浙江省嘉善县人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0421行初74号原告平亚芳，女，汉族，1975年11月7日生，住平湖市。原告平四根，男，汉族，1951年12月18日生，住平湖市。委托代理人曹在明，男，汉族，1974年12月30日生，住平湖市，系平四根的女婿。原告曹在明，男，汉族，1974年12月30日生，住平湖市。被告平湖市新埭镇人民政府，住所地平湖市新埭镇新南路398号。法定代表人潘加林，镇长。委托代理人侯平，浙江天卓律师事务所律师。原告平亚芳、平四根、曹在明不服被告平湖市新埭镇人民政府（以下简称“新埭镇政府”）作出的整改通知，于2019年12月13日向本院提起行政诉讼。经原告补正材料后，本院于2019年12月20日立案，于2019年12月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月24日通过“公道互联”平台在线公开开庭审理了本案。原告平亚芳、曹在明（亦系原告平四根的委托代理人），被告新埭镇政府出庭负责人周凯燕、委托代理人侯平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告新埭镇政府于2018年1月29日作出违法用地和违法建筑整改通知，认定原告平四根户位于新埭镇××村××号属违章建筑，违反了《城乡规划法》、《土地管理法》等相关规定，共涉及违法用地约171.2平方米，违法建筑约171.2平方米。限平四根户于2018年3月10日前自行退出违法用地及自行拆除违法建筑。逾期不履行的，予以强制清理拆除，费用由平四根户负担。原告平亚芳、平四根、曹在明诉称，请求法院判决确认被告新埭镇政府作出的违法用地和违法建筑整改通知无效。事实与理由：2007年3月，三原告在自己的宅基地上建造了80㎡砖混结构和90㎡彩钢板结构房屋。2013年4月16日，原告曹在明在案涉房屋内登记注册了“平湖市新埭镇嘉祥服装厂”，带领附近村民在每年下半年服装旺季时，挣些微乎其微的加工费补贴家庭开支。2019年11月20日，被告人武部部长带领数十名不明身份的人闯进三原告住所地，强行驱逐十多名正在厂里干活的工人，企图强拆原告房屋。原告平亚芳一边让家人与来者沟通，一边拨打12345市长热线求助。当日，被告出具了一份平新违通字【201】号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》。因该通知书上有原告平四根签名，原告平亚芳询问年近七旬的平四根事情的经过。经回忆，平四根说，在今年春节前几天，其午餐饮酒后正想休息，来了两位自称是新埭镇政府的人，拿了一张纸让其签名。平四根系文盲不识字，自认为是年终前政府慰问老人的福利，瞧也没瞧就在上面签了个名。被诉通知书并没有留给平四根，而且日期也不是平四根所签署。经原告曹在明今年11月20日从被告处对被诉通知书拍照后得知，被诉通知书多处是空白。三原告认为，被诉通知书严重违法，依法应当撤销。首先，三原告在该地段根本不存在违法用地和违法违章建筑之情形。该宗地系三原告的宅基地，且房屋建造于2007年3月，根本不存在违建之情形。其次，被诉通知书中所称平四根违反《城乡规划法》，事实上，《城乡规划法》系在原告房屋建成后的2008年才实施，根据法不溯及既往原则，被告适用该法明显不当。因案涉房屋建造在原告的宅基地上，也不存在违反《土地管理法》之情形。被诉通知书中称案涉建筑为违章（违法）建筑，却并未详细说明原告是何时在何地建造，搭建的面积多少，是何结构。因此，被诉通知书中所谓的违法用地、违法违章建设完全是空穴来风，捕风捉影，毫无事实依据。被告在未认定事实的情况下，即启动强拆程序，私拆民房，极易酿成冤假错案，且很难避免灾难性事故的发生。其三，退一步讲，即便原告平四根存在所谓的违法建设，根据《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。三原告的建筑物建成时间已有十多年，在被告无法证明三原告的建筑物系在近两年内建造的情况下，强制性启动强拆程序严重违法。其四，被诉通知书正文中留有空格，且未注明送达人，日期又不是平四根签署，系由他人代签，程序严重违法。综上所述，被告认定事实不清，适用法律法规不当，且其作出的被诉通知书未经合法程序送达给平四根，程序严重违法，被诉通知书自始至终无效，人民法院应当依法确认其无效。为此，依据《行政诉讼法》有关规定，特提起行政诉讼，望判如所请。原告向本院提交了如下证据：1.整改通知书拍照打印件一份，证明被告为了和百姓争利，无事生非，闭门造车，所制作的被诉通知书不符合行政机关公文制作规范，且未有效送达当事人。2.书面证人证言两份，证明案涉房屋建造于2007年3月，至今已有十多年，被告以《城乡规划法》为依据作出被诉行为，明显系适用法律错误。3.结婚证复印件一份，证明原告平亚芳与曹在明为夫妻。4.《平湖市农村私人建房用地呈报表》复印件一份，证明原告住房等建造审批情况。5.个体工商户营业执照副本复印件一份，证明原告曹在明经营的服装厂经营场所为平湖市××村××号。被告新埭镇政府辩称，一、原告位于新埭镇杨庄浜村平家浜8-1号建造的171.2平方米彩钢房系违法建筑，依法应当予以拆除。2007年3月，原告未经规划审批在其住宅边上搭建171.2平方米彩钢房，依据《浙江省违法建筑处置规定》第三条“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）。设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案。”依据《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第五条“本办法所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和村镇规划区内的违法建筑（以下简称村镇违法建筑）。”