山东省高密市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0785行初2号 原告：张际华，男，1953年9月9日生，汉族，居民，住 被告：高密市综合行政执法局，住所地，高密市长丰街75号。统一社会信用代码：113785MB26432887。 法定代表人：毛凤龙，局长。 出庭负责人：安世昊，执法大队副大队长。 原告张际华诉被告高密市综合行政执法局（以下简称高密执法局）土地行政处罚一案，本院于2020年1月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年2月18日公开开庭审理了本案。原告张际华及委托诉讼代理人楚晓玲、滕雨、被告出庭负责人安世昊、委托诉讼代理人杜敏、潘美辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告高密执法局于2019年12月4日作出高综执罚字[2019]第103号行政处罚决定书，内容为：张际华未经依法批准，于2005年10月开始，在，占用胶河生态发展区向阳村集体土地13676平方米建设厂房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的规定，对其作出如下处罚：1、责令将非法占用的13676平方米土地退还给胶河生态发展区向阳村民委员会；2、没收在非法占用的12785平方米土地上新建的建筑物和其他设施，限15日内拆除在非法占用的891平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、村庄用地1850平方米，每平方米处以罚款20元，小计罚款37000.00元整；设施农用地11341平方米，每平方米处以罚款25元，小计283525.00元整；水浇地485平方米，每平方米处以罚款30元整，小计14550.00元，共计罚款335075.00元整。 原告张际华向本院提出诉讼请求：依法撤销高密市执法局作出的高综执罚字[2019]第103号行政处罚决定书。事实与理由：1、行政相对人主体错误，应予撤销。2004年承租高密市胶河生态发展区向阳村集体土地的是高密市友谊建材经营部，2007年高密市友谊建材经营部变更为高密市恒鑫珍珠岩厂，而与向阳村委建立租赁关系并开展业务的是个体工商户高密市恒鑫珍珠岩厂，行政处罚决定的作出应针对个体工商户，而不是实际经营者。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定，诉讼中个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人，有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应当注明该字号经营者的基本信息。因此处罚决定书应以营业执照上登记的字号为当事人，但应标明实际经营者信息。高密执法局直接对张际华做出行政处罚与实际情况不符。2、行政处罚决定书做出“责令将非法占用的13676平方米土地退还胶河生态发展区向阳村民委员会”的处罚认定事实错误，无合法依据。高密市恒鑫珍珠岩厂承租了胶河生态发展区向阳村民委员会的土地，租赁期限自2004年10月1日起至2034年10月1日止，且已足额缴纳租赁期间的全部租赁费用。在租赁期间，高密市恒鑫珍珠岩厂对该租赁土地具有合法的使用权，不存在退还问题。对通过合法租赁途径占有的土地，高密执法局不能做出责令退还的行政处罚。3、本案涉案土地不属于《土地管理法》第七十六条规定的情形，不能适用《土地管理法实施条例》第四十二条进行处罚，该处罚法律依据错误。《土地管理法》第七十六条适用的前提是“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的情形。高密市恒鑫珍珠岩厂是李家营镇向阳村在招商引资大环境下为促进向阳村经济发展而引进的项目，双方签订有土地租赁合同，李家营镇向阳村委员会同意恒鑫珍珠岩厂建厂使用。高密市恒鑫珍珠岩厂之所以能够在向阳村建厂并经营，是经过政府招商引资进入并同意的，是经过政府批准后的先行用地行为，而不是未经批准非法占用土地。因该厂房项目未占用全部土地，有一部分是种植区，针对种植区建设了部分仓库、管理用房等农业附属设施，对属于农业附属设施和宅基地的部分不能适用《土地管理法》进行处罚。4、高密市综合行政执法局做出的处罚与当前处理民营企业遗留问题的指导意见完全相悖，应予撤销。