浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申1112号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王仁松，男，1962年8月4日出生，汉族，住浙江省泰顺县。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）蔡雪姿，女，1933年11月15日出生，汉族，住浙江省泰顺县。委托代理人王仁松，男，1962年8月4日出生，汉族，住浙江省泰顺县，系蔡雪姿儿子。被申请人（一审被告、二审上诉人）泰顺县自然资源和规划局，住所地浙江省泰顺县罗阳镇常青路25号。法定代表人刘晓亮，局长。被申请人（一审第三人、二审上诉人）泰顺县仕阳供销合作社，住所地浙江省泰顺县仕阳镇溪东村仕兴路242号。法定代表人胡荣奎，主任。委托代理人董宗邦，浙江法校律师事务所律师。委托代理人朱红梅，浙江法校律师事务所律师。再审申请人王仁松、蔡雪姿诉泰顺县自然资源和规划局（以下简称泰顺县资规局）、第三人泰顺县仕阳供销合作社（以下简称仕阳供销社）土地行政登记一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行终307号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人王仁松、蔡雪姿申请再审称：一、二审裁定事实认定错误。（一）涉案土地未经国家征用。1.被申请人从未履行国家征用征地手续。根据1957年《国家建设征用土地办法》第7条，征用土地应支付2至4年定产量总值的补偿费，制定安置计划或补助费。第14条，土地申请登记资料绘图造册，一式两份，一份存县，一份自存。两被申请人均未提交上述材料。如果1.8亩耕地被征，被申请人需核减再审申请人粮食征购统购任务。但再审申请人生产队农村集体化时期粮食征、统购定额从未变化直至2006年取消农业税。仅凭县政府在申请表签署同意意见，无征地批文，无后续补偿、安置、核减农业税程序，认定案涉土地被征证据不足。2.再审申请人已履行涉案地农业税、经济作物法定义务。《社员造屋用地证明书》载明：兹我龟伏公社龟湖大队生产队社员王存用、王存计申请，经生产队全体社员讨论、公社管理委员会审查同意本社员王存用、王存计宅基0亩叁分0厘作为造屋基地，该项土地只限于再审申请人用于造屋的使用，不得出卖、出典、出租或赠送。生产队不得收取地价，不得减少粮食征购任务。坐落龟伏公社上伏大队。东至南至坑仔，西至墙，北至存移房基地。该证明书已规定，准予造屋但不核减农业税，使用权归再审申请人但不得出卖、出租、出典。1957年国务院关于粮食统购统销的补充规定：农业社分配粮食，必须严格遵守下列先后顺序：第一、首先完成国家核定的粮食征收、收购任务(包括增产社的增购任务)；第二、留下农业社生产必须的种子和饲料，分给全体社员基本口粮和必要的饲料；第三、在解决了上述两项问题以后，才可以适当照顾劳动强出工多的社员。改革开放落实农村联产承包责任制时，村集体将公粮统购任务分摊各农户。（二）再审申请人与原龟湖供销社不存在土地使用权买卖关系。1.国家政策和《社员造屋用地证明书》都规定不得出租、出卖、出典，即使有买卖关系也是违法无效契约。2.两被申请人初审时自认该申请表并非涉案宗地权属来源依据。3.1982年以来再审申请人就上访主张涉案地使用权，仕阳供销社拒不出具当年买屋架(木料)字据。（三）再审申请人与被诉土地登记行为存在法律上利害关系。1.八十年代基层供销机构转型改制，再审申请人等属地村民都认购了龟湖供销社股权。再审申请人多次主张权利依法上访均无果。即使涉案地归原龟湖供销社，再审申请人是供销企业股东，仕阳供销社非企业股东，暗箱操作擅自将集体企业所有权登记外镇个人独资企业名下，侵害再审申请人等股东权利。2.涉案地是再审申请人祖辈宅基地，座落再审申请人村域之内，四至与再审申请人集体所有的土地接壤。1993年《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，地籍调查界址必须由宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界。被诉土地登记未履行涉案宗地四邻指界的程序，剥夺再审申请人指界权。二、终审裁定书适用法律错误。（一）“房随地走”观点属于适用法律错误。1.集体土地使用权禁止买卖，只许集体经济组织成员之间转让。2.1995年1月1日《城市房地产管理法》第三十一条首次提出“地随房走”。