浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终1683号 上诉人（原审原告）王新才，男，1951年12月18日出生，汉族，住慈溪市。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹、钱文虎，宁波市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人项敏，市长。 王新才诉宁波市人民政府土地行政复议一案，浙江省宁波市中级人民法院于2019年9月25日作出（2019）浙02行初152号行政裁定。王新才不服，向本院提出上诉。本院于2019年10月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 原审裁定载明：王新才起诉称，其根据宁波市中级人民法院2018年9月18日作出的（2018）浙02行终276号行政判决所确认的“经审理查明，原告王新才系2007年慈溪市土地被征收人员”的事实，以《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第二条“从2007年1月1日起”和第三条“严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费纳入征地补偿安置费用”规定为依据，向慈溪市人民政府邮寄《请求落实国务院规定申请书》，要求慈溪市人民政府履行法定职责，因其未答复，向宁波市人民政府申请行政复议后收到甬政复决字[2019]66号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为存在如下错误：一、对王新才是否已经被纳入社会保障体系并享受相应待遇、向慈溪市人民政府递交《请求落实国务院规定申请书》是“申请人基于同一事实和相似理由”，该事实认定错误，认为此次申请履职是解决纳入职工基本养老保险的个人出资与向慈溪市人力资源和社会保障局邮寄《请求纠正错案》申请是两个不同的案件，事实和理由均不一致。二、适用法律依据错误。本案应适用国办发[2006]100号文件第二条“从2007年1月1日起”和第三条“严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费纳入征地补偿安置费用”规定，而不是其他。三、在不具备法定驳回情形下驳回复议申请，程序违法。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）第二条第一款和《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，慈溪市人民政府作为法定的组织实施者，负有将“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用”的法定职责。且《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定慈溪市人民政府“统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地的农民的合法权益”，慈溪市人力资源和社会保障局“具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理”，故后者无论答复多少次都不能取代慈溪市人民政府的履职。综上，认为本案焦点是原告作为2007年被征地农民是否适用国办发[2006]100号文件第二条和第三条的规定。被诉复议决定错误，请求撤销并判令重作。 原审法院认定：2019年6月6日，宁波市人民政府作出被诉复议决定，认为王新才作为2007年慈溪市被征地农民，已经被纳入社会保障体系并享受相应待遇，其对个人缴纳费用等异议，慈溪市人力资源和社会保障局也依法多次予以答复。因此，可以认定慈溪市人民政府已经履行了为其安排相关社会保障费用的职责。王新才基于同一事实和相似事由，通过递交《请求落实国务院规定申请书》，再次要求慈溪市人民政府落实社会保障费用，缺乏事实和法律根据。慈溪市人民政府亦不负责再行予以处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回王新才的行政复议申请。 原审法院认为，根据王新才提供的《请求落实国务院规定申请书》并结合其起诉理由，其要求第三人慈溪市人民政府履行的是“请求按照国务院规定将被征地农民的社会保障费用纳入我家的征地补偿安置费用当中，并按照规定用途落实”的职责。王新才的上述主张，系根据国办发[2006]100号第二条“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理”、第三条“土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地社会保障支出、……严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费纳入征地补偿安置费用”、第四条“被征地农民参加有关社会保障费用所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳”，实际是认为慈溪市人民政府应在土地出让过程中专项扣留部分收入用于补助被征地农民社会保障支出，把该社会保障费纳入征地补偿安置费用后，就可直接支付其参加土地被征用人员养老保障的个人缴费部分，即其不用再另行缴纳。对此，该院发现王新才先前所提起的行政诉讼中，相关判决已经对王新才是否应该支付个人缴费及适用国办发[2006]100号文件会不会改变现有缴费方式作了判决。在（2018）浙02行终276号行政诉讼案件的审理过程中，王新才作为上诉人提出：三、国发[2006]31号文件第二条规定“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”；国办发[2006]100号第四条第二款规定，“被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补偿费中直接缴纳”。