浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终2192号 上诉人（原审原告）吴根木，男，1957年10月8日出生，汉族，住衢州市柯城区。 被上诉人（原审被告）衢州市人民政府。住所地：衢州市柯城区三江东路28号。 法定代表人汤飞帆，市长。 委托代理人朱爱斌，衢州市司法局工作人员。 委托代理人张峰，衢州市西区管委会工作人员。 吴根木诉衢州市人民政府城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年10月17日作出（2019）浙08行初55号行政裁定。吴根木不服，向本院提出上诉。本院于2019年12月17日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审裁定查明，吴根木系衢州市××××村村民，其位于柯城区白云街道严家圩村外圩自然村11号的房屋被纳入衢州市政府发布〔2016〕第1号《衢州市人民政府征收土地方案公告》的征收范围。因补偿安置问题未达成一致，吴根木未与征收部门签订征收补偿安置协议。2018年3月12日，原衢州市国土资源局作出衢土资征收决字（2018）第6号《集体土地房屋征收安置补偿决定书》，对吴根木的房屋进行安置补偿，并要求吴根木户在收到决定书之日起十日内腾空交房和办理产权调换、选房和补偿安置款结算事宜。该决定于次日送达。2018年3月30日，原衢州市国土资源局作出衢土资交地决字（2018）第6号《责令交出土地决定书》，于当日送达。责令吴根木户在收到决定书之日起十日内，自行腾空搬迁位于衢州市××××村被征收房屋和清除地上附属物（构筑物），交出所使用的101.7㎡集体土地。并告知行政复议、行政诉讼权利与期限。吴根木户未提起行政复议或诉讼，亦未在决定规定的期限内腾房、交出土地。2018年10月8日，原衢州市国土资源局作出衢土资交地催字（2018）第15号《交出土地催告书》，于次日送达。2018年12月10日，原衢州市国土资源局向法院申请强制执行已生效的《责令交出土地决定书》，同年12月29日，衢州市柯城区法院作出（2018）浙0802行审30号行政裁定书，裁定对申请执行人衢州市国土资源局作出的衢土资交地决字（2018）第6号《责令交出土地决定书》中要求被执行人吴根木户自行腾空位于衢州市××××村被征收房屋和清除地上附属物（构筑物），交出所使用的101.7㎡集体土地的内容准予强制执行，由白云街道办组织实施。2019年1月7日，柯城法院向吴根木留置送达该行政裁定书。2019年4月29日，白云街道办向吴根木送达书面通知，要求吴根木在同年5月6日前按照行政裁定书要求履行法定义务。6月26日，白云街道办对房屋进行强制拆除。吴根木对该拆除行为不服，提起行政诉讼，诉请如前。 原审法院认为，吴根木系涉案房屋的所有权人，其提起本案诉讼，原告主体适格。本案系吴根木不服强制拆除其房屋的行政行为而提起的行政诉讼，经该院释明，吴根木明确起诉理由主要是被诉强拆行为未遵循先补偿后拆除（执行）的原则，且违反行政强制法、行政处罚法以及浙江省行政执法证件管理办法等相关规定，房屋内物品被损毁等。上述起诉理由中被诉强拆行为未遵循先补偿后拆除（执行）的原则、违反行政强制法等相关规定等内容系对原衢州市国土资源局作出的衢土资交地决字（2018）第6号《责令交出土地决定书》合法性提出的异议，而该决定书已由柯城法院进行合法性审查，并作出生效裁定准予执行，相关异议应受生效裁判所羁束，该院不再另行予以评判。至于房屋内物品被损毁等理由，据柯城法院（2018）浙0802行审30号行政裁定及白云街道办2019年4月29日的《通知》等证明可以证实，被诉拆除行为系白云街道办组织实施，白云街道办系该拆除行为的责任主体，吴根木对该行为不服，以衢州市政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。吴根木以发布征收土地方案公告的单位是衢州市政府为由，主张衢州市政府系被诉拆除行为的组织实施主体，混同了房屋拆除行为与土地征收行为实施主体，相关主张不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本院据此向吴根木释明，吴根木仅同意将白云街道办列为共同被告，拒绝撤回对衢州市政府的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回原告吴根木的起诉。 吴根木上诉称：一、一审裁定认定被诉拆除行为系柯城区白云街道办事处组织实施，该白云街道办事处为责任主体，而衢州市人民政府的被告主体不适格，系认定事实错误，法律适用错误。事实上，衢州市人民政府为被诉拆除行为的组织实施主体，白云街道办事处为其中具体实施主体，两者均为责任主体。二、一审裁定认定上诉人混同了房屋拆除行为与土地征收行为的实施主体，系一审法院对法律理解错误。房屋拆除行为是土地征收行为的一部分，二者不可完全分割。只是“征收土地”之“因”，才引发“房屋拆除”之“果”。三、上诉人的起诉理由中认为被诉强拆行为未遵循先补偿后拆除原则、违反行政强制法规定等，均是针对强拆行为本身提出的，一审裁定却将该起诉理由割分开来，认为该理由是对衢州市国土资源局《责令交出土地决定书》提出的异议，系对法律的错误理解和适用。四、一审裁定应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款的规定“追加被告”，而不应错误适用该条第一款规定要求上诉人“变更被告”。由于衢州市人民政府为被诉拆除行为的组织实施主体，白云街道办事处为其中具体实施主体，故两者均为责任主体而成为共同被告，一审法院既然认为白云街道实施了强拆行为，就应当依法将其追加为被告参加诉讼，而不应要求上诉人“变更被告”。五、程序违法。一审裁定既然认定被诉拆除行为系由白云街道办事处组织实施，却未对该认定的事实予以开庭质证。