浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行终753号 上诉人（原审原告）郑勇武，男，1974年6月20日出生，汉族，住温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）郑勇为，男，1981年11月29日出生，汉族，住温州市鹿城区。 两上诉人的共同委托代理人郑周兴，系上诉人郑勇武、郑勇为父亲，1951年4月25日出生，汉族，住温州市鹿城区。 两上诉人的共同委托代理人张仁，北京市世纪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住所地温州市鹿城区温金公路138号。 法定代表人戴雄飞，主任。 出庭应诉负责人叶锋，该办事处人武部部长。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 上诉人郑勇武、郑勇为因诉被上诉人温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）城建行政协议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，双方当事人申请庭外调解二个月。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。现已审理终结。 原审法院经审理查明：郑勇武、郑勇为系兄弟关系。涉案房屋坐落于温州市鹿城区××箕××号，郑勇武持有《集体土地建设用地使用证》，用地面积107.4平方米。经双屿街道办事处调查，涉案房屋建筑面积共1159.79平方米，均为未经登记建筑。2017年2月22日，双屿街道办事处（作为甲方）与郑勇武、郑勇为（作为乙方）就涉案房屋签订产权调换协议书，载明：“一、被搬迁房屋的基本情况：土地使用权证号温集建（98）字第33536号，合法宅基地基底面积107.4平方米，符合补偿奖励规定的建筑面积107.13平方米；另有未经登记建筑面积1052.66平方米，不符合补偿规定；乙方另持有土地使用证，符合增购的建筑面积0.27平方米。……三、奖励补助：甲方可给予乙方奖励购买套内建筑面积107.40平方米，暂计建筑面积134.25平方米；甲方按每平方米1200元的标准给予乙方连片奖励合计128556元；甲方按每平方米200元的标准给予乙方腾空奖励合计21426元。……五、搬迁事项（一）搬迁期限：乙方应在规定的搬迁期限内将房屋腾空完毕，交甲方验收后拆除。被搬迁房屋及其残值归甲方所有，乙方腾房时如对已补偿的建筑物、构筑物及附属设施造成损坏或自行处理的，甲方在腾房验收时，对损坏或缺少物品，可根据评估情况扣除评估原值。……七、其他约定：（一）乙方未在规定的签约期限（2017年2月22日）内完成签约搬迁并将房屋交付验收合格的，取消本协议第三条约定的奖励补助，按以下方式结算房款……九、本协议自双方签字盖章后生效，任何一方不得擅自修改和解除。”郑勇武、郑勇为在协议书上签名捺印，甲方由温州恒顺房屋拆迁事务有限公司（以下简称恒顺公司）签字盖章。双屿街道办事处与该公司已签订《鹿城区房屋征收事务代理服务委托合同》，委托该公司代理入户调查、协商签约等工作。上述协议签订当日，郑勇武、郑勇为在双屿街道办事处出具的腾空验收合格证及腾空优先顺序证上签名确认。2017年5月17日，双屿街道办事处拆除了涉案房屋。2018年5月，郑勇武、郑勇为提起行政诉讼，要求确认双屿街道办事处强制拆除涉案房屋的行为违法。原审法院经审理于同年8月30日作出（2018）浙0302行初138号行政判决，驳回郑勇武、郑勇为的诉讼请求。郑勇武、郑勇为不服提起上诉，温州市中级人民法院经审理于同年12月6日作出（2018）浙03行终527号行政判决，驳回其上诉，维持原判。后郑勇武、郑勇为于2019年1月提起本案诉讼，要求确认被诉协议无效。 另查明，2007年11月23日，温州市人民政府作出温政土征字[2007]300号《关于鹿城区双屿镇营楼桥村征地补偿安置方案的批复》，载明：“省人民政府于2007年8月24日以浙土字B[2007]-0118号文批准温州市本级2007年度整理第9批次建设用地5号区块，征收双屿镇营楼桥村集体土地69.6206亩……”涉案房屋位于上述批复载明的土地勘测定界图所示范围内。 原审判决认为：一、本案产权调换协议书系郑勇武、郑勇为与双屿街道办事处就涉案房屋搬迁补偿安置事项签订，属于行政协议范畴。郑勇武、郑勇为现诉请确认该协议无效，但鉴于《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释并无有关行政协议成立、生效情形的相关规定，故在适用行政法律规范的同时，可以参照适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范作出处理。二、《中华人民共和国合同法》第九条第二款规定，当事人可以依法委托代理人订立合同。该法第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。