2019年7月10日，山东省自然资源厅、山东省工业和信息化厅、山东省财政厅等六部门出具了《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》，该指导意见中要求，本着“尊重历史、依法依规、便民利企、分类处置”的原则，对适用以下条件的民营企业解决遗留问题：（1）已进行工商注册登记，并正常经营，符合国家产业政策、生态环保以及安全生产等要求；（2）企业用地和房屋建设符合土地利用总体规划和城乡规划，未造成土地闲置；（3）企业土地、房屋权属无争议。恒鑫珍珠岩厂完全符合该指导意见要求，一是恒鑫珍珠岩厂是在招商引资活动中，政府承诺企业先行用地情况下发生的，且企业已按规定缴纳规划保证金，是在政府允许的情况下先行用地；二是该厂符合意见要求中民营企业的全部条件；三是该厂一直立足于想解决问题，但苦于无法解决问题。根据省六部门指导意见要求，对历史遗留问题，立足于解决问题，而不是加大处罚。高密执法局不仅未按指示办事，反而因某一部分人的上访就强行对招商引资企业做出没收、强拆和罚款的处罚，与省文件严重相悖，不利用解决历史遗留问题，会导致矛盾进一步激化。5、行政处罚所依据的证据与事实不符，该处罚在无事实和法律依据的基础上作出，且违反法定程序，应予撤销。本案处罚依据的证据是调查笔录、现场勘验笔录、照片、现状图、影像图、规划图、勘测定界图等七份证据，但该些证据前后矛盾，不能相互印证，不能作为证据使用。一是现场勘验笔录中注明建筑物6678平方米，硬化4696平方米，合计11374平方米，但被告按照13676平方米进行处罚，明显与事实不符，处罚无依据。二是现状图时间与建筑时间不符，不能以现在的现状图来约束15年之前的建筑行为，不能证明2005年建筑时不符合土地利用现状。三是规划图是2006年规划图，而建筑时间是在2005年，不能证明建设时不符合土地总体规划。四是勘测定界图与笔录及现状图、影像图上的面积均是矛盾的。五是高密市执法局在听证报告中明确指出“请补充厂房建设时间的土地性质后予以依法处罚”。听证会后，被告向高密市自然资源和规划局下发了协查函，要求提供2005年该宗项目用地时的年度局部现状图和规划图，但处罚证据中并没有2005年的年度局部现状图和规划图。被告在明知有事实缺陷的情况下，应该进行调查取证时，明显没有按照法定程序进行，其做出的行政处罚决定书应视为没有事实和法律依据，依法应予以撤销。六是被告在处罚时，没弄清楚哪些建筑物占用了设施农用地，哪些占用宅基地，哪些占用水浇地，没有一一对应。如果在宅基地上建筑用房是村委通过租赁合同批准的，不属于建设用地，不能处罚；如果在设施农用地上建设附属农用设施是村委和镇国土资源批准的，亦不能进行处罚；因为根据《国土资源部、农业中关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，在农业项目区域内，可以建设生活用房、仓库、硬化等农用附属设施。七是该项目尽管是招商引资项目，但珍珠岩厂并未对该土地全部使用，一部分用于建厂，一部分用于经营林木种植，对林木种植部分应有农用附属设施用地。而被告的仓库、路面硬化是为了方便种植使用的。被告在处罚时亦未明确区分哪些是珍珠厂用地，哪些是西边树林的农用设施用地，且将未硬化路面也列入处罚范围，明显无事实依据。被告在未细致划分的基础上，对包括厂房项目和农业附属设施在内的所有建筑物统一按照《土地管理法》进行了处罚，与事实不符，对当事人不公平。6、处罚面积大于建筑物面积，处罚标准不符合法律规定。被告在主张原告非法占有的13676平方米中，有房屋的面积仅为6678平方米，而硬化地面即不属于建筑物，也不属于其他设施，不应对硬化部分进行处罚。被告对未硬化的近3000平方米的路面也进行了处罚，无事实和法律依据。且根据关于印发《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的通知，非法占用建设用地、未利用地或其他农用地的，罚款为每平方米15元至25元。非法占用耕地的，罚款为每平方米25元至30元。只有在非法占用基本农田时处罚30元每平方米。本案中被告的处罚明显与该裁量基准不符，属顶格处罚，与土地管理法的教育与处罚相结合的原则不相符。7、本案已超过二年法定的行政处罚时效，不应予以处罚。高密市恒鑫珍珠岩厂于2004年建立并完工，至今已过15年，自完工以来，未再进行建设，也不存在持续建设行为。且相关行政部门对此知晓并予以默认，在十五年之后再给予行政处罚，与法相悖。综上，高密市综合行政执法局做出的高综执罚字[2019]第103号行政处罚决定书在行政相对人、认定事实、证据、适用法律、程序、时效以及与当前国家处理民营企业遗留问题的指导意见等方面均不相符，应依法予以撤销，以维护当事人的合法权益。 