重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终5号 上诉人（一审原告）廖兴国，男，汉族，1957年出生，住重庆市巴南区。 委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托代理人宾杜芷梦，重庆憬谦律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 一审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴南区龙州大道108号。 法定代表人张一兵，局长。 委托代理人陈鹏，该局工作人员。 廖兴国因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，因巴南区实施城市规划建设的需要，重庆市政府根据国土资源部作出的国土资函〔2009〕671号《国土资源部关于重庆市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，作出《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知》（渝府地〔2011〕19号）以及《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2011〕21号）。巴南区人民政府依据上述文件批准，征收李家沱街道光明村3社、4社集体土地。2014年12月24日，巴南区人民政府发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告》（巴南府发〔2014〕188号）。2015年3月10日，原巴南区国土分局、巴南区征地办公室发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南国土发〔2015〕18号）。2015年4月3日，巴南区人民政府批准同意该补偿安置方案（根据《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）和巴南府发〔2008〕76号、巴南府发〔2013〕158号等文件制定）并发布《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》（巴南府发〔2015〕42号），同时组织实施，该批准方案载明了搬迁过渡费等相关费用的补偿标准。 廖兴国的房屋在此次征收范围内，廖兴国在征地实施时系光明村4社在籍农业人员，其与原配偶雒晓书离异后独立成户。廖兴国持有《重庆市房地产权证》，房屋坐落于巴南区李家沱街道（原花溪镇）光明村4社，证载面积75.89平方米。2015年5月，巴南区征地办对房屋进行了实测登记，经廖兴国签字确认。根据实测表记载，廖兴国房屋面积共203.62平方米。廖兴国提供有《个体工商户营业执照》（经营者姓名为廖兴国，经营场所为巴南区花溪街道光明村4社）、巴南区卫生局2006年颁发的《食品卫生许可证》（单位名称为廖兴国饮食店，证载法人或业主为廖兴国，地址为巴南区花溪街道光明村4社）以及综合纳税申报表复印件，用以证明其部分房屋作为用于商业经营。由于廖兴国一直未签订征地拆迁人员安置、住房拆迁安置协议，巴南区征地办对廖兴国人员及房屋安置情况进行了核算，拟定了《关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知》和相关补偿协议，计算出了各项补偿费用。重庆市政府在裁决时查明巴南国土发〔2013〕181号文件第六条规定“农村住宅用于经营和生产的，房屋按农房标准补偿，对具有工商营业执照和税务登记证明以及其他合法手续的，个体户按1000元/户给予一次性搬迁补助；小型加工企业按5000元/户给予一次性搬迁补助”，认为可对其按个体户给予1000元/户一次性搬迁补助。 廖兴国及其家庭人员对征地补偿安置不服，申请了行政协调。嗣后，廖兴国及其家庭人员又申请了延期协调。在廖兴国户及其家庭人员又提交了《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》后，巴南区人民政府进行了协调，在协调未果的情况下作出巴府行协字〔2018〕05号协调意见书。廖兴国向重庆市政府提出了行政裁决，重庆市政府于2019年3月27日受理廖兴国的裁决申请并向其提出补正告知书。廖兴国在2019年4月6日提交补正的裁决申请，提出如下裁决请求：1.请求对廖兴国位于重庆市巴南区李家沱街道光明村4社的住房86.64平方米参照国有土地上房屋的标准进行补偿安置。2.请求对廖兴国位于重庆市巴南区李家沱街道光明村4社的地面用于商业的门面房屋110.36平方米按照国有土地上商业门面的标准进行补偿安置。3.请求按照上述商业门面的市场价格进行评估后，以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置。4.请求给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置。