浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终120号 上诉人（原审原告）程梅菊，女，1926年7月7日出生，汉族，住浙江省永康市方岩景区。 委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永康市方岩镇人民政府，住所地永康市方岩镇。 法定代表人周建伟，镇长。 程梅菊因诉永康市方岩镇人民政府（以下简称方岩镇政府）建筑物拆除行政强制一案，不服婺城区人民法院于2019年11月26日作出的（2019）浙0702行初524号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：2017年7月11日，被告永康市方岩镇人民政府向原告程梅菊出具情况说明，载明：本镇在2017年7月11日组织开展橙麓村寿山坑拆房过程中，拆除工程队误拆了程梅菊户的房子。经核查，该房子建于1965年左右，占地面积约3.5*3.6平方米，层高2.3米左右，土木青瓦结构。现作为厕所还用。该房子尚未提供一切有效房权依据。在该次拆除后，施工单位已将房屋修复。2017年11月22日，恢复后的房屋被再次拆除。房屋被再次拆除后，原告未曾就本次拆除行为提起复议或诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。但该解释于2018年2月8日被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018）1号）所替代。该解释第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据原、被告双方陈述，被诉拆除行为发生于2017年11月，原告在拆除行为发生后即知晓。根据上述规定，即使被告未告知原告诉权及起诉期限，从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，原则上应当适用原司法解释二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。但原告于2019年8月提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限且无正当理由。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告程梅菊的起诉。 上诉人程梅菊上诉称，一审裁定适用法律错误。上诉人的涉案房屋被强拆发生于2017年11月，应当适用当时的法律及司法解释规定的2年起诉期限。一审裁定错误地适用1年起诉期限,依法应予撤销。一、本案应当适用2017年强拆行为发生时的法律规定确定起诉期限。涉案强拆行为发生于2017年11日，依据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，本案中，被上诉人实施强制拆除行为时，并未告知上诉人诉权及起诉期限，应当适用2年的起诉期限。上诉人于2019年8月提起本案诉讼，未超过上述法定起诉期限。一审裁定未完全适用行政行为作出时的司法解释规定，属于适用法律错误，违反“法不溯及既往”的基本原则。二、新的司法解释规定起诉期限与原司法解释不一致，应当以有利于保障相对人诉权的原则选择适用2018年2月8日开始实施的《最高人民法院关于适用的解释》中第六十四条规定，行政机关在作出行政行为时未告知相对人起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即新的司法解释将原司法解释中最长不超过2年的起诉期限改为最长不超过1年。因被诉行政行为发生于新的司法解释颁布实施之前，且新的司法解释对起诉期限作出了不利于相对人行使诉权的修改。依据“法不溯及既往”的基本原则，本案应当适用行政行为发生时的规定。即便产生适用争议，也应当遵循“保障相对人诉权和合法权益”的原则，应当适用2年的起诉期限。最高人民法院(2004)96号《关于审理行政案件适用法律规范问题座谈会议纪要》以及最高人民法院作出的(2018)最高法行申11441号行政裁定中，均已经明确在起诉期限适用的问题中，应当遵循“保障相对人诉权和合法权益”这一原则和宗旨。一审法院认为在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，适用起诉期限从2018年2月8日起之后最长不得超过一年，显然没有遵循上述原则。三、本案被诉的行政行为严重违法，如适用1年的起诉期限，不利于纠正违法行为和保护相对人合法权益。通过本案庭审调查可知，被上诉人实施的拆除涉案房屋行为，缺乏事实和法律依据，且未履行任何法定程序，严重违反法律规定。如人民法院适用1年起诉期限的规定，以超过法定起诉期限为由驳回上诉人起诉，则将被诉的违法拆除行为排除在司法审查之外，不利于纠正被上诉人的违法行为和保护相对人的合法权益，甚至产生恶劣的社会影响，不利于社会秩序的稳定，更有悖于行政诉讼立法目的。综上，本案应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限，一审裁定适用自2018年2月8日起不超过1年的起诉期限，认定上诉人起诉超过法定起诉期限，适用法律错误。上诉请求:1、撤销原审裁定；2、指令原审法院继续审理本案。 被上诉人方岩镇政府未提交书面答辩意见。 经审理，本院对一审查明的事实予以认定。另查明，原审中上诉人陈述，针对2017年11月22日的房屋拆除行为，其于同年11月24日知晓后报警。 本院认为，行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。被诉拆除行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案审查的焦点问题为：前述新旧司法解释对同一起诉期限作出不同规定，本案上诉人在2017年11月24日知晓被诉2017年11月22日拆除房屋的行为，其于2019年8月提起本案诉讼，是否超过法定起诉期限。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度及考虑当事人对起诉期限的合理预期选择法律和司法解释适用。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，当事人于2018年2月8日后起诉既超过两年的起诉期限，也超过一年的起诉期限，应裁定驳回起诉；如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。本案中，被诉拆除行为发生于2017年11月22日，上诉人于2017年11月24日知晓，其于2019年8月向一审法院提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。一审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年三月二十六日 代书记员 余美子