河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终83号上诉人（原审被告）：郑州市管城回族区市场监督管理局，住所地郑州市管城回族区陇海东路15号,统一社会信用代码11410104MB1B38617B。法定代表人：苏保军，局长。委托代理人：张元斌，该局工作人员。委托代理人：段微微，北京大成（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：武汉佳红亿农业开发有限公司，住所地武汉市黄陂区武湖农场青龙分场恒心工业园2栋5楼，统一社会信用代码914201025550174123。法定代表人：张伟宏，总经理。原审被告：郑州市市场监督管理局，住所地河南省郑州市二七区大学北路16号，统一社会信用代码11410100MB18219512。法定代表人：李建霞，局长。委托代理人：高贯月，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人：郜堃，郑州市行政复议中心工作人员。上诉人郑州市管城回族区市场监督管理局（以下简称管城市场监管局）因与被上诉人武汉佳红亿农业开发有限公司（以下简称佳红亿公司）、原审被告郑州市市场监督管理局（以下简称郑州市场监管局）行政处罚一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2019年4月1日，案外人赵正军向被告管城市场监管局发送投诉书一份，投诉永辉超市中州公司涉嫌以下违法事项：其销售的绿岛湖桂圆干声称含有糖、维生素等各种营养物质，但未标注含量，不符合GB28050标准；涉案食品未按其标准进行检验，构成食品安全违法行为；未履行食品安全法保存、记录、查验义务，应当处罚；未验明涉案食品生产许可明细、商标、营养成分表是否一致。被告管城市场监管局接到举报后，进行登记并调查取证，永辉超市中州公司向被告提供了原告资质、检验报告、进货台帐，证明其履行了进货查验义务。被告于2019年4月19日立案。2019年5月10日，被告对永辉超市中州公司进行了调查询问，调取了供货商及原告的相关资质证照等资料。2019年6月3日向永辉超市中州公司送达管市监食药食告字［2019］48号《行政处罚告知书》，对拟处罚的违法事实、理由、依据及相对人享有的陈述、申辩权利进行了告知。永辉超市中州公司当日向被告提出申辩，并提供武汉产品质量监督检验所于2018年12月3日对涉案食品的《检验报告》。2019年6月11日，被告管城市场监管局对永辉超市中州公司作出管市监食药食罚字［2019］48号《行政处罚决定书》，决定没收违法所得壹仟贰佰柒拾叁元陆角（1273.6元），罚款人民币柒仟元整（7000元），以上罚没款共计捌仟贰佰柒拾叁元陆角（8273.6元）。次日，被告向永辉超市中州公司进行送达。2019年7月3日，本案原告佳红亿公司对上述行政处罚决定不服，提起行政复议，请求依法撤销郑州市管城回族区市场监督管理局于2019年6月11日作出管市监食药食罚字［2019］48号《行政处罚决定书》，或变更被申请人所做行政处罚决定，变更事实认定，依法不处罚永辉超市河南有限公司郑州中州大道分公司。2019年7月30日，原告佳红亿公司已经代为第三人永辉超市中州公司缴纳全部罚没款项。郑州市人民政府于2019年9月2日作出郑政（延复通）字［2019］534号《延期审理行政复议通知书》，告知佳红亿公司的行政复议申请，本机关依法已予受理，因本案情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，决定行政复议决定延期三十日作出。2019年9月29日郑州市市场监管局作出郑市监（行复决）［2019］534号《行政复议决定书》，认定被告管城市场监管局对永辉超市中州公司作出的涉案处罚决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告郑州市管城回族区市场监督管理局作出的管市监食药食罚字［2019］48号《行政处罚决定书》。原告佳红亿公司不服，故提起诉讼。另查明，2019年6月5日被告管城市场监管局作出郑管市监食药食字稽［2019］38号《案件移送函》，将该案件移送武汉市黄陂区市场监督管理局。该局2019年6月25日作出《关于郑州市管城回族区市场监督管理局移送案件调查情况的回复》：二、该产品在其外包装产品介绍中提及含有糖、蛋白质、维生素等营养物质，未标注含的问题。根据GB28050附录C相关规定：糖就是碳水化合物，该产品已经标注碳水化合物的含量及NVR值；维生素没有具体说明是哪种维生素，没有达到营养成分含量声称的要求和条件，因此不用标注维生素的含量及NVR值；蛋白质为核心营养素，含量及NVR值已经标注，因此，该产品标识和服GB7718和GB28050的相关规定。综上，考虑到普通大众或对于糖和碳水化合物的关系并不明确知晓，我所要求该企业消除该产品在其外包装产品介绍中的相关表述或替换为其他通俗易懂的表述方式。还查明，涉案绿岛湖桂圆干的营养成分表载明，每100克含：能量1321千焦、蛋白质5.3克、脂肪0.5克、碳水化合物71.1克、钠20毫克。还查明，针对涉案的佳红亿公司生产的绿岛湖桂圆干，国家饮料及粮油制品质量监督检验中心于2018年5月3日出具检验报告：能量每100g含有1313kj，蛋白质每100g含有5.3g，脂肪0，碳水化合物每100g含有71.1g，钠每100g含有20mg；武汉产品质量监督检验所于2018年12月3日出具检验报告：经检验，送检样品所检项目符合Q／WJHY0002S-2006《桂圆干（肉）》标准要求；中检集团中原农食产品检测（河南）有限公司于2019年7月2日出具检测报告：经抽样检验，所检项目符合GB7718-2011、GB28050-2011标准的规定；江苏佳信检测技术有限公司于2019年10月25日出具检测报告：经检测，受检样品所检测项目符合Q／WJHY0002S-2006《桂圆干（肉）》、GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》中相关标准的要求。