安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖0621行初84号 原告淮北市恒慧清洁能源有限责任公司，住所地安徽省淮北市濉溪县临涣镇临南村，统一社会信用代码91340621562183689J。 法定代表人程加林，该公司总经理。 委托诉讼代理人黄亮,安徽北方之光律师事务所律师。 委托诉讼代理人郝伟扬,江苏圣典律师事务所律师。 被告濉溪县自然资源和规划局，住所地安徽省濉溪县岱河路74号，统一社会信用代码11340621003094954N。 法定代表人徐亚军，该局局长。 参加诉讼行政机关负责人马勇，该局副局长。 委托诉讼代理人谢楠，安徽亚星律师事务所律师。 委托诉讼代理人张倩玉，安徽亚星律师事务所实习律师。 原告淮北市恒慧清洁能源有限责任公司（简称恒慧能源公司）不服被告濉溪县自然资源和规划局（简称县资源规划局）土地行政处罚一案，本院于2019年11月11日立案受理后，于2019年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月30日公开开庭审理了本案。原告恒慧能源公司法定代表人程加林及委托代理人黄亮、郝伟扬，被告县资源规划局副局长马勇及其委托代理人谢楠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 县资源规划局于2019年4月26日，对恒慧能源公司作出濉自然资监临【2019】001号土地行政处罚决定书，决定：责令恒慧能源公司交还非法占用12140.1平方米的土地；对擅自将工业用地改变为商业用地处以每平方米22元的罚款，共计267082.2元。 恒慧能源公司诉称，2010年原告在濉溪县临涣镇××村××1.3621公顷的土地，经过相关单位的同意建设液化石油气站项目，原告也一直在建设完毕的项目内从事经营活动。2019年4月2日，被告却制作下发了《土地行政处罚决定书》，以原告违法用地为由作出行政处罚，实际上该决定书认定的事实与客观事实不符，适用的法律也是错误的。请求：1.依法判令撤销被告县资源规划局作出的濉自然资监临【2019】001号《土地行政处罚决定书》；2本案诉讼费由被告承担。 县资源规划局辩称，1.县资源规划局依法作出的濉自然资监临【2019】001号土地行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分。原告未经批准擅自将坐落在濉溪县临涣镇临南村白铁路西侧,面积为12140.1平方米的工业用地改变为商业用地建造公司,未办理审批手续,构成了不按照批准用途使用土地的事实,原告的行为属于非法改变土地用途。原告的违法行为事实清楚、证据充分，县资源规划局对原告作出涉案行政处罚决定合理、合法。 2.对恒慧能源公司作出的行政处罚适用法律正确，程序合法，处罚适当。 首先，依据原告的违法事实及行为特征，可知原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条的规定，系不按批准用途使用土地；其次，在案件查处过程中，县资源规划局严格依据《中华人民共和国行政处罚法》等相关程序规定，进行了立案、调查、鉴定、审理、告知、决定等程序。县资源规划局准确适用《中华人民共和国土地管理法》第80条和《中华人民共和国土地管理法实施条例第43条》，对原告作出的行政处罚程序合法、内容适当。 综上，县资源规划局作出的濉自然资监临【2019】001号土地行政处罚决定书，认定违法事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，依法驳回原告的诉讼请求。 恒慧能源公司为支持其诉讼请求，向本院举证如下： 1．濉溪县建设委员会2010年5月10日作出的《关于“恒慧清洁能源有限公司”的规划选址意见》。证明：濉溪县建设委员会认定原告的选址位于临涣镇工业仓储区，符合临涣镇规划要求。 2．安徽省工业工程设计院2010年5月作出的《淮北市恒慧清洁能源有限公司液化气站储存、经营项目可行性研究报告》。证明：安徽省工业工程设计院认定原告建设的项目是按照工业项目中的化工建设项目建设的，项目产品方案符合国家产业政策和行业发展规划。 3．濉溪县国土资源局2010年6月18日作出的《关于恒慧液化气有限公司使用土地的情况说明》。证明：本案涉及的土地已经经过安徽省政府批准为建设用地。 4．濉溪县环境保护局2010年7月2日作出的《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化气石油气站储存、分装项目环评意见的批复》。证明：濉溪县环境保护局认定原告在涉案土地所在区域，新建淮北市液化石油气储存分装项目，符合国家产业政策和濉溪经济发展规划，该项目的污水处理、废气处理、噪音处理等设施完全按照工业项目的要求建设。 5．淮北市安全生产监督管理局2010年7月10日作出的《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化气储备站项目的安全审查意见的函》。