浙江省嵊泗县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0922行初8号 原告：毛究磊，男，1982年5月21日出生，汉族，住嵊泗县。 委托诉讼代理人：毛孝根，男，1953年8月12日出生，汉族，住嵊泗县，系原告父亲。 被告：嵊泗县自然资源和规划局，住所地：嵊泗县菜园镇奇观路1号，统一社会信用代码11330922MB1646831F。 法定代表人：叶信章，局长。 委托诉讼代理人：陈波、王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 出庭负责人：陈进军，副局长。 被告：嵊泗县人民政府，住所地：嵊泗县菜园镇东海路130号，统一社会信用代码11330922059569154C。 法定代表人：邵雷，县长。 委托诉讼代理人：王殿娜、张力，嵊泗县司法局（行政复议局）工作人员。 第三人：嵊泗彭博房地产开发有限公司，住所地：嵊泗县菜园镇金海路411号，统一社会信用代码91330922MA2A20510L。 法定代表人：孙懋，经理。 委托诉讼代理人：刘启章，嵊泗县彭博房地产开发有限公司项目总经理。 原告毛究磊与被告嵊泗县自然资源与规划局（以下简称：县自规局）、嵊泗县人民政府（以下简称：县政府），第三人嵊泗彭博房地产开发有限公司（以下简称：彭博公司）其他（自然资源）行政争议行政复议纠纷一案，本院于2019年9月26日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月16日公开开庭进行了审理，原告委托诉讼代理人毛孝根，被告县自规局主要负责人陈进军、委托诉讼代理人陈波，被告县政府委托诉讼代理人张力、王殿娜，第三人彭博公司委托诉讼代理人刘启章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 嵊泗列岛旅游开发有限公司于2018年2月8日向嵊泗县住房与建设局申请原“海语君悦住宅小区”项目方案的调整，第三人彭博公司作为该项目的承接方于2018年3月8日取得项目所在的不动产权，并提交了规划调整申请，项目更名为“海上海住宅小区”。嵊泗县住房与建设局对第三人申请的变更方案组织了审查，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条和《浙江省城乡规划条例》第四十一条的规定，于2018年6月21日准予规划变更申请，并向第三人彭博公司核发了嵊建字第0921004号建设工程规划许可证。2019年1月，因机构职能调整，嵊泗县住房与建设局关于建设项目许可的审批职责由被告县自规局履行。原告毛究磊不服被告县自规局作出的建设项目规划许可，于2019年4月23日以被告县自规局为复议被申请人向被告县政府申请复议，被告县政府经审查后，于2019年7月17日作出嵊政复决[2019]3号行政复议决定书，决定：确认县自规局作出的“海上海住宅小区项目”建设规划许可违法。 被告县自规局于2019年10月13日向本院提供了作出被诉行政行为的证据如下： 1.关于请求海语君悦项目方案调整的申请报告、方案设计文本（总平图）、建设工程规划许可证申请表、浙江省企业投资项目信息表、建设项目日照分析报告、不动产权证、行政许可审批表、行政许可受理通知书、准予行政许可决定书、行政许可送达回证、网站公示截图、现场公示照片、建设工程规划许可证、营业执照、授权委托书、身份证等复印件各一份，用以证明被告县自规局作出的变更建设工程许可的行政行为事实清楚、程序合法、符合法律规定的事实。 2.县规划局出具的函、嵊泗县不动产登记查询证明、宗地图、分家析产协议、房产分层分户平面图等复印件各一份，用以证明原告居住的房屋系分家析产所得，房屋产权证仍登记在毛孝根、谢和秋名下的事实。 被告县政府于2019年10月17日向本院提供了作出被诉行政复议决定的证据如下： 3.行政复议申请书、土地使用权证、行政复议受理通知书、送达回证等复印件各一份，用以证明原告以嵊泗县住房与建设局为被申请人于2019年4月23日申请复议，被告县政府于同日受理的事实。 4.行政复议申请材料补正通知书及送达回证等复印件各一份，用以证明被告县政府于2019年5月30日书面通知原告变更被申请人为被告县自规局的事实。 5.行政复议申请书复印件一份，用以证明原告于2019年6月5日重新提交复议申请的事实。 6.行政复议答复书及相关材料等复印件各一份，用以证明被告县自规局于2019年6月11日向复议机关递交答复意见书及作出行政行为的证据的事实。 