甘肃省张掖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘07行终6号 上诉人（原审原告）：高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社。 住所：高台县罗城乡花墙子村。 统一社会信用代码：93620724099952764U。 法定代表人：许某，该合作社理事长。 委托诉讼代理人：韩某，甘肃正峰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：高台县罗城镇人民政府。 住所：高台县罗城镇罗城村。 统一社会信用代码：11622225MB0W38219D。 负责人：丁某，该镇镇长。 诉讼代表人：丁某，该镇镇长。 委托诉讼代理人：陈某，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：侯某，甘肃誉西律师事务所律师。 第三人：高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处。 住所：高台县湿地新区林业局办公楼。 法定代表人：王某，该湿地保护建管处主任。 委托诉讼代理人：龚某，该湿地保护建管处副主任。 委托诉讼代理人：侯某，甘肃誉西律师事务所律师。 上诉人高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社（以下简称天鹅湖合作社）与被上诉人高台县罗城镇人民政府（以下简称罗城镇政府）、高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处(以下简称高台县黑河湿地建设管理处)行政协议纠纷一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2019）甘0702行初21号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年2月28日立案后，依法组成合议庭，经征询双方当事人同意后，书面进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：罗城镇花墙子鱼池又名甘肃高台天鹅湖水产养殖场，由罗城乡经济联合委员会所有。2007年，原告法定代表人许某与罗城乡经济联合委员会签订承包协议书，承包经营了该养殖场的116亩鱼池，承包期限自2007年9月至2030年9月。2008年，许某成立天鹅湖养殖场，并在经营过程中将鱼池的面积扩建为216.56亩，后于2014年5月19日成立高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社。 2017年因高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目需要，原告经营的合作社被列为该项目所涉及的转移范围之内，2018年6月26日，被告罗城镇政府召开领导会议，就案涉原告承包经营鱼池的退渔还湿补偿款分配方案进行讨论，并达成按照400000元谈，争取四六开的分配方案。同月28日，被告再次召开领导会议，讨论通过了原告承包经营鱼池的退渔还湿补偿款中，被告分得380000元。同日，被告作为甲方、原告作为乙方，双方签订《退渔还湿协议2》一份，约定对位于罗城镇花墙子村面积共216.56亩的鱼池进行转移转产安置，安置费标准为：每亩补偿金额6245.38元，按照该标准，给予原告转移转产鱼池退出经营安置补偿费1352500元，居民转产安置实体在××县流转土地312亩，原告自收到补偿款后，自动废除原鱼池承包协议，并将承包协议原件交还被告。协议落款处由原、被告法定代表人签字并加盖公章。同时，第三人湿地保护建管处作为甲方，罗城镇花墙子鱼池（高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社经营法人代表：许某）作为乙方，双方签订《退渔还湿协议1》一份，约定对位于罗城镇花墙子村的面积共216.56亩鱼池进行转移转产安置，安置费标准为：每亩补偿金额8000元，按照该标准，给予乙方转移转产鱼池退出经营安置补偿费1732500元，居民转产安置实体在××县流转土地312亩，协议落款处由第三人及被告法定代表人签字并加盖公章。另，第三人湿地保护建管处作为甲方，原告作为乙方，被告作为见证方，三方还签订《安置协议》一份。原告亦于同日向第三人出具了退出经营申请书，退出了鱼池的经营。