浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2137号上诉人（原审原告）杭州大自然环境工程有限公司，住所地杭州市余杭区南苑街道人民大道760号。法定代表人李明华，总经理。委托代理人方成先，杭州大自然环境工程有限公司工作人员。上诉人（原审第三人）浙江宏泰工程项目管理有限公司，住所地长兴县开发区科技园大楼801—809号。法定代表人周明权，总经理。委托代理人许火堂，浙江兴熙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人陈加升，杭州市交通运输局工作人员。委托代理人陈楠楠，浙江星韵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人李力夫、余红彬，浙江省司法厅工作人员。杭州大自然环境工程有限公司（以下简称大自然公司）不服杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）、浙江省人民政府安监行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院2019年11月7日作出（2017）浙01行初173号行政判决。大自然公司、浙江宏泰工程项目管理有限公司（以下简称宏泰公司）不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。2016年10月21日，杭州市政府就杭州市交通运输局（以下简称市交通运输局）的《关于要求对杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》（杭交[2016]81号）作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函[2016]157号）。批复第一项为事故认定，将2016年3月25日16时55分发生的绕城高速公路西线北向南K80+000三隆港桥（五常收费站附近）坍塌事故认定为生产安全责任事故，认定直接经济损失约1608万元。批复第二项为处理意见，内容为“同意调查报告对该事故原因及责任的分析，对事故责任者作如下处理：（一）施工单位杭州市大自然环境工程有限公司在施工作业过程中未落实安全责任，未制定详细施工方案，未对风险进行辨识，施工不当，对本次事故负有直接责任。由市安全监管局依据安全生产法律、法规有关规定对其作出行政处罚。（二）建设单位五常街道办事处建设管理不规范，责任不落实，对本次事故负有管理责任。同时，五常街道办事处作为渣土监管主管部门，对渣土管理监管不力，应向余杭区政府作出深刻检查。（三）监理单位浙江宏泰工程项目管理有限公司未认真履行监理职责，对本次事故负有监管责任，由市建委依法对其作出处罚，并在行业内进行通报批评。（四）市公路管理局隐患排查不彻底、工作措施不力，对本次事故负有监管责任，应向你局作出深刻检查。（五）渣土管理主管部门余杭区城管局对下级指导、监督不力，对本次事故负有监管责任，应向余杭区政府作出检查。”批复第三项为整改措施。2017年3月29日，省政府作出浙政复[2016]492号行政复议决定，维持市政府《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》（杭政函[2016]157号）对大自然公司事故责任认定及处理意见的具体行政行为。原审法院认定，为加快推进杭州市余杭区高速公路两侧绿化整治提升工作，杭州市余杭区打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区工作领导小组办公室于2016年2月6日下发余杭区2016年高速公路两侧绿化整治提升项目建设计划，其中包括绕城高速五常段建设项目。五常街道办事处为实施该项目建设，通过余杭区公共资源交易中心进行招投标，大自然公司参加投标并中标。宏泰公司参加投标并中标该项目监理工程。2016年3月16日，杭州市余杭区城市管理局对大自然公司提出的上述建设项目工程红线范围内需办理消纳土方10000立方米的申请，同意予以备案，并要求属地街道做好监管工作。2016年3月15日，大自然公司、建设单位、监理单位进行现场踏勘。2016年3月18日，五常街道党工委召开书记办公会议，明确因上述建设项目时间要求紧，为了按时完成工程，同意施工单位进场，施工协议及监理协议待内容审核完成后签订。2016年3月19日，大自然公司在杭州绕城高速西线北向南K80+000三隆港桥(五常收费站附近)路段西侧实施绿化工程的土地平整后，开始堆土作业。2016年3月25日16时55分，三隆港桥发生坍塌事故。2016年3月28日，市政府授权市交通运输局对事故进行调查，并由市交通运输局牵头成立了由市安监局、市公安局、市建委、市城管委、市监察局、市总工会、余杭区政府等单位联合组成事故调查组，并邀请市检察院参与。