江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终31号上诉人（原审原告）张祖柳，男，1975年1月11日生，汉族，住江西省吉安市青原区。被上诉人（原审被告）吉安市公安局青原分局，住所地：吉安市青原区河东街道文天祥大道6号，统一社会信用代码：11361000716581656P。法定代表人王剑平，该局局长。委托诉讼代理人刘晖，男，吉安市公安局青原分局副局长。委托诉讼代理人张磊，男，吉安市公安局青原分局法制大队副大队长。上诉人张祖柳因不服吉安市公安局青原分局（以下简称青原区公安局）对其作出的治安管理行政处罚一案不服新干县人民法院（2019）赣0824行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，张祖柳的父亲于20世纪70年代从外地来到吉安市青原区东固垦殖场租用垦殖场的土地谋生，后购买了垦殖场的房屋，张祖柳一直居住于此。2018年3月东固垦殖场告知张祖柳其居住的房屋系危房，将于4月份予以拆除。为此，张祖柳向东固垦殖场提出多项要求，在其要求没有得到同意后，于2018年5月31日到北京中南海周边区域信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同年6月2日，青原区公安局认为张祖柳的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出青公（治）决字[2018]0251号《行政处罚决定书》，对张祖柳处以行政拘留五日。2018年6月25日，张祖柳到北京上访，在天安门附近一处公安岗亭被查，北京市公安局西城分局府右街派出所查明其系来北京上访后对其训诫。同年6月28日，青原区公安局认为张祖柳的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出青公（治）决字[2018]0293号《行政处罚决定书》，对其处以行政拘留七日。2019年3月2日，张祖柳带领卞金钟前往北京天安门区域上访，在抵达天安门西公交站时被民警查获。2019年3月3日，张祖柳、卞金钟由吉安市青原区人民政府工作人员劝返至吉安。当日，张祖柳、卞金钟被传唤至青原区公安局处接受询问。2019年3月4日17时22分，青原区公安局告知张祖柳行政处罚事实、理由、依据，并依法告知其享有的陈述、申辩权利，张祖柳在告知笔录中签字确认。当晚，青原区公安局认为张祖柳的行为构成寻衅滋事，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，作出青公（治）决字[2019]0208号《行政处罚决定书》，对张祖柳处以行政拘留十日。张祖柳于当日签字确认。2019年3月4日，张祖柳被执行行政拘留十日。一审法院认为，本案争议焦点为本案行政处罚事实认定是否清楚。关于张祖柳及卞金钟欲前往天安门地区信访，在天安门西公交站被执勤民警查获的事实有张祖柳、卞金钟及林国安三人询问笔录证实。信访人信访应当依据《信访条例》规定，到有关设立或者指定的接待场所提出。天安门区域不是信访接待场所，在东固垦殖场并未对其房屋进行拆除的情况下，张祖柳仍两次到中南海、天安门地区非信访区域信访，在经过公安机关的两次处罚后，为了自己的利益诉求得到满足，再次于2019年全国“两会”前夕，前往北京天安门地区上访，意图给当地政府施压，属非正常上访，且情节较重，其行为应当认定为寻衅滋事。青原区公安局在处罚前履行了立案、传唤、调查程序，并向张祖柳告知了对其所作处罚决定认定的事实、理由及依据，履行了告知义务，同时将被诉处罚决定书向张祖柳依法送达，处罚程序符合法律规定。张祖柳以青原区公安局的行政处罚事实不清、证据不足、适用法律错误，并且程序违法为由请求依法判决撤销案涉处罚决定，没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张祖柳的诉讼请求，案件受理费50元，由张祖柳负担。上诉人张祖柳不服一审判决，向本院提出上诉。诉称：上诉人为维护自己的权益，在得不到当地政府及单位领导的重视下无奈选择到北京信访维权，信访登记成功后被吉安驻京办及单位领导接回吉安，并被青原区公安局刑警队滥用职权，行政拘留5日。为此，上诉人再次上北京信访反映青原公安局违法拘留上诉人的行为，在再次信访登记成功后又被吉安驻京办和单位领导接回，再次被吉安市青原区公安局刑警队行政拘留7日。被上诉人对上诉人所作的这两次行政拘留均未送达拘留证给上诉人，上诉人本人也到刑警大队要求提供拘留证未果，上诉人对此做了录音以作证据。上诉人先后起诉至吉安市中级人民法院及新干县人民法院，均未予以立案，反映到江西省公安厅也未果。上诉人2019年2月28日又一次上北京信访反映被上诉人在不给拘留证的情况下两次拘留上诉人，信访登记成功后又被吉安驻京办工作人员及吉安工作人员和青原区公安局刑警大队工作人员接回吉安，2019年3月3日下午6点在吉安火车站，被青原区公安局刑警大队工作人员关至3月4日晚上9点多才送进拘留所，在上诉人的强烈要求下才下达了行政处罚决定书。被上诉人青原区公安局作出行政拘留处罚决定没有事实及法律依据，违反法定程序，超越权限，严重侵犯了上诉人的合法权益。理由如下：1、信访不属公安局职责范围，属信访局管理范围。被上诉人越位、错位执法，属滥用职权。2、上诉人的信访行为并没有违反《刑法》对扰乱公共秩序的规定，因此上诉人的行为并不构成违反法律。3、青原区公安局对访民执行行政拘留的主要依据是训诫书，训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微的警告，只能证明上诉人有上访行为，并不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。且训诫书来源亦不合法，理应由北京公安派出所出具给上诉人，而不是落在被上诉人手中。4、假使北京公安派出所向上诉人出具过训诫书，那么说明北京警方已对上诉人进行了行政处罚，被上诉人便不能再次对上诉人作出行政处罚。