湖南省岳阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘06行终11号 上诉人（原审原告）平江县大洲乡石坳养殖场（又称龙洞养殖场）。 经营者任旺新，男，汉族，1972年8月5日出生，住岳阳市岳阳楼区。 委托诉讼代理人左平良，湖南用平律师事务所律师。 委托诉讼代理人徐琪，湖南用平律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）平江县林业局。住所地：平江县天岳经济开发区天岳大道173号，统一社会信用代码：11430626006390548K。 法定代表人胡胜春，该局局长。 委托诉讼代理人李律己，湖南湘杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人王湘西，该局政策法规股股长。 被上诉人（原审被告）岳阳市林业局。住所地：岳阳市岳阳楼区求索东路8号，统一社会信用代码：11430600006354918F。 法定代表人方归农，该局局长。 委托诉讼代理人冯娟，湖南昌言律师事务所律师。 委托诉讼代理人曾天柱，该局法规改革科副科长。 上诉人平江县大洲乡石坳养殖场（又称龙洞养殖场）（以下简称石坳养殖场）因与被上诉人平江县林业局、岳阳市林业局不服行政处罚及行政复议决定一案，不服湖南省屈原管理区人民法院（2019）湘0691行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：黎平华与平江县大洲乡龙洞村委会签订租赁协议约定，由黎平华租赁石湾水库及土地，用于建设、经营龙洞养殖场。该协议第七条注明：“唯恐时过境迁，在租赁期内乙方凭此协议代替林权证”。2008年5月30日，双方另签订龙洞村石湾水库承包协议，该协议第一条约定：“乙方向甲方承包石湾水库及土地70年”。2008年，平江县人民政府编制平江县土地利用总体规划，上述土地为林地。2008年5月24日，黎平华提交“请求批准占用林地的报告”，未取得平江县林业局的批准。2009年12月30日，平江县人民政府给大洲乡龙洞村小地名“水库陀”的土地（龙洞养殖场所在地）颁发430901349844号林权证。2016年12月1日，因龙洞养殖场经营者黎平华办理动物防疫需要，大洲乡人民政府出具证明：“兹有大洲乡龙洞村石坳组村民黎平华龙洞养殖场所在区域为适养区，特此证明”，大洲乡人民政府在证明上特别注明：“仅涉及动物防疫评估，不涉及其他”。2017年1月9日，龙洞养殖场工商注册，营业执照登记名称为平江县大洲乡石坳养殖场，类型为个体工商户，组成形式为个人经营。2017年2月28日，任旺新与黎平华签订养殖场经营转让协议，双方约定，此后石坳养殖场由任旺新实际经营。2017年3月起，实际经营者任旺新开始对石坳养殖场进行改扩建，在未经批准情况下使用上述林地。此后，原平江县国土资源局以石坳养殖场未办理相关改变土地审批手续为由，对石坳养殖场占用土地行为进行查处，在查处过程中发现涉嫌非法占用林地，遂于2017年8月3日将案件移送至平江县林业局。2017年8月9日，平江县大洲乡龙洞村石坳组村民出具证明，书面说明本案争议土地一直没有定为林地。2017年8月10日，平江县林地林权管理办书面证明养殖场占用范围内林地未办理任何征占用林地手续。平江县林业局在查处石坳养殖场非法占地过程中发现，原经营者黎平华与现经营者任旺新在各自的实际经营期间中，均存在独立的违法占用林地行为，遂于2019年1月25日对任旺新违法占用林地行为立案查处。2019年1月25日，平江县林业调查规划设计院受平江县林业局下属林业执法巡查大队的委托，对“平江县大洲乡石坳养殖场实际经营者任旺新擅自改变林地用途、破坏林地面积等进行鉴定”。同日，该设计院作出平林林调鉴字［2019］002号林业技术鉴定报告，认定“平江县大洲乡石坳养殖场实际经营者任旺新擅自改变林地用途、破坏林地面积1531平方米；造成大洲乡龙洞村（小地名：石湾水库）原有的林地植被全部破坏和林业种植条件毁坏”。2019年3月15日，平江县林业局以平江县大洲乡石坳养殖场（经营者任旺新）擅自改变林地用途为由，作出平林罚字［2017］第102012-2号林业行政处罚决定：责令六个月内恢复原状；并处罚款15,310元。平江县大洲乡石坳养殖场（经营者任旺新）不服该行政处罚决定，向岳阳市林业局申请行政复议。2019年7月7日，岳阳市林业局作出岳林复决字［2019］1号行政复议决定，维持平江县林业局作出的上述行政处罚决定。 一审法院认为：根据平江县土地利用总体规划，石坳养殖场所在之地为林地；2009年12月30日，平江县人民政府给大洲乡龙洞村小地名“水库陀”的土地（龙洞养殖场所在地）颁发了林权证，结合黎平华与平江县大洲乡龙洞村委会签订租赁协议第七条注明：“唯恐时过境迁，在租赁期内乙方凭此协议代替林权证”、2008年5月24日，黎平华提交“请求批准占用林地的报告”、2008年5月30日，双方另签订龙洞村石湾水库承包协议，该协议第一条约定：“乙方向甲方承包石湾水库及土地70年”（根据相关法律、法规规定，只有林地才能承包70年）等事实，一审法院对石坳养殖场所在地属于林地的事实予以认定。