浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)浙行终1681号上诉人（原审原告）林上强，男，1947年2月8日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人林元石，男，1976年10月24日出生，汉族，住浙江省平阳县。系林上强儿子。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县塘古南路99号。法定代表人黄慧，县长。委托代理人周德信，平阳县人民政府工作人员。委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）平阳县新鳌城市建设有限公司，住所地浙江省平阳县鳌江镇吉祥路60号。法定代表人杨孝远，董事长。林上强诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）、平阳县新鳌城市建设有限公司（以下简称新鳌公司）房屋征收行政协议一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年9月2日作出（2019）浙03行初8号行政判决。林上强不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月21日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年12月25日进行调查询问。上诉人林上强及其委托代理人林元石，被上诉人平阳县政府的委托代理人周德信、陈孟强参加调查。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，原告林上强在平阳县××××路拥有拆迁编号J9-010-02的房屋。2016年9月14日，平阳县政府作出2016第19号《征收土地公告》，原告房屋所在土地被纳入征收范围。2017年5月16日，平阳县鳌江镇人民政府作出《土地、房屋征收公告》，告知签约期限自2017年5月16日至2017年5月25日等内容，原告房屋在公告范围内。2017年5月19日，原告在其房屋权属认定表上的“户主确认意见”一栏签字捺印，原告所在的下厂村民委员会、平阳县国土资源局鳌江管理分局、平阳县鳌江镇人民政府分别在相应栏目盖章并有相关人员签字，“住建部门意见”一栏为空。该份认定表载明：户主林上强；建造年代为1972年的二层砖木主房建筑面积72.31平方米，占地36.15平方米；建造年代为2005年的二层砖木附属房建筑面积45.82平方米，占地22.91平方米；建造年代为2006年后一层附属房建筑面积15.09平方米，占地15.09平方米（两处附属房占地合计38平方米）；前后空地面积为空；产权证、土地证载面积为空。同日，平阳县顺动房地产评估有限公司对原告房屋作出顺动（估）字2017第001号《房屋征收评估分户报告》，载明：估价时点为2017年5月15日；估价房屋土地性质为集体，评估时假设为国有划拨性质住宅；建成年份为1972年的72.31平方米主房的建筑物重置总价为34275元，建成年份为2005年的45.82平方米附房的建筑物重置总价为24192元（重置单价均为600元）；建成年份为2006后的15.09平方米附房的建筑物重置总价为空；主房占地36.15平方米的地价货币补偿金为419340元；装修及构筑物评估总价27746元；补偿总价为503269元。同日，受平阳县政府委托，平阳县鳌江镇人民政府作为甲方，新鳌公司作为丙方，林上强作为乙方，签订了房屋补偿协议书及补充协议，确定货币补偿金额为551883元，另补足房屋拆迁奖金8307元。林上强于当日在金额分别为551883元、8307元的两份领款凭证上签字捺印。上述款项已经支取。2017年6月23日，《平阳县政府办公室关于印发平阳县鳌江镇下厂村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则的通知》明确，平阳县政府委托平阳县鳌江镇人民政府具体实施房屋征收补偿工作。原告认为涉案协议显失公平，提起本案诉讼。庭审中，被告平阳县政府确认涉案协议的补偿标准与《平阳县鳌江镇下厂村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）的征求意见稿一致，该征求意见稿与正式批准的实施细则基本一致。庭审后，被告平阳县政府向本院补充说明，称《房屋征收评估分户报告》第（六）条载明：“价值时点：2017年5月15日，即土地征收公告公布之日”中的“土地征收公告”是指平阳县鳌江镇人民政府于2017年5月16日作出的《土地、房屋征收公告》，这份公告确定的征收范围属于平阳县政府2016第19号《征收土地公告》征收范围之内。