浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申914号再审申请人（一审原告、二审上诉人）浙江龙生房地产开发集团有限公司，住所地杭州市江干区景芳三区55幢二楼。法定代表人吴峰，董事长。委托代理人裘红伟、李定胜，浙江西湖律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。法定代表人陈祥荣，局长。浙江龙生房地产开发集团有限公司（以下简称龙生公司）因与杭州市规划和自然资源局（以下简称杭州规自局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服杭州市中级人民法院作出的（2019）浙01行终63号行政判决，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。龙生公司再审申请称：一、案件基本情况。（一）案涉项目名称为南肖埠R4组团的房地产开发项目是一个旧城改造项目，采用协议方式出让。根据《政府储备土地预出让协议》及《协议书》，旧城改造征迁由开发商负责，费用由开发商承担。（二）1999年8月18日，再审申请人与原杭州市土地管理局签订杭土合字(99)36号《杭州市国有土地使用权出让合同书》(以下简称出让合同)，约定：该土地出让面积11298平方米，用途是商品房住宅，规划建筑面积20800平方米，总地价625.794万元，该地价款为级差地租，市政配套另行向市城乡建委交纳。出让合同第五条第二款规定：在出让期限内，如容积率超过本合同附件《土地使用条件》中规定的容积率面积增加时，应按本合同规定的楼面地价标准补交地价款。出让合同另外约定：土地开发成本按照“杭土预(1999)07号土地预出让协议”的有关条款执行。（三）由于拆迁问题，该宗土地为分期开发。其中：一期为庆春苑17、18、19幢，建筑面积21691.26平方米，于2002年12月通过土地复核验收；二期为庆春苑28幢(C)、29幢(D)，批准规划面积17437.15平方米，实际建设13419.8平方米，于2007年8月通过竣工，因补缴土地出让金争议直到2015年10月才通过土地复核验收；三期为庆春苑26幢(A)、27幢(B)，因政府规划调整，尚未建设完成。再审申请人一期建筑面积21691.26平方米，二期建筑面积13419.8平方米，合计36801.52平方米，超过出让合同约定16001.52平方米(36801.52-20800)。对此，双方没有异议。双方有争议的是补缴土地出让金的标准。（四）关于补缴土地出让金标准。再审申请人认为，应当按每平方米300.86元(625.794万元÷20800)标准，补交一、二期土地出让金，金额为481.4217万元(16001.52×300.86)，依据是出让合同第五条第二款约定。被申请人认为，一、二期补交出让金总额应为5326.857万元，其依据是杭土资(2008)228号文件《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用等有关问题的规定》，具体计算标准见被申请人《出让金补缴清单》。再审申请人认为，被申请人发布的2008年文件，对1999年签订的合同没有溯及力，双方应按原合同规定办理。且被申请人的主张与(2008)228号文件第二十七条关于“原土地出让合同中对增加土地面积、建筑面积补缴土地出让金标准已有明确约定的，可按土地出让合同的约定补缴”规定不符。（五）被申请人无理坚持自己的主张，并且以拒绝办理庆春苑28、29号项目土地复核验收相要挟，导致购房户长期不能取得三证，引发了社会矛盾。申请人在巨大社会压力之下，被迫于2015年10月与被申请人签订《杭土合字(99)36号补充协议》（以下简称补充协议）一份，约定申请人先行缴纳3000万元，该款从江干区凯旋旧城改造指挥部应付申请人拆迁补偿款中支付。2015年10月30日，被申请人向再审申请人核发杭土验字[2015]第149号符合验收通知书，对庆春苑28、29号项目用地复核为合规。（六）2017年4月7日，被申请人向再审申请人发送杭土资函[2017]19号《关于催缴剩余土地出让金的通知》，要求补缴剩余土地出让金2326.857万元。申请人于2018年1月3日向江干区人民法院提出行政诉讼，要求退还多收的土地出让金2518.5742万元。