原告向本院提交以下证据： 1、2004年8月5日签订的土地租赁合同1份及租赁费收据5份；证明与向阳村委签订租赁合同的是高密市友谊建材经营部，合同中约定了租赁期限，租赁土地的用途为建厂，而实际情况是一部分土地用于种植树木，并修建农用附属设施，且租赁费已全部付清。 2、胶河生态发展区向阳村民委员会出具的证明1份；证明与向阳村委签订租赁合同的相对方变更为高密市恒鑫珍珠岩厂，而非张际华个人。 3、营业执照1份及2019年3月4日胶河生态发展区向阳村民委员会出具的证明1份；证明个体工商户的字号是高密市恒鑫珍珠岩厂，经营者是张际华，被告的行政处罚主体错误。 4、2005年6月26日高密市李家营镇向阳村民委员会出具的证明1份；证明高密市恒鑫珍珠岩厂项目是招商引资项目，政府同意在租赁土地上先行用地建厂。符合鲁自然资规[2019]3号文件的情形，应针对历史遗留问题予以解决用地指标，不应予以处罚。 5、2005年4月1日规划保证金统一收据1份；证明李家营镇政府国土资源站收取了原告5000元规划保证金，在招商引资大环境下可先行用地建厂。 6、《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规[2019]3号）文件1份；证明高密市恒鑫珍珠岩厂系民营企业的历史遗留问题，符合文件精神，应根据该文件采取处置措施，做好用地保障，完善规划手续，动辄进行行政处罚与该文件精神相悖。 7、照片2张；证明院内仓库和地面亦是为了用于种植农用设施存放和通行，属于附属农用设施，被告没有区分情形进行全部处罚属认定事实不清。院内路面并未全部硬化，被告按全部面积进行处罚无事实依据。 被告高密执法局辩称，一、被告作出的行政处罚认定事实清楚。1、被告作出的行政处罚认定违法主体正确。首先根据规划部门出具的土地利用现状图、局部影像图、土地利用总体规划图均显示涉案土地的使用者为张际华，根据村干部宋玉新的调查笔录显示违法占地的建筑系张际华的，建设时间为2005年10月，原告在调查笔录中对上述建筑的建设时间是2005年10月份没有异议，对涉案建筑是原告找人建设的没有异议，只是认为违法主体应当是高密市恒鑫珍珠岩厂。但根据原告提供的个体工商户营业执照显示，该个体工商户成立的时间为2007年，其成立时间在违法占地行为发生之后，故原告主张高密市恒鑫珍珠岩厂为违法主体显然不能成立。其次根据《中华民国土地管理法》的规定，违法占地的主体只能是单位和个人，而个体工商户并非属于单位。根据《民法总则》的章节安排可以看出，个体工商户是在第二章自然人部分的第四节规定的，即使该个体工商户成立的时间违法占地发生之前，也应当认定个人为违法主体。综上，被告认定张际华为违法占地主体并无不当。2、被告作出的行政处罚要求原告退还非法占用的13676平方米土地认定事实清楚。原告主张“高密市恒鑫珍珠岩厂承租了胶河生态发展区向阳村民委员会的土地”与事实不符，根据原告提交的土地租赁合同显示承租方为高密市友谊建材经营部，该经营部注销时间为2013年，而高密市恒鑫珍珠岩厂成立的时间为2007年，不存在“原高密市友谊建材经营部更名为高密市恒鑫珍珠岩厂”的事实，故原告主张与向阳村建立租赁合同并开展业务的是高密市恒鑫珍珠岩厂不成立。鉴于原告未能提供证据证明其对涉案土地具有合法的使用权，且建设前未经审批，未办理农用地转用手续，应当认定原告违法占地的事实成立。根据规划部门出具的土地利用现状图、局部影像图、土地利用总体规划图及现场勘验笔录显示，涉案土地面积为13676平文米，其中农村居民占用地12785平方米、水浇地180平方米、设施农用地711米。按照《中华人民共和国土地管理理法》（2004）第七十六条规定，被告责令原告退还非法占用的土地，认定事实清楚。二、被告作出的行政处罚决定书适用法律正确。经调查，原告于2005年10月在胶河生态发展区××西××河生态发展区向阳村13676平方米集体土地建设厂房，但原告不能提供其对涉案土地具有合法使用权的相关手续，且未能提供建设前的批建手续及农用地转用手续，故被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地”及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定。