山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终92号 上诉人（原审原告）黄秀芳，女，汉族，系青岛针织二厂退休职工，住青岛市市北区。 委托诉讼代理人逄桂（系上诉人黄秀芳之孙），男，汉族，现住青岛市李沧区。 被上诉人（原审被告）青岛市住房和城乡建设局，住所地青岛市市南区澳门路121号甲。 法定代表人陈勇，局长。 委托诉讼代理人朱华，该局工作人员。 委托诉讼代理人杨延清，山东建檩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托诉讼代理人叶文，青岛市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托诉讼代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议办公室工作人员。 上诉人黄秀芳因诉被上诉人青岛市住房和城乡建设局、被上诉人青岛市人民政府行政处理及行政复议一案，不服山东省青岛市李沧区人民法院（2019）鲁0213行初34号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，涉案房屋位于青岛市××号甲8户。2007年12月28日，案外人王淑霞以本案原告黄秀芳为被告向青岛市市北区人民法院提起民事诉讼，请求黄秀芳给付自2008年1月1日起至2009年2月28日止按照使用面积23.23平方米，每月按照15元/平方米标准即348.45元计算，14个月共计4878.3元。市北区人民法院经审理查明以下事实：涉案房屋于1985年通过落实政策，发还给了王淑霞的姨妈曲姜氏，后王淑霞通过继承方式取得该房屋所有权。黄秀芳自1958年在涉案房屋中居住至今，黄秀芳于1985年之前以公房房租标准向青岛市益都路房管所交纳房租，1985年之后以公房房租的一倍为标准向王淑霞交纳房租。2009年3月30日，市北区人民法院作出（2008）北民一初字第76号民事判决书，判决黄秀芳向王淑霞给付自2008年1月1日起至2009年2月28日止的房屋使用费3196.9元。后王淑霞将涉案房屋产权过户至张益德名下。 2014年12月14日，青岛市市北区人民政府决定对大连路南侧棚户区改造项目实施房屋征收并发布征收公告，涉案房屋在征收范围内。2018年3月19日，被告青岛市住房和城乡建设局针对市北区房产管理一处《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿的请示》作出相应的批复，批复内容中包括同意市北区房产管理一处和市北区政府对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见，并持本文到相关部门办理。 2019年1月7日，黄秀芳通过EMS向原青岛市国土资源和房屋管理局邮寄了《房屋承租人确认申请书》，请求确认张益德名下的涉案房屋的实际承租人为黄秀芳。黄秀芳以原青岛市国土资源和房屋管理局于2019年1月8日签收上述申请书后未予答复、处理，于2019年3月18日向青岛市人民政府提出行政复议申请，请求确认青岛市住房和城乡建设局（此时按照全市机构改革的统一部署,原青岛市国土资源和房屋管理局房产管理职责转隶青岛市住房和城乡建设局）不履行确认房屋承租人的行为违法，并履行该法定职责。2019年3月20日，青岛市人民政府作出青政复办受字[2019]181号《行政复议受理通知书》、青政复办答字[2019]181号《提出行政复议答复通知书》，并分别向原告黄秀芳及第一被告青岛市住房和城乡建设局送达。2019年3月26日，青岛市住房和城乡建设局向青岛市人民政府提交了《行政复议答复书》及青岛市人民政府《关于进一步深化城市管理体制改革的决定》（青发﹝2004﹞23号）。青岛市人民政府经审查认为案件争议系由黄秀芳承租的房屋被纳入征收范围，黄秀芳应否得到相关补偿引起；市北区人民法院已确认涉案房屋系落实私房政策房屋，黄秀芳承租涉案房屋并向房屋产权人交纳房租；根据《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》，确认涉案房屋是否为落实私房政策房屋是青岛市住房和城乡建设局的法定职责，也是黄秀芳依法可以主张的权利；黄秀芳要求青岛市住房和城乡建设局确认其为涉案房屋的实际承租人应属房屋租赁协议确定的事项，由青岛市住房和城乡建设局确认房屋租赁协议当事人，没有法律依据，也超出青岛市住房和城乡建设局的职权。2019年5月1日，青岛市人民政府作出青政复驳字〔2019〕181号《驳回行政复议申请决定书》，驳回黄秀芳的行政复议申请。 原审法院认为，原告黄秀芳要求被告青岛市住房和城乡建设局履行确认其为青岛市××号甲8户的实际承租人的行政职责，该要求是否是被告青岛市住房和城乡建设局履行的法定职责，是确定青政复驳字〔2019〕181号《驳回行政复议申请决定书》是否应当被撤销的法定条件。中共青岛市委、青岛市人民政府《关于进一步深化城市管理体制改革的决定》（青发﹝2004﹞23号）“二、管理方式属地化”中规定“将市政道路….房产管理…等方面的主要管理权限下放到区”，“（六）房产管理。改革房产垂直管理，模式。