《实施细则》第五部分“未取得合法权证建筑的认定与处置的规定”明确，1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前已经建成的未登记房屋，经认定后可参照合法房屋，予以补偿安置；未登记的下列被征收房屋，由鳌江镇人民政府组织住建、国土资源部门按程序认定并公示后，予以确认是否给予补偿安置：……2.征收1999年1月1日至2006年12月31日之间建造但未办理合法建设手续的违法建筑，不予补偿安置，违法建筑如在规定期限内自行拆除的，按照房屋重置成新标准给予一定的清障费，如在规定期限内未自行拆除的，依法无条件拆除……。该实施细则第十三部分规定，农村无房户和住房困难户参照《平阳县“三改一拆”范围内农村无房户和住房困难户政策处理办法》执行。原审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有三：一是原告诉请撤销涉案协议，是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二是原告诉请撤销涉案协议，能否得到支持；三是原告请求一并审查平政办〔2013〕126号《平阳县政府关于印发平阳县“三改一拆”范围内违法建筑认定和处置办法等文件的通知》第三点第（二）项的规定，能否得到支持。一、原告提起撤销涉案协议的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围问题。被告平阳县政府辩称涉案协议系双方协商一致的真实意思，且已按约履行完毕，原告诉请不符合行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的情形，进而主张原告起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该院认为，土地房屋征收补偿协议争议纳入行政诉讼受案范围，并不仅局限于不依法履行、未按约定履行以及违法变更、解除这四种情形，被告这一主张，不予支持。二、原告诉请撤销涉案协议，能否得到支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据查明的事实，原告房屋的占地性质为集体土地。涉案征收土地方案经批准后，被告发布了《征收土地公告》，受被告委托，平阳县鳌江镇人民政府发布了《土地、房屋征收公告》，并与原告签订了涉案协议，就原告房屋的占地面积、建筑面积、市场评估价及货币补偿、奖励等作出约定。后被告批准了《实施细则》，被告确认涉案协议的补偿依据与补偿实施细则规定一致，原告对此亦无异议。现原告已领取协议约定的货币补偿及奖励金，涉案协议客观上已经履行完毕。原告认为涉案协议显失公平并请求撤销，该院对其主张评析如下：第一，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款适用的前提是征收时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿的情形。本案中，原被告双方已就涉案房屋达成补偿协议，原告引述该条款主张“原告房屋所处地段属于城中村，应按国有土地上房屋征收补偿标准安置。被征收的主房应按建筑占地面积4倍、被征收的附属房应按建筑占地面积2倍分别计算安置面积”，系对法律规定的错误理解，不予采纳。原告如有其他补偿标准的异议，应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定寻求救济。第二，原告在房屋权属认定表中签字捺印，涉案协议第一条约定的原告房屋基本情况与认定表记载的占地、建筑面积一致。原告诉称涉案协议遗漏了部分面积的补偿，但未提供任何证据予以证明，故对其该项主张，无法支持。第三，涉案协议在第一条房屋认定情况中载明“违法建筑”占地面积38平方米、建筑面积60.91平方米，对应的是原告房屋权属认定表中建造年代2005、2006年后合计的建筑及占地面积。原告主张该部分建筑分别建于2001年、2003年，属于合法建筑，应按合法建筑给予其补偿，但未提供任何用地及建设审批手续，无法仅凭其口头陈述就认定该部分未登记建筑属于合法建筑并责令被告按合法建筑给予其补偿，故对该项主张，无法支持。况且，即便按原告主张的建造年限，对应补偿实施细则的补偿标准也与涉案协议约定一致。同时，双方就补偿安置通过签订协议方式进行约定的情况下，被告就未登记建筑未启动违法建筑认定的程序对原告享有的涉案未登记建筑的补偿安置权益并无实质影响。第四，涉案房屋评估分户报告虽与涉案协议同日作出，但评估报告的评估方法及估价时点未违反法律规定，且评估报告已作为涉案协议的附件送达原告，原告现主张评估结果不合理却未提供相应证据，且评估报告未提前向其送达，客观上对其实体权益不产生实际影响。第五，涉案协议的签订时间虽早于《实施细则》印发时间，但协议有关补偿的约定内容符合实施细则的规定，故这亦未实际损害原告权益。