甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2019）甘08行终59号上诉人（原审原告）崇信县胜利石料厂。经营者：张存胜，男，汉族，生于1972年3月17日，住甘肃省崇信县锦屏镇西南路6号。被上诉人（原审被告）崇信县自然资源局。法定代表人田某。委托代理人王某。代理权限为一般代理。委托代理人杨某。代理权限为一般代理。上诉人崇信县胜利石料厂因与被上诉人崇信县自然资源局土地管理行政强制一案，不服甘肃省华亭市人民法院（2019）甘0824行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年3月18日，张存胜未经土地行政主管部门批准，私自与崇信县工业集中区三户村民签订《土地租赁协议》，修建石料厂。协议约定租赁费每年1亩地1000元，租用三户村民土地共计3.2亩，用于堆放砂石料，修建厂房。2013年、2015年又分别租用崇信县庙台村二户村民土地共计1.2亩，用于安装筛沙设备，加工生产砂石料。2014年3月19日，张存胜在崇信县工商局申请注册领取营业执照。2016年11月15日崇信县自然资源局执法监察大队工作人员巡查发现崇信县胜利石料厂违法占地行为后，询问了崇信县胜利石料厂负责人张存胜，送达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令崇信县胜利石料厂在七日内停止一切生产经营活动，恢复耕地原貌。2017年5月11日经上级督办，原崇信县国土资源局实地调查核实，于2017年5月14日对崇信县胜利石料厂违法占地行为正式立案查处，并向该厂负责人张存胜送达了《接受调查通知书》，委托甘肃××队胜利石料厂占地面积进行现场勘测，确认崇信县胜利石料厂占用土地总面积6733平方米，其中耕地4780平方米、林地1953平方米，不符合土地利用总体规划。2017年9月28日，原崇信县国土资源局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知崇信县胜利石料厂涉嫌违法用地的事实和依据，拟对其作出限期拆除的行政处罚，以及享有陈述、申辩和听证的权利，并向崇信县胜利石料厂进行了送达。崇信县胜利石料厂未向原崇信县国土资源局作出书面陈述，也未要求举行听证。2017年10月18日原崇信县国土资源局作出崇国土罚字〔2017〕22号《行政处罚决定书》，认定崇信县胜利石料厂未经批准，占用崇信县工业集中区庙台村土地6733平方米，其中耕地4780平方米、林地1953平方米，修建彩钢瓦房、安装筛沙设备、堆放砂石料等行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款规定，属非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、甘肃省国土资源厅关于执行行政处罚自由裁量权实施标准的通知（甘国土资发[2012]274号），附件《甘肃省国土资源管理部门规范行政处罚自由裁量权实施标准》第三条的规定，决定处罚如下：一、限期十五日内拆除在非法占用土地上修建的建筑物、安装的筛沙设备及其他设施，恢复土地原状；二、非法占用土地面积6733平方米，处以罚款57565元，其中占用耕地4780平方米，按照每平方米10元，罚款47800元，占用林地1953平方米，按照每平方米5元，罚款9765元。该处罚决定书当日送达崇信县胜利石料厂。崇信县胜利石料厂未申请复议，也未向人民法院提起行政诉讼。2017年11月12日，原崇信县国土资源局向崇信县胜利石料厂送达了《行政处罚决定履行催告书》。催告崇信县胜利石料厂负责人张存胜在接到本通知之日起十日内对违法建筑物自行拆除，否则向人民法院申请强制执行。崇信县胜利石料厂未在规定的期限拆除筛砂设备及建筑物。2018年4月4日，崇信县人民政府向原崇信县国土资源局发出崇政督办令[2018]2号文件，责令原崇信县国土资源局对违法占地采砂制砂行为屡禁不止，环境整治不彻底，生态恢复不到位的问题进行专项整治，制定了《崇信县河道违规违法采砂制砂集中治理实施方案》，由原崇信县国土资源局牵头与水务局、环保局、安监局、电力公司、县工业集中区、锦屏镇政府等部门组成强制拆除专项行动工作组，对河道违法采砂石料厂进行拆除清理。崇信县胜利石料厂于4月5日自行拆除筛沙机传运带、柴油发电机。4月6日原崇信县国土资源局与专项行动工作组人员进入崇信县胜利石料厂实施拆除，拆除过程中进行了设备登记、保管措施。原审法院认为，本案争议的焦点是崇信县自然资局强制拆除崇信县胜利石料厂的行为是否合法的问题。