浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2166号上诉人（原审原告）叶增荣，男，1963年6月3日出生，汉族，住庆元县。上诉人（原审原告）叶君，男，1984年7月25日出生，汉族，住庆元县。两上诉人共同委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）庆元县人民政府，住所地庆元县石龙街26号。法定代表人胡献如，县长。委托代理人毛传林，庆元县房屋与土地征收工作办公室工作人员。委托代理人周伙荣，浙江菇乡律师事务所律师。叶增荣、叶君因诉庆元县人民政府（以下简称庆元县政府）土地行政征收一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初86号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年12月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：叶增荣、叶君系庆元县松源街道城北村村民。为实施城乡规划，庆元县政府拟申请庆元县2018年度计划第五批次建设用地14.3524公顷，该批次用地涉及征收庆元县松源街道城北村集体土地0.8479公顷，上述地块征地范围涉及叶增荣、叶君使用的集体土地。2018年4月20日，原庆元县国土资源局与庆元县松源街道办事处共同作出《征地告知书》（庆土资征告[2018]3号）,并送达城北村。同年5月3日，原庆元县国土资源局作出《征地听证告知书》（庆土资听告[2018]3号）《征地补偿安置方案》（庆土资征补安[2018]3号）,并送达城北村。同年4月杭州什维国土信息工程公司对上述地块进行勘测，并出具《国土勘测报告书》。同年4月5日原庆元县国土资源局与庆元县松源街道办事处共同作出《征地勘测定界成果公告》，并送达城北村。城北村在《建设用地勘测定界成果表》上盖章确认被征地面积、地类。同年6月30日，庆元县松源街道城北村召开村民代表会议，讨论涉及征收该村土地事宜并形成会议纪要。同年7月3日，城北村与庆元县征收办签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定。同年11月20日，庆元县住建局出具《关于庆元县2018年度计划第五批建设用地的规划选址意见》，对该地块规划予以确认。同日，原庆元县国土资源局工作人员进行实地勘查，确认该批次申请地块界址清楚，权属明确，用地选址符合土地利用总体规划。2018年11月27日，原庆元县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经庆元县政府、丽水市人民政府审核同意上报审批。2019年3月18日浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0240号）,批准庆元县2018年度计划第五批次建设用地14.3524公顷。2019年4月4日，庆元县政府根据浙江省政府的批复，发布[2019]2号《征收土地公告》，并由庆元县自然资源和规划局发布《征收土地补偿安置方案公告（批前）》，同时在松源街道××村务公开栏张贴。2019年5月5日庆元县政府批准庆元县自然资源和规划局发布《征收土地补偿安置方案公告（批后）》，5月9日庆元县自然资源和规划局在松源街道××村务公开栏张贴。叶增荣、叶君不服上述《土地征收公告》中的征收行为，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销庆元县政府所作的[2019]2号《征收土地公告》。原审法院认为，叶增荣、叶君诉请撤销[2019]2号《土地征收公告》，其实质是对该公告中征收其承包地的征收行为不服，从而诉请撤销。经审查，案涉的《土地征收公告》作出之前，征地部门已经履行了征地告知、听证告知、听取意见、勘测定界、权属确认等程序。叶增荣、叶君等人所在村亦召开村民代表会议同意征收，并与征收部门草签了《征地补偿安置协议》。原庆元县国土资源局最终编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》后上报审批。浙江省政府作出浙土字A[2018]-0240号《浙江省建设用地审批意见书》后，庆元县政府发布了[2019]2号《征收土地公告》，案涉地块的征收程序合法。叶增荣、叶君虽提交相反证据待证征地事宜未经村民代表大会表决同意，但其提交的书面证言不符合行政诉讼证据规则的要求，不能对抗庆元县政府提交的证据的效力，对其主张，该院不予支持。综上，叶增荣、叶君的诉讼请求依法不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回叶增荣、叶君的诉讼请求。一审案件受理费50元，由叶增荣、叶君负担。叶增荣、叶君上诉称：一、征收土地的目的做出不是公共利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。除上述法律规定外，《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。因此，征收集体土地必须符合公共利益的前提规定不但是法律规定，也是宪法原则。但本案中，并未明确到底是何种用途，不能证明用途并非公共利益的目的。二、征地报批前因欠缺征地告知、征地调查确认和组织听证程序，程序上严重违法，报批材料欠缺调查的相关事项，实体上严重违法。1、国土部门没有依法履行批前征地告知程序。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》三、关于征地工作程序（九）、（十）、（十一）规定：首先，在征地报批前，当地国土部门应将征地用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。