山东省鱼台县人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0827行初10号原告丁守华，男，汉族，1962年1月18日出生，住济宁市市中区。委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师,代理权限：特别授权。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府。法定代表人张小磊，职务：镇长。住所地济宁北湖省级旅游度假区。统一社会信用代码：113708110043203860。出庭负责人文坤，职务：副主任。委托代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心。住所地济宁市新城发展大厦A座12楼农业服务中心。法定代表人白仲力，主任。统一社会信用代码12370800328455121T。出庭负责人孙路，副主任。委托代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师，代理权限：一般代理。被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度假区分局，住所地济宁市新城发展大厦A座二楼4区。统一社会信用代码12370800MB2893674D。出庭负责人徐朋池，副局长。委托代理梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师，代理权限：一般代理。原告丁守华诉被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府（以下简称“济宁市北湖石桥镇政府”）、被告济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心（以下简称“济宁市北湖农业服务中心”）、被告济宁市自然资源和规划局北湖省级旅游度区假区分局（以下简称“济宁市资源规划局北湖分局”）确认行政行为违法纠纷一案，于2020年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后并于同日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人林晓明、被告济宁市北湖石桥镇政府负责人文坤、被告济宁市北湖农业服务中心负责人孙路、被告济宁市资源规划局北湖分局负责人徐朋池及三被告委托诉讼代理人梁玉仁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年3月7日济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心、济宁市国土资源局北湖分局向原告发布《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》，将原告位于济宁南阳湖农场内南阳湖观光园308地块上的房屋定性为“大棚房”，限原告7日内拆除，否则将采取强制措施。原告于2019年3月10日向被告提出异议，被告却在2019年3月11日晚深夜突击用暴力手段将原告的房屋和其他建筑物违法强拆，经济损失巨大。综上，被告在没有任何事实和法律依据的情况下，将原告的房屋定性为“大棚房”，违反法律规定和程序，且没有告诉原告救济途径和起诉期间，原告依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释等规定，依法向贵院提起诉讼，请求：1.依法确认三被告于2019年3月7日作出《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》将原告房屋定性为“大棚房”违法建筑的行为违法并撤销；2、本案的诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求向本院提交被告济宁市北湖石桥镇政府、济宁市北湖农业服务中心、济宁市资源规划局北湖分局2019年3月7日作出的《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》，以证明三被告作出该公告将原告房屋认定为大棚房的行为违法的事实。被告济宁市北湖石桥镇政府辩称，2009年10月15日，任某某、吴某某（乙方）与案外人南阳湖农场（甲方）双方签订了《土地租赁合同书》，合同约定：南阳湖农场将位于本场生态农业观光区内（308)的土地15.4亩租赁给任某某、吴某某用于观光农业的生产经营。土地租赁期限为15年，自2009年10月20日起至2024年10月20日止。在租赁土地上违法建设了13栋房屋和其他生活设施。2012年8月济宁市国土资源局发现涉案土地未经批准在国有划拨农用地进行经营性违法建设行为进行查处，并于2012年8月24日作出了济国土资罚字（2012)132号《行政处罚决定书》，内容为：1、责令退还非法占用的8157㎡'土地，2、限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，3、处以罚款计10万元整。