江苏省盐城市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)苏09民终235号上诉人（原审原告）：陈志敏，男，1968年8月10日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。被上诉人（原审被告）：盐城市亭湖区金滩海涂开发有限责任公司，住所地盐城市亭湖区黄尖镇中路港小街。法定代表人：朱礼华，该公司总经理。被上诉人（原审被告）：陆体贵，男，1964年10月28日生，汉族，居民，住射阳县。两被上诉人共同委托诉讼代理人：陈宏明，盐城市亭湖区黄尖法律服务所法律服务工作者。上诉人陈志敏因与被上诉人盐城市亭湖区金滩海涂开发有限责任公司（以下简称亭湖金滩公司）、陆体贵确认合同无效纠纷一案，不服盐城市亭湖区人民法院（以下简称一审法院）于2019年10月20日作出的（2019）苏0902民初3285号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理。因处于新冠××防控期间，双方当事人均予以书面陈述。本案现已审理终结。陈志敏上诉请求：撤销一审判决，依法改判涉案《专业承包合同书》无效。事实和理由：一、一审认定事实错误。一审认定陆体贵可以以自己名义直接向上诉人等群众发包经营为合法行为是错误的。1.上诉人响应射阳县政府号召，到中路港乡兴垦开荒作为新家园。起初参照的是集体组织的家庭承包经营模式，但后来一系列变脸式地动作，原中路港乡及其后来的中路港办事处、金滩公司把滩涂移民当作了外来的平等主体间的承包经营，渐渐把上诉人等群众当成了来中路港谋利求财的掠夺者，全然不顾上诉人等的生存权及其后顾之忧。2.自上诉人移民中路港以后，一直是行政管理的对象，上诉人依射阳县政府文件规定的终生待遇被一步步剥夺了。黄沙港镇政府无论授权其下的哪一个部门，都没有权利和法律依据授权一个公民来行使行政管理职能。没有法律依据的授权，在一审中被认定为合理合法的正当行为并且予以支持是错误的。3.承包费用掌握于私人之手，上诉人无奈被陆体贵随意拿捏，行政机关却熟视无睹。被上诉人随意制定上缴标准和方法，黄沙港镇政府暗箱操作、黑幕交易，把国有资源变成了陆体贵个人的敛财工具。二、一审适用法律错误。一审没有在依法独立查究事实真相、判明是非的基础上适用法律，而是机械地套用了不同案件作为一审法院判决依据，来佐证一审的法理观点。我国法律并不适用判例法。三、一审对案件的相关事实和其中的是非曲直视而不见，不予查究，如面积的出入、事实的法律关系、房产及电力设施的认定等等，未能主持正义，只做表面文章。综上，请求依法支持上诉人上诉请求，作出公正判决。亭湖金滩公司、陆体贵分别提交答辩状称：1.一审认定事实清楚，上诉人的上诉理由与争议焦点无关；2.一审判决适用法律正确，一审引用生效法律文书查明的事实，符合法律规定；3.一审程序合法。上诉人上诉确认涉案合同无效依据不足，请求驳回上诉人的上诉请求。陈志敏向一审法院起诉请求：1.确认原射阳县金滩海涂开发有限责任公司与陆体贵签订的《专业承包合同书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：1985年11月14日，射阳县委、县政府发布射委发[1985]48号《关于进一步承包开发中路港渔工商基地的意见》，号召广大群众参与开发中路港的沿海滩涂。根据文件要求，原告陈志敏家庭迁至中路港垦区，承包土地进行相关种养殖经营。2001年2月14日，射阳县委、县政府发布射发［2001］6号《关于加快全县海涂经营机制改革的意见》，主要内容：1.成立射阳县海涂开发有限责任公司（以下简称海涂公司），接受县政府委托，对全县海涂等资源性资产统一对外发包；2.基本生活田（塘）以外的土地、水面，全部实行公开招标，竞标承包。……。同年10月16日，射阳县政府就中路港垦区土地向海涂公司颁发射国用（2001）字第6280号《国有土地使用证》，使用面积33706.4亩。2001年8月16日、2004年8月16日，海涂公司与射阳县黄沙港人民政府（以下简称黄沙港镇政府）分别签订一份国有滩涂土地承包合同，合同均约定：海涂公司将中路港29241亩的土地发包给黄沙港镇政府经营。2005年5月12日，黄沙港镇政府成立射阳县金滩海涂开发有限责任公司（以下简称射阳金滩公司），由该公司对黄沙港镇政府所承包的国有土地统一向广大农户进行发包、管理。