浙江省政府法制办公室、浙江省国土资源厅《关于进一步规范征收土地公告的通知》第四条（三）制作公告送达文书、现场张贴视听资料（包括公告张贴现场方位及局部照片或视频）、两位以上国土资源部门工作人员的现场张贴情况记录、两位以上被征收土地的农民出具的公告张贴证明等材料并归档保存。本案中，庆元县政府没有提供任何证据材料证明其将拟征地用途、位置、补偿标准等告知农户，其提供的听证送达回执，也只能证明告知了被征地的农村集体经济组织，不能证明告知了农户，村委会不能代表被征收农户。并且，其提供的张贴照片，张贴人和拍照人、时间等都是后填写上的，无法保障真实性。并且只是一张照片，不能保障张贴时间的连续性，不能证明履行了征地前告知义务。浙江省以上规定，明确规定了需要两位以上被征收土地的农民出具的公告张贴证明，可庆元县政府提供不出任何这方面的证据材料。庆元县政府提供的征地前告知证明材料，存在诸多问题，明显属未依法履行征地前告知义务。原审法院对叶增荣、叶君提供的11份证人证言无辜拒不认可，属于不尊重客观事实的行为。2、国土部门没有履行批前征地调查确认程序。根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。但是，在本案中，国土部门提交的地上附着物调查表，该确认书上根本没有前述规定的全部内容，没有包括叶增荣、叶君在内的地上附着物产权人签字确认，只有村委会的盖章，这种做法明显违背规定。3、没有履行批前听证程序。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。由上所述可知，国土部门根本未依法履行相应征地告知程序，更不存在告知村民申请听证的权利，等于变相剥夺了被征地村民的知情权、参与权、申诉权和监督权。至于国土部门出具的未收到听证申请的说明，没有任何证明力，其作为征地实施单位，是当事人一方主体，其出具的说明显然不具有客观真实性。尤其在村民代表大会会议纪要中，村民已经明确提出了意见，具体的为第二条：要拆迁村里的房子，村民没意见，但村民代表一致要求以地换地的，产权置换；很明显，村民对征收补偿、安置是有意见、有想法的。不可能会放弃听证权利，放弃表达自己想法、观点、意见的权利。并且村民代表会议的部分签字并不真实，有诸多替签、偷签的情形。综上所述，庆元县政府提供的证据，缺少需要调查的必要事项，未经被征地村民确认，并且不能证明其已依法履行告知义务。其征地报批材料不真实，故该征地审批单欠缺事实依据，无必经的前置程序，应予撤销。4、征地审批单申报批材料中无社会稳定风险评估报告，缺少报批前必备程序。根据有关社会稳定风险评估办法的规定，征地拆迁时应进行社会稳定风险评估报告，以推动科学决策、民主决策、依法决策，维护人民群众利益。从源头上预防不稳定事端的发生，切实维护人民群众的切身利益，维护社会和谐稳定，保障和促进符合科学发展观要求的重大决策、重大项目、重大事项顺利实施。显然庆元县政府的证据材料中没有相关的社会稳定风险评估报告，也未就该评估报告听取被征地村民意见，故该征地审批单缺少报批前必备的风险评估程序，应予撤销。三、无证据证明实施的土地征收行为符合土地利用总体规划、土地利用年度计划中确定的农用地转用指标和城市规划，故不应批准该征地审批单。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”庆元县政府提交的证据材料中并无任何证据材料证明该建设占用土地符合土地利用总体规划、土地利用年度计划中确定的农用地转用指标和城市规划，不应该进行征地审批。综上，征地审批单的作出严重违法。四、征地前未对征地范围、面积和征地人员安置对象确认。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定：“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。据此，补偿安置方案的制定应当以调查确认的材料为基础制定，但是本案中，未提供完整、详细、具体的调查确认的基础材料。是否进行了调查确认无法确定。因此，应当认定庆元县政府未对被征地地上附着物的基本情况进行调查确认，其制定补偿安置方案欠缺基本材料。五、公告的内容不符合法律规定。《征收土地公告办法》第八条规定，征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。欠缺：1、地上附着物的和青苗的种类、数量；2、需要安置的农业人口数量；3、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；4、农业人员的具体安置途径等。六、没有明确解决农民社会保险和就业保障的长久生计问题。本案中，庆元县政府仅仅是在补偿方案中简单提到了适用某类规范进行解决就业保障和养老保险问题，但无具体的实施方案，不符合公告办法的基本要求。七、补偿安置方案的标准不能保障基本生活水平，违反征收的基本原则。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十二）条至第（十五）条规定，县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地村民生活水平不因征地而降低，使被征地村民的长远生计有保障，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）也有类似规定。但本案的现实是叶增荣、叶君可以利用2千多平方米土地进行生产经营，也是一家人经济收入的基本来源，而征收后，既未对叶增荣、叶君家人安排就业保障，也未保证持续性收入来源，因此，叶增荣、叶君被征收后不但达不到原来的生活水平，还会因此严重降低生活水平，与政策精神严重相悖。综上，原审法院认定事实不当，适用法律错误，请求依法撤销。庆元县政府答辩称：一、庆元县政府作出[2019]2号《征收土地公告》对案涉集体土地进行征收，业经浙江省政府审批，报批程序合法。为实施城乡规划，庆元县政府拟申请庆元县2018年度计划第五批次建设用地14.3524公顷。