理人胥飞，男，1977年10月7日出生，汉族，住址同上，系俞阿九之子。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人金维中、尹琰茗，杭州市司法局工作人员。俞阿九不服杭州市人民政府行政复议决定一案，杭州市中级人民法院2019年11月8日作出（2019）浙01行初9号行政判决。俞阿九不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2010年9月14日，杭州市发展和改革委员会作出杭发改投资函[2010]398号《关于杭州铁路东站枢纽地区天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目建议书的复函》，又于同年12月30日作出杭发改投资函[2010]603号《关于杭州铁路东站枢纽地区天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房可行性研究报告的复函》，同意杭州铁路及东站枢纽建设指挥部报批的天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房可行性研究报告。2010年12月15日，杭州市发展和改革委员会作出杭发改投资函[2010]583号《关于同意天城单元C2-30、C/R-29等12地块列入政府储备土地前期准备计划的复函》，同意杭州市国土资源局报批的天城单元C2-30、C/R-29等12地块列入政府储备土地前期准备计划，上述12个地块的详情清单中包含天城单元C2-34地块和天城单元C2-39地块。2018年1月17日，杭州市人民政府同意杭州市住房保障和房产管理局、杭州市发展和改革委员会联合上报的《2018年度杭州市主城区国有土地上房屋征收计划》。《2018年度杭州市主城区国有土地上房屋征收计划表》第20项项目名称为天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房，征收目的为政府组织的保障性安居工程建设的需要，征收范围为东至运河、南至艮山西路、西至恒大路、北至京塘巷；第43项项目名称为天城单元C2-39地块，征收目的为政府进行旧城区改建的需要，征收范围为东至规划支路、南至恒大路、西至新塘路、北至规划绿地；第44项项目名称为天城单元C2-34地块，征收目的为政府进行旧城区改建的需要，征收范围为东至恒大路、南至规划绿地、西至天城单元U29-02地块、北至新塘路。2018年3月12日，因旧城区改建需要，杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部向杭州市江干区住房和城乡建设局提出申请，对天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目征地范围线内的国有土地上房屋实施征收。2018年3月15日，杭州市江干区住房和城乡建设局委托杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处承担天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目房屋征收与补偿的相关具体实施工作。同日，杭州市江干区住房和城乡建设局向杭州市城乡建设委员会、杭州市（区）规划局、杭州市国土资源局、杭州市（区）工商局、杭州市国土资源局江干分局等单位发出《暂停办理相关手续通知书》，自2018年3月15日至2019年3月14日期间，对天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目征收范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建房屋；改变房屋用途、权属；房屋抵押登记以及工商登记等相关手续。2018年3月19日，杭州市江干区住房和城乡建设局作为杭州市江干区人民政府的房屋征收部门发出通知，对上述项目征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并于同年4月20日公布了调查结果，并告知有异议的当事人可在5日内提出意见。2018年7月6日至7月12日，江干区人民政府对征收范围内未登记建筑认定进行公示。同时也对征收范围内有直管住宅公房和历史建筑等特殊房产进行了调查、认定。2018年5月21日，杭州市江干区住房和城乡建设局会同杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处将拟定的《天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目国有土地上房屋征收补偿方案》(征求意见稿)及相应国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告报请江干区人民政府组织有关部门进行论证。次日，杭州市江干区人民政府组织区发改、住建、国土、规划等部门对上述事项进行论证，同意对《天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目国有土地上房屋征收补偿方案》(征求意见稿)进行公布。同年5月25日至6月25日期间，杭州市江干区人民政府将上述征求意见稿在被征收地块范围和杭州市江干区人民政府门户网站上公告。