山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020）鲁02行终33号 上诉人（原审原告）青岛润泽源水产有限公司，住所地青岛市黄岛区琅琊镇车轮山后村东。 法定代表人马连华，经理。 委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区琅琊镇人民政府，住所地青岛市黄岛区琅琊镇海城路13号。 法定代表人李守晟，镇长。 出庭负责人徐丰奎，党委委员。 委托代理人宋丽，山东光浩律师事务所律师。 委托代理人徐艳艳，山东光浩律师事务所实习律师。 上诉人青岛润泽源水产有限公司因诉被上诉人青岛市黄岛区琅琊镇人民政府行政强制拆除一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初147号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月3日在互联网法庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛润泽源水产有限公司法定代表人马连华及委托代理人纪召兵，被上诉人青岛市黄岛区琅琊镇人民政府出庭负责人徐丰奎及委托代理人宋丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年1月1日，胶南市海洋与渔业局、胶南市国土资源局等多部门审批同意了原告的法定代表人马连华使用琅琊镇车轮山后村东农用地22.595亩进行海水养殖，用地时间为2012年1月1日，使用期限为三年。当日，马连华与胶南市国土资源局签订《农业项目用地复垦协议书》，约定马连华利用琅琊镇车轮山后村东农用地22.595亩进行海水养殖，使用期限为三年，自2012年1月1日始至2015年1月2日止，同时约定使用期满之日起六十日内，马连华应将使用的土地进行复垦，恢复土地原状。2019年5月6日，被告向原告送达了“责令限期拆除通知书”，通知原告在黄岛区琅琊镇车轮山后村东海水养殖用地项目已于2015年1月1日到期，责令于2019年5月6日前自行拆除地上所有建（构）筑物等设施并进行复耕恢复土地原貌，逾期不履行上述义务，被告将依法组织强制拆除。因原告未自行拆除，2019年5月7日，被告组织相关人员将涉案建筑物强制拆除。原告不服诉来法院。 原审法院认为，青岛市黄岛区人民政府作出的青黄政发[2013]46号《关于下放设施农用地审批权的通知》规定，“设施农用地……使用期满后，经营者可根据经营情况申请续期。确需延续的，应在使用期满前六十日内，向用地所在镇政府（街道办事处）提出申请，重新审批后方可继续使用，逾期不申请，视为放弃，应按复垦协议书约定，恢复土地原状，否则视为违法用地，依法予以拆除复耕。”本案中，原告的用地时间为三年，原告在土地使用期满后未申请续期，亦未在使用期满之日起六十日内，将使用的土地进行复垦，恢复土地原状，因此原告构成违法用地，地上的建筑物应依法予以拆除。原告未按被告通知要求自行拆除地上建筑物并进行复垦恢复土地原貌，被告作为镇人民政府，具有采取强制拆除措施的行政职责，但被告在实施强制拆除过程中，未按行政强制法等法律规定的程序进行，构成程序违法。故对原告要求确认被告强制拆除涉案建筑行为违法的诉讼请求，法院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告青岛市黄岛区琅琊镇人民政府强制拆除原告青岛润泽源水产有限公司涉案海水养殖大棚的行为违法。本案案件受理费人民币50元，由被告青岛市黄岛区琅琊镇人民政府负担。 上诉人青岛润泽源水产有限公司不服原审判决，向本院提出上诉，其主要上诉理由为：本案经原审法院审理后认定上诉人构成违法用地，涉案地上的建筑物应依法予以拆除，该认定错误。一、上诉人不存在违法用地的事实。虽然被上诉人提交的《胶南市农业结构调整用地审批表》显示批准时限期满(2015年1月2日)，但黄岛区人民政府经现场调查上诉人的生产设施状况后，为上诉人核发了《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，证载核准的养殖方式为工厂化，确认了用地面积范围，以及核准的养殖权期限至2018年2月20日，故上诉人不存在违法用地之事实。二、被上诉人实施的行政强制拆除行为严重违反法律规定，应当确认违法。因蓝湾整治工程需要，地方政府于2017年9月始对上诉人所经营的厂棚设施进行征收。上诉人及被上诉人经协商，没有达成征收补偿协议。上诉人在原审中提交了《现场勘验记录》可以证明该事实。根据《中华人民共和国土地管理法》等有关征收法律之规定，应由征收双方当事人达成征收补偿协议，或履行相关征收的法定程序，才能实施拆除行为。本案因征收而拆除，但并没有依法履行任何征收的法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、第五十七条等规定，应由有权机关作出行政决定，在上诉人对其不诉讼又不履行的情况下，对上诉人送达书面催告后，行政机关申请人民法院执行或申请人民法院作出准予执行裁定后实施。另，被上诉人提供的南政发[2010]5号文件以及青黄政发[2013]46号文件系一般规范性文件，且目前己失效，根本不能作为行政执法的依据。根据《中华人民共和国行政强制法》之规定，设定实施行政强制行为，应当适用全国人大及其常委会制定的法律文件。故被上诉人强制拆除行为应当确认违法。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决关于上诉人构成违法用地，地上建筑物应依法予以拆除的司法认定，依法予以改判。 被上诉人青岛市黄岛区琅琊镇人民政府答辩称，一、原审法院对上诉人违法用地的认定事实清楚，认定正确。1、根据《胶南市农业结构调整用地审批表》，上诉人用地时限为三年，2015年1月2日期满。