宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2019）宁0202行初96号原告宁夏高芳餐饮有限公司，住所地位于石嘴山市大武口区大武口乡养殖园区。法定代表人高清芳（别名高芳），该公司总经理。委托代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。委托代理人王虹艳，宁夏宁正律师事务所律师。被告石嘴山市大武口区自然资源局，住所地位于石嘴山市大武口区朝阳西街99号。法定代表人杜万顺，该局局长。出庭负责人丁杰，该局副局长。委托代理人杨萍，宁夏颐升律师事务所律师，。委托代理人杨谨菡，宁夏颐升律师事务所律师。被告石嘴山市大武口区长兴街道办事处，住所地位于石嘴山市大武口区长兴街道办事处兴民村。法定代表人（出庭负责人）赵潇，该办事处主任。委托代理人赵光辉，宁夏宁聚易诚律师事务所律师。原告宁夏高芳餐饮有限公司不服被告嘴山市大武口区自然资源局、石嘴山市大武口区长兴街道办事处《拆除违章建筑通知书》一案，于2019年12月11日向本院提起诉讼，本院于当日登记立案后，于2019年12月16日分别向二被告送达起诉状副本、应诉举证通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月10日公开开庭审理了本案。原告宁夏高芳餐饮有限公司（以下简称高芳餐饮公司）的法定代表人高清芳、委托诉讼代理人张世新、王虹艳，被告石嘴山市大武口区自然资源局（以下简称大武口区资源局）的出庭负责人丁杰、委托诉讼代理人杨萍、杨谨菡，石嘴山市大武口区长兴街道办事处（以下简称长兴办事处）的出庭负责人赵潇、委托诉讼代理人赵光辉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月6日，被告大武口区资源局和大武口区长兴办事处对原告高芳餐饮公司作出《拆除违章建筑通知书》。该通知书认定：“经查，你户（单位）未经批准，在一级养殖园区擅自建设的房屋，属违法违章建筑。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，限你（单位）于2日内自行拆除。若不拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定，有关部门将对你所建设的违章建筑，予以强制拆除”。原告高芳餐饮公司诉称，2019年8月6日，原告收到二被告作出的《拆除违章建筑通知书》。原告认为，二被告作出的该具体行政行为违法，应予撤销。事实和理由如下：1.作出通知的主体不适格。本案的行政行为是由资源局和办事处联合作出的，办事处没有作出决定的权利，资源局是否有本案行政行为的权利还不清楚。2.通知书的行政行为事实不清，原告的房屋是于1998年建设的，而《城乡规划法》是于2007年颁布实施的，根据当时的法律法规，在农村建设房屋不违反法律规定，行政处罚法明确规定，对超过两年的违法行为不能再进行行政处罚。3.该通知行为程序违法，没经过如立案、调查、告知、听证等这些过程的任何程序。4.该行为适用法律错误，不适用城乡规划法。故原告为了维护合法权益诉至法院，请求依法判决：1.撤销被告作出的《拆除违章建筑通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告高芳餐饮公司提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、《拆除违章建筑通知书》一份，证明被诉行政行为存在，该书中没有告知原告司法救济的权利，原告的起诉期限没有超期。证据二、征用土地协议书一份，证明原告于1998年4月3日取得了土地使用权,并根据协议约定建设为养殖场，后在养殖场上建设的该公司。证据三、营业执照两份、村委会出具的证明两份，证明于2005年经工商部门批准成立原告公司，于2014年名称进行变更（由大武口区高芳绿色家园餐厅变为宁夏高芳餐饮有限公司）。被告大武口区资源局辩称，1.答辩人作出《拆除违章建筑通知书》主体适格。根据《中共中央关于深化党和国家机构的决定》《深化党和国家机构改革方案》《关于地方机构改革有关问题的指导意见》和《宁夏回族自治区机构改革的总体意见》《石嘴山市机构改革方案》，2019年1月16日，石嘴山市人民政府、石嘴山市委员会批准了《石嘴山市大武口区机构改革方案》，该方案中明确新组建的大武口区自然资源局履行的职责范围包括“区住房和城乡建设交通局的村镇规划管理职责”，因此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》作出的《拆除违章建筑通知书》系履行村镇规划管理职责，主体完全适格。2.答辩人作出的《拆除违章建筑通知书》事实清楚、程序合法。被答辩人所在地位于大武口区长兴街道办事处辖区内，被答辩人在没有依法办理任何规划、建设用地审批手续的情况下，擅自在养殖园区建设建筑物并从事餐饮行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》相关规定。