江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终5号上诉人（原审原告）李自来，男，1977年2月9日出生，汉族，住南昌市青山湖区。委托代理人江祥忠，江西策源律师事务所律师。委托代理人汪长泰，江西策源律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人刘建洋，该市市长。委托代理人罗林，南昌市司法局工作人员。委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师。上诉人李自来诉南昌市人民政府不履行城市政府主体责任一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李自来原审诉称，2015年11月，江西长运出租汽车有限公司（以下简称长运出租公司）与李自来签订《南昌市客运出租汽车责任承包经营合同》约定：责任承包经营期限自2015年11月至2020年10月止；李自来在合同签订时一次性缴纳首期责任经营款9万元，以后按《出租汽车经营成本表》所列，分期缴纳33万多元责任经营款，共计交纳总责任经营款42万多元。合同签订后，国务院办公厅于2016年7月28日发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下称国务院指导意见），江西省人民政府办公厅于2017年2月6日发布《关于印发全省深化改革推进出租汽车行业健康发展实施方案的通知》（以下称江西省实施方案）。此后，2017年9月27日，长运出租公司与案外人刘志勇签订责任经营合同时，5年的总责任经营款为20.16万元。两者相比，相差22万元。这个差距正是国务院指导意见和江西省实施方案中指明的过高承包费标准，必须依法依规切实降低下来。根据国务院指导意见和江西省实施方案，南昌市人民政府应当履行城市政府主体责任。因此，2019年3月15日，李自来等8位承包驾驶员以长运出租公司为被申请人，通过邮政特快专递向南昌市人民政府送交了行政裁决申请，请求裁决长运出租公司参照该公司2017年9月27日与案外人刘志勇签订的责任经营合同书确定的责任款标准，变更公司于2015年11月与李自来签订的承包经营合同，变更内容为从2019年1月1日起至承包经营合同到期终止，李自来不再向长运出租公司交纳责任经营款。该行政裁决申请于2019年3月15日妥投，但至2019年5月16日，南昌市人民政府未作出任何回应，没有履行城市政府主体责任。请求法院判令南昌市人民政府履行城市政府主体责任：畅通利益诉求渠道，回应社会关切；动态调整出租车汽车承包费标准，切实降低过高承包费用，有效降低驾驶员负担的法定责任。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。该法第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”根据上述规定，结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第一条第二款所列举的不属于行政诉讼受案范围的十项行为，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当有具体的诉讼请求，且该诉讼请求指向的行政行为是特定的、具体的，系可诉性行政行为。但是，本案起诉并不符合前述要求，分析如下：行政诉讼法适用解释第六十八条第一款第二项规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：“……（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；……”这就要求起诉人明确行政机关不履行的是何种法律法规明确规定的职责。但本案中，李自来请求南昌市人民政府履行城市政府主体责任。根据国务院指导文件，地方人民政府主体责任包括但不限于加强组织领导、制定实施方案、明确工作目标、建立工作机制、稳妥推进改革任务，加强社会沟通、畅通利益诉求渠道、营造良好舆论环境等等。根据江西省实施方案，各城市人民政府负责科学定位出租车汽车服务、改革经营权管理制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级、规范网约车发展及经营行为、规范私人小客车合乘、完善服务设施、加强信用体系建设、强化市场监管、加强法制建设等11项工作任务。进一步分析李自来诉状表述，其要求南昌市人民政府履行主体责任主要集中在降低出租汽车承包费标准上。而根据江西省实施方案，人民政府主体责任在这方面的工作任务是“鼓励、支持和引导企业、行业协会、驾驶员、工会组织集体协商并动态调整出租车承包费标准或定额任务，有效降低驾驶员负担，切实降低过高承包费用和押金”。李自来主张的主体责任实际上是行政指导乃至更为不具有强制性的鼓励、引导。该诉讼请求所指向的履职行为正是行政诉讼法适用解释第一条第二款第三项、第十项规定的“行政指导行为”以及“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，依法不属于行政诉讼受案范围。至于李自来要求南昌市人民政府履行行政裁决职责直接变更其与长运出租公司签订的承包经营合同，缺乏法律法规依据，明显不属于南昌市人民政府权限范围，依据行政诉讼法适用解释第九十三条第二款的规定，亦不符合行政诉讼受理条件。综上，李自来起诉不符合行政诉讼受理条件，依法应当驳回其起诉。在此，需要释明的是，李自来起诉所称其需交纳总责任经营款42万多元包括保险费、车辆使用税等其他费用在内。况且，长运出租公司已于2017年6月21日、7月27日研究制定了调整政策，并测算了两种调整政策下李自来的累计交款额度。综合以上因素考虑，李自来所称与案外人刘志勇承包费（即责任经营款）相差22万元之多尚难成立。出租汽车行业承包费用争议诉诸行政程序，行政机关并不能进行单方处分，行政审判亦无法进行司法审查，望李自来能正确理解、认识行政诉讼制度功能。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回李自来的起诉。上诉人李自来上诉称：1.我国社会主义法律体系由有刑事、行政、民事诉讼三种诉讼方式，运用三种诉讼方式可以解决各种社会纠纷与矛盾。上诉人与长运出租公司关于出租汽车经营承包费过高的纠纷已经民事诉讼方式于2018年6月向南昌市西湖区人民法院起诉，并于同年8月向南昌市中级人民法院上诉，两级人民法院都认为，关于出租汽车行业管理，国务院和江西省人民政府出台了相关文件，由此产生的纠纷不属民事受案范围，应由行政部门管理解决，分别裁定驳回起诉和驳回上诉。上诉人提起本案行政诉讼后，原审法院又认为不符合行政诉讼受理条件，驳回起诉。