广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1791号上诉人（原审原告）：遂溪县城月镇邦机村委会坡尾村民小组。住所地：广东省遂溪县城月镇邦机村委会坡尾村。负责人：陈林，村民小组长。委托代理人：刘华，曾志辉，均为广东华穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：遂溪县人民政府。住所地：广东省遂溪县中山路133号。法定代表人：陈政，县长。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：陈伟强，湛江市法制局干部。原审第三人：中林集团雷州林业局有限公司（以下简称雷州林业局）。住所地：广东省湛江市遂溪县城月镇。法定代表人：潘松海，总经理。委托代理人：许小清，遂溪林场分公司国土办公室主任。委托代理人：黄振清，中林集团雷州林业局有限公司法律事务办办公室副主任。原审第三人：遂溪县城月镇虎头坡村委会西坡村民小组（以下简称西坡小组）。住所地：广东省遂溪县城月镇虎头坡村委会西坡村。法定代表人：沈福，村长。上诉人遂溪县城月镇邦机村委会坡尾村民小组（以下简称坡尾小组）因诉遂溪县人民政府（以下简称遂溪县政府）、湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）土地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初339号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地位于湛江市遂溪县684县道（遂溪县至麻章区段）北侧，湛（江）徐（闻）高速公路（G15）东侧。四至为：东至国有林，南至大路，西至高速公路，北至国有林；面积约80亩。原告坡尾小组位于争议地西南面，第三人西坡小组位于争议地东北面。1982年，第三人雷州林业局就争议地及附近有关林地向遂溪县政府申领了山林权证，其中编号为0007XXX的《遂溪县山林权证》第二项地名为“农用田六坑林队”地面积为80亩，证载四至为：东至国有林、南至国有林大路、西至群众农田、北至国有林。1990年6月3日，在遂溪县国土局的主持下，遂溪县城月镇邦机管理区与迈进林场六坑林队在争议地附近进行土地划界，根据该划界，上述争议地归属于第三人雷州林业局方使用范围。2010年9月18日，第三人西坡小组向被告遂溪县政府递交《土地权属争议调处申请书》，请求撤销雷州林业局持有的编号为0007XXX《遂溪县山林权证》中的“农用田、六坑林队”及0007XXX《遂溪县山林权证》中“六坑弯坡”部分内容，并将包括争议地“鹿坑塘”在内的三片面积共约277亩土地确权归西坡小组。被告遂溪县政府受理该土地权属争议调处案后，依法通知了第三人雷州林业局参加案件调处，并向雷州林业局退休干部全土养、洪秋发等人作了调查，于2012年3月27日组织西坡村民小组与雷州林业局召开调解会，双方未能达成一致意见。2013年11月15日，被告遂溪县政府作出遂府[2013]42号《关于遂溪县城月镇虎头坡村委会西坡村民小组与国营雷州林业局争议林地的处理决定》（以下简称42号处理决定），撤销了第三人雷州林业局持有的《遂溪县山林权证》（NO.0007XXX）的第二项，将该项下的争议地所有权确认归国家所有，对争议地的使用权作如下划分：以争议地西南角为点，直向东量至80米处为始点，再以争议地西南角为点，直向北量至250米处为转折点，以此转折点直向东量至80米处为止点，始止两点相连线作为分界线，界线以西的土地面积30亩，划归西坡村管理使用，界线以东（除去留出3米宽地作为公共道路用地）的土地由雷州林业局管理使用。雷州林业局不服上述处理决定，向湛江市政府申请复议。2014年8月4日，湛江市政府作出湛府行复[2014]37号行政复议决定（以下简称37号复议决定），维持了上述遂溪县政府的确权处理决定。原告坡尾小组不服遂溪县政府上述42号处理决定和湛江市政府37号复议决定，提起本案诉讼，请求法院依法撤销上述政府处理决定，判令遂溪县政府对涉案争议土地重新确权。