2018年7月5日，杭州市江干区人民政府根据意见征集情况对征收补偿方案进行修改后，将征求意见情况和《房屋征收补偿方案》(修改稿)在被征收地块范围和杭州市江干区人民政府门户网站上公告。2018年7月5日，杭州市江干区人民政府召开常务会议讨论，同意发布案涉房屋征收决定。2018年7月6日，杭州市江干区人民政府作出杭江政征字(2018)第003号房屋征收决定，于同日在被征收地块范围进行公告。另查明，2018年1月16日，杭州市江干区发展改革和经济局在江干区第十五届人民代表大会第二次会议上提交《关于江干区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告第28页“持续推进城中村改造”中有“完成范家、皋塘、闸弄口等区块整体征迁”的内容。天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块项目、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目已纳入杭州市国民经济和社会发展年度计划。根据杭州市土地利用总体规划（2006-2020），案涉项目建设范围属于允许建设区。又查明，根据杭州市住房保障和房产管理局向杭州市江干区住房和城乡建设局复函“2018年5月份杭州市区(不含萧山、余杭、大江东、富阳)二手住宅成交均价34575.79元/平方米，二手非住宅均价18603.02元/平方米”，杭州市江干区住房和城乡建设局测算涉案项目征收补偿费用为3.44亿元人民币。根据杭州银行出具的《征收补偿资金证明》显示，2018年6月28日存入皋塘社区国有土地上天城单元共12个地块，3个征收项目的房屋征收补偿资金账户的资金为3亿元人民币。还查明，案涉征地项目共有住宅147户，非住宅4户，共151户。杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处经入户调查，有140户被征收人同意征收改造，占全户总数的92.7%。案涉房屋征收已向139户发放补偿款120194383.44元人民币。俞阿九不服上述房屋征收行为，于2018年7月9日向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2018年7月13日通知俞阿九其行政复议申请已予受理，同日又向杭州市江干区人民政府发送复议申请书副本，并通知该府就被申请复议的行政行为进行答复、举证。杭州市江干区人民政府于2018年7月27日进行答复、举证。2018年9月7日，杭州市人民政府以该行政复议案件情况复杂为由，决定对该行政复议案件延期至2018年10月6日前作出决定并通知复议当事人。2018年9月19日，俞阿九及杭州市江干区人民政府以双方有望达成房屋征收补偿协议为由，请求杭州市人民政府中止案涉行政复议案件的办理。杭州市人民政府于2018年9月25日决定中止案涉行政复议案件的办理。2018年10月29日和2018年10月30日，俞阿九和杭州市江干区人民政府以案涉房屋征收补偿协议已签订，但征收双方当事人就相关过渡事项需进一步沟通为由，请求继续中止案涉行政复议案件的办理。2018年12月17日，案涉行政复议案件恢复办理。2018年12月19日，杭州市人民政府通知杭州铁路及东站枢纽建设指挥部作为第三人参加行政复议。2018年12月25日，杭州市人民政府作出杭政复[2018]第280号行政复议决定，以杭州市江干区人民政府做出杭江政征字（2018）第003号房屋征收决定前，未达到资金足额到位的要求，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，但该征收行为所涉项目为旧城区改造项目，如撤销将会给公共利益造成重大损失为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定确认杭州市江干区人民政府作出的杭江政征字（2018）第003号房屋征收决定违法，责令杭州市江干区人民政府对房屋征收补偿资金未足额到位的问题及时采取补救措施。该决定书于2018年12月26日以邮寄方式向复议当事人送达。俞阿九不服提起诉讼，请求判决撤销杭州市人民政府作出杭政复[2018]280号行政复议决定，并判令杭州市人民政府重新作出行政复议决定。还请求对《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第三条第一款、第四条第二款、第三款、第五条第（四）项、《杭州市人民政府办公厅关于大力推进住房保障货币化的指导意见》第2点中的第2小点、《杭州市人民政府办公厅关于印发〈杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法〉的通知》第八条、《杭州市区国有土地上房屋征收临时安置费和搬迁费标准》中关于“市区五级”土地相应费用标准、《批转市扩大撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设领导小组办公室关于开展城中村改造试点工作实施意见的通知》第2点等规范性文件中的内容进行合法性审查。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”本案所涉天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目，属于政府组织实施的旧城区改建，故案涉征收符合公共利益的需要。