浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1814号上诉人（原审原告）占水泉，男，1953年7月3日出生，汉族，住杭州市滨江区。上诉人（原审原告）丁某，男，1975年1月28日出生，汉族，住杭州市滨江区。上诉人（原审原告）丁雨芳，女，1995年4月1日出生，汉族，住杭州市滨江区。上诉人（原审原告）占某，女，2008年1月24日出生，汉族，住杭州市滨江区。法定代理人丁某（系占某父亲），基本身份情况同上。四上诉人的共同委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。四上诉人的共同委托代理人刘畅，北京京坤律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地杭州市滨江区江南大道100号。法定代表人李志龙，区长。委托代理人周雪萍、白俊丽，杭州市滨江区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处，住所地杭州市滨江区官河路1号。法定代表人周翔，主任。委托代理人马宏利、王永皓，北京德恒（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心，住所地杭州市滨江区滨文路366号彩虹商贸大厦17—19层。法定代表人许利萍，主任。委托代理人陈春鸿，杭州市滨江区天官法律服务所法律工作者。占水泉、丁某、丁雨芳、占某等4人诉杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）、杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处（以下简称西兴街道办）、杭州市滨江区农村多层住宅建设管理中心（以下简称建管中心）拆迁行政确认一案，杭州市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）浙01行初239号行政裁定。占水泉等4人不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2019年12月17日组织各方当事人进行了调查询问，上诉人占水泉、丁某及四上诉人的共同委托代理人臧云、刘畅，被上诉人滨江区政府的委托代理人周雪萍、白俊丽，被上诉人西兴街道办的委托代理人王永皓，被上诉人建管中心的委托代理人陈春鸿到庭参加。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：占水泉户系杭州市滨江区西兴街道马湖村村民，该户于1990年12月25日审批宅基地建房，审批户内人口为户主占水泉、妻戴冬仙、儿子占乔君、女儿占益珍(占一珍)、母亲戴花英。2001年9月18日，占益珍因求学户口迁出，成为居民户口，2004年8月13日迁回。2007年6月18日，占益珍与丁某登记结婚，丁某户籍湖南，系再婚，与前妻育有一女丁雨芳。2008年1月24日，丁某与占益珍生育占某，户口于2008年2月13日申报在占水泉户内。2011年5月10日，西兴街道马湖村村民委员会与占水泉户签订《关于非正常户口迁移的协议书》，约定同意丁某落户挂靠，但明确落户人员应执行《村规民约》及《实施细则》等规定，落户后不享受村、组的土地和土地款及各种分配款、建房、水、电等一系列优惠政策。2013年11月7日，丁某户籍从湖南投靠迁入占水泉户内。2011年9月15日，西兴街道马湖村村民委员会与占水泉户签订《关于非正常户口迁移的协议书》，约定同意丁雨芳（系丁某与前妻所生）落户挂靠，但明确落户人员应执行《村规民约》及《实施细则》，落户后不享受村、组的土地和土地款及各种分配款、建房、水、电等一系列优惠政策。2011年11月30日，丁雨芳户籍从湖南投靠迁入占水泉户内。2015年，马湖社区实施整村(成片)拆迁，该户房屋列入拆迁范围。2015年9月29日，杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处征迁安置管理中心与占水泉户签订了《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》，该协议书第六条约定，占水泉户可安置人口数合计6人（户主占水泉、妻戴冬仙、儿子占乔君、儿媳张丽娜、孙女占雨露、女儿占益珍），安置面积340平方米，并注明可安置人口数和安置面积由建管中心审定。2015年10月30日，建管中心对协议确定的安置人口和面积予以确认，次日，滨江区政府亦予以确认。2016年2月25日，占水泉户填写《占水泉户滨江区农转居拆迁安置房申购表》，将在册人口填写为占水泉、戴冬仙、占乔君、占益珍、张丽娜、占某、丁雨芳、丁某、占雨露、张建霞10人。