浙江省嵊泗县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0922行初5号 原告：毛孝根，男，1953年8月12日出生，汉族，住嵊泗县。 被告：嵊泗县自然资源和规划局，住所地：嵊泗县菜园镇奇观路1号，统一社会信用代码11330922MB1646831F。 法定代表人：叶信章，局长。 委托诉讼代理人：陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 出庭负责人：陈进军，副局长。 被告：嵊泗县人民政府，住所地：嵊泗县菜园镇东海路130号，统一社会信用代码11330922059569154C。 法定代表人：邵雷，县长。 委托诉讼代理人：王殿娜、张力，嵊泗县司法局（行政复议局）工作人员。 第三人：嵊泗彭博房地产开发有限公司，住所地：嵊泗县菜园镇金海路411号，统一社会信用代码91330922MA2A20510L。 法定代表人：孙懋，经理。 委托诉讼代理人：刘启章，嵊泗县彭博房地产开发有限公司项目总经理。 原告毛孝根与被告嵊泗县自然资源与规划局（以下简称：县自规局）、嵊泗县人民政府（以下简称：县政府），第三人嵊泗彭博房地产开发有限公司（以下简称：彭博公司）其他（自然资源）行政争议行政复议纠纷一案，本院于2019年9月26日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月16日公开开庭进行了审理，原告毛孝根，被告县自规局主要负责人陈进军、委托诉讼代理人陈波，被告县政府委托诉讼代理人张力、王殿娜，第三人彭博公司委托诉讼代理人刘启章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 嵊泗列岛旅游开发有限公司于2018年2月8日向嵊泗县住房与建设局申请原“海语君悦住宅小区”项目方案的调整，第三人彭博公司作为该项目的承接方于2018年3月8日取得项目所在的不动产权，并提交了规划调整申请，项目更名为“海上海住宅小区”。嵊泗县住房与建设局对第三人申请的变更方案组织了审查，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条和《浙江省城乡规划条例》第四十一条的规定，于2018年6月21日准予规划变更申请，并向第三人彭博公司核发了嵊建字第0921004号建设工程规划许可证。2019年1月，因机构职能调整，嵊泗县住房与建设局关于建设项目许可的审批职责由被告县自规局履行。原告谢青和不服嵊泗县住房与建设局作出的建设项目规划许可，于2019年4月23日以被告县自规局为复议被申请人，向被告县政府申请复议，被告县政府经审查后，于2019年7月17日作出嵊政复决[2019]6号行政复议决定书，决定：确认县自规局作出的“海上海住宅小区项目”建设规划许可违法。 原告向法院提出诉讼请求，要求：撤销被告县自规局作出的“海上海住宅小区项目”建设工程许可证（建字第0921004号）；撤销被告县政府作出的嵊政复决[2019]6号行政复议决定；责令第三人彭博公司“海上海住宅小区项目”停工。 事实与理由,原告因与被告县自规局为第三人彭博公司核发的“海上海住宅小区项目”建设工程规划许可证引发的侵权纠纷事宜，于2019年4月23日向被告县政府申请复议，被告县政府受理后，于2019年7月17日作出嵊政复决[2019]6号行政复议决定，维持了被告县自规局作出的建设工程规划许可，原告认为被告县自规局为第三人作出的建设工程规划许可与事实不符，严重损害了原告的合法利益。理由如下：一、被告县自规局所作出的“海上海住宅小区项目”（建字第0921004号）是违法行为，完全违背了我国的相关法律规定。被告县政府作出嵊政复决[2019]6号行政复议决定已确认被告县自规局作出的建设工程规划许可违法；被告县自规局在作出规划许可时，未依法征求作为利害关系人的原告意见，也未对规划许可予以公示；“海上海住宅小区项目”违反了《宪法》、《民法通则》、《城市房地产管理法》及《城市居住区规划设计标准》的相关规定，严重侵犯了原告的合法利益。二、复议决定书称，县自规局核发的“海上海住宅小区项目”建设工程规划许可证未按照《浙江省城乡规划条例》的规定在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布，存在程序违法行为。原告认为被告县自规局存在违法行为事实，因此，要求法院撤销建设工程规划许可。被告县自规局违法为第三人充当保护伞，隐瞒事实，应当予以纠正，并应在依照法律法规的规定履行职责。三、被告县政府在复议决定书中称，原告位于嵊泗县菜园镇南山弄14-1号的房屋顶上在“海上海住宅小区项目”审批期处于坍塌状态，不具备居住功能。按照《城市建筑工程日照分析技术规定》进行日照分析并无不妥。原告认为，按照舟山市城市规划研究所日照分析证明项目建设后的楼盘造成原告的房屋建设后不符合日照规范要求，被告县自规局隐瞒事实。原告房屋的部分屋顶损坏是因居住人疏忽造成房屋火灾而成，房屋屋顶毁损可以修复，被告县政府不能妄下结论，认定房屋不具备居住功能。同时，被告县自规局明知原告家屋顶安装了太阳能发电设备，可被告只字未提，未考虑原告的合法利益。