浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终16号上诉人（一审原告）史慧锋，男，汉族，1978年5月6日出生，户籍地象山县，现住杭州市拱墅区。被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心A座。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人谭王英、朱蔚然，杭州市司法局工作人员。史慧锋诉杭州市人民政府环保行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年11月25日作出（2019）浙01行初102号行政判决。史慧锋不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告史慧锋系田园牧歌风禾苑2幢905室的房屋所有权人。2018年10月11日，史慧锋在浙江政务服务网统一政务咨询投诉举报平台上反映2018年10月9日凌晨两点半至凌晨四点左右，半山田园牧歌麓却苑等田园板块小区大气环境严重受到污染，很多邻居被臭醒（原告也在5点被臭醒），怀疑是天子岭恶臭，但天子岭工作人员声称绝不是天子岭臭味，史慧锋认为恶臭严重影响他们的生活和健康，是有机构在趁半夜偷排，请求拱墅环保分局履行法定职责，查明恶臭来源，并给予行政处罚。拱墅环保分局于2018年10月15日答复：天子岭垃圾填埋场由市局直接管理，请向市环境监察支队反映。史慧锋不服，向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议。2018年10月29日，杭州市拱墅区人民政府向史慧锋作出拱政复[2018]61号，载明：你要求确认拱墅环保分局于2018年10月15日针对你投诉举报事项作出的答复意见违法，于2018年10月22日向本机关提出的行政复议申请材料已经收悉。经审查，拱墅环保分局为杭州市环境保护局派出机构，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条规定，不属于本机关复议范畴，请你向杭州市环境保护局或杭州市人民政府提出行政复议申请。2018年11月2日，史慧锋向市政府申请行政复议，列拱墅环保分局为被申请人，请求：1.确认被申请人于2018年10月15日针对其投诉举报事项作出的答复意见违法；2.责令被申请人履行法定职责，查明2018年10月9日凌晨2点30分至4点左右弥漫在申请人所在田园牧歌等半山田园板块居住区的大气污染来源，并给予偷排者行政处罚。2018年11月7日市政府收到该行政复议申请，并于同月13日向史慧锋作出补正通知书，告知拱墅环保分局系杭州市环境保护局的派出机构，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条之规定，请列“杭州市环境保护局”为被申请人，重新提交复议申请书。2018年11月19日，史慧锋向市政府提交情况说明，认为拱墅环保分局系本案适格被申请人。2018年11月27日，市政府受理史慧锋的行政复议申请，并向原杭州市环境保护局发送行政复议答复通知书。2018年12月6日，原杭州市环境保护局作出行政复议答复书并提交相关证据材料。经审查，市政府于2019年1月21日作出杭政复[2018]411号行政复议决定，认为本案中，从申请人提交的投诉请求内容看，其系向环境保护主管部门提出投诉请求，检举揭发污染环境的行为，要求环保部门进行处理，该行为和内容符合上述规章对环境信访行为的规定，属于环境信访行为。申请人提出的投诉实质系环境信访投诉，被申请人对该环境信访投诉作出的答复不属于具体行政行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于复议法规定的复议受案范围，不符合复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，并于同日向行政复议当事人邮寄行政复议决定书。史慧锋于同月23日收到复议决定后，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的杭政复[2018]411号行政复议决定；2.判令被告重新作出复议决定。另查明，2018年5月21日，史慧锋向拱墅环保分局进行投诉，认为田园牧歌周边有浓厚的沥青焚烧味，要求查明来源，并给予行政处罚。