湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终19号上诉人（原审原告）：雷文漪，女，1967年12月7日出生，汉族，住长沙市天心区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：唐畅，该区司法局工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人雷文漪因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初438号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：2017年4月5日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2017年4月17日，长沙市征收办发布《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2017年5月8日发布《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴，告知被征收人将组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构，并告知被征收人参与投票的方式和投票时间、地点。2017年5月12日，长沙市星城公证处对投票选定房地产价格评估机构活动进行了现场监督公证，并作出了（2017）湘长星证民字第7279号公证书，证明该次投票确定湖南经典房地产评估有限公司（以下简称经典公司）作为本项目的房地产价格评估机构。2017年5月23日，长沙市征收办发布《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，对前述投票选定经典公司作为本项目的房地产价格评估机构的结果予以告知，并在征收范围内张贴公示。2017年10月30日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布了《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收初步评估结果公示》。2017年11月6日，经典公司对雷文漪房屋作出了《国有土地上房屋征收分户评估报告》。该评估报告确定雷文漪所有的位于长沙市开福区建筑面积70.63㎡，在估价时点（2017年10月30日）评估单价为每平米9379元，总价为662439元。2017年11月6日，开福区征收办向雷文漪送达上述分户评估报告。2017年11月8日，雷文漪向经典公司出具了《声明书》，对评估结果不予认可。2017年11月16日，经典公司向雷文漪作出了回复函，针对雷文漪《声明书》中提出的质疑进行了回应，并告知雷文漪如仍不服可以向评估专家委员会申请鉴定。2018年3月23日，经典公司对雷文漪作出了《房屋装饰装修及设施设备分户评估报告》，确定雷文漪房屋装饰装修及设施设备补偿费用为31151元。2018年4月3日，开福区征收办向雷文漪送达上述分户评估报告。2018年6月29日，因与雷文漪多次协商，未能就房屋征收补偿事宜达成一致，开福区征收办对雷文漪作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供雷文漪选择，货币补偿方式：雷文漪所有的被征房屋货币补偿总额为694715元，其中被征收房屋评估总价为662439元，被征收房屋装饰装修及设施设备补偿费为31151元，搬迁费为1125元；产权调换方式：提供位于九尾冲片区用于雷文漪户房屋产权调换，供其选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请雷文漪户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择权利，开福区征收办将采取货币补偿方式对雷文漪户进行补偿安置，并提供周转用房。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，产权调换房为开福区福泽园Ａ2栋2007房，房屋用途为住宅，建筑面积82.73㎡，在评估时点（2017年10月30日）的评估单价为9459元，评估总价为782543元。2018年7月9日，开福区政府对雷文漪作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其享有陈述和申辩及申请调解的权利。2018年8月27日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书向雷文漪进行送达。2018年9月10日，长沙市征收办出具了《资金证明函》，证明该办已监控征收补偿款694715元用于支付雷文漪的房屋征收补偿。由于雷文漪没有在规定期限内对补偿方式进行选择，开福区政府于2019年1月23日对雷文漪作出了开政征补字［2019］第4号《房屋征收补偿决定》。2019年3月20日，开福区政府向雷文漪送达了上述征收补偿决定。另查明，涉案房屋登记产权人系雷文漪，产权登记用途为住宅，建筑面积为70.63㎡。2018年4月19日，开福区城乡规划局出具了《望麓园街道雷文漪（构）筑物规划专业咨询意见》，确认雷文漪搭建的11.7平方米（构）筑物没有办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。2018年3月14日，黄爱萍、张励萍、张自祥、张自力不服开福区政府作出的涉案房屋征收决定及长沙市政府作出的行政复议决定向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。2018年9月12日，该院作出了（2018）湘01行初144号行政判决书，判决驳回黄爱萍、张励萍、张自祥、张自力的诉讼请求。黄爱萍、张励萍、张自祥、张自力不服上述行政判决向湖南省高级人民法院提起上诉，但在案件审理过程中申请撤诉。2019年1月18日，湖南省高级人民法院作出了（2018）湘行终1888号行政裁定书，准许黄爱萍、张励萍、张自祥、张自力撤回上诉。2019年7月26日，雷文漪提起本案诉讼，请求：确认开福区政府作出的开政征补字[2019]第4号《房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销。原审认为：开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条和参照市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，开福区政府作出了开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收决定，并在被征收范围内予以公示。雷文漪的房屋在此次征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告确定了签约期限，签约期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与雷文漪就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。