一、二审法院均以补充协议自愿签订为由，驳回申请人诉讼请求。二、被申请人要求申请人签订补充协议并补缴土地出让金3000万元行政行为违法。（一）行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。（二）表面上看，补充协议系双方自愿签订，但实际上申请人作为行政被管理一方，在被申请人拒不办理庆春苑28、29号项目用地复核验收，导致购房户大量上访的情况下，再审申请人不存在自愿签订补充协议的前提。（三）更为重要的是，被申请人要求再审申请人补交5326.857万元土地出让金，并不符合其颁布的规范性文件规定。原杭州市国土资源局颁布的杭土资用[2003]13号文件《关于杭土资市[2002]24号文件的补充规定》第1条规定：凡出让合同中明确规定超过合同规定建筑面积部分按合同规定地价补缴的，仍按合同规定补缴。原杭州市国土资源局颁布的(2008)228号文件《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》第二十七条关于“原土地出让合同中对增加土地面积、建筑面积补缴土地出让金标准已有明确约定的，可按土地出让合同的约定补缴”。被申请人要求签订的补充协议违反了上述规范性文件的规定。（四）虽然上述杭土资用[2003]13号和(2008)228号文件系行政规章，但合法有效，且合理、适当，应当作为审查被申请人行政行为合法性的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。（五）被申请人要求申请人签订的补充协议内容与杭土资用[2003]13号和（2008）228号规范性文件明显不符，被申请人要求再审申请人补交5326.857万元土地出让金不具有合法性，被申请人未依法履行法定职责，故上述补充协议应属无效，被申请人应当返还再审申请人不合法收取的土地出让金2518.5742万元。三、原一、二审法院对行政诉讼案件按民事案件收费标准收取高额诉讼费，增加了当事人诉讼负担，不符合法律规定。（一）最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第14条规定：起诉不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责案件和签订行政协议行为案件，既然是行政案件，就应当按照行政案件的标准收取诉讼费，每件50元。据此，一、二审法院多收诉讼费的行为，加重了申请人的诉讼负担，导致申请人两次起诉按撤诉处理，最后不得不借款维权，故恳请贵院纠正。综上，原判认定事实不清，适用法律不当，判决有误，请求：一、撤销杭州市中级人民法院(2019)浙01行终63号行政判决；二、改判被申请人退还申请人多交的土地出让金25185742元；3、改判一审、二审诉讼费各为50元，由被申请人承担。杭州市规自局答辩称：一、答辩人的出让合同及补充协议内容正当，程序合法。1999年8月18日，答辩人与杭州滨江房屋建设开发公司、原浙江龙生房地产开发有限公司签订出让合同书。2010年7月14日，答辩人依法向再审申请人核发杭江国用[2010]第100088号《国有土地使用证》。2015年10月21日，为解决历史遗留问题，答辩人与再审申请人就增加建筑面积补缴土地出让金等事宜，达成补充协议。根据该补充协议，再审申请人先行缴纳了3000万元土地出让金，并承诺：“我公司剩余的南肖埠资产和指挥部未付拆迁资金，全部用于贵局进一步核实确认后我公司应依法补交的土地出让金”。补充协议第四条约定：除第三条所述地上建筑面积外，本合同项下宗地范围内另有未售商铺建筑面积975平方米和未建建筑面积437.75平方米的土地出让金补缴事宜，待补缴出让金总额最终结算后由双方另行签订协议。协议不成的，甲方书面通知乙方按时补缴，乙方对此有异议的，通过司法途径解决。乙方同意前款应补缴的土地出让金，从江干区凯旋地区旧城改造指挥部应付乙方凯旋地块R21-1部分土地的剩余拆迁补偿款中支付，不足部分，乙方同意甲方处置975平方米的未售商铺，并优先用于支付剩余应补缴的土地出让金。”2015年10月30日，答辩人依法作出杭土验字[2015]第149号《杭州市建设工程项目土地使用情况复核验收合格通知书》。