浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终133号上诉人（原审原告）章裕能，男，1968年1月5日出生，汉族，住台州市黄岩区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。上诉人章裕能因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服台州市中级人民法院（2019）浙10行初256号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。案经阅卷、询问当事人，现已审理终结。章裕能向一审起诉称：浙土字B〔2009〕-0047号涉及章裕能（章贵福）户承包地农转用及土地征收的报批过程中，报批程序未经征地调查和民主议定程序以及本人签名确定，未支付征地补偿款。故省政府该征收批准行为违法，损害了章裕能的合法权益。请求判决确定省政府关于浙土字B〔2009〕-0047号涉及章裕能（章贵福）户承包地农转用及土地征收的批复违法并依法予以撤销。省政府辩称：一、章裕能起诉已超过法定起诉期限。2009年10月18日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字B〔2009〕-0047号)，同意台州市人民政府2009年度整理第二批次建设用地62.8394公顷（农用地转用47.0925公顷；征收集体土地62.8394公顷）。该批次建设用地涉及征收章裕能所在的台州市黄岩区澄江街道星江村集体土地4.2887公顷。案涉建设用地审批意见作出后，台州市黄岩区人民政府于2009年11月12日发布《征收土地方案公告》(〔2009〕第3号)。2009年11月16日，原台州市国土资源局黄岩分局发布《征地补偿安置方案公告》(〔2009〕10号)。2016年11月14日，原台州市国土资源局黄岩分局对章裕能作出《信息公开告知书》(黄土信公〔2016〕14号)，向章裕能提供了包括案涉批文在内的相关材料复印件。章裕能在其向法院提交的起诉材料中也包含上述告知书。省政府认为，章裕能至迟应于2016年11月已知道案涉建设用地审批行为，现其就案涉建设用地审批意见提起诉讼，已经超出法定起诉期限。二、浙土字B〔2009〕-0047号建设用地审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市规划，台州市人民政府(黄岩区)拟申请台州市2009年整理第二批次(黄岩第一批次)建设用地62.8394公顷，其中存量建设用地15.4402公顷、未利用地0.3067公顷、需办理农用地转用47.0925公顷，需征收集体土地62.8394公顷。该批次建设用地共9个地块，涉及征收章裕能所在的台州市黄岩区澄江街道星江村集体土地4.2887公顷，拟用于“澄江街道GY0904”地块项目建设。案涉地块规划用途符合澄江街道土地利用总体规划。原台州市国土资源局黄岩分局就涉案土地征收事宜与星江村进行商议，并于2009年5月27日向星江村送达《听证告知书》(黄国土资听告字〔2009〕35号)，告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿安置方案等内容，同时告知在告知书送达之日起5个工作日内可书面申请听证。在上述告知书的规定期限内，原台州市国土资源局黄岩分局没有收到听证申请。同年5月28日，星江村召开村民代表会议讨论征地事宜，并形成村民(代表)会议纪要。同年6月12日，星江村村民委员会与原台州市国土资源局黄岩分局签订《征地补偿协议》(黄土资征字〔2009〕35号)，对征地面积、地类、用途、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。台州市黄岩区土地规划勘测设计所对案涉地块进行勘测定界，并于2009年7月30日出具《土地勘测定界技术报告书》。同年8月12日，原台州市黄岩区建设局出具《关于黄岩区2009年度整理第一批次建设用地的规划选址意见》，同意规划选址。2009年8月，原台州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案)，经台州市黄岩区人民政府审核同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，省政府于2009年10月18日作出案涉浙江省建设用地审批意见。《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字B〔2009〕-0047号)符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划。综上所述，《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字B〔2009〕-0047号)认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，章裕能起诉不符合法定条件，请求依法驳回起诉。