湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘01行终286号上诉人（原审原告）李某某，男，1966年3月8日出生，汉族，住浏阳市。委托代理人赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局，住所地浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，局长。委托代理人钟丹，浏阳市自然资源局政策法规科工作人员。委托代理人周建辉，浏阳市自然资源局法律顾问。被上诉人（原审被告）浏阳市征地拆迁管理所，住所地浏阳市白沙路。法定代表人蔡江水，所长。被上诉人（原审被告）浏阳市关口街道办事处长兴社区居民委员会，住所地浏阳市长兴社区菊花石路355号。负责人李辉桂，主任。委托代理人钟情，湖南声威律师事务所律师。原审被告浏阳市关口街道办事处，住所地浏阳市关口办事处长兴社区。法定代表人黄琦，主任。委托代理人钟情，湖南声威律师事务所律师。原审第三人浏阳市水利建设投资有限公司，住所地浏阳市白沙路27号。法定代表人王武，董事长。委托代理人钟情，湖南声威律师事务所律师。原审第三人浏阳市关口街道办事处长兴社区居委会炭冲居民小组。负责人刘祖生，组长。上诉人李某某与被上诉人浏阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）、被上诉人浏阳市征地拆迁管理所（以下简称市征拆所）、被上诉人浏阳市关口街道办事处长兴社区居民委员会（以下简称长兴社区）、原审被告浏阳市关口街道办事处（以下简称关口办事处）、原审第三人浏阳市水利建设投资有限公司（以下简称市水利投资公司）、原审第三人浏阳市关口街道办事处长兴社区居委会炭冲居民小组（以下简称炭冲组）行政协议纠纷一案，上诉人李某某不服浏阳市人民法院(2018)湘0181行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2004年1月30日李某某作为乙方与长兴社区（即原浏阳市关口街道复兴社区居民委员会，2004年11月30日经浏阳市人民政府浏政函[2004]222号文件批准，同意关口办事处以村（居）为单位整体撤并，复兴社区居委会、长禾村合并组建为长兴社区）作为甲方签订《承包租赁协议》，约定：甲方享有位于复兴村地段水库一座（即长塘水库）面积约100亩（详见红线图），经双方共同协商，投资兴建度假山庄一座，属甲方村办企业，由乙方投资建设，产权归甲方所有，并交由乙方承包经营。承包期限为40年，自2004年2月1日至2044年1月30日止；付款方式为每五年一期，协议签字后乙方付第一个五年租金，计人民币5万元，并提前一个月付下一次租金，以此类推；乙方所在租赁甲方土地期限内，如遇国家征用征收应必须服从，其征用财产补偿金第一个五年的赔偿金100%给乙方，第二个五年的赔偿金甲方得20%，乙方得80%，第三个五年的赔偿金甲方得40%，乙方得60%……等等。为配合水库租赁协议，李某某（乙方）于2004年2月26日与浏阳市关口街道办事处复兴村民委员会炭冲村民小组（甲方）（即现在的炭冲组）签订《租赁土地协议》，约定：甲、乙双方共同协商投资兴建简易水泥路一条，利于山庄出进，由乙方投资建设，产权归甲方所有，并交于乙方承包经营。承包期限为40年，自2004年3月1日至2044年2月30日止；每年每亩500元；每五年为一期，协议签字后乙方付第一个五年租金，并提前一个月付下一次租金，以此类推；乙方所在甲方土地投资，如遇国家征用征收应服从，合同自行终止，并履行第一个五年的路面赔偿金100%给乙方，第二个五年的路面赔偿金甲方得15%，乙方得85%，第三个五年的赔偿金甲方得30%，乙方得70%……等等。此后李某某与其妹妹李华芳、弟弟李亮湘等9人在该租赁土地上合伙投资兴建房屋五栋（至今未办理建房手续），并于2004年12月9日向工商部门申请注册登记，办理了个体工商户营业执照，取名“浏阳市世外桃源休闲农庄”，经营者为李华芳。此后至今世外桃源农庄经营者均按协议向长兴社区、炭冲组交付了第一个五年、第二个五年和第三个五年的租金。经湖南省人民政府（2012）政国土字第1486号《农用地转用、土地征收审批单》批准，浏阳市人民政府于2012年11月19日发布《征收土地公告》，为浏阳市土地储备中心复兴地块1号至7号统征开发用地项目征收关口街道办事处长兴社区、水佳社区等境内的集体土地，原浏阳市国土资源局于2013年3月29日、2013年5月2日分别发布《征地补偿方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》。