5.请求对廖兴国依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险。其中，第5项裁决申请不在廖兴国提交的《征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书》的协调请求当中。庭审中，各方当事人均未能提交廖兴国及家庭人员第一次申请行政协调的申请书。2019年4月28日，重庆市政府作出《裁决书》。廖兴国不服，起诉至法院。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对廖兴国提出的申请进行裁决的职权和职责。廖兴国因对补偿安置标准有争议，经区政府协调，在协调未果的情况下，廖兴国向重庆市政府申请裁决。重庆市政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。 对于廖兴国房屋是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿、用于商业的门面房屋按照国有土地上商业门面的标准进行补偿安置、商业门面的市场价格进行评估后，以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置的问题。巴南区人民政府在2014年12月24日发布征地公告，经该政府2015年4月3日批复同意实施的《关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告》中对被征收集体土地实施了土地补偿和人员安置，且同时对被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，征地部门也未怠于履行进行住房安置的法定职责。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定：“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。”故廖兴国要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋以及用于商业的门面房屋按照国有土地上商业门面标准进行补偿安置等裁决请求于法无据。巴南区征地实施机构对廖兴国的房屋实际清理丈量后，按照补偿安置方案计算房屋补偿部分的标准符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、和巴南府发〔2008〕76号、巴南府发〔2013〕158号文件的规定。 对于廖兴国请求给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的问题。重庆市政府作出巴南区人民政府批准的补偿安置方案已对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用进行了明确，且符合《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、和巴南府发〔2008〕76号、巴南府发〔2013〕158号文件的规定认定正确。对于廖兴国用于商业经营的住房，重庆市政府裁决认为根据巴南国土发〔2013〕181号文件第六章的规定廖兴国可对其按个体户给予1000元/户一次性搬迁补助并无不当。但由于廖兴国没有签订住房安置协议，未对住房安置进行选择（统建安置或者货币安置），有关搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用无法计算，所以重庆市政府认定以申请人户签订拆迁安置协议、选择安置方式为前提，并由征地实施机构据实支付，并无不当。关于廖兴国提出奖励费的裁决请求，根据案涉补偿安置方案，获得奖励费的条件为：若选择货币安置形式的，在规定时限内拆除旧房的，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。而在被诉裁决中，对廖兴国户是否可以获得奖励费，或者哪种情况下可以获得奖励费，未做查明且未在裁决的本府认为中作出认定，也未针对廖兴国该裁决请求做出具体裁决，属于遗漏申请人申请的裁决事项，被诉裁决认定事实不清，依法应当撤销，重新裁决。 对于廖兴国提出的对其依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的问题。对于该项请求，重庆市政府在裁决中认定廖兴国签订人员安置协议后即可办理参加征地人员基本养老保险，且该请求未经巴南区人民政府协调，属于《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条第（三）项规定的不予受理范围，故对该项裁决请求予以驳回。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第九条第（三）项规定：“未经协调直接申请裁决或对行政协调不予受理决定直接申请裁决的不予受理。”