河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫10行终7号上诉人（原审原告）胡国忠，男，1934年2月10日出生，汉族，住河南省许昌市建安区。委托代理人郝会转，女，1977年12月26日出生，汉族，住河南省许昌市建安区。被上诉人（原审被告）许昌市建安区灵井镇人民政府，住所地河南许昌市建安区灵井镇灵北村。法定代表人黄照宇，该政府镇长。出庭应诉负责人赵伟源，该镇副书记。委托代理人寇伟刚，河南三兵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）许昌市建安区人民政府，住所地许昌市建安区新元大道。法定代表人马浩，该政府区长。委托代理人刘格丽，该政府工作人员。委托代理人张棣，河南卓通律师事务所律师。上诉人胡国忠因与被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府、许昌市建安区人民政府行政处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服河南省许昌市鄢陵县人民法院（2019）豫1024行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人胡国忠委托代理人郝会转，被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府出庭应诉负责人赵伟源、委托代理人寇伟刚，被上诉人许昌市建安区人民政府委托代理人刘格丽、张棣到庭参加诉讼。本案现己审理终结。鄢陵县人民法院审理查明，2018年12月19日，原告胡国忠要求许昌市建安区灵井镇人民政府履行关于灵井镇杨堂、石庙李村搬迁安置公告分房管理办法，在本村有房屋，有编号且已登记丈量的农业户口人员，给于安置宅基地房账目问题。被告许昌市建安区灵井镇人民政府于2019年3月18日作出“灵政字（2019）30号关于郝会转反映问题的处理意见。”作出处理答复意见1、您要求胡国忠在新村分配一处独家院，按照《分房管理办法》有关规定，不符合安置独院条件，对您所反映的问题不予支持。2、建议胡国忠与泉店煤矿对接，核算房屋账目，同时可以申报高层套房一套。原告不服向许昌市建安区人民政府申请复议要求一、撤销灵井镇政府2019年3月18日作出的灵政字（2019）30号文的安置补偿决定；二、请求撤销灵井镇政府2017年8月10日作出的关于《杨堂、石庙李村搬迁安置公告》（分房管理办法）中的第二款第10条安置补偿决定；三、请求给于胡国忠宅基地安置房一套。许昌市建安区于2019年7月22日作出建安政复决（2019）3号行政复议决定书，以申请人的请求事项均不属于行政复议的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》实施条例第二十八条、第四十八条规定，驳回申请人的行政复议申请。另查明，2017年11月15日原告胡国忠孙媳郝会转曾以原告胡国忠之名申请许昌市国土资源局对神火泉店煤矿采煤（现河南神火兴隆矿业有限责任公司）导致杨堂村整体搬迁所涉及的征地批文和拆迁补偿安置，包括“一书四方案”号所有的信息。许昌市国土资源局于2017年12月1日就已作出“许国土资公开告知（2017）67号政府信息公开告知书，告知郝会转，”经查阅相关档案、资料，神火泉店煤矿采煤导致杨堂村整体搬迁项目用地尚未组卷报批，因此，你申请公开的征地批文和拆迁补偿安置，包括“一书四方案”等所有信息材料不存在。鄢陵县人民法院认为，原告已在2017年间已获知被告许昌建安区灵井镇人民政府所作出安置补偿决定（含公告）、征地批文和拆迁安置补偿包括“一书四方案”等所有信息材料不存在的事实。原告胡国忠却要求被告许昌市建安区灵井镇人民政府对其进行享有宅基地置换房屋的请求，因河南神火兴隆矿业有限责任公司与杨堂村村民进行宅基地置换房屋的一系列行为系平等主体之间的民事行为，原告胡国忠系杨堂村村民，应该在村民自治原则范围内主张权利，故原告的诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围，其请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定如下：驳回原告胡国忠的起诉。上诉人胡国忠不服一审裁定，上诉称，一审鄢陵县人民法院认为上诉人胡国忠2017年12月1日已获知神火兴隆矿业采煤导致杨堂村整体搬迁项目用地尚未组卷报批及所材料信息不存在的事实，上诉人却要求灵井镇政府进行享有宅基地置换房屋的请求，称河南神火兴隆矿业有限公司与杨堂村村民进行宅基地置换房屋的一系列行为系平等主体之间的民事行为，胡国忠系杨堂村村民应在村民自治原则范围内主张权利。