广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终460号上诉人(原审原告)：吴永坚，男，汉族，1974年5月28日出生。上诉人(原审原告)：吴健华，男，汉族，1983年5月10日出生。上诉人(原审原告)：李锦波，男，汉族，1961年1月7日出生。上诉人(原审原告)：吴满堂，男，汉族，1973年12月7日出生。上诉人(原审原告)：吴锦胜，男，汉族，1971年10月27日出生。上诉人(原审原告)：郑镜昌，男，汉族，1975年1月16日出生。上诉人(原审原告)：梁旺娣，女，汉族，1961年5月15日出生。上诉人(原审原告)：梁东贤，男，汉族，1972年4月15日出生。上诉人(原审原告)：梁绍林，男，汉族，1969年10月12日出生。上诉人(原审原告)：李锦松，男，汉族，1967年5月23日出生。上述十名上诉人共同委托代理人：李新萍，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府，住所地：广东省佛山市顺德区大良德民路3号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：李土源，佛山市顺德区人民政府办公室工作人员。委托代理人：刘宇乐，佛山市顺德区人民政府办公室工作人员。上诉人吴永坚、吴健华、李锦波、吴满堂、吴锦胜、郑镜昌、梁旺娣、梁东贤、梁绍林、李锦松等十人因诉被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）不履行法定职责行政纠纷一案，不服佛山市中级人民法院（2017）粤06行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告吴永坚、吴健华、李锦波、吴满堂、吴锦胜、郑镜昌、梁旺娣、梁东贤、梁绍林、李锦松均为佛山市顺德区容桂街道高黎股份合作经济社（以下简称高黎股份社）的股东。十原告于2016年12月27日向顺德区政府邮寄《关于责令佛山市顺德区容桂街高黎股份合作经济社对300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开的申请书》，反映：根据2013年8月10日佛山市顺德区容桂土地发展中心（以下简称“容桂土地发展中心”）与吴永坚等人所在的高黎股份社签订的《高黎社区股份合作社历史遗留预留发展用地指标及拆迁安置用地处理的协议书》，容桂土地发展中心向高黎股份社提供人民币300万元的专项资金，用作高黎社区基础设施及福利项目建设。原告和部分股东代表多次要求股份社公布工程施工承包合同和反映资金使用情况的账目、凭证等，但是，高黎股份社均不予配合，至今没有公开该300万元专项资金的使用情况。吴永坚等人在申请书中，要求顺德区政府依法责令高黎股份社依照法定程序，全面、完整、真实地公开300万元专项资金使用情况的财务资料，并在财务资料公开后敦促高黎股份社相关负责人作出合理解释和解答，以充分保障股东的知情权和监督权。2016年12月28日，顺德区政府签收了该邮件。2017年1月10日，顺德区政府将吴永坚等人的申请转交佛山市顺德区信访局处理。至本案起诉之日，吴永坚等原告没有收到顺德区政府的答复，故吴永坚等原告向原审法院提起诉讼，请求：1.确认被告对原告向其提出的责令高黎股份社将300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开的申请不予答复的行为违法；2.判令被告履行监督职责：责令高黎股份社将300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开。原审法院认为，本案涉及农村集体经济组织财务公开的监督问题。农村集体经济组织实行民主管理、民主监督，应当实行财务公开。人民政府和相关政府部门对农村集体经济组织的财务公开事项负有监督职责。《中华人民共和国农业法》第七十三条第三款规定：“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。”第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《广东省农村集体财务公开制度》第三条规定：“乡镇人民政府和县级以上农业行政管理部门负责指导、监督本行政区域村、组集体财务公开工作，监察、组织、财政、民政等部门按照各自的职能分工予以配合。”农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条规定：“县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处。”第十六条规定：“对违反本规定的村集体经济组织和会计委托代理服务机构，由县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委或政府责令限期纠正；仍不纠正的，由县级纪检监察机关和乡（镇）党委或政府依照有关规定给予相关责任人相应处分。”根据《中华人民共和国农业法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》，参照《广东省农村集体财务公开制度》和农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》，县级以上人民政府对集体经济组织财务公开负有宏观上的管理、监督职责，县级人民政府行政主管部门和乡镇人民政府（含街道办事处）对集体经济组织财务公开负有具体的监督、管理和查处的职责。集体经济组织的成员具有对其所属集体经济组织财务公开情况进行民主监督的权利，也具有依法向人民政府和相关行政管理部门反映其所属集体经济组织财务公开存在的问题并要求监督的权利。本案中，原告吴永坚等十人系高黎股份社的股东，向顺德区政府反映高黎股份社不依法公开案涉300万元专项资金使用情况的问题并要求予以监督，有法律依据。顺德区政府收到吴永坚等十人的申请后，超过二个月不给予答复，也没有依法转交给相关主管行政部门或者街道办事处处理，没有依法履行法定职责，其不及时答复的行为违法。原告关于被告不答复行为违法的诉讼请求有事实和法律依据，予以支持。