该批次用地涉及征收庆元县松源街道城北村集体土地0.8479公顷，上述地块征地范围涉及叶增荣、叶君使用的集体土地。2018年4月20日，原庆元县国土资源局与庆元县政府松源街道办事处共同作出《征地告知书》（庆土资征告[2018]3号），并送达城北村。同年5月3日，原庆元县国土资源局作出《征地听证告知书》（庆土资听告[2018]3号）《征地补偿安置方案》（庆土资征补安[2018]3号），并送达城北村。同年4月杭州什维国土信息工程公司对上述地块进行勘测，并出具《国土勘测报告书》。同年4月5日原庆元县国土资源局与庆元县政府松源街道办事处共同作出《征地勘测定界成果公告》，并送达城北村。城北村在《建设用地勘测定界成果表》上盖章确认被征地面积、地类。同年6月30日，庆元县松源街道城北村召开村民代表会议，讨论涉及征收该村土地事宜并形成会议纪要。同年7月3日，城北村与庆元县征收办签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定，同年11月20日，庆元县住建局出具《关于庆元县2018年度计划第五批建设用地的规划选址意见》，对该地块规划予以确认。同日，原庆元县国土资源局工作人员进行实地勘查，确认该批次申请地块界址清楚，权属明确，用地选址符合土地利用总体规划。2018年11月27日，原庆元县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经庆元县政府、丽水市人民政府审核同意上报审批。2019年3月18日浙江省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0240号），批准庆元县2018年度计划第五批次建设用地14.3524公顷。2019年5月13日，叶增荣、叶君不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0240号），向浙江省政府申请行政复议。2019年7月9日，浙江省政府作出浙政复[2019]214号行政复议决定书，维持《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0240号）批准征收庆元县松源街道城北村集体土地0.8479公顷的审批行为，该复议决定现已发生法律效力。二、庆元县政府作出[2019]2号《征收土地公告》程序合法。2019年4月4日，庆元县政府根据浙江省政府的批复，发布《征收土地公告》（[2019]2号）和《征收土地补偿安置方案公告（批前）》（[2019]2号），向松源街道城北村委会送达《征收土地公告》（[2019]2号）并在村务公开栏张贴；2019年5月9日庆元县自然资源和规划局发布《征收土地补偿安置方案公告（批后）》（[2019]2号），向松源街道城北村委会送达并在村务公开栏张贴。为此，庆元县政府作出《征收土地公告》（[2019]2号），征收案涉集体土地，符合公共利益的需要，业经浙江省政府审批，报批程序合法；严格遵守法定程序，充分征求被征收人的意见，尊重被征收人的参与权、知情权、意愿表达权，充分保护被征收人的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法予以维持。上诉人的诉请缺乏事实与法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，叶增荣、叶君系针对庆元县政府2019年4月4日作出的[2019]2号征收土地公告行为提起诉讼。《征收土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应当包括（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。从上述规定看，征地方案公告本身的内容只是发布经有权机关批准的征收土地方案的载体，不会对被征收人的权利义务产生影响，除非征收公告内容与征地批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符，否则不属于人民法院的受案范围。本案中，2019年3月18日浙江省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0240号）,批准庆元县2018年度计划第五批次建设用地14.3524公顷，其中涉及征收松源街道城北村0.8479公顷。同年4月4日庆元县政府作出[2019]2号征收土地公告，从该公告载明的内容看，仅仅是将批准征地机关、批准文号、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项予以告知，且告知的内容也与浙江省政府的批准文件内容一致。征收土地公告后所附的2018年松源街道七地块建设项目用地红线图与2018年松源街道七地块建设项目勘测定界图一致，因此叶增荣、叶君在二审调查中提出的“公告中征收土地范围与浙江省政府批准的征收范围是否一致不能确定”的异议不能成立。因被诉公告行为对叶增荣、叶君的权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。况且，叶增荣、叶君自述其已经就被诉公告中涉及的浙土字A[2018]-0240号建设用地审批意见书提起行政复议，浙江省政府作出浙政复[2019]214号行政复议决定，叶增荣、叶君就该行政复议决定已申请国务院裁决。原审法院认为叶增荣、叶君实质是对征收土地公告中征收其承包地的征收行为不服进而对征收决定实体审查，适用法律错误，依法应予纠正。叶增荣、叶君的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初86号行政判决；二、驳回叶增荣、叶君的起诉。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年三月七日书记员 陈亦恒·12·