重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终691号 上诉人（一审原告）周祖明，男，汉族，住重庆市铜梁区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 上诉人周祖明因诉被上诉人重庆市人民政府行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审查明，周祖明在重庆市铜梁区安居镇龙兴村13组（原波伦村6组）拥有集体土地使用权和乡村房屋。2017年11月9日，重庆市人民政府作出渝府地〔2017〕1631号《重庆市人民政府关于铜梁区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意铜梁区人民政府对安居镇琵琶村一组等3个村3个组部分集体土地予以征收。2017年11月30日，原铜梁区国土资源和房屋管理局作出25号《重庆市铜梁区国土房管局关于征收安居镇琵琶村一组等3个村3个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（铜国土房管征补公〔2017〕25号）（简称25号《补偿安置方案公告》）。2018年10月15日，原铜梁区国土资源和房屋管理局收到周祖明的政府信息公开申请，要求公开：“重庆市铜梁区安居镇龙兴村所在地，涉及‘波仑公园项目’有关的征地批复文件、用地预审报告及用地预审批准文件、‘一书四方案’、征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地红线图或勘测定界图、征收土地补偿及补助费用的发放使用情况”等政府信息。2018年11月14日，原铜梁区国土资源和房屋管理局作出《政府信息公开告知书》并向周祖明提供了25号《补偿安置方案公告》在内的政府信息，并于2018年11月16日向周祖明方送达，周祖明儿媳向清清签收。周祖明于2019年1月19日向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府依法受理，于2019年4月19日作出渝府复〔2019〕136号《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》（简称《决定书》）：2018年11月14日，原铜梁区国土资源和房屋管理局作出《信息公开告知书》，并将25号《补偿安置方案公告》寄给周祖明。周祖明儿媳于2018年11月16日签收，周祖明于2019年1月19日向重庆市人民政府申请行政复议超过法定的行政复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回周祖明的行政复议申请。 另查明：原铜梁区国土资源和房屋管理局根据25号《补偿安置方案公告》组织了听证并根据听证结果作出《重庆市铜梁区国土房管局关于征收安居镇琵琶村一组等3个村3个组部分集体土地补偿安置方案的请示》（铜国土房管文〔2018〕7号）上报铜梁区人民政府。2018年1月9日，铜梁区人民政府作出《重庆市铜梁区人民政府关于同意征收安居镇琵琶村一组等3个村3个组部分集体土地补偿安置方案的批复》（铜府〔2018〕5号）。原铜梁区国土资源和房屋管理局于2018年2月26日将铜梁区人民政府批准实施的补偿安置方案（征收范围包含铜梁区安居镇龙兴村十三组集体土地54.195亩）直接予以公告，但该公告没有文号。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；第十五条第一款第（二）项规定：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。 本案中，周祖明于2019年1月19日向重庆市人民政府申请行政复议，请求撤销重庆市铜梁区人民政府批准的25号《补偿安置方案公告》。经查明:25号《补偿安置方案公告》系原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定拟订后在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见的征地补偿安置方案，并非是重庆市铜梁区人民政府批准的征地补偿安置方案。原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局经机构改革职能整合入重庆市铜梁区规划和自然资源局并非原重庆市国土资源和房屋管理局和现重庆市规划和自然资源局设立的派出机构。因此，依据上述法律法规的规定重庆市人民政府不得受理对原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局作出的行政行为的复议申请。同时，周祖明在2018年11月16日签收了原铜梁区国土资源和房屋管理局作出的《政府信息公开告知书》以及25号《补偿安置方案公告》，周祖明在2019年1月19日提出行政复议申请已经超过了《中华人民共和国行政复议法》规定的法定的行政复议申请期限。重庆市人民政府受理周祖明的行政复议申请后，经延期后在法定期限内作出《决定书》程序合法。综上，重庆市人民政府对周祖明行政复议申请作出的驳回行政复议申请决定的理由并不准确，但其依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定决定驳回周祖明行政复议申请适用法律正确，结果并无不当。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周祖明的诉讼请求。 周祖明上诉称，第一，周祖明提出行政复议申请并未超过法定的行政复议申请期限，一审法院认定事实不清、适用法律错误。