浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1697号 上诉人（原审原告）洪伟，男，1963年12月2日出生，汉族，住宁波市。 委托代理人徐阳恒，浙江素豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府，住所地宁波市镇海区骆驼街道民和路569号。 法定代表人何黎斌，区长。 委托代理人石惠强，浙江浙杭（宁波）律师事务所律师。 洪伟诉宁波市镇海区人民政府（以下简称镇海区政府）其他行政协议一案，宁波市中级人民法院于2019年8月30日作出（2019）浙02行初158号行政裁定，驳回原告洪伟的起诉。洪伟不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月22日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。2019年12月20日，因工作调整变更合议庭组成人员。后经双方当事人同意，扣除调解期限三个月。案经法庭调查、阅卷审查后，现已审理终结。 原审经审理查明：2010年3月20日，宁波镇海九龙湖旅游度假区管理委员会（以下简称九龙湖管委会）与洪伟签订《投资意向书》，约定双方本着共同发展的原则，就洪伟在镇海九龙湖旅游度假区投资建设旅游度假村项目的有关事宜，达成协议。其中第一条约定，项目地块位置为香山缘东侧土地，土地面积约10亩。第二条约定，土地用途为宾馆酒店用地；洪伟可先期进行项目开发建设，待土地完成报批后，按国家相关政策规定，以公开出让方式办理用地手续。第三条投资规模约定，该项目意向投资为1000万，注册资金为500万。第五条优惠政策约定，洪伟或其新注册的新公司在镇海区内注册后，可享受镇海区贸粮局文件规定的有关政策。 原审经审理认为，从《投资意向书》的内容来看，该意向书属于行政协议。九龙湖管委会是镇海区政府设立的管理机构，其本身没有行政主体资格，其作出的行为依法应由镇海区政府承担法律责任，故本案被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，原告提起行政诉讼应当具有诉的利益。本案中，洪伟的诉求是确认其于2010年3月20日与九龙湖管委会签订的《投资意向书》有效。根据双方当事人提出的诉辩意见及确认的事实，镇海区政府在实质上并不否认《投资意向书》在签订时的效力，且该意向书签订后至今，洪伟和九龙湖管委会均未履行协议义务，洪伟也从未向对方主张协议有效等权利，双方之间对该意向书的效力并不存在争议。洪伟在起诉时仅提出赔偿请求，并未提出针对《投资意向书》的诉讼请求。洪伟在本案审理过程中才提出，九龙湖管委会一直没有履行《投资意向书》所确定的义务，给洪伟造成损失。因此，本案应认定洪伟实际上是对协议履行存在异议，且洪伟的赔偿请求与《投资意向书》的效力并无关联。综合洪伟的诉求、动机、事实与理由并结合本案一并提起的行政赔偿诉讼案件考虑，应认定就《投资意向书》的效力当事人之间本就不存在争议，洪伟提起本案诉讼没有实际意义，缺乏诉的利益。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案中，洪伟所诉的《投资意向书》签订于2015年5月1日之前，洪伟虽主张该意向书有效，但镇海区政府主张该意向书现在已无效，法院如果对双方当事人的主张进行审理，则势必要对《投资意向书》是否无效进行审查和判断，但根据上述司法解释规定，法院对2015年5月1日之前作出的行政协议行为是否无效，不应予以评判。因此，洪伟将2010年《投资意向书》的效力问题单独提交法院评判，不属于行政诉讼受案范围。综上，洪伟的起诉不符合起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《行诉解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回原告洪伟的起诉。 洪伟上诉称：本案原审裁定释明不足，认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人在原审中陈述“九龙湖管委会未履行投资意向书所确定的义务”已经明确请求法院确认被上诉人的行为违法或违约，具有行政诉讼中“诉的利益”，原审法院对上诉人的诉讼请求释明不足，认定事实不清，进而错误认定上诉人“缺乏诉的利益”。2.原审法院认定诉讼双方对行政协议的履行存在争议，但基于其释明不足等因素而不对九龙湖管委会不履行行政协议是否违法、违约等争议事项进行审理，未能查明上述基本事实。3.上诉人未提出要求原审法院确认行政协议无效，一审法院依据《行诉解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定不予确认行政协议有效及被上诉人违约，于法无据。4.上诉人的起诉，不仅符合《行政诉讼法》第二条的规定，亦符合《行政诉讼法》第十二条第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，原审认定本案不属于行政诉讼受案范围，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。 镇海区政府在本院二审期间没有依法提交书面答辩意见，其在法庭调查时称：1.被答辩人上诉的主要理由是原审法院“释明不足”,从而导致认定事实不清，适用法律错误等。答辩人认为，其理由是根本不能成立。当事人特别是在有代理律师参与的情况下，理应全面审查、判断案件相关情况。从被答辩人起诉书看，其诉请仅仅就是赔偿损失及承担诉讼费用两项，庭审中法官释明后才提出意向书有效的问题。由此可见，以“释明不足”为由上诉显然是错误的。2010年3月20日，双方签订的《投资意向书》是双方真实意思的表示，双方诉争发生前，答辩人也从未否认其效力。因该意向书涉及土地出让问题，在土地未能得到审批的情况下，该意向书无法变成真正可履行的合同；对此，双方都是非常清楚的。正因如此，被答辩人在本案起诉前从未涉及到意向书的履行问题，也就是说，实际上双方都已经将意向书看作是自动解除了，这也是一审中答辩人认为该诉请超过诉讼时效的原因。而如果涉及意向书无效问题，根据《行诉解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确实行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，人民法院对于本案双方在2010年签订的《投资意向书》的效力问题不应予以评判。2.被答辩人赔偿请求的项目，均存在于另一份《投资协议书》的内容中，与意向书并无关联。《投资协议书》的相关内容的审理已经一、二审生效判决确认，作为前述案件当事人，被答辩人对审理及判决情况均完全知情。为保护被答辩人的权利，该一、二审判决还特别保留了三个月的搬迁期，以便其对本案涉及的这些赔偿内容进行评估。由此可见，与意向书相关的赔偿内容是不存在的。综上，答辩人认为，原审裁定认定事实清楚，适用法律得当，程序合法。请求二审法院维持原审裁定。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人洪伟的诉讼请求是确认其于2010年3月20日与九龙湖管委会签订的《投资意向书》有效，但根据双方当事人提出的诉辩意见及原审法院确认的事实，被上诉人镇海区政府并不否认该《投资意向书》在签订时的效力，且该《投资意向书》签订后上诉人和九龙湖管委会均未履行该《投资意向书》确定的义务，上诉人也从未向对方主张该《投资意向书》有效等实体权利，双方之间对该《投资意向书》的效力并不存在争议。上诉人在起诉时仅提出赔偿请求，未提出针对该《投资意向书》要求确认有效的诉讼请求。其在原审审理过程之中才提出要求确认该《投资意向书》有效，九龙湖管委会一直没有履行该《投资意向书》所确定的义务，给其造成损失的诉讼请求。故原审法院认定上诉人实际上是对该《投资意向书》的履行存在异议，且上诉人的赔偿请求与该《投资意向书》的效力并无关联，从而认定上诉人就该《投资意向书》的效力提起本案诉讼没有实际意义，缺乏诉的利益。原审据此认定上诉人洪伟的起诉不符合起诉条件，并裁定驳回起诉并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  徐亮亮 二〇二〇年三月二十四日 法官助理 穆咏梅 书记员  刘 芳