安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖16行终22号上诉人（一审原告）刘雷，男，1984年4月16日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）潘廷轩，男，1989年5月16日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）潘廷雷，男，1968年6月12日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）徐景平，男，1983年1月2日出生，汉族，住安徽省蒙城县。上诉人（一审原告）潘树建，男，1964年11月28日出生，汉族，住安徽省蒙城县。以上五名上诉人共同委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）蒙城县自然资源和规划局。住所地安徽省蒙城县嵇康中路148号，统一社会信用代码1341622003178664H。法定代表人宋登民，局长。委托代理人曾旭东，该局股长。委托代理人杨永，安徽协和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局，住所地安徽省亳州市谯城区光明路129号，统一社会信用代码11341600728513781E。法定代表人叶祖贵，局长。委托代理人邵长龙，亳州市自然资源和规划局工作人员。上诉人刘雷等五人因诉蒙城县自然资源和规划局不履行法定职责及被上诉人亳州市自然资源和规划局行政复议决定一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月17日公开开庭审理了本案。上诉人刘雷等五人的委托代理人王雷，被上诉人蒙城县自然资源和规划局的出庭负责人张磊副局长及委托代理人曾旭东、杨永，被上诉人亳州市自然资源和规划局的委托代理人邵长龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，刘雷、潘廷轩、潘廷雷、徐景平、潘树建系安徽省蒙城县王集乡全集村南潘庄村民。2018年12月27日，刘雷等五人向蒙城县自然资源和规划局（原蒙城县国土资源局）邮寄查处申请书，请求蒙城县国土资源局依职权对安徽省蒙城县王集乡全集村南潘庄涡河蒙城枢纽建设工程违法征地、非法占地行为予以立案查处。蒙城县国土资源局接到刘雷等五人的举报后，未将调查情况向刘雷等五人进行回复。刘雷等五人认为蒙城县国土资源局未履行法定职责，于2019年3月7日向亳州市自然资源和规划局申请行政复议，请求依法确认蒙城县国土资源局不履行法定查处职责行为违法，并责令蒙城县国土资源局立案查处占地人非法占用刘雷等五人宅基地及承包耕地、强行毁坏刘雷等五人宅基地及承包耕地的违法行为。亳州市自然资源和规划局于2019年3月12日立案受理，并于2019年3月12日将行政复议受理通知书和行政复议答复通知书邮寄给刘雷等五人和蒙城县国土资源局，蒙城县国土资源局于2019年3月20日向亳州市自然资源和规划局提交了行政复议答辩状及证据、依据。亳州市自然资源和规划局审查后查明：“2018年12月27日，刘雷等五人以邮寄书面查处申请书的形式要求蒙城县国土资源局对蒙城县王集乡全集村南潘庄涡河蒙城枢纽建设工程违法征地、非法占地行为予以立案查处。根据刘雷等五人的举报，蒙城县国土资源局于2019年2月18日进行线索登记，并进行了调查。涡河蒙城枢纽建设工程项目选址位于蒙城县王集乡全集村，该项目于2017年6月13日经水利部淮河水利委员会批准，项目用地位置符合《蒙城县王集乡土地利用总体规划(2006-2020年)》(调整完善)。涡河蒙城枢纽工程建设项目用地已纳入蒙城县2018年第11批次(增减挂钩)城镇建设用地报批范围，该征地报件已上报至省政府待批。2019年1月10日，蒙城县国土资源局为浙江省第一水电建设集团股份有限公司涡河蒙城枢纽建设工程1标项目经理部办理了临时用地审批手续。2019年2月24日，蒙城县国土资源局组织人员进行了现场勘测，经勘测，涡河蒙城枢纽工程建设项目正在实施钻探勘探、施工便道、设备堆放场地、弃(取)土场等施工，已施工项目在蒙城县国土资源局批准的临时用地范围内。2019年2月20日，蒙城县王集乡人民政府出具情况说明，证明村集体经济组织尚未交付涡河蒙城枢纽工程建设项目所涉及的拟被征收集体土地，涉及被征地群众自愿签订房屋拆迁补偿安置协议并进行整体搬迁安置。