吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终92号 上诉人（原审原告）马冬梅，汉族，住吉林省榆树市。 委托代理人郭本华，吉林吉天行律师事务所律师。 委托代理人石洪伟，吉林吉天行律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）榆树市人民政府，住所地吉林省榆树市府前路。 法定代表人林小明，市长。 上诉人马冬梅因诉被上诉人榆树市人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初127号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2013年3月20日，吉林省林业厅作出《榆树市林业局关于建立吉林榆树花园山省级森林公园的批复》。2015年5月27日吉林省林业厅批准榆树市林业局《关于榆树花园山省级森林公园总体规划的批复》，批复要求禁止开山、开矿、采石、房地产开发、建设开发区等不符合森林公园主题功能的行为。2014年5月25日，马冬梅与榆树市光明林场签订了《国有土地使用权转让合同》，约定榆树市光明林场将位于土桥镇用途为住宅批准面积500平方米土地转让给马冬梅。2014年6月2日，榆树市国土资源局土桥国土资源所作出现场踏查情况纪实“经查，该宗地系国有土地，原土地使用者是光明林场，1982年前建职工家属房占用国有土地建设用地，后转让给马冬梅三间，占地面积500ｍ2，建筑面积62.1ｍ2……”。2014年6月17日榆树市土地估价事务所出具了土地租赁估价结果报告，单价25元每平方米，总价12500元。同时，榆树市国土资源局出具了完费通知单。马冬梅于2014年6月19日向榆树市国土资源局申请对租赁住宅用地500平方米办理国有建设用地使用权审批。双方于当日签订了《国有土地使用权租赁合同》。此后，榆树市国土资源局为马冬梅核发了建设用地批准书及土地使用权证。2018年3月16日，榆树市国土资源局为马冬梅颁发了不动产权证，权利类型为国有建设用地使用权。2018年3月20日，马冬梅向榆树市国土资源局申请建设二楼住宅用地审批手续。2018年3月22日，榆树市住房和城乡建设局为马冬梅颁发了建设用地规划许可，批准建设规划173.9平方米。榆树市国土资源局于2018年4月16日是为其核发了建设用地批准书，批准建筑占地面积93.5平方米。2018年4月28日，榆树市住房和城乡建设局为马冬梅颁发了建设工程规划许可。 在中央环保督察期间，经群众举报，榆树市人民政府组织相关部门对案件进行调查。2019年2月2日，榆树市国土资源局作出《关于撤销王冰马冬梅等8人土地登记用地审批行政许可的请示》。次日，榆树市人民政府作出《关于同意撤销王冰等8人土地登记用地审批行政许可的批复》。2019年2月11日，榆树市国土资源局对原告作出五份行政许可撤销决定书，分别撤销了原告名下的《不动产权证书》行政许可、《建设用地批准书》行政许可、《国有土地使用权租赁合同》行政许可、《不动产权证书》行政许可、《建设用地批准书》行政许可。2019年2月12日，榆树市住房和城乡建设局作出两份行政许可撤销决定，分别撤销了马冬梅名下的《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》行政许可。榆树市自然资源局委托吉林省房地利美房地产土地评估有限公司作出房地产估价报告，案涉房屋市场价值为85.4万元（证照齐备价格）。2019年5月8日，榆树市人民政府作出通告，限原告五日内自行拆除。在规定期限内不能自行拆除的，榆树市人民政府将强制拆除。2019年5月21日，榆树市人民政府将案涉房屋予以强制拆除。马冬梅不服，于2019年5月28日诉至长春市中级人民法院。 一审认为：一、关于被告榆树市人民政府强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”结合以上法律条款规定，违法建筑强制拆除程序通常包括以下内容：1.城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼。2.依照《行政强制法》第三十五条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务。根据《行政强制法》第四十四条的规定，向社会公告拆除违法建筑事宜。3.作出行政强制拆除执行决定，确定强制执行的具体时间。