安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终4号上诉人（一审原告）倪启安，男，1933年6月生，汉族，住广东省乐昌市。上诉人（一审原告）倪启福，男，1938年1月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。上诉人（一审原告）倪永汉，男，1952年6月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。上诉人（一审原告）倪永英，女，1946年7月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。以上四名上诉人共同委托代理人秦海付，安徽法戈律师事务所律师。以上四名上诉人共同委托代理人蒋忠新，安徽法戈律师事务所律师。被上诉人(一审被告)淮南市自然资源和规划局，住所地安徽省淮南市田家庵区，统一社会信用代码11340400MB155059XK。法定代表人孙跃山，该局局长。委托代理人林桐，该局科员。委托代理人王永忠，该局法律顾问。被上诉人(一审被告)淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区，组织机构代码33686903-3。法定代表人张孝成，该市人民政府市长。委托代理人朱永乐，该市司法局工作人员。委托代理人董仲良，该市人民政府法律顾问。上诉人倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英不服被上诉人淮南市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）征收补偿决定,被上诉人淮南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，四名上诉人不服淮南市田家庵区人民法院（以下简称田区法院）（2019）皖0403行初73号行政判决，上诉至本院。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。一审法院经审理查明：2004年10月1日，甲方：淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）与乙方：上海金丰易居网有限公司（以下简称金丰易居网公司）签订《淮南市大通区中心城区旧城改造项目合作协议书》（以下简称《改造协议书》），约定甲方以淮南市大通区中心城区旧城改造项目与乙方合作开发，项目名称：淮南市大通区中心城区旧城改造项目，项目规划建设面积约1840亩（其中国有土地1000余亩，集体土地800余亩），项目四至范围，东至大通油库路；南至洞山东路红线；西至南城市场；北至淮南铁路线等。2005年11月29日，淮南市国土资源局（以下简称市国土局）发布《关于收回国有土地使用权的公告》（以下简称《公告》），内容为：经市政府批准，决定依法收回大通区中心城区旧城改造项目（以下简称大通区旧改项目）规划范围内国有土地使用权。一审原告的房屋（相应土地使用权）位于本案收回国有土地使用权范围内。其因土地征收补偿争议，于2016年2月19日诉至田区法院，诉请依法判令市国土局，第三人大通区政府、淮南金丰易居置业投资有限公司（以下简称金丰易居公司）土地行政补偿。该院2017年2月28日作出（2016）皖0403行初14号行政判决（以下简称14号判决），驳回其诉讼请求。后一审原告上诉至安徽省淮南市中级人民法院（以下简称淮南中院），该院于2017年7月13日作出（2017）皖04行终33号行政判决（以下简称33号判决）：一、撤销安徽省淮南市田家庵区人民法院（2016）皖0403行初14号行政判决；二、淮南市国土资源局于本判决生效之日起60日内，依法履行对收回涉案846.71平方米土地使用权的补偿义务；三、驳回原告的其他诉讼请求。后因机构改革，市国土局职能由市资源规划局继承。该局于2019年5月20日作出《关于对倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英收回国有土地使用权的补偿决定》（以下简称《补偿决定》）：参照同时期大通区集体土地征收补偿标准，集体建设用地征地补偿标准为25200元/亩，对倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英846.71平方米的土地补偿32005.95元。其不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年8月19日作出淮府复决[2019]25号《复议决定书》（以下简称25号复议决定），维持市资源规划局作出的案涉《补偿决定》。一审原告不服，诉至田区法院，请求：一、撤销市资源规划局作出的案涉《补偿决定》；二、撤销市政府作出的25号复议决定；三、判令一审被告支付收回土地使用权补偿款186.28万元及同期银行贷款利息161.68万元，合计347.96万元。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路,铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。《安徽省实施办法》（以下简称《安徽省实施办法》）第四十六条第一款规定,依照《土地法》第五十八条第(一)项、第(二)项规定收回土地使用权的,应当参照当地征用土地补偿标准,对土地使用权人给予适当补偿;无偿划拨的,不予补偿。本案中,涉案土地位于淮南市大通区,一审原告拥有涉案土地的使用权，该土地系因旧城改造项目收回土地使用权，按照上述规定，应当对土地使用权人按照大通区征用土地补偿标准予以补偿。市资源规划局参照大通区集体建设用地征地补偿标准25200元/亩,对被答辩人的846.71平方米土地进行补偿,补偿金额为32005.95元，其认定事实清楚，适用法律正确。2019年5月20日,该局作出案涉的《补偿决定》并依法送达，程序合法。市政府的复议程序合法。综上，市资源规划局作出补偿决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英的诉讼请求。案件受理费50元，由四名原告负担。宣判后，四名上诉人不服一审判决，上诉至本院称：一、涉案土地系经1955年通过有偿转让的方式取得,收回土地应当按照市场价予以补偿。上诉人依法享有土地使用权的涉案土地系国有土地，市政府1989年颁发给倪启贤的[私］房字第××号《房屋所有权证》（以下简称5××号《房产证》）的房屋座落地形图中载明已核准共计总占为地1097.4㎡。2005年11月，市国土局(现为市资源规划局)经市政府批准，收回大通区旧改项目规划范围内国有土地使用权，包括上诉人的涉案土地。