江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终48号上诉人（一审原告）吉安市飞鹭纯净水有限公司。住所地：吉安市吉州区禾埠乡老桥村新村村委会。法定代表人郭开福，该公司经理。被上诉人（一审被告）吉安市庐陵新区管理委员会。法定代表人揭禄华，该管理委员会主任。委托诉讼代理人罗敏，江西共创律师事务所律师。被上诉人（一审被告）吉安市人民政府。法定代表人王少玄，该市市长。委托诉讼代理人曾传侣，该市司法局行政复议和应诉科工作人员。吉安市飞鹭纯净水有限公司（以下简称飞鹭公司）诉吉安市庐陵新区管理委员会（以下简称庐陵新区管委会）、吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）行政强制及行政赔偿一案，飞鹭公司不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初7号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2011年10月20日，庐陵新区禾埠乡新村曾小平等六位村民（甲方）与郭开福、李永平（乙方）签订了一份《合同》，约定：“一、甲方在曾家坊出租给乙方地基一块建厂，长33.6米，宽36米，共计1.81亩。每亩每年按3000元计算，租用期暂定20年。二、甲方出租地基期间，如国家要征用土地，地产权永远属于甲方。地基征用费由甲方所有，厂房建筑补偿由乙方享受。乙方一切经济损失甲方不负任何责任。当年租金不退。三、乙方租用期间，甲方不准本村人员私自干涉乙方生产、生活的行为。……”2013年10月17日，飞鹭纯净水公司成立，法定代表人为郭开福，公司住所地为前述《合同》中所租用的禾埠乡老桥村新村村委会。2015年12月8日，飞鹭公司取得了《取水许可证》，取水地点为吉州区禾埠乡老桥村，取水方式为单井，取水用途为工业用水，水源类型为地下水。2016年9月6日，飞鹭公司取得《食品生产许可》，食品类别为饮料，飞鹭公司厂房被拆除前一直从事纯净水生产、销售业务。2013年7月18日，吉安市国土资源局庐陵新区分局（甲方）与禾埠乡新村村委会（乙方）签订《征地协议书》，因国家建设和城市建设需要，甲方需征收乙方集体土地，用于兴建吉州大道三期暨禾河水系项目。征收宗地位于庐陵新区禾埠乡（镇）新村八、九、十三组。飞鹭公司厂区所占集体土地位于此次土地征收范围内。2018年10月5日，庐陵新区禾埠街道办事处向庐陵新区执法局递交《关于飞鹭纯净水公司占用集体土地违法建设铁皮棚的报案材料》，庐陵新区执法局接到报案材料后于2018年10月6日立案受理，并在2018年10月11日对飞鹭公司进行现场检查并制作笔录。2018年11月20日，庐陵新区执法局向飞鹭公司作出庐综执字（2018）第000170号《责令停止违法（章）行为通知书》，载明：“经查明（违法事实与证据）因你防洪指挥部旁违章搭建，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条（法律条款），现责令你（单位）于2018年11月23日17时前自行拆除。”并于同日将该通知书送达给飞鹭公司员工。因飞鹭公司未自行拆除，庐陵新区执法局于2018年11月26日准备实施强制拆除，但被飞鹭公司阻止，未能实施拆除。2018年12月4日晚7时许，庐陵新区管委会组织人员对飞鹭公司的厂房及设备予以拆除。飞鹭公司认为该强制拆除行为违法并应当予以行政赔偿，故诉至法院。另查明，吉安市庐陵新区管委会于2016年1月经江西省机构编制委员会办公室批准设立。飞鹭公司诉请赔偿的项目为：1．办公室、制水车间。2．存储室。3．生产线设备部分共14项。4．制水车间设备部分共计15项。5．灌装车间设备共14项。6．化验室共计10项。7．园林部分共4项。8．附属部分共38项。诉讼中，经庐陵新区管委会申请，飞鹭公司同意，在双方对赔偿项目确认后，协商一致选定循其本价格评估公司为本案评估机构。原审法院依法委托循其本价格评估公司对飞鹭公司涉案被拆除厂房及设备等资产进行评估。循其本价格评估公司2019年10月15日作出鄂循价鉴［2019］第82002号《关于吉安市飞鹭纯净水有限公司涉案资产的价格评估报告书》，评估结论为：飞鹭纯净水公司涉案被拆除资产，包括房屋、构筑物、机器设备及其他附属物等在评估基准日即2018年12月4日的市场总价值为￥606817元（大写人民币陆拾万陆仟捌佰壹拾柒元整）。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”案涉纯净水加工厂房系飞鹭公司违反上述法律规定在未办理农用地转用审批手续，也未获得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证的情况下，在租赁的集体土地上所建，属违法建筑。因所占用的集体土地业已被征收用于吉州大道三期暨禾河水系项目建设，无法通过补办审批手续等改正措施来消除影响，故依法应予拆除。庐陵新区执法局2018年11月20日向飞鹭公司作出庐综执字（2018）第000170号《责令停止违法（章）行为通知书》，限期其于2018年11月23日之前自行拆除，但其未按要求自行拆除。对此，庐陵新区管委会有权根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条关于“城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除”的规定，责成有关部门强制拆除。但强制拆除应由具有相关执法权限的行政机关按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十四条规定的法定程序实施。本案中，庐陵新区管委会在庐陵新区执法局尚未对原告厂房内机器设备等物品进行清点造册、保全公证等的情况下，便自行组织人员在2018年12月4日晚7时许强制拆除涉案厂房及机器设备等，违反了相关法律法规的规定，属超越职权行为。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项关于“行政机关及其工作人员行使行政职权时的行政行为违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法的财产权益的，受害人有取得赔偿的权利”的规定，庐陵新区管委会应当对由此造成飞鹭公司机器设备等物品损毁、灭失的经济损失承担赔偿责任。