云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云29行初69号原告：大理广晨基业房地产开发有限公司。统一社会信用代码：91532900MA6L3Q1R1U。住所：大理市海东镇海东临时建材市场。法定代表人：郑世双,总经理。委托诉讼代理人：李湘至，北京市盈科律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：大理白族自治州人民政府。住所：大理龙山行政办公区政府大楼。法定代表人：杨健，州长。委托诉讼代理人：郝丽娟，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：大理白族自治州自然资源和规划局。住所：大理龙山行政办公区政府大楼。法定代表人：李沛，局长。委托诉讼代理人：杨嘉宝、杨煜剑，云南安华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：大理海东开发管理委员会。住所：大理市海东新区创意园区。法定代表人：杨志东，主任。委托诉讼代理人：孙剑飞，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：杨军，大理海东开发管理委员会公职律师。代理权限：一般授权代理。被告：大理市自然资源局。住所：大理市行政中心办公楼二楼。法定代表人：黄建红，局长。委托诉讼代理人：施水英、杨鹤飞，云南安华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告大理广晨基业房地产开发有限公司（以下简称广晨基业公司）与被告大理白族自治州人民政府（以下简称大理州人民政府）、大理白族自治州自然资源和规划局（以下简称大理州自然资源和规划局）、大理海东开发管理委员会（以下简称大理海开委）、大理市自然资源局确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。广晨基业公司起诉请求：1.依法撤销被告作出的停止原告海东新区项目开发建设的行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2017年12月8日，原告以公开招拍挂形式取得大理海东新区HC2017-14、HC2017-15、HC2017-27、HC2017-28地块的土地使用权，并于2017年12月22日与大理市自然资源局签署了《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，原告支付了全部土地出让金及相关税费，并于2018年4月取得四个地块的不动产权证。随后，原告陆续开展前期开发准备工作，包括项目可研、勘察、设计、采购临时设施等，并支付了大量费用。2019年4月12日，大理海开委向原告发函，同月18日，大理州自然资源和规划局向原告发函，均阐述，全面停止海东开发建设是云南省人民政府为保护洱海，进一步贯彻党中央、国务院加强生态文明建设作出的重大决策，大理州人民政府对全面停止海东开发区建设后遗留问题高度重视，现己组建海东新区全面停建处置工作专班进驻大理海开委。被告作出的行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应予撤销的情形。大理州人民政府答辩称，一、本案不属于人民法院的受案范围。首先，大理海开委和大理州自然资源和规划局分别向北控医疗健康产业集团有限公司发送的《大理海东开发管理委员会函》和《大理州自然资源和规划局关于〈出让合同履行事宜函〉的复函》，仅是对一个现存情况的描述和告知，并非针对原告作出的行政决定，对原告无任何法律约束力及强制性。函和复函的内容都不涉及行政机关的行政执法权行使，不属于行政处罚、行政许可亦或是行政强制的范畴，没有对原告造成任何实际影响，未对原告的合法权利造成侵害，也不具有违法性。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，依据《行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。大理海开委和大理州自然资源和规划局在复函中都提到：“全面停止海东开发建设是云南省人民政府为保护洱海，进一步贯彻党中央、国务院加强生态文明建设作出的重大决策”，根据上述规定，不属于人民法院的受案范围。二、大理州人民政府未对原告作出过行政行为，不是本案的适格被告。三、原告不是适格主体。原告起诉依据的两份函均是针对北控医疗健康产业集团，而非针对原告所作。原告以针对他方的函作为起诉依据，主体身份显然不适格。综上，请依法驳回原告针对大理州人民政府的全部诉讼请求。大理州自然资源和规划局答辩称，一、本案不是共同诉讼，原告起诉不符合法定条件。答辩人及大理州人民政府、大理市自然资源局、大理海开委作为不同级别、不同性质、履行不同职责的机关，未向原告作出过同一行政行为。因此，本案不属于可以合并审理的案件，不属于共同诉讼，应当裁定驳回原告的起诉。二、答辩人作出的《大理州自然资源和规划局关于〈出让合同履行事宜函〉的复函》不属于具体行政行为，不具有强制力，且并未影响到相对人的权利义务，不具有可诉性。被答辩人不是适格原告，其诉讼请求于法无据，应当依法予以驳回。大理海开委答辩称，北控医疗健康产业集团有限公司于2019年3月28日向答辩人发函，主要内容为:2019年两会期间，云南省人民政府宣布暂停海东新区开发建设，但本公司至今未收到任何关于该项目下一步如何进行开发或暂停开发的正式文件。现特致函恳请贵单位对本集团是否需要暂停对该项目的开发建设，以及出让合同所附“大理海东开发管理委员会建设用地规划设计条件”是否仍然适用等问题书面回函并作说明。答辩人出于对合作单位的礼貌，于2019年4月12日向该公司回函。回函的主要内容为:“全面停止海东开发区建设是云南省人民政府为保护洱海，加快推进生态文明建设作出的重大决策，大理州人民政府对全面停止海东开发区建设后的遗留问题高度重视，现已组建海东新区全面停建处置工作专班进驻海开委，按照‘一项目、一政策’分类处置原则逐一提出处置意见，该项工作正稳步推进中，待相关部门对广晨基业公司开发的项目停建处置意见确定后，我委将及时将相关信息向贵公司通告，并将妥善处置。”回函完全是针对来函内容所作的解释和说明，并没有决定暂停或停止项目开发建设的限制性、决定性的内容。回函属于政府部门与企业之间的信函往来文书，没有法律约束力，没有对原告的权利或利益造成任何实际的影响，不具有可诉性。原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，应当驳回原告针对答辩人的起诉。大理市自然资源局答辩称，一、本案不是共同诉讼，原告起诉不符合法定条件。答辩人及大理州人民政府、大理州自然资源和规划局、大理海开委作为不同级别、不同性质、履行不同职责的机关，未向原告作出过同一行政行为。因此，本案不属于可以合并审理的案件，不属于共同诉讼，应当裁定驳回原告的起诉。二、答辩人作出的《关于收悉大理广晨基业房地产开发有限公司律师函的回函》，仅对原告提出的相关问题作了解答，不属于具体行政行为，不具有强制力，且并未影响到相对人的权利义务，不具有可诉性。原告的诉讼请求于法无据，应当依法予以驳回。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，人民法院受理行政案件，首先是被告作出过行政行为，且该行政行为具有可诉性；其次是该行政行为与原告合法权益受到侵害之间存在因果关系。本案中，广晨基业公司起诉请求撤销被告作出的停止原告海东新区项目开发建设的行政行为，主要依据是大理海开委和大理州自然资源和规划局分别向北控医疗健康产业集团有限公司发送的《大理海东开发管理委员会函》和《大理州自然资源和规划局关于〈出让合同履行事宜函〉的复函》。经审查，两个机关的函都是针对北控医疗健康产业集团有限公司的来函内容所作的解释和说明，既没有对北控医疗健康产业集团有限公司及其关联企业的权利义务作出处分，也不会对原告权益造成实际的影响，不属于行政行为，也不具有可诉性。广晨基业公司的起诉，缺乏事实依据，不符合行政案件的受理条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，对立案后发现不符合受理条件的案件，应当裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第八十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百零一条规定，裁定如下：驳回原告大理广晨基业房地产开发有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨瑞东审判员  闻品达审判员  周彦彬二〇二〇年三月三日书记员  杨胜叶