江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初95号 原告金湖县隆焰建材有限公司，住所地金湖县前锋镇淮武村，统一社会信用代码×××291。 法定代表人王仁国。 委托代理人**，江苏和成律师事务所律师。 被告金湖县人民政府，住所地金湖县建设路109号。 法定代表人徐亚平，该县县长。 行政机关出庭应诉负责人裴银伟，该县副县长。 委托代理人李顺和，金湖县前锋镇人民政府工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 原告金湖县隆焰建材有限公司（以下简称隆焰公司）因诉被告金湖县人民政府（以下简称金湖县政府）行政受理一案，于2019年9月10日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向各方当事人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告隆焰公司委托代理人**，被告金湖县政府行政机关出庭应诉负责人裴银伟，委托代理人李顺和、朱苏宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告隆焰公司诉称：金湖县国土局于1998年8月30日颁发了《集体建设用地使用证》给金湖县淮胜砖瓦厂（以下简称淮胜砖瓦厂），该证确定：土地使用者为淮胜砖瓦厂；地址为淮湖村四组；用地面积100316.8平方米（150.4亩）；四至为东至鱼种场南大塘、西至滨湖路、南至淮湖村四组、北至淮兵村四组。金湖县淮胜乡村镇建设办公室此前分别于1994年、1997年对建设在上述土地上的房屋进行产权登记并颁发淮字第20号、第093号、094号村镇房屋所有权证，登记所有权人为淮胜砖瓦厂。1998年3月31日，金湖县企业改制指挥部作出金改发[1998]94号《关于对金湖县淮胜砖瓦厂改制方案的批复》，同意了淮胜乡人民政府对淮胜砖瓦厂的改制方案。1998年5月4日，淮胜砖瓦厂召开第一次股东大会，确定淮胜砖瓦厂改制成立金湖县金裕建材有限责任公司（以下简称金裕公司）。1998年9月20日，金湖县工商行政管理局同意淮胜砖瓦厂改制后的企业名称为金裕公司并下发《改制企业名称预先核准通知单》。 2013年，金裕公司的股东将股权转让给李书桂等人，股权价格包含了公司的土地价值，并将《集体建设用地使用证》原件、《城镇房屋所有权》原件交付给李书桂。股权变更后，金裕公司变更为原告隆焰公司。2017年初，金湖县前锋镇人民政府强制拆除了涉案土地上的房屋（包含登记所有权人为淮胜砖瓦厂的房屋）、窑体、设备等，并依法进行了赔偿。因土地使用权争议，原告于2019年6月26日向金湖县自然资源和规划局提交《土地使用权确权申请书》，金湖县人民政府于2019年7月8日作出《金湖县人民政府土地权属争议案件不予受理决定书》（金土行决〔2019〕01号，以下简称《不予受理决定书》）。 综上，原告是由淮胜砖瓦厂改制、变更而来，承继了淮胜砖瓦厂的权利义务，涉案土地使用权登记在淮胜砖瓦厂名下，原告又持有《集体建设用地使用权证》《城镇房屋所有权》原件，足以证明原告与争议土地有直接利害关系，符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定。被告作出《不予受理决定书》无事实和法律依据，侵害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求判令被告县政府依法履行职责，即受理原告的土地使用权确权申请。 原告依法向本院提交了以下证据： 1、金湖县市场监督管理局颁发的营业执照，证明原告是适格主体。 2、金湖县人民政府作出《不予受理决定书》，证明被告是适格主体，及提起行政诉讼的依据。 3、隆焰公司的《土地使用权确权申请书》，证明原告依法提起土地使用确权申请，并阐述了事实和理由。 4、金湖县国土管理局颁发的集体土地建设用地使用证，证明金湖县国土局于1998年8月30日颁发使用权证，土地使用者为淮胜砖瓦厂，记载了土地的四址及用地面积等。 5、金湖县淮胜乡村镇建设办公室颁发的村镇房屋所有权证，证明在涉案的土地上，建筑物所有权人为淮胜砖瓦厂，金湖县淮胜乡村镇建设办公室分别于1994年、1997年登记发证。 