江西省九江市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）赣04民初218号原告：王煊，男，1976年2月20日出生，汉族，身份证住址江西省南昌市西湖区。委托诉讼代理人：王廷楠（王煊之父），住江西省南昌市西湖区。委托诉讼代理人：熊仲品，永修县建昌法律服务所法律工作者。被告：永修县梅棠镇人民政府，住所，江西省永修县梅棠镇东坪路政府大院。法定代表人：朱志强，该镇镇长。委托诉讼代理人：周松柏，江西法正律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘椿，江西杰出律师事务所律师。被告：江西省永修润泉供水有限公司，住所，江西省永修县新城一中北路。法定代表人：蔡恒斌，该公司总经理。委托诉讼代理人：毛京平，永修县永丰法律服务所法律工作者。原告王煊与被告永修县梅棠镇人民政府（简称梅棠镇政府）、江西省永修润泉供水有限公司（简称永修润泉水公司）合同纠纷一案，本院于2019年11月4日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告王煊委托诉讼代理人王廷楠、熊仲品，被告梅棠镇政府委托诉讼代理人周松柏，被告永修润泉水公司委托诉讼代理人毛京平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王煊向本院提出诉讼请求：1.解除王煊与梅棠镇政府签订的枹桐水库租赁合同及承包补充协议；2.梅棠镇政府、永修润泉水公司支付其违约金50万元；3.梅棠镇政府、永修润泉水公司赔偿其经营损失15629231元，另请求诉讼费由二被告承担。事实和理由：2004年11月9日，王煊与梅棠镇政府签订枹桐水库租赁合同，约定梅棠镇政府将枹桐水库和水库发电站租赁给王煊养鸭、养鱼和立体养殖，租赁期40年，王煊有权自主开发新项目，梅棠镇政府允许王煊2年干一次水库捕鱼，等等。2009年1月16日，王煊与梅棠镇政府签订承包补充协议，把原来的租赁合同变更为承包合同，承包期限计算到2045年底结束。2016年，梅棠镇政府将王煊承包的枹桐水库提供给永修润泉水公司作为商业用水，致使王煊无法再在枹桐水库依约进行养殖，也无法依约2年干一次水库，梅棠镇政府用实际行为收回由王煊承包的枹桐水库，其与永修润泉水公司应依约依法赔偿王煊不能继续养鱼、养鸭的一切经济损失并承担50万元违约金。梅棠镇政府辩称，我们没有任何违约行为，本案不具备法定和约定的合同解除条件，请求驳回王煊的全部诉请。永修润泉水公司辩称，1.王煊起诉永修润泉水公司无事实和法律依据，应予驳回。王煊只与梅棠镇政府签订了合同，王煊与永修润泉水公司从未发生合同或其他法律关系。2.永修润泉水公司建设枹桐水厂，向村民供应生活用水，各项审批程序合法，未侵犯王煊合法权益。永修润泉水公司先后投资3千余万元建设枹桐水厂及管网，为周边5个乡镇提供农村安全用水，受到当地老百姓的普遍赞誉。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：（一）王煊提交的证据。1.2004年11月9日“合同书”的关联性，该合同在当事人之间签订，系王煊诉请依据的基础事实，与本案具有关联，应予采信。2.“枹桐水库供水协议”的关联性，该合同标的物也是本案合同纠纷争议的标的物，与本案具有关联，予以采信。3.史顺友名下自来水入户、水费交款收据的关联性，收据所涉案外人身份、收费事由与本案的关联性不明，不予采信。4.熊明清等人名下劳务发票的关联性，反映案外人与永修润泉水公司之间的劳务合同关系，与本案合同纠纷缺乏关联，不予采信。5.枹桐水厂照片的关联性，与合同标的物枹桐水库水资源利用争议有关，与本案具有关联，应予采信。6.永修润泉水公司企业信息的关联性，该信息反映当事人的身份情况，与本案具有关联，予以采信。7.枹桐水库承包经营收支清单、工资明细表的三性，其中，经营状况收支清单没有原始财务凭证证明，属当事人单方主张，真实性不能确定；工资明细表仅有制表人签名，会计、出纳签名空白，也未有工资给付凭证印证，真实性不能确定，均不应采信。8.录音资料的三性，该组录音资料的整理文字由王煊一方当庭提交，且未说明逾期提交的客观原因，该组证据不属合法新证据；其中，王廷楠与朱镇长的电话录音，王廷楠当场用录制的手机进行了播放，电话内容为本案进入诉讼后双方自行对该纠纷的协商处理，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条的规定，该录音资料不应采信；陈德意与冯镇长的录音，王煊一方仅能出示复制光盘（该光盘也未实际提交），不能提交录音原件，该录音的真实性不能确定，且内容也与诉讼后双方对该纠纷的协处有关；对王煊所举录音资料依法均不予采信。