根据《中华人民共和国森林法》第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续．．．．．．”的规定，占用林地用于建设的应向县级以上人民政府林业主管部门办理相关审批手续。本案中，石坳养殖场至今未提供相关部门的审批手续，结合平江县林地林权管理办书面证明石坳养殖场占用范围内林地未办理任何征占用林地手续的实情，故平江县林业局认定的，石坳养殖场实际经营者任旺新未办理改变林地用途相关审批手续即进行养殖场扩建的事实清楚、证据确凿。石坳养殖场诉称，畜禽养殖用地按《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十七条、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等法律、法规、规范性文件规定，应按照农用地进行管理，而《中华人民共和国土地管理法》第四条规定土地分为农用地、建设用地、和未利用地，故石坳养殖场用地属农用地，在其上扩建养殖场，不属于建设用地，不需要办理建设用地的审批手续。石坳养殖场的上述事实主张，仅有国土资源部农业部国土资发［2007］220号“关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知”等文件予以规定，但上述规定与《中华人民共和国森林法》中改变林地用途需要办理相关审批手续的规定不一致，故根据行政诉讼法律冲突的适用规则，应当优先适用法律、法规相关规定。按照《中华人民共和国土地管理法》第四条三款“建设用地是指建造建筑物，构建物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”的规定，只要建造建筑物、构建物，该行为涉及的土地，均可视为建设用地，故石坳养殖场扩建养殖场，在养殖场上构建建筑物、构建物的行为，属于因建设而占用林地；参照国务院法制办公室对《关于如何理解有关规定的请示》的答复：“除森林法实施条例第十八条第二款所列六项直接为林业生产服务的工程设施外，修建其他工程设施需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续”，石坳养殖场因建设养殖场而占用林地的行为应当办理建设用地审批手续。故对石坳养殖场提出的，养殖场建设不需要办理相关审批手续的事实主张，一审法院不予采信，平江县林业局的行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法实施条例》（2016年版）第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复，并处非法改变用途林地每平方米10至30元的罚款．．．．．．”的规定，一、依据上述规定，平江县林业局的执法主体适格；二、结合平江县林业调查规划设计院认定“平江县大洲乡石坳养殖场实际经营者任旺新擅自改变林地用途、破坏林地面积1531平方米”的鉴定结论，平江县林业局在行使自由裁量权时酌情按最低处罚标准对石坳养殖场罚款15,310元，该裁量在法律规定的处罚幅度内，无滥用职权的情况；三、平江县林业局责令石坳养殖场六个月内恢复原状的决定符合法律规定。综上，一审法院认定平江县林业局行政处罚决定裁量适当。对于石坳养殖场对平江县林业调查规划设计院的技术鉴定报告合法性提出异议的问题，根据平江县林业调查规划设计院提供的资质证明，其系独立于平江县林业局之外的鉴定机构，对平江县林业局的委托事项具有相应的鉴定资质，故平江县林业局委托平江县林业调查规划设计院进行鉴定，并未违反法律规定。另外，该设计院系有相应资质的分析、认定机构，鉴定结论如有不当，依法由该单位对鉴定情况承担应尽法律责任。故一审法院对石坳养殖场的上述异议不予采信。在石坳养殖场对平江县林业局行政处罚其余程序未提出异议，且其对岳阳市林业局行政复议程序无异议情况下，结合对平江县林业局、岳阳市林业局行政行为程序审查的结果，一审法院认定两局的行政行为程序并无不当。综上所述，平江县林业局作出的平林罚字［2017］第102012-2号林业行政处罚决定，执法主体适格、事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，石坳养殖场要求撤销的理由不成立。岳阳市林业局经行政复议，决定维持上述行政处罚认定，该行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、作出的复议决定内容并无不当，石坳养殖场要求撤销的理由不成立。