上诉人不予认可。正是因为上诉人知道该用地尚未组卷报批，灵井镇政府于2017年8月10作出的《杨堂、石庙李搬迁安置补偿方案》即（公告）和（分房管理办法）在没有征地批文的情况下作出的，属于程序错误的违法行为。上诉人代理人郝会转是通过河南省、许昌市、建安区国土资源局获悉的该土地审批情况的，而一审鄢陵法院隐匿上诉人代理人郝会转提供的河南省和建安区国土资源局的信息公开内容，事实是河南省国土资源局通过信息公开告知上诉人代理人郝会转神火兴隆矿业有限公司对杨堂村建新安置房系国土批复文号为豫国土资函［2017］132号，批准时间2017年3月20日批准的增减挂项目并附河南省国土资源厅《关于许昌县2016年度第一批城乡建设用地增减挂项目区实施规划及建新拆旧的批复》，同意批准建新区面积是15.6281公顷，拆旧区面积也是15.6281公顷，新增耕地面积15.6281公顷，但要严格落实《河南省国土资源厅关于进一步严格规范城乡建设用地增减挂试点工作的通知》的有关要求，建新区严格执行供地政策，严禁违规安排国家限制、禁止用地项目涉及淘汰类项目；增减挂项目批准后要按照国家相关法律法规规定办理征地、供地等用地审批手续方可用地。而许昌市国土资源局告知上诉代理人郝会转神火兴隆矿业有限公司采煤导致杨堂村整体搬迁项目用地尚未组卷报批的违法事实。许昌市建安区国土资源局分别于2017年12月7日和2017年12月20日通过政府信息公开告知上诉代理人郝会转杨堂村搬迁安置补偿按照许证（2013）24号文进行补偿和建新安置房是由灵井镇人民政府负责管理和掌握的。由于灵井镇政府2017年8月10日作出的《杨堂搬迁安置补偿决定》（含公告）及（分房管理办法）侵害了上诉人胡国忠的合法权益，故上诉人胡国忠向灵井镇政府要求享有宅基地置换房屋的请求是合理合法的。另2019年3月18日灵井镇政府作出的灵政字（2019）30号文处理决定中也承认灵井镇政府制定有严格的《分房管理办法》，按照《分房管理办法》上诉人不符合安置独院条件，上诉人可以与泉店神火兴隆矿业对接申报高层一套，并告知上诉人如不服本决定可以60日内向建安区人民政府申请行政复议。根据告知上诉人向建安区政府提出了行政复议申请，要求撤销灵政字（2019）30号处理决定。因灵井镇政府2017年8月10作出的《关于杨堂、石庙李搬迁安置补偿公告》及（分房管理办法）侵害了上诉人的合法权益，故上诉人也一并提出行政复议申请。被上诉人建安区人民政府于2019年7月22日作出的建安政复决（2019）3号驳回行政复议决定一案。上诉人不服向鄢陵县人民法院提起了行政诉讼。鄢陵县人民法院于2019年9月19日立案。立案受理后鄢陵人民法院于2019年灵10月21日公开审理了本案，由于在该案审理中上诉人根据《行政诉讼法》第五十三条规定增加了对《杨堂、石庙李村安置补偿方案》及（分房管理办法）的规范性文件进行审查，请求建安区政府重新作出行政复议的决定。鄢陵县人民法院行政庭审判长段卫国立即紧急休庭后案件中断审理。审判长段卫国于次日2019年10月22日借探访上诉人胡国忠为由，在上诉人家里威胁86岁老党员上诉人胡国忠，要求上诉人胡国忠撒销对杨堂村安置补偿方案的规范性文件进行审查和请求建安区政府重新作出行政复议决定的两项内法容。审判长段卫国称如果不撤销将驳回上诉人胡国忠的诉讼请求，胡国忠为了维权三年的安置房问题能够通过司法途径解决，迫于威胁压力、精神压力，撤销了诉讼请求的增加部分。鄢陵县人民法院又于2019年11月13日再次公开审理本案，开庭时审判长段卫国询问上诉代理人，撤销的两项内容是否是经上诉人胡国忠同意撤销的，上诉人代理回答“是”，但法律依据是什么?上诉人对撤销部分有异议，请审判长明示。审判长段卫国没有提供撤销部分的法律依据。也就是说没有法律依据，法庭审查时作为法律实施者的审判长段卫国知法犯法包庇被上诉人用复印件进行质证，上诉人不予认可。灵井镇政府辩称2019年3月18日作出的灵政字（2019）30号文件是信访处理意见，并非行政行为，上诉人认为灵政字（2019）30号文件并非信访处理意见，信访事项是2018年12月20受理，2019年1月25日送达处理意见的，并告知30日内向区信访委员会申请复查。原告是在2019年3月1日复查办结的，根据《信访条例》第三十三条受理60日内办结的，合法有效。而灵政字（2019）30号文件是灵井镇府2019年3月18日作出的对上诉人胡国忠安置宅基地房屋的处理决定并告知如不服60日内可申请行政复议，告知是符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条行政行为告知义务的要件，并不符合信访告知处理意见30日内可申请复查。