贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终22号上诉人（一审被告）：仁怀市人民政府。法定代表人：汪伦科，该市市长。被上诉人（一审原告）：吴开华，男，汉族，生于1961年9月4日，住贵州省仁怀市。一审第三人：莫小容（又名莫晓容），女，汉族，生于1931年2月16日，住仁怀市。委托代理人：李先群，系莫小容之女，汉族，生于1953年12月30日，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区。上诉人仁怀市人民政府因与被上诉人吴开华、第三人莫小容行政处理决定纠纷一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月7日立案后，依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审法院查明：1991年，经原仁怀县人民政府登记，原告吴开华取得仁国用（91）字第03-111号《国有土地使用证》。2004年，仁怀市国土资源局作出仁国土资决字[2004]20号《关于注销茅坝镇街道居民吴开华土地使用权证的决定》，注销了吴开华取得的仁国用（91）字第03-111号《国有土地使用证》。原告吴开华不服，向仁怀市政府申请行政复议，仁怀市政府经复议作出仁府复议字[2004]10号《行政复议决定书》，撤销了仁怀市国土资源局作出的仁国土资决字[2004]20号《关于注销茅坝镇街道居民吴开华土地使用权证的决定》，并责令仁怀市国土资源局在一个月内重新作出具体行政行为。2006年7月17日，仁怀市国土局作出仁国土资发[2006]14号《关于撤销》,后经诉讼，生效判决维持了该决定。2016年，第三人申请被告撤销原告持有的《国有土地使用证》，被告作出仁府决[2017]2号《仁怀市人民政府关于撤销仁国用（91）字第03-111号土地使用证及复议字[2004]10号复议决定的决定》，该决定涉诉后因被告未在举证期限内举证被判决撤销。2018年12月6日，被告仁怀市人民政府作出前述[2018]12号决定，决定撤销仁府复议字[2004]10号复议决定及仁国用（91）字第03-111号土地使用证。原告不服，遂向法院提起诉讼。一审法院认为：行政行为程序正当原则要求，行政机关作出剥夺权利、限制权利行使或者减损利益等对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述申辩的机会，听取其陈述申辩。本案被告作出的决定撤销了原告的国有土地使用证，剥夺原告权利，在作出决定前应听取原告陈述申辩，但被告未举出相应的证据证明其在作出决定前进行了告知并听取了原告的陈述申辩，故被告所作行政行为程序违法，损害当事人合法权益，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告2018年12月作出的仁府决[2018]12号《仁怀市人民政府关于撤销吴开华仁国（91）字第03-111号土地使用证及仁府字[2004]10号复议决定》的决定。案件受理费50元，由被告仁怀市人民政府负担。一审宣判后，被告仁怀市人民政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，并依法改判或发回重审。事实及理由：1.一审法院认为上诉人作出撤销决定前应告知被上诉人并听取其陈述与申辩，上诉人认为此仅适用于申请撤销或者其他行政强制、行政执法、行政许可等情形。2.为了有效化解双方矛盾，减少当事人诉累，秉承司法为民的宗旨。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人吴开华二审答辩称：1.上诉人在作出处理决定时，未履行告知和听取答辩人意见的义务，属于程序违法。2.涉案争议地不存在权属争议，颁发的土地证没有法律瑕疵。3.上诉人作出的处理决定与事实不符。综上，请求二审法院依法维持原判。第三人莫小容在法定期限内未向本院提供书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），除1991年吴开华取得仁国用（91）字第03-111号《国有土地使用证》的事实外。本院确认一审法院查明的其余案件事实。另查明如下事实：1、吴玉成和莫维珍系夫妻，其二人分别系吴开华、吴开荣弟兄的伯父母、莫先明、莫晓容兄妹的姑父母。案涉土地所在房屋系1961年原仁怀县茅坝区公所修建用于退赔安置房屋，系木结构房屋。莫维珍于1965年去世前，在案涉房屋内居住。