湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0611行初186号原告陆美蓉，女，1964年2月12日出生，汉族，居民，住岳阳市岳阳楼区。原告熊飞燕，女，1971年7月27日出生，汉族，居民，住岳阳市岳阳楼区。原告刘海燕，女，1979年6月20日出生，汉族，居民，住岳阳市岳阳楼区。三原告共同委托诉讼代理人周可卿，湖南碧灝律师事务所律师。被告岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳楼区岳阳大道东35号，统一社会信用代码：11430600MB172406XU。法定代表人陈峰，该局局长。委托诉讼代理人刘征，该局工作人员。委托诉讼代理人刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。第三人岳阳鑫达置业有限公司，住所地岳阳市岳阳楼区南湖大道国贸邦臣1303室，统一社会信用代码：91430600MA4M1G5646。法定代表人臧宏伟，该公司董事长。委托诉讼代理人包军，该公司股东。原告陆美蓉、熊飞燕、刘海燕诉被告岳阳市自然资源和规划局（以下简称资源局）、第三人岳阳鑫达置业有限公司（以下简称鑫达公司）确认建设用地规划许可违法一案，本院于2019年10月29日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉文书。本院依法组成合议庭，于2019年12月20日公开开庭审理了本案。原告陆美蓉、熊飞燕、刘海燕及其委托诉讼代理人周可卿、被告资源局委托诉讼代理人刘征、刘律宏、第三人鑫达公司委托诉讼代理人包军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年7月9日，原岳阳市规划局根据第三人鑫达公司的申请向其颁发了岳规（用）2018089号建设用地规划许可证。该许可证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条和《湖南省实施办法》第二十四条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。用地单位：岳阳鑫达置业有限公司，用地项目：东湖·名门，用地位置：新岳西路以南，枫桥湖路以北，用地性质：住宅用地，用地面积：壹万零柒佰捌拾捌平方米，附图及附件名称：1、1:1000用地红线图；2、建设用地规划审批单；3、说明:该项目净用地面积为9858平方米。原告陆美蓉、熊飞燕、刘海燕诉称，1、被告明知第三人盗用三原告的规划手续仍颁发建设用地规划许可证，该行政行为严重侵害原告的合法权益。2、被告对第三人作出的岳规（用）2018089号建设用地规划许可证实体违法。被告许可第三人在三原告隔壁新建幼儿园，且其围墙外延与三原告直线距离不足10米，不符合《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》第二条、第五条的规定。伟才幼儿园是规划在先、手续齐全的幼儿园，现第三人项目附近已有十多所幼儿园均未达到满员，附件居民小孩入园问题已经完全解决，没有重新规划幼儿园的必要；3、被告对第三人作出的岳规（用）2018089号建设用地规划许可证程序违法。被告未按规定向社会公示、公布和听取公众意见，且将许可新建幼儿园建设工程规划方案牌藏匿在工地内部，不符合《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》第八条的规定。被告在核准许可行为前没有进行听证也没有告知原告等利害关系人享有听证的权利，违反《中国人民共和国行政许可法》第四十六条、四十七条的规定。被告召开日照线大会没有通知原告，且第三人所建房屋影响了周围住户采光，程序违法。故依法提起诉讼，请求确认被告向第三人颁发的岳规（用）2018089号建设用地规划许可证违法并撤销。原告陆美蓉、熊飞燕、刘海燕为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据:1、关于核准新胜小区追加投资计划的批复（岳楼发改投核【2010】003号）；2、购房合同书；3、承包还建小区建筑工程协议书；4、岳阳市国土资源局岳阳楼区分局的告知书；5、土地违法案件补办用地报批手续通知书；6、建设用地规划许可证；7、科目明细表。被告资源局辩称，1、被答辩人与答辩人向第三人颁发的岳规（用）2018089号建设用地规划许可不具有利害关系，不是本案适格原告。答辩人在确认第三人享有建设用地规划许可时，第三人就已将提前取得国有土地使用权出让合同，答辩人仅就第三人对此土地享有使用权作出一个公示登记行为，该行为未损害被答辩人的合法权益；2、即使被答辩人是本案适格原告，答辩人作出的岳规（用）2018089号建设用地规划许可行为也合法、合理。