6、淮胜砖瓦厂第一次股东会议纪要、关于对淮胜砖瓦厂改制方案的批复、改制企业名称预先核准通知单，证明淮胜砖瓦厂于1998年5月4日召开第一次股东大会，宣布改制成立金裕公司，后由金湖县工商行政管理局颁发了改制名称预先核准通知书，证明淮胜砖瓦厂改制成立金裕公司的过程。 7、公司准予变更登记通知书、金裕公司往来款及证照移交表，证明金裕公司变更为原告，股权变更时出让方向受让方交付了土地证和房产证的原件，进一步证明原告承继了淮胜砖瓦厂的权利义务。 8、金湖县人民法院作出的民事判决书，证明涉案土地上的建筑物被金湖县政府拆除，并就该建筑物对原告进行了相应的赔偿。 9、税收完税证明、电子缴税凭证八份，证明原告作为涉案土地的使用权人向税务机关缴纳城镇土地使用税，进一步证明原告承继了该土地的权利义务。 对原告证据，被告质证意见为：对原告提供的证据真实性、合法性、关联性不表异议，但对证明目的不予认可。因为原告申请的土地确权所涉及的土地使用权人是淮胜砖瓦厂，在淮胜砖瓦厂改制过程中，前锋镇政府并没有将涉案的土地改制给原告，原告不能作为涉案土地的使用权人。土地确权必须是土地使用权有争议，而本案的土地使用权并无争议，前锋镇人民政府已经将涉案的土地准予淮胜砖瓦厂使用。改制后，淮胜砖瓦厂的土地使用权并没有转移或变更给原告。因此，涉案土地不存在土地使用权争议，原告与涉案土地没有直接的利害关系，金湖县政府对原告的确权申请作出不予受理的决定符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。 被告金湖县政府辩称： 一、被告作出《不予受理决定书》的具体行政行为合法。1、程序合法。被告主体适格，金湖县自然资源和规划局接收原告提交《土地使用权确权申请书》后，经审查，原告未能提交证明其与争议土地有直接利害关系的材料，于是金湖县自然资源和规划局拟定《土地权属争议案件不予受理建议书》报被告，被告于2019年7月8日作出《不予受理决定书》，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。涉案《不予受理决定书》是在法定期限内作出。2、被告作出《不予受理决定书》的具体行政行为，事实清楚。原告申请确权的宗地位于前锋××××村，土地面积100316.8平方米，土地性质为镇集体所有，土地用途为集体建设用地，土地使用权人为原淮胜砖瓦厂。1998年8月，金湖县政府向淮胜砖瓦厂颁发集体建设用地使用证。1998年3月，经金湖县企业改制指挥部批准企业进行改制，成立金裕公司，2013年变更为隆焰公司。原告虽持有原淮胜砖瓦厂的土地使用权证，但是《关于对金湖县淮胜砖瓦厂改制方案的批复》没有提及原企业使用的土地如何处置；企业改制后，原告没有申请办理土地使用权变更登记；原告接到《补充证据通知书》后，既未能提供其是涉案土地使用权人的批复，也未能提供能够证明其与该宗地有直接利害关系的证明材料。不动产权属证书是享有不动产物权的证明。因此，原告的土地使用权确认申请，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第一款“申请人与争议的土地有直接利害关系”规定的条件。3、被告作出《不予受理决定书》的具体行政行为，适用法律正确。 二、被告已依法履行其法定职责。1、涉案土地性质为镇集体所有，土地用途为集体建设用地，1998年3月，金湖县企业改制指挥部批准企业进行改制，成立金裕公司，其作出的《关于对金湖县淮胜砖瓦厂改制方案的批复》没有提及原企业使用的土地如何处理。2、原告持有的集体建设用地使用证中的土地使用权人是淮胜砖瓦厂，且金湖县政府已向淮胜砖瓦厂颁发集体建设用地使用证，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，不存在土地使用权争议。土地使用权人变更应得到被告的批准。3、金裕公司是涉案土地承租人。2013年金裕公司变更为现在的原告，原告所提供的材料，不能证明其涉案土地的承租性质已经发生变化。4、原告申请土地使用权确认，金湖县自然资源和规划局接收《土地使用权确认申请书》后，认为原告提供的证明材料，不能证明其与该宗地有直接利害关系，在通知原告补充证据无果的情况下，拟定《土地权属争议案件不予受理建议书》报被告，被告作出《不予受理决定书》，并送达原告，被告已依法履职。 