广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1174号上诉人（原审原告）：化州市杨梅镇杨梅村王榄山经济合作社。法定代表人：陈建海，社长。委托代理人：朱志华，男，1981年8月29日出生，汉族，住广东省化州市。被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。法定代表人：邓泽友，代市长。委托代理人：彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人：谢立传，广东橘城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：钟朝锋，陈华杰，均为茂名市法制局工作人员。原审第三人：化州市杨梅镇米西村上岭经济合作社（以下简称上岭合作社）。法定代表人：卢丰元，社长。委托代理人：卢振宇，男，1976年12月12日出生，汉族，住广东省化州市。委托代理人：李秋媚，广东富民律师事务所律师。上诉人化州市杨梅镇杨梅村王榄山经济合作社（以下简称王榄山合作社）因诉化州市人民政府（以下简称化州市政府）和茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）山林确权及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告王榄山合作社与第三人上岭合作社争议的山岭位于化州市杨梅镇米西村委会上岭村的西南面，王榄山经济合作社称尖峰岭，上岭经济合作社称狮子岭（包含仙峰岭、螺蒙山、打铁哗、雷谷岭）；四至为：东至岭脚，南至梅谷坡村岭水沟分界直至东边岭脚，西至岭脚，北至岭脚及坡地边，面积约110亩。解放后，政府没有对争议岭确权发证。第三人上岭合作社提供1950年族谱记载其在该岭北部葬有多口坟山；还提供其社员卢赞隆等七户1953年的《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》，该清册记载螺蒙山、打铁哗高地面积共计3.83亩，有稻谷、番薯、黄豆等农作物。土改时期，第三人上岭合作社在螺蒙山、打铁哗、雷谷岭开荒种植番薯、黄豆等农作物，但由于地形地貌发生改变，且争议岭有部分变成平地，该清册登记土地的具体位置已无法认定。上世纪六十年代，第三人上岭合作社在争议岭种过尤加利树、桉树等林木。原告王榄山合作社在争议岭也种植有尤加利树、相思树，在岭西面葬有少量祖坟。1979年，第三人上岭合作社在争议岭东部种植过胡椒，原告王榄山合作社对此也予认可。1992年，第三人上岭合作社将仙峰岭发包给其社员卢亚文办厂，期间把争议岭内的林木卖给余水传、陈瑞超、李福等人。1993年，第三人上岭合作社将争议岭东南面发包给社员卢大杰（卢亚林）兄弟建鸡舍养鸡。原告王榄山合作社提出异议，请求化州市杨梅镇政府处理未果。2004年，原告王榄山合作社在未办理采伐许可证的情况下砍伐争议岭林木。经化州市森林公安分局查处后，砍伐林木的主要责任人陈亚水已被法院判处刑罚。2015年，第三人上岭合作社在争议岭上平整林地准备种植橘红树时，与原告王榄山合作社再次发生争议。第三人上岭合作社遂向被告化州市政府申请确权。2016年4月22日，被告化州市政府作出化府[2016]17号处理决定，以争议岭岭岗分水为分界线，界线东面岭约60亩林地、林木确归上岭合作社，西面岭约50亩林地、林木确归王榄山合作社。原告王榄山合作社不服而申请行政复议。被告茂名市政府于2016年9月12日作出茂府行复[2016]39号复议决定，以认定事实不清、证据不足为由，决定撤销化州市政府作出化府[2016]17号处理决定，责令其重作。被告化州市政府重作期间，原告王榄山合作社与第三人上岭合作社分别向化州市杨梅镇人民调解委员会申请调解。2016年11月19日，原告王榄山合作社与第三人上岭合作社自愿达成调解并签订《意向书》，请求被告化州市政府按上述《意向书》重新作出处理决定。2017年4月22日，被告化州市政府作出化府[2017]17号处理决定，从尖峰岭梅谷坡与王榄山桉树分界线最后的一颗定点，以该点向北方向延伸到该岭北面上岭村卢亚林祖坟北边定一点，再以该点向北延伸到水库城铁塔电线杆往东的第一条水泥电线杆定一点，以该三点的连线为分界线，分界线的西面岭及林木确归王榄山合作社，东面岭及林木确归上岭合作社。重作后的确权决定与第一次确权决定的分界线相比，重作后确给王榄山合作社的山林面积比第一次确权的面积要多。但王榄山合作社仍不服，向被告茂名市政府申请行政复议。被告茂名市政府于2017年6月30日作出茂府行复[2017]45号复议决定，维持了化州市政府作出化府[2017]17号处理决定。