淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初475号原告淮安博爱医院有限公司，住所地淮安市清江浦区淮海北路104号。法定代表人唐祖福，该公司执行董事。委托代理人马超，江苏海越（淮安）律师事务所律师。委托代理人刘尧，江苏海越（淮安）律师事务所实习律师。被告淮安市淮阴区市场监督管理局，住所地淮安市淮阴区淮海北路535号。法定代表人万家胜，该局局长。行政机关出庭负责人程伟成，该局副局长。委托代理人张培，该局科员。委托代理人陈刚，该局法制科科长。被告淮安市市场监督管理局，住所地淮安市淮阴区南昌北路502号。法定代表人徐亚平，该局局长。行政机关出庭负责人张曦，该局党委副书记。委托代理人吴优，该局副处长。原告淮安博爱医院有限公司（以下至判决主文前简称博爱医院）诉被告淮安市淮阴区市场监督管理局（以下至判决主文前简称淮阴区市监局）、淮安市市场监督管理局（以下至判决主文前简称淮安市市监局）行政处罚及行政复议决定一案，于2019年10月14日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，于次日向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告博爱医院委托代理人马超、刘尧，被告淮阴区市监局行政机关出庭负责人程伟成及委托代理人张培、陈刚，被告淮安市市监局行政机关出庭负责人张曦及委托代理人吴优到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年6月10日，被告淮阴区市监局向原告博爱医院作出淮阴市监案字〔2019〕0017号《行政处罚决定书》，主要内容为：……广告内容存在以下违法之处：1、广告含有虚假和引人误解的内容……2、未经审查发布医疗广告……3、广告中使用医生形象作推荐证明……结合当事人陈述申辩理由，综合考虑当事人的涉案违法情节，经本局集体研究决定，责令当事人停止发布违法广告，在相应范围内消除影响，并对当事人作如下行政处罚：1、依据《广告法》第五十五条的规定，对当事人发布含有虚假内容的医疗广告的行为，罚款200000元。2、依据《广告法》第五十八条第一款第（十四）项的规定，对当事人发布未经审查的医疗广告的行为，罚款100000元。以上两项，合计罚款300000元。原告博爱医院不服，向淮安市市监局提出行政复议申请，淮安市市监局于2019年9月18日作出〔2019〕淮市监行复017号《行政复议决定书》，维持淮阴市监案字〔2019〕0017号行政处罚决定。原告博爱医院诉称，被告淮阴区市监局以原告多种形式的医疗广告违法为由，于2019年6月10日向原告作出行政处罚决定。原告于2019年6月27日向被告淮安市市监局提出复议申请，淮安市市监局于2019年9月18日作出复议维持决定。原告认为，淮阴区市监局作出的行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法。淮安市市监局对于淮阴区市监局错误的具体行政行为未予以纠正，侵犯原告权利，现诉至法院，请求判决：1、撤销被告淮阴区市监局作出的淮阴市监案字〔2019〕0017号行政处罚决定；2、撤销淮安市市监局作出的〔2019〕淮市监行复017号行政复议决定。为支持其诉请，原告向本院提交以下证据：2018年8月9日、2019年6月28日江苏省卫生厅行政许可申请表，证明原告作出的相关医疗广告已经有相关申请及许可，合法有效。被告淮阴区市监局辩称：一、原告发布违法医疗广告事实清楚、证据确凿。2019年，被告分局根据淮安市市监局的案件交办，对原告涉嫌发布违法医疗广告的行为立案调查。经调查，原告发布的广告形式包括墙体广告、屋顶（楼顶）广告、保洁灯箱广告、公交线路牌广告、跨路（街）广告、电线杆道旗广告、高炮广告。广告内容存在以下违法之处：1、广告含有虚假和引人误解的内容。2、未经审查发布医疗广告。3、广告中使用医生形象作推荐证明。本案调查过程中，一再要求原告提供真实有效的合同以查明相关广告费用，但原告仅向答辩人提供了与淮安市长江广告有限公司、淮安聚优堂传媒有限公司、淮安市品位广告传媒有限公司和淮安百盛广告装饰有限公司签订的合同四份。