杭州市临安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0185行初85号 原告叶青，男，1974年10月12日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市西湖区。 被告杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处，住杭州市富阳区银湖街道高桥东路28号。 法定代表人徐雪峰，该办事处主任。 出庭负责人华森洪，该办事处副主任。 委托代理人蒋浩，浙江恩波律师事务所律师。 被告杭州市富阳区人民政府，住杭州市富阳区富春街道桂花路25号。 法定代表人吴玉凤，该区区长。 委托代理人盛平、营楠，杭州市富阳区行政复议局工作人员。 原告叶青诉被告杭州市富阳区银湖街道办事处（以下简称富阳区银湖街道办）行政不作为及行赔，并不服被告杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）于2019年9月17日作出的富政复决〔2019〕91号行政复议决定书，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭。原告叶青，被告富阳区银湖街道办的出庭负责人华森洪、委托代理人蒋浩，被告富阳区政府的委托代理人盛平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告叶青认为被告富阳区银湖街道办自2018年3月收到华庭云顶小区业主提交的《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》后未依法作出处理，向被告富阳区政府申请行政复议。被告富阳区政府于2019年9月17日作出富政复决〔2019〕91号行政复议决定书，驳回叶青行政复议申请。 原告叶青诉称，一、被告富阳区政府在复议过程中事实认定错误。1.被告富阳区政府向被告富阳区银湖街道办调取的《关于确定业主身份、人数专有部分面积的公告》(第6号)《投票总数确定证明》来源不明，不具有法定证据效力，不能作为复议的事实依据。要求被告富阳区银湖街道办依法进行举证。2.涉案复议决定书对华庭云顶小区总户数的认定有2001户和1913户两个数据，确认事实的证据不足，事实认定有错。要求两被告依法进行举证和说明。3.涉案复议决定书认定签署《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》符合条件的签名户数是382户和389户两个数据，确认事实的证据不足，事实认定有错。要求依法进行举证和说明。4.被告富阳区银湖街道办声称“社区接街道的工作安排，对陈顺愉等人发起的《423名业主联合签名的材料(决议案)》，逐户打电话，进行了核实。”被告富阳区政府认定“应被申请人（富阳区银湖街道办）安排，如意社区工作人员对上述《决议案》等相关材料进行了随机电话抽查和面对面接触核实。”被告富阳区政府认定“又因是随机抽查，申请人（叶青）确有存在未被抽中的可能”。以上认定信息相互矛盾，确认事实的证据不足，事实认定有错。要求两被告依法进行举证和说明。5.被告富阳区银湖街道办声称“本次结果核实后，业主大会临时会议发起人陈顺愉、费岱莹先后来电咨询核实结果，社区工作人员先后电话告知对方核实情况，……两位发起人表示认可，无任何异议。”但被告富阳区银湖街道办并未出示证据证明此事真实存在。被告富阳区政府确认事实的证据不足，事实认定有错。要求两被告依法进行举证和说明。6.被告富阳区银湖街道办声称“《决议案》本身系华庭云顶小区业主陈顺愉、费岱莹等人发起，申请人（叶青）只是在附议签名确认。调查核实结束后，将审核结果以电话的形式直接告知《决议案》的发起人陈顺愉、费岱莹及其他部分直接负责此次倡议的业主，可以认定为被申请人（富阳区银湖街道办）已经履行了其事后告知义务。”被告富阳区政府的认定缺乏法律依据，且确认事实的证据不足，事实认定有错。7.被告富阳区银湖街道办声称“核实结果如下：423名业主中有18人重复签名，另有14户业主本人表示未签名”。被告富阳区银湖街道办未出示相关证据证明核实结果如上所示，确认事实的证据不足。8.