浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙04行初93号原告沈志强，男，1981年10月26日出生，汉族，住杭州市下城区。原告杨国华，男，1981年8月8日出生，汉族，住海宁市。原告薛建芬，女，1965年9月22日出生，汉族，住海宁市。原告沈红梅，女，1967年5月27日出生，汉族，住海宁市。原告邱继红，女，1969年9月23日出生，汉族，住海宁市。原告杨卫国，男，1969年12月19日出生，汉族，住海宁市。上述6位原告的委托诉讼代理人羊凤丹、李德红，浙江万高律师事务所律师。被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。法定代表人曹国良，市长。出庭负责人吕忠飞，副市长委托诉讼代理人李群红，海宁市斜桥镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。原告沈志强等6人不服被告海宁市人民政府作出的暂缓确权批复，于2019年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案，原告沈志强及6位原告的委托诉讼代理人羊凤丹，被告海宁市人民政府的副市长吕忠飞，委托诉讼代理人李群红、王维斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告海宁市人民政府于2018年5月14日作出海政函[2018]60号《海宁市人民政府关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》（以下简称60号批复），称，你单位报送的《关于要求对农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜镇发[2017]70号）和《关于要求对农村土地承包经营权确权（新增）特殊情形处置的请示》（斜镇发[2018]36号）收悉，经研究，同意金石村等15个村不需确权，万星村等5个村暂缓确权的特殊情形处置的请示意见，请按照要求及时完善相关材料，与测绘单位做好对接工作，按时完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。附件：1.斜桥镇农村土地承包经营权不需确权情况汇总表；2.斜桥镇农村土地承包经营权暂缓确权情况汇总表。原告沈志强等人诉称，2018年10月9日，原告向海宁市斜桥镇土管所递交《土地承包经营权确权申请书》，被告知应当向斜桥镇人民政府申请。2018年11月21日，原告通过海宁市斜桥镇祝东村村委再次提交《土地承包经营权确权申请书》，祝东村村委也出具了收到确权申请书的收条，但事后没有主动联系原告。原告又通过省长信箱申请土地承包经营权确权，信件最终转至斜××人民政府处，但斜桥镇人民政府以“确权登记需达到三分之二农户申请”为由，不予办理确权登记。为维护原告自身合法权益，原告于2019年向法院起诉，要求斜桥镇人民政府履行确权登记的法定职责，庭审中，斜桥镇人民政府向法庭提交了60号批复。该批复由海宁市人民政府作出，批复同意斜桥镇万星村等5个村暂缓确权，原告所在的村民小组包含在5个暂缓确权的村。原告认为，农村土地承包经营权确权登记颁证是一项利国利民的好事，有利于明确承包土地的四至范围、空间位置，解决好承包地块面积不准的问题，保护承包户的物权。另外部分村民的承包证已遗失，通过确权登记，重新发证，有利于维护承包户的合法权益。《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发［2015］2号）、《农业部关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》（农经发［2016］4号）、《关于引导农村土地经营权有序流转促进农业现代化建设的若干意见》（浙委办发［2015］31号）、《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（嘉委办发［2015］72号）等文件均没有规定暂缓确权登记颁证的情形。因此，原告认为被告作出的暂缓确权批复违反上位法规定，侵害原告的合法权益，应予撤销。请求法院撤销60号批复或者确认60号批复违法。原告随诉状提交了60号批复以及传票一份，证明原告在2019年3月19日才知道被诉行政行为内容。被告海宁市人民政府辩称，一、60号批复属于内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，案涉批复属于上级行政机关对下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。其次，即便案涉批复属于行政诉讼的受案范围，但因指向的对象是海宁市斜桥镇祝东股份经济合作社等集体经济组织，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，原告也无权以自己的名义起诉。最后，原告沈志强不具有原告资格，其不是祝东村集体经济组织成员。二、60号批复符合相关法律规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定：不动产登记过渡期内，农业部会同自然资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由自然资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号），在“二、工作原则”之“（五）进度服从质量”中规定：少数地方人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户、已在办理土地征收手续的村组，经村组申请、乡镇审核、县级人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作。基于此，《海宁市人民政府办公室关于印发海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》（海政办发[2015]186号）、《海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策与问题解答的通知》（海农确权办[2016]3号）均明确规定：已在办理土地征收手续的村组，经村组申请、镇（街道）审核、市政府批准，可暂缓开展确权登记工作。原告所在海宁市斜桥镇祝东股份经济合作社，以规划征迁为由书面申请暂缓对土地承包经营权进行确权登记后，斜桥镇人民政府于2017年5月22日审核同意，海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室也于2018年3月26日审核同意。2018年5月14日，被告作出60号批复，符合上述法律文件规定，请求法院驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。被告海宁市人民政府向法院提交以下证据：1.海宁市农村土地承包经营权暂缓确权申报表及附件；2.