四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川06行终7号 上诉人（原审原告）：江怀平，女，汉族，1969年1月29日出生，住四川省绵竹市。 被上诉人（原审被告）：绵竹市公安局，住所地：四川省德阳市绵竹市回澜大道东段。 法定代表人：黄和川，局长。 委托诉讼代理人：陈刚，男，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：杨志勇，男，系该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：绵竹市人民政府，住所地：四川省绵竹市剑南镇回澜大道中段393号。 法定代表人：李栋，市长。 委托诉讼代理人：钟季杭，男，系绵竹市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：李小艳，女，系绵竹市司法局工作人员。 上诉人江怀平因与被上诉人绵竹市公安局、绵竹市人民政府治安行政处罚及行政赔偿一案，不服四川省绵竹市人民法院（2019）川0683行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，江怀平系四川省绵竹市居民。从2012年起，原告以2008年“5.12”地震后未领到灾后重建补助款、未重新划定宅基地为由，进行信访。玉泉镇人民政府于2013年4月22日作出《关于桂花村十二组村民江怀平反映农房重建资金等信访事项的答复》，对原告的诉求进行了答复，并告知如不服答复意见，可在收到答复意见书之日起30日内向绵竹市人民政府信访事项复查复核委员会提出复查申请。之后，原告就未领到灾后重建补助款事宜向绵竹市人民政府信访事项复查复核委员会申请复查，该委员会于2014年1月23日作出竹信复［2013］3号《关于江怀平信访事项的复查意见》，认为原告关于领取灾后重建资金的诉求不符合相关法律政策规定，决定不予支持，并告知如不服复查意见，可在收到复查意见之日起30日内向德阳市人民政府信访事项复查复核委员会申请复核。后，原告未申请复核。 多年来，原告就未领到灾后重建补助款、未重新划定宅基地事宜向多个部门进行信访、投诉，玉泉镇人民政府就此数次向上级部门进行汇报。2015年6月18日，玉泉镇人民政府针对原告提出的上述诉求再次做出回复，告知其宅基地镇村可协调并按程序审批，重建款事宜经过答复、复查，对此不再受理。2018年3月28日，玉泉镇人民政府针对原告提出的未领到灾后重建补助款出具《不予受理通知书》，对原告提出的落实宅基地事宜于当日受理。2018年4月8日，玉泉镇人民政府作出《关于桂花村十二组村民江怀平反映宅基地未落实信访事项的回复》，告知原告宅基地事宜尚在协调中。2018年4月26日，玉泉镇人民政府对原告提出的宅基地信访事宜以信访事项正在办理中为由，作出《不予受理告知书》。2018年5月15日，玉泉镇人民政府对原告提出的未领到灾后重建补助款事宜已经答复、复查，但未予申请复核为由，作出《不再受理告知书》。 2018年4月3日、2018年10月22日、2018年11月20日、2018年12月3日、2018年12月14日，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告作出《训诫书》，载明“被训诫人：江怀平，证件号码5106221969××××××××……发生地点：中南海周边；……反映问题：纠纷……四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫”。 2018年4月4日、2018年11月21日、2018年12月4日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组与原告谈话，并制作谈话笔录，笔录载明内容有：“问：请将你的信访材料和北京警方给你的训诫书交我看看。在此告知你以下几个问题：……4、你是因非正常上访由北京警方移交给四川省公安厅驻京信访工作组分流处置的。省公安厅驻京信访工作处置组明确告诫你，从今后不得再进行非正常上访，因为非正常上访不但无助于问题的解决，而且要受到依法追究，公安机关将依据有关法律法规和政策予以处理。你听清楚了吗？答：听清楚了。”同日，四川省公安厅驻京信访工作组处置组向原告发出《统一送返告知书》。 2018年4月、10月、11月、12月，玉泉镇人民政府接上级要求，指派工作人员前往北京、成都对原告作接劝返工作，并产生相关经费。 2018年11月18日，玉泉镇人民政府向绵竹市公安局玉泉派出所报案，称原告多次到北京非正常上访，为避免其在北京出现违法和过激行为，玉泉镇人民政府耗费大量公共资源对其进行接劝返工作，扰乱了玉泉镇人民政府正常工作的开展。玉泉派出所立案受理。玉泉派出所对相关人员进行了询问，并接受玉泉镇人民政府提交的《训诫书》、谈话笔录、江怀平信访回复资料、绵竹市关于江怀平进京上访的督办、预警通知以及玉泉镇涉及人员自述材料等方面的证据，依法对原告进行传唤，制作了询问笔录，并对原告进行处罚前告知，告知原告有陈述和申辩的权利。玉泉派出所针对原告申辩制作了笔录。2018年12月20日，绵竹市公安局作出绵公（玉）行罚决字[2018]663号《行政处罚决定书》，查明原告从2018年3月以来在信访三级终访的前提下，无视市、镇、村及相关部门的政策解释及安抚工作，多次到北京中南海周边非法上访。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对原告处以十日行政拘留。并告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。 原告不服上述决定，向绵竹市人民政府申请行政复议。绵竹市人民政府受理后，于2019年2月18日向绵竹市公安局发出《行政复议答复通知书》，该局于2019年2月28日提交《行政复议答复书》及证据。2019年3月21日，绵竹市人民政府作出竹府行复决[2019]4号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条第一款、第二十八条第一款之规定，决定维持绵竹市公安局作出的绵公（玉）行罚决字[2018]663号行政处罚决定。原告于2019年4月2日签收竹府行复决[2019]4号《行政复议决定书》。后不服，于2019年4月15日提起行政诉讼，请求：1.依法撤销绵竹市公安局作出的绵公（玉）行罚决字[2018]663号《行政处罚决定书》；2.依法撤销绵竹市人民政府作出的竹府行复决[2019]4号《行政复议决定书》；3.由绵竹市人民政府赔偿原告被拘留限制人身自由费人民币14237元（10天×284.74元/天×5倍）、精神抚慰金及名誉损失费人民币30000元，共计人民币44237元。 一审法院认为，本案立案案由为其他（公安）行政处罚，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》第一条第一项的规定，本案案由应为治安行政处罚及行政赔偿。