西安铁路运输法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕 7102 行初28号     原告成西红，女，1966年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区XX路XX号XX号楼XX单元XX号。   委托代理人李文伟，陕西权诚律师事务所律师。   委托代理人赵倩，陕西权诚律师事务所实习律师。   被告中国银行保险监督管理委员会陕西监管局。住所地陕西省西安市XX路XX号。   法定代表人许文，党委书记。   委托代理人赵楠，该局工作人员。   委托代理人邓蕾，该局工作人员。   原告成西红诉被告中国银行保险监督管理委员会陕西监管局（以下简称银保监会陕西监管局）金融管理机关不履行法定职责一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。   原告成西红诉称，2013年1月，应光大银行西安友谊路支行(以下简称光大银行)工作人员张某某要求，原告将自己的银行卡(卡号为XXXXXXXXXXXX7886)交由张某某保管。2013年3月4日，张某某未经原告同意，擅自将原告卡中110万元取出并以原告的名义，购买了长安国际信托股份有限公司(以下筒称长安信托)发行的长安信托●煤炭资源产业投资基金3号集合资金信托计划产品。原告于2019年7月9日，向被告书面举报张某某:1、违规保管客户银行卡;2、擅自支取客户卡内现金购买信托产品;3、光大银行和长安信托违规销售信托产品(包括但不限于销售信托产品前未告知客户信托产品风险)等违法违规行为，并要求被告依法履职，对上述人员的违规行为进行调查并处罚。为证实上述人员的违规行为，原告向被告提交了一份笔迹鉴定报告，该报告证实信托合同、认购风险说明书、信托计划知情函上客户签字都并非原告本人所签。原告诉至法院，请求：一、判决被告依法履职，对光大银行西安友谊路支行、光大银行西安友谊路支行工作人员张某某、长安国际信托股份有限公司的违法违规行为进行全面调查并在查清事实的基础上对相关责任人进行处罚;二、判决被告依法责令光大银行西安友谊路支行和长安国际信托股份有限公司返还原告信托资金110万元并赔偿损失；三、本案诉讼费由被告承担。   被告于2019年8月31日书面答复原告:1、经过询问张某某，张某某否定了代为保管银行卡并私自以原告名义购买信托产品的事实，所以张某某及光大银行不存在违规行为;2、长安信托委托光大银行销售信托产品符合《信托公司集合资金信托计划管理办法》的规定。原告认为被告的这一答复实质上并未履行法定职责，理由如下：1、被告对于张某某的违规行为只是简单询问，在张某某否定了违规行为后，就草率认定张某某及其光大银行不存在违规行为。事实上，只要调查当时购买信托产品前的取款凭证以及存款凭证上的签字是否为原告所签，并调查光大银行友谊路支行代理销售人员的代理销售日志和相关记录就可以将事实查清楚，但被告却怠于调查。2、被告对于光大银行和长安信托违规销售信托产品的行为，避重就轻。原告不仅举报了上述两单位无权销售本案所涉信托产品，还举报了两单位在销售信托产品时违反《信托公司集合资金信托计划管理办法》第七条规定，在购买信托产品前未告知规范和详尽的信息披露材料，明示信托计划的风险收益特征，充分揭示参与信托计划的风险及风险承担。关于此点，原告提交的笔迹鉴定报告已经证实了上述两单位的违规行为，但被告仍然视而不见，且针对原告该项举报(主要指购买信托产品前未告知客户信托产品的风险)，没有答复。综上所述，原告认为，被告作为银行业及非银行类金融机构的监管机关对光大银行及其工作人员和长安信托的违规行为负有法定的监管义务，对于上述单位和人员的违规行为应全面调查，但却怠于行使职权。据此，原告依据《行政诉讼法》的相关规定诉至贵院，请求贵院在查明事实的基础上，依法支持原告的诉讼请求。   被告银保监会陕西监管局辩称，被告对原告书面材料进行了全面调查，其主张无事实根据和法律依据。2019年7月2日，成西红以邮寄方式向被告反映光大银行西安友谊路支行、长安国际信托股份有限公司(以下简称长安信托公司)、光大银行西安友谊路支行员工张某某、蔡某某涉嫌违法违规行为的书面材料，请求被告对上述机构及个人进行处罚，责令责任人返还其认购资金、赔偿损失，并以书面方式告知其处理结果。书面材料附有部分节选的法律，原银监会规范性文件，原告委托李文伟、赵倩律师的授权委托书(并未附律师证复印件)，情况说明一张，写有署名为原告的《长安信托●煤炭资源产业投资基金3号集合资金信托计划》合同一份，光大银行存款凭证一张，光大银行取款凭证一张，笔迹鉴告一份。