飞鹭公司诉请赔偿厂房、机器设备及《营业执照》、《食品生产许可证》、《取水许可证》等物品的经济损失3155933.72元及停产停业损失，仅提供了一份2018年7月16日的《固定资产价值表》，未提交相关票据或者其他证据予以证实。经审查，《营业执照》、《食品生产许可证》、《取水许可证》及停产停业损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。原告的厂房、机器设备及其他附属物等物品经循其本价格评估公司评估，确定在评估基准日即2018年12月4日的市场总价值为606817元，该评估结论应作为本案定案依据。诉讼中，庐陵新区管委会提交其内设机构庐陵新区执法局出具的《证明》主张本案强制拆除行为的实施主体为庐陵新区执法局。经审查，该《证明》不能对抗飞鹭公司提供的经质证无异议的庐陵新区相关负责人在电话录音中的自认内容。因此，庐陵新区管委会关于其不是本案适格被告的答辩理由不能成立。吉安市政府没有组织和参与实施该强制拆除行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条关于“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”的规定，庐陵新区管委会系本案适格被告，吉安市政府不是本案适格被告，不应承担该强制拆除行为法律责任，飞鹭公司请求确认吉安市政府强拆违法并予以行政赔偿的诉请不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项和第七十六条的规定，判决：一、确认庐陵新区管委会2018年12月4日强制拆除飞鹭公司的厂房及损毁室内设备设施等物品的行为违法；二、庐陵新区管委会赔偿飞鹭公司经济损失606817元，自本判决生效之日起两个月内支付；三、驳回飞鹭公司的其他诉讼请求。案件受理费50元、评估鉴定费30000元，由庐陵新区管委会负担。飞鹭公司不服原审判决，提出上诉，请求撤销原审判决第二项庐陵新区管委会赔偿606817元经济损失，改判支持其在一审中的第二项诉请，即“吉安市政府及庐陵新区管委会赔偿因强拆行为造成的损失3155933.72元及停产停业损失（强拆之日起至判决作出之日期间的损失）”，二审上诉费由吉安市政府及庐陵新区管委会承担。其事实和理由是：1．原审认定上诉人房屋为违法建筑事实错误。上诉人厂房建于2011年，建设行为已经完成，不存在责令改正违法行为的事实，且案涉《责令停止违法行为通知书》系给上诉人员工，违反送达法律规定，对上诉人不产生法律效力，不能将上诉人的厂房认定为违法建筑。上诉人应当得到足额的赔偿。2．原审法院评估机构选择违法，评估报告不真实、不客观，不能作为裁判依据。原审法院没有提供三家以上的评估机构摇号产生，仅原审法院自行选定了一家评估机构，机构选定前，没有通知上诉人的代理律师参与，误导不具备专业知识的上诉人。上诉人对于评估报告的结果提出质疑后，原审法院没有告知上诉人相关权利，且未就争议之处召集评估机构出庭接收质询，该评估报告不能成为判决赔偿的依据。3．原审认定吉安市政府不是本案适格被告错误，庐陵新区管委会不是独立的行政管理机构，是受吉安市政府委托的机构，尽管吉安市政府没有参与强拆，但强拆的法律后果应当由吉安市政府承担。4．原判适用法律错误，应予撤销。原审没有结合双方的过程确定责任，对行政机关“以拆违代拆迁”的违法行为不作审查。庐陵新区管委会答辩称，原审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。其理由是：1、上诉人厂房为蓝色铁皮棚，未经过城管、建设等相关部门审批，属违法违规建筑；2．对飞鹭公司损失的鉴定，是在原审法院主持下双方当事人选定的鉴定评估机构作出的，经当事双方签字确认，具有法律效力，飞鹭公司对评估结论的异议不能成立。吉安市政府答辩称，原审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。其理由是：1．吉安市政府不是强制拆除行为的实施者，不是本案适格被告。庐陵新区管委会于2016年1月经江西省编办批准设立，且上诉人也承认拆除行为为庐陵新区管委会实施的，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条之规定，应当以庐陵新区管委会为被告。2．原审法院的评估机构选定已经征得上诉人同意，且就评估报告也进行了质证，上诉人否定该评估报告有违诚实信用原则。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送。本院经核实，对一审法院移送的证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十条第一款规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，飞鹭公司通过与村民个人签订租用协议的方式取得厂房建设用地，且厂房的建设未依照法律规定办理审批手续，属于违法用地。庐陵新区执法局2018年11月20日向飞鹭公司作出庐综执字（2018）第000170号《责令停止违法（章）行为通知书》，认定飞鹭公司厂房属违法建筑，结论正确。但庐陵新区管委会的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制的程序规定，其强制拆除行为违法。该违法行为对上诉人造成的损失，依法应予赔偿。关于赔偿数额的认定，虽然未提供三家以上评估机构供摇号选定，但对涉案财产损失作出评估报告的评估机构，系飞鹭公司与庐陵新区管委会一致同意选定的，因此，原审法院采纳经飞鹭公司及庐陵新区管委会一致选定的评估机构评估认定的损失数额，不违反法律规定。关于本案适格被告问题，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。”本案中，庐陵新区管委会是经过江西省机构编制委员会办公室同意设立的新区管理机构，具有被告资格。原审根据上诉人提交的通话记录中庐陵新区管委会相关负责人自认系庐陵新区管委会组织实施的拆除行为的内容，认定庐陵新区管委会为本案适格被告并无不当。综上，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉安市飞鹭纯净水有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年三月二十日书记员 涂雪儿