浙江省临海市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙1082行初92号 原告三门旺能环保能源有限公司，住所地浙江省三门县健跳镇蒲西。 法定代表人：吴越岭。 委托代理人陈国强，浙江京衡律师事务所律师。 被告三门县综合行政执法局，住所地浙江省三门县大湖塘环湖东路8号。 法定代表人王爱民，局长。 委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。 委托代理人唐明良，浙江迪索律师事务所律师。 第三人美欣达集团有限公司，住所地浙江省湖州市天字圩路288号。 法定代表人单建明。 委托代理人董元园，该公司员工。 原告三门旺能环保能源有限公司诉被告三门县综合行政执法局行政协议一案，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，被告在答辩中提出应当追加美欣达集团有限公司为共同原告或者第三人。本院经审查，于2019年10月24日依法通知美欣达集团有限公司作为第三人参加诉讼，后依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告三门旺能环保能源有限公司的法定代表人吴越岭、委托代理人陈国强、被告三门县综合行政执法局法定代表人王爱民、委托代理人任益民、唐明良、第三人美欣达集团有限公司的委托代理人董元园到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告三门旺能环保能源有限公司诉称，2013年12月17日，三门县政府授权三门县城市管理行政执法局（现为三门县综合行政执法局，以下简称“三门行政执法局”）与原告三门旺能环保能源有限公司就三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目（以下简称“三门项目”）签订《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目协议》（以下简称“BOT协议”），并约定协议期限25年（含建设期）。在《BOT协议》履行过程中，因三门县政府及三门行政执法局（以下合称“政府方”）选址不当以及后期邻避事件处理能力不足等原因，2014年5月，三门项目在环评审批过程中，由于周边村民对政府选定地址提出强烈反对，浙江省环保厅做出了暂缓审批的决定。2015年5月，项目环评审批权限下放，原告重新启动环评审批，但因周边村民对项目选址提出强烈反对，台州市环保局做出了暂缓审批的决定，并向三门县政府表达了如果不变更项目选址便不受理环评审批申请的意见。2015年底，未经原告同意，政府方将原定项目选址用作垃圾填埋，致使三门项目在原定地址上无法推进。期间，原告及原告股东方就项目的继续推进和重新选址问题与政府方多次进行沟通协商，但是政府方一直未予以明确答复，并以三门项目无法继续履行为由，于2019年1月18日以被告三门县综合行政执法局的名义做出《解除（终止）协议通知书》。此外，在《BOT协议》履行期间，三门县政府及被告三门县综合行政执法局陆续发布“三门县绿能环保项目（垃圾焚烧发电项目）”相关招标公告，拟开展与旺能项目有竞争关系的项目，侵犯了原告的特许经营权。原告认为，政府方在选址不当引发选址地周边村民大规模抗议并导致两次环评审批暂缓的情况下，既不积极履行相应的协助义务，又擅自将拟定的项目用地用于生活垃圾填埋场扩容工程，经原告多次催促，仍拒不履行《BOT协议》项下的供地义务，并且在合同仍然具有履行可能性且继续履行有利于公共利益的情况下，单方作出解除决定，严重侵犯了原告的合法权益。同时，政府方违规开展三门县绿能环保项目前期工作及相关政府采购的行为，明显违反了《BOT协议》的约定，有违诚信政府形象，严重侵犯了原告的特许经营权，并对原告造成了实质性的重大不利影响。综上，为维护法律尊严，保障当事人的合法权益，原告依据《行政诉讼法》等相关法律法规的规定提起诉讼，请求人民法院依法查明事实，判决撤销被告作出的《解除（终止）协议通知书》。 2020年1月20日，原告以被告已确定与第三方开展与案涉三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目具有竞争关系的新项目为由要求变更诉讼请求为：判决被告赔偿因其违法解除BOT协议而造成的损失10936994.33元，庭审中，原告以计算错误为由，变更该数额为12410312.6元。 