江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣09行终190号上诉人（原审原告）：江西福景园工程建设有限公司，住所地宜春市袁州区建设北路万顺楼，统一社会信用代码9136090056109748XB。法定代表人：刘文涛，公司总经理。委托代理人：熊铁钢、傅燕萍，江西华邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宜春市自然资源局，住所地宜春市袁州区宜阳大厦中座12楼，统一社会信用代码113608000147175710。法定代表人：冷世民，局长。委托代理人：彭勇，男，宜春市自然资源局干部。上诉人江西福景园工程建设有限公司（以下简称福景园公司）因与宜春市自然资源局行政处理决定一案，不服上高县人民法院作出的（2018）赣0923行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2019年12月4日组织双方进行了询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2013年11月21日，宜春市自然资源局发出公告，以网上拍卖方式出让位于宜春市袁州区朝阳路南侧、原物资局宿舍地段，编号DCA2013048号的一宗国有土地使用权，同时公布了网上拍卖须知及其他出让文件。2013年12月17日，福景园公司以最高报价竞得该国有建设用地使用权。2014年1月6日，出让人宜春市自然资源局与受让人福景园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。该出让合同约定：出让宗地面积4078平方米，总建筑面积不大于12000平方米（其中含危旧房还建面积4835平方米），土地用途为住宅用地。国有建设用地使用权出让价款为12000000元，出让金分二期支付，第一期6000000元，付款时间2014年2月5日之前，第二期6000000元，付款时间2014年7月5日。分期支付出让金的，受让人在支付第二期出让金时，同意按照支付第一期出让金之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。受让人交付的定金6000000元抵作出让金。出让人在2015年1月6日前将出让宗地交付给受让人。受让人应当按照合同约定，按时支付出让金。受让人不能按时支付出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付出让金的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。合同双方当事人任何一方由于不可抗力原因造成的本合同部分或者全部不能履行，可以免除责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失。当事人迟延履行期间发生的不可抗力，不具有免责效力。遇有不可抗力的一方，应在7日内将不可抗力情况以信函、电报、传真等书面形式通知另一方，并在不可抗力发生后15日内，向另一方提交本合同部分或全部不能履行或者需要延期履行的报告及证明。福景园公司未按照约定的时间缴纳第二期土地出让金6000000元。2015年6月3日，宜春市自然资源局向福景园公司发出告知书，告知欠缴的土地出让金必须于2015年6月15日前缴交。2016年3月15日，宜春市自然资源局再次向福景园公司发出告知书，告知在2016年4月1日前未缴清欠缴的土地出让金的，从2016年4月1日起按月支付同期贷款利息，从2016年7月1日起按欠缴金额每日收取1‰违约金。此后，宜春市自然资源局于2018年12月19日和2019年1月4日先后两次向福景园公司下达缴交通知，但是福景园公司仍一直未缴清土地出让金。2019年1月17日，宜春市自然资源局作出《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》。2019年1月24日，宜春市自然资源局向江西省宜春市中级人民法院申请强制执行，执行欠缴的土地出让金6000000元、利息65975元（按照年利率4.35%从2016年4月1日计算至2016年6月30日）、违约金5628000元（从2016年7月1日至2019年1月24日止）。至2019年4月29日止，福景园公司分三次缴纳了所欠缴的土地出让金6000000元。原审法院另查明，2010年7月19日，宜春市袁州区发展和改革委员会作出关于灵泉街道朝阳社区物资局棚户区改造项目立项的批复。2010年10月18日，袁州区灵泉街道朝阳社区物资局危旧房改造领导小组与福景园公司就原物资局宿舍棚户区危旧房改造安置工程签订《协议书》，协议约定招商引进福景园公司对该项目进行改造，工程建设项目资金除国家政策补贴和政府政策返还资金外全额由福景园公司自筹解决。2012年9月15日，经宜春市人民政府决定对原物资局棚改项目的土地出让金在全额缴入市财政、计提六项专项资金后，余额的70%返还给企业，用于企业改制。