四川省南江县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）川1922民初2574号 原告：南江县平安机动车驾驶员培训有限公司，住所地四川省南江县长赤镇龙池村2社。 法定代表人：郭江东，该公司董事长。 委托诉讼代理人：杨美洲，巴中市南江县集州法律服务所法律工作者。 被告：南江县长赤镇人民政府，住所地四川省南江县长赤镇。 法定代表人：董自强，该镇政府镇长。 委托诉讼代理人：夏习舜，巴中市南江县长赤法律服务所法律工作者。 原告南江县平安机动车驾驶员培训有限公司（以下简称平安驾校）与被告南江县长赤镇人民政府（以下简称长赤镇政府）土地租赁合同纠纷一案，本院于2018年10月30日作出（2018）川1922民初2135号民事裁定，驳回平安驾校的起诉。平安驾校不服该裁定，于上诉期内提起上诉。四川省巴中市中级人民法院于2019年9月11日作出（2019）川19民终918号民事裁定，撤销（2018）川1922民初2135号民事裁定，并指定本案由本院审理。本院于2019年10月9日立案后，依法适用普通程序，于2019年11月5日公开开庭进行审理。原告平安驾校法定代表人郭江东及其委托诉讼代理人杨美洲，被告长赤镇政府法定代表人董自强及其委托诉讼代理人夏习舜均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告平安驾校向本院提出诉讼请求：1.依法解除原、被告于2015年6月25日签订的《土地租赁协议》，被告返还原告土地租用金40000元；2.判令被告赔偿原告驾校前期筹办费用2491367.24元、训练场地建设费2642936元，共计5134303.24元；3.判令被告赔偿原告因土地性质造成的其它损失713304.8元；4.诉讼费由被告承担。2019年10月5日变更为1.依法确认原、被告于2015年6月25日签订的《土地租赁协议》无效，被告返还原告土地租赁费400000元；2.判令被告赔偿原告驾校动产、不动产价值1870264元；3.判令被告赔偿原告驾校前期开办费581695元及其他损失713304元，共计1294999元；4.案件受理费及财产评估费由被告全部承担。事实和理由：2015年6月25日，原告法定代表人及投资人郭江东为设立三类机动车驾驶员培训学校与被告签订《土地租赁协议》，双方对相关责、权、利进行约定。原告于2015年7月14日办理工商登记。2015年8月，原告按合同约定在租赁土地上进行驾校训练场地、设施建设，于2016年3月开始经营驾训业务。由于被告未按合同履行义务，隐瞒土地权属实情，南江县国土资源局认定原告违法占地，于2016年4月12日出具南国土资监停（2017）11号《责令停止违法行为通知书》；2017年12月19日出具南国土资监罚听告（2017）14号《行政处罚听证告知书》、南国土资监罚告（2017）14号《行政处罚告知书》，致使原告无法继续经营驾训业务。原告多次向被告汇报、请示，要求被告尽快按合同约定协调解决该宗土地的性质，并提供相关合法手续，解除原告违法使用土地之嫌疑，但被告至今未作出任何回复。被告的行为给原告造成巨大经济损失，特诉请人民法院依法处理。 被告长赤镇政府辩称，原告陈述被告隐瞒土地权属不属实。被告按照协议约定保证土地完整使用权。南江县国土资源局对原告出具的一系列行政处罚及决定书，与被告无关，由此带来的损失不应由被告承担。原告陈述被告未按合同履行义务，但是任何单位和个人进行建设，应当依法申请经相关权利部门批准后才能建设，本案因原告未依法申请，不应由被告承担责任。原告要求被告赔偿损失，于法无据，没有证据支持其赔偿请求，被告不应承担任何赔偿责任。请求驳回原告诉讼请求。 原告平安驾校向本院提交的证据材料：1.原告营业执照、法人身份证明，证实原告系合法驾训企业。2.2015年6月25日土地租赁协议原件，证明原、被告就土地使用达成的相关约定。3.