杭州市江干区人民代表大会审议通过的《关于江干区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告第28页“持续推进城中村改造”中有“完成范家、皋塘、闸弄口等区块整体征迁”的内容。案涉天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块项目、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目已纳入杭州市国民经济和社会发展年度计划。案涉项目建设的土地用途与《杭州市土地利用总体规划（2006－2020）》规定的用途一致。案涉项目建设亦不违反城市规划。据此，案涉征收符合《条例》第九条第一款“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定。《条例》第十六条规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；……”“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”本案中，杭州市江干区住房和城乡建设局于2018年3月15日通知有关部门自该日起至2019年3月14日暂停办理相关手续，符合法律规定。《条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，杭州市江干区人民政府房屋征收部门拟定征收补偿方案上报杭州市江干区人民政府，该府组织发改、住建、国土、规划等部门对征收补偿方案进行论证并予以公布及依法定期限征求公众意见的情况，均有相应证据证实，符合行政法规的要求。《条例》第十二条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”被诉征收行为均符合上述要求。关于案涉房屋征收行为适用、并由原告申请进行审查的规范性文件：《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第三条第一款内容为：市、区（县、市）政府根据房屋征收工作实际，成立房屋征收实施单位。上述若干意见第四条第二款、第三款内容为：各区、县（市）政府应当从本辖区经济社会发展的实际出发，按照本辖区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划编制年度房屋征收计划。各区房屋征收部门应于每年10月31日前将本区下一年度的房屋征收计划送市房屋征收部门汇总。市房屋征收部门汇总各区的年度房屋征收计划，会同市发展改革部门进行审核，并报市政府批准。上述若干意见第五条第（四）项内容为：申请政府征收房屋的单位（以下简称征收申请人），应当向房屋征收部门提出并报送下列资料：……（四）征收补偿初步方案；……本院认为，上述第三条第一款、第四条第二款、第三款的内容不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”和条例第九条第一款“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定。第五条第（四）项内容则属于增加征收申请人义务的情形，鉴于原告并非征收申请人，故本院对此问题不作审查。《杭州市人民政府办公厅关于大力推进住房保障货币化的指导意见》第2点相关内容为：加大征迁货币化安置力度。通过提高货币化安置奖励标准等方式，提升被征收（补偿）人选择货币化安置后通过市场购买住房的能力。1.提高货币化安置奖励标准。在国有土地征迁安置中，被征收人选择货币补偿的，由征收部门在按评估价格对被征收人住宅房屋给予补偿的基础上，再按评估价格的20%给予货币补贴。被征收人按期搬迁且在领取货币补偿款之日起12个月内购买住宅房屋的，根据购房纳税凭证，由征收部门再按被征收房屋评估价格的22%给予奖励（新购房屋价格低于被征收房屋评估价格的，按新购住房价格的22%给予奖励）；……2.严控实物安置优惠政策。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”针对前述规范性文件，被告解释称，货币补偿与房屋产权调换本就是在签订房屋征收补偿协议时由被征收人自愿的。在征收人与被征收人达不成房屋征收补偿协议，需要作出房屋补偿决定时，对于住宅房屋的情况，作出决定的机关均会从保障被征收人居住权的角度，以选择房屋产权调换为原则并征求被征收人的意愿。上述规范性文件的相应内容只是在尊重被征收人意愿的前提上，鼓励被征收人选择货币补偿，这样的导向，有利于发挥市场配置资源作用，有利于满足被征收人多样化的住房需求，也有利于被征收人尽早得到安置，避免产权调换房屋的建设在外长期过渡的情况。本院认为，该规范性文件的相应内容不违反法律规定，且具有合理性。《杭州市人民政府办公厅关于印发〈杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法〉的通知》第八条内容为：征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建筑的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内进行公示，公示时间不少于7天。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”上述规范性文件的相应内容是根据上述法律规定所作细化规定，不存在违反上位法或明显不当之处。