江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终83号上诉人（原审原告）黄越来，男，1977年5月4日出生，汉族，住江西省寻乌县。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，地址：赣州市章贡区长征大道8号。法定代表人曾文明，市长。委托代理人何平，赣州市人民政府工作人员。上诉人黄越来因其诉赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告系赣州市寻乌县文峰乡长举村村民，2019年8月15日，原告因对《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》的程序性和补偿标准有异议，向被告赣州市人民政府申请行政复议。被告于2019年8月19日作出赣市府不复字（2019）7号不予受理行政复议申请决定书，认为原告的复议申请不符合法律规定，决定不予受理。原告于2019年8月21日收到该决定书后，对被告不予受理复议申请不服，于2019年8月29日起诉。原审法院认为，原告因对《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》的程序性、合法性和对该方案的补偿标准不服向被告提起的行政复议。其中关于对补偿安置方案不服的问题：作出《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》是组织实施征地补偿中的一个环节，之后还需相关征收部门继续组织实施，具有阶段性特征；该方案本身不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响；补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴，不属于行政诉讼受案范围，也不属于行政复议的受案范围。对征收补偿方案确定的补偿标准的问题：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决”，原告对补偿标准不服，应先向寻乌县人民政府要求协调，如协调不成，再可要求上级政府裁决。被告因原告未先向其所在地的寻乌县人民政府申请协调，不受理其复议申请，并无不当。综上所述，被告对原告申请复议的事项出具《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄越来的诉讼请求。黄越来不服，提出上诉，请求：1、撤销赣州市中级人民法院（2019）赣07行初204号行政判决；2、撤销被上诉人作出的《不予受理行政复议决定书》。事实和理由：1、根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。征收补偿方案系针对特定项目制定，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，不是规范性文件。2、上诉人并不是对补偿标准有异议，而是针对《征补安置方案》程序和内容有异议，完全属于该《征补安置方案》规定的申请行政复议受理条件。赣州市人民政府提交书面意见答辩称：1、答辩人作出的《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。批准征地补偿方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为。上诉人对该方案中的补偿标准提出异议，因未提供其就该补偿标准向寻乌县人民政府申请了协调，该项请求不属于行政复议受理范围和条件。2、答辩人作出的《不予受理行政复议申请决定》程序合法。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送。本院经核实，对一审法院移送的证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是被诉征地补偿安置方案是否属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；……《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条规定，依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查复议；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，被诉征地补偿安置方案是组织实施征地补偿中的一个环节，作出后还需相关征收部门继续组织实施。补偿安置方案是确定补偿安置项目、标准、内容和款项的依据，涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，凡是被征收范围内的被征收人均适用，该方案的制定和发布本身不会对特定的当事人的权利义务产生实际影响，只有通过该方案的实施、落实、执行到每一位具体行政相对人时，才会对其权利义务产生实际影响，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，因此该方案属于行政规范性文件范畴，不是具体行政行为，赣州市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》适用法律正确，符合法定程序。上诉人如对征收补偿安置方案确定的补偿标准不服，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄越来负担。本判决为终审判决。审判长  王丽君审判员  陈雯雯审判员  方石清二〇二〇年三月二十六日书记员  万立强附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；……《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查复议；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……