江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终44号 上诉人（原审原告）陈汉荣，男，1949年8月21日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人卢定军，江苏苏通律师事务所律师（法律援助）。 被上诉人（原审被告）南通市行政审批局，住所地南通市。 法定代表人瞿永国，局长。 应诉负责人张彤，副局长。 委托代理人卑力平，南通市行政审批局工作人员。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通金欣房地产有限公司，住所地南通市。 法定代表人阮解敏，董事。 委托代理人季威，男，1990年4月4日生，××族，住南通市通州区，系南通金欣房地产有限公司员工。 上诉人陈汉荣因规划行政许可一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初599号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，南通高迪晶城项目分四期，南通金欣房地产有限公司（以下简称金欣公司）为南通高迪晶城项目建设单位。2007年，南通高迪晶城四期规划为酒店，2013年经规划调整为商办楼。2017年9月，金欣公司向南通市行政审批局申请重新调整规划为酒店。2017年9月29日至10月8日，南通市行政审批局在南通高迪晶城小区北大门橱窗及南门外墙处张贴了《南通高迪晶城四期商办楼项目规划公示》，对调整规划进行公示。2018年1月，金欣公司向南通市行政审批局申请颁发南通高迪晶城四期永利大厦的建设工程规划许可证，并提供了江苏省投资项目备案证、土地使用证、项目总平面图(调整前后)、南通市规划设计要点等申请材料。2018年1月24日，南通市行政审批局向金欣公司颁发了建字第320600201820004号《建设工程规划许可证》，载明建设单位为金欣公司，建设项目名称南通高迪晶城四期永利大厦，建设位置江海大道高架西、中环路南，建筑工程名称酒店（永利大厦），地上建筑面积18078平方米，地下室面积5086平方米等内容。2019年4月28日，陈汉荣向一审法院提起诉讼，请求撤销南通市行政审批局作出的建字第320600201820004号《建设工程规划许可证》。 经现场测量，陈汉荣购买的C101商铺与最近的永利大厦裙楼外墙垂直距离为11.96米，地下车库外围墙与商铺外墙垂直距离为7.27米，两建筑平行重合部分长度11.2米。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.陈汉荣是否具有原告主体资格。2.南通市行政审批局核发《建设工程规划许可证》是否符合法律规定。 关于陈汉荣是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据上述法律、司法解释规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提，行政行为涉及其相邻权的，属于与行政行为有利害关系。相邻权系基于不动产物权而产生，法律规定的不动产不仅限于居住的房屋，对于土地、商业用房等不动产的权利人，同样可以基于不动产物权主张相关相邻权。就本案而言，陈汉荣购买的C101商铺与案涉工程相邻，故陈汉荣与被诉行政行为之间具有利害关系，依法具有本案的原告主体资格。 关于南通市行政审批局核发《建设工程规划许可证》是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。从上述规定可以看出，在城市规划区内进行建设的，应当办理建设工程规划许可证，并应当提交有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，从南通市行政审批局提供的证据材料来看，金欣公司在申请办理《建设工程规划许可证》时提供了法律法规规定的立项、用地、设计方案、施工图等证明文件。本案中，陈汉荣主要认为规划许可不符合房屋间距的有关技术规范。因此，本案着重审查被诉规划许可是否符合相关技术规范的问题。《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.10.1条规定，非住宅建筑之间的最小间距应符合表3.2.10.1的规定，表3.2.10.1明确高层与低层之间的最小间距为不少于9米，多层与低层之间以及低层与低层之间的最小间距为6米。根据《江苏省城市规划管理技术规定》附录七术语释义,低层建筑指建筑高度10米以下（含10米）的建筑，低层住宅建筑为一层至三层的住宅建筑。多层建筑指建筑高度超过10米、24米以下（含24米）的建筑，多层住宅建筑为四层至六层的住宅建筑。高层建筑指建筑高度超过24米的非住宅建筑、12层以上（含12层）的住宅建筑。裙房指与高层建筑紧密连接，组成一个整体的多、低层建筑。