浙江省湖州市南浔区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0503行初154号 原告安吉递铺八月炸农场。 经营者姚明月。 委托诉讼代理人王鹏娇，浙江浦源律师事务所律师。 被告安吉县人民政府递铺街道办事处，住所地浙江省安吉县昌硕街道胜利西路1号。 法定代表人柳初晓，该街道办事处主任。 出庭应诉负责人汤军，该街道办事处副主任。 委托诉讼代理人程慧丰，浙江振源律师事务所律师。 委托诉讼代理人韩梦云，浙江振源律师事务所律师。 原告安吉递铺八月炸农场因与被告安吉县人民政府递铺街道办事处（以下简称递铺街道办）乡政府行政命令一案，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了举证和答辩。本院依法组成合议庭于2019年11月19日公开开庭进行了审理。原告安吉递铺八月炸农场的经营者姚明月及委托诉讼代理人王鹏娇，被告递铺街道办出庭应诉负责人汤军及委托诉讼代理人程慧丰到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告安吉递铺八月炸农场向本院请求：1.撤销被告在2019年2月21日向原告作出的《责令限期改正违法行为通知书》（递铺限字[2019]第安城-2-016号）；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：1.被告作出《责令限期改正违法行为通知书》前提是认定原告及其经营者的行为构成违法行为，该认定对原告及其经营者的行为从法律上给予了负面评价，其本身便对原告及其经营者的权利义务产生了实质性的不利影响，应赋予原告及其经营者法律救济途径。依据行政诉讼法第25条第1款规定，原告及其经营者对被告之行政行为具有利害关系，有权提起行政诉讼。（1）被告作出的《责令限期改正违法行为通知书》属于行政命令中的禁令，即被告依法要求原告及其经营者不为一定行为的意思表示。责令限期改正违法行为一经作出便为原告及其经营者设定义务，不论该行政命令是否合法，若原告及其经营者不执行被告的行政命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。果不其然，被告在几天后就把原告及其经营者房屋给予强拆。因此，被告作出的责令限期改正行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，应该纳入行政诉讼或行政复议的受案范围，不应该成为被告躲避司法审查的避风港。（2）假如被告的行政行为属于错误的行政命令，就会给原告及其经营者的合法权益造成侵害。因此，为了保障被告行政命令功能的正确行使，应赋予原告及其经营者法律救济的途径。被告作出的责令限期改正违法行为，是针对原告及其经营者这一特定相对人作出，是一种行政行为，为原告及其经营者设定了停止建设并限期改正的义务，已经对原告及其经营者的权利义务产生了实际影响。根据行政复议法第6条第11项的规定，该通知属于行政复议范围，同样依据行政诉讼法第25条第1款规定，也应该属于行政诉讼受案范围。（3）行政机关在行政执法过程中，先后会有几份执法文书，比如《责令停止违法行为通知书》、《责令限期改正通知书》、《强制拆除决定书》、《行政处罚决定书》都会对行政相对人的权利义务产生实质影响，他们区别于行政执法中的程序性告知行为，比如《听证通知书》、《案件受理通知书》等，都不会使相对人的权利义务受到限制或者影响，不应该纳入行政诉讼和行政复议的受案范围，把他们纳入后面的行政违法处理结果一并进行审查。2.被告没有职权对原告及其经营者的设施农用地的行政执法和处罚权，属于超越职权。（1）依据城乡规划法第65条之规定，被告作为安吉县人民政府的派出机构，其执法范围限制在“乡、村规划区内”，执法对象为“未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设”的违法行为。（2）依据《浙江省违法建筑处置规定》第3条“违法建筑的界定”和《浙江省人民政府关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》第二项：“违法建筑的调查认定”等，被告的执法对象也仅仅限于“违法占地进行建设的违法行为”和“未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为”及“临时改永久的违法行为”。然而，依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，原告及其经营者的用地性质属于设施农业用地，按照农用地管理，不需要办理农业用地转用审批手续，只需要到安吉县国土资源局和安吉县农业农村局备案即可，不属于城乡规划法和《浙江省违法建筑处置规定》所限定的“未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为”。（3）依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第四部分加强设施农用地服务与监管第二项：“加强设施农用地监管”，原告及其经营者的设施农用地的主管单位是安吉县国土资源局和安吉县农业局，乡镇政府监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。第三项：“严格设施农用地执法”，县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。