同年3月10日，西兴街道办初审认为符合条件的准购人口为6人，准购面积为340平方米，并将占某、丁雨芳、丁某、张建霞4人的名字划上横线；同年12月28日，建管中心审核同意；次日，滨江区政府审批同意。2017年1月19日，经公证处选房公证，占水泉户获得白马湖小区白鹤苑7-2-201室房屋，面积126.95平方米，已装修入住。2018年5月30日，经公证处选房公证，占水泉户获得白马湖小区白鹤苑22-1-502室房屋，面积154.66平方米。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第二款第（四）、（十）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，占水泉等四人对滨江区政府在《占水泉户滨江区农转居拆迁安置房申购表》中认定三原告丁某、丁雨芳、占某不符合安置条件的审批行为不服，故提起本案诉讼。根据本案查明的事实，该《申购表》的填写、审批系拆迁双方签订补偿安置协议后、正式选房前所进行的协议履行行为，本案《申购表》中最终所确定的准购人口（6人）实际只是对协议约定安置人口（6人）的自然延续，申购的对象即为拆迁安置房，准购人口与安置人口实为同一概念，也就是说，在《申购表》的审批过程中，没有新的意思表示，也没有对协议双方设定新的权利义务。丁某、丁雨芳、占某三人的安置资格，在拆迁双方签订安置补偿协议时就已经被排除，在《申购表》中将其名字划掉，只是在重复拆迁补偿安置协议的意思表示而已。在集体土地房屋拆迁过程中，占水泉户作为一个整体，系协议一方，占水泉作为户主，其签字效力及于全户，在拆迁双方签订补偿安置协议时，丁某、丁雨芳、占某三人即属于该户户内人口，在双方签订的协议中，约定的安置人口（6人）中明确不包含丁某、丁雨芳、占某三人，即拆迁双方一致同意该三人不属于安置人口，该意思表示在协议中是明确的、确定的、具有法律效力的，对协议双方均具有拘束力。该协议属于行政协议，若占水泉、丁某、丁雨芳、占某对该协议确定的安置人口有异议，应直接针对该协议的相关内容提出，而不应针对后续的某一履行环节提出。综上，本案被诉的《申购表》审批行为并不构成行政法意义上的行政行为，不属于行政诉讼受案范围，故占水泉等四人的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回原告占水泉等四人的起诉。占水泉等4人上诉称：被诉的申购表审批行为系独立的行政行为，且具有新的意思表示，一审法院认定该审批行为系拆迁协议的履行和自然延续，属于认定事实错误。1.从申购表的填写来看，申购人员名单（即在册户口一栏）是由上诉人按照户口薄上在册常住人口填写，而非相关行政机关自行将拆迁协议上的被安置人名单完全复制、粘贴到申购表上这种纯粹属于内部办理手续的方式。而且根据《滨江区农村多层住宅购房办法》第二条规定，凡购买农村多层住宅的农户，需经资格认定审查，具体条件和程序按《实施细则》中的要求执行。显然申购人员资格并非按拆迁协议认定。故将申购表理解为拆迁协议的履行和自然延续，没有事实依据，也与《滨江区农村多层住宅购房办法》规定的程序不符。2.既然申购表上的申购名单由上诉人填写，而且申购人口真实完善与否需要承担法律责任。“申购”这一环节，显然是一种新的意思表示。且根据《滨江区农村多层住宅购房办法》第二条规定，申购农户必须如实填报申请表提出申请，并由村委会集体讨论、张榜公布7天无异议后报镇政府审核、区土管局或建管中心审查后报区政府批准。由此来看，被上诉人基于申购户提出“申购”申请的审批过程，有一套完整、严谨的制度规定，而非完全按照拆迁协议简单填写即可。审批过程中的张榜公示、允许村民提出异议等程序，足以说明一个问题，即审批结果的安置人口名单并不必然等于或限于拆迁协议上的安置人口名单，而是可能会在申购、公示、异议等程序中有所增减。综上，被诉的审批行为并非对于拆迁协议的审批，而是对申购行为进行审批的一种新的行政行为。3.除非被上诉人能够举证证明，马湖社区整村拆迁项目所有被拆迁户申购表的审批结果完全和拆迁协议上的被安置人相同。否则，上诉人有理由认为，被上诉人所称的“申购表中的审批人员名单和拆迁协议所载名单完全一致”系被上诉人只是为了本次上诉人的起诉而所做的一面之辞。事实上，上诉人在一审中曾申请法院调取其他被拆迁户的申购、审批资料，而一审法院对此并未作出处理。上诉人也曾通过信息公开等途径试图获取，但均未果。一审法院以个案中的材料来确定被拆迁项目中各环节行政行为的性质，系证据不足，也难免会“一叶障目不见泰山”。4.案涉的两份《非正常户口迁移协议书》分别是马湖村村民委员会与丁某、丁雨芳两人所签，并非占水泉户。