湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘终1010号上诉人（原审原告）：湖南锦新房地产开发有限公司。住所地：常德市武陵区穿紫河街道办事处贾家湖社区育才路（金色文苑办公楼3栋7楼）。法定代表人：郭大祥，该公司董事长。委托代理人：黄玲，湖南安必信律师事务所律师。委托代理人：谭元满，湖南锐杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：常德市武陵区朗州路120号。法定代表人：曹立军，该市市长。委托代理人：肖飞，常德市海绵城市建设服务中心工作人员。委托代理人：田芳，湖南协平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：常德市住房和城乡建设局（原常德市市政公用事业管理局）。住所地：常德市武陵大道中段456号。法定代表人：刘兴华，该局局长。委托代理人：毕仁军，常德市海绵城市建设服务中心工作人员。上诉人湖南锦新房地产开发有限公司（以下简称锦新公司）因与被上诉人常德市人民政府（以下简称市政府）、常德市市政公用事业管理局（以下简称常德市公用局）未按照约定履行国有土地上房屋征收补偿协议及行政赔偿一案，于2016年10月31日向湖南省常德市中级人民法院提起诉讼，湖南省常德市中级人民法院受理后报请本院指定管辖，本院于2017年2月17日作出（2017）湘行辖1号行政裁定，决定本案由湖南省益阳市中级人民法院管辖。该院于2017年12月14日作出（2017）湘09行初19号行政判决后，锦新公司不服，向本院提起上诉。本院于2018年9月10日作出（2018）湘行终180号行政判决，判决撤销该院（2017）湘09行初19号行政判决，并将其中锦新公司请求市政府、市公用事业局赔偿因其违反土地置换义务，导致常德市旭明花园A栋无法如期建成达到入住条件房屋而造成的相关损失诉求部分发回该院重审。该院经重审，于2019年4月29日作出（2018）湘09行初49号行政裁定。锦新公司仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省益阳市中级人民法院审理查明，2006年4月21日，湖南常德再生资源总公司破产职工安置组与锦新公司签订常德市产权交易中心2006年合字002号《产权转让合同》，常德市产权交易中心和常德市供销合作总社作为鉴证人在该合同上签章。该合同所涉及的两宗国有土地使用权面积合计10323.75平方米（约15.5亩），分别位于的东侧和西侧，西侧的一宗约2225.89平方米（约3.3亩），东侧的一宗约8097.86平方米（约12.2亩）。2007年6月，常德市规划局重新规划的呈东北往西南走向并与临江路交会的芙蓉南路穿越上述临江路东侧宗地，将该宗土地一分为三，其中芙蓉南路西侧的部分约1174.42平方米（约1.8亩），芙蓉南路路面部分约2770.13平方米（约4.2亩），芙蓉南路东侧的部分4153.31平方米（约6.2亩）。2007年6月28日，常德市规划局就临江路西侧的2225.89平方米的项目土地为锦新公司颁发了20070064号《建设工程规划许可证》，土地规划条件为出让工业用地。2007年7月23日，常德市规划局就临江路东侧的芙蓉南路路面及芙蓉南路东侧的6940.33平方米项目用地为锦新公司颁发了2000070号《建设用地规划许可》，其中的2770.13平方米的用地规划条件为城市道路用地，余下的4670.2平方米为公园绿地；当日，常德市规划局还就临江路东侧及芙蓉南路西侧的1180.35平方米项目土地为锦新公司颁发了20070071号《建设用地规划许可》，土地规划条件为出让工业用地。2008年1月9日，常德市国土资源局与锦新公司签订两份《国有土地使用权合同》，常德市国土资源局分别将位于临江路西侧的2225.89平方米及位于.42平方米土地的工业用地权出让给锦新公司。2008年1月25日，市政府分别就位于临江路西侧的2225.89平方米及位于.42平方米的土地向锦新公司颁发了常国用（2008）第9号和第10号《国有土地使用证》，该两宗土地的使用权性质和用途均为国有出让工业用地。2008年8月24日，常德市国土资源储备中心（以下简称储备中心）与锦新公司签订的《国有土地使用权收购合同》约定：储备中心收购锦新公司常国用（2008）第9号和第10号国有土地使用权证项下的合计5.1004亩的国有土地使用权，收购总金额为249.9万元等。