河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终9号上诉人(原审被告)沈丘县住房和城乡建设局。法定代表人龚建伟，局长。委托代理人李云峰，河南千字文律师事务所律师，一般代理。委托代理人陈艳伟，沈丘县城乡建设局工作人员，一般代理。被上诉人(原审原告)孔雅帅，曾用名孔维振，男，汉族，1982年9月15日生，住沈丘县。委托代理人孙**，河南裕恒律师事务所律师，特别授权。上诉人沈丘县住房和城乡建设局因强制拆除一案，不服河南省商水县人民法院（2019）豫1623行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈丘县住房和城乡建设局的委托代理人李云峰、陈艳伟，被上诉人孔雅帅及其委托代理人孙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年1月9日，沈丘县住建局在巡查时发现，孔雅帅未经城乡规划主管部门批准，擅自在沈丘县周营乡孔营行政村孔营村建设的房屋，未办理任何建设手续，涉嫌违法建设。同日，住建局对孔雅帅的违法行为进行立案查处。2018年1月10日，住建局认定孔雅帅建设的案涉房屋未办理任何建设手续，属于违法建筑，作出责拆告字〔2018〕第003号责令限期拆除事先告知书，告知孔雅帅住建局依法拟作出如下限期拆除决定：责令孔雅帅对违法建设的房屋拟限作出责令限期拆除违法建筑决定。同时告知了孔雅帅享有陈述和申辩的权利，逾期不陈述和申辩的，视为主动放弃上述权利。2018年1月15日，住建局依法作出责拆决字〔2018〕第003号责令限期拆除决定书，决定如下：1、责令孔雅帅对违法建设的房屋限于2018年1月23日10时之前自行拆除；2、如逾期拒不自行拆除，将依法报请县人民政府强制拆除。该决定书告知了孔雅帅申请复议或行政诉讼的权利，并依法送达给了孔雅帅。住建局于2018年1月24日作出限拆告字〔2018〕第003号限期拆除违法建筑公告，公告限孔雅帅在公告公布之日起10日内自行拆除违法建设的房屋，逾期不拆除的，将依法强制拆除。孔雅帅对该强制拆除行为不服，向一审法院提起行政诉讼。另查明，2018年7月4日，孔雅帅在周口市中级人民法院就强制拆除行为以沈丘县人民政府、沈丘县周营镇人民政府为被告提起诉讼，周口市中级人民法院2018年11月19日作出(2018)豫16行初119号行政裁定，以被告不适格为由，驳回孔雅帅的起诉。一审法院认为，本案孔雅帅持有沈丘县人民政府颁发的房屋所有权证，沈丘县住房和城乡建设局仅以该涉案房屋未办理任何规划审批手续为由作出责令限期拆除的行政处罚，显属事实不清。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条第一款规定，因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，因孔雅帅以为是沈丘县人民政府和周营乡人民政府对房屋建筑进行的强拆，孔雅帅已在法定期限内向周口市中级人民法院提起诉讼要求确认强拆行为违法。其在周口市中级人民法院裁定生效后确认沈丘县住房和城乡建设局应为该强制拆除行为的适格被告，再提起本案诉讼。其最初起诉被告错误的原因不属于孔雅帅自身的原因，孔雅帅因前述诉讼耽误的时间不应计算在起诉期限内。故本案孔雅帅起诉并未超过法定起诉期限。沈丘县住房和城乡建设局关于孔雅帅起诉超过起诉期限的理由不能成立。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认沈丘县住房和城乡建设局于2018年3月29日对孔雅帅位于沈丘县周营乡孔营村所建的建筑物实施的强拆行为违法。案件受理费50元，由沈丘县住房和城乡建设局负担。上诉人沈丘县住房和城乡建设局不服，上诉称：一、一审判决认定“被告仅以涉案房屋未办理任何规划审批手续为由,作出责令限期拆除的行政处罚,显属事实不清”的认定错误。