贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔27行初1号 原告沈大德，男，苗族，1968年4月20日生，住贵州省黄平县。 委托代理人刘天琦，北京市中银（重庆）律师事务所律师，特别授权代理。 被告黄平县人民政府，住所地贵州省黄平县新州镇五里桥新区。 法定代表人杨智，该县政府县长。 被告黄平县自然资源局，住所地贵州省黄平县新州镇五里桥新区。 法定代表人杨奋岚，该局局长。 委托代理人刘海，贵州贵信律师事务所律师，一般授权代理。 原告沈大德诉被告黄平县人民政府、黄平县自然资源局土地行政征收行为违法一案，于2019年9月16日向黔东南州中级人民法院提起诉讼并申请指定管辖。该院于2019年9月20日受理后经报请贵州省高级人民法院指定管辖，贵州省高级人民法院于2019年10月31日作出（2019）黔行辖16号行政裁定，裁定本案由本院管辖。本院于2020年1月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。 原告沈大德诉称，2019年9月9日，其收到黔东南苗族侗族自治州人民政府作出的《行政复议决定书》（黔东南府复议字〔2019〕85号），该复议决定仅确认黄平县人民政府2019年3月29日直接组织施工单位在其原承包地上施工的行为程序违法，而以公益建设不宜恢复土地原状为由驳回了其要求被告恢复土地原状的申请。原告认为，被告的土地征收行为违法，应恢复土地原状并给予原告补偿或赔偿,具体事实及理由：一、被告存在少批多征的情形，超出征地批准红线范围实施征收，且被告假以修建道路借公益项目建设为由扩征土地，侵害被征地村民集体和村民合法权益。被告实施征地行为的依据为贵州省人民政府作出的《省人民政府关于黄平县2013年度第三批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2013〕170号）和《省人民政府关于黄平县2015年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2016〕102号），其实际征收占用的土地已明显超出被告黄平县自然资源局作出的《关于新州镇马家岩吴昊信访事项的答复意见书》中载明的道路项目建设规划面积。被告声称其所征收土地是用于城市主干道及基础设施建设而没有用于房地产开发，但是根据黄平县规划局所作的片区规划来看，实际上征地范围内的土地除了用于建设二桥至黑窑榜公路外，其他规划均为住宅建设用地。因此，案涉被征土地非用于公益项目建设，且尚未实际建设使用，被告的征收行为违法并应承担恢复土地原状的责任。二、被告未公告拟征地补偿、安置方案及听取意见，致使原告“被放弃”听证权的行为应属程序违法。被告称其在预征地环节中，收到黄平县新州镇北门村村民委员会分别于2019年5月9日、9月10日就征地事宜出具的“经村民委员会召集村民代表商议并征求各村民小组长和被征地各农户意见，决定放弃听证。”的情况说明。然而，该村民委员会并未听取村民小组和被征地农户是否放弃听证的意见，原告所属村民小组的组长和被征地农户也未接到参加关于是否放弃听证的会议通知。被告在预征地公告和听证环节、建设用地申报过程中，明显存在征收程序违法，侵害了原告应享有的知情权。三、被告以失效的批复实施征地、以失效的补偿文件给予原告补偿，严重违法。根据国发[2004]28号和自然资规〔2018〕1号文件的规定，在取得征地批复两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，征地批复自动失效。而被告于2018年12月25日才发布征地测量通知，于2019年3月29日实施案涉征地行为，故其实施征地所依据的170号批复和102号批复已自动失效，其再以失效的征地批复作为依据实施征收明显违法。特此，提起本案诉讼，请求：1、判令确认被告超出征地批文允许范围实施征地的行为违法；2、判令确认被告未将征地补偿、安置方案公告及未依法举行听证程序违法；3、判令确认被告以失效的批复实施征地，以失效的补偿文件给予原告补偿程序违法；4、判令被告对其强征原告承包的农村集体土地恢复原状并向原告支付赔偿；5、判令被告承担本案的全部诉讼费用。 被告黄平县人民政府辩称，一、本案存在管辖错误。根据行政诉讼法第十五条、第十八条的规定，应由最初作出行政行为的行政机关所在地的中级人民法院管辖，即本案应由黔东南州中级人民法院管辖。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。黄平县自然资源局依据170号批复、102号批复于2018年12月26日指界丈量土地，最后一次丈量土地的时间是同年12月30日，后于2019年1月8日向原告作出《征地补偿款发放通知书》并送达。2019年1月23日，黄平县自然资源局与黄平县新州镇北门村村民委员会签订了征地协议，土地征收工作已经结束。根据行政诉讼法第四十六条的规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼，而至其起诉时已明显超过法定起诉期限。三、案涉征地补偿主体是黄平县自然资源局，并由黄平县新州镇人民政府予以配合，故原告将答辩人列为被告错误。四、原告的诉讼请求不能成立：1.原告的诉讼请求不明确、不具体，起诉状中称的被告无明确所指。2.