陕西省汉中市中级人民法院行政判决书（2020）陕07行初3号原告陕西省太白林业局，住所地：陕西省宝鸡市太白县。统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX4279。法定代表人王会福，该局局长。委托诉讼代理人何杨，陕西汉京律师事务所律师。被告宝鸡市人民政府，住所地：宝鸡市。法定代表人惠进才，该市市长。委托诉讼代理人彭培泳，宝鸡市司法局行政复议应诉科科长，公职律师。委托代理人贾亚弟，宝鸡市司法局行政复议应诉科工作人员。第三人张绒仙，女，汉族，1965年3月2日出生，住宝鸡币金台区，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。委托诉讼代理人赵唯，男，汉族，1968年10月3日出生，住宝鸡币金台区，大学文化，系张绒仙丈夫，公民身份证号XXXXXXXXXXXXXXXXXX原告陕西省太白林业局（以下简称太白林业局）不服被告宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）作出的宝府复决字[2019]8号行政复议决定，于2019年7月15日向宝鸡市中级人民法院提起行政诉讼。审理期间，原告申请异地管辖。2019年8月20日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行辖85号行政裁定书，指定本院管辖。宝鸡市中级人民法院遂将该案移送至本院。本院于2020年2月26日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭审理了本案。原告陕西省太白林业局的委托诉讼代理人何扬，被告宝鸡市人民政府的委托诉讼代理人彭培泳、贾亚弟，第三人张绒仙及其委托诉讼代理人赵唯，原告申请出庭证人赵某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宝鸡市人民政府于2019年7月1日作出宝府复决字[2019]8号行政复议决定书，认为申请人张绒仙于2000年1月以后一直在第三人陕西省太白林业局管理机构工作，但第三人却以“非管理岗位”为申请人申报退休，不符合相关事实和规定。被申请人宝鸡市人力资源和社会保障局据此作出退休审批行为属主要事实认定不清、证据不足。决定：撤销被申请人于2018年7月23日向申请人作出的退休审批行为。原告陕西省太白林业局诉称，1、宝鸡市人力资源和社会保障局（以下简称“宝鸡人社局”）于2018年7月23日对第三人作出的退休审批行为不属具体行政行为，且不在行政复议范围。根据法律规定，具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。该行为明显特征是单方行为，而宝鸡市人社局对第三人退休审批行为系由原告申报，宝鸡市养老保险经办处审核和宝鸡市人社局审批等多方共同参与完成的行为，不属于具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，行政复议有明确的范围及事项，退休审批行为并不在行政复议法定范围内。2、第三人申请复议超过了法定复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”，而第三人于2019年3月22日才提出复议申请，明显超过了法定的复议期限。3、宝鸡市人社局对第三人退休审批依据事实清楚，证据充分，审批程序合法，审批行为合法正确。首先，第三人身份属“工人”客观真实，不容质疑，无可争辩。其次，国务院关于职工（工人）退休年龄的规定，第三人于2018年7月23日办理退休符合法定退休年龄及条件，并不违法。再次，国务院（国发[1978] 104号）属行政法规，其效力高于部委规章，且至今有效，原告及人社部门据此执行，合法正确。4、被告作出的“宝府复决字[2019]8号复议决定书”，不仅受理违法，复议决定错误，而且主要事实及适用规定均属错误。5、第三人退休争议实质上是终止劳动关系争议，依法应按劳动争议程序处理。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条“本条例适用于中华人民共和国境内的企业与职工之间的下列劳动争议第（三）项“因履行劳动合同发生的争议”，因履行劳动合同发生的争议包括因执行、变更、解除、终止劳动合同发生的争议”。因此，办理退休实质上就是终止劳动关系，应适用该《条例》， 并应按劳动争议程序处理。