湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终5号 上诉人（原审原告）敖道春，女，1972年9月6日出生，汉族，住远安县。 被上诉人（原审被告）远安县水利局，住所地远安县鸣凤镇东门路9号。统一社会信用代码：11420525011127795D。 法定代表人许和明，该局局长。 出庭负责人张进锐，该局总工程师。 委托诉讼代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人敖道春因诉被上诉人远安县水利局不履行防汛法定职责一案，不服远安县人民法院（2019）鄂0525行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，原告敖道春为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民。被告远安县水利局原为远安县水利水电局，2019年3月18日因远安县人民政府内设机构改革更名。2018年10月30日，敖道春向远安县水利局邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开“2018年4月22日远安县防汛抗旱指挥部（以下简称远安县防指）启动三级预案实施后核实调动物资、设备、工具、人力及临时征地、毁坏财产登记明细表”的信息。远安县水利局收到敖道春的《政府信息公开申请表》后，于2018年11月13日作出了远水电函〔2018〕106号《信息公开答复书》，告知敖道春“所申请公开的上述信息不存在”。敖道春以已实施挖毁、占用其承包地及地上附着物，未依法履行预案实施后对物资的登记和损失报批的补偿职责为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认远安县水利局不作为。 同时查明，2018年4月2日，远安县防指作出远汛指〔2018〕33号《远安县防汛抗旱指挥部关于县防汛抗旱指挥部领导及成员责任分工的通知》，其中远安县人民政府针对防汛抗旱工作，设立由远安县县委书记、远安县县长为领导及有关部门负责人组建的远安县防指，并将指挥部领导及成员的责任分工予以明确。2018年4月22日14时，远安县防指启动鸣凤城区防汛三级应急响应，同时召开城区排涝紧急会议进行了排涝任务清单安排部署。由远安县人民政府县长汤明同志宣布鸣凤城区进入紧急防汛期并签署了命令。2018年5月21日，远安县人民政府发布了远政办发〔2018〕19号《远安县鸣凤城区防汛应急预案》（以下简称远政办发〔2018〕19号文件），将2018年4月16日的《远安县鸣凤城区防汛应急预案（讨论稿）》以规范性文件形式，进一步细化防汛抗旱指挥部组织体系及各个单位和部门的主要责任。其中，远安县水利局主要职责是负责县防汛日常工作，为指挥部的决策做好参谋，综合统筹协调防汛各项工作。 原判认为，《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设碍，谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”该法对防汛抗洪组织机构的设立，清除河道阻碍行洪的障碍物权限的行使已作出明确的规定，依据上述规定远安县水利局不具有本案被告的主体资格。本案中，1.远安县人民政府针对防汛抗旱工作，设立由远安县县委书记、远安县县长为领导及有关部门负责人组建的远安县防指，并将指挥部领导及成员的责任分工予以明确。远安县人民政府发布了《远安县鸣凤城区防汛应急预案》，进一步细化防汛抗旱指挥部组织体系及各个单位和部门的主要责任。其中，远安县水利局主要职责是负责县防汛日常工作，为指挥部的决策做好参谋，综合统筹协调防汛各项工作。从应急响应到对双利大沟的阻水障碍物清除，并非由远安县水利局实施，敖道春凭远安县水利局对其申请公开的信息答复不存在，又以远安县水利局负责人召开应急预案会议，来推断远安县水利局不作为，并进行行政诉讼，未考虑防汛应急管理工作的责任主体和实施主体。因此，根据远安县鸣凤城区防汛分工，远安县水利局不具有敖道春诉讼所主张的权责；2.远安县水利局称其法定职责，是在防汛工作中积极为指挥部的决策做好参谋、提好建议，统筹协调防汛各项工作，主张其不是本案适格被告的理由成立，予以采信。敖道春请求确认远安县水利局不履行法定职责的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回敖道春的诉讼请求。案件受理费50元，由敖道春负担。 上诉人敖道春不服，向本院提起上诉称:一、一审法院认定事实错误。1.一审未对上诉人承包的耕地是否纳入2018年4月22日防汛应急方案,实施征用土地或取土范围，予以合法性审查，也未审查上诉人承包的耕地是否属于本县2018年防洪规划区域。反而适用《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，将上诉人承包的耕地纳入阻碍行洪障碍物范畴。