宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）宁05民终73号 上诉人(原审被告)：田学峰，男，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 委托诉讼代理人：马建军，宁夏鸣钟律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)：中宁县余丁乡人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县。 法定代表人：王峰，该乡乡长。 委托诉讼代理人：王新慧，宁夏丰安律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张红香，女，系余丁乡党委副书记，住宁夏回族自治区中宁县。 上诉人田学峰与被上诉人中宁县余丁乡人民政府（以下简称余丁乡政府）牧业承包合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区中宁县人民法院（2019）宁0521民初3509号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月13日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款规定，通过阅卷、询问当事人的方式，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人田学峰上诉请求：一、请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、请求依法判令被上诉人与上诉人继续履行双方签订的《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》；三、案件受理费由被上诉人承担。事实及理由：一、一审判决认定上诉人“未在承包草原范围内种草养畜，未进行开发，未缴纳管理费，构成根本违约，致使合同目的无法实现”，从而解除上诉人与被上诉人之间签订的《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》系认定事实错误。协议中的涉案土地性质属于天然草场，大部分保持原生态植被，上诉人并没有破坏植被，也不存在未开发的说法。事实上自2000年6月5日双方签订协议后，上诉人对承包的3万亩草场进行维护原植被和部分可开发利用。在合同已经履行的十九年半期间，大部分草场都维持原生态植被，对于能够可开发利用的也进行了开发，开发总共投入资金500余万元。在按照协议“开发一片、利用一片、效益一片”的原则下，对其中的5000亩进行了综合开发，先后种树、种草3000多亩，花费巨资打2眼深井，修建大型蓄水池、泵房、铺设节水灌溉管网以及灌溉系统的检查井、彩钢房等设施。根本不存在一审法院认定的“无种植物，无水利设施，无建筑物”的说法。而且上诉人在2001年花费20余万元从内蒙古三北羊场基地引进高绒山羊700头，修建羊舍、羊圈、栅栏等，进行规模化养殖，到2007年养殖最高峰达1600余头。后因封山禁牧政策的实施，上诉人将养殖的山羊全部变卖处理。其次，对于其中的l24.61亩未利用土地也不存在未开发、利用的说法，植被破坏也与上诉人无关。因为该土地之前属于山水沟，地表全部为砂砾石，根本无法种植和利用。只是近十年来，在山洪的冲刷、淤积下，逐渐形成一些浅表沙土层，初步形成可种植的条件，每年雨季时上诉人还投播草籽，恢复植被、改善生态。20l9年5月24日，被上诉人向上诉人书面告知，中宁县自然资源局于20l9年4月30日下发了关于乌海至玛沁公路项目(青铜峡至中卫段)第A4标段临时取土的批复，批复浙江省大成建设集团有限公司乌玛公路青铜峡至中卫段第A4标段项目部临时使用位于余丁乡永兴村北山天然牧草地l24.6l亩，用于乌海至玛沁公路A4标段临时取土，使用期限为2年。以上临时取土批复，上诉人既没有见到相关文件，也没有接到自然资源局的通知，只是被上诉人单方告知。因此一审判决认定对其中124.6l亩未开发、利用，植被破坏的事实认定与实际情况不符。二、一审判决上诉人支付余丁乡政府管理费10万元没有事实依据。