安徽省阜阳市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2019）皖12民初484号 原告(反诉被告)：安徽驼马蓄电池有限公司,住所地安徽省太和县肖口镇经济示范园新区,统一社会信用代码91341222563415058N。 法定代表人：李树杰，该公司经理。 委托诉讼代理人:栾如智，安徽凯安律师事务所律师。 被告(反诉原告)：太和县肖口镇人民政府,住所地安徽省太和县肖口镇,统一社会信用代码113412220031745914。 法定代表人：徐中秀，镇长。 委托诉讼代理人：徐立前，安徽炎黄律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐海伟，男，1979年4月6日出生，汉族，住安徽省太和县，系太和县肖口镇工业园区管委会副书记。 原告(反诉被告)安徽驼马蓄电池有限公司(以下简称驼马公司)诉被告(反诉原告)太和县肖口镇人民政府（以下简称肖口镇政府）合同纠纷一案，本院于2019年10月22日立案后依法适用普通程序，于2020年1月7日公开开庭进行了审理。驼马公司的委托诉讼代理人栾如智，肖口镇政府的委托诉讼代理人徐立前、徐海伟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 驼马公司向本院提出诉讼请求：一、依法判令肖口镇政府支付驼马公司替其垫付的各种费用及补贴、奖励等费用计31779682.68元（详见审计报告书）。二、肖口镇政府承担本案一切诉讼费、审计费等费用。事实和理由：2010年8月25日，驼马公司、肖口镇政府签订了一份《入园协议》，约定肖口镇政府引进驼马公司到肖口镇政府的循环经济示范园，肖口镇政府给驼马公司相关优惠政策。驼马公司入园后，积极按照约定进行生产，也是该园区的纳税大户。但是，肖口镇政府却没有按照约定履行义务，该由肖口镇政府承担的相关费用肖口镇政府也拒不支付，无奈驼马公司只得替其垫付。按照当时国家退税政策驼马公司应当享有的退税款项，肖口镇政府也拒不支付。经阜阳欣泰会计师事务所欣泰会审字【2019】第116号《审计报告书》认定，肖口镇政府应当支付给驼马公司各项费用31779682.68元。驼马公司认为，肖口镇政府拒不按入园协议的约定履行自己的义务，应当退还或支付给驼马公司的款项，肖口镇政府也截留不给，其行为已严重侵犯了驼马公司的合法权益。现在，驼马公司实在没有周转资金进行继续经营，无奈，特依法提起诉讼，望判如所请！ 肖口镇政府辩称，驼马公司的诉讼请求违反法律规定，依法不应支持；本案不属于人民法院民事案件的受案范围，应依法裁定驳回驼马公司的起诉。事实与理由：本案不属于人民法院民事案件的受案范围，应依法裁定驳回驼马公司的起诉。《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。本案中，肖口镇政府和驼马公司签订的招商引资入园协议一方为行政主体太和县肖口镇人民政府,协议目的是为了实现行政管理的目标,协议内容除包括相关民事权利义务约定外,还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定,如入园协议中约定的土地出让金的减免、税收奖励返还等，主要是行政法上的权利义务关系，依法属于《适用解释》第十一条第一款规定的行政协议范畴，应作为行政案件受理。本案不是平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院民事案件的受案范围，应依法裁定驳回驼马公司的起诉。二、双方签订的入园协议违反法律的强制性规定，系无效协议，驼马公司的诉讼请求违反法律规定，依法不应支持。本案中，双方签订的入园协议因违反法律的强制性规定，被阜阳市国土资源局立案查处，作出了行政处罚，宣布入园协议无效。协议中约定减免土地出让金、税收优惠政策违反法律强制性规定，其内容应属无效。首先，该工业用地以协议方式出让土地使用权，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的强制性规定。其次，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发[2000]2号）第一条、第二条也明确规定，各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威；先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。本案上述协议中的税费优惠政策，名为税收奖励，其内容实质属于先征后返的减免税形式。该条款内容明显与税收征管法及国发[2000]2号文的规定相抵触，违反了法律的禁止性规定，应属无效条款。无效的合同条款自合同成立时即没有法律约束力。现驼马公司根据无效的合同条款要求政府为其支付土地征用补贴、土地出让金及税费、退税、奖励，依法不能成立。驼马公司的诉讼请求违反法律规定，依法不应支持。