平安驾校前期筹办费用明细资料复印件，证明原告开支前期筹办费2491367.24元。4.平安驾校建设工程设计合同、训练场工程施工合同等建设施工明细资料复印件，证明前期基地建设情况。5.听证告知书原件、停止违法行为通知书原件及其它南江县国土资源局行政处罚资料复印件，证明原告在租赁土地后因土地受到处罚相关情况。 被告长赤镇政府向本院提交的证据材料：1.身份证复印件及法人身份证明，证实被告法定代表人身份。2.土地租赁协议，证明土地性质及双方约定事项。3.证明，证实土地性质、权属。4.记账凭证复印件、征用合同复印件，证明土地已补偿，由被告垫付补偿款，未隐瞒土地实情。5.承诺书，证明被告对土地有处分权。6.行政处罚决定书，证明原告被处罚与被告提供的土地没有因果关系。7.车辆运营信息，证明原告原登记运营的车辆情况。8.报停申请，证明因原告经营不善，导致停止经营。9.内资企业登记基本情况表，证明原告未注销也未变更，至今在原址经营，原告受到处罚后没有带来损失。10.平安驾校学员登记表，证明原告至今正常营业。11.照片，证明原告被处罚后仍在继续经营。12.南江县龙池停车服务部《南江县农村“三类建设”企事业单位用地呈报审批表》、国土资源局出具的“南江县长赤镇龙池村一、二社龙池停车服务部用地勘测定界图”。 2018年10月29日，原告平安驾校与被告长赤镇政府向本院提出鉴定申请，要求对原告平安驾校的不动产和动产价值进行鉴定。受本院委托，2019年4月28日，达州市全成资产评估事务所作出达全成评报（2019）第7号《资产评估报告》。结论为平安驾校所有的资产评估值为1870264元（评估原值3107539元）。双方当事人经质证，对《资产评估报告》没有意见。 本院对当事人无异议的证据予以确认并在卷佐证。对有异议的证据和事实，根据当事人陈述和经审查确认的证据，认定事实如下：被告长赤镇政府因2008年灾后重建规划建长赤镇污水处理厂，征用南江县长赤镇龙池村二社何成章、周敬光等27户老百姓集体土地13092.46平方米，补偿标准按照123元/平方米，征地费用共计152.3万元，通过财政所用一卡通支付给农户。后因该宗土地位于长赤镇城镇规划核心区域内，于2014年另行选址建设污水处理厂。长赤镇政府为了盘活闲置资产将该宗土地其中的部分土地租赁给郭江东使用，郭江东因申办原告平安驾校亦需要土地，双方于2015年6月25日签订《土地租赁协议》约定：被告长赤镇政府同意将长赤镇政府已征用土地（原龙池村污水处理厂征用地土地）出租给郭江东用于驾校修建考训场、办公及教学用房；租用土地范围及年限：长赤镇政府已征用原龙池村污水处理厂，（四至界畔以固定的围墙为准）共计21亩征用土地，除必须公路建设用地（宽18米、长230米）外，保证该宗土地最低使用面积达15亩的土地出租给郭江东；租用期限20年（即2015年6月30日至2035年5月29日）；租用价格及支付方式：价格年租金12万元，每5年调整一次，调整比例为1%；租金支付方式按5年支付一次，第一个5年租金在5年的第一年一次支付完毕，后三次每5年的土地租金按每5年内分三次支付，每次支付20万元；土地产权及使用：长赤镇政府对郭江东租用的该宗土地的使用权负有瑕疵担保义务，即须确保对该宗土地享有完整的使用权。如果因为该宗土地的权属问题或郭江东在该宗土地内修建考训场地及必须办公教学用房时其他相关部门制止给郭江东造成损失，长赤镇政府应付全部赔偿责任。长赤镇政府必须为郭江东办理好该宗土地的集体三类建设用地手续。因驾校行业要求，长赤镇政府需按《新增机动车驾驶员培训机构实施细则》第五条之规定，为郭江东提供相关手续，即：办公场所、教练场地的使用权证明或产权原件及复印件（租用的，租赁期不少于6年。同时，需提供县级以上国土规划管理部门出具的“同意作为驾校用地的意见或证明”）。