广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1076号上诉人（原审原告）：陈丽华，女，汉族，1940年3月12日出生，身份证住址广东省揭东区。委托代理人：曾荣，男，汉族，1964年7月6日出生，住揭阳市，系陈丽华之子。被上诉人（原审被告）：揭阳市揭东区人民政府。住所地：揭阳市揭东区金溪大道331号。法定代表人：许剑芒，区长。委托代理人：许天志，揭阳市揭东区司法局工作人员。委托代理人：王德雄，广东谨信律师事务所律师。上诉人陈丽华因与被上诉人揭阳市揭东区人民政府（以下简称揭东区政府）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2019）粤52行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：陈丽华系国营揭阳糖厂职工，由厂统一安排给其居住在国营揭阳糖厂x号房屋，房屋面积为73.98㎡，并按月4.44元收取租金。2007年11月27日，揭阳市人民政府作出《关于国营揭阳糖厂整体移交有关问题的批复》（揭府函[2007]243号），同意将国营揭阳糖厂整体移交给原揭东县人民政府管理处置。遂后，揭阳市人民政府国有资产监督管理委员会与原揭东县人民政府签订《移交协议书》，将国营揭阳糖厂整体移交给原揭东县人民政府管理处置。2017年12月29日，揭东区政府印发揭东府［2017］38号《国营揭阳糖厂列入片区改造相关建筑物解决方案》，对国营揭阳糖厂片区改造涉及建筑物的搬迁、补偿、安置作出规定，并确定揭阳市揭东区住房和城乡规划建设局（以下简称揭东区住建局）负责糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置工作等。该《方案》第三条规定：“国营揭阳糖厂原家属宿舍为国有资产，对居住人不予补偿房屋价值，搬迁按下列原则执行：1.房屋装修、装饰的补偿：补偿标准详见《国营揭阳糖厂家属宿舍搬迁补偿标准（1-2）》，由房管部门丈量核实。2.搬迁费：按原家属宿舍面积支付一次性搬迁费，标准为：20元/㎡。3.临时安置补助费：按每户500元的标准，给予二年的临时安置补助。4.搬迁奖励：在搬迁协议约定期限内搬迁完毕的，按原家属宿舍面积20元/㎡给予奖励。5.家属宿舍现为原糖厂本人居住的（或职工本人已去世，现居住人为其配偶、子女的），在2018年1月30日前签订协议并搬迁完毕的，奖励人民币2万元；在2018年春节前签订协议并搬迁完毕的，奖励人民币1万元；在2018年春节后搬迁的，不予奖励。……。”陈丽华居住的房屋属于改造范围。2018年4月26日，揭阳市揭东区住建局和揭阳市建设发展总公司订立《揭阳市揭东区政府采购合同书》（编号：GDQZ18GK006C），约定由揭阳市揭东区住建局委托揭阳市建设发展总公司在2018年5月1日至2018年5月31日期间负责对国营揭阳糖厂范围内建（构）筑物进行拆除。2018年5月10日，该合同在相关采购代理登记备案。2018年5月22日，揭东区住建局组织相关人员对陈丽华居住的房屋实施强制拆迁。陈丽华于当天报警，并向揭阳市公安局城西派出所陈述其在揭阳糖厂内居住的房屋被强拆等，要求政府为其主持公道。陈丽华又于2018年10月1日向原审法院提起行政赔偿诉讼，原审法院于2018年10月8日立案后，于2018年12月14日作出（2018）粤52行初13号行政裁定，以陈丽华没有向揭东区政府提出赔偿申请，揭东区政府对陈丽华居住的房屋实施强制拆迁行为合法性问题也尚未经生效法律文书所确认,陈丽华就提起行政赔偿诉讼不符合起诉的法定条件，裁定驳回陈丽华的起诉。裁定发生法律效力后，陈丽华于2019年1月3日重新向原审法院提起行政诉讼，请求：判令确认揭东区政府强制拆迁其居住的揭阳糖厂x号房屋的行政行为违法；揭东区政府赔偿其因被强制拆迁的房屋及装修被毁损失共876400元以及赔偿其因被强制拆迁的未搬迁家电、家具、花木及其他财产损失共81660元；一切诉讼费用由揭东区政府承担。2019年1月13日，陈丽华委托代理人向原审法院提出调取揭东区政府行政执法记录仪的原始记录完整视频申请。证人曾小英系陈丽华女儿出庭作证，证实陈丽华向法庭提供证据清单的物品及装修真实存在。原审法院另查明，1989年2月28日，原揭阳县人民政府为国营揭阳糖厂的房屋核发粤房字第xxxxx号《房屋所有权证》,陈丽华居住在其中一套房屋中。