四、被告县政府称，“海上海住宅小区项目”部分楼盘已开盘销售，如撤销该项目的建设工程规划许可证，将造成较大的财产损失和社会负面影响，所以不宜撤销许可证。原告认为第三人彭博公司开发的“海上海住宅小区项目”目前5、6、7号楼盘并未开发建设，两被告未考虑相邻群众的切身利益适当调整规划方案，严重损害了原告的合法利益。 被告县自规局辩称：一、原告主张其权益受侵犯的事实不存在，无权提起行政诉讼。《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。原告以位于嵊泗县菜园镇××号房屋存在日照不满足情形为由，认为被告作出行政许可时侵犯其合法权益提起诉讼。在审理行政行为的合法性之前，本案需要对原告的诉讼权利是否存在进行调查。涉案房屋嵊泗县菜园镇××号房屋系原告倒塌之旧宅，除了断壁外并无屋顶，在进行日照分析时已不具备房屋的基本功能。故就该倒塌房屋而言，因房屋所有权灭失其丧失采光权等相邻权，故原告无权提起行政诉讼。 二、被告作出的许可行为事实清楚、程序合法。嵊泗列岛旅游开发有限公司于2018年2月8日向被告提出海语君悦项目方案调整的申请，第三人彭博公司作为海语君悦项目的承接方于2018年3月8日取得原海语君悦项目所在地块的不动产权证书，并提交方案调整申请手续，项目更名为“海上海住宅小区”（即山屿海项目）。被告对第三人提出的变更设计方案组织了方案审查，于2018年5月29日至6月8日将该建设项目变更调整后的方案在金平社区村、项目建设现场、政府网等场所进行了公示，公示期间无异议。根据《城乡规划法》第四十二条及《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，被告于2018年6月21日准予规划变更申请，并向第三人核发建设工程规划许可证（建字第0921004号）。事后经相关权利人反映，第三人对部分建筑的设计进行调整，并再次委托进行日照分析后，对相关房屋不构成采光影响。虽然在行政复议过程中复议机关认为被告在许可作出后未在政府网站及建设项目现场公布许可内容，存在程序不当，但该程序非本次规划变更行政许可程序的内容，而是许可机关在作出行政许可后的一个公布程序，行政许可的公布程序，不影响行政许可的合法性。故被告认为，作出案涉建设工程许可（变更）事实清楚、程序正当，并不存在原告可撤销的法定事由。 三、法律适用正确。被告作出行政许可的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《浙江省城乡规划条例》第二十八条“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公示，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。”第四十一条“建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。”《中华人民共和国行政许可法》第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第三十八条“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。” 综上，原告非本案适格之原告，其主张的权益存在非法性，其无权提起行政诉讼。被告做出变更建设工程规划行政许可的行为事实清楚、程序正当、法律适用正确，并不存在撤销的法定事由。恳请贵院在查明事实后，依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府辩称：一、被告作出的嵊政复决[2019]6号行政复议决定程序合法。原告于2019年6月5日提出行政复议申请，被告认为符合受理条件于2019年6月5日受理，并于2019年6月6日将复议申请材料送达被被告县自规局，县自规局于2019年6月11日递交书面答复及证据材料。被告于2019年6月24日将彭博公司列为第三人，并于同日送达参加行政复议通知书。被告于2019年7月17日作出嵊政复决[2019]6号行政复议决定书，并于同日邮寄送达原告，并告知其维权途径。上述复议流程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条等关于受理期限及维权途径的规定，原告对复议流程也未提出异议，被告办理复议案件程序合法。 二、被告作出嵊政复决[2019]6号行政复议决定书正确恰当。本案中，被告县自规局于2018年5月29日至6月8日将海上海住宅小区项目在金平社区村、项目建设现场、县政府门户网站等场所进行了公示，公示期间无异议；但在核发建设工程规划许可证后未按照《浙江省程序规划条例》第二十八条第三款规定“规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布”，被告县政府在行政复议决定书中已经确认规划许可程序违法。原告位于菜园镇南山南弄14-1号房屋屋顶在海上海住宅小区项目审批期间处于坍塌状态，不具备居住功能，未按照《城市建筑工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）进行日照分析并无不妥。 