浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行再63号再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶春成，男，1947年11月25日出生，汉族，住丽水市莲都区。委托代理人叶旭华，男，1971年2月3日出生，汉族，身份证住址：丽水市莲都区。系叶春成之子。委托代理人徐海清，女，1979年1月29日出生，汉族，身份证住址：丽水市莲都区。系叶春成之媳。被申请人（原一审被告、二审被上诉人）丽水市自然资源和规划局，住所地丽水市莲都区北苑路192号。法定代表人张颖洁，局长。委托代理人朱威、杨晓春，丽水市自然资源和规划局工作人员。原审上诉人叶春成与原审被上诉人丽水市自然资源和规划局（以下简称丽水资规局）房屋行政裁决一案，丽水市中级人民法院于2018年8月27日作出（2018）浙11行终104号行政判决，已经发生法律效力。叶春成不服，向本院提出再审申请。本院于2019年9月9日作出（2019）浙行申286号行政裁定，决定本案由本院提审，再审期间，中止原判决的执行。本院于2019年11月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月6日公开开庭审理了本案。再审申请人叶春成及委托代理人叶旭华、徐海清，被申请人丽水资规局的委托代理人朱威、杨晓春到庭参加诉讼。应叶春成及丽水资规局的申请，本案依法扣除调解期限一个月。本案审理过程中，又因受新型冠状病毒××疫情防控影响，2020年1月23日本院依法中止诉讼，同年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。2017年5月15日，原丽水市国土资源局（以下简称丽水国土局）作出丽土资行政（2015）字第22号行政决定（以下简称22号决定），该决定查明：被申请人叶春成为莲都区大港头镇大港头村四组农民。被申请人现离异，有儿子叶旭华（居民），女儿叶淑芬（现户口迁至大港头镇坪地村。安置人口为一人，即叶春成本人。被申请人拥有的莲都区大港头镇江滨路155号房屋所在地块，于2008年12月30日经浙江省人民政府批准征收。2009年3月11日，丽水市人民政府发布《丽水市人民政府征收土地方案公告》（[2009]第2号）。2012年8月29日，丽水国土局发布了《征地补偿安置方案公告》（[2012]第6号）。2012年8月29日，丽水国土局发布《丽水国土局关于大港头镇森工站出让地块范围内地上附属物房屋征收的通告》（丽土征收[2012]4号，以下简称4号通告），规定房屋拆迁补偿安置程序及安置标准按照《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（以下简称拆迁管理办法）执行。在本次征收红线范围内，被申请人被征收的房屋坐落于莲都区大港头镇江滨路155号，集体土地建设用地使用权证号为丽市集建（91）字第02715号，使用权人为叶春成，用地面积136.77㎡；房屋所有权证号为丽房权字第××号，二层泥木结构，用途为住宅。另有生产用房38.76㎡，土地使用权证为丽集用2007第111191号，土地使用人为叶春成，地类为猪栏、杂间。2015年12月15日，丽水市弘原房地产评估事务所（以下简称弘原事务所）出具了（丽弘征估[2012]16B04号、丽弘征估[2012]16B041-1号）房产评估报告。2016年11月23日，丽水市金阳不动产评估咨询有限公司出具了土地估价报告（丽金土估[2016]年估第1383号），确定被申请人的被拆迁住宅房屋的重置价结合成新单价为312元/㎡，总价为人民币66752元，货币补偿单价为2392元/㎡，总价为人民币511768元。生产用房重置价结合成新单价为294元/㎡，总价为11395元。生产用房单位面积地价为306元/㎡。结合被申请人的被拆房屋及安置人口情况，申请人、丽水市中信房屋拆迁有限公司（以下简称中信公司）工作人员拟定了迁建安置、产权调换两种安置方式供被申请人选择，并多次与被申请人协商。因被申请人提出的要求不符合集体土地房屋拆迁补偿安置政策，故双方未能在规定的时间内达成协议。2016年12月30日，申请人向本机关申请作出行政决定。……本机关认为：国家为了公共利益、城市规划调整的需要，可以依法对集体土地实行征收。被申请人的房屋坐落于经批准的征收范围内，其房屋被拆迁应当给予补偿。根据拆迁管理办法的相关规定，被申请人选择的安置方式为迁建安置或产权调换。关于被申请人提出的被拆迁房屋面积认定以及用途问题。根据拆迁管理办法第三十条第二款的规定，被拆迁房屋的面积经过依法登记的，以登记面积为准；尚未登记或者土地登记与房产登记不一致的，以被拆迁人提供的审批文件或其他能够证明房屋权源的依据，结合被拆迁房屋现状确定；不能确定房屋面积的，由国土资源行政主管部门会同建设行政主管部门进行产权认定。现被申请人被拆迁的房屋所有权证证载面积为建筑面积213.95㎡，二层泥木结构，用途为住宅，另有生产用房38.76㎡，对于以上被拆迁房屋的面积以及用途本机关予以认可。其提出的其他关于房屋面积及用途的主张均没有提供相应产权证明，亦没有主管部门的产权认定，本机关不予采纳。