2014年1月20日，福景园公司取得《建设用地批准书》，有效期至2015年1月，该批准书注明只用于报建，不得用于土地登记发证。2014年4月23日，福景园公司办理了《建设用地规划许可证》，2014年7月24日办理了《建设工程施工许可证》。2014年8月29日，宜春市城市综合管理执法支队向福景园公司发出《责令停止违法（章）行为通知书》，以工程手续不全，责令福景园公司于2014年8月29日12时前停止施工并及时补办相关手续。福景园公司于2014年9月17日补办《建设工程规划许可证》。该工程项目的土建、装饰、装修工程的承包方中轩公司因宜春市城市综合管理执法支队作出《责令停止违法（章）行为通知书》，了解到福景园公司该工程项目尚欠土地出让金6000000元，于2014年10月19日全面停工。福景园公司与中轩公司多次协商未果，中轩公司于2016年3月向宜春市袁州区人民法院起诉，要求解除与福景园公司签订的《建设工程施工合同》并支付已完工的工程款9900000元。该案宜春市袁州区人民法院一审判决：解除中轩公司与福景园公司签订的《建设工程施工合同（补充）》、《建设工程施工合同》；福景园公司支付中轩公司工程款7887451.68元。福景园公司不服提出上诉，江西省宜春市中级人民法院二审判决维持原判。原审法院认为，本案争议焦点为宜春市自然资源局作出的《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》是否合法。一、宜春市自然资源局与福景园公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，对合同双方均有法律约束力。被告宜春市自然资源局按照规划部门下达的国有土地出让规划条件，发出国有建设用地使用权网上拍卖出让公告，出让位于宜春市袁州区朝阳路南侧、原物资局宿舍地段，编号DCA2013048号的一宗国有土地使用权，同时公布了网上拍卖须知，对出让地块基本情况及使用条件、竞买资格、拍卖出让要求、网上竞价等事项作出详细的规定。福景园公司经过网拍以最高竞价12000000元竞得了该宗地的使用权。按照成交确认书的约定，宜春市自然资源局与福景园公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该出让合同对出让土地的交付与出让金的缴纳、土地开发建设与利用、不可抗力、违约责任等进行了约定。国有建设用地使用权出让程序合法，签订的出让合同为双方真实意思表示，合同约定的内容符合相关法律法规的规定，未违反法律法规禁止性规定，（其中关于受让人不能按时支付土地出让金，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的1‰向出让人缴纳违约金的约定，符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定），该出让合同是合法有效的。合法有效的合同，对合同当事人都具有约束力，当事人双方都应当按照约定去履行。二、福景园公司未按照合同的约定支付土地出让金属于违约行为，且不存在免责事由。《国有建设用地使用权出让合同》约定土地出让金12000000元分二期支付。按照出让合同的约定，福景园公司支付的定金6000000元抵付了第一期土地出让金，其第二期的土地出让金6000000元应在2014年7月5日支付，但是福景园公司直至被告宜春市自然资源局作出《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》，也未支付第二期的土地出让金，福景园公司的行为违反了出让合同的约定。《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条规定，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。根据宜春市人民政府办公室宜府办抄字[2012]240号《抄告单》的决定，原物资局棚改项目的土地出让金在全额缴入市财政、计提六项专项资金后，余额的70%返还给企业，用于企业改制，即先收后支，不存在原告所主张的土地出让金12000000元，按照70%返还，结算后，实际只需付3600000元，已支付土地出让金6000000元，政府还需返还原告2400000元。依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》以及《宜春市中心城区核发工作暂行规定》的规定，《建设用地批准书》是用地单位对国有建设用地进行规划设计和办理报建手续之用，并不能证明用地单位已经缴纳清土地出让金，且宜春市自然资源局向福景园公司核发的《建设用地批发书》上亦已作出了详细的注明。因此，福景园公司主张已取得了《建设用地批准书》，进行了开工建设，没有少缴土地出让金，只是双方结算的差异的意见，与事实不符，该院不予采信。根据规划部门下达的《国有土地使用权出让规划条件》，涉案地块为原物资局宿舍棚户区危旧房改造安置项目，地块总面积为4078平方米，总建筑面积不大于12000平方米（其中含危旧房还建面积4835平方米），开发项目承担有公益项目。