北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0117行初166号原告王发，男，1951年7月26日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人王丽娜（原告之女），1981年12月23日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人刘淑珍，北京市慧海天合律师事务所律师。被告北京市平谷区滨河街道办事处，住所地北京市平谷区××街南小区甲4号。法定代表人赵巍，主任。出庭负责人徐宏生，北京市平谷区滨河街道办事处副主任。委托代理人施永宝，北京市京师律师事务所律师。委托代理人宋艳慧，北京市京师律师事务所实习律师。原告王发诉被告北京市平谷区滨河街道办事处（以下简称滨河街道办）不履行法定职责一案，于2019年8月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告滨河街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告王发的委托代理人王丽娜、刘淑珍、被告滨河街道办副主任徐宏生及委托代理人施永宝、宋艳慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王发诉称，北京市平谷区滨河街道××街为国有土地，××街××1号院在未取得规划许可的情况下，于2018年违法建设二层房屋，严重影响了××2号院的通风及采光，侵犯了原告的合法权益。根据《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号），被告负有查处辖区内违法建设的法定职责。原告于2019年5月31日以快递的形式向被告邮寄了《要求查处平谷区滨河街道××街××1号院违法建设的申请书》，但至原告起诉，被告也没有履行查处违法建设的法定职责。为维护原告的正当合法权益，诉至人民法院，请求：1．判令滨河街道办依法履行法定职责，对平谷区滨河街道××街××1号院（以下简称××街××1号院）违法建设依法作出处罚；2．诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据并在庭审中出示：1．要求查处××街××1号院违法建设的申请书，证明被告未履行法定职责，要求法院责令被告履行法定职责；2．不予受理告知书，证明原告申请事项不属于规划委处理，应由滨河街道办处理；3．王发及王丽娜身份证复印件，证明提交申请时一并提交的身份证明；4．平面图，证明原告家是平房，坐落在××街××1号院后边，××街××1号院建二层影响了××街××2号院通风和采光，并且在建设过程中并没有取得规划许可；5．照片，证明房屋坐落格局；6．顺丰速运运单详情，证明原告于2019年5月31日以邮寄方式向被告送达要求被告查处的申请书。被告滨河街道办辩称：一、被告主体不适格，应驳回原告起诉。1．市规划自然资源主管部门负责本市城乡规划管理工作；2．城乡规划主管部门对违反城乡规划的行为具有受理举报、控告的职责，并有权组织核查、处理；3．城乡规划主管部门、镇人民政府负责核发建设工程规划许可证。故本案被告并非城乡规划主管部门，不具有规划主管部门的行政职责，属于被告不适格，应驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第九条，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理；第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。依据《城乡规划法》规定，一方面城乡规划主管部门对违反城乡规划的行为具有受理举报、控告的职责，并有权组织核查、处理；另一方面，城乡规划主管部门、镇人民政府负责核发建设工程规划许可证。故，本案被告并非城乡规划主管部门，不具有原告诉请的行政职责，不应作为本案被告，依法应当驳回原告起诉。二、本案被告不具有责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除等职权，无权做出上述处罚决定。1．依据法律规定，城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为具有责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除等职权。2．本案被告并非城乡规划主管部门，不具有原告诉请的行政职责，故依法应当驳回原告起诉。3．