浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1849号上诉人（原审原告）倪菊仙，女，1954年10月25日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人宋杨，女，1980年2月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，系倪菊仙儿媳。委托代理人金小科，男，1979年3月4日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，系倪菊仙儿子。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长委托代理人何焕洲，金华市自然资源和规划局工作人员。委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。倪菊仙因诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）土地行政审批一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初417号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年7月20日，浙江省人民政府作出浙土字（330702）A[2018]-0001《浙江省建设用地审批意见书》，同意征收包括秋滨街道马鞍山村12.5181公顷在内的48.4655公顷集体土地，被征收的土地均为存量建设用地。2018年8月30日，金华市政府发布《征收土地公告》（2018第14号）。2018年8月31日，原金华市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告（批前）》（2018第14-2号），该方案中明确“……三、征收土地补偿标准按照《金华市政府办公室关于重新公布金华市区征地补偿最低保护标准通知》（金政办发[2017]102号）的文件规定执行；四、征收土地范围内涉及集体土地房屋征收的，按金华市政府有关集体土地房屋征迁政策规定执行；五、被征地农民基本生活保障按《金华市政府关于印发〈市区被征地农民基本生活保障制度实施办法〉的通知》（金政发[2003]45号）、《金华市政府办公室关于调整完善市区被征地农民基本生活保障安置政策的通知》（金政办发[2015]118号）有关规定执行；六、征收12.5181公顷建设用地按照区片综合价67.5万元/公顷的标准进行补偿，征地补偿费为844.9718万元，地上附着物补偿费按实支付，青苗补偿费为0万元，需安置的农业人口数为0人……”。2018年9月7日，秋滨街道马鞍山村经济合作社作出《情况说明》一份，载明对《征地补偿安置方案》没有异议，不申请听证。原金华市国土资源局于2018年9月26日向金华市政府提交《关于要求批准金华市婺城区2018年度计划第三批次建设用地〈征地补偿安置方案〉的请示》（金土资[2018]87号）。金华市政府于2018年10月8日作出[2018]17号《关于金华市婺城区2018年度计划第三批次建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意原金华市国土资源局上报的征地补偿安置方案。原金华市国土资源局在征收现场发布了2018第14-2号《征地补偿安置方案公告（批后）》。倪菊仙不服金华市政府作出的《关于金华市婺城区2018年度计划第三批次建设用地征地补偿安置方案的意见》，诉请撤销该审批意见。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，原金华市国土资源局拟订的征地补偿、安置方案在上报审批前，已经在被征收土地所在地金华市婺城区秋滨街道马鞍山村经济合作社予以公告，并向金华市婺城区秋滨街道马鞍山村经济合作社送达了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，告知了其有权要求对涉案建设项目土地征收补偿标准和安置方案举行听证的权利。秋滨街道马鞍山村经济合作社作出的《情况说明》载明对《征地补偿安置方案》没有异议，不申请听证。据此，可以认定金华市政府作出涉案审批行为前，已履行告知征收补偿安置方案并征询意见的程序。在公布的《征地补偿安置方案》中，亦明确了土地征收与补偿的范围、标准、形式等内容，且符合法律、法规、规章及浙江省人民政府的相关规定。综上，金华市政府于2018年10月8日作出的《关于金华市婺城区2018年度计划第三批次建设用地征地补偿安置方案的意见》行政批准行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。