长赤镇政府签订《土地租赁协议》后，于2015年6月22日向南江县公路运输管理所出具《证明》，其内容：根据巴中市交通局公路运输管理局关于印发《新增机动车驾驶员培训机构实施细则》（试行）及南江县人民政府《关于进一步深化扩权强镇试点工作的实施意见》（南委发[2015]5号）的文件精神，长赤镇政府按照农村三类建设用地要求，同意按照长赤镇政府规划在龙池村二社（四至界畔以郭江东与长赤镇政府签订的土地租赁协议为准）境内依法提供15亩土地作为南江县平安机动车驾驶员培训有限公司训练场地。郭江东签订《土地租赁协议》后通过南江县农村信用合作联社长赤信用社一次性向长赤镇政府会计核算中心汇入40万元。郭江东在缴纳租金后开始动工建设，并于2015年11月底建设完成，该场地已建成为平安驾校训练场。2016年3月2日，南江县公路运输管理局行政许可平安驾校从事“三级小型机动车驾驶员培训经营”并核发《道路运输经营许可证》。2015年7月14日，郭江东向南江县工商和质量技术监督管理局申请成立平安驾校；2016年10月13日,南江县工商和质量技术监督管理局向平安驾校核发《营业执照》。 2016年4月12日，南江县国土资源局认为原告平安驾校“未经批准，擅自在南江县长赤镇龙池村2社占用土地建驾训练”作出南国土资监停[2016]11号《责令停止违法行为通知书》，要求平安驾校立即停止违法行为和听候处理，次日平安驾校将此情况书面汇报给长赤镇政府。2017年2月14日南江县国土资源局要求平安驾校接受调查。2017年12月19日作出南国土资监罚听告[2017]第14号《行政处罚听证告知书》、南国土资监罚告[2017]第14号《行政处罚告知书》。2018年1月29日，南江县国土资源局作出南国土资监处[2018]01号《行政处理决定书》,认定长赤镇政府擅自征收南江县长赤镇龙池村二社征用何成章、周敬光等27户老百姓集体土地13092.46平方米，并将征收的集体所有土地11342.5平方米出租给郭江东用于非农业建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条，对长赤镇政府作出行政处理：1、长赤镇政府非法征用南江县长赤镇龙池村集体土地合同和与郭江东《土地租赁协议》无效；2、责令限期改正，收回租赁给南江县平安机动车驾驶员培训有限公司培训场地集体土地11342.5平方米；将擅自征收南江县长赤镇龙池村二社集体土地13092.46平方米的土地退还集体经济组织管理使用。2018年2月2日，南江县国土资源局作出南国土资罚[2018]第05号《行政处罚决定书》,认定原告平安驾校未经批准擅自在南江县长赤镇龙池村二社占用土地面积6626.1平方米建驾训场的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》，对平安驾校作出行政处罚决定：1、责令平安驾校退还非法占用的南江县长赤镇龙池村二社集体土地6626.1平方米；2、限期15日内拆除非法占用的南江县长赤镇龙池村二社6626.1平方米集体土地上的建筑物和设施；3、处非法占用土地每平方米27元人民币的罚款，金额178904.70元。2018年2月10日平安驾校向长赤镇政府发函要求妥善处理。2018年5月9日南江县国土资源局向平安驾校发出《履行行政处罚决定催告书》。 2018年10月29日，原告平安驾校与被告长赤镇政府向本院提出鉴定申请，要求对原告平安驾校的不动产和动产价值进行鉴定。2019年4月28日，达州市全成资产评估事务所作出达全成评报（2019）第7号《资产评估报告》。结论为平安驾校所有的资产评估值为1870264元（评估原值3107539元）：房屋建筑物评估净值96566元（评估原值116344元）、构筑物及其他辅助设施评估净值1043801元（评估原值1159151元）、办公设施设备评估净值150757元（评估原值199955元）、车辆评估净值559938元（评估原值1593500元）、车辆保险费及车船税评估净值19202元（评估原值38588元）。评估费用20480元，被告长赤镇政府预付10240元、原告平安驾校预付10240元；2019年5月6日原告平安驾校支付房产测绘费815.35元。