湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终72号上诉人（原审原告）张自来，男，1963年6月7日出生，侗族，住湖南省会同县。上诉人（原审原告）张明，男，1972年8月10日出生，侗族，住湖南省会同县。上诉人（原审原告）张勇，男，1972年1月12日出生，侗族，住湖南省会同县。三上诉人共同委托代理人李宣臻，湖南宏峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）会同县自然资源局，地址：会同县林城镇西区林城大道。法定代表人刘涛，局长。委托代理人罗传玉，会同县自然资源局工作人员。委托代理人黄历明，湖南潭城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）会同县人民政府，地址：会同县林城镇东门街262号。法定代表人周立志，县长。负责人唐德胜，会同县人民政府副县长。委托代理人杨宏波，会同县司法局工作人员。委托代理人梁海山，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。上诉人张自来、张明、张勇因与被上诉人会同县自然资源局土地管理行政处罚及被上诉人会同县人民政府行政复议一案，不服怀化铁路运输法院(2019)湘8603行初286号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2012年12月19日，原告张明、张自来与杨绍宁、龙集民签订《土地租赁合同书》。杨绍宁、龙集民将其位于会同县亩林地出租给张明、张自来使用、生产、经营、管理，租赁期限为50年。该林地所有权性质为村集体所有。2017年12月，原告在未取得任何规划许可和行政审批的情况下，开始在该租用的林地上动工建房。2018年10月，原告与洒口村村民粟泽有、粟水明、张剑锋合伙，并以粟泽有、粟水明、张剑锋的名义申请在该租用的林地上建房。会同县城市规划管理委员会于2018年12月24日会议研究决定，“粟永明与粟泽有申请事项在一中改扩建控制范围内，不予许可”，否决了张剑锋、栗永明、粟泽有的建房用地申请。但原告并没有停止建房行为。2019年5月19日，会同县城市管理和综合执法局以原告未取得规划许可证违法建设为由，作出《责令停止建设通知书》（会城执停〔2019〕53号），责令原告立即停止建设，并对原告建房现场进行了查封。同年6月20日，会同县城市管理和综合执法局以原告所建房屋涉嫌非法占地为由，将该案移送被告会同县自然资源局查处。被告会同县自然资源局立案后，履行了现场勘测、拍照、调查询问等程序，于同年8月30日作出了《行政处罚告知书》（会自然资罚告字〔2019〕43号）和《行政处罚听证告知书》（会自然资罚听告字〔2019〕43号），并于当日直接送达给原告张勇、张自来。因原告未在规定时间内陈述、辩解和申请听证，被告会同县自然资源局于2019年9月25日作出《行政处罚决定书》（会自然资罚字［2019］38号），以张自来、张明、张勇非法占地为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚：1、退还非法占用的542㎡集体土地；2、限期拆除在非法占用的542㎡土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告对该《行政处罚决定书》不服，于同年11月11日向被告会同县人民政府申请复议。被告会同县人民政府依法受理后，于2019年12月9日作出《行政复议决定书》（会政复决字［2019］4号），复议决定：维持被告会同县自然资源局行政处罚决定。并于次日将《行政复议决定书》直接送达给张自来、张勇、张明。另查明，原告于2019年5月在其租赁的林地上建成一栋5+1层的住宅楼，共占用土地面积为542㎡。2019年8月1日，会同县自然资源局国土空间用途管理股核实，原告在所占土地上的建房行为不符合会同县林城镇土地利用总体规划(2006-2020年)。原审法院认为，根据《湖南省实施办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被告会同县自然资源局依法具有负责本行政区域内土地管理和监督的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，会同县人民政府作为会同县自然资源局的上级机关，具有对其下级工作部门作出的行政行为进行复议的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)也明确了经营者要坚持农地农用的原则,禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。本案中,原告虽然通过租赁的方式取得会同县林城镇洒口村大冲梨子湾的林地使用权，但其在租赁林地上修建房屋的行为并没有得到相关职能部门的规划许可和审批，也不符合会同县林城镇土地利用总体规划，其修建房屋的行为违反了上述相关规定,属于非法占用土地。被告会同县自然资源局在接收会同县城市管理和综合执法局的案件移送材料后及时进行了立案，并经过了调查取证(包括询问证人、现场勘测、拍照、勘测等),履行了处罚及听证告知等程序。被告会同县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”的规定，作出的行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法，应予维持。