安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终108号上诉人（一审原告）马治安，男，汉族，1955年6月20日出生，住安徽省亳州市谯城区十九里镇十九里行政村十九里集554号，现住安徽省亳州市经开区。上诉人（一审原告）王玉春，男，汉族，1953年5月14日出生，住安徽省亳州市谯城区。上诉人（一审原告）王玉民，男，汉族，1950年8月12日出生，住安徽省亳州市谯城区。上诉人（一审原告）瞿金伟，男，汉族，1972年10月3日出生。被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市行政中心。法定代表人杜延安，市长。上诉人马治安、王玉春、王玉民、瞿金伟（以下简称马治安等人）因诉亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）行政复议决定一案，不服亳州市中级人民法院（2019）皖16行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年7月1日，原告与九阳初级中学签订了《土地租赁合同》，约定出租土地给九阳初级中学使用。九阳初级中学利用该土地经营学校。为核实项目建设合法性，原告向亳州市谯城区住房和城乡建设委员会申请信息公开。谯城区住建委于2019年1月2日作出《关于对申请十九里镇九阳中学项目信息公开的回复》，告知原告九阳初级中学未办理施工许可证。原告遂向亳州经济开发区规划建设局邮寄行政查处申请书，请求对上述违法施工行为进行查处并将查处结果书面回复原告。2019年2月14日亳州经济开发区规划建设局制作亳住建（市场）移字[2019]第1号《案件移送单》，该案件移送至市城管局。直到2019年6月25日，市城管局才作出《关于行政处罚申请书的回复》，称违法行为的发生地不在其执法范围内，并将该案件退回至经开区规划建设局，建议向相关部门咨询或投诉。原告认为市城管局作出的《关于行政处罚申请书的回复》无法律和事实依据，其不履行行政查处职责的行为严重违法，遂向被告亳州市政府申请复议，被告于2019年7月25日向原告作出亳复字〔2019〕97号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《97号复议决定书》），不予受理原告的行政复议。一审法院另查明，马治安等人所反映的涉案土地已经安徽省人民政府《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》(皖政地〔2016〕1523号）批准征收为国有建设用地。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，行政复议被申请人亳州市城管局针对原告马治安等人提出的查处违法建设申请，作出了《关于行政处罚申请书的回复》，称“违法行为的发生地不在其执法范围内，并将该案件退回至经开区规划建设局，建议向相关部门咨询或投诉。”该回复并未增加原告义务，也未减损其权利，对其合法权益不产生实际影响，因此，被告亳州市政府针对原告提出的复议申请，经审理作出《97号复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，复议结果并无不当，原告要求撤销该复议决定的诉讼请求不能成立。另外，实际影响原告权益的是涉案土地征收后的安置补偿行为，但该安置补偿行为不属于本案审查范围，原告可依法另行解决。综上，原告要求撤销被告作出的《97号复议决定书》的诉讼请求不能成立。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马治安等人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马治安等人负担。马治安等人上诉称，1、《关于行政处罚申请书的回复》对上诉人的合法权益产生了实际影响，上诉人是土地承包人，九阳初级中学的违法建设行为与上诉人具有利害关系；虽然安徽省人民政府已经作出《关于亳州市谯城区2016年第14批次城镇建设用地的批复》批准征收为国有建设用地,但至今没有依法对上诉人落实征地安置补偿，上诉人也没有签订安置补偿协议，因此上诉人对该片土地的权利并未丧失，仍是利害关系人。根据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号），上诉人对该事项申请查处是为维护自身合法权益，具有行政复议申请人资格。2、《关于行政处罚申请书的回复》无事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销。原因是：第一，违法行为发生地在市城管局的执法范围内，市城管局将案件退回至经开区规划建设局是逃避履行法定职责。原告通过被告亳州市政府网站公开的《亳州市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》得知：市城管局“负责亳州高新技术产业开发区和亳芜现代产业园区范围内住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”。