《杭州市区国有土地上房屋征收临时安置费和搬迁费标准》中关于“市区五级土地”相应费用标准。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”案涉临时安置费标准按单位面积（每平方米）×单位时间（每月）确定，该标准并不存在上述司法解释规定的不合法的情形。《批转市扩大撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设领导小组办公室关于开展城中村改造试点工作实施意见的通知》第二点内容为：在主城区范围内已实施撤村建居的地区中,农居相对集中、基础设施薄弱、住宅布局无序、生活环境较差、与周边环境不相适应,且无法安排建设多层农居点的区块,称为“城中村”。该规范性文件的相应内容系对城中村的界定，其亦不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的规范性文件不合法的情形。案涉项目征收补偿费用经杭州市江干区住房和城乡建设局测算为3.44亿元人民币。但2018年6月28日存入杭州银行天城单元共12个地块，3个征收项目的房屋征收补偿资金账户的资金为3亿元人民币。不能证明案涉征收补偿费用符合《条例》第十二条第二款规定的“征收补偿费用足额到位”的要求，同时，案涉征收也缺乏证明案涉征收补偿费用专户存储、专款专用的证据。《条例》第二十二条规定“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条第一款规定“被征收人选择房屋产权调换的，过渡期限为自被征收人搬迁之月起二十四个月；用于产权调换房屋为房屋征收范围内新建高层建筑的，过渡期限为自被征收人搬迁之月起三十六个月。过渡期限届满前，房屋征收部门应当交付用于产权调换房屋。过渡期限内的周转用房，被征收人可以选择自行解决，也可以选择由房屋征收部门提供。”据此，案涉征收决定的征收补偿方案将过渡方式确定为“自行过渡：由被征收人自行解决周转用房”违反法律规定。综合上述意见，案涉征收缺乏证据证明其征收补偿费用足额到位且专户存储、专款专用，案涉征收决定的征收补偿方案未明确被征收人可选择周转用房过渡及周转用房的具体位置，故证明被诉房屋征收决定合法的证据不足，同时鉴于案涉建设活动属于公共利益的情况，杭州市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，确认案涉房屋征收行为违法，同时责令杭州市江干区人民政府对相关问题采取补救措施的结果正确。行政程序方面，案涉行政复议经受理，通知行政复议被申请人答复、举证、延期、中止、恢复复议案件办理，最终作出案涉行政复议决定，以上行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。据此，原告要求撤销被诉行政复议行为的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告俞阿九的诉讼请求。上诉人俞阿九上诉称，一、原审判决认定事实错误。（1）“因旧城区改建需要”与事实不符。天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目是“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”，天城单元C2-39地块项目、天城单元C2-34地块项目是，列入政府储备土地前期准备计划的项目”，均不是“旧城区改建需要”。（2）杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部是事业单位，其没有实施建设活动的职责、案涉国有土地上房屋征收申请不合法，使用章印是“杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（1）”，该公章字样的公章杭州市办公厅没有制发登记和备案。（3）根据《省征补条例》第八条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿。“杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处入户调查”是在房屋征收范围确定前进行的，不符合法律规定。江干区人民政府彭埠街道办事处不是房屋征收部门，彭埠街道办事处进行征询改建意愿不合法。案涉房屋征收已向139户发放补偿款120194383.44元人民币，没有证据和发放单据进行证明。（4）上诉人认为既然江干区人民政府在“收购”国有土地上房屋时，有条件安排现房进行产权调换，那么亦可证明在本次“征收”国有土地上房屋也有条件安排现房进行产权调换。同时，江干区人民政府也同意与上诉人就现房安置进行协商。一审法院认定，天城单元C2-39地块土地储备前期工程项目、天城单元C2-34地块土地储备前期工程项目、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目已纳入杭州市国民经济和社会发展年度计划，没有事实根据。二、原审判决认定证据错误。杭土资预[2011]018号《关于天城单元C2-39地块项目建设用地的预审意见》、杭土资预[2011]040号《关于天城单元C2-34地块项目建设用地的预审意见》、杭土资预[2010]859号《关于天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目建设用地的预审意见》，这三个文件都有“第八条，本意见批准之日起二年有效，逾期自行失效。