四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终79号 上诉人（原审原告）吴卫东，男，1972年6月1日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区芳草街街道办事处。住所地：四川省成都市高新区神仙树西路4号。 法定代表人邓换生，主任。 上诉人吴卫东因诉被上诉人成都高新技术产业开发区芳草街街道办事处（以下简称芳草街办）行政给付一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初358号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，为深化高新区充分就业工作，切实解决通过市场机制难以实现就业且家庭生活困难人员的就业问题，成都高新区管委会于2011年3月8日制定、下发成高管办〔2011〕14号《成都高新区管委会办公室关于建立困难家庭就业托底援助制度的意见》（以下简称14号意见），要求辖区内各街道办事处、社区对愿意就业的低保或低保边缘困难家庭中的就业困难人员（即双困人员），实行无条件就业援助（即托底援助）。芳草街办于2012年7月19日印发成高芳办〔2012〕67号《成都高新区芳草街街道办事处关于印发双困人员就业托底援助工作长效机制的通知》（以下简称67号通知），对落实双困家庭就业援助长效机制提出具体要求，明确双困人员范围、认定程序、退出机制等。其中双困人员认定程序为“本人提出申请-社区民主进行评议-社区公示-社区申报”。67号通知明确双困就业托底援助工作机制自2012年4月1日起执行。芳草街办提交的成都高新技术产业开发区芳草街街道××社区居民委员会（以下简称××社区）出具的《情况说明》载明：吴卫东于2013年9月向社区申请双困就业托底援助，社区召开评议会，进行民主评议，同意吴卫东的申请，芳草街办对其进行就业援助，自2013年10月起安排吴卫东为社区文明劝导志愿员，并按月支付相应的双困就业托底援助金。 2019年4月28日，吴卫东通过邮递方式向芳草街办提交申请书，提出以下请求：1.补偿其2008年9月到2013年9月期间应得的双困就业托底援助金42000元（以每月700元计算）；2.对其现有病症及生活困难的情形承担责任；3.追究相关工作人员未告知吴卫东应当去进行劳动能力鉴定的法律责任；4.赔偿2008年9月到2013年11月期间未为吴卫东做劳动能力鉴定的精神损害赔偿金700000元；5.对吴卫东于2014年1月至今在双困就业托底考勤表上签字领钱填写的工作时间与吴卫东患病实际工作时间不一致作出认定结论。芳草街办收到该申请后，未向吴卫东作出书面答复。 原审另查明，芳草街办于2018年1月1日起施行《芳草街道就业托底援助实施细则》，该细则从援助条件、申办程序、岗位要求、保障措施及管理机制等方面对就业托底援助进行细化规定。吴卫东向本院提出申请，要求对该实施细则的合法性进行审查。 原审法院认为，本案因吴卫东向芳草街办提交书面申请要求其履行一系列职责，芳草街办未作出处理，而提起本案诉讼。针对吴卫东提出的多项诉讼请求，经原审法院释明及书面裁定后，本案确定为要求芳草街办向吴卫东支付2008年9月至2013年9月期间因丧失部分劳动能力而应当领取的双困就业托底援助金的给付之诉。 根据《中华人民共和国就业促进法》（以下简称就业促进法）第五十二条第一款、第五十四条第一款的规定，吴卫东所在的成都高新区出台的14号意见，该意见要求就业部门牵头、民政部门配合、街道具体实施，对双困人员进行摸底调查，建立实名制台账，开展个性化服务，即芳草街办作为吴卫东居住地的街道办事处，对吴卫东是否符合双困就业托底援助，有权予以调查核实，并决定是否实施就业援助的职权。吴卫东主张其于2019年4月28日向芳草街办邮寄了申请书，芳草街办对吴卫东提出申请的时间、方式和内容亦予以认可，故本案的争议焦点在于吴卫东申请的2008年9月至2013年9月期间，芳草街办是否具有向吴卫东支付双困托底补贴的义务。通过芳草街办提交的两份规范性文件，即14号意见和67号通知的出台时间可知，对双困人员进行就业托底援助的政策，高新区管委会于2011年3月出台，芳草街办于2012年4月1日起开始执行，故对于吴卫东主张芳草街办执行双困人员进行就业托底援助政策前的期间2008年9月至2012年3月，芳草街办并无支付双困就业托底援助金的法定职责。同时，从上述两份规范性文件的内容可知，双困人员就业托底援助机制是指街道、社区利用公益性岗位或相关就业托底援助岗位安排双困人员就业，发放就业托底援助金的制度；双困人员的认定程序为“本人提出申请-社区民主评议-社区公示-社区申报”，即提出就业托底援助申请是启动认定程序、获得救助的前提。