上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初811号原告葛恒刚，男，汉族，1956年7月31日生，住上海市黄浦区。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告上海市松江区九亭镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人董清,镇长。委托代理人陆琼。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。第三人上海永凝防水涂料工程有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人葛恒强。委托代理人曹竹平，上海市汇业律师事务所律师。委托代理人曾能棋，上海市汇业律师事务所律师。第三人松江区九亭镇金吴社区居民委员会，住址上海市松江区九亭镇盛龙路XXX号。法定代表人龚明星。委托代理人柴立恩。原告葛恒刚不服被告上海市松江区九亭镇人民政府(以下简称九亭镇政府)作出的行政强制拆除行为向本院提起诉讼。本院于2019年9月9日受理后，依法组成合议庭进行审理。鉴于上海永凝防水涂料工程有限公司(以下简称永凝公司)、松江区九亭镇金吴社区居民委员会(以下简称金吴居委会)与本案讼争的行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知两单位作为第三人参加诉讼。本院于2019年12月23日、2020年3月19日两次公开开庭审理本案。第一次开庭，原告葛恒刚及其委托代理人石磊，被告九亭镇政府的委托代理人顾雯碕、许静雯，第三人金吴居委会的法定代表人龚明星、第三人永凝公司的委托代理人曹竹平到庭参加诉讼；第二次开庭，原告葛恒刚及其委托代理人石磊，被告九亭镇政府的委托代理人陆琼、许静雯，第三人金吴居委会的委托代理人柴立恩、第三人永凝公司的法定代表人葛恒强及委托代理人曹竹平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告葛恒刚诉称：其系上海市松江区九亭镇盛富路38-5房屋(以下简称38-5)的使用管理人,上海市松江区九亭镇盛富路38-6房屋(以下简称38-6)的建造者(38-5、38-6统称涉案建筑物)。38-5土建是葛恒强建造，原告负责安装水电生活设施但无改建或者添加附着物。在38-5装修完之后原告将其出租给他人使用。2017年11月1日,被告就涉案建筑物对第三人金吴居委会作出沪松九府责限拆决字2017第100003号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称涉案限拆决定)。2018年7月23日,被告基于涉案限拆决定对第三人金吴居委会作出沪松九府强拆决字2017第100003号《强制拆除违法建筑决定书》(以下简称涉案强拆决定)。2018年8月20日,被告依据涉案限拆决定、涉案强拆决定强制拆除了涉案建筑物(以下简称被诉拆除行为)。原告不服诉至法院。经审理，上海市闵行区人民法院先后判决确认涉案限拆决定、涉案强拆决定违法。基于此，被诉拆除行为缺乏合法有效的事实依据。另,被告在涉案限拆决定、涉案强拆决定起诉期间内实施强拆行为,明显违反法定程序。又，被告在对涉案建筑物内的财物未进行清点搬离的情况下实施强拆,造成原告经济损失。综上，原告请求法院依法确认被诉拆除行为违法。被告九亭镇政府辩称：涉案建筑物由葛恒强建造，但未取得合法建设审批手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)的规定，属于违法建筑，应当拆除。因涉案建筑物在被告的行政辖区内，根据《城乡规划法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《若干规定》)、《上海市城市管理行政执法条例》等规定，被告有权拆除涉案建筑物，并依据涉案强拆决定强制拆除了涉案建筑物。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人永凝公司述称：请求法院确认被诉拆除行为违法。