北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2019）京0112行初662号原告张苹，女，1971年5月16日出生，汉族，无职业，住北京市通州区。委托代理人由晨超，天津全唐律师事务所律师。委托代理人王星星，天津全唐律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人周松海，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。第三人北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。原告张苹诉被告北京市规划和自然资源委员会(以下简称市规自委)及第三人北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）不履行法定职责案，本院于2019年11月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告张苹诉称:2011年期间，古北水镇公司以出让方式获得了坐落于密云县古北口镇司马台村地块国有土地使用权，并在该区域内开发建设了密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目。2016年12月，张苹与古北水镇公司签订商品房预售合同，购买涉案项目第43#住宅楼3层307号房屋。2017年、2018年期间，张苹获悉涉案项目存在违反规划进行违法建设、违法交付使用等行为。根据城乡规划相关法律规定，市规自委有职责对其辖区内古北水镇公司开发的涉案项目进行监督检查。2019年8月10日，张苹向市规自委邮寄违法查处申请书，要求依法查处古北水镇公司违反土地等违法行为，并要求将查明的事实和处罚结果书面告知原告，但是张苹至今没有收到市规自委的书面答复。张苹按照合同约定支付了全部购买款，履行了合同义务。涉案项目是否依法建设、是否竣工验收、是否违法，关系房屋是否可以正常交付，影响了后续产权证办理，也影响了房屋的使用权。古北水镇公司将地下戊类库房改变为住宅进行售卖，戊类库房属于非燃烧的物质存放场所，古北水镇公司改变了房屋整体结构，对张苹的人身和财产安全产生了危害。同时建设面积的增加，也影响了张苹的生活环境、人身安全，有火灾隐患，影响生活环境。张苹诉至法院要求，1.判令市规自委履行法定职责，按照违法查处申请书的查处事项对古北水镇公司进行查处；2.判令市规自委限期书面告知查处的处罚结果；3.本案诉讼费由市规自委负担。被告市规自委辩称：1.张苹所举报事项并非为维护其自身合法权益，张苹与市规自委是否履行法定职责无法律上利害关系，不具有原告主体资格。2.市规自委已依法履行法定职责，张苹所述无事实与法律依据。市规自委接到举报材料后，市规自委下属密云分局就该举报事项进行调查，查阅相关档案资料，对古北水镇公司进行调查核实等，鉴于张苹所举报事项均共同指向古北水镇公司，相关事实具有关联性，市规自委就相关举报问题进行了合并答复，于2019年10月8日向张苹作出并邮寄送达《举报事项处理意见书》，已经履行了相关调查职责，不存在任何不履行职责的行为。综上，张苹的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求驳回其起诉或驳回其诉讼请求。第三人古北水镇公司述称：1.张苹与市规自委对举报事项的处理无行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。土地行政主管部门对于违反土地管理法律、法规的行为进行查处，目的在于加强土地管理，维护土地制度，合理利用土地，保护社会公共利益，并无义务对个别投资举报人的自身利益予以特别考虑及保护，同样，法律赋予社会公众举报权的目的也在于为土地行政主管部门查处违法行为提供线索，而非保障举报人的自身利益，因此，市规自委是否对张苹所举报事项启动核查程序、对被举报事项作出何种认定及对古北水镇公司作出何种查处，均没有义务考虑张苹个人情况，也不会对张苹的个体利益产生直接影响，张苹不具有本案原告主体资格。2.张苹举报的事项不属实，其要求市规自委查处的主张依法不能成立。根据《国有土地建设用地使用权出让合同》第十三条、补充协议第五条、补充协议附件《建设项目规划条件》第五条的规定及《国有土地使用证》可知，涉案项目自招拍挂阶段起确定的土地使用性质即R2二类居住用地，土地使用年限确为70年。古北水镇公司严格按照土地行政管理部门确定的用地性质及年限进行开发建设及交付，并无任何违法法律法规之处。3.市规自委已作出《举报事项处理意见书》，已经依法履行法定职责，张苹所称其未收到市规自委的书面答复与事实不符。综上，请求驳回张苹的起诉。经审理查明，2016年7月30日，张苹与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同（住宅类）》（合同编号：Y1925700），购买密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目43#住宅楼3层307房屋。该合同中载明古北水镇公司以出让方式取得坐落于密云县古北口镇司马台村地块的国有土地使用权，该地块国有土地使用证号为京密国用（2015出）第00058号，所在土地用途为城镇住宅用地。另，2015年8月26日，涉案房屋对应的地块取得京密国用（2015出）第00058号《国有土地使用证》，地类（用途）为城镇住宅用地等。之后，古北水镇公司称其于2017年12月20日向张苹邮寄《交付通知书》，张苹至今没有收房。2019年8月10日，张苹向市规自委邮寄《违法查收申请书》，主要内容如下：申请事项方面，1.