原告主张的高密市恒鑫珍珠岩厂是招商引资项目与本案原告的违法占地行为不具有关联性，违法占地行为发生在高密市恒鑫珍珠岩厂成立前，系原告的个人违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑和其他设施，可以并处罚款”的规定，非法占地既包括没有取得土地使用权非法占用的情形，也包括依法取得土地使用权但未按照规定用途使用或者未经审批进行建设的情形。原告既不能提供其对涉案土地具有合法使用权的相关手续，也未提供建前审批及农用地转用手续，应当认定为非法占地，违法占地面积为13676平方米。根据《中华人民共和国土地管理法实条例》（2014年修订）第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，被告作出的行政处罚罚款金额符合法律规定。三、被告作出的行政处罚程序符合法律规定。2019年8月28日，被告接到举报投诉有人涉嫌违法用地，被告经审查认为举报投诉事项属于被告职责范围，依法受理并启动行政执法程序。经调查，被告认为张际华没有合法用地手续、未办理农用地转用手续，未经审批违法占地建筑，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，符合立案条件，遂于2019年9月5日立案调查，同时向原告送达了接受询问调查通知书，9月14日对原告及村干部宋玉新作调查笔录，同日到现场进行勘验并制作了现场勘验笔录。被告于9月20日作出违法案件调查报告。10月18日经审批决定对违法行为人作出行政处罚，同日向原告送达了行政处罚事先告知、行政处罚听证告知书。接到原告提出的听证申请后，被告于10月31日向原告送达了听证通知书，11月7日被告举行了听证会并制作听证笔录，听证后，被告向高密市自然资源和规划局递交了协查函，规划部门根据协查函出具了2005年土地利用现状图和影像图。根据上述事实，被告于12月4日作出行政处罚决定书并依法送达，程序符合法律规定。四、被告作出的行政处罚并未超过法定时效。根据《行政处罚法》第29条规定，行政处罚的追究时间为2年，行政处罚追究时效从违法行为发生之日起计算、违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，原告于2005年违法占地建房，在该房屋未拆除退还违法占地前，该行为给被告造成的直接损失基本上未消除。因此这类违法行为属于继续状态，其行政处罚追究时效应当从拆除房屋或退还违法占用土地的次日开始计算，如果到行政机关作出行罚决定前仍未拆除或退还违法占用的土地，或者拆除违法建筑物或退还违法占用土地未超过2年的，均应认定为未超过行政处罚追究时效。五、原告主张适用《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》不能成立，该指导意见解决的是民营企业土地房屋产权历史遗留问题，不能适用于本案所涉及的违法占地行为。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法庭依法予以驳回。 被告向本院提交了行政行为合法性的以下证据、依据： 1、高密市友谊建材经营部注销登记表、高密市恒鑫珍珠岩厂营业执照； 2、张际华调查笔录； 3、张际华身份证复印件； 4、宋玉新调查笔录； 5、宋玉新驾驶证复印件； 6、现场勘验笔录； 7、现场照片； 8、土地利用现状图； 9、高密市局部影像图； 10、土地利用总体规划图； 11、张际华用地勘测定界限图； 上述证据证明被告作出的行政处罚认定事实正确。 12、案件来源登记表； 13、立案登记表； 14、接受询问调查通知书； 15、接受询问调查通知书送达回证； 16、张际华调查笔录（同证据2）； 17、张际华身份证复印件（同证据3）； 18、宋玉新调查笔录（同证据4）； 19、宋玉新驾驶证复印件（同证5）； 20、现场勘验笔录（同证据6）； 21、现场照片（同证据7）； 22、案件处理决定审批表； 23、行政处罚事先告知书； 24、行政处罚事先告知书送达回证； 25、行政处罚听证告知书； 26、行政处罚听证告知书送达回证； 27、陈述申辩书； 28、听证申请书； 29、听证通知书； 30、听证通知书送达回证； 31、听证会笔录； 32、听证会报告； 33、协查函； 34、土地利用现状图（同证据8）； 35、高密市局部影像图（同证据9）； 36、土地利用总体规划图（同证据10）； 37、张际华用地勘测定界限图（同证据11）； 38、行政处罚决定书； 39、行政处罚决定书送达回证； 上述证据证明被告作出行政处罚程序符合法律规定。 