吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉02行终10号上诉人（原审原告）吉林成大弘晟能源有限公司，住所地吉林省桦甸市。法定代表人姚运龙。委托代理人刘彦龙，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。上诉人（原审原告）桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司，住所地吉林省桦甸市。法定代表人刘占海，经理。委托代理人刘彦龙，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。上诉人（原审原告）桦甸市日晖页岩油有限责任公司，住所地吉林省桦甸市。法定代表人郭甲玲，经理。委托代理人刘彦龙，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）桦甸市应急管理局，住所地桦甸市。法定代表人巩怀国，局长。委托代理人路朝东。委托代理人秦小飞，吉林大龙律师事务所律师。上诉人吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司因诉被上诉人桦甸市应急管理局地矿管理行政批复一案，不服吉林省桦甸市人民法院（2019）吉0282行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审裁定认定：2014年5月4日，原桦甸市安全生产监督管理局下发桦安监发［2014］34号《关于对桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复》，内容为：根据《煤矿安全规程》第133条及《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》（安监总煤装［2011］162号）的规定，桦甸市安监局委托辽宁振兴煤业科技咨询服务有限责任公司对各矿井进行了矿井瓦斯等级鉴定，2014年度桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司、吉林成大弘晟能源有限公司一矿、二矿、三矿、桦甸市丰泰油页岩综合开发有限公司等6处油页岩企业进行矿井瓦斯等级鉴定，经审查该6处油页岩企业为瓦斯矿井。该6处油页岩企业要严格按照《煤矿安全规程》有关矿井瓦斯规定和矿井瓦斯等级工作制度进行管理，加强日常瓦斯检查，强化“一通三防”管理，防止瓦斯事故发生。2019年7月5日，桦甸市应急管理局下发桦应急发［2019］15号《关于撤销〈桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复〉（桦安监发［2014］34号）的决定》，内容为：2014年5月4日，原桦甸市安全生产监督管理局为强化辖区油页岩企业安全管理，依据辽宁振兴煤业科技咨询服务有限责任公司为桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩企业出具的瓦斯等级鉴定报告，作出《桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复》（桦安监发［2014］34号）（以下简称《批复》），《批复》中所表述的内容：由桦甸市安全生产监督管理局委托辽宁振兴煤业科技咨询服务有限责任公司对各矿井进行了瓦斯等级鉴定。经调查，2014年3月10日辽宁振兴煤业科技咨询服务有限责任公司（煤矿瓦斯等级鉴定资质证书编号：MWJ201201有效期限为2012年6月19日至2016年6月14日）受吉林成大弘晟能源有限公司桦甸油页岩一矿、油页岩二矿、油页岩三矿、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司四户企业委托进行瓦斯等级鉴定，并签订了委托书（其余2户企业委托书未找到）。原审法院认为：原告吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司关于要求确认桦安监发［2014］34号《关于对桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复》违法的诉讼请求，已超过法定起诉期限，且该批复已被撤销，故依法不予受理。原告吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司关于确认桦应急发［2019］15号《关于撤销〈桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复〉的决定》要求各企业“按照瓦斯等级鉴定标准进行矿井瓦斯等级鉴定，加强瓦斯检测、监控和日常检查”行政行为无效以及判决桦甸市应急管理局按照非煤矿产资源开采安全监管标准对三名原告进行安全监管的诉讼请求，一审法院认为，桦甸市应急管理局［2019］15号《关于撤销〈桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复〉的决定》只是管理性质的倡导意见，没有对原告吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司权利义务产生实际影响，且桦甸市应急管理局采用何种标准管理企业，不属人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，裁定如下：驳回原告吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司。