被告三门县综合行政执法局辩称，被诉行政行为合法，原告的诉讼请求依法应当判决驳回。 （一）被诉行政行为符合《项目协议书》、《BOT协议》约定的解除条件，被告行使行政协议解除权的事由正当、依据充分。 1、原告及第三人美欣达集团有限公司存在严重违约行为，依据《项目协议书》、《BOT协议》的约定，被告有权解除协议或者收回特许经营权。 （1）第三人美欣达集团有限公司违反《项目协议书》第1、4、5、7条约定组建项目公司，转移约定的责任义务，构成严重违约，被告有权依据《项目协议书》第7、10条约定收回特许经营权或者终止项目协议书。 （2）原告违反《项目协议书》第1条、《BOT协议》第7.2、11.1.1、12.1、12.4、12.6、24.3.9条约定的责任、义务，未有效实施项目的环境影响评价，未能按期完成项目建设，构成严重违约，被告有权依据《BOT协议》第12.6、3.3.1、5.2、24.4条、《项目协议书》第10条等约定追究原告违约责任、解除协议、终止特许经营权。原告主张本案BOT项目选址不当引发周边村民强烈反对导致两次环评暂缓审批、不积极履行协助义务等均与事实不符。被告已充分履行项目立项、环评报批、信访协调、社会维稳等协助义务。省市环保部门作出暂缓审批决定的原因是原告在环评公众参与工作中弄虚作假、公众参与结论不实所致，原告对此应当承担风险和责任。 （3）原告违反《BOT协议》第3.3.1条约定义务，存在未保持建设期履约保函至项目建设完成并投入商业运营一年始终有效的不作为违约行为；同时存在《BOT协议》第14.4.2、14.4.4、24.3.7、24.3.9条约定的违约行为或者视为违约行为。对原告该等违约行为，被告有权根据《BOT协议》第3.3.1、14.4、24.4条视为原告放弃工程建设、追究原告违约责任、终止《BOT协议》。 2、因原告违约行为已导致本案行政协议无法继续履行，并致使行政协议目的无法实现，解除本案行政协议具有现实必要性和《合同法》第93、94条规定的事实条件。原告负责的环境影响评价被省、市环保部门决定暂缓审批后，原告即停止了项目建设的推进工作，协议项目无法开工，且远远超过协议约定的18个月建设期，项目建设所取得的《项目服务联系单》、《建设项目选址意见书》、省电力公司接入电网批复等批件、银行履约保函相继过期失效。本案行政协议若要继续履行，必须重新取得立项文件、选址意见书、接入电网批复等。但是重新取得相关批件已不具备事实上的可行性，其原因是：自2014年下半年以来，国家及相关部委、省政府就规范地方政府债务及政府和社会资本合作问题陆续出台了相关新规定，根据新出台的相关规定，BOT模式作为政府和社会资本合作（PPP）的一种模式，项目实施前必须进行项目识别、项目准备，履行项目发起决策、物有所值评价、财政承受能力论证并纳入中长期财政计划、编制并通过项目实施方案等强制性程序，否则，项目无法立项报批，项目实施则属国家明令禁止的地方政府违法违规举债行为，而本案BOT项目根据当时法律政策环境，无需且实际未履行前述相关强制程序，故无法重启报批并获得新的批件，本案行政协议继续履行存在法律政策上的重大障碍，实际已无法继续履行，行政协议的目的无法实现。 因此，如果不解除或者终止《项目协议书》、《BOT协议》，将导致协议双方的权利义务长期处于不确定状态。本案行政协议有解除或者终止的现实必要性，同时符合《合同法》第93、94条等不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范规定的解除条件。 此外，原告所提出的重新选址、继续履行主张违反《中华人民共和国招标投标法》第46条第1款有关“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的禁止性规定，不具有法律上的可行性，故本案行政协议只能解除。 3、根据本案行政协议的性质和相关规定，被告依法享有单方解除行政协议的权利。《浙江省行政程序办法》第81条第3款规定：有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。一方面，如前述第1点所述，本案行政协议约定变更或者解除的条件已经成就，根据上述《浙江省行政程序办法》第81条第3款第（2）项，依法可予以解除。另一方面，本案行政协议所涉项目为生活垃圾焚烧无害化处理项目，属于基础设施和公用事业建设项目，事关民生和社会公共利益。