银川铁路运输法院   行政赔偿判决书   （2019）宁8601行赔初2号   原告刘玲弟，女，1973年2月28日，汉族，高中文化，娜莎美容美发会所经营者，现住宁夏回族自治区银川市兴庆区凤。   委托代理人屠爱铭，上海市海华永泰（银川）律师事务所律师，特别授权代理。   被告灵武市宁东镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区灵武市宁东镇长城路7号企业总部大楼5楼。   法定代表人杨大伟，该镇镇长。   委托代理人**，该镇规划土地建设办公室工作人员，特别授权代理。   委托代理人叶凯楠，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。   原告刘玲弟诉被告灵武市宁东镇人民政府行政赔偿一案，原告刘玲弟于2019年7月4日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月6日、12月27日公开开庭审理了本案。原告刘玲弟及委托代理人屠爱铭，被告灵武市宁东镇人民政府委托代理人**、叶凯楠到庭参加诉讼。本案当事人请求庭外协商，申请扣除案件审理期限60日，本院予以准许，双方最终未能达成和解。本案现已审理终结。   原告刘玲弟诉称，2001年，原告及原告的父亲经马跑泉村委会许可，向村委会交纳8400元建房费后，在自己的宅基地上在建造约300平方米砖木结构房屋，在2003年新建两层楼房（占地面积约300平方米），用于经营宾馆及自住，新建砖木结构平房用于汽车修理，同时又新建一些彩钢板房。2009年，被告在307国道边规划建设古窑子商业街，鼓励村民建房，原告的上述房屋均被纳入规划范围内，宁东镇政府答应给原告办证，但至今没有办理。2016年，原告的房屋被列为宁东基地生态绿化提升改造范围，双方对拆迁补偿事宜进行协商，被告提出补偿60多万元的意见，原告认为补偿数额过低，最终未能达成协议。2016年8月9日，被告向原告下发限期拆除决定书，原告拒收。2016年8月31日，被告以原告的房屋属违法建筑为由将房屋强行拆除，将房屋内价值80000元的财物推到水沟内掩埋。原告提起行政诉讼，兴庆区人民法院判决确认被告作出的《限期拆除决定书》违法。原告多次到被告处协商赔偿事宜未果，于2019年5月31日向被告邮寄书面赔偿申请，被告负责人口头答复让原告继续诉讼处理。原告认为，村民最初建房只向村委会申请，经村长、镇长签字后就可以建房，原告申请后获得同意，并向村、镇交纳了建房费用，在古窑子商业街建设时也被纳入规划范围，原告的房屋应当属于合法建筑，被告按照违法建筑进行强制拆除，该强拆行为已被确认为违法，故被告应当对原告的财产损失进行赔偿。原告起诉请求判令：1、被告赔偿原告房屋、临时安置费、搬迁补助费、停产停业损失费及其他各项费用共计2595744.6元（详见起诉状后附赔偿计算明细）；2、被告赔偿将原告财物推至水沟渠掩埋造成的损失80000元（电视机3个、音响一对、轮胎4个、大量汽车配件、氧气瓶4个、两吨锅炉1个、三相电电缆线80米、钢管双人床1个、1.5米木质床三个、电风扇1个、冰箱1个、取暖火炉1个、VCD播放机4个、铝合金柜台2个）；3、本案诉讼费用由被告承担。   被告灵武市宁东镇人民政府辩称，一、被告拆除的原告建筑物系违法建筑，原告无权向被告主张任何赔偿，被告也无需对强拆该房屋及由此导致的损失承担任何补偿责任。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定：在村庄、集镇规划区内，未按照规划审批程序批准或违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施……。原告陈述自筹资金在原有宅基地上建造房屋用于经营宾馆及出租，根据上述法律规定，使用集体土地建设房屋进行非农业生产经营，必须依法履行报批程序，但原告并未实际取得选址意见书、施工许可证、土地使用证等手续，涉案土地上的建筑物、构筑物属于违法建筑，该事实已在银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初136号行政判决书和银川市中级人民法院（2017）宁01行终49号行政判决书中予以查明。2、原告虽然在2001年4月4日向马跑泉村村民委员会缴纳560平方米土地的农民建房费，但并不能据此主张对涉案土地及建筑享有合法使用权及所有权。同时，原告的违法建筑经测算占地面积986.6平方米，远超出560平方米的范围。   二、原告诉请的临时安置费、搬迁补助费、停产停业损失费等，没有事实和法律依据，依法应予驳回。根据国家赔偿的相关法律规定，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权对其合法权益造成了实际损害。