安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终197号 上诉人（一审原告）梁华英，女，1973年08月05日出生，汉族，住安徽省宣城市（东区）迎宾大道对面“小胡机电”。 被上诉人(一审被告)宣城市宣州区人民政府。住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 法定代表人汪侃，该区区长。 被上诉人(一审第三人)宣城市宣州区双桥街道办事处。住所地安徽省宣城市宣州区双桥街道。 法定代表人檀志宝，该办事处主任。 上诉人梁华英因要求确认宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）强制拆除其房屋行为违法一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 梁华英向一审法院起诉称，宣州区政府因陵阳路的建设需要，对双桥街道金阳村茶峡路至青弋江大道地块进行征拆，其位于双桥街道芜屯路138号的房屋在前述征收范围内。因补偿不合理，其与征收方至今未签订补偿安置协议。2019年7月25日，宣州区政府在未履行任何法定程序、未对其作出合理安置补偿的情况下，即组织人员采用暴力、强制手段私闯其房屋，动用挖掘机强行将其房屋拆除，此强拆行为严重违法。请求：1.确认宣州区政府强制拆除其房屋（宣州区双桥街道芜屯路138号）的行为违法；2.本案诉讼费用由宣州区政府承担。 宣州区政府向一审法院答辩称，一、其系因陵阳路（茶峡路-青弋江大道）建设之公共利益的需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）及相关规范性文件的规定，对包括梁华英户房屋在内的项目所涉土地范围内的房屋实施征收，符合法律规定。二、对梁华英户房屋的拆除并非强制拆除，拆房之前，征收方已于2019年7月22日与梁华英户就相关补偿安置事宜达成一致意见（补偿该户22.5万元），并签订了《房屋征收安置补偿协议》及具有实质补偿内容的《补偿安置情况说明》，此后，梁华英户自愿腾空了房屋，并同意征收实施单位予以拆除。但是，此后，梁华英户以要复印已签订的《房屋征收安置补偿协议》为由，将该协议取走，且至今保留在自己手中，拒绝交还征收实施部门。三、因梁华英户前述拒绝交还协议的行为致相关部门无法对该协议进行审批，进一步导致补偿款无法支付，该户的补偿款一直存放于宣州区专用财政账户，即梁华英实际未取得补偿款系因其自身原因所致，相应的法律后果应由其自行承担。四、宣州区政府发布的《关于宣城市陵阳路（茶峡路-青弋江大道）项目国有土地上房屋征收决定的公告》（宣区政秘〔2016〕347号）中明确载明了该项目的征收实施单位为宣城市宣州区双桥街道办事处（以下简称双桥街道办事处），且梁华英户房屋实际由征收实施单位双桥街道办事处拆除，并非由宣州区政府实施拆除，即宣州区政府非本案适格被告。请求驳回梁华英的起诉。 双桥街道办事处述称，同意宣州区政府的答辩意见。另补充：1.案涉房屋是梁华英自愿交其拆除的，且在拆房之前，梁华英已自行将屋内物品搬离，腾空了房屋，其在拆除案涉房屋时没有采取暴力强拆手段，即本案非强制拆除；2.其在拆房之前，已与梁华英户签订了《房屋征收安置补偿协议》，但在房屋拆除之后，梁华英户以复印为由将先前签订的征收安置补偿协议取走，且至今拒不交回，造成该户的补偿款仍在拆迁专用账户上，无法向其发放。请求驳回梁华英的诉讼请求或将本案移送有管辖权的基层人民法院审理。 一审法院审理查明，因宣城市陵阳路（茶峡路-青弋江大道）的建设需要，宣州区政府于2016年10月31日发布宣区政秘〔2016〕347号《关于宣城市陵阳路（茶峡路-青弋江大道）项目国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对该项目所涉土地范围内的房屋实施征收，梁华英户位于双桥街道芜屯路138号的房屋在前述征收范围内。宣州区政府同时在征收公告中明确征收部门为宣州区土地房屋征收事务管理局，征收实施单位为宣州区双桥街道办事处。 经多次协商，双桥街道办事处与梁华英户就该户房屋的补偿安置事宜于2019年7月22日达成一致意见，并签订了《补偿安置情况说明》，主要内容为：梁华英户选择货币化补偿，双桥街道办事处支付梁华英户人民币225000元，协议经宣州区征管局审批后生效，待梁华英户领取正式协议核对后，收回该说明等。此后，梁华英户自行将其屋内的物品搬至他处。2019年7月25日，双桥街道办事处将包括梁华英户房屋在内的十余户房屋一并实施了拆除。梁华英丈夫胡俊琪在拆除现场并用手机录制了现场视频。 庭审中，梁华英坚持主张其房屋系由宣州区政府强制拆除，不认可系双桥街道办事处拆除，且不同意将双桥街道办事处作为本案被告。 一审法院认为，本案被诉行政行为为强制拆除房屋之行政事实行为，梁华英作为提起本案行政诉讼的原告应当证明：1.其房屋系由宣州区政府拆除；2.该拆除行为系违背其意愿的强制拆除。 关于梁华英户房屋的拆除主体问题。