2019年2月27日蒙城县国土资源局组织相关人员进行了案件审理，经审理认为涡河蒙城枢纽工程建设项目系省市重点工程、蒙城县重点民生工程，项目已经办理临时用地审批手续，永久性建设尚未实施，且项目用地已经上报省政府待批，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条等规定，不予立案。蒙城县国土资源局未将有关情况向刘雷等五人进行回复。”亳州市自然资源和规划局于2019年5月5日作出亳自然资规复决字(2019)第5号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定，决定驳回刘雷等五人的行政复议申请，亳州市自然资源和规划局依法将行政复议决定书送达给刘雷等五人及蒙城县国土资源局。另查明，2019年4月19日，安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）〔2019〕168号关于蒙城县2018年度第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复，同意在蒙城县立仓镇罗集社区、王集乡全集村用地范围内，征收挂钩项目建新地块集体农用地20.7688公顷（其中耕地20.1881公顷），另征收集体建设用地11.6765公顷、未利用1.5777公顷。以上合计批准建设用地34.023公顷。一审法院认为，本案系刘雷等五人认为涡河蒙城枢纽建设工程建设项目违法征地及非法占地向蒙城县自然资源和规划局进行的举报，刘雷等五人又认为蒙城县自然资源和规划局未履行查处的法定职责向亳州市自然资源和规划局申请行政复议，要求确认蒙城县自然资源和规划局不履行法定职责行为违法，并责令立案查处而引起的行政案件。根据审理查明事实可以看出，刘雷等五人向蒙城县自然资源和规划局进行举报时，涡河蒙城枢纽工程建设项目所涉及的拟被征收集体土地上被征地群众（包括刘雷等五人）已于2018年8月份自愿与蒙城县王集乡人民政府签订房屋拆迁补偿安置协议并进行整体搬迁安置，项目用地已纳入蒙城县2018年第11批次(增减挂钩)城镇建设用地报批范围上报，安徽省人民政府于2019年4月19日作出皖政地（增减挂钩）〔2019〕168号关于蒙城县2018年度第11批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复，该项目用地已被征收为城镇建设用地。蒙城县自然资源和规划局于2019年1月10日为涡河蒙城枢纽工程建设项目办理了临时用地审批手续，蒙城县自然资源和规划局针对刘雷等五人的举报，已采取了线索登记、现场勘测、案件会审等措施，蒙城县自然资源和规划局认为不符合法律规定的立案条件不予立案，虽然蒙城县自然资源和规划局未将不予立案的结果向刘雷等五人回复，但该回复不是《国土资源行政处罚办法》规定的必须程序，蒙城县自然资源和规划局已履行了法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案亳州市自然资源和规划局提供的证据、依据能够证明其接到刘雷等五人的行政复议申请后履行了相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，行政复议程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回刘雷等五人的诉讼请求。案件受理费50元，由刘雷等五人负担。刘雷等五人上诉称，一、蒙城县自然资源和规划局受理上诉人提交的违法查处申请后，无论是否立案，必须向上诉人书面答复。根据《土地违法案件查处办法》第十六条：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应该告知交办、移送案件的单位或者举报人”。上诉人依法向蒙城县自然资源和规划局提出履行查处职责的申请，其作为法定履职机关，无论作出何种答复都必定对上诉人的权利义务产生影响，故其必须就上诉人的申请作出书面答复。亳州市自然资源和规划局并未对蒙城县自然资源和规划局的违法行政行为予以纠正，其作出的行政复议决定违法，应予撤销。故一审法院认定事实不清、适用法律错误。二、违法占地人违法强拆和非法占地的违法事实在前，且上诉人未签订补偿安置协议并未获得补偿款。临时用地手续和皖政地（增减挂钩）[2019]168号在后，涉案土地构成未批先占，严重违法。为此请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。