收到上述材料后，被告进行了全面审查。原告主张，2013年3月4日，光大银行西安友谊路支行员工张某某未经其授权，在其毫不知情的情况下，由另一员工蔡某某协助，从其在光大银行开立的账户中私自取出110万元，于同日以原告名义全部汇入长安信托公司的指定账户，用作申购“长安信托●煤炭资源产业投资基金3号集合资金信托计划”的认购资金，并以原告名义签署了《认购风险申明书》《长安信托・煤炭资源产业投资基金3号集合资金信托计划信托合同》。原告认为光大银行西安友谊路支行、长安信托公司、光大银行西安友谊路支行员工张某某、蔡某某均违反了相关监管规定，请求被告给子行政处罚。在全面审查原告书面材料基础上，被告调查人员赴光大银行西安分行及光大银行西安友谊路支行调取了原告2013年通过光大银行账户认购长安信托公司信托产品的原始资料、账户运行情况资料，光大银行西安分行、长安信托公司因同批次信托计划涉及诉讼材料，对光大银行西安友谊路支行相关人员作了谈话并留存了谈话笔录。同时，为了解该信托产品的合规情况，调取了信托计划相关资料。经查，原告主张无事实根据和法律依据。(一)原告在光大银行开通了余额变动手机提醒服务，柜面档案资料显示其持本人有效证件办理了信托认购业务，其关于“光大银行员工擅自违法取用其资金，私自以客户名义购买信托产品，造成其巨额经济损失”的主张无法成立。按照《光大银行个人“短信通”业务操作规程(试行)》等规定，原告需本人持本人身份证原件、银行卡，提供正确的银行卡密码方可在光大银行柜台办理大额取款并认购信托产品，且业务办理同时原告账户绑定手机会收到个人业务办理短信提醒。据成西红开立光大银行账户的联机签约记录，成西红开立账户时即开通了短信提醒服务(余额变动通知服务)，约定余额变动提醒控制的金额为1元人民币。因此，超过1元的账户余额变动均会同时向其开户时绑定的手机发送短信通知，且相关变动明细均会在其银行账户记录中永久保留。另据档案显示，2013年3月4日，办理原告认购信托产品时，柜面工号为“724722”的员工将办理业务客户及其提供的身份证原件与原告开户时留存的电子件信息、照片进行了系统核对，核对结果一致。原告并未就合同纠纷提起民事诉讼，其提交的笔迹鉴定结论并未经合同当事人双方认可，亦非司法机关主导下的司法鉴定。被告不具备鉴定合同签字真实性的法定职责，无法对其真实性予以评价。但本人签字并非认购信托产品的唯一性要件，显然，光大银行员工不可能绕过原告及其手机验证短信，在原告不知情的情况下带领跟原告长相一致的个人，持有原告身份证原件、银行卡，提供正确的银行卡密码取出上百万资金来办理信托认购业务。原告主张的“光大银行员工未取得客户授权，擅自违法取用其资金，私自以客户名义购买信托产品，造成其巨额经济损失”与事实严重不符，在逻辑上亦无法成立。（二）光大银行西安分行及其下设友谊路支行开展资金代收代付业务手续合规，原告关于“光大银行西安友谊路支行未经批准，擅自代理销售集合资金信托产品…长安国际信托股份有限公司违法销售信托产品…致使客户利益遭受巨额经济损失”的主张，没有事实根据和法律依据。经被告调查，2013年2月，长安信托公司与光大银行总行签订《长安信托●煤炭资源产业投资基金3号集合资金信托计划资金代收代付协议》，约定由光大银行按照长安信托提供的信托文件内容推荐合格投资者以及代理收取信托资金、分配信托利益，并在光大银行开立专用于该信托资金收付和结算的专用账户。同月，光大银行总行向光大银行西安分行发文，同意后者接受长安信托公司委托，代理销售长安信托●煤炭资源产业投资基金3号集合资金信托计划。根据《信托公司集合资金信托计划管理办法》第十六条规定，长安信托公司委托光大银行及其分支机构开展资金代收代付业务未违反原银监会监管规定。原告关于“光大银行西安友谊路支行未经批准，擅自代理销售集合资金信托产品……长安国际信托股份有限公司违法销售信托产品……致使客户利益遭受巨额经济损失”的主张，没有事实根据和法律依据。(三)原告以实际行为认可并履行了《信托合同》且因此获得10.45万元投资收益，其“光大银行友谊路支行、长安信托公司违法销售、代销致使其利益遭受巨额损失”的主张没有事实根据和法律依据。经被告调查，原告实际认购的信托产品期限为2年，预期年化收益率9.5％，每年兑付次收益。2013年3月4日，原告账户中110万元款项转入该信托产品认购专用账户。2013年3月8日，长安信托公司在其官网上公告该信托计划成立。信托计划成立后，长安信托累计发布15份《季度管理报告》和14份《临时信息披露公告》，持续向信托认购人披露信托计划动态，原告对此一直没有提出异议。