甘肃省徽县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘1227行初1号 原告:甘肃某公司。 法定代表人：杨某，任公司总经理。 委托诉讼代理人:崔月虎,泰和泰律师事务所律师。一般代理。 被告：成县某局。 法定代表人：杨某，任该局局长。 委托诉讼代理人：胡某，任该局建设用地规划股股长。 委托诉讼代理人：王立森，甘肃成州律师事务所律师。 原告甘肃某公司诉被告成县某局其他(作为类)行政纠纷一案，本院于2020年1月8日立案受理后，依法组成合议庭审理，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告甘肃某公司委托诉讼代理人崔月虎、被告成县某局委托诉讼代理人王立森和胡某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告甘肃某公司向本院提起诉讼请求：1、请求依法确认被告向原告发出的《成县某局关于原公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后相关问题的通知》及《催告书》要求原告返还“粮油贸易总公司商业用房不低于500平方米，粮食局办公用房不低于500平方米，在商业面积一楼返还成县新华书店营业用房不低于400平方米”的行政行为无效；2、请求判令被告承担本案全部诉讼费用和原告律师费。事实与理由：被告于2013年10月对外发布了《成县国有建设用地使用权拍卖出让文件》，决定以拍卖方式公开出让原成县粮食局、原成县公检法办公楼土地使用权及地上建筑物，宗地编号为：2013-08号宗地(面积4321.34平方米，合6.48亩)。原告于2013年11月通过竞拍方式取得了上述土地使用权，随后原、被告双方签订了《成县国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》及《国有建设用地使用权合同》。2019年7月11日，被告向原告发出《关于原公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后相关问题的通知》的文件，该文件要求原告按照成县政府2013年5月20日第十三次政府常务会议纪要的精神，在原告所承建的商业综合体的顶层，无偿返还成县粮油贸易总公司商业用房不低于500平方米、成县粮食局办公用房不低于500平方米、在商业面积一楼返还成县新华书店营业用房不低于400平方米，具体返还面积以《拆迁安置协议》为准。2019年11月15日，被告再次向原告发出《催告书》，要求原告在10日内完成上述房屋的返还事宜。原告认为，上述土地使用权为原告合法而得，且没有侵占任何单位的房屋或土地使用权，原告也不负责上述土地上建筑物的拆迁安置工作，拆迁补偿也与原告无关，原告没有义务履行被告与其它第三方签订的《拆迁安置协议》有关房屋返还安置事宜。并且，原告与被告之间所签订的出让合同更没有返还房屋之约定，因此原告没有向成县粮油贸易总公司、成县粮食局、成县新华书店返还房屋之义务。被告要求原告返还上述房屋系擅自利用行政手段增加原告给付之义务，被告所依据成县政府的会议纪要及被告与其他第三方签订的《拆迁安置协议》要求原告履行义务，无法律法规之依据，对原告无法律约束力。因此，被告上述行政行为违反相关法律法规之规定，损害原告合法权益，应依法确认无效并依法予以撤销。综上，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》的相关规定，请求依法判令支持原告全部诉讼请求。 委托诉讼代理人的代理意见要点:一、被告在庭审中已自认向原告发出的《成县某局关于原公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后相关问题的通知》（以下简称通知）、《催告书》为行政行为。二、《通知》、《催告书》为被告作出的具体行政行为。三、成县人民政府第十三次政府常务会议纪要为具体行政行为，被告依据会议纪要设立原告的给付义务没有法律依据。四、拆迁安置工作属于被告的法定义务，被告转嫁自身责任的行为违反法律规定。五、原告支付的土地出让金已包括了拆迁安置补偿费用，被告要求原告无偿返还房屋违反法律规定。六、土地管理部门关于出让国有土地使用权之前的拍卖行为（包括拍卖公告）属于行政行为，不构成民事合同条款。七、即便原拍卖公告曾对原告有效，但随着双方签订新的土地出让合同，原拍卖公告已失效，对原告无约束力。八、原告参与土地竞拍时签署的相应文件，不能视为原告对被告行政行为的认可并据此推断行政行为合法。九、承诺书并非原告法定代表人签订，对原告没有法律约束力。 被告成县某局辩称：原告要求确认《通知》书和《催告书》无效的理由不成立，原告应当履行返还安置用房的义务。2013年5月24日,原成县国土资源局以成国地资发(2013)78号文件报请成县人民政府出让原公检法及粮食局办公楼国有土地使用权，同月30日经成县人民政府第十三次常务会议研究，同意公开出让原公检法、粮食局办公楼旧址国有土地使用权，同年6月3日成县人民政府以成政发(2013)71号文件印发了《原公安局、检察院、法院综合办公楼及粮食局办公楼国有土地公开出让实施方案》。2013年10月23日原成县国土资源局委托甘肃佳和拍卖有限责任公司对案涉土地使用权进行拍卖，并制做了《成县国有建设用地使用权拍卖出让文件》，在中国土地市场网、陇南日报、天水日报等媒体公开向社会发布了《拍卖公告》。公告发布后，有10家公司10位自然人共20人申请参加竞买，其中原告于2013年11月15日提出《竞买申请》，并依据《拍卖公告》的要求交纳了竞买保证金、索取了拍卖文件后，按拍卖文件的规定出具了《国有建设用地使用权拍卖出让诚信承诺书》、《国有建设用地使用权拍卖出让土地现场踏勘声明》、《竞买保证金来源符合规定承诺书》等材料。原国土资源局于2013年11月19日对该竞买申请进行了确认。2013年11月20日，拍卖会在成县金凤凰大酒店九楼会议室进行。原告最终以900万/亩的价格竞得宗地使用权。拍卖公司当天出具了《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，确认宗地面积6.48亩，成交价款5832万元，并经公证处公证。之后，原告与原成县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，2014年11月，原告提出市政道路拓宽及污水管埋设工程对宗地使用权有影响要求处理，2015年7月经政府第25次常务会研究，同意对宗地面积重新测量，2016年8月3日依据重新测量的面积原、被告双方重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》。