同年7月2日，原告收到了第三人支付的鱼池退出经营安置补偿款1352500元，被告收到了安置补偿款380000元。 另查明：2017年6月14日，高台县人民政府经研究决定就高台黑河湿地保护与治理工程、黑河湿地自然保护区居民转移转产项目成立建设管理处，湿地保护建管处为项目法人代表，行使项目建设管理职能，与此同时，高台县人民政府办公室发布了高政办发（2017）90号文件。2017年9月12日，高台县人民政府办公室发布关于启用三枚印章的通知，其中启用了“高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产工程建设管理处”印章。同年10月20日，被告依照相关规定发布了《高台县黑河湿地自然保区居民转移转产项目退耕（渔）还湿实施细则》（以下简称“《退渔还湿实施细则》”），该细则第七条规定，（一）退渔还湿工作由相关镇牵头负责，高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处具体实施；（二）由镇政府负责，组织村委会与经营户协商退渔还湿补偿资金的分配工作。初步设计退出经营的鱼池均属村委会集体所有，农户承包经营。根据村民委员会组织法的规定，农村集体土地征收补偿款的分配应由村民会议或村民代表会讨论决定，在村民会议的决议符合法定程序的基础上，退渔还湿工作在镇政府监督下，由村委会组织召开两委会或村民代表大会确定资金分成标准，经村委会与经营者双方达成补偿款分成意见后，由高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处根据镇政府、村委会出具的意见和经营户签订《退渔还湿协议》，做好退渔还湿工作。（三）退渔还湿居民转移转产安置费用包括以下四部分：1.鱼池土地补偿；2.经营户退出鱼池经营补偿；3.承包合同未到期终止补偿；4.退出鱼池内的渠、路、林、井、电、桥涵等地面附属设施补偿。 一审法院认为，关于被告罗城镇政府主体是否适格问题，根据《退渔还湿实施细则》第七条的规定，高台县罗城镇的退渔还湿工作由被告罗城镇政府牵头负责，由第三人湿地保护建管处具体实施，同时，被告罗城镇政府又系案涉鱼池的所有人，属于案涉行政协议的缔约方，故被告罗城镇政府既为案涉鱼池退渔还湿的被补偿方，同时又系退渔还湿工作的牵头单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，被告罗城镇政府是本案适格的主体。第三人湿地保护建管处作为退渔还湿工作的具体实施人，系退渔还湿协议的另一缔约方，与本案存在利害关系，依法应追加为第三人参加诉讼。 关于原告要求被告偿付安置补偿款380000元能否成立的问题，一审法院认为，行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。这种协议的实质是受行政权监督的契约关系，具有双重属性，即一方面具有民事合同的基本属性（采用民事合同的形式，遵循合同的相对性原则），另一方面又具备行政属性，行政相对人的私法权利受到行政机关公法权力的限制，因此，行政协议虽然采用的是民事合同的形式，但协议中的当事人双方并不具有完全平等的法律地位，行政主体可以根据国家行政管理需要，单方面依法变更或者解除合同，而作为相对方却不享有此种权利。现本案中存在两份《退渔还湿协议》，对被告与第三人湿地保护建管处签订的《退渔还湿协议1》，原告以被告以其名义与第三人签订退渔还湿协议为由，主张该份协议不合法，并认为根据实施细则，退渔还湿的补偿主体仅为经营者，第三人应将补偿款先行支付给其，对此，一审认为，第一，根据被告与第三人签订的《退渔还湿协议1》，协议抬头处的乙方是“罗城镇花墙子鱼池”，是原告的前身，而非原告本身，且明确注明原告是经营者，故对原告主张被告以其名义签订协议的理由，依法不予支持；第二，根据审理查明的事实，原告系案涉鱼池的承包经营者，被告系鱼池的所有权人，根据《退渔还湿实施细则》第七条第三项的规定，退渔还湿居民转移转产安置费用中除了经营户退出鱼池经营补偿、承包合同未到期终止补偿及退出鱼池内的渠、路、林、井、电、桥涵等地面附属设施的补偿外，还包括鱼池的土地补偿，现原告天鹅湖合作社经营的鱼池所依附的土地是其承包经营的被告罗城镇政府集体所有的土地，因此，补偿款中对土地的补偿款及其他相关补偿款应当归被告罗城镇政府所有。同时，《退渔还湿实施细则》第七条第二项也明确规定：由镇政府负责组织村委会与经营户协商退渔还湿补偿资金的分配工作，……由村委会组织召开两委会或村民代表大会确定资金分成标准……，从该规定中也可以看出，集体所有的土地所补偿的对象除了经营户还包括土地所有权人，故对原告主张补偿对象仅为经营者的理由，依法亦不予支持，且原告主张补偿款应先行全部支付给其的理由，没有相关依据，依法不予支持。