江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终40号 上诉人（原审原告）张小忠，男，1963年8月12日生，××族，现住南通市开发区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区。 法定代表人成明，局长。 委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局民警。 委托代理人徐凯，南通市公安局开发区分局民警。 上诉人张小忠因确认行政传唤行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初642号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2010年5月6日，张小忠（与郁惠英原系夫妻关系）因犯受贿罪、行贿罪被南通市通州区人民法院判处有期徒刑十一年六个月，2016年4月29日假释至2018年1月5日刑满。张小忠因对该判决不服，向相关单位信访。2018年1月22日，张小忠、郁惠英、张学兵（张小忠哥哥）至南通市人民政府正门口以拉横幅挂胸牌的方式非正常上访，均被南通市公安局崇川分局实施行政处罚。同年7月16日、17日、27日，张小忠、张学兵、张洪彬手持“南通司法腐败”“申冤”“检察机关制造冤案”等字牌在南通市人民检察院门口非正常上访并长时间滞留，并致收字牌的工作人员受伤。7月20日，8月1日、2日、3日，张小忠身着“冤”“还张小忠清白”字样状衣，手持“南通市检察院制造冤案”字牌，挡住南通市人民检察院电动门并长时间滞留，扰乱了检察院的正常办公秩序。7月22日、8月9日，南通市公安局崇川分局分别对张小忠作出行政处罚。 2018年11月29日下午，张小忠、郁惠英、张学兵、陆培松四人在南通市开发区手持标语被南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）新开派出所民警查获并传唤至新开派出所接受询问，在调查询问过程中，将现场查获的标语牌子进行了证据保全，标语牌分别为“法院枉法”字样一张、“申冤”字样一张、“司法腐败”字样一张、“南通市检察院制造冤案”字样一张。 张小忠在接受询问时陈述：“我是在昨天下午的时候听说李某总理要来南通开发区，我当时就想着：李某总理平时在京城里面的，好不容易来南通，我要找他去诉求诉求我的冤案。于是今天下午的时候，我就约了我哥哥张学兵以及我的前妻郁惠英在我住的新开苑76幢36号车库谈这个事情……当时我就从自己住的新开苑车库里拿了四块事先准备好的伸冤牌子，我用右手拎着牌子，我还特别注意把牌子有字的一面朝内，不让路上的人看到具体牌子的内容。我和张学兵、郁惠英三个人从新开苑出发往东……陆培松不是我通知过来的，具体谁通知过来的我不清楚”；“我一共带了四块牌子，都是我先用A4纸把字打出来，然后贴在版子上的”；“我想把我做的伸冤的牌子给李某看看，让李某总理知道南通市检察院制造了我的冤假错案”；“我和张学兵、郁惠英三个人在我住的新开苑76幢36号车库商量的……我哥哥张学兵也说：‘这次的确是机会难得。’郁惠英怎么说的我记不得了，反正郁惠英是同意的”；“走到半路上我接到了曹主任等领导的电话以及我堂哥的电话，大家都劝我不要去，所以我就决定不去找总理伸冤了”；“（我们）向南原路返回的时候，在路边就有人要拦着我们，当时有几个人，那几个人是谁我没有注意，后来当我们四个人一路向南、过了桥，走到了桥南侧的时候，派出所的便衣就把我们带到车上送到派出所了，当时有人拦我们的时候，我们已经往回走，准备回家了”。 郁惠英在接受询问时陈述：“我今天下午2点多钟从瑞兴路266号1幢402室家中出来，准备去润华国际1804室我儿子家中给他打扫卫生，我从新河路往北走，不知道走到哪里的时候看到我前夫张小忠、张小忠哥哥张学兵两个人，我没有注意到他们手上有没有拿东西，也不记得和他们有没有说话，然后我们就一起往北走，我也不知道他们去干嘛，反正不是和我一起去儿子家的，我们三个人走到斯柯达门口的桥上就被警察拦住了，这时候张小忠嫂子陆培松也过来了，警察不让我过马路让我往南走……然后警察就把我带到派出所来了”。 张学兵在接受传唤时陈述：“今天下午一点四十分左右，我弟弟张小忠打电话给我，让我把我母亲之前在开发区新开苑76幢的车库里面去理理东西……等我到那边之后，张小忠和他的前妻郁惠英已经在车库那边了……他在那边就说：‘今天李某总理到南通来。我们去挂个牌子吧。’后来我就说：‘好的，之前我们南京、北京都去，今天到南通来，我们一起去。’后来张小忠就把家里面的三张牌子拿在了手里，我就跟着张小忠还有他前妻郁惠英从新开苑出来往北走，后来我就直接打电话给我前妻陆培松，我和她说：‘今天李某过来，你到黄丽珍厂那边等我们，一起去挂个牌子。’当时我前妻就答应了。……我们到那边的时候，我前妻已经到那了，张小忠就把三张牌子给了我前妻。