浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终8号上诉人（原审原告）应长云，男，1948年12月3日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。应长云诉温州市人民政府城建行政强制一案，温州市中级人民法院2019年11月13日作出（2019）浙03行初436号行政裁定。应长云不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，原告应长云诉称其有房屋位于温州市瓯海区三垟街道垟河村后垟路30弄7号，该房屋于2018年9月12日晚被一群着制服人员闯入，导致玻璃门窗受损。该房屋现未被拆除。原告认为被告温州市人民政府应对该房屋强制行为承担法律责任，向本院提出本案诉讼。本案审理过程中，被告温州市人民政府辩称其不是本案适格被告，不应承担涉案房屋损坏的法律责任，并提交了三垟街道办事处于2019年6月26日出具的情况说明。三垟街道办事处在该情况说明中称垟河村后垟路30弄7号房屋并未被拆除，保安公司进行拆除时未经街道办同意到原告涉案房屋，不慎导致房屋内设施损坏。街道办已对其作出严厉批评，并责令对其造成的损失进行相应赔偿。原告应长云不服提起诉讼，请求确认被告对上诉人房屋实施的强制行为违法，责令被告修复房屋被损坏设施并承担修复费用。经释明，原告坚持本案被告为温州市人民政府，不变更被告。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，并无证据可以证明原告应长云所诉称的房屋受损系被告温州市人民政府的强制行为或由温州市人民政府委托其他主体实施的强制行为所致。且被告温州市人民政府提交的由瓯海区人民政府三垟街道办事处出具的情况说明可以表明，三垟街道办事处组织的保安公司导致了该房屋内设施损坏。三垟街道办事处作为瓯海区人民政府的派出机构，具有独立承担法律责任的能力和作为行政诉讼被告的主体资格，其承认组织的相关主体的行为导致了原告诉称的房屋受损，应由其作为行政诉讼被告并承担相应法律后果。经本院释明，原告拒绝变更被告，故其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告应长云的起诉。上诉人应长云上诉称，温州市人民政府是本案适格被告。本案系在农村集体土地征收过程中产生的行政争议。《土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，征地实施主体系县级以上人民政府，温州市人民政府系涉案征地拆迁法定行政主体。本案中，涉案温政土房瓯[2018]3号《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》、2017年第707号《征收土地公告》、温政土征生(2018)17号《关于瓯海区三垟街道垟河村征地补偿安置方案的批复》均系由温州市人民政府作出，温州市人民政府依法组织实施了一系列行政行为。瓯海区三垟街道办具体实施强制拆除，温州市瓯海区三垟街道办职权来自温政土征生(2018)17号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》。温政土征生(2018)17号《征收集体土地涉及房屋补偿方案》明确：“温州市瓯海区三垟街道办为征地房屋补偿实施单位，承担征地房屋补偿的具体工作。”上述规定不是法律、法规、规章授权，只能视为行政委托。且在旧城改造拆除过程中，温州市瓯海区三垟街道办对合法建筑实施强制搬迁缺乏职权依据，只能视为温州市人民政府的行政委托。涉案征迁均系被上诉人统一部署实施，各镇(街道)组织实施过程中的行为，都是温州市人民政府统一组织指挥下进行的，各镇(街道)组织实施过程中的行为属于法律上温州市人民政府的委托行为。上诉人的房屋被强制损坏系因实施温州市政府实施的所涉土地征收，温州市人民政府为其辖区内组织实施征收土地的主体。三垟街道办不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合温州市人民政府完成土地征收，对上诉人房屋实施强制行为产生的法律后果应当温州市人民政府承担，温州市人民政府是本案的适格被告。上诉请求：1、依法撤销温州市中级人民法院作出的(2019)浙03行初436号行政裁定书；2、依法判令温州市中级人民法院依法对本案进行实体审理并作出公正判决。被上诉人温州市人民政府答辩称，答辩人未实际实施或委托其他主体实施涉案行为。根据《土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，答辩人负责对征地批准后补偿和安置的组织实施，依职权批复了补偿实施方案，但具体的实施还应当由各工作部门或下级政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。本案中，答辩人未统一组织实施涉案拆除行为。上诉人亦没有证据证明答辩人组织指挥或委托其他主体实施了涉案行为。三垟街道办事处是具有独立诉讼主体资格的行政机关，能够独立对其行政行为承担相应的法律责任。本案中，三垟街道办事处已自认实施了涉案行为，根据“谁行为，谁被告”的原则，涉案行为应由三垟街道办事处负责。在行为实施主体的明确情况下，上诉人再推定答辩人实施了涉案拆除行为，无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，被上诉人提交了三垟街道办事处出具的情况说明，明确系三垟街道办事处组织的保安公司导致案涉房屋内设施损坏，三垟街道办已责令对造成的损失进行相应赔偿。同时，在案《瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》还明确，该旧村改造项目的房屋征收机构为温州市瓯海区人民政府房屋土地征收管理办公室，实施单位为三垟街道办事处。本案中，并无证据可以证明上诉人应长云所诉称的房屋受损系被上诉人温州市人民政府的强制行为或由其委托其他主体实施的强制行为所致。故此，原审认定三垟街道办事处组织的保安公司实施了损坏案涉房屋内设施的行为，本案应由三垟街道办事处作为行政诉讼适格被告进行诉讼，原审法院经释明，因上诉人拒绝变更被告，裁定驳回应长云的起诉，并无不当。本案并不存在相关政策性文件明确规定由乡镇人民政府等组织强制拆除的情形，三垟街道办事处作为案涉旧村改造项目的房屋征收实施单位，并不能由此得出被诉的案涉房屋内设施损坏行为系受温州市人民政府的委托作出，上诉人提出相关异议，缺乏事实和法律依据，不能成立。综上，原审裁定驳回起诉，事实清楚，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年三月十六日书记员  吴 琳