该公告附《长兴水库复兴地块征地补偿费用公示表》和《长兴水库复兴地块房屋拆迁补偿费用公示表》，其中包括长兴社区世外桃源农庄的房屋拆迁补偿费用。自开始，原浏阳市国土资源局就复兴地块1号至7号统征开发用地项目对长兴社区的部分村民小组进行了征收，包括大塘组、集星组、炭冲组、芭蕉组、石咀组、中心组、大屋组。因重点项目复兴路及长兴片区统征1号至7号地块建设的需要，需征收长兴社区的长塘水库及其西侧地块的土地，及位于该土地上的世外桃源农庄的所有房屋、青苗及相关配套设施。2018年1月30日，市征拆所与长兴社区签订《征地协议书》，面积42082.46㎡，折合63.124亩，（土地类别及面积分别为：水库面积51.198亩，农村宅基地6.434亩，坑塘水面5.492亩），共计包括征地补偿费、集体设施补偿费、青苗补偿费等各项补偿费3432416元。2018年6月30日，市征拆所与长兴社区、炭冲组就世外桃源农庄的所有房屋、青苗及相关配套设施的补偿签订《拆迁补偿协议书》，协议约定了拆迁补偿标的物及位置、补偿金额、付款方式及拆除期限等。市征拆所、长兴社区、炭冲组作为协议中拆迁补偿和被拆迁的甲、乙双方签字盖章，关口办事处作为审核人及市水利投资公司作为平台公司均在该协议下方签字盖章。市征拆所将世外桃源农庄的房屋拆迁补偿费、搬迁费、过渡费，共2531775元，青苗和相关配套设施补偿费2468220元，合计4999995元进行专户储存，并已经支付给了长兴社区和炭冲组。2018年10月11日，世外桃源农庄被拆除。李某某遂以市征拆所拆除农庄时未通知投资人为由诉至该院。另查明，市征拆所系经注册登记的事业单位法人，其宗旨和业务范围是为土地使用者提供相关服务，负责新增建设用地的征地、拆迁管理工作，举办单位是原浏阳市国土资源局。原审法院认为，本案争执焦点是：市征拆所与长兴社区、炭冲组签订的《拆迁补偿协议书》是否合法。1、涉案《拆迁补偿协议书》的签订主体是否合法。首先作为拆迁补偿方市征拆所主体是否合法，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款以及《湖南省实施办法》第三条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，故原浏阳市国土资源局具备土地管理和监督法定职权和职责，市征拆所系原浏阳市国土资源局举办单位，其代表市国土局作为拆迁补偿方签订拆迁补偿协议没有超越法定职权和职责，故其作为拆迁补偿方主体合法。其次，作为被拆迁方长兴社区、炭冲组主体是否合法。依照长兴社区与李某某签订的《承包租赁协议》约定了李某某在其租赁的长兴社区集体所有的土地上投资所建山庄属甲方村办企业，其产权归长兴社区；炭冲组与李某某签订的《租赁土地协议》约定，李某某投资修建的简易路其产权归炭冲组所有。故产权所有人长兴社区、炭冲组作为被拆迁方主体合法。2、涉案《拆迁补偿协议书》签订的程序是否合法。经湖南省人民政府（2012）政国土字第1486号《农用地转用、土地征收审批单》批准后，涉案土地在征收范围内，市人民政府、市国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定发布“三公告”并进行调查登记后，由市征拆所与被征地单位长兴社区签订《征地协议书》，随后又与产权所有人长兴社区、炭冲组就登记核实的房屋、青苗及相关配套设施等签订《拆迁补偿协议书》，故涉案《拆迁补偿协议书》的签订程序合法。3、涉案签订的《拆迁补偿协议书》适用标准是否合法。经查明涉案补偿标准是依照《长沙市征地补偿实施办法》以及浏阳市人民政府浏政发（2014）8号《浏阳市征地补偿安置实施办法规定标准》进行补偿，并无不当。需指出的是涉案房屋至今未办理任何审批手续，因房屋产权合法性问题，不属于本案审查范围，该院在此不作评判。另需指出的是李某某虽与本案《拆迁补偿协议书》有利害关系，但其权利应依据其与长兴社区、炭冲组签订的《承包租赁协议》、《租赁土地协议》另行主张权利。综上，李某某要求确认市征拆所与长兴社区、炭冲组签订《拆迁补偿协议书》的行政行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决驳回李某某的诉讼请求。上诉人李某某上诉称：一、一审判决认为被上诉人市征拆所与关口街道办及炭冲组签订的《拆迁补偿协议书》主体适格，没有事实和法律依据。1、行政机关的行政职权及职责由法律规定。根据土地管理法及其实施条例，集体土地征收补偿的法定实施主体是市、县人民政府土地行政主管机关。虽然是被上诉人市自然资源局将其依法应负有的法定职责转移其下属单位被上诉人市征拆所，但该所是商业单位，其行为没有事实和法律依据，尤其是在被上诉人均明知上诉人对案涉财产及补偿数额有争议的情况下，更应依法办事。