被告罗城镇政府作为罗城镇花墙子鱼池的所有人，与第三人就其所有的鱼池转移转产退出经营所给予的相应经济补偿签订《退渔还湿协议1》并无不当。现被告罗城镇政府作为鱼池的所有权人，就补偿款的分配与作为经营者的原告签订《退渔还湿协议2》，符合《退渔还湿实施细则》的规定，且协议中鱼池的补偿面积未变，原告按照补偿标准获得的补偿款数额与被告获得的补偿款数额相加后与案涉鱼池应给予的补偿款总额相一致，而协议的落款处亦由原、被告的法定代表人签字盖章予以确认。据此，上述两份协议的内容均不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条及第五十四条规定的合同无效或可撤销的情形，且协议的权利义务已经原、被告及第三人全部履行完毕，因此，原、被告及第三人签订的两份《退渔还湿协议》在形式上均符合民事合同的相关规定，应属合法有效的协议。被告按照双方签订的《退渔还湿协议2》的约定，取得安置补偿款380000元，符合法律法规及相关政策的规定，原告要求被告支付安置补偿费380000元的诉讼请求，依法不予支持。一审法院判决：驳回原告高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社负担。 上诉人天鹅湖合作社上诉称：1、请求撤销甘肃省张掖市甘州区人民法院(2019)甘0702行初21号行政判決书;2、判决被上诉人偿付上诉人转移转产安置补偿款380000元，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、依据高台黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处的《退渔还湿细则的通知》，签订涉案鱼池《退渔还湿协议1》双方只能是第三人和实际经营者上诉人，而被上诉人罗城镇政府以上诉人的名义签订《退渔还湿协议1》不合法也不合规，在被上诉人代表上诉人签订《退渔还湿协议1》后与上诉人签订了《退渔还湿协议2》，并在该协议中变更补偿标准，非法截留上诉人安置补偿款380000；2、本案所涉380000元的性质属安置补偿款，是高台县黑河湿地国家级自然保护区管理局补偿给上诉人高台县天鹅湖録色有机水稻农民专业合作社用于退渔还湿、转移转产的生产经营费用，并非土地补偿款，即使该380000元的性质属土地补偿款，也应将案涉土地的全部补偿款支付给上诉人后，由上诉人与被上诉人协商进行分割，被上诉人无权私自截留；同时土地补偿款的分割亦应按照被上诉人承包给上诉人的实际面积116亩进行分割，而非按照216.56亩进行分割。 被上诉人罗城镇政府辩称：1、本案的补偿款是因花墙子鱼池退出经营给予的补偿，故罗城镇政府作为鱼池的所有人与高台县黑河湿地建设管理处签订《退渔还湿协议1》并不不当；2、根据《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目退耕（渔）还湿实施细则》第七条的规定，转移转产安置费用包括土地补偿款，上诉人作为鱼池的经营者与鱼池的所有人罗城镇政府就转移转产安置费用达成分成协议，符合《退渔还湿实施细则》的规定，高台县黑河湿地建设管理处支付给罗城镇人民政府的380000元应属罗城镇政府所有；3、上诉人与罗城镇政府就涉案鱼池的转移转产安置费用达成的《退渔还湿协议2》并不具有可撤销的情形，该协议合法有效，上诉人主张涉案鱼池的全部转移转产安置费用1732500元全部属其所有缺乏法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人高台县黑河湿地建设管理处辩称：1、答辩人与涉案鱼池的所有者罗城镇政府签订退渔还湿协议，主体适格，该行政协议合法有效；2、根据《退渔还湿实施细则》第七条的规定，退渔还湿居民转移安置费用中包括鱼池土地补偿款，故案涉鱼池的安置补偿费用并非全部属于天鹅湖合作社，在作为鱼池经营者的上诉人与鱼池所有人达成安置补偿款分成协议后，答辩人按照鱼池所有者与经营者达成的分成协议已将补偿款全部支付完毕，其不应承担责任。 