贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）黔23民终653号 上诉人（原审原告）：望谟县人民政府平洞街道办事处坝奔村民委员会，住所地：望谟县平洞街道办事处坝奔村。 法定代表人：韦世云，村委会主任。 委托诉讼代理人：苏欢振芯，贵州甲丁律师事务所律师，代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）：陈祖由，男，1955年5月15日生，汉族，贵州省望谟县人，农民，住望谟县。 被上诉人（原审被告）：望谟县中源糖业有限责任公司，住所地：望谟县桑郎镇桑郎糖厂。 法定代表人：闭道灿，系公司执行董事。 上诉人望谟县人民政府平洞街道办事处坝奔村民委员会（以下简称“坝奔村委会”）因与被上诉人望谟县中源糖业有限责任公司（以下简称“中源糖业公司”）、陈祖由物权保护纠纷一案，不服贵州省望谟县人民法院（2019）黔2326民初888号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 坝奔村委会上诉请求：撤销原裁定，指令一审法院继续对本案进行实体处理；诉讼费由二被上诉人承担。事实及理由：首先，望谟县人民政府印发《关于征拨土地进行以工代赈移民扶贫安置的意见》（望府发[2001]26号）并没有规定将村集体所有的土地发包给移民户种植，移民户亦未对案涉土地办理土地承包手续，该文件规定的移民户使用土地的前提是实施单位与村集体签订土地租赁合同，故对案涉土地不享有承包经营权；其次，移民户在没有任何合法依据的情况下，占用村集体的土地，属侵权，属于人民法院民事受案范围，应对本案进行实体审理了。因此，一审法院对本案未进行实体审理不当，应指令继续审理。 中源糖业公司答辩称：首先，坝奔村委会与中源糖业公司签订的《土地租赁合同》已经履行完毕并终止，双方权利义务终止，中源糖业公司并非侵权主体，不应该承担连带责任；其次，移民户是依据政府的政策性文件种植，并非没有依据的侵权行为，该案不属于人民法院民事受案范围。 陈祖由未进行书面答辩。 坝奔村委会向一审法院起诉请求：1、判令中源糖业公司、陈祖由停止侵权，将侵占坝奔村的土地恢复原状，将土地经营权交还给坝奔村委会；2、判令陈祖由支付欠付坝奔村委会的土地租金（包含土地占用费）共计2580.00元（按照其租赁的土地亩数×25.00元/亩×年数计算欠付的租金），中源糖业公司对上述土地租金承担连带责任；3、判令中源糖业公司、陈祖由支付租金至停止侵权止；4、本案诉讼费由中源糖业公司、陈祖由承担。 一审法院认定事实：望谟县人民政府为了发展糖业生产，号召全县各乡镇大力种植甘蔗供给糖厂。1985年间望谟县糖厂承包坝奔村委会位于木耳场的土地用于甘蔗种植，承包期限为15年。原籍为望谟县石屯镇乐化村一组的陈祖由于1985年间与其父辈一起到木耳场种植甘蔗生活至今。1999年12月31日，望谟县糖厂与坝奔村委会签订《土地承包合同书》，合同约定“甲方（即坝奔村委会）自愿将原种甘蔗土地500亩继续发包给乙方（望谟县糖厂），期限为30年（即2001年1月1日至2030年12月止……”。2010年4月20日，中源糖业公司与坝奔村委会签订《土地租赁合同》，合同约定“甲方（即坝奔村委会）自愿将本村集体土地796亩出租给乙方（即中源糖业公司）作为甘蔗生产发展基地，具体地名为木耳场、里丈坡等。租期为6年（即2010年4月20日至2016年4月19日）……”。同时查明，陈祖由未与中源糖业公司签订土地租赁合同，亦未与坝奔村委会签订土地租赁合同。2015年之前的土地租金系由望谟县糖厂及中源糖业公司从陈祖由的甘蔗款中予以扣减支付给坝奔村委会。 另查明，2016年7月10日，陈祖由及其家庭成员将户籍由望谟县石屯镇乐化村迁入望谟县复兴镇坝奔村二组，且在坝奔村建房居住生活。自1985年陈祖由及其家庭成员进入坝奔村种植甘蔗以来，一直依附于该土地生产生活至今，已有30余年。 