第六，涉案实施细则虽然在第十三部分规定了“农村无房户和住房困难户参照《平阳县“三改一拆”范围内农村无房户和住房困难户政策处理办法》执行”，但这一政策规定并非征收补偿安置的法定要求。原告在本案诉讼中主张被告应给予其无房户指标，涉案协议就此并无作出约定，故不属于本案审查范围。如原告符合相关规定的申请条件，可另行主张。综上，原告签署涉案协议，并已经领取全部补偿款项，可以认定其对协议有关其房屋的情况、性质及估价结果等的约定是认可的。被告对于平阳县鳌江镇人民政府受其委托与原告签署的涉案协议之效力亦予确认。现原告诉请撤销涉案协议的理由不能成立，不予支持。三、原告诉请一并审查规范性文件条款，能否得到支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案原告请求一并审查的平政办〔2013〕126号《平阳县政府关于印发平阳县“三改一拆”范围内违法建筑认定和处置办法等文件的通知》第三点第（二）项的规定，这一条款并非被告签订涉案协议的依据，因此，原告提出的该项申请，不符合前述规定的条件，不予审查。综上，原告林上强提出的要求撤销涉案协议（奖励部分除外）并责令被告按国有土地上房屋征收补偿标准对其未登记建筑按合法建筑予以补偿或给予无房户指标，以及一并审查规范性文件合法性的请求均不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告林上强的诉讼请求。本案受理费50元，由原告林上强负担。林上强上诉称：一、原审认定事实不清。1.涉案协议遗漏了部分面积的补偿。上诉人提供的证据7房屋测绘图及证据2评估报告，可以认定1972年建主房时三间并排房子墙体共4个，附房墙体2个，所以计算建筑物重置总价不能以重置单价×建筑面积×成新率的公式计算，单独房间造价肯定墙体耗资大。原审认定上诉人没有提供证据予以证明，从而不支持上诉人遗漏面积的补偿请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定的举证责任分担。2.原审认为上诉人与被上诉人签订补偿安置协议，被上诉人未启动未登记建筑违法认定程序对上诉人享有的补偿安置权益无实质补偿影响错误。原审以没有用地及建设审批手续为由，以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》为依据不支持上诉人的主张错误。上诉人的房屋建在自家宅基地上，而非占用耕地，符合“一户一宅”的规定。法律依据有：《中华人民共和国物权法》第十三章第一百五十二条，浙政办发2013(69)号文件第五条第六项，《浙江省违法建筑处置规定》第十条、第三十一条的规定。3.原审认为评估报告末提前送达客观上对实体权益补偿不受影响错误。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，评估分户报告应送到被征收人手中。提前签协议剥夺了上诉人的知情权、复核权。评估机构没有按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定选定，不公平。4.原审认定涉案协议的签订时间早于《实施细则》施行时间，征收补偿公告没发布，提前要求签订协议，损害上诉人合法权益。5.原审认定《实施细则》第十三部分参照《平阳县“三改一拆”范围内农村无房户和住房困难户政策处理办法》执行，不属于本案审查范围内是认定事实错误。二、一并附带审查规范性文件。上诉人提出《平阳县“三改一拆”范围内农村无房户和住房困难户政策处理办法》第三项第二条与上位法相抵触，原审未予支持错误。根据国土资发2016(191)号，浙政办发2014(46)及浙政办发2014(73)号文件，《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作通知》，《中华人民共和国物权法》第一百五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，浙政办发2013(69)号文件，《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条、第二十九条，《中华人民共和国行政强制法》第十三条，《中华人民共和国城乡规划法》等规定，平阳县政府制定的《平阳县“三改一拆”范围内农村无房户和住房困难户政策处理办法》关于“1999年1月1日至2006年12月31日之间的违法建筑，不予补偿安置”的规定违法。平阳县鳌江镇人民政府实施强制清理行为，没有法律依据，超越法定职权。综上，请求撤销原审判决，依法改判。平阳县政府答辩称：一、上诉人主张的事实没有依据。上诉人认为涉案协议遗漏了部分面积的补偿，即被征房屋少计一条墙体面积。事实上，确认被征收房屋面积均计算至外墙边缘，不可能遗漏墙体。上诉人的二处涉案附房占地面积38平方米已包括了二处房屋墙体，这个面积已由上诉人在房屋权属认定表中予以认可，也与涉案协议载明的面积一致。