湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终25号上诉人（原审原告）徐达煌，男，1933年1月4日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。委托代理人徐伟清，男，1965年5月3日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市，系上诉人徐达煌之子。委托代理人汤伟勇，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘乡市自然资源局，住所地湖南省湘乡市新湘路街道东山北路。法定代表人刘伟强，局长。委托代理人刘智勇，湘乡市自然资源局工作人员。委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。上诉人徐达煌因与被上诉人湘乡市自然资源局撤销国有土地使用权登记一案，湘乡市人民法院于2018年12月11日作出（2018）湘0381行初31号行政裁定。上诉人徐达煌不服，提起上诉，本院于2019年5月22日作出（2019）湘03行终66号行政裁定，撤销湘乡市人民法院（2018）湘0381行初31号行政裁定，指令湘潭市岳塘区人民法院重新审理。湘潭市岳塘区人民法院于2019年12月3日作出（2019）湘0304行初142号行政裁定，驳回徐达煌的起诉。徐达煌不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定，2004年2月，湘乡市人民政府为案外人喻立新、陈丽、夏建湘、刘芙蓉、夏邵湘、万晓红、夏亦湘等人颁发了国有土地使用权证。2005年1月，徐达煌作为申请人，以湘乡市人民政府为被申请人，向湘潭市人民政府申请行政复议。徐达煌提交的行政复议申请书的请求事项为：“1.确认被申请人不给申请人颁发国有土地使用证的不作为行为违法，并责令其颁发国有土地使用证，履行职责；2.确认颁发喻立新等一十二人土地使用证的行为违法，并予以撤销；3.责令被申请人依法赔偿申请人的损失。”行政复议申请书的事实与理由中载明“近日我查清，证明：被申请人确实颁发了喻立新、厦邵湘、厦亦湘、刘芙蓉、龙坚、厦建湘、周海燕、沈茂技、陈丽、邹蓓、万晓红、成雪英12人，16件国有土地使用证。并且现在喻立新等人已经公开承认了。”2005年1月26日，行政复议机关以徐达煌未提供相应证据证明有关事实为由不予受理。2007年11月，原告徐达煌再次向湘潭市人民政府申请行政复议六案，请求确认湘乡市人民政府颁发的国有土地使用权证违法，并依法予以撤销，六个复议案件分别涉及夏建湘的湘乡国用（2004）第B002694号、湘乡国用（2004）第B002703号国有土地使用权证，夏亦湘的湘乡国用（2004）第B002695号、湘乡国用（2004）第B002704号国有土地使用权证，夏邵湘的湘乡国用（2004）第B002696号国有土地使用权证，陈丽的湘乡国用（2004）第B002705号国有土地使用权证。湘潭市人民政府于2008年2月作出潭复决字[2007]第34号至第39号行政复议决定书并送达徐达煌，分别决定维持湘乡市人民政府颁发的上述六个国有土地使用权证。徐达煌在法定期限内未提起行政诉讼,潭复决字[2007]第34号至第39号行政复议决定书已发生法律效力。从行政复议决定书查明的事实可知，徐达煌及其子徐伟明与喻立新、陈丽、夏建湘、刘芙蓉、夏邵湘、万晓红、夏亦湘所享有的国有土地使用权均属于湘乡市工贸新区13-3号地块，因建房具体事宜发生矛盾，地块被分为8等份，其中2等份归徐达煌父子，各自分开建房。在6等份土地上建成的门面和住宅，喻立新、陈丽、夏建湘、刘芙蓉、夏邵湘、万晓红、夏亦湘于2004年分别取得了相应的国有土地使用权证。2018年9月19日，徐达煌向湘乡市人民法院提起行政诉讼，又请求确认湘乡市国土资源局向喻立新数人发放土地权益证书的行为违法，并判令撤销其违法发放的证书。该诉讼涉及喻立新的湘乡国用（2004）第B02685号、湘乡国用（2004）第B02700号、湘乡国用（2004）第B02698号国有土地使用权证，陈丽的湘乡国用（2004）第B02699号、湘乡国用（2004）第B02701号、湘乡国用（2004）第B002705号国有土地使用权证，夏建湘的湘乡国用（2004）第B02697号、湘乡国用（2004）第B002694号、湘乡国用（2004）第B002703号国有土地使用权证，刘芙蓉的湘乡国用（2004）第B002693号、湘乡国用（2004）第B002702号国有土地使用权证，夏邵湘的湘乡国用（2004）第B002696号国有土地使用权证，万晓红的湘乡国用（2004）第B002706号国有土地使用权证。