根据双方签订协议第七项约定：在2000年6月5日至2005年6月5日被上诉人不收取管理费，在2006年6月5日至20l0年6月5日，被上诉人按开发利用面积每亩收取l元管理费，在2010年6月5日至2030年6月5日每间隔5年增加1元的管理费。协议签订后，上诉人于2004年7月1日提前向被上诉人就可开发的土地交纳承包费3000元，2005年5月18日又交纳600元，并不存在拖欠承包费的说法。至于2015年之后的承包费，因为封山禁牧后的草原补贴发放问题(2010年之后，每亩每年补助7.5元)，被上诉人一直扣留上诉人的草原补贴款未给予妥善解决，因此对承包费交纳问题，2016年l2月双方调解处理过一次，但因被上诉人的原因拖延至今。三、上诉人不存在违约行为，原协议应当继续履行。上诉人在承包期间，一直遵守协议约定进行土地开发，对沙蒿梁的承包土地进行维护和开展绿化、种草、养畜。反而是被上诉人在未经上诉人的同意下，先后同意国开新能源科技有限公司在沙蒿梁地区建设一期20MWP并网光伏电站工程，并将占地补偿金l00万元私自占有。后又同意让金沙村的张某投资建设梅花鹿养殖场，政府给该工程的补偿金18万元也被被上诉人占有。还将1500亩土地让隆基天华新能源有限公司建设太阳能光伏发电基地，工程补偿款l00万元被其非法占有。2010年石油管道铺设占地东西10公里，被上诉人支付上诉人l公里的补偿款7500元；2016年天然气管道铺设、东西占地10公里，被上诉人仅给上诉人支付了2.5公里的补偿款34000元，下剩部分全部被被上诉人占有；高压送电工程占地东西l0公里架设铁塔90个，上诉人一分钱的补偿款都没有拿到。2016年8月红宝集团修建卫宁一级公路占用东西l0公里，南北40米宽的土地，被上诉人只给上诉人支付了2.5公里的补偿款，其他补偿款全部由被上诉人领取。根据协议书第六项约定“如遇国家政策性征用土地，乙方应按有关土地征用政策及补偿标准提供用地，土地收益由甲乙双方均等分成，对无投入的土地，先种草养畜，甲乙双方共同有维护管理权”。被上诉人在上诉人承包期间，私自将部分土地让其他单位投资建设或占用，由其收取征占土地的费用达数百万元，该行为已经严重违反了双方在协议中约定的“土地征用收益由甲乙双方均等分成”的原则，以及上诉人的承包经营权、使用权，给上诉人造成了巨大的经济损失。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人余丁乡政府答辩称，一、一审判决认定事实正确。上诉人没有严格全面履行开发协议约定的开发义务。根据协议第二条约定，必须在红石墩向南7公里、向东10公里的面积为3万亩的区域范围内“开发一片、利用一片、效益一片”，但是上诉人在协议签订长达19年的时间内没有进行任何有效的开发，更谈不上利用和效益，上诉人在一审中未能提供任何证据证明其在协议约定的3万亩的区域范围内做过有效的开发利用。上诉人在上诉状中陈述“涉案土地属于天然草场”，“大部分草场都维持原生态植被”，这种说法不符合协议约定，协议要求的是开发、利用、取得效益，不是维持原生态植被。而且3万亩的区域范围内植被覆盖率非常低，生态环境脆弱，上诉人也没有做过维持改善生态环境的具体行为。上诉人所述投资500余万元对其中的5000亩进行了综合开发，种树、种草、打井、修蓄水池等与事实不符，种树、种草现在看不出来种了多少树，3000多亩的草现在毫无踪迹，且没有证据证明。经了解，2012年到2013年期间，上诉人违背协议第五条约定，未经乡政府同意，擅自将一部分面积转包给他人从中牟利，现在残存的5个蓄水池、1000多米的下水管道，还有两处废弃的彩钢房等，这些设施都是他人投资的，并不是上诉人投资的，而且这些设施由于缺乏管护和利用没有发挥效用。继转让给他人之后的2014年2015年，上诉人又擅自将一部分土地转让给盐池的一家公司做开发，由于开发内容不符合协议约定和封山禁牧、保护生态环境的政策被乡政府制止，上诉人所述的种树是2016年的事情，2016年要修建乌玛高速，于是上诉人开始在草原地界内栽树，目的是想得到高速征地补偿，但是一棵树都没有存活，挖的树坑现在还没有恢复，反倒破坏了400多亩的草原植被。