在路上开发区管委会的曹主任、派出所的姚所长还有张亚新打电话给我弟弟，一直劝我弟弟不要去……后来我弟弟张小忠说：‘我们往回走。’后来我们就往桥南边走，你们派出所就把我们传唤过来了”；“因为我弟弟张小忠的冤案，我们已经上访、伸冤很多次了，今天听说李某到南通来，我弟弟就提出来举牌子伸冤，我 也同意一起去，后来我们就一起去了”；“我其他的事情不管，我只是想为我弟弟伸冤，我们只是想趁李某到南通这边来制造点影响，让南通的领导重视我弟弟的冤案”。 陆培松在接受询问时陈述：“今天下午大概两点钟，我前夫张学兵打电话给我，让我到携程和大润发之间的桥上边看看，是我前夫张学兵告诉我说：‘北京来的李某下午的时候会从这里经过，我们去帮张小忠伸冤’”；“我在现场没做什么，张小忠拿着牌子，我们跟着，后来就有人上来拦，张小忠就说不弄了不弄了，我们就掉头往桥南走，到了桥南我就过去把牌子接过来，说我拿回家，之后我就拿着牌子往南走了，郁惠英在北桥头的时候想穿过马路说要去她儿子家，但有人拦着不让，后来也就往南走”。 另查明，开发区公安分局对张小忠等四人传唤调查后，结合张小忠等人的行为情节，后续未对四人作出行政处罚。 2019年5月20日，张小忠向一审法院提起诉讼，请求确认开发区公安分局于2018年11月29日对张小忠实施的传唤行为违法。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.开发区公安分局对张小忠的传唤行为是否存在违法情形。 针对争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被诉行政行为是开发区公安分局对张小忠的传唤行为，开发区公安分局对张小忠实施传唤后，并未对张小忠作出后续行政处罚，因此，本案被诉传唤行为并非行政机关为作出行政决定而实施的过程性行为，未被最终的结论性行为所吸收和覆盖，且开发区公安分局的传唤行为客观上对张小忠的人身产生了一定的限制，对张小忠的权利义务产生了影响，故本案被诉传唤行为属于行政诉讼的受案范围。 针对争议焦点二，第一，关于开发区公安分局对张小忠等四人实施口头传唤的合法性。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”本案中，张小忠等四人于2018年11月29日下午持书写“申冤”等字样的牌子，在开发区星湖101附近准备趁李某总理一行经过时举牌喊冤。事实上，张小忠的刑事案件已经法院裁判，即便对裁判不服也应通过合法途径申诉，或者根据《信访条例》的规定合法信访，但张小忠、郁惠英、张学兵此前就已经因扰乱南通市人民政府、南通市检察院的正常工作秩序而被行政处罚，此次再次欲通过在李某总理面前挂牌喊冤的方式处理其信访事项，张小忠等人的行为目的显然缺乏正当性、合理性，在公告场所举牌喊冤也必然会扰乱公共场所的秩序。因此，开发区公安分局工作人员现场发现张小忠等人的行为后，对张小忠等人实施口头传唤，并在后续的询问笔录中予以注明，该执法行为并无不当。第二，关于开发区公安分局实施的通知家属、查证询问的行为的合法性。《治安管理处罚法》第八十三第二款规定：“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”第八十四条规定：“询问笔录应当交被询问人核对；对没有阅读能力的，应当向其宣读。记载有遗漏或者差错的，被询问人可以提出补充或者更正。被询问人确认笔录无误后，应当签名或者盖章，询问的人民警察也应当在笔录上签名。”张小忠被传唤至公安机关后，开发区公安分局依法通知了张小忠的儿子，张小忠对此亦明确认可。开发区公安分局在对张小忠进行询问时，告知了张小忠的权利义务，对于形成的询问笔录由张小忠阅读无误后签字，庭审中，张小忠亦对笔录的真实性不持异议。故开发区公安分局对张小忠进行的调查询问均符合法律规定。第三，关于询问查证的时间的合法性。张小忠认为其行为清楚、案情简单，不应关押其二十四小时，应当在笔录制作完成后及时让其离开。《治安管理处罚法》第二十三条第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第八十三条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”张小忠及张学兵等人欲举牌拦截李某总理一行喊冤的不当行为，已经涉嫌构成扰乱公共场所秩序，依据《治安管理处罚法》的规定，该行为可能被处行政拘留的处罚。而张小忠、张学兵与郁惠英在笔录中就是否事先举牌喊冤一事的陈述明显不一致，公安机关需要对此进行进一步的调查。在张小忠等人的行为有可能被处行政拘留，张小忠与郁惠英等人的陈述明显不一的情况下，开发区公安分局经负责人批准延长传唤时间并无不当。在张小忠的笔录中，明确记载了到达时间及离开时间，张小忠亦签字确认，显示开发区公安分局对张小忠的询问查证时间未超过二十四小时。第四，关于张小忠主张的开发区公安分局对其实施虐待等行为。