广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1731号上诉人（原审原告）：陈仕廉，男，1967年2月1日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。上诉人（原审原告）：陈维均，男，1946年5月9日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。上诉人（原审原告）：陈武荣，男，1956年12月20日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区人民政府，住所地广东省珠海市斗门区井岸镇朝福路139号。法定代表人：马洪胜，区长。上诉人陈仕廉、陈维均、陈武荣（以下简称陈仕廉等三人）因与被上诉人珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）行政复议不予受理纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2019）粤04行初4号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年8月14日，珠海市人民政府发布《富山工业园产业新城建设用地征收土地预公告》。2016年6月17日，珠海市斗门区乾务镇南山村村民委员会（以下简称南山村委会）召开村民代表会议，就荔山冲以北，沙龙冲以南，五山大道以西，沙龙冲以北的围田的征地事宜进行了专题研究和表决，该次会议表决结果同意实施征地。同日，南山村委会对上述范围内的征地会议表决结果进行了公示。2016年6月28日，珠海市斗门区乾务镇人民政府（以下简称乾务镇政府，甲方）与南山村委会（乙方）就南山村五山大道西边犁头嘴一带约1800亩土地签订了《征地意向书》，对项目用地位置和面积、征收土地补偿标准、地上青苗及附着物补偿标准、留用地、被征地农民的养老保障进行了约定，其中第六条“特别约定”明确，“甲方收到相关征地批文再正式实施征地，正式实施征地之前，甲方同意按本意向书第二条的标准计算款项作为诚意金预付给乙方，但上述土地所有权仍归乙方；正式实施征地时，甲方按征地批准文件时间对应的补偿政策计算征地补偿款，多退少补；如上级部门不批准征地，乙方须将预付款退还给甲方。”2016年9月2日，乾务镇政府（甲方）与南山村委会（乙方）签订《支付预付款协议书》。双方约定了对南山村五山大道西边犁头嘴一带约1774.19亩土地完善用地手续，明确了项目用地的具体四至范围和面积，甲方应向乙方支付的预付款金额，预付款支付方式，双方的权利义务，违约责任等条款，其中第七条“特别约定”明确，“正式实施征地之前，上述土地所有权益归乙方；如上级部门不批准征地，乙方须将预付款退还给甲方。”乾务镇政府依照《支付预付款协议书》的约定，向南山村委会支付了预付款人民币71358510元。2016年9月30日，南山村委会对涉案征地1774.19亩、征地款71358510元作出了《斗门区乾务镇南山村征地款分配方案公告》。此后，因广东省征地补偿保护标准的调整，双方就涉案土地项目另行签订了《补充协议书》一份，双方在第三条中约定“正式实施征地时，甲方按征地批准文件时间对应的征地补偿标准计算补偿款，多退少补，如上级部门不批准征地，乙方须将预付款退回给甲方。”乾务镇政府按照《补充协议书》的约定，再次向南山村委会需支付了人民币20803126元。2018年12月21日，陈仕廉等三人向斗门区政府提出行政复议申请，复议请求为“1.严格依法确定斗门区乾务镇人民政府、斗门区乾务镇南山村民委员会、原富山工业园管理委员会建管中心三方作出在南山村大围（土名）1774.19亩土地的征收或者征用土地的行政行为是否违法作出明确认定；2.责令停止斗门区乾务镇人民政府、原富山工业园管理委员会建管中心在南山村大围的土地实施完善用地手续的行为；3.依法将违反土地管理法规定虚构国家作出在南山村大围征地的行政行为的工作人员和经办人涉嫌徇私舞弊、滥用职权、超越权限非法批准征用、占用土地的犯罪行为移交司法机关处理；4.退还违法征收占用南山村大围1774.19亩的土地给南山村集体经济组织”。斗门区政府认为陈仕廉等三人的复议请求不明确，于2018年12月21日通过询问笔录告知陈仕廉、陈维均提起行政复议必须要有一个明确的具体行政行为，并告知其需要补正的事项和补正期限。2018年12月25日，陈仕廉等三人提交补正材料，复议请求变更为“1.依法确认被申请人珠海市斗门区乾务镇人民政府不具备政府征地的行政主体资格，无权作出在南山村大围（土名）的征地行为；2.被申请人珠海市斗门区乾务镇人民政府未取得国务院批准在南山村大围征地1774.19亩文件，滥用职权、超越权限在南山村大围征地1774.19亩，其以乾务镇人民政府行为与南山村民委员会签订的补偿协议不合法，应依法认定为违法征地；3.被申请人珠海市斗门区乾务镇人民政府虚构政府作出在南山村大围征地的行政行为涉嫌徇私舞弊、滥用职权、超越权限非法征地，致使南山村村民的集体利益受到特别重大损失，依法应当移交司法机关处理；4.责令退还违反土地管理法规定在南山村大围征地1774.19亩的土地给南山村集体经济组织”。