浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终118号上诉人（原审原告）乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。法定代表人胡加强，总经理。委托代理人徐兴东，乐清桃花岛旅游开发有限公司职工。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，代市长。委托代理人陈建群，乐清市司法局工作人员。委托代理人赵培丹，乐清市司法局工作人员。乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称乐清桃花岛公司）诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）不履行法定职责一案，温州市中级人民法院于2019年9月16日作出（2019）浙03行初343号行政裁定。乐清桃花岛公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月5日组织双方当事人进行了调查。上诉人乐清桃花岛公司的委托代理人徐兴东，被上诉人乐清市政府的委托代理人陈建群、赵培丹参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月22日，原告向被告邮寄《履职申请书》，附件中有温中法建[2014]21号司法建议函、司法建议回复函等申请材料，被告于同年11月26日收到。2019年2月25日，原告以被告未在法定期限内履行法定职责为由，提起本案诉讼，请求确认被告未在法定期限内对其履职申请答复处理的行为违法；判令被告履行对原告相应事项进行协调处理的工作职责。原审法院认为，原告提起履行法定职责之诉的前提是被告具有相应的法定职责。本案中，原告乐清桃花岛公司提起本案的诉讼请求主要为要求判令被告乐清市政府履行对原告所造成损失进行协调处理的工作职责,温中法建[2014]21号司法建议函虽建议被告“组织相关部门做好与原告的协调工作、妥善处理补偿事宜……”，但行政诉讼法及其相关司法解释并未规定当事人对行政机关不履行人民法院司法建议确定的义务可以通过履行法定职责之诉进行救济，不能据此认定被告具有对原告申请事项进行协调处理的法定职责，原告主张被告对其申请的履责事项负有协调处理职责，缺乏事实和法律依据。而且，原告主张被告应当依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，履行保护其财产权等法定职责，但保护公民财产权的政府职责是广义的、宽泛的行政管理职责，并不属于具体行政职责，依法不属于行政诉讼的受案范围。故原告提起本案诉讼不符合行政诉讼法第四十九条第（四）项规定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对不符合行政诉讼法第四十九条规定的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，对原告的起诉应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定驳回原告乐清桃花岛旅游开发有限公司的起诉。乐清桃花岛公司上诉称：一审认定事实不清，适用法律、法规不当。1.上诉人提起本案诉讼符合起诉条件。上诉人是适格的行政诉讼主体。被上诉人收到上诉人的《履职申请书》后，并未履行协调、补偿工作职责，没有对上诉人所造成的损失进行协调处理，严重侵犯了上诉人的合法权益。本案属于人民法院的受案范围。行政诉讼法第十二条第一款列举了十二项可以提起行政诉讼的事项，其中第(六)项就是“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。一审法院剥夺上诉人的诉讼权利，明显违法。2.被上诉人具有协调处理的法定职责，其不履责行为已经发生且与上诉人具有利害关系。《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》第五十九条明确规定，县级以上人民政府行使管理本行政区域内的经济等行政工作，保护公民、法人和其他组织的合法财产，保护各种经济组织的合法权益。温州市中级人民法院之所以向被上诉人签发《司法建议函》，也是认定被上诉人具有协调处理上诉人被侵权案的法定职责。司法建议具有司法公信力，理应得到被上诉人的尊重和支持，被上诉人否认该法定职责就是背离了法治政府建设的基本要求。浙江省人民政府办公厅浙政办发[2013]52号《关于加强行政调解工作的意见》明确规定：“行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议，由上一级行政机关负责调解。”“不能达成调解协议的，应当告知当事人通过其他法定途径解决争议纠纷。”国发[2010]33号《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”被上诉人履行法定职责的事由已经发生，且与上诉人具有利害关系。上诉人依法承包经营的大乌岛(又称桃花岛)旅游建筑设施因500千伏双回输电线路工程被虹桥镇政府组织强拆，致使上诉人无法继续经营。温州市中级人民法院终审驳回上诉，并建议被上诉人组织相关单位做好与上诉人的协调工作，妥善处理补偿事宜。2015年1月22日，被上诉人责成虹桥镇人民政府成立乐清桃花岛旅游开发有限公司补偿处置领导小组，虹桥镇政府签发了虹政办[2015]1号《关于成立乐清桃花岛旅游开发有限公司补偿处置领导小组的通知》，2015年2月13日，被上诉人将此情况书面回复法院，后一直未与上诉人协调补偿事宜。3.被上诉人不履行法定职责，显属行政诉讼受案范围。上诉人于2018年11月22日向被上诉人邮送《履职申请书》，依据《浙江省行政程序办法》第四十八条规定，被上诉人收到后，应当在3日内作出决定，并出具加盖本行政机关印章的书面凭证，可被上诉人未有任何书面答复，程序严重违法。被上诉人已于2018年11月26日签收涉案《履职申请书》，最迟应在2019年1月25日前履行其法定职责，但其未能在法定期内答复处理。本案显属行政诉讼受案范围。综上，一审裁定错误，依法应当撤销。请求撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。乐清市政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。现有法律法规未规定县级人民政府具有协调处理经济损失的法定职责，县级人民政府也不因人民法院的司法建议函而产生法定职责。上诉人根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定，要求乐清市政府履行保护其财产权的法定职责。该请求所指向的法定职责是广义的、宽泛的行政管理职能，不是可供司法审查的具体行政职责，上诉人的起诉不符合法定受理条件，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，驳回起诉，符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案审理重点为乐清桃花岛公司的起诉是否符合法定起诉条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则。公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案系因乐清桃花岛公司向乐清市政府申请履行对其相关问题进行协调处理的职责而引发，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第二项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。温中法建[2014]21号司法建议函中虽建议乐清市政府“组织相关部门做好与原告的协调工作、妥善处理补偿事宜……”，但此处协调属于调解的一种，也应遵循自愿原则，不具备强制力，不能据此认定乐清市政府具有对乐清桃花岛公司申请事项进行协调处理的法定职责，乐清市政府未予答复亦对上诉人的权利义务不产生实际影响。故乐清桃花岛公司所诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年三月十日书记员 吴 琳