综上，被告作出的嵊政复决[2019]6号行政复议决定书事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，希望法院能依法予以支持。至于就原具体行政行为实体及程序的答辩，以被告县自规局的答辩意见为准，被告不再赘述。最后，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人彭博公司辩称，对于本案争议的原告主体问题，第三人同意两被告的答辩意见。对于原告所诉的事项，第三人认为其于2017年10月24日通过建设工程转让的方式从嵊泗列岛旅游开发有限公司依法获取了为海上海住宅小区项目的开发权，于2018年3月8日获得该宗地不动产权，并于同年5月向嵊泗县住房与建设局申请审批该宗地的规划设计方案，申请建设工程许可。第三人于2018年6月21日获得该项目的建设工程规划许可证，7月17日获得建设工程施工许可证，并于7月20日正式施工。第三人在施工过程中按照法律规定进行，并无不当。 经审理查明：嵊泗列岛旅游开发有限公司于2011年12月5日通过“海语君悦住宅小区项目”规划审批，并于2012年8月开工建设，后因各种原因，于2018年2月8日向嵊泗县住房与建设局提出该项目方案调整的申请，第三人彭博公司作为海语君悦项目的承接方于2018年3月8日取得该项目所在地块的不动产权证书，并提交方案调整申请手续，项目更名为“海上海住宅小区”（即山屿海项目）。嵊泗县住房与建设局对第三人提出的变更设计方案组织了方案审查，对建设项目对周边房产的日照影响进行了分析，形成了分析报告，并于2018年5月29日至6月8日将该建设项目变更调整后的方案在金平社区村、项目建设现场、政府网等场所进行了公示，公示期间无异议。嵊泗县住房与建设局根据《城乡规划法》第四十二条及《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，于2018年6月21日准予规划变更申请，并向第三人核发了建字第0921004号建设工程规划许可证。嵊泗县住房与建设局颁发建设工程规划许可后，未依据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第三款的规定进行对规划许可进行公示。 2019年1月，因机构职能调整，嵊泗县住房与建设局关于建设项目许可的审批职责由被告县自规局履行。原告为居住“海上海住宅小区”（即山屿海项目）所在地东北面的居民。2019年4月19日，原告以嵊泗县住房与建设局为复议被申请人向被告县政府对建设工程规划许可（建字第0921004号）申请行政复议，被告县政府同日受理后，于5月30日通知原告补正材料，通知原告变更复议被申请人为被告县自规局，并追加彭博公司为复议第三人。被告县自规局和第三人彭博公司分别陈述了相关意见。经审查，被告县政府于2019年7月7日作出嵊政复决[2019]6号行政复议决定书，决定：确认县自规局作出的“海上海住宅小区项目”（建字第0921004号）建设工程规划许可违法。 另查明，原告主张的其采光权受到侵犯的位于嵊泗县菜园镇南××号的房屋已取得城镇土地使用权，但该房屋在嵊泗县住房与建设局作出建设工程规划许可及县政府受理复议申请时，只存在房屋的四墙，并不存在屋顶，原告于2019年5月对于该房屋重新进行了修缮，并加盖了房顶。 本院认为，本案争议的焦点为，原告毛孝根的起诉是否符合《行政诉讼法》的规定，具有原告资格？《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案是基于原告毛孝根认为被告县自规局作出的建设工程规划许可有可能损害与规划许可建设的楼房相邻的原告房屋采光权而提起的行政诉讼，因此要明确原告所主张受到侵犯的权益为原告的合法相邻采光权。原告主张被告县自规局作出的建设工程规划许可影响了原告所有的位于嵊泗县菜园镇××号房屋的日照采光，但涉案房屋原告只取得城镇土地使用权，并未有房屋产权存在。同时，在嵊泗县住房与建设局作出建设工程规划许可及县政府受理复议申请时，该土地上的房屋只有残破的屋墙，并不存在房屋屋顶，不具备人员可以居住的条件，该房屋当时的状态已不存在合法的相邻采光权。故本院认为原告所主张的权益不具有合法性，不具备本案原告主体资格，也无复议申请人资格，应予驳回。被告县政府在作出复议决定前直接以原告具有复议申请人主体资格进行实体审查并作出复议决定，显属不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十九条和《最高人民法院关于适用？中华人民共和国行政诉讼法？的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 一、撤销被告嵊泗县人民政府作出的嵊政复决[2019]6号行政复议决定。 二、驳回原告毛孝根的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  张 革 审 判 员  林建波 人民陪审员  陆佳梅 二〇二〇年三月二十七日 代书 记员  江韶立