浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行终371号上诉人（原审原告）盛笑东，男，1989年7月11日出生，汉族，住浙江省桐乡市。上诉人（原审原告）徐金明，男，1970年1月1日出生，汉族，住浙江省桐乡市。上诉人（原审原告）王月泉，男，1970年5月18日出生，汉族，住浙江省桐乡市。上诉人（原审原告）严坤林，男，1971年9月12日出生，汉族，住浙江省桐乡市。上诉人（原审原告）严祖根，男，1947年10月5日出生，汉族，住浙江省桐乡市。上诉人（原审原告）黄振林，男，1981年5月23日出生，汉族，住浙江省桐乡市。被上诉人(原审被告)桐乡市自然资源和规划局，住所地桐乡市康民东路58号公共服务中心3号楼。法定代表人吴伟杰，局长。委托诉讼代理人姚宏斌，浙江中锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市自然资源和规划局，住所地嘉兴市洪兴路253号。法定代表人沈金德，局长。委托诉讼代理人陈恳，工作人员。委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。原审第三人浙江新都绿色能源有限公司，住所地浙江省桐乡市崇福镇五丰村南长浜。法定代表人陈东初，总经理。上诉人盛笑东、徐金明、王月泉、严坤林、严祖根、黄振林因与被上诉人桐乡市自然资源和规划局（以下简称桐乡市规划局）、嘉兴市自然资源和规划局（以下简称嘉兴市规划局），原审第三人浙江新都绿色能源有限公司（以下简称新都公司）建设工程规划许可及行政复议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2019年11月15日作出的（2019）浙0402行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月18日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：2019年1月3日，新都公司就其主厂房（垃圾焚烧炉提级改造项目）向桐乡市住房和城乡规划建设局申请建设工程规划许可，并提交了不动产权证、土地使用权出让合同、涉案地块的规划条件、涉案项目的批复文件、施工图、人防审核意见、房产预测绘报告、日照分析报告等申请材料。桐乡市住房和城乡规划建设局收到申请材料后，于当日决定受理并于次日进行决定前公示公告，公告期为2019年1月4日至13日。在公告期间，包括原告在内的20名崇福镇五丰村、利顺村村民提出了听证申请。2019年1月30日，桐乡市住房和城乡规划建设局召开听证会。2019年1月31日，桐乡市住房和城乡规划建设局作出许可决定，向新都公司颁发建字第3304832019ＴＪ022号《建设工程规划许可证》。原告于2019年3月12日以邮寄方式向嘉兴市规划局提出行政复议申请，要求撤销建设工程规划许可。嘉兴市规划局于2019年3月13日收到申请后依法进行审查。因政府机构改革，原桐乡市住房和城乡规划建设局的规划管理相关职责划入桐乡市规划局，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会的规划管理相关职责划入嘉兴市规划局，原告复议中载明的复议机关及复议被申请人应相应进行调整。故嘉兴市规划局通知原告将复议被申请人变更为桐乡市规划局，将复议机关变更为嘉兴市规划局。原告补正其复议申请后，嘉兴市规划局于2019年3月19日作出受理决定并通知桐乡市规划局答复。嘉兴市规划局于2019年4月30日作出嘉自然资规复决［2019］6号《行政复议决定书》，维持了桐乡市规划局作出的行政许可行为。另查明，涉案项目位于桐乡市××××号。六原告均系公司厂址周边崇福镇五丰村、利顺村村民，拥有农房及承包田。新都公司的垃圾焚烧炉提级改造项目建设内容中除本案所涉的主厂房外，还包括辅助车间、集控楼、垃圾渗滤液处理站、净水器、地磅房、两台电子汽车衡、高架桥、办公楼、综合楼等建（构）筑物，该提级改造项目已于2018年9月27日获桐乡市经济和信息化局核准批复。本案建设工程规划许可证所指向的仅为主厂房的建设，该项目系在新都公司原厂址范围内实施。原判认为，本案的争议焦点有二：一、桐乡市规划局作出的建字第3304832019TJ022号《建设工程规划许可证》是否合法；二、嘉兴市规划局作出的嘉自然资规复决[2019]6号《行政复议决定书》是否合法。第一、关于建字第3304832019TJ022号《建设工程规划许可证》的合法性。首先，实体方面，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”，《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定“申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证”。