重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终45号 上诉人（一审原告）巫溪县凤凰山加油站。住所地：重庆市巫溪县城厢镇桥北街41号。 经营者易守国，男，汉族，住重庆市巫溪县。 被上诉人（一审被告）重庆市巫溪县人民政府。住所地：重庆市巫溪县柏杨街道广场东路8号。 法定代表人龚均，县长。 委托诉讼代理人李耀权，重庆市巫溪县商务委员会副主任。 委托诉讼代理人董兴浩，重庆浩志律师事务所律师。 上诉人巫溪县凤凰山加油站（简称凤凰山加油站）因诉被上诉人巫溪县人民政府（简称巫溪县政府）履行法定职责一案，不服重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审查明，2007年3月，易守国取得个体工商户营业执照，证载字号名称为凤凰山加油站；组成形式为个人经营；经营范围及方式为汽油、柴油、煤油、润滑油零售（在相关许可证核定事项内从事经营）；经营场所位于巫溪县城厢镇桥北街41号。2011年，巫溪县安全生产监督管理局（简称县安监局）执法人员在对凤凰山加油站进行的现场检查中，发现该加油站无危险化学品经营许可证，以及存在消防沙堆放较远等安全隐患，故责令该加油站立即停业整改。后，县安监局以凤凰山加油站存在重大安全隐患，以及危险化学品经营许可证未在有效期限内等为由，向该加油站告知拟对其作出报请由巫溪县政府决定关闭行政处罚的事实、理由、依据，以及听证权利。 2012年6月8日，县安监局以凤凰山加油站等四座加油站的《危险化学品经营许可证》均已过期，擅自从事危险化学品经营为由，提请巫溪县政府对以上四座加油站依法予以关闭。同年7月9日，巫溪县政府召开会议专题研究凤凰山加油站等关闭迁建事宜。同年8月8日，巫溪县政府作出巫溪府纪〔2012〕68号关于城区加油站有关问题专题会议纪要（简称68号会议纪要），认为处置城区加油站历史遗留问题坚持公开公平公正原则，既要符合成品油规划管理规定，又要符合安全管理要求。其议定事项纪要为：一、由县安监局牵头，县法制办、县监察局、县土房局、县公安局、县商务局等部门配合，拟定凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站、鸿发加油站关闭方案，提请巫溪县政府常务会审定；二、同意将本县“十二五”规划中新增设的道仕迁湾加油站、凤凰工业园区加油站、凤凰高杨加油站用于解决原位于城区的凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站的迁建问题；三、成立由县商务局牵头，县法制办、县监察局、县土房局、县公安局、县安监局等部门参与的城区加油站历史遗留问题处理工作小组，拟定解决城区加油站历史遗留问题的实施方案，提请巫溪县政府常务会审定；同时进一步完善成品油行业准入退出机制；四、凤凰加油站、环城加油站、凤凰山加油站候选点的配置方式，即每个点预核准多家，待取得市商委规划确认书后，由县土房局对规划用地采取招拍挂方式公开出让，最终取得规划用地使用权的业主获得最终经营权，上报市商委取得成品油经营资质。同年8月14日，县安监局再次提请巫溪县政府对凤凰山加油站等予以关闭。同年9月6日，巫溪县政府召开常务会议，原则同意县安监局的请示，并请做好相关后续工作。同年10月12日，县商务局就凤凰山加油站迁建到道仕阡湾的申请发出预核准通知书，告知凤凰山加油站在接到该通知书后持该通知书按规定程序参加土地管理部门组织的土地招拍挂，取得用地许可手续后，再凭该通知书和取得的用地许可手续到市商委办理加油站建设规划确认书；未取得该加油站建设用地手续的，该通知书自行失效；该通知书的有效期为六个月，自下达之日起，六个月内未办结规划确认书的，该通知书自行失效。同年10月25日，巫溪县政府作出巫溪府发〔2012〕68号决定，决定对未取得危险化学品经营许可的凤凰山加油站予以关闭，并告知行政复议权及诉权。 2013年6月，县商务局就道仕阡湾加油站建设用地招投标问题向巫溪县政府请示，称为加快建设用地招标进度，巫溪县政府已于今年4月11日召集商委、建委、安监、城投公司等部门和包括凤凰山加油站在内的两家参与道仕仟湾加油站土地竞标的业主，共同研究拍卖组织程序，决定由城投公司收储整理后组织拍卖建设用地。但后来根据城投公司查证，道仕仟湾加油站拟定建设用地已被有偿转让，征地部门无法开展征地工作，致建设用地的拍卖和加油站的建设均无法推进，特请求责成县土房局尽快解决土地征用中出现的问题，并组织拍卖，以便落实建设业主。后因道仕阡湾加油站建设用地未招拍挂，凤凰山加油站便多次向相关部门反映情况，无果。2019年5月14日，凤凰山加油站提起本案诉讼。 庭审中，凤凰山加油站明确其要求巫溪县政府履行68号会议纪要确定的相关法定职责是指成立城区加油站历史遗留问题处理工作小组，以及对新建加油站候选点按68号会议纪要确定的内容进行招拍挂。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织起诉行政机关请求履行法定职责，其诉讼请求成立的前提是该行政机关具有相应法定职责。