本市人民政府有权明确查处违法建设的职责分工，街道办事处可以依照国家和本市有关规定、有关法律规定开展执法、行使处罚权，而本案原告依据北京市规划和自然资源委员会《答复》要求本案被告行使行政处罚权无法律依据，具体为：（1）北京市规划和自然资源委员会并非本市人民政府，其无权就违法建设的职责分工进行明确；（2）北京市规划和自然资源委员会所作《答复》并非取得本市人民政府同意、亦未取得本市人民政府授权，不具有强制力；（3）北京市规划和自然资源委员会所作《答复》不属于国家和本市有关规定、有关法律规定范畴，不能作为本案被告依据《北京市城乡规划条例》第58条第2款（街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权）开展综合执法或行使行政处罚权的执法依据。根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修正的《城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，依据《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为具有责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除等职权，本案被告不具有原告诉请的行政职责，不应作为本案被告，依法应当驳回原告起诉。三、××街××1号院为国有建设用地上的平房（或称私宅）性质。1．案涉土地为××街××1号院，房主为张某某，和房主为王发的××街××2号院北侧相邻，均位于滨河街道办事处管辖的府前社区第三胡同，属于城市国有土地范围。2．本案涉及土地性质原属于集体建设用地，用途为宅基地，后因城市发展将案涉土地调整为国有建设用地，故造成案涉××街××1号院现状为国有建设用地上的平房或（私宅）。3．案涉土地虽然为平房，但该平房产权人为居民性质，并非村民，属地管理机构并非为村民委员会，而是府前居委会，根据现有相关规定，居委会并不具有村民住宅建设审批、审议、决议等职权。4．本案被告管辖范围均属于城市国有土地性质，基层单位均为居委会，无村委会，不涉及集体的建设用地、村委会相关管理状况，且被告并未设置土地规划等职能科室，故难以对涉案××街××1号院平房建设行为依据现有法律、法规实施本案原告所申请的行政处罚；更无法简单适用平谷区人民政府有关文件即京平政发[2017]22号《平谷区村民住宅规划建设管理办法》。四、本案被告已经依法开展有关工作。根据2009年5月22日北京市人民代表大会常务委员会公告第4号发布的《北京市城乡规划条例》第六十一条，街道办事处对本辖区内违法建设的行为，应当予以制止，并配合规划行政主管部门、市人民政府确定的有关执法部门或者机构等予以处理。依据上述规定，本案被告在接到原告提出申请后分别采取了现场核实、多方调查等工作，对××街××1号院业主要求暂停建设，对其建设的步梯间按私搭乱建进行强制拆除等工作，依法开展了有关工作。五、因规划主管部门并未对××街××1号院平房作出违法建设的认定，故未能继续采取相关执法。对于××街××1号院平房是否为违法建设，至今未得到规划主管部门的认定；如规划主管部门按照有关法律法规规定认定××街××1号院建设行为作出属于违法建设的认定，并需要我单位进行处理，我单位将配合规划行政主管部门、市政府确定的有关执法部门或者机构予以处理。六、本案被告对原告《申请书》中所做申请事项已经依法多次予以答复，故不再作出重复答复。原告王发于2019年5月31日提出《要求查处平谷区滨河街道××街××1号院违法建设的申请书》，对此，本案被告经审阅确定为与其此前所提出申请事项为同一事项。本案被告经核实确认，王发及其女儿曾就同一问题以多种形式提出多次申请，本案被告已经多次会议研究此问题并多次就该事项作出回复，故不再做重复回复。综上，案涉××街××1号院平房建设行为属于国有建设用地上的平房或私宅翻建行为，涉及土地性质、房屋性质、行政职权等具有历史遗留问题和复杂性，依法应由规划主管部门开展建房审批、违法认定与查处，如规划主管部门对该平房作出违法建设的认定，则本案被告将依法协助有关部门采取相关措施，否则，本案被告难以依据现行法律、法规将未被认定为违法建设的××街××1号院平房采取综合执法工作或行使行政处罚权。基于此，建议法院驳回原告的诉求。被告滨河街道办在法定期限内向本院提交了下列证据和依据，并在庭审中出示：北京市非紧急救助服务中心电话登记单三份，证明被告对原告提出的申请做过多次答复。经庭审质证，被告对原告提交的证据持以下质证意见：证据1的证明目的不认可，该申请书并不能直接确定本案被告对原告申请事项有职权，原告应另行出示相关证据证明被告对其所主张事项有法定职权，该申请书证明其提出相关诉求主张，不能直接确认被告未履行法定职权；证据2真实性由法院核实，落款盖章处为举报答复专用章，章的真实性无法核实，该文件并非北京市级文件，并未以红头文件答复，效力提出质疑，依据《平谷区村民住宅规划建设管理办法》第41条规定，本办法由规划委平谷分局解释，被告认为第41条明确规定由平谷分局解释，但做出文件并非平谷分局，且引用的《平谷区村民住宅规划建设管理办法》明确规定该办法仅适用于利用宅基地新建、改建、扩建工作，但经查，案涉土地不是宅基地，适用案涉管辖不恰当，根据相关规定行政诉讼的审理