河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫05行终428号上诉人（原审原告）林州三纬置业有限公司，住所地林州市振林区新光彩商贸有限公司办公楼。法定代表人秦建成，董事长。委托代理人张林昌，河南新天河律师事务所律师。委托代理人任合生，河南新天河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）林州市人民防空办公室，住所地林州市翠微路中段2号。法定代表人陈志斌，主任。委托代理人张天负，河南安实律师事务所律师。委托代理人冯明亮，林州市人民防空办公室工作人员。上诉人林州三纬置业有限公司（以下简称三纬公司）因诉被上诉人林州市人民防空办公室（以下简称林州市人防办）行政征收一案，不服林州市人民法院（2019）豫0502行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：三纬公司在林州市太行路与阜民街交叉口西南建设的万和园综合楼项目，于2013年动工建设，2015年12月完工。2014年6月6日，林州市人防办对三纬公司下达应建防空地下室通知书，并进行送达。2016年1月8日，林州市人防办对三纬公司再次下达应建防空地下室通知书，并进行送达。因三纬公司建设的万和园综合楼未修建战时可用于防空的地下室，林州市人防办于2016年4月25日对该案件立案调查。经查，万和园综合楼项目建设有33层住宅楼1幢，3层大商场1幢，及社区用房等，地上总建筑面积82280.61平方米，应修建6级以上防空地下室4613.51平方米。林州市人防办于2016年5月5日作出责令改正违法行为通知书，责令三纬公司立即改正违法行为。由于三纬公司建设的万和园综合楼项目未经林州市人防办审批，也不符合易地建设的条件，2017年11月16日林州市人防办对该案作出行政征收决定审批。2017年11月22日，林州市人防办作出限期缴纳防空地下室易地建设费通知书，限三纬公司在接到该通知书之日起7个工作日内，到林州市人防办缴纳防空地下室易地建设费6920265元。同日，林州市人防办向三纬公司进行征收人防易地建设费陈述、申辩权利告知，三纬公司未提出申辩申请。2018年12月19日，林州市人防办作出林防征决字〔2018〕2号行政征收决定书，决定征收三纬公司防空地下室易地建设费6920265元。林州市人防办向三纬公司送达的林防征决字〔2018〕2号行政征收决定书没有落款时间，三纬公司认可收到该行政征收决定书。原审法院认为：《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑、按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条规定：“城市新建民用建筑，应当按照国家、主管大军区和本省有关规定，修建战时可用于防空的地下室。”第十三条规定：“防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设投资计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。”第十四条规定：“应当修建防空地下室，但受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准。经批准不修建防空地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据人民防空工程建设规划统一修建。”第二十八条规定：“城市新建民用建筑，违反《人民防空法》和本办法第十二条规定不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元。”《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定：“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建。民用建筑申请不修建防空地下室，依法需符合上述不修建条件，且在项目开工前取得人民防空主管部门批准。”本案中，三纬公司建设的万和园综合楼项目，该项目建设有33层住宅楼1幢，3层大商场1幢，及社区用房等，地上总建筑面积82280.61平方米，应修建6级以上防空地下室4613.51平方米，该项目现已建成并投入使用，丧失修建防空地下室条件。依照上述规定，万和园综合楼项目不符合国家规定的易地建设条件，三纬公司也未按法律规定经林州市人民防空办公室审批，三纬公司未按规定修建防空地下室的行为属于不履行法定义务的违法行为，不适用免缴防空地下室易地建设费的有关规定。《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办[2009]100号）第二条第二款征收标准：“根据我省防空地下室实际造价，防空地下室易地建设费由建设单位按应建防空地下室面积缴纳。其中，6级以上（含6级）防空地下室的缴费标准为：一类人防重点城市每平方米1900元；二类人防重点城市每平方米1700元；三类人防重点城市和其他城市（含县城、重点乡镇）每平方米1500元。”林州市人防办按照上述规定作出林防征决字〔2018〕2号行政征收决定，对三纬公司修建万和园综合楼项目未修建防空地下室，又未交缴纳易地建设费的违法行为，依法征收防空地下室易地建设费6920265元，并无不当。三纬公司请求撤销林州市人防办作出的林防征决字〔2018〕2号行政征收决定的理由不足，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三纬公司的诉讼请求。案件受理费50元，由三纬公司负担。