现该《房屋所有权证》已经缴交揭东区不动产登记中心并注销。原审法院认为，本案争议的主要焦点：1.揭东区政府实施国营揭阳糖厂片区改造的定性；2.陈丽华及揭东区政府的主体资格是否适格；3.被诉强制拆迁行为是否合法；4.陈丽华的赔偿诉求应否支持；5.陈丽华申请调取证据是否应当准许。关于揭东区政府实施国营揭阳糖厂片区改造的定性的问题。本案中，揭东区政府印发的《国营揭阳糖厂列入片区改造相关建筑物解决方案的通知》，能够证明国营揭阳糖厂片区的土地性质为国有土地。揭东区政府实施国营揭阳糖厂片区改造，涉及征收国营揭阳糖厂的房屋及其职工宿舍等。揭东区政府实施国营揭阳糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置等过程，实质上是揭东区政府行使行政职权的过程。因此，揭东区政府实施国营揭阳糖厂片区改造，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范畴。揭东区政府辩称其对国营揭阳糖厂片区改造，系其相关职能部门对国营揭阳糖厂资产进行管理处置改造，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，缺乏事实和法律依据，不予采纳。关于陈丽华及揭东区政府的主体资格是否适格的问题。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，陈丽华系揭阳糖厂职工，租住在揭阳糖厂x号，该房屋位于国营揭阳糖厂片区改造范围内，其作为涉案房屋承租人，对房屋实际占有使用。陈丽华不服揭东区政府的强制拆迁行为，提起行政诉讼，符合上述法律的规定，其诉讼主体资格适格。揭东区政府辩称陈丽华不是涉案房产所有权人，不是适格原告理由不能成立，不予采纳。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，揭东区政府具有对辖区内房屋征收与补偿的法定职责。根据揭东区政府印发的《国营揭阳糖厂列入片区改造相关建筑物解决方案的通知》第七条“区住建局负责糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置工作……”的规定和《揭阳市揭东区政府采购合同书》（编号GDQZ18GK006C）的约定，可认定被诉强制拆迁行为系揭东区住建局组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第五款规定：“行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，揭东区政府授权揭阳市揭东区住建局负责糖厂片区改造的拆迁、补偿、安置工作，根据上述法律的规定，揭东区政府与揭东区住建局之间构成行政委托关系，揭东区住建局根据揭东区政府的委托组织实施强制拆除陈丽华居住房屋的行为，相应的法律责任应由揭东区政府承担。因此，揭东区人民政府系本案适格被告。揭东区政府辩称其不是本案适格被告，理据不足，不予采信。关于被诉强制拆迁行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”据此，征收国有土地上的房屋，不但应由市、县级人民政府作出房屋征收决定，而且应在完成补偿安置工作的情况下方能申请人民法院强制执行，在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆迁被征收房屋的权力。本案中，揭东区政府既没有作出房屋征收决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施强制拆迁行为，违反了上述规定，被诉强制拆迁行为违法。陈丽华请求法院确认被诉强制拆迁行为违法理由成立，予以支持。关于陈丽华的赔偿诉求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第（四）（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案原告陈丽华有权提出赔偿诉求，被告对陈丽华涉案房屋装修被毁损失和其屋内财产损失应当给予赔偿。具体赔偿数额计算如下：1.装修、装饰及其他补偿费问题。