云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终31号上诉人（一审原告）昆明泉海矿业有限公司。住所地：云南省昆明市五华区祥云街华尔贝大厦20层B1号。法定代表人孟鸿芳，职务：董事长。委托代理人王建昆，云南南极律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨伟革，昆明泉海矿业有限公司副经理。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）绿春县人民政府。住所地：云南省绿春县行政中心A幢五楼。法定代表人李涛，职务：县长。委托代理人崔娥，云南铭萃律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人昆明泉海矿业有限公司（以下简称泉海公司）因与被上诉人绿春县人民政府（以下简称绿春县政府）地质矿产行政撤销一案，不服云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2019）云25行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月14日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月2日公开开庭审理了本案，上诉人泉海公司法定代表人孟鸿芳，委托代理人王建昆、杨伟革，被上诉人的委托代理人崔娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2006年12月4日绿春县国土资源局受云南省矿业权交易中心委托，公开挂牌出让新寨金矿采矿权，泉海公司以89万元的价款竞拍获得新寨金矿采矿权。同年12月22日，云南省国土资源厅与泉海公司签订了《云南省绿春县新寨金矿采矿权出让合同》，泉海公司按合同约定于2007年2月5日向云南省国土资源厅交清了89万元的采矿权价款。因其采矿权所划定的整个矿区范围都在云南省黄连山国家级自然保护区之内，经该保护区管理局报国务院、环保部批复后，同意修编、缩小保护区面积。修编后，新寨金矿的四个拐点中，点A处在保护区边界线上，点B和点D在保护区范围之外，点C处在保护区实验区范围内。拐点连接形成的闭合区域占用保护区面积1.19125平方公里（合计286.875亩），泉海公司一直未进行采矿工作。泉海公司于2007年8月13日取得了云南省国土资源厅颁发的采矿许可证，2010年10月28日采矿期延期至2013年10月28日止，2013年4月22日，泉海公司申请延续采矿证有效期限，县、州两级国土资源局均同意上报延续，但云南省国土资源厅一直未批准延期。泉海公司自获得新寨金矿采矿权后，至今未办理林地使用手续和相关环保手续，未取得安全生产许可证。2015年初，绿春县政府根据省、州非煤矿山转型升级的实施意见开展“非煤矿山转型升级工作”。2015年7月23日，云南省安监局聘请的专家对该矿进行排查会诊时提出该矿山因矿山许可证已过期，矿山部分地处黄连山国家级自然保护区中，且未见有关主管部门同意采矿活动的批复文件，建议将该矿山归属淘汰关闭范围。绿春县政府依据专家的建议于2016年11月17日作出163号决定，决定关闭新寨金矿。同年11月20日绿春县政府在《绿春周讯》刊登《绿春县人民政府关于依法关闭新寨金矿矿山的通告》、2016年11月21日在绿春县电视台播放关闭该矿山的公告、2016年11月21日在绿春县原交通局现广电局办公楼岔路口和绿春县街心花园吉安良缘停车场入口处张贴关闭该矿山的公告，2016年12月7日对该矿山坑口实施了封堵关闭措施。2017年9月19日，绿春县国土资源局收回了泉海公司的采矿许可证副本。一审法院认为，《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于依法做好金属非金属矿山整顿工作意见的通知》（国办发〔2012〕54号）中明确：“对决定关闭的矿山，由县级以上地方人民政府组织有关部门依法实施关闭，并组织验收。”《云南省人民政府办公厅关于依法做好金属非金属矿山整顿关闭工作的实施意见》（云政办发[2012]234号文件）规定，“由州、市或县、市人民政府对需关闭矿山依法作出决定并进行公示，将关闭矿山决定抄送有关职能部门”。因此，绿春县政府对该县辖区内的矿山有作出关闭决定的职权。行政机关作出行政行为，应当以事实为依据。绿春县政府作出的163号决定中仅以“根据专家对新寨金矿进行排查会诊时提出的淘汰关闭建议”，但未明确新寨金矿存在哪些需取缔关闭的情形，即决定对该矿山进行关闭，属认定事实不清；《中华人民共和国行政强制法》第十八条第六项规定：行政机关实施行政强制措施应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩。绿春县政府未提交证据证实在作出163号决定前已依法告知泉海公司享有的权利，听取泉海公司的陈述和申辩等，程序违法。