（二）梅棠镇政府提交的证据。1.永修县梅棠镇水管站出具的“情况说明”的三性，说明内容与王煊认可真实性的永修县梅棠镇大塘村民委员会出具的“情况说明”一致，且与争议的合同履行情形相关，证据的来源和形式合法，予以采信。2.永修县梅棠镇大塘村民委员会出具的“情况说明”证明目的，其证明力由本院根据证明内容、其与其他证据的关联综合评定。3.永修县梅棠镇财政所、永修县梅棠镇党政综合办公室共同出具的“情况说明”部分内容的真实性，因永修县梅棠镇财政所、永修县梅棠镇党政综合办公室均属梅棠镇政府的下属部门，对该份情况说明与本案其他证据相印证的部分予以采信，其余部分真实性不能确定，不予采信。（三）永修润泉水公司提交的证据。1.“征收土地协议书”证明目的，其证明力由本院根据证明内容、其与其他证据的关联综合评定。2.枹桐水厂建设用地办理手续的关联性、合法性，该证据与本案合同标的物枹桐水库水资源利用有关，证据的来源和形式合法，可予采信。3.“枹桐水库供水协议”的关联性，该份证据王煊亦提供，内容与本案合同标的物枹桐水库关联，予以采信。4.《中共永修县委办公室关于成立永修县城乡供水一体化建设领导小组的通知》的关联性，该证据与本案合同标的物枹桐水库水资源利用有关，予以采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：枹桐水库属国家所有，管理单位为梅棠镇政府。2004年11月9日，梅棠镇政府作为甲方、王煊作为乙方签订“合同书”，约定：甲方将枹桐水库、水库发电站租赁给乙方，租期从甲方交付给乙方之日起40年，交付期最迟不得超过2005年3月1日；第一个10年年租金5.5万元，第二个10年年租金6万元，第三个10年年租金6.5万元，第四个10年年租金7万元，分年度交纳；租赁使用范围是指枹桐水库库区，水库界址指溢洪口以上三米的水面所达到的山林、土地面积，仅供乙方开发使用，租赁期间乙方享有水库的水面、水下及水库管理站及大坝下面滚水坝等的使用权；在枹桐水库周围的范围内，甲方支持乙方继续养鸭、养鱼和立体养殖，乙方有权自主开发新的项目；甲方农田用水必须由镇政府办文字通知乙方发电放水，且乙方不得收取甲方税费，农户不得擅自开管放水；乙方在经营水库养殖、发电等过程中，遇到抗旱防洪特殊情况时，要积极配合甲方做到抗旱排灌和洪涝泄洪，做到不影响农作物灌溉，保证水库安全；允许乙方两年干一次水库捕鱼，干水时间在每年十一月至第二年元月份左右，并做到及时注水；违约方除须承担赔偿由违约造成守约方的一切经济损失外，还须承担违约金50万元。2009年1月16日，梅棠镇政府作为甲方、王煊作为乙方签订“梅棠镇枹桐水库承包补充协议”，约定：乙方租赁承包枹桐水库、水库发电站期限第一个10年延期1年；乙方租赁第二个10年从2016年开始计算，承包期限至2045年底结束，由于租金年度差价，乙方一次性补交第一个10年的租金5千元给甲方；其他条款维持原合同不变。2013年3月15日，为切实保障永修县城乡居民饮水安全，推进城乡一体化建设，永修县县委决定成立永修县城乡供水一体化建设领导小组。2015年3月16日，九江市发展和改革委员会向永修县发改委出具《关于永修县梅棠镇、白槎镇等5处农村饮水安全工程（管网延伸）实施方案的批复》，原则同意梅棠镇、白槎镇等5处农村饮水安全工程（管网延伸）实施方案，并要求建设单位按照水利部《关于进一步加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》等文件抓紧实施，以解决梅棠等乡镇（集团）农村居民饮水安全问题。2015年9月，江西省水利科学研究院根据与江西省水务集团有限公司签订的“合作框架协议”，出具了《专家评审意见》；2015年12月，江西省水利科学研究院出具《永修梅棠枹桐水厂安全饮水工程水资源论证报告书（报批稿）》。