河南省新郑市人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0184行初146号原告河南省汇鑫置业有限公司，住所地郑州市二七区兴华北街18号盛世经纬8楼。法定代表人李保林，执行董事。委托代理人王菊仙，公司员工。委托代理人张永雷，河南点石律师事务所律师。被告新郑市孟庄镇人民政府，住所地河南省新郑市孟庄镇。负责人刘志刚，镇长。委托代理人杨景超，河南博云天律师事务所律师。委托代理人杨菁英，河南博云天律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区郑港办事处冢刘村村民委员会，住所地郑州航空港区郑港六路与郑港二街交叉口向北1000米路东锦绣翠园小区西院物业楼。负责人刘法田，主任。原告河南省汇鑫置业有限公司（以下简称汇鑫置业公司）与被告新郑市孟庄镇人民政府（以下简称孟庄镇政府）、郑州航空港经济综合实验区郑港办事处冢刘村村民委员会（以下简称冢刘村村民委员会）行政协议一案，于2019年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月23日立案，于2019年12月24日向被告孟庄镇政府、冢刘村村民委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月10日公开开庭审理了本案。原告汇鑫置业公司委托代理人张永雷，被告孟庄镇政府委托代理人杨景超，被告冢刘村村民委员会负责人刘法田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汇鑫置业公司诉称，汇鑫置业公司与冢刘村村民委员会于2009年10月16日订立购地《协议书》，约定冢刘村村民委员会（甲方）向汇鑫置业公司（乙方）提供农用地两块，每块10亩，共计20亩，供乙方用于发展农业，土地价格为26000元/亩（含土地补偿费），青苗补偿费600元/亩，冢刘村村民委员会及孟庄镇政府应为项目的审批及有关证照办理提供一条龙服务，协助汇鑫置业公司办理农用土地使用权证书、协助汇鑫置业公司处理项目建设、经营过程中的有关问题等。协议订立后，汇鑫置业公司按照协议约定及孟庄镇政府的要求于2010年2月3日将购地款600000元转入孟庄镇财政所。在支付购地款后，汇鑫置业公司一直要求二被告履行交付土地的义务，二被告因故一直未履行，也未向汇鑫置业公司退还购地款。在此情形下，无论二被告之间对本案土地交付问题存在何种协调沟通关系，但汇鑫置业公司在此过程中并不存在任何过错，也不应承担未交付土地所产生的不利后果。为避免损失进一步扩大，汇鑫置业公司多年来一直向二被告催要上述600000元购地款，但二被告至今仍未履行退还购地款的义务，故汇鑫置业公司提出行政诉讼，请求：1.判令解除汇鑫置业公司与冢刘村村民委员会于2009年10月16日订立的《协议书》；2.判令二被告返还汇鑫置业公司购地款600000元及利息（利息以600000元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率的标准，自2010年2月4日起计算至实际清偿之日止，暂计至2019年11月20日为344965元），暂共计944965元；3.本案诉讼费用由二被告承担。原告汇鑫置业公司向本院提交了以下证据、依据：1、2009年10月16日，汇鑫置业公司与冢刘村村民委员会签订的《协议书》；2、孟庄镇政府2009年11月1日的证明；3、兴业银行单位汇款委托书（No:02677179）；4、河南省统一财务收款收据（No：0009204）；5、河南中海石化有限公司与孟庄镇政府签订的《协议书》；6、（2019）豫0108行初48号行政判决书；7、（2019）豫01行终772号行政判决书。经庭审质证，被告孟庄镇政府对原告汇鑫置业公司提交的证据提出以下质证意见：1、对所有证据的真实性无异议，对汇鑫置业公司转孟庄镇财政所600000元的事实无异议；2、《协议书》并没有孟庄镇政府的签字，根据《关于在全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作的意见》，孟庄镇政府就冢刘村村民委员会因与第三人合同关系取得款项的行为，系依照该文件规定履行的委托代理服务，不因此构成与汇鑫置业公司的合同关系，孟庄镇政府不是本案适格被告，协议内容属于民事合同；3、孟庄镇政府出具的证明可以证明其系备案人，根据乡财政管理部门的规定进行备案，不是合同当事人；4、孟庄镇政府提供的两份收据证明其转付冢刘村村民委员会558355元；5、收据能证明孟庄镇政府收到600000元，并显示已将涉案款项中的558355元转付给冢刘村村民委员会。经庭审质证，被告冢刘村村民委员会对原告汇鑫置业公司提交的证据提出以下质证意见：对证据1协议书的真实性不清楚，对证据2亦不清楚；对证据3、4不清楚；对证据5协议书及证据6、7判决书无异议。