综上所述，本案不属于人民法院民事案件的受案范围，应依法裁定驳回驼马公司的起诉；双方签订的入园协议违反法律的强制性规定，系无效协议，驼马公司的诉讼请求违反法律规定，依法不应支持。 肖口镇政府向本院提出反诉请求：依法判令驼马公司偿还肖口镇政府借款、垫付的搬迁费、拖欠的公租房保证金、购买厂房款，防护林租地金等合计26640217.15元；本案的反诉费用由驼马公司承担。事实与理由：为推动经济发展，落实太和县政府对原顺帆蓄电池公司的搬迁安置做好招商引资工作，引进驼马公司入驻循环经济示范园。2010年8月25日，驼马公司与太和县肖口镇有色金属循环经济示范园管理委员会签订入园协议一份，2012年3月13日，太和县肖口镇有色金属循环经济示范园管理委员会与驼马公司又签订入园协议一份，对第一份协议进行了补充与完善，具体内容详见入园协议。驼马公司在经营过程中拖欠肖口镇政府借款13728074.75元，拖欠搬迁费200000元，欠公租房保证金2782100元，欠购买厂房款5910092.4元，拖欠肖口镇政府防护林租地金2011年162650元，2014-2017年欠3857300元。上述各项损失欠款26640217.15元。对上述欠款，驼马公司均予认可，依法应当返还肖口镇政府。为此特依法提起反诉，请依法判决支持肖口镇政府的反诉请求。 驼马公司答辩称，双方是2010、2012年签订的入园协议，如违反法律责任规定，肖口镇政府明知违法签订，如果驼马公司知道该协议无效或者是违法，则不可能签订协议。如果前提违法，后续费用应当相应减少；反诉状中列明的五笔欠款，其中一笔借款已经在审计报告中第二项第四款中扣除，拖欠搬迁费200000元已经在审计报告中第二项第一款中扣除，欠公租房保证金2782100元，已经在审计报告第二项第二款扣除，欠房款5910092.4元是事实，对防护林租地金2012年以后应当由我方承担，但具体多少不清楚。请求法院驳回肖口镇政府的反诉请求，支持我方诉请。 本院经审查认为，本案中，肖口镇政府和驼马公司签订的招商引资入园协议一方为行政主体太和县肖口镇人民政府,协议目的是为了实现行政管理的目标,协议内容包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定,如入园协议中约定的土地出让金的减免、税收奖励返还等，主要是行政法上的权利义务关系,协议内容亦未体现民事协议平等主体、等价有偿等一般性质，因此涉案入园协议属于行政协议。而行政协议的特征就是必须贯彻行政优益性原则,即行政合同当事人的地位不完全平等,行政主体享有履行的指挥权、监督权，可以根据国家管理和社会共同利益的需要，单方行使合同变更权和监督权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案不是平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院民事案件的受案范围。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 一、驳回安徽驼马蓄电池有限公司的起诉。 二、驳回太和县肖口镇人民政府的反诉。 案件受理费200698元，退还安徽驼马蓄电池有限公司，反诉费87500元，退还太和县肖口镇人民政府。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  刘丹丹 审判员  马 林 审判员  刘 媛 二〇二〇年三月九日 书记员  吴荣昊 附：相关法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百一十九条起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实、理由； （四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。 第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理： (一)依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼; 第一百五十四条裁定适用于下列范围： （一）不予受理； （二）对管辖权有异议的； （三）驳回起诉； （四）保全和先予执行； （五）准许或者不准许撤诉； （六）中止或者终结诉讼； （七）补正判决书中的笔误； （八）中止或者终结执行； （九）撤销或者不予执行仲裁裁决； （十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书； （十一）其他需要裁定解决的事项。 对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二百零八条第三款 立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。