同日，市交通运输局组织成立了由浙江省交通运输厅专家委员会、国家道路及桥梁质量监督检验中心等机构的工作人员组成的事故调查专家组，对事故有关的技术等问题进行鉴定。2016年5月，事故调查专家组作出《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》。专家组的调查结论为“三隆港桥坍塌事故的原因为桥梁西侧堆土过高、堆填速度过快，引起临河侧软土地基失稳，形成滑坡，其产生的推力超过了桥梁桩柱的设计极限承载能力，导致桥梁立柱断裂，进而引起桥梁梁板坍塌”。2016年6月24日，杭州市交通工程造价管理站作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥(左幅)紧急修复工程施工图预算审查意见的报告》，审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607．9743万元。期间事故调查组向有关单位和个人进行了调查询问并制作笔录。2016年7月15日，事故调查组作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》。2016年9月13日，市交通运输局向市政府作出《关于要求延长“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查时间的请示》，请求延长调查报告提交时间。2016年9月23日，市政府批准市交通运输局延长提交报告时间50天，即至2016年10月12日前向市政府提交事故调查报告。2016年9月29日，市交通运输局向市政府报送杭交〔2016〕81号《关于要求杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》，并提交《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》《事故调查组成员签名及会议纪要》《事故询问笔录》《专家组报告》《关于成立“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查组报告的批示》《关于要求延长“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查时间请示的批复》等材料。2016年10月21日，市政府作出杭政函〔2016〕157号《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》。大自然公司不服该批复，向省政府提出行政复议申请，复议请求为“撤销杭州市人民政府杭政函〔2016〕157号批复所作的具体行政行为。”2017年1月4日，大自然公司经省政府要求提交补正材料。经受理、审查、听证、延长复议期限，省政府于2017年3月29日作出浙政复[2016]492号行政复议决定，4月1日向大自然公司邮寄送达。另查明：《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》（报告编号：JG48G-190014-01）载明，上海市建筑科学研究院根据资料搜集整理、现场测绘、桥墩立柱及基桩内钢材检测、基桩质量检测、桥梁垮塌事故计算分析，鉴定结论为“杭州绕城公路三隆港桥垮塌事故系周边施工堆积土体滑移推挤所致。”大自然公司不服提起诉讼，请求法院撤销浙政复[2016]492号《行政复议决定书》；撤销杭州市人民政府于2016年12月21日作出的《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》；由两被告承担本案诉讼费用。原审法院认为：根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定的事故等级划分标准，造成1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故是较大事故。三隆港桥坍塌事故发生后，杭州市交通工程造价管理站审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607．9743万元，故杭州市政府以较大事故等级对三隆港桥坍塌事故组织调查符合法律规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”三隆港桥是绕城高速公路的组成部分，与交通运输紧密相关，杭州市政府授权市交通运输局对事故进行调查，符合上述规定。且事故调查并非市交通运输局单独完成，而是由市交通运输局牵头，成立了安监、公安、建委、城管委、监察局等多家单位联合组成的事故调查组进行调查，并邀请市检察院参与。大自然公司提出的市交通运输局是绕城高速公路的建设主体的诉讼理由没有事实根据，其对利害关系提出的质疑不能成立。