重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝行终16号 上诉人(一审原告)杨秀军农村承包经营户。 诉讼代表人杨秀军，男，土家族，1981年3月25日生，住重庆市黔江区。 委托代理人罗仕佐，重庆渝法律师事务所律师。 委托代理人冉磊，重庆渝法律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)重庆市黔江区人民政府，住所地重庆市黔江区城西街道行署街759号。 法定代表人徐江，该区区长。 委托代理人吴胜堂，重庆森平律师事务所律师。 委托代理人黎勇，重庆市黔江区司法局工作人员。 原审第三人重庆市黔江区黄溪镇新民村民委员会。 法定代表人黄奎，该村委会代理主任。 原审第三人重庆市黔江区黄溪镇新民村5组。 法定代表人苏定权，该组组长。 原审第三人李孝平，男，汉族，1966年9月8日生，住四川省夹江县。 上诉人杨秀军农村承包经营户(以下简称杨秀军户)因与被上诉人重庆市黔江区人民政府（以下简称黔江区政府）及原审第三人重庆市黔江区黄溪镇新民村民委员会（以下简称新民村委会）、重庆市黔江区黄溪镇新民村5组（以下简称新民村5组）、李孝平林权行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院(2019)渝04行初149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告杨秀军户一审诉称：1.杨秀军户属新民村5组集体经济组织承包经营户，1985年该组已对“原长千(仟)林场”的林地分割下户，并颁发了林权证。2009年12月15日新民村5组集体经济组织成员将长千林场的林权租赁给李孝平，并按李孝平的要求将全部林权证交付给新民村委会，以便集中管理。2.新林权证换证后，新民村5组经济组织成员发现在其林权证中“长千（仟）林场”的登记已不存在，便多次找新民村委会和李孝平核实未果。2019年6月11日新民村5组部分经济组织成员委托律师查实，黔江区政府已于2009年7月26日将新民村5组经济成员所承包“长千（仟）林场”的全部林地共计1480.5亩登记在新民村委会的名下，并于2010年1月27日变更登记在李孝平的名下（未颁证）。3.杨秀军户认为黔江区政府在未经其同意，且没有事实依据和法律依据的前提下，将“长千林场”所属新民村5组的林权颁发给新民村委会的行政行为违法，其后变更登记为李孝平的行为更是于法无据。故请求：1.撤销黔江区政府给新民村委会颁发《林权证》的行政登记；2.本案诉讼费用由黔江区政府承担。 黔江区政府一审辩称：1.杨秀军户起诉与事实不符，其并未取得长仟林场的林地承包经营权。新民村5组的长仟林场林地，一直属于集体经营管理，从未发包到农户。2.杨秀军户作为原告提起本案诉讼的主体资格不适格。杨秀军户选择以利害关系人提起本案诉讼，并放弃了作为权利人进行诉讼，本案所诉颁证行为并未侵害其林地承包经营权，杨秀军户与本诉颁证行为亦无法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，杨秀军户不具有原告诉讼主体资格。3.黔江区政府为新民村委会、新民村5组颁发的《林权证》，其主体适格、程序合法、事实清楚。综上，请求人民法院裁定驳回杨秀军户的起诉。 原审第三人新民村委会述称：同意黔江区政府的答辩意见。补充以下几点：1.黔江区政府颁发给新民村委会的林权证是为了帮助杨秀军户在内的新民村5组村民实现林地流转而根据申请办理的。2.杨秀军户在委托书上有签名，是自愿转让林权使用权，当时由于李孝平提出农村承包经营户较多所以要求以新民村委会的名义与其签订长千林场林地流转合同，村民代表7人同意新民村委会作为合同签订主体。3.杨秀军户起诉的事实与客观事实不相符，其参加的会议记录也表示其同意变更林地性质并同意流转，流转合同签订后杨秀军户领取了相应的款项，表明其是同意以新民村委会名义签订林地转让合同，办证是其推选的7个代表人同意的情况下进行的。4.黔江区政府按照林木权属的规定办理林权并进行了公告，程序合法。5.新民村委会同意黔江区政府关于杨秀军户提起本案诉讼超过起诉期限的观点。综上，请求人民法院裁定驳回原告杨秀军户的起诉。 原审第三人新民村5组未作陈述。 原审第三人李孝平述称：李孝平和杨秀军户之间没有利害关系。 一审法院认为，本案是杨秀军户等十户分别以黔江区人民政府颁发的《林权证》侵犯了新民村5组的合法权益而起诉要求撤销该证形成的林权行政登记案件其中一案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。本案中，杨秀军户并非案涉《林权证》的行政相对人，其是以案涉《林权证》侵犯了新民村5组的合法权益为由并以利害关系人的身份提起诉讼，根据前述规定，杨秀军户应当举证证明其与本诉颁证行为之间存在利害关系，即杨秀军户应当举证证明其提起本案诉讼符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的利害关系人起诉的条件。而事实上，结合本案情况，本诉颁证行为即使存在侵权可能也是侵害了新民村5组的权益，杨秀军户并未举示证据证明其与本诉颁证行为具有满足前述规定的利害关系。据此，原告杨秀军户以利害关系人的身份提起本案诉讼的原告主体资格不适格。而杨秀军户作为集体经济组织成员，若认为本诉颁证行为侵害了新民村5组的权益，可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定提起诉讼，不能仅以该集体经济组织内单个承包户的名义提起诉讼。杨秀军户提起本案诉讼的原告主体资格不适格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告杨秀军农村承包经营户的起诉。 杨秀军户上诉称：1、一审认定上诉人主体资格不适格属于适用法律错误。上诉人系新民村5组集体经济组织成员，集体经济组织的权益受到新民村委会的侵犯，上诉人当然与本案存在利害关系。2、一审法院应当将《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第(六)项规定的其他与行政行为有利害关系的情形作扩大解释，不应作限制性解释。3、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”该条规定的是“可以”而不是“应当”，利害关系人有权选择以集体经济组织的名义起诉，也可以选择以自己的名义起诉。4、一审法院程序违法，即使原告无诉讼主体资格，人民法院也应当对行政行为进行合法性审查，而一审裁定书中没有任何关于行政行为是否合法的评述。杨秀军户上诉请求：撤销一审裁定，改判撤销黔江区政府对新民村委会颁发的林权证。 黔江区政府提交书面答辩意见称，一审认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由依法不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 新民村委会、新民村5组、李孝平在二审中未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”依照该规定，涉及农村集体土地的行政行为，只有土地的权利人或者利害关系人才有资格提起行政诉讼。虽然杨秀军户是新民村5组集体经济组织成员，其认为黔江区政府向新民村委会颁发林权证的行政行为侵犯了集体经济组织新民村5组的合法权益，但杨秀军户并不认为该颁证行为直接侵犯其自身的合法权益，故杨秀军户并非该林权证的直接利害关系人。杨秀军户既非林地的权利人也非林地的利害关系人，不能直接提起案涉林地的行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”杨秀军户认为依照该规定农村承包经营户既可以以集体经济组织的名义提起诉讼，也可以以自己的名义提起诉讼，系错误理解上述规定，农村承包经营户只能通过一定的程序以集体经济组织的名义提起行政诉讼。由于杨秀军户提起诉讼的主体资格不适格，案件并未达到法定受理条件，原审法院未对颁证行政行为的合法性进行审查亦无不当。 综上，杨秀军户的上诉理由依法不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 翎 审判员 曹晓锐 审判员 黄 成 二〇二〇年三月三十日 书记员 冯 鑫