河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行终224号上诉人（原审被告）商丘市生态环境局，住所地商丘市睢阳区府前路1号市政府1号楼。法定代表人丁凡华，该局局长。委托代理人王沿心，河南瀛宋律师事务所律师。委托代理人刘海艳，该局工作人员。被上诉人（原审原告）夏邑县宇浩助剂有限责任公司，住所地夏邑县李集镇商永公路毛河桥东1000米北侧。法定代表人李节良，该公司经理。委托代理人苏雷涛，河南孔祖律师事务所律师。委托代理人刘丹，河南孔祖律师事务所实习律师。原审被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路1号。法定代表人张建慧，该市政府市长。委托代理人张璐，该市政府工作人员。上诉人商丘市生态环境局因被上诉人夏邑县宇浩助剂有限责任公司（以下简称宇浩公司）诉其行政处罚决定及商丘市人民政府行政复议，不服商丘市梁园区人民法院作出的（2019）豫1402行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人商丘市生态环境局的委托代理人王沿心、刘海艳，被上诉人宇浩公司的委托代理人苏雷涛，原审被告商丘市人民政府的委托代理人张璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，宇浩公司位于夏邑县李集镇商永公路毛河桥东1000米北侧，系设计、报批规模为年产300吨甲基丙烯酸钠及700吨甲基丙烯酸缩水甘油酯的项目。2011年1月，商丘市环境保护科学研究所为该项目编制了《建设项目环境影响报告表》，该表建设内容为建设生产车间一间，建设甲基丙烯酸钠生产线一条和甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线一条。商丘市生态环境局于2011年1月18日审批同意按照报告表及批复的建设项目性质、规模、地点、环境保护措施进行建设。2016年6月8日，受原商丘市环境保护局委托的夏邑县环境保护局向宇浩公司出具了同意通过验收的项目竣工环境保护验收意见。2018年4月11日，商丘市生态环境局对宇浩公司进行检查，经其立案调查，以宇浩公司未办理环评为由于2018年7月23日作出商环罚决字[2018]1010号行政处罚决定书，宇浩公司不服，向河南省环境保护厅申请复议，2018年9月7日，河南省环境保护厅作出复议决定，撤销了商丘市生态环境局的处罚决定。经商丘市生态环境局再次立案于2018年9月26日、10月9日、10月11日三次现场检查后，经告知宇浩公司陈述、申辩、听证权利，于2019年2月2日重新作出商环罚决字[2019]1008号行政处罚决定书，宇浩公司仍不服，向商丘市人民政府申请复议。2019年6月16日，商丘市人民政府作出维持的复议决定。宇浩公司还不服，提起行政诉讼。原审法院认为，被告商丘市生态环境局系商丘市行政区域内的环境行政主管部门，其具有对全市范围内环境违法行为的检查、监督管理、处罚的职权。被告商丘市人民政府系法定的复议行政机关，其具有复议权,对复议程序当事人当庭表示无异议，故依法确认其复议程序合法。本案争议焦点为宇浩公司车间的建成时间的认定及商丘市生态环境局的处罚是否合法。商丘市生态环境局认定宇浩公司未批先建以及其车间设施建成时间的证据为：现场检查（勘查）笔录、李节良、卫平久调查询问笔录等。李节良否认询问时所说车间建成时间，补正说明其车间建成时间为2015年5月之前。卫平久笔录陈述的车间建成时间为2015年4月份建成。原中华人民共和国环境保护部2018年2月22日发布的环政法函[2018]31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》规定：……二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限。（一）相关规定。行政处罚第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”（二）追溯期限的起算时间，根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚……。本案现有充足证据能够证明宇浩公司的车间建成时间在2015年5月之前，按上述规定，宇浩公司的未批先建违法行为超过行政处罚法规定的二年追溯处罚时效。商丘市生态环境局仅凭宇浩公司法定代表人李节良存在反复的笔录认定其车间在2016年6月建成，由于其前后说法不一，又无其他证据相印证，其认定事实的主要证据不足，依法其行政处罚决定应予以撤销。商丘市人民政府复议决定予以维持，结果错误，其复议决定亦应撤销。原审法院遂判决撤销了商丘市生态环境局作出的行政处罚决定和商丘市人民政府作出的行政复议决定。上诉人商丘市生态环境局提起上诉称，1.原审法院认定上诉人处罚超过两年的追诉期限错误。被上诉人宇浩公司审批文件中，只审批了甲基丙烯酸钠生产线一条，甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线一条，但被上诉人实际上建成了甲基丙烯酸钠生产线两条，甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线三条，共计五条生产线，擅自多建了三条生产线，违法事实清楚。被上诉人多建了三条生产线后，直至2018年仍然处于生产状态，其违法生产的事实处于连续状态。上诉人于2019年2月对其进行行政处罚，不超过两年的追诉时效。2.被上诉人的违法行为属于“未批先建”，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第22条之规定，上诉人作出行政处罚决定正确。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人宇浩公司答辩称，1.原审判决认定上诉人商丘市生态环境局超过两年的追诉期进行行政处罚，认定事实清楚，证据充分。