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告应就其损失项目承担举证责任。审理中陈丽华提供了赔偿清单、照片等资料，能初步证明陈丽华因被告的违法强制拆除房屋遭受了实际损害，但不能证明其损失的确切项目。因此，原审法院认为陈丽华未能充分举证证明待证的事实，但陈丽华不能充分举证主要是被告违法强拆造成的，在此情形下被告应当提供充分的证据证明陈丽华的损失项目不存在，但被告提供的拆迁前相关部门人员的丈量登记，公证机关未出具公证文书，陈丽华对登记丈量结果也不予确认，因此，不能根据该丈量登记表否定陈丽华损失项目的存在。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，对原告的损失部分项目予以采纳。其次，陈丽华主张装修损失费76000元，未搬家电、家具及花木损失费81660元，陈丽华对赔偿金额的计算没有提供依据或标准，且计价明显偏高。鉴于财物已灭失无法依法评估定价，基于客观、公平、合理原则，结合本案的实际情况，酌情认定陈丽华上述损失项目的损失，⑴装修损失费为40000元，⑵未搬家电、家具及花木损失费40000元，合共为80000元；2.临时安置补助费500×12×2=12000元；3.搬迁费为20×73.98=1479.6元；4.搬迁奖励20×73.98=1479.6元；总计为94959.20元。另外，由于《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》仅适应于上海地区，并不适应本案处理，而且涉案房屋所有权系国营揭阳糖厂所有，陈丽华提出应当按照上述规定，补偿其居住房屋折价房屋损失费800400元，于法无据，予以驳回。关于陈丽华申请调取证据是否应当准许的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，陈丽华申请调取揭东区政府行政执法记录仪的原始记录完整视频，被告在庭审质证时已经明确其向法院提交的相关证据为原始记录完整视频。因此，陈丽华的该项申请已无调取必要。故对陈丽华申请调取证据请求，应不予准许。综上，鉴于涉案房屋已被拆除等实际情况，陈丽华请求揭东区政府对其涉案房屋装修及其屋内财产损失作出赔偿，理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告揭阳市揭东区人民政府于2018年5月22日强制拆除原告陈丽华居住的位于揭阳糖厂家属区二区二幢2号房屋的行政行为违法；二、被告揭阳市揭东区人民政府应在本判决生效之日起30日内赔偿陈丽华94959.20元；三、驳回原告陈丽华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告揭阳市揭东区人民政府承担。陈丽华不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决驳回上诉人关于被强制拆迁的原居住房屋折价房屋损失费违反法律规定，应予改判。从被强制拆迁的房屋是上诉人的福利分房的角度看，虽然该房屋产权属于揭阳糖厂，但上诉人依法享对房屋的占有使用的权利，且上诉人未享有房改，被上诉人的强制拆迁行为，损坏了上诉人对该房屋的占有使用权，也使上诉人应享有的福利利益损失殆尽，明显侵犯了上诉人的财产权利，上诉人对被拆迁房屋的合法使用权被损，理应获得赔偿。从被拆迁房屋按政府规定缴纳租金，具有保障房性质看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障，具体办法由省、自治区、直辖市制定”，因此，保护执行政府规定租金的公房住户的合法权益，是法律的立法目的。在广东省人民政府没有制定相应的实施办法的情况下，上诉人参照其他地方性规定，结合上诉人居住权受损的事实，提出对被强拆房屋由被上诉人折价赔偿并无不妥。二、原审判决认定上诉人装修损失赔偿偏低，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人对装修赔偿金额的计算是按市场价格标准计算，并没有超出市场价格，符合客观、公平、合理原则，应依法改判装修损失费为76000元。三、原审判决认定上诉人的未搬迁家电、家具及花木物品损失偏低，明显偏袒被上诉人，上诉人对未搬家电、家具及花木赔偿金额的计算是按市场价格标准计算，应依法改判未搬家电、家具及花木损失费为81660元。