山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1323行初57号 原告:景学爱，男，1963年4月7日出生，汉族，居民，住沂水县。 委托代理人:李学果，山东大昌律师事务所律师。 被告：沂水县综合行政执法局，机构地址：沂水县长安南路2号，统一社会信用代码：11371323004331448M。 委托代理人：王进德，该局法制科副科长。 被告：沂水县人民政府沂城街道办事处，机构地址：沂水镇长安中路83号，统一社会信用代码：11371323004429154X。 法定代表人：刘太安，该办事处主任。 委托代理人：徐明学，山东沂蒙山律师事务所律师。 第三人：李增君，男，1966年5月24日出生，汉族，居民，住沂水县。 第三人：高桂荣，女，汉族，1967年10月301日出生，住沂水县。 第三人委托代理人：刘幸，山东沂蒙山律师事务所律师。 原告景学爱诉被告沂水县综合行政执法局（以下简称行政执法局）、沂水县人民政府沂城街道办事处（以下简称沂城街道办事处）、第三人李增君、高桂荣履行法定职责一案，原告于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告景学爱及其委托代理人李学果、被告行政执法局的委托代理人王进德、被告沂城街道办事处的出庭负责人郝长城及其委托代理人徐明学、第三人李增君、高桂荣及其委托代理人刘幸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告行政执法局于2018年8月1日向第三人李增君下发了沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，认定第三人李增君于2015年秋翻建砖混结构平房93.75平方米时，未办理《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，遂依据该法第六十四条、《山东省住房城乡建设系统行政处罚裁量基准》城乡规划管理类第107条之规定，责令停止建设，限三十日内办理建设工程规划许可证，并给予建设工程造价10%的罚款人民币6093元。后原告认为被告行政执法局的处罚错误，应予以撤销。经沂水县人民法院依法审理，作出（2018）鲁1323行初37号行政判决书，认定行政执法局作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书适用法律错误，依法予以撤销。在上述判决生效后，被告行政执法局于2019年7月12日将该案函告本案被告沂城街道办事处，要求被告沂城街道办事处对第三人李增君进行处罚。被告沂城街道办事处认为其无权对该案作出处理，未对第三人进行查处。 原告向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法判令被告限期履行拆除第三人违建的超高建筑的法定职责；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告与第三人系前后邻居，2015年第三人在建房时将原告的院墙推到，侵占原告部分地基，更是超高违法建设，对原告房屋的采光、通风造成一定的影响。原告多次到沂水县住房和城乡建设局、沂城街道办事处反映。后沂水县人民政府下发沂责履复字[2018]1号通知书，责令被告行政执法局履行对第三人涉案房屋的处罚。被告行政执法局作出沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书责令第三人李增君停止建设，限三十日内办理建设工程规划许可证，给予建筑工程造价10%罚款人民币6090元。原告对该处罚决定不服，提起行政诉讼，沂水县人民法院（2018）鲁1323行初37号行政判决书以适用法律错误撤销涉案的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书。判决书生效后原告多次申请被告行政执法局对第三人李增君的违建作出具体行政行为，被告行政执法局以不属于其管辖范围为由推给被告沂城街道办事处，原告多次找沂城街道办事处要求履行职责被拒绝。两被告相互推卸责任，拒不履行法定职责，损害了原告的利益，原告诉至法院，请求法院查明事实，支持原告的诉讼请求。 被告行政执法局辩称：1、行政执法局不具备本案被告主体资格。①行政执法局2018年7月30日对第三人李增君、高桂荣作出的沂执法行处字(2018)第752号《行政处罚决定书》，已经沂水县人民法院于2019年5月8日作出的(2018)鲁1323行初37号《行政判决书》以适用法律错误，应由乡、镇人民政府依法查处为由依法撤销。