对照该标准，陈汉荣商铺为三层的低层建筑，而永利大厦裙楼为三层加一附加层（层高不超过24米），主楼为12层的高层，对于三者之间的布局关系，陈汉荣的C101商铺与最近的永利大厦裙楼外墙垂直距离为11.96米，地下车库外围墙与商铺外墙垂直距离为7.27米，间距符合《江苏省城市规划管理技术规定》规定的最小间距，并未超出技术规范所规定的最小间距。 至于陈汉荣提出的投资项目备案证中的备案项目名称与规划许可证不符、土地使用权应当收回、规划要点超期等问题，南通市行政审批局当庭解释，备案项目证上的名称并非经规划最终确定项目的名称，土地使用权是否应当收回亦非规划许可部门职责范围，规划要点因为系针对南通高迪晶城一至四期整体规划要点，第四期不需单独设规划要点。法律法规并没有禁止项目分期建设的规定，南通市行政审批局的解释符合工程建设的实际。土地使用权是否应由国土部门收回的问题不在本案审查的范围。至于陈汉荣提出未参加过听证会的问题，南通市行政审批局在南通高迪晶城的北大门橱窗及南门外墙张贴了规划公示，在公示期内未接到申请人提出听证申请，陈汉荣因自身原因未看到规划公示，未提出听证申请，不影响规划公示的效力。 综上，南通市行政审批局作出的《建设工程规划许可证》符合法律规定，陈汉荣的主张不能成立，一审法院不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈汉荣的诉讼请求。 陈汉荣不服一审判决，向本院提起上诉称：1.南通市行政审批局仅在高迪晶城住宅楼小区两个大门外进行公示，不能保障高迪晶城一期B区、C区业主的知情权，公示地点不合法，且未提供公示照片的原始载体，也无法证明连续进行了公示，剥夺了上诉人的知情权和异议权，属程序违法；2.应将地下车库墙体作为测量两栋建筑物间距以及重合部分的起点，且上诉人商铺B区和C区通过天桥连接，应视为一个整体进行测量，一审法院认定现场测量的重合长度为11.2米错误，案涉建筑的间距不符合相关规定的要求；3.金欣公司申领被诉许可证时提供的南通市规划设计要点不符合《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三款规定，且因未在规定时间内将竞选结果上报审查而自行失效；4.南通市行政审批局未提供项目总平面图设计单位的资质证明，设计制作单位无相关资质，总平面图也不符合消防设计要求，南通市行政审批局未在法定期限内提供建设工程施工图设计文件，应当视为作出被诉许可行为没有相应依据。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人南通市行政审批局辩称，1.公示图片证据材料可以显示公示的时间跨度、地点及内容，充分保障了利害关系人的知情权；2.一审法院对两建筑物相邻面宽的测量数据真实准确，地下车库坡道不属于建筑外墙，不能以此计算建筑间距，案涉建筑之间间距满足最小间距要求，上诉人陈汉荣商铺所在建筑为低层或者多层均不影响本案事实认定；3.金欣公司于土地使用权受让确认之日起六个月内即将竞选方案上报审查，上诉人陈汉荣认为规划设计要点已自行失效系对相关内容的误读；4.项目总平面图盖有江苏省工程勘察设计出图专用章，且注明南通四建集团建筑设计有限公司的资质证书编号，无违法之处，消防设计不属于南通市行政审批局职权范围，亦不是案涉行政行为的前置条件，不属于本案审查范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人金欣公司的答辩意见与被上诉人南通市行政审批局一致。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 诉讼中，南通市行政审批局补充提供了南通四建集团建筑设计有限公司设计的编号为2017071的南通高迪晶城四期永利大厦施工图、建筑设计总说明、江苏省公共建筑施工图绿色设计专篇（建筑）、门窗表、装修用料表、节点大样、1至12层的平面图、立面图、剖面图等证据原件，能够反映该项目负责人、审核人许彤为中华人民共和国一级注册建筑师，注册号为3201980-005。本院将上述证据交陈汉荣、金欣公司质证，陈汉荣亦提交了质证意见。 本院认为，本案的争议焦点是被诉许可行为事实根据是否充分，程序是否合法。 《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。本案中，对CR0624地块南通高迪晶城四期商办楼项目，南通市行政审批局提供了南通市港闸区行政审批局出具的通港闸行审投资备［2017］148号《江苏省投资项目备案证》，南通市人民政府颁发的苏通国用201302080079号《国有土地使用证》以及南通四建集团建筑设计有限公司出具的南通高迪晶城永利大厦项目总平面图，南通市规划管理局出具的规设20060058号南通市规划设计要点等。除项目总平面图外的其他证据均系有权行政机关依职权作出的行政行为，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，其合法性、真实性应予确认。至于金欣公司是否存在未告知备案机关项目变更内容及逾期对土地进行开发利用等违法行为，属于备案机关及土地管理部门依职权进行查处的范围。在项目备案文件及国有土地使用证不存在重大且明显违法的情形下，人民法院无权否认这些证据的合法性。