云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云29行终3号上诉人（原审原告）杨某某，男，1970年7月20日生，白族，云南省漾濞县人，住漾濞县。被上诉人（原审被告）漾濞彝族自治县平坡镇人民政府。住所地：漾濞彝族自治县平坡镇平坡街。法定代表人祁学书，镇长。委托代理人赵芳，漾濞彝族自治县司法局平坡司法所所长。特别授权代理。被上诉人（原审被告）漾濞彝族自治县人民政府。住所地：漾濞彝族自治县苍山西镇漾江中路58号。法定代表人左学政，县长。委托代理人张金玲，漾濞彝族自治县司法局职工。特别授权代理。原审第三人杨东春，男，1974年10月18日生，白族，云南省漾濞县人，农民，住漾濞县。上诉人杨某某因与被上诉人漾濞彝族自治县平坡镇人民政府（以下简称平坡镇人民政府）、被上诉人漾濞彝族自治县人民政府（以下简称漾濞县人民政府）、原审第三人杨东春土地行政裁决一案，不服云南省漾濞彝族自治县人民法院（2019）云2922行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院认定，原告杨某某户与第三人杨东春户同属于平坡镇石坪村民委员会腊么克村民小组的农户，双方为“杨国祥户房边”约为0.3亩的土地归属问题发生争议，该土地四至界限为东至地边、南至路、西至房子、北至路，均不能提供享有合法使用权的手续，经社、村基层组织调解未果，被告平坡镇政府依原告杨某某的申请于2019年3月5日由司法所牵头到实地向社、村及当地部分群众进行走访调查，再次组织双方进行调解仍未达成一致，于2019年6月3日作出《关于石坪村腊么克村民小组杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》，就杨某某户与杨东春土地权属争议作出处理决定：一、纠纷地归长期经营、管理的杨东春户所有；二、在土地权属争议解决之前，任何一方不得改变土地利用现状，并告知如不服本处理决定的救济途径。原告杨某某不服平坡镇政府的行政处理决定，于2019年6月21日未经复议直接向本院口头提起行政诉讼，被裁定不予受理，于2019年6月26日向被告漾濞县政府申请行政复议，潇濞县政府于2019年10月8日作出漾政行复（2019）3号行政复议决定书：维持平坡镇于2019年6月3日作出的《关于石坪村腊么克村民小组杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》，并于当日送达给原告杨某某签收，其不服复议决定于2019年10月21日向本院提起行政诉讼，要求判如所诉。另查明，2016年，杨家挖公路需要经过案外人杨新桃户的土地，第三人与该户商量，将争议地调换给杨新桃户管理使用。原审法院认为，土地属于国家或者农民集体所有，土地权属争议是指因土地所有权和土地使用权的归属问题而发生的争议，《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地的所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”。本案中原告和第三人争议的农村土地属于农民集体所有，双方均不能提供享有使用权的合法手续，不能证明其归属问题，应由当地乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，本院对平坡镇政府作出的行政处理决定及漾濞县政府作出的行政复议决定的合法性依法进行综合审查认为：首先，对平坡镇政府作出的《关于石坪村腊么克村民小组杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》进行审查认为：一、本案原告杨某某户与第三人杨东春户属同一村民小组的农户，双方之间的土地权属争议，由平坡镇政府处理，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”之规定，平坡镇政府依法处理主体适格；二、平坡镇人民政府在原告及第三人均不能提供合法使用权手续的情况下，到实地向村、社基层组织及部分当地群众进行走访调查了解，认定事实清楚；三、平坡镇人民政府在受理申请到作出处理决定的行政行为过程中，以现行法律法规为依据，严格按照受理、调查、调解、处理的程序，在调解达不成协议的情况下及时作出行政处理决定，程序合法正当；四、平坡镇人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国土资源部《确认土地所有权和使用权属的若干规定》第二十一条规定作出行政裁决，适用法律正确；五、平坡镇人民政府本着尊重历史、面对现实、互谅互让、方便生产生活的原则，从维护争议双方共同利益出发，经调解原告杨某某均不同意的情况下，及时作出的行政处理，处理结果正确合适恰当。其次，对被告漾濞县人民政府2019年10月8日作出漾政行复（2019）3号行政复议决定进行审查认为：一、漾濞县政府作为平坡镇政府的上级政府，复议主体适格；二、在复议过程中还进一步到现场核实调查，认定争议事实清楚；三、复议程序均有送达回证等凭证记载，保障了当事人的合法权利，程序合法；四、漾濞县人民政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持的复议决定，适用法律正确。最后，原告杨某某提供的前四组证据与二被告提供的完全一致，属于生效的裁判文书，具有法律效力，经互相质证也均无异议，证明的案件事实应当予以确认，但只能证明原告与第三人存在土地权属争议及由被告依法做出处理的事实，而不能证明争议地的使用权归原告所有，也不能证明其质证过程中提出不同意被告处理决定中认定由第三人长期管理争议地的抗辩，同时原告在第五组证据便签申请书中补充如果政府不把争议地裁决给其管理使用，就要求政府收回争议地及原告和第三人的其他所有自留地的诉求没有法律依据，据此原告的诉请没有证据佐证，本院均不予支持。综上所述，被告平坡镇人民政府作出行政处理决定书及被告漾濞彝族自治县人民政府复议决定的行政主体适格，认定事实清楚，程序合法正当，适用法律正确，处理结果并无不当，应当依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：驳回原告杨某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨某某负担。上诉人杨某某上诉请求：1．依法撤销原审判决，判令争议的自留地0.3亩归上诉人经营管理或收回归还集体所有；2、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要上诉理由：上诉人父亲于1968年自行开挖的自留地0.3亩耕种管理18年；后上诉人自1986年又恢复自留地种植至2013年已有27年的事实。