庭审中，张小忠明确陈述开发区公安分局在传唤、询问过程中并未对其实施暴力侵害，也无其他强制其人身的不当行为，张小忠陈述的民警摁着其坐到椅子上等并不构成虐待行为。在张小忠的询问笔录中，亦明确记载开发区公安分局在餐点及时向张小忠提供饮食等事实，证实开发区公安分局在对张小忠的调查询问过程中保障了张小忠的合法权利。 综上，开发区公安分局对张小忠实施的传唤行为并不存在违法情形，张小忠的主张无事实和法律依据，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张小忠的诉讼请求。 张小忠不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人经相关人员电话劝说后向家返回，路上被不明身份人员强行带走，相关人员既没有传唤证和工作证，也没有作口头说明，上诉人被违法超期关押，一审法院对上述违法问题未审查清楚。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人开发区公安分局辩称，被上诉人对现场发现的违反治安管理行为人张小忠等四人，经出示工作证，依法进行口头传唤，因情况复杂，延长询问查证时间未超过二十四小时，被诉行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，开发区公安分局对张小忠进行的口头传唤是否符合法律规定的条件和时限。 根据《治安管理处罚法》第八十二条的规定，对现场发现的违反治安管理行为人、人民警察经出示工作证件可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。可见，口头传唤是以口头告知的方式将违法行为人及时带回公安机关以便进一步调查的行政措施。只要违法嫌疑人在实施扰乱社会秩序或者妨害公共安全等违反治安管理行为，公安机关即可对嫌疑人进行口头传唤。本案中，张小忠在刑满释放后对司法机关的刑事处罚不满，没有通过合法正当的方式、途径寻求救济，自2018年1月至8月间有八次以拉横幅或者举标语牌这种非正常上访的方式在政府及政法机关门口长时间滞留的行为。此次在打探到李某总理到南通的消息后，张小忠又联络郁惠英等人手持“法院枉法”“南通市检察院制造冤案”“司法腐败”“申冤”等字样的标语牌，行至南通市开发区××路、××大道交界处，欲拦截李某总理的车队进行喊冤，该行为显然构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二款规定的涉嫌扰乱公共场所秩序的情形，开发区公安分局将其口头传唤到派出所接受调查，符合法定条件。张小忠认为是在回家路上被强行传唤，显然与客观事实不符。 根据《治安管理处罚法》第八十二条的规定，口头传唤时出示工作证，且应当在询问笔录中注明，并将传唤的原因和依据告知被传唤人。这既是为了规范公安机关的执法行为，也是为了让被传唤人及时知晓传唤人的民警身份、因何事传唤、依何法传唤，从而主动配合公安机关的执法行为。本案中，从开发区公安分局对张小忠所作的询问笔录可以看出，调查张小忠时民警出示了工作证件，告知了张小忠口头传唤的原因及依据。开发区公安分局工作人员在口头传唤时是否着警服并出示证件，因执法记录仪的相关内容已被覆盖而无法重现，本院无法判定，但张小忠本人亦认可的事实是，张小忠是被民警用警车带至派出所接受调查，而特定标志的车辆及场所已经清楚无误地表明了传唤主体的身份。因此，应当认定开发区公安分局对张小忠进行的口头传唤，符合法律规定的条件和要求。 根据《治安管理处罚法》第八十三条规定，公安机关对违反治安管理行为人的询问查证时间一般不得超过八小时，情况复杂，依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。由于张小忠及郁惠英等四人均被口头传唤至派出所接受调查，而四人就案件重要的违法事实陈述不一，加之张小忠曾因多次以非正常上访的方式扰乱机关秩序、被公安机关行政处罚多次的事实，开发区公安分局以案件复杂、依法可能适用行政拘留处罚而延长对张小忠的询问查证时间，并未突破《治安管理处罚法》规定的最长时间。且对公安机关作出的案件复杂、依法可能适用行政拘留处罚的判断，只要不存在明显失当的情形，人民法院应予尊重。张小忠关于开发区公安分局延长口头传唤时间违法的理由，本院不予采信。 综上，开发区公安分局对张小忠采取的口头传唤措施符合法律规定的条件和时限，一审法院经审理判决驳回张小忠的诉讼请求正确，本院应予维持。张小忠的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张小忠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年三月二十四日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；