2010年2月10日，射阳金滩公司与陆体贵签订涉案《专业承包合同书》约定，射阳金滩公司将坐落于中路港旺发特水公司境内（东至排沟与种植面积相邻、西至中心河南北排水沟、南至机耕路，北侧：西边至林场界沟、东侧与种植面积相邻）养殖面积为833.5亩的土地发包给陆体贵，用途为养殖，承包期十四年，即自2009年1月1日起至2022年12月30日止，承包费合计1566980元，前三年承包标准每年150元/亩，后十一年承包金标准每年130元/亩。合同还约定，承包期间陆体贵自行流转土地，其流转期限不得超过承包合同期限。2011年10月1日起，因区划调整，原射阳县黄沙港镇管辖的射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整至盐城市亭湖区黄尖镇管辖。2012年10月9日，经江苏省盐城工商行政管理局核准，射阳金滩公司名称变更为亭湖金滩公司。2012年10月8日，盐城市亭湖区黄尖镇人民政府出具一份《证明》载明：根据上级行政区划调整文件规定，2011年10月1日射阳县黄沙港镇管辖的原射阳金滩公司及其管辖范围内的行政区划调整至我镇管辖。从行政区划调整之日，我镇将原射阳金滩公司管辖范围内的全部国有土地使用权委托亭湖金滩公司行使管理职能。射阳县黄沙港水产研究所成立于2001年5月31日，法定代表人为陆体贵，该研究所的股东为射阳黄沙港镇水产技术推广服务站，现该研究所已注销。本案审理中，陈志敏提交多份承包合同，合同抬头甲方为“黄沙港水产研究所”，乙方为陈志敏。陈志敏以上述多份合同证实其与黄沙港水产研究所签订了相应的承包合同，并未与陆体贵建立承包关系。陆体贵则认为，涉案合同发生在其承包涉案塘口期间，是其向陈志敏转包的。当时为了便于经营管理，部分使用了黄沙港水产研究所的名义。2015年5月26日，陈志敏等多人向黄沙港镇政府递交《紧急信访书》。同年6月10日，黄沙港镇政府作出《关于陈志敏等27名中路港群众信访事项答复意见书》（以下简称《信访答复意见》），主要载明：二十世纪九十年代，原中路港乡政府成立特水养殖公司，由于公司在养殖方面缺乏养殖技术，加之管理经验不足，导致年年亏损。撤乡并镇后为了偿还债务，2002年12月经镇党委研究，决定将原中路港乡的养殖塘口由时任黄沙港水产研究所所长陆体贵负责经营管理，自负盈亏，期限为十年，条件是每年偿还原中路港乡政府陈欠债务12万元，同时发放6名工作人员的工资。到期后，射阳金滩公司将128个塘口公开对外发包，由于养殖形势不好，加之塘口基础条件差，承包价格过高，因而无人报名。后经镇党委研究决定，通过议标形式将塘口发包给陆体贵自行经营，期限为十四年。当时养殖塘口发包时价为每亩140元左右，因承包金是一次性交清，故前三年为每亩150元，后十一年每亩为130元，总面积为833.5亩，其四至清楚。承包期间自负盈亏，所有设施投入由承包者负责，基础投入到期后归集体所有。陆体贵经营期间，投入大量资金改造，将原128个粗放型塘口改造成92个标准精养塘口。综上所述，你们反映的问题不属实，不予支持。后陈志敏等人继续信访，黄尖镇政府于2015年9月11日作出黄信访答复[2015]13号《关于陈志敏等人信访事项答复意见书》。陈志敏等人不服，向亭湖区政府提出复查申请。2015年11月3日，亭湖区政府作出《信访复查不予受理告知书》。2016年4月21日，黄沙港镇政府向盐城市信访联席办作出《关于陈志敏等五人信访事项的答复》（以下简称《信访事项答复》），该答复主要内容除与上述《答复意见》同样认定涉案承包合同发包、签订过程公开、结果公开外，又对陆体贵的身份问题、涉案塘口面积、承包费用等作了具体说明：“……2.其五人提出：陆体贵作为事业编制人员，不应参与承包合同；陆体贵同志为支乡支滩五大生人员，即不是公务人员，也没有事业编制，属乡办人员性质，故其参与承包活动不违反规定。3.其五人提出：陆体贵转包价格原为220元/亩，2016年突然将价格提高到1050元，养殖户无法接受。十多年来，社会经济持续、快速发展，各种消费也随之提高，物价也相应上涨。陆体贵在承包塘口后，为了方便养殖，投入了大量资金，对塘口进行改造，加上社会发展因素，塘口价格上涨也属于正常现象。其五人提出1050元价格过高，无法接受。对此，经调查了解周边养殖塘口的发包、转包价格，从1300元/亩-1800元/亩不等，1050元/亩的价格也属正常市场行情。陆体贵为维护养殖户利益，在他们提出要求后，也进行降价处理，由原来的1050元/亩调整为900元/亩。