重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终3号 上诉人（一审原告）邓成聪，男，汉族，身份证住址重庆市渝中区，现住重庆市渝中区。 被上诉人（一审被告）重庆市渝中区人民政府。住所地：重庆市渝中区和平路管家巷9号。 法定代表人左永祥，区长。 上诉人邓成聪因诉被上诉人重庆市渝中区人民政府（简称渝中区政府）房屋行政征收补偿一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审查明，邓成聪在渝中区枇杷山巷30号拥有房屋一套。2016年7月29日，渝中区政府作出了《重庆市渝中区人民政府关于对枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》（渝中府征发〔2016〕5号），并于同年8月2日发布了征收公告。邓成聪房屋在本次征收范围内。邓成聪持有该房屋的房屋所有权证（房权证101字第×号）。该房权证上载明：混合结构，房屋总层数2层、所在楼层1-2，建筑面积壹佰壹拾柒（平方米）。设计用途栏为空白。2016年8月2日渝中区政府发布了该征收项目的安置补偿方案征求意见及修改情况的公告。2016年8月9日，重庆万合资产评估房地产土地估价有限公司对邓成聪的房屋作出评估报告，评估单价为7240元/平方米。总价847080元。后邓成聪申请复核，重庆万合资产评估房地产土地估价有限公司于2016年10月17日作出复核回函，维持评估结论。并告知邓成聪对复核结果有异议的，在收到复核结果之日起10内，向原重庆市国土资源房屋评估和经纪协会专家委员会申请鉴定，并将复核回函送达邓成聪。后渝中区政府与邓成聪未就被征收房屋的补偿安置达成一致意见。渝中区政府于2019年5月10日作出渝中府征补〔2019〕2号征收补偿决定。具体内容如下：（一）选择货币补偿的，邓成聪应得补偿费用为：1、被征收房屋补偿款847080元；2、住改非补助费147420元；3、搬迁费3510元；4、提前签约奖励费140400元；5、提前搬迁特别奖励30000元；6、装饰装修补偿费58500元；7、货币补偿补助费49725元；8、未经登记建筑材料补偿费60580元，以上八项合计1337215元。（二）选择房屋产权调换的，提供九龙坡区叠彩西城16栋×号（建筑面积84.72㎡，结算单价4550元/㎡）和叠彩西城13栋×号（建筑面积71.08㎡,结算单价4550元/㎡）两套房屋安置。同时邓成聪应按规定结清房屋价差。具体结算费用明细为，包含货币补偿费的被征收房屋补偿款、住改非补助费、搬迁费、提前签约奖励费、提前搬迁特别奖励、未经登记建筑材料补偿费以及装修过渡费7200元、需缴纳安置房房款708890元（两套安置房）、需缴纳安置房物业专项维修资金12464元。品迭结算后，邓成聪应得补偿款573336元。渝中区政府于2019年5月10日将该补偿决定书送达邓成聪。 一审另查明，邓成聪于2016年9月30日与重庆市渝中区房屋管理局枇杷山公园旧城改建房屋征收工作办公室达成房屋腾空交房协议，将渝中区枇杷山巷30号房屋腾空交付。并于同日向渝中区征收办公室申请，要求按照安置补偿方案中商业经营性用房征收，办理征收协议。重庆市渝中区上清寺百货经营部一分部1995年起以该房屋为登记营业场所，经营范围是家政服务。经济性质是集体经济，负责人为邓成聪。 一审还查明，该房屋的前产权人为杨亮，该房屋改扩建前，房屋结构为川斗，2层，共计92㎡。用途为“宅”。1991年7月13日邓成聪取得该房屋所有权，1991年7月，邓成聪对原房屋进行了改扩建为砖混结构。在现有房屋产权证上，房屋用途一栏为空白。原重庆市国土资源和房屋管理局出具的“不动产登记信息查询结果”中显示该房屋用途为“成套住宅”。 一审法院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征收条例》）第二十六条第一款之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。渝中区政府有权作出本案征收补偿决定。 渝中区政府在与邓成聪就征收房屋达不成补偿安置协议情况下，依据具有资质的房地产价格评估公司----重庆万合资产评估房地产土地估价有限公司对涉案房屋的评估结果为标准对邓成聪进行安置补偿，程序上符合法律规定。根据《征收条例》第十九条第二款之规定，邓成聪对该评估确定的被征收房屋价值有异议，可以向该评估机构申请复核，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核。本案中，邓成聪收到评估报告后，向该评估机构申请复核，其复核申请未被支持情况下，邓成聪向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，但后来撤回了鉴定申请。