关于被申请人女儿叶淑芬的安置问题。因现叶淑芬的户口已迁往其他村，并非本村村民，故其在本次拆迁中不能享受安置政策。关于被申请人提出的该项目征收是否符合“公众利益需要”的问题。本机关认为，案涉土地征收已经浙江省人民政府批准，浙江省人民政府在审批时对征收土地是否属于公共利益问题进行了审查，被申请人的请求不属于本机关审查的职权范围。经本机关调解，当事人双方仍达不成协议，为了保障项目建设的顺利进行，保护双方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第二条，《浙江省实施办法》（以下简称实施办法）第二十六条，拆迁管理办法等相关规定，本机关作出如下行政决定：一、被申请人可以选择下列补偿方式的一种进行安置：迁建安置、产权调换安置。二、被征收房屋补偿方式：（一）方案一：迁建安置补偿方案1、被拆房屋基本情况建筑面积：213.95㎡（泥木结构）占地面积：136.77㎡生产用房：38.76㎡。2、被拆房屋补偿情况：（1）货币补偿金额：154.51㎡×2392.00元/㎡=369587.82元；（2）房屋重置价补偿金额：59.44㎡×312.00元/㎡=18545.28元。（3）生产用房补偿金额：38.76㎡×600元/㎡=23256元；（4）附属物及其它设施补偿：6501.76元。（5）房屋装饰及补偿金额：213.95㎡×200元/㎡=42790元；（6）临时周转费：213.95㎡×10元/㎡×6个月=12837元；（7）搬家补助费：213.95㎡×8元/㎡×2次=3423.2元；（8）自行过渡奖：213.95㎡×100元/㎡×6个月=21395元；以上（1）-（8）项合计人民币：498336.16元。预留超建筑面积规费：（119.70-59.44）㎡×20元/㎡=1205.2元，被申请人在房屋搬迁腾空交付拆除后可领取的房屋拆迁补偿费合计：497130.96元。3、安置情况。安置地点：大港头镇后地区块迁建安置小区；安置面积：占地面积38㎡，建房层次三层，零起坡。（二）方案二：产权调换补偿安置方案1、被拆房屋基本情况……。2、被拆房屋补偿情况：（1）货币补偿金额：213.95㎡×2392.00元/㎡=511768.4元；（2）生产用房补偿金额：38.76㎡×600元/㎡=23256元；（3）附属物及其它设施补偿：6501.76元。（4）房屋装饰及补偿金额：213.95㎡×200元/㎡=42790元；（5）临时周转费：213.95㎡×10元/㎡×6个月=12837元；（6）搬家补助费：213.95㎡×8元/㎡×2次=3423.2元；（7）自行过渡奖：213.95㎡×100元/㎡×6个月=21395元；以上（1）-（7）项合计人民币：621971.36元。预留安置房购买金额：511768元，被申请人在房屋搬迁腾空交付拆除后可领取的房屋拆迁补偿费合计：110203.36元。3、安置情况安置地点：大港头镇后地区块产权调换安置小区，期房。安置面积及结算价格：多层256.74㎡（213.95㎡×120%）选择相应套型。安置房评估价格2929元/㎡（不含层次、朝向差价），柴火间结算价格1464.5/㎡，超过面积按交房时市场评估价计算。被征收人应当在征收部门交付产权调换安置房时按规定如期结算产权调换差价款，多还少补，小高层安置房公摊面积部分的60%为政策赠送（即无偿供给），安置房面积以产权证载面积为准。（四）被申请人应在本行政决定送达之日起十日内，与申请人协商补偿方式。被申请人到期未对补偿安置方式作出明确选择的，申请人在大港头镇后地区块产权调换安置小区中预留房屋供被申请人产权调换，房款按实结算。三、搬迁期限：限被申请人叶春成于本决定书送达之日起七日内将坐落于莲都区大港头镇江滨路155号的房屋腾空完毕，交付拆除。一审法院审理认定：原告叶春成系莲都区大港头镇大港头村农民，其户籍为农业户口一人。其房屋坐落于莲都区大港头镇江滨路155号，所有权证号为丽房权字第××号，所有人为原告，房屋为二层泥木结构，用途为住宅。该房屋的土地使用权证号为丽市集建（91）字第02715号，使用权人为原告，用地面积136.77㎡。另有生产用房38.76㎡，土地使用权证为丽集用2007第111191号，使用权人为原告。地类为猪栏、杂间。2009年1月24日，浙江省人民政府批准丽水市人民政府征收土地共计8.9851公顷（浙土字B[2008]-0400）。2009年3月11日，丽水市人民政府发布《丽水市人民政府征收土地方案公告》、丽水国土局发布了《征收土地补偿安置方案公告》，对征收土地范围、程序、补偿安置进行了明确，原告所有的房屋在该次征收范围内。2012年8月29日，丽水国土局发布4号通告，公布了用地红线图，并对房屋征收补偿安置程序及安置标准按照拆迁管理办法的有关规定执行进行了明确。2012年9月10日，莲都区大港头镇人民政府公示了三家房地产事务评估所，44位被征收人选择丽水市弘原房地产事务所作为涉案被征收土地的房地产价格评估机构。2012年9月27日，大港头镇人民政府将弘原事务所确定为房地产价格评估机构的决定予以了公告。2015年10月30日，弘原事务所出具丽弘征估[2012]16002号《房地产估价报告》，以2012年8月29日为时点对原告产权调换房屋基准价估价为2929元/㎡。