浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行终875号上诉人（原审原告）周香琴，女，1963年4月18日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区潘桥街道宁波路2801号。法定代表人王绍起，该街道办事处主任。出庭应诉负责人陈坚，该街道党工委副书记。委托代理人金诚，浙江嘉瑞成律师事务所律师。委托代理人徐倩倩，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人周香琴因诉被上诉人温州市瓯海区人民政府潘桥街道办事处（以下简称潘桥街道办事处）城建行政强制一案，不服温州市瓯海区人民法院作出的（2019）浙0304行初232号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月20日恢复诉讼。本案现已审理终结。原裁定载明：原告周香琴诉称，因国家建设需要征用本村集体土地，返回本村二产用地共51.3亩。本村股份经济合作社于2007年6月21日取得建设用地规划许可证，许可用地面积24401.34平方米，2008年5月15日取得土地使用权证。在此基础上，涉及被征用土地的213户社员自筹资金，在该处返回地上建成13幢仓储房，并成立温州市仙峰仓储有限公司，原告等213户社员均成为公司股东并领取《二产股份证》，享受公司分红。上述客观事实及厂房的合法存在，经中共瓯海区委相关会议纪要确认。2018年9月至2019年1月，被告没有同原告签订拆迁协议，没有书面通知原告，在没有做任何经济补偿或者赔偿的情况下，将13幢仓储用房全部拆毁。原告请求判决确认被告2018年9月至2019年1月强制拆除原告二产仓储房屋的行政行为违法。被告潘桥街道办事处辩称：一、涉案房屋所有权人××温州市××潘桥街道××经济合作社（以下××门村经合社），原告诉讼主体不适格。涉案13幢房屋所占土地的土地证、建设用地规划许可证、国有土地使用权出让合同等证据表明，涉案房屋所占土地的使用权人系仙门村经合社。涉案房屋没有办理房产证，应当推定属于仙门村经合社所有。协议书中约定房屋为仙门村经合社建造，相关社员是否出资属于合作社内部关系。原告与被诉行为不具有法律上的利害关系，其起诉应予驳回。二、2011年10月，仙门村经合社未批先建，自行搭建钢结构建筑，用于仙门村皮革市场项目。2012年4月，有关部门告知仙门村经合社，仙门村二产返回用地处于Ｓ1线路规划控制红线范围内，要求停止建设。为维护社会稳定，经过协调该房屋暂缓拆除，同时仙门村两委承诺Ｓ1线等重大项目进场时无条件拆除。2012年7月，区委出台会议纪要〔2012〕9号文件，明确“已办理土地临时手续的，保持现状，不再予以补办其他手续，今后在Ｓ1线征地拆迁时视同其手续齐全”。该纪要视同手续齐全的是土地手续，不包括建设工程许可手续。因此，涉案房屋未批先建，依法应认定为违法建筑，应予拆除。仙门村经合社配合潘桥街道办事处拆除涉案房屋，潘桥街道办事处没有实施行政强制行为，请求驳回原告的起诉。原裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告与行政行为有利害关系是提起行政诉讼的法定条件之一。本案中，据周香琴诉称，二产用地土地使用权证登记的权利人为村经济合作社，地上建筑由周香琴等人出资建造，已成立仓储有限公司，据此可以认定周香琴并非案涉建筑或土地的不动产权利人。周香琴等人如出资建房或持有二产股份证，属其与仙门村经合社或温州市仙峰仓储有限公司之间的关系，其作为集体经济组织成员或温州市仙峰仓储有限公司股东与被诉行政行为之间没有直接权利义务关系。如认为行政行为损害二产用地及地上建筑物财产权利的，应由村集体经济组织提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。综上，周香琴个人与被诉行为不具有利害关系，其以个人名义提起本案诉讼，不具有原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回周香琴的起诉。上诉人周香琴诉称：一、上诉人与仙门村经合社签订了协议书，就建成的二产仓储房屋进行了分割，仙门村经合社向上诉人出具了《仙门村被征土地户参与二产返还指标项目建设的收益（风险）份额凭证》，确认了上诉人分得的面积，故上诉人与被诉强制拆除行为有利害关系，一审法院裁定驳回上诉人起诉明显错误。