后因再审申请人未及时支付该补充协议约定的剩余土地出让金2326.857万元，答辩人依法发出杭土资函[2016]133号《关于尽快缴纳剩余土地出让金的通知》、杭土资函[2017]19号《关于催缴剩余土地出让金的通知》，并由杭州市国立公证书依法进行了证据保全。2017年11月7日，答辩人向再审申请人发出杭土资函[2017]256号《催告书》，请再审申请人自收到催告书之日起10日内缴清剩余土地出让金；逾期仍不履行的，答辩人将依法向人民法院申请强制执行。因再审申请人在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，又未按通知要求缴清剩余土地出让金，答辩人遂向杭州市江干区人民法院申请强制执行。2018年4月20日，杭州市江干区人民法院召开了听证会，该案尚未审结。二、再审申请人的理由没有事实依据，依法不能成立。《中华人民共和国合同法》第六条规定“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”；第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”。本案中，再审申请人主张“被申请人要求申请人签订补充协议并补缴土地出让金3000万元行政行为违法”，该主张没有事实依据，依法不能成立。首先，再审申请人未按土地出让合同约定的建筑面积进行开发建造，违约在先，嗣后，经规划部门批准，再审申请人与答辩人通过签订补充协议的方式对原土地出让合同的部分条款进行了变更，而其中3000万元补缴款项的确定，其计算标准显然已非原土地出让合同约定的级差地租标准，现再审申请人在签署了补充协议并已按约履行缴款义务后，再起诉要求答辩人返还，有违合同法诚实信用、依约履行的基本原则。其次，上述3000万元补缴款项的计算依据与答辩人催缴通知上列明的补缴总金额的计算依据前后一致，从再审申请人签署补充协议、依约缴纳3000万元以及在收到答辩人发出的催缴通知后怠于行使司法救济权的行为来看，再审申请人对上述计算依据并无异议。再次，再审申请人按约支付了3000万元土地出让金，答辩人向其核发了相应土地使用情况复核验收合格通知书。后因双方未能就补缴剩余土地出让金事宜协商一致，答辩人向再审申请人发出杭土资函[2016]133号《关于尽快缴纳剩余土地出让金的通知》、杭土资函[2017]19号《关于催缴剩余土地出让金的通知》和杭土资函[2017]256号《催告书》，并告知相应诉权，然而再审申请人逾期未申请行政复议或提起行政诉讼。综上所述，答辩人已依法履行了出让合同书、补充协议约定的合同义务，答辩人的做法符合《中华人民共和国合同法》等法律法规的有关规定，内容正当，程序合法。二审法院认定事实清楚，适用法律正确，再审申请人提起再审申请没有法律依据，请求依法驳回其再审申请。本院认为，再审申请人龙生公司认为市国土局未按照双方签订的出让合同及补充协议的约定核算龙生公司应补缴的土地出让金导致多收取土地出让金而提起诉讼，请求判令杭州市规自局按出让合同及补充协议的约定退还龙生公司多缴纳的土地出让金2518.5742万元并承担本案诉讼费用。针对龙生公司的诉讼请求，本案的审查的重点应是杭州市规自局是否具有龙生公司所称的退还土地出让金的义务，如有是否已履行了相应义务。龙生公司要求退还土地出让金的主要依据是其于1999年8月18日与市国土局签订出让合同第五条第二款约定的“在出让期限内，如容积率超过本合同附件《土地使用条件》中规定的容积率面积增加时，应按本合同规定的楼面地价标准补交地价款”、市国土局颁布的杭土资用[2003]13号文件《关于杭土资市[2002]24号文件的补充规定》第1条“凡出让合同中明确规定超过合同规定建筑面积部分按合同规定地价补缴的，仍按合同规定补缴”以及原杭州市国土资源局颁布的(2008)228号文件《关于进一步加强土地市场管理规范补办有偿使用手续等有关问题的规定》第二十七条关于“原土地出让合同中对增加土地面积、建筑面积补缴土地出让金标准已有明确约定的，可按土地出让合同的约定补缴”。对于涉案地块的土地出让金，除上述出让合同约定外，因龙生公司在涉案地块建设过程未经审批增加建设面积，故于2015年10月21日就增加建筑面积补缴土地出让金等事宜，龙生公司与市国土局签订了补充协议。