2015年12月15日，弘原事务所出具两份被征收房地产估价报告（编号：丽弘征估[2012]16B041、丽弘征估[2012]16B041-1），以2012年8月29日为时点分别对原告占地面积136.77㎡、38.76㎡两幢建筑估价511768元、11395元。2016年11月23日，丽水市金阳不动产评估咨询有限公司（以下简称金阳公司）对原告拆迁补偿38.76㎡的土地权作出价格评估（丽金土估[2016]年估第1383号），单位面积地价为306元/平方米，总地价为11900元。2015年11月12日、24日，12月14日莲都区土地储备中心多次与原告就房屋征收补偿进行协商未达成一致意见，向被告申请行政裁决。被告于2015年12月30日受理后，于2016年1月1日向原告送达了《行政决定申请书》、《答辩及举证通知书》、《调解会通知》等书面材料，并告知了其权利义务。在送达新的《调解会通知》等材料时，通过直接送达等方式均无法联系到原告。2016年7月26日，被告通过公告送达了上述材料。2016年9月29日，被告组织原告与××区土地储备中心进行调解，原告提出10项要求均系补偿安置问题。2016年10月10日，被告再次组织双方进行调解，始终未达成一致意见。被告于2017年5月15日作22号决定，现原告对22号决定不服，起诉至法院要求予以撤销。原一审法院认为，4号通告明确载明涉案房屋土地征收适用拆迁管理办法，原告房屋所在地块性质为集体土地，原告针对拆迁管理办法是否适用提出的异议及基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》提出的主张，本院一并不予采纳。拆迁管理办法第二十七条规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置方式、安置房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等达不成补偿安置协议的，经拆迁当事人申请，由拆迁主管部门作出行政决定”，也就是说行政决定针对仅为补偿安置异议。本案中莲都区土地储备中心因未与原告达成安置补偿协议而提请被告进行行政裁决，原告在裁决前后主张的亦仅为补偿安置问题，被告审查仅为补偿安置问题，作出的行政决定仅针对补偿安置问题。原告在本案提出的安置补偿之外的主张，在与××区土地储备中心于2015年11月12日、24日，12月14日的三次协商中及被告作出22号决定过程中组织协调会上均并未提及，被告也未审查，也不属于22号决定的涵摄范围，而原告在本案中起诉要求撤销为22号决定，故这些在22号决定之外的主张也不属于审查范围。针对22号决定，原告提出的异议主要有三点，一、22号决定作出的时限；二、安置补偿方式；三、安置补偿价格。该院分别评析如下。一、拆迁管理办法第二十七条第二款规定，“拆迁主管部门应当自收到申请之日起30日内，依法作出行政决定，行政决定作出前，拆迁主管部门应当充分听取各方意见，组织调解”。《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（以下简称补偿管理办法）第二十六条第一款规定补偿人与被补偿人达不成补偿安置协议，主管部门应当作出行政决定的情形，但对行政决定的作出时间并未规定，该补偿管理办法已于2016年7月8日生效。本案22号决定的作出时间跨越了拆迁管理办法、补偿管理办法两个规定，其最终于2017年5月作出。22号决定作出时间属于程序上规定，并未违反补偿管理办法的规定，符合“实体从旧，程序从新”的法律原则，该院予以支持。二、拆迁管理办法第四十一条第二款、第四十四条第三款，规定了货币安置和公寓安置的条件，原告不符合该两项条件。被告给原告提供了迁建安置与产权调换两种安置方式，符合拆迁管理办法规定，应予以支持。三、1、价格基准日。拆迁管理办法第十七条第五款规定，“征收土地方案公告发布日期作为被拆迁房屋的评估时点”，故被告以4号通告发布的2012年8月29日作出评估时点，应予以支持。2、评估机构选择。本案涉及到两家评估机构，弘原事务所与金阳公司。针对弘原事务所，被告提供了选前通告、《评估机构选择表》、确定公告，可以证明该评估机构的选择符合拆迁管理办法第十六条的规定。被告对原告生产用房的补偿标准结合金阳公司评估结果以及碧湖镇农业生产用房指导价最后确定按600元/㎡进行补偿，未对原告的合法权益产生影响，应予以支持。3、有关是否为商业用房问题。原告房屋所有权证和土地使用权证载明为“住宅”“生产用房”，且原告提供的证据亦表明，在2000年-2016年涉案房屋原告一直用于出租收取租金，不符合拆迁管理办法第三十九条规定的“在征地公告发布之日起前两年持有合法有效营业执照连续营业的”的情况，故不应认定为商业用房。4、房屋征收补偿项目及数额。被告计算补偿项目及数额是在原告房产证、土地使用权证载明的面积及房屋性质的基础上，结合弘原事务所出具的三份评估报告及《补偿标准的通知》作出的，依据充分，本院予以支持。综上被告作出22号决定证据确凿、程序合法、适用法律正确，原告要求撤销的理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回原告叶春成的诉讼请求。