四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终13号 上诉人（原审原告）张和福，男，1964年9月25日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 被上诉人（原审被告）攀枝花市东区人力资源和社会保障局，住所地：四川省攀枝花市东区攀枝花大道中段211号。统一社会信用代码：115103010083241816。 法定代表人王学，该局局长。 委托诉讼代理人刘昕勇，攀枝花市东区社会保险事业管理局副局长。 上诉人张和福因与被上诉人攀枝花市东区人力资源和社会保障局（以下简称：东区人社局）劳动和社会保障行政管理一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2019）川0402行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定如下事实：张和福于1984年9月参加工作，系攀枝花矿务局太平煤矿职工。1999年张和福因身体不适应井下采煤工作，在单位办理自谋职业，2006年5月10日与单位解除劳动合同。张和福年满55周岁后，于2019年9月向攀枝花市东区社会保险事业管理局提出特殊工种提前退休申请，被告知其不符合特殊工种退休条件。张和福对不予审批提出异议，于2019年10月15日通过市民热线要求劳动和社会保障部门对其办理特殊工种退休的相关问题予以回复。东区人社局收到《攀枝花市市民热线办理转办单》后，于2019年10月16日作出《关于咨询“申请办理特殊工种相关问题”的回复》。张和福收到该回复后，于2019年10月25日提起诉讼。 一审查明，张和福个人人事档案中显示：1985年4月27日《工人和工作人员转正、定级、调整工资审批表》记载从事井下溜子工；1986年3月8日《职工工资制度改革审批表》记载工种为工会干事；1986年12月2日《一九八六年职工浮动升级审批表》记载工种为工会宣传；1987年9月30日《工人和工作人员转正、定级、调整工资审批表》记载工种为井上看守工；1989年8月10日《职工奖励晋级工资审批表》记载工种为工会干事；1989年11月23日《一九八六年职工浮动（局内固定）升级工资转为固定工资审批表》记载工种为工会，井上一类；1990年7月1日《一九八九年煤炭企业职工调整工资审批表》记载工种为工会，井上；1990年11月7日《一九八八年职工浮动升级工资转为标准工资审批表》记载工种为工会宣传；1991年9月25日《太平煤矿职工粮油补贴（6元）进入标准工资审批表》记载工种为工会宣传；1991年10月13日《一九八九年职工浮动升级工资转为标准工资审批表》记载工种为工会宣传；1992年4月10日《职工奖励晋级工资审批表》记载工种为工会干事；1992年10月26日《一九九〇年职工浮动升级工资转为标准工资审批表》记载工种为工会宣传；1993年10月25日《攀枝花矿务局职工升级审批表》记载工种为工会干事；1994年1月7日《攀枝花矿务局职工按川人工（90）45号、川人工（93）10号文件固定一级工资审批表》记载职别为工会；1994年4月18日《攀枝花矿务局职工升级审批表》记载工种为工会干事；1994年5月10日《攀枝花矿务局企业内容效益工资纳入标准工资管理审批表》记载工种为工会宣传；1994年11月《职工工资改革审批表》记载工种为工会宣传；1996年5月23日《职工岗位技能工资制审批表》记载工种为回收运料，岗位类别为操作岗井下四类；1997年1月20日《攀枝花矿务局完善岗位技能工资制职工增资审批表》记载工种为回收运料，岗位类别为井下四类；1998年7月5日《攀枝花矿务局简化工资结构职工技能工资增资审批表》记载工种为回收；1999年1月4日《职工岗位（技能）工资变动审批表》记载变动前和变动后工种均为回收，变动前和变动后岗位类别均为井下四类；1999年12月26日《攀枝花矿务局调整职工工资增资审批表》记载工种为回收，岗位类别为井下四类。 1996年8月张和福自行填写的《四川省一九九六年各类成人高等学校统一招生考生登记表》个人简历中记载“1984年9月-现在，在矿务局太平矿三区工会工作，证明人：王永吉”。1998年5月4日《攀枝花大学毕业生鉴定表》参加学习前担任何工作、任何职务、职称一栏中记载“在攀枝花矿务局太平矿三区工会工作，任工会干事”。2004年5月19日《基本情况登记表》履历中记载：1984年9月-1998年在攀枝花矿务局太平矿任工会干事，1998年11月-2001年8月在平安保险公司攀枝花支公司任经理，2001年9月-2003年11月在太平洋人寿保险公司攀枝花支公司任经理。 张和福提交的工资表中记载的张和福入井津贴的工数显示为：1984年中10月工数为10、11月工数为27、12月工数为13；1985年中1月工数为25、2月工数为13、4月工数为26、5月工数为29、6月工数为26、7月和8月工数为27、9月工数为21、12月工数为10；1986年中11月工数为11、12月工数为20；1987年中1月和12月工数为10、10月工数为9；1988年中1月、2月、3月、10月、11月工数均为10，4月工数为11、5月工数为12、7月工数为15、12月工数为11；1989年中1月、2月、5月、9月、11月、12月工数均为10,3月工数为15、6月工数为13、7月和10月工数为14；1990年中2月、4月、9月、10月工数均为10，5月、11月、12月工数均为11,6月、8月工数均为12,3月工数为9；1991年中1月、3月、12月工数均为11,4月、6月、7月、9月、10月工数均为10，8月工数为12,11月工数为13；1992年中2月工数为18、8月工数为16、9月工数为12；1993年中2月、6月工数均为14，7月、9月工数均为12，4月工数为13，8月工数为15；1994年3月工数为10。 