因此，答辩人对被答辩人作出的《拆除违章建筑通知书》并无不当。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。该土地管理法第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”由此可见，乡村建设规划许可证是在乡、村庄规划区内进行乡村建设活动的法律凭证，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，属违法建设；被答辩人在未取得建设用地手续的情况下违法建设，答辩人依职权对其下发《拆除章建筑通知书》完全正确；被答辩人2019年8月6日作出的通知书并且送达，原告12月11日才向法院起诉，依照上述法律规定，原告的起诉期限已过。另外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定了“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”强制拆除是其他部门的职权范围，答辩人仅作出了《拆除违章建筑通知书》，但并未执行该通知内容，如执行通知内容，必将会履行相关程序，因此，答辩人所作《拆除违章建筑通知书》程序合法。综上所述，答辩人作出的《拆除违章建筑通知书》主体适格，程序合法，事实清楚，被答人的诉讼请求应当予以驳回。被告大武口区资源局向本院提交并庭审出示如下证据（注：均为复印件）：石党办发[2019]4号关于《石嘴山市大武口区机构改革方案》的通知一份，证明被告向原告下发的《拆除违章建筑通知书》系履行其管理职责，被告主体适格，行政行为合法。被告大武口区长兴办事处辩称，1.关于被告主体问题。涉案《拆除违章建筑通知书》由大武口区资源局作出的，被答辩人高芳餐饮公司地址在答辩人辖区内，答辩人受该局委托并实际由双方共同送达《拆除违章建筑通知书》，但答辩人并非该《拆除违章建筑通知书》的作出机关，被答辩人高芳餐饮公司将答辩人列为本案被告主体无事实及法律依据，法院应当驳回针对本答辩人的起诉。2.被答辩人起诉主体错误，应当驳回起诉。答辩人为“石嘴山市大武口区长兴街道办事处”，而非起诉的“宁夏回族自治区石嘴山市大武口区长兴街道办事处”的名称。3.《拆除违章建筑通知书》作出主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，内容适当。经大武口区资源局核实，被答辩人高芳餐饮公司占用的地块建设没有办理相关建设用地审批手续，系未依法取得乡村建设规划许可证私自进行建设，大武口区资源局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十五条、第六十八条之规定，因此向被答辩人高芳餐饮公司下达的《拆除违章建筑通知书》，事实清楚、内容适当。综上所述，《拆除违章建筑通知书》，认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，请求法院驳回被答辩人高芳餐饮公司的各项诉讼请求。被告大武口区长兴办事处未向本院提交、出示证据。经庭审质证，当事人对本案证据的质证意见及本院的认证意见：对被告大武口区资源局的证据，原告高芳餐饮公司的质证意见如下：对该证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的不认可，认为其同时证明了被告没有此行政行为的职责。对被告大武口区资源局的证据，被告大武口区长兴办事处无异议。（二）被告大武口区长兴办事处未出示证据。（三）对原告高芳餐饮公司的证据，被告大武口区资源局的质证意见如下：对证据一的“三性”无异议，对证明目的部分有异议，认为救济权利告知不是通知书的必备条款，当事人可依法须在起诉期限范围内行使自己的权利。对证据二的“三性”无异议，对证明目的有异议，认为该协议书约定土地用途为建设综合养殖场，乙方要到乡村土地管理站办理相关手续。对证据三的营业执照（2005年）真实性、合法性无异议，对关联性有异议。认为该营业执照经营者为李平个人，与本案原告公司无关，同时与村委会2014年出具的证明相矛盾，该营业执照是否因违规注销不得而知；对2017年的营业执照的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，结合村委会2016年的证明可看出，其系在养殖园区经营餐饮业，仅有营业执照不足以证明其土地用途的合法性。对原告高芳餐饮公司的证据，被告大武口区长兴办事处的质证意见如下：对证据一的“三性”无异议，对证明目的有异议。认为该行政行为不是办事处作出的，通知书上的盖章仅是见证自然资源局委托我办事处送达的盖章，同时原告的起诉期限已超期。对证据二的“三性”及证明目的均有异议。认为：（1）协议的主体名称不是原告；（2）该协议真实性无法确认；（3）该协议书为双方意思表示，但不是履行的证明，对于是否履行应有证据予以证实；（4）本案原告起诉与其建设的房屋是否违章与用地没有关联性；（5）根据协议书的内容不能显示征用土地的性质，根据协议第二条约定的费用是否已经缴纳，第三条征地费作为股份投资内容来看，该协议具备合伙协议的构成要件，与本案争议没有关联性。