海城市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0381行初281号原告栾玉忠，男，住所地辽宁省鞍山市岫岩满族自治县。被告岫岩满族自治县自然资源局，住所地岫岩满族自治县阜昌街道。原告栾玉忠不服被告岫岩满族自治县自然资源局的行政处罚决定一案，于2019年10月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及诉讼须知。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告栾玉忠，被告岫岩满族自治县自然资源局到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告岫岩满族自治县自然资源局于2019年5月10日作出岫自然资罚字（2019）第004号行政处罚决定，认定：栾玉忠于2010年4月开始，未经自然资源行政主管部门批准，擅自占用岫岩县兴隆办事处良种场1176.3平方米土地建设二层住宅楼和库房，现已建成并投入使用。占地类型林地、草地、城镇村及工矿用地、交通运输用地。规划科出具规划证明显示，其中有719.24平方米符合岫岩县2006-2020年土地利用总体规划，其余面积不服符合岫岩县2006-2020年土地利用总体规划，耕保科出具证明显不占用永久基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《关于加强国土资源违法案件查处和审核工作的通知》（鞍山国土资发［2008］18号）之规定，作出处罚如下：1、责令退还非法占用的1176.3平方米土地；2、限期拆除在非法占用的443.45平方米土地上新建的建筑物和硬化地面，恢复土地原状；3、对其非法占用的1176.3平方米非耕地，处以每平方米10元的罚款，即：1176.3平方米×10元＝11763元。原告栾玉忠诉称，一、处罚主体认定错误。侯某某系建设涉案住宅及库房的行为人，原告栾玉忠不是建设上述住宅及库房的行为人，故被告对原告作出处罚决定，系处罚主体认定错误。原告的妻子侯某某系岫岩县良种场的职工，侯某某曾向岫岩县良种场申请解决房基地的问题，岫岩县良种场同意侯某某的申请，并于2006年7月16日批复同意侯某某在桥北废弃石场东侧建设房场一处，后侯某某于2008年在涉案土地建成住宅一处，建房时原告因双侧股骨头坏死并住院治疗，行动受限始终未参与其中。二、事实认定错误。1、岫自然资罚字（2019)第004号行政处罚决定书中认定未经批准擅自占用1176.3平方米土地建设二层住宅楼和库旁的时间是2010年4月开始。原告虽未参与涉案房屋的建设活动，但是从良种场2018年8月23日向岫岩县不动产登记中心（被告下属单位）出具的《良种场关于栾玉忠、马某某为其桥北住宅办理不动产权证的申请》中可以看出，涉案房屋的建成时间是2008年。因此上述行政处罚决定关于案件的主要事实认定错误。2、涉案房屋的土地是废弃的石场，涉案的土地是岫岩县良种场所有，岫岩县良种场为了解决职工侯某某的住房问题，已经同意侯某某在涉案土地上建房，并于2006年7月16日作出同意将桥北废弃石场东侧土地转让给侯某某作为其房场的批复，2012年9月21日原告因生活需要，为增加住宅面积及修建院落与良种场签订了《土地转让协议》，通过有偿转让方式取得了住宅及院落的土地使用权，于2017年10月12日岫岩县良种场已就涉案房屋办理相关手续的问题向原规划局（现自然资源局，即被告）出具了房基地批复证实村料。被告无视上述事实将建房行为简单认定为“未经批准，非法占用土地”，属于认定事实明显错误。三、被告适用法律错误。本案中，原告用于建设住宅及院落的土地系先后两次通过批复、协议有偿转让方式取得。即使被告认为原告的建房行为涉嫌违法，也应当依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条之规定从非法转让土地的角度立案查处。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定对原告作出处罚决定明显属于适用法律错误。四、被告作出的行政处罚决定违背了信赖保护原则。国务院于2004年3月颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，将“诚实守信”作为依法行政的一项基本要求予以规定。本案中，原告在取得了良种场的建房批复、并与其签订了土地转让协议并在本案发生前已经就办理相关房产手续的问题向被告提出了申请，原告处于对作为国家机关的良种场、被告的基本信赖并不认为自己的行为有违法之嫌，在这种情况下，被告作出上述处罚决定违背了信赖保护原则。五、被告作出的处罚决定违反了合理行政原则。涉案房屋虽是侯某某一人建设，但因侯某某与原告系夫妻关系，故原告自该房屋建成后一直与侯某某居住在该房屋中，并且原告再无其他房屋，现被告对原告做出处罚决定要求退还该涉案土地，责令拆除建筑物，致使原告无家可归，被告的该行为违背合理行政原则。诉讼请求：1、撤销被告作出的岫自然资罚字（2019)第004号行政处罚决定书；2、由被告承担诉讼费。