兰州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）甘71行终5号上诉人（原审原告）李益强，男，1967年12月12日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市住房和城乡建设局，住所地甘肃省兰州市城关区。法定代表人李文生，系该局局长。委托代理人段鹏。委托代理人张忠义，甘肃锐城律师事务所律师。上诉人李益强诉被上诉人兰州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初340号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人李益强及其委托代理人何立京，被上诉人市住建局的委托代理人段鹏、张忠义通过在线视频的方式参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，原告李益强的房屋位于兰州市城关区皋兰路街道旧大路，因兰州灯泡厂棚户区改造项目被征收。为查明项目建设手续的合法性，同年4月23日原告向被告兰州市住建局申请政府信息公开，被告作出《政府信息公开答复书》，答复内容：“截止目前，兰州市灯泡厂棚户区改造项目未在我局办理过建筑工程施工许可证”。同年5月27日，原告向被告邮寄了查处申请，请求依法对兰州灯泡厂棚户区改造项目责令立即停止施工，恢复原状，追究相关工作人员的法律责任，并将处理结果依法书面告知申请人。2019年10月22日，根据兰棚（城）指办函字[2019]23号《兰州市棚户区（城中村）改造指挥部办公室关于兰州市省列棚户区改造项目未批先建有关事宜的函》的内容，被告对鸿嘉公司进行了约谈，并于次日经现场勘查后作出兰建建责通[2019]第13号《建设行政执法责令整改通知书》，认为鸿嘉公司投资建设的位于城关区民主西路以北、B334号规划路以东、省公路局家属院以西、麦积山路以南，“兰州灯泡厂棚户区改造项目”未办理《建筑工程施工许可证》擅自开工建设的行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，根据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条的规定，责令立即改正。同年10月24日，被告作出《关于给予甘肃鸿嘉置业有限公司兰州灯泡厂棚户区改造项目警告处罚的通知》，决定对鸿嘉公司提出严肃警告。同年10月25日，被告根据《中华人民共和国建筑法》第八条的规定，向建设单位鸿嘉公司颁发了《建筑工程施工许可证》。原告认为被告接到查处申请后，未在法定期限内履行法定职责，请求判决确认违法，并作出书面答复。一审认为，公民、法人或其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下几个方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该举报请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身的合法权益。根据《中华人民共和国建筑法》第六十三条规定：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉”。据此，单位和个人针对建筑工程质量事故、质量缺陷影响自身合法权益的事项享有投诉举报的权利，但并未涉及未取得施工许可证开工建设的行为。本案原告主张涉案房屋座落于“兰州灯泡厂棚户区改造项目”范围内，主观认为建设单位未取得施工许可证开工建设的行为侵犯其合法权益，并以邮寄查处申请的方式向被告进行投诉举报。经查，“兰州灯泡厂棚户区改造项目”属于棚户区改造安置项目，对原告主张合法权益产生直接影响的是房屋征收行为，其与后续的建筑工程施工许可并无行政法上的利害关系。原告的投诉举报仅属于维护公共利益的举报投诉，行政机关对于投诉举报的处理，包括答复或非答复，均与投诉举报人自身合法权益没有直接利害关系。据此,本案投诉举报人也就不具备行政诉讼的原告资格，已经立案的，应当裁定驳回起诉，依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告李益强的起诉。案件受理费50元，退还原告李益强。上诉人李益强不服一审裁定，向本院提出上诉，理由如下：一，一审法院以上诉人不具备行政诉讼原告主体资格为由裁定驳回起诉，系认定事实与适用法律错误。其一，根据《兰州市查处违法用地和违法建设责任追究暂行办法》第三条的规定，公民对未办理施工许可手续的违法建设行为均享有投诉举报权利。一审法院适用《中华人民共和国建筑法》第六十三条，认定公民仅对工程质量事故和质量缺陷有权进行投诉举报，而无权对未取得施工许可即开工建设的违法行为进行投诉举报，系适用法律错误。其二，上诉人申请查处是基于维护自身合法权益，并非为维护社会公共利益。一审法院认为对上诉人合法权益产生直接影响的是房屋征收行为，而后续的建设行为对其并无任何影响。