综上所述，被告作出的行政复议决定，不仅超过了申请复议期限，而且超出了行政复议范围，且认定主要事买及适用规定均属错误。原告恳请人民法院依法撤销被告作出的“宝府复决字[2019]8号”行政复议决定书，由被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1、营业执照副本；2、法人代表证明；证据1、2拟证明原告主体资格。3、招工通知书及审批表；4、职工退休审批登记表；5、国务院（国发[1978]104号）文件《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》；6、《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）；7、陕西省太白林业局关于对女职工退休有关问题的函（太林函[2019]3号）、陕西省森林资源管理局关于省太白林业局职工退休有关问题的函（陕森函[2019]18号）；8、陕西省太白林业局关于女职工退休继续执行“国发[1978]104号”文件的请示（陕太林字[2019] 63号）、陕西省森林资源管理局关于省太白林业局女职工退休请示的批复（陕森发[2019] 102号）；证据3-8拟证明第三人退休符合行政法规规定，并经地方政府及行政主管机关批复，属于第三人同意认可的行为。9、原告情况说明；10、退休金发放清单；11、退休人员信息认定表；证据9-11拟证明第三人张绒仙知道退休审批事实。12、出庭证人赵某某证言,主要内容为:第三人张绒仙在职工退休审批表上签字确认过，张绒仙签字时，宝鸡市人力资源和社会保障局没有签章，在宝鸡市人力资源和社会保障局盖章后，未向第三人张绒仙送达职工退休审批表；原告申请证人出庭拟证明第三人张绒仙对退休审批事宜明知。13、退休通知单以及第三人所在的部门开具的证明；拟证明第三人张绒仙知道退休事宜。被告宝鸡市人民政府答辩称，1、宝鸡市人力资源和社会保障局作出的退休审批行为直接影响张绒仙的权利和义务，属于行政复议范围。原陕西省劳动和社会保障厅《关于规范企业职工退休审批管理工作的通知》（陕劳社发[2000]76号）规定，职工到达国家规定的正常退休年龄后，由劳动保障部门负责审批。宝鸡市人力资源和社会保障局依据该项政策规定，根据陕西省太白林业局申报，向张绒仙作出退休审批行为是履行行政管理职责的行政行为，对其以及所在单位的权利和义务产生直接影响，并且普遍认为退休审批行为属于行政确认行为，依法属于行政复议范围。2、张绒仙提出行政复议未超过法定申请期限。经查，宝鸡市人力资源和社会保障局向张绒仙作出退休审批行为，未送达张绒仙。张绒仙从宝鸡市人力资源和社会保障局处通过复印取得其《陕西省职工退休审批表》后，于2019年4月1日提出行政复议，未超过法定申请期限。3、宝鸡市人力资源和社会保障局向张绒仙作出的退休审批行为主要事实不清、证据不足。张绒仙于2000年1月以后一直在陕西省太白林业局职能管理机构工作，应当以“管理岗位”申报退休，宝鸡市人力资源和社会保障局根据陕西省太白林业局申报的“非管理岗位”向张绒仙作出退休审批行为属主要事实认定不清、证据不足。4、陕西省太白林业局与张绒仙的劳动关系争议和宝鸡市人力资源和社会保障局向张绒仙作出退休审批行为属于不同的法律关系，可以通过不同的渠道救济。宝鸡市人民政府收到张绒仙不服宝鸡市人力资源和社会保障局于2018年7月23日向其作出的退休审批行为提出的行政复议申请后，予以立案受理，通知宝鸡市人力资源和社会保障局依法提交书面答复和当初作出退休审批行为的证据、依据及其他有关材料，并通知陕西省太白林业局作为第三人参加行政复议。由于案情疑难复杂，行政复议决定延期作出。复议机关对当事人提交的证据进行了审核，采信了有关证据，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，作出宝府复决字 [2019] 8号《行政复议决定书》，以宝鸡市人力资源和社会保障局作出的退休审批行为属主要事实不清、证据不足为由，予以撤销证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，故请求人民法院依法驳回陕西省太白林业局的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，拟证明被告宝鸡市人民政府收到了张绒仙提交的行政复议申请。