兰州铁路运输中级法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）甘71行赔终2号上诉人（原审原告）甘肃昌顺生态科技有限责任公司，住所地甘肃省兰州市城关区高新雁南路16号1单元5层504室。法定代表人李芳，该公司经理。上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人陈一夫，该局局长。委托代理人魏斌义，该局政策法规科科长。委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。原审第三人甘肃天星房地产开发有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区北滨河东路188号。法定代表人陈铮，该公司董事长。委托代理人郝林洁，甘肃佳运律师事务所律师。上诉人甘肃昌顺生态科技有限责任公司（以下简称昌顺公司）、上诉人兰州市自然资源局（以下简称市自然资源局）因昌顺公司诉市自然资源局、原审第三人甘肃天星房地产开发有限公司（以下简称天星公司）行政赔偿一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行赔初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月18日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人昌顺公司上诉称，一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十条规定：“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。”本案属行政赔偿案件，行政赔偿的主体及赔偿义务机关是执行国家行政职能的行政机关。行政违法的是市自然资源局，与第三人天星公司没有关联。第三人天星公司既不是国家行政机关，也不具有执行国家行政职能的权限，不可能产生违法行政行为，不应参与到具体的行政赔偿中，不是行政赔偿适格主体。本案的立案性质决定上诉人昌顺公司与第三人天星公司没有法律赔偿关系，市自然资源局是本案唯一行政赔偿义务机关。若昌顺公司有向第三人天星公司获得赔偿的企图，只能通过民事诉讼另行起诉，而不是通过本案来实现。二、《国家赔偿法》第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”本案行政赔偿不符合法律程序，按照行政赔偿的法律程序，应是市自然资源局通过财政支出完成对上诉人昌顺公司的行政赔偿之后，市自然资源局查清违法行政的原因，具体违法行政人员或受委托的组织承担相应的赔偿责任。三、《国家赔偿法》第三十七条规定，赔偿费用列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。上诉人昌顺公司与市自然资源局之间从协调、上访到诉讼，市自然资源局不承认其行政行为违法，昌顺公司通过行政诉讼一审、二审、到申请最高人民法院再审，最终确认市自然资源局的行政行为违法。从市自然资源局拒绝行政赔偿，到兰州铁路运输法院判决应该行政赔偿，这个漫长的行为已经持续三年。昌顺公司和第三人协商、上访无果，市自然资源局要求其到法院解决，昌顺公司在百般无奈之下，被迫通过诉讼方式来维护自己权益，提起诉讼的根本目的是通过人民法院以直接、简单、明确、快捷的方式判断是非曲直，是否应该得到市自然资源局的行政赔偿、得到多少赔偿的结论，以最终获得赔偿。原审判决载明“由被告市自然资源局、第三人天星公司共同赔偿”，将会导致市自然资源局、第三人天星公司之间各自的赔偿数额、支付方式和昌顺公司之间发生新的纷争，甚至又陷入新的诉讼之中。四、根据《国家赔偿法》的规定，行政主体往往具体为有关的行政人员，没有行政主体，就不能构成行政赔偿，只有行政行为，即行政主体行使行政权执行公务的行为，才能构成行政赔偿。行政人员违法的前提和基础是公务人员违纪违法的行政行为。第三人参与行政赔偿，可能变为完全的赔偿主体，行政赔偿义务机关摆脱行政赔偿责任，违法行政行为的具体工作人员不承担任何违纪责任，更谈不上法律责任，无法约束行政赔偿义务机关内违法行政人员提高思想品德和业务素质，坚定依法行政的职业操守，行政违法的隐患继续存在，违背国家赔偿法的初衷。五、上诉人昌顺公司得到市自然资源局违法行政的结果历时三年，付出的时间成本、劳务成本、交通成本、司法成本，从表面上、形式上看，不是直接损失，从本质上看，是直接损失。如果昌顺公司不经过前期诉讼，就得不到市自然资源局违法行政的结果，在行政赔偿案件中连立案的资格和权利都不具备，行政赔偿就无从谈起，所以行政赔偿应该包含上诉人昌顺公司付出的时间成本、劳务成本、交通成本、司法成本。综上，上诉人昌顺公司的上诉请求：一、撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行赔初16号行政赔偿判决；二、依法改判，支持上诉人的一审行政赔偿诉讼请求。上诉人市自然资源局上诉称，原审判决认定事实不清，主要证据不足，法律关系定性错误，程序失当。一、原审判决以市自然资源局的规划许可行为与昌顺公司的合法权益受损之间具有一定因果关系为由，认定市自然资源局具有国家赔偿义务没有法律依据。《国家赔偿法》规定，可以就财产权被侵害获得行政赔偿的范围是：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。行政行为造成财产损害是法律规定予以赔偿的核心和前提，即行政行为直接实施或者导致财产权被损害，是行政机关成为国家赔偿义务机关的前提。本案中，市自然资源局的行政行为只是许可行政相对人即本案第三人取得涉案房屋建筑活动的条件，行政行为不是建筑行为本身，并不直接导致日照、采光和通风被影响，导致日照被影响的直接原因是房屋建筑行为而不是行政许可行为。因此，案涉行政许可行为与财产权被损害之间没有法律上的因果关系。