宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政裁定书（2020）宁02行终4号上诉人（原审原告）王忠仁，男，汉族，1944年6月6日出生，农民，住平罗县。委托诉讼代理人王晓堂，男，汉族，自由职业，住平罗县。系王忠仁之子。被上诉人（原审被告）平罗县高仁乡人民政府。住所地：平罗县高仁乡高仁村三队（244省道东边）。负责人苏万龙，平罗县高仁乡人民政府乡长。出庭负责人王树海，平罗县高仁乡人民政府副乡长。委托诉讼代理人余学仁，宁夏秦宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平罗县草原管理站。住所地：平罗县陶乐镇振兴东街17号。法定代表人刘春宏，平罗县草原管理站站长。出庭负责人李金星，平罗县草原管理站副站长。上诉人王忠仁因草原行政确认一案，不服石嘴山市大武口区人民法院（2019）宁0202行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人王忠仁及其委托诉讼代理人王晓堂，被上诉人平罗县高仁乡人民政府（以下简称高仁乡政府）出庭负责人王树海、委托诉讼代理人余学仁，被上诉人平罗县草原管理站出庭负责人李金星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为，根据平罗县人民法院于2011年11月22日作出的已生效（2011）平民初字第2192号《民事判决书》中查明：1988年11月24日，原告王忠仁与原陶乐县六顷地乡人民政府签订《草原承包经营合同书》一份，并在原陶乐县公证处依法对上述合同进行了公证。合同中约定：“将本乡酸枣坡草场18510亩承包给王忠仁同志家庭经营（或联户经营）”；“草原属全民所有，承包人在所承包的草场上种的草和树，以及新建的工程设施，子女享有继承权”。随后，原陶乐县六顷地乡人民政府及原陶乐县草原站向原告王忠仁颁发了《草原承包使用权证》（但没有承包草原的四至界限和承包使用范围）……2003年2月19日，原陶乐县党委下发陶党发〔2003〕18号文件，提出的完善草原承包经营责任制方案规定，“方案通过执行，原承包合同终止，原有证件一律废止，原承包商（户）在草原上各类固定设施投资，经有关部门评估折价，在竞包时一并兑付，确保群众利益受到保护”。原告等联户经营者没有进行新的竞包。后陶乐县并入平罗县，六顷地乡并入高仁乡。就本案而言，原告王忠仁诉请的使用权证在2003年2月19日被陶党发〔2003〕18号文件废止，该证已经不具有法律效力，原承包合同终止，原告对涉案土地不再享有相关权属，对此不具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定。并且，当事人提起行政诉讼应在法定期限内。原告于1988年取得《草原承包使用权证》时就已经知晓没有四至范围。本案行政行为发生在1988年，应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告在时隔三十多年的今日起诉，要求二被告确认其当年承包草原的四至范围，已经超过了法定起诉期限的规定，对于已经受理的应当依法驳回起诉。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项，第一百零一条第一款第（二）项及第二款之规定，裁定：驳回原告王忠仁的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告王忠仁。王忠仁上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。1988年12月24日，上诉人已经取得酸枣坡18150亩草原的使用权，并经原陶乐县六顷地乡人民政府及陶乐县草原站确认，签订了《草原承包经营合同书》，于1989年4月24日公证。2003年5月19日，原陶乐县畜牧局及二被上诉人又以封山禁牧为由，禁止上诉人继续从事放牧活动。同时，二被上诉人也没有按国家规定向上诉人给予合理补偿。直到后来上诉人向平罗县法院起诉请求二被上诉人补偿上诉人损失，才得知被上诉人以2003年2月19日原陶乐县党委陶党发〔2003〕18号《关于印发的通知》的形式，在没有告知上诉人的情况下单方废止了上诉人的《草原承包经营合同书》，废止时没有向上诉人进行任何补偿，而同样是草场牧民的原六顷地红墩子区域却在2007年向该区域的牧民以每亩75元进行了补偿。后平罗县法院又以上述18150亩草场四至不明，最终没有支持上诉人的请求。上诉人通过多种渠道在平罗县档案局调查到上述草场的四至范围，并再次向一审法院起诉，请求按档案中注明的四至范围确认上诉人的草场四至范围，一审法院以上诉人的诉讼请求已过时效驳回起诉，致使上诉人的合法权益得不到保障。上诉人在起诉前始终认为自己承包的18150亩草场是有四至范围的，但通过几次审判，法院始终没有涉及草原的四至，因此上诉人再次向一审法院提起诉讼确认涉案草原的四至范围并无不当，且上诉人直到起诉前才知道自己承包的草原没有四至范围，起诉时并没有超过两年的起诉期限。同时，行政诉讼法第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，人民法院不予受理”，本案涉案草原属于不动产，因此，一审法院适用法律错误，驳回上诉人的起诉明显不当。请求：1.撤销大武口区人民法院（2019）宁0202行初81号行政裁定，依法改判支持上诉人的请求事项；2.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人高仁乡政府辩称，1.