兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）甘71行终70号上诉人（原审被告）兰州新区国土资源局，住所地甘肃省兰州市永登县中川镇兰州新区管委会1号楼。法定代表人孙敏毓，该局局长。委托代理人成刚，该局房屋征收科科员。委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）严常福。被上诉人（原审原告）王智平。被上诉人（原审原告）杨万珠。上述三位被上诉人共同委托以下一名代理人：委托代理人原玉刚，北京市京师律师事务所律师。原审第三人胡沛。上诉人兰州新区国土资源局（以下简称新区国土局）因被上诉人严常福、王智平、杨万珠诉新区国土局、第三人胡沛政府信息公开一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初383号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月9日立案后，依法组成合议庭，并于2020年3月24日对本案通过互联网法庭进行了公开开庭审理。上诉人新区国土局的委托代理人成刚、刘玉红，被上诉人严常福、王智平、杨万珠及其共同委托代理人原玉刚到庭参加诉讼。原审第三人胡沛经本院互联网庭审测试正式通知及电子信息依法传唤，无正当理由拒不到庭,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，其未到庭不发生阻止本案审理的效果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年1月4日，严常福、王智平、杨万珠与第三人胡沛以邮寄方式向新区国土局申请政府信息公开，内容分别为:以书面形式公开与兰州中川国际机场三期扩建工程有关的征收补偿资金证明或资金到位证明；征收所涉土地范围内有关建设项目用地预审、安置房用地预审；拟征地补偿安置方案；安置房用地预审；经审批通过的征地补偿安置方案。2019年1月7日，新区国土局收到上述申请后，经审查，于2019年1月21日作出〔2019〕告字第2、3、4、5、6号《政府信息公开申请告知书》，内容为：“因在信息公开申请资料中，未提供申请人地块权属证明，无法确定你们与上述地块之间是否具有利害关系，也无法确定具体地理位置，请你们提供上述地块权属证明后再行申请。”2019年3月1日，严常福、王智平、杨万珠、胡沛向新区国土局提交补充说明一份及北坪村、西槽村委会分别出具的《情况说明》及《证明》。同日，严常福、王智平、杨万珠、胡沛又向新区国土局提交政府信息公开申请，请求公开兰州中川国际机场三期扩建工程相关的“一书四方案”以及征地批复。2019年3月22日，新区国土局作出〔2019〕告字第10、11、12号《政府信息公开申请告知书》，告知内容为：“一、王智平、严常福、杨万珠、胡沛虽然在‘宅基地位置证明’上书写你们房屋所在地的地理位置即经纬度，但该地理位置与土地四至范围不同，且村委会称无宅基地证。因而，我局无法通过经纬度查询你们所申请房屋所在地块的相关信息。并且，关于杨万珠又提供的《证明》上书写承包地所在的地理位置即经纬度，同样，我局无法通过经纬度查询你所申请承包地所在地块的相关信息。二、由于你们提交的信息公开申请及所附材料反映的内容不明确，进而我局无法查询。同时，因你们申请中表述‘我们的土地和房屋均被列入兰州中川国际机场三期扩建工程的征收范围’，鉴于此，为了使我局能够对你们提出的申请作出明确答复，请你们提供上述你们所述内容的相关文件，以便我局查询你们申请公开信息的对应文件。”2019年3月23日，严常福、王智平、杨万珠收到该告知书。2019年4月8日，严常福、王智平、杨万珠向甘肃省自然资源厅（以下简称省资源厅）申请行政复议，请求依法确认新区国土局就其于2019年1月4日邮寄的政府信息公开申请，不依法履行政府信息公开职责的行政行为违法，并责令新区国土局限期作出政府信息公开答复。2019年6月25日，省资源厅作出甘资复〔2019〕6号行政复议决定：“被申请人新区国土局应根据申请人严常福、王智平、杨万珠的政府信息公开申请，在收到本决定之日起20个工作日内依法履行信息公开职责。”2019年7月23日，新区国土局作出〔2019〕告字第23号《政府信息公开申请告知书》，内容为:“你们申请公开的‘兰州中川国际机场三期扩建工程相关的征地批复’等事项的补充申请，经我局认真审查，现告知如下：我局于2019年3月22日向你们回复〔2019〕告字第10号《政府信息公开告知书》，告知你们补充提供你们申请的土地和房屋所在地的土地具体四至范围或者该地块已被列入征收范围的相关文件。但因你们未提供补充材料，我局无法查到你所申请地块文件。”2019年7月25日，严常福、王智平、杨万珠收到该告知书后不服，遂提起本案行政诉讼。