另外，关于乌玛高速124.61亩临时用地问题，中宁县自然资源局（2019）208号文件已明确属于“永兴村北山天然草地”，该地块由于国家建设需要临时用。2019年4月，经中宁县自然资源局批复用作临时取土场，但上诉人却阻拦高速公路临时取土。二、一审判决上诉人支付管理费10万元的依据是协议第七条约定。根据协议第七条约定，上诉人至今没有交纳过任何管理费，计算未交纳的管理费远超过10万元，考虑到上诉人多年来没有取得开发经济效益，没有能力支付管理费，故被上诉人只主张10万元，一审判决正确。上诉人所谓的交纳承包费3000元和600元与事实不符，3600元是上诉人父亲生前交纳的承包草原的承包费，不是协议约定的涉案开发土地的管理费。关于草原补贴发放，开发协议开发范围内有200亩草原由其父亲享受补贴，这是针对上诉人父亲承包草原的补贴，上诉人的父亲现已去世，这和本案的开发协议完全是两码事。草原生态保护补助奖励即草原补贴，是发给草原承包户的，余丁乡政府所有草原均已承包到户，补助资金也已发放到余丁乡所有群众手中，上诉人与余丁乡政府签订的是种草养畜开发协议，而不是草原承包协议，所以不能享受草原补贴。三、一审法院判决解除协议符合法律规定。上诉人所谓的余丁乡政府私自同意国开新能源等单位占地并占有补偿金的问题，经查并没有国开新能源科技有限公司在余丁乡建设并网光伏发电工程；张某的秀水鹿业良种梅花鹿繁育基地是张某在其本人原来的羊圈的基础上投资建设的，县政府并没有拨付所谓的占地补偿金；中宁县隆基天华新能源公司的光伏发电工程是2009年建设的，该项目有发改局批复选址意见等正规手续，公司占地范围并没有被上诉人开发利用，经查县上也未拨付余丁乡政府任何费用。开发协议范围内的土地是国有土地，即使发生国家建设征用土地，补偿款也轮不到上诉人，上诉人只能就自己投资的地上附着物得到附着物补偿，而上诉人没有有效的开发行为，更没有开发投资的证据，所以连附着物的补偿都没有依据。如果存在附着物的补偿争议，那也是另一法律关系，不属于本案审理范围。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人余丁乡政府向一审法院起诉请求：1、判令解除余丁乡政府与田学峰签订的《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》；2、判令田学峰立即停止破坏草原的行为，将破坏的草原植被恢复原状；3、判令田学峰按合同约定交纳拖欠的管理费10万元；4、诉讼费由田学峰承担。 一审法院查明事实：2000年6月5日，余丁乡政府与田学峰签订《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》一份，约定余丁乡政府同意田学峰承包开发沙蒿梁山荒地三万亩用于种草养畜，综合开发，承包期为30年，承包期为2000年6月5日至2030年6月5日；田学峰必须遵照开发一片，利用一片，效益一片的原则，开发方位从红石墩向南7公里，向东10公里的区域范围之内，面积为三万亩。在没有开发的区域内，允许进行种草养畜，并有效的保护植被。同时不允许其他投资者转包开发，破坏植被；田学峰所承包开发土地，田学峰有使用权、投资权、开发权、管理维护权。使用承包权限为30年；田学峰在承包开发使用期间的一切投资受益均由其承担，但必须接受余丁乡政府法定代表人的规划、协调、协作并符合国家政策；田学峰在开发利用承包期间，不得擅自进行转包，变卖开发的土地，如遇变更开发的一切事宜，应由余丁乡政府即余丁乡人民政府按有关政策变更处理；如遇国家政策性征用土地，田学峰应按有关土地征用政策及补偿标准提供用地，土地受益由余丁乡政府、田学峰双方均等分成，对无投入的土地先种草养畜，余丁乡政府、田学峰双方共同有维护管理权；余丁乡政府受益阶段分布，田学峰所开发利用土地，在2000年6月5日至2005年6月5日余丁乡政府不收管理费，在2006年6月5日至2010年6月5日，余丁乡政府按开发利用面积每亩收1元管理费，在2010年6月5日至2030年6月5日每间隔5年每亩增加1元管理费等内容。截止2019年5月24日，余丁乡北山天然牧草地沙蒿梁的124.61亩土地上面无种植物，无水利设施，无建筑物。合同签订至今田学峰未向余丁乡政府交纳管理费。 