长春铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）吉7101行初1号 原告马永建，男，汉族，1988年1月18日出生，住吉林省长岭县。 委托代理人王宇，北京尚公（长春）律师事务所律师。 被告长春市地方道路运输管理局，住所地长春市绿园区。 法定代表人李一鸣，该局局长。 委托代理人韩恕，该局工作人员。 委托代理人张莹，吉林创一律师事务所律师。 被告长春市人民政府，住所地长春市南关区。 法定代理人刘忻，系市长。 委托代理人高士博，长春市司法局工作人员。 原告马永建诉被告长春市地方道路运输管理局（以下简称市运管局）及长春市人民政府（以下简称市政府）道路交通运输行政处罚一案，本院于2020年1月3日受理，依法组成合议庭于2020年3月19日公开开庭进行了审理。原告马永建及其委托代理人王宇、被告市运管局委托代理人韩恕、张莹及市政府委托代理人高士博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市运管局于2019年9月27日做出了强运罚〔2019〕2201XXXX42号《行政处罚决定书》，认定马永建于2019年8月5日6时许驾驶吉A×××81号出租车，在长春站北口铁北二路凯旋路客运站处主动揽客，其行为违反了《吉林省城市公共客运管理条例》第四十七条第（五）项之规定，并依据该条例第六十六条第一款的规定，决定给予罚款伍仟元的行政处罚并责令改正。马永建不服，于2019年10月11日向市政府申请复议，市政府于2019年12月4日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出了长府复〔2019〕4990号《行政复议决定书》，维持了市运管局的《行政处罚决定书》。 原告马永建诉称：2019年8月5日，原告驾驶出租车在长春站北口处遇到多年未见的朋友便上前与之攀谈，在此过程中市运管局执法人员误认为原告主动揽客并进行了处罚。原告不服向市政府申请复议，市政府复议维持了处罚决定。原告认为市运管局在没有其他证据予以证明的情况下，仅依据原告的笔录就认定违法揽客事实作出行政处罚，没有事实和法律依据。市政府没有纠正市运管局的错误决定亦属违法。此外，《长春市人民政府关于对长春火车站区域公共秩序进行专项治理的通告》（长府通告〔2019〕1号，以下简称《专项治理通告》）仅系政策性文件，不具有普遍约束力，二被告依据该文件对原告加重处罚违反依法行政的基本精神与法律规定不符。故请求：1.撤销被告市运管局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销市政府作出的《行政复议决定书》；3.依法对《长春市人民政府关于对长春火车站区域公共秩序进行专项治理的通告》进行审查；4.诉讼费由二被告承担。 被告市运管局辩称，1.马永建驾驶出租车在火车站北口下车揽客的行为违反了《吉林省城市公共客运管理条例》第四十七条、第六十六条的相关规定，依法应予作出行政处罚。2.马永建实施违法下车揽客行为是发生在市政府对长春火车站区域公共秩序进行专项治理期间，《吉林省交通行政处罚裁量规则》第十三条第七款规定，发生在突发公共事件时或专项整治期间实施违法行为属于从重处罚情节，按照《吉林省交通行政处罚裁量基准》需上升一个处罚幅度，我局在行政处罚裁量范围内对马永建作出的行政处罚符合法律规定。3.马永建诉请附带审查的《专项治理通告》不是做出处罚依据，也不是人民政府及其部门制定的规范性文件，仅是对违法处罚进行量罚幅度的参考，不符合附带审查条件，不应准许。我局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确。请求驳回马永建的诉讼请求。 被告市政府辩称，其依法受理了马永建的行政复议申请，经审查市运管局其所作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。所作《行政复议决定》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求驳回马永建的诉讼请求。 被告市运管局在法定期限内提交如下证据、依据，证明被诉行政行为具有事实依据，程序合法。1.立案登记表及执法人员执法证复印件，证明执法人员在巡查时发现马永建具有揽客行为决定立案调查，执法人员身份合法；2.勘验（检查）笔录，证明马永建承认其存在下车揽客行为；3.询问笔录及同步视频录像，证明马永建承认其存在下车揽客行为；4.案件调查报告，证明调查的违法事实及进行处罚的依据；5.重大处罚案件集体讨论记录、延长行政处罚案件办理期限审批表、违法行为通知书及送达回执、出租车驾驶员从业资格证，证明案件处罚经过了集体讨论，经审批后延长了办案期限，向马永建告知拟处罚内容和陈述申辩、申请听证的权利，所作处罚决定程序合法；6.《行政处罚决定书》及送达回证，证明依法作出行政处罚并送达；7.《专项治理通告》《长春市交通运输局关于印发的通知》（以下简称《百日行动方案》），证明违法行为发生在集中整治期间，属于情节严重加重处罚情形；8.《吉林省城市公共客运管理条例》第四十七条、第六十六条；9.《吉林省交通处罚裁量规则》。 被告市政府在法定期限内提交如下证据、依据，证明被诉行政行为程序合法，事实证据以市运管局提交证据为准：1.行政复议立案审批表、行政复议申请书、市运管局的复议答复书、送达回证三份；2.《中华人民共和国行政复议法》相关规定。 原告马永建提交下列证据，证明其事实和主张：1.违法行为通知书、行政处罚决定书，证明市运管局作出处罚决定认定事实不清、证据不足且程序违法，在处罚决定书中没有列明具体法律依据。2.银行存款凭证，证明原告已缴纳罚款。3.行政复议决定书及邮政快递收件截图，证明市政府没有查清事实就错误维持市运管局的处罚决定及起诉没有超过法定期限。 