温州市龙湾区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0303行初287号 原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社，住所地苍南县凤池乡徐溪村143号。 法定代表人许道秀，社长。 委托代理人蔡景赛（一般授权），男，1955年1月16日出生，汉族，住福建省福鼎市。系苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社股东。 被告温州市苍南县灵溪镇人民政府，住所地苍南县灵溪镇江滨路188号。 法定代表人郑贤跑，镇长。 行政机关诉讼负责人杨从国，副镇长。 委托代理人董其博、罗爱缘（特别授权），浙江望舟律师事务所律师。 被告温州市苍南县综合行政执法局，住所地苍南县山前路38号。 法定代表人许明华，局长。 行政机关诉讼负责人董文献，副局长。 委托代理人陈立启、卢小静（特别授权），浙江正昌律师事务所律师。 被告温州市苍南县自然资源和规划局，住所地苍南县灵溪镇玉苍路工人文化宫后侧。 法定代表人陈世猛，局长。 行政机关诉讼负责人陈守喜，副局长。 委托代理人陈立启、卢小静（特别授权），浙江正昌律师事务所律师。 原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社因要求确认温州市苍南县灵溪镇人民政府（以下简称灵溪镇政府）、温州市苍南县综合行政执法局（以下简称苍南县执法局）、温州市苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南县自规局）于2019年3月25日、4月10日、4月15日作出的城建行政强制行为违法，于2019年7月2日向本院提起行政诉讼，根据温州市中级人民法院《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》的相关规定，本院同日受理后，分别于2019年7月9日、2019年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依被告温州市苍南县灵溪镇人民政府的申请追加温州市苍南县自然资源和规划局为共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社的法定代表人许道秀及委托代理人蔡景赛、苍南县执法局的诉讼负责人董文献及委托代理人陈立启、灵溪镇政府的诉讼负责人杨从国及委托代理人罗爱缘、被告苍南县自规局的诉讼负责人陈守喜及委托代理人陈立启到庭参加诉讼。期间，原、被告均提出调解申请，本院同意予以调解。因受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社诉称，被告分别于2019年3月25日、4月10日、4月15日三次组织民工几十人，用挖掘机强拆了原告的蛋鸭规模养殖场。原告认为，1、被告的上述行为程序违法。被告未曾送达行政决定书，剥夺原告的听证权利，未经公告催告程序，违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。2、被告不具备设施农用地行政管理的主体资格。根据浙土资发〔2015〕号和浙农专发〔2016〕97号文件规定，设施农用地按照农用地管理，不需要办理农用地转用手续。农业农村局、自规局依法行使农用地行政管理。《浙江省违法建筑处置规定》第二条规定，本省行政区域内处置违反城乡规划法律、法规的违法建筑，适用本规定。水利、交通运输、土地管理等法律、法规的建筑物和构筑物，由有关部门依照水利、交通运输、土地管理等法律、法规的规定处置。原告养殖场位于水月、徐溪两行政村接壤处，不属于两村建设规划红线内。被告执法区域是城乡规划区之内新建违法建筑。被告行使城乡规划区之外历史遗留存量房行政处罚权缺乏法律依据。同时被告苍南执法局行政行为超载了法定218项职责界限，违背职权法定原则。3、被告作出的《通知》违反三农政策。违反了浙土资发〔2015〕9号《关于进一步支持设施农业发展的通知》和浙农专发〔2016〕97号《关于支持畜牧业绿色发展的意见》，且与之前三年三农工作相悖。2016年9月26日，灵溪镇人民政府分管农业副镇长郑郁、镇动物检疫股股长林元潮、农业农村办主任兰文艺、副科长陈德能、徐溪村主任郑祖田在原告《设施农用地备案申报表》签字、加盖镇政府、翔凤社区管委会、村委会公章；2017年11月3日，上述领导又在原告《项目可行性研究报告》、《项目建设实施方案简表》签字、盖公章。