新疆维吾尔自治区库车县人民法院行 政 判 决 书（2020）新2923行初6号   原告：库车德仁医院，住所地新疆库车县五一大厦二楼。经营者：张冬梅，女，1973年12月1日出生，库车德仁医院业主，住库车县。委托诉讼代理人：刘静，新疆广翼律师事务所律师。委托诉讼代理人：张丽平，新疆广翼律师事务所律师。被告：库车县卫生健康委员会，住所地新疆库车县胜利路10号。负责人：艾合买提毛拉买提，该委员会主任。委托诉讼代理人：康丽霞，库车县卫生健康委员会卫生监督所工作人员。委托诉讼代理人：任振宇，新疆大典律师事务所律师。原告库车德仁医院不服被告库车县卫生健康委员会行政处罚一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日受理后，于2019年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告库车德仁医院的经营者张冬梅及其委托诉讼代理人刘静、张丽平，被告库车县卫生健康委员会的委托诉讼代理人康丽霞、任振宇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告库车县卫生健康委员会于2019年4月9日作出库卫计罚[2019]1号行政处罚决定书，该决定书认定其接到库车县公安局移送的“库车县五一大厦死婴”案，根据库车县公安局移交的相关资料，通过向库车德仁医院负责人张东梅、院长马金保、妇科医生赵彩霞、刘爱东、保安艾力艾合买提、患者王萍及其母亲阳继美调查核实，库车德仁医院在未取得计划生育专业诊疗科目非法为患者王萍实施计划生育手续的情况属实，违法所得金额11475元。该医院违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）项的规定。依照该规定，决定对库车德仁医院处以：1.警告；2.没收违法所得人民币11475元，罚款人民币68850元，合计80325元；3.吊销执业许可证的行政处罚。原告库车德仁医院诉称，1.请求法院依法撤销被告作出的库卫计罚(2019)1号行政处罚决定书；2.案件受理费由被告承担。事实与理由：1.被告对原告处罚前进行现场执法时，执法人员执法证件已过期，仅有一名执法人员晃了一下证件，并未告知其真实身份，更未让原告核对其证件。在处罚之前的听证程序中，原告要求二名执法人员出示证件，始终未能出具。故执法人员并不具有依法执行公务例行检查的权限和资格，被告执法不具有合法性。2.根据《行政处罚法》第38条的规定，行政机关负责人作出行政处罚决定前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律执业资格考试，取得法律执业资格。被告所作出的上述处罚决定书只盖有该机关的公章，并没有相应的人员审核签字。所以该行政处罚决定因不具备法律规定的形式要件应当无效。3．被告的处罚依据为询问笔录，无现场勘验、查扣的有关直接物证，也无勘验扣押笔录，被告处罚依据不足。4．被告依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第一款“非法为他人实施计划生育手术的，情节严重的由原发证机关吊销执业证书”。原告的发证机关为库车县卫生局，被告系库车县卫生健康委员会，二者并非同一主体，被告无权作出吊销决定。原告虽无权从事计划生育手术，但该手术由患者自愿所做，患者具有正常行为能力，术后效果良好，未造成任何伤残死亡等严重后果，引产术后的死婴处置不当，不能认为是情节严重的情形。况且以上四项处罚警告、没收违法所得、罚款、吊销许可证原告仅符合其中的某一特定情形，并非四种处罚都一一满足。被告逐一适用该条规定，存在酌定的自由裁量情节，缺乏正当性、合理性，适用法律错误。对于违法所得被告所作出罚款六倍的决定系顶格处罚。综上所述，被告作出的处罚不具有合法性、合理性，故提起行政诉讼，要求依法予以撤销。原告认为被告作出行政处罚所适用法律错误，其向本院提交《医疗机构管理条例》第二十七条、第四十七条、《医疗废物管理条例》第四十九条的规定，拟证明被告作出的行政处罚适用法律错误。原告主张应当适用《医疗机构管理条例》和《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》，其《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》是地方性的法律法规，是在《中华人民共和国人口与计划生育法》之后颁布实施的，故被告在作出处罚决定时应结合此条例。其次，原告实施引产的胎儿属于医疗废弃物，亦应按照《医疗废物处理办法》进行处理。被告库车县卫生健康委员会辩称，被告作出的《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。该案由公安机关在库车德仁医院附近发现两具婴儿的尸体，通过对原告及马金保现场勘查后于2019年2月4日将此案件移送给被告，其案件性质受到了社会舆论和群众恐慌。