原告王榄山合作社不服该复议决定，于2017年7月27日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，从持有争议岭的权属凭证来看，在我国解放后的各个历史阶段，原告王榄山合作社与第三人上岭合作社对涉案争议岭均未领取任何权属凭证；但第三人上岭合作社在1953年土改时期登记有其社员卢赞隆等七户的《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》，该清册记载螺蒙山、打铁哗高地（包括在争议岭内）面积共计3.83亩。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一)土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……”本案中，该分户清册可作为第三人上岭合作社在本案调处林权争议的权属来源证据。又从对争议岭的经营管理的使用事实来看，上世纪五十年代，根据第三人上岭合作社提供的1950年族谱和《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》登记的内容，证实第三人在争议岭北部葬有多口坟山，在螺蒙山、打铁哗、雷谷岭曾开荒种植番薯、黄豆等农作物。六十年代至七十年代，第三人上岭合作社在争议岭种过尤加利树、桉树等林木，又在争议岭东部种植过胡椒。九十年代，将争议岭中的仙峰岭发包给其社员卢亚文办厂，将争议岭东南面发包给社员卢大杰兄弟建鸡舍养鸡，期间把争议岭内的林木卖给余水传、陈瑞超、李福等人。另一方面，原告王榄山合作社在六十年代起在争议岭也种植过尤加利树、相思树，在岭西面葬有少量祖坟。因此，被告化州市政府认定双方在争议岭上均有种植林木、耕作管理和使用收益的事实，并无不妥，与事实相符，原审法院予以支持。在被告化州市政府重新调处林权纠纷期间，在杨梅镇米西和杨梅村委会、镇政府综治维稳办、市调处办等协调下，原告王榄山合作社与第三人上岭合作社自愿作出让步并达成调解协议，签下划分争议岭的《意向书》。被告化州市政府基于争议双方意愿，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第（十）项、第十一条第二款的规定，将争议岭按中间分界线基本平均确权给原告王榄山合作社与第三人上岭合作社。上述处理决定，也得到被告茂名市政府复议予以维持。因此，被告化州市政府作出的化府[2017]17号处理决定，有事实和法律依据，证据充分，原审法院予以支持。姑且不论是否因原告王榄山合作社更换社长而不认旧账，还是1953年《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》所记载螺蒙山、打铁哗高地是否在争议岭内，就依据原告王榄山合作社与第三人上岭合作社双方对争议岭均有经营收益和管理使用事实的情况下，被告化州市政府作出上述权属划分的确权处理，符合公平原则，体现利益均衡，原审法院亦予支持。因此，被告化州市政府作出化府[2017]17号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规恰当，应予支持。被告茂名市政府复议维持该决定，并无不妥，原审法院亦予支持。综上所述，原告王榄山合作社请求撤销茂府行复[2017]45号复议决定和化府[2017]17号处理决定，理由不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王榄山合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王榄山合作社负担。上诉人王榄山合作社不服原审判决，上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，全部诉讼费用由两被上诉人共同承担。主要理由如下：一、一审判决认定事实不清，理据不充分，适用法律错误。1、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，上诉人时任社长陈智在争议岭的代表授权处置程序上不具有合法授权，被上诉人化州市政府未履行审查职能，未依照法律规定的程序依法处置作出涉案争议岭的确权处理决定，被上诉人茂名市政府亦未依法审查双方处置争议岭的代表授权的合法性，被上诉人在处理涉案争议岭的确权处理决定是程序上违法。2、被上诉人依照双方违反法律强制性规定所签订的《意向书》的全部内容作出明显不当的行政处理决定，侵害了上诉人全体集体社员的合法权益。