浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初640号原告浙江和丰食品有限公司，住所地浙江省苍南县灵溪镇苍南县工业园区。法定代表人王文正，执行董事兼总经理。委托代理人许复新，男，1967年1月29日出生，汉族，住浙江省苍南县，系原告公司员工。委托代理人何忠成，上海沪元律师事务所律师。被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人张本锋，代县长。委托代理人陈钦，苍南县司法局工作人员。委托代理人董文显，浙江望舟律师事务所律师。原告浙江和丰食品有限公司（以下简称和丰公司）诉被告苍南县人民政府城市规划行政批复一案，于2019年7月25日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2019年8月12日立案后依法组成合议庭，于同年11月12日公开开庭审理了本案。原告和丰公司的委托代理人许复新、何忠成，被告苍南县人民政府的委托代理人陈钦、董文显到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。2017年8月29日，苍南县人民政府作出苍政发〔2017〕165号《关于同意实施灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的批复》（以下简称被诉规划批复），主要内容：苍南县住房和城乡规划建设局《关于要求批复灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的请示》（苍住建〔2017〕352号）悉，经研究，同意实施《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》，请接文后依法组织实施。原告和丰公司诉称：2019年5月8日，原告通过向被告申请政府信息公开，获取了《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》文本。原告认为，第一，苍南县住房和城乡规划建设局在2017年7月16日苍住建〔2017〕352号请示中称“该地块调整已经得到《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号同意”，但“苍南县招商引资联席会议”是在2017年9月15日召开，同年9月30日形成[2017]1号《苍南县招商引资联席会议纪要》，故被诉规划批复时间存在倒置，属于政府伪造的违法公文。第二，《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》确定控规地块面积为10951.7平方米，其中已登记土地面积10395平方米原属原告所有，后经司法拍卖由华思路取得产权证，并非控规文本所述的归“浙**莱士食品有限公司所有”；余下556.7平方米土地面积归属于原告，原告已于2017年1月16日起申请补办产权登记，但苍南县自然资源和规划局至今拒绝办理，控规文本将原告享有使用权的该部分土地面积列入调整范围，与《成交确认书》、（2015）温鹿执民字第4427号之四执行裁定书和《重整计划》所载的事实不符，与苍南县自然资源和规划局和华思路签订的苍土出合字[2018]3号《国有建设用地使用权出让合同》第四条约定的“本合同下的出让宗地总面积10395平方米”不符，与原告于2000年6月2日取得的《建设用地规划许可证》冲突，损害了原告根据《土地转让协议》获得并经法院批准的重整计划所确认的权益。同时，控规文本编制所依据的[2017]1号《苍南县招商引资联席会议纪要》形成时间在后。由此可见，控规文本是虚假的，且侵犯了原告的合法权益。第三，[2017]1号《苍南县招商引资联席会议纪要》中记载“关于苍南和大吉酒店及人才培训基地项目，同意由县住建局按照县政府批复该地块新的控制性详细规划的用地面积（10951.7平方米）出具规划设计条件”，这一决定与被诉规划批复互为因果性文件，由于被诉规划批复是违法伪造的公文，故[2017]1号《苍南县招商引资联席会议纪要》关于苍南和大吉酒店及人才培训基地项目的决定事项亦缺乏合法性。综上，请求依法撤销被诉规划批复。在本案开庭审理之后，原告向本院书面申请增加诉讼请求“确认涉案的1705平方米的土地使用权人为原告所有”。原告和丰公司在举证期限内向本院提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明，以证明原告的主体资格。2.苍南县人民政府〔2019〕31号《关于浙江和丰食品有限公司政府信息公开申请的答复书》，以证明被告对信息公开申请答复情况。3.苍南县人民政府苍政发[2017]165号批复、《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》、[2017]1号《苍南县招商选资联席会议纪要》，以证明上述文件违法。4.土地转让协议、建设用地规划许可证、总平面图、苍南县土地使用权转让申请、审批表、土地使用权登记申请表、苍国用（2000）第01-1401号《国有土地使用权证》、苍国用（2003）字第01-0831号国有土地使用证、（2017）浙0327破9号之二民事裁定书、（2018）浙03行终601号行政判决书等证据，以证明原告享有12100平方米的土地权益，但获得的土地登记面积仅为10395平方米，漏登的1705平方米土地权益归属原告，原告已另行主张，故涉案控制性详细规划地块中556.7平方米土地权益归属原告。5.（2015）温鹿执民字第4427号拍卖公告及《成交确认书》、（2015）温鹿执民字第4427号之四协助执行通知书、登记在华思路名下的不动产登记证，以证明原属于原告的10395平方米工业土地使用权，经司法拍卖成交，现转让至华思路名下，故涉案控制性详细规划有关土地权属的表述与事实不符。6.