陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终223号 上诉人（原审原告）：李治强，男，1958年10月8日出生，汉族，户籍所在地：陕西省子长县，现住址：陕西省子长县。被上诉人（原审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心。法定代表人：薛占海，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：常荣，该市司法局行政复议应诉科科长。委托诉讼代理人：白梓儒，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：延安市城市管理执法局。住所地：陕西省延安市新区。法定代表人：呼世慧，该局局长。委托诉讼代理人：韩秦鹤，该局政策法规监督科负责人。委托诉讼代理人：彭海丹，陕西屹立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：子长县城市管理执法局。住所地：陕西省子长县。法定代表人：孙浩，该局局长。上诉人李治强因诉延安市人民政府（以下简称延安市政府）、延安市城市管理执法局（以下简称延安市城管局）、子长县城市管理执法局（以下简称子长县城管局）行政复议一案，不服陕西省榆林市中级人民法院（2019）陕08行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。李治强起诉称：2010年6月3日，李治强在子长县开元广场对面，租赁冯家屯村委会门面房。2010年6月22日，李治强到工商局办理了营业执照。2013年12月10日，李治强到烟草公司办理了烟草专卖证。开业后，生意还可以，能维持家庭生活。子长县城管局法人调整后，广场变成农贸市场，有好几家无证违法商店卖香烟，导致李治强生意一天不如一天，连房费不够。因子长县城管局不保护合法经营权，李治强对此多次举报，但子长县XX广场、街道、人行道流动商贩不予处理，侵犯了李治强的合法经营权益。2017年4月20日，李治强因香烟生意不好，转开饭馆。2018年5月15日，李治强用邮政快递形式，将监督申请邮寄给子长县城管局的上级单位延安市城管局，请求延安市城管局按照行政监督法相关规定监督子长县城管局，对李治强商店门前城市人行道路，开元广场无证违法经营的小商小贩、乱停乱放现象整顿并取消。2018年8月24日，延安市城管局作出《关于李治强反映问题的答复》。但该答复内容走过程、讲形式主义。延安市城管局认为子长县城管局已配备专人，目前小商小贩占道经营的行为得到有效遏制，市容市貌有了明显改善。李治强认为，延安市城管局未查看现场，未尽到监督责任，并未针对李治强的请求进行答复。无奈之下，为维护申请人李治强的权益不受侵犯，李治强向延安市政府申请行政复议。2018年10月8日，延安市政府作出《不予受理决定书》（延政复不受字〔2018〕5号）（以下简称5号不予受理决定）。李治强认为上述三单位不积极履行法定职责，不按照法律规定进行办理，属违法行为，为维护自身的合法权益，提起行政诉讼。请求：1.确认延安市政府作出的5号不予受理违法并撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定除外。”《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定：“法律法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，延安市政府于2018年10月8日作出5号不予受理决定，当事人不服提起诉讼的，应当在法律规定的起诉期限内提起诉讼。延安市政府于2018年10月8日作出被诉不予受理决定后，并于当日邮寄送达李治强。李治强于2019年5月8日向人民法院提起行政诉讼，显然超过向人民法院提起诉讼的法定期限，且李治强未提供无法行使诉权的客观障碍、不属于自身原因超过起诉期限的证据，故李治强的起诉超过法定起诉期限，且无正当理由，依法应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定：驳回李治强的起诉。上诉人李治强上诉称：（一）延安市政府作出的5号不予受理决定，没有履行行政机关告知当事人向人民法院提起诉讼的时间的义务。（二）李治强提起诉讼没有超过法定的起诉期限。2018年10月15日，李治强向延川县人民法院邮寄起诉状，请求撤销5号不予受理决定。2018年11月15日，延川县人民法院作出（2018）陕0622行初92号行政裁定，以本案应由延安市中级人民法院管辖为由驳回李治强的起诉。李治强又向延安市中级人民法院提起诉讼，请求撤销延安市政府作出的5号不予受理决定。2018年12月11日，延安市中级人民法院作出（2018）陕06行初83号行政裁定，以5号不予受理决定对李治强不产生实际影响为由，裁定不予立案。李治强不服，提起上诉后，陕西省高级人民法院于2019年3月29日作出（2019）陕行终104号行政裁定，裁定撤销延安市中级人民法院（2018）陕06行初83号行政裁定，指令延安市中级人民法院立案。李治强到延安市中级人民法院立案时，要求增加延安市城管局和子长县城管局两个被告，并申请异地审理，并应立案庭法官的要求，将起诉状时间修改为2019年5月8日。陕西省高级人民法院后将本案指令陕西省榆林市中级人民法院审理。请求：撤销原审裁定或改判。被上诉人延安市政府提交答辩意见称：（一）李治强申请行政复议，要求确认延安市城管局作出的答复违法，明显不属于行政复议的受案范围。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为。但上级行政机关对于下级行政机关基于层级而形成的监督关系，属于内部事项，不对外发生法律效力，并不对当事人的权利义务产生直接影响。延安市城管局针对李治强要求其监管子长县城管局的申请，而作出的答复，并不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议的范围。（二）延安市政府作出的5号不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。2018年10月7日，李治强向延安市政府提出行政复议申请。经审查，延安市政府认为李治强所申请复议事项并不属于行政复议的范围。2018年10月8日，延安市政府作出5号不予受理决定并于同日邮寄送达李治强。