江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终50号 上诉人（原审原告）袁绍林，男，1954年4月6日生，××族，住如皋市。 委托代理人田卫民，如皋市正义法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）海安经济技术开发区管理委员会，住所地海安市。 法定代表人任永峰，副主任。 应诉负责人张英来，副主任。 委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。 委托代理人储瑞明，海安经济技术开发区管理委员会工作人员。 上诉人袁绍林因行政允诺一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1075号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年3月5日，海安经济技术开发区管理委员会（以下简称管委会）制定的海开委[2010]15号《关于实施项目建设目标管理的工作意见及考核办法》（以下简称15号文）规定，凡为管委会引进注册外资达1亿美元且注册外资到帐达15%或民资总投资30亿元且实际投入达总投资15%的项目的单位或个人，奖励引进人200万元。……民资项目在项目开工建设后奖励50%，项目竣工后再奖励50%。 袁绍林系从事项目投资信息服务的中介机构业主。2010年11月24日，经袁绍林居间介绍，苏州灵源投资有限公司（以下简称苏州灵源公司）作为引资代建工程客商与管委会签订江苏海安东部产业新城综合项目委托开发协议，协议约定管委会提供上湖区域6平方公里用地交由苏州灵源公司整体开发，苏州灵源公司在海安注册海安灵源建设投资有限公司（以下简称灵源公司），注册资本不少于1亿元人民币，预估总投入30至50亿元人民币，开发年限6年，开发工程为基础设施、公共建筑、安置房建筑等，工程竣工验收合格后由管委会予以回购，具体工程款经审计部门审计后由管委会分三年与灵源公司结清。 2011年1月29日，苏州灵源公司在海安注册灵源公司，注册资金1.2亿元，实际认缴5000万元。从2011年始，灵源公司在海安东部产业新城范围内从事新城花苑、上湖大道、民桥花苑等项目的开工建设。2013年5月17日，灵源公司以资金困难、纠纷经常发生、无法继续履行为由向管委会提出终止代建合同的申请。同年6月13日，管委会同意解除与灵源公司代建工程的申请。后管委会与灵源公司结账，灵源公司为代建的工程项目共支付工程款47832767.11元。 袁绍林曾于2014年8月12日向原海安县人民法院起诉，请求管委会履行允诺，给付袁绍林奖励100万元。原海安县人民法院经审理，作出（2014）安行初字第00044号行政判决，确认双方存在合法有效的行政允诺关系，驳回袁绍林要求管委会给付招商引资奖励100万元的诉讼请求。袁绍林不服一审判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月27日作出（2014）通中行终字第00347号行政判决，驳回袁绍林上诉，维持原判。袁绍林仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，2015年10月30日，江苏省高级人民法院作出（2015）苏行监字第00346号行政裁定，认为15号文件所称“实际投入”应指投资方实际已投入的工程价款。根据灵源公司出具的相关项目工程款的结算单以及提前解除代建合同的函件和管委会的批复等证据可以证明，灵源公司实际支付工程款仅为47832767.11元，实际未及4.5亿元，不符合奖励条件。据此裁定驳回袁绍林的再审申请。 另查明，袁绍林提供日期为2016年5月30日盖有海安县城东新农村安置房建设有限公司（以下简称新农村公司）财务专用章的《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》一份，该表载明向施工单位的付款情况：灵源公司支付工程款4783.276711万元，新农村公司支付工程款40874.990755万元，合计45658.267466万元。管委会对该付款事实不持异议。袁绍林认为依据该付款表，已经具备奖励条件，因向管委会申请奖励遭拒，遂提起本案之诉。 一审法院认为，本案争议在于案涉之诉是否属于重复起诉。如不属于，袁绍林主张的奖励条件是否成就。 关于本案是否属于重复起诉的问题。重复起诉是指当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再行起诉的情形。禁止重复起诉是为了避免就同一诉讼重复审理，作出相互矛盾的裁判。关于重复起诉的识别标准，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，后诉与前诉的当事人相同、后诉与前诉的诉讼标的相同、后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。