辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽05行终28号 上诉人（原审原告）李侠，女，1952年1月1日出生，汉族，现住本溪满族自治县。 被上诉人（原审被告）本溪满族自治县高官镇人民政府（以下简称高官镇政府），住所地本溪满族自治县。 法定代表人刘永文，镇长。 诉讼代理人宫守岩，镇政府工作人员。 诉讼代理人张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府），住所地本溪满族自治县。 法定代表人邵涛，县长。 诉讼代理人李庆江，县司法局副局长。 原审第三人本溪满族自治县高官镇松树台村民委员会（以下简称松树台村委会），住所地本溪满族自治县。 法定代表人赵亚梅，村委会主任。 上诉人李侠诉被上诉人高官镇政府、本溪县政府、原审第三人松树台村委会行政决定一案，已由本溪满族自治县人民法院作出（2019）辽0521行初20号行政判决。李侠不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，原告李侠与第三人松树台村委会争议的土地位于本溪满族自治县高官镇松树台村，登记于秦习芝、李丽华名下，面积3.03亩。原告李侠系该村村民，秦习芝、李丽华系原告的公公婆婆，秦凤莲、秦凤霞系原告的二姑子、小姑子。1998年国家进行第二次土地分配时，原告家的土地与其公公婆婆分开登记，而原告的小姑子秦凤霞的土地登记到了其姐姐秦凤莲、姐夫石长新一家的承包经营权证内。原告的公公秦习芝、婆婆李丽华相继于2001年、2013年过世。第三人松树台村委会认为承包经营权证上所登记的秦习芝、李丽华二人已先后死亡，该承包经营权证所涉及的3.03亩土地应由村委会收回，而原告李侠以其公婆所在的户口本上尚有一人秦凤霞仍然健在为由拒不交还土地。2017年5月1日，本案第三人松树台村委会以土地承包经营权纠纷为由，将李侠（本案原告）作为被告诉至本溪满族自治县人民法院，请求法院判令李侠（本案原告）返还占用土地3.03亩。2017年8月7日本溪满族自治县人民法院作出（2017）辽0521民初1411号民事判决，驳回了原告松树台村委会（本案第三人）的诉讼请求。松树台村委会对该判决结果不服提出上诉，本溪市中级人民法院作出（2018）辽05民终747号民事裁定书，以争议的实质是诉争土地的使用权权属争议，不属于民事诉讼受案范围为由，裁定撤销本溪满族自治县人民法院（2017）辽0521民初1411号民事判决；驳回被上诉人松树台村委会（本案第三人）的起诉。故第三人松树台村委会向被告高官镇政府申请确认土地使用权权属。2018年6月26日被告高官镇政府作出高政发[2018]56号《土地权属纠纷处理决定书》，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、第三十一条的规定，决定对第三人松树台村委会收回秦习芝、李丽华承包地予以支持。李侠不服该处理决定申请复议，2018年9月19日被告本溪县政府作出本政行复决字[2018]第32号行政复议决定书，认为被告高官镇政府作出的行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告高官镇政府的行政行为。原告对二被告作出的行政行为不服提起行政诉讼。 原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，被告高官镇政府具有作出被诉行政行为的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，被告本溪县政府具有被告主体资格。第三人松树台村委会与原告李侠因土地使用权发生争议后，被告高官镇政府依当事人的申请启动土地使用权权属裁决，经立案调查、审核证据后进行裁决，符合法定的程序。目前，我国的户籍管理分为农业人口和非农业人口。通常意义上，农村土地承包户共有人就是农业户口簿上的人员。《农村土地承包法》打破了这种习惯，户口簿人口只是是否具有农村集体经济组织成员身份，有权取得农村土地家庭承包共有人资格的参考。《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，这条规定了共有人有两类特殊情况：第一，户口簿上的人口不全是共有人。承包期内妇女结婚户口迁至男方，在新居住地未取得承包地，尽管户口簿上有该女，但该女可以不作为共有人登记。第二，不是户口簿人口的有的是共有人。包括如果出嫁女在娘家取得承包地，而在婆家没有取得承包地，出嫁女可享受娘家承包户权益，作为共有人登记。承包期内已经登记为共有人的妇女离婚，虽然该女户口从原户口簿上分出，但该女在新居住地未取得承包地时，不能取消该女在离婚前登记的共有人资格。由此可见，土地承包经营权共有人不一定是农业户口簿上的人口。本案中，1998年二轮土地承包时，秦习芝、李丽华夫妇二人作为一个承包经营户，与村委会签订了土地承包经营合同，并取得了土地承包经营权证，秦习芝、李丽华夫妇二人登记为土地承包经营权共有人。