湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2230号上诉人（一审原告）：续金连，女，1971年12月1日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。上诉人（一审原告）：刘金龙，男，1971年9月13日出生，汉族，住湖南省岳阳县，系续金连之夫。两位上诉人的共同委托代理人：贺先明，湖南滳招律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会。住所地：湖南省岳阳市南湖广场南湖游路东6号。法定代表人：雷欣，主任。委托代理人：冯王翔，该管理委员会工作人员。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处。住所地：湖南省岳阳市湖滨大道北路49号。法定代表人：范朝阳，主任。委托代理人：黄炎新，该街道办事处工作人员。委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。上诉人续金连、刘金龙因与被上诉人岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖管委会）、岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称湖滨街道办）强制拆除与行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，续金连、刘金龙系夫妻，在南湖新区湖滨街道办事处雷公湖社区新农组拥有一栋二层楼的砖混结构房屋，建筑面积358.4平方米，新农组的土地属于国有农用地。2018年9月21日，续金连在湖滨社区居委会与湖滨街道办、南湖新区征收补偿安置局签订了一份《城市综合体5、6、7号地块项目房屋拆迁评估安置协议》，约定对涉案房屋358.4平方米、棚屋13.16平方米进行拆迁补偿，补偿金额为1635833元，户外设施补偿金额为437000元，共计补偿2077833元。续金连、刘金龙以补偿款过低为由未领取补偿款存折，拆迁评估安置协议也未约定腾地搬迁期限。2019年3月8日，续金连向该院提起撤销该拆迁评估安置协议的行政诉讼，并向该院提交《保全证据申请书》，要求南湖管委会，湖滨街道办在诉讼期间，不得对涉案房屋采取强制拆除措施。该院已电话通知南湖管委会，湖滨街道办在诉讼期间暂不能采取强制拆除措施，并将此情况告知了续金连、刘金龙。因与续金连签订拆迁评估安置协议的一方为湖滨街道办，南湖管委会并非签订行政协议的一方当事人，该院于2019年4月3日裁定该案由岳阳市君山区人民法院审理，目前，该案仍在审理中。2019年4月3日下午，南湖新区综合执法大队（南湖管委会设立，没有独立的法人资格）、湖滨街道办禁违办组织雷公湖社区居委会人员等将涉案房屋拆除。房屋拆除后，续金连、刘金龙委托湖南三权价格评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估。2019年4月23日，该公司作出湘三权评字［2019］019号价格评估结论书，评估涉案房屋市场价格为2735309元。续金连、刘金龙提起本案诉讼，请求：1.确认南湖管委会、湖滨街道办于2019年4月3日对其所有的位于湖滨街道办事处雷公湖社区居委会新农组的一栋二层房屋及财产设施实施的强制拆除行政行为违法；2.判令南湖管委会、湖滨街道办共同赔偿各项损失3324321元并承担本案诉讼费。一审法院经审理认为，一、关于被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建机构的行政机关为被告。本案续金连、刘金龙起诉的行政行为是强制拆除行为，实施该强制拆除行为的是南湖新区综合执法大队与湖滨街道办禁违办，南湖新区综合执法大队系南湖管委会的内设机构，湖滨街道办禁违办系湖滨街道办设立的内设机构。根据上述规定，两者均非独立承担法律责任能力的机构，两者共同作出的行政行为，应当以组建的南湖管委会和湖滨街道办为共同被告，其后果也应由南湖管委会和湖滨街道办承担。南湖管委会辩称不是本案适格被告的理由不能成立，不予支持。二、关于强制拆除涉案房屋是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。