上诉人以起诉时才知道1988年所承包草原没有四至的理由不能成立。一审时上诉人提交的草原证及承包合同书，草原证没有确认四至范围，只有面积。承包合同同样没有约定四至范围及承包年限，所以上诉人所述直至原审起诉时才知道没有四至是不成立的。2.不可否认涉案土地在1988年承包给本案上诉人，但是在2003年，原陶乐县政府规范调整土地，以陶党发〔2003〕18号《关于印发的通知》终止了上诉人的草原证及相应的合同，此时上诉人对涉案土地不再享有任何权利，而本案一审原告以确认四至为案由提起诉讼，根据行政诉讼法及行政诉讼法解释，上诉人起诉已经超过诉讼时效。所以原审认定事实清楚，适用法律正确，本案属上诉人的缠诉行为，应当予以驳回。被上诉人平罗县草原管理站辩称，草原管理站属于县政府的行政管理部门，只负责对第二次承包后的草原进行管理，草原承包的权力应当属于县政府，被上诉人没有权力为上诉人确认四至范围。对本案上诉人的情况，草原站是否有管理权限还没有明确规定。上诉人的草原证和草原承包合同是1988年第一次承包的，2003年已经废止。经审理查明，1988年12月24日，上诉人王忠仁与原陶乐县六顷地乡人民政府签订《草原承包经营合同书》。根据合同约定，王忠仁以家庭经营或联户经营的方式承包六顷地乡酸枣坡18150亩草场，合同同时约定草原属全民所有，承包人在所承包的草场上种植草和树，以及新建的工程设施，子女有继承权。同日，原陶乐县六顷地乡人民政府和原陶乐县草原站向王忠仁颁发了《草原承包使用证》。2003年2月19日，原陶乐县党委与原陶乐县人民政府联合下发陶党发〔2003〕18号文件《关于印发的通知》，该文件提出进一步完善草原承包责任制，“此方案通过执行，原承包合同终止，原有证件一律废止，原承包商（户）在草原上各类固定设施投资，经有关部门评估折价，在竞包时一并兑付，确保群众利益得到保护”。上诉人王忠仁没有进行新的竞包。后陶乐县并入平罗县，六顷地乡并入平罗县高仁乡。2006年2月22日，高仁乡政府与平罗县东升农林开发有限公司（以下简称东升公司）签订《土地承包合同》。王忠仁认为该《土地承包合同》侵犯了自己的合法权益，高仁乡政府对其中2000亩土地存在重复发包行为，于2010年10月18日向平罗县人民法院提起民事诉讼。平罗县人民法院以王忠仁提交的《草原承包经营合同书》和《草原承包使用证》均未注明承包草场的四至范围，不能证实王忠仁对东升公司现在经营使用的土地享有承包经营权为由，作出（2010）平民初字第2205号民事裁定，驳回王忠仁的起诉。王忠仁不服，上诉于本院，本院经审理，作出（2011）石民终字第103号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2011年9月13日，王忠仁又以高仁乡政府和东升公司签订的《土地承包合同》是重复发包、承包行为为由，向平罗县人民法院提起诉讼，请求确认该《土地承包合同》无效，向其返还承包草场2000亩。平罗县法院以王忠仁提交的证据不能证明高仁乡政府与东升公司签订的《土地承包合同》中所涉及的部分土地在其持有的《草原承包经营合同书》所涉及范围之内或损害其利益，其诉讼请求没有相关证据证实为由，于2011年11月22日作出（2011）平民初字第2192号民事判决，驳回其诉讼请求。王忠仁不服，向本院提出上诉，经本院审理，于2012年3月20日作出（2012）石民终字第79号民事判决，驳回上诉，维持原判。2019年11月11日，王忠仁向大武口区人民法院提起行政诉讼，请求依法判决高仁乡政府和平罗县草原管理站对其持有《草原承包使用证》的四至范围进行确认。另查明，上诉人王忠仁在二审庭审中自认其于2007年知道持有的《草原承包使用证》没有四至范围。本院认为，1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第一次会议通过的《中华人民共和国草原法》第四条和2013年修正的《中华人民共和国草原法》第十一条均规定，国家所有的草原由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。本案中，上诉人王忠仁于1988年承包的草原系国家所有，应由县级以上人民政府核发草原使用权证和确定四至范围，高仁乡政府和平罗县草原管理站不具有确认草原使用权证上四至范围的法定职责。王忠仁并未就曾经申请平罗县人民政府确认其承包草原的四至范围提供证据，其于2019年11月11日向大武口区人民法院提起行政诉讼，请求依法判决高仁乡政府和平罗县草原管理站对其持有《草原承包使用证》的四至范围进行确认，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。且原陶乐县六顷地乡人民政府和原陶乐县草原站向王忠仁颁发《草原承包使用证》的行政行为发生在1988年12月24日，已经超过二十年。上诉人王忠仁关于不知道《草原承包使用证》没有四至范围，直至提起民事诉讼时才知道的主张，因其提起民事诉讼的时间为2010年至2012年，且庭审中其自认2007年就知道草原使用权证上没有载明四至范围，故，上诉人于2019年11月11日提起行政诉讼已经超过法定起诉期限。综上，原审认定基本事实清楚，裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长卜东方审判员金玉华审判员姚丽 二〇二〇年三月二十五日法官助理 叶 倩书记员 何梦洋 附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。