甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终401号上诉人（原审被告）玉门市人民政府。住所地：甘肃省酒泉市玉门市新市区玉苑路1号。法定代表人何正军，该市市长。委托代理人张敏杰，该市自然资源局干部。委托代理人陈昱君，甘肃恒亚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）玉门市下西号镇石河子村民委员会。负责人王生华，该村村委会主任。委托诉讼代理人周象文，甘肃玉关律师事务所律师。委托诉讼代理人张小飞。原审第三人玉门市大业草业科技发展有限责任公司，住所地：酒泉市玉门市新市区开发区玉关北路。统一社会信用代码：91620987110356992T。法定代表人黄旭勇，该公司总经理。委托代理人熊伟，该公司员工。委托代理人陈学毅，该公司员工。原审第三人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司，住所地：甘肃省兰州市城关区东岗西路555号甘肃金融国际大厦25-26层。统一社会信用代码：916200007127567705。负责人林华喆，该公司董事长。委托代理人陈丽国，该公司员工。被上诉人玉门市下西号镇石河子村民委员会（以下简称石河子村委会）诉玉门市人民政府（以下简称玉门市政府）会议纪要一案，玉门市政府不服甘肃省张掖市中级人民法院（2019）甘07行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人玉门市政府委托代理人张敏杰、陈昱君，被上诉人石河子村委会委托代理人张小飞、周象文，原审第三人玉门市大业草业科技发展有限责任公司（以下简称玉门大业公司）委托代理人熊伟、陈学毅出庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，第三人玉门大业公司系被告玉门市政府招商引资企业，该公司成立于1999年11月10日，根据2002年1月8日公司《章程》记载，公司股东为成都大业国际投资股份有限公司、玉门市农业综合开发服务中心，其中：成都大业国际投资股份有限公司以货币出资4950万元，玉门市农业综合开发服务中心以土地使用权作价出资550万元，玉门市农业综合开发服务中心系玉门市政府授权进行土地开发的事业单位。为解决玉门大业公司饲草基地开发建设中存在的相关问题，2002年3月11日，玉门市政府召开专题会议，就以入股形式划拨给大业公司开发饲草基地的下西号黄家梁与大泉湾集体土地股权变更、土地补偿等事项达成一致意见，并形成会议纪要，主要内容包括：一、原以市农业综合开发服务中心持有的股权土地中的下西号黄家梁与大泉湾38349.6亩土地（不包括2271.9亩的国有土地）股权，以原股55元/亩的标准，按集体土地权属范围，分别划转给下西号相应的村集体，其中……下西号村3539.7亩，折股194683.5元；石河子村15739.3亩，折股865661.5元，由大业公司与相关各村办理转股手续。二、鉴于大业公司开发下西号集体土地种商品草，给农民放牧造成困难的实际，由大业公司按每年5元/亩的标准补偿到村，村上统一给农户补偿……。该专题会议的参加人员中，无原告等会议所涉土地的村委会成员。2002年3月12日，玉门市政府办公室下发玉政办发（2002）15号《关于印发下西号黄家梁与大泉湾集体土地股权变更等有关问题的会议纪要的通知》，要求有关乡镇人民政府、市政府有关部门做好相关工作。2002年3月21日，原告石河子村委会（甲方）与第三人玉门大业公司（乙方）签订“土地开发协议”一份，协议约定：“甲方将本村集体所有土地15739.3亩，以每亩50年使用权平均作价55元，合计865661.5元，作为资本入股，享受玉门大业公司股东待遇，肩负保护入股土地的责任，并要协助乙方开发入股的土地及办理相关土地开发手续。从签约之日起，乙方每年10月底前兑付当年应给甲方的开发占用草场放牧补偿费。”，协议还约定了双方的其他权利、义务。2002年3月19日-10月16日，本案原告与第三人玉门大业公司先后签订九份“土地开发协议”，就第三人开发石河子村集体荒地用于人工草地建设（种植苜蓿）事宜达成了协议，协议所涉分批开发的土地面积共11910亩。