第七条“具有以下情形之一的建筑物，应认定为村镇违法建筑：（一）1998年1月1日《浙江省村镇规划建设管理条例》实施后，在依法划定的村庄、集镇规划区内，未依法取得村镇规划许可证的或未按照村镇建设规划许可规定进行建设的；（二）2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后，在依法划定的村镇规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证的或未按照乡村规划许可规定进行建设的。村镇违法建筑由属地镇人民政府（街道办事处）负责具体调查工作，并根据村镇规划编制、许可、监管等因素依法综合认定。”据此，原告在其住宅旁搭建171.2平方米彩板房属违法建筑。二、《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》送达程序合法。2018年2月1日被告工作人员在释明原告违法事由后将整改通知书送达给平四根，平四根亲笔签字并收下通知书，原告称其是在不知情的情况下签字的，与事实不符。该通知书内容完整，对违法建筑的坐落、面积表述明确。三、对违法建筑的处置不受两年时效的限制。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然原告的违建行为发生在2007年，但违法建筑状态一直持续到现在，故不受二年限制。综上，被告作出的整改通知书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告新埭镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《平湖县私人建房用地申请表》复印件一份，证明杨庄浜村平家浜8号住房由平四根、许龙英、平亚芳、平彩华、平小弟于1991年10月申请原宅基地翻建，建造，户主为平四根，住房门面三间，占地114平方米。2.《平湖市农村私人建房用地呈报表》复印件一份，证明原告于1998年1月4日申请建造猪舍30平方米。3.测绘成果图复印件一份，证明原告住宅新增违法建筑面积172.5平方米。4.《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》复印件一份，证明被告于2018年2月1日通知原告限期拆除违法建筑171.2平方米，逾期将强制清理拆除。5.规范性文件：《浙江省违法建筑处置规定》第三条，《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第五条、第七条。经庭审质证，被告对原告提交的证据三性均无异议。原告对被告提交的证据质证如下：对证据1-2的三性均无异议，但上述两份证据恰恰证明原告居住于案涉宗地上的房屋建造时间久远，根据信赖原则，原告于2007年因地制宜，将1998年建造的30㎡猪舍等建筑物改作他用并进行扩建，作为从事家庭作坊式份服装加工场所，符合当时的国家政策；证据3系复印件，且由案外人制作，制作时未经原告确认，对其三性及证明力均不认可；对证据4的三性及证明力均不认可，该通知书未明确具体的法律条款，未告知权利救济途径，未遵循行政处罚的程序，未经调查即认定案涉房屋为违法建筑，认定事实不清，且无作出被诉行为的职权，该行为应当被确认为无效；对规范性文件的真实性无异议，对其关联性有异议，不能作为认定案涉建筑物是否违法的法律依据。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据三性予以确认。对被告提交的证据1-2的三性予以确认；证据3形成于被诉行政行为作出之后，严重违反法定程序，不得作为认定案件事实的根据；对证据4的真实性与关联性予以确认，其合法性即本案的审查对象，在本院认为部分进行阐述。经审理查明，2018年1月29日，被告新埭镇政府作出平新违通字【201】号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》一份，认定原告平四根户位于新埭镇××村××号属违章建筑，违反了《城乡规划法》、《土地管理法》等相关规定，共涉及违法用地约171.2平方米，违法建筑约171.2平方米。通知限平四根户于2018年3月10日前自行退出违法用地及自行拆除违法建筑。逾期不履行的，予以强制清理拆除，费用由平四根户负担。通知书“签收人（签字）”处有原告平四根的签字，签收日期为“2018年2月1日”。通知书“送达人（签字）”处空白。下方有“注：本通知书一式二份，一份存根一份交受送达人。此联存根”内容。经查明，原告平四根与平亚芳系父女，曹在明与平亚芳系夫妻。三原告坐落于平湖市××村××号的住宅系平四根家庭户于1990年经审批在原宅基地上翻建。原告自述，2007年，曹在明、平亚芳夫妻请人在住宅边上建造了约170㎡的彩钢板等结构的房屋。2013年4月16日，平湖市工商行政管理局为“平湖市新埭镇嘉祥服装厂”颁发个体工商户营业执照一本，经营者为曹在明，经营场所为新埭镇××村××号。原告述称，服装厂的经营场所为2007年建造的彩钢板等结构的房屋。原告又称，2019年11月20日，被告工作人员来到原告住所地，驱赶正在厂里干活的工人，欲强制拆除案涉房屋，并向原告出具了一份平新违通字【201】号《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》。原告还称，在开庭前一天，被告派人将案涉房屋强制拆除。本院已收到原告起诉被告强制拆除案涉房屋的材料。另查明，被告提交的平湖市新埭镇平家浜8号用地宗地图由平湖市大地测绘有限公司制作，记载违法建筑占地172.5㎡（农村宅基地），建筑面积172.5㎡，标注的测绘时间为2019年12月。