[2017]99号规划条件通知书、《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、总平面图、苍土初合字[2018]3号《国有建设用地使用权出让合同》、土地估价报告备案表、温州市自然资源和规划局温集复17〔2019〕1号、2号行政复议决定书、苍南县自然资源和规划局在（2019）浙0303行初296号案件中的行政答辩状等证据，以证明被诉规划批复已经外化，华思路取得的规划条件通知书等侵害了原告的合法权益，原告也已寻求救济。7.苍南县人民政府抄告单及苍南县灵溪镇人民政府文件，以证明政府同意原告的工业用地“退二进三”改变功能，但因所处位置不在苍政发〔2014〕111号调整范围，无法改变土地功能。8.房地产转让协议、税收违法行为检举查办结果反馈单、华莱士厂房位置图，以证明涉案控制性详细规划所涉地块与浙**莱士食品有限公司无任何关联。因原告申请，本院调取苍住建〔2017〕352号《关于要求批复灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的请示》作为原告证据，其据此主张被告作出被诉规划批复行为程序违法。原告在本案开庭之前，向本院提出申请涉案控制性详细规划的主要参编人和项目审核人苏少峰、杨海棠等人出庭作证，以说明涉案规划文本的内容等。被告苍南县人民政府辩称：一、被告作出被诉规划批复系内部审批行为，不具有可诉性。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条、第五条的规定，控制性详细规划针对的是不特定对象，其性质是行政机关所作出的具有普遍约束力的行为。因此，针对控制性详细规划相关的制定、批准等行为提起的诉讼，不属于人民法院的受案范围。此外，被告根据苍南县住房和城乡规划建设局的请示作出被诉规划批复，属于行政机关的内部审批程序，相关批复需要由有关职能部门进一步组织实施，并具体落实，才会对外发生法律效力，批复本身并不对当事人的权利义务产生实际影响，也不属于人民法院的受案范围。故被诉规划批复不具有可诉性。二、因被诉规划批复本身并不对和丰公司的权利义务产生实际影响，故和丰公司不是本案适格的原告。三、《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》文本中所称的“《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件”，是指2017年4月27日的《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件，并非原告举证的2017年9月30日《苍南县招商选资联席会议纪要》[2017]1号文件，原告对此认识有误。因此，被告作出被诉规划批复的程序合法。综上，请求驳回原告的起诉。被告苍南县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》；2.2017年4月27日的《苍南县招商引资联席会议纪要》[2017]1号文件。经审理查明：2017年8月25日，苍南县住房和城乡规划建设局向苍南县人民政府呈报苍住建〔2017〕352号《关于要求批复灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的请示》，请求对上述请示事项作出审批意见。2017年8月29日，苍南县人民政府办公室印发了苍政发〔2017〕165号《关于同意实施灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的批复》，对苍南县住房和城乡规划建设局呈报的请示事项作出以下批复：“同意实施《灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划》。请接文后依法组织实施。”以上事实，由苍住建〔2017〕352号《关于要求批复灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的请示》、苍政发〔2017〕165号《关于同意实施灵溪镇工业园区西单元LX-07-02地块控制性详细规划的批复》及当事人庭审陈述予以证实。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告在庭后增加“确认涉案的1705平方米的土地使用权人为原告所有”的诉讼请求，不符合上述规定，且该确认土地使用的诉讼请求与被诉规划批复无必然关联，不应一并审查，故本院对原告增加诉讼请求不予准许。本案系原告和丰公司就被告苍南县人民政府就被诉规划批复行为提起行政诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款、第七条规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”《城市规划编制办法》第三条、第二十四条第一款规定：“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条第一款规定：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。”据此可知，控制性详细规划是城乡规划主管部门用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划，作为城市规划管理的依据，属于公共政策。本案中，被告苍南县人民政府作出的被诉规划批复，具有普遍约束力，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本院对于原告和丰公司的起诉予以驳回。至于双方当事人诉辩中所涉及的被诉规划批复行为是否合法等争议及相应证据，在本案中不作审查认定。原告申请苏少峰、杨海棠等人出庭作证，以审查涉案规划的合法性，但该事项与本案处理缺乏关联，本院不予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告浙江和丰食品有限公司的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  许旭东人民陪审员  周建青二〇二〇年三月二日法官助理胡瞻智代书 记员  陈 敏