安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终199号 上诉人（一审原告）董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 董学标因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区人民政府”）土地行政征收一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2019）皖18行初35号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2002年4月19日，案外人范福军与乌边村委会签订的《财产租赁协议》约定乌边村委会将位于本村境内的原峄山乡砖瓦二厂（即乌边窑厂）出租给范福军经营，并约定在本合同租赁期内，范福军有权进行转租。范福军承租上述窑厂后，将该窑厂更名为黄渡建材厂。2002年7月24日，乌边村委会与黄渡建材厂（范福军）签订《补充协议》，该协议对租金等事项作出变更，并约定若主管部门勒令停产而使租赁合同中（终）止，所得赔偿的款项归黄渡建材厂所有。2003年12月17日，乌边村委会与范福军签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将前述《财产租赁协议》中的财产转让给范福军。2005年5月17日，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将黄渡建材厂（原乌边窑厂）及荷花建材一分厂的财产全部转让给董学标。黄渡乡经济委员会和乌边村委会在鉴证单位处盖章。 2010年3月19日，宣州区人民政府印发《关于印发宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案的通知》（宣区政〔2010〕29号）的文件，拟对本区内粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停，案涉乌边窑厂在政策性关停范围内。2012年12月17日，安徽省财政厅印发《关于拨付2012年关闭小企业中央财政补助资金（指标）的通知》（财企〔2012〕2629号），拨付宣州区2012年关闭小企业中央财政补助资金，要求及时将资金分配落实到相关企业，专项用于关闭企业职工安置等支出，严禁挤占、挪用，黄渡建材厂在符合条件的关闭小企业名单内。 2014年4月14日，董学标的委托代理人董亮出具《承诺书》，承诺黄渡建材厂所有证照已全部清户销户，企业于2012年12月被政府关停到现阶段，生产机械设备已安全拆卸处理，窑体已拆除，取土场平整，边坡做好护栏，并设立明显警示标志，如发生安全事故，责任由本人承担，企业车间人员和办公人员已全部妥善安置解决。2015年3月1日，董学标再次委托董亮办理黄渡建材厂关于中央财政关闭小企业补助资金的手续和领取补助资金的事宜。2015年4月1日，相关部门在乌边村委会会议室召开黄渡建材厂关闭初步验收会，董亮作为董学标的委托代理人参会。会议要求黄渡建材厂按照文件要求尽快完成窑体、设备等设施的拆除工作，待拆除完成、职工妥善安置后，按照规定程序组织验收，验收合格后，立即将补助资金如数拨付黄渡建材厂。2015年4月17日，董亮代表董学标出具《安全生产承诺书》，承诺“确保取土场地平整、治理好取土场边坡、设置好各种安全警示标志，若发生一切安全生产事故均由本人承担，与政府无关”。2015年4月30日，黄渡乡人民政府支付黄渡建材厂关闭小企业补助资金91万元。2016年5月31日，黄渡乡人民政府支付黄渡建材厂关闭小企业补助资金10万元。董学标委托董亮、董莉莉领取了上述补助资金。2015年12月30日，乌边村委会向黄渡乡人民政府递交《关于消除乌边村窑厂存在安全隐患的报告》，称乌边村窑厂至今闲置多日，因无人管理，存在安全隐患：原窑厂的取土场地行成了7-8米高坡，原有的简易护栏生锈损坏，失去作用，对小学生上学和老人采茶都有安全隐患。2018年11月5日，乌边村委会向黄渡乡人民政府递交《关于消除乌边村窑厂安全隐患的报告》，称已将乌边窑厂关停后剩余危房的安全隐患清除。2018年11月8日，黄渡乡人民政府对乌边村委会上述报告予以书面回复，要求乌边村委会彻底清除可能存在的安全隐患。 2018年11月23日，安徽省人民政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕895号），同意乌边窑厂等地块按照呈报的土地开发利用规划用途，用于集镇建设。2018年11月26日，宣州区人民政府发布宣区征字〔2018〕22号《征地公告》，将征地面积、征地范围、听证权利等事项予以公告。同日，宣城市国土资源局宣州区分局发布[2018]第21号《征地补偿安置公告》，公布了补偿安置标准、安置费用及安置办法，并告知权利人对该补偿安置公告不服的救济途径。上述两份文件均于公布日在乌边村委会公示栏张榜公布,公示期限届满后，黄渡乡人民政府于2018年12月7日和土地所有权人乌边村委会签订《土地征收补偿协议》，由黄渡乡人民政府向乌边村委会支付土地补偿费275663元、安置补助费330796元，两项合计606459元，该款已经支付到位。2018年12月13日，乌边村委会向董学标邮寄送达《解除（终止）宣城市黄渡乡新型建材厂及一分厂协议书的通知》，通知解除（终止）董学标与范福军于2005年5月17日签订的《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，收回协议中属于该村集体所有的土地。 另查明，2018年11月5日，有相关施工单位使用大型机械设备在黄渡建材厂土地上进行施工，并拆除了该厂的原办公用房及剩余厂房。