上诉人的原房屋坐落在兰州灯泡厂棚户区改造项目建设范围内，系房改房，上诉人购买时承担了一部分土地出让金，对案涉土地享有合法权益，在上诉人与征收部门仍未达成安置补偿协议的情形下，建设单位开工建设的行为对上诉人的合法权益产生了实际影响。其三，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项的规定，上诉人是适格原告，有权提起本案行政诉讼。其四，上诉人是否具有投诉举报权利与其是否具有行政诉讼原告资格并无关联性。本案系不作为之诉，上诉人仅需提供向具有法定职责的行政机关提出履责申请的证据，即具备原告主体资格。二，被上诉人未在法定期限内对上诉人投诉的事项作出处理，已经构成不作为。其一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，上诉人于2019年5月27日邮寄查处申请，被上诉人于同年5月29日签收，截至同年10月17日向法院提起诉讼时，被上诉人仍未作出处理，已经构成不作为。其二，被上诉人向一审法院提交的证据恰能证明其未在法定期限内履行法定职责。其三，被上诉人向建设单位作出的处罚方式不符合法律规定。根据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条、第十五条的规定，未取得施工许可手续擅自开工建设的，应当由住建部门责令停止施工、限期整改，对建设单位、施工单位以及相应的负责人予以行政处罚。但本案中，被上诉人仅依据《兰州市棚户区（城中村）改造指挥部会议纪要》对违法行为人作出警告以及责令改正的行政决定，违反上述法律规定。综上，请求依法撤销一审裁定，依法改判。被上诉人市住建局辩称，一，上诉人与本案无利害关系，一审裁定驳回起诉正确。兰州灯泡厂棚户区改造项目属于棚户区改造项目，对上诉人合法权益产生直接影响的是房屋征收行为，后续的建筑工程施工许可行为与上诉人无利害关系。二，被上诉人无违法行政行为，上诉人要求确认被上诉人不履行查处职责行政行为违法的诉求没有法律依据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。二审中，双方当事人均未提交新的证据。双方当事人向一审提交的证据均已随卷移送本院，双方对一审提交的证据均未发表新的质证意见。二审查明，上诉人经营的字号为城关区旧大路吉安居涮羊肉馆的营业地址在原兰州市城关区皋兰路街道旧大路X号X室，该房屋在兰州灯泡厂棚户区改造项目征收范围内。2019年5月27日，上诉人通过EMS邮政快递的方式向被上诉人邮寄了《查处申请书》，请求对兰州灯泡厂棚户区改造项目的建设单位未依法办理施工许可，即擅自开工建设的行为进行查处，责令其立即停止施工，恢复原状，同时追究相关工作人员的法律责任，并要求将处理结果依法书面告知上诉人。邮件封面上标注的收件人是办公室，单位是市住建局，地址是甘肃省兰州市城关区庆阳路316号。经网络查询，该邮件于2019年5月29日签收。另查明，位于兰州市城关区皋兰路街道旧大路X号X单元X层X室的房屋原所有权人是案外人刘金龙，刘金龙诉市住建局不履行法定职责案，案号（2020）甘71行终10号，现在本院二审审理期间。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，并提交与被诉行政行为具有利害关系的证据材料，初步证明其与被诉行政行为存在利害关系,存在需要通过本次诉讼保护的合法权益。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”。根据该条款可知投诉处理行为可诉需要满足两个条件：一是行政机关作出处理或者不作出处理对相对人的权利义务产生实际影响；二是投诉处理的目的在于维护其自身合法权益。如果满足上述两个条件，即属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉，投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为具有利害关系；否则，就属于举报，举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为没有利害关系。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，自征收决定生效时起，房屋所有权人对被征收房屋不再享有所有权。本案中，上诉人并非该房屋的所有权人，亦未提交被诉行政行为侵害其合法权益的证据，应承担举证不能的后果。故上诉人申请查处违法行为并非出于维护自身合法权益的目的，其与被上诉人作出或者不作出处理决定没有利害关系，属于举报。上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格，对其上诉理由不予采信。综上所述，一审认定的部分事实错误，但一审裁定驳回起诉结果正确，二审予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 成 蕾审判员 李德福审判员 李绍金二〇二〇年三月十八日书记员 杨金红附:本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。