另查明，2018年3月4日，新区国土局、中共兰州新区中川园区委员会、兰州新区中川园区管理委员会、中国共产党永登县中川镇委员会、永登县中川镇人民政府为确保兰州中川国际机场三期扩建工程土地征收工作顺利完成，联合发布《征收通告》，该通告载明征收范围为：机场高速收费站至机场加油站道路两侧区域和纬一路以北、经一路以东、经七路以西、尖山庙以南区域，总面积约1.6万多亩。涉及中川镇宗家梁、西槽、兔墩、何家梁、周家梁、北坪6个村和永登县龙泉镇深沟、红城镇进化、凤山3个村在兰州新区部分区域。严常福、王智平、杨万珠、胡沛居住房屋在上述范围内。再查明，北坪村、西槽村居民房屋部分已拆除，杨万珠的房屋亦被拆除。原审法院认为，本案争议焦点为新区国土局是否完全履行了政府信息公开的法定职责。严常福、王智平、杨万珠、胡沛按照行政机关的要求提供了北坪村、西槽村委会出具的《证明》《情况说明》，上述证据证实北坪村、西槽村村民从未发放过宅基地使用证及严常福等4人房屋的经纬度地理位置证明，再加上北坪村、西槽村居民房屋确已拆除和面临拆除的客观情况，行政机关坚持以“告知申请人补充提供土地和房屋所在地的土地具体四至范围或者该地块已被列入征收范围的相关文件”，因严常福等4人未提供上述材料，作出无法查到所申请地块文件的告知书，其行为明显不当，系未依法履行政府信息公开的法定职责。严常福、王智平、杨万珠请求依法撤销新区国土局于2019年7月23日作出的〔2019〕告字第23号《政府信息公开告知书》，并责令新区国土局限期重新答复的理由合法，原审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销新区国土局于2019年7月23日作出的〔2019〕告字第23号《兰州新区国土资源局政府信息公开申请告知书》；二、责令新区国土局于本判决生效之日起15个工作日内对申请人申请公开的政府信息依法作出答复。上诉人新区国土局上诉称，一、《土地登记办法》第十五条、第十六条明确了土地权利证书中应当登记的土地信息。被上诉人提交的村委会《证明》无法替代土地权利证书，且该《证明》中所记载的地理位置与土地信息无关。《地图管理条例》第九条规定：“编制地图，应当选用最新的地图资料并及时补充或者更新，正确反映各要素的地理位置、形态、名称及相互关系，且内容符合地图使用目的。编制涉及中华人民共和国国界的世界地图、全国地图，应当完整表示中华人民共和国疆域。”本案中，被上诉人提交了村委会《证明》记载所谓的“地理位置”，首先，地理位置一般是用来描述地理事物时间和空间关系，比如气候等。其次，地理位置是国家地图编制中需要的内容。最后，土地登记信息中并不需要登记地理位置。二、被上诉人未按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十九条的规定及《行政复议决定书》的要求，明确其申请信息及补正材料。被上诉人提交的政府信息公开申请书、身份证复印件、村委会《证明》未能反映被上诉人所申请信息内容的土地信息，且被上诉人对涉及的行政行为申请行政复议，复议决定依然要求被上诉人要按照《政府信息公开条例》的规定进行补正，复议决定书生效后，被上诉人未按照生效文书履行法定义务。三、根据《政府信息公开条例》第四条的规定，被上诉人申请政府信息公开是其享有的权利，但同时应当履行其应尽的义务，在其不履行法定义务的情况下，上诉人的政府信息公开工作机构按照现状查询告知，依法履行了信息公开职责，符合法律规定。若被上诉人要求上诉人查询或搜集其土地信息，则超越了上诉人的政府信息公开工作机构的工作职能。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人新区国土局上诉请求：一、撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初383号行政判决；二、改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人严常福、王智平、杨万珠辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不成立。一、被上诉人已依法提交了村委会开具的《证明》，足以证明被上诉人是房屋的权利人以及房屋的具体位置，符合申请政府信息公开的要求，在此情况下，上诉人依据《土地登记办法》要求被上诉人必须提交房屋土地权利证书无法律依据。1.2017年12月29日，中华人民共和国国土资源部令第78号《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》已将《土地登记办法》废止。2.本案是政府信息公开案件，不是不动产登记案件，被上诉人只需要证明所申请政府信息与本人具有利害关系即可。