湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终66号 上诉人（原审原告）：张雄飞，男，1972年7月15日出生，汉族，湖南省祁阳县人，居民。 委托诉讼代理人：陈锦，湖南五湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：祁阳县财政局，住所地湖南省祁阳县浯溪镇街道办事处民生南路6号。 法定代表人：邓飞，该局局长。 出庭负责人：钟凌云，该局副局长。 被上诉人（原审被告）：祁阳县审计局，住所地湖南省祁阳县金盆东路119号。 法定代表人：黄爱蓉，该局局长。 出庭负责人：张志高，该局副局长。 以上二被上诉人共同委托诉讼代理人：李巧龙，男，湖南齐物律师事务所律师。 上诉人张雄飞因与被上诉人祁阳县财政局、祁阳县审计局扣回淘汰落后产能行政奖励资金纠纷一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2019）湘1102行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，由审判员成大辉担任审判长，与审判员陈姬、于朝晖依法组成合议庭，书记员秦欣明担任庭审记录，于2020年3月12日上午在本院第二楼数字化法庭对本案进行了公开开庭审理。除上诉人张雄飞、被上诉人祁阳县财政局法定代表人邓飞、被上诉人祁阳县审计局法定代表人黄爱蓉经本院依法通知，因事未到庭外。上诉人张雄飞的委托诉讼代理人陈锦，被上诉人祁阳县财政局出庭负责人钟凌云、被上诉人祁阳县审计局出庭负责人张志高及其二被上诉人的委托诉讼代理人李巧龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 永州市零陵区人民法院一审查明：2009年艾素伟与张中飞、刘承斌、张雄飞、申自强、王田生、刘自乐合伙在祁阳县清江村一组开办造纸厂。2011年2月26日，原告张雄飞与艾素伟为了国家政策性关停奖励资金分配签订了造纸厂政策性关停奖励分配方案协议，取厂名为祁阳县艾家塘造纸厂。原告张雄飞经营的造纸厂，未经相关部门审批、也没办理工商营业执照、污染物排放许可证等证件。原告得知淘汰落后产能中央财政奖励政策后，通过羊角塘镇其他厂家找到祁阳县教育局附近的一家电脑店，只提供厂名、建厂规模、税务发票给电脑店，然后伪造了一套申报淘汰落后产能中央财政奖励的资料。原告张雄飞与艾素伟在申报淘汰落后产能奖励资金过程中，通过提供虚假的申报资料，于2012年骗取淘汰落后产能中央财政奖励资金28.7万元。其中，艾素伟分得奖励资金3.585万元，原告张雄飞分得奖励资金12.555万元。2015年4月13日，祁阳县公安局接到匿名对原告张雄飞等人开办的祁阳县艾家塘造纸厂骗取国家淘汰落后产能奖励资金的举报，2015年4月13日，祁阳县公安局决定对祁阳县艾家塘造纸厂立案侦查，并对艾素伟、张雄飞进行了讯问。2015年4月12日，祁阳县公安局预收了原告张雄飞暂扣款（淘汰落后产能）11.405万元。2019年4月19日，被告祁阳县财政局、祁阳县审计局向祁阳县艾家塘造纸厂张雄飞作出祁财联[2019]3号《关于扣回2010—2011年淘汰落后产能中央财政奖励资金的通知》（以下简称祁财联[2019]3号通知），按照《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》（财建[2011]180号）第十四条（一）款和《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号）第十四条（一）款之规定，对已拨付到该公司的淘汰落后产能中央财政奖励资金11.405万元予以追回。2019年4月19日，被告将祁财联[2019]3号通知送达原告。原告张雄飞不服被告祁阳县财政局、祁阳县审计局于2019年4月19日作出的祁财联[2019]3号通知，向一审法院提起本案行政诉讼。 永州市零陵区人民法院一审认为，本案争议的焦点是：一、被告作出的祁财联[2019]3号通知是否合法、是否应当予以撤销；二、原告要求被告返回追缴的奖补资金的诉讼请求是否应当予以支持。现评析如下： 一、《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定，县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。本案中，被告祁阳县财政局、祁阳县审计局作为县级以上人民政府财政部门及审计机关，具有依法对财政违法行为作出处理、处罚决定的职权。《财政违法行为处罚处分条例》第三十一条规定，对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照本条例和《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。本案中，被告没有在被诉通知中告知原告进行陈述和申辩的权利以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，属于程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。本案中，被告作出的祁财联[2019]3号通知虽然程序违法，依法应当撤销。但原告张雄飞是通过提供虚假的申报资料，骗取淘汰落后产能中央财政奖励资金。如果撤销会给国家利益造成重大损害，故本院确认被告的行政行为违法，但不撤销行政行为。原告要求撤销被告作出的祁财联[2019]3号通知的诉讼请求因不符合法律规定，一审法院不予支持。 二、《湖南省淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法实施细则》第十条规定，申报淘汰落后产能财政奖励资金需提供以下材料，并根据企业申报情况，由项目所在地工信、发改、财政部门在“淘汰落后产能项目资金管理系统”上填列。