浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终160号上诉人（原审原告）俞秋生，男，1958年8月13日出生，汉族，住杭州市西湖区。委托代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。委托代理人俞海燕，女，1986年11月20日出生，住杭州市西湖区。系俞秋生之女。被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市浙大路1号。法定代表人高国飞，区长。委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。俞秋生因杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）环境整治行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年11月21日作出的（2019）浙01行初327号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2016年3月30日，杭州市双浦镇人民政府作出双政[2016]44号《麦岭沙社区环境综合整治工作方案》（以下简称44号整治方案），载明：麦岭沙社区位于杭新景高速公路杭州南入城口附近，是G20峰会环境整治的重点区域。为全面提升城市形象，围绕峰会为圆心的入城口整治、道路提升改造、河道综合整治等各项工作已迫在眉睫。为扎实推进麦岭沙社区环境综合整治工作，明确操作规程，细化工作措施，根据麦岭沙社区整治工作实际，特制定本方案。主要对麦岭沙环境整治工作的组织机构、整治范围、实施步骤、职责分工以及工作要求作了明确的规定。同时，在“工作原则”部分明确：坚持阳光拆迁原则。在整治过程中，对于自愿拆迁的房屋补偿，坚决执行一口价模式的阳光拆迁，坚持公开、公平、公正原则，严格公示制度、规范操作程序。2016年6月28日，俞秋生户与杭州市双浦镇人民政府经双方自愿协商一致，就俞秋生户麦岭沙社区210号房屋的搬迁补偿事宜签订《杭州市集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》，约定各项补偿费合计1903738元，安置人口合计10人，安置面积550平方米。2019年2月15日，俞秋生向杭州市西湖区人民政府申请行政复议，请求撤销杭州市双浦镇人民政府作出的44号整治方案。经受理、通知答复、邮寄答复材料、延期等程序后，杭州市西湖区人民政府于2019年5月17日作出杭西政复决字[2019]第39号《行政复议决定书》（以下简称39号复议决定），以该工作方案不属于行政复议受案范围为由，决定驳回其复议申请。俞秋生不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，俞秋生向杭州市西湖区人民政府申请行政复议，请求撤销杭州市双浦镇人民政府作出的44号整治方案，该方案系杭州市双浦镇人民政府为推进麦岭沙社区环境综合整治工作，明确操作规程，细化工作措施，而制定的方案。涉及房屋搬迁的，亦坚持自愿原则。故该方案并没有直接设定权利义务，在房屋搬迁方面亦不具有法律强制力，故不构成行政法上的行政行为，明显不属于行政复议受案范围。据此，杭州市西湖区人民政府决定驳回其复议申请，符合法律规定。原告的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告俞秋生的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由原告俞秋生负担。俞秋生上诉称：上诉人向一审法院提交的杭西政复决字（2019）第38号行政复议决定系被上诉人在另外的信息公开案件中，对涉诉的44号整治方案性质作出的认定。在杭西政复决字(2019)第38号行政复议决定书中第6页，被上诉人认为44号整治方案就是安置补偿方案。一审庭审中，上诉人就该份证据也作了说明，一审法院在事实认定中没有采纳该份证据，也没有正确的对该工作方案进行明确的定性。另外，在一审质证中上诉人对于《杭州市集体土地房屋搬迁补偿安置协议书》的真实性认可，并没有对合法性认可，一审判决中竟然对该份证据的三性均进行了认定，明显属于事实不清，证据不足的情形。二、一审判决存在适用法律错误的情形。44号整治方案系安置补偿方案，按照国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知(国法[2011]35号)的规定，安置补偿方案是可以申请复议的。而本案中，一审法院在事实没有查清的情况下，认为44号整治方案不属于行政复议的受案范围，驳回了上诉人的诉求，属于适用法律错误。综上所述，一审判决存在事实不清、证据不足，适用法律错误的情形，应当予以撤销。请求依法撤销一审判决，责令一审法院继续审理本案。西湖区政府答辩称：一、答辩人作出39号复议决定程序合法。上诉人俞秋生不服杭州市双浦镇人民政府于2016年3月30日作出的44号整治方案，于2019年2月18日向答辩人申请行政复议。2019年4月19日，答辩人决定延长办案期限30天。2019年5月17日，答辩人作出39号复议决定，并于2019年5月17日邮寄送达给当事人。答辩人的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2019年1月15日，上诉人通过政府信息公开程序从杭州市双浦镇人民政府处获取44号整治方案后，于2019年2月18日向答辩人申请行政复议，该方案主要是对麦岭沙环境整治工作的组织机构、整治范围、实施步骤、职责分工以及工作要求所作的指导性方案，未直接设定相关权利义务，方案本身对当事人的权利义务不产生实质性影响，不属于行政复议的受案范围。上诉人所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，应予驳回。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回上诉人的行政复议申请，事实清楚，法律依据充分。请求依法驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，被上诉人西湖区政府作出的被诉39号复议决定认为双浦镇政府作出的44号整治方案系针对麦岭沙社区环境整治工作所作的指导性方案，对当事人的权利义务不产生实质性影响，不属于行政复议的受案范围，并据此驳回了上诉人俞秋生的行政复议申请。故本案审查的重点应是44号整治方案的性质，也即该方案是否对上诉人的权利义务产生了实质影响。44号整治方案系杭州市双浦镇人民政府为推进麦岭沙社区环境综合整治工作制定的方案，内容包括：工作目标、工作原则、组织机构、整治范围、实施步骤、职责分工、工作要求等七部分内容，从上述七部分内容看，方案仅涉及整治工作实施的主体、范围、操作规程、工作措施，涉及房屋搬迁部分的内容，也明确载明坚持自愿原则。故该方案并没有直接对当事人设定权利义务，在房屋搬迁方面亦确实不具有法律强制力。上诉人就44号整治方案向西湖区政府申请行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，西湖区政府据此驳回上诉人复议申请，并无不当。至于上诉人提出其提交的杭西政复决字（2019）第38号行政复议决定中，西湖区政府已确认44号整治方案的性质。经查，因上诉人认为双浦镇政府政府未向其公开《麦岭沙社区整体搬迁整治项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》的政府向西湖区政府申请行政复议，西湖区政府经审查认为：对于申请人（俞秋生）申请公开的“麦岭沙社区整体搬迁整治项目集体土地上房屋搬迁补偿安置”，实质是要求查询麦岭沙社区搬迁补偿的依据。被申请人检索后提供《麦岭沙社区环境综合整治工作方案》（该方案即本案所涉的44号整治方案），该方案包含“整治范围、实施步骤、自愿搬迁”等内容。西湖区政府上述认定，在表述确可能会引发一些歧义，但上述内容并没有明确表示44号整治方案系麦岭沙社区搬迁的补偿依据，况且双浦镇政府在信息公开答复中也称其出台44号整治方案，鼓励社区居民自愿拆迁，推动麦岭沙社区整村搬迁。退一步说，即便是西湖区政府作出的38号复议决定中认定44号整治方案系麦岭沙社区搬迁的补偿依据，但由于行政复议程序是准司法程序，并不是司法最终裁判，一旦当事人对44号整治方案行使救济时，复议机关或人民法院仍需审查44号方案是否符合复议或起诉的条件。故上诉人的该节上诉理由也不能成立。综上，西湖区政府作出的39号复议决定认定上诉人提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围并无不当。一审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人俞秋生负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年三月三十日书记员  吕圣姻·7·