中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再5号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）汉寿县百禄桥环保砖厂。住所地：湖南省汉寿县百禄桥镇百禄桥村蔡家塘组23号。 诉讼代表人李新山，厂长。 委托代理人罗义华，北京市盈科律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省汉寿县人民政府。住所地：湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。 法定代表人车世忠，县长。 委托代理人杨帆、刘友谊，湖南人和人律师事务所律师。 再审申请人汉寿县百禄桥环保砖厂（以下简称百禄桥砖厂）因诉被申请人湖南省汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）取缔关闭行政处罚、拆除砖厂行政强制执行及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2019年5月9日作出的（2019）湘行终282号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申10070号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2020年1月3日立案再审，依法组成合议庭进行了审理。案件现已审理终结。 湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初99号行政判决认为，汉寿县政府发布关闭通告、印发关闭实施方案、成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，是本案适格被告。汉寿县政府决定关闭并拆除百禄桥砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要，且作出行政行为时，履行提醒、告知义务，程序合法。2015年，百禄桥砖厂的采矿许可手续过期，经营范围已无粘土砖生产。李新山与汉寿县百禄桥镇人民政府（以下简称百禄桥镇政府）签订《关于拆除百禄桥砖厂的协议》，李新山已经领取了协议约定的奖励资金，该款项即可视为汉寿县政府对于百禄桥砖厂有关损失的补偿。百禄桥砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回百禄桥砖厂的诉讼请求。百禄桥砖厂不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2019）湘行终282号行政判决认为，汉寿县政府作出被诉行政行为，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。限期关闭决定是政府依据政策而非法律作出，不适用行政强制法。政策性关闭不同于生效行政许可的撤回，不能完全适用《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定给予补偿。从百禄桥砖厂提交的有关损失的证据材料来看，并不足以证明该厂还存在应予补偿而未补偿的损失。结合当地及周边地区普遍做法，一次性给予10万元左右的奖补金的处理，并无不当。2016年11月25日，李新山自行联系湘北新型轮窑建造有限公司对砖厂实施拆除，并由李新山向该公司支付拆除费用。百禄桥砖厂主张汉寿县政府存在强拆行为并对其造成损失而要求赔偿，依据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。 百禄桥砖厂申请再审称：1.被诉强制拆除行为属于行政强制执行行为，应当适用行政强制法。汉寿县政府未申请法院强制执行，违反法定程序。2.领取奖励金的行为与主张强制拆除损害赔偿金并不冲突。请求依法再审本案，撤销一、二审判决，确认汉寿县政府对其予以单方面关闭并强制拆除的行为违法，赔偿损失152.8万元。 汉寿县政府答辩称：1.汉寿县政府决定关闭并拆除百禄桥砖厂是落实国家产业结构调整政策的现实需要，并且已经履行提醒、告知义务。百禄桥砖厂在采矿许可证过期后的生产经营行为属非法生产经营。2.汉寿县政府已经委托百禄桥镇政府与李新山达成了关于拆除砖厂的协议，并支付了奖励资金，百禄桥砖厂未能证明还存在其他应予补偿的损失。3.政策性关闭不同于生效行政许可的撤回，不能完全适用行政许可法规定的补偿标准。 本院经审理查明，百禄桥砖厂于2015年11月23日办理个体工商户登记，经营者为李新山，营业执照上的经营范围是水泥砖制作、销售。采矿许可证有效期至2014年12月19日止。 2016年5月11日，汉寿县政府发布汉政通告（2016）22号《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》（以下简称22号通告），主要内容：根据《湖南省矿产资源管理条例》等相关法律、法规和政策规定，决定在2016年10月31日前，全县所有非法经营的粘土砖厂必须依法自行停产关闭；自通告发布之日起立即停止生产，自行处置现有产品及原材料，依法解除承包经营合同，签订关闭协议，自行拆除主机、轮窑等设施；县政府将组织相关部门对非法粘土砖厂关闭情况进行检查验收，凡逾期未关闭的，依法强制关闭取缔。2016年6月24日，汉寿县政府办公室向辖区内各乡镇人民政府等单位印发《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》（以下简称关闭实施方案），成立汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由汉寿县政府分管科技工信工作的副县长任组长；各乡镇（街道）、高新区亦成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。该方案将取缔非法粘土砖厂工作分为四个阶段：动员部署阶段、自行关闭阶段、强制取缔阶段、验收总结阶段。