原二审法院认定的事实与一审法院一致。二审法院认为，本案系集体土地上房屋征收补偿安置引起的行政争议。涉案房屋所属大港头镇森工站出让地块业经浙江省人民政府批准转为非农建设用地后，丽水市人民政府于2009年3月11日发布（2009）第2号《征收土地方案公告》，同日，丽水国土局发布（2009）第2号《征收土地补偿安置方案公告》。2012年8月29日，丽水国土局4号通告，房屋征收补偿安置程序及安置标准按照拆迁管理办法的有关规定执行。因上诉人叶春成未能与××区土地储备中心就涉案房屋达成房屋征收补偿安置协议，莲都区土地储备中心因此向被上诉人丽水国土局申请裁决。被上诉人依据丽水市弘原房地产评估事务所出具的丽弘征估[2012]16B041号、丽弘征估[2012]16B041-1号、丽弘征估[2012]16002号房地产估价报告，金阳公司出具的丽金土估[2016]年估第1383号土地估价报告，以及莲都区土地储备中心为上诉人提供的房屋征收补偿方案，作出被诉22号决定，并依法向上诉人公告送达。被诉22号决定符合丽水市人民政府拆迁管理办法的规定，亦未减损上诉人的合法权益。故原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予以支持。上诉人提出“案涉土地不属于为了公共利益需要等”的上诉理由，与事实不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。再审申请人叶春成（以下简称申请人）再审申请称：一、被申请人丽水资规局依据废止的地方政府令作出22号决定违背”实体从旧，程序从新”原则。（一）2016年6月7日发布的补偿管理办法规定“自2016年7月8日起施行。”该补偿管理办法第七十一条规定“2009年8月28日市政府发布的拆迁管理办法同时废止。”被申请人于2017年5月15日仍然依据已经废止拆迁管理办法作出22号决定，违反《立法法第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”的规定，是无效的行政行为。（二）被申请人依据拆迁管理办法作出22号决定，却未在拆迁管理办法规定的法定期限内作出。拆迁管理办法第二十七条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经拆迁当事人申请，由拆迁主管部门作出行政决定。拆迁主管部门应当自收到申请之日起30日内，依法作出行政决定。22号决定中第1页正文第10行中明确指出“本机关于2015年12月30日受理”，而在第4页倒数第5行中又指出“2016年12月30日，申请人向本机关申请作出行政决定。”两次受理，被申请人却于2017年5月15日作才出22号决定，远远超出30日的法定期限。根据“从旧”的原则，即应适用行为发生的有效法律，即使该法现在已经不适用。本案的征收行为、受理行为发生在拆迁管理办法有效期间，被申请人未在法定期限内依法作出22号决定，违反了拆迁管理办法第二十七条规定。二、未依法对申请人的征收行为进行“公共利益需要”审查即作出22号决定，属于违法。（一）宪法第十条第三款、物权法第四十二条、土地管理法第二条第四款以及拆迁管理办法均一致规定征收土地和个人财产必须以“公共利益需要”为前提和必要条件。对于“公共利益”的范围拆迁管理办法未作明确，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的界定，本案所涉的“莲都区大港头森工站出让地块（莲都区大港头江滨休闲街项目）”的商业土地利用是商业开发行为，不属于为了公共利益需要。（二）被申请人在22号决定第3页认定，2008年12月30日经浙江省人民政府批准，但未提供相应的依据。（三）从现有资料来看，丽水市人民政府在呈报用地审批时，也未提及公共利益，浙江省人民政府在审批时也未进行公共利益审查，并作出认为本案符合公共利益的结论，而是要求依法完成征收手续。被申请人在实际征收和裁决过程中，没有任何法律依据的情况下把莲都区土地收储中心收储行为裁定为“国家为了公共利益、城市规划调整的需要”的征收是违法的。（四）被申请人不履行作为拆迁主管部门应该依法履行“说明符合公共利益的具体情形”的法定职责和义务。被申请人“负责因征收集体所有土地而实施的房屋拆迁补偿安置监督管理工作”，刻意回避公共利益的审查是行政不作为；实际却按照“符合公共利益”进行征地、裁决是违法的。（五）拆迁管理办法第十二条第二款规定，被委托的拆迁单位应当在公告发布后10日内，以书面形式将公告内容通知被拆迁人。拆迁人从未履行法定告知义务，导致申请人对该公告不知晓，不能在第一时间内对其不符合公共利益进行起诉。三、莲都区土地收储中心不具备征收资质。（一）丽水市莲都区土地储备中心于2015年3月才具有事业单位法人资格，莲都区土地储备中心“丽土资莲（2013）1号”文件表明莲都区土地储备中心在2013年1月17日前不具土地储备的法定职能，未列入国土资源部土地储备中心机构名录，不能成为民事主体与相关单位或个人签订协议，更不能从事征地或收储工作。其2012年8月28日就委托“莲都区征地安置办公室”等部门进行“大港头森工站区块”的土地储备、开展征迁工作是非法的。