浙江省诸暨市人民法院民 事 判 决 书（2019）浙0681民初18127号原告：王性安，男，1942年5月10日出生，汉族，诸暨市人，住诸暨市。委托诉讼代理人：马旭军，浙江永腾律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐达，浙江永腾律师事务所实习律师。被告：诸暨市璜山镇人民政府，住所地诸暨市璜山镇为民路2号。负责人：吕靖江，系该镇镇长。委托诉讼代理人：寿浩林，该镇政府政法委员。委托诉讼代理人：马悦波，浙江越兴律师事务所律师。原告王性安与被告诸暨市璜山镇人民政府确认合同无效纠纷一案，本院立案后，依法由审判员赵恒丰适用简易程序独任审判，于2019年11月14日、26日两次公开开庭进行了审理。原告王性安及其委托诉讼代理人马旭军、被告诸暨市璜山镇人民政府的委托诉讼代理人马悦波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王性安向本院提出诉讼请求：要求判令确认原被告于2000年8月4日签订的协议书无效；诉讼过程中，原告增加一项诉讼请求为要求判令合同确认无效后因合同取得的财物相互返还。事实和理由：2017年4月7日，原被告签订了一份《璜山镇地质灾害点治理集体土地宅基地置换协议》（以下简称“置换协议”），该协议约定，原告将其所有的位于的土地证书号2-1992-028-00111，面积43.16㎡的房屋置换给被告，被告按价值每平方米3800元的地票给予原告用于购房使用，还约定了签约奖3021.20元。协议签订后，原告按约向被告交付了需置换地块的房屋及产权证书，被告向原告出具了交房验收单。2018年12月，原告发现被告张贴的置换户公示栏上没有原告名字，遂向被告提出异议，而被告则认为原被告双方曾于2000年8月4日已签订了一份卖房协议，且原告已领取房款3500元，故答复不再履行双方签订的置换协议。原被告于2000年8月4日签订的协议书中约定，原告将诉争房屋以总价3500元的价格卖给被告，原告于2000年8月10日在其村委会领取了房款。原告认为，原被告于2000年8月4日签订的协议书违反了土地管理法规定，应属于无效合同；且诉争房屋属于原告夫妻共同财产，原告在未经共有权人同意下擅自处分共有财产的行为也属于无效行为。诸暨市璜山镇人民政府答辩称，本案所涉协议系行政协议，原告提供的协议书开头部分明确写明“为解决池家山村因山体滑坡住户需搬迁的住房困难”，被告实行的是行政管理职责，是为了维护公共利益的需要。如果法院认为本案是一个纯粹的民事纠纷，根据原告起诉所述事实，在程序上还应当追加共有人为原告参加诉讼。如果法院认为案涉协议是纯粹的民事合同，也不存在合同法规定的合同无效的情形。综上，请求法院在程序上裁定驳回原告起诉，或者在实体上判决驳回原告诉讼请求。原被告为证实自己主张的事实，向本院提交以下证据，并经庭审质证如下：1.原告提供协议书复印件1份，原告陈述证据来源是原告起诉被告的一个行政案件中被告作为证据提交的，原告认为，该协议约定被告向原告购买房屋提供给王性贤居住使用，被告是作为平等民事主体向原告购买房屋，该行为既不是行政征收也不是行政征用，该行为违反了土地管理法规定，因此上述协议应属无效。经质证，被告对该份证据真实性没有异议，但认为对原告证明目的有异议，该协议书开头部分为载明“为解决池家山村因山体滑坡住户需搬迁的住房困难”，说明是为了解决地质灾害所造成的住房紧张，这是本案买卖房屋的原因，而治理山体滑坡问题是属于政府管理行为，依据是国务院颁布实施的地质灾害管理条例；该协议书上已经明确写明是房屋买卖，不是征用也不是征收，合同目的是为了防止地质灾害引发危险，是为了保护人民的人身和财产安全，并未违反土地管理法；土地管理法没有规定对房屋的处置问题，也就是说土地管理法并不适用本案。2.原告提供补助款发放清单复印件1份，原告陈述证据来源是也是被告在行政案件中提交，且在签订协议时房屋已经交付给被告使用。经质证，被告无异议。3.原告提供宅基地置换协议复印件1份，以证明2017年4月7日原被告签订了上述协议，原告将名下的房产交付于被告进行地票置换。经质证，被告对该证据真实性没有异议，但认为与本案缺乏关联性，原告诉请要求确认2000年8月4日签订的协议书无效，而置换协议于2017年4月7日签订；2000年8月4日双方签订了协议书，且在当月10日向原告发放了协议书确定的价款，原告既然已经把房子出卖，由化泉乡人民政府收购，原告就不再享有相应的权利。