在强制取缔阶段可采取断电、拆除主要用电连接及主机、机械拆除轮窑烟囱设施等手段。方案还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下（不含20门）的砖厂，给予奖励资金10万元（含机械拆除费），轮窑门数在20门以上（含20门）的砖厂，给予奖励资金12万元（含机械拆除费）。 百禄桥砖厂又称百禄桥真空砖厂。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，主要内容：根据《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，恳请汉寿县供电公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施，百禄桥真空砖厂在36家无证开采的砖厂名单之列，该函件于2016年9月20日送达百禄桥砖厂。2016年11月19日，李新山与百禄桥镇政府、百禄桥社区委员会签订《关于拆除百禄桥真空砖厂的协议》，约定在2016年11月20日前主动拆除砖厂，经验收合格，县政府奖补10万元，镇政府奖补10.68万元，拆除费用由砖厂承担，砖厂须找有资质的拆除队伍进行施工，并负责施工安全。2016年11月25日，李新山自行联系湘北新型轮窑建造有限公司对砖厂实施拆除，并由李新山向该公司支付拆除费用。2016年11月29日，李新山领取拆除奖金10.68万元；2017年1月17日，李新山领取拆除奖金10万元。 2016年12月26日，百禄桥砖厂提起本案行政诉讼，请求确认汉寿县政府取缔关闭并强制拆除砖厂的行为违法，赔偿损失152.8万元。湖南省常德市中级人民法院作出（2016）湘07行初119号行政裁定，认为关闭取缔砖厂行为是汉寿县政府委托百禄桥镇政府作出，汉寿县政府并非本案适格被告。且，百禄桥砖厂所有权人与××桥镇政府达成拆除协议，汉寿县政府并未实施强制关闭和拆除行为，被诉行政行为不存在。百禄桥砖厂实际经营者李新山已领取相关奖励金，其诉讼请求于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，裁定驳回百禄桥砖厂的起诉。百禄桥砖厂不服，提起上诉。湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终772号行政裁定，认为汉寿县政府是整个关闭、取缔行为的组织者与指挥者，相关职能部门是在其授意或统一指挥下，对百禄桥砖厂作出强制断电、强制拆除等系列行政行为，对百禄桥砖厂的权益造成实际影响，汉寿县政府应为适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定撤销原审裁定，指令湖南省常德市中级人民法院继续审理。 本院认为，《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖，违反规定的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。国办发（2005）33号《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》规定，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。根据前述规定，全面停止粘土实心砖生产，是国家产业政策调整的基本导向，人民法院应当支持行政机关为落实国家产业政策调整依法实施的关闭、取缔、强制拆除粘土实心砖砖厂等行政行为。但是，落实国家全面停止粘土实心砖生产政策，也要区分不同情况，依法作出处理：对于责令停止生产时尚拥有合法的生产经营手续的，应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，撤回已经生效的行政许可，并对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿；对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，则应当依法予以取缔；需要强制拆除砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以强制拆除。本案中，汉寿县政府作出22号通告，决定取缔关停全县所有非法粘土砖厂，符合国家产业政策需要，本院予以支持。但是，具体的取缔、关停行为，应当符合法律规定。 《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得供电，不得提供火工产品。对违法采矿行为的取缔，属于行政处罚行为。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十九条规定，行政机关按照一般程序给予当事人行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，并告知被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，虽然百禄桥砖厂工商登记经营范围已于2015年变更为水泥砖制作、销售，但根据其起诉状所称，百禄桥砖厂从事粘土砖的生产销售。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，恳请汉寿县供电公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施，百禄桥砖厂在36家无证开采的砖厂之列。此时，百禄桥砖厂的采矿许可证已经过期，取土生产粘土砖的行为属于无证开采矿产资源的违法行为，根据《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，汉寿县政府对百禄桥砖厂作出取缔并予以关闭的行政处罚，具有事实根据和法律依据。但是，没有证据证明汉寿县政府在作出取缔行政处罚决定的过程中，听取百禄桥砖厂的陈述申辩；也没有证据证明，汉寿县政府按照行政处罚一般程序取缔百禄桥砖厂，依法制作处罚决定书，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。