②沂水县人民法院(2018)鲁1323行初37号《行政判决书》作出后，双方当事人及第三人均未提起上诉；2、李增君、高桂荣违法建设一案，在上述判决生效后，行政执法局已依法函告沂城街道办事处，移交街道处置。行政执法局对第三人违法建设行为不具有法定查处、处置职责。行政执法局不具备本案被告主体资格。请求人民法院依法驳回原告对行政执法局的起诉；3、原告所诉称的第三人侵占其地基、建设房屋影响采光通风的主张，已经沂水县法院和临沂市中院判决不予支持，该主张不能成立，第三人建设房屋的行为与原告没有法律上的利害关系。 被告沂城街道办事处辩称，2015年12月24日，中共中央、国务院下发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号），明确推进综合执法，将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权等相对集中。临沂市人民政府、临沂市机构编制委员会办公室也下发了《关于做好相对集中行政处罚权报批工作的通知》（临府法发[2017]18号），根据鲁办发[2017]32号文件规定，各县区政府开展相对集中行政处罚权，设立综合行政执法部门，集中行使处罚权。其中，城市管理领域相对集中行政处罚权。2018年2月14日，山东省人民政府正式批准了《沂水县县城总体规划（2016-2035年）》（鲁政字[2018]28号）。该规划第三项规划范围与层次规定：城市规划区包括龙家圈街道办事处、沂城街道办事处、黄山铺镇和许家湖镇的全部行政辖区，院东头镇的一部分、（即原姚店子乡范围），诸葛镇的跋山水库及其周边汇水区域，面积650.61平方公里。本案涉案房屋位于城市规划区范围之内，理应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。依据《中华人民共和围城乡规划法》和上述国家、省、市、县的相关规定，结合沂城街道办事处自身的实际情况和涉案房屋位于城市规划区范围内的事实，本案所涉及的行政执法权并不归属于沂城街道办事处，原告起诉沂城街道办事处错误。再者原告诉讼主体不适格，在其与第三人李增君相邻关系纠纷一案中，沂水法院和临沂中院两级法院均认定李增君的行为未对其相邻权构成侵犯，因此即使第三人有违章行为，也是相关行政部门是否对其查处的问题，与原告无关，原告不是行政诉讼中的利害关系人。综上所述，原告起诉答辩人错误，请求法庭依法查明事实，驳回原告对沂城街道办事处的起诉。 第三人李增君、高桂荣述称，山东省沂水县人民法院（2018）鲁1323行初37号行政判决书虽然撤销了行政执法局作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，但此判决存在适用法律错误的情形。第三人已经依据行政诉讼法第九十一条第四项、最高法关于行政申请再审立案流程第一条第二项的规定，向临沂市中级人民法院申请再审，要求撤销沂水县人民法院（2018）鲁1323行初37号行政判决书的第一项，维持沂水县综合行政执法局向第三人作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定。因本案中行政执法局已经履行了法定职责，沂水县人民法院（2018）鲁1323行初37号行政判决书确有错误之处，其判决结果直接影响到本案的审理，依据诉讼法解释第八十七条之规定，申请中止本案的审理。原告诉讼主体不适格，其与第三人李增君相邻关系纠纷一案中，沂水法院和临沂中院两级法院均认定李增君的行为未对其相邻权构成侵犯，不构成行政诉讼中的利害关系。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、原告身份证复印件一份，证明原告主体身份符合法律规定；证据二、2018年5月3日沂水县规划局给被告行政执法局处理意见函(沂规函[2018]17号)一份，证明第三人违法建房的事实以及依据城乡规划法第六十五条进行处理的意见；证据三、2017年6月13日沂水县人民政府行政复议决定书一份，证明沂水县人民政府责令住房和城乡建设局对第三人依法履行法定职责的决定；证据四、2018年5月14日沂水县人民政府责令履行行政复议决定通知书(沂责履复字[2018]1号)，证明第三人违法建房行为由行政执法局履行2017第17号行政复议决定；证据五、（2018）鲁1323行初37号判决书一份，证明对第三人违法建房行为适用城乡规划法第65条之规定，由行政执法局实际履行查处职责。 在法定期限内，被告行政执法局提供了如下证据。