2018年2月原告获得全县最高财政专项补助款25.98万元，下半年被告还动员原告争取美丽牧场项目财政补助款10万元。4、若原告属于违法建筑，《蛋鸭规模养殖场生态化改造提升项目》成为坑农项目，财政462万元和鸭农1209万元将付诸东流、县转型升级年产值超亿元的水禽业夭折、政府公信力荡然无存综上。5、原告不存在土地、城乡规划违法行为。苍政办〔2016〕55号文件规定，设施农用地不需报备手续。浙土资发〔2015〕9号规定，设施农用地按照农用地管理，不需要办理农用地转用手续。原告《设施农用地备案申报表》灵溪镇人民政府分管农业副镇长郑郁、镇动物检疫股股长林元潮、农业农村办主任兰文艺、副科长陈德能、徐溪村主任郑祖田签字并加盖公章。县农业局、环保局及其聘请温州科技院、温州农科院、藻溪镇兽医站、马站镇兽医站对原告的《苍南县规模水禽场改造提升项目》现场勘查验收。2016年10月27日，畜牧副教授吴春琴、兽医师涂宜强、谢炳标、施希祥、环保工程师杨剑对原告《规模水禽场生态设施改造提升及综合治理》出具验收意见，认定该蛋鸭场选址合理；该场水禽旱养、网床养殖及农牧结合工艺流程合理，能基本满足排泄物的处理；网床2300米、人工池350平米，基本满足规模生产要求；该场基本符合温州市地方标准《蛋鸭生态网床圈养技术规范》（DB330T49-2014）的要求，一致同意通过验收。原告在被告指派的专家全程指导下实施水禽旱养转型升级项目建设，三年来经村委会、社区管委会、灵溪镇政府、农业农村局、环保局、市场监督管理局、县委县府农办、苍南县苍城环评有限公司、温州市天原会计师事务所多部门逐级申报审核、验收通过，并于2018年2月获得财政补贴25.98万元。综上，被告强拆原告养殖场程序违法、与三农政策相悖，请求确认被告三次强制拆除原告养殖场的行政行为违法。 原告在举证期限内向本院提交的证据： 1、申报材料22页，证明①原告主体资格②瑞羽蛋鸭规模养殖场生态化改造提升项目（简称《项目》）在被告支持下启动实施③规模养殖场归原告所有； 2、苍政办〔2016〕55号6页； 3、培训班合影； 4、镇领导与学员合影； 5、培训合同证书； 6、奖励证书； 7、检验报告； 8、智能云码农产品标牌标识，2-8证明①领导讲解水禽业转型升级优惠政策②《项目》的技术培训、用地许可、选址、设施器材选购、安装施工、财务审计、建设工程质量验收、财政补助每个环节全程在被告带动、指导下实施③原告具备蛋鸭产业多岗位技术资格④《项目》出产的鸭蛋质量符合绿色食农产品标准； 9、《通知》，证明被告认定《项目》违反土地管理、城建规划，向原告送达限期强拆的通知； 10、苍南县综合行政执法局正式成立，证明①被告主体资格②被告行政行为超越法定292项职责界限，违背职权法定原则； 11、苍南县9个新组建部门完成挂牌； 12、土地勘测定界成果报告，11-12证明①《项目》选址及用地行政许可被告初审通过②国土部门未介入《项目》建设查处案； 13、水禽场改革创新市级项目考核2页； 14、苍财农[2018]52号8页，13-14证明①《项目》参加水禽场污染整治改革创新项目考核②苍南县88名水禽业主投资款原告最高③88名水禽业主共投资1209万元，财政补助462万元，其中灵溪镇各占44.37%④原告《项目》建设符合地方标准《蛋鸭生态网床圈养技术规范》； 15、美丽生态牧场项目申报材料8页，证明原告在完善《项目》升级； 16、建设项目环境影响登记表22页，证明①《项目》建设环评合格②属国家发改委《产业结构调整指导名录》农林业中鼓励类项目； 17、验收材料45页，证明①《项目》实际投入82.1602万元②2017年1-10月月盈余35万元； 18、验收证书2页双面，证明①《项目》环评合格②符合温州市地方标准； 19、动物防疫合格证，证明原告蛋鸭规模养殖场防疫合格； 20、规模养殖场免疫记录4页，证明原告蛋鸭存栏数15000羽； 21、土地租赁协议14页，证明原告每日地租40元； 22、微信收货款截屏； 23、温州菜篮子市场王里蛋品廖苏醒执照，22-23证明原告日利润超千元； 24、龙港镇[2018]9号3页，证明龙港镇关停传统猪场补助原投资款80%，每头300元以上； 25、灵溪镇党政办抄告单3页，证明灵溪镇拆鸡场网床每平方米补偿款220元，鸡转移费每羽2元； 26、强拆照片4页，证明被告实施强拆，强拆窝巢、万鸭惊嚎； 27、光盘2张，证明①原告是省、市、县电视台水禽旱养新闻拍摄点②苍南县转型升级的水禽业年产值超亿元，年减少污染河道鸭粪1万吨以上③原告蛋鸭存栏数15000至16000羽④原告投资款需支付利息⑤被告实施强拆； 被告灵溪镇政府、苍南县执法局、苍南县自规局辩称，一、原告建设涉案养殖场没有办理任何合法审批手续，属依法应予拆除的违法建筑。