丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1102行初105号 原告章永恭，男，1944年4月18日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告王仙英，女，1952年7月11日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告章仕芳，男，1979年3月1日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告章仕爱，女，1974年8月18日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托代理人（特别授权）赵金飞，浙江迪索律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）殷超，浙江迪索律师事务所律师。 被告缙云县胡源乡人民政府。住所地浙江省缙云县胡源乡章村村124号。统一社会信用代码:1133256736021082L。 法定代表人柏彬，乡长。 出庭负责人洪树杰，副乡长。 委托代理人（特别授权）梅亚宝，浙江法和律师事务所律师。 原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱因要求被告缙云县胡源乡人民政府履行确认土地承包经营权的行政职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月15日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭进行了审理。原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱及委托代理人赵金飞、殷超，被告缙云县胡源乡人民政府出庭负责人洪树杰及委托代理人梅亚宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱诉称，原告系缙云县胡源乡章村村12组集体中的一户。1999年9月1日，原告所在的缙云县胡源乡章村进行土地承包经营权分配，由胡源乡章村负责发包。按照当时的承包方案，每人应分得的实际承包土地面积为120平方米（承包权证登记面积为140平方米），原告四人，应分得的承包土地面积为480平方米（承包权证登记面积为520平方米）。根据原告所在的章村十二组组长章美庄的记载，原告所分得的土地为李坑355.6平方米和胡源乡章村村四佰田137.6平方米（以下简称“案涉土地”，原告也实际获得该两处土地承包经营权。但在办理农村集体土地承包权证（承包权证省编号：095982；县编号：13011205）时，胡源乡章村仅为原告登记了“李坑”，遗漏了案涉土地的记载。此后胡源乡章村亦从未提出异议，同村村民亦可证明案涉土地在此期间均由原告进行耕种。2019年3月21日，原告向缙云县人民法院提起诉讼请求依法判令胡源乡章村确认位于缙云县××田137.6平方米的土地承包经营权属原告所有。缙云县人民法院认为，原告的诉求属土地权属争议纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应由当地人民政府处理，而不属于民事诉讼受理的范围，故对本案裁定不予受理。2019年5月30日，原告向被告提交《土地承包经营权确认申请书》，请求被告确认位于缙云县××田137.6平方米的土地承包经营权属原告所有，被告已于2019年5月31日收到该申请书。截至原告提起诉讼之日，被告仍未对原告的申请作出回复。原告认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民申请行政机关履行保护其财产权等合法权益的法定职责，行政机关在申请之日起两个月内不履行的，公民可以向人民法院提起诉讼。被告截至原告提起诉讼之日仍未履行其法定职责，已严重侵犯了原告的合法权益，故诉请：1、判令被告依法履行法定职责，即对原告提出的确认位于缙云县××田137.6平方米的土地承包经营权属原告所有的申请作出具体行政行为；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据有:1、案涉土地位置示意图，待证案涉土地所在位置；2、章美庄笔记，待证章村十二组组长章美庄在进行分配时将案涉土地分配给原告；3、缙云县农村集体土地承包权证审批表，待证原告所有的集体土地承包权证上仅显示李坑，记载面积约为355.6㎡；4、证明，待证章村十二组组长章美庄及小组成员确认案涉土地由原告承包；5、情况说明、章忠贵身份证明，待证1999年9月1日起至2008年10月期间案涉土地一直由原告进行耕种，原告已实际获得土地承包经营权；6、浙江省农村集体土地承包权证，待证缙云县胡源乡章村村12组集体户每人可以获得承包权证登记的140㎡的土地，实际每人可获得120㎡的土地；7、浙江省缙云县人民法院民事裁定书，待证缙云县人民法院认为本案应由当地人民政府处理；8、土地承包经营权确认申请书、EMS快递面单、EMS物流投递记录、EMS寄出视频，待证原告于2019年5月30日向被告寄送土地承包经营权确认申请书，被告于2019年5月31日收到该申请书；9、浙江省农村集体土地承包权证，待证原告应享有承包土地0.842亩，约合562平方米；10、原告享有承包经营权的缙云县胡源乡章村村李坑土地示意图、缙云县胡源乡章村村四佰田土地示意图、原告享有承包经营权的缙云县胡源乡章村村李坑和四佰田土地现场视频，待证原告享有承包经营权的缙云县胡源乡章村村李坑和四佰田土地面积合计约为480平方米的事实，与土地承包经营权证记载一致；11、章继法缙云县农村集体土地承包权证审批表，待证章继法土地承包经营权证，章继法户为五人，登记承包经营权的土地为0.85亩，其已经足额享有土地承包经营权，本案原始诉争基础不存在。 被告缙云县胡源乡人民政府辩称，1、本案的基本事实。原告户与案外人章永恭户于2008年就涉案土地承包经营权发生纠纷，后原告诉至法院，经缙云县人民法院、丽水市中级人民法院、浙江省高级人民法院三级法院审理，均因法院认为该争议不属于法院受理民事案件的范围，遂驳回原告的起诉。