重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终632号 上诉人（一审原告）王英，女，1978年4月17日出生，汉族，住重庆市江津区。 委托代理人何代贵，男，1968年4月30日出生，汉族，住重庆市江津区，王英之夫。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人周忠，重庆市人民政府工作人员。 一审第三人重庆市江津区规划和自然资源局（原重庆市江津区国土资源管理分局已撤销合并入重庆市江津区规划和自然资源局），住所地重庆市江津区几江大西门转盘房地产交易大楼6楼。 法定代表人夏昭禄，局长。 王英因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2008年9月28日，重庆市政府以《重庆市人民政府关于江津区实施德感组团城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2008〕625号，简称渝府地〔2008〕625号《征地批复》）批准征收德感街道草坝村草坝经济合作社、蔗坝经济合作社部分集体土地。2008年10月21日，江津区人民政府发布了《征收土地通告》（江津府布〔2008〕24号）。原重庆市江津区国土资源管理分局（简称原江津区国土房管局）根据重庆市人民政府令第53号、55号，渝府发〔2008〕45号，江津府发〔2008〕56号等文件的有关规定拟订了征地补偿安置方案并于2008年10月22日以《关于实施德感组团城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的通告》（江津国土房管公〔2008〕78号）予以公告。2008年12月1日，江津区人民政府以《关于实施德感组团城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的批复》（江津府地﹝2008﹞192号）批准实施该补偿安置方案。 王英的父亲王达中原在原和爱乡蔗坝村王家塆社有房屋，即“旧房”，办理有1991年《乡村房屋所有权证》（和爱字第号），载明：所有权人王达中，共有权人吴胜昌，土瓦结构1层6间103.5平方米、砖瓦结构1层2间58.6平方米。该“旧房”还办理有《集体土地建设用地使用证》（津集建（1991）字第9390号）。2005年，王达中户申请在德感街道草坝新村点建设房屋（即“新房”），办理了农村村民建设用地审批许可证（NO.0009256号，发证日期：2005年8月16日）、村镇规划选址意见书、村镇规划建设许可证（证号：渝村建江津20050000958号，审批时间：2005年8月16日）。新房农村村民建设用地审批许可证（NO.0009256号）载明户籍人口4人；其村镇规划选址意见书载明“原房拆除后办理产权手续”、“原房拆除还耕”，但旧房至2010年未拆除。 王达中户“新房”位于在渝府地〔2008〕625号《征地批复》范围内，征地实施单位于2010年9月20日与王达中就新房签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定对王达中户3名家庭人口（王达中、吴胜昌及王英）以“房屋产权面积货币安置并定向购买住房方式”进行住房安置，王达中户选购了安置房2套（各110.7㎡）。涉及有关房屋补偿、搬家补助等费用与所选安置房款相抵后，征地实施单位应支付王达中户的2.9268万元，王达中已签字领取。 2010年8月30日，德感工业园拆迁办与王达中、吴胜昌签订《房屋拆迁补偿协议书》，就“旧房”拆迁补偿达成协议：因王达中、吴胜昌申请建有“新房”，王达中、吴胜昌同意拆除应拆除而未拆除的“旧房”并交出土地；对“旧房”按临时房进行补偿5046.4元、其它构筑物包括堡坎、粪池、围墙、临建等补偿12775.37元，合计17821.77元；王达中自愿将旧房（126.16㎡）交拆迁办拆除还耕等。2014年12月29日，重庆市人民政府以《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1680号）批复批准征收王达中户“旧房”所在土地。 王英及其父母王达中、吴胜昌原为一户（户号：000006849），均为重庆市江津区德感草坝村5组的村民。2009年1月24日，重庆市人民政府以《重庆市人民政府关于江津区德感实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2009〕73号）批复批准征收了德感街道草坝村草坝经济合作社、蔗坝经济合作社等村社部分集体土地。