浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1588号 上诉人（原审原告）胡明永，男，1963年12月10日出生，汉族，住宁波市北仑区。 上诉人（原审原告）谢杰，男，1962年8月12日出生，汉族，住宁波市北仑区。 上诉人（原审原告）张旭龙，男，1972年1月9日出生，汉族，住宁波市北仑区。 上诉人（原审原告）张惠康，男，1945年1月7日出生，汉族，住宁波市北仑区。 被上诉人（原审被告）宁波市北仑区人民政府，住所地宁波市北仑区四明山路775号。 法定代表人孙旭东，区长。 委托代理人贺圣陆，宁波市北仑区人民政府工作人员。 委托代理人石剑平，浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人胡兴汇，宁波市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室，住所地宁波市北仑区四明山路700号太河商务楼八楼。 法定代表人虞鸿浩，主任。 委托代理人石红光，宁波市北仑区岩河法律服务所法律工作者。 原审原告胡高云，男，1973年11月10日出生，汉族，住宁波市北仑区。 原审原告胡满国，男，1962年6月23日出生，汉族，住宁波市北仑区。 原审原告胡修国，男，1962年4月26日出生，汉族，住宁波市北仑区。 原审原告胡高峰，男，1964年11月16日出生，汉族，住宁波市北仑区。 原审原告胡高嵩，男，1968年2月21日出生，汉族，住宁波市北仑区。 胡高云等9人诉宁波市北仑区人民政府（以下简称区政府）、宁波市人民政府（以下简称市政府）房屋行政批准及行政复议（上诉）一案，浙江省宁波市中级人民法院于2019年8月8日作出（2018）浙02行初249号行政判决。胡明永、谢杰、张旭龙及张惠康等4人不服，向本院提起上诉。本院于2019年9月22日立案受理后依法组成合议庭进行了审查；并向最高人民法院报请延长了本案审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月24日，中华人民共和国自然资源部作出自然资函〔2018〕41号《自然资源部关于宁波穿山港铁路工程建设用地的批复》，宁波市北仑区郭巨街道华峙村等集体土地被征收为国有，作为宁波穿山港铁路工程建设用地。原告胡高云等人的相关房屋位于该征地范围内。2018年6月20日，第三人拟定实施方案（草案）报宁波市国土资源局北仑分局（以下简称北仑国土局）审核。2018年6月28日，北仑国土局发布《听证告知书》，告知宁波穿山港铁路工程项目涉及的郭巨街道华峙村老碶头、张西岙、崇记里3个自然村拆迁范围内被拆迁人和利害关系人可就拆迁方案提出听证申请。2018年7月24日，北仑国土局就拆迁实施方案召开听证会。后第三人根据听证会情况拟定《实施方案》。2018年8月6日，北仑国土局将《实施方案》报被告区政府审批。2018年8月21日，被告区政府作出批复，批准了第三人拟定的仑拆方案〔2018〕02号《郭巨街道宁波穿山港铁路工程房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》）。该《实施方案》明确：一、拆迁范围，郭巨街道华峙村老碶头、张西岙、崇记里3个自然村拆迁红线范围（拆迁房屋面积约7500平方米）；二、补偿安置对象和条件，拆迁范围内建筑物、构筑物的所有权人；三、不予补偿安置的情形；四、补偿安置方式和标准，住宅安置方式为调产安置、货币安置、调产货币组合、迁建安置四种方式任选一种。补偿安置政策按仑政〔2010〕24号文件执行，补偿标准按仑价〔2018〕4号文件执行。选择迁建安置的须符合仑政〔2016〕66号文件有关规定；五、安置用房和迁建用地的安排，调产安置商住房为郭巨街道谢家岙新村东侧地块（规划道路以西，西门大河以北，谢家岙新村以东，兴巨路以南），迁建用地为白峰街道司沿村大岙地块；六、过渡方式和期限，采取自行过渡方式，按过渡期限支付过渡补偿费；七、搬迁期限，拆迁公告公布后60天内（具体以拆迁公告为准）；八、补偿资金预算和落实，补偿预算资金约3500万元，由区财政支出，资金储存于区征地拆迁专户。2018年8月24日，北仑国土局发布《郭巨街道宁波穿山港铁路工程项目征收集体所有土地房屋拆迁公告》，公告了拆迁人、拆迁范围、补偿安置方式和标准、搬迁期限及救济途径等内容。原告胡高云等人不服被告区政府批准《实施方案》的被诉批复行为，向被告市政府申请行政复议。2018年11月30日，被告市政府作出甬政复决字[2018]245-280号行政复议决定，维持了被诉批复行为。原告胡高云等人仍不服，提起行政诉讼请求：1.撤销宁波市人民政府2018年11月30日作出的甬政复决字[2018]245-280号《行政复议决定书》；2.撤销宁波市北仑区人民政府作出的批准《郭巨街道宁波穿山港铁路工程房屋拆迁实施方案》（仑拆方案〔2018〕02号）的行为。原审法院另查明，涉案地块绝大多数被拆迁人已经签约，其中绝大部分选择货币安置，货币补偿已履行完毕，房屋已被拆除。 