北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终238号上诉人（一审起诉人）：梁守全，男，1938年7月19日出生，住北京市怀柔区。委托诉讼代理人：郑宏，北京市时代九和律师事务所律师。上诉人梁守全不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初721号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。梁守全以北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）为被告，向一审法院提起行政诉讼。梁守全起诉称：起诉人系北京市怀柔区杨树下村村民。2018年5月22日，起诉人与梁克伍（已故）之子梁守义、梁守志、梁淑兰签订《农村房屋买卖合同书》，购买了梁克伍所有的位于杨树下村村南的房屋一处，北京市怀柔区人民政府于1993年颁发编号为怀集建（93）字第14-11-119号的《集体土地建设用地使用证》，该房屋所属土地性质为宅基地。后该《农村房屋买卖合同书》经北京市怀柔区人民法院作出（2019）京0116民初4362号民事判决书，确认该《农村房屋买卖合同书》有效。因该房屋年久失修，起诉人委托其女梁秀娥向北京市怀柔区杨树下村村民委员会咨询翻建相关事宜后，由其女梁秀娥出资将该房屋进行了翻建并于2018年12月翻建完成。2018年12月19日，被起诉人向北京市怀柔区琉璃庙镇人民政府（以下简称琉璃庙镇政府）发送市规划国土怀函[2018]504号《北京市规划和国土资源管理委员会怀柔分局关于进一步落实2018年违法用地违法建设重点区政府土地收益扣减工作的函》（以下简称《工作函》），该《工作函》认定琉璃庙镇辖区内一般性违法项目10宗，其中9宗已整改到位，1宗未整改到位，即起诉人上述房屋。该《工作函》所附《琉璃庙镇2018年扣减工作一般性违法项目明细表》显示，起诉人上述房屋所在土地性质为“旱地、果园”。《工作函》要求琉璃庙镇政府必须在2018年12月25日前将一般性违法项目拆除、整改到位，琉璃庙镇政府遂于2018年12月22日向起诉人下发《强制拆除通知书》，并于当日将起诉人房屋强制拆除。后北京市怀柔区人民法院作出（2019）京0116行初33号行政判决书，判决确认琉璃庙镇政府的强拆行为违法。起诉人向琉璃庙镇政府申请行政赔偿，但琉璃庙镇政府称上述房屋未取得合法批建手续，并依据被起诉人向其发送的《工作函》拒绝对起诉人进行赔偿。后起诉人向市规自委提出申请，要求查询“北京市怀柔区琉璃庙镇杨树下村村西长15.5米宽7.4米土地2009年至今的土地利用现状”，市规自委于2019年7月16日作出答复：“该地块的土地利用现状地类均为旱地”。起诉人认为其合法持有由北京市怀柔区人民政府于1993年颁发的《集体土地建设用地使用证》证件，市规自委于2007年后才开展土地利用现状的核实工作，市规自委并未调查、核实涉案土地的实际情况，即将涉案土地性质认定为旱地，其行为已属不当，并向琉璃庙镇政府发送《工作函》，琉璃庙镇政府据此将起诉人上述房屋拆除。起诉人消耗大量人力、物力建造的上述房屋被违法强行拆除，给起诉人造成了巨大的经济损失，且因该地块性质被市规自委违规认定为旱地，起诉人无法在此土地上建造房屋。综上，起诉人所持《集体土地建设用地使用证》颁发时间在先，市规自委对土地核实调查现状在后，市规自委无权否定《集体土地建设用地使用证》的效力，其作出的《工作函》无事实及法律依据，应予以撤销。故起诉人为维护其合法权益诉至法院，请求判决：撤销市规自委于2018年12月19日作出的《工作函》。一审法院经审查后认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，梁守全所诉《工作函》系市规自委向琉璃庙镇政府发出的行政机关之间的内部函件，梁守全并非该行政行为的行政相对人，该《工作函》并未对当事人创设新的权利义务关系，不属于对梁守全合法权益产生实际影响的行为，故起诉人针对《工作函》的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，梁守全的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予立案。故对起诉人梁守全的起诉，裁定不予立案。梁守全不服一审裁定，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法受理此案。