2008年10月19日至29日，常德市国土资源局将上述收购锦新公司的5.1004亩住宅用国有建设用地使用权挂牌出让，锦新公司以530万元的价格竟得，双方于2008年10月29日签订了成交确认书。2010年7月27日和9月14日，市政府分别就位于临江路西侧的2225.89平方米及位于.42平方米的土地颁发了常国用（2010）第66号和第000086号《国有土地使用证》，使用权性质和用途均为国有出让住宅用地。2009年上半年，常德市规划局按照上级要求启动常德市芙蓉南路建设，采取边拆迁边施工的方式进行。对常德市芙蓉南路修建所占用锦新公司的4.2亩土地，市公用事业局和锦新公司针对此问题，协议将相邻的常德市临江路3.78亩工业用地（该宗土地含集体土地、国有划拔地、道路用地三种性质的土地）调整给锦新公司。2008年11月5日，锦新公司向市政府写出《关于按城市建设整体规划要求申请芙蓉路与临江路入口处划为旭明花园整体开发的报告》，市政府分管城市建设的副秘书长张某某批示：请规划局支持整体开发。2009年4月20日，常德市规划局根据此批示，编制出常德市旭明花园总平面图，并将原常德市亩土地划入常德市旭明花园总平面图范围，纳入整体开发。2009年5月15日，锦新公司向市政府写出《关于请求政府将芙蓉路与临江路交汇处调为旭明花园整体开发的报告》，并提出以地换地，不再加钱的请求。2009年8月1日，常德市副秘书长张某某批示：常德市公用局认真处理芙蓉东路项目事宜。2009年6月2日，常德市建设局组织常德市发改委、常德市规划局、常德市环保局、常德市国土资源局、常德市人防办、常德市园林局、常德市消防支队等部门和专家对常德市旭明花园设计方案进行审查，常德市建设局于2009年6月5日向锦新公司发出《关于常德市旭明花园Ａ栋初步设计的批复》，原则同意项目初步设计，该设计方案显示：1.规划用地总面积5920平方米（约8.88亩）该用地面积包括了换取芙蓉南路使用锦新公司4.2亩工业用地的位于亩土地，该3.78亩土地与锦新公司名下的常国用（2008）第9号和第10号《国有土地使用证》项下两宗共5.1亩土地的中间，置换以后正好练成一片，共8.88亩。2.主要建筑为Ａ栋30层、Ｂ栋17层、Ｃ栋24层、Ｄ栋3层商住楼及1层地下室，Ａ栋总建筑面积17220平方米（不含地下室面积）。3.旭明花园的给排水、天然燃气、居民用电的介入及小区出入路口均要经过位于亩土地上的Ｂ栋北侧与Ｄ栋南侧之间的空隙部分。锦新公司收到该批复后，开始修建常德市旭明花园A栋，并于2011年12月16日取得A栋预售许可证。2011年9月27日，锦新公司向市公用事业局写出《关于申请将芙蓉南路与临江路交汇处以地换地调整到旭明花园项目整体开发的报告》。2011年9月29日，市公用事业局局长刘某某在报告上批示：情况属实，同意以地换地，并加盖市公用事业局公章。2012年11月16日，常德市公用局向常德市国土资源局发出《关于湖南锦新房地产开发有限公司以地换地的函》，函中建议采取以地换地形式置换，确保芙蓉南路的建设。2014年1月26日，市公用事业局向市政府写出了《关于处理湖南锦新房地产开发公司落路口地块10.4亩土地历史遗留问题的建议》报告，向市政府提出以地换地方案。同日，常德市国土资源局、常德市规划局分别在该份报告上签署“同意”，并加盖单位公章。2014年1月28日，市政府常务副市长卢某某签批“同意”。协议以地换地的方案，因存在争议而未能实现。截止2018年6月12日，上述位于亩土地由三部分组成，其中的0.81亩原为集体土地，现已收储，尚未办理相关手续，0.51亩为国有建设划拨土地，上现有民房，余下的2.46亩为临江路的道路建设用地。目前，常德市旭明花园Ａ栋部分外墙油漆尚未完工，电梯未安装，尚未通电、通水、通气，地下层入口的规划道路上面还有民房，无法修建，整栋楼房不具备入住条件。根据常德市房地产管理局旭明花园Ａ栋商品房分户情况表显示，旭明花园Ａ栋房屋已全部预售。另旭明花园Ａ栋房屋均因不具备入住条件而未交房。湖南省益阳市中级人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，市政府、市公用事业局在与锦新公司依法达成以地换地的补偿安置协议后，理应在合理期限内将土地交付锦新公司以履行自己的约定义务。