甘肃省高级人民法院 执 行 裁 定 书 （2020）甘执复62号 复议申请人（利害关系人）：静宁县县城棚户区改造管理中心。住所地静宁县城关镇成纪路。 负责人：陈景春，棚改中心主任。 委托代理人：石生辉，棚改中心综合办公室副主任。 委托代理人：马省会，甘肃陇正律师事务所律师。 申请执行人：兰州奔马汽车出租有限公司。住所地兰州市城关区九州大道66号。 法定代表人：赵晓音，该公司经理。 被执行人：静宁圣鼎房地产开发有限公司。住所地甘肃省静宁县城关镇中街131号。 法定代表人：黄兆斌，该公司董事长。 兰州奔马汽车出租有限公司（以下简称兰州奔马公司）与静宁圣鼎房地产开发有限公司（以下简称圣鼎公司）因民间借贷纠纷执行一案，复议申请人静宁县县城棚户区改造管理中心（以下简称棚改中心）不服兰州市中级人民法院（2020）甘01执异47号执行裁定书，向本院申请复议。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。 兰州市中级人民法院（以下简称兰州中院）查明，兰州中院依据（2018）甘01民初930号民事裁定书，于2018年9月13日作出（2018）甘01执保559号协助执行通知书，冻结被申请人圣鼎公司在棚改中心棚改项目应付款28961961元。棚改中心不服，提出执行异议。 兰州中院认为，根据异议人与圣鼎公司签订的棚户区改造安置住房回购协议约定，异议人向圣鼎公司支付购房款，而圣鼎公司作为该资金的收款人，对该资金享有实体权利。因此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同的情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产......人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”的规定，兰州中院冻结被执行人圣鼎公司在棚改中心的财产符合法律规定，且并未对异议人的权益造成损害，异议人有协助执行的义务。异议人作为协助单位，对本案执行标的并不享有足以排除执行的实体权利，其请求解除冻结圣鼎公司在我单位应付棚改安置房应付款的主张，于法无据，兰州中院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十七条第一项规定，裁定驳回静宁县县城棚户区改造管理中心的异议请求。 复议申请人棚改中心不服兰州中院上述裁定，向本院复议主要事实与理由：一、兰州中院在审查异议案件认定法律关系错误。根据《最高人民法院关于人民法院办理执行执行异议和复议案件若干问题的规定》第五条的规定：“有下列情形之一的。当事人以外的公民、法人和其他组织，可以作为利害人提出执行行为异议：……（四）认为人民法院要求协助执行的事项超出其协助范围或者违反法律规定的……”,申请人作为协助通知的送达对象,按照利害关系人的角度依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十五条的规定，向兰州中院提起执行行为异议，但该院未对协助执行事项是否违反法律、是否符合客观事实等进行审查，而以申请人对本案执行标的并不享有足以排除执行的实体权利予以驳回，将执行行为异议审查当成了执行标的的异议审查，从而导致认定法律关系错误。二、兰州中院作出的原协助的原执行行为无事实根据。根据棚改安置补偿方式，棚户区改造中心与圣鼎公司签订协议，由该公司提供房屋，棚改中心统一支付付款项后将房屋提供于被征收人用于居住。现目前实际涉及21套房屋共计1068.77万元的棚改专项资金被冻结无法支付用于购买棚改安置房，政府的征收安置政策无法落实到位。从实质来看，只有圣鼎公司提供了房屋后，其才真正享有对棚改中心的到期债权，而由于该院的查封行为导致申请人无法支付房款，圣鼎公司则不可能给付房屋，从而该公司也不实际享有对于申请人的到期债权，改款项本质上是属于被征收人的补偿款项，只是棚改中心统一集中管理，即可由棚改中心统一购置安置房用来安置被征收人，也可以由被征人各自实际领取用于自行购买房屋或者自行安置。在后一种情形下棚改中心也不再支付该公司款项，不存在应付未付款的情形。兰州中院认为圣鼎公司是该资金的收款人，对该资金享有实体权利的事实认定错误。三、该院作出协助执行适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百五十八条的规定“人民法院对债务人到期应得的收益，可以采取财产保全措施，限制其支取，通知有关单位协助执行”，兰州中院冻结申请人的棚改专项资金款项，实质上一种在双方均履行协议后的预期收益，且因付款行为的不能导致无法实际履行，该资金不是圣鼎公司到期应得收益，不符合法律规定可以采取财产保全措施和协助执行的情形。兰州中院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条的规定，对申请人棚改专项资金帐户采取执行措施，适用法律错误。