斜桥镇人民政府《关于要求农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜政发[2017]70号）；3.60号批复；证据1-3证明因案涉地块涉及征收事宜，经村组申请、斜桥镇人民政府和海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室审核后，海宁市人民政府批复同意斜桥镇暂缓开展确权登记颁证工作；4.浙江省海盐县人民法院行政判决书，证明原告沈志强等6人就海宁市斜桥镇人民政府农村土地承包经营权确权登记行为提起行政诉讼后海盐县人民法院作出（2019）浙0424行初12号行政判决，判决驳回全部诉讼请求；5.农村土地承包经营权确权申请书；6.告知书及送达回证；7.行政复议答复书，证据5-7结合证据4证明，在原告沈志强等6人诉请斜桥镇人民政府依法履行初审、登记造册、上报或者补正等法定职责一案未获海盐县人民政府支持且仍处于嘉兴市中级人民法院二审时，本案原告径行申请海宁市人民政府未履行农村土地承包经营权确权登记法定职责为由向嘉兴市人民政府申请行政复议；8.海宁市斜桥镇祝东村村民委员会证明；9.斜桥镇祝东村社员代表大会关于祝东村经济合作社集体资产折股量化实施办法决议；10.斜桥镇祝东村六一组人口摸底表；证据8-10证明沈志强自2004年8月22日起不再属于沈锦和户的户内成员，也不再属于祝东村集体经济组织成员，沈志强与案涉暂缓开展农村土地确权登记颁证工作批复没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。依据：1.《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条；2.《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第九条，以上证明沈志强不具有原告资格；3.《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款；4.《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》；5.《海宁市人民政府办公室关于印发海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》；6.《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策与问题的解答的通知》。为证明被告作出的被诉批复不会对原告的权益产生影响，被告还提交了保存在海宁市农业农村局的6位原告在1998年以户为单位与所在村集体经济组织领取承包权证的审批表。为证明沈志强不具有原告主体资格，被告提交了海盐县人民法院2019年10月29日作出的（2019）浙0424行初166号行政裁定书。同时提交了斜桥镇人民政府的情况说明及附件，证明5位原告所在村组正在进行搬迁工作，证明斜桥镇政府的请示符合客观实际。经庭审质证，原告对被告证据1合法性有异议，认为暂缓确权申报表被告的意见栏是空白的说明并未取得被告同意，村民委员会会议内容违法，真实性、关联性都不予认可；对证据2合法性不予认可；认为证据3的文件内容违反上位法和国家政策规定，对其合法性不予认可；对证据4无异议；对证据5—7真实性、合法性予以认可，但对被告的待证事实不认可；对证据8—10关联性不予认可，对证据8合法性不予认可，村委会不具有开具户口簿证明的职责，不能证明被告的待证事实。被告对原告所举证据无异议。原告对被告提交的6位原告所在家庭1998年已经领取第二轮土地承包权证的真实性和合法性无异议，但认为与本案无关。对被告当庭提交的行政裁定书以及斜桥镇人民政府的情况说明及附件以超过举证期限为由，不予质证。本院认为，被告提交的证据1－3，证明被告作出的60号批复的经过，予以采信。原告对被告证据4－7、9、10的真实性无异议。证据8系祝东村村民委员会出具的沈志强家庭的基本情况，该证明所反映的内容客观真实，本院予以采信。被告提交的保存在海宁市农业农村局的6原告家庭户已于1998年领取承包权证的证据，原告对真实性无异议，予以采信。海盐县人民法院作出的（2019）浙0424行初166号行政裁定书系在本案被告的举证期限届满后出现，且原告诉讼主体资格属于法院主动审查的内容，对在举证期限届满后出现的证据，被告予以提交并无不当，本院予以采信。对被告提交的斜桥镇人民政府的情况说明和附件与本案无关联，不予采信。对原告提交证据予以采信。经审理查明，2017年6月2日，海宁市斜桥镇人民政府向被告海宁市人民政府请示，要求对农村土地承包经营权确权工作中涉及几种情形按特殊情形开展土地确权工作。2018年5月14日，被告海宁市人民政府作出被诉60号批复（内容如前）。另查明，原告杨国华、杨卫国、薛建芬、沈红梅、邱继红系海宁市斜桥镇祝东村村民，1998年8月，5位原告所在家庭户以户为单位与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。原告沈志强的父亲于1998年8月以户主身份与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。沈志强的父母均已去世。沈志强于2001年8月20日户口因求学从祝东村迁出至四川大学，沈志强现为杭州市居民。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》对于农村土地承包经营权的取得、流转以及相关行政机关的职责均作了明确规定。该法第二十一条第一款、第二十二条规定，农村土地发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。深化土地确权登记颁证是中央作出的重大决策部署，是保护农民土地权益，促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作；也可解决浙江省土地承包中因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。《浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》以及《海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》是从政府组织层面对推进该项工作的意见或方案。涉及到具体的确权登记发证行为，仍应按照《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律法规的规定办理。被告海宁市人民政府根据上述意见和实施方案，对斜桥镇人民政府的请示作出60号批复，是一种内部审批行为，并不直接对当事人设定新的权利义务。故该批复行为应不属于行政诉讼受案范围。再则，祝东村申请暂缓确权登记的行为，涉及整个集体经济组织成员的利益。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案6名原告提起诉讼，亦不符合起诉条件。综上，原告的起诉不符合法定条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告沈志强、杨国华、杨卫国、薛建芬、沈红梅、邱继红的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。（本页无正文）审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇二〇年三月十六日书 记 员  张琳嫣