2.远安县人民政府2018年5月21日印发的远政办发〔2018〕19号文件，是在2018年4月22日防汛应急事件以后发布，与所涉2018年4月22日启动防汛应急预案防汛工作无关联。2018年4月16日制作的《远安县鸣凤城区防汛应急预案（讨论稿）》属于仍在调研阶段的初步讨论稿，不属于规范性文件，一审法院认定错误。不管是远政办发〔2018〕19号文件还是《远安县鸣凤城区防汛应急预案（讨论稿）》，都未改变2018年被上诉人防汛抗旱工作的法定职责。3.一审法院认定被上诉人主要负责县防汛日常工作即负责处理防汛办日常事务，已表明被上诉人对防汛中调动物资、设备、交通工具、人力、临时占用土地等事项具有法定调查、登记、核实、补偿方案报批工作的法定职责。远安县人民政府官网公布的被上诉人权责清单，已充分证实被上诉人具有对防汛调用物资、设备、交通工具、人力、应急占用土地等调用、登记、提交补偿方案申请的职权。本案所诉防汛应急结束后的履职登记行为与一审法院所认定防汛应急管理主体指挥行为和具体实施防汛应急清障行为是三种不同行政行为。一审法院对不同行政行为混淆不清，错误认定涉案法定防汛日常登记职责的主体不是被上诉人。二、一审法院无依据认定被上诉人不是本案的适格被告。依据《中华人民共和国防汛条例》第三十二条规定，在紧急防汛期，为了防汛抢险需要，防汛指挥部有权在管辖范围内，调动物资、设备、交通工具、人力、临时占用土地，事后应当及时归还或补偿。并规定取土占地、砍伐林木的，事后应当依法向有关部门补办手续。本案所涉防汛事后登记事项依法属于被上诉人的法定职责，被上诉人是本案适格的被告。一审法院已认定被上诉人依法具有负责防汛日常工作的职责，却否认被上诉人对防汛应急中征用物资、设备、交通工具、人力、土地及地上物等具有法定登记职责，缺乏依据。三、适用法律错误。一审法院虽未审查挖毁上诉人承包地是否属于应防汛需要而合理合法性占用，但适用《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，明显错误，一审法院故意歪曲上诉人承包耕地属于行洪“障碍物”，有意赋予挖毁耕地方防汛强制清障权，规避被上诉人不作为。政府未依据《中华人民共和国防洪法》第四十五条的规定，在挖毁占用农民耕地后依法补办相应手续，一审法院明显充当保护伞，有意将非法侵占耕地认定为防汛合理取用，并恶意坐实上诉人阻拦防汛工作的罪名。一审法院明显认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销一审法院作出的（2019）鄂0525行初22号行政判决；2.支持上诉人的诉讼请求；3.被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人远安县水利局辩称：一、上诉人所指的承包地属于防汛规划区域毋庸置疑。依照《中华人民共和国突发事件应对法》第三条、第八条以及《中华人民共和国防洪法》第七条、第八条之规定，县级以上地方各级人民政府针对自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件，设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调、指挥本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；地方各级人民政府及有关部门根据法律、法规、规章和本地区的实际情况，制定相应应急预案。结合本案，2018年4月2日远安县防指重新对县防指领导及成员的责任分工进行了调整。而上诉人所指的承包地位于远安县××××村，也就当然属于远安县防汛应急规划范围，并且鸣凤镇双利村也属于鸣凤城区防汛应急规划范围，远安县防指对规划范围内采取应急措施毋庸置疑。二、远安县防指系依法组建，被上诉人作为成员单位，在其的领导下，履行法定职责。依照《中华人民共和国突发事件应对法》第三条、第七条、第八条以及《中华人民共和国防洪法》第七条、第八条之规定，远安县防指于2018年4月2日重新对指挥部领导及成员的责任分工进行了调整，远安县人民政府发布《远安县鸣凤城区防汛应急预案》，进一步细化强化了鸣凤城区防洪排涝组织体系及各个单位的而主要职责，被上诉人作为远安县防指成员单位，在其领导下，负责本行政区域内远安县防指办公室日常工作。自2018年4月22日10时35分、14时10分被上诉人分别接到远安县气象台发布的暴雨橙色预警信号、暴雨红色预警信号至县防指决定启动鸣凤城区防汛三级应急响应及部署安排，被上诉人都是根据县防指的组织和安排统筹协调防洪排涝紧急抢险工作，其中就包括2018年4月22日14时许和明同志作为远安县防指副指挥长、防办主任组织召开城区排涝紧急会议，而并非以被上诉人的名义召开的会议。况且，上诉人申请信息公开是向被上诉人申请公开，而并非向远安县防指申请信息公开，上诉人单凭被上诉人对其申请公开的政府信息答复不存在和被上诉人的负责人召开会议，就推断被上诉人不作为，并未考虑到防汛应急管理工作的责任主体和实施主体。