由于可归责于原告的原因导致本案协议项目未能如期开工建设并投入使用，尽管三门县政府先后采取了建设垃圾临时堆场、各乡镇分散填埋、填埋场扩容工程等补救措施，但是三门仍然几度发生生活垃圾围城事件，而且三门垃圾填埋场再度面临饱和状态。因此，不终止本案行政协议将导致项目迟延不决，势必损害社会公共利益。在此情况下，为了实现社会公共利益的紧迫需要，被告依法享有单方解除行政协议的权利，作出被诉行政行为符合法律规定的解除事实条件。 （二）被诉行政行为所适用的法律法规规章依据正确。 《浙江省行政程序办法》第81条第3款规定：有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第38条规定：在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或者不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定：获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的。《合同法》第93条第2款规定：当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第94条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。被诉行政行为依据《浙江省行政程序办法》第81条第3款和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第38条规定作出，所适用的规章依据充分、正确，且不违反《合同法》等法律规定。 （三）被诉行政行为程序正当、合法。 1、被诉行政行为已履行事先协商、告知的约定和法定程序，充分保障了行政相对方的陈述、申辩权利。被告作出被诉行政行为前，曾于2018年10月22日、10月23日、11月9日、11月16日组织人员与原告及第三人美欣达集团有限公司进行了四次沟通、协商，听取行政相对方的意见，符合《BOT协议》约定的争议应当先行协商解决的程序要求以及行政法上的信赖保护原则。2018年12月28日，被告又作出《拟终止协议事先告知书》并送达原告和第三人美欣达集团有限公司，要求相对方提出书面意见，依法保障了行政相对方的陈述、申辩权利，符合《浙江省行政程序办法》第5条第2款规定的“行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩”的法定程序要求。 2、被诉行政行为已履行重大行政决策相应程序。根据《浙江省行政程序办法》第30条和《浙江省重大行政决策法定程序》相关规定，被告作出被诉行政行为前，多次组织开展专家论证、法制机构合法性审查，并且委托专业律师机构提出法律意见书作为参考。此外，鉴于被告系三门县人民政府授权负责本案BOT项目的具体实施，启动解除行政协议事宜还提交三门县政府常务会议于2018年12月27日讨论决定。故被诉行政行为的内部行政程序履行到位、合法。 3、被诉行政行为已告知行政相对方的救济途径、期限及申请补偿权利。《解除（终止）协议通知书》明确告知行政相对方享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利及其法定期限。此外，还告知相对方享有申请补偿的权利。《解除（终止）协议通知书》依法送达后，就行政协议终止后补偿事宜，双方以面对面沟通、函件往来等方式保持对接、协商，该事宜目前仍在推进之中，可见，被诉行政行为的后续程序适当。 综上所述，被告作出被诉行政行为符合法定职权和约定权利依据，事实依据充分，适用法律正确，程序正当，故被诉行政行为合法。为此，被告请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 针对原告变更后的诉讼请求，被告答辩如下： 一、原告变更诉讼请求的申请不符合法律规定，依法应当不予准许或者判决驳回其起诉。具体理由为： 1、原告变更诉讼请求申请属于提出新的诉讼请求。原告原诉讼请求是“依法撤销被告作出的《解除（终止）协议通知书》”，现申请变更为“判决被告赔偿因其违法解除《BOT项目协议》给原告造成的损失10936994.33元”（庭审中又变更为12410312.6元）。