新都公司在就主厂房（垃圾焚烧炉提级改造项目）提出建设工程规划许可申请时，一并向桐乡市规划局提供了其土地使用的证明文件（包括土地使用权出让合同、不动产权证书）、施工图、所在地块的规划条件、房产预测绘报告、日照分析报告、人防部门审核意见等申请材料。桐乡市规划局经审核认为，新都公司申请的建设项目符合控制性详细规划和规划条件的要求，向新都公司作出建设工程规划许可，有事实和法律依据。其次，在程序方面，桐乡市规划局收到申请后，审查其提供的材料符合法律规定，做出受理决定。对拟做出许可进行了决定前的公示公告，根据利害关系人的申请，依法组织了听证，并邀请了工程建设单位、设计单位、日照分析单位及所涉村集体组织代表等参加听证会，对利害关系人提出的意见进行了记录和讨论，并形成了听证报告，最终做出决定，符合法定程序。第二、关于嘉兴市规划局作出的行政复议决定的合法性。嘉兴市规划局作出的复议决定中涉及涉案建设工程规划许可的合法性问题，上文已作论述，不再赘言。关于复议决定的程序方面，嘉兴市规划局在收到原告的复议申请后，对复议申请进行了审查，就需要修改的内容通知原告补正，在原告补正后，依法受理，向复议被申请人桐乡市规划局发送了答复通知书，结合桐乡市规划局提供的相关证据、依据，作出复议决定并依法送达，程序合法。综上，桐乡市规划局作出的行政许可认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。嘉兴市规划局针对原告的复议申请，在对桐乡市规划局的行政许可进行审查后，作出予以维持的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛笑东、徐金明、王月泉、严坤林、严祖根、黄振林的诉讼请求。盛笑东等六人上诉称，一、桐乡市规划局作出的建设工程规划许可行为违法。桐乡市规划局没有提交城市总体规划、镇总体规划，不能证明涉案规划符合城市总体规划、镇总体规划。环境保护部《关于印发的通知》(环办环评【2018】20号)第十三条明确“根据项目所在地区的环境功能区类别，综合评价其对周围环境、居住人群的身体健康、日常生活和生产活动的影响等，确定生活垃圾焚烧厂与常住居民居住场所、农用地、地表水体以及其他敏感对象之间合理的位置关系，厂界外设置不小于300米的环境防护距离。防护距离范围内不应规划建设居民区、学校、医院、行政办公和科研等敏感目标，并采取园林绿化等缓解环境影响的措施。”城市总体规划应该把厂界外300米范围规划为非居民区，而事实上新都公司厂界外300米的范围都是住宅用地，新都公司申请建设工程规划许可不可能符合规划。二、被上诉人桐乡市规划局在不具备颁发建设工程规划许可证的条件下颁发许可违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”新都公司提交的土地证明文件是不动产登记证，土地使用权面积134109.58平方米，新增土地面积7359.73平方米，在没有新增土地7359.73平方米土地证明文件的情况下，即颁发建设工程规划许可证严重违法，应当撤销建设工程规划许可行为。三、被上诉人桐乡市规划局作出建设工程规划许可程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”上诉人及广大利害关系人提出意见，作为行政机关应当予以采纳。涉案垃圾焚烧提级改造项目根本不符合项目立项、规划条件，厂界外300米范围的居民区没有搬迁，现在就准予项目立项、规划，准许项目实施，这是对厂界外300米范围内的居民严重不负责任的行为，对周边300米范围内的村民生产、生活造成严重影响，严重侵犯利害关系人的合法权益。请求撤销原判，撤销桐乡市规划局作出的建设工程行政许可行为，撤销嘉兴市规划局作出的行政复议决定。被上诉人桐乡市规划局辩称，新都公司向被上诉人申请建设工程规划许可时提交土地权属证明(不动产登记证)、土地出让合同、《桐乡市崇福镇2018-51工业地块规划条件》、建设项目批准文件、经审图机构审查合格的建筑施工图、人防部门审核意见、建筑面积房产预测绘报告、日照分析报告等材料。经批前公告、听证程序后，桐乡市规划局认为新都公司的申请符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款，《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款之规定，向新都公司颁发《建设工程规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，新都公司申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地有关证明文件、建设工程设计方案等材料，在申请材料齐全、有效的情况下，被上诉人审查的范围和条件是所申请的建设工程是否符合控制性详细规划和规划条件。经审查，新都公司申请许可的垃圾焚烧炉提级改造项目位于崇福镇石马区块详细规划编制的三类工业用地，即与控规要求的用地性质一致，该项目的容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高等主要技术经济指标完全符合“崇福镇2018-51工业地块规划条件”规定的指标。