湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终145号上诉人（原审原告）：郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村第六村民小组。负责人：曹海斌，该村民小组组长。上诉人（原审原告）：郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村第七村民小组。负责人：曹清财，该村民小组组长。两上诉人的共同委托代理人：雷翔讲，湖南楚瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道9号。法定代表人：刘志仁，市长。委托代理人:廖志华，郴州市司法局工作人员。委托代理人:李娜，郴州市司法局工作人员。原审第三人：郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村第四村民小组。负责人:张福友，该村民小组组长。委托代理人:王国友，湖南天地人（郴州）律师事务所律师。上诉人郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村第六村民小组（以下简称观山洞村六组）、郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村第七村民小组（以下简称观山洞村七组）因与被上诉人郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）及原审第三人郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村第四村民小组（以下简称观山洞村四组）行政复议一案，不服郴州市中级人民法院（2019）湘10行初129号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地位于郴州市苏仙区观山洞街道观山洞村行政管辖区内，在观山洞村四组西南方向，观山洞村六组、观山洞村七组西北方向。争议地分东西两块山，划分为5个小班，1、2、3、4号小班叫“西边垅”，四至范围：东从垅沟到桃竹至山顶再沿桃竹下到良作垅沟，南至大石垅垅沟处五组田边，西沿岭脊直上岭齐，北沿良作垅沟上横路再沿大垅沟上首范文山岭齐与三组山交界，地类为林地，林种为生态林，树种为慢阔类。其中：1号小班的四至范围为：东以柑子树林下老横路（大石坑横路）为界，南去西边垅的老路，西沿岭脊直上岭齐，北沿大垅沟上首范文山岭齐与三组山交界；2号小班的四至范围为：东张姓坟山小路至桃竹再沿桃竹下到良作垅沟，南去西边垅的老路，西柑子树林下老横路（大石坑横路）为界，北沿良作垅沟上老横路；3号小班的四至范围为：东沿桃竹到山顶与五组山交界，南去西边垅的老路，西张姓坟山小路至桃竹交界，北岭崎线；4号小班四至范围：东沿桃竹直下到西边垅沟，南田、引水沟，西西边垅沟垅口，北去西边垅的老路；5号小班叫“冬瓜地”,四至范围：东去西边垅的老路、桃竹，南去西边垅的老路、桃竹与五组山交界，西桃竹与五组山交界，北桃竹与三组山交界，地类为有林地，林种为生态林，树种为慢阔类。观山洞村四组称1、2、3、4号小班为“大石坑西边垅”，观山洞村七组称1、2号小班为“小平地（犁头嘴）”，4号小班为“崩岭”；观山洞村六组称3号小班为“西边岭”，称4号小班为“崩岭”；观山洞村四组和观山洞六组称5号小班为“冬瓜地”。争议地“西边垅”“冬瓜地”山林在“四固定”前期属观山洞村四组所有。在六十年代“五定包干”时期，观山洞村进行了山林管理调整，在《郴县板桥人民公社观山洞大队一九六二年至一九六四年五定包干制方案》中“〈五〉定产品调剂”中规定：“……决定将茶山多的队调剂茶山给茶山少的队，各队管山范围是：‘第六生产队（曹家）是：崩岭、西边岭、冬瓜地’。以上山界通过调整、划分以后，都应该各管自己本队所管的茶山范围，耕种管理使用（所有权仍然归大队所有），今后不许任何人或任何单位侵犯”。该包干制方案第六条“定范围”事项载明：杉松、杂山等山界划分是：第四生产队（张家，现名为观山洞村四组）是：东至从本队的田塘为界，南至西边垅朱家发塘下为界，西至岭齐为界，北至陈家坟老园里第三生产队的山为界，以上四至内的山都为四队所管理。在“林业三定”时期，原郴县人民政府给观山洞村四组发放了郴林证香字第127号《山林所有证》，该证中地名“深塘岭、西边垅”的填证范围包括了争议山范围，但其中的南至界线“以西边垅、朱家发矿下为界”描述过于简单。1981年香山坪公社观山洞大队张家生产队山林权登记册第三栏载明：户主为张家生产队（现观山洞村四组），地名为“深塘岭、西边垅”，权属性质为山权，面积1000亩，四至为：东以本队田矿为界，南以西边垅朱家发矿下为界，西以岭崎为界，北以陈家坟老园里三队冬瓜地垅井直上大石坑小坪路为界。1982年10月12日，原郴县人民政府为原香山坪公社观山洞大队张家生产队（现观山洞村四组）颁发127号山林权证，该证第一栏“深塘岭西边垅”四至为：东以本队田坎为界，南以西边垅朱家发矿下为界，西以岭崎为界，北以陈家坟老园里三队冬瓜地垅井直上大石坑小坪路，面积1000亩。1997年8月10日，苏仙区林业局与观山洞村1-9组（后为8个组）签订《联营造林协议书》，并附有地形图，也得到了当时相关各组的签字认可。其所涉的2号、3号、5号小班,20世纪90年代时还是油茶山，观山洞村六组、观山洞村七组主要在此捡茶籽，现实耕管了几十年。