2010年初至2018年末，双方因涉案土地承包经营事宜多次跑到被告处，要求被告对案涉争议进行处理，后被告依照法律相关规定组织双方进行调解，要求双方提交证据材料，也做了大量的调解工作，但最终因双方分歧过大，谁也不肯让步，调解最后都不了了之。后在2019年5月底原告向被告邮寄一封《土地承包经营权确认申请书》，因原告认为被告没有满足其诉求，遂有了本案的发生。2、被告不是作出农村土地承包经营权争议确权的主体，遂被告不是本案的适格被告。被告依据2004年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，要求被告对涉案土地承包纠纷进行处理。但《中华人民共和国土地管理法》是一般法，针对的是国有土地、集体土地等全民所有制土地的权属纷争。但被告认为针对农村土地承包经营，我国有专门的法律即《中华人民共和国农村土地承包法》及专门对农村土地承包经营发生纠纷适用的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，属于特别法，这两部法律里面非常明确：对于农村土地承包经营权纠纷，人民政府只能调解，而不能作出具体的行政确权行为。而根据我国立法法对法的适用规则规定：当法条竞合时，特别法优于一般法。遂具体到本案中，针对土地承包经营纠纷，适用特别法，被告对于涉案土地承包经营权纠纷只能进行调解，而不能进行确认。遂被告不是本案的适格被告。3、被告已履行了自己的法定职责。2010年到2019年期间，原告与案外人章继法多次跑到被告处要求被告解决此事。被告在2010年3月4日召集争议双方，做了大量的调解工作，并制作了调解笔录，但因原告拒绝签字，遂调解未能成功。2018年末，被告又召集双方进行调解，但因双方分岐过大，都要求涉案土地承包经营权归于自己所有，遂调解不了了之。后2019年，原告多次跑到被告处，要求被告处理，但因原告和案外人章继法分岐依旧很大，章继法认为没有调解的基础接受调解，遂被告告知原告自己只有调解的权利，因双方没有调解意向，被告也没有办法，并告知原告到有确认农村土地承包经营权的部门去申请确认。以上，被告认为自己根据相关规定，对于涉案土地争议的双方已经尽了自己最大的努力进行调解，已经履行了自己的相关职责，不存在任何不履行法定义务的情形。综上，因被告不是土地承包经营权的确认主体，不是本案的适格被告。且被告已尽了自己调解的法定职责，不存在任何不履行职责的情况。遂请求法院依法驳回原告的诉请。 被告缙云县胡源乡人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、组织机构代码证，待证被告的身份主体资格；2、农村土地承包法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，待证被告只有调解的职责，而不是作出农村土地承包经营权争议的确权主体；3、案外人章继法所提交的对于涉案争议地块的相关证据，待证涉案地块争议很大，且双方调解基本没有基础；4、调解笔录及调查笔录，待证被告为顺利解决原告与案外人的争议，多次调解并主动了解涉案地块的证据；5、答复，待证被告因章继法不愿意调解，无法组织调解后，被告多次口头及书面回复原告，被告依法履行了自己的相关职责。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：本院确认原、被告提供的证据的真实性、合法性和关联性，对证据所待证的事实，以及双方所提的质证意见，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，2019年5月30日，原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱向被告缙云县胡源乡人民政府邮寄《土地承包经营权确认申请书》，要求被告确认位于缙云县××田137.6平方米的土地承包经营权属原告所有。2019年6月12日，被告就案涉土地的承包经营权情况对缙云县胡源乡章村村支部书记章金松、村民主任章志伟及村民章继法进行询问了解，章继法主张对案涉土地享有承包经营权并表示不愿与原告调解。2019年11月13日，被告作出《关于章永恭户土地承包经营权确认申请的回复》。 另查明，2019年3月21日，四原告以缙云县胡源乡章村村股份经济合作社为被告向缙云县人民法院提起民事诉讼，要求确认位于缙云县××田137.6平方米的土地承包经营权属原告所有。2019年3月22日，缙云县人民法院作出（2019）浙1122民初1172号民事裁定书，认定原告的诉求不属于民事诉讼受理的范围，裁定不予受理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民可以向人民法院提起诉讼。原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱已向被告缙云县胡源乡人民政府提交土地承包经营权确认申请，原告因认为被告未履职对被告提起诉讼，符合规定。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第（四）项、第三条、第四条及第十二条的规定，因确认农村土地承包经营权发生的纠纷属农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱及案外人章继法均主张对案涉土地享有承包经营权，案涉土地承包经营权发生的纠纷属农村土地承包营纠纷。根据上述规定，原告可向被告请求调解解决案涉土地的承包经营权纠纷，被告对此进行调解，但不具有对土地承包经营权作出确权的职能，故原告诉请被告对案涉土地承包经营权进行确权，缺乏依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告章永恭、王仙英、章仕芳、章仕爱的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长 卢 柔 辰 人民陪审员 沈香女当 人民陪审员 曾 仙 翠 二〇二〇年三月三十一日 本件原本核对无异 代书 记员 胡 静 雪