事故调查组的组成符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条、第二十三条的规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条规定“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。”本案中，事故调查组直接组织成立专家组对三隆港桥坍塌事故进行技术鉴定，符合规定。杭州市政府批复同意的《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》中，对直接事故原因的认定系以《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》为根据。诉讼中本院委托的上海市建筑科学研究院出具的《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》（报告编号：JG48G-190014-01）（以下简称《鉴定报告》）对事故原因的分析与专家组报告一致。大自然公司提出的事故调查报告中直接事故原因认定错误的理由不能成立。调查报告中对间接事故原因的认定系事故调查组向有关单位和个人进行调查后作出的判断。宏泰公司是案涉项目的中标监理单位，对项目负有当然的监理职责。在建设单位、施工单位及监理人员均陈述监理已入场的情况下，宏泰公司未提供反驳证据，故宏泰公司提出的其作为监理单位尚未进入工作的理由不能成立。调查报告对事故直接经济损失的认定依据是杭州市交通工程造价管理站作出的《关于杭州绕城高速公路三隆港桥（左幅）经济修复工程施工图预算审查意见的报告》，大自然公司提出的直接经济损失认定没有依据的理由不能成立。事故调查报告中对事故原因作出判断，并根据施工单位、监理单位的行为与事故原因的关联，认定大自然公司、宏泰公司在本次事故中应负的责任并提出处理意见，具有充分的事实根据。杭州市政府收到市交通运输局上报的《关于要求对杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》后，经审查作出杭政函〔2016〕157号《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》，结论并无不当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”杭州市政府批准市交通运输局延长50日提交事故调查报告，符合规定。市政府2016年9月29日收到事故调查报告，10月21日作出批复，超过《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定的15日之期限。但这一迟延尚不导致认定批复违法的结果。复议决定中对此已作指正。省政府的复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杭州大自然环境工程有限公司的诉讼请求。上诉人大自然公司上诉称，一、一审程序违法，错误采信未生效的《鉴定报告》。1、一审剥夺上诉人异议权。一审中上诉人委托法院对案涉桥梁鉴定。2019年10月25日上诉人收到《鉴定报告》，2019年11月10日《鉴定报告》异议到期。期间2019年10月31日一审开庭审理，上诉人当庭提交对《鉴定报告》的《异议书》，而一审法院在异议没有到期、《鉴定报告》未生效的情形下，判决《鉴定报告》合法有效。2、2019年10月31日庭审中，上诉人当庭提交了《要求鉴定人员出庭接受质询申请书》《要求专业人员出庭申请书》，而一审判决回避请求是否准许论证。根据住建部、浙江省2个检测规范，鉴定机构对案涉桥梁桩体长度应当采用旁孔透射波法，而不能采用钻孔取芯法，一审采信《鉴定报告》不当。二、一审错误解释法律，剥夺上诉人重新鉴定权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条规定，当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定的权利。1、《鉴定报告》印章涉嫌虚假。公开资料查询：上海市建筑科学研究院2001年从事业单位转制为企业，更名为上海市建筑科学研究院有限公司。2006年成为上海市建筑科学研究院(集团)有限公司。然《鉴定报告》加盖的印章依然是上海市建筑科学研究院检测检验专用章。2、鉴定程序严重违法。住建部JGJ/T422-2018《既有建筑地基基础检测技术标准》《浙江省工程建设标准基桩完整性检测技术规程》DB33/T1127均规定，案涉桥梁桩体长度应当采用“旁孔透射波法”，然鉴定机构采用的是钻孔取芯法。根据司法部第107号令《司法鉴定程序通则》第二十二条规定，鉴定机构程序严重违法。3、鉴定结论明显依据不足。《鉴定报告》第16页：“。原设计桩长35.12米”；第31页：“。由于检测条件所限，未能检测到桩的完整桩长，仅可判定受检桩长度不少于26米”；《鉴定报告》第30页：“。桩体…符合设计要求”。