4.其五人提出：金海滩涂公司发包给陆体贵的塘口面积为833.5亩，但实际为1400多亩，陆体贵从中赚取利润。此承包面积在以前发包时一直是833.5亩，为实际可使用养殖面积，其四至清楚。陆体贵在承包后，在四至没动的情况下，对此面积进行改造，将原有128个粗放型塘口改造成89个标准精养塘口，在改造时将原来的送水河道、塘口小面积变成养殖水面，现在的养殖面积约900亩。改造塘口面积有所溢出和减少，都属于正常现象，他们所反映的面积1400亩情况不实。”2016年，陈志敏向东台市人民法院提起行政诉讼，请求确认黄沙港镇政府于2010年2月以下属射阳金滩公司的名义将陈志敏所承包的土地养殖面积未经公开程序、暗箱操作发包给陆体贵的行为违法。东台市人民法院于2016年9月23日作出（2016）苏0981行初53号行政裁定：对于陈志敏的起诉，不予立案。后陈志敏不服该行政裁定，提出上诉。2017年1月4日，盐城市中级人民法院依法作出（2016）苏09行终426号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。陈志敏仍不服，提出再审申请。2017年11月27日，江苏省高级人民法院作出（2017）苏行申1186号行政裁定：驳回陈志敏的再审申请。本案一审期间，陈志敏提交了扩建发票、建房管理费发票各一份，用以证实涉案塘口的房产系其所有；还提交2016年3月20日、2016年8月份的承包合同各一份及徐小华的留言一份，用以证实金滩公司没有取得土地经营权，无权将土地发包给陆体贵。被告对此认为，关于票据仅说明陈志敏向相关部门缴纳过有偿使用费，不能说明房产系陈志敏所有；陈志敏的提交的承包合同及留言均为复印件，不能证实陈志敏的证明目的。审理中，陈志敏还提交了项目名称为“千亩连片标准化南美白对虾健康养殖示范基地建设”的项目建设内容公示图，该图中载明：“新建虾池600，亩，改造虾池1488亩”，陈志敏用以证实相关政府认可涉案塘口面积为1350亩，但相关合同书中却记载833.5亩。被告则认为公示图载明的项目面积与本案涉案承包面积在位置等方面不完全相同，不能用此证实涉案合同书的实际面积为1350亩。本案一审期间，被告提交了陈乃洲与亭湖金滩公司土地承包经营权一案民事裁定书[江苏省高级人民法院（2014）苏审二民申字第0609号]，据此以证明亭湖金滩公司对于涉案水面、土地具有发包权。被告还提交了倪同成与陆体贵确认合同无效纠纷一案民事判决书[盐城市中级人民法院（2015）盐民终字第03410号]，据此以证明涉案塘口的承包合同不存在无效的情形。陆体贵还提交了2010年2月10日由射阳金滩公司出具的收款收据，据此以证明陆体贵按合同约定交纳了相应的承包金。被告另提交了陈志敏在亭湖金滩公司处承包土地的账册及陈志敏将土地向他人流转的收据，据此以证明根据射发（2001）6号文件规定，陈志敏承包了基本生活田27.6亩，2006年10月5日，陈志敏将其中的17.5亩流转给案外人柳文祥，印证了涉案的塘口不是陈志敏的生活田，不能按照相关文件享受基本生活田的待遇。陈志敏则认为，亭湖金滩公司恶意串通，侵害了原告的利益，上交的费用应交纳给国家，不应交给亭湖金滩公司，与亭湖金滩公司无关。另查明，陈志敏承包相应的塘口养殖至2015年底，从2016年始，未再承包涉案合同书载明面积内的塘口养殖。一审法院认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告陈志敏诉称，被告陆体贵与射阳金滩公司签订的《专业承包合同书》载明的面积与实际严重不符，侵害了原告享有的经营权，两被告还恶意串通、损害国家利益等情形。首先，根据本案查明的事实，海涂公司依法取得《国有土地使用证》后将含涉案土地在内的土地发包给黄沙港镇政府经营，黄沙港镇政府成立射阳金滩公司，并由射阳金滩公司将其部分土地发包给陆体贵，并约定由其自行流转。陆体贵承包后将涉案土地又转包给原告等人从事养殖活动。以上发包、转包的过程均不违背相关法律、行政法规的禁止性规定。原告在本案审理过程中，也未能提交充分证据证明，陆体贵与射阳金滩公司签订的合同存在损害国家利益的情形。其次，陆体贵与射阳金滩公司签订合同后，原告虽称其与黄沙港水产研究所签订了塘口承包合同，但根据黄沙港镇的《答复意见》、盐城市中级人民法院的相关裁判文书中，可认定涉案与原告签订承包合同的相对方为陆体贵。原告还称涉案塘口为其所有，但并无相应证据予以证实，且与相应裁判文书认定的事实有悖，故其该意见，一审法院不予采信。