江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏09行终41号上诉人（原审原告）：徐俊文。委托诉讼代理人：周凤林，居民，系淮安市三和人防设备服务中心推荐的公民代理。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局（原盐城市国土资源局），住所地盐城市毓龙东路59号。法定代表人：徐增产，该局局长。委托诉讼代理人：陈显武，盐城市土地资源和规划局亭湖分局地政地籍科工作人员。委托诉讼代理人：黄清，江苏行真律师事务所律师。原审第三人：徐俊章。上诉人徐俊文因与被上诉人盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市资源规划局）、原审第三人徐俊章土地行政登记一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年9月20日作出的（2019）苏0981行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告徐俊文与第三人徐俊章系亲兄弟关系，其父母徐宏怀、刘宏英共生育三个子女，其中长子徐俊章、次子徐俊文、长女徐俊宝。目前，徐宏怀、刘宏英均已去世。1986年12月27日，原告的父亲徐宏怀（曾用名徐洪怀）以户主的名义取得盐郊城乡建字第021389号房屋建房执照，建房执照记载的工程性质为改建，建筑物结构、名称和数量为砖瓦结构的主房三间、厨房二间、厕所三间。1996年8月30日，第三人徐俊章取得《村镇房屋所有权证》，该证载明：房屋坐落于新兴镇××组，所有权人为徐俊章，分别有主房三间、厨房二间、厕所三间。1999年12月，原先砖瓦结构的主房改建楼房，并申请办理了《建设工程规划许可证》、《盐城市城区宅基用地许可证》、《村镇建设工程施工许可证》及《建设工程申请表》等手续，申请户主或建设人为原告父亲徐宏怀（曾用名徐洪怀）。2003年10月19日，第三人徐俊章缴纳了案涉土地的相关规费。2004年1月6日，原盐城市国土资源局填发了220031281号土地证，该证载明：土地使用者徐俊章，土地所有者××城区××村（居）委会，坐落于盐城市城区新兴镇××（××）××组，地号XX-三英-220031281，用途住宅用地，使用权类型集体土地使用权，使用权面积233.50平方米。目前，案涉土地上的房屋已被拆除。一审法院另查明，2018年，第三人徐俊章曾起诉盐城市亭湖区人民政府新洋街道办事处要求支付拆迁补偿款，盐城市盐都区人民法院经审理后，于2019年4月8日作出（2018）苏0903行初462号行政裁定，驳回了第三人徐俊章的起诉。原告徐俊文不服原盐城市国土资源局颁发给第三人徐俊章的220031281号土地证，曾于2018年10月22日向盐城市人民政府申请行政复议，请求确认原盐城市国土资源局颁发给第三人徐俊章的220031281号土地证违法。盐城市人民政府于2019年1月25日作出78号《行政复议决定书》，以原告徐俊文与土地登记行为没有利害关系，未侵害原告的合法权益为由，驳回原告的行政复议申请。后原告徐俊文提起本案行政诉讼。一审法院再查明，2016年4月25日，盐城市人民政府《关于在盐城市实施不动产统一登记的通告》规定：自2016年4月28日起，在盐城市区（不××区）实施不动产统一登记，盐城市国土资源局为盐城市不动产登记机构。另根据《盐城市机构改革方案》和《中共盐城市委机构编制委员会办公室关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》（盐编办通〔2019〕19号）的规定，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。盐城市国土资源局除监督防止地下水污染职责、农田整治项目管理职责、地质灾害防治相关职责以外的职责由盐城市自然资源和规划局行使。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市委机构编制委员会办公室印发的盐编办通〔2019〕19号文件，原盐城市国土资源局的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐城市自然资源和规划局，不再保留盐城市国土资源局。本案的被告应为继续行使原盐城市国土资源局职权的盐城市自然资源和规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。可见，有权提起行政诉讼的可以是行政行为相对人，也可以是利害关系人。所谓利害关系，是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响。对利害关系的理解，通常需要考虑以下两个因素：一是应当限于法律上的利害关系。只有公民、法人或者其他组织主张的权利是受法律保护的权利或利益，才可能与被诉行政行为建立利害关系，不能理解为所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人。二是当事人主张的这种法律上的权利或利益存在受到被诉行政行为侵犯的可能性。行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断，行政机关是否具有保护原告所主张的个人权利的法定义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，原告徐俊文认为案涉土地上所建房屋属于其父亲徐宏怀的遗产，其与案涉土地的登记行为具有利害关系。但是，从原告徐俊文提交的证据材料并不足以证实其与案涉土地登记行为之间具有法律上的利害关系。且，第三人徐俊章于1996年8月30日已经取得案涉土地上房屋所有权证书，后1999年虽然主房进行了翻建，亦是在原宅基地基础上进行，也并未改变房屋所有权人，故被告于2004年1月6日向第三人徐俊章颁发220031281号土地证的行为与原告徐俊文之间不存在利害关系，原告徐俊文不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：驳回原告徐俊文的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告徐俊文。