浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终254号上诉人（原审原告）叶丽娟，女，1968年12月10日出生，汉族，住建德市。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人邓晓群、余红彬，浙江省司法厅工作人员。叶丽娟诉浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙01行初668号行政裁定，驳回原告叶丽娟的起诉。叶丽娟不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查后，现已审理终结。原告叶丽娟诉称：2019年10月21日，原告收到被告作出的浙政复〔2019〕426号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）。被告作出的被诉复议决定认定事实错误，混淆概念，违反行政复议法的规定，严重侵犯原告的合法权利。特此起诉，请求确认被告作出的被诉复议决定违法，并判决被告重新作出复议决定。被告浙江省政府辩称：被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。答辩人经复议审理查明，2019年4月18日，原告向杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述为“2017年11月9日，原告向建德市人民政府（以下简称建德市政府）申请政府信息公开，内容为：公开朱欢市长2017年9月1日召集建德法院院长毛志军、建德公安局局长柯汗根、建德农业局局长邱剑娟、电视台台长方永章、建德纪委书记柴国庆、航头镇(镇长蒋哲远、党委委员郑光明)、国土局等部门负责人作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据。建德市政府未在法定期限内作出答复，原告于2018年9月份向你府提交了《查处其违法行为申请书》，要求对建德市政府不依法履职进行查处。因原告至今未收到你府的答复，故向你府申请公开对建德市政府不依法履职的处理结果”。2019年4月19日，杭州市政府收到上述申请。同年6月3日，杭州市政府作出《政府信息公开告知书》，告知原告：经查，杭州市政府于2018年9月25日收到你《关于建德人民政府不履行信息公开的举报》，因属于举报投诉事项故由市信访局办理，市信访局转建德市信访局具体承办，建德市信访局已于2018年9月27日向你作出反馈，现提供给你(详见附件)。同日，杭州市政府将上述告知书和附件材料一同邮寄送达原告。另查明，2018年9月21日，原告向杭州市政府提交《关于建德人民政府不履行信息公开的举报》，要求杭州市政府确认建德市政府未履行原告于2017年11月10日提交的政府信息公开申请的答复处理职责行为违法。杭州市政府收到上述举报书后按信访处理流程转交建德市信访局处理。2018年9月27日，建德市信访局作出《告知书》，告知原告不予受理。答辩人认为，公民、法人或其他组织申请行政复议，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第五十一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据上述规定，公民认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，向上一级行政机关或政府信息公开主管部门进行投诉和举报，行使的是信访控告的权利。同时，上级行政机关履行监督下级行政机关信息公开义务的职责属于行政机关内部管理职责，不属于行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的外部行政管理职责。本案中，原告认为建德市政府未履行政府信息工作职责，选择向建德市政府的上一级行政机关，即本案杭州市政府提出查处违法请求，行使的是公民信访投诉、举报的控告权利，杭州市政府以信访方式处理该投诉、举报并无不当。如果原告对有关信访事项处理意见不服的，可以依据《信访条例》第三十四条规定，自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。但原告对于杭州市政府的有关信访处理以政府信息公开名义提出申请，其申请已非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求，不属于该条例调整范围。因此，原告的行政复议事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围。原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第(五)项规定的受理条件。答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，作被诉复议决定，驳回原告的行政复议申请。被诉复议决定程序合法。答辩人于2019年8月6日收到行政复议申请，同年8月28日收到补正申请。经审理，于同年10月15日作出被诉复议决定，并向原告邮寄送达被诉复议决定。上述程序，符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告叶丽娟申请行政复议，请求“确认杭州市人民政府作出的前述告知行为违法，并责令其依法履行职责。”然而，追溯本案缘起可知，原告叶丽娟先向建德市政府申请公开“作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据”，这本身就不是一个有效的政府信息公开申请，不能据以提起政府信息公开复议或诉讼。随后，原告向杭州市政府邮寄《关于建德市人民政府不履行信息公开的举报》，要求对建德市政府“未履行政府信息公开职责的行为”进行查处，这在本质上属于《信息公开条例》第五十一条规定的投诉、举报，杭州市政府按照信访程序作了处理。