因市政府、市公用事业局未能及时交付用以置换的3.78亩土地，致使旭明花园A栋在2011年12月取得预售许可证后，无法完成此后的给排水、通电、通气和出入道路工程，无法建成达到入住条件的房屋，也将导致旭明花园A栋已预售房屋必然无法按期交房，未能预售房屋无法变现，故市政府、市公用事业局未能及时交付置换土地的行为与锦新公司因旭明花园A栋已预售房屋无法按期交房需要承担的延期交房责任、约定交房日期至实际交房日期期间房屋及相关设施因自然损耗所造成的维护、修复费用、未能预售房屋无法变现损失存在主要因果关系。但本案中，根据常德市房管局的备案登记，锦新公司旭明花园A栋房屋已全部处于已售状态，故不存在未能预售房屋无法变现损失，亦不存在锦新公司主张的旭明花园A栋投资成本的利息损失。而且，锦新公司也没有提供证据证明其已经向购房户承担了延期交房责任，支付了房屋及相关设施因自然损耗所造成的维护、修复费用，故锦新公司所主张的上述损失尚未实际发生，后续是否会发生以及损失的具体金额尚不得而知，锦新公司现在就该部分损失提起赔偿诉讼的条件尚不成熟，如待上述损失实际发生后锦新公司再主张权利较为适宜，故现对锦新公司就该部分损失提起的本案赔偿诉讼，应裁定驳回起诉。基于上述理由，锦新公司在本案中提出对旭明花园A栋房地产成本损失以及维护费用进行鉴定的申请，已无鉴定必要，故不予准许。此外，对于锦新公司在庭审中提出增加土地购买款和B栋修建成本利息损失以及增高A栋成本利息损失的诉讼请求，因系起诉状副本送达被告后，原告提出的新的诉讼请求，法院不予准许。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定:驳回湖南锦新房地产开发有限公司请求常德市人民政府、常德市市政公用事业管理局赔偿因其违反土地置换义务，导致常德市旭明花园A栋无法如期建成达到入住条件房屋而造成的相关损失的起诉。锦新公司不服上述裁定，上诉称：一、原判决认定事实错误。首先，原判决仅以《商品房分户情况表》显示已全部预售为由认定锦新公司不存在未能预售房屋无法变现损失，实属认定事实错误。其次，2008年锦新公司经市政府同意，8个单位批准，修建了旭明花园A、B、C栋，总面积为29400平方米（其中有4400平方米还只建主体）已停工了7年，现已成烂尾楼，锦新公司现已欠债权人本金7276.6429万元，已有10年的时间，按月利息2分计算，共欠利息1.775664亿元，锦新公司无力偿还。再次，被上诉人的违约行为给锦新公司带来10240.5万元的损失:1.2003年竞拍常德市供销社225万元购地款，按民间供款1.5分的月息225万元×0.015×132个月＝567万元。2.2008年由工业用地变为住宅用地土地出让金补交305万元，305万元×0.015×132个月＝457.5万元。二、原判适用法律错误，法律规定的直接损失强调的是损失与侵害行为之间是否具有直接的因果关系，而不是强调行政相对人是否已经承担了相关损失。被上诉人违约导致锦新公司修建旭明花园停工已长达7年，所造成损失如下：1.施工塔吊1台、施工电梯1台报废造成189万元直接失；2.3100平方米地下室被淹，抽水、防水、清除废渣等工人工资和材料款，约40万元左右；3.B栋未完工顶楼500平方米全部跨了，损失约50万元；4.A栋的外墙漆已上墙和未上墙全部报废，损失约37万元。5.A栋的玻璃被损坏30%，损失103万元；6.7年来看守工地工人工资2人每年72000元，损失50.43万元；7.水、电设施全部报废，损失约有33万元。以上七笔共计502.4万元。三、评估费、律师代理费35万元的损失。原判认定旭明花园A栋的投资损失与被上诉人的违约行为之间存在因果关系，却又以锦新公司现在就该部分损失提起赔偿诉讼的条件未成熟，待实际损失发生之后再主张权利，实属实用法律错误。请求：1.撤销益阳市中级人民法院（2018）湘09行初49号行政裁定。2.改判被上诉人赔偿损失6461.45万元。3.由被上诉人负担本案评估或者鉴定费和一、二审诉讼等费用。市政府答辩称：一、一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。锦新公司一审要求判令两被告赔偿因未能及时向其交付用以置换的3.78亩土地而造成旭明花园A栋投资损失、维护费用、对购房户逾期交房的违约损失等合计1.62亿元，但锦新公司没有提供有效证据证明因答辩人未按照约定履行土地置换义务给自己造成的直接损失。二、上诉人的上诉理由均不成立。1.上诉人要求赔偿旭明花园投资的损失和造成烂尾楼的损失及长期占用资金的损失、律师代理费和评估费等损失，该上诉请求赔偿内容相对于一审增加了赔偿内容，依法不属于本案审理的范围。2.