四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终20号 上诉人（一审原告）丁常彬，男，1966年7月12日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人（一审原告）尧世珍，女，1969年2月23日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人李凤军，四川酒都律师事务所律师，执业证号：15115200520474726。 被上诉人（一审被告）宜宾市翠屏区金秋湖镇人民政府。住所地：四川省宜宾市翠屏区邱场镇邱府路41号。统一社会信用代码：11511201MB1A40572L。 法定代表人蒋爱民，镇长。 出庭负责人刘昕，副镇长。 委托代理人黄成良，四川戎星律师事务所律师，执业证号：15115200910654192。 一审第三人周祥军，男，1970年10月2日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人丁常彬、尧世珍诉宜宾市翠屏区金秋湖镇人民政府（以下简称金秋湖镇政府）履行法定职责一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2019）川1502行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1992年12月5日，宜宾市建设委员会作出《关于同意邱场乡陈平等44户村民建房定点的批复》〔市建委发（1992）村建203号〕，同意邱场乡陈平等44户村民建房，其中包含第三人周祥军户，建房地点小地名塘坎上。1993年9月9日，宜宾市国土局作出《关于同意邱场乡王金富等76户村民建房使用土地的批复》〔宜市国土农建（93）138号〕，同意王金富等76户村民使用土地建房，其中包含周祥军户，新建房使用耕地50㎡。周祥军缴纳了耕地占用税、放线费等。宜宾市建设委员会向周祥军颁发了《村镇规划建设许可证》（川建委规建字2374811号），该证载明建设地点：塘坎上；建筑面积：100平方米；四至：东抵公路1.3米为界、西抵高坎、南抵耕地、北抵耕地。后周祥军取得了宜宾市国土局颁发的《建设用地许可证》〔市（县）建字（1993）172号〕，项目用地面积：50平方米，允许进场时间：1993年10月9日。丁常彬、尧世珍系夫妻，2016年3月取得编号为农地承包权证(2016)第511502110201050064J号《农村土地承包经营权证》，承包期起止为2000年1月1日-2029年12月31日，承包地登记总面积5.02亩，其中包括地块名称为“学校坎下干田”的土地0.24亩。《农村土地承包经营权证》附件中的《农村土地承包合同书》载明甲方邱场村大水社将本集体实测土地面积4.95亩发包给乙方丁常彬承包经营（地块详见《农村土地承包经营权登记簿》），丁常彬在承包方处签字捺印。所附《农村土地承包经营权登记簿》载明地块编码为0509、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.13亩，地块编码为0510、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.04亩，丁常彬在核对人处签字捺印。所附《邱场村大水社确权登记承包地块农户确认表》载明地块编码为0509、名称为“屋边土”的实测面积为0.13亩，地块编码为0510、名称为“屋边土”的实测面积为0.04亩。丁常彬户认为周祥军户1993年建房侵占了其合法承包的学校坎下干田，经多方调解无果。2018年12月26日，丁常彬、尧世珍向金秋湖镇政府(宜宾市翠屏区邱场镇人民政府)提出请求书，称周祥军侵权其承包土地学校坎下干田，周祥军违法建房，请求依法查处审批地点和一切手续。2019年4月15日，邱场镇政府作出《关于丁常彬、尧世珍来信问题回复》：经查，邱场村大水社周祥军建房时已取得原宜宾市建委和原宜宾市国土局的批复同意，近期未发现该户新建违章建筑行为。您反映的情况不属实，我镇对您提出查处违法建房的诉求不予支持。5月24日邱场镇政府作出《关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复》：2019年5月24日邱场镇政府牵头再次召集镇农业服务中心、司法所、邱场村及碳坝社、大水社，以及当事人丁常彬夫妇、王良海夫妇、周祥军在镇政府进行调解。经座谈核实，当事人三方承认，王良海和周祥军在修建住房时分别占用丁常彬部分承包土地，但二人均提出分别与丁常彬调换了土地。其中王良海提供了与丁常彬土地调换协议，用于其建房，协议上交换土地面积为20平方米，但丁常彬提出协议上的签字不是自己本人签字，不予认可。周祥军称其建房时用了300元现金及一定量的谷子、小麦用于置换丁常彬的承包土地50平方米，没有书面协议和证明人，属口头商议，但丁常彬对此否认，称没有这回事。