广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终546-550号五宗系列案上诉人【原审(2017)粤08行初162、166、190、212、229号案第三人】：广东省吴川市梅菉街道红新经济联合社（以下简称红新经济联合社）。住所地：吴川市梅菉街道红新社区红新村文化楼。法定代表人：康振舟，社长。上诉人【原审(2017)粤08行初162号案第三人】：吴川市梅菉街道红新社区居民委员会（以下简称红新居委会）。住所地：吴川市梅菉街道人民东路。法定代表人：康振秋，主任。(2018)粤行终546号案被上诉人【原审(2017)粤08行初162号案原告】：吴川市长岐镇苏村村民委员会（以下简称苏村村委会）。住所地：广东省湛江市吴川市长岐镇苏村村委会东边塘村。法定代表人：李杨，主任。委托代理人：刘钊，广东梅江律师事务所律师。(2018)粤行终547号案被上诉人【原审(2017)粤08行初166号案原告）：吴川市良种繁育场。住所地：吴川梅北路梅菉大廓口。法定代表人：李亚木，场长。(2018)粤行终548号案被上诉人【原审(2017)粤08行初190号案原告】：李秀生，男，汉族，1934年5月24日出生。(2018)粤行终548号案被上诉人【原审(2017)粤08行初190号案原告】：李日恩，男，汉族，1967年3月5日出生，系李秀生之子。(2018)粤行终548号案被上诉人【原审(2017)粤08行初190号案原告】：李亚虾，男，汉族，1965年4月10日出生，系李秀生之子。(2018)粤行终549号案被上诉人【原审(2017)粤08行初212号案原告】：李华胜，男，汉族，1947年11月2日出生。(2018)粤行终549号案被上诉人【原审(2017)粤08行初212号案原告】：李华帝，男，汉族，1980年5月4日出生。(2018)粤行终549号案被上诉人【原审(2017)粤08行初212号案原告】：李观景，男，汉族，1978年9月26日出生，系李华胜之子。(2018)粤行终550号案被上诉人【原审(2017)粤08行初229号案原告】：李康寿，男，汉族，1957年12月2日出生。五宗系列案原审被告：吴川市人民政府。住所地：吴川市文明路10号。法定代表人：曹栋，市长。委托代理人：詹树迅，吴川市法制局干部。委托代理人：黄潮进，吴川市国土资源局干部。原审原告苏村村委会、吴川市良种繁育场、李秀生、李日恩、李亚虾、李华胜、李华帝、李观景、李康寿等分别诉原审被告吴川市人民政府为原审第三人红新经济联合社核发集体土地所有权证五宗系列行政纠纷案，湛江市中级人民法院于2017年12月7日作出(2017)粤08行初162、166、190、212、229号行政判决。上诉人红新经济联合社、红新居委会均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本系列案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于吴川市长岐镇老巴山岭，面积16.2853公顷。2013年5月21日第三人红新经济联合社填写了《土地登记申请书》，同时提交《关于红新经济联合社土地的确权申请》，主要内容：“我经济合作社现有土地一块，该地位于吴川市长歧镇老巴山岭，东至吴川市船厂用地为界、南至长歧镇蓝溪、边旦、后背山经济合作社共有土地为界，西至蓝溪村边旦经济合作社土地为界、北至长歧镇苏村村西边塘经济合作社土地为界，面积16.2853公顷，一直以来属于我社使用，界至清楚，无权属争议，请国土部门给予确权登记发证。”同年5月20日有关部门对涉案土地进行了界址调查，制作了《吴川市集体土地权属调查表》，在该表中注明“…J2界址点位于北向，为红新经济联合社与苏村用地交界…从J2向东北至J3东北为苏村用地……。”，同时广东省吴川市长岐镇蓝溪经济联合社、广东省吴川市长岐镇蓝溪村边旦经济合作社作为相邻宗地指界人加盖公章并签字确认。同月26日吴川市国土资源局对涉案土地登记申请的审核情况进行了公告。同年6月15日红新居委会出具《证明》，内容为：“兹有我社区红新经济联合社所属土地一块，该地位于吴川市长歧镇老巴山岭，东至吴川市船厂用地为界、南至长歧镇蓝溪、边旦、后背山经济合作社共有土地为界，西至蓝溪村边旦经济合作社土地为界、北至长歧镇苏村村西边塘经济合作社土地为界，面积16.2853公顷，一直以来属于我社使用，界至清楚，无权属争议，请国土部门给予确权登记发证。”