辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽05行终21号 上诉人（原审原告）关欣，女，1962年11月4日出生，汉族，现住本溪市明山区。 诉讼代理人江春钢（原告丈夫），男，1962年11月2日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）本溪满族自治县高官镇人民政府（以下简称高官镇政府），住所地本溪满族自治县。 法定代表人杜福易，镇长。 诉讼代理人张兴涛，辽宁华义律师事务所律师。 诉讼代理人方庆波，该镇工作人员。 被上诉人（原审被告）本溪满族自治县人民政府（以下简称本溪县政府），住所地本溪满族自治县。 法定代表人邵涛，县长。 诉讼代理人李庆江，县司法局副局长。 原审第三人本溪满族自治县高官镇红光村民委员会（以下简称红光村委会），住所地本溪满族自治县。 法定代表人金成新，村委会主任。 上诉人关欣诉被上诉人高官镇政府、本溪县政府、原审第三人红光村委会林地行政确权一案，已由本溪满族自治县人民法院作出（2019）辽0521行初56号行政判决。关欣不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定以下事实：原告关欣与第三人红光村委会争议的林木位于高官镇××村××人沟（××自治县偏××镇××村石人沟）。1995年，原承包人杨玉梅、金野（乙方）与原本溪满族自治县偏岭镇直河村民委员会（甲方）签订了《承包合同书》，双方约定：“1.甲方负责提供乙方石人沟沟堂上至过岭道山岗为界、下至郭洪泽果园小河沟为界……3.租赁期限三十年，从一九九五年五月三日起至二〇二五年五月三日为止。4.在乙方承租范围内发展养殖业生产，不准随意毁坏林木，如有零星树木影响养殖业生产时，承包人可向村民委员会提出申请，经村民委员会同意方可砍掉，否则可按森林法处理。5.在乙方承租范围内，不准甲方居民随意放牧。6.乙方如养牛、羊不准随意损坏人工幼林，如牲畜损毁人工幼林者，乙方按价赔偿损失。7.乙方可在租赁范围内的撂荒地可开垦种植饲料。8.乙方在租赁范围内可栽植经济林归乙方所有……”。2007年3月15日，原告关欣与杨玉梅签订《协议书》，将杨玉梅承包的原偏岭镇直河村石人沟养殖场转包给原告关欣经营，并约定“……4、从转包之日起，石英养殖场（以地界为准）所有建筑设施，林木等一切归关欣所有”。同年，第三人红光村委会、高官镇经营管理站出具《证实》，证实了“关于金野、杨玉梅两人于1995年5月3日在我村直河二组石人沟经营承包的荒山承包合同流转事宜，经村两委会研究同意另行转包，但转包户必须按原合同条款执行”。2007年5月31日，本溪满族自治县人民法院作出（2007）本县民初字第190号民事判决，认为杨玉梅与原告关欣所签订的转包合同合法有效，应继续履行。2018年11月8日，原告关欣向被告高官镇政府申请林木、林地权属争议确权，申请事项：1、请求高官镇人民政府按照《森林法》第15条之规定，依法对申请人与被申请人之间的林木（人工林、自然林）、林地权属争议进行确权，并及时作出具体的处理决定；2、请求依法裁定红光村委会停止侵权行为，恢复原貌，赔偿全部损失；3、请求依法裁定二次承包山地合同（林权证）全部无效，承包地界内所有林木全部归申请人所有；4、请求依法按《辽宁省不动产登记办法》办理登记并测绘实际承包面积。2019年3月15日，杨玉梅出具《情况说明》，内容包括：本人金野、杨玉梅，于1995年5月与原直河村签订石人沟荒山承包合同书。四至是东至个人打柴场，南至落叶林边，西至沟，北至郭海深稻地边沟。当时签订合同时只允许我发展养殖业，四至内荒地允许本人种植经济林、放牧。在合同之内有荒地，两边山场均为河东（六组）村民所有，也允许我放牧。2019年4月11日，被告高官镇政府作出《本溪市居民关欣申请红光村石人沟林地林木确权的处理决定》（高政发[2019]20号），决定原告关欣、第三人红光村委会、案外人杨玉梅、案外人金野应当按照1995年5月3日双方签订合同约定经营，驳回原告关欣的确权申请。原告不服，向被告本溪县政府申请复议。2019年5月29日被告本溪县政府作出本政行复决字[2019]第9号《行政复议决定书》，维持了被告高官镇政府的行政行为。原告不服提起行政诉讼，请求判决撤销被告高官镇人民政府作出的《本溪市居民关欣申请红光村石人沟林地林木确权的处理决定》（高政发[2019]20号）、撤销被告本溪县政府作出的本政行复决字[2019]第9号《行政复议决定书》，由被告高官镇政府确认争议的红光村石人沟沟堂内约2084亩山林归原告所有，并由二被告负担案件受理费。 原审法院认为，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，被告高官镇政府具有作出被诉行政行为的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，被告本溪县政府具有被告主体资格。