浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终2171号 上诉人（原审原告）王卸法，男，1952年5月3日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 委托代理人王丽娜，女，1979年9月23日出生，汉族，住兰溪市，系王卸法之女。 委托代理人陈忠，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人许晨，金华市行政复议局工作人员。 委托代理人左文辉，浙江瑞谷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人余红彬，省司法厅工作人员。 委托代理人邓晓群，省司法厅工作人员。 上诉人王卸法因诉被上诉人金华市人民政府（以下简称金华市政府）、被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。案经阅卷调查，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年5月9日，原金华市国土资源局下达《2017年金华市农民建房专项农转用指标安排计划》（金土资办〔2017〕16号），其中兰溪新增建设用地233亩。2017年5月24日，兰溪马涧镇马涧村召开村民代表大会，决定将润阳宾馆后面等地块作为推进小城镇建设的安置地块。2017年11月20日，兰溪马涧镇马涧村委会同意马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J、F地块使用该村集体土地。2017年12月14日，兰溪住房和城乡建设局对马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J、F地块审核，认为符合农户建房的规划要求。2017年12月23日，原××市国土资源局对马涧镇马涧村等23个村农户建房项目作出《具体建设项目用地预审意见书》（兰土资预〔2017〕第151号），认为项目用地符合土地利用总体规划和城镇村建设规划，土地规划用途为允许建设区。2017年12月29日，原××市国土资源局出具《关于兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次项目压覆矿产资源的证明》（2017-18）,证明第四批次拟安排包括上述马涧村九个地块在内的299个地块均不压覆（甲类）矿产资源。2017年12月29日，原××市国土资源局向原金华市国土资源局出具《兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次的审查报告》（兰土资〔2017〕162号）。2017年12月29日，原××市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书二方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案），其中包括涉案马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J地块和马涧村（湖理畈）农户建房F地块，该九地块均为农用地，经兰溪市人民政府审核同意后上报审批。经原金华市国土资源局审核，金华市人民政府于2017年12月29日作出《金华市建设用地审批意见书》（金土字 原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《浙江省土地利用总体规划条例》第十六条第三款规定：“省人民政府指定的乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）、设区的市人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其他乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）、设区的市人民政府审查同意后，报设区的市人民政府。”金华市政府具有作出涉案建设用地审批的法定职权。本案中，兰溪马涧镇马涧村经村民代表大会决定，申请马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J、F地块使用该村集体土地。原××市国土资源局编制了《建设用地项目呈报材料“一书二方案”》，经兰溪市人民政府审核同意后上报审批。报批项目属于兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次，属于已批准的农用地转用范围。经原金华市国土资源局审核，金华市政府作出《金华市建设用地审批意见书》（金土字A〔2017〕-0003号），该审批行为符合相应的事实和法律规定。省政府针对王卸法就“审批意见”提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，王卸法提出的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王卸法的诉讼请求。案件受理费50元，由王卸法负担。 王卸法不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定基本事实不清，本案王卸法所转用农用地为基本农田，金华市政府不具有审批职权。《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”兰溪市人民政府为王卸法颁发的《土地承包经营权证》(浙[2018]兰溪农村土地承包经营权067601号)，明确涉案地块为基本农田。对于涉案被转用农田，金华市政府不具有法定审批职权。二、一审法院认定事实不清，兰溪市人民政府上报的“一书二方案”不符合审批条件，依法应不予批准。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内涉及农用地转为建设用地的，应当符合下列条件：（一）符合土地利用总体规划；（二）符合城市总体规划或者村庄和集镇规划；（三）取得农用地转用年度计划指标；（四）已落实补充耕地的措施。不符合条件的，不得批准农用地转为建设用地。”本案兰溪市人民政府上报的“一书二方案”中，《补充耕地方案》由原××市国土资源局于2018年1月16日审核确认，故金华市政府于2017年12月29日作出涉案建设用地审批时，该建设项目并未完成补充耕地措施，不符合上述农用地转用审批条件，依法应不予批准。农转用土地的坐标位置本身涉及少批多占，多占部分未完成补充耕地措施。