“房随地走”只适用出让方式取得的国有土地使用权的出让，不适用划拨取得国有土地使用权出让，更不适用集体土地使用权的出让，而且法无溯及力，不适用于八十年代土地纠纷。3.二审适用1958年的《国家建设征用土地办法》第十四条前半部分，属于断章取义，应完整适用第四条和第十四条。4.二审适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五、十六条错误。（1）本案案由是土地登记管理纠纷，而非土地确权政府裁决。土地使用权出让关系存在与否、合法与否是县级政府行政裁决范围，不属法院审理范围。一审只审查登记行为合法性是正确的，二审忽略土地登记合法性审查，还认定涉案地使用权出让关系，避重就轻。（2）应适用最高院1991-09-25〔91〕民他字第30号、国发〔1980〕135号国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告中第三点第(二)项中“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》未经国务院批转，也未与最高院会签，而且与国发(1980)135号文件有抵触，不能适用。（二）当年龟伏供销社强占涉案地，违背中央文件。违反中共中央关于坚决纠正平调错误、彻底退赔的规定第三、六条。（三）未明确一、二审案件受理费的承担人，遗漏裁判。三、被诉土地登记行为违法。（一）工作人员缺乏业务常识。“设定”类别是土地权属人需贷款、出典、抵押土地权利与债权人就双方交易的期限、数额等权利义务进行设定，将土地权属证书交土地部门保管，由土地部门向债权人核发该宗土地他项权利证明书。期限届满偿还债务双方无异议时，持他项权利证明书换回土地权属证书。他项权利证明书的设定登记只需土地部门审核，无需县级政府审核。另一显著区别是我省土地登记办法第28条规定使用权登记受理期限为30日，设定登记受理期限为15日。（二）土地登记人员不具法定资质。《土地登记规则》第75条规定，土地管理部门具体负责土地登记的人员及执业土地登记申请代理人员须经考核合格、领取资格证书后，持证上岗。《浙江省土地登记办法》第25条规定，受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等。涉案的经办初审人、地籍审查人均无人事或劳动部门核发的专业技术资格证书。（三）被诉土地登记行为，未经法定地籍调查、公示程序。一审中泰顺县资规局辩称，有经过公告程序，但因年代久远，当时归档程序不完备，公告材料未存档保管。仕阳供销社单位几经分离、合并，更换数位法人代表，距今五十几年的申请表仍然完好，仕阳供销社经办的土地初始登记申请距今仅18年，却出现遗失，不符合常理。即使有公告，11月16日申请，11月23日土地局、县政府盖章同意，申请距批准仅7日，仅公告6日，违反法定公告15日的规定。（四）仕阳供销社的土地权源依据不足，而且申请表三处篡改面积。1.泰顺资规局和仕阳供销社在一审时自认该申请表并非涉案宗地权属来源依据。1967年4月4日的《国家建设征用土地申请表》中迁居1户2人，拆迁房屋贰间、乡意见栏内“只需征用王文立生产队耕田”等内容与涉案土地毫无关联性。2.2000年10月31日龟湖镇人民政府盖章的草图形式要件不符合法定要求，申请日期为1965年2月10日，龟湖镇人民政府2000年10月31日受理，签署意见：“按照规划，龟湖供销社面前70.70㎡空地，同意扩权。”申请距签署意见相隔35年多，同意空地70.70平方米扩权，存在文字歧义，且无法律依据。3.仕阳供销社1965年2月10日的《国家建设征用土地申请表》中宅基、合计、征用土地详细理由三栏内，三处手写“九分四厘”涉嫌篡改。笔迹粗细、字体结构明显体现篡改痕迹，手写文字内容符合“一分四厘”的意思表述。（五）仕阳供销社不具备龟湖镇集体建设用地使用权申请人资格。1.利用工商注册吃空饷应该禁止。仕阳供销社从不是龟湖镇供销企业股东，无权主张单位财产权益。被诉土地登记行政行为将个人独资企业确定为划拨地权属证书持证人，缺乏国有资产法律、法规、规章依据。2.乡村供销机构公益性、事业性业务已消失，延续当年占用集体土地的理由也消失。3.乡镇供销机构国有事业单位性质改制转型为个人独资企业。仕阳供销社机构性质类似集体企业，但其工商注册已明确个人独资。没有账务，没有工商年报，独立核算，自负盈亏，与县供销合作社联合社也无隶属关系。供销网点早应退出历史舞台。4.仕阳供销社申请龟湖供销分社土地使用权，名不正言不顺。