贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔23行终3号 上诉人（原审原告）张志强，男，1982年6月26日生，汉族，户籍地山西省洪洞县，现住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）胡祖军，男，1989年5月7日生，汉族，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）李顺祥，男，1990年6月3日生，汉族，户籍地贵州省兴义市，现住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）王野明，男，1990年5月20日生，汉族，户籍地贵州省望谟县，现住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）王必成，男，1986年5月29日生，汉族，户籍地山西省洪洞县，现住贵州省兴义市。 上诉人（原审原告）何莲花，女，1983年7月20日生，瑶族，户籍地湖南省江永县，现住贵州省兴义市。 以上六名上诉人共同委托诉讼代理人欧阳静，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 以上六名上诉人共同委托诉讼代理人张禹，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原审原告杨正菊，女，1989年12月7日生，汉族，户籍地贵州省兴仁县，现住贵州省兴义市。 原审原告苏海英，女，1975年2月23日生，壮族，户籍地广西隆安县，现住贵州省兴义市。 被上诉人（原审被告）兴义市人民政府坪东街道办事处，住所地贵州省兴义市新联路与迎新西路交汇处东北。 负责人周习武，办事处主任。 委托诉讼代理人黄亨翎，贵州贵兴律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（原审被告）兴义市住房和城乡建设局，住所地贵州省兴义市机场大道金地上品小区C栋。 法定代表人赵贡飞，局长。 原审第三人兴义市宝泰幸福花园小区业主委员会，住所地兴义市宝泰幸福花园小区。 负责人陈永太，业委会主任。 上诉人张志强、胡祖军、李顺祥、王野明、王必成、何莲花等6人因与被上诉人兴义市人民政府坪东街道办事处（以下简称“坪东街道办”）、兴义市住房和城乡建设局（以下简称“兴义住建局”），原审原告杨正菊、苏海英，原审第三人兴义市宝泰幸福花园小区业主委员会（以下简称“宝泰花园业委会”）不服行政登记备案行为一案，不服贵州省安龙县人民法院于2019年11月4日作出的（2019）黔2328行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审经审理查明：原告张志强、胡祖军、李顺祥、王野明、王必成、何莲花、杨正菊、苏海英系宝泰幸福花园小区业主。2018年5月27日，宝泰幸福花园小区18位业主代表向坪东街道办申请成立业主委员会。2018年6月1日，坪东街道办向兴义市规划局呈《宝泰·幸福花园小区能否成立业主委员会的请示》。2018年7月17日，坪东街道办发出《会议通知》，通知宝泰·幸福花园小区1-11栋业主，于2018年7月19日至26日分为四次在小区内分别召开业主共商会议。从照片来看，参加会议的有房开、幸福办、坪东办、业主代表及业主。2018年8月31日，坪东街道办事处幸福社区居民委员会和宝泰·幸福花园小区业主大会筹备委员会联合发出《关于成立宝泰·幸福花园小区业主大会筹备委员会公告》，成员有坪东街道办工作人员、幸福社区工作人员、开发商代表、物管代表、业主代表。业主大会筹备委员会于2018年8月31日发出征求意见表，针对召开业主代表大会履行业主大会的各项任务征求业主意见。2018年11月18日，兴义市人民政府坪东街道办事处、宝泰幸福花园小区业主大会筹备委员会发出关于召开第一届业主代表大会通告，对小区业主委员会候选人45名进行公示，并决定于2018年12月14日召开第一届业主代表大会。2018年12月14日，宝泰幸福花园小区召开第一届业主代表大会，参会人员有坪东街道办工作人员、幸福社区工作人员、小区业主代表、房开商代表、物业公司代表以及非代表候选人。原告王必成作为房开商代表参会并签到。会议审议通过了《宝泰幸福花园小区业主委员会选举办法》《宝泰幸福花园小区业主公约》《业主委员会章程》和《宝泰幸福花园小区业主大会议事规则》；选举了业主委员会成员，业主委员会主任陈永太，副主任侯凌峰、杜杰，秘书长司马春。2018年12月24日，宝泰花园业委会逐级申请备案，兴义市幸福社区居民委员会、坪东街道办于同日签署同意申请备案，兴义住建局于2019年1月3日签署准予备案。2019年6月26日，原告张志强等8人以不知道成立业主委员会为由，向法院提起行政诉讼，诉请同前。