关于原告认为涉案专业承包合同中载明的面积与实际面积不符问题。因就涉案面积情况，黄沙港镇政府已作出明确认定，且原告也无充足证据证明涉案土地远超出合同载明面积，故原告的该项意见，一审法院不予采信。关于原告认为陆体贵提高承包费问题。上述问题，黄沙港镇政府的《答复意见》，亦已作出说明，且承包费用符合市场价格；原告也无被告严重违背市场价格行情的证据，故对该意见，一审法院亦不予采信。综上，原告诉请确认陆体贵与射阳金滩公司签订的承包合同无效，缺乏事实及法律依据，一审法院依法不应予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，一审法院判决：驳回原告陈志敏的诉讼请求。案件受理费80元，由原告负担。本案二审期间，经过阅卷、调查和询问当事人，当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点归纳为，2010年2月10日射阳金滩公司与陆体贵所签订的《专业承包合同书》是否无效。合同效力是指法律对各方当事人合意的评价。无效合同是指合同虽然已经成立，但因其在内容和形式上违反了法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，因此应确认为无效。合同无效应当符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。本案中，上诉人诉请确认两被上诉人签订的《专业承包合同书》无效的理由主要有：一是射阳金滩公司明知在上诉人承包期内，以合法方式掩盖非法目的将涉案土地发包给陆体贵，侵害了上诉人权益；二是涉案承包土地四至及养殖面积与实际面积严重不符，射阳金滩公司严重侵害了国家和集体利益；三是两被上诉人恶意串通签订承包合同，陆体贵非法占有、处置、侵吞集体资产，通过原地原人转包赚取巨大利润，违反国家法律。对此，本院评判如下：一、关于涉案承包合同是否存在以合法方式掩盖非法目的发包土地的问题。经查，涉案土地为国有土地，海涂公司在依法取得《国有土地使用证》后，将包含涉案塘口在内的土地发包给黄沙港镇政府经营。黄沙港镇政府成立射阳金滩公司对涉案土地进行使用管理，后因区划调整，射阳金滩公司变更为亭湖金滩公司。射阳金滩公司与陆体贵签订涉案承包合同，将部分土地发包给陆体贵，并约定其可自行流转土地。涉案承包合同系射阳金滩公司与陆体贵当时的真实意思表示，且由黄沙港镇政府予以见证。陆体贵依据生效的涉案承包合同取得土地经营权，将涉案土地转包给上诉人等人从事养殖活动，发包、转包的过程均不违背相关法律、行政法规的禁止性规定。上诉人称涉案土地为其所有，但其与黄沙港水产研究所的承包合同履行到2015年底，自2016年始便未在涉案合同载明面积内塘口养殖，其所提供的相应证据无法证实涉案土地为其所有，涉案承包合同的签订和履行对其权利义务并不产生实际影响。二、关于涉案承包土地四至及养殖面积与实际面积不符问题。黄沙港镇政府在《信访事项答复》就此作出了明确的认定，认为涉案土地塘口承包面积为实际使用面积，四至清楚。承包期内由于改造，塘口面积有所溢出和减少，均属正常。上诉人并无证据足以证实涉案土地远超出合同载明面积，故上诉人的该项意见，法院不予采信。三、关于涉案承包合同是否存在恶意串通，非法占有、处置、侵吞集体资产问题。在黄沙港镇政府的《信访事项答复》中作出了详细说明，认为涉案承包合同约定的承包费用符合合同签订当时的实际情况。陆体贵在合同承包期间自行投入改造塘口，并藉此通过转包取得相应收益，并不违反合同约定。上诉人未能提供集体资产、集体利益遭受严重损失的证据，且上诉人也未能提供陆体贵在塘口转包中严重违背市场价格行情的证据，故上诉人的该项意见，理据不足，法院不予认可。涉案承包合同内容并不违反相关法律强制性规定，也不符合合同法规定的合同无效情形，一审法院据此驳回上诉人的诉讼请求并无不当。综上，上诉人陈志敏的上诉请求不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费80元，由上诉人陈志敏负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年三月三十日法官助理 范永龙书 记 员 王 慧附录法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。