庭审中，双方当事人围绕案件争议焦点，进行了举证、质证与辩论。综合各方举证、质证意见，本院对双方提交的证据综合认证如下：对于被告市运管局提交的第1、2、3组证据，原告马永建质证认为：因现场执法时仅有一名工作人员，制作调查笔录的2名工作人员均非现场执法工作人员，制作笔录时只有一名工作人员进行记录，另一名并没有实际参与调查，同步录像与笔录记载时间和内容不完全一致，执法程序违法，不应予以采信。本院认为，市运管局对马永建进行询问、调查时有两名工作人员到场，询问笔录和同步录像可以相互印证马永建承认实施了主动揽客的行为，本院对上述证据予以采信。对于被告市运管局提交的第4、5、6组证据，原告马永建质证认为：案件调查报告中记载内容没有确凿的证据支持，不足以证明原告存在违法行为，重大处罚案件集体讨论记录中没有负责人参会，集体讨论的时间过短流于形式，案件延期办理没有告知原告，程序违法。本院认为该组证据可以证明处罚过程中市运管局进行了集体讨论、延期审批，告知当事人申请听证、陈述申辩的权利，作出行政处罚后依法进行了送达，对上述证据本院予以采信。对于第7、8、9组证据，马永建质证认为：《专项治理通告》《百日行动方案》仅系政策性文件，不具有普遍约束力，不应作为从重处罚的依据。本院认为，马永建实施的主动揽客行为的时间不在《百日行动方案》规定的期间内，对该份证据本院不予采信。第7、8、9组其它依据与本案具有关联性，本院予以确认。原告马永建对被告市政府提交的复议程序性证据没有异议。 对于原告马永建提交的证据，二被告对真实性没有异议，对证明目的有异议。本院认为，马永建提交证据与本案具有关联性，对其真实性本院予以确认，但其以《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》主张被诉行政行为认定事实不清、程序违法的证明目的本院不予采纳。 经审理查明，2019年8月5日6时许，马永建驾驶吉A×××81号出租车在长春火车站北口凯旋路客运站处停车后，下车主动揽客，该行为被市运管局执法人员当场查获，并予以立案、勘验（检查）、询问。市运管局于2019年8月14日予以集体讨论，2019年9月3日审批延长办理期限，2019年9月18日作出《违法行为通知书》送达给马永建告知陈述申辩、提请听证的权利。2019年9月27日，市运管局作出《行政处罚决定书》，认定马永建下车主动揽客的行为违反了《吉林省城市公共客运管理条例》第四十七条第（五）项之规定，依据该条例第六十六条第一款的规定，决定给予罚款伍仟元的行政处罚并责令改正。马永建收到《行政处罚决定书后》，对处罚结果不服于2019年10月11日向市政府申请行政复议。2019年10月14日马永建缴纳了伍仟元罚款。2019年12月4日，市政府作出《行政复议决定书》，维持了市运管局的《行政处罚决定书》。马永建对《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》不服，诉讼至法院。 另查明，长春市人民政府于2019年4月15日作出《专项治理通告》，该通告在长春市政府网站、《长春日报》等媒介上发布，通告自发布之日起施行。 法庭审理过程中，原告马永建自愿申请撤回对《专项治理通告》合法性予以审查的诉讼请求。 本院认为，《吉林省城市公共客运管理条例》第四条规定：“省和市、县（市）城市公共客运主管部门负责指导、监督本行政区域城市公共客运的管理工作，其所属的承担城市公共客运管理职能的机构负责具体管理工作”，被告市运管局作为城市公共客运管理职能部门，具有对城市公共客运予以管理的法定职权。 《吉林省城市公共客运管理条例》第四十七条第（五）项规定“出租汽车驾驶员应当遵守以下列规定：（五）按照规定合理使用服务标志。载客时应当启用载客标志，不得甩客，未经乘客同意不得搭载他人乘车；待租时应当启用待租标志，不得拒载，不得以其他方式主动揽客；需要暂停载客时应当起用暂停服务标志”，本案中，马永建驾驶出租车，在长春火车站北口凯旋路客运站处停车后，下车主动揽客的行为违反了上述规定。市运管局依据《吉林省城市公共客运管理条例》第六十六条第一款“出租汽车驾驶员有下列行为之一的，由城市公共客运管理机构责令改正，处以一千元以上二千元以下罚款；情节严重的，处二千元以上五千元以下罚款；情节特别严重的，可以吊销从业资格证：（一）未经乘客同意搭载他人乘车、启用待租标志后拒载、主动揽客或者甩客的”之规定，对马永建实施的主动揽客行为予以处罚并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要针对行政机关的行政行为是否在其职权范围内作出，所作行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序等进行审查。马永建实施主动揽客行为是在长春市对火车站区域公共秩序予以专项治理期间，对于专项治理活动长春市政府已通过媒介向社会予以了通告和公布，市运管局作为城市公共客运管理部门结合专项治理情况对马永建予以了从重处罚，在行政机关执法裁量范围之内，没有违反相关法律规定。在行政处罚过程中，市运管局根据《交通运输行政执法程序规定》依法履行了立案、调查、集体讨论、送达等法定程序。接到马永建复议申请后，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，予以立案调查，履行了相应的法定程序规定，复议程序合法，所作维持决定正确。马永建主张《行政处罚决定》《行政复议决定书》认定事实不清，程序违法，应予撤销，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马永建的诉讼请求。 案件受理费50元由原告马永建负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审判长  张忠雷 审判员  黄殿波 审判员  刘玉敏 二〇二〇年三月二十七日 书记员  李 岩