2、行政复议答复通知书；3、复议第三人参加行政复议通知书；4、宝鸡市人力资源和社会保障局行政复议答复书；5、第三人答复意见；6、延期审批通知书；证据2-6拟证明被告宝鸡市人民政府按照法定期限、程序处理张绒仙提出的行政复议申请。7、合同制工人录取通知书；8、张绒仙林业助理工程师和工程师证书、任职资格通知；9、陕太林发[2015]7号文件；10、张绒仙的劳动合同书；11、张绒仙的职工退休审批表；证据7-11拟证明宝鸡市人力资源和社会保障局按照陕西省太白林业局申报的以“非管理岗位”为张绒仙审批退休，不符合相关事实和规定。12、文书送达回证8份，拟证明被告宝鸡市人民政府依法将作出的法律文书送达给当事人。第三人张绒仙答辩称，1、答辩人的复议申请符合行政复议范围。2018年7月23日，宝鸡市人力资源和社会保障局对答辩人作出退休审批的具体行政行为，侵犯了答辩人合法的劳动权和社会保险待遇，答辩人向宝鸡市人民政府提出了行政复议申请。《行政复议法》第六条十一款、第十二条，答辩人向宝鸡市人民政府提出的行政复议申请符合行政复议范围。2、答辩人的复议申请符合复议期限。2018年3月，原告没有向答辩人告知退休申报内容情况下，向市人社局申报了退休手续。2018年7月，宝鸡市人社局没有核实答辩人真实情况，仅仅依据原告的申报资料，即为答辩人批准了退休手续。2019年3月，答辩人在了解到本单位人员因退休岗位问题办理退休手续遇阻后，经多方询问、查询，才知道宝鸡市人社局为答辩人做出了错误的行政审批内容。3月20日前往宝鸡市人社局询问，后在原告处见到本人的退休审批表。答辩人多方投诉、上访、反映问题，3月22日提出行政复议申请。根据《行政复议法》第九条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《行政复议法实施条例》第十七条：行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。7月23日，原告仅让答辩人签字核对了社保缴费情况。宝鸡市人社局在行政审批行为完成后，没有向答辩人告知对退休审批行为不服申请行政复议的权利、机关和复议期限。据此，答辩人在2019年3月提出的行政复议申请符合法律规定的复议期限。3、宝鸡市人社局实施了错误的行政行为。2018年3月，原告在没有与答辩人沟通、确认的情况下，隐瞒真相，擅自在退休审批表中将答辩人退休时岗位打印为“非管理岗位”，从而以女工年满50周岁为由，为答辩人申报了退休手续，侵害了答辩人的合法权益。 2018年7月，宝鸡市人社局没有对第三人退休审批材料进行实质审查，仅仅依据原告提供的申报材料，即以非管理岗位为答辩人批准确认了退休手续，实施了错误的行政审批行为，从而导致答辩人提前退休，使答辩人受领不公的社会保险待遇，侵害了答辩人的合法权益。4、答辩人不符合办理退休的条件。1991年12月22日，答辩人被录取分配到原告处工作，并于2011年取得林业专业工程师。2014年11月1日，原告与答辩人签订无固定期限劳动合同。从2000年至2018年，答辩人一直在原告处产业发展科工作。2015年6月，原告印发的《陕西省太白林业局内设机构设置及人员配置方案》的通知，规定产业发展科人员编制5人，均为管理岗位。根据关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题的意见，国家经济贸易委员会、人事部、劳动和社会保障部关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见以及陕西省劳动和社会保障厅关于管理岗位人员55周岁退休年龄的规定，答辩人档案年龄出生于1968年XX月XX日，原告应当在2023年为答辩人申报退休手续。综上所述，原告的起诉无事实和法律依据，应当依法判决驳回诉讼请求，维护答辩人的合法权益。第三人向本院提交了以下证据：1、张绒仙身证复印件；2、劳动合同书；3、林业工程师资格证书复印件；4、2013年2月张绒仙工资表、产业发展科会议记录、张绒仙在产业发展科考勤表和工作报表、张绒仙在产业发展科的财务移交清单；5、陕太林发[2015]7号文件；证据1-5拟证明第三人张绒仙与原告签订了无固定期限劳动合同，第三人在单位从事管理工作，属管理岗位，应当适用管理岗位退休的政策法规。6、张绒仙的职工退休审批表，拟证明宝鸡市人力资源和社会保障局根据原告为第三人填写的非管理岗位退休申报材料，侵犯了第三人的合法权益。7、宝府复决字[2019]8号决定书，拟证明被告宝鸡市人民政府的复议决定撤销了宝鸡市人力资源和社会保障局关于第三人张绒仙的退休审批行政行为，维护了第三人的合法权益，复议决定书合法有效应予维持。