一般而言，会议纪要属于行政机关集体研究讨论议题形成的内部意向性处理意见以及内部职能分工的安排部署，不对相对人权利义务产生实际影响。本案中，凤凰山加油站在庭审中明确，其要求巫溪县政府履行68号会议纪要确定的相关法定职责是指要求成立城区加油站历史遗留问题处理工作小组，并对新建加油站候选点按照会议纪要内容确定后进行招拍挂。而从68号会议纪要第三条“成立由县商务局牵头，县法制办、县监察局、县土房局、县公安局、县安监局等部门参与的城区加油站历史遗留问题处理工作小组”的内容知，该条仅是巫溪县政府就其职能部门为解决城区加油站历史遗留问题进行的内部分工安排，不对相对人权利义务产生实际影响，不是巫溪县政府具有法定职责的依据。即凤凰山加油站请求巫溪县政府履行成立城区加油站历史遗留问题处理工作小组这一法定职责缺乏事实根据和法律依据。关于凤凰山加油站认为巫溪县政府未按照会议纪要内容进行加油站建设用地招拍挂违法，且要求巫溪县政府履行对加油站建设用地进行招拍挂法定职责的问题。根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，市、县人民政府与其工作部门的关系，系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于工作部门的行政管理职权，市、县人民政府不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。本案中，对拟建加油站候选点规划用地进行招拍挂系县国土房管部门职责，巫溪县政府对该职责不宜直接行使。凤凰山加油站认为巫溪县政府具有对拟建加油站候选点规划用地进行招拍挂的法定职责缺乏法律依据。 从68号会议纪要的全文内容来看，并不能得出巫溪县政府具有确保原告取得三个迁建点中任一迁建点（特别是道仕仟湾加油站迁建点）经营权的义务。退一步讲，即使巫溪县政府一定程度上具有监督相关部门按照68号会议纪要的内容进行实施的职责，2013年4月，巫溪县政府在原告取得县商委对其申请迁建到道仕仟湾加油站的预核准后，为加快推进建设用地招标进度，巫溪县政府召集商委、建委、安监、城投公司等部门负责人及凤凰山加油站在内的两家参与道仕仟湾加油站土地竞标的业主，共同研究拍卖组织程序，已尽到监督职责。综上，凤凰山加油站的起诉理由不成立，一审法院不予支持，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回凤凰山加油站的诉讼请求。 凤凰山加油站上诉称，第一，凤凰山加油站的关闭是政府整治危岩而采取的一系列措施，且是在政府通过政府会议纪要形式允诺迁建的前提下，一审法院认定凤凰山加油站系因无《危险化学品经营许可证》而关闭是错误的。第二，本案被诉政府会议纪要对凤凰山加油站的权利产生了实际影响，该会议纪要内容属于巫溪县政府的行政允诺行为，巫溪县政府应当依法履行上述会议纪要议定的相关事项。第三，巫溪县政府有保证凤凰山加油站通过竞拍取得相关经营资格的法定义务，而巫溪县政府在凤凰山加油站关闭后，未全面履行会议纪要约定义务，成立工作小组，督促县国土房管局进行招拍挂，致使凤凰山加油站不能顺利迁建，已经构成不作为。综上，请求撤销一审判决，改判确认巫溪县政府不作为违法并责令巫溪县政府立即履行68号会议纪要。 被上诉人巫溪县政府向本院提交书面答辩意见称，凤凰山加油站系因违法经营而被关闭，68号会议纪要属于行政机关研究问题形成的内部意见，以及职能分工的工作安排，并不对当事人权利义务产生实际影响。综上，一审判决事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回凤凰山加油站的上诉请求。 巫溪县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.现场检查记录； 2.责令改正指令书； 3.送达回证； 4.处罚告知书； 5.听证告知书； 6.巫溪安监文〔2012〕25号关于关闭凤凰等四座加油站的请示； 7.巫溪府发〔2012〕68号关于关闭巫溪县凤凰山加油站的决定； 8.行政处罚法； 9.68号会议纪要； 10.承诺书； 11.巫溪安监文〔2012〕33号关于再次提请关闭凤凰等四座加油站的请示； 12.巫溪府纪〔2012〕81号会议纪要； 13.预核准延期申请。 以上证据拟证明，凤凰山加油站因存在违法行为而被合法关闭；68号会议纪要不具有可诉性；因迁建点土地使用权纠纷致国土部门无法进行土地的竞拍；县商务部门对凤凰山加油站关于迁建到道仕阡湾的申请进行了预核准。 凤凰山加油站在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据、依据： 1.68号会议纪要； 2.巫溪府发〔2012〕68号关于关闭巫溪县凤凰山加油站的决定； 3.渝商特发〔2010〕180号关于巫溪县城区三座加油站调规的批复； 4.巫溪商务预〔2012〕2号巫溪县凤凰山加油站迁建预核准通知书； 5.