上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）沪7101行初849号原告滕秀芳，女，1941年10月10日出生，汉族，住上海市。原告潘毅芸，女，1973年6月22日出生，住址同上。上述两位原告共同委托代理人郑崇星，上海劲力律师事务所律师。上述两位原告共同委托代理人王志祥，上海劲力律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李东风。行政机关负责人陆小幽，职务副局长。委托代理人谢兰，女。委托代理人彭涛，上海申蕴和律师事务所律师。原告滕秀芳、潘毅芸(以下简称两原告)不服被告上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)作出的附有违法建筑的房屋认定书，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月5日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。两原告的委托代理人郑崇星律师，被告的行政机关负责人陆小幽及委托代理人谢兰、彭涛律师到庭参加诉讼。庭审后，纪勇申请撤回起诉，本院予以准许。本案经上海市高级人民法院批准，延长审理期限至2020年8月27日。本案现已审理终结。被告普陀城管局于2018年7月16日向两原告及纪勇作出附有违法建筑的房屋认定书(以下简称附违认定书)，认定两原告及纪勇所有的坐落于上海市普陀区中山北路XXX弄XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)的房屋为附有违法建筑的房屋。根据《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十一条的相关规定，该房屋附有违法建筑的情况将在房地产登记簿上记载。拆除附有违法建筑前，房地产登记机构不予办理该房屋的相关房地产登记。拆除附有违法建筑后，请及时告知上海市普陀区城市管理行政执法局。两原告诉称：两原告及纪勇系涉案房屋产权人。1994年10月10日上海市普陀区人民政府发出通告，决定将武宁路至岚皋路路段以内的沿街底层居住房屋分批置换成商业用房即鼓励居改非，破墙开店。同年11月2日，当时的上海市普陀区房产管理局亦发出通知。由当时涉案房屋承租人纪明生(已故)出资，参与兴建中山北路物贸一条街涉案房屋，建造的商铺由区房管局统一施工。同年11月区房管局下发房屋置换开发手续，并有《改变房屋用途通知单》为证。1998年3月23日，纪明生申办了普陀区明明眼镜店的个体工商户营业执照。2018年7月被告对涉案房屋发出附违认定书，确认涉案房屋天井违法搭建属违法建筑。两原告均没有收到过附违认定书，纪勇也没有将附违认定书等材料告知过两原告，两原告是在2019年8月才知道附违认定书的。两原告认为，原告一家响应区政府号召，配合建设中山北路物贸一条街，现被认定违法，于法相悖。故请求法院依法撤销被告于2018年7月16日出具的附有违法建筑的房屋认定书。就其诉请，两原告提供了附有违法建筑的房屋通知单、1994年10月10日上海市普陀区人民政府出具的通告(以下简称通告)、1994年11月2日上海市普陀区房产管理局沿街公房开发办公室(以下简称沿街办公室)出具的通知、租用居住公房凭证、收据、纳税通知、改变房屋用途通知单、个体工商户营业执照、个体工商户税务登记表、上海新视眼镜厂证明、协议书、税收通用完税证、户口簿、不动产权证书等证据。被告辩称：涉案房屋原属公有住房，2018年7月11日原产权人上海西部企业集团有限公司与两原告、纪勇签订上海市公有住房出售合同，记载房屋建筑面积为42.42平方米，并不含违法搭建。2018年7月11日上海长风物业有限公司(以下简称长风物业)向被告反映涉案房屋业主在使用中存在天井违搭行为，违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十条的规定。被告接报后进行现场检查，发现涉案房屋朝南天井确有一处建(构)筑物，于当日开具《违法搭建法律后果告知单》，之后依法作出附违认定书，并予送达。被告作出附违认定书的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。故请求法院驳回两原告的诉讼请求。被告于举证期限内向本院提交了作出附违认定书的证据、依据：1.