浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终25号上诉人（原审原告）温州市东升化工试剂厂。住所地：浙江省温州市双屿街道下岭村。法定代表人徐国梁，厂长。委托代理人康静、王卫洲，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人郑益芒，温州市鹿城区住房和城乡建设局工作人员。委托代理人程约，浙江震瓯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处。住所地：浙江省温州市鹿城区仰义街道沿兴路142号。法定代表人刘益铭，主任。委托代理人谢夏芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。温州市东升化工试剂厂（以下简称东升试剂厂）诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处（以下简称仰义街道办事处）不履行房屋拆迁补偿安置法定职责一案，温州市中级人民法院于2019年11月6日作出（2019）浙03行初421号行政判决。东升试剂厂不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月6日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：涉案建筑位于温州市鹿城区前京制革东路14号，系东升试剂厂所建，建筑面积分别为2204.59平方米、267.9平方米。东升试剂厂所在土地在仰义制革基地旧片区（前京片）改造工程范围内。仰义办事处于2016年4月7日向东升试剂厂发放《会议通知》，通知东升试剂厂参加制革基地旧片区（前京片）改造工程动迁大会。2016年5月31日，仰义办事处（甲方）与东升试剂厂（乙方）签订一份《意向书》，就征收东升试剂厂的工业用房，达成意向如下：“……四、乙方在2016年6月10日前要完成面积核对、房屋评估、设备评估和安置协议书的签订工作，逾期本意向书自动失效……”。之后没有签订正式补偿安置协议。2018年9月2日，东升试剂厂分别向鹿城区政府、仰义办事处邮寄《征收改造补偿申请书》，请求鹿城区政府、仰义办事处履行补偿安置职责。鹿城区政府、仰义办事处分别于次日收到《征收改造补偿申请书》后，没有向东升试剂厂作出答复或者作出补偿安置。东升试剂厂不服，提起本案诉讼。另查明：2016年8月9日，温州市鹿城区综合行政执法局（以下简称鹿城区执法局）对东升试剂厂作出温鹿城法限拆字〔2016〕第020-2001号限期拆除决定（以下简称涉案限拆决定），认定涉案建筑违法，并责令其限期3日内拆除涉案建筑（建筑面积为2204.59平方米）。东升试剂厂不服，申请复议。同年11月4日，鹿城区政府作出行政复议决定，维持涉案限拆决定。东升试剂厂仍不服，提起行政诉讼。2017年3月3日，温州市鹿城区人民法院作出（2016）浙0302行初237号行政判决，驳回东升试剂厂的诉讼请求。东升试剂厂不服，提起上诉。经审理，该院于2017年6月28日作出（2017）浙03行终161号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年9月13日至14日，仰义办事处、鹿城区执法局强制拆除涉案建筑（建筑面积共计2204.59平方米）。东升试剂厂不服该强制拆除行为，提起行政诉讼。温州市鹿城区人民法院作出（2017）浙0302行初199号行政判决，确认仰义办事处、鹿城区执法局于2016年9月13日至2016年9月14日强制拆除东升试剂厂位于温州市鹿城区仰义前京制革东路14号房屋（建筑面积共计2204.59平方米）的行为违法。东升试剂厂以涉案建筑系已作价回购的合法财产，原判认定2204.59平方米建筑物系违法建筑错误为由，提起上诉。经审理，该院于2018年7月11日作出（2018）浙03行终93号行政判决，驳回上诉，维持原判。1996年12月31日，温州市土地管理局作出温土监字（1996）437号土地行政案件处罚决定，对东升试剂厂非法买地、违法用地行为作出没收建筑物267.9平方米及其他设施；违法占地2471.326平方米处以罚款12356.63元的处罚。东升试剂厂收到处罚决定书后，已缴纳罚款。1998年，温州市土地管理局作出温土监（1998）28号《关于对温州市东升化工试剂厂被没收地面附着物变更处理的通知》、温土建（1998）32号《关于补征前京村土地并出让给温州市东升化工试剂厂使用的通知》，对东升试剂厂非法占用土地上的地面附着物1622平方米予以没收，作价24330元由东升试剂厂购回使用；同意补征非耕地2.325亩，由东升试剂厂使用，并于同年5月与东升试剂厂签订了《国有土地使用权协议出让合同》，东升试剂厂亦已缴纳相关费用。2016年7月29日，温州市国土资源局鹿城分局出具《没收建（构）筑物管理处置移交单》，载明对涉案建筑作为已腾空的没收建筑物和其他设施移交仰义办事处管理处置，由移交单位及接受单位双方签字盖章确认。