原审法院认为，本案省政府于2009年10月18日作出案涉浙土字B〔2009〕-0047号《浙江省建设用地审批意见书》，并已由台州市黄岩区人民政府组织实施。章裕能于2016年6月14日向原台州市国土资源局黄岩分局申请土地征收相关信息公开，该局已于2016年11月14日通过黄土信公〔2016〕14号信息公开告知书向其提供了案涉批文及相关报批材料。则章裕能至迟在2016年11月已知晓浙土字B〔2009〕-0047号《浙江省建设用地审批意见书》的具体内容。根据其时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。章裕能于2019年11月9日提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限。章裕能认为本案应适用涉不动产行政行为二十年的起诉期限，且其一直在就相关征地材料主张权利，故未超过起诉期限。该院认为，章裕能提起行政诉讼不仅要符合最长诉权保护期限的规定，同时也应符合上述解释第四十一条第一款有关起诉期限之规定。章裕能主张的事由亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限应予扣除或延长的情形。故章裕能认为其起诉未超过起诉期限的理由不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回章裕能的起诉。章裕能不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审裁定认定事实错误，告知批复不等于明确告知包含涉案土地已经纳入征收范围。一审裁定认定章裕能在2016年11月14日通过黄土信公（2016）14号告知书，至迟在2016年11月已经知晓案涉审批意见书，是想当然认为信息公开内容已经明确告知了章裕能，批复给黄岩区的一组土地中必然包含了章裕能的承包地，认定原台州市国土资源局黄岩分局已经告知章裕能的承包地已经被农转用和征用。该认定不符合客观事实。章裕能不断申请信息公开，就是因为没有单位告知。实际上章裕能多年来不断向街道、区里、指挥部、台州市国土局、省国土厅等单位申请信息公开，就是为了核实自己的土地是否属于征地范围，但没有任何政府信息保存单位具体且明确地告知章裕能的承包地在批复范围。原因在于没有进行过征地调查，村里没讨论过，没有征地补偿决定，没有支付过补偿款。一直到本案起诉，章裕能都不能从证据上肯定自己的承包地是否已经被征收。章裕能的耕地上的清表行为也没有任何政府承认是其组织实施的。只有在本次诉讼中，省政府的答辩明确了章裕能的土地被纳入了批复征地范围。二、一审裁定适用法律错误，颠倒了一般期限和最长期限规定。一审裁定事实认定错误，章裕能在收到答辩状前都不知晓土地真正被纳入征收批复，因此推定章裕能已经知晓或应当知晓该具体行政行为不成立，应该按照章裕能不知晓的情形来适用法律，当事人不知道权利被行政机关侵害的，应适用最长期限规定。由于土地承包权是用益物权，属于不动产权利，应适用20年的起诉期限，从行政行为作出之日起算，因此章裕能起诉没有超过期限。综上，请求二审撤销一审裁定，指令继续审理。省政府未提交书面答辩意见。本院认为，本案二审审查重点在于章裕能提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限。经查，章裕能确在2016年11月14日原台州市国土资源局黄岩分局答复的政府信息公开申请答复中拿到了案涉的浙土字B〔2009〕-0047号《浙江省建设用地审批意见书》材料，章裕能对此亦予以认可，只是认为拿到材料并不代表其已经知道自己的承包地在该批复的征地范围内，因此不能从该时起计算知道或者应当知道被诉行政行为的起诉期限。然依据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”行政起诉期限的计算是仅要求公民知道或者应当知道被诉行政行为的内容，起诉人知道行政行为的程度，并不必然影响或阻碍其依法提起行政诉讼。况且，从黄土信公〔2016〕14号《黄岩国土资源分局信息公开告知书》的内容看，已经明确告知：“以你父章贵福为户主名下位于澄江街道浦屯、水桥和学田的承包地分别在2004年2月5日和2009年10月18日被省政府批准征收”，并附上了2009年的案涉批准文件，可见，章裕能上诉称其不知道有关承包地是否在省政府浙土字B〔2009〕-0047号《浙江省建设用地审批意见书》的征地范围内，也与前述告知内容相悖，故章裕能的该上诉理由缺乏事实和法律依据，不能予以支持。因为章裕能已经实际知道省政府作出案涉审批行为的内容，所以本案并不适用当事人不知道行政机关作出行政行为内容的法定起诉期限的有关规定，章裕能上诉主张应适用20年的起诉期限规定，亦不能予以支持。综上，章裕能的上诉理由不能成立。原审法院裁定驳回其起诉，正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年三月二十四日书记员  朱胤佐