江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终6号 上诉人（原审原告）周开中，男，1953年9月3日生，××族，住启东市。 委托代理人周榕桦，男，1978年10月22日生，住启东市,系上诉人之子。 被上诉人（原审被告）启东市汇龙镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人龚健，镇长。 应诉负责人李雷兵，副镇长。 委托代理人陈松兵，启东市汇龙镇人民政府工作人员。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）启东市汇龙镇城北村经济合作社，住所地启东市。 法定代表人吴正辉，社长。 委托代理人吴建章，启东市汇龙镇城北村经济合作社工作人员。 委托代理人陈卫东，江苏东疆律师事务所律师。 上诉人周开中因房屋搬迁补偿行政协议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初520号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，周开中的房屋坐落于启东市汇龙镇城北村7组（原启东市汇龙镇新风村四组），案涉地块已经被征收。案涉房屋所有权证载面积为184.43㎡。实际上，周开中建有住宅1幢、仓库1间、车间4间，面积分别为184.43㎡（1#）、53.54㎡（2#）、135.34㎡（3#）、72.42㎡（4#）、31.05㎡（5#）、217.8㎡（6#），合计694.58㎡。在签订房屋拆除搬迁补偿协议之前，启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）工作人员将江苏金宁达恒土地房地产评估咨询有限公司对周开中案涉房屋作出的以2019年2月23日为评估日期的初评报告送达周开中。该初评报告载明：1#房评估金额为172788元、2#房评估金额为21438元、3#房评估金额为77469元、4#房评估金额为33893元、5#房评估金额为12296元、6#房评估金额为88597元、附属设施评估价318671元，合计725152元。 2019年4月3日傍晚，汇龙镇政府及启东市汇龙镇城北村经济合作社（以下简称城北村经济合作社）的多名工作人员至周开中房屋内与周开中商谈案涉房屋拆除搬迁补偿事宜。当晚就案涉房屋拆除搬迁补偿事宜商谈至十一点左右时，城北村经济合作社（甲方）与周开中分别签订四份房屋拆除搬迁补偿协议（乙方分别为周开中、其子周榕桦、法定代表人为周榕桦的南通市华能弹簧吊架制造有限公司及个体工商户启东市汇龙镇和平车床加工场），均由周开中在乙方处签字，并在以××××、南通市华能弹簧吊架制造有限公司为乙方的两份房屋拆除搬迁补偿协议后乙方签名处加注“周开中代代负法律责任”。其中以周开中为乙方的房屋拆除搬迁补偿协议约定：“第一条、乙方及被拆除房屋情况乙方被拆除房屋坐落于城北××××组，房屋用途住房。被拆除房屋总建筑面积184.43平方米，其中楼房合法建筑面积136平方米，其他房屋建筑面积48.43平方米，应享受房屋搬迁补助的权利人数为2人，周开中、龚建霜。第二条、乙方选择产权交换作为拆除搬迁补偿安置方式。第三条、甲方向乙方支付下列搬迁补偿、补助、奖励费。1、被拆除房屋补偿金额153075元；2、附属设施设备及装饰装修等补偿金额205593元；3、搬迁补助费300*2=600元；4、误工补助费200*2=400元；5、乙方选择产权调换方式并自行过渡的，安置补助费按实际过渡期限进行补助，首付临时安置补助费6个月计1800元；区位价136㎡*1540元=209440元；菜地159*2=318元；办证费80元。乙方合计应得房屋拆除搬迁补偿款为人民币571306元……”以周榕桦为乙方的房屋拆除搬迁补偿协议约定：“第一条、乙方及被拆除房屋情况乙方被拆除房屋坐落于城北××××组，房屋用途企业经营、住房。