1、项目审批、核准或备案文件，环保审批文件，土地审批文件，工商营业执照，生产许可证等。2、项目单位生产经营及能耗证明资料，如：近三年主要产品产量、销售收入、利润、纳税凭证、水电费清单，近三年实际耗能量（吨标煤）、实际二氧化硫排放量（吨）、实际二氧化碳排放量（吨）及COD指标（吨）等。3、设备清单及购置发票，生产线及设备拆除前后的影像资料等。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第一项规定，企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款;……。《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》第十四条规定，对有下列情形的，各级财政部门应扣回相关奖励资金，情节严重的，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）规定，依法追究有关单位和人员责任。（一）提供虚假材料，虚报冒领奖励资金的；（二）转移淘汰设备，违规恢复生产的；（三）重复申报淘汰落后产能项目的；（四）出具虚假报告和证明材料的。《湖南省淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法实施细则》第二十一条第1项规定，有下列情形之一的，省财政厅除扣回相关奖励资金，还应当根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和有关法律法规规定，依法处理、处罚并追究有关单位和人员责任。1、提供虚假材料，虚报冒领奖励资金的；……。本案中，原告张雄飞经营的祁阳县艾家塘造纸厂，未经相关部门审批，也没办理工商营业执照、污染物排放许可证等证件。张雄飞、艾素伟等人明知在不符合申请淘汰落后产能中央财政奖励资金的条件下，通过提供虚假的申报资料，骗取淘汰落后产能中央财政奖励资金28.7万元，违反了《财政违法行为处罚处分条例》、《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》及《湖南省淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法实施细则》的相关规定，其骗取的奖励资金属于非法所得，应当被扣回。被告作出的祁财联[2019]3号通知证据确凿，适用法规正确，处理结果并无不当，故原告张雄飞要求返还被扣回的淘汰落后产能中央财政奖励资金11.405万元的诉讼请求不能成立，法院不予支持。关于原告张雄飞提出根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的诉讼主张，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类包括:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。本案中，被告扣回原告张雄飞通过非法手段获得的奖励资金属于行政处理，而非行政处罚，故对原告张雄飞的该诉讼主张，一审法院不予采信。 综上所述，原告张雄飞的诉讼请求不能成立，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告祁阳县财政局、祁阳县审计局于2019年4月19日对原告张雄飞作出的祁财联[2019]3号《关于扣回2010-2011年淘汰落后产能中央财政奖励资金的通知》的行政行为违法；二、驳回原告张雄飞的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张雄飞负担25元，被告祁阳县财政局、祁阳县审计局负担25元。 上诉人张雄飞不服判决，向本院提出上诉请求：1、撤销（2019）湘1102行初274号行政判决第二项，并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2、本案诉讼费由被上诉人承担。理由：1、被上诉人扣回上诉人财政奖励资金的具体行政行为，缺乏事实依据，原审法院认定事实错误。首先，原审法院认定上诉人虚假申报、骗取财政奖励资金的主要依据是被上诉人提交的“祁阳县公安局对上诉人涉嫌诈骗罪立案查处程序性证据类材料、实体类证据部分材料摘录”，但祁阳县公安局对上诉人立案侦查已有6年多，明显违反了“公安机关应当准确、及时地查明犯罪事实，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利”的原则，原审法院以其不合法的立案调查来认定上诉人申领财政奖励资金的行为违法存在法律逻辑问题。其次，祁阳县公安局对上诉人立案侦查至今未结案，也未对上诉人申报财政奖励资金的行为定性、下结论，因此，祁阳县公安局立案查处的证据类材料在没有质证的情况下不能直接作为行政诉讼证据。最后，上诉人的造纸厂虽然没有及时办理工商营业执照等证件，但在填报过程中按照统一要求进行了补办并通过了后续的专家验收、审核阶段，相关政府部门对此也予以了认可。2、被上诉人扣回上诉人财政奖励资金的具体行政行为，受两年时效限制，原审法院适用法律错误。《财政违法行为处罚处分条例》第三十一条已明确规定，对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照本条例和《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、行政法规的规定执行。因此，即使上诉人的企业不符合奖补范围，被上诉人对上诉人作出的行政处理也超出了两年时效。3、被上诉人选择性执法，严重违反了公平、公正行政原则。当时违法申报的人员不少，但是被上诉人只针对上诉人作出涉案具体行政行为，明显违反了合理行政中的公平、公正原则。 