《报批稿》载明：本工程为新建村镇集中安全饮水工程；建设项目取水主要为农村集中式生活饮用水，供水水源地水质应达到二级水源标准和Ⅱ类水质标准；本工程取水水源为枹桐水库水，日平均取水量为5953m3，水源类型为地表水；枹桐水库位于永修县梅棠镇大塘村，水库正常蓄水位89.6m，总库容为717.13万m3，水库设计灌溉面积0.5万亩，实际灌溉0.19万亩，是一座以灌溉为主，兼有防洪、养殖等综合利用效益的重点小（1）型水利工程；枹桐水库水生动植物主要为鲫鱼、草鱼等鱼类和浮游植物，这些水生物对水环境（水深）的要求不高，只要保持库容死水位（5万m3）就可以延续而不会绝迹；本工程为城乡水源工程，在枹桐水库库区内采用浮船取水，取水口位于保留区内；目前取水影响范围主要为枹桐水库灌区农业灌溉用水，本工程取水不影响农业灌溉及其他用水户用水，故不涉及补偿问题；水厂运行后按水功能区划要求，对取水口上游4000m、下游200m范围区划二级保护区，对取水口上游1000m、下游100m范围区划一级保护区，不允许设置工业废水和其他入河排污口；取水点周围半径100m的水域内，应严禁捕捞、网箱养鱼、放鸭、停靠船只等可能污染水源的任何活动，并设置明显的范围标志和严禁事项的告示牌；禁止开发对本项目取水水质产生严重影响的旅游项目；划定饮用水源保护区，推广生态农业。2016年2月1日，九江市水利局出具《九江市水利局关于审批意见的函》，认为《报批稿》编制基本符合《建设项目水资源论证导则》的要求，基本同意工程取水对区域水资源利用或第三者取用水影响较小的结论，基本同意报批稿提出的水资源保护措施，饮用水水源保护区由所在县级环境保护主管部门划定，并联合水行政主管部门进行日常监管。2016年2月，江西省建筑设计研究总院受永修县水务局委托作出《永修县农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划报告》，该报告认为，枹桐水库能够满足枹桐水厂的供水需要，是理想的水源地；“十三五”期间，通过实施农村饮水安全巩固提升工程全面提高永修县农村饮水安全保障水平十分必要；农村自来水工程是一项社会公益性为主的事业，是一项重大民生工程。2015年3月25日，梅棠镇政府与梅棠镇大塘村签订“征收土地协议书”，约定梅棠镇政府征收梅棠镇大塘村土地（水田）用于梅棠镇自来水厂建设。2016年12月28日，永修润泉水公司向永修县政府作出《关于请求解决滩溪、江上大屋、梅棠枹桐三座农村自来水厂建设用地手续的报告》，请求将枹桐水厂等三座水厂建设用地以行政划拨方式提供给该公司，该报告2017年1月获得永修县政府审批。后梅棠镇政府作为甲方、永修县城乡一体化供水建设项目部作为乙方签订“枹桐水库供水协议”，约定：在保证原有灌溉任务的情况下，向枹桐水厂提供生活水源；为了确保水库水质安全，甲方应加强管理，向县政府申请水源保护区，根据相关规定，不得在保护区从事任何违反《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的活动，该供水协议实际由永修润泉水公司作为乙方履行。枹桐水厂现已建成投产。2016年11月22日，王煊向梅棠镇政府交付2016年枹桐水库租金（即承包费）6万元，梅棠镇政府开具了收款票据；2016年12月28日，梅棠镇财政所通过银行转账向王煊退回了该6万元水库租金。此后，王煊未再向梅棠镇政府交付水库租金（即承包费）。永修县梅棠镇水管站（系永修县水务局开办）、永修县梅棠镇大塘村村民委员会均证明，枹桐水库从2004年起一直由承包人从事养殖经营，年年都养鱼卖鱼，中间从未中断过养殖，该水库水面面积大，养殖条件好。诉讼中，王煊一方陈述：其还在维持养殖，但因不让放饵料及养鸭，所以经济收入减少，因为无法干塘，水库里还有无鱼也不知道；梅棠镇政府则表示：枹桐水厂今后的取水口可能改至水质更好的柘林水库，愿意与王煊协商处理双方合同履行中出现的问题。本院认为，《水库大坝安全管理条例》第二十一条规定：大坝的运行，必须在保证安全的前提下，发挥综合效益；《水库工程管理通则》第7.0.1条规定：“水库管理单位，在确保工程完整安全，充分发挥工程效益，管好用好工程的前提下，充分利用水土资源，因地制宜地开展养鱼、绿化、农牧副业、修造加工和开展旅游业等，发展生产，增加收入，为国家创造财富，改善职工生活福利”；上述规定均鼓励充分发挥水库工程的经济效益。梅棠镇政府2004年11月9与王煊签订的“合同书”、2009年1月16日与王煊签订的“梅棠镇枹桐水库承包补充协议”，权利义务指向的对象为枹桐水库（含发电站）与发挥经济效益有关的使用权，根据上述行政法规、规章规定，及《中华人民共和国土地管理法》第十三条关于“国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务”的规定，双方的合同为水库承包合同，合法有效。枹桐水库1958年动工兴建，1969年基本完工，一直以来是一座以灌溉为主，兼有防洪、养殖等综合利用效益的重点小（1）型水利工程。2013年3月，为切实保障永修县城乡居民饮水安全，推进城乡一体化建设，永修县县委成立永修县城乡供水一体化建设领导小组。