四川省西充县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1325行初8号 原告：阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社，住所地：四川省阆中市沙溪街道办事处瓦口隘村，统一社会信用代码：93511381314426135K。 法定代表人：张斌，董事长。 委托诉讼代理人：邓平，四川豁达律师事务所律师。 被告：阆中市人民政府沙溪街道办事处，住所地：四川省阆中市张飞北路100号，统一社会信用代码：11511181782288685G。 法定代表人：何英，主任。 参加诉讼行政机关负责人：鲜波，分管领导。 委托诉讼代理人：邓劲松，该办事处工作人员。 委托诉讼代理人：李太君，阆中市沙溪法律服务所法律工作者。 被告：阆中市农业农村局，住所地：四川省阆中市七里新区长安西路219号，统一社会信用代码：11511181008798619F。 法定代表人：寇银德，该局局长。 参加诉讼行政机关负责人：周明富，该局副局长。 委托诉讼代理人：刘彦林，四川伊丽达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：卢嘉勇，该局工作人员，特别授权。 原告阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社（以下简称瓦口隘合作社）诉被告阆中市人民政府沙溪街道办事处（以下简称沙溪街道办）、被告阆中市农业农村局畜牧其他行政行为及附带规范性文件审查一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》，于同日立案受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月25日公开开庭进行了审理。原告瓦口隘合作社的法定代表人张斌及委托诉讼代理人邓平，被告沙溪街道办参加诉讼行政机关负责人鲜波及委托诉讼代理人邓劲松、李太君，被告阆中市农业农村局参加诉讼行政机关负责人周明富及委托诉讼代理人刘彦林、卢嘉勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告瓦口隘合作社向本院提出如下诉讼请求：确认二被告共同对原告实施的限期关停行为违法，并撤销被告沙溪街道办做出的《关于阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社畜禽禁养的通知》（以下简称《禁养通知》）；对阆中市人民政府办公室《关于印发〈阆中市畜禽水产养殖污染专项治理实施方案〉的通知》（阆府办发〔2017〕56号）（以下简称56号文件）的合法性进行审查；本案诉讼费用由二被告负担。事实及理由：原告于2014年依法设立并领取了营业执照。原告成立后，于2014年12月27日依法获得了《动物防疫条件合格证》，并通过了阆中市环境保护局的环境保护验收。此后，原告致力于特种有机野香猪的养殖，年出栏有机野香猪2000余头。2017年11月30日，原告养殖的生猪通过了《有机产品认证》，原告为销售产品，投入了巨资进行市场推广。 2018年8月29日，阆中市人民政府将原告经营的场地划定为阆中市畜禽禁养区，并颁发了《关于印发阆中市畜禽养殖禁养区划定方案的通知》。二被告据此要求原告不得再购进能繁母猪和育肥猪，被告阆中市农业农村局更是不定期派人到原告处对生猪清点，防止原告购进能繁母猪和育肥猪，并要求原告在2019年1月30日前完成畜禽禁养工作。此后，原告无法再购进能繁母猪和育肥猎，迫于无奈，只能不断销售和处理原有生猪，直到2019年7月底才处理完毕，全面停养。由于此前二被告一直没有向原告送达任何行政文书，经原告多次要求，被告沙溪街道办才于2019年4月8日向原告发出《禁养通知》，并要求原告将领取时间倒签为2018年10月29日，否则不予发给，原告只好按照要求签署时间。后原告多次要求被告沙溪街道办对该行为予以纠正，2020年1月2日，被告沙溪街道办重新向原告出具落款为2019年4月8日的《禁养通知》。 原告认为，二被告对原告采取的关停行为和被告沙溪街道办向原告发出的《禁养通知》主体不适格，程序违法，适用法律错误，导致原告被迫停止经营，严重侵害原告的合法权益，应依法予以撤销，现诉至法院，请依法裁决。 被告沙溪街道办辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。根据原告在诉状中关于2018年8月29日阆中市人民政府将原告经营的场地划定为阆中市畜禽禁养区，二被告要求原告不得再购进能繁母猪和育肥猪、被告阆中市农业农村局不定期派人到原告处对生猪进行清点以及要求原告于2019年1月30日前完成禁养工作等的陈述，不难看出，原告最迟在2018年10月就知道其养殖场被划定为禁养区，不能养殖的事实。同时，原告与二被告在2018年就补偿事宜已进行过多次商议，有2018年会议记录为证。如果原告对养殖场被划定为禁养区，被要求禁养不服，就应当自知道或应当知道权利被侵害之日起6个月内提起诉讼，而原告于2020年1月才起诉，已超过法定起诉期限。