被告富阳区政府声称“在发起人提交的《决议案》上签字的423户业主中，有28名业主系重复签名2次(一户两套房)、14名业主表示本人未签名、65名业主重复签名3次(一户三套房)、29名一套房业主重复签名2次，经最终核实，小区业主重复及非本人签名81个，去掉重复签名及非本人签名的业主，实际在《决议案》上签字的业主人数为342名。”被告富阳区政府确认事实的证据不足，事实认定有错。9.被告富阳区政府认定“对于申请人（叶青）主张其并未接到核实电话事项，工作人员采用电话随机的方式对其中的55户业主进行了调查，核实完毕后，已发现召开华庭云顶小区临时会议的法定条件并未成就，没有再对其他业主进行核实……。”被告富阳区政府确认事实的证据不足，事实认定有错。要求两被告进行举证和说明：包括电话随机的产生办法和随机抽中的业主名单、电话调查的记录信息和通话时间、电话调查人姓名、电信系统调取的电话通讯记录。二、被告富阳区政府的复议程序不合法。1.被告富阳区政府称，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条之规定，对重大、复杂的案件，复议机关可以采取听证的方式审理案件，被告富阳区政府也承认收到了原告提交的《关于召开听证会的申请》。但直到下达《行政复议决定书》时，也没有向原告解释为什么不组织召开听证会，在《行政复议决定书》也没有定义何种程序才够得上重大、复杂。2.原告认为，对一个居民小区来讲，有如此数量的居民对业委会强烈不满，乃至要提出罢免动议，理应属于重大案件。退一步讲，即使召开了临时业主大会，投票数量不过半，也不能罢免原业委会。可是，被告富阳区银湖街道办一方面不履行对业委会的指导监督职责，对业委会委员们违规违法行为不过问，对业主的投诉不理睬；另一方面，面对业主依法提议时，被告富阳区银湖街道办却超越法律范围对业主的签名进行了“严格”地审核，但审核过程又不公开、不透明。3.在涉案行政复议过程中，被告富阳区政府未将被告富阳区银湖街道办的复议答辩词和证据告知原告，被告富阳区政府的复议程序不合法。三、被告富阳区政府的复议决定书结论自相矛盾。被告富阳区政府认为本次复议不属于重大、复杂的案件，不满足听证的法定条件，但却又将本次复议期限延长了30日。2018年8月13日向原告发出的《行政复议决定延期通知书》(富政复受〔2019〕77号)，称：“因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议”。这与上述不组织召开听证会的理由自相矛盾。四、本次复议决定用合法外衣掩盖非法事实。被告富阳区银湖街道办究竟是逐户审核，还是抽查审核。被告富阳区政府没有要求被告富阳区银湖街道办解释。被告富阳区银湖街道办复核完毕后未向《罢免决议案》的直接倡议人陈顺愉、费岱莹出具书面告知书，而陈顺愉、费岱莹自该事件后即处于沉默。原告本人也遭受报复和威胁，因此有理由怀疑陈顺愉、费岱莹等人遭受威胁。五、华庭云顶小区第五届业委会基本情况。华庭云顶小区第五届业委会是2017年6月至10月在被告富阳区银湖街道办及其下属机构如意社区的组织下选举的。自本届业委会选举工作起，就被广大业主诟病为暗箱操作，选举工作小组成员谢建华、楼一勤、孙凤鸣和多名候选人被业主投诉不符合资格要求，多次向被告富阳区银湖街道办举报投诉，但被告富阳区银湖街道办置之不理。本届业委会上任后，原告和许多业主通过各种渠道多次投诉反映这六名委员公然违反小区《议事规则》和《管理规约》，甚至暴力殴打原告事件，被告富阳区银湖街道办和如意社区均不予理睬、未依据职权来实施指导监督职责，更不来“认定”他们“不具备业委会委员资格”。在本次业主提议罢免业委会动议流产后，郁静、邵莲、楼萍、张天芳、朱宝根、宋倩违规违法，侵害业主权益。2018年7月他们暗箱操作组织“业主大会”，选聘了与其有利益关系的物业公司，签订了出卖小区利益的物业服务合同。被告富阳区银湖街道办接到居民大量投诉，不对业委会组织的业主大会进行监督，对业主和业委会之间的矛盾采取双重标准，进行选择性干预。综上，原告诉至法院，请求判令：1.撤销被告富阳区政府作出的《行政复议决定书》(富政复决〔2019〕91号)；2.确认被告富阳区银湖街道办自2018年3月接收华庭云顶小区业主提交的《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》后，至今未依法处理并公告结果，也未依法指导业主召开临时业主大会，行政不作为违法；3.