浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行申1000号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王安，男，1968年6月2日出生，汉族，户籍地杭州市西湖区，现住杭州市下城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市城市管理局。住所地：杭州市拱墅区香积寺路302号。法定代表人李磊，主任。委托代理人冯立群、朱燕，杭州市城市管理局工作人员。王安诉杭州市城市管理局其他行政复议一案，杭州市拱墅区人民法院于2017年11月24日作出（2017）浙0105行初118号行政判决。王安不服提起上诉。杭州市中级人民法院于2018年8月28日作出（2018）浙01行终2号行政判决。王安仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。一、二审法院审理查明：2017年4月11日、4月12日，原告先后两次拨打96310城管投诉受理热线，反映其居所附近的新市街北侧人行道（光明巷以西约××处）停放着一大型可移动箱体，影响行人通行，请求城管立即移除该障碍物，维护其权益。接投诉后，被告将该事项交杭州市下城区城市管理局（以下简称下城区城管局）办理。2017年4月12日，下城区城管局将处理结果电话回复给原告：“经核实，反映的是一拖挂货箱，主要用作蔬菜销售，市民可通过手机下单自助买卖。年前该货箱就已经摆放在新市街光明巷口处，但由于未侵占人行道，同时也未正式经营，所以中队无法进行处置，目前货箱仍摆放在原处。对于影响行人通行的问题，街道已介入处理，将在近日联系交警部门拖离货箱”。后原告向被告申请信息公开，申请获取该投诉的“处理过程、答复内容、相关证据及依据等”，被告于2017年5月2日作出杭城管公开（2017）4号《关于王安申请信息公开的回复》，告知其投诉处理过程和答复内容的信息，同时告知其涉及相关证据及依据的信息，因不属杭州市城市管理委员会（以下简称市城管委）掌握范围，如需获取，需向下城区城管局申请公开。同月5日，原告根据被告的指引，向下城区城管局申请信息公开，申请获取案涉投诉处理结果的证据及依据。同月15日，下城区城管局作出《关于王安申请相关证据及依据信息公开的回复》，答复原告“您反映的关于无头车事项，该‘车’并非机动车，而是一拖挂货箱。经勘查该货箱停放在新市街东段的路面停车泊位内，并未侵占人行道，而且该拖挂箱不属机动车范畴，我局无权以车辆违法停放为由进行查处。同时该拖挂货箱一直处于空置的状态，不存在经营行为，故我局同样无法以涉嫌无照经营的条例予以查处。另经了解该货箱停放在此处泊位内，已向泊位管理单位缴费，后经街道协调，交警部门将货箱拖离”，并附违章停车、无照经营相关查处依据以及现场照片。原告对下城区城管局对其投诉事项不予查处不服，于2017年7月3日向被告提出行政复议申请，请求确认下城区城管局未履行法定查处职责违法。被告于2017年7月10日受理此案，于2017年9月1日作出杭城管复决字（2017）第4号《行政复议决定书》认为，“举报是公民的一般性权利，而行政复议是对公民人身权、财产权、受教育权等具体权益受侵害时的救济，公民不能因举报而取得行政复议的权利，否则行政复议法、行政复议实施条例限定的申请人主体资格将没有意义。本案被申请人对申请人的举报投诉所作的处理，包括查处或者不查处，均与申请人的人身权、财产权、受教育权等具体权益没有直接关系，未产生实质影响，申请人与之并无利害关系，故其不具有申请本案行政复议的主体资格”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，被告决定驳回原告的行政复议申请。后被告将该决定书邮寄给原告，2017年9月7日送达。另查明，2017年4月11日，下城区城管局接到原告投诉后，将此情况告知所属的朝晖街道，后经街道协调，交警部门于次日将拖挂货箱拖离。一审法院认为，本案的争议焦点是原告是否具有申请行政复议的主体资格。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”，因此，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出行政复议申请。行政复议是公法上之救济，公民只有在其公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到侵害的可能性时，才与行政行为具有利害关系，方能申请行政复议，公民私法上的权利因行政行为受到事实上的影响，应先考虑通过民事诉讼等途径主张救济。对于公民主张受到行政行为侵犯的权利是否其公法权利，应根据该权利是否受到特定行政法律规范所保护来判断。本案原告认为其居所附近道路上停放的拖挂货箱迫使其绕行到机动车道，给其人身权、财产权带来了威胁，遂向城管投诉。《道路交通安全法》第五十六条第一款规定，“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外”，根据该规定，下城区城管局作出行政处罚或不处罚决定时主要考虑的是机动车是否在规定地点停放，是否影响道路交通秩序。