其是38-5的直接权利人，并在该房屋内堆放公司的一些废旧机器设备。原告不是38-5的管理使用人。38-5由第三人永凝公司建造于1996年，被告适用2006年实施的《城乡规划法》属于适用法律错误，程序违法。第三人金吴居委会述称：同意被告意见。其认定38-5是葛恒强的，但不清楚是谁建设。另，盛富路XXX号地块上的建筑没有任何审批手续，都是属于违法建筑。被告九亭镇政府为证明被诉拆除行为合法，提供了下列依据：(一)职权依据：1、《城乡规划法》第六十五条；2、《若干规定》第二十三条。经质证，原告及第三人金吴居委会无异议。第三人永凝公司认为上述规定不适用于本案建筑。涉案建筑是在乡村集体土地上所建，且本案中已经提交的农民建房相关批复、使用土地批复和建设用地规划许可证等可以证明涉案建筑在1996年是符合规划和政府要求的。被告质辩认为，其依法具有拆除涉案建筑物的职权。不论是按照《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)还是农村房屋管理办法等，涉案建筑物没有取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，属于违法建筑。且该违法状态一直持续到《城乡规划法》实施之后。另外，第三人永凝公司所称的相关批复文件都不是针对其作出的，与其无关。即使上述文件合法有效，也仅是乡村庄规划前期的审批文件，不能证明涉案建筑物的合法性。又，根据涉案建筑占用土地的性质以及第三人永凝公司所称的用地批复，该项目是农村农民的住宅，不可能是第三人永凝公司的合法建设项目。(二)适用法律法规正确的依据：《城乡规划法》第六十五条。经质证，原告对法律本身无异议，但认为本案还应适用《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第五条和第四十四条，被告采用暴力手段拆除涉案建筑物，损毁建筑物内财物，违反正当原则。另，在原告已经提起了行政诉讼情况下，被告依旧实施强拆行为，属于违法。第三人永凝公司同意原告上述意见，但认为被告未将《城市规划法》和农村住宅管理办法作为本案依据，其拆除行为缺乏依据。第三人金吴居委会无异议。审理中，被告未提供证明被诉拆除行为认定事实正确的证据及证明程序合法的法律法规依据、文本材料证据。庭审中，原告提供以下证据：1、2018沪0112行初323号案件行政判决书、2018沪0112行初322号案件行政判决书，证明原告与涉案建筑物具有法律上的利害关系，38-5系原告在实际占有使用，与第三人永凝公司无关。被告于2018年8月20日依据涉案限拆决定等材料强制拆除涉案建筑物；2、现场照片7张，证明涉案房屋被拆除前及拆除中情况以及因被告采取暴力手段致物品损毁的情况；3、同意书，证明关于38-5的土地一亩和三层建筑由葛恒强签字转让给葛恒有，葛恒有又转让给原告的情况。经质证，被告对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的。根据法院生效判决，38-6是原告建造的，但法院未认定38-5由谁建造以及管理、占有使用。关于证据2，对照片1-2的真实性、关联性予以确认，涉案房屋当时还没被拆除。对照片3-7无法确认。对证据3的真实性和关联性不认可。该同意书中写的张群华房屋，根据字面意思理解，该房屋最初是张群华的；如果是张群华建造的，就与葛恒强、葛恒有说法相矛盾；如果是张群华购买的，从该同意书中无法看出其从谁处买的，最后又如何属于原告。第三人永凝公司对证据1真实性无异议，法院已认定原告不是38-5的受让人或者权利人。在判决中被告和第三人金吴居委会都认可38-5的权利其实是第三人永凝公司的。如第三人金吴居委会认为经过核查，涉案建筑归葛恒强所有，而葛恒强是第三人永凝公司的法定代表人；又，被告陈述据其了解38-5确实是葛恒强建造的房屋。对证据2的真实性、合法性认可，但不能证明原告是涉案建筑的权利人。关于证据3，同意书是原告伪造的，葛恒强没有签署过该同意书。张群华是谁，同意书何时签署，第三人永凝公司均不清楚。葛恒强表示，对同意书不认可。该同意书上仅“情况属实，证明人葛恒强”部分是其书写的；38-6被人举报要求拆除，为办相关手续方便，2006年到2008年间其签了几张空白纸给了原告。