原承包人杨玉梅、金野与原本溪满族自治县偏岭镇直河村民委员会于1995年签订的《承包合同书》第4条约定：“在乙方承租范围内发展养殖业生产，不准随意毁坏林木，如有零星树木影响养殖业生产时，承包人可向村委会提出申请，经村委会同意方可砍掉，否则可按森林法处理”，第6条规定“乙方如养牛、羊不准随意损坏人工幼林，如牲畜损毁人工幼林者，乙方按价赔偿损失”，原承包人杨玉梅出具的《情况说明》（2019年3月15日）也证实了“签订合同时只允许发展养殖业，四至内荒地允许本人种植经济林、放牧。在合同之内有荒地，两边山场均为河东（六组）村民所有，也允许我放牧”，因此在《承包合同书》签订前，承包范围内即存在林木，对此原告未能在诉讼期间提供证据证明其有种植并管理涉案山林的事实，故被告高官镇政府依据《承包合同书》等证据作出事实认定，有证据支持。原告关欣与第三人红光村委会因林权发生争议后，被告高官镇政府依当事人的申请启动林权权属裁决，经立案调查、审核证据、多次调解后进行林权裁决，符合法定的程序。综上，被告高官镇政府作出的林权处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确；被告本溪县政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序没有违反法律规定；原告的起诉理由不充分，其诉讼请求不予支持，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告关欣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告关欣负担。 上诉人关欣的上诉请求是：撤销原判，发回重审或依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。理由：原审法院认定上诉人承包时在承包范围内即存在集体林木，这一事实错误。被上诉人、第三人均未提供证据证明，应承担举证不能责任，原审法院违反了举证责任倒置原则。2、原审法院未查明上诉人种植的树木及面积，属认定事实不清。3、被上诉人高官镇政府收到上诉人的确权申请后仅依据书面材料进行审查，没有按照法定的裁决程序进行确权，程序违法。4、原审法院庭前未向上诉人送达相关证据副本，也未通知案外人杨玉梅到庭接受质询，程序违法。5、原审法院无视法律规定在被上诉人举证不能的情况下仍判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。 二审期间二被上诉人、原审第三人均未提交书面答辩意见。 二审经过审理对本案行政争议产生的过程，这一事实予以确认。 本院认为，确定案件的争议焦点不仅要根据双方的诉辩主张，更要结合被诉行政行为的内容，因为行政行为的内容是案件的审查客体。本案中被上诉人高官镇政府作出的处理决定最终处理意见是驳回确权申请，这意味着对争议的权属问题高官镇政府是从程序上驳回申请，不予受理，因此尽管双方均从实体上围绕争议的林木权属提出自己的主张，但本案的争议焦点是被上诉人高官镇政府对上诉人关欣提出的确权申请应否受理。 根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡级人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第三章规定了包括受理条件在内的具体处理程序，因此上诉人向有管辖权的高官镇政府提出书面的确权申请，符合上述法律、规章规定，被上诉人高官镇政府应当受理。 为实质性解决争议，提高效率，节约司法资源，二审调查时本院向上诉人释明，可以由高官镇政府出具补充意见，对争议权属问题明确处理意见，从而对本案转化为实体审理，但上诉人予以拒绝，鉴于此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（三）项规定，判决如下： 一、撤销本溪满族自治县人民法院作出（2019）辽0521行初56号行政判决； 二、撤销被上诉人本溪满族自治县高官镇人民政府作出的高政发[2019]20号《本溪市居民关欣申请红光村石人沟林地林木确权的处理决定》； 三、撤销被上诉人本溪满族自治县人民政府作出的本政行复决字[2019]第9号《行政复议决定书》； 四、责令被上诉人本溪满族自治县高官镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对上诉人关欣提出的确权申请重新作出处理决定。 一、二审案件受理费各五十元，总计一百元由被上诉人本溪满族自治县高官镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  褚铁莉 审判员  蒋天飞 审判员  张树海 二〇二〇年三月二十六日 书记员  高天鹏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；