浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行终644号 上诉人（原审原告）宁海县长街镇大湖村股份经济合作社，住所地宁海县长街镇大湖村。 法定代表人汪兴琪，社长。 委托代理人昃文政，山东金福律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁海县长街镇人民政府，住所地宁海县长街镇长街村。 法定代表人石柔，镇长。 委托代理人徐昆赛（特别授权代理），宁海县长街镇人民政府工作人员。 委托代理人胡洪川（特别授权代理），宁海县导源恒信法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）胡根苗，男，1956年9月4日出生，汉族，住宁海县。 委托代理人林晓莹（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。 委托代理人季学添（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁海县长街大湖砖瓦厂，住所地宁海县长街镇大湖村。 法定代表人胡根苗，厂长。 上诉人宁海县长街镇大湖村股份经济合作社（以下简称大湖经济合作社）因诉被上诉人宁海县长街镇人民政府（以下简称长街镇政府）其他行政协议一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2019年11月22日作出的（2019）浙0212行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月26日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 2017年11月14日，被上诉人长街镇政府（甲方）与被上诉人宁海县长街大湖砖瓦厂（以下简称大湖砖瓦厂）（乙方）、胡根苗（丙方）签订《关停拆除烧结砖企业协议书》（以下简称《关停协议书》）。约定根据《浙江省人民政府关于进一步加快淘汰落后产能的意见》（浙政发[2010]34号）的文件精神以及省、市“十三五”轮窑淘汰计划和中央环保督查组要求，乙、丙双方需要关停拆除现有烧结砖企业，现按照《关于关停我县落后产能的烧结砖企业的通知》（宁建发[2017]61号）（以下简称《关停通知》）有关规定，甲、乙、丙三方达成如下协议：一、乙、丙双方承诺自愿申请关停并拆除位于长街××××村的大湖砖瓦厂及厂内的所有设备、设施（包括窑体、烟囱及设备），并保证于2017年11月30日前完成拆除；乙方同时在2017年11月15日前向宁海县市场监管部门办理注销大湖砖瓦厂的工商登记，注销资料报甲方备案。二、乙、丙双方在完成本协议第一条约定的承诺，并向宁海县住房和城乡建设局（以下简称宁海住建局）申请验收合格后，甲方按《关停通知》对乙方的22门窑按每门13万元的标准合计人民币286万元予以补助，并奖励丙方人民币350万元……，对各方的其他权利义务亦进行了约定。 原审法院经审理认定，2007年12月30日，大湖村中片（甲方）与第三人胡根苗（乙方）签订了《承包合同》，约定甲方将大湖砖瓦厂的经营权承包给乙方，合同主要内容包括“一、根据县政府《关于开展粘土瓦窑专项整治工作的实施方案》，我镇6家砖瓦厂必须关停和淘汰3家砖瓦厂。为了保留大湖砖瓦厂，为此大湖砖瓦厂兼并龙浦红砖厂，兼并龙浦红窑厂政策性补偿款由乙方负责支付，兼并费作为大湖砖瓦厂承包权，乙方必须按规定时间缴付采矿权拍卖费及支付龙浦红砖厂政策性补偿款及利息款，利息按每元每月0.012元计算（即在2007年缴付国家采矿证拍卖费及龙浦红砖厂补偿款押金费，在2008年10月底前缴付龙浦红窑厂补偿款87万元，2008年12月31日前缴清龙浦红窑厂关闭补偿款及利息款）。如乙方拖欠补偿款及利息款，甲方将收回承包权另行招标，所付给龙浦红窑厂补偿费及利息不再归还。二、承包期限为十年（自2008年2月1日起至2018年1月31日止）。