上诉人当庭提交的鉴定机构实地检测时，通过采用钻孔取芯法获取的泥土照片证据显示：26米之内系混凝土，26米-35.12米系黄土，由此可以初步证明：原桩体存在偷工减料的嫌疑，即桩体长度没有符合设计要求，短少9.12米。《鉴定报告》第14页：基桩钢材主筋直径20mm，符合设计要求。上诉人当庭提交了现场留存的钢材照片，直径只有13.5mm。三、一审错误认定杭州市政府授权市交通运输局对事故进行调查程序合法。2016年3月28日杭州市政府授权市交通运输局对事故进行调查，而原桥梁建设单位系市交通运输局直属杭州市交通设施建设处，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。”规定，杭州市政府授权行为错误。上诉请求：判令撤销本案一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或者发回重审，诉讼费由被上诉人承担。上诉人宏泰公司上诉称，一、本案杭州市政府作出案涉批复，调查程序违法，缺乏事实依据。1.批复所依据的“询问笔录”中的询问人员的身份不合法。根据杭州市人民政府提供的《关于成立“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查组的报告》，明确了调查组成员是由市安监局、市公安局、市建委等多个部门联合组成，余杭区公安分局并非调查组中的成员。然而，批复所依据的对被询问人俞加飞的询问笔录制作人却是余杭区公安分局的民警。尽管庭审中杭州市政府辩称这是调查组指定余杭区公安分局询问，但无相关书面手续或委托书。2.批复所依据的“询问笔录”制作程序不合法。相关笔录中相关调查人员，只有余杭区公安分局民警一人。对俞加飞的调查笔录，也只有调查人员民警一人。3.批复所依据的“询问笔录”中俞加飞是其公司员工缺乏证据证明。俞加飞的身份属于上诉人的监理人员，只有俞加飞本人口述，无其他证据证明。本次事故发生时，上诉人与俞加飞并没有建立劳动关系，俞加飞还没有到上诉人单位工作，没有上诉人核发的监理工程师证书、委托书等可以证明俞加飞是代表上诉人的任何书面手续。俞加飞在事故发生前到事故现场察看情况，是因他与建设单位熟悉，而受建设单位的邀请，不是受上诉人的指派。虽然其他证人证言证明俞加飞是上诉人的监理人员，但其他的证人证言也存在取证程序违法的情形，也无其他书面证据可以印证。4.批复所作出的结论缺乏事实根据。批复所依据的《关于要求对杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》违背客观事实。批复所依据的调查报告在其第三点“事故发生经过”中指出，“3月15日，建设单位，施工单位、监理单位进行现场施工交底”。根据《建设工程监理规范》第5.1.2和5.1.3条的规定，“交底会议”和“工地会议”应形成会议纪要并经总监理工程师和与会各方代表会签，但二被上诉人却没有提供相关的会议纪要加以证明。前述调查报告中所谓的“3月15日”的现场施工交底并不存在。5.根据《建设工程监理规范》第5.1.8条的规定，作为建设单位的五常街道在开工前必须向监理单位报送工程开工报审表及相关资料。在同时具备相关条件后由总监理工程师签署审查意见，并报建设单位批准，由监理工程师签发开工令。本案中建设単位五常街道在开工前并未向上诉人提供“工程开工报审表”，也没有上诉人总监理工程师签署的“审查意见”和“开工令”。说明事故发生时，工程尚不具备开工条件，上诉人作为监理单位尚未进入工作。俞加飞即使是上诉人的工作人员，并到过施工现场，但其只是个人行为，并非代表上诉人履行监理职责。6.事故发生时，建设单位与上诉人没有建立监理合同关系。建设单位与上诉人的监理合同是为了应付检查，在2016年4月9日补签。二、浙江省人民政府作出的复议决定书程序违法。杭州市人民政府未参与听证，参与会议的是市交通运输局工作人员，无杭州市人民政府的授权委托书，复议决定程序违法。上诉请求：判令撤销本案一审行政判决，判令撤销杭州市政府作出的被诉批复和浙江省人民政府作出的被诉复议决定，由杭州市政府重新作出事故调查报告，上诉费用由二被上诉人承担。被上诉人杭州市政府答辩称，一、杭州市政府依法有权授权市交通运输局牵头组织事故调查组进行调查。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，对于杭州市辖区内发生的较大事故，由杭州市政府负责调查，杭州市政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故发生后，杭州市政府依法授权杭州市交通运输局牵头，联合市安监局、市公安局、市建委、市城管委、市监察局、市总工会和余杭区政府组成事故调查组，该授权行为以及调查组的设立合法。二、事故调查组通过现场实地勘察、调查询问、计算分析等方法，对事故进行了全面、客观、公正的调查。就有关专业技术问题，专门成立了由浙江省交通运输厅专家委员会、国家道路及桥梁质量监督检验中心等机构的工作人员组成的事故调查专家组，开展专项技术鉴定。