而项目总平面图加盖了江苏省住房和城乡建设厅监制的江苏省工程勘察设计出图专用章，载明了设计单位南通四建集团建筑设计有限公司的资质证书编号、设计证书编号及地址等，可以认定南通四建集团建筑设计有限公司具有相应的设计资质，能够从事案涉建筑工程的设计工作。陈汉荣以南通市行政审批局未提供设计单位的设计资质证明进而认为总平面图的设计制作单位没有资质的主张，缺乏事实根据，本院依法不予采信。 根据《江苏省城乡规划条例》第四十条第一款规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的。这是基于建设工程对相邻人居住环境可能造成不利影响而赋予居民的听证权利，即行政机关应当将建设工程设计方案予以公示并听取相邻人等利害关系人意见、建议。本案中，CR0624地块中的住宅小区及部分商铺已经建成，因此，南通市行政审批局在作出被诉许可前将案涉建设工程设计方案进行公示以听取各利害关系人的意见，符合《江苏省城乡规划条例》的规定。至于公示地点、要求等，法律、法规及规范性文件并未作出具体规定。从张贴照片及部门网站截图等书证可以看出，南通市行政审批局除了在南通高迪晶城小区南、北大门张贴《南通高迪晶城四期商办楼项目规划公示》外，还同时通过南通市行政审批局网站将相关规划调整内容予以公示，告知利害关系人有提出建议和听证的权利。这种多渠道、多方式的公示告知方式，充分保障了利害关系人的知情权和提出异议的权利，被诉许可程序合法。陈汉荣认为南通市行政审批局剥夺其知情权和异议权、程序违法的理由不能成立。 关于陈汉荣提及的建筑物的间距不符合国家规定的理由。《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.1规定，建筑间距的确定应符合日照、消防、抗震、安全的要求，并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生、工程管线敷设和文物保护等方面要求。第3.2.10.1规定，非住宅建筑之间的最小间距应符合表3.2.10.1的规定，即在相邻面宽小于15米、相对两侧山墙均有窗户、阳台或开门的情况下，多层与多层的最小间距为6米；建筑高度超过10米、24米以下（含24米）的建筑属多层建筑，裙房高度超过10米且小于或等于24米时，按多层建筑间距控制。本案中，陈汉荣所购的C区商铺与永利大厦裙房高度均为介于10米至24米之间的多层非住宅建筑，两建筑之间的相邻面宽为11.2米，C区商铺与永利大厦裙楼外墙的垂直间距为11.91米，符合最小间距为6米的规定，应当认为已经满足了消防、环保、通风、采光及视觉卫生等要求。这里的建筑间距是指相邻两栋建筑外墙之间的最小垂直距离，外墙凸出（局部凸出的结构柱除外）时，按凸面外缘计算。陈汉荣要求以地下车库的墙体作为永利大厦裙楼外墙来确定建筑间距，不符合《江苏省城市规划管理技术规定》的测量要求。陈汉荣所购C区商铺与B区商铺之间为便于通行等考虑而架设天桥的事实，并不影响或否认两商铺仍系独立建筑的性质。陈汉荣认为应将C区商铺与B区商铺作为一个整体建筑并据此确定其与永利大厦裙楼之间的相距面宽的主张不能成立。另外，规划设计要点所确定的控制指标、建筑退让、公建配套等规划设计要素内容，是规划设计单位进行设计的依据，并非金欣公司申领被诉许可证时必须提交的证据材料，金欣公司是否在土地使用权受让确认之日起六个月内将竞选方案结果报南通市规划管理局审查、逾期该规划设计要点是否自行失效，均非南通市行政审批局作出被诉许可行为时应当审查的内容。陈汉荣认为规划设计要点已失效的主张，缺乏事实根据。 需要指出的是，根据行政诉讼法规定，对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的案件事实，人民法院依法有权要求当事人提供或者补充证据。符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件是建设工程规划许可的申报材料之一。从南通市行政审批局补充提供的证据看，金欣公司在申请时已经提供了整套施工图设计文件，符合《江苏省城乡规划条例》规定的申报条件和要求。虽然南通市行政审批局没有根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，将施工图设计文件在法定期限内向法院提交，但被诉许可行为直接关系到行政相对人的合法权益，仅以南通市行政审批局逾期提交施工图设计文件即视为没有相应证据而否定被诉许可行为的合法性，必将对金欣公司的合法权益造成侵犯。在金欣公司的申报材料齐备的情况下，本院对被诉许可行为的事实根据和法律依据予以认可，但南通市行政审批局应在今后的应诉工作中严格依照法律规定的期限和要求提供作出被诉行政行为的全部证据。 综上，被诉许可行为具有事实根据和法律依据，程序合法。一审法院判决驳回陈汉荣的诉讼请求正确，本院应予维持。陈汉荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈汉荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；