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回平江县大洲乡石坳养殖场（经营者任旺新）的诉讼请求。案件受理费50元，由平江县大洲乡石坳养殖场（经营者任旺新）承担。 石坳养殖场（经营者任旺新）上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：1、一审法院认定上诉人养殖场所在地为林地属事实认定错误。养殖场所在地为适养区，为畜禽饲养地，非林地。一审法院根据平江县土地利用总体规划、林权证及承包协议的年限为70年认定养殖场所在地为林地错误；其养殖场所在地为适养区，根据原国土资源部《全国土地分类办法》，农用地分为耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，其中其他农用地则包括畜禽饲养地。因此，林地与畜离饲养地不属同类地，即：适养区与林地，二者不可能并存。2、一审法院适用法律错误。一审法院认为国土资源部与农业局发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》与《森林法》中改变林地用途需要办理相关审批手续的规定不一致，故根据行政诉讼法律冲突的适用规则，应当优先适用法律、法规相关规定。但该《农用地管理通知》是对畜禽养殖用地性质的规定，即畜禽养殖用地应当按农用地进行管理，与《森林法》中建设工程需办理建设用地审批手续的规定并不冲突，因此不涉及法律效力优先性的问题。根据《森林法》第十八条的规定，建设工程占用林地的，应当按照土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，但根据《土地管理法》的规定，仅建设用地需办理建设用地审批手续，因此《森林法》第十八条明显针对的是建设用地性质的建设工程，而本案的养殖场性质是按照农用地进行管理，非建设用地，自然不需要办理建设用地审批手续，因此，一审判决所依据的《森林法》第十八条以及《森林法实施条例》第十六条并不适用于本案。综上，一审法院认定养殖场所在地为林地证据不足，请求二审法院依法改判。 平江县林业局答辩称：1、涉案土地属于林地，一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立。我国法律规定，县级以上人民政府规划的宜林地也为林地。首先，涉案土地在2008年已经被平江县人民政府规划为林地并颁发了林权证；其次，养殖场原经营者黎平华曾于2008年申请变更林地用途的报告，养殖场主要负责人黎兵兵证明案涉地属于林地，且林权证标注是否流转不影响涉案土地的用途。2、上诉人称涉案土地为设施农用地的理由不能成立。平江县大洲乡土地利用总体规划对于涉案土地用途规划并未调整为设施农用地，禁养区、适养区、限养区并不是确定具体的土地用途，土地用途应当服从地土利用总体规划。3、上诉人有擅自改变林地用途的行为，违法事实清楚。4、一审判决适用《森林法》、《土地管理法》、《森林法实施条例》等法律、行政法规准确恰当，应予维持。 岳阳市林业局答辩称：一审判决认定涉案土地为林地， 认定事实清楚、证据确实充分，平江县林业局依照《中华人 民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》相 关规定实施行政处罚是准确恰当的，而答辩人依据上述法律 法规的规定，作出维持平江县林业局行政处罚决定的结论亦 无任何不当。一审判决所适用的法律准确恰当，请求二审法 院依法驳回上诉、维持原判。 二审中，当事人没有提供新的证据。本院二审审查认定的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点是：1、养殖场所在土地用途是否为林地；2、平江县林业局的行政处罚是否正确，岳阳市林业局的行政复议决定是否正确的问题。 关于焦点1，养殖场所在土地用途是否为林地的问题。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。…前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；…使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”《土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。土地登记资料可以公开查询。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”我国土地利用总体规划是实行土地用途管制制度的起点，对土地用途的划分、使用条件的规定等都体现在土地利用总体规划中。本案中，上诉人提出林地与畜离饲养地不属同类地，即：畜离饲养地的适养区与林地，二者不可能并存，养殖场土地为适养区就并非林地。