《城乡规划法》第四十一条规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地;确需占用农用地的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后,方可办理用地审批手续。”《城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,”第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案,被上诉人在建设建筑物前未依法申请办理《建设工程规划许可证》,也没有按法律规定办理用地审批手续,根据《城乡规划法》的规定,应当认定为违法建设行为,根据第68条的规定,作出强制拆除决定后,当事人逾期不拆,可以强制拆除。上诉人在一审中提交了职权依据、实施行政强制拆除前的立案、审批、预先告知等手续,依法依规认定被上诉人的建设属于违法建筑,事实清楚、证据确实充分。在违法建设行为清楚的情况下,上诉人对被上诉人的房屋履行法定程序后,依法实施行政强制拆除,是合法的应予确认有效的行为;故一审以作出责令限期强制拆除的行政处罚,事实不清未予认定,显属错误。2、被上诉人的房产证不能证明其建设行为合法。（1）从办理房产证的程序看,需要先取得建设用地审批手续即合法用地手续。本案被上诉人并没有提供曾依法申请用地审批的手续,也不能提供土地使用证,显然不具有办理房屋产权证的条件。从程序上,被上诉人的建设行为未取得规划许可的违法行为在先,故不能以后取得或办理的房产证,推定未办理规划许可和用地审批的行为合法。如果这样认定,就是基本的时间和顺序逻辑错误。（2）即使被上诉人持有第41108043686号房屋所有权证,也被沈丘县人民政府依法撤销注销;周口市中级人民法院作出的（2019）豫16行初18号行政判决书,已经作出的客观公正的认定。但被上诉人上诉后,河南省高级人民法院作出(2019)豫行终1154号行政判决书,仅以作出注销决定的法律、法规适用错误,撤销了周口市中级人民法院判决。但是从实体认定上,两份判决均已确认了被上诉人建设房屋的行为违法行为。因此,被上诉人持有的房产证即使有效,被上诉人具有诉讼主体资格和权利,但并不能以此做为依据。二、根据查明的事实,应当适用《行政诉讼法》第69条的规定,行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。综上,商水县人民法院审理后作出(2019)豫1623行初4号行政判决书,认定事实错误、适用法律不当,请求依法判决撤销一审判决,驳回被上诉人诉讼请。请求:1、撤销商水县人民法院作出(2019)豫1623行初4号行政判决书;2、依法改判驳回被上诉人的诉讼请求;3、本案上诉费用由被上诉人方承担。被上诉人孔雅帅辩称，孔雅帅对其房屋具有合法所有权,宅基地合法的使用权,沈丘县住房与城乡建设局强制拆除房屋、强制收回宅基地的行政行为、法律依据及程序违法。1、孔雅帅持有沈丘县人民政府所颁发的房屋所有权证书,房屋产权明了、合法有效。沈丘县住房与城乡建设局作为一般行政机关,是否能够直接否决沈丘县人民政府登记颁发的房屋所有权证,在房屋产权合法的情况下直接签发拆除房屋并将有所有权证的房屋认定为违章建筑。从周口市中级人民法院(2018)豫16行初119号裁定书中显示出,沈丘县人民政府对此次强拆行为,没有收到任何的报请拆除文件,对此事并不知情,这完全是违背法律程序的。依据《宪法》第十三条第一款公民的合法的私有财产不受侵犯,在确认违法之前孔雅帅的房屋、土地使用都是合法有效的,沈丘县住房与城乡建设局在没有调查取证,向上级领导汇报情况,没有出具孔雅帅权属违法的决定前,就对其合法的财产进行侵犯的行为是一种违宪行为。2、沈丘县住房与城乡建设局下发送达强制拆除房屋的文件违法,孔雅帅当时在山西省临汾市打工,期间并未有任何人联系孔雅帅,孔雅帅在房屋拆除前也从未收到任何的要求拆除违章建筑通知书、告知书,沈丘县住房与城乡建设局的拆除程序明显违反法律规定,另当时孔雅帅母亲在村中居住,沈丘县住房与城乡建设局也从未向孔雅帅母亲送达过强制拆除手续。