湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终41号上诉人（原审原告）江曾国，男，汉族，1978年1月28日出生，住湖南省中方县。委托代理人赵凤梅，北京市盛延律师事务所律师。委托代理人常晓慧，北京市盛延律师事务所律师。上诉人（原审被告）怀化市征收安置办公室，地址怀化市天星坪。法定代表人戴业驹，主任。委托代理人**，怀化市征收安置办公室征收三科科长。委托代理人梁嘉恒，怀化市征收安置办公室法规科副科长。被上诉人（原审被告）怀化市鹤城区城市管理和综合执法局，地址怀化市金海路158号。法定代表人张开森，局长。委托代理人贺达旭，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局法规科工作人员。上诉人江曾国、怀化市征收安置办公室（以下简称怀化市征收安置办）与被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（以下简称鹤城区城管局）强制拆除行政行为一案，不服怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明，2019年5月14日，被告怀化市征收安置办、鹤城区城管局强制拆除原告江曾国位于怀化市鹤城区的房屋及附属物。被拆除房屋主房面积221.5㎡，偏房面积44㎡，厂房面积153.2㎡，附属物葡萄架5.48亩，价值32880元，粪池2个，价值400元。另查明，2009年4月3日，怀化市人民政府发布《关于征收鹤城区盈口乡杨村乡杨村村长泥坡村有关土地的公告》（怀政函［2009］62号），公告载明：鹤城区盈口乡及杨村乡杨村村、长泥坡村有关土地已于2009年3月3日经省人民政府农用地转用、土地征收审批单（［2009］政国土字第155号）批准作为怀化市二00八年第二批次城市建设用地。征地位置、地类和面积为：地块Ｉ为市湖天经济适用住房小区项目用地，位于鹤城区，东临中国人民解放军80504部队，南临正清路，西临顺天路，北临城东农贸市场及社区服务中心。征地类别为：水田、旱地、林地、园地、田坎、农田水利用地、农村道路、坑塘水面、农村居民点用地、未用地等。所征土地面积为7.1902公顷。地块Ⅱ为湖南西部家庭设备及用品专业市场项目用地，位于鹤城区杨村乡杨村村，东临顺天路，南临云集路，西临市湖天农产品市场加工产业化示范区，北临市湖天货运仓储物流中心。征地类别为水田、旱地、林地、园地、田坎、坑塘水面、农村道路、农村居民点用地等。所征土地面积为12.2860公顷。地块Ⅲ为市宏宇新城住宅小区项目用地，位于鹤城区杨村乡杨村村、长泥坡村，东临顺天路，南临市湖天经济适用住房小区，西临建南机械厂围墙，北临云集路。征地类别为水田、园地、田坎、坑塘水面、农村道路、农村居民点用地、未利用地等。所征土地面积为15.8864公顷。在征收范围内。2009年7月1日，怀化市国土资源局发布《关于征收鹤城区盈口乡杨村乡杨村村长泥坡村有关土地补偿安置方案的公告》（怀国土资函［2009］36号），征收土地位置、地类及面积与怀化市人民政府发布《关于征收鹤城区盈口乡杨村乡杨村村长泥坡村有关土地的公告》中载明的一致，其中第七条“违法建筑及抢栽抢种青苗处理”规定：“在被征收土地范围内的违法建筑，由房屋所有权人自行拆除，不予补偿。”2009年9月13日，鹤城区城市管理行政执法大队给原告下达《询问调查通知书》（怀鹤执询字［2009］第339号），以原告于盈口乡铁坡湾进行建房为由，要求原告于2009年9月14日9时携带合法身份证明材料到盈口乡接受询问调查。并于同日向原告下达《责令停工通知书》（怀鹤执停字［2009］第339号），以原告于盈口乡2组进行建房违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令原告停止施工。2009年9月15日，鹤城区城市管理行政执法大队对原告的建筑进行了现场勘验，载明：江刚违章加房面积约为109平方米未取得《建设工程规划许可证》。该现场勘验笔录“被调查人签字”栏为空白，“调查人签字”栏有“胡宏斌”签名，“勘验参加人签字”栏为空白。后因该区域属于拆迁安置范围，鹤城区城市管理行政执法大队当庭自述没有执法权，因此放弃对涉及案房屋作出后续处理。2018年11月29日，怀化市鹤城区人民政府发布《关于严厉打击江秀片区宏宇新城项目用地范围内违法建设行为的通告》（鹤政函［2018］133号）。