贵州省凤冈县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0327行初17号原告：洪霞，女，1968年1月15日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县，现住湄潭县。委托诉讼代理人：洪江，男，1970年3月4日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县，系洪霞胞弟。被告：湄潭县永兴镇人民政府。住所地：湄潭县永兴镇青龙嘴，统一社会信用代码：1152032800953018XB。法定代表人：周昌洪，镇长。行政机关出庭负责人：吴贞寿，副镇长。委托诉讼代理人：王青华，湄潭县永兴镇人民政府综合执法办公室工作人员。委托诉讼代理人：刘双敏，贵州名城（湄潭）律师事务所律师。被告：湄潭县自然资源局。住所地：贵州省湄潭县湄江街道天文大道双拥路，统一社会信用代码：1152032800953045U。法定代表人：黄卓越，局长。行政机关出庭负责人：廖正勇，副局长、党组成员。委托诉讼代理人：卓尽国，贵州名城（湄潭）律师事务所律师。原告洪霞诉被告湄潭县自然资源局（下称自然资源局）、湄潭县永兴镇人民政府（下称永兴镇政府）房屋征收安置补偿纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭与（2020）黔0327行初18、20号案进行了合并审理，原告洪霞及其委托诉讼代理人洪江、被告自然资源局行政机关出庭负责人廖正勇、委托诉讼代理人卓尽国，永兴镇政府行政机关出庭负责人吴贞寿、委托诉讼代理人王青华、刘双敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告洪霞提出如下诉讼请求：1.依法判令被告履行拆迁协议，限期（本案判决30日）向原告交付验收合格的建房基础，完成宅基地划定；2.依法判令被告立即支付2014年度、2015年度、2019年度的安置过渡费和2018年尚欠的安置过渡费5000元，共计37841元；3.本案诉讼费由被告承担。事实及理由：2014年7月12日，湄府[2014]36号征收文件决定：由湄潭县国土资源局为征收部门，永兴镇政府为征收实施单位，对原告居住的房屋实施征收。2014年8月8日，因永兴镇茶海大道建设，原告居住的合法房屋需拆迁，与被告永兴镇政府签订了《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿划地安置协议书》，经双方多次协商后确定了安置地点、房屋设计、施工方案，决定正负0以下基础部份由被告永兴镇政府承建，并负责三通一平，完工检测验收合格后，通知原告办理基础移交手续并附完整的验收合格资料和工程质量保修书，双方签字认可后，宅基地才算移交完成。至今，原告房屋已被拆除5年多，划地安置还未落实，对原告的正常生活带来极大影响，希被告尽快履行协议，安定民心。同时拆迁过渡安置费是原告房屋被拆除后必须的专项经费，湄府[2014]36号文件明确规定：“过渡期为签订协议之日起至宅基地划定完成后12个月”，被告至今未完成宅基地划定移交，反而以各种理由拒付、克扣和拖延该款项的发放。综上所述，原告认为被告不依法履行、未按照约定履行征收补偿协议，侵犯了原告财产权等合法权益。特提起诉讼，请依法判决。被告自然资源局辩称：1.2014年，湄潭县为改善人居环境，完善市政基础设施等公益建设需要，实施湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区改造项目，依法作出[2014]36号《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与安置补偿实施方案》，确定由自然资源局为征收部门，永兴镇政府为征收实施单位，2014年8月8日，实施单位与洪霞本作平等、自愿签订了《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿划地安置协议》，洪霞选择划地安置方式，由永兴镇政府提供位于新建茶海大道梁家坝村公所旁的集体土地170平方米的作宅基地予以安置，同时约定基础及负一屋建设由永兴镇政府负责完成。2017年8月23日，永兴镇政府制定了关于梁家坝村洪霞等5户村民联建房屋基础及负一层工程招标文件，通过公开招标程序确定中标单位为贵州构皮滩建设工程有限责任公司；2018年3月签订施工合同，同时与贵州万昱工程咨询有限公司签订了《建设工程监理合同》，同年4月开工建设，工程建设期间（同年5月）5户安置户向永兴镇综合执法办提出安置点存在如下问题：1、桩基础未按图纸施工，偷工减料；2、不按要求使用材料和制作钢筋笼。