再查明，2001年8月10日，望谟县人民政府印发《关于征拨土地进行以工代赈移民扶贫安置的意见》（望府发[2001]26号），意见载明：“根据国家计委《关于西部异地扶贫安置试点工程的实施意见》及省计委《关于实施贵州省以工代赈异地扶贫试点工程的意见》文件精神，结合我县实际情况，为切实搞好以工代赈移民扶贫安置工作，经县人民政府研究，决定对我县2001年国家以工代赈移民扶贫安置项目所需土地作如下处理意见：……三、规划移民区及移民产业发展区的土地，土地使用权属村集体所有的荒地，由县人民政府牵头，实施单位与村集体签订土地租赁合同，租期一般为50年。四、规划移民区及移民产业发展区的土地，土地使用权属村集体所有，但群众已开垦种植的部分，采取耕地垦植补助形式，由县人民政府牵头，实施单位与村集体签订土地租赁合同，租期不低于30年。……国家以工代赈移民扶贫安置工作政策性强，涉及面广，协调任务重，工作难度大，必须切实加强领导，确保项目顺利实施。”2009年，望谟县糖厂宣布政策性破产。 一审法院认为，《中华人民共和国民法总则》第二条规定：民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案中，陈祖由户为响应政府号召自1985年就到望谟县平洞街道办事处坝奔村委会木耳场种植甘蔗居住生活至今，陈祖由到案涉地种植甘蔗系依据《望谟县人民政府关于征拨土地进行以工代赈移民扶贫安置的意见》(望府发[2001]26号)，且该文件规定的租赁（承包）期限不低于30年。其次，2001年8月10日印发的望府发（2001）26号文件涉及国家以工代赈移民扶贫安置工作，政策性强，涉及面广。再次，虽然坝奔村委会主张“停止侵权，恢复原状”系侵权纠纷，但本案陈祖由占用案涉土地种植甘蔗是根据政府文件精神。同时，陈祖由与中源糖业公司、坝奔村委会均未签订土地租赁合同。因此，本案双方实质是对《望谟县人民政府关于征拨土地进行以工代赈移民扶贫安置的意见》发生争议。由于该意见是针对望谟县区域内以工代赈移民扶贫安置工作进行规范和指导的文件，具有普遍约束力的特点，性质上属于行政法领域的抽象行政行为，这一规范性文件的争议属规范性文件的审查范围，不属于人民法院民事案件受理范围。故对坝奔村委会提起的诉讼依法裁定驳回起诉。另，坝奔村委会所诉恢复原状返还土地与支付土地租金系不同的法律关系，且在本案庭审中坝奔村委会明确其诉请为恢复土地原状，返还土地经营权。因此，对于坝奔村委会要求支付土地租金的诉请，由其另行主张权利。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下:驳回望谟县人民政府平洞街道办事处坝奔村民委员会的起诉。案件受理费25.00元（已减半），退回望谟县人民政府平洞街道办事处坝奔村民委员会。 二审中，当事人没有提供新的证据。本院对一审法院认定事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：本案是否属于民事受案范围。根据《中华人民共和国民法总则》第二条“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”的规定，民法所调整的应该是平等主体之间的权利义务关系。本案陈祖由户为响应政府号召自1985年就到望谟县平洞街道办事处坝奔村委会木耳场种植甘蔗居住生活至今，陈祖由户在案涉土地上种植甘蔗的依据是《望谟县人民政府关于征拨土地进行以工代赈移民扶贫安置的意见》(望府发[2001]26号)，故坝奔村委会与陈祖由等移民户之间的纠纷，涉及政府以工代赈移民安置政策的执行与落实，由此而产生的纠纷不属于人民法院受理民事案件的范围，对该纠纷人民法院不应以民事案件受理。一审法院受理本案后裁定驳回起诉，适用法律并无不当，应予维持。 综上所述，坝奔村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费50元，予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  付君 审判员  简坤 审判员  石鑫 二〇二〇年三月三十一日 书记员  张雪