被拆除房屋总建筑面积558.58平方米，其中楼房合法建筑面积48.43平方米，其他房屋建筑面积510.15平方米，应享受房屋搬迁补助的权利人数为3人，周榕桦、奚玲玲、施文杰。第二条、乙方选择产权交换作为拆除搬迁补偿安置方式。第三条、甲方向乙方支付下列搬迁补偿、补助、奖励费。1、被拆除房屋补偿金额311221元；2、附属设施设备及装饰装修等补偿金额158393元；3、搬迁补助费300*3=900元；4、误工补助费200*3=600元；5、乙方选择产权调换方式并自行过渡的，安置补助费按实际过渡期限进行补助，首付临时安置补助费6个月计2700元；区位价48.83+68+4-20.79=99.64㎡*1540元=153446元；菜地159*3=477元；办证费80元。乙方合计应得房屋拆除搬迁补偿款为人民币627817元……”之后江苏金宁达恒土地房地产评估咨询有限公司根据上述协议的数额，修正了之前作出的初评报告，重新作出了分户报告单编号城北村-19-25（周开中）、-19-26（周榕桦）房屋征收估价报告，分别载明1#房屋评估价153075元（1#房合计建筑面积184.43㎡，其中周开中分摊136㎡、周榕桦分摊48.3㎡）、区位价209440元、附属设施评估价205593元，合计568108元；1#房屋评估价43810元（1#房合计建筑面积184.43㎡，其中周开中分摊136㎡、周榕桦分摊48.3㎡）、2#房屋评估价25614元、3#房屋评估价80051元、4#房屋评估价40410元、5#房屋评估价17140元、6#房屋评估价104196元、区位价153446元、附属设施评估价158393元，合计623060元。 2019年4月，周开中向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销2019年4月3日晚周开中与城北村经济合作社签订的房屋拆除搬迁补偿协议。 一审庭审中，周开中认为其在签订房屋拆除搬迁补偿协议时存在胁迫行为，向一审法院提交了协议签订前后的部分视频资料，主要为4月3日16时至21时之间不连续的时间段及4月4日5、6点的视频。从该视频内容来看，当晚汇龙镇政府及第三人城北村经济合作社的多名工作人员至周开中房屋内商谈房屋拆除搬迁补偿事宜，在商谈过程中偶有争吵，但并未发生暴力行为，也未限制周开中的人身自由。在视频中也显示出，周开中一方亦有多人在场。汇龙镇政府陈述当晚因商谈较长时间未能谈成，至九点左右汇龙镇政府工作人员陆续离开，后周开中方又要求与汇龙镇政府签订协议，故在10点至11点之间签订协议，签订协议时气氛比较平和，当时汇龙镇政府在场人员仅为汇龙镇政府副镇长陈松兵、吴建章、龚小花等人。同时汇龙镇政府提出只要周开中提供当时签订协议前后的视频资料就可以真实的反映签订协议的情况。因周开中案涉房屋中装有监控设备，且其提供的视频比较零散，非完整连续的视频，不能完整反映签订协议前后过程的情况，故法庭当庭责令周开中提供签订协议前后过程的连续视频资料。周开中在庭审中认可其有相关视频资料，并承诺庭后提供。庭后周开中向法庭陈述该视频当时未能拷贝，故其未向法庭提交。 一审法院认为，本案争议焦点为被诉房屋拆除搬迁补偿协议是否系双方真实意思表示，签订时是否存在胁迫等可撤销的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，汇龙镇政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在行政诉讼中为了平衡原、被告之间在证据收集、诉讼能力之间的不对等，促使行政机关依法行政，通常将举证责任分配给行政机关，对行政机关提出了更高的证明要求。但也并非在行政诉讼中所有的事实都由行政机关承担证明责任，当原告提出一项新的事实，若被告否认该事实存在，此时仍要求被告对一个消极事实进行证明，显然是一项难以完成的证明，也不利于案件事实的查明，因此当由主张该项事实的原告承担证明责任。