倪菊仙的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回倪菊仙的诉讼请求。案件受理费50元，由倪菊仙负担。倪菊仙上诉称：一、一审法院未能查明涉案土地已被先期征收的事实。根据在一审程序中倪菊仙提交的《征收告知书》可知，2017年12月8日，金华市经济技术开发区管委会已经批准针对涉案地块的征收补偿安置方案，涉案地块已在秋××街道××社区城中村改造项目中征收完毕。但针对同一地块，金华市政府再次于2018年10月8日作出涉案征地补偿安置方案。作出征地补偿安置方案的前提是有待征收的集体土地，但在涉案地块已经被先行征收的情况下，金华市政府再次作出征地补偿安置方案，明显违反法律规定。一审法院对于倪菊仙提交的该证据的真实性予以认定，但并未以此查明金华市政府违法事实，一审判决事实查明不清。二、一审法院对金华市政府提交的证据存在认定错误：1、《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）明确规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”。本案中，金华市政府在一审程序中提交的证据1即《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字（330702）A[2018]-0001），系由浙江省人民政府于2018年7月20日作出。依据上述规定，金华市政府应在10日内公告相关信息，但金华市政府在2018年8月30日才作出2018第14号《征收土地公告》，严重超出法定期限。因此，该《征收土地公告》明显缺乏合法性，不能作为认定案件事实的依据。2、早在2018年4月20日，秋滨街道办事处就发布公告，公告内容为“马鞍山城中村改造签约截止日为2018年5月1日，房屋腾空截止日为2018年5月20日。”由于秋滨街道办事处所发布的公告，包括倪菊仙在内的绝大部分马鞍山社区居民早在2018年5月份就相继搬离马鞍山社区，社区内大部分房屋也已经被相继拆除。作为本行政区域的征收主管单位，金华市政府应对大多数居民已经搬离征收区域内房屋的情况有所掌握。而《征收土地公告办法》的立法原意就是通过对征收公告公开的形式和地点的限制，以保障绝大多数的被征收人的知情权。因此从逻辑上说，金华市政府不可能在明知征收范围内已经没有或只有极少数公示信息的接收对象、作出涉案公告行为并没有实际意义的情况下继续作出公告的行为。也就是说，金华市政府在一审程序中提交的送达回证、公告张贴照片等证据，在没有其他证据支撑的情况下，其真实性根本无法确定。至于马鞍山经济合作社的情况说明，仅有合作社的盖章，在没有相关被征收人签字确认的情况下，并不能说明全体被征收人知情，更不能用以证明上述送达回证、公告张贴照片等证据的真实性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（九）项，不具备合法性和真实性的其他证据材料，不得作为认定案件事实的依据，人民法院以上述证据作为定案依据，明显违法。三、一审法院未依法中止案件审理，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第一百零一条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条的规定，本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，应当中止诉讼。在本案中，倪菊仙已经针对金华市政府在一审程序中提交的证据1即《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字（330702）A[2018]-0001）向浙江省人民政府提起复议，因该用地批复的合法性直接关系到本案中金华市政府所作征地补偿安置方案的合法性，故在该复议决定作出之前，一审法院应中止对本案的审理。但一审法院在明知倪菊仙已经提出复议申请之后，仍然坚持作出一审判决，程序严重违法。综上，一审法院在错误认定事实的基础上，做出了错误的判决。特提出上诉，请求撤销原判，支持倪菊仙的上诉请求。金华市政府答辩称：一、《征收告知书》并不是金华市政府批准征地补偿安置方案的程序内容。从落款主体和时间来看，并不是土地管理部门作出，属于所在街道办事处在征地前的一个预告知，并不对金华市政府批准征地补偿安置方案产生任何影响，也不能据此就证明涉案地块已经征收，且倪菊仙如认为涉案地块涉嫌重复征收，应当对批准征收行为提出异议，与本案批准征地补偿安置方案属于不同行政程序。二、发布《征收土地公告》与金华市政府批准征地补偿安置方案属于不同行政行为。