浙江省松阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1124行初128号 原告姜政建，男，1963年4月20日出生，汉族，住遂昌县。 委托代理人吕琤（系原告之妻），1964年1月14日出生，汉族，住址同上。 被告遂昌县民政局，住所地遂昌县妙高街道官碧路5弄20号。 法定代表人蓝一平，该局局长。 出庭负责人徐建明，该局副局长。 委托代理人周振芬，浙江遂昌君豪律师事务所律师。 第三人遂昌翠源颐养院，住所地遂昌县妙高街道凯恩路663号。 法定代表人张然，该院院长。 委托代理人梅喜振（该院工作人员），男，1964年8月2日出生，汉族，住遂昌县。 委托代理人梅华磊（该院工作人员），男，1986年6月2日出生，汉族，住址同上。 原告姜政建诉被告遂昌县民政局成立登记行政行为一案，于2019年12月17日向法院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年12月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，第一次排期定于2020年2月4日公开开庭审理，因防疫情形，各方当事人同意延期开庭审理。本院第二次排期于2020年3月13日公开开庭审理了本案。原告姜政建及其委托代理人吕琤，被告遂昌县民政局出庭负责人徐建明及其委托代理人周振芬，第三人遂昌翠源颐养院的委托代理人梅华磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告遂昌县民政局于2019年6月10日对第三人遂昌翠源颐养院作出遂民社非准字（2019）第003号准予民办非企业单位成立登记决定并颁发了民办非企业单位（法人）登记证书。 原告姜政建诉称，2018年4月24日，原告和傅赛红、梅喜振签订《遂昌翠源颐养院合伙协议》一份，三位合伙人约定，各合伙人共同出资计人民币600万元，合伙经营遂昌翠源颐养院。协议签订后，原告依约将协议约定出资共计人民币178.4万元交付傅赛红等人账户，用于遂昌翠源颐养院的装修、购置设备、消防设施等资金支出。2019年3月25日，傅赛红等人在未告知原告的情况下，向遂昌县民政局提出《设置养老机构备案申请》，被告作出《设置养老机构备案回执》，备案项目如下：名称为遂昌翠源颐养院，地址为遂昌县妙高街道源口村，法定代表人为张然。原告发现后，认为张然不具备法定代表人资格，遂于2019年3月27日向遂昌县民政局提出《关于不同意张然担任遂昌县翠源颐养院法定代表人的函》，并向被告社会组织科提出要求接下来办理民办非企业单位登记证书（法人）行政许可时，应由原告和其他合伙人协商一致。被告养老科室工作人员说会将《设置养老机构备案回执》撤销，但事实是被告未撤销该行政行为。被告社会组织科的工作人员说如原告等合伙人未协商一致，他们是不会为遂昌县翠源颐养院办理民办非企业单位登记证书（法人）。2019年5月份，傅赛红等人未告知原告的情况下，向遂昌县民政局递交遂昌翠源颐养院《民办非企业单位名称预登记申请表》，遂昌县民政局于2019年5月31日向遂昌翠源颐养院举办者核发《准予民办非企业单位名称预登记通知书》，准予遂昌翠源颐养院名称预登记。2019年6月10日，傅赛红等人向遂昌县民政局递交遂昌翠源颐养院《民办非企业单位成立登记申请书》，同日，遂昌县民政局向遂昌翠源颐养院作出民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行政行为，并核发民办非企业单位登记证书，统一社会信用代码为：52331123MJ9953923E。2019年6月12日，原告发现该情况后，认为原告的相关权益受损害，傅赛红等人向被告提供了虚假材料，被告未尽注意审查义务且在该行政许可行政行为过程中，程序违法，遂立即向被告交涉，要求被告撤销对遂昌县翠源颐养院的非企业单位登记证书（法人）行政许可行为，被告遂收回了该证书原件，但未撤销对遂昌县翠源颐养院的民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为。原告多次向各部门反映，无果。