上诉人称遗漏补偿面积没有依据。二、其未启动违法建筑认定程序不违法。上诉人认为，涉案的附房应按相关规定作出违法建筑认定，这实质上是从违法建筑处置意义上提出的主张；而涉案协议指向的违法建筑是就房屋征补而言，并且上诉人也是认同的。因此，其未启动违法建筑认定程序不影响上诉人的补偿安置权益。三、涉案房屋分户评估报告未提前送达不影响上诉人实体权利。涉案房屋分户评估报告系涉案协议的附件。上诉人签订协议。即表明其接受了评估报告的结果；因而作为载体的评估报告无论是否提前送达，客观上不会使上诉人经涉案协议确认的补偿权益发生变化。四、涉案协议签订时间早于涉案征收补偿实施细则印发时间没有实际影响上诉人权利。涉案协议签订时，《实施细则》虽尚未出台，但签订涉案协议的依据即征求意见稿的内容与《实施细则》一致。因此，上述事实并没对上诉人的权利造成损害。综上，请求驳回上诉、维持原判。新鳌公司未提供书面答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案审查的重点是：一、被诉协议对被征收房屋面积认定是否正确。二、涉案占地38平方米的房屋属于主房还是附房，是否为合法建筑。三、原审未一并审查规范性文件的合法性是否正确。四、评估报告未送达以及涉案协议签订时间比涉案《实施细则》实施的时间早，程序是否合法。首先，关于被征收房屋面积。林上强主张，被诉协议认定的被征收房屋面积遗漏了一面墙的面积。经查，被诉协议第一条认定被征收房屋的合法占地面积为36.15平方米、建筑面积为72.31平方米，该部分面积与林上强户房屋征收评估分户报告以及房屋权属认定表确认的面积一致，林上强在上述协议及权属认定表中均签字予以确认，故被诉协议认定的面积具有事实依据。上诉人认为面积认定遗漏一堵墙的面积，但不能说明未纳入评估的部分墙体及其面积，未能指出建筑面积测量存在的错误，故原审未支持上诉人该项主张，并无不当。其次，涉案占地38平方米的房屋是否为合法建筑，属于主房还是附房。经查，被诉协议第一条认定林上强户违法建筑占地面积38平方米、建筑面积60.91平方米。林上强户房屋权属认定表认定，其中2005年建造附属房占地面积22.91平方米、建筑面积45.82平方米；2006年以后建造附属房占地面积15.09平方米、建筑面积15.09平方米。经查，上述房屋建设无用地及建设审批手续，未经本农村集体经济组织同意并公示，未经行政机关处理，未按土地利用现状补办用地审批手续，根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）第二条第（三）项的规定，原审未采信林上强关于该房屋属于合法建筑的主张，并无不当。另外，关于主房还是附房的认定。经核实，当地城中村改造及重点工程建设的房屋征收过程中附属房的普遍认定标准为，1998年12月31日（以98航拍为准）前建造，结构上依托于主房，但与主房不同年份建造，没有独立出入口的房屋以及主房以外附属实施的用房认定为附房。本案中，上述房屋与主房建造年份不同，而且没有独立出入口，故未认定为主房，并无不当。再次，关于规范性文件的合法性审查。《实施细则》第十三部分规定，农村无房户和住房困难户参照《平阳县“三改一拆”范围内农村无房户和住房困难户政策处理办法》（平政办〔2013〕126号）执行。该办法第三点第（二）项规定：平阳县重点工程建设、城镇旧住宅改、城中村改造和农房集聚建设范围内，违法住宅建筑按以下办法处理：（二）1999年1月1日至2006年12月31日之间的违法建筑，不予赔偿安置；在规定期限内自行拆除的，按照重置价成新标准给予一定的清障费；在规定的期限内未自行拆除的，依法无条件拆除。本案中，林上强户并未按照无房户和住房困难户进行安置补偿，被诉协议并未依据该条款签订，故原审未予审查该规范性文件规定的合法性，并无不当。最后，关于评估报告的送达及签约时间问题。经查，涉案房屋评估分户报告于被诉协议签订当日送达给上诉人，不能充分保障上诉人对评估报告提出异议的权利，属于程序瑕疵。但从评估报告的内容看，评估方法及估价时点未违反法律规定，客观上对上诉人实体权益不产生实际影响。另外，被诉协议的签订时间早于《实施细则》印发时间，属于程序瑕疵。但被诉协议按照《平阳县鳌江镇下厂村城中村改造土地和房屋征收补偿实施细则稿》签订，两者关于补偿安置的内容一致。因此，上述程序瑕疵未影响上诉人的实体权益，在被诉协议已经签订并履行完毕的情况下，不足以据此撤销被诉协议。原审未支持上诉人该主张，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由，依据不足，不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林上强负担。本判决为终审判决。（此页无主文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年三月二十六日书记员  张 莹