被告孟庄镇政府辩称，1、孟庄镇政府不是案涉用地《协议书》的签订主体，根据合同相对性原理，孟庄镇政府不应是被告；2、案涉《协议书》从内容上看，为地位完全平等的民事主体的合意行为，不具有实现行政管理目标或公共利益的属性，应为民事合同而非行政协议；3、孟庄镇政府接受汇鑫置业公司所转款项是落实“村财镇管”，属接受村里委托代收的性质，无向汇鑫置业公司返还相关款项的法定义务；4、孟庄镇政府已向村里支款558355元，尚余41645元；5、根据最高院审理行政协议的规定第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”和1990年颁发的行政诉讼法第39条的规定，汇鑫置业公司已超过三个月的起诉期限。综上，孟庄镇政府并非适格被告，该纠纷应属民事纠纷，请法庭查清事实，依法裁判。被告孟庄镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、2010年2月12日收据两份（原件）；2、中共河南省纪委、河南省监察厅、河南省财政厅、河南省农业厅于2008年10月16日发布的《关于在全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作的意见》。另外，孟庄镇政府不再将其在答辩期间提交的汇鑫置业公司征用冢刘村土地附属物补偿表（路西）、汇鑫置业公司征用冢刘村土地附属物补偿表（路东）作为本案的证据。经庭审质证，原告汇鑫置业公司对被告孟庄镇政府提交的证据提出以下质证意见：对两份收据的真实性和证明目的有异议，但也恰恰证明孟庄镇政府已收到汇鑫置业公司支付的600000元，至于二被告之间如何处理该款项，属于政府机关与冢刘村村民委员会之间的内部协调问题，汇鑫置业公司已履行支付义务，二被告无理由拒绝向汇鑫置业公司交付土地。对土地补偿表真实性和证明目的有异议，其并未告知汇鑫置业公司，补偿表名册的表述有误，二被告在确认补偿方案后未向汇鑫置业公司告知。按照《协议书》约定，汇鑫置业公司的义务在于支付土地对价（含土地补偿费）、附属物补偿费、青苗补偿费等费用，并按照土地用途进行开发；土地征收及支付补偿款的义务在冢刘村村民委员会和孟庄镇政府。因此，这两份证据的名称不能表述为“汇鑫置业公司征用冢刘村土地附属物补偿表”，孟庄镇政府撤回该证据的理由不正当，无权撤回。孟庄镇政府提交的证据2未在法定举证期间内提交，不应作为证据采信。被告冢刘村村民委员会对被告孟庄镇政府提交的证据提出以下质证意见：对两份收据不清楚，也不清楚是否收到该款，收款人显示的刘喜发是当时的村书记。对补偿单及文件均不清楚。被告冢刘村村民委员会辩称，就冢刘村村民委员会与汇鑫置业公司签订的《协议书》中所涉及的购地款，郑港办事处已多次与孟庄镇政府沟通，郑港办事处同意将此款退给孟庄镇政府，不清楚是否已退回，对汇鑫置业公司的第一项诉讼请求不发表意见，不同意其第二项诉讼请求。被告冢刘村村民委员会向本院提交了以下证据、依据：2010年郑州航空港区管理委员会与孟庄镇政府签订的《关于处理河南省汇鑫置业有限公司等三家企业用地问题的备忘录》照片影印件一份。经庭审质证，原告汇鑫置业公司对被告冢刘村村民委员会提交的证据提出以下质证意见：对该证据的真实性无异议，恰恰证明二被告在签订协议书时已知晓无法履行义务，但未及时将汇鑫置业公司交纳的购地款退还，导致汇鑫置业公司损失扩大。经庭审质证，被告孟庄镇政府对被告冢刘村村民委员会提交的证据提出以下质证意见：该证据系复印件，对其真实性存疑，另协议无落款日期，且经庭审质证，已向冢刘村村民委员会转付大部分款项。经庭审质证，本院对以上证据认证如下：汇鑫置业公司、孟庄镇政府提交的证据，与本案具有关联性，可以作为定案依据，本院予以采信。冢刘村村民委员会提交的证据系影印件，无原件，孟庄镇政府对此提出异议，本院不予采信。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：2009年10月16日，甲方冢刘村村民委员会和乙方汇鑫置业公司签订《协议书》，约定“一、甲方同意给乙方提供农用地贰块，每块10亩，共计20亩，使用期限30年(以土地承包法有关规定为准)。二、土地坐落位置：该两宗地均位于中刘村西，袁孟公路北侧，第一块土地位置东至107国道，西至中刘村土地，南至中刘村土地，北至中刘村土地，共10亩;第二块土地位置东至中刘村土地，西至107国道，南至中刘村土地，北至中刘村土地，共10亩，(具体位置见附图)。三、土地价格26000元/亩(含土地补偿费)，附属物补偿费按照实际清点数量，参照有关补偿标准补偿，青苗补偿费600元/亩。四、付款方式:自本协议签订之日起2个月内乙方向甲方一次性支付土地价格520000元，并一次性付清附属物补偿费和青苗费。五、甲方向乙方提供的土地为农业用地，供乙方用于发展农业，乙方不得擅自改变土地用途，如确需改变土地用途，必须经过国土资源部门及镇政府同意，并按照相关法律由乙方负责办理相关手续，变更的一切费用由乙方承担。