在房屋未办理不动产登记的情况下，村委会的《证明》足以证明被上诉人是房屋的权利人，有权申请政府信息公开。3.被上诉人房屋未办理不动产登记是客观事实，这是由于历史原因造成的，但不能以此为由损害农村村民申请政府信息公开的基本权利。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着未办理土地使用权证的情况，这是一种客观现实，不是农村村民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。二、上诉人曲解了省资源厅《行政复议决定书》的内容。1.《行政复议决定书》认定被上诉人在收到上诉人补正通知后提交的村委会的《证明》符合补正要求，上诉人在收到该证明文件后再次要求被上诉人就相同事项进行补正构成不履行法定职责。省资源厅复议决定原文为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)项规定，本机关决定如下：被申请人兰州新区国土资源局应根据申请人严常福、王智平、杨万珠的政府信息公开申请，在收到本决定之日起20个工作日内依法履行信息公开职责。”其法律依据内容为“《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款：(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。由此可见，省资源厅认可了被上诉人提交村委会出具的《证明》，可以作为权属证明材料并以此申请政府信息公开，上诉人在被上诉人依法提交了村委会开具的《证明》作为补正材料后，再次要求被上诉人进行补正，属于行政复议法第二十八条规定的“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”，完全不存在上诉人在上诉状中所述的要求被上诉人“明确申请信息及补正材料”。2.被上诉人请求公开的政府信息是具体明确的，被上诉人所申请的与兰州中川国际机场三期扩建工程土地征收和建设有关的政府信息是上诉人应主动公开、重点公开的政府信息，不存在行政机关无法根据现有申请不能提供政府信息的事由。兰州中川国际机场三期扩建工程项目属于重大建设项目，依据《政府信息公开条例》第二十条第十项、第二十一条的规定以及《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）中重点公开的要求，被上诉人所申请的与兰州中川国际机场三期扩建工程有关的征收土地等相关信息，是上诉人应当主动公开、重点公开的政府信息。综上，被上诉人的政府信息公开申请符合法律规定，申请人与申请事项具有利害关系，申请的内容具体而明确。被上诉人请求依法驳回上诉，维持原判。原审第三人胡沛未提交书面陈述意见。二审法院经审理查明的案件事实与一审法院经审理查明的案件事实基本一致，本院予以确认。另查明，省资源厅于2019年6月25日作出的甘资复〔2019〕6号行政复议决定书载明：“本机关认为，被申请人兰州新区国土资源局在申请人严常福、王智平、杨万珠按照补正通知补正相关材料后，应严格根据《政府信息公开条例》规定履行信息公开职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)款规定，本机关决定如下：被申请人兰州新区国土资源局应根据申请人严常福、王智平、杨万珠的政府信息公开申请，在收到本决定之日起20个工作日内依法履行信息公开职责。”再查明，杨万珠因诉永登县中川镇人民政府（以下简称中川镇政府）拆迁行政强制一案，兰州市城关区人民法院作出（2019）甘0102行初38号行政判决，确认中川镇政府强制拆除杨万珠位于甘肃省永登县兰州新区中川镇西槽村房屋的行为违法。中川镇政府不服，上诉至兰州市中级人民法院，该院于2020年2月26日作出（2019）甘01行终223号行政判决予以维持。该生效判决查明，杨万珠位于中川镇西槽村二社的房屋在兰州中川国际机场三期扩建工程项目土地征收范围内，于2018年12月18日被中川镇政府强制拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，即审查行政机关作出的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。本案争议的焦点是：被诉〔2019〕告字第23号《政府信息公开告知书》是否合法。2019年4月3日国务院令第711号修订、自2019年5月15日起施行的《政府信息公开条例》第二十七条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。”