2、上诉人以承包租赁的形式取得了被上诉人长兴社区居民委员会及炭冲组的土地，并自行出资在该土地上兴建世外桃源农庄，其财产权益当然归上诉人所有。即使按照《承包租赁协议》的约定，在土地征收时，上诉人也对相关的财产享有60%的权益。且上述二被上诉人已单独就案涉集体土地补偿签署协议，因此长兴社区及炭冲组无权处置地上附着物，至少在未经上诉人同意或授权的情况下不能单独对地上附着物进行处置。同时补偿项目中有些是专属于上诉人的财产，《拆迁补偿协议书》一并将其确定给被上诉人长兴社区和炭冲组，显属违法。二、被上诉人各方签订《拆迁补偿协议书》时，缺乏合法征收的前置依据。1、被上诉人之间签订的《征地协议书》中征收的土地只有63.124亩，少于上诉人与长兴社区签订《承包租赁协议》所涉的土地面积。2、一审判决查明涉案项目经湖南省人民政府审批单的审批，并发布了征收土地公告。根据上述征地文件，合法批准征收的建设用地只有3.2615公顷，且涉及不同社区、小组。据此，上述征地文件不包括上诉人承包的51.198亩水塘。3、根据原浏阳市国土资源局发布的《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》及相关补偿费用公示表，并不包括世外桃源山庄所在土地。三、《拆迁补偿协议书》确认的补偿项目及补偿数额缺乏事实依据。1、一审中，上诉人提交的证据证明签约各方当事人均知晓上诉人对世外桃源山庄的财产权，特别是房屋、青苗、设备设施等权属及补偿标准存在巨大争议。在此情况下，被上诉人原浏阳市国土资源局应当依法依程序对世外桃源内的财物进行清点，并由上诉人签字确认。在补偿标准有异议的情况下，被上诉人应当对上述资产委托相关机构依法进行评估。但被上诉人也没有提交上述证据材料，因此被上诉人签订的《拆迁补偿协议书》缺乏事实依据。由于被上诉人实施征收行为的时间为2018年6月，被上诉人未经上诉人同意，以2014年的补偿标准确定补偿金额，对上诉人明显不公平。四、被上诉人签订《拆迁补偿协议书》严重违反正当程序原则。综上，请求：一、撤销浏阳市人民法院（2018）湘0181行初38号行政判决；二、改判确认被上诉人签订《拆迁补偿协议书》行政行为违法，并撤销该《拆迁补偿协议书》。被上诉人市自然资源局辩称：1、被上诉人认为一审事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。关于拆迁补偿协议书签订主体的问题。市拆迁所属于原浏阳市国土资源局下属单位，因此对外签订协议是合法有效的，具备主体资格。2、被上诉人按照审批单的审批范围进行征收，符合用地要求。浏阳市人民政府及被上诉人发布了三公告，进行调查登记，征收程序符合法律规定。3、关于补偿数额的问题。被上诉人对涉案地上附着物进行了调查核实，且根据长沙市征地补偿办法与浏阳市征地补偿的相关规定进行了补偿。另，涉案房屋系违法建筑，但为充分保障被征收人的权利，仍按照补偿标准进行补偿。综上，被上诉人认为应驳回上诉，维持原判。被上诉人市征拆所辩称：一、答辩人作出的涉及长兴社区居委会所有房屋的征收行为，主体适格，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。二、被答辩人不具备本案行政诉讼主体资格。答辩人给予补偿的是土地和地上附着物的所有权人，而被答辩人并非上述主体，也不是行政相对人，故其不具有提起本案诉讼的主体资格。三、被答辩人的利益与本案无直接关系。被答辩人与长兴社区和炭冲组签订了《承包租赁协议》，答辩人依法只能与补偿标的物所有权人协商，依据协议约定，被答辩人只能与长兴社区和炭冲组就征收补偿款分配问题进行协商解决或通过其他司法途径解决，与答辩人无关。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人长兴社区答辩称：一、答辩人是涉案度假山庄房屋及其附属设施的产权人，其作为被拆迁房签订《拆迁补偿协议书》主体合法，一审法院认定事实清楚。二、市征拆所作为《拆迁补偿协议书》的拆迁补偿方主体合法，一审法院认定事实清楚。三、涉案《拆迁补偿协议书》的签订程序合法，适用补偿标准合法，协议合法有效，一审法院认定事实清楚。四、上诉人不是本案具体行政行为的相对人，其与本案无行政法上的利害关系，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审被告关口街道办、原审第三人市水利投资公司陈述如下：答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。征地拆迁协议书的签订主体适格，关口办事处作为被上诉人以及水利建设公司作为一审第三人来说，本案与该两方是没有关联的。