其中，夏建湘的湘乡国用（2004）第B002694号、湘乡国用（2004）第B002703号国有土地使用权证，夏邵湘的湘乡国用（2004）第B002696号国有土地使用权证，陈丽的湘乡国用（2004）第B002705号国有土地使用权证，湘潭市人民政府于2008年2月作出的潭复决字[2007]第34号、第36号、第37号、第39号行政复议决定书已予以维持。另查明，湘乡市人民政府颁发国有土地使用权证的职权已转移至土地行政主管部门。2019年3月，因湘乡市机构改革，原湘乡市国土资源局与湘乡市住房和城乡建设局等部门行政职责整合，新组建为湘乡市自然资源局。原审裁定认为，1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”2015年5月1日起施行至今的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。在当事人不知道起诉期限的情况下，为保障当事人的诉讼权利，作出行政行为时实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告徐达煌于2005年1月向湘潭市人民政府提交的行政复议申请书中的请求事项和事实与理由均表明其知道了湘乡市人民政府向喻立新、陈丽、夏建湘、刘芙蓉、夏邵湘、万晓红颁发了国有土地使用权证，即便其当时不清楚案外人喻立新的国有土地使用权证的具体编号为湘乡国用（2004）第B02698号，也不影响其知道了颁证行政行为存在的事实。按当时施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，原告应在2005年1月知道之日起的三个月内提起行政诉讼。从有利于当事人的角度考虑，按现在施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，原告应在2005年1月起的六个月内提起行政诉讼。即使原告当时不知道诉权和起诉期限，原告也应当在2005年1月知道颁证行为之日起2年内提起行政诉讼。现原告于2018年9月19日向湘乡市人民法院提起行政诉讼，且无不属于其自身原因耽误起诉期限的客观事由,属超过法定起诉期限的情形,应当予以驳回，该院已向原告释明。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定,裁定驳回徐达煌的起诉。案件受理费予以退还。一审裁定送达后，徐达煌不服，提起上诉称，一审裁定认定上诉人徐达煌超过起诉期限，属认定事实错误，适用法律错误。上诉人在2005年1月申请行政复议时，仅是听说被上诉人已经为喻立新等人颁发了权证，且复议机关是以上诉人未提供相应证据证明有关事实为由驳回了复议申请。上诉人直到2018年2月26日才从档案馆查询得知涉案土地有关权证的证据，才符合行政诉讼的起诉条件，上诉人提起本案诉讼未超过起诉期限。请求二审法院撤销湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初142行政裁定，指令原审法院进行实体审查。被上诉人湘乡市自然资源局答辩称，一、上诉人徐达煌应当在六个月内提起诉讼。根据湘潭市人民政府的《行政复议决定书》，上诉人徐达煌最迟在2007年9月21日申请行政复议时就知道被上诉人向喻立新等人颁发了国有土地使用权证的事实，但上诉人于2018年9月13日才提起诉讼，明显超过法定起诉期限；二、上诉人的起诉没有事实和法律依据。湘潭市人民政府的《行政复议决定书》及湖南省高级人民法院的《驳回申诉通知书》确认了上诉人与夏邵湘、喻立新等户集资建房的事实，上诉人以集资建房负责人的身份办理相关手续，应视为夏邵湘、喻立新等六户的授权，上诉人认为被上诉人未按照协议约定向其发放土地权证没有事实和法律依据；三、被上诉人在对夏邵湘、喻立新等户进行地籍调查及权属审核的基础上，结合相关资料，依据《湖南省土地登记办法》及其实施细则为喻立新等六户颁发的国有土地使用权证事实清楚、适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。二审另查明：1.上诉人徐达煌与夏邵湘、喻立新等六户签订了建房协议，约定“各集资户权利相等……”；2.2004年1月14日，原湘乡市国土资源管理局对喻立新、夏邵湘等户申请土地登记进行地籍调查时，上诉人徐达煌在宗地分割图上注明：“此图错误无效，徐达煌，2004年1月14日”；3.