山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终114号 上诉人（一审原告）王伟，男，1963年2月23日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）刘相义，男，1945年5月12日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）许伟，男，1968年12月6日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）杨兆伟，男，1972年9月7日出生，回族，住济南市。 上诉人（一审原告）戴英国，男，1970年2月11日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）刘爱凌，女，1970年4月4日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）刘峰，男，1974年8月2日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）孙金强，男，1969年11月27日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）许信祥，男，1941年7月1日出生，汉族，住济南市。 上诉人（一审原告）张春勇，男，1975年4月29日出生，汉族，住济南市。 共同委托代理人王海东，山东道致律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地济南市。 法定代表人刘科，主任。 委托代理人王林波，该单位工作人员。 委托代理人蔡世超，国浩律师（济南）事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫、王宣东，济南市司法局工作人员。 上诉人王伟等10人因诉被上诉人济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）、济南市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初391号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 一审法院查明，2019年4月28日，原告王伟等10人向被告市国资委邮寄提交《济南市人民政府国有资产监督管理委员会政府信息公开申请表》10份，主要内容为“所需信息内容描述：申请人……请依法公开作出济国资函[2017]53号《信访事项处理意见书》依据的资料，包括但不限于……”2019年5月14日，被告市国资委作出济国资告[2019]4号《政府信息公开告知书》（以下简称4号告知书），主要内容：“王伟等12人：你们于2019年4月28日邮寄的《政府信息公开申请表》，我委已收悉，现答复如下：你们申请公开的信息属于信访事项处理程序中的相关信息，不属于《政府信息公开条例》规定的信息公开范围，我委不负有适用《政府信息公开条例》公开此类信息的法定职责，你们应当依照《信访条例》第十二条的规定进行查询。特此告知”。2019年6月5日，被告市政府收到原告王伟等10人提交《行政复议申请书》。经审查后，被告市政府于2019年6月10日作出《行政复议申请受理通知书》《提出行政复议答复通知书》并依法送达。2019年7月31日，被告市政府作出济政复决字[2019]263号《行政复议决定书》（以下简称263号复议决定），主要内容为：……根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人于2019年5月14日作出4号告知书的行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。另查明，2017年9月1日，被告市国资委作出济国资函[2017]53号《信访事项答复意见书》（以下简称53号信访答复书），主要内容为“王伟、抑孝新等：你们于2017年8月3日到省信访局信访，反映你们是居住在机一西厂8号院3号、4号楼的住户，要求在征收安置上依照企业公租房承租人进行征收补偿。经了解，……如不服本处理意见，信访人可自收到本处理意见书之日起30日内向济南市人民政府提出复查或依法维权。逾期不申请复查，本处理意见即为该信访事项的终结性意见”。 一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告市国资委于2019年4月28日收到原告王伟等10人邮寄的政府信息公开申请表后，于2019年5月14日作出4号告知书，其作出涉案告知书的期限符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《信访条例》第十二条规定“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”该条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法--《信访条例》的相关规定办理。《山东省信访条例》第二条规定“本条例适用于信访人在本省行政区域内的信访活动和本省国家机关的信访工作。”第八条规定“国家机关应当依法向信访人公开其信访事项处理进展、办理结果，并为其查询、评价本人信访事项办理情况提供便利。”本案中，原告要求获取的53号信访答复书所依据的资料为相关信访工作机构在处理原告信访事项中制作并保存的信息，应当属于政府信息的范畴，但原告应当依照《信访条例》规定的途径进行查询，而不应通过申请政府信息公开的方式，故被告市国资委作出涉案告知的内容并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2019年6月10日受理原告的行政复议申请后，于2019年7月31日作出263号复议决定并依法送达，程序及决定合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王伟、刘相义、许伟、杨兆伟、戴英国、刘爱凌、刘峰、孙金强、许信祥、张春勇的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告王伟等10人负担。 上诉人王伟等10人不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应撤销并改判支持上诉人的全部诉请，理由如下：1.上诉人申请政府信息公开的内容是被上诉人市国资委作出信访答复意见依据的法律法规及政策的规定，该规范应是国家和有权制定机关依法或依授权制定并颁布的具体法律文件，属于政府信息公开的内容。上诉人作为原国有济南第一机床厂职工，单位为解决结婚或夫妻两地分居等问题，将3、4号楼单身宿舍作为福利房分配给上诉人生活居住，2013年企业改制时虽然上诉人或退休或离岗，但原企业确认了上诉人的承租关系，2017年市中区政府对前述片区进行征收，作为3、4号楼国有资产受托管理单位的济南诚创资产经营有限公司（以下简称诚创公司）否定上诉人对所租用公有房屋的租赁关系，将上诉人生活了十几年、二十几年的单位公租房认定为所谓的“临时周转用房”，拒绝上诉人在征收程序中依法进行房改的合法请求，市国资委在2017年9月1日作出的53号信访答复书同意诚创公司关于上诉人承租的单位公租房是“临时周转用房”，和“诚创公司的以上做法符合相关规定”答复结论。上诉人认为这是作为国有资产管理人的诚创公司和履行国有资产管理和所有职责的市国资委违反国家和政府征收与补偿政策，与民争利的违法之举，这是本案涉诉起因。