《浙江省取缔无照经营条例》第二条规定，“在本省行政区域内从事生产、经销、服务等经营活动的单位和个人，应当在依法向工商行政管理部门申请登记注册，领取营业执照后，方可从事经营活动”，根据该规定，下城区城管局作出行政处罚或不处罚决定时主要考虑的是从事经营活动的单位和个人是否已经领取营业执照，是否扰乱市场经济秩序。因此，下城区城管局对原告投诉事项进行处理时所依据的行政法律规范，目的均在于维护社会公共秩序、保护社会公共利益，而未要求行政机关必须考虑、保护原告的人身权利和财产权利。原告的人身权和财产权即使因下城区城管局对投诉事项不予查处而受到事实上的影响，但因该权利并非原告的公法权利，故其与行政行为没有利害关系，不具备提起行政复议的主体资格。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”因此，被告根据上述法律规定，以原告不具有申请行政复议的主体资格为由，驳回其行政复议申请并无不当。原告请求撤销被告作出的行政复议决定并判令被告重新作出行政复议决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王安的诉讼请求。二审法院认为，本案的审查的要点一、案涉行政复议的被申请人下城区城管局是否具有查处“大型货箱占道停放”的法定职责。本案中，王安提出的行政复议申请的请求内容为“确认下城区城管局在大型货箱占道停放，危害原告交通安全案的查处中未履行法定职责的行为违法”，明确占道的是大型货箱，该大型货箱不是机动车，不能适用《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条第一款的规定。《城市道路管理条例》第二十七条规定“城市道路范围内禁止下列行为：（一）擅自占用或者挖掘城市道路；……（七）其他损害、侵占城市道路的行为。”第四十二条第一款规定“违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任”、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第一款第（四）项规定“城市管理行政执法机关的具体职责是：……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。杭州市人民政府杭政发（2001）187号《关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》的附件1“下列法律、法规、规章所规定的行政处罚权全部划归城市管理行政执法局行使：……18、城市道路管理条例”。据此，下城区城管局具有对其辖区内的侵占城市道路的行为进行查处的法定职责。二、王安是否具有申请行政复议的主体资格。《行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”、第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”，因此，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出行政复议申请，行政复议是公法上之救济，公民只有在其公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到侵害的可能性时，才与行政行为具有利害关系，方能申请行政复议。对于公民主张受到行政行为侵犯的权利是否其公法权利，应根据该权利是否受到特定行政法律规范所保护来判断。《城市道路管理条例》第一条规定“为了加强城市道路管理，保障城市道路完好，充分发挥城市道路功能，促进城市经济和社会发展，制定本条例”。据此，《城市道路管理条例》并未要求行政机关必须考虑、保护原告在案涉复议申请中主张的权利。故王安与下城区城管局是否履行《城市道路管理条例》的法定职责之间不具有法律上的利害关系，其复议申请不符合行政复议的受理条件。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”故市城管委据此驳回王安的复议申请并无不当。对王安的上诉请求，不予支持。此外，本案中市城管委作为复议机关，履行了受理、审理、作出决定并送达的程序，符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》中有关法定期限及复议程序的要求。综上，市城管委根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出的“驳回申请人行政复议申请”行政复议决定结论并无不当。上诉人王安的上诉理由均不能成立，不予支持。原审法院判决的结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。王安申请再审称：二审法院对再审申请人的上诉请求不予支持，所适用的法律、法规是错误的。一审判决同样背离了事实，违反了法律。2017年4月11日，再审申请人行走在家附近的新市街北侧人行道上，当走到光明巷以西约××处，发现人行道被一大型可移动箱体阻挡。再审申请人无奈只能绕行到机动车道。机动车、电动车擦肩而过，给再审申请人的人身安全带来极大威胁。后通过96310服务热线多次要求被申请人履行法定职责移除该障碍物，消除给申请人带来的人身安全威胁。被申请人依属地管理规定让下城区城管局查处。之后再审申请人通过信息公开方式了解到案涉障碍物的查处过程与依据。下城区城管局未依法查处该案涉障碍物挡道事件，其行为违反了法律，再审申请人因此向被申请人申请行政复议，要求确认下城区城管局未履行法定职责违法。