宁夏回族自治区固原市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁04行终28号 上诉人（原审原告）田某1，宁夏彭阳县人，现住原州。 被上诉人（原审被告）彭阳县古城镇人民政府。 法定代表人姬某。 委托代理人刘某。特别授权。 被上诉人（原审被告）彭阳县古城镇田庄村村民委员会。 法定代表人段某。 委托代理人田某2。特别授权。 上诉人田某1与被上诉人彭阳县古城镇人民政府、彭阳县古城镇田庄村村民委员会土地行政协议一案，上诉人田某1不服原州区人民法院（2019）宁0402行初188号行政裁定书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，彭阳县以加快全县经济发展，进一步改善群众生产生活条件，开展实施田庄村村级道路工程建设项目。2017年6月16日被告彭阳县古城镇田庄村民委员会与原告签订了《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》。在该协议中约定，征用原告的川旱地3.687亩、砖木房66平方米、铁大门一副、土窑洞35平方米、土筑围墙52.5平方米、砖胚围墙70米、挂果杏树（15-20厘米）30棵、青苗3.3亩等及地上附着物共计补偿原告82865.00元。经彭阳县古城镇田庄村民委员会对原告的土地、院落及地上附着物进行丈量、核查、造册登记，并由工作人员签字确认，被告彭阳县古城镇人民政府在协议见证方加盖彭阳县古城镇人民政府印章。在协议履行过程中，因施工将原规划道路路线进行变道，但实际已经推倒了原告的房屋及围墙，占用了原告的苔塬地1.68亩，青苗及杏树，砖墩大门等。被告彭阳县古城镇政府委托北京兴华会计师事务所对“彭阳县2016-2017扶贫开发整村基础设施建设项目工程征地”进行审计，并对占用原告的房屋及围墙，占用了原告的苔塬地1.68亩，青苗及杏树，砖墩大门等进行了评估，出具审计报告，对原告的以上财产价值评估了45375.00元。但未能与原告重新达成补充协议。后原告田某1以借支的形式向被告彭阳县古城镇人民政府借款40000.00元。 原审认为，本案本应依法追加彭阳县古城镇田庄村民委员会为被告，由于原告已申请追加彭阳县古城镇田庄村民委员会为被告，故本院不再追加。本案中，原告田某1与被告彭阳县古城镇田庄村民委员会签订的《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》系平等主体之间经协商一致达成的补偿协议，根据合同相对性原则，原告与被告彭阳县古城镇田庄村委会签订的补偿协议，属于平等主体之间就土地及附着物补偿达成的协议，具有民事纠纷属性。另外，现并无证据证明行政机关实施了发布征收补偿决定等土地征收行政行为，故该案并非土地征收。本案中被告彭阳县古城镇人民政府仅是协议的见证方，并不享有该协议所约定的权利，亦不承担该协议约定的义务，不是协议的主体。原告选择以行政诉讼方式解决其诉求显然与本案基础法律事实不符，该争议不属于人民法院行政诉讼的范围。 综上所述，原告田某1起诉不符合行政诉讼法相关规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定：驳回原告田某1的起诉。案件受理费50元，退还原告田某1。 上诉人田某1诉称：l、请求依法撤销(20l9)宁0402行初l88号行政裁定书，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人负担。 事实与理由：首先，一审对涉案上诉人提供的证据认定错误。一审中上诉人为了便于人民法院查明案件事实，提供了彭党发【2017】l号“彭阳县2016-20l7年扶贫开发整村基础设施建设项目实施方案”的文件，该文件明确规定涉案道路建设项目主管单位为彭阳县人民政府，项目建设单位为彭阳县润阳扶贫开发投资管理有限公司，具体由彭阳县人民政府制定征地补偿标准，各乡镇负责道路工程施工协调管理及征地拆迁安置工作。由此可见，人民政府的文件中并未确定被上诉人彭阳县古城镇田庄村村民委员会具体负责建设道路的征地拆迁安置工作。而一审中被上诉人彭阳县古城镇人民政府质证不认可该文件的证明目的，推卸自己的责任，实属滥用职权的渎职行为，按照该文件要求应承担相应的问责处理。而一审仅仅依据两被上诉人的答辩和质证意见，武断地对该份证据不予采纳，属证据认定错误。其次，一审对涉案部分事实认定错误，适用法律法规错误。