根据胶南市人民政府关于印发《胶南市农业结构调整项目用地管理办法》的通知（南政发[2010]5号）第四条第二款及《青岛市黄岛区人民政府关于下放设施农用地审批权的通知》（青黄政发[2013]46号）第四条第五款规定：设施农用地使用期满后，经营者应申请续期，逾期不申请，视为放弃，应按复垦协议书约定，及时拆除地上所有建（构）筑物等设施，恢复土地原状，否则视为违法用地，依法予以拆除复耕。上诉人在农业结构调整用地使用期满后未申请续期，且未拆除厂房等设施进行土地复垦，构成违法用地。2、上诉人的《中华人民共和国水域滩涂养殖证》是对养殖权的认定，是指上诉人依法取得的使用水域、滩涂从事水产养殖的权利，其并无权依据该证进行违法建设；且该证2018年2月20日已到期，上诉人并未申请延期。经网络查询，养殖工厂化仅指养殖设备和养殖手段采用了高度的机械化、电气化以及电脑自动控制技术等装置，并非上诉人理解的水域滩涂养殖证中核准养殖方式为工厂化就可以进行厂棚等的建设。综上，原审法院对上诉人违法用地的认定，事实清楚，认定正确。违法用地上的建筑物应依法予以拆除。二、被上诉人并未对上诉人经营的厂棚设施进行征收。青岛西海岸蓝色海湾整治行动是对西海岸新区范围内海岸线进行的“拆违建、清岸线”的清理整治行动并非征收行为。上诉人与车轮山后村委会签订的土地承包合同并未因蓝湾整治终止。被上诉人拆除上诉人厂棚是对上诉人违法用地上建筑物的合法拆除，并非上诉人诉称的征收改造。三、被上诉人具有实施该行政强制拆除行为的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见，被上诉人具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职责，具有行政强制执行权，不需要申请人民法院强制执行，不适用《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、第五十七条的规定。综上，被上诉人认为原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人未持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“……在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”根据该条规定精神，在已批准的农用地转用范围内，市、县人民政府可以根据本地实际情况，批准具体的建设项目用地，故为合理利用土地，因地制宜发展本地特色产业，市、县人民政府所制定的有关于农业结构调整项目用地及农用地审批的相关规范性文件，应当予以尊重。为进一步高效发展农业和农村经济，提高审批效能，原胶南市人民政府于2010年2月22日印发了南政发[2010]5号《关于印发的通知》，该通知对农业产业结构调整项目用地的基本原则、控制要求、审批流程、相关措施等作出了规定。青岛市黄岛区人民政府于2013年8月29日印发了青黄政发[2013]46号《关于下放设施农用地审批权的通知》，该通知对畜禽养殖、水产养殖等三类设施农用地的审批条件、流程、有关要求等作出了相关规定。该两通知规定内容符合上述《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定的内容和精神，在有效期内具有法律效力。本案中，被上诉人在原审中提交的《胶南市农业结构调整用地审批表》及《农业项目用地复垦协议书》于2012年1月1日签订，该签订时间在南政发[2010]5号《关于印发的通知》的有效期内，且《农业项目用地复垦协议书》也约定了土地使用期满之日起六十日内，马连华作为乙方应将使用的土地进行复垦，恢复土地原状，上诉人作为该协议书的一方当事人，应当遵守该协议书的内容。同时，上诉人涉案审批的用地时限为三年，在其合法使用时限内，也受青黄政发[2013]46号《关于下放设施农用地审批权的通知》的约束，对于该通知，上诉人也应当予以遵守。该通知第四条审批流程中第（五）项“适用及续期”规定：“设施农用地……使用期满后，经营者可根据经营情况申请续期。确需延续的，应在使用期满前六十日内，向用地所在镇政府（街道办事处）提出申请，重新审批后方可继续使用。逾期不申请，视为放弃，应按复垦协议书约定，恢复土地原状，否则视为违法用地，依法予以拆除复耕。”本案中，经相关部门审批，上诉人法定代表人马连华使用琅琊镇车轮山后村东农用地从事海水养殖，使用期限为三年，于2015年1月2日到期，上诉人主张青岛市黄岛区人民政府为其颁发了《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，重新确定了土地使用权，本院认为，该养殖证载明核准的水域滩涂养殖期限为2015年2月20日至2018年2月20日，被上诉人于2019年5月7日拆除涉案厂房时，该养殖证的使用期限也已到期，上诉人未提交证据证明其已申请续期，被上诉人认定涉案厂房应予以拆除，并无不当。关于本案行政强制拆除的程序问题，原审法院已经认定被上诉人未按照法律规定的程序进行拆除，构成程序违法，并据此确认被上诉人涉案强制拆除行为违法，上诉人对此也无异议。上诉人主张被上诉人拆除上诉人涉案厂房系基于地方政府对上诉人所经营的厂棚设施进行征收，应当与上诉人签订征收补偿协议，或履行征收法定程序，才能实施拆除行为。本院认为，二审庭审中，双方当事人均认可本案是在青岛西海岸蓝色海湾整治的背景下进行的违建强制拆除，本案审查的也是被上诉人的行政强制拆除行为是否合法，上诉人所主张的征收补偿问题与本案非同一行政法律关系，对于被上诉人是否应当与上诉人签订征收补偿协议等问题，本院不予评判，上诉人针对其所主张的行政补偿问题可另外寻求法律途径予以救济。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人青岛润泽源水产有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 孙志刚 二〇二〇年三月十六日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员王倩倩