二、沙溪街道办于2019年4月8日向原告发出的通知，是根据阆中市人民政府的工作要求，在多次与原告就补偿事宜未达成协议的情况下，代阆中市人民政府发出的，其内容仅是阆中市人民政府《关于印发阆中市畜禽养殖禁养区划定方案的通知》（阆府发〔2018〕19号文件）（以下简称19号文件）和56号文件的重复，并没有对原告设定新的权利义务。因此，沙溪街道办不是本案适格被告。三、56号文件和19号文件是阆中市人民政府根据国务院及四川省、南充市农牧业部门及环保部门的要求而作出的。原告没有对19号文件提出附带审查，因此，沙溪街道办向原告出具的《禁养通知》具有合法性。虽然，沙溪街道办于2019年4月8日才向原告补发通知，但该通知仅是重复19号文件有关内容，故不存在程序不合法的问题。四、阆中市人民政府对禁养区的划定以及补偿标准是公开的、透明的，也被其他关停养殖户所接受，这也充分说明阆中市人民政府发出的通知具有合法性、正当性。综上，请求人民法院驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。 被告阆中市农业农村局辩称，一、答辩人不是本案适格的被告。(一）19号文件是对56号文件的调整、优化、完善，新增了畜禽养殖禁养区的文字描述、拐点坐标等，依据19号文件中《阆中市畜禽养殖禁养区划定方案》第七章关于加强领导落实责任和明确职责严格执法的要求，工作主体是各乡镇（街道〉，执法主体是市环保局，答辩人仅具有协调配合之职责。因此，把答辩人作为被告是错误的。(二）依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条之规定，能够做出责令拆除或关闭的主体应是县级以上地方人民政府。事实上，阆中市人民政府的两次通知（56号文件和19号文件）对处于禁养区的养殖场、专业户已作出了关停的决定。(三）56号文件和19号文件不是规范性文件，而是对禁养区的养殖场、专业户做出关停的决定及补偿的方案，属于具体行政行为，因此，原告要求确认答辩人实施限期关停行为违法，系主体错误，其附带提起规范性文件审查，系认识错误。因此，应驳回其诉讼请求。 二、原告的起诉超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道做出行政行为之日起6个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：行政机关做出行政行为时未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，按照原告的诉称，原告早在2018年8月29日就知道其经营场地在禁养区内应予关停的事实，原告收到沙溪街道办的通知是2019年4月8日，无论是从2019年4月8日起计算6个月，还是从2018年8月29日起计算1年，均已超过起诉期限。 三、原告无权要求赔偿。在全国环境保护力度空前加大的前提下，阆中市人民政府按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》等法律法规的要求，审核批准并公布的19号文件，确定关停处于禁养区的原告养殖场并依法给予补偿，主体适格、内容合法，并未损害原告的合法权益。原告不满足文件确定的补偿标准，要求高额的赔偿，没有法律依据。 综上，恳请贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。 本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证。原、被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。 本院经审理认定事实如下：原告瓦口隘合作社于2014年12月23日成立，并领取营业执照，业务范围：为成员提供养殖野香猪所需原材料，组织收购、加工、运输、贮藏、销售成员饲养的野香猪，为成员提供野香猪养殖技术指导、咨询服务。 2017年5月12日，阆中市人民政府办公室制发56号文件，将经阆中市政府审定的《阆中市畜禽水产养殖污染专项治理实施方案》印发给有关单位，要求认真组织实施。该方案明确规定：禁养区内畜禽水产养殖场（专业户），必须在2017年10月31日前，100%实现关停拆除、搬迁或转产；关闭拆迁范围为阆中市人民政府批准公布的畜禽水产禁止养殖区域；成立以市政府主要领导为组长，市委、市政府分管环保、农业的副市长为副组长，市农牧业局、环保局、国土局等部门负责人为成员的阆中市畜禽水产养殖污染专项治理工作领导小组；各乡镇、街道是畜禽养殖污染防治工作的责任主体，要具体组织实施本行政区域内的养殖场（专业户）污染治理工作，负责做好宣传发动、调查摸底、方案制定、工作推进等工作；市农牧业局负责整治工作的牵头协调，做好畜禽养殖废弃物综合利用和水产养殖污染防治的指导与服务工作，负责加强动物防疫监管，及时查处动物卫生违法案件等。 2018年8月29日，阆中市人民政府制发19号文件，将经市政府同意的《阆中市畜禽养殖禁养区划定方案》印发有关单位，要求认真贯彻执行。该方案是按照《四川省农业厅、四川省环境保护厅关于进一步调整完善畜禽禁养区划定工作的通知》（川农业函〔2018〕118号）文件要求，对2017年编制的《阆中市畜禽养殖禁养区、限养区划分方案》（2017年6月18日经阆中市人民政府批复，2017年7月1日予以发布实施）进行了科学合理的调整、优化、完善，新增畜禽养殖禁养区文字描述、图标上表明禁养区类别、拐点坐标等。