40、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十三条； 41、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条； 42、《中华人民共和国行土地管理法》（2004年修订）第七十六条； 43、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四十二条。 上述依据证明被告作出的行政处罚适用法律正确。 对原、被告提交的证据，本院组织双方当事人进行了庭审质证。对原告提交的证据，被告提出如下质证意见：1、对土地租赁合同的真实性、关联性及证明目的均有异议。友谊建材经营部经营者并非张际华，涉案违法行为发生时间为2005年，证明原告张际华在2005年对涉案土地并不具有合法的使用权，违法主体是原告个人。对2004年8月5日和2005年9月20日的收据的真实性、关联性、证明目的有异议，第一份收据所显示的交款单位为友谊建材经营部、第二份交款单位为保温材料厂，均不能证明与本案有关的事实，而原告违法占地行为发生在2005年，两份收款收据不能证明原告在2005年违法占地时对涉案土地具有合法的使用权。对2007年、2008年及及2019年收款收据关联性、证明目的有异议，三份收款收据均发生在违法行为发生之后，且不能看出与涉案非法占用的土地有关联性，不能证明原告主张的事实。2、对营业执照的真实性无异议，对其证明目的有异议，该营业执照的成立时间为2007年，证明该个体工商户成立时间在违法占地的行为发生后，原告主张将个体工商户的字号作为行政处罚的违法主体不能成立。3、对向阳村委出具的两份证明的真实性、合法性及证明目的有异议。首先，两份证明不符合单位出具证明的合法形式，没有经办人的签字及联系方式。其次，向阳村村委不具有确定土地权属的权利，涉案土地的承租方友谊建材经营部，该经营部的注销时间为2013年，而珍珠岩厂成立时间为2007年，故向阳村委出具证明高密市恒鑫珍珠岩厂是经友谊建材经营部更名而来不能成立。涉案土地的租赁合同承租方为友谊建材经营部，在该经营部注销后，向阳村村民委员会并未与其他任何主体重新签署过租赁合同，因此，其出具的证明土地权属属于高密市恒鑫珍珠岩厂没有事实和法律依据。4、对2005年6月2日向阳村委出具的证明的真实性、合性性及证明目的有异议，该证明不符合单位出具证明的法定形式，没有经办人的签字及联系方式。该证明所显示的经营主体是友谊建材经营部与本案无关联性，不能证明原告所主张的经营主体恒鑫珍珠岩厂为招商引资项目。即使可以证明恒鑫珍珠岩厂是招商项目，因成立时间在违法行为发生后，与本案不具有关联性。5、对土地规划保证金的真实性有异议，即使原告缴纳土地保证金属实，也不符合土地管理法第四十三条和第四十四条的规定。6、对于原告提交的省六部门指导意见有异议，该指导意见处理的是房屋权属问题，而本案审理的是违反土地管理法违法占地的行为，因此不能适用该指导意见做出认定。7、对照片的真实性、关联性及证明目的不认可，照片的形成时间不能确定。其中一张照片显示土地进行了硬化，证明其使用不符合总体规划。另一张照片拍摄的该部分土地不在厂区内，并非行政处罚的对象，与本案无关联性。 对被告提交的证据，原告提出以下质证意见：1、对注销情况的真实性无异议，对关联性及证明内容有异议。原告主张友谊建材经营部成立于2003年之前，2004年以该经营部的名义与村委签订合同，后将经营部转交给亲戚经营，2007年高密市恒鑫珍珠岩厂成立后承接了高密市友谊建材经营部在该块土地的所有权利和义务，目前该块部分土地用于建设高密市恒鑫珍珠岩厂，高密市恒鑫珍珠岩厂为实际使用者。2、对张际华的调查笔录真实性无异议，但对其中关于占地面积的询问存在异议。3、对宋玉新的笔录真实性无异议，对内容有异议，关于该块土地建设是张际华的说法不正确，应当是张际华所经营的个体工商户。4、对土地利用现状图的真实性、关联性、证明目的不认可，该土地现状图不清楚形成于何时，土地使用者与村里的租赁合同不符，且关于地类不清楚，因为地类中无村庄这一类别。5、对局部影像图质证意见同现状图。6、对总体规划图的关联性、真实性不认可，规划图明显表明是2006年至2010年，而非2005年，不能证明建设时违反土地利用规划，且其中的地类与国家标准的土地利用现状分类相矛盾，不能证明土地所有者是张际华。8、对勘验笔录真实性不认可，不具有证明力。因该笔录上的数据与张际华用地勘测定界图长短及面积一致，勘测用界图未经过张际华签字确认不能当作有效证据使用。该勘验笔录一是不能准确认定事实，不能证明非法占地情况，没有注明哪些是水浇地，哪些是农用设施用地，哪些是宅基地；二是该附图认定事实错误，将全部建筑物认定为厂区，没有考虑种植区域的设施农用地。