安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终178号上诉人(一审原告)程学芹，男，1936年10月17日出生，汉族，住安徽省肥西县。委托代理人程佑铭，程学芹之子，汉族，1970年11月8日出生，住安徽省合肥市包河区。被上诉人(一审被告)安徽省肥西县人民政府，住所地安徽省肥西县上派镇人民西路。法定代表人李煜，该县县长。上诉人程学芹因诉安徽省肥西县人民政府（简称肥西县政府）土地征收一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。程学芹向一审法院起诉称，一、被告行政征收程序违法。肥西县紫蓬镇政府和肥西县政府及其土地资源管理部门在未依法履行建设项目预征收土地公告、未依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，未编制项目建设用地呈报说明书简称一书四方案、未经过审核报批程序，未经安徽省国土资源厅审核并报安徽省人民政府审批（原告曾先后三次向省国土资源厅申请公开该实施方案相关信息）、未依法发布征地公告和实施方案公告等程序、未依法获取以上项目用地规划许可证、建设施工许可证等所有法定批文的情况下，严重违反《中华人民共和国土地管理法》第3、31、33、34、44、45、48、59、61、66、71、72条规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第19、20、23条规定、以及国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知（国土资发〔2010〕96号）和《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》等法律法规。于2015年8月7日仅经过县政府常务会议通过就出台了实施方案。原告于2018年12月17日向肥西县政务公开办公室申请获取“肥西县紫蓬镇烧脉片区集体土地上基础设施建设项目征地公告”和《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》及其公告等相关信息时，肥西县土地局和肥西县政务公开办公室虽然承认无以上手续（详见肥西县政府公开办公室政府信息公开申请答复书和肥西县政府网站刊登紫蓬镇征迁新闻），但竟然公开否认存在有征地拆迁行为，紫蓬镇政府却在答复原告的意见书（紫政〔2019〕75号《关于程佑铭来信事项处理意见书》）里公开承认了他们的违法征地拆迁行为。二、“实施方案”内容违法。“实施方案”内容既违反了《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号）规定要求，又违反了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第12条之规定；既违反了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》第10条、《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第8条之规定，又违反了《中华人民共和国立法法》第82条第二款、《安徽省人民政府工作规则》第21条等法律法规的规定。非法征收并毁坏大量基本农田和耕地;非法拆迁;完全剥夺了原告通过合法途径，取得合法房屋的安置补偿权利。属于《国务院办公厅关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕29号）和《安徽省人民政府办公厅关于做好涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》（皖政办秘〔2018〕174号）规定的清理废除对象。三、行政行为违法。肥西县紫蓬镇政府和肥西县政府至今不但不将该“实施方案”列为清理、废除对象，自2015年至今，继续违法违规实施着侵占、毁坏基本农田和耕地的行为，继续实施着违法拆迁房屋的行为。至今，紫蓬镇烧脉村近千亩基本农田和耕地已经被毁坏，唐上湾、唐中湾、唐下湾这三个村民小组的房屋已被拆三分之二以上。原告案涉房屋的原房主丁常奇近20年前就欠原告近5万元，迫于无奈，原告于2007年才同意接受了丁常奇房屋（上下两层、各两间，共140平方米）用来抵债。现在，肥西县房建市场的建筑成本价最低也要2600元/平方米左右，该套房屋重置成本也要近40万多元;唯一与原告案涉房屋近在咫尺的烧脉片区拆迁安置房屋所在地的房地产市场政府备案价更早已是10300元/平方米。按照不降低现有生活质量和参照拆迁安置房屋所在地的房地产市场价格计算，以及《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》国土资发〔2010〕96号第一条，建设用地位于同一年产值或片区综合地价区域的，征地补偿水平应基本做到征地补偿同地同价等法律法规规定，案涉房屋现有价值应该是147万多元。紫蓬镇的做法，明显违背上述法律法规和公平公正原则,是与民逐利行为。请求法院：1.依法确认肥西县紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目征地拆迁行为违法；2.