山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁02行终68号 上诉人（原审原告）陈涛，男，1973年3月18日生，汉族，住山东省胶州市。 上诉人（原审原告）陈正业，男，1969年11月23日生，汉族，住山东省胶州市。 二上诉人共同委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）胶州市三里河街道办事处，住所地山东省青岛市胶州市扬州西路31号。 法定代表人时海涛，主任。 出庭负责人于少波，该办事处党工委委员。 委托代理人周国栋，山东汇融律师事务所律师。 上诉人陈涛、陈正业因诉被上诉人胶州市三里河街道办事处房屋行政强制拆除一案，不服山东省胶州市人民法院于2019年12月10日作出的（2019）鲁0281行初89号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明：涉案房屋位于胶州市××办事处××号，原告陈涛在胶州市三里河街道办事处南三里河村拥有房屋所有权证胶房私转字第××号房屋一处、原告陈正业在胶州市三里河街道办事处南三里河村拥房屋所有权证胶房私转字第××号房屋一处，涉案房屋已被拆除。二原告自认涉案房屋拆除以后，曾报警，但没有确定最终实施拆除行为的主体。被告提交的《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知》第四条规定，根据村民自治的原则，旧村改造应该由村委会自主决策，旧村改造总体方案应该由村民大会表决通过；第十条规定，村委会是旧村改造实施的法律主体。南三里河村委会会议记录，载明南三里河村旧村改造经过了村民大会通过，并由村民代表签字。《致南三里河村民的一封信》及《胶州市三里河街道办事处南三里河村棚户区改造住宅房屋搬迁安置补偿方案》发文主体均为胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会。《关于南三里河村搬迁改造安置区位置的通知》发文主体为胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会及胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部；《关于南三里河村拆迁安置工作有关事项说明》发文主体为胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部。原告对上述证据真实性无异议，但认为胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部系被告内设机构。关于胶州市三里河街道办事处南三里河片区改造建设指挥部的性质问题，合议庭要求被告作出解释，被告庭后提交2019年10月25日案外人胶州市三里河街道办事处南三里河村村民委员会出具情况说明一份，该说明中载明：“南三里河片区改造建设指挥部系我村在旧村改造过程成立的临时性机构，未办理任何审批，没有营业执照，没有固定办公场所，没有固定人员，人员都是临时组建的。” 原审法院认为，该案首先需明确被告是否实施了对涉案房屋进行拆除的行政行为。对此，二原告自认涉案房屋拆除以后，曾报警，但没有确定最终实施拆除行为的主体，且被告否认其实施了拆除行为，根据双方提交的证据均无法直接确认被告实施了涉案行为。其次，本案需明确被告是否是胶州市三里河街道办事处南三里河村搬迁改造的征迁主体。而涉案的《胶州市三里河街道办事处南三里河村棚户区改造住宅房屋搬迁安置补偿方案》是由胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会作出的，搬迁人明确载明为胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会。结合南三里河村委会会议记录等相关材料，发文主体均未体现被告。被告胶州市三里河街道办事处称涉案旧村改造的主体是胶州市三里河街道办事处南三里河村民委员会，且胶州市南三里河村村民委员会2019年10月25日出具的情况说明中也载明了南三里河片区改造建设指挥部系胶州市三里河街道办事处南三里河村村民委员会在旧村改造过程中成立的临时性机构。综上，无证据证明被告系胶州市三里河街道办事处南三里河村搬迁改造的征迁主体，也无法推定被告实施了涉案房屋的拆除行为。故，被告非本案的适格被告。经法院释明后，二原告仍拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告陈涛、陈正业的起诉。案件受理费50元，不予收取。 上诉人陈涛、陈正业不服原审裁定，上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、一审法院认为被上诉人不是上诉人村庄征迁主体，该项事实认定与客观事实不符。2016年南三里河村启动所谓村庄改造行动，其主导和发起者就是被上诉人，上诉人房屋被强制拆除前有关人员的协商和谈判，也是被上诉人单位的有关领导亲自处理。