浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终103号上诉人（原审原告）杨言孝，男，1966年4月18日出生，汉族，住绍兴市上虞区。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。法定代表人徐军，代区长。委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。杨言孝诉绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）房屋征收决定一案，绍兴市中级人民法院于2019年11月21日作出（2019）浙06行初72号行政裁定，驳回原告杨言孝的起诉。杨言孝不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查后，现已审理终结。原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，上虞区政府于2018年1月31日作出虞政办发〔2018〕21号《关于同意启动2018年度曹娥街道光明居委征迁改造项目的批复》（以下简称案涉批复），后原告杨言孝于2018年5月21日与上虞经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）委托实施单位上虞经济开发区投资开发有限公司签订《房屋征迁改造补偿协议书》（光明居委7区块7-6网格[编号：351]，以下简称案涉补偿协议），其中约定“只有区块内达到甲方所要求的生效条件，并经绍兴市上虞区人民政府发布生效公告，协议才产生法律效力”，至2018年5月29日上虞区政府向各被征迁户发布《公告》（以下简称5月29日公告），明确载明“曹娥街道光明居委征迁改造项目第八区块第五网格等19个网格（详见下表）房屋征迁改造补偿协议签约率已达到预先设定的生效条件。现决定对该网格内的房屋实施征收，已签订的‘房屋征迁改造补偿协议书’自2018年5月29日起生效”。故截至此时，可认定原告应当知道包含其个人房屋在内的房屋征收决定已经正式生效。根据原告庭审陈述及其提交的申请、反映记录，原告当时已经知道公告内容，而该公告上同时告知“被征迁户如对补偿安置即本公告公布的房屋征收和生效决定不服的，在本公告公布之日起六十日内依法申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼”。而原告直至2019年5月份才提起行政诉讼，扣除其此前（2019）浙06行初216号（以下简称216号案）及（2019）浙行终368号（以下简称368号案）案件诉讼期限，亦已经超过六个月法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告杨言孝的起诉。上诉人杨言孝上诉称：1.本案基本情况。2018年春节刚过，上虞区政府组建成立光明居委征迁改造指挥部（以下简称指挥部）。2018年1月16日，开发区管委会向上虞区政府请示，要求采用模拟签约、区块生效方式，启动光明居委征迁改造项目。上虞区政府于2018年1月31日批复同意。2018年2月1日下发了《上虞区曹娥街道光明居委征迁改造政策宣传手册》，根据该宣传手册所载的《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》（虞政办发[2016]48号，以下简称案涉实施细则）第二十五条规定，应在征迁协议文本中增加相应条款，约定协议签订后不立即生效，只有区块内签约比例达到预先设定的生效条件，由上虞区政府作出房屋征收决定，经公告，征迁协议生效。2018年2月25日，开发区管委会发布《曹娥街道光明居委征迁改造公告（第1号）》，该公告规定，本次征迁的政策依据是案涉实施细则。被征迁房屋的货币补偿价格以征收决定发布之日的类似房地产市场价为依据；按照区块分别生效，生效比例设定为100%。2018年5月3日，开发区管委会发布《曹娥街道光明居征迁改造公告（第2号）》，该公告通知被征迁户第一轮集中签约时间是2018年5月7日至2018年5月21日，并将生效方式改为网格生效及区块生效相结合的生效模式。案涉补偿协议系开发区管委会作为丙方，委托上虞经济开发区投资开发有限公司作为甲方,与被征迁人乙方签订。协议中第一条特别约定，案涉实施细则作为征迁项目的政策依据，且根据案涉实施细则第25条的规定，在协议文本条款中明确区块生效方式。截止2018年5月21日24时，第一轮集中签约结束，征迁项目的8个区块的签约率均未达到预先设定的生效比例100%。2018年5月29日，上虞区政府发布涉及19个网格的生效公告（一审庭审中，原告、被告、合议庭均没有出示该公告，上诉人提交的证据中有此公告，但在证据出示前，进行了撤回）。