因此，丁常彬、尧世珍反映的土地纠纷，多次协调无法达成一致意见，对该纠纷的争议焦点，三方谈及的书面协议、口头协议真实性无法审查认定，建议丁常彬、尧世珍通过司法程序寻求解决。丁常彬、尧世珍遂向法院提起行政诉讼，请求判决金秋湖(邱场)镇政府履行法定职责，确认周祥军修建于丁常彬、尧世珍承包地的房屋系违法建筑。 另查明，2019年8月24日，四川省人民政府作出《关于同意宜宾市划的批复》（川府民政〔2019〕3号），同意撤销翠屏区明威镇、王场镇和邱场镇，设立金秋湖镇，以原明威镇、原王场镇和原邱场镇所属行政区域为金秋湖镇的行政区域，金秋湖镇政府驻邱府路41号。 一审法院认为，丁常彬、尧世珍请求金秋湖镇政府履行法定职责，确认第三人周祥军修建于丁常彬、尧世珍承包经营地学校坎下干田的房屋建筑侵占其承包权，系违法建筑。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。2003年1月3日发布的《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。可见，对于土地所有权或者使用权归属争议，争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门或乡级人民政府具有作出处理决定的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条关于受案范围有明确规定，即因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷，因确认农村土地承包经营权发生的纠纷，因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷，属于当事人申请仲裁的范围；该法第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，对于土地承包经营权纠纷，调解不成的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。丁常彬、尧世珍诉求的实质是属于土地使用权争议还是农村土地承包经营权纠纷。首先,“土地使用权”和“土地承包经营权”是不同概念。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。该法在一章里同时规定了“土地使用权”和“土地承包经营权”，可以看出，二者应为不同的范畴。其次，丁常彬、尧世珍确认诉求并非是确认第三人土地使用权的权属争议，而是认为第三人修建的房屋实际建房地点与审批建房地点不一致，或者是第三人的土地使用权的界址发生变动，侵害其农村土地承包经营权，因此，案件争议不属于使用权归属争议，而是土地承包经营权争议。《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，土地侵权案件、农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源主管部门和乡镇人民政府受理的土地权属争议案件范围。第三，2016年3月丁常彬、尧世珍取得的《农村土地承包经营权证》登记的承包地总面积为5.02亩,但所附《农村土地承包合同书》载明承包经营实测土地面积为4.95亩,有0.07亩的差异；2016年3月丁常彬、尧世珍取得的《农村土地承包经营权证》登记的学校坎下干田的土地面积虽为0.24亩，但所附《农村土地承包经营权登记簿》载明名称为“学校坎下田”的土地登记面积共两块，计0.17亩，有0.07亩的差异。这也反映出丁常彬、尧世珍农村土地承包经营权存在争议。镇政府的回复也阐述了丁常彬、尧世珍与第三人之间系双方置换承包土地发生的农村土地承包经营权纠纷。镇政府无对农村土地承包经营纠纷进行确权的法定职责，丁常彬、尧世珍因土地承包经营权纠纷，申请镇政府确认第三人的房屋系违法建筑无法律依据，镇政府对丁常彬、尧世珍的答复并无不当。遂判决：驳回丁常彬、尧世珍的诉讼请求。案件受理费50元，由丁常彬、尧世珍负担。 丁常彬、尧世珍不服一审判决上诉称，一、一审判决没有针对上诉人在一审中的诉讼请求进行说理和下判，而是用民事法律关系的理由驳回诉讼请求，明显偏袒被上诉人，没有正确行使行政诉讼法赋予给司法机关监督行政机关的司法审查权。上诉人向被上诉人提交申请，请求是确认周祥军侵占土地修建的房屋系违法建筑。被上诉人回复，因周祥军建房时已取得原宜宾市建委和市国土局批复同意，对上诉人请求查处违法建筑的请求不予支持。本案能够确定的两个事实：一是周祥军没有按照宜宾市建委（93）村建02号文件要求在塘坎上修建房屋；二是周祥军修建的房屋侵犯了丁常彬、尧世珍的承包地经营权。上述事实产生两个法律关系：一是行政法律关系，即被上诉人未依法履行查处第三人周祥军没有在批准地点建房违法行为的法定职责；二是民事法律关系，即周祥军修建的房屋侵占了上诉人的承包地。两个法律关系没有任何联系，被上诉人无权确认农村土地承包经营权纠纷并不影响其查处第三人违法建房的行为。