浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终696号上诉人（原审原告）丁周朋，男，1955年4月12日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人滕世恩，浙江光正大律师事务所律师。委托代理人姜永可，浙江光正大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处，住所地温州市鹿城区仰义街道沿兴路142号。法定代表人刘益铭，主任。出庭负责人蒋达豹，副主任。委托代理人黄宇辉，浙江人民联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区惠民路上陡门七组团鹿城建设大楼。法定代表人周驰，局长。出庭负责人戴志光，副局长。委托代理人朱显臣，浙江六和（温州）律师事务所律师。委托代理人程约，浙江震瓯律师事务所律师。上诉人丁周朋因诉被上诉人温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处（以下简称仰义街道办事处）、温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称鹿城区征收办）、温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）城建行政协议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月20日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经法庭审查，根据温州市鹿城区人民政府温鹿政办（2019）45号文件规定，鹿城区住建局系鹿城区征收职能部门，鹿城区征收办的房屋征收职能于2019年9月11日起已由鹿城区住建局承继，且鹿城区征收办已经撤销，经法庭释明，鹿城区征收办变更为鹿城区住建局作被上诉人参加本案诉讼活动。经各方当事人申请，本案扣除庭外协调期限2个月。因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2月19日止的期间，不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：因仰义至双屿段改建工程建设需要，仰义街道办事处与丁周朋（简称乙方）于2012年12月26日签订《协议书》。《协议书》载明：征收部门为鹿城区住建局（简称甲方）；授权实施单位为仰义街道办事处，为甲方代理人；仰义街道办事处在《协议书》“甲方（签章）”处盖单位公章及法定代表人印章，相关经办人员也在《协议书》上签名；但鹿城区住建局未在《协议书》中盖单位公章或法定代表人印章。《协议书》第三条“过渡方式”约定：乙方自行解决过渡营业房的，在过渡期限内，建筑面积49.34㎡按每月每平方米40元计算，合计1974元／月，由甲方在规定期限的安置房交付期前每12个月发给乙方一次（临时安置补助费自乙方旧房腾空验收合格之日起按月计算）；《协议书》第四条“违约责任”约定：甲方在协议约定的过渡期限36个月内未提供安置用房的，自逾期之日起，甲方按原标准的两倍支付给乙方营业房临时安置过渡费。2012年6月30日为丁周朋的旧房腾空验收合格之日。丁周朋房屋包括《协议书》所涉49.34㎡、住宅面积38.98㎡，另有其他面积1.31㎡。《协议书》所涉49.34㎡自2012年6月30日至2013年6月29日的临时过渡费按每月每平方米40元计算为23683元，与其他部分面积的临时过渡费分别计算，一并支付。丁周朋在仰义街道办事处于2012年12月26日出具的征收领款凭证上签字按指印确认。2013年5月30日，仰义街道办事处出具［2013］6号《主任办公会议纪要》十一点明确：会议研究了仰义至双屿段改建工程住宅式营业用房过渡费补差费用及时间的确定问题。由于房屋征收时其性质用途为营业用房，并领取了营业执照，故会议明确，在2013年3月31日前腾空的住宅式营业用房，过渡费统一按每平方米25元／月予以补差，补差时间为12个月。《协议书》所涉49.34㎡自2013年6月30日至2013年11月29日的临时过渡费按每月每平方米15元与住宅面积38.98㎡合并（总面积88.32㎡）计算为6624元，与其他面积1.31㎡的临时过渡费分别计算，一并支付。丁周朋在仰义街道办事处于2013年7月29日出具的征收领款凭证上签字按指印确认。后仰义街道办事处以前述标准及方式多次支付丁周朋临时过渡费至2019年5月31日，丁周朋均在征收领款凭证上签字按指印确认。