其中第一条规定：“在2009年4月3日市人民政府发布征收公告后抢搭、抢建、抢修的建（构）筑物及抢栽、抢种的农作物一律不予补偿，行为当事人在本通告发布之日起5日内自行拆（清）除或搬迁。”第三条规定：“对拒不执行本通告规定的，相关部门予以依法拆除，恶意套取土地、房屋征收补偿资金构成犯罪的，由司法机关依法追究相关责任。”再查明，原告江曾国曾用名江刚，户籍所在地为湖南省中方县，在盈口乡没有责任山、责任田和宅基地。1992年，委会与以杨青云为代表的怀化绿野开发中心签订一份《果园承包合同》，合同约定村委会提供宅基地三亩给怀化绿野开发中心建房居住，并同意接收怀化绿野开发中心职工在落户。2003年10月，原告与怀化绿野开发中心签订《果园承包合同》，自此在生活，进行果树种植、生产生活至今。自1995年起，原告开始在建房，2004年委员会履行合同义务，划拨宅基地并同意原告建房，2007年以前，原告所修建房屋全部完毕，用于居住以及开设铝合金门窗加工店。原告所修建的住屋和厂房没有经法定程序被认定为违法建筑和2009年4月3日市人民政府发布征收公告后抢搭、抢建、抢修的建（构）筑物。又查明，鹤城区城市管理行政执法大队系被告鹤城区城管局改制前的称呼。原审法院认为，本案争议的焦点主要有三：一是本案被告主体是否适格；二是二被告的行为是否违法；三是赔偿范围和数额。一、关于本案被告主体是否适格。二被告辩称其不是本次强拆行为的组织者，不是本案适格被告。该院认为，虽然二被告均不承认是本次强拆行为的组织者，但是被告怀化市安置办是怀化市组织实施房屋征收与补偿工作的部门，被告鹤城区城管局是违法建筑的认定和处罚部门。本案涉案房屋是以违法建筑的名义被强行拆除，两被告均有对本辖区内违法违章建筑进行处理的职责，且都参与了本次强拆行为。根据本次强拆行为的目的性，以及行政机关的职权法定原则，该院推定二被告共同组织实施了本次强拆行为，是本案的适格被告。二、关于二被告的行为是否违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，实施强拆应当在行政处罚决定生效以后进行，这是《行政强制法》给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设立的特别程序。本案中，二被告既未对涉案房屋是否属于违法建筑作出认定，也未对涉案房屋是否属于2009年4月3日市人民政府发布征收公告后抢搭、抢建、抢修的建（构）筑物，以及是否属于盈口乡农村集体土地征收安置补偿范围作出确认，且在没有履行任何法定程序的前提下实施的强行拆除原告房屋的行为，属于认定事实不清，程序违法。原告要求该院确认二被告强拆行为违法的诉讼请求，该院予以支持。三、关于赔偿范围和数额。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在违法征收、征用财产、造成财产损害时，受害人有取得赔偿的权利。本案中，二被告的强拆行为违法，应当对原告造成的财物损失进行赔偿。涉案房屋的损失又包括涉案房屋本身损失和屋内外附着物的损失。1、关于涉案房屋本身的损失问题。原告并非盈口乡村集体组织成员，不能享受该村集体土地被征收的安置资格，因此原告不能享受征用土地安置补助费。但是由于涉案房屋没有经过法定程序被认定为违法建筑，房屋本身的合法权益应当得到保护。且原告在修建的房屋系历史原因形成，虽然没有办理相关规划许可手续，也不宜认定为违法建筑。故原告的房屋除了不能享受征用土地安置补助费之外，仍应当享受征用土地的其他补偿费。其补偿标准以《怀化市征地补偿安置规定》（怀政办发［2003］6号）为准，按照集体土地征收补偿标准进行补偿。原告提出按照房地产市场价格，要求赔偿1444100元的诉讼请求没有法律依据，该院不予支持。2、关于屋内外附着物损失问题。因原告提交的《财产损失清单》、照片、视频均只能证明被告存在强拆行为及存在物品损失，但是被告对原告举出的损失清单列出相应物品不予认可，且被告陈述没有对原告屋内物品造成损失。原告没有提供经过公证机关登记造册的详细物品清单，对其损失没有提供合法有效的评估结论，该院无法对损失的具体数额作出认定，对原告要求被告赔偿被砸物品损失15000元的诉讼请求，不予支持。