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。被告在2016年8月31日对涉案土地及建筑物、构筑物丈量核实后进行拆除，并按集中整治要求对该区域进行绿化植被恢复，两级人民法院只是确认被告实施强制拆除行为的程序违法，原告提供的证据无法证明建筑属其合法建设所得，亦无法证明对土地享有合法使用权，故被告无需对征收、拆迁行为进行补偿。原告名下的宾馆并未拆除，原告仍可继续营业，不存在停产停业损失。   三、原告诉请的财物损失80000元，没有事实和法律依据，依法应予驳回。1、被告在组织拆除过程中，宁东管委会综合执法局、马跑泉村村委会及公证机关均全程参与，对现场被拆建筑物中的物品存放情况以及搬出过程进行了全程公证保全，制作了《工作记录》和《物品清单》。其中转移搬出的物品放置在宁东镇古窑子灵锐公司库房，彩钢板房内的物品由原告自行处置保管。2、被告拆除涉案违法建筑物前，已经多次通过口头及书面方式告知原告尽快自行处置相关物品，原告在明知涉案违法建筑即将要被拆除的情况下，不可能在室内留存相关物品。3、原告虽然提供了附表二《强拆掩埋的相关物品》，但没有其他证据佐证附表二内的相关物品曾在现场存放，更不能证实系由被告的拆除行为导致物品的损毁、灭失。   综上，原告提出的诉请及对其诉称的相关赔偿款项与客观事实不符，且于法无据。被告对该土地上的建筑物实施强制拆除并恢复绿化植被的行为符合相关法律规定，也符合当地公共利益的需要。请求驳回原告的全部诉讼请求。   原告为支持其诉讼主张，向法庭提交以下证据：   第一组证据：（2016）宁0104行初136号行政判决书、（2017）宁01行终49号行政判决书。证明被告强制拆除原告房屋的行为已被两级人民法院确认为违法。   被告对该组证据的三性无异议，对证明目的有异议。其认为法院仅确认拆除行为存在程序违法情形，同时也认定原告在马跑泉村并无土地使用证。   第二组证据：宁东镇古窑子商业街改造规划图纸，自治区政府网站报道。证明古窑子商业街的建设经过被告的党委会议通过，并经过灵武市人民政府的许可，原告所建房屋在政府的古窑子商业街规划范围内，故原告的房屋是合法建筑。   被告对该规划图纸的真实性和合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为图纸的出具日期为2009年4月，而原告自认其房屋系1998年至2001年期间陆续建成，不能证明原告的建筑系合法建筑。对自治区政府网站的报道不认可，该报道无法证实原告的建筑物系合法建筑，更不能以此规避原告所建房屋办理过合法手续。   第三组证据：古窑子桥南307改道占地及附着物测算表（刘玲弟）一份，马跑泉古窑子征地拆迁补偿协议（安红梅、刘勤、张学斌）各一份，安置补偿测算表3份。证明：1、被告给原告刘玲弟出具的测算表中拆迁补偿标准不合理，原告拒绝按照测算表结果与被告签订拆迁补偿协议；2、与原告同一地片的其他住户与被告签订了拆迁补偿协议，协议中的搬迁费、临时安置费、停产停业费计算期限均为18个月，故被告对原告的赔偿标准也不应低于18个月。   被告对该组证据的三性及证明目的均不认可，认为测算表没有工作人员签字，也无被告公章，不能证实该测算表的真实性；三份拆迁补偿协议与本案不具有关联性，也无法证实原告所述的补偿标准。   第四组证据：迎宾招待所特种行业许可证、房屋租赁协议书、营业执照3份。证明：1、涉案房屋用于原告经营迎宾招待所和银川市宁东自豪工贸有限公司从事汽车租赁；2、原告将部分涉案房屋租赁给管学标、管学辉兄弟二人及宋增辉经营的公司使用；3、原告的涉案房屋性质是商业用房。   被告对迎宾招待所的特种行业许可证和银川市宁东自豪工贸有限公司的营业执照无异议，但认为原告用于经营宾馆的房屋至今未被拆除。对宁夏通庆达运销有限公司和宁夏宁东六合工贸有限公司的营业执照复印件不予认可。对房屋租赁协议书的真实性不予认可，认为租赁关系还应有支付房租的相关凭证予以印证，因涉案房屋系违建，即使存在真实的租赁关系，由此产生的损失也与被告无关。   第五组证据：宁东能源化工基地管理委员会[2011]84号《宁东能源化工基地征收土地及房屋补偿办法》和[2014]99号《自治区宁东基地营业用房拆迁安置办法（试行）》。证明被告违法强拆给原告的赔偿应当高于该两份文件规定的标准。   被告对该组证据的三性无异议，对证明目的不予认可。被告认为赔偿的前提必须是原告的房屋是合法建筑，故两份文件不适用原告。   被告宁东镇人民政府向法庭提交以下证据：   第一组证据：（2016）宁0104行初136号行政判决书、（2017）宁01行终49号《行政判决书》。证明已生效的判决书查明原告在马跑泉村无土地使用权证。   原告对该组证据的三性认可，对证明目的不予认可。原告认为法院判决已确认被告的强拆行为违法。   第二组证据：（2016）宁银国信证字第7946号《公证书》。