现原告已不能参与到遂昌县翠源颐养院的日常经营管理工作。原告认为，被告在对遂昌县翠源颐养院核发民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为过程中，存在多处违法行为：1、程序违法。（1）、根据民政部民函（2019）1文件第三条规定“养老机构登记后即可开展服务活动，并应当向民政部门备案，真实、准确、完整地提供备案信息，填写备案书和承诺，”但被告将该程序颠倒，机构备案时间为2019年3月25日，民办非企业登记为2019年6月10日，据此，被告在该行政许可中程序违法；（2）、被告在前述行政许可行政过程中，出现了于2019年6月12日审批，但已于2019年6月10日作出《准予民办非企业单位成立登记决定书》，即出现未经审批即发证的严重程序违法行为。2、未履行告知义务。根据《行政许可法》第36条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见；第47条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。被告在作出前述核发民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为前，原告已向被告相关科室告知了原告系遂昌县翠源颐养院发起人之一，应享有相应的权利，且多次向被告作出交涉，但被告均无视原告申辩意见。据此，原告认为，被告的行政许可行为严重损害了原告的合法权益。1、未尽实质审查义务：傅赛红等人向被告提供了一份遂昌县翠源颐养院章程，但傅赛红等人自从原告处收取了共计178.4万元的出资，却从未邀请原告及其他人出资人参与遂昌县翠源颐养院成立选举理事、监事会议，也未邀请原告及其他出资人参与编写遂昌县翠源颐养院章程，且任意选任即不是出资人也不是举办人的张然担任法定代表人。也就是说，傅赛红等人向被告提供了虚假材料，被告在对涉案行政许可的审查过程中，未尽注意审查义务，并根据傅赛红等人提供的虚假材料作出行政许可，从而造成原告合法权益被损害。原告认为，被告在涉案行政许可行为违反了《民办非企业单位登记暂行办法》第三条之规定，存在行政违法行为。综上所述，被告在对遂昌翠源颐养院核发民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为违法，请求法院确认被告对遂昌县翠源颐养院核发民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为违法，并依法撤销该行政许可行为。 原告姜政建为证明其主张，向本院提供的证据、依据有：1、合伙协议复印件一份，待证原告和傅赛红、梅喜振等于2018年4月24日签订《遂昌翠源颐养院合伙协议》约定，合伙经营遂昌翠源颐养院的事实；2、《翠源颐养院费用报销制度及报销流程》复印件一份，待证里面股东签名，原告是遂昌翠源颐养院股东及参与合伙经营的事实；3、领（付）款凭证复印件，待证凭证上有原告审核签字，原告合伙经营遂昌翠源颐养院的事实；4、银行流水清单复印件17份、遂昌翠源颐养院收款收据复印件3张，待证原告向遂昌翠源颐养院出资共计178.4万元，收款人傅赛红、朱珊珊；5、《关于不同意张然担任遂昌县翠源颐养院法定代表人的函》复印件一份，待证原告在2019年3月27日向被告提供书函说明原告系遂昌翠源颐养院的合伙出资人和筹办人的事实；6、《民政社会福利机构安全生产检查登记表》复印件一份，待证被告向遂昌翠源颐养院发放民政社会福利机构安全生产检查登记表一份，在该登记表受检单位负责人栏中有原告妻子吕琤的签名，证明被告在涉案行政许可过程中，知晓原告夫妻系遂昌翠源颐养院合伙出资人和筹办人的事实；7、养老机构备案回执复印件一份，待证被告在涉案行政许可行政行为中存在程序违法行为的事实；8、民办非企业单位名称预登记申请表、民办非企业单位成立登记申请书复印件各一份，待证傅赛红等人向被告提供了虚假材料的事实； 9、民办非企业单位登记证书复印件一份，待证被告于2019年6月10日对遂昌翠源颐养院颁发民办非企业单位登记证书的事实； 10、民政部《民办非企业登记暂行办法》、《行政许可法》复印件一份，待证被告在涉案行政许可中应对涉案行政许可进行实质性审查的事实；11、民政部民函（2019）1号文件复印件一份，待证被告在涉案行政许可行政行为中存在程序违法行为的事实。 