如需延期……应当重新申请预审。”杭州市国土资源局未办理过这些预审意见的延期审批。从审批形式上看，浙土字A[2012]-0083《浙江省建设用地审批意见书》和浙土字A[2011]-0292《浙江省建设用地审批意见书》是浙江省人民政府对杭州市人民政府实施方案的内部审批意见，并未外化，这两个文件不能在本案中，作为定案证据。三、原审法院对案涉征收决定“缺乏证据证明征收补偿费用专户存储、专款专用”、“征收补偿方案未明确被征收人可选择周转用房过渡”和“征收补偿方案未明确周转用房的具体位置”的合法性证据不足，未判令整改或采取补救措施错误。杭州市人民政府作为变更原行政行为的行政主体，理应进行相应的处理和采取措施，责令杭州市江干区人民政府改正或采取补救措施，或是撤销征收决定责令重做。四、复议机关复议程序违法。行政复议审理、中止，超出了法定期限。复议被申请人提交《行政复议答复书》，超过了10日的法定期限。2018年07月16日复议申请人向复议机关书面提出，因本案案件情况复杂的、案件主要事实存在重大争议、案件适用依据存在重大争议，申请人要求采取听证审理此案，复议机关未进行听证。五、杭州市江干区发展改革和经济局、杭州市发展和改革委员会作出的符合国民经济和社会发展规划的证明没有证据、依据，杭州市国土资源局江干分局作出的符合土地利用总体规划的证明没有证据、依据，杭州市规划局作出的符合城乡规划（专项规划）的证明没有证据、依据，房屋征收部门未依法审查房屋征收的合法性违法，相应地，其通知有关部门暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等事项也属违法，案涉国有土地上房屋征收调查登记在调查主体方面存在违法。六、一审判决规范性文件审查错误。上诉请求：1、请求判决撤销杭政复[2018]280号《行政复议决定书》，并判令重做行政行为。2、请求附带审查《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（杭政﹝2011﹞40号）；3、请求附带审查《杭州市人民政府办公厅关于大力推进住房保障货币化的指导意见》（杭政办函〔2015〕57号）；4、请求附带审查《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（杭政函〔2015〕125号）；5、请求附带审查《杭州市人民政府办公厅关于印发〈杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法〉的通知》（杭政函〔2013〕16号）；6、请求附带审查《杭州市区国有土地上房屋征收临时安置费和搬迁费标准》（杭政函﹝2016﹞109号）；7、请求附带审查《批转市扩大撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设领导小组办公室关于开展城中村改造试点工作实施意见的通知》（杭政函﹝2016﹞109号）；8、请求判决撤销浙江省杭州市中级人民法院做出的(2019)浙01行初9号《行政判决书》。9、请求判令杭州市人民政府责令杭州市江干区人民政府提供安置过渡房源。10、请求判令杭州市人民政府责令杭州市江干区人民政府对安置补偿费专户存储、转款专用。被上诉人杭州市人民政府答辩称，一、复议程序合法。上诉人俞阿九请求撤销江干区政府作出的杭江政征字(2018)第003号《房屋征收决定》，于2018年7月9日向答辩人申请行政复议。因案情复杂，答辩人于2018年9月7日对复议进行延期。复议过程中，上诉人与江干区政府进行协商均向答辩人提交《行政复议中止申请书》，答辩人依法于2018年9月25日中止了本案的审理。中止情形消除后，答辩人于2018年12月17日恢复复议审理。答辩人于2018年12月25日作出杭政复[2018]280号《行政复议决定书》，于12月26日邮寄给各方当事人。二、复议决定事实清楚，法律依据充分。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第八条、第四条第二款、第五条第一款规定，江干区政府具有作出案涉房屋征收决定的法定职责。江干区政府确定江干区住房和城乡建设局为房屋征收部门，江干区住房和城乡建设局委托彭埠街道办事处作为征收实施单位依据充分。根据《征补条例》第九条第一款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《省征补条例》)第七条第二款规定，本案案涉项目系旧城区改建的需要，市发展和改革委员会、江干区发展和改革局、杭州市国土局、国土江干分局、杭州市规划局等部门分别向江干区住房和城乡建设局提供了建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件，以及符合杭州市、江干区两级国民经济和社会发展年度计划的证明文件。故以公共利益的需要对案涉项目进行房屋征收，证据充分，与法有据。