甘肃省徽县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘1227行初3号 原告：成县某厂。 经营人：刘某，男，汉族。 委托诉讼代理人：白敏华，甘肃佳运律师事务所律师，特别代理。 被告：成县某局。 法定代表人：杨某，任该局局长。 委托诉讼代理人：王立森，甘肃成州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐雪，甘肃成州律师事务所实习律师。 原告成县某厂诉被告成县某局不服行政处罚一案，本院于2020年1月9日立案后，依法组成合议庭审理，并于2020年3月30日公开开庭审理了本案。原告成县某厂经营人刘某及其委托诉讼代理人白敏华、被告成县某局委托诉讼代理人王立森、唐雪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告成县某局于2019年6月18日作出成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》，对原告（拟）做出如下行政处罚：自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除地上建筑物，恢复耕地及工矿用地原貌。 原告成县某厂向本院提起诉讼请求：1.撤销被告于2019年6月28日作出的成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：2008年“5.12”地震后，成县红川镇人民政府为开展灾后重建工作，带动当地经济发展，多方招商引资并报成县中小企业局批准，兴建成县某厂，该厂于2009年办齐相关手续简称投入生产，为当地灾后重建工作发挥了重要作用。2019年6月18日，被告作出成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》（下称“《处罚决定书》”），作出要求原告“收到本处罚决定书三日内自行拆除地上建筑物，恢复耕地及工矿用地原貌”的行政处罚。原告认为，被告所作该《处罚决定书》名为行政处罚，实为限期拆除决定，是一种行政强制措施，不能依照行政处罚法规定下达行政处罚决定书，且该《处罚决定书》的强制措施违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。被告作出该《处罚决定书》之前未经过调查确认，不符合行政强制法第十八条的规定，不符合行政行为的合理性原则，严重损害原告合法权益。现原告依法起诉，望贵院判如所请。 委托诉讼代理人的代理意见要点：一、被告作出行政处罚事实依据不足。二、被告作出行政处罚程序违法。1.处罚决定书违反法定程序，起诉期限告知不符合法律规定；2.被告违反法律规定办理《临时用地使用证》，又以非法占用土地为由对原告进行处罚明显不当；3.处罚决定书以《成县人民政府关于依法关停粘土制砖企业的公告》为依据不符合《行政处罚法》第十四条的规定；4.行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点属于程序违法，听证程序中记录员王武平是案件具体经办人员，不符合《国土资源听证规定》第七条第四款规定，未按照《国土资源听证规定》第十七条制作听证纪要，听证程序违法。三、被告作出行政处罚具有手段和目的上的不正当性。 原告成县某厂向本院提交了以下证据：1.成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》1份；2.红川镇人民政府（2008）45号《立项报告》1份，欲证明被告的处罚决定违反法定程序，起诉期限的告知不符合法律规定，被告违反规定对临时用地的处罚不符合法律规定，处罚决定书以政府公告为依据不符合法律规定，原告通过了政府、乡企局审批，办理了相关手续，被告给原告颁发的临时用地许可不符合红川镇政府要求及法律规定。 被告成县某局辩称：2017年，按照国家的生态坏境政策，中央环保督察中发现在成县有36家粘土砖生产企业不符合环保规定，要求整改。成县人民政府于2017年8月31日发布了《成县人民政府关于依法关停粘土砖企业的公告》（成政告字[2017]8号），要求成县境内被列入“禁实”计划且不符合土地利用总体规划、污染严重、无环保相关手续的36家粘土制砖企业关停，并限期在2017年9月30日前自行拆除生产设备、恢复土地原貌，对于在限期内拒不配合关停的，要依法处理。案涉砖厂亦在其内，但却没有在限期内完成相关义务。2019年4月8日，经红川镇人民政府调查后，将其违法事实以政府发（2019）69号文件《成县红川镇人民政府关于红川镇席郝村玉成制砖厂拆除复垦的报告》报被告。经查，案涉砖厂始建于2008年，2009年在原成县国土资源局办理了临时用地手续，有效期至2011年1月13日。到期后，再没有申请办理用地手续，也没有按法律规定办理城乡建设规划许可，却持续占用土地。案涉砖厂曾办理过临时用地手续的土地只有14.64亩，却占用土地29.82亩，其中耕地7.91亩，工矿用地21.91亩。依据这些违法事实，被告向原告发出行政处罚及听证告知书后，应原告的申请经举行听证，遂依法作出成处罚决定，限原告在三日内自行拆除地上建筑物，恢复耕地及工矿用地原貌。综上，被告认为，原告的违法行为客观存在，行政程序中认定事实清楚，处罚决定合法。案涉行政行为系行政处罚行为，原告引用《行政强制法》第18条要求撤销的理由依法不成立，请贵院驳回原告的诉讼请求。 委托诉讼代理人的代理意见要点：一、案涉行政行为属于行政处罚而不是行政强制措施，原告要求撤销的理由不成立。二、案涉行政行为认定事实清楚、程序合法，没有可撤销的事由。三、原告的起诉超过了法定的起诉期限。 被告成县某局向本院提交了以下证据：1.