四川省成都市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川01行赔终28号 上诉人（原审原告）温江平原机械加工厂。住所地：四川省成都市温江区寿安镇长青村13组。 经营者吴本军，男，1968年3月22日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 被上诉人（原审被告）成都市温江区寿安镇人民政府。住所地：四川省成都市温江区寿安镇吴家场社区政星街138号。 法定代表人刘驰，镇长。 委托代理人李忠富，四川天府律师事务所律师。 上诉人温江平原机械加工厂（以下简称平原机械厂）因与被上诉人成都市温江区寿安镇人民政府（以下简称寿安镇政府）行政赔偿一案，不服成都市郫都区人民法院（2019）川0124行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，平原机械厂于2009年3月17日登记注册，在四川省成都市温江区寿安镇长青村13组从事机械零部件来料加工，经营者为吴本军。2016年2月17日，成都市温江区人民政府办公室《关于印发〈成都市温江区清理整顿环保违法违规建设项目工作方案〉的通知》（温府办函〔2016〕2号），根据四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省清理整顿环保违法违规建设项目工作方案〉的通知》（川办发〔2015〕90号）要求，对温江辖区内的环保违法违规建设项目清理整顿工作进行了安排。其中第五条清理处置原则第三项规定“2015年1月1日以前已正式投产的环保违法违规建设项目作为已有项目，按照《环境保护法》第六十条和《环境影响评价法》第三十一条进行处理。按照：‘规范一批、整改一批、关停一批’的总体要求分类提出以下处理意见……3.关停一批。对环境污染严重、环境风险隐患突出、治理无望；‘十五小’、‘新五小’项目；国家明令禁止、淘汰的落后产能项目，依法立即启动关停取缔程序……”根据群众举报的噪音和空气污染问题，2017年3月24日，寿安镇政府分管领导带领镇环保科工作人员到举报地巡查，检查该地块上经营的平原机械厂的相关手续和生产经营情况，发现该单位未办理申报环境影响备案报告，依法应当予以停产整改。2017年4月20日，寿安镇政府作出《关闭通知》，告知平原机械厂其经营项目涉嫌违法违规生产排放，责令其立即停止生产并搬离，如仍然违法生产、违规排放，将对其经营项目场所强制断电，并报请环保执法监察大队按照新环保法强制关闭和处以经济处罚。2017年4月24日，成都市温江区环境保护自查整改工作领导小组办公室（原成都市温江区环境保护局代章）向寿安镇政府在内的单位发送了温环督办（2017）44号《督办通知》，要求区经信局牵头寿安镇配合对列入“三无”企业名单的平原机械厂等在4月30日前实施关停。随后平原机械厂被断电至2018年12月19日。该断电行为因寿安镇政府未按照法定的方式及程序实施行政强制，已于2018年5月31日被四川省成都市郫都区人民法院作出的（2018）川0124行初19号行政判决确认违法。判决生效后平原机械厂向寿安镇政府提出了行政赔偿申请，2019年6月4日，寿安镇政府作出《不予赔偿决定书》，认为平原机械厂提交的证据材料，不能证明寿安镇政府关停平原机械厂使其合法权益遭受损害的事实，不予支持其赔偿请求。 平原机械厂不服，遂起诉至法院，请求判决寿安镇政府赔偿平原机械厂停产期间包括借贷款利息、门卫及营销人员工资及各项杂支、违法关停期间平原机械厂的违约赔款等在内的必要的经常性开支共计237.53万元。 原审法院另查明，成都市温江区人力资源和社会保障局于2019年7月9日出具《关于〈核实温江区平原机械厂职工社保〉的复函》一份，载明，“成都市温江区寿安镇政府：你单位《关于核实温江平原机械厂职工社保缴存情况的函》收悉。经核实，我局社保业务系统无‘温江平原机械加工厂’单位参保信息及2017年1月1日至今职工社保缴存情况。特此函复”。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第三款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，平原机械厂应当就行政行为造成其合法权益的损害提供证据。 关于强制断电行为与平原机械厂开工建设活动的因果关系。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款、第三十一条及《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定，本案中平原机械厂未依法办理申报环境影响备案报告，属于《关于开展“散乱污”企业集中整治的通知》规定中的企业，并由环保部门函件确认。