浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终233号上诉人（原审原告）叶丽娟，女，1968年12月10日出生，汉族，户籍住址建德市，住建德市。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人尹琰茗、李文鹤，杭州市司法局工作人员。叶丽娟诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月26日作出（2019）浙01行初529号行政裁定。叶丽娟不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月25日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年4月19日，叶丽娟向建德市人民政府（以下简称建德市政府）邮寄《信息公开申请表》，向建德市政府申请公开“(1)你机关在组织实施征收时，扩大征收范围将毛巾厂全部纳入征收的法律依据；(2)邵越香签订征收毛巾厂协议的事实根据及法律依据；(3)朱欢召集法院院长、公安局局长、农业局局长、电视台台长等人决定拆毁毛巾厂的法律依据；(4)你机关指派公证处姜群娣、赖琼珏等人撬门闯入申请人住房、文化公司经营场所实施搜查的法律依据”四项信息。建德市政府收到该信息公开申请后，于5月8日作出了《信息公开延期答复通知书》，并于2019年5月9日向叶丽娟邮寄送达。5月20日，建德市政府作出《信息公开申请答复书》，告知叶丽娟：“关于你申请公开的四项信息，均非申请公开‘以一定形式记录的、保存的’政府信息本身，其实质属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴”。叶丽娟不服，向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府于2019年6月19日作出行政复议受理通知，并通知建德市政府复议答复。2019年8月12日，杭州市政府向叶丽娟作出杭政复（2019）225号行政复议决定认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日实施)第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中申请人申请公开的四项信息均涉及征收补偿方面的法律依据和事实根据，实质上是对被申请人房屋征收与补偿行为合法性的质疑，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定的政府信息公开事项处理范畴。因此，申请人向被申请人提出的并非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求，被申请人对该请求的处理不能依据《政府信息公开条例》规定进行评判，故本案不属于《政府信息公开条例》调整的范围，申请人据此提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。叶丽娟不服，提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。修订前的《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，叶丽娟向建德市政府提出申请，对信息内容的描述为“(1)你机关在组织实施征收时，扩大征收范围将毛巾厂全部纳入征收的法律依据；(2)邵越香签订征收毛巾厂协议的事实根据及法律依据；(3)朱欢召集法院院长、公安局局长、农业局局长、电视台台长等人决定拆毁毛巾厂的法律依据；(4)你机关指派公证处姜群娣、赖琼珏等人撬门闯入申请人住房、文化公司经营场所实施搜查的法律依据”，以上内容均系问题咨询，实质上是对涉毛巾厂征收等相关行为的合法性质疑，故不属于《政府信息公开条例》的调整范围。建德市政府对该申请作出的处理决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告叶丽娟的起诉。叶丽娟上诉称：一、一审法院审判行为违法。上诉人于2019年12月3日分别向杭州市人民检察院、杭州市中级人民法院控告吴宇龙、廖珍珠、刘斌三位法官在审理杭州市中级人民法院(2019)浙01行终709号一案中涉嫌枉法裁判。2019年12月9日，一审法院收到上诉人要求审判长刘斌回避的申请。2019年12月11日开庭审理本案时，审判长刘斌并未回避，也未向上诉人作出驳回回避申请的决定书。一审法院在收到上诉人对法官刘斌的控告后，仍坚持由与上诉人存在利害关系的刘斌任审判长审理本案，违反法律规定。本案已经缺乏公平公正审理的前提。二、一审裁定认定事实错误。1.上诉人申请的四项信息，完全符合《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围。上诉人向建德市政府申请公开：1.你机关在组织实施征收时，扩大征收范围将毛巾厂全部纳入征收的法律依据；2.邵越香签订征收毛巾厂协议的事实根据及法律依据；3.朱欢召集法院院长、公安局局长、农业局局长、电视台台长等人决定拆毁毛巾厂的法律依据；4.你机关指派公证处姜群娣、赖琼珏等人撬门闯入申请人住房、文化公司经营场所实施搜查的法律依据等四项信息。被申请的四项信息，均是建德市政府2017年征收原建德县毛巾厂过程中所涉及的房屋征收与补偿方面的法律依据和事实根据，属于建德市政府履行行政管理职能过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的信息。依据《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条的规定，上诉人所申请的四项信息，符合涉及上诉人切身利益、法律法规规定应当主动公开、政府应当重点公开房屋征收与补偿等特征，属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范畴，应当主动公开的政府信息。2.从被上诉人提交的《信息公开答复延期通知书》中可知，建德市政府已经确认被申请的信息属于政府信息；只是因情况复杂，要求延期答复。3.一审裁定认为“被申请的四项信息均系问题咨询，实质上是对涉毛巾厂征收等相关行为的合法性质疑”，属于认定事实严重错误。咨询，意思是通过某些人头脑中所储备的知识经验和通过对各种信息资料的综合加工而进行的综合性研究开发。意为商讨、协商。“咨询”的解释是征求意见(多指行政当局向顾问之类的人员或特设的机关征求意见)。上诉人向建德市政府申请政府信息公开，是依法申请，不存在与建德市政府商讨、协商，也无须与建德市政府商讨、协商。建德市政府对案涉信息申请的答复，应当依据《政府信息公开条例》规定给予答复，其答复申请人的申请信息为咨询，违反《政府信息公开条例》第三十六条规定。