上海市不动产登记簿之房屋状况及产权人信息表，证明房屋类型是公寓属于居住用房，竣工日期为1978年，建筑面积42.42平方米(不包括天井面积)，所有权来源为房改售房，权利人为纪勇、滕秀芳、潘毅芸共同共有；2.上海市不动产登记簿之土地状况信息，证明房屋的土地用途为住宅，规划用途也是居住用房，土地用途和规划用途从来都没有改变过，天井部分增加的建筑属于违建；3.改变房屋用途通知单，证明1996年纪明生(已故，系原告滕秀芳的配偶)向有关部门提出申请改变房屋用途，申请改变用途的部位为园地(天井)，面积为14.8平方米，批准改变用途的有效期限为一年；4.中山北路XXX弄XXX号XXX室租金调整一览表，证明从该房建成起租到2018年6月原告购买之前，租金一直是收取居住公房租金的事实；5.业务受理签报，证明房屋的原承租人纪明生2015年2月8日死亡，后承租人变更为纪勇的事实；6.公管房屋分幢情况表，证明房管部门对于此类房屋早已制定不能开店的事实；7.上海市公有住房出售合同，证明2018年7月纪勇、两原告购买了此房屋，合同第十一条第二款约定：乙方(纪勇、两原告)购买公有住房以后，不得擅自改变用途、需改变用途的按照公有住房售后管理有关规定办理。合同第十二条第一款约定：乙方(纪勇、两原告)不得擅自改建或者搭建。以上内容全部经过纪勇、两原告的签字认可，是双方当事人的真实意思表示，所以无论是从法律上还是从合同上，都可以认定，在天井搭建都属于违章建筑，搭建人的行为既违法也违反合同约定；8.个体工商户开业申请登记表，证明1998年2月纪明生申请个体工商户营业执照，开始经营；9.违法搭建法律后果告知单及普陀城管局送达回证文书，证明涉案房屋经普陀城管局认定在朝南天井搭建了建筑物，纪勇于2018年7月11日在送达回证上确认签字；10.附有违法建筑的房屋认定书及普陀城管局送达回证文书，证明涉案房屋经普陀城管局认定为附有违法建筑的房屋，纪勇于2018年7月16日在送达回证上确认签字；11.会议纪要，证明2017年11月11日中共普陀区委副书记孙萍召开石泉路街道无违建居村(街镇)创建工作现场会，实地查看并了解了中山北路沿线“居改非”情况，要求加强联合执法，综合开展无证、无照经营、“居改非”整治等工作；12.会议纪要，证明2018年4月12日普陀区召开了关于石泉街道中山北路XXX弄XXX-XXX号等居改非建筑售后公房办证协调会。经石泉街道提出，同意中山北路XXX弄XXX-XXX号等居改非建筑承租人依法办理售后成套独用公房产权登记。但是会议纪要在附件中的备案说明中指出，“如住户提出购房，房屋首先要恢复原样”。被告作出附违认定书的职权依据为《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款、第十一条第一款第(八)项、《关于贯彻实施的若干意见》(以下简称若干意见)第二条第二款之规定；法律依据为《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十一条之规定；程序依据为上海市住房保障和房屋管理局沪房管物[2009]200号《关于损坏房屋承重结构行为和附有违法建筑房屋的认定有关事项的通知》(以下简称200号文)第二条第二款之规定。经庭审质证，两原告对被告的职权依据、被告举证期限内提供的证据的真实性无异议，但认为：1.被告当庭提供的证据超出举证期限，当庭提供的照片明显不是当时拍摄的，真实性存疑；2.被告对相关证据没有严格按照法定程序向两原告提供及签收，附违认定书没有告知救济途径，也没有给予陈述申辩的机会，被告程序违法；3.涉案房屋属于合法变更属性和搭建，原告搭建房屋的行为是依据普陀区政府的要求，天井的搭建不是原告自行完成的，是交由普陀房管局统一搭建的，现被告认定原告搭建行为违法，被告滥用职权；4.通告上没有写搭建是有期限的，也没有写每年审批的字样；5.对被告适用的法律依据有异议，90年代原告就搭建好了，而《上海市房地产登记条例》是在搭建行为之后，所以不适用该条例。被告认为：1.两原告提供的通告不能证明搭建的合法性，通知不能证明是区政府搭建的，收据不能证明区政府收费是用于搭建的，除原告提供的附有违法建筑的房屋通知单、通告、通知、收据外，原告提供的其余证据与本案无关；2.滕秀芳与纪勇是母子关系，潘毅芸与纪勇是夫妻关系，户籍均在涉案房屋内，三人是家庭整体又有利害关系，常理上应互相转告，且在整个沟通协商、办理购房、文书送达等过程中都是纪勇到场，纪勇一直代表两原告签收文书，签收时也未提出异议，结合事实及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，附违认定书已有效送达两原告；3.