吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行再1号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）松原天山房地产开发有限责任公司。 法定代表人孙天山，董事长。 委托代理人曲利维，吉林翰昂律师事务所律师。 委托代理人王斌，吉林功承律师事务所律师。 被申请人（一审被告，二审被上诉人）松原市自然资源局。 法定代表人金立生，局长。 委托代理人李学奎，松原市自然资源局科长。 委托代理人车宏伟，吉林车宏伟律师事务所律师。 再审申请人松原天山房地产开发有限责任公司（以下简称天山房地产公司）因诉松原市自然资源局（原松原市规划局）不履行颁发《建设工程规划许可证》法定职责一案，不服松原市中级人民法院（2019）吉07行终14号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月13日作出（2019）吉行申349号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，天山房地产公司系经合法登记的房地产开发企业。2007年7月23日，天山房地产公司以出让方式取得0223900001、0223700005号宗地土地使用权，土地用途为住宅。2011年1月25日，原松原市规划局为天山房地产公司核发了《建设项目选址意见书》。2011年5月13日，松原市发展和改革委员会向天山房地产公司下发了松发改投资【2011】186号《关于核准万隆花园项目建设计划的通知》，对天山房地产公司开发的万隆花园项目予以核准。2012年8月14日，原松原市规划局为天山房地产公司核发了2012-13《规划设计方案审批意见书》。2013年5月10日，原松原市规划局为天山房地产公司核发了《建设用地规划许可证》。2012年天山房地产公司在未取得《建设工程规划许可证》的前提下，在郭尔罗斯大路与南苑街交汇处位置施工建设“万隆花园项目”，共建成3#、4#、5#、6#四栋楼，部分已出售入住。因天山房地产公司与火炬公司开发项目的土地使用权相邻，天山房地产公司开发建设的3#、4#、5#楼房占用了火炬公司的部分土地使用权，双方因而发生诉讼。天山房地产公司对该部分地块未取得相关审批许可。一审法院于2015年5月25日作出（2014）宁民初字第2628号民事裁定，驳回火炬公司的起诉及天山房地产公司的反诉。火炬公司不服该裁定，向松原市中级人民法院提起上诉。松原市中级人民法院于2015年11月20日作出（2015）松民一终字第1170号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年3月30日，松原市住房和城乡建设局向松原市人民政府提出了《关于解决万隆花园项目拖欠农民工工资问题的建议》。松原市人民政府在2017年3月31日召开的常务会议上研究讨论了这一建议并形成了会议纪要。根据松原市人民政府常务会议纪要记载：原则同意该《建议》。市住建局与各有关部门沟通衔接好，在该《建议》允许范围内，本着特事特办的原则，做好所涉及到的相关手续的补办工作。同年6月20日，天山房地产公司向原松原市规划局提交了“关于天山房地产开发建设的万隆花园小区落实政府常务会议纪要情况报告”。该报告载明，天山房地产公司要求原松原市规划局按原始2010年规划批件1.8容积率计算出让金给天山房地产公司补办手续。同年7月，原松原市规划局为本案所涉及的万隆花园项目重新出具了规划条件。天山房地产公司认为，在天山房地产公司与火炬公司的民事纠纷已有定论及松原市人民政府已经下发了会议纪要的情况下，原松原市规划局仍未给天山房地产公司办理相关行政许可，原松原市规划局的行为构成行政不作为，提起本诉，请求法院依法认定原松原市规划局以案涉部分地块存有用地争议为由而不为天山房地产公司办理《建设工程规划许可证》的行为违法。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“申请办理《建设工程规划许可证》，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”依上述规定，天山房地产公司要求原原松原市规划局为包括占用火炬公司部分土地使用权在内的“万隆花园项目”颁发《建设工程规划许可证》，应首先取得准予使用土地进行开发建设的凭证，天山房地产公司未取得建设用地批准书，原原松原市规划局以此为由不予办理《建设工程规划许可证》并无不当。关于天山房地产公司提出的原原松原市规划局超出其法定的行政职能而为火炬公司索要民事补偿款的诉讼理由，经查，（2017）吉0702行初101号行政诉讼案及本案的审理中，原原松原市规划局均明确辩称不予办理《建设工程规划许可证》系因天山房地产公司没有取得案涉地块的建设用地批准书，不符合核发《建设工程规划许可证》的条件；关于天山房地产公司提出的其于2007年已取得土地使用证，不需要建设用地批准书的诉讼理由，经查，因松原市发展和改革委员会于2011年对天山房地产公司开发的万隆花园项目予以核准，天山房地产公司2007年取得的土地使用证并非基于该项目立项取得，并不证明其对该地块有开发建设使用的权利，且该土地使用证并不包含与火炬公司的争议地块；关于天山房地产公司提出的原原松原市规划局没有告知其缺少办证材料的诉讼理由，经查，因本院审理的（2017）吉0702行初101号行政诉讼案2017年12月4-5号庭审时，原原松原市规划局即明确提出因天山房地产公司缺少建设用地批准书而不予颁发《建设工程规划许可证》的意见，据此，天山房地产公司至迟在2017年12月4-5号当时即知道此情况，且审批大厅展示的流程图已明确告知申请办理《建设工程规划许可证》应提供《建设用地批准书》等相关资料，但直至现在天山房地产公司仍未办理建设用地批准书。