一审法院认为，余丁乡政府与田学峰签订的《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》合法、有效。本案主要争议焦点为余丁乡政府单方要求解除合同是否符合合同的法定解除条件，合同约定田学峰承包开发沙蒿梁山荒地三万亩用于种草养畜，综合开发，不得破坏植被等。田学峰亦未举证证明其在承包范围内进行了种草养畜，综合开发。截止2019年5月24日，余丁乡北山天然牧草地沙蒿梁的124.61亩土地上面无种植物，无水利设施，无建筑物。合同签订至今已长达十九年半，田学峰未在承包范围内种草养畜，未进行开发，未交纳管理费，构成根本违约，致使合同目的无法实现。综上，余丁乡政府单方要求解除合同符合合同的法定解除条件，故对余丁乡政府要求解除双方签订的《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》的诉讼请求予以支持。余丁乡政府未举证证明田学峰破坏草原，故对余丁乡政府要求田学峰立即停止破坏草原的行为，将破坏的草原植被恢复原状的诉讼请求不予支持。按合同约定交纳管理费是田学峰应履行的合同义务，其未履行该项义务，属于违约，应承担相应的民事责任，故对余丁乡政府要求田学峰按合同约定交纳拖欠的管理费10万元的诉讼请求予以支持。田学峰经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为对其诉讼权利的放弃，应承担相应的法律后果。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：一、解除中宁县余丁乡人民政府与田学峰于2000年6月5日签订的《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》；二、田学峰支付中宁县余丁乡人民政府管理费10万元，于本判决生效后五日内付清；三、驳回中宁县余丁乡人民政府的其他诉讼请求。案件受理费2500元，由中宁县余丁乡人民政府负担100元，田学峰负担2400元。 二审期间，上诉人田学峰向法庭提交以下证据支持其上诉主张的事实： 第一组证据：《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》复印件一份。证明：上诉人与被上诉人在2000年6月5日签订开发协议，约定承包的荒漠草场的范围、亩数、承包期限、管理费用、征占征用补偿分配等内容； 第二组证据：1、草原承包费交款收据复印件一张。证明：上诉人的父亲于2004年月1日向被上诉人预交3000元承包费的事实；2、收条复印件一张。证明：上诉人于2005年5月18日向被上诉人交纳草原围栏自筹资金600元的事实； 第三组证据：光盘一张（内附沙蒿梁荒漠草场照片31张）。证明：1、投资开发，上诉人在承包原草原范围内花费巨资修建大型蓄水池、泵房、铺设节水灌溉管网、灌溉系统的查检井、彩钢房等设施，以及修建羊舍、羊圈等，进行规模化养殖的事实；2、政府征用、征占情况，上诉人承包的草原内被铺设燃气管道、输油管道、架设高压铁塔、修建高速公路的事实； 第四组证据：《宁夏回族自治区新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016年-2020年）》打印件一份。证明：自2016年起，草原禁牧补助按照每年每亩7.5元的标准下发，补助期限为5年，每户的补助面积封顶保护是3000元的事实； 第五组证据：草原禁牧补助发放明细打印件一份。证明：被上诉人只按每年300亩的发放标准，对上诉人支付草原禁牧补助。 经质证，被上诉人余丁乡政府对第一组证据的三性不表异议，对证明目的上诉人表述的不完整，该协议还可以证实双方签订合同的目的是绿化沙蒿梁，种草养畜、带动余丁经济发展，有效改判生态环境，另外协议还约定，上诉人的义务是在3万亩的山荒地面积内进行种草养畜，综合开发，而且要开发一片、利用一片、效益一片，也即要取得效益；第二组证据和本案的种草养畜开发协议无关，收据中载明是田某某交来的草原承包费和围栏自筹资金，这是上诉人父亲承包草原交纳的费用，不是协议书中所说的管理费，与本案无关；对第三组证据的真实性不表异议，但照片中反映残存的设施及地貌情况，不能证明上诉人按照合同约定进行了有效的连片综合开发，且从照片来看，这些残存的设施都是多年前形成的，至今没有实际的效用。