被告遂昌县民政局辩称，一、答辩人作出遂民社非准字（2019）第003号《准予民办非企业单位成立登记决定书》，并发放《民办非企业单位登记证书》的行政行为事实清楚，证据充分，符合法定的登记条件。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》以下简称《条例》第八条规定，申请登记民办非企业单位，应当具备下列条件：（一）经业务主管单位审查同意；（二）有规范的名称、必要的组织机构；（三）有与其业务活动相适应的从业人员；（四）有与其业务活动相适应的合法财产；（五）有必要的场所。该《条例》第九条规定，申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：（一）登记申请书；（二）业务主管单位的批准文件；（三）场所使用权证明；（四）验资报告；（五）拟任负责人的基本情况、身份证明；（六）章程草案。2019年6月10日，答辩人同意受理第三人遂昌翠源颐养院的成立登记申请，经审查该项申请符合《条例》第八条规定的五项条件，同时第三人也提交了《条例》第九条规定的六项文件。为此，答辩人经依法核准并发证并无不当。二、答辩人作出遂民社非准字（2019）第003号《准予民办非企业单位成立登记决定书》，并发放《民办非企业单位登记证书》的行政行为依法履行了法定程序。第三人在申请成立登记之前，依法申请了“民办非企业单位名称预登记”，取得了遂民社非管字（2019）第003号《准予民办非企业单位名称预登记通知书》。答辩人作出登记发证的行政行为，履行了一系列的法定程序：受理同意前的预审—受理同意—受理同意后的初审同意—审核同意—批准同意—审批通过—发证。因此，三、答辩人依法具有作出遂民社非准字（2019）第003号《准予民办非企业单位成立登记决定书》，并发放《民办非企业单位登记证书》的行政行为的行政职权。根据《条例》第五条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关。”《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》第六条规定：“县级以上人民政府民政部门是民办非企业单位的登记管理机关。”答辩人作为遂昌县人民政府民政部门，对作出涉案行政行为具有相应的行政职权。四、对原告主张的事实和理由作如下答辩：1、原告混淆了不同行政行为的性质及据以作出不同行政行为的职能和程序。在本案中，“设置养老机构备案”和“民办非企业单位登记”是性质完全不同的两种行政行为，其作出行政行为的单位、职权、程序等都不同。根据《条例》，前者实际上是“业务主管单位”的职能范围，后者则是登记管理机关的职能范围，前者是后者的一个前置行为。由于2019年取消了养老机构的设立许可制度，改为备案制度，但进行“民办非企业单位登记”之前，仍然需要民政局作为业务主管单位审查同意。这样，民政局下面的两个不同科室就执管着两种不同的职能：由养老科分管“设置养老机构备案”一职，由社会组织科分管“民办非企业单位登记”一职。当然，对于其他民办非企业单位登记时就不会出现业务主管单位和登记管理机关混同的情况。譬如，民办学校在进行民办非企业单位登记时，其业务主管单位就是教育局，其批准文件是教育局的批准文件。2、原告诉讼请求指向的是答辩人向第三人登记发证行为，因此对于原告和第三人之间关于设置养老机构备案的争议或与作为业务主管单位的民政局有过什么交涉都属于另一法律范围的争议，不属于本案的诉争范围。3、由于原告混淆了不同行政行为的性质，导致原告主张事实、理由、适用法律、规范性文件上的差错。因此，原告主张的“先备案后登记”，“先登记、后审批”的事实和理由并不成立。4、答辩人在为第三人办理登记发证时是根据法定的程序对第三人提交的文件资料是否齐全，资料是否符合法定的形式，涉及的主要人员是否具备法定的条件等通过政务网提交，社会组织业务应用审批系统审核，然后核对纸质资料与政务网上传的资料是否相符。