该方案明确规定：阆中市畜禽养殖禁养区划定范围包括4个街道、25个镇、21个乡行政管辖范围；以2017年为基准年，规划期限为2018年9月-2022年8月，禁养区划定后原则上5年内不做调整；阆中市畜禽养殖禁养区共包括自然保护区及风景名胜区等5个种类，禁养区共116块，禁养区面积共409.22K㎡；自然保护区及风景名胜区包括四川阆中盘龙山国家森林公园等；该方案所附“自然保护及风景区禁养区划定分布图”，将原告猪场位置所在的瓦口隘村纳入禁养区范围；各乡镇（街道）作为工作主体，要加强日常监管，市农牧业局、国土局等部门要积极配合，形成合力，确保畜禽养殖污染整治工作取得实效等内容。 2018年11月19日，原阆中市农牧业局制作的《阆中市2018年畜禽养殖禁养区养殖场、户关停拆迁补助汇总表》，载明：张斌（养殖场）折算应补助金额1653480元，按2017年标准计，未达成协议等。 2018年12月7日，阆中市农牧业局、盘龙山森林公园、沙溪街道办、瓦口隘村和原告瓦口隘合作社的法定代表人张斌组织召开了原告养殖场关停座谈会。会议记录记载：周局长讲原告养殖场位于森林公园，必须关停；关于补助资金按56号文件标准补助；若在下周五前未达成关停协议，就启动强拆程序、停止检疫，环评、国土、森林相应行政许可作废等。还记载：张斌讲支持关停等内容。此后，原告开始陆续处置圈存生猪，未再购进能繁殖母猪和育肥猪。同时，原、被告对关停补偿进行协商，因补偿金额存在较大分歧，未协商一致。 2019年4月8日，被告沙溪街道办向原告出具《禁养通知》，该通知载明：“根据19号文件精神，你场位于阆中市‘自然保护及风景区’畜禽养殖禁养区范围内，按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》和《畜禽养殖污染防治条例》等法律法规规定，禁养区内不得从事畜禽规模养殖。从即日起，请你场及时做好圈存生猪出售、转场等相关工作，不得再购进能繁母猪和育肥猪从事养殖活动，并在2019年1月30日前完成畜禽禁养工作（畜禽禁养补偿标准按照56号文件执行）。同时，逾期畜牧兽医部门将不再提供动物防疫及检疫服务，过渡期间不得造成环境污染。” 另查明，原告猪场现未被拆除。诉讼过程中，原告于2020年2月2日向本院申请对二被告实施的限期关停行为对原告造成的直接损失进行司法鉴定。庭审中，原告明确对56号规范性文件一并审查的主要内容是对该文件制定的补偿标准。 本院认为，本案争议焦点：一、二被告是否是本案适格的被告？二、《禁养通知》是否具有可诉性？ 关于争议焦点一，二被告是否是本案适格的被告。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”的规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场，责令拆除或者关闭，是县级以上人民政府的法定职责。本案中，阆中市人民政府办公室在56号文件中明确规定，禁养区内畜禽养殖场必须限期全部实现关停拆除、搬迁或转产；阆中市人民政府制发19号文件进一步明确，四川阆中盘龙山国家森林公园属于阆中市畜禽养殖禁养区，而原告猪场位于该禁养区范围内。同时，56号文件明确各乡镇、街道办的职责仅是负责做好宣传发动、调查摸底、方案制定、工作推进等工作；市农牧业局职责仅是负责整治工作的牵头协调，做好畜禽养殖废弃物综合利用和水产养殖污染防治的指导与服务工作，负责加强动物防疫监管，及时查处动物卫生违法案件等。由此可见，决定原告猪场限期关停拆除的行政机关是阆中市人民政府而不是二被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，原告对案涉限期关停行为不服提起诉讼，应当以阆中市人民政府为被告，故二被告不是本案适格的被告。 关于争议焦点二，《禁养通知》是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，阆中市人民政府办公室制发的56号文件和阆中市人民政府制发的19号文件，实质上已经决定原告猪场属于限期关停拆除对象，故对原告权利义务产生实际影响的是该两份文件。而《禁养通知》是对该两份文件决定的内容作出的观念通知，未给原告设定新的权利义务，对原告权利义务不产生实际影响，因此，《禁养通知》不具有可诉性。 事实上，从座谈会记录原告法人关于支持关停的意见以及原告主要针对56号文件制定的标准进行审查来看，原告对限期关停并无异议，只是对补偿金额不服，故希望有关部门继续加强与原告就关停补偿事宜的协商，妥善化解矛盾纠纷。 综上，原告的起诉不符合行政诉讼的法定条件，依法应当裁定驳回起诉。对其提出的规范性文件一并审查，该56号文件是否属于规范性文件以及其合法性，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社的起诉。 案件受理费50元，退还原告阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  王洪先 人民陪审员  杨宏娟 人民陪审员  何星池 二〇二〇年三月二十七日 书 记 员  龙璟澜