责令被告银湖街道依法指导和组织华庭云顶业主召开临时业主大会；4.被告富阳区政府、富阳区银湖街道办赔偿原告因复议及诉讼案支出的合理费用100元(含误工损失，以及纸张、邮寄、交通等杂项支出)，并承担本案诉讼费用。 原告向本院提交下列证据： 1.行政复议申请书、信访咨询与回复记录、关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案各一份，欲证明原告在复议中提出的请求、事实与理由、证据材料的事实。 2.杭州市区住房情况查询记录及原告的身份证明各一份，欲证明原告在复议期间及本次诉讼期间是富阳区银湖街道华庭云顶小区业主的事实。 3.关于召开听证会的申请书一份，欲证明原告在复议中，认为该案复杂，向被告富阳区政府提交召开听证会的申请，但被告富阳区政府没有组织听证会的事实。 4.行政复议延期通知书一份，欲证明被告富阳区政府不向原告解释不召开听证会的理由，却又称该案复杂，需要延期审理一个月的事实。 5.行政复议决定书一份，欲证明被诉行政行为。 6.原告被华庭云顶小区涉黑团伙殴打、围攻的视频截图一组，欲证明华庭云顶小区第五届业委会从选举起，被涉黑团伙操纵，被告富阳区银湖街道办不作为的事实。 7.信访投诉与回复记录一组，欲证明原告多次要求被告富阳区银湖街道办履职，被告富阳区银湖街道办工作人员多次推诿，原告通过信访途径点名投诉具体工作人员后，才获得回复的事实。 8.“2018年杭州市在岗职工年均工资”（来自于公开网站），欲证明原告因本案复议和诉讼所承担的误工损失。 被告富阳区银湖街道办辩称：一、原告资格不适格。原告提起行政不作为之诉，应首先证明行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利，即原告与行政机关不履行职责的行为具有利害关系。但本案原告的身份仅仅是在《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》附件中签名的小区业主之ー，并不是《决议案》提议人，既不属于行政相对人也不属于行政利害关系人。《决议案》提议人通过不同的几个业主征集了相关业主的签名后，尽管签名人数表面上达到了召开业主大会临时会议的人数，但各方当事人均不能确定每一个附议人的签名是否真实有效，故与业委会协商后最后由社区帮助核实。经社区核实，发现存在本人表示未签名、重复签名等情形，有效签名人数达不到规定人数的20％。社区将这一情况已经告知提议人陈顺愉。对此情况，提议人未向社区要求就核实的情况进一步再共同复核。至此，可以推定提议人搁置或放弃了这次提议。原告如对被告具体核实签名工作人员的工作有不满或其他意见的，有权通过举报、控告等方式向行政机关反映。但举报人、控告人并不必然具有对行政不作为行为提起行政诉讼的原告资格。二、本案不存在任何单位、个人向被告提出要求履行法定职责的申请。原告认为被告行政不作为而提起行政诉讼，应首先证明被告对于其申请的拒绝。《决议案》是提议人拟定文字，针对全体业主的号召和提议，不属于向被告提出的申请。被告核实《决议案》签名行为，不属于法定职责，也不属于可诉的行政行为，系协助业委会的工作。且核实是个过程行为，对核实的情况也不一定完全准确，如提议人或者业委会有不同意见的，应就核实后有争议的部分进行再复核确认。即使在此过程中被告工作人员工作有纰漏或疏忽，也可以通过复核后纠正。因此被告的核实签名行为并不会产生拘束力。三、本案原告要求被告组织召开业主大会临时会议缺乏依据。住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定，业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。从上述规定看，在未确认同意召开业主大会临时会议的业主人数是否满足20％以前，尚不能确定是否应当召开业主大会临时会议。在此情况下，不具备召开业主大会临时会议的条件。即使发生应当召开业主大会临时会议的情况，提议人首先得向业主委员会提出召开业主大会临时会议。如业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。因此，此种情形下组织召开临时会议的是物业所在地的居民委员会，作为街道办事处其职责应是指导和监督。