市政府没有和锦新公司存在所谓的对账，而市公安、武陵区公安经侦大队也不存在和锦新公司对账，而且在对涉嫌高利贷、非法吸收公众存款等犯罪行为的查处行为，与本案无关。3.上诉人提出的旭明花园停工七年所造成的实际损失是因自身行为导致的损失。答辩人未按约定履行土地置换义务行为的影响所造成的损失就只有延期交房的损失，并不会对房屋本身造成任何损失，而上诉人提出的所谓地下室被水淹、墙漆、玻璃等报废的原因与答辩人没有关系。三、市政府不应当承担赔偿责任。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条的规定，原告或者第三人的损失系其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。锦新公司旭明花园A栋房屋没有建成，其根本原因在于建设资金有断裂，与市政府未履行土地置换之间不存在因果关系，故市政府对于锦新公司主张的损失依法不应当承担赔偿责任。常德市住房和城乡建设局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。一审查明锦新公司开发的旭明花园A栋房屋全部已经预售，而对于已预售房屋锦新公司没有提供一份已实际向业主承担交房责任的证据，而且庭审中锦新公司自认尚未实际发生上述损失，故一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。三、锦新公司旭明花园A栋房屋没有建成，其根本原因在于建设资金断裂，与市政府未履行土地置换之间不存在因果关系，故市政府对于锦新公司主张的损失依法不应当承担赔偿责任。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院。一审已查明的事实本院予以确认。本院另查明，根据2019年2月2日中共常德市委机构编制委员会文件常编发[2019]1号〈关于市本级机构改革涉改处级事业单位调整有关事项的通知〉，将市市政公用事业管理局承担的行政职能分别划入市城市管理和综合执法局、市住房和城乡建设局，整合相关公益服务职责，组建市海绵城市建设服务中心，为市住房和城乡建设局所属副处级公益事业单位。不再保留市市政公用事业管理局。本院认为，本案的焦点问题是锦新公司要求市政府、常德市住房和城乡建设局赔偿因其违反土地置换义务，导致常德市旭明花园A栋无法如期建成达到入住条件房屋而造成的相关损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，市政府、常德市住房和城乡建设局在与锦新公司依法达成以地换地的补偿安置协议后，理应在合理期限内将土地交付锦新公司以履行自己的约定义务。因市政府、常德市住房和城乡建设局未能及时交付用以置换的3.78亩土地，致使旭明花园A栋在2011年12月取得预售许可证后，无法完成此后的给排水、通电、通气和出入道路工程，无法建成达到入住条件的房屋，对此不利后果，市政府、常德市住房和城乡建设局应为此向锦新公司承担赔偿责任。结合锦新公司提出的具体诉讼请求，要求市政府、常德市住房和城乡建设局承担：1.赔偿因未能及时向锦新公司交付用以置换的3.78亩土地而造成旭明花园A栋投资损失、维护费用、对购房户逾期交房的违约损失（具体金额以评估或鉴定结论为准）；2、本案的诉讼费用和评估或鉴定费。原审法院认为，锦新公司旭明花园A栋房屋已全部处于已售状态，故不存在未预售房屋无法变现损失，亦不存在锦新公司主张的旭明花园A栋投资成本的利息损失。而且锦新公司也没有提供证据证明其已经向购房户承担了延期交房责任，支付了房屋及相关设施因自然损耗所造成的维护、修复费用，故现对锦新公司就该部分损失提起的本案赔偿诉讼的条件尚不成熟，应裁定驳回。经审查，因延期交房导致资金占用损失和相关设施因自然损耗所造成的维护、修复等费用是客观存在的，原审应对相关损失产生的原因、责任的分摊、损失的具体数额等进行审查。此外，案卷相关证据证明，本案锦新公司旭明花园部分备案登记的已预售房屋，已由人民法院生效判决确认系民间借贷而签订的售屋合同，原审对相关证据也未进行认真审查。故一审直接裁定驳回锦新公司的起诉不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省益阳市中级人民法院（2018）湘09行初49号行政裁定；二、指令湖南省益阳市中级人民法院继续审理本案。审判长  黄山宁审判员  戴远志审判员  何建湘二〇二〇年三月十二日书记员  刘博文