江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终85号 上诉人(原审被告)江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会，住所地如皋市。 法定代表人刘亚东，主任。 应诉负责人沈剑梅，副主任。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郭建梅，女，1963年9月16日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审原告）冒玉林，男，1957年6月30日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审原告）冒郭来（曾用名冒某），男，1982年3月5日生，××族，住无锡市崇安区。 三被上诉人共同委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 上诉人江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如皋高新区管委会）因行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初758号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，冒玉林、郭建梅系夫妻关系，冒郭来系冒玉林、郭建梅之子。冒玉林户在原××××组拥有两层住宅楼一座，1999年5月核发的居民建房用地许可证载明“建筑占地总面积为105平米，其中住房建筑占地面积90平米、厕畜禽舍建筑占地面积15平米，宅基地总面积为156.3平米，其中住房宅基地面积132.3平米，厕畜禽舍建筑占地面积24平米”。1999年建房用地审批表中所载家庭成员为冒玉林、郭建梅、冒郭来、冒美英。 2018年9月26日下午至27日凌晨，如皋高新区管委会内设机构如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室工作人员与冒郭来、郭建梅在杨花桥村委会就房屋拆迁补偿安置事项进行商谈。9月27日凌晨，冒郭来在落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》中签名“冒某”。 该协议为格式文本，载明甲方为如皋高新区，乙方为冒玉林（冒某），因智能制造产业园工程建设需要，甲方对乙方原住城南镇杨××组房屋进行搬迁。搬迁房屋所有权人为冒玉林（冒某），确认建筑面积245+75.28平米，实测建筑面积575.04平米，平房、楼房底层144.5平米，楼房二层以上（含二层）144.5平米，区位（类）四，人口4+1人。其中超证面积75.28平米，居作非面积55.9平米。房屋评估值补偿费872055元，附属设施补偿费95621元，按确认建筑面积补贴被搬迁人误工补贴费10元每平米。乙方根据政策自愿实行过渡，甲方补贴自行过渡费自2018年9月28日始至2019年3月27日止，按被搬迁确认建筑面积每平米每月6元临时安置补助费（过渡费），先计算6个月的过渡费，超过6个月按规定执行。乙方可享受两次搬迁补贴费，按被搬迁的确认建筑面积每平米每次15元。……本协议一式四份，双方共同遵照执行，签字（盖章）后生效，被搬迁人必须在2018年10月8日前搬迁完毕，并保持房屋原结构、建筑物完好，不得以任何借口拖延搬迁，否则按有关规定处理。至于签订协议时是否为空白协议，双方各执一词。 一审另查明，冒玉林2018年9月26日上午10：13报警称：因拆迁没搞好，有20几个人在其家，其无法正常生活。冒郭来于同日上午10：12报警称：“因拆迁，家中来了几十个人，其母亲在推拉过程中有些受伤”。接警后，如皋公安局高新技术产业开发区派出所第六警务区民警曹文忠、刘荣飞出警，接处警登记表载明“民警到现场发现冒玉林和拆迁方在谈拆迁的事，民警告知工作人员，不得限制冒玉林人身自由、通讯自由，通过友好协商，双方均不得有任何违法行为，冒玉林称要离开，后自行离开家中”。对此，如皋公安局高新技术产业开发区派出所制作快速处警现场处结备案单，冒玉林拒绝在上述备案单中签字。10:16左右，冒郭来再次报警称，因拆迁，其母亲电话告知家中有20几个人，其家人已经被人弄伤了。10：26左右，冒郭来再次报警称，其父母亲电话无法接通，询问何时处警。当晚20:54左右，冒郭来妻子朱玲玲拨打110求助，称其丈夫冒郭来和婆婆郭建梅失踪了，因拆迁事宜被约谈七八个小时，迟迟不让走，被非法拘禁和限制人身自由，要求处警处理。当晚21:08、21:12左右，冒郭来妻子朱玲玲再次拨打110求助，再次要求处警。