浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终104号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。法定代表人何中伟，市长。徐春苗因与舟山市人民政府行政复议一案，不服舟山市中级人民法院于2019年11月26日作出（2019）浙09行初29号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月14日立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。舟山市人民政府于2019年8月23日作出舟政复决[2019]16号行政复议决定，认为徐春苗提出的复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回徐春苗要求“1.确认国网浙江省电力公司舟山供电公司（以下简称国网舟山供电公司）对徐春苗的用电账户进行销户并强行进入其私宅拆除电表的行为违法；2.责令国网舟山供电公司恢复用电账户及非法拆除的电表”的行政复议申请。原审法院认定：2019年7月，原告徐春苗通过舟电信访复字[2019]001号信访事项答复意见书得知，国网舟山供电公司于2018年1月以原告名下两只电表从未产生过用电量，且一只单相表没有出线接入为由，依据《供电营业规则》第三十三条对其名下户号为4612246163的用电账户进行了销户，并拆除了该账户对应的电表。原告认为，国网舟山供电公司强行拆除其电表的行为损害了其合法权益，遂于2019年7月24日以国网舟山供电公司为被申请人向被告提出行政复议申请，要求被告确认国网舟山供电公司强行进入其私宅拆除电表的行为违法，并要求国网舟山供电公司对非法拆除的电表恢复原状。被告受理后，于同年8月23日作出被诉行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，向原审法院提起诉讼。原审法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：…属于行政复议法规定的行政复议范围…”故公民、法人或者其他组织向复议机关申请复议的行为系具体行政行为是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。本案原告向被告申请行政复议的行为系国网舟山供电公司对其用电账户进行销户并拆除其电表的行为。根据2015年修订的《中华人民共和国电力法》第二十七条之规定，电力供应与使用双方应当根据平等自愿、协商一致的原则，按照国务院制定的电力供应与使用办法签订供用电合同，确定双方的权利和义务。本案中，根据国网舟山供电公司在行政复议阶段提供的《低压居民生活用电登记表》、《居民生活供用电合同》等证据材料，可以认定原告徐春苗作为电力使用者，与国网舟山供电公司签订了供用电合同，并受该合同的约束。原告徐春苗主张，国网舟山供电公司提供的上述两份证据并非其本人签字，但国网舟山供电公司为原告开设用电账户、安装电表，原告在该账户内预存费用的行为表明双方事实上已建立供用电合同关系。根据原告庭审陈述，原告户办理用电手续系村里统一办理，故即使在办理供用电手续时，用电方非原告徐春苗本人签名，但其在使用该账户并预存电费的行为，事实上已构成其对签订供用电合同的追认。《居民生活供用电合同》第11条规定，本合同在供电方装表接电后生效，其他未及事宜按《供电营业规则》有关规定办理。《供电营业规则》第二条规定，供电企业和用户在进行电业供应与使用活动中，应遵守本规则的规定。第三十三条规定，用户连续六个月不用电，也不申请办理暂停用电手续者，供电企业须以销户终止其用电。用户需再用电时，按新装用电办理。国网舟山供电公司根据该条款对原告用电账户进行销户并拆除电表的行为系解除合同之民事行为，而非具体行政行为。故原告徐春苗申请复议事项并非行政复议受案范围，不符合行政复议受理条件。被告据此驳回原告徐春苗的复议申请认定事实清楚、适用法律正确。原告徐春苗主张，国网舟山供电公司系行政机关或法律法规授权的行使电力管理职能的组织，但根据国网舟山供电公司营业执照，其系凭供电营业许可证从事电力供应的企业，在被告否认其具有行政执法主体资格的情况下，原告徐春苗并未提供充分证据证明国网舟山供电公司具有电力行政执法权限，故对其该节主张原审法院不予采纳。原告徐春苗于2019年7月24日向被告提出行政复议申请，被告受理后，于同年7月27日向原告送达《行政复议受理通知书》，同年7月29日向行政复议被申请人国网舟山供电公司送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。同年8月15日，被告召开听证会进行审查，于同年8月23日作出被诉行政复议决定并送达原告，同时告知其救济途径，符合法律法规对行政复议程序的相关规定。原告对此亦无异议。综上，被告舟山市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告提出的诉讼请求不具有事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐春苗要求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复决[2019]16号行政复议决定并判令重作的诉讼请求。徐春苗上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人提供的舟电信访复字[2019]001号答复意见书，国网舟山供电公司明确自认其是依据《供电营业规则》第三十三条的规定对上诉人合法拥有的电表进行销户停电处理。而《供电营业规则》属于部门规章。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款的规定，部门规章授权的组织作出的行为就是行政行为。当然属于行政复议的受案范围。2.从居民生活供用电合同的内容来看，都是依据《供电营业规则》的授权制定的条款。属于完全不对等的行政合同范畴，不属于平等的民事合同，并且合同没有经过本人的签字确认，不具有法律效力。