浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终327号上诉人（原审原告）潘玉芬，女，1952年9月2日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人杨绍概、杨雪，温州市鹿城区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府广化街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区新桥头住宅区集美组团16幢。法定代表人王奔，主任。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。潘玉芬诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府广化街道办事处（以下简称广化街道办事处）其他行政强制一案，温州市中级人民法院于2019年12月12日作出（2019）浙03行初542号行政裁定。潘玉芬不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月3日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告潘玉芬起诉称，原告系鹿城区黄龙片区商贸城4-1-215号商铺的权利人。因项目建设需要，鹿城区政府对原告经营的商铺实施征收，但因征收补偿安置不合理，原告未与征收实施单位达成征收补偿协议。2018年10月1日起，两被告组织工作人员，对包括原告商铺在内的黄龙商贸城，实施了断电、查封、堵路、禁止人员货物进入等强制关停市场的行为，导致市场无法生产经营。原告认为，两被告的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，严重侵害原告合法权益。据此，请求判令确认两被告组织实施断电、查封、堵路、禁止人员及货物进入的强制关停市场行为违法，并责令两被告采取恢复供电、拆除砌墙、恢复市场经营的补救措施。被告鹿城区政府答辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告在提起诉讼时，应当提供相应证据材料证明被告实施了被诉行政行为。现原告提供的证据不能证明鹿城区政府对其商铺实施了断电、查封、堵路、禁止人员及货物进入的强制行为，鹿城区政府客观上也未实施上述行为，故其不是本案的适格被告，本案依法不应当由中级人民法院管辖。请求驳回原告的起诉。被告广化街道办事处答辩称：一、涉案争议不属于行政诉讼受案范围。原告商铺位于黄龙商贸城现代集团××区，该片区土地使用权已经登记归属温州市市场开发管理有限公司（以下简称“市场开发公司”）,该公司为涉案土地使用权人及地上商铺的所有权人。自2018年9月起，市场开发公司通过温州商贸城微信公众号发布了一系列通知，通知各经营户关闭市场、停止供电、腾空市场等，并明确予以实施。市场开发公司发布通知，是因涉案地块纳入征收范围而引起民事法律关系变更、解除，而不是行政机关的行政行为直接影响原告的权利义务。二、广化街道办事处未实施被诉强制行为。1.关于断电行为。涉案黄龙商贸城纳入鹿城区征收范围后，广化街道办事处作为属地行政机构负责做好征收前期相应工作，但期间并未协调、组织鹿城区供电部门对该片区停止供电。据了解，原告所述的配电室拉闸停电行为发生于2018年11月1日，由业主单位市场开发公司、温州市场开发实业公司（以下简称“市场实业公司”）实施，配电房拉闸后停止向各商铺输送电力，截止征收决定发布之日均处于停电状态。该配电室的产权、管理权属于市场开发公司，其对配电设备具有处置权，且在停电前已多次发布公告，明确停电时间、事由等，原告明知该停电行为的实施主体是市场开发公司和市场实业公司。2.关于其他强制行为。征收决定作出前，为明确征收土地范围，广化街道办事处在征收范围边界线上搭建简易构筑物，但并未封堵通行路段，商铺经营者等均可自由进出市场。原告提供的现场照片拍摄于2018年国庆假期，该期间因各大商铺进行优惠营销，且节假日客流量非常密集，需要对市场予以引导，防止发生安全事故。征收决定作出后，进入腾空、交付阶段，市场管理力度有所加强，但没有完全封堵主要通道。三、鹿城区政府不是本案适格被告。原告诉称的停电、关闭市场等行为并非鹿城区政府实施，其不是本案适格共同被告，本案不属于中级人民法院管辖，应移送基层人民法院审理。四、涉案地块已经征收。2018年12月21日，鹿城区政府发布《关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，对包含原告商铺在内的黄龙商贸城国有土地上房屋予以征收，该地块已经不符合继续经营商铺的条件，原告请求恢复市场经营，应不予支持。