由此可见，被申请人复议决定言辞是缺乏事实与法律依据的，其驳回行政复议申请决定是错误的。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第一款“城市管理行政执法机关的具体职责是”中的第七项规定“行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权”中明确，下城区城管局对侵占道路行为具有行政处罚权。《道路交通安全法》第三条规定，“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。”第三十一条规定，“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动”，上述条款都是下城区城管局查处本案的依据。在被诉行政复议决定第3页第一行：“根据《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第七项的规定，被申请人是‘行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权’，此规定的侵占道路行为仅限于人行道。因该箱体只是停放在机动车道上已施划的停车泊位内，被申请人无查处依据。”下城区城管局未提供证据证明其所说的“此规定的侵占道路行为仅限于人行道”的观点，再审申请人却提供了充分的证据证明案涉障碍物未停放在停车泊位内。被申请人袒护下城区城管局。被诉行政复议决定第4页第五行及第5页第三行称：“根据以上采信的证据，本机关查明以下事实：……经勘查该货箱停放在新市街东段的路面停车泊位内”，从下城区城管局提供的照片也能看出该大型货箱尾部压了两个停车位，前部清晰地超出两个停车位。再审申请人提供的照片证据也能充分证明案涉障碍物未停放在停车泊位内。另外，下城区城管局称其“了解该货箱停放在此处泊位内，已向泊位管理单位缴费。”但没有证据证明货箱的主人交了泊位费，更没有证据证明交了二个泊位费。请求撤销一、二审判决；撤销被诉行政复议决定；判令被申请人杭州市城市管理局重新作出复议决定。杭州市城市管理局答辩称：一、再审申请人的再审申请不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条规定。二审判决于2018年8月28日作出，再审申请人于2019年10月才提出再审申请，明显超出法定再审申请期限，且没有正当理由。二、复议案件的处理程序合法。再审申请人于2017年4月11日、4月12日两次向城管受理热线96310投诉涉案事项，于2017年7月3日向答辩人提出行政复议申请，答辩人于2017年7月10日受理此案，于2017年9月1日作出杭城管复决字（2017）第4号《行政复议决定书》，并邮寄给再审申请人，程序合法。三、对案涉货箱的摆放行为，原城管部门无查处依据。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条规定，城管部门行使对违反市容、市政、绿化管理方面的全部行政处罚权，行使规划、环保方面的部分行政处罚权以及工商管理方面对流动商贩的无照经营行为，公安交通管理方面侵占城市人行道行为的行政处罚权。根据答辩人的法定职责，对案涉货箱的摆放行为，除市容、绿化、规划、环保外，城管执法部门无法适用公安交通、工商、市政管理方面的相关执法依据进行查处。1.无公安交通管理的查处依据。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（七）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第（七）项规定，我市城管执法部门依照公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，对侵占城市人行道的行为实施行政处罚。这是城管部门行使公安交通管理方面执法权的职权依据，而根据《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》（杭政发（2001）187号），具体由城管执法部门行使的公安交通管理方面的执法事项依据为：《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条、五十九条、八十九条、九十三条、一百零七条、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》四十六条、七十一条第二款、七十六条第一款第（三）项及第二款、以及《杭州市机动车停车场（库）建设和管理办法》第三十七条、四十二条，所涉城管部门的道路交通管理执法事项有以下三种：一、机动车、非机动车不按规定地点停放的；二、擅自将停车场停用或挪作他用的；三、临时停车场设置人未委托市政养护单位按规定标准对人行道实施硬化的。2.无工商管理的查处依据。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（六）项规定，城管部门对在城市道路、广场等室外公共场所无照经营行为进行查处。本案城管部门现场勘察时，案涉货箱只是摆放在案涉道路处，并未发现有经营行为，因此无法认定为无照经营并进行查处。3.无法适用市政占用道路的依据进行管理和执法。案涉道路已纳入下城区朝晖街道小区道路交通微循环范围，实行大封闭管理。