证据一、（2018）鲁1323行初37号行政判决书一份，证实行政执法局对第三人违法建设作出的处罚决定被撤销，认定行政执法局适用法律错误，第三人违法行为应由乡镇依法查处；证据二、行政执法局案件移送函一份，证实第三人违法建设案件已移交沂城街道办事处处理。 在法定期限内，被告沂城街道办事处提交了如下证据：证据一、（2018）鲁1323行初37号行政判决书，证实沂城街道办事处不是乡镇人民政府，无法无权履行城乡规划法中第65条职责；证据二、《中华人民共和国城乡规划法》第64条，证实涉案房屋在城市规划区范围内且沂城街道不是乡镇人民政府，无权履行65条规定的职责。 第三人李增君、高桂荣向本院提交如下证据：山东法院电子诉讼服务平台截图三页，证实第三人于2019年11月27日已对（2018）鲁1323行初37号行政判决书申请再审。 被告行政执法局针对原告提供的证据材料，发表如下质证意见：对证据一、内容真实性没有异议，但不能证明景学爱具备本案原告主体资格；对证据二、真实性没有异议，但该函规划局认定第三人违法建设适用城乡规划法第65条，同时建议逾期不改正的可以拆除，但并非必须拆除。根据原住建局、规划局以及行政执法局对规划类案件查处过程中，在依法履行查处职责的同时，还应结合当事人建设使用的土地性质，是否办理相关手续和建筑物，是否符合所在辖区建筑风格、建筑习惯以及是否对他人造成严重损害等方面作出相应决定或采取相应措施。本案第三人在自家合法宅基地内翻建房屋，事前已办理修缮手续，且加宽部分系自家院内。第三人所在村内，同期新建房屋高度均超过第三人建设房屋的高度，因此对第三人所建设的房屋在不影响后方原告通风、采光和造成利益损坏的情况下，无论从法理还是常理角度，均不宜采取拆除措施；证据三、对该复议决定书真实性没有异议，但与被告行政执法局没有关联；证据四、真实性无异议，但被告行政执法局履行职责后被法院依法撤销；对证据五、无异议。 被告沂城街道办事处对原告提供的证据，发表如下质证意见：对原告提供的证据一、二、三、四质证意见同行政执法局；对证据五、真实性无异议，但对该判决结果适用的城乡规划法第65条作一下说明：根据城乡规划法第65条规定，由于沂城街道办事处不是乡、镇人民政府而是沂水县人民政府的派出机构，因此沂城街道办事处不具有履行第65条法定职责的权利，加之第三人已提起再审，该案再审的判决结果会影响本案，建议法庭中止本案的审理。 第三人李增君、高桂荣对原告提供的证据，发表如下质证意见：同行政执法局及沂城街道办事处意见。 原告景学爱对被告行政执法局提供的证据，发表如下质证意见：对证据一、真实性无异议，但该证据并不能证明第三人违法行为应由乡、镇人民政府依法查处；证据二、对真实性无异议，但该证据同时证明行政执法局在推卸自己的责任，未履行作为案件行政执法主体的查处、处置职责。 第三人李增君、高桂荣对被告行政执法局提供的证据发表如下质证意见：对于证据一同对原告证据五的质证意见；对证据二无异议。 原告景学爱对被告沂城街道办事处提交的证据发表如下质证意见：证据一无异议；证据二无异议，但是该案的处罚应适用城乡规划法第65条，不适用64条。 第三人李增君、高桂荣对被告沂城街道办事处提供的证据发表如下质证意见：对于证据一同对原告证据五的质证意见；对证据二无异议。 原告景学爱、被告行政执法局、被告沂城街道办事处对第三人李增君、高桂荣提供的证据均无异议。 根据庭审举证、质证，当事人陈述，本院确认以下事实： 第三人李增君于2015年5月向沂水县住房和城乡建设局提出申请，进行危房重建改造。原告认为第三人新建的房屋影响了其采光和通风等权利，向有关部门进行了举报。2018年5月14日沂水县人民政府作出沂责履复字[2018]1号责令履行行政复议决定通知书，要求被告行政执法局行使住房建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，对第三人违法修缮、建设房屋履行查处职责。后经行政执法局调查，作出了沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书，认定第三人李增君于2015年秋翻建砖混结构平房93.75平方米时，未办理《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，遂依据该法第六十四条、《山东省住房城乡建设系统行政处罚裁量基准》城乡规划管理类第107条之规定，责令停止建设，限三十日内办理建设工程规划许可证，并给予建设工程造价10%的罚款人民币6093元（该罚款第三人已经缴纳）。