二、原审判决认定昌顺公司是行政赔偿的适格权利主体没有法律依据。根据《城市居住区规划设计规范》（2002年版）的规定，日照标准适用于住宅建筑。我国《住宅建筑规范》（GB50368-2005）第2.0.1的规定：“供家庭居住使用的建筑（含与其他功能空间处于同一建筑中的住宅部分），简称住宅。”对住宅而言，采光权的价值主要在于保障居住者对房屋的使用条件，采光权具有一定的人身依附性的特点。因此，昌顺公司以公司使用该房屋而不是家庭，不能主张家庭居住使用者的权利。企业经营者以其名下房屋的日照损害并要求获得行政赔偿没有依据，与国家的相关规范相冲突。三、原审判决对赔偿数额的认定没有法律依据和证据支持。本案中，昌顺公司关于“房屋价值降低”的主张只是其主观认识，而不是实际发生的损害后果。根据甘肃省建筑设计研究院出具的《日照分析报告》，项目建成前，昌顺公司名下房屋大寒日连续有效日照时间为1.99小时，项目建成后，涉案房屋大寒日连续有效日照时间为1.83小时，减少了9.6分钟。截至目前，没有事实表明该9.6分钟是否实际造成昌顺公司的房屋价值降低，并影响员工正常工作和生活，也没有任何专业鉴定结论证明涉案房屋价值减少的具体标准和数额。在这一问题的认定上，司法裁判不能取代专业鉴定，缺乏专业结论，原审判决的结果就没有证据支持。四、原审判决部分程序失当。证据应当经过质证，才能作为认定事实的依据。原审法院调取相关协议后，在组织质证时昌顺公司并未参加，程序失当。综上，上诉人市自然资源局上诉请求：撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行赔初16号行政赔偿判决中的第一项判决事项，驳回昌顺公司的诉讼请求。上诉人市自然资源局对上诉人昌顺公司的答辩意见称，一、昌顺公司不是行政赔偿的适格权利主体，其要求行政赔偿没有法律依据。二、昌顺公司关于日照、采光及通风造成房屋价值降低，并要求市自然资源局行政赔偿的上诉请求没有法律依据。三、昌顺公司上诉主张的诉讼成本等损失不属于行政赔偿的法定范围。诉讼成本的发生属于一种维护权利的财产性支出，是主张权利的一方基于其维权行为而发生，其本身并不是行政行为造成的财产损害。《国家赔偿法》没有将此类费用和支出列入法定的赔偿范围。因此，昌顺公司的该项上诉请求因缺乏法律依据而不应当被支持。综上，市自然资源局认为本案中即使存在违法行使行政职权的行为，但是该行为只有对行政相对人合法的人身权、财产权造成实际损害时才能引起行政赔偿，人身权、财产权以外的权利、不合法的权益以及未实际发生的损害，行政机关不予赔偿。故本案不存在《国家赔偿法》规定的应当赔偿的情形。基于本案事实和相关法律规定，上诉人市自然资源局请求驳回昌顺公司的上诉请求。原审第三人天星公司述称，一、其在本案一审时已主张与本案无利害关系，不应当作为第三人参加诉讼。昌顺公司诉请市自然资源局就其行政行为的结果对昌顺公司造成的损害予以行政赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十四条规定：“与行政赔偿案件处理结果有法律上的利害关系的其他公民、法人或者其他组织有权作为第三人参加行政赔偿诉讼。”天星公司虽系市自然资源局作出行政行为的关系人，但并非系对其他人进行行政赔偿的关系人，与作出行政行为结果的对错与否没有任何利害关系。天星公司在本案中也不是行政赔偿义务机关，对案件最终的处理结果是否需要赔偿、需要赔多少也无利害关系。二、原审法院作出（2019）甘7101行赔初16号行政赔偿判决，判决天星公司与市自然资源局共同向昌顺公司进行赔偿，理由为：天星公司是市自然资源局作出行政许可的受益人，其依市自然资源局作出的行政许可证建成的建筑物对昌顺公司造成实质性损害，应当向昌顺公司承担赔偿损失的共同责任。实际上，天星公司依据市自然资源局作出的行政许可证建成建筑物，该建筑物对昌顺公司所拥有的房屋造成日照、采光的影响系民事侵权行为，属民事法律关系范畴，而非原审法院所认定的事实。《国家赔偿法》第七条明确规定了国家赔偿的赔偿义务机关。天星公司既不是行政机关及其工作人员，也不是法律、法规授权的组织，更不是受行政机关委托的组织或者个人，即使天星公司作为涉案行政行为的受益人，其也不应当是国家赔偿的赔偿义务人，也就没有与行政赔偿义务机关共同赔偿的义务。综上，原审第三人天星公司请求二审法院酌情考虑。本院认为，《国家赔偿法》第三条、第四条、第七条对行政赔偿的范围以及行政赔偿义务机关作出了规定。国家赔偿实行赔偿法定原则，即赔偿范围、赔偿方式和计算标准等均由法律明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”本案中，1.原兰州市城乡规划局与本案中的上诉人市自然资源局之间的关系是否查清；2.案涉行政许可违法行为是否直接对上诉人昌顺公司的合法权益造成损害，还是其与原审第三人天星公司的行为共同对上诉人昌顺公司的合法权益造成损害，原审法院应当查清案件事实后，依据各方行为与损害结果之间有无因果关系，确定行政赔偿义务机关相应的赔偿责任；3.原审第三人天星公司能否作为本案赔偿义务人，与市自然资源局一次性共同赔偿昌顺公司因房屋日照、采光被遮挡造成的损失；4.原审法院在一审期间依职权调取的原审第三人天星公司与案外人签订的四份《日照挡光补偿协议》及四份《房屋所有权证》，未依法经过原审原告昌顺公司进行质证，直接作为定案依据，属认定事实不清，证据不足，违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销兰州铁路运输法院（2019）甘7101行赔初16号行政赔偿判决；二、发回兰州铁路运输法院重审。审判长 马 世 元审判员 李 茫 信审判员 成  蕾二〇二〇年三月十九日书记员 侯岩玉洁附：本裁定所引用的相关法律规范1.《中华人民共和国国家赔偿法》第三条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。