广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1241号原告：卢福旺，男，1957年5月29日出生，汉族，住广东省中山市，委托代理人：莫托，广东今久律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：蔡静珊，该局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。原告卢福旺不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政许可，于2019年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告卢福旺及其委托代理人莫托，被告市自然资源局的委托代理人蔡静珊、黄嘉焯到庭参加诉讼。因原被告自愿协商调解，依双方申请，本案扣除审限4个月。本案现已审理终结。原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）于2019年1月8日作出不予许可通知书，以原告卢福旺持有的国有土地使用证存在瑕疵、土地边界存在争议为由，对原告卢福旺提出办理建设用地规划条件的申请不予许可。原告卢福旺诉称，原市规划局对其持有中府国用[2014]第易0501274号国有土地使用证的土地办理建设用地规划条件申请作出不予许可决定，缺乏事实依据和法律依据，依法应予撤销，理由如下：案外人陈林辉于2003年12月20日通过与原中山市国土资源局签订国有土地使用权出让合同受让取得包含涉案土地在内的地块（土地面积为398.7平方米）。后陈林辉分割地块，将涉案土地（土地面积为199.3平方米）转让给案外人植中恩，其于2014年5月22日从植中恩处受让涉案土地。涉案土地于2003年时已有建设项目选址意见书，并明确了涉案建设用地的容积率、建筑高度、绿地率、建筑限高等规划要求。原中山市小榄镇规划管理所于2004年4月6日作出榄规地字[2016]638号对九洲基村委会用地申请的复函，该复函记载包含涉案土地在内的17宗土地符合总体规划，同意办理用地手续。其通过受让方式获得涉案土地使用权后，依法领取了中府国用[2014]第易0501274号国有土地使用证。其对涉案土地使用权权属来源合法清晰，亦不存在与《中山市小榄镇U分区控制性详细规划》不符的情形。由此可见，其申请办理涉案土地建设用地规划条件符合法律规定，且申请材料齐全，对于现场村路位于其用地范围内，并非其过错，现状村路经过其用地范围是否与第三方违反相关规划而形成，原市规划局应履行管理、监督检查职责厘清责任。原市规划局以国有土地使用证存在瑕疵为由对其办理土地建设用地规划条件申请不予许可，没有事实依据，并违反《中华人民共和国行政许可法》相关法律规定。为维护合法权益，其起诉至人民法院，请求：1.撤销原市规划局作出的不予许可通知书；2.判令被告市自然资源局对原告卢福旺提出的办理土地建设用地规划条件申请予以行政许可，对原告卢福旺持有的中府国用[2014]第易0501274号国有土地使用证的规划条件重新作出处理决定；3.判令被告市自然资源局承担本案诉讼费用。被告市自然资源局辩称，1.其在中山市行政区域内享有行使城乡规划管理工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款及《广东省城乡规划条例》第五条的规定，其作为中山市城乡规划管理主管部门，负责中山市行政区域的城乡规划管理工作，依法具有在中山市行政区域范围内办理建设用地规划条件审查的法定职能。2.原告卢福旺提起本案诉讼时已过起诉期限，应当驳回原告卢福旺的起诉。3.其出具的不予许可通知书程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。2018年8月10日，中山市中级人民法院作出（2018）粤20行终89号行政判决，撤销其对原告卢福旺作出的中府国用[2014]第易0501274号国有土地使用证的规划条件，要求其重新作出处理。其于2019年1月8日就原告卢福旺的申请重新出具了不予许可通知书，并于2019年1月16日送达原告卢福旺，履行了生效判决确定的义务。