内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2020）内04行终1号上诉人（原审原告）赤峰市大宇饲料有限公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区文钟镇文钟村九组。法定代表人安某，系总经理。委托代理人周某，内蒙古方赫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）克什克腾旗农牧局（原克什克腾旗农牧业局）。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗经棚镇。法定代表人马某，系局长。委托代理人张某。委托代理人艾某，内蒙古贡格尔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赤峰市农牧局。住所地：内蒙古自治区赤峰市新城区全宁街7号。法定代表人薛某，系局长。委托代理人付某，赤峰市农牧局政策法规科科长。委托代理人李某。上诉人赤峰市大宇饲料有限公司与被上诉人克什克腾旗农牧局（以下简称克旗农牧局）、赤峰市农牧局行政处罚及行政复议纠纷一案，不服内蒙古自治区赤峰市松山区人民法院（2019）内0404行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赤峰市大宇饲料有限公司上诉称，一、一审判决认定事实不清、证据不足。上诉人的行政许可是2017年12月15日到内蒙古自治区农畜牧业厅饲料处提出延期申请，上诉人的行政许可期限是2018年1月4日到期，申请延期得到内蒙古自治区农畜牧业厅饲料处的同意，根据《行政许可法》第五十条规定被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；预期未作决定的，视为准予延续。很显然，上诉人是在行政许可证到期前一个月提出的，虽然内容是续展，续展应该在行政许可到期前六个月提出，从提出的时间看，应该是对行政许可的延期，因为主管机关后期也要求上诉人提交了一些材料，主管部门有备案，根据《行政许可法》第七十条规定，行政许可有效期届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。但上诉人的行政许可证并未注销，正常的企业活动，重大的会议、安全检查等与企业相关的事项，内蒙古饲料处都通知上诉人参加。二、一审法院对《行政处罚法》管辖理解错误，导致判决结果错误。2018年7月17日，赤峰市饲料草种质量检验站向克旗农牧局移交克旗经棚镇老高兽药店经营的由上诉人生产不合格肉鸡鹅配合饲料和检验报告等材料，被上诉人克旗农牧局于2018年8月14日作出克农牧（饲料）罚（2018）2号行政处罚决定，对克旗经棚镇老高兽药店给予没收违法所得3000元，罚款5000元的行政处罚。认定上诉人违法生产，生产不符合产品饲料标准的饲料，于2018年9月11日作出克农牧（饲料）罚（2018）4号行政处罚决定，对上诉人给予没收违法所得2600元，罚款5000元行政处罚。上诉人不服该处罚决定向赤峰市农牧业局申请复议，赤峰市农牧局撤销了克旗农牧局对上诉人的处罚，2019年3月19日克旗农牧局以上诉人未取得行政许可为由，重新做出处罚决定。上诉人认为：第一，上诉人的行政许可已经经过内蒙古主管部门同意许可延期，不属于违法生产；第二，被上诉人克旗农牧局没有管辖权，现在一审法院根据《行政处罚法》第二十条，认为被上诉人有管辖权是错误的，该条有但书条款法律、行政法规有规定的除外。生产饲料行为由《饲料和饲料添加剂管理条例》调整，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条“未取得生产许可证生产饲料、饲料添加剂的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令停止生产……”假设上诉人构成违法行为，上诉人的违法行为是没有取得行政许可进行生产饲料这一行为，行为发生地应该是红山区，应该由红山区管辖。对于产品不合格这一违法行为已经进行了处罚，所以，一审法院把未经过行政许可进行生产这一行为与生产的饲料不合格进行销售这一违法行为混为一谈，这是两个行为，行为地是不同的，销售或者生产不合格的产品的违法行为地可以是着手地、经过地、实施地、危害结果发生地，但没有经过许可进行生产的这种行为地只有行为实施地，即生产地，不存在违法行为经过地和危害结果发生地，因此，一审法院对行为发生地认定有误。综上，请求二审法院：一、依法撤销一审判决，改判撤销克农牧（饲料）罚[2019]1号处罚决定书和赤农牧行复发[2019]3号行政复议决定书或者发回重审；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人克旗农牧局辩称，一、上诉人无饲料生产许可证生产经营饲料。上诉人2013年1月4日取得饲料生产许可证，有效期至2018年1月4日。