浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终2206号上诉人（原审原告）余景生，男，1940年3月24日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）杨文标，男，1949年12月19日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）杨文阁，男，1953年1月27日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）杨云华，男，1966年9月6日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。以上四上诉人的共同委托代理人温奕昕，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼11楼。法定代表人周一富，区长。委托代理人余隐、施明强，北京京师（温州）律师事务所律师。余景生、杨文标、杨文阁、杨云华因温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）不履行土地查处法定职责一案，不服温州市中级人民法院于2019年11月18日作出的（2019）浙03行初438号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年12月18日立案受理后，依法组成合议庭。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，同年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。原告余景生等四人起诉称：原告均系温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村村民，且有房屋座落于该村。因被告实施“温州市龙湾区瑶溪街道白楼下区（片区）城中村改造项目”（以下简称“白楼下村改造项目”），原告的土地房屋被告知在征收范围内，后原告通过申请政府信息公开，得知该项目无合法用地审批手续，存在违法征收、违法占地建设等问题。2019年2月15日原告向被告邮寄《查处申请书》，申请事项为：1、请求依法对“白楼下村改造项目”违法征收、违法占地的行为进行查处；2、请求依法对“白楼下改造项目”未依法办理项目征收投资任务书及有关项目立项审批手续，无合法土地审批手续，违法征收、违法占地的行为进行查处；3、请求依法对“白楼下改造项目”未依法取得《建设用地规划许可证》等规划审批手续，违法征收、违法占地的行为进行查处，责令其对申请人的房屋及设施设备依法进行补偿；4、请求依法对违法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员、违法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；5、请求对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权的行为给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；6、请求将处理结果依法书面告知申请人。被告于同月20日签收。但至原告起诉之日，被告未履行查处职责，也未给原告任何回复，严重侵害原告合法权益，构成行政不作为。据此，请求：一、确认被告对于原告申请查处的事项未在法定期限内作出处理的行为违法；二、责令被告对于原告申请查处的事项作出处理；三、责令被告将处理结果以书面的形式答复原告；四、本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告撤回第二、三项诉讼请求。原审法院认为：原告向被告提交的《查处申请书》申请事项共计6项，其中第1、2项和第3项前半段实际上均是要求对“白楼下改造项目”违法征收和违法占地的行为进行查处，第3项后半段为责令相关单位对申请人的房屋及设施设备进行补偿，第4、5项为对违法征收和违法占地的相关单位责任人员给予行政处分或提出处分建议，第6项为书面告知申请人处理结果。下面，就被告是否具有相应法定职责等争议焦点阐述如下：一、关于原告诉称的对违法征收和违法占地的查处问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日施行，现已被修改）（以下简称土地管理法）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。再结合该法第七十六条、第七十八条的规定，可以判断，对于违法征收、非法占地等违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责在于县级以上人民政府土地行政主管部门而非县级以上人民政府。本案中，《查处申请书》第1、2项和第3项前半段的申请事项，即对“白楼下改造项目”违法征收和违法占地的行为进行查处，该职责并不在于被告龙湾区政府，被告据此主张其并非查处的适格主体，理由成立，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第九十三条第二款规定，原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围，可以裁定驳回起诉。因此，对原告关于上述事项的起诉应依法裁定予以驳回。二、关于原告诉称的要求责令相关单位履行补偿职责和给予相关人员处分等问题。人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。