浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0503行初161号 原告长兴花花世界农业发展有限公司。 法定代表人陈晓峰。 委托诉讼代理人史慧锋，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告长兴县人民政府龙山街道办事处，住所地浙江省长兴县双拥路201号。 法定代表人倪跃锋，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人李祥贵，该街道办事处党工委副书记。 委托诉讼代理人夏家品，北京天达共和（杭州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人沈希竹，北京天达共和（杭州）律师事务所律师。 原告长兴花花世界农业发展有限公司（以下简称花花世界公司）认为被告长兴县人民政府龙山街道办事处（以下简称龙山街道办）未按照约定履行《长兴四季花卉公园项目投资协议书》（以下简称投资协议书），向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月20日立案后，向被告龙山街道办送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。原告花花世界公司法定代表人陈晓峰及委托诉讼代理人史慧锋，被告龙山街道办的出庭应诉负责人李祥贵及委托诉讼代理人夏家品、沈希竹到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告花花世界公司向本院请求：1.被告龙山街道办继续履行投资协议书，为原告解决协议项目立项、手续报批、建设、经营等遇到的问题，保障项目建设、经营的顺利进行；2.被告龙山街道办赔偿原告因其违约原告造成经济损失36335501元；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2016年1月15日，经被告多次相邀，原告与被告就“长兴四季花卉公园”项目签订了一份投资协议书，约定：“长兴四季花卉公园项目总投资5000万元，占地约270亩，建设以特色四季花卉欣赏为主题，集特色文化演艺，科普教育，旅游观光、休闲娱乐为一体的大型综合公园……甲方应积极协商解决项目租地、立项、手续报批、建设、经营等遇到的问题，努力保障项目建设、经营的顺利进行……”。合同签订后，被告一开始积极履行合同约定，将项目所需土地流转给原告使用，积极协助原告完成项目立项、规划设计、施工建设审批，被告监督项目建设过程，组织项目验收，并按合同约定给予了大部分扶持补助款。原告据此非常信任被告，也积极履行合同，累计投入2300多万元进行园区建设。2016年9月28日，长兴四季花卉公园项目主体基本建设完成，开始试营业15天，共收获了约70万元的营业额。本项目经过龙山街道办验收，还获得了长兴县大好高项目补贴6.5万元。2016年10月18日开始，被告开始变卦，严重违反了双方签订的合同，以项目不合法为由单方提出变更合同，不再让原告经营“长兴四季花卉公园”，只允许原告从事纯农业开发。在原告不同意的情况下，被告先后强行拆除了公园大门、停车场、表演大棚、游乐场等设施，截至2018年12月止，被告强制拆除原告设施设备达1500万元，造成原告不能正常经营公园项目至今，给原告造成了巨额经济损失。2018年2月8日，原告以被告单方变更合同违法为由向吴兴区人民法院（以下简称吴兴法院）提起确认违法、赔偿损失之诉。2018年12月24日，吴兴法院以案涉协议在2015年新行政诉讼法施行之前签订，不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉。原告不服提起上诉后，2019年5月25日，湖州市中级人民法院以被告行为不属于单方变更合同为由终审驳回原告的起诉。据此，原告认为，如果说被告行为不属于单方面变更行为，那也已经构成违约。 原告花花世界公司向本院提供了以下证据： 1.投资协议书，拟证明原、被告签订投资协议。 2.长兴县龙山街道“一带两区”土地流转协议两份。 3.企业投资项目备案通知书， 4.长兴四季花卉平面效果图。 证据2-4拟证明原、被告履行合同情况。 5.拆除景观大门时照片6张，拟证明被告于2017年8月23日强拆原告公园经营标志性建筑景观大门。 6.景观大门拆除前照片2张，拟证明景观大门被拆除前的状况。 7.