出让文件规定“参与竞买人受让该宗土地后，需向政府无偿返还安置用房，其中在商业顶层返还安置粮油贸易总公司商业用房500平方米、粮食局办公用房500平方米；在商业面积一楼无偿返还用于安置成县新华书店营业用房400平方米，超出拆迁安置面积部分由新华书店按1.5万元/平方米支付购买”。发布拍卖公告时，将新华书店的安置用房面积按拆迁协议的约定公告确定为357.89平方米。取得土地使用权后，原告在宗地上完成了建设但却并未履行返还安置用房的义务，被告于2018年1月16日向原告发出了《成县国土资源局关于原成县公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后续问题的通知》，要求原告履行返还安置房的义务，通知发出后原告仍未履行，经多次交涉，2018年12月7日原告的实际控制人杨成平向被告出具了《承诺书》，承诺近期履行，但直到2019年7月也未履行。被告又分别于2019年7月14日向原告发出了《成县国土资源局关于原成县公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后相关问题的通知》、2019年11月5日向原告发出了《催告书》，其中《催告书》催告其于10日内完成返还安置房的义务，否则将启动司法程序。被告认为：受让人“返还安置用房”是案涉宗地出让的前提条件，在竞买过程中，被告对此也作出承诺。虽然在成交确认书中没有写明这一内容，在宗地使用权出让合同中也没有这一条款，但依据合同的签订过程，并不影响原告负有“返还安置用房”的义务。依据已实施完毕的宗地出让程序，被告向原告发出通知、催告的行为并不违法，属合法有效的行政行为,请贵院驳回原告的诉讼请求。 委托诉讼代理人的代理意见要点:一、原告认为案涉土地使用权出让合同是民事合同，就应当裁定驳回原告的起诉。二、不论案涉被诉行为是民事行为还是行政行为，被告作出该行为时，在实体上认定事实清楚，在程序上并不违法。合同中虽然没有写入“返还安置用房”的条款，但依据合同的形成过程，原告负有“返还安置用房”的合同义务，该义务内容，是双方当事人默认的条款、是合同的当然条款、是不需要在合同中写明，原告也必须要履行的义务，是被告发出《通知》和《催告书》的事实依据。 经审理，本院查明：2013年11月20日，原告竞拍取得了原成县公检法、粮食局办公楼旧址国有土地使用权，后于2013年12月19日与原成县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。2014年11月份，原告提出因城区人防工程建设等事项对该宗土地使用权产生了影响并造成了直接经济损失，要求处理。经原成县国土资源局、成县住房和城乡建设局、成县规划局联合请示报告，成县人民政府于2015年7月29日召开政府常务会（第25次）进行了研究，同意对该宗土地面积重新测量。后经重新测量，原告与原成县国土资源局于2016年8月3日重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》，同时约定2013年12月19日签订的《国有建设用地使用权合同》废止。现原告在该宗土地上已经开发建设了“成县凯龙广场”，已投入使用。2018年1月16日，被告向原告发出了《关于原成县公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后续问题的通知》，要求原告按照拍卖文件的规定，履行返还安置房的义务。该通知发出后，原告未履行。2019年7月14日，被告再次向原告发出了《关于原成县公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后相关问题的通知》，要求原告按照政府常务会议纪要精神及出让文件约定尽快确定返还事宜。在原告仍未履行的情况下，被告于2019年11月5日向原告发出了《催告书》，载明：“依据2013年5月30日第十三次政府常务会议纪要、《成县人民政府印发了的通知》(成政发[2013]71号)及《房屋拆迁安置补偿协议书》，按照约定你公司必须在商业顶层返还安置粮油贸易总公司商业用房不低于500平方米、粮食局办公用房不低于500平方米，在商业面积一楼返还安置成县新华书店营业用房不低于400平方米，具体返还面积以拆迁安置协议为准。目前，该宗土地相关手续已全部办结。请你公司按照约定，在10日内尽快完成返还事宜，负责我局将依法启动司法程序”。原告收到催告书后，仍未按要求返还安置房屋，并向本院提起了诉讼，要求撤销上述“通知”和“催告书”，故而成讼。 本院认为，行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起的诉讼。人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性和合理性进行审查。按照《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（[2009]行他字第55号）精神，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。而本案中，在案涉国有土地使用权拍卖行为结束后，原、被告双方在实际履行《国有建设用地使用权出让合同》的过程中产生了纠纷，为了解决问题，被告向原告作出《关于原成县公检法综合办公楼及粮食局办公楼国有土地出让后续问题的通知》和《催告书》，督促原告及时返还安置房屋的行为，并非实质意义上的行政行为，也无行政强制力，对原告的权利义务并未产生实际影响，故不具有可诉性。因此，原告的诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼的范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及相关司法解释之规定，裁定如下: 驳回原告甘肃某公司的起诉。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。 审 判 长  杨波林 审 判 员  张 琼 人民陪审员  焦 瑞 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  田亚亚 书 记 员  高 雯