广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终427号上诉人(原审原告)：惠东县大岭镇万松村民委员会下新屋村民小组（以下简称下新屋村小组）。负责人:李兆发，村小组组长。委托代理人:付广军、温婷，均系广东卓信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）。法定代表人：魏荣君，县长。委托代理人：林舜权，惠东县国土资源局工作人员。委托代理人：郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府（以下简称惠州市政府）。法定代表人：麦教猛，市长。委托代理人：李晓鸿，惠州市公职律师事务所律师。委托代理人：邹永平，惠州市法制局行政复议科科长。原审第三人：惠东县大岭镇新安社区居民委员会大浪村民小组（以下简称大浪村小组）。负责人：周华生，村小组组长。委托代理人：池燕，广东金卓越律师事务所律师。上诉人下新屋村小组因诉被上诉人惠东县政府、惠州市政府土地确权处理行政纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2017）粤13行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：下新屋村小组和大浪村小组发生争议的土地位于惠东县大岭镇环城路俗称老楼地段（下称争议地），面积为2.074亩。争议地的位置、面积和四至范围以《处理决定书》（惠东府行处字[2017]2号）所附《惠东县大岭镇新安社区居委会大浪村民小组与万松村委会下新屋村民小组对老楼土地权属争议界限确认图（二）》为准。2014年2月23日，大浪村小组向惠东县政府、惠东县国土资源局提交《土地确权申请书》，其中申请事项为：“依法对位于大岭镇新安社区大浪村名为高盛老楼约2.8亩土地作出所有权权属确权。”2015年10月26日，惠东县政府作出《处理决定书》（惠东府行处字[2015]3号），决定争议地老楼的2.074亩土地所有权和使用权确定给大浪村小组集体所有。下新屋村小组不服，向惠州市政府申请行政复议。2016年7月25日，惠东县政府作出《惠东县人民政府关于撤销（惠东府行处字[2015]3号）的决定》（惠东府函[2016]196号），提及部分事实需进一步调查核实，为妥善解决纠纷，尽量化解矛盾，根据惠州市政府于2016年1月29日作出的《行政复议意见书》（惠府行复[2016]7-1号），决定撤销《处理决定书》（惠东府行处字[2015]3号），并重新进行调处。2016年11月27日，大浪村小组向被告惠东县政府、惠东县国土资源局再次递交《重新确权申请书》。2017年1月19日，惠东县政府作出《处理决定书》（惠东府行处字[2017]2号），决定将争议地范围内1.4842亩的土地所有权和使用权确定给大浪村小组集体所有，将争议地范围内0.5899亩的土地所有权和使用权确定给下新屋村小组集体所有。2017年6月5日，惠州市政府作出《复议决定书》（惠府行复[2017]21号），决定维持惠东县政府作出的《处理决定书》（惠东府行处字[2017]2号）。下新屋村小组不服，向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销被告惠东县政府作出的惠东府行处字{2017}2号《惠东县人民政府行政处理决定书》及被告惠州市政府作出的惠府行复[2017]21号《广东省惠州市人民政府行政复议决定书》；二、本案诉讼费由被告承担。另查明，惠东县国土资源局对下新屋村小组、大浪村小组和黄果埔移民村的村民多次针对涉案土地调查询问并制作笔录，分别组织各方到现场进行勘查并制作土地权属界线图。另查明，争议地在土改、合作化、四固定时期，政府均未进行过划分。大浪村小组村民自上世纪70年代初，对争议地进行开荒种植黄麻、黄豆、花生等作物；在1980年体制下放时，其将争议地分配给村民耕作。1983年，大浪村小组对争议地进行土地调整和管理使用至1991年和1992年期间丢荒，并一直承担公余粮任务。另查明，争议地位于李氏宗祠旁，且下新屋村小组村民在争议地上曾种植芒果、龙眼、荔枝等果树，并搭建了管理用房屋，该房屋至今仍在使用。原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”本案中，被告惠东县政府在受理第三人大浪村小组提出的土地确权申请后已经组织各方勘查现场，并制作界限图。原告下新屋村小组认为界限图未征求其意见，故不合法。根据上述规定及被告惠东县政府在庭审中陈述，由于当时原告下新屋村小组与第三人大浪村小组双方矛盾尖锐，为避免矛盾加剧，被告惠东县政府采用分别组织争议双方以“背靠背”的方式进行现场勘查，并且在界限图上，各方对其争议图址均有签名。被告惠东县政府在此行为中不存在不合法之处。予以支持。在双方确认争议界限后，被告惠东县政府根据其调查的事实，认为双方都有经营管理的事实，而将争议范围内靠近李氏宗祠的土地，确权给原告下新屋村小组，将其余土地确权给第三人大浪村小组，这一做法符合《土地权属调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发。尊重历史，面对现实。”规定。原告下新屋村小组主张争议全部土地的所有权和使用权均为其所有，未能提供相应证据，不予支持。因此，被告惠东县政府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，予以支持。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。……”，经原审法院审查，复议机关惠州市政府从受理复议申请立案时始，到审核事实、作出复议决定并送达时止均无违反法律规定之处，予以支持。