湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2345号上诉人（一审原告）：杨国君，男，1970年7月3日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。委托代理人：成伶俐，湖南广济律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：湖南省长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人：范焱斌，区长。委托代理人：吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。上诉人杨国君因与被上诉人长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）征地安置纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，杨国君户房屋在湾田国际项目征收土地范围内。2013年6月25日，杨国君作为户主代表其家庭与长沙市望城区丁字湾街道项目征拆安置工作指挥部签订了《湾田国际项目房屋拆迁协议书》，对该户的补偿安置问题进行了约定，认定杨国君户农业人口3人，房屋合法面积210.44平方米，补偿总资金为751841元，含需安置的农业人口购房补贴8万元/人共计24万元和过渡费30303元。2015年2月11日，长沙市望城区征地拆迁安置工作领导小组办公室向杨国君户出具了望征政[2015]2926号《长沙市望城区限价商品房购房证明》，核准杨国君户申购限价商品房面积165平方米，杨国君可以根据其选定的套型82.5平方米2套选房，并注明该证明的有效期从2015年2月11日起至2016年8月11日止。此后，因一直没有合适房源供杨国君选购，杨国君遂提起本案诉讼，请求判令望城区政府提供拆迁保障性住房，支付过渡期满后至提供安置房时止的逾期过渡费（暂计算至起诉之日为151516元）。另查明，杨国君就要求支付逾期过渡费事宜于2018年9月5日向该院提起行政诉讼，其诉讼请求为请求望城区政府支付至起诉之日止的逾期过渡费100320元及后续过渡费至望城区政府提供安置房为止。2019年1月23日，杨国君书面申请撤回该案起诉，该院于2019年1月23日作出（2018）湘01行初652号行政裁定，准许杨国君撤回该案起诉。一审法院经审理认为，本案双方当事人争议较大的主要有以下几个方面的问题：杨国君是否重复起诉、杨国君起诉是否超过了法定期限、望城区政府是否是适格的被告以及杨国君要求望城区政府支付超期过渡费以及提供限价商品房房源的诉求应否得到支持。一、关于杨国君是否重复起诉和是否超过起诉期限的问题。望城区政府提出，杨国君在撤回起诉后又以同一事由重复起诉，且2013年6月签订协议后在约定二年过渡期就应当知道未再支付过渡费事宜，其在2019年4月才起诉已经超过了法定期限，应当裁定驳回起诉。杨国君对此的解释是原案件承办法官在庭审中向他释明要求其明确诉讼请求后另行起诉，且杨国君提起诉讼的事实和理由均有所不同，不属于重复起诉，望城区政府应当履行的义务没有期限限制，不存在超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条和第六十九条第一款第（六）项的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案；对于当事人重复起诉的案件已经立案的，裁定驳回起诉。本案杨国君确实是在撤回起诉后再重新起诉，但根据本案查明的事实，望城区政府给杨国君发放限价商品房购房证明后尚未提供合适的限价商品房供杨国君选购，望城区政府的履责义务并不因当事人超过起诉期限而免除，当事人随时可以请求行政机关履行相应义务，仍然可以构成新的独立的诉，因此，杨国君提起本案诉讼不属于重复起诉，其起诉也没有超过法定期限。二、关于望城区政府是否是适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条和《长沙市征地补偿实施办法》第三条、第四条的规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理并设立征地办公室，履行相应职责，市、县（市）、区人民政府土地行政主管部门负责征地补偿安置相关具体工作，对被征地的农村集体经济组织成员予以安置是县（市）、区人民政府的法定职责。本案中长沙市望城区征地拆迁安置工作领导小组办公室向杨国君户出具望城区限价商品房购房证明，望城区政府应当提供合适的限价商品房供杨国君选购，望城区政府是本案的适格被告。三、关于杨国君要求望城区政府支付超期过渡费的诉求应否得到支持的问题。《长沙市征地补偿安置条例》第二十四条第二款规定：拆除房屋的过渡期不得超过二十四个月，由于征地方的责任延长过渡期的，从逾期之日起，过渡补助费按原定标准的两倍发放。由于被征地者的责任延长过渡期的，停发过渡费。该条例第二十九条第二款规定：征地安置主要采取货币安置和由农村集体经济组织统一安置两种方式。超期过渡主要是针对在实行统一安置的情况下安置房不能及时到位的情形，实行货币安置方式不存在超期过渡的问题。本案中杨国君所在地为货币安置区域，实行货币安置政策，杨国君作为户主代表其家庭与长沙市望城区丁字湾街道项目征拆安置工作指挥部签订的《湾田国际项目房屋拆迁协议书》约定的补偿资金中已经包含了需安置的农业人口购房补贴和过渡费。