浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终1789号上诉人（原审原告）任月英，女，1963年4月15日出生，汉族，住浙江省杭州市江干区。上诉人（原审原告）邹飞，男，1986年11月13日出生，汉族，住浙江省杭州市江干区。上诉人任月英、邹飞共同的委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地浙江省杭州市庆春东路1号。法定代表人楼建忠，区长。委托代理人朱超，杭州市江干区司法局工作人员。委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处，住所地杭州市江干区彭埠街道明月桥路1号。法定代表人叶更生，主任。委托代理人唐佳璐，浙江九恒律师事务所律师。任月英、邹飞诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）、杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处（以下简称彭埠街道办）城建行政强制一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年7月11日作出（2019）浙01行初197号行政裁定。任月英、邹飞不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月7日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年12月11日进行调查询问。上诉人任月英、邹飞及其共同的委托代理人王大伟，被上诉人江干区政府的委托代理人朱超、江旭，被上诉人彭埠街道办的委托代理人唐佳璐参加调查。经征询各方当事人同意，本案协调化解的期限一个月从法定审限中扣除，本案现已审理终结。任月英、邹飞起诉称，位于杭州市江干区××云××社区××区××号房屋（以下简称案涉房屋）系其合法所有。2015年12月30日，在其不知情的情况下，一群不法人员将其房屋非法强制拆除。其通过彭埠街道办于2018年10月11日作出的（2018）18号《政府信息公开告知书》得知，其房屋系杭州市城东新城投资建设有限公司实施拆除。通过杭州市国土资源局于2018年9月29日作出的第20180547号《信息公开告知书》得知，杭州市城东新城投资建设有限公司系“四堡单元、七堡单元A-R21/C2-01地块”建设项目的补偿人。而根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，补偿人杭州市城东新城投资建设有限公司系由江干区政府指定成立，其实施强制拆除的责任应当由江干区政府承担。江干区政府对其房屋实施拆除行为没有事实和法律依据，严重侵害了其合法权益，故提起行政诉讼，请求判令：1.确认江干区政府拆除其位于江干区××云××社区××区××号房屋的行为违法；2.诉讼费用由江干区政府承担。原审法院查明：案涉房屋系彭埠街道办通过云峰社区居民委员会委托杭州通锐建筑工程有限公司实施拆除的事实，有彭埠街道办《情况说明》、《房屋拆除施工协议书》及附件清单等证据证实，予以确认。原告证据不足以证明被诉拆除行为的法律责任主体应为江干区政府的事实。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。在强制拆除行政案件中，起诉人应当提供证据证明存在其所有的房屋被拆除、毁损的事实，以及拆除行为系被诉行政机关所为。本案中，任月英、邹飞因认为房屋被江干区政府违法强制拆除而对江干区政府提起行政诉讼。但现有证据表明，案涉房屋拆除行为系彭埠街道办组织实施，彭埠街道办亦对此予以认可。故江干区政府并非本案适格被告。杭州市城东新城投资建设有限公司作为补偿人，并不行使行政管理职能，故而不属于诉讼法意义上的“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构”。原告认为应当由杭州市城东新城投资建设有限公司的设立机关江干区政府作为本案被告的理由不能成立。因原告任月英、邹飞拒绝对被告情况进行变更，故应当驳回其本案起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告任月英、邹飞的起诉。任月英、邹飞上诉称：原审裁定认定事实和适用法律错误。第一、案涉房屋系上诉人合法财产，受法律保护。第二、彭埠街道办于2018年10月11日作出的(2018)0018号《政府信息公开告知书》、杭州市国土资源局于2018年9月29日作出的第20180547号《政府信息公开告知书》及附件、杭州市国土资源局第20180637号《政府信息公开告知书》及江政函(2015)20号复函形成完整的证据链，足以证明案涉房屋征收项目的补偿人系江干区政府指定的杭州市城东新城建设投资有限公司，案涉房屋系由杭州市城东新城建设投资有限公司拆除，原审法院未予认定明显错误。第三、彭埠街道办出具的《情况说明》与其作出的(2018)0018号《政府信息公开告知书》相互矛盾，该《情况说明》不具有证明力。签订协议和具体实施强制拆除的事实行为不能混为一谈，所以案涉《房屋拆除施工协议书》即使存在，也只能证明彭埠街道云峰社区居委会与杭州通锐建筑工程有限公司签订过协议，无法证明彭埠街道办实施了案涉强拆行为，所以《房屋拆除施工协议书》无法否定“江干区政府设立的杭州市城东新城建设投资有限公司将案涉房屋拆除”这一事实。综上，杭州市城东新城建设投资有限公司对案涉房屋实施的强拆行为依法应由江干区政府承担，江干区政府是本案适格被告。请求撤销原审裁定，指令继续审理。江干区政府答辩称：1.案涉房屋的土地性质为集体土地，户主为邹阿荣，系任月英前夫，邹飞的父亲。2006年1月4日，任月英与邹阿荣经法院判决离婚。