山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终119号 上诉人（原审原告）严效林，住青岛市市南区。 被上诉人（原审被告）青岛市人民防空办公室，住所地青岛市市南区如东路9号。 法定代表人刘庆武，主任。 被上诉人（原审被告）青岛市人防工程服务中心，住所地青岛市市南区沂水路11号。 法定代表人潘海盛，主任。 委托代理人潘剑，山东琴岛律师事务所律师。 委托代理人杨岗，青岛市人防工程服务中心工作人员。 上诉人严效林因诉被上诉人青岛市人民防空办公室、青岛市人防工程服务中心不予发放困难救助金一案，不服青岛市市南区人民法院（2019）鲁0202行初191号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告严效林的原审诉讼请求为：1、请求判令青岛市人民防空办公室或青岛市人防工程服务中心一次性补发扣发的困难救助金2万元人民币；2、诉讼费由被告负担。 原审原告严效林向原审法院提交其与原审被告青岛市人民防空办公室、原审被告青岛市人防工程服务中心和案外人青岛市人防设计咨询中心于2018年8月20日签订的《息诉罢访协议书》一份，内容为:“为彻底解决严效林反映的转业安置、工资补发等一揽子信访问题，充分考虑严效林家庭困难实际，体现人文关怀的原则，经协商，达成如下协议：一、自签订协议之日起30日内，一次性从市信访案件救助金给予严效林困难救助金12万元人民币。二、严效林调入市人防设计咨询中心，本人仍在市人防工程服务中心工作，只在咨询中心发工资。工资分基本工资和效益工资两部分。基本工资根据其职级和工作年限，按照青岛市人社局工资发放标准执行；效益工资按0.4的系数（相应管理岗位）发放，发放时间以上级批复为准。三、1998年9月至2000年3月严效林在咨询中心工作期间发放奖金为9040元，比相应管理岗位少发4070元，待严效林工资转入咨询中心后，予以补发。四、市人防工程服务中心如经济效益好转，补发职工以前年度年终绩效工资、相关补贴时，一并补发严效林未发部分。五、严效林自本协议签订之日起，保证息诉罢访，再不到任何机关或部门以任何理由反映其信访问题。如有违反，将采取有效措施追回其困难补助款；市人防办将其组织、人事、工资关系转回市人防工程服务中心，严效林退回已从市人防设计咨询中心发放的工资。六、严效林与市人防工程服务中心财务遗留问题，由工程服务中心与其本人签订协议书，限时办结。七、本协议书一式五份，具有同样法律效力，市人防办、市人防设计咨询中心、市人防工程服务中心和严效林各持一份，报上级有关部门备案一份”。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”从上述规定可知，当事人提起行政诉讼所针对的必须是行政机关及其工作人员的行政行为，而行政协议亦应是行政机关为实现行政管理目标，在法定职权范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告提交的《青岛市人民防空办公室主要职责内设机构和人员编制规定》显示青岛市人民防空办公室的主要职责系履行与人民防空工作有关的一系列行政管理职责，而原告提交的《息诉罢访协议书》显示其与被告是就相关转业安置、工资补发等问题达成协议，该协议的签订并非被告为了履行与人民防空工作有关的相关行政管理职责，协议内容涉及单位内部的人事权利义务关系，并不涉及行政法上的权利义务关系，依法不属于行政协议的范畴，故原告要求按照《息诉罢访协议书》补发2万元救助金的请求不属于人民法院受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，依法应驳回原告起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告严效林的起诉。案件受理费50元，退还原告严效林。 上诉人严效林不服原审裁定，上诉称，一、对于原审裁定认定上诉人要求按照《息诉罢访协议书》补发2万元救助金的请求不属于人民法院受案范围，上诉人认为：1、本案《息诉罢访协议书》涉及五个独立的信访事项，分为行政、人事、财务等不同类别，因此不能一刀切，须差别化处理。军转安置、工资不发不属于行政范畴，与本案无关。但本案信访救助金发放是市政府授权被上诉人青岛市人民防空办公室处理的行政事项，应当予以受理。2、被上诉人青岛市人民防空办公室提供的其内设机构、编制的规定，上诉人未发表质证意见，不予认可。被上诉人青岛市人民防空办公室内部一定有信访机构和编制规定，信访救助金的发放当然是在被上诉人青岛市人民防空办公室的信访部门法定职权范围内。3、被上诉人青岛市人民防空办公室提供的进账单，足以证明市信访局作为政府派出机构已经将12万元救助资金的发放权授予被上诉人青岛市人民防空办公室。4、被上诉人在发放过程中违反了《息诉罢访协议书》第一条“30日内一次性发放”的规定，并将其中2万元变更用途，按照保证金发放。因为发放单位有权收回保证金，等于变相扣发了2万元信访救助金。因此，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。二、根据《息诉罢访协议书》第一条“一次性从市信访案件救助金给予严效林困难救助金12万元人民币”之协议，被上诉人青岛市人民防空办公室敦促上诉人已经办好领取救助金的相关手续，但不知何故被上诉人青岛市人民防空办公室突然决定改由被上诉人青岛市人防工程服务中心发放，这才导致本案的发生。三、2015年12月30日被上诉人青岛市人防工程服务中心给予上诉人一张农业银行2万元保证金支票，上诉人按照经办人要求写好收条注明支票号，并当场交给经办人。随后上诉人和经办人等3人一同到银行将支票存入上诉人农业银行的账号，并当场分四次支取2万元现金交给经办人后，经办人将收条退还上诉人，并要求上诉人在困难救助金发放表上签字。2015年12月31日，被上诉人青岛市人防工程服务中心向上诉人转账10万元。困难救助金发放表的金额是12万元，其中包括2万元保证金。由于2万元的保证金已经退还给被上诉人青岛市人防工程服务中心，当时经办人告知用于抵算上诉人在被上诉人青岛市人防工程服务中心遗留的财务欠款，所以上诉人实际只收到10万元困难救助金。之后，上诉人多次要求被上诉人青岛市人防工程服务中心出示处理遗留财务的记账凭证或者退还2万元现金，但是都遭到拒绝。