证明：公证机关对现场拆除违建时的物品情况以及搬出过程进行公证保全，制作了《工作记录》和《物品清单》，其中转移搬出的物品放置在宁东镇古窑子灵锐公司库房，彩钢板房内的物品由原告自行处置保管。   原告认为物品清单记载内容不完整，并非全部财物。被告组织强制拆除时，原告被派出所传唤、留置，后因心脏病复发到医院治疗，未在拆迁现场。原告不知道搬出的物品存放何处，彩钢房内有原告的一套沙发和茶几，其他物品是承租户的。   上述证据，经当事人质证，本院审查认为，原告的第一组证据与被告的第一组证据相同，为生效法律文书，本院予以采信。原告的第二组证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告的第三组证据，本院仅采信刘玲弟的附着物测算表。原告的第四组证据，本院仅采信原告自营部分，对租赁事项不予采信。原告的第五组证据与本案没有关联性，本院不予采信。被告的第二组证据，本院予以采信。   经审理查明，2001年4月4日，刘玲弟、刘文川（刘玲弟父亲）、安伍（刘玲弟丈夫）向灵武市磁窑堡镇马跑泉村分别交纳2800元的农民建房费，涉及土地使用面积560平方米，在土地上建设房屋，用于迎宾招待所经营使用。2009年，宁东镇人民政府决定改造古窑子商业街，原告刘玲弟的房屋被列入规划范围内。   2016年8月9日，宁东镇人民政府作出宁东镇限拆决字（2016）第003号《限期拆除决定书》，查明刘玲弟在古窑子建设的砖房465平方米、彩钢顶砖房148.9平方米、集装箱382平方米没有依法取得规划许可证等相关手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款的规定，责令刘玲弟立即改正，并于七日内拆除所属违法建筑，逾期未拆除的，将组织人员和机械进行强制拆除……。刘玲弟对《限期拆除决定书》不服，于2016年8月24日向银川市兴庆区人民法院提起行政诉讼。   2016年8月31日，宁东镇人民政府将《限期拆除决定书》中载明的建筑物实施拆除。银川市兴庆区人民法院审理后作出（2016）宁0104行初136号行政判决书，认为宁东镇人民政府向刘玲弟下发《责令改正通知书》后，在改正期限尚未结束时，违反程序规定作出《限期拆除决定书》，没有对刘玲弟建设房屋的时间进行核实，限期拆除决定书依据不足，事实不清，判决确认宁东镇人民政府作出的（2016）第003号《限期拆除决定书》违法。宁东镇人民政府提起上诉，银川市中级人民法院审理后于2017年6月8日作出（2017）宁01行终49号行政判决书，驳回上诉，维持原判。   2019年5月31日，刘玲弟向宁东镇人民政府邮寄《赔偿申请书》，要求宁东镇人民政府按照宁东管委会[2014]99号文件在宁东镇鸿建现代城给刘玲弟安置613.9平方米商铺一套，支付安置费、搬迁补助费、停产停业损失及其他补助费945581.6元，赔偿财物损失80000元。宁东镇人民政府收到后未作书面答复，刘玲弟遂于2019年7月4日向本院提起本案行政赔偿诉讼。   另查明，宁东镇人民政府在2016年8月31日拆除原告的建筑物时，对拆除过程申请公证。银川市国信公证处作出（2016）宁银国信证字第7946号《公证书》，内附《工作记录》记载刘玲弟房屋内的物品搬出后存放在宁东镇古窑子灵锐公司库房内，两个彩钢房的物品由房主自己保管。本案审理中，宁东镇人民政府陈述灵锐公司库房内存放物品已经全部丢失。   本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，宁东镇人民政府于2016年8月9日作出《限期拆除决定书》，刘玲弟对此提起行政诉讼，在人民法院审理期间，宁东镇人民政府于2016年8月31日组织实施了强制拆除行为，因《限期拆除决定书》已被生效法律文书确认为违法，故宁东镇人民政府依据《限期拆除决定书》而实施的行政强制执行因没有合法依据亦属违法。对于本案当事人争议的焦点，本院分述如下：   一、被拆除的建筑物是否属于违法建筑。   原告刘玲弟自述房屋在2003年之前完成建设用于经营招待所，向马跑泉村委会交纳过相应的建房费，但刘玲弟建设的房屋没有取得相应的设计任务书、选址意见书、土地使用等手续，不符合1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条“兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地”的规定，以及1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，应当属于违法建筑的范畴。宁东镇人民政府在2009年对古窑子商业街改造时，虽然将刘玲弟的房屋所在区域纳入规划范围，但原告刘玲弟未能补办用地和建房手续，其房屋的违法性质依然处于存续状态。   二、宁东镇人民政府是否应当承担赔偿责任。   