拱墅环保分局于2018年5月28日答复：经现场查看，半山田园牧歌周边无产生废气的工业企业，现场检查中没有发现在烧焦沥青的气味现象。2018年8月2日，史慧锋向浙江省环境保护厅提交申请，认为来自天子岭的臭味将其熏醒，只有可能是厨余餐厨垃圾发电项目在偷排，请求调查。原杭州市环境保护局于2018年8月3日作出答复：将天子岭垃圾填埋场的基本情况、废气情况、现场调查情况予以反馈，载明“根据日常环保监测、监管要求，杭州市环保局每个季度对垃圾填埋场开展一次废水和废气的监督性检测，每个月至少开展一次现场检查。同时根据气味影响投诉情况，会同城管委及城投集团开展对天子岭检查及周边有臭味影响小区调查。2018年1月、4月分别会同杭州市环境监测中心站人员赴填埋场对排气烟囱及周边有臭味影响小区调查。2018年1月、4月分别会同杭州市环境监测中心站人员赴填埋场对排气烟囱及场界无组织臭气排放情况现场监测，数据未超标。……”2018年9月11日，史慧锋向原杭州市环境保护局提出申请，认为今天凌晨四点被自醒，是天子岭厨余餐厨垃圾发电项目，要求在本人所在的田园牧歌设置空气环境检测点，以确定臭气成分和尝试，立即查处恶臭来源。2018年9月18日，原杭州市环境保护局作出答复。再查明，根据杭编办[2002]35号《关于杭州市环境保护局各派出机构设置、人员编制方案的批复》，拱墅环保分局为杭州市环境保护局的派出机构，在所辖区域内依法履行相关职责，包括对辖区内污染源排放污染物情况和污染治理设施运转情况组织现场监督检查，负责查处违反环境保护法规的行为、环境污染事故和生态破坏事件，调解处理区域内环境污染纠纷。根据杭环发[2017]89号文件，天子岭垃圾填埋场的环境监管工作由市环境监察支队负责。一审法院认为：本案的争议焦点为：第一、市政府列杭州市生态环境局为行政复议被申请人是否适当；第二、史慧锋的投诉请求是否为环境信访行为，其行政复议申请是否属于行政复议受案范围。关于第一个争议焦点，市政府列杭州市生态环境局为行政复议被申请人是否适当。本案中，史慧锋向拱墅环保分局提起投诉，因不服拱墅环保分局的答复，遂向市政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”拱墅环保分局是杭州市环境保护局的派出机构，没有行政主体资格。拱墅环保分局根据杭编办[2002]35号等相关文件，对史慧锋的投诉请求作出的答复，不属于依照法律、法规授权作出的行政行为。据此，史慧锋不服拱墅环保分局所作答复，应以杭州市环境保护局为被申请人申请复议。杭州市拱墅区人民政府所作的行政复议告知书，不能羁束市政府对适格被申请人的认定。行政复议程序中，市政府考虑到本案适格被申请人为杭州市环境保护局，鉴于拱墅区政府曾经作出行政复议告知书等因素，为避免诉累，市政府将杭州市环境保护局列为被申请人，并无不当。关于第二个争议焦点，史慧锋的申请是否为环境信访行为，其行政复议申请是否属于行政复议受案范围。本案中，史慧锋通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台提出申请，认为其所在小区大气环境严重受到污染，恶臭严重影响其生活和健康，肯定是有机构趁半夜偷排，希望拱墅环保分局履行法定职责，查明恶臭来源，并给予行政处罚。《环境信访办法》第二条第一款规定：“本办法所称环境信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”根据法律规定，企业事业单位和其他生产经营者应当依法向大气排放污染物。环境保护主管部门具有对大气污染行为进行查处的法定职责。但史慧锋在申请中并未明确其反映的大气污染行为的实施主体或者提供明确线索，亦未明确其要求查处的违法行为及所依据的法律规定。据此，市政府复议决定认定史慧锋的投诉请求是向环境保护主管部门检举揭发污染环境，属于环境信访行为并无不当。市政府据此认为史慧锋的行政复议申请不属于复议受案范围予以驳回，符合法律规定。行政程序上，市政府履行了告知补正、受理、作出复议决定并送达等法定程序，程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告史慧锋的诉讼请求。史慧锋上诉称：原判事实认定不清，适用法律错误。首先，被上诉人列杭州市环境保护局为被申请人不合法。杭州市环境保护局拱墅分局具有查处本辖区内环境违法行为的职责，上诉人向其投诉举报环境污染违法行为，对其处理结果不服，以其为被申请人向被上诉人申请行政复议，显然是正当的。