浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙11行终13号 上诉人（原审原告）陈先明，男，1966年8月4日出生，汉族，住杭州市上城区。 上诉人（原审原告）成伟红，女，1971年8月17日出生，汉族，住杭州市上城区。 被上诉人（原审被告）龙泉市自然资源和规划局。住所地龙泉市中山西路35号。统一社会信用代码：11332502MB15753163。 法定代表人张永呈，局长。 上诉人陈先明、陈伟红与龙泉市自然资源和规划局因土地行政管理其他行政行为一案，不服莲都区人民法院（2019）浙1102行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 上诉人陈先明、陈伟红向原审法院起诉称：两原告系夫妻关系，共同拥有坐落于浙江省××××层店面房屋（龙房权证龙泉市字第××号、21××74号，龙房权证龙渊镇字第××号，以下简称191号房屋）。依据2013年8月12日公告发布生效的龙泉市人民政府作出的“龙政发［2013］97号《龙泉市人民政府房屋征收决定》”，将两原告涉案191号房屋列入征收范围。2016年1月15日，房屋征收部门龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室（原为龙泉市房屋征收与补偿办公室）根据被告提供的龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》（以下简称《复函》），在《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》（编号：东Ｂ092）给付原告的补偿款当中扣减475.74万元的土地出让金。故被告的上述《复函》内容与原告有重大利害关系。但是被告和房屋征收部门没有将上述《复函》送达给原告。2018年7月27日，原告通过申请政府信息公开获得上述《复函》。2018年11月29日，原告出具给被告《关于请求解释的函》，原告要求被告给予书面解释《复函》中有关内容，并书面答复给原告。2019年1月10日，被告的工作人员李启忠代表被告，打电话给原告，与原告约定解释告《复函》答复时间。李启忠曾经担任国土交易窗口负责人，对土地出让业务很熟悉，亦了解原告涉案土地所谓争议问题。2019年1月28日，李启忠在被告单位的办公室给予原告口头答复，但是原告再三要求给予书面答复，被告至今没有书面答复。因被告的答复对原告有重大的利害关系，原告对此进行了录音，录音内容分为以下6部分：一是被告认为，上述《复函》仅仅是一份建议书，不是被告的行政行为。房屋征收部门错误理解和使用上述《复函》，被告也没有建议房屋征收部门直接在征收补偿款当中扣除原告的土地出让金。扣除土地出让金的数据475.74万元的来源，被告也不知道。二是被告出具上述《复函》是出于善意的目的，是为了解决涉案征收房屋与龙泉市长途汽车运输公司有关土地证没有过户给原告的问题。被告认为，原告补交土地出让金办理土地过户，然后在房屋征收补偿当中再依法将土地出让金返给原告，这样龙泉市长途汽车公司不能以土地证没有过户就赖皮，且原告付出的费用也不大。三是被告看了原告提供的龙泉市人民政府于2016年1月6日召开会议形成的《关于中山东路191号底层房屋征收工作的专题会议纪要》（2016）5号以及《龙泉市国有土地房屋征收补偿协议书》。被告认为，龙泉市政府的上述有关会议纪要当中已经解决好了土地证争议问题，即龙泉市政府已经补助给龙泉市长途汽车运输公司150万元，长途汽车运输公司已经放弃了对土地争议问题，那么原告就不需要再补交土地出让金。四是被告确认原告补交土地出让金重要的两点，首先要原告与被告签订土地出让合同，然后土地出让金的补交金额由被告组织评估，而不是由房屋征收部门组织土地评估。五是被告认为房屋征收部门扣除原告的土地出让金没有法律依据，土地出让金最后的评估价格没有经过被告最后确认，房屋征收部门也没有出具土地出让金的收据给原告。被告认为原告的房屋经过法院变卖，已经很明确房屋和土地使用权均归原告所有。被告认为是房屋征收部门没有贯彻龙泉市政府的决策。六是原告再三要求被告按上述所说的内容出具书面答复意见，被告不同意出具书面答复原告，被告认为，经过法院的程序才可以书面答复。综上，被告的上述内容与原告被房屋征收部门扣除475.74万元土地出让金有重大利害关系，但是被告始终没有给予原告书面答复，损害了原告的合法权益。原告认为被告上述所说的内容是用龙泉土话表达，需要通过法律诉讼途径，将被告上述内容转换成法律书面事实加以固定，防止被告以后对上述《复函》解释不一致。原告认为更重要的是被告对《关于请求解释的函》内容中涉及的法律事实问题没有解释清楚，即被告尚未完全履行法定职责。《城市房地产管理法》第四十条第二款内容是对关于划拨土地的房地产转让时，可以不办理土地使用权出让手续的审批和程序性规定，与第二款规定配套实施的是《城市房地产转让管理规定》（建设部令第96号）第十二条之规定，该第十二条规定例举“七种可以不办理划拨土地使用权出让手续情形”。2003年原告房屋产权过户之时至少符合其中之一，即第十二条第4项规定“同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的”之情形。即原告于2019年7月1日提交第8号证据《关于要求办理长运公司国有房产房权证的报告》中《国有土地使用证》［龙国用（90）字第842号］1183.49平方米土地没有办理分割，根据本案原告于2019年7月1日提交9号和10号证据即“龙泉市长途汽车运输公司出具的《证明》”和“龙泉市国土资源局出具的《证明》”，组合成证据链证明原告房屋此时属于法定可以不办理划拨土地使用权出让手续，而先办理过户房产证之情形，而且该第十二条规定转让方原产权单位龙泉市长途汽车运输公司应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于“法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用”之规定，上述与《城市房地产转让管理规定》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，在本案中优先使用。