综上，原告的起诉不符合法律规定，其请求也不合法，故请求人民法院依法驳回原告起诉或其诉讼请求。 被告富阳区银湖街道办未向本院提交证据。 被告富阳区政府辩称，一、本机关已依法定程序作出行政复议决定，履行了法定职责。本机关于2019年6月17日收到原告“1.确认被申请人自2018年3月接收华庭云顶业主《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》后，至今未依据《浙江省物业管理条例》第十七条和《杭州市物业管理条例》第十七条指导业主召开临时业主大会，其行政违法不作为；2.责令被申请人依法履行职责，立即组织华庭云顶业主召开临时业主大会。”的行政复议申请。经初步审查后，本机关认为原告的行政复议申请材料不齐全，遂于2019年6月19日作出富政复补〔2019〕59号《行政复议申请材料补正通知书》并邮寄送达予原告，要求原告补正。2019年6月22日，本机关收到补正材料，于2019年6月25日依法受理，于当日将《行政复议申请受理通知书》邮寄送达予原告，于2019年6月25日将《行政复议提出答复通知书》送达予被申请人富阳区银湖街道办。因案情较为复杂，本机关于2019年8月13日依法作出《行政复议决定延期通知书》，将复议期限延长三十日，并邮寄送达予原告、直接送达予富阳区银湖街道办。后在审理期间经审阅资料、询问当事人，于2019年9月17日作出富政复决〔2019〕91号《行政复议决定书》并邮寄送达予原告、直接送达予富阳区银湖街道办。 二、本机关作出的涉案行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。本机关受理原告的行政复议申请后，依法进行了审理，对原告和富阳区银湖街道办提交的证据进行了认证，并依职权向杭州市富阳区银湖街道如意社区调查取证。经审理，查明以下事实：2018年3月初，因不满杭州市富阳区银湖街道华庭云顶小区第五届业主委员会的工作，小区业主陈顺愉、费岱莹等人在小区内发起罢免第五届业委会的提议，并向小区其他业主征集关于《决议案》的签名附议，其中，原告在该《决议案》上进行了签名。2018年3月30日，云顶小区业主陈顺愉、费岱莹等人将上述《决议案》等相关材料交予银湖街道如意社区工作人员见证封存，社区工作人员随后将该资料直接移交给富阳区银湖街道办。应富阳区银湖街道办安排，如意社区工作人员对上述《决议案》等相关材料进行了随机电话抽查和面对面接触核实。在《决议案》上签字的423名业主中，有28名业主系重复签名2次（一户两套房）、14名业主表示本人未签名、5名业主重复签名3次（一户3套房）、29名一套房业主重复签名2次。经最终核实，小区业主重复及非本人签名81个，除掉重复签名及非本人签名的业主，实际在《决议案》上签字的业主人数为342名，而云顶小区总户数为1913户，签名人数小于云顶小区总业主人数的20%，故富阳区银湖街道办据此认定召开云顶小区业主临时会议的法定条件并未成就，并将上述审核结果电话告知《决议案》的发起人云顶小区业主陈顺愉、费岱莹及部分其他直接参与倡议的小区业主。根据《浙江省物业管理条例》第十七第一款、《杭州市物业管理条例》第十七条第二款、《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条的规定，云顶小区业主委员会如不按规定组织召开业主大会临时会议的，富阳区银湖街道办应当指导小区业主召开，结合业主大会是业主的自治组织的特性，在发生应当召开业主大会临时会议的情况下，富阳区银湖街道办需在召开临时会议、会议纪要记录、会议表决内容等环节、程序中给予指导、协助、督促和管理。而自2018年3月3日云顶小区业主陈顺愉、费岱莹等人发起《决议案》起至其最后集齐423户业主的签名，如意社区工作人员全程参与其中，且定期就该事项向富阳区银湖街道办汇报，富阳区银湖街道办知悉相关事项后，安排如意社区工作人员对陈顺愉、费岱莹等人提交的《决议案》等相关材料进行随机电话抽查和直接接触核实，这正是其履行指导、监督等职责的表现。后经本机关与如意社区调查取证核实，在《决议案》签名的人数小于云顶小区总业主人数的20%。