3、在本案中，上诉人已在一审时提供了王榄山合作社作出的《社员会议决议》及化州市公安局杨梅派出所出具的证明材料，足以证明两被上诉人未依照法律规定审查时任社长陈智等人的授权合法。上诉人在一审起诉前已向化州市人民法院提起了侵害集体成员合法权益之诉。二、一审法院认定事实不清，适用法律法规错误，上诉人与本案第三人对争议岭都没有取得正式的权属凭证，但争议岭被上诉人用于种植林木、葬有大量坟山，对该岭有长期生产经营、使用的事实，周边村庄均公认，无异议。只是近年本案第三人在利益的驱使下通过各种不良的手段侵占争议岭，利用自证的l950年族谱及所在1953年7户的《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》号称涉案争议岭归其所有。根据被上诉人茂名市政府39号行政复议决定，第三人提供的登记分户清册的3.83亩高地不在涉案争议岭内，分户清册登记是种植水稻、蕃莳、黄豆等农作物，但争议岭的实际地貌是贫脊的高岭，不可能种植水稻、蕃莳、黄豆，同时该土地清册也不符合1962年、1984年三包四固定的土地落实政策的依据，亦不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二章的处理依据，由此可见，第三人对涉案争议岭不存在经营使用的事实，原审法院在认定涉案争议岭使用事实认定事实不清，适用法律错误。被上诉人化州市政府答辩称：一、上诉人提起上诉，请求撤销原审判决的证据不足，理由不充分。上诉人时任社长陈智与第三人上岭合作社签订《意向书》有其提交的《授权委托书》和村委会出具的陈智身份证明为据，该《授权委托书》盖有其本社公章，有其社135人签名盖手指模，代理的权限为全权代理，包括但不限于提出调处申请，进行调解协商等权利，代理期限自签署本授权委托书之日起至纠纷解决之日止。并非没有取得本社社员授权。第三人上岭社对涉案争议岭的使用事实提供的证据有其社员卢赞隆等七户1953年登记的《二区米织乡长岭村土地产量分户清册》，证明上岭社在1953年前在争议岭即有耕作使用的事实，17号《处理决定》对双方使用事实的认定，均有具体的证人证词为据。二、原审法院认定的事实清楚，判决正确。请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。被上诉人茂名市政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充足。二、原审判决、17号处理决定和45号复议决定适用法律、法规正确，上诉人王榄山合作社和第三人上岭合作社均无争议岭的权属凭证，但第三人上岭合作社在1953年土改时期登记有其社员卢赞隆等七户的《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》，该清册记载螺蒙山、打铁哔高地（包含在争议岭内）面积3.83亩。化州市政府将该清册作为第三人上岭合作社调处林权争议的权属来源证据，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定。第三人上岭合作社在争议岭葬有多口坟山，种植过林木、胡椒，将争议岭发包给其社员建鸡舍养鸡；上诉人也在争议岭葬有少数祖坟，种植过林木，争议双方都有经营、管理争议岭的事实。在化州市政府重作决定期间，上诉人王榄山合作社与第三人上岭合作社达成调解协议，签订了划分争议岭的《意向书》。化州市政府基于双方意愿、根据以上事实重作处理决定，将争议岭按中间分界线基本平均确权给王榄山合作社和上岭合作社，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定。被上诉人根据以上事实，依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出45号复议决定，维持17号处理决定，合理合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律法规正确。三、上诉人作出复议决定程序合法。双方代表参与人民调解会，不存在程序违法。该《意向书》在被上诉人作出复议决定、一审法院作出原判决时，仅作为相关材料参考，并非定案依据。第三人上岭社提供的《土地清册》是1953年土改时期的土地产量分户清册，距今已近70年历史，争议岭的地形地貌早已发生变化，地形当然不可能与当时清册记载的一模一样。该1953年土改时期的《土地清册》作为权属调处的处理依据，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定，是合法证据。综上所述，原审法院根据以上事实，判决维持17号处理决定和45号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。