2006年7月14日，任月英、邹飞与邹阿荣、邹妙云、杭阿花经法院分家析产，任月英、邹飞对案涉房屋合法部分享有份额。2006年9月21日，邹阿荣与任月英分户，邹阿荣户户内人员为邹妙云、杭阿花、邹阿荣，户籍地址为杭州市江干区××云××社区××区××号之1；任月英户户内人员为任月英、邹飞，户籍地址为杭州市江干区××云××社区××区××号。2009年7月27日，陈桂芳因夫妻投靠迁入邹阿荣户。邹妙云、杭阿花分别于2007年12月26日、2012年5月16日死亡注销户口。2015年10月20日，因钱江新城四堡单元、七堡单元地块项目建设需要，杭州市国土资源局作出杭土资(江)房补字[2015]029号《征收房屋补偿实施方案公告》，案涉房屋位于该补偿实施方案确定的征收范围内。2015年11月20日，邹阿荣代表该户与杭州市城东新城建设投资有限公司签订《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》及《补充协议》，并领取了全部款项。2015年12月30日，彭埠街道办对案涉房屋进行强制拆除，其未对案涉房屋实施强制拆除，并非本案适格被告。彭埠街道办拆除上诉人户房屋合法，邹阿荣户签订安置协议并领取全部款项后将房屋腾空并移交给彭埠街道办。2015年11月8日，彭埠街道办委托杭州市××××街道云峰社区居民委员会与杭州通锐建筑工程有限公司签订《房屋拆除施工协议书》，该协议约定由杭州通锐建筑工程有限公司对包含案涉房屋在内的29户房屋实施拆除。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。彭埠街道办答辩称：1.上诉人户籍所在的云峰社区二区32号，与任月英前夫邹阿荣所在的云峰社区二区32号之1，实际为同一幢房屋两个门牌。2015年云峰社区整体征收时，根据指挥部政策，邹阿荣户为主户，上诉人为单边户，协议分开，奖励费分开，但房屋补偿按一户处理。在邹阿荣××补偿人杭州市城东新城建设投资有限公司签订房屋补偿安置协议之后，其作为动迁机构，通过社区委托拆房单位对该房屋进行拆除，拆房行为属于正常履行协议，不存在违法之处。2.根据上诉人一审中的当庭陈述，上诉人在2015年12月30日拆房当日即已知晓了房屋被拆除这一客观事实，但上诉人直至2018年11月才就房屋拆除事宜提出诉讼，明显超过了起诉期限。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审查，原审认定的事实中，除关于“案涉房屋系彭埠街道办委托有关单位拆除”的事实，因证据不足不予确认外，均予以确认。二审期间，彭埠街道办向本院提供了其于2019年12月17日出具的《情况说明》及《杭州市农村集体经济组织统一收据》各一份，《情况说明》载明：关于庭审中涉及的案涉房屋拆房费用的款项来源，经查，该款项系杭州市城东新城建设投资有限公司径直支付给彭埠街道云峰社区居民委员会。《杭州市农村集体经济组织统一收据》载明：拆房补贴款1200000元由杭州市城东新城建设投资有限公司于2016年2月3日支付。上述证据经各方当事人通过移动微法院系统进行举证质证，上诉人虽对证据不予认可但未说明理由，经审查其真实性应予认定，可以证明案涉拆房费用由杭州市城东新城建设投资有限公司支付的事实。本院认为，本案的审理重点，一是江干区政府是否为本案适格被告；二是上诉人提起本案诉讼是否已经超过起诉期限。首先，关于适格被告。房屋强拆行为是事实行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，以“谁行为，谁被告”为一般规则确定适格被告；如果行为主体不具有承担行政法律责任能力的，应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第二十七条的规定，由行为主体的设立等机关承担相应法律后果。本案中，上诉人提供的彭埠街道办于2018年10月11日作出的（2018）0018号《政府信息公开告知书》，杭州市国土资源局于2018年9月29日作出的第20180547号《政府信息公开告知书》等初步证据，与彭埠街道办于2019年12月27日出具的《情况说明》及《杭州市农村集体经济组织统一收据》等证据材料相互印证，可以认定涉案房屋系杭州市城东新城投资建设有限公司委托有关单位拆除；江干区政府主张案涉房屋系彭埠街道办委托有关单位拆除，虽然彭埠街道办在本案审理过程中改变其《政府信息公开告知书》的答复内容而予以自认，但未提供其他充分的证据予以证明，故不予采信。杭州市城东新城投资建设有限公司系江干区政府确定的案涉房屋的征收补偿人，因其不具有承担行政法律责任的能力，故其行为的法律后果应由江干区政府承担。据此，原审认定江干区政府不是本案适格被告有误，予以纠正。其次，关于起诉期限。本案中，上诉人自认其于2015年12月30日知道了案涉房屋被拆除的事实，但不清楚强拆的实施主体。从本案的事实看，杭州市国土资源局于2015年10月20日作出《征收房屋补偿实施方案公告》，将案涉房屋纳入征收范围。案涉房屋拆除前，上诉人户与邹阿荣户均居住在案涉房屋内，任月英的前夫邹阿荣××补偿人杭州市城东新城建设投资有限公司已签订房屋补偿安置协议并领取了补偿款。上诉人应当知晓案涉房屋的强拆系行政机关实施，其以通过政府信息公开才知道实施拆除的行政机关为由，主张其起诉期限应从其知道具体实施拆除的行政机关之日起算，应不予采信。因此，上诉人应当有义务在其可以确定的范围内及时提起诉讼，其至房屋拆除行为发生后近四年的2018年11月19日才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，理由虽有不当，但结论正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回任月英、邹飞的上诉、维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年三月四日书记员  张 莹