湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终113号上诉人(原审原告)：桂阳县洋市镇长鸿养殖场。住所地：湖南省桂阳县洋市镇瓦僚村9组。负责人：邓启庭。委托代理人：曹文山，湖南众望归律师事务所律师。委托代理人：王招林，湖南众望归律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桂阳县人民政府。住所地：湖南省桂阳县龙潭街道八字塘社区。法定代表人：朱阳辉，县长。上诉人桂阳县洋市镇长鸿养殖场（以下简称长鸿养殖场）因与被上诉人桂阳县人民政府（以下简称桂阳县政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省郴州市中级人民法院审理查明：2019年8月9日，洋市镇人民政府（以下简称洋市镇政府）对长鸿养殖场负责人邓启庭等人进行政策宣传，以口头方式通知长鸿养殖场限期整改，要求其在2019年8月13日之前自行拆除涉案建筑物、复垦到位，如未整改到位，洋市镇政府将对涉案建筑物进行强制拆除。2019年8月10日，洋市镇政府再次召集邓启庭及代养公司负责人进行政策宣传。2019年8月11日，邓启庭自行聘请两名人员及一台挖机帮忙拆除涉案建筑物，其后，洋市镇政府聘请人员及挖机对长鸿养殖场进行拆除，并向邓启庭承诺由洋市镇政府支付挖机费用及人工费用。长鸿养殖场于2019年10月9日提起本案诉讼，请求：1.确认桂阳县政府强制拆除长鸿养殖场建筑及附属设施的行为违法；2.判令桂阳县政府赔偿长鸿养殖场各项损失2160672.4元，并支付从强制拆除之日至判决生效之日止赔偿金额的利息损失（按银行同期同类贷款利率计算利息）；3.本案诉讼费用由桂阳县政府负担。为查明本案案件事实，一审法院于2019年11月20日组织长鸿养殖场、桂阳县政府、洋市镇政府进行询问，洋市镇政府述称：2019年8月9日，洋市镇政府要求长鸿养殖场于2019年8月13日之前自行拆除涉案建筑物、复垦到位，如未整改到位，洋市镇政府将对涉案建筑物进行强制拆除；2019年8月11日，洋市镇政府聘请专业人员及挖机协助长鸿养殖场拆除涉案建筑物；桂阳县政府并未参与拆除涉案建筑物事宜，桂阳县政府县长到现场是为了督促违法整改工作，并进行政策宣传。长鸿养殖场述称：长鸿养殖场存放饲料的小房屋是其自行拆除的。基于上述事实，一审法院在询问过程中向长鸿养殖场释明，桂阳县政府不是本案适格被告，依法告知其变更被告，并向有管辖权的法院提起本案诉讼。长鸿养殖场拒绝变更被告，并于2019年11月21日向一审法院申请追加洋市镇政府为本案被告。湖南省郴州市中级人民法院认为：本案争议焦点是桂阳县政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应当是作出行政行为的行政机关。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，人民法院应当裁定驳回原告起诉。本案中，长鸿养殖场、桂阳县政府、洋市镇政府均认可：洋市镇政府口头通知长鸿养殖场限期整改，如未整改到位，洋市镇政府将对涉案建筑物进行强制拆除；洋市镇政府聘请人员及挖机对涉案建筑物实施拆除。洋市镇政府亦自认系其协助长鸿养殖场拆除涉案建筑物，桂阳县政府并未参与拆除事宜。故桂阳县政府并非被诉强制拆除行为的具体实施者，不是本案适格被告，长鸿养殖场以桂阳县政府为被告提起本案诉讼不符合上述法律规定，长鸿养殖场经一审法院释明后拒不变更被告，依法应裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。第四十九条第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，长鸿养殖场申请追加洋市镇政府为本案被告，根据上述法律规定，以洋市镇政府所作的行政行为提起诉讼的案件，不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，不符合法定起诉条件。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项、第二十六条第一款、第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定驳回长鸿养殖场的起诉。