福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽06行终180号 上诉人（原审原告）漳州志诚房地产开发有限公司，住所地漳州市芗城区。 法定代表人张志江，董事长。 委托代理人李勇敢，福建兴南律师事务所律师。 委托代理人张菁，福建兴南律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）漳州市自然资源局，住所地漳州市龙文区新浦东路137号。 法定代表人陈华，局长。 委托代理人杨正廉，男，漳州市自然资源局工作人员。 委托代理人林明凯，福建律睿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市人民政府，住所地福建省漳州市胜利西路118号。 法定代表人刘远，市长。 委托代理人林颖，女，漳州市司法局工作人员。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 上诉人漳州志诚房地产开发有限公司（以下简称“志诚公司”）因与被上诉人漳州市自然资源局、漳州市人民政府行政征收纠纷一案，不服漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人志诚公司的法定代表人张志江及其委托代理人李勇敢、张菁，被上诉人漳州市自然资源局的委托代理人杨正廉、林明凯，被上诉人漳州市人民政府的委托代理人林颖、蔡清良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2001年8月20日，原漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：漳州市国土资源局出让给漳州天下房地产开发有限公司的宗地位于漳州市××区××以南、新华东路以东，总面积44007.4平方米，其中出让土地面积为18756.3平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米1057.65元，总额为19837600.7元，……。2001年，漳州天下房地产开发有限公司取得漳国用（2001）字第39XXX号国有土地使用证，使用权面积为41660.7平方米。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与志诚公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给志诚公司，转让总价额为2362万元。2006年1月，经漳州市人民政府批准，志诚公司取得国有土地使用证。2006年5月20日，漳州市人民政府作出［2006］26《漳州市人民政府关于2006年第一次拟公开出让土地及其它土地问题的专题会议纪要》，其中第十三条：“关于志诚广场规划整体（应为调整）问题。原则同意该地块的容积率在4.5以内，建筑密度26%以内，绿地率30%以上；该总图的西侧条形建筑调整为点式建筑，以拓展城市空间”。2006年8月11日，原漳州市城乡规划局向志诚公司颁发《建设用地规划许可证》。2007年3月27日，原漳州市建设局向志诚公司颁发《建筑工程施工许可证》。2011年11月14日，志诚公司的工程项目竣工验收。2011年12月19日，原漳州市城乡规划局向原漳州市国土资源局发出漳规［2011］375号《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》，确认该项目新增加计容建筑面积10642.29平方米，请漳州市国土资源局尽快测算该项目补缴土地出让金金额，及时追缴土地出让金。2017年3月6日，原漳州市国土资源局作出《行政处理决定告知书》，告知志诚公司拟向其征收土地出让金3206734元及有要求举行听证或陈述和申辩的权利。2017年3月29日，原漳州市国土资源局应志诚公司的要求举行听证。2018年6月5日，原漳州市城乡规划局作出漳规审［2018］1004号《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》，载明：志诚广场项目竣工实测计容建筑面积为51195.19平方米，核准计容建筑面积为47565.00平方米，实测比核准计容建筑面积增加3630.19平方米。2018年7月17日，原漳州市国土资源局作出漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》，内容如下：“漳州志诚房地产开发有限公司：经查，2001年8月20日，漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积18756.3平方米，土地出让金为1057.65元／平方米，土地出让金总额为19837600.7元。该地块规划部门核定容积率3.51。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与你公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给你公司，转让总价额为2362万元。你公司将取得的上述土地用于志诚广场（九龙官邸）项目开发建设。