2016年9月，原告在未经政府部门审批的情况下，在灵溪镇水月村搭建3幢违章养殖场。根据《浙江省违法建筑物处置规定》的规定，未经批准、未依法取得规划许可证的属于违章的建筑物。且根据苍南县土地利用总规划显示，涉案养殖场所在地块系基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，国家实行基本农田保护制度。而原告采用混泥土浇筑等方式建筑违章养殖场，固化了土地，破坏了基本农田。二、被告强制拆除违法建筑合法、正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告确定涉案养殖场系违法建筑后，组织人员对其进行强制拆除，该强制拆除行为合法、正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告灵溪镇政府、苍南县执法局、苍南县自规局在举证期限内向本院提交了一致的证据、依据： 1、光盘、视频，证明被告拆除行为未造成原告财物损失； 2、土地利用总体规划局部图2006-2020、土地利用现状局部图、航拍图，证明涉案位置系基本农田； 3、1802839号通知，证明被告拆除行为程序合法。 经庭审质证，原告认为被告证据1中间的音乐声是后加的，现场是真实的，照片应该是第一次强拆之后拍摄的；证据2真实性无异议，但是时间是7月11日作出，而强拆是3月14日之前，不具有关联性，收集证据的行为本身违法；证据3应该是国土局进行拆除而不是自规局。三被告认为原告证据1均是关于举办农业技术培训方面的有关材料，与本案不具有关联性，本案的拆除行为是基于原告并未进行审批建筑许可，农用地备案申报表没有完成审批和备案的手续，可证明原告的建筑系在基本农田上，并未被审批通过；证据2-8与本案不具有关联性；证据9证明目的不认可；证据10仅是书面文字，没有落款没有出处，不能作为证据使用，但对于执法局成立的事实无异议；属于网站上的新闻稿，对于揭牌仪式无异议，属于住建局有关城市规划实施的行政处罚权已移交给了苍南县综合行政执法局；证据11无法证明原告的待证事实，对于挂牌的事实无异议；证据12与本案无关联性，且无法证明原告的待证事实；证据13-20与本案无关联性，涉及到的仅是县部的设施农业的审批材料，与本案的用地规划审批无关；证据21协议本身就是违法的，属于变相的土地买卖行为；证据22-24与本案无关联性，原告想以此证明自己的损失，但是并不属于行政赔偿的范围；证据25与本案无关，不涉及原告和本案的内容，证据26真实性无法确定，对于强拆的过程予以认可，有关现场的情况以被告提交的视频、照片为准；证据27光盘内容是电视台的宣传片，与本案无关联，宣传片可能涉及到单鸭存栏数的问题，但被告的拆除行为并没有造成原告的直接损失，即使视频证明蛋鸭的存栏数，也与拆除行为没有关联性。 本院对上述证据认证如下： 原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但本院认为该证据无法证明原告无损失；被告的证据2制作时间为2019年7月11日，而强制拆除的最后一次时间在2019年4月14日，故不符合证据要求；被告明确证据3系行政指导性行为，故不能作为其强制拆除合法的证据，故对被告提供的证据本院均不予采信。原告的证据1、6、7、8、12、14、17-20可以证明政府对于其发展蛋鸭养殖产业的认可及扶持，原告的证据2、13可以证明涉案养殖场建设符合苍南县的文件要求，原告的证据9可以证明被告的行为违法，原告的证据26、27可以证明强拆的事实及其被省内各级媒体作为先进典型进行报道的事实，以上证据本院均予以采信；原告的证据3-5、22-25与本案不具有关联性，证据10、11无法证明三被告无职权，故对以上证据本院均不予采信。 原告对三被告提供的法律依据提出异议，认为三被告作出拆除行为无职权依据。 经审理查明，原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社于2016年9月27日成立，成立之初便在被告灵溪镇政府指派的专家全程指导下实施水禽旱养转型升级项目建设，该项目建设的土地选址由原苍南县国土资源局灵溪分局委托浙江信宇测绘信息有限公司于2016年10月进行了勘测。