就事故损失，委托杭州市交通工程造价管理站出具了专项报告。对监理单位工作人员、建设单位工作人员等进行了调查询问，并制作《询问笔录》，明确了项目实际施工情况。三、事故调查组作出的《调查报告》合法合规。基于上述调查，事故调查组作出了《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，就有关事实作出了如下认定：1、根据桥梁抢通和修复方案，杭州市交通工程造价管理站出具了《关于杭州绕城高速公路三隆港桥(左幅)紧急修复工程施工图预算审查意见的报告》，审核事故受损桥梁修复工程所需资金为16079743元，该数据作为确定本次事故直接经济损失的依据。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，本次事故依法认定为较大事故。2、根据事故调查专家组出具的《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》，专家组的调查结论为“(一)三隆港桥评价：从工程竣工资料、桥梁定期检查结果和事故现场勘查情况反映，桥梁整体施工质量良好，运营过程中适时进行了维护处治，事故发生前未见明显异常情况。(二)三隆港桥坍塌事故的原因为桥梁西侧堆土过高、堆填速度过快，引起临河侧软土地基失稳，形成滑坡，其产生的推力超过了桥梁桩柱的设计极限承载能力，导致桥梁立柱断裂，进而引起桥梁梁板坍塌。”据此，杭州市政府作出的案涉事故调查报告的批复具有明确的事实依据。四、杭州市政府依法对事故调查报告作出批复合法合规。作为联合调查组的牵头单位，杭州市交通运输局于2016年9月29日向杭州市人民政府报送了《关于要求对杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》(杭交[2016]81号)。因三隆港桥坍塌事件影响大，社会关注度高，杭州市政府对报告所涉情况进行了全面慎重审查、研究后，于2016年10月21日作出了案涉事故调查报告的批复。杭州市政府作出上述批复的行为，是依法履行《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定的职权行为，认定事实清楚，适用依据正确，内容恰当，合法合规。五、杭州市政府的批复行为虽存在时间上的迟延，但该程序瑕疵并不导致批复行为无效。杭州市政府在2016年9月29日收到事故调查报告后，至2016年10月21日才作出批复，超过了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定的批复期限，但该程序瑕疵并不导致批复行为无效的法律后果，且已经省政府行政复议予以指正。六、一审认定事实准确，程序规范，判决正确。一审前后三次开庭，全面审查了各方提交证据，根据大自然公司申请，委托上海市建筑科学研究院进行了重新鉴定，充分保证了各诉讼主体的诉讼权利。经审理，确认浙江省人民政府的复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人浙江省人民政府答辩称，一、其作出行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。大自然公司不服杭州市政府作出的被诉批复向答辩人申请行政复议，答辩人经行政复议审理查明：建设单位为实施案涉绕城高速五常段建设项目，通过余杭区公共资源交易中心进行招投标，大自然公司参加投标并中标。2016年3月1日，宏泰公司参加投标并中标上述建设项目监理工程(以下称监理单位)。2016年3月16日，杭州市余杭区城市管理局对上述建设项目工程红线范围内需办理消纳土方10000立方米的申请同意予以备案，并要求属地街道做好监管工作。2016年3月15日，大自然公司、建设单位、监理单位进行现场踏勘。2016年3月18日，中共五常街道党工委召开书记办公会议，明确因上述建设项目时间紧，同意施工单位进场，施工协议及监理协议待内容审核完成后签订。2016年3月19日，大自然公司在杭州绕城高速西线北向南K80+000三隆港桥(五常收费站附近)路段西侧实施绿化工程的土地平整后，开始堆土作业。2016年3月24日，建设单位与监理单位工作人员在现场巡查中发现堆土作业过高过快，即通知上诉人整改。2016年3月25日上午，杭州绕城高速路政二大队发现三隆港桥西侧堆土已侵入路边排水沟、损坏铁丝网，于是通知建设单位要求立即整改。2016年3月25日16时55分，三隆港桥发生坍塌事故。2016年3月28日，杭州市政府授权市交通运输局对事故进行调查，并由市交通运输局牵头成立了由市安监局、市公安局、市建委、市城管委、市监察局、市总工会、杭州市余杭区人民政府等单位联合组成事故调查组，并邀请市检察院参与。同日，杭州市交通运输局组织成立了由浙江省交通运输厅专家委员会、国家道路及桥梁质量监督检验中心等机构的工作人员组成的事故调查专家组，对事故有关的技术等问题进行鉴定。