被告依法向本院提交了以下证据： 1、《土地使用权确权申请书》、营业执照、集体土地建设用地使用证、第一次股东大会纪要、《关于对金湖县淮胜砖瓦厂改制方案的批复》、改制企业名称预先核准通知书、公司准予变更登记通知书、金裕公司往来款及证照移交表、村镇房屋所有权证（三本）。证明：（1）原告申请土地使用权确权。（2）宗地位于前锋××××村，土地面积100316.8平方米，土地性质为镇集体所有，土地用途为集体建设用地，土地使用权人为原金湖县淮胜砖瓦厂。（3）1998年8月，金湖县政府向淮胜砖瓦厂颁发集体建设用地使用证，不动产权属证书是权利人享受不动产物权的证明。（4）《关于对金湖县淮胜砖瓦厂改制方案的批复》没有提及原企业使用的土地如何处置；企业改制后，原告没有申请办理土地使用权变更登记；上述证据材料不能够证明原告与该宗地有直接利害关系。 2、《补充证据通知书》及送达回证、答辩状、《土地权属争议案件不予受理建议书》。证明：原告接到《补充证据通知书》后，既未能提供其是涉案土地使用权人的批复，也未能提供能证明其与该宗地有直接利害关系的证明材料。原告的土地使用权确权申请，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第一款“申请人与争议的土地有直接利害关系”规定的条件。金湖县自然资源和规划局拟定《土地权属争议案件不予受理建议书》报被告人，符合法律规定。 3、《土地权属争议案件不予受理决定书》及送达回证。证明：被告作出《不予受理决定书》并送达原告。被告已依法履行其法定职责。 4、《关于完善金裕建材有限公司的改制的方案》《企业产权转让合同》《集体土地使用权租赁合同》。证明：金裕公司是涉案土地的承租人。2013年金裕公司变更为现在的原告，涉案土地的承租性质没有发生变化。 对被告证据，原告质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议。该组证据足以证明原告与涉案土地存在直接利害关系。被告以涉案土地权属不存在争议，又以原告与涉案土地不存在直接利害关系为由不受理原告的确权申请自相矛盾。其次，该举证证明涉案土地在改制过程中如何处置没有明确，与被告陈述土地权属无争议，相互矛盾。淮胜砖瓦厂于1989年9月10日登记成立，于1998年5月9日注销，淮胜砖瓦厂在改制后已经不存在，登记在淮胜砖瓦厂名下的土地使用权必然存在权利义务的承继问题，所以原告是涉案土地的权利承继人。 对证据2真实性无异议，土地权属争议案件不予受理建议书中的内容不具有合法性。被告不予受理的理由不符合法律规定，违反了土地权属争议调查处理办法第十条，关于《土地权属争议调查处理办法》的程序性审查规定。 对证据3真实性无异议，但对合法性不予认可。被告没有依据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序和条件依法履行法定职责。 对证据4真实性、合法性、关联性均不予认可。改制方案仅有金湖县前锋镇人民政府盖章，属于单方制作文件，未得到原告或者淮胜砖瓦厂改制后的金裕公司的确认。产权转让合同没有金裕公司的法定代表人签名或盖章。纪林诗非金裕公司的法定代表人或者股东，纪林诗无权代表金裕公司签署产权转让合同。集体土地租赁使用权合同与本案无关联，也没有金裕公司法定代表人签字或盖章，且该租赁合同中第三条确定的面积为46.7亩，而本案所诉争的土地为150.4亩，显然与本案诉争的土地无关。 本院经审查对原告提交的证据1-8的真实性予以认可；对被告提交证据1-3的真实性予以认可。 经审理查明：1998年8月，金湖县政府颁发了编号为060840的《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者为淮胜砖瓦厂，地址为淮湖村四组，土地类别为工业用地，用地面积为100316.8平方米（150.4亩），其中建筑占地为31148.9平方米（46.7亩），四至为东至鱼种场南大塘、西至滨湖路、南至淮湖村四组、北至淮兵村四组。