2013年6月19日有关部门制作了《土地登记审批表》，其中的“登记类型”为“集体土地所有权总登记”，“附着物情况”栏空白，在“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”栏中注明：1、关于红新经济联合社土地的确权申请。2、机构代码证复印件。3、法人代表身份证复印件。4、广东省农村集体经济组织证明书。在“国土资源行政主管部门初审意见”栏注明“该宗地经吴川市梅菉街道红新经济联合社申请办理集体土地所有权登记。经地籍调查和测绘，确定界址、面积，并由梅菉街道红新社区居委会出具《权属证明》，该宗地属红新经济联合社所有。公示期满后，没有人提出异议，根据土地登记规则有关规定，拟为吴川市梅菉街道红新经济联合社农民集体办理集体土地所有权初始登记”。“国土资源行政主管部门审核意见”为：“同意报批农村集体土地所有权登记。”同日被告同意登记发证，颁发了争讼的权属证书。被告吴川市人民政府于2013年6月19日颁发吴府集有（2013）第000874号集体土地所有证，其中登记的土地所有权人：吴川市梅菉街道红新经济联合社农民集体；地址：吴川市长歧镇老巴山岭；地号：440883112011JA00013；图号：F49G061045；土地总面积：16.2853公顷。另查，162号案原告苏村村委会所属村民在争议的老巴山岭范围内生产经营多年，建有厂房等设施。经现场勘验，原告、被告、第三人一致确认原告主张的土地范围位于争讼宗地范围内。原告于2017年6月得知被告向第三人颁发争讼的土地权属证书后，认为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求：撤销被告发给两第三人拥有的吴府集有（2013）第000874号集体土地所有证。166号案原告吴川市良种繁育场自上世纪中叶开始在老巴山岭生产经营，建有仓库、牛栏、猪舍等设施。吴川市相关职能部门于1991年3、4月间分别向原告颁发了《房屋所有权证》，登记的地址为：湛江市吴川县梅菉镇良种繁育场老巴山（仓库），基地面积和建筑面积为162平方米；《房屋所有权证》，登记的地址为：湛江市吴川县梅菉镇良种繁育场老巴山（宿舍），基地面积和建筑面积为290.80平方米；《房屋所有权证》，登记的地址为：湛江市吴川县梅菉镇良种繁育场老巴山（厨房），基地面积和建筑面积为64.60平方米；《房屋所有权证》，登记的地址为：湛江市吴川县梅菉镇良种场老巴山（宿舍），基地面积和建筑面积为93.10平方米。四份《房屋所有权证》中均注明“此证土地属国有”，上述登记的房屋大部分已于2017年原告起诉前被拆除。经现场勘验，原告、被告、第三人一致确认原告主张的房屋所占土地位于争讼宗地范围内。原告于2017年6月得知被告向第三人颁发争讼的土地权属证书后，认为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求：请求：一、请求撤销被告作出的吴府集有（2013)第000874号土地所有权证；二、请求判令第三人停止侵权损坏涉案土地；三、案件受理费由被告承担。190号案原告李秀生、李日恩、李亚虾在争议宗地范围内建有建筑物使用多年，其中原告李日恩提供了《工程建设许可证》（№0000077），建设地址为长岐镇边旦村；原告李亚虾提供了《乡村建设规划许可证》（吴长乡字第【2015】0301号），建设位置为长岐镇边旦村，但被告、第三人认为上述证件中确定的位置不在争议地范围。经现场勘验，原告、被告、第三人一致确认原告主张的地上附着物位于争讼宗地范围内。原告得知被告向第三人颁发争讼的土地权属证书后，认为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求：一、请求撤销被告作出的吴府集有（2013)第000874号土地所有权证；二、案件受理费由被告承担。