浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1890号上诉人（一审原告）陈传灿，男，1954年4月5日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。委托代理人陈林明（系上诉人之子），男，1980年5月28日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。一审原告陈建忠，男，1954年12月19日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。一审原告李建亮，男，1975年10月25日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。上诉人陈传灿及一审原告陈建忠、李建亮的共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超、谢伟，浙江省自然资源厅工作人员。陈传灿、陈建忠、李建亮诉浙江省人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2019年10月16日作出（2019）浙01行初252号行政裁定。陈传灿不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：杭州市萧山区人民政府拟申请杭州临江环境能源工程建设用地23.5865公顷，需办理农用地转用23.5865公顷，征收集体土地23.5865公顷。2018年4月4日，原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局向湖头陈社区送达萧土征听[2018]10007号《听证告知书》，告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿标准等并附《征地补偿安置方案》，以及在5个工作日内可申请听证等事项。在上述听证告知书规定的期限内，原杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局没有收到听证申请。同年4月12日，湖头陈社区居民委员会召开村民代表会议，讨论案涉土地征收事宜并形成村民(代表)会议纪要。同日，湖头陈社区居民委员会与杭州市萧山区人民政府签订萧土征补[2018]10036号《征收集体土地经济补偿协议书》，对征地面积、地类、用途、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年3月21日，原杭州市国土资源局作出《关于杭州临江环境能源工程项目建设用地的预审意见》(杭土资预[2018]067号)。杭州市土地勘测设计规划院有限公司于同年4月对案涉地块勘测定界，并出具《杭州临江环境能源有限公司(杭州临江环境能源工程(0107k001k0065号地块)勘测定界图》。2018年8月31日，原杭州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案)，经杭州市人民政府审核同意后上报被告审批。2018年9月29日，省政府作出浙土字A[2018]-0128号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州临江环境能源工程建设用地23.5865公顷(农用地转用23.5865公顷)，征收集体土地23.5865公顷。该批次用地涉及5个街道7个村（社区）。案涉用地范围内涉及城厢街道湖头陈围垦土地3.4808公顷。该围垦土地量化到户但未确定具体位置，陈传灿户、陈建忠户、李建亮户均享有部分土地使用权。上述地块用途符合《杭州市萧山区土地利用总体规划(2006-2020年)2014调整完善版》。原告不服浙土字A[2018]-0128号建设用地审批意见，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出浙土字A[2018]-0128《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为；2.诉讼费用由被告承担。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条第一、二款规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，被征收集体土地面积为23.5865公顷，且案涉集体土地不涉及基本农田，故被告省政府有权作出案涉批准征收决定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准……”《建设用地审查报批管理办法》第十五条第一款规定，“征收土地方案符合下列条件的，国土资源主管部门方可报人民政府批准：（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。”第十条规定，“建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。”本案中，杭州市萧山区人民政府为实施土地利用总体规划，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，由杭州市规划局出具了规划意见，由杭州市土地勘测设计规划院有限公司对拟征收地块进行了勘测定界并出具土地勘测定界图，由杭州市国土资源局大江东产业集聚区分局事先就拟征收土地事项向被征地单位告知了听证权利，由征地单位杭州市萧山区征地拆迁办公室（甲方）和被征地单位城厢街道湖头陈社区（乙方）签订了《征地补偿协议》，由杭州市国土资源局按照规定要求对该建设项目用地进行审查，编制“一书三方案”，组织完整的建设用地报件。杭州市人民政府对报批材料进行审核上报省政府审批，省政府最终同意批准征收集体土地25.5865（实际应为23.5865——本院注）公顷。在此过程中，前期程序和报送材料符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈传灿、陈建忠、李建亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈传灿、陈建忠、李建亮负担。陈传灿上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。第一，根据《物权法》第四十二条之规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但是本案中被上诉人的征地行为不是基于公共利益的需要，而是变相进行商业开发，从而帮助开发商谋取暴利，这是变相抢劫村民的合法财产，而且补偿标准低、补偿不全面，补偿不能足额到位。第二，被上诉人系2018年9月29日作出涉案征地审批。