按照重庆市政府的理解，行政协调和裁决的申请人可以就不同申请事项分别多次提起行政协调和行政裁决，显然与《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条“被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请”的规定不符。因此，只要裁决申请人经过了行政协调，在裁决申请中即可以一次性提出全部裁决请求，也才符合行政便民、效率原则，也可避免行政资源和诉讼资源的浪费。同时，根据本次征地实施的征地补偿安置方案以及《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）和《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发〔2008〕26号）等文件的规定，均未将签订人员安置协议作为被征地农转非人员纳入城镇企业职工基本养老保险体系的条件，因此重庆市政府认为签订人员安置协议后方可办理参加征地人员基本养老保险的理解也是错误的，只要被征地农村居民依法登记为城镇居民后，有关行政部门就应当按照有关规定纳入城镇企业职工基本养老保险体系。本案中，廖兴国提出依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险的裁决请求，该请求并非《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六、七条规定的可以申请裁决的范围。该请求在实质上属于请求履行法定职责，系履职请求，不属于裁决解决的征地补偿安置方案异议、征地补偿安置标准异议的范围。《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发〔2008〕26号）第十一条规定：“各级劳动保障行政部门是被征地农转非人员基本养老保险的行政主管部门。各级城镇企业职工基本养老保险经办机构负责被征地农转非人员基本养老保险的经办工作；各级国土行政管理部门负责被征地农转非人员参保资格条件的认定，以及被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费的代缴。”基于此，依法办理农转非并办理城镇企业职工基本养老保险应当按照上述规定办理，而非属于征地补偿安置争议裁决范围。重庆市政府对该项裁决请求予以驳回的理解和适用法律不当，但裁决驳回结果并无不当。 综上，重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕97号）存在认定事实不清、证据不足的情形，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销重庆市政府于2019年4月28日作出的渝府地裁〔2019〕97号征地补偿安置争议裁决；二、责令重庆市政府在法定期限内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由重庆市政府负担。 廖兴国上诉称，1.该征地行为的批复是在2011年，而重庆市巴南区规划和自然资源局在2017年5月16日才对廖兴国作出《关于领取征地补偿安置费用的通知》，相关部门怠于履行补偿安置职责，故廖兴国的房屋应当按照国有土地上的房屋标准进行安置补偿2.无证的临街门面并非是住房改作他用，且办理了营业执照在实际经营，根据最高人民法院公布的典型案例，应按照商业门面价格标准进行补偿。3.要求办理农转非及城镇企业职工基本养老保险的请求应当属于本次裁决的范围，而不是重新请求重庆市巴南区规划和自然资源局履行法定职责。4.一审判决适用法律错误。请求撤销原判，支持廖兴国的诉讼请求或发回重审。 重庆市政府在二审中未提交书面答辩意见。 一审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局答辩称，1.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款适用的前提是因有关部门未在征地补偿中履行补偿职责，但在本案中通过举示的证据足以证明征地实施部门已经充分履行了法定职责，反而系因廖兴国未及时按照规定签订安置补偿协议，导致相关工作未能完成。2.廖兴国要求办理社会保险待遇属于另一法律关系问题，且其已经向人民法院提起了行政诉讼。请求驳回上诉，维持原判。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据依据： 1.征地补偿安置标准争议行政协调补充申请书； 2.协调意见书（巴府行协字〔2018〕05号）； 3.征地补偿安置争议裁决补正告知书； 4.行政裁决申请书及邮寄单； 5.征地补偿安置争议裁决书； 6.EMS快递单及查询网页截图。 以上证据拟证明被告作出被诉征地补偿安置争议裁决书程序合法，且原告申请办理农转非人员城镇企业职工基本养老保险未经前置协调程序。 7.