和法律适用应包括全国人大法律、国务院法规、规章，并不应以区县级政府的管理办法为审理依据，该文件仅应作为其行政管理过程中的操作办法，不应作为审理判决的法律依据，根据上位法优于下位法的法律规定，《平谷区村民住宅规划建设管理办法》规定内容与《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》相关内容具有相冲突之处，应以现行《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》作为依据，根据《北京市城乡规划条例》第五十八条规定，市人民政府应当明确职责分工，并不归属于北京市规划和自然资源委员会，第五十八条规定街道办事处查处违法建设，依照国家和北京市有关规定开展，不包括平谷区的规定，对告知书本身内容，最后陈述由街道办和村委会共同处理，与实际不符，滨河街道办没有村委会及土地管理相关科室，被告没有职权，原告所称宅基地与实际不符，房屋占用的不是集体用地而是国有土地，管理的基层单位是居委会，不是村委会，不予受理告知书并不了解案涉平房的土地性质；对证据3真实性认可；证据4、5是彩色打印的图片，真实性需要核实，证明目的不认可，应当由民事诉讼解决；证据6认可原告通过邮寄方式送达申请书，证明目的不认可。原告对被告提交的证据持以下质证意见：原告在信访过程中被告作出过处理，原告不满意处理结果，不能证明被告履行了行政职权。本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1、3、6真实，能够证明原告将要求查处××街××1号违法建设的申请书及举报人的身份信息邮寄送达至被告处，被告收到申请书后，未给予原告行政答复，对此证明目的本院予以采纳；原告提供的证据2真实，能够证明原告向北京市规划和自然资源委员会举报××街××1号院违法建设，以及北京市规划和自然资源委员会的回复情况，对此证明目的本院予以采纳，但不能就此证明被告有职权查处原告的举报事项；证据4系原告单方绘制，不是证据，对此本院不予采纳；证据5真实，能够证明房屋坐落格局，对此证明目的可以采纳，但不能证明××街××1号院是违法建设且遮挡××街××2号院，对此证明目的本院不予采纳。被告提供的证据真实，但登记时间均早于原告提出申请的时间，与本案无关，本院不予采纳。经审理查明，原告王发的房屋位于北京市平谷区滨河街道××街××2号院。××街××1号院位于××街××2号院之南，并于2018年翻建二层楼。2019年5月31日，原告通过顺丰速运向被告邮寄送出《要求查处平谷区滨河街道××街××1号院违法建设的申请书》，举报××街××1号院在未取得规划许可的情况下违法建设二层房屋，严重侵犯原告的合法权益，影响××街××2号院的通风及采光，要求被告对××街××1号院违法建设依法作出处罚。被告于当日收到原告邮寄的申请书后，未予答复。原告诉至法院，要求判令被告履行职责，对××街××1号院违法建设依法作出处罚。本院认为，《城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告应当及时受理并组织核查、处理；《北京市城乡规划条例》第十二条第三款规定，任何单位和个人都有权向规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府或者其他有关部门举报违反城乡规划的行为；第六十二条第一款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述规定，本案被告滨河街道办对辖区内的违法建设具有查处职责，对单位和个人提出的举报违反城乡规划的行为应当及时受理并组织核查、处理。被告滨河街道办主张其没有职权查处国有土地上的违法建设，本院不予支持。本案中，原告王发作为××街××2号院业主以影响生活等为由举报××街××1号院存在违法建设，于2019年5月31日向被告滨河街道办提起书面查处申请，至2019年8月20日原告立案时，被告仍未作出任何调查、处理决定，亦未作出书面答复意见，原告要求被告履行法定职责的理由成立。被告主张针对原告的申请事项给予多次答复，但未能提供证据证明，本院不予采纳。××街××1号院是否为违法建设仍需被告调查核实，故对原告要求判令被告对××街××1号院作出违法建设处罚的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告北京市平谷区滨河街道办事处于本判决生效后六十日内对原告王发的《要求查处平谷区滨河街道××街××1号院违法建设的申请书》履行法定职责。二、驳回原告王发的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区滨河街道办事处负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  何雨亭人民陪审员  王友河人民陪审员  王凤有二〇二〇年三月十九日法官 助理  王泽硕书 记 员  张江维