浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终124号上诉人（原审原告）黄维德，男，1954年1月31日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人黄佩玲，黄维德妻子，1956年8月27日出生，汉族，住温州市鹿城区县。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区上陡门住宅区七组团鹿城建设大楼。法定代表人周驰，局长。委托代理人卓予拉，浙江六和（温州）律师事务所律师。委托代理人朱显臣，浙江六和（温州）律师事务所律师被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区房产管理中心，住所地温州市鹿城区环城东路绿景大厦1305室。法定代表人陈剑峰，主任。委托代理人范磊，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人陈跃伟，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人黄维德因诉温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）城建行政协议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月13日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：黄维德系花园巷5弄7号301室（公有房屋）承租人，其于2003年6月20日与原温州市房产管理局城西房管所签订《公有住房租赁合同》并领取《公房租赁证》，均载明上述房屋建筑面积27.86平方米，使用面积25.63平方米，承租人按月缴纳租金33.60元。2007年，因涉案房屋被列入拆迁范围，黄维德于当年12月20日腾空涉案房屋交付拆迁单位验收。黄维德于2009年12月1日向城西房管所提交《公房租赁证》、户口本复印件、身份证明及书面报告等，申请办理房改手续，同时对房屋建筑面积提出异议，要求按36.04平方米办理房改手续。因城西房管所未予答复，黄维德曾于2011年4月21日向原审法院提起行政诉讼，要求判令原温州市房产管理局履行职责，对其承租的涉案房屋办理房改手续。同年6月3日，原审法院作出（2011）温鹿行初字第61号行政判决，责令原温州市房产管理局于判决生效之日起三十日内对黄维德要求办理涉案房屋公房出售手续的申请作出处理。但此后，双方对于涉案房屋建筑面积仍存在争议。2018年11月，温州市鹿城区房产管理中心（以下简称鹿城区房管中心）出具《温州市直管公有住房出售房价审批表》，由城西房管所出具初审意见，将涉案房屋按建筑面积27.86平方米并按成本价14487.20元出售给黄维德。经房管所所长、鹿城区房管中心相关科室、中心领导、温州市住房和城乡建设局处室领导审批同意后，于2019年2月20日由温州市住房和城乡建设局领导签署同意并加盖该局公章。2019年3月5日，由产权单位原温州市房产管理局作为甲方，购房人黄维德作为乙方，签订《温州市直管公有住房买卖合同》一份。该合同载明：根据《温州市深化城镇住房制度改革实施方案》《温州市出售公有住房实施办法》的规定订立合同，约定甲方同意乙方的购房申请，将涉案房屋计建筑面积27.86平方米出售给乙方，乙方按实际房价每平方米520元购买，合计总房价14487.20元。该合同甲方加盖原温州市房产管理局城西房管所公章，乙方由黄维德签名。合同签订后，黄维德另在其持有的合同文本上自行添加“备注：乙方对上述27.86㎡与房价520/㎡有异议。”黄维德已缴纳合同约定的购房款14487.20元。2019年3月5日，黄维德以温州市住房和城乡建设局为被告提交诉状，原审法院经登记后进行诉前调解。温州市住房和城乡建设局提交情况说明及温州市机构编制委员会温市编[2017]74号《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，说明其非本案适格被告。后黄维德重新以鹿城区住建局为被告提交诉状，原审法院于2019年5月13日予以立案。另查明，2016年7月25日，温州市住房和城乡建设委员会、温州市发展和改革委员会作出温住建发[2016]162号《关于调整公有住房出售价格及租金标准的通知》，明确按成本价出售的公有住房扣除规定的各项折扣后，每平方米建筑面积最低限价：钢混结构650元，砖混结构585元，砖木结构和简易结构520元，以上价格自2016年8月1日起执行。温州市机构编制委员会于2017年12月28日作出温市编[2017]74号《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，载明“将市房产管理局鹿城、龙湾分局成建制下放鹿城、龙湾区管理，其承担的房地产行政管理职责分别整合并入鹿城、龙湾区住建局……将市房产管理局鹿城、龙湾分局分别更名为温州市鹿城区房产管理中心、温州市龙湾区房产管理中心，为区政府直属公益一类事业单位，机构规格相当于正科级，业务归口区住建局管理。主要职责是受区住建局委托，承担辖区内房地产管理具体事务工作……”。鹿城区人民政府办公室于2018年8月14日作出《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，载明“市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，更名为鹿城区房管中心，为区政府直属的相当于正科级全额拨款公益一类事业单位，业务归口鹿城区住建局管理……主要职责：（二）负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理工作……内设机构：（二）基层所，中心下设4个基层所（包括城西房管所），房管所主要工作职责：具体负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理……”。