寿安镇政府未按照法定程序实施行政强制行为而被确认违法，并不代表平原机械厂的环境违法行为可以不被追究。根据上述规定，在办理环境影响评价手续之前，平原机械厂应停止建设活动，即无论寿安镇政府是否实施断电行为，平原机械厂依法均不能进行开工建设活动，其经营活动均只能由他人加工或在其他合法处所建设。可见，平原机械厂与协作单位的加工费、土地租金、厂房出租违约赔偿款、员工工资、税费等，并非因案涉断电行为侵害所致。 关于平原机械厂的其他赔偿主张。平原机械厂所称的为保证基本生活用发电机的柴油费，平原机械厂所在区域为生产区域，其用电均应当是为了企业的生产经营，属于生产经营用电。故平原机械厂称是为了保障基本生活而使用发电机的理由不成立。平原机械厂主张的工人工资及解约违约金，平原机械厂仅提供了劳动合同，但该劳动合同未在劳动保障部门备案。成都市温江区人力资源和社会保障局证实并无平原机械厂单位参保信息及其职工社保缴存信息。平原机械厂也没有证据证明上述损失真实存在且系因断电行为所造成。平原机械厂主张的修建厂房、买设备产生的借款，均发生在断电行为之前，平原机械厂亦没有提供证据证明该损失真实存在且与案涉断电的行为有因果关系。平原机械厂主张的业主维权费，并未提供该损失的相应证据，应当承担举证不能的法律后果。据此，原审法院遂依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回平原机械厂的赔偿请求。 宣判后，平原机械厂不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，判决寿安镇政府赔偿平原机械厂损失共计237.53万元。主要理由为：1.寿安镇政府系对生产经营用电实施断电，而非对正在开工的建设项目实施断电，其断电行为没有相关依据；2.断电导致平原机械厂内生活用水无法供应，由此产生的保障基本生活用水的费用应当由寿安镇政府承担；3.断电导致平原机械厂的加工生产中止，由此产生的停工损失应当由寿安镇政府承担。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销并依法改判寿安镇政府承担赔偿责任。 被上诉人寿安镇政府二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本案的争议焦点为：一、寿安镇政府对平原机械厂的生产经营用电实施断电行为是否符合相关规定；二、寿安镇政府因环保问题对平原机械厂采取强制断电行为是否应当进行赔偿。 围绕本案争议焦点并结合上诉人的上诉理由，本院综合分析评判如下： 一、寿安镇政府对平原机械厂的生产经营用电实施断电行为是否符合相关规定 上诉人平原机械厂认为，寿安镇政府系对生产经营用电实施断电，而非对正在开工的建设项目实施断电，其断电行为没有相关依据。 本院认为，平原机械厂自2009年3月17日登记注册，在四川省成都市温江区寿安镇长青村13组从事机械零部件来料加工，但并未办理建设项目环境影响评价手续。2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”据此，平原机械厂未依法办理报批建设项目环境影响评价文件，违反当时有效的《中华人民共和国环境影响评价法》。2016年该法第一次修正时将前述规定修改为，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”2018年该法第二次修正时对前述规定予以保留，仅将其中的“环境行政主管部门”修改为“生态环境主管部门”。综上，对于未进行环境影响评价擅自开工建设的项目，生态环境主管部门有权责令停止建设，根据违法情节和危害后果对其处以罚款，并可以责令恢复原状。 对于实践中存在未进行环境影响评价但已建设完工并正式投产的项目，一方面反映出相关部门存在监管不到位问题，另一方面也反映出环境污染的隐蔽性和复杂性。近年来，在国务院的统一部署下，各级人民政府围绕坚决打赢“污染防治攻坚战”这一目标相应作出了系列工作安排。2014年11月12日，国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）要求，“抓紧开展环境保护大检查。2015年底前，地方各级人民政府要组织开展一次环境保护全面排查，重点检查所有排污单位污染排放状况，各类资源开发利用活动对生态环境影响情况，以及建设项目环境影响评价制度、‘三同时’（防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度执行情况等，依法严肃查处、整改存在的问题，结果向上一级人民政府报告，并向社会公开。”