该合同上也没有明确约定连续六个月不用电，可以销户的条款。完全是国网舟山供电公司单方面制定的霸王条款。该合同和条款已经严重违反了相关法律规定，应该予以废止。3.根据《供电营业规则》第一条和《中华人民共和国电力法》第五十六、第五十七、第五十八条的规定，国网舟山供电公司既是规章授权的供电营业的管理者，又是法律认可的电力执法行政机关。本案中，上诉人向原审法院提交了国网舟山供电公司的营业执照和沧州市政府信息公开答复书两份证据，已经非常清楚的证明了国网舟山供电公司也是舟山电力局，属于行政机关的事实。而被上诉人没有提供任何证据，应该承担举证不能的法律后果。原审法院认为上诉人没有提供相应的证据，显然认定事实错误。综上，请求：1、撤销舟山市中级人民法院（2019）浙09行初29号行政判决；2、依法判决支持上诉人原审提出的全部诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。舟山市人民政府答辩称：1.被上诉人作出的被诉行政复议决定程序合法。2019年7月24日，上诉人因不服国网舟山供电公司强行进入其私宅拆除电表的行为，向被上诉人提出行政复议申请。被上诉人依法受理后，于同年7月27日向上诉人送达《行政复议受理通知书》，并告知其在行政复议中的相关权利义务。7月29日，向国网舟山供电公司送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。8月7日，国网舟山供电公司向被上诉人递交了行政复议答复意见及相关证据材料。8月15日，被上诉人召开听证会对本案进行听证审理。8月23日，被上诉人作出舟政复决[2019]16号行政复议决定，并于8月28日送达上诉人，且一并告知了其权利救济途径。上述复议案件办理流程符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》关于案件受理、办案期限及维权途径告知的规定。2.被上诉人作出的被诉行政复议决定正确恰当。《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的可提出行政复议申请，但该行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。《供电营业规则》第三十三条规定，用户连续六个月不用电，也不申请办理暂停用电手续者，供电企业须以销户终止其用电。用户需再用电时，按新装用电办理。本案中，国网舟山供电公司属于具有公益性质的企业，其与上诉人分别是电力供应者与电力使用者，双方在供电环节中所建立的关系应属平等民事主体之间建立的民事法律关系，双方的权利义务亦受供电合同所约束，相关账户开设、电表安装、电力使用、电费收取、账户注销等行为均属供用电合同调整范畴。上诉人连续六个月不用电，亦不申请暂停用电，符合《供电营业规则》第三十三条所规定的须销户终止用电的情形，国网舟山供电公司据此对其的用电账户进行销户并拆除电表的行为系终止合同、解除供用电关系的行为，并非行政机关作出的具体行政行为，故不属于行政复议法规定的行政复议范围。故被上诉人作出的被诉行政复议决定并无不当。3.原审审理程序合法，判决结果正确。原审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作的判决认定事实清楚、内容详尽、说理充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定事实，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点是国网舟山供电公司对上诉人用电账户进行销户并拆除电表的行为是否属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国合同法》第一百七十六条规定，供用电合同是供电人向用电人供电，用电人支付电费的合同。《中华人民共和国电力法》（2015年修订）第二十七条亦规定，电力供应与使用双方应当根据平等自愿、协商一致的原则，按照国务院制定的电力供应与使用办法签订供用电合同，确定双方的权利和义务。本案中，国网舟山供电公司为上诉人开设用电账户、安装电表，上诉人在该账户内预存费用等行为表明双方事实上已经建立供用电合同关系，上诉人作为用电人与国网舟山供电公司作为供电人之间建立的供用电合同关系是平等主体之间的民事法律关系，并非管理与被管理的行政法律关系。国网舟山供电公司以上诉人连续六个月不用电，也不申请办理暂停用电手续为由，对上诉人的用电账户进行销户并拆除电表的行为，亦属于单方终止供用电合同的民事法律行为。因此，根据《行政复议法》第二条、第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，国网舟山供电公司对上诉人用电账户进行销户并拆除电表的行为不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。上诉人主张国网舟山供电公司系行政机关，其依据《供电营业规则》第三十三条规定作出销户行为属于法律法规授权实施的行政行为，但根据《中华人民共和国电力法》（2015年修订）第七条“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督”的规定，国网舟山供电公司虽然在2018年1月时有效的营业执照上仍保留“舟山电力局”的名称，但其并非电力监管部门和地方电力管理部门，并不具有《中华人民共和国电力法》等法律法规规章规定的电力行政执法权。根据《居民生活供用电合同》第11条规定，本合同在供电方装表接电后生效，其他未及事宜按《供电营业规则》有关规定办理，故国网舟山供电公司依据《供电营业规则》第三十三条规定实施的销户行为并非行使规章授权的行政行为。综上，被上诉人舟山市人民政府作出被诉复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当；上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐春苗负担。本判决为终审判决。审判长  刘家库审判员  马国贤审判员  徐亮亮二〇二〇年三月二十七日书记员  张玉洁