原审法院认为：管城市场监管局作为本行政区域的食品安全监督管理机关，具有受理相关食品安全违法行为的举报，并依法作出处理的法定职责。被告管城市场监管局以永辉超市中州公司销售原告生产的涉案食品标签标识违法为由对永辉超市中州公司进行行政处罚，原告作为涉案食品供货企业，该行政处罚决定会减损原告的相关权益，与原告存在有利害关系，因此，原告有权对该行政处罚提起诉讼。对于被告关于原告佳红亿公司不具有本案原告主体资格的辩称意见，不予采纳。根据《中华人民共和国食品安全法》规定，食品安全标准是强制执行的标准，食品安全标准包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求等内容。该法第六十七条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。关于预包装食品标签标准的规定主要有GB7718-2011《预包装食品标签通则》和GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》。本案中，被告作出涉诉行政处罚的主要依据是认定原告生产的“绿岛湖桂圆干”标签标注营养成分表中未对“糖、维生素”的含量进行标注，不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项规定。同时标签中营养成分的声称可能会对消费者在购买、选择过程中产生导向作用。原告认为，涉案桂圆干外包装标签标示及营养成分表符合GB28050附录C的相关规定，并不违反该标准4.2项关于能量和核心营养素外的其他营养成分的声称和标示的规定。关于“糖”的标注，是提供能量的重要营养素。而涉案桂圆干在营养成分表里已经明确标注了碳水化合物的含量及NVR值，碳水化合物是指糖（单糖和双糖）、寡糖和多糖的总称，并不存在声称了含糖而未在营养成分表标注的情形。关于“维生素”的标注，根据GB28050附录C表中可以看出“维生素”是项目，关于维生素的“含量声称方式”是“维生素X来源或含有维生素X”，换言之就是标示声称必须明确食品所含有维生素的族类，如具体到维生素A、B、C等族类。尽管涉案桂圆干声称其含有维生素，并未声称其具体含有哪个族类的维生素，并没有达到GB28050附录C表所要求的必须标注维生素的含量及NVR值的标准。关于涉案桂圆干标签是否违反GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项中关于能量和核心营养素外的其他营养成分的声称和标示的规定。依据GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》，营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分，所有预包装食品营养标签强制标示能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值的（NRV）的百分比。营养标签中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。营养声称是对食品营养性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平。营养声称包括含量声称和比较声称。含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称。声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。该标准附录C．1规定了预包装食品能量和营养成分含量声称的要求和条件，如项目：维生素，含量声称方式：维生素X来源或含有维生素X。本案中，根据原告及案外人永辉超市中州公司在行政程序和行政诉讼中提供的多份检测报告，“绿岛湖桂圆干”标签和营养标签经多次检测，检测结论均为符合GB7718-2011和GB28050-2011标准。而且，原告涉案产品标签营养成分表已经标明了蛋白质、碳水化合物（糖）的含量，根据GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。关于涉案绿岛湖桂圆干的营养成分表标签中标注“含有糖、蛋白质、维生素等各种营养物质，因肉质醇厚、清甜不腻而深受广大消费者喜爱”字样，只是对桂圆自然属性的真实表述，维生素没有具体说明是哪种维生素，不存在过分强调，不用标注维生素的含量及NVR值，也不存在虚假误导的情形。因此，被告认定“绿岛湖桂圆干”营养标签违反GB28050-2011标准4.2项，事实不清，证据不足。根据《食品安全法》第一百三十六条规定，食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可免于处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品。本案中，综合原被告双方举证、质证和诉辩意见，原告具有合法的生产资质，本案桂圆干并不涉及实质性食品安全，不存在未依据国家标准对标签进行检测及检测批次与涉案产品不一致的情形。