浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙04行终15号上诉人（原审原告）朱云华，女，1964年6月1日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托诉讼代理人胡忠超，浙江金九鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区凤桥镇人民政府，住所地嘉兴市南湖区凤桥镇新康路。法定代表人王国松，镇长。委托诉讼代理人倪加列，浙江南湖律师事务所律师。原审第三人嘉兴市兴旺牧业有限公司，住所地嘉兴市南湖区凤桥镇栖柽村18组。法定代表人康诚，总经理。委托诉讼代理人李胜华、方燕，海盐县武原法律服务所法律工作者。上诉人朱云华因诉嘉兴市南湖区凤桥镇人民政府、嘉兴市兴旺牧业有限公司行政协议一案，不服海宁市人民法院于2019年12月13日作出的（2019）浙0481行初71号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2020年1月9日立案受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，“嘉兴市南湖区凤桥镇兴旺牧业园”于2005年4月13日成立，经营者为朱云华，经营地址为南湖区凤桥镇栖柽村，经营范围为生猪养殖。同年6月13日，嘉兴市南湖区农业经济局作出关于同意建设南湖区兴旺牧业小区的批复，同意兴旺牧业园建设“嘉兴市南湖区兴旺牧业小区”。2005年7月4日，兴旺牧业园、朱云华为甲方，潘珍芳为乙方，签订兴旺牧业园承包协议一份，主要载明：甲方持有栖柽村土地使用权，经土地所有权人同意，设立兴旺牧业园，就乙方承包甲方所有的兴旺牧业园作如下约定：乙方的承包期限为自牧业园正式营业起计，自2005年8月至2028年12月。甲方的兴旺牧业园拥有土地60亩（以实际面积为准），牧场由乙方投资建造，建成后由乙方使用经营（牧场的建造工程由乙方负责施工招投标及相应的验收、工程结算，甲方负有协助义务）。前三年投资期间不付地租金，三年以后每年付地租金2万元。牧场设立前三年由甲方作业主，2008年8月后无偿转由乙方作业主，并把原兴旺牧业园创办的相关手续和资料一并无偿移交乙方。在本协议履行期间，如遇国家征地动迁，对牧场内动产、不动产、停产减产的补偿归乙方所有，对土地使用权的补偿归甲方所有。若因甲方原因提前终止本协议，甲方应按本合同约定的承包期限折价赔偿乙方的投资款；因乙方原因提前终止本协议，乙方在牧场内的投资不动产归甲方所有。2028年12月本协议到期后，乙方投入的财产归乙方，土地使用权归甲方。2006年6月7日，朱云华户取得了凤桥镇栖柽村经济合作社位于凤桥镇××村××组××面积为××及12.271亩的两块土地的承包经营权证。2008年12月20日，朱云华为甲方，潘珍芳为乙方签订兴旺牧业园承包补充协议一份，双方约定：一、牧业园主暂不变更，仍由甲方担任。若乙方需担任牧业园主，甲方愿随时协助办理牧业园主的变更登记手续。二、牧业园经营、投资仍由乙方承担，利润与风险归乙方。三、甲方为牧业园主，负责协调牧业园与政府职能部门的管理事务，协助乙方做好各方面的工作，乙方每年支付甲方工资奖金10万元（协议第四条每年土地租金2万元不再支付）。若甲方不担任牧业园主，上述工资奖金不变。牧业园的日常开支由乙方承担。四、支付给牧业园的各类补助、奖励费，归乙方享有、支配，相关手续办理中由甲方予以协助。五、其他事项仍按前协议执行。2009年12月28日，兴旺牧业园对占用农用地48886平方米从事生猪养殖事项进行用地呈报。经逐级呈报后，嘉兴市南湖区人民政府于2010年11月2日批准兴旺牧业园使用设施农用地48886平方米从事生猪养殖，使用期限至2012年11月2日。2010年5月18日，朱云华为甲方，潘珍芳为乙方签订兴旺牧业园承包补充协议书，双方约定：一、甲方退出兴旺牧业园的经营，并将其在兴旺牧业园的权益转让给乙方。甲方在签约后三日内到工商局办理执照注销，由乙方办理营业执照，甲方予以协助。