浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终2165号 上诉人（原审原告）夏彩平，男，1950年10月8日出生，汉族，住台州市黄岩区。 上诉人（原审原告）杨君芬，女，1974年2月5日出生，汉族，住台州市黄岩区。 上诉人（原审原告）王仙方，男，1964年8月12日出生，汉族，住台州市黄岩区。 三上诉人共同委托代理人林宝健，浙江楷正律师事务所律师。 三上诉人共同委托代理人陶昌凤，浙江楷正律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市西湖区省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 委托代理人刘吉平，浙江省自然资源厅工作人员。 夏彩平、杨君芬、王仙方因诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初225号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 夏彩平、杨君芬、王仙方原审起诉称：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。由此可知，征收基本农田是需要报国务院批准的，而非是由省政府批准。黄岩区院桥镇灯塔村200亩左右基本农田被征收，根据掌握的资料来看，黄岩区人民政府组织征收掉台州市黄岩区院桥镇灯塔村200亩左右基本农田的时候，没有全套的组织征收基本农田的批准手续，明显违反法律规定的合法程序。征收基本农田是需要有国务院出具的相关征收手续，但在与黄岩区人民政府的交涉中，只是向我们出示省政府对于征收基本农田的批准文件，并没有法律规定的国务院关于征收基本农田的批准文件。在夏彩平、杨君芬、王仙方申请的原浙江省国土资源厅政府信息公开书中，也未向夏彩平、杨君芬、王仙方告知国务院关于黄岩区院桥镇灯塔村基本农田征收的批准文件，最可能的原因是并没有获得国务院相关的征收基本农田的批准文件，此次征收黄岩区院桥镇灯塔村基本农田的省政府批复文件是不合法的，应当是一个违法的行政行为。综上，请求判令确认省政府作出的行政征收院桥镇灯塔村200亩左右土地批复文件违法（浙土字A〔2014〕-0003号）。 省政府答辩称：一、夏彩平、杨君芬、王仙方起诉已超过法定起诉期限。2014年3月15日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2014〕-0003号），同意台州市2014年计划第1批次（黄岩第1批次）建设用地19.1475公顷（农用地转用18.6622公顷，其中2.2627公顷已经台州市政府批准；征收集体土地19.1475公顷）。该批次共4个地块，其中“2014002号院桥物流（征）”地块涉及征收夏彩平、杨君芬、王仙方所在的台州市黄岩区院桥镇灯塔村集体土地6.2648公顷。夏彩平、杨君芬、王仙方的承包地在上述地块范围内。2017年5月，包含夏彩平、杨君芬、王仙方在内的5位公民以台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府为被告向台州市中级人民法院提起诉讼（案号为〔2017〕浙10行初115号），要求确认台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府征收灯塔村300亩农田的行为违法。台州市黄岩区人民政府于2017年6月26日向法院递交了证据材料，其中包括了案涉的《浙江省建设用地审批意见书》。答辩人认为，夏彩平、杨君芬、王仙方在2017年6月已通过115号案件的诉讼活动得知了案涉审批意见，其现就案涉审批意见提起诉讼，已经超出法定起诉期限。二、浙土字A〔2014〕-0003号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市规划，台州市人民政府拟申请台州市2014年计划第1批次（黄岩第1批次）建设用地19.1475公顷，其中存量建设用地0.4853公顷、需办理农用地转用18.6622公顷（耕地17.4551公顷、交通运输用地〈农村道路〉1.0085公顷、水域及水利设施用地0.1986公顷），拟征收集体土地19.1475公顷。该批次共4个地块，其中“2014002号院桥物流（征）”地块涉及征收灯塔村集体土地6.2648公顷。根据黄岩区院桥镇土地利用总体规划（2006-2020年），案涉地块规划用途为建设用地。2013年12月，台州市黄岩区土地规划勘测设计所对案涉地块进行勘测定界，并出具勘测定界图。2013年11月11日，原台州市国土资源局黄岩分局向灯塔村送达《征收土地告知书》（黄国土资征告字〔2013〕第94号）。