根据（2016）粤2071行初536号行政判决以及（2018）粤20行终89号行政判决查明：涉案土地面积199.3平方米，北边长19.79米，南边长20.26米，西边长7.61米，东边长12.46米，地块北侧是利成巷，南侧是村屋，村屋隔壁是河涌，西侧是一条约2米宽的村路，村路西侧是已经建好的房子，东侧是产权明确的空地。上述村路于2002年6月左右被建成水泥路，位于原告卢福旺用地范围内，是南侧村屋人家的唯一出入口。另根据中山市小榄建测绘工程有限公司出具的《关于卢福旺用地的情况说明》中载明“根据我公司2009年对上述用地周边的地形的勘察成果，卢福旺用地西侧已形成一条约2米村路（详见附图1）。将卢福旺用地界址录入地形图后，2米村路位于卢福旺用地范围内（详见附图2）”。鉴于上述村路位于涉案土地范围内，土地边界存在争议，原告卢福旺持有的国有土地使用证存在瑕疵，故其对原告卢福旺提出办理涉案土地的建设用地规划条件申请决定不予许可，并告知厘清权属问题后再办理规划审批业务。综上，请求人民法院驳回原告卢福旺的诉讼请求。经审理查明，涉案土地(土地面积为199.3平方米)坐落于中山市××××之一,中山市人民政府于2014年5月22日向卢福旺核发了中府国用（2014）第易050127号土地使用证。2015年11月10日，卢福旺就涉案土地向原市规划局申请办理建设用地规划条件，并提交了业务申请表、授权委托书、土地使用证及用地图等。同年11月30日，原市规划局受理了卢福旺的申请，并向卢福旺送达了规划业务受理书。同年12月9日，原市规划局于作出业务编号为010322015110044、项目号为2015027369的建设用地规划条件，附带设计要点及三线图（涉案土地北侧不退让；南侧退让0.5米；西侧是村路，靠近利成巷退让2.27米，靠近南侧退让1.6米；东侧退让0.5米），并于当日送达卢福旺。卢福旺对前述规划条件不服，认为规划退让不合理，向本院提起行政诉讼，本院经审理后于2017年12月25日作出（2016）粤2071行初536号行政判决，查明村路是于2002年6月被建成水泥路，位于卢福旺用地范围内，认为涉案水泥村路建成时间早于卢福旺取得涉案土地使用权的时间且为附近人家出入的唯一通道，原市规划局考虑现状结合实际作出调整应予支持，判决驳回卢福旺的诉讼请求。卢福旺不服，向中山市中级人民法院提起上诉。中山市中级人民法院经审理后于2018年8月10日作出（2018）粤20行终89号行政判决，对前述行政判决查明的事实予以确认，但认为原市规划局要求卢福旺的涉案土地西侧为村路，并给出条件，其土地西侧靠近利成巷一端退让2.27米，靠近南侧一端退让1.6米，但根据《中山市城市规划技术标准与准则》第3.7.7条的规定，上述退让范围的前提为临近道路的自建住宅，而涉案土地虽有道路，但道路位于卢福旺用地范围内，不应将该道路视为公共道路再按照上述规定予以退让，认定原市规划局作出的规划条件认定事实错误，作出的规划条件违法，判决撤销本院作出的（2016）粤2071行初536号行政判决以及原市规划局对卢福旺持有的中府国用（2014）第易0501274号国有土地使用证所作的规划条件，并责令原市规划局对卢福旺于2015年11月30日提出的办理建设用地规划条件的申请重新作出处理。（2018）粤20行终89号行政判决发生法律效力后，原市规划局于2019年1月8日作出不予许可通知书，告知卢福旺，涉案土地用地范围内已有的现状道路是附近人家出入的唯一通道，若不保留上述现状村路，南侧村民则无法正常出让，若保留上述现状村路，则存在争议，鉴于上述现状村路位于涉案土地的用地范围内，土地边界存在争议，其持有的国有土地使用证存在瑕疵，故对其办理建设用地规划条件的申请不予许可；同时告知卢福旺可前往相关部门对用地范围内存在村路一事申请明确处置，待用地权属问题厘清后再办理规划审批业务。卢福旺对原市规划局作出的前述不予许可通知书不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局，行使原市规划局的职权，且不再保留市规划局。又查明，2003年12月20日，案外人陈林辉与原中山市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，受让取得包含涉案土地在内的地块（地块面积为398.7平方米），领取了中府国用(2003)第054129号国有土地使用证。