4.原告提供房屋搬迁腾空交房验收单复印件1份，以证明原告将房屋交付给被告由被告进行拆除。经质证，被告对证据真实性没有异议，但对证明目的有异议，签订该验收单是2017年4月7日宅基地置换协议要求的规范流程，且宅基地置换协议第二条约定“乙方保证该房屋引起的相关产权、债权纠纷自行解决并承担法律责任”，说明置换房屋的产权必须清楚明确；因存在2000年的协议书，原告相应的权利不存在，该宅基地置换协议无法履行。5.原告提供地籍档案查询单1份，以证明案涉房屋仍登记在王性安名下。经质证，被告对证据真实性没有异议，但对证明目的有异议，案涉房屋被化泉乡人民政府收购后，房屋的土地登记没有进行相应变更，没有变更自然是在原来的王性安名下。6.原告提供提供土地登记审批表、地籍调查表各1份，以证明案涉房屋系1965年建造，宅基地登记时家庭实际人口为5人，则说明该宅基地属于家庭共有财产，原告在未经其他共有人的同意下处置了该房产，属于无权处分；从物权法来看也是属于效力待定的情形，应属无效。经质证，被告对证据真实性没有异议，但对证明目的有异议，上述证据上记载有5个人口，按照民诉法相关规定，本案有必要通知共有人参加诉讼；根据婚姻法相关规定，夫妻对共同财产有平等的处理权，且农村建造房屋，在审批时以户为单位，而户主一般由男人来出面担任，化泉乡人民政府与原告签订协议时认为是原告家庭的共同意思表示。7.被告提供证明1份，以证明原告提供的地籍调查表上显示的四至中“西至王性燕”的王性燕，与2000年协议书上的“西至王性贤”的王性贤是同一人，说明买卖合同的真实性。经质证，原告对证据真实性无异议，但与本案缺乏关联性。8.被告提供诸暨市人民政府办公室诸政办发（2003）166号文件、诸暨市国土资源局出具的调查报告（附池家山滑坡平面图）各1份，以证明池家山经过勘查已经确定存在地质灾害，根据国务院地质灾害防治条例，诸暨市人民政府要求璜山镇人民政府为了居民的人身安全将住户进行搬迁，这与协议书开头表述的收购原因可相互印证。经质证，原告对证据真实性没有异议，但认为只能说明原被告签订协议的原因，合同效力问题应该由国务院颁布的行政法规作为认定合同是否有效的依据，这两份证据只是办公文件，不能根据该两份证据就认定案涉协议有效。9.被告提供池家山山体滑坡危房搬迁协议1份，以证明在受灾区范围内的住户进行安置搬迁的事实。经质证，原告对证据真实性没有异议，但认为与本案无关，且该协议上也没有约定要为困难户购置房产。结合双方质证意见，本院对上述证据分析认定如下：证据1、2、5、6，被告对其真实性无异议，故依法可予认定。证据3、4，被告对其真实性无异议，故对其真实性可予认定。证据7，原告对其真实性无异议，故可予认定。证据8，系政府文件，可予认定。证据9，与本案无关，本院在本案中不作认定。结合原被告诉辩意见和质证意见，本院认为，本案双方当事人诉争焦点为：1.案涉协议是否属于行政协议？2.案涉协议如不属于行政协议，则该协议是否有效？3.如协议无效，则如何处理各自因合同取得的财产？关于诉争焦点1，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。按照上述四个要素和两个标准判断，案涉协议虽然其目的是为了解决地质灾害受灾住户的住房困难，具有公共服务性质，但该协议内容实系房屋买卖协议，该协议的标的和内容并不具有行政法上的权利义务，双方之间签订房屋买卖协议并非行政机关行使行政职权、履行行政职责，该协议是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，故不属于行政协议。关于诉争焦点2，即案涉协议的效力问题。案涉协议系农村房屋买卖合同，按照我国现行的房地产制度，出卖房屋的，宅基地使用权也应当一并转移。