（二）莲都区土地储备中心为社会公益一类事业单位，其单位性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目亦不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。违反拆迁管理办法第三条规定。（三）原丽水市国土局莲都区分局是丽水国土局的分局，莲都区土地收储中心隶属丽水市国土局莲都区分局，被申请人和该中心是同一个单位，作出22号决定时既是运动员，又是裁判员，该22号决定不具有公正性。（四）土地储备不属于法律规定的“公共利益需要”范围。该地块拆迁行为是土地储备。土地储备不能作为房屋征收的法定理由，也不能通过征收的方式，只能采取购买、置换等交易方式进行。《土地储备管理办法》第十三条规定，土地收储应以“协商”方式确定补偿，而不应以政府行政决定方式就补偿问题作出行政决定。另2018年国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订的《土地储备管理办法》第八条的规定进一步明确规定了“入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。”本案中，在被申请人以强制征收方式作出的22号决定是非法的。四、拆迁人的拆迁行为不符合法定程序。拆迁行为除前面提到，还存在下列不符合法定程序的：（一）征收期限过期。4号通告明确规定“征收期限是自通告发布之日（2012年8月29日）起至2012年12月30日止”。本案拆迁行为未发生在公告规定的2012年，此后未经有权行政机关重新确定有关拆迁期限，故莲都区土地收储中心2015年10月开始的拆迁行为没有法律依据，存在严重违法事实。未经依法批准延期，大港头镇政府等部门2015年10月26日发布《丽水市莲都区大港头江滨休闲街项目房屋拆迁迁建安置预公告》、2015年10月29日发布《莲都区大港头江滨休闲街项目范围内被征收房屋评估结果公示》进行征收，违反《城市房屋拆迁工作规程》第十条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十三条、拆迁管理办法第十二条规定。（二）拆迁人征求意见期限不符合法定期限。《丽水市国土资源局征地补偿安置方案公告》（2012第6号）征求意见时间为2012年8月29日一9月13日，才16天，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定。（三）拆迁人超过法定期限发布公告。浙江省建设用地审批时间为2009年1月24日，丽水市发布《征收土地方案公告》（2009第2号）时间为2009年3月11日，超过十天期限。违反拆迁管理办法第十二条规定。（四）拆迁人未履行法定告知义务。拆迁管理办法第十二条第二款规定，被委托的拆迁单位应当在公告发布后10日内，以书面形式将公告内容通知被拆迁人。第四十二条和补偿管理办法第三十九条规定。被征收地段已规划确定开发商品房的，被征收人享有同等条件下优先购买的权利。但申请人从未接到过相关通知。（五）房地产评估机构确定过程不符合程序。弘原事务所和金阳公司两个房地产评估机构确定未经拆迁管理办法规定程序确定，过程不透明，无公告、投票和公示等。（六）未按照法定程序进行价格复核。在规定的时间内，申请人于2015年11月4日书面申请大港头镇政府及弘原事务所对反映的问题、价格进行复核，要求其及时给予书面回复，至今无口头解释、书面复核结果。金阳公司于2016年11月23日出具土地估价报告，更是被申请人单方面行为，没有公示，也未通知申请人。（七）拆迁项目变更无依据。该地块一会叫“大港头镇森工站出让地块”，一会儿叫“莲都区大港头江滨休闲街项目”，没有项目变更的批准文件、规划依据。五、补偿方案严重减损申请人合法权利。（一）违反被拆迁房屋评估应当采用市场比较法的规定。莲都区土地收储中心2015年10月才开始发布通告，进行拆迁，却以过期失效的4号通告发布时间2012年8月29日为时点，根据政府发布2012年的拆迁价格指导价对申请人房产进行估价，评估价格只有51.1768万元，只有市场价的四分之一，不是真实的市场价格。把实际为住宅的占地38.78平方米的房屋，错误认定为生产用房。违反实施办法第二十九条第（二）款规定。被申请人作出22号决定时该评估报告已过期，显然是违法的。（二）补偿方案未考虑地段和实际的商业价值。申请人房产位于大港头镇江滨路和丽云路路口、位于古堰画乡景区（4A级）内，区位好、1988年开始用作店面经营，实际具有较高商业价值。（三）减损申请人土地使用权。申请人经批准、有合法使用权的建筑用地面积为136.77+38.76平米。而补偿方案一的迁建安置补偿，只给申请人“38平方的占地面积、建房层次三层、零起坡”，且不临街，让申请人房产丧失商业价值。严重减损了申请人的建筑用地使用权利。对申请人经批准使用的、占地136.77平米土地使用权毫无补偿，违反《立法法》第八十条规定及实施办法第二十九条第（二）款规定，且补偿方案一，需按照每平方142180.48元购买38㎡的安置土地使用权；不考虑地段、商业价值等因素，按照等价交换的市场交易原则被申请人至少要补偿申请人3741.59元×136.77㎡＝511737.26元的土地使用权补偿。