浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初663号原告孙和平，男，1971年6月17日出生，汉族，住浙江省永嘉县。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县北城街道县前路94号。法定代表人林万乐，县长。委托代理人章常德，永嘉县行政复议局工作人员。委托代理人金生，永嘉县行政复议局工作人员。被告永嘉县农业农村局，住所地浙江省永嘉县上塘镇屿后巷196号。法定代表人周俊晓，局长。出庭应诉负责人戴成新，副局长。委托代理人张佳佳，该局工作人员。委托代理人徐锋，浙江永瓯律师事务所律师。原告孙和平因诉被告永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）永嘉县农业农村局（以下简称永嘉县农业局）不履行颁证法定职责一案，于2019年8月19日向本院提起行政诉讼。本院于同月26日受理后，依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理本案。原告孙和平，被告永嘉县政府的委托代理人章常德、金生，被告永嘉县农业局的负责人戴成新及委托代理人张佳佳、徐锋到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。现已审理终结。原告孙和平起诉称：原告系永嘉县巽宅镇巽宅村第18组农户，户内三口人，自1999年起承包经营巽宅村集体土地（耕地）面积2.709亩。2016年，二被告根据国家政策及相关法律规定，全面开展农村土地确权颁证工作。永嘉县巽宅镇人民政府（以下简称巽宅镇政府）（农办）受二被告委托，负责本行政区域内农村土地确权有关事项的办理。通过入户调查、地块勘测绘图、采集信息公示、签订农村土地承包合同、核发证书等程序，巽宅村多数农户已于2018年12月领取农村土地承包经营权证。原告于2018年7月5日与本村农户同时通过土地确权调查，并签订农村土地承包合同，但未能取得农村土地承包经营权证，且巽宅镇政府（农办）亦以承包合同要与农村土地承包经营权证一起发放为由扣留了承包合同。原告多次要求颁证，巽宅镇政府（农办）于2019年1月8日第一次答复称“要等下一批发证”，4月2日第二次答复称“已上报，要等县里打印过来”，6月11日第三次答复称“县里还没有打印过来”。2019年6月18日，原告就上述事宜向永嘉县政府申请行政复议，请求责令职能部门限期向原告颁发农村土地承包经营权证，永嘉县政府不予受理，建议原告向永嘉县农业局提出颁证申请。原告于同日向永嘉县农业局提出颁证申请。二被告至今未履行确权颁证职责。综上，二被告未及时办理颁发原告的农村土地承包经营权证，侵犯原告土地承包经营权。请求依法判决二被告履行为原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责。诉讼期间，因被告当庭向原告发放农村土地承包经营权证，原告变更诉讼请求为确认二被告没有依法履行颁证法定职责的行为违法。被告永嘉县政府、永嘉县农业局答辩称：永嘉县的农村土地承包经营权证统一颁发工作是2016年启动，2017年全面铺开。第一批颁证以及第一批补发权证时遗漏了孙和平户。第二批补发权证时，永嘉县政府已于2019年7月31日将原告的农村土地承包经营权证交付巽宅镇政府，并于次月3日发放到原告所在巽宅村，由巽宅村报账员领取，故永嘉县政府已经向原告颁发了农村土地承包经营权证，履行了颁证义务。事后巽宅村发现该权证中将巽宅村两户同名孙和平的承包地面积错误登记在原告名下，但未及时向永嘉县农业局交还该错误的权证，二被告自收到本案原告行政起诉状后即启动了更正程序，并于2019年12月23日作出新的农村土地承包经营权证。综上，原告主张二被告未履行法定职责，与事实不符，其诉讼请求不能成立，请求驳回原告的起诉。原告孙和平向本院提供的证据有：1.居民户口簿、身份证，以证明原告身份及家庭成员。2.农村土地承包经营权证，以证明巽宅村多数农户在2018年12月份已经领取农村土地承包经营权证的事实。3.农村土地承包合同、承包土地分布图，以证明原告承包经营巽宅村集体土地2.709亩，并于2018年7月5日签订承包合同，符合农村土地承包经营权证的颁发条件。4.手机照片截图（1），以证明原告于2019年6月11日向巽宅镇政府（农办）了解发证情况。5.行政复议申请书、《行政复议指南》（节选），以证明原告于2019年6月18日向永嘉县政府申请行政复议，请求颁发农村土地承包经营权证。6.手机截图（2），以证明原告于2019年6月18日8点11分拨打《行政复议指南》注明的电话，向永嘉县政府法制办公室提交行政复议证据材料。7.关于要求颁发《农村土地承包经营权证》的申请书、手机照片截图（3），以证明原告于2019年6月18日申请行政复议无果后向永嘉县农业局提出颁证申请。二被告向本院提供的证据和依据有：1.农村土地承包经营权证（颁发时间2018年12月27日，承包地面积5.075亩）、巽宅镇政府、巽宅村村委会分别出具的情况说明，以证明永嘉县政府已发放原告的农村土地承包经营权证到村里，因登记内容有误，尚未给原告领取。2.