综上，天山房地产公司的诉讼理由不成立，对其诉讼请求不予支持。关于原原松原市规划局提出的本案是天山房地产公司基于（2017）吉0702行初101号行政诉讼案完全相同的事实和理由进行的重复告诉，应驳回天山房地产公司的起诉的辩解意见，经查，（2017）吉0702行初101号案的诉请是确认原原松原市规划局不履行补发《建设工程规划许可证》的法定职责违法，而本案的诉请是确认原原松原市规划局以案涉部分地块存有用地争议为由而不为天山房地产公司办理《建设工程规划许可证》的行为违法，诉请并不完全相同，其辩解不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回松原天山房地产开发有限责任公司的诉讼请求。 二审法院查明的事实与一审法院认定的事实一致。 二审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“申请办理《建设工程规划许可证》，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”依上述规定，天山房地产公司要求原松原市规划局为其颁发《建设工程规划许可证》，应首先取得准予使用土地进行开发建设的凭证。天山房地产公司未取得建设用地批准书，原松原市规划局以此为由不予办理《建设工程规划许可证》并无不当。天山房地产公司的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审判决予以驳回是正确的。天山房地产公司的上诉理由没有事实根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 天山房地产公司申请再审称：（一）原审判决认定事实的主要证据不足。一、二审人民法院均认定被申请人是以申请人未取得建设用地批准书为理由不予办理《建设工程规划许可证》，而民事判决对土地争议一事已有定论，该理由不成立。一二审审判人员只论及《建设用地批准书》，明显偏离了申请人的具体诉求。（二）原审判决适用法律错误。《吉林省城乡规划条例》第四十九条规定：“在市、镇规划区内国有土地上新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）建设单位或者个人持建设工程设计方案、土地使用权证或者土地权属证明文件等材料，向项目所在地市、县城乡规划主管部门提出申请。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”天山房地产公司持有所建楼房的土地使用证，符合办证条件，松原规划局不予办理《建设工程规划许可证》错误。请求撤销一二审判决，依法确认被申请人以案涉地块存有用地争议为由而不为申请人办理《建设工程规划许可证》之行为系行政违法。 本院认为，《吉林省城乡规划条例》第四十九条规定：“在市、镇规划区内国有土地上新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（二）城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十个工作日内，对符合规划条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合规划条件的，不予核发，并书面通知建设单位或者个人。”本案中，从政府文件等证据看，被申请人原松原市规划局最初不给天山房地产公司颁发《建设工程规划许可证》的原因是由于天山房地产公司和其他公司之间存在土地纠纷。而在诉讼中，被申请人又称不予发证的理由是天山房地产公司“未取得建设用地批准书”。至再审调查时，被申请人又提出，之所以不给发证是因为天山房地产公司没有向土地管理部门补缴建楼后容积率的差价。至于天山房地产公司具体占用其他公司的土地面积是多少，容积率的差价依法应该补缴多少，建设用地批准手续还应依法通过怎样的程序取得等等均事实不清，且被申请人一直未将不予办证的事实、理由和依据书面通知天山房地产公司。 综上，被申请人松原市自然资源局拒绝为天山房地产公司颁发《建设工程规划许可证》事实不清，程序违法。鉴于涉案诸多事实尚需被申请人重新调查和确认，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销松原市宁江区人民法院（2018）吉0702行初54号行政判决； 二、撤销松原市中级人民法院（2019）吉07行终14号行政判决； 三、松原市自然资源局应在接到本判决之日起两个月内对天山房地产公司申请办理《建设工程规划许可证》一事重新作出调查和书面处理决定。 本案原一、二审案件受理费各50元，均由松原市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘吉红 审判员  孔德岩 审判员  戴秋野 二〇二〇年三月三十一日 书记员  于婷婷