根据《物业管理条例》第十三条第二款、《浙江省物业管理条例》第十一条第三款、《业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条的规定，临时会议的召开需要满足以下三个方面的条件：（1）经专有部分占建筑物总面积20%以上且占总人数20%以上业主提议的；（2）发生重大事故或者紧急事件需要及时处理的；（3）业主大会议事规则或者管理规约规定的其他情况。结合本案情况，云顶小区确实不符合召开业主大会临时会议的法定条件。在富阳区银湖街道办调查核实结束后，其也已将审核结果以电话的形式直接告知《决议案》的发起人陈顺愉、费岱莹及其他部分直接负责此次倡议的业主。因此，富阳区银湖街道办已经履行了法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，决定驳回了原告的行政复议申请。 综上，本机关作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告富阳区政府向本院提交如下证据： 1.行政复议申请书及证据材料、圆通速递邮寄凭证、行政复议调查询问笔录、行政复议申请材料补正通知书、EMS邮寄凭证、快递查询信息一组，欲证明被告富阳区政府于2019年6月17日收到原告提交的行政复议申请，初步审查后于2019年6月19日作出补正通知书、并邮寄送达原告的事实。 2.补正材料、行政复议申请受理通知书、EMS邮寄凭证、快递查询信息一组，欲证明被告富阳区政府于2019年6月22日收到原告的补正材料后于2019年6月25日依法受理，并于当日将受理通知书邮寄送达给原告的事实。 3.行政复议提出答复通知书及送达回证一组，欲证明被告富阳区政府于2019年6月25日将提出答复通知书直接送达给富阳区银湖街道办的事实。 4.关于听证会的申请，欲证明原告于2019年6月28日向被告富阳区政府提出召开听证会的申请。 5.行政复议答复书及依据、证据材料一组，欲证明富阳区银湖街道办于2019年7月12日作出答复的事实。 6.行政复议延期通知书、EMS邮寄凭证、快递查询信息、送达回证一组，欲证明被告富阳区政府于2019年8月13日作出延期通知书并邮寄送达原告，直接送达富阳区银湖街道办的事实。 7.关于确定业主身份、人数、专有部分面积的公告（第6号）、华庭云顶陈顺渝等人发起召开业主大会临时会议签名情况核实说明一组，欲证明被告富阳区政府在审理案件过程中，依职权向银湖街道如意社区调查取证，核实华庭云顶小区总户数为1913户，实际在《决议案》上签名的业主数量为342名，签名人数小于小区总业主人数的20%的事实。 8.《行政复议决定书》富政复决〔2019〕91号、EMS邮寄凭证、快递查询信息、送达回证一组，欲证明被告富阳区政府于2019年9月17日作出行政复议决定书，并邮寄送达原告，直接送达富阳区银湖街道办的事实。 本院认为，《物业管理条例》第十三条第二款规定，业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定，业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。本案，富阳区银湖街道华庭云顶小区业主联名签署的《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》依法应当向该小区业主委员会提交，由业主委员会决定是否召开业主大会临时会议。现，原告要求被告富阳区银湖街道办直接审核华庭云顶小区业主提交的《关于召开业主大会临时会议罢免第五届业委会的决议案》、公告上述《决议案》核查结果，并指导和组织召开临时业主大会。本院认为，本案涉及业主的共同利益。《物业管理条例》第十三条第二款规定，提议召开业主大会临时会议依法应当“经20%以上的业主提议”。原告单独起诉，不具有诉讼资格。其次，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定，街道办事处责令限期召开或组织召开临时业主大会均应以业主委员会不履行组织召开会议职责为前置条件。就现有证据而言，条件未成熟，尚不属于被告富阳区银湖街道办职责范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告叶青的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  胡晴环 人民陪审员  王卫国 人民陪审员  陈露丹 二〇二〇年三月二十日 书 记 员  朱颖雯