经开福区征收办申请，开福区政府按照征收补偿方案对雷文漪作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。湖南省长沙市星城公证处对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。雷文漪虽向评估机构提出了异议，但并未就回复函再次向评估专家委员会申请专家鉴定，故雷文漪提出征收单价不公平、不合理的主张，不予采信。开福区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向雷文漪送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。另一方面，经审查，开福区政府提供了用于产权调换的房屋符合国务院590号令第二十一条第三款的规定内容，该产权调换房基本符合上述条款中界定的“就近地段的房源”的要求，并未损害被征收人合法权益，从实质上保障了被征收人享有的选择权。开福区政府还告知雷文漪可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。雷文漪在规定期限内未作出书面选择，开福区政府决定对其进行货币补偿并无不当。故，开福区政府作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，符合法定程序，对该决定的合法性予以确认。雷文漪提出，涉案项目未履行征收审批手续，补偿款来源于商业借贷，该项目属于商业开发项目，开福区政府也未针对该项目作出过房屋征收决定。经查，开福区政府作出了开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收决定，并在被征收范围内予以公示。涉案征收项目的其他被征收人已就房屋征收决定提起了行政诉讼，人民法院针对房屋征收决定进行了司法审查并确认该征收决定符合法律规定。上述行政案件的被征收人在二审诉讼中申请撤回上诉，该案的行政判决书已发生法律效力。开福区政府作出的涉案房屋征收决定并无不当，对其合法性予以认定。雷文漪提出，房屋征收补偿决定对被征房屋的面积认定错误。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；……”，本案中，长沙市不动产登记中心出具的《不动产登记情况表》记载了房屋用途和面积，开福区政府根据该登记情况对雷文漪房屋进行征收补偿符合法律规定，对雷文漪上述诉讼主张不予支持。雷文漪提出，开福区政府未按照雷文漪房屋所在地商品房的市场平均价值进行认定，与雷文漪房屋的实际市场价值不符，远低于周边类似房地产的市场价格，开福区政府给予的补偿价格过低，不能保证其生活水平不下降。根据国务院590号令第十九条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，住房和城乡建设部颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。同时，对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。因评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。本案中开福区政府将房屋估价报告送达给雷文漪后，雷文漪在规定期限内向评估机构提出了异议，评估公司向雷文漪出具了回复函，维持了原评估报告。从雷文漪提交的证据来看，其未提交申请专家委员会进行鉴定的相关证据，视为对回复函的认可。对雷文漪提出房屋补偿价格过低的诉讼主张不予支持。雷文漪提出，开福区政府提供的产权调换房属于违章建筑，变相剥夺了雷文漪的选择权。本案中，开福区政府提供的产权调换房为开福区福泽园A2栋2007房。《长沙市城乡规划局建设工程规划审批单》（许可证号：建1[2016]0063号）的审定意见记载：长规罚字[2016]5号文已处罚，同意补办A区A2、A3栋17-23层建设工程规划许可证。2016年10月12日，长沙市城乡规划局颁发了《建设工程规划许可证》，建设项目名称为九尾冲福泽园棚改安置房建设项目A2、A3栋（17-23层）。结合上述事实来看，开福区政府提供的产权调换房不属于违章建筑，雷文漪提出的上述诉讼主张无事实依据，不予采信。综上所述，开福区政府作出的开政征补字[2019]第4号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、程序合法、正当，适用法律准确。雷文漪提出的各项诉讼理由均不能成立，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回雷文漪的诉讼请求。案件受理费50元，由雷文漪负担。雷文漪不服上述判决，上诉称：原审判决无事实和法律依据。房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，开福区政府至今未作出征收决定，直接对上诉人作出征收补偿决定，程序违法。本案征收未经人大通过，未纳入财政预算，征收资金100%源于商业贷款。开福区政府无权收回国有土地，无权决定征收，无权对上诉人作出征收补偿决定。评估行为有重大遗漏、克扣上诉人补偿款，侵犯上诉人的征收补偿利益。评估公司违法越权制定2017年土地使用权基价扰乱土地使用权市场价格。原审法院不予调取案涉房屋小区所占土地的宗地图导致事实不清，上诉人的庭院、庭院围墙所占土地使用权在征收前未进行登记及作出认定，责任在于开福区政府。开福区政府提供的安置房为违法建筑，剥夺上诉人的产权调换选择权，未依法安置补偿上诉人。综上，请求：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审；2.请二审法院代购同等面积的就近地段不降低上诉人现有居住条件的房屋；3.一、二审案件受理费由开福区政府承担。开福区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。长沙市征收办按照法定程序选定房地产价格评估机构，作出房屋征收分户评估报后后，开福区征收办将报告送达被征收人，又依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩调解的权利，依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。二、房屋征收补偿方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供上诉人选择，上诉人未在期限内做出选择，视为放弃选择权，故开福区政府作出补偿决定实行货币补偿，符合法律规定，上诉人提出“补偿决定没有提供产权调换的补偿方式，剥夺了上诉人的补偿方式选择权”的理由不成立。上诉人提出“在作出4号征收决定前选定评估机构的程序违法”没有事实依据。上诉人提出“涉案房屋评估报告载明的有效期违法，该评估报告应用有效期已过”、“补偿决定时点明显不合理迟延，导致被征收人丧失依法获得公平补偿的权利”的理由没有法律依据，不能成立。