二、上诉人系主张相应份额的房屋被拆除，与集体及他人无关。上诉人作为房屋的实际所有权人、使用人及权益受益人，起诉主体完全适格，一审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款明显错误。三、一审法院在立案后，在没有开庭的情况下直接裁定驳回上诉人起诉，审理程序严重违法。综上所述，请求撤销一审裁定，并责令一审法院继续审理。被上诉人潘桥街道办事处辩称：一、土地证等证据足以证明涉案房屋的所有权××××村经合社，上诉人周香琴与被诉行政行为不具有利害关系，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。1.涉案土地证、建设用地规划许可证、国有土地使用权出让合同可以证明涉案房屋所占土地的使用权人系仙门村经合社。涉案房屋没有办理房产证，在没有房产证证明涉案房屋权属的情况下，依据房随地走的原则，应当推定涉案房屋属于仙门村经合社所有。2.上诉人一审提交的仙门村经合社和上诉人签订的协议书、仙门村被征土地户参与二产返还指标项目建设的收益（风险）份额凭证、仙门村二产股份证，只能证明上诉人系仙门村经合社的经济组织成员及温州市仙峰仓储有限公司的股东，不能证明上诉人是涉案房屋的所有权人。3.上述协议书明确约定“因为二产返还指标土地是一个整体，不允许任何个人或少数自行建设，必须以村经济合作社的名义进行”，可以证明上诉人对于涉案房屋属于仙门村经合社所有是明知的。依据上述协议书第四条、第六条的约定，上诉人享有的是对仙门村二产返还指标建设项目收益分成的权利，而不是享有房屋的所有权。综上，涉案房屋的所有权人系仙门村经合社，上诉人与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。二、本案涉及的行政行为是被告拆除房屋的行为，并非责令交出土地的行政行为，上诉人引用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于涉及集体土地行政行为的诉讼主体的规定，引用法律错误。三、依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”，一审法院不开庭迳行驳回上诉人的起诉符合法律规定，不存在剥夺上诉人诉权的问题。请求驳回上诉，维持原裁定。双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。上诉人在二审诉讼中提供的租赁意向书、租赁合同书分别签订于2011年11月17日、2012年5月26日，系在本案一审诉讼之前形成的证据，不属于新证据，况且均不能证明上诉人个人对涉案房屋享有物权性权利，故本院不予接纳。上诉人提供的横仙河社区仙门工作站的证明，其内容为“仙门村二产（C04地块），该地块二产返还失土农民自行筹资，进行建设，组成温州市仙峰仓储有限公司经营”，即使该证明内容属实，亦不能证明上诉人个人对涉案房屋享有物权性权益，不能表明上诉人个人具有提起本案诉讼的原告主体资格，故本院不予采纳。本院认为：本案的主要争议焦点在于上诉人周香琴与被诉强制拆除行为是否存在利害关系以及一审审判程序是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述规定中的“利害关系”是指行政法律上的利害关系，一般不包含私法上普通的债权性关系，债权性权利人一般应通过民事途径进行救济。本案中，上诉人系主张其为涉案房屋的所有权人、使用权人和权益受益人，故有权提起本案诉讼。然而，上诉人在其提交的行政起诉状中已明确确认涉案房屋所在土地的使用权人为仙门村经合社，上诉人提交的其与仙门村经合社签订的协议书中明确载明“二产属于村经济合作社集体组织所有”，“二产返还指标土地是一个整体，不允许任何个人或少数自行建设，必须以村经济合作社的名义进行”，上述事实表明上诉人个人并非涉案房屋的物权性权利人。上诉人提交的股份证并未记载上诉人个人对涉案房屋享有物权性权利，上诉人提交的收益（风险）份额凭证仅表明其对涉案房屋产生的收益享有债权性权益。综上，上诉人提交的证据不能表明其与被诉强制拆除行为之间具有利害关系，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。上诉人主张一审法院未开庭审理违反法定程序，缺乏法律依据。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 郑 宇二〇二〇年三月十二日代书记员 缪日臻