原告对被告行政执法局作出的处罚决定不服，于2018年11月15日向沂水县人民法院提起行政诉讼，认为第三人在危房修缮时，违反审批文件，私自加宽建设并加高房顶至5.6米，应当作出拆除的处罚决定，遂诉至法院要求撤销被告行政执法局作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书。经沂水县人民法院（2018）鲁1323行初37号行政判决书认定被告行政执法局作出的沂执法行处字[2018]第752号行政处罚决定书适用法律不当（应适用城乡规划法第六十五条，不适用第六十四条），依法予以撤销。该判决书生效后，原告向被告行政执法局申请对第三人的违建房屋作出具体行政行为。2019年7月12日，被告行政执法局以城乡规划法第六十五条规定由乡、镇人民政府行使管辖权，不属于其职权范围为由将该案函告本案被告沂城街道办事处进行处置。被告沂城街道办事处认为其无权对该案作出处理，未对第三人进行查处。 另查明，第三人涉案违建房屋位于沂水县城市规划区范围内。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告的诉讼主体资格是否成立；二、原告的诉讼请求能否成立；三、原告所请求的履行法定职责应由谁来履行。 针对争议焦点一，根据行政诉讼法关于主体资格的规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，认为行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼。两被告与第三人均认为原告与第三人的民事纠纷案件被两级人民法院认为除宅基地部分有异议外不存在其他相邻权纠纷。在本案中原告与第三人系邻居，第三人的房屋在前，原告的房屋在后，第三人在修缮房屋时应当对相邻关系进行考量。根据农村建房的习俗，以及房屋原址的修建情况。本院认为，对自有房屋进行翻新建设时，在自己院内进行加宽建设时对周围他人的房屋不具备产生不利影响的可能，但在房屋修缮时超过了城乡建设部门对该地区房屋高度的建设标准的规定，则可能在事实上对相邻权关系中的采光、通风等产生一定的影响。且已经生效的（2018）鲁1323行初37号行政判决书中已经作出认定。因此，原告与被诉行政行为有利害关系，原告具备诉讼主体资格。 对于争议焦点二，违建房屋的强制拆除是相应的行政机关在采取其他手段不能够消除相对人的违建行为带来的后果或者责令行政相对人履行相应的义务而拒不履行时所采取的具有强制执行性质的惩罚性措施。结合本案相关情况，虽然本院认定原告的相邻权与第三人违建房屋存在利害关系，但实施行政处罚的行政机关是否作出需要拆除的行政行为，还需要结合具体的案件情况作出决定。原告要求拆除房屋的诉求，不属于本案审理的范围和职责。原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。 对于争议焦点三，依照2015年12月24日中共中央、国务院下发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号），明确推进综合执法，将住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权等相对集中。临沂市人民政府、临沂市机构编制委员会办公室也下发了《关于做好相对集中行政处罚权报批工作的通知》（临府法发[2017]18号），根据鲁办发[2017]32号文件规定，各县区政府开展相对集中行政处罚权，设立综合行政执法部门，集中行使处罚权。2018年5月14日沂水县人民政府作出的沂责履复字[2018]1号责令履行行政复议决定通知书，要求被告行政执法局行使住房建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，对第三人违法修缮、建设房屋履行查处职责。已经生效的沂水县人民法院（2018）鲁1323行初37号行政判决书已提出对第三人的处罚以被告行政执法局为宜的建议,且第三人涉案违建房位于沂水县城市规划区范围内。故本案由被告行政执法局对第三人李增君、高桂荣违建房屋的行为履行查处职责。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告沂水县综合行政执法局于本判决生效后90日内对第三人李增君、高桂荣违建房屋的行为作出行政行为。 二、驳回原告景学爱的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告沂水县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  胡 光 人民陪审员  马祥勤 人民陪审员  张嘉静 二〇二〇年三月二日 法官助理马彦鹏 书记员马鹏飞