2018年6月14日，光明居委被征迁户到曹××街道办事处（与开发区管委会合署办公）信访，要求对5月29日公告涉及的19个网格的房屋，按照案涉实施细则第二十四条的规定，针对协议生效日的房屋价值进行估价，遭拒绝。2018年6月19日，被征迁户到上虞区政府信访，要求公开补偿协议价格依据的比准价评估报告；要求按照案涉实施细则第二十四条的规定，对5月29日公告涉及的19个网格的房屋按评估生效日的房屋价值确定，又遭拒绝。从2018年6月27日起，指挥部的8个工作组，再次对余下的被征迁户进行第二轮集中签约（以下简称6月27日通知签约）。7月19日经上虞区政府公告曹娥街道光明居委八个区块全部生效（以下简称7月19日协议生效）。同年8月8日，包括上诉人在内的被征迁户，通过光明居委会获取了征迁项目补偿价格的依据《中意房估（2018）比准价字第01号》，以及协议生效日的比准评估报告《中意房估（2018）比准价字第03号》，根据该协议生效日的比准价估价报告显示，涉案征迁项目八个区块的协议生效日期只有一个，就是7月19日协议生效。同年8月24日,包括上诉人在内的14名被征迁户，认为补偿价格依据的房屋价值评估为虚假评估，认为征迁项目的房屋征收行为违法，以上虞区政府、开发区管委会为共同被告，向绍兴市中级人民法院（以下简称绍兴中院）提交起诉状，案号为（2018）浙06行初163号（以下简称163号案），起诉请求确认两被告征收原告的房屋行政行为违法，确认上虞经济开发区管委会委托上虞经济开发区投资开发有限公司和原告签订的《房屋征迁改造补偿协议书》自始无效。该案经绍兴中院审理后，以不符合“一行为一诉”的原则被驳回起诉，该案未上诉。包括上诉人在内的7名被征收人，以上虞区政府、上虞经济开发区管理委员会为共同被告，针对163号案中的房屋征收行为重新再次起诉，案号为216号案，该案起诉要求是确认两被告征收光明居委房屋的行政行为无效。该案经审理后，同样以不符合“一行为一诉”原则被驳回起诉。经上诉，浙江省高级人民法院作出368号案，裁定驳回上诉，该裁定书于2019年3月25日生效。该裁定认为原告的起诉状上载明的，请求法院判决确认两被告发布的两个公告载明的征收光明居委房屋行政行为无效。上述两个公告中明确涉案的房屋征收经过被告上虞区政府批准而实施，故上虞区政府实质上作出了房屋征收决定或者决定进行房屋征收的行政行为。至此，上诉人确定在光明居委房屋征迁项目中，上虞区政府实质上作出了房屋征收决定。于是上诉人又以上虞区政府为被告，于2019年5月3日向绍兴中院邮寄提交起诉材料，该诉于2019年5月22日立案，成为本案。2.本案所涉的房屋征迁项目，是以模拟签约的方式，将房屋征收实施行为提到征收前，根据模拟签约情况，再作出房屋征收决定。这样一个倒装的房屋征收程序，其目的是降低行政征收色彩，规避司法审查。截止6月27日通知第二轮集中签约前，整个征迁项目八个区块均未达到预先设定的生效条件，根据案涉实施细则第二十五条规定，仍然处于模拟签约阶段，不具备预先设定的房屋征收决定作出条件，征收决定作出时间不会早于6月27日通知签约。3.上诉人起诉的房屋征收决定，是以区块为单位，并已经在庭审中通过举证证明由被上诉人于2018年6月27日至2018年7月19日的某一日作出的，最大可能性是于2018年7月19日作出，涉及光明居委房屋征迁项目八个区块的房屋征收决定。上诉人在征迁项目中的权利义务，最终被以区块为单位的被诉房屋征收决定所吸收。但是，原审裁定却针对被上诉人于5月29日作出的、以网格为生效条件、涉及19个网格的公告，并非是针对上诉人的被诉房屋征收决定作出的裁定。根据《行政诉讼法》第二条、《适用解释》第一条，本案是针对被上诉人作出的以区块为单位的房屋征收决定行为不服提起的行政诉讼，根据《行政诉讼法》第六条的规定，本案是要对被诉的房屋征收决定进行合法性审查。针对什么样的房屋征收决定提起诉讼，只有作为原告的上诉人才有权确定。本案上诉人起诉的房屋征收决定，是以区块为单位的；从现有证据证明的结果看，应当是涉及征迁项目八个区块内的补偿协议签约比例达到预先设定的要求，由被上诉人作出的房屋征收决定。即使征迁项目中存在以网格为单位的房屋征收决定，但不是上诉人所诉的房屋征收决定。开发区管委会在2018年5月3日发布的第2号公告，单方面变更生效方式为“网格与区块相结合的生效方式”，对于涉案补偿协议没有约束力。根据上诉人针对案涉补偿协议起诉的（2018）浙06行初212号（以下简称212号案）的裁判观点，案涉补偿协议的权利义务只限在协议上署名盖章的主体之间，上虞区政府没有在协议上署名盖章，并非协议权利主体。