一审法院查明的事实，各方当事人二审庭审中当庭予以认可，并有上诉人天鹅湖合作社提交的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目资金支付凭证》、高台县人民法院（2019）甘0724民初1959号民事裁定书、《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产安置协议》、上诉人与罗城镇政府签订的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议》及被上诉人提交的《高台县黑河湿地保护与治理工程暨居民转移转产项目建设管理处关于印发高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产项目退耕（渔）还湿实施细则的通知》、上诉人提交的退渔还湿申请书复印件、罗城镇政府与原审第三人签订的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产退渔还湿协议》、罗城镇政府作为见证人，原审第三人与天鹅湖合作社签订的《高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产安置协议》、《农村土地承包经营权流转合同》、实体照片、付款凭证、领条、罗城镇领导会议记录等证据予以证实，前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异，本院予以确认。对上诉人二审期间提交的张掖市人民政府办公室以张政办[2018]221号《关于批转张掖市祁连山黑河流域山水林田湖草生态保护修复专项资金使用管理办法》的通知批转的《张掖市祁连山黑河流域山水林田湖草生态保护修复专项资金使用管理办法》（简称办法），认为根据该《办法》规定，涉及生态移民给予的补偿对象为上诉人，任何单位不得截留，制定本案《退渔还湿实施细则》所依据的张政办发[2017]95号《张掖市祁连山黑河流域山水林田湖生态保护修复治理专项资金办理办法（实行）》已被废止，涉案鱼池的安置补偿应按照张政办[2018]221号批转的《管理办法》执行，对此本院认为，该《办法》执行日期为印发之日，即2018年12月30日，而依据《退渔还湿实施细则》签订本案《退渔还湿协议1》时，《退渔还湿实施细则》所依据的张政办发[2017]95号《张掖市祁连山黑河流域山水林田湖生态保护修复治理专项资金办理办法（实行）》并未废止，故该《办法》对本案行政协议的签订并不具有约束力，本院不予采纳。 本院认为，行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责实行行政管理目标与相对人经过协商所达成的协议。被上诉人高台县黑河湿地建设管理处在完成高台县黑河湿地自然保护区居民转移转产安置项目实施过程中，为实现黑河湿地国家级自然保护区(高台段）范围内部分非基本农田和鱼池退出经营活动、恢复湿地的行政管理目标，与涉案鱼池的经营者，即天鹅湖专业合作社的名义与鱼池所有人罗城镇政府达成的216.56亩罗城镇花墙子人工开挖鱼池，按照每亩8000元的标准给予退出经营安置补偿费1732500元的《鱼池退出经营协议》，根据《退耕（渔）还湿实施细则》）第二条、第六条的规定，鱼池退出经营由经营人员提出申请，村委会、镇政府出具土地权属和同意退渔还湿的证明，在经营户与所有人达成补偿款分成意见后，由经营户与高台县黑河湿地建设管理处签订《退渔还湿协议》，虽本案《退渔还湿协议1》系鱼池所有人与高台县黑河湿地建设管理处达成的，但该协议系在经营者提出申请后，在上诉人与鱼池所有人就补偿款达成分成意见并签订《退渔还湿协议2》的当日，由罗城镇政府与高台县黑河湿地建设管理处签订的，说明上诉人对罗城镇政府以其名义与高台县黑河湿地建设管理处签订《退渔还湿协议1》的行为系认可的,罗城镇政府以上诉人名义签订《鱼池退出经营协议1》存在的瑕疵并不影响上诉人因退出鱼池经营的利益受损，该行政协议合法有效，应予确认。上诉人与罗城镇政府签订的《退渔还湿协议2》实际属涉案鱼池的所有人与经营者就鱼池补偿款达成的分成协议，协议中约定的补偿金额1352500元实际为应属于上诉人的分成补偿款，而由罗城镇政府领取的380000万元则属于鱼池所有人的土地补偿款，同时上诉人在上述二份《退渔还湿协议》签订后，按照分成协议领取了应属于自己的安置补偿款，并不存在罗城镇人民政府截留上诉人补偿款的问题。 综上所述，上诉人天鹅湖合作社的上诉理由均不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高台县天鹅湖绿色有机水稻农民专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨海全 审判员  张文清 审判员  高彩虹 二〇二〇年三月二十日 书记员  李晓英 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。