市国资委在《信访答复意见书》中，仅简单认定其经过了解，上诉人一家人租住十多年、二十几年的公租房是“临时周转用房”的事实，并认同了“诚创公司的以上做法符合相关规定”，并没有在答复意见中明确其认定“临时周转用房”的事实和法律依据，也没有明确其同意诚创公司的做法符合相关规定所依据的具体规范文件的具体条款。上诉人申请其政府公开的信息是市国资委答复意见中对上诉人租赁公用房屋是“临时周转用房”的事实与法律依据和其同意诚创公司意见符合相关规定的具体事实和法律依据。一方面，上诉人主张之涉案公租房是对外公租房还是所谓的临时周转用房，是市国资委几十年履行国资管理和监管过程中已经形成的、获知的，并以一定形式保存的信息，属于依法应公开的政府信息；另一方面，上诉人要求市国资委政府信息公开的是其作出答复依据所依据的具体法律政策规定，这些法律和政策规范已经过法定程序颁布、实施，属于政府信息公开的范围，因上诉人收到答复后通过各种渠道无法获知前述具体规定及具体条款内容，要求政府信息公开并无不当，属于可提起行政诉讼的范围。一审法院对上诉人提请公开信息的属性没有查明的情况下，简单地以信访条例是特别法，优先适用特别法的结论属于认定事实不清、适用法律错误。2.市国资委认定案涉房屋是临时周转用房并根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》作出答复结论属于逾越职权和程序违法，属于人民法院受理范围。上诉人涉案房屋是公租房还是临时周转用房的认定，属于房产管理部门根据其职权和相关房产管理的法律法规和政策依法认定的范围，市国资委作为国有资产管理和监管机构，按照其行政管理职权，是负责受政府委托行使国有资产管理和监管职能的政府机关，其无权对案涉房屋法律属性作出认定和结论性意见，其对上诉人信访要求房改房屋认定为临时周转用房超越其职权，答复意见中在没有查明事实的情况下，引用《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》亦错误。根据2015年12月12日《最高人民法院关于不服信访机构依据信访条例处理信访事项行为提起行政诉讼人民法院是否受理的请示和答复》“……但是信访机构、对信访事项有权处理的行政机关违反《信访条例》规定的权限、程序，作出新的实质性的行政处理决定的，符合受案范围的，人民法院应当受理”的意见，上诉人有权提起诉讼，法院应依法受理。上诉请求：1.依法撤销一审判决并改判；2.判令被上诉人市国资委对上诉人的政府信息公开申请重新作出答复；3.撤销被上诉人市政府[2019]263号行政复议决定；4.诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人市国资委答辩称，1.上诉人混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径，信访处理程序中所产生的相关信息不应当通过申请政府信息公开的途径获取。《政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《信访条例》第十二条规定“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”由此可见，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当适用特别法的规定。《信访条例》第十二条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询获取途径和方式。上诉人混淆了通过《政府信息公开条例》和《信访条例》获取相关政府信息的界限和途径。上诉人申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照调整信访领域相关行为的特别法，即《信访条例》的相关规定办理，而不应当通过申请政府信息公开的途径获取。2.答辩人已按照《政府信息公开条例》规定依法、及时履行了告知义务，并未侵犯上诉人方的合法权益，其不可能通过申请政府信息公开形式获取信访信息以及实现其信访诉求的目的。本案中，就上诉人王伟等人信访反映的其居住房产征收安置补偿问题，答辩人已依照《信访条例》规定于2017年9月1日作出53号信访答复书，并明确了后续信访教济途径及期限。2019年4月28日，上诉人王伟等人就上述《信访事项答复意见书》所涉相关信息向答辩人申请信息公开，该信息明显属于上述信访事项处理程序中的相关信息，上诉人应当通过《信访条例》规定的程序查询，不应当通过政府信息公开的途径获取，也无法通过政府信息公开形式获取信访信息及实现信访诉求的目的。鉴于此，答辩人根据案件事实及相关法律规定，认为不应当适用《政府信息公开条例》相关规定，而应当依照《信访条例》的规定进行处理，并据此于2019年5月14日依法及时作出《政府信息公开告知书》，告知了所涉信访信息的查询获取途径，并邮寄给上诉人履行了信息公开告知程序要求及义务，未对其权利义务产生实际影响，亦未侵犯其合法权益。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。 被上诉人市政府二审期间未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人申请公开的政府信息是否属于《政府信息公开条例》规定的范围，而被上诉人市国资委作出的53号信访答复书不在本案审理范围内。 上诉人提出政府信息公开申请时，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》还未施行，应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》,该条例第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被上诉人市国资委于2019年4月28日收到上诉人王伟等10人邮寄的政府信息公开申请表后，于2019年5月14日作出4号告知书，其作出4号告知书的期限符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被上诉人市政府于2019年6月10日受理上诉人的行政复议申请后，于2019年7月31日作出263号复议决定并依法送达，程序合法。 依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、《信访条例》第十二条之规定，关于信访事项处理过程中相关信息，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询。本案中，上诉人向被上诉人市国资委申请政府信息公开的内容为53号信访答复书依据的资料。就其内容看，该信息明显属于信访事项处理程序中的相关信息，根据上述规定，上诉人应当通过《信访条例》规定的程序查询，不应当通过政府信息公开的途径获取，也不应当通过政府信息公开的途径实现信访诉求的目的。因此，被上诉人市国资委在4号告知书中答复该信息不属于信息公开范围同时告知其救济途径并无不当。被上诉人市政府作出263号复议决定，维持4号告知书的决定正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王伟等10人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张极峰 审 判 员 魏吉锋 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 陈 鹏 书 记 员 孙晓阳