该案中，上诉人以《适用解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”主张5月29日公告是涉案补偿协议对外发生法律效力的文书，上虞区政府在该公告上署名盖章，应该是该案的适格被告。上诉人的这一主张，也被该裁定驳回。因此5月29日公告不是案涉补偿协议对外发生法律效力的文书，上虞区政府不是涉案补偿协议的权利义务主体，这一事实已经受到生效裁定既判力的拘束。而且在公告之后的征收程序中也不承认该公告的效力，根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，应当判断为无法律效力的公告行为。根据案涉实施细则第二十四条的规定，从现有证据可以证明的结果看，征迁方认可的征迁项目的八个区块补偿协议生效日期只有7月19日公告的一个日期，并没有认可5月29日公告为协议生效日期。上诉人在征迁项目中的权利义务，最终被以区块为单位的上诉人起诉的房屋征收决定所吸收。4.原审裁定书违反了“不告不理”原则，针对上诉人没有起诉的行政行为进行裁判，超越了司法权裁判范围。原审法院对于本案的争议事项、对于上诉人的合法有效证据均置之不理，反而对非争议事项作出裁定。而且，该裁定所作出的裁定事项，既没有当事人的主张、也没有相应的证据，甚至没有规范性文件依据，显然属于枉法裁判。本案被上诉人否认涉案的房屋征收行为的存在，并当庭明确表示没有作出过房屋征收决定，上诉人也明确表示5月29日公告不是征收决定（第一次庭审笔录第9页），而且上诉人通过证据、规范性文件排除了被上诉人在6月27日通知签约前作出房屋征收决定的可能性。那么针对6月27日通知签约前涉案征迁项目不存在相关房屋征收决定这一事实，上诉人、被上诉人双方均无争议。5月29日公告，作出主体是被上诉人，而非原审法院，且该公告本身没有在原审庭审中出示。那么，该公告的意思表示，原审法院应当尊重行政机关的意见，而不能代替行政机关对公告的性质与意思表示作出解释与认定。根据被上诉人的答辩以及庭审陈述，该公告是个协议生效的公告，公告中虽然有“决定征收”字样，但是没有行政征收的意思表示，而是履行协议的意思表示，是指房屋腾空交付、补偿款支付、房屋拆除等履行协议约定义务的意思，而且上诉人对此并没有提出异议。退一步讲，即使原审法院认为5月29日公告实质上可视为征收决定，那么，应当对上诉人出示的证据进行评议。该证据是关于征收决定信息公开的告知书，被上诉人对该证据的真实性、合法性予以认可，对告知书载明的查不到相关的征收决定信息的证明目的予以认可（第二次庭审笔录第6页）。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条，在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力。原审法院必须通过评议否定该证据的证明效力，才有可能将5月29日公告认定为一个征收决定。上诉人在起诉时提交的证据中提供了5月29日公告，但是在庭审出示证据前，对该公告进行了撤回。该公告不是以区块为单位的公告，而是以网格为单位的公告，原告起诉的征收决定，是以区块作为单位，只有区块内的签约率达到预先设定的生效条件，由被上诉人作出的房屋征收决定。以网格为单位的公告，对于本案没有证据价值，因此予以撤回。原审法院如果认为该公告可以证明一些案件事实，或者认为该公告实际上包含一个房屋征收决定，应当遵循行政诉讼证据规则，责令被上诉人提交该公告，或依法调取，并在法庭中出示，征求双方当事人的意见。在没有当事人出示5月29日公告、也没有依法调取该公告，又无当事人相应陈述的情况下，原审裁定中直接引用该公告中未出示的内容，显然属于枉法裁判。5.本案是前一个诉讼因起诉不符合受理条件被驳回起诉后，重新调整受理条件的再次起诉，并非直接起诉的案件，不适用《行政诉讼法》第四十六条第一款的直接起诉期限六个月的规定，应当适用第四十六条第二款其它案件起诉期限五年的规定，因此原审裁定适用法律错误。根据《行政诉讼法》第四十四条第一款，起诉分两种情形：一是经复议后再起诉，二是未经复议直接起诉。本案虽然未经复议，但是起诉前，已经有前诉存在，本案被诉的房屋征收决定上诉人、被上诉人均包含在前诉中。本案的前一个诉讼是216号案，该案所诉的行政行为是房屋征收行为，根据该案庭审时合议庭的释明，以及该案的裁判观点，房屋征收行为中包含了多个行政行为，比如包括房屋征收决定行为、补偿协议签订行为等。该案庭审中合议庭向上诉人释明5月29日公告可视为征收决定，询问上诉人是否作出变更，改诉该征收决定。但是上诉人当庭否认5月29日公告是征收决定，拒绝作出变更，坚持诉房屋征收行为，最终被驳回起诉。该案的前诉是163号案，上诉人所诉的是房屋征收行为违法和所签订的房屋征迁补偿协议无效，法院经审理认为征收行为和补偿行为分属不同法律关系，不符合“一行为一诉”的基本原则驳回起诉。