300米环境防护距离是2018年3月4日环境保护部颁布的《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件(试行)》中的规定。而新都公司在该规定颁布前就早已存在，新都公司垃圾焚烧炉提级改造项目已经桐乡市经济和信息化局批准同意建设，而且该项目是在原公司厂界之内进行的改建工程。根据立项审批部门确认，该提级改造项目完成后，与原设备及生产状况相比，新安装的设备和工艺更先进，节能降耗，具有更好的清洁生产水平。而上诉人提到的300米环境防护距离问题不属于被上诉人依法审查的职能范围。上诉人认为在没有新增土地证明文件的情况下，即颁发建设工程规划许可证严重违法，但新增土地面积7359.73平方米是在桐乡市经济和信息化局《关于浙江新都绿色能源有限公司垃圾焚烧提级改造项目核准的批复》文件中出现，只是证明该项目立项后可新增土地面积。被上诉人颁发的《建设工程规划许可证》载明的用地面积134109.58平方米，与不动产登记证书上的土地使用权面积一致。被上诉人核发建设工程规划许可证从受理、公告、听证、颁证均符合法定程序。而上诉人提及的项目根本不符合项目立项、规划条件，厂界外300米范围的居民区没有搬迁，现在就准予项目立项、规划、准许项目实施等理由并非被上诉人审查的范围。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人嘉兴市规划局辩称，一审法院对6位上诉人的诉讼请求非常重视，严格细致的审查了桐乡市规划局向新都公司颁发建设工程规划许可证是否符合法定条件和法定程序，也严格审查了被上诉人作为行政复议机关作出的复议决定是否合法。建设工程规划许可申请人应该向许可机关提供那些申请材料，应该以《中华人民共和国城乡规划法》的具体规定及行政许可机关依法确定的申请材料为依据。新都公司在申领涉案建设工程规划许可过程中依法提交的申请材料，完全符合建设工程规划许可申请的法定条件。行政许可机关的许可过程和程序符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条的规定。行政许可行为的合法与否，应该取决于所核准的建设工程规划许可是否符合法定条件和法定程序，而复议机关维持合法的行政许可行为，本身就是复议机关的职责所在。上诉人在一审程序及在上诉状中的要求，无异于让行政许可机关在建设工程规划许可的法定条件之外，再增加一些能够满足上诉人意愿的许可条件，但这种要求本身是违反法律规定的。本案涉及的建设项目，不是一个新建的项目，而是一个已经正常生产运作的企业，在原厂界范围不变的情况下，对现有设备和生产工艺进行升级换代的项目，升级换代的改造工程根本不涉及原有地理位置的变化。因此，上诉人认为该项目违反城市总体规划、违反镇总体规划的指控，不能成立。新都公司此次进行的提级改造项目，目的就是为了淘汰老设备、老技术，采用更为先进、科技含量更高、更加环保的新设备、新技术，追求的效果是减少对环境的不利影响，对居住距离与厂区比较近的上诉人而言，更有好处，更有利于保护上诉人的环境权益。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。新都公司就在其原厂界范围内进行的垃圾焚烧炉提级改造项目新建主厂房向桐乡市规划局申请建设工程规划许可，并提供了不动产权登记证、国有土地使用权出让合同、《桐乡市崇福镇2018-51工业地块规划条件》、建设项目批准文件、经审图机构审查合格的建筑施工图、人防部门审核意见、建筑面积房产预测绘报告、日照分析报告等材料，桐乡市规划局经审查后认为新都公司申请建造的建设项目符合该地块工业用地的控制性详细规划，建设工程的容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率等主要技术指标符合该地块规划条件，事实清楚，证据充分。桐乡市规划局在办理建设工程规划许可过程中，履行了受理、批前公告、听证等程序，程序合法。嘉兴市规划局复议决定维持桐乡市规划局的建设工程规划许可行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，建设工程符合控制性详细规划和规划条件的，由城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。桐乡市规划局提供的证据已经能够证明新都公司申请的建设工程符合控制性详细规划和规划条件，不需要再提供城市总体规划、镇总体规划。上诉人提出该建设项目对新都公司厂界外300米范围的村民生产生活环境、身体健康等造成严重影响并不属于规划主管部门在办理建设工程规划许可时应当审查的内容。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盛笑东、徐金明、王月泉、严坤林、严祖根、黄振林负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年三月十六日书记员  俞连芳