但是地上附着物葡萄架和粪池经过被告怀化市安置办的登记和价值确认，其价值分别为34880元和400元，该院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下：一、确认被告怀化市征收安置办公室、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于2019年5月14日强制拆除原告江曾国位于怀化市鹤城区的房屋及附着物的行为违法；二、责令被告怀化市征收安置办公室于本判决生效后30日内支付原告江曾国房屋上的附着物葡萄架损失34880元、粪池损失400元，两项共计人民币35280元；三、责令被告怀化市征收安置办公室于本判决生效后30日内对原告江曾国被强拆的房屋按照《怀化市征地补偿安置规定》（怀政办发［2003］6号）第二十一条第一款的规定采取补救措施；四、驳回原告江曾国的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀化市征收安置办公室负担。上诉人江曾国上诉称，一审判决中涉及四项内容，上诉人对于确认被上诉人拆除上诉人房屋及附着物的行为违法的判决没有异议，对于判决赔偿损失的数额，以及责令被上诉人依据怀政办发[2003]6号文件采取补救措施有异议。上诉人认为，该两部分内容彼此可分，上诉人可以单独对于赔偿问题提起上诉.二审法院应当仅就赔偿问题进行审査。上诉人认为第三、四项判决依法应予撤销，具体理由如下：（一）对国家赔偿案件人民法院应当直接判决数额。法律没有赋予人民法院判决行政机关采取补救措施或作出行政赔偿决定的权力。（二）上诉人已经对应当赔偿的损失尽到举证责任，在违法强拆的情况下，被上诉人对于损失负有举证责任。其举证不能，不能影响法院对于赔偿金额的认定。（三）一审判决第三项责令被上诉人依据2003年文件的赔偿标准，对2019年的强拆行为进行评价，对上诉人采取补救措施，显然不符合法律规定。（四）一审判决将采取补救措施的标准直接确认为2003年的安置规定标准，实质上是剥夺了上诉人对于行政机关作出赔偿决定后的法律救济。基于此，特向法院提起上诉，请求：1、撤销怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初179号行政判决的第三项、第四项，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。上诉人怀化市征收安置办上诉称，原审法院认定被上诉人房屋合法的事实错误，给予违法房屋补偿的判项错误。2009年9月13日鹤城区城市管理行政执法大队对被上诉人的房屋进行了违章建筑的执法调查。在调查中，发现被上诉人并非本村本组村民，其修建房屋的土地也并非是经审批的宅基地，且修建的房屋无《建设工程规划许可证》。至本案一审判决止，被上诉人也未提供建房许可手续。被上诉人未经规划审批擅自建设房屋，系严重违反城乡规划法的行为，且一直处于违法状态，并非法律规定不明确时期形成的历史遗留问题。虽然鹤城区城管局执法程序不完善，但不能以此认定被上诉人房屋为合法房屋，而应由行政机关承担被拆除房屋是合法建筑的举证责任。因此在行政机关未举证的情况下，一审法院认定江曾国的房屋为合法房屋的事实错误。根据《怀化市征地补偿安置规定》（怀政办发【2003】6号）文件第二十ー条之规定，违章违法建筑被拆除的，不予补偿。江曾国不能因违法房屋而获得补偿。综上所述，原判认定事实不清，导致作出错误的判决。因此，请求二审法院在查清事实的基础上予以改判或发回重审。被上诉人鹤城区城管局未予书面答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。为了查明本案事实，本院依法责令上诉人怀化市征收安置办提交以下材料：1、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2009）政国土字第155号；2、怀化市人民政府关于征收鹤城区盈口乡杨村乡杨村村长泥坡村有关土地的公告，怀政函（2009）62号；3、关于征收鹤城区盈口乡杨村乡杨村村长泥坡村有关土地补偿安置方案的公告，怀国土资函［2009］36号；4、建设用地项目呈报材料“一书四方案”；5、怀化市城市总体规划1999-2020总体布局图；6、怀化市城市建设投资有限公司（宏宇新城住宅小区）土地勘测定界图。以上证据材料拟证明本案所涉房屋厂房自1999年起，既成为城市规划区范围内的房屋和土地，由怀化市人民政府予以征收。本院审查该证据认为，这些证据材料能够反映本案相关事实，应予以采信。本院另查明，原告所诉本案所涉房屋于2006年起陆续修建，其在修建时并未取得建设工程许可，亦未取得房屋相关产权证书。本案涉案的房屋土地，自1999年起便成为怀化市城市规划区范围内的土地与房屋，其房屋室内装饰装修经评估，价值为38331元。凯瑞名门项目部在对江曾国地上附着物进行调查时认可其葡萄架、粪池价值共计34880元。