湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终21号上诉人（原审原告）怀化市坤源房地产开发有限公司溆浦馨都茗苑分公司，地址湖南省怀化市溆浦县卢峰镇民主街168号。法定代表人刘仁华，总经理。上诉人（原审被告）溆浦县自然资源局，地址湖南省怀化市溆浦县卢峰镇兴隆街。法定代表人舒利军，局长。委托代理人向延军，溆浦县自然资源局工作人员。委托代理人李平生，溆浦县人民政府工作人员。上诉人怀化市坤源房地产开发有限公司溆浦馨都茗苑分公司（以下简称坤源公司馨都茗苑分公司）与上诉人溆浦县自然资源局撤销行政行为及行政赔偿一案，不服怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2004年7月26日，案外人傅胜义与溆浦县自然资源局签订《挂牌出让国有土地使用权成交确认书》，傅胜义以人民币230.5万元整报价竞得原糖酒副食品公司128仓库的国有土地使用权，面积5861平方米，确认出让成交。同日傅胜义与溆浦县糖酒副食品公司破产清算组签订《国有土地使用权出让、房屋所有权买卖合同书》，该合同载明“根据中华人民共和国《破产法》和溆浦县人民法院（2002）溆经破字第3-1号民事裁定书及糖酒副食品公司职代会的决定，经县人民法院批准，溆浦县糖酒副食品公司破产清算组对公司所属的128仓库土地使用权和房屋所有权实行公开挂牌出让。为明确双方的权利和义务，特签订，供双方共同遵照执行。”2004年8月5日，傅胜义与溆浦县自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定“出让人出让给受让人的宗地位于卢峰镇，宗地编号为128#，宗地总面积大写伍仟捌佰陆拾壹平方米，其中出让土地面积为大写伍仟捌佰陆拾壹平方米。”傅胜义于2004年9月27日取得该宗地的《国有土地使用证》。2010年6月10日，溆浦县人民法院向溆浦县自然资源局发出《协助执行通知书》，坤源公司馨都茗苑分公司与傅胜义等五人土地使用权转让纠纷一案，湖南省高级人民法院以（2007）湘高法民一终字第85号民事判决书结案。请溆浦县自然资源局协助执行将傅胜义的国有使用权证过户给原告坤源公司馨都茗苑分公司。但原告坤源公司馨都茗苑分公司一直未办理国有土地使用权变更登记手续。后因规划改变，原告认为夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地，于2018年12月向湖南省第六巡查组递交《请求补偿土地款的报告》，被告溆浦县自然资源局（现溆浦县自然资源局）于2019年1月8日作出被诉行政行为，即《关于夏小菊信访事项处理意见书》，答复称“你反映的‘夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地补偿一事’不予支持。”原告不服，向该院提起行政诉讼。另查明，原告所主张义陵大道建设占用的496平方米土地中，有330平方米土地在原告从案外人傅胜义处所取得的国有土地使用权范围内。另外166平方米土地没有合法权属凭证。溆浦县国土资源局的职能已划转至溆浦县自然资源局。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权的相关规定，溆浦县自然资源局具有收回国有土地使用权并给予相应补偿的法定职权。该案争议的主要焦点是：一、关于原告的起诉是否符合法律规定；二、《关于夏小菊信访事项处理意见书》是否符合法律规定。关于第一个焦点问题。公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。这是《中华人民共和国行政诉讼法》赋予的权利。该案中，夏小菊系原告坤源公司馨都茗苑分公司股东，受公司委托向溆浦县有关政府职能部门反映夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地，未得到任何补偿，被告作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》对夏小菊提出的补偿请求明确予以否定，已对原告的实体权利义务产生了实质影响，属于行政诉讼受案范围；被告于2018年3月5日作出了《关于对的回复意见》、2018年7月6日作出了《关于对的回复意见》，虽然主要内容与被诉信访答复意见一致，但其答复对象分别为夏家溪旧城改造建设指挥部、溆浦县委督查室，且没有证据可以证明被告或者其他相关职能部门已经向原告作出了内容相同或相似的答复，故该案被诉答复意见书不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项规定的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”；根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该案被诉《处理意见书》的作出时间为2019年1月8日，作出行政行为时未告知行政相对人诉权和起诉期限，原告向本院提起行政诉讼的时间为2019年9月10日，并未超过一年的起诉期限。被告主张原告的诉讼主体资格不符合法律规定；被诉答复意见系针对信访事项的重复处理，未产生新的法律效果；原告的起诉超过了起诉期限，没有事实基础和法律依据，该院不予支持。关于第二个焦点问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。该案中，2017年10月，溆浦县人民政府扩宽夏家溪公路时，占用了原告部分土地使用权，但溆浦县土地行政主管部门至今未给予任何补偿。