同年6月4日提出：1、地梁砼石人工搅拌达不到设计要求C30标号；2、个别柱子钢筋偏移；3、地梁砼蜂窝麻面多，达不到质量要求；4、柱子钢筋锚固长度不够。永兴镇政府就5户反映的问题高度重视，立即组织施工单位进行整改，并组织各方（包括5安置户）到施工现场进行复查，安置户坚持认为工程质量存在隐患，为打消安置户的顾虑，确保工程质量，2018年8月永兴镇政府委托具有质量检测资质的第三方（广东越顺建筑工程质量检测鉴定有限公司）进行质量鉴定。2018年9月20日该公司出具[2018]5134号《建筑工程质量检测鉴定报告》，结论为：该房屋部分钢筋混凝土柱、梁表面出现麻面、蜂窝质量的缺陷；钢筋混凝土柱、梁及板构件截面尺寸、钢筋配置、保护层及混凝土强度满足设计图纸要求。永兴镇政府再次组织5户安置户座谈，明确交付已竣工、合格的基础给他们建房，并于2018年9月28日下达了书面通知，但5户安置户始终置科学客观的质量检测报告于不顾，仍拒不接收合格的宅基地基础进行房屋建设。故征收部门和征收实施单位已认真履行职责，不存在未按协议履行的行为，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告永兴镇政府辩称：我单位只是《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与安置补偿实施方案》的实施单位，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条的规定，我方不是本案适格的被告，请求人民法院依法驳回原告对我方的起诉。其余答辩意见与自然资源局的意见一致。被告湄潭县自然资源局在举证期限内提供并当庭举出了下列证据证明其诉讼主张：证据1.湄潭县人民政府[2014]36号《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与安置补偿实施方案》。以证明洪霞的房屋系依法征收，征收主体为湄潭县人民政府，征收部门为自然资源局，永兴镇政府为实施主体。证据2.《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议》。以证明原告选择划地安置，划拨170平方米宅基地的事实。证据3.《永兴镇棚户区改造梁家坝村洪德友等5户私人联建房基础及负一层工程施工合同》、《建设工程监理合同》。以证明永兴镇政府完成的基础及负一层是由具有建筑施工资质的企业承建，且委托了监理单位现场监工的事实。证据4.《请求书》、《永兴镇人民政府关于梁家坝村洪德友等5户村民反映联建房基础工程存在质量安全隐患的情况说明》、《会议签到册》、《座谈记录》、《现场照片》。以证明原告在基础建设过程中提出存在质量问题，被告及时组织设计、监理、施工各方进行整改的事实。证据5.越顺鉴字[2018]5134号建筑工程质量检测鉴定报告。以证明基础及负一层满足设计要求，不存在质量问题。证据6.龙象湄潭结审[2018]第082号竣工结算审计报告。以证明基础及负一层工程已进行竣工结算审计。证据7.《过渡费拨款申请》、《拨款申请》、《过渡费补偿表》及《说明》。以证明过渡费已经依约支付，不存在拖欠洪霞过渡费。证据8.《通知》、《湄潭县永兴镇人民政府送达回执》、《会议记录》。以证明已通知洪霞基础及负一层满足设计要求，即日起自行按图纸设计要求建房，且其中陈松、**户均愿意接收共建基础建房，由于原告不愿接收基础并建设房屋，导致共墙的陈松、**户也无法建房的事实。上述证据经原告质证：对证据1三性无异议；对证据2认为约定的过渡期指协议签订之日起至宅基地划定之日后12个月；对证据3认为基础建设没有经过地勘程序，且地勘是建筑施工最基本的程序，未经地质勘察建设的基础不能验收为合格；对证据4认为在施工中提出存在质量问题是实，但对是否组织整改到位不清楚；对证据5（鉴定报告）认为出具鉴定结论的鉴定公司未在贵州省备案注册，不符相关管理规定，其鉴定结果应为无效，且鉴定内容与争议内容不一致；对证据6的三性均不予认可；对证据7仅能证明支付了2018年9月到2019年的过渡费，并未按照补偿协议约定进行支付；对证据8中的通知不予认可，送达回执没有原告的签字，对会议记录的真实性无异议，但对其内容不予认可。永兴镇政府对上述证据质证无异议。永兴镇政府提供的证据与自然资源局出示的证据和证明目的一致，原告的质证意见亦相同；自然资源局质证无异议。原告当庭举出了下列证据证明其诉讼主张：证据1.遵市信核不受字[2019]15号《不予受理告知书》、湄潭县人民政府复查委员会作出的《洪江信访事项复查不予受理告知书》。