前者是审查行政行为合法性的撤销或者确认之诉，后者则是审理行政赔偿的给付之诉，前后诉求系两个完全不同种类的诉，后者属于提出新的诉讼请求，应当另案处理。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第70条规定：起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。故原告变更诉讼请求申请应当不予准许。 2、若准许原告变更诉讼请求，那么原告变更后的诉讼请求属于单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定起诉条件。《国家赔偿法》第9条第2款规定：赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第4条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第21条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实依据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案被诉行政行为并未被司法机关或者行政机关确认为违法，不符合上述“单独提起行政赔偿诉讼”的法定起诉条件。 二、即使原告本案赔偿请求符合受理条件，被告在实体上也不应该赔偿，行政行为不违法，只能是补偿的问题。 第三人主张，原告是第三人的子公司的子公司（专门为三门县垃圾发电项目设立），第三人没有违反项目协议书的约定。第三人设立子公司的目的是为了更为专业地做好这个项目，被告是认可的，BOT协议也是和第三人签订的，第三人的子公司不是全资子公司也不影响最终结果，请求支持原告的诉讼请求。 被告提供的证据及原告、第三人的质证意见如下： 1、《解除（终止）协议通知书》、邮政快递单及送达跟踪进度查询单各一份 拟证明：被告作出被诉行政行为、内容及送达原告、第三人情况。 2、《三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目协议书》、《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目协议》（其中《垃圾处理服务协议》省略）各一份 拟证明：被告与原告、第三人签订行政协议及其约定内容。 3、三政函【2013】180号《关于同意县行政执法局与三门旺能环保能源有限公司签订特许经营权协议的批复》、《三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目BOT特许经营项目法人招标公告》、《招标补充文件》、《浙江省重大工程交易中心Y类项目中标通知书》各一份 拟证明：三门县人民政府授权被告负责特许经营项目的具体实施，本案行政协议通过公开招标方式并经三门县人民政府同意签订。 4、原告及其出资股东的国家企业信用信息公示系统查询打印件各一份 拟证明：第三人违约设立项目公司：按协议书上的约定，注册资本应该是一个亿，实际上只有五千万，且非其全资子公司。 5、浙环建函【2014】22号、台环建函【2015】10号《关于暂缓审批三门县生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书的决定》、原告负责编制的《环境影响报告书》（两稿，节选）各一份 拟证明：BOT项目环评被省、市环保部门决定暂缓审批及其原因、原告履约不能事实。 6、浙发改办投资函【2013】155号、【2014】30号《浙江省发展和改革委员会项目服务联系单》、浙规选审字第【2014】022号《建设项目选址意见书》、浙电发展【2014】364号《国网浙江省电力公司关于同意台州三门县生活垃圾焚烧发电项目接入电网的批复》各一份 拟证明：BOT项目所取得的相关批件已过期失效，项目重启需要重新报批。 7、中国建设银行股份有限公司深圳景苑支行出具的《履约保函》一份 拟证明：建设期履约担保已过期失效，原告未重新提供保函。 