原判认为：涉案合同系就黄维德租赁使用的直管公有住房出售事项所签订。直管公房是在特定历史条件下形成的，具有很强的政策性和公益性。关于直管公房如何办理房改手续并无法律、法规予以规定，涉案合同亦明确依据《温州市区出售公有住房实施办法》（温政发[1995]100号）签订。据此，涉案合同系基于公有住房管理行政职责，依据有关公有住房出售的文件规定，与公房承租人所签订，属于行政协议范畴。黄维德现提出的诉讼请求，实质上是要求判决变更协议内容。对此，各方主要争议在于被告主体是否适格，以及黄维德要求变更协议内容的请求是否合理有据。一、关于本案被告是否适格。公房房改出售系直管公房管理职责内容之一，《温州市区出售公有住房实施办法》第三十五条规定：“产权单位根据市住房制度改革办公室批准文件和核定房价，同购房人签订购房合同，收取购房款……”。涉案合同甲乙双方当事人分别为“产权单位原温州市房产管理局”及“购房人黄维德”，而甲方加盖原温州市房产管理局城西房管所公章。该合同签订时，原温州市房产管理局已进行机构改革。根据《关于调整温州市房产管理局鹿城、龙湾分局管理体制及机构编制事项的通知》，原温州市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，其承担的房地产行政管理职责整合并入鹿城区住建局，更名为鹿城区房管中心，业务归口区住建局管理，主要职责是受区住建局委托，承担辖区内房地产管理具体事务工作。根据《温州市鹿城区房产管理中心主要职责内设机构和人员编制规定》，原温州市房产管理局鹿城分局成建制下放鹿城区管理，更名为鹿城区房管中心，业务归口鹿城区住建局管理，其主要职责包括负责国家直管公房的修缮、安全及经营管理工作，城西房管所系该中心下设基层所。据此，鹿城区住建局负有有关辖区内国家直管公房的经营管理的行政职责，故其系涉案合同法律责任承担者及本案适格被告。二、关于黄维德要求变更协议内容的请求是否合理有据。鉴于《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释并无有关变更协议的相关规定，故本案在适用行政法律规范的同时，可以参照适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范作出处理。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，黄维德已签订涉案合同并依约缴纳了购房款，即该合同已生效并已实际履行。黄维德现要求判决变更合同中有关出售公房的建筑面积以及单价，上述两项系涉案合同的主要内容。《温州市区出售公有住房实施办法》第七条规定：“购买公有住房以承租人为购房人。公有住房承租人以公房使用证或公有住房调配单为依据。”第十六条规定：“出售公有住房的房价分为成本价和市场价。”第二十条规定：“从1995年起，每年由市住房制度改革办公室同市物价局核定当年出售公有住房房价标准，报市人民政府批准公布执行。”第三十四条规定：“公有住房承租人申请购房，需填报购房审批表，经产权单位审核符合本办法同意出售的，报市住房制度改革办公室复丈面积，核定房价，审查批准。”本案中，因涉案房屋出售事项相关审批手续办理及涉案合同签订时间均在2019年，故合同约定按2016年开始公布施行的出售公有住房标准，以成本价每平方米520元计收购房款，并无不当。关于涉案房屋建筑面积，黄维德是依据公房租赁合同及公房租赁证确定为涉案房屋承租人，而上述材料中均记载涉案房屋建筑面积为27.86平方米，且黄维德在承租过程中亦以此面积计算相应租金。因此，在没有充足证据证明黄维德承租公房面积及租金等事项已经明确变更的情况下，涉案合同将出售的公房建筑面积计为27.86平方米，并无不当。据此，涉案合同并不存在重大误解或显失公平之情形，也无证据证明存在以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使黄维德在违背真实意思的情况下订立合同的情形，故黄维德要求变更合同内容的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。据此，判决驳回黄维德的诉讼请求。上诉人黄维德诉称：一、原审判决证据论证错误。1.鹿城区住建局和鹿城区房管中心未在法庭上出示租赁合同及租赁证原件，原审法院予以采信错误。2.原审法院调取的直管公房拆除面积明细表载明，房管所鉴证确认涉案公房面积29.39平方米，温州市住房和城乡建设局房产处复审面积亦为29.39平方米，该明细表经房管所审查确认，报温州市住房和城乡建设局复审核准后发给拆迁单位、房管所、温州市住房和城乡建设局、市拆迁办各执一份，具有法律效力。至于另一份载明面积为27.86平方米的明细表，经上诉人一审庭后去温州市住房和城乡建设局核实，该明细表没有原件。原审法院未查清上述事实，对载明29.39平方米的明细表不予采信错误。3.上诉人提供的黄维镛的公房买卖合同及缴款票据，可以证明城西房管所将同一次拆迁的11户中，除上诉人缴纳购房款每平方520元外，其余10户均一律被收取每平方米400元。原审法院以不具有关联性未予采信，亦属不当。二、本案属于公房拆迁房改，原审法院认定为企事业单位职工购买公有住房，并适用《温州市区出售公有住房实施办法》错误。