另查明，原告方对第三人宝泰花园业委会提交的贵州幸福花园物业管理有限责任公司出具的杜杰、陈永太、丁小春居住证明加盖的公章有异议，认为是虚假公章，但未在限定期限内申请鉴定。贵州幸福花园物业管理有限责任公司于2019年7月24日出具物业说明，幸福花园小区设计建设总计住宅1549套（户），已接房1175套（户），未装修29套（户），未接房345套（户）。 原审法院认为，综合原被告诉辩称及本案案情，本案争议焦点：原告的主体资格是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他行政组织，有权提起诉讼。根据上述规定，行政诉讼的原告须是行政行为的相对人或与行政行为存在法律上利害关系。因涉案备案行为的行政相对人是宝泰花园业委会，原告须与备案行为有法律上的利害关系才有权向法院提起行政诉讼。《物业管理条例》第六条、第十六条第一款规定，业主享有的权利可以通过业主大会实现，业主无法对外直接行使业主委员会的权利。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。由此可知，业主委员会委员的资格来源于业主大会的选举和授权，并非行政机关的备案或批准，对业主委员会进行备案仅是行政机关的一种告知行为，业主行使各项权利并不以备案行为为前提，故本案的原告不是备案行为的相对人，与备案行为之间也不存在法律上的利害关系，其针对备案行为提起行政诉讼的原告主体资格不适格。同时，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第三项、第二款以及《物业管理条例》第十一条第三项、第十二条第三款、第五款规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员由业主共同决定，对于涉及业主共同管理权利的重大事项，当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。本案中，原告不服兴义市住建局的备案行为，实质上是对业主委员会的选举有异议，而业主委员会的成立、选举等涉及业主共同管理权利的重大事项，根据上述法律法规的规定，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，然后向法院提起诉讼来解决争议。宝泰幸福花园小区设计住宅1549套（户），至贵州幸福花园物业管理有限责任公司2019年7月24日出具的物业说明时，共有1175套（户）接房，8原告作为极少数的业主个人，不能代表多数业主的意思，其对业主委员会的成立、选举不服，应组织达到上述比例的业主向法院提起民事诉讼以寻求救济。同时，若是业主委员会作出的决定侵害了业主合法权益的，受侵害业主也可以请求人民法院予以撤销，该规定保护了单个业主的合法权利。故，我国现行法律已对业主权利进行了很大程度的保护，业主若对业主委员会的成立、选举或作出的决定不服，可以依照上述法律规定寻求救济。原告张志强、胡祖军、李顺祥、杨正菊、王野明、王必成、苏海英、何莲花在本案中没有提起行政诉讼的原告资格。综上，原审法院认为，原告张志强、胡祖军、李顺祥、杨正菊、王野明、王必成、苏海英、何莲花不具备对行政备案行为提起诉讼的原告资格，不符合法定起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告张志强、胡祖军、李顺祥、杨正菊、王野明、王必成、苏海英、何莲花的起诉。案件受理费50元，予以退还。 原审宣判后，上诉人张志强、胡祖军、李顺祥、王野明、王必成、何莲花等6人不服一审裁定提起上诉，请求：撤销一审裁定，改判撤销二被上诉人对第三人宝泰花园业委会的备案行政行为。理由是：1、一审认定事实错误。上诉人张志强等人是本案的利害关系人，根据《物业管理条例》规定，在行使物业管理业主权利上，上诉人享有选举权和被选举权。由于二被上诉人错误给第三人备案，致使上诉人或者有能力的业主作为业主委员会成员管理好小区物业活动的权利被剥夺。原审原告张志强等8人除王必成外都是涉案小区业主，但王必成的妻子是购房人，故原审原告8人均是物业使用人，符合《贵州省物业管理条例》规定的受调整的物业范围对象。本案中，上诉人并不是要代表全体小区业主提起诉讼，而是为了保护自身业主权利才代表自己提起行政诉讼。一旦二被上诉人的备案行为使不合法的业主委员会被49名业主代表操控，则上诉人和其他未起诉业主的权利必然会受到侵害，不再有机会进入业主代表大会行使选举权和被选举权。2、请求撤销二被上诉人对第三人备案行为的必要性。宝泰花园业委会从筹备到选举成立，均是涉案49名业主代表操控，不符合《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》规定的能够代表小区全体业主专有总建筑面积过半及过半数以上业主的法定条件。