根据适用解释第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《查处申请书》第3项后半段和第4、5项申请事项为申请被告责令相关单位对申请人的房屋及设施设备进行补偿和对违法征收、违法占地的相关责任人员给予行政处分或提出处分建议，明显系基于行政机关的内部层级监督关系，要求被告对相关单位履行监督职责，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。综上，原告请求确认被告对原告申请查处的事项未在法定期限内作出处理违法，并责令被告对于原告申请查处的事项作出处理，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告如认为行政机关在涉案“白楼下改造项目”过程中作出的相关行政行为侵犯其合法权益的，可以对相关行政行为提起复议或诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告余景生、杨文标、杨文阁、杨云华的起诉。余景生等四人上诉称：一、原审法院未就案件争议焦点相关事实予以查明，并作出认定，系认定事实不清。本案系行政机关不履行法定职责一案，即被上诉人作为行政机关对上诉人所提出的查处申请，未在法定期限内履行调查处理的法定职责。本案争议焦点即被上诉人履行法定职责的事实依据和法律依据，案件争议焦点相关事实如下：上诉人就涉案建设项目存在违法行为向被上诉人提出查处申请后，被上诉人龙湾区政府就应辖区范围内涉案建设项目违法行为履行监督、管理、调查、处理法定职责，但被上诉人未履行依法进行调查、处理的法定职责。首先，被上诉人作为属地政府，负有查处法定职责。土地管理法第六条规定：任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定：任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。第五十一条规定，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第六十七条规定，上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。《浙江省土地监察条例》第四条规定：县级以上人民政府应加强对土地监察工作的领导，依法对土地监察活动实施监督检查。第五条规定，土地管理法律、法规的实施，实行各级人民政府行政首长负责制，并纳入政绩考核的内容。第六条规定，任何单位和个人必须遵守土地管理法律、法规，对违反土地管理法律、法规的行为应予以抵制，并向土地管理部门和有关部门举报。综上，被上诉人是属地政府机关，系土地管理、城乡规划、环境保护的实施、监督主体，应根据上诉人提供的违法线索就建设项目违反法律规定行为依法予以查处的职责。尽管土地管理法第六十六、六十七条规定，土地违法案件可由土地行政管理部门进行调查处理，但根据前面所述的法律可知，被上诉人也有查处的法定职责。被上诉人作为属地政府对项目违法行为，不仅有监督国土部门进行查处的职责，本身也负有查处的职责。因此，一审法院适用法律错误。二、被上诉人拒不履行查处法定职责缺乏事实和法律上的依据，未依法予以监督、检查并处理已构成行政不作为，一审法院认定事实错误，适用法律错误。被上诉人作为属地的政府机关，对上诉人的身份和上诉人申请查处建设项目的信息知悉。被上诉人在已就项目信息知悉的情况下，对上诉人提供的违法线索置之不理，且以不具有查处职责为由进行答辩，也是对其不履行法定职责行为的诡辩。即便被上诉人认为查处的职责是由国土局执行，因温州市国土局龙湾分局是被上诉人的组成部门，也属被上诉人监督与管理。因此，被上诉人收到上诉人的申请后应按照法定程序转交或者移送给国土局等有关部门办理，然而没有任何证据能证明被上诉人已经转交或移送有关部门处理。行政不作为分为两个层面，第一个层面是涉诉项目在建设领域存在问题的情况下应不应该查处；第二个层面是被上诉人收到上诉人查处的申请后应不应该处理或者回复的问题。在涉诉项目未存在众多违法行为情形下，被上诉人于2019年2月20日收到查处申请后应按照法律规定履行法定职责，同时被上诉人也应按照法律规定对上诉人进行回复而不是置之不理。三、上诉人起诉符合法律规定，一审法院认定不属于行政诉讼受案范围属于适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：。(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”通常认为，只要行政行为对权益的侵害具有客观的可能性，就属于法院受案范围。本案中，上诉人房屋因涉诉项目被强拆，而涉诉项目又有众多违法行为，被上诉人应按照法律规定的职责对涉诉项目进行查处，否则，被上诉人构成行政不作为。因此，上诉人的起诉符合法律规定，一审法院认定不属于行政诉讼受案范围属于适用法律错误。综上，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。龙湾区政府答辩称：一、原审法院裁定驳回上诉人的起诉系认定事实及适用法律正确。(一)上诉人向答辩人所提交的《查处申请书》共有6项申请事项，其中第1、2项和第3项前半段系要求对“白楼下村改造项目”违法征收和非法占地的行为进行查处。土地管理法第六十六条第一款明确规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。同时，根据该法第七十六条、第七十八条的定，对涉及违法征收、非法占地等违反土地管理法律、法规的行为，应由县级以上人民政府土地行政主管部门负责进行监督检查，县级以上人民政府并无该法定职责。上诉人在上诉状中所列举的各项规定均不是针对违法征收、非法占地等违法土地管理法律、法规的行为，与上诉人要求答辩人履行的内容不具有关联性。因此，原审法院认定上诉人请求答辩人履行的行为不属于答辩人法定职责并驳回相应部分的起诉，系认定事实及适用法律正确。(二)上诉人《查处申请书》其他申请事项系要求对上诉人的房屋及设施设备进行补偿，并对违法征收和违法占地的相关单位责任人员给予行政处分或提出处分建议。