四川省广安市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）川16行赔终6号 上诉人（原审原告）李永明，男，生于1962年1月20日，汉族，住重庆市渝中区。 委托代理人黄世猛，广安市前锋区前锋法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）广安市广安区水务局（以下简称广安区水务局）。住所地：广安市广安区建设路42号。 法定代表人杨江霞，局长。 委托代理人杨雪梅，四川瀛络律师事务所律师。 被上诉人（原审）被告广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）。住所地：广安市广安区慧龙街24号。 法定代表人代联举，镇长。 委托代理人何利，四川鑫泰律师事务所律师。 原审第三人广安市广安区石垭口水库管理所（以下简称石垭水库管理所）。住所地：白市镇石垭村。 负责人费小华，所长。 上诉人李永明因水务行政赔偿，不服四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行赔初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定2004年1月6日，第三人（甲方）与原告（乙方）签订《石垭水库养殖承包合同》，约定甲方将位于广安区石垭水库承包给乙方依法合理使用，承包时间从2005年2月1日起至2025年2月1日止。2017年12月15日，广安市人民政府办公室下发《广安市人民政府关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函［2017］152号）。2018年4月27日，广安市广安区人民政府办公室下发《广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知》（广安区府办发［2018］27号）。根据上述文件精神，2018年4月3日，被告广安区水务局提出《广安市广安区关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示》（广区水［2018］63号），同年10月，广安区人民政府相关领导召开专题会议，同意广安区水务局提出的上述实施方案。实施方案载明：“……2018年12月31日前全面终止水库承包养鱼合同，收回水面使用权，由水库管理单位负责管理，切实改善水环境……坚持‘谁发包、谁负责、谁终止’的原则……广安区水务局作为终止归口水务部门管理水库承包养鱼合同工作的责任主体，负责做好归口管理水库承包养鱼合同的终止工作；负责指导、协助乡镇对乡镇、村组管理水库的摸底调查、核实养殖设施、验收等终止合同相关工作；负责制作《终止合同协议书》等相关法律文书及水库后期管理等工作。……区安监环保局负责依法查处对水库造成污染的养殖行为，对未经整改达标的依法予以关停，定期对全区水库水质进行取样、检测。……广安区水务局、广安区财政局及相关乡镇抽派工作人员共同组成资金核定组，参照初期调查摸底情况，再次对水库的养殖面积、养殖设施设备数量进行现场鉴定、审核后，按照补偿范围和标准锁定补偿金额。……广安区水务局与水库所在地乡镇共同抽调专人组成谈判小组，按照确定的补偿范围和标准与养殖业主展开终止合同谈判，签订《终止承包养鱼合同协议书》。……业主撤场完毕后，广安区水务局、广安区财政局及涉及乡镇组织人员赓即展开验收工作，经验收合格后，由领导小组办公室将补偿资金足额兑现给各承包养鱼业主。……”。2018年11月22日，被告相关工作人员前往白市镇石垭水库，就终止水库承包养鱼合同相关事宜对合同双方进行了告知。被告认为其前往是按文件要求对签订石垭口水库养殖承包合同的双方进行终止水库承包合同的政策宣传。原告认为被告当天实施了宣布取缔水库养殖承包合同的行为，遂提起本次行政诉讼，请求判令如诉所请。 一审认为，根据《广安市人民政府关于进一步加强水库水质管理工作的通知》（广安府办函［2017］152号）、《广安市广安区人民政府办公室关于印发广安市广安区水库水质管理与保护工作实施方案的通知》（广安区府办发［2018］27号）及《广安市广安区水务局关于终止水库养殖承包合同工作实施方案的请示》（广区水［2018］63号）载明的终止水库养鱼的程序及相关部门的职责，结合被告提交的广安区其他水库终止养殖承包合同协议等证据及当事人各方的当庭陈述，能够证实：广安区在2018底全面终止水库养殖承包合同；终止水库养殖承包合同应由合同的双方协议终止；在签订终止协议后，经验收合格依法予以补偿；被告广安区水务局负责做好归口管理水库承包养鱼合同的终止工作以及与相关部门一起对全区所有水库进行调查摸底、做好宣传、终止协议的谈判及协议终止后的验收等工作；广安区安监环保局负责依法查处对水库造成污染的养殖行为，对未经整改达标的依法予以关停；2018年11月22日，原告在《取缔石垭口水库养殖承包合同补偿核定清单》上签字，各方并未因终止合同相关事宜发生纠纷。