依据上述法律、地方法规及国务院部委规章，被告根本不具有针对原告及其经营者设施农用地是否违法的行政执法权，更不具有行政强拆权力。即使原告及其经营者设施农用地违法，也是由安吉县国土部门和农业部门负责查处，对原告及其经营者的行为定性是由安吉县国土部门和农业部门作出认定。即使按照《浙江省违法建筑处置规定》第3条“违法建筑的界定”，也是由安吉县人民政府组织国土、城乡规划、城管综合执法、交通、水利等有关部门，对辖区内的建筑进行调查并作出界定，也不是被告一家单独就可以认定原告及其经营者的设施农用地和建筑属于违法建筑的认定并作出处罚，明显是扩大执法范围，曲解法律，偷换概念，超越职权，违法行政。3.即使被告具有原告及其经营者的行政执法权，也是行政执法行政程序违法。（1）依据行政处罚法第37、38、42条之规定，被告应该依法进行立案调查、调查后作出处理、给予原告及其经营者听证告知权利，调查时听取原告及其经营者陈述和申辩的权利，应该有行政处罚卷宗。（2）依据《浙江省土地监察条例》第21、22、23、24、25、26条规定，被告应该依法进行立案、调查、发出《责令限期整改通知书》、作出处理结果、送达告知等程序，结果被告至今未向原告及其经营者作出处罚决定，只是在发出涉案诉讼标的后几天后强拆原告所有房屋，明显属于行政执法程序违法且重大情形，依据行政诉讼法第75条规定，应该属于无效行政行为。（3）被告的行政行为违反法定行政程序，执法目的不合法，执法不符合行政比例原则。 被告递铺街道办答辩称，1.原告建成的设施农林用房改变了原来批准备案的位置、面积、式样、建筑方式，改变了用地性质和设施用途，且用于非农经营事实清楚，证据确凿。原告2015年9月16日申请的设施用房农林指标6幢425㎡，且按规划设计的面积、位置、式样执行，报安吉县农业局、国土资源局备案。原告建成后的农林设施用房的建筑物超出了原来原告备案规划的式样、位置、面积，完全改变了农用设施用房的性质和结构，违反了土地管理法、城乡规划法、基本农田保护条例。原告以农林设施用房名义，改变用途用于非农经营，属于国务院、省市县大棚房治理的对象。被告于2019年2月21日向原告送达了《责令限期整改违法行为通知书》，是根据国务院、省市县大棚房治理的有关政策法规及查明的事实向原告发出的通知。事实清楚，法律依据明确。2.对原告大棚的处理被告依法履行行政管理职责，不存在违法性。城乡规划法68条：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《安吉县人民政府办公室关于下发“大棚房问题整改清单的通知”》安吉县农业、规划等部门确认了原告的违法行为，安吉县政府已经责令被告在2019年3月25日之前完成任务。3.2019年2月21日向原告送达了《责令限期整改违法行为通知书》时原告已经发生且持续的违法行为的事实调查并责令整改，是最终处理前的程序性文书，且该房屋涉案部分已经被拆除。原告提起撤销之诉既无理论基础也无实际意义。（1）原告建成后的农林设施用房的建筑物超出了原来原告备案规划的式样、位置、面积，己全改变了农用设施用房的性质和结构，房屋用途也变成经营用地。（2）原告已于2019年8月向南浔区人民法院提起诉讼要求确认被告拆除原告的房屋行为违法，案号为(2019)浙0503行初95号。2019年2月21日被告向原告送达的《责令限期改正违法行为通知书》是整个拆除房屋行为的组成部分，现整个拆除行为已经完成，且双方对整个拆除行为的违法性存在争议，从审理范围看（2019）浙0503行初95号案件已经覆盖了本案的范围，本案构成了重复起诉。同时从结果看如果（2019）0503行初95号案件判决生效后，本案也没有实际审理和判决的必要了，浪费了诉讼资源。 本院认为，被告递铺街道办作出的《责令限期改正违法行为通知书》系对行政相对人有利害关系的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。原告在提起本案诉讼前，已向本院提起行政诉讼，请求“确认被告于2019年3月1日拆除原告房屋的行政强制行为违法（该房屋位于安吉县××铺街道××自然村）”，案号为（2019）浙0503行初95号。经审查，（2019）浙0503行初95号案件诉争的标的是行政强制，而本案是行政命令，两案具有不一致的诉讼标的。同时，应该注意的是，当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具备合法的诉讼要件。所谓诉的利益，就是当事人向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中必要性是指有无必要通过本案判决解决当事人之间的纠纷；实效性是指通过本案判决能否使纠纷获得实质性解决。在本案中，诉的利益即为有无必要或者可能通过本案裁判使当事人的诉请获得实质性解决。原告已就被告实施的行政强制行为提起行政诉讼，即在（2019）浙0503行初95号案件中，原、被告均将《责令限期改正违法行为通知书》作为证据提交，本院已就《责令限期改正违法行为通知书》的合法性作出认定。故安吉递铺八月炸农场对本案提起诉讼已无诉的利益。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项规定，裁定如下： 驳回原告安吉递铺八月炸农场的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  刘英政 审 判 员  邵钧伟 人民陪审员  敖 黎 二〇二〇年三月二十日 法官助理洪金凤 书记员金林兵