本案中，虽然宣州区政府为案涉房屋的征收主体，但宣州区政府已经明确其下属双桥街道办事处为征收实施单位，且双桥街道办事处系能够独立对外承担法律责任的行政主体，即案涉征收补偿安置相关工作均系双桥街道办事处的职责范围，其中包括对被征房屋的处置工作。梁华英虽主张其房屋系被宣州区政府拆除，但宣州区政府对此予以否认，且梁华英所举证据不能证明宣州区政府实施了拆房行为。本院综合对案涉房屋的处置系双桥街道办事处的职责范围，且其自认案涉拆房行为系由其实施之实际情况，认定梁华英户房屋系由双桥街道办事处实施拆除。梁华英关于其房屋系由宣州区政府拆除的主张不能成立，即宣州区政府非本案适格被告。虽经本院释明，梁华英拒不同意变更双桥街道办事处为本案被告，依法应驳回起诉。 关于被诉拆房行为是否为强制拆除的问题。强制拆除即行政强制行为，其本质在于行政行为的实施违背了行政相对人的真实意愿。本案中：1.案涉《补偿安置情况说明》证明房屋被拆之前，梁华英户已与征收方就补偿问题达成一致意见；2.拆房之前，梁华英户已对屋内物品自行进行清理并搬至他处；3.双方当事人所举现场视频均能证明当天对该区域十余户房屋的拆除作业进行顺畅，无人对拆房工作提出异议、进行阻挠；4.梁华英丈夫胡俊琪在拆除现场且录制视频，亦未阻止对其户房屋的拆除作业；本院经对前述因素的综合考量，结合一般生活常理，认为梁华英户系主动将房屋交付双桥街道办事处实施拆除，即被诉拆房行为系梁华英户与双桥街道办事处合意的体现，并非违背梁华英户意志的行政强制行为。即梁华英提起的本案之诉没有相应的事实根据，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法亦应驳回起诉。 综上，无论基于上述何种理由，本案之诉均不符合起诉条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定驳回梁华英的起诉。 梁华英上诉称，一、宣州区政府是本案适格被告，双桥街道办事处不是能够独立对外承担法律责任的行政主体。二、上诉人未签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》，未得到房屋征收补偿，涉案房屋不是上诉人自愿交由宣州区政府拆除的。三、宣州区政府实施的强制拆除行为违法。一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求撤销安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行初71号行政裁定，依法改判确认宣州区政府强制拆除梁华英房屋的行为违法，本案一审及二审诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，梁华英认为宣州区政府实施了强制拆除行为，但宣州区政府对此明确予以否认；梁华英提供的照片、现场等证据，仅能证明其房屋被拆除的事实，未提供直接证据证明宣州区政府实施了拆除房屋的事实行为,经一审法院释明后，梁华英不同意变更被告。故梁华英对宣州区政府的起诉缺乏事实根据，错列被告且拒绝变更，不具备法定起诉要件，其起诉依法应予驳回。 公民、法人或者其他组织的起诉权是法律赋予的一项重要的诉讼权利，起诉人提起一个行政诉讼必须要符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的条件。一般而言，对公民、法人或者其他组织提起的诉讼是否符合法定的起诉条件，人民法院审查的逻辑顺序原则上为：受案范围、原告资格、被告资格、有具体的诉讼请求和事实根据、行政复议情形、管辖、起诉期限及重复起诉等其他提起诉讼的障碍事由。详言之，受案范围决定着司法权的边界问题，其解决法院受理何种争议，属于广义的诉的利益，不属于法院主管范围时，无需再讨论原告资格、被告资格等问题；原告资格、被告资格意味着在特定当事人之间进行审理或者判决的必要性和实效性，在符合受案范围的前提下，需要考虑的是原告是否能够提起行政诉讼，以及被告是否能够进入诉讼，在起诉人不具有原告主体资格时，无需再讨论原告资格之后的其他起诉条件，包括起诉期限和事实根据等问题。本案中，一审法院在确认被告主体不适格后，就被诉拆房行为是否为强制拆除的问题进行了评判，认定被诉拆房行为系梁华英户与双桥办事处合意的体现，并非违背梁华英户意志的行政强制行为。即梁华英提起的本案之诉没有相应的事实根据，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法亦应驳回起诉。需要指出的是，一审法院在确认被告主体不适格的前提下，无需再将被诉行政行为的实体问题纳入本案审查范围，否则将影响行政相对人对适格行政主体另行行使救济权。 综上，一审裁定驳回梁华英的起诉结果并无不当。上诉人梁华英的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  姜 明 二〇二〇年三月十九日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。