就被上诉人严常福、王智平、杨万珠而言，作为中川镇北坪村、西槽村村民，因故未取得相关房屋权利证书，但其所在村委会已出具《情况说明》及《证明》，另有被上诉人各自的身份证复印件，上述证据能够证明被上诉人均系当地村民。由于新区国土局、中共兰州新区中川园区委员会、兰州新区中川园区管理委员会、中国共产党永登县中川镇委员会、永登县中川镇人民政府为确保兰州中川国际机场三期扩建工程土地征收工作顺利完成，于2018年3月4日联合发布《征收通告》，该通告中载明征收范围涉及兰州新区部分区域内的中川镇北坪村、西槽村等村，故被上诉人严常福、王智平、杨万珠以其宅基地及土地在兰州中川国际机场三期扩建工程项目土地征收范围内为由，申请公开与此项目相关的政府信息符合法律规定。另根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”该法第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”虽然省资源局作出的甘资复〔2019〕6号行政复议决定是针对严常福、王智平、杨万珠申请确认新区国土局就其于2019年1月4日邮寄政府信息公开申请不依法履职违法，并责令限期答复的请求而作出，但是其涉及的《政府信息公开申请告知书》与本案被诉告知书的内容基本一致，且该行政复议决定已发生法律效力，上诉人新区国土局依据上述规定应当参照执行。《政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”本案中，被上诉人提出与本案涉及的政府信息公开申请事项明确，上诉人新区国土局以被上诉人未补充资料为由，告知被上诉人无法查到其申请的地块文件，并在其作出的被诉〔2019〕告字第23号《政府信息公开告知书》中，将与被上诉人申请政府信息公开“兰州中川国际机场三期扩建工程项目相关的征地批复事项”对应的“《政府信息公开告知书》（〔2019〕告字第12号）”书写成“《政府信息公开告知书》（〔2019〕告字第10号）”，属于认定事实不清，证据不足，且明显不当，未依法完全履行其信息公开法定职责。此外，被诉告知书没有写明法律依据及具体条款项目，属适用法律错误。综上，原审判决撤销被诉告知书结果正确，本院应予维持。新修订的《政府信息公开条例》第五十六条规定：“本条例自2019年5月15日起施行。”该条例第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”本案一审行政判决书于2019年12月20日作出，应适用修订后的《政府信息公开条例》的相关规定，但裁判理由中依然适用修订前的《政府信息公开条例》15日答复的规定，属于适用法律不当，本院应予纠正。关于上诉人新区国土局上诉称，依据《土地登记办法》要求被上诉人必须提交房屋土地权利证书的主张。因《土地登记办法》已被2017年12月29日国土资源部令第78号《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》所废止，故上诉人新区国土局的该主张于法无据。关于上诉人新区国土局上诉称，行政复议决定依然要求被上诉人要按照《政府信息公开条例》的规定进行补正，复议决定书生效后，被上诉人未按照生效文书履行法定义务，明确其申请信息及补正材料的主张。但卷内证据证明省资源厅作出的甘资复〔2019〕6号行政复议决定并未要求被上诉人要按照《政府信息公开条例》的规定明确其申请信息及补正，故上诉人新区国土局的该主张因事实根据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律部分错误，本院予以纠正。上诉人新区国土局的上诉理由因事实根据和法律依据不足而不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初383号行政判决第一项，即撤销兰州新区国土资源局于2019年7月23日作出的〔2019〕告字第23号《兰州新区国土资源局政府信息公开申请告知书》；二、撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初383号行政判决第二项，即责令兰州新区国土资源局于本判决生效之日起15个工作日内对申请人申请公开的政府信息依法作出答复；三、责令兰州新区国土资源局于本判决生效之日起20个工作日内对严常福、王智平、杨万珠向其提交的政府信息公开申请事项依法重新作出答复。一、二审案件受理费各50元，由上诉人兰州新区国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长 马 世 元审判员 李 茫 信审判员 成  蕾二〇二〇年三月二十六日书记员 侯岩玉洁附：本判决所适用的相关法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。