文书内容山东省单县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1722行初83号原告：宋杰，男，1969年10月30日出生，汉族，住山东省成武县。原告：盛金保，男，1969年5月10日出生，汉族，住山东省成武县。原告：张兴元，男，1963年9月23日出生，汉族，住山东省成武县。原告：宋章敏，男，1955年8月6日出生，汉族，住山东省成武县。原告：张奎英，男，1980年10月1日出生，汉族，住山东省成武县。原告：张奎清，男，1974年2月7日出生，汉族，住山东省成武县。原告：张富现，男，1956年11月8日出生，汉族，住山东省成武县。原告：张富安，男，1953年12月19日出生，汉族，住山东省成武县。原告：盛金臣，男，1966年5月29日出生，汉族，住山东省成武县。原告：盛金友，男，1957年10月8日出生，汉族，住山东省成武县。原告：宋陈氏，女，1932年7月17日出生，汉族，住山东省成武县。原告：宋桂连，女，1933年12月10日出生，汉族，住山东省成武县。十二原告诉讼代表人：张兴元，基本情况同上。十二原告诉讼代表人：张富安，基本情况同上。十二原告诉讼代表人：盛金友，基本情况同上。十二原告诉讼代表人：宋章敏，基本情况同上。十二原告共同委托诉讼代理人：牛晓月，北京市京师律师事务所律师。十二原告共同委托诉讼代理人：常越峰，北京市京师律师事务所实习律师。被告：成武县自然资源和规划局，单位所在地山东省菏泽市成武县大明湖路中段路北，统一社会信用代码11371723MB2856873X。法定代表人：赵晓丹，局长。出庭负责人：冀鹏，成武县自然资源和规划局副局长。委托诉讼代理人：王海龙，成武县自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人：王忠成，山东敬人律师事务所律师。原告宋杰、盛金保、张兴元、宋章敏、张奎英、张奎清、张富现、张富安、盛金臣、盛金友、宋陈氏、宋桂连等十二人共同诉求被告成武县自然资源和规划局履行行政职责一案，本院立案后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张奎清、十二原告的诉讼代表人张兴元、张富安、盛金友、十二原告的共同委托诉讼代理人牛晓月、常越峰，被告成武县自然资源和规划局的出庭负责人冀鹏、被告的委托诉讼代理人王忠成、王海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月14日被告成武县自然资源和规划局作出《关于宋杰、盛金保等12人要求对郜西村郜鼎湖项目建设和郜西村社区建设项目违法征地行为进行查处的回复》（以下简称《回复》），内容：申请人所述的“郜西村郜鼎湖项目”实为伯乐湖水产养殖合作社的水产养殖基地，该项目为设施农用项目，已办理了设施农用地备案，截止目前该项目用地未超出批准范围。申请人所述的郜西村社区建设项目土地未被征收，不存在郜西村社区建设。原告向本院提出诉讼请求：1.请求撤销被告作出的《回复》；2.判决被告按法律规定履行查处职责；3.诉讼费由被告承担。事实和理由：十二原告均系郜西村村民，在本村拥有合法农田，且属于基本农田，因郜西村郜鼎湖项目建设和郜西村社区建设项目的需要，使原告农田遭到破坏无法耕种，因原告未见到任何征收文件，2019年6月6日原告向被告申请查处违法占地、未批先占、破坏基本农田的行为，被告作出《回复》并向原告邮寄送达。原告认为被告没有依法履行法定职责，故提起本案之诉。被告辩称，1.涉案农田实为设施农用地，养殖合作社对该农用地享有使用权；2.原告诉求撤销的《回复》不属于行政诉讼调整的范围，涉案土地非基本农田，养殖合作社与村委会签订的《设施农用地协议》系民事法律关系，被告对该民事法律关系无权进行查处，《回复》只是对事实的表述，不是行政行为。双方当事人围绕诉讼请求及答辩分别提交了证据，其中：原告提交的证据有：1.除原告张奎英外的其他十一位原告的土地承包经营权证；2.（2019）第142号和（2019）第154号菏泽市人民政府办公室《政府信息公开告知书》；3.土地破坏图片一组；4.本案被诉《回复》；5.