以证明原告就宅基地安置相关问题向湄潭县政府、遵义市政府书面反映，经信访无果后提起行政诉讼的事实。证据2.罗泽贤贵州湄潭农村商业银行个人账户明细账。以证明过渡费的支付情况为被告只支付了两次，其余均未支付的事实。自然资源局和永兴镇政府质证：对证据1三性无异议，对证明目的有异议；对证据2应以被告实际提供的支付依据为准。经审查，被告提供的上列证据系在履行协议过程中产生和收集，与本案待证事实相关联，其来源合法，符合证据的客观性，本院予以确认；原告提供的证据，符合证据的客观见性，合法性，关联性，本院予以确认，作为认定本案事实的依据。根据上述证据分析结合双方当事人陈述，本院确认下列案件事实：2014年7月12日，湄潭县人民政府作出的湄府发[2014]36号文件为《关于对湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收的决定》，该文件附《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与安置补偿实施方案》，方案明确征收部门为湄潭县国土资源局（机构改革后现为湄潭县自然资源局），征收实施部门为永兴镇政府。方案中对新建茶海大道南侧的安置点政府负责三通一平，规划设计以外的基础超深部分由政府负责；安置房建设统一为古镇风貌的二楼一底及以下。2014年8月8日，永兴镇政府依据上述决定和方案，与洪霞签订了《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿划地安置协议书》，约定征收洪霞位于永兴镇高家湾的砖木结构房屋，征收补偿方式为选择划地集中安置，征收方提供新建茶海大道边集体土地作为集中安置点整体联建。洪霞被征收房屋占地面积124.3平方米，划地170平方米予以安置（具体以现场地理位置规划确定为准），被征收房屋占地面积与实际所划安置地面积不一致的部分，面积差在20平方米以上的按500元每平方互补差价，洪霞所划面积多45.7平方米，应补差价19850元；对过渡费的约定为：洪霞自行选择租房过渡，过渡期自划地起12个月，自2014年8月8日至2015年8月31日止，按每月每平方5元支付过渡费13039.65元(其中过渡费12036.6元、搬家费1003.05元)；被征收人在本协议签订之日起10日内应将被征收房屋腾空，并交钥匙给征收方，经征收方验收合格之日起10日内通过银行将补偿款支付给被征收人，逾期腾房造成的损失由被征收人负责等相关内容。协议签订后，被征收人于2016年9月搬迁将被征收房屋钥匙交征收实施单位。后双方因安置地基础及负一层的具体修建和划定问题迟迟未达成一致意见，经多次协商后确定了修建方案，基础及负一层由征收实施方负责修建并验收合格后交安置户建房。2017年7月13日，永兴镇政府工作人员向安置户传达了安置点的预算情况，其中三个门面，以前划地为170平方米，现按规划改为180平方米，多出的10平方米按约定交纳5000元费用。2017年8月23日，永兴镇政府制定了关于梁家坝村洪霞等5户村民联建房屋基础及负一层工程招标文件，最终确定中标单位为贵州构皮滩建设工程有限责任公司，于2018年3月签订施工合同，同时与贵州万昱工程咨询有限公司签订了《建设工程监理合同》后开工建设，未进行地质勘察，工程建设期间（同年5月8日）5户安置户（罗泽贤、洪霞、洪德友、陈松、陈园）向永兴镇综合执法办提出安置点施工存在如下问题：1、桩基础未按图纸施工，偷工减料；2、不按要求使用材料和制作钢筋笼。永兴镇政府收到意见后，于同年5月10日组织监理方到现场查看，第二日监理单位向施工方提出了整改意见（监理工程师通知单），2018年5月14日施工单位整改后向监理单位进行了回复，监理单位同意进行下步施工工序，永兴镇政府组织施工方、监理方、综合执法办、村建中心和安置户代表现场复查。2018年6月4日安置户向永兴镇综合执法办公室和村管站提出请求书：1、施工方擅自取消桩底扩大头水平封口环筋的布置；2、擅自更改柱插筋的锚固法；3、擅自提高负一层室内部分地面标高；4、不按规定配合比C30搅拌混凝土（地圈梁）。永兴镇政府收到上述问题反映后，组织设计、监理单位进行了现场处理，并于2018年6月15日签章出具了处理结论。2018年6月19日，5户安置户联名向湄潭县人民政府提出关于《永兴镇梁家坝村洪德友等5户私人联建房基础及负一层》存在严重质量安全隐患的请求，针对安置户提出的请求，永兴镇政府于2018年6月25日向湄潭县信访局进行了回复。2018年7月下旬安置点基础及负一层工程完工，同年7月31日，永兴镇政府组织施工、设计、监理、村建、综合办、财政所、综合执法办在安置点召开建设项目验收会，会议一致认为：“为确保该工程质量安全，请专业机构进行实测，最后根据检测报告为准，现场初步验收为合格工程”。