“土地开发协议”（九份）经玉门市下西号乡人民政府研究同意并报被告玉门市政府审批后，被告自2002年4月3日-11月13日先后作出玉政征土发（2002）16号、64号、67号、70号、71号、72号、73号、74号、75号《关于玉门大业公司在石河子村开发荒地的批复》，同意玉门大业公司在石河子村开发集体荒地，用于种草种树。2002年4月16日，玉门市政府就下西号乡部分村集体土地所有权权属调整事宜召开专题会议，并形成会议纪要，主要内容包括：一、原则同意下西号乡政府提出的关于调整集体土地所有权权属界线的建议，决定将涉及38349.6亩的村集体土地调整为国有土地。四、成都大业公司一次性补偿给下西号乡政府140万元补偿金。2002年4月20日，被告下发玉政发（2002）37号《关于下西号乡部分村集体土地所有权权属界线调整有关问题会议纪要的通知》，要求有关乡镇、部门认真抓好落实。2002年4月18日，原玉门市土地管理局（甲方）与第三人玉门大业公司（乙方）签订“土地补偿协议”一份，约定甲方将位于玉门市下西号乡黄家梁（19279亩）、大泉湾（16697亩）及宋家湖滩（2373.6亩）叁宗国有土地出让给乙方作为农业开发种植饲料基地。出让期限为伍拾年，自颁发《国有土地使用证》之日起算。2002年4月19日，双方又签订“国有土地使用权出让合同”五份，约定土地局将位于下西号乡黄家梁（面积19279亩）等五处的土地出让给玉门大业公司，土地使用权出让年限为伍拾年，自取得《国有土地使用证》之日起算。2002年4月23日，被告玉门市政府作出玉政征土发（2002）81号《关于给玉门大业草业科技发展有限责任公司出让土地使用权的批复》，同意将黄家梁（19279亩）等五处共计100000亩国有土地使用权出让给该公司，做为该公司的饲草基地。2002年4月28日，被告玉门市政府作出玉政发（2002）44号《关于玉门大业草业科技发展有限责任公司免征土地使用权出让金的批复》，同意该公司下西号黄家梁等五宗10万亩农业用地的土地使用权出让金共计550万元予以免征，玉门市农业综合开发服务中心以土地使用权入股，持550万元的股份占玉门大业公司总股份的10%。2002年5月6日，第三人玉门大业公司就位于下西号乡黄家梁的19279亩土地向被告提出土地登记申请，被告经审批后，于2002年5月16日同意注册登记，并于当日向玉门大业公司颁发了玉国用（2002）字第2-004号《国有土地使用证》。该《国有土地使用证》“记事”栏中，玉门市国土资源局于2005年11月18日加盖印章并记载：本宗国有土地使用权设定抵押权，抵押权人：中国农业银行玉门市支行，抵押面积：19279亩，抵押贷款金额：5940万元，抵押期限：捌年（2005年4月28日至2013年4月28日）。另查明，原告石河子村委会提交法庭的由玉门市国土资源局复制提供的2003年1月玉门市政府颁发的“集体土地使用证”载明，土地使用者：玉门大业草业科技发展有限责任公司，土地所有者：玉门市下西号乡石河子村，使用权类型：作价入股，使用权面积：10410亩；原告另提交的由玉门市国土资源局复制提供的“关于‘调整下西号乡部分集体土地所有权界线’工作开展情况”，其主要内容为：1999年，成都大业公司投资组建玉门大业公司时，玉门市将花海大畅河滩国有土地和下西号乡部分集体土地共计10万亩，作价550万元入股，组建了玉门大业公司。目前，成都大业公司因整体上市需将已开垦的和开垦条件较好的下西号乡五个村的38349.6亩集体土地计为公司资产，进行评估作价上市。但国家有关法律、法规明确规定，集体土地不能作为企业资产，所以成都大业公司请求玉门市政府变更土地性质，将此集体土地变更为国有土地，使此块资产可以作为企业资产上市融资。今年4月份以来，成都大业公司提出变更土地权属性质的请求后，我局按照指示要求，进行了大量的协调洽谈工作，由于此事在我市及全区都没有开展过，也没有明确的法律法规条文，我局多次征求省、地有关专业人员并咨询，下西号乡政府也积极给乡、村干部和广大农户作了大量的思想解决和引导工作，目前，乡村已基本同意将五个村的土地权属界线予以调整，并将调整出的38349.6亩土地变更为国有土地。同时，通过市、乡和大业公司代表谈判，大业公司同意对变更的38349.6亩土地每亩给予55元的补偿费，共计210万元。