1、一审对涉案部分事实认定错误是建立在两被上诉人虚假陈述、违规违法征地、未能如实举证基础之上的，一审认定的事实中未将被上诉人彭阳县古城镇人民政府实际参与、具体负责征地拆迁安置工作的实际情况进行认定，仅围绕涉案的《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》展开认定案件事实。结合上述证据，彭阳县人民政府开展实施的村级道路工程建设项目，被上诉人彭阳县古城镇田庄村村民委员会根本是无权负责征地拆迁安置工作的，该职责由被上诉人彭阳县古城镇人民政府负责。2、上诉人与被上诉人彭阳县古城镇田庄村村民委员会签订的《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》实质上并不是平等主体之间协商一致达成的补偿协议，不属于民事纠纷，而是有县人民政府文件明确的行政征收。3、涉案道路建设项目在彭阳县各个乡镇均开展实施，而其他乡镇在负责道路工程施工协调管理及征地拆迁安置工作的过程中，均严格按照文件要求及政府下发的《某某镇某某村村级道路工程建设项目集体土地征收协议》格式文本履行职责。上诉人在本案一审审理后收集到《白阳镇白岔村村级道路工程建设项目集体土地征收协议》文本内容完全与涉案《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》内容一致，不同之处只是被上诉人彭阳县古城镇人民政府在负责道路工程施工协调管理及征地拆迁安置工作的过程中违法违规征收涉案土地，偷梁换柱地将征收主体换为被上诉人彭阳县古城镇田庄村村民委员会，将“土地征收协议”换为“土地占用补偿协议”。但是，这种违法违规的形式改变，并不影响本案争议的行政征收实质。综上所述，上诉人认为一审认定部分事实、证据错误，适用法律错误，导致处理结果错误。故依法提出上诉，望支持上诉人的上诉请求! 被上诉人彭阳县古城镇人民政府未提交书面答辩意见。 被上诉人彭阳县古城镇田庄村村民委员会未提交书面答辩意见。 上诉人、二被上诉人在二审中均没有提供新的证据。 经审理查明，二审审理查明的事实和证据与一审一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议必须是行政机关为了履行公共管理职责与行政相对人经协商一致通过签订协议的方式实现行政管理的目的。界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即一方当事人必须是行政机关，另一方是行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。 本案中，古城镇田庄村村委会为改善群众出行困难，决定在××村工程建设项目，与上诉人田某1签订了《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》，该协议的权利义务主体是被上诉人彭阳县古城镇田庄村民委员会和上诉人田某1。被上诉人彭阳县古城镇人民政府作为见证方在协议上进行盖章，根据合同相对性原则，被上诉人彭阳县古城镇人民政府不是协议的权利义务主体，故对该协议履行不具有法律规定的义务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会作为村民自治组织，对于其职责范围内的事务可依法进行处理，双方签订《古城镇田庄村村级道路工程建设项目集体土地占用补偿协议》是平等主体间经过平等协商自愿达成的协议，属于民事法律规范调整的法律关系，故不属于行政案件受案范围。 关于本案是否存在行政征收的问题。征收土地即国家通过法定的程序把集体所的土地变更为国家所有，并给土地所有权人和土地使用权人一定补偿的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。根据法律规定，国家征收土地的由县级人民政府公告并组织实施。本案中，修建的××镇，其占用的土地属于集体土地，该道路属于村道，土地所有权性质并未改变，仍然属于村集体管理和使用。彭阳县人民政府并未发布征收决定、公告等一系列行政行为，涉案土地并不存在征收行为，而是村民委员会决定占用涉案土地进行修建村道，该行为属于村民委员会自治行为，故不存在征收的事实和行为。一审法院裁定驳回田某1的起诉，并无不当。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。上诉人田某1上诉理由不能成立，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 伟 审判员 王凤萍 审判员 柳 林 二〇二〇年三月三十日 书记员 张晓敏 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；