因天井经营而搭建天井屋顶，随着经营行为合法性的结束，该屋顶作为临时建筑的必要性和合理性也随之消失，且营业执照也到期了，原告违建的事实是确定的，认定天井屋顶为违法建筑的事实清楚，证据确凿，并无不当；4.原告搭建的背景是1994年，当年政府临时改变用途是合法的，2004年《上海市住宅物业管理规定》出台后，对改变物业使用性质的职权和程序作出了明确规定，按照原来的程序来改变天井用途不再具有合法性；5.2018年买卖合同上写的很清楚，所有违建都要拆除，原告承诺并在上面签字，由原告当年办理工商营业执照必须持房屋改变用途通知单才能办理，说明当时原告对“将天井从居住用途变为经营用途每次期限是一年，到期需要续办手续”等相关流程和要求是明知的，在过了期限后，这个违建事实是存在的；6.天井屋顶虽存在多年，但始终未办理规划许可、未经公房租用凭证、房屋产权证等法定房屋登记形式来确认其合法性，被告对其合法性不予认可。根据庭审质辩情况，本院认为原告提供的附有违法建筑的房屋通知单、通告、通知、租用居住公房凭证、收据、改变房屋用途通知单、个体工商户营业执照、户口簿、不动产权证书，被告法定期限内提供的证据材料符合证据的关联性、合法性、真实性，能够证明相关事实，本院确认具有证据效力。原告提供的纳税通知、个体工商户税务登记表、税收通用完税证、上海新视眼镜厂证明、协议书等证据，因与本案缺乏直接关联性，本院不予认定。经审理查明：1994年10月10日，上海市普陀区人民政府发布通告，称为加快普陀区以商业为主的第三产业的经济发展步伐，重点建设中山北路物贸一条街，决定将武宁路至岚皋路路段以内的沿街底层居住房屋分批置换开发成商业用房，具体被置换的门牌包含涉案房屋在内。同时通告：一、房屋置换工作由普陀区房产管理局负责牵头，会同区工商局、规土局和东新村街道等部门组织实施。二、房屋置换必须贯彻“统一规划、统一设计、统一施工和统一管理”的原则。三、房屋置换形式，将根据市场经济规律和商业特点，采取由现租赁公房的单位和住户自营、联营和吸引本市、外省企事业单位、私营企业投资开发相结合等多种方式联合置换开发。四、房屋置换成商业用房后的经营范围，原则上应与中山北路物贸一条街相配套，也可适当兼营日用百货等民用项目。五、为加快房屋置换步伐，目前租赁公房的单位必须在1994年11月30日前，各自将租用的房屋置换成商业用房，并应于年内开张营业。目前租赁公房的住户必须在1994年11月15日底前作出是否自营的选择。自营者必须按规定办妥有关手续，并于年内开张营业。无条件自营者，必须服从统一置换安置。六、凡通告发布之前，擅自搭建和破墙开店的住户，必须在规定期限内自觉整改，拆除违章搭建，服从统一置换。七、凡愿参与房屋置换的租赁单位和住户及各企事业单位、私营企业可直接向普陀区房产管理局申请办理登记手续……。1994年11月2日，沿街办公室出具通知给涉案房屋当时的纪明生(已去世)租户，称若其户考虑自营或联营的，在规定时间内携带户口簿、租赁公房凭证、已领营业执照的带执照前来办理申请登记手续，若不考虑或无条件自营、联营的必须服从统一置换。凡在通知前擅自搭建和破墙开店的住户必须在1994年11月20日前自觉整改，逾期不改，将依法处理。1995年1月9日、1995年7月18日普陀区东新村房管所分别开具3,000元、7,903元收据，收费名目为园地搭建工程予收款、园地搭建工程款。同年10月24日，上海市公安局普陀分局东新路派出所开具207.50元收据，收费名目为中山北路XXX号门牌壹块。1998年1月，上海市普陀区房产管理局出具改变房屋用途通知单，申请人为纪明生，申请原因经营开店(五金、机电)，批准改变用途的部位、面积：园地搭建14.8平方米，批准改变用途有效期限：壹年，遇到动拆迁时，按居住房安置。1998年3月23日，涉案房屋注册一个体工商户，经营者纪明生，名称普陀区明明眼镜店，经营有效期限至2018年6月30日。2016年12月1日涉案房屋租赁户名由纪明生变更为其子纪勇(原告滕秀芳儿子、原告潘毅芸丈夫)，独用租赁部位有：底层102室西间、底层102室东间、102室灶间(附壁橱一只)、102室卫生间、底层102室园地。2018年7月11日两原告及纪勇与上海西部企业集团有限公司签订上海市公有住房出售合同，确定涉案房屋建筑面积42.42平方米。根据长风物业出具的建筑面积摊算表上记载，42.42平方米不包括园地在内。2018年7月20日两原告及纪勇获得涉案房屋不动产权证，房屋用途居住，建筑面积42.42平方米。