被告受案经调查，查明原告在没有取得计划生育专业诊疗科目的许可从而为患者实施计划生育手术，且该事实得到原告自认，被告在作出处罚前告知了原告听证复议的权利，原告在听证时对处罚认定的事实及法律依据均予以认可，同时提出基于认错态度好，申请从轻处罚。被告于2019年4月9日作出了处罚决定书并向原告送达，原告也陆续缴纳了违法所得及罚款。在行政处罚后，原告在被吊销经营许可证期间仍违规经营，故被告对原告的再次违法行为进行第二次的调查。关于原告诉称被告执法人员的执法证已过期，不具备执法资格的问题，2018年6月5日国务院总理签批《国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，为了适应新形势下的发展机构改革的扩展，2019年1月29日中共库车县委办公室，库车县人民政府办公室印发了关于《库车县机构改革的实施意见》[库党办发（2019）11号]，将原县卫生局、原县计划生育卫生委员会、原县安全生产管理局职业健康监督管理职责与原县老龄工作委员会的管理职责、原县爱国卫生委员会的职责、原县地方病防治领导小组办公室的职责的进行整合，组建了现卫生健康委员会，故被告享有执法权。随着机构改革的衔接，原卫生局执法人员于2018年12月参加了库车县人民政府法制办组织的行政单位执法考试，均考试通过。因机构改革，将原政府法制办的职能与县司法局的职能进行合并，由库车县司法局行使职权。因机构改革的衔接，县司法局对新执法证的换发和申领产生了迟延，直至2019年6月才陆续分批次为库车县行政执法人员换发执法证。原告诉称执法人员未告知身份，没有执法资格，原告无证据证明；原告诉称被告作出决定前应由具备审核人员的签字才生效，这是对行政处罚程序的认识错误；原告诉称发证机关为库车县卫生局，而吊销单位为本案被告，非同一机关，其根据职能改革，被告是有权对违法行为进行处罚。原告诉称被告处罚无依据，被告是依据《中华人民共和国人口与计划生育法》的相关规定作出，该规定由全国人大制定，而原告认为应根据《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》第51条进行执法，其该条例是自治区颁布的下位法，上位法应高于下位法，其与本案无关联。被告库车县卫生健康委员会向本院提交了以下证据、依据：1.库车县公安局侦查卷1宗、现场笔录2份，《卫生监督意见书》1份，营业执照副本、医疗机构执业许可证复印件1份、张冬梅、马金保身份证复印件1份、授权委托书1份、库车德仁医院职工花名册1份、库车德仁医院职工工资册1份、关于授予医生处方权的通知1份、库车德仁医院中、晚期妊娠手术知情同意书1份、心电图报告单1份、化验单复印件1份、超声医学影像报告单复印件1份（患者王萍）、库车德仁医院处方笺（患者王萍）1份、德仁医院收据1份、德仁医院门诊登记本1份、手术病人登记本1份、库车德仁医院宫内节育器进货单1份、阿依努尔艾力牙斯身份证复印件1份、助理医师资格证书1份、医师资格证书1份、赵彩霞身份证复印件1份、医师资格证书1份、医师执业证书1份、于桂华身份证复印件1份、助理医师资格证书1份、医师资格证书1份、专业技术职务中级资格证书1份、艾力艾合买提身份证复印件1份、询问笔录1份、马金保询问笔录1份、张冬梅询问笔录1份、阳继美身份证复印件1份、询问笔录1份、微信支付截图1份、于桂华询问笔录1份、刘爱东身份证复印件1份、医师资格证书1份、医师执业证书1份、询问笔录1份、阳继美信息1份、王萍信息1份。拟证明：2019年2月4日，公安机关受理了该起案件。通过公安机关对德仁医院医务科主任袁观胜、张冬梅、马金保、阿曼古丽等人的询问，以及被告的调查，查明原告违反了法律规定，原告对违法事实亦予以认可；被告在调查环节及拟处罚之前均告知了原告的相关权利义务，原告对其均认可，该组证据亦证明被告认定事实正确，程序合法。2.《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条规定，拟证明：被告作出本次处罚的法律依据，不认可原告诉称婴儿的尸体属于医疗废物的观点。3.库党办发〔2019〕11号文件1份、库车县司法局出具的情况说明2份。拟证明：原卫生局的管理职责由现组建的卫生健康委员会承接，其赋予执法调查，包括吊销执业机构许可证等职权。情况说明拟证实：本案执法人员在执法过程中均有执法资格，均已参加考试予以通过，因机构改革衔接的原因，从而导致新的执法证件未及时申领。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性无异议。依据《中华人民共和国行政处罚法》第37条的规定，原告在证据材料里面看到了记载有卫生监督员李俊丽、热阳古力的执法证号，但未提供上述人员的执法证。被告将执法权授权给监督所，但是监督所不存在机构改革，针对被告证明的问题，不能说明我们之前有认可行为，不能免除被告的举证责任，处罚决定要求行政机关举证说明；被告声称死婴事件造成了恶劣影响，但未向法庭陈述造成了什么恶劣影响。原告对证据2的法律规定无异议，但认为被告适用法律错误。