故渝中区政府依照该评估报告对涉案房屋的评估价值为基础，对邓成聪进行补偿符合《征收条例》第十九条第一款之规定。 本案争议焦点：1、邓成聪的房屋用途性质是非住宅或是住改非。2、邓成聪实际使用房屋是商业性用房或是办公用房。 一、关于邓成聪房屋用途性质问题。 邓成聪的房屋改扩建前，房产证上载明是住宅。邓成聪1991年7月进行改扩建时取得的《建设工程规划许可证》，建设项目名称为“改扩”，并未对改扩建房屋的用途进行变更。同时1992年，邓成聪取得房屋权属证书上，备注一栏明确为“住宅”，只是在2001年新的房屋权属证书上，设计用途一栏为空白。现房屋登记中心的不动产查询结果信息亦表明邓成聪的涉案房屋用途为“成套住宅”。无论是根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条关于“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”还是根据现行《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条关于“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”第三十八条关于“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”的规定，都可以看出我国房屋规划用途是进行严格的许可制，尽管房屋在实际使用中可能并未按照设计用途使用，但规划房屋的用途改变必须经过许可。现有证据能够证明，本案邓成聪涉案房屋用途一直规划为“住宅”，在邓成聪未提供证据证明其房屋规划设计用途发生改变前，渝中区政府依据房屋登记机构--原重庆市国土资源和房屋管理局出具的《不动产登记信息查询结果》，认定邓成聪的房屋设计用途属于住宅，并无不当。邓成聪以其房屋权属证书上，房屋设计用途一栏为空白，即认为该房屋的用途只要不违背法律规定，可以随使用者的实际使用现状而改变的辩称理由不能成立，一审法院不予支持。 二、关于邓成聪房屋实际使用用途问题。 邓成聪向本院提交了其房屋一直用于商业用途的证据资料。同时，对邓成聪的房屋实际使用中，用于家政服务的情形，渝中区政府予以认可。对此，渝中区政府将邓成聪的房屋实际使用用途认定为办公用房，但并未提交其认定的依据。而邓成聪向本院提交的《房产测量规范》（国标GB/T17986-2000）附表A6中对办公用房的界定是：党、政机关、群众团体、行政事业单位等行政、事业单位等所用的房屋。从该定义可以看出办公用房的主体是非盈利性单位对房屋的使用，本案邓成聪的住宅，在实际使用中，变更房屋用途作为企业的经营场所，经营范围为家务服务，渝中区政府将之认定为办公用途，并以此为基础，向评估机构获取的咨询的价格意见作为补偿依据之一，显然依据不足。邓成聪的该诉讼理由成立，一审法院予以支持。 《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十三条规定：对在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的区县（自治县）人民政府、北部新区管委会依照《征收条例》规定作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定作出后，房屋征收部门应当会同信访部门、被征收房屋所在镇乡政府（街道办事处）、居委会做好宣传、解释和协调工作。第二十九条规定：征收未经规划、国土资源等部门批准，将住宅房屋改为营业用房或其他非住宅用房的，按住宅房屋进行评估补偿；被征收房屋所有权人、房屋座落与工商、税务登记的证明一致，房屋征收公告发布前连续合法经营，并能够提供2年以上纳税记录的，按规定给予停产停业损失补偿。由此可见，第二十三条是关于补偿决定作出主体的规定，第二十九条是被征收人擅自将住宅用途的房屋改为非住宅用途后，如何补偿的规定，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定并无抵触之处，邓成聪认为上述规定违法，并无事实依据。其要求法院判令上述条款违法的请求一审法院不予支持。 综上，邓成聪诉称其房屋属于非住宅的理由不能成立，其要求渝中区政府按照非住宅的标准予以补偿，没有法律依据。但渝中区政府将其房屋的实际用途认定为办公用房，并以此为标准，按照安置补偿方案进行补偿主要证据不足，其补偿决定应予撤销，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销渝中区政府作出的渝中府征补〔2019〕2号补偿决定；责令渝中区政府在判决生效后，依法重新作出征收补偿决定。 