浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终136号上诉人（原审原告）范建国，男，1957年1月11日出生，汉族，住慈溪市。委托代理人张柯、吴望超，浙江盛宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。法定代表人盛悠，代市长。委托代理人陈芳芳，慈溪市人民政府工作人员。上诉人范建国因与慈溪市人民政府土地行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初224号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，2002年12月30日，长河五金厂对其所使用的位于长河镇宁丰村面积528.3平方米的集体土地申请登记。2004年12月30日，慈溪市人民政府向其核发慈集用（2004）字第220408号集体土地使用证。因与范建国发生土地使用权争议，长河五金厂就上述宗地向原慈溪市国土资源局提出宗地界址以及土地使用权面积以变更登记申请（正式书面申请时间为2018年7月19日）。2018年7月11日，原慈溪市国土资源局对长河五金厂上述宗地进行界址调查，同年7月18日，原慈溪市国土资源局就上述不动产的坐落、宗地面积、土地性质、宗地四址、用途等调查结果在长河××村村务公开栏予以公告，并载明“若对公告内容有异议的，请于公告之日起至2018年7月31日向不动产所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据，再行复核，公告期满没有异议的，将准予发证”。同年7月19日，原慈溪市国土资源局向范建国送达《指界确认到场通知》并附有长河五金厂宗地界址调查表和宗地勘测图各一份，通知范建国对涉案宗地与其相邻的界址线位置进行确认或提出书面异议。7月25日，范建国向原慈溪市国土资源局邮寄送达《关于长河五金厂不动产界址的书面异议》及相关证据材料。截止本案范建国申请行政复议之日，原慈溪市国土资源局对该异议未作答复。同年9月19日，原慈溪市国土资源局确认了长河五金厂上述不动产调查结果，作出“同意登簿，颁发不动产权证书”的核定意见，并向其颁发了浙（2018）慈溪市不动产权第0044166号不动产权证书，原慈集用（2004）字第220408号集体土地使用证被注销。范建国不服原慈溪市国土资源局对其异议未作答复，向慈溪市人民政府提出复议申请，后者于2019年6月26日收到后，于同年8月19日作出被诉复议决定并于同年8月21日送达范建国。案涉复议决定以范建国就不动产登记行为中的公告异议程序作为单独事项提出行政复议，因其不具有独立、完整行政行为的特征，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，驳回范建国的复议申请。范建国不服，诉至法院。另查明，根据《中共慈溪市委慈溪市人民政府关于印发慈溪市机构改革方案的通知》（慈党[2019]4号），原慈溪市国土资源局已整合组建为慈溪市自然资源和规划局。原审法院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第十八条第三项的规定，不动产登记之前应进行公告，公告的主要内容应包括提出异议的期限、方式和受理机构，该程序是颁证程序过程中一个程序步骤，不动产相邻方如果提出了异议，应由登记机关进行核查判断，作为核查的结果，最终反映在申请人申请登记的处理结果中。本案长河五金厂就争议宗地向原慈溪市国土资源局提出宗地界址以及土地使用权面积以实际勘测成果为准的变更登记申请，范建国向原慈溪市国土资源局邮寄送达《关于长河五金厂不动产界址的书面异议》之后，后者确认了不动产调查结果，作出“同意登簿，颁发不动产权证书”的核定意见并向其颁发了浙（2018）慈溪市不动产权第0044166号不动产权证书。范建国如果不服，可以对该颁证行为提起诉讼。原慈溪市国土资源局对相关异议未予直接答复，并不因此直接损害范建国的合法权益。慈溪市人民政府认定该公告异议程序不具有独立、完整的行政行为特征、本案申请不属于行政复议受案范围，对范建国的行政复议申请决定不予受理，并无不当。程序上，范建国不服原慈溪市国土资源局对其异议未作答复，向慈溪市政府提出复议申请，后者于2019年6月26日受理后，于6月28日向复议双方送达慈政复立字[2019]39号受理通知和答复通知，于同年8月19日，作出被诉复议决定并于8月21日送达范建国，相关程序均符合法律规定。综上，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予以维持。范建国的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范建国的诉讼请求。范建国上诉称：一、复查行为属于独立的行政行为，属于行政复议的受案范围。（一）复查行为属于独立的行政行为。1.行政行为是行政主体行使行政职责，产生行政法律效果的行为。《浙江省土地登记办法》第二十六条规定：“申请人和其他利害关系人对公告内容有异议的，可以在公告期限内向受理登记申请的国土资源行政主管部门申请复查，并提交复查申请书和有关证据材料。