三、承包款为每年肆拾万元整。四、付款办法：2008年承包款在2007年12月31日前付清，2009年承包款在2008年12月31日前付清，以后每年依次类推。即每年的承包款在前一年的12月31日前付清。……十三、在承包期间，如遇国家关停砖瓦厂，所订承包合同自动中止，甲方不退回乙方兼并龙浦红窑厂政策性补偿款，砖瓦厂关停补偿款归甲方所有。”在上述《承包合同》约定的承包期限届满前，宁海县长街镇大湖村村民委员会（以下简称大湖村委会）与第三人胡根苗又签订《补充承包协议》，将承包期限延长一年，即至2019年1月31日止。2017年10月10日，宁海住建局作出《关停通知》，载明：“一、工作目标。在2017年11月份之前关停现有8家落后产能的烧结砖企业，并将关停淘汰的烧结砖企业全部拆除完毕。此次关停的8家落后产能烧结砖企业分别为宁海长街第二砖瓦厂、大湖砖瓦厂、宁海县明港山头建筑材料厂、宁海力洋镇南轮窑厂、宁海县茶院乡南溪砖瓦厂、宁海腾丰砖瓦厂、宁海薛岙砖瓦厂、宁海县城关后张砖瓦厂。为满足供求需要，通过转型升级，建立以建筑渣土和河江淤污泥为原材料的烧结砖隧道窑生产企业。及时推出新隧道窑企业用地出让，解决8家烧结砖企业转型升级用地。二、补助标准。1.关停企业补助。对此次关停的烧结砖企业，按每门窑为单位补助13万元/门；同时，各烧结砖企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元；对限期内未关停拆除的企业，依法取缔并强制拆除。实行强制拆除的，不予补助。2.职工经济补偿金。按2017年全县最低工资标准1530元/月·人，每人补助2个月。3.工作经费补助。各乡镇通过履行职责，完成关停工作目标任务的，按每拆除一家烧结砖企业，给予补助工作经费20万元；责任目标内企业未主动拆除，而进行强制拆除的，不予补助。三、责任主体。长街镇、力洋镇、胡陈乡、茶院乡、越溪乡、强蛟镇乡镇政府负责所在地烧结砖企业的具体关停工作，组织督促烧结砖企业于2017年10月31日前签订关停和拆窑协议书，于2017年11月30日前完成窑体、烟囱拆除……”等。据此，2017年11月14日，被告长街镇政府与第三人大湖砖瓦厂、胡根苗签订了《关停协议书》，约定对第三人大湖砖瓦厂的22门窑按每门13万元的标准补助286万元，对第三人胡根苗奖励350万元。原告大湖经济合作社认为该350万元奖励款的奖励对象应当为大湖砖瓦厂，而非胡根苗，故向法院提起诉讼。 另查明，在《关停通知》作出前，宁海住建局曾对拟关停的8家砖瓦厂的泥土、煤渣、砖胚等原材料进行过统计，8家砖瓦厂亦共同向宁海住建局提交申请，表示对于制砖材料（泥源、煤渣、生胚砖、塑料覆盖物）等材料损失，同意平均补贴同等分配。此外，大湖村曾有村民以个人名义向宁海住建局进行信访，反映该350万元补偿款的问题。对此，宁海住建局于2018年6月20日作出《信访意见》，答复如下：我局于2017年10月10日印发了《关停通知》，其中对于关停企业的补助，按每门窑为单位补助13万元/门，每家企业奖励350万元，该奖励的350万元主要是根据8家关停的烧结砖企业关停时库存的半成品、泥土、煤渣等生产原料计算出来的，主要是用于补偿经营者因关停带来的损失。 又查明，第三人大湖砖瓦厂属大湖村集体所有制企业。2018年8月30日，大湖村委会曾作为原告向该院提起行政诉讼，要求撤销涉案《关停协议书》，该院经审理后于2019年1月3日作出（2018）浙0212行初217号行政裁定，以大湖村委会不具有行政诉讼原告主体资格为由，裁定驳回了其的起诉。 原审法院认为，首先，关于原告主体资格问题。因大湖砖瓦厂属大湖村的集体所有制企业，被诉《关停协议书》涉及到对大湖砖瓦厂关停过程中的经济补偿，故原告大湖经济合作社作为行使村集体财产所有权的主体，可以以自己的名义就此提起行政诉讼，故原告主体适格。 其次，关于原告提起该次诉讼是否超过法定的起诉期限问题。