上诉理由为：一、原北京市规划和国土资源管理委员会怀柔分局于2018年12月19日作出的市规划国土怀函[2018]504号《工作函》属于具体行政行为，该函并非一般的行政机关间的内部工作函件，函件内容明确、具体指向上诉人，属于行政诉讼受案范围。《工作函》认定琉璃庙镇辖区内一般性违法项目10宗，其中1宗未整改到位，即上诉人所建房屋。《工作函》要求“一般性违法项目必须于2018年12月25日前拆除、整改到位，拆除标准为地上建筑物及硬化地面和其他设施全部拆除”，该函所附《琉璃庙镇2018年扣减工作一般性违法项目明细表》详细列明上诉人所建房屋情况：“用地主体：梁守全；现状地类：旱地、果园；审定结果：一般性违法；整改进展：未整改。”据以上，《工作函》要求琉璃庙镇人民政府必须、限期、拆除，所附明细表已明确、具体到上诉人所建房屋，该函虽为市规自委向琉璃庙镇政府发出的行政机关间的函件，但函件内容针对上诉人所建房屋，琉璃庙镇政府在接到《工作函》后随即组织强拆，该内部函件被外化为具体行政行为，严重影响上诉人的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款亦规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故上诉人请求撤销《工作函》属于人民法院行政诉讼受案范围。二、即使审判人员认为《工作函》属于行政机关的内部行为，也并非意味着该行为绝对不可诉，是否可诉的判断标准在于该行为是否外化并进而影响到当事人的合法权益。琉璃庙镇政府在其《行政诉讼答辩状》第二页第二行表述“北京市规划和国土资源委员会怀柔分局2018年12月19日向答辩人所发函件中，已经明确被答辩人所建房屋为一般性违法项目，必须依法整改。因此答辩人对被答辩人所建房屋进行拆除有事实依据”。后琉璃庙镇政府在《梁守全请求行政赔偿一案不予赔偿决定书》第二页第一行称“本政府的拆除行为的依据是北京市规划和国土资源委员会怀柔分局函件”。上述两份文件均表明，琉璃庙镇政府对上诉人实施拆除行为，其依据的是《工作函》，且琉璃庙镇政府直接实施了《工作函》的内容，《工作函》被外化、进而对上诉人造成实际影响，具有可诉性。三、涉诉房屋所处土地性质为宅基地，被上诉人肆意变更为旱地缺乏事实及法律依据，琉璃庙镇政府收到《工作函》后未经进一步审查、核实，直接实施了《工作函》指定的内容，依据该函件将上诉人房屋强制拆除，对上诉人合法权益产生实际影响，具有可诉性。1、上诉人合法持有涉诉土地《集体土地建设用地使用证》，该证件系1993年怀柔区人民政府颁发，被上诉人于2007年后才开展土地利用现状的核实工作，被上诉人并未调查、核实涉诉土地的实际情况，即将涉诉土地性质认定为旱地，上诉人所持《集体土地建设用地使用证》颁发时间在先，被上诉人对土地核实调查现状在后，被上诉人无权否定《集体土地建设用地使用证》的效力，其作出的《工作函》无事实及法律依据，应予以撤销。2、《工作函》于2018年12月19日作出，因函件中“一般性违反项目必须于2018年12月25日前拆除、整改到位”这一时间限制，琉璃庙镇政府急于拆除涉诉房屋，未履行立案、调查、听取当事人的陈述和申辩等程序，亦未提前5日在现场进行公告，即于2018年12月22日向上诉人下发《强制拆除通知书》，并于当日将上诉人房屋强制拆除。琉璃庙镇政府未经查证、不负责任的依照《工作函》行事，其拆除行为被怀柔区人民法院认定为事实不清、程序违法。《工作函》已切实给上诉人造成了无法挽回的经济损失。综上，上诉人认为一审法院事实认定不清，适用法律错误。故提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法受理本案。本院认为：当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原北京市规划和国土资源管理委员会怀柔分局向琉璃庙镇人民政府发出的涉诉《工作函》系行政机关之间的内部函件，该《工作函》并未对当事人创设新的权利义务关系，不属于对梁守全的权利义务产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故梁守全的起诉不符合法律规定的起诉条件。一审法院对梁守全的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马志星审 判 员 梁 冬审 判 员 王蕾蕾二〇二〇年三月二十六日法官助理 金珍珍书 记 员 齐凌姜-6--1-