养殖场建成后经苍南县农业农村局、苍南县环保局、苍南县畜牧兽医局等多部门的逐级审核、验收通过，验收报告认定该蛋鸭场选址合理；水禽旱养、网床养殖及农牧结合工艺流程合理，能基本满足排泄物的处理；网床2300米、人工池350平米，基本满足规模生产要求；基本符合温州市地方标准《蛋鸭生态网床圈养技术规范》（DB330T49-2014）的要求，一致同意通过验收。2018年2月，原告获得苍南县财政局的财政补贴25.98万元，同时成为浙江省、温州市、苍南县电视台水禽旱养新闻拍摄点。2019年2月14日，被告灵溪镇政府、苍南县自规局、苍南县执法局共同向原告发放通知，要求其于2019年2月17日前自行腾空并拆除建筑物，否则相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除。2019年3月25日、4月10日、4月15日，被告灵溪镇政府、苍南县执法局、苍南县自规局组织人员对原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社上述房屋予以强制拆除。原告不服，遂诉至本院。 本院认为，1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定，城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。根据上述法律规定，责令限期拆除而当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的和县级以上地方人民政府作出书面责成是强制拆除的两个法定前提，被告灵溪镇政府、苍南县执法局、苍南县自规局、在未对原告涉案养殖场作出责令限期拆除的决定且在没有县级以上地方人民政府书面责成的情况下直接对原告涉案房屋实施了强制拆除，超越职权且程序违法。2、原告成立之初便在被告灵溪镇政府指派的专家全程指导下实施水禽旱养转型升级项目建设，养殖场建成后经苍南县农业农村局、苍南县环保局、苍南县畜牧兽医局等多部门的逐级审核、验收通过，并获得苍南县财政局的财政补贴。由此可见，政府相关的职能部门对于其蛋鸭养殖给予了诸多政策帮持。同时，从现有证据来看，对于原告及其法定代表人获得的各项奖励，也表明了政府对于其发展蛋鸭养殖产业的认可。苍南县人民政府办公室《关于印发〈苍南县规模水禽场和散养生猪污染治理实施方案〉的通知》（苍政办〔2016〕55号）文件第四页第三点中对水禽场改造用地政策为“用地由乡镇政府会同相关部门指导把关，并出具选址意见”，而涉案项目建设的土地选址由原苍南县国土资源局灵溪分局委托浙江信宇测绘信息有限公司于2016年10月进行了勘测，可见原告的用地是经过土地部门指导把关，符合上述文件精神要求。综上，原告基于对政府的信赖，在涉案土地上实施水禽旱养转型升级项目建设，而三被告却直接以通知的形式来认定其所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性，也不具有合法性。 综上，被告灵溪镇政府、苍南县执法局、苍南县自规局作出的被诉房屋强制行为超越法定职权、事实不清、程序违法，原告诉请确认该强制拆除行为违法的意见，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告苍南县灵溪镇人民政府、苍南县综合行政执法局、苍南县自然资源和规划局于2019年3月25日、4月10日、4月15日强制拆除原告苍南县瑞羽家禽养殖专业合作社养殖场的行政行为违法。 本案受理费50元，由三被告共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 审 判 长  赵一睿 人民陪审员  王小红 人民陪审员  李中杨 二〇二〇年三月三十一日 法官助理吴晶晶 书记员张珺琰 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 《浙江省城乡规划条例》 第六十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施。 城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。