2008年7月3日，陈林辉将前述地块进行分割为两块土地，并将其中一块土地即涉案土地转让给案外人植中恩。2014年5月22日，卢福旺从植中恩处受让涉案土地，领取了中府国用（2014）第易050127号土地使用证。卢福旺向本院提交的小榄镇九洲基陈林辉用地图、小榄镇九洲基植中恩用地图、小榄镇九洲基卢福旺用地图均显示，涉案土地西侧为水泥道路，且该水泥道路不在用地范围之内。再查明，涉案土地面积为199.3平方米，北边长19.79米，南边长20.26米，西边长7.61米，东边长12.46米；涉案土地北侧是利成巷，南侧是房屋，西侧是水泥村路，水泥村路的另一侧是房屋，东侧是产权明确的空地。上述水泥村路位于卢福旺用地范围内，是南侧村屋人家的唯一出入口。再查明，中山市小榄镇九洲基地形图（测量时间为2009年11月）显示，水泥村路位于卢福旺的用地图范围之内。2006年卫星影像图显示，卢福旺涉案土地的用地范围内有村路。再查明，中山市小榄镇九洲基社区居民委员会于2016年8月16日出具关于卢福旺用地的情况说明，该说明载明：“1、卢福旺位于小榄镇××××之一的住宅用地，面积199.3平方米（该用地在2002年时的产权属村民陈某所有），用地西边有一条村民出入的旧巷路，巷宽为约2米，主要是村民冯某及谢某共3户人日常出入。2002年时，村民冯某向陈某（即卢福旺用地于2002年时的产权人）购买了20.14平方米的土地，把原来的旧巷移到该土地位置中，并于2002年6月左右由村民冯某出资把该巷路捣水泥作日常出入之用。2、于2004年-2005年期间陈某办理土地使用证测量时没有退出冯某购买的20.14平方米土地，按原有用地界址办理土地使用证，把卖给冯某的‘巷路’用地也办理了土地使用证。后于2008年把该土地转让给植中恩”。2002年2月28日的一份收据显示，冯镜森支付土地转让费20.14㎡×311.32元合计6270元，中山市小榄镇九洲基社区居民委员会在该收据上盖章确认与原件相符。庭审中，卢福旺、市自然资源局均确认涉案水泥村路是位于涉案土地的用地范围之内。卢福旺主张涉案水泥村路是2015年建成的，认为是村路西侧房屋重建时占用之前村路，遂在其用地范围内重新铺设了2米水泥路，但未提交证据证明。市自然资源局主张涉案水泥村路已于2002年6月建成。本院认为，市自然资源局行使原市规划局的职权，承接原市规划局的权利与义务，为本案适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，原市规划局作为中山市人民政府的城乡规划管理主管部门，在中山市行政区域范围内依法具有办理建设用地规划条件审查的法定职责。本案中，根据发生法律效力的（2018）粤20行终89号行政判决、中山市小榄镇九洲基社区居民委员会出具的关于卢福旺用地的情况说明、2006年卫星影像图、2009年11月测量的中山市小榄镇九洲基地形图可知，涉案水泥村路已于2002年6月被建成，且当时客观上已位于涉案土地范围之内。然而，涉案土地使用权首次登记（2003年12月，权属人为陈林辉）、转让至植中恩、再转至卢福旺时的用地图却又显示涉案土地西侧为水泥村路且该水泥村路不在用地范围之内。很明显，涉案水泥村路的客观情况系与涉案土地的使用权证（包括首次登记）所记载的用地图事项是不一致的，且涉案水泥村路形成时间早于涉案土地使用权首次登记时间。因此，原市规划局以涉案土地的边界存有争议，涉案土地的使用权证存瑕疵为由不予许可卢福旺办理建设用地规划条件的申请，并无不当。卢福旺可待争议部分土地权属明确后再行申请。综上所述，卢福旺要求撤销涉案不予许可通知书并责令市自然资源局对其提出的办理土地建设用地规划条件申请予以行政许可的诉讼请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告卢福旺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢福旺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  吴景潮人民陪审员  周锦荣二〇二〇年三月三十日书 记 员  徐淑榆李凯琳