丁周朋以仰义街道办事处、鹿城区住建局、鹿城区征收办为被告，于2018年11月14日向原审法院提交起诉材料，请求判令：一、依法履行约定协议，支付丁周朋2013年6月30日至2018年6月29日期间的临时安置过渡费差价共计人民币118416元（2013年6月30日至2014年6月29日为14802元；2014年6月30日至2015年6月29日为14802元；2015年6月30日至2016年6月29日为29604元；2016年6月30日至2017年6月29日为29604元；2017年6月30日至2018年6月29日为29604元）；二、赔偿丁周朋利息损失（其中，2014年6月29日应支付的14802元以2014年6月30日起算按照中国人民银行同期同档贷款基准利率计算至实际偿付之日止；2015年6月30日应支付的14802元以2015年6月30日起算按照中国人民银行同期同档贷款基准利率计算至实际偿付之日止；2016年6月30日应支付的29604元以2016年6月30日起算按照中国人民银行同期同档贷款基准利率计算至实际偿付之日止；2017年6月30日应支付的29604元以2017年6月30日起算按照中国人民银行同期同档贷款基准利率计算至实际偿付之日止；2018年6月30日应支付的29604元以2018年6月30日起算按照中国人民银行同期同档贷款基准利率计算至实际偿付之日止。暂计至2018年11月8日，利息总计10222.81元）；三、本案诉讼费用全部由被告承担。原审法院于同日以（2018）浙0302引调7123号予以登记。因协调不成，于2019年1月4日立案受理。原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。该案中，丁周朋主张鹿城区住建局委托仰义街道办事处签订《协议书》，但该《协议书》中并无鹿城区住建局加盖公章或法定代表人印章；现鹿城区征收办已明确鹿城区人民政府并未就丁周朋涉案房屋坐落地块作出征收决定，且鹿城区住建局与仰义街道办事处均确认鹿城区住建局实际未委托仰义街道办事处签订《协议书》，故丁周朋主张鹿城区住建局委托仰义街道办事处签订《协议书》而应由该局为本案被告，缺乏事实依据，不予支持。同时，该案无证据证明房屋征收部门委托仰义街道办事处签订《协议书》，故丁周朋主张鹿城区征收办为本案被告，亦不予支持。综上所述，应当驳回丁周朋对鹿城区征收办、鹿城区住建局的起诉。二、虽然丁周朋与仰义街道办事处于2012年12月26日签订的《协议书》对建筑面积为49.34㎡的房屋部分的临时过渡费标准进行了明确约定，为40元每月每平方米，但是仰义街道办事处于2013年7月29日起，已将该49.34㎡与住宅面积38.98㎡合并（总面积88.32㎡）合并，均按照15元每月每平方米的标准计算临时过渡费。虽然仰义街道办事处未就上述变更事项作出变更决定及送达丁周朋，存在瑕疵，但是仰义街道办事处已将该变更情况记载于领款凭证，丁周朋在领款凭证上签字按指印确认，亦已知晓协议约定已被仰义街道办事处的实际履行行为进行变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。在上述变更行为未被确认违法的情况下，丁周朋现要求仰义街道办事处仍按《协议书》约定的标准支付临时过渡费，缺乏依据，不予支持，其诉讼请求应予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁周朋的诉讼请求；本案受理费2873元，由丁周朋负担。上诉人丁周朋上诉称：一、原审法院以《领款凭证》，推定上诉人自2013年7月29日起已经知晓临时过渡费变更，属于事实认定错误：1.被上诉人仰义街道办事处至今从未以书面或者口头的形式告知上诉人变更临时过渡补偿费标准，更没有履行说明变更理由及依据、听取上诉人的陈述与申辩等义务，上诉人并不知晓上述变更。2.被上诉人仰义街道办事处向原审法院提供的13张《领款凭证》中均没有任何的文字表述临时过渡费变更字样，领款凭证仅写有面积、金额。3.被上诉人仰义街道办事处并未举证证明对签署的《补偿安置协议书》中的安置过渡费金额进行变更经过上诉人本人的同意。4.行政协议的变更相比民事协议变更，应该更加严格，但本案关于临时过渡补偿费问题，双方根本没有任何的协商、合意、签署变更协议等，行政机关对协议内容的单方变更只能在履行协议会给国家利益或社会公共利益带来重大损失的特定情形下行使，本案不存在上述情形。二、上诉人要求被上诉人依法继续全面履行签订的《拆迁补偿安置协议书》中的临时过渡费标准义务，要求被上诉人支付上诉人2013年6月30日至2018年6月29日期间的临时安置过渡费差价共计人民币118416元，于法有据。三、上诉人要求被上诉人按照中国人民银行同期贷款逾期罚息利率向其支付利息损失，合法合理。本案系协议一方逾期支付款项的情形，最高院颁布的民事司法解释规定可以参照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算违约金，在行政协议案件中应坚持行政诉讼保护不低于民事诉讼保护原则，在赔偿标准方面对行政相对人及利害关系人给予同等保护。四、被上诉人原鹿城区征收办和鹿城区住建局均是本案适格被告，涉案《协议书》的抬头载明征收部门系鹿城区住建局，且协议中规定了其义务。依照温州市鹿城区人民政府办公室温鹿政办（2014）3号文件，温州市鹿城区房屋征收与补偿等具体工作由鹿城区征收办负责。