王达中、吴胜昌属该批复的征地农转非人员安置对象。王达中、吴胜昌人员安置后，户籍与王英分离，成城镇居民户（户号：000044497）。王英属渝府地〔2008〕625号《征地批复》范围内的人员安置对象，2011年6月10日，重庆市江津区公安局以《关于“重庆市德感工业园管理委员会实施德感组团城市规划建设（钢铁物流园）项目工程”征收草坝村集体土地涉及人员“农转非”的批复》（江津公安函〔2011〕9号）批准渝府地〔2008〕625号《征地批复》涉及人员“农转非”。王英之父王达中代王英于2011年9月10日签订了《人员货币安置协议书》，并代为领取了参加基本养老保险后剩余的安置补助费13468元。原江津区国土房管局为王英办理了征地养老保险手续。 王英于2017年2月向江津区人民法院提起诉讼，要求确认王达中于2010年9月20日与征地实施单位签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》中对王英的拆迁补偿安置行为无效。江津区人民法院于2017年5月10日作出（2017）渝0116行初37号行政裁定书，认为王英父母王达中、吴胜昌因征地农转非与王英户口发生变化，并非客观事实上的二户；原江津区国土房管局在拆迁王达中户新房进行住房安置时，将王英父母王达中、吴胜昌与王英视为一户进行住房安置并无不妥；王英起诉应当受到起诉期限的限制，王英于2012年12月底前就知道了该《房屋拆迁补偿安置协议书》的内容，王英起诉超过法定2年起诉期限，遂裁定驳回王英的起诉。王英不服，提起上诉，一审法院于2017年7月18日作出（2017）渝05行终270号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。王英仍不服，申请再审。本院于2018年6月28日作出（2018）渝行申18号行政裁定书，驳回王英的再审申请。 王英对征地补偿安置有异议，向重庆市江津区人民政府申请行政协调。经协调不成，重庆市江津区人民政府于2018年10月31日作出《征地补偿安置争议协调意见书》（江津府行协〔2018〕4号），告知可依法申请行政裁决。王英遂于2019年1月先后向重庆市人民政府法制办、重庆市国土资源和房屋管理局邮寄1份《裁决申请书》，均请求：1、重新对王英进行住房安置；2、重新对王英进行人员安置。重庆市政府分别于2019年1月11日、1月25日收到。因王英两次提出的裁决申请事项一致，被告遂合并办理，经审查，于2019年3月5日作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕68号，简称《裁决书》），《裁决书》认为：1、江津区人民政府批准实施的该宗土地拆迁补偿安置方案符合征地实施时补偿安置政策的有关规定。2、《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。王达中（王英父亲）户2005年（当时王英与其父母为同一户）另选址建房后，其旧房（和爱字第20403005号）所占宅基地理应退出。且王达中户已与德感工业园区拆迁办达成协议，同意对该应拆除而未拆除的旧房按临时房补偿标准进行补偿。王英认为该旧房产权属王英本人，并要求据此对王英进行住房安置不符合法律规定。另外，王英属王达中户申请建新房时的家庭成员，征地实施时，第三人将符合住房安置条件的申请建房时所有家庭成员（含父母王达中、吴胜昌及王英）一并进行安置符合征地实施时的政策规定。王英提出的第1项裁决申请，即重新对王英进行住房安置不符合征地实施时征地补偿安置政策规定。3、王英属渝府地〔2008〕625号《征地批复》人员安置对象，其《人员货币安置协议书》及安置补助费用虽系父亲王达中代为签订、领取，但原江津区国土房管局已为王英办理了人员安置和征地基本养老保险手续，江津区社保局也已为其建立了征地养老保险个人帐户。第三人对王英的人员安置及代为办理养老保险的事实行为至今已逾7年，且代签代领人为王英直系亲属，应当视为第三人已履行人员安置义务。若王英父亲王达中拒绝向王英支付代为领取的安置补助费，王英可依法向司法机关提起民事诉讼。王英提出的第2项裁决请求，即重新对其进行人员安置，不符合征地补偿安置政策规定。综上，裁决：对王英提出的第1、2项裁决请求不予支持。王英不服，起诉至一审法院。 另查明，2005年4月9日，王英作为乙方，与作为甲方的王达中、吴胜昌签订《农村宅基地转让协议书》，载明因乙方出资4万元给甲方购买“新房”，故“旧房”转让给乙方；待甲方“新房”的产权证办理完毕后，再协助乙方办理宅基地过户手续等内容。再查明，“新房”至征地拆迁时止未办理房屋产权登记。