三是在面积认定上错误，有些地方未硬化亦全部当作硬化路面予以处理。四是该勘验笔录亦不能证明张际华是行政相对主体，更不能证明非法占地情况。8、对现场照片的真实性认可，但对证明内容不认可，该照片不能证明张际华是行政相对主体，更不能证明非法占地情况，不能证明行政处罚的合法性。9、对局部土地利用现状图、局部影像图、局部土地利用总体规划图（2006-2020年）的真实性不认可，不清楚形成时间，地类性质。建设方的建设时间是2005年，不能以2006年的规划来对2005年的行为进行处罚。10、对用地勘测定界图的真实性不认可，该地界图未经过相关当事人员签字确认，水浇地、设施农用地、宅基地面积的数额即与《影像图》与《现状图》均不一致，也与目前的现状不一致，不能作为证据使用。11、对案件来源登记表、立案审批表中线索内容的真实性和该登记表的证明力均不认可。12、对案件处理决定审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、等立案调查情况、处理依据结果的陈述有异议，且与事实不符，对证明内容有异议。13、对听证通知书、听证笔录、听证报告的真实性认可，对证明内容不认可。14、对协查函的真实性予以认可，证明内容不认可。该证据恰恰证明被告已清楚知道不能依据2006年的规划图及目前的现状图对原有的行政行为进行处罚，根据法不溯及既往的原则，当前的现状图及2006年的规划图不能作为处罚依据使用。15、对行政处罚决定书及送达回证合法性不认可，证明力不认可。 经过原、被告质证，本院对各方提交的证据认定如下：对原、被告提交的证据，除原告提交的向阳村委出具的证明不能确定其真实性、关联性外，其他证据当事人仅是对证据的内容及证明目的有异议，并未能推翻证据的真实性。本院认为上述证据均真实、合法、与本案有关联，对案件事实具有证明力，本院确认为有效证据。 上述证据结合当事人陈述，可证明以下事实： 2004年8月5日，张际华以高密市友谊建材经营部的名义（乙方）与高密市李家营镇向阳村村民委员会（甲方）签订土地租赁合同，约定：甲方将村西一公里处李家营火车站东的湾地（非可耕地）37亩租赁给乙方建厂使用，租赁期30年，自2004年10月1日起至2034年10月1日止。每亩租赁费108元，每年共计租赁费3996元，于每年的10月1日前付清。 上述合同签订后，张际华按合同约定向向阳村委会缴纳租赁费用，并于2005年10月在租赁土地上开始建设厂房，但未办理农用地转用手续和建设用地批准手续，张际华于2005年4月日向当时的高密市李家营镇政府国土资源站缴纳规划保证金5000元。 另查明，高密市友谊建材经营部由张际华注册成立，为个体工商户身份。后张际华将该经营部转让他人经营，该经营部经营期限至2013年1月4日，于2019年4月16日因歇业注销。高密市恒鑫珍珠岩厂于2007年2月8日由张际华注册成立，为个体工商户身份。 2019年8月28日被告根据群众举报，对张际华涉嫌违法占地进行调查核实。2019年9月5日被告进行立案查处，同时向原告送达了接受询问调查通知书，9月14日对原告及村干部宋玉新作调查笔录，同日到现场进行勘验并制作了现场勘验笔录。被告于9月20日作出违法案件调查报告。10月18日经审批决定对违法行为人作出行政处罚，同日向原告送达了行政处罚事先告知、行政处罚听证告知书。接到原告提出的听证申请后，被告于10月31日向原告送达了听证通知书，11月7日被告举行了听证会并制作听证笔录，听证后，被告向高密市自然资源和规划局递交了协查函。2019年12月4日被告高密执法局于作出高综执罚字[2019]第103号行政处罚决定书，内容为：张际华未经依法批准，于2005年10月开始，在高密市胶河生态发展区××西，占用胶河生态发展区向阳村集体土地13676平方米建设厂房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，对其作出以下处罚：1、责令将非法占用的13676平方米土地退还给胶河生态发展区向阳村民委员会；2、没收在非法占用的12785平方米土地上新建的建筑物和其他设施，限15日内拆除在非法占用的891平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、村庄用地1850平方米，每平方米处以罚款20元，小计罚款37000.00元整；设施农用地11341平方米，每平方米处以罚款25元，小计283525.00元整；水浇地485平方米，每平方米处以罚款30元整，小计14550.00元，共计罚款：335075元。