2016年5月，事故调查专家组作出《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》，该报告上有全体专家签名，专家组的调查结论为“三隆港桥评价：从工程竣工资料、桥梁定期检查结果和事故现场勘查情况反映，桥梁整体施工质量良好，运营过程中适时进行了维护处治，事故发生前未见明显异常情况。三隆港桥坍塌事故的原因为桥梁西侧堆土过高、堆填速度过快，引起临河侧软土地基失稳，形成滑坡，其产生的推力超过了桥梁桩柱的设计极限承载能力，导致桥梁立柱断裂，进而引起桥梁梁板坍塌”。2016年6月24日，杭州市交通工程造价管理站作出报告，审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607.9743万元。2016年3月至7月，事故调查组对监理单位工作人员俞加飞、建设单位工作人员滕国晖、大自然公司法定代表人李明华、项目负责人胡欣、外聘人员张明忠等人进行调查询问，并制作《询问笔录》。2016年7月15日，事故调查组作出《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》，内容主要包括：事故桥梁基本情况、余杭区两路两侧绿化整治提升工程绕城高速五常段项目基本情况、事故发生经过、事故应急处置情况、事故直接损失、事故原因和性质、处理意见、防范建议等。报告认定事故性质为生产安全责任事故，无人员伤亡，事故直接损失1607.9743万元，直接事故原因为堆土过高过快，导致临河侧软土地基失稳滑移；其中对大自然公司的责任认定和处理意见为：大自然公司在施工过程中安全责任不落实，没有制定详细施工方案，没有对风险进行辨识，施工不当，应负事故直接责任，并建议杭州市安全生产监督管理局依法对其作出行政处罚。该报告上有事故调查组全体成员签名。2016年9月13日，杭州市交通运输局向杭州市人民政府作出《关于要求延长“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查时间的请示》，请求延长调查报告提交时间。2016年9月23日，杭州市政府批准杭州市交通运输局延长提交报告时间50天，即至2016年10月12日前向杭州市政府提交事故调查报告。2016年9月29日，杭州市交通运输局向杭州市人民政府报送杭交〔2016〕81号《关于要求杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》，并提交《杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告》《事故调查组成员签名及会议纪要》《事故询问笔录》《专家组报告》《关于成立“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查组报告的批示》《关于要求延长“3·25”杭州绕城西线三隆港桥坍塌事故调查时间请示的批复》等材料。2016年10月21日，杭州市政府作出杭政函〔2016〕157号《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》，原则同意事故调查报告，其中包括对上诉人事故责任认定及处理意见等。答辩人认为，根据国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第(三)项规定，涉案事故系较大事故。根据国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，杭州市政府有权将涉案较大事故授权杭州市交通运输局组织事故调查组进行调查。根据国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定，杭州市政府有对涉案事故调查报告作出批复的职权。杭州市政府确认事故调查报告的内容并作出批复，使事故调查报告的认定结果对外发生法律效力，对大自然公司的权利义务造成实质性影响，杭州市人民政府认为该批复不属于行政复议范围的主张，答辩人不予支持。事故调查组通过现场实地勘察、调查询问、计算分析等，对事故进行全面调查，并结合专家组意见，认定大自然公司的不当行为是造成本起事故的直接原因，并作出事故调查报告认为大自然公司应承担本起事故的直接责任，同时建议有关部门对其进行行政处罚。杭州市人民政府批复同意该报告认定意见，认定事实清楚，适用依据正确，内容恰当。但是杭州市人民政府在2016年9月29日收到事故调查报告后，至2016年10月21日才作出批复，已超过国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定的批复期限。鉴于该程序不当尚不足以导致该批复行为无效的法律后果，答辩人对此予以指正。