上诉人宇浩公司的各生产车间均在2015年年底前建成投产，该行为没有处于连续或继续状态。被上诉人的所有资产，包括生产设备、设施等等是一个整体，均归被上诉人宇浩公司所有。2016年4月，上诉人商丘市生态环境局委托夏邑县环保局验收通过。2.原审判决适用法律正确。被上诉人宇浩公司没有违反《中华人民共和国环境影响评价法》第22条第1款之规定。根据夏邑县环保局的夏环验（2016）09号文，宇浩公司经夏邑县环保局验收通过，该文件对整个公司均有效。在该文件作出之前，宇浩公司的车间已经建成。上述第22条第1款规定的是擅自开工建设的，而不是已经建设完成的。即使存在上诉人所说的违法行为，被上诉人所有车间均系2015年建成投产，该行为没有处于连续或者继续状态，已经超过2年追诉期限。原审判决撤销商丘市生态环境局作出的行政处罚决定和商丘市人民政府作出的行政复议决定正确。请求驳回上诉，维持原审裁判。原审被告商丘市人民政府答辩称，1.商丘市人民政府作出被诉行政复议决定，证据充分，程序合法，原审判决予以撤销不当。2.被上诉人宇浩公司在行政诉讼中提交的证据材料，其没有在行政复议程序中提供，一审法院不应该采纳原告提交的相关证据，不应该撤销行政复议决定。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均未提供新证据。经审理查明，宇浩公司位于夏邑县李集镇商永公路毛河桥东1000米北侧，系设计、报批规模为年产300吨甲基丙烯酸钠及700吨甲基丙烯酸缩水甘油酯的项目。2011年1月，商丘市环境保护科学研究所为该项目编制了《建设项目环境影响报告表》，该表建设内容为建设生产车间一间，建设甲基丙烯酸钠生产线一条和甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线一条。商丘市生态环境局于2011年1月18日审批同意按照报告表及批复的建设项目性质、规模、地点、环境保护措施进行建设。2016年6月8日，受原商丘市环境保护局委托的夏邑县环境保护局向宇浩公司出具了同意通过验收的项目竣工环境保护验收意见。2018年4月11日，商丘市生态环境局对宇浩公司进行检查，并对宇浩公司的法定代表人李节良进行询问。李节良认可其扩建的甲基丙烯酸钠生产线1条和甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线2条无环评审批手续，系2016年6月开始建设，2016年10月投产。经调查，原商丘市环境保护局以宇浩公司违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定为由，于2018年5月13日作出商环罚决字[2018]1010号行政处罚决定书。宇浩公司不服，向河南省环境保护厅申请复议。2018年9月7日，河南省环境保护厅作出（2018）35号复议决定，认定商丘市环境保护局发现宇浩公司擅自扩建生产线并进行处理并未超过两年的时效，但商丘市环境保护局作出该处罚决定认定事实不清，遂以认定事实不清为由，撤销了商环罚决字[2018]1010号行政处罚决定书。经商丘市生态环境局再次立案于2018年9月26日、10月9日、10月11日三次现场检查后，经告知宇浩公司陈述、申辩、听证权利，于2019年2月2日重新作出商环罚决字[2019]1008号行政处罚决定书，宇浩公司仍不服，向商丘市人民政府申请复议。2019年6月16日，商丘市人民政府作出维持的复议决定。宇浩公司还不服，提起行政诉讼。本院认为，上诉人商丘市生态环境局作为全市生态环境主管部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据2011年1月18日商丘市环境保护局《关于的审批意见》、2018年4月11日对宇浩公司法定代表人李节良询问笔录及现场勘验情况，能够认定被上诉人宇浩公司未经审批，擅自扩建了甲基丙烯酸钠生产线1条和甲基丙烯酸缩水甘油酯生产线2条，故上诉人商丘市生态环境局认定被上诉人宇浩公司“未批先建”的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款之规定，认定事实清楚。上诉人商丘市生态环境局作出被诉行政处罚决定前，经过了调查、现场勘验、询问当事人、告知听证等程序，程序合法。关于被上诉人宇浩公司所提上诉人作出处罚决定超过两年的处罚时效问题。本案中，被上诉人宇浩公司法定代表人在上诉人对其询问时，认可涉案的扩建生产线是在2016年正式建设，2016年10月投产。同时，河南省环境保护厅（2018）35号复议决定也已经认定“商丘市环境保护局发现宇浩公司擅自扩建生产线并进行处理并未超过两年的时效”。故被上诉人商丘市生态环境局于2018年4月对宇浩公司进行检查，不超过两年的处罚时效。原审法院认定宇浩公司涉案生产线建成时间在2015年5月之前，缺乏有效证据证明，对此，本院予以纠正。被上诉人商丘市生态环境局作出被诉行政处罚决定，主要证据充分，原审判决认定被诉行政处罚决定“主要证据不足”错误。原审被告商丘市人民政府受理行政复议申请后，依法进行立案、通知当事人、作出复议决定并送达，程序合法。综上，上诉人商丘市生态环境局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，主要证据充分；原审被告商丘市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，原审判决撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销商丘市梁园区人民法院作出的（2019）豫1402行初120号行政判决；二、驳回被上诉人夏邑县宇浩助剂有限责任公司的诉讼请求。二审案件受理费50元，由被上诉人夏邑县宇浩助剂有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 何 彬审判员 牛 杰审判员 宋 冲二〇二〇年三月二十三日书记员 李金益