游乐设施拆除前照片4张，拟证明游乐设施被拆除前状况。 8.游乐设施拆除后照片7张，拟证明证实游乐设施被拆除。 9.土地经营权证， 10.大门效果图及设计图， 11.涉案项目建设审批材料。 证据9-11拟证明案涉项目获得被告及长兴县各政府部门许可。 12.会议纪要，拟证明案涉建设项目属于长兴县鼓励引进项目。 13.湖农推办（2016）5号文件，拟证明案涉建设项目属于湖州市农业局认定的大好高项目，获得政府认可并予以奖励。 14.龙山街道新长水公路精品花卉盆景产业辐射示范带园区建设项目理想验收办法， 15.2016龙山街道新长水公路精品花卉盆景产业辐射示范带园区项目建设现场验收评分表。 证据14和15拟证明原告积极履行投资合同并按合同要求进行投资而获得被告高分认可。 16.项目建设、开业前的新闻报道， 17.开业新闻报道及领导参观照片。 证据16和17拟原告积极履行投资合同，获得被告及当地政府认可。 18.农民阻扰停工签证单， 19.合溪港坑穴填埋工程合同， 20.大门返工现场签证单， 21.提前开业损失关于要求补贴的请求报告， 22.长兴四季花卉公园项目投资补偿协议书。 证据18至22拟证明被告也曾积极履行投资合同，解决项目建设经营中遇到的问题，促使原告放心投入。 23.视频照片光盘，拟证明项目建设情况以及强拆后项目现场情况。 24.审计报告，拟证明案涉项目原告投入情况及经济损失。 25.施工单位索赔资料，拟证明原告遭受经济损失情况。 26.开业现场照片， 27.开业17天营业收入表。 证据26和27拟证明涉案项目预期利益计算依据。 28.（2017）浙0522行审133号行政裁定书，拟证明长兴县人民法院不予受理长兴县国土局强制执行长土罚决字〔2016〕67号行政处罚决定书申请和被告强制拆除原告大门违法。 并当庭补充提供以下证据： 29.（2019）05行终30行政裁定书，拟证明本案的实体没有经过审查的，原告在吴兴法院及湖州中院仅仅在程序阶段被驳回了，裁定书明确指出上诉人另行救济，本案不属于重复起诉的。 被告龙山街道办答辩称，1.投资协议书合法有效，但不属于行政合同，应当裁定驳回起诉。投资协议书是原、被告基于案涉项目投资需要、经充分协商后签订的协议，是双方真实意思表示，因此是合法有效的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称司法解释）第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，投资协议书的签订主体虽包括了被告，但分析内容可知，该协议并未设定行政法上的权利义务内容，即被告未基于单方意思表示、在未经原告同意的情况下为其设定行政义务，由此投资协议书不构成行政诉讼法第十二条规定的行政合同。至于投资协议书中关于帮助原告流转土地、尽力争取优惠政策、协调解决项目遇到的问题、协调争取贷款、按程序报相关部门审批等约定，均是平等主体间的民事约定；并且，投资协议书未赋予被告单方变更权或解除权，原、被告在事实上也是以完全平等的主体身份、有商有量地平等履行协议。由此，投资协议书实为民事合同，那么履行民事合同过程中发生的争议无疑属于民事争议，故本案依法不属于行政诉讼的受案范围而应当裁定驳回起诉。2.即便投资协议书是行政合同，本案也属于重复起诉，依法应当裁定驳回起诉。2018年2月8日，原告曾就投资协议书以被告“单方变更合同”为由向吴兴法院起诉，要求确认被告违法、继续履行及赔偿损失。12月24日，吴兴法院以“案涉协议不属于行政诉讼受案范围”为由驳回起诉。2019年5月25日，湖州中院以“不属于单方变更合同”为由裁定维持原判、驳回起诉且已生效。对前述第一次起诉事实，原告亦承认。司法解释第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。被告将原告的本案与前案相比，发现：（1）本案当事人与前案当事人相同；（2）本案诉讼标的与前案诉讼标的相同；（3）本案诉讼请求与前案诉讼请求基本相同，都是“要求继续履行合同及赔偿损失36335501元”；（4）本案证据材料也与前案证据材料基本相同。由此显然，本案构成重复起诉。司法解释第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（六）重复起诉的”，故本案依法应被裁定驳回起诉。3.投资协议书约定的被告义务已履行完毕，原告所述被告违约内容不符实，所主张“继续履行”诉请不能成立。被告已履行完毕投资协议书约定的义务：1.