9月27日凌晨1:28左右，冒郭来妻子朱玲玲再次拨打110求助，称其丈夫冒郭来和婆婆郭建梅自昨天中午被喊至村委会，至今尚未回家，从村委会走不了，无奈才报警。 2018年10月17日，冒玉林出具借条一份，载明“借住一星期”。同日下午17:06左右，冒玉林拨打110求助，称“此处强行拆迁，还要打其”。接警后，民警黄进、徐鲲出警，接处警登记表载明“城南街道安排拆迁工作人员张峰等村干部到杨××号冒玉林家作思想工作，冒玉林称，下午有几个拆迁人员在冒玉林家门口墙上用红漆喷的拆迁字样，认为还未谈妥，后同意与村干部商谈拆迁事宜”。同日下午17:10左右，郭建梅报警称，这里有人强制拆迁，请到杨××组冒玉林家，有个女的打其，拆迁没有讲好，请求处警。 郭建梅、冒玉林、冒郭来（以下简称郭建梅等3人）认为冒郭来无权代替郭建梅、冒玉林签订案涉协议，且案涉协议存在欺诈胁迫和显失公平情形，也违反了法律法规的强制性规定，遂诉至法院，请求确认2018年9月28日冒郭来与如皋高新区管委会签订的《房屋搬迁补偿协议》无效，经法院释明，变更诉请为请求撤销上述协议。 一审法院认为，本案争议焦点主要是案涉协议是否存在可撤销的情形。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提。正因如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国合同法》等民事法律规范。 首先，行政机关在作出具体行政行为时不得背离法律、法规的目的，不得背离基本法理，不得不正当地行使职权，否则就构成滥用职权。结合本案具体案情来看，如皋高新区管委会作为行政机关，其内设机构工作人员在签约过程中以不得体的方式对待相对人，未尊重行政相对人的合法权利，其行政行为不具有合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为具有滥用职权情形的，法院可判决撤销。本案中，郭建梅、冒玉林、冒郭来及其妻子朱玲玲在签约当天数次报警求助，且郭建梅、冒郭来在杨花桥村委会被约谈超过十二小时，至9月27日凌晨，约谈尚未结束，该行为已经侵犯了公民的正常休息权。上述种种事实，能够体现如皋高新区管委会作为行政机关，其委托的相关组织的相关人员有以不得体方式对待相对人的情形，在签约过程中未充分尊重和保护相对人的合法权益，其作出的行政行为具有动机不正当性，属不正当行使职权，不符合法律、法规授权的目的，不具有合法性。 其次，被诉协议内容不能体现协商一致。协商一致是行政协议合法有效的前提及基础，也是订立行政协议时应当遵守的一项基本原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条规定表明，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，双方对签订被诉协议时是否为空白各执一词。此时，如皋高新区管委会作为行政机关，其工作人员法律素养更高，举证能力更强，距离证据更近，因此，应由其对于签订的协议非空白承担相应举证责任，而如皋高新区管委会未能提供签订协议时的照片等佐证其所签协议非空白的观点，理应承担举证不能的不利后果，此其一。其二，如皋高新区管委会未能在法定期限内提供证据证明案涉协议上的补偿数额系根据房屋评估报告而作出，其在庭后提供的张贴的房屋搬迁评估公布表无法显示张贴时间和地点，内容亦不清晰，无法体现与本案的关联性。其三，签订协议当日，冒玉林方数次报警求助，均反映家人被长时间约谈，人身自由被限制等，且郭建梅在庭上对相关人员在其家中对其实施暴力并限制人身自由的细节能详细、清楚地予以描述。冒玉林方作为普通农村居民没有专业知识储备和能力在签订协议当日几番报警而为后续起诉作铺垫，因此，冒玉林方在庭上所述应据实可信。结合上述事实和庭审表现可以看出，案涉协议乃是在如皋高新区管委会进行疲劳战术及实施胁迫的情形下签订。最后，在签订协议后的10月17日，冒玉林方又数次报警称拆迁未谈妥，对红漆喷的拆迁字样有异议，请求处警处理，该事实也再次佐证被诉协议的签订未能体现协商一致原则，并非冒玉林方的真实意思表示。结合《中华人民共和国民法总则》第一百五十条、《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思情况下订立的合同，受害方有权请求法院予以撤销。本案中，郭建梅等3人对被诉协议的内容和形成均有异议，结合签约当日及此后的数次报警情形及庭审陈述，可以基本认定，被诉协议是在受他人胁迫情形下违背真实意思表示而签订的，违反协商一致的基本原则。 综上，被诉协议的签订不具有合法性，亦未体现协议双方的合约性，郭建梅等3人要求撤销被诉协议的诉讼请求予以支持，一审法院遂判决撤销2018年9月27日冒郭来与江苏省如皋高新技术产业开发区搬迁安置办公室签订的落款日期为2018年9月28日的《房屋搬迁补偿协议》。 