浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1094号 上诉人（原审原告）王志良，男，汉族，1964年4月6日出生，住浙江省建德市。 上诉人（原审原告）吕静文，男，汉族，1970年11月5日出生，住浙江省建德市。 上诉人（原审原告）刘长洪，男，汉族，1969年11月19日出生，住浙江省建德市。 三上诉人委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 上诉人王志良、吕静文、刘长洪因与杭州市规划和自然资源局其他行政复议一案，不服杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 杭州市国土资源局于2018年4月11日作出杭土复[2018]第2号行政复议决定认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条第一款规定：“城乡规划主管部门核定用地范围后，市国土资源管理部门应当将征地范围公告并通知有关部门在征地范围内暂停办理下列事宜：（一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户；（二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；（三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照”，第二款规定：“暂停办理有关事宜的期限为三十个月”。《杭州市征用集体所有土地实施办法》（杭州市人民政府令152号）第六条第一款第三项规定：“市土地行政主管部门及开发区管委会根据规划部门划定的征地范围，在征地所在区域发布征地冻结通告，并通知有关部门在征地范围内暂停办理户口的迁入、分户、房屋交易、翻（扩）建、装潢、核发营业执照、调整农业结构等有关事宜”。本案中，建德市国土资源局2017年6月19日作出的《征地拆迁冻结通告》（建土征冻字[2017]第02号），系根据上述地方性法规、政府规章的相关规定进行，是对上述法律条款的重申，且案涉《征地拆迁冻结通告》系程序性的行为，没有设定新的权利义务，并未对复议申请人王志良、吕静文、刘长洪的权利义务产生实际影响，故该《征地拆迁冻结通告》不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的受案范围，应予驳回。申请人提出的复议理由，依据不足，对其提出的复议请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，决定驳回王志良、吕静文、刘长洪的行政复议申请。 王志良、吕静文、刘长洪于2018年4月18日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销杭州市国土资源局于2018年4月11日作出的杭土复[2018]第2号行政复议决定并判令其重新作出复议决定。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：王志良、吕静文、刘长洪系建德市寿昌镇卜家蓬村村民。2017年8月先后与建德市寿昌镇征迁指挥部签订棚户区卜家蓬区块改造房屋拆迁补偿安置协议书。2018年1月5日，王志良、吕静文、刘长洪认为建德市国土资源局2017年6月19日作出的建土征冻字（2017）第02号《征地拆迁冻结通告》违法，向杭州市国土资源局提交行政复议申请，要求撤销建德市国土资源局2017年6月19日作出的建土征冻字（2017）第02号《征地拆迁冻结通告》。2018年1月9日，杭州市国土资源局收到王志良等三人的行政复议申请，并于同月12日予以受理。2018年3月12日，杭州市国土资源局作出杭土复（2018）第2号《行政复议决定延期通知书》，通知王志良等三人，因案情复杂，行政复议决定延期至2018年4月12日前作出。2018年4月11日，杭州市国土资源局作出杭土复[2018]第2号《行政复议决定书》，并邮寄王志良等三人。 原审法院另查明，杭州市国土资源局于2019年1月14日变更为杭州市规划和自然资源局。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。”该法第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，王志良等三人向原杭州市国土资源局提交的行政复议申请，要求撤销建德市国土资源局2017年6月19日作出的建土征冻字（2017）第02号《征地拆迁冻结通告》。该案涉《征地拆迁冻结通告》系对《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条第一款、第二款、《杭州市征收集体所有土地实施办法》（杭州市人民政府令152号）第六条第一款（三）项规定的重申，没有设定新的权利义务，故案涉《征地拆迁冻结通告》并不构成行政法上的具体行政行为。原杭州市国土资源局依照上述法律法规，驳回王志良等三人的行政复议申请，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王志良、吕静文、刘长洪的诉讼请求。案件受理费50元，由王志良、吕静文、刘长洪负担。 王志良、吕静文、刘长洪不服原审判决提起上诉称，一、案涉征地拆迁冻结通告是政府征收上诉人房屋的前置行为。该前置行为获得通过，就会对上诉人的权利义务产生不利影响。同时，该通告是寿昌镇人民政府实施征迁的主要事实依据，没有该通告，寿昌镇人民政府根本无法征收农村房屋。上诉人也是因为该通告，才与征迁指挥部签订了征迁补偿协议。二、案涉行政复议情况并不复杂，被上诉人决定延期作出行政复议决定程序违法。为此，请求撤销杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初69号行政判决；改判撤销杭州市国土资源局于2018年4月11日作出的杭土复[2018]第2号行政复议决定并判令其重新作出复议决定。 被上诉人杭州市规划和自然资源局在二审中未提出新的答辩意见。 经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的案件事实，并另查明，2017年6月19日，建土征冻字（2017）第02号征地拆迁冻结通告，主要内容为，因建德航空小镇建设项目建设需要，经市发展和改革局建发改[2017]寿18号文件立项，建德市住房和城乡建设局选字第寿[2017]0007号选址意见，现将建德航空小镇建设项目征地拆迁范围冻结通告如下:该项目拟占用集体所有土地2304850平方米(3457亩)。其中:涉及寿昌镇余洪村集体所有土地××、××集体所有土地××、××桥村集体所有土地157.17亩，航头镇黄木岗村集体所有土407.64亩。具体四至范围以规划红线为准。根据《杭州市征用集体所有土地实施办法》和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，自本通告下达之日起，停止办理上述用地红线范围内户口迁入、分户、房屋交易、调换、新建和翻扩建审批，核发营业执照及农业结构调整等有关事宜。任何单位和个人不得在上述用地范围内新种、抢种各类作物，不得建造各类建（构）筑物及其它设施和突击装修，违者一律不予补偿，不作安置依据。冻结期限为30个月，自2017年6月19日起至2019年12月18日止。并明确，该通告发至被征地所在村、单位、乡（镇）政府、市公安局、市场监管局、民政局、住建局、农业局。 本院认为，根据二审查明的建土征冻字（2017）第02号征地拆迁冻结通告的内容，该通告可分为三部分，第一部分，告知建德航空小镇建设项目拟占用集体土地的情况；第二部分，通知暂停办理户口迁入、分户、房屋交易、调换、新建和翻扩建审批，核发营业执照及农业结构调整等审批；第三部分，告知不得新种、抢种作物，不得建造建（构）筑物及其它设施和突击装修，违者不予补偿。上述第一部分内容只是拟占用土地的告知，并不设定行政法的权利义务；上述第二部分中的户口迁入、分户、房屋交易、新建和翻扩建，核发营业执照及农业结构调整等事宜即便发生，也需由公安机关、县级人民政府、市场监督管理部门等进行审批，因此，通知的内容并不直接对有上述需求者设定权利义务；同理，上述第三部分中的新种、抢种作物，建造建（构）筑物及其它设施和突击装修等即便发生，不予补偿的法律后果也要在作出具体的补偿行为时才发生，因此，该部分内容同样未直接对相关行为的实施者设定权利义务。 综合上述意见，案涉通告不属于直接对行政相对人设定行政法上权利义务的，可以申请行政复议的行为，被诉行政复议决定认定其不属于行政复议范围并不不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”因上诉人的行政复议申请不属于行政复议范围，故对其行政复议申请不应予以受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的；”原杭州市国土资源局依据上述法律规定，决定驳回上诉人的行政复议申请，适用法律正确。案涉行政复议程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第三十一条的规定。 原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王志良、吕静文、刘长洪负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇二〇年三月三十一日 书记员 姚攀峰