浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)浙行终2195号上诉人（原审原告）蒋成富，男，1958年5月9日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人徐宝瑚，浙江新港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人杨绍概，鹿城区行政复议局工作人员。被上诉人（原审第三人）温州市公安局鹿城区分局，住所地浙江省温州市鹿城区勤奋路59号。法定代表人徐国林，局长。委托代理人邾恒治，温州市公安局鹿城区分局民警。蒋成富诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）不履行其他法定职责一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年11月21日作出（2019）浙03行初323号行政裁定。蒋成富不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月17日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年1月9日进行调查询问。上诉人蒋成富及其委托代理人徐宝瑚，被上诉人鹿城区政府的委托代理人杨绍概，鹿城公安分局的委托代理人邾恒治参加调查。本案现已审理终结。蒋成富起诉称：2016年10月4日，其因与林清颖诽谤纠纷向江滨派出所报案。2017年7月6日，鹿城公安分局作出温鹿公（江）行罚决字[2017]13971号行政处罚决定，给予林清颖罚款三百元的处罚。其不服，提出行政复议申请。2017年10月12日，鹿城区政府作出温鹿政复决字〔2017〕59号行政复议决定，撤销上述行政处罚决定，责令鹿城公安分局重新作出处理决定。林清颖不服，向原审法院提起行政诉讼。2018年4月26日，原审法院作出（2017）浙03行初310号行政判决，判决撤销并责令鹿城区政府重新作出行政复议决定。2018年10月24日，鹿城区政府作出温鹿政复决字〔2018〕73号行政复议决定，撤销上述行政处罚决定，责令鹿城公安分局重新作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。鹿城公安分局作为被申请人，应当在收到决定书之后履行复议决定，但鹿城公安分局拒绝履行，不作出任何处理决定。为了保证行政复议决定的履行，其向鹿城区政府提出行政复议监督申请，要求责令鹿城公安分局限期履行温鹿政复决字〔2018〕73号行政复议决定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。不论其申请是否有事实和法律依据，鹿城区政府均应进行答复，否则属于行政不作为，但鹿城区政府对其申请置之不理。据此，请求判决：1.确认鹿城区政府对其提出的行政复议监督申请不予答复违法；2.责令鹿城区政府在七日内对其提出的行政复议监督申请进行答复；3.本案诉讼费用由鹿城区政府承担。原审法院查明：2016年10月3日22时50分许，林清颖用网名“正义何在3”在温州论坛“703804”网站上发布一篇名为《温州协会会长殴打七旬老人》的帖子，内容涉及蒋成富。2016年10月4日，蒋成富向鹿城公安分局下属江滨派出所报案，称其在网上被林清颖发帖侮辱诽谤。2017年7月6日，鹿城公安分局作出温鹿公（江）行罚决字[2017]13971号行政处罚决定，决定给予林清颖罚款三百元。蒋成富、林清颖均不服，分别向鹿城区政府申请行政复议。2017年10月12日、10月13日，鹿城区政府分别作出温鹿政复决字〔2017〕59号、60号行政复议决定，撤销上述行政处罚决定，责令鹿城公安分局重新作出行政处罚决定。林清颖不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销上述两份行政复议决定并责令鹿城区政府重新作出复议决定，该院于2017年11月9日立案。在该院审查期间，鹿城公安分局于2017年11月13日对蒋成富进行询问，告知其与林清颖的诽谤纠纷已经达到自诉标准、可以向法院提起自诉，蒋成富回答“我知道了”。同日，鹿城公安分局作出温鹿公（江）不立字[2017]10049号《不予立案通知书》并送达蒋成富，但鹿城公安分局的询问笔录、《不予立案通知书》各方均未在该二案诉讼程序中提供该院。2018年4月26日，该院分别作出（2017）浙03行初310号、311号行政判决，以鹿城区政府根据处罚决定作出后的情节对处罚决定进行评判属法律适用错误，及对同一处罚决定重复作出撤销并责令重作的决定属违法为由，分别判决撤销温鹿政复决字〔2017〕59号、60号行政复议决定，并责令鹿城区政府重新作出行政复议决定。