贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1891号 上诉人（一审原告）王起刚，男，布依族。 委托代理人田勇军、吴瀚洋，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）普安县人民政府，住所地贵州省普安县南湖街道西街政府大院。 法定代表人龙强，县长。 上诉人王起刚因与被上诉人普安县人民政府（以下简称普安县政府）林木行政强制一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）于2019年9月17日作出的（2019）黔23行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2015年，普安县政府准备修建普安县白水水库，拟征收普安县细寨村（现归为白水村）的部分集体土地。2015年11月18日，普安县江西坡镇细寨村民委员会对征收范围内的树木进行调查，并制作《普安县白水水库工程建设征地零星树木调查表》，该表详细记载了被征收地块地上附着物的情况。2018年1月16日，普安县政府召开专题会议，对普安县白水水库移民安置及建设征地工作进行讨论，决定原则上同意《普安县白水水库工程移民搬迁安置及建设征地补偿方案》，后普安县政府于2018年2月11日召开常务会议，原则同意该征地补偿方案。2018年2月28日，普安县政府办公室印发了该征地补偿方案，方案规定了征收白水水库土地及地上附着物、搬迁补偿、装修补助、过渡补助等项目的补偿标准。2018年8月2日，普安县江西坡镇细寨村民委员会组织姚家坡组、黄泥田组及马脚寺组的村民召开群众会议，向村民传达了《普安县白水水库工程移民搬迁安置及建设征地补偿方案》的内容。 2018年12月14日，普安县政府办公室印发了经普安县政府同意实施的《普安县白水水库工程移民安置围堰截流阶段1218米渡汛高程库底清理及验收工作实施方案》，该方案确定了清理范围为库区1218米水位线以下，相关乡镇及县直各部门要于2018年12月17日—2018年12月30日完成林木砍伐及零星树木清理等工作。2018年12月21日，江西坡镇人民政府作出《关于普安县白水水库工程围堰截留1218米水位线地上附属物清理的通知》，通知载明：根据《普安县白水水库工程移民安置围堰截流阶段1218米渡汛高程库底清理及验收工作实施方案》的要求，请1218米水位线下有土地权属的人将其所有的位于1218米水位线下的地上附着物于2018年12月26日前自行清理，逾期视为自动放弃，将由相关部门组织施工队伍清理出库。 2019年1月，建设白水水库的相关工作人员对库区1218米水位线以下沿河道至坝区线段的部分树木进行砍除。其中，罗金虎户、罗龙户有树木于2019年1月被砍除；罗友户有树木分别于2019年1月和2019年6月被砍除；图斑号为X62的土地上有树木于2019年1月被砍除，罗其兵、韦前进、易荣三人提交的照片认为该地块树木为三人共有，而该地块树木在政府调查时是以易荣的名字进行登记的；王元志、王元军、吴广燕、韦祥四户自认其树木是于2019年6月被砍除。王起刚户无树木于2019年1月被砍除。 王起刚诉请：一、确认普安县政府强制砍除其树木的行为违法；二、附带审查普府办发〔2018〕28号《关于印发的通知》（以下简称28号文件）；三、由普安县政府承担本案诉讼费及律师服务费。 一审法院认为，本案的争议焦点为普安县政府是否于2019年1月强制砍除王起刚的地上附着物，强制砍除行为是否违法；是否应附带审查28号文件。 王起刚认为普安县政府于2019年1月违法对其地上附着物进行强制砍除，向一审法院提起行政诉讼。根据王起刚提交的证据材料、普安县政府发表的质证意见及法院现场查看的情况可认定：罗友、罗龙、罗金虎三户村民沿河道至坝区线段的部分树木于2019年1月被强制砍除；图斑号为X62的土地上有树木于2019年1月被砍除，因该地块上的树木在政府调查时是以易荣的名字进行登记，故认可易荣户有树木被砍除。即，在1218米水位线以下沿河道至坝区线段仅有罗友、罗龙、罗金虎、易荣四户的部分树木于2019年1月被强制砍除，王起刚户树木并未在此次被政府强制砍除的地上附着物范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，王起刚要求确认普安县政府于2019年1月强制砍除其地上附着物的行为违法，但其户树木此时并未被强制砍除，即王起刚诉请普安县政府强制砍除其地上附着物的事实不存在，王起刚要求确认该强制砍除行为违法的诉请无事实和法律依据。 另外，王起刚申请审查28号文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。即说明行政诉讼对规范性文件不单独审查，对规范性文件的审查应当依附于案涉行为的审理而进行，需符合“附带性”原则。因此，如果被诉行政行为不存在，对同时提起审查的规范性文件即属单独审查，而单独审查规范性文件不属行政诉讼受案范围。本案中，王起刚诉请确认普安县政府强制砍除其地上附着物的事实不存在，故28号文件不属于行政诉讼受案范围，对该文件不予审查。 综上，王起刚的诉请无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十三条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定驳回王起刚的起诉。案件受理费50元，予以退还王起刚。 上诉人王起刚不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定并指令一审法院审理，本案上诉费用由被上诉人承担。其主要理由为：2019年1月3日，被上诉人在没有作出补偿的情况下，派人到姚家坡组库区偷砍树木。2019年6月9日，被上诉人又派人强行砍树。被上诉人存在两次违法砍树行为，系具有同种性质的两次行政违法行为，一审法院未一并审查违法。上诉人将两次砍树行为的证据一并提交给法院，已十分明确将两次砍树行为一并审理，一审法院开庭前未向上诉人释明是否增加诉讼请求违法。 被上诉人普安县政府答辩称：1.上诉人提起诉讼是因被征收土地上种植的附着物补偿标准不合理而提起，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，补偿标准争议不属于行政诉讼的受案范围。2.上诉人的树木并未在其强制砍除的范围内，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。3.28号文件不属于规范性文件，依法不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是王起刚提起诉讼有无事实根据，是否符合起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，原告提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。根据上述规定，原告提起诉讼时至少要证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在，若起诉一个事实行为，则要初步证明被告实施了被诉的事实行为。之所以要求提起诉讼必须要有事实根据，是因为客观上并不存在的被诉行政行为，人民法院无从审查其合法性。本案中，王起刚诉请确认普安县政府强制砍伐其树木的行为违法，但未提交普安县政府砍伐其树木的材料，普安县政府亦否认砍伐王起刚的树木，王起刚不能初步证明普安县政府实施了被诉砍树行为，其提起本案诉讼无事实根据，不符合起诉条件。一审据此驳回王起刚的起诉，并无不当。 在一个行政案件中，被诉行政行为通常只能是一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为。原告虽可提出多项诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只能是一个。涉及两个及两个以上行政行为的，应当另案提起诉讼，由人民法院甄别是否适宜合并审理一并审查，不得以增加或者变更诉讼请求的方式要求人民法院一并审查。本案中，王起刚虽向一审法院提交了普安县政府实施第二次砍树行为的相关材料，但并未针对新的行政行为另案提起诉讼，王起刚意图通过“增加诉讼请求”的方式要求一审法院审查，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，一审法院未释明、未一并审查，并无不当。且根据王起刚提交的材料，第二次砍树行为亦未涉及王起刚的树木，即便将第二次砍树行为纳入审查范围，王起刚的起诉同样没有事实根据，亦不符合起诉条件。因此，王起刚主张一审法院未将第二次砍树行为纳入审查范围、未释明是否增加诉讼请求违法均不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人王起刚的上诉请求不能成立，依法应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 垦 审判员 黄 瑶 审判员 陈显杰 二〇二〇年三月二十五日 法官助理叶署铭 书记员严洪杰