7.行政复议延期通知书及送达回证等复印件各一份，用以证明被告县政府于2019年6月14日通知原告延长复议期限的事实。 8.参加复议通知书及送达回证等复印件各一份，用以证明被告县政府于2019年6月24日通知彭博公司为复议第三人的事实。 9.行政复议答辩书复印件一份，用以证明第三人彭博公司于2019年7月7日提出答辩意见的事实。 10.嵊政复决[2019]3号行政复议决定书及送达回证等复印件各一份，用以证明被告县政府于2019年7月17日作出复议决定并送达给原告的事实。 原告向法院提出诉讼请求，要求：撤销被告县自规局作出的“海上海住宅小区项目”建设工程许可证（建字第0921004号）；撤销被告县政府作出的嵊政复决[2019]3号行政复议决定；责令第三人彭博公司“海上海住宅小区项目”停工。 事实与理由,原告因与被告县自规局为第三人彭博公司核发的“海上海住宅小区项目”建设工程规划许可证引发侵权纠纷事宜，于2019年4月23日向被告县政府申请复议，被告县政府受理后，于2019年7月17日作出嵊政复决[2019]3号行政复议决定，维持了被告县自规局作出的建设工程规划许可，原告认为被告县自规局为第三人作出的建设工程规划许可与事实不符，严重损害了原告的合法利益。理由如下：一、被告县自规局所作出的“海上海住宅小区项目”（建字第0921004号）是违法行为，完全违背了我国的相关法律规定。被告县政府作出嵊政复决[2019]3号行政复议决定已确认被告县自规局作出的建设工程规划许可违法；被告县自规局在作出规划许可时，未依法征求作为利害关系人的原告意见，也未对规划许可予以公示；“海上海住宅小区项目”违反了《宪法》、《民法通则》、《城市房地产管理法》及《城市居住区规划设计标准》的相关规定，严重侵犯了原告的合法利益。二、复议决定书称，县自规局核发的“海上海住宅小区项目”建设工程规划许可证未按照《浙江省城乡规划条例》的规定在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布，存在程序违法行为。原告认为被告县自规局存在违法行为事实，因此，要求法院撤销被告县自规局作出建设工程规划许可。被告县自规局违法为第三人充当保护伞，隐瞒事实，应当予以纠正，并应依照法律法规的规定履行职责。三、被告县政府在复议决定书中称，原告位于嵊泗县菜园镇南山弄14-1号的房屋屋顶在“海上海住宅小区项目”审批期处于坍塌状态，不具备居住功能。按照《城市建筑工程日照分析技术规定》进行日照分析并无不妥。原告认为，按照舟山市城市规划研究所日照分析证明原告所居住的房屋在第三人彭博公司项目建设后不满足日照规范要求，被告县自规局隐瞒事实。原告房屋的部分屋顶损坏是因居住人疏忽造成房屋火灾而成，房屋屋顶毁损可以修复，被告县政府不能妄下结论，认定房屋不具备居住功能。同时，被告县自规局明知原告家屋顶安装了太阳能发电设备，可被告只字未提，未考虑原告的合法利益。四、被告县政府称，“海上海住宅小区项目”部分楼盘已开盘销售，如撤销该项目的建设工程规划许可证，将造成较大的财产损失和社会负面影响，所以不宜撤销许可证。原告认为第三人彭博公司开发的“海上海住宅小区项目”目前5、6、7号楼盘并未开发建设，两被告未考虑相邻群众的切身利益适当调整规划方案，严重损害了原告的合法利益。 被告县自规局辩称：一、被告作出的行政行为事实清楚、程序合法。嵊泗列岛旅游开发有限公司于2018年2月8日向被告提出海语君悦项目方案调整的申请，第三人彭博公司作为海语君悦项目的承接方于2018年3月8日取得原海语君悦项目所在地块的不动产权证书，并提交方案调整申请手续，项目更名为“海上海住宅小区”（即山屿海项目）。被告对第三人提出的变更设计方案组织了方案审查，于2018年5月29日至6月8日将该建设项目变更调整后的方案在金平社区村、项目建设现场、政府网等进行了公示，公示期间无异议。根据《城乡规划法》第四十二条及《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，被告于2018年6月21日准予规划变更申请，并向第三人核发建设工程规划许可证（建字第0921004号）。事后经相关权利人反映，第三人对部分建筑的设计进行调整，并再次委托进行日照分析，对相关房屋不构成采光影响。虽然在行政复议过程中复议机关对被告在许可作出后未在政府网站及建设项目现场公布许可内容，存在程序不当，但该程序非本次规划变更行政许可程序的内容，而是许可机关在作出行政许可后的一个公布程序，行政许可后的公布程序，不影响行政许可的合法性。