并告知原告：如不服本处罚决定，可以在本处罚决定书之日起六十日内申请复议或三个月内提起诉讼。济宁市国土资源局进行了送达。任某某、吴某某于2012年10月19日缴纳了罚款10万元，但并未提起行政复议或行政诉讼。该行政处罚决定书已经生效。2012年11月26日，济宁市国土资源局作出了《履行行政处罚决定催告书》，要求任某某、吴某某履行济国土资罚字（2012)132号《行政处罚决定书》的处罚决定，逾期申请人民法院强制执行。原告仍未履行拆除的处罚决定（仅仅缴纳了10万的罚款）。2018年9月14日，经国务院同意，农业农村部、自然资源部下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》农农发【2018】3号文件，其主要目的是：遏制整治“农地非农化”建设问题，俗称“大棚房”问题，从2018年9月至12月，利用三个月的时间，并在全国开展“大棚房”治理；要求严格落实属地管理责任，明确责任主体，逐级压实责任，要将清理整治任务和责任逐级落实到乡××）、村组，各级农业农村部门和自然资源部门要主动作为等。该纲领性文件是经国务院同意签发的，其性质具有行政法规的性质，对整治的内容、日期、各职能部门的责任进行了明确的表述。2019年1月10日，“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组（农村农业部、自然资源部）下发了《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》对整改时间进行了延期，确保2019年3月底前整改到位。2018年9月5日，济宁市人民政府《关于清理整治“大棚房”的通告》、2018年12月13日济宁市“大棚房”专项清理办公室（济宁市国土资源局、济宁市农业局）下发的《关于山东济宁南阳湖农场土地问题的函》等，涉案建筑物已经认定擅自改变农用地的性质，违法占地进行非农业建设，已经构成了“大棚房”，上级部门明确指出了南阳湖农场的19户住宅（包含原告的建筑）。2019年3月7日，被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心、济宁市自然资源和规划局北湖分局联合发布了《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》，明确告知任某某、吴某某建设的13栋房屋（包含原告的建筑物）是违法违规建筑物，并对违法违规建筑物进行清理整治。要求自行拆除、恢复原貌。被告作出上述公告是符合法律规定的，依法应当予以维持。第一、原告非法占用土地建设建筑物的行为，已被国土行政部门依法进行了确认，并按照法定程序进行了行政处罚，而且该处罚决定已经生效，上级管理部门多次下发文件，对“大棚房”问题的治理及认定是被告公告的事实依据。济宁市国土资源局在执法过程中严格依照《土地管理法》、《行政处罚法》等法律法规，对行政相对人的行为及构筑物等认定为在国有划拨农用地上进行非农建设，未办理合法用地手续，构成非法占用土地进行违法建设。作出限期拆除，退还非法占用地等符合法律规定。而且该处罚已经明确告知了救济途径、救济方式、和救济期限，行政相对人在法定期限内均未采取上述救济，该行政处罚未被撤销，农业农村部、自然资源部下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》农农发【2018】3号文件，要求切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化问题，被答辨人的建筑物符合农地非农化占用，而且经过了济宁市国土资源行政管理部门的认定。济宁市人民政府的通告及济宁市“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进办公室的函件中也明确提出了涉案建筑物，已经构成大棚房问题，并且符合整治的范围内。被告依据上述法律文书及上级文件精神对涉案建筑物（大棚房）的公告，符合法律规定和上级文件。第二、经国务院同意的，农业农村部、自然资源部下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》农农发【2018】3号文件，该文件对各级政府及职能部门进行任务分工、工作要求，其实质是对各部门的授权处理。规定“要将清理整治任务和责任落实到乡××）、村组。地方各级农业农村部、自然资源等部门按照法律规定，在政府统一部署下，加强专项行动的指导和督促，联合行动落实专项行动的各项措施。”被告依据该授权进行公告，符合上级文件的规定，具有整治清理的权限，被告的公告行为具有上级部门规定的权限。综上，请求法院依法认定被告及相关职能部门作出的具体行政行为符合法律规定，对原告的诉请依法予以驳回。被告济宁市北湖石桥镇政府向本院提交下列证据、依据，证据一、2009年10月15日，任某某与山东济宁南阳湖农场签订《土地租赁合同》一份。