甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终22号上诉人（原审原告）宁县新宁镇五里铺村一组。负责人杨爱忠，该组组长。被上诉人（原审被告）宁县人民政府。法定代表人**飞，该县政府县长。委托代理人南建平，甘肃通联律师事务所律师。原审第三人宁县林业和草原局。法定代表人董红才，该局局长。委托代理人王书宁，该局副局长。上诉人宁县新宁镇五里铺村一组（以下简称五里铺村一组）因诉宁县人民政府（以下简称宁县政府）林地确认决定一案，不服甘肃省平凉市中级人民法院（2019）甘08行初22号行政裁定，向本院提起上诉，本案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审查终结。一审法院经审理查明：1990年7月25日，宁县政府向宁县林业和草原局颁发了国林证字第11号《甘肃省国有林林权证》，主要内容为：本证载明的林地及多种经营用地归宁县林业局城关苗圃所有；经营总面积398.6亩、苗圃地50亩、未成林造林地330亩、其他非林地18.6亩；东至图面Ⅰ区至山下路、Ⅱ区沿杨军民门前沟天河水至峁稍三角硷下一个硷；南至沙子沟天河水；西至马莲河；北至捞柴沟天河水；其中图Ⅰ区东至山下小路、南至高石崖咀、西至马莲河、北至捞柴沟天河水；图Ⅱ区东至峁稍三角硷、南至沙子沟沟口水渠、西至山下路、北至杨军民门前沟天河水，并绘制有宁县城关苗圃位置图。2018年4、5月份，五里铺村一组在信访过程中得知其租赁给原宁县林业局使用的135亩集体土地被宁县政府划拨给原宁县林业局并已办理了林权登记。2018年6月12日，五里铺村一组向宁县政府提出《集体土地权属行政确认申请书》，请求依法确认宁县林业和草原局持有的林权证上登记的398.6亩林地所有权归五里铺村一组集体所有，宁县林业和草原局只享有该林木所有权，并对登记证书予以变更。2018年11月17日，宁县政府作出宁政行决字〔2018〕1号《宁县人民政府关于新宁镇五里铺村一组申请林地确认决定书》，根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条的规定，经宁县政府常务会议研究决定：城关苗圃林地权属归宁县林业局所有，面积和范围为林权证登记范围。并告知了诉权和起诉期限。2018年12月5日，宁县政府将该决定书送达五里铺村一组的杨爱忠签收。五里铺村一组不服，于2019年4月4日向本院提起诉讼。上述事实，有原、被告及第三人提交的相关证书、申请、决定及各方陈述予以证实。一审法院审理认为，由于政府颁发权利证书应当遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则并履行相关调查、审核义务，一般而言，当事人取得林权证书后林地权属应当已经清楚、明确，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序废止，有关部门和个人均应当予以尊重。因此，如果当事人在取得林权证后，就林地权属问题发生争议，更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请寻求解决。本案原告与第三人实质争议的是位××里.6亩林地的权属问题。对该处林地的权属，被告宁县政府早于1990年7月25日就通过向原宁县林业局城关苗圃颁发《甘肃省国有林林权证》进行了确认，清楚的表明了该处林地的权利归属和四至界限。参照原国土资源部办公厅发布的国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。除非存在以下两种情形：一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证中均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。原告五里铺村一组在2018年4、5月份得知存在该权属证书登记的权利状态后虽持有异议，但自己并不持有林权证书与第三人持有的证书之间就争议地存在交叉、重叠、包含等情形，因此双方之间的争议并不属于林地权属争议。原告向被告提出的“集体土地权属行政确认申请”，就其法律性质而言，既不属于权属争议处理申请，更不属于争议地确权申请，应视为就已经形成的林权确认行为提出的“申诉”申请。同时，被告于2018年11月17日作出的被诉决定并未对已经确认的林地权属作出变更，从而形成新的行政确认行为，而是对已确认的权属主体、林地面积、登记范围的再次“重申”，以已经存在的行政行为，即“1990年7月25日，宁县政府依法向宁县林业局颁发了《甘肃省国有林林权证》，所属范围面积为398.6亩”和“五里铺村一组无争议”为由，拒绝了原告五里铺村一组的“变更”请求，因而该行政决定属于重复处理行为。该重复处理行为未设定新的权利义务，也必然对他人的权利义务不产生实际影响。被告该项辩称理由成立，应予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”的规定，原告五里铺村一组的起诉不属人民法院受案范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第一项之规定，裁定驳回原告新宁镇五里铺村一组的起诉。上诉人五里铺村一组上诉称：1.一审裁定认定“1990年7月25日，宁县政府向宁县林业和草原局颁发了国林证字第11号《甘肃省国有林林权证》”的事实与客观事实不符。第三人宁县林业和草原局作为被上诉人宁县政府的下属职能部门，其职责就是负责给非本单位的其他组织和个人颁发林权证，且其不具有给本单位颁发林权证的权力。