2014年3月7日，长安信托公司按照《信托合同》履行第一期兑付，共向原告兑付10.45万元年度投资收益。原告对长安信托公司转账的投资收益未表示异议，持续以实际行为履行了《信托合同》。2015年3月该信托投资项目出现风险，原告投资本金出现亏损。及至2019年7月原告向被告举报相关银行、信托公司涉嫌违规，原告自始至终未向人民法院提出过合同争议。上述《信托合同》单列了“风险警示”一章，明确“投资者在认购信托单位前，应特别认真地考虑信托计划存在的法律政策风险、市场风险、经营风险、信用风险、流动性风险，管理风险等各项风险因素，认购信托单位前，应当仔细阅读信托合同受托人不保障本信托一定盈利，也不保证本信托的最低收益”。原告的财产损失，是其投资项目发生合同已披露风险事项造成的亏损，作为民事合同缔约方，其以实际行为接受了约定的投资收益，即应自主承担投资亏损。被告调取了光大银行西安分行、长安信托公司因同批次信托计划涉及诉讼的生效裁判文书，西安市雁塔区人民法院的［2018］陕013民初4409号及［2018］陕0113民初4819号《民事判决书》均支持了被告上述观点。原告“光大银行友谊路支行、长安信托公司违法销售、代销致使其利益遭受巨额损失”的主张没有事实根据和法律依据。被告依法依规办理原告反映事项，适用法律依据正确，程序正当合法，已履行法定职责。(一)依法依规分类处理诉求并按期答复，适用法律依据正确，程序正当合法，已履行法定职责。原告揭发控告银行业金融机构涉嫌违法违规行为，请求履行查处职责，依法属于《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》所附《银监会通过法定途径处理信访投诉请求清单》中的“揭发控告类请求”的“揭发控告银行业金融机构相关违法违规行为”。被告依据《中华人民共和国信访条例》《中国银监会关于印发银监会信访工作办法的通知》(以下简称《通知》)《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》办理原告书面材料，于2019年7月17日向原告寄送《受理告知书》。经过被告自主调查及涉事机构内部自查，被告认为原告揭发控告事项没有事实根据和法律依据。关于原告请求被告责令责任人返还其认购资金、赔偿损失的请求，并非被告法定职责。据此，被告于2019年8月29日作出《答复意见书》并送达原告，就原告揭发控告的各项问题逐一予以回应;对不属于被告法定职责的事项，告知原告可以通过民事途径解决争议。(二)针对调查中发现的业务办理隐患，向相关银行印发《监管提示书》，责令机构限期完成排查整改，已履行法定职责。在调查中，被告发现光大银行西安友谊路支行员工与原告存在个人账户转账情况。为全面掌握该行员工异常行为，强化风险管控，防范和杜绝操作风险，被告依据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十二条第一款向光大银行西安分行发出《监管提示书》(股银提字2019[05］号)。一是责成该行全面深入排查员工异常行为，在30日内向被告报送排查情况报告，若排查发现违规问题，应同时报送整改问责方案。二是提出具体明确的监管要求，责成该行通过排查消除员工异常行为，防范和杜绝操作风险是责成该行不断加强员工培训，提升合规意识。按照答辩人《监管提示书》各项要求，光大银行西安分行印发通知，对辖内1337名员工开展了全面排查、整改与专题培训。综上，针对原告反映事项所含线索，被告已经依法对相关机构及其上级机构采取了监管措施，适用法律依据正确，程序正当合法，已履行法定职责。三、被告对原告反映事项的办理行为未对原告的权利义务产生实际影响，原告不具有提起行政诉讼的主体资格。(2017)最高法行申169号行政裁定已经对行政诉讼中的“利害关系”问题作出明确规定。该裁定明确，《行政诉讼法》规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民法人或者其他组织;所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织(以下统称当事人)。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系，该等应通过民事诉讼途径解决。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有行政诉讼主体资格，才有资格提起行政诉讼。