5、如果北京公安派出所对上诉人出具的训诫书不是一种行政处罚，则只是一种普通的具体行政行为，不能证明上诉人具有违法行为，只是告知上诉人如何进行依法维权，所以被上诉人依据训诫书便对上诉人作出行政处罚是违法行政。6、根据中央政法委2014年文件明文规定不能拘留上访人，上访是公民的权利，不能进行拦访截访。且《行政处罚法》中明确规定，不论进行何种处罚都必须进行讯问并记录在案。被上诉人违背中央精神，不顾法律明文规定，对群众诉求置之不理，公开打击上诉人，侵犯了上诉人的公民权。综上，上诉人以为，被上诉人对上诉人进行行政拘留，事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销并判决被上诉人赔偿上诉人的损失，消除社会影响。请求：1、依法撤销青公（治）决字[2019]0208号《行政处罚决定书》，并责令被上诉人依法赔偿并公开道歉。2、本案诉讼费由被上诉人承担，并于中国裁判文书网上公开本案判决文书。被上诉人青原区公安局辩称，上诉人张祖柳因其位于东固垦殖场内的居住房屋将被拆除，在与东固垦殖场协商解决问题期间，认为东固垦殖场不能满足上诉人希望东固垦殖场为其提供居住的房屋或提供补助重建房屋，并希望东固垦殖场修通一条水泥路至家门，解决其母亲的低保等问题的要求后，上诉人张祖柳于2018年5月至2019年3月期间，三次去北京上访，给当地政府、单位施压以期望达到其目的。上诉人分别于2018年5月31日、2018年6月25日至北京中南海周边区域等非上访场所进行信访，两次均被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，上诉人被劝返吉安后，青原区公安局针对上诉人两次信访分别于2018年6月2日、2018年6月28日作出拘留五日、七日的行政处罚。后上诉人张祖柳在明知全国两会即将在北京召开的情况下，再次于2019年3月2日带领卞金钟等人至北京天安门区域上访，鉴于上诉人此次至北京信访造成恶劣影响，构成寻衅滋事，青原区公安局于同年3月4日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对其作出案涉青公（治）决字[2019]0208号《行政处罚决定书》，处以行政拘留十日。针对上诉人的上诉理由，1、上诉人张祖柳称其2019年3月2日至北京上访是因为此前青原区公安局两次对其行政处罚但未送达行政处罚决定书，但2019年3月4日对上诉人张祖柳的询问笔录可以证实其第三次至北京上访与前两次上访理由并无二致。2、上诉人张祖柳称上访没有违法，也没有扰乱公共场所秩序。根据《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出”，上诉人张祖柳本应向本级或上一级机关提出，而非赴北京信访。北京市中南海、天安门周边区域属于国家核心区域、政治敏感地带，根据《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规、不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序，不得有下列行为：“（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。2018年上诉人张祖柳违反《信访条例》的规定，两次在北京中南海、天安门周边非信访区域走访，其行为对公共秩序产生影响，应当认定为扰乱公共场所秩序行为。在经过公安机关两次处罚后，其为实现个人无理要求，趁全国“两会”召开之际，于2019年3月再次至北京天安门周边地区上访，造成恶劣影响，扰乱公共秩序，根据江西省高级人民法院、江西省人民检查院、江西省公安厅共同发布的《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》等文件规定，应当认定为寻衅滋事。3、上诉人张祖柳称其在北京两次上访均被当地公安机关训诫，说明已被北京警方处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条之规定，治安管理处罚分为警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，训诫并非法律规定的行政处罚种类，故北京警方并未对其作出行政处罚。4、上诉人张祖柳称青原区公安局对其2019年3月2日到北京上访的违法行为并无管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。《关于依法处理信访过程中的违法犯罪行为的指导意见（试行）》第一条第一项规定，处理在北京信访过程中有违法行为的信访人，责任主体为该信访人居住地公安机关。行为地公安机关已经依法处理的除外。故青原区公安局对此依法享有管辖权。综上，青原区公安局作出的案涉行政处罚决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院依法予以确认。二审期间，上诉人张祖柳再次对青原区公安局2019年6月2日作出青公（治）决字[2019]0208号《行政处罚决定书》的程序及认定事实、法律适用确认无异议。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，青原区公安局作为张祖柳的户籍所在地的公安机关有作出本案行政处罚的法定职权。且上诉人张祖柳对被上诉人青原区公安局作出的涉案行政处罚决定的程序及认定事实、法律适用均无异议，一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。上诉人提出的与本案无关联的案外诉求可以通过向相关部门反映予以解决，并不是本案审查的对象。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张祖柳负担。本判决为终审判决。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年三月三十日法官助理胡传义书记员刘铃