双方当事人质证后对该《资产评估报告》没有意见。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案涉讼土地为农民集体土地,尚未经批准转为建设用地,不具备出租条件,长赤镇政府与平安驾校签订《土地租赁协议》的行为违反了以上法律规定,依法为无效合同。南江县国土资源局已经作出[2018]01号《行政处理决定书》认定长赤镇政府非法征用南江县长赤镇龙池村集体土地合同和与郭江东签订的《土地租赁协议》无效，该行政处理决定已生效。故平安驾校请求确认双方签订的《土地租赁协议》无效的主张应予支持。无效的合同自始没有法律约束力。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”从导致《土地租赁协议》无效的因素看，长赤镇政府将农民集体所有的土地的使用权违法出租，具有明显的过错，应承担主要责任；平安驾校未按法律规定进行审批，亦有一定的过错，应承担次要责任。因涉讼场地由平安驾校交付租金40万元后占有使用，至今未交还给长赤镇龙池村二社或长赤镇政府,因此本案中存在场地交还和土地占用费问题，租金应返还但应支付占用期间的使用费，其标准可参照租金标准予以计算。从2015年6月30日截至2019年4月28日（评估时），按12万元/年计算土地占用费已超过已付40万元，故原告要求返还已付土地租赁费400000元的主张不予支持。 对平安驾校现有的不动产和动产价值已进行鉴定，达州市全成资产评估事务所作出达全成评报（2019）第7号《资产评估报告》，鉴定机构和鉴定人具有相应评估资质,评估程序合法,经双方当事人质证，均对评估报告确定的评估对象和评估范围表示没有异议，对《资产评估报告》表示接受，故达全成评报（2019）第7号《资产评估报告》的结论应作为本案认定事实的依据，本院确认平安驾校现所有的资产评估值为1870264元。其中：房屋建筑物评估净值96566元、构筑物及其他辅助设施评估净值1043801元、办公设施设备评估净值150757元，合计1291124元，由长赤镇政府承担；车辆评估净值559938元、车辆保险费及车船税评估净值19202元，合计579140元，由平安驾校承担。评估费用20480元、房产测绘费815.35元，合计21295.35元，由被告长赤镇政府负担14906.75元、原告平安驾校负担6388.6元，品迭各已垫付10240元后，长赤镇政府还应付平安驾校评估费4666.75元。原告要求被告赔偿原告驾校前期开办费581695元及其他损失713304元，共计1294999元,未提供充分有效的证据,其证明在案涉地块上有评估报告外的大额投资并应支持利息的依据不足，不予支持。 综上所述，原告的部分诉讼请求本院予以支持，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条、第五十八条,《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下： 一、原告南江县平安机动车驾驶员培训有限公司与被告南江县长赤镇人民政府于2015年6月25日签订的《土地租赁协议》无效； 二、被告南江县长赤镇人民政府赔偿原告南江县平安机动车驾驶员培训有限公司1291124元； 三、被告南江县长赤镇人民政府赔偿原告南江县平安机动车驾驶员培训有限公司财产评估费4666.75元； 四、驳回原告南江县平安机动车驾驶员培训有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费53013元，由南江县平安机动车驾驶员培训有限公司负担15904元，被告南江县长赤镇人民政府负担37109元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省巴中市中级人民法院。 审 判 长  伍 林 人民陪审员  佘孝奎 人民陪审员  岳小林 二〇二〇年三月十九日 书 记 员  赵丽媛