被告会同县人民政府作为复议机关，依法履行了复议程序，保障了申请人的程序权利，其作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该院亦予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张自来、张明、张勇的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张自来、张明、张勇负担。张明、张勇、张自来上诉称，一、原审判决认定事实错误。1、原审判决中提到的“栗水明”，原审中并无任何此人的身份信息；2、原审认定上诉人住宅楼建在租赁林地系事实认定错误，上诉人的住宅楼是建在荒地上。二、原审判决认定的事实没有证据支持。1、原审判决中认定被上诉人自然资源局进行了现场勘测、拍照、调查询问等程序并无证据支持；2、原审认定上诉人建房行为不符合会同县林城镇土地利用总体规划没有事实依据，应由被上诉人提供具体红线图等规范性文件证明，而被上诉人并未提供。三、原审判决程序违法，剥夺了上诉人的辩论权。原审判决未完整表述上诉人在原审中对询问笔录等证据的质证意见，剥夺了上诉人的辩论权，程序违法。四、原审判决对证据的认定和认为部分自相矛盾。1、原审判决对时间重叠的调查笔录认定形式合法，且对调查笔录内容真实性在没有佐证的情况下认定为被询问人的真实意思表示；2、原审判决认定上诉人证据5符合形式要件并予以确认，却并未采信其证明目的认定上诉人建房在一种改扩建控制范围内。五、原审判决认为部分和审理查明的事实部分自相矛盾。原审判决认定被上诉人处理决定及复议决定合法，而处理决定却未对案外人粟泽有等人有所提及。综上，请求二审法院1、依法撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初286号行政判决；2、依法改判撤销被上诉人会同县自然资源局会自然资罚字（2019）38号行政处罚决定书和被上诉人会同县人民政府会政复决字（2019）4号行政复议决定书。被上诉人会同县自然资源局辩称，一、一审法院裁判正确，被答辩人上诉理由不成立，依法应予驳回。1、一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持；2、被答辩人上诉认为一审认定的事实错误及没有证据支持的理由不成立，也不是法律事实；3、被答辩人认定案件当事人不正确要求撤销一审判决理由不成立。二、本案行政处罚决定书认定被答辩人非法占地违法建房事实清楚，证据确定充分。三、本案行政处罚决定书执法主体适格，程序合法，适用法律依据正确、处罚内容适当。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人会同县人民政府辩称，一、上诉人诉称一审判决认定事实错误，理由不成立；二、上诉人诉称一审判决认定的事实没有证据支持，不成立；三、上诉人对辩论权的行使存在误解，一审充分给予了上诉人的辩论权；四、一审法官遵循了法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，对本案证据进行全面、客观和公正地分析判断，采纳和认定的证据符合法律规定；五、被诉行政处罚决定确定上诉人为处罚相对人，准确恰当，符合法律规定。请求法院判决驳回上诉。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，原审经质证并采信的证据可以作为本案认定事实的依据。经审理查明的事实与原审无异，予以确认。本院认为，涉案房屋修建于2019年5月，应当适用2019年修订前的《中华人民共和国土地管理法》的规定。2019年修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中,上诉人未经批准在其租赁林地上修建房屋的行为存在，且不符合会同县林城镇土地利用总体规划，故上诉人修建房屋的行为违反了上述法律规定,属于非法占用土地。2019年修订前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。”被上诉人会同县自然资源局在接到会同县城市管理和综合执法局的案件移送材料后进行了立案，履行了调查、告知、听证等程序，作出“1、退还非法占用的542㎡集体土地；2、限期拆除在非法占用的542㎡土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的处罚决定，符合法律规定。被上诉人会同县人民政府作为复议机关，依法履行法定复议程序后，作出会政复决字[2019]4号行政复议决定，亦符合法律规定。故原审法院依法驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人提出“原审判决认定的事实没有证据支持，剥夺了上诉人的辩论权，认定事实和认为部分相互矛盾”的上诉理由与事实不符，不予支持。但被上诉人会同县自然资源局的调查笔录的确实存在部分时间重叠的情形，明显不当，本院予以指出，被上诉人会同县自然资源局在执法过程中应予注意，但该程序瑕疵不能否定行政处罚的效力，更不能否定上诉人未经批准非法占用土地的事实。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人张自来、张明、张勇负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 肖尊启二〇二〇年三月二十七日书记员 贺 啸