上诉人刘雷等五人一审时向法院提供的证据是：1.向蒙城县人民政府政府信息公开申请表复印件及EMS邮寄底单复印件各一份、向亳州市人民政府政府信息公开申请表复印件及EMS邮寄底单复印件各一份、向安徽省人民政府政府信息公开申请表复印件及EMS邮寄底单复印件各一份，证明上诉人向县政府、市政府、省政府提出政府信息公开申请，申请公开涉案土地是否有合法的征地批准文件。2.安徽省人民政府办公厅(2018)266号政府信息公开答复书及EMS邮寄复印件各一份；3.亳州市人民政府办公室关于潘廷轩等5人申请公开有关政府信息的回复函及EMS邮寄复印件各一份；4.蒙城县人民政府办公室关于潘廷轩等五位同志申请有关政府信息公开的答复及EMS邮寄复印件各一份；2-4号证据证明涉案土地并没有合法的征地批准文件。涉案土地范围存在着未经批准非法占用上诉人土地的违法涉案行为。5.土地现状照片打印件一份，证明了涉案土地存在着被违法征占的违法用地行为，违法事实存在。6.查处申请书及EMS邮寄复印件各一份，证明上诉人基于以上权利即涉案的违法行政行为存在，向蒙城县自然资源和规划局提出了查处申请。7.行政复议申请书及EMS邮寄底单复印件一份，证明上诉人就蒙城县自然资源和规划局不履行法定查处职责的行为违法，向亳州市自然资源和规划局提出了行政复议申请。8.亳自然资规复决字[2019]第5号行政复议决定书复印件一份，证明亳州市自然资源和规划局向上诉人作出了行政复议决定书，但行政复议决定书的实体内容是错误的，上诉人按照《行政诉讼法》的规定，在法定起诉期限内向法院提起了诉讼。被上诉人蒙城县自然资源和规划局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人蒙城县自然资源和规划局一审时向法院提供的证据、依据是：1.交通运输部文件(交规划发[2016]93号)，证明涡河蒙城枢纽建设工程项目已列入交通运输部水运“十三五”发展规划。2.水利部淮委行政许可文件(淮委许可[2017]45号)，证明涡河蒙城枢纽建设工程项目获得水利部淮委行政许可。3.安徽省水利厅文件(皖水规计函[2018]150号)，证明安徽省水利厅通过涡河蒙城枢纽建设工程可行性研究报告审查意见。4.项目立项及蒙城县、亳州市发改委批复文件，证明目的涡河蒙城枢纽建设工程项目已经蒙城县发展和改革委员会立项审批，经亳州市发展和改革委员会立项批复。5.项目报批套合图件(地类、规划套合图)，证明涡河蒙城枢纽建设工程项目用地规划情况、所占地类。6.关于蒙城县2018年第11批次(增减挂钩)城镇建设用地项目初审意见的报告，证明涡河蒙城枢纽建设工程项目已经亳州市审核通过呈报省政府待批。7.临时用地批复，证明涡河蒙城枢纽建设工程项目临时用地已办理临时用地审批。8.现场勘测报告、乡镇政府、村委会情况说明，证明涡河蒙城枢纽建设工程项目临时用地占地位置、面积、使用情况。9.皖政地(增减挂钩)[2019]168号建设用地批复及附件，证明2019年4月19日涡河蒙城枢纽建设工程项目用地已获批复。10.核查报告；11.案件审理记录；12.执法监督建议函、送达回证，10-12号证据证明行政行为程序合法。法律证据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条。被告蒙城县自然资源和规划局当庭补充提供二份证据：13.五上诉人的拆迁补偿协议及补偿款的支付情况，证明五上诉人自愿与王集乡政府达成补偿协议，并领取补偿款，其合法财产权益未受到侵害。14.亳州市水务局文件亳水基（2018）392号，证明案涉水利工程项目为三等中型项目。被上诉人亳州市自然资源和规划局答辩称，本案中，蒙城县自然资源和规划局针对上诉人的举报，采取了线索登记、现场勘测、案件会审等措施，发现上诉人举报的“涡河蒙城枢纽建设工程违法征地、非法占地行为”涉及土地仍属原集体经济组织，占地行为也已办理临时用地手续，认为不符合法律规定的立案条件不予以立案、履行了法定职责。虽蒙城县自然资源和规划局未将不予立案的结果向上诉人回复，但该回复不是法律规定的必须程序，且对上诉人的合法权益不产生实际影响。综上，被上诉人依法作出驳回上诉人行政复议申请的行政复议决定，依法履行了法定职责。一审判决认定事实清楚、适用法律依据正确，应予以维持。亳州市自然资源和规划局一审时向法院提供的证据、依据是：1.行政复议申请书及申请人提供证据材料、行政复议立案登记表，行政复议受理、答复通知书及邮寄证明，上诉人因请求确认蒙城县自然资源和规划局不履行法定查处职责行为违法、责令蒙城县自然资源和规划局立案查处占地人违法占用上诉人宅基地及承包耕地等违法行为，向原亳州市国土资源局申请行政复议；被告依法受理后作出行政复议受理通知、答复通知并分别邮寄送达。