福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终13号 上诉人（原审原告）：寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂。 负责人：张成建，厂长。 委托代理人：温巧玲，福建凡圃律师事务所律师。 委托代理人：陈洁，福建凡圃律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：寿宁县托溪乡人民政府，住所地。 法定代表人：陈明忠，乡长。 出庭负责人：余秀兰，副乡长。 委托代理人：郭光榕，福建人文律师事务所律师。 上诉人寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂（以下简称正红石制品厂）因诉请确认被上诉人寿宁县托溪乡人民政府（以下简称托溪乡政府）行政协议违法一案，不服福建省福安市人民法院（2019）闽0981行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，于2020年3月23日公开开庭进行了审理，正红石制品厂的委托代理人温巧玲，托溪乡政府的出庭负责人余秀兰、委托代理人郭光榕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，正红石制品厂成立于2009年10月23日，至今未办理排污许可证等环保手续。2016年12月13日，中共寿宁县委办公室、寿宁县政府办公室《关于印发〈寿宁县石材加工企业整治方案〉的通知》（寿委办〔2016〕81号，以下简称寿委办〔2016〕81号文件），文件分指导思想、整治范围与目标、整治措施、工作要求等四部分。文件指出，整治范围：全县区域内的所有石材加工企业。整治目标：关闭取缔县域内环保未达标的石材加工企业。清理整治步骤为调查摸底、动员宣传、主动退出、依法关闭、源头管控。其中，在“主动退出”部分载明：“在规定时间内主动停产关闭拆除厂房恢复耕地的板材厂由县政府给予一定的补助。牵头单位：县经商局。责任单位：县财政局、国土局，各乡镇人民政府。”此外，文件对不同功率的锯台确定补助标准为4-6.5万元。2016年12月25日，托溪乡政府（甲方）与正红石制品厂（乙方）签订一份《托溪乡石材加工企业关闭拆除设备协议书》（以下简称《协议书》），约定：一、正红石制品厂自愿在2016年12月25日前与托溪乡政府签订关停拆除设备协议，保证在2017年2月15日前自行拆除大切设备，并对机座进行毁坏性拆除。二、经托溪乡政府组织人员到正红石制品厂现场审核确认，正红石制品厂现有大切锯机6台。三、根据《整治方案》规定，托溪乡政府按《寿宁县石板材加工企业关停拆除补助标准》给予正红石制品厂除设备补助金额24万元。四、正红石制品厂按托溪乡政府的要求在规定时限内拆除设备后，向托溪乡政府提出设备拆除验收申请，经托溪乡政府组织人员现场确认同意后，在15个工作日内将拨付设备拆除转产补助款50%，余下50%待正红石制品厂完成厂地清理、恢复土地、营业执照注销、供电销户后一次性给予付清。当日，正红石制品厂向托溪乡政府出具一份《承诺书》，承诺在2017年2月25日前无条件全部拆除大切生产设备（生产线），确保产能不恢复、不转移、不重新生产。2017年3月，托溪乡政府拆除上述6台大切锯机和机座。至正红石制品厂起诉时，托溪乡政府按约共向正红石制品厂支付设备拆除转产补助款18.2万（其中奖励金2000元），剩余的6万补助款因正红石制品厂未按照协议约定注销营业执照，托溪乡政府未支付。另查明，正红石制品厂未办理排污许可证等环保手续。正红石制品厂等23家寿宁县石材厂曾起诉寿宁县政府，请求确认寿宁县政府《关于印发的通知》违法。2019年3月13日，宁德市中级人民法院作出（2018）闽09行初176号行政裁定，驳回正红石制品厂的起诉。正红石制品厂不服上诉后，福建省高级人民法院于2019年6月24日作出（2019）闽行终294号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，一、修改前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”修改后的新行政诉讼法司法解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。”根据“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的新旧法律规范适用规则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于行政相对人行使诉权的角度选择适用的司法解释。即当事人如果对2018年2月8日之前发生的行政行为提起诉讼，人民法院应当依据旧司法解释规定的二年的起诉期限。当事人如果在2018年2月8日后起诉，应当执行一年的起诉期限。二年的起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，截止至2019年2月8日。如在2018年2月8日至2019年2月8日期间届满二年的，则按届满时的日期计算。本案中，正红石制品厂与托溪乡政府于2016年12月25日签订《协议书》，本院在2018年12月25日收到正红石制品厂的起诉材料，未超过二年。为此，托溪乡政府抗辩正红石制品厂超过起诉期限，不予采信。二、新行政诉讼法司法解释第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案前诉托溪乡政府为寿宁县政府，与本诉托溪乡政府不同。