针对本案争议焦点及原告诉讼请求，分别评判如下： 关于绵竹市公安局作出的行政处罚的合法性。绵竹市公安局对原告作出的绵公（玉）行罚决字[2018]663号行政处罚，认定原告从2018年3月起在信访三级终访的前提下，无视市、镇、村及相关部门的政策解释及安抚工作，多次到北京中南海周边进行非法上访的违法事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、四川省公安厅驻京信访工作组处置组《谈话笔录》、绵竹市公安局对原告和其他人员的《询问笔录》等证据予以证实，因此，该行政处罚认定违法事实清楚、证据确凿。绵竹市公安局在作出行政处罚前，依法收集了相关证据，依法对原告进行传唤并制作询问笔录，处罚前告知原告陈述和申辩权利，履行了行政处罚前的告知义务，作出处罚时，告知了原告救济方式和途径，因此，绵竹市公安局作出该行政处罚的程序合法。绵竹市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，对原告作出十日行政拘留的行政处罚，属适用法律正确、处罚得当。故，绵竹市公安局作出的行政处罚决定合法，原告请求撤销该行政处罚决定，无事实和法律依据，不予支持。 关于绵竹市人民政府作出的行政复议决定的合法性。本案中，原告向绵竹市人民政府提出行政复议申请，复议机关依法受理，经送达、通知绵竹市公安局进行答复、举证，并在法定期限内作出行政复议决定，该复议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。此后绵竹市人民政府作出《更正通知书》，该通知书系对文字笔误的更正，虽有瑕疵但未对案件实体造成影响。原告要求撤销该复议决定，无事实和法律依据，不予支持。 关于原告提出的赔偿请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条和第四条的规定，行政机关承担赔偿责任的前提是行政机关作出的行政行为违法，但本案中，绵竹市公安局、绵竹市人民政府作出的行政处罚行为、行政复议行为均合法，因此，原告要求被告赔偿的前提不存在，故对原告提出的赔偿请求不予支持， 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回江怀平的诉讼请求。案件受理费50元，由江怀平负担。 宣判后，江怀平不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定部分事实不清，相关证据不真实。故请求：1.撤销一审判决，改判撤销绵竹市公安局绵公（拱）行罚决字[2018]663号《行政处罚决定书》和绵竹市人民政府竹府行复决[2019]4号《行政复议决定书》；2.由绵竹市公安局、绵竹市人民政府赔偿上诉人被限制人身自由精神损失费和误工费，合计80000元。 被上诉人绵竹市公安局书面答辩称，行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人要求撤销的主张无任何法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人绵竹市人民政府书面答辩称，1.本案行政复议程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。2.行政赔偿的前提是行政机关的行政行为违法，本案中，绵竹市人民政府作出的行政复议决定合法，上诉人提出的赔偿请求于法无据。 二审查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 另查明，2019年4月13日，绵竹市人民政府向江怀平发出《更正通知书》，对2019年3月21日作出的竹府行复决[2019]4号《行政复议决定书》中的笔误进行更正，即将复议决定书中江怀平的公民身份号码笔误予以更正。 绵竹市人民法院于2019年11月25日作出（2019）川0683行初12号行政裁定书，对（2019）川0683行初12号行政判决书中的笔误予以补正，即将（2019）川0683行初12号《行政判决书》第18页中“人民陪审员欧丽武、曾维富”补正为“人民陪审员欧丽武”。 本院认为，根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。本案中，上诉人江怀平明知其反映的事项已经信访终结的情况下，非但没有息诉息访，安心生活，反而多次到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫，并作出《训诫书》。因江怀平的非正常上访，导致绵竹市玉泉镇人民政府工作人员多次到北京、成都开展接劝返工作，既扰乱了政府机关的正常工作秩序，也造成了不必要的经济损失，被上诉人绵竹市公安局据此依照《公安机关办理行政案件程序规定》对其违法行为进行调查询问，并根据《训诫书》、询问笔录及证人证言等相关证据，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定作出行政处罚决定，且在作出行政处罚中保障了其陈述和申辩权利，亦及时告知其处罚内容及不服行政处罚的救济程序。被上诉人绵竹市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对江怀平提出的行政复议事项进行了审查，并依法作出复议决定，及时告知其复议决定内容及不服行政复议决定的救济程序。故，绵竹市公安局作出的绵公（拱）行罚决字[2018]663号《行政处罚决定书》及绵竹市人民政府作出的竹府行复决[2019]4号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序正当。一审法院在查明事实基础上维持行政处罚决定及行政复议决定并无不当，上诉人江怀平关于撤销行政处罚决定和行政复议决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于赔偿问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，行政赔偿应以行政行为违法或无效为前提。如上所述，被上诉人作出的行政处罚决定及行政复议决定并不存在违法或无效的情形，上诉人江怀平要求被上诉人赔偿的上诉请求缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，上诉人江怀平的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由江怀平负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗为民 审判员  王 剑 审判员  陈洪斌 二〇二〇年三月五日 书记员  付生宇