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人仰义街道办事处答辩称：一、被上诉人与上诉人在平等、自愿、协商一致的前提下，签订了涉案协议书，该行为合法有效。二、上诉人的被拆迁房屋系应按住宅标准补偿的“住改非”房屋。三、被上诉人依据相关法律法规及会议纪要对过渡费标准作出了纠偏，上诉人以领款凭证的形式默认了变更。被上诉人于2013年7月29日起向上诉人发放变更后的过渡费，领款凭证上“用途说明”栏中的“临时过渡费”项，被上诉人均已明确写明临时过渡费的计算标准，上诉人在上述领款凭证上签字认可，于2013年7月29日领取当日就已知道被上诉人对过渡费的标准及支付方式作出了变更。四、上诉人的诉讼时效已届满。2013年5月30日，被上诉人以会议纪要的形式决定对不符合规定的过渡费标准进行纠偏，并于2013年7月29日按照变更后的每平方米15元的标准发放过渡费给上诉人，上诉人于领款凭证上签字时已知晓该变更情况，其诉讼时效应自2013年7月29日开始计算，本案诉讼时效早已届满。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人鹿城区住建局答辩称：一、被上诉人未委托仰义街道办事处签订涉案《协议书》，上诉人与仰义街道办事处签订的《协议书》亦未加盖被上诉人的公章或法定代表人签章，上诉人主张被上诉人是适格被告，缺乏事实依据。二、被上诉人作为鹿城区房屋征收部门，未对涉案房屋作出征收决定。上诉人与仰义街道办事处签订协议书，是双方自愿行为，与鹿城区房屋征收部门无任何关系。三、上诉人没有证据证明是鹿城区住建局委托仰义街道办事处与上诉人签订协议书，应承担举证不能的不利后果。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，被上诉人住建局没有向本院提交新的证据。上诉人丁周朋向本院提供银行账户交易明细，被上诉人仰义街道办事处向本院提供丁周朋户情况说明、转账记录、支票存根。经核实，该些证据形式真实，来源合法，可以反映2012年至2019年支付临时过渡费的事实，与原审证据领款凭证等相互印证，本院均予以采信。另，上诉人丁周朋于2019年11月22日向本院提交鉴定申请，请求对领款凭证上的“丁周朋”字迹申请鉴定，后于2019年12月9日撤回鉴定申请。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。二审另查明：2013年7月29日至2018年12月10日，仰义街道办事处陆续向丁周朋户出具12份征收领款凭证，其中“临时过渡费”项中注明计算方式为“88.32㎡×15元”或“88.32㎡×30元”，丁周朋户在“领款人”栏签字。仰义街道办事处陆续于领款凭证填发日期的数日后，均已将对应款项汇入丁周朋银行账户。本院认为：本案系上诉人丁周朋不服被上诉人仰义街道办事处等未按照原协议约定履行引发的诉讼，结合各方诉辩，本院评析如下。首先，涉案地块并未启动征收，未作出征收决定和补偿实施方案，鹿城区住建局、原鹿城区征收办均未被指定为涉案地块征收部门，且依据《协议书》内容及本案其他证据，并不足以证明鹿城区住建局、原鹿城区征收办委托仰义街道办事处签订涉案《协议书》，鹿城区住建局、原鹿城区征收办也未在涉案《协议书》上签章，依法不能认定两机构属于《协议书》当事人，亦不属本案的适格被告。本案应裁定驳回上诉人对原鹿城区征收办、鹿城区住建局的起诉。原审法院判决驳回上诉人对原鹿城区征收办、鹿城区住建局的诉请，存在不当，应予指正，但考虑判决吸收裁定原则，二审对原判主文不予变更。其次，涉案《协议书》签订时确实约定建筑面积49.34㎡的房屋部分的临时过渡费标准为40元每月每平方米。但，按照仰义街道办事处〔2013〕6号《主任办公会议纪要》第十一点意见，仰义街道办事处在对丁周朋建筑面积49.34㎡的房屋部分的临时过渡费补差12个月后，调整临时过渡费标准为按照住宅标准支付每月每平方米15元；2013年6月30日之后，仰义街道办事处按照调整后的支付标准在领款凭证上予以注明，丁周朋户签署后，仰义街道办事处将对应款项实际发放至上诉人银行账户，也应视为仰义街道办事处已经以实际履行行为变更协议约定，而上诉人实际受领相应过渡费，至2018年一直未提出异议，应视为已经知晓并接受协议变更。现上诉人请求按照40元每平方米标准支付临时过渡费，缺乏事实和法律依据，本院不予支持，原审判决驳回其诉请，处理正确，程序亦合法，本院予以维持。需要指出的是，涉案《协议书》认定的过渡费标准有误，责任在于仰义街道办事处，且仰义街道办事处作为协议一方当事人，变更履行协议，未提前通知、未及时作出书面处理决定，亦属不当，本院予以指正，仰义街道办事处应以此为戒，提升法治政府建设水平。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费2873元，由上诉人丁周朋负担。本判决为终审判决。审判长  诸智影审判员  章宝晓审判员  杨贤斌二〇二〇年三月十九日书记员  金雄风