2006年4月，市政府专题会议研究原则同意志诚广场（九龙官邸）容积率在4.5以内。2011年12月19日，漳州市城乡规划局出具《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》（漳规［2011］375号），载明：志诚广场项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米。2018年6月5日，漳州市城乡规划局作出《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》（漳规审［2018］1004号），载明：该项目竣工实测计容建筑面积为51195.19平方米，其中核准计容建筑面积47565.00平方米，实测比核准计容建筑面积增加3630.19平方米，未按照《建设工程规划许可证》规定进行建设，移交相关部门依法处理。你公司开发建设志诚广场（九龙官邸）项目，经规划行政主管部门批准，容积率从3.51调高至4.5，经批准增加计容建筑面积10642.29平方米，按规定应当补缴土地出让金。另外，经规划行政主管部门规划条件核实，认定你公司未按照《建设工程规划许可证》规定建设所增加的计容建筑面积部分，待相关部门按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定处置后再另行处理。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款、《福建省人民政府办公厅转发福建省建设厅、福建省国土资源厅的通知》（闽政办［2007］190号）第四条第四款的规定，我局决定如下：漳州志诚房地产开发有限公司应补缴土地出让金人民币3206734元，限你公司在接到本通知书之日起10日内到本局开具非税收入缴款通知书，按规定缴入市级国库。”2018年7月20日，原漳州市国土资源局邮寄送达该《通知》给志诚公司。2018年9月25日，志诚公司向漳州市人民政府申请行政复议，请求撤销漳州市国土资源局作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》。2018年12月6日，漳州市人民政府作出漳政行复［2018］32号《漳州市人民政府行政复议决定书》，认为漳州市国土资源局作出的《补缴土地出让金通知书》于法有据，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持漳州市国土资源局对志诚公司作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》。2018年12月7日，漳州市人民政府将该《行政复议决定书》邮寄送达给志诚公司，志诚公司不服，于2018年12月24日起诉请求撤销原漳州市国土资源局作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》及漳州市人民政府漳政行复［2018］32号《漳州市人民政府行政复议决定书》。 另查明，2018年12月24日，中共漳州市委机构编制委员会办公室发布漳编办[2018]68号《中共漳州市委机构编制委员会办公室关于市自然资源局职责和机构编制划转的通知》，载明：“市自然资源局（原市国土资源局、原市城乡规划局）：一、划入的职责和机构编制。（一）将原市国土资源局除监督防止地下水污染、农田整治项目管理、农村宅基地管理、地质灾害防治、自然保护地管理外的职责划入你局，……（二）将原市城乡规划局承担的职责划入你局，……”。 原审认为，漳州市自然资源局作为原市国土资源局、原市城乡规划局的权利义务继受单位，是本案适格被告。国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”闽政办[2007]190号《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》第四条第四款规定：“在本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。”本案中，漳州市自然资源局认定2001年8月20日，原漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积18756.3平方米，土地出让金为1057.65元/平方米，初始容积率为3.51。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与志诚公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给志诚公司。志诚公司将取得的上述土地用于志诚广场（九龙官邸）项目开发建设。后经规划行政主管部门批准，该项目的容积率从3.51调高至4.5，增加计容建筑面积10642.29平方米的事实，有《国有土地使用权出让合同》、《变更土地登记申请审批表》、《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》等证据证实，事实清楚，证据充分。