辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽02行再6号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：大连市应急管理局（原大连市安全生产监督管理局），住所地：大连市甘井子区东北北路50B号。法定代表人：杨哲，局长。委托诉讼代理人：张德财，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：田晓亮，辽宁法大律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）：大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司，住所地：大连经济技术开发区东北大街104栋23-9。法定代表人：陈忠祥，董事长。委托诉讼代理人：胡延平，男，该公司股东。委托诉讼代理人：梁军，辽宁君连律师事务所律师。再审申请人大连市应急管理局（原大连市安全生产监督管理局，以下简称市安监局）因与被申请人大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司（以下简称汇智公司）安全监督行政处罚决定纠纷一案，不服本院（2017）辽02行终242号行政判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2018年12月20日作出（2018）辽行申505号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人市安监局委托诉讼代理人张德财、田晓亮，被申请人汇智公司的委托诉讼代理人胡延平、梁军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市安监局申请再审称，1.请求撤销辽宁省大连市中级人民法院2018年3月9日作出的（2017）辽02行终242号行政判决，依法发回重审或改判维持一审判决；2.本案一审、二审、再审全部诉讼费用由被申请人汇智公司承担。事实及理由：一、原审判决无任何证据证明汇智公司不属于《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条规定的生产经营单位。1.本案中汇智公司属于《安全生产法》第一百零九条规定的对事故负有责任的生产经营单位。本案中，汇智公司属于《安全生产法》第一百零九条规定的负有责任的生产经营单位，市安监局对汇智公司作出的行政处罚正确。2.安全评价机构必须具备国家规定的资质条件，汇智公司明显不属于《安全生产法》规定的安全评价机构。《安全生产法》第六十九条规定：“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责”。依据上述法律规定，安全评价机构必须具备国家规定的资质条件，关于安全评价机构的资质条件，国家安全生产监督管理总局《安全评价机构管理规定》（以下简称《安评规定》）作出了明确规定。本案中汇智公司甚至不具备申请乙级资质安全评价机构的资格。因此，汇智公司根本不属于《安全生产法》规定的安全评价机构。3.原审判决依据国家安全生产监督管理总局复函确认汇智公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位明显错误。本案审理过程中，大连中院曾向国家安全生产监督管理总局发函询问汇智公司是否属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。《国家安全监管总局办公厅关于第一百零九条规定的行政处罚对象问题的复函》的内容为：“《安全生产法》第一百零九条规定的对事故负有责任的生产经营单位，不包括《安全生产法》第八十九条规定的承担安全评价、认证、检测工作的机构”。国家安全生产监督管理总局的答复内容仅是对法条内容的一般理解，并没有对本案中汇智公司的主体性质作出答复，既没有确认汇智公司属于安全评价机构，更没有认定汇智公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位，该复函不能作为认定汇智公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位的依据。综上，本案中无任何证据证明汇智公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位，原审判决的认定无任何事实依据。二、原审判决适用法律、法规错误。第一，汇智公司属于《安全生产法》规定的生产经营单位。《安全生产法》第二条规定在中国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条规定：“生产经营单位和生产经营活动的认定。《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元”。汇智公司是领取了工商行政机关颁发的营业执照的企业单位，是社会生产经营的基本单位，显然应受《安全生产法》的约束。第二，汇智公司不属于《安全生产法》规定的安全评价机构。《安全生产法》第六十九条规定：“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责”。依据上述法律规定，安全评价机构必须具备国家规定的资质条件，《安评规定》第三条、第七条、第九条明确规定了安全评价机构应当取得相应的安全评价资质证书、申请安全评价机构资质的条件、安全评价机构应当由相关部门向社会公示。