对此，该院生效的（2018）浙02行终276号行政判决书认定：“本案各方对上诉人王新才系2007年慈溪市土地被征用人员、于2007年12月参加慈溪市土地被征用人员养老保障并自2008年1月起按月享受养老保障待遇的事实均无异议。争议焦点是上诉人作为被征地农民，是否可以自动参加职工养老保险并无需缴纳费用。上诉人主张根据国发[2006]31号文件第二条、国办发[2006]100号文件第四条第二款、《社会保险法》第九十六条等相关规定，相关手续应由政府自征地时主动办理且无须缴纳费用。该院认为，上述文件规定了各级政府建立社会保障和保险整体制度的资金来源，但并未明确否定具体组织实施过程中个体参与时的资金负担，即未规定免费。相反，国办发[2006]29号文件的第一条第二点中强调“在实施过程中，各地要结合本地实际，充分考虑地方政府财政、村集体和农民承受能力，统筹考虑同一地区新老征地农民就业培训和社会保障问题”。为此，劳社部发[2007]14号文件第二条明确了“被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担”，浙江省据此制定了《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省政府令第264号），明确相关资金由政府、被征地农村集体经济组织和参加养老保险的个人等共同出资。且由于发给被征收人员征地补偿费用并未截留上述用于个人缴费的部分而是直接发放，任其自主选择是否参加保险。故浙江省相关规定与前述文件并不冲突。上诉人关于职工养老保险无须个人缴费的主张不成立。”故此，该院生效判决已经确认了慈溪市目前对王新才作为土地被征用人员包括个人缴费在内养老保障政策适用的合法性，也明确适用国办发[2006]100号文件会不会改变王新才现有的缴费方式。因此，本次王新才起诉的诉讼标的，已为生效判决所羁束。同时，该生效判决也确认了包括国办发[2006]100号文件在内的相关文件仅是各级政府建立社会保障和保险整体制度的资金来源，故即便是履职也是宏观层面的职责而非具体个案的职责，是否履职并不改变目前的养老保障个人缴费支付方式，即与当事人没有直接的关系，在此情况下，王新才与被诉行政行为无利害关系。综上，王新才的本次起诉，不符合起诉条件，裁定驳回王新才的起诉。 王新才上诉称：一、本诉与前诉无论事实还是法律上均无关联。本诉是以生效裁判“经审理查明，原告王新才系2007年慈溪市土地被征用人员”这一事实为根据，以国办发[2006]100号第二条和第三条规定为准绳，要求慈溪市人民政府履职，主张上诉人作为2007年被征地农民权利，而前诉审查的争议焦点是上诉人作为被征地农民，2007年被征地农民与其他被征地农民权利义务不同。上诉人享有两项权利，一是作为户口和承包地都在慈溪的农民，享有慈溪地方政策的权利，该普遍性权利与年份无关；二是享有国家政策的权利，国办发[2006]100号文件明确规定，对2007年被征地农民有“严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用”的义务，与征地年份有关。前诉审查和认定事实是上诉人作为被征地农民享有慈溪地方政策权利，而本诉上诉人是作为2007年被征地农民要求享有国家政策权利。法律上，前诉并没有以国办发[2006]100号文件第二条和第三条作为依据，而本诉依据正是上述两条。二、根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》第四条以及《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十条，慈溪市人民政府具有履行“严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用”“被征地农民社会保障所需费用，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内”按规定记入个人帐户，“将符合条件的被征地农民纳入职工基本养老保险”等职责，并非一审法院所称的“即便是履职也是宏观层面而非具体个案的职责”。三、原审法院认为“是否履职并不改变目前的养老保障个人缴费支付方式”并无依据。综上，请求撤销原审裁定，撤销被诉复议决定并判令重作。 宁波市人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款规定，其作为慈溪市人民政府的上一级人民政府，依法作出被诉复议决定，主体适格。二、被诉行政复议决定，程序合法。2019年4月19日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请书，请求“责令慈溪市人民政府按照国务院规定将被征地农民的社会保障费用纳入我家的征地补偿安置费用当中；请求保障《中华人民共和国社会保险法》第九十六条和《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十条正确实施，将申请人一家四口纳入职工基本养老保险”。因上诉人行政复议请求和复议事项均不明确，答辩人于2019年4月24日作出甬政复补字[2019]66号《行政复议申请材料补正通知书》，并于同日通过EMS向上诉人进行了送达。答辩人于2019年4月30日收到上诉人提交的补正申请材料，将行政复议请求修改为请求“责令慈溪市人民政府对其《请求落实国务院规定申请书》作出答复”。2019年5月5日，答辩人对上诉人的行政复议申请予以受理，并于2019年5月6日向上诉人寄送了行政复议案件受理通知书、向慈溪市人民政府寄送了行政复议答复通知书及行政复议申请书副本。2019年6月6日，答辩人作出被诉复议决定，并于2019年6月10日向上诉人寄送了该行政复议决定。答辩人的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等规定，程序合法。三、答辩人作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。国办发[2006]100号文件第四条规定：“被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。”劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）第二条规定：“被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。”《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府令第264号）第八条规定：“被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。”根据上述规定，政府应当将被征地农民纳入社会保障体系，所需资金除由政府等承担外，被征地农民个人也需按规定缴纳。本案中，上诉人作为2007年慈溪市被征地农民，已经被纳入社会保障体系并享受相应待遇，其对个人缴纳费用等异议，慈溪市人力资源和社会保障局也已依法多次予以答复。因此，可以认定慈溪市人民政府已经履行了为申请人安排相关社会保障费用的职责。上诉人基于同一事实和相似事由，通过递交《请求落实国务院规定申请书》，再次要求慈溪市人民政府落实社会保障费用，缺乏事实和法律根据，慈溪市人民政府亦不负有再行予以处理的法定职责。鉴此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出的被诉复议决定正确，上诉人上诉理由不成立，请求驳回其诉讼请求。 慈溪市人民政府答辩称：一、王新才的具体申请事项已为生效裁判所羁束，不属于行政复议范围。王新才的履责主张是“请求按照国务院规定将被征地农民的社会保障费用纳入我家的征地补偿安置费用当中，并按照规定用途落实”。实际是认为其参加土地被征用人员养老保障的个人缴费部分已被截留，故其不用再另行缴纳。对此，慈溪市人民法院（2008）浙0282行初46号行政判决确认：“原告主张职工基本养老保险的个人缴费部分已从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接扣除，但未提供相应证据加以证实，本院不予采纳。”宁波市中级人民法院（2018）浙02行终276号行政判决确认：“且由于发给被征收人员征地补偿费用并未截留用于个人缴费的部分而是直接发放，任其自主选择是否参加保险。”在王新才上述主张已为慈溪市人民法院、宁波市中级人民法院相继予以确认不予支持以后，申请人又以同样的事项向答辩人申请履责，实质系不服人民法院生效裁判。鉴于王新才申请履责事项已为人民法院生效裁判所羁束，故其就该事项申请履责进而提出的涉案行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第七项的规定。二、王新才的具体申请事项不属于慈溪市人民政府具体法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第十二条规定，征地补偿安置费用由市、县人民政府土地行政主管部门负责支付。《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保障管理工作。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”根据以上规定，王新才的具体申请事项不属于本答辩人的具体法定职责。综上，王新才提出的具体申请履责事项不属于行政复议范围，慈溪市人民政府亦无相应具体法定职责。慈溪市人民政府对王新才的申请答复与否对其权利义务不产生实际影响。因此，王新才提出的涉案行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案审理重点为宁波市人民政府被诉复议决定驳回王新才的行政复议申请以及一审法院裁定驳回其起诉是否正确。根据王新才提交的行政复议申请书及补正材料，其行政复议请求为“责令慈溪市人民政府对其《请求落实国务院规定申请书》作出答复”。结合《请求落实国务院规定申请书》及起诉理由，其要求慈溪市人民政府履行的是“请求按照国务院规定将被征地农民的社会保障费用纳入我家的征地补偿安置费用当中，并按照规定用途落实”的职责。王新才主张其属于2007年被征地农民，与一般被征地农民不同，2007年被征地农民的社会保障费用应纳入征地补偿安置费用，应当直接享受社会保障待遇，个人无须另行缴纳相关费用。王新才的上述主张，系根据国办发[2006]100号文件第二条“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理”、第三条“土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地社会保障支出、……严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费纳入征地补偿安置费用”等规定。而已生效（2018）浙02行终276号行政判决对王新才是否应该支付个人缴费及适用国办发[2006]100号文件是否将改变现有缴费方式作了裁判，认为相关文件“规定了各级政府建立社会保障和保险整体制度的资金来源，但并未明确否定具体组织实施过程中个体参与时的资金负担，即未规定免费。”“劳社部发[2007]14号文件第二条明确了“被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担”，浙江省据此制定了《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省政府令第264号），明确相关资金由政府、被征地农村集体经济组织和参加养老保险的个人等共同出资。且由于发给被征收人员征地补偿费用并未截留上述用于个人缴费的部分而是直接发放，任其自主选择是否参加保险。故浙江省相关规定与前述文件并不冲突。上诉人关于职工养老保险无须个人缴费的主张不成立。”可见，王新才申请行政复议事项已为生效行政裁判所羁束，宁波市人民政府决定驳回其行政复议申请，一审法院裁定驳回其起诉，结论均无不当。王新才提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。故对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  车勇进 审判员  吕柏超 审判员  马良骥 二〇二〇年三月十七日 书记员  韦若莎