浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行初16号 原告衢州市柯城兴旺达农牧开发场，住所地浙江省衢州市柯城区万田农场。 诉讼代表人姜云良，负责人。 委托代理人（特别授权代理）李鄂陵，北京京平律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）王立江，北京京平律师事务所律师。 被告衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷三路28号。 法定代表人蒋国强，代区长。 出庭应诉的行政机关负责人刘敏，副区长。 委托代理人（特别授权代理）傅颖，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞律师事务所律师。 第三人衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡白渡村。 法定代表人徐清林，乡长。 出庭应诉的行政机关负责人陈逸青，该乡政府人大主席,分管涉案工作。 委托代理人（特别授权代理）蒋利刚，浙江兴衢律师事务所律师。 原告衢州市柯城兴旺达农牧开发场（以下简称兴旺达农场）与被告衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、第三人衢州市柯城区万田乡人民政府（以下简称万田乡政府）行政强制行政赔偿行政复议一案，于2019年3月20日向本院提起行政诉讼，本院于次日受理，并依法组成合议庭进行审理。因万田乡政府与本案审理具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。于同年8月29日公开开庭审理了本案。原告兴旺达农场的诉讼代表人姜云良及委托代理人李鄂陵、王立江，被告柯城区政府副区长刘敏及委托代理人廖品利、傅颖，第三人万田乡政府人大主席陈逸青及委托代理人蒋利刚到庭参加诉讼。因被诉行政复议决定系根据浙江省高级人民法院生效行政判决作出的重新履职行为。本案庭审中，被告以“事后发现新证据能够证明省高院上述生效判决错误，正在向最高人民法院申请再审”为由，申请本案中止审理，本院经核实后于同年9月11日裁定中止审理。同年12月18日，本院收到最高人民法院上述案件裁定书，本案恢复审理。嗣后，原、被告申请对本案矛盾进行协调，本案自12月19日开始暂停审理期限协调，至2020年3月25日确定协调未果，恢复计算审理期限。本案现已审理终结。 原告兴旺达农场起诉称，2001年，万田乡政府为大力发展畜牧业，将万田农场的土地承包给各养殖大户从事养殖。原告负责人姜云良与万田乡政府签订《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》，承包期限30年。原告陆续投入大量资金，修建养殖场，该养殖场于2005年通过衢州市农业局的“规模化养殖排泄物治理项目”的验收。2008年，经衢州市国土资源局柯城分局统一规划和同意扩建，并经柯城区发改委、柯城区农业局批复，原告负责人再次投入巨资扩建了猪舍及各类设施，改良母猪品种、修建沼气池免费供应农户、811工程、母猪睡产床产子等工程，并成立了生猪专业合作社，该农场和合作社被评定为标准规模养殖项目，多次被评为省、市、区级先进单位、示范基地、科技示范户。2014年，原告所在的区县实施禁养，原告养殖场被纳入禁养范围。针对退养补偿，因双方差距悬殊未达成协议。期间，相关部门为了实施禁养，不断进出原告猪舍，带入病菌，生猪大量死亡。2016年5月12日，万田乡政府在无任何法律依据的情况下，强拆了原告783.245平方米猪舍，破坏4867.44多平方米的猪舍，造成原告无法养殖，给原告造成财产损失共计2300万元。原告不服，就万田乡政府的强拆行为及造成的损失，向被告柯城区政府申请行政复议及赔偿。2017年6月27日，原告收到被告作出的衢柯府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》，其决定：确认万田乡政府对原告作出拆除783.245平方米猪舍及其猪舍内猪栏的具体行政行为违法；驳回原告赔偿请求。原告不服该决定，起诉至法院，衢州市中级人民法院于2017年10月23日作出（2017）浙08行初28号一审判决，判决驳回原告诉讼请求。原告不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2018年11月9日作出（2017）浙行终1539号生效行政判决，改判撤销一审判决，撤销被告作出〔2017〕3号的《行政复议决定书》第二项“驳回申请人的赔偿请求”的决定，并责令柯城区政府对原告的赔偿申请重新作出复议决定。