基本农田保护区界碑图片；6.2017年11月1日成武县人民政府与成武县永昌街道办事处协议书一份；7.2017年5月6日成武县永昌街道办事处与郜西村委会协议书一份；8.2017年7月18日成武县政府对成武县公路管理局授权委托书，2017年8月5日成武县公路管理局与巨单高速公路有限公司签订的协议书一份；9.2019年2月27日成武县公路管理局与山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司签订的《成武县郜鼎湖取土协议书》。以上证据拟证明涉案土地系基本农田，破坏原告土地行为系违法行为。被告提交的证据有：1.设施农用地建设方案；2.设施农用地协议书两份；3.设施农用地土地复垦协议书两份；4.设施农用地复垦保证书；5.设施农用地承诺书；6.成武县设施农用地申报表；7.成武县土地利用总体规划图；8.关于办理设施农用地备案手续的申请；9.设施农用地登记备案证明。庭后提交的证据有：10.鲁政土字（2017）719号《山东省人民政府关于菏泽市和所辖东明县等9个县（区）及城区驻地乡（镇、街道）土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复》。上述证据已经庭审举证、质证，庭审意见详见庭审笔录。根据双方当事人的举证、质证意见，综合审查本案证据，本院对上述证据采信如下：原告的1、2号证据具有真实性、合法性、与本案具有关联性，在本案中予以采信；3号证据被告虽对其提出异议，但本院审查认为该份证据具有真实性，与本案具有关联性，在本案中予以采信；4号证据是本案被诉行政行为，在本案中不属于证据范畴；依据现有证据无法查证5号证据与本案的关联性，该证据在本案中不予采信；6、7、8、9号证据与（2019）鲁1723行初33号成武县人民法院行政裁定书查明的事实相印证，该四份证据在本案中予以采信。被告的1-9号证据与本案具有关联性，在本案中予以采信。根据原、被告对争议的陈述和答辩，及本案采信的证据，本院确认本案事实如下，原告宋杰，盛金保，张兴元，宋章敏，张奎清，张富现，张富安，盛金臣，盛金友，宋陈氏，宋桂连等系成武县永昌街道办事处郜西行政村郜西村村民，于1998年9月1日承包郜西行政村部分基本农田，并办理了《土地承包经营权证》，承包期限为30年，自1998年9月1日至2028年8月31日止。原告张奎英对其诉称的土地无承包经营权证。2017年8月5日成武县人民政府授权成武县公路管理局与山东巨单高速公路有限公司签订取土协议，山东巨单高速公路有限公司在成武郜鼎湖取土场取土1500亩，取土平均深度3米；2017年11月1日成武县人民政府因进行设施农业项目建设与成武县永昌街道办事处签订协议，由永昌街道办事处提供土地1764.99亩；2017年5月6日成武县永昌街道办事处因设施农业项目建设与郜西行政村签订协议，由郜西行政村提供1036.50亩的土地。2019年2月17日成武县公路管理局与山东葛洲坝枣菏高速公司有限公司签订取土协议，在成武县郜鼎湖取土场取土260亩，取土平均深度大于3米。2018年2月26日成武县伯乐湖水产养殖合作社（以下简称养殖合作社）制订了《设施农用地建设方案》，建设地点为永昌街道办事处郜西村和节楼村，2018年3月16日郜西行政村与养殖合作社签订《设施农用地协议书》，养殖合作社使用包括上述原告承包土地在内的耕地607444平方米，使用期限为5年，自2018年3月16日至2023年3月15日止，养殖合作社按1500元/亩的标准向郜西行政村缴纳土地补偿费。3月16日养殖合作社与郜西行政村、永昌街道办事处签订了《设施农用地土地复垦协议书》，同日养殖合作社向被告出具了《设施农用地复垦保证书》、《设施农业用地承诺书》，3月17日养殖合作社制作《成武县设施农用地申报表》，在该表的“镇（办）人民政府申报意见”栏成武县永昌街道办事处主管领导签名并加盖单位公章，在该表的“县农业（畜牧、水产、林业）部门审核意见”栏主管领导签名并加盖单位公章，3月17日永昌街道办事处向被告申请设施农用地备案，4月19日被告予以备案并作出登记备案号为371723180004的《设施农用地登记备案证明》。2019年十二原告共同向被告提出申请，请求被告“依法对征收人就郜西村郜鼎湖项目建设和郜西村社区建设项目违法征地行为进行查处，书面告知申请人查处结果”，2019年6月14日被告作出本案被诉的《回复》。另查明，原告以其承包的上述土地自2017年以来遭到破坏、无法耕种为由，多次向法院提起诉讼或进行信访。