浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙05行终12号 上诉人（原审原告）徐卫林，男，1971年3月19日出生，汉族，住湖州市南浔区。 委托代理人王兴荣、孙秀梅，江苏法德东恒（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区综合行政执法局，住所地湖州市南浔区南浔镇同心路229号。 法定代表人冯强，该局局长。 出庭应诉负责人沈国荣，该局副局长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 委托代理人袁立鸣，北京隆安（湖州）律师事务所实习律师。 徐卫林诉湖州市南浔区综合行政执法局其他行政行为一案，德清县人民法院于2020年1月6日作出（2019）浙0521行初76号行政裁定。徐卫林不服向本院提起上诉，本院于2020年1月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于同年3月16日进行了调查。上诉人徐卫林的委托代理人王兴荣，被上诉人湖州市南浔区综合行政执法局（以下简称南浔执法局）的出庭应诉负责人沈国荣及委托代理人王会到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年7月1日，被告南浔执法局认为原告徐卫林位于南浔经济开发区英雄村××自然村厂房无法提供相关审批许可手续，进行了现场勘验，向原告送达了浔综执法改字第0021338号《责令改正违法行为通知书》，并在同日以涉嫌未取得乡村建设规划许可证擅自建设立案查处，案号浔综执法罚立字〔2019〕第1387号。2019年7月3日，原告委托江苏东恒（苏州）律师事务所向被告邮寄律师函。2019年7月6日，被告作出更正通知并送达原告。2019年7月8日，被告对律师函作出回函。2019年7月17日，被告向原告送达询问通知书，要求原告在2019年7月18日8时30分接受询问。2019年7月24日，被告向湖州市自然资源和规划局南浔分局作出浔综执函〔2019〕第21号征询意见函，就原告厂房是否在城镇规划区或乡村庄规划区范围内、有无办理规划建设审批手续、原告厂房对规划实施有无影响及是否可采取措施消除影响进行征询。原告对浔综执法改字第0021338号通知不服，向该院提起诉讼。另查明2015年11月16日，浙江省湖州市南浔区人民法院对湖州市国土资源局南浔区分局申请的原告徐卫林不履行浔土资监罚[2015]52号行政处罚决定一案，作出（2015）湖浔行审字第600号行政裁定，准予浔土资监罚[2015]52号行政处罚书强制执行；处罚决定中第一、二项由南浔经济开发区管委会组织实施。 原审法院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”该责令改正违法行为是行政机关给予相对人自行改正其违法行为的告知，属行政机关在最终行政处理决定作出前的阶段性行为，不具有行政处理决定的法律效力。本案中，被告作出的通知认为原告徐卫林在英雄村瑶田自然村涉嫌未取得乡村建设规划许可证擅自建设，并责令于2019年7月6日17时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除，将依法启动行政处罚程序。被告已立案，并启动调查程序。可见该通知是被告在实施行政处罚中的阶段性行为，不属于最终处理决定，其并没有对原告的权利义务产生实质性的影响。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合条件之一为属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告作出的通知对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告徐卫林的起诉。 上诉人徐卫林不服，上诉称，1.原审裁定适用法律错误。被上诉人作出的涉案《责令改正违法行为通知书》系兼有行政处罚与行政强制效力的具体行政行为，该通知书载明系依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条作出，属于行政处罚，为行政诉讼受案范围。2.原审裁定认定事实错误。原审裁定认定涉案《责令改正违法行为通知书》系行政处罚前的阶段性行政行为，并未对上诉人权利义务产生实际影响不当。行政法上并无阶段性行政行为之概念，实务中所指的阶段性行为系指行政机关内部为实施行政处罚而进行的各种准备活动，但涉案《责令改正违法行为通知书》已经认定上诉人涉嫌违法，责令上诉人自行拆除，为上诉人设定了义务，且有关部门也基于此对上诉人的厂房、设备等予以查封，阻碍了上诉人的生产经营活动，对上诉人的实际权利义务产生影响。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，行政机关不可能在未实施行政处罚情况下，单独作出的一个责令改正行为，被上诉人关于该行为没有影响上诉人权利义务的意见无事实与法律依据。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，请求二审法院撤销德清县人民法院（2019）浙0521行初76号行政裁定并指令原审法院继续审理。 被上诉人南浔执法局，1.原审裁定认定涉案《责令改正违法行为通知书》系在履行《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，属于阶段性、过程性行政行为，也未增加上诉人的法定义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，责令改正违法行为不属于行政处罚方式之一，责令改正违法行为是行政机关针对相对人的特定违法行为，给予相对人自行改正违法行为的告知，责令改正的目的在于督促相对人纠正违法行为并恢复守法状态，履行既有守法的法定义务，并不为相对人增加新的义务，也不损害相对人的合法权益，因此本身不具有惩戒性。若行政相对人不按照要求停止或者纠正违法行为，往往会引起行政处罚程序的启动。本案中，被上诉人作出涉案《责令改正违法行为通知书》认定上诉人在英雄村瑶田自然村涉嫌未取得乡村建设规划证擅自建设，并责令上诉人于2019年7月6日17时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除，将依法启动行政处罚程序。被上诉人现已立案，并启动行政处罚调查程序，故涉案《责令改正违法行为通知书》系实施行政处罚中的阶段性行为，不属于最终处理决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响。2.原审裁定适用法律正确。如前所述，涉案《责令改正违法行为通知书》应视为行政机关实施行政处罚过程中的一个阶段性行为，行政处罚作出可能会经过多个阶段，如若赋予阶段性行为诉权，则导致行政处罚行为面临多次诉讼的困境，造成司法资源的浪费，原审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定认定《责令改正违法行为通知书》不属于行政诉讼受案范围适用法律正确。综上，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，双方当事人一审提交的证据材料已由原审法院移送至本院。对原审查明的事实，本院予以确认。 二审期间，双方当事人围绕原审裁定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审查重点进行了辩论。 本院认为，从涉案《责令改正违法行为通知书》内容看，该通知书并不具有处罚性和终局性，且在二审调查中，被上诉人称行政处罚程序已经启动，正在调查处理中，故该《责令改正违法行为通知书》系被上诉人为履行《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条所规定的乡村规划监管职责，作出行政处罚决定前所实施的过程性行为，非最终的行政处理决定，上诉人就该《责令改正违法行为通知书》提起诉讼不符合法律规定，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许婷婷 审判员  蒋 莹 审判员  彭伟伟 二〇二〇年三月二十四日 书记员  陈 诚