争议地“西边垅”中的2号、3号小班和5号小班“冬瓜地”在2010年底已被征收为国有土地。2011年观山洞村四组就争议地向郴州市苏仙区人民政府（以下简称苏仙区政府）申请确权，2014年5月5日，苏仙区政府对观山洞村四组与观山洞村六组、观山洞村七组争议的山场作出苏政林决字〔2014〕3号处理决定，将争议范围内的1、2、3、4、5号小班均确所有。2017年8月11日，苏仙区政府将苏政林决字〔2014〕3号处理决定书送达观山洞村六组、观山洞村七组和观山洞村四组。观山洞村六组、观山洞村七组不服该处理决定，向郴州市政府申请行政复议，该政府作出郴政行复决字〔2018〕13号行政复议决定，维持了苏政林决字〔2014〕3号处理决定。观山洞村六组、观山洞村七组仍不服，诉至原审法院。2018年7月25日，该院作出（2018）湘10行初34号行政判决：认定苏仙区政府将争议山划分为5个小班，但未在苏政林决字〔2014〕3号处理决定所附界线示意图中分别予以标示，导致这5个小班的具体位置和四至界限不明确，属认定事实不清，主要证据不足，且该案从2011年观山洞村四组申请确权至2014年5月5月作出处理决定，2017年8月11日才将处理决定书送达各方当事人，期间长达六年之久，超过作出行政处理决定的合理期限，属程序违法；判决撤销苏仙区政府作出的苏政林决字〔2014〕3号处理决定及郴州市政府作出的郴政行复决字〔2018〕13号行政复议决定，限苏仙区政府重新作出行政行为。观山洞村四组不服该行政判决，上诉至湖南省高级人民法院，2019年1月30日，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1595号行政判决：驳回上诉，维持原判。苏仙区政府于2019年6月11日重新作出苏政林决字〔2019〕1号处理决定（以下简称1号处理决定）：争议山柑子树林下的老横路（大石坑横路）以东，去西边垅老路以北的部分（示意图中的2、3、5号小班），其林地已被国家征收，林地所有权现为国有，征地之前山林所有所有，其中2号小班山林所有权归7组所有，3号小班和5号小班的山林所有权归6组所有；争议山柑子树林下的老横路（大石坑横路）以西，去西边垅老路以南的部分（示意图中1号小班、4号小班）其山林所有所有。观山洞村六组、观山洞村七组和观山洞村四组均对1号处理决定不服，分别于2019年8月7日、2019年8月21日向郴州市政府申请行政复议，该政府受理后予以合并审理。郴州市政府于2019年9月29日作出了郴政行复决字〔2019〕37号行政复议决定（以下简称37号复议决定）。该复议决定认为：《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定：“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予以维护，不得擅自变更，确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。本案中，苏仙区政府在处理决定中，一方面认定争议的“西边垅（小平地、硼岭）”“冬瓜地”山林在四固定前期是属于观山洞村四组所有，且观山洞村四组持有的郴林证香字第127号《山林所有证存根》中“深塘岭、西边垅”的山林四至范围包括了争议山范围，只是南至界线描述简单；另一方面却根据《一九六二年至一九六四年五定包干制方案》第〈五〉条“产品调剂方案”及《联营造林协议书》等经营管理事实，将2、3、5号小班确所有。事实上原观山洞大队在四固定时期进行山林调剂时，明确说明只调剂茶山的经营管理权，其林地所有权属并没有发生改变。因此，观山洞村六组、七组以此主张争议地权属，证据不足。苏仙区政府作出的苏仙区政府认定事实不清，证据不足，于法无据，不予支持。观山洞村六组、七组称缺失的郴林证字第124、125号《集体山林所有证》，是苏仙区政府应当颁发给观山洞村六组、七组的争议地的权证，该事实缺乏证据证实，不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，郴州市政府作出决定：“撤销被申请人郴州是苏仙区人民政府作出的苏政林决字〔2019〕1号处理决定。限郴州市苏仙区人民政府在本行政复议决定生效之日起60日内重新作出具体行政行为”。观山洞村六组、观山洞村七组不服，于2019年10月16日提起本案诉讼，请求确认郴州市政府作出37号复议决定的事实和理由不成立。原审法院认为，本案争议焦点是本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼，所诉事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，观山洞村六组、观山洞村七组及观山洞村四组均以苏仙区政府作出的1号处理决定认定事实不清为由，向复议机关郴州市政府提出复议申请，要求撤销对各自不利的确权决定。郴州市政府根据双方当事人的复议请求，经依法审查，认为苏仙区政府作出的1号处理决定确实存在认定事实不清、证据不足，于法无据，遂作出37号复议决定撤销苏仙区政府作出的1号处理决定，并限苏仙区政府在该行政复议决定生效之日起60日内重新作出具体行政行为。且双方当事人对郴州市政府行政复议结论并未提出异议。至于郴州市政府在行政复议决定中分析和论述系属于行政机关为复议结果的论证过程，不影响双方当事人的复议请求，系行政机关内部事务，依照上述法律规定不属人民法院行政受案范围。