证明：淮北市安全生产监督管理局认定原告建设的项目选择合理，符合国家标准和规范要求，符合安全生产条件，项目设计方具备设计资质，同意该项目通过安全审查。 6．淮北市发展和改革委员会2010年8月4日作出的《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化气站储备站项目核准的批复》。证明：淮北市发展和改革委员会同意原告建设液化石油气站项目，建设内容和规模为：项目分两期，建设一期工程主要建造200立方储罐5个，工程储液化气量1000立方米；二期工程将增设200立方储罐5个，工程液化气量1000立方米，项目建成后，总储气量为2000立方米。 7．濉溪县国土资源局2010年11月24日作出的《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化气站规划许可条件的复函》。证明：濉溪县国土资源局知悉原告在本案涉及的土地上建设液化石油气站项目，也知悉该项目经过濉溪××××、淮北市环保局、淮北市安全生产监督管理局、淮北市工程咨询研究院及淮北市发展和改革委员会批准同意，濉溪县国土资源局同意该项目可以按照容积率≥0.4、建筑系数≥30％办理相关规划许可。 8．《建设工程消防验收意见书》。证明：原告的液化气储备站包括5个液化石油气储罐、1个残液罐、充装区和压缩机房等厂房设施设备，均符合消防规范，消防验收合格。 9．安徽省建设工程竣工规划验收证及竣工现状图。证明：原告的液化石油气储备站在2011年建设完成后，濉溪县大地测绘队制作了竣工现场图，濉溪县城乡建设委员会根据上述竣工现场图等材料后，颁发了建设工程竣工规划验收证。 10．使用现状照片。证明：原告的使用现状符合国有土地使用权证中地类的要求，原告在1480.6平方米的国有土地上设立的是开票处，用于批发零售，符合批发零售用地的地类，原告在12140.1平方米的国有土地上建设的是用于存储、分装液化气的储罐、库房等，并采取在门口设有电动伸缩门，门前设有警戒线，设置公告栏告知非工作人员禁止入内等措施，严格按照规定执行。 11．《关于燃气规划意见的函》。证明：濉溪县城乡建设委员会认定原告所在的涉案土地上建设的液化石油气储备站符合《濉溪县城镇燃气专项计划（2011-2020）》。 12．《土地行政处罚决定书》。证明：被告基于错误的事实认定和法律适用，对原告作出了行政处罚。 县资源规划局对恒慧能源公司所举证据的质证意见为： 对证据1-7关联性有异议，从该7组证据的内容可看出，原告在案涉土地上申请办理液化气的仓储项目前提是仓储，按照仓储项目相关行政机关的审批要求申报，该项目经审查后符合临涣镇的规划和相关国家产业政策行业发展规划。该土地的性质为建设用地以及符合环保安全生产等要求，作为储备液化气项目，而该项目经审批后原告改变了涉案土地的用途，将工业用地作为液化气经营批发零售使用。因此该7组证据只能证明液化气仓储项目符合相关要求，不能证明案涉土地经原告实际改变用途后符合相关规定，达不到原告的证明目的。对证据8、9关联性有异议，该证据也仅仅说明原告液化气储存站，经消防部门验收符合消防规范，经城乡建委及测绘机构的认定，建设工程符合竣工规划的验收标准。不能证明涉案土地的使用符合相关规定，与本案被告对原告作出行政处罚没有关联性。对证据10关联性以及证明目的有异议，原告在涉案的1480.6平方米的国有土地上设立开票处用于液化气的批发零售，批发零售开票应在符合相关政策土地上实施，而用于储存液化气在工业用地上实施，就当然地认为涉案的工业用地经营批发零售液化气的活动合法。液化气的批发零售不仅仅是开票这一行为就能完成的，整个液化气的批发零售需要一个环节。两块土地在相邻范围，原告在涉案土地上擅自改变土地用途。对证据11关联性有异议，只能证明在涉案土地上建设液化气的储存站符合规定。对证据12的真实性合法性均无异议，对原告的证明目的有异议，该行政处罚决定书是被告基于原告的违法事实结合相关法律规定依法作出的。 县资源规划局为抗辩恒慧能源公司的诉讼请求，向本院举证如下： 1．企业法人营业执照、法人证明书、濉出国用（2010）144号、濉出国用（2012）第049号土地使用权证、现场照片，濉溪县土地利用现状图、临涣土地利用总体规划图（局部）、询问笔录、现场勘测笔录、《土地违法案件鉴定书》、关于淮北市恒慧清洁能源有限责任公司非法占地的调查报告、违法案件审理记录共19页。证明：原告未经批准，违法将座落在濉溪县临涣镇临南村白铁路西侧面积12140.1平方米的工业用地改变为商业用地，用于液化气站经营等商业用途。经县资源规划局临涣国土分局鉴定，原告擅自改变土地用途的行为系违法行为。 2.《立案呈批表》、委托书、《责令停止土地违法行为通知书》及送达回执、《责令改正土地违法行为通知书》及送达回证、《关于依法取缔违法违规建设的告知函》、《接受调查通知书》及送达回证、【2019】001号行政处罚告知书及送达回证、【2019】001号《行政处罚听证告知书》及送达回证、【2019】001号《行政处罚决定书》及送达回执、《履行行政处罚决定催告书》及送达回证共18页。