补充提交的证据：8、2019年3月20日谈话录音； 9、张绒仙向其他机构的反映材料；10、关于陕西省人力资源和社会保障厅“厅长信箱”来信答复；证据8-10拟证明第三人张绒仙于2019年30月20日当天知道退休审批相关内容及行政复议的权利、复议机关，第三人张绒仙应当55岁退休。该组证据拟证明第三人张绒仙于2019年3月20日知道原告以非管理岗位申报退休，但应按照管理岗位即55岁退休。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性认可，但合法性、证明目的不认可；对证据2-6真实性、关联性认可，但合法性、证明目的不认可；对证据7的真实性、合法性、关联性认可；对证据8、9的真实性、合法性认可，但关联性和证明目的不认可；对证据10的真实性、合法性、关联性均认可。对证据11真实性、合法性、关联系均认可；对证据12送达回证的真实性、关联性认可，合法性与证明目的不认可。第三人张绒仙对被告提交证据的质证意见为：对被告提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据3真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不予认可。对证据4真实性认可，但合法性、关联性、证明目的均不予认可；对证据5真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可。对证据6的真实性、合法性认可，但关联性和证明目的不认可。对证据7的真实性认可，但合法性、关联性、证明目的不认可。对证据8真实性认可，但合法性、关联性、证明目的不认可。对证据9、证据10、证据11真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可；对证据12真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可；对证据13证据真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可。第三人张绒仙对原告提交证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性认可；对证据3、4真实性认可，但证明目的不认可；对证据5、6真实性认可，关联性、证明目的不认可；对证据7、8真实性认可，关联性、证明目的不认可；补充的证据9、10、11均不认可；对证据12真实性认可，证明目的不认可；对证据13不认可。原告对第三人张绒仙提交证据的质证意见为：对证据1、2、6真实性、合法性、关联性均认可；对证据3、4、5真实性认、关联性、合法性不认可。对证据7真实性认可，但合法性、证明目的不认可；对证据8、9、10均不予认可。被告对第三人张绒仙提交证据的质证意见为：对证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。合议庭经评议，对原告、被告及第三人提交的证据作如下认证：对原告提交证据1、2采信；对证据3、4真实性，证据形式及来源的合法性、关联性采信；对证据5、6，因系政策依据，不予认证；对证据7、8真实性、关联性采信，证明目的不采信；对证据9，因内容真实性无其他证据印证，且与当庭第三人陈述和证人赵某某证言相矛盾，不予采信；对证据10、11，因与本案没有直接关联性，不予采信；对证据12真实性予以采信，对原告申请证人出庭作证的证明目的不予采信；对证据13，真实性不认可。对被告提交证据的真实性、证据形式和来源的合法性、关联性均予以认可。对第三人张绒仙提交证据1-7的真实性、证据形式和来源的合法性、关联性均予以认可；对证据8，因未经证实系合法录音对其真实性不予认可；对证据9，因不具有关联系不予认可；对证据10，因不属于证明相关案件事实的证据不予认可。经审理查明，1991年12月，第三人张绒仙被录取到陕西省太白林业局做合同制工人。2000年起，第三人张绒仙在产业发展科工作。2011年12月，张绒仙取得林业工程师任职资格。2014年11月，张绒仙与原告签订无固定期限的全员劳动合同制劳动合同书。2015年6月，原告作出陕太林发[2015]7号《关于印发的通知》文件，其中产业发展科人员编制5人，均为管理岗位。2018年3月，原告报批第三人张绒仙退休，退休岗位为非管理岗位。2018年7月，宝鸡市人力资源和社会保障局在张绒仙的职工退休审批表上加盖印章，同意张绒仙退休报批，月基本养老金为1708.81元，该职工退休审批表未向张绒仙本人送达。