综上，请求二审法院维持原审判决第一项，撤销原审判决第二、三项判项，并依法改判。揭东区政府答辩称：一、原审判决陈丽华不享有房屋折价损失费的赔偿权利正确。涉案房屋的所有权人是国营揭阳糖厂，安排给职工租住，并收取租金，所有权没有转移给职工，不存在“福利分房”和“保障房”的概念。本案中征收的是国营揭阳糖厂的国有房产，不是陈丽华的个人住宅。陈丽华的住房有关部门已有给予保障，已为其提供了位于登岗镇政府宿舍旁的廉租房xxx号。陈丽华请求赔偿涉案房屋折价房屋损失费没有事实和法律根据。二、原审所判赔偿装修损失偏高。陈丽华主张的房屋及装修损失费，在涉案房屋拆迁前相关部门人员已根据丈量登记情况，计算出合理的赔偿费，原审法院判决赔偿装修损失40000元已远远高于实际状况。三、陈丽华没有未搬家电、家具及花木损失费。视频录像及国营揭阳糖厂出具的《陈丽华搬迁时基本情况》以及陈丽华举证的照片均证实家电、家具及花木等物品全部协助搬迁至廉租房。综上，被拆迁房屋所有权人是国营揭阳糖厂，陈丽华不是房屋所有权人，没有取得被拆迁房屋产权的赔偿权利，陈丽华上诉请求增加赔偿损失的数额没有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回陈丽华的全部诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为：本案为行政强制拆除及行政赔偿纠纷，被上诉人揭东区政府及上诉人陈丽华对揭东区政府强制拆除陈丽华居住的位于揭阳糖厂x号房屋的行政行为违法均无异议，二审争议焦点是陈丽华的赔偿诉求应否予以支持。一、关于陈丽华请求赔偿涉案房屋损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政赔偿以原告的合法权益受到损害为前提。本案中，国营揭阳糖厂系涉案房屋的所有权人，涉案房屋由国营揭阳糖厂安排给其职工陈丽华居住并按月收取租金，陈丽华系涉案房屋的承租人，因此，陈丽华就涉案房屋要求行政赔偿没有事实和法律依据，该赔偿主张不能成立。二、关于陈丽华请求赔偿强制拆除行为造成房屋以外的其他财产损失的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，揭东区政府强制拆除涉案房屋是在陈丽华及其亲属不在场的情况下进行的，揭东区政府未依法对屋内物品登记保全、未制作物品清单，未能提供充分证据证实已将屋内物品全部转移至廉租房，陈丽华对揭东区政府提供的涉案房屋拆除前相关部门人员的丈量登记结果也不予认可，因此，揭东区政府提供的证据无法证实涉案房屋内物品的具体情况，揭东区政府应当承担举证不能的不利后果，对于陈丽华主张的合理的财产损失，揭东区政府应当予以赔偿。陈丽华提交了房屋装修损失及未搬家电、家具、花木损失清单，以证明因违法强拆行为所导致的房屋装修损失76000元以及未搬家电、家具、花木损失81660元，但其仅提交财产损失清单不足以证明其主张。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款有关“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，鉴于涉案房屋已被拆除无法依法评估定价，法院应根据逻辑推理和生活经验，酌情确定陈丽华因揭东区政府违法强制拆除造成的损失数额。基于揭东区政府提供的涉案房屋视频所反映的房屋内部装饰装潢情况，以及陈丽华自认涉案房屋内部分家电、家具已搬至廉租房的事实，原审法院酌定揭东区政府赔偿陈丽华房屋装修损失40000元以及未搬家电、家具、花木损失40000元并无不当，本院予以支持。陈丽华主张装修损失费76000元，未搬家电、家具及花木损失费81660元，缺乏事实根据，本院不予支持。对于原审法院判令揭东区政府赔偿陈丽华临时安置补助费12000元以及搬迁费、搬迁奖励各1479.6元，陈丽华及揭东区政府均无异议，本院亦予以支持。综上，原审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈丽华负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年三月二十六日书记员  王秋喆刘佳琪