综上，原告惠东县大岭镇万松村民委员会下新屋村民小组请求撤销被告作出的决定书和复议决定书缺乏事实和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告惠东县大岭镇万松村民委员会下新屋村民小组的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告惠东县大岭镇万松村民委员会下新屋村民小组负担。上诉人下新屋村小组不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认为“惠东县政府的行为不存在不合法之处”，“复议机关惠州市政府无违反法律规定之处”，查明事实不清，认定事实错误。原审判决认为“惠东县政府采用分别组织争议双方以‘背靠背’的方式进行现场勘查,并且在界限图上,各方对其争议图址均有签名.惠东县政府在此行为中不存在不合法之处”,但大浪村小组的现场勘察记录中记录的争议面积是2.074亩，上诉人下新屋村小组的现场勘察记录中记录的争议面积是0.76亩。按照常理与逻辑，所谓争议，双方争议的标的是同一的，而惠东县政府在处理过程中未经确权、未征求各方意见的情况下，自行界定了争议地面积，并且将同一争议地面积分割成两个不同的争议土地面积,说明其处理案件有失公正。且既然双方争议的土地所在位置与面积大小不同一，即使争议双方各自对其争议的界限图址均有签名，在本质上从始至终不能得出“争议双方经过当面协商达成一致意见”的结论。所以惠东县政府作出被诉确权处理决定认定事实不清，且程序违法。惠州市政府也未查明事实，作出被诉行政复议决定违法。二、原审判决认为“惠东县政府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法”，属于查明事实不清，认定事实错误。大浪村小组提交的证据完全无法达到证明所有权人的证明力度。而上诉人从1983年开始耕作，且上诉人村民李金带在2003年在争议土地上建设房屋，更重要的是上诉人的宗祠一直在争议土地上。在此期间并没有任何人提出异议，直到2007年，市政道路建设征地导致土地价值上涨，原审第三人见有利可图才与上诉人挑起争端。原审第三人在70年代曾经短暂种植过果树，但上诉人从1983年使用土地至今已经超过二十年，更何况争议土地并非原审第三人所有，故争议地属于上诉人所有。三、原审判决并未对关键事实进行认定，仅仅对争议土地测量进行论述，且存在与事实相互矛盾。为此，请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人惠东县政府答辩称：被上诉人作出被诉确权处理决定适用法律正确，程序合法，认定事实清楚，证据确凿。复议机关作出复议决定符合法律规定，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人惠州市政府答辩称：被上诉人作出复议决定，查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人大浪村小组答辩称：被诉确权处理决定、行政复议决定及原审判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当依法予以维持。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：在本案二审诉讼期间，上诉人下新屋村小组在接受本院调查时称：“大浪村小组确认争议面积1382.78平方米(即2.074亩)，其中的875.83平方米(即1.31亩)是属于我方的集体土地，我方认为是我们的，没有争议，但第三人认为是属于他们的，有争议。大浪村小组在一审案卷171页（即大浪村小组指认争议地界线图）主张的土地权属界线图所标识的1382.78平方米，包括了两块地，一块是第三人开过荒的506.95平方米(即0.76亩)，另一块是我方认为属于我方集体土地的面积875.83平方米。”本院认为，关于惠东县政府确定涉案争议地面积是否正确的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”本案中，被上诉人惠东县政府在受理原审第三人大浪村小组提出的土地确权申请后，为查明案件事实，通知争议双方到现场勘察。由于下新屋村小组与原审第三人大浪村小组双方矛盾尖锐，为避免矛盾激化，惠东县政府采用分别组织争议双方以“背靠背”的方式进行现场勘查，以确定争议地范围、面积。下新屋村小组及大浪村小组分别到场指认了争议地范围、面积，并在争议地界线图上签名确认。根据双方提出的权属主张内容，惠东县政府认定涉案争议面积1382.78平方米(即2.074亩)并无不妥，原审法院予以确认，并无不当。争议地自解放以来，未经政府进行确权，下新屋村民小组及大浪村小组均未能提供有关发包合同等使用争议地的书面证据，惠东县政府经向有关知情人调查了解，大浪村小组村民自二十世纪七十年代初期，对争议地进行开荒种植黄麻、黄豆、花生等作物，在1980年体制下放时，大浪村小组将争议地分配给其村民耕作。1983年，大浪村小组对争议地进行土地调整和管理使用至1991年和1992年。此外，下新屋村小组村民也在争议地上曾种植果树，并搭建了管理用房，且争议地在李氏宗祠旁边。惠东县政府根据争议双方上述使用管理事实，结合“三有利”原则，作出被诉确权处理决定，将争议地范围内1.4842亩的土地所有权和使用权确定给大浪村小组集体所有，将争议地范围内0.5899亩的土地所有权和使用权确定给下新屋村小组集体所有，惠州市政府经复议予以维持均无不当。原审法院判决驳回下新屋小组关于撤销被诉确权处理决定和行政复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人下新屋村小组上诉主张，争议地属于上诉人所有，惠东县政府认定争议面积有误，将1.4842亩争议地权属确定给大浪村小组集体所有，属认定事实错误等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人下新屋村小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年三月二十六日书记员  赖心仪苏靖茹