2012年4月至2013年9月这一期间，芳草街办虽然具有法定职责，但给付就业托底援助金的前提是符合双困人员范围，并经当事人向社区提出申请，由社区民区评议、公示、申报通过后，安排相应工作岗位工作后，方能领取就业托底援助金，吴卫东并未举证证明其在该期间满足上述条件，相反，从社区出具的《情况说明》能够确定吴卫东于2013年9月向社区申请双困就业托底援助，并自2013年10月起从事就业援助工作，获得相应的双困就业托底援助金。综上，吴卫东申请芳草街办补偿其2008年9月至2013年9月期间的双困就业托底援助金的请求不成立，原审法院不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条第一款的规定，规范性文件作为行政行为的依据，是提起附带审查的前提。本案吴卫东提出附带审查的《芳草街道就业托底援助实施细则》，其施行时间为2018年1月1日，而本案审查的是2008年9月至2013年9月期间的行为，该实施细则显然不是本案被诉行政行为的依据，故吴卫东提起附带审查不符合法定条件，原审法院不予审查。原审法院遂依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决：驳回吴卫东的诉讼请求。案件受理费50元，由吴卫东负担。 宣判后，吴卫东不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求予以撤销，并依法改判支持吴卫东的各项诉讼请求：1.芳草街办补偿吴卫东2008年9月至2013年9月期间的双困就业托底援助金42000元（以每月700元计算）；2.请求对14号意见、67号通知进行合法性审查；3.调取和审查成高人发〔2017〕9号《成都高新区人事劳动和社会保障局、成都高新区财政局关于印发的通知》，同时审查《芳草街道就业托底援助实施细则》；4.由芳草街办和××社区补偿吴卫东2019年5月到2019年11月期间的双困就业托底援助金6300元（以每月700元计算），并继续履行给付义务到吴卫东病愈后能正常工作为止，并赔偿复印费1000元、误工费12477元，精神损害费1万元；5.请求追加成都高新区管委会、成都高新区人事劳动和社会保障局、成都高新区财政局、××社区为共同被告。 被上诉人芳草街办未在二审中提交书面答辩意见。 本院查明的案件事实与原审判决一致。以上事实有已随原审卷宗移送本院的本案各方当事人提供的证据材料等在案佐证。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。本案中，针对吴卫东提出的各项上诉请求，本院仅对原审诉请范围，即芳草街办是否应当补偿吴卫东2008年9月至2013年9月期间的双困就业托底援助金42000元（以每月700元计算）以及附带审查《芳草街道就业托底援助实施细则》作出评判，对吴卫东在二审中提出的其他新的诉讼请求，不符合法律规定，本院不予审理。根据成都高新区管委会于2011年3月8日出台的14号意见及芳草街办于2012年4月1日起开始执行的67号通知可知，2008年9月至2012年3月期间，芳草街办并无支付吴卫东双困就业托底援助金的法定职责；同时，根据14号意见和67号通知内容可知，提出双困就业托底援助申请是启动认定程序并获得救助的前提，而本案中吴卫东向社区申请双困托底就业援助的时间为2013年9月，并自2013年10月起从事就业援助工作，获得相应的双困就业托底援助金。综上所述，吴卫东申请芳草街办补偿其2008年9月至2013年9月期间的双困就业托底援助金的诉讼请求不成立。根据行政诉讼法第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以一并请求对该规范性文件进行审查。规范性文件作为行政行为的依据，是提起附带审查的前提。本案中，吴卫东认为《芳草街道就业托底援助实施细则》违法，要求对此进行合法性审查，本院认为，《芳草街道就业托底援助实施细则》的实施时间为2018年1月1日，而本案审查的是2008年9月至2013年9月期间的行政行为，该实施细则并非本案被诉行政行为的依据，本院不予审查。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人吴卫东的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴卫东负担。 本判决为终审判决。 审判长  李伟东 审判员  雍卫红 审判员  王 蛟 二〇二〇年三月十一日 书记员  胥 蕾 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。