本案是行政诉讼，上诉人一审诉讼请求是判令被上诉人依法履行查处第三人未按批准建房的违法行为，一审法院应按照行政诉讼程序处理，但一审法院却以被上诉人无确认土地承包经营权纠纷为由驳回上诉人诉讼请求，判非所请；二、一审判决适用法律错误，与本案案由不符。一审判决引用的《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条、《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第五十五条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条，均是土地权属争议的法律规定，但是争议的是被上诉人是否应当查处违法建筑的问题；三、本案中第三人侵占上诉人承包地修建违法房屋的事实客观存在，有上诉人历年土地承包经营权证、村委及司法所调解记录为证。被上诉人具有审查第三人是否按规定建房的法定职责，应当给予现场调查和检察，对是否是违法建筑给出明确结论，但被上诉人仍拒绝履行，怠于行使法定职责。综上，上诉人申请被上诉人履行法定职责的证据很充足，理由很充分，故请求撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判支持上诉人一审诉讼请求，判决被上诉人履行法定职责。 被上诉人金秋湖镇政府辩称，一、丁常彬诉称第三人建设用地侵犯其土地承包经营权并属违法建筑缺乏事实依据。第一，丁常彬认为第三人所建房屋违法的理由是批准地点位于“塘坎上”，而实际修建地点位于“学校坎下干田”。结合现场情况看，丁常彬诉称的两个地点均位于鱼塘塘坎附近，且农村对小地名的称呼没有准确的确指位置，无法以地名准确确定其位置，而丁常彬诉称的公路与鱼塘之间的“塘坎上”位置狭窄，根本不具备建房条件。第二，第三人建房经过了土地管理部门和建设管理部门审批，应当经过监督管理环节，如批准地点与建设地点不符，应当会得到纠正。第三，第三人建房至今已有20多年，现在才提出侵占其承包地，不合常理；二、金秋湖镇政府没有确认违法建筑的职权，丁常彬的诉求缺乏法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》《四川省实施办法》第四条相关规定，县级以上地方人民政府土地行政管理部门才具有确认非法占地的职权，金秋湖镇政府既不具备确认违法占地的职权，也无确认县级地方人民政府职能部门的审批是否违法的权力；三、根据现行法律规定，金秋湖镇政府既无确认违法建筑的职权，也无处理土地权属纠纷的职权，故上诉人请求金秋湖镇政府确认第三人房屋系建筑违法的缺乏法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人周祥军称，周祥军与丁常彬于1992年达成口头协议，以人民币300元，麦子和谷子各100斤为条件在丁常彬承包地塘坎上建房50平方米，完成协议后向村、社、金秋湖镇（原邱场镇）人民政府申请建房。经金秋湖镇政府、宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局（原宜宾市国土资源局翠屏区分局）批准后在塘坎上修建房屋（1993年村建02号文件）。因此本人修建的房屋属于合法建筑。请宜宾市中级人民法院公平、公正裁决。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，金秋湖镇政府接到丁常彬、尧世珍请求其履行查处第三人违法建房的请求后，会同相关职能部门进行了调查，在查明第三人所建房屋系经过宜宾市国土局《关于同意邱场乡王金富等76户村民建房使用土地的批复》批准，并取得了《建设用地许可证》《集体土地建设用地使用证》《集体土地使用权证》等证书后，作出《关于丁常彬、尧世珍来信问题回复》，积极回应申请人诉求，履行了相应的职责。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第三条的规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，丁常彬、尧世珍认为第三人实际建房地点与审批建房地点不一致，侵害其农村土地承包经营权，以及丁常彬、尧世珍取得的《农村土地承包合同书》和《农村土地承包经营权证》登记的承包地面积与实测面积具有一定差异，实质是土地承包经营权争议。金秋湖镇政府在处理该争议时，多次组织上诉人与第三人协商、调解,在双方不能达成一致意见的情况下，作出《关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复》，建议上诉人与第三人的纠纷通过司法程序寻求解决，该回复符合法律规定，并无不当。 综上，上诉人丁常彬、尧世珍的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁常彬、尧世珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  何媛 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年三月十六日 书记员  张莉