湘乡市人民法院于2005年3月20日作出的（2005）湘民初第02号民事判决书查明事实部分中载明：“2004年元月10日，原告喻立新代表其他原告向湘乡市国土资源管理局申请土地登记颁证。湘乡市国土资源管理局经审查，向五原告颁发了《国有土地使用权证》”；4.2007年7月21日，上诉人徐达煌不服原湘乡市国土资源局所作《暂缓土地登记行政许可决定书》，向湘乡市人民政府申请行政复议，其在该行政复议申请的事实与理由中载明：“至今喻立新、夏邵湘、夏亦湘、刘芙蓉、龙坚所登记的土地及其国有土地使用权证，仍然不符合法定条件。”2011年5月27日，湘乡市人民政府作出湘政复决字（2011）第8号《行政复议决定书》，该行政复议决定查明事实部分中载明：“2004年1月，喻立新等户委托六户之一的喻立新向湘乡市国土资源局申请办理国有土地使用权登记，2004年湘乡市国有土地资源管理局对喻立新等户颁发了国有土地使用证”；5.2012年6月7日，原湘乡市国土资源局对徐达煌作出湘国土资发[2012]67号《不予土地登记决定书》，该决定书载明：“2004年2月，我局为在该土地上建房的夏亦湘等户颁发了国有土地使用证”；6.喻立新的房屋与夏建湘的房屋同属一栋，且房型、面积一致。喻立新的湘乡国用（2004）第B02698号国有土地使用权证与夏建湘的湘乡国用（2004）第B002694号国有土地使用权证的面积、共有使用权面积、分摊面积、图号、地号相同。本院认为，本案的焦点问题为上诉人徐达煌提起诉讼是否超过法定起诉期限。本案的被诉国有土地使用权登记行为发生在2004年2月，应适用当时施行的行政诉讼法及相关司法解释。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，上诉人徐达煌从知道或者应当知道涉案国有土地使用权证颁发给喻立新时两年内提起诉讼，才符合行政诉讼的法定起诉条件。第一，上诉人徐达煌在2005年与共同集资建房的喻立新、夏邵湘等五人确认合伙购地纠纷民事诉讼中，其从湘乡市人民法院的民事判决书中即应当知道2004年已经对喻立新等户颁发了国有土地使用权证的事实；第二，上诉人徐达煌在2005年1月向湘潭市人民政府申请行政复议时，已表明其知道了向喻立新、夏邵湘等人颁发了国有土地使用权证，且对被颁发的国有土地使用权证使用者名字已经具体、清楚。虽然该次行政复议被复议机关不予受理，上诉人徐达煌可以在法定期限内依法对原颁证行政行为或者不予受理行政复议行为提起诉讼，但上诉人未提起行政诉讼；第三，涉案的湘乡国用（2004）第B02698号国有土地使用权证与上诉人徐达煌在2007年9月20日因土地确权裁决中知晓的夏建湘的湘乡国用（2004）第B002694号国有土地使用权证系同一栋房屋中的两套房屋，面积、共有使用权面积、分摊面积、图号、地号均相同，仅土地使用人和土地证号不同。上诉人徐达煌在已知晓夏建湘的湘乡国用（2004）第B002694号国有土地使用权证的情况下，应当知道颁发给喻立新国有土地使用权证的行为，即使其当时不清楚该国有土地使用权证的具体证号，亦不影响上诉人提起诉讼主张权利；第四，2007年至2012年期间，上诉人徐达煌因涉案土地相关问题，进行了行政复议等程序，从湘乡市国土资源局、湘乡市人民政府所作相关法律文书中可知，上诉人徐达煌至迟在收到原湘乡市国土资源局对其作出湘国土资发[2012]67号《不予土地登记决定书》的2012年6月7日前即知道或应当知道涉案国有土地使用权的颁证行为。因此，上诉人徐达煌于2018年9月19日提起本案行政诉讼已明显超过法定起诉期限，且无不属于其自身原因耽误起诉期限的客观事由，不符法定起诉条件，依法应驳回起诉。应当指出的是，涉案湘乡国用（2004）第B02698号国有土地使用权证权利人喻立新与本案的处理结果具有利害关系，系应当参加诉讼的第三人，原审法院未通知其参加诉讼不当。虽然不影响本案的处理结果，但本院仍予以指正。综上所述，徐达煌的起诉超过了法定起诉期限，原审以徐达煌的起诉已超过法定起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回起诉，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审 判 长  郑 红审 判 员  刘 宏审 判 员  谢 颖二〇二〇年三月三十日法官助理赵祝代理书记员  马镌文附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……