上诉人于2018年4月生产涉案饲料期间，未按照《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条规定重新领取饲料生产许可证，属于无饲料生产许可证生产不合格饲料的行为。2019年3月11日，经集体讨论对当事人作出行政处罚决定。2019年3月13日，向原告送达了《事先告知书》。2019年3月20日，向原告送达了克农牧（饲料）罚[2019]1号行政处罚决定书。二、行政处罚主体合法，执法程序规范。因违法销售的不合格饲料产品的销售区域在克旗，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”之规定，克旗农牧局是克旗农牧的主管部门，具有对饲料生产经营进行监督管理的法定权利。参与案件执法的执法人员依法取得行政执法资格，执法过程符合法定程序。三、违法事实认定有依据，无饲料生产许可证生产经营饲料的违法行为定性准确。上诉人的饲料生产许可证已超过有效期，其出示的内蒙古自治区农牧业厅饲料处批准的延期续展申请，只是同意延期续展，并非是批准该公司饲料生产许可证延期。四、行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。答辩人根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条规定，参照《内蒙古自治区饲料管理行政处罚裁量标准》，作出处罚决定。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人赤峰市农牧局当庭辩称，同意被上诉人克旗农牧局的答辩意见。经审理查明，被上诉人克旗农牧局于2018年9月11日作出克农牧（饲料）罚[2018]4号行政处罚决定，对上诉人给予没收违法所得2600元，罚款5000元的行政处罚。2018年9月20日，上诉人不服，向被上诉人赤峰市农牧局提出行政复议，2018年12月7日，被上诉人赤峰市农牧局作出赤农牧行复决字[2018]1号行政复议决定书，决定撤销克农牧（饲料）罚[2018]4号行政处罚决定书，责令进一步调查取证，重新做出具体行政行为。2019年1月9日，被上诉人克旗农牧局经调查核实，认为赤峰市大宇饲料有限公司的蒙饲证（2013）06001饲料生产许可证，有效期限自2013年1月4日至2018年1月4日。赤峰市大宇饲料有限公司于2017年12月15日向内蒙古自治区农牧业厅报送申请，该申请2017年12月25日个人签批，内容为同意延期续展。赤峰市大宇饲料有限公司于2018年4月份生产肉鸡鹅配合饲料1吨，销售给克什克腾旗经棚镇老高兽药店。因认为赤峰市大宇饲料有限公司未按照《饲料和饲料添加剂管理条例》第十五条规定重新领取饲料生产许可证，2018年4月生产涉案饲料属于无饲料生产许可证生产饲料行为。被上诉人克旗农牧局于2019年3月19日作出克农牧（饲料）罚[2019]1号行政处罚决定书，依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条之规定，对赤峰市大宇饲料有限公司没收违法所得2600元、罚款10000元的行政处罚。赤峰市大宇饲料有限公司不服，于2019年3月26日向被上诉人赤峰市农牧局申请行政复议，上诉人赤峰市农牧局于2019年4月24日作出赤农牧行复发[2019]3号行政复议决定书，决定维持克农牧（饲料）罚[2019]1号行政处罚决定。克什克腾旗农牧业局更名为克什克腾旗农牧局。本院认为，首先，关于对上诉人行为的地域管辖问题。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《农业行政处罚程序规定》第七条规定：“农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。”《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十八条规定第一款规定，未取得生产许可证生产资料、饲料添加剂的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门处罚。可见，关于行政机关对上诉人行为的地域管辖，法律法规均使用“违法行为发生地”表述方式。本案中，上诉人违法行为地与违法行为发生地是否同一，原审法院并未查明，即被上诉人克旗农牧局是否具有管辖权没有查明。其次，被上诉人克旗农牧局对上诉人前后作出了两次行政处罚，其所针对的行为性质是否一致，如不一致则均应处罚还是择重处罚，原审法院亦未查明。最后，上诉人得到内蒙古自治区农牧业厅个人签批，内容为同意延期续展，在延期续展期间，上诉人是否提交了生产许可证延期的申请材料，原审法院亦未查清。综上，原审判决认定基本事实不清，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销赤峰市松山区人民法院（2019）内0404行初45号行政判决；二、发回赤峰市松山区人民法院重审。审 判 长 孙艳红审 判 员 海 梅审 判 员 姜 静 二〇二〇年三月二十五日法官助理 李 哲书 记 员 尚瑞琼