2018年10月14日，鹿城区政府作出温鹿政复决字〔2018〕73号行政复议决定，认定鹿城公安分局在未调查帖子点击、浏览、转发次数、未核实林清颖是否及时停止侵害行为的情况下作出处罚，属于主要事实认定不清，及存在程序轻微违法，决定撤销鹿城公安分局作出的温鹿公（江）行罚决字[2017]13971号行政处罚决定，责令鹿城公安分局重新作出处理决定。2018年10月26日、29日、30日，鹿城区政府分别将温鹿政复决字〔2018〕73号行政复议决定送达林清颖、蒋成富、鹿城公安分局。2018年11月30日，蒋成富向鹿城区政府提交《行政复议监督申请书》，请求鹿城区政府责令鹿城公安分局限期履行温鹿政复决字〔2018〕73号行政复议决定、依法追究鹿城公安分局直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。鹿城区政府收到该申请后，未作处理、答复。2019年1月3日，鹿城公安分局再次对蒋成富进行询问，告知蒋成富其与林清颖的纠纷可以向法院提起自诉，并询问是否收到不予立案决定书，蒋成富回答称“我在2017年11月份已经看到这份不予立案决定书了，但是我认为这是错误的决定书所以我拒绝接受，也没有拿过来”。蒋成富不服，向该院提起本案诉讼。原审法院认为：本案系原告蒋成富不服鹿城公安分局未履行行政复议决定，申请鹿城区政府履行监督职责引发的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，原告提起的行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款、第三十七条规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。上述规定的行政复议机关的督促行为属于行政机关的内部监督管理，对申请人的权利义务不产生实际影响。据此，当事人对此提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案蒋成富以鹿城区政府不履行行政复议监督职责为由，向法院起诉，不应属于人民法院行政诉讼受案范围，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回原告蒋成富的起诉。蒋成富上诉称：一、鹿城区政府对不履行案涉行政复议决定具有监督的法定职责。鹿城区政府作出温鹿政复决字(2018)73号行政复议决定，撤销鹿城公安分局作出的行政处罚决定，责令其重新作出处理决定，但鹿城公安分局不履行该行政复议决定。依据《行政复议法》第三十二条第二款的规定，鹿城区政府具有监督鹿城公安分局履行上述行政复议决定的法定职责。二、鹿城区政府对其监督申请不答复系行政不作为。需要强调的是，其诉讼请求是确认鹿城区政府不予答复违法，而不是确认不履行行政复议监督职责违法。其提出履责申请，鹿城区政府进行答复，这明显是对外的行政行为。鹿城区政府对其监督申请即履责申请，不论是否有事实和法律依据，均负有答复的法定职责。鹿城区政府对其监督申请置之不理，并将其监督申请书丢弃，属于行政不作为。鹿城区政府与鹿城公安分局之间是否属于内部监督管理关系，并不决定其是否答复。换言之，即使属于内部监督管理关系鹿城区政府也不能不答复。三、其对鹿城区政府不作为提起行政诉讼属人民法院受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第(八)项之规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案鹿城区政府并没有作出督促履责的行为，其起诉的是其不予答复的不作为，原审裁定将二者混淆。四、鹿城区政府对其履责申请不答复，退一步讲若人民法院不予受理，也应当告知其救济途径，如何才能使生效的复议决定不成一纸空文，否则有违有损害必有救济的法理。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理。鹿城区政府答辩称：一、蒋成富的诉讼请求没有依据，不予答复行为不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。蒋成富在监督申请书中未要求其予以答复，同时亦无法律规定其应对监督申请予以答复，蒋成富的诉讼请求没有事实与法律依据。且其是否予以答复对蒋成富的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。二、行政机关内部监督行为不属于行政诉讼受案范围。蒋成富向其提交监督申请，请求责令鹿城公安分局履行复议决定并进行人事处理，其实质是要求上级行政机关行使对下级行政机关即鹿城公安分局的内部监督职责。该申请可以启动作为上下级行政机关之间内部监督程序的线索，其是否启动内部监督程序及程序启动后做出如何处理，均属于行政机关内部监督范畴。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼受案范围，即行政机关内部监督行为不属于行政诉讼受案范围。