长鸿养殖场不服上述裁定，向本院提起上诉称：根据《行政诉讼法》第二十六条的规定,作出行政行为的行政机关系被告;两个行政机关共同作出同一行政行为,共同作出行政行为的行政机关是被告;行政机关委托组织作出行政行为的,委托机关是被告。作出强制拆除行政行为的行政机关,或授权组织作出行政行为的行政机关是本案被告,而不应以其是否参与了强制拆除行为,是否具体实施了强制拆除行为。从本案一审查明的事实,可以认定桂阳县政府是本案适格被告。一、桂阳县政府是强制拆除行政行为的决定主体与责任主体,应当为本案被告。1.根据《湖南省卫片执法领导小组办公室关于印发的通知》第五条职责分工中,明确规定“各市州、县区人民政府是本地区卫片执法工作的责任主体”。本案强制拆除系因卫片执法而起，显然,桂阳县政府是本案卫片执法的责任主体。2.洋市镇镇长谭志全在原审中陈述,其是按桂阳县政府办的通知,对辖区内卫片图斑进行限期整改。显然,洋市镇政府是接受桂阳县政府的委托实施强制拆除。3.原审查明,桂阳县政府县长朱阳辉8月11日在拆除现场向长鸿养殖场负责人下达强制拆除的命令(限期当天上午10点予以拆除,而洋市镇工作人员要求是于8月13日整改到位)。之后强制拆除启动，且随后的拆除过程中,桂阳县副县长钟宾一直作为拆除现场最高长官在现场进行指导与督促工作。显然,桂阳县政府是强制拆除行为的决定人与实施人。二、桂阳县政府是强制拆除行为的授权人与共同实施参与人,依法应当认定为本案被告。根据《城乡规划法》第六十八条、《土地管理法》第七十六条规定,城乡规划法的执法主体是县以上人民政府或城乡规划主管部门;土地管理法的执法主体是县级以上人民政府土地行政主管部门。本案因卫片执法部门提供线索,要求立案查处,如涉及土地管理法或城乡规划法,执法的主体应当是县政府或县政府土地行政主管部门或城乡规划主管部门。洋市镇政府没有相应的行政职权。桂阳县政府是省卫片执法文件明确的卫片执法责任主体，授权洋市镇政府进行整改。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定,“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。因此,桂阳县政府应当是本案的适格被告。三、本案发生的行政事实行为应当认定桂阳县政府是本案适格被告。虽然桂阳县政府抑或洋市镇政府对涉案建筑物作出或实施强制拆除行政行为没有书面决定，甚至连决定的形式都没有,但不能否认本案强制拆除行为构成了行政事实行为。该行为由桂阳县政府县长、副县长下达强制拆除令,授权委托洋市镇政府并与洋市镇政府全程参与强制拆除的实施工作。综上,一审裁定以案外人自认或被上诉人辩解“未参与具体实施”强制拆除行为,认定被上诉人桂阳县政府不是本案适格被告,混淆强制拆除的行政行为与具体拆除行为,未能全面审查案件事实,正确适用法律,作出裁定错误,应予撤销。桂阳县政府没有提交答辩意见。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，根据一审查明的事实，洋市镇政府口头通知了长鸿养殖场限期整改，如未整改到位，将对涉案建筑物进行强制拆除。随后，洋市镇政府聘请专业人员协助邓启庭自行聘请的两名人员对涉案建筑物实施拆除，且洋市镇政府对上述协助拆除行为认可系其实施。故，根据上述法律规定，洋市镇政府作为一级行政机关实施了被诉的拆除行为，应当为本案适格被告。桂阳县政府虽有负责人在拆除现场进行法律政策宣传，但上诉人并不能仅凭此就认为桂阳县政府是涉案建筑物的拆除主体。上诉人认为，县级以上政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，有责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的职责，是本案适格被告。对此，本院认为，上述法律规定的责成行为属于行政机关内部职权的分配、监督行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，当事人对强制拆除行为不服的，应当以具体实施拆除行为的行政机关为被告。一审裁定以桂阳县政府不是本案适格被告为由，驳回上诉人的起诉并无不当，在本案终审裁定后，上诉人仍可以适格行政机关为被告，重新到有管辖权的人民法院起诉。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，处理结论并无不当，可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇二〇年三月二日书记员  刘 威