第三人金吴居委会对证据1无异议，对证据2的意见同被告。另，38-5是属于葛恒强的，之前签约也是葛恒强所签。对证据3不发表意见。原告质辩认为，涉案建筑物在强拆前第三人永凝公司始终没有使用，拆除当天也未派人到场。不论是38-5还是38-6，被诉拆除行为对原告权利义务均产生影响。庭审中，第三人永凝公司提供以下证据：1、关于补办沧石桥村建造农民住宅房项目计划的批复，证明涉案房屋所附土地被松江区计划委员会列入沧石桥村计家生产队农民住宅房项目计划。该批复其实是倒批，1996年涉案房屋已经由第三人永凝公司出资建成；2、关于批准九亭镇上海田富实业有限公司等补办使用土地的批复及附表，证明上海市松江区人民政府同意第三人永凝公司对于1996年已经在涉案土地上建造的项目补办用地许可手续；3、关于核发九亭镇沧石桥村村民委员会农民住宅工程建设用地规划许可证的通知，载明“建设工程规划许可证请及时去补办”，证明涉案建筑实质上是已经经过了审批，只是没有补办并交钱领回建设工程规划许可证；4、《建设用地规划许可证》及附图，证明相关划定的区域即涉案房屋所在的区域。证据1-4共同证明涉案房屋从规划、立项到用地审批等过程，但因为第三人金吴居委会收取第三人永凝公司相关规费之后钱款去向不明，导致第三人永凝公司未拿到建设工程规划许可证。5、记账凭证，证明第三人永凝公司支付了房屋出让费和土地办证费，对最终没有办出证没有过错；6、关于土地使用转让协议的补充协议，证明第三人永凝公司合法获得涉案土地的由来；7、意向书，明确了第三人永凝公司使用上海沧盛实业公司6.13亩土地建造生活小区；8、关于第三人永凝公司在沧石桥村开发土地期间遇架设高压线后的善后会谈纪要，再次明确了原沧石桥村就是上海沧盛实业公司；9、关于沧石桥村农民住宅项目增加面积及投资的批复，证明上海市松江区发展计划委员会明确沧石桥村建造农民住宅2000平米，投资120万元项目已经批复，同时在此基础上增加了650平方米建筑即38-6；10、盛富路XXX号无证建筑补偿金额测算表，说明在第三人金吴居委会与第三人永凝公司签订许多协议和诸多证照的情况下，无法认为房屋是无证建筑；11、38-5现场照片、高德地图实景卫星手机截图、房屋被拆除后照片，证明38-5的情况。经质证，原告对证据1-4、9均认可，但38-6属于初步取得行政审批，可以通过补办规划手续消除没有规划的影响，不应当直接采取行政强制手段。对证据5的真实性、合法性、关联性认可。对证据6-8的真实性由法庭审查，对证据5-8的证明目的均不认可，盛富路XXX号地块所涉及的五幢别墅是由葛恒强、葛恒有和葛珠珍家庭内部共同出资所建，而不是由第三人永凝公司出资缴纳土地使用费。后期土地使用过程中原告也加入并出资。对证据10认可，因为盛富路XXX号地块存在五幢别墅及一幢门面房，其中盛富路38-1、2、3房屋分别由葛恒强出让给其他案外人。对证据11认可。但第三人永凝公司的证据不能证明其为适格权利人并实际管理38-5。被告认为，关于证据1，该批复无法看出相关的附图，不确定是否包含涉案的农民宅基地项目。对证据2的真实性、关联性认可，但无法证明是由第三人永凝公司出资。对证据3，建设用地规划许可证不等同于建设工程规划许可证，且被告未看到任何补发过的建设工程规划许可证；因为整个农民住宅的项目都是针对村委会的，而非第三人永凝公司；建设工程规划许可证实际也没有办出来。对证据4的真实性无异议。对证据5的真实性予以认可，但只能证明葛恒强当时以个人名义支付过款项，无法确认办证是否是与本案土地有关。对证据6-8，被告没有参与当时土地转让协议签订；相关协议证明第三人永凝公司与上海沧盛实业公司间存在关于土地预约协议的民事关系，但不能以此证明其在行政法律关系中的主体资格及其是合法建筑的主体。对证据9的真实性、合法性、关联性认可，但不认同其证明观点，立项审批材料与规划没有直接关系，不能以此代替建设工程规划许可证。也无法证明增加的面积即38-6的面积。对证据10无法确认，上面没有公章。对证据11房屋现场照片的真实性、合法性、关联性认可，对涉案房屋大致位置及被强拆的事实确认。第三人金吴居委会质证意见同被告。对证据6-8的真实性认可。