另查明，邦机管理区是原告坡尾小组所在的邦机村委会的前身。六坑林队是原雷州林业局下属林队，后变更为六坑林场。2017年12月25日，“国营雷州林业局”企业名称已变更为“中林集团雷州林业局有限公司”。原审法院认为，本案是土地确权行政裁决案件。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。”原告因涉案争议地主张权属而与两第三人发生争议，该争议性质上属于土地权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《中华人民共和国行政复议法》（1999年10月1日起施行）第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”。本案中，42号处理决定调处的是第三人雷州林业局与西坡小组之间的土地权属争议，并非处理原告与两第三人之间的土地权属争议，故原告与两第三人之间的权属争议尚未经政府处理。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第二十五条第一款的规定，原告认为涉案42号处理决定侵犯其合法权益，只要能够初步证明其与涉诉行政行为有利害关系，即有权提起行政诉讼。鉴于遂溪县政府对争议地已经作出确权行政裁决并经上级政府复议，原告作为涉案争议地附近村庄，其有土地位于涉案争议地周围，原告认为涉案行政行为侵犯其村合法权益，有权针对涉案行政行为提起诉讼。被告主张原告与涉诉行政行为没有利害关系，不具备适格的原告主体资格，理由不足，不予采纳。本案争议的焦点是：被告遂溪县政府作出的42号处理决定及湛江市政府作出的37号复议决定是否合法，原告请求遂溪县政府对涉案争议地重新确权是否有事实和法律依据。原告提交的证据中，出具书面证词的洪福三、陈华荣、吴世勋、洪赖、黄觉、陈凤珠、李宏强、邓家祝、陈荣英、陈妃午、陈四等人未到庭作证，无法核实其证言的真实性，而原告提交的其他证据又无法与其证言形成证据链，故对该部分证言，原审法院不予采信。原告申请出庭作证的苏力生、陈南桂等证人，主要是原告所在邦机村委会或原告村民，与原告方存在利害关系，其证言不能单独作为直接证据使用。证人苏文耀虽然是原告邻村调丰仔村村民，但该证人因年老原因，听力功能减退，且不懂汉字，故其出庭作证能力较弱，其出具的书面证言不排除是原告预先打印好让其按捺指印的，该证词亦不能单独作为直接证据使用。原告提交的2009年3月31日与遂溪县国土资源局签订的《征收土地协议书》，虽然能够证实遂溪县国土资源局为建设湛徐高速公路征收了原告村集体的土地，但合同并没有载明征收土地的具体位置，因此，该证据不足以证实原告方被征土地位于涉案争议地范围。原告方提交的雷州林业局与原告所在的邦机管区参与核定的1990年《土地权属界线核定书》是相对较有力的证据。但根据该界线核定书所载内容，核定的界线并没有穿越争议地，争议地位于界线的东边，显然争议地不属于邦机管区一方，否则雷州林业局所持编号为0007XXX的《山林权证》与该界线核定书存在矛盾，雷州林业局所持的该山林权证不可能待到遂溪县人民政府作出42号处理决定时才撤销。因此，1990年《土地权属界线核定书》也无法证实原告有土地位于争议地范围内。原告提交的其他证据亦不能证实有土地位于争议地范围内或对争议地有合法的使用事实。因此，原告未能提供涉案地归其所有的合法依据，被告遂溪县政府在调处第三人雷州林业局与西坡小组权属争议时，根据两第三人提交的证据材料，认定其对争议地有使用事实,并根据相关法律与处理原则对涉案地进行分割确认权属并无不妥。关于涉诉行政行为程序是否合法的问题。原告主张，被告遂溪县政府在作出处理决定时并未通知其参与调处，侵犯了其合法权益，属程序违法。对此，原审法院认为，土地行政确权与土地行政裁决是两个不同的概念。土地行政确权是行政机关根据当事人提交的权属依据，将土地所有权或使用权确认给当事人的一种行政行为，其性质上属于行政确认，土地确权要求必须履行公示程序，告知利害关系人及时行使权利。而土地行政裁决则不同，根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属行政裁决是因当事人对土地的所有权和使用权发生了争议，经当事人协商仍无法解决时，行政机关为解决该争议而居中作出的行政裁决行为。