2019年1月2日，斗门区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（斗府行复〔2018〕34号），认定陈仕廉等三人的复议请求所针对的具体行政行为不明确，陈仕廉等三人的复议申请实质上是对乾务镇政府与南山村委会于2016年9月2日签订的《支付预付款协议书》（实际为《补偿协议书》）以及同年签订的《补充协议书》不服，且陈仕廉等三人的复议申请超过了法定期限，因此，不予受理陈仕廉等三人的行政复议申请。2019年1月16日，陈仕廉等三人向原审法院提起行政诉讼，其五项诉讼请求为：“1.撤销斗府行复〔2018〕34号不予受理行政复议申请决定，并重新作出行政复议决定；2.判决南山村民代表大会2016年5月27日表决通过政府征用沙龙冲以北（南山村大围）土地的行为不合法；3.判决斗门区政府下属乾务镇政府于2016年9月2日与南山村委会、珠海市富山工业园管理委员会三方签订的《补偿协议书》《补充协议书》违法，且认定该《补偿协议书》《补充协议书》无效；4.判令斗门区政府和乾务镇政府停止对南山村大围1774.19亩土地实施完善用地手续的行为；5.判令斗门区政府负担案件受理费。”2019年2月15日，陈仕廉等三人将诉讼请求补正为七项，即：1.撤销斗府行复〔2018〕34号不予受理行政复议申请决定，并重新作出行政复议决定；2.确认斗门区政府下属乾务镇政府向南山村委会征用土地1774.19亩的行政行为违法；3.确认斗门区政府下属乾务镇政府与南山村委会签订《征地意向书》的行政行为违法，《征地意向书》无效；4.确认南山村民代表大会2016年5月27日表决通过政府征用沙龙冲以北（南山村大围）土地的行为不合法；5.确认斗门区政府下属乾务镇政府于2016年9月2日与南山村委会、珠海市富山工业园管理委员会三方签订的《补偿协议书》《补充协议书》违法，且认定该《补偿协议书》《补充协议书》无效；6.判令斗门区政府和乾务镇政府停止对南山村大围1774.19亩土地实施完善用地手续的行为；7.判令斗门区政府负担案件受理费。2019年2月21日，原审法院认为陈仕廉等三人的诉讼请求不明确，询问陈仕廉等三人。陈仕廉等三人明确是针对乾务镇政府征用1774.19亩地的征地行为违法（没有具体征地的公告，也没有征地的决定）向斗门区政府申请行政复议，其起诉是对乾务镇政府的违法征地行为不服，不是对乾务镇政府与南山村委会签订的《支付预付款协议》和《补充协议书》不服。陈仕廉等三人在询问中认为，是在南山村委会张贴《斗门区乾务镇南山村征地款分配方案公告》才知道土地被征收的事实，以及征收的数额和款项分配的情况。原审法院另查明：乾务镇政府与南山村委会签订的《支付预付款协议》和《补充协议书》，所涉土地未正式实施征收，仅开展征地前期工作，其土地所有权和使用权未发生变更，仍为集体所有，土地的用途、现状也没有发生变更。原审法院认为，陈仕廉等三人的行政复议请求不明确，不符合行政复议的受理条件。本案中，陈仕廉等三人的复议请求是“确认乾务镇政府征收南山村委会1774.19亩土地的征地行为违法”，而土地征收涉及一系列的行政行为，有行政批复、征收决定、征收公告等等，陈仕廉等三人的复议申请并未明确指出其所针对的是乾务镇政府所实施的何种行为。斗门区政府收到陈仕廉等三人的行政复议申请材料后予以释明，要求陈仕廉等三人明确复议请求，但陈仕廉等三人拒绝修改其行政复议请求，坚持要求确认乾务镇政府的征地行为违法。经补正后，陈仕廉等三人仍未能对该行为的具体表现形式予以确定。因此，陈仕廉等三人以确认征地行为违法这样一个笼统的复议请求向斗门区政府申请行政复议，属于复议请求不明确的情形。斗门区政府对陈仕廉等三人的行政复议申请作出《不予受理行政复议申请决定书》（斗府行复〔2018〕34号），符合行政复议法、行政复议法实施条例的相关规定，程序亦无不当。斗门区政府在陈仕廉等三人行政复议请求不明确的情形下，从便民的角度，认定陈仕廉等三人实质上是“对乾务镇政府与南山村委会签订的《支付预付款协议》和《补充协议书》的行为不服”，并根据乾务镇政府与南山村委会签订该两项协议的时间以及陈仕廉等三人知晓该两项协议书内容的时间，认定陈仕廉等三人的行政复议申请超过了法定的申请期限，事实依据充分，处理正确。此外，从本案查明的事实来看，乾务镇政府与南山村委会签订的《支付预付款协议》和《补充协议书》所涉1774.19亩土地至今并未正式实施征收，仅开展征地前期工作，陈仕廉等三人要求确认涉案土地征收行为违法的各项请求也缺乏事实依据。综上，斗门区政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（斗府行复〔2018〕34号）认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律正确。陈仕廉等三人认为乾务镇政府非法征收南山村的集体土地，斗门区政府应当对其复议申请予以受理的主张，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予采信。