依法确认《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》肥政（2015）46号不合法；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院审理查明，2015年8月7日，肥西县政府作出肥政（2015）46号通知，主要内容有：“紫蓬镇人民政府、县政府有关单位：《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》业经县政府常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行”。并附有《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》。上述肥政（2015）46号通知及实施方案于同日在肥西县政府网站公布。原告程学芹认为其案涉房屋在上述实施方案范围之内，遂起诉至法院，请求判如所请。一审另查明，原告案涉房屋尚未被拆除。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原、被告所举证据不能证明肥西县政府对《实施方案》范围内的土地及土地上房屋进行了征收。原告认为被告以肥政(2015)46号《通知》作出集体土地上房屋征迁安置行政行为，而本案肥西县政府作出的肥政(2015)46号《通知》系其发给紫蓬镇人民政府、县政府有关单位的，属于内部行政指导行为，不对外直接产生法律效力。故原告以肥西县政府为被告，起诉的第一项诉请，无事实依据。肥政(2015)46号《通知》所附的《实施方案》中第七条第（五）规定：“紫蓬镇人民政府为本次房屋征迁的实施单位，负责在征迁公告发布后发放《征迁通知书》。”据此，该肥政(2015)46号《通知》所附的《实施方案》中对征迁范围、人口认定及安置、房屋合法性及有效建筑面积认定、搬迁及奖励等事项作出的规定，尚需紫蓬镇人民政府予以落实并作出《征迁通知书》，方能对被征迁户产生法律效果。故《实施方案》本身对原告合法权益不产生直接影响，对原告也不能产生强制拘束力。故原告起诉的第二项诉请，亦无事实依据。另，从原告所举证据肥政（2015）46号《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》在肥西县政府网站公布的截屏来看，原告提起本案诉讼显已超过起诉期限。综上，原告诉请无事实依据，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回程学芹的起诉。程学芹上诉称，1、上诉人提供的证据能够证明肥西县政府实施了征收。2、涉案肥政(2015)46号《通知》以及所附的《实施方案》是不可分割的整体，上述方案对征迁范围、征迁对象、补偿安置办法进行了规定，当然对被征收人产生直接的约束力，因此不属于内部指导行为；紫蓬镇政府没有作出《征迁通知书》，事实上该镇政府征收的依据就是上述实施方案。同时该镇政府不允许上诉人对房屋加固，上诉人事实上失去了居住权、使用权和处分权。3、一审法院适用法律错误。肥西县政府没有发布过《征收公告》，也没有向其送达实施方案和《征迁通知》，一审法院认为上述方案已经在政府网站上公告，以超过起诉期限为由，裁定驳回起诉错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，请求二审法院：1、依法确认并判决肥西县政府在紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目的征迁行为违法；2、附带审查、依法确认肥政（2015）46号《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》违法；3、责令肥西县政府恢复对其房屋电表、水表开户入户及供水供电，允许其对房屋进行整修加固和居住使用，依法宣告和保护其对房屋的所有权、使用权和处分等权利；4、责令肥西县政府限期拆除在非法占用的土地上的非法建筑物和设施，恢复土地原状；5、依法追究肥西县政府和相关土地管理部门负责人的法律责任；6、一、二审诉讼费用由肥西县政府负担。肥西县政府未向本院提交书面答辩意见。一审被告肥西县政府向一审法院提供了以下证据：证据一、肥政（2015）46号《通知》，证明:1、该通知系被告向紫蓬镇政府及肥西县政府有关单位印发并责成其贯彻执行的文件,属于内部行政指导行为,不对外直接产生法律效力;2、该通知所附的《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》第七条第(五)项亦明确规定:“紫蓬镇人民政府为本次房屋征迁的实施单位,负责在征迁公告发布后发放《征迁通知书》”。该肥政（2015）46号《通知》所附方案中,对征迁范围、人口认定及安置、房屋合法性及有效建筑面积认定、搬迁及奖励等事项作出的规定,尚需紫蓬镇政府作为实施单位根据实际情况予以落实并作出《征迁通知书》,方能对被征迁户产生法律效果。故肥政(2015)46号《通知》及其所附方案实际上并不能对本案原告合法权益产生直接影响,对原告也不能产生强制拘束力;3、征迁范围为紫蓬镇区域内含烧脉、燎原、白衣等村(社区)项目区规划红线图范围。证据二、项目勘测定界图。证明:原告房屋并不在紫蓬镇烧脉片区项目规划红线图范围内,原告不属于征迁对象,原告所诉的征迁行为与其没有利害关系,原告不是本案适格主体。证据三、肥政(2015)46号《通知》网站截图。证明:被告已于2015年8月7日公示了该通知,原告应当知道该通知,其起诉早已超过了法定的起诉期限。