8、《关于三门县生活垃圾焚烧发电工程项目出具垃圾规模意见的请求》、《关于三门县生活垃圾焚烧发电项目建设规模的补充说明》、《关于三门县生活垃圾焚烧发电项目飞灰和炉渣处理事宜的说明》、《垃圾焚烧飞灰及炉渣处理协议》、《三门县生活垃圾焚烧发电项目新增主要污泥物总量准入和削减替代平衡方案》、三政【2014】30号《关于三门县生活垃圾焚烧发电项目环境信访事项协调情况的报告》及其附件、浙环建函【2014】19号《关于商请协调处理三门县生活垃圾焚烧发电项目环境信访事项的函》、《恳请协调解决三门县生活垃圾焚烧发电项目环境信访事件的紧急请示》、三城执信告【2014】08、10号《信访事项答复意见书》、《三门县生活垃圾焚烧发电项目座谈会会议情况反馈》、《关于委托开展三门县生活垃圾焚烧发电项目社会稳定风险评估的函》、《关于三门县生活垃圾焚烧发电项目社会稳定风险评估情况的报告》、三城执办【2013】36号《关于要求划拨三门县垃圾无害化处理项目土地的申请报告、【2014】33号《关于三门县生活垃圾焚烧发电项目建设有关问题的专题会议纪要》、三土资函【2014】38号《关于三门垃圾焚烧发电项目用地情况的说明》、三政函【2014】8号《关于同意修编三门县环境卫生设施总体规划的批复》、三政函【2014】32号《关于同意批准三门县环境卫生设施总体规划局部修订的批复》、三门县发改局【2015】14号《项目服务联系单》、三门县住建局2015年9月《三门县生活垃圾焚烧发电项目情况说明》各一份 拟证明：被告及三门政府方在BOT项目立项、环评报批、信访协调、社会维稳、项目供地、环境卫生设施规划修编等方面积极履行《BOT协议》第6.3、12.2、12.3条约定义务。 9、浙规选审字第【2014】022号《三门县生活垃圾发电项目建设项目选址审查意见》、《规划用地红线图》、《拟用地范围图》、《关于三门县生活垃圾发电项目选址申请的报告》、三规示【2014】011号《建设项目选址批前公告》、《关于要求对三门县生活垃圾发电项目选址意见书重新办理的申请》、《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》、建标【2010】152号《生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（节选）、发改环资规【2010】2166号《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电规划选址工作的通知》（节选）、《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（节选）、《城市环境卫生设施规划规范》（节选） 拟证明：BOT项目选址并无不当。 10、三城执【2015】3号《关于县生活垃圾填埋场二期扩容工程正常施工受阻情况的紧急报告》（2015.4.15）、《三门县生活垃圾紧急处置建议》（2015.7.27）、三城执【2015】16号《关于要求启动县生活垃圾填埋场环境整治项目的报告》（2015.10.15）、三门县人民政府【2018】13号、【2016】11号常务会议纪要（节选）（2018.10.20）、三门县下湾生活垃圾填埋场工程部分批件、图件各一份 拟证明：因案涉项目未如期实施，自2015年上半年以来，为实现社会公共利益需要，三门县采取了建设生活垃圾临时周转场、垃圾填埋场扩容工程等补救措施。 11、《拟终止协议事先告知书》、国内挂号信函收据、邮件签收查询结果、《关于拟终止协议事先告知书的复函》各一份 拟证明：被告向原告及美欣达公司履行事先告知、听取相对人陈述申辩意见程序。 12、《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目纠纷处置法律意见书》封面及签章页、《专项法律服务合同》首页及签章页、三门县人民政府【2018】19号常务会议纪要（节选）各一份 拟证明：被告履行了重大行政决策相关内部行政程序。 13、《告知函》、《补充提供材料告知书》、《关于申请补偿的请示》、函件签收回执、《磋商备忘录》各一份 拟证明：双方就行政协议终止后补偿事宜进行沟通、协商的事实。 14、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等相关法律、法规、规章依据 拟证明被诉行政行为的职权依据、法律适用依据、法定程序等。 原告对证据1的真实性和关联性没有异议，合法性有异议，认为认定事实错误，违反法定程序。对于证据2，真实性没有异议，关联性有异议，该项目协议书是被告和美欣达公司签署的，与BOT协议没有关联。对证据3没有异议。对证据4真实性没有异议，合法性、关联性有异议，这些证据只能证明现状，不能说明原告当时违约建立项目公司。