一审法院认为，东区人社局作为劳动和社会保障部门，依法具有在本行政区域内审批职工退休手续的行政职能。本案双方当事人的争议焦点是东区人社局是否应对张和福办理特殊工种提前退休审批手续？针对该争议焦点，一审法院分析评判如下：原劳动和社会保障部发布的劳社部发〔1999〕8号文《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第一款第四项规定：劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。四川省劳动和社会保险局回复成都市劳动和社会保险局《关于办理特殊工种提前退休审批工作中有关问题的请示》的《关于特殊工种提前退休审批有关问题的批复》（川劳社函〔2003〕153号）明确规定“审核档案是企业职工退休审批工作中的一项基础性的工作。劳动和社会保障部门多年来认真执行国家规定的退休审批工作中的各项规定，严格按职工档案中的原始材料认定职工退休条件，保证了企业各项改革的正常有序进行，维护社会稳定。同时也有效地保护了广大职工的合法权益，保证了退休审批工作的正常进行。关于可否采用档案以外的材料作为依据的问题。我们认为，必须严格按照国家和省现行规定，以职工档案中的各种原始材料为认定依据，审核相关的退休条件。对于档案已遗失和损毁的，应经审批退休的机关认真调查核实后，按现行退休政策的规定办理。”根据上述规定，东区人社局审核张和福从事特殊工种的时间，进而确定其是否具备提前退休的条件，应当以张和福职工档案中的各种原始材料为认定依据。经一审法院对张和福的职工档案进行核对，张和福的档案中只有1985年4月27日以及1996年5月23日至1999年12月26日期间有从事井下工作的记载，在1986年3月8日至1994年11月期间档案记载工种为工会干事，从事宣传工作。加之，张和福自行书写的《四川省一九九六年各类成人高等学校统一招生考生登记表》《攀枝花大学毕业生鉴定表》《基本情况登记表》个人简历均载明从事工会工作，并无从事井下工作的记载。因此，根据档案记载情况，张和福不符合办理提前退休的条件。张和福虽然提交1984年至1994年期间的工资表欲证明其在该期间领取井下津贴，从事井下工作，但是其提交的工资表不具有连续性，且现有工资表中显示领取井下津贴的工数并不一致，自1986年开始每月领取井下津贴的工数大幅减少，东区人社局在收到张和福提交的工资表后，在不能排除该期间张和福从事工会干事兼井下工作的情况下，按照《中华人民共和国劳动法》关于工作时间的规定，结合张和福提交的工资表计算该期间张和福累计从事井下工作时间，并无不当。综合上述情况，张和福在攀枝花矿务局太平煤矿工作时间为1984年9月至1999年12月，主要从事工会工作，期间虽有井下工作经历，但从事井下工作时间累计不足9年。张和福提交的工资表等现有证据不足以推翻原始档案记载，无法认定其从事特殊工种时间达到国家规定的年限，并且也没有攀枝花矿务局太平煤矿向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录的相关证据。故东区人社局对张和福不予办理特殊工种退休手续的行为符合相关法律规定，张和福申请办理提前退休的证据不足。综上，一审法院判决驳回张和福的诉讼请求。 张和福不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判东区人社局按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）等规定，从2019年9月开始，按从事井下工作人员的标准给张和福办理退休手续，并赔偿因延迟办理退休手续给张和福造成的一切经济损失和精神损失。其事实和理由为：1.东区人社局故意篡改了攀枝花市人力资源和社会保障局作出的张和福不予批准退休回复的关键内容，在诉讼过程中，非法收集证据；2.东区人社局以入井天数来计算张和福从事井下工作年限未满9年的行政行为与《中华人民共和国劳动法》第三十六条的规定不符；3.一审法院违法采信东区人社局在诉讼中非法收集的证据；4.一审法院未全面采信张和福提交的证据；5.一审法院未依法按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）的规定审理案件，片面引用其他法律法规；6.张和福在攀枝花矿务局太平煤矿第三采煤区工作，适用月薪工作制度，应当按照工作岗位认定张和福的工种，而不应该按照入井天数计算张和福的井下工作年限。 东区人社局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，请求二审法院予以维持。其事实和理由为：1.从张和福的档案情况来看，张和福在攀枝花矿务局工作时间为1984年9月至1999年12月，其中，1985年4月档案记载工作为井下回收运料工，1996年6月至1999年12月档案记载工作为井下回收运料工，从事特殊工种时间为3年零8个月，1986年7月至1994年档案记载工种为工会干事，主要从事工会工作时间7年零6个月，其档案记载从事特殊工种时间不足9年；2.