原告主张被告超出征地批复批准范围征地的请求已被黔东南州人民政府作出的案涉《行政复议决定书》予以驳回，该《行政复议决定书》因原告未提起诉讼现已发生法律效力，其所认定的事实依法应当予以确认，黄平县自然资源局并不存超出征地批复范围进行征收的情况。3.原告主张被告未公告征地补偿、安置方案和未充分征求、听取村民意见的诉求与其行政复议申请一致，而案涉《行政复议决定书》并未支持其该主张，且在征地过程中黄平县新州镇北门村村民委员会已提交《放弃听证说明》明确表示放弃听证，故征地程序符合法律规定。4.从2013年以来，答辩人一直在开展征地工作，抽调了有关人员组成项目建设指挥部，并不断深入群众中做土地征收和房屋拆迁工作。因有个别农户不配合土地征收工作，黄平县自然资源局于2018年12月25日向原告等被征地农户送达了《征地指界丈量通知书》，要求其到现场指界丈量。次日，第三方测绘机构黄平县金诚测绘有限公司在村民委员会有关人员、公证人员的协助指界、见证下进行了实地测量。故，不存在“在取得批复两年内未用地或未实施征地补偿方案”的情形，贵州省人民政府作出的170号批复、102号批复并未失效。5.原告要求对其主张权利的土地恢复原状并给予其赔偿无事实和法律依据。案涉《行政复议决定书》确认被诉占地施工行为违法后，黄平县自然资源局于2019年11月24日向土地所有者黄平县村民委员会发出通知，要求交付土地，该村民委员会于当日即明确同意交付土地，故不存在“当事人拒不交付土地”的情形。五、黄平县新州镇北门村村民委员会对征收行为的实体和程序均无异议。国家为了公共建设的需要征收土地，是将农村集体土地征收为国有土地，只能针对农村集体经济组织即村民委员会，而不是针对每一承包户。根据《农村土地承包法》第十三条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的若干解释》第二十二条、第二十三条的规定，征地补偿款是发放到村民委员会，由村民委员会统一安置，承包方放弃统一安置的方能享有安置补助费。本案中，黄平县自然资源局征收的是黄平县新州镇北门村村民委员会的土地，村民委员会没有异议，北门村八组、九组的承包户中除了原告等四户外均无异议。六、案涉《行政复议决定书》已驳回原告要求恢复土地原状的复议请求，因原告在法定期限内没有提起诉讼，现已发生法律效力，该复议决定应作为本案的依据。综上，被诉土地行政征收行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告黄平县自然资源局辩称，一、本案征收主体是黄平县人民政府，其只是协助黄平县人民政府进行征地补偿工作，不是本案适格被告。二、其在预征地阶段已将补偿安置方案予以公告，同时送达了听证告知书，北门村村民委员会及五里桥村村民委员会均出具了《放弃听证说明》，而且为征收土地而实施的征地公告、听证等过程性行为对公民、法人或其其他组织的权利义务不产生实际影响，原告就此起诉的人民法院应不予受理。三、原告实质上是对征地补偿标准有异议，原告应当依法向县级以上人民政府或者批准征地的人民政府申请裁决。四、原告的诉讼请求不明确、不具体，其起诉不符合条件。特此，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 本院经审查后认为原告起诉状所列明的诉讼请求不明确、不具体，于2020年3月9日向原告送达了《释明告知书》，要求原告进一步明确其具体的诉讼请求。原告于2019年3月16日向本院作出书面回复，明确坚持其在起诉状中所列的五项诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，征收集体土地及地上附着物的行政征收行为是一系列的行政行为，包括审核报批、批准、组织实施等环节，具体组织实施则包括了公告、调查、登记、征收决定、补偿决定等行政行为，土地征收行为属于复合行为且由不同的行政主体在不同时间作出，或者由同一行政主体在不同时间作出。有的属于人民法院行政诉讼受案范围，如征收决定、补偿决定、征收补偿协议、行政强制行为等；有的不属于人民法院行政诉讼受案范围，如张贴征收公告、调查等土地征收过程中的程序性行为以及对补偿有异议未经有权机关裁决直接向法院起诉的，法院不予受理。而本案中，原告的第一项诉讼请求仅是笼统要求确认被告超出征地批文实施征地的行为违法，未明确指出具体是哪一个行为；第二项诉讼请求系要求对土地征收过程中的程序性行为确认违法；第三项诉讼请求系要求对被告的补偿行为确认违法；第四项诉讼请求是要求被告对强征土地恢复原状并给予其赔偿。该四项诉讼请求中，有针对补偿行为的，有针对强制行为的，还有针对赔偿的。经综合审查原告诉称的事实、理由、诉讼请求以及其提交的起诉材料，亦无法确定其具体的诉讼请求，即其所诉的行政行为，经向原告书面释明告知其明确具体的诉讼请求后，原告仍坚持其在起诉状中所主张的诉讼请求。故，原告提起本案诉讼的诉讼请求不明确，其起诉不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定如下： 驳回原告沈大德的起诉。 一审案件受理费50元，退还原告沈大德。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 逾期不上诉，则本裁定发生法律效力。 审判长  林顺军 审判员  马 丹 审判员  刘玉冰 二〇二〇年三月二十三日 法官助理蒲兴余 书记员甘运祥 附：本裁判文书适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。