原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款“拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准”及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条“征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件”等相关规定，被告区政府要证明被诉批复行为合法，应当在举证期限内向本院提供征收土地方案批准文件、规划红线图、《实施方案》、拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件等证据。但是，被告区政府在举证期限内并没有向原审法院提供规划红线图、拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件以及完整的征收土地方案批准文件等主要证据（复议时也未提供）。虽然被告区政府在举证期限外提供了部分相应证据，但属无正当理由逾期提供证据且安置用地落实证明文件仍不完整。同时，银行资信证明类资金落实证明文件等主要证据形成于被诉行政行为作出后甚至本案诉讼过程中，违反了“先取证后裁决”的行政程序规则。故本案依法应视为没有相应证据。但根据原审法院调取的拆迁和安置用地等相关情况说明等材料，涉案地块绝大多数被拆迁人已经签约，其中绝大部分选择货币安置，货币补偿已履行完毕，房屋已被拆除，补偿资金和安置用地具有保障。同时，涉案房屋拆迁系因宁波穿山港铁路工程建设，属于公共利益，且大多数的被拆迁人已经签约补偿安置，如果撤销被诉批复行为会给社会公共利益造成重大损害，故应确认违法，保留其效力。被诉复议决定维持被诉批复行为的结果错误，应予撤销。原告胡高峰、胡高嵩于2019年4月3日向原审法院提出撤回起诉申请。经审查，原告胡高峰、胡高嵩的撤诉申请符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十条第一项、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：一、准许原告胡高峰、胡高嵩撤回起诉；二、撤销被告宁波市人民政府于2018年11月30日作出的行政复议决定；三、确认被告宁波市北仑区人民政府于2018年8月21日作出的批准仑拆方案〔2018〕02号《郭巨街道宁波穿山港铁路工程房屋拆迁实施方案》的行政行为违法，保留被告宁波市北仑区人民政府于2018年8月21日作出的批准仑拆方案〔2018〕02号《郭巨街道宁波穿山港铁路工程房屋拆迁实施方案》行政行为的法律效力。 胡明永、谢杰、张旭龙、张惠康等4人上诉称：一审法院事实认定不清、证据不足、适用法律错误。理由如下：一、一审法院认定事实不清，保留案涉房屋拆迁实施方案的效力会损害社会公共利益。依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条之规定，征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：(一)征收土地方案批准文件；(二)规划红线图；(三)房屋拆迁实施方案；(四)拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件。被上诉人在一审举证期限内并未向法院递交规划红线图、拆迁补偿安置资金或者安置用房、安置用地落实证明文件以及完整的征收土地方案批准文件等主要证据。即便是在庭后提交了部分相应证据，但属于无正当理由逾期提供证据且安置用地落实证明文件仍不完整。同时银行资信证明类资金落实证明文件等主要证据皆形成于被诉行政行为作出之后，违反了法律禁止性规定，其庭后提交的证据皆被一审法院认定为无效证据。一审法院明确了被上诉人提交的相关安置用地落实证明文件等不完整，案涉房屋拆迁实施房屋仍未获得相应的安置用地，即表明安置用地尚未落实到位，包括上诉人以外的已签约的其他村民在内的全体村民，其已经选择房屋安置或者即将选择房屋安置方式进行拆迁皆存在无法在合理期间内取得安置房屋的问题。正是因为被上诉人宁波市北仑区人民政府批准的案涉房屋拆迁实施方案存在如此违法行为，才损害了全体村民选择房屋安置的合法权益，如当地拆迁部门仍据此房屋拆迁实施方案实施拆迁，势必会损害更大范围的公共利益。因此，一审法院保留案涉房屋拆迁实施方案的行政效力，会造成公共利益的更大损害，依法应当予以撤销该房屋拆迁实施方案。二、一审法院认定事实不清，作出判决依据的证据不足。一审法院在判决中称其依职权向第三人调取了2019年3月27日《郭巨街道穿山港铁路支线拆迁情况的说明》《郭巨街道拆迁调产安置地块情况》各一份，用以证明补偿资金和安置用房具有保障。同时称上诉人拒绝对此质证，属于事实认定不清，依据证据不足。上诉人在庭后确有收到一审法院发来的被告在庭后补充递交的证据材料清单及一审法院所附说明。