西宁铁路运输法院行政判决书（2020）青8601行初4号原告李浩业，男，1973年2月21日出生，汉族，住青海省湟中县。委托代理人梁洪娟，青海泰宏律师事务所律师。被告湟中县自然资源局，住所地湟中县鲁沙尔镇团结南路23号。法定代表人张永山，该局局长。行政机关出庭负责人唐晓伟，该局副局长。委托诉讼代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。委托诉讼代理人林敬凯，青海竞帆律师事务所律师。原告李浩业诉被告湟中县自然资源局撤销行政处罚决定一案，原告于2020年1月7日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告李浩业及委托诉讼代理人梁洪霞、被告湟中县自然资源局副局长唐晓伟及委托诉讼代理人毛尊超、林敬凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告湟中县自然资源局于2019年9月17日作出湟自然罚字（2019）111号自然资源行政处罚决定，认定2019年原告李浩业未经批准擅自在××县的集体土地修建彩钢房、硬化水泥地坪、堆放砂石。经现场勘测，占地52.33亩。另经核实，所占土地为耕地、林地、基本农田。其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，属破坏耕地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条之规定，责令原告李浩业自行改正，即拆除在擅自占用的土地上所建的房屋，恢复土地的原种植条件。原告不服，认为被告所作行政行为违法，向本院提起诉讼，要求撤销湟自然罚字（2019）111号自然资源行政处罚决定。李浩业诉称：被告湟中县自然资源局做出的湟自然罚字（2019）111号自然资源行政处罚决定，认定原告李浩业未经批准占用集体土地修建彩钢房、硬化水泥地坪、堆放砂石，认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。2013年原告承租湟中县汉东乡李家庄村东山大湾沟集体土地30亩用于开办肉牛养殖场，湟中县住房保障和建设局核发了项目选址意见书，其中畜棚建设规模为1800㎡，其余用地800㎡，因此修建彩钢房（畜棚）具有合法基础。2012年因甘河工业园区建设项目需要，原告所属的砂石厂属拆迁规划范围之内，湟中县住房保障和建设局在拆迁过程中将砂石及附着物安置在东山大湾沟（目前养殖场的外面），故在养殖场外堆放砂石具有合法基础。原告将养殖场建设图纸申报至被告处备案，图纸中标明了硬化路及畜棚建设的规划，故硬化路面属于合法行为，因此被告撤销养殖备案于法无据，属于无效行为，原告合法经营并无违法行为。综上，被告行政处罚认定事实错误，适用法律错误，请求撤销湟自然罚字（2019）111号行政处罚决定，判令被告承担本案诉讼费。原告李浩业为证明上述主张，在指定期限内向本院提交如下证据：1、身份证复印件一份，拟证明原告是诉讼主体，且属于汉东乡李家庄集体村民；2、证明一份、甘河工业园区西区房屋及附着物拆迁补偿协议书一份，拟证明将砂石堆放在××县住房保障和建设局协商的结果，堆放砂石具有合法基础；3、申请一份，拟证明原告按程序申请土地的经过；4、建设项目选址意见书一份，拟证明原告修建彩钢房、硬化路面是按照湟中县住房保障和建设局建设规划意见实施具有合法性；5、湟中县土地申报图纸一份，拟证明修建彩钢房、硬化路面经过备案并无违法之处；6、湟国土资备（2013）28号文件一份，拟证明该项目有效期应至停办时，被告撤销该备案事实认定错误、于法无据应属无效行为；7、湟国土资（2013）335号文件一份，拟证明原告申请的土地为集体荒滩地并未占用基本农田，养殖项目无须办理农用地转用审批手续；8、湟发改委备案字（2014）63号湟中县建设项目备案通知书一份，拟证明原告的建设项目已经备案，畜棚与简易办公室属于依法建设；9、建设项目环境影响登记表及相应材料一份，拟证明原告建设项目并无环境影响；10、营业执照复印件一份，拟证明被告行政处罚相对方错误；11、农民专业合作社现状照片，拟证明砂石堆放未在养殖场内，被告行政处罚认定事实错误；12、责令改正违法行为通知书一份；13、证人证言，拟证明原告堆放砂石虽具合法性，但在被告2019年4月1日下发文件责令改正后，原告立即（2019年6月12日之前）雇请他人清理了砂石并复耕了土地；14、原告2019年9月1日-9月20日通话记录一份，拟证明被告行政处罚行为存在程序瑕疵，通知记录仅有9月16日一次，原告同时签收了行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书，妨害了原告申辩的权利。被告湟中县自然资源局辩称：1、行政处罚认定事实正确，首先原告是违法占地行为的实施者，系适格的被行政处罚对象。其次原告未经审批，擅自占用集体土地的事实客观存在，原告起初以养殖畜棚建设为由租赁30亩土地，被告同意备案。后发现改变养殖农用地性质遂撤销备案登记，原告仍持续占用土地构成违法占地事实。综上被告行政处罚认定事实正确；2、被告作出行政处罚决定适用法律正确。原告实施的行为存在违法占用土地建房、未办理农用地转建设用地审批手续。违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、四十三条、四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。综上，被告行政处罚认定事实正确，适用法律正确，程序正当合法，请求予以维持。法定期限内，被告湟中县自然资源局向本院提供了据以作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、接受调查通知书一份、责令停业违法通知书一份、送达回证三份、土地违法案件立案呈批表一份，拟证明被告依法报批立案的事实；2、土地违法案件询问笔录一份、原告身份证复印件一份、被告执法人员执法证复印件一份，拟证明原告非法占地及被告执法人员具备执法资格；3、租赁闲散地协议书一份、《关于湟中县汉东乡李家庄村村民李浩业占用李家庄村集体土地从事养殖的备案通知》一份、关于撤销《关于湟中县汉东乡李家庄村村民李浩业占用李家庄村集体土地从事养殖的备案通知》文件的通知一份、送达回证一份，拟证明原告自汉东乡李家庄村村民委员会承租土地30亩用于养殖畜棚建设，经乡政府核保，被告同意从事养殖业备案，提出不得改变用途修建永久性建筑等要求。