请市规自委依法立案、查处古北水镇公司违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律法规之规定，进行密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目违法建设等违法行为；2.请市规自委依法立案、查处古北水镇公司违反《土地管理法》等法律法规之规定，对密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目进行违法交付使用等违法行为；3.请市规自委将调查情况、处理结果书面告知申请人。事实与理由方面，1.张苹购入古北水镇公司所开发涉案项目房屋，与涉案项目存在利害关系。张苹购买涉案房屋，按照合同约定交纳了购房款，完成了合同义务。2.古北水镇公司所开发的涉案项目存在土地违法行为。（1）擅自变更项目地块土地使用年限进行土地开发建设。涉案所涉及地块，在使用权招拍挂之际，确定的开发建设土地性质为商业、旅游、娱乐用地，该部分的土地使用权年限为40年。而古北水镇公司在以商业、旅游、娱乐用地土地性质以出让方式获得该地块之使用权之后，擅自将其开发建设为住宅用地、仓储用地、地下车库等，并在对外出售过程中，宣传其所开发建设为土地使用权年限为70年居住用地性质土地上的大产权房。大量购房者难以办理房屋产权证书，难以实现居住等购房目的。（2）擅自变更项目地块土地使用性质进行土地开发建设。涉案项目土地在使用权招拍挂之际，确定的开发建设土地性质为商业、旅游、娱乐用地，因该类型土地使用年限为40年，其开发限定为商业、旅游、娱乐等，故古北水镇公司以极低的土地使用权出让金额度，取得涉案土地之使用权。随后签订的《国有土地使用权出让合同》《建设用地规划许可证》等均明确约定了涉案项目内绿地率、容积率、车位等土地开发建设条件，古北水镇公司在具体开发建设涉案项目过程中，擅自改变土地利用性质和开发强度等，将该地块由原来的商业、旅游、娱乐用地开发建设为住宅用地，严重违法。根据《土地管理法》第三条、第五十五条、第五十六条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第五条、第十二条的规定，涉案地块已经按照《土地管理法》等法律法规之规定，确定了土地的位置、使用性质、使用年限、开发强度等开发建设指标，并按照该要求进行了土地使用权招拍挂、签署了《土地使用权转让协议》，古北水镇公司应该严格依法遵循上述要求进行建设，而古北水镇公司擅自违反地块内土地使用等要求，将原规划确定的商业用地进行变更为住宅用地进行开发建设，严重违法。3.市规自委当依法对古北水镇公司上述违反规划、违法建设等行为进行查处。根据《土地管理法》第五条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条的规定，市规自委有职责对辖区内涉案项目进行监督检查。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，并结合古北水镇违反规定开发建设涉案土地的客观违法事实及违法程度，当对古北水镇公司处于罚款、甚至无偿收回土地使用权等处罚。同日，张苹另向市规自委另邮寄《违法查收申请书》，内容为要求对古北水镇公司所开发的涉案项目存在规划违法行为进行查处。2019年10月8日，市规自委针对张苹的前述申请一并作出规自（密）访答字〔2019〕80号《举报事项处理意见书》，主要内容如下：申请人张苹，经调查，古北水镇公司与张苹之间的商品房预售合同为住宅类合同（合同编号：Y1983713），涉及房屋坐落为密云区古北口镇司马台村古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目34号住宅楼1层105号，建设工程规划许可证文号为2015规（密）建字0020号，房屋规划使用性质为住宅。经核实，上述地块规划性质为居住用地，国有土地使用证规定土地用途（出让土地性质）为城镇住宅用地，使用权年限为70年。古北水镇公司未改变土地使用年限、土地使用性质和开发强度进行开发建设，因此也不存在违法交付使用的行为。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。张苹申请查处的事项体现在两个部分：一是擅自变更土地使用年限，二是擅自变更土地使用性质。从本案查明的事实来看，张苹购买的房屋为住宅，所在土地用途为城镇住宅用地，故市规自委是否查处该举报事项不会对王悦的合法权益产生实际影响，王悦与该举报事项之间并无法律上的利害关系，其不具有原告主体资格。另外，即便如张苹所称擅自变更土地使用性质事项中包括擅自变更开发强度问题，该变更开发强度问题主要指的是规划设计相应条件，具体为地块面积、地上建筑物面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿化率、需配置的公共设施。因上述问题涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张苹作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，亦不具有提起本案诉讼的原告主体资格。因此，对张苹起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张苹的起诉。案件受理费五十元，原告张苹已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告张苹。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  徐 晶人民陪审员  李淑玲人民陪审员  张子英二〇二〇年三月十九日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静