三、防汛事后向有关部门履行补办手续，并非被上诉人的法定职责，被上诉人也并非权责承担的主体，上诉人所诉的行政主体错误，被上诉人不是适格的被告。前面已阐述，从依法成立远安县防指到宣布远安县鸣凤城区进入紧急防汛期，启动鸣凤城区防汛三级应急响应及部署安排，都是远安县防指作出的决定，其权利和责任主体都归属远安县防指。依照相关法律规定及县防指的领导安排，被上诉人只是负责统筹协调防汛抗旱的日常工作，其他工作内容由县防指各成员单位根据职责分工具体实施。依照《中华人民共和国防汛条例》第三十二条规定，因抢险需要取土占地、砍伐林木，事后防汛指挥部应当依法向有关部门补办手续。并且在2018年4月22日事发当天，远安县防指也作出了《关于城区排涝紧急部署的会议纪要》，再次明确各单位的职责分工。因抢险事宜向有关部门补办手续的责任主体是防汛指挥部，办理灾后统计事项也非本案被上诉人，并不能因此说明被上诉人不作为。故上诉人所诉的行政主体错误，被上诉人不是适格的被告。四、具体负责城区排涝的组织与实施，突击挖通双利大沟，阻水障碍物的清除等工作也非被上诉人。依照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国突发事件应对法》及相关法律法规，结合本案的实际情况，远安县人民政府针对自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件，由远安县县委书记、远安县人民政府县长牵头及其他相关部门、武警部队等组建防汛抗旱指挥部，统一领导、协调、指挥本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作，并将指挥部领导及成员责任分工予以明确。远安县人民政府又根据相关法律法规以及本地区的实际情况，制定《远安县鸣凤城区防汛应急预案》，该预案将组织体系及相关部门的职责进一步细化。其中，被上诉人的主要职责是负责县防办日常工作，为指挥部的决策做好参谋，综合统筹协调防汛各项工作，而远安县住建局负责城区排涝工程的规划、建设和检查维护工作，负责城区排涝工作。2018年4月22日事发当天，远安县防指印发了《关于城区排涝紧急部署的会议纪要》，再次明确各单位的职责分工，具体突击挖通涉及上诉人所指承包地的双利大沟也并非被上诉人。为应对突发事件，若征用上诉人个人财产后造成毁损、灭失、补偿义务机关也并非被上诉人。综上所述，被上诉人依法已履行了法定职责，且被上诉人不是适格的被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，原判认定事实清楚、适用法律正确，应当依法维持。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与一审相同。 本院认为，本案是一起诉行政机关不履行法定职责的案件。上诉人以被上诉人未依法履行应急防汛结束后对调动物资、设备等的登记、上报职责为由，请求确认被上诉人不作为。本案当事人二审的争议焦点是：被上诉人是否具有应急防汛结束后对调动物资、设备等的登记、上报职责。 《中华人民共和国防洪法》第四十五条规定:“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”依据该规定远安县防指可以根据防汛抗洪的需要，在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施，防汛结束后应当及时归还调用的物资、设备、交通运输工具等，对造成损坏或者无法归还的，应按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。本案中上诉人主张履行的应急防汛结束后对调动物资、设备等的登记、上报职责属于远安县防指，被上诉人不具有该职责。 上诉人依据远安县人民政府网站公示的《权责清单》中对事项名称为“紧急防汛、抗旱期间调用物资、设备、交通运输工具和人力”职权的公示，主张该职权应由被上诉人行使。经审查，在该《权责清单》的“承办机构”一栏写明承办机构为“远安县防汛抗旱指挥部办公室”，该办公室属于远安县防指的内设机构，故承担该职责的主体应是远安县防指，被上诉人不是承担该职责的主体。因此该《权责清单》不能认定该职责属于被上诉人。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”上诉人主张被上诉人履行应急防汛结束后对调动物资、设备等的登记、上报职责理由不成立，应判决驳回其诉讼请求。 综上，一审判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。本案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人敖道春负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年三月三十一日 法官助理杨敏 书记员杜璐