四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川14行初132号 原告付登慧，女，1977年6月2日出生，汉族，住四川省洪雅县。 委托代理人丁松林，四川衡平律师事务所律师。 委托代理人胥家信，四川衡平律师事务所律师。 被告洪雅县人民政府。住所地，四川省洪雅县洪州大道。 法定代表人宋良勇，县长。 出庭应诉负责人何杰，洪雅县人民政府副县长，分管负责人。 委托代理人曾建国，男，洪雅县自然资源局政策法规股股长。 委托代理人李继，四川吉辰律师事务所律师。 第三人洪雅县七里坪镇人民政府。住所地，四川省洪雅县七里坪镇峨邛路215号。 法定代表人徐祥，镇长。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会。住所地，四川省洪雅县七里坪镇七里村。 法定代表人余祝勤，村主任。 委托代理人祝瑞，四川恒初律师事务所律师。 原告付登慧诉被告洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）不履行征地补偿安置法定职责一案，于2019年10月31日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、向第三人洪雅县七里坪镇人民政府（以下简称七里坪镇政府）、第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会（以下简称七里村委会）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告付登慧及其委托代理人丁松林、胥家信，被告洪雅县政府的出庭应诉负责人何杰及委托代理人曾建国、李继，第三人七里坪镇政府的法定代表人徐祥及委托代理人祁明忠，第三人七里村委会的法定代表人余祝勤及委托代理人祝瑞到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原告付登慧诉称，原告家庭原有父亲付永成（2017年去世）、母亲罗桂枝（2017年去世）、哥哥付登长。后来哥哥付登长结婚后分户分了宅基地，原告与父母亲在一个户口簿上，三人共同居住的房屋宅基地使用权证上载明的共有权人为:付永成、罗桂枝、付登慧。2010年12月，原告父母买了失地农民保险后与原告分户。原告与前夫吕忠育有一子吕邑帆，与现在丈夫谢天银育有一子谢文韬，两个儿子户籍均和父亲在一起。2011年4月被告洪雅县政府办公室作出洪府办发［2011］14号《关于印发〈洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法〉的通知》（以下简称［2011］14号通知），该文件第七条规定，一户安置户只能划一处宅基地，每人30平方米，≤3人的按3人计，≥5人的按5人计；一户安置户增划50平方米生活用地；多子女的未单户老人，计入赡养子女计算安置人口。原告完全符合文件规定的安置条件。2014年，高庙镇政府受被告委托，根据洪府办发［2011］14号文件精神，与原告哥哥付登长签订了《七里坪国际旅游度假区统规自建房屋搬迁安置协议书》（以下简称《统规自建协议》），明确将原告父亲付永成，母亲罗桂枝作为和哥哥付登长一户进行安置，并按照政策安置了宅基地。但是被告至今违对原告进行安置，原告多方奔走主张权利至今无果。2017年，七里村3组组长付登建多次打电话通知原告购买被征地农民城镇职工养老保险，证明被告、第三人七里坪镇政府、第三人七里村委会均认可原告具有被征地农民的身份。2019年5月25日，七里坪镇政府镇长带队将原告家房屋拆除，根据规划原告宅基地将会被修建为水上乐园。但至今没有任何单位对原告进行安置，原告只能在房屋被拆除后的废墟上搭建窝棚进行居住。2019年8月26日，原告向被告提出书面申请，申请被告履行法定职责，但被告至今未作答复。2019年10月8日，第三人七里坪镇政府对原告作出《关于付登慧申请安置补偿的调查回复》，对原告于2019年8月26日向被告提出的书面申请予以答复，明确不处理原告的申请。请求：判令被告对原告履行征地补偿安置的法定职责，即按照［2011］14号文件规定划给原告90平方米宅基地、50平方米生产生活用地、50平方米经营用地进行统规自建，并向其支付拆迁运输补助费600元和过渡费1000元（过渡费按每人每月200元的标准，自2019年5月25日起计算，暂计算至2019年10月25日）。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.原告身份证、户口簿；2.集体土地使用权档案；3.洪府办发【2011】14号文件；4.《统规自建协议》；5.付永成、罗桂枝、付登长的《洪雅县养老保险待遇领取资格证》、付登长《养老保险个人账户对账单》；6.2019年5月25日拆迁当日视频；7.房屋现状照片；8.《安置补偿申请书》、邮寄单；9.《关于原告申请安置补偿的调查回复》。 被告洪雅县政府辩称：一、七里坪国际旅游度假区的合法性。