灵政字（2019）30号文件处理决定是以灵井镇政府政府正式文件的形式送达上诉人的，信访案件是以是信访答复意见为抬头格式送达信访人的，抬头格式不一样性质就不样，故上诉人不认可灵政字（2019）30号是信访处理意见的说法。灵井镇政府辩称杨堂村安置公告和分房管理办法是村民自治形成的，但并未提供村民自治所形成的合法依据，也承认该安置补偿办法系灵井镇政府制定并盖章，但也确实属于不具强制力的行政指导行为。灵井镇政府既然承认制定了《杨堂、石庙李安置补偿方案》及（分房管理办法）并盖有公章，杨堂、石庙李村就是按照该安置补偿方案及分房管理办法实施的，就不存在指导行为而是实施主导行为的行政行为。灵井镇政府辩称上诉人不符合安置独院的条件，但未提供上诉人属杨堂村一户合法居民不符合安置独院的法律依据。被上诉人许昌市建安区政府辩称复议程序合法有效，认定事实清楚、证据确凿。上诉人就信访编号（412015121948150）同建安区政府发表了质证意见，质证中发现建安区政府涉嫌伪造证据，所提供的证据时间上没有关联性，且没有灵井镇政府文件字样。所提供的8号文件证据是有头无尾，存在弄假，徇私舞弊，违背证据的真实性、合法性和关联性，证据不成立。实质信访编号（412015121948150）是2019年3月1日已经办结的信访事项。建安区政府称上诉人申请行政复议的事项是信访事项，实质该信访事项是2019年3月1日办结并告知应通过诉讼、复议、仲裁途径解决。上诉人是根据建安区政府信访委员会2019年3月1日信访不予受理告知书，提起行政复议申请。在庭审中审判长问建安区政府对灵井镇政府制定的《杨堂、石庙李搬迁安置补偿》公告及（分房管理办法）的合法性是否进行审查，建安区政府回答“没有”，（有庭审直播为证）既然建安区政府就没有对安置补偿的合法性没有进行审查，根据《行政复议法》第二十七条、第二十八条怎么就能认定不属于行政复议范围呢?作出复议程序合法、事实清楚、证据确凿的建安政复决（2019）3号驳回复议申请决定书呢?另，上诉人都是根据被上诉人告知而申请的行政复议，被上诉人辩称不是行政复议范围，那就是灵井镇政府作出的（2019）30号文件和建安区政府信访委员会2019年3月1日信访事项办结告知错误，应追究相责任人的责任，而不是相互退推诿责任，违背《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条（七）项、第《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条规定，上诉人的复议申请是属于行政复议范围和符合受理条件的。综上所述，1、上诉人通过河南省国土资源局获悉杨堂建新安置房项目系豫国土资涵【2017】132号增减挂项目。2、许昌市国土资源局关于搬迁安置补偿方案按（2016）63文件和2017年2号文件进行补偿，同时废止（2013）24文件。3、许昌市建安区国土资源局告知杨堂搬迁安置补偿是按照许证（2013）24号文件进行补偿。建新安置房是由灵井镇政府负责。4、在2019年11月13日庭审中灵井镇政府并未提供杨堂村安置补偿系村民自治形成的合法依据。因此证明鄢陵法院认定上诉人置换房屋系神火兴隆矿业于村委会主体之间的民事行为不成立。故神火兴隆矿业塌陷区杨堂、石庙李村整体搬迁增减挂项目系政府行政行为。一审裁定事实不清、证据不足、认定事实错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（五）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三项规定，请求许昌市中级人民法院撤销鄢陵人民法院2019年11月21日作出的2019豫1024行初35号行政裁定，依法进行审理。被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府答辩称，一、被上诉人作出的灵政字（2019）30号文件，实质为信访处理意见，并非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。二、从本案争议的事实来说，关于灵井镇洋塘石庙里村搬迁安置公告及分房管理办法，系村民自治的产物。被上诉人参与指导该办法的制定属于不具有强制力的行政指导行为。三、从上诉人的根本诉求上来看，上诉人不符合申请安置对象的条件，要求单独基于其他宅基地安置房无合理合法的依据，综上，请求二审法院维持鄢陵县人民法院的一审裁定。