而其女秦凤霞则与其姐姐秦凤莲、姐夫石长新一家共五人作为一个承包经营户，与村委会签订了土地承包经营合同，将取得的承包地登记在其姐夫石长新家的承包经营权证内，与石长新一家登记为土地承包经营权共有人。此做法系其自愿选择的实现其农村集体经济组织成员身份，并获得土地承包经营权的处分方式，并不违背相关法律规定。按照《农村土地承包法》及《中华人民共和国物权法》等法律规定，农户以家庭承包方式取得的土地承包经营权，是一种特殊的用益物权，具有福利性和社会保障功能，户内成员均具有特殊的身份，并因此形成共有关系。除林地的承包经营权和以其他方式承包取得的四荒地的承包经营权有所例外，一个承包经营户户内成员全部死亡的，承包合同关系终止，应由发包人收回承包地，也不发生继承问题。因此，秦习芝、李丽华承包的土地符合整户消亡的情况，应允许发包方收回发包的土地。 关于原告申请将秦凤霞列为本案第三人的问题，原告当庭陈述其长期无法联系到秦凤霞，并不能提供秦凤霞出具的作为第三人参加本案诉讼的申请及委托他人参与诉讼的代理手续，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第三十条之规定，本院无法将秦凤霞列为本案第三人。综上所述，被告高官镇政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确；被告本溪县政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序没有违反法律规定；原告的起诉理由不充分，其诉讼请求不予支持，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李侠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李侠负担。 李侠上诉称：1、按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的农户应以户口本为准，秦凤霞的户籍与上诉人的公、婆登记在一起，虽然公、婆去世但秦凤霞仍健在，该农户没有消亡，不应收回承包地。2、第二次土地承包时秦凤霞在外地打工不在家，政府和村委会未经其同意将秦凤霞的承包地分在了其姐姐姐夫家名下，请求本院撤销原判，重新判决秦习芝、李丽华3.03亩土地承包使用权，重新办理土地使用权证。 被上诉人高官镇政府辩称：1、上诉人李侠的公、婆均已去世，按照法律规定，承包的土地应予收回。2、第二次土地承包的时间是1998年，秦凤霞的户口是1999年1月18日迁入；分配土地时秦凤霞同意将其承包地分在姐姐姐夫家名下。3、秦凤霞另有承包地，如不收回就意味着其有双份承包地，有违公平原则。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人本溪县政府、原审第三人松树台村委会二审期间未提交书面答辩意见。 本案上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据随卷移送本院。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据各方当事人陈述的争议经过及诉辩主张，本案系因松树台村委会在上诉人公、婆去世后欲收回承包的土地，而上诉人李侠以户口本中登记的另一家庭成员秦凤霞仍健在，承包户未消亡为由不予返还引起的纠纷，争议双方对涉案承包土地的面积、界限、应分配的土地份额等事实均无异议，因此本案系农村土地承包经营权纠纷，不是土地使用权纠纷。按照《土地权属争议调查处理办法》第十四条（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，因此争议双方不能根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定向被上诉人高官镇政府申请作出处理决定，高官镇政府也无权作出处理决定。 应当指出，虽然本院二审民事裁定中告知争议双方应先行向行政机关申请确权，但行政机关的职权依据应当是根据法律、法规的授权，法无授权不可为，相关法律、法规没有赋予行政机关对农村土地承包经营权纠纷进行确权的法定职权，不能因法院裁判文书中的论理而获得行政职权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（三）项规定，判决如下： 一、撤销本溪满族自治县人民法院作出（2019）辽0521行初20号行政判决； 二、撤销被上诉人本溪满族自治县高官镇人民政府作出的高政发[2018]56号《土地权属纠纷处理决定》； 三、撤销被上诉人本溪满族自治县人民政府作出的本政行复决字[2018]第32号《行政复议决定》。 一、二审案件受理费各五十元，总计一百元由被上诉人本溪满族自治县高官镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  褚铁莉 审判员  蒋天飞 审判员  张树海 二〇二〇年三月二十七日 书记员  高天鹏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；