首先，崇信县胜利石料厂在租用的耕地上修建彩钢瓦房、安装筛砂设备、加工生产砂石料，崇信县自然资局发现违法行为后，经过调查核实、现场勘查，作出《行政处罚告知书》，告知崇信县胜利石料厂享有陈述权、申辩权和要求听证的权利并进行送达。尔后，作出责令崇信县胜利石料厂限期拆除的《行政处罚决定书》，在崇信县胜利石料厂未主动履行拆除义务的情况下，崇信县自然资源局进行了催告。崇信县自然资源局按法定的权限和程序行使职权，合法有效。其次，本案因被诉行政强制执行决定的基础行为系《行政处罚决定书》，但崇信县胜利石料厂未对行政处罚决定提出复议或诉讼，人民法院对行政处罚决定合法性进行审查的标准是存在重大且明显违法的情形，因崇信县胜利石料厂并未充分举证证明处罚决定存在重大且明显违法的情形，其要求确认崇信县自然资源局强拆行为违法的理由不能成立，本院不予采纳。2018年4月6日崇信县自然资源局以生效的《行政处罚决定书》，对崇信县胜利石料厂在规定的期限未履行行政处罚决定确定的义务，经依法催告，崇信县胜利石料厂负责人张存胜无正当理由仍不履行该行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，崇信县自然资源局申请人民法院强制执行，法院裁定准予强制执行，崇信县自然资源局对崇信县胜利石料厂强制拆除行为合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回崇信县胜利石料厂的诉讼请求。崇信县胜利石料厂上诉称，1.崇信县自然资源局调查程序严重违法，原审法院认定事实不清。首先，崇信县自然资源局提交的证据中显示其于2017年8月16日通知崇信县胜利石料厂负责人张存胜现场勘测事宜，但现场勘测笔录显示勘测时间为2017年8月15日，该两份证据反映的时间前后矛盾，而且张存胜并未收到上述通知。其次，现场勘测笔录显示勘测人为梁建国、郑小倩，但崇信县砂场勘测定界技术报告书显示测量员为孙亚洲、绘图员为赵志刚、审核员为杨鑫，而该三人并未到场勘测，故对该技术报告书的真实性不予认可。第三，崇信县自然资源局作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》送达程序严重违法，未向崇信县胜利石料厂负责人张存胜直接送达，剥夺了张存胜陈述、申辩、听证的权利，侵犯了张存胜的救济权利。2.原审法院在一审庭审质证环节对张存胜提交的强拆现场光盘以法院没有播放软件为由，没有当庭播放，未进行充分的质证。3.本案行政强制的基础行为虽是行政处罚决定，但行政强制和行政处罚是两个不同的行政行为，本案应当针对行政强制行为的合法性进行审查。4.原审法院在审理过程中认定事实不清，崇信县自然资源局于2018年4月6日至10日对崇信县胜利石料厂实施强折行为，而崇信县人民法院作出准予强制执行的裁定是在2018年5月8日，即崇信县自然资源局在法院准予强制执行之前就已经对崇信县胜利石料厂的厂房及附属设施实施了强拆，其强制拆除行为在实体上和程序上均严重违法。5.一审法院在庭审时采取法官一人独任审理，审理程序不合法。故上诉请求撤销甘肃省华亭市人民法院（2019）甘0824行初3号行政判决，改判支持崇信县胜利石料厂的原审诉讼请求。崇信县自然资源局辩称，一、崇信县胜利石料厂在上诉状中的指控与事实严重不符。2010年3月18日，崇信县胜利石料厂与崇信县工业集中区三户村民私下签订土地租赁协议，在租用的土地上修建厂房、安装筛砂设备，并将从汭河河道开采的砂石堆放在租用的土地上。崇信县自然资源局作出《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚决定催告书》，均向崇信县胜利石料厂进行了直接送达，并且有书面的送达回证作为证明。崇信县胜利石料厂称其未收到任何文件，与事实严重不符。二、崇信县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确。崇信县自然资源局作为国家行政机关，被依法赋予土地管理的法定职责，其在发现崇信县胜利石料厂非法占用土地的行为后进行立案调查，经调查确认崇信县胜利石料厂的行为违法，从而依法作出行政处罚决定。在崇信县胜利石料厂不履行处罚决定又不复议、不起诉之时申请人民法院强制执行，属于崇信县自然资源局依法履行法定职责的行为，该行为符合合法行政原则，崇信县胜利石料厂的指控没有法律依据。三、崇信县自然资源局的行为符合程序正当原则。2017年5月14日，崇信县自然资源局在发现崇信县胜利石料厂的行为涉嫌违法后正式立案调查。