二、乙方每年支付转让费10万元直至2028年12月底。三、在签订本协议前，乙方已经向甲方付清甲方应得的工资与垫付款，同时处理好兴旺牧业园由甲方经手办理的对外债务。四、本协议履行后，甲方不再拥有兴旺牧业园的任何权益，也不承担其任何责任。兴旺牧业园由乙方自主经营，经营期限至2028年12月底止。五、2008年至2028年兴旺牧业园土地使用权归乙方所有，承包权限仍归甲方。六、如遇国家征迁，牧场内的场面附属物归乙方所有，土地补偿款归甲方所有。同日，双方签订补充协议，约定为了平稳过渡，朱云华名义上以10%的股份参股，出资10万元注册公司。待公司顺利注册后，朱云华的名义股10%随时变更给潘珍芳及她的儿子名下。2010年5月3日嘉兴市南湖区环境保护局作出《关于嘉兴市兴旺牧业有限公司兴旺牧业小区建设项目环境影响报告表审查意见的函》，载明嘉兴市兴旺牧业有限公司兴旺牧业小区建设项目创建于2005年，于同年经嘉兴市南湖区农业经济局批复，提交的环境影响报告表可以作为项目建设和环境管理依据。2010年5月19日，朱云华申请注销兴旺牧业园。次日，朱云华及潘珍芳开始着手设立兴旺牧业公司，兴旺牧业公司于2010年6月30日经有权机关核准成立，法定代表人为潘珍芳，经营范围为生猪养殖，生猪、饲料的销售。2010年9月15日，朱云华将10%股份转让给康诚。兴旺牧业公司现有股东为康诚、潘珍芳，法定代表人为康诚。2017年10月14日，嘉兴市南湖区凤桥镇人民政府（以下简称凤桥镇政府）为甲方，嘉兴市兴旺牧业有限公司（以下简称兴旺牧业公司）为乙方签订讼争《南湖区凤桥镇规模养猪场拆除协议》，双方确认乙方现有猪舍及辅助用房为28368.18平方米，养殖附属设施设备122件。甲方给予乙方拆除补助19193879元。若乙方按约签约及退养，甲方再给予乙方相应的签约奖励费及退养奖励费。乙方承诺拆除猪舍后，不再搭建畜禽棚舍从事畜禽养殖业，一经发现必须无条件拆除并承担相应法律责任。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，朱云华认为被诉行政协议与其有利害关系，主要基于两方面理由：一、其对案涉协议中涉及的建筑物或构筑物享有所有权（或至少对部分建筑物或构筑物享有所有权）；二、案涉协议侵犯了其土地承包经营权。关于理由一。朱云华认为，根据嘉南设（农）字（2010）014号南湖区设施农用地呈报表可知，案涉协议中所涉及的建筑物及构筑物中至少有畜禽舍、生产性用房、农贸仓库、晒场共计28701平方米在兴旺牧业公司设立前就已存在，属兴旺牧业园所有。而兴旺牧业园系朱云华于2005年4月13日成立的个体工商户，兴旺牧业园内相应建筑物的所有权应归属朱云华，故案涉协议侵犯了朱云华的所有权。兴旺牧业园于2005年6月13日经嘉兴市南湖区农业经济局批复建设“嘉兴市南湖区兴旺牧业小区”，南湖区设施农用地呈报表中确实体现了该牧场内建有畜禽舍等建筑物或构筑物。但兴旺牧业园最终注销，而在设立兴旺牧业公司的进程中，嘉兴市南湖区环境保护局作出《关于嘉兴市兴旺牧业有限公司兴旺牧业小区建设项目环境影响报告表审查意见的函》，载明“嘉兴市兴旺牧业有限公司兴旺牧业小区建设项目创建于2005年，于同年经嘉兴市南湖区农业经济局批复”；嘉兴市南湖区农业经济局于同年5月20日出具证明，载明“嘉兴市南湖区兴旺牧业小区因业务发展需要，更名为嘉兴市兴旺牧业有限公司”；嘉兴市南湖区环境保护局于同年5月24日出具环保证明，载明“嘉兴市南湖区兴旺牧业小区目前正在办理环评。现因业务发展需要，更名为嘉兴市兴旺牧业有限公司”。上述文件已明确兴旺牧业公司系由兴旺牧业园变更而来，且兴旺牧业公司自2010年6月30日成立后也一直占有使用原兴旺牧业园的动产与不动产，故凤桥镇政府就兴旺牧业有限公司牧场内的动产、不动产与兴旺牧业公司签订案涉拆除协议有事实依据，并无不当。朱云华认为上述文件不足以认定兴旺牧业园的不动产已归属于兴旺牧业公司，但其未提供充分的证据证明其自兴旺牧业公司成立后一直享有不动产的实际权益。需要说明的是，朱云华在庭审中提出其在退出兴旺牧业园时与潘珍芳约定的每年10万元转让费即包含了畜禽舍等建筑物的租金。