该院认为，涉案协议签订于2017年11月14日，大湖村委会曾于2018年8月就此向该院提起过行政诉讼，在该院于2019年1月作出（2018）浙0212行初217号行政裁定后，原告随即提起该次诉讼。考虑到大湖村委会与原告大湖经济合作社间所具有的特殊关系，大湖村委会作为原告起诉的行政案件的审理期间，即2018年8月至2019年1月应当在起诉期限中予以扣除。因此，原告的该次起诉并未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款所规定的一年起诉期限。 最后，关于被诉《关停协议书》的合法性问题，因该《关停协议书》系根据宁海住建局作出的《关停通知》而签订，根据《关停通知》第三点关于责任主体的规定，被告长街镇政府与被列入关停范围的大湖砖瓦厂签订涉案《关停协议书》，各方主体适格。该案的争议点在于涉案350万元的款项性质及补偿对象如何确定。对此，《关停通知》中载明“各烧结砖企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元”，从字面分析该款项系支付给企业的奖励款，但根据宁海住建局在作出《关停通知》前曾对8家砖瓦厂的原材料进行过统计并听取过其补偿意见，结合宁海住建局于2018年6月20日所作的《信访意见》的内容来看，因《关停通知》的作出时间为2017年10月10日，而其中要求8家砖瓦厂关停的时间为2017年10月31日前、要求完成窑体、烟囱等拆除的时间为2017年11月30日前，说明给予各家砖瓦厂处置其原材料、半成品等的期限极短，而这些原材料及半成品等均为实际经营者所投入的成本，在征询8家砖瓦厂意见后，宁海住建局确定对每家砖瓦厂的实际经营者各补偿350万元符合客观实际，具有合理性。原告认为该款项属于奖励款性质，是为了督促砖瓦厂按期关停，以及对企业主体灭失的一种补偿。对此，该院认为，《关停通知》所确定的关停企业补助标准来看，对于每门窑的补助标准为每门窑13万元，相比较而言，将督促企业按期关停的奖励标准确定为350万元明显不符合情理；且根据我国建设资源节约型社会的发展趋势来看，烧结砖企业本身属于需要转型淘汰的落后产能，此类企业主体亦需要逐步退出市场，在此背景和趋势下，原告称该350万元系对砖瓦厂企业主体灭失的补偿亦明显缺乏事实支撑，均不予采信。为此，被告在《关停协议书》中明确将该350万元补偿给第三人胡根苗，符合《关停通知》的内容和精神，并无不当。但需要指出的是，宁海住建局在其所制定的《关停通知》中对于350万元款项的性质和支付对象的表述存在不严谨之处，这也是引发本起争议的源头之一，对此，该院将通过发送司法建议的形式对此进行指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宁海县长街镇大湖村股份经济合作社要求撤销被诉《关停协议书》的诉讼请求。 上诉人上诉称，一审判决认定事实错误，判决不公。第一，关于350万的性质的认定，《关停通知》明确350万元系奖励款，目的是督促镇政府和企业在限定时间内关停拆除，不能仅以宁海住建局的信访意见即作出偏袒政府部门的解释。第二，被上诉人胡根苗提交的《补充承包协议》系虚假伪造，《关于8家砖瓦厂制砖材料损失报告》并未提供原件，无负责人签字，相关企业也未出庭作证，真实性不能确定，一审判决认为该证据与宁海住建局的信访意见相印证，认定事实错误。第三，被上诉人胡根苗承包企业经营，是接收原村办企业的若干设备、物资的基础上进行经营，故350万元补偿款，上诉人应当有份。综上，请求二审法院撤销一审判决，判决支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人长街镇政府未进行书面答辩，在审理时辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人胡根苗未进行书面答辩，在审理时辩称，补充协议系原承包协议即将到期后签订，由村委会盖章，村民代表签字，是真实的。且350万是给予经营者材料的损失。