陈仕廉等三人要求撤销《不予受理行政复议申请决定书》（斗府行复〔2018〕34号），责令斗门区政府受理其行政复议申请的诉讼请求，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈仕廉等三人的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由陈仕廉等三人负担。陈仕廉等三人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审判决审判程序违法。上诉人一审提出7项诉讼请求，一审判决驳回了上诉人的诉讼请求，但未明确驳回哪项具体请求，也没有说明驳回的是全部诉讼请求，属于判决不明确。原审判决审理上诉人的7项诉讼请求，但未按照新诉讼请求通知已列明的第三人参加诉讼，属于审判程序违法。（二）诉讼请求具体明确，原审判决事实认定错误。上诉人请求撤销行政复议决定、确认征地行为和签订补偿协议等行为违法，诉讼请求具体明确。本案到目前为止，斗门区政府未向法庭出示征地过程中存在“行政批复、征收决定、征收公告”等行为的证据，原审判决却以上诉人未明确对多项行政行为其中哪一项申请复议为由，驳回上诉人的诉讼请求，属于事实认定错误。（三）原审判决适用法律也是错误的。根据行政诉讼法第六十九条，判决驳回诉讼请求的条件是原告请求被告履责理由不成立。而原审判决是以诉讼请求不明确为由，判决驳回诉讼请求，不符合行政诉讼法的规定。（四）原审判决未对斗门区政府下属部门（乾务镇政府）在南山村违法征地作出认定，也未对乾务镇政府与南山村委会签订的《征地意向书》《补偿协议书》《补充协议书》的效力、真伪作出审查认定，也没有移交司法机关调查。原审判决驳回上诉人的诉讼请求明显错误。被上诉人斗门区政府辩称：（一）不受理行政复议申请合法。上诉人的复议申请并未明确指出其针对的是乾务镇政府的何种具体行政行为，经补正仍未能对该行为的具体表现形式予以确定，故其复议申请不符合受理条件。该府从便民角度出发，根据上诉人的复议申请内容，认为他们实质是针对乾务镇政府与南山村委会2016年9月2日签订的《支付预付款协议书》《补充协议书》。但上诉人已经超过了法定的申请期限，有南山村村民代表会议表决资料、《公示》、分配方案公告及以下2项事实说明上诉人超期申请：2018年4月25日上诉人通过12345珠海市民服务热线反映问题，斗门区行政服务中心作出答复，告知乾务镇政府与南山村委会签订相关协议及支付土地补偿款。2018年8月，上诉人不服乾务镇政府对南山村委会1774.19亩土地征地行为向原国土资源部提交《土地征收与征收补偿裁决申请书》。另外，根据《支付预付款协议书》《补充协议书》，相关款项属于预付款。（二）上诉人的上诉请求中超出行政复议审查范围的部分，应驳回上诉、驳回起诉。涉案行政复议不予受理决定针对上诉人的行政复议申请，原审判决也是围绕该行政复议申请是否属于受理范围展开，而上诉人二审提起的第2项②-⑥小项上诉请求，超出了行政复议审查的范围，应裁定驳回上诉，驳回起诉。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议不予受理纠纷，二审争议焦点是，陈仕廉等三人的涉案行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，斗门区政府不予受理是否正确。本案中，陈仕廉等三人系就乾务镇政府的行政征收行为和行政补偿行为申请行政复议。但是，乾务镇政府并未作出行政征收决定，而是开展征收的前期工作，因此陈仕廉等三人4项复议请求中第1、3项所指的行政征收行为并不存在，相应地，第4项复议请求（返还土地）也就没有事实根据了。至于第2项复议请求中的补偿协议，陈仕廉等三人已于2018年4月25日从斗门区行政服务中心答复中得知，至2018年12月21日申请行政复议时，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的“六十日”申请期限。而且，《支付预付款协议书》《补充协议书》约定的是将来征收集体土地的补偿费，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，陈仕廉等三人作为村民个人，也与归集体所有的土地补偿费无法律上利害关系，无权就上述协议书申请行政复议。总之，陈仕廉等三人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，斗门区政府不予受理，并无不妥。本案中，上诉人提出了7项诉讼请求，其中第1、7项是行政复议不予受理纠纷，符合受理条件，原审判决也作了审理，予以驳回。至于第2-6项诉讼请求，要么行政行为不存在（第2项），要么不属于行政诉讼受案范围（第3、4、6项），要么上诉人无原告资格（第5项），均不符合受理条件，原审判决对此不作处理，并无不妥。陈仕廉等三人上诉主张原审判决内容不明确、审判程序违法，本院不予采纳。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持。陈仕廉等三人上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈仕廉、陈维均、陈武荣负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月二十日书记员  林希翱