原审第三人上岭合作社答辩称：一、茂名市政府、化州市政府在重作对被答辩人与答辩人因涉案争议岭的处理决定程序合法、并且一审法院也已经对程序的合法性进行了审查确认。1、《意向书》合法有效，被答辩人代表的授权符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，取得合法授权。2、在2015年答辩人代表的授权符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，取得合法授权。3、化州市政府依答辩人与被答辩人的申请对涉案争议地的权属进行调查、调处，在化州市政府重作期间从没有任何组织和个人就代表授权问题提出过异议，因此，化州市政府作出处理决定，程序合法，认定事实清楚，于法有据。4、茂名市政府受理复议申请期间，并无任何组织和个人就代表授权问题提出过异议，茂名市政府作出复议后，被答辩人出尔反尔，此行为不应支持。5、一审法院已经对程序的合法性进行了审查确认。二、茂名市政府、化州市政府处置争议岭使用的事实及认定的证据合法有效，认定事实清楚，适用法律准确，一审法院也依法对争议岭的权属证据及由古至今的使用状况进行了审理确认，请求二审法院予以维持。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，二审期间，上诉人王榄山合作社向本院提交广东省化州市人民法院（2017）粤0982民初1792号民事判决书，判项为：撤销被告化州市杨梅镇杨梅村王榄山经济合作社与第三人化州市杨梅镇杨米西村上岭经济合作社于2016年11月19日签订的《意向书》。本院认为，本案争议的焦点是化州市政府于2017年2月27日作出的化府[2017]17号处理决定书（以下简称17号处理决定）、茂名市政府作出的茂府行复[2017]45号行政复议决定书（以下简称复议决定）是否合法。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……”。第十一条第二款规定:“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中，上诉人王榄山合作社与原审第三人上岭合作社对涉案争议岭均未领取权属凭证；但上岭合作社在1953年土改时期登记有其社员卢赞隆等七户的《二区米积乡常岭村土地产量分户清册》（以下简称分户清册），记载螺蒙山、打铁哗高地（包括在争议岭内）面积共计3.83亩。化州市政府认定该《分户清册》可作为上岭合作社的权属来源证据符合上述规定，并无不当。争议双方对争议地的经营管理使用事实，上岭合作社提供了1950年族谱和分户清册，证实在争议岭北部葬有多口坟山，五十年代在争议岭曾开荒种植番薯、黄豆等农作物；六十年代至七十年代，在争议岭种过尤加利树、桉树等林木，并在争议岭东部种植过胡椒；九十年代，将争议岭中的仙峰岭发包给其社员卢亚文办厂，将争议岭东南面发包给社员卢大杰兄弟建鸡舍养鸡，期间把争议岭内的林木卖给余水传、陈瑞超、李福等人。王榄山合作社在六十年代起在争议岭也种植过尤加利树、相思树，在岭西面葬有少量祖坟。化州市政府综合考虑双方对争议岭均无权属凭证，且均在争议岭有种植、管理和使用收益的事实，从有利于安定团结、群众生产生活等方面出发，作出被诉的17号处理决定，基本按中间分界线划分确权给王榄山合作社与上岭合作社，茂名市政府经复议作出维持的复议决定，符合上述法律法规规定，原审法院判决驳回上诉人王榄山合作社关于撤销被诉处理决定和复议决定，责令政府重作处理决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。另，化州市政府作出17号处理决定的主要依据是争议双方无权属凭证及均对争议岭有种植、管理和使用收益的事实以及上述法律法规的规定，涉案《意向书》并非政府作出处理决定的主要依据。因此，该《意向书》被化州市人民法院民事判决撤销，并不影响17号处理决定的合法性。因此，上诉人王榄山合作社据此主张被诉处理决定、复议决定违法等，因理据不足，本院不予采纳。综上，原审法院判决驳回王榄山合作社的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人王榄山合作社上诉主张，被诉处理决定、复议决定违法等，上诉请求撤销原审判决，撤销被诉处理决定、复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人王榄山合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年三月三十日书记员  刘桂宜