被告在行政处罚决定中，也认可永辉超市中州公司履行了进货查验等义务，永辉超市中州公司也提供了涉案食品的检测报告。同时，被告也认定永辉超市中州公司涉案“货值金额不足2000元的，属于轻微违法行为”。武汉市黄陂区市场监督管理局2019年6月25日作出《关于郑州市管城回族区市场监督管理局移送案件调查情况的回复》曾指出，“考虑到普通大众或对于糖和碳水化合物的关系并不明确知晓，我所要求该企业消除该产品在其外包装产品介绍中的相关表述或替换为其他通俗易懂的表述方式。”《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。《食品标识管理规定》第三十条规定，违反本规定第十七条，未按规定标注食品营养素、热量以及定量标示的，责令限期改正；逾期不改的，处以5000元以下罚款。因此，被告依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款规定作出行政处罚决定，适用法律错误，处罚结果明显不当。另外，本案中，涉诉行政处罚决定虽是针对永辉超市中州公司作出，但处罚理由涉及原告生产的涉案食品存在不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》及违反食品安全法的情形，故该处罚决定的内容会导致原告的权益遭受不利影响，被告在作出涉诉行政处罚决定时，应通知原告参加行政处罚程序，进行陈述、申辩。而被告在作出本案被诉处罚决定前并未通知原告，属于行政程序违法。综上所述，被告管城市场监管局作出的管市监食药食罚字［2019］48号《行政处罚决定书》事实不清、证据不足，违反正当程序，适用法律错误，处罚结果明显不当，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，被告郑州市市场监督管理局作出郑市监（行复决）［2019］534号《郑州市市场监督管理局行政复议决定书》依法应当一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第四款的规定，判决：一、撤销被告郑州市管城回族区市场监督管理局作出的管市监食药食罚字［2019］48号《行政处罚决定书》；二、撤销被告郑州市市场监督管理局作出郑市监（行复决）［2019］534号《郑州市市场监督管理局行政复议决定书》。诉讼费50元，由被告郑州市管城回族区市场监督管理局负担。管城市场监管局不服，上诉请求：1.依法撤销河南省郑州市管城回族区人民法院(2019）豫0104行初329号行政判决书;2.本案诉讼费由佳红亿公司承担。事实与理由：一、一审法院对佳红亿公司的主体资格认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”佳红亿公司不是行政处罚决定的相对人,“与行政行为有利害关系”即应与处罚决定所设立的行政处罚法律关系有利害关系,而非仅与处罚决定所依据的案件事实有关联性。本案中,管市监食药食罚(2019)48号行政处罚决定的对象是永辉超市河南有限公司郑州中州大道分公司,虽涉及佳红亿公司的食品问题,与行政处罚决定的事实认定部分具有关联性,但非与行政处罚决定本身所确立的处罚法律关系具有利害关系,因此,佳红亿公司不是本案适格的原告。二、一审法院认为在处罚程序中应通知生产者参加,没有法律依据。三、涉案产品的标注属于营养声称。四、糖不等价于碳水化合物,维生素不能因不明确而不标识。五、涉案食品的标识存在误导的情形。六、管城市场监管局依据《食品安全法》作出行政处罚,法律适用正确。综上,请求二审法院查明案件事实,依法裁判,支持管城市场监管局的上诉请求。佳红亿公司辩称，一、管城市场监管局称佳红亿公司不具有诉讼主体资格，与行政处罚没有利害关系的观点错误。二、管城市场监管局称涉案产品营养成分表中未对糖、维生素的含量进行标注，不符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》GB280502.7.1、4.2的强制性要求的观点错误。三、假使涉案产品的营养标签不规范，管城市场监管局可以积极指导生产企业，帮助查找原因，采取“加贴”等改进措施改正。管城市场监管局对该案进行的行政处罚违背相关法律、法规、规章的立法目的和宗旨。四、本案缘于职业投诉人投诉，而且是针对一个单品大规模、大批量的投诉，明显不是正常的消费。其投诉的最终目的并不是为了维护国家食品安全，而是希望通过私下和解的方式或由市场监管部门对厂家进行处罚后要求对其进行奖励，以此谋取不正当利益。其行为不符合《中华人民共和国食品安全法》的规定，其身份也不属于消费者权益保护法和食品安全法应予保护的对象。佳红亿公司作为企业经营者，愿意依法配合行政机关维护食品安全并承担企业公民义务。郑州市场监管局辩称，郑市监（行复决）［2019］534号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。二审期间，佳红亿公司提交以下证据：1.《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（2019年5月9日）第37条；2.《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号）第五条第一点；3.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条、第五条。拟证明：对恶意举报非法牟利的行为要严厉打击。由于投诉人不是正常的消费者，管城市场监管局对我公司进行处罚，处罚依据违法。