直接导致上诉人出租汽车经营承包费过高的纠纷没有法律救济途径，与我国法律体系构成相悖。2.长运出租公司与上诉人签订的出租车（巡游车）经营承包合同不是单纯的市场经营合同。长运出租公司经营出租汽车（巡游车）业务是南昌市人民政府特许的，这种特许性质排除了市场上其他未取得特许经营权公司的参与经营，南昌市人民政府有职责对这种特许经营活动产生的纠纷进行必要的干预和裁决。江西省人民政府《全省深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施方案》规定：“（四）深化巡游车改革……3、理顺价格形成机制。对巡游车实行政府定价或政府指导价，并依法纳入政府定价目录（各城市政府负责）。”《江西省定价目录》序号4交通运输定价项目中客运出租车运价、燃料附加费标准，定价部门是授权市、县人民政府，属于南昌市人民政府的政府定价形式。长运出租公司拟定出租汽车经营承包合同是必须受定价目录规定的内容约束的。因此，当经营承包合同约定的经营承包费出现过高情形时，城市人民政府是有职责进行干预和裁决的。综上，南昌市人民政府城市主体责任是明确的，具体的，请求撤销原审裁定，确认南昌市人民政府不履行城市政府主体责任违法，并责令其履行主体责任，判令南昌市人民政府承担本案诉讼费用。被上诉人南昌市人民政府答辩称：1.李自来所主张的诉请缺乏具体性，且不属于行政诉讼范畴，一审法院驳回其起诉符合法律规定。李自来的诉讼请求为，请求确认答辩人不履行城市政府主体责任违法，并责令依法履行城市政府主体责任。其中并未明确答辩人未履行何种政府主体责任，并非具体明确的诉讼请求。同时，针对答辩人所提出的降低出租车承包费标准等问题，根据江西省人民政府办公厅所印发的《全省深化改革推出出租汽车行业健康发展的指导意见》第二条“工作任务”第四项第二款等规定，答辩人的相关政府主体责任为“鼓励、支持和引导企业、行业协会、驾驶员、工会组织集体协商并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务”，不便直接干预。该主体责任并不对李自来权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼范畴。2.另一方面，答辩人并无就李自来出租汽车承包费问题作出行政裁决的法定职责。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中规定，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。司法部负责人就《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》答记者问时也明确指出，行政机关开展行政裁决工作要遵循依法依规原则，即只有法律法规授权行政机关可以进行行政裁决的，行政机关才有行政裁决的职权。因此，行政机关依当事人申请作出行政裁决，必须有法律法规明确授权，法无授权不可为。本案中，李自来向答辩人邮寄行政裁决申请书，申请就其要求降低出租汽车承包费一事进行行政裁决，但现有法律法规并未规定答辩人对此有权进行行政裁决，李自来的主张缺乏法律依据。3.答辩人已积极履行相关指责。出租汽车承包费用系由企业与出租车承包人通过承包合同的形式，在平等、自愿协商的基础上所确定，属于企业自主经营的行为，政府不便以行政手段强制干预。根据上述江西省人民政府办公厅《全省深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施方案》第二条“工作任务”第二点的规定，答辩人并不具备直接调整呢出租汽车承包费的职责。自实施方案下发以来，考虑出租汽车行业的发展状况，为切实减轻出租汽车承包人的负担，促进行业健康发展，答辩人通过出租汽车行业主管部门市客运管理处，就承包费问题，积极鼓励、支持和引导企业和出租汽车驾驶员进行协商，动态调整出租汽车承包费标准。长运出租公司已经召开数次办公会议调降承包费标准，并与涉案当事人签订相应补充协议，实际降低了出租汽车承包人相关费用。答辩人已切实履行政府职责，李自来的诉讼请求缺乏法律依据，依法应予驳回。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”行政诉讼法适用解释第六十八条第一款第二项规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：“……（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；……”这就要求起诉人明确行政机关不履行的是何种法律法规明确规定的职责。根据国务院指导文件，地方人民政府主体责任包括但不限于加强组织领导、制定实施方案、明确工作目标、建立工作机制、稳妥推进改革任务，加强社会沟通、畅通利益诉求渠道、营造良好舆论环境等等。根据江西省实施方案各城市人民政府负责科学定位出租车汽车服务、改革经营权管理制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级、规范网约车发展及经营行为、规范私人小客车合乘、完善服务设施、加强信用体系建设、强化市场监管、加强法制建设等11项工作任务。本案中，李自来请求南昌市人民政府履行城市政府主体责任并未指明何种特定责任。同时，根据行政诉讼法适用解释第一条第二款第三项、第十项规定，“行政指导行为”和“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”依法不属于行政诉讼受案范围。第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，从李自来起诉状的具体事实和理由来看，其要求南昌市人民政府履行主体责任主要集中在降低出租汽车承包费标准和要求南昌市人民政府履行行政裁决职责直接变更其与长运出租公司签订的承包经营合同等问题。而根据江西省实施方案，人民政府主体责任在这方面的工作任务是“鼓励、支持和引导企业、行业协会、驾驶员、工会组织集体协商并动态调整出租车承包费标准或定额任务，有效降低驾驶员负担，切实降低过高承包费用和押金”。李自来主张的南昌市人民政府应履行的主体责任实际上是指不具有强制性的鼓励、引导等行政指导行为，并不对李自来权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围。李自来要求南昌市人民政府履行行政裁决职责直接变更其与长运出租公司签订的承包经营合同，缺乏法律法规依据，明显不属于南昌市人民政府权限范围，可以裁定驳回起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 章 华审判员 林贤瑛审判员 彭彩玲二〇二〇年三月十七日书记员 万立强