在整个审查办理过程中，资料上并没有原告的姓名，也不知道原告跟本案的登记发证具有利害关系。事后，原告确实反映过，他是第三人的出资者，但这是原告和其他几位出资者之间的内部经济纠纷，跟本案的登记发证行为本身并无法律上的关联性。所以，原告提出的“未履行告知义务”，“未尽实质审查义务”的理由也是不成立的。综上答辩，请求法院查明事实后，依法判决驳回原告主张的诉讼请求。 被告遂昌县民政局于2020年1月3日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1、统一社会信用代码证书复印件一份，待证被告的基本信息；2、准予登记决定书及登记证书复印件一份，待证作出“民非”登记的个体内容和时间；3、“民非”成立登记申请书复印件一份，待证第三人申请“民非”登记的具体时间及内容；4、可行性报告复印件一份，待证第三人拟成立“民非”单位具体设想及规划；5、遂民发（2019）40批复复印件一份，待证第三人申请登记“民非”登记前取得了业务主管单位的批准；6、房屋租赁合同及安全评估报告复印件一份，待证第三人经营场所的来源合法，且具备安全使用条件；7、开立账户通知和验资证明回函复印件一份，待证第三人的注资经过了验资手续；8、傅赛红、张然的基本情况复印件一份，待证傅赛红、张然的基本情况及身份信息事实。9、经核准的章程复印件一份，待证第三人提交了经核准的章程草案；10、名称预登记申请及通知复印件一份，待证第三人申请成立登记前进行了名称预登记；11、名称预登记程序明细复印件一份，待证被告履行法定程序的具体时间及步骤；12、成立登记程序明细复印件一份，待证被告履行法定程序的具体时间及步骤；13、法律、法规，待证据以作出行政行为的法律、法规依据。 第三人遂昌翠源颐养院述称，遂昌翠源颐养院从2017年12月27日开始筹建，于2019年6月10日成立民办非组织机构。翠源颐养院内设226张床位，现住老人80余人，工作人员20多人，设阳光食堂、电梯、多功能厅等，各项设施和房间全部按照国家民政厅要求的民办非组织机构的硬件而装修，经丽水设计院复审，遂昌公安消防大队，遂昌县民政局验收合格后，才办理备案手续，试营等合格后，于2019年6月10日签发民办非登记证书。养老机构的法人张然，女，是浙江省遂昌县公民，并没有任何违法违纪行为，更不是失信人员，遂昌县民政局是按国家民政厅的管理文件各项要求对我们养老机构签发的合理合法的证书。遂昌县民政局是政府部门，绝对不会乱发证书。民政是为人民服务的直辖区。综上答辩，恳请法院驳回原告的诉讼请求。 第三人遂昌翠源颐养院向本院提供了如下证据、依据：1、姜政建自己提供的强卖给坏大米清单复印件一份，待证姜政建向翠源颐养院拉来大米的情况；2、姜政建虚开发票复印件一份，待证姜政建向翠源颐养院索取钱款的情况；3、销售出库序时簿复印件一份，待证姜政建虚开向翠源颐养院索取；4、销售出库复印件一份，待证姜政建虚开索取的清单；5、举报信复印件一份，待证梅喜振向各部门举报的情况；6、遂昌县民政局关于要求遂昌翠源颐养院对不合法情况进行整改的通知复印件一份，待证被要求整改的情况；7、遂昌县民政局关于对遂昌翠源颐养院不合法情况进行整改的通知复印件一份，待证被要求整改的情况；8、遂昌县民政局遂民发（2018）39号关于对遂昌翠源颐养院不合法情况进行整改的通知复印件一份，待证被要求整改的情况。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告姜政建、第三人遂昌翠源颐养院对被告遂昌县民政局提交的第1-13号证据； 被告遂昌县民政局、第三人遂昌翠源颐养院对原告姜政建提供的第5号、第7号、第8－11号证据；原告姜政建、被告遂昌县民政局对第三人遂昌翠源颐养院提供的第6－8号证据的真实性、合法性各方当事人均无异议，本院予以采信作为认定案件事实的相关依据。原告姜政建、被告遂昌县民政局对第三人遂昌翠源颐养院提供的第1－5号证据及被告遂昌县民政局、第三人遂昌翠源颐养院对原告姜政建提供的第1－4号、第6号证据提出关联性的异议。本院将结合全案证据作为予以认定案件事实的参考依据。 经审理查明，2018年4月24日梅喜振、傅赛红、姜政建、姚卓含签订企业名称：遂昌翠源颐养院（普通合伙）的遂昌翠源颐养院合伙协议。