被上诉人擅自将行政复议被申请人拱墅环保分局改成杭州市生态环境局，没有任何法律依据。而且，根据《行政复议法》第十五条第二款之规定，杭州市环境保护局拱墅分局是本案适格被申请人。另，拱墅区人民政府作出的拱政复[2018]61号行政复议告知书也确认杭州市环境保护局拱墅分局是适格行政复议被申请人。其次，上诉人的投诉举报行为不是信访行为，而是要求行政复议被申请人履行法定职责的投诉举报行为。上诉人所在的拱墅区半山田园牧歌小区被浓烈恶臭笼罩，上诉人凌晨被活生生臭醒，该臭气排放环境违法行为明显影响了上诉人的身心健康和生活质量。在此情况下，上诉人向杭州市环保局拱墅分局投诉举报：希望拱墅环保分局履行法定职责，查明臭气来源，并给予行政处罚。显然，上诉人的这个投诉举报并非向信访部门提出的信访投诉，而是要求拱墅环保分局履职的投诉举报，而且是为了维护自身合法权益的举报。上诉人的举报要求已经明确写明是希望拱墅环保分局履行法定职责、给予行政处罚，原判却认定这不是履职申请，是信访行为，显然不当。上诉人该如何投诉举报，才能让环保部门履行法定职责呢?才能对环保部门的处理结果不服提起行政复议和行政诉讼呢?再次，原判以“史慧锋在申请中并未明确大气污染行为的实施主体，也未明确其要求查处的违法行为及所依据的法律规定”为由，认定这是环境信访行为，不属于行政复议受案范围，没有任何法律依据。1.上诉人在投诉中已经明确要求查处的是“小区大气环境受到严重污染，有机构在趁半夜偷排”，即已经明确要求查处的是半夜偷排臭气污染大气环境的违法行为。2.作为环境受害者来说，只要投诉举报发生了环境污染违法行为即可，违法行为人是谁，违反了什么法律规定，以及有什么证据，是环保主管部门主动要查明的对象，无需环境受害者来确定。法律都是这么规定的，比如《浙江省环境污染监督管理办法》第八条规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告，在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失”。有哪个法律规定环境受害者在投诉举报环境违法行为时需要指明违法主体和法律依据的呢?最后，有明确法律规定，案涉争议属于行政复议和行政诉讼受案范围。1.《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2.《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。3.《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的回复》([2013]行他字第14号)规定，案涉争议属于行政诉讼受案范围，必然也属于行政复议受案范围。4.原环保部《关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的意见》(环发[2015]111号)，也规定案涉投诉举报属于环境业务类投诉，不适用信访处理程序，而应当优先导入环保业务、复议诉讼途径办理。5.《浙江省环境保护厅关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的实施意见(试行)》(浙环发[2016]22号)，也规定案涉投诉举报属于环境业务类投诉，不适用信访处理程序。综上，上诉人认为，原判事实认定不清，适用法律错误，请求：一、撤销原判，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人史慧锋以原杭州市环境保护局拱墅分局为被申请人，请求撤销其于2018年10月15日针对上诉人投诉举报事项作出的答复意见，责令其履行法定职责等，于2018年11月7日向答辩人申请行政复议，因行政复议申请材料不符合要求，答辩人书面通知补正，上诉人于11月20日书面拒绝补正，答辩人予以受理并进行了审理。后于2019年1月21日作出杭政复〔2018〕411号《行政复议决定书》，并于同日邮寄给当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人认为：第一，关于适格被申请人的确认。拱墅环保分局为杭州市环境保护局的派出机构，无独立的行政主体资格。为避免讼累，答辩人在上诉人拒绝更正后列被申请人为杭州市环境保护局并无不当。第二，关于环境信访行为的认定。