此外，后诉与前诉的诉讼标的及诉讼请求虽有关联，但不相同。为此，托溪乡政府的该项抗辩，依据不足，不予采信。三、托溪乡政府具有签订被诉行政协议的行政主体资格。环境保护法第二十八条第一款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”根据上述规定，乡人民政府有采取有效措施，改善环境质量的法定职责，亦有办理上级人民政府交办的工作事项的法定职权。本案中，寿宁县政府交办托溪乡政府负责办理“在规定时间内主动停产关闭拆除厂房恢复耕地的板材厂由县政府给予一定的补助”的工作事项。托溪乡政府为改善环境质量，落实寿宁县政府交办的工作，与愿意主动停产关闭拆除相关设备的正红石制品厂签订《协议书》，并给予一定的补助，不违反法律规定。《协议书》意思表示真实、内容不违反法律及社会公共利益。首先，从签订协议的形式看，被诉《协议书》为正红石制品厂与托溪乡政府签订的书面协议，双方加盖了公章，正红石制品厂的经营者还在协议上签名、捺印。此外正红石制品厂及其经营者张成建出具的《承诺书》进一步印证签订协议系属正红石制品厂自愿行为。其次，从协议的内容看，未违反法律、行政法规的效力性、强制性规定和社会公共利益。根据环境保护法第四十五条规定，实行排污许可管理的生产经营者未取得排污许可证的，不得排放污染物。本案正红石制品厂的经营范围是石材加工、销售，其在石材加工中，不可避免需要排放污水，污染环境。托溪乡政府出于保护生态环境，有效治理石材加工企业对环境的污染，保障群众健康等公共利益考量，在正红石制品厂拆除相关设备后，按中共寿宁县委、寿宁县政府确定的补助标准给予补助，不违反法律规定。针对正红石制品厂提出托溪乡政府的补助标准与邻县的补助标准相比明显偏低，且与正红石制品厂实际损失差距较大问题。一审法院认为，托溪乡政府给予的是补助，而非生态保护补偿，且正红石制品厂已领回拆下的大切锯机。虽然环境保护法第二十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，依照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。”但该法未对支持的形式或者标准作出具体规定，且其他法律、法规、规章或者寿宁县政府的上级人民政府亦未就案涉事项的补助标准作出规定。在此情形下，正红石制品厂依此主张被诉《协议书》违法，缺乏法律依据，不予采信。其三，从协议履行的可能看，《协议书》有可履行性，且已履行完毕。托溪乡政府与正红石制品厂签订《协议书》的行为未违反法定程序，且未发现协议存在无效情形。首先，在程序方面。现行法律法规未就行政机关签订行政协议的程序作出规定，托溪乡政府与正红石制品厂经协商后书面签订《协议书》，且按《协议书》约定支付补助款，不违反法律法规规定。其次，在效力方面。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，没有证据证实讼争《协议书》存在上述规定情形。此外，《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”第五十五条第一项规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；”根据上述规定，如果正红石制品厂以托溪乡政府用胁迫的手段使正红石制品厂在违背真实意思的情况下订立的合同为由，请求人民法院撤销的，应当自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使撤销权，而正红石制品厂在签订《协议书》之日至提起本案诉讼时，已超过一年，其撤销权消灭。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但本案寿委办〔2016〕81号文件并非寿宁县政府制定的规范性文件，而是中共寿宁县委、寿宁县政府为贯彻落实上级决策部署，根据有关法律规定，结合本地实际，基于内部层级监督关系对所领导的单位或者下级行政机关作出的执法检查、督促履责等进行部署的文件，该文件不属于人民法院合法性审查范畴。正红石制品厂主张对该文件进行合法性审查，缺乏法律依据，不予支持。据此,一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂的诉讼请求。案件受理费50元，由正红石制品厂负担。 正红石制品厂不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销福建省福安市人民法院（2019）闽0981行初129号行政判决；2.改判确认双方签订的《托溪乡石材加工企业关闭拆除设备协议书》违法；3.对寿宁县人民政府于2016年12月13日下发的《关于印发〈寿宁县石材加工企业整治方案〉的通知》（寿委办〔2016〕81号）进行合法性审查。主要理由：1.双方签订的协议是违法的。正红石制品厂是在托溪乡政府的强制、胁迫下签订协议的，托溪乡政府根据《寿宁县石材加工企业整治方案》的规定，对包括正红石制品厂在内的辖区全部石材企业进行无条件强制拆除，必须在2016年年底前完成，不自定拆除的强行断电、断水。托溪乡政府给正红石制品厂的赔偿标准畸低，文件规定每台锯机根据功率大小政府补偿4-6.5万元不等，而正红石制品厂办厂要租用土地、建造厂房及购置其他配套设施，已投入近百万元；托溪乡政府的补偿标准与正红石制品厂实际损失差距较大，也与其他邻县的补偿标准相差甚远。如，一台大切锯机罗源县补偿55万元，连江县补偿35万元，古田县补偿33万元，而寿宁县只有6万元。2.寿委办〔2016〕81号文件的合法性属于可审查范围。该文件的内容属于行政行为方面的内容，不能因为使用党委文号发行规范性文件就不属于审查的范围。