贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终2023号 上诉人（一审原告）罗仲文，男，苗族。 被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。 法定代表人邓忠学，市长。 上诉人罗仲文因诉都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）土地行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）于2019年10月24日作出的（2019）黔27行初353号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年5月7日，都匀市匀东镇土地房屋征收工作领导小组办公室向罗仲文户作出《清除秧苗的紧急通知》，该《通知》载明：“根据第四届中国绿化博览会博览园项目建设需要，我办已完成该块土地（编号DH01280、地名：井边）的征收兑现工作，现绿博园建设已进入蓄水清场工作，请你户于2019年5月8日上午12点前清除完毕你户种植于该地块内的秧苗，若不清理，则视为你户放弃，在后续施工清场过程中造成一切损失由该户自行负责。”2019年5月22日，罗仲文以邮寄的方式向都匀市政府提交行政复议申请，请求确认都匀市匀东镇人民政府（以下简称匀东镇政府）于2019年5月7日作出的《清除秧苗的紧急通知》的具体行政行为违法。都匀市政府于2019年5月23日收到罗仲文的行政复议申请，经审查后于2019年5月28日作出匀府行复不字〔2019〕11号《行政复议不予受理决定书》（以下简称11号《不予受理决定》），以该《通知》属于程序性告知行为，不具有强制性、执行性，对罗仲文的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第五项规定的受理条件为由，决定对罗仲文的复议申请不予受理，并于2019年5月29日邮寄送达给罗仲文。罗仲文不服11号《不予受理决定》，向法院提起行政诉讼，请求撤销都匀市政府作出的11号《不予受理决定》，并判令都匀市政府重新作出具体行政行为。 一审庭审中，罗仲文认可其就种植秧苗的案涉土地已于2017年签订了征收补偿协议并领取了土地补偿款。罗仲文案涉土地上的秧苗于2019年5月10日被清除。 一审法院经审理认为，本案争议焦点为都匀市政府作出的被诉11号《不予受理议决定》是否合法。 程序上，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，都匀市政府于2019年5月23日收到罗仲文的《行政复议申请书》，经审查后于2019年5月28日作出11号《不予受理决定》并于次日送达罗仲文，符合前述法律规定。且罗仲文对都匀市政府作出行政复议决定的程序合法性亦无异议，依法予以确认。 实体上，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法》第二章第六条对行政复议的受案范围作了具体的列举性规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，复议申请事项属于行政复议法规定的行政复议范围是受理行政复议申请的法定条件之一。根据前述规定，公民、法人或者其他组织向行政复议机关提出行政复议的复议对象应是对其权利义务产生实际影响的行政行为。如果行政机关的行为不产生法律上的效果，则不具备行政行为特征，依法不属于行政复议的范围。本案中，罗仲文向都匀市政府申请行政复议请求确认匀东镇政府作出的《清除秧苗的紧急通知》违法。而从该《通知》载明的内容可以看出，其实质是匀东镇政府通知原罗仲文对在已经领取补偿款的土地上种植的秧苗进行自行清除，仅是土地征收过程中的一种单纯的程序性告知行为，并不具有强制性，对罗仲文的权利义务并不产生实际影响。故，依据前述法律规定，该《通知》依法不属于行政复议受案范围，罗仲文的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。都匀市政府作出的案涉11号《不予受理决定》，决定不予受理罗仲文的复议申请，并无不当，符合法律规定。 综上，罗仲文向都匀市政府申请行政复议不符合法定的行政复议受理条件，都匀市政府作出11号《不予受理决定》，决定不予受理罗仲文的复议申请，符合法律规定。罗仲文诉请予以撤销的理由依法不能成立，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回罗仲文的诉讼请求。案件受理费50元，由罗仲文承担。 罗仲文不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，将本案依法发回重审。其主要理由为：1.黔南州人民政府成立的都匀经济开发区管理委员会超越职权于2017年1月22日发布了《都匀经济开发区征收土地公告》，其征收行为已经被贵州省人民政府黔府行复决字〔2017〕54号行政复议决定书确认违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定。2.2019年4月18日，一审法院作出（2019）黔27行初144号行政判决，确认都匀经济开发区管理委员会发布的《都匀经济开发区征收土地公告》违法。3.匀东镇政府确无征收土地的行政职权，对上诉人作出的《清理秧苗的紧急通知》，是对上诉人生存权、生产权的侵害，其行为涉嫌犯破坏土地资源罪，是对上诉人的严重侵犯，上诉人有权向上一级行政部门申请行政复议。4.被上诉人于2019年5月28日作出的11号《不予受理决定》是对上诉人的再次加害，特别是2019年5月10日对上诉人秧苗的挖毁，涉嫌犯破坏生产经营罪。 都匀市政府答辩称：答辩人依法在法定期限内作出不予受理决定并送达。答辩人作出的不予受理决定认定事实清楚、程序合法。一审法院在经法定程序和公开审理，查明案件事实的基础上依法作出一审判决。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是11号《不予受理决定》的合法性。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条列举了可以申请行政复议的具体情形，如行政处罚决定、行政强制措施等。根据上述规定，行政机关作出的行政行为并非皆可申请行政复议，行政相对人可以申请行政复议的行政行为，是指侵犯其合法权益的行政行为。本案中，罗仲文针对匀东镇政府作出的《清除秧苗的紧急通知》申请行政复议，《通知》中明确“请你户于2019年5月8日上午12点前清除完毕你户种植于该地块（编号：DH01280、地名：井边）内的秧苗，若不清理，则视为你户放弃，在后续施工清场过程中造成的一切损失由该户自行负责”，该《通知》对罗仲文直接设定了权利义务，对其权益产生了实质性的影响，属于可申请行政复议的范围。因此，11号《不予受理决定》以该《通知》不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第五项规定的受理条件为由，拒绝受理罗仲文的行政复议申请属于适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误……”之规定，依法应当予以撤销。上诉人虽然上诉请求将本案发回重审，但本案系一审法院适用法律错误引发的判决错误，为减轻当事人诉累，本院认为可不予以发回，直接改判支持上诉人的一审诉请。 综上，一审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初353号行政判决； 二、撤销都匀市人民政府于2019年5月28日作出的匀府行复不字〔2019〕11号《行政复议不予受理决定书》； 三、责令都匀市人民政府在本判决生效之日起六十日内对罗仲文重新作出行政复议决定。 一、二审案件受理费各50元，由都匀市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇二〇年三月二十五日 法官助理叶署铭 书记员严洪杰