本案中，汇智公司明显不具备上述条件，原审判决适用法律、法规明显错误。汇智公司辩称，不同意市安监局的再审请求，本案原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案的核心问题就是汇智公司是否是“事故发生单位”，是否适用《安全生产法》第一百零九条进行处罚。一、《释义》一书对相关问题的解释：本书由全国人大法工委和国家安监总局编写的，这是最高立法机关和最高执法机关共同编写的安全法释义，主编人员也是《安全生产法》的主要起草人，其权威性自然不容置疑。1.本书中第263页修改提示中说明了安全法第一百零九条源自于国务院2007年制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关内容。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：……”。条例中用的是“事故发生单位”，这也是《安全生产法》新增加的第一百零九条的初始来源，《安全生产法》第一百零九条除了明确赔偿优先于罚款以及调整罚款额度外，其余文字的含义与条例第三十七条是完全等效的。通过对比可以看出安全法第一百零九条处罚对象就是事故发生单位。2.本书中第264页释义中说明了依据安全法第一百零九条进行处罚应当具备的二个条件:①生产经营单位发生生产安全事故；②生产经营单位对事故发生负有责任。从释义中可以看出必须同时具备这两个条件才能依据安全法第一百零九条进行处罚，也就是①生产经营单位发生生产安全事故，如果没有发生事故，则不能引用该条款；②生产经营单位发生生产安全事故，而且对事故发生负有责任，如果没有责任，则不能引用该条款。市安监局既选择性忽略了第一个条件是“事故发生单位”这一必要条件，又将第二个条件中“事故发生单位”对事故发生负有责任这一特定概念用“负有责任的生产经营单位”这一非特定概念代替。很显然，前面是断章取义，后面是偷换概念。二、《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）对相关问题的规定：这个规定是国家安监总局为了“正确适用事故罚款的行政处罚”，而依照《安全生产法》制定的部门规章。是《安全生产法》关于“罚款”的实施细则，是对《安全生产法》的细化，二者的适用条件和处罚对象是完全相同的，市安监局作为地方政府的一个部门，应当也必须要执行这一行政法规的。在《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）中第二条明确了生产安全事故发生单位简称为“事故发生单位”；第三条明确了事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位，从而明确了《安全生产法》第一百零九条处罚对象就是事故发生单位；第六条与《安全生产法》第一百零九条除了用“事故发生单位”代替“对事故发生负有责任的生产经营单位”外是完全一样的内容；第二十一条明确了“对事故发生负有责任的其他单位”的处罚办法。三、异地发生的特大安全生产事故调查报告和处理结果，对本案也有借鉴意义。综上所述，在本案所涉及的泵站施工图审查过程中汇智公司履行了自己的职责，该泵站施工图是符合国家现行规范的。市安监局的行政处罚事实不清、证据不足，适用法律、法规不正确，依法应当予以纠正。汇智公司向一审法院起诉请求：撤销市安监局作出的（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》。一审法院认定事实：2015年6月9日9时30分左右，大连市金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站发生一起较大中毒事故，事故造成4人死亡，直接经济损失388.85万元。被告市安监局接到事故报告后，向大连市人民政府、辽宁省安全生产委员会作了报告。同日，大连市人民政府成立了由市安监局任组长单位的“6.9”较大生产安全事故调查组，开展事故处置和调查。调查组进行了事故现场勘查、调查取证、应急救援评估、事故技术分析等工作，于2015年10月15日作出《大连××新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故调查报告》，2015年11月23日向大连市人民政府提交《关于大连××新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故结案的请示》（大安监发〔2015〕284号文件）。大连市人民政府于2015年11月26日作出《大连市人民政府关于大连××新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故结案的批复》（大政〔2015〕179号文件），同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关责任人的处理意见，同意结案。2015年12月9日，被告市安监局向原告汇智公司送达《行政处罚告知书》、《听证通知书》，2016年1月4日被告组织召开了听证会，2016年1月27日被告作出（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》并送达给原告。同期，被告还对其他相关责任单位作出了行政处罚决定。另查，原告汇智公司于2001年5月15日成立，2011年12月24日，辽宁省住房和城乡建设厅为原告颁发《施工图审查机构认定书》，认定原告的审查机构类别为二类，审查范围为房屋建筑工程、市政基础设施工程，有效期至2014年12月31日。