然无论地块的开发项目是否承担有公益项目，只要受让人违约延迟支付土地出让金，就应当依约承担违约责任。因此福景园公司主张涉案宗地项目是承担了政府公益职能的公益项目，不应承担违约责任缺乏法律依据，不能成为其违约的免责事由。不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。发生不可抗力致一方当事人不能履行或者不能完全履行合同的，可以免除其责任。根据江西省宜春市中级人民法院（2018）赣09民终219号民事判决书查明的事实可知，中轩公司是因为宜春市城市综合管理执法支队作出《责令停止违法（章）行为通知书》，以工程手续不全，责令福景园公司于2014年8月29日12时前停止施工并及时补办相关手续，并了解到福景园公司该工程款尚欠土地出让金6000000元，考虑《建设工程施工合同》中约定的以商品房抵付工程款等权利实现可能有较大障碍，而以停工方式促使福景园公司与其协商，然双方多次协商未果，中轩公司才提起诉讼要求解除合同，并支付已完工的工程款。而福景园公司却陈述中轩公司以该工程项目没有《建设工程规划许可证》擅自停工并向法院起诉，造成其无法缴交土地出让金，该陈述与事实不符，颠倒了逻辑先后关系。且福景园公司在明知中轩公司停工系其欠缴土地出让金6000000元引起，其可以采取积极交纳欠缴的土地出让金，消除继续履行合同之“不安”促成中轩公司复工，从而避免诉讼的发生。因此，中轩公司与福景园公司的工程施工纠纷案件，不属于不可抗力，不能成为其违约的免责事由。三、宜春市自然资源局作出的《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》事实清楚，程序合法。福景园公司作为出让合同的当事人，应当遵循诚实信用原则，应当按照约定全面履行自己的义务。福景园公司未按约支付土地出让金，依照合同的约定应该承担违约责任。宜春市自然资源局作为国有土地使用权出让收入的征收部门，针对福景园公司延迟支付土地出让金，先后多次下达了催缴通知，在福景园公司仍未按照催缴通知指定的时间缴纳所欠的土地出让金的情况下，为维护国有土地交易市场正常秩序，惩处违约行为，依照《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，以及《国有建设用地使用权出让合同》的约定，依职权对福景园公司做出《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》，该决定事实清楚，程序合法，决定中作出的按照出让合同约定支付违约金并无不当。对于福景园公司庭审中提出依照出让合同的约定，逾期支付土地出让金超过60天的，应当解除出让合同，违约金最多只能计算60天，60天内被告应当采取措施，未采取措施造成扩大损失的由被告承担的意见，该院认为，《国有建设用地使用权出让合同》中约定受让人延迟支付土地出让金超过60天的，受让人有权解除合同，这是合同约定赋予守约方解除合同权利，守约方可以选择行使解除权，也可选择不行使解除权。本案出让合同中对受让人延迟支付土地出让金约定的违约金，实际是一种法定违约金（强制违约金），只要发生违约事实，就应按日缴纳延迟支付款项的1‰违约金，故福景园公司的该意见该院不予采信。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决福景园公司的诉讼请求，案件受理费50元，由福景园公司负担。福景园公司不服上述判决向本院提起上诉并请求：1.撤销一审判决，依法改判支持一审的全部诉讼请求；2.案件受理费由宜春市自然资源局承担。福景园公司提起上诉的主要事实和理由为：1.案涉地块为原物资局棚户区改造项目，上诉人承担了政府公益项目，根据宜春市袁州区发改委《公益灵泉街道朝阳社区物资局棚户区改造项目立项的批复》（袁区发改行服字﹝2010﹞63号）以及宜春市人民政府办公室2011年2月25日和2012年9月15日作出的《抄告单》分别对该项目的行政事业型收费予以免征和出让金予以70%的返还，因此，上诉人不存在需要支付违约金的责任。2.上诉人系因行政执法单位的原因与施工单位发生施工纠纷，属于不可抗力因素导致上诉人不能全部履行出让合同中的义务，可以免除上诉人的违约责任。3.被上诉人怠于行使职责造成上诉人需要承担额外的违约责任。根据出让协议的约定，第二期土地出让款的支付期限是2014年7月5日，被上诉人于2019年1月17日才作出被诉责令缴交土地出让金的处理决定，导致上诉人需要承担共计938天的违约金显然依法无据。宜春市自然资源局的答辩意见与一审时提交的答辩状内容一致。一审证据材料均已随案移送本院，二审期间各方当事人均未提交新证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对此予以确认。本院另查明，1.2010年10月18日，袁州区灵泉街道朝阳社区物资局危旧房改造领导小组与福景园公司签订棚户区改造工程《协议书》，协议约定以招商引资的方式由福景园公司承接该棚改项目，项目占地面积4018平方米，建筑面积12000平方米，其中涉及棚户区拆迁安置住房面积4835平方米，项目资金除享受政策补贴和政策返还外全额由福景园公司自筹解决。