在征地批文未批复前及征地补偿标准未确定前，早在2018年4月12日涉案征地已经实施，萧山区人民政府早在2018年4月12日已与湖头陈社区居民委员会恶意串通签订了《征收集体土地经济补偿协议书》，这明显是在未批准征地前已经实施了征地，属于未批先征违法行为。原审法院不依法认定明显是故意认定案件事实错误，适用法律错误。第三，萧山区政府征地报批文件造假，被上诉人未经审核即作出征地批复是怠于履行法定职责，作出涉案征地批复的行政行为严重违法。1.涉案征地未依法告知上诉人享有申请听证的权利，弄虚作假地表述为包括上诉人在内的被征收人放弃听证的权利。2.征地决定前，必须补充耕地，本案中没有依法补充农用地。所谓的新增耕地确认只是形式文件，肆意找来一块地就说是新增耕地，明显是欺上压下、弄虚作假。3.被上诉人提供的“村民(代表)会议纪要”充分证明相关征地报批弄虚作假，湖头陈社区居民委员会不是村民委员会，其根本无法召开村民代表会议，且没有具体的时间、地点、参加人、会议的议程、表决的事项及过程等信息，也缺少参会人员的签字表，完全系虚假的，没有任何证明效力。第四，萧山区政府征地报批材料中以下法定文件严重缺失，且在本案诉讼过程中亦未举证以下缺失文件，被上诉人作出的浙土字A[2018]-0128号《浙江省建设用地审批意见书》严重违法。1.缺少建设项目用地预审报告书；2.缺少关于建设项目征地补偿费用合法性、安置途径可行性说明材料等文字材料；3.缺少经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；缺少有资格的单位出具的勘测定界技术报告书；缺少地籍资料或者其他土地权属证明材料；缺少为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图；4.缺少补充耕地验收文件及补充耕地的附图；5.缺少征询农民意见的记录材料，未履行征地前征询农民意见程序；6.缺少征地报批的必备材料即《征地调查结果确认表》；7.缺少失地农民社会保障费用凭证，报批机关没有落实好安置保障措施，没有切实安排好失地农民生产和生活，征地行为没有保证农民原有生活水平不下降、长远生计有保障，征地行为严重侵害了农民的财产权利。第五，征地前必须要告知相关利害关系人依法享有听证的权利。本案中征地前根本没有告知被征地农户的听证权利，完全是通过湖头陈社区居民委员会进行的暗箱操作，剥夺了包括上诉人在内的被征地农民听证权利，存在严重违法。被上诉人提供的证据充分证明案涉征地《听证告知书》仅仅是送达给了湖头陈社区居民委员会，根本未送达给包括上诉人在内的被征地农民，不要求听证的《说明》亦是由湖头陈社区居民委员会秘密作出的。综上，被上诉人作出的浙土字A[2018]-0128号《浙江省建设用地审批意见书》实体和程序上均违法，严重背离了民心民意，依法应予撤销。原审法院不依法撤销被上诉人作出的《浙江省建设用地审批意见书》，明显是故意适用法律错误，枉法裁判，据此，请求：1.依法撤销杭州市中级人民法院作出的(2019)浙01行初252号行政判决；2.依法改判撤销被上诉人作出批准文号为浙土字A[2018]-0128号《浙江省建设用地审批意见书》的行政行为；3.判决被上诉人承担本案诉讼费用。浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。陈建忠、李建亮在本案审理期间未提交书面意见。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的核心问题是浙江省人民政府作出的浙土字A[2018]-0128号《浙江省建设用地审批意见书》的合法性问题。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条第一、二款规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，被征收集体土地面积为23.5865公顷，且案涉集体土地不涉及基本农田，故浙江省人民政府有权作出案涉批准征收决定。对于案涉征地是否符合公共利益需要的问题，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》对于符合公共利益的情形未作明确列举。但从一审时被上诉人浙江省人民政府提交的用地预审意见、规划落实方案批复、土地利用总体规划局部图、规划选址意见、勘测定界图等证据看，案涉项目的实施符合土地利用总体规划，应认定符合公共利益的要求。对于上诉人提出的案涉项目涉及杭州市土地利用总体规划的修改、浙江省人民政府无权作出审批的意见，本院认为，杭州市行政区域范围的土地利用总体规划与需要报国务院审批的杭州市土地利用总体规划属于两个不同的概念，浙江省人民政府在二审调查中亦解释明确报国务院批准的杭州市土地利用总体规划仅指中心城区范围及杭州市的土地利用规划指标，案涉项目所在地并不在需要报国务院批准的杭州市土地利用总体规划（中心城区）范围内，该建设用地指标亦已经浙江省人民政府浙政土审规[2018]76号文件批准使用预留的新增建设用地指标。该一意见与在案的《杭州市萧山区土地利用总体规划（2006—2020年）2014年调整完善版》规划局部图等证据能相印证，对浙江省人民政府的上述解释本院予以认可，浙江省人民政府具有作出审批案涉土地利用总体规划调整的职权。对于上诉人提出的在案涉征地审批前已经签订《征收集体土地经济补偿协议书》、存在未批先征的问题等意见，本院认为，按照《浙江省国土资源厅关于进一步完善建设用地审查报批工作的通知》（浙土资发[2006]49号）的要求，草签的征地补偿协议是建设用地报批的材料之一，其不属征地批准后的实施范畴，上诉人提出的该一上诉意见亦不能成立，本院不予支持。对于上诉人提出的报批材料造假或缺失等意见，根据一审审理的情况，浙江省人民政府已经就耕地补充问题提交了案涉项目的补充耕地质量提升方案，就告知、知情权保障以及相关权属确认等问题提交了听证告知、送达回执以及未要求听证说明、村民(代表)会议纪要及《征收集体土地经济补偿协议书》等，就资金保障落实情况提交了社会保障措施落实情况说明表，土地预审意见以及相关规划定界等材料，亦均已包含于其一审提交的证据12当中，上诉人提出的相关材料造假或缺失的意见，缺乏事实依据，本院不予支持。对于上诉人提出的居民委员会不是村民委员会、其根本无法召开村民代表会议的意见，本院认为，虽因土地征收等原因，原来的村民委员会转变为居民委员会，但该一转变并不影响其作为集体土地所有权人的法律地位，亦不能因其名称的改变而否认其代表会议的法律效力。上诉人的该一上诉意见不能成立，本院不予支持。另对于征地补偿安置标准的问题，不属本案审理范围，本院对此不予审查评判。杭州市人民政府对报批材料进行审核后上报浙江省人民政府审批，浙江省人民政府最终同意批准征收集体土地23.5865公顷，程序和报送材料符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈传灿负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  董 东审判员  王富新二〇二〇年三月十九日书记员  吕圣姻