浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行初689号 原告邱春桥，男，1969年2月12日出生，汉族，住金华市婺城区。 委托代理人金和平，浙江金鸽律师事务所律师。 被告金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。 法定代表人黄国钧，区长。 出庭负责人吴冠频，副区长。 委托代理人卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。 委托代理人杜睿健，浙江丰畅律师事务所实习律师。 被告金华市婺城区雅畈镇人民政府，住所地金华市婺城区雅新中街42号。 法定代表人赵朝阳，镇长。 出庭负责人李庆华，副镇长。 委托代理人赵鹏，浙江红太阳（金华）律师事务所律师。 第三人金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会，住所地金华市婺城区雅畈镇上马山村。 法定代表人徐金茹 委托代理人张丽蓉、龚志坚，浙江民宜律师事务所律师。 原告邱春桥诉被告金华市婺城区人民政府、金华市婺城区雅畈镇人民政府、第三人金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会不履行法定职责一案，于2019年11月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案，原告邱春桥及其委托代理人金和平，被告金华市婺城区人民政府的出庭负责人吴冠频及其委托代理人卢颐丰、杜睿健，被告金华市婺城区雅畈镇人民政府的出庭负责人李庆华及其委托代理人赵鹏，第三人金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会法定代表人徐金如及其委托代理人张丽蓉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告邱春桥诉称：因235国道建设的需要，原告户被征用耕地1267.47平方（承包的耕地2.193亩，家庭人口为6人，人均承包为2.193x666+6=243.42)，被征用的林地4357.29平方（承包的林地7.8亩，家庭人口为6人，人均承包为7.8x666+6=865.8平方）。根据上述情况以及有关法律规定，原告户至少安置农业人口5人，但被告仅仅办理了原告妻子一人的失地农民保障证，为此，原告一直要求被告办理失地农民保障证。并于2019年10月19日再次向被告书面报告，被告区政府未答复、被告雅畈镇政府以由第三人决定为由，拒绝办理。综上，原告认为，两被告不给原告办理失地农民保障违法，为维护原告的合法权益，现原告特依法提出诉讼，请求：1、请求依法判令被告不给原告办理失地农民保险的行为违法。并判令被告和第三人给原告办理失地农民保障证、承担办理失地农民保险证的全部费用。2、被告承担诉讼费用。 被告金华市婺城区人民政府答辩称：一、我府并非本案的适格被告。邱春桥诉称因235国道工程建设项目需要，邱春桥户耕地1267.47平方被征用，要求安置给予办理失地农民保障。从发布的编号2017-01《征地告知书》来看，235国道金华婺城至武义公路婺城段工程建设项目的征收主体是金华市国土资源局婺城分局，委托征收实施主体为雅畈镇人民政府，金华市婺城区人民政府未参与征收工作，也从未收到过邱春桥递交的要求履职的申请书。根据《浙江省国土资源厅浙江省人力资源和社会保障厅浙江省财政厅浙江省农业厅关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》（浙土资规【2018】5号）规范性文件的规定：在被征地农民社会保障工作中，按照“人地对应”要求确定参保人员名单，……确定参保指标、参保名单、调剂名单要公开、公平、公正，必须履行“五议两公开”程序，即党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、成员（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开。表决结果由村集体经济组织负责人、村监委主任签字确认。……乡镇政府（街道办事处）根据公安部门提供的被征地村户籍信息，负责审核村集体经济组织成员中被征地农民参保名单。因此，本次集体土地征收中确定的上马山自然村52个失地农民保险指标，其具体参保名单的分配由上马山村村民代表会议表决确定，并由婺城区雅畈镇人民政府审核，参保名单的确定与婺城区人民政府无关，故我府不是适格的被告主体。二、邱春桥对上马山自然村村委会52个失地农民保险名额分配方案不服，根据金华市国土资源局婺城分局下发的《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程审批结果告知函》所记载，分配给上马村农业人口的人数为52人，具体分配方式由上马山村村民代表大会决定。在邱春桥提供的《关于请求办理被征地农民基本生活保障的答复》中，雅畈镇人民政府已经陈述的十分明确：根据浙土整（330702)A【2018】0004号文件等相关政策，上马山自然村可以享受52个失地农民保险名额，具体分配方案由上马山村召开村民代表会议确定。经村干部多次沟通、协调，邱春桥户申报陈卫星办理失地农民保险，同时将多余的土地面积调剂给何雪兰。村委会对参保指标的调剂行为，不是行政机关所作出的具体行政行为，其不属行政诉讼受案范围。邱春桥如对村委会参保指标调剂不服的，应通过民事诉讼解决。