被告已协助原告完成了案涉项目全部土地流转工作；2.被告已帮助原告争取了相关优惠政策补助；3.被告帮助原告协调解决经营中的相关问题等等。关于前述事实，（2019）浙05行终30号生效行政裁定书也已予认定。由此，无论从客观事实还是法律事实角度来看，被告均已履行完毕投资协议书确定的“土地流转，争取政策优惠、扶持帮助，协调解决租地、报批、经营的问题，提供补助款项等”全部义务，故被告说法不能成立，同时，既然履行完毕，那么“再要求被告继续履行”诉请也就缺乏了最基础的现实必要性与事实依据、根本不能成立。4.原告所主张损失系其明知违法仍执意单方实施的在先违法违约行为所致，并非被告原因所致，故依法无权向被告主张损失。原告所述被告“以项目不合法为由单方提出变更合同，不再让原告经营‘长兴四季花卉公园’，只允许原告从事纯农业开发”，与事实不符。被告自始至终都没有单方反对、不再让原告经营“长兴四季花卉公园”；被告反倒要求原告严格按照投资协议书约定，确保项目符合“产业导向、国土规划、建设规划和环境保护等要求”“按程序报相关政府部门审批”“建设以特色四季花卉欣赏为主题，集特色文化演艺、科普教育、旅游观光、休闲娱乐为一体的大型综合公园”并对外经营。然投资协议书签订后，原告却在案涉农用地上违法违约建造了游乐设施、表演场地房屋、景观大门等不符合规划的建筑物和设施。对此，长兴县国土资源局于2016年12月24日作出长土罚决字〔2016〕67号《行政处罚决定书》，确认原告前述行为违法，要求其限期拆除在非法占用的不符合规划的2666平方米土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状。由此显然，原告因相关建筑物和设施被拆除而导致的损失，不属于法律保护的正当合法利益损失，而是其自身违法违约行为导致的损失，与被告无关。况且，“长兴四季花卉公园”项目本身就是以“特色四季花卉欣赏为主”，违法相关建筑物和设施虽然被拆除，但不影响原告继续种植各类花卉和举办相关活动来吸引游客，并不影响其经营目的之实现。退一步讲，即便如原告所言系因被告积极协助其进行项目立项、规划设计、施工建设审批而对被告非常信任，投入资金进行园区建设，但这也不能够成为其实施违法行为的借口；更何况，案涉的原告违法行为所违反的是最基本的法律常识（尤其对一家农业发展经营企业而言）——农用地是严格受法律保护的，未经办理农用地转用审批手续不能在地上新建建筑物和其他设施，违法认识是明显的；事实上，原告是明知违法的情况下继续实施违法行为的，违法恶性是严重的，这一点可从其提交的《项目建设审批材料》得到证实，其中载明“国土资源主管部门意见‘原则同意备案，一经督查首先列入拆除整改’”，如此明知违法而继续不按约定符合国土规划要求、不按程序报相关政府部门审批而直接违法在农用地上大额投资新建建筑物与其他设施的行为，当然应由其自担违法风险、自行承担违法后果，故无论于理于法均无权向被告主张损失赔偿。5.原告所主张损失36335501元缺少证据及法律依据，依法不能被支持。原告提交的《审计报告》、第三方公司出具的说明函件及营业期间收入等证据，均是原告或第三方单方制作的材料，合法性有异议，真实性无法确认，费用是否已实际发生难以确认，不能作为定案证据。即便前述材料真实，《审计报告》所审计的也是原告自成立至2018年2月28日的总投资额，不仅包括项目投入，也包括了管理费用、财务费用、营业税费等，这些投资金额根本不能够简单等同于损失，与行政法范畴的损失不具有关联性；其中，项目投入目前仍存在剩余价值，完全可以继续利用，税费支出则是公司必要运营成本，这些都构不成行政法范畴的损失。第三方出具的说明函件，缺少原告支付凭证等证据，不足以证实原告已向第三方公司支付工程款，故真实性也是无法成立的，不能作为定案证据。原告以营业期间收入测算预期可得利益，并将预期利益作为损失计入损失赔偿额而要求原告赔偿是缺乏法律依据的。国家赔偿法第三十六条第（八）项明确规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，并不包括预期损失。综上所述，本案不属于行政诉讼受案范围且重复起诉，依法应裁定驳回起诉；即便本案进入实体审理程序，也应驳回全部诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1.行政诉状； 2.变更诉讼请求申请书； 3.证据目录； 4.证据目录（补充）； 5.（2018）浙0502行初14号行政裁定书； 6.