再查明，原玉门市下西号乡下西号村就玉政办发（2002）15号《通知》所涉“会议纪要”划转给该村集体的3539.7亩土地，与第三人玉门大业公司亦签订有“土地开发协议”，后该村与下西号乡石河子村合并（2005年）并命名为石河子村，两村涉案土地相加为19279亩（石河子村15739.3亩，下西号村3539.7亩），即为第三人玉门大业公司所持有的由被告颁发的玉国用（2002）字第2-004号《国有土地使用证》所登记的使用权面积为19279亩的土地。原告石河子村委会就本案争议的19279亩土地，未领取有《集体土地使用证》。原告与第三人于2002年3月21日签订“土地开发协议”后，在协议实际履行过程中，因协议所涉土地被调整为国有土地，原告实际未成为第三人公司股东，未享受公司股东待遇，第三人玉门大业公司按协议约定相关内容，向原告支付了放牧补偿费。庭审中，第三人玉门大业公司陈述，玉国用（2002）字第2-004号《国有土地使用证》所涉银行抵押贷款，至今尚未偿还。一审法院认为，关于原告起诉请求撤销被告作出的玉政发（2002）37号文件，该请求有无行政可诉性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：.....认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案原告所诉的玉政发（2002）37号文件，名为《会议纪要》，其实质内容涉及村集体土地38349.6亩调整为国有土地，其中包括原告村在内的19279亩集体土地变更为国有土地，故原告所诉属于人民法院行政诉讼的受案范围，被告认为，原告所诉不具有行政可诉性的理由不符合法律规定，该院不予支持。关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”。第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可在收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满后十五日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外”。第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内......”。本案原告请求撤销（玉）国用（2002）2-4号土地使用权登记行为的诉讼请求，原告于2015年9月25日向酒泉市人民政府申请复议，酒泉市人民政府经复议于同年9月28日向原告送达了酒政复不受字[2015]2号复议决定书，决定不予受理玉门市下西号乡石河子村村委会对玉门市人民政府所作的（玉）国用（2002）2-4号土地使用权登记行为的复议申请。原告向人民法院提起行政诉讼的起诉状载明的起诉时间为2015年9月，该院受理通知书的时间为2015年10月22日，但举证通知时间为2015年9月22日，经查，该院接受原告的起诉状后，因此项诉讼请求需经复议前置程序，该院告知原告进行复议，经复议后，该院正式向原告发出受理案件通知书，故原告主张权利的时间应认定为2015年9月22日，被告认为，原告起诉时间为2015年10月28日没有事实依据，原告自收到不予受理复议决定书之日起未在十五日内提起诉讼，其耽误的起诉期限，不属于原告自身的原因所致，故不应计算在起诉期限内。且被告作出玉政发（2002）37号文件后，并未直接送达于原告，被告亦未提交证据证实将该文件的内容明确告知了原告。根据原告自认2014年11月之后，因见到第三人玉门大业公司所持有的《集体土地使用权证》时，才得知其集体土地性质因玉政发（2002）37号文件使其利益受侵。原告于2015年5月10日开始为此提起诉讼，并未超过法律规定的六个月的起诉期限。被告认为原告的起诉超过法定的起诉期限的理由不能成立，该院不予支持。关于被告玉门市政府作出的玉政发【2002】37号文件是否具有合法依据？该行为是否合法？原告请求撤销该行为有无事实及法律依据的问题。被告玉门市人民政府虽主张涉案土地系国有土地，但不能提交相关证据予以证实，与被告提交法庭的相关行政文书载明的事实不符，亦不符合《中华人共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，对该主张该院不予采信。