（四）降低申请人居住条件、生活质量。补偿方案二，产权调换安置把申请人整栋连片的具有商业价值的房产，换成分割成几块的商品房，给申请人生活带来巨大的不便。让申请人房产丧失商业价值，失去部分生活来源。违反“以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜”的原则。两种补偿方案都违反《土地储备管理办法》“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商。”的规定。综上所述，上述两种方案让申请人房产丧失商业价值，而且没有补偿，土地使用权也没有补偿，平白无故损失136.777+38.76㎡的宅基地使用权，申请人根本无法接受。六、一审青田法院对申请人“基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》提出的合法主张，一并不予采纳”是违法的。（一）拆迁管理办法及补偿管理办法第一条均是为规范因征收集体所有土地而实施的房屋拆迁工作，保护拆迁当事人的合法权益，根据土地管理法、实施办法及其他有关法律、法规，结合本市实际制定的。（二）《土地储备管理办法》第二十一条规定，土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作，没有限定集体土地征收只能适用地方性规范性的文件。（三）《立法法》第八条规定，下列事项只能制定法律：……（七）对非国有财产的征收、征用。拆迁管理办法第五条、第二十七条规定的被申请人有权作出行政决定的规定，无上位法依据。丽水市中级人民法院的判决，也完全违反了法律及规范性文件的规定。被申请人未依法定程序进行征地，特别是未按照其作出所依据的拆迁管理办法的程序作出的被诉22号决定，严重违法，补偿方案严重减损、侵犯申请人的合法权益。综上，请求撤销一、二审判决，改判支持申请人的一审请求；一、二审诉讼费用由丽水资规局承担。丽水市资规局答辩称：一、关于本案适用拆迁管理办法问题。2012年8月29日，答辩人发布了4号通告，该通告的发布时间是在拆迁管理办法适用的期间，且该通告上也明确载明涉案项目适用的文件是拆迁管理办法。根据《立法法》第八十四条规定“法不溯及既往”的基本原理，新法只能对其施行以后的行为发生法律效力，除非法律有明确规定具有溯及力，否则一般都是不能溯及既往。另外根据“从旧原则”的规定，即行为发生时的有效的法律，仍旧适用旧法，即使该法已经不适用。本案的征收行为发生在拆迁管理办法的适用期间，故根据上述适用原则，答辩人作出的22号决定实体适用该文件没有问题。同时，申请人主张适用的补偿管理办法自2016年7月8日起施行，其中第二十六条规定“补偿人与被补偿人在征收土地方案公告规定的签约期限内，达不成征地房屋补偿安置协议的，由补偿人向主管部门申请作出补偿决定。作出补偿决定前，主管部门应当充分听取各方意见。答辩人作出案涉22号决定前多次主持双方进行协调，充分听取了各方意见后作出了有利于申请人的决定。根据“程序从新原则”，补偿管理办法中未规定主管部门作出决定书的期限，故答辩人作出决定书并无不当。二、关于公共利益的问题。首先，涉案土地的项目征收业经浙江省人民政府批准，浙江省人民政府在审批时对征收土地是否属于公共利益的问题进行了审查，申请人的该项理由不属于本案的审查范围，答辩人亦无举证的义务。其次，根据行政行为公定力和确定力的原则，行政行为不论合法还是违法，在未经法定程序被依法撤销或确认违法前，都推定为合法有效，相关当事人都应当先予以遵守和服从。再次，申请人援引《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定属于依据错误。本案涉及的是集体土地上房屋征收补偿，而且拆迁管理办法规定的补偿标准是在参照国有土地上房屋征收的补偿标准基础上，作出了更优于国有土地上房屋征收的补偿标准。最后，申请人认为拆迁人未履行法定告知义务，导致对公告不知晓，进而不能在第一时间内对其不符合公共利益进行起诉。申请人的该主张不符合客观事实的，且对未履行告知义务存在异议的，应当另行主张。三、关于丽水市莲都区土地储备中心是否具备拆迁人资格的问题。第一，莲都区土地储备中心系经依法批准征收集体所有土地的项目业主单位，符合拆迁管理办法第三条的规定，经依法批准征收集体所有土地的项目业主单位为拆迁人。因此，莲都区土地储备中心具备拆迁人资格。第二，申请人混淆了项目业主与建设单位的概念，实际上项目业主不等同于建设单位，亦不同于征收主体。项目业主（拆迁人）是不需要相应的资质，而征收的主体都是人民政府，建设单位在征收过程中是反映不出来的。第三，申请人以政府收储土地不得以行政决定对有关补偿问题作出行政决定为由是对法律法规的错误解读。《土地储备管理办法》第十三条是指收购国有土地使用权；《关于印发的通知》第（八）条指的是储备土地入库标准问题。本案处在房屋补偿阶段，并不适用该规定。四、拆迁人的拆迁程序合法性审查的问题。（一）关于征收期限是否过期的问题。4号通告上载明的征收期限是指办理相应产权变更登记的期限，而非实施征收的期限。且法律上没有限定实施征收的期限。