本案中，双屿街道办事处委托恒顺公司代理签订协议，该公司在产权调换协议书上盖章，系代理双屿街道办事处所为，故协议当事人为郑勇武、郑勇为与双屿街道办事处。郑勇武、郑勇为已在该产权调换协议书及腾空验收合格证、腾空优先顺序证上签名确认，可以证实该协议系郑勇武、郑勇为与双屿街道办事处双方在自愿协商的基础上，就涉案房屋的状况及安置补偿等事项达成一致意见后签订。况且，协议签订后，郑勇武、郑勇为已经依约腾空涉案房屋交付验收，双屿街道办事处亦在验收后予以拆除，即双方已按该协议约定履行。因此，被诉协议已成立并生效。三、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，双屿街道办事处明确涉案房屋所在土地虽已被征收，但涉案房屋此前未进行过征收补偿安置，此次系旧村改造中将涉案房屋纳入改造范围，故与郑勇武、郑勇为协商签订产权调换协议。即双屿街道办事处系为推进旧村改造，提高行政效率，与郑勇武、郑勇为在自愿、平等协商的基础上签订被诉协议，没有相关行政法律、法规的强制性规定予以禁止，也没有证据证明双屿街道办事处以欺诈、胁迫的手段签订该协议及存在无效的其他情形，且双方已实际履行协议，故郑勇武、郑勇为主张该协议无效，没有事实和法律依据，应不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑勇武、郑勇为的诉讼请求。案件受理费50元，由郑勇武、郑勇为负担。 郑勇武、郑勇为上诉称：一、被诉协议存在无效情形。1.被上诉人未经浙江省人民政府批准就以旧村改造的名义擅自征地，违反《中华人民共和国土地管理法》有关征地审批的规定。况且，即使土地经批准征收后，只有作为征收实施单位的县级以上人民政府土地职能部门才能负责征收补偿工作，被上诉人既非县级以上人民政府的土地管理部门，亦非集体土地征收实施单位，在未接受县级以上政府委托的情况下，无权与被征收人签订被诉协议。2.涉案房屋所占土地虽于2007年启动征收程序，但未依法进行公告，上诉人对此不知情。被上诉人在涉案房屋未依法征收的情况下即以先签订协议后补偿的形式进行征收，导致上诉人至今未获得补偿安置就被迫搬迁，违反依法行政、公平公正和先安置后搬迁原则，损害被征收人的合法权益。二、原判适用法律错误。行政协议案件只有在行政法律规范没有明确规定的情况下才能补充适用民事法律规范，《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《中华人民共和国土地管理法》对征收主体、征收程序已作了明确规定，不存在适用民事法律规范的情形。原判适用《中华人民共和国合同法》的规定认定被诉协议不存在无效情形，并判决驳回上诉人诉请，适用法律错误。综上，请求撤销原判，改判确认被诉协议无效。 双屿街道办事处答辩称：营楼桥村旧村改造项目是为改善旧村村民居住条件，在符合村民意愿的前提下启动。涉案房屋位于上述项目范围且房屋所占土地为集体所有，根据《温州市征收农民集体土地管理办法》第三条、第九条规定，结合温州市征地实践，由负责具体征地工作的属地街道即被上诉人双屿街道办事处，与被征收人经自愿协商签订被诉协议，不违反法律强制性规定。后上诉人在腾空验收合格证上签字确认，腾空涉案房屋交被上诉人双屿街道办事处拆除，进一步印证被诉协议不存在胁迫和强制的情形。上诉人在被诉协议已实际履行的情况下诉请无效，理由不能成立。因我国行政法律法规对行政协议的效力没有相应规定，原判适用民事法律规范认定该协议效力，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，上诉人郑勇武、郑勇为以其未在被诉协议上签字、双屿街道办事处无职权依据等为由，提起诉讼要求确认被诉协议无效，但该房屋所占土地于2007年已经被批准征收，被上诉人双屿街道办事处根据《温州市鹿城区征收集体土地涉及房屋补偿实施细则》等规定，与上诉人郑勇武、郑勇为就该房屋安置补偿项目、方式等进行自愿协商并签订被诉协议，事后上诉人亦已依约腾空涉案房屋并交付被上诉人实际拆除，既不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的重大且明显违法情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。原判驳回上诉人郑勇武、郑勇为的诉讼请求，处理结果正确，依法应予维持，但未按前述第九十四条的规定依法释明不当，本院予以指正。上诉人郑勇武、郑勇为如认为被诉协议存在可撤销情形，可另行救济。本案系行政协议之诉，上诉人主张不能适用民事法律规范，缺乏法律依据。上诉人主张被诉协议签名非其所为，缺乏事实依据。上诉人另主张被诉协议约定的不予补偿建筑面积错误、补偿标准过低等，实际涉及该协议有无事实和法律依据问题，不构成前述协议无效的法定情形。故，上诉人郑勇武、郑勇为以上述理由主张被诉协议无效，均不能成立，其上诉请求本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑勇武、郑勇为负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 章宝晓 审 判 员 戴华斌 审 判 员 杨贤斌 二〇二〇年三月二十六日 代书记员 刘双旋