综上所述，金华市婺城区人民政府并非是本案的适格被告，邱春桥对村委会参保指标调剂不服的，应通过民事诉讼解决，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告金华市婺城区雅畈镇人民政府答辩称：一、雅畈镇政府不具有直接确定原告是否参加征地基本生活保障的职权，也无办证职权。原告要求雅畈镇政府给与办理失地农民保障证、承担办理失地农民保障证的全部费用于法无据。被征地农民有权依照国家法律规定享受社会保障。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定，农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。据此，被征地农民是否参加征地基本生活保障，属于村民自治事项，首先应由所在村集体经济组织先行根据相关政策及村规民约约定审核确定，再上报所在乡镇人民政府。本案中，根据上马山自然村村集体上报的参加征地社会基本生活保障村民名单，该村集体未将原告本人确定为此次参加征地社会基本生活保障对象。雅畈镇政府不具有直接确定原告是否参加征地基本生活保障的职权。根据《社会保险法》第七条，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条之规定，镇政府也并非失地农民保障证的办理部门，原告可根据法律流程向其他相关部门申请办理。二、雅畈镇人民政府已经按照法律规定履行了自身职责，行为合法。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条、第十五条规定，乡镇政府在办理被征地农民基本生活保障工作中，其职责在于配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作，具体是对参保对象名单进行审查、公示、确认。本案中，雅畈镇政府收到金华市国土资源局婺城分局《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程》审批结果告知函后，积极组织上马山村两委成员、村民代表召开相关失地村民社保问题讨论会，会议就《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程》审批结果告知函内确认的上马山自然村52名安置人口名额进行讨论。最终经上马山村确定具体参保人员后，分两次将合计52名参保人员花名册及审批表上报雅畈镇政府，雅畈镇政府对上述名单认真审查后及时予以公示、确认，并报上级相关部门审批。金华市婺城区雅畈镇人民政府已经按照法律规定履行了自身职责且行为合法。三、上马山自然村已对失地农民保险名额作出分配。经多次沟通、协调，上马山自然村已与原告邱春桥商议确定了该户的参保方案：为其妻子陈卫星办理失地农民保险，并将多余的土地面积调剂给何雪兰。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会述称：原金华市婺城区雅畈镇上马山村村民委员会并非行政机关，也无土地征用及决定失地农民保障人员的行政权利。原告的行为属于重复起诉行为。原告在本案起诉之后又基于同样的事实和证据及诉请向金华市兰溪市人民法院起诉。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，因235国道工程建设项目需要，邱春桥户承包的集体土地被征收。根据金华市国土资源局婺城分局下发的《235国道金华婺城至武义公路婺城段工程审批结果告知函》所记载，分配给原告所在原上马村农业人口的人数为52人。原告户办理了原告妻子一人的失地农民保障证，其他人未经原上马村集体经济组织确认并上报。为此，原告要求两被告为其户共5人办理失地农民保障证。遂提起本案诉讼。 本院认为，本案原告邱春桥诉请确认两被告不给其办理失地农民保险的行为违法，并要求两被告和第三人给其办理失地农民保障证。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”被告金华市婺城区人民政府并无直接为被征地农民办理失地农民保障证的法定职责，其不是本案的适格被告。《浙江省国土资源厅浙江省人力资源和社会保障厅浙江省财政厅浙江省农业厅关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》（浙土资规【2018】5号）规范性文件的规定：在被征地农民社会保障工作中，按照“人地对应”要求确定参保人员名单，……确定参保指标、参保名单、调剂名单要公开、公平、公正，必须履行“五议两公开”程序，即党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、成员（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开。表决结果由村集体经济组织负责人、村监委主任签字确认，公示七天。结合已查明的事实及原告邱春桥的庭审陈述，原告户办理了原告妻子一人的失地农民保障证，但其他人包括原告并未经原上马村集体经济组织确认并上报，故被告金华市婺城区雅畈镇人民政府亦无为原告办理失地农民保障证的履职前提。第三人金华市婺城区雅畈镇上店村村民委员会需经过“五议两公开”程序确定参保指标、参保名单及调剂名单，其确定行为系集体经济组织自治行为，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。综上，原告邱春桥的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告邱春桥的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年三月三十日 代书记员 叶红莉