邓成聪上诉称，第一，一审判决部分认定事实错误。邓成聪所有的渝中区枇杷山巷30号房屋的《房屋产权证》上设计用途栏为“空白”。根据《中华人民共和国物权法》、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。渝中区政府并未提供并出示合法有效的《房屋登记簿》以证明邓成聪所有房屋的《房屋所有权证》用途“仅为住宅”，故一审法院认定诉争房屋用途性质为住宅属认定事实错误。同时，诉争房屋系城乡规划法实施之前建成的，1982年7月4日原房主杨亮的《重庆市房产管业证》用途栏为“宅”，“宅”就是房子的意思。1992年1月20日邓成聪的《房屋所有权证》上无用途栏，只有备注栏；2001年5月15日换发的《房屋所有权证》上设计用途栏为空白。根据谁主张谁举证的原则，渝中区政府并未提交诉争房屋无论在邓成聪购买前还是购买后经规划部门规划为“住宅”的相关证据材料。一审判决对渝中区政府查明的房屋用途性质予以认可，属于认定事实错误。第二，一审判决适用法律错误。《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》、《渝中区枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》与上位法《征收条例》的规定相抵触，一审判决认定上述规定合法属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决中将被征收房屋认定为“住宅”的判决内容，对邓成聪依法予以补偿。 被上诉人渝中区政府未向本院提交书面答辩意见。 渝中区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1、《重庆市渝中区人民政府关于对枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》（渝中府征发〔2016〕5号）； 2、重庆市渝中区人民政府关于枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的公告； 证据1-2拟证明渝中区政府对枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目系依法征收。 3、关于《枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》征求意见及修改情况的公告； 4、《枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》； 证据3-4拟证明渝中区政府就枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目拟定征收补偿方案（征求意见稿）并将该方案予以公告。渝中区政府于2016年8月2日作出枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案。 5、邓成聪身份信息； 6、渝中区枇杷山巷30号房权证； 7、重庆市规划局渝中区分局关于枇杷山巷30号修建建筑认定函； 8、渝中区危旧房屋鉴定实测图； 证据5-8拟证明渝中区枇杷山巷30号房屋系本次征收范围内，邓成聪是适格的征收补偿对象。邓成聪在被征收房屋上另搭建一层属于违法建筑，不属于补偿范围。 9、《房地产估价报告》重万合估（2016）征字第005-065号； 10、《渝中区枇杷山公园（A标段）房屋征收项目分户评估报告签收表》； 11、复核评估申请书； 12、申请复核评估复核价格咨询意见书； 13、关于“复核评估”的回函； 14、关于“复核价格咨询意见书”的回函； 15、重庆万合资产评估房地产土地估价有限公司复核签收回执； 16、重庆万合资产评估房地产土地估价有限公司复核价格咨询签收回执； 证据9-16拟证明评估机构将分户的初步评估结果向被征收人公示，房屋征收部门在公示期满后将分户评估正式报告向被征收人依法送达。被征收人向评估机构申请复核评估，2016年10月17日，评估机构作出了“维持原报告的评估结论”的回复意见。因此，渝中区政府作出补偿决定所依据的补偿标准是符合相关规定的。 17、渝中区枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目谈话记录； 18、《渝中区住房和城市建设委员会关于报请对渝中区枇杷山巷30号房屋作出征收补偿决定的申请》； 19、《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区枇杷山巷30号房屋的补偿决定》（渝中府征补〔2019〕2号）； 20、《城市房屋征收法律文书送达回证》（渝中府征补〔2019〕2号）； 证据17-20拟证明渝中区政府依法作出《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区枇杷山巷30号房屋的补偿决定》（渝中府征补〔2019〕2号）并将该决定送达被征收人邓成聪。 