农村房屋买卖合同是一种民商事合同关系，应受我国合同法调整，故在认定其合同效力时，应适用合同法中关于合同效力的一般规定，这主要是指《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，即“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对农村房屋买卖合同效力认定具有普遍适用意义的是上述第四项和第五项；《中华人民共和国民法总则》第八条的规定，即“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”；该法第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”同时，由于农村房屋买卖所涉标的物的特殊性，故除了合同法的一般规定之外，对宅基地房屋买卖合同的效力认定还需要结合其他法律的规定，并参考国家政策，涉及的法律和国家政策主要有以下的相应规定，《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”该法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月24日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”历年中央一号文件中多次强调城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或“小产权房”。从上述法律法规和国家政策规定内容来看，《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”农村村民建住宅需要使用集体土地的，应当依照该法第六十二条的规定办理审批手续；而该条第一款规范农村村民拥有宅基地的数量和面积，第二款规范农村村民建住宅的基本要求，第三款规定农村村民申请宅基地的审批程序，第四款禁止农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地。据此可知，该条乃是对农村村民通过申请、审批程序初始取得宅基地使用权的规定，其中既未禁止农村村民出卖住房，也未禁止非本集体经济组织成员购买农村房屋，故不宜将该条作为认定合同无效的法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”即认定合同效力的依据应该是法律和行政法规。从有关政策文件的发文机构及名称看，国务院文件居多，名称均为“通知”“决定”或“若干意见”，不属于法律和行政法规的范畴，系国务院规范性文件。而《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款规定“违背公序良俗的民事法律行为无效”，违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。一般来说，违反党中央的政策、国家政策的合同，可以认定为构成违反公序良俗。故在本案中，判断合同效力主要看原被告签订的协议是否违反公序良俗和社会公共利益。从上述政策规定内容来看，规定较为具体，均为城镇居民不得到农村购买宅基地和农民住宅，禁止城镇居民购买取得宅基地并取得宅基地使用权，禁止单位和个人占用农民集体所有土地搞房地产开发。据此，在学理上和司法实践中，涉及宅基地使用权转让纠纷，归纳确定了宅基地使用权不得单独转让的原则，在一般情形下，下列情况，转让农村住房或者宅基地使用权的，应当认定为无效：1.城镇居民购买农村住房和宅基地的，因违反国家有关规定，应认定无效；2.法人或者其他组织购买农村住房和宅基地的，因不具备宅基地使用权人主体资格，应认定无效；3.《土地管理法》规定，取得宅基地使用权应先经过集体经济组织批准，擅自转让农村住房和宅基地，未征得本集体经济组织同意的，应认定无效；4.向本集体经济组织以外的农村村民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应认定无效。基于“房地一体”主义，农村房屋的流转必然会导致宅基地随之流转，故对农村房屋买卖合同之类合同效力的认定，无法离开对有关宅基地使用权流转的法律乃至政策的综合考量。而审理涉农案件，必须坚持公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民权益不能受损“三条底线”。就宅基地使用权而言，其通常是与本集体经济组织的成员权联系在一起的，集体经济组织的成员虽然只享有宅基地的使用权，但这种使用权也是农民的一项重要财产。我国物权法肯定了农民宅基地及其房屋的财产利益，规定在国家征收宅基地时，应当给予农民适当的经济补助。因此，宅基地使用权具有福利和社会保障功能，能够使农村居民享有基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。