49名业主代表中，陈永太、张标、刘胜堂、陈强是去年参加毁坏小区公共配套设施的人员，该事件在派出所有详细记录，给小区造成非常不好的影响。且陈永太只是出资人，杜杰只是同住的成年家属，不具备业主资格。3、第三人报备的材料中涉及到议事规则、选举办法、业主委员会章程、小区业主公约内容均涉及到违反法律相关规定。备案材料没有经过合法的业主大会表决通过，只是经过不具备召开法定条件的业主代表大会通过，表决规则没有事先在召开的业主代表大会前进行拟定并对外公示。筹备组未对49名业主代表是否业主身份进行核实。《选举办法》第13条规定，业主代表大会以后还能代表小区业主大会对业主委员会成员进行表决罢免，将其他业主全部排除在外。4、二被上诉人共同对第三人的成立准予备案行政行为不仅应形式审查，还应对不符合法律规定的内容进行实质性审查。登记总建筑面积、房屋套数有误，业主委员会成员中陈永太、杜杰不是业主，实际未召开业主大会，大会应到人数和实到票权数不符合法律规定，备案说明登记由业主大会会议记录，实际是业主代表大会会议记录。二被上诉人的行政备案行为是依法加强对辖区范围内的住宅小区物业活动起到监督管理作用，被上诉人坪东街道办向兴义住建局报备材料中有些明显不符合法律规定，故备案行为错误。 坪东街道办辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果公正，请求驳回上诉，维持原裁定。 兴义住建局辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。理由是：宝泰幸福花园小区有业主1549户，被答辩人张志强等6人仅为其中的6户业主，不能代表小区全体业主或是多数业主的意思表示，无权对宝泰花园业委会的备案提起诉讼。向兴义住建局申请备案的主体是宝泰花园业委会，业主权利的享有、义务的履行，并不以兴义住建局的备案为前提和必要条件，被答辩人与兴义住建局对宝泰花园业委会的备案行为并无法律上的利害关系，不具备本案的原告资格。答辩人对宝泰花园业委会的备案并未违反法律规定。 宝泰花园业委会在二审审理期间未提交书面答辩意见。 二审期间各方当事人未提交新的证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，否则不予受理，已经受理的，驳回起诉。 综合本案实际，张志强等上诉人实质是对宝泰花园业委会的选举成立有异议，要求被上诉人撤销备案登记。根据《物业管理条例》第十条规定：“同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举业主委员会。”据此规定，被上诉人坪东街道办、兴义住建局辖区主管行政部门和街道办事处，对于涉案小区业主委员会的选举具有行政指导职责，这种指导是行政指导行为，不具有可诉性。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案，按一般字面解释，就是向主管机关报告，存档以备查考。一般包括两种情形：一是审批监督性质备案，只有备案后申请人才具备从事某项活动的条件或者资格，实质上是一种审批行为。二是告知性质备案，即向主管机关报告，存档以备查考。该条例规定的备案，是业主委员会经审核符合有关规定，由县级人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府作出批复，备案工作才完成。此时，业主委员会才能进行业主委员会印章刻制，对外以业主委员会的名义从事相关工作和活动。 根据上述规定，具有向相关部门申请业主委员会备案的适格主体应为业主委员会而非业主个人，业主个人不具备直接对外行使业主委员会权利的资格，也不具有针对业主委员会备案提起行政诉讼的主体资格。业主个人的合法权益可以通过业主大会实现，根据《中华人民共和国物权法》第七十八条第二款的规定，业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。如业主个人认为其合法权益受到业主大会或者业主委员会的侵害，可以依据上述规定提起业主撤销权之诉，起诉业主委员会，而不是以个人名义起诉街道办事处或住建局。因此，业主个人不具有针对业主委员会备案提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，上诉人张志强等6人系宝泰幸福花园小区业主，不具有针对该小区业主委员会备案行为提起行政诉讼的原告主体资格，对于其起诉，原审予以驳回并无不当。综上所述，上诉人张志强、胡祖军、李顺祥、王野明、王必成、何莲花等6人的上诉主张，其事实和理由均不能成立，其上诉请求于法无据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王幼封 审 判 员 陈蕊丽 审 判 员 陈颜虹 二〇二〇年三月三十日 法官助理 谭晓红 书 记 员 苏子西