浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终122号 上诉人（原审原告）程忠清，男，1959年5月20日出生，汉族，住永康市 被上诉人（原审被告）永康市方岩镇人民政府，住所地永康市方岩镇。 法定代表人周建伟，镇长。 程忠清因诉永康市方岩镇人民政府（以下简称方岩镇政府）乡政府行政拆除一案，不服婺城区人民法院于2019年12月12日作出的（2019）浙0702行初196号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明：原告程忠清系永康市方岩镇岩下村村民，其在该村前山沿地块有房屋两处（永集用（1993）158号、永集用（1993）案卷336号地块房屋）。2017年9月30日，因上述房屋被纳入方岩风景名胜区整治范畴，被告方岩镇政府与原告签订房屋征收安置协议，约定被告征收原告上述房屋，向原告提供安置区域内国有土地80平方米及补助费等；原告应当在2017年10月30日前腾空房屋。同年11月14日，被告方岩镇政府强制拆除了涉案建筑。原告不服，于2019年5月13日提起本案诉讼。 另查明，2017年8月18日，被告方岩镇政府以涉案建筑系违法建设为由，责令原告五日内拆除该建筑，逾期不拆除，将依法强制拆除。原告不服，于同年12月6日向永康市人民法院提起诉讼。经审理，永康市人民法院于2018年1月18日作出（2017）浙0784行初64号行政判决，撤销被告方岩镇政府作出的限期拆除通知。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。但该解释于2018年2月8日被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018）1号）所替代。该解释第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据原、被告双方陈述，被诉拆除行为发生于2017年11月。根据上述规定，即使被告未告知原告诉权及起诉期限，从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，原则上应当适用原司法解释二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。原告于2019年5月向提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限且无正当理由。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告程忠清的起诉。 上诉人程忠清上诉称：一审裁定适用法律错误。上诉人的涉案房屋被强拆发生于2017年11月，应当适用当时的法律及司法解释规定的2年起诉期限。一审裁定错误地适用1年起诉期限，驳回上诉人的起诉，一审裁定依法应予撤销。一、本案应当适用2017年强拆行为发生时的法律规定确定起诉期限。涉案强拆行为发生于2017年11月，依据当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，被告实施强制拆除行为时，并未告知原告诉权及起诉期限，应当适用2年的起诉期限。上诉人于2019年5月提起本案诉讼，未超过上述法定起诉期限。一审裁定未完全适用行政行为作出时的司法解释规定，属于适用法律错误，违反“法不溯及既往”基本原则。二、新的司法解释规定起诉期限与原司法解释不一致，应当以有利于保障相对人诉权的原则选择适用2018年2月8日开始实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中第六十四条规定，行政机关在作出行政行为时未告知相对人起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即新的司法解释将原司法解释中最长不超过2年的起诉期限改为最长不超过1年。因被诉行政行为发生于新的司法解释颁布实施之前，且新的司法解释对起诉期限作出了不利于相对人行使诉权的修改。依据“法不溯及既往”的基本原则，本案应当适用行政行为发生时的规定。即便产生适用争议，也应当遵循“保障相对人诉权和合法权益”的原则，应当适用2年的起诉期限。一审法院认为在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，适用起诉期限从2018年2月8日起之后最长不得超过一年，显然没有遵循上述原则。三、本案被诉的行政行为严重违法，如适用1年的起诉期限，不利于纠正违法行为和保护相对人合法权益，通过本案庭审调查可知，被上诉人实施拆除行为所依据的限期拆除通知已经被人民法院生效裁判所撤销。被上诉人实施的拆除涉案房屋行为，无任何事实依据，且严重违反法定程序。如人民法院适用1年起诉期限的规定，以超过法定起诉期限为由驳回上诉人起诉，则将被诉的违法拆除行为排除在司法审查之外，不利于纠正被上诉人的违法行为和保护相对人的合法权益，甚至产生恶劣的社会影响，不利于社会秩序的稳定，更有悖于行政诉讼立法目的。综上，本案应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限，一审裁定适用自2018年2月8日起不超过1年的起诉期限，认定上诉人起诉超过法定起诉期限，适用法律错误。上诉人现依法提出上诉，请求：1、撤销金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初196号行政裁定；2、指令一审法院继续审理本案。 被上诉人未提交书面答辩意见。 经审理，本院对一审查明的事实予以认定。 本院认为，行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。被诉拆除行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案审查的焦点问题为：前述新旧司法解释对同一起诉期限作出不同规定，本案上诉人在2017年11月14日被诉拆除行为作出当天即已知道该行为，其于2019年5月提起本案诉讼，是否超过法定起诉期限。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度及考虑当事人对起诉期限的合理预期选择法律和司法解释适用。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，当事人于2018年2月8日后起诉既超过两年的起诉期限，也超过一年的起诉期限，应裁定驳回起诉；如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。本案中，被诉拆除行为于2017年11月14日作出，上诉人在一审庭审时已明确拆除当天其已知道发生拆除行为，其于2019年5月向一审法院提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。一审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年三月二十六日 代书记员 余美子