庭审中，第三人金吴居委会未提供证据。第一次庭审中，本院向当事人宣读葛恒强的相关谈话笔录。第三人永凝公司对笔录内容的真实性认可，当时葛恒有也是第三人永凝公司的股东，其中38-5无偿给葛恒有使用但并非转让，葛恒有应当清楚房屋是第三人永凝公司建造。原告认为，葛恒强的回答前后矛盾，如果葛恒强陈述属实，38-5无偿转让给葛恒有后，葛恒有又转让给了原告，则第三人永凝公司对38-5没有管理使用权，与第三人永凝公司陈述的存放大量机器设备不符。被告认为葛恒强关于38-5无偿转让给葛恒有的陈述，与第三人永凝公司当庭陈述明显不符。第三人金吴居委会意见同被告。本院对上述证据认证如下：被告提供的法律规范在作出被诉拆除行为时均合法有效，本院予以确认。原告提供的证据1，本院予以确认；证据3与被诉拆除行为缺乏关联性，且相关当事人也不予认可，本院不予确认。第三人永凝公司提供的证据1-10与被诉拆除行为缺乏关联性，本院不予确认。原告及第三人永凝公司提供的其他证据可以证明涉案建筑物被拆除等事实，本院可予确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2017年11月1日，被告就涉案建筑物对第三人金吴居委会作出并送达涉案限拆决定。2018年7月23日，被告以第三人金吴居委会未在限期内拆除涉案建筑物为由，对第三人金吴居委会作出涉案强拆决定。2018年8月20日，被告依据涉案限拆决定、涉案强拆决定等强制拆除涉案建筑物。原告不服，诉至本院。另查明，本院于2018年8月13日受理了葛恒刚不服九亭镇政府作出的涉案限拆决定、涉案强拆决定两案，本院一审以上述决定应予以撤销，但涉案建筑物已被拆除不存在可撤销内容为由，分别判决确认九亭镇政府作出涉案限拆决定、涉案强拆决定的行政行为违法。现两份判决均已发生法律效力。还查明，第三人永凝公司设立于1997年。诉讼中，永凝公司法定代表人葛恒强称：38-5是其以永凝公司名义于1996年建造完毕，但实际是由其本人全部出资；38-5的全部权利由永凝公司行使。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”。本案被告作为镇一级人民政府,应依法履行对涉案建筑物的强制拆除职责。《若干规定》第八条规定，“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”第十条第二款、第三款、第四款规定，“当事人在责令限期拆除决定规定的期限内拒不拆除违法建筑的，市或者区人民政府应当催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明拆除违法建筑的期限、当事人依法享有的陈述和申辩权利等事项。当事人收到催告书后，有权进行陈述和申辩。拆违实施部门应当充分听取当事人意见，并对当事人提出的事实、理由和证据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，拆违实施部门应当采纳。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区人民政府报告，由市或者区人民政府作出强制拆除决定，责成拆违实施部门等有关部门依法强制拆除，并可以依法予以罚款。”本案被告作出的涉案限拆决定、涉案强拆决定已被人民法院确认违法，在此情况下被告实施被诉拆除行为缺乏执法根据，且违反法定程序。鉴于涉案建筑物已经被拆除，被诉拆除行为不存在可撤销的内容，故应确认违法。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项及第七十四条第二款第(一)项的规定,判决如下：确认被告上海市松江区九亭镇人民政府于2018年8月20日强制拆除上海市松江区九亭镇盛富路38-5、6房屋的行政行为违法。案件受理费人民币50元,由被告上海市松江区九亭镇人民政府负担(在本判决生效之日起七日内支付)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年三月三十日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……