原告对该行政处罚决定书不服，遂提起本次行政诉讼。 在上述案件查处过程中，被告制作的勘验笔录载明：地块占地面积13676平方米，建筑物面积6678平方米，硬化地面面积4696平方米。高密市自然资源和规划局协助提供的土地规划现状图及局部影像图载明：地类水浇地485平方米，村庄1850平方米，设施农用地11341平方米，面积13676平方米。协助提供的土地利用总体规划图（2006－2020）载明：总面积13676平方米，其中农村居民点用地12785平方米，水浇地（一般农田）180平方米，设施农用地711玉方米。被告于2019年11月9日出具给高密市自然资源和规划局的协查函内容为：前期贵局已提供现在的现状图、规划图、影像图，但根据听证结果，需贵局提供该宗项目用地2005年度局部现状图和规划图，请按测绘的电子数据标注清楚所占地面积、形状、出图时间。庭审时被告认可高密市自然资源和规划局对于2006年之前的现状图和规划图不能出具。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条和《山东省人民政府高密市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]113号）的相应规定，被告高密执法局对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，被告对原告非法占地行为具有检查执法权。 一、被告以张际华个人作为行政处罚主体是否符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，违法占地的主体只能是单位和个人，自然人和个体工商户均属于个人范畴。2004年张际华以高密市友谊建材经营部的名义与高密市李家营镇向阳村委签订土地租赁合同，取得了涉案土地，并于2005年在该土地上进行了厂房建设。高密镇友谊建材经营部系个体工商户身份，经营者为张际华，后张际华又将高密镇友谊建材经营部又转让他人，现该经营部已经注销。而高密市珍珠岩厂于2007年2月8日注册成立，违法占地时高密珍珠岩厂尚未成立。因此被告以张际华个人作为处罚主体并不违反法律规定。原告主张应对高密市珍珠厂进行处罚，而不能对张际华个人进行处罚的意见不能成立。 二、本案被告作出行政处罚是否超过追究时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，”本案中，原告的建设行为虽然已经停止，但其未办理农用地转用手续、未经审批进行建设的违法行为一直处于存续状态，其行政处罚追究时效应当从拆除违章建筑物或返还违法占用土地的次日开始计算，因此本案并未超过行政处罚追究时效。 三、被告作出的行政处罚认定事实是否清楚。 1、关于对违法占地面积的认定。 2004年8月5日，张际华以高密市友谊建材经营部的名义与高密市李家营镇向阳村村民委员会签订土地租赁合同，租赁向阳村村西37亩湾地用于建厂。被告提供的现场勘验笔录、照片等证据认定原告非法占用土地为13676平方米，但仅是注明建筑物面积6678平方米，硬化地面面积4696平方米，没有对其他占地是否违法和具体违法状态予以说明，属对违法占地事实认定不清。该违法占地面积的认定对相应后续处罚构成基础性影响。 2、关于土地违法案件中对违法占地的地类判定。 国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》明确规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状图数据库上，对照标示的现状地类进行判定。本案中，被告作出行政处罚采用的是高密市自然资源和规划局协助提供的现在的土地规划现状图及局部影像图，明显与上述规定不符。并且被告于2019年11月9日听证会后出具给高密市自然资源和规划局协查函，要求其提供该宗项目用地2005年度局部现状图和规划图，在高密市自然资源和规划局对于2006年之前的现状图和规划图未能提供的情况下，被告仍以现在现状图作为依据作出行政处罚亦属认定事实不清。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告高密市综合行政执法局作出的高综执罚字[2019]第103号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  马 森 人民陪审员  别佃强 人民陪审员  蔡婴红 二〇二〇年三月十一日 法官 助理  刘鹏程 书 记 员  台艳林