故漳州市自然资源局依据国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款及闽政办[2007]190号《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》第四条第四款的规定，通知志诚公司应当补缴土地出让金3206734元，并无不当。漳州市人民政府受理志诚公司的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持该《补缴土地出让金通知书》符合法律规定。志诚公司提出被诉行政行为主要证据不足、适用法律错误且违反法定程序的主张，缺乏事实和法律依据，不予采纳。因此，志诚公司诉请撤销漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》及漳政行复[2018]32号《漳州市人民政府行政复议决定书》于法无据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回漳州志诚房地产开发有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由漳州志诚房地产开发有限公司负担。 上诉人志诚公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原判，改判撤销被诉行政行为，确认漳州市自然资源局作出的被诉行政行为违法或无效，并承担采取补救措施和赔偿或补偿责任；2.一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。主要理由：一、本案应认定漳州市自然资源局单方违法变更容积率土地使用条件。上诉人既没有向原国土资源局提出改变容积率土地使用条件的申请，原国土资源局也没有相应的同意批准手续，双方更没有重新签订改变容积率的土地出让合同或变更合同。同时本案上诉人也没有向原城乡规划局提出调整容积率至4.5的申请，而且，会议纪要体现的也是政府为了拓展城市空间及增加城市绿化面积而单方主动调容，城市空间及绿化问题不是上诉人的职责，上诉人不可能为之去申请调容。据此，应认定漳州市自然资源局在未经上诉人申请的情况下根据市政府（2006）26号专题会议纪要单方决定调高容积率。鉴于“会议纪要”不具有政府批准的法定效力，漳州市自然资源局调高容积率是属单方违法变更容积率土地使用条件，本案补缴增容土地出让金之争议系市自然资源局单方违法变更容积率所致。根据《行政诉讼法》第78条规定，本案应判令市自然资源局采取补救措施或者赔偿上诉人损失等责任。二、变更原土地出让合同主要条款依法需要经漳州市人民政府批准，漳州市自然资源局作出的被诉行政行为未报经漳州市人民政府批准，应认定其行政行为无效。本案《国有土地使用权出让合同》系国土资源部和国家工商行政管理局监制的标准合同，具有法律效力。该出让合同第40条第2款载明“本合同自漳州市人民政府批准之日起生效”，根据该出让合同第七条约定“本合同项下宗地的土地出让金总额为19837600.7元”，现市自然资源局要求上诉人补缴增容出让金实质上是变更了前述第七条约定的土地出让金金额，鉴于土地出让金是土地出让合同的主要条款之一，主要条款需变更也应适用原订立出让金合同约定的批准程序即经漳州市人民政府的批准，这是基本的法理，且经《国土资源听证规定》第3条与听证笔录告知的听证事由和出让合同第40条第2项等相互印证：出让合同约定变更容积率调整出让金的行政行为需要经漳州市人民政府批准。但本案至今未见补缴增容土地出让金业经漳州市人民政府批准之依据，故应依法确认漳州市自然资源局作出的被诉行政行为无效。根据（2018）1号行政诉讼法司法解释第94条规定，上诉人起诉请求撤销行政行为，经人民法院审查认为无效的，应当作出确认无效的判决。三、漳州市政府会议纪要的精神是上诉人无需补缴增容土地出让金。首先，本案至今未见补缴增容土地出让金即变更原出让合同第七条约定的出让金额业经漳州市人民政府批准之依据，相反只见政府会议纪要在变更出让合同第十一条建筑容积率3.51调至4.5的同时未要求上诉人补缴增容土地出让金，即未对出让合同第七条出让金条款作出同意变更的意见。此亦印证了当时官方口头承诺增容所造成上诉人的损失以增容面积等方式补偿之事实。此“增容所造成上诉人损失”应包含上诉人减少商业收入、增加建安成本以及补缴增容出让金等一切与增容有关的损失。这些分管房地产开发建设的专业官员在应知增容面积不足以补偿增容造成上诉人损失的情况下，政府会议纪要不要求上诉人补缴增容土地出让金显然是情理之中的事。其次，市自然资源局应承担政府会议纪要要求上诉人需补缴增容土地出让金的举证责任。上诉人根据官方要求按原容积率3.51进行方案设计，之后官方又单方要求上诉人将容积率调整至4.5时不要求补缴增容出让金，即政府会议纪要在明确要求其他业主项目补缴增容出让金同时不要求上诉人补缴增容出让金。对此，市自然资源局辩称政府会议纪要要求其他业主补缴是因为其他业主项目有确定的补缴出让金额，而上诉人的项目补缴出让金尚未确定，所以会议纪要未要求上诉人补缴。上诉人认为市自然资源局这一辩说不成立：（1）市自然资源局不具有对漳州市人民政府作出专题会议纪要的解释权；（2）市自然资源局明知欲变更土地出让合同第七条出让金额需经市政府批准，但其举证的政府会议纪要却是未要求上诉人补缴增容土地出让金的意见；（3）市自然资源局对其所主张的上诉人补缴增容土地出让金额尚未确定故政府会议纪要未要求上诉人补缴，应负举证责任。