成县国土资源局立案呈批表、执法证复印件、政府发[2019]69号文件《成县红川镇人民政府关于红川镇席郝村玉成制砖厂拆除复垦的报告》、成政告字[2017]8号文件《成县人民政府关于依法关停粘土砖企业的公告》及附件，证明：（1）原告被中央环保监察组列入“禁实”计划、不符合土地利用总体规划、按中央的政策要求应当关停的事实；（2）本行政处罚案件的来源。2.成中小企发[2008]27号文件、政府发（2008）45号文件、政府发（2008）55号证件、甘肃省水土保持方案合格证、安全生产证明、临时用地使用证、原告营经者的身份证复印件、原告的《营业执照》，证明：（1）原告取得了临时用地使用证；（2）原告临时用地的期限为两年，于2011年1月13日到期的事实；（3）原告没有取得城乡建设规划许可证的事实。3.询问笔录、实测范围图、现场照片、委托鉴定报告（扉页、目录、委托合、正文；原件中附件没有复印）、调查报告，证明：（1）原告在临时用地期限届满后未续办用地许可的事实；（2）原告始终未取得乡村建设规划许可的事实；（3）原告占用土地29.82亩，其中耕地7.91亩，工矿用地21.91亩的事实。4.法律文书呈批表、行政处罚及听证告知书、送达回证、申请书、听证笔录，证明：（1）被告履行了处罚前的告知及听证告知的事实；（2）本案经过了听证程序的事实；（3）案涉行政行为程序合法的事实。5.法律文书呈批表、成自然资罚[2019]27号《成县某局行政处罚决定书》、送达回证，证明：（1）被告作出的是“责令限期拆除”的处罚决定；（2）原告收到处罚决定的时间时2019年6月19日的事实；（3）原告的起诉超过了法定的起诉期限。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：1.对第一组证据真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。首先立案呈批表和红川镇政府文件对于案件来源记载不一致，其次成政告字[2017]8号《成县人民政府关于依法关停粘土砖企业的公告》及附件不能作为行政处罚的依据，提交的行政执法证与待证事实没有关联性。2.对第二组证据真实性、关联性无异议，对证明目的均不认可。该组证据从另一方面足以证实原告在投资兴建时按照规定办理了相关手续，并获得有关部门批准的事实，说明在当时原告有理由相信砖厂是符合土地规划和用地条件的。3.第三组证据中，对询问笔录的真实性和关联性无异议，其内容反映出被告调查时始终以成政告字[2017]8号《成县人民政府关于依法关停粘土砖企业的公告》为依据，要求关停原告砖厂，与是否违法占地行为无关，且存在选择性执法的事实；提交实测图作为证据应当附有说明材料，不符合证据要求，真实性、关联性、合法性均有异议；现场图片不能反映所要证明的内容，真实性、关联性、合法性均有异议。委托鉴定报告不符合相关规定，不具有证据效力，不能证明待证事实；调查报告没有责任单位盖章和责任人签字，对真实性、合法性、证明目的均不能认可。4.第四组证据的真实性无异议，但不认可其证明目的，行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点属于程序违法，听证程序中记录员王武平是案件具体经办人员，不符合《国土资源听证规定》第七条第四款规定；未按照《国土资源听证规定》第十七条制作听证纪要；听证程序违法。5.第五组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，处罚决定书违反法定程序，起诉期限告知不符合法律规定，原告起诉并未超出六个月的法定期限。 经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对该证据真实性、合法性、关联性无异议,但待证事实不成立。用处罚决定书来说明行政程序是否违法是看不出来的，政府请求立项的报告是否被批准从材料看不出来，材料不能反映出用地问题。 本院对上述证据认证如下：一、对原告提交证据的认证：《行政处罚决定书》证明了被告于2019年6月18日对其作出行政处罚的事实，与本案具有关联性，应予采信；“立项报告”与本案不具有关联性，不予采信。二、对被告提交证据的认证：被告提交的证据证明了其对原告违法占用土地建窑取土的行为立案调查后作出成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》，处以限期拆除地上建筑物，恢复耕地及工矿用地原貌的行政处罚的事实,与本案具有关联性,应予采信。 经审理，本院查明：原告注册成立于2010年9月1日，系从事机制砖生产、销售的个体工商户，经营人为刘某。2019年5月4日，被告对原告非法占用红川镇席郝村集体土地建窑取土的违法行为立案查处。5月6日，被告工作人员杨卫军、张雪峰、王武平向原告经营人询问了情况，制作了询问笔录，并进行了现场勘查。2020年5月29日，被告作出成自然资告[2019]17号《行政处罚及听证告知书》，于6月4日向原告进行了送达。当日，原告即提交了申请书，明确表示要提出申辩。2019年6月17日，被告工作人员电话通知刘某到红川镇人民政府办公室，在杨海泉主持下召开了听证会，同时参加的听证员有腊小奇、佘昊苏，由王武平制作了听证笔录。2019年6月18日，被告作出成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》，主要载明：“经调查，你厂于2009年1月13日办理的机砖厂临时用地手续，批准用地面积14.64亩，实际占用耕地7.91亩，工矿用地21.91亩，合计用地29.82亩。已于2011年1月13日到期，但至今未办理合理用地手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和第四十四条及《中华人民共和国规划法》第四十一条的规定。......。