2019年1月2日民政部民函（2019）1号民政部关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知，公开通知自2018年12月29日全国人民代表大会常务委员会公布实施关于修改《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律的决定之日起，不再实施养老机构设立许可。依法做好养老机构登记和备案管理等事项。2019年3月27日原告姜政建向被告遂昌县民政局发出关于不同意张然担任遂昌县翠源颐养院法定代表人的函。2019年5月31日第三人遂昌翠源颐养院向被告遂昌县民政局提出民办非企业单位名称预登记申请。同日，被告遂昌县民政局对第三人遂昌翠源颐养院作出准予民办非企业单位名称预登记通知。2019年6月10日第三人遂昌翠源颐养院向被告遂昌县民政局提出民办非企业单位成立登记申请。同日，被告遂昌县民政局对第三人遂昌翠源颐养院作出遂民社非准字（2019）第003号准予民办非企业单位成立登记决定并颁发了统一社会信用代码：52331123MJ995323E的民办非企业单位（法人）登记证书。2019年12月17日原告姜政建以认为被告遂昌县民政局核发民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为违法并请求撤销该行政许可行为为由，向法院提起行政诉讼。 本院认为，被告遂昌县民政局作为民办非企业单位登记管理机关对第三人遂昌翠源颐养院作出的成立登记行政行为，属于行政诉讼受案范围。本案争议的焦点之一是原告姜政建是否具有提起对民办非企业单位（法人）遂昌翠源颐养院成立登记行政行为的诉讼主体资格的问题。本案中，依据社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼之规定，姜政建以认为作为签订了遂昌翠源颐养院（普通合伙）合伙协议的合伙人具有提起对民办非企业单位（法人）遂昌翠源颐养院成立登记行政行为的诉讼主体资格。本案争议的焦点之二是被告遂昌县民政局在对自收到成立登记申请提交的文件、证件和填报的登记申请后，是否尽到对其真实性、合法性、有效性，有关登记事项和条件依法进行合理审慎的审查义务的争议问题。本案中，被告遂昌县民政局在对申请的民办非企业单位（法人）成立登记的审核登记的程序中，在获悉原告姜政建已对遂昌翠源颐养院申请成立登记的相关文件提出异议的情况下，未能提供证明已对申请登记文件的真实性等进行合理审慎审查的证据，作出成立登记行政行为的主要证据不足，应予撤销。但鉴于本案遂昌翠源颐养院正在养老运行的情形，本院依法应判决确认被告遂昌县民政局作出的成立登记行政行为违法并责令被告遂昌县民政局采取补救措施。根据2018年12月29日全国人民代表大会常务委员会公布实施修正后的《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条第一款：设立公益性养老机构，应当依法办理相应的登记之规定，设立养老机构不再需要申请行政许可。原告姜政建提出的请求法院确认被告对遂昌县翠源颐养院核发民办非企业单位登记证书（法人）行政许可行为违法，并依法撤销该行政许可行为的诉讼请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告遂昌县民政局于2019年6月10日对第三人遂昌翠源颐养院作出遂民社非准字（2019）第003号准予民办非企业单位成立登记的行政行为违法； 二、责令被告遂昌县民政局采取补救措施； 三、驳回原告姜政建的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告遂昌县民政局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  尹伟平 人民陪审员  温兴军 人民陪审员  江建秋 二〇二〇年三月二十四日 法官助理周晓宇 书记员孟吴超 ? 附本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。