对证据三的2份营业执照的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为大武口区高芳绿色家园餐厅并非名称变为原告公司，该餐厅已经注销，原告公司的营业执照记载系2014年注册成立，原告证明的事实是虚假的；对2份证明的“三性”及证明目的均有异议，认为出具的主体系自治组织，不是国家有权机关，2016年的证明内容上记载原告在大武口乡养殖园区内租用场地与原告举证的征用协议记载的事实矛盾。本院对原、被告的证据分析认证如下：（一）关于被告大武口区资源局的证据，该石党办发[2019]4号通知审批的机构改革方案（注：第3项第一段）中，记载将大武口区住房和城乡建设交通局的村镇规划管理职责整合，组建大武口区自然资源局。该证据具有作出被诉行政行为是其履行管理职责的主体资格的证明效力。（二）关于原告高芳餐饮公司的证据，证据一是被诉行政行为的载体，根据所载内容，具有证明效力。证据二和证据三具有证据属性，且在内容上互相印证，综合反映了案涉养殖场上的餐厅在2005年就已建成注册。经审理查明：高芳餐饮公司的法定代表人系高清芳（注：别名高芳）。1998年4月，原大武口区大武口乡人民政府（甲方）与高芳夫妇（乙方）签订了《征用土地协议书》。该协议书中约定：大武口乡境内靠近一级扬水站处土地，由乙方申请提出建设综合养殖场，经甲方考查论证协商同意养殖场用地依法划拨给乙方；乙方应上交给甲方的征地费（注：总额8.4万元），甲方作为股份投入到乙方建设资金中，按照利润分配的规定参与分红，每年结算一次；乙方按实地丈量的土地面积，到乡村土地管理站办理土地审批手续。由此，大武口区大武口乡司法所事先于当年3月26日收取占地补偿费2300元。之后，高芳在大武口乡养殖园区建设了餐厅，于2005年经工商部门注册为大武口区（沟口）高芳绿色家园餐厅，于2014年11月更名为宁夏高芳餐饮有限公司。2019年8月6日，原告高芳餐饮公司收到二被告大武口区资源局和大武口区长兴办事处均落款盖章的《拆除违章建筑通知书》后表示不服，遂诉至法院，请求判如所请。本院认为，关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉《拆除违章建筑通知书》是于2019年8月6日作出的，且该书中未有告知原告享有起诉救济权利的内容，原告于2019年12月11日起诉。由此，原告依法未超过一年起诉期限，二被告的此项主张不能成立。关于大武口区长兴办事处作为本案被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被诉《拆除违章建筑通知书》是由二被告共同加盖单位公章并送达于原告的，且二被告分别具有该通知书中适用法律的行政监管职责。由此，被告大武口区长兴办事处对其否认是《拆除违章建筑通知书》制作主体的主张，既无充足证据加以证实，也未以其名义实际作出解除《拆除违章建筑通知书》来对应其主张。因此，其是本案适格的被告主体，被告大武口区长兴办事处称其不具有作出被诉行政行为主体资格的主张于法无据。关于《拆除违章建筑通知书》是否合法的问题。《根据中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，经庭审查证，被诉《拆除违章建筑通知书》中,认定了原告案涉房屋是违章的，且对房屋作出责令拆除处理的通知。由此，该通知对原告就该房屋享有的权利义务产生了重大影响。但首先，二被告对被诉《拆除违章建筑通知书》中“你户（单位）未经批准，在一级养殖园区擅自建设的房屋，属于违法违章的建筑”的事实，未提供相应证据予以证实，且认定违章房屋的建造面积、时间等均不清。再者，二被告作出《拆除违章建筑通知书》属于行政处罚类的文书，本案未有反映对上述事实查处的过程性或终局性的行政行为发生。由此可见，被告在该行政行为过程中未告知原告依法行使陈述、申辩、听证的权利，二被告作出该行政行为的程序违法。综上所述，本案原告的起诉未超法定期限，大武口区长兴办事处与大武口区资源局同是本案被诉《拆除违章建筑通知书》的被告适格主体；被诉《拆除违章建筑通知书》认定事实不清，证据不足，程序不合法，依法应予撤销。原告诉讼请求的理由成立，对其诉讼请求，本院予以支持；二被告辩解的诉讼理由不成立，本院不予采纳，对二被告的辩解请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告石嘴山市大武口区自然资源局、石嘴山市大武口区长兴街道办事处作出的《拆除违章建筑通知书》。本案诉讼费50元，由被告石嘴山市大武口区自然资源局、石嘴山市大武口区长兴街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 陈美荣审判员 何福堂人民陪审员 刘 宁 二〇二〇年三月十六日书记员 宣雪敏附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；......本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。