根据被告提交的玉政办发（2002）15号《关于印发下西号黄家梁与大泉湾集体土地股权变更等有关问题的会议纪要的通知》、玉政发（2002）37号《关于下西号乡部分村集体土地所有权权属界线调整有关问题会议纪要的通知》、玉政征土发（2002）16号、64号、67号、70号、71号、72号、73号、74号、75号《关于玉门大业公司在石河子村开发荒地的批复》及相对应的“土地开发协议”、“复垦土地申请”、“开发荒地申请”，原告提交的2002年3月21日与第三人签订的“土地开发协议”、2003年1月被告向第三人颁发的《集体土地使用证》，上述证据可以证实本案争议的19279亩土地，属原告石河子村委会所有的集体土地，被告为解决第三人饲草基地及公司融资上市之需，在原告与第三人玉门大业公司于2002年3月21日签订的“土地开发协议”未实际履行的情况下，同意下西号乡政府提出的关于调整集体土地所有权权属界线的建议，将包括本案争议土地19279亩在内的集体土地调整为国有土地的行政行为，没有法律依据，该行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”玉门市政府作出的玉政发（2002）37号《关于下西号乡部分村集体土地所有权权属界线调整有关问题会议纪要的通知》缺乏法律依据，属于适用法律法规错误，该行政行为明显不当。原告石河子村委会请求撤销该行政行为的诉讼请求成立，该院依法予以支持。但应仅限于与原告有利害关系的19279亩土地作出的行政行为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、第（六）项之规定，判决：撤销被告玉门市人民政府玉政发（2002）37号《玉门市人民政府印发关于下西号乡部分村集体土地所有权权属界线调整有关问题会议纪要的通知》中将原告玉门市下西号镇石河子村民委员会19279亩集体土地调整变性为国有土地的行政行为。上诉人玉门市政府上诉称：1.一审判决认定“37号文件”为具体行政行为并予以撤销没有客观依据，不符合法律规定。“37号文件”是玉门市政府《关于下西号乡部分集体土地使用权权属界线调整有关问题会议纪要的通知》，该通知是政府内部文件，不是针对被上诉人作出的，不能对被上诉人直接产生法律效果。一审中亦查明本案“37号文件”并未向被上诉人予以送达，其文件效力并未对外，更未影响到被上诉人。2.一审判决认定错误，上诉人认为“37号文件”并未对被上诉人产生事实上的效力，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定予以驳回。首先，会议纪要是根据会议记录和会议文件等材料加工整理而成，反映会议基本情况和精神的纪实公文，只具有综合性、指导性、备考性意义。“37号文件”是玉门市政府对下西号乡部分集体土地使用权权属界线调整有关问题进行的研究、准备，属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。其次，将涉案19279亩土地从集体土地调整变性为国有土地的部门，依法应该是“玉门市自然资源局”或者“玉门市不动产登记机构”，上诉人并未实施相应土地变性的客观行为和权利。故上诉人认为“37号文件”并未侵犯被上诉人合法权益，依法不属于行政诉讼受案范围，应裁定予以驳回。3.一审判决关于起诉期限的相关认定错误。被上诉人的起诉已超过了法定的起诉期限，其起诉应当予以驳回。一审判决以被上诉人的起诉未超过法律规定的六个月起诉期限错误。首先，涉案玉政发（2002）37号文件是2002年4月20日作出的，被上诉人已经享受了玉门大业公司提供的部分经济补偿，故应推定被上诉人对此事实早已明知。其次，被上诉人2015年5月10日提起的诉讼并非本案，一审法院以该时间作为本案起诉期限的起诉时间没有依据。被上诉人于2015年9月25日向酒泉市人民政府申请复议。2015年9月28日，酒泉市人民政府向被上诉人送达了《不予受理决定书》。2015年10月22日，被上诉人向一审法院提起行政诉讼，一审法院向被上诉人出具了案件受理通知书，但举证通知时间为同年9月22日，上诉人收到的起诉状副本落款时间为2015年10月，与一审判决认定的时间不符。根据行政复议法第三十条及行政诉讼法第四十五条、五十一条的规定，一审法院于2015年10月22日出具了受理通知书，已经超过了起诉期限。请求二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人石河子村委会辩称：1.