从张和福申请退休后补充提供的个人工资表复印件的情况来看，张和福未达到《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）规定的：“从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年”；3.2019年10月，攀枝花市人力资源和社会保障局将张和福向攀枝花市民热线写的信访件《申请办理特殊工种相关问题》（工单编号：191015T00028）转来东区人社局办理。东区人社局于同月16日作出《关于咨询“申请办理特殊工种相关问题”的回复》的书面答复并提交给攀枝花市人力资源和社会保障局，东区人社局不存在非法收集证据的情况。根据《关于特殊工种提前退休审批有关问题的批复》（川劳社函〔2003〕153号）规定：“必须严格按照国家和省现行规定，以职工档案中的各种原始材料为认定依据，审核相关的退休条件。”因此，东区人社局以张和福的原始档案审查其是否符合提前退休的条件是正确的，其后审查张和福的工资表复印件是对其有利行为。 二审中，张和福提交了两组证据，第一组证据为：《养老保险个人账户查询单》、中国邮政快递查询跟踪单、《中华人民共和国社会保险法》，拟证明其社保连续缴纳满15年，符合提前申请退休的条件；第二组证据为：四川川煤华荣能源股份有限公司太平煤矿于2020年2月出具的《证明》，拟证明张和福于1986年至1994年在第三采煤区井下采煤工作面从事回收旧木料、扫溜子道等工作，工作之余协助采煤区工会工作。东区人社局的质证意见为上述两组证据与本案没有关联性，缴费满15年是申请退休的前提条件之一，但是还应当符合其他相应的条件；《证明》不属于原始档案的范围，不应当作为审查提前退休的证据材料，与本案没有关联性。本院认为，对于第一组证据的真实性本院予以采信，对于该组证据与待证事实之间的关系在本院认为部分论述；第二组证据是否应当采信在本院认为部分论述。 本院二审认定的事实与一审查明的事实一致，对此予以确认。 本院认为，根据本案当事人的上诉请求及答辩意见，本案二审争议焦点主要是：张和福从事井下工作的年限是否累计已满9年。根据本案查明的事实证据，对上述焦点问题分析评判如下： 四川省劳动和社会保险局2003年4月24日以《关于特殊工种提前退休审批有关问题的批复》（川劳社函〔2003〕153号）回复四川省成都市劳动和社会保险局明确规定：“审核档案是企业职工退休审批工作中的一项基础性的工作。劳动和社会保障部门多年来认真执行国家规定的退休审批工作中的各项规定，严格按职工档案中的原始材料认定职工退休条件，保证了企业各项改革的正常有序进行，维护社会稳定。同时也有效地保护了广大职工的合法权益，保证了退休审批工作的正常进行。关于可否采用档案以外的材料作为依据的问题。我们认为，必须严格按照国家和省现行规定，以职工档案中的各种原始材料为认定依据，审核相关的退休条件。对于档案已遗失和损毁的，应按实事求是的原则，经审批退休的机关认真调查核实后，按现行退休政策的规定办理。”在行政审判实践中，对涉及省级主管部门为指导法律执行或实施行政措施而作出的具体应用解释，尽管不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但是人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。具体到本案，经本院审查，四川省劳动和社会保险局2003年4月24日作出的《关于特殊工种提前退休审批有关问题的批复》（川劳社函〔2003〕153号），符合现实关于特殊工种提前退休资料审查的需要，系合法有效的行政指导意见，对特殊工种退休办理审批具有约束力。因此，在办理特殊工种提前退休审批时，相关部门须严格按照国家和省现行规定，非特殊情形下，应以职工档案中的各种原始材料为认定依据。张和福上诉主张其于1986年至1994年在井下工作面从事回收旧木料、扫溜子道等工作，工作之余协助采煤区工会工作，该期间工作应当认定为从事井下工作。但是结合本院查明的相关事实，张和福本人的原始档案均明确记载了其工种或职务性质以及是否在井下工作。前述原始档案多数载明张和福工种为工会干事，工作类别为井上，与张和福主张其长期从事井下工作的陈述不相符。虽然张和福提交了四川川煤华荣能源股份有限公司太平煤矿出具的《证明》，拟证明其于1986年至1994年在第三采煤区井下采煤工作面工作，但该证明系张和福原用工单位于2020年2月出具，不属于张和福职工档案中的原始材料。根据四川省劳动和社会保险局《关于特殊工种提前退休审批有关问题的批复》（川劳社函〔2003〕153号）的规定，不能作为提前退休的审批依据予以采信。 需要指出的是，由于张和福的个人原始档案不存在遗失或毁损情况，且职工不是档案管理者，因此，本案不能以原始档案以外的材料作为认定特殊工种依据，而原始档案是否真实准确的责任主体应当系用工单位，若张和福认为用工单位对其工种、工龄认定或记载有误，应当通过民事救济途径主张权利。东区人社局在审批过程中采用以张和福的工资表复印件对其从事井下工作时间进行核算的方式，并未减损张和福的利益，一审法院据此认定张和福从事井下工作时间累计不满9年，并无不当，本院予以支持。 综上，张和福的上诉理由不成立，应当予以驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由张和福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年三月九日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永