市自然资源局举证不能应承担举证不能的法律后果。其三，政府召开专题会议之前应有相关部门提交的内部报告资料反映无需上诉人补缴增容土地出让金的内部意见，但市自然资源局未向法院提交，上诉人多次要求原审法院依法调取。原审经前往调查未果。上诉人认为，前述内部报告资料属专题会议存档资料，不可能丢失，为何调取不来?恳请二审法院依法处理。四、市自然资源局通知上诉人补缴增容土地出让金违反法定程序属违法行政行为。首先，违反本案《国有土地使用权出让合同》第十七条关于“需要改变本合同规定的土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”的程序规定，也就是说调整出让金须签订变更协议或者重新签订出让合同为前置条件；其次，违反了1993年9月2日《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第十八条即“受让方需要改变出让合同规定的城市规划设计要求，应征得出让方同意，并分别向市、县土地管理部门和城市规划部门申请办理批准或审核手续后，重新签订出让合同，调整土地使用权出让金，竣工后再办理土地变更登记手续。”的法定程序规定和要求，该条规定的程序同样是调整出让金须重签出让合同为前置条件；其三，被诉行政行为违反所依据的国务院国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。”其中“容积率等”的“等”字应包含改变土地出让金等需报经政府批准的程序。另，市自然资源局还违反《国土资源听证规定》第三十条第一项：“提出的事实有待调查核实的，中止听证”、第三十一条：“中止听证的情形消失后，由主管部门决定恢复听证”。从市自然资源局举证《听证纪要》所载明的听证意见为“调查人员应补充调查调整容积率实际增加的建筑面积”，这意味着2017年3月29日听证时市自然资源局尚未核实清楚调容后实际增加的面积，因而其违反了本应依规中止听证待实增面积核实清楚后恢复听证的法定程序。被诉行政行为违反以上四项法定程序属应予撤销的法定情形，即使存在不宜撤销的事由，也应依据《行政诉讼法》第74条的规定，判决确认被诉行政行为违法。五、原审认定事实有误，程序违法，适用法律法规错误。其表现:1、被上诉人在对上诉人原审举证A4、A5的真实性质证时，虽然第一次庭审有异议，但第二次庭审作了真实性的确认，且其在(2016)闽0602行初33号行政案件中亦予以确认。本案原审判决书载明被上诉人对“证据A4、A5的三性均有异议”与审理事实不符。2、本案应认定漳州市自然资源局单方违法变更容积率，原审未予认定属认定事实有误。3、本案应认定政府会议纪要的精神为上诉人无需补缴增容土地出让金，原审未予认定，属认定事实有误。4、漳州市自然资源局单方违法变更容积率土地使用条件导致上诉人蒙受巨大损失，上诉人于原审提交损失评估鉴定申请，未得到原审采纳，属程序违法。5、原市城乡规划局在原审属第三人诉讼地位并提交了相关证据材料，不应因机构改革而改变其诉讼地位和免除其应承担的诉讼义务及影响其所提交的诉讼证据的效力。6、原审应依职权向时任市城乡规划局主要领导等官员调查其口头向上诉人承诺给予补偿因增容所造成的经济损失而未调查。7、原审应当适用而未予适用的《行政诉讼法》第70条、第74条第一款、第76条、第78条和司法解释第94条、第95条之规定，撤销被诉行政行为，确认市自然资源局的被诉行政行为违法或者无效，并可同时判令被上诉人采取补救措施，承担赔偿或者补偿责任等，应属原审适用法律法规错误。8、原审对上诉人起诉的主要意见和被诉行政行为是否合法等未进行分析论证阐明判决的理由。9、原审未贯彻《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》第3条规定关于“妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是因领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善处理因政府规划调整引发的行政纠纷案件，对当事人请求返还已经支付的土地出让金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。”，切实维护民营企业的合法权益以及国办发(2018)104号《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》所要求的“建立因政府规划调整造成企业合法权益受损的补偿救济机制”的规定精神。综上所述，被诉行政行为存在重大且明显违法，侵犯上诉人的合法权益；本案是政府为了拓展城市空间及增加城市绿化面积，而且是因政府规划调整单方主动增容给上诉人造成了巨大损失。原审认定事实有误，程序违法，适用法律法规错误。恳请二审依法纠正错判，将双方诉讼当事人平等对待，依法作出公正裁判。 被上诉人漳州市自然资源局答辩称：一、“志诚广场(九龙官邸)”项目增加计容建筑面积10642.29平方米，该事实清楚、证据充分，上诉人“志诚公司”上诉称是答辩人单方违法变更容积率没有事实和法律依据。