根据川府发电（2008）53号文精神，洪雅县旅游局提出七里坪国际旅游度假区总体规划的申请，经眉山市政府、洪雅县政府同意批准实施。二、根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，答辩人具有征收土地的法定职权，征收被答辩人所在集体经济组织土地主体合法。三、答辩人征收被答辩人所在集体经济组织土地的行为程序合法，补偿标准符合法律规定，相关费用已全部支付。经四川省政府批准后，洪雅县政府组织实施，征地过程中履行了征地公告，洪雅县自然资源局进行了安置方案公告，签订了征地协议，支付了土地补偿费、安置补偿费、青苗费，征收行为符合法律规定。四、被答辩人所述房屋宅基地不在答辩人征地范围，被答辩人不属答辩人征地过程中应安置的对象，其诉讼请求不应支持。请求驳回被答辩人的诉讼请求。 被告洪雅县政府为证明其主张，提供了以下证据：第一组证据，《四川省人民政府关于洪雅县2012年第4批乡镇建设用地的批复》（川府土【2012】1147号）、附件《洪雅县2012年第4批乡镇建设用地征地情况明细表》、《洪雅县人民政府关于征收土地的通告》（洪府通【2013】9号）、《洪雅县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（洪国土资公【2013】2号）、《洪雅县人民政府关于批准实施的批复》（洪府函【2013】93号）、情况说明；第二组证据，《四川省人民政府关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地的批复》（川府土【2008】807号）、《洪雅县人民政府关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地转（征）收土地方案的公告》（洪府通【2009】22号）、《洪雅县2008年第三批乡镇建设用地征地补偿安置方案公告》、《洪雅县人民政府关于批准实施的批复》（洪府函【2009】136号）；第三组证据，《四川省人民政府关于洪雅县2011年第5批乡镇建设用地的批复》（川府土【2012】489号）、附件《洪雅县2011年第5批乡镇建设用地征地情况明细表》、《洪雅县人民政府关于征收土地的公告》（洪府通【2012】14号）、《洪雅县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（【2012】第3号）、《洪雅县人民政府关于批准实施的批复》（洪府函【2012】125号）、情况说明；第四组证据，《四川省人民政府关于洪雅县2016年第1批乡镇建设用地的批复》（川府土【2016】729号）、附件《洪雅县2016年第1批乡镇建设用地征地情况明细表》、《洪雅县人民政府关于征收土地的通告》（洪府通【2016】14号）、《洪雅县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（洪国土资公【2016】9号）、《洪雅县人民政府关于批准实施的批复》（洪府函【2017】8号）；第五组证据，《征（占用）土地协议书》、《统征土地协议》、《统征土地协议书》；第六组证据，《财政资金支付凭证IXIX17535》、《财政资金支付凭证IXIX09659187》。 第三人七里坪镇政府述称：被答辩人所在的家庭户自愿参加统规自建，自行拆除了原房屋。答辩人已按照统规自建的方式对被答辩人所在家庭户的原房屋宅基地进行了置换，被答辩人已得到了安置。且在统规自建项目中，并不存在征地行为，故不存在对被答辩人进行征地安置的情形。因此，被答辩人诉答辩人的理由不能成立，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 第三人七里坪镇政府为证明其主张，提供了以下证据：第一组证据，高庙镇并村合组方案、川府民政（2017）26号文件；第二组证据，土地登记证书及宅基地使用权证；第三组证据，2011（14）号文件；第四组证据，七里坪国际旅游度假区统规自建房屋搬迁安置协议书；第五组证据，关于七里村三组（原四组）征地情况的说明、征补中心支付凭证及高庙镇政府支付征地补偿款及青苗补偿费的支付凭证。 第三人七里村委会述称：被答辩人所在的家庭户自愿参加统规自建，自行拆除了原房屋。被答辩人所在家庭户已按照统规自建的方式搬迁至了新建的房屋，被答辩人已得到了安置。且在统规自建项目中，并不存在征地行为，故不存在对被答辩人进行征地安置的情形。因此，被答辩人起诉的理由不能成立，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 第三人七里村委会为证明其主张，提供了以下证据：第一组证据，土地登记证书及宅基地使用权证；第二组证据，七里坪国际旅游度假区统规自建房屋搬迁安置协议书；第三组证据，村民大会决议、授权委托书、七里村3组（原4组）关于土地整体流转的决议、农村土地经营权整体流转合同、土地流转费领取证明、土地流转费支付银行流水、流转土地上12公分以上树木补偿款兑现表、12公分以上树木丈量登记表。 