21、国有土地上房屋征收评估办法（建房〔2011〕77号）的部分条款； 22、档案查询情况； 23、房屋登记信息查询结果； 21-23拟证明枇杷山巷30号被征收房屋法定登记用途为住宅合法； 24、重庆市国有土地上房屋征收评估技术规范（试行）； 25、房地产估价规范(GB/T50291-2015)； 26、营业执照； 27、照片； 28、枇杷山公园旧城区改建房屋征收项目房屋征收特殊情况处理备案登记表； 29、房屋征收特殊情况（住改非）价值咨询意见书； 证据24-29拟证明渝中区政府认定被征收房屋实际用途为办公用房事实清楚。 邓成聪在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据、依据： 1、补偿决定。拟证明渝中区政府作出了补偿决定。 2、评估报告。拟证明评估报告依据错误，因此结果错误，没有按照证载的来进行评估。 3、备案登记表。 4、价格咨询意见。拟证明评估价格错误。该意见书中载明证载房屋是住宅，而实际上原告的房产证上的用途是空白，没有证载为住宅。 5、房产证。拟证明评估对象，在房产证上没有载明住宅。 6、交接承诺书。拟证明邓成聪在不认可其补偿的情况下，按照渝中区政府的要求按时将房屋交给渝中区政府。 7、申请书。拟证明在征收期限内提出申请按照非住宅经营性房进行补偿，邓成聪提出签订协议，是渝中区政府不签订协议。不存在拒绝签收协议的情形。 8、致征收方的一封信。拟证明邓成聪多次找了渝中区政府，要求作出补偿决定。 9、不予受理复议决定。拟证明邓成聪要求按照规定作出补偿决定。由于渝中区政府不及时作出补偿决定，在这期间应该支付停产停业损失。 10、房产测量规范。拟证明在否定非住宅的情形下也属于住改非的经营性用房。在13页有个5.6.9中房屋用途是指房屋实际用途。分类标准按照附录中A6标准执行。 11、照片。拟证明在交了房屋后，渝中区政府将房屋拆除。 12、营业执照、企业登记档案资料。拟证明1995年起邓成聪一直在房屋所在地先做百货，后从事家务服务。 经渝中区政府申请，一审法院依职权向原重庆市国土资源和房屋管理局调取了邓成聪涉案房屋的房屋产权证申请登记的申请书及房屋产权证房权证（101）字第×号。 经庭审质证，邓成聪对渝中区政府举示的证据发表如下质证意见：对渝中区政府举示的证据1-2、5-8、21没有异议。对证据3-4、9-16、18-20、22-29真实性没有异议，但认为评估依据是错误的，对证据28的合法性不认可，认为其他证据不能达到证明目的。渝中区政府对邓成聪举示的证据发表如下质证意见：对邓成聪举示的证据1、2、5、6、11没有异议。对证据3、4、7、8、9、12的真实性没有异议，但不能达到邓成聪证明目的，对证据10不予认可。 经补充质证，邓成聪认为一审法院依职权调取的证据不符合证据规则的规定，不予质证。渝中区政府对一审法院依职权调取的证据无异议。 一审法院对上述证据认证如下，渝中区政府提交的证据真实、合法与本案具有关联性，一审法院予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，一审法院依职权调取的证据符合规定，本院予以确认。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为系渝中区政府于2019年5月10日作出的渝中府征补〔2019〕2号征收补偿决定。结合该征收补偿决定内容及邓成聪的上诉理由，本案的争议焦点为以下两项：1、本案诉争房屋的登记用途为住宅还是非住宅。2、本案诉争房屋的实际用途是否为住改非（办公用途）。 第一，关于本案诉争房屋的登记用途的认定问题。 根据《征收条例》第十五条以及《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第四条第一款之规定，房屋征收部门具有对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记的法定职权。本案中，因邓成聪持有的房屋所有权证（房权证101字第064877号）上设计用途栏为空白，渝中区政府经组织调查，根据重庆市渝中区国土事务中心出具的《档案查询情况》及原重庆市国土资源和房屋管理局出具的《不动产登记信息查询结果》，结合邓成聪1991年7月进行改扩建时取得的《建设工程规划许可证》，建设项目名称为“改扩”，并未对改扩建房屋的用途进行变更许可登记的情况，认定邓成聪所有的房屋的登记用途属于住宅，依法履行了法定职责，并无不当。