上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终24号上诉人（原审原告）上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会，住所地上海市青浦区沪青平公路2222号银涛高尔夫花园别墅物业楼二楼。负责人李海平，主任。委托代理人曹聪，男，1966年6月10日生，汉族，住上海市青浦区。被上诉人（原审被告）上海市青浦区规划和自然资源局，住所地上海市青浦区华青南路757号。法定代表人程卫东，局长。委托代理人仰昂，上海市青浦区规划和自然资源局工作人员。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。上诉人上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会（以下简称：银涛别墅业委会）因规划行政许可一案，不服上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初441号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月7日立案后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，上海市青浦区银涛高尔夫别墅小区（以下简称：银涛别墅小区）位于本市青浦区XX公路XX弄。2016年1月7日，上海市青浦区规划和自然资源局（以下简称:青浦规划局）核发沪青书（2016）BA31011820164018《建设项目选址意见书》，载明建设项目名称为110（35）kV前明变电站，建设单位名称为国网XX公司（以下简称：XX公司），建设项目依据为《徐泾镇A区控制性详细规划》，建设项目拟选位置为青浦区徐盈路西侧，徐泾港北侧（以下简称:涉案地块），拟用地面积为4,096平方米，拟建设规模为新建110（35）kV变电站1座（以审定的设计方案为准），附图及附件名称包括《关于核发110（35）kV前明变电站的决定》（沪青规土许选〔2016〕第2号）一份和核定设计范围图一份。2016年12月14日，上海市发展和改革委员会（以下简称：市发改委）作出沪发改能源〔2016〕177号《上海市发展改革委关于前明110千伏输变电工程的项目核准批复》（以下简称：《核准批复》）同意核准前明110kV（千伏）输变电工程（以下简称：涉案项目）。2018年11月16日，市发改委作出沪发改能源〔2018〕158号《关于前明110千伏输变电工程项目核准延期的批复》，同意涉案项目建设，涉案项目核准文件有效期延期1年。2017年5月21日，XX公司取得了涉案项目的《建设用地规划许可证》。2017年8月25日，国网上海市电力公司作出《国网上海市电力公司关于上海青浦前明110kV输变电工程初步设计的批复》。2018年9月，青浦规划局就涉案项目规划设计方案和总平面图在项目现场和青浦规划局官方网站进行了公示，公示的工程名称为前明110kV输变电工程，建设用地位置为青浦区徐泾镇徐盈路西面、徐泾港北面，公示内容包括建筑高度、建筑层数、建筑面积、绿化面积等，总平面图上拟建前明变电站建筑主体距离银涛别墅小区房屋最短距离为28.21米，公示期限为2018年9月13日至9月22日。公示期间，青浦规划局收到了银涛别墅小区业主的反馈意见，并于2018年9月14日9时30分在青浦区XX镇XX路XX弄XX楼召开了居民沟通会。2018年9月25日，XX公司取得上海市青浦区人民政府颁发的青浦区[2018]青府土书字第076号《建设用地批准书》（以下简称：《用地批准书》），载明建设项目名称为110（35）kV前明变电站。2018年10月16日，青浦规划局作出《前明110kV输变电工程项目规划设计方案公示公众意见处理告知单》，就公示期间收到的反馈意见的处理结果进行了告知。2018年12月5日，青浦规划局作出《关于审定前明输变电工程的决定》（以下简称：《设计方案》）及方案总平面图，方案总平面图上显示拟建前明变电站建筑主体距离银涛别墅小区房屋最短距离为30.5米。青浦区卫生、环保、民防等相关部门均出具了对该项目建设的审核意见。2019年1月7日，XX公司取得《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》。2019年1月，XX公司向青浦规划局申请核发建设工程规划许可证，并提交了相关送审文件图纸。2019年3月4日，XX公司提交材料齐全，同日青浦规划局向XX公司颁发沪青建（2019）FA31011820194023《建设工程规划许可证》（以下简称：《规划许可证》），主要内容为：建设规模为2,442平方米（其中地上1,417平方米，地下1,025平方米），计容面积1,720平方米，附图及附件名称为建筑工程项目表一份（其中记载建筑物名称为前明110kV变电站）、建筑工程总平面图一份、建筑工程建筑施工图一套。该《规划许可证》所附建筑工程总平面图显示拟建前明变电站建筑主体距离银涛别墅小区房屋最短距离为30.5米。银涛别墅业委会不服，诉至原审法院，认为变电站用地边界与其小区围墙距离不足20米，青浦规划局核发《规划许可证》不符合法律规定，损害其合法权益，故请求法院撤销青浦规划局核发的《规划许可证》。原审认为，青浦规划局作为其辖区内负责城乡规划管理工作的主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职权。本案的争议焦点在于，《规划许可证》核准的变电站与银涛别墅小区的距离是否符合法律规定。《上海市控制性详细规划技术准则》（以下简称：《技术准则》）第2.1.19条规定：防护距离指产生有害因素的用地或建筑的边界至其他用地或建筑边界的距离；第8.4.10条规定：500千伏、220千伏、110千伏、35千伏变电站与周边建筑的防护距离分别为50米、30米、20米、15米。