根据行政诉讼法及司法解释的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过1年。本案中，无论从2018年11月16日周祖明儿媳向清清签收之日起算，还是从2018年11月19日周祖明真正知晓25号《补偿安置方案公告》的具体内容之日起算，周祖明于2019年1月19日向重庆市人民政府申请行政复议均未超过1年的申请期限，故一审判决认定事实不清、适用法律错误。第二，25号《补偿安置方案公告》中明确载明：“本补偿安置方案由重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局报重庆市铜梁区人民政府批准。”根据土地管理法及实施条例的规定，原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局仅为上述安置补偿方案的拟定机关，该方案必须经批准机关批准方得以作出并公告，故重庆市人民政府作为批准机关重庆市铜梁区人民政府的上级机关，为本案适格的复议机关，一审法院认定事实错误，且主动审查超越职权。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持周祖明的诉讼请求。 被上诉人重庆市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证； 3.行政复议答复书； 4.延期审理通知书、送达回证及邮寄凭证； 5.驳回行政复议申请决定书、送达回证及邮寄凭证； 证据1-5拟证明重庆市人民政府所作行政复议决定程序符合法律规定。 6.政府信息公开申请书； 7.政府信息公开告知书及邮寄凭证； 8.复议机关收到复议申请邮寄凭证； 9.安居镇龙兴村村民委员会出具的证明及户籍记录。 证据6-9拟证明重庆市人民政府作出行政复议决定事实清楚。 周祖明在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据、依据： 1.集体土地建设用地使用证； 2.乡村房屋所有权证； 证据1-2拟证明周祖明依法取得安居镇龙兴村13组（原波仑村六社）的集体土地使用权证，并依法建造房屋，取得房屋所有权证的事实。周祖明具有诉讼主体资格。 3.营业执照； 4.税务登记证； 证据3-4拟证明周祖明在所建房屋上依法从事生产经营活动。 5.原重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局作出的《政府信息公开告知书》（渝铜国土房管信息〔2018〕009号），拟证明《政府信息公开告知书》未告知周祖明救济途径，行政复议期限未届满。 经庭审质证，周祖明对重庆市人民政府举示的证据发表如下质证意见：对重庆市人民政府举示的证据1-5三性认可；对证据6-8真实性认可，证明目的不认可，不能证明复议决定事实清楚；证据9真实性、合法性认可，关联性不认可，达不到证明目的，没有对周祖明直接送达。重庆市人民政府对周祖明举示的证据发表如下质证意见：对周祖明举示的证据1-4三性认可，但超过了举证期限；证据5三性认可，没有告知周祖明救济途径，依据现有规定，以超过60天法定的行政复议申请期限驳回。 一审法院对上述证据认证如下，重庆市人民政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。周祖明举示的证据1、2真实、合法，与本案有关联，依法予以采信；周祖明举示的证据3、4与本案无关，不予采信；周祖明举示的证据5达不到证明目的，对其证明目的不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定基本正确，但一审法院认为“周祖明举示的证据5达不到证明目的，对其证明目的不予采信”的认定不当，应予纠正。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关作出涉及他人权益的行为的同时有义务申明相对人享有的诉权和起诉期限，亦有义务申明相对人享有的复议权利和申请复议期限，以保障相对人及时获得救济的权利。行政机关在作出相关行政行为时未告知公民、法人或者其他组织申请复议的权利和申请复议期限的，可以参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原铜梁区国土资源和房屋管理局于2018年11月14日作出《信息公开告知书》，并将25号《补偿安置方案公告》寄给周祖明，周祖明儿媳于2018年11月16日签收。因上述补偿安置方案公告未载明申请复议的权利和申请复议期限，故周祖明于2019年1月19日向重庆市人民政府申请行政复议，并未超过一年的法定申请期限。重庆市人民政府对周祖明的复议申请受理后于2019年4月19日作出本案被诉《决定书》，以周祖明向重庆市人民政府申请行政复议超过法定的行政复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由驳回周祖明的行政复议申请，属适用法律、法规错误。 综上所述，重庆市人民政府于2019年4月19日作出的本案被诉《决定书》适用法律、法规错误，依法应予撤销。一审判决适用法律、法规错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初287号行政判决； 二、撤销重庆市人民政府于2019年4月19日作出的渝府复〔2019〕136号《重庆市人民政府驳回行政复议申请决定书》； 三、重庆市人民政府自本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人重庆市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 龙贤仲 审判员 张 莉 二〇二〇年三月三十日 书记员 万 芳