据了解，这些设施都是上诉人在2012年和2013年未经乡政府同意，违背合同第五条约定擅自将一部分土地转让给一个银川人所建的设施，但这些设施是半途而废，没有发生任何效益，从照片也可以看出，这些地是荒芜的，没有达到种草养畜，改善生态环境的目的，设施都是废弃的，根据余丁乡政府掌握的情况，在地貌中还有上诉人挖坑、栽树，树没有栽活，在地表留下大小的坑穴，对草原植被形成破坏，面积达400多亩；关于第二个证明目的，这些设施都是事实存在，但土地是国有土地，补偿不是余丁乡政府决定的，而且即使是补偿也是补偿地上附着物。对于第四组证据按照该文件规定，草原生态补助是补给草原承包户的，上诉人的父亲是草原承包户可以享受补助政策，但该文件中所述的草原生态补助和双方签订的种草养畜开发协议没有关系；对第五组证据交易明细中每亩7.5元的草原补贴是支付给上诉人父亲田某某的，与上诉人无关。 被上诉人余丁乡政府向法庭提交中宁县自然资源局关于乌玛高速临时取土场的批复一份。证明：在上诉人承包开发范围内有124.61亩经批复作为高速公路取土临时用地，上诉人应该配合服从国家建设。经质证，上诉人田学峰对该证据的三性无异议，但对其证明目的有异议，根据该文件的内容同时也说明中宁县政府批准124.61亩土地用于乌玛高速临时取土，该面积下的土地属于上诉人承包的3万亩土地范围内。这片土地之前的现状是山水沟，不适宜开发，因此高速公路修建时被划拨成临时取土场。 本院认为，上诉人田学峰二审提交的第一组证据与一审时余丁乡政府提交的证据一致，该证据能够证明双方签订协议约定权利义务的事实，对其证明效力予以确认；第二、五组证据都是其父亲田某某交费及获得的补偿，与田学峰无关，对其证明效力不予确认；第三组证据仅能证明在草场上有部分残存设施及部分土地被有关部门征用占用的事实，对该部分证据的证明效力予以确认；第四组证据与本案无关，对其证明效力不予确认。 被上诉人余丁乡政府二审提交的证据来源合法，内容客观真实，能够证明乌玛高速在修建过程中临时使用涉案草原中的部分土地作为临时取土场的事实，对其证明效力予以确认。 本院二审除对一审查明的事实予以确认，另查明，2019年4月30日，中宁县自然资源局下发中宁自然资发【2019】208号文件，文件载明同意浙江省大成建设集团有限公司乌玛公路青铜峡至中卫段第A4标段项目部临时使用位于余丁乡永兴村北山天然牧草地8.3074h㎡用于乌海至玛沁公路第A4标段临时取土场，临时用地使用期限2年。另涉案草场上残存着部分设施。 本院认为，本案中，自2000年田学峰与余丁乡政府签订《沙蒿梁种草养畜综合开发协议书》至起诉时的十九年间，田学峰一直未能按照协议约定向余丁乡政府交纳过管理费，该行为已构成根本违约，因此原审依据协议约定的内容结合余丁乡政府主张的诉讼请求判决解除双方签订的协议及田学峰交纳拖欠的管理费并无不当，对田学峰上诉认为其不存在违约行为，不应支付管理费且双方应继续履行协议的上诉意见不予采纳。对于田学峰是否依据协议对涉案草场进行综合开发利用并取得效益的问题，从田学峰二审提交的照片上虽然能够看出土地上修建了部分设施，但这些设施是否被有效利用并产生效益田学峰并未举证证明。另涉案草场面积达三万亩，田学峰二审提交的证据达不到其主张的前后投入500余万元对草场进行开发利用的目的，更证明不了其开发利用后产生了效益，因此其主张的意见达不到合同订立最初的目的，故原审判决正确，对田学峰上诉认为原审认定事实错误的意见亦不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果得当，应予以维持。上诉人田学峰的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2400元，由上诉人田学峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈文普 审判员  孙 静 审判员  杨 涛 二〇二〇年三月三十日 书记员  李佰平 本案适用法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； 第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。