这完全违背《行政强制法》第十八条第一、四、五、六、七、八项的规定。二、沈丘县住房与城乡建设局不具有拆除执法资格,拆除的执法行为严重违法。孔雅帅户籍住址为农村,身份为农民,使用土地也属于集体,退一步讲即使孔雅帅的房屋属于违章建筑,沈丘县住房与城乡建设局也不具有拆除资格,依据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”依据本条拆除乡、村庄的建筑物应当由当地乡镇政府进行拆除,沈丘县住房与城乡建设局根本没有资格进行强制拆除的执法权,这点可以从周口市中级人民法院(2018)豫16行初119号裁定书中显示,周营乡人民政府承认自己不是对房屋强拆行为的决定者,也不是具体实施人,这完全可以看出是由沈丘县住房与城乡建设局自己进行违法执法。三、孔雅帅的土地使用权、房屋所有权来源合法。1、涉案房屋所使用的土地是孔雅帅的爷爷在上世纪50年代时退伍后,由孔营村和政府安排在此居住。涉案房屋建于1992年,当时的S238省道仅仅是一条狭窄的公路,房子离公路边界很远,当时也没有《公路法》、《城乡规划法》对建房行为进行限制,房屋建成之时是合法的,也是经村委会和政府认可的,判断房屋是否合法应当以房屋建成时间为准进行判断,不能以现行的法律去规制过去的行为2、没有宅基地使用权证并不等同于违法用地。县人民政府颁发房产证之时,整个孔营村都没有发放宅基地使用权证,因此,才会有孔营村村委会为每家每户出具的《证明》,该《证明》的作用和宅基地使用权证一样,就是为了证明孔雅帅的土地权属来源合法,是合法用地。且不论2007年办证时有没有宅基地使用权证,即便是现在,即使在现在孔营村也没有宅基地使用权证,甚至周口市仍有多大部分区域没有宅基地使用权证。依据周口市2017年发布的《周口市农村村民住宅建设管理暂行办法》第十三条就说明这种情况的存在,“村民个人建房用地手续,应当具备下列条件之一:1、使用原有宅基地建房,须持有合法有效的《集体土地建设用地使用证》或《集体土地使用证》(建设用地)等农村宅基地使用权证书。本区域尚未发放农村宅基地使用权证的,须由村民委员会出具证明,报乡镇人民政府审核同意。2、利用村内空闲地或其他非农用地建房的,由村民委员会出具证明,报乡镇人民政府审核同意。”该办法正是在尊重历史、尊重现实的基础上,根据周口农村的具体情况发布的对孔雅帅、沈丘县住房与城乡建设局都有约束力的规范性文件,县人民政府依据村委会的《证明》为孔雅帅发放房产证是不违反法律规定的,不能因政府不作为、不办理宅基地使用权证就让包括孔雅帅在内的村民承担不利后果。3、综上以上几点,孔雅帅的土地使用来源、房屋登记程序均符合法律规定,沈丘县住房与城乡建设局认定孔雅帅房屋属于违章建筑是毫无根据的,强制拆除行为是完全违法的。综上,沈丘县住房与城乡建设局的强拆行为,没有事实和法律依据,孔雅帅的房屋所使用的土地权属来源合法,房屋所有权证合法有效,沈丘县住房与城乡建设局的强拆行政行为违法,沈丘县住房与城乡建设局此次上诉完全是在浪费司法资源,增加司法诉累。故一审法院确认沈丘县住房与城乡建设局强制拆除的行政行为违法认定的事实清楚,依据法律正确,应当依法驳回沈丘县住房与城乡建设局的上诉请求。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政法律行为已经作出既具有法律效力，对社会具有普遍的约束力，不经法定程序否定其效力时，不得作出与之相悖的行政行为。本案中，孔雅帅的房屋进行了登记并取得了房屋所有权证，其所有权应收法律保护。沈丘县住房和城乡建设局在孔雅帅房屋登记和颁证行为没有依法定程序被撤销的情况下，对孔雅帅的房屋按照违法建筑进行拆除违反法律规定。一审判决确认拆除行为违法正确，应予维持。沈丘县住房和城乡建设局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由沈丘县住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年三月九日法官助理范帅印书记员杨颖