本案中，除其他显然不属于被告法定职责的诉求外，其核心诉求是请求被告对其举报的银行机构作出行政处罚。原告的财产损失，是其自主投资项目发生合同已披露风险事项造成的亏损，与被告的行为无关。被告对举报事项的处理结果不会为原告设定义务，也不会限定原告的权利，不会侵犯原告行政法意义上直接权益，对原告的权利义务未产生实际影响，亦并不影响原告向人民法院提起民事诉讼主张民事权益。被告就办理结果做出的书面答复，属于最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发[2017]25号，以下简称《意见》)第十条规定的“说明性告知行为”。原告对不影响其权利义务的《答复意见书》不服，请求判令被告处罚银行机构，缺乏请求权基础，属于《意见》第十条应当依法不予立案的情形。因此，原告不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的有权提起诉讼的主体，不具备就被告举报事项办理结果不服提起行政诉讼的原告主体资格。根据《意见》第十条规定，本案属于人民法院应当依法不予立案的情形。综上所述，被告对原告反映事项的办理行为，调查事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，已履行法定职责，请求人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条驳回成西红的诉讼请求。   经审理查明，原告成西红于2019年7月，以举报人名义向被告保监会陕西监管局提交《依法查处中国光大银行西安友谊路支行及其工作人员、长安国际信托股份有限公司违法行为的请求》，请求事项为“请求依法对光大银行西安友谊路支行、长安国际信托股份有限公司、光大银行西安友谊路支行工作人员张某某、蔡某某等人的违法行为进行处罚，责令责任人返还举报人认购资金、赔偿损失，并将处理结果以书面方式告知举报人。”2019年8月29日，被告银保监会陕西监管局作出《中国银保监会信访答复意见书》并通过国内标准快递寄送给原告成西红。   本院认为，提起履行法定职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。但此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。本案中，原告的诉讼请求一方面在于作成和加重第三人的负担，另一方面则要求行政机关直接介入其与银行及信托公司的民事争议。其诉讼请求能否得到法院的审理乃至支持，取决于法律、法规或者规章的具体规定。   关于原告成西红的第一项诉讼请求。本院认为，对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼，在于法律、法规或规章是否规定有投诉请求权。通常认为，法律、法规或规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属于履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，提起诉讼的目的事项为第三人施加负担，如要求作成或者加重对第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。《银行业保险业消费投诉处理管理办法》自2020年3月1日起施行，不适用于本案。在此之前，并无法律、法规或规章赋予投诉人相应地请求权，投诉人也就不具备基于投诉、举报，向人民法院提起行政诉讼的请求权基础。   关于原告成西红的第二项诉讼请求。本院认为，“司法审查的标准来自赋予行政机关任务的法律，内容限于合法性审查，界限在于价值判断。”司法权是一种判断权，它的判断以对法律的解释为准则，一旦超越法律的范畴，司法便只能戛然而止，否则有代替行政权之可能性。司法权对行政权的审查，其目标是制约行政权，而非代替行政机关或其他组织调查和裁量权。光大银行和长安信托公司是否应当返还原告信托资金并赔偿损失，取决于当事人之间民事法律关系基础，而非行政诉讼审理范畴。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回原告成西红的起诉。   本案受理费50元，退还原告成西红。    如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。          审 判 长  翟汉卿   审 判 员  王静   审 判 员  齐伟     二○二○年三月十八日     书记员  王亚文        1