一审裁定未予主动通知白云街道办事处参加诉讼，均存在审判程序违法。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 衢州市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案系上诉人不服强制拆除其房屋行为提起的诉讼。经一审法院释明，上诉人明确起诉理由主要是被诉强拆行为未遵循先补偿后拆除（执行）的原则，且违反行政强制法、行政处罚法以及浙江省行政执法证件管理办法等相关规定，以及房屋内物品被损毁等。上述起诉理由中的未遵循先补偿后拆除（执行）原则、违反行政强制法等规定内容系对原衢州市国土资源局《责令交出土地决定书》行为的异议，而该决定书已由柯城法院经审查后通过裁定方式准予认可。至于房屋内物品被损毁等理由，鉴于柯城法院（2018）浙0802行审30号行政裁定及白云街道办事处2019年4月29日《通知》均可证实，被诉拆除行为系由白云街道办事处所为，该白云街道办事处应为拆除行为的责任主体，故上诉人以被上诉人为被告提起本案诉讼，被上诉人的被告主体并不适格。上诉人以发布征收土地方案公告的单位是被上诉人为由，认为被上诉人系被诉拆除行为的组织实施主体，混同了房屋拆除行为与土地征收行为实施主体的不同关系。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定对上诉人作出变更被告的释明，并在上诉人仅同意将白云街道办事处列为共同被告，而拒绝撤回对被上诉人起诉的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，具备法律依据。二、被上诉人的被告主体不适格。按照《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发〔2014〕55号）文件附件第二章第五条关于“组织实施”的相关规定：“城中村改造实施方案经市政府批准后，由柯城区、衢江区政府和衢州绿色产企业集聚区、市西区管委会负责具体实施。”被上诉人并非具体实施责任主体，也未参与案涉房屋的司法强制执行，事实上与本案并无直接利害关系，不应当成为本案的被告。三、司法强制执行行为依据充分、程序合法。在整个执行过程中，实施单位严格按照人民法院审查认可的强制执行方案进行，并在实施过程中进行了必要细化，同时委托衢州市华夏公证处对上诉人的进行物品公证。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审认定的基本事实予以确认。另，衢州市柯城区人民法院（2018）浙0802行审30号生效行政裁定载明，上诉人案涉房屋坐落的柯城区白云街道严家圩村集体土地已被浙江省人民政府批准征收。为此，衢州市人民政府、衢州市国土资源局分别作出﹝2016﹞第1号《征收土地方案公告》、﹝2016﹞第1号《征地补偿安置方案公告》。因上诉人户未能与相关部门签订征收补偿安置协议，衢州市国土资源局作出衢土资征收决字（2018）第6号《集体土地房屋征收安置补偿决定书》，给予上诉人户补偿安置并要求限期腾空交房、办理产权调换、选房、补偿安置款结算等事宜。此后，衢州市国土资源局针对上诉人户先后作出衢土资交地告字（2018）第6号《责令交出土地告知书》、衢土资交地决字（2018）第6号《责令交出土地决定书》、衢土资交地催字（2018）第15号《交出土地催告书》。因上诉人户未能履行催告义务，衢州市国土资源局向衢州市柯城区人民法提交强制执行衢土资交地决字（2018）第6号《责令交出土地决定书》申请。衢州市柯城区人民法院裁定准许对《责令交出土地决定书》中要求上诉人户自行腾空案涉房屋和清除地上附属物（构筑物），交出所使用的101.7㎡集体土地的内容强制执行，并授权衢州市柯城区白云街道办事处组织实施。2019年4月29日，衢州市柯城区白云街道办事处向上诉人户送达《通知》，要求该户于同年5月6日前自行腾空房屋、交付政府拆除，逾期未腾空，将依据（2018）浙0802行审30号裁定进行强制拆除。2019年7月22日浙江省衢州市华夏公证处出具《公证书》载明，2019年6月26日11时25分，衢州市柯城区白云街道办事处工作人员组织人员对案涉房屋物品搬运结束后，于11时31分使用两台挖掘机对案涉房屋等进行拆除，至11时56分拆除结束。 本院认为，本案系因上诉人吴根木针对被上诉人衢州市人民政府提起的确认强制拆除案涉房屋行为违法之诉讼。原审时，上诉人就其诉请事项的理由和依据明确为，被诉强拆行为未能遵循先补偿后拆除（执行）原则先行补偿到位，违反行政强制法、行政处罚法以及浙江省行政执法证件管理办法的程序规定，强拆行为还导致被拆房屋内物品损毁。根据上诉人诉讼请求、原审情况、上诉理由和答辩意见，被上诉人是否为案涉强制拆除房屋行为的适格被告，应当作为本案争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。本案中，上诉人案涉房屋所涉集体土地虽系通过征收方式被征收为国有，衢州市人民政府亦为此作出﹝2016﹞第1号《征收土地方案公告》，但案涉房屋所涉土地被强制交出系根据衢州市柯城区人民法院（2018）浙0802行审30号生效裁定授权所为，该行政裁定已经对责令交出土地行为合法性进行审查。况且，根据生效行政裁定的授权，交出案涉土地行为系授予衢州市柯城区白云街道办事处组织实施。而浙江省衢州市华夏公证处出具的《公证书》载明，衢州市柯城区白云街道办事处相关工作人员在案发当日实施了（2018）浙0802行审30号行政裁定的授权事项。故现有证据表明，被上诉人并非本案强制拆除案涉房屋的适格被告。上诉人在原审法院已就衢州市人民政府并非适格被告进行释明的情况下，仍然坚持以其为被告提起诉讼，显然缺乏事实和法律依据。原审据此以错列被告且拒绝变更为由驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年三月十六日 书记员  张维