证明：被告针对原告的违法行为，严格按照法定程序作出。 3.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》相关条款。证明：被告对原告违法行为作出的行政处罚决定于法有据。 恒慧能源公司对县资源规划局所举证据的质证意见为： 对证据1中，企业法人营执业照、法人证明书、濉出国用（2010）144号、濉出国用（2012）049国有土地使用证三性予以认可。（2012）049国有土地用途为批发零售用地，该土地是从（2010）144号的土地上分割出来的。对现场照片三性认可，证明目的不认可，该照片无法证明恒慧能源公司将工业用地的建设用途改变为商业用地，实际上该照片上的厂房、液化石油气储配站是原告在2010年所建，用于液化石油气的储备、分装。是按照建设、规划、环保等部门的审批要求所建，也得到了验收通过。之后没有任何的改建行为，不存在将工业用地改变为商业用地的行为。 对现状图、总体规划图三性认可，证明目的不认可，需要看原图。对询问笔录的三性认可，证明目的有异议，2011年原告就开始批发零售液化石油气，是经过行政机关批准的，是合法的。不能证明原告存在将工业用地改变为商业用地的改建行为，也不能证明原告的批发、零售行为一直是在工业用地上进行的。对现场勘测笔录关联性认可，真实性、合法性不予认可，证明目的不认可，该笔录没有当事人或者见证人的签字，被告也没有附上勘测图，证据不完整。 对鉴定书三性认可，证明目的不认可，鉴定结论写明，该宗地符合临涣镇土地利用总体规划（2006-2020）。 对调查报告关联性认可，合法性不认可，对文件的形式真实性认可，对文件中事实的认定不认可，原告不存在未经批准擅自转换土地用途的行为，并且被告错误的将“建公司”只是作为商业用地的特征，忽略了工业用地上也可以建公司，实际上只有公司的市场经济商业主体才可以使用工业用地。 对审理记录合法性关联性不认可，根据行政处罚法第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，被告提供的审理记录是濉溪县临涣国土分局的集体讨论记录，并非由被告负责人所召集的集体讨论记录，并且该记录中也缺少列席人员的签字。 对证据2中的立案呈批表，关联性合法性予以认可，对主要违法事实的真实性不予认可；对委托书的关联性、合法性认可；对责令停止土地违法行为通知书关联性不予认可，合法性不予认可，对事实认定不认可。对送达回证的合法性、关联性认可。对现场勘测笔录、土地违法案件鉴定书责令改正土地违法行为通知书，合法性不认可，对事实认定不认可。 对关于依法取缔违法违规建设的告知函关联性合法性不予认可。对接受调查通知书、行政处罚听证告知、行政处罚告知书、土地行政处罚决定书关联性认可，合法性不认可，对事实认定不认可。原告不存在非法改变土地的建设用途行为，也就不存在违反土地管理法第五十六条的规定，不应当受到土地管理法第八十条和土地管理法实施条例第四十三条的行政处罚。对催告书的合法性、关联性均不认可，根据行政强制法第五十三条的规定，本案中原告针对行政处罚决定提起行政诉讼，被告应当在法院作出生效判决之后，才可以作出催告书。因此被告的催告书违反了上述规定，不具有合法性，对催告书中的事实认定不予认可。对证据3，对土地管理法第56、80、43条，原告认为自身不存在违反上述规定的行为。 经举证、质证，本院对恒慧能源公司、县资源规划局所举证据材料审核、认定如下：恒慧能源公司所举证据1-11，能够证明公司经过了土地审批、项目建设规划许可，通过了环保、安全消防检查等合法程序，均符合证据“三性”的规定，本院予以认定。对恒慧能源公司所举证据12,及县资源规划局提供的证据2中的行政处罚决定，因均系行政行为载体，无需认定。对县资源规划局所举证据中，对恒慧能源公司建设加油站违法改变土地用途的认定，因缺少主要证据支持，认定违法事实不清，故对该证据内容均不予采信。对县资源规划局所作出的改正通知、催告书等程序性文书，对该行政程序事实予以认定，但对证明的内容等，因无证据证明违法行为的存在，故均不予认定。 根据上述审核、认定的证据材料，综合双方当事人陈述，本案审理查明的事实为：2010年5月10日，经濉溪县建设委员会，对恒慧能源公司选址于临涣镇工业仓储区作出意见，认为符合临涣镇规划要求。同年6月2日，经原濉溪县国土资源局报省政府批准，同意恒慧能源公司设立在濉溪县临涣镇境内，占地面积为1.3621公顷。2010年7月2日，原濉溪县环境保护局作出濉环境行函【2010】40号《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化石油气站储存、分装项目环评意见的批复》，原则同意环境影响报告表结论，从环境保护的角度考虑，同意该项目的建设。