被告溆浦县自然资源局认为不予补偿的主要理由和依据是：第一，能证明义陵大道占用建设的496平方米土地中的330平方米的原出让土地证已进行注销登记；第二，2006年5月原告申请馨都茗苑项目建设用地规划许可时，同意预留城市道路用地，服从规划退让。但被告并没有证据能够证明案涉土地因土地征用、土地使用权依法收回、抵押终止或因自然灾害等原因办理了注销土地登记，吊销土地证书。被告也未能提交因城市道路建设而占用涉案土地不予补偿的法律依据。因此，被告作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》，认定事实不清，缺乏法律依据。综上所述，被告溆浦县自然资源局作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》对原告被占用的土地不予补偿，认定事实不清，缺乏法律依据，侵犯了原告的合法权益，明显不当。原告请求撤销被告溆浦县自然资源局作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》等诉求，理应支持。但对于根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回土地使用权的，在确定补偿数额时，应当考虑已占用土地的面积、土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况等等因素，故对于原告请求给予相应的补偿，应由土地行政主管部门先行处理为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决：一、撤销溆浦县自然资源局于2019年1月8日作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》。二、责令溆浦县自然资源局在本判决生效后九十日内重新作出处理决定；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由溆浦县自然资源局负担。上诉人坤源公司馨都茗苑分公司上诉称，一审法院驳回上诉人坤源公司馨都茗苑分公司请求依法判令溆浦县自然资源局补偿经济损失300万元的诉讼请求没有法律依据。一审法院依法确认了溆浦县自然资源局作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》认定事实不清，缺乏法律依据，侵犯了上诉人坤源公司馨都茗苑分公司的合法权益，明显不当，却错误的认为补偿事项应由土地行政主管部门先行处理。这样的判决使得上诉人坤源公司馨都茗苑分公司又重新回到了补偿请求的起点，损害了上诉人坤源公司馨都茗苑分公司的合法权益。综上，为维护自身合法权益，故上诉人坤源公司馨都茗苑分公司提起上诉，请求二审法院：一、依法撤销怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初190号行政判决第三项内容，并依法改判支持上诉人坤源公司馨都茗苑分公司请求依法判令溆浦县自然资源局补偿经济损失300万元的诉讼请求。二、判令由溆浦县自然资源局承担本案诉讼费。上诉人溆浦县自然资源局上诉称，一、一审认定事实不清。首先，一审遗漏溆浦县自然资源局就坤源公司馨都茗苑分公司的信访诉求多次重复回复的重要事实未查明。其次，一审认定夏小菊系坤源公司馨都茗苑分公司的股东缺乏事实和法律依据。再次，一审认为是因规划改变而占用坤源公司馨都茗苑分公司土地的事实不清。二、《关于夏小菊信访事项处理意见书》是对信访事项的处理，一审定性错误。三、《关于夏小菊信访事项处理意见书》系对行政行为提起申诉的重复处理证据确凿。四、本案起诉已超过起诉期限，一审判决适用法律错误。综上所述，原判决认定事实不清，定性不准，被诉行政行为系对信访事项的重复处理，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求二审法院：1、依法撤销怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初190号行政判决；2、依法驳回坤源公司馨都茗苑分公司的起诉；3、一、二审诉讼费由坤源公司馨都茗苑分公司承担。上诉人坤源公司馨都茗苑分公司辩称，一、原审法院认定事实清楚，溆浦县自然资源局上诉的事实与理由未能依法成立。1、溆浦县自然资源局在行政上诉状中陈述对答辩人的信访诉求曾多次做过重复回复，认为原审法院没有查明该事实。2、溆浦县自然资源局对夏小菊系答辩人的股东身份提出异议缺乏事实和法律依据。3、溆浦县自然资源局错误的认为《关于夏小菊信访事项处理意见书》的回复是对被上诉人信访事项的处理，而非行政诉讼范围。4、溆浦县自然资源局主张答辩人提起的本案诉讼超过起诉期限，没有法律依据。二、一审法院驳回答辩人的赔偿请求没有法律依据。溆浦县自然资源局行使职权时违法占用了答辩人的土地，侵犯了答辩人的合法财产，答辩人有权取得赔偿，一审法院已确认溆浦县自然资源局答复行为违法，应根据相关法律法规作出补偿金额的判决。综上，一审法院认定事实清楚，溆浦县自然资源局的上诉理由未能依法成立，请求二审法院驳回溆浦县自然资源局的上诉请求，并依法判决支持答辩人关于补偿的请求。上诉人溆浦县自然资源局辩称，一是答辩人并没有征收占用坤源公司馨都茗苑分公司的土地，也没有收回该宗土地的国有土地使用权。本案中，答辩人自始至终并没有收回该宗部分土地的国有土地使用权，也没有征收该宗土地进行补偿的职权。