对证据5的真实性、关联性都有异议，认为这套材料不完整，属于断章取义，是片面的，不能真正证明项目暂缓的原因。对证据6真实性没有异议，关联性有异议，认为这些证据只能证明政府当时做了很多工作，这些文件失效了也不能证明原告不能重新审批。对证据7真实性没有异议，关联性有异议，认为被告的解除通知书中提了很多无关的材料。对于证据8真实性无异议，关联性有异议，认为政府的证明目的是他们做了很多工作，但不代表工作做到位了，不代表这个项目就可以推进了，这些不是他们解除协议的理由。对于证据9真实性没有异议，关联性有异议，这组证据不是单方面解除协议的依据。对于证据10，首先，真实性无法确认，其次，垃圾填埋场本来场容就不够，这是政府原因造成的，而且因为政府方未做好项目供地和维稳工作导致项目推进滞缓而采取其他应急措施均系因政府方违约而采取的，不能证明原告方存在违约行为。对于证据11，真实性没有异议，但程序不合法。证据12，部分内容的真实性没有办法确定，合法性不予认可，文件中提到2015年7月11号作出环评批复就表明这个项目没有办法推进了。对于证据13，认为只是代表双方之间有沟通，不代表原告同意解除，对于三性都不予认可。对证据14的证明力有异议，被告在作出《解除（终止）协议通知书》时所列的法律法规规章依据为《浙江省行政程序办法》第八十一条和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条，故被告解除协议行为合法性也应以前述规定为依据。 第三人同意原告的质证意见。 原告提交的证据及被告的质证意见如下： 第一批证据： 1、《解除（终止）协议通知书》 拟证明：三门县综合行政执法局于2019年1月18日作出解除《三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目协议书》、《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目协议》的决定。 2、《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目协议》（签字盖章页无正文，且页码编号与前后页存在矛盾） 拟证明：三门县综合行政执法局经三门县人民政府（以下合称“政府方”）授权与原告就三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目（以下简称“三门项目”）签订政府特许经营协议，原告享有三门项目的特许经营权，并合法建设运营该项目。 3、《台州市环境保护局关于要求做好三门县生活垃圾焚烧发电项目相关工作的函》（台环保函【2015】6号）以及附件《三门县生活垃圾焚烧发电项目的投诉》、《环境违法行为举报信访件交办单》、《强烈要求上级政府制止在人口密集的地方建设垃圾焚烧发电厂》 拟证明：因政府选址不当，引发选址地周边村民大规模抗议并导致项目环评审批暂缓。 4、旺能与三门县政府关于重新选址的沟通时间表 5、《关于要求三门生活垃圾无害化处理项目重新选址的函》 证据4、5拟证明：原告及原告股东方就项目的继续推进和重新选址问题与政府方多次进行沟通协商。 6、三门县绿能环保项目（垃圾焚烧发电项目）环境影响评价报告书采购项目中标结果公示（2018-12-14） 7、三门县绿能环保项目（垃圾焚烧发电项目）场地环境初步调查项目中标结果公示（2018-12-25） 8、三门县绿能环保项目（垃圾焚烧发电项目）规划选址论证报告编制项目中标结果公示（2018-12-26） 9、关于三门绿能环保项目（垃圾焚烧发电项目）资格预审公告（2019-02-26） 10、关于三门绿能环保项目（垃圾焚烧发电项目）重新招标的招标公告（2019-03-21） 证据6-10拟证明：政府方违反《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目协议》约定，开展与旺能项目有竞争关系的项目，严重侵犯了三门旺能的特许经营权。 第二批（补充证据）： 1、《关于商请协调处理三门县生活垃圾焚烧发电项目环镜信访事项的函》【浙环建函（2014）19号】 2、村民集体抗议垃圾焚烧项目建设的相关新闻报道及现场照片 3、关于对三门县生活垃圾焚烧发电项目建设的承诺 证据1-3拟证明：由于被告提供的项目选址自始即存在问题，引发选址周边村民大规模抗议，同时被告及项目主管单位三门县政府并未做好相应的维稳工作，直接导致项目无法在原定场址继续顺利推进，并导致项目环评审批暂缓。 