本案经行政复议、一审均已查明，案涉“志诚广场”项目用地系上诉人“志诚公司”于2005年12月27日从“天下公司”转让而来，地块原容积率3.51。2006年5月20日，经漳州市人民政府专题会议纪要[2006]26号研究同意志诚广场项目容积率控制在4.5以内。后志诚公司按照4.5容积率的规划指标，设计了项目总平方案，并向原漳州市城乡规划局报批，原市城乡规划局依法批准了该总平方案。志诚公司即按其设计和上报批准的方案实施建设。建成后，2011年12月19日，漳州市城乡规划局作出漳规[2011]375号《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》确认：该项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米。以上事实说明，上诉人按照4.5容积率设计、报批、建设，较原始容积率3.51时，增加了计容建筑面积10642.29平方米，上诉人该行为属于增加容积率的行为，事实清楚，证据充分。原漳州市城乡规划局按照志诚公司的申请，依职权批准其提交的总平方案，不存在单方违法变更容积率的事实。二、志诚公司增加容积率，依法应当补缴土地出让金，其上诉称市政府会议纪要无需补缴的上诉理由没有依据、不能成立。1.志诚公司增加计容建筑面积10642.29平方米，依法需补缴土地出让金，答辩人通知其补缴土地出让金合法有据。如前述，上诉人志诚公司开发建设志诚广场项目，提高容积率、增加计容建筑面积10642.29平方米是客观事实。国务院国发[2001]151号《关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求:“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”因此，上诉人增加计容建筑面积，按规定应补缴土地出让金。具体补交的标准，根据福建省政府办公厅闽政办[2007]190号《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》第四条第四款规定：“本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。”正是因上诉人提高容积率经得市政府研究同意，也取得规划部门的总平批准和规划许可，答辩人按照其有经批准的情形，以2001年天下公司取得该宗地土地使用权时的楼面地价作为原楼面地价，作出漳国土资地[2018]15号《补缴土地出让金通知书》，是具有充分的事实和法律依据的。2.上诉人关于会议纪要不需其补交的理由不能成立。首先，会议纪要没有任何关于其不用补交的文字记载或表述，不用补交仅是上诉人的单方陈述，没有任何证据证实。其次，增容补缴土地出让金，是行政法规、规范性文件确定的法定义务，是国家三申五令必须严格执行的土地政策，具有行政强制性，不以政府批文、会议纪要等是否明确记载为前提。且不说会议纪要没有同意其免交，即使同意，也是违法的。会议纪要没有明确其补交，但法规有明确规定，并不以会议纪要未明确记载而免除。三、答辩人所作出的补缴土地出让金的通知程序合法、适用法律正确，上诉人认为程序违法的上诉理由不能成立。本案涉及的补缴土地出让金问题讼争已久。答辩人先后于2012年、2015年向上诉人志诚公司发出过补缴土地出让金通知，之后，志诚公司申请行政复议、提起行政诉讼，在此过程中，相关证据材料、事实认定、法律适用等已进行了充分阐述，上诉人的复议、诉讼权利也得到充分保障。本《通知》作出前，答辩人依法向上诉人发出《行政处理决定告知书》，告知其新增计容建筑面积10642.29平方米、拟向其征收土地出让金3206734元，并告知其法律依据、听证、陈述、申辩的权利等。上诉人要求听证，答辩人于2017年3月29日组织听证，依法保障了其陈述、申辩、听证权利。答辩人依据事实和法律，作出本案被诉《补缴土地出让金通知书》事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应驳回上诉、维持原判。 被上诉人漳州市人民政府答辩称：一、上诉人各项诉请主张及理由均不能成立，应予驳回。（一）上诉人提出本案容积率土地使用条件系漳州市自然资源局单方变更的说法与事实不符，不能成立。众所周知，变更容积率系行政许可事项，须经申请人申报材料、审批系列环节，履行法定程序后作出，不可能存在行政单位单方作为。本案中，被上诉人漳州市自然资源局也已提供证据《关于漳州志诚广场总平面图审核的申请》、《关于漳州志诚广场单体方案审核的申请》、“志诚广场”项目总平面图等，足以证明系上诉人向原漳州市城乡规划局报送容积率变更为4.5的相关资料，原漳州市城乡规划局收到志诚公司申请后，依法作出后续变更批准手续。故上诉人主张系漳州市自然资源局单方变更容积率土地使用条件显然与事实相悖，不能成立。（二）上诉人主张漳州市自然资源局未经漳州市政府批准作出被诉行政行为无效于法无据。根据我国现行法律规定，被上诉人漳州市自然资源局具有征收土地出让金的法定职权。本案中，既然志诚公司客观存在增加容积率的事实，被上诉人作为主管部门，应当履行职责，在履行法定程序后作出补缴决定，该补缴决定是行政机关行使法定职责的单方行为，无需征得上诉人同意，与协商变更《国有土地使用权出让合同》的双方行为有根本不同，故上诉人主张漳州市自然资源局作出被诉行政行为须符合《国有土地使用权出让合同》约定内容，于法无据。