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，金华市政府在作出涉案建设用地审批时，未尽审查义务，违反法律、法规规定，依法应予撤销，省政府作出的复议维持决定，依法亦应撤销。请求撤销一审判决，依法改判支持王卸法的原审诉请。 金华市政府答辩称，一、金华市政府具有案涉土地农用地转用审批的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款及《浙江省土地利用总体规划条例》第十六条第三款规定，金华市政府作为兰溪马涧镇土地利用总体规划审批的市级人民政府，对马涧镇案涉土地农用地转用的审批具有法定职权。《中华人民共和国土地管理法》的效力高于属于行政法规的《基本农田保护条例》，本案应优先适用《中华人民共和国土地管理法》的规定。二、金华市政府在兰溪市人民政府上报“一书二方案”后，审批作出金土字A〔2017〕-0003号《金华市建设用地审批意见书》合法有据。2017年12月29日，兰溪市人民政府向金华市政府上报“兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次”的农用地转用申请，并依法提交了建设用地项目呈报材料“一书二方案”、土地利用总体规划图、用地规划意见、农民建房专项农转用指标安排计划等书面申请材料。经审核，兰溪市人民政府上报的案涉农用地转用申请符合相关法律规定，金华市政府作出金土字A〔2017〕-0003号《金华市建设用地审批意见书》合法。金华市政府对王卸法提出的《补充耕地方案》落款为2018年1月16日问题在一审中已作出合理说明。王卸法的上诉理由没有事实及法律依据。请求依法驳回上诉，维持原判。 省政府答辩称，一、浙政复〔2019〕63号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。王卸法不服金华市政府作出的《金华市建设用地审批意见书》（金土字A〔2017〕-0003号），向省政府申请行政复议。省政府经行政复议审理查明：2017年5月9日，原金华市国土资源局下达《2017年金华市农民建房专项农转用指标安排计划》（金土资办〔2017〕16号），其中兰溪新增建设用地233亩。2017年5月24日，兰溪马涧镇马涧村召开村民代表大会，讨论将润阳宾馆后面等地块作为推进小城镇建设的安置地块。2017年11月20日，马涧村村委会同意马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J、F地块使用该村集体土地。2017年12月14日，兰溪住房和城乡建设局对马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J、F地块审核，认为符合农户建房的规划要求。2017年12月23日，原××市国土资源局对马涧镇马涧村等23个村农户建房项目作出《具体建设项目用地预审意见书》(兰土资预[2017]第151号)，认为项目用地符合土地利用总体规划和城镇村建设规划，土地规划用途为允许建设区。2017年12月29日，原××市国土资源局出具《关于兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次项目压覆矿产资源的证明》（2017-18），证明第四批次拟安排包括上述马涧村九个地块在内的299个地块均不压覆（甲类）矿产资源。原××市国土资源局经实地踏勘，认为该批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。2017年12月29日，原××市国土资源局向原金华市国土资源局出具《兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次的审查报告》（兰土资[2017]162号），报告载明该批次用地情况、用地规划计划、补偿安置情况、补充耕地和补划标准农田情况、压矿审核和地灾评估情况、信访与违法用地处理情况等。2017年12月29日，原××市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书二方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案），其中包括涉案马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H、J地块和马涧村（湖理畈）农户建房F地块，该九地块均为农用地，经兰溪市人民政府审核同意后上报审批。经原金华市国土资源局审核，金华市政府于2017年12月29日作出《金华市建设用地审批意见书》（金土字A〔2017〕-0003号），批准兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次建设用地6.6429公顷（农用地转用6.5474公顷，使用集体土地6.6429公顷）。同时查明，涉案马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H地块位于马涧村润阳宾馆后面，马涧村农户建房J地块位于富竹坑东侧，马涧村（湖理畈）农户建房F地块位于原马三村。上述润阳宾馆后面地块涉及王卸法原承包经营的马涧村集体土地，上述地块符合兰溪马涧镇土地利用总体规划。马涧村农户建房J地块和马涧村(湖理畈)农户建房F地块不涉及王卸法原承包经营的马涧村集体土地。另查明，2018年8月22日，原××市国土资源局作出《关于依申请公开政府信息的答复》，答复书载明向王卸法女儿公开《金华市建设用地审批意见书》（金土字A〔2017〕-0003号）。但是，金华市政府未提供王卸法收到上述答复书的证明材料，也未提供告知王卸法不服上述审批意见书申请行政复议或提起行政诉讼的证明材料。因机构改革，原金华市国土资源局相关职责由金华市自然资源和规划局履行，原××市国土资源局相关职责及兰溪住房和城乡建设局的原有关职责由兰溪自然资源和规划局履行。省政府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款和《浙江省土地利用总体规划条例》第十六条第一款、第四款等规定，金华市政府具有作出涉案土地农用地转用审批行为的职权。金华市政府作出涉案建设用地审批意见书涉及王卸法原承包经营集体土地的农用地转用审批行为，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条和《浙江省实施办法》第十九条第一款、第二款等规定，并无不当。金华市政府作出涉案建设用地审批意见书涉及马涧村农户建房J地块和马涧村（湖理畈）农户建房F地块的审批内容与王卸法不具有利害关系，不属于本案审查范围。