各区房产管理处及所辖房管所、修缮队等单位划归各区政府管理，其改制资金按人员比例下放。区管公有房产划归各区管理,其租金的征收管理由各区负责,市国土资源房管局不再统筹代房和留取租金。…”。《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第四条第一、二款规定，“市城乡建设委负责主城区棚户区改造房屋征收与补偿的组织、协调和监督工作，市房地产开发管理局（市房屋征收与补偿办公室，以下简称市征收办）承担相关具体工作。区政府负责辖区内棚户区改造房屋征收与补偿工作，区房屋征收部门负责组织实施。区房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位实施房屋征收与补偿，并签订委托合同。辖区内街道办事处等相关单位应积极做好房屋征收与补偿相关工作。”该办法第二十一条“征收落实私房政策房屋，经市国土资源和房屋管理部门审查确认后，对房屋的所有权人按照私有房屋进行征收补偿，对现住房屋使用人的征收补偿参照公有住房的征收补偿政策及房屋管理部门相关规定办理。”根据上述规定，结合青岛市住房和城乡建设局“落实私房政策”的行政职能，可以确定上述办法第二十一条“经市国土资源和房屋管理部门审查确认”的行政职能为“落实私房政策”审查确认，该职能并不包括确认落实私房政策房屋的实际承租人。（2008）北民一初字第76号民事判决书已查明涉案房屋系落实私房政策的房屋，且原告对涉案房屋为落实私房政策的房屋并无异议，因此原告要求青岛市住房和城乡建设局履行法定职责的理由不成立，本院不予支持。青岛市人民政府作出的青政复驳字〔2019〕181号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄秀芳的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人黄秀芳不服原审判决，上诉称，一、原审法院认定事实不清，自相矛盾。被上诉人青岛市住房和城乡建设局在信息公开案件中认为“落实私房政策”是“国家秘密，依法不予公开”，是政府与私有房屋权利人之间的事宜，与上诉人无关。但在本案中又将《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》（青政发【2014】34号）认定为“落实私房政策”，显然自相矛盾。另外，被上诉人青岛市住房和城乡建设局提交的《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿问题的批复》是对棚改中双向安置权利人的征收补偿的批复，非针对落实私房给私房权利人的批复。该批复最后的结论为“同意你处及市北区政府对产权人和占住户‘双跺脚’的征收补偿意见”，足以证明该批复正是针对碰撞享受双向安置政策的实际承租使用人的确认批复。该批复后附的市北区辽宁路街道办事处《关于无棣四路6号甲2户、3户、8户征收补偿的函》最后一段表述为“涉及到落实私房政策的范围，可以双向安置，但需房屋管理部门进行确认”由此可见，《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿问题的批复》是针对双向安置权利人的确认，而非针对落实私房房屋的确认。作为批复主要依据的《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》，被上诉人青岛市住房和城乡建设局在信息公开一案中也自认是双向安置政策，本案中又称该批复为落实私房的批复，显然是自相矛盾。二、原审法院及两被上诉人根据《关于进一步审核城市管理体制改革的决定》，认定被上诉人青岛市住房和城乡建设局不具有确认涉案范围实际使用人的职权，是对法律、法规的错误适用。该《决定》表述的是主要管理权限，而非全部管理权限下放到区。另外，涉案范围在1985年7月已经落实私房政策变更为私有房产，因此并不适用该《决定》的内容。在另外，该《决定》表述只涉及到公有房产的租金征收职责的划分，并不涉及“棚改过程中”确认房屋实际承租人的双向安置政策所规定的职责。因此，该《决定》不适用本案。三、原审法院认定《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条“经市国土资源和房屋管理部门审查确认”的行政职能为“落实私房政策”审查确认，该职能并不包括确认落实私房政策房屋的实际承租人,属于枉法裁判。该《办法》制定的目的是为了青岛市主城区棚改的征收与补偿，非为落实私房政策。其第四条规定的区政府负责辖区内棚户区改造房屋征收与补偿工作前提，就是需要根据第二十一条规定的经市国土资源和房屋管理部门审查确认房屋所有权人和现房屋实际承租使用人后才能实施。因此，该办法第二十一条的正确理解因为“经市国土审查该落实私房政策的房屋，确认双向安置政策权利人”，否则，若该条规定只是审查落实私房的房屋而不确认权利人，则无法按其表述对房屋所有权人和现房屋实际承租使用人进行征收补偿。另外，上诉人提交的《市北区人民政府在市长信箱的公开答复》中也是认为应当由被上诉人青岛市住房与城乡建设局对实际承租使用权人进行确认。