无论是征收集体土地还是国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行。在获得人民法院准许强制执行裁定前，执行机关没有强制拆除征收房屋的权力。即使被征收人已经依法获得安置补偿或者无正当理由拒不接受安置补偿的情况下，征收机关也应按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，南湖管委会和湖滨街道办既未依法作出责令交出土地决定，也未申请人民法院强制执行，而是在征收补偿尚存在争议，续金连、刘金龙已提起撤销拆迁评估安置协议诉讼情形下，南湖管委会、湖滨街道办组建的机构仍然组织实施了强拆涉案房屋，其行为明显违法。三、关于损失赔偿问题。南湖管委会、湖滨街道办的违法行为给续金连、刘金龙造成的损失应当予以赔偿，《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二条规定，非农建设经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地，其补偿参照本办法执行，涉案房屋土地是国有农用地，房屋补偿应参照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》执行。本案续金连、刘金龙的损失虽然提交了评估报告，但该评估系其单方委托，房屋价值系参照周边国有土地上的房屋进行的评估，评估报告中的“市场价格”包含了国有土地使用权出让金，因此，续金连、刘金龙提供的评估报告不具有客观性，不能作为本案损失的定案依据，且其提起的撤销拆迁评估安置协议诉讼仍在审理中，房屋补偿安置协议确定的房屋价值仍待确定，故续金连、刘金龙要求赔偿损失的诉讼请求，不予审理，其可另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决确认南湖管委会、湖滨街道办于2019年4月3日强制拆除续金连、刘金龙位于雷公湖社区新农组一栋二层房屋的行政行为违法。本案一审案件受理费50元，由南湖管委会、湖滨街道办共同负担。续金连、刘金龙不服一审判决，向本院上诉称：1.一审关于“房屋拆除后，续金连、刘金龙委托评估”的认定与事实不符，续金连、刘金龙是房屋拆除前的2019年4月1日委托评估并实地查勘。2.一审对续金连、刘金龙提出的赔偿请求不予审理，适用法律错误。拆迁安置协议效力诉讼是否仍在审理，不是处理行政违法赔偿必要前提。3.违法强拆系侵权行为，造成的损失应根据市场价值予以赔偿，赔偿金额应高于征收补偿。4.续金连、刘金龙举证的评估报告应予采信，主张的赔偿金额符合客观实际，应予支持。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。南湖管委会、湖滨街道办共同答辩称：1.续金连、刘金龙主张的1-11项赔偿请求，涉案拆迁安置协议已经对其进行了补偿，续金连、刘金龙已经对该协议提起诉讼，该案尚未生效。2.续金连、刘金龙所提出的评估结论是基于国有建设用地上房屋进行的评估，涉案土地性质为国有农用地，根据原国土部2008年202号文所确定的补偿标准，涉案房屋应参照集体土地的标准进行补偿，因此续金连、刘金龙主张的请求在本案中不应处理。如需在本案中一并处理，南湖管委会、湖滨街道办基于协议已对续金连、刘金龙进行了足额的补偿，无须再进行赔偿。请求驳回上诉，维持一审判决。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院根据一审已经提交的证据及二审调查情况，另查明：1.涉案拆迁安置协议载明的补偿内容包括：房屋主体1,140,787元，装饰装修215,040元，资金补偿费107,520元，附属设施补偿费35,840元，棚屋（13.16㎡）4,606元，搬家费过渡费6,600元，选择货币安置奖71,680元，寻找房源奖35,840元，片区集体签约奖17,920元，共计1,635,833元。2.续金连、刘金龙提出的赔偿请求如下：（1）房屋主体损失2,735,309元；（2）砖木平房损失40,572元；（3）装饰装修损失参照协议为215,040元；（4）资金补偿费损失参照协议为107,520元；（5）附属设施补偿费损失参照协议为35,840元；（6）搬家费过渡费损失参照协议为6,600元；（7）选择货币安置将损失参照协议为71,680元；（8）寻找房源将损失参照协议为35,840元；（9）片区集体奖损失参照协议为17,920元；（10）房产证损失参照补偿标准为8,000元；（11）屋内物品损失50,000元；共计3,324,321元。