经庭审质证，对原告付登慧所举证据，被告洪雅县政府的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，不能达到证明目的。对证据2的真实性、合法性无异议，该户与付登长只有一处宅基地，原告并没有作为户主申请过宅基地。对证据3的真实性、合法性无异议，但不能到达其证明目的。对证据4的合法性、真实性无异议，但与本案无关，不能达到证明目的。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据6不予认可，无制作方式、无拍摄人、也无原始储存介质，不能证实强制征收的情况。对证据7不予认可。对证据8的真实性无异议，但其提出申请没有事实和法律依据。第三人七里坪镇政府、七里村委会对原告所举证据的质证意见与洪雅县政府的意见一致。 对被告洪雅县政府所举证据，原告付登慧的质证意见为：被告提供的所有证据与本案无关，原告只是要求安置，被告不安置原告不合法。第三人七里坪镇政府、七里村委会对被告洪雅县政府所举证据均无异议。 对第三人七里坪镇政府所举证据，原告付登慧的质证意见为：对第一组-第三组证据无异议，对第四组证据无异议，但不能达到第三人的证明目的。第五组证据与本案无关。被告洪雅县政府、第三人七里村委会对第三人七里坪镇政府所举证据均无异议。 对第三人七里村委会所举证据，原告付登慧的质证意见为：对第一组、第二组证据无异议。第三组证据与本案无关。被告洪雅县政府、第三人七里坪镇政府对第三人七里村委会所举证据均无异议。 根据当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下：原告付登慧所举第5号证据与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳，原告所举的其他证据，与本案被诉行政行为有关，本院予以采纳。被告洪雅县政府、第三人七里坪镇政府、第三人七里村委会所举证据均与本案被诉行政行为有关，本院予以采纳。 经审理查明，原告付登慧系四川省洪雅县七里坪镇七里村X组（原洪雅县高庙镇七里村4组）村民。付登慧系付永成、罗贵芝之女，付登长系付永成、罗贵芝之子。 1992年，付永成户位于“沙滩子”的宅基地面积为312.5平方米（其中建筑占地面积为151平方米），家庭人口数为7人，分别是：户主付永成，家庭成员罗贵芝（即罗桂枝）、付登长、李兴琼（系付登长之妻）、付登芬（系原告之姐）、付登慧、付正伟（系付登长之子）。 2009年8月25日，洪雅县政府向付永成颁发了洪集用（2009）高字第02471号宅基地使用权证，该证载明其家庭人口数为3人，分别是户主付永成，家庭成员罗桂枝、付登慧；批准拨用农村宅基地120平方米，其他集体建设用地面积139平方米。 2009年8月25日，洪雅县政府向付登长颁发了洪集用（2009）高字第02472号宅基地使用权证，该证载明其家庭人口数为3人，分别是户主付登长，家庭成员李星群（即李兴琼）、付正伟；批准拨用农村宅基地120平方米，其他集体建设用地面积183平方米。 2010年10月，付永成因农转非将户口迁出，2010年12月，罗桂枝因农转非将户口迁出；2010年12月，付登慧单独登记为一个户籍，户主即付登慧。 2011年4月，洪雅县政府办公室作出洪府办发［2011］14号通知，通知内的《洪雅县七里坪国际旅游度假区拆迁补偿安置办法》第二条规定，度假区规划区范围内，集体土地上的拆迁适用本办法；第七条第二项统规自建划地安置规定：一户安置户只能划一处宅基地，每人30平方米，≤3人的按3人计，≥5人的按5人计；一户安置户增划50平方米生活用地；多子女未单户的老人，计入赡养子女户计算安置人口；同一家庭中，成员户口分别在社区和村组的或成员户口在不同村组的，合并为一户计算宅基地面积。第八条规定，拆迁户过渡期间按200元／人／月标准领取6个月的周转房和过渡期生活补助，搬迁运输补助按600元／人计发。 2013年10月，洪雅县高庙镇政府（甲方）根据被告的委托，与原告之兄付登长（乙方）签订了《统规自建协议》，协议载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》和洪府办发［2011］14号文件等精神，双方达成如下协议：乙方被搬迁原房屋建筑面积282.64平方米，附属用房面积为24.65平方米。乙方符合规定的安置人口共6人，包括户主付登长、付永成、罗桂枝、李星群（即李兴琼）、付正伟（系付登长之子）、周冰清（系付正伟之妻）；乙方到镇政府规划的区域内选址进行“统规自建”安置，划得安置宅基地面积150平方米、增划50平方米生产生活用地，若申请从事旅游经营，可增划50平方米经营用地，独生子女户可增加一人计算宅基地面积，付登长家庭及其父母共取得宅基地面积250平方米。付登长应在收到高庙镇政府书面拆除腾空通知规定期限内，将被搬迁主体房屋和附属用房及附属物按规定拆除，经高庙镇政府验收后，将宅基地移交高庙镇政府。