2018年8月14日，永兴镇政府委托广东越顺建筑工程质量检测鉴定有限公司对安置点基础及负一层进行房屋现状结构是否满足图纸设计要求鉴定。2018年8月21日，永兴镇政府组织5安置户召开座谈会，提出基础工程已验收，为合格工程，拟交付安置户建房使用，安置户仍提出工程质量问题，要求出具六方责任主体签章的验收合格报告，拒绝接收基础建房。后永兴镇政府相关工作人员多次找安置户协商，一直未达成一致意见。2018年9月20日，广东越顺建筑工程质量检测鉴定有限公司作出[2018]5134号《建筑工程质量检测鉴定报告》，结论为：该房屋部分钢筋混凝土柱、梁表面出现麻面、蜂窝质量的缺陷；钢筋混凝土柱、梁及板构件截面尺寸、钢筋配置、保护层及混凝土强度满足原设计图纸要求。2018年9月28日永兴镇政府书面通知原告方鉴定结论符合设计要求，告知即日起可按图纸设计要求建房，原告拒绝在送达回执上签名。同年11月1日，永兴镇政府再次组织安置户座谈，并告知鉴定结论，安置户认为仅有鉴定报告不行，还需施工单位出具质量保修书，拒绝接收基础建房。2019年2月22日，5安置户不服永兴镇政府《关于梁家坝村洪江等5户村民反映联建房基础工程存在质量安全隐患一事的处理意见书》（永府复[2019]2号）处理意见，向湄潭县人民政府申请复查，湄潭县人民政府复查结果为不予受理，又向遵义市人民政府申请信访复核，复核结果为不予受理。原告认为被告不依法履行、未按照约定履行征收补偿协议，侵犯了原告合法权益。诉至本院，提出如前诉求。另查明，原告安置点基础及负一层工程已于2018年12月7日经重庆龙象合工程咨询有限公司龙象湄潭结审（2018）第082号竣工结算审计报告审计结算。罗泽贤系洪霞之母，洪霞的补偿款和过渡费均是打入罗泽贤账户；2016年10月9日罗泽贤湄潭农村商业银行永兴支行2249120001020103215335的账户收到征收补偿款146428.75元（其中包含13039.65元过渡费）、2017年10月13日收到两笔注明划地过渡费的款项，分别为10947元和12036.6元。2018年10月8日，5安置户向永兴镇政府提出过渡费拨款申请，请求支付2017年8月至2018年8月期间的过渡费，2018年11月5日，永兴镇政府计算了原告洪霞从2018年9月至2019年8月的过渡费为12036.6元,从中扣除了划地面积多10平方应补交的5000元后，支付了洪霞7036.6元。计算了罗泽贤2018年9月-2019年9月的过渡费为10947元，从中扣除了划地面积多10平方应补交的5000元后，支付了罗泽贤5947元，罗泽贤账户已收到上述款项。本院认为，本案争议的焦点为：一、湄潭县永兴镇政府是否系本案适格被告；二、湄潭县自然资源局是否按征收实施方案和征收补偿协议履行义务。一、关于湄潭县永兴镇政府是否系本案适格被告的问题根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”和《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，本案自然资源局是湄潭县人民政府确定的涉案房屋征收部门，系本案适格被告；永兴镇政府作为征收部门委托的具体实施单位，不是本案适格被告，应驳回原告对永兴镇政府的起诉。二、自然资源局是否按征收实施方案和征收补偿协议履行义务的问题永兴镇政府作为征收实施单位，在征收实施过程中的行为及后果应由征收部门自然资源局负责，其根据湄潭县人民政府[2014]36号《关于对湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收的决定》及附件《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收与安置补偿实施方案》与原告签订《湄潭县永兴镇茶海大道建设及高家湾片区棚户区改造项目房屋征收补偿划地安置协议书》，该协议是行政机关与相对人协商一致达成的行政协议，其目的在于通过协议约束双方当事人以实现行政管理或公共服务目标。洪霞因房屋被征收所签订的上述协议是双方的真实意思表示，未违反法律和行政法规的强制性规定，属有效协议，依法应予保护。协议签订后，双方理应按照协议约定，全面、及时履行各自义务。1.争议的过渡费问题。洪霞于2014年8月8日与征收实施部门签订协议，协议明确约定过渡期自划地起12个月，自2014年8月8日至2015年8月31日止，按建筑面积每平方每月5元支付过渡费，由被征收人在协议签订之日起10日内将被征收房屋腾空，并交钥匙给征收实施方，经验收合格之日起10日内征收实施方通过银行将补偿款支付给被征收人，逾期腾房造成的损失由被征收人负责。