2019年3月10日，原告收到被告重新作出的衢柯府复决字〔2019〕2号行政复议决定，该决定对原告赔偿申请决定不予赔偿，由被申请人万田乡政府补偿申请人生态补偿金23.415万元。原告认为，该决定不予赔偿理由不能成立，罔顾浙江省高级人民法院生效裁判认定的事实，将补偿、赔偿不同的法律行为同时在复议决定中作出，缺乏法律依据。请求法院判令撤销被告柯城区政府作出的衢柯府复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》，判令被告依法承担本案的诉讼费用。 原告兴旺达农场为证明其主张，向本院提供了以下证据: 证据1.兴旺达农场营业执照，证明原告主体资格； 证据2.动物防疫条件合格证，证明原告取得了动物防疫合格证； 证据3.无公害农产品产地认证证书，证明原告被认定为无公害产地； 证据4.万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议，证明原告从事畜牧养殖的土地来源； 证据5.柯城区万田乡农场规模化养殖排泄物治理项目验收意见，证明原告养殖场排泄物治理项目通过衢州市农业局的验收； 证据6.衢州市柯城区环保分局关于衢州市柯城兴旺达农牧开发场新增年存栏3000头生猪养殖项目环境影响报告表的审查意见，证明原告新增规模项目经过了环评审查； 证据7.衢州市柯城区万田乡规划站《证明》,证明原告生猪养殖扩建符合万田乡的规划； 证据8.衢州市国土资源局柯城分局柯城所《证明》，证明原告生猪养殖场符合万田乡的土地利用总体规划； 证据9.衢州市柯城区农业局、衢州市柯城区发展和改革局文件（柯农〔2008〕17号），证明原告的扩建经过职能部门审批； 证据10.衢州市柯城兴旺达农场生猪标准化规模养殖场扩建工程《可行性研究报告》，证明原告就扩建项目进行了报告； 证据11.强拆前后的照片，证明原告养殖场被强拆后的情形； 证据12.生猪死亡的清单,证明原告的生猪死亡系万田乡政府实施禁养行为所造成； 证据13.财产损失清单，证明禁养行为造成原告的财产损失； 证据14.柯城区政府衢柯府复决字〔2016〕10号行政复议决定书，证明万田乡政府从禁养开始每天到猪舍进行清点，将病菌带到猪栏，致使生猪大量死亡； 证据15.衢州市人民政府办公室关于公布2007年度新认定市级农业龙头企业名单的通知，证明原告被认定为龙头企业； 证据16.嘉奖证书，证明原告获得了相关部门的嘉奖，原告的经营行为具有合法性； 证据17.浙江省高级人民法院（2017）浙行终1539号行政判决书，证明法院对于原告的养殖设施的合法性作出事实认定，原告所涉项目属于合法的项目，应该予以赔偿； 证据18.柯城区政府衢柯府复决字〔2019〕2号行政复议决定书，证明被诉行为内容及原告对复议决定不服提起本次诉讼。 被告柯城区政府答辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求法院判决驳回原告诉讼请求。1.复议决定认定事实清楚、适用法律正确，原告赔偿请求缺乏依据。其一，被拆除的猪舍及猪栏不属于合法权益。原告系通过行贿手段，串通相关工作人员，违法取得相关项目，且立项后并未按照所规划的内容进行建设，原告所申报扩建的三幢猪舍自始至终并不存在。因此，虽然扩建项目在项目科研阶段符合土地利用总体规划及乡村建设规划，但涉案强制拆除行为并未涉及该扩建项目中申报的三幢猪舍，不存在强制拆除行为造成申请人合法项目的直接物质损失的客观事实，依法不应赔偿。其二，被拆除的猪舍及猪栏属于违法建筑物、构筑物。被拆除的猪舍及猪栏建造时间为2003年、2005年，均为2008年扩建项目申请之前。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》《衢州市畜禽养殖园区建设管理暂行办法》《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发［2007］220号）、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），自2001年原告租用涉案地块以来，其建造的建筑物均需要经过临时用地审批、备案或经乡镇政府、农村集体经济组织同意后签约，即设施农用地的使用需经过相关行政机关的同意。但本案中，原告除取得2003年至2005年临时用地审批外无其他证据，且临时用地审批也未再续批。被拆除的猪舍及猪栏属于违法建筑物、构筑物。原告提交的全国科普惠农兴村先进单位等嘉奖材料，经调查与认定原告的建筑物合法性没有关联。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，不属于国家赔偿范围的合法财产。