原告提供的广告合同与相关广告公司的陈述相互矛盾，合同中约定的广告费用明显低于市场价格，原告故意隐瞒与其他广告公司之间大额广告合同。原告在调查中存在提供虚假情况，虚报、瞒报广告费用及伪造广告合同的行为，原告发布违法医疗广告的费用无法计算。二、行政处罚决定适用法律正确。原告作为民营医疗机构，属于涉案违法医疗广告的广告主，原告对外以营利为目的发布医疗广告的行为，受到《广告法》约束。三、行政处罚决定程序合法正当。答辩人在案件调查过程中严格依据《行政处罚法》进行查处，并无程序违法之处。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告淮阴区市监局于法定举证期限内向本院提交以下事实证据及法律依据：第一组：1、案件来源登记表、举报信，证明案件来源。2、立案审批表和淮安市市场监督管理局案件交办通知书，证明被告是依法立案查处、被告具有案件管辖权。第二组：3、原告营业执照、《医疗机构执业许可证》、法定代表人身份证复印件，证明其主体资格和投资人身份情况。4、委托代理人身份证复印件、授权委托书，证明授权委托的合法性。5、现场检查笔录十一份，证明被告对原告发布的医疗广告的现场检查情况。6、照片54页，证明原告的医疗广告的内容和具体分布情况。第三组：7、行政执法调查通知书、送达回证、文书送达地址确认书，证明被告依法要求原告提供证据材料配合调查。8、原告取得的医疗广告的审查证明材料，证明其取得审批的医疗广告证明内容。9、原告提供的与广告公司的广告合同和广告费用收据各四份，证明其向被告提供的广告合同的内容和票据情况。第四组：10、对原告的委托人**的询问笔录三份，证明原告发布的医疗广告的内容、发布的广告内容未经审查。11、对淮安品位广告传媒有限公司的法定代表人丁素梅的询问笔录、丁素梅的身份证、公司的营业执照复印件，证明丁素梅多处供述与原告提供广告合同不一致。12、对淮安百盛广告装饰有限公司的委托人刘芬的询问笔录三份、现场检查笔录，证明淮安百盛广告装饰有限公司为原告代理发布的医疗广告的内容。13、淮安百盛广告装饰有限公司的营业执照、授权委托人刘芬身份证、法人证明、授权委托人复印件，证明其经营资质、委托人的身份情况和授权委托的合法性。14、淮安百盛广告装饰有限公司为原告代理发布的医疗广告内容统计，证明淮安百盛广告装饰有限公司为原告发布的广告内容。15、租用房顶广告牌协议三份、淮安百盛广告媒体资源报价方案，证明租赁房顶广告牌的费用情况，百盛广告业务报价情况与涉案的合同中约定的价格明显差异巨大。16、淮安市长江广告有限公司的授权委托人胡晋的询问笔录三份，证明原告在被告调查中提供的伪造的广告合同的事实。17、经确认的原告的公交线路牌照片、淮安市长江广告有限公司的营业执照、胡晋身份证、授权委托书复印件，证明淮安市长江广告的资质、委托人的身份情况和原告公交线路牌广告的内容。18、对淮安聚优堂传媒有限公司的法定代表人高超的询问笔录两份、现场检查笔录两份、证人身份证、淮安聚优堂传媒有限公司营业执照、高超身份证复印件，证明原告的广告合同与实际情况严重不符。19、对淮安日报社广告有限公司的委托人张海林的询问笔录两份，证明其与原告存在广告业务合作关系切广告费用数额巨大的事实。20、淮安日报社广告有限公司的营业执照、法定代表人身份证、委托人身份证、授权委托书复印件，证明淮安日报社广告有限公司的经营资质、委托人的身份和委托的合法性。21、淮安日报社广告有限公司与淮安博爱医院、淮安诺贝尔口腔医院、淮安仁爱医院、淮安幸福医院签订的宣传合作协议，证明淮安日报社广告有限公司与原告存在广告宣传合作、原告在被告调查中故意隐瞒合作关系。22、对原告在广告中所使用的医生张志宏的调查资料，证明张志宏的身份情况。第五组：23、对3家广告行业经营者的询问笔录及其资质证件，证明原告向被告提供的广告合同价格明显低于市场价格。24、淮安长江广告有限公司与淮安中山医院签订的公交线路牌广告合同、淮安长江广告有限公司与淮安市淮阴区顾见君才艺教育培训中心签订的广告合同，证明淮安长江广告有限公司公交线路牌广告业务的收费情况、合同样式。25、国家税务总局淮安市税务局出具的淮安日报社广告有限公司开具给原告的发票信息，证明淮安日报社广告有限公司与原告存在合作关系、且合作费用来往较大。