浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行终679号上诉人（原审原告）乐清市仙乐旅行社有限公司，住所地浙江省乐清市乐成街道双雁路297号（乐清市仙乐大酒店二楼）。法定代表人阮浩静，执行董事。委托代理人方君伟，浙江震瓯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县财政局，住所地浙江省苍南县灵溪镇春晖路555号税务大楼。法定代表人杨义坛，局长。委托代理人黄启赛，该局工作人员。委托代理人赖鹤山，北京大成（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）苍南县总工会，住所地浙江省苍南县行政中心大楼三楼。法定代表人陈孟确，负责人。出庭应诉负责人卢立雄，党组成员、基层工作部部长。委托代理人潘忠胜，浙江瓯南律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）浙江中正工程项目管理有限公司，住所地浙江省江山市双塔街道鹿溪二区1幢217室、219-227室。法定代表人裘晓军，执行董事。上诉人乐清市仙乐旅行社有限公司（以下简称仙乐公司）因与被上诉人苍南县财政局财政行政决定一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年9月11日受理后，依法组成合议庭审理了本案。经各方当事人申请调解，扣除审限二个月；因受新冠××疫情影响，自2020年1月23日起至2020年2月19日的期间不计入本案审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定：2018年9月，苍南县总工会委托浙江中正工程项目管理有限公司（以下简称中正公司）就苍南县职工疗休养服务经营单位定点采购（项目编号：CNDL2018480-1）进行公开招标，仙乐公司参与了此次投标。开标之后有六家中标企业服务费率报价全部一致。仙乐公司认为，此次招标存在串标的可能性，应作废标处理。2018年11月5日，仙乐公司向苍南县财政局提出投诉，该局于2018年12月18日作出苍财采监字﹝2018﹞26号《政府采购供应商投诉处理决定书》（以下简称被诉处理决定）。仙乐公司不服，认为苍南县财政局未对相关投诉事项进行全面调查，使仙乐公司合法权益受到侵害，遂提起行政诉讼。原审法院认为：仙乐公司对苍南县总工会在苍南县职工疗休养服务经营单位定点采购过程中提出了存在串标、以不合理的低价组织旅游活动、排斥外地旅行社以及评标委员会评审小组组成人员不符合规定等四个投诉事项，苍南县财政局均进行了调查，并已在被诉处理决定中予以明确回复，该局提供的各项证据均可证明其针对仙乐公司的投诉已履行调查义务，故仙乐公司认为其未对相关投诉事项进行全面调查的意见不予采信。仙乐公司认为因为中标企业中有六家企业服务费报价完全一致，便推定存在串标的可能于法无据，服务费收取过低并非废标的法定事由，排斥外地旅行社以及评标委员会评审小组组成人员不符合规定无事实证据且于法无据，故仙乐公司诉请要求撤销被诉处理决定的意见，不予支持。综上，苍南县财政局作出的被诉处理决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，不存在法定可撤销的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回仙乐公司的诉讼请求。上诉人仙乐公司上诉称：一、本次招投标存在串标可能。根据招标文件规定，以市内、省内市外和省外为标准，中标单位服务费费率分别不得超过20%、15%和10%，而十一家投标单位费率报价高度一致，六家中标单位报价完全一致，存在明显的串标嫌疑。在上诉人已经提交线索的情况下，苍南县财政局却以上诉人未提交证据为由，不支持上诉人的该项主张，违反了行政机关应当对行政行为负举证责任的规定。二、中标单位以低于成本价中标，应视为废标。招标文件规定，中标单位以“食、宿、行、门票”四项费用实际消费金额，乘以一定费率为标准收取服务费，该服务费包含了中标单位的成本及利润。六家中标单位以0.01%的费率中标，按省内疗养团20人的规模，每人不超过2000元计算，每次疗养仅收取4元的服务费，远远低于服务成本，违反了招标投标法关于不得以低于成本价中标，以及旅游法关于不得以不合理的低价组织旅游活动等有关规定。事实上，中标单位根本不是以收取服务费方式冲抵成本、获取利润，而是在食、宿、行、门票中寻求利润，违反了招标文件的规定。三、本次招标涉嫌不正当竞争。招标投标法规定，不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人；投标人参加投标，不受地区或者部门的限制。本次招投标评分标准中，设置了分值为7分的“履约服务能力”项目，并以投标人距离远近作为评分依据，明显限制排斥外地投标人，违反了上述法律规定。综上，在本次招投标存在多个违法行为的情况下，苍南县财政局未依法予以纠正，构成行政不作为。请求撤销原判及被诉处理决定，并改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人苍南县财政局答辩称：一、中标企业没有串标。我市多地职工疗养中标费率均为0.01%，符合市场惯例。根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十五条的规定，上诉人应当对其投诉事项负举证义务，现上诉人仅以六家中标企业报价一致为由，即推定认为存在串标嫌疑，又未能提供证据证实，其主张显然不能成立。二、不存在违法低价中标情形。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条的规定，政府采购可设定最高限价，但不得设定最低限价。六家中标企业的服务费报价符合上述规定以及招标文件的要求。上诉人所称的服务费低于成本不是法定废标理由，苍南县财政局亦无权代替采购人直接决定废标。三、未区别对待供应商。招标文件中之所以设置“履约服务能力”评价项，并根据投标人的距离远近设定不同分值，是为了让中标供应商提供方便、快捷、优质的服务，没有歧视或限制异地企业参与投标。综上，被诉处理决定正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人苍南县总工会答辩称：涉案招投标公开、公平、公正，合法有效，不存在低于成本价中标和串标等问题。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人中正公司未作答辩。二审期间，各当事人均未提交新证据，经审查原审证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点有三，以下分述。第一，是否存在串标行为。《政府采购质疑和投诉办法》第二十五条规定，应当由投诉人承担举证责任的投诉事项，投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的，视为该投诉事项不成立……。本案中，上诉人以中标报价高度一致为由，投诉称六家中标单位涉嫌串标，但未能提供证据予以证实，按照上述规定应当承担相应的不利后果。且苍南县财政局接到上诉人的投诉后，向参与投标企业等单位发送投诉函副本，征求上述单位意见。除上诉人外，并未有其他单位反映称存在串标行为。由此可见，苍南县财政局是在经过调查的情况下，认定不存在串标行为，并非如上诉人所称，仅以其未提供证据为由，即认定不存在串标行为。第二，有无以低于成本价中标。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条规定，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。上述规定旨在节约财政资金，鼓励供应商提供质优价廉的货物或服务。涉案招投标中，六家中标单位考虑到招标事项、要求，以及自身的经营状况和能力，提出投标价并中标，后与苍南县总工会签订合同，并未违反上述规定。至于上诉人主张中标单位今后将在食、宿、行、门票中寻求利润，影响职工权益，涉及到合同履行问题，并不影响涉案招投标行为本身的合法性。如中标单位未依法履行合同，苍南县总工会作为采购人可依法主张相关权利。第三，招标条款是否排除、限制潜在投标人。招标文件“评分细则”中设置了“履约服务能力”项目，其出发点是基于距离远近、服务网点数量等事项评判投标人能否提供优质服务，并非意在歧视或限制异地企业，从而排除或限制潜在投标人，且事实上六家中标企业中也有异地企业。至于上诉人所称的招标文件规定异地企业中标的，必须在中标后三十日内在苍南县范围内设立分支机构，系对中标企业的要求，与前述招标评分细则并不矛盾，亦不构成重复评价或要求。综上，被诉处理决定事实清楚，适用法律正确，原判据此驳回上诉人的原审诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人乐清市仙乐旅行社有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年三月六日代书记员 卢 敏