故被告认为，作出案涉建设工程许可（变更）事实清楚、程序正当，并不存在原告可撤销的法定事由。 二、法律适用正确。被告作出行政许可的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《浙江省城乡规划条例》第二十八条“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公示，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。”第四十一条“建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。”《中华人民共和国行政许可法》第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第三十八条“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。” 三、原告所居住的房屋日照标准满足要求。经嵊泗县不动产登记中心核查，原告所居住的房屋××菜园镇××岙××号（日照分析编号A43），系分家析产所得（房屋所有权仍登记在毛孝根、谢和秋名下）。第三人在变更建设工程规划许可时提供的《建设项目日照分析报告》对该房屋存在一定影响，后第三人予以调整建筑设计，原告所居住的房屋即为一套住宅，共有6个日照窗，2个日照窗满足大寒日日照时间不小于3小时，整套住宅满足日照规范要求。根据浙江省《城市建筑工程日照分析技术规程。(DB33/1050-2016)3.2.3“每套住宅至少应有1个居室达到日照标准；当一套住宅中居住空间超过（含）4个居室或套内建筑面积超过（含）120m2时，至少应有2各居室达到日照标准。”该设计变更对原告所居住的房屋日照标准满足要求。 综上，被告作出的建设工程规划变更行政许可事项事实清楚、程序正当、法律适用正确。原告房屋的日照标准仍符合规程要求，并不存在撤销的法定事由。恳请贵院在查明事实后，依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府辩称：一、被告作出的嵊政复决[2019]3号《行政复议决定书》程序合法。原告于2019年6月5日提出行政复议申请，被告认为符合受理条件于2019年6月5日受理，并于2019年6月6日将复议申请材料送达被被告县自规局，县自规局于2019年6月11日递交书面答复及证据材料。被告于2019年6月24日将彭博公司列为第三人，并于同日送达参加行政复议通知书。被告于2019年7月17日作出嵊政复决[2019]3号行政复议决定书，并于同日邮寄送达原告，并告知其维权途径。上述复议流程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条等关于受理期限及维权途径的规定，原告对复议流程也未提出异议，被告办理复议案件程序合法。 二、被告作出嵊政复决[2019]3号行政复议决定书正确恰当。本案中，被告县自规局于2018年5月29日至6月8日将海上海住宅小区项目在金平社区村、项目建设现场、县政府门户网站等场所进行了公示，公示期间无异议；但在核发建设工程规划许可证后未按照《浙江省程序规划条例》第二十八条第三款规定“规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布”，被告县政府在行政复议决定书中已经确认程序违法。原告位于菜园镇南山南弄14-1号房屋屋顶在海上海住宅小区项目审批期间处于坍塌状态，不具备居住功能，未按照《城市建筑工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）进行日照分析并无不妥。 综上，被告作出的嵊政复决[2019]3号行政复议决定书事实认定清楚，证据确实充分，程序合法，希望法院能依法予以支持。至于就原具体行政行为实体及程序的答辩，以被告县自规局的答辩意见为准，被告不再赘述。最后，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人彭博公司辩称，对于原告所诉的事项，第三人认为其于2017年10月24日通过建设工程转让的方式从嵊泗列岛旅游开发有限公司依法获取了“海上海住宅小区项目”的开发权，于2018年3月8日获得该宗地不动产权，并于同年5月向嵊泗县住房与建设局审批该宗地的规划设计方案，申请建设工程许可。第三人于2018年6月21日获得该项目的建设工程规划许可证，7月17日获得建设工程施工许可证，并于7月20日正式施工。