4、因公众反对导致项目审批终止的案例 拟证明：公众投诉信访产生的稳定性问题是导致环境主管部门作出环评暂缓或终止等决定的直接原因。 5、政府重新选址后项目重新落地的案例批件 拟证明：建设项目选址变更在实践中具有可行性。 6、关于要求三门生活垃圾无害化处理项目重新选址的函 拟证明：原告就项目的继续推进和重新选址问题与政府方多次进行沟通协商。 7、律师函（三份）及送达凭证 拟证明：原告就被告在协议履行期内违法违约将特许经营权授予第三方的问题多次向被告方提出异议，要求其停止侵权行为，并要求政府方依约提供项目场址。 8、快递凭证 拟证明：原告实际于2019年1月27日之后才收到《解除（终止）协议通知书》。 9、公司损失明细 拟证明：原告为三门项目顺利推进开展了系列工作，实际投入了大量的人力物力。 10、浙江省人民政府法制办公室关于明确实施行政处罚适用听证程序较大数额罚款标准的函及浙江省住房和城乡建设厅有关通知 拟证明：住房和城乡建设系统对于组织适用的听证数额标准为5万元，而本案行政协议所涉金额远超该数额，对于原告具有重大影响，为确保行政行为的合法性及合理性，更应当举行听证给予原告及股东进一步陈述申辩的权利。 被告对证据1无异议。对证据2，认为该文件不是经双方签字的正式文本，内容有出入，应当以被告提供的为准。对于证据3，认为这组证据不能证明这是选址不当引起的，项目环评暂缓的原因应以被告提供的环评报告为准。对于证据4真实性有异议，认为除了倒数第2-4项属实，之前的没有任何证据可以佐证。对于证据5，认为该函系原告在被告向其送达《拟终止协议事先告知书》后才向三门县人民政府提出，原告要求重新选址在逻辑上也是错误的，重新选址应属新项目选址，与前面的项目不同，不能成为继续履行原BOT协议的正当理由。对证据6-10的真实性无异议，证明力有异议，认为证据中的相关事项均系垃圾焚烧新项目的前期准备工作，其中前三项涉及项目规划选址及环评，开展招标采购程序并不必然与原告产生竞争关系，后两项是在被告通知解除（终止）协议之后才作出的，这些证据不能证明被告违约。 对于补充证据1-3，与对原告第一批证据3的质证意见相同，且村民反对、抗议及媒体报道不能作为选址适当与否的判断依据，媒体报道的是村民阻挠垃圾填埋，而不是抗议垃圾焚烧项目。该组证据还证明被告履行了BOT协议约定的项目环评协助等义务，原告没有在规定期限内拿到环评报告，其根源在于原告未如期履约造成的。对于补充证据4-5的关联性有异议，其中的案例与本案没有任何可比性。对于补充证据6，原告系重复举证，质证意见与原证据5相同。对于补充证据7，真实性无异议，但无法证明原告所主张的证明对象。对于补充证据8，原告收到解除通知书的日期问题，由于原告方原来在湖州，后来因邮寄地址变化，被告重新寄出一份，但相差只有几天时间，对本案没有重大的影响。对于证据9，三性均有异议。对于证据10，真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为没有任何法律规定听证是行政协议解除的必经程序，不能证明被告的解除程序违法。 第三人对原告的证据三性没有异议。 本院认为，被告证据13中的《磋商备忘录》未经原告方确认，本院不予认定，其他证据证据能相互印证，原告对其真实性的异议缺乏证据证实，本院不予采纳，本院对其真实性予以认定。被告对原告第一批证据2的异议成立，该组证据与被告相应证据不一致的部分本院不予认定。原告第一批证据4缺乏其他证据佐证，除了被告认可的部分，本院不予认定。原告补充证据4、5与本案缺乏关联性，本院不予采纳。原告补充证据9缺乏其他证据佐证，本院不予认定。被告对原告其他证据的真实性未提出异议，故对其真实性本院予以认定。 经审理，本院认定如下事实： 被告三门县综合行政执法局（原名“三门县城市管理行政执法局”）经三门县人民政府授权，于2013年5月3日发出三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目BOT特许经营项目法人招标文件，第三人美欣达集团有限公司于2013年6月9日被选为中标人，被告作为甲方同意授权第三人（乙方）在三门县所成立的项目公司对项目进行可研、环评、设计、融资、投资、建设，在特许经营期内，按照《特许经营协议》及《垃圾处理服务协议》的内容对垃圾焚烧无害化处理项目进行运营、维护和修理，并在特许经营期满后或出现特许经营协议约定的提前终止的情形时将项目公司全部资产移交给甲方。