2018年7月11日长风物业出具告知单，载明：兹有中山北路XXX弄XXX号XXX室，业主纪勇，在物业使用中存在天井违搭行为，违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十条的规定，本公司已于2018年7月11日向该户送达了《违法建筑整改通知书》，现将上述情况告知，报备(城管、公安)，并请监督处理。同日，被告至现场检查，检查发现涉案房屋朝南天井处有一建(构)筑物，已建成，层数为一层，为砖混结构，该建(构)筑物与涉案房屋相连接。经丈量，该建(构)筑物东西向长4.9米，南北向宽3米，面积为14.7平方米。被告当场制作了现场检查笔录并拍摄照片。同日，被告开具违法搭建法律后果告知单，认定涉案房屋业主已擅自在涉案房屋朝南天井处搭建了建筑物(构筑物)，违反了《上海市住宅物业管理规定》第五十条第二款第(二)项的规定，依据该规定第七十七条，要求在收到告知单之日起，自行拆除，如不拆除，将承担负面影响，即房地产登记机构对附有该处违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，并不予办理房地产转让、抵押等登记。2018年7月16日，被告开具附违认定书，同日送达纪勇，之后送达给房地产登记机构。两原告因不服附违认定书，遂诉至本院。另查明，被告普陀城管局当庭提供了现场检查笔录、照片、房屋平面图等证据，说明作出附违认定书的过程；两原告提供的谈话笔录说明其未委托纪勇处理涉案房屋违法搭建事宜。本院认为：根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第三款、第十一条第一款第(八)项、若干意见第二条第二款及200号文等相关规定，被告负责辖区内的城市管理行政执法工作，对于违法建筑具有作出被诉行政行为的法定职权。本案中，被告在收到长风物业的告知后对涉案房屋进行了调查，并向纪勇进行了告知，认定两原告及纪勇所有的涉案房屋属于附有违法建筑的房屋，根据《上海市房地产登记条例》第二十条、第二十一条的规定作出附违认定书，并向纪勇进行送达，符合法律规定，并无不当。1989年7月15日起施行的《上海市城市建设规划管理条例》第二十八条规定，凡新建、改建、扩建、拆除建筑物和构筑物以及变动建筑物主体承重结构的大修、沿城市道路房屋门面的装修，建设单位和个人须按规定向市规划局或区、县规划管理部门申领建筑工程执照后，方得施工。1990年8月1日起施行的《上海市城镇公有房屋管理条例》第二十二条规定，对公有房屋进行改建、扩建、加层、搭建的，必须征得所有人同意，签订协议，明确权属，并按《上海市城市建设规划管理条例》办理；1994年普陀区政府为推动经济发展，推行物贸一条街的建设，鼓励沿街居民将底层居住房屋开发成商业用房。两原告等居民根据通告的要求，在房管部门的统一安排下，在承租公房的园地上进行搭建用以经营，但该搭建并未依照《上海市城市建设规划管理条例》《上海市城镇公有房屋管理条例》规定取得建筑工程执照，且《改变房屋用途通知单》上附有批准改变用途的有效期限；2004年施行的《上海市住宅物业管理规定》第二十六条规定，禁止违法搭建建筑物、构筑物这一损害公共利益的行为。第二十八条规定，业主、使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。而此时，涉案房屋仍为居住使用性质，其中的园地改变房屋用途的有效期已过，依据上述规定，房管部门也无权继续批准改变用途，之后园地搭建亦未获得规划许可，在此情况下，园地搭建作为经营使用房屋的合法性已不存在；2018年涉案房屋作为售后公房由两原告及纪勇买下产权时，公有住房出售合同中并未将园地搭建作为合法建筑面积计入，至被告作出附违认定书时，原告户的营业执照期限也已到期。被告综合上述情况，认定涉案房屋为附有违法建筑的房屋，根据相关规定作出附违认定书，事实清楚、证据确凿、适用法律正确。两原告就其合法性提出的异议，缺乏事实证据及法律依据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告滕秀芳、潘毅芸的诉讼请求。案件受理费50元，由原告滕秀芳、潘毅芸共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  张 忠人民陪审员  董荣建人民陪审员  祁汉萍二〇二〇年三月三十一日书 记 员  朱婷婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。