综上，请求驳回原告的起诉。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以鹿城区政府、广化街道办事处为共同被告，起诉要求确认其实施的断电、查封、堵路、禁止通行的行为违法，并请求恢复供电、拆除围墙、恢复市场经营，但两被告均予以否认。原告据以提出上述主张的2018年9月25日的“重要通知”系广化街道办事处、市场开发公司和市场实业公司共同发布；原告提供的《关于黄龙片区市场启动征收工作的通告》系广化街道办事处发布；原告提供的从广化街道办事处微信公众号上下载的4组“黄龙快讯”、1组“风采盘点”报道中，有关区委区政府领导召开部署会议及多个部门参与现场秩序维护等工作的报道，不能证明鹿城区政府直接实施了被诉强制行为；原告提供的砌墙照片等亦不能反映鹿城区政府是行为实施主体。原审法院还需指出，鹿城区政府是涉案项目征收主体，又是地方国家行政机关，即使有指导监督属地工商、执法、交通等行政机关在各自法定职责范围对涉案项目开展安全隐患排查、防范及相关执法工作等，亦属于行使层级指导监督职责，不能据此认为被诉强制行为系鹿城区政府直接实施。鉴于原告提供的上述证据均不能证明被告鹿城区政府实施上述断电、查封、堵路等行为，鹿城区政府不是本案适格被告。经释明，原告仍坚持以鹿城区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府为被告提起的诉讼，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。如上所述，本案驳回原告对被告鹿城区政府的起诉后，被告广化街道办事处即为原告起诉时的唯一被告。虽然广化街道办事处主张被诉封堵行为不存在、断电行为系由市场开发公司和市场实业公司实施，本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，但原告提供的报道载明街道党工委副书记带队前往片区市场各配电房全面切断电源等内容，且相关通知、通告亦由广化街道办事处发布，据此，尚不能排除断电行为由广化街道办事处实施的可能。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案应移送有管辖权的基层人民法院即鹿城区人民法院管辖。结合温州市中级人民法院温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的规定，该市基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖，原告可选择鹿城区、瓯海区、永嘉县人民法院管辖。经征询原告意见，其提出鹿城区人民法院不适宜审理，综合考虑本案情况，温州市中级人民法院决定将本案依法移送永嘉县人民法院审理，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。至于上述封堵行为是否存在，断电行为是否由广化街道办事处实施，以及该行为定性是否为行政行为等，均不影响本案处理结果，该部分事实待移送永嘉县人民法院审理后再作认定。综上，原告以鹿城区政府系涉案项目征收主体、直接受益者等为由主张其为本案适格被告，且应由温州市中级人民法院管辖，理由不能成立，不予支持。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定驳回原告潘玉芬对被告温州市鹿城区人民政府的起诉；本案移送浙江省永嘉县人民法院审理。潘玉芬上诉称：一、被上诉人鹿城区政府系适格被告。(一)上诉人提交的证据已形成完整的证据链，足以证明鹿城区政府启动被诉关停行为。上诉人在一审中提交的1.《关于黄龙片区市场启动征收工作的通告》；2.《重要通知》；3.《[黄龙快讯]倒计时!市场关停准备工作有序推进》；4.《[黄龙快讯]黄龙片区市场关停第一天，合力保障安全有序》；5.《[黄龙快讯]加快市场关停第二阶段部署准备工作》；6.《[风采盘点]黄龙商贸城关停第一阶段纪实》；7.《[黄龙快讯]黄龙片区市场进入全面关闭阶段》；8.照片，已形成完整的证据链证明鹿城区政府启动涉案关停行为。其中，2018年9月25日，广化街道办事处等三单位联合发布的《重要通知》，第一条明确表明“鹿城区政府将于2018年9月30日启动关停黄龙片区市场”，足以证明鹿城区政府在关停涉案市场行为中的决定性作用，对于该通知中发布的内容，鹿城区政府也没有提交相反证据予以证明。