同日，仰义办事处经专题会议研究决定对涉案建筑予以拆除，并对东升试剂厂作出《房屋腾空通知书》。该《房屋腾空通知书》告知其根据国土行政处罚决定，没收涉案建筑，因国土部门已将其移交街道办事处，现要求东升试剂厂于2016年8月3日前自行将涉案建筑腾空完毕且不得出租。同年8月9日，仰义办事处强制拆除涉案建筑（建筑面积267.9平方米）。东升试剂厂不服该强制拆除行为，提起行政诉讼。温州市鹿城区人民法院作出（2017）浙0302行初198号行政判决，确认仰义办事处于2016年8月9日强制拆除东升试剂厂位于温州市鹿城区仰义前京沿江工业区内的建筑物267.9平方米的行为违法。东升试剂厂以原判认定涉案267.9平方米建筑物系违法建筑错误为由，提起上诉。经审理，该院于2018年4月4日作出（2018）浙03行终91号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”仰义办事处不是前述规定的市、县级人民政府和房屋征收部门，涉案厂房即使已经征收，其也不具有征收补偿安置的法定职责，故仰义办事处明显不属于补偿安置职责主体。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。因此，应予驳回原告对仰义办事处的起诉。鹿城区政府作为县级人民政府，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其不是明显不属于补偿安置职责主体，其主张不是本案的适格被告，不予支持。但征收是补偿安置的前提条件，鉴于涉案厂区尚未征收，原告请求鹿城区政府履行补偿安置法定职责的时机尚不成熟，其诉讼理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应予驳回原告对鹿城区政府的诉讼请求。原告在征收之前如果认为因强制拆除导致其合法财产受损的，可依法请求赔偿损失，或者在征收之后依法请求补偿安置。鹿城区政府主张其不符合被告主体资格，以及温州市中级人民法院对本案无管辖权，缺乏依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，判决驳回原告温州市东升化工试剂厂对被告温州市鹿城区人民政府仰义街道办事处的起诉；驳回原告温州市东升化工试剂厂要求被告温州市鹿城区人民政府履行补偿安置职责的诉讼请求。东升试剂厂上诉称：一、虽然没有作出房屋征收决定，但政府实际上实施了房屋征收事实行为。根据鹿城区政府的规划和要求，对于仰义办事处以及其他街道办事处很多的制革基地，如洞桥、十里、前京、岩门等地启动了旧城改造形式的房屋征收，属于区政府的统一部署和安排，虽然没有作出正式房屋征收决定，但对旧城改造的房屋征收行为确实是实施了，上诉人位于前京制革基地房屋征收范围之内。根据意向书、会议通知、仰义制革基地旧片区（前京片）改造工程温馨提示、东升试剂厂评估报告等可以证明房屋征收行为的事实存在。温州市仰双片区前后京单元小微园地块出让公告、须知结果等证据，也可以证明被上诉人已经完成房屋征收工作，由仰义街道办事处将土地移交给鹿城区政府，再由该府出让给开发商。二、无论是否作出房屋征收决定，只要实施了房屋征收行为就应该承担法律责任、承担补偿安置义务。鹿城区政府虽然没有作出正式房屋征收决定，但事实上已经实施，原审庭审中仰义街道办事处称是受区政府安排实施征收行为，且鹿城区政府也已经将涉案土地出让，足以说明两被上诉人共同实施房屋征收行为。仰义办事处虽然不属于法定补偿主体，但其作为行政机关，与鹿城区政府共同实施房屋征收行为，依法应当承担相应责任。三、所谓限期拆除，实属被上诉人与鹿城区执法局滥用职权的非法行为，与本案不具有关联性。（一）上诉人房屋完全系合法建筑。上诉人房屋系经仰义办事处招商引资并由其批准建设，之后虽经行政处罚，但已经原温州市土地管理局批准由上诉人全部回购。回购后，又经温州市人民政府、原温州市土地管理局批准，对该建筑用地补办用地手续。故根据《温州市区违法建筑认定标准》第四条规定，该建筑不能认定为非法建筑。（二）对案涉房屋合法性的认定应当按照国有土地上房屋征收的程序进行调查、认定和处理，而非以城乡规划法规定作一刀切处理。本案属于因政府组织实施房屋征收引发的强制拆迁，对于建筑物合法性的认定必须按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行。原审回避条例规定和温州乃至全国未经登记建筑普遍存在的客观情况审理案件，存在明显错误。综上，请求撤销原审判决；判决确认两被上诉人不履行征收补偿职责行为违法；判决两被上诉人就制革基地旧片区（前京片）改造工程项目对上诉人位于改造范围内的厂房（建筑面积共计2472.49平方米）及土地使用权予以补偿安置。补偿方式为提供两种选择：1.