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府在王英经重庆市江津区人民政府行政协调未果的情况下，具有对王英提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。重庆市政府于2019年1月11日收到王英邮寄的第一份行政裁决申请，经审查后于2019年3月5日作出本案被诉《裁决书》，并依法邮寄送达王英，程序合法。 本案中，“旧房”的房屋产权登记上，王达中为所有权人、吴胜昌为共有权人，王英虽提交《农村宅基地转让协议书》，但该协议仅是家庭内部的民事约定，并不能据此证明王英享有在征地实施中，直接以“旧房”所有权人身份补偿安置的权利；且根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”等规定，本案中“旧房”属于王达中户2005年另选址建“新房”后应当退出宅基地予以拆除的房屋，王达中、吴胜昌亦于2010年8月30日与征地实施部门就“旧房”补偿事宜签订《房屋拆迁补偿协议书》，就旧房拆除、补偿等达成一致意见。此外，王英属王达中户申请建“新房”时的家庭成员，征地实施部门对“新房”实施征地拆迁补偿安置时，将王达中户符合住房安置对象的人员，包括王达中、吴胜昌及王英一并安置，并与王达中签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，王英已经得到征地补偿住房安置。故重庆市政府裁决对王英提出第1项裁决请求，即重新对其进行住房安置不予支持，并无不当。 王英属于渝府地〔2008〕625号《征地批复》人员安置对象，其《人员货币安置协议书》及安置补助费用虽系其父亲王达中代为签订、领取，但原江津区国土房管局已为申请人办理了人员安置和征地基本养老保险手续，江津区社保局也已为其建立了征地养老保险个人账户。王英的人员安置及办理养老保险的事实行为至今超过7年，且代为签订协议代为领取安置补助费为直系亲属，应当认定第三人已依法履行对王英进行征地农转非人员安置的义务。故重庆市政府裁决对王英提出第2项裁决请求，即重新对其进行人员安置不予支持，亦无不当。 综上，重庆市政府于2019年3月5日作出《裁决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。一审法院据此遂判决驳回王英的诉讼请求。本案案件受理费50元，由王英负担。 王英上诉称，1.一审法院采信重庆市政府举示的证据6错误，对王英举示的证据认定错误。2.一审判决认定王英是新房的住房安置对象错误，旧房在征地批复出台前签订《房屋拆迁补偿协议书》属于未批先拆的程序违法行为。3.王英2005年移民后一直在外工作生活，是客观事实上的一户，2009年7月16日已经变更为农村家庭户，故在2010年的拆迁安置中，应当作为单独的一户安置。故请求撤销行政裁决，判令重庆市政府对王英重新作出拆迁安置裁决。 重庆市政府、重庆市江津区规划和自然资源局二审中未向本院提交答辩意见。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1、《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕68号）及EMS回单、裁决申请书和征地补偿安置争议裁决材料收件单（2份），拟证明重庆市政府依法作出征地补偿安置争议裁决； 2、《征地补偿安置争议协调意见书》（江津府行协〔2018〕4号）、行政协调申请书，拟证明江津区政府依法行政协调； 3、《重庆市人民政府关于江津区实施德感组团城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2008〕625号）、《征收土地通告》（江津府布〔2008〕24号）、《关于实施德感组团城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的通告》（江津国土房管公〔2008〕78号）、《关于实施德感组团城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的批复》（江津府地﹝2008﹞192号），拟证明本案裁决所涉新房在渝府地〔2008〕625号《征地批复》范围内，征地行为合法，王英在此次征地中予以了住房安置和人员安置； 