四、该院冻结棚改专项资金的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十九条第二款：“禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》、《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》、《甘肃省棚户区改造国家开发银行贷款资金管理办法》中均明确规定，专项资金实行专项管理、分账核算，并严格按照规定用途使用；不得截留、挤占、挪用他用，不得用于平衡本级预算。此类专用资金是国家用于实现特定用途或者为了保护弱势群体的利益，不能与企业的其他应收账款等同对待，故本案涉款项系棚改专项资金，已经特定化，棚改资金实质上是被征收人因房屋被征收而依法应当享有的安置补偿款，只因被征收人选择产权置换的补偿方式，该货币才由棚改中心管理，统一用于购买棚改安置住房。故棚改资金已经特定化，为了实现专项目的，该类账户资金是享有因一般债权阻却执行的权益，不应采取保全措施。为了实现专项目的，该类账户资金是享有因一般债权阻却执行的权益，不应采取保全措施。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）和《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）两份文件的精神，棚户区改造项目是改善困难群众的住房条件，关系民生的重大工程，要加大资金投入力度，确保资金筹措到位、落实到位。为支持地方做好城市棚户区改造工作，加强中央补助城市棚户区改造专项资金管理，提高财政资金使用效益，财政部和住房城乡建设部于2012年印发了《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》的通知（财综[2012]60号），明确规定为支持地方做好城市棚户区改造工作，中央财政设立补助城市棚户区改造专项资金，各地区应当按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效”的原则，加强城市棚改补助资金管理，确保资金安全、规范、有效使用。为了规范中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理，提高资金使用效益，财政部和住房城乡建设部又于2019年印发了《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》的通知（财综[2019]31号），该办法第二条规定“本办法所称专项资金，是指中央财政安排用于支持符合条件的城镇居民保障其基本居住需求、改善其居住条件的共同财政事权转移支付资金。”第六条第一款规定“专项资金支持范围包括：（一）公租房保障和城市棚户区改造……三是城市棚户区改造。主要用于城市棚户区改造项目中的征收补偿、安置房建设（购买）和相关配套基础设施建设等支出……”因此，用于支持城市棚户区改造的资金属于专项资金。根据甘肃省财政厅甘肃省住房和城乡建设厅关于印发《甘肃省棚户区改造国家开发银行贷款资金管理办法》的通知（甘财综[2014]39号）第二条：“本办法中的棚户区改造是指甘肃省纳入国家2013－2017年棚户区改造计划的项目，及符合政策要求的拓展项目和相应的城市基础设施项目。”第六条“贷款资金用于新建安置房、购买安置房、货币补偿安置等形式的棚户区改造，用于棚户区的征地、房屋征收、道路、供水、排水、供电、供气、供暖、绿化、通讯等配套基础设施建设。”第二十五条：“贷款资金坚持专项管理、分帐核算的原则，依据规定的项目和指定的用途使用，不得截留、挤占、挪用，不得用于平衡本级预算。”为实施平凉市静宁县2014－2017年棚户区改造五期项目国家开发银行与平凉市惠民投资开发有限公司签订了借款合同。根据金融监管政策的规定，国家开发银行甘肃分行与甘肃银行股份有限公司、平凉市惠民投资开发有限公司、静宁县住房和城乡规划建设局又签订了《国家开发银行贷款项目资金结算代理监管协议》（适用于平凉市静宁县2014－2017年棚户区改造五期项目。根据项目要求，开立了结算帐户，账户中贷款和项目资金必须专款专用于本项目建设。静宁县棚改中心实际未付的1068.77万元资金，属于平凉市静宁县2014－2017年棚户区改造五期项目的建设资金，其性质为棚改专项资金。综上，该院对于保全申请人购买棚改安置房专项资金帐户的行为违法，特依法提出复议申请，请求依法撤销原裁定，解除冻结保全措施。 本院查明的事实与兰州中院一致。 本院查明，为了贯彻落实《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）文件精神，2014年静宁县委、县政府组建成立了棚改中心，具体负责静宁县棚户区改造工作。在改造实施过程中，采取货币补偿和实物安置两种方式，为了满足棚改居民多样化安置需求，根据国家棚改去商品房库存的政策精神，棚改中心于2016年1月28日通过公开竞价的形式，将圣鼎公司开发的静宁圣鼎罗马风情小区纳入棚改安置房房源，与圣鼎公司签订了《静宁县棚户区改造安置住房回购协议》，由棚改居民选择，棚改中心购买该住房用于选择产权调换住户的安置。