在上诉人所在地自行开挖的土地都没有颁发承包经营权证，本案第三人杨东春强行侵占后调换给杨国祥家耕种至今6年，而被上诉人平坡镇人民政府于2019年6月3日作出该争议的自留地归第三人杨东春经营管理与法律及事实不符；被上诉人作出的处理决定，明显袒护第三人杨东春。其行政行为已侵犯上诉人的合法权益。被上诉人平坡镇人民政府答辩称，1．答辩人作出《平坡镇人民政府关于石坪村腊么克村民小组杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿。（一）证据认定方面：被答辩人杨某某与第三人杨东春均无法提供证明该土地权属的有效证件；（二）2019年3月答辩人启动对该争议事项的调查处理工作后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，向多方知情人士调查取证并到实地勘察，查明了案件事实：纠纷地面积约0.3亩，四至界限为：东至地边，南至路，西至房子，北至路。70年代，纠纷地最早是由被答辩人父亲开挖出来的，当时是一块偏坡地，被答辩人父亲在上面种草烟及小菜，之后因政策需要被集体收回去了一次，荒废了一两年，等到村民可以管理的时候，被第三人父亲重新开挖出来耕种，还在四周下了石脚，在此期间，被答辩人父亲没有出来反对过，此后该地一直由第三人管理。1988年，第三人欲在纠纷地内盖房时双方发生争议，最终未盖房成功。1992年左右，第三人三兄弟分家时又在该地上下了一次石脚，地里有5棵核桃树，被答辩人因为核桃树与第三人争执过，但在此期间，该地一直由第三人在管理，被答辩人也自称“当时自家老人弱势，儿女又未成年，纠纷地一直被杨东春户侵占”。2012年，经石坪村委会为双方调解但未达成协议。2016年，杨家开挖公路需占用杨国祥家地，第三人将该地置换给了杨国祥户。2019年3月被答辩人到平坡镇人民政府申请调解，要求将纠纷地确认为其所有。调查证实争议地上5棵核桃树属于第三人所有且争议地一直由第三人管理。2．答辩人作出的行政处理决定书程序正当。被答辩人与第三人发生土地争议后，答辩人依据被答辩人申请，先组织镇司法所进行了调解，因双方达不成协议，又成立工作组对争议事项进行调查并依法作出行政处理决定，程序合法。3．答辩人作出行政处理决定适用法律正确。答辩人尊重历史，注重现实，有利于安定团结，有利于生产、经营管理的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，参照国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。”的规定，在被答辩人和第三人都无法提供证明争议地权属证据的情况下，答辩人结合土地争议事项适用相关的土地法律法规作出土地行政处理决定合法。被上诉人漾濞县人民政府答辩称，1．平坡镇人民政府作出的《关于石坪村杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。本案当事人争议的焦点为“杨国祥户房边”的土地权属问题。事实认定方面：首先，上诉人与第三人均无法提供土地权属的有效证件，其次，2019年3月被申请人启动对该争议事项的调查处理工作后，相关职能部门进行了调查了解，知情人中多人证实争议地上5棵核桃树属于第三人种植且争议地一直由第三人管理使用这一事实。程序正当方面：在申请人及第三人发生土地争议后，被申请人依据申请人申请，对争议事项进行调查并依法作出处理决定，程序合法。法律适用方面：申请人和第三人都无法提供证明争议地权属的证据，平坡镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及参照国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定作出行政处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。2．答辩人作出的漾政行复（2019）3号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持关于石坪村杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书的具体行政行为并无不当。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人杨东春认为，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致。本院认为：一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地的所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”，本案涉及个人之间的土地使用权争议，故平坡镇人民政府作出处理决定主体适格。二、平坡镇人民政府作出的《关于石坪村腊么克村民小组杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》是否合法，应否撤销问题。经查，上诉人和第三人就土地使用权发生争议，双方当事人均不能提供合法享有使用权的相关证据，平坡镇人民政府在受理申请后，到实地进行勘察，向村、社基层组织及部分当地群众进行走访调查了解，在组织双方当事人进行调解无果的情况下，从尊重历史，有利于生产生活的角度，作出《关于石坪村腊么克村民小组杨某某户与杨东春户土地权属纠纷的行政处理决定书》有事实及法律依据，作出程序合法。三、漾濞县人民政府作为平坡镇政府的上级政府，复议主体适格。在依法受理行政复议后，进行了调查了解，并到争议地进行核实，最后作出漾政行复（2019）3号《行政复议决定书》，维持了平坡镇人民政府作出的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。行政复议决定书作出后，向申请人进行了送达，并告知了相应的救济权，行政复议程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“……经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”，本案一审法院将平坡镇人民政府、漾濞县人民政府作为共同被告，并对原具体行政行为一并审查适当。综上，上诉人杨某某的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨某某负担。本判决为终审判决。审判长  王梓静审判员  潘文举审判员  段阿云二〇二〇年三月二十五日书记员  王建莹