仕阳供销社工商注册地不在龟湖镇行政区域内。龟湖供销分社历届企业性质都是个人独资企业，与仕阳供销社无业务指导、行政隶属关系。仕阳供销社无依据无理由鸠占鹊巢。5.仕阳供销社至今拒不履行生效判决书确定的偿还债务，已涉嫌拒不执行判决、裁定罪。6、仕阳供销社法定代表人胡荣奎是6家公司股东，注册三个个人独资公司(企业)，担任三个法人代表，违反公司法第58条规定。特依法申请再审。泰顺县资规局未提交书面意见。仕阳供销社提交意见称：一、涉案房屋及土地使用权于1965年已由答辩人向王存计、王存用购买，再审申请人对涉案房屋和土地不再享有权利，因此不是本案适格主体。首先，答辩人于1965年以400元的价格购买了涉案房屋，王存计、王存用向答辩人交付房屋的同时提供了《社员造屋证明书》，答辩人于2000年申请登记时提供了社员造屋用地证明书。王存计、王存用交付《社员造屋证明书》的行为恰恰证明了双方之间的房屋买卖的真实意思表示，该房屋买卖包括了房屋所在的土地使用权，并非如再审申请人所说的当时仅仅是向答辩人出卖房屋框架、木料。其次，答辩人在二审提供了案外的卖契一份，用以证明1962年在龟湖镇购买一榴地基仅需要25元，也恰恰说明了答辩人以400元的价格购买的不仅仅是房屋的框架、木料，应当包括了房屋及其土地使用权，这样才更符合当时400元所买标的的物价水平。二、涉案土地已于1965年、1967年被泰顺县人民政府批准征用，并划拨给答辩人使用，土地所有权属于国家，再审申请人无权就涉案土地主张权利，因此也不是本案适格主体。根据原国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定：“国家建设征用的土地，属于国家所有。”第十六条第二款第2项规定：“《六十条》(即1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》)公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：……2、经县级以上人民政府批准使用的。……”本案中，答辩人提交了1967年国家建设征用土地申请表，该申请征用土地(包含了涉案土地)已经当时泰顺县人民委员会批准征用，并划拨给答辩人使用，土地所有权也已经转变为国家所有。因此再审申请人对涉案土地已无权再行主张。三、答辩人于2000年取得涉案土地的登记权源依据充分，涉案土地登记符合当时的政策规定，答辩人于2000年申请登记时提供了《社员造屋用地证明》和《国家建设征用土地申请表》说明其当时具有涉案房屋的完整所有权及土地使用权，泰顺县资规局据此作出土地登记行为并无不妥。综上，请求依法驳回再审申请。本院经审查认为：本案被诉行政行为是泰顺县人民政府于2000年11月23日作出的（2000）第00551号土地使用权登记行为。根据案涉登记行为相应的《土地使用权登记审批表》，其中经办人初审意见载明“该宗地土地权属来源依据合法（有65年县人民政府批准）”，地籍科审查意见也明确“该宗土地权属来源为征用集体土地取得，权属合法”，现有土地使用权登记的土地性质也是国有（划拨）土地使用权，而非农村集体土地使用权，充分说明案涉土地已经征收转为国有。原审中，泰顺县资规局也提交了《国家建设征用土地申请表》，证明案涉土地分别在1967年和1965年经当时的泰顺县人民委员会批准征用作为供销社建房使用。因该两份申请表都是案涉土地的地基管理卷宗中的材料，且《国家建设征用土地申请表》中载明的供销社建房使用也和房屋使用现状一致，王松仁、蔡雪姿虽然对案涉土地被征用的认定以及对《国家建设征用土地申请表》的真实性提出异议，但未提交相应的反驳证据，故可确认案涉土地已经国家征用。在此情况下，王松仁、蔡雪姿作为前集体宅基地使用权的继承人，与该土地被征收后的国有土地使用权登记行为并无利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，王松仁、蔡雪姿无权提起本案诉讼，二审裁定驳回起诉，正确。至于王松仁的父辈是否实际出卖案涉宅基地，案涉宅基地征用行为是否合法等，并不是本案审查的范围。另因原审系裁定驳回原告起诉，依法并不需要收取案件受理费。综上，蔡雪姿、王松仁的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回蔡雪姿、王松仁的再审申请。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年三月二十三日书记员 朱胤佐