上诉人房屋被拆除后找到村委会协商解决，村委有关人员也明确表态问题的解决是需要由街道办领导确定，而且周围村民问题的解决均是由被上诉人单位领导处置。被上诉人是征拆主体和领导单位，在当地是一个众所周知的客观事实。二、一审法院未向上诉人进行明确释明，也未向上诉人公开村委会制作的“情况说明”。一审法院所述被上诉人提交的“情况说明”上诉人也未见到过，未经庭审质证的证据不得作为定案依据。同时，一审法院也未向上诉人进行释明要求变更主体。三、上诉人的起诉符合依法推定强拆主体的情形。本案中，上诉人房屋在2017年被非法拆除、毁坏，这是客观事实，但却没有任何单位对此事负责，而公安机关没有调查到具体主体，相应的拆迁主管部门作为管理部门，自然应当对此事负责。四、最高人民法院已经做出过类似裁定。根据最高人民法院(2018)最高法行再113号案，最高人民法院确立了“在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断”的裁判规则。本案可以推定被上诉人实施了拆除行为，并应由其承担法律责任。五、如本案无法解决上诉人诉求，将导致房屋被拆而无责任承担主体的极端情况。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，并指令一审法院或其他法院受理上诉人的起诉。 被上诉人胶州市三里河街道办事处答辩称，一、一审时被上诉人就主张上诉人起诉被上诉人系主体错误。南三里河村旧村改造系村民自治行为，系村委会自主决策，旧村改造总体方案是经村民代表大会通过，与办事处无关。办事处在旧村改造中只是起协调指导作用。且被上诉人一审提交的胶州市人民政府胶办发(2013)55号通知第十条明确规定了村委会是旧村改造的法律主体，第九条明确规定了各镇政府、街道办事处的职责是协助、协调、指导村委会推进项目实施，被上诉人一审提交的证据2-4均证实了拆迁的主体是胶州市南三里河村委会。二、上诉人一审自认涉案房屋被拆除曾报警，但公安机关没有查明到底是谁拆除的涉案房屋，被上诉人也不认可拆除了涉案房屋，按照谁主张谁举证的原则，上诉人一审提交的证据不能证实是被上诉人拆除了涉案房屋。三、一审时，一审法院让解释说明“南三里河片区改造建设指挥部”是如何成立的?是什么性质的部门”，因被上诉人处没有这一部门，经庭后落实才知道该指挥部是南三里河村委会在旧村改造过程中成立的临时性机构，未办理任何审批，没有营业执照，人员都是临时组建的。因此，为了说明情况，被上诉人让南三里河村村民委员会出具了一份情况说明，被上诉人并不是作为证据提交，只是让法院明白指挥部的性质，只是供法院参考。综上，一审法院认定事实清楚，判决正确，请二审法院查明事实，驳回上诉，维持一审裁定。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。二审中，本院组织当事人对于胶州市南三里河村村民委员会出具的《情况说明》进行了调查，该系胶州市南三里河村村民委员会在2019年10月25日出具，载明南三里河片区改造建设指挥部系该村在旧村改造过程中成立的临时性机构，未办理任何审批，没有营业执照，没有固定办公场所，没有固定人员，人员都是临时组建。上诉人对于该份《情况说明》所记载的事实不予认可，还认为超过举证期限。被上诉人主张提交该《情况说明》只是应原审要求来说明该指挥部的性质，避免诉累，不作为证据提交。本院认为该《情况说明》系案外人在庭审结束后出具，未进行庭审质证，故不作为证据采纳。经审查，本院同意原审法院对当事人在举证期间提交证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：本案争议的焦点是被上诉人是否系强制拆除两上诉人房屋的适格主体。一、上诉人在原审中自认涉案房屋被拆除以后，曾向公安机关报警，但经调查未确定该拆除行为的实施主体，上诉人在原审提交的证据也无法证明系被上诉人实施了涉案强制拆除行为。二、《胶州市人民政府办公室关于印发胶州市旧村改造工作规程的通知》(胶政办发[2013]55号)第四条明确规定“根据村民自治的原则，旧村改造工作应当由村委会自主决策，旧村改造总体方案应当经村民代表大会或村民大会表决通过”、第十条规定“村委会是旧村改造实施的法律主体”，结合南三里河村关于旧村改造的会议记录、南三里河村民委员会《致南三里河村民的一封信》《关于南三里河村搬迁改造安置区位置的通知》亦能证明，南三里河村的搬迁改造安置工作属于南三里河村民委员会自主决策的旧村改造项目，旧村改造的实施主体应系南三里河村民委员会。另外，上诉人认为南三里河片区改造建设指挥部系被上诉人设立，但确无证据证明。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。 综上，原审裁定正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月十一日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