吴开荣、吴开华曾在案涉房屋内居住。2.1965年12月4日（即1965年古历冬月十二），经彭焱辉、汪广学等多人在场见证，莫先明和吴开荣达成《并约》，莫先明以60元的价格将案涉房屋一半转让给吴开荣。3.1980年10月15日（即1980年古历九月七日），经任德均、莫先明、莫先勋等人在场见证，吴开华就涉案房屋改建为砖木结构房屋，与李玉堂（莫晓容之夫）达成共壁协议，由吴开华补助李玉堂现金120元。4.经原仁怀县人民政府审定准予登记，仁怀县土地管理局向李玉堂填发《国有土地使用证》，该证载明：地址为茅坝镇新华街，图号为4.60-7.00，地号A-66，用途为住宅，四至为东抵人行道、南抵水沟、西与吴开华刘茂元共壁、北抵公路，用地和建筑占地面积均为65.9平方米，该证载明的日期为1991年11月20日。5、经原仁怀县人民政府审定准予登记，仁怀县土地管理所向吴开华填发仁国用（91）字第03-111号《国有土地使用证》，该证载明：地址为茅坝镇新华街，图号为4.60-7.00，地号A-65，用途为住宅，四至界址为东与李玉堂共壁、南抵李玉堂墙、西与刘茂元共壁、北抵公路，用地和建筑占地面积均为36.2平方米，该证载明的日期为1991年11月。在向吴开华颁发土地证书过程中，莫晓容、李玉堂夫妇提出异议，主张土地所在房屋本身系其安置所得。吴开华主张土地所在房屋系安置给吴玉成、莫维珍，因莫维珍抱养其兄吴开荣，莫维珍夫妇去世后，争议房屋由其兄吴开荣和莫先明（莫维珍之兄）各继承1/2，后莫先明所得房屋1/2转让给吴开荣，吴开荣成为整间房屋的所有人，后吴开荣又将整间房屋转让归其所有。行政机关土地证书签收薄载明此证不能发，未向吴开华发证。1999年，吴开华取得仁国用（91）字第03-111号《国有土地使用证》，其间，该土地上的房屋坍塌。6、2000年，莫晓容以吴开华所居住房屋属退赔给莫晓容和其丈夫为由，主张宅基地的土地使用权，仁怀市国土资源局于2004年3月1日作出仁国土资决字[2004]20号《关于注销茅坝镇街道居民吴开华土地使用权证的决定》，注销了吴开华取得的仁国用（91）字第03-111号《国有土地使用证》，吴开华不服，向仁怀市政府申请行政复议，仁怀市政府将仁怀市国土资源局列为被申请人，将莫晓容列为第三人参加复议程序，并于2004年5月12日作出仁府复议字[2004]10号行政复议决定书，撤销了仁怀市国土资源局作出的仁国土资决字[2004]20号《关于注销茅坝镇街道居民吴开华土地使用权证的决定》，并责令仁怀市国土资源局在一个月内重新作出具体行政行为。7、2006年7月17日，仁怀市国土资源局作出仁国土资发[2006]14号《关于撤销的决定》，莫晓容不服，向仁怀市人民法院起诉，该院作出（2006）仁行初字第32号行政判决，撤销了仁国土资发[2006]14号《关于撤销的决定》，吴开华不服，向本院提起上诉，经本院作出（2006）遵市法行终字第128号行政判决，撤销了仁怀市人民法院作出的（2006）仁行初字第32号行政判决，维持了仁国土资发[2006]14号《关于撤销的决定》。8、2017年4月13日，仁怀市政府作出仁府决[2017]2号《仁怀市人民政府关于撤销仁国用（91）字第03-111号土地使用证及仁府复议字[2004]10号复议决定的决定》，认为仁府复议字[2004]10号行政复议决定虽然已经生效，但适用法律存在瑕疵，仁怀市国土资源局作为仁怀市政府的职能部门，无权对仁怀市政府所颁发的国有土地使用证的效力进行评价，该局作出的注销土地使用证的决定属越权行为，仁怀市政府在复议过程中应将仁怀市国土资源局的注销决定按照越权行为予以撤销，但仁怀市政府未认定其越权，却对其以宅基地存在争议不应发证的理由进行了否定评价，导致复议决定适用法律错误，应撤销该复议决定。1991年，在吴开华与莫小容土地权属争议尚未解决的情况下，向吴开华颁发的仁国用（91）字第03-111号土地使用证事实认定不清，应予以撤销。决定：一、撤销仁怀市人民政府于2004年5月12日作出的仁府复议字[2004]10号复议决定；二、撤销仁怀市人民政府仁国用（91）字第03-111号土地使用证。9、吴开华不服前述处理决定，向人民法院提诉讼，要求撤销，在一审法院诉讼期间，因仁怀市人民政府未在法定期限内提交证据，经一审法院作出（2017）黔0330行初121号行政判决，撤销前述处理决定。后经本院二审，作出（2018）黔03行终95号行政判决，维持前述一审判决。10、2018年12月6日，被告仁怀市人民政府作出前述[2018]12号决定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法审查。