汉寿县政府对百禄桥砖厂作出取缔的行政处罚，违反法定程序。鉴于撤销对百禄桥砖厂的取缔行政处罚，将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当判决确认取缔行为违法，不撤销保留效力。一、二审判决驳回百禄桥砖厂的该项诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时，才有取得国家赔偿的权利。本案中，百禄桥砖厂取土制砖的采矿许可证已经过期，继续取土烧制粘土砖的生产行为，属于违法生产经营活动。违法取粘土生产出来的未烧制的砖坯，属于违法所得，并非合法权益；烧制粘土砖的轮窑、制砖机等机器设备的残值，在合法经营期限届满时，原本属于百禄桥砖厂的合法财产。但是，用于非法生产粘土砖后，轮窑、制砖机等机器设备成为非法生产经营活动的工具。取缔违法生产经营活动的行政处罚决定，当然包含对违法行为所使用的专门工具的销毁，否则取缔将成为无强制执行内容的处罚，亦无法彻底根除违法取土烧制粘土砖行为。轮窑、制砖机等机器设备等违法生产活动的专用工具，亦不属于应予赔偿的合法权益损失范围。对于百禄桥砖厂提出的价值百万以上的并非违法取粘土烧制粘土砖专用的库存材料、工具等损失，因汉寿县政府并未强制拆除砖厂，且百禄桥砖厂亦没有提供证据证明还存在应予补偿而未予补偿的损失，故百禄桥砖厂的行政赔偿请求，没有事实根据。汉寿县政府、百禄桥镇政府给予李新山的20.68万元补助款，已足以弥补关闭取缔过程中可能造成的其合法财产的损失。一、二审判决驳回其该项诉讼请求，结果并无不当，本院予以支持。百禄桥砖厂主张，领取奖励金的行为与主张强制拆除损害赔偿金并不冲突。但是，百禄桥砖厂没有举证证明其合法权益损失的事实。以此为由申请再审，理由不能成立。 需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，李新山于2016年11月25日自行联系湘北新型轮窑建造有限公司拆除百禄桥砖厂，并由李新山向该公司支付拆除费用。汉寿县政府并未对百禄桥砖厂实施强制拆除，百禄桥砖厂要求确认汉寿县政府对其实施强制拆除违法无事实根据，该项起诉应予驳回。一、二审判决驳回百禄桥砖厂的该项诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。 综上，一、二审判决关于取缔百禄桥砖厂行为和强制拆除砖厂行为适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十四条第一款第一项、第二款第一项，第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、维持湖南省高级人民法院（2019）湘行终282号行政判决和湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初99号行政判决中，关于判决驳回汉寿县百禄桥砖厂行政赔偿诉讼请求的相关内容； 二、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终282号行政判决和湖南省常德市中级人民法院（2018）湘07行初99号行政判决中，关于判决驳回汉寿县百禄桥砖厂确认取缔关闭并强制拆除砖厂行为违法诉讼请求的相关内容； 三、确认湖南省汉寿县人民政府取缔关闭汉寿县百禄桥砖厂的行政行为违法； 四、驳回汉寿县百禄桥砖厂对湖南省汉寿县人民政府强制拆除砖厂行为的起诉。 一、二审案件受理费100元由湖南省汉寿县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘艾涛 审判员  宋楚潇 审判员  杨志华 二〇二〇年三月二十七日 法官助理何媛 书记员张燕清 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 3.中华人民共和国行政许可法 第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。 行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 4.中华人民共和国国家赔偿法 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 5.中华人民共和国循环经济促进法 第二十三条建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准，对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。 国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料，鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。 禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。 第五十四条违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。 6.湖南省矿产资源管理条例 第三十二条无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得供电，不得提供火工产品。 7.中华人民共和国行政处罚法 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）违反法律、法规或者规章的事实和证据； （三）行政处罚的种类和依据； （四）行政处罚的履行方式和期限； （五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。 行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。