根据《中华人民共和国物权法》第十七条及《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款的规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。本案中，邓成聪并未提交并举示诉争房屋登记簿的相关证据材料，仅以其房屋权属证书上房屋设计用途一栏为空白，即认为房屋的登记用途应以使用者的实际使用状况为准予以认定的理由于法无据，本院不予支持。 第二，关于本案诉争房屋的实际用途的认定问题。 渝中区政府于2016年8月2日发布的安置补偿方案征求意见及修改情况的公告中对于被征收人改变房屋用途的处理作了明确规定。渝中区政府及邓成聪提交并举示的相关证据足以证明重庆市渝中区上清寺百货经营部一分部1995年起以诉争房屋为登记营业场所，经营范围是家政服务。渝中区政府经内部审批，将诉争房屋的实际用途认定为住改非（办公用房），但未向一审法院提交并举示上述认定的证据及依据。根据《重庆市国有土地上房屋征收评估技术规范试行》、《房产测量规范》（国标GB/T17986-2000）的相关规定，结合渝中区政府在一审中的自述，渝中区政府以上述房屋实际用途为基础，向评估机构获取的咨询价格意见是本案被诉征收补偿决定的主要依据之一，故该认定明显对当事人的权利义务产生实际影响。因此，渝中区政府作出本案被诉征收补偿决定的主要证据不足，依法应予撤销。一审法院据此判决撤销渝中区政府作出的渝中府征补〔2019〕2号补偿决定，责令渝中区政府在判决生效后，依法重新作出征收补偿决定，符合法律规定，应予维持。 第三，关于邓成聪请求对《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十三条、第二十九条的规定进行合法性审查的问题。 《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》（渝办发〔2011〕123号）系重庆市人民政府办公厅发布的文件，该文件系针对不特定的公民、法人或者其他组织作出的，可在重庆市范围内反复适用并具有普遍的约束力，鉴于制定机关的主体地位、法定权限以及该文件的制定形式、制定程序等因素，应当认定该文件属于规章以下的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第七项“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（七）请求一并审查规章以下规范性文件”的规定，邓成聪认为本案被诉征收补偿决定所依据的《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十三条、第二十九条不合法，在提起本案诉讼时一并请求对该规范性文件进行审查，符合上述法律及司法解释的规定。《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十三条规定：“对在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的区县（自治县）人民政府、北部新区管委会依照《征收条例》规定作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定作出后，房屋征收部门应当会同信访部门、被征收房屋所在镇乡政府（街道办事处）、居委会做好宣传、解释和协调工作。”第二十九条规定：“征收未经规划、国土资源等部门批准，将住宅房屋改为营业用房或其他非住宅用房的，按住宅房屋进行评估补偿；被征收房屋所有权人、房屋座落与工商、税务登记的证明一致，房屋征收公告发布前连续合法经营，并能够提供2年以上纳税记录的，按规定给予停产停业损失补偿。”上述规范性文件第二十三条是关于补偿决定作出主体的相关条款，第二十九条是被征收人擅自将住宅用途的房屋改为非住宅用途后，如何补偿的相关条款，上述规定并未超越制定机关的法定职权，与《征收条例》中的相关规定并无抵触，亦未违法增加公民、法人和其他组织的相应义务或者减损公民、法人和其他组织的合法权益，且制定及公开发布程序合法。因此，邓成聪认为上述规定违法，并无法律依据，一审法院对邓成聪要求判令上述条款违法的请求不予支持，符合规定，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。邓成聪的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓成聪负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 张 莉 二〇二〇年三月六日 书记员 万 芳