丁某因结婚、丁雨芳因子女户口迁移并不是非正常迁移，其两人户口迁移符合杭州滨江区现行的夫妻子女户籍政策规定，迁移程序合理合法，且两人户口迁移过程中并不需要马湖村村民委员会审批同意，更无需与马湖村委员会签订所谓的《非正常户口迁移协议书》。根据协议书内容，两份协议书乙方分别是丁某、丁雨芳，而最后署名并非乙方。而作为协议乙方丁某、丁雨芳不知道此事，更没有授权。甲方没有向乙方当事人出示过《村规民约》和《实施细则》，协议中的乙方对甲方的《村规民约》和《实施细则》不知情。综上，一审法院认定事实并驳回上诉人起诉错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人滨江区政府答辩称：1.答辩人对《滨江区农转居拆迁安置房申购表》的审批行为不构成行政法意义上的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。在行政过程中，行政行为并不是一个单一、孤立、静止的行为，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程。在本案中，我们不能对案涉《申购表》审批行为之合法性进行单一、独立的评价。答辩人对案涉《申购表》的审批行为来源和依据均是此前签订的安置补偿协议，该申购表的审批系双方签订安置补偿协议后、正式选房前所进行的协议履行行为，且没有新的意思表示的产生，不能产生独立的法律效力。在司法实务中，一些过程性行为并未达到法院审查的“成熟程度”，答辩人对案涉《申购表》的审批行为仅是一种过程性行为中的“后续行为”，其只能算是先前行政行为的自然延续，而非行政法意义上的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。例如，行政机关作废房产证的行为是继注销房产登记后的后续程序性行为，并未给当事人设定新的权利义务。本案中，占水泉户的安置人口在安置协议签订时就已经被确定，答辩人对案涉《申购表》的审批行为仅是对安置补偿协议的意思表示进行重复，一审法院驳回占水泉等四人的起诉并无不当。2.答辩人对《申购表》的审批行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。在认定某一行为是否具有可诉性时，我们需界定该行为是否会对当事人的权利义务产生实际影响。涉案审批行为虽然从外观上对当事人的权利义务产生了不利影响，即将其申报的准购人口由10人核准为6人，但其实质上并未对上诉人重新设定权利义务。占水泉户的安置人口数在前期的安置协议中就已经被固定，而答辩人对《申购表》的审批行为也是依据该拆迁安置协议作出的，在这过程中，并未对答辩人的权利义务产生实际影响，被答辩人认为案涉审批行为具有新的意思表示，理由不能成立。此外，当事人提起本案诉讼应当符合诉的利益这一诉讼要件。所谓诉的利益，就是当事人向法院提出诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。本案中，上诉人如对拆迁安置协议确定的安置人口有异议，应直接针对该协议的相关内容提出，而不应对之后对其权利义务不产生实际影响的审批行为提出，这不仅不符合诉讼程序运行的必要性和实效性，也会对有限的司法资源造成极大的浪费。在拆迁安置过程中，各级人民政府或相关部门可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，这些行为并不全部属于可诉的行政行为，也并非全都需要通过独立的司法审查程序来评价相应行为的合法性问题。行政机关自主或者依其他机关请求，就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示的行政行为，属于可诉的行政行为；但是行政机关的行为仅系对已存在协议内容的确认或事实行为的客观描述，未设定行政相对人新的权利义务的除外。本案中，答辩人对案涉《申购表》的审批行为的来源和依据是拆迁安置补偿协议，在该协议效力未被否定的情况下，被答辩人直接起诉该审批行为，人民法院应当依法驳回其起诉。综上，答辩人对《滨江区农转居拆迁安置房申购表》之审批行为并非行政法意义上的行政行为，该行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，且答辩人根据《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》作出案涉审批结果并无不当，上诉人丁某、丁雨芳、占某不符合安置和申购条件，请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人西兴街道办在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在二审调查时辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据现有事实显示，占水泉户在签约时已经明确丁某等三人不属于安置人口，占水泉在签字时还特意写明“本人签字不代表丁某、丁雨芳、占某”，更说明了该户对于安置人口的组成情况是明知的。