请求驳回上诉，维持原判决。当事人在原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审中，雷文漪向本院提交了3组证据，其中：第1组为长沙市财政局对雷文漪的“来信回复”、长沙市2017年棚户区改造项目（一期）棚改部分政府购买棚改服务协议、雷文漪录制的湖南省财政厅对其电话回复内容、（2019）湘8601行初363号行政裁定书，拟证明案涉棚改项目的资金来源不合法。第2组证据为《中华人民共和国房地产管理法》第32、33条，长沙市人民政府[2014]24号文件，长沙市发展和改革委员会[2019]296号文件，最高人民法院关于征收国有土地房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复截图，拟证明案涉评估报告不合法。第3组为开福区政府作出的2020年第9号政府信息公开申请答复，拟证明案涉产权调换房为商品房，不是安置房。开福区政府质证认为，上诉人二审提交的证据与被诉行政行为没有关联性，不足以证明其主张的事实。本院经审查认为，以上证据不符合《最高人民法院关于〈行政诉讼证据若干问题的规定〉》所规定的证据认证规则，本院不予采纳。另，雷文漪向本院提交了《中止审理申请书》，以土地基准价格诉讼尚未审理为由，要求中止本案的审理。经审查，本案的审判并不存在须以相关案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的情形。故本院对雷文漪该申请予以驳回。本院二审对原审查明的事实予以确认。另根据原审证据查明：位于长沙市九尾冲片区开福区福泽园涉案产权调换房建设项目的《长沙市城乡规划局建设工程规划审批单》（许可证号：建1[2016]0063号）的审定意见记载：长规罚字[2016]5号文已处罚，同意补办A区A2、A3栋17-23层建设工程规划许可证。2016年10月12日，长沙市城乡规划局颁发了《建设工程规划许可证》，建设项目名称为九尾冲福泽园棚改安置房建设项目A2、A3栋（17-23层）。本院认为：本案的争议焦点是开政征补字[2019]第4号《房屋征收补偿决定》的合法性。关于案涉《房屋征收决定》的合法性，已经由人民法院生效裁判文书予以认定，不属于本案的审查范畴。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十九条、第二十条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定；房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，开福区政府发布了开政征字[2017]7号《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收决定公告》，征收涉案项目范围内的房屋。雷文漪的涉案房屋位于该征收项目范围内。长沙市征收办组织涉案项目范围内的被征收人投票选定了评估机构。在征收实施过程中，开福区政府对征收范围内被征收房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查，委托评估机构对雷文漪的房屋及装饰装修进行估价作业并分别作出了评估报告。雷文漪收到评估报告后，虽提出了质疑，但并未向评估专家委员会申请鉴定。开福区政府在与雷文漪协商征收房屋补偿事宜未果的情况下，对其作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，在规定的时间内，雷文漪未对补偿方式进行选择。开福区政府对其作出补偿决定，符合法律规定。关于雷文漪主张开福区政府无权收回国有土地，无权决定征收，无权对其作出征收补偿决定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所人权人给予公平补偿。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，开福区六堆子巷周边地块棚户区改造项目是基于公共利益的需要，开福区政府作为县级人民政府，依据上述法律规定，有权收回该项目国有土地使用权，对该国有土地上单位、个人的房屋实施征收。雷文漪的该项主张没有法律依据，不能成立。雷文漪主张案涉评估行为有重大遗漏、克扣其补偿款，侵犯其征收补偿利益，违法越权制定2017年土地使用权基价扰乱土地使用权市场价格的问题。根据查明的事实，为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和长沙市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。在被征收人无法达成一致意见的情况下，长沙市征收办采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。并由公证机关对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。雷文漪虽就评估结果向评估机构提出了异议，但其并未就回复函再次向评估专家委员会申请专家鉴定。原审对该评估报告予以采信，并无不当。关于雷文漪主张开福区政府对其庭院、庭院围墙所占土地使用权及相关建筑未登记未给予补偿违法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿不符的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。本案中，雷文漪的涉案房屋不动产登记情况显示其房屋用途为住宅，建筑面积为70.63㎡。雷文漪主张的庭院、庭院围墙所占土地使用权及相关建筑，并未提交合法的使用权属凭据。且2018年4月19日，开福区城乡规划局出具了《望麓园街道雷文漪（构）筑物规划专业咨询意见》，确认雷文漪搭建的11.7平方米（构）筑物没有办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。故，开福区政府根据被征收房屋的合法产权登记进行补偿，符合上述部门规章和行政法规的规定。关于雷文漪主张开福区政府提供的安置房为违法建筑，剥夺其产权调换选择权的问题。开福区政府提供的产权调换房为开福区福泽园A2栋2007房。该产权调换房的建设项目即九尾冲福泽园棚改安置房建设项目A2、A3栋（17-23层），已经由长沙市城乡规划局颁发了《建设工程规划许可证》。雷文漪主张该产权调换房属于违法建筑，事实依据不足。综上，雷文漪的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。原审判决认事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷文漪负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  向黎丽审判员  余旭东二〇二〇年三月三十一日书记员  李雅雯附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……