《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》怀政发[2014]2号规定：砖混房屋收购价600元/m2，砖木结构房屋收购价280元/m2。本院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”可见，强制拆除的决定主体是城乡规划主管部门，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门具体实施强制拆除行为。本案实施强制拆除的主体是怀化市征收安置办和怀化市城管局。一审法院确定两行政机关为本案强制拆除的被告并无不当。上诉人怀化市征收安置办公室和被上诉人鹤城区城管局在一审中没有提供有效证据证明，实施强制拆除前，对江曾国所诉的本案房屋、厂房作出违法建筑认定并限期拆除的决定，未听取江曾国的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定。一审认定强制拆除行为严重违反法定程序，确认两原审被告强制拆除江曾国房屋、厂房的行为违法，并无不当，本院予以支持。根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案中，1999年怀化市政府将江曾国的房屋、厂房所在地划入城市规划区范围，江曾国自认其所修建的建筑物没有取得相关规划许可，房屋及土地亦无相关权利凭证等合法权属证明，其所建房屋属违法建筑。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿；行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。本案中，虽然原审两被告强制拆除江曾国自建房的行为违法，但由于涉案房屋属于违法建筑，违法建筑没有可保护的合法权益，故江曾国要求按照房屋所处地段相应商品房的价格予以赔偿无法律依据。但原审两被告在强制拆除的过程中并没有对房子拆除的过程进行证据保全，江曾国的房屋虽属违法建筑，但其案涉地上附着物葡萄架、粪池、屋内的设备设施及建筑材料属于其合法财产，原审两被告在强制拆除的过程中损坏了江曾国的合法财产，应予以赔偿。故原审两被告对认可江曾国所有的葡萄架及粪池的价值共34880元应予赔偿，一审法院核算江曾国葡萄架及粪池损失共35280元系计算错误，本院予以变更为34880元。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，参照《怀化市城市规划区集体土地房屋征收补偿安置办法》怀政发[2014]2号的规定，本院酌情原审两被告对江曾国221.5m2的主房建筑材料以300元/m2，44m2的砖木偏房建筑材料以140元/m2，153.2m2的钢架厂房建筑材料以140元/m2的价格予以赔偿，共计94058元；对江曾国室内物品酌情原审两被告赔偿8000元，对其室内装饰装修酌情原审两被告依据评估价的50%即赔偿19165.5元。综上所述，由于原审两被告未对违法强拆证据进行保全，一审法院认为江曾国未举证证明其室内物品损失，而承担举证不能的法律后果不当；本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初179号行政判决的第一项；二、撤销怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初179号行政判决的第二、三、四项；三、责令怀化市征收安置办公室在本判决生效后30日内支付江曾国地上附着物葡萄架及粪池损失共计34880元；四、责令怀化市征收安置办公室、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局在判决生效后30日内共同赔偿江曾国房屋、钢架厂房的建筑材料损失94058元，共同赔偿江曾国室内物品损失8000元，室内装饰装修损失19165.5元，共计121223.5元。一、二审案件受理费100元，由上诉人怀化市征收安置办公室及被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局负担50元，上诉人江曾国负担50元。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年三月三十日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。