其三，原告提出的其他赔偿请求缺乏事实依据。根据原告提供的照片，第三人万田乡政府在拆除猪舍及猪栏后，该残体仍在养殖场内，猪舍及猪栏的残值无需赔偿。原告的构筑物、机器设备仍在其养殖场内，并未灭失。故原告提出的生猪死亡、构筑物、机器设备、平整地面和道路硬化的投资、园区绿化投资、其他投资、预期投资收益、公猪6头等赔偿要求，与确认违法的具体行政行为无直接因果关系，请求国家赔偿，缺乏前提要件。2.被诉行政复议决定程序合法。被告收到浙江省高级人民法院责令重新作出复议决定的判决后，于2019年2月2日听取了原告负责人姜云良的意见，因案件复杂，经批准延期30日审理并依法通知当事人。同年3月6日作出行政复议决定，并将复议决定书送达给原告及第三人，行政复议程序合法。3.行政复议决定中决定补偿内容合法合理。考虑到原告确有《承诺书》，在拆除猪舍及猪栏时未有生猪在内。根据《信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案》（柯政办发〔2013〕54号）、《柯城区万田乡人民政府关于信安湖流域及汇入河流旌阳区内畜禽养殖污染专项整治实施细则》（万政〔2013〕41号），结合实际拆除的面积和退养的生猪头数，被拆除的猪舍及猪栏虽不符合国家赔偿的条件，但符合上述文件的奖励补助政策，因此决定由万田乡政府补偿原告退养生态补偿金23.415万元，该决定合理合法。综上，请求法院判决驳回原告诉讼请求。 被告柯城区政府为证明其主张，向本院提供了以下证据： 证据1-5.行政复议申请书及身份证明、现场照片、承包协议、可行性研究报告、要求赔偿（补偿）各项损失清单等原告申请复议时提供的材料，证明原告提出国家赔偿请求及相关证据； 证据6.万田乡农场姜云良养殖场房屋现状图，证明涉案房农场房屋及拆除房屋的基本情况，原告申请扩建时，要扩建的建筑物并不在现状图上； 证据7.衢州市柯城区万田乡总体规划图，证明涉案农场位于万田乡总体规划内； 证据8.万田乡农场房屋租赁合同、民事诉状及受理案件通知书，证明被拆除房屋的位置以及该土地未按约定支付相关费用； 证据9.兴旺达家庭农场违法用地测绘报告，证明涉案农场所在土地性质位于万田乡土地利用总体规划内； 证据10.临时使用土地呈报表，证明涉案农场曾经申请了临时用地； 证据11.关于兴旺达农场环评审批验收情况说明，证明涉案农场扩建项目未经环评验收； 证据12.徐志清、姜云良、马连德的讯问笔录，证明涉案农场负责人与行政机关工作人员有不正当的利益往来，违法获得扩建项目的资金补助； 证据13.刑事判决书，证明行政机关工作人员以受贿罪予以处罚； 证据14.承诺书，证明原告法定代表人承诺配合禁养； 证据15.强制拆除决定书，证明2014年6月万田乡作出了强制拆除决定书； 证据16-17.王国洪的调查笔录、协议书，证明王国红受委托拆除涉案农场的猪栏； 证据18.行政复议阶段调查笔录3份，证明涉案农场基本情况以及原告对赔偿项事项的意见； 证据19.调查笔录，证明涉案农场的基本情况； 证据20.国家发展改革委办公厅、农业部办公厅关于申报生猪标准化规模养殖场（小区）、生猪扩繁场和种鸡场建设项目投资计划的通知（发改办农经〔2008〕524号）； 证据21.浙江省发展和改革委员会、浙江省农业厅关于下达浙江省生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目2008年中央预算内投资计划的通知，证明涉案农场扩建项目获得资金属于前期补助，不属于需验收才取得的补助； 证据22.2009年全国科普惠农兴村先进单位和带头人名单，证明财政部中国科协颁发的全国科普惠农兴村先进单位，对象为衢州市柯城区养猪产业协会； 证据23.行政判决书的签收快递单以及流程信息，证明2018年12月7日收到浙江省高级人民法院的行政判决书； 证据24.调查询问通知书、快递单以及流程信息，证明被告作出国家赔偿决定前听取了申请人的意见； 证据25.行政复议决定延期通知书、快递单以及流程信息，证明作出行政复议决定延期并送达原告； 证据26.行政复议决定书、快递单以及流程信息，证明被告作出复议决定并送达原告。 被告柯城区政府提供了以下法律、法规以及规范性文件，作为被诉行政行为的法律依据：《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《浙江省村镇规划建设管理条例》《浙江省城乡规划条例》《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《浙江省国土资源厅、浙江省农业厅关于进一步完善设施农用地管理有关问题通知》《浙江省国土资源厅、浙江省农业厅关于进一步支持设施农业发展的通知》《衢州市畜禽养殖园区建设管理暂行办法》《柯城区人民政府办公室关于印发柯城区规范设施农用地管理试行意见的通知》《柯城区人民政府办公室关于印发进一步完善和规范设施农用地管理工作的通知》。 