2015年3月，九江市发改委向永修县发改委作出批复，原则同意梅棠镇等5处农村饮水安全工程（管网延伸）实施方案，并要求建设单位抓紧实施，以解决梅棠等乡镇（集团）农村居民饮水安全问题。2016年2月，《永修梅棠枹桐水厂安全饮水工程水资源论证报告书（报批稿）》通过九江市水利局审批。至此，永修梅棠枹桐水厂安全饮水工程依法完成准建手续。建成后的枹桐水厂位于永修县梅棠镇大塘村，取水口根据规划设在枹桐水库，故枹桐水库的水资源利用功能因枹桐水厂的建设而发生变化，即由原来的灌溉用水提升为饮用水水源，水库水质及水污染防治要求亦随之增高。《永修梅棠枹桐水厂安全饮水工程水资源论证报告书（报批稿）》载明：枹桐水厂安全饮水工程建成后，应由当地政府在取水口附件划定饮用水源保护区，以保护水源地水质。《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条规定：国家建立饮用水水源保护区制度；第六十五条规定：禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动；第六十六条规定：在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体；第六十九条规定：饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位和其他生产经营者采取停止排放水污染物等措施，并通报饮用水供水单位和供水、卫生、水行政等部门。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。故枹桐水厂建成后，不论梅棠镇政府是否允许，枹桐水库取水口是否已被划定饮用水水源保护区，王煊依据水库承包合同约定行使养鸭、立体养殖、自主开发新项目、干水库等权利都将依法受到相应限制。本案争议焦点是：1.承包合同相对人梅棠镇政府对王煊是否存在违约行为？是否应承担违约责任？2.永修润泉水公司对王煊是否应承担民事责任？关于第1点。枹桐水厂饮水工程是一项解决农村饮水安全问题的民生工程，该工程建设由上级政府及政府职能部门审批，非梅棠镇政府所决定。梅棠镇政府根据审批的枹桐水厂建设规划，与永修县城乡一体化供水建设项目部签订“枹桐水库供水协议”，依约向枹桐水厂供水，系代表国家行使水资源利用权利，符合《中华人民共和国水法》第三条关于“水资源属于国家所有”、第二十一条关于“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要”的规定，梅棠镇政府该行为并无过错，也不构成违约。本案是因枹桐水库水资源利用规划发生变化，导致水库的水质要求增高，从而影响双方水库承包合同的履行；这既非合同当事人的行为造成，也非合同当事人在订立合同时所能预见，故不应由合同当事人承担违约责任。王煊以供水收费为由否认枹桐水厂供水工程的公益性，与法律规定不符：根据《中华人民共和国水法》第七条、第四十九条等规定，我国对水资源实行有偿使用制度，用水实行计量收费和超定额累进加价制度，王煊的该项主张不能成立。关于第2点。永修润泉水公司与王煊没有合同关系，该公司建设、经营枹桐水厂的行为合法；王煊诉请永修润泉水公司承担违约抑或侵权的民事责任，缺乏事实和法律依据，不予支持。2016年梅棠镇政府向王煊退回当年的水库租金（即承包费）后，并未向王煊提出解除双方的水库承包合同，王煊至今也仍在枹桐水库从事养鱼，只不过采取不投放饵料的生态养殖方式；而生态养殖，符合当今人们对环境保护、绿色农业的积极追求，且尚无凭证证明生态养殖效益就不如人工养殖。此外，枹桐水厂的建设论证报告中已作出工程取水对区域水资源利用或第三者取用水影响较小的结论，该结论得到水行政主管部门的认可。鉴于以上两点，及王煊在本案并未提供有效证据证明其经济损失，本院认为，梅棠镇政府与王煊之间的水库承包合同仍有继续履行的基础，双方可以协商处理合同履行中出现的问题。如果王煊认为继续履行合同对于一方当事人明显不公或不能实现合同目的，可以在举证的基础上依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条的规定另行主张权利。综上所述，王煊的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：驳回原告王煊的诉讼请求。案件受理费130275元，由原告王煊负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 沈 健审判员 金婉琴审判员 罗 文二〇二〇年三月三十一日书记员 胡中雪