同年11月12日，原台州市国土资源局黄岩分局向灯塔村送达《听证告知书》（黄国土资听告字〔2013〕第94号），告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到该听证告知书5个工作日内可书面申请听证。在规定期限内，原台州市国土资源局黄岩分局没有收到听证申请。同年11月13日，灯塔村召开村民代表会议讨论征地事宜，并形成村民（代表）会议纪要。同年11月25日，灯塔村村民委员会与原台州市国土资源局黄岩分局签订《征地补偿协议》（黄土资征字〔2013〕94号），对征地面积、地类、用途、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2014年1月8日，原台州市黄岩区住房和城乡建设局出具选址意见，同意规划选址。2014年1月19日，原台州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经台州市人民政府同意并批准农转用2.2627公顷后上报审批。经原省国土资源厅审查，答辩人于2014年3月15日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2014〕-0003）。答辩人认为，《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2014〕-0003）符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求。综上，请求驳回夏彩平、杨君芬、王仙方的起诉。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，根据省政府提供的证据以及夏彩平、杨君芬、王仙方的庭审陈述，夏彩平、杨君芬、王仙方在2017年6月起诉台州市黄岩区人民政府、黄岩区院桥镇人民政府土地行政征收一案中，于2017年7月已知晓省政府浙土字A〔2014〕-0003号《浙江省建设用地审批意见书》的具体内容。夏彩平、杨君芬、王仙方现于2019年9月23日提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限。夏彩平、杨君芬、王仙方认为其一直在维权，因未找到正确的诉讼途径，故起诉期限未超过。该院认为，夏彩平、杨君芬、王仙方所称的该事由并非起诉期限超过的正当理由。且夏彩平、杨君芬、王仙方诉黄岩区人民政府、黄岩区院桥镇人民政府上述土地行政征收一案的一、二审裁定已向其释明，集体土地征收涉及多个行政主体，其中批准征收土地行为的主体为省政府，具体实施为黄岩区人民政府等内容，夏彩平、杨君芬、王仙方亦未根据上述裁定的指引及时行使诉权。现夏彩平、杨君芬、王仙方认为其起诉期限未超过的理由不能成立。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回夏彩平、杨君芬、王仙方的起诉。 夏彩平、杨君芬、王仙方上诉称：一、一审法院未审查本案实体问题。一审法院驳回起诉的原因是程序上该案起诉期限已过，并未从实体方面来审查该案具体内容。上诉人认为本案实体内容和本案程序问题有着直接的关联，如果本案实体违法，那么行政行为自始无效，便无针对该行政行为的诉讼期限一说。且就本案而言，实体问题大于程序问题，因我国农田征迁数量巨大，该案实体问题的审查关乎数以亿计农民的生存，关乎老百姓最基本的利益。故一审法院只用一句诉讼期限已过就给本案盖棺定论，做法极其不妥当。二、该案起诉没有超过诉讼期限。首先省政府浙土字A〔2014〕-0003号批文是一个违法的行政行为，是可以依法确认无效，要求撤销的，无效行为自行为成立始起无效，也就是说不存在诉讼期限一说。再者，案涉土地属不动产，不动产保护期限为二十年。更重要的是上诉人一直在维权，但限于是普通百姓，无法找到一个正确的诉讼途径，案经台州中院一审，省高院二审，最高法院再审，各级司法机关都以主体不明确为由，驳回上诉人的诸多请求，且并未实际告知本案的适格主体。后经浙江省人民检察院及台州中院立案释疑，才知道应当将省政府列为被告，告其批文违法，故上诉人没有超过诉讼期限，法院不应当以该理由驳回起诉。三、法院应当确认案涉土地是基本农田。庭审中上诉人已举证在案涉土地中树有基本农田保护区的木牌，此牌由黄岩区人民政府在2000年树立，此地块现在即为冠以浙江省重大产业项目的台州市洲锽物流中心所在地，上诉人由于自身条件所限，举证只能到此，但土地是客观存在的，土地的原始档案在被上诉人的掌控中，如果被上诉人对此有异议，应当由其来举证台州市洲锽物流中心地块和基本农田保护区地块非同一地块，必要时可以由法院进行现场勘验。但案涉地块就是基本农田保护区，这是一个不争的客观事实。法院应当对此予以确认。四、案涉土地是商业开发，而非国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，是不得征收基本农田的。