1998年3月31日，金湖县企业改制指挥部作出金改发[1998]94号《关于对金湖县淮胜砖瓦厂改制方案的批复》，同意了淮胜乡人民政府关于对淮胜砖瓦厂进行有限责任公司改制的方案。1998年5月，召开第一次股东大会，确定淮胜砖瓦厂改制成立金裕公司。2013年，金裕公司工商变更登记为隆焰公司。2019年6月26日，隆焰公司向金湖县前锋镇人民政府提交《土地使用权确权申请书》，请求依法将位于金湖县前锋镇××100316.8平方米（150.4亩）土地使用权确权给隆焰公司。2019年6月28日，金湖县自然资源和规划局向隆焰公司送达《补充证据通知书》，要求该公司提供能够证明与该宗土地有直接利害关系的证明材料，但隆焰公司未按照《补充证据通知书》要求提交相关材料。2019年7月5日，金湖县自然资源和规划局拟定处理意见报金湖县政府。2019年7月8日，金湖县政府作出《不予受理决定书》，并送达隆焰公司。现隆焰公司认为被告作出《不予受理决定书》无事实和法律依据，侵害其合法权益，诉至本院，请求判令被告金湖县政府受理其土地使用权确权申请。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定；第五条第一款规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由“争议土地”所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。故金湖县自然资源和规划局对涉案土地权属有调查、调解及向金湖县政府上报拟定处理意见的职责，金湖县政府具有作出处理决定的法定职权。 《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本案中，涉案土地的《集体土地建设用地使用证》载明土地使用者为淮胜砖瓦厂，而非原告隆焰公司，原告未能提供证据证明在淮胜砖瓦厂改制过程中，其依法取得了涉案土地的使用权，也未能提供其他有效证据证明其与争议土地有直接利害关系，故金湖县政府认定隆焰公司与涉案土地使用权没有直接利害关系，并无不当。 《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议；第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。参照《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。据此，土地所有权和使用权明确的，针对土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，金湖县政府颁发的《集体土地建设用地使用证》已对涉案土地的使用权人予以明确，即淮胜砖瓦厂，且该土地使用权证未被撤销仍属有效，故隆焰公司提交的《土地使用权确权申请书》，要求将位于金湖县前锋镇××100316.8平方米（150亩）土地使用权确权给隆焰公司的请求，不符合上述有关“土地权属争议”规定的情形。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款规定，国土资源行政主管部门认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。本案中，金湖县自然资源和规划局收到原告申请后，依法履行了调查、上报等程序，符合法律规定。综上，金湖县政府根据调查核实的情况，作出不予受理隆焰公司的土地使用权确权申请决定，事实清楚、证据充分、程序正当。 综上，原告隆焰公司要求被告金湖县政府受理其土地使用权确权申请的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告金湖县隆焰建材有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告金湖县隆焰建材有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  梁新星 审 判 员  马玉宝 人民陪审员  史建平 二〇二〇年三月十二日 法官 助理  朱 强 书 记 员  陶晓航 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。