上诉人吉林成大弘晟能源有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司上诉称：一、上诉人是金属非金属矿（非煤矿山）开采企业，所开采的油页岩矿是非煤矿产资源，且不存在与煤共（伴）生关系，受《金属非金属矿山安全规程》等法规、标准调整，不受《煤矿安全规程》《瓦斯等级鉴定办法》等煤矿开采法规、标准调整。二、一审法院以“桦应急发［2019］15号《关于撤销〈桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果的批复〉的决定》只是管理性质的倡导意见，没有对上诉人权利义务产生实际影响”为由驳回起诉错误。桦应急发［2019］15号文件不是管理性倡导意见，是被上诉人就特定事项对上诉人在内的6处油页岩企业的权利义务作出单方行政管理的行为，是明确要求上诉人必须履行鉴定工作的负担行政行为，该文件要求上诉人要按照某种标准必须做，不是可做可不做的倡导意见。该文件使用了《瓦斯等级鉴定办法》中关于瓦斯等级鉴定标准，针对金属非金属矿山（非煤矿山）进行瓦斯管理、瓦斯等级鉴定这一特定事项提出的明确管理要求。不但要求上诉人进行瓦斯鉴定工作，还明确指定参照煤矿鉴定的标准。上诉人按照上述标准鉴定，需要花钱委托具有瓦斯等级鉴定资质的鉴定机构进入井下开展工作，要配备监控检测设备，并配置日常瓦斯检测人员实行每班两检制度，加大了上诉人的开采成本，对上诉人产生实质性影响。上诉人是金属非金属矿山，且不存在与煤共（伴）生关系，被上诉人要求上诉人按照管理煤炭矿山的《瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装［2018］9号）规定进行瓦斯等级鉴定是被上诉人运用行政权力为上诉人违法增设义务的行为，严重侵犯上诉人的合法权益。桦应急发［2019］15号文件要求上诉人“按照瓦斯等级鉴定标准进行矿井瓦斯等级鉴定，加强瓦斯检测、监控和日常检查”的行政行为是一个实际影响上诉人权利义务的行政行为，符合《行政诉讼法》第十二条第一款第九项“认为行政机关违法要求履行其他义务的”的规定，应属人民法院受案范围。三、被上诉人在对上诉人的实际监管中，采取了按照煤矿及非煤矿山双重法规、标准，且指定桦甸市煤炭安全监察大队对上诉人进行安全检查及复查，并多次发文要求上诉人按照瓦斯等级鉴定标准进行瓦斯等级鉴定的行为，是典型的超越职权、不履行法定职责的违法行为，应属人民法院受案范围。四、被上诉人按照煤矿开采法规、标准进行监管检查的行为，严重侵害上诉人合法权益。五、被上诉人对上诉人作出的行政行为，是未履行告知程序且持续影响上诉人权利义务的行政行为，应不受起诉期限的限制。被上诉人按照煤矿开采法规、标准对上诉人进行监管必然要求上诉人进行瓦斯等级鉴定（《瓦斯等级鉴定办法》要求必须进行鉴定），必然要求上诉人配置煤矿安全生产管理人员，购买本质安全型防爆设备设施，同时被上诉人通过指派桦甸市煤炭安全监察大队对上述管理行为以《现场检查记录》的形式进行检查、复查，要求企业对检查结果进行整改的行为，均是基于桦安监发［2014］34号确定的上诉人是瓦斯矿井的基础上作出，桦安监发［2014］34号文件并没有实质性被撤销，被上诉人依然按照该文件要求，向上诉人发文要求进行瓦斯等级鉴定。请求撤销桦甸市人民法院（2019）吉0282行初34号行政裁定书，指令一审法院继续审理。被上诉人桦甸市应急管理局答辩称：一、被诉桦安监发[2014]34号批复已经被撤销，且该文件不具有违法违规情形。二、桦应急发[2019]15号批复是依据上级现行有效的文件规定进行要求，符合法律规定。三、上诉人企业的设计单位的设计资质是从事煤炭行业专业，可见上诉人矿井开采技术条件与煤矿相同。上诉人企业提供的鉴定结果也体现出上诉人矿井系有瓦斯矿井，有瓦斯气体存在，应当加强安全管理。四、如果上诉人能够按照程序，出具法律法规认可的无瓦斯鉴定结论，我局可取消现行的按照瓦斯矿井进行管理的规定。请求驳回上诉人的诉讼请求。经审理查明的主要案件事实与一审相同，对此事实本院予以确认。本院认为：一、桦甸市应急管理局所作的桦应急发[2019]15号《桦甸市应急管理局关于撤销＜桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯登记鉴定结果的批复＞（桦安监发[2014]34号）的决定》虽然名为撤销原安监发[2014]34号批复，但从其内容上看，实质上是对原批复的部分程序性事实表述进行了更改，而批复的主要内容没有变化，没有实际撤销原《批复》，不属于新的行政行为。二、桦安监发[2014]34号《关于对桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司等6处油页岩矿井瓦斯登记鉴定结果的批复》对上诉人在内的油页岩企业的管理方式进行了指导，上诉人自2014年5月4日该批复作出以来接受管理，没有提出异议，在被上诉人未对管理方式进行变更的情况下，上诉人就该《批复》提起行政诉讼，已经超过行政诉讼的起诉期限。三、被诉批复是被上诉人对上诉人生产过程中管理方式的指导性意见，该意见需要通过日常的具体管理行为体现出来，进而对上诉人的权利义务造成影响，而非被诉《批复》直接对上诉人的权利造成影响。四、如上诉人认为需要变更对其管理方式，可向被上诉人提供需要变更管理方式的相关材料进行申请，被上诉人应对上诉人的申请从安全生产专业角度予以审查并进行答复，此过程并非本案审查范围。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持，上诉人的上诉理由本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭娟娟审判员  张 薇审判员  张海啸二〇二〇年三月三十日书记员  隋雨桐