浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申968号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张建新，男，1970年3月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）衢州绿色产业集聚区管理委员会，住所地浙江省衢州市柯城区世纪大道677号。法定代表人刘根宏，主任。委托代理人夏世毅，浙江达正律师事务所律师。再审申请人张建新因诉衢州绿色产业集聚区管理委员会履行征收补偿法定职责一案，不服衢州市中级人民法院（2019）浙08行终63号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。张建新申请再审称：一、被申请人是经过规章授权的法定征收补偿主体，具有征收补偿的行政主体资格，申请人应当以被申请人为被告。一、二审法院适用法律错误，应当纠正。首先，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条之规定，设区的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。衢州市人民政府系设区的市级人民政府，其制作的《衢州市区集体土地房屋征收补偿安置办法》(衢政发[2014]42号)属于地方性政府规章。该规章明确授权了被申请人作为本区域内集体土地房屋征收补偿安置的责任主体，负责本区域内集体土地房屋征收补偿安置实施工作，被申请人具有给申请人补偿安置的法定职责。其次，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例并未禁止县级以上人民政府将补偿安置的职责转授权给其他行政机构。也正因为《中华人民共和国土地管理法》将集体土地补偿安置工作授权县级以上人民政府组织实施，所以衢州市人民政府才有权以规章的形式将补偿安置职责授权给被申请人，该授权行为应当有效。最后，被申请人是省级人民政府批准设立的开发区管理机构。根据浙江省人民政府的批准文件，其具有独立承担行政责任的能力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，申请人认为被申请人不履行法定职责而向人民法院提起诉讼，应当以被申请人为被告。二、如果一、二审人民法院认为本案被申请人系接受衢州市人民政府委托而实施的征收行为，其按照司法解释的规定应当在审理过程中追加被告或是告知原告变更被告，其直接驳回起诉的行为违反法定程序。如果法院认为被申请人没有法定的补偿安置职责，其实施征收的行为应当被认为是接受了有权机关即衢州市人民政府的委托。申请人向接受委托的派出机构发出补偿安置申请并没有错误。被申请人也有权根据市政府委托向申请人答复。申请人收到答复后，系根据司法解释之规定以管理机构为被告向人民法院提起诉讼，一、二审法院如认为管理机构自身没有征收补偿的法定职责，那么应当认定其答复行为系代表衢州市人民政府作出的答复。法院应当按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，追加有权机关作为被告或是告知申请人变更被告。其直接驳回起诉的行为违反法定审理程序，依法应当重审。三、被申请人的答复违反了诚实守信和高效便民原则。其在答复中所指向的街道办事处更不是法定征收补偿义务主体，其答复内容违法。人民法院应当予以实体审理，并责令被申请人重新作出答复。根据行政法的诚实守信和高效便民原则，行政机关提供给行政相对人的信息应当准确、真实，且不得在行政活动中增加当事人的负担。申请人在农场被拆除后，根据本征收项目的公告公示文件向被申请人提出补偿安置申请。如果被申请人不具备征收补偿的法定职责，其应当在收到申请人的补偿申请后，明确告知申请人应当向哪个法定义务机关提出。而被申请人却告知申请人联系黄家街道办事处办理征迁补偿事宜，该街道办事处更不是法定征收补偿义务机关。其答复违反了行政法的基本原则，人民法院依法应当实体审理。四、被申请人的答复明显推卸责任，其在申请人的房屋被拆除3个多月后仍然答复补偿安置事宜正在办理过程中，构成行政不作为。一、二审法院对此认定错误。申请人于2003年合法在本村承包土地经营农场，在该承包地上种植了成片10米高的香樟大树，并依法养殖了大量的孔雀、七彩山鸡等珍奇动物。自本次征收以来，被申请人以及当地街道办事处采用各种手段逼迫申请人签订补偿协议。2017年12月，被申请人与街道办事处以村委会解除协议的形式强制拆除了申请人的农场，致使申请人饲养的动物灭失，也造成了申请人至今未获得补偿安置的现状。申请人于房屋被拆除3个多月后向被申请人申请补偿安置，被申请人却告知相关事项仍然在办理过程中，还告知申请人联系当地街道办事处办理征收补偿事宜。该答复明显将补偿义务再一次推卸给其他机关，属于严重行政不作为的情形。本项目负责征收的各个行政单位相互推诿，也是申请人至今无法获得补偿的一个重要原因。一、二审人民法院驳回申请人起诉的裁定不但没有纠正和制止行政机关的不作为，反而助长了该类行为的发生，其适用法律错误，应当重新审理。综上，行政诉讼的初衷是保护行政相对人和相关人的合法权益不被公权力所侵害，监督行政机关依法行使职权。行政诉讼的司法制度意在化解行政矛盾，解决纠纷。而一、二审法院既没有实质审查被申请人是否具备规章授权的主体资格，也没有核实被申请人办理补偿安置手续持续了数月依然没有结果的行为是否合法，更没有依法追加其认为应当承担责任的行政机关作为被告或第三人，其直接驳回申请人的起诉而不进入实体审理的行为严重违反法定程序，侵害了申请人的诉权。其一、二审的裁判理由缺乏理论依据，令申请人难以信服。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第(一)(二)(三)(四)(五)(六)(八)款的规定，申请再审，请求撤销原一、二审裁定，指令一审法院继续审理或由本院提审本案。衢州绿色产业集聚区管理委员会未提交书面意见。本院经审查认为，张建新诉请撤销衢州绿色产业集聚区管理委员会在2018年2月8日作出的回复，并责令衢州绿色产业集聚区管理委员会履行补偿法定职责，对张建新位于张家村冬瓜山衢州市柯城畅通农场内的管理用房和畜禽养殖设施设备、苗木、畜禽等予以依法征收补偿。因张建新提起的系履职之诉，故本案争议焦点在于衢州绿色产业集聚区管理委员会是否具有补偿安置的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……本案中，涉案集体土地经批准征收后，衢州市人民政府发布征收公告，原衢州市国土资源局发布征地补偿安置方案公告。张建新在未达成补偿安置协议的情况下，要求行政机关履行安置补偿职责，应当向法定的补偿安置义务主体提出，即县、市人民政府或者其指定的土地行政主管部门。张建新称根据《衢州市区集体土地房屋征收和安置办法》的规定，衢州绿色产业集聚区管理委员会为本区域内集体土地房屋征收补偿安置的责任主体，故主体适格。经查，《衢州市区集体土地房屋征收和安置办法》系衢州市人民政府制定的规范性文件，并非衢州市人民政府依法制定的规章，衢州绿色产业集聚区管理委员会依据该办法对区域内集体土地房屋实施的征收补偿安置，并非依据规章获得的授权，因此衢州绿色产业集聚区管理委员会并非法定的补偿安置主体。况且，张建新不服衢州绿色产业集聚区管理委员会作出的《回复》提起本案诉讼，而该《回复》仅告知张建新相关补偿事项正在办理当中，并引导其至柯城区黄家街道办事处办理征迁补偿事宜，并未对张建新设定新的权利义务，对张建新的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。张建新的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，一审裁定驳回起诉，二审维持，并无不当。综上，张建新的再审理由不能成立，其再审请求本院不予支持。张建新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张建新的再审申请。（此页无正文）审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年三月二十四日书记员  陈亦恒