《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区”。第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施”。《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款规定：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”。本案中，新寨金矿采矿权范围与云南省黄连山国家自然保护区实验区的范围部分重叠，未重叠部分也逼近保护区外围，如撤销163号决定，允许泉海公司在该矿山继续探矿或开采，必将对黄连山保护区的自然资源或景观造成破坏，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。且泉海公司至今未办理林地使用手续和相关环保手续，未取得安全生产许可证，不具备合法开采的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，绿春县政府作出的163号决定虽存在认定事实不清，程序违法，依法应予撤销的情形，但因撤销后会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对绿春县政府作出的163号决定确认违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认绿春县人民政府2016年11月17日作出的绿政发[2016]163号《绿春县人民政府关于关闭新寨金矿矿山的决定》违法。案件受理费50元，由绿春县人民政府负担。泉海公司上诉请求：撤销一审判决，改判确认绿春县政府作出的关闭泉海矿业公司的163号决定违法并予以撤销；上诉费用由绿春县人民政府承担。事实与理由：一、原判认定绿春县政府2016年11月17日作出的绿政发（2016）163号《绿春县人民政府关于关闭新寨金矿矿山的决定》属事实不清，程序违法，决定违法。原判没有撤销该决定，属适用法律错误。1、泉海公司已主动缩减矿区面积，矿区范围已不在自然保护区内，不能单一适用关闭的强制手段处理，并非会对保护区的自然资源或景观造成破坏而给国家利益、社会公共利益造成重大损害。2、省国土资源厅未批准延期，按照《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，应视为已延期批准。泉海公司因客观原因暂未办理有关手续，不属于禁止性规范问题，原判以未办林地使用手续和环保手续，未取得安全生产许可证为由不能成立。二、原判确认绿春县政府的关闭决定违法，但没有撤销，也没有判决绿春县政府承担赔偿责任违反了行政诉讼法的规定。绿春县政府答辩称：泉海公司不具有合法采矿权，无权向绿春县政府主张权利。即使其在原持有的采矿证有效期内，也是违法行使采矿权。绿春县政府作出的决定符合法律政策规定，不构成违法。原判认定存在“事实不清，程序违法”不能成立。绿春县政府根据省、州非煤矿山转型升级的实施意见、实施方案及工作要求，对半坡新寨金矿矿山依法进行关闭，是执行上级政府统一安排的专项行政管理行为，不是单项的行政处罚行为，不属于行政处罚法42条规定的停产停业处罚，不存在剥夺泉海公司行政复议及行政诉讼权利的问题。原判认定绿春县政府作出的163号决定不予撤销正确，应予维持。二审中，泉海公司提交了刊登在红河日报的“红河州自然资源和规划局关于撤销《红河州采矿许可证注销公告（第三批）》中，泉海公司云南省绿春县半坡新寨金矿的注销项目予以撤销”的公告。绿春县政府对该证据的真实性无异议，但认为2013年10月24日泉海公司的采矿证就自然到期，不用注销就已自然失效。对一审判决认定事实，泉海公司认为除现在新寨金矿范围已不在自然保护区以内,对其余事实无异议。绿春县政府认为应当增加“本案采矿权到期前，泉海公司曾经实施过违法探采行为”的事实以及矿山许可证已过期这部分引用的内容不全面，应当还包含关闭的事实。对双方当事人均无异议的事实本院予以确认。本院认为，绿春县政府作出的关于关闭新寨金矿的绿政发[2016]163号文件，仅载明根据云南省安监局2015年7月23日聘请的专家对新寨金矿进行排查会诊时提出将该矿山列为淘汰关闭建议，并未明确指出新寨金矿属于何种应予关闭的情形，也未说明理由和列举具体证据，因此，绿春县政府作出的163号文件应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：一、撤销云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2019）云25行初18号行政判决；二、撤销云南省绿春县人民政府2016年11月17日作出的绿政发[2016]163号《绿春县人民政府关于关闭新寨金矿矿山的决定》。一、二审案件受理费各50元，由绿春县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 田奇慧审判员张庆泽审判员苏静巍二〇二〇年三月二十七日书记员 江             娜