大自然公司的行政复议申请理由，缺乏事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，答辩人作出浙政复〔2016〕492号行政复议决定，维持杭政函〔2016〕157号《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》。二、浙政复〔2016〕492号行政复议决定程序合法。2016年12月14日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请。因大自然公司未提供身份证明及申请复议的批文，答辩人通知大自然公司补正。2017年1月4日，答辩人收到大自然公司提交的补正材料，决定予以受理。因案情复杂，决定延长复议期限30日。经审理后，答辩人于2017年3月29日作出浙政复〔2016〕492号行政复议决定，并于同年4月1日向大自然公司邮寄送达行政复议决定书，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明：根据上海市建筑科学研究院有限公司的申请，上海市市场监督管理局于2019年10月21日决定准予变更登记，原企业名称上海市建筑科学研究院变更后企业名称为上海市建筑科学研究院有限公司。本院认为，本案根据三隆港桥坍塌事故造成的损失，杭州市政府以较大事故等级组织事故调查，并授权杭州市交通运输局牵头成立事故调查组进行调查，杭州市政府对三隆港桥坍塌事故组织调查程序符合法律规定。杭州市交通运输局向杭州市政府报送的《关于要求杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告批复的请示》系经专家组对事故原因进行调查，各方调查取证依法形成，所依据的《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故调查技术专家组报告》对直接事故原因认定，与一审法院委托上海市建筑科学研究院出具的《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》对直接事故原因的分析一致，杭州市政府经审查作出《关于杭州绕城高速公路三隆港桥坍塌事故调查报告的批复》，具有明确的事实依据，结论并无不当。对案涉行政复议决定程序，本院经审查，复议程序符合法律规定，予以确认。根据各方诉辩意见，及一审审理情况，本案二审主要争议：一是关于上海市建筑科学研究院出具的《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十二条规定，“人民法院对委托或者指定的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查是否具有下列内容：（一）鉴定的内容；（二）鉴定时提交的相关材料；（三）鉴定的依据和使用的科学技术手段；（四）鉴定的过程；（五）明确的鉴定结论；（六）鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明；（七）鉴定人及鉴定部门签名盖章。前款内容欠缺或者鉴定结论不明确的，人民法院可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。”经查，上海市建筑科学研究院具有合法的公路水运工程试验检测机构（公路工程桥梁隧道工程专项）等级证书，有效期至2024年3月6日，案涉《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》系在有效期间作出。杭州市中级人民法院根据本案实际及上诉人重新鉴定申请，委托上海市建筑科学研究院进行鉴定时，提出了明确的鉴定内容和提交了相关材料。上海市建筑科学研究院作出的《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》鉴定依据明确，科学技术手段认证分析、鉴定过程清晰，鉴定结论明确。该鉴定报告作出的“杭州绕城公路三隆港桥垮塌事故系周边施工堆积土体滑移推挤所致”的结论，系依据资料搜集整理结果、现场测绘显示的滑动破坏情况、立柱及基桩内钢材检测结果、基桩质量检测结果、桥梁垮塌事故计算分析结果等多方面综合分析论证后得出。上海市建筑科学研究院作出的案涉《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》应予采纳。上海市建筑科学研究院具有合法的检测机构等级证书，原企业名称依法变更为上海市建筑科学研究院有限公司，上诉人提出鉴定报告印章涉嫌虚假，并无事实依据；住建部JGJ/T422-2018《既有建筑地基基础检测技术标准》系国家标准于2018年11月1日起实施，该标准第6章第6.1.2条明确规定：“……桩长检测宜采用旁孔透射法或钻芯法…”，DB33/T1127-2016《浙江省工程建设标准基桩完整性检测技术规程》系地方规程于2017年1月1日起实施，根据该规程第3章第3.2.1条、第9章第9.1.1条规定，钻芯法和旁孔透射法均可用于检测灌注桩桩长。