26、淮安市卫生监督所出具的说明，证明原告多次被投诉举报。27、淮安市清江浦区市场监督管理局出具的情况说明，证明原告曾因违法受到处罚。第六组：28、行政处罚听证告知书、送达回证、申请书，证明被告依法向原告送达告知书和原告陈述申辩。29、行政处罚听证告知书、送达回证、原告申请书、听证申请书、听证处罚通知书、送达回证、撤销听证申请书，证明被告依法向原告送达告知书和原告进行陈述申辩、撤销听证申请。30、行政处罚决定书、送达回证，证明被告依法作出处罚决定并依法送达。31、原告分期缴款申请书、被告向原告送达分期缴款通知书、送达回证，证明其申请分期缴纳罚款。32、原告缴纳罚款票据，证明原告已缴纳罚款。第七组：《广告法》第四条、第九条、第十六条、第二十八条、第三十六条、第五十五条、第五十八条。《江苏省广告条例》第四十七条。被告淮安市市监局辩称：一、答辩人在行政复议程序中，通过书面审查结合询问调查的方式，对案涉行政处罚决定进行审理，淮阴区市监局对原告的广告违法行为认定事实清楚，证据确凿充分，定性准确，适用法律依据正确，程序合法，故答辩人予以维持。二、答辩人在行政复议程序中没有违法与不当之处，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告淮安市市监局于法定举证期限内向本院提交以下证据：1、复议申请书，证明原告提出复议申请。2、复议答复书，证明复议机关要求被申请人进行答复，被申请人也进行了答复。3、延长审理期限和复议决定各一份，证明复议程序及复议决定是经过审批的。经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告博爱医院于2004年11月29日注册成立，经营范围：综合医院【诊疗科目：内科/外科；泌尿外科专业/妇产科；妇科专业；计划生育专业（人工终止妊娠14周以内技术）医学检验科/医学影像科/中医科】。2018年8月13日，原告取得医疗广告审查证明。审查证明中，诊疗科目为内科/外科/妇科/医学检验科/医学影像科/中医科。广告发布类别为影视、报纸、户外、网络。广告成品样件内容为“淮安博爱医院电话：8368×××8地址：淮安市淮海北路104号”。该审查证明的有效期自2018年8月13日起，至2019年8月12日止。2019年3月1日，被告淮安市市监局作出淮市监广字[2019]0301号《案件交办通知书》，将包括原告博爱医院在内的五家单位涉嫌发布违法医疗广告交由被告淮阴区市监局管辖。2019年3月8日，被告淮阴区市监局对原告博爱医院涉嫌发布违法医疗广告的行为立案调查。经淮阴区市监局调查，原告广告样式包括墙体广告、屋顶（楼顶）广告、保洁灯箱广告、公交线路牌广告、跨路（街）广告、电线杆道旗广告、高炮广告。原告在墙体广告主要内容为“治阳痿、早泄博爱医院博士亲诊”、“16年男科名医”并附戴博士帽男士形象、“看男科去博爱淮安博爱（男科）医院”、“淮安博爱医院专注男性健康16年”。屋顶（楼顶）广告主要内容为：“看男科去博爱淮安博爱（男科）医院”、“淮安博爱医院专注男性健康16年”。保洁灯箱广告主要内容为：“博爱医院男人卫士守护健康”。公交线站牌广告主要内容为:“淮安博爱医院淮安博爱专业为男人”。跨路（街）广告主要内容为：“看男科去博爱淮安博爱（男科）医院”。电线杆道旗广告主要内容为：“博爱（男科）医院专注男性健康16年”。高炮广告主要内容为：“看男科去博爱淮安博爱（男科）医院”、“淮安博爱（男科）医院专注男性健康16年”。调查期间，原告向淮阴区市监局提供了四份广告合同及相关票据：与淮安市品位广告传媒有限公司签订的合同，约定1块两面单杠高炮广告牌规格6m*18m、4块乡镇跨路广告牌使用期4个月，发布总额为10200元；与淮安百盛装饰广告有限公司签订的合同，约定8块乡镇楼顶大牌（赠送乡镇墙体广告）使用期6个月，发布总额为8000元；与淮安市长江广告传媒有限公司签订合同，约定公交线路广告使用期6个月，发布总额为5000元；与淮安聚优堂传媒有限公司签订的合同，约定保洁灯箱广告，规格125*151，灯箱数量90块，40元/块/月。共投放2个月，（另赠送一个月），共计7200元。调查期间，淮阴区市监局就原告提供的广告合同中广告发布费用问题向广告公司工作人员询问调查，并就广告发布的市场价格向其他三家广告公司询问调查。