湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终134号上诉人（原审原告）：刘大文，男，汉族，1963年1月14日出生，住临湘市。法定代理人：刘璠，女，汉族，1992年2月6日出生，住临湘市，系刘大文之女。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。委托代理人：周婷，湖南岳州律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）：临湘市人民政府，住所地临湘市西正街政府院内。法定代表人：廖星辉，该市市长。委托代理人：陈庆华，临湘市自然资源局法规股股长。委托代理人：姚志友，湖南永发律师事务所律师。上诉人刘大文要求确认被上诉人临湘市人民政府（以下简称临湘市政府）行政行为违法一案，岳阳市中级人民法院于2019年3月14日作出（2018）湘06行初49号行政判决，驳回刘大文的诉讼请求。刘大文不服，向本院上诉。本院于2019年8月20日作出（2019）湘行终901号行政裁定，撤销原审判决发回重审。岳阳市中级人民法院于2019年11月26日作出（2019）湘06行初318号行政判决，驳回刘大文的诉讼请求。刘大文仍不服，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2018年4月4日，刘大文提起本案诉讼，请求：确认临湘市政府2017年10月8日拆除广坪村大湾224.6亩耕地围垦防洪大堤行政行为违法。理由：1.2012年1月，刘大文与广坪村签订《风险抵押合同》承包广坪村大湾耕地鱼池面积共计224.6亩，承包期限为30年，并交清了10万元承包款。在此期间，刘大文先后投入资金兴建设施，并新栽防风林，对耕地进行种植农作物，在鱼池养殖龙虾、鱼类，种植湘莲，投资成本达35万元。2.2017年1月6日，临湘市政府借拆除黄盖湖水域内围网围栏网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具为由，在没有任何法律依据的前提下，将远离黄盖湖水域数十里路远的基本农田和耕地违规纳入了整治范围，并下发（临政告［2017］1号）的通知。2017年10月8日，临湘市政府在未告知刘大文的情况下违反行政强制程序，组织临湘市公安局，交警大队，在政府的协助下，组成联合执法队，强行将刘大文带离住所，对其栽种的防风林（15800多棵成年树木）全部砍倒，强行断电，将其建在堤内用于生产生活的3处平房，牛棚，鸡舍各一栋，抽水机泵（含机电、线、水管）流水设施等全部强行拆除，防洪堤推平，使刘大文承包的基本耕地农田及投入设施得不到保障，涨水期随时淹没，严重侵害了刘大文的合法权益。3.临湘市政府的强拆行为行政程序违法。违法改变国家发改委的整治规划图，滥用职权扩大拆除整治范围，损害刘大文利益，且拆除刘大文其他设施至今不予补偿。临湘市政府违法推平的防洪堤是1959年经国务院批准围垦耕地防洪堤，堤内是国家确定的基本农田，属国家所有的土地，1983年原黄盖湖农场为减少每年防洪防汛成本，将大湾拉直，但基本农田性质未改变，临湘市政府此次改变防洪堤的整治规划位置，给刘大文承包的基本农田每年防汛增加了巨大的成本，临湘市政府应予赔偿成本损失。临湘市政府答辩称：1.临湘市水利局作出的责令停止水事行为通知书及限期清除大湾滩地林木、围堤的通知系合法的行政行为；2.本案中的违法相对人是村民委员会，刘大文与该村委会只是承包经营关系，属于民事法律关系，即使造成经济损失也只能是通过民事诉讼途径解决；3.刘大文主体资格不符，刘大文诉请确认临湘市政府行政行为违法，首先刘大文需要证明与本案有利害关系，围堤所有权属于临湘市政府，属于国有土地，由临湘市广坪村临时管理，本案拆除的围堤所有权人并非刘大文，也就说本案围堤的拆除经过同意，因此，刘大文不具备主体资格。综上，请求法院依法裁定驳回刘大文的起诉。原审判决认定：2013年9月18日，刘大文与临湘市村民委员会（以下简称广坪村委会）签订《风险抵押承包合同》，承包广坪村大湾耕地鱼池面积共计224.6亩，承包期限为30年。2017年1月6日，临湘市政府根据湖南省人民政府办公厅印发的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知发布了（临政通告［2017］1号）《关于拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的通告》。同年8月21日，临湘市水利局对发布了（临水责停字［2017］第28号）《责令停止水事行为通知书》，要求立即停止违法行为，限定该村负责组织清除所辖水域内的高秆作物，解除与刘大文签订的合同，恢复原状。该通知书于同日被广坪村村委会签收，随后，广坪村委会向刘大文下达内容为“我村与你于2013年9月1日签订《风险抵押承包合同》，因黄盖湖水域环境进行专项整治，黄盖镇人民政府已于2016年12月30日书面告知你黄盖湖整治的范围及事项，并告知自2017年1月1日起不得有任何再次投入，有关部门将展开联合执法。