浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初657号之一原告陈爱国，男，1966年5月8日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人吕秋香，北京京平律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。应诉负责人李伟，副区长。委托代理人金毕成，瓯海区司法局党组成员。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人谢燕琼，温州市行政复议局工作人员。原告陈爱国诉被告温州市人民政府、温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区人民政府）房屋行政批准及行政复议一案，原告陈爱国于2019年8月2日向本院提起行政诉讼。经补正起诉材料，本院于2019年8月21日受理后依法组成合议庭，于同年12月30日公开开庭对本案进行了审理。原告陈爱国的委托代理人吕秋香，被告瓯海区人民政府的应诉负责人李伟、委托代理人金毕成，被告温州市人民政府的委托代理人谢燕琼到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。本案现已审理终结。2018年4月11日，被告瓯海区人民政府办公室以温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》形式告知瓯海区人民政府梧田街道办事处（以下简称梧田街道办事处），其上报的瓯梧办〔2018〕38号《关于要求审核批准梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》（附《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，以下简称实施方案），经王振勇区长等领导批示同意（以下简称被诉批准行为）。2019年7月22日，被告温州市人民政府作出温政行复〔2019〕74号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），确认瓯海区人民政府批准上述实施方案的行政行为违法。原告陈爱国诉称：原告在温州市××××街道拥有房屋，现该地块面临棚户区改造。2019年5月17日，原告通过政府信息公开得知，被告瓯海区人民政府批准同意了梧田街道办事处请示的《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》。原告认为该实施方案违法，故于2019年5月22日向被告温州市人民政府申请行政复议，请求撤销该实施方案。2019年7月27日，原告收到被告温州市人民政府作出的温政行复〔2019〕74号《行政复议决定书》，但该复议决定仅确认涉案实施方案违法，并未撤销。原告认为，该实施方案实体、程序均违法，应予撤销，被告温州市人民政府作出的行政复议决定违法，侵犯了原告的合法权益，故请求撤销该实施方案的批准行为及被诉复议决定。原告陈爱国在举证期限内提交了以下证据：1.温房权证瓯海区字第××《房产证》，证明原告主体资格，2.瓯海区人民政府2019023号《政府信息公开答复函》，3.《瓯海区人民政府办公室抄告单》、瓯梧办〔2018〕38号《关于要求审核批准梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》，4.《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，证据2-4证明原告通过信息公开答复获知瓯海区人民政府批示同意了梧田街道请示的涉案实施方案。5.《行政复议申请书》，6.温政行复〔2019〕74号《行政复议决定书》，证明原告申请复议、收到复议决定的事实。被告瓯海区人民政府辩称：一、原告不具有主体资格。根据涉案实施方案第八部分附则规定，被拆迁人在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的，可按本实施方案执行。但原告尚未签订房屋拆迁补偿协议，故原告与被诉批准行为不存在利害关系，不具有本案原告主体资格。二、被告作出的被诉批准行为并不属于土地管理法实施条例第二十五条规定的最终批准行为，不能独立对外发生法律效力。涉案实施方案系为了提高征收效率，在房屋征收程序启动前鼓励拆迁户提前签约并给予相关政策优惠的方案，并非对被征收人作出具体征收补偿行为，不能代替征收决定对原告产生行政强制力，不作为强制征收房屋的依据，对原告的权利义务也不产生实际影响。三、涉案实施方案系根据《温州市区城市建设房屋征收、城中村改造、农房集聚建设补偿实施办法》等规定并结合梧田街道实际作出，符合拆迁政策，已充分保障被拆迁人的拆迁权益。且案涉城中村改造项目已纳入浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单，根据实施方案签约正式协议1605户，签约率达到76.1%。如若撤销会给其他已签约正式协议的相对人造成重大损害，应不予撤销。综上，请求驳回原告起诉。被告瓯海区人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》，2.瓯梧办〔2018〕38号请示，3.《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，证据1-3证明征收补偿方案仅适用于在规定的实施期限内签订正式协议并搬迁腾空的相对人。原告未与街道签订拆迁协议，与本案没有利害关系。实施方案和区政府的批准属内部行政行为，对外不产生法律效力，不会以方案作为强制征收依据。4.温瓯政发〔2012〕19号文件，5.瓯委办法〔2013〕47号文件，证据4-5证明实施方案内容符合征收政策。6.关于梧田街道梧田街村城中村改造项目情况说明及签约情况更新说明，证明原告所在村协议签约情况。7.浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单，证明涉案项目已列入2019年度省棚户区改造计划，涉及公共利益。