2017年5月15日，向崇信县胜利石料厂下发了《接受调查通知书》，经现场调查当事人，询问铜城工业园区庙台村村委会负责人，走访周边群众并组织专业技术人员进行现场勘查，确认崇信县胜利石料厂未经批准，占用崇信县工业集中区庙台村土地6733平方米，其中耕地4780平方米、林地1953平方米。崇信县胜利石料厂修建厂房、安装筛砂设备、堆放砂石料等行为，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款的规定，属于非法占地行为。2017年9月28日，作出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书并依法进行了送达，崇信县胜利石料厂未进行陈述、申辩和听证。2017年10月18日，作出行政处罚决定书并依法进行了送达。2017年11月12日，崇信县自然资源局向崇信县胜利石料厂送达了行政处罚决定催告书。在崇信县胜利石料厂不履行行政处罚决定又不复议、不起诉时，其向崇信县人民法院申请强制执行，崇信县人民法院准予强制执行。2018年4月6日至10日，崇信县胜利石料厂法定代表人张存胜及父亲张维善在场，并在张维善亲自指挥下，崇信县自然资源局对崇信县胜利石料厂进行了拆除。在拆除过程中，崇信县自然资源局仅是协助，并没有强制拆除行为。综上，崇信县自然资源局在实施行政管理过程中，各个环节都是依据法律、合法行政、程序正当，不存在违法行为，现请求依法驳回崇信县胜利石料厂的诉讼。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明：2018年4月20日，原崇信县国土资源局向崇信县人民法院申请强制执行崇国土罚字〔2017〕22号行政处罚决定。2018年5月8日，崇信县人民法院裁定准予强制执行。2019年3月21日，崇信县胜利石料厂以崇信县人民政府为被告向甘肃省白银市中级人民法院提起诉讼，请求“确认被告于2018年4月7日强制拆除原告合法厂房及附属设施的行为违法”，甘肃省白银市中级人民法院经审查认为崇信县人民政府不是本案适格被告，释明后崇信县胜利石料厂同意变更被告为崇信县自然资源局。2019年5月14日，甘肃省白银市中级人民法院将本案移送甘肃省华亭市人民法院。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第五十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”即，行政强制执行权系法定职权，法律没有赋予行政机关强制执行权的，应当申请人民法院强制执行。本案中，崇信县自然资源局2017年10月18日对崇信县胜利石料厂作出崇国土罚字〔2017〕22号行政处罚决定，并告知崇信县胜利石料厂可在收到处罚决定书之日起六个月内直接向人民法院提起诉讼。2018年4月6日，崇信县自然资源局在其告知当事人的起诉期限尚未届满，且未依法向人民法院申请并获裁定准予强制执行的情形下，与有关部门共同对崇信县胜利石料厂实施了强制拆除行为，该行政强制执行行为超越法定职权，违反法定程序。至于崇信县自然资源局于2018年4月20日向崇信县人民法院申请强制执行，崇信县人民法院于2018年5月8日作出的准予强制执行裁定，均在其已实施强制拆除行为之后，该裁定不能作为其实施强制执行行为的合法依据，故崇信县自然资源局强制拆除崇信县胜利石料厂的行为违法。原审法院对执行权限、执行程序疏于审查，以崇信县自然资源局系执行已生效行政处罚决定为由，判决驳回崇信县胜利石料厂诉讼请求的理由和结果均错误，本院予以纠正。崇信县胜利石料厂的该项上诉请求成立，本院予以支持。关于崇信县胜利石料厂提出崇信县自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清，程序违法的问题。因崇信县胜利石料厂一审诉讼请求是要求确认崇信县自然资源局强制拆除崇信县胜利石料厂的行为违法，即被诉行政行为为行政强制行为而非行政处罚行为，故该行政处罚决定的合法性问题不属本案审查范围。对崇信县胜利石料厂的该项上诉意见，本院不予采纳。综上所述，原判认定事实清楚，但适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省华亭市人民法院（2019）甘0824行初3号行政判决；二、确认崇信县自然资源局强制拆除崇信县胜利石料厂的行为违法。一、二审案件受理费各50元，均由崇信县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇二〇年三月二十六日法官助理 闫丽红书 记 员 刘鸿珍