秋滨街道办事处发布的《征收告知书》并不是与本案征地补偿安置方案批准相关的行为，并不能据此推定公告张贴照片、送达回证属于不真实的证据。三、倪菊仙在一审中并未提及已经就案涉《浙江省建设用地审批意见书》提起行政复议。倪菊仙在一审程序中提交的唯一一份证据是落款主体为秋滨街道办事处的《征迁告知书》复印件，一审法院对倪菊仙是否对批准征地行为提起复议并不知情。综上，倪菊仙的上诉理由不能成立，请求依法驳回其上诉请求。二审期间，上诉人倪菊仙提交以下证据材料：朱跃峰、金兴建、金允丰、朱阿琴、金戈、韩建国、朱元林、朱春山、朱跃剑等9人的国有土地使用权证复印件，用以证明征收土地中不仅有集体土地，还含有大量的国有土地，案涉的补偿安置方案制定程序违法。金华市政府质证认为该组证据系复印件，对其真实性、合法性、关联性不予认可，涉案地块此前并不存在浙江省人民政府同意批准征收的批文，该地块内是不存在国有土地的，对该组证据的证明目的，亦不予认可。经审查，本院认为该组证据系复印件，真实性无法确认，即使真实，也与被诉批准补偿安置方案的行政行为缺乏关联性，本院不予采纳。此外，倪菊仙还提交了杭州市中级人民法院（2019）浙01行初308号行政判决书。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案系因倪菊仙不服金华市政府2018年10月8日作出[2018]17号《关于金华市婺城区2018年度计划第三批次建设用地征地补偿安置方案的意见》提起的诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。围绕着被诉审批行为，金华市政府在原审中提交的2018年8月31日原金华市国土资源局作出的《征地补偿安置方案公告（批前）》、送达回执、公告照片、情况说明，可以证实案涉补偿安置方案已在被征收土地所在地的金华市婺城区秋滨街道马鞍山村经济合作社予以公告并告知被征收人有要求举行听证的权利，秋滨街道马鞍山村经济合作社作出的《情况说明》载明对《征地补偿安置方案》没有异议，不申请听证。据此，可以认定金华市政府作出涉案审批行为前，已履行告知征地补偿安置方案并征询意见的程序。从征地补偿安置方案内容看，方案中已包括被征收土地的位置、地类、面积，土地补偿费和安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式，地上附着物和青苗的补偿标准，农业人员的具体安置途径等基本内容，符合《征收土地公告办法》第八条对征地补偿安置方案公告应当包括的内容规定。针对倪菊仙提出的涉案土地已被先期征收的问题，金华市政府提供的浙江省人民政府浙土字（330702）A[2018]-0001《浙江省建设用地审批意见书》，可以证明案涉集体土地系经该审批意见书征收，倪菊仙提供的《征收告知书》等证据指向的是马鞍山社区城中村改造项目，不能证明案涉土地已被先期征收，故该主张缺乏事实依据。针对倪菊仙提出案涉《征收土地公告》明显缺乏合法性，不能作为认定案件事实依据的问题，首先，《征收土地公告》与金华市政府批准征地补偿安置方案属于不同的行政行为，倪菊仙对《征收土地公告》合法性的异议不属于本案审查范围；其次，倪菊仙二审中提供的（2019）浙01行初308号行政判决书，虽然以证据不足为由未予认定《征收土地公告》（2018第14号）已于2018年8月30日张贴于被征收土地所在村的事实，但该判决并未否认2018年8月31日原金华市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告（批前）》的事实，倪菊仙以（2019）浙01行初308号行政判决书否定本案中《征地补偿安置方案公告（批前）》送达回执、张贴照片的真实性，显然难以成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定补偿、安置方案应在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，在案证据显示《征地补偿安置方案公告（批前）》已在被征地所在的秋滨街道马鞍山村经济合作社予以公告，符合上述规定。倪菊仙以该社区人数稀少，达不到公告目的为由对公告行为效力提出异议，不能成立。倪菊仙虽然对案涉《浙江省建设用地审批意见书》提起行政复议，但金华市政府批准征地补偿安置方案的行为有其独立性，原审法院根据本案审理情况，未对本案中止审理，并无明显不妥。倪菊仙对此提出的异议，不予支持。综上，金华市政府根据原金华市国土资源局上报的征地补偿安置方案作出被诉的批准程序，符合法律规定。倪菊仙的上诉理由不能成立，原审判决驳回倪菊仙的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人倪菊仙负担。本判决为终审判决。审判长  夏祖银审判员  沈 妙审判员  董 东二〇二〇年三月十三日书记员  吕圣姻