根据《征补条例》第十五条、第十六条、第二十四条第二款，《杭州市人民政府关于贯彻实施的若干意见》(杭政[2011]40号)第六条，《省征补条例》第九条第二款、第八条规定，本案在杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部向江干区住房和城乡建设局对案涉项目征收范围内的房屋提出征收申请后，江干区住房和城乡建设局向各相关部门发出《暂停办理相关手续通知书》，对案涉项目征收范围内房屋权属、区委、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查过程中征求了被征收人的改建意愿，百分之九十以上被征收人同意改建。江干区政府对征收范围内未登记建筑、直管住宅公房和历史建筑等特殊房产也进行了调查、认定。调查结束后，江干区政府对各项调查结果进行了公示。江干区政府对征收范围内被征收房屋的调查、认定、公示等行为程序合法，符合法律规定。根据《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，本案中江干区住房和城乡建设局会同彭埠街道办事处拟定《天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目国有土地上房屋征收补偿方案》(征求意见稿)及相应国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告。江干区人民政府组织相关部门论证通过上述征收补偿方案(征求意见稿)和社会稳定风险评估，并在征收范围内和江干区政府门户网站公示征求被征收人意见。征求意见期满后，江干区政府将征求意见情况和《房屋征收补偿方案》(修改稿)在征收范围内和江干区政府门户网站上公布。在召开常务会议讨论同意作出案涉房屋征收决定后，江干区政府作出杭江政征字(2018)第003号房屋征收决定，并于当日进行公告。江干区政府在作出征收决定前，公示征收补偿方案广泛征求公众意见，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并提交江干区政府常务会议讨论决定，各项公示程序到位。但根据答辩人核查的征收房屋补偿资金情况，江干区政府在作出房屋征收决定前，未达到资金足额到位的要求。江干区政府作出案涉征收决定前房屋征收补偿资金未足额到位，不符合《征补条例》第十二条第二款的规定，本应依法予以撤销。鉴于所涉项目为旧城区改造项目，同意征收的户数比例超过90%，且已签约安置大部分住户并发放了相应补偿款，如果撤销征收决定将会给公共利益造成重大损失，故根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目之规定，作出确认杭江政征字(2018)第003号《房屋征收决定》违法的复议决定，并要求江干区政府及时将补偿资金依法组织落实到位、依法保障被征收人的合法权益不受侵害。答辩人作出的该复议决定，事实和法律依据充分。三、一审法院经公开开庭审理，根据其查明的事实，并对有关规范性文件进行合法性审查后，依法作出驳回上诉人诉讼请求的判决，并无不当，应予支持。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第八条、第九条规定，建设项目符合公共利益的需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。一般认为，判断建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应基于立法判断，即对立法明确列举的建设项目可认为属于公共利益的需要；另一方面，对于立法规定不明确或者可能认识分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断，地方人大及其常委会、绝大多数被征居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。本案中，在案的江干区人民代表大会审议通过的《关于江干区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告第28页明确，“持续推进城中村改造”中有“完成范家、皋塘、闸弄口等区块整体征迁”的内容。被上诉人还提供了案涉项目建设的土地用途与《杭州市土地利用总体规划（2006－2020）》规定的用途一致、案涉项目建设符合城乡规划（专项）规划的材料。据此，应认定本案所涉天城单元C2-39地块、天城单元C2-34地块、天城单元R21-39地块农转非居民拆迁安置房项目，属于政府组织实施的旧城区改建，案涉征收符合公共利益的需要；根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿方案应由房屋征收部门拟定并报市、县级人民政府。再由市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。然后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，江干区人民政府房屋征收部门拟定征收补偿方案上报江干区人民政府，该府组织发改、住建、国土、规划等部门对征收补偿方案进行论证并予以公布及依法定期限征求公众意见的情况，均有相应证据证实，符合行政法规的要求。根据《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，江干区住房和城乡建设局进行了社会稳定风险评估，并经区政府常务会议进行了讨论决定，可以认定其履行了该项义务。