后被告发现原告擅自改变农用地性质故对备案撤销并通知送达原告的事实；4、案涉土地现场照片、违法占地区域宗地图一份、湟中县土地利用总体规划图一份，拟证明案涉土地具体位置坐标，核实该土地由耕地、林地、基本农田构成；5、关于建议“李浩业占用湟中县汉东乡李家庄村东山大湾沟堆放砂石占用林地”一事调查处理的函一份、关于建议对“李浩业占用湟中县汉东乡李家庄村东山大湾沟堆放砂石占用林地”一事调查处理的复函一份，拟证明被告发现案涉土地涉及占用林地，建议县林草局调查处理，经二次核对，确认案涉土地不属于林地该局不予受理，建议被告处理的事实；6、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表，行政处罚告知书及送达回证一份、行政处罚听证告知书及送达回证一份、行政处罚决定书及送达回证一份，拟证明被告作出行政行为程序合法及依法对原告作出行政处罚决定。本院对上述证据认证如下：对原告提交的身份证复印件、湟国土资（2013）335号文件、申请、湟国土资备（2013）28号文件、建设项目选址意见书、农民专业合作社现状照片、湟中县土地申报图纸、责令改正违法行为通知书、出庭作证的证人证言，湟发改委备案字（2014）63号湟中县建设项目备案通知书，本院依法予以采信。对被告提交的接受调查通知书、责令停业违法通知书、土地违法案件立案呈批表、土地违法案件询问笔录、租赁闲散地协议书、关于撤销《关于湟中县汉东乡李家庄村村民李浩业占用李家庄村集体土地从事养殖的备案通知》文件的通知、案涉土地现场照片、违法占地区域宗地图、湟中县土地利用总体规划图、违法案件审理记录、现在处罚告知书、行政处罚听证书、行政处罚听证书及送达回证，本院依法予以采信。对于原告提交的《甘河工业园区西区房屋及附着物拆迁补偿协议书》及青海甘河工业园区开发建设有限公司开具的证明中并无安置内容，该组证据中的证明无法与之佐证，因此与本案并无直接关联，本院不予采信。营业执照复印件、建设项目环境影响登记表及相应材料与本案没有关联性本院不予采信。通话记录对于所要证明的事由证明力不强，并无其他证据相互佐证，本院不予采信。对于被告提交的关于建议“李浩业占用湟中县汉东乡李家庄村东山大湾沟堆放砂石占用林地”一事调查处理的函、关于建议对“李浩业占用湟中县汉东乡李家庄村东山大湾沟堆放砂石占用林地”一事调查处理的复函与本案没有关联，本院不予采信。经审理查明，2013年原告李浩业自湟中县汉东乡李家庄村村民委员会承租集体土地30亩用于养殖，经乡政府核保，被告同意从事养殖业备案，提出不得改变用途修建永久性建筑等要求。2018年被告发现原告擅自改变农用地性质修建彩钢房、堆放砂石、硬化路面，故对湟国土资备（2013）28号养殖备案予以撤销并通知送达原告。2019年6月19日被告湟中县自然资源局针对原告李浩业上述土地违法行为立案调查。经被告调查勘验发现原告实际违法占用土地面积超过30亩，未经审批且未办理农用地转用审批手续。于2019年9月17日做出了湟自然罚字（2019）111号行政处罚决定，认定原告未经批准擅自占用基本农田修建彩钢房、硬化路面、堆放砂石的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条（2019年已修正为《中华人民共和国土地管理法》第三十七条）四十三条、四十四条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，属违法占地行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条（2019年已修正为《中华人民共和国土地管理法》第七十七条）之规定，责令原告退还非法占用的土地，限期三十日拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”被告湟中县自然资源局负有对本行政区域内的土地违法行为给予行政处罚的法定职责。本案中，原告是否有关于硬化路面、堆放砂石、修建彩钢房的审批手续应当建立在原告养殖场有合法备案的基础上，鉴于被告已经依法撤销湟国土资备（2013）28号养殖备案，则原告养殖场所占的30亩土地属于违法状态。在原告所建房屋至今未被拆除的情况下，土地违法行为仍处于持续状态。故原告系土地违法行为的事实清楚。根据上述事实，原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第三十七条、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条之规定。被告针对原告的土地违法行为，经立案受理及调查取证，并履行了行政处罚的告知义务后，对原告作出被诉的行政处罚决定，认定事实基本清楚，适用法律正确，未违反法定程序。行政机关在办理日常事务中，信息传达可依靠多种方式，因此原告提交的通话记录证明力不强，并无其他证据相互佐证，无法证明被告送达程序存在瑕疵。不过，在此需要指出的是，被告向原告送达了责令改正违法行为通知书后原告已将养殖场外土地上堆放的砂石进行了清理，因此与原告实际占有土地面积的事实不符，存在瑕疵。但该瑕疵对原告的实体权利不产生影响。综上，对原告要求撤销湟自然罚字（2019）第111号行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：驳回原告李浩业的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告李浩业负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省西宁市中级人民法院。审判长 郭宝禄审判员 贾存平审判员 班自渠 二〇二〇年三月九日（法官助理 王欢欢书记员 章 鹏 附：判决适用的相关法律依据