（1）《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，“行政机关对行政许可进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该规定对“直接关系他人重大利益的行政许可事项”没有作出详细说明，实践中需要行政机关自己确定，若行政机关认为该事项不直接关系他人重大利益，可以不予告知。同时上述规定也未规定告知的具体方式，实践中行政机关的告知方式既有直接告知也有公告。本案答辩人在颁发建设用地规划许可证前在第三人项目现场进行了批前公示，已履行《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的告知义务。另答辩人已审批的修规方案中，间距、日照分析均符合国家规范要求；（2）《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》规定的公示等义务针对的是专项规划，与答辩人无关，且该条例幼儿园间隔半径没有明确规定。幼儿园的设立属于市场调节范围，不因答辩人的设立而禁止，答辩人对幼儿园的设立无需作必要性审查。被告资源局向本院提交了以下证据：第一组证据（1-18）：1、鑫达公司申请建设用地规划许可证的报告；2、《经济技术指标复核报告书》（2018.6.9）；3、鑫达公司营业执照、法定代表人身份资料；4、《国有建设用地使用权出让合同》（2017.8.31）；5、《东湖·名门日照分析报告》（2018.5.29）及受影响居民的赔偿情况；6、《修建性详细规划及建筑设计条件通知书》（2017.12.6）；7、《岳阳楼区“东湖·名门”项目修建性详细规划及建筑设计方案评审会议纪要》及会议议程、签到资料；8、鑫达公司出具的《关于办理建设工程规划许可证的报告》（2018.7.23）；9、《岳阳楼区企业投资项目备案证明》（2018.7.16）；10、《建设用地规划审批单》（2018.7.9）；11、《东湖·名门规划技术论证报告书（审批文本）》（2018.8.10）；12、《建设工程放线单》（2018.10.23）；13、规划图、用地图；14、岳阳市建设工程规划方案公示牌；15、《建设用地规划许可证》（2018.7.9）；16、不动产证（2018.8.6）；17、《建设工程规划许可证》（2018.9.10）；18、《建设工程施工许可证》（2018.10.17）；拟证明被告的颁证行为合法，新建的高层建筑对北侧原告幼儿园日照、间距均符合国家规范要求。第二组证据（19-22）：19、行政许可听证会议记录（2018.6.15）；20、行政许可听证会报告（2018.6.21）；21、《关于“东湖·名门”项目反映信访问题的告知书》（2018.6.13）；22、《关于聂桂英反映信访问题的处理意见书》（2019.5.17），证明被告在向鑫达公司颁发建设用地规划许可证前，组织召开了听证会，听取了陆美蓉、熊飞燕、刘海燕的意见，并通过信访回复对相关问题进行了解释，程序合法。第三人鑫达公司述称，其意见与被告答辩意见一致。第三人鑫达公司未向本院提供证据。本院对原、被告提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，2011年7月26日，陆美蓉、熊飞燕、刘海燕与岳阳市岳州工程有限公司（以下简称岳州公司）签订购房合同，购得岳州公司位于岳阳市岳阳楼区枫桥湖办事处新胜社区一栋五层架构，建筑面积为1665.53㎡的房屋（该房屋建设工程规划许可证中载明的建设项目名称为幼儿园）。三原告将该房屋用于开办幼儿园，并一直经营至2018年，幼儿园名称为岳阳市岳阳楼区伟才幼儿园。2018年2月13日，三原告与王倩签订房屋租赁合同，将该房屋租赁给王倩用于婴幼儿早期教育。2018年7月，鑫达公司通过招拍挂方式取得位于新岳西路以南、枫桥湖路以北一宗土地，根据鑫达公司与岳阳市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：XC（1）430601013834），该宗地用地性质为住宅用地，总用地面积10788㎡，净用地面积9858㎡，主要技术经济指标为：建筑总面积≤15773㎡，其中住宅建筑面积≤14473㎡，幼儿园建筑面积≥1200㎡，物管用房建筑面积≥100㎡，建筑密度≤16%，绿地率≥35%，建筑限高≤70M。2017年9月，鑫达公司向原岳阳市规划局申请开发建设东湖·名门项目。2018年6月15日，经三原告申请，原岳阳市规划局对东湖·名门项目规划建设幼儿园问题组织了公开听证，三原告参与听证并在听证笔录上签字。2018年6月26日，鑫达公司向岳阳市规划局岳阳楼区分局提交办理建设用地规划许可证的报告，报告中载明:“我司现已提供所需资料，……恳请规划局领导尽快批办本宗地《用地规划许可证》”。