2014年4月21日，原告换发的《营业执照》登记的经营范围包括：建设工程设计咨询、技术咨询、建设咨询及顾问服务；建筑工程、市政工程（乙级施工图设计审查）。2008年12月8日，大连经济技术开发区基本建设管理中心（甲方，以下简称开发区基建中心）与原告汇智公司（乙方）签订一份《建设工程施工图审查协议书》，约定开发区基建中心委托原告对滨海2号泵站建设工程施工图提供技术性审查服务，审查主要内容包括：1.政策性审查…；2.技术性审查：（1）是否符合建设强制性标准；（2）建筑物的稳定性、安全性……。该协议书还约定，审查合格的项目向甲方提交《技术性终审意见书》、《审查合格书》等。2010年1月18日，原告向开发区基建中心提交了滨海新区地下污水泵站、2号污水泵站的《辽宁省建设工程施工图设计文件审查报告》，该报告载明“经审查，本施工图设计文件符合工程建设强制性标准，地基基础和主体结构安全，审查合格。”再查，滨海新区2号泵站位于大连××新区滨海公园地下，于2009年5月开工建设，2009年10月建成，2013年正式投入使用。泵站为上下两层，地下一层为设备检修、巡视平台及控制间，地下二层用隔离墙分开，分为污水集水池及阀门间。该泵站的功能主要是将进入泵站的城市污水通过管网泵到1号站后，再由1号泵站泵到污水处理厂。滨海新区2号泵站由大连经济技术开发区玉华市政工程有限公司负责日常管理养护。一审法院判决：驳回原告大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司负担。汇智公司不服一审判决，上诉请求：撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。主要理由是：一、上诉人不是案涉生产事故的生产经营单位。1.上诉人作为施工图审查单位，属于提供安全评价的中介服务机构，《安全生产法》及其相关法律规定并未将其纳入生产经营单位之列。2.收取费用不意味着以营利为目的，其与生产经营单位的认定之间没有任何关联。3.国务院和国家安全生产监督管理总局公布的安全生产事故调查报告中，所有涉及的设计单位均未被定性为生产经营单位，施工图审查机构与之性质相同。4.上诉人不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。该条规定的生产经营单位应指发生事故的单位。二、被上诉人适用《安全生产法》第一百零九条对上诉人作出处罚是错误的。即便上诉人存在违反《施工图审查管理办法》第十一条规定的行为，被上诉人也应按照该规章而非《安全生产法》对其进行处罚。三、上诉人履行了案涉泵站施工图的审查职责，该施工图符合国家现行规范，被上诉人认为其存在违法行为证据不足。1.《室外排水设计规范》国家标准管理组的回复函不符合该规范前言的相关规定，是无效的，不能作为证据使用。2.该回复函没有确认滨海2号泵站适用该规范第5.1.3条的规定。3.该回复函对规范第8.2.2条的回复内容是错误的。4.被上诉人无法证明其作出的《事故技术报告》具有专业技术性。5.原审法院未予采纳的《大连××新区城市污水管网滨海2号提升泵站安全设施鉴定意见》未经专业技术人员编写。本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审予以确认。本院二审认为：《安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：…（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；…”据此，并结合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点在于，上诉人汇智公司是否属于前述规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位。《安全生产法》第十三条规定，“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。”“第四章安全生产的监督管理”第六十九条规定，“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。”第八十九条规定，“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”根据前述规定，承担安全评价、认证、检测、检验的机构属于安全生产的监督单位。《安全生产法》第一百零九条规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位，并不包括承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，国家安全生产监督管理总局在其对本院的回函中对此亦予以认可。住房和城乡建设部《施工图审查管理办法》第三条规定，“国家实施施工图设计文件（含勘察文件，以下简称施工图）审查制度。本办法所称施工图审查，是指施工图审查机构（以下简称审查机构）按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。…”第五条第二款规定：“审查机构是专门从事施工图审查业务，不以营利为目的的独立法人。”《辽宁省建设工程安全生产管理规定》第九条规定，“依法设立的施工图审查机构及其审查人员应当依照有关法律、法规、规章的规定，对施工图的结构安全和执行强制性标准的情况进行审查，并对图纸的审查质量负责。”