况且，郴州市政府根据原郴县板桥人民公社观山洞大队一九六二至一九六四年五定包干制方案第五条“定产品调剂”的规定及观山洞村第四组所提供的第127号山林权证，在观山洞村六组、观山洞村七组未能提交任何山林权证的情况下，论述“原观山洞大队在四固定时期进行山林调剂时，明确说明只调剂茶山的经营管理权，其林地的所有权并未发生改变”及“缺失的郴林证字第124、125号《集体山林所有证》是被申请人（苏仙区政府）应当颁发给观山村六组、七组的争议地的权证，缺乏证据证实”的论述并未失实。至于当事人对复议决定认定的事实有不同的观点和看法，可在苏仙区政府重作处理决定程序中陈述自己的意见和观点。综上所述，观山洞村六组、观山洞村七组诉请理由不能成立，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回观山洞村六组、观山洞村七组的起诉。观山洞村六组、观山洞村七组不服该裁定，向本院上诉称：1.一审法院认为涉案复议决定不属于行政诉讼受案范围错误。2.一审法院认为涉案复议决定认定事实属于论证过程，是行政机关内部事务错误。请求撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。郴州市政府答辩称：1.郴州市政府作出的行政复议决定程序合法。2.争议山在四固定时只是调剂给上诉人摘茶籽，并没有变更所有权。3.观山洞村六组、观山洞村七组无法证明在林业三定时，政府将争议山登记在其名下。4.观山洞村四组对争议山的权属依据明确。5.苏仙区政府的处理决定认定事实矛盾。请求驳回上诉，维持原裁定。观山洞村四组陈述称：1.争议山属于观山洞村四组有充分的证据证明。2.观山洞村六组、观山洞村七组主张争议山归其所有不能成立。3.林业三定时县级人民政府颁发的林权证是确认争议山所有权的合法依据，应予维护。请求驳回上诉。本院查明，2011年观山洞村四组因涉案林地权属争议向苏仙区政府申请确权，2014年5月5日，苏仙区政府对观山洞村四组与观山洞村六组、观山洞村七组争议的山场作出苏政林决字〔2014〕3号处理决定。2017年8月11日，苏仙区政府将苏政林决字〔2014〕3号处理决定书送达观山洞村六组、观山洞村七组和观山洞村四组。观山洞村六组、观山洞村七组不服该处理决定，申请行政复议，郴州市政府作出郴政行复决字〔2018〕13号行政复议决定，维持了苏政林决字〔2014〕3号处理决定。观山洞村六组、观山洞村七组仍不服，诉至原审法院。2018年7月25日，该院作出（2018）湘10行初34号行政判决,撤销苏仙区政府作出的苏政林决字〔2014〕3号处理决定及郴州市政府作出的郴政行复决字〔2018〕13号行政复议决定，限苏仙区政府重新作出行政行为。观山洞村四组不服该行政判决，上诉至湖南省高级人民法院。2019年1月30日，湖南省高级人民法院作出（2018）湘行终1595号行政判决：驳回上诉，维持原判。苏仙区政府于2019年6月11日重新作出1号处理决定。观山洞村六组、观山洞村七组和观山洞村四组均对1号处理决定不服，均向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2019年9月29日作出了37号复议决定，撤销苏仙区政府作出的1号处理决定，并责令苏仙区政府重新作出行政行为。观山洞村六组、观山洞村七组不服，于2019年10月16日提起本案诉讼，请求确认郴州市政府作出37号复议决定的事实和理由不成立。本院认为，本案属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回上诉人的起诉错误，应予纠正。理由如下：其一，行政复议机关在行政复议决定中所作的分析和论述是行政复议决定的重要组成部分，是行政机关重新作出行政行为的指导依据。行政复议决定认为原行政机关认定的事实错误，要求原行政机关重新作出处理。那么，原行政机关在重新作出处理时，一般不得做出违背生效复议决定的行政行为。故行政复议决定中的事实和理由对当事人的权利义务产生影响。原审认为郴州市政府在涉案复议决定中所作的分析和论述对当事人的权利义务不产生影响错误。其二，不论原告是对行政复议决定的事实和理由不服，还是对行政复议的处理结论不服，其实质均是对行政复议决定不服。人民法院应当对该复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、处理结论是否正确，进行全面审查，而不应局限于原告的起诉理由。本案中，观山洞村六组、观山洞村七组对37号复议决定依据的事实和理由不服，其实质是对涉案复议决定不服，被诉的行政行为明确指向37号复议决定，原审法院应当对该复议决定的合法性进行全面审查。需要指出的是，郴州市政府作出的37号复议决定撤销了苏仙区政府的1号处理决定，苏仙区政府与本案的处理结果有利害关系，且苏仙区政府作为涉案权属争议的原处理机关，参加本案诉讼有利于查清相关事实。故在本案继续审理的过程中，原审法院应主动追加苏仙区政府为第三人。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，裁定如下：一、撤销郴州市中级人民法院（2019）湘10行初129号行政裁定；二、指令郴州市中级人民法院继续审理本案。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年三月二十七日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……