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人大湖砖瓦厂未进行书面答辩，在审理时辩称同意被上诉人长街镇政府的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人向本院提交被上诉人胡根苗承包大湖砖瓦厂时的盘点清单复印件1份，用以证明被上诉人胡根苗接收原村办企业的若干设备、物资，故350万元补偿款上诉人应当有份。被上诉人长街镇政府对该证据的真实性、合法性和关联性均有异议，认为根据宁海住建局所作的信访答复已经明确350万是对经营者原材料损失所进行的补偿，该清单上的财物与该损失无关。被上诉人胡根苗对该证据的关联性和证明目的有异议，认为350万补偿的是经营者原材料和半成品损失，对企业的补偿是按照门窑数进行补偿286万，清单上财物属于低级易耗品，经过10余年到现在已无价值。本院认为，根据宁海住建局的回应，350万元系对半成品及泥土、煤渣等生产原料的补偿，但该清单中财物并不包含上述补偿的半成品等，故与映证宁海住建局答复的350万元补偿之间缺乏关联性，本院不予认可。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，大湖砖瓦厂属宁海县长街镇大湖村的集体所有制企业，涉案《关停协议书》约定了大湖砖瓦厂关停的相关经济补偿，上诉人作为村集体财产的权利主体，可以以自己的名义对涉案《关停协议书》提起行政诉讼。涉案协议签订于2017年11月14日，大湖村委会就该协议在法定起诉期限内向法院提起过行政诉讼，因不符合原告主体资格而被驳回起诉后，上诉人随即提起本次诉讼。鉴于大湖村委会与大湖经济合作社间系代表村集体与村集体财产权利主体的特殊关系，扣除大湖村委会的诉讼期间的时限，上诉人的起诉并未超过法定的起诉期限。 涉案《关停协议书》的签订时间2017年11月14日，尚在《承包合同》约定的承包期限内，故补签《补充承包协议》与本案审查无关。涉案《关停协议书》系根据《关停通知》的要求而签订，被上诉人长街镇政府作为责任主体具有签订该协议的职责。且涉案《关停协议书》并不存在违反法律强制性规定的情形。各方当事人对涉案《关停协议书》中约定286万元款项的性质及补偿对象均无异议，各方的争议点是协议中涉案350万元款项的补偿对象是经营者还是企业。涉案《关停通知》中规定“各烧结砖企业在2017年11月30日前拆除窑体、烟囱及设备的，每家企业奖励350万元”，该规定的字面理解该款项属于支付给企业按期拆除的奖励款，结合宁海住建局收集各乡镇对相关关停砖瓦厂所作的材料人工统计、8家砖瓦厂共同向宁海住建局提交的申请，亦表明该350万元款项的支付对象是企业。而2018年6月20日对李恒亚所作出的宁住建信访复字[2018]008号《信访事项处理意见书》以及一审法院对宁海住建局工作人员黄东杰所作的《询问笔录》，虽表明宁海住建局在文件作出之后对款项的支付对象作出不同的解释，但该解释与《关停通知》的规定不一致，且被上诉人并未提供证据材料证明该解释系《关停通知》制定时的真实目的，故对该解释本院不予采信。据此，涉案《关停协议书》将350万元金额直接给予被上诉人胡根苗，缺乏依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销宁波市鄞州区人民法院（2019）浙0212行初57号行政判决； 二、撤销被上诉人宁海县长街镇人民政府与被上诉人宁海县长街大湖砖瓦厂、胡根苗于2017年11月14日签订的《关停拆除烧结砖企业协议书》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宁海县长街镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年三月十二日 书记员  王 静 ? 附本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……