判决两被上诉人按照之前补偿安置约定安置上诉人土地净用地不小于3.7123亩、厂房价值补偿5439478元、装修损失1483494元、停产停业损失4340000元、过渡费用2207438元、在用机器设备重置价711160元、存货备用设备、办公用品等搬迁费76600元、花坛、花木9800元、厂内管网25000元、厂内环保池、消防应急池45000元、围墙、铁门74800元、电表、水表、自来水管3350元，共计14416120元；2.判决由两被上诉人安置上诉人土地净用地不小于3.7123亩、安置厂房2472.49，并补偿装修损失1483494元、停产停业损失4340000元、过渡费用2207438元、在用机器设备重置价711160元、存货备用设备、办公用品等搬迁费76600元、花坛、花木9800元、厂内管网25000元、厂内环保池、消防应急池45000元、围墙、铁门74800元、电表、水表、自来水管3350元，共计8976642元。以上补偿金额计算到2019年2月28日止。鹿城区政府答辩称：一、被上诉人在涉案地块上未组织实施征收项目，上诉人诉请履职申请的前置条件尚未成立，原审判决驳回其诉讼请求符合法律规定。二、退一万步，即使认定被上诉人存在诉请之法定职责，鉴于上诉人涉案房屋均系违章建筑，依法亦不应补偿。原审法院（2018）浙03行终91号、（2018）浙03行终93号生效判决已经认定上诉人涉案267.9平方米、2204.59平方米建筑物均系违章建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，依法不应予以补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。仰义办事处在法定期限内未提交答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。另查明，针对上诉人对鹿城区政府、仰义办事处强制拆除其案涉267.9平方米房屋行为提起的诉讼，本院（2017）浙行终51号生效行政裁定认定，仰义办事处于2016年8月9日对案涉267.9平方米房屋实施了强制拆除，鹿城区政府并非该强制拆除行为的适格被告。针对上诉人对鹿城区政府、仰义办事处强制拆除其案涉2204.59平方米房屋行为提起的诉讼，本院（2017）浙行终52号生效行政裁定认定，鹿城区政府并非2016年9月13日至14日期间强制拆除该案涉房屋的适格被告。至于仰义办事处是否组织实施了强制拆除案涉房屋行为，可待上诉人向有管辖权的人民法院另行寻求救济时予以解决。本院认为，本案系因上诉人东升试剂厂针对被上诉人鹿城区政府、仰义办事处提起的不履行房屋拆迁补偿安置法定职责诉讼。因此，两被上诉人是否具备履行案涉房屋拆迁补偿安置法定职责，是本案争议焦点。本案中，上诉人案涉房屋共计两处，分别为267.9平方米和2204.59平方米，坐落于温州市鹿城区前京制革东路14号。在我国，行政机关的法定职责，通常来源于法律、法规、规章的设定，或由行政机关的先行为所导致。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条虽然规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”但本案中并未发生上诉人案涉房屋已被依法批准征收为国有的事实，更不存在仰义街道办事处已被鹿城区政府确定为案涉房屋的征收部门，故上诉人诉请要求判令鹿城区政府履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定的“负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”职责、仰义办事处履行房屋征收部门的“组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”职责，缺乏事实和法律依据。事实上，本院（2017）浙行终51号生效行政裁定已经认定，上诉人案涉267.9平方米房屋系由仰义办事处于2016年8月9日实施强制拆除，鹿城区政府并非该行政强制行为的实施主体。而上诉人案涉2204.59平方米房屋被强制拆除的行为人，本院（2017）浙行终52号生效行政裁定亦已作出认定，即鹿城区政府并非2016年9月13日至14日期间强制拆除该案涉房屋的实施主体。原审法院（2018）浙03行终93号生效行政判决则认定，该2204.59平方米房屋系由仰义办事处与鹿城区执法局共同强制拆除。并认为，上诉人主张2204.59平方米房屋系合法建筑，缺乏事实和法律依据。鉴于此，上诉人以《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定等为依据，请求判令两被上诉人履行对其案涉房屋的拆迁补偿安置职责，缺乏事实和法律依据。原审判决驳回上诉人对仰义街道办事处的起诉、对鹿城区政府履行补偿安置职责诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人温州市东升化工试剂厂负担。本判决为终审判决。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年三月十八日书记员 张 维