但协议签订后，洪霞未在约定的时间内腾房交钥匙，而是在2016年9月才将被征收房屋钥匙交征收实施方，原告未按协议约定履行，同时2018年10月8日，5户安置户向永兴镇政府提出过渡费拨款申请时，请求支付的已只是2017年8月至2018年8月期间的过渡费，并未提及2014年、2015年的过渡费问题，致此，原告在2016年9月才履行交钥匙义务，被告不应当支付2014年、2015年的过渡费，其主张2014、2015年过渡费缺乏事实和法律依据，本院不予支持。对原告主张的2018年尚欠过渡费5000元和2019年的过渡费。按原告履行腾房交钥匙的2016年9月起算，被告应当支付过渡费的时间段为2016年9月-2017年8月、2017年9月-2018年8月，以及（被告主张2018年8月已向原告交付验收合格的基础）2018年9-2019年8月期间的过渡费。从永兴镇政府提供的补偿表和罗泽贤的账户反映在2016年10月向原告支付征收补偿款146428.75元中包含了13039.65元的过渡费(第一期)，从原告自行提供的罗泽贤的账户已客观反映在2017年10月13日收到洪霞的过渡费12036.6元(第二期)、2018年11月9日收到洪霞的过渡费7036.6元（该笔为第三期扣除给原告划地安置多10平方应交纳的5000元），综上，至2019年8月止，被告无应支付而未支付给原告的过渡费。被告已按约定履行了支付过渡费的义务，原告的主张无事实和法律根据，本院不予支持。2.永兴镇政府是否向原告交付验收合格的建房基础。根据《中华人民共和国建筑法》第二条第一款“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。”的规定，案涉安置点房屋、基础及负一层均为5户联建，仅基础及负一层建筑面积就达700平方米，建设资金100多万元，且实施方案明确要求在负一层上的建筑物为二楼一底房屋，其工程建设应受建筑法的规范和调整。根据《中华人民共和国建筑法》第三条“建筑活动应当确保建筑工程质量和安全，符合国家的建筑工程安全标准。”、第六十条“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。”的规定，永兴镇政府在工程实施过程中就通过招标方式选择了施工方，并委托了监理方对工程质量进行监理，但未进行地质勘察，违反了《建设工程质量管理条例》第五条第一款“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。”，在施工过程中，包括原告在内的安置户就施工质量问题向相关部门反映，永兴镇政府组织监理、施工方等就反映问题进行核查、整改，工程完工后，为确保工程质量，应当依据《建设工程质量管理条例》第十六条“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”的规定对案涉基础及负一层进行验收，而本案中永兴镇政府组织的验收结论为：“为确保该工程质量安全，请专业机构进行实测，最后根据检测报告为准，现场初步验收为合格工程”。验收意见中未明确需实测的内容，后永兴镇政府委托鉴定机构对安置点基础及负一层房屋现状结构是否满足图纸设计要求进行了鉴定，各验收主体也未根据鉴定结论判定是否符合实测要求，形成最终验收结论，仅是将鉴定结果告知原告方，称工程为合格工程，不能证明其交付了验收合格的建房基础给原告方。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，对原告要求被告交付验收合格基础的请求予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国建筑法》第二条第一款、第三条、第六十条，国务院《建设工程质量管理条例》第五条、第十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条的规定，判决如下:一、限被告湄潭县自然资源局在本判决生效后六十日内向原告洪霞交付验收合格的建房基础；二、驳回洪霞的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告湄潭县自然资源局承担。该款已由洪霞先行预付，湄潭县自然资源局在本判决生效后三日内直接支付给洪霞。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  王小华人民陪审员  黄克进人民陪审员  陈世维二〇二〇年三月十日法官助理安雪琴书记员朱艳