农村土地承包经营权证（颁发时间2019年12月23日，承包地面积2.709亩），以证明永嘉县政府已向原告颁发了新的农村土地承包经营权证。3.规范性文件依据：永嘉县农村集体“三资”管理和农村土地“确权登记入图上册”工作领导小组永三资和确权办〔2019〕4号《关于印发〈永嘉县农村土地承包经营权确权登记颁证“回头看”工作方案〉的通知》。上述证据经质证，本院认为，原告证据1、证据3各方对证据三性无异议，本院予以认定；原告证据2与本案无关联性，证据4-7，仅凭原告拍摄的二被告办公场所照片、通话记录及《行政复议指南》内容，不足以证明原告已向二被告分别提出复议申请和履职申请，且该事实亦不影响本案处理，故本院均不予认定；被告证据1-2，结合双方当事人陈述，能够相互印证，证明待证事实，本院予以认定。经审理查明：原告孙和平系永嘉县巽宅镇巽宅村经济合作社第18组农户户主，户内家庭成员包括妻子胡彩芝、儿子孙文标。被告永嘉县政府于2016年启动农村土地承包经营权证集中确权颁证工作。2019年10月28日，永嘉县农村集体“三资”管理和农村土地“确权登记入图上册”工作领导小组作出永三资和确权办〔2019〕4号《关于印发〈永嘉县农村土地承包经营权确权登记颁证“回头看”工作方案〉的通知》，工作方案第二点规定：“此次土地确权‘回头看’整改工作从2019年10月开始到2020年10月底结束”。2018年7月5日，巽宅村经济合作社（18组）与孙和平签订农村土地承包合同，合同约定孙和平户承包土地面积2.709亩，承包期限30年，1999年3月10日至2029年3月10日。永嘉县政府于2018年12月颁发巽宅镇第一批农村土地承包经营权证，并于2019年1月颁发第一批补发权证，漏办了原告孙和平的农村土地承包经营权证。永嘉县政府于2019年7月31日颁发巽宅镇第二批补发权证，其中包括原告的农村土地承包经营权证，证号：浙（2018）永嘉县农村土地承包经营权第230374号，承包地确权总面积：5.075亩。巽宅村经济合作社领取该权证后，发现内容存在错误，未予发放给原告孙和平。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，本案诉讼期间，被告永嘉县政府于2019年12月23日向原告孙和平作出农村土地承包经营权证，证号：浙（2018）永嘉县农村土地承包经营权第230374号，承包地确权总面积：2.709亩，并于2020年1月10日送达原告。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告孙和平以永嘉县政府、永嘉县农业局为共同被告，起诉请求确认二被告未依法履行颁发土地承包经营权证法定职责的行为违法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”故颁发农村土地承包权证的法定职责主体是县级以上地方人民政府，被告永嘉县政府主体适格。但永嘉县农业局依法不是本案的适格被告，经本院释明，原告仍坚持以永嘉县农业局为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以永嘉县农业局为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”原告孙和平作为承包方代表已于2018年7月5日与巽宅村经济合作社（18组）签订农村土地承包合同，该合同依法成立并生效，孙和平户据此取得涉案土地承包经营权，永嘉县政府依法应向孙和平户颁发农村土地承包经营权证。永嘉县政府主张其已于2019年7月31日履行颁证职责，但其当时虽已作出农村土地承包经营权证，并未实际发放给原告，故对该主张本院不予采纳。因前述权证内容存在错误，永嘉县政府在诉讼期间主动予以更正，已于2019年12月23日重新作出新的农村土地承包经营权证并送达给原告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款规定：“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。”原告经本院释明，拒绝撤诉并请求确认被告此前未履职行为违法。涉案农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记，根据《永嘉县农村土地承包经营权确权登记颁证“回头看”工作方案》第二点规定：“此次土地确权‘回头看’整改工作从2019年10月开始到2020年10月底结束”，原告孙和平提起本案诉讼时该规定期限尚未届满，其主张被告没有履行法定颁证职责，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因此，原告孙和平请求确认被告未依法履行颁发土地承包经营权证法定职责行为违法的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、驳回原告孙和平对永嘉县农业农村局的起诉；二、驳回原告孙和平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙和平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  戴华斌人民陪审员  陈小敏二〇二〇年三月二十四日代书 记员  祁森炜