4、《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1680号）、《重庆市江津区人民政府征收土地公告》（江津府布〔2015〕28号）、《重庆市江津区国土资源和房屋管理局关于实施江津区城市规划建设征地拆迁安置补偿方案的通告》（江津国土房管公〔2015〕33号）、《重庆市江津区人民政府关于实施江津区城市规划建设征地拆迁补偿安置方案的批复》（江津府地〔2015〕114号），拟证明本案裁决所涉的旧房在渝府地〔2014〕1680号《征地批复》征地范围，已进行补偿； 5、《重庆市人民政府关于江津区德感实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2009〕73号）、公安机关的人员农转非的批复，拟证明王达中、吴胜昌在该次征地中进行农转非； 6、2010年9月30日王达中与征地实施部门对新房的《房屋拆迁补偿安置协议书（以房屋产权面积货币安置并定向购买住房方式）》及附件档案（含《放弃残值承诺书》、《宅基地交地备忘录》、户口页、《建设用地审批许可证》、《重庆市村镇规划选址意见书》、《重庆市村镇规划建设许可证》、《德感工业园钢铁物流项目土地征用房屋拆迁补偿费发放明细表》、《德感工业园钢铁物流项目土地征用房屋拆迁补偿发放汇总表》），拟证明王英与王达中、吴胜昌作为一户进行了住房安置，以及证明在建新房时提交的审批的材料。 7、2010年8月30日王达中、吴胜昌与征地实施部门对旧房的《房屋拆迁补偿协议书》及《房屋拆迁安置补偿分户明细表》、房屋清理丈量表（2010.4.11；2010.8.31）、《乡村房屋所有权证》（和爱字第20403005号）、《集体土地建设用地使用证》（津集建1991字第9390号）、《粮油食品园土地流转项目房屋拆迁补偿费发放明细表》、《粮油食品园土地流转项目房屋拆迁补偿发放汇总表》），拟证明王达中旧房已经作为临时房予以了补偿； 8、公安局关于王英户口的查询情况及说明，拟证明王英一直与其父亲王达中户口在一起，王达中、吴胜昌于2009年农转非后才将户口迁出，王英在2011年农转非前均在原户籍上，王英与王达中、吴胜昌应作为一户进行住房安置； 9、（2017）渝0116行初37号行政裁定书、（2017）渝05行终270号行政裁定书、（2018）渝行申18号行政裁定书，拟证明王英与王达中、吴胜昌的住房安置经法院裁判维持； 10、《国家建设征收土地“农转城”人员货币安置协议书》、参保证明、安置人员的情况表、安置人员安置补助费剩余部分费用发放表、江津公安函（2011）9号批复，拟证明王英已经进行征地农转非人员安置。 王英在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1、《乡村房屋所有权证》（和爱字第号，所有权人王达中），拟证明王英、王庆户口虽然和王达中一户，但未享受宅基地建房，同户不同权； 2、新房的购买收据4张，拟证明新房系王达中现金购买，非自建，花了近6万元； 3、王庆户口变动证明，拟证明王庆2003年8月至2006年7月期间户口不在江津区，2005年不能以其户口申请农村宅基地建房，相关证照上载明申请宅基地4人是错误的； 4、《农村宅基地房屋转让协议书》，拟证明2005年王达中和王英达成协议父亲将旧房转让给女儿，王英结婚可以分立户口、申请宅基地上旧房过户合法； 5、《江津市房地产登记申请审批表》，拟证明新房申请人签字为王达中夫妻二人，没有将王英作为共权人； 6、王英户口页，拟证明王英为独立的农村家庭户，为户主，涉及王英权利义务事项均应由王英签名同意才产生法律效力； 7、案外人王达兴的《房屋拆迁补偿安置协议书》，拟证明本案裁决所涉旧房，王达兴居住了三年，王达兴还取得了补偿安置，分了一套房子，违反公平原则； 8、王达中、吴胜昌《声明书》，拟证明新房是王英2000年购买，从2001年开始王达中、吴胜昌夫妻和儿子王庆三人一起居住、生活至拆迁，王庆为共权人。 第三人重庆市江津区规划和自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，王英对重庆市政府举示的证据证据1-2真实性、关联性无异议，但认为不合法；对证据3-5的真实性无异议，但认为不合法，王英对新房没有所有权，不能基于新房享受住房安置，且旧房在渝府地〔2014〕1680号《征地批复》范围却于2010年即拆除亦不合法；对证据6真实性无异议，但认为不合法，不应当将王英纳入该协议进行住房安置；对证据7真实性均无异议，但认为协议是胁迫王达中签订的，对其他证据无异议；对证据8真实性无异议，但认为王英从2005年起就是事实上的独立户，且2009年王英户口是独立成户；对证据9真实性无异议，但认为人民法院仅是以超过起诉期限为由驳回王英的起诉，不能证明王英的诉讼请求不应支持；对证据10真实性无异议，对王英已农转非并参保无异议，但认为王英并未委托王达中签字领取相关款项。