本案方案是归长兴社区所有，补偿协议书上签字只是作为见证人，本协议的履行与该两方无实际关系。两方在一审不应当作为被告。一审法院驳回被答辩人的诉讼请求，故二审应当予以维持。原审第三人炭冲组未向本院提交书面陈述意见。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。二审另查明：世外桃源休闲农庄个体工商户营业执照登记的经营范围及方式：餐饮（食品卫生许可证有效期至2008年12月15日）、卷烟零售，执照有效期至2011年12月30日。世外桃源休闲农庄的食品卫生许可证、营业执照到期后未能续期。2013年12月4日，世外桃源休闲农庄因2008年—2012年未通过工商行政部门年检，其营业执照被吊销，但尚未注销。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于“利害关系”的判定，司法实践一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规定体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护起诉人诉请保护的权利或是法律上的利益作为重要的判定标准。上诉人李某某是否为本案的适格原告，取决于其诉请保护的利益是否属于行政实体法律法规所保护的范畴。本案中，上诉人于2004年1月30日分别与长兴社区、炭冲组签订《承包租赁协议》。根据上诉人与长兴社区签订的协议，由上诉人投资兴建度假山庄，属于长兴社区的村办企业，上诉人投资建设，产权归长兴社区所有，交上诉人承包经营；根据上诉人与炭冲组签订的协议，双方投资兴建建设水泥路一条，由上诉人投资建设，产权归炭冲组所有，交上诉人承包经营。上述两协议均约定上诉人在租赁期内，如遇国家征用征收，协议自然终止。同时亦约定了国家征收所获款项的分配规则。后世外桃源农庄被征收，被上诉人市自然资源局（原浏阳市国土资源局）委托市拆迁所与长兴社区、炭冲组就世外桃源休闲农庄所有的房屋、青苗及相关配套设施等签订了《拆迁补偿协议书》。根据集体土地征收的相关法律法规，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法对权利人的合法权益给予公平合理补偿的制度。结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第一款、第五条第（二）、（三）项之规定，并考量司法实践中对利害关系人的认定标准，与征收征用补偿协议有利害关系的应是认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的所有权人、用益物权人、公房承租人及对用于经营的房屋进行添附、具有合法经营收益，且尚处租赁期限的承租人，故在对集体土地上附着物进行征收补偿时，行政机关应考虑、尊重和保障上述利害关系人的合法权益。根据涉案承包租赁协议，长兴社区、炭冲组系世外桃源休闲农庄房屋、青苗及其他配套设施等财物的所有权人，依法享有对上述财产的处分权利。上诉人仅获得对涉案财产的经营使用及与出租人按份分配征收款项的权利。根据《中华人民共和国物权法》第五条规定的物权法定原则，上诉人依协议获取的上述权利并不属于法定的用益物权范畴，此种权利系民事债权关系。虽然涉案拆迁补偿协议可能间接对该民事权益产生影响，但其并不是行政机关签订涉案拆迁补偿协议时需予以考虑的利益。此外，虽然上诉人主张世外桃源休闲农庄因征收存在停产停业损失，涉案协议对其权利产生影响。但上诉人与长兴社区、炭冲组签订的租赁协议均已约定“遇国家征收，协议自动终止”，且在征收前，世外桃源休闲农庄的营业执照及卫生许可证已经到期且未能依法续期，故上诉人主张的经营利益损失，不属于行政征收实体法律保障的合法利益范畴，行政机关在签订涉案拆迁补偿协议时未予以考虑与保护，并无不当。故上诉人据此主张其系本案利害关系人的主张没有法律依据。综上，上诉人既非本案所涉行政行为的行政相对人，亦非其他利害关系人，不是本案的适格原告，李某某的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，依法应裁定驳回。综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省浏阳市人民法院（2018）湘0181行初38号行政判决；二、驳回李某某的起诉。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二〇年三月十六日书记员 卿艳丹附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。