湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行初10号原告郭利洪，女，1954年11月24日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。委托代理人罗序芳，北京中伦文德（长沙）律师事务所律师。被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湘潭市雨湖区雨湖路292号。法定代表人周艳希，区长。委托代理人唐强，湘潭市雨湖区人民政府工作人员。委托代理人李华，湖南云天（湘潭）律师事务所律师。原告郭利洪与被告湘潭市雨湖区人民政府撤销住房安置指标复查确认单一案，本院于2020年1月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月23日与另案原告陈伟炎、文墙、蒋文芳、赵瞻、李林英、黄立华分别诉被告湘潭市雨湖区人民政府撤销住房安置指标复查确认单共七案合并公开开庭进行了审理。原告郭利洪及其委托代理人罗序芳，被告湘潭市雨湖区人民政府的委托代理人唐强、李华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月10日，湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处对郭利洪作出《对申请住房安置指标复查确认单》，认定郭利洪按政策不能享受住房安置指标。郭利洪认为该行政行为违法，提起本案行政诉讼。原告郭利洪诉称，2011年，被告基于对建设北路延长线改造工程项目的需要，对原告集体土地上的房屋及土地使用权进行征收。经多次协商，被告在详细调查后同意原告的安置房指标，且双方就拆迁房屋的补偿项目包括房屋主体、装饰装修补偿、附属物、搬家费、营业生产补偿等9个项目达成一致。被告依上述约定对原告房屋进行了拆除，原告基于信赖利益等待被告给予安置房。但2019年5月10日，被告湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处对原告作出《对申请住房安置指标复查确认单》，通知核减原告的住房安置指标。原告认为该行政行为重大且明显违法，应该认定为无效行政行为。理由是：一、被告作出行政行为时剥夺了原告的陈述权、申辩权及听证权，程序重大违法，损害原告的法定程序权利，并最终损害原告的重大实体权利；二、被告减损原告权利没有法律规范依据。原、被告签署的《建设北路延长线改造工程项目房屋拆迁补偿协议书》和《道路安置房确认单》是在2011年，当时依据的是湖南省人民政府湘政函[2010]101号文件及湘潭市人民政府办公室潭政办发[2010]45号文件，而作出本案行政行为时，该文件已经废止，且该文件属于地方政府的规范性文件，亦不能作为核减原告安置房指标的法律规范依据。集体经济组织成员资格如何认定并没有法律或行政法规作为依据，被告不能在达成行政协议后以地方性文件核减原告安置房指标;三、《对申请住房安置指标复查确认单》以受委托人湘潭市雨湖区先锋街道办事处名义作出，不符合委托行政行为应该以被委托人的名义作出的基本行政法治要求，且该确认单没有告知原告起诉期限，明显不合法。综上，请求法院确认被告所作《对申请住房安置指标复查确认单》无效；如果法院认为违法程度达不到无效情形，则按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，请求依法撤销。原告为支持自己的主张，向本院提供了以下证据：2019年5月10日雨湖区先锋街道办事处向原告作出的《对申请住房安置指标复查确认单》，拟证明原告的权益受到了损害。被告湘潭市雨湖区人民政府答辩称，一、湘潭市雨湖区人民政府是市建北项目征拆住房安置对象进行全面清理复查工作的责任主体，具有委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处全权处理建北安置区住房安置指标的复查复核工作、作出《对申请住房安置指标复查确认单》的行政主体资格；二、《道路安置房确认单》中所确认的安置房指标不符合被答辩人拆迁时的客观情况和安置政策文件要求，答辩人有权行使行政优益权，依据拆迁时的客观情况和安置政策文件要求作出《对申请住房安置指标复查确认单》，对原告的安置房指标予以核减。本案中建设北路延长线拓宽改造工程于2009年启动建设，被拆迁村民安置区建设一直滞后，重要原因之一就是原指挥部出具的部分道路安置房确认单中所确认的安置房指标不符合拆迁时的客观事实和政策文件要求，若继续按原道路安置房确认单履行会影响公共利益和拆迁安置目标的实现。经复查并确认，原告不属于该项目范围内的村集体经济组织成员，按政策不能享受住房安置指标。