请求：驳回李治强的上诉请求。被上诉人延安市城管局提交答辩意见称：（一）李治强提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条的规定，对行政复议决定不服，提起诉讼的期限是十五日。本案中，2018年10月8日，延安市政府已将5号不予受理决定邮寄给李治强，而李治强于2019年5月8日提起诉讼，明显超过法律规定的起诉期限。（二）延安市城管局已经正确履行了自己的职责，未对李治强造成任何损失，也未对李治强作出任何行政行为，故李治强起诉延安市城管局没有依据。延安市城管局收到李治强的监督申请后，当日与子长县城管局就李治强所申请监督事宜进行了沟通，并责成子长县城管局对李治强反映的问题进行办理和答复。子长县城管局经过调查核实后，于2018年6月12日向延安市城管局作出答复，又于2018年8月24日将答复内容以书面形式邮寄给李治强。（三）根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，答复行为并不属于行政复议的范围。延安市政府作出的5号不予受理决定符合法律规定。请求：维持原裁定。被上诉人子长县城管局提交答辩意见称：李治强的上诉理由不能成立。（一）李治强的起诉超过了法定起诉期限，该事实在原审法院庭审中已经查明，故原审法院驳回李治强起诉并无不当。（二）李治强在原审法院审理中并没有出示其在上诉状中所列出的几份裁定，用以证明其提起诉讼的具体时间，故李治强应承担举证不能的法律后果。（三）《中华人民共和国行政复议法》并没有规定行政机关有告知当事人提起诉讼的法定义务，故延安市政府在5号不予受理决定中，未进行告知并无不当。（四）李治强提起的诉讼不属于行政案件受案范围。（五）子长县城管局不是适格的被告。李治强不服延安市政府作出的5号不予受理决定，应以延安市政府为被告。（六）本案不具有可诉性。李治强投诉、复议、提起诉讼都是围绕子长县城管局如何管理城市这一主题进行的，属于建言建策。对于建言建策的信函处理，政府可以采信，也可以不采信，其处理意见不属于具体行政行为，处理后果不对建议人产生实体后果。请求：驳回李治强的上诉。经审理查明：李治强因不服延安市城管局作出的《关于李治强反映问题的答复》，于2018年10月7日向延安市政府申请行政复议。2018年10月8日，延安市政府作出5号不予受理决定并于同日邮寄送达李治强。在5号不予受理决定中，延安市政府未告知李治强诉权，也未告知李治强起诉期限。2018年10月29日，李治强向延川县人民法院提起诉讼，请求：1.依法审理确认延安市政府作出的5号不予受理决定的违法性；2.本案诉讼费用由被告承担。2018年11月15日，延川县人民法院作出（2018）陕0622行初92号行政裁定，以本案不属于延川县人民法院管辖，应由延安市中级人民法院管辖为由驳回李治强的起诉。2018年12月5日，李治强向延安市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求为：依法审理确认延安市政府作出的5号不予受理决定的违法性。2018年12月11日，延安市中级人民法院作出（2018）陕06行初83号行政裁定，以5号不予受理决定对李治强不产生实际影响为由，裁定不予立案。李治强不服，提起上诉后，陕西省高级人民法院于2019年3月29日作出（2019）陕行终104号行政裁定，裁定撤销延安市中级人民法院（2018）陕06行初83号行政裁定，指令延安市中级人民法院立案。李治强到延安市中级人民法院立案时，向延安市中级人民法院申请异地审理。2019年7月8日。陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖63号行政裁定，指定陕西省榆林市中级人民法院管辖本案。本院认为，本案争议的焦点问题是：李治强提起本案诉讼是否超过起诉期限。 一般而言，当事人不服行政复议决定提起诉讼，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。需要注意的是，该条规定是针对复议决定正确告知了当事人诉权和起诉期限的情况。作为例外情况，如行政复议决定未告知当事人诉权和起诉期限，则应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定确定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”本案中，延安市政府于2018年10月8日作出5号不予受理决定并于同日邮寄送达李治强。在延安市政府作出的5号不予受理决定中，既未告知李治强如不服本复议决定，应向哪一级法院提起诉讼，也未告知李治强起诉期限，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的情形。因此，李治XX道XX号不予受理决定内容起一年的起诉期限。2018年10月29日，李治强不服5号不予受理决定，向延川县人民法院提起诉讼。此时，李治强已经开始积极行使诉权。2018年12月5日，李治强向延安市中级人民法院提起诉讼时，即使不扣除因延安市政府未正确告知李治强诉权和起诉期限，而向延川县人民法院提起诉讼耽误的时间，也未超过上述规定的起诉期限。原审法院以李治强提起诉讼超过起诉期限为由驳回起诉，认定事实错误，适用法律错误。需要指出的是，本案是李治强针对延安市政府作出的5号不予受理决定提起的诉讼，但延安市城管局和子长县XX号不予受理决定的行政机关，5号不予受理决定也并非维持原行政行为的复议决定。因此，延安市城管局和子长县城管局不是本案适格被告。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销陕西省榆林市中级人民法院（2019）陕08行初56号行政裁定；二、指令陕西省榆林市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。                              审  判  长    刘  雁                           审  判  员    马小莉                           审  判  员    徐  炯                                二〇二〇年三月二十四日 法官助理    温永宏                            书  记  员    刘  媛 1