但其一，在朱云华与潘珍芳于2010年5月18日签订的协议中，双方明确朱云华退出兴旺牧业园后不再拥有兴旺牧业园的任何权益，若遇国家征迁，牧场内的场面附属物归潘珍芳所有，土地补偿款归朱云华所有。从该协议中可以明确朱云华不享有对畜禽舍等建筑物、构筑物的权益；其二，朱云华出具的六份收条中，有五份明确收取的系土地租金，一份写明系租金，由此也可确认朱云华收取的款项中不包含建筑物、构筑物租金。据此，对朱云华提出的其系兴旺牧业公司牧场内畜禽舍等建筑物或构筑物所有权人的主张不予支持。关于理由二。凤桥镇政府依据南生猪转型〔2016〕3号《关于印发〈南湖区生猪规模养殖场转产转业、整治提升工作实施意见〉的通知》对案涉不动产等进行补偿，其中并不涉及土地征迁等问题。根据合同相对性，案涉拆除协议第七条对不再搭建畜禽棚舍从事畜禽养殖业的权利限制仅约束兴旺牧业公司，对朱云华不产生影响。朱云华提供的证据材料不能证明其对凤桥镇政府与兴旺牧业公司签订的拆除协议存在利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，依法应裁定驳回起诉。原审据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回朱云华的起诉。朱云华上诉称，原审法院未对案涉行政协议进行审查违法。首先原审裁定认为兴旺牧业公司有权与凤桥镇政府签订行政协议违背事实。其次，兴旺牧业公司成立于2010年，出资仅10万元，在该公司成立前牧业园的建筑设施均已完成施工，因此，兴旺牧业园的建筑物及相关设施不可能归属兴旺牧业公司所有。再次，根据公司法的规定，股东出资构成了公司资产的基础，如果股东出资是不动产的，应当颁发相关产权变更登记手续，相关资产才能认定为公司的资产，但直至原审裁定作出前，兴旺牧业公司及其股东未能提交其将朱云华承包经营土地上的建筑物及相关设施的产权变更至兴旺牧业公司的名下。第四，案涉协议第四条限制了朱云华继续从事养殖业的权利。请求二审撤销原裁定，指令继续审理。被上诉人凤桥镇政府和第三人兴旺牧业公司未进行书面答辩。上诉人二审未提交新证据。本院二审查明事实与原审认定一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓利害关系，仍应限于法律上的利害关系，同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。案涉行政协议系被上诉人凤桥镇政府与兴旺牧业公司签订，内容涉及兴旺牧业公司的猪舍及辅助用房、养殖附属设施设备，凤桥镇政府给予兴旺牧业公司相应经济补偿，兴旺牧业公司承诺对上述房屋及设施拆除。上诉人朱云华主张其对前述猪舍及辅助用房享有所有权，凤桥镇政府却与兴旺牧业公司签订协议侵犯其权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，上诉人起诉时应当提供相应的事实证据，以证明其系案涉行政协议的利害关系人。但上诉人起诉时提交的嘉兴市南湖区人民法院（2018）浙0402民初2178号民事裁定书，除证明上诉人曾在本案起诉前就协议中的补偿款主张权利提起民事诉讼后上诉人自行撤诉外，不能证明其系涉案协议中的猪舍及辅助用房的权利人。上诉人与兴旺牧业公司之间就猪舍及辅助用房的权属争议应当首选通过民事诉讼途径解决，而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响，因而，当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在或者需要考虑的权益。本案中，凤桥镇政府与兴旺牧业公司签订协议时，无证据证明凤桥镇政府需要考虑猪舍及辅助用房存在权利人争议或者权利人不明的情形。朱云华的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。上诉人的上诉理由于法无据，原审裁定驳回朱云华的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年三月二十四日书记员  张琳嫣