综上，一审判决错误，请求依法予以改判。 托溪乡政府辩称，1.作出寿委办〔2016〕81号文件，不是具体行政行为，而是抽象行政行为，不可诉。该文件以中共寿宁县委办公室、寿宁县政府办公室作为联合发文单位，使用中共寿宁县委办公室文号，印发对象为各乡镇党委、政府、县直有关单位。下发该文件属地方党委政府履行保护生态环境职责和基于内部层级关系对下级党政部门、直属单位督促履行职责的内部行为。制定、印发《整治方案》的行为本身不对正红石制品厂权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，正红石制品厂要求对《整治方案》合法性审查的诉求，宁德市中级人民法院于2019年3月13日作出（2018）闽09行初176号行政裁定，驳回其起诉。正红石制品厂不服上诉后，福建省高级人民法院作出（2019）闽行终294号行政裁定，驳回上诉。正红石制品厂该项诉求已受生效裁定羁束，应予驳回。2.正红石制品厂存在违法，为“关停并转”对象。正红石制品厂工艺技术落后，且对环境污染严重，属于“关停并转”对象，其本身不符合国家规定。托溪乡政府补助正红石制品厂，并非侵害正红石制品厂合法权益，而是托溪乡政府为鼓励正红石制品厂主动进行整治，而自愿给予的适当补助。3.《协议书》是平等主体之间的民事法律行为，拆除大切设备等是正红石制品厂的自愿行为，正红石制品厂还向托溪乡政府出具《托溪乡石材加工企业关闭拆除设备承诺书》（以下简称《承诺书》），其未受到托溪乡政府胁迫。4.正红石制品厂超过起诉期限，且重复起诉。根据2018年2月8日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称新行政诉讼法司法解释）第六十九条第一款第二项关于“超过起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形的”及第六项“重复起诉”的规定，正红石制品厂的起诉已超过法定六个月的起诉期限。正红石制品厂再次向法院起诉，属于“重复起诉”。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 经审查，一审法院已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。二审中各方当事人均未提供新的证据，本院对一审认定的事实予以确认。 本案双方争议的焦点在于，一、本案双方当事人签订的《协议书》是否违法？二、关于寿委办〔2016〕81号文件是否属于人民法院可以一并审查的规范性文件？对此，本院予以分析认定如下： 一、双方当事人签订的《协议书》是否违法？ 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”从被诉《协议书》签订上看，托溪乡政府作为乡级人民政府依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，履行改善环境质量、办理上级人民政府所交办工作事项的法定职权，具备与正红石制品厂协商签订《协议书》的行政主体资格。托溪乡政府与正红石制品厂经协商后书面签订《协议书》，正红石制品厂与托溪乡政府均在《协议书》上加盖了公章，并由正红石制品厂的经营者在协议上签名、捺印，可以证明被诉《协议书》系双方的真实意思表示，正红制品厂及其经营者出具的《承诺书》进一步印证签订协议系属托溪乡政府的自愿行为，符合法律规定。从被诉《协议书》履行上看，被诉《协议书》的内容不违反法律、行政法规的效力性、强制性规定和社会公共利益，正红石制品厂与托溪乡政府已经按照《协议书》的约定履行，正红石制品厂领取了补助款，亦符合法律规定。故，被诉《协议书》不存在行政法上重大且明显违法或民事法律规定的无效情形，应予以维持。正红石制品厂主张系在托溪乡政府的强制、胁迫下签订的《协议书》，未提供有效的证据予以证明，没有事实依据，本院不予支持。 二、关于寿委办〔2016〕81号文件是否属于人民法院可以一并审查的规范性文件？ 本院认为，本案正红石制品厂请求进行审查的寿委办〔2016〕81号文件系中共寿宁县委办公室、寿宁县人民政府办公室作为联合发文单位，使用中共寿宁县委办公室文号，该文件印发对象为“各乡镇党委、政府、县直有关单位”，属地方党委政府履行保护生态环境职责和基于内部层级关系对下级党政部门、直属单位督促履行职责的内部行为，该文件的制定和印发的行为本身并不对当事人权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”被诉的寿委办〔2016〕81号文件不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦不属于人民法院合法性审查的范畴。故，正红石制品厂请求对寿委办〔2016〕81号文件进行审查，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上所述，被诉《协议书》系双方当事人真实意思表示，未违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效，寿委办〔2016〕81号文件不属于人民法院合法性审查的范畴。正红石制品厂的上诉请求没有事实和法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈万福 审判员  魏各永 审判员  关 萍 二〇二〇年三月三十日 法官助理李秀纯 书记员  潘 宁 附：相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。