吊销许可证的前提条件是情节严重，违法所得在1万元以上是处1倍以上6倍以下的处罚，该条款里面有分项，情节符合哪一个就适用哪个，不能同时适用。而被告适用这条法律条款无法律依据，本案是基于原告超诊所导致的行政处罚，作为医疗机构对超诊有管理办法，应适用国务院下发的《医疗机构管理条例》。原告对证据3的文件的真实性、关联性、合法性均认可，对被告的执法权没有异议。对情况说明的真实性、合法性无异议，对关联性及证明的问题有异议。认为司法局是发证机关，对执法人员首次申领时间、执法期限应该予以说明，而不是仅说明2019年3月过期。本案处罚发生在2019年4月9日，执法人员热阳古力、李俊丽并没有执法资格，情况说明是在处罚决定后提交的，并不是在处罚之前形成的证据，不具有合法性。被告对原告提交的证据经质证，对该组证据真实性认可，但认为其与本案无关联，根据法律的效力及层级，与本案无关。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1、证据2、证据3的2份文件，其该组证据的来源合法，内容真实，和本案具有关联性，本院予以确认。对证据3的司法局2份证明，本院认为，该证据能与机构改革的文件相印证，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以认定。本案在审理过程中，库车县司法局向本院提交执法证情况说明，证明被告处工作人员李俊丽，行政执法证号卫生N030018、热阳古丽依明，行政执法证号卫生N030023，二人行政执法证于2015年1月制发，有效期三年。经质证，原告认为被告的执法人员不具有执法资格，执法程序违法，其不具有法律效力，所作出的行政行为应予撤销。被告认为该证明的证明观点与庭审中提交的司法局证明观点一致，执法证过期亦是机构改革未能及时换发执法证所致，被告的执法行为合法。本院认为，此份证据与本案具有关联，本院对该份证据的真实性、关联性予以认定。经审理查明，2018年3月20日库车县卫生局为德仁医院核发《医疗机构执业许可证》，核准登记的有限期限自2018年3月20日至2021年3月19日。2018年4月25日，原告库车德仁医院向阿克苏地区库车县工商局申请注册登记，其组织形式为个体经营，经营者为张冬梅，经营场所坐落于××县。《医疗机构执业许可证》和营业执照中载明的经营范围均为内科、外科、妇科、儿科、中医科、预防保健科、医学检验科、超声诊断科、放射科。2019年1月27日，库车县公安局刑侦大队接110指挥中心指令称库车县五一南路五一大厦物业部保安亚森·阿西木发现五一大厦内有两具婴儿尸体，前往事发地调查处理。2019年2月4日，库车县公安局对“库车县五一大厦死婴”进行审查，认为该案不属公安机关管辖，决定将该案移送库车县卫生健康委员会管辖。被告库车县卫生健康委员会接到库车县公安局移送案件通知书及案件相关材料后于2019年2月11日立案，同年2月12日被告向库车德仁医院负责人张东梅、院长马金保、妇科医生赵彩霞、刘爱东、B超师于桂华、妇科助理阿依努尔艾力牙斯、保安艾力艾合买提、患者王萍及其母亲阳继美询问调查，查明库车德仁医院在未取得计划生育专业诊疗科目非法为患者王萍实施计划生育手术，其违法所得11475元。2019年3月22日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，2019年3月28日被告向原告送达《行政处罚听证通知书》，2019年4月4日，被告组织原告进行听证，2019年4月9日，被告以原告违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）项的规定，其作出库卫计罚[2019]1号《行政处罚决定书》，决定对库车德仁医院处以：1.警告；2.没收违法所得人民币11475元，罚款人民币68850元，合计80325元；3.吊销执业许可证的行政处罚。原告于同日签收《行政处罚决定书》。2019年4月20日，原告向被告提出延期缴纳罚款的申请，被告同意原告分三期缴纳罚款，原告于2019年6月17日、2019年7月16日、2019年8月15日向被告缴纳罚款及滞纳金31594元、26775元、26775元，合计85144元。2019年10月8日，原告以被告非发证主体，无权作出撤销决定及被告作出处罚所适用法律错误，其违法行为不构成被吊销许可证，被告的执法人员执法证件已过期，执法不具有合法性为由，向本院提起行政诉讼。另查明，2019年1月29日，中共库车县委员会办公室、库车县人民政府办公室关于印发《关于贯彻落实的实施意见》的通知，实施意见的内容为：1.组建县卫生健康委员会。将县卫生局、县计划生育委员会的职责，县安全生产监督管理局的职业安全健康监督管理职责，县老龄工作委员会办公室的职责，县爱国卫生运动委员会办公室的职责等整合，组建县卫生健康委员会，作为县人民政府工作部门。不再保留县卫生局、县计划生育委员会。2.重新组建县司法局。将县司法局、县人民政府法制办公室的职责整合，重新组建县司法局。不再保留县人民政府法制办公室。