原告已经合法合理支付涉案房屋为出让土地商业用房的对价，根据《合同法》第一百三十五条有关规定，出卖人龙泉市长途汽车运输公司应当履行向买受人原告交付房地一致商业用途标的物的义务，原告房屋对价使用的土地应当是商业用途的出让土地。全国人大通过制定的合同法在本案中优先适用。在2013年8月12日，此时涉案龙泉市人民政府征收决定公告生效之日，根据《物权法》第二十八条关于人民政府征收决定生效之时法律强制转移和消灭物权之规定，原告房屋及其占用划拨土地的物权已因征收拆迁而被消灭，法律上已禁止涉案划拨土地转让过户等交易行为，即法律已禁止收取原告475.74万元土地出让金与出让土地交易行为。在法律上，涉案475.74万元出让金交易的评估对象出让土地已无法设立形成。房屋征收部门表面上是依据被告在2015年2月3日出具的《复函》扣除原告土地出让金，实际上是根据房屋征收部门自己早已经在2013年8月20日委托丽水市金阳土地资产评估咨询有限公司出具的涉案《土地估价报告》中的数据475.74万元，实际扣除原告土地出让金。综上所述，原告是因为信赖被告作出的上述《复函》是合法为基础才同意补交土地出让金，被告出具给房屋征收部门的上述《复函》内容，给原告造成了重大损失，被告更应当履行法定职责书面答复原告所提的全部问题，作出补救措施。根据《行政诉讼法》第47条和72条之规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第66条和第91条之规定，原告上述主张被告履行法定职责的理由成立。故诉请：判决责令被告履行对原告作出书面解释龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》的法定职责。 原审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张原龙泉市房屋征收与补偿办公室系根据被告龙泉市自然资源和规划局作出的龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》（以下称《复函》），要求原告补缴土地出让金及在房屋征收补偿款中扣除土地出让金，故被告应对《复函》向原告作出书面解释。《复函》系被告针对原龙泉市房屋征收与补偿办公室向被告发出的函件即《关于明确中山东路191号底层房屋土地权人的函》作出的回复，系单位内部之间的函件，不产生外部法律效力，对原告的权利义务亦不产生影响。故即使原龙泉市房屋征收与补偿办公室系采纳《复函》中的意见，在与原告签订的《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议》中约定原告补缴土地出让金并在房屋征收补偿款中扣除土地出让金，但对原告产生实质影响的行政行为是双方签订的《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议》。故被告对《复函》解释与否均不对原告的权利义务产生实际影响，原告诉请被告对《复函》作出书面解释不属于行政案件的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用解释》第六十九第（一）项之规定，裁定驳回原告陈先明、成伟红的起诉。 上诉人陈先明、成伟红上诉称：一、原审法院认定“被诉行为对上诉人不产生权利义务实际影响”等事实不清和错误。（一）被上诉人出具给房屋征收部门的涉案龙土资局函(2015)6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》，已经对上诉人的权利义务产生实际影响。（二）被上诉人全面履行法定职责，依法对涉案《复函》作出全面解释，对上诉人的权利义务有直接重大影响，即可以证明房屋征收部门扣除上诉人土地出让金没有任何事实根据和法律依据。《城市房地产管理法》第八条规定“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”该法律条文是出让土地与出让金交易的法律定义，涉案出让土地这个交易物根本不存在，即上诉人被扣除土地出让金475.74万元的交易标的物出让土地根本不存在，可以证明房屋征收部门扣除上诉人土地出让金是骗局，上诉人是被冤枉补缴土地出让金475.74万元。根据《城市房地产管理法》第十七条规定必须退赔给上诉人土地出让金。二、一审法院适用法律错误。三、一审法院和两个审案法官违反回避规定。本案一审裁定两名审判员在上诉人的另一个案件中明显错误使用法律条款，而该条款和涉案《复函》有紧密联系，故两名审判人员与本案的审理结果有利害关系，应予回避。四、一审法院驳回上诉人的起诉，并不进行实体审理，其目的是为了掩盖（2019）浙1102行初4号案件中涉及土地出让金的事实真相。五、一审裁定与（2019）浙1102行初4号判决互相矛盾。一审一方面认为涉案《复函》对上诉人的权利义务不产生实际影响，但在（2019）浙1102行初4号判决中又支持房屋征收部门依据涉案《复函》扣除上诉人土地出让金不当。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或另外指定法院进行实体审理。 被上诉人龙泉市自然资源和规划局未作书面答辩。 本院认为，案涉龙土资局函（2015）6号《关于要求明确中山东路191号底层房屋土地使用权人的复函》是被上诉人依据房屋征收部门的咨询而作的回复，系行政机关的内部行为，不直接对外发生法律效力，不具有可诉性。在本案中，对上诉人产生权利义务影响的是房屋征收部门其后在房屋征收补偿过程中确定上诉人应补缴土地出让金并与上诉人签订安置补偿协议的行为。而针对该补偿协议，上诉人此前已经提起行政诉讼，法院正在审理当中，上诉人在该案的诉讼中也提出了赔偿请求，其权益可通过该案予以救济。现上诉人针对案涉《复函》提起诉讼，其起诉不能成立。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人提出一审两名审判员未予回避，但其申请该两名审判员回避的理由并非法定事由，一审未予同意并未违反法定程序。本院二审经阅卷，认为本案仅涉及法律适用问题，故径行作出本案裁定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 吴金花 二〇二〇年三月三十日 代书记员 饶文俊 -1-