对照该三项条件，就本案与前案相比，双方当事人相同，被诉行政行为均是管委会不予给付奖励的行为，但诉讼请求并不相同，前案是要求给付奖励100万元，本案是诉请给付奖励200万元，本案的诉讼请求并未被前案所包含。况且，本案所审查的焦点问题是奖励条件是否成就，而条件是否成就需要审查灵源公司的实际投资额。按照一审、二审裁判理由的指引，亦认为袁绍林要求管委会支付招商引资奖励的条件尚不成熟，袁绍林所举《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》在之前的诉讼程序中并未提交过，至于工程款的支付金额能否视为灵源公司的实际投入，正是本案需通过实体审理审查的内容，因此应当认定本案不属于重复起诉。 关于袁绍林主张的奖励条件是否成就的问题。袁绍林认为在前案诉讼终结后，发现了新的证据即《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》，据此认为无论是灵源公司自筹资金还是统筹资金，均应当认定为灵源公司的投资，因实际投入已经超过4.5亿元，故符合奖励条件。对此，一审法院认为，从招商引资的目的来看，是为了吸引区域以外的资金加强地方建设，因此引进的资金应当是投资方的实际投资，不应当包括建设方新农村公司的投入，这也符合“代建工程”的主要特征。根据15号文的规定，凡为管委会区域引进民资总投资30亿元且实际投入总投资15%的项目的单位或个人，奖励引进人200万元。本案中，袁绍林引进灵源公司为管委会基础设施、公共建筑、安置房建筑等工程项目的代建，工程竣工验收后由管委会回购，由此可见灵源公司所承建的代建工程必须先期投入资金。事实上灵源公司在工程开工建设后实际支付工程款仅为47832767.11元，对照15号文规定不符合最低奖励标准。江苏省高级人民法院作出的（2015）苏行监字第00346号行政裁定，也认为15号文所称“实际投入”应指投资方实际已投入的工程价款。况且，根据生效裁判认定的事实，因灵源公司先期投入资金不足，2013年5月17日，灵源公司因资金困难，纠纷经常发生，无法继续履行合同，向管委会提出终止代建申请。2013年6月13日，管委会同意解除与灵源公司代建工程的申请。经双方结算，灵源公司所代建的工程项目共支付工程款47832767.11元。解除合同后，灵源公司已退出案涉工程项目建设，并未再次投入资金。《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》一栏中关于新农村公司支付的工程款40874.990755万元并不属于灵源公司的投入。因此，袁绍林要求管委会按15号文支付200万元奖励不符合奖励条件。 综上，袁绍林要求管委会奖励不符合给付条件，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁绍林的诉讼请求。 袁绍林不服一审判决，向本院提起上诉称，安置房项目的实际投入包括了灵源公司的自有资金和新农村公司的统筹资金，灵源公司虽然被迫退出工程，但统筹代建的总工程量超过4.5亿的法律事实没有变，上诉人理应获得奖励。一审法院将实际投入理解为实际支付，认定事实错误，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，依法发回重审或者改判。 被上诉人管委会辩称，灵源公司因资金困难无法履行合同而退出工程项目，其实际投入仅为4783万元，未达到15号文规定的数额，上诉人不符合奖励条件。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的案件事实予以确认，另认定以下事实： 在袁绍林2014年提起要求管委会支付奖励100万元的行政诉讼中，管委会提供了灵源公司出具的《灵源公司支付下列各项目工程款汇总确认单》及新农村公司于2014年8月21日出具的《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》，主张灵源公司支付的工程款仅为4783.276711万元，另24489.298638万元为新农村公司支付，不能算作灵源公司的实际投入。生效判决采信了管委会的这一主张。 2015年7月，新农村公司向南通仲裁委员会提出仲裁申请，请求灵源公司支付延期、未支付工程款的违约金及利息时，提供了制作日期为2016年5月30日的《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》，载明灵源公司支付工程款4783.276711万元，新农村公司支付工程款40874.990755万元。袁绍林认为出现了能够证明其奖励条件成就的新证据，遂于2019年9月提起本案诉讼，请求一审法院依照15号文规定，判令管委会支付奖励200万元。 