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《成县人民政府关于依法关停粘土制砖企业的公告》（成政告字[2017]8号）的规定，本局拟对你厂做出如下行政处罚：自收到本处罚决定书之日起三日内自行拆除地上建筑物，恢复耕地及工矿用地原貌。本决定书送达当事人，即发生法律效力。如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向陇南市自然资源局或者成县人民政府申请复议，或者三个月内依法向成县人民法院起诉，逾期不申请复议（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定书之日起五日内向人民法院起诉）。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行”，次日，被告向原告送达了该决定书。现原告不服，依法提起了行政诉讼。 另查明，原告成县某厂系成县红川镇人民政府“5.12”地震后的招商引资项目，2008年10月立项建设，于2009年1月13日申请办理了临时用地手续，批准用地14.64亩，2011年1月13日期满后未续办用地手续。为深入贯彻落实中央环境保护督促反馈问题整改工作要求，成县人民政府于2017年8月30日下发《关于依法关停粘土制砖企业的公告》，公告对包括原告在内的36户列入“禁实”计划且不符合土地利用总体规划、污染严重、无环保相关手续的粘土制砖企业予以关停，并限期于2017年9月30日前自行拆除生产设备，恢复土地原貌。原告经营人至今未按该公告要求执行，成县红川镇人民政府于2019年4月8日向被告上报《关于红川镇席郝玉成制砖厂拆除复垦的报告》，请求被告协助处理，早日拆除恢复耕地。经被告委托甘肃天宇测绘勘察有限责任公司对原告占地面积进行了测绘，原告成县某厂占地总面积共29.82亩。 本院认为，被告作为县级人民政府自然资源主管部门，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并对查处的违法行为依法进行处理是其法定职责。本案中，原、被告各方的争议焦点主要有以下几点，本院分别评述如下： 一、被告作出行政处罚的程序是否合法？ 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。本案中，经被告2019年6月4日告知，原告当日即提交了申请书，要求进行申辩，被告也于6月17日召开了听证会，听取了当事人的陈述和申辩，但其组织听证的程序不符合法律的规定，主要是：一是没有在七日前向通知原告举行听证的时间、地点，而是在举行听证的当日电话通知原告到红川镇人民政府办公室，随即召开了听证会；二是在召开听证会时，由该案参与调查的人员王武平担任记录，并制作了听证笔录，违反了法律规定，因此，被告作出《行政处罚决定书》的程序不合法。 二、被告作出的行政处罚适用法律、法规是否正确？ 首先，《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。本案中，被告作出的《行政处罚决定书》直接引用了成县人民政府《关于依法关停粘土制砖企业的公告》，属于法律适用错误。其次，行政行为的内容应当明确具体，要具有公定力、确定力、拘束力和执行力，而本案被告作出的《行政处罚决定书》内容为“本局拟对你厂作出如下行政处罚......”，内容不明确具体，且存在一定的歧义，因而不符合相关法律规定。最后，行政处罚决定书应当向被处罚人明确告知不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》（1998版）第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。因此，本案被告作出的《行政处罚决定书》告知原告不服本处罚决定，在三个月内起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定书之日起五日内向人民法院起诉），违反了法律的规定。因此，被告作出的《行政处罚决定书》适用法律、法规错误。 三、原告的起诉是否超过了诉讼时效？ 《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本案中，被告于2019年6月19日向原告送达了《行政处罚决定书》，诉讼时效应于2019年12月19日届满，而原告已于2019年12月16日通过邮政速递向本院寄送了行政起诉状。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条的规定，期间开始的时和日，不计算在期间内，期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。因此，原告的起诉未超过诉讼时效。 综上所述，被告作出的成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》程序违法、适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条及相关司法解释之规定,判决如下: 撤销被告成县某局于2019年6月18日作出的成自然资罚[2019]27号《行政处罚决定书》； 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。 审 判 长  杨波林 审 判 员  张 琼 人民陪审员  焦 瑞 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  田亚亚 书 记 员  高 雯