本院认为，乡村建设应由建设单位或者个人根据《城乡规划法》的规定向乡镇人民政府提出申请，报市县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在取得乡村建设规划许可证后，根据《土地管理法》的规定办理用地审批手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》则规定，乡村建设、兴建乡村企业或村民在规划区内建住宅的，都应当按照法定程序办理用地审批手续。案涉建筑物系原告曹在明、平亚芳夫妇在其农村住宅边上空地建造，并无证据证明取得过乡村建设规划许可证或办理过用地审批手续，其建造时间不管是否确如原告述称的2007年3月，但无论按照自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，还是按照自1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，均不符合有关规定，故被告新埭镇政府将其认定为违法建筑并无不当，且属于违法占地。然而，被告新埭镇政府作出的违法用地和违法建筑整改通知认定事实不清，适用法律不当，违反法定程序，且超越职权。首先，原告的住宅地址就在平湖市××村××号，该住宅系经审批的合法建筑，而被告制作的《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》笼统表述为“原告平四根户位于新埭镇××村××号，属违章建筑”，且并未载明案涉建筑的坐落、面积等基本情况，被告在诉讼中仅提交了一份2019年12月测图的平湖市新埭镇平家浜8号用地宗地图，其制作时间远远晚于《平湖市新埭镇违法用地和违法违章建筑整改通知书》的落款时间，不能作为认定案件事实的根据。因此，被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。其次，被告作为镇人民政府，作出的整改通知书适用的法律既包括《城乡规划法》，又包括《土地管理法》，且未具体指出原告违反的法律条款以及通知整改依据的法律条款，适用法律不当。再次，根据《浙江省违法建筑处置规定》第十四条的规定，乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。违法建筑处置决定应当载明不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。然而，被告作出整改通知并未遵循上述程序，且通知书未有送达人员签名，现难以核实是否向原告送达及送达时间，违反法定程序。此外，被告制作的整改通知书并无完整的字号，且无送达人签字，形式存在瑕疵。最后，根据《城乡规划法》的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。但《土地管理法》规定，对于未经批准非法占用土地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。被告作出的整改通知，既包括责令原告限期拆除违法建筑，又包括限期退出违法用地，该部分显然属于超越职权。被诉行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、且超越职权，本应判决撤销并判决被告重新作出行政行为。但由于原告称案涉建筑物已被强制拆除，不具有可撤销内容，故本院确认被诉行政行为违法。原告主张被诉行政行为无效并无事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定，判决如下：确认被告平湖市新埭镇人民政府作出的平新违通字【201】号违法用地和违法违章建筑整改通知违法。案件受理费50元，由被告平湖市新埭镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审判长  江万景审判员  胡锦明审判员  钱 骏二〇二〇年三月九日书记员  周 丹?附：1.《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。2.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。3.《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。第十九条兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。第二十条乡（镇）村公共设施、公益事业建设，须经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。4.《浙江省违法建筑处置规定》第三条本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（以下简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（以下简称乡村违法建筑）。设区的市人民政府或者县（市）人民政府可以根据城乡规划法律、法规，结合本行政区域城市、镇规划或者乡、村庄规划的实施情况，制定违法建筑的具体认定标准；具体认定标准，应当向社会公布，并报上一级人民政府备案。第六条省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。县级以上人民政府有关部门按照法定职责承担违法建筑处置相关工作。各级人民政府及其有关部门、新闻媒体应当开展对城乡规划实施和违法建筑处置工作的宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识。第十三条乡村违法建筑应当改正、拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定作出具体规定，并向社会公布。第十四条城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不成立而不予采纳的，应当说明理由。违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。