六、甲方及镇政府应为项目的审批及有关证照办理提供一条龙服务，乙方应及时提供项目审批及有关证照办理所需的规范资料，确保有关证照的快速办结。七、甲乙双方的其他责任和义务：(一)甲方的责任和义务1、协助乙方办理农用土地使用权证书;2、协助乙方处理项目建设、经营过程中的有关问题；3、确保周边环境的综合治理，为乙方开发建设提供良好的外部环境和必要的条件。(二)乙方的责任和义务1、按照本协议约定的付款方式按时支付各种款项;2、按照本协议约定依法建设、经营与管理，使项目尽快产生经济效益和社会效益；3、保证为政府公关性公共接待提供优质优惠的服务。八、本协议签订后，甲乙双方应本着诚实合作，互惠互助的原则共同遵守，未尽事宜，双方协商解决，并签订补充协议。九、违约责任：甲乙双方如单方违约，违约方应按照本协议约定依法赔偿因自己违约给另一方造成的一切损失。十、本协议一式陆份，甲乙双方各一份，其余报有关部门。十一、本协议自甲乙双方签字盖章之日起生效。”冢刘村村民委员会在甲方处加盖印章，刘喜发、刘保安作为甲方代表在合同上签字；汇鑫置业公司在乙方处加盖公司印章，贾长青作为乙方代表在合同上签字。2009年11月1日，孟庄镇政府出具证明，内容为批准冢刘村村民委员会向汇鑫置业公司提供20亩土地，并予以备案。2010年2月3日，汇鑫置业公司委托兴业银行向新郑市孟庄镇财政所汇款600000元，兴业银行股份有限公司郑州中原路支行出具的《兴业银行单位汇款委托书》显示用途为“购土地款”。同日，新郑市孟庄镇财政所向汇鑫置业公司出具《河南省统一财务收款收据》。2010年2月12日，冢刘村村民委员会向孟庄镇政府出具收据两份，分别载明收到孟庄镇政府人民币478400元、79955元，共计558355元。冢刘村村民委员会至今未向汇鑫置业公司交付土地，汇鑫置业公司以此为由要求解除合同，并要求二被告退还购地款。另查，河南省郑州市惠济区人民法院在审理（2019）豫0108行初48号河南中海石化有限公司诉孟庄镇政府行政合同纠纷一案期间，就本案汇鑫置业公司支付的土地款600000元问题，孟庄镇政府曾与河南中海石化有限公司于2019年4月25日签订《协议书》，协议约定孟庄镇政府退还河南中海石化有限公司直接支付的土地预约款1000000元，及河南中海石化有限公司委托汇鑫置业司支付的土地预约款600000元。后孟庄镇政府认为上述《协议书》确认的1600000元中汇鑫置业公司支付的600000元属于冢刘村土地款项，与该案无关，故于2019年6月28日向河南中海石化有限公司邮寄解除协议通知，要求解除上述《协议书》。2019年8月8日，河南省郑州市惠济区人民法院就该案作出（2019）豫0108行初48号行政判决，认为孟庄镇政府应当退还土地出让金，仅支持河南中海石化有限公司缴纳的土地出让金1000000元，未支持河南中海石化有限公司要求返还汇鑫置业公司所缴纳的600000元土地款的请求。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从案涉用地《协议书》签订的主体来看，该协议是汇鑫置业公司与冢刘村村民委员会签订，冢刘村村民委员会非行政机关，双方系平等法律主体。孟庄镇政府也非合同一方当事人，孟庄镇政府出具的证明，仅是对孟庄镇政府依据农村土地承包法对土地流转进行的资格审查、项目审核等，孟庄镇政府财政所接收汇鑫置业公司所转的600000元土地购地款，也仅是孟庄镇政府依据《关于在全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作的意见》的规定履行委托代理服务。从《协议书》签订的内容来看，该协议系汇鑫置业公司为发展农业根据农村土地承包法的规定由冢刘村村民委员会向其提供20亩农业用地，汇鑫置业公司向冢刘村村民委员会支付相应的土地使用费、附属物补偿费及青苗费，并约定该合同自双方签字盖章之日生效。双方约定的权利义务内容不是为实现公共利益或者行政管理目标，《协议书》符合合同法规定的合同要件，是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，属合同法调整范围，双方之间的纠纷亦是在《协议书》履行期间产生的民事纠纷。综上，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当驳回汇鑫置业公司的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告河南省汇鑫置业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告河南省汇鑫置业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  孙保宪人民陪审员  周巧凤人民陪审员  赵玉霞二〇二〇年三月二十七日代理书记员  张丽亚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……