吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终58号 上诉人（原审原告）郭铁玉，男，1965年3月13日出生，汉族，住吉林省吉林市船营区。 委托代理人王晓先，北京京益律师事务所律师。 委托代理人李久凯，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林市人民政府。住所：吉林省吉林市松江中路65号。 法定代表人刘非，市长。 被上诉人（原审被告）吉林市船营区人民政府。住所：吉林省吉林市松江中路87号。 法定代表人简俊峰，区长。 上诉人郭铁玉因诉被上诉人吉林市人民政府、吉林市船营区人民政府（以下简称船营区政府）征收行政行为违法一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2019）吉02行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定事实，郭铁玉于2004年5月10日与吉林市蚕种场签订《柞蚕场承包合同书》，承包位于兴隆沟第11、12、13号面积约28公顷柞蚕场，承包期限为50年。2014年11月19日，吉林市人民政府印发《国道珲乌公路（G302）吉林至饮马河段一期工程建设项目征地拆迁实施办法及实施方案的通知》。郭铁玉承包的柞蚕场部分在珲乌公路施工征收范围内，船营区政府负责该范围内具体征收工作。因修路需要，至2014年年末占用了郭铁玉承包柞蚕场中的部分土地。因船营区征收部门未与郭铁玉达成补偿协议，未对郭铁玉予以补偿，郭铁玉于2017年2月向船营区政府邮寄《履行补偿安置职责申请书》，船营区政府未及时作出处理意见或给付补偿金，郭铁玉起诉船营区政府，要求对其履行补偿安置职责的申请予以答复处理。原审法院于2017年11月7日作出（2017）吉02行初41号行政判决，责令船营区政府于判决生效之日起3个月内对郭铁玉的申请作出处理。2018年4月23日，船营区政府作出《关于要求船营区人民政府履行补偿安置职责的答复》，该答复认为应依照《吉惠价评报字（2018）第0330号价格评估报告书》执行，补偿总金额601070元。郭铁玉对该答复不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该答复。原审法院于2019年1月25日作出（2018）吉02行初65号行政判决，撤销了船营区政府2018年4月23日作出的《关于要求船营区人民政府履行补偿安置职责的答复》，责令船营区政府于判决生效之日起三个月内对郭铁玉的申请重新作出处理。后船营区征收部门与郭铁玉进行协商，支付给郭铁玉补偿款227万余元。现郭铁玉起诉吉林市人民政府、船营区政府，认为二被告在未依照法定征收程序办理土地报批的情况下，征收郭铁玉承包柞蚕场土地的行政行为违法，要求法院判决确认该征收行为违法。 原审法院认为，一、关于被告船营区政府答辩称未收到起诉状的问题。原审法院受理案件后，按照船营区政府的地址邮寄送达了起诉状副本及应诉通知、举证通知，司法专邮部门已经妥投，故应视为起诉状已经依法送达。至于船营区政府相关负责人员是否看到起诉状，是其内部收件管理问题。况且，船营区政府收到开庭传票后，已与原审法院进行了联系，并复印了起诉状。故，船营区政府称未收到起诉状，该主张不能成立。二、郭铁玉承包使用的柞蚕场土地系国有土地，基于建设需要使用该土地，应当依法进行征收，对土地使用价值、地上物等给予合理补偿。吉林市人民政府、船营区政府均未对郭铁玉承包使用的柞蚕场部分土地及地上物作出征收决定，但客观上，为修建国道珲乌公路吉林至饮马河段确实占用了郭铁玉承包使用的土地，该区域征收工作是由船营区政府负责实施，故可以认定船营区政府实施了征收郭铁玉使用的土地及地上物的行政行为。该征收行为发生在2014年4月，至2014年年底已经结束。郭铁玉于2014年对征收占用其使用土地的行为就已知晓，船营区政府与郭铁玉一直在协商补偿事宜。依照2014年适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此规定，郭铁玉2014年即已知道征收行为的内容，而其于2019年9月对该征收行为提起诉讼，认为违法，超过法定起诉期限。