具体到本案，周开中主张其在签订案涉搬迁安置补偿协议时存在胁迫等可撤销情形，对于该事实应当由周开中提供证据加以证明。从周开中向法庭提供的证据来看，未有证据初步证实案涉协议存在胁迫等可撤销的事实存在。首先，在本案庭审中，周开中提供的几段视频时间主要为4月3日16时至21时之间不连续的时间段，相互之间不连续、不完整，该视频仅显示双方偶有争吵，并未发生暴力行为，也未达到限制周开中的人身自由的程度，其显示的内容不能达到周开中主张的汇龙镇政府强迫其签订协议的证明目的。其次，对于案涉协议签订前后一段时间的连续视频资料，周开中在庭审中向一审法院陈述其有该视频，而庭后其称当时未能拷贝而未向一审法院提供。对于如此重要的视频资料，作为协议签订方的周开中，其拷贝了签订协议之前时间段的视频、也拷贝签订协议后第二天清晨的视频，唯独对签订协议前后一段时间过程的视频未拷贝，有违一般正常人的生活常识。最后，4月3日当晚签订协议的前后，周开中方亦有多人在场，故出现强逼周开中签字情形的可能性极小。因此，结合周开中已经提交的证据及原、汇龙镇政府的陈述来看，周开中主张汇龙镇政府强逼其签订案涉协议的证据不充分，对其该主张不予采信。 另外，关于周开中提出的协议签订主体、房屋面积、评估补偿等问题。一审法院认为，首先，案涉地块实行协议搬迁方式，城北村经济合作社受汇龙镇政府委托与被拆迁方签订搬迁安置补偿协议，责任的承担主体实际上为汇龙镇政府，该协议签订主体并无不当。其次，在签订房屋拆除搬迁补偿协议之前，汇龙镇政府工作人员将江苏金宁达恒土地房地产评估咨询有限公司对周开中案涉房屋作出的以2019年2月23日为评估日期的初评报告送达周开中。且以周开中及其子周榕桦为乙方的两份房屋拆除搬迁补偿协议确定的被拆除房屋补偿金额总额（153075元+311221元=464296元）及附属设施补偿总额（205593元+158393元=363986元）均大于初评报告中相应的被拆除房屋评估总额（1#房评估金额为172788元+2#房评估金额为21438元+3#房评估金额为77469元+4#房评估金额为33893元+5#房评估金额为12296元+6#房评估金额为88597元=406481元）及附属设施评估价（318671元），体现了双方之间具有协商的过程。最后，案涉房屋所有权证载建筑面积184.43㎡，其中周开中分摊136㎡、周榕桦分摊48.3㎡，故不存在周开中所称的将合法面积184.43㎡篡改为136㎡的情形。因此，周开中主张的其他可撤销情形也缺乏事实依据。 综上，周开中主张签订案涉房屋拆除搬迁补偿协议时存在胁迫等可撤销情形的理由不成立，其要求撤销2019年4月3日晚其与城北村经济合作社签订的房屋拆除搬迁补偿协议的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周开中的诉讼请求。 上诉人周开中上诉称，1.被上诉人汇龙镇政府在案涉土地征收程序违法的情况下与上诉人签订搬迁补偿协议，属于超越职权行为。2.案涉搬迁补偿协议的协商时间为当日23点左右，且被上诉人将上诉人的大门封锁，禁止出入，并组织多人聚集在上诉人家门口，存在胁迫行为。3.房屋评估机构出具的评估报告程序不合法，不具有法律效力。被上诉人据此确定的补偿金数额低于市场价，也低于相同情况的其他被拆迁人，显失公平。请求二审法院撤销一审判决，并改判撤销2019年4月3日晚上诉人与被上诉人签订的房屋拆除搬迁补偿协议，或发回重审。 被上诉人汇龙镇政府答辩称，1.被上诉人有签订协议的主体资格，其委托城北村经济合作社与上诉人签订房屋拆除补偿协议，没有超越职权。2.被上诉人与上诉人签订协议是经过多次协商的，双方意思表示真实，协议内容合法，不存在无效的情形。3.上诉人提供的视频不存在被上诉人、城北村经济合作社殴打、胁迫上诉人的情形，且其提供的视频不完整，不能完整反映协议签订的过程。请求驳回周开中的上诉。 被上诉人城北村经济合作社答辩意见同汇龙镇政府意见。 