同年7月10日淮北市安全生产监督管理局作出淮安监管函【2010】7号《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化气储备站项目的安全审查意见的函》，认为液化气储备站项目选址合理，符合安全生产条件。2010年8月4日，淮北市发展和改革委员会作出发改工交【2010】229号《关于淮北市恒慧清洁能源有限公司液化石油气储备站项目核准的批复》，同意恒慧能源公司建设液化石油气站项目。恒慧能源公司经原濉溪县工商行政管理局批准，于2010年9月26日成立，11月18日，恒慧能源公司取得了坐落在濉溪县××镇白铁公路西侧，用途为工业用地，使用面积为13620.7平方米土地一块，并取得了濉溪县人民政府颁发的土地证号为濉出国用【2010】第144号的国有土地使用证。同年11月24日，原濉溪县国土资源局致函濉溪县城乡建设委员会，认为可以办理相关规划许可。2011年6月1日，恒慧能源公司经濉溪县公安消防大队作出《建设工程消防验收意见》，消防验收合格。2011年11月24日，濉溪县城乡建设委员会对恒慧能源公司的建设工程验收合格。2012年6月20日，恒慧能源公司在濉出国用【2010】第144号的国有土地使用范围内，经濉溪县人民政府批准，获得了1480.6平方米的批发零售用地，土地证号为濉出国用【2012】第049号。2015年恒慧能源公司利用该快土地建设了加油站，其他剩余土地用于液化气站用地，2015年恒慧能源公司正式投入经营。2019年3月20日，经县资源规划局鉴定人员鉴定该宗地总面积12140.1平方米，符合临涣镇土地利用总体规划（2006-2020）。2019年3月20日，县资源规划局认为恒慧能源公司建设加油站违法改变土地用途，对恒慧能源公司发出了《责令停止土地违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，消除违法状态。2019年4月26日，对恒慧能源公司作出濉自然资监临【2019】001号土地行政处罚决定书，决定：责令恒慧能源公司交还非法占用12140.1平方米的土地；对擅自将工业用地改变为商业用地处以每平方米22元的罚款，共计267082.2元。恒慧能源公司不服，遂提起行政诉讼。 本案的争议焦点为：县资源规划局认定恒慧能源公司的违法行为事实是否清楚，证据是否确实充分？行政处罚决定是否合法？ 本院认为，我国《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必需查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，县资源规划局在行政处罚决定书中，对恒慧能源公司违法行为认定为：“总面积为12140.1平方米，你未经批准擅自将该宗地块工业用地改变为商业用地建公司的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第56条的规定”，这一认定与客观事实不符。恒慧能源公司在总面积为12140.1平方米的土地上经营液化气站，进行工业建设，与濉出国用【2010】第144号国有土地使用证载明的用途相符，面积为12140.1平方米的土地早在2010年11月18日就被批准为工业用地，县资源规划局在作出行政处罚时，并未查明恒慧能源公司实施了或者存在何种违法行为，而是笼统地下结论，认定恒慧能源公司擅自将该宗地块工业用地改变为商业用地的行为违法。恒慧能源公司提供的现场照片证实，开票处设在商业用地上，而县资源规划局提供的证据，不能证明恒慧能源公司在批准的工业用地上从事了商业经营。未查明恒慧能源公司的违法事实，导致向恒慧能源公司告知给予行政处罚的事实、理由错误，当事人的陈述、申辩即会偏离方向。故认定恒慧能源公司将涉案宗地工业用地改变为商业用地，事实不清，主要证据不足。依据我国《行政处罚法》第三十条规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。恒慧能源公司合法经营在先，经过了土地审批、项目建设规划许可，通过了环保、安全消防检查等程序。县资源规划局作出的行政处罚决定，因在事实不清、证据不足的基础上作出，故该行政处罚决定的内容错误。 综上所述，涉案行政处罚决定事实不清，认定违法事实主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告濉溪县自然资源和规划局于2019年4月26日，作出的濉自然资监临【2019】001号土地行政处罚决定。 案件受理费人民币50元，由被告濉溪县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  顾国安 人民陪审员  关建华 人民陪审员  丁方芹 二〇二〇年三月十一日 法官 助理  周开济 书 记 员  桑婉清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的： （三）违反法定程序的； （四）超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。