根据适用解释第一条第二款第(八)项规定，上诉人的相关请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故同样应当驳回原告相应请求部分的起诉。二、白楼下村改造项目所涉土地征收程序合法，答辩人不存在行政不作为的违法行为。白楼下村改造项目所涉土地系根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等相关法律法规的规定依法进行征收，具有合法用地审批手续。具体过程答辩人已在一审答辩状中予以说明。同时涉案土地尚未出让、未动工建设，故也不存在违法占地建设的情况。因此，上诉人所主张的违法征地、用地行为不存在，上诉人的合法权益未被侵犯，答辩人无需进行任何查处行为。另，上诉人已分别就浙江省人民政府作出的《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字(330303)A〔2017〕-0006号)、温州市人民政府作出的《关于龙湾区瑶溪街道白楼下村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》(温政土房龙〔2018〕4号)申请行政复议。浙江省人民政府已作出浙政复〔2018〕584号行政复议决定、浙政复〔2018〕540号行政复议决定，维持上述行政行为。前述行政复议程序中已详细查明白楼下村改造项目的土地征收、用地具有合法审批手续。上诉人明知相关事实的情况下，仍虚构违法事实要求答辩人进行查处并提起诉讼，系严重浪费行政及司法资源。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。若原告认为涉案土地征收过程中还有其他违法行政行为侵害原告的合法权益，应依法申请相应的行政复议，而不应在明知涉案土地的征收具备上述合法审批手续的情况下，虚构违法事实要求答辩人进行查处，现更以此提起本案诉讼，系严重浪费行政及司法资源。综上所述，涉案土地征收程序合法，答辩人不存在行政不作为的违法行为。四位上诉人的原审诉讼请求均无事实及法律依据，原审法院裁定驳回其起诉正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案系余景生等四人认为龙湾区政府收到其履行法定职责申请后，未按其要求履行法定职责并回复，故而提起本案之诉。2019年2月15日，余景生等人向龙湾区政府邮寄《查处申请书》，要求龙湾区政府查处的事项为：1、依法“白楼下改造项目”违法征地、违法占地的行为进行查处；2、依法对“白楼下改造项目”未依法办理项目征收投资任务书及有关项目立项审批手续，无合法土地审批手续，违法征收、违法占地行为进行查处；3、依法对“白楼下改造项目”未依法取得《建设用地规划许可证》等规划审批手续，违法征收、违法占地的行为进行查处，责令其对申请人的房屋及设施设备依法进行补偿；4、依法对违法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员、违法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；5、请求对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权的行为给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议；6、请求将处理结果依法书面告知申请人。从上诉人的上述履行法定职责申请看，其申请履行法定职责的主要目的是要求龙湾区政府对“白楼下改造项目”中违法行为及涉及该项目的有关工作人员进行查处。其中第1-3项申请中涉及对违法征地、非法占地、用地的查处和房屋及设施设备的补偿。龙湾区政府一审时提交的浙土字（330303）A[2017]-0006号《浙江省建设用地审批意见书》、温州市人民政府发布的2017年第216号《征收土地公告》、温州市国土资源局发布的温土资公龙[2017]88号《征地补偿安置方案公告》、浙政复[2018]540号行政复议决定等证据表明，白楼下村旧村改造项目所涉的土地已经浙江省人民政府批准征收，余景生等四人就浙江省人民政府的征地批准行为提起本级复议，浙江省人民政府经复议驳回了其行政复议申请。因此在涉案的土地已被批准征收的情形下，如上诉人认为涉案项目存在违法征地的行为，应对征收批准行为行使救济，且其在已经对征地批准行为行使过救济的情况下，再行通过履行法定职责申请的方式要求并非征地批准机关的龙湾区政府进行查处，显然不属于龙湾区政府的应履行的法定职责。一审法院对上诉人的该履行法定职责诉请予以驳回符合适用解释第九十三条第二款的规定。2004年土地管理法第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。故对非法占地等行为进行监督检查的法定职责在于县级以上人民政府土地行政主管部门而非龙湾区政府。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故上诉人要求对其房屋及设施设备依法进行补偿，系土地行政主管部门的职责，并非龙湾区政府的职责。上诉人第4-6项的申请事项，属于要求行政机关履行的内部层级监督职责，故一审法院依据适用解释第一条第二款第（八）项“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，驳回上诉人起诉也无不当。综上，上诉人提出要求履行法定职责的事项，并非龙湾区政府的法定职责，故一审法院裁定驳回其起诉符合适用解释第九十三条第二款的规定，但一审法院在涉案土地已经浙江省人民政府批准征收的情况下，认定征收违法的查处职责属土地行政主管部门的表述存在不当，但不影响本案的裁判结论。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  沈 妙二〇二〇年三月十六日书记员  吕圣姻·11·