协议还约定了搬迁安置补偿费的数额。”但该《统规自建协议》中未载明付登长家庭及其父母划得的新宅基地是否包含了付登慧的宅基地使用权面积，也未载明如何处理付登慧依法享有的宅基地使用权。 付登长与高庙镇政府签订统规自建协议后，在度假区内规划的宅基地上新建了房屋并搬入居住，但其老宅基地上的房屋未拆除，2019年5月，在镇、村、组的协助下，拆除了付永成包括付登慧老宅基地上的房屋。 2019年8月26日，原告向洪雅县政府提出安置补偿申请，洪雅县政府收到原告的申请后，交办七里坪镇政府处理，2019年10月8日，七里坪镇政府向原告作出调查回复，告知原告，其诉求已进入司法途径，不属于信访事项受理范围，信访不予受理，建议原告提起诉讼。原告不服，遂提起本案诉讼。 另查明，2008年至2016年，四川省人民政府先后作出了川府土【2008】807号征地批复、川府土【2012】489号征地批复、川府土【2012】1147号征地批复、川府土【2016】729号征地批复，同意征收包括七里村3组在内的部分农村集体土地。但付登长、付永成包括付登慧的老宅基地未在征地范围内。 本院认为，本案争议焦点为：一、涉案统规自建行为的性质；二、原告付登慧要求被告洪雅县政府履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求能否成立。 原告付登慧以被告洪雅县政府在征收土地中征收了其家庭共有的房屋宅基地，未对其进行安置，属不履行征地补偿安置法定职责为由，向本院提起行政诉讼，要求判令被告划宅基地对其进行安置，并给付过渡费、搬迁费，原告诉讼主体适格。 关于第一个争议焦点，首先，第三人七里坪镇政府、七里村委会称案涉统规自建行为系以村民自治的形式、按一户一宅基地的原则实施的统规自建项目，即将甲地的房屋拆除，在乙地进行统一规划自行修建房屋，修建房屋所用土地由村委会统一调整。但根据本院查明的事实，没有证据证实七里村委会以村民大会、村民代表大会决定等村民自治形式确定了统规自建房屋的相关内容及方式，故第三人关于统规自建行为系村民自治行为这一陈述无事实依据；其次，2013年10月，原告付登慧之兄付登长与高庙镇政府签订《统规自建协议》时，原告与其父母共同居住的原宅基地未被洪雅县政府依法征收，因此，案涉统规自建行为与农村集体土地征收无关；第三，被告洪雅县政府委托高庙镇政府与付登长签订的《统规自建协议》中，双方按照洪府办发［2011］14号文件确定的相应标准，约定了统规自建的安置标准。协议签订后，付登长家庭及原告父母已在规划区内新取得250平方米宅基地并修建了住房，已搬迁居住，该协议已全部履行完毕。因付登长家庭及原告父母取得新的宅基地后，依照修订前的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，其原家庭共享的原宅基地应收回所在农村集体经济组织。结合以上几个方面的事实分析，案涉统规自建行为并非是因农村集体土地征收所引发，而是因七里坪国际旅游度假区规划建设需要，在被告洪雅县政府主导、推动下，委托高庙镇政府与相关村民协商一致后，建立在自愿基础上的带有行政指导、行政协商性质的行为。 关于第二个争议焦点，根据本院查明的事实，原告主张被告因征收其所在农村集体经济组织土地时，征收了其家庭共享的宅基地的事实不存在，故原告要求被告履行征地补偿安置法定职责无事实依据，其申请不符合法定条件。引发本案争议的实质原因是原告认为付登长与高庙镇政府签订《统规自建协议》并履行后，付登长家庭及原告父母已得到安置，原告因此失去了宅基地使用权，且没有享受到统规自建的补偿安置待遇；本院认为，被告虽主导、推动了案涉统规自建的项目，但基于统规自建项目所具有的行政指导、行政协商的性质，在现有法律框架内，被告并不因统规自建过程中的行政指导、协商行为而必然具有补偿安置原告的法定职责。另，依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十三条第一款“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”之规定，原告若符合申请宅基地的条件，要取得新的宅基地须履行一系列法定程序，被告在该过程中履行的是批准职责，不具有直接划给原告宅基地的法定职权。综上，原告的请求既无事实依据，也无法律依据，其申请的内容不符合被告履行征地补偿安置义务的法定条件，故其诉讼请求不能成立。 综上所述，原告付登慧的诉讼理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告付登慧的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告付登慧负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 高 莉 人民陪审员 罗 燕 人民陪审员 范雪梅 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员 李晓洁