一审原告程学芹向一审法院提供以下证据：证据一、肥政（2015）46号《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》在肥西县政府网站公布的截屏。证据二、肥政（2015）46号《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》。证据三、肥公开申复（2019）4号《政府信息公开申请答复书》。证据四、肥西县政府网站刊登紫蓬镇烧脉片区征迁新闻。证据五、紫蓬镇人民政府紫政（2019）75号《关于程佑铭来信事项处理意见书》，证明：被告公开发布并对所有征迁范围内人员产生强制约束力，非系内部指导性文件。补充证据一，四段录像DSCN5753，DSCN5754，DSCN5755，DSCN5756。证明：在唐上湾村民小组原告房屋的东南方向有大量非法征地拆迁行为存在。补充证据二，两段录像DSCN5757，DSCN5758和照片。证明:与原告房屋连体的西边两家，一家已经完全拆除了，还有一家门框也都拆除了;紧邻原告房屋马路东边的房屋也拆除了视频中还没有拆迁的两户房屋是因为没有谈好条件，还未同意签订安置补偿协议;紧邻原告房屋北边的也都拆除或即将拆除;原告正南边的房屋也已拆除，照片拍摄于原告房屋北边较远一点的多家房屋拆除现场。补充证据三、两段录像DSCN5761、DSCN5777，证明:非法基础设施建设项目名称、施工单位及非法征迁指挥部所在地。补充证据一、二、三证明:1、被告违法征地拆迁行为存在;2、原告房屋四周皆是瓦砾、断水断电、空无一人，不仅仅恶化了原告居住环境和生活环境，而且已不可能再适宜居住；3、原告四周房屋都已拆除的事实证明了被告辩解原告房屋不在所谓项目区红线范围内、不属于征迁对象、原告所诉的征迁行为与其没有利害关系、原告不是本案适格主体的理由不能成立。补充证据四、2018年8月30日11时8分，原告委托代理人与紫蓬镇党委书记陈庚的通话录音。证明:1、原告于2018年8月30日才知道紫蓬镇烧脉片区开始实际意义上的拆迁工作;2、陈庚书记代表政府明确表示不允许原告进行整修翻建;3、原告房屋必须要拆、肯定要拆;4、原告房屋征迁政策只能依据肥西县政府发布的《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》肥政（2015）46号实施。补充证据五、2019年4月7日10时2分，原告委托代理人与紫蓬镇党委书记陈庚的通话录音。证明:1、被告承认征地拆迁每个环节都是违法的;2、被告也不再坚持要强拆原告房屋了;3、被告仍然坚持不允许原告整修翻建房屋。补充证据四、五证明:一是被告既然认定原告房屋不在具体项目红线范围内，决定暂不对原告房屋进行拆除，为何又不允许原告整修翻建呢，二是暂不拆除意味着还是要拆除，还是要依据肥西县政府违法发布的实施方案来指导实施对原告房屋的拆除，并不能享受房屋安置政策。因而，该实施方案时时都在威胁原告的合法权益。这两份录音进一步佐证了被告辩称原告不属于征迁对象、原告所诉的征迁行为与其没有利害关系,原告不是本案适格主体的理由不成立。补充证据六、《政府信息部分公开告知书》，证明:紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目无用地规划许可证。补充证据七、肥西县人民法院(2016)肥西执字第24-2号民事裁定书。证明:案涉房屋来源。上述证据均已随案移送本院。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。程学芹请求确认“肥西县紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目征地拆迁行为违法”，需要提供基本的证据证明肥西县政府对其房屋实施了征地拆迁行为。上诉人向一审法院提供了电话录音等，证明被上诉人有征地拆迁行为。对此，肥西县政府认为上诉人的房屋虽在拟征迁区域内，但并不在项目具体红线范围内，暂不对该房屋进行拆迁。鉴于涉案房屋目前维持原状，上诉人亦未提供其他有利证据佐证被上诉人事实上实施了征收活动，因此上诉人提供的证据尚不能证明肥西县政府对其房屋已经组织实施了征收活动，故一审法院以程学芹的起诉缺乏事实根据为由，裁定予以驳回并无不当。关于程学芹请求确认《紫蓬镇烧脉片区基础设施建设项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》违法的诉讼，是否符合法定起诉条件问题。肥西县政府公布的上述补偿方案主要规定了征迁范围、房屋面积、安置人口如何认定等，是确定补偿安置项目、标准、内容的重要依据，具有一定的普遍适用性。该补偿方案第七条第（五）项规定，紫蓬镇人民政府为实施单位，负责发放《征迁通知书》。因此，上述补偿方案尚不能独立、直接的对被征收人产生拘束力，根据补偿方案的规定，在征收过程中，尚需紫蓬镇人民政府予以落实并作出《征迁通知书》，方能对被征收户产生法律效果。故一审法院裁定驳回程学芹对上述补偿方案的起诉，并无不当。至于程学芹超出行政起诉状范围的上诉请求，本院不予理涉。综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人程学芹的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月十七日法官助理王劲书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。