当事人到期未自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，城乡规划主管部门将原告持有的建设工程规划许可、建筑用地规划许可予以撤销，但未同时作出限期拆除决定。被告榆树市人民政府在此情况下，仅作出通告、公告即对原告房屋实施的强制拆除行为违反了前述《行政强制法》的强制执行程序规定。二、关于原告的赔偿请求应否支持的问题。首先，吉林省林业厅作出《关于榆树花园山省级森林公园总体规划的批复》的时间是2015年5月27日，原告向榆树市国土资源局申请建设二楼住宅用地审批手续发生在2018年3月20日。无论原告是否骗取审批，原告建设二楼的行为与林场职工对原有住宅进行修缮、翻建不同，其在省级森林公园范围内建设别墅类（二楼）住宅，不符合土地管理法及国家环保政策的相关要求，属于清理整顿对象，对其进行拆除的结果符合行政管理目的。第二，本案原告如果存在合法利益，其损害后果亦不能归责为环境整治，而应归责为行政机关违法作出行政许可的行政行为。也就说，原告应基于信赖利益保护原则先行向作出行政许可的行政机关主张权利，要求补偿其信赖利益损失，争议无法解决可依法提起行政复议或起行政诉讼。第三，因原告是否存在信赖利益尚不能确定，且拆除行为未造成室内物品损失，不存在物品损失的赔偿责任问题，因此即使拆除行为不符合行政强制法的规定，也不应当判决榆树市人民政府承担赔偿责任。判决：一、被告榆树市人民政府2019年5月21日强制拆除原告马冬梅房屋的行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条、第四十四条的行政强制执行程序规定；二、驳回原告马冬梅的其他诉讼请求。 马冬梅上诉称：1.原审认定事实错误。马冬梅通过购买手段取得案涉房屋及土地，陆续取得《国有建设用地规划许可书》《建设用地批准书》《建设工程规划许可证》，并取得房屋所有权证书，不存在“冒用身份骗取”行为，上述权利证书虽然被撤销，但行政机关撤销相关许可理由不足，且撤销行为已经进入诉讼，未经判决前不能当然认为撤销行为合法；2.原审适用法律不当。原审判决榆树市人民政府的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的程序性规定，认定正确，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，应判决确认被诉行政行为违法，故原审判决第一项表述内容应予纠正；3.被诉强制拆除行为是造成财产损失的直接原因，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，榆树市人民政府应当依法赔偿马冬梅的经济损失。请求：撤销原审判决，改判支持马冬梅的诉讼请求；诉讼费用由榆树市人民政府承担。 榆树市人民政府未提交书面答辩状。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，榆树市人民政府2019年5月21日将案涉房屋强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序，根据行政诉讼法第七十条第（三）、（四）项和第七十四条第二款第（一）项之规定，被诉强制拆除行为违法。应当指出的是，根据行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，行政程序是判断行政行为合法性的要件之一，而非裁判对象，原审判决第一项表述不够严谨，确有不妥，本院予以指正。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，行政机关对建筑物、构筑物实施强制拆除时，当事人的合法权益受到损害才能够获得行政赔偿，没有合法权益可保护的，不能获得行政赔偿。本案中，虽然被诉强制拆除行为违法，并与案涉房屋的损害有因果关系，但案涉房屋的相关建设审批手续和所有权证已被行政机关撤销，马冬梅未能提供其他有效证据证明案涉房屋被拆除时其具有合法权益，因此，原审对其赔偿请求不予支持，并无不当。至于马冬梅案涉房屋相关许可取得及被撤销是否合法、马冬梅是否具有信赖利益等问题，不属于本案审查范围，马冬梅可通过其他途径寻求救济。 综上，原审判决结果正确，本院应予维持。马冬梅的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马冬梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 孔德岩 审判员 吴先明 二〇二〇年三月二十五日 书记员 杨双璐