以上事实，有（2014）安行初字第00044号行政判决书、《灵源公司支付下列各项目工程款汇总确认单》《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》、起诉状、（2018）通仲裁字第157号裁决书等证据予以证实。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项规定，当事人有重复起诉情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。重复起诉之所以被禁止，是因为其实质是要求人民法院对同一纠纷进行再次审理，违反了既判力和一事不再理原则，使生效判决的既判力遭到破坏。如果允许当事人对一个已决事项可以再次提起诉讼，一方面浪费司法资源，另一方面也会无谓地增加对方当事人的负担。而对重复起诉的判定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉所包含。本诉是否属于重复诉讼，关键看本诉的诉讼标的、诉讼请求是否与袁绍林2014年提起的诉讼相同。 诉讼标的是行政诉讼中审理和判断的对象，是指当事人之间发生争议，要求人民法院作出裁判的实体法律关系。前诉中，袁绍林认为已经具备15号文规定的“引进民资总投资30亿元且实际投入达总投资15%的项目，奖励引进人200万元”“民资项目在项目开工建设后奖励50%，项目竣工后再奖励50%”，要求管委会先行支付项目开工建设后的100万元奖励未果而与管委会之间产生了奖励条件是否成就这一行政争议。生效判决认定，15号文规定的“实际投入”是指投资方实际已投入的工程款，灵源公司仅实际支付工程款4700多万元，实际投入未及4.5亿，不符合奖励条件。也就是说，在前诉中，新农村公司支付的工程款没有被算作灵源公司的实际投入。本诉中，袁绍林认为已经具备15号文规定的奖励条件，要求管委会支付全部的200万元奖励未果而与管委会之间产生了行政争议。判断袁绍林与管委会之间的本次行政争议是否与前诉相同，关键看袁绍林提起本诉时是否出现了新的事实，即灵源公司是否增加了实际投入，15号文设定的奖励条件是否成就。如果袁绍林不能提供证据证明出现了新的事实，则应当认为袁绍林与管委会之间的行政争议与前诉没有区别，两诉的诉讼标的相同。袁绍林提交的本案证据为2016年5月30日新农村公司制作的《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》，与前诉中新农村公司于2014年8月21日制作的《灵源公司代建安置房工程概况及资金支付情况》相比，灵源公司实际支付工程款均是4700多万元，即灵源公司在与管委会解除代建合同后未继续支付工程，没有增加实际投入。虽然新农村公司在前诉发生后支付的工程款从2亿多元增至4亿多元，但前诉并没有将新农村公司支付的工程款看作为灵源公司的实际投入。在生效文书已认定新农村公司支付的工程款不属于灵源公司实际投入的情况下，袁绍林所举的这份证据不能证明灵源公司增加了实际投入并达到奖励条件的证明目的。因为案件的待证事实没有发生变化，袁绍林与管委会之间因奖励条件是否成就的行政争议与前诉无异，两诉的诉讼标的完全相同。 诉讼请求是当事人基于争议的实体权利义务关系即诉讼标的而提出的主张，其赖以存在的基础是诉讼标的，即当事人之间因行政争议而产生的实体法律关系。实体法律关系是否相同，是判断前诉与后诉是否构成重复起诉的核心。当事人不能对同一实体法律关系即同一诉讼标的要求人民法院再次作出审理和裁判。前诉中，袁绍林主张先行奖励200万元的50%即100万元，本诉中要求支付全部奖励200万元，诉讼请求的具体数额看似不同，但人民法院的审查对象，都是发生在袁绍林与管委会之间因灵源公司的实际投入是否达到15号文的规定要求而产生的行政争议。在灵源公司的实际投入额没有变化的情况下，袁绍林通过提高诉讼请求中的奖励数额的方式提起本案诉讼，不管奖励数额如何变化，其诉讼请求本质上仍属“请求判决行政机关履行支付义务”这一诉讼类型，即本诉与前诉的诉讼请求亦无不同。 综上，袁绍林在争议事项已经人民法院裁判的情况下提起本案诉讼，系重复起诉，不符合起诉条件，人民法院依法应予裁定驳回。一审法院对袁绍林主张的奖励条件是否成就进行实体审理并作出判决，属适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1075号行政判决； 二、驳回上诉人袁绍林的起诉。 一、二审案件受理费人民币各50元，分别由本院及一审法院退还上诉人袁绍林。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年三月二十四日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……