（2019）浙05行终30号裁定书。 证据1至6拟证明本案属于重复起诉。 7.投资协议书，拟证明原、被告签订协议，约定双方权利义务。 8.长兴县龙山街道“一带两区”土地流转协议（2016年1月1日）； 9.长兴县龙山街道“一带两区”土地流转协议（2016年2月3日）； 10.土地承包经营权证。 证据8至10拟证明被告已协助原告完成案涉项目全部土地流转工作。 11.补助款支付凭证（记账凭证、扣款通知书、收据联等），拟证明被告按照政策给予原告补助192.8万元。 12.湖州市农业大好高项目引进推进领导小组办公室文件，拟证明被告帮助原告通过了湖州市2016年第二批农业大好高新项目认定，原告获得相应补助。 13.长兴四级花卉公园项目投资补充协议书，拟证明被告为原告提供补助，帮助原告解决经营中的问题。 14.2018年长兴县雪灾后恢复农业生产补助资金审批单、记账凭证， 15.龙山街道应急周转金垫付审批单、记账凭证、建设工程项目民工工资发放表，拟证明被告已积极履行协调解决原告所遇到的自然灾害、欠薪等经营问题的义务。 16.长土罚决字〔2016〕67号行政处罚决定书， 17.行政处罚决定书送达现场照片。 证据16和17拟证明原告在案涉农用地上新建建筑物和其他设施违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，该行为被原长兴县国土资源局确认违法，要求限期拆除恢复原状，并处罚款。 依据：《中华人民共和国合同法》，《中华人民共和国土地管理法》，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009），国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《关于进一步完善设施农用地管理有关问题的通知》，《龙山街道关于扶持精品花卉盆景产业发展的若干政策意见》，《长兴县企业拖欠工资应急周转金管理办法》，《关于拨付雪灾后恢复农业生产补助资金的通知》，长兴县龙山街道办事处三定方案。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据1真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，协议的目的是花卉公园而不是商业综合体，内容是平等主体之间的约定；对证据2、3、4真实性没有异议，对证明对象有异议，土地流转协议恰恰能够证明，被告已经按照协议书约定履行了义务；对证据5、6、7、8的证明目的有异议，该证据反而能够证明原告违法在农耕地上建设的违法行为；对证据9的证明目的有异议，该证据能够证明被告协助原告解决土地流转，履行合同义务的事实；对证据10证明目的有异议，效果图和实际图是两个概念，不能证明建筑的合法性；对证据11的证明目的有异议，原告述称部分文字系事后添加缺乏事实依据；对证据12证明目的有异议，不能证明原告实施的行为合法；对证据13的关联性有异议；对证据14、15的证明对象有异议，该证据反而能够证明被告履行协调义务；对证据16、17的关联性和证明目的有异议；对证据18、19、20、21、22的证明目的有异议，该组不能证明被告认可原告实施违法建设，反可以证明被告协助原告争取相应的补助，被告已履行义务；对证据23的证明目的有异议，因为是违法建筑所以才被拆除；对证据24的形式真实性没有异议，但对内容的真实性及关联性有异议，该报告系原告单方委托，且投资额的审计包括管理、保险等费用，与实际损失并不一致；对证据25三性均有异议，不能证明原告实际已经赔付相应款项；对26、27的形式真实性没有异议，但是内容的真实性有异议，不能证明原告的损失；对证据28的证明目的有异议，驳回强制执行申请的原因是超过法定期限，而非行政处罚本身错误；对证据29的证明目的有异议。原告对被告提交的证据质证如下：对证据1、2、3、4、5、6、7的证明目的有异议，原告本次起诉不构成重复起诉且属于行政诉讼受案范围；对证据8、9、10真实性没有异议，但仅能证明被告部分履行合同，没有全面履行；对证据11真实性没有异议，但对证明目的有异议，原告所有的建设项目都是被告许可或认可的，也是通过被告验收的；对证据12没有异议；对证据13真实性没有异议，但被告没有解决2017年之后不能经营的问题；对证据14、15真实性没有异议，不能证明被告已经完全履行了合同义务，仅履行了部分；对证据16、17形式真实性没有异议，但不能证明被告履行合同约定的协调解决土地项目审批建设义务。 