2017年8月21日临湘市水利局向我村下达责令停止水事行为通知书。我村再次书面通知你，与你签订的《风险抵押承包合同》予以解除，终止履行，请你将你的财产及可以移动的附属设施在收到本通知之日起三日内予以搬离或进行处置，否则视为放弃。本通知送达之日起5天后我村将你承包范围内的矮围予以拆除，造成的一切损失将由你自行承担”的通知。2017年9月30日，临湘市水利局再次向广坪村下发了《关于限期清除大湾滩地林木、围堤》的通知，要求其于2017年10月9日前将大湾滩地林木、围堤等予以清除，逾期不清除或清除不彻底的，将依法强行拆除。该通知已于2017年9月30日被广坪村委会签收。2017年10月8日，临湘市政府组织临湘市水利局、建设局、公安局、政府等多部门联合，将广坪村大湾滩土地大堤（包含刘大文栽种的防风林，部分生产、生活设施）强制拆除。2018年4月18日，岳阳市中级人民法院以（2018）湘06民终223号终审判决解除了广坪村与刘大文签订的《风险抵押承包合同》。原审判决另认定：临湘市政府对牵头组织本案诉争的2017年10月8日的拆除行为没有异议。原审判决认为：因本案临湘市政府已经认可其组织实施了诉争的本次拆除行为，故临湘市人民政府是否系适格被告的问题不再赘述。本案争议的焦点为临湘市政府在2017年10月8日实施的拆除围堤行为是否合法，即对拆除围堤法律根据和拆除应当履行程序进行审查。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。《中华人民共和国防洪法》第二十三条第一款规定，禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。《湖南省洞庭湖区水利管理条例》第十四条规定，禁止在江河、湖泊和渠道内种植妨碍行洪的林木、高秆作物或者设置妨碍行洪的网箱、拦湖拦河渔具。禁止在洲滩上抬垄植树或者修筑矮围从事种植养殖活动。本案中，刘大文在租赁河滩上种植林木及发展的养殖业位于大湾滩地段，属于黄盖湖防洪治理工程项目范围内，刘大文从事的上述行为既影响了防洪，又违反了《湖南省洞庭湖区水利管理条例》的规定，本就应当禁止。湖南省人民政府印发的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》（湘政办函［2016］55号）进一步明确了对此类行为应予整改，所以本案临湘市政府拆除黄盖湖广坪村湾滩地林木、围堤，是落实湖南省人民政府加强对洞庭湖生态环境治理的现实需要，属于政策性拆除。虽然该围堤所有权人对拆除围堤没有异议，但在该围堤上种植树木的是刘大文，拆除行为影响其实际利益，应当履行相应告知程序。在拆除过程中，临湘市政府不仅发布了通告，临湘市水利局还两次向广坪村下发通知，广坪村亦及时向刘大文进行了告知，并明确提出了解除合同，要求刘大文及时将财产及可移动的附属设施搬离或进行处置。在多次催告无果的情况下临湘市政府再组织实施了案涉的拆除行为，充分说明临湘市政府拆除围堤也履行了相应告知程序，因此，该拆除行为是合法的，故刘大文要求确认临湘市政府拆除行为违法的诉讼请求，不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘大文要求确认临湘市政府拆除围垦防洪大堤行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由刘大文负担。刘大文上诉称：1.关于本案行政行为的审查范围。刘大文诉请的是确认临湘市政府组织领导参与2017年10月8日强制拆除行为违法，故本案审查范围应当为临湘市政府是否组织领导参与该强制拆除行为，以及强制拆除行为是否合法，而非对其他部门的相关行为进行审查。因此，对于临湘市水务局作出的责令停止通知书均是对案外人广坪村委会作出，与本案无关，亦不具有任何强制力。2.临湘市政府在本案拆除中不享有行政强制权，其作出的行政强制行为不具有合法性。临湘市政府提供的《责令停止水事行为通知书》等证据材料，系由其他行政机关所为，与临湘市政府无关。根据《中华人民共和国水法》第六十五条之规定，强行拆除行为应当由水行政主管部门实施，而非县级以上人民政府组织实施。因此，临湘市政府在本案拆除中不享有行政强制权，其作出的行政强制行为不具有合法性。3.临湘市政府未依程序履行告知义务，系程序违法。2017年8月21日，临湘市水务局向作出的《责令停止水事行为通知书》，要求广坪村拆除刘大文种植的高秆作物等。明确该高秆作物等的种植人（权利人）为刘大文。因该通知书所衍生的后续临湘市政府组织的拆除行为应当包含对刘大文种植的高秆作物的拆除。故刘大文作为高秆作物的权利人有权就临湘市政府的拆除行为提起诉讼，临湘市政府同样应当提供证据证明其拆除该高秆作物的行政行为合法。明显，一审中临湘市政府未提供任何与刘大文有关的通知材料，违反行政强制法所规定的义务，应属违法。综上，原审判决认定事实、适用法律错误请求撤销原判，改判支持其诉讼请求，确认被诉行政行为违法。临湘市政府答辩称：1.原审围绕临湘市政府的拆除行为是否合法进行审理是正确的。