之后的申购表只是对该事实的再次确认，并未就安置人口事项进行重新确认或者调整。故本案一审法院认为申购表仅是协议后续环节的认定是正确的，据此驳回上诉人的起诉也是正确的。2.本案已逾起诉期限。本案房屋所涉《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》系2015年9月29日签订，该协议书记载安置人口为6人，而当时该户内常住人口共有10人；占水泉作为户代表在协议上签字时写明“本人签字不代表丁某、丁雨芳、占某”。该两处事实表明，本案原告丁某等人在2015年9月时就已经知道自己并非安置人口的事实。之后占水泉户于2017年1月19日安置时也未包含丁某等人。由此可见，无论从何时算起，丁某等人现在起诉要求安置，已经超过了行政诉讼法规定的6个月的起诉期限，也超过了司法解释规定了知道行政行为内容起一年的起诉期限。另一方面，2016年11月，丁某等人已经就案涉申购表相关的信息公开事项向杭州市滨江区人民政府提出了行政复议。行政复议过程中，丁某等申请人向复议机关提交的证据中就包含了本案的申购表。由此可见，丁某等人早于2016年11月就已经知悉并取得了案涉的申购表，其于2019年4月12日起诉的行为明显超过了起诉期限。由此可见，上诉人的一审起诉已逾起诉期限，法院应当驳回起诉。3.丁某、丁雨芳、占某不具有安置资格。丁某、丁雨芳、占某等三人不符合滨江区的拆迁安置政策，不应作为安置人口安置。且丁某及丁雨芳在落户时，户主占水泉代表该户与村集体签署了《关于非正常户口迁移的协议书》，其中写明落户人员应执行《实施细则》。同时该协议的名称中“非正常户口迁移”的说法，也表明了该迁移本身并非正常的落户行为，不应据此认定丁某等人具有相应的安置人口资格。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。被上诉人建管中心在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在二审调查时辩称：1.建管中心不是本案适格被告，本案不属于行政诉讼受案范围。根据《滨江区农村多层住宅购房办法》第二条规定，……农户购房由本人提出申请，村委会集体讨论、张榜公布7天无异议后报镇政府审核、区土管局或建管中心审查后报区政府批准。建管中心在整个安置流程中是负责审核工作，而审核工作是一个环节工作，并非审批结果，不属于具体的行政行为，故建管中心不是本案适格被告。上诉人将环节中的审核单位列为被告，混淆了具体行政行为的概念，故一审法院认为本案不属于行政诉讼受案范围的观点正确。2.丁某、丁雨芳、占某不是占水泉户拆迁安置人员，不具有安置资格，不能享受滨江区安置面积。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求予以维持。本院认为：本案被诉行政行为系滨江区政府2016年12月29日作出的对《占水泉户滨江区农转居拆迁安置房申购表》的审批行为，上诉人起诉该行政行为系认为被上诉人认定丁某、丁雨芳、占某不符合安置条件错误。但根据2015年9月29日上诉人占水泉户与杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处征迁安置管理中心签订的《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》载明，占水泉户可安置人口数合计6人（户主占水泉、妻戴冬仙、儿子占乔君、儿媳张丽娜、孙女占雨露、女儿占益珍），不包含丁某、丁雨芳、占某三人。结合一审法院认定的2011年西兴街道马湖村村民委员会与占水泉户先后签订两份《关于非正常户口迁移的协议书》等事实，可以证实占水泉户的可安置人口在上述《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》中已经确定，且该协议也已经在履行，在并无证据证明存在安置人口等发生变化的情况下，被诉审批行为对上诉人的权利义务并无新的实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。一审法院据此裁定驳回占水泉、丁某、丁雨芳、占某等4人的起诉，并无明显不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年三月十三日书记员  韦若莎