但本案的客观事实是第三人未经被上诉人对案涉土地的地籍、所有权及使用权的审查程序，将存在权属争议的案涉土地向本单位颁发了第11号林权证。2.一审裁定适用法律不当。一审裁定对本案事实未查明的情况下，从程序上驳回本属弱势群体村民的起诉，进而也从实体上剥夺了广大村民的土地权益。3.一审程序于法有悖。根据行政诉讼法的规定，人民法院在办理行政案件过程中有权力要求作出具体行政行为的行政机关提供确实、充分的证据证明其行为的合法性的证据，但在本案中被上诉人并未提供上述证据。综上所述，一审裁定认定事实与客观事实不符，适用法律不当，审理程序于法有悖。请求二审法院查明案件事实，支持上诉人的请求，撤销原裁定，依法改判。被上诉人宁县政府答辩称：1.一审法院认定事实清楚，宁县政府颁发林权证合法有效。首先，1988年确认苗圃为国有林地，所有权归第三人，使用权归宁县职业技术学校，上诉人对此无争议。根据《森林法》和《关于确定土地权属问题的若干意见》等政策的规定，林地只要给予了补偿，由集体所有制单位使用，就应当认定为国有土地。其次，土地确权过程中上诉人当时没有提起诉讼，且1990年的颁证已有29年，上诉人申请确权超过20年期限。第三，1979年，农村土地没有包产到户，不存在租地行为。2.宁县政府针对上诉人提出的土地确权申请做出的决定书再次确认了林权证的效力，没有创设新的权益，是对申诉的重复处理行为。宁县政府做出的林地确权决定书，没有对林权证作出任何变更，也没有设定新的权利和义务，没有使上诉人的实体权益得到新的损害，上诉人无权提起诉讼，且其起诉已超过民事诉讼20年和行政诉讼5年的时效。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉人的诉请。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案焦点是原告的起诉是否符合受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项规定：“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”据此，如果法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，原告未经行政复议程序迳行提起行政诉讼，属于欠缺诉讼要件，应当裁定不予立案或者立案后驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”据上述规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关针对有关土地等自然资源的所有权或使用权的确权决定侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，1990年7月25日，宁县政府向宁县林业和草原局颁发了国林证字第11号《甘肃省国有林林权证》。2018年4、5月份，五里铺村一组得知村组的集体土地被高速公路建设征收后，村民就涉案集体土地补偿款问题进行信访，在信访过程中知道由原宁县林业局使用的135亩集体土地已被宁县政府划拨给原宁县林业局并已办理了《甘肃省国有林林权证》。2018年6月12日，五里铺村一组向宁县政府提出《集体土地权属行政确认申请书》，请求依法确认宁县林业和草原局持有的《甘肃省国有林林权证》中登记的398.6亩林地所有权归上诉人集体所有，宁县林业和草原局只享有该林木所有权，并对登记证书予以变更。2018年11月17日，宁县政府根据五里铺村一组的申请作出宁政行决字〔2018〕1号《宁县人民政府关于新宁镇五里铺村一组申请林地确认决定书》，该决定根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条的规定，并经宁县政府常务会议研究决定：城关苗圃林地权属归宁县林业局所有，面积和范围为林权证登记范围，并告知可在接到本决定之日起六十日内向庆阳市人民政府申请复议或者在六个月内起诉。具体到本案，宁县政府根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，并针对申请人五里铺村一组作出的涉案林地确认决定，属于对自然资源所有权属的确权决定。根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，针对自然资源的所有权属或者使用权属的确权决定，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼。本案五里铺村一组针对宁县政府作出的林地确认决定直接提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条条二款的规定，对五里铺村一组的起诉依法应当不予立案或者裁定驳回起诉。本案一审法院以林地确认决定属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为为由，裁定驳回上诉人的起诉理由错误，二审予以纠正。但是，一审裁定驳回起诉的结果正确，二审予以维持。综上，一审裁定认定事实清楚，裁定驳回起诉的结果正确。上诉人五里铺村一组的上诉理由不能成立，依法予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 姚振勇审 判 员 吕 强审 判 员 朵利民 二〇二〇年三月二十七日法官助理 王 蒙书 记 员 邓姣姣