被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府答辩称，行政复议程序合法有效，行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院裁定正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。二审审理期间，上诉人申请证人胡永兵胡某1红胡某2证。胡永兵胡某1，与上诉人代理人是夫妻关系，出庭主要为了证明航拍之前没有通知村民；拆迁协议签订时称村民签订承诺书，但承诺书没有盖章，没有效力；被上诉人拆迁安置的计算方法不符合法律规定；被上诉人称的安置补偿方案不属于村民自治范围。胡国红胡某2，出庭主要为了证明航拍之前没有通知村民，就此认定村民房屋性质没有依据；灵井镇政府宣传63号文件误导村民；村民并未召开村民自治会议；房屋认定的计算方式没有法律依据。上诉人质证意见为，从没有见过村民自治行为，没有在村里也没开过大会，也没有经过啥程序，还有与灵井镇政府签的都有承诺书，这个是事实。证人来出庭作证的身份是真实合法的。被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府质证意见为，第一点，证人一胡永兵是本案的间接当事人，也是利害关系人，因此证人资格不具备合法性。第二点，村民自治的范围有相应的法律规定，如果村委会由违反法律的规定，上诉人可以另行提起诉讼。证人二胡国红属于搬迁范围，也属于与村委会和神火集团签订协议的主体，与本案有利害关系；村民自治可以另行用其他法律途径解决。被上诉人许昌市建安区政府质证意见为，第一点，该两位证人在一审庭审当中，已经旁听整个庭审过程，其所证明的事实也在一审之前已经存在，因此不应当作为新证据在二审当中予以出示，因此不应当作为二审法院审理本案认定事实的证据。第二点，根据证人的回答可知，证人与上诉人之间存在亲属关系，对于证人证言的公正性和真实性会存在重大的影响，因此也不能单独作为定案的证据。第三点，证人证言所证明的内容与本案所审理的争议焦点没有关系，因此其证明目的是不成立的，应当予以排除。本院审查该两份证人证言后认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人未能在一审提交以上证人证言，而是在二审程序提交，且无证据证明此时提交的正当事由，据此，对上诉人所举的以上证人证言本院不予采纳。经审理查明，上诉人胡国忠居住的灵井镇杨堂村属于煤矿塌陷区，需要整村搬迁。2017年3月20日，河南省国土资源厅作出豫国土资函2017【132】号《关于许昌县2016年度第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》，内容为“……建新区面积15．6281公顷，拆旧区面积15．6281公顷，新增耕地面积15．6281公顷。”2017年8月10日，被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府、许昌市建安区灵井镇杨堂村村民委员会作出《关于灵井镇杨堂、石庙李村庄搬迁安置公告》，后附的《分房管理办法》第二条第十款内容为“家庭己到四代、五代的，老人不愿意随子孙居住的，如本人提出申请，可购买一套多层楼房。”2017年12月7日，许昌市建安区国土资源局对上诉人胡国忠代理人郝会转作出的政府信息公开申请答复内容为“杨堂村属于煤矿塌陷区，属于民生安置工程，区别于商业地产开发，建新安置房按增减挂钩项目申请的紧急用地，杨堂村拆旧复垦后归还建新占地指标，该项目国土厅批文为豫国土资函（2017）132号……由于该项目属增减挂钩项目，没有一书四方案和征地批文”。2017年12月20日，许昌市建安区国土资源局对上诉人胡国忠代理人郝会转作出的政府信息公开申请答复书中，对郝会转申请公开的“建新安置房增减挂钩的解释”为：“经调查，河南省兴隆矿业有限公司对杨堂村建新安置增减挂钩项目为2016年第一批城乡用地增减挂钩项目，该项目批准时间为2017年3月20日。增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。上诉人胡国忠代理人郝会转提出申请，要求许昌市建安区灵井镇人民政府履行关于灵井镇杨堂、石庙李村搬迁安置公告分房管理办法，对在本村有房屋、有编号且已登记丈量的农业户口人员给予安置宅基地房。2018年12月20日，被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府作出受理告知书，内容为“您提出的信访事项，我们决定予以受理……”；2019年1月25日，被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府向上诉人胡国忠代理人郝会转送达信访事项处理意见书，处理意见为：“1、信访人要求胡国忠在新村分配一处独家院的要求，不符合安置独院的条件。