浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终177号上诉人（原审原告）翁包银，男，1968年12月31日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，该区人民政府区长。委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区南白象街道新象街1号。法定代表人卢铸，该街道办事处主任。委托代理人黄星，温州市瓯海区人。翁包银诉温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道办事处）、温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年12月12日作出（2019）浙03行初473号行政裁定。翁包银不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月17日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查、在浙江移动微法院中询问各方当事人后，现已审理终结。原审法院经审理查明，翁包银有房屋坐落于温州市瓯海区南白象街道霞坊村门前浃路50-1号。2018年12月14日，翁包银上述房屋中部分建筑（具体为房屋调查登记表上房屋平面图中标注的②和③）被强制拆除。翁包银不服，向原审法院提起诉讼，请求确认南白象街道办事处、瓯海区政府的上述强制拆除行为违法，并要求恢复原状。审理中，翁包银当庭撤回要求恢复原状的诉讼请求。南白象街道办事处确认涉案房屋由其拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，南白象街道办事处确认涉案房屋系其拆除。南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。翁包银提供的瓯海区政府针对南白象街道办事处《关于要求对〈南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案〉给予批复的请示》作出的温瓯政办抄[2017]947号抄告单、涉案房屋被拆除前后的照片、温州市公安局瓯海区分局另案的答辩状及证据目录等证据，不足以证实瓯海区政府具体拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。瓯海区政府明确否认参与实施了被诉强制拆除行为，在此情况下，应当认定南白象街道办事处为涉案房屋的拆除主体，系本案的适格被告。翁包银将瓯海区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经原审法院释明，翁包银拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对翁包银要求确认瓯海区政府作出被诉强制拆除行为违法的起诉，予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案适格被告为南白象街道办事处，本案不属于原审法院管辖，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法[2018]42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。”翁包银既可向法律规定的原管辖法院即温州市瓯海区人民法院起诉，也可以向原审法院确定的异地交叉管辖法院即永嘉县、泰顺县人民法院起诉。经征询翁包银意见，其坚持起诉瓯海区政府，不作选择，故原审法院移送案件由浙江省永嘉县人民法院处理，但需待前述驳回翁包银对瓯海区政府起诉的裁定生效后再执行移送。翁包银主张瓯海区政府系本案适格被告，案件应由原审法院管辖，理由不能成立，不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故案件一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回翁包银对瓯海区政府的起诉；二、案件移送浙江省永嘉县人民法院处理。翁包银上诉称：瓯海区政府是组织实施强制拆除翁包银房屋的主体，是本案适格被告。1.翁包银向原审法院提交的证据，足以初步证明案涉房屋是被瓯海区政府组织强制拆除的，南白象街道办事处是在瓯海区政府的指令安排下参与的强拆行为。瓯海区政府作出温瓯政办抄[2017]947号抄告单显示，其批准实施单位南白象街道办事处先行进行协议拆迁。在翁包银提供了案涉房屋是瓯海区政府强拆的初步证据时，法院即应运用举证责任倒置规则进行综合判断，作出合理性判定。2.从原因角度看，征收属于瓯海区政府的需要；从客观行为角度看，南白象街道办事处的强拆行为明显是瓯海区政府统一指挥安排的；从行为结果看，强拆行为客观上完成了瓯海区政府的征收工作，瓯海区政府从中获益。3.按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证充分证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法拆除，否则，可推定强拆行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。4.强制拆除房屋的行政行为对公民的重大财产权利造成了严重影响，应当至少由县级以上政府组织实施。街道办事处等政府下属部门拆除房屋等行政行为，都是在县级人民政府统一组织安排指挥下进行的，这些行为应当视为县级人民政府实施的行为。让县级以上人民政府承担责任，既是法律的要求，也是社会的要求，更是人权及法治社会发展的趋势所在。综上，请求撤销原审裁定，确认瓯海区政府和南白象街道办事处强拆翁包银房屋的行政行为违法，并判令案件诉讼费用由被上诉人承担。