本院经审理，一审判决认定的事实有相应证据证实，各方亦未提出异议，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是，案涉房屋拆除搬迁补偿协议的签订是否存在超越职权和胁迫、显失公平的情形。 关于案涉房屋拆除搬迁补偿协议的签订是否存在超越职权的情形。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为一种履行职责的方式，法律法规并未排斥或禁止行政机关与被搬迁人通过协商一致而实施房屋搬迁。本案中，签订协议的甲方虽然是城北村经济合作社，但汇龙镇政府的工作人员陈松兵组织和参与了协议的协商与签订，并在协议上签字，汇龙镇政府亦未否认承担案涉协议上约定的补偿等义务。因此，案涉协议实质上是汇龙镇政府委托城北村经济合作社与上诉人周开中签订的协议。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。被上诉人汇龙镇政府作为一级基层政府，基于本行政区域内经济和社会发展的需要，通过协商的方式与上诉人周开中订立房屋拆除搬迁协议，协议的内容在其所承担的行政管理职能或者能够协调完成的事项范围内，不存在超越职权范围的情形。上诉人关于被上诉人与其签订案涉协议属于超越职权、滥用职权行为的理由不能成立，本院不予采信。 关于案涉房屋拆除搬迁补偿协议的签订是否存在胁迫和显失公平的情形。一审法院已经阐述了上诉人周开中应对其主张的案涉协议签订时存在胁迫等可撤销情形的事实负有举证责任的理由，本院不再赘述。最高人民法院公布的自2020年1月1日起施行的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款亦明确规定，原告主张撤销、解除协议的，对撤销、解除行政协议的事实承担举证责任。从本案查明的事实看，案涉协议签订前，双方已经过长时间、多次协商；签订地点在上诉人周开中住处，双方均有多人在场和参与；协议上的字迹清晰没有涂改，补偿款数额（571306元）也高于此前双方曾约定的数额（542383元），协议末尾有周开中本人的签字和联系电话，可以认定案涉协议内容是双方平等协商的结果，且是双方的真实意思表示。现上诉人周开中主张案涉协议是在被胁迫的情形下签订，应当对此承担举证责任。上诉人周开中对此虽然提供了其家安装的摄像头拍摄的视频作为证据，但其提供的视频明显不完整、连续，存在明显的选择、剪辑情形，其提供的视频资料上显示了协议签订当日16：36至21：15期间的几个片断，尤其是缺少了协议签订前后一段时间（22：00-23:00）也是最关键的视频，不能全面、真实反映协议签订的情况。一审法院也曾让其提供完整的视频，但其未能提供。从所提供的视频内容看，双方虽偶有争吵、拉劝行为，但未超过正常的限度，属于协商中出现分歧时的常见反应，未见使用强制力或暴力的情形，也未见周开中及其家人的人身自由受到限制，故周开中提供的视频不能证明其主张。至于上诉人周开中提出的当日协商时间过晚，只能说明协商的时间较长、难度较大，并不能证明其受到了胁迫并违背真实意思订立了案涉协议。至于评估报告，因本案是协议补偿，补偿数额体现的是双方协商一致的结果，评估报告仅是双方协调的依据或参照，不是补偿的结果。事实上，协议上最终确定的补偿数额也高于评估报告上的数额，故不能据此证明案涉协议显失公平。 综上，案涉房屋拆除搬迁补偿协议的签订无超越职权和胁迫、显失公平的情形，不具备行政诉讼法及合同法所规定的合同撤销的条件。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人周开中提出的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周开中负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨德华 审判员  郁 娟 审判员  张祺炜 二〇二〇年三月三十一日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；