（二）拆迁人征求意见期限符合拆迁管理办法的规定，涉案房屋系集体土地上的房屋，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（三）《征收土地方案公告》的发布时间未超法定期限。2009年1月24日系浙江省人民政府作出建设用地审批的时间，并非拆迁人收到审批意见书的时间。根据拆迁管理办法第十二条的规定，应当是收到批准文件之日起十日内予以公告，故本案公告的发布时间是符合规定的。（四）关于评估的程序问题。根据相关规定的要求，2012年9月10日，拆迁人发布了房屋拆迁评估机构选择公示，将具备相应法定资格的三家房地产评估公司的相关情况予以公示（分别是弘原事务所、丽水市恒信房地产评估有限公司、丽水市金正房地产评估事务所）。9月11日，半数以上被拆迁人参加投票选择了弘原事务所作为该项目的拆迁评估机构。9月27日，将拆迁评估机构选择结果进行了公示。2015年10月29日，房地产评估机构按照规定将评估结果等相关情况予以了公示。答辩人严格按照拆迁管理办法规定的程序要求对原告的房屋进行评估，评估结果客观真实，价格公允，应当予以采信。五、关于补偿方案的问题。（一）评估时点为2012年8月29日是正确的。根据拆迁管理办法的规定，一般情况下拆迁通告的发布时间作为被拆迁房屋的评估时点，该项目的拆迁通告的发布时间是2012年8月29日，答辩人将该事件作为评估时点是符合规定的。（二）38.76㎡的房屋认定为生产用房是符合客观事实的，该部分房屋的土地使用权载明地类为猪栏、杂间。（三）补偿标准考虑地段和实际的价值问题。申请人在申请书中主张参考现在的价格进行比较，根据规定及公平的角度，应当是按照当时的时点来参照就近区位的新建商品房的价格。（四）关于安置方式的问题。根据拆迁管理办法第四十一条第二款、第四十四条第二款的规定，申请人不符合货币安置和公寓安置的条件，但可以享受迁建安置和产权调换。迁建安置是依据家庭农业人口来进行安置的，申请人认为该种安置方式减损了土地使用权、居住条件、生活质量的，可以选择产权调换的安置方式。鉴于上述事实与理由，原审判决认定事实清楚正确，程序合法，法律适用准确，请求依法驳回再审申请人的再审申请。经审查，对原一、二审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，从一、二审审理情况及再审申请人叶春成的再审申请理由看，本案主要涉及以下几方面的问题：（一）拆迁管理办法是否可适用本案的问题。2012年8月29日，丽水国土局发布4号通告，申请人的房屋在该通告公布的用地红线图范围内，该通告明确了对房屋征收补偿安置程序及安置标准按照拆迁管理办法的有关规定执行。申请人的房屋被纳入拆迁时间是2012年，拆迁管理办法当时仍有效。本案被诉的22号决定系2017年5月15日作出，虽然此时补偿管理办法已开始施行，但根据程序从新，实体从旧的原则，作出被诉决定的程序原则上应适用补偿管理办法，实体上则应适用拆迁管理办法的规定，故拆迁管理办法可以适用本案。（二）评估机构选定是否合法的问题。根据拆迁管理办法第十六条规定，拆迁人应当将所有报名的具备相应法定资格的房地产评估机构作为准入对象，并将其资质、信誉等情况予以公示，公示对象应不少于三家。拆迁或被委托的拆迁单位应当组织被拆迁人自公示之日起5日内商议或投票（半数以上被拆迁人参加投票有效）选定其中一家房地产评估机构。2012年9月10日，莲都区大港头镇人民政府公示了三家房地产事务评估所，44位被征收人选择弘原事务所作为涉案被征收土地的房地产价格评估机构。9月27日，大港头镇人民政府将弘原事务所确定为房地产价格评估机构的决定予以了公告。故评估机构的选定符合拆迁管理办法第十六条的规定。至于出具涉案另一份评估报告的金阳公司的选定问题，本院在涉案的评估报告可否作为补偿依据一节中一并作出分析。（三）涉案的评估报告可否作为补偿依据的问题。1、评估时点确定。拆迁管理办法第十七条第五款规定，征收土地方案公告发布日期为评估时点。本案评估机构弘原事务所将评估时点确定为2012年8月29日。保障被征收人公平补偿的权利是征收安置补偿的基本要求，即被征收人获得的安置补偿不得低于房屋征收通告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。由于近年来房屋价格波动幅度较大，如果征收决定日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。类似本案所涉的情形下对补偿的评估时点的确定，应结合以下因素综合考量：当地房地产市场价格波动的幅度、补偿决定时点明显迟延是否存在可归责于被征收人的原因（如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的）、征收房屋范围是否过大并存在分期实施征收决定情形、被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。就本案而言，4号通告发布的时间与评估时间相距近3年，丽水国土局对为何延迟没有作出合理说明，故2015年的评估报告以2012年为评估时点，存在不合理之处。2、评估报告应用有效期。