辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)辽01行终120号 上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局浑南分局，住所地沈阳市浑南新区世纪路15号。 法定代表人：裴世涵，职务局长。 委托代理人：张巧稳，辽宁同方律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：沈阳市民安清障运输有限公司，住所地沈阳市大东区东陵西路8号。 法定代表人：刘岩，职务总经理。 委托代理人：白喜军，辽宁杰权律师事务所律师。 上诉人沈阳市自然资源局浑南分局与被上诉人沈阳市民安清障运输有限公司因撤销行政处罚决定上诉一案，上诉人不服沈阳市大东区人民法院作出的（2018）辽0104行初385号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 原审查明，2018年7月被告规土局浑南分局在检查中发现浑南区营城子街道张沙布村存在未经批准非法占地情形，2018年7月19日对本案涉案地块予以立案调查，2018年7月20日对刘某刚下达接受调查通知书，告知其未经国土资源行政部门批准擅自在营城子街道张沙布占地停车场，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，告知其携带身份证、土地使用相关手续在2018年7月24日到沈阳市国土资源行政执法支队浑南大队接受调查，并在2018年7月24日对刘某刚下达责令改正违法行为通知书，2018年7月25日对案涉土地进行现场勘测，由刘某刚在制作的现场勘测笔录上签字，委托沈阳市勘察测绘研究院进行坐标测绘，确认占地面积及位置，2018年7月27日对刘某刚以原告民安清障公司代理人身份制作询问笔录，于2018年8月23日对原告民安清障公司下达行政自由裁量权告知书、浑南国土罚告（听告）字[2018]23号行政处罚告知（听证告知）书，2018年8月24日向原告民安清障公司送达，签收人为刘某刚，于2018年9月7日举行听证会，原告民安清障公司单位委托代理人白某参加听证会，被告于2018年9月27日作出浑南国土罚决字[2018]23号行政处罚决定书，认定民安清障公司未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用营城子街道张沙布村集体土地23416.75平方米（地类国有用地23416.75平方米；土地利用总体规划允许建设区，符合土地利用总体规划）经营停车场及停放车辆的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权适用规则及指导标准》的规定，对原告作出1、责令退还非法占用的土地。2、占地面积罚款234167.5元的行政处罚。同年10月12日送达原告民安清障公司由委托代理人白某签收。原告不服，诉至法院。原审另查，沈阳北站商贸金融开发区保安公司2017年6月8日工商登记变更为沈阳奉鑫保安有限公司第二分公司。2019年10月29日，经原审法院传唤刘某刚接受询问，刘某刚向原审法院说明其不是民安清障公司工作人员，原告民安清障公司也未委托其作为委托代理人。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告具有作出行政处罚决定书的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。可见，行政机关在作出行政处罚时行政机关必须查明事实，收集证据，并对违法事实进行调查了解，在作出处罚决定前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被告在作出行政处罚前的案件调查处理过程中，在进行听证以前所做的行政行为下达责令改正违反行为通知书、制作现场勘测笔录、制作的询问笔录均是对刘某刚作出，而刘某刚并非原告单位工作人员，也不是原告委托代理人，且在听证会中原告单位委托代理人白某提出其不是土地占用主体时，没有进行调查甄别，径行认定原告未经国土资源行政部门批准擅自在营城子街道张沙布占地停车场，属于认定事实不清、证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局于2018年9月27日作出的浑南国土罚决字（2018）23号行政处罚决定书。案件受理费50元由被告沈阳市规划和国土资源局浑南分局承担。 上诉人沈阳市自然资源局浑南分局上诉称，1、上诉人作出案涉处罚决定之前，至违法用地现场进行调查，被上诉人未配合上诉人调查，未提供对案涉土地拥有合法使用权的有关证据。因案涉土地在调查时对案涉现场看管人员是刘某刚，且案涉土地现场没有被上诉人其他工作人员，故在此情况下，上诉人对刘某刚进行调查询问。后上诉人依法委托沈阳市勘察测绘研究院对被上诉人违法占地面积进行测量，并至耕保部门核实案涉土地地类。根据前述调查结果，能够确定被上诉人占用案涉国土地用于停车场使用。根据《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。被上诉人建设停车场，使用国有土地应进行申请，履行相关程序，支付相应费用。根据上述调查结果能够确定，被上诉人建设停车场所占用的土地是未经批准的，因此被上诉人建设停车场行为违反《土地管理法》第四十三条的规定。另，根据《行政处罚法》第37条的规定，行政机关在调查时可以向当事人或有关人员进行询问。当事人或有关人员有义务如实回答，并协助调查。故上诉人有权对刘某刚进行调查。上诉人在被上诉人不配合的情况下，且案涉现场只有刘某刚一人，刘某刚也在一审询问时承认其对案涉土地占用事实清楚了解，且案涉处罚调查时刘某刚多次代被上诉人向上诉人提交文件资料。并且，上诉人在拟对被上诉人作出行政处罚时，已经向被上诉人告知其拥有陈述、申辩和要求听证的权利。被上诉人据此申请了听证会，且在听证会中被上诉人并未对刘某刚指认的案涉土地勘测地界范围进行否认，只是认为其土地是从案外人沈阳北站商贸金融开发区保安服务公司第二分公司出取得，案涉处罚对象是该保安分公司。故被上诉人对上诉人向刘某刚调查案涉土地面积和范围是没有异议的，上诉人的调查行为合法且应调查清楚了案涉处罚事实。综上，上诉人在作出处罚决定之前已经对此进行调查甄别，一审法院关于上诉人对案涉行政处罚调查事实不清的认定错误；2、被上诉人与保安分公司签订的《协议书》，约定保安分公司根据该协议对被上诉人指定的违章肇事停车场的车辆进行看护，且根据刘某刚向上诉人提供的沈阳市机动车停车收费登记备案表图片，案涉停车场的经营单位是被上诉人。案涉土地于2010年根据辽政地字【2010】182号《土地批件》，案涉土地被征为国有，至今未对外进行招拍挂，故根据上述事实可以看出，案涉土地非法占用人是被上诉人。而根据《土地管理法》第76条的规定，非法占地的行政处罚对象是土地非法占用行为，而本案该占用行为的实施主体是被上诉人，故上诉人对被上诉人的行政处罚具有事实依据。基于上述，案涉违法用地行为属于非法占地，上诉人适用《土地管理法》七十六条进行处罚，适用法律正确，一审法院存在认定事实错误情形，故请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人沈阳市民安清障运输有限公司未向本院递交书面答辩意见。 本院审理查明的事实与原审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，上诉人具有作出被诉行政处罚决定的职权依据，原审认定正确。本案中，被诉处罚决定系针对被上诉人作出，但其在作出该处罚决定的行政程序中均以案外人刘某刚作为行政相对人。同时，被上诉人提出，依据其与案外人原沈阳北站商贸金融开发区保安服务公司第二分公司签订的协议，其并非被处罚对象，上诉人认定被上诉人非法占用案涉土地，但并未提供有效证据证明其已对该部分争议的事实进行了必要的调查、了解和甄别。故被诉处罚决定认定事实不清，作出处罚的事实依据不足，原审予以撤销并无不当。上诉人的上诉请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨晓鹏 审 判 员 董凤瑞 审 判 员 周玺联 二〇二〇年三月二十七日 法官助理 马 乐 书 记 员 刘 婷 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；