广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终904号上诉人（原审原告）：汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社。负责人：林子镜，社长。被上诉人（原审被告）：陆丰市人民政府，住所地广东省陆丰市东海镇行政新区。法定代表人：许伟明，市长。委托代理人：李小婷、洪小晴，均系陆丰市司法局工作人员。原审第三人：汕尾星都经济开发区管理委员会。法定代表人：郑少鸿，主任。委托代理人：蔡震峰，广东陆洲律师事务所律师。委托代理人：蔡晓虹，广东陆洲律师事务所律师助理。原审第三人：汕尾星都经济开发区凯南社区庄厝围经济合作社。上诉人汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社（以下简称下陈经济合作社）因与被上诉人陆丰市人民政府（以下简称陆丰市政府）以及原审第三人汕尾星都经济开发区管理委员会（以下简称星都管委会）、汕尾星都经济开发区凯南社区庄厝围经济合作社（以下简称庄厝围经济合作社）行政复议纠纷一案，不服汕尾市中级人民法院（2018）粤15行初61号行政判决，向本院提出上诉。原审法院经审理查明：2018年8月7日，原陆丰市国土资源局作出《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》（陆国土函〔2018〕144号），其主要内容是对星都管委会2018年8月6日提交的《关于请求对我开发区二村土地权属争议给予认定的函》及相关资料作出答复，其中，对1953年颁发的《土地房产所有证》（复印件）的问题、《集体土地所有证》《土地权属界线核定书》等问题进行了答复。2018年8月8日，星都管委会作出《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》（星管发〔2018〕35号），系依据《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》（陆国土函〔2018〕144号）的内容进行了转述。下陈经济合作社不服上述通知，向陆丰市政府申请行政复议。陆丰市政府于2018年8月27日受理下陈经济合作社的行政复议申请后，以《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》（星管发〔2018〕35号）属于星都管委会的内部转发文件，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围为由，于2018年10月9日作出《驳回行政复议申请决定书》（陆丰府行复决〔2018〕9号），驳回下陈经济合作社的行政复议申请。下陈经济合作社不服，于2018年10月16日提起本案诉讼，请求撤销《驳回行政复议申请决定书》（陆丰府行复决〔2018〕9号），并判令陆丰市政府对下陈经济合作社的行政复议申请重新作出复议决定。原审法院认为，本案的争议焦点是，陆丰市政府作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围。本案中，星都管委会作出的《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》（星管发〔2018〕35号）系依据原陆丰市国土资源局作出的《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》（陆国土函〔2018〕144号）内容进行转述，并未对下陈经济合作社的权利义务产生实际影响。因此，《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》（星管发〔2018〕35号）不属于行政复议的受理范围。陆丰市政府于2018年8月27日受理下陈经济合作社的行政复议申请后，以涉案通知属于星都管委会的内部转发文件，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围为由，于2018年10月9日作出《驳回行政复议申请决定书》（陆丰府行复决〔2018〕9号），驳回下陈经济合作社的行政复议申请。陆丰市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定涉案通知属于内部转发文件事实不恰当，原审法院予以指正，但适用法律正确、程序合法，处理结果并无不妥，原审法院予以维持。综上，下陈经济合作社主张撤销《驳回行政复议申请决定书》（陆丰府行复决〔2018〕9号），并判令陆丰市政府对下陈经济合作社的行政复议申请重新作出复议决定的诉讼请求，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回下陈经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由下陈经济合作社负担。下陈经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）星都管委会涉案通知，不是转述原陆丰市国土资源局的复函，而是作出土地所有权的确认，原审判决认为仅仅是转述原国土局的上述复函，是极为错误的。从原国土局的上述复函可知，星都管委会提供材料向该局咨询，该局以复函形式作出解答。该局并未启动上诉人与庄厝围经济合作社之间土地争议处理程序，该局复函也不是处理决定，而星都管委会的上述通知，是对外作出的确权决定，是一个具体行政行为，属于复议范围，陆丰市政府应受理上诉人的复议申请。（二）星都管委会以其自行制作的汕星集有〔2012〕第046号《集体土地所有证》为依据，确认庄厝围经济合作社享有争议地所有权，不存在权属争议，实质否定了上诉人的土地确权申请，给上诉人造成极大损失。被上诉人陆丰市政府辩称：（一）星都管委会涉案通知，不是确权决定，没有改变争议土地的现状和权属，不对上诉人的权利义务产生影响，故不属于行政复议的受理范围，该府驳回上诉人的行政复议申请是正确的，依法应予以维持。（二）星都管委会涉案通知的内容与原陆丰市国土资源局陆国土函〔2018〕144号复函基本相同，原审判决认定是转述，并无不妥。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人星都管委会、庄厝围经济合作社未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院另认定以下事实：星都管委会涉案通知主送凯南社区居委会，抄送下陈村、庄厝围村，其末段内容是“为解决土地权属争议，请你社区依据陆丰市国土资源局的复函，进一步做好群众解释说服工作，积极引导其通过合法途径解决纠纷，切实维护当地社会稳定”。本院认为：本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是，下陈经济合作社的复议请求是否符合受理条件，陆丰市政府予以驳回，结果是否正确。关于土地权属争议的行政裁决权限，《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，下陈经济合作社与庄厝围经济合作社的涉案土地权属争议，属于“单位与单位之间发生的争议”，其裁决权属于县级人民政府。星都管委会是陆丰市政府的派出机构，不是县级人民政府，并无裁决涉案土地权属争议的权限。一审庭审中，陆丰市政府也辩称星都管委会没有权限作出确权行为。参照上述规章，结合星都管委会涉案通知内容，可知该《通知》并非有拘束力的土地确权决定，而是属地政府为了维护当地社会稳定提出的调解意见，不影响争议双方的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的“具体行政行为”，行政复议机关可不予受理。陆丰市政府受理后，发现不符合受理条件，决定驳回下陈经济合作社的复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，依法应予以支持。下陈经济合作社上诉主张星都管委会涉案通知是土地确权决定，属于行政复议受理范围，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。下陈经济合作社上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月二十日书记员  林希翱