证明：任某某、吴某某承租了案外人济宁南阳湖农场的土地15.4亩（㎡），用于观光农业的生产经营，租赁期15年，租赁期内，按照合同约定用途使用租赁物，禁止取土及其他破坏土地用途的行为，且不得私自改变承租土地的现状，不得将承租的土地及附着物转租、转让，否则，案外人有权解除合同（合同第四条第六款、第11款）。证明该土地是农用地，合同约定了不得破坏土地用途的行为。证据二、2012年8月24日济宁市国土资源局作出《行政处罚决定书》（济国土资决字【2012】132号）及《山东省非税收入缴款书》各一份。证明：第一、涉案土地的性质：国有划拨农业用地。第二、任某某未经批准擅自占用济宁南阳湖农场农用地进行非农建房，并且确认属于非法占地行为，作出了退还非法占用土地，拆除地上建筑物，恢复土地原状，并罚款的决定。第三、告知任某某该处罚决定书的救济途径，如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向山东省国土资源厅或济宁市人民政府申请复议，或者三个月内向济宁市任城区人民法院起诉，逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。第四、原告于2012年10月19日，缴纳了罚款10万元，并未采取拆除及土地恢复原状的措施，也未采取处罚决定书载明的任何救济措施。第五，该处罚决定已经生效，原告的的建筑物及其附属构筑物已经构成了违法建筑，该违法状态一直在持续。证据三、2018年9月农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案》、《关于清理整治“大棚房”的通告》（农农法【2018】3号文）证明：《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案》是经国务院同意，两部下发了遏制整治“农地非农化”建设问题，俗称“大棚房”问题，并在全国开展“大棚房”治理，第一、明确了治理的范围“农地非农化”建设，原告涉案土地上的建筑物，已被济宁市国土资源局认定“农地非农化”建设，符合国家层面的“大棚房”的范畴。第二、明确了治理期限，2018年9月至2018年12月底。第三、明确了责任主体，各级农业农村部门和自然资源部门和地方各级政府，被告作为政府部门及农业农村部门的下属职能部门，有权力处理“大棚房”问题，该文件对各级政府及职能部门进行了授权。第四、明确了具体的工作步骤，9月至10月进行排查清理，10月至12月底进行清理整治结束。第五、明确了处罚机制，整改不到位进行通报批评。证据四、2019年1月10日“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组（农业农村部、国土资源部）《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》。证明：第一、“大棚房”问题治理活动延长至2019年3月底，确保3月底前整改到位。第二、明确要求全国各地利用遥感监测成果，运用卫星图斑逐一核实，逐一排查。经比对涉案土地所在308位置，符合“大棚房”的特征，能够界定为大棚房。证据五、2018年9月5日，济宁市人民政府印发了《关于清理整治＂大棚房”的通告》（通告【2018】2号）证明：第一、济宁市人民政府依据上级文件及土地管理法规对“大棚房”进行了明确定性。即擅自改变农用地的性质，违法占地进行非农业建设，在大棚房内部或附近建设居住、休闲等性质建筑物。只要符合这种条件就是大棚房。根据该文件的界定，也就能够非常明确界定涉案建筑物等就是“大棚房”。第二、建设“大棚房”后出售、出租的相关权益均不受法律保护，自建“大棚房”的，建房人还应依法承担相关法律责任。本案的原告产并非大棚房的建设方，但他购买了大棚房，其权利不受法律保护。证据六、2018年12月12日，济宁市“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组下达《关于山东济宁南阳湖农场土地问题的函》证明：第一、进一步细化了“大棚房”的标准，并且进行了严格界定，济宁市国土资源局、济宁市农业局以济宁市＂大棚房”问题专项清理整治行动协调小组办公室的名义，界定了包含涉案土地中的13栋住宅是大棚房，其中就包括原告的住宅。第二、明确要求整改完成时间为12月15日，逾期未到位，实行追责。证据七、2019年2月12日，济宁市“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组下达《关于再次组织全民深入排查彻底整改大棚房问题的通知》。证明：上级部门对大棚房问题进行进一步督促，要求各级各部门认真贯彻落实习总书记批示精神，从秦岭事件中汲取教训，是必须承担的政治纪律和政治规矩，切实提高政治站位增强政治意识，担负起属地责任。要求尽快处理，否则启动追责机制。从证据三到证据七能够看出对于大棚房治理从上到下，轰轰烈烈，这是中央政府确保耕地的一个政治问题，对涉案的建筑物也是上级部门一步步推进，逐步落实。证据八、2019年3月7日三被告下达了《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》。