212号案原告李华胜及亲属在争议宗地范围内建有建筑物使用多年，原告李华帝提供了吴府集用（2011）第04986号集体土地使用证，登记的土地使用权人为李华帝，座落：吴川市长岐镇蓝溪村委会边旦村，地类（用途）为住宅，使用权类型为拨用，使用权面积为120平方米，以及2012年4月9日发放的《工程建设许可证》（0001315）；原告李观景提供了吴府集用（2012）第01360号集体土地使用证，登记的土地使用权人为李观景，座落：吴川市长岐镇蓝溪村委会边旦村，地类（用途）为住宅，使用权类型为拨用，使用权面积为120平方米，以及2012年6月20日发放的《工程建设许可证》（0001266）。庭审中，被告及第三人均认为原告提供的权属证书在边旦村，但边旦村已确认争议土地范围，故原告与争议土地没有关联。经现场勘验，原告、被告、第三人一致确认原告主张的地上附着物位于争讼宗地范围内。原告得知被告向第三人颁发争讼的土地权属证书后，认为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求：一、判决撤销被告作出的吴府集有（2013)第000874号土地所有权证；二、案件受理费由被告承担。229号案原告李康寿，案发前在争议宗地范围内部分地块上种植林木。2017年9月原告得知吴川市良种繁育场、李华胜、李秀生等人就吴府集有（2013）第000874号集体土地所有权证提起行政诉讼后，认为吴川市人民政府的该行政行为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求：一、判决撤销被告作出的吴府集有（2013)第000874号土地所有证；二、案件受理费由被告承担。原审法院认为，本案是土地行政登记纠纷。本案争议焦点为：1、各原告是否具有诉讼主体资格及是否超期起诉的问题？2、吴川市人民政府颁发争讼吴府集有（2013）第000874号《集体土地所有权证》合法性是否充足问题？1、关于各原告是否具有诉讼主体资格及是否超期起诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”在案证据显示，162号案原告苏村村委会所属村民在争讼行政行为作出前，已对该集体土地所有证范围内的部分土地，进行了占有、使用，且原告苏村村委会使用的土地与争讼宗地相邻，系相邻权人；166号案原告吴川市良种繁育场在争讼行政行为作出前已对该集体土地所有证范围内的部分土地，进行了占有、使用多年，且在争议宗地登记前已取得了地上附着物的房屋所有权证；190号案三原告李秀生、李日恩、李亚虾在争讼集体土地所有证范围内建有地上附着物，并进行管理使用多年；212号案三原告李华胜、李华帝、李观景在争讼集体土地所有证范围内建有地上附着物，并进行管理使用；229号案原告李康寿在争讼集体土地所有证范围内进行种植使用多年，上述事实，各原告、被告、第三人在庭审中均无异议，足以认定。因此五案各原告是争讼行政行为的利害关系人，所以根据前述法律的规定，各原告有权提起本案的行政诉讼，故各原告起诉主体适格。第三人红新经济联合社对各原告起诉主体资格提出的异议，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由查明事实可知，各原告分别主张其在2017年3、4月后得知被告向第三人颁发了争讼集体土地所有证的行政行为，而目前尚无其他确切证据能够证实各原告在此前已知道争讼的行政行为，因此各原告的起诉没有超过前述法律规定的起诉期限限制。2、关于吴川市人民政府颁发争讼吴府集有（2013）第000874号《集体土地所有权证》合法性是否充足问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”各原告提供的证据显示，本案宗地登记发证前，162号案原告苏村村委会所属村民在争议地范围内建有厂房等建筑物进行管理、使用。此外，166号案原告吴川市良种繁育场也在该地块上建有房屋等地上附着物，并早在上世纪九十年代已领取了《房屋所有权证》。从现场勘验情况以及该《房屋所有权证》内容中，可以确认吴川市良种繁育场所有的该部分房屋所在位置位于本案争议的老巴山岭范围内。而190号案三原告、212号案三原告亦在争议地范围内建有房屋等地上附着物。由查明事实可知，第三人红新经济联合社在申请办理本案土地登记时，提交有：1、关于红新经济联合社土地的确权申请；2、机构代码证复印件；3、法人代表身份证复印件；4、广东省农村集体经济组织证明书。