四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1181行初3号 原告：彭永华，男，1969年10月19日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 被告：乐山市市中区农业农村局，住所地四川省乐山市市中区红雀碗街118号，统一社会信用代码11511002008554382C。 法定代表人：齐天军，局长。 委托诉讼代理人：周磊，工作人员。 委托诉讼代理人：程新江，四川金顶律师事务所律师。 原告彭永华诉被告乐山市市中区农业农村局（以下简称市中区农业农村局）土地行政登记及行政赔偿一案，本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2020年1月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日进行了公开开庭审理，原告彭永华，被告市中区农业农村局的委托诉讼代理人周磊、程新江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年2月5日，被告市中区农业农村局对原告彭永华作出《不予受理告知书》，载明：你于2019年10月16日提交的申请书收悉。经核查，前述申请因申请事项不符合法律法规规定及申请程序不符合规定、申请材料不齐全，按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第七条的规定，决定不予受理。 原告彭永华诉称：原告一户在1981年响应全国农村土地统一包产到户号召，由剑峰乡友爱村1组按全组人口统一划分承包地，原告户已接收取得应当划分的承包地，但是被告至今都未予颁证。为了维权，原告几代人从1981年开始到现在无数次找被告都没有结果。无可奈何诉至法院，请求：1.判令被告为原告颁发第一轮土地承包经营权证；2.判令被告补偿原告因颁证事宜给原告造成的损失（从1981年计算至颁证为止，标准为每天400元），并在报纸上公开赔礼道歉。 被告市中区农业农村局辩称：1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，被告有权对农村土地承包经营权进行颁证。2.被告没有收到过原告的颁证申请，本着认真负责的态度，被告在诉讼中给予原告回复，对其颁证申请不予受理。3.土地承包经营权行政登记是行政确认行为，只能对现行合法有效的权利进行确认，原告请求颁发第一轮土地承包经营权证，乐山市中区第一轮土地承包期至1999年结束，对于已经到期的权属不是行政确权的对象。4.据了解，原告与其所在的集体经济组织对第二轮土地承包期间的承包地调整存在争议，根据《农村土地承包法》的规定，原告应当通过调解、仲裁、诉讼等途径解决。只有待争议解决之后，才能进入颁证程序。综上，请求人民法院对被告作出的《不予受理告知书》予以维持。 经审理查明：原告彭永华系剑峰乡友爱村1组村民。2019年10月17日，原告以挂号信的方式向被告邮寄《申请书》、身份证、户口本以及第一轮承包土地表，快递单号为XA39220285251。《申请书》载明：为了维护本农户彭永华根据中华人民共和国农村土地承包法之规定，特别申请要求乐山市市中区农业农村局农经股颁发本户在1981年响应国家全国农村土地统一包产到户的号召，由剑峰乡友爱村1组集体法定人（法人代表）阚明亮按全组人口统一分划发包给每农户，本农户已接收的取得了的我户应当分划承包的口粮田地的土地证。被告于2019年10月18日签收。2019年12月24日，原告诉至本院主张判如前述。2020年2月5日，被告对原告作出《不予受理告知书》，决定对其颁证申请不予受理，并于同年2月7日送达原告。 原告与所在集体经济组织对原告户在第一轮土地承包期间享有的部分承包地在第一轮土地承包到期后是交回还是他人代种存在争议，一直未签订第二轮土地承包经营合同。 上述事实，有被告提交的《不予受理告知书》，原告提交的身份证、户口本、承包土地表以及当事人陈述予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”之规定，市中区农业农村局具有对市中区范围内的土地承包经营权依法登记的法定职权。 原告提交的单号为XA39220285251的寄件存单载明的被告办公地址、电话号码正确，邮件跟踪查询记录显示收发室签收，在被告没有相反证据反驳情况下，本院推定被告于2019年10月18日收到了原告邮寄的颁证申请。被告提出没有收到原告颁证申请的主张，本院不予支持。 《农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。土地承包经营者自土地承包合同生效时取得农村土地承包经营权，享有农村土地承包经营权是国家颁发土地承包经营权证的基础。本案中，原告向被告提出申请要求为其颁发第一轮土地承包经营权证，因第一轮土地承包经营期限到期后原告一户已不再享有对第一轮承包土地的经营权，在基础权利已经丧失情况下被告对其申请决定不予受理结论并无不当。原告请求判令被告为其颁发第一轮土地承包经营权证及相应的赔偿诉请无法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。因此，在法律法规对被告履职期限没有特别规定时，应适用两个月的履职期限。被告2019年10月18日收到原告的颁证申请之后，直至2020年2月5日才对其作出《不予受理告知书》超过两个月的处理期限，程序违法。鉴于该程序违法对原告的实体权利不产生实际影响，属于程序轻微违法情形，故本院确认被告作出的《不予受理告知书》违法，但保留其效力不予撤销。 《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。原告提起本案诉讼的实质是其与所在集体经济组织对原告户在第一轮土地承包期间享有的部分承包地在第一轮土地承包到期后是交回还是他人代种存在争议，该争议属于前述规定的农村土地承包经营纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。对其纠纷原告应当是通过调解、仲裁、民事诉讼途经解决，而不是盲目坚持第一轮土地承包经营权证是被告颁发第二轮土地承包经营权证的基础提起履行颁证职责之诉。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告乐山市市中区农业农村局于2020年2月5日对原告彭永华作出的《不予受理告知书》违法； 二、驳回原告彭永华的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告乐山市市中区农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  冯心语 人民陪审员  王焱明 人民陪审员  李丽娜 二〇二〇年三月十三日 书 记 员  吴 思 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。