2018年11月6日，上述施工现场有施工负责人现场指挥，挖土机、推土机等机器正在施工。2018年11月9日，黄渡建材厂的坯场被大面积拆除。2018年11月6日，董学标的亲属针对上述房屋等设施被拆除、土地被占用一事向公安机关报案，黄渡乡纪委书记邹有红、黄渡乡派出所副所长胡啸对其报案事宜在黄渡乡人民政府会议室接待报案人时，明确表示新联混凝土公司在黄渡建材厂内施工系政府的授意行为，不是该企业的私自行为。2019年5月7日，一审法院立案受理了董学标以宣州区人民政府实施了“未批先征行为”为由提起的本案行政诉讼。 再查明，宣州区人民法院于2019年2月22日立案受理的原告董学标诉被告黄渡乡人民政府行政强制拆除一案中[案号：(2019)皖1802行初11号]，董学标认为黄渡建材厂的房屋及坯场被强制拆除系黄渡乡人民政府组织实施，而本案中，董学标认为系宣州区人民政府组织实施。上述两案所涉的案件基本事实相同，均系强制拆除黄渡建材厂的房屋及坯场的行为。2019年7月12日，宣州区人民法院在(2019)皖1802行初11号案件中以董学标未提供证据证明系黄渡乡人民政府组织实施了案涉强制拆除行为为由裁定驳回了董学标的起诉。董学标不服上述裁定，向一审法院提起上诉，一审法院以董学标已提供证据证明黄渡乡人民政府组织实施了案涉强制拆除行为为由于2019年10月28日裁定撤销原裁定，并指令宣州区人民法院继续审理。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.董学标是否具有本案原告主体资格；2.宣州区人民政府是否对黄渡建材厂的集体建设用地实施了“未批先征”行为。 关于争议焦点1，即关于董学标是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据范福军于2005年5月17日和董学标签订的《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，并结合双方当事人庭审陈述可知，董学标系黄渡建材厂所占土地的使用权人及该土地上附属物的所有权人，其对上述土地被征收及该厂办公用房及坯场被拆除等行为之间具有直接的利害关系，也即前述法律规定的利害关系人，有权提起本案行政诉讼。宣州区人民政府认为董学标不是本案适格原告的辩解意见不能成立。 关于争议焦点2，即宣州区人民政府是否对黄渡建材厂的集体建设用地实施了“未批先征”行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据……”，所谓的“事实根据”，是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。就本案而言，是指能够初步证明宣州区人民政府对黄渡建材厂的集体建设用地实施过“未批先征”行为的事实。为证明该事实的存在，董学标向法庭提交了彩色照片、光盘等证据，但该证据不能证明宣州区人民政府于安徽省人民政府作出案涉征地批复之前对黄渡建材厂的土地实施了征收行为。因为，从现有证据来看，宣州区人民政府在安徽省人民政府作出案涉征地批复前既未针对黄渡建材厂的土地作出任何书面征收文件，也未委托黄渡乡人民政府组织实施相关征收行为，虽然黄渡乡人民政府的相关领导认可在黄渡建材厂所占土地上施工行为系政府授意行为，从职务行为而言，上述认可行为仅能视为黄渡乡人民政府的意见，但不能代表宣州区人民政府的意思表示，故董学标据此认为宣州区人民政府针对黄渡建材厂所占土地实施了“未批先征”行为，缺少事实根据。 综上，董学标提供的证据不足以证明被诉行政行为的存在，对其提起的本案诉讼应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告董学标的起诉。 董学标上诉称，一审法院驳回起诉认定事实错误，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 本院认为，本案的焦点是，董学标的起诉是否符合法定起诉条件。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该项所指的“事实根据”，主要是指双方发生争议的行政法律关系及起诉所针对的行政行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。董学标的诉请是确认宣州区人民政府未批先征的行为违法，则董学标应当提供必要的证据证明征地行为的存在。土地征收的实质是将原属于农民集体所有的土地经过一定的法律程序转为国家所有，即征地是以改变土地所有性质为目的而实施的行为。行政机关即使有占用集体土地的行为，但不以改变所有性质为目的，不宜认定为征收。本案中，董学标提供的照片等证据材料只能证明黄渡建材厂土地范围内有拆除及施工情况存在，不能证明宣州区人民政府实施了土地征收行为。因此，董学标提起本案诉讼缺乏事实根据，其起诉不能成立。 另外，当事人提起诉讼，应当有权利保护的必要性。董学标与宣州区人民政府的纠纷，从根源上讲，是因为区政府对辖区内粘土砖生产企业进行清理整顿并予以政策性关停而引起。其后，董学标提起了多起诉讼，其对黄渡建材厂相关设施被拆除的行为提起诉讼，一审法院已指令宣州区人民法院进行审理。董学标可以而且已经通过起诉强拆行为主张自身权益，案涉土地征收已经省政府批准，其提起本案诉讼并无实际意义。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当。董学标的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年三月十三日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……