第三人在施工过程中按照法律规定进行，并无不当。 经庭审质证，第三人未向法院提供相关证据。 经庭审质证，原告对被告县自规局、县政府提供的所有证据均认为是伪证，所证明的事实也是虚假的。被告县自规局对被告县政府提供的证据及证明的事实均没有异议，对原告提供的证据的真实性没有异议。被告县政府对被告县自规局提供的证据及证明的事实均没有异议，对于原告提供的证据的真实性也没有异议。第三人彭博公司对原、被告提供的证据均没有异议。 本院认证如下：被告县自规局提供的第一组证据为第三人彭博公司向嵊泗县住房与建设局申请“海上海住宅小区项目”规划调整，被告进行审查后依据法律规定予以许可，并依照规定对开发项目进行了日照分析检测并形成了分析报告的事实，明确表明了嵊泗县住房与建设局作为建设项目规划许可审批的行政机关在履行审批职责过程中进行审核、调查、公示、颁证等行为，上述行为符合《城乡规划法》、《浙江省规划条例》及《行政许可法》的相关规定，本院对该组证据予以确认。被告提供的第二组证据为原告向法院主张采光权受到侵害的房屋平面图及产权状况，本院应确认其效力。被告县政府提供的证据真实被告在履行行政复议过程中依照《行政复议法》的规定在法定期限内受理、审查、作出、送达复议文书等行为的事实，上述行为未违反法律规定，本院应确认被告县政府提供的证据的证明效力。故对于原告提出的两被告提供的证据均为伪证，所证明的事实均为虚假的质证意见，本院不予采纳。对于原告提供的证据的真实性，两被告及第三人均没有异议，本院予以确认。 据此，本院认定事实如下：嵊泗列岛旅游开发有限公司于2011年12月5日通过“海语君悦住宅小区项目”规划审批，并于2012年8月开工建设，后因各种原因，于2018年2月8日向嵊泗县住房与建设局提出该项目方案调整的申请，第三人彭博公司作为海语君悦项目的承接方于2018年3月8日取得该项目所在地块的不动产权证书，并提交方案调整申请手续，项目更名为“海上海住宅小区”（即山屿海项目）。嵊泗县住房与建设局对第三人提出的变更设计方案组织了方案审查，对建设项目对周边房产的日照影响进行了分析，并于2018年5月29日至6月8日将该建设项目变更调整后的方案在金平社区村、项目建设现场、政府网等场所进行了公示，公示期间无异议。嵊泗县住房与建设局根据《城乡规划法》第四十二条及《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，于2018年6月21日准予规划变更申请，并向第三人核发了建字第0921004号建设工程规划许可证。嵊泗县住房与建设局颁发建设工程规划许可后，未依据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第三款的规定对建设工程规划许可进行公示。 2019年1月，因机构职能调整，嵊泗县住房与建设局关于建设项目规划许可的审批职责由被告县自规局履行。原告为居住“海上海住宅小区”（即山屿海项目）所在地东北面的居民。2019年4月19日，原告以该项目建设影响其居住的房屋的采光权为由，以嵊泗县住房与建设局为复议被申请人向被告县政府对建设工程规划许可（建字第0921004号）申请行政复议，被告县政府同日受理后，于5月30日通知原告补正材料，通知原告变更复议被申请人为被告县自规局，并追加彭博公司为复议第三人。被告县自规局和第三人彭博公司分别陈述了相关意见。经审查，被告县政府于2019年7月7日作出嵊政复决[2019]3号行政复议决定书，决定：确认县自规局作出的“海上海住宅小区项目”（建字第0921004号）建设规划许可违法。 另查明，原告主张的其采光权受到侵犯的位于嵊泗县菜园镇南××号的房屋已取得城镇土地使用权，土地使用权人为原告，该土地上的房屋所有权人为毛孝根，目前原告居住在该房屋中。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。被告嵊泗县自然资源与规划局为法定的履行上述职责的行政机关，为本案的适格被告。被告嵊泗县人民政府对于被告嵊泗县自然与规划局作出的建设项目规划许可作出确认违法的复议决定，未实质改变行政行为，应当作为本案的共同被告参加诉讼。 本案是基于原告认为被告县自规局作出的建设工程规划许可的项目有可能损害与该项目在建楼房相邻的原告房屋采光权而提起的行政诉讼。原、被告双方及第三人主要争议的焦点为：1.原告的主体资格是否适格？