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，在确认《重要通知》真实性的前提下，一审法院应当对通知内容予以采信，而不应仅以该重要通知非鹿城区政府发布为由排除鹿城区政府的法律责任。(二)鹿城区政府组建临时机构具体实施关停行为，其行为后果应当由鹿城区政府承担。通过上诉人一审提交的[黄龙快讯]、[风采盘点]等新闻报道可知，涉案市场的关停并非某一机关或某一公司所能实现。针对关停行为，鹿城区政府专门成立了区、街两级工作领导小组,调动全区14个政府机关参与实施，鹿城区政府作为责任主体，应当对关停行为承担责任。一方面，停水停电断路等关停行为，由区、街两级工作领导小组具体部署实施，领导小组是鹿城区政府组建的临时机构，不能独立承担法律责任。另一方面，鹿城区政府为关停黄龙商贸城，从下属行政部门如区综合执法局、区市场监管局等14个单位抽调负责人以及区下派若干名攻坚专员组成了八个专项工作组，八个专项工作组系临时组建、受区政府领导、服从于上级区政府的指挥安排部署。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，区、街两级工作领导小组及八个专项工作组的行为后果应当由鹿城区政府承担。二、被上诉人鹿城区政府作为征收主体，应当对涉案区域的行政强制行为承担法律责任。涉案房屋处于征收范围之内，被上诉人广化街道办事处在征收过程中实施的行为应当由征收机关承担法律责任。一审法院已审理查明，鹿城区政府对涉案地区房屋实施征收。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。据此可知，针对征收实施单位在委托范围内从事的行为，应当由征收部门承担法律责任。故，即使存在广化街道办事处或其他部门具体实施了部分工作，一审法院也应当围绕其行为是否履行委托职责、是否属于委托范围进行审查，而不应直接认定为“行政层级指导监督职责”，从而作出“鹿城区政府不是适格被告”的判定。综上所述，鹿城区政府作为征收主体，应当对涉案区域的行政强制行为承担法律责任，即使具体工作由其组建的临时机构或征收实施单位具体实施，其行为后果也应当由鹿城区政府承担。一审法院之裁定认定事实、适用法律错误，应予撤销，请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。鹿城区政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提供的相关证据均不能证明答辩人实施了被诉强制关停行为，答辩人不是本案适格被告，经一审法院释明，上诉人仍坚持答辩人为被告，故一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，依法予以驳回，符合法律规定。二、涉案争议不属于行政诉讼受案范围。上诉人商铺权属于市场开发公司，自2018年9月起，该公司通过涉案商城微信公众号发布了一系列通知，通知要求各经营户关闭市场、停止供电、腾空商铺等，并明确时间予以实施。故涉案商城的关停属于该公司与经营户之间的民事法律关系的变更与解除，不属于行政诉讼受案范围。三、上诉人上诉的理由没有事实与法律依据。上诉人认为：有关答辩人召开相关会议及多个部门参与现场秩序维护等工作的报道，可证明答辩人组织实施了对涉案商城的关停，但答辩人作为属地政府，有责任对涉案项目开展安全隐患排查与防范工作，有义务对涉案工作进行监督指导，报道反映的是上述工作，故不能据此认为被诉强制行为系答辩人直接实施；上诉人认为，答辩人作为涉案商城的征收主体，可推理证明答辩人实施了涉案商城的强制关停行为，但征收与关停是两个法律事实，两者之间没有直接的必然的法律关系。另，上诉人提交的其他证据也不能证明答辩人组织实施涉案强制关停的行政行为，答辩人确未实施上述行为。综上所述，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉人的请求。广化街道办事处答辩称：一、原审法院未审查本案是否属于行政诉讼受案范围。行政诉讼应当先审查被诉行为的可诉性，再审查被诉主体是否符合资格。一审中我方已经举证证明上诉人为涉案地块建筑物的承租人，并非业主。故在我方与现代商贸城的业主达成征收补偿协议以后，业主为了履行补偿协议而实施的一系列关停市场等行为，不属于行政行为，不是行政诉讼受案范围。上诉人认为业主的行为侵害其合法租赁权益，也只能通过民事诉讼途径进行救济。原审裁定先审查被告主体、未审查被诉行为是否可诉，可能引起缠诉，应当予以纠正。二、原审裁定认定事实清楚。1.业主具有交付拟征收标的物的约定义务。本案中被征收标的物所有权人和行政征收机关不存在涉及征收补偿的行政争议，且双方已经按照工作安排确定双方均予以认可的补偿方案。据此，业主具有交付拟征收标的的义务，且只有按时交付才能要求征收机关支付补偿款或安置房。