但未能提交涉案地块上地上附着物的相关权属证明，而现有证据可以确认，涉案地块在办理本案登记前，各原告主张的地上附着物权属并非第三人红新经济联合社所有，即涉案宗地上的地上附着物与土地所有权申请人明显不同一，而在第三人红新经济联合社未能按前述规范性文件的要求提供地上附着物的权属证明的情况下，被告即将涉案宗地的集体土地所有权登记为第三人所有，显属不当。且被告吴川市人民政府提交的地籍档案显示，红新经济联合社申请办理涉案宗地登记时，作为权属来源证明的主要依据是红新居委会出具的《证明》，而红新居委会与第三人红新经济联合社具有明显的利害关系，仅以此《证明》作为涉案土地权属来源，权属依据明显不足。另一方面，被告吴川市人民政府提供的证据显示，本案宗地的登记类型为“集体土地所有权总登记”，庭审中被告对此予以确认。《土地登记办法》第二十二条规定：“土地总登记应当发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；（五）需要通告的其他事项。”诉讼中被告并未能提供证据证明，在本案宗地登记前曾进行过前述规范性文件要求的“通告”程序的相关证据，故被告进行的本案土地登记行为，程序亦有明显不当。此外，被告提供的证据显示，涉案宗地进行权属调查时，作为相邻宗地指界人员的吴川市长岐镇蓝溪经济联合社、吴川市长岐镇蓝溪村边旦经济合作社对宗地现场进行了指界，确认宗地边界，但在案证据没有宗地相邻的吴川市长岐镇苏村等参加指界并确认宗地界址的相关证据反映，这种情况下，涉案宗地的地籍调查程序亦有明显不妥，而被告未能提供证据证实在作出发证行为前对此问题予以处理，亦属程序不当。综上所述，162号案原告苏村村委会、166号案原告吴川市良种繁育场、190号案原告李秀生、李日恩、李亚虾和212号案原告李华胜、李华帝、李观景及229号案原告李康寿请求撤销争讼土地登记行政行为的请求有理，对该诉求，予以支持。166号案原告吴川市良种繁育场请求判令第三人停止侵权损坏涉案土地的请求，不属本案处理范围，原告吴川市良种繁育场该主张可通过其他途径寻求救济。被告吴川市人民政府作出的争讼行政行为主要证据不足，违反法定程序，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销被告吴川市人民政府作出吴府集有（2013）第000874号集体土地所有证的行政行为。一审案件受理费共250元，由被告吴川市人民政府负担。红新经济联合社、红新居委会不服上述判决，上诉请求二审法院依法改判，维持吴川市人民政府颁发的被诉集体土地所有权证。主要理由是：一、苏村村委会不具有诉讼主体资格，应予驳回其起诉。苏村村委会村民非法侵占老巴山岭土地，其搭建附着物是违法搭建，不具有合法性。此外，吴川市人民政府向红新经济联合社颁发被诉《土地所有权证》时，东北面边界虽与红新经济联合社属下的经济合作社相邻，历史上相隔有一条约三米宽的道路。因苏村村委会早已侵占上诉人老巴山岭土地，要求其如实指认界址是不可能的，况且老巴山岭与苏村村委会属下的经济合作社的岭地相隔有三米道路，吴川市人民政府办证时考虑到现实情况，没有让苏村村委会参加指界确认宗地界址并无不妥。原审判决认定发证程序不当错误。二、吴川市良种繁育场在办理涉案四间房屋的《房屋所有权证》时没有房屋来源的依据，仅凭自己的一份证明就办理该证不具有合法性。吴川市良种繁育场持有《房屋所有权证》的四间房屋，从1970年以来均由上诉人使用，至今已47年。吴川市良种繁育场从未主张权利。三、李秀生、李日恩、李亚虾持有的《乡镇建设准建证》来源违法，且准建地址不在老巴山岭内。另外，其强行占用老巴山岭土地建设房屋违法，故吴川市人民政府确权发证给上诉人没有侵犯李秀生、李日恩、李亚虾的合法权益，李秀生、李日恩、李亚虾不具有原告主体资格。四、李华胜、李华帝、李观景串通行政主管部门工作人员办理的涉案《工程建设许可证》及《土地使用权证》不具有合法性，其地上建筑物（附着物）也不合法，吴川市人民政府发证给上诉人没有侵犯被上诉人的合法权益，被上诉人李秀生、李日恩、李亚虾不具有原告主体资格。五、原审判决仅凭被上诉人李康寿提供的几张照片就错误认定林木是被上诉人栽种，而未查明栽种面积等事实就臆断林木附着物的权属和合法性，据此认定被上诉人李康寿的原告主体资格及确认被诉发证行为违法错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。