上诉人三纬公司上诉称：一、原审判决认定事实错误。根据国务院及河南省人民政府相关规定，棚户区改造项目一律免缴人防异地建设费。在行政征收阶段，三纬公司已向林州市人防办提供了涉案工程项目属于棚户区改造工程项目的相关证据，但林州市人防办不予认可。三纬公司在原审亦提交了关于涉案工程项目属于棚户区改造工程项目及国务院和省人民政府作出的棚户区改造工程项目免缴人防异地建设费的相关规定，林州市人防办在原审庭审中对涉案工程项目属于棚户区改造工程项目的事实予以认可。原审判决对三纬公司提交的上述证据表述予以采信，却在认定事实时对涉案工程项目属于棚户区改造工程项目只字不提且未予认定。二、原审判决适用法律和裁判结果错误。本案双方当事人在原审时均认可涉案工程项目属于棚户区改造项目，国家制定的关于一般新开工工程项目需缴纳人防异地建设费的规定，属于普通法。而国务院、财政部、河南省人民政府作出的关于棚户区改造工程项目免缴人防异地建设费的规定，属于特别法。根据特别法优于普通法的法律适用原则，应当适用国务院、财政部和河南省人民政府关于棚户区改造工程项目免缴人防异地建设费的相关规定，原审判决适用法律错误，据此作出的裁判结果亦错误。三、林州市人防办作出的被诉征收决定程序违法。未听取三纬公司的陈述申辩，亦未告知三纬公司享有听证的权利，作出被诉征收决定前未举行听证会，未直接向三纬公司送达被诉征收决定。请求：一、撤销原审判决；二、改判撤销林州市人防办作出的林防征决字〔2018〕2号行政征收决定。被上诉人林州市人防办答辩称：涉案工程项目属于城市新建民用建筑，在其应当依法建设防空地下室而违法不建防空地下室的情况下，林州市人防办依法给予易地建设费的征收，符合法律规定。林州市人防办在原审提交的法律法规、规章以及规范性文件均规定了城市新建民用建筑应当建设防空地下室，是强制性的国家规定。四部委《关于规范防空地下室建设易地建设收费的规定》《河南省人民防空工程管理办法》均规定了无论是经济适用房、廉租房还是三纬公司所称的棚户区改造安置住房，均必须建设防空地下室履行法定防空义务，只有在满足法定不宜建设防空地下室的情形下，经申请并经人防部门批准不建防空地下室，才可减免易地建设费。三纬公司原审提交的有关文件不属于法律、法规及规章，仅是指导政府有关部门工作的指导性文件，且并不能由此得出棚户区改造等保障性住房就可以违反法律规定，不论是否符合不建防空地下室的法定情形均不用建设防空地下室的推论。上述文件调整的对象是合法建设行为人，不包括违法建设行为人，只有符合法定不宜或不用建设的情形，才能适用该文件规定。否则将会造成违法行为的成本小于守法成本的后果，从根本上违反法律制定的目的。二、林州市人防办的行政征收程序从发现督促、立案调查、讨论决定、告知申辩权利及作出被诉征收决定程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为林州市人防办作出的林防征决字〔2018〕2号行政征收决定是否合法。首先，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定:“城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定：“按照规定应修建防空地下室的民用建筑,因地质、地形等原因不宜修建的,或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的,经人民防空主管部门批准,可以不修建,但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费,由人民防空主管部门统一就近易地修建。……”《河南省人民防空工程管理办法》第十五条规定:“对符合本办法第十四条规定情形之一,经批准不修建防空地下室的下列新建民用建筑,应当减免防空地下室易地建设费:……(二)享受政府优惠政策建设的廉租房、公共租赁住房、经济适用房和棚户区改造安置住房等保障性住房予以免收;……”由此可见,城市新建民用建筑只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下,且经人防主管部门批准,才可以不修建防空地下室,但应当依法缴纳异地建设费。棚户区改造安置住房等保障性住房建设项目亦应在符合上述法定条件的情况下才可适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。具体到本案,三纬公司未提供证据证明其建设的万和园综合楼项目具有法定不宜修建防空地下室的情形且经过林州市人防办批准。因此，其违反《中华人民共和国人民防空法》等有关规定，应当建设防空地下室而没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室异地建设费的有关优惠规定。林州市人防办对三纬公司作出林防征决字〔2018〕2号行政征收决定并无不当。其次，三纬公司在起诉状中自述林州市人防办于2018年12月向其送达被诉行政征收决定，其未提交证据证明在被诉行政征收决定作出前向林州市人防办提出过陈述、申辩，且当庭陈述于2019年4月初才向林州市人防办提出申辩，故其主张林州市人防办作出的被诉行政征收决定程序违法，缺乏事实根据和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。上诉人三纬公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林州三纬置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  段 新审判员  武丽霞二〇二〇年三月二十五日书记员  吕 蔷