巫溪商务文〔2013〕93号关于解决道仕阡湾加油站建设用地招投标问题的请示； 6.巫溪商务信访初〔2016〕04号信访事项处理意见书； 7.巫溪安监信访告字〔2018〕12号信访事项不予受理告知书； 8.关于恢复经营再整改的申请； 9.关于强烈要求解决凤凰山加油站因危岩区的搬迁及补偿和恢复加油生产的申请； 10.邮寄回执单； 11.关于迁建原巫溪县凤凰山加油站用地的申请书； 12.关于要求解决凤凰山加油站因危岩区的搬迁及补偿和恢复加油生产的申请； 13.关于迁建原巫溪县凤凰山加油站申请书。 以上证据拟证明其诉讼理由具有事实根据和法律依据。 经庭审质证，凤凰山加油站对巫溪县政府举示的证据发表如下质证意见：对巫溪县政府举示的1、2号证据的真实性、关联性不予认可；对3-8证据本身的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对9、10号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到证明目的；对11-13号证据的真实性无异议，认为不能达到证明目的。巫溪县政府对凤凰山加油站举示的证据发表如下质证意见：对凤凰山加油站举示的1-7号证据真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明目的；其余证据虽表明凤凰山加油站的观点，但达不到证明目的。 一审法院对上述证据认证如下，巫溪县政府、凤凰山加油站举示的全部证据本身具有真实性、来源合法，同本案具有关联性，可以作为综合认定案件事实的依据。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点主要集中在以下两项：1.68号会议纪要是否具有可诉性；2.巫溪县政府是否负有履行68号会议纪要的职责和义务。 第一，关于68号会议纪要的可诉性问题。 一般而言，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响，是否对外发生法律效力。本案中，巫溪县政府作出的68号会议纪要，系巫溪县政府研究城区加油站历史遗留问题的专题会议纪要，参加人员有县政府办公室、县法制办、县国土房管局、县城乡建委、县商务局、县安监局等行政机关，主要内容是有关拟定关闭方案、成立历史遗留问题处理工作小组、拟定历史遗留问题实施方案、研究城区加油站的迁建问题等方面。该会议纪要系政府统筹协调相关职能部门，就推进城区加油站历史遗留问题解决的内部规范性文件，并不直接设定凤凰山加油站的权利义务，也不会直接造成凤凰山加油站的关闭及迁建。故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项之规定，该会议纪要系行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼受案范围。 第二，关于巫溪县政府是否负有履行68号会议纪要的职责和义务问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款规定，公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起诉讼的，人民法院应予受理。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。此处所指“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件，还包括行政机关基于先行行为、行政允诺、行政协议而形成的义务。因此，巫溪县政府是否负有履行68号会议纪要的职责和义务，取决于该会议纪要的事项中是否具有议定巫溪县政府相关职责或义务的内容。就本案而言，68号会议纪要系巫溪县政府统筹协调相关职能部门，就推进城区加油站历史遗留问题解决的内部规范性文件，上述文件并非向行政相对人凤凰山加油站或其他城区加油站作出，所有议定事项中也并未向凤凰山加油站进行过承诺，该会议纪要并不具有对凤凰山加油站作出行政决定或行政允诺的意思表示，未对当事人的权利义务产生影响，巫溪县政府对于凤凰山加油站并不负有履行68号会议纪要的职责和义务。凤凰山加油站如认为相关关闭决定违法，应以相关关闭决定作为诉讼标的提起诉讼；如认为相关建设用地未招拍挂，也可在另案诉讼中一并解决。凤凰山加油站请求责令巫溪县政府立即履行68号会议纪要，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，一审法院对其诉讼请求不予支持，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。凤凰山加油站的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人巫溪县凤凰山加油站负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 张 莉 二〇二〇年三月三十日 书记员 万 芳