国土资源行政主管部门收到复查申请书后，应当在10日内进行复查，并将复查结果书面通知复查申请人”。根据以上规定，原慈溪市国土资源局具有复查及书面通知申请人的法定职责。被上诉人一审答辩也称，其作出被诉复议决定的法律依据包括《浙江省土地登记办法》第二十五条及第二十六条，与上诉人主张的法律依据一致，同样认可需要对复查申请进行复查并将复查结果书面通知申请人。2.复查行为不同于公告异议程序，属于独立的行政行为。公告异议程序针对的是不特定的大多数人，而复查行为针对的是特定的申请人；公告异议程序产生异议结果，并最终确定颁证或不颁证，而复查行为产生复查及书面通知结果。两个程序紧密相接但相互独立，并非相互包含的关系。一审法院将复查行为错误理解为公告异议程序，并得出公告异议程序属于阶段性步骤，不具有独立性，完全错误。（二）原慈溪市国土资源局拒绝进行复查及通知的行为与上诉人具有利害关系，严重损害上诉人的合法权益。1.致使上诉人错失维权时间。原审法院认为“原告如果不服，可以对该颁证行为提起诉讼”，省高院另案裁定认为“如果范建国对变更后的土地使用权证有异议，可另行主张权利”。但原慈溪市国土资源局并未对慈溪市长河五金厂的颁证结果进行公告，上诉人根本无从得知具体的颁证结果，致使上诉人无法及时获取有效信息，采取进一步的维权手段。2.上诉人丧失了法律法规赋予的申请复查权利。原慈溪市国土资源局的不作为，致使上诉人丧失了通过复查程序解决与慈溪市长河五金厂界址纠纷的权利，无奈只得诉诸法院，浪费了人力物力，给上诉人造成了实质损害。（三）上诉人申请属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。根据该规定，原慈溪市国土资源局不履行复查及书面通知职责明显侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权申请复议。二、本案适用法律错误。1.本案不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，错误驳回上诉人的诉讼请求，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，查明被上诉人不履行法定职责的，判决被上诉人在一定期限内履行。2.根据《浙江省土地登记办法》第二十五、第二十六条，复查行为属于独立的行政行为，上诉人申请属于复议受理范围，国土资源行政主管部门应当出具复查结果并书面通知申请人。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。慈溪市人民政府答辩称：一、涉案申请不属于行政复议受案范围。通过公告方式听取利害关系人对土地登记事项的意见是不动产登记机构作出不动产登记行为的一个中间性、程序性环节，不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果。本案中，申请人将本市不动产登记机构对慈溪市长河五金厂作出不动产登记行为中的公告异议程序作为单独事项提起行政复议，因其不具有独立、完整行政行为的特征，不属于《中华人共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。二、上诉人已通过起诉最终的登记行为寻求救济。上诉人已于2019年9月5日向宁波市海曙区人民法院就最终的登记行为提起行政诉讼，案号为（2019）浙0203行初148号，目前案件仍在审理过程中。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人范建国不服被上诉人慈溪市人民政府作出慈政复决字[2019]39号行政复议决定提起的诉讼。本案中，上诉人范建国向原慈溪市国土资源局邮寄送达《关于长河五金厂不动产界址的书面异议》，针对案外人长河五金厂就争议宗地向原慈溪市国土资源局提出的变更登记申请提出异议。原慈溪市国土资源局确认了不动产调查结果，作出“同意登簿，颁发不动产权证书”的核定意见并向案外人长河五金厂颁发浙（2018）慈溪市不动产权第0044166号不动产权证书。上诉人范建国如果不服，可直接针对该颁证行为提起诉讼，原慈溪市国土资源局对相关异议未予直接答复，并不因此直接损害范建国的合法权益。且本案上诉人范建国事实上已就前述颁证行为另案提起了行政诉讼，其相关权利已经具有合法的保障途径。故慈溪市人民政府认定该公告异议程序不具有独立、完整的行政行为特征，本案申请不属于行政复议受案范围，对范建国的行政复议申请决定不予受理，并无不当。复议程序方面，上诉人范建国并未提出异议，慈溪市人民政府于2019年6月26日受理申请，于同年8月19日作出被诉复议决定并于8月21日送达范建国，相关程序符合行政复议法的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人范建国负担。本判决为终审判决。?（此页无正文）审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年三月十日书记员  陈亦恒