故答辩人对原告的安置房指标予以核减，是基于维护公共利益、国家利益，出于国家行政管理需要，行使行政优益权的表现，有充足的法律依据；三、答辩人通过《对申请住房安置指标复查确认单》对《道路安置房确认单》作出变更是在保证原告的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当合法程序作出。答辩人审查核实了原告的户籍信息，向村委会核实了原告的基本情况，进行了上户走访调查，向原告本人核实了被拆迁房屋基本情况及户籍和家庭人口变化情况。在经过上述多次复查核实之后，答辩人依法向原告发出通知，说明其拆迁时的家庭真实情况，并告知了原告相关救济途径，在作出《对申请住房安置指标复查确认单》时也书面告知了原告享有提起行政复议或者行政诉讼的权利，答辩人的行政行为程序合法正当；四、原告在本案中主张《对申请住房安置指标复查确认单》无效，同时又在另案行政裁定的上诉状中主张《对申请住房安置指标复查确认单》违法，其基于同一事实在不同案件中进行完全不同的主张，且互相矛盾，现两个案件都尚在审理之中，故本案应驳回原告的起诉。综上，答辩人所作行政行为主体适格，内容合法，程序正当，请求驳回原告的起诉。被告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：第一组证据：1.（2013）岳刑初字第300号刑事判决书；2．湖南省人民政府湘政函[2010]101号文件；3.湘潭市人民政府办公室潭政办发[2010]45号文件；4．湘潭市人民政府潭征拆联字[2013]5号征拆工作联席会议纪要；5．湘潭市雨湖区人民政府潭雨政[2013]24号、潭雨政[2013]38号文件；6．湘潭市雨湖区人民政府潭雨征拆联字[2014]5号、潭雨征拆联字[2015]1号征拆工作联席会议纪要。拟证明：1.原建北延长线拓宽改造工程征地拆迁工作指挥部办公室主任欧阳银松、拆迁小组组长粟绍奎和组员唐波因犯贪污罪和受贿罪被追究刑事责任（启动复查、复核工作的起因）；2.被告系本次复查工作的工作主体；3.被告房屋拆迁安置补偿以及安置房指标复核的依据。第二组证据：湘潭市雨湖区人民政府委托书。拟证明湘潭市雨湖区人民政府授权委托雨湖区先锋街道办事处负责建北安置房指标复查、复核的具体相关工作。第三组证据：1．建设北路延长线改造工程项目房屋拆迁补偿协议书（附2007年被征收房屋分配协议书）；2．道路安置房确认单（2011年8月29日）。拟证明原、被告协商达成房屋拆迁补偿协议，原湘潭市建设北路延长线拓宽改造工程指挥部确定了原告购房指标。第四组证据：1．原告家庭人口户籍信息等材料；2．调查笔录；3．上户走访、调查情况记录及现场照片；4．通知及送达回证；5．对申请住房安置指标复查确认单（2019年5月10日）、送达回证以及送达现场照片。拟证明：1.原告在《道路安置房确认单》中的安置房指标不符合原告拆迁时的客观情况和安置政策文件的要求；2.被告就安置房指标进行复核确认程序正当、合法。第五组证据：行政裁定书、上诉状。拟证明原告就确认《对申请住房安置指标复查确认单》的行政行为无效提起诉讼，同时又在另案的上诉状中主张《对申请住房安置指标复查确认单》的行政行为违法。第六组证据：复议终止决定书。拟证明原告曾于2019年8月28日撤回对《对申请住房安置指标复查确认单》的行政复议申请。经审理查明，原告郭利洪之父郭桂林原有房屋坐落于湘潭市雨湖区，处于湘潭市建设北路延长线改造工程项目拆迁范围。郭桂林于2001年去世，其继承人于2007年就该房屋订立了分配协议。2011年6月12日，原告郭利洪之妹郭元英代其母陈秀英与湘潭市建设北路延长线拓宽改造工程指挥部签订了《建设北路延长线改造工程项目房屋拆迁补偿协议书》，涉案房屋拆迁补偿款1028888元。2011年8月29日，原告取得由湘潭市建设北路延长线拓宽改造工程指挥部盖章的《道路安置房确认单》（以下简称2011年道路安置房确认单），载明郭利洪户“核定人数叁人，购房面积105平方米”。2013年，因从事该征收项目的部分工作人员在工作中犯贪污罪、受贿罪被追究刑事责任，2013年12月16日，湘潭市征拆工作联席会议办公室作出《湘潭市人民政府征拆工作联席会议纪要》（潭征拆联字［2013］5号），明确对市建北项目征拆住房安置对象进行全面清查，复查工作的责任主体为被告湘潭市雨湖区人民政府。2015年2月9日，湘潭市雨湖区征拆工作联席会议办公室作出《建北延长线拓改工程项目过渡费清理和统征地（二号储备地块）房屋面积及住房安置货币补贴人口认定会议纪要》（潭雨征拆联字［2015］1号），明确复核工作处理原则和工作安排。2019年4月10日，湘潭市雨湖区人民政府授权委托雨湖区先锋街道办事处全权处理建北安置区住房安置指标复查复核工作。