调查结果显示，原告提供的广告合同与相关广告公司在广告数量、广告形式等方面陈述存在矛盾，且合同中约定的广告费用明显低于市场价格。同时查明，原告与淮安日报社之间亦存在广告业务合作关系。2019年5月9日，淮阴区市监局向原告送达了淮阴市监听告字[2019]0202号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利。次日，原告向淮阴区市监局提交申请书进行陈述、申辩，要求减轻处罚。原告于2019年5月31日向淮阴区市监局提交听证申请，并于6月6日撤销听证申请。2019年6月10日，淮阴区市监局作出淮阴市监案字〔2019〕0017号《行政处罚决定书》。原告对此不服，向淮安市市监局提出行政复议申请，淮安市市监局经审查，于2019年9月18日作出〔2019〕淮市监行复017号《行政复议决定书》，维持淮阴市监案字〔2019〕0017号行政处罚决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第六条规定：“……县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。”根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十四条第一款的规定，上级市场监督管理部门认为必要时，可以直接查处下级市场监督管理部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级市场监督管理部门管辖。经被告淮安市市监局交办，被告淮阴区市监局作为县级市场监督管理部门，对本案的广告发布具有监督管理和查处的法定职责。本院认为，本案的争议焦点为：一、案涉行政处罚决定证据是否确凿？二、案涉行政处罚决定是否违反了“一事不再罚”的原则？三、被告淮安市市监局的复议程序是否合法？关于争议焦点一。被告淮阴区市监局作出的行政处罚决定证据确凿，认定事实清楚，理由如下：第一，《广告法》第四条规定：“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。广告主应当对广告内容的真实性负责”。第二十八条规定：“广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。广告有下列情形之一的，为虚假广告：……（二）商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的……”《医疗机构管理条例实施细则》第四十五条规定：“除专科疾病防治机构以外，医疗机构不得以具体疾病名称作为识别名称，确有需要的由省、自治区、直辖市卫生行政部门核准。”本案中，原告博爱医院系经核准设立的综合性医院，原告取得《医疗机构执业许可证》中核准机构名称为“淮安博爱医院”。原告在发布的广告中含有“16年男科名院”、“淮安博爱（男科）医院”、“淮安博爱专业为男人”、“男人卫士”、“专注男人健康16年”等内容。上述广告内容存在以下几方面问题：一是原告的诊疗科目中并不含有“男科”科目。二是，原告注册成立时间为2004年11月29日，至广告发布时并未达到16年。三是，经原告行政副院长**在调查期间陈述，广告中的“博士”系北大博士张志宏，原告与其之间并不存在合作关系。综上，原告发布的上述广告极易对受众造成误导，同时含有虚假内容，构成虚假广告，违反了《广告法》第四条、第二十八条第一款、第二款第二项的规定。第二，《广告法》第四十六条规定：“发布医疗、药品、医疗器械、农药、兽药和保健食品广告，以及法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，应当在发布前由有关部门对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。”《医疗广告管理办法》第十七条规定：“医疗机构应当按照《医疗广告审查证明》核准的广告成品样件内容与媒体类别发布医疗广告。医疗广告内容需要改动或者医疗机构的执业情况发生变化，与经审查的医疗广告成品样件内容不符的，医疗机构应当重新提出审查申请。”