望城区政府实施的限价商品房措施是考虑房地产市场价格变化比较快的情况，在现行货币补助和补贴标准不变的基础上再提供价格稳定的限价商品房房源供被征地农民选择，是为了进一步保障被征地农民的利益，限价商品房的性质和作用均不能等同于安置房。因此，杨国君认为望城区政府不能及时提供限价商品房房源供其选购而要求望城区政府支付超期过渡费的诉讼请求没有法律依据，不予支持。四、关于杨国君要求望城区政府提供限价商品房房源的诉求应否得到支持的问题。既然望城区政府在征地补偿安置过程中已实施限价商品房政策，给杨国君等被征地农民出具了望城区限价商品房购房证明，就应当采取必要的措施落实该政策。从行政允诺的角度而言，望城区政府向杨国君家庭提供限价商品房房源的允诺，并没有超过其职权范围，也未违反上位法律法规和其他规范性文件的规定。本案中长沙市望城区征地拆迁安置工作领导小组办公室向杨国君户出具的《长沙市望城区限价商品房购房证明》的有效期从2015年2月11日起至2016年8月11日止，但至今没有合适房源供杨国君选购，而购房证明已过了有效期，在这种情况下，该院完全能够理解杨国君采取向人民法院提起诉讼的方式来主张自己的权利。虽然本案杨国君要求望城区政府支付超期过渡费的诉讼请求因无法律依据没有得到支持，但并不意味着望城区政府可以无限期的不提供限价商品房房源。庭审中，望城区政府的代理人也当庭说明了望城区政府目前正采取多种措施处理该问题，并明确表示望城区政府仍认可杨国君持有的《长沙市望城区限价商品房购房证明》的有效性。因此，望城区政府作为解决此问题的责任主体，应当加大力度筹措房源，在合理的期限内提供限价商品房供杨国君选购或者与杨国君协商采取其他方式及时解决此纠纷。因限价商品房除了在价格和买受对象有所限制以外，提供限价商品房房源还涉及较多市场行为和行政管理职权的行使，不宜由人民法院直接判令望城区政府为杨国君提供限价商品房房源，故判令望城区政府应对此采取相应的补救措施。综上所述，杨国君提起本案诉讼要求望城区政府提供限价商品房房源的理由成立，予以采信；但杨国君要求望城区政府支付超期过渡费的理由缺乏法律依据，该诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认望城区政府未在规定期限内向杨国君提供限价商品房房源的行为违法，并责令望城区政府在本判决生效之日起90日内采取相应补救措施。二、驳回杨国君的其他诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由望城区政府负担。杨国君不服一审判决，向本院上诉称：1.涉案征收项目实行的货币安置内容包括发放购房补助补贴、购买社保、提供限价商品房。一审认为过渡期与逾期过渡费发放不适用于货币安置区的被征地对象，没有法律依据。2.对于货币安置区农民的安置问题，望城县已有明确的规范性文件规定“规划建设拆迁保障性住房”，限价商品房是安置房的一种，销售对象是特定的被征地农民。3.被征地农民在政府提供限价商品房源前均需住房过渡，望城区政府应承担支付逾期过渡费的法律责任。请求撤销一审判决第二项，改判支持杨国君的全部诉讼请求。望城区政府口头答辩称：1.安置过渡费主要针对农村集体经济组织统一安置，当安置房不能及时到位时政府应支付超期过渡费。但杨国君属于货币安置区，不存在超期安置问题。货币安置主要给予购房补贴，购房补贴加房屋补偿费能使被征收户购买相同水平商品房。望城区政府考虑房价的变化又制定了限价商品房政策。购买限价商品房不是唯一选择，也可以选择由望城区政府回购限价商品房指标。杨国君不能因此要求望城区政府支付过渡费。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案双方当事人对一审判决第一项即确认望城区政府未在规定期限内提供限价商品房房源的行为违法并责令其采取补救措施，没有异议。故本案二审争议焦点为杨国君请求支付逾期过渡费的诉请是否应得到支持。《长沙市征地补偿安置条例》（以下简称《条例》）第二十九条第二款规定，征地安置主要采取货币安置和由农村集体经济组织统一安置两种方式。《条例》第二十三条、第二十九条第三款规定，对实行货币安置的农户，应按照合法建筑面积及农业人口数量给予一定的购房补助；对实行货币安置的人员，应当纳入城镇就业服务和社会保障体系。本案中，杨国君所在地为货币安置区，实行货币安置政策。杨国君签订的涉案房屋拆迁协议书中已含需安置的农业人口购房补助8万元/人共计24万元。望城区政府考虑房地产市场价格变化较快，在《条例》规定的购房补助基础上，决定再提供价格稳定的限价商品房房源供被征地农民选择，以进一步保障被征地农民的利益。该限价商品房的性质和作用均不能等同于安置房。现望城区政府未能在合理期限内提供其承诺的限价商品房房源，杨国君以此为由认为望城区政府未能履行安置职责，并要求其按《条例》相关规定支付逾期过渡费，没有事实和法律依据，不予支持。关于望城区政府未在合理期限内提供限价商品房房源的问题，一审已责令望城区政府采取补救措施，杨国君若有证据证明给其造成了损失，可在其中提出。综上所述，杨国君的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由杨国君负担。本判决为终审判决。审判长  张坤世审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年三月二十六日法官助理丁恒芳书记员潘敏华附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……