证明：被告根据上述法律文书及各级文件精神，根据属地管理原则，依据法律规定及上级文件的授权依法作出了拆除公告。证据九、鱼台县人民法院（2019）鲁0827行初60号行政判决书一份，证明原告是重复起诉。被告济宁市北湖农业服务中心、被告济宁市资源规划局北湖分局的答辩意见及向本院提交的证据、依据同被告济宁市北湖石桥镇政府。经庭审质证，对原告提供的证据，三被告对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。对三被告提供的证据，原告对证据的真实性均无异议，对证明目的均有异议，对证据6—8的合法性有异议。认为原告提交的证据可以证明其使用的涉案房屋不属于大棚房，并认为三被告无权依据处罚决定书对其执行且执行程序违法；并认为本案针对的行政行为与鱼台县人法院（2019）鲁0827行初60号案的所诉行政行为不同，不属于重复起诉。本院对原告提供的证据作如下确认：三被告对原告提交的证据真实性无异议，该证据证明2019年3月7日三被告下达的《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》，与鱼台县人民法院（2019）鲁0827行初60号案所诉行政行为相同，该证据与本案具有关联性，本院予以采信。本院对三被告提供的证据作如下确认：原告对三被告提供的证据真实性无异议，该证据系三被告实施清理违法违章建筑整治管理工作的依据，且该证据与本案具有关联性，本院予以采信。经本院查明，2009年10月15日案外人任某某等与山东济宁南阳湖农场签订《土地租赁合同书》一份，约定：南阳湖农场将位于本场生态农业观光区内（308）的鱼池15.4亩租赁给任某某等，用于观光农业的生产经营。土地租赁期限15年，自2009年10月20日起到2024年10月20日止。南阳湖农场对出租的土地及原有基础设施拥有产权和管理权。租赁期内，乙方因生产经营需要，建设水利设施及其他地面附属物的，应向南阳湖农场提出书面申请，南阳湖农场书面同意后方可实施等。后乙方根据《土地租赁合同书》在租赁土地上建设了13栋房屋和其他设施，原告是该13栋房屋中的使用人之一。2012年8月24日济宁市国土资源局对任某某等未经批准利用南阳湖农场国有划拨农用地进行经营性建设的行为，以“非法占地”案由进行了立案查处，作出了《行政处罚决定书》【济国土资罚决字（2012）132号】，处罚内容为：1、责令退还非法占用的8157平方米土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以罚款100000元整。该《行政处罚决定书》并告知了被处罚人行使救济的途径和时间等，2012年10月19日被处罚人任某某交付了100000元罚金，未提起行政诉讼或行政复议，也未在限期内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，后虽经济宁市国土资源局催告，但任某某等一直未予履行。经国务院同意，2018年9月14日农业农村部、自然资源部下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》文件，各级政府和部门为落实文件精神，遏制农地非农化问题，先后出台了多份通知、通告等。2019年3月7日三被告依据济宁市国土资源局、济宁市农业局下发的《关于山东济宁南阳湖农场土地问题的函》，发布了《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》，明确告知了包括原告在内的13栋房屋的使用人，涉案房屋及占用土地系擅自改变农用地性质，在上述专项清理整治的范围内，属违法违章建筑，要求自行拆除，恢复原状。本院认为，在《行政处罚决定书》【济国土资罚决字（2012）132号】已生效的背景下，该决定书具有公定力、拘束力和执行力，任何国家机关、社会团体或个人均应履行该决定书的处罚权力和义务，未经法定程序不得撤销或更改。2019年3月7日被告作为行政管理方，根据被处罚人没有完全履行《处罚决定书》处罚义务的事实，发布的《关于彻底清理整治南阳湖农场违法违规建筑的公告》，并没有附设或变更原告的负担或义务，而是履行《土地管理法》赋予的行政职能行为；被告根据涉案房屋是违法违规建筑的既定法律事实，在开展专项清理整治行动中重申涉案房屋是违法建筑或“大棚房”性质的公告，是被告在清理整治行动、遏制农地非农化工作中具体落实土地管理法规的执法行为。因此被告的行政行为符合法律规定，原告诉讼请求应予驳回。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：驳回原告丁守华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁守华承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  徐 波人民陪审员  刘保华人民陪审员  刘 楠二〇二〇年三月三十日书 记 员  解芸芸