《温州市区出售公有住房实施办法》第二条、第六条第（一）项规定，“本办法适用于本市范围内房管部门直接管理和单位自行管理的公有住房，并非适用于城市房屋拆迁范围内”，且该办法已于1995年7月1日失效。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人鹿城区住建局辩称：一、公有房屋租赁合同、租赁证经过上诉人庭审质证，原审予以采信并无不当。现上诉人主张没有原件，对其真实性不予认可，但如果该两份证据不是真实的，上诉人房改就缺乏依据，且该两份证据鹿城区房管中心亦已提交法院核实。二、直管公房拆除明细表是上诉人申请调取的，上诉人应对为何出现两份内容不一样的明细表承担不利后果，且该明细表不是购买公房的依据。鉴于同一天出具的两份明细表内容不一致，无法证实上诉人的主张。原审法院结合公房租赁合同、公房租赁等证据，对该两份明细表不予采信，符合法律规定。《温州市区出售公有住房实施办法》第七条规定，购买公有住房以承租人为购房人，公有住房承租人以公房使用证或公有住房调配单为依据。本案中，上诉人被确定为承租人是基于公房租赁合同及租赁证，该两份材料上的面积与《温州市直管公房买卖合同》所确定的建筑面积是一致的，故买卖合同确定面积为27.86平方米并无不当。三、虽然黄维镛购房价格为400元每平方米，但黄维镛系于2008年签订公房买卖合同，与本案不具有关联性。上诉人公房买卖合同于2019年才签订，故按2016年公布执行的标准收取购房款并无不当。四、《温州市区出售公有住房实施办法》第二条明确规定该办法适用于市区范围内房管部门直接管理和单位自行管理的公有住房。涉案公房适用该办法相关规定，且该办法没有规定于1995年7月1日失效，其至今有效。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人鹿城区房管中心辩称：一、原审法院证据认定正确。1.租赁合同及租赁证是上诉人购买公有住房的依据，上诉人如否认该组证据的真实性，与其诉求就相矛盾，其就无法参加房改。且，该组证据原件保管在城西房管所档案室，鹿城区房管中心已在诉讼中提供相应的原件核对件以证明其真实性。2.一审法院调取的直管公房拆除面积明细表系上诉人申请原审法院调取，非被上诉人提供的证据，被上诉人未提供证据原件不违反证据规则。至于同一天为何出现面积不同的明细表，目前已无法查明，但该明细表并非认定涉案公房建筑面积的依据。从涉案公房租赁合同及公房租赁证、上诉人实际缴纳租金的情况，均可印证涉案公房面积为27.86平方米，而非上诉人主张的29.39平方米。如果要变更原租赁合同及租赁证所载明的面积，需要办理系列审批手续，承租人再按照面积差一次性补缴租金。显然，本案并无证据证实上诉人已办理面积变更手续，原审法院未采信该明细表并无不当。3.上诉人签订公房买卖合同的时间晚于黄维镛等其他承租人，适用不同的标准合法合理。二、《温州市区出售公有住房实施办法》第二十二条并未规定失效时间，该办法至今有效，可适用于本案。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。各方当事人在二审并未提交新证据。两被上诉人在一审提供公房租赁合同及租赁证，拟证明上诉人系涉案公房承租人以及涉案公房面积为27.86平方米的事实。实际上，根据上诉人在诉讼中的陈述，其对上述事实并无异议，这也是上诉人作为公房承租人提起本案诉讼的前提要件，原审法院对此予以采信并无不当。原审法院根据上诉人申请调取的两份直管公房拆除面积明细表，虽然其中一份载明涉案公房面积为29.39平方米，但在公房租赁合同、租赁证明以及直管公有住房出售房价审批表均明确涉案公房面积为27.86平方米，且上诉人未办理公房租赁面积变更手续的情况下，无法仅凭该份面积明细表即认定涉案公房面积为29.39平方米，原审法院对该份明细表不予采信并无不当。至于另一份载明27.86平方米的明细表，并非被诉协议认定面积的依据，原审亦未予以采信，原审法院是否核实其原件并不影响案件的处理结果。关于上诉人一审提供的黄维镛的公房买卖合同及缴款票据，由于黄维镛系2008年签订公房买卖合同，而上诉人直至2019年才签订，两者情况不同，故该组证据与本案不具有关联性。原审法院证据论证并无不当，原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。本院认为，本案系上诉人黄维德要求变更被诉协议有关公房建筑面积及单价而提起的诉讼。上诉人认可其签订的《公有住房租赁合同》及领取的《公房租赁证》均载明涉案公房面积为27.86平方米，以及其至今未办理涉案公房面积变更手续。据此，温州市住房和城乡建设局于2019年2月20日审批同意的涉案公房房改面积亦为27.86平方米。现上诉人仅凭2008年记载涉案公房面积为29.39平方的面积明细表，要求变更被诉协议面积，缺乏事实和法律依据。至于购买公房的单价，被上诉人提供的《关于调整公有住房出售价格及租金标准的通知》明确按成本价出售的公有住房扣除规定的各项折扣后，每平方米建筑面积最低限价砖木结构和简易结构为520元，并于2016年8月1日起执行，故该标准适用于2019年3月5日签订的被诉协议。上诉人主张涉案房改程序早在2008年启动，其不管何时签订涉案公房买卖合同均应适用2008年当时的房价标准，理由不能成立。综上，原判驳回黄维德的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的主张不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄维德负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 诸智影审 判 员 陈 雕二〇二〇年三月二十七日代书记员 祁森炜