因此，本案起诉前上诉人经历了两次行政诉讼，本案的被诉房屋征收决定，包含在前两个诉讼之中，并非新的诉讼案件。本案是针对前诉的不符合起诉条件部分进行调整之后，重新再次起诉的案件，不符合直接起诉的规定或者定义。因此，起诉期限应当适用《行政诉讼法》第四十六条第二款的其它案件的起诉期限五年的规定。6.如按原审裁定的观点，本案适用6个月的起诉期限，也没有超过起诉期限。原审裁定认为起诉期限应以2018年5月29日为计算起点，那么上诉人根据法院盖有公章的收件日期、裁定书落款时间进行计算，不计算交邮在途时间，本案于2019年5月3日起诉时，扣除前诉的诉讼时间后，起诉期限只有156天，不足6个月，故原审裁定认定事实错误。163号案，以（2018）浙06行收062号收件日期作为起诉日期，落款时间是2018年8月24日，距离原审法院认定的起诉期限起点2018年5月29日，只有87天；163号案于2018年10月29日作出驳回起诉的行政裁定。216号案，以（2018）浙06行收087号收件日期作为起诉日期，落款时间是2018年11月28日，距离前诉驳回起诉的裁定日期2018年10月29日，只有30天。216号案被驳回起诉后，上诉人提起了上诉，即368号案，该案驳回上诉的行政裁定日期是2019年3月25日。本案于2019年5月3日邮寄提交起诉材料，距离368号案裁定日期的2019年3月25日，只有39天。综上，如按照原审裁定中的起诉期限计算方法，扣除前两次诉讼耽误的期限，从2018年5月29日起算，至2019年5月3日本案起诉时止，累计的起诉期限为:87+30+39=156天，没有超过6个月起诉期限。原审裁定只计算起点和终点，没中间扣除时间的数据，也没有期间计算的具体结果，即认为起诉期限已经超过6个月，明显属于认定事实错误。7.根据（2016）最高法行申4521号的裁判观点，本案上诉人属于积极行使诉权的情形，对于是否超过起诉期限的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。该案的裁判观点，一是判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。二是在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。上诉人于2018年8月24日即对涉案的房屋征收行为向绍兴中院提起了行政诉讼，距离7月19日协议生效公告只有36天，距离5月29日公告也只有87天，属于积极行使诉权的情形。本案前两个诉讼因不符合“一行为一诉”被驳回起诉，再次起诉的间隔时间，也仅有30天和39天，属于合理的再次起诉时间，并没有怠于行使诉权，应当认定为有正当理由耽误，不应计算在起诉期限内。综上，请求依法撤销原审裁定，并发回原审法院重新审理。被上诉人上虞区政府答辩称：1.上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。本案中，上诉人的第一项诉讼请求是要求确认上虞区政府征收曹娥街道光明居委房屋的征收决定违法。答辩人于2018年1月31日作出案涉批复。在项目实施过程中，上诉人于2018年5月21日与相关主体签订案涉补偿协议，协议约定“只有区块内达到甲方所要求的生效条件，并经绍兴市上虞区人民政府发布生效公告，协议才发生法律效力”，并约定“协议生效后将本协议第二条约定的补偿总金额一次性支付给乙方”。2018年5月29日,答辩人就包括上述案涉补偿协议在内的第八区块第五网格等19个网格的房屋征迁改造补偿协议发布生效公告。协议生效后，上诉人也早已领取了全部补偿款。上述生效公告,开发区管委会于2018年5月29日在光明居委公告栏等处进行了张贴，上诉人在原审庭审陈述中也明确知道上述公告内容，因此上诉人实际在2018年5月29日即已知道了公告内容，而上诉人于2019年5月提起本案诉讼。按照《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，上诉人的起诉已超过法定起诉期限。原审法院对上诉人的行政诉讼超过了法律规定的起诉期限的认定是正确的。2.上诉人原审中提出的诉讼请求不明确。上诉人提出的第一项诉讼请求为“确认被告征收曹娥街道光明居委房屋的征收决定违法”,但其在事实与理由部分并未明确其所诉“征收决定”的内容,而是对被上诉人的征收房屋的行为提出了诉讼主张。上诉人第二项诉讼请求为要求上虞区政府采取补救措施，重新计算补偿款，并结算短缺的补偿款给被征迁户。结合第一项诉请，上诉人既对征收决定提出了诉讼，又对补偿行为提出了诉讼，且后一个行为为开发区管委会做出，因此其提出的诉讼请求是对两个独立的行政行为提出了诉讼也违反了“一行为一诉”的原则，属于诉讼请求不明确，依法应予驳回。