三、鹿城公安分局已对蒋成富被诽谤一案重新作出处理，涉案行政复议决定已不具有可履行内容。其于2017年10月12日、10月13日作出温鹿政复决字〔2017〕59号、60号行政复议决定，撤销鹿城公安分局于2017年7月6日作出的温鹿公(江)行罚决字[2017]13971号行政处罚决定并责令其重新作出处理决定。蒋成富向鹿城公安分局提交了《关于要求履行行政复议决定的申请报告》，鹿城公安分局于2017年10月18日收到上述复议决定后，于11月13日告知蒋成富“不能立为刑事案件侦查”、“可以向鹿城人民法院提起自诉”，于同日作出温鹿公(江)不立字[2017]1049号不予立案通知书并送达蒋成富。原审法院于2018年4月26日作出(2017)浙03行初310、311号行政判决书后，其于2018年10月24日重新作出“撤销并责令重作”的复议决定，鉴于鹿城公安分局已对该案件重新作出处理，该复议决定已不具有可履行的内容。蒋成富于2018年11月30日向其提出监督申请后，鹿城公安分局于2019年1月3日向蒋成富告知上述情况，蒋成富表示“在2017年11月份已经看到这份不予立案决定书了，但是我认为这是错误的决定书所以我拒绝接受”。可见，蒋成富在已知晓公安机关对案件作出处理的情况下，又向其提出复议监督申请，要求其责令公安机关对案件再次处理，后又向法院起诉，系滥用救济权利。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。鹿城公安分局答辩称：蒋成富、林清颖因对其于2017年7月6日作出的温鹿公(江)行罚决字[2017]13971号行政处罚决定不服，分别提起行政复议。2017年10月12日、10月13日，鹿城区政府分别作出温鹿政复决字[2017]59号、60号行政复议决定，撤销上述行政处罚决定并责令重新作出处理。其收到上述复议决定后，因林清颖诽谤案虽已达刑事立案追诉标准，但根据公安机关办理侮辱诽谤案件的相关规定：“对于不具备严重危害社会秩序和国家利益这一基本要件的，公安机关不得作为公诉案件管辖，应当向当事人说明此类案件依照法律规定属于自诉案件，不属公安机关管辖，不予立案侦查，告知其到人民法院自行提起诉讼”，其于2017年11月13日作出温鹿公(江)不立字[2017]110049号不予立案通知书并送达蒋成富，并已制作询问笔录告知其不能立为刑事案件侦查的相关情况，其可以向鹿城区人民法院提起自诉等。2018年10月24日，鹿城区政府对蒋成富、林清颖行政复议案重新作出“撤销并责令重作”的复议决定(原复议决定已被法院撤销)，因其已对该案重新作出处理，即已作出不予立案决定，故重新作出的复议决定已不具有可履行的内容。后蒋成富向鹿城区政府提出履行行政复议监督申请，其于2019年1月3日再次以询问笔录形式向蒋成富告知并核实了上述情况，蒋成富承认其于2017年11月已收到不予立案通知书，但以该不予立案决定错误拒绝接受。由此可见，蒋成富在明知其已对其行政复议案重新作出处理、已依法履行行政复议决定的情况下，仍然向复议机关提出复议监督申请系滥用救济权利，应不予认可。蒋成富对其作出的重新处理，即不予立案决定不服的，应依据法律规定提起刑事立案复议或者复核，但其已自行放弃该权利。现蒋成富又以此向法院提起行政诉讼，同属滥用救济权利和诉讼资源。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，鹿城区政府对蒋成富的监督申请未予答复的行为，是否属于行政诉讼受案范围。本案中，蒋成富向鹿城区政府提出监督申请，要求责令鹿城公安分局限期履行温鹿政复决字〔2018〕73号行政复议决定，并对责任人员依法给予行政处分。从查明的事实看，2016年10月4日，蒋成富向鹿城公安分局报案称其在网上被林清颖发帖侮辱诽谤。2017年7月6日，鹿城公安分局作出温鹿公（江）行罚决字[2017]13971号行政处罚决定。2017年10月12日、10月13日，鹿城区政府分别作出温鹿政复决字〔2017〕59号、60号行政复议决定，撤销上述行政处罚决定，责令鹿城公安分局重新作出行政处罚决定。2017年11月13日，鹿城公安分局作出温鹿公（江）不立字[2017]10049号《不予立案通知书》并送达蒋成富。据此，蒋成富在向鹿城区政府提出监督申请前，鹿城区公安分局已经重新作出处理决定并且将处理结果告知蒋成富。另外，蒋成富要求鹿城区政府追究相关责任人员的行政处分责任，明显不属于行政复议的受案范围。因此，蒋成富的上述监督申请明显没有事实和法律依据，鹿城区政府未作书面答复，虽存在工作瑕疵，但是未对蒋成富的权利义务产生实际影响，原审裁定驳回蒋成富的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回蒋成富的上诉、维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年三月六日书记员  张 莹