如皋高新区管委会不服提起上诉称，案涉房屋搬迁补偿协议的签订经过前期动员、房屋评估、工作人员上门做工作、协商等一系列过程。从接处警记录来看，被上诉人报警所称的限制人身自由、胁迫的情形不存在，冒郭来在签订协议之前还与妻子电话沟通，确定最终协议内容。上诉人在协议签订过程中并未不正当行使职权。被上诉人在双方商谈过程中不存在被限制人身自由的情形，也未提出终止洽谈的想法，为了促成协议的签订，双方商谈到9月27日凌晨，符合一般的习惯。案涉协议上的补偿费金额系按照评估结果确定，评估报告出具后已在各搬迁小组内进行了张贴告知，一审法院认为案涉协议的签订具有不正当性不能成立。上诉人之所以在一审中未提交评估报告，系基于被上诉人提起的是撤销之诉，被上诉人应当举证证明案涉协议存在可撤销情形。被上诉人仅仅提交了一些报警记录，但出警记录中并没有被上诉人所述的存在胁迫或逼迫其签字以及限制人身自由的行为的认定。一审法院对出警民警的谈话笔录也能反映案涉协议的签订并不存在胁迫情形。本案的提起完全是被上诉人在协议签订后反悔不同意交房，以此获取更多的补偿款。一审法院推断基于被上诉人多次报警即已被限制人身自由的观点是错误的。请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人郭建梅等3人辩称，在协商过程中，上诉人利用自己是行政主体的一方优势，强迫被上诉人签订协议。被上诉人当天多次报警也证实被上诉人被限制人身自由和被胁迫的情形发生。上诉人与被上诉人所签订的案涉协议是在凌晨两点，这明显不符合正常的谈话和协商时间。上诉人利用行政职权非法约谈被上诉人十二小时，侵犯了被上诉人的正常休息权。案涉协议在上诉人和被上诉人签订的时候是空白的，双方没有经过协商，上诉人一审庭审中称，案涉协议是依据评估报告，但是上诉人直到一审判决也未提供案涉评估报告。上诉人在上诉时提交的评估报告违反证据规则，评估报告被上诉人从未见到，对其真实性、合法性、关联性均不予认可。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见结合一审判决，本案的争议焦点是，案涉协议是否符合法律规定，是否存在可撤销之情形。 首先，行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为滥用职权的，人民法院判决撤销。本案中，案涉项目系协议搬迁，双方应当在平等、自愿、协商一致的基础上签订协议。作为行政主体的一方，上诉人应当正当行使职权。但从查明的事实看，2018年9月26日上午，拆迁方已至被上诉人家中谈拆迁，从被上诉人到村委会直至凌晨签约，超过十二小时，被上诉人方多次报警求助。上诉人采取疲劳战术，侵犯被上诉人的正常休息权，行政行为的主观动机不当，案涉协议因滥用职权应予撤销。 其次，由于行政协议既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方意思合致等非强制性特点，故对行政协议是否具有可撤销情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，被上诉人主张协议是在被胁迫的情况下签订，并非自愿所签，应当就此承担举证责任。根据被上诉人提交的报警记录和一审庭审中的陈述，结合双方长时间谈判的事实，签订协议当日，郭建梅上午在家中受到了暴力并被限制人身自由，在签约过程中被上诉人方多次报警求助，证明被上诉人签订案涉协议受到了胁迫。虽然出警记录中没有胁迫情形的直接记载，但在双方力量不等的情形下，多次报警可从侧面反映案涉协议的订立并非出于被上诉人自愿。而且，在上诉人未能提交证据证明案涉协议非空白的情况下，案涉协议的签订时间与实际签约时间不一致亦能佐证当时协议内容并不完整。上诉人主张案涉协议上的补偿费金额系按照评估结果确定，并在二审中提交了评估报告单。但对比评估报告单与案涉协议，房屋补偿费872055元、附属设施补偿费95621元两者一致，评估报告单中有一项无证建筑拆除费41173元，该费用在案涉协议中没有记载，无法体现在长达十几小时的约谈过程中，双方就搬迁房屋的各项补偿事项经过了充分协商，不能体现案涉协议的签订系被上诉人的真实意思表示。 综上，案涉协议存在可撤销之情形，被上诉人要求撤销案涉协议的请求能够成立，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏省如皋高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年三月二十三日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；