对各方提交的证据，本院认证如下：被告对原告提供的证据的真实性没有异议，但原告提交的证据5、8、16、17、25、27与本案没有关联性，本院不予认定；本院对原告提交的其余证据予以认定。原告对被告提交的证据的真实性没有异议，上述证据来源合法，与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2016年1月15日，原告与被告签订投资协议书，约定：“长兴四季花卉公园项目总投资5000万元，占地270亩，建设以特色四季花卉欣赏为主题，集特色文化演艺、科普教育、旅游观光、休闲娱乐为一体的大型综合公园……原告投资项目需符合产业导向、国土规划、建设规划和环境保护的要求……项目建设资金由原告自筹。项目建成投产后，预计年均收入2600万元，投资回收期预计7年，预计年上缴税金100万元，提供就业岗位40个……根据项目规划和建设情况，被告从规划设计、大棚设施、基础设施等方面给予扶持补助，具体补助政策按长龙委〔2015〕37号文件执行……项目主大门等区域的规划设计方案需经被告审核通过后，由原告建设，建设费用经被告验收核准后，被告给予50%，最高不超过35万元的补助。被告应积极协调解决项目租地、立项、手续报批、建设、经营等遇到的问题，努力保障项目建设、经营的顺利进行……在原告取得土地流转使用权，项目主体建设到位后，被告需积极协助原告，协调争取项目的银行贷款……”。原告与被告于2016年2月3日签订《长兴县龙山街道“一带两区”土地流转协议》，并取得涉案项目所在土地流转经营权。原告投资建设了景观大门、表演大棚、游乐场、美食广场等设施，并取得相关政策补助。建设完成主体项目后，原告投资设立的长兴四季花卉公园于2016年9月28日开园营业。后因上述设施未获得长兴县城乡建设部门及长兴县国土部门的审批而被拆除。 本院认为，本案的争议焦点包括以下四点：1.投资协议书是否属于行政诉讼受案范围；2.原告本次起诉是否构成重复起诉；3.投资协议书是否已经履行完毕；4.原告是否因被告不履行因投资协议书遭受损失以及具体的损失数额。第一，涉案投资协议书系被告为了实现公共服务目标，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的投资协议，属于人民法院行政诉讼受案范围，被告主张涉案投资协议书不属于行政诉讼受案范围缺乏法律依据，本院不予支持。第二，原告曾以被告单方变更投资协议书为由向吴兴法院提起行政诉讼，吴兴法院驳回原告起诉，湖州中院二审认定被告不存在单方变更行为驳回本案原告的上诉。现原告以请求被告继续履行投资协议书为由向本院提起行政诉讼。前诉的审查对象是被告单方面变更行为是否存在及其合法性，后诉的审查对象是被告是否存在不履行投资协议书的行为及其合法性，前诉与后诉的诉讼标的并不一致，原告本次起诉不构成重复起诉。第三，作为原告投资“长兴四季花卉公园”项目的投资协议书，为被告设定了协调原告进行土地流转，并争取政策优惠、扶持帮助，协调解决租地、报批、经营的问题，以及提供补助款项等义务。经审查，原告已取得涉案土地经营权，取得投资协议书中约定的补助款项，并于2016年9月28日开园营业。结合该投资协议书第五条第4点的规定，被告的主要义务是协助原告，现原告提供的证据不足以证明其在合同目的实现过程中，被告存在拒绝协助的情况，故原告关于被告未履行投资协议书约定义务的主张缺乏事实依据。故对其所主张的因被告未按约定履行义务而造成的损失，本院亦不支持。需要说明的是，通过本案审理，原、被告之间存在着行政协议、行政强制等行政行为，本案不支持原告的诉讼请求，不意味着被告实施的行政强制行为合法。原告将行政强制与行政协议关联进行诉讼，既不符合行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，也不利于双方之间纠纷的实质性化解。对于被告实施的行政强制行为，原告仍可另行救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告长兴花花世界农业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告长兴花花世界农业发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  邵钧伟 人民陪审员  敖 黎 人民陪审员  郑珊珊 二〇二〇年三月二十日 法官助理洪金凤 书记员金林兵 -18- -17-