重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划土地征收的通知（渝府地〔2011〕19号）及附件； 8.重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地的通知（渝府地〔2011〕21号）及附件； 9.重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地的公告（巴南府发〔2014〕188号）； 10.张贴记录； 11.重庆市巴南区国土资源管理分局、重庆市巴南区人民政府征地办公室关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告（巴南国土发[2015]18号）； 12.张贴记录（4份）； 13.重庆市巴南区人民政府关于征收李家沱街道光明村3、4社全部集体土地拆迁补偿安置方案的公告（巴南府发〔2015〕42号）； 14.张贴记录(3份)。 以上证据拟证明：1.原告房屋位于李家沱街道光明村4社的集体土地已被征收，批准的安置补偿方案亦载明了各项补偿标准。2.本次系集体土地征收，原告要求按照国有土地上房屋标准进行补偿安置无事实基础和法律依据。 15.常住人口登记表（廖兴国）； 16.征地房屋清理丈量记录表； 17.丁202房地证； 18.谈话记录； 19.关于领取征地拆迁人员安置、住房拆迁安置补偿费用的通知及送达回证； 20.征地农转非人员安置协议书； 21.征地房屋拆迁住房统建安置协议； 22.征地房屋拆迁住房货币安置协议。 以上证据拟证明本次裁决认定事实清楚，征地部门多次与原告协商后，因原告未签订相关安置补偿协议，经测算出其各项应得费用，并通知完善手续，领取补偿费用，亦不存在怠于履行补偿安置职责的情形。 廖兴国向一审法院提交并举示了以下证据： 1.国复〔2018〕1844号《中华人民共和国国务院行政复议裁决申请不予受理决定书》，拟证明19号和21号不是国务院的征地批文。 2.营业执照、食品经营许可证、综合纳税申报表，拟证明临街一层110平方是商业用房。 3.渝府地裁〔2018〕13号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，拟证明按照统建安置补偿费用与本案裁决中记载补偿费用相差每人9万元。 4.最高院对许水云案终审判决行政赔偿，最新判例：“农村无证房屋”被拆迁时，也能得拆迁补偿，拟证明无证房屋也能按照有证房屋进行安置。 一审第三人重庆市巴南区规划和自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，廖兴国认为重庆市政府举示的证据1三性无异议，但无法达到证明目的，除了有补充申请应当还有最初的申请，仅有一个补充申请不能证明我们最初的申请内容。证据2真实性认可，合法性、关联性不认可。对相关的裁决事项提出了相关的裁决申请，重庆市政府没有把另一个裁决举示完整。证据3三性无异议。证据4三性认可，不认可证明目的。证据5不具合法性。证据6无异议。证据7的真实性认可，合法性和证明目的不认可，关联性认可，批文形成于2011年，征收土地公告是2014年，该批复已经自动失效。证据8的质证意见同证据7。证据9真实性、合法性，关联性认可，不能达到其证明目的。证据10真实性、合法性有异议。证据11真实性、合法性、关联性均不予认可，也不能达到其证明目的。证据12质证意见同证据10。证据13真实性不认可，公告不具合法性已经人民法院确认违法，补偿标准是违法的。证据14同证据10。证据15真实性、合法性认可，关联性不认可。本案房屋征收廖兴国依法要求参照国有土地上房屋补偿标准与其户口无关联性，本案并不是住房保障对象。证据16三性无异议，不能达到其证明目的。丈量时间与征收时间相隔超过五年，符合怠于履行法定职责的时间。证据17三性无异议，不能达到证明目的。证据18没有廖兴国的签字，无法确认其真实性，重庆市政府也没有举示相关工作人员谈话的摄像和视频证据，不认可。证据19真实性认可，合法性和证明目的不认可，关联性认可。通知内容不符合法律法规规定，2016年重庆市政府98号文从征地到其确认财产是7年多时间，重庆市巴南区规划和自然资源局怠于履行法定补偿安置职责，应当参照国有土地上房屋进行补偿，不能达到证明目的。证据20-22真实性、合法性、证明目的均不认可，农转非安置协议中证明了办理的不是城镇养老保险。重庆市巴南区规划和自然资源局对重庆市政府举示的证据无异议。重庆市政府及重庆市巴南区规划和自然资源局对廖兴国的证据质证认为证据1真实性认可，关联性和证明目的不认可。本案征地行为是巴南区政府于2015年实施的，而非国务院于2011年实施的。廖兴国以该决定书作为理由认定征地实施机构怠于履行征地职责缺乏事实依据；证据2营业执照、食品经营许可证真实性，关联性和证明目的不认可，不能证明廖兴国的房屋属于商业用房。对综合纳税申报表真实性不认可，没有有权机关的印章，对关联性和证明目的不认可；证据4合法性不认可，案例不能作为证明案件事实的证据，仅属于辅助说明材料；证据3真实性要回去核实，裁决好像被撤销了的，裁决中安置对象与本案安置对象人数存在差异，所以获得的补偿总价款存在差异。