2、建议胡国忠与泉店煤矿对接，核算房屋账目，同时可以申报高层套房一套。如对此意见不服，可以自收到之日起30日内向许昌市建安区人民政府信访事项复查委员会书面提出复查申请。”在该信访事项处理意见书上的信访人（签字）处，郝会转签署意见为“不同意，没有依法依规处理问题。”2019年1月28日，胡国忠向被上诉人许昌市建安区人民政府提出《复查、复核申请》，2019年3月1日，上诉人胡国忠代理人郝会转在许昌市建安区人民政府信访事项复查委员会办公室送达的《信访事项复查不予受理告知书》上签署意见“不受理没有依据，不同意处理意见”。2019年3月18日，被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府作出《关于郝会转反映问题的处理意见》［灵政字（2019）30号］，处理意见为：“1、您要求胡国忠在新村分配一处独家院，按照《分房管理办法》有关规定，不符合安置独院条件，对您所反映的问题不予支持。2、建议胡国忠与泉店煤矿对接，核算房屋账目，同时可以申报高层套房一套。如对此处理决定不服，可以在收到本处理决定之日起60日内向建安区人民政府申请行政复议或在收到本处理决定之日起6个月内依法向建安区人民法院提起诉讼。”原告不服，向许昌市建安区人民政府申请复议，要求：“一、撤销灵井镇政府2019年3月18日作出的灵政字（2019）30号文的安置补偿决定；二、请求撤销灵井镇政府2017年8月10日作出的关于《杨堂、石庙李村搬迁安置公告》（分房管理办法）中的第二款第10条安置补偿决定；三、请求给于胡国忠宅基地安置房一套”。许昌市建安区人民政府于2019年7月22日作出建安政复决（2019）3号行政复议决定书，以“被申请人许昌市建安区灵井镇人民政府于2019年3月18日作出的灵政字（2019）30号《关于郝会转反映问题的处理意见》系信访事项处理意见……信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的两种救济途径：复查和复核，而不是提起行政复议。被申请人在该处理意见末尾告知信访人对信访意见不服的救济途径为……复议或……诉讼，该告知行为存在瑕疵，但该瑕疵不能成为申请人可以就该处理意见提起行政复议申请的依据……申请人的请求事项均不属于行政复议的受案范围”为由，决定驳回申请人的行政复议申请。上诉人胡国忠为此诉至一审法院，请求解决等情。本院认为，本案中，上诉人胡国忠所居住的杨堂村因属于煤矿沉陷区而整村搬迁，是以增减挂钩项目的方式进行的，所以上诉人胡国忠的诉求一直是以信访程序解决的。2019年3月18日，被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府作出《关于郝会转反映问题的处理意见》［灵政字（2019）30号］，其处理意见内容同2019年1月25日的信访事项处理意见书内容完全一致，仍是对信访事项的处理，区别只是，信访事项处理意见书告知上诉人不服的向许昌市建安区人民政府信访事项复查委员会书面提出复查申请，灵政字（2019）30号处理意见告知上诉人不服的可以申请复议或提起诉讼。但是，信访制度是以行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，对于能够通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决的事情，信访途径是排斥的；同样，对于信访事项及即行政机关对信访事项作出的处理意见等，行政复议和行政诉讼也是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见的情形提供了复查、复核等充足的救济方式，故对于信访事项，信访人仍应在信访程序内予以解决，而不应将信访事项纳入行政复议或行政诉讼进行处理。上诉人胡国忠如对被上诉人许昌市建安区灵井镇人民政府作出的答复意见不服，可继续依《信访条例》提供的救济方式寻求救济，本案不予评价。被上诉人许昌市建安区人民政府以申请人的请求事项不属于行政复议的受案范围为由驳回申请人的行政复议申请，符合法律规定。一审裁定以不属于人民法院行政诉讼受案范围驳回胡国忠起诉并无不当，应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王五周审判员袁野审判员郭林山二〇二〇年三月三十日本件与助理张亚楠书记员牛