湘潭市雨湖区先锋街道办事处收集了原告家庭人口户籍等信息材料；到湘潭市雨湖区调查了有关情况；对原告进行了上户走访调查。2019年4月26日，湘潭市雨湖区先锋街道办事处向原告作出《通知》，载明原告申请的住房安置指标情况为：郭利洪（非农，雨湖区广场所南岭居委会韶山西路328号4栋3单元101号），丈夫晏长生（非农，雨湖区广场所南岭居委会韶山西路328号4栋3单元101号），女儿晏卓（非农），外孙刘雨萱（非农），外孙刘哲枫（非农）。并告知异议反映途径，于同日送达。2019年5月10日，湘潭市雨湖区先锋街道办事处向原告作出《对申请住房安置指标复查确认单》，于同日送达。主要内容为“原你户与湘潭市建设北路延长线拓宽改造工程指挥部签订的购房确认单（指标数为3个）。现根据你户在拆迁时的实际情况，依据湘政函（2010）101号、潭政办发（2010）45号等文件，经复查并确认你户不属于该项目范围内的村集体经济组织成员，按政策不能享受住房安置指标。同时告知了相关救济权利方式，但未明确告知提起行政诉讼的起诉期限。原告对该《对申请住房安置指标复查确认单》不服，于2019年7月向湘潭市雨湖区人民政府申请行政复议，同年8月28日申请撤回复议申请，行政复议终止。原告曾于2019年7月1日向本院提起诉讼，请求：1.确认被告单方面取消原告安置房指标的行政行为违法；2．确认原、被告签署的《建设北路延长线改造工程项目房屋拆迁补偿协议书》和《道路安置房确认单》协议合法有效，并责令被告继续履行前述协议约定的属于原告户的安置房指标，或给予相应房屋差价的补偿（具体数额为安置房指标个数×每个指标35平米×5000元／平方米）；3．由被告承担诉讼费用。本院立案受理后，在诉讼过程中发现原告的诉讼请求涉及两个独立的行政行为，且对第1项诉讼请求同时向湘潭市雨湖区人民政府提起了行政复议，遂对原告进行释明，由其在行政复议和行政诉讼中进行选择，原告遂撤回第1项诉讼请求，保留第2、3项诉讼请求。2019年11月27日，本院作出（2019）湘03行初60号行政裁定，以“《对申请住房安置指标复查确认单》就住房安置指标进行了重新认定，……2011年道路安置房确认单的效力现不再具有拘束力和执行力。原告要求确认原2011年道路安置房确认单合法有效并要求被告继续履行，缺乏事实依据”等为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至湖南省高级人民法院，该案现在二审中。2020年1月6日，本院又受理了原告对《对申请住房安置指标复查确认单》提起的本案诉讼。原告请求确认《对申请住房安置指标复查确认单》无效；如果法院认为违法程度达不到无效情形，则按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，请求依法撤销。以上事实，有经审查属实的以下证据证实：《建设北路延长线改造工程项目房屋拆迁补偿协议书》（附2007年被征收房屋分配协议书）、2011年道路安置房确认单、（2013）岳刑初字第300号刑事判决书、《湘潭市人民政府征拆工作联席会议纪要》（潭征拆联字[2013]5号）、《建北延长线拓改工程项目过渡费清理和统征地（二号储备地块）房屋面积及住房安置货币补贴人口认定会议纪要》（潭雨征拆联字［2015］1号）、湘潭市雨湖区人民政府委托书、原告家庭人口户籍信息、调查笔录、上户走访、调查情况记录及现场照片、《通知》、《对申请住房安置指标复查确认单》、送达回证及照片、行政裁定书、复议终止决定书等。本院认为，本案是对被告委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处作出的《对申请住房安置指标复查确认单》行政行为的合法性进行审查。一、被告湘潭市雨湖区人民政府有委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处作出《对申请住房安置指标复查确认单》行政行为的行政职权，其是本案适格的被告。根据查明的事实，2013年12月16日，湘潭市征拆工作联席会议办公室作出《湘潭市人民政府征拆工作联席会议纪要》（潭征拆联字[2013]5号），明确对市建北项目征拆住房安置对象进行全面清查，复查工作的责任主体为被告湘潭市雨湖区人民政府。2019年4月10日，湘潭市雨湖区人民政府授权委托雨湖区先锋街道办事处全权处理建北安置区住房安置指标复查复核工作。2019年5月10日，湘潭市雨湖区先锋街道办事处向原告作出《对申请住房安置指标复查确认单》。被告具有实施该行政行为的主体资格，并作为委托人应当对被委托人所作行政行为产生的法律后果承担行政主体责任。