上诉人据此依法向一审法院申请再次开庭进行质证，该申请由上诉人邮寄单一份予以证明，一审法院对上诉人的再次开庭审理申请并未作出答复、亦未开庭。同时上诉人从未见过一审法院所陈的“依职权向第三人调取了2019年3月27日《郭巨街道穿山港铁路支线拆迁情况的说明》《郭巨街道拆迁调产安置地块情况》各一份”，且在一审法院向上诉人送达的(2018)浙02行初249号《通知书》中亦未体现出法院有向第三人依职权申请上述两个文件的任何内容，以此来要求上诉人限期内作出答辩。上诉人仅仅收到了一审法院在该《通知书》中所称的“被告宁波市北仑区人民政府向本院递交了补充证据，你方有何意见，请于2019年4月10日向本院提出”的字样。一审法院强行认定上诉人从未见过的《郭巨街道穿山港铁路支线拆迁情况的说明》《郭巨街道拆迁调产安置地块情况》各一份作为本案行政行为合法性的依据，明显属于事实认定不清、所依证据不足，该房屋拆迁实施方案依法应当予以撤销。三、一审法院审判程序违法。法院依职权调取的《郭巨街道穿山港铁路支线拆迁情况的说明》《郭巨街道拆迁调产安置地块情况》，上诉人从未收到一审法院送达的上述两份文件，未能对该文件进行合法有效的质证和辩论。一审法院在未充分征求上诉人质证辩论意见的前提前即强行认定上述两份证据的效力及证明属于审判程序违法，一审判决依法应当予以撤销。四、一审法院适用法律错误。依据《最高人民法院关于执行 被上诉人宁波市北仑区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人宁波市人民政府辩称：一、一审判决定性准确、利益平衡适当。涉案地块主要用于宁波穿山港铁路项目建设，该项目是舟山江海联运服务中心的重要组成部分，主要用于宁波舟山港货物吞吐量最大的港区海铁联运的最后一公里，对提高宁波港口的集疏运能力，加快港口经济圈建设十分重要，具有显著的经济和社会效果。一审判决在查清大多数被拆迁人已签约补偿安置到位的情况下，认为项目属于公共利益定性准确、利益平衡适当。二、原审认定事实清楚，证据确实充分。按照最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第二十二条第（一）项，在涉及穿山港铁路重大公共利益事项上，人民法院有权也有义务调查证据查清与案件相关事实。原审法院依职权调查的《郭巨街道穿山港铁路支线拆迁情况的说明》《郭巨街道拆迁调产安置地块情况》，足以证明涉案地块大多数被拆迁人已签约且货币补偿安置到位等事实。三、一审程序合法。依最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第三十八条第二款规定，人民法院依职权调查的证据无需质证只需出示听取意见。一审法院依职权调查后通过邮寄向上诉人送达，上诉人未在限期内提出意见，理应承担不利后果。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室辩称：一、对原审判决无异议。二、上诉人认为保留实施方案会对损害更大范围的公共利益无事实根据。三、上诉人第二点理由一审法院已在判决中阐述。四、一审法院依职权调取证据，符合行政诉讼法规定，并不存在程序违法。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被诉批准行为直接涉及宁波穿山港铁路项目建设，原审法院认定其属于公共利益，并无不当。因被上诉人宁波市北仑区人民政府在本案应诉答辩中未能有效完成依法举证义务，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》视为其没有相应证据，依法有据。原审法院综合涉案情况，允许被上诉人宁波市北仑区人民政府在超过法定举证期限后继续补充提供证据，并依职权调取涉及补偿资金及安置用房的说明、证明，既系为防止损害到公共利益，也系为保护包括上诉人在内的涉案拆迁项目中被拆迁人利益。上诉人依法可以拒绝质证，但并不影响原审法院对该证据材料审查后的认定。原审法院对依法应当撤销的被诉批准行为适用确认违法判决，依法有据。被上诉人宁波市人民政府在行政复议中未能依法审查认定上诉人申请行政复议的被诉批准行为合法性，致甬政复决字[2018]245-280号行政复议决定维持该批准行为违法；原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》，判决撤销被上诉人宁波市人民政府作出的该被诉行政复议决定，并无不当。原审法院经审查后准许原审原告胡高峰、胡高嵩撤回起诉，不属上诉审查事项。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原审判决第二项以及第三项。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡明永、谢杰、张旭龙及张惠康等4人共同负担。 审判长 管 征 审判员 刘家库 审判员 徐亮亮 二〇二〇年三月十二日 书记员 刘 芳