第三人万田乡政府当庭表示同意被告答辩意见。请求本院判决驳回本案原告的诉讼请求。 经审理查明，2001年6月18日、2002年7月12日，原告负责人姜云良与柯城区万田乡签订《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》，承包期限分别至2031年6月17日和2031年7月12日。之后，姜云良分别成立兴旺达农场、衢州市柯城区顺达生猪专业合作社，并以兴旺达农场名义进行基本建设，从事生猪养殖。2003年8月25日，原告向土地行政主管部门申请补办占地1485.95平方米临时用地审批，临时用地期限为两年。该临时用地期满之后，原告未办理续用手续。2008年，衢州市国土资源局柯城分局同意，柯城发改委、农业局批复，兴旺达农场在原有规模基础上再扩建猪舍，但该扩建项目未实际建设。2014年6月11日，万田乡政府作出衢柯万强拆决字[2014]第010号《强制拆除决定书》，认定姜云良未取得乡村建设规划证，在万田乡××后××自然村（万田农场）搭建5171.8平方米的建筑物，已违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第三十七条第一款、第四十一条的规定，属违法行为。决定于2014年6月20日强制拆除该违法建筑物。2016年5月12日、24日，万田乡政府对原告搭建的783.245平方米猪舍、4000余平方米的猪栏予以拆除。 2016年6月29日，兴旺达农场和顺达生猪合作社向柯城区政府申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并赔偿损失。同年9月9日，被告作出衢柯府复决字〔2016〕10号行政复议决定书，决定：“一、确认被申请人2016年5月12日对申请人作出拆除猪舍的具体行政行为违法；二、驳回申请人及第三人的赔偿请求。”二申请人不服该行政复议决定，向本院提起诉讼，本院经审理认为被诉复议决定认定事实不清，复议决定部分遗漏申请人复议请求等，于2017年3月29日作出（2016）浙08行初46号行政判决，判决撤销该复议决定，责令被告重新作出复议决定。 2017年6月23日，被告重新作出衢柯府复决字〔2017〕3号行政复议决定书，决定：“一、确认被申请人对申请人作出拆除783.245平方米猪舍及其余猪舍内猪栏的具体行政行为违法；二、驳回申请人的赔偿请求。”兴旺达农场及顺达生猪合作社仍不服，再次向本院提起行政诉讼，请求：“1.确认被告作出的衢柯府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》中将原告修建的猪舍认定为违法建筑的行为违法；2.撤销《行政复议决定书》的第二项；3.判令被告依法承担本案的诉讼费用。”本院于2017年10月23日作出一审判决，判决驳回原告诉讼请求。原告不服，上诉至浙江省高级人民法院，该院于2018年11月9日作出（2017）浙行终1539号行政判决，认为顺达生猪合作社与该案被诉行为无关联，但“1.案涉建筑属于设施农用地，按规定无需办理农用地审批手续，依法无需办理建设规划许可。2.用地协议备案是乡镇政府应主动履行的职责，乡镇政府未履行用地协议备案职责，不应该由经营者承担法律责任。3.相关奖励、2008年立项审批材料等能够证明，兴旺达农牧场投资扩建的养猪场项目系合法项目。综上，认为，案涉养猪场系衢州市柯城区万田乡的招商引资项目，姜云良和衢州市柯城区万田乡人民政府签订土地承包协议后，成立了兴旺达农场，通过衢州市发展规划院编制了生猪标准化规模养殖场扩建工程可行性研究报告，报衢州市柯城区农业局及衢州市发展和改革局审核批复立项，并经规划、土地、环保等部门审核、验收，投资兴建了案涉养猪场，获得了财政部、中国科协、浙江省农业厅等国家及省级部门嘉奖，并被衢州市人民政府认定为衢州市农业龙头企业。即使其投资扩建的养猪场手续不完备，衢州市柯城区万田乡人民政府违法强制拆除行为造成其权利受损，根据信赖利益保护原则，其权益也应予以保护。”据此，判决：“一、撤销衢州市中级人民法院（2017）浙08行初28号行政判决；二、撤销衢州市柯城区人民政府于2017年6月23日作出的衢柯府复决字〔2017〕3号《行政复议决定书》第二项“驳回申请人的赔偿请求”的决定；三、责令衢州市柯城区人民政府对衢州市柯城区兴旺达农牧开发场的赔偿申请重新作出复议决定。” 