（三）上诉人主张漳州市人民政府［2006］26号会议纪要精神无须其补缴增容土地出让金显然与事实不符，于法相悖，毫无根据。（四）漳州市自然资源局作出被诉行政行为程序正当，上诉人认为被诉行政行为程序违法不仅背离本案事实，也曲解了法律。根据查明事实，被上诉人在作出被诉《补缴土地出让金通知书》前，依法履行告知、组织听证等程序，其作出被诉行政行为程序正当。上诉人主张适用《国有土地使用权出让合同》等均是对双方协商一致变更、或变更前适用条件，与涉诉行政行为相混淆，不仅背离本案事实，也错误适用法律依据。二、一审法院认定事实清楚、证据充分。一审法院查明事实如下：2001年8月20日，原漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：漳州市国土资源局出让给漳州天下房地产开发有限公司的宗地位于漳州市××区××以南、新华东路以东，总面积44007.4平方米，其中出让地面积为18756.3平方米。2001年，漳州天下房地产开发有限公司取得漳国用（2001）字第39XXX号国有土地使用证，使用权面积为41660.7平方米。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与志诚公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42㎡土地使用权转让给志诚公司，转让总价额为2362万元。2006年1月，经漳州市人民政府批准，志诚公司取得国有土地使用证。2006年5月20日，漳州市政府作出［2006］26号《漳州市人民政府关于2006年第一次拟公开出让土地及其它土地问题的专题会议纪要》，其中第十三条：“关于志诚广场规划整体问题。原则同意该地块的容积率在4.5以内，建筑密度26%以内，绿地率30%以上；该总图的西侧条形建筑调整为点式建筑，以拓展城市空间”。2006年8月11日，原漳州市城乡规划局向志诚公司颁发《建设用地规划许可证》。2007年3月27日，原漳州市建设局向志诚公司颁发《建筑工程施工许可证》。2011年11月14日，志诚公司的工程项目竣工验收。2011年12月19日，原漳州市城乡规划局向原漳州市国土资源局发出漳规［2011］375号《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》，确认该项目新增加计容建筑面积10642.29平方米，请漳州市国土资源局尽快测算该项目补缴土地出让金金额，及时追缴土地出让金。2017年3月6日，原漳州市国土资源局作出《行政处理决定告知书》，告知志诚公司拟向其征收土地出让金3206734元及有要求听证或陈述和申辩的权利。2017年3月29日，原漳州市国土资源局应志诚公司的要求举行听证。2018年6月5日，原漳州市城乡规划局作出漳规审［2018］1004号《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》，载明：志诚广场项目竣工实测计容建筑面积为51195.19平方米，核准计容建筑面积为47565.00平方米，实测比核准计容建筑面积增加3630.19平方米。2018年7月17日，原漳州市国土资源局作出漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》，决定志诚公司应补缴土地出让金3206734元。2018年7月20日，原漳州市国土资源局邮寄送达该《通知》给志诚公司。2018年9月25日，志诚公司向漳州市政府申请行政复议，请求撤销漳州市国土资源局作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》。2018年12月6日，漳州市政府作出漳政行复［2018］32号《行政复议决定书》，决定维持漳州市国土资源局作出的漳国土资地［2018］15号《补缴土地出让金通知书》。2018年12月7日，漳州市政府将该《行政复议决定书》邮寄送达给志诚公司，志诚公司于2018年12月8日签收。以上事实，有上诉人、被上诉人等在一审提供的《国有土地使用权出让合同》、《变更土地登记申请审批表》、［2006］26号《漳州市人民政府关于2006年第一次拟公开出让土地及其它土地问题的专题会议纪要》、《建设工程竣工规划条件核实整改意见通知书》、《行政处理决定告知书》、《补缴土地出让金通知书》等证据证实，事实清楚，证据充分。三、一审法院适用法律正确。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款规定:“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”该规定对凡是改变容积率，一律应当补交土地差价作出明确规定。《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（闽政办［2007］190号）第四条第四款规定:“本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。”