被上诉人作为复议机关，不依法审查被复议《信息公开申请答复书》的合法性，继续用“咨询”帮助被复议机关建德市政府逃避公开政府信息的法定职责，涉嫌包庇被复议机关建德市政府在信息公开答复中的违法行为。一审裁定对被上诉人在履行行政复议中包庇建德市政府拒绝公开政府信息的行政行为，予以支持。一审法官主观推测上诉人申请四项信息实质上是对涉毛巾厂征收等相关行为的合法性质疑，明显是认定事实严重错误。4.一审枉法裁定本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。上诉人依据被上诉人《行政复议决定书》载明的救济途径，向人民法院起诉，于法于理。本案符合《行政诉讼法》第四十九条规定的行政诉讼受案范围，即：上诉人是案涉行政的相对人、有明确的被告(被上诉人)、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。在无证据佐证的情况下，一审裁定认为本案不属于行政诉讼受案范围，属于枉法裁定，涉嫌剥夺上诉人的诉讼权利。三、一审裁定适用法律错误。根据法律规定及被上诉人在《复议决定书》中告知的司法救济途径，上诉人对被上诉人提起一审行政诉讼，符合《行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第(一)项之规定。四、一审裁定程序违法。一审法院未书面发文通知上诉人到庭宣判，程序违法。另，一审法院对上诉人预交的诉讼费未作裁定，更未退还，不符合法律规定。基于上述事实，上诉人依法提起上诉，请求：1.撤销浙江省杭州市中级人民法院(2019)浙01行初529号行政裁定。2.由贵院提审本案或指定辖区其他人民法院审理本案。3.依法支持上诉人的原诉讼请求。杭州市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人叶丽娟请求撤销建德市政府于2019年5月20日作出的《信息公开申请答复书》并责令其重新作出答复，于2019年6月14日向答辩人申请行政复议。答辩人予以受理并进行了审理。经审理，答辩人于2019年8月12日作出杭政复〔2019〕225号《行政复议决定书》并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，经审理查明以下事实：上诉人于2019年4月19日邮寄《建德市政府信息公开申请表》，向建德市政府申请公开“(1)你机关在组织实施征收时，扩大征收范围将毛巾厂全部纳入征收的法律依据；(2)邵越香签订征收毛巾厂协议的事实根据及法律依据；(3)朱欢召集法院院长、公安局局长、农业局局长、电视台台长等人决定拆毁毛巾厂的法律依据；(4)你机关指派公证处姜群娣、赖琼珏等人撬门闯入申请人住房、文化公司经营场所实施搜查的法律依据”四项信息。建德市政府收到该信息公开申请后，于5月8日作出了《信息公开延期答复通知书》，次日邮寄送达上诉人。建德市政府于5月20日作出《信息公开申请答复书》，答复内容主要为：“关于你申请公开的四项信息，均非申请公开‘以一定形式记录的、保存的’政府信息本身，其实质属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴。”并于次日邮寄送达上诉人。上诉人收到该《信息公开申请答复书》后，认为建德市政府拒绝履行政府信息公开的法定职责，向答辩人申请行政复议。根据查明事实，答辩人认为：本案的争议焦点为上诉人的申请是否属于政府信息公开申请。《政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中上诉人申请公开的四项信息均涉及征收补偿方面的法律依据和事实根据，实质上是对建德市政府房屋征收与补偿行为合法性的质疑，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开事项处理范畴。因此，上诉人向建德市政府提出的并非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求，建德市政府对该请求的处理不能依据《政府信息公开条例》规定进行评判，故本案不属于《政府信息公开条例》调整的范围，上诉人据此提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上，上诉人认为答辩人作出的复议决定认定事实错误等诉讼理由依据不足，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据上诉人叶丽娟向建德市政府申请公开的信息内容，上诉人均是要求建德市政府公开对案涉毛巾厂征收、签订补偿安置协议的事实依据和法律依据以及对其住房、文化公司经营场所实施搜查的法律依据，该申请实质上是对建德市政府作出的房屋征收、签订补偿安置协议以及行政强制等行政行为提出的异议。故，上诉人提出的申请事项不属于《政府信息公开条例》第二条规定的“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”调整范畴。建德市政府对上诉人申请作出的处理决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人杭州市政府对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为作出行政复议决定，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人对被上诉人作出的行政复议决定提起行政诉讼，原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。原审法院于2019年12月9日收到上诉人邮寄的《回避申请书》，于同年12月11日作出《决定书》，驳回上诉人的回避申请，并在同日开庭审理本案时将驳回回避申请决定内容告知了上诉人。后该《决定书》通过邮寄的方式向上诉人进行送达，上诉人于同年12月17日签收。因此，叶丽娟上诉提出“一审法院审判行为违法，在收到上诉人要求审判长刘斌回避的申请后并未回避，也未向上诉人作出驳回回避申请的决定书”的理由，缺乏事实依据。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项规定，驳回起诉案件不交纳案件受理费，原审法院对上诉人预交的诉讼费未作裁定，符合法律规定。叶丽娟提出“所申请的四项信息属于政府应当主动公开的政府信息，应属于行政诉讼受案范围，一审裁定认定事实、适用法律错误，对上诉人预交诉讼费未作裁定”等上诉理由，均不能成立，本院依法不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年三月二十五日书记员  张 莹