湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终23号上诉人（原审原告）：刘晓琴，女，1963年7月24日出生，汉族，住湖南省张家界市永定区。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，区长。委托代理人：李高东，该区人民政府工作人员。委托代理人：夏万生，湖南风云律师事务所律师。上诉人刘晓琴因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）撤销土地承包经营权证一案，不服张家界市中级人民法院（2019）湘08行初181号行政裁定，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。刘晓琴原审诉称，其在1996年以前就是张家界市永定区后坪镇新木岗村9组的村民，2018年6月因行政区划调整，永定区后坪镇新木岗村9组已改名为永定区南庄坪街道办事处木纳里村9组。1996年4月30日，土地发包方永定区后坪镇新木岗村给刘晓琴登记了合同编号为110103030903的土地承包经营权证，承包时间从1996年4月30日至2026年4月30日止（承包期共计30年），承包面积为1.6亩，但永定区政府在2018年12月30日对刘晓琴承包的土地重新确权登记时，给其颁发的湘（2018）永定区农村土地承包经营权第040261号《农村土地承包经营权证》中的承包土地面积只有0.5亩，且四至界址登记错误，与1996年土地承包经营权证登记簿上登记的完全不同，且承包年限也错误改为从1996年1月1日至2025年12月31日止。刘晓琴发现永定区政府登记错误后，多次要求永定区政府加以改正，均遭到拒绝。基于上述事实，刘晓琴认为永定区政府的发证内容错误，严重损害其合法的土地承包经营权，特提起行政诉讼。请求：撤销永定区政府在2018年12月30日给刘晓琴颁发的湘（2018）永定区农村土地承包经营权第040261号《农村土地承包经营权证》。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”根据上述法律规定，承包方与发包方签订承包合同一经成立，立即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续而生效。土地承包经营权的登记，不是物权设立的公示方法，对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立并无影响，只是对承包经营权的一种事后确认，应属于备案性质。换言之，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权，不论政府事后是否颁证确认，都对当事人权利义务不产生实际影响。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围，故政府颁发土地承包经营权证的行为不具有可诉性。对刘晓琴的起诉，应当不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。《农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”根据该规定，刘晓琴认为永定区政府给其颁发的农村土地承包经营权证错误，可依据承包合同申请永定区政府予以更正，同时，如未登记上的田地存在权属争议，刘晓琴应要求有关政府部门先行处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项、第六十九条第一款（一）项、第三款的规定，裁定驳回刘晓琴的起诉。刘晓琴不服该裁定，向本院上诉称：1.上诉人与发包方没有签订《土地承包合同》，一审法院以登记行为基于《土地承包合同》为前提而作出备案登记的认定是错误的。2.上诉人1996年获得的编号为110103030903的土地承包经营权证是合法、真实的，被上诉人在2018年给上诉人颁发的040261号农村土地承包经营权证漏掉了上诉人的责任承包田，况且无任何依据的减少了上诉人原始承包责任田的面积。3.颁发土地承包经营权证的行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（七）项规定的情形，属于行政诉讼的受案范围。请求撤销原裁定，支持上诉人的诉讼请求。永定区政府答辩称：1.刘晓琴于2017年擅自将其承包经营的田家浴地块卖给第三人，刘晓琴只剩一处承包地。2.刘晓琴与发包方签订了农村土地承包合同。3.永定区政府根据刘晓琴与发包方签订的农村土地承包合同的内容颁发土地承包经营权证，符合法律规定。4.原审法院认为颁发土地承包经营权证的行为不属于行政诉讼的受案范围正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院查明，永定区南庄坪街道木纳里村9组与刘晓琴于2018年12月15日签订的《农村土地（耕地）承包合同》和永定区政府2018年12月30日给刘晓琴颁发的湘（2018）永定区农村土地承包经营权第040261号《农村土地承包经营权证》关于涉案承包地的内容一致。本院认为，原农业部颁发的《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”本案中，根据查明的事实，永定区政府给刘晓琴颁发的涉案《农村土地承包经营权证》是严格按照发包方与承包方签订的《农村土地（耕地）承包合同》颁发的，并不存在错误颁证。且根据刘晓琴的起诉理由，刘晓琴主要是对本应由其承包的土地被其他人承包不服，而该纠纷属于土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故刘晓琴解决土地承包经营权纠纷的诉求应当通过申请仲裁或者提起民事诉讼解决。待土地承包经营权纠纷解决后，刘晓琴可以凭生效的法律文书，要求永定区政府变更登记，重新颁发《农村土地承包经营权证》。需要指出的是，县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证的行为是代表国家确认农村土地承包经营权关系，是一种行政确认行为，具有公定力，对当事人的权利义务产生影响，是可诉的行政行为。人民法院在审理有关农村土地承包经营权证的行政案件时，要认真审查原告的诉讼请求及理由。原告认为行政机关颁发的农村土地承包经营权证与签订的承包合同不一致，以颁证错误为由，请求撤销农村土地承包经营权证，人民法院应当对颁证行为的合法性进行审查。原告以承包合同无效、他人侵犯其承包经营权等为由请求撤销农村土地承包经营权证的，承包合同无效、他人侵犯其承包经营权等民事争议为解决行政争议的基础，人民法院应当告知当事人申请一并解决民事争议或者告知当事人先解决民事争议，再解决颁证问题。本案中，原审以不属于受案范围为由裁定驳回刘晓琴的起诉不当。但鉴于刘晓琴主要是对承包合同等基础民事行为不服，原审裁定驳回刘晓琴的起诉，并不会影响刘晓琴的权利救济，为减少当事人诉累，节约司法资源，本案不再指令原审法院继续审理。综上，原审裁定虽然裁判理由不当，但处理结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年三月二十六日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……