法律法规并无规定土地行政裁决必须履行公示公告程序，但从行政公平原则出发，土地行政裁决如果涉及第三人利益时，理应通知第三人参与调处。但本案自第三人西坡小组于2010年提出调处争议申请到被告2013年作出处理决定，原告既没有向遂溪县政府申请参与调处，也没有与两第三人因涉案用地发生争议，也没有证据显示原告这段时间对涉案地有实际使用事实，因此，被告遂溪县政府只通知土地争议申请方与被申请方参与调处及作出处理决定，并无违反法定程序。原告主张被告在作出确权处理决定时未通知其参与调处属程序违法的理由，原审法院不予采纳。综上所述，被告遂溪县政府根据西坡小组的申请，调处西坡小组与雷州林业局之间的土地争议，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告坡尾小组并无证据证实其对涉案争议地有合法权益，并无证据证实被告的行政裁决行为侵犯到原告的合法权益。湛江市政府受理了雷州林业局的复议申请后，履行了有关复议程序，保障了当事人的合法权益，其作出的复议决定符合法律规定。原告请求撤销上述42号处理决定和37号复议决定，并判令遂溪县政府对涉案争议地重新确权，理据不足，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告遂溪县城月镇邦机村委会坡尾小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告遂溪县城月镇邦机村委会坡尾小组负担。上诉人坡尾小组不服原审判决，上诉请求撤销被诉的37号行政复议决定书和42号处理决定及撤销原审判决。判决被上诉人承担本案所有费用。主要理由如下：一、原审法院对上诉人提交的证人证言不予以采纳认定事实错误，政府在裁决过程中，没有通知直接利害关系人坡尾小组参与，42号处理决定不合法。二、1960年航摄图中可看出，中间十多亩农用地，就是当时坡尾村在用的耕地，而且六坑林队持有的第0007XXX号《遂溪县山林权证》中的“农用田、六坑林队”与0007XXX号权证中的山林权证相互重叠，已涵盖坡尾村的耕地，该“处理决定”没有证据支持，本案真正的原因是遂溪县政府1982年所颁发的0007XXX号《遂溪县山林权证》换证过程中发现“耕地”。三、遂溪县政府没有通知与地块相邻的上诉人，违反行政法的“程序公开原则”，程序违法，原审判决认为上诉人没有主动申请参加调处工作没有依据。四、涉案地被确权给雷州林业局、西坡村也是依据证言证人作出，并无实际依据。五、县政府的处理决定与人们的日常认知相反，违背基本的行政原则，不仅没有有效化解纠纷，反而加剧了上诉人与西坡村的矛盾。涉案地就在我们村与雷州林业局的分界线上，距离我们村200米，而西坡村还在几公里以外，西坡村不可能在这里会有耕地。被上诉人遂溪县政府答辩称：（一）上诉人坡尾小组与本案没有利害关系，不具有原告诉讼主体资格。上诉人坡尾小组未能提供任何证据证明其历来有使用过涉案土地;坡尾小组也历史以来没有向任何单位和个人提出涉案土地权属异议，在本案第三人西坡小组于2010年9月18日向遂溪县政府提出调处本案土地权属争议，至县政府作出遂府[2013]42号文期间，上诉人坡尾小组也未曾提出异议和权属主张。（二）遂溪县政府作出的遂府[2013]42号文，认定事实清楚，适用法律正确，调处程序合法。涉案土地原是第三人西坡小组集体使用的山塘，从20世纪50年底开始，西坡小组对该地有长期经营和使用事实。1982年，遂溪县政府给雷州林业局颁发了编号0007XXX的《遂溪县山林权证》，但发证时，雷州林业局与西坡小组就该地存在权属争议，故遂溪县政府在对本宗地确权时，一并撤销了上述山林权证，并对该地使用权进行重新划分。综上所述，坡尾小组与本案没有利害关系，依法不具有原告诉讼主体资格。遂溪县政府作出的42号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人湛江市政府答辩称：（一）行政复议期间查明：争议地鹿坑塘（一号地）位于湛江市遂溪县684县道（遂溪县至麻章区段）北侧，湛徐高速公路（G15）东侧；四至为：东至国有林，南至大路，西至高速公路，北至国有林；面积约80亩。