被告温州市人民政府辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿。根据被告查明的事实，原告的涉案房屋坐落于实施方案所涉梧田街村范围内。实施方案涉及被拆迁房屋的价值认定原则及被拆迁人的其他权益，故原告与涉案实施方案之间具有利害关系，其行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围。本案所涉地块均系集体土地，瓯海区人民政府在征收土地方案未批准的前提下径直批准涉案实施方案，也未证明实施方案已公告，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的法定程序。考虑到案涉城中村改造项目已列入省棚户区改造计划开工项目，关系到城市转型和民生改善，涉及公共利益，如予以撤销将给公共利益造成重大损害，故被告作出复议决定予以确认违法。二、被诉复议决定程序合法，适用法律依据正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告温州市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书及原告提供的证据材料，2.行政复议立案审批表，3.行政复议答复通知书及送达回证，4.行政复议答复书及被申请人提供的材料，5.延期审批表及通知书、邮寄面单，6.行政复议结案审批表，7.温政行复〔2019〕74号行政复议决定书，8.邮政特快专递单，证据1-8证明被告作出的温政行复〔2019〕74号行政复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。被告温州市人民政府作出被诉复议决定的法律法规依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条，《中华人民共和国行政复议法》第28条。经庭审质证，综合各方当事人诉辩意见和陈述，本院对证据认证如下：被告温州市人民政府提交的证据可以证明其作出被诉复议决定的过程，本院予以确认。原告提交的证据1房产证，原告与被告瓯海区人民政府均有提交的温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》，瓯梧办〔2018〕38号《关于要求审核批准梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》及所附《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，原告与被告温州市人民政府均有提交的温政行复〔2019〕74号《行政复议决定书》等证据真实，且各方对上述证据的真实性未提出异议，可以反映本案基本事实经过，本院予以采信。各方提交的其他证据与本案的处理结果无关，本院不予审查认定。经审理查明：2018年4月4日，梧田街道办事处向被告瓯海区人民政府作出瓯梧办〔2018〕38号《关于要求审核批准梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案的请示》，要求瓯海区人民政府审核批准所附的《梧田街道梧田街村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》。原告陈爱国有房屋位于该城中村改造实施方案范围内。2018年4月11日，被告瓯海区人民政府办公室作出温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》称，区政府相关领导同意上述实施方案。原告陈爱国与陈利光、王文武不服瓯海区人民政府作出的批准实施方案的行为，于2019年5月22日通过邮政快递向被告温州市人民政府提出行政复议申请。温州市人民政府于次日受理后进行了审查。同年7月17日，经批准复议延长审理期限30日，并邮寄告知各当事人。7月22日，被告作出被诉复议决定，确认瓯海区人民政府批准涉案实施方案的行为违法。原告陈爱国仍不服，向本院提起本案诉讼。本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”可见，集体土地的征地补偿安置方案应在征收土地方案批准后，经由市、县人民政府土地行政主管部门会同其他部门拟订，并通过一系列程序上报市、县人民政府批准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第三十条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案后报市、县级人民政府论证公布，并征求公众意见。市、县级人民政府应当及时公布征求意见情况及修改情况。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案及行政复议、诉讼等事项。也即征收补偿方案应与作出的征收决定一并公告，此时才对外发生法律效力。当事人可在起诉征收决定的案件中对征收补偿方案一并提出异议。本案中，并无证据证明涉案城中村改造项目的集体土地及房屋已经有权机关批准征收，或市、县级人民政府已作出相关国有土地上房屋征收决定。在此情况下，被告瓯海区人民政府批准的涉案实施方案，不能独立对外发生法律效力。瓯海区人民政府及有关行政机关亦不能以被诉温瓯政办抄〔2018〕257号《抄告单》及涉案实施方案，作为强制征收集体土地及地上房屋或征收国有土地上房屋的依据。因此，瓯海区人民政府作出的被诉批准实施方案的行为对原告陈爱国的权益不产生直接限制效果，故原告提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。需要进一步指出的是，征收集体土地及地上房屋或征收国有土地上房屋，应当按照前述规定的法定程序进行。如未经法定程序，被告瓯海区人民政府或其他行政机关直接实施拆除原告房屋等强制行为的，陈爱国有权针对强制行为寻求救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告陈爱国的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  张 存审 判 员  曾晓军人民陪审员  张建瓯二〇二〇年三月十一日法官助理李凯代书 记员  沈奇峰