2.本案中的强制拆除行为系联合执法，执法主体是临湘市水利局。3.临湘市政府在实施强制拆除矮围前已履行了告知义务。本案中的违法相对人是村民委员会，刘大文与该村委会只是承包经营关系。且村委会在收到临湘市水利局的《责令停止水事行为通知书》后也送达了刘大文。请求驳回上诉，维持原判。本院对原审判决认定的事实予以确认。根据当事人于原审中提交并已质证的证据，本院另查明：（一）临湘市政府2017年1月6日发布的《关于拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的通告》载明：“市人民政府决定依法拆除黄盖湖临湘市水域内（简称‘黄盖湖’下同）围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具……2017年3月31日前，黄盖湖围网围栏养殖单位或个人自行拆除养殖设施。2017年12月30日前，黄盖湖网箱养殖单位或个人自行拆除养殖设施，逾期不拆除的，将予以强制拆除。”（二）2018年4月18日，岳阳市中级人民法院就刘大文诉广坪村委会承包合同纠纷一案作出（2018）湘06民终223号民事判决。该判决认定：“2002年，刘大文与广坪村委会签订了承包期限10年的大湾土地承包合同，刘大文在合同签订后，在大湾生产经营承包的土地，陆续架设了电线并添置了抽水机，整修了田间公路，加固了垸堤，疏通了排水沟渠，新建了一栋平房，购买了一套养鱼设备。合同到期后，双方没有及时签订新的承包合同，但口头约定了新的承包合同，并支付了承包费，双方存在事实上的承包关系。2013年9月1日，双方补签了一份风险抵押承包合同，约定广坪村将新庄组大堤外耕地、鱼池合计224.6亩承包给刘大文。”该判决另载明：本案涉及的土地“被纳入黄盖湖整治的范围，这属于当事人订立时无法预见、非不可抗力、非商业风险的国家政策的重大变化，属情势变更，合同无法继续履行，应当解释。”本院认为，本案二审争议的焦点为涉诉拆除行为是否违法。本案中，在做出涉诉拆除行为前，临湘市政府发布了《关于拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的通告》。该通告载明临湘市政府决定拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具，要求黄盖湖围网围栏养殖单位或个人自行拆除养殖设施，并明确逾期不拆除的，将予以强制拆除。后临湘市政府又组织实施了涉诉拆除行为。故现有证据表明，临湘市政府是涉诉拆除行为的责任主体，依法应承担相应责任。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限和方式、当事人依法享有的陈述和申辩权等；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”刘大文是涉诉执行对象的承包经营权人（对堤上林木是所有权人），且根据已查明的事实，相关行政机关对此明知或应知。根据《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十五条的规定，用益物权人对他人所有的不动产，依法享有占有、使用和收益的权利；土地承包经营权（属用益物权的一种）人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。相关行政机关在拆除刘大文承包经营范围内的土地大堤及地上附着物前（对地上附着物具有所有权），依法应当告知刘大文享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。相关行政机关未依法履行上述程序，且在强制拆除时未对刘大文的相关物品登记、保全，未制作物品清单并交其签字、确认，属程序违法。临湘市政府以刘大文仅是承包经营权人、不是所有权人为由，主张涉诉行政行为合法，依据不足，不予支持。综上，刘大文上诉理由部分成立，依法予以支持。原审判决适用法律错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初318号行政判决；二、确认临湘市人民政府2017年10月8日拆除广坪村大湾224.6亩耕地围垦防洪大堤行政行为违法。一、二审案件受理费共100元，由临湘市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年三月三十日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律条文：《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。《中华人民共和国物权法》第一百一十七条用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。第一百二十五条土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，依法改判、撤销或者变更；……