广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1657号上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府，住所地广州市天河区天府路1号。法定代表人：谭明鹤，代区长。委托代理人：周家裕，该府工作人员。委托代理人：周磊，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市天河区东圃供销合作社废旧物资回收肆拾伍分站，住所地广州市天河区广和路29号一楼西边自编A9-10*TH*。负责人：黄洪启，经理。委托代理人：谭光亚，广东三民律师事务所律师。原审第三人：广州市天河区供销合作社联合社，住所地广州市天河区林和西路107号10楼。法定代表人：朱焕周，理事会主任。委托代理人：罗凌、余玮玮，均系广东卓信律师事务所律师。广州市天河区东圃供销合作社废旧物资回收肆拾伍分站（以下简称东圃废物回收肆拾伍分站）诉广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）以及原审第三人广州市天河区供销合作社联合社（以下简称天河区供销联社）行政命令纠纷一案，天河区政府不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年8月30日，广州市天河区河长制办公室（以下简称天河区河长办）向天河区供销联社作出穗天河长办交办〔2018〕135号《交办通知》，认为：经核查东圃废物回收肆拾伍分站位于沙河涌蓝线6米范围内，且该分站在清洗路面时产生的污水未经处理直接排放到沙河涌，根据《广州市人民政府关于清理整顿重点河涌流域“散乱污”场所的通告》（穗府规〔2017〕12号）第二条、第三条的要求，请天河区供销联社立即组织力量对该分站进行关停取缔处理，并将整改情况向其汇报。2018年9月12日，东圃废物回收肆拾伍分站获悉该《交办通知》后不服，诉至原审法院，请求法院判决：1.撤销穗天河长办交办〔2018〕135号《交办通知》；2.由天河区政府承担诉讼费。一审庭审中，东圃废物回收肆拾伍分站称其选址是在河涌11米范围外，其经营金属废品收购，没有加工业务，也没有污水排出，且营业场所在2017年12月已被租赁物业业主停水，被诉《交办通知》2018年8月作出时已不可能再排放污水。之所以存在污水问题，是因为街道进行环保清洁路面造成的。原审法院另查明，根据《关于成立广州市天河区全面推行河长制工作领导小组的通知》（穗天文〔2017〕17号），广州市天河区全面推行河长制工作领导小组，在区委、区政府的直接领导下，贯彻落实中央、省、市、区关于全面推行河长制的方针政策和决策部署，在该小组下设天河区河长办。原审法院认为，本案的争议焦点是：一、被诉《交办通知》是否对东圃废物回收肆拾伍分站的权利义务产生实际影响；二、天河区政府作为被告主体是否适格。三、被诉《交办通知》的依据是否充分。首先，被诉《交办通知》是天河区河长办向天河区供销联社作出，但内容明确包含了对东圃废物回收肆拾伍分站进行关停取缔的处理意见。其虽然是行政机关与天河区供销联社之间的内部交办文件，但在相关的行政处理程序中，已经外化并在行政处理程序中作为依据文件，对东圃废物回收肆拾伍分站重大权利产生实际影响，属于可诉的行政行为。其次，天河区河长办作为天河区政府的内设机构，以其名义作出的行政行为，天河区政府应作为适格主体承担相应的法律责任，是本案的适格被告。第三，在本案中，由于对于东圃废物回收肆拾伍分站作业范围在相关法律法规规定的河涌保护范围之内、该分站属于依法应当关停取缔的场所或企业、该分站实际产生了环境污染等事实，天河区政府均未举证证明，应承担举证不能的不利后果。鉴于天河区政府未提交证据证明被诉《交办通知》的合法性，故被诉《交办通知》应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销穗天河长办交办〔2018〕135号《交办通知》。一审案件受理费50元由天河区政府负担。天河区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，裁定驳回东圃废物回收肆拾伍分站的起诉，其主要理由有：（一）涉案《交办通知》未对东圃废物回收肆拾伍分站的权利义务产生任何实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。天河区供销联社是区政府直属事业单位，涉案《交办通知》是区河长办发给该联社的内部公文，内容是告知该联社履行相关职责，至于东圃废物回收肆拾伍分站违反了什么法律规定、是否应当查处、如何查处等，应由该联社或相关职能部门依据相应的法规对东圃废物回收肆拾伍分站作出具体行政行为予以处理，涉案《交办通知》不是处理的依据。原审判决错误认为涉案《交办通知》是行政处理的依据。涉案《交办通知》未对东圃废物回收肆拾伍分站的权利义务产生实际影响，天河区供销联社或相关职能部门的具体行政行为才对该分站权益产生实际影响。（二）真正对东圃废物回收肆拾伍分站权益产生实际影响的应当是“设置栏杆、阻止通行”的行为，但这并不是涉案《交办通知》的内容，也无证据证明区河长办作出“设置栏杆、阻止通行”的行为，故天河区政府不是本案适格。行政诉讼法第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规定，不适用于不适格的被告。原审判决据此撤销涉案《交办通知》，适用法律错误。被上诉人东圃废物回收肆拾伍分站辩称：（一）该分站没有违法行为。该分站的店铺离河涌超过6米，达到11米，没有排放污水、噪音，没有加工废品。（二）上诉人的涉案《交办通知》是造成该分站无法经营的原因。正是根据涉案《交办通知》，2018年9月12日上午10点天河南街道办河长办曹主任到店铺通知下午3点封路，当天下午3点，几十人过来设置障碍封路，阻止该分站经营、谋生，造成该分站重大损失，无以生存，上诉人应承担责任。原审第三人天河区供销联社未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政命令纠纷，二审争议焦点是，天河区政府是不是本案的适格被告，原审判决以该府未举证为由撤销涉案《交办通知》，是否正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”根据《关于成立广州市天河区全面推行河长制工作领导小组的通知》（穗天文〔2017〕17号），天河区政府设立广州市天河区全面推行河长制工作领导小组，并“赋予行政管理职能”；该领导小组及其办公室并非具有对外独立行使职权的机构，领导小组成员由有关单位领导兼任，领导小组办公室设在区住建水务局，主任由该局局长兼任，亦即天河区河长办“不具有独立承担法律责任能力”。依照上述司法解释之规定，对天河区河长办以自己名义作出的行政命令，当事人不服提起行政诉讼的，应由其组建单位天河区政府作为被告。原审判决认定天河区政府是本案的适格被告，适用法律正确，天河区政府上诉主张该府不是适格被告，本院不予采纳。天河区政府的关停命令，已通过在路面“设置栏杆、阻止通行”的方式执行，对东圃废物回收肆拾伍分站的相关权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。本案一审阶段，由于当事人之间对被告是否适格存在争议，在天河区政府辩称该府不是适格被告且在案证据未能证明该府具体组织实施涉案《交办通知》的情况下，原审法院应在明确该府是适格被告后，组织双方进一步就关停命令是否合法这一实体问题进行举证答辩，并在实体审理的基础上作出判决。现原审法院仅以天河区政府未作举证为由判决撤销被诉行政行为，事实不清，证据不足。生态环境治理关乎公共福祉，为实质化解争议，本案应发回原审法院重新审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初16号行政判决；二、本案发回广州铁路运输中级法院重审。上诉人广州市天河区人民政府已缴纳的二审案件受理费人民币50元，由本院予以退回。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月二十五日书记员  林希翱