二是本案并不是因修改城市规划而给利害关系人造成损失，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十二条的规定。坤源公司馨都茗苑分公司于2006年6月进行房地产开发时办理规划许可时，为满足县城总体规划预留公共用地而进行规划退让。依据溆浦县行政规划惯例和被答辩人的自愿处分行为，自2006年6月被答辩人取得新的规划许可证起，其退让部分的国有土地使用权亦应当因公共利益的需要归属于人民政府享有使用。本案并不是被答辩人新建馨都茗苑小区项目时业已取得规划许可的情况下，因县城总体规划进行新的修改实施规划控制，从而要求被答辩人对原已取得的规划行政许可进行规划的情形。因此，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》第五十二条的规定。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人坤源公司馨都茗苑分公司没有向本院提交新证据。上诉人溆浦县自然资源局向本院提交证据材料：证据1、《溆浦县人民政府办公室关于成立溆浦县县城总体规划修编工作领导小组的通知》溆政办函[2005]16号、《溆浦县人民政府关于同意县城屈原路地段修建性详细规划火车站新区控制性详细规划的批复》溆政函[2002]11号、《溆浦县人民政府提请审议溆浦县城总体规划修编方案（草案）的议案》溆政函[2005]86号、《溆浦县人民政府关于对溆浦县县城总体规划修编方案（2005-2020）进行评审的请示》溆政[2006]21号、《怀化市人民政府关于溆浦县县城总体规划（2005-2020）的批复》怀政函[2007]218号，拟证明屈原路地段道路修建性强整治规划于2002年2月22日通过县政府批准后屈原路控制宽度为52米；证据2、《溆浦县人民政府办公室关于成立溆浦县县城道路改造（油化）工程建设指挥部的通知》溆政办函[2012]76号、《溆浦县发展和改革局关于溆浦县县城道路改造（油化）工程可行性研究报告的批复》溆发改投[2012]58号、《溆浦县发展和改革局关于下达溆浦县县城道路改造（油化）一期工程投资计划的批复》溆发改投[2012]60号，拟证明2012年案涉土地进行过道路改造油化工程，占用过规划退让的案涉土地；证据3、湖南省建设工程规划许可证申请表、湖南省建设项目选址（定点）申请表、湖南省建设用地（工程）规划定点通知单、《溆浦县发展计划局关于修建商住楼的批复》溆计基[2005]48号，拟证明2006年馨都茗苑规划退让的土地面积为400平方米，并且坤源公司馨都茗苑分公司知晓主动按照城北新区土地要求进行开发；证据4、EMS快递单[快递单号1095794071126]，寄件人夏小菊寄送的补充申请补偿报告，拟证明以前溆浦县自然资源局曾经做出过不予补偿答复的事实，并且坤源公司馨都茗苑分公司知晓。本院对上诉人溆浦县自然资源局提交的证据材料确认如下：上诉人溆浦县自然资源局提交的上述证据1、2、3、4，均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的情形，且不能证明溆浦县自然资源局占用坤源公司馨都茗苑分公司部分国有土地使用权不予补偿的合法性，故本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,一、夏小菊作为坤源公司馨都茗苑分公司的股东，受该公司委托有权向溆浦县有关职能部门反映夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程侵占了馨都茗苑小区留作停车使用的出让土地，未得到任何补偿一事。二、溆浦县自然资源局于2019年1月9日向夏小菊送达的《关于夏小菊信访事项处理意见书》对坤源公司馨都茗苑分公司的实体权利义务产生了实际影响，属于人民法院受案范围。三、坤源公司馨都茗苑分公司不服《关于夏小菊信访事项处理意见书》处理结果，于2019年9月10日向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定。另，溆浦县土地行政主管部门因夏家溪旧城改造义陵大道路扩宽油化工程占用坤源公司馨都茗苑分公司部分土地使用权，且其在没有任何法律依据和事实依据的的情形下未给予补偿是客观存在的事实，故依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，溆浦县自然资源局作出的《关于夏小菊信访事项处理意见书》，认定事实不清，缺乏法律依据，依法应当予以撤销。同时，考虑到坤源公司馨都茗苑分公司部分土地使用权被占用属于历史遗留问题，依法处理应当考虑占用土地面积、年限、原因、实际开发情况等因素，故关于补偿的问题本院认为应由溆浦县土地行政主管部门先行处理为宜。另需指出原审法院判决第二项“责令被告溆浦县自然资源局在本判决生效后九十日内重新作出处理决定”表述欠妥，一般应以六十日更为恰当，法律若有特别规定的，从其规定。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，证据确凿充分，法律适用正确，裁判结果恰当。二上诉人上诉理由依法不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀化市坤源房地产开发有限公司溆浦馨都茗苑分公司和上诉人溆浦县自然资源局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年三月二十三日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。