对于原告关于判令被告履行监督职责的诉讼请求，鉴于顺德区政府对集体经济组织财务公开事项具有宏观上的监督管理职责，具体的监督管理职责由相关主管行政部门或者街道办事处承担，且吴永坚等十人的申请事项尚需有权机关进行调查核实，故，原审法院对原告吴永坚等十人的该项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第六十九条的规定，判决：一、确认被告佛山市顺德区人民政府对原告吴永坚等十人提出的关于责令佛山市顺德区容桂街高黎股份合作经济社对300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开的申请不及时作出答复的行为违法；二、驳回原告吴永坚等十人的其他诉讼请求。一审案件受理费五十元，由被告佛山市顺德区人民政府负担。上诉人吴永坚等十人不服，向本院提起上诉称：《中华人民共和国农业法》第七十七条规定、《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定、《广东省农村集体财务公开制度》第三条规定、农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条规定，以上规定虽然对县级以下管理部门的职责作出了相应规定，但并没有否认县级人民政府可直接对集体经济组织财务公开事项负有直接监督职责，一审法院以被上诉人对集体经济组织财务公开事项仅具有宏观上的监督管理职责，具体的监督管理职责由相关主管部门或者街道办事处承担，且上诉人的申请事项尚需要有权机关进行调查核实而不予支持上诉人之第二项请求，缺乏事实和法律依据，明显不当。为此，请求撤销原审判决第二项，依法改判被上诉人履行监督职责，即责令高黎股份社将300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人顺德区政府答辩称：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定、《广东省农村集体财务公开制度》第三条规定及《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条的规定，被上诉人对上诉人的申请事项没有法定监督职责，因此，上诉人提出的请求属于信访行为，被上诉人收到后已于2017年1月10日转交区信访局办理。被上诉人针对信访事项作出的交办行为不属于行政诉讼的受案范围，即使按照一审法院认定被上诉人负有宏观上的管理、监督职责，这种职责也属于基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，也不属于行政诉讼的受案范围，人民法院依法应驳回上诉人的起诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国农业法》第七十三条第三款规定：“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。”第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”《广东省农村集体财务公开制度》第三条规定“乡镇人民政府和县级以上农业行政管理部门负责指导、监督本行政区域村、组集体财务公开工作，监察、组织、财政、民政等部门按照各自的职能分工予以配合。”农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条规定“县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处。”第十六条规定“对违反本规定的村集体经济组织和会计委托代理服务机构，由县级以上农村经营管理部门和乡（镇）党委或政府责令限期纠正；仍不纠正的，由县级纪检监察机关和乡（镇）党委或政府依照有关规定给予相关责任人相应处分。”根据上述规定，县级以上地方人民政府对农村集体经济组织财务公开事项负有指导、监督职责，县级人民政府农业行政主管部门和乡镇人民政府（含街道办事处）对农村集体经济组织财务公开问题负有具体的监督、管理和查处的职责。农村集体经济组织的成员具有对其所属集体经济组织财务公开情况进行民主监督的权利，也具有依法向各级人民政府和相关行政管理部门反映其所属集体经济组织财务公开存在的问题并要求监督的权利。本案中，上诉人吴永坚等十人系高黎股份社的股东，向顺德区政府反映高黎股份社不依法公开案涉300万元专项资金使用情况的问题并要求予以监督，顺德区政府应在收到吴永坚等十人的申请后，依法及时转交给顺德区农业主管部门或街道办事处处理,并告知上诉人转办情况，但其转交给顺德区信访局处理，也未告知上诉人处理情况，原审法院判决确认顺德区政府对吴永坚等十人提出的关于责令高黎股份社对300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开的申请不及时作出答复的行为违法，并无不当。另外，对涉案农村集体经济组织财务公开事项发生的争议依法应是由顺德区农业主管部门或街道办事处负责具体调查、处理，顺德区政府不具有直接处理涉案争议的职责，故原审法院判决驳回上诉人请求顺德区政府责令高黎股份社公开涉案300万专项资金使用情况的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人吴永坚等十人上诉主张，根据有关法律等规定，虽然对县级以下管理部门的职责作出了相应规定，但并没有否认县级人民政府可对农村集体经济组织财务公开事项负有直接监督职责，原审法院以被上诉人顺德区政府对集体经济组织财务公开事项仅具有宏观上的监督管理职责，具体的监督管理职责由相关主管部门或者街道办事处承担，且上诉人的申请事项尚需要有权机关进行调查核实而不予支持上诉人的第二项请求，缺乏事实和法律依据，上诉请求撤销原审判决第二项，依法改判被上诉人履行监督职责，即责令高黎股份社将300万元专项资金使用情况进行村（财）务公开，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴永坚等十人共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年三月五日书记员  赖心仪苏靖茹