根据《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，案涉项目征收补偿费用经江干区住房和城乡建设局测算为3.44亿元人民币。但2018年6月28日存入杭州银行天城单元共12个地块，3个征收项目的房屋征收补偿资金账户的资金为3亿元人民币。不能证明案涉征收补偿费用符合“征收补偿费用足额到位”的要求，同时，案涉征收也缺乏证明案涉征收补偿费用专户存储、专款专用的证据。此外，根据《征补条例》第二十二条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条第一款规定，因征收房屋造成搬迁的，被征收人选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。被征收人选择房屋产权调换的，过渡期限内的周转用房，被征收人可以选择自行解决，也可以选择由房屋征收部门提供。故案涉征收决定的征收补偿方案将过渡方式确定为“自行过渡：由被征收人自行解决周转用房”违反规定。经核查在案材料，上诉人于2018年7月9日向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人于同月13日作出受理和答复通知，于同年9月7日作出行政复议延期通知，上诉人与江干区人民政府于2018年9月19日、同年10月30日因上诉人二次申请调解，被上诉人分别于2018年9月25日决定中止案件审理，于同年12月17日决定恢复案件审理，并于2018年12月25日作出案涉行政复议决定，并无超出复议期限。对于是否采取听证方式审理，属于行政复议机构的判断范围，上诉人认为行政复议没有进行听证违法，无事实和法律依据。但江干区人民政府作出的行政复议答复书明确，其于2018年7月16日收到答复通知，落款答复时间为同年7月27日，超过了《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定答复期限要求，应予指正。故此，原判认定证明被诉房屋征收决定合法的证据不足，同时鉴于案涉建设活动属于公共利益的情况，杭州市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，确认案涉房屋征收行为违法，同时责令杭州市江干区人民政府对房屋征收补偿资金未足额到位的问题及时采取补救措施的行政复议决定结果正确，并无不当。并据此判决驳回上诉人俞阿九要求撤销被诉行政复议行为的诉讼请求，并无不当。2、关于上诉人申请对相关规范性文件合法性审查问题。经核查，对《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第三条第一款内容、《杭州市人民政府办公厅关于大力推进住房保障货币化的指导意见》第2点相关内容、《杭州市区国有土地上房屋征收临时安置费和搬迁费标准》中关于“市区五级土地”相应费用标准、《批转市扩大撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设领导小组办公室关于开展城中村改造试点工作实施意见的通知》第二点内容等合法性，因一审判决均已作出明确的分析认定，且上诉理由与一审诉讼理由并无实质不同，鉴于二审认定与一审认定分析意见基本一致，二审不再重复，上诉人上诉提出诉求，属于对相关规范性文件及有关法律行政法规的不正确理解，上诉人相关请求不能成立。关于上诉人提出《关于天城单元C2-39地块项目建设用地的预审意见》等三个预审意见超过二年有效期问题。经核查，该三个预审意见主要系为案涉房屋征收决定所在地块在涉及取得建设用地审批、《建设用地规划许可证》等征收前期工作中所用，且案涉房屋征收决定所在地块取得建设用地审批等工作均在上述有效期内完成，故上诉人异议不能成立。本案审理对象系被上诉人作出案涉行政复议决定，且对案涉的杭江政征字（2018）第003号房屋征收决定是否合法问题，一审已依据《征补条例》的规定作出明确评价认定，上诉人以杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部是事业单位，公章“杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（1）”使用存在异议为由提出相应诉求，并无法律依据。3、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案审理对象系被上诉人作出的行政复议决定，且上诉人一审并无提出“请求判令杭州市人民政府责令杭州市江干区人民政府提供安置过渡房源”的诉讼请求，上诉人此请求不属于二审审理范围，被上诉人作出确认江干区人民政府作出的案涉房屋征收决定违法的被诉行政复议决定结论正确，应予维持。但鉴于本案已经认定“案涉征收决定的征收补偿方案将过渡方式确定为‘自行过渡：由被征收人自行解决周转用房’违反法律规定”，从有利于解决本案争议出发，杭州市江干区人民政府应对上诉人要求提供安置过渡房源的请求作出处理。本院注意到，被上诉人作出案涉行政复议期间，上诉人与被上诉人就过渡安置问题曾一度进行协商，故从减少诉累、行政效率出发，本院特此予以指正，杭州市江干区人民政府对此应及时作出处理，上诉人也应从实际出发予以配合。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞阿九负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年三月十六日书记员  吴 琳