根据现行法律的规定，宅基地归农民集体所有，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用，如果允许非本集体经济组织成员通过购买宅基地房屋的方式取得宅基地使用权，将在实质上构成对集体在该宅基地上行使所有权的障碍，导致集体所有权的落空。有关法律、行政法规对宅基地使用权流转的规定，以及中共中央、国务院对非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的政策，均系基于保护农民利益，保持农村稳定，保障经济社会可持续发展，这些属于社会公共利益的范畴。但是，案涉协议有其特殊之处，首先，案涉协议是为了解决地质灾害受灾住户的住房困难，具有公共服务性质，诸暨市化泉乡人民政府买受王性安房屋，不是为了自己使用，而是提供给地质灾害受灾户居住。其次，诸暨市化泉乡人民政府与王性安签订的协议是双方真实意思表示，诸暨市化泉乡人民政府也据此支付了相应的价款，即3500元，该款基本符合当时农房的市场价格，否则，王性安也不会在协议和发放清单上签字并领取款项。第三，案涉协议的一方诸暨市化泉乡人民政府买受房屋也不是为了进行房产开发，而是为了化解地质灾害所造成的影响。第四，诸暨市化泉乡人民政府虽不是所在村集体经济组织成员，但基于人民政府的性质，也不同于城镇居民，故在适用有关国家相关政策时需要予以谨慎考量；在本案中，化泉乡人民政府既不是城镇居民，也不是为了房地产开发的单位和个人，系特殊主体，其与王性安签订的协议是为了解决地质灾害受灾户的住房困难，合同目的具有公共服务性质，且处理事项关涉救灾大局。第五，基于人民政府的性质，其与王性安签订协议，从根本上也不会对村集体所有权造成侵害。第六，退一步说，从诸暨市璜山镇人民政府与王性安签订的宅基地置换协议来看，该协议确定“实施置换的宅基地按土地证确权面积给予3800元／平方米置换补助；无地上建筑物的，给予3000元／平方米置换补助”，该宅基地置换协议与2000年签订的协议书，因双方当事人一致，协议标的一致，协议书可视为对地上建筑物的买卖，该协议书也应属于效力待定或者有效。综上分析，本院认定协议书应属有效。另一方面，本案所涉房屋宅基地登记在王性安名下，该房屋虽系王性安夫妻共同财产，但王性安作为户主与化泉乡人民政府签订房屋买卖协议，诸暨市化泉乡人民政府也支付了合理的对价，故合同相对人有理由相信王性安有权处分涉案房产，王性安签订涉案房屋买卖协议的行为对其余共有人发生法律效力。鉴于上述理由，本院对诉争焦点3不再予以继续分析。经审理，本院认定本案事实如下，诸暨市原化泉乡池家山村存在山体滑坡问题，2000年8月4日，诸暨市化泉乡人民政府为解决山体滑坡受灾户的住房困难，与王性安签订协议书一份，约定以3500元的价款买受王性安房屋一处，该房屋四至为“东至王性岳厕所基，南至土坎，西至王性贤屋，北至小路”。协议签订后，诸暨市化泉乡人民政府依约支付了房款3500元。王性安交付了房屋。后因行政区划撤并，化泉乡人民政府撤并入诸暨市璜山镇人民政府。2017年4月，王性安与璜山镇人民政府签订宅基地置换协议，将上述房屋再次签订协议。后璜山镇人民政府因前述协议书的存在而告知王性安不能履行宅基地置换协议，王性安遂向人民法院提起行政诉讼，要求璜山镇人民政府履行宅基地置换协议。该案审理中，王性安对协议书提出异议，并另行提起本案诉讼。本院认为，诸暨市化泉乡人民政府作为特殊主体与王性安签订的房屋买卖协议，协议内容系双方当事人真实意思表示，未违反有关法律规定，也未违反公序良俗和社会公共利益，王性安也收到了相应价值的房款，故应属有效。王性安主张诉争房屋属于原告夫妻共同财产，原告在未经共有权人同意下擅自处分共同财产的行为属于无效，因王性安系户主，诸暨市化泉乡人民政府也支付了合理的对价，故合同相对人有理由相信王性安有权处分涉案房产，王性安签订涉案房屋买卖协议的行为对其余共有人发生法律效力。故对原告诉请，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款、《中华人民共和国合同法》第四十九条、第五十二条、《中华人民共和国物权法》第一百五十三条之规定，判决如下：驳回王性安的诉讼请求。案件受理费80元，依法减半收取40元，由王性安负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审判员  赵恒丰二〇二〇年三月九日书记员  郦柯亦