郭铁玉主张2018年9月开始，其通过申请政府信息公开，获知涉案项目土地征收至今尚未办理相关报批手续，但根据规定，行政诉讼起诉期限是从知道或者应当知道行政行为内容之日起开始计算，而不是从知道行政行为违法之日起开始计算。三、虽然郭铁玉起诉要求确认征收行为违法超过起诉期限，但无论船营区政府征收郭铁玉使用土地及地上物的行为是否被确认违法，只要征收行为客观存在，船营区政府就应当对郭铁玉给予合理的补偿。事实上，船营区政府并没有否认对郭铁玉的补偿义务，几年来也一直与郭铁玉协商补偿事宜，并且已经支付给郭铁玉227万余元的补偿款，那么郭铁玉可以通过要求补偿的途径主张自己的合法权利，而不应在协商补偿事宜的同时，在超过起诉期限的情况下，再起诉要求确认征收行为违法。综上，郭铁玉的起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定，原审法院裁定：驳回郭铁玉的起诉。 郭铁玉上诉请求，撤销原审裁定，指令本案由原审法院继续审理。理由：原审裁定适用法律错误。1.本案被诉行政行为是吉林市人民政府、船营区政府在未经土地报批的情况下即组织实施征收郭铁玉部分承包柞蚕场土地的行为。起诉期限应当在行政机关作出行政行为终了之日起计算。吉林市人民政府、船营区政府实施的未经报批征地行为一直处于持续状态，至今未办理相关征地报批手续，该被诉行政行为并未终了。2.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。考虑到行政法律关系中行政机关与行政相对人的不对等性和对行政机关严格依法行政的要求，行政相对人对行政机关持续性违法行为的起诉期限起算至少应不低于上述条款的规定。3.本案即使适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条2年起诉期限的规定，亦未超期。该条款适用的前提是行政相对人知道或应当知道具体行政行为的内容但不知诉权或起诉期限。吉林市人民政府、船营区政府并未告知郭铁玉诉权或起诉期限，但也未主动公示告知其行为内容。本案被诉行政行为的关键内容之一是未办理征地报批手续，在征地过程中吉林市人民政府、船营区政府并未依法公告公示任何征地文件，郭铁玉并不能通过吉林市人民政府、船营区政府的主动公开获知该关键内容，事实是2018年12月郭铁玉通过政府信息公开才获知此内容。本案被诉行政行为的关键内容之二是行为主体，在征地过程中与郭铁玉协商补偿等问题的是船营区政府及大绥河镇人民政府，自始至终吉林市人民政府并未参与，事实是2018年11月郭铁玉通过政府信息公开才获知吉林市政府批准实施征地的事实。只有知晓以上二内容，郭铁玉才算知道或应当知道被诉行政行为内容，郭铁玉于2019年8月23日提起该诉，未超期。另,郭铁玉提起该诉的时间也未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于最长起诉期限的规定。4.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。吉林市人民政府、船营区政府并未提供相应证据证明郭铁玉起诉超过2年或1年的起诉期限，应承担举证不能的法律后果。原审法院裁定驳回郭铁玉起诉，剥夺了郭铁玉基本诉权，变相纵容了行政机关违法行政，应依法予以纠正。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为为征收行为，郭铁玉在2017年7月12日起诉船营区政府不履行行政职责案起诉状中称，自2015年4月1日隧道开工至今，船营区政府作为此范围内征地拆迁的主体，从未给予郭铁玉任何征地拆迁补偿款。即郭铁玉不晚于2015年4月，已经知道征收行为的内容。故原审法院认为，郭铁玉于2019年9月对该征收行为提起诉讼，超过法定起诉期限，裁定驳回郭铁玉起诉，符合法律规定，并无不当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 于淞合 审 判 员 杨 迪 审 判 员 阎道清 二〇二〇年三月十八日 法官助理 张红梅 书 记 员 于婷婷