国务院《基本农田保护条例》第十五条明确规定：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。本案中所谓的浙江省重大产业项目的台州市洲锽物流中心本身就是一个商业开发项目，绝不是条例中所述的重大建设工程项目，依法是不能征收基本农田的。一审中被上诉人提出一个莫名其妙的观点，即此地块的基本农田保护区属性已被几次规划所改变，根据《基本农田保护条例》的规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变和占用，即使规划改变，必须经国务院批准，但被上诉人依旧没有提供任何国务院批准的证据。故该基本农田的征收，非国家重点项目建设，是违法的行为。五、上诉人有充分理由认为是台州市市、区、镇政府及相关部门伪造事实，隐瞒真相，骗取省政府批文。上诉人对此并非空穴来风，主观臆断，被上诉人今天举证的诸多文件均能证实这一点。原台州市国土资源局台土农转（2014）第0002号文件《关于台州市2014年计划指标第一批次（黄岩1）建设用地的审查报告》明确提出了该批次用地不涉及占用标准农田，原台州市国土资源局是根据黄岩区人民政府及院桥镇人民政府的申报材料得出此结论的，市、区、镇三级政府及相关部门伪造事实，隐瞒真相骗取了省政府的批文，但省政府相关部门工作人员疏于把关，审查不严，亦是造成此土地违法大案的原因之一，恳求得到确认。调查中，上诉人还主张起诉期限仅适用于申请行政机关履行法定职责之诉，不适用于本案的确认行为违法之诉。综上，本案一审认定事实不清，一审法院未对本案实体内容作出严格的审查即下判。请求依法撤销一审裁定，支持上诉人在一审中的全部诉讼请求。 省政府在法定期限内未提交书面答辩意见，调查中答辩称：一、上诉人的起诉已超过法定起诉期限。涉案建设用地审批意见作出后，台州市黄岩区人民政府于2014年4月8日发布了征收土地方案公告，原台州市国土资源局黄岩分局于2014年4月14日发布征地补偿安置方案公告，上述两个公告于2014年4月在灯塔村公告栏张贴，同时也在官方网站上公告。2017年5月，包括三上诉人在内的五位公民，以台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府为被告向台州市中级人民法院提起诉讼，要求确认征收灯塔村300亩农田的行为违法，案号是（2017）浙10行初115号，台州市黄岩区人民政府于2017年6月26日向法院递交了证据材料，其中包括了案涉的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2014〕-0003号）。三上诉人在2017年6月已通过（2017）浙10行初115号行政诉讼案件，得知了案涉的审批意见书，其现就案涉审批意见提起诉讼，已经超出法定起诉期限。二、浙土字A〔2014〕-0003号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。综上，请求驳回上诉人的上诉。 本院认为，夏彩平、杨君芬、王仙方因不服省政府作出的浙土字A〔2014〕-0003号建设用地审批意见书提起本案诉讼，本案争议焦点为夏彩平、杨君芬、王仙方的起诉是否超过法定起诉期限。根据省政府提供的证据以及夏彩平、杨君芬、王仙方的陈述，夏彩平、杨君芬、王仙方在2017年6月起诉台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府土地行政征收一案（案号为〔2017〕浙10行初115号）中，台州市黄岩区人民政府已经将浙土字A〔2014〕-0003号《浙江省建设用地审批意见书》作为证据提交，夏彩平、杨君芬、王仙方也实际收到了该证据，故应在当时就已知晓该建设用地审批意见书的具体内容。按照当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”，夏彩平、杨君芬、王仙方至2019年9月23日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。夏彩平、杨君芬、王仙方主张其一直在维权，但未找到正确的诉讼途径，故并未超过法定起诉期限。在前述案件审理过程中，一、二审法院均已向其释明，集体土地征收涉及多个行政主体，其中批准征收土地行为主体为省政府，夏彩平、杨君芬、王仙方对省政府的审批行为不服，完全可以按照法院裁判的指引及时行使诉权，故上诉人主张的未超过法定起诉期限的理由不能成立。夏彩平、杨君芬、王仙方在已经知道被诉行政行为内容的情况下，不能适用最长保护期限二十年的相关规定。夏彩平、杨君芬、王仙方主张起诉期限仅适用于履职之诉，系对法律条文的错误理解。至于被诉审批行为是否合法，属于案件实体审查范畴，本院不予置评。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 沈 妙 审判员 夏祖银 审判员 董 东 二〇二〇年三月三十日 书记员 陈亦恒