《环境信访办法》第二条规定，“本办法所称环境信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”第十六条规定，“信访人可以提出以下环境信访事项：(一)检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害公民、法人或者其他组织合法环境权益的行为；(二)对环境保护工作提出意见、建议和要求；(三)对环境保护行政主管部门及其所属单位工作人员提出批评、建议和要求。”本案中，从上诉人提交的投诉请求内容看，其系向环境保护主管部门提出投诉请求，检举揭发污染环境的行为，要求环保部门进行处理，该行为和内容符合上述规章对环境信访行为的规定，属于环境信访行为。本案中，上诉人提出的投诉实质系环境信访投诉，拱墅环保分局对该环境信访投诉作出的答复不属于具体行政行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于复议法规定的复议受案范围，不符合复议法实施条例第二十八条第(五)项规定的受理条件，依法应予以驳回。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，作出驳回上诉人复议申请的决定，事实清楚，程序合法。综上，一审法院经公开开庭审理，作出驳回史慧锋诉讼请求的(2019)浙01行初102号《行政判决书》，事实清楚，并无不当，上诉人提起上诉的理由不成立，恳请人民法院依法驳回上诉。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据一审审理及双方当事人的上诉答辩意见，本案争议主要涉及以下两个问题：一是杭州市人民政府列杭州市环境保护局为行政复议被申请人是否适当；二是史慧锋的投诉请求是否为环境信访行为，以及由此决定的其行政复议申请是否属于行政复议受案范围的问题。对于第一个问题，本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”根据杭编办[2002]35号等相关文件，拱墅环保分局作为原杭州市环境保护局的派出机构在所辖区域内履行相关职责，不属于依照法律、法规授权作出的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的前述规定，史慧锋不服拱墅环保分局所作答复，应以杭州市环境保护局为被申请人申请复议。杭州市拱墅区人民政府对被申请人的认定缺乏法律依据，不能作为本案适格被申请人认定的理由。在案涉行政复议程序中，杭州市人民政府从减少诉累的角度将杭州市环境保护局列为被申请人，符合前述规定，应予认可。上诉人提出的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。关于第二个争议焦点，本院认为，对于履职投诉和信访投诉的判断，无论是法律还是司法解释均无明确的标准。一般认为，行政机关具有处理投诉事项的法定职责以及投诉人系为维护自身合法权益而进行的投诉，这是构成履职投诉的两个必要条件。除此之外，本院认为，投诉事项是否已经具备了基本的履职要件，也应是区别履职投诉和信访投诉的重要标准。本案中，史慧锋以小区大气环境受到严重污染、很多邻居被臭醒等为由，请求拱墅环保分局履行法定职责，查明恶臭来源，并给予行政处罚。仅从该投诉请求看，确难判断其系要求履行法定职责的投诉，还是属于《环境信访办法》第二条第一款及该办法第十六条第一款第二项规定的信访投诉。但从史慧锋对投诉事项的表述看，其陈述了所在小区大气环境受到严重污染的结果，但未反映大气污染行为的实施主体或者提供线索；从其投诉的标题看，亦是要求查明臭气来源并给予行政处罚。综上，调查了解其所反映的臭气来源等问题，是判断环境保护行政主管部门应否进一步履行处罚等法定职责的基础和前提。鉴于大气问题成因的复杂性，根据其投诉反映的情况，该种调查了解的请求尚不足以构成要求环境保护行政主管部门履行法定职责所应具备的要件。杭州市人民政府复议决定认定史慧锋的投诉请求是向环境保护主管部门检举揭发污染环境，属于环境信访行为，据此认为史慧锋的行政复议申请不属于复议受案范围并予以驳回，符合法律规定，程序亦无不当，本院予以认可。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人史慧锋负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年三月三十日书记员  吕圣姻