本案中，就案涉房屋所在土地，原仁怀县人民政府于1991年对吴开华进行了土地登记。后针对吴开华的土地登记行为，历经多次行政处理和复议，并经人民法院诉讼判决，至2018年以前，土地登记回复到吴开华名下，原仁怀县人民政府对吴开华名下的涉案土地登记行为仍存续。2018年12月6日，经仁怀市人民政府再次处理，作出[2018]12号处理决定，撤销2004年仁怀市政府的复议决定及吴开华的土地登记。后吴开华不服该决定，提起本案诉讼要求撤销。为此，本案审查的行为是上诉人仁怀市人民政府作出的[2018]12号处理决定，而该处理决定针对的是原仁怀县人民政府对吴开华的土地登记行为和2004年仁怀市国土资源局的复议决定行为，故本案需审查三项内容：1.1991年原仁怀县人民政府对吴开华的土地登记行为，事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2.2004年仁怀市政府针对仁怀市国土资源局的复议决定行为，事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。3.仁怀市人民政府作出的[2018]12号处理决定，程序是否合法。首先，行政机关的行政登记行为应当事实清楚、证据充分。我国实行房地一体的原则，一般情况下，土地使用权和土地上的房屋等建筑物和附着物的所有权归属于同一主体。本案中，涉案房屋所有权人和土地使用权人应为同一主体。上世纪90年代，吴开华在申请办理案涉土地使用权证期间，莫小容即对土地所在房屋权属提出异议，双方为证明各自的主张，均提供了一定的证据证实。为此，只有对双方的权属争议进行充分的调查和核实，在权利人明确、事实清楚、证据充分的情况下，才能登记发证。原仁怀县人民政府在房屋存在争议的情况下，向吴开华颁发仁国用（91）字第03-111号土地使用证，不符合《贵州省土地登记条例》第二十五条第一款第一项“有下列情形之一的，县级以上人民政府国土行政管理部门应当作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的”之规定，主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。仁怀市人民政府作出（2018）12号处理决定，撤销吴开华的土地使用证，事实清楚。第二，2004年，仁怀市国土资源局作出的仁国土决字[2004]20号处理决定，认为在权属争议未解决的情况下，不应当颁证的理由正确，但吴开华持有的证书系原仁怀县政府颁发，其无权注销吴开华所持案涉土地使用权证，该行为属超越职权。仁怀市人民政府作出的仁府复议决字[2004]10号复议决定，否定该观点，并撤销了仁怀市国土资源局作出的仁国土决字[2004]20号处理决定，仁怀市人民政府的该复议决定，适用法律错误，依法应予撤销。第三，仁怀市人民政府在对自我工作的核查中，发现自身作出的仁府复议决字[2004]10号复议决定，适用法律错误，故启动自纠程序，撤销了2004年作出的复议决定。此外，仁怀市国土资源局作出的仁土国决字[2006]14号处理决定，自行撤销了仁国土决字[2004]20号处理决定，经本院作出（2006）遵市法行终字第126号确认并生效，故仁怀市人民政府在仁府决字[2018]12号处理决定中，未对仁怀市国土资源局仁国土决字[2004]20号予以评价，并无不当。仁怀市人民政府启动自纠程序，撤销此前作出的土地登记行为及复议决定行为，系自我监督、有错必纠的表现；加之，本案经过仁怀市国土资源局的自行纠错程序、上诉人的复议、行政诉讼等程序，被上诉人的陈述、申辩权利已得到相应保障，上诉人作出的[2018]12号处理决定撤销2004年的复议决定及1991年的土地登记行为，未违反行政行为程序正当原则，该决定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，对吴开华要求撤销该处理决定的请求，依法不予支持。一审法院判决撤销仁怀市人民政府作出的仁府决字[2018]12号处理决定，裁判结果不当，依法应予撤销。综上，上诉人仁怀市人民政府的上诉理由成立，一审裁判结果不当，应予撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初274号行政判决；二、驳回吴开华的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由吴开华负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年三月二十日法官助理陈博书记员王毅