两被告及第三人认为，原告所主张的采光权受到侵害的房产所及的土地使用权登记在毛究磊的名下，房屋所有权登记在毛孝根、谢和秋名下，与原告没有关系，从原告提交的证据来看也无法明确原告对其所有的土地使用权上房屋的，故不具备本案原告主体资格，无权提起行政诉讼。本院认为，原告居住的房屋土地使用权登记在其名下，属合法的权利，虽然该房屋的所有权登记在其父母毛孝根、谢和秋名下，但毛孝根在诉讼过程中表示该房屋产权实际所有人及居住着均为原告，基于该合法物权上的日照采光权也属于当事人的合法权益，应确定原告主体资格适格。故对于两被告及第三人抗辩的原告主体不适格的意见，本院不予采纳。 2.被告嵊泗县自然资源与规划局作出的建设工程规划许可（建字第0921004号）事实是否清楚、程序是否合法、法律适用是否准确？原告主张，被告县自规局在作出建设工程规划许可时，未依法征求作为利害关系人的原告意见，也未对规划许可予以公示存在程序违法行为,规划许可建设的第三人的工程影响了原告居住的房屋采光权，严重损害原告的合法权益。被告县自规局认为，被告县自规局根据《城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》的规定，对第三人申请的建设工程规划许可依法进行了审查，对建设项目对周边房产的日照影响进行了分析，将规划许可予以公示，作出的建设工程规划许可事实清楚、程序合法、法律适用准确。金平社区村、项目建设现场、政府网等场所进行了公示，公示期间无异议。被告县政府认为，被告县自规局颁发建设工程规划许可后，未依据《浙江省城乡规划条例》的规定对该许可进行公示，存在程序违法的情形。本院认为，第三人彭博公司在对于“海上海住宅小区项目”建设前，向被告县自规局申请办理建设工程规划许可证，并提交土地证明文件、建设工程设计方案等，被告县自规局对建设项目对周边房产的日照影响进行了分析，并将建设项目予以了公示。被告县自规局履行的的上述法定职责符合法律规定，对于申请的规划许可进行审查的事实清楚，材料齐全。但依据《浙江省城乡规划条例》的规定，规划机关在作出规划许可决定十五日内，将许可内容在县政府门户网站和建设项目现场等场所进行公示。被告县自规局未按上述规定将作出的建设工程规划许可（建字第0921004号）进行公示，故本院认为，被告县自规局作出的规划许可行为存在瑕疵。对于原告及被告县政府认为被告县自规局的许可行为违法的主张，本院予以采纳。 3.被告县政府作出的复议决定是否准确？原告主张，被告县政府已在复议决定确定被告县自规局的建设工程规划许可违法，应当予以撤销，以保障原告的合法权益。被告县政府认为，被告县自规局作出的规划许可存在不可撤销的法定事由，应确认违法。本院认为，被告县政府依照法定程序作出的确认被告县自规局作出的规划许可行政行为程序违法但不予撤销的复议决定，应审查撤销规划许可是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者行政机关的行为违法轻微，未实际损害原告合法权益。被告县自规局作出的规划许可建设的住宅小区属同一的规划许可建设项目中，该项目所建设的楼盘绝大部分建成并已出售，如果撤销规划许可，可能损害已购买上述楼盘的不特定的合法所有者的权益，会对社会公众利益造成损害。同时，被告县自规局在作出规划许可前已对原告所居住的房屋进行了日照分析，经日照分析报告显示，该项目所建的楼盘对于原告房屋的采光权影响符合国家标准。被告县政府在复议审查过程中，听取了原告、被告县自规局及第三人的陈述意见，查明的事实清楚，程序合法，作出被告县自规局在作出规划许可中违法但不予撤销的复议决定正确，本院予以采纳。 综上，本院认为被告县自规局作出的建设项目规划许可事实清楚、适用法律准确，但程序存在瑕疵。被告县政府作出的复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法。至于原告所主张的要求第三人彭博公司停工的请求不属于本次行政诉讼活动范围，本院不予处理。故原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，判决如下： 一、被告嵊泗县自然资源与规划局作出的建设工程规划许可（建字第0921004号）确认违法。 二、驳回原告毛究磊的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告毛究磊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审 判 长  张 革 审 判 员  林建波 人民陪审员  陆佳梅 二〇二〇年三月二十七日 代书 记员  江韶立