当检测现场采用其他方法不具备检测条件时，也可采用旁孔透射法。根据上述规定，采用钻芯法检测桩长符合国家标准和浙江地方规程，浙江地方规程相关规定仅属推荐规程，而非强制性规定，上海市建筑科学研究院采用钻孔取芯法进行鉴定，对此已作出合理说明，并无不当；鉴定报告虽有“……原设计桩长35.12米……由于检测条件所限，未能检测到桩的完整桩长，仅可判定受检桩长度不少于26米”等相关内容，但因案涉鉴定并非专门就基桩桩长进行鉴定，该事项对桥梁垮塌原因鉴定结论的影响该鉴定报告相关内容已作出合理排除分析；鉴定报告认定基桩钢材主筋直径20mm与设计相符，系经上海市建筑科学研究院经合法程序、现场查验确认得出。故此，大自然公司对该鉴定报告的印章、鉴定程序、依据的科学技术手段、相关事实等提出异议，缺乏相关事实和法律依据，均不能成立。二是关于杭州市政府事故调查程序。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，造成1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故是较大事故。根据第十九条第二款规定，对较大事故设区的市级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第二十二条规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。第二十三条规定，事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。本院认为，根据上述规定，事故调查组成员系指具有事故调查所需要的知识和专长的人员，《生产安全事故报告和调查处理条例》并无对事故调查组具体成员所在单位作出特别规定。本案中，杭州市交通工程造价管理站审核事故受损桥梁修复工程所需资金为1607.9743万元，杭州市政府以较大事故等级对三隆港桥坍塌事故组织调查符合法律规定。事故调查组由杭州市交通运输局巡视员姚升良牵头，市建委、市城管委、市安监局、市公安局、市监察局、市总工会、余杭区政府等有关部门人员和有关桥梁方面的专家组成，并无证据证明上述人员与调查事故具有直接利害关系，且经查明三隆港桥原建设单位杭州市交通设施建设处2003年10月起已经市交通运输局划归杭州市交通投资集团管理，事故调查组的组成符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条、第二十三条的规定。上诉人提出事故调查违反程序规定，原桥梁建设单位系市交通运输局直属单位，存在利害关系，提出异议缺乏事实和法律依据，不能成立。三是关于一审审理程序。经查，案涉《杭州绕城公路三隆港桥坍塌事故鉴定报告》，大自然公司仅系重新鉴定的申请人，并非重新鉴定的委托单位，鉴定委托单位为杭州市中级人民法院，该鉴定报告2019年8月15日作出，杭州市中级人民法院于2019年10月31日第三次开庭进行审理，并不存在违反法律规定情形。大自然公司对该鉴定报告的质证权利已在开庭审理程序中得到保障。一审法院基于案件事实对该鉴定报告作出认定采信，属于履行审判职权范围，大自然公司以没有准予其提出《要求鉴定人员出庭接受质询申请书》等申请等为由，提出“鉴定报告未生效”，一审剥夺其质证权等主张，无事实和法律依据，不能成立。四是关于宏泰公司提出异议。根据查明事实，本案案涉的绕城高速五常段建设项目大自然公司参加投标并中标，宏泰公司参加投标并中标该项目监理工程。因该建设项目时间紧，五常街道召开书记办公会议明确，同意施工单位进场，施工协议及监理协议待内容审核完成后签订。对此各方均无异议。本院认为，因在案杭州市政府提供的询问笔录，大自然公司和五常街道工作人员均明确指认原审第三人员工俞加飞，事故发生前一直在现场履行监理职责（同时附有现场踏勘照片），俞加飞本人询问笔录也自认系原审第三人监理员，在建设单位、施工单位及监理人员均陈述监理已入场，宏泰公司实际中标该项目监理工程，宏泰公司又不能提供相反证据的情况下，认定宏泰公司事实上对施工单位进场项目后，即负有并已履行监理职责，并无不当。余杭公安分局工作人员协助参加调查，并不违反法律强制性规定，个别询问笔录虽存在记载询问人只有一人的不规范情形，但不足以否认宏泰公司事实上已派员对案涉项目履行监理职责的事实，宏泰公司主张其尚未进行监理工作的理由，不能成立。五是关于复议程序。市交通运输局系杭州市政府组成部门，本案杭州市政府授权市交通运输局牵头组成事故调查组对事故进行调查，在复议程序中市交通运输局参加复议听证，宏泰公司上诉认为杭州市政府未参与省行政复议听证违法，无相应法律依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州大自然环境工程有限公司和浙江宏泰工程项目管理有限公司共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年三月十六日书记员  吴 琳