在20世纪五十年代开始，西坡小组便在争议地鹿坑塘养鱼、养鸭，雷州林业局在1954年开始在争议地的山塘周边育林苗。1975年时期，雷州林业局和西坡小组在该地种植农作物。1979年，雷州林业局对整个争议地鹿坑塘进行经营管理，西坡小组对此提出异议，并在1983年至1993年期间多次要求雷州林业局归还土地，但未果。争议期间的1982年，雷州林业局申领了包含争议地鹿坑塘的0007XXX号《遂溪县山林权证》。2010年，西坡小组对争议地鹿坑塘提出调处确权申请，遂溪县政府作出42号处理决定，撤销1982年0007XXX号《遂溪县山林权证》第二项登记“农用地、六坑林队”栏，并将争议地鹿坑塘进行划分处理，其中划分给西坡小组30亩土地的使用权，剩余土地（约50亩）的使用权归雷州林业局，所有权均确定给国家。（二）遂溪县政府在查明事实的基础上作出处理决定并无不当。被答辩人主张争议的权属缺乏事实根据和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人雷州林业局、西坡小组均未提交答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是遂溪县政府作出的42号处理决定及湛江市政府作出的37号复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。……”第十一条规定：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中，上诉人坡尾小组在一审期间，向原审法院提交洪福三等人的书面证言，苏力生、苏文耀等证人的证言，《征收土地协议书》、《土地权界线核定书》等主张争议地的权属，原审法院经审查认定洪福三等人因无法核实其证言的真实性，且未能与其他证据形成证据链，对其证言不予采信，出庭作证的苏力生、陈南桂等证人，主要是坡尾小组所在邦机村委会或坡尾小组的村民，与案件存在一定利害关系，其证言不能单独作为直接证据使用，邻村调丰仔村证人苏文耀，因年老原因，听力功能减退，且不懂汉字，故其出庭作证能力较弱，其书面的证词亦不能单独作为直接证据使用。《征收土地协议书》未载明征收土地的具体位置，不足以证明坡尾小组被征收土地位于涉案争议地范围。《土地权属界线核定书》所载内容证明核定的界线并没有穿越争议地，无法证明邦机管区的土地位于争议地范围内。原审法院据此认定坡尾小组提供的上述材料均无法证明其对涉案争议地有权属凭证或经营管理的使用事实，符合上述法律法规的规定，并无不当。遂溪县政府于1982年已经就涉案的争议地颁证给雷州林业局，后因西坡小组于2010年申请调处争议地权属而启动土地裁决程序，直至2013年作出处理决定，坡尾小组未提交证据证明其向遂溪县政府申请参与调处或与两原审第三人因涉案争议地发生争议，因此，遂溪县政府未通知坡尾小组参与调处，并无违反法定程序。遂溪县政府在调处两原审第三人权属争议时，根据原审第三人雷州林业局提交的省林业厅1962年复雷州林场扩建规划的审查意见、国家林业部1965年作出的《复雷州林业局设计任务书》等权属依据以及两原审第三人提交的对涉案争议地的经营管理使用事实，依照上述法律法规的规定作出42号处理决定，将涉案争议地划分30亩土地的使用权给西坡小组，划分约50亩的使用权归雷州林业局，所有权均确定给国家,湛江市政府作出37号复议决定予以维持，并无不当。综上，原审法院判决驳回坡尾小组关于撤销被诉处理决定及行政复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人坡尾小组上诉主张，涉案林地属坡尾小组所有，被诉处理决定程序违法等，上诉请求撤销原审判决和被诉的处理决定及复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人坡尾小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年三月三十日书记员  刘桂宜