因收回涉案土地使用权后未予补偿,上诉人提起行政诉讼。后经淮南中院作出终审判决,由市资源规划局依法履行对收回的846.71平方米土地使用权的补偿义务。根据《土地法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要，使用土地收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等,以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。二、原审判决适用法律错误,导致判决结果错误。原判依据《安徽省实施办法》第四十六条的规定，将收回国有土地使用权补偿以征用集体土地标准进行补偿,其与《土地法》、原《城市房屋拆迁管理条例》及配套实施的《城市房屋拆迁估价指导意见》等法律规定相悖,与土地的市场价格差距巨大，损害了上诉人的合法权益。综上，一审判决适用法律规定和判决结果错误，上诉请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市资源规划局、市政府的二审答辩意见与一审一致，且认为一审判决认定事实清楚，适用法律规定正确，请求驳回上诉，维持原判。各方证据(一审判决书中已列明)均随卷移送本院并依法举证质证。二审期间，上诉人向本院提出以下新证据：一、案涉土地的原地契及1955年10月25日填发的《契税缴款书》，证明：上诉人一家于1955年10月购买土地2.229亩，缴纳契税200.61元，市政府依法颁发了该《地契》，上有时任市长的签章，故案涉土地系上诉人一家通过出让方式合法取得的；二、5××号《房产证》及其《淮南市城镇房屋所有权、国有土地使用权登记表（1）》，证明证载的房屋和土地坐落于本市大通棚户区44号；1989年11月1日，大通区城镇房屋所有权、土地使用权登记发证办公室确认核准的土地总计1097.4平方米（含本案所涉的846.71平方米）；三、原市国土局于2005年11月29日作出的《关于收回国有土地使用权的公告》（以下简称《公告》），证明该局系收回案涉土地的国有土地使用权的具体行政机关。两被上诉人对此未提出书面质证意见。本院对前述证据依法认证如下:对于对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需审查核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。二审对一审查明的事实予以认定的基础上，另查明：为实施城市规划，进行旧城区改造，推进落实对案涉的大通区旧改项目土地征收工作，原市国土局于2005年11月29日作出《公告》，载明：收回国有土地使用权的范围为：南起洞山东路、北至铁路、西起淮南矿业集团居仁村、东至油库路，总面积1669亩……。案涉被征收土地面积为846.71㎡，原所有权人为倪启贤（已故），经原大通区城镇房屋土地使用权登记发证办公室于1989年11月1日填发，市政府向其颁发了5××号《房产证》，其中有“所有权人为倪启贤……使用国有土地……”的具体表述。后倪启贤去世，四名上诉人是以其财产继承人的身份提起本案诉讼的。本案争议焦点:一、市资源规划局作出的《补偿决定》是否合法；二、市政府作出的25号复议决定是否合法；三、一审判决是否正确？本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚、证据确凿,适用法律规定正确。行政行为有主要证据不足，认定事实错误等违法情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，各方当事人对案涉土地被原市国土局于2005年11月29日作出公告予以征收的事实不持异议。本案的主要争议在于应当由被上诉人市资源规划局按照何标准作出征收补偿决定。结合在卷的5××号《房产证》及其《淮南市城镇房屋所有权、国有土地使用权登记表（1）》、市国土局作出的《公告》以及本院2017年7月12日作出的现已发生法律效力的（2017）皖04行终33号行政判决，能够认定该宗土地于2005年11月29日被征收时为国有土地，应按照被征收时的国有土地补偿标准依法补偿。依照《安徽省实施办法》第四十六条的规定，依照《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定收回土地使用权的，应当参照当地征用土地补偿标准，对土地使用权人给予适当补偿。一审原告作为案涉土地的使用权人，诉请按照国有土地的标准对其进行补偿，符合法律规定。被上诉人市资源规划局作出的《补偿决定》中，“参照同时期，大通区集体土地征收补偿标准”并据此计算征地补偿款金额，无事实根据，依法应予撤销。市政府作出的25号复议决定中，认定“被申请人作出的《关于对倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英收回国有土地使用权的补偿决定》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确”，决定维持案涉《征收决定》，属于事实证据不足，明显不当，亦应依法予以撤销。因此，一审原告诉请撤销前述决定,判令一审被告按照涉诉土地被征收时的国有土地征收标准依法作出征收补偿决定，于法有据，依法应予支持。综上，上诉人的上诉请求基本成立，依法予以支持。一审判决驳回诉讼请求不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销淮南市田家庵区人民法院（2019）皖0403行初73号行政判决；二、撤销被上诉人淮南市自然资源和规划局2019年5月20日作出的《关于对倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英收回国有土地使用权的补偿决定》；三、撤销被上诉人淮南市人民政府2019年8月19日作出的淮府复决[2019]25号行政复议决定；四、被上诉人淮南市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内，对被征收的846.71平方米国有土地向上诉人倪启安、倪启福、倪永汉、倪永英依法重新作出征收补偿决定。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人淮南市自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  张德玉审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年三月二十四日书记员  刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。