《规划许可证》核发的变电站为110kV变电站，根据上述规定，110kV变电站与周边建筑的防护距离应为20米，现该变电站建筑主体距离银涛别墅小区房屋最短距离为30.5米，符合上述规定。银涛别墅业委会主张，《上海青浦前明110kV输变电工程环境影响报告表》（以下简称:《环境影响报告表》）中记载了“变电站评价范围：站界外30米”，而青浦规划局公示时的距离为28.21米，不符合该评价范围，对此，原审认为，《环境影响报告表》并非最终的审批意见，原上海市青浦区环境保护局（以下简称：原青浦区环保局）于2016年10月8日就涉案项目的该《环境影响报告表》作出了《关于上海青浦前明110kV输变电工程环境影响报告表的审批意见》（以下简称：《审批意见》），该《审批意见》明确载明：“根据《环境影响报告表》的分析结论及建议，从环保角度同意项目设立。……项目运行后，对变电站水平方向20米范围内进行控制，不宜新建居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等建筑”，可见涉案项目通过了环保评价；其次，青浦规划局于2018年9月13日进行公示的总平面图并非最后确定的方案，从常理来讲，公示的目的即在于征求意见，青浦规划局在公示后结合居民的反馈意见作出了调整，在最后的方案中将距离拉开为30.5米，实现了银涛别墅业委会的上述预期，故银涛别墅业委会据此要求撤销《规划许可证》并无事实和法律根据，原审法院不予支持。至于银涛别墅业委会主张的变电站规模的问题，原审认为，青浦规划局依据相关职能部门提供的审查材料而作出《规划许可证》，并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，XX公司就涉案项目取得了涉案地块的国有建设用地使用权，青浦规划局根据规定就相关内容在项目现场和官方网站进行了公示，收到反馈意见后，作出了相关调整，而后对涉案项目的建设工程设计方案作出审核决定。XX公司在获得相关部门同意项目建设的审核意见后，向青浦规划局申请核发项目建设工程规划许可证。青浦规划局对XX公司的申请及附送的相关材料进行了审核，认为其材料齐全，遂向XX公司核发《规划许可证》，事实认定清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序符合规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回银涛别墅业委会的诉讼请求。判决后，银涛别墅业委会不服，上诉至本院。上诉人银涛别墅业委会上诉称，被上诉人青浦规划局违反《技术准则》规定的强制标准，对“防护距离”的理解和应用存在重大失误，防护距离应当从变电站的用地围墙（或红线）起算至银涛别墅小区围墙的距离，或至少应算到银涛别墅小区业主私家花园的边界，该安全距离不足20米。被上诉人称防护距离已调整为30.5米，但未陈述该距离的测量依据。根据《上海前明110千伏输变电工程环境评估专题评价》，其安全评价的范围为站界外30米，被上诉人在28米到30米之间的距离内没有做环境安全评价就核发《规划许可证》，侵犯上诉人小区业主权利。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持其原审诉讼请求。被上诉人青浦规划局辩称，《技术准则》规定的110kV变电站与周边建筑的防护距离不小于20米，应指建筑物之间的距离，不是退让用地界线。公示总平面图上，变电站与银涛别墅小区的最小间距标注为28.21米，公示后，经征求居民意见，要求建设单位优化总平面布置，最终批准间距为30.5米，符合前述规定。综上，被上诉人作出《规划许可证》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，被上诉人青浦规划局作为其辖区内负责城乡规划管理工作的主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职权。《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，被上诉人向法庭提交了涉案项目取得的《建设用地规划许可证》、《核准批复》、《用地批准书》、《设计方案》及方案总平面图等证据，能够证实XX公司在获得相关部门同意项目建设的审核意见后，向被上诉人申请核发项目建设工程规划许可证，被上诉人对XX公司的申请及附送的相关材料进行审核，认为材料齐全，遂核发《规划许可证》，事实认定清楚，适用法律、法规正确，程序符合规定。本案的争议焦点在于，《规划许可证》核准的变电站与银涛别墅小区的防护距离是否符合规定。上诉人认为该距离应指变电站用地边界至银涛别墅小区用地边界的距离，被上诉人认为该距离系建筑物之间的距离。对此，本院认为，根据《技术准则》第8.4.10条规定，110千伏变电站与周边建筑的房屋防护距离应为20米。该条规定已明确，防护距离指“变电站”与“周边建筑”的距离，即建筑物之间的距离，而非用地边界的距离。《技术准则》第2.1.19条规定，防护距离指产生有害因素的用地或建筑的边界至其他用地或建筑边界的距离。变电站本身系建筑物，不属于产生有害因素的用地，故亦不能适用边界到边界的距离。《规划许可证》核发的变电站为110kV变电站，其所附建筑工程总平面图显示变电站建筑主体距离银涛别墅小区房屋最短距离为30.5米，该防护距离符合上述规定，故上诉人意见于法无据，本院难以采信。综上，上诉人提出的上诉请求依据不足，本院难以支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海市青浦区银涛高尔夫别墅业主委员会负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  岳婷婷审判员  李 弘审判员  侯 俊二〇二〇年三月三十一日书记员  刘 月附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……