根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿的前提必须满足行政机关的行为违法、公民的合法财产受到损害、违法行为与损害结果存在因果关系等条件。   原告刘玲弟自行建房行为不符合法律法规的要求，加之被告宁东镇人民政府不及时履行查处职责或向相关部门反映，共同导致刘玲弟的违法建筑产生并长期存续，被告宁东镇人民政府对原告刘玲弟的房屋实施强制拆除行为违法，拆除后在客观上给原告刘玲弟造成较大损失，从公平合理的角度出发，本院酌定由宁东镇人民政府承担20%的赔偿责任。   三、赔偿范围及数额的确定。   根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，财产损失的赔偿范围仅限于直接损失。本案中，原告刘玲弟的第一项赔偿请求数额为2595744.6元，包括土方和地坪建设费用、房屋建设费用、土地补偿费、搬迁补助费、临时安置费、停产停业损失费等几大类，因宁东镇人民政府实施的是强制拆除违法建筑的行为，故刘玲弟提出的土地补偿费、搬迁补助费、临时安置费和停产停业损失费，没有相应的法律依据。原告刘玲弟的房屋属于违法建筑，该违法建筑本身不是刘玲弟的合法财产权益范围，不属于赔偿范围。违法建筑由建筑材料垒积而成，拆除违法建筑必然以损坏建筑材料为手段，否则达不到强制拆除的行政目的，被告宁东镇人民政府在拆除前已经向原告刘玲弟发出《责令改正通知书》和《限期拆除决定书》，给予原告刘玲弟一定期限自行拆除，结合《公证书》中的《工作记录》和现场视频光盘，可以确定宁东镇人民政府在强制拆除过程中尽到了合理注意义务，故建筑材料、土方和地坪建设费用、房屋建设费用也不属于赔偿范围。   原告刘玲弟的第一项赔偿请求均不属于法定赔偿范围，但被告宁东镇人民政府的强制拆除行为在客观上给原告刘玲弟造成较大损失，且宁东镇人民政府应当承担一定的赔偿责任，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”和第九十七条“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”的规定，结合宁东镇人民政府给刘玲弟出具的《古窑子桥南307改道占地及附着物测算表》，本院确定由宁东镇人民政府按测算表中扣除土地部分后承担20%，即59494元。   刘玲弟的第二项赔偿请求为被掩埋在沟渠中的财物损失80000元。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。公证机关对宁东镇人民政府的拆除现场情况进行了公证，对房屋内的物品进行拍摄、清点后制作《物品清单》，拆除当日刘玲弟不在拆除现场，刘玲弟在本案中没有提交证据证明宁东镇人民政府实施了掩埋物品的行为，也没有提交证据证明刘玲弟在房屋内存放有汽车配件等物品，故本院对刘玲弟的该项请求不予支持。   四、关于房屋内搬移出来的物品。   公证机关对刘玲弟房屋内的物品种类和数量清点后制作《物品清单》，搬出后存放他处，后因宁东镇人民政府保管不当造成丢失，但刘玲弟在本案诉请中对该部分物品没有提出赔偿请求，故本案对此部分不作处理。   综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：   一、被告灵武市宁东镇人民政府于判决生效后十五日内赔偿原告刘玲弟财产损失59494元；   二、驳回原告刘玲弟的其他诉讼请求。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 李建明   审判员 严 辉   审判员 沈丽颖     二〇二〇年三月四日   法官助理 田凤群   书记员 丁燕风   附：本判决适用的相关法律和司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。   《中华人民共和国国家赔偿法》   第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：   （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；   （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；   （三）违法征收、征用财产的；   （四）造成财产损害的其他违法行为。   《最高人民法院关于适用的解释》   第九十七条原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。   《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》   第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。