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据20-22不具备证明效力，本院不予采信，重庆市政府举示的其余证据真实、合法、与本案有关联，能够证明案件的基本事实，予以采信。廖兴国举示的证据达不到证明目的，不予采信，但对廖兴国将部分房屋用于经营的事实予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，在二审中各方当事人对重庆市政府具有行政裁决的职权职责以及作出被诉的《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕97号）的程序合法均无异议。本案争议的焦点在于廖兴国提出的裁决请求是否应当得到支持以及被诉的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实是否清楚，证据是否充分。 关于廖兴国提出应对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以补偿、对用于商业经营的门面房屋按照国有土地上商业门面的标准予以补偿安置、对商业门面的市场价格进行评估后以其总价的15%作为停产停业损失予以补偿安置的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，重庆市政府向人民法院提交的证据能够证明，重庆市巴南区国土资源和房屋管理局按照重庆市巴南区人民政府审批同意的征地补偿安置方案及时实施了征地补偿安置工作，并不存在怠于行使实施征地补偿安置法定职责的行为，故本案不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的适用条件。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定：“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。”本案中，在实施土地征收时，廖兴国用于经营和出租的房屋所在土地的性质为集体土地，其房屋所有权证载明的土地使用权类型为“拨用宅基地”，因此，廖兴国要求按照国有土地上的商业门面标准对其用于商业经营的门面房屋进行补偿安置以及补偿相关停产停业损失的请求缺乏事实基础和法律依据。同时，巴南区征地实施机构对廖兴国的房屋实际清理丈量后，按照补偿安置方案计算房屋补偿部分的标准符合重庆市及巴南区的相关规定。因此，重庆市政府对廖兴国的该部分请求不予支持并无不当。 关于廖兴国提出应对其给予搬迁费、过渡费和奖励费等补偿安置的问题。依据重庆市巴南区人民政府审批同意的征地补偿安置方案，该方案已经对搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用予以明确规定，且符合重庆市和巴南区的相关规定。同时，根据《巴南区征地补偿安置若干问题的处理意见》第六条的规定，可对廖兴国用于商业经营的门面房屋，按个体户给予一次性搬迁补助。目前，由于廖兴国没有签订住房拆迁安置协议，未对住房安置的方式进行选择，有关搬迁补助费、搬家补助费、搬迁过渡费等相关费用暂无法计算，因此，重庆市政府裁决在廖兴国签订住房拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照补偿安置方案的规定据实支付并无不当。对于该项请求的奖励费问题，根据重庆市巴南区人民政府审批同意的征地补偿安置方案第三条第四项的规定，获得奖励费的条件及标准为：选择货币安置形式的，在规定时限内拆除旧房的，按住房安置面积给予奖励（300元/平方米）。但，重庆市政府并未对廖兴国是否可以获得奖励费的相关事实予以查明并作出认定。虽然在裁决主文将廖兴国的此项请求予以笼统裁决为“在申请人签订住房拆迁安置协议后，由巴南区征地实施机构按照批准的征地拆迁补偿安置方案的规定支付”，但由于裁决并未对廖兴国是否可以获得奖励费的相关事实予以查明并作出认定，故应当视为没有针对奖励费作出相应的裁决，属于遗漏廖兴国的请求事项。因此，一审法院认为被诉的《征地补偿安置争议裁决书》认定事实不清，证据不足并无不当。 关于廖兴国提出应为其办理农转非和城镇企业职工基本养老保险的问题。依据重庆市巴南区人民政府审批同意的征地补偿安置方案和《征地农转非人员安置协议书》（编号：0024419），在廖兴国签订该人员安置协议后即可按照相关规定办理参加征地人员基本养老保险。目前，由于廖兴国没有签订该人员安置协议，故不具备申请裁决的条件，因此，重庆市政府对该项请求的裁决并无不当。 综上所述，上诉人廖兴国的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人廖兴国负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 彦 审 判 员  邬继荣 审 判 员  张 莉 二〇二〇年三月三十日 法官助理  蒋明军 书 记 员  郑 琴