该补充协议第三条约定：乙方（龙生公司）同意因地上建筑面积从20800平方米调整至35388.77平方米（其中城建住宅建筑面积32734.7平方米、公建配套（商服用地）建筑面积2654.07平方米）的部分，向甲方（市国土局）先行缴纳土地出让金，共计人民币3000万元。第四条约定：除第三条所述地上建筑面积外，本合同项下宗地范围内另有未售商铺建筑面积975平方米和未建建筑面积437.75平方米的土地出让金补缴事宜，待补缴出让金总额最终结算后由双方另行签订协议。协议不成的，甲方书面通知乙方按时补缴，乙方对此有异议的，通过司法途径解决。乙方同意前款应补缴的土地出让金，从江干区凯旋地区旧城改造指挥部应付乙方地块R21-1部分土地的剩余拆迁补偿款中支付；不足部分，乙方同意甲方处置975平方米的未售商铺，并优先用于支付剩余应补缴的土地出让金。因此，补充协议实际上是因龙生公司违法增加建筑面积后，就涉案土地出让金及支付方式问题与杭州市规自局双方协商一致后达成的内容，系双方真实意思表示，故对双方当事人均具有法律约束力，双方均应按照补充协议的约定履行。根据双方签订的补充协议的表述及上下文义，3000万元款项的性质显然是原杭州市国土资源局同意将地上建筑面积从20800平方米调整为35388.77平方米而由浙江龙生公司先行补缴的土地出让金，而第四条中表述的“最终结算”是基于龙生公司至双方补充协议签订之时，仍有剩余未售商铺和未建建筑面积的土地出让金未缴，就上述面积事后补缴事项所作的约定。故从双方签订的出让合同及补充协议的约定，龙生公司要求杭州规自局退还多缴纳的土地出让金2518.5742万元的诉请是不能成立的。龙生公司在原审时认为补充协议所约定的3000万元系保证金，其依据主要是其向市国土局发送的相关函件中提出的意见，但从现有的证据看市国土局从未作出过认可其函件内容的意思表示，而且从杭州规自局提交的市国土局杭土资函[2017]19号《关于催缴剩余土地出让金的通知》看，杭州规自局曾2017年2月14日发函催促龙生公司在收到通知后15日内缴清剩余土地出让金，龙生公司收到该通知后，并未就杭州规自局要求其缴清剩余土地出让金事宜按该通知的告知行使救济。再审申请理由中，龙生公司又认为其是被迫与国土局签订补充协议，但龙生公司并没有提交证据证明补充协议存在胁迫等可撤销的事由，或者其他违反法律法规强制性规定，应该确认无效的情形。对于龙生公司主张的按出让合同第五条第二款约定交纳土地出让金的问题。出让合同第五条第二款约定的“如容积率超过本合同附件《土地使用条件》中规定的容积率面积增加时”应是指在合法审批后允许增加的土地面积和建筑面积，而从双方签订的二份合同及建设工程超面积处理单等证据看，龙生公司二期的实际建筑面积为36801.52平方米，规划部门核实超面积为36801.52平方米（实测建筑面积）-20800平方米（合同约定的建筑面积）-1138.4平方米（实际差异面积）=14863.12平方米，也即龙生公司超面积建设部份在建设前并未经过合法审批，故该部分面积龙生公司认为应依照杭土资用[2003]13号、(2008)228号文件的规定，按出让合同第五条约定补交地价款的主张显然不能成立。至于龙生公司提出诉讼费用的问题。本案系行政协议纠纷，龙生公司提请的是返还之诉，故按照诉请的标的参照民事案件交纳标准并无不当。故龙生公司就此提出的再审申请理由不能成立。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。根据龙生公司与市国土局签订的出让合同及补充协议，对涉案建设项目超建面积应补缴的土地出让金数额及支付方式已达成一致意见系双方真实意思表示，故杭州市规自局不具有龙生公司所称的退还土地出让金的相应义务，龙生公司主张市国土局应按出让合同和补充协议的约定退还多缴纳的土地出让金2518.5742万元的请求是不能成立的。原一审法院驳回龙生公司的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，二审法院予以维持也无不当。综上，龙生公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回浙江龙生房地产开发集团有限公司的再审申请。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  沈 妙二〇二〇年三月九日书记员  吕圣姻·10·