重庆市政府对王英举示证据1真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；对证据2真实性无异议，但认为无论是村民自建还是购买建好后的农村房屋，村民在集体经济组织中均只能享受一份宅基地；对证据3认为与本案无关联，认为新房修建时王英与其父母为一户；对证据4真实性无异议，但认为系王英与王达中民事行为未得到行政机关的认定，不能证明王英据此取得旧房产权；对证据5真实性无异议，但认为不能达到王英证明目的，且没有行政机关的审批意见仅是申请；对证据6真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到王英证明目的；对证据7认为与本案无关联；对证据8真实性、合法性均有异议，且认为不具有法律效力亦未在行政裁决程序中提交。第三人对重庆市政府举示证据均无异议；王英举示证据同意重庆市政府的质证意见。 一审法院经审查认为，重庆市政府举示的证据1-10均真实、合法、与本案有关联，予以采信。王英举示的证据3、7、8因与本案无关联，不予采信；对王英举示的证据1、2、4、5、6真实性予以确认，但不能达到王英证明目的。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《重庆市土地管理规定》第三十二条第一款规定：“市区范围内村民宅基地标准为每人２０至２５平方米，其他区县（自治县、市）范围内村民宅基地标准为每人２０至３０平方米，３人以下户按３人计算，４人户按４人计算，５人以上户按５人计算，扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算。”本案中，王达中户在江津区德感街道草坝新村点建设的房屋即本案中所称的“新房”，于2005年办理的《江津区农村村民建设用地审批许可证》记载为“户籍4人”，《重庆市村镇规划选址意见书》附图及附图上注明：原房拆除后办理产权手续，审批一栏注明：“因该户使用耕地捌拾伍平方米，原房拆除还耕”。因王英与其父王达中在征地农转非之前一直登记为同一户籍，因此，王英作为王达中户的家庭成员，应当享有“新房”的宅基地使用权。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象”。该规定系对被征地农民的居住生活保障。因此，住房安置对象的条件首先是被拆迁房屋的征地农转非人员，其次对被拆迁房屋的条件还规定：“持有房屋所有权证和集体土地使用权证”，即被拆迁房屋应当具有合法性。由此可以看出，即使未列明在相关权证上的实际权利人，只要具备征地农转非人员身份，也应成为住房安置对象。本案中，王英享有“新房”的宅基地使用权，亦是征地农转非人员，故王英符合住房安置对象条件。经查，“新房”位于渝府地〔2008〕625号《征地批复》范围内，征地实施单位已于2010年9月20日与王达中就该房签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定对王达中户3名家庭人口（王达中、吴胜昌及王英）以“房屋产权面积货币安置并定向购买住房方式”进行住房安置，该约定符合以户为单位进行安置的规定，保障了王英的住房安置权益，并无不当。王英认为其不属于“新房”住房安置对象的理由不能成立。另外，王达中与其配偶吴胜昌共有的位于原和爱乡蔗坝村王家湾社的房屋，即本案所称的“旧房”，属于应当拆除还耕的房屋，王达中与吴胜昌有权就该房拆迁补偿问题作出自己处分意思表示。其与重庆市江津区德感工业园管理委员会就该房签订《房屋拆迁补偿协议书》至今合法有效，且已实际履行。王英所举示的《农村宅基地转让协议书》系其家庭内部民事协议，“旧房”并未因此当然产生物权转移，故王英提出其为“旧房”实际所有人，有权处理“旧房”补偿问题的理由并没有法律依据。按照合同相对性，关于该房的《房屋拆迁补偿协议书》效力问题，也应由签订协议书的当事人依法予以主张自己的权利，即王达中、吴胜昌有权依法对该协议提出异议，故王英在本案中提出该协议未批先拆的程序违法的上诉理由，当然不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。王英提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王英负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  龙贤仲 审判员  张 莉 二〇二〇年三月三日 书记员  付桂月