可见，医疗广告实行的是严格审批制度，发布前应当由广告审查机关对广告内容进行审查，当事人发布的广告内容应与广告审查机关审查批准的内容相一致。本案中，原告发布的医疗广告内容与有关部门审查批准的样件的内容明显不同，违反了上述法律规定。原告提出的其发布的医疗广告仅是部分广告语超出了广告审查范围，不属于未经审查发布医疗广告的情形的诉讼意见，没有事实和法律依据，是对上述医疗广告审查相关法律规定的曲解，本院不予采纳。第三，《广告法》五十五条规定：“违反本法规定，发布虚假广告的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款；两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请……”第五十八条规定：“有下列行为之一的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用一倍以上三倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处十万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请：……（十四）违反本法第四十六条规定，未经审查发布广告的……”《江苏省广告条例》第四十七条规定：“市场监督管理部门在查处违法广告时，应当依法查清广告费用。广告主、广告经营者、广告发布者以及广告代言人等其他广告参与者隐瞒、销毁、拒不提供有效的广告合同、发票等材料，广告主利用自有媒体发布自有商品或者服务广告，广告费用无法查清的，应当认定为广告费用无法计算。广告主、广告经营者、广告发布者以及广告代言人等其他广告参与者虚报、瞒报，或者提供伪造、变造的广告合同、发票等材料，广告费用明显低于广告经营者、广告发布者依法公布的收费标准的，应当认定为广告费用明显偏低……”本案中，原告向被告淮阴区市监局提供的广告合同约定的费用明显低于市场价格，且原告隐瞒与淮安日报社之间的广告业务合作关系，瞒报广告合同，应当认定为广告费用明显偏低。故被告淮阴区市监局对原告发布虚假广告的行为处罚200000元、发布未经审查的医疗广告的行为处罚100000元，以上三项合计罚款300000元，符合法律规定。关于争议焦点二，本院认为，被告淮阴区市监局作出的行政处罚决定并未违反“一事不再罚”的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。可见，是否违反“一事不再罚原则”，首先要看几次处罚针对的是“一事”还是“数事”。本案中，原告在多地发布不同形式和类型的违法医疗广告，广告的违法形式包括违背社会良好风尚、虚假广告和未经审查，显然不属于“一事”。同时，本案中几次处罚的适用的法律虽然都是《广告法》，但适用的具体条款不同，相应的适用条件、处罚幅度和保护的法益均不相同。故，被告淮阴区市监局对原告三种违法行为分别作出罚款的行政处罚，并未违反“一事不再罚”原则。关于争议焦点三，被告淮安市市监局的复议程序合法。被告淮安市市监局在收到原告博爱医院的行政复议申请后，依法通知淮阴区市监局书面答复并提交作出行政行为的证据和依据，后经对案件进行审查后，于法定期限内作出行政复议决定，并向双方送达，复议程序符合法律规定。综上，被告淮阴区市监局作出的淮阴市监案字〔2019〕0017号《行政处罚决定书》及被告淮安市市监局作出的〔2019〕淮市监行复017号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告博爱医院的起诉，没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告淮安博爱医院有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告淮安博爱医院有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号：62×××24）。（此页无正文）审 判 长  周万春人民陪审员  蔡佩玉人民陪审员  方鸿君二〇二〇年三月二十六日书 记 员  束佳佳附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。