涉案评估报告出具的时间为2015年10月30日，该评估报告中致估价委托人函载明：本估价报告应用有效期自出具本报告之日起一年。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，评估报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年。房地产估价师预计评估对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担，但使用者不当使用除外。根据上述规定，评估报告原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，也即从估价报告出具之日起计算，除非有正当理由，有权机关一般应在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。涉案的22号决定作出日期为2017年的5月15日，明显已超过评估报告一年的应用有效期。因此，丽水资规局在未能作出合理说明的情况下，仍采用超出应用有效期的评估报告作为22号决定的依据，存在不当。3、金阳公司出具的评估报告合法性问题。申请人提出金阳公司确定未经拆迁管理办法规定程序确定，过程不透明，无公告、投票和公示等。现有的在案证据确没有选定金阳公司作为评估机构及将金阳公司作出的评估报告送达给申请人的证据。丽水资规局在再审庭审中称，丽水市区不存在需要进行土地评估的问题，生产用房的价格都是按照市场价确定,丽水只有一家土地评估机构，没办法给当事人选择,现在的评估结果按市区其他项目的指导价确定，对申请人的实体权益没有产生实质的影响。本院认为，生产用房属于被征收房屋的一部分，在评估时应与被征收房屋一并评估，即便是另行选择评估机构评估也须按照拆迁管理办法对评估机构选定的规定操作，故丽水资规局的辩称不能成立。4、评估程序问题。申请人提出其曾向评计机构弘原事务所提出过复核申请，但评估机构并没有按照法定程序进行价格复核。从申请人在一审时提交了一份抬头为弘原房地产事务所的报告，该报告中对评估价格提出了异议，要求复核，但从申请人提交的挂号信邮寄凭证看，确实反映不出是否已邮寄给弘原房地产事务所。被申请人在质证时认为其不是接收单位，无法质证。本院认为，申请人在一审时提交的证据10包括了其曾向弘原事务所、大港头人民政府、莲都区大港头国土资源所、中信公司等提出的书面异议及挂号信函收据。从上述证据的内容看，落款日期为2015年11月4日的给弘原事务所、大港头人民政府书面材料是对评估提出的异议，落款日期为2015年10月26日给中信拆迁公司、大港头人民政府、莲都区大港头国土资源所的书面材料是针对2号公告提出的异议。所附的挂号信函凭证，3份日期是10月28日，收件人分别是中信拆迁公司、大港头人民政府、莲都区大港头国土资源所，另一份日期是11月5日，但收件人是空白。申请人曾在一审时提出过其曾对评估报告提出过复核，但有关部门均未依相关规定审核回复，一、二审法院对申请人提出的该项异议进行审查并作出针对性回应，显然不当。综合申请人提交的证据及申请人一直行使救济的过程看，本院对申请人曾对评估报告提出复核的事实予以认定，即便其是向大港头镇政府提出，因大港头镇政府作为评估机构选定通告的发布单位，也有义务将该复核申请转交给弘原事务所，故弘原事务所对申请人提出就评估报告未予复核，评估程序违法。综上，从4号通告发布之时至弘原事务所2015年10月出具评估报告相距近3年，距2017年5月15日丽水国土局作出22号决定书近5年，丽水资规局采用的涉案评估报告仍以4号通告发布之日作为评估时点且未作出合理说明，明显存在不当，加之该评估报告也已过了应用有效期，对申请人的复核申请也未按相关程序作出结论，金阳公司的选定及其出具的评估报告是否送达也未提供相应的证据，故涉案的两份评估报告不能作为补偿安置的依据，丽水国土局据此作出的被诉22号决定缺乏依据，应予撤销。叶春成提出的再审申请理由成立，至于其提出征收决定的合法性不属本案审查范围。鉴于被诉决定被撤销并责令重作，故对叶春成提出房屋性质及安置面积、补偿价款等问题，均可以由丽水资规局重新作出裁决时作出认定。需要特别指出的是，丽水资规局在重新作出补偿决定时，无论是评估时点还是经济补偿上，均应选择有利于申请人的原则来确定补偿方案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销青田县人民法院2018年5月21日作出的（2017）浙1121行初98号行政判决；二、撤销丽水市中级人民法院2018年8月27日作出的（2018）浙11行终104号行政判决；三、撤销丽水市自然资源和规划局于2017年5月15日作出的丽土资行政[2015]字第22号《行政决定书》；四、责令丽水市自然资源和规划局于收到本判决之日起三个月对叶春成位于莲都区大港头镇江滨路155号被征收的房屋作出补偿决定。一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由丽水市自然资源与规划局负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  沈 妙二〇二〇年三月二十六日书记员  吕圣姻·26·