2.2014年1月6日，原宜春市国土局与福景园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第五条约定：“本合同项目下出让宗地的用途为其他普通住房用地”，第十六条第二款约定：“本合同项目下宗地范围内配套建设的经济适用住房、廉租住房等政府保障性住房，受让人同意建成后按无政府保障性住房进行执行。”3.案涉项目工程包括棚改拆迁安置住房在内的项目建设至今尚未完工交付。4.福景园公司在本案受理之前已经将欠缴的第二期600万元的土地出让金缴清。本院认为，本案的焦点问题的是宜春市自然资源局作出《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》中关于责令福景园公司支付违约金的处理决定是否具有事实和法律依据。宜春市自然资源局作出上述处理决定是依据其2014年1月6日与福景园公司签订《国有建设用地使用权出让合同》中关于违约责任的条款。根据该合同第五条、第十六条等相关内容来看，该合同属无政府保障性住房的普通商品住房用地出让合同。经查，福景园公司系通过招商引资的方式获得朝阳社区物资局棚改建设项目(该项目占地面积4018平方米，建筑面积12000平方米，其中棚户区拆迁安置住房面积4835平方米），福景园公司需自筹资金拆迁旧房、新建安置房，并按照拆迁合同补偿拆迁户，换言之，福景园公司承担了本应由政府组织实施棚改拆迁安置的职责，而作为补偿，福景园公司则取得相关规费的减免、优惠、补贴政策，同时还享有土地出让金在全额缴入市财政、计提六项专项资金后，余额的70%予以返还的政策，由此可知，福景园公司依据棚改安置《协议书》在案涉地块实施的项目工程中所享有的权利和应当承担的义务与原宜春市国土局所签订的土地出让合同约定的权利和义务不一致，后者并不涉及棚改安置内容，即福景园公司与原宜春市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》实际上是区别于普通商品住房用地出让合同。以上事实有袁州区灵泉街道朝阳社区物资局危旧房改造领导小组2010年10月18日与福景园公司签订的棚改《协议书》、袁州区发改委作出的袁区发改行服字〔2010〕63号文件和宜春市政府办作出的宜府办抄字〔2011〕73号、〔2012〕240号《抄告单》等证据足以认定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，政府组织实施保障性安居工程建设的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定并依法进行安置补偿。本案中，袁州区灵泉街道朝阳社区物资局棚改领导小组将案涉棚改项目通过招商引资的方式与福景园公司签订棚改安置协议，福景园公司正是基于该协议关于可以享受返还一定比例土地出让金和规费减免政策的信赖利益才承担了本应由政府组织实施的棚改安置义务，继而与原宜春市国土局签订无政府保障性住房的普通商品住房用地出让合同。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第十条规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中，关于返还土地出让金的协议约定显然违反上述规范性文件关于不得变相减免土地出让金的禁止性规定。鉴于涉案土地上的棚改项目，建筑工程已基本完成，拆迁的居民长期租住在外，也盼望着早日回迁安置的现状，同时出于对维护社会稳定、国家和社会公共利益的考量，本院不对涉案棚户区改造工程《协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》的合法性作出评价。尽管如此，但由于涉案《国有建设用地使用权出让合同》与棚户区改造工程《协议书》所确定的事实不一致，约定的权利、义务与福景园公司依《协议书》实际享有的权利和承担的义务相冲突。宜春市自然资源局仍按照该土地出让合同的违约条款责令福景园公司支付违约金显然缺乏事实和法律依据，且显失公平，依法予以纠正。综上，原审法院认定事实不清，适用法律、法规错误，依法予以纠正。福景园公司的上诉理由依法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，第七十条第六项的规定，判决如下：一、撤销上高县人民法院作出的（2019）赣0923行初110号行政判决；二、撤销宜春市自然资源局作出的《关于责令缴交DCA2013048号宗地土地出让金的决定》中关于江西福景园工程建设有限公司应当支付违约金的处理决定。一、二审案件受理费共计100元，由宜春市自然资源局承担。本判决为终审判决。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  邓育军二〇二〇年三月十三日书记员  卢 倩