接着，原告向杭州市政府申请公开“对建德市政府不依法履职的处理结果”，杭州市政府遂向原告告知已按信访程序作出处理，这是前述投诉、举报程序的延续，仍然不是一个有效的政府信息公开申请，同样不能据以提起政府信息公开复议或诉讼。换言之，前述事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政复议决定属于行政复审行为，复议机关对不属于行政诉讼受案范围的事项作出复议决定，在其没有创设新的权利义务内容的情况下，对当事人的权利义务明显不产生实际影响，此类行政复议决定不属于行政诉讼的受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告叶丽娟的起诉。上诉人叶丽娟上诉称：1.本案的基本情况。上诉人因多次向建德市政府申请公开2017年9月1日作出拆毁上诉人住房等的会议信息（以下称案涉信息），均被拒绝。为此,上诉人于2018年9月18日向杭州市政府申请查处建德市政府,要求确认建德市政府不公开案涉信息的行为违法、责令建德市政府重新依申请作出答复。杭州市政府于2018年9月25日签收后，未对上诉人答复。2019年4月18日,上诉人只得向杭州市政府申请公开对上诉人2018年9月18日举报的处理结果等政府信息。2019年6月10日，上诉人收到杭州市政府作出的《杭州市人民政府政府信息公开告知书》（[2019]88号）后才知道，杭州市政府把上诉人对建德市政府不履行案涉信息公开的举报当作信访，且转给了建德市信访局处理。然后再由建德市信访局告知上诉人：“所反映的关于建德市政府不履行信息公开的问题，不属于本部门职权范围，不予受理，请你向有权机关提出。”针对杭州市政府该乱作为行为，上诉人于2019年8月3日向被上诉人申请行政复议后，依据被上诉人的补正通知，把原复议请求补正为：撤销杭州市政府作出的告知书、确认建德市政府在法定期限内未履行政府信息公开答复的行政不作为违法、责令建德市政府向上诉人公开所需的信息。被上诉人于2019年10月15日作出被诉复议决定，上诉人对该被诉复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出驳回起诉的裁定，该裁定认定事实、适用法律错误，审判程序违法，依法应当撤销。2.原审裁定认定事实错误。（1）本案原审法院未经法庭调查、未经庭审质证，就直接采信未经质证的被上诉人行政答辩状、被诉复议决定等材料，于法无据。原审法院在审理期间未与上诉人联系核实，更未经法庭调查、审理，审判程序违法。（2）原审裁定错误认为上诉人向建德市政府申请公开“作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据”。从被上诉人提供的《关于建德市人民政府不履行信息公开的举报》可知，上诉人是向建德市政府申请公开“2017年9月1日决定拆毁原建德县毛巾厂的会议内容等信息”。故原审裁定认为上诉人申请公开“作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据”属于认定事实错误。（3）原审裁定错误认为案涉复议申请不属于行政复议范围。首先，上诉人的《关于建德市人民政府不履行信息公开的举报》，不属于信访。依据《政府信息公开条例》第五十一条的规定，上诉人对建德市政府不公开案涉政府信息的行政行为，向杭州市政府举报，符合《政府信息公开条例》第五十一条的规定。依据建德市信访局的告知“你反映的关于建德市人民政府不履行信息公开的问题，不属于本部门职权范围，根据国务院《信访条例》和《浙江省信访条例》有关规定，本局不予受理。请你向有权机关提出。”这足以证明上诉人就建德市政府不公开案涉政府信息的举报不属于信访，杭州市政府把该举报当作信访转给被举报人管辖的信访局办理，属于行政乱作为。其次，被上诉人不依法履行行政复议的行为违法。从被诉复议决定可知，被上诉人知道且应当知道，建德市政府不履行公开案涉政府信息的行政行为违法，杭州市政府把上诉人依据《政府信息公开条例》第五十一条规定的行政救济途径当作信访，转给被举报人管辖的信访局办理的行为违法。建德市信访局对被杭州市政府当作信访转办的举报“不予受理”，这足以说明杭州市政府的行政乱作为。（4）上诉人对被上诉人的违法行为，即被上诉人不依法履行行政复议职责提起本案行政诉讼，符合行政诉讼法第四十七条规定，属于人民法院受案范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（九）项，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定，本案所涉的行政行为并非相关部门的信访处理行为。上诉人向杭州市政府举报建德市政府不公开案涉信息、要求建德市政府继续公开的行为，属于杭州市政府的法定职责范围。杭州市政府对上诉人的举报不依法处理等乱作为的行为，属于被上诉人的法定职责范围。（5）原审法院审判行为违法。原审裁定认为：追溯本案缘起可知，原告叶丽娟先向建德市人民政府申请公开“作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据”，这本身就不是一个有效的政府信息公开申请，不能据以提起政府信息公开复议或诉讼。这一认定没有事实和法律依据。只能证明，原审法院严重违反审判原则，利用对本案的审判权，帮助上述三级政府规避法定职责。3.原审裁定适用法律错误。基于上述事实，上诉人的原诉符合起诉条件，原审裁定驳回的起诉，属于适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人浙江省政府答辩称：1.被诉复议决定认定事实清楚,适用依据正确。