二、被告湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处作出《对申请住房安置指标复查确认单》的行政行为部分事实不清。当时有效的湘政函[2010]101号文件第十六条第一款规定，“征地单位或集体经济组织按规划统一建设公寓楼安置房，符合条件的被拆迁户可以按人均建筑面积不高于35平方米的标准（独生子女可增加1人住房指标），申请购买公寓楼安置房。”原告郭利洪作为集体土地上房屋的利害关系人，应当是根据前述文件条款取得的2011年道路安置房确认单。该文件第三十一条规定，“被拆迁人弄虚做假、伪造、涂改土地权属证明等文件的，其证明文件无效。尚不构成犯罪的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。被拆迁人采取违法手段骗取补偿或补助的，追回违法所得，并依法追究其法律责任。”本案中，2013年，因从事该征收项目的部分工作人员在工作中犯贪污罪、受贿罪被追究刑事责任，2013年12月16日，启动对市建北项目征拆住房安置对象进行全面清查，认定郭利洪户2011年道路安置房确认单3个指标数，按政策不能享受住房安置指标。2019年5月10日，湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处对原告作出的《对申请住房安置指标复查确认单》,实质上撤销了2011年对原告作出的《道路安置房确认单》，但对2011年《道路安置房确认单》确认其有3个指标的依据和原因未予查明，对郭利洪与部分工作人员的犯罪行为是否有关亦未予审查。由此导致郭利洪户2011年《道路安置房确认单》3个指标是基于房屋征收补偿行为合理取得，还是其实施不当行为违法所得的基本事实不清，《对申请住房安置指标复查确认单》的依据尚不充分。三、被告湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处作出《对申请住房安置指标复查确认单》的行政行为程序不合法。1.《湖南省行政程序规定》第七十一条规定，“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”本案中，被告于2019年3月28日收集的证人湘潭市雨湖区先锋街道金塘村村干部阳某的调查笔录等证据，是认定事实的证据之一，在作出《对申请住房安置指标复查确认单》之前未经原告发表意见，程序不合法。2.《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”本案中，被告虽然就郭利洪户成员的户籍核实情况于2019年4月26日作出《通知》并送达，但并未明确告知有关成员不能享有安置房指标的后果，告知程序存在瑕疵。3.《湖南省行政程序规定》第七十七条规定，“行政执法决定文书应当载明以下事项：（一）当事人的基本情况；（二）事实以及证明事实的证据；（三）适用的法律规范；（四）决定内容；（五）履行的方式和时间；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关的印章与日期；（八）其他应当载明的事项。”本案中，被告作出的《对申请住房安置指标复查确认单》适用的法律规范没有具体条款，适用法律不明确；实际撤销了2011年道路安置房确认单但未予明确载明，不是以委托机关湘潭市雨湖区人民政府而是以受委托人湘潭市雨湖区先锋街道办事处名义作出，不符合应当载明“行政机关的印章”的要求；救济方式中没有明确提起行政诉讼的期限，亦不符合应当载明“其他应当载明的事项”规定。综上所述，被告湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处作出的《对申请住房安置指标复查确认单》部分事实不清、程序违法；依法应予撤销并责令重作，但该行政行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”情形，对原告变更后的请求撤销的该行政行为的主张成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：一、撤销被告湘潭市雨湖区人民政府委托湘潭市雨湖区先锋街道办事处于2019年5月10日对原告郭利洪作出的《对申请住房安置指标复查确认单》；二、责令被告湘潭市雨湖区人民政府在本判决发生法律效力之日起90日内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告湘潭市雨湖区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年三月三十日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……