为尽快领取安置补偿款，业主单位应该按照合同法的规定，及时解除各项租赁合同或其他附着在所有权之上的经营权。在本案一审中，我方已经提供充分证据证明业主单位市场开发公司多次向全体经营户、押金户、农民户发出解除合同、结算押金租金等款项的通知，并明确了关闭市场的意见。由此可知停电、关闭市场等行为均属于业主的民事行为，并非由鹿城区政府或我办决定并强制实施的行政行为。2.鹿城区政府并非涉案《重要通知》的发布主体。上诉人及他人另案共同起诉的《重要通知》为市场开发公司、市场实业公司以及我方共同发布的文件，并非鹿城区政府发布。退一步讲，即使该《重要通知》构成行政决定，也只能由在文件上盖章的主体承担法律责任，不能以该文件中的文字表述涉及鹿城区政府来推定其为行为主体。3.现场照片为2018年国庆假期加强行政管理的情形。2018年国庆节前后，黄龙商贸城拟启动征收活动已经为公众所知悉，商家为了加快销售回款，利用节假日发动促销活动，故2018年国庆节假日期间黄龙商贸城内客流巨大、市场火爆。为预防安全事故发生，规范和引导市场运行秩序，鹿城区政府领导组织各相关职能部门加强管理力度，责令各相关部门到场提供服务、处理违法行为、维护市场秩序。故在该期间由交通警察部门在现场维持交通秩序，市场监督部门在现场查处无证或假冒伪劣商品，综合执法部门到场管理占道经营等。各部门依法履职的行为，不能认定为征收行为，更不能由征收机关承担法律责任。三、原审裁定适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……。故级别管辖是行政诉讼的重大原则，不能因为上诉人添加市、县(区)政府为共同被告而改变。无任何证据证明鹿城区政府实施被诉行政行为的情形下，不能以此来确定层级管辖法院。故本案已经查明鹿城区政府并非被诉行政行为的实施主体，可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条的规定，裁定移送基层法院管辖本案。四、原审裁定审理程序合法。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审案件尽管没有经过开庭审理程序，但是原审合议庭通过审阅上诉人、被上诉人提供的起诉、答辩文书、证据资料等，且经谈话确定相应涉案事实，已经查明鹿城区政府不属于适格被告，故依据上述司法解释的规定，可以不需要开庭审理，迳行裁定驳回对鹿城区政府的起诉。故本案审理程序并无违法之处。本案被诉行政行为已经被陈彩萍、邹爱香等64人分别起诉，经浙江省高级人民法院审理后，依法作出（2019）浙行终1151、1152号等行政裁定书，维持温州市中级人民法院一审裁定（驳回上诉人对鹿城区政府的起诉、指定基层法院审理本案）。上述案件经一审、二审审理，就被告主体的认定已经发生法律效力，应当参照适用生效裁定的法律效力。综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，应予维持，上诉人的上诉请求并无事实和法律依据，请求依法驳回上诉、维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院经审理认为，根据原审裁定、上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩等情况，本案的审理重点应为鹿城区政府是否属于本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人潘玉芬要求确认鹿城区政府、广化街道办事处组织实施断电、查封、堵路、禁止人员及货物进入的强制关停市场行为违法，并责令两被上诉人采取恢复供电、拆除砌墙、恢复市场经营的补救措施，但其提交的启动关停温州商贸城的“重要通知”系广化街道办事处、市场开发公司、市场实业公司共同发布，且其提交的从广化街道办事处微信公众号上下载的“黄龙快讯”“风采盘点”报道等相关证据，亦无法证明鹿城区政府实施了上诉人所诉的断电、查封、堵路、禁止人员及货物进入的强制关停市场行为。据此，原审法院认定鹿城区政府并非本案适格被告，在经过释明，上诉人不同意变更被告的情况下，裁定驳回上诉人对鹿城区政府的起诉，并无不当。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一、二款规定，移送或者指定管辖的裁定内容，不属于本案审查范围。上诉人提出“鹿城区政府组织实施关停行为，其是本案适格被告”等上诉理由不能成立，本院依法不予采纳。原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年三月二十七日书记员  韦若莎