2.行政复议被申请人提交的答复书、法律依据及作出具体行政行为的证据材料，证明蒙城县自然资源和规划局在法定期限内向答辩人提交了书面答复及有关证据和依据；上诉人所称违法征地、非法占地的行为并不属实，蒙城县自然资源和规划局已经履行了法定职责。3.行政复议决定书及邮寄证明材料，证明依法作出了亳自然资规复决字(2019)第5号行政复议决定书。法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经庭审举证、质证，双方当事人二审所举证据及质证意见与一审基本一致。一审对双方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，结合上诉人刘雷等五人的请求，被上诉人蒙城县自然资源和规划局、亳州市自然资源和规划局的答辩意见，本案的争议焦点是：一、蒙城县自然资源和规划局否依法履行了法定职责；二、亳州市自然资源和规划局作出的行政复议决定是否合法。关于焦点一，《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”依上述规定，蒙城县自然资源和规划局具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政职责。上诉人刘雷等五人要求蒙城县自然资源和规划局对涡河蒙城枢纽工程建设项目违法征地、非法占地进行查处，属于蒙城县自然资源和规划局的职责范围。蒙城县自然资源和规划局已经举证证明涡河蒙城枢纽建设工程项目已于2018年2月2日被亳州市发改委列为市重点工程项目，该项目所涉土地上的拟被征地群众已于2018年8月份自愿与蒙城县王集乡人民政府签订房屋拆迁补偿安置协议，并进行整体拆迁安置，该项目施工方已于2019年1月10日办理了临时用地审批手续，其在临时用地备案范围内，实施了钻探勘探等用地行为，尚未实施永久性建设和附属设施项目建设，不存在非法占地行为，因此蒙城县自然资源和规划局建议不予立案查处，认定事实清楚，适用法律正确。且该项目用地已经安徽省人民政府于2019年4月19日批准征收为城镇建设用地。在程序方面，蒙城县自然资源和规划局举证证明其接到上诉人刘雷等五人递交的查处申请书后，依法制作《违法线索登记表》，对涉案项目进行现场勘测、线索核查，经过案件会审后作出建议不予立案的核查结果，其符合《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作流程》规定，程序合法。刘雷等五人上诉称，根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，无论是否立案，均应当告知举报人。本院认为，《国土资源行政处罚办法》第四十七条规定“本办法自2014年7月1日起施行。原地质矿产部1993年7月19日发布的《违反矿产资源法规行政处罚办法》和原国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地违法案件查处办法》同时废止”。由于《土地违法案件查处办法》已废止，且回复是否予以立案的结果并非《国土资源行政处罚办法》所规定的必须程序，因此蒙城县自然资源和规划局虽然未向上诉人回复不予立案，但已履行了法定职责。关于焦点二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第二款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”本案中，被上诉人亳州市自然资源和规划局提供的证据能够证明，其在受理上诉人刘雷等五人提出的行政复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，报请审批后作出行政复议决定，并依法送达了行政复议决定书，故其作出的行政复议决定的程序合法。综上，刘雷等五人的上诉理由无法律依据，不能成立，本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘雷等五人负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年三月二十三日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。