2019年3月6日，柯城区政府作出本案被诉衢柯府复决字〔2019〕2号行政复议决定，认为被拆除的猪舍和猪栏属于违法建筑物、构筑物，不属于合法权益；其他损失中，构筑物与机器设备仍在养殖场内未灭失，生猪死亡、投资及预期收益等与被诉行为没有直接因果关系，不属于国家赔偿范围。但鉴于本案系生猪禁养专项整治时予以拆除，申请人积极配合被申请人关停养殖场进行退养生猪，符合补偿政策，故决定“对原告的赔偿申请决定不予赔偿，由被申请人万田乡政府补偿申请人23.415万元。”兴旺达农场仍不服，向本院提起本案诉讼，诉请撤销柯城区政府衢柯府复决字〔2019〕2号行政复议决定。 上述事实有经庭审举证、质证、各方对其真实性无异议的原被告身份证明材料、浙江省高级人民法院（2017）浙行终1539号行政判决书、万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议、衢州市柯城区农业局、衢州市柯城区发展和改革局文件（柯农〔2008〕17号）、柯城区政府衢柯府复决字〔2016〕10号、〔2017〕3号行政复议决定书、临时使用土地呈报表、强制拆除决定书、承诺书、调查询问通知书、快递单以及流程信息、行政复议申请书、行政复议决定延期通知书、柯城区政府衢柯府复决字〔2019〕2号行政复议决定书及相应送达凭证等证据及各方自认予以证实，足以认定。 本院认为，第三人万田乡政府强制拆除原告兴旺达农场养殖场猪舍、猪栏的行政行为已经依法确认违法，原告请求行政赔偿具备前提要件。被诉复议决定以被拆除建筑不属于合法权益、其他损失与拆除行为无关联等为由决定不予赔偿，本案的争议焦点在于被告决定不予赔偿是否具有事实和法律依据。 经查，浙江省高级人民法院（2017）浙行终1539号行政判决生效判决已经认定：“设施农用地不需要办理农用地审批手续，亦不需要办理建设规划许可。用地协议应由乡镇政府报县级国土部门备案，乡镇政府未履行用地协议备案职责，不应该由经营者承担法律责任。……涉案生猪养殖场属于招商引资项目……即使其投资扩建的养猪场手续不完备，衢州市柯城区万田乡人民政府违法强制拆除行为造成其权利受损，根据信赖利益保护原则，其权益也应予以保护”“案涉违法强制拆除行为造成兴旺达农牧场的直接物质损失，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”的范围，依法应予赔偿”，被诉复议决定认定被拆除建筑物、构筑物不属于合法权益，与上述生效判决相悖，缺乏事实依据。被告柯城区政府以其在上述生效裁判作出后获得新的证据，能够证明原告2008年扩建项目系通过违法手段获得且未实际实施，进而主张不应赔偿。本院认为，各方对被拆除房屋建设于2008年之前及2008年经审批的扩建项目并未实际建设均无异议，未予实施的2008年扩建房屋亦不在被拆除房屋范围之内，相关事项不影响本案赔偿事项的判断。被告上述主张不足以否定生效裁判的相关认定，本院不予采纳。关于原告主张的其他损失，本院认为，违法拆除建筑物、构筑物过程中，如对原告其它合法财产造成损害的，应一并予以考虑,相关财产是否属于拆除行为导致的直接损失或赔偿范围，被告柯城区政府在重新履行复议职责时，应结合被拆除建筑物、构筑物的赔偿，根据因果关系予以具体审查。 同时，原告以其仅请求赔偿未涉及补偿事宜为由，主张被告在复议决定中决定补偿事项违反法律规定。本院认为，原告复议请求虽仅涉及违法行为的赔偿事项，但生态补偿金属于被拆除建筑物、构筑物依据补偿政策所享有的合法权益，被诉复议决定系认定赔偿请求不成立，在此基础上，其对原告就被拆除建筑物、构筑物依法享有的补偿权益予以保障，在复议决定中一并予以考虑，不违反法律规定。但据本案查明的事实，违法拆除行为导致的合法权益的损失应予赔偿，在此情形下，鉴于赔偿金与补偿金可能存在交叉，被告柯城区政府在决定具体赔偿事项时应当综合考虑，如存在赔偿金无法包括的补偿权益，可以一并予以保障。 综上，被诉复议决定认定被拆除房屋等不属于合法权益，与生效裁判认定被拆除房屋属于合法权益的事实相悖，认定事实及适用法律错误，依法应予撤销。被告柯城区政府应当重新履行行政复议职责，根据法律规定，结合原告证据及法定证据规则等对原告赔偿请求重新作出处理。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（一）项规定，判决如下： 一、撤销被告衢州市柯城区人民政府衢柯府复决字〔2019〕2号行政复议决定； 二、责令被告衢州市柯城区人民政府于收到本判决之日起六十日内重新作出复议决定。 案件受理费50元，由被告衢州市柯城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  朱桂英 审 判 员  唐海波 人民陪审员  钟海华 二〇二〇年三月三十日 法官助理何辛 书记员林柯莉