金华市政府关于王卸法的申请超过行政复议期限的主张，缺乏事实根据，省政府不予支持。省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，作出浙政复〔2019〕63号行政复议决定，维持金华市人民政府作出《金华市建设用地审批意见书》（金土字A〔2017〕-0003号）涉及审批兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次建设用地中马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H地块的具体行政行为。二、浙政复〔2019〕63号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2019年1月22日收到行政复议申请，行政复议期限依法延长30日。经审理，省政府于同年4月22日作出浙政复〔2019〕63号行政复议决定，并向王卸法邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复〔2019〕63号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，二审审查重点在于金华市政府作出的案涉《金华市建设用地审批意见书》（金土字A〔2017〕-0003号）中涉及兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次建设用地中马涧村农户建房A、B、C、D、E、G、H地块的审批行为以及省政府作出的浙政复〔2019〕63号行政复议决定书的合法性问题。 首先，关于金华市政府作出案涉审批意见的职权问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。”《浙江省土地利用总体规划条例》第十六条第三款规定：“省人民政府指定的乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）、设区的市人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其他乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）、设区的市人民政府审查同意后，报设区的市人民政府。”案涉马涧村所在乡镇土地利用总体规划系经金华市政府批准，故金华市政府对案涉农转用审批具有相应职权。王卸法上诉称，根据其2018年8月14日浙（2018）兰溪农村土地承包经营权第067601号土地承包经营权证记载，案涉地块属于基本农田，故金华市政府并无相应的审批权限。对此金华市政府解释称，因为金华市从2015年开始的农村土地承包经营权确权登记工作是以当年（2015年）的兰溪土地利用总体规划图作为核定承包土地规划用途的依据，故2018年新发的土地承包经营权证实际上沿用了2015年的土地规划，而案涉王卸法承包地从2016年即已规划调整为一般农田。本院认为，案涉土地用途规划应以规划文件为准，根据金华市政府金政函〔2016〕25号《金华市人民政府关于兰溪永昌街道等11个乡镇（街道）土地利用总体规划（2006-2020年）2014调整完善版的批复》以及相应的局部图，案涉地块标注显示为B类一般农田，并不是基本农田，故对于王卸法的该点上诉主张，不能予以支持，金华市政府具有作出涉案农转用审批的法定职权。 其次，关于金华市人民政府作出被诉审批行为的程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014修订）第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内涉及农用地转为建设用地的，应当符合下列条件：（一）符合土地利用总体规划；（二）符合城市总体规划或者村庄和集镇规划；（三）取得农用地转用年度计划指标；（四）已落实补充耕地的措施。不符合条件的，不得批准农用地转为建设用地。”案涉农转用符合《2017金华市农民建房专项农转用指标安排计划》，农转用报审前经过了兰溪马涧镇马涧村村民代表大会讨论，原××市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书二方案”》，经兰溪市人民政府审核同意后上报审批，并经原金华市国土资源局审核后，金华市政府作出案涉审批行为，符合相关规定。王卸法上诉认为案涉审批前未落实补充耕地措施。金华市政府解释称，因为2017年底原浙江省国土资源厅系统原因，无法进行审批挂钩配对，直到次年1月电脑系统才挂钩成功，但实际的补充耕地措施已经落实完成，有关情况在原××市国土资源局出具的报批材料即兰土资〔2017〕162号《关于兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次的审查报告》中有明确说明。经查，案涉审批材料一书二方案中的《补充耕地方案》显示，兰溪2017年农民建房单列计划指标第四批次建设用地共占用耕地4.3771公顷，均已补充，其中开发0.5487公顷，整理3.8284公顷，对应土地开发整理项目的验收文号为浙土资整验〔2006〕191号和兰政发〔2015〕59号，均在2017年之前，而原××市国土资源局出局的审查报告中关于补充耕地情况也明确说明：“补偿耕地方案待部占补平衡动态监管系统挂钩成功后进行补充，并最迟在2018年1月底前完成该项更正补件。”故案涉补充耕地方案虽落款时间为2018年1月16日，但该期日仅是更正补件日，不能据此推定案涉农转用报批前具体的补偿耕地措施未落实。至于王卸法上诉提出的案涉农转用存在少批多占问题，系其他土地有否经依法审批的问题，与本案审批行为无关。因此金华市政府作出案涉审批意见有相应的事实和法律依据。 最后，关于省政府作出的案涉行政复议决定的合法性。因金华市政府作出被诉审批意见符合法律规定，省政府行政复议决定予以维持，正确。省政府作出行政复议决定的程序亦符合法律规定，王卸法对此亦无异议，故省政府作出案涉行政复议决定亦符合法律规定。 综上，王卸法的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审认定金华市政府作出的案涉审批行为以及省政府作出的浙政复〔2019〕63号行政复议决定合法，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王卸法负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 妙 审判员 夏祖银 审判员 董 东 二〇二〇年三月十三日 书记员 朱胤佐