综上，请求二审法院：1、撤销原审裁定，依法判令被上诉人青岛市人民防空办公室或青岛市人防工程服务中心一次性补发扣发的困难救助金2万元；2、上诉费由被上诉人青岛市人民防空办公室支付。 被上诉人青岛市人民防空办公室答辩称，一、《息诉罢访协议书》的履行事宜不属于人民法院行政诉讼的受案范围。青岛市人民防空办公室原系青岛市人防工程服务中心及青岛市人防设计咨询中心的上级主管单位。青岛市人民防空办公室参与涉案协议书的签署，仅是为解决下属单位职工严效林的人事及财务历史遗留问题，属于处理内部人事管理事宜。虽然名为《息诉罢访协议书》，但本质上并不涉及行政法上的权利或者义务，也不是为实现公共利益或行政管理目标所作的行政行为。因此，本案所涉协议书并不属于行政协议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、上诉人的起诉已经超过法定的起诉期限。涉案《息诉罢访协议书》的签订时间是2015年8月20日，上诉人于2019年8月12日提起本案原审行政诉讼，已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。 被上诉人青岛市人民防空工程服务中心答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏法律和事实依据，应依法予以驳回。1、涉案《息诉罢访协议书》的履行事宜不属于人民法院行政诉讼的受案范围。青岛市人民防空办公室系被上诉人及青岛市人防设计咨询中心的原上级主管单位，其参与涉案《息诉罢访协议书》的签署，仅是为解决下属单位职工严效林的人事及财务历史遗留问题，系处理内部人事管理事宜。虽然名称为《息诉罢访协议书》，但本质上并不涉及行政法上的任何权利义务，也不是为实现公共利益或行政管理目标所作出的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项和第十二项之规定，参考《最高人民法院关于适用的解释》第十一条之规定，对行政协议的认定，适用范围应是实现公共利益或者行政管理目标且订立的具有行政法上权利义务内容的相关协议。本案所涉《息诉罢访协议书》实际上并不属于行政协议。同时，根据上诉人在上诉状中所称的信访事宜，根据《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，信访事项的处理行为亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，原审裁定认定事实清楚，裁定正确。2、上诉人提起的诉讼请求已超过法定的起诉期限。涉案《息诉罢访协议书》系被上诉人与上诉人、青岛市人民防空办公室及青岛市人防设计咨询中心于2015年8月20日签署，第一条约定“自签订协议之日起30日内，一次性从市信访案件救助资金给予严效林困难救助金12万元人民币”。现上诉人于2019年8月12日提起本案诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，已经超过法定起诉期限，应依法予以驳回。二、涉案《息诉罢访协议书》项下应向上诉人支付的12万元困难救助金已经实际支付完成。上诉人在其提交的上诉状中已经自认其于2015年12月30日收到被上诉人给予其的2万元现金支票，且于2015年12月31日收到被上诉人通过银行转账的方式向其支付的人民币10万元。至此，被上诉人已向上诉人支付12万元困难救助金，且上诉人已在《严效林困难救助金发放表》中签字捺印予以确认，现上诉人称被上诉人扣发困难救助金的事宜无事实依据。综上，涉案《息诉罢访协议书》系为解决上诉人人事及财务遗留问题而签署，仅为被上诉人与其上级主管单位就内部人事管理事宜的处理，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人提起的行政诉讼亦已超过法定的起诉期限。同时，被上诉人已经根据协议约定向上诉人支付12万元困难救助金且上诉人业已确认。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称原审法院未开庭审理。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定:“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”据此，并非所有行政案件均需开庭审理，是否需要开庭应由人民法院根据案情需要决定。本案中，上诉人及两被上诉人均向原审法院提交了证据，原审法院经过查阅证据及卷宗材料，认为该案无需开庭审理，从而迳行裁定驳回起诉，符合上述规定。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 本院认为，本案的焦点问题是涉案《息诉罢访协议书》是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定:“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此，属于人民法院行政诉讼受案范围的行政协议应具备为了实现行政管理或者公共服务目标和具有行政法上权利义务内容等构成要件。本案中，上诉人严效林诉请两被上诉人向其支付2万元困难救助金，而该2万元困难救助金的约定来源于涉案《息诉罢访协议书》。该《息诉罢访协议书》载明:“为彻底解决严效林反映的转业安置、工资补发等一揽子信访问题，充分考虑严效林家庭困难实际……达成如下协议：……。”该协议书共有七项内容，涉及到困难救助金发放、转业安置、人事变动、工资补发及财务遗留等单位内部人事权利义务关系问题。可见，涉案《息诉罢访协议书》并非两被上诉人为履行行政管理职责或者实现公共服务目标而签订，不涉及行政法上的权利义务内容，故而不属于行政协议，上诉人依照该协议诉请两被上诉人支付相关款项不属于行政诉讼的受案范围，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人提出的涉案《息诉罢访协议书》内容需差别化处理、信访救助金发放是市政府授权被上诉人青岛市人民防空办公室处理的行政事项等上诉主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 *** 书记员赵洪峰