综上，请二审法院依法查明事实，撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人青岛市住房和城乡建设局辩称意见与其在原审的辩称意见相同，请二审依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。 被上诉人青岛市人民政府辩称意见与其在原审的辩称意见相同，请二审依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。 各方当事人在原审提交的证据均在原审庭审中质证，并随卷宗移送本院。上诉人在二审审理期间提交了7份证据材料，以证明被上诉人青岛市住房和城乡建设局具有确认涉案房屋实际承租权的法定职责。经审查，上述7份材料不能证明被上诉人青岛市住房和城乡建设局具有确认房屋实际承租权人的法定职权，本院依法不予采纳。在本院组织的法庭调查中，各方当事人对原审法院判决查明的事实均无异议，经审查本院确认原审法院查明的成立。 上诉人在本院审理期间提交一份要求本院对本案进行开庭审理的申请。经审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，“……。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。”本案中，本院于2020年2月21日组织三方当事人进行了法庭调查，对原审法院判决认定的事实是否成立，法律适用是否正确，程序是否合法均进行了调查，各方当事人也充分发表了意见。合议庭根据法庭调查情况、对上诉人二审提交的7份证据材料作出不予采纳认定后，认为本案符合上述法律的规定，不需要开庭审理。因此，对于上诉人的上述申请，本院不予接纳。 本院认为，《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条“征收落实私房政策房屋，经市国土资源和房屋管理部门审查确认后，对房屋的所有权人按照私有房屋进行征收补偿，对现住房屋使用人的征收补偿参照公有住房的征收补偿政策及房屋管理部门相关规定办理。”是指被上诉人青岛市住房和城乡建设局对被征收房屋是否是落实私房政策的房屋进行确认，从而由被征收房屋所在地的区政府及其相关部门对房屋的所有权人和现住房屋使用人进行双向安置，而不是指对落实私房政策房屋的实际承租权人的确认。关于落实私房政策前该房屋的实际承租权人的确认，则应根据中共青岛市委、青岛市人民政府《关于进一步深化城市管理体制改革的决定》的规定，“二、管理方式属地化”中规定“将市政道路….房产管理…等方面的主要管理权限下放到区”，“（六）房产管理。改革房产垂直管理，模式。各区房产管理处及所辖房管所、修缮队等单位划归各区政府管理，其改制资金按人员比例下放。区管公有房产划归各区管理,其租金的征收管理由各区负责,市国土资源房管局不再统筹留取租金。…”由落实私房政策的房屋所在地的区政府下属的相关房产管理部门进行认定。本案中，1、涉案房屋原作为公有房屋时，由上诉人丈夫的叔叔逄振文(1982年去世）承租，1985年因落实私房政策返还原房主。尽管上诉人及家人在涉案房屋落实私房政策前至今实际居住，但涉案房屋作为公房时的承租权始终未变更至上诉人名下。2、2018年3月19日，被上诉人青岛市住房和城乡建设局针对市北区房产管理一处《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿的请示》（涉案房屋）作出了“关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿问题的批复”，该批复内容中确认了涉案房屋属落实私房政策房屋，同意市北区房产管理一处和市北区政府对产权人和占住户“双向安置”的征收补偿意见，并持本文到相关部门办理。可见，被上诉人青岛市住房和城乡建设局已经依据《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条规定，对涉案房屋是否符合落实私房政策房屋进行征收补偿作出了确认。综上，在被上诉人青岛市住房和城乡建设局在2004年已经无权对公有房屋承租权进行认定的情况下，上诉人于2019年向被上诉人青岛市住房和城乡建设局提交《房屋承租人确认申请书》，要求被上诉人青岛市住房和城乡建设局依据《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条、《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十八条规定，确认其为涉案房屋在落实私房政策前的实际承租人的主张，显然超出了被上诉人青岛市住房和城乡建设局的职权范围。被上诉人青岛市人民政府受理上诉人的复议申请后，经审理查明相关事实后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，作出驳回上诉人的复议申请的决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄秀芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月六日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员李丹