2018年7月9日，原岳阳市规划局向鑫达公司颁发建设用地规划许可证（岳规（用）2018089号）。2018年7月16日，鑫达公司将东湖·名门项目在湖南省投资项目在线审批监管平台备案。另查明，1、伟才幼儿园与东湖·名门项目毗邻。2、因岳阳市机构改革，原岳阳市规划局职责已整合至资源局。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，城乡规划主管部门具有审核颁发建设工程规划许可证的法定职责。资源局作为原岳阳市规划局权利义务的承继者应承担原岳阳市规划局实施的行政行为的行政责任，资源局是本案适格被告。本案的争议焦点为：1、陆美蓉、熊飞燕、刘海燕是否具有原告主体资格；2、被诉行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法。关于焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’（一）被诉行政行为涉及相邻权或者公平竞争权”。本案中，陆美蓉、熊海燕、刘飞燕房屋与东湖·名门项目毗邻，被诉行政行为涉及该三人的相邻权，陆美蓉、熊海燕、刘飞燕是本案适格原告。关于焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”《湖南省建设用地规划许可管理办法》第四条规定，“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，应当按照下列规定申领《建设用地规划许可证》：（一）在签订国有土地使用权出让合同后，申请人持项目批准（核准、备案）文件、国有土地使用权出让合同和有关材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提交《湖南省建设用地规划许可证申请表》；（二）符合条件的，核发《建设用地规划许可证》；不符合条件的，书面告知申请人并说明理由。”本案中，鑫达公司与岳阳市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，向岳阳市规划局岳阳楼区分局提交了办理建设用地规划许可证的报告和《国有建设用地使用权出让合同》等材料，原岳阳市规划局在鑫达公司建设项目（即东湖·名门）未取得备案手续，申请材料不齐全的情况下，向鑫达公司颁发了建设用地规划许可证，该行为不符合上述规定。但鑫达公司取得建设用地规划许可证的主要依据是其与岳阳市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，建设项目是否备案对建设用地规划许可的取得不产生实质性影响，且鑫达公司在取得建设用地规划许可证后完备了项目备案手续。故该行为未损害原告的实际权利，属于程序瑕疵。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，原岳阳市规划局在向鑫达公司颁发建设用地规划许可证前，三原告就东湖·名门项目幼儿园规划建设问题申请听证，原岳阳市规划局依法组织了公开听证，三原告参与听证并在听证笔录上签字，但未通知利害关系人伟才幼儿园参与听证，听证程序存在瑕疵，但对三原告的权利不产生影响。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第三款规定，“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”本案中，原岳阳市规划局在涉案土地出让前，就已依据枫桥湖片区控制性详细规划对涉案土地上幼儿园建设这一规划指标进行了审查，并将其作为出让合同的组成部分。被告依据出让合同向第三人颁发建设用地规划许可证，而出让合同中约定的规划指标是否符合控制性详细规划，无需再重新进行审查。故三原告以被告在涉案土地上规划幼儿园不符合控制性详细规划为由要求撤销涉案用地规划许可证的诉求于法无据，本院不予支持。综上所述，被告向第三人颁发建设用地规划许可证，认定事实清楚，证据确实充分，程序瑕疵，但该瑕疵对原告的权利不产生实质性影响。原告请求撤销被告给第三人颁发的上述建设用地规划许可证，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回陆美蓉、熊飞燕、刘海燕的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陆美蓉、熊飞燕、刘海燕共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  毛学文人民陪审员  罗 华人民陪审员  纪介一二〇二〇年三月三十日书 记 员  董 姣附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。