本院认为，依据《山东省实施办法》第三条、及国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》-国土资发〔2014〕127号、2019年12月17日自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》的规定，成武县自然资源和规划局系成武县土地行政主管部门，统一负责成武县行政区域内土地的管理和监督工作，因此，成武县自然资源和规划局对设施农用地亦有在其职责范围内监督、管理的职责，其作为本案的被告适格。通过审理可知原告提起本案诉讼的真实目的是认为被告未对占用其承包土地的行为是否合法作出定性并进而作出是否查处、如何查处的意见。因此本案审理的重点是：一、被告作出《回复》的行政行为是否属于行政受案范围，即是否具有可诉性；二、被告作出《回复》的行政行为是否适当的履行了其行政职责，是否有继续履行的必要。政府行政管理的目的是通过提高行政活动的效率，解决被管理人之间的争议、协调并不断改善行政主体与客体的关系，以实现行政活动的期望的效果。因此，行政机关在受理行政相对人的申请时，为更有效的实现行政活动的效率和更能彻底的实现相对人权利保护的要求，不仅审查行政相对人申请书上列明的申请事项，更要审查行政相对人申请保护的真实目的。由此理解《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项的规定，属于行政诉讼受案范围的履行职责之诉，并不仅指行政机关拒绝履行或者不予答复的，还应包括行政机关错误履行、不恰当履行、不完全履行等多种情形。因此，审查本案被告针对原告申请作出的《回复》是否正确、恰当、完全的履行了其职责，是确定该《回复》是否属于行政诉讼受案范围、被告是否应予继续履行的关键。具体到本案中，被告作出的《回复》在内容上仅是告知了原告占用其承包土地进行建设的项目名称及项目性质，单纯从此内容上看似乎并未对原告的权利义务产生实际影响。但通过审阅原告在行政阶段向被告提出申请书可知，原告的真实目的是申请被告对在其承包土地上进行取土、挖坑行为的合法性作出定性并进而作出相应的查处结论；而被告在本案诉讼中的举证及答辩均是围绕伯乐湖水产养殖项目的合法性进行的，由此可知，被告是明确原告申请其查处的真实目的，而该《回复》是被告行政审查阶段的终结性结论，被告主观上因该《回复》的作出而不再对原告的申请事项继续进行审查，因此在事实上对原告的权利义务产生了影响，本院认为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项的规定，被告作出该《回复》的行政行为属于行政诉讼案件受案范围。因为被告并未针对原告申请的真实目的做出相应的查处结论，亦不会再继续查处，不符合彻底解决行政被管理人纠纷的行政管理原则，因此被告作出《回复》的行政行为属于不完全履行，原告要求被告继续履行的诉求应予支持。又因为该《回复》虽系被告行政审查阶段的终结性结论，但由于该《回复》在内容上并未对原告的权利义务产生影响，在客观上撤销与否并不影响被告后续的继续履行，且原告诉求撤销的理由是因为被告未针对其申请作出合法与否的查处结论，对该《回复》的内容未提出异议，因此对于原告要求撤销的诉求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项、第七十二条之规定，判决如下：一、被告成武县自然资源和规划局针对宋杰、盛金保等十二原告的申请继续履行行政职责，并在本判决生效后六十日内作出查处结论；二、驳回宋杰、盛金保等十二原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  牛延进审 判 员  刘 霞人民陪审员  姜璐玮二〇二〇年三月二日书 记 员  饶洪光单县人民法院诉讼文书原本            签发：              核稿：                  拟稿：                  校对：                年   月   日                  打印：刘林              印发份数：       一、确认被告成武县自然资源和规划局针对12原告的申请未完全履行的行政行为违法；二、被告针对原告的申请继续履行行政职责，并在本判决生效的六十日内作出查处结论；三、驳回宋杰、盛金保等十二原告的其他诉讼请求。