根据前述规定，上诉人汇智公司对案涉滨海2号泵站施工图设计文件进行审查，系对案涉施工图设计文件涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容所进行的审查，属于对建设工程设计质量进行监督的重要内容。该公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。被上诉人市安监局依照《安全生产法》第一百零九条的规定对其作出被诉行政处罚决定，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销大连市旅顺口区人民法院（2016）辽0212行初28号行政判决；二、撤销原审被告大连市安全生产监督管理局于2016年1月27日作出的（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人大连市安全生产监督管理局负担。本院再审查明的事实与本院二审认定的事实一致。另查明：2019年1月16日，中共大连市委、大连市政府转发《中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公关于印发的通知》（以下简称《通知》）》《通知》载明：大连市机构改革方案规定：将市安全生产监督管理局的职责，以及相关部门的应急管理职责……等整合，组建市应急管理局，作为市政府工作部门，按中央有关改革部署实施。不再保留市安全生产监督管理局。本院再审认为，本案的争议焦点与本案原审一致，即汇智公司是否属于《安全生产法》第一百零九条规定的对发生生产安全事故负有责任的生产经营单位。《安全生产法》第一百零九条规定：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……本案双方当事人因对上述法律规定中的“发生生产安全事故，负有责任的生产经营单位”存在不同的理解。汇智公司在本案原审及再审时均认为“发生生产安全事故，负有责任的生产经营单位”应指“生产经营单位发生生产安全事故，且生产经营单位负有责任”之情形；市安监局认为“发生生产安全事故，负有责任的生产经营单位”应指“对发生生产安全事故负有责任的生产经营单位”，此处“生产经营单位”不特指“发生生产安全事故”的单位。《安全生产法》第十三条规定：依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。第六十九条规定：承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。第八十九条规定：承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。根据以上法律规定，并结合国家安全生产监督管理总局办公厅在本案二审期间对本院复函的意见，《安全生产法》规定保证安全生产的责任由本单位负责，其他诸如承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构与对事故负有责任的生产经营单位在承担责任时存在明显差异，即并非所有对事故发生负有责任的生产经营单位都应适用《安全生产法》第一百零九条进行处罚。《辽宁省安全生产条例》（2014年修正）第一条规定：为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济和社会的协调发展，根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。第二条规定：本省行政区域内的安全生产工作，适用本条例。法律、法规另有规定的，从其规定。第七条规定：生产经营单位是安全生产工作的责任主体。生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负全面责任；其他负责人对各自职责范围内的安全生产工作负责。第三十四条第一款规定：生产经营单位发生生产安全事故后，应当依规定立即上报并迅速启动应急救援预案。因《辽宁省安全生产条例》系根据《安全生产法》制定，则根据该条例第七条及三十四条第一款之规定，亦可认定《安全生产法》第一百零九条规定的“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位”应指“负有责任的生产经营单位发生生产安全事故”之情形。根据以上法律及地方性法规规定，适用《安全生产法》第一百零九条规定进行处罚应当具备以下条件：1.生产经营单位发生生产安全事故。2.生产经营单位对事故发生负有责任，即该事故是责任事故。本案案涉生产安全事故发生于大连××新区城市污水管网2号提升泵站，因该泵站由大连经济技术开发区玉华市政工程有限公司负责日常管理养护，故案涉生产安全事故发生在玉华市政公司而非汇智公司。因汇智公司并未发生生产安全事故，故市安监局对其适用《安全生产法》第一百零九条进行处罚，属适用法律错误。综上，大连市应急管理局的再审请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。本院原二审判决认定事实清楚、判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：维持本院（2017）辽02行终242号行政判决。本判决为终审判决。审判长 王 欢审判员 张真洪审判员 祝 贺二〇二〇年三月三十一日书记员 迟佳雯附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违法法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。