原告向本院提供证据如下：1、土地登记表，证明该土地属于岫岩县良种场所有；2、采石场地图，证明原告占用的土地在良种场废弃采石场之内；3、良种场转让给栾玉忠废弃石场的情况说明、协议及收款收据，证明原告妻子于2006年在良种场的废弃石场上建住房一处，良种场将侯某某使用的宅基地、废弃石场于2012年转让给原告，原告对该土地是合法使用；4、良种场出具的房基地批复证实2份、房基地批复协议、良种场关于栾玉忠、马某某为其桥北住宅办理不动产权证的申请，证明良种场2006年批准该厂职工在废弃石场东侧解决住房一处，使用的土地是经转让有偿取得，不是非法占用；5、招收工人登记表及退休审批表，证明侯某某是良种场职工，是合法取得该土地；6、照片3张，证明原告建房的位置是当时的废弃石场，不是林地。被告岫岩满族自治县自然资源局辩称，被告对原告作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请法院驳回原告的诉讼请求。被告岫岩满族自治县自然资源局向本院提交证据、依据如下：证据：1、栾玉忠询问笔录，证明原告于2010年4月开始建设，二层楼，三个库房，硬化地面，占地面积，没有批复手续的占地事实；2、现场勘测笔录及照片3页，证明原告非法占地的现状；3、辽宁省有色地质局103队出具的勘测图附坐标，证明原告实际占地面积，硬化面积，建筑面积；4、农村土地利用现状2级分类面积汇总表，证明原告所占的地类；5、自然资源局规划证明附彩图，证明部分符合规划面积及部分不符合规划面积的事实；6、耕保证明，证明不占永久基本农田；7、立案审批表、立案呈批表、询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、案件调查报告、案件审理记录、案件审核意见表、违法案件处理程序表、行政处罚听证告知及送达证、处罚决定书及送达证，证明被告履行了法定程序。依据：《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《关于加强国土资源违法案件查处和审核工作的通知》（鞍山国土资发［2008］18号）、《国土资源行政处罚办法》。经庭审质证，原告对被告提供的证据1有异议，认为被告对原告占用土地未调查，原告也提供了相关证据，土地是转让取得，适用的法律和未经转让适用的法律是不一样的；对于证据2认为证据来源不合法；对于证据3中图的来源没有说清楚，没有加盖公章，无法证明该图来源，不能作为认定本案的证据；对于证据4是自然资源局出具，应该由勘测部门出具该表；对证据5加盖公章是国土资源局，不是自然资源局，不能作为证据使用；对证据6不应该由国土资源局出具证明，应该由土地部门出具证明，对该证明内容没有意见。被告依据没有具体出处的图，有色地质局出具的勘测报告图认定原告占用的土地与客观事实不符，当时建房地点是废弃的石场，不存在林地草地。被告对原告提供的证据4中的批复有异议，良种场没有权利作批复，是原告非法占地在先，买卖行为在后，原告买卖行为是2012年，我局按照非法占地查处合理合法；对于证据3、6认为林地草地是根据国家数据库坐标认定的；对其他证据的真实性合法性关联性无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据和被告提供的证据符合真实性、合法性和关联性，能够证明本案的相关事实，本院予以采信。经审理查明，原告栾玉忠于2010年4月开始，未经自然资源行政主管部门批准，擅自占用岫岩满族自治县良种场（兴隆办事处）1176.3平方米土地建设二层住宅楼和库房，现已建成并投入使用。占地类型林地、草地、城镇村及工矿用地、交通运输用地。其中有719.24平方米符合岫岩满族自治县2006-2020年土地利用总体规划，其余面积不服符合岫岩满族自治县2006-2020年土地利用总体规划。被告岫岩满族自治县自然资源局经调查于2019年5月10日作出岫自然资罚字（2019）第004号行政处罚决定，对原告栾玉忠占地予以行政处罚。原告不服向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；”第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的规定，被告岫岩满族自治县自然资源局具有对辖区内土地、矿产、林地、草地等作出管理和监督的行政职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，本案中，被告向本院提供证据证明对本案相关事实进行调查，其根据上述法律规定，虽对原告违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的行为作出相应的行政处罚，但对符合土地利用总体规划的，在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施未作相应的处理，被告作出的行政处罚决定属适用法律、法规错误，依法应予撤销，并重新作出行政行为，故原告的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告岫岩满族自治县自然资源局于2019年5月10日作出岫自然资罚字（2019）第004号行政处罚决定；二、责令被告岫岩满族自治县自然资源局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。审 判 长  于海涛人民陪审员  江 雪人民陪审员  李伟钰二〇二〇年三月三十日书 记 员  马维聪