2013年9月4曰，被告（甲方）与第三人（乙方）签订了《三门县生活垃圾焚烧无害化处理项目协议书》，双方约定：1、乙方作为通过招标确定的本项目唯一中标单位，将在本协议书签署后的60个日历天内在三门县注册成立项目公司，负责本项目的可研、环评、设计、投资、融资、建设，并在特许经营期内拥有垃圾焚烧无害化处理项目的运营及收益权。甲方应为乙方注册成立项目公司提供必要的协助,以便乙方在约定的时间内获得项目公司注册成立所必须的批文。2、垃圾焚烧无害化处理项目的特许经营期暂定为25年（确定年限以《特许经营协议》正式合同文本为准，包含建设期及运营期）。3、甲乙双方己就本项目协议书的附件《特许经营协议》、《垃圾处理服务协议》初步达成一致；本协议书附件的文本，待项目公司成立后，由项目公司与甲方确认后无异议地签订正式协议。4、乙方承诺项目公司由乙方或乙方的全资子公司组建，其中乙方或乙方的全资子公司股份比例为100%，注册资本金为人民币1亿元。乙方同时保证为项目公司未来的融资提供必须且及时有效的担保。……10、乙方承诺：如因不可抗力或政府其他因素等导致项目无法实施的，甲方有权选择终止本项目协议书及附件，并对乙方和其项目公司所投入的费用（包括投资费用等）适当进行补偿。2013年9月24日，旺能环境股份有限公司（截止2019年3月31日第三人投资占总股本34.3%）的子公司浙江旺能环保有限公司出资5000万元设立三门旺能环保能源有限公司（即本案原告）。2013年12月17日，被告与原告签订了《三门县生活垃圾焚烧无害化处理BOT项目协议》（含《特许经营权协议》和《垃圾处理服务协议》。特许经营权协议第三章“双方的一般义务”部分约定：在特许经营协议签署后，甲方有义务协助乙方依法办理并获得有关政府部门要求的与本项目有关的各种项目批准手续。乙方应在特许经营期内自行承担费用、责任和风险，负责进行项目的融资、设计、建设、运营、维护和移交。第七章“违约及赔偿”部分约定：无论本协议有无约定，任何一方违约，守约方均有权向违约方要求支付赔偿金，本协议对赔偿数额有约定的从其约定，无约定的由守约方根据违约造成的损失，合理地向违约方主张违约赔偿金。因乙方违约导致项目不能运行，且在甲方规定的合理时间内未改正或改正无效时，甲方有权视违约事项的严重程度启动临时接管或直接终止本协议，并按协议相应条款进行处罚。 2014年7月16日，2015年7月17日，浙江省环保厅、台州市环保局先后函告原告：本案项目周边多个村委会及部分公众多次上访，信访反应的情况与《三门县生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书（报批稿）》公众参与相关结论有较大的出入，该项目环评公众参与工作须核实、强化，故暂缓审批。后各方当事人多次沟通协商未果。被告于2019年1月18日作出《解除（终止）协议通知书》并送达原告及第三人。 本院认为，本案实质系行政协议纠纷，原告在起诉时以被告违法解除合同为由要求判决撤销被告作出的《解除（终止）协议通知书》，后以被告已确定与他人合作开展与本案项目有竞争关系的项目为由申请变更诉讼请求，理由正当，本院应予准许。根据被告与第三人协议的约定，原告应承担该项目环评的责任，由于环评不能如期获得审批，导致该项目协议实质无法履行，现双方均同意解除该行政协议，本院予以准许。协议中双方未明确相应的违约责任，原告亦未提供充分的证明本案违约责任在被告方，故原告要求被告承担赔偿责任缺乏充分的依据，对该诉讼请求本院不予支持。鉴于原告已为项目进行了一定的投资系客观事实，被告在本案协调阶段表示同意补偿原告1574922元，对该补偿数额，本院予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款之规定，判决如下： 被告三门县综合行政执法局补偿原告三门旺能环保能源有限公司1574922元，款限本判决书生效之日起十五日内付清。 案件受理费96260元，由原告负担84045元，被告负担12215元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  王剑微 审 判 员  杨军区 人民陪审员  黄 芳 二〇二〇年三月十八日 代理书记员  董芷呈 附：本判决依据的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。