被上诉人祁阳县财政局、祁阳县审计局答辩称：1、一审认定被答辩人违法事实清楚，证据确实充分。首先，被答辩人就其申报领取淘汰落后产能奖励资金所涉的祁阳县艾家塘造纸厂在未办理营业执照，未办理排污许可证，未缴纳职工社会保险，未纳税的前提下，伪造了前述证据及虚拟了相关资料，伙同艾素伟、张中飞、刘承斌、申自强、王田生、刘自乐等人分两次，在答辩人处领取淘汰落后产能企业奖金的名义，骗取国家财政资金28.70万元。其次，在一审法院庭审过程中，一审法院当庭询问查证了被答辩人采取虚报冒领方式套取国家淘汰落后产能奖励资金的事实，被答辩人对此也不持异议。最后，祁阳县公安局违反刑事诉讼程序的行为，与被答辩人认定被答辩人行政违法的事实不存在矛盾与冲突。2、答辩人扣回被答辩人财政奖励资金的具体行政行为，不属于行政处罚，而属于对被答辩人违法行为的处理，不受两年追诉时效的限制。首先，行政处罚是指国家行政机关和法律、法规授权组织依照有关法律、法规和规章，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为所实施的行政惩戒。该行为是行政机关是对行政管理相对人给予新的义务，增加了行政管理相对人的负担。而本案扣回不属于被答辩人的奖励资金，是行政机关对不具备奖励条件的行政管理相对人，追缴本不属于其所有的非法所得。其次，行政追缴是对行政管理相对人违法事实状态未消灭的情形下，以追缴等行政方式消灭其违法事实的行为。最后，扣回或者追缴违法所得，不受两年时效的限制，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定。3、答辩人对被答辩人财政奖励资金的扣回行为，未违反公平、公正的行政原则。 在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。 一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 本院经审理除查明“一、2013年接举报，经中央审计署审计发现：祁阳县共有33家企业涉嫌通过提供虚假申报材料骗取淘汰落后产能中央财政奖励资金。因此，永州市纪委、祁阳县纪委分别从祁阳县财政局扣划走中央财政下拨的淘汰落后产能奖励款（作违纪款）人民币1834.685万元和276万元。二、申报淘汰落后产能中央财政奖励资金要需要提交如下资料：1.企业基本情况简介；2.法定代表人身份证；3.机构代码证；4.营业执照；5.税务登记证；6.生产许可证；7.土地使用证；8.项目可行性研究报告；9.计委项目批复；10.污染物排放许可证；11.影像资料，12.财务报表；13.固定资产台账；14.设备处置合同；15.职工养老保险缴费凭证；16.生产记录；17.2007年、2008年、2009年国税、地税、电力发票、销售记录及产量统计；18工业企业主要经济指标；19.二氧化硫、二氧化碳及COD排放量对比；20.职工工资表等。”事实外，其它的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点为：上诉人张雄飞取得淘汰落后产能中央财政奖励资金12.555万元是否合法。经查，因本案祁阳县艾家塘造纸厂一直没有办理工商营业执照、税务登记证、污染物排放许可证等证照，不符合申请领取淘汰落后产能中央财政奖励资金的条件。但上诉人张雄飞等人仍然通过提供虚假的申报材料骗取淘汰落后产能中央财政奖励资金28.7万元。其中，张雄飞分得12.555万元。该行为违反了《湖南省淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法实施细则》、《淘汰落后产能中央财政资金管理办法》及《财政违法行为处罚处分条例》的相关规定。故本案上诉人张雄飞分得的淘汰落后产能中央财政奖励资金12.555万元属于非法所得，依法应予追缴。 关于上诉人张雄飞提出“被上诉人扣回上诉人财政奖励资金的具体行政行为受两年时效限制，应判决撤销祁财联[2019]3号通知，退还上诉人被扣回的淘汰落后产能中央财政奖励资金11.405万元”的上诉请求。因为，⑴上诉人张雄飞通过提供虚假的申报材料骗取的淘汰落后产能中央财政奖励资金属于非法所得，不受法律保护。本案扣回不属于上诉人的奖励资金，是行政机关对不具备奖励条件人实施的行政处理，故本案具体行政行为不受《中华人民共和国行政处罚法》两年时效的限制；⑵因祁财联[2019]3号通知扣回的是上诉人张雄飞骗取国家的奖励资金，虽然该通知在程序上有的地方没有到位，存在违法现象。但如果不追缴上诉人的非法所得，将会给国家造成了重大损失。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，对祁财联[2019]3号通知依法不予撤销；⑶因上诉人张雄飞被扣回的淘汰落后产能中央财政奖励资金11.405万元是其通过提供虚假申报材料骗取的国家奖励资金，属于非法所得，故依法不能再退还给上诉人张雄飞。 关于上诉人张雄飞提出“被上诉人选择性执法，严重违反了公平、公正行政原则”的问题。经查，祁阳县共有33家企业涉嫌通过提供虚假申报材料骗取淘汰落后产能中央财政奖励资金属。目前，被上诉人只扣回了包括上诉人张雄飞在内的6家企业骗取的淘汰落后产能中央财政奖励资金。虽然被上诉人当庭表示将继续追缴，但因该问题不属于本案的审查范围，故本院不予评判。综上所述，上诉人张雄飞的诉讼请求，因没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当，故依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张雄飞承担。 本判决为终审判决。 审判长  成大辉 审判员  陈 姬 审判员  于朝晖 二〇二〇年三月十二日 书记员  秦欣明 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。