综上，答辩人认为上诉人上诉的事实与理由没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理，对原审及相关生效行政裁定查明的事实确认如下：2018年1月31日，被上诉人上虞区政府作出案涉批复。2018年2月25日，开发区管委会发布《曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》，载明经上虞区政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造。2018年5月3日，开发区管委会发布《曹娥街道光明居征迁改造公告（第2号）》，通知被征迁户第一轮集中签约时间是2018年5月7日至2018年5月21日，并将协议生效方式改为网格生效及区块生效相结合的生效模式。2018年5月21日，上诉人杨言孝与开发区管委会委托的实施单位上虞经济开发区投资开发有限公司签订案涉补偿协议（光明居委7区块7-6网格[编号：351]）并经公证，该协议约定“只有区块内达到甲方所要求的生效条件，并经绍兴市上虞区人民政府发布生效公告，协议才产生法律效力”。2018年5月29日，被上诉人上虞区政府向各被征迁户发布《公告》，该公告载明“曹娥街道光明居委征迁改造项目第八区块第五网格等19个网格（详见下表）房屋征迁改造补偿协议签约率已达到预先设定的生效条件。现决定对该网格内的房屋实施征收，已签订的‘房屋征迁改造补偿协议书’自2018年5月29日起生效”。上诉人的案涉房屋在第7区块7-6网格内，属于该公告的生效范围。协议生效后，上诉人领取全部补偿款、腾空房屋交付拆除。同年8月24日,包括上诉人在内的14名被征迁户，认为补偿价格依据的房屋价值评估为虚假评估，认为征迁项目的房屋征收行为违法，以上虞区政府、开发区管委会为共同被告，向绍兴中院起诉，即163号案；起诉请求确认两被告征收原告的房屋行政行为违法，确认开发区管委会委托上虞经济开发区投资开发有限公司和原告签订的案涉补偿协议自始无效。该案经绍兴中院审理以不符合“一行为一诉”驳回起诉，该案因未上诉生效。同年11月28日，上诉人及其他7名被征收人，以上虞区政府、开发区管理委员会为共同被告，再次向绍兴中院起诉请求确认两被告征收光明居委房屋的行政行为无效，即216号案。该案经审理后，绍兴中院同样以不符合“一行为一诉”驳回起诉；经上诉，本院作出368号案，裁定驳回上诉、维持原裁定。2018年12月2日，上诉人以上虞区政府、开发区管委会为共同被告，向绍兴中院起诉，请求撤销案涉补偿协议并判令重新对涉案房屋进行补偿，即212号案，该案经审理被驳回起诉。上诉人不服提起上诉，本院以上虞区政府不是适格被告等为由驳回其上诉、维持原裁定，案号为（2019）浙行终365号。2019年5月3日，上诉人又向绍兴中院提起本案诉讼，提出请求确认被告上虞区政府征收曹娥街道光明居委房屋的征收决定违法，判决被告采取补救措施等诉讼请求。本院认为，被上诉人上虞区政府作出的案涉批复第一项就明确，同意启动2018年度曹娥街道光明居委房屋征迁改造项目。开发区管委会发布的《曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告（第1号）》亦载明，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造。据此，该房屋征迁改造项目不属于《中华人民共和国土地管理法》所规范的集体土地征收。在原审庭审中，被上诉人否认在5月29日公告前作出过集体土地上房屋的征收决定；上诉人亦不能明确其数次提起诉讼要求确认“征收行为”违法、无效的载体。根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，在原告不能提供证据证明起诉有“有具体的诉讼请求和事实依据”的情形下，该起诉显然不符合提起本案诉讼的条件。综观上诉人提起的与本案相关的数次诉讼，剖析其请求重新对涉案房屋进行补偿的实质性诉求，其实质是对已实际履行的案涉补偿协议不服，在审理法院反复向其释明可以就案涉补偿协议直接提起诉讼的情形下，仍不按审理法院的指引提起诉讼，属于不正确行使行政诉讼起诉权。原审裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，但理由不当，本院予以指正。《行政诉讼法》第二条、第三条明确规定，公民、法人和其他组织应当依法提起诉讼，人民法院亦应对“应当受理的行政案件依法受理”，这是法律赋予人民法院的立案审查权，人民法院应当正确履行。上诉人就本案提起的上诉理由与请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二〇年三月二十五日书记员  刘 芳·15·