再查明，库车县司法局于2019年11月1日出具关于对库车县卫生健康委员会卫生监督所干部李俊丽、热阳古丽依明行政执法证过期的情况说明，2018年12月，库车县人民政府法制办完成全县各行政单位执法证考试工作，李俊丽、热阳古丽依明考试合格。后因涉及机构改革，未接到上级文件，暂缓办理行政执法证。2019年4月，机构改革后原人民政府法制办合并至库车县司法局。2019年5月，按照上级部门的《关于做好2019年行政执法（监督）证件申领换发工作的通知》精神，库车县司法局于2019年6月开展了行政执法证的换发工作。库车县卫生健康委员会卫生监督所工作人员李俊丽已调离被告单位，库车县司法局未再向其换发新的执法证。热阳古丽·依明仍在被告处从事执法岗位工作，库车县司法局已向其换发新的执法证。本院认为，本案的争议焦点为：1.被告是否具有执法主体资格；2.涉诉行政行为的程序是否合法；3.行政处罚决定所适用的法律是否正确。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。本案中，根据中共库车县委员会办公室、库车县人民政府办公室于2019年1月29日关于印发《关于贯彻落实的实施意见》（库党办发〔2019〕11号）文件的通知，据机构改革的方案，将原卫生局、县计划生育委员会等部门的职责进行整合，组建县卫生健康委员会，不在保留县卫生局，县计划生育委员会。据此，被告库车县卫生健康委员会系库车县人民政府授权在县域规划范围内行使公共卫生监督管理及制定医疗机构、医疗服务行业管理办法并监督实施医疗服务规范的法定职权的行政机关，故被告具有行使本案所涉医疗机构、医疗服务行业类等监督管理职权的执法资格，原告认为被告无权作出吊销决定的主张本院不予支持。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。由此可以推导出，对相对人权益有重大影响的处罚决定作出前，应当告知相对人听证的权利。本案中，被告库车县卫生健康委员会受案后，其作出被处罚决定之前于2019年3月22日向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。原告在法定期限内向被告提出听证的申请，被告据此申请，于2019年4月4日组织听证，被告在结合调查取证资料，在听证期满后经集体讨论作出涉案处罚决定，并依法进行送达，程序合法。被告在执法过程中虽存在执法证件已过期的现象，但被告的执法工作人员李俊丽、热阳古丽依明在涉案调查前均通过考试合格获得执法证具有执法资格，且一直在被告处从事执法调查工作，其对原告进行执法调查的行为均为履行岗位职责，后因机构改革致职能部门合并、组建，职权发生变化从而导致未能及时换发执法证件，虽然存在瑕疵，但鉴于原告违法行为事实清楚，证据确凿，且原告主动上缴违法所得及缴纳罚款，其对原告的实体权利的处理并未构成实际影响，故不能因此而认定被诉行政行为程序违法。关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。本案中，被告依据《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条第（一）项之规定作出的行政处罚，其与原告主张应适用的《医疗机构管理条例》第四十七条之规定的法律责任的共同条款均为“情节严重的，由原发证机关吊销执业证书（《医疗机构执业许可证》）”的内容，结合原告违法行为来看，原告在不具备诊疗许可登记范围而非法开展诊疗活动，为他人实施计划生育手术，且将两具婴儿尸体抛尸于老航天宾馆三层的空房处，其对社会造成了一定的恐慌，且非法获利累计金额计5000元以上，被告认定原告的违法行为属情节严重的情形所作出的行政处罚有法可依，本院应予以维持。原告主张被告处罚应结合适用《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》第五十一条规定的条款，其认为《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》并未对超诊疗科目的医疗机关有相应的处罚措施，只对未取得合法资格的人员施行计划生育手术进行处罚，其行为不应认定为情节严重之主张，于法无据，本院不予支持。另原告诉称应适用《医疗废物管理条例》规定的条款，其适用与本案所涉的违法事实不相符，本院不予支持。综上，被告作出的行政处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚适当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告库车德仁医院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告库车德仁医院负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿克苏地区中级人民法院。   审  判  长   张晓娟审  判  员   米晓玲人民 陪 审员   肖红伟   二 〇 二 〇 年 三 月 二 十 日 书  记  员   武海燕