根据本案查明的事实，平江县土地利用总体规划将石坳养殖场所在之地规划为林地；上诉人亦认可养殖场所在的案涉土地在平江县人民政府规划图上被规划为林地的范围，在一审庭审时自述曾申请办理养殖场所在土地改变用途的相关手续未被批准，并在原有规模上进行了升级改造；结合该县政府已经对该地所在村集体颁发了林权证，该林权证上的小地名、小班号、面积、四至等均明确表明该证为石?养殖场所在地；案涉土地租赁协议中注明以协议代替林权证及林业技术鉴定报告等，一审法院据此认定案涉土地系林地有事实与法律依据。上诉人并未提交证据证明案涉地被规划为畜禽饲养地，亦未证明已将案涉林地经过相关审批程序转为畜离饲养地，仅因其在案涉土地上饲养畜禽，并有因原龙洞养殖场经营者黎平华办理动物防疫需要，由大洲乡人民政府出具证明：“兹有大洲乡龙洞村石坳组村民黎平华龙洞养殖场所在区域为适养区”的证明而应认定为畜禽饲养地，于法无据，故该上诉请求不能成立，本院不予采纳。上诉人还提出，案涉土地是否与林权证上记载的二次流转事项相符的问题与本案无关联，记载事项也并不能改变该土地属林地的性质，故上诉人的该上诉理由不成立，本院不予采纳。 关于焦点2，平江县林业局的行政处罚是否正确，岳阳市林业局的行政复议决定是否正确的问题。本案中，上诉人建养殖场所占土地为林地，其应当依照《森林法》、《森林法实施条例》等法律法规的规定先行办理相应申请和审批手续，经审核同意后使用林地。上诉人提出平江县林业局适用《森林法》第十八条、《森林法实施条例》第十六条的规定，岳阳市林业局依据国务院法制办公室依据《关于如何理解〈中华人民共和国森林法实施条例〉有关规定的请示》的答复，来肯定平江县林业局的处罚行为，均是适用法律不当，应当适用农业部、国土资源部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》或国家林业局制定的《建设项目使用林地审核审批管理办法》中的有关规定。国务院法制办公室对《关于如何理解〈中华人民共和国森林法实施条例〉有关规定的请示》的答复是解决《森林法实施条例》与《森林法》适用中遇到的冲突问题，属于有法律法规补充性质的国务院规范性文件，一审法院根据行政诉讼法律冲突的适用规则，优先适用法律、法规有关规定并无不当。且《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目使用林地，是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。包括：（一）进行勘察、开采矿藏和各项建设工程占用林地。（二）建设项目临时占用林地。（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地。”第五条第二款规定：“建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。”该规定与《森林法实施条例》与《森林法》中规定的使用林地应先行办理相应申请和审批手续规定并不冲突，上诉人亦应在占用林地进行建设项目时提请审批。如何理解建设项目占用林地，国务院法制办公室对《关于如何理解〈中华人民共和国森林法实施条例〉有关规定的请示》的答复中明确：“除森林法实施条例第十八条第二款所列六项直接为林业生产服务的工程设施外，修建其他工程设施需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续。”上诉人基于生猪养殖目的，私自在林地上兴建水泥道路和养猪场猪舍等建筑物从事非林业生产、建设，不属于为林业生产服务的工程设施，其应当办理建设用地审批手续。故平江县林业局对上诉人擅自改变林地用途行政处罚、岳阳市林业局对该行政处罚的行政复议决定适用法律正确，上诉人的该项上诉理由不成立，本院不予采纳。 上诉人还提出平江县林业调查规划设计院与平江县林业局之间有利害关系，该设计院接受平江县林业局的委托后，直接认定上诉人擅自改变林地用途、破坏林地的鉴定结论不具有公正性和客观性。平江县林业调查规划设计院是具有合法的鉴定资质的独立法人，对案涉土地鉴定程序合法，上诉人未提供反驳证据推翻该鉴定结论，一审法院认定该鉴定并未违反法律规定并无不妥。平江县林业局在行政处罚中执法主体适格、事实清楚、证据确凿、程序合法，行政处罚措施在法律、法规规定的幅度以内，行政行为的合理性上亦并无不妥。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人平江县大洲乡石坳养殖场（经营者任旺新）的上诉请求无充分理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人平江县大洲乡石坳养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长  柳春龙 审判员  赵顺容 审判员  任 燕 二〇二〇年三月二十八日 书记员  彭兰月