3.续金连、刘金龙在二审调查中称，其提出第（10）项赔偿请求即房产证损失8,000元的依据是：根据补偿标准只要能提交房产证即可获补偿8,000元，现其持有并能提交房产证，但涉案拆迁安置协议未包含该项补偿，故其将该项应获而未获的补偿列入损失。4.续金连提起要求撤销涉案拆迁安置协议的诉讼，岳阳市君山区人民法院于2019年12月20日作出（2019）湘0611行初224号行政判决，判决撤销涉案拆迁安置协议。续金连、湖滨街道办、岳阳南湖新区征收补偿安置局在法定期限内未就该案提起上诉，该案已经生效。5.续金连、刘金龙委托湖南三权价格评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估，该评估公司作出的《价格评估结论书》载明该公司“于2019年4月1日派价格鉴证师到该屋所在地进行了现场勘查”，并载明“价格评估作业日期”为2019年4月1日至2019年4月23日。涉案房屋被拆除的日期为2019年4月3日。一审认定“房屋拆除后，续金连、刘金龙委托湖南三权价格评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估”与事实，予以纠正。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案被诉行政行为是南湖管委会、湖滨街道办对续金连、刘金龙房屋实施的强制拆除行为。一审已确认该被诉强拆行为违法，续金连、刘金龙对此无异议。本案二审主要争议焦点是续金连、刘金龙提出的赔偿请求应否得到支持。续金连、刘金龙提出的赔偿请求第（1）-（9）项均包含在涉案拆迁安置协议之中，且其中（3）-（9）项金额与协议中约定的补偿金额完全一致。赔偿请求第（10）项房产证损失8,000元实质为续金连、刘金龙认为其应获而未获的补偿。第（11）项屋内物品损失为因南湖管委会、湖滨街道办强制拆除涉案房屋而导致的损失。综上，续金连、刘金龙的赔偿请求可划分为两部分：第一部分是赔偿请求第（1）-（10）项，实质属于安置补偿的范畴；第二部分是赔偿请求第（11）项，为被诉强拆行为造成的屋内物品损失。关于第一部分属于安置补偿范畴的赔偿请求。根据已经查明的事实，续金连在涉案房屋被强制拆除前，已与征收部门签订了拆迁安置协议，征收部门将补偿款存储在户名为续金连的银行存折中。续金连、刘金龙以补偿款过低为由未领取补偿款存折。后续金连起诉要求撤销拆迁安置协议，在该案诉讼过程中，涉案房屋被拆除。故本案并非未予补偿而直接强拆的情形，而是签订补偿协议，双方因补偿问题发生纠纷后实施强拆的情形。因此，续金连、刘金龙提出的属于安置补偿范畴的赔偿请求，实质属补偿问题。续金连已经起诉要求撤销拆迁安置协议，该案在本案二审期间，人民法院作出生效判决撤销了拆迁安置协议。该协议被撤销后，征地部门必须对续金连、刘金龙的补偿问题重新作出处理。续金连、刘金龙若不服，可另行救济其权益。本案中，因续金连、刘金龙所提属于安置补偿范畴的赔偿请求与其在拆迁安置协议诉讼中主张的诉讼请求高度重合，故对该部分重复主张权利的赔偿请求，本院不再重复审理。关于第二部分被诉强拆行为造成的屋内物品损失。南湖管委会、湖滨街道办实施的强拆行为违法，并导致续金连、刘金龙对屋内物品损失无法完全举证，其应承担赔偿责任和举证责任。南湖管委会、湖滨街道办未能举证证明续金连、刘金龙的屋内物品损失情况，对续金连、刘金龙提出的符合常理的屋内物品损失5万元，应予赔偿。因征地部门尚须对续金连、刘金龙的补偿问题重新作出处理，且征地部门承诺在补偿过程中对其屋内物品损失5万元一并赔偿，故续金连、刘金龙的该项损失可在补偿问题中一并得到解决。综上所述，一审对续金连、刘金龙提出的全部赔偿请求不予审理不当，但处理结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由续金连、刘金龙负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年三月十日法官助理丁恒芳书记员潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……