2015年10月29日，四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省清理整顿环保违法违规建设项目工作方案〉的通知》（川办发〔2015〕90号，以下简称省政府90号通知）要求，“对全省建设项目环境影响评价和环保‘三同时’制度的执行情况再进行一次全面清理……实事求是、妥善有序化解新修订《环境保护法》实施前的环保违法违规建设项目历史遗留问题。”清理范围包括“违反《环境保护法》《环境影响评价法》等环保法律法规，未严格执行环境影响评价制度和环保‘三同时’管理的建设项目。即：建设项目环境影响评价文件未经审批，已经建成的建设项目；建设项目环境影响评价文件未经审批，正在建设的建设项目；建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，未履行环评手续的建设项目；未落实环保‘三同时’制度的建设项目……2015年1月1日以前已正式投产的环保违法违规建设项目为已有项目，依照《环境保护法》第六十条和《环境影响评价法》第三十一条进行处理。按照‘规范一批、整改一批、关停一批’的总体要求分类提出处理意见。”随后，成都市温江区人民政府办公室《关于印发〈成都市温江区清理整顿环保违法违规建设项目工作方案〉的通知》（温府办函〔2016〕2号），重申省政府90号通知要求。 本案中，平原机械厂自2009年3月登记注册并从事机械零部件来料加工，但并未办理建设项目环境影响评价手续，属于省政府90号通知规定的“2015年1月1日以前已正式投产的环保违法违规建设项目”，违反了“三同时”（防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度，应当按照“规范一批、整改一批、关停一批”的总体要求分类提出处理意见。寿安镇政府按照上级政府的工作安排，针对已经建成投产但未办理环境影响评价手续的项目进行全面排查并分类处理，符合相关规定要求。平原机械厂认为其已经建成投产，寿安镇政府系对生产经营用电实施断电，而非对正在开工的建设项目实施断电，其断电行为没有相关依据的理由不能成立，本院不予支持。 二、寿安镇政府因环保问题对平原机械厂采取强制断电行为是否应当进行赔偿 上诉人平原机械厂认为，寿安镇政府应承担强制断电行为造成的损失237.53万元。 本院认为，平原机械厂的环境违法行为已由成都市温江区环境保护自查整改工作领导小组办公室、原成都市温江区环境保护局作出认定，寿安镇政府实施的断电行为系按照上级政府关于环境保护督察工作的统一安排，配合实施的查处环境违法行为。在实施强制断电行为中，寿安镇政府因违反法定程序被法院确认违法，但并不代表平原机械厂的环境违法行为不应被追究。寿安镇政府是否应当承担行政赔偿责任，需结合举证责任和行政赔偿构成要件进行综合分析。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，平原机械厂应当提供证据证明因寿安镇政府的违法行为造成其财产损害的事实并对其主张赔偿数额承担举证责任。本案中，平原机械厂在起诉状中载明其在关停期间造成的损失共计237.73万元，包括：借贷款利息66万元；员工工资、土地租金、生活费用、生活用电发电费用、税款共计71.53万元；支付他人违约金共计100.2万元。原审庭审中，平原机械厂称其计算错误，将赔偿请求变更为237.53万元。平原机械厂要求寿安镇政府赔偿其237.53万元，但并未举证证明因寿安镇政府的违法行为造成其财产损害的事实，也未举证证明其主张赔偿数额的具体依据，其主张于法无据。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，平原机械厂的赔偿请求和上诉理由均不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋敏 审 判 员 袁艺 审 判 员 李亚 二〇二〇年三月二十五日 法官助理 张锐 书 记 员 张楠 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国环境保护法》 第六十条企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。 《中华人民共和国环境影响评价法》 第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。 建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。 建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。 海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。 最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。