徐俊文上诉称，1.涉案房屋系徐洪怀财产。涉案土地发生三次建房。初始建设茅草房时，徐俊章、徐俊文都是未成年人，其父徐洪怀为农村集体成员户主，取得土地使用权初始登记。1986年12月27日，徐洪怀改建茅草房，向建房部门提出申请，取得原盐城市郊区建设局发放的准许建房执照、建设主房三间、厨房两间、厕所三间。1999年12月30日，徐洪怀改建砖瓦结构平房为楼房，取得的建设工程规划许可证、盐城市城区宅基地许可证和村镇建设工程施工许可证均在徐洪怀名下。2.涉案村镇房屋产权证无效。根据房屋登记办法第95条的规定，应当由县级政府的一个部门负责制作颁发房地产权证书，新兴镇政府发放涉案村镇房屋产权证书违法。而且，江苏省政府作出《关于调整盐城市行政区划，撤销盐城市郊区设立盐都县的通知》的时间为。1996年8月7日，原郊区撤销后新兴镇政府划归盐城市城区人民政府管辖，涉案村镇房屋产权证的发放时间为1996年8月30日，系无效证件。3.涉案土地证违法。徐俊章在庭审中表示系因工作繁忙才请徐洪怀办理建房申请，建房执照登记在徐洪怀名下是为了建房合法，已经自认该建房行为系不合法。被上诉人在徐俊章非集体组织成员且无徐洪怀赠与遗嘱证明的情况下，非法变更土地使用权的行为违法。综上，请求法院撤销一审裁定书，改判1.确认被上诉人于2004年1月6日向原审第三人徐俊章颁发盐新集用（2003）字第220031281号《集体土地使用证》行为违法。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。盐城市资源规划局辩称，1.一审裁定认定上诉人与本案不具有利害关系正确。徐俊章取得涉案村镇房屋产权证，即成为该房屋所有权人，该证书在未被依法撤销前合法有效，改建行为也没有改变原房屋所有权的归属，故涉案房屋并非上诉人徐父亲徐宏怀的遗产，上诉人与被诉行政行为无利害关系，已生效的盐城市政府的行政复议决定书也作出同样认定。2.原登记机关向徐俊章颁发涉案土地证合法。2004年1月6日，原盐城市国土局城区分局新兴国土所根据原土地登记规则第六条的规定，对涉案宗地进行地籍调查，对宗地界址进行指界、绘制宗地图、制作地籍调查表。经审查，登记发证时涉案宗地上房屋所有权人系徐俊章，故依法向其颁发涉案集体土地使用权证。综上，上诉人与被诉行政行为无利害关系，该宗地发证行为程序合法，适用法律正确。请求法院裁定驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。徐俊章述称，1.徐俊章1996年获得的房屋所有权证是其享有不动产权的法律凭证。1999年徐洪怀代为申请建筑工程许可证等证明后又将原件交于徐俊章，系其认可将相关权利交予徐俊章。徐俊章出资亲力亲为在原宅基地上对主屋进行翻建，且全家实际居住直至房屋拆迁，被上诉人向徐俊章颁发过集体土地使用证于法有据。上诉人仅凭失效建设工程许可证等材料的打印件，混淆房屋不动产权证与建筑许可证的概念，错误地认为该房屋系徐洪怀所有不能成立。2.生效复议决定认定徐俊章系涉案土地使用权人，该登记行为与上诉人没有利害关系，没有侵害到上诉人的合法权益。根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，上诉人无权提起本案行政诉讼。综上，本案不动产权属没有争议。上诉人徐俊文的父母未留下房产等遗产，涉案房产与上诉人徐俊文没有任何利害关系，涉案登记行为与上诉人更没有利害关系。请求法院依法驳回上诉人的上诉。本院二审中，上诉人徐俊文向本院提交盐城市郊区土地管理局于1992年向徐洪怀颁发的集体土地建设用地使用权登记证。本院经审查认为，上诉人提供的该证据不属于法律规定的二审新证据，且该证据也不能证实上诉人与该行为之间的利害关系，本院不予采信。二审另查明，1992年元月，盐城市郊区土地管理局向徐洪怀颁发《集体土地建设用地使用权登记证》载明，土地使用者，徐宏怀；地址，新兴镇××组；用地面积，191.52；建筑占地92.74。徐洪怀夫妇一直实际居住在涉案房屋。徐俊文落户天津市南开区，为城镇户口。本院认为，根据各方当事人的诉辩陈述意见，本案二审的争议焦点应归纳为：上诉人徐俊文是否与被诉行政行为具有利害关系。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定，非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第四十九条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。由此可见，非农业户口居民可以基于房屋所有权取得宅基地使用权。本案中，虽然新兴镇政府于1996年8月30日颁发《村镇房屋所有权证》载明的房屋所有权人为徐俊章，但该房屋的相关改建手续是徐洪怀以户主名义申请办理的，徐洪怀夫妇也一直与徐俊章共同居住于此。而且，该房屋在1999年时三间平房被推倒重建为楼房，徐洪怀作为涉案宅基地使用权人，以户主或建设人名义办理了房屋改建手续，则徐俊章持有的《村镇房屋所有权证》中部分标的物已经灭失，涉案土地上的房屋使用权发生变化，徐洪怀夫妇对涉案房屋和土地享有权利。鉴于徐洪怀夫妇均已经去世，徐俊文作为法定被继承人之一，与涉案发证行为具体利害关系。一审法院认为1999年翻建房屋行为并未改变房屋所有权人，并以徐俊文与被诉行政行为无利害关系为由，裁定驳回其起诉有误，本院依法予以纠正。综上，上诉人徐俊文的上诉请求成立，本院依法予以支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销东台市人民法院（2019）苏0981行初11号行政裁定。二、本案指令东台市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年三月三十一日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。