截止2018年6月底，棚改居民在罗马风情小区共选择安置房472套，棚改中心已支付451套房款，剩余21套共计约1068.77万元未支付。 另查明，棚户区改造是党中央、国务院决策部署的重大民生工程和发展工程，其根本目的是为了改善困难群众居住条件。棚改资金来源为中央、省级财政城镇保障性安居工程专项资金以及国家棚改专项贷款。根据财政部、住房和城乡建设部关于印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2017〕2号）第十七条规定“地方各级财政部门应当对专项资金实行专项管理、分账核算，并严格按照规定用途使用；不得截留、挤占、挪作他用，不得用于平衡本级预算。地方各级住房保障部门及项目实施单位应当严格按照本办法规定使用专项资金，不得挪作他用”。 再查明，2013年至2016年圣鼎公司将其开发的罗马风情小区在建工程项目（包括棚改购买的安置房屋）向兰州银行股份有限公司兰园支行（简称兰园支行）贷款，并在产权管理部门办理了在建工程抵押登记。兰园支行向原静宁县房产管理局出具书面函件，同意销售在建抵押的房屋，要求销售房款用于归还兰园支行贷款。根据被征收人的选房要求，棚改中心向圣鼎公司支付房款。圣鼎公司向兰园支行归还贷款，兰园支行收到该款后，则办理解除房屋抵押手续。 本院认为，本案的争议焦点是兰州中院向棚改中心发出的《协助执行通知书》是否符合相关法律规定，是否会影响棚改工作。 首先，为了落实《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）文件精神，棚改中心与圣鼎公司签订了《安置房回购合同》用于安置棚改居民。在双方实施过程中，棚改中心向圣鼎公司支付了部分购房款，但仍有剩余的款项未履行完毕，其剩余的购房款是圣鼎公司享有的应有收益。该收益尚在棚改中心名下，要取得剩余的购房款需要棚改中心的配合，圣鼎公司在棚改中心权利符合第三人债权的特征。兰州中院于2018年9月13日作出（2018）甘01执保559号《协助执行通知书》，协助的主要内容：“冻结被申请人静宁圣鼎房地产开发有限公司在你处账户棚改项目应付款28961961元，逾期或者撤销后，方可支付。”根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第61条规定：被执行人不能清偿债务，但对本案以外的第三人享有到期债权的，人民法院可以依申请执行人或被执行人的申请，向第三人发出履行通知必须直接送达第三人。兰州中院向棚改中心送达《协助执行通知书》冻结圣鼎公司到期债权措施符合上述法律规定。兰州中院的执行行为既不影响双方签订《安置房回购合同》的效力，也不影响棚改中心贯彻落实《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）文件精神。圣鼎公司仍可按照《安置房回购合同》继续向棚改中心履行交付房产的义务，用于棚改中心安置棚改居民。 其次，关于到期债权的数额如何确定，棚改中心认为已向圣鼎公司支付451套房款，剩余21套共计1068.77万元未支付，兰州中院的冻结，违反了财政部、住房和城乡建设部关于印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2017〕2号）的规定。兰州中院本次冻结是保全措施，为公平保护各当事人的合法权益，可在执行程序中通过对被执行人圣鼎公司与第三人棚改中心审计并经兰州奔马公司三方共同认可，最终审核确认后，决定到期债权的数额。兰州中院本次保全措施既不影响圣鼎公司与第三人棚改中心最终审计确定到期债权数额；也不违反财政部、住房和城乡建设部关于印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2017〕2号）之规定。 再次，关于棚改中心与圣鼎公司签订《棚户区改造安置住房回购协议》，所涉及的房屋已在兰州中院（2018）甘01执保559号《协助执行通知书》送达前已经被圣鼎公司抵押给兰园支行。根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第五十五条规定，已经设立抵押的财产被采取查封、扣押等财产保全或执行措施的，不影响抵押权的效力。兰州中院冻结圣鼎公司在棚改中心到期债权不影响兰园支行抵押权。 综上，棚改中心的复议请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。兰州中院（2020）甘01执异47号执行裁定书并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回静宁县县城棚户区改造管理中心复议请求，维持兰州市中级人民法院（2020）甘01执异47号执行裁定书。 本裁定为终审裁定。 审判长 强 峰 审判员 段 伟 审判员 朱 华 二〇二〇年三月三十日 书记员 席珍香