江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏09行终39号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：王海洋，男，1986年6月12日生，汉族，居民，住滨海县五汛镇振兴路169号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人：王远德，男，1982年7月7日生，汉族，居民，住滨海县蔡桥镇德胜村六组82号。上诉人（原审原告）：陈恒邦，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：陈立环，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：李丰文，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：彭大仕，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：彭广东，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：王祚龙，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：吴学龙，性别××年××月××日生，××族，居民。上诉人（原审原告）：徐以耀，性别××年××月××日生，××族，居民。上述十名上诉人共同委托诉讼代理人：赵间东，北京冠领律师事务所律师。上述十名上诉人共同委托诉讼代理人：刘亚飞，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城市农业农村局，住所地盐城市亭湖区文港中路106号。法定代表人：施建霞，该局局长。被上诉人（原审被告）：盐城市水利局，住所地盐城市亭湖区毓龙东路27号。法定代表人：许德智，该局局长。被上诉人（原审被告）：盐城市交通运输局，住所地盐城市亭湖区青年中路8号。法定代表人：宋勇，该局局长。被上诉人（原审被告）：盐城市公安局，住所地盐城市亭湖区平安路9号。法定代表人：张镇，该局局长。上诉人王海洋、王远德、陈恒邦、陈立环、李丰文、彭大仕、彭广东、王祚龙、吴学龙、徐以耀要求撤销被上诉人盐城市农业农村局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局于2018年12月27日作出的《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》一案，不服东台市人民法院于2019年9月11日作出的(2019)苏0981行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2018年12月24日，盐城市人民政府办公室向各县（市、区）人民政府、市开发区、城南新区管委会、市各有关部门和单位，印发了盐政传发[2018]371号《关于在全市开展清理整治违法设置渔罾渔簖网箱专项行动的通知》。2018年12月27日，原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布《关于清理整治违法设置的渔罾渔簖及养殖网箱的通告》（以下简称《通告》），主要内容为：“为切实保证河道行洪排涝行水，保障航道安全，保护渔业资源，根据《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国航道法》《中华人民共和国河道管理条例》《江苏省渔业管理条例》《江苏省河道管理条例》《江苏省内河交通管理条例》《江苏省航道管理条例》《江苏省水域治安管理条例》等法律法规的规定，经研究决定，在全市范围内开展清理整治违法设置的渔罾、渔簖及养殖网箱专项行动。特就有关事项通告如下：一、清理整治对象为全市列入《江苏省骨干河道名录》（苏政复[2010]27号）的省骨干河道和七级以上航道内违法设置的渔罾、渔簖及养殖网箱。二、限期自行拆除，渔罾、渔簖及养殖网箱所有人应在本通告发布之日起一个月内自行拆除违法设置的渔罾、渔簖及养殖网箱。三、组织强制拆除，未自行拆除的，依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定由所在的各县（市、区）人民政府、市经济开发区、城南新区管委会组织职能部门依法强制拆除，拆除费由渔罾、渔簖及养殖网箱所有人或实际使用人承担。四、对妨碍行政执法人员执行公务，阻挠、抗拒执法的，构成违反治安管理行为的，公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。五、鼓励社会各界对违法设置渔罾、渔簖及养殖网箱的行为进行举报（盐城市监督电话：8820×××4）特此通告。”《通告》发布后，原告王海洋、王远德、陈恒邦等十人对《通告》不服曾向盐城市人民政府申请行政复议。盐城市人民政府于2019年3月11日以原告提起的行政复议申请不属于行政复议范围为由，作出了[2019]盐政行复不字第10号《不予受理行政复议申请决定书》，并向原告进行了邮寄送达。另查明，根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市海洋与渔业局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通[2019]41号），盐城市海洋与渔业局的渔业管理、渔船检验和监督管理职责划入盐城市农业农村局，海域管理相关职责划入盐城市自然资源和规划局，海洋环境保护职责划入盐城市生态环境局，不再保留盐城市海洋与渔业局。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2019年1月24日，根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕41号文件精神，原盐城市海洋与渔业局的渔业管理、渔船检验和监督管理职责划入盐城市农业农村局，不再保留盐城市海洋与渔业局。故继续行使原盐城市海洋与渔业局职权的盐城市农业农村局系本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。本案中，被告盐城市农业农村局等四部门联合发布的《通告》针对的是列入《江苏省骨干河道名录》（苏政复[2010]27号）的省骨干河道和七级以上航道内违法设置的渔罾、渔簖及养殖网箱，其整治对象具有不特定性，且该《通告》属于能反复适用的行政命令，具有一定普遍约束力，其行政效力不具有直接性，也没有直接调整原告的权利义务关系，因而属于不可诉的抽象行政行为。同时，涉案《通告》本身并不直接设定原告的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响。若当事人不服相关部门根据该《通告》第三项内容规定组织的强制拆除行为，则可以对强制拆除行为依法提起行政诉讼。综上，本案原告王海洋、王远德、陈恒邦等十人所诉的《通告》属于具有普遍约束力的抽象行政行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项、第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第二条第二款、第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告王海洋、王远德、陈恒邦、陈立环、李丰文、彭大仕、彭广东、王祚龙、吴学龙、徐以耀的起诉；案件受理费50元，于裁定生效后退给原告王海洋、王远德、陈恒邦、陈立环、李丰文、彭大仕、彭广东、王祚龙、吴学龙、徐以耀。上诉人王海洋、王远德、陈恒邦、陈立环、李丰文、彭大仕、彭广东、王祚龙、吴学龙、徐以耀上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2.由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：涉案《通告》的区域及对象特定，对于上诉人的权利义务造成了直接侵害；涉案《通告》的调整时间特定，无法反复适用。因此，一审法院事实认定错误，涉案《通告》非行政命令，而系对象特定的具体行政行为，具有可诉性。被上诉人盐城市农业农村局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局未提出答辩意见。本院经审理，对一审法院裁定认定的事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局联合发布的《通告》，没有直接认定各上诉人的渔罾、渔簖及养殖网箱是否属于违法设置的渔罾、渔簖及养殖网箱；原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局也不是《通告》载明的强制拆除渔罾、渔簖及养殖网箱的主体；亦无证据证明原盐城市海洋与渔业局、盐城市水利局、盐城市交通运输局、盐城市公安局依据该《通告》组织人员强制拆除各上诉人的渔罾、渔簖或养殖网箱。因此，该《通告》对各上诉人的合法权益明显不产生实际影响，一审裁定驳回各上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人王海洋、王远德、陈恒邦、陈立环、李丰文、彭大仕、彭广东、王祚龙、吴学龙、徐以耀的上诉理由不能成立，依法不予支持；一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  于 浩审 判 员  时 云审 判 员  周 和二〇二〇年三月二十四日法官助理  周光营书 记 员  陈本浩附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》法释〔2018〕1号第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。