此外，原告在起诉状中亦陈述“2018年11月22日，二被告及第三人到原告养鱼管理房清点设施，说为了完成上级取缔养殖合同任务，叫原告支持一下工作在格式化的清单上签字确认一下，但未交给原告。”故2018年11月22日当天，被告工作人员对石垭口水库养殖承包合同的双方无论是告知取缔合同还是进行终止水库承包合同的政策宣传，上述行为仅是被告根据广安市、区人民政府的要求，在履行其辖区内水库水质管理与保护职责过程中，为做好由其归口管理水库承包养鱼合同的终止相关工作，依法对水库养殖承包合同的双方即本案的原告和第三人作出的一种告知行为，属于过程性行为，并非行政强制或行政处罚行为，而对行政管理相对人产生行政法律效果的则是之后的有关部门作出的合同双方终止合同后的补偿行为，或者未终止合同可能存在的污染水库水质等行为采取行政强制措施、进行行政处罚等后续行政行为，原告如果对上述后续行政行为不符，在符合法定起诉条件的情况下，可以提起相关民事或行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，对原告认为被告作出的上述过程性行为违法并要求行政赔偿的起诉依法应予以驳回。据此，一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告李永明的起诉。 上诉人李永明上诉称：一、一审认定事实错误。1．认定“依法对水库养殖承包合同的双方即本案的原告和第三人作出的一种告知行为，属于过程性行为，并非行政强制或行政处罚行为”属于认定事实错误。从被上诉人广安区水务局举证看出，取缔承包合同，就是行政处罚、行政强制。一审法院不予认可没有合法性。2．未对广安府办函（2017）152号、广安区府办（2018）27号文件进行合法性审查。上诉人发现此二文件不合法，申请一审法院审查，一审法院不但不审查，反而依据该文件认定事实并进行裁定。二、一审法院适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，作出裁定，适用法律错误。二被上诉人作出上述行为，侵犯了上诉人的经营自主权。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误。请求撤销原裁定，判决二被上诉人共同赔偿185.6万元。 被上诉人广安区水务局未向本院提交答辩意见。 被上诉人广安区政府未向本院提交答辩意见。 原审第三人石垭水库管理所未向本院提交陈述意见。 一审证据，已随案移送本院。本院认定的案件事实与一审认定的案件事实一致。另查明，本院（2020）川16行终58号行政裁定，以上诉人的起诉不符合起诉条件为由，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，公民、法人或其他组织，提起行政赔偿之诉，应当遵循《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。本案讼争的焦点是上诉人的起诉是否符合法律规定；一审裁定是否合法。 关于上诉人的原审起诉是否合法的问题。行政赔偿之诉，以行政行为被依法确认违法，并给起诉人造成经济损失为前提。本案被上诉人广安区水务局、广安区白马镇人民政府根据国家法律、国家政策，广安市人民政府、广安区人民政府的要求，为保护水资源环境，禁止肥水养鱼，终止水库养鱼承包合同，并给予补偿，符合法律、政策的要求。上诉人在被上诉人补偿项目单上签字认可。证明上诉人在本案合同终止的过程中，二被上诉人并未损害上诉人的合法权益。上诉人的起诉没有诉的利益。且本院（2020）川16行终58号行政裁定，已裁定驳回上诉人的上诉，维持一审驳回起诉的裁定。故，上诉人的原审行政赔偿起诉，不具有合法性。 关于一审裁定是否合法的问题。一审法院接收上诉人的起诉状后，履行了立案受理，权利义务告知，公开开庭审理，作出行政赔偿裁定，送达法律文书的法定职责和义务，审判程序合法，认定上诉人与被上诉人关于石垭水库承包合同终止和行政补偿的事实，有双方当事人提供的证据材料为证，认定事实清楚；适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定作出裁定，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈爱华 审判员  冯烈钢 审判员  叶官清 二〇二〇年三月三十日 书记员  吴 娇 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。