第三人张绒仙于2019年3月获知宝鸡市人力资源和社会保障局审批行为，遂向被告宝鸡市人民政府提起行政复议。宝鸡市人民政府于2019年4月1日受理，5月29日作出延长审理期限通知，同年7月1日，作出宝府复决字[2019]8号行政复议决定书，决定：撤销宝鸡市人力资源和社会保障局于2018年7月23日向张绒仙作出的退休审批行为。陕西省太白林业局不服提起行政诉讼。原告陕西省太白林业局的诉讼请求：1、撤销宝府复决字[2019]8号行政复议决定书；2、被告承担本案诉讼费。本院认为，本案的争议焦点为：1、宝鸡市人力资源和社会保障局对第三人张绒仙作出的退休审批行为是否属于行政复议受理范围；2、第三人张绒仙申请行政复议是否超过了法定复议申请期限；3、被告作出的宝府复决字[2019]8号行政复议决定书认定事实是否清楚、证据是否充分，适用法律、结论是否正确。对争议焦点1，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。本案中，第三人张绒仙的退休审批事宜属于宝鸡市人力资源和社会保障局的管理职责。且宝鸡市人力资源和社会保障局对第三人作出的退休审批行为直接影响到第三人张绒仙所享有的养老保险等合法权益，属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。故宝鸡市人力资源和社会保障局对第三人张绒仙作出的退休审批行为属于行政复议受理范围。对争议焦点2，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，张绒仙对宝鸡市人力资源和社会保障局作出的退休审批行为申请行政复议的期限应从张绒仙知道该具体行政行为之日起计算六十日。经查，宝鸡市人力资源和社会保障局向张绒仙作出退休审批行为后并未向张绒仙本人通知并送达，2019年3月张绒仙获知宝鸡市人力资源和社会保障局对其审批事宜。2019年4月1日，宝鸡市人民政府受理张绒仙行政复议申请，并未超过六十日的行政复议申请期限。故第三人张绒仙申请行政复议未超过复议申请法定期限。对争议焦点3，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。”本案中，第三人张绒仙于1991年12月成为原告陕西省太白林业局的合同制工人。自2000年起，第三人张绒仙在原告产业发展科工作。2011年12月，张绒仙取得林业工程师任职资格。2014年11月，张绒仙与原告签订无固定期限的全员劳动合同制劳动合同书。2015年6月，原告作出陕太林发[2015]7号《关于印发的通知》文件，其中产业发展科人员编制5人，均为管理岗位。根据国务院《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）文件、原劳动部《关于贯彻执行若干问题的意见》（劳动部发[1995]309号）、原国家经济贸易委员会人事劳动部和社会保障部《关于深化国有企业内部人士劳动分配制度改革意见》（国经贸企改[2001]230号）、原陕西省劳动和社会保障厅《转发劳动和社会保障部的通知》（陕劳社发[2002]77号）等文件规定，打破传统“干部”和“工人”之间的界限，变身份管理为岗位管理，并定义“管理人员”为企业内部执行各级行政领导职务的人员、各职能管理机构的工作人员以及各生产经营单位中专职从事管理工作的人员。还规定由原工人岗位转为干部（技术）岗位，在新工作岗位工作满一年及以上的，其退休按现岗位执行。本案中，张绒仙退休时的工作岗位为生产发展科。根据陕太林发[2015]7号《关于印发的通知》的文件，其中产业发展科人员编制5人，均为管理岗位。宝鸡市人社局以“非管理”岗位作出退休审批，属于事实认定不清，没有准确适用法律法规和规范性文件。因此，宝鸡市政府作出的宝府复决字[2019]8号行政复议决定书撤销该退休审批行为认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陕西省太白林业局之诉讼请求。案件受理费50元，由原告陕西省太白林业局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。审  判  长  马 小 红审  判  员  刘    霖 审  判  员  于 云 江 二0二0年三月三十一日 法官助理   崔    晨 书 记 员  戴    睿书 记 员  薛    雯    1