中华人民共和国广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终398号上诉人（原审原告）HINGMOONLAU（中文名刘兴满），男，1959年8月17日出生。委托代理人唐雪榕，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市花都区花山镇人民政府，住所地广东省广州市花山镇花山大道1号。法定代表人李慧容，该镇镇长。上诉人HINGMOONLAU（中文名刘兴满）因与被上诉人广州市花都区花山镇人民政府（以下简称花山镇政府）行政强制纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，刘兴满于2014年经广州市花都区花山镇平西村三经济社部分村民签名同意，雇请施工队在该社建造1幢1层红砖平房。2015年11月6日，花山镇政府工作人员前往涉案房屋现场查看情况。2016年2月17日，花山镇政府作出穗花山府违处字〔2016〕3004号《违法建设行政处罚决定书》，认定刘兴满未取得乡村建设规划许可证，在广州市花都区花山镇平西村三经济社建成1幢1层框架结构红砖平房，建筑面积约127平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，责令刘兴满自收到决定书之日起15日内自行拆除上述房屋，并告知其复议及诉讼权利。2018年5月21日，花山镇政府作出穗花山府强催字〔2018〕2002号《催告书》，催告刘兴满在2018年5月23日前自行拆除涉案房屋，并告知刘兴满在催告履行期限内依法享有陈述、申辩权。2018年6月8日，花山镇政府作出穗花山府强拆字〔2018〕2002号《强制拆除违法建设决定书》，决定于2018年6月12日对涉案房屋实施强制拆除。2018年6月25日，花山镇政府作出穗花山府强拆公字〔2018〕2002号《强制拆除违法建设公告书》，决定于2018年6月26日对涉案房屋实施强制拆除。因刘兴满已移居国外，未在涉案房屋居住，花山镇政府将上述执法文书张贴在涉案房屋外墙，并将《强制拆除违法建设公告书》同时张贴于平西村三经济社主要路口以及平西村委会公示栏。2018年6月28日，花山镇政府拆除涉案房屋。刘兴满不服，诉至原审法院。请求：1.确认花山镇政府拆除其位于广州市花都区花山镇平西村三经济社房屋的行政行为违法；2.由花山镇政府向其赔偿房屋损失2110000元，其中建房款110000元，房屋征收款2000000元；3.本案诉讼费由花山镇政府承担。原审法院审理认为，《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。……”依据上述规定，花山镇政府作为镇人民政府负有查处辖区内违法建设的法定职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关对违法建筑物强制拆除前，应当履行必要的法定程序，包括调查核实，听取当事人的陈述、申辩意见，责令当事人限期拆除，强制执行前再次催告，依法送达执法文书等。本案中，花山镇政府对涉案房屋实施的强制拆除行为涉及刘兴满的重大权益，虽然刘兴满已移居国外，花山镇政府仍应在职责和能力范围内穷尽手段，依法保障刘兴满的合法权益。花山镇政府认定涉案房屋属于应予拆除的违法建设，在涉案房屋现场先后张贴了《违法建设行政处罚决定书》《催告书》《强制拆除违法建设决定书》《强制拆除违法建设公告书》，但并没有提供对涉案房屋进行调查核实的相关证据材料，也没有提供除现场张贴以外的其他方式送达执法文书的证据材料，在此情况下对涉案房屋实施强制拆除，违反法定程序要求，不具有合法性。鉴于本案被诉强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，应依法确认花山镇政府实施的强制拆除行为违法。关于刘兴满主张花山镇政府赔偿其经济损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据上述规定，行政行为违法和当事人的合法权益受到损害是当事人获得国家赔偿需同时具备的两个前提条件。虽然花山镇政府对涉案房屋实施的强制拆除行为违法，但刘兴满并未能提交有效证据证明其对涉案地块拥有合法使用权以及涉案房屋已经履行相应规划报建手续，故现有证据不足以证明刘兴满对涉案房屋拥有受法律保护的合法权益。因此，刘兴满主张花山镇政府赔偿其经济损失缺乏必要前提条件，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审法院判决：一、确认广州市花都区花山镇人民政府于2018年6月28日拆除刘兴满位于广州市花都区花山镇平西村三经济社房屋的行政行为违法。二、驳回刘兴满的其他诉讼请求。案件受理费50元，由广州市花都区花山镇人民政府负担。上诉人刘兴满不服一审判决，向本院提起上诉称：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，当事人只要满足行政行为违法及当事人的合法权益受到损害的条件，便可享有获得国家赔偿的权利。被上诉人未有任何证据证明房屋系违法建筑，且由于强制拆除未遵守法定程序已被原审法院确认违法。涉案房屋系上诉人经村民集体同意后所建，被上诉人违法将其拆除必然损害上诉人的合法权益。且被上诉人没有对涉案房屋拆除后现场遗留的建筑材料进行妥善保管，导致建材已被损毁。故上诉人符合获得国家赔偿的法定条件，理应获得赔偿，原审法院对该事实认定错误。综上，请求：撤销一审判决第二项，改判支持其一审时提出的赔偿请求。被上诉人花山镇政府未向本院提交二审答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是行政强制纠纷，审查的焦点问题是被上诉人花山镇政府作出涉案强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”本案中，上诉人未取得乡村建设规划许可证建设涉案房屋，被上诉人认定其为违法建设并作出涉案处罚决定，符合法律规定。但是，被上诉人对违法建设实施强制拆除，应当根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，在拆除前履行必要的法定程序，包括听取当事人陈述、申辩意见，责令当事人限期自行拆除，催告，作出强制执行决定并公告等。对于催告书、行政强制执行决定书应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十八条的规定直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。由于上诉人并未在涉案房屋居住，被上诉人本应穷尽直接送达方式后，在无法直接送达时应依照民事诉讼法有关规定送达，但该府直接将《强制拆除违法建设决定书》《强制拆除违法建设公告书》等执法文书以张贴的方式送达，违反上述法律规定。原审法院据此认定被上诉人实施涉案强制拆除行为违法正确，本院予以确认。关于上诉人主张赔偿损失的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”行政相对人取得国家赔偿权利的前提是其合法权益受到侵害。本案中，虽然涉案强制拆除行为被确认违法，但由于涉案房屋已被穗花山府违处字〔2016〕3004《违法建设行政处罚决定书》认定为违法建设，强制拆除违法建设并未侵害上诉人的合法权益，上诉人主张建房款、征收款等损失欠缺法律依据，不应予以支持。涉案房屋被拆除后相关建筑材料留在原地，上诉人亦未提交证据证明存在相应建筑材料损失，故其上诉主张赔偿其建材损失的请求，亦欠缺事实根据，不应予以支持。据此，原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求并无不妥，本院予以确认。综上，上诉人刘兴满的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘兴满负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年三月三十一日书记员  陈秋旋