该封闭区域内停车泊位由属地街道自我施划、管理及收费，并由其负责日常道路管理和秩序维护。相关行政管理与行政执法也实际有别于开放区域的市政道路。案涉当事人征得了属地街道、社区的同意，将案涉货箱停放在相应泊位内，并缴纳了所占用泊位的费用，享有了该处道路的临时占用权，故城管部门不能再适用市政占用道路对其进行管理和查处。四、城管部门已经履行了相应的职责。再审申请人的投诉本质是排除妨碍，拖离货箱。城管部门接到投诉后，经现场勘查及投诉回复，发现无查处依据及管理权后一方面对再审申请人做反馈，一方面积极协调、督促有管理权的属地街道拖离货箱，帮助达到排除妨碍的目的，再审申请人对此处理结果表示满意。五、再审申请人与下城区城管局是否履行法定职责间不具有《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定的利害关系。再审申请人认为案涉拖挂货箱在道路上停放，迫使其绕行到机动车道，给其人身权、财产权带来威胁。《道路交通安全法》第五十六条第一款规定：“机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放；但是，依照本法第三十三条规定施划的停车泊位除外”。《浙江省取缔无照经营管理条例》第二条规定：“在本省行政区域内从事生产、经销、服务等经营活动的单位和个人，应当在依法向工商行政管理部门申请登记注册，领取营业执照后，方可从事经营活动”。据此，下城区城管局对再审申请人的投诉申请如何处理，主要考虑的是案涉拖挂货箱的停放，是否适用道交法关于机动车停放的规定，是否停放在规定地点以及从事经营活动的单位和个人是否领取工商营业执照，是否扰乱经济秩序，其对再审申请人投诉事项进行处理时所依据的行政法律规范，目的均在于维护社会公共秩序、保护社会公共利益，而未要求行政机关必须考虑、保护再审申请人在案涉复议申请中主张的权利，故再审申请人与下城区城管局是否履行法定职责间不具有公法权利的利害关系，不具备提起行政复议的主体资格。综上，再审申请人的诉讼请求、理由不成立，请驳回再审申请。经审查，本院对一、二审判决认定的基本事实予以确认。根据原审时再审申请人提交的案发现场照片，可以证明案涉拖挂货箱停放于新市街北侧人行道（光明巷以西约××处）时，处于跨越人行道中盲道之状态。另查明，根据2018年12月29日中共杭州市委、杭州市人民政府市委［2018］32号《关于印发〈杭州市机构改革方案〉的通知》，“市城市管理委员会更名为市城市管理局，加挂市综合行政执法局牌子。市城市管理局（市综合行政执法局）要统筹协调和指导监督全市综合行政执法，以更大力度深化执法体制改革和推进跨部门跨领域综合行政执法”。本院认为，本案系因再审申请人王安不服被上诉人原杭州市城市管理委员会杭城管复决字（2017）第4号行政复议决定提起的诉讼。因此，该行政复议决定的合法性应当作为本案争议焦点。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条还就公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议的事项作出列举式释明。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条就行政复议案件的受理条件亦有明确规定。本案中，再审申请人系针对下城区城管局对其投诉事项不予查处行为提起行政复议申请，该申请事项的实质是希望下城区城管局行使职权、排除位于人行道上拖挂货箱之障碍、以保证再审申请人的通行自由和通行安全。根据《城市道路管理条例》（2017年修订）第二十七条、第四十二条第一款，《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第一款第（四）项，杭州市人民政府杭政发（2001）187号《关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》附件的相关规定，下城区城管局虽然具有对辖区内侵占城市道路行为进行查处的法定职责。但根据《城市道路管理条例》第一条规定，制定该条例系为了加强城市道路管理，保障城市道路完好，充分发挥城市道路功能，促进城市经济和社会发展的社会公共秩序和公共利益之需要。因此，下城区城管局就其享有的城市道路管理职责行使与否、如何行使等，均与再审申请人的个体权益不存在法律上的利害关系，再审申请人并不具备《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议申请人资格。被申请人据此驳回再审申请人行政复议申请，并无不当。且经审查，被诉行政复议决定程序亦符合法律规定。二审判决系于2018年8月28日作出，上诉人于同年10月17日即向本院申请再审，该再审申请符合申请再审的期限规定。综上，一、二审判决驳回再审申请人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。再审申请人王安提出的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的符合再审条件的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人王安的再审申请。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年三月十八日书记员 张 维·2·