上诉人不服杭州市政府作出的《政府信息公开告知书》([2019]88号)，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2019年4月18日，上诉人向杭州市政府提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述为“2017年11月9日，申请人向建德市政府申请政府信息公开，内容为：公开朱欢市长2017年9月1日召集建德法院院长毛志军、建德公安局局长柯汗根、建德农业局局长邱剑娟、电视台台长方永章、建德纪委书记柴国庆、航头镇（镇长蒋哲远、党委委员郑光明）、国土局等部门负责人作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据。建德市政府未在法定期限内作出答复，申请人于2018年9月份向你府提交了《查处其违法行为申请书》，要求对建德市政府不依法履职进行查处。因申请人至今未收到你府的答复，故向你府申请公开对建德市政府不依法履职的处理结果”。2019年4月19日,杭州市政府收到上述申请。同年6月3日，该府作出《政府信息公开告知书》（[2019]88号）,告知上诉人“根据《政府信息公开条例》《浙江省政府信息公开暂行办法》等有关条款规定，答复如下:经查，杭州市政府于2018年9月25日收到你《关于建德人民政府不履行信息公开的举报》（根据你提交的材料，该举报涉及你向建德市政府提交的信息公开申请,内容为要求公开2017年9月1日决定拆毁原建德县毛巾厂的会议内容，并非要求公开朱欢市长召集各部门负责人作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据），因属于举报投诉事项故由市信访局办理,市信访局转建德市信访局具体承办，建德市信访局已于2018年9月27日向你作出反馈，现提供给你（详见附件）。”同日，杭州市政府将告知书和附件材料一同送达上诉人。另查明，2018年9月21日，上诉人向杭州市政府提交《关于建德人民政府不履行信息公开的举报》,要求杭州市政府确认建德市政府未履行上诉人于2017年11月10日提交的政府信息公开申请的答复处理职责行为违法。杭州市政府收到上述举报书后按信访处理流程转交建德市信访局处理。2018年9月27日，建德市信访局作出《告知书》，告知上诉人不予受理。答辩人认为,公民、法人或其他组织申请行政复议，要求行政机关履行的法定职责应是行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。《政府信息公开条例》第五十一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据上述规定，公民认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，向上一级行政机关或政府信息公开主管部门进行投诉和举报，行使的是信访控告的权利。同时，上级行政机关履行监督下级行政机关信息公开义务的职责属于行政机关内部管理职责，不属于行政机关负有法律、法规、规章等明确规定的外部行政管理职责。本案中，上诉人认为建德市政府未履行政府信息工作职责，选择向建德市政府的上一级行政机关，即本案杭州市政府提出查处违法请求，行使的是公民信访投诉、举报的控告权利，杭州市政府以信访方式处理该投诉、举报并无不当。如果上诉人对有关信访事项处理意见不服的，可以依据《信访条例》第三十四条规定，自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。但上诉人对于杭州市政府的有关信访处理以政府信息公开名义提出申请，其申请已非《政府信息公开条例》所规制的政府信息公开请求,不属于该条例调整范围。因此，上诉人的行政复议事项，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出被诉复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。2.被诉复议决定程序合法。答辩人于2019年8月6日收到行政复议申请,同年8月28日收到补正申请。经审理，于同年10月15日作出被诉复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，被诉复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人叶丽娟申请行政复议，请求“确认杭州市人民政府作出的前述告知行为违法，并责令其依法履行职责。”根据原审查明的事实，上诉人叶丽娟是先向建德市政府申请公开“作出拆毁建德县毛巾厂决定的法律依据”，该申请不是一个有效的政府信息公开申请，不能据以提起政府信息公开行政复议或行政诉讼。后上诉人向杭州市政府邮寄《关于建德市人民政府不履行信息公开的举报》，要求对建德市政府“未履行政府信息公开职责的行为”进行查处，根据《政府信息公开条例》第五十一条的规定，此属于政府信息公开投诉、举报的范畴，杭州市政府按照信访程序予以处理。接着，上诉人向杭州市政府申请公开“对建德市政府不依法履职的处理结果”，杭州市政府遂向上诉人告知已按信访程序作出处理，这是前述投诉、举报信访处理程序的延续。被上诉人浙江省政府经复议认为杭州市政府“以信访方式处理该投诉、举报并无不当”，进而认定上诉人的行政复议事项，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，并据此依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，驳回上诉人的行政复议申请正确。对信访事项的处理行为，因不具有强制力而对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的信访处理行为作出复议决定，在其没有创设新的权利义务内容的情况下，对当事人的权利义务明显不产生实际影响，故此类行政复议决定亦不属于行政诉讼的受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二〇年三月二十四日书记员  刘 芳·6·