管城市场监管局对佳红亿公司提交证据质证如下：佳红亿公司无法证明投诉人是职业打假人，我们是依职权进行查处，处罚是依据我们在查处过程中，发现商品外包装有违法行为，并不依据是否是投诉人投诉和投诉举报人的证据才查处。其余同上诉状意见。郑州市场监管局对佳红亿公司提交证据质证如下：佳红亿公司提交的前两个文件，有关对恶意举报人的打击，不等同于对涉嫌违法行为不予处罚，该三个文件在处罚之后，不适用本案。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一、佳红亿公司作为本案原告的主体资格认定问题。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。管城市场监管局以永辉超市中州公司销售佳红亿公司生产的涉案食品标签标识违法为由对永辉超市中州公司进行行政处罚，佳红亿公司作为涉案食品供货企业，相关权益因该行政处罚会受到影响甚至损失，因此，佳红亿公司作为与该行政处罚有利害关系的企业法人有权对该行政处罚提起诉讼。管城市场监管局在作出涉诉行政处罚决定时，应通知佳红亿公司参加行政处罚程序，给予其陈述、申辩的权利。原审法院认定管城市场监管局在作出涉诉行政处罚决定前未通知佳红亿公司，行政程序违法，有事实和法律依据，本院予以认定。管城市场监管局上诉称原告主体资格认定错误，理由不能成立，本院不予支持。二、涉诉行政处罚决定有无事实及法律依据问题。本案中，管城市场监管局作出涉诉行政处罚决定的主要依据是认定佳红亿公司生产的“绿岛湖桂圆干”标签标注营养成分表中未对“糖、维生素”的含量进行标注，不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项规定。同时标签中营养成分的声称可能会对消费者在购买、选择过程中产生导向作用。关于涉案桂圆干标签是否违反GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》4.2项中关于能量和核心营养素外的其他营养成分的声称和标示的规定。依据GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》，营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分，所有预包装食品营养标签强制标示能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值的（NRV）的百分比。营养标签中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。营养声称是对食品营养性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平。营养声称包括含量声称和比较声称。含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称。声称用语包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。该标准附录C．1规定了预包装食品能量和营养成分含量声称的要求和条件，如项目：维生素，含量声称方式：维生素X来源或含有维生素X。本案中，根据佳红亿公司及案外人永辉超市中州公司在行政程序和行政诉讼中提供的多份检测报告，“绿岛湖桂圆干”标签和营养标签经多次检测，检测结论均为符合GB7718-2011和GB28050-2011标准。而且，佳红亿公司涉案产品标签营养成分表已经标明了蛋白质、碳水化合物（糖）的含量，根据GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。关于涉案绿岛湖桂圆干的营养成分表标签中标注“含有糖、蛋白质、维生素等各种营养物质，因肉质醇厚、清甜不腻而深受广大消费者喜爱”字样，只是对桂圆自然属性的真实表述，维生素没有具体说明是哪种维生素，不存在过分强调，不用标注维生素的含量及NVR值，也不存在虚假误导的情形。因此，管城市场监管局认定“绿岛湖桂圆干”营养标签违反GB28050-2011标准4.2项，事实不清，证据不足。管城市场监管局在涉诉行政处罚决定中，也认可永辉超市中州公司履行了进货查验等义务，永辉超市中州公司也提供了涉案食品的检测报告。同时，管城市场监管局也认定永辉超市中州公司涉案“货值金额不足2000元的，属于轻微违法行为”。武汉市黄陂区市场监督管理局作出的《关于郑州市管城回族区市场监督管理局移送案件调查情况的回复》也指出，“考虑到普通大众或对于糖和碳水化合物的关系并不明确知晓，我所要求该企业消除该产品在其外包装产品介绍中的相关表述或替换为其他通俗易懂的表述方式。”依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。《食品标识管理规定》第三十条规定，违反本规定第十七条，未按规定标注食品营养素、热量以及定量标示的，责令限期改正；逾期不改的，处以5000元以下罚款。因此，管城市场监管局依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款规定作出行政处罚决定，适用法律错误，处罚结果明显不当。一审判决撤销该行政处罚决定，并同时撤销郑州市场监管局作出的涉诉《郑州市市场监督管理局行政复议决定书》，处理适当，本院应予维持。综上，管城市场监管局的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人郑州市管城回族区市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年三月二十七日书记员  平 航