吴川市人民政府向给上诉人红新经济联合社颁发被诉集体土地所有权证，没有侵犯被上诉人的合法权益，且程序合法，应予以维持。被上诉人苏村村委会、吴川市良种繁育场；李秀生、李日恩、李亚虾,李华胜、李华帝、李观景等答辩称,原审被告作出被诉发证行为程序违法，实体侵权。原审判决正确，恳请二审法院驳回上诉，维持原判，以维护被上诉人的合法权益。被上诉人李康寿答辩称：一、1986年，被上诉人根据国家相关法规和当地村组织的号召，在涉案山岭上开发利用荒山，植树造林4320平方米，至今该土地上的树木砍伐收益，再生管理均由被上诉人一家人使用经营，至上诉人在2017年5月21日摧毁被上诉人种植的林木并挖泥出卖，侵害被上诉人权益时止，至今有31年，没有任何人对该地的权属提出争议，且被上诉人的权益依法应当受国家法律保护。原审被告作出的发证行为侵犯了被上诉人的实体权益。二、吴川市人民政府的发证行为违反了法定程序，应予撤销。综上，原审被告作出被诉发证行为程序违法，实体侵权。原审判决正确，恳请二审法院驳回上诉，维持原判，以维护被上诉人的合法权益。原审被告吴川市人民政府答辩称：红新经济联合社是响应国家政策需要作出整村搬迁的水利移民村经济组织，1973年由吴川市人民政府征用老巴山岭给上诉人安居，有征地的文件和相关协议，这个事实必须尊重。2013年6月19日，吴川市人民政府按照当时的征地文件及协议约定的范围向红新经济联合社颁发被诉集体土地所有权证，事实清楚，程序合法，请二审法院撤销原审判决，维持被诉发证行为。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，关于五宗系列案原审原告是否具有原告诉讼主体资格的问题。根据本案查明的事实，五宗系列案原审原告均有使用、管理涉案土地的事实，其与吴川市人民政府向红新经济联合社核发被诉集体土地所有权证有利害关系，原审法院认定五宗系列案原审原告均是适格主体，并受理其起诉，并无不当。关于吴川市人民政府向红新经济联合社核发被诉吴府集有（2013）第000874号集体土地所有权证是否合法的问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”首先，关于被诉登记发证行为的权属来源是否清楚的问题。经审查，本系列案中，根据吴川市人民政府提交的涉案土地登记的地籍档案显示，红新经济联合社申请办理涉案土地登记时，作为权属来源证明的主要依据是红新居委会出具的《证明》。而红新居委会与红新经济联合社之间的关系，根据本案一审庭审调查时双方的共同陈述，它们之间的关系是一套人马两块牌子。故上述《证明》在没有其他权属证明材料相佐证的情况下，不足以证明红新经济联合社已经依法享有涉案土地的权属。吴川市人民政府以该《证明》作为涉案土地权属来源的唯一证明材料，并据此向红新经济联合社核发被诉集体所有权证，存在认定事实不清，证据不足的情形。其次，吴川市人民政府未能在诉讼期间举证证明其在红新居委会以外的地方发布公告，告知相关利害关系人其拟核发被诉集体土地所有权证给红新经济联合社。另外，红新经济联合社向吴川市国土资源局提交的登记申请书中明确提及涉案土地北至长歧镇苏村村西边塘经济合作社土地，但吴川市人民政府在进行宗地地籍调查时，没有通知涉案宗地相邻权人苏村村委会下属经济合作社到场签名确认界址。故吴川市人民政府被诉登记发证行为的程序亦存在不合法情形。根据上述分析，原审法院判决撤销五宗系列案共同的被诉发证行为，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，五宗系列案的被上诉人不具有原告诉讼主体资格，原审判决认定事实不清，适用法律不当，吴川市人民政府向红新经济联合社颁发被诉集体土地所有权证合法等，上诉请求改判维持吴川市人民政府颁发的被诉集体土地所有权证，因理据不足，本院不予采纳。至于红新经济联合社就涉案土地与五宗系列案原审原告之间存在的权属争议问题，各方均可依法向当地人民政府申请确权处理，并根据确权处理结果重新申请登记发证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。五宗系列案二审案件受理费各50元，均由上诉人红新经济联合社、红新居委会共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年三月三十一日书记员  赖心仪苏靖茹