玉门市政府玉政发（2002）37号文件明显属于具体行政行为而非抽象行政行为，具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。玉政发（2002）37号文件是针对下西号乡几个村的集体土地性质的变更而作出的具体事项，它对被上诉人的土地权利会产生根本性影响，故属于具体行政行为。2.一审判决关于起诉期限的认定正确，被上诉人的诉讼未超过起诉期限。玉政发（2002）37号文件下达时并未向被上诉人送达，2015年3月被上诉人才知道玉门市政府曾经下发了（2002）37号文件，该文件将集体土地“调整”为国有土地。同年5月10日被上诉人向金塔县人民法院提起诉讼，要求撤销土地登记，经金塔县人民法院审查，同年9月5日上诉人向张掖中院提起诉讼，张掖中院要求被上诉人申请复议，被上诉人于同年9月25日提出复议申请，同年9月28日酒泉市政府决定不予受理。张掖中院于10月22日正式立案受理。无论是2015年5月10日算起诉之日还是在复议后15日提起诉讼，都没有超过法定的起诉期限。请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人玉门大业公司述称：1.一审判决所作出的判决事项缺乏法律依据。玉政法发（2002）37号文的相关内容不具有可撤销性，一审法院适用法律条文错误，应依法予以纠正。2.被上诉人石河子村委会的起诉已超过了法定起诉期限，依法应驳回其起诉。请求二审撤销一审判决，改判驳回起诉。原审第三人中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据上诉及答辩意见，本案的争议焦点是：1.被诉行政行为是否可诉；2.被上诉人石河子村委会的起诉是否超过法定起诉期限；3.被诉行政行为是否合法。现分析如下：被诉行政行为是否可诉《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”一般情况下，会议纪要属于内部行政行为，对外不发生法律效力，一般不可诉。但当会议纪要外化时，对利害关系人的合法权益产生实际影响的情况下，会议纪要具有可诉性。本案中，上诉人玉门市政府于2002年4月20日作出玉政发（2002）37号《关于下西号乡部分村集体土地所有权权属界线调整有关问题会议纪要的通知》。该会议纪要载明“同意下西号乡政府提出的关于调整集体土地所有权权属界线的建议，决定将涉及38349.6亩的村集体土地调整为国有土地。”被上诉人石河子村委会于2015年7月9日在玉门市国土资源局取得上述会议纪要，故该会议纪要的内容已外化，对被上诉人石河子村委会的合法权益产生实际影响，具有了可诉性。被上诉人石河子村委会的起诉是否超过法定起诉期限《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人石河子村委会于2015年7月9日在玉门市国土资源局取得会议纪要，知道了会议纪要的内容，其同年10月22日向一审法院提起诉讼，未超过2年法定起诉期限。一审判决论理不当，对此予以指出。被诉行政行为是否合法《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的：（三）其他土地超过七十公顷的。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。行政机关作出行政行为要证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案上诉人玉门市政府作出的玉政发（2002）37号文中载明“会议原则同意下西号乡政府提出的关于调整集体土地所有权权属界线的建议，决定将涉及38349.6亩的村集体土地调整为国有土地”，该会议纪要涉及被上诉人石河子村委会集体土地19279亩。上诉人玉门市政府未提交将被上诉人石河子村委会19279亩集体土地调整为国有土地的批准文件。据此，上诉人玉门市政府作出的上述会议纪要主要证据不足。一审法院已详细论述，本院予以支持。综上，一审判决结果正确。上诉人玉门市政府的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由玉门市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 徐文娟审判员 吕 强审判员 朵利民 二〇二〇年三月十九日书记员 张 婷