九阳初级中学属于亳州高新技术产业开发区范围内，依法属于市城管局管辖；第二，根据《住建领域行政管理权与城管执法部门行政处罚权工作衔接机制的规定》，亳州经济开发区规划建设局已经进行了移送，市城管局作为城管执法部门应当依法履行行政处罚职能；第三，市城管局从2019年2月14日接受案件移送，到2019年6月25日才作出回复，时间长达四个月，亳州市城市管理行政执法局没有任何作为，按照《住建领域衔接规定》第七条规定，市城管局严重违反规定。综上，上诉人请求撤销（2019）皖16行初77号行政判决，改判撤销被上诉人作出的《97号复议决定书》，并受理该案行政复议，本案诉讼费用由被上诉人承担。马治安等人向一审法院提交了以下证据：1.申请人土地承包证。证明申请人具有利害关系；2.亳州市谯城区住房和城乡建设委员于2019年1月2日作出的《关于对申请十九里镇九阳中学项目信息公开的回复》，证明申请人通过信息公开得知九阳初级中学未办理施工许可证；3.亳住建（市场）移字[2019]第1号《案件移送单》证明涉案违法行为已经由亳州经济开发区规划建设局移交给被申请人处理；4.行政查处申请书；5.邮寄单、邮寄记录。证4、5证明申请人向被申请人邮寄行政查处申请书，请求其对九阳初级中学的违法施工行为进行行政处罚；6.《关于行政处罚申请书的回复》；7.《复函》，证6、7证明被申请人将涉案违法行为案件退回经开区规划建设局，是被申请人拒绝履行法定职责的表现。8.亳州市人民政府网站公开的《亳州市城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》截图。证明根据政府主动公开信息可知，涉案违法行为确由被申请人负责，被申请人应当履行法定职责。亳州市政府向一审法院提交了以下证据：1.原告提交的《行政复议申请书》及其相关证据材料；2.亳州市司法局文件处理单（收文序号685）；3.安徽省人民政府2019年5月24日作出的《驳回行政复议申请决定书》（皖行复〔2019〕90号）；4.《行政复议案件审理审批表》；5.《不予受理行政复议申请决定书》（亳复字〔2019〕97号）；6.送达回证。证1-6证明亳州市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人是否具有行政复议申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。具体到投诉举报而言，投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对于投诉举报事项能否申请行政复议，应当结合前述法律法规以及关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判。在法律、法规或者规章规定了投诉举报的请求权，且该请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身合法权益的情况下，相关行政机关对举报投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责的，举报投诉人才可以申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号），是根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，对举报人与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为是否具有利害关系，进而对举报人是否具有行政复议申请人资格进行的界定。该答复明确规定，举报人是否具有行政复议申请人资格，取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。本案中，马治安等人向亳州市政府申请行政复议，复议事项针对的是市城管局作出的《关于行政处罚申请书的回复》，认为市城管局未履行对九阳初级中学违法施工进行行政处罚的法定职责。因市城管局对马治安等人作出的《关于行政处罚申请书的回复》仅是一种告知行为，该行为并未增加其义务，也未减损其权利，对其合法权益不产生实际影响。故马治安等人与市城管局作出的《关于行政处罚申请书的回复》不具备行政法上的利害关系。另外，马治安等人所反映的涉案土地已经安徽省人民政府批准征收为国有建设用地，案外人在该土地上进行建设是否合法、相关行政机关对建设活动是否履行监督、查处等职责，均与马治安等人没有利害关系。因此，马治安等人向亳州市政府提起行政复议申请不符合行政复议受理条件，亳州市政府作出被诉不予受理决定并无不当。综上，马治安等人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定实事清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马治安、王玉春、王玉民、瞿金伟负担。本判决为终审判决。审判长  汪结平审判员  朱达远审判员  姜 明二〇二〇年三月十九日法官助理李磊书记员刘菊芳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。