瓯海区政府答辩称：1.瓯海区政府同意南白象街道办事处协议拆迁，但瓯海区政府不必然要承担案涉行为责任。南白象街道办事处作为翁包银所在城中村改造的实施单位，请示瓯海区政府同意后先行进行协议拆迁，相关批复的实施方案文件规定街道办事处是实施单位。街道办事处有其独立的行政管理职权，不需要瓯海区政府通过委托方式赋予。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定中的“组织实施”，属于内部指示范畴，包括通过发出指示等方式对所属工作部门和下级政府施加影响。但是，具体的实施还应当由各工作部门或下级政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实，遵循“谁行为、谁被告”的原则。3.“组织实施”的职能并不包括强拆的职能。同时，也并非“组织实施”就要承担所有责任。有关瓯海区政府在征收中受益就要成为被告的主张没有法律依据。4.翁包银的证据不足以证明瓯海区政府实施了案涉行为。在行为实施主体明确的情况下，翁包银推定瓯海区政府实施了案涉行为，缺乏事实和法律依据。综上，请求法院驳回上诉，维持原审裁定。南白象街道办事处在法定期限内未提交答辩状。二审中，瓯海区政府、南白象街道办事处未向本院提交新证据材料。翁包银向本院提交新证据材料瓯海区政府的政府信息公开答复函（编号：2019158号，附温瓯政办明电[2018]9号内部明电）和瓯海区政府信息公开答复函（编号：2018030）。证据系向瓯海区政府申请信息公开途径获取，待证瓯海区政府属于适格被告，应当承担违法强拆的法律责任。就翁包银提交的新证据材料，瓯海区政府发表质证意见称，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。两份证据所提及的暂停办理相关手续的通知及社会稳定风险评估报告，均是瓯海区政府在履行依法征收过程中的职责。且暂停办理相关手续的通知的有效期限至2018年底，在案涉房屋被拆除之前。证据不能证明瓯海区政府实施了涉案拆除行为。在征收决定作出之前，南白象街道办事处先行进行协议搬迁，实施机关即是南白象街道办事处。南白象街道办事处具有行政主体资格，其对实施拆除翁包银房屋的行为，能够承担相应的行政责任。南白象街道办事处的质证意见与瓯海区政府相同。本院对上述争议证据的真实性、合法性予以认定。瓯海区政府及南白象街道办事处有关关联性的异议成立，对关联性不予认定。二审期间，翁包银还在浙江移动微法院中陆续上传新证据材料照片及截图十六张，具体包括瓯海区政府房屋土地征收服务中心房屋调查登记的通知（[2019]148号）、瓯海区政府房屋土地征收服务中心房屋补偿范围的通知（[2019]147号）、温州市众信房地产评估有限公司房地产估价机构备案证书复印件、瓯海城市建设投资集团有限公司组建的网站截图、瓯海区政府的政府信息公开答复函（2019015号）、温州市南白象新农村建设投资有限公司与温州市三联房产代理有限公司签订的房屋征收委托代理协议书复印件、温州市南白象新农村建设投资有限公司与温州市众信房地产评估有限公司签订的房屋征收评估委托合同书复印件、温州市三联房产代理有限公司营业执照复印件。经本院释明，翁包银在浙江省移动微法院中主张上述照片及截图的待证事实为案涉房屋在瓯海区政府的征收范围及征收主体是瓯海区政府。对这些新证据材料的照片及截图，瓯海区政府质证称对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。其中，征收范围内暂停办理相关手续的通知、房屋调查登记的通知、房屋补偿范围的通知属于行政机关履行征收集体土地涉及房屋补偿工作的法定程序。上述内容与本案审查确认被诉拆除行为主体不具有关联性，不足以证实瓯海区政府实施或委托南白象街道办事处实施了被诉拆除行为。就其他证据，温州市南白象新农村建设投资有限公司是南白象街道办事处的国有投资平台公司，南白象街道办事处作为拆迁实施单位，委托温州市南白象新农村建设投资有限公司与相关评估机构、代理公司签订协议，是代表南白象街道办事处实施相应的事务性工作。补偿款由区财政拨付给街道，再由街道支出。上述证据不足以证实瓯海区政府实施或委托南白象街道办事处实施了被诉拆除行为。南白象街道办事处的质证意见与瓯海区政府相同。本院经逐一、全面审核上述证据材料，结合被诉行政行为为强制拆除行为、案涉房屋被拆除时间为2018年12月14日等案件实际情况，认为瓯海区政府及南白象街道办事处有关证据关联性的异议成立，对证据不予认定。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，本案争议焦点在于瓯海区政府是否属于适格被告。公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。翁包银起诉称其房屋于2018年12月14日被强制拆除，并主张南白象街道办事处和瓯海区政府是组织实施强制拆除翁包银房屋的主体。南白象街道办事处确认案涉房屋由其拆除。但是，经审查一、二审在案证据，未显示瓯海区政府组织强制拆除了案涉房屋。翁包银上诉提及的温瓯政办抄[2017]947号抄告单显示瓯海区政府同意实施单位南白象街道办事处先行进行协议拆迁，而非瓯海区政府组织强制拆迁。南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，系依法享有行政职权，能够对外独立承担法律责任的行政主体。在已经明确了实施强制拆除行为的主体为南白象街道办事处的情况下，按照现有证据尚不足以推定瓯海区政府应当承担案涉房屋被拆除的法律后果。据此，原审裁定驳回翁包银对瓯海区政府的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年三月二十六日书记员  刘 芳