该规定对应补缴土地出让金的具体计算方式作出明确规定。本案中，如前所述，上诉人志诚公司从天下公司取得宗地后，用于志诚广场（九龙官邸）项目开发建设，存在项目容积率从3.51调高至4.5，增加计容建筑面积10642.29平方米的客观事实，对照前述规定，志诚公司应当补缴土地出让金3206734元。据此，一审法院认定漳州市自然资源局作出《补缴土地出让金通知书》、漳州市政府作出维持的《行政复议决定书》符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，应予维持；上诉人主张的各项理由均缺乏事实与法律依据，应予驳回。 经审理查明，一审中，各方当事人提交的证据、依据均已随案移送本院，并经庭审举证、质证。二审中，各方当事人均无提供新的证据，仍以原审中提供的证据支持各自的主张，并坚持在原审中对证据的质证意见。 各方当事人对原审查明的事实无异议，并一致确认原审判决书第25页第十行中的“整体”系笔误，应为“调整”。 本院确认原审认证意见正确，审判程序合法，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人是否应补缴土地出让金问题。根据国务院国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款规定:“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”福建省人民政府办公厅2007年9月28日印发的闽政办[2007]190号《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》第四条关于加强容积率变更项目的土地出让金和有关规费的收取工作规定:“……在本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费。”2010年11月22日漳州市人民政府办公室印发的漳州市人民政府常务会议（第十七次）第五条关于解决市区经营性房地产开发领域容积率调整历史遗留问题：“（一）凡是2002年7月1日以前，经市政府或市规划行政主管部门批准调整容积率的项目，不需补缴土地出让金；2002年7月1日以后，经市政府或市规划行政主管部门批准调整容积率的项目，须按闽政办[2007]190号文的规定，其新增加建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金。”本案中，2006年5月20日漳州市人民政府作出[2006]26号专题会议纪要同意志诚广场项目容积率控制在4.5以内。之后，上诉人即按照容积率4.5的规划指标，设计了项目总平方案，并向原漳州市城乡规划局申请审批，原漳州市城乡规划局审查批准了该总平方案。依照上述相关规定，上诉人应对其因调高容积率（原初始容积率为3.51）新增建筑面积部分按原楼面地价补缴土地出让金。被上诉人漳州市自然资源局根据原漳州市城乡规划局出具的漳规[2011]375号《关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》（其中载明：志诚广场项目初始容积率为3.51，新增加计容建筑面积10642.29平方米），并按原漳州天下房地产开发有限公司以协议出让方式取得该宗土地使用权时的楼面地价作为原楼面地价予以测算应补缴的土地出让金3206734元，合法有据，并无不当。上诉人关于其并未提出改变容积率申请，系被上诉人漳州市自然资源局单方违法变更容积率土地使用条件；并认为漳州市自然资源局变更了土地出让合同主要条款及其作出本被诉行政行为均未经漳州市人民政府批准，应予认定无效等上诉主张，均明显与事实不符，不能成立；至于上诉人提出漳州市人民政府的会议纪要精神是无需其补缴土地出让金的主张，经查，在漳州市人民政府[2006]26号专题会议纪要关于志诚广场规划调整问题中并无对志诚广场项目调整容积率可以免缴土地出让金的记载，故上诉人的该主张亦不能成立，不予支持。被上诉人漳州市自然资源局作出被诉行政行为前，于2017年3月6日向上诉人发出《行政处理决定告知书》，告知拟要求其补缴土地出让金的事实理由、法律依据及有陈述、申辩、听证等权利，并依上诉人申请于2017年3月29日举行听证会，充分保障了上诉人的陈述、申辩权，所作出的被诉行政行为程序合法正当，上诉人主张存在程序违法的理由不能成立，不予采纳。被上诉人漳州市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，依照复议程序进行审理并在法定期限内作出漳政行复[2018]32号《漳州市人民政府行政复议决定书》，其决定维持该《补缴土地出让金通知书》的复议决定符合法律规定。综上所述，上诉人的上诉请求和理由均缺乏事实和法律依据，不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人漳州志诚房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇二〇年三月十三日 法官助理陈梅华 书记员陈雪贞 附：本案适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……