浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1127号 上诉人（原审原告）张海昌，男，1954年3月24日出生，汉族，住浙江省建德市。 委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市住房和城乡建设局，住所地浙江省建德市新安江街道新安路188号。 法定代表人周献锦，局长。 委托代理人王泽路，浙江新安江律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）建德市城市建设发展投资有限公司，住所地浙江省建德市洋溪街道国香路98号。 法定代表人吴小龙，董事长。 委托代理人许芳，浙江新安江律师事务所律师。 上诉人张海昌因城建行政处罚一案，不服浙江省建德市人民法院（2019）浙0182行初25号行政决定，向本院提起上诉。本院于2019年11月26日受理后，依法组成合议庭审理本案，在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼，现已审理终结。 2019年4月3日，建德市住房和城乡建设局（以下简称建德市住建局）作出《查处申请答复书》（以下简称《答复书》），内容为：张海昌：2019年3月13日，我局收到了你的《查处申请书》，要求我局依法查处建德市城市建设发展投资有限公司（以下简称建德市城投公司）对建德市新华摩擦材料厂的非法拆迁行为。经我局调查，2009年3月29日你与城市建设开发有限公司（建德市城市建设发展投资有限公司前身）签订了《建德市新华摩擦材料厂整体拆迁补偿协议书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》相关规定，经我局研究决定，不再给予行政处罚。 2019年4月11日，张海昌提起诉讼，请求：1.撤销建德市住建局于2019年4月3日作出的《答复书》；2.责令建德市住建局对建德市城投公司实施的违法拆迁行为进行处理，并将处理结果告知张海昌；3.本案的诉讼费用由建德市住建局承担。 原审法院经审理查明，2008年6月，建德市政府出台了《关于新安江高速出口周边工业企业搬迁的若干意见》(建政函[2008]70号)，文件明确规定建德市城市建设开发有限公司（现建德市城投公司）作为搬迁主体具体实施企业搬迁工作。原建德市新华摩擦材料厂在搬迁范围内。根据市政府建政函[2008]90号文件，原建德市新华摩擦材料厂属于第一批搬迁的企业。2009年3月29日，建德市城市建设开发有限公司与原建德市新华摩擦材料厂签订《企业整体搬迁补偿协议书》，张海昌作为该厂法定代表人签字，协议对企业搬迁范围、补偿总额、资金支付进度、搬迁期限、奖励、违约责任做了明确约定。协议签订后，张海昌按约履行了企业搬迁腾空义务，建德市城投公司支付了补偿款1884.3224万元。 原审法院另查明，2017年4月1日，张海昌认为建德市城投公司未按约支付企业搬迁补偿费，要求建德市城投公司按退出土地出让价的52%支付企业搬迁补偿费差价向原审法院提起民事诉讼。原审法院于2018年4月8日作出（2017）浙0182民初1655号民事判决，以建德市城投公司已将搬迁补偿金支付完毕为由驳回其诉讼请求。张海昌对该判决不服，向我院提起上诉。我院于2018年8月3日作出（2018）浙01民终字3741号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院再查明，2019年3月11日，张海昌以建德市城投公司在实施拆迁时未取得房屋拆迁许可证，涉嫌无证违法拆迁为由，向建德市住建局提交《查处申请书》，要求建德市住建局依法查处建德市城投公司对张海昌所属企业进行非法拆迁的违法行为。建德市住建局于2019年3月13日收到《查处申请书》，同年4月3日作出《答复书》。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《城市房屋拆迁管理条例(2001)》（2011年失效）第三十四条规定，违反本条例规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。本案中，张海昌主张建德市城投公司对其实施拆迁时未取得房屋拆迁许可证，要求建德市住建局按照《城市房屋拆迁管理条例(2001)》（2011年失效）第三十四条的规定对建德市城投公司进行处罚。但建德市城投公司与原建德市新华摩擦材料厂签订《整体搬迁补偿协议书》的时间为2009年3月29日，违法行为发生之日最晚应为2009年3月29日；后张海昌履行了搬迁义务，建德市城投公司将搬迁补偿费支付完毕的时间为2009年7月1日，因此连续状态下的违法行为终了之日应为2009年7月1日。张海昌于2019年3月11日向建德市住建局提交《查处申请书》要求对建德市城投公司进行处罚，显然已过二年期限，建德市住建局据此作出《答复书》并无不当。另，《住房城乡建设部关于印发的通知》第九条规定，举报件应自受理之日起60个工作日内办结。第十四条规定，举报人署名或提供联系方式的，承办单位应当采取书面或口头等方式回复处理情况，并做好相关记录。本案中，张海昌向建德市住建局寄送《查处申请书》系对违法违规行为的举报，建德市住建局于2019年3月13日收到《查处申请书》后，于同年4月3日作出《答复书》并送达张海昌，程序合法。 张海昌主张被诱骗签订《整体搬迁补偿协议书》，但未提交证据予以证明，且一审、二审作出的民事判决均认定了《整体搬迁补偿协议书》合法有效，故对该主张不予采纳。另，张海昌主张因与城投公司对搬迁补偿费的计算方式有争议，其已于2017年4月提起民事诉讼，故认为建德市城投公司的违法行为应连续至民事诉讼完结之日。原审法院认为，张海昌向建德市住建局提交查处申请时其民事纠纷已有一审、二审法院作出判决，且已生效，判决均认定建德市城投公司已将搬迁补偿金支付完毕，驳回了张海昌的诉讼请求。根据前述判决，建德市城投公司支付最后一笔补偿款时（2009年7月1日）即按约支付了全部对价，此时行为终了，并不因张海昌认为未支付完毕而导致行为连续。因此张海昌称违法行为有连续状态，应自民事纠纷二审完结之日起算二年期限的意见，不予支持。综上，张海昌的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张海昌的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由张海昌负担。 宣判后，张海昌不服，向本院上诉称：一、一审法院认定事实不清，本应建德市城投公司支付的搬迁补偿费直至2019年仍未支付完毕，其违法状态持续至查处申请之日，依法应当予以行政查处。在与上诉人同期拆迁案件中的被拆迁人杭州思远搪瓷有限公司同时亦与城投公司签订了《整体搬迁补偿协议书》，而直至2019年1月16日，与上诉人同期拆迁的杭州思远搪瓷有限公司仍有收到建德市城投公司支付的由其因履行《整体搬迁补偿协议》而产生的剩余未支付的征迁补偿款，该事实由建德市城投公司向杭州思远搪瓷有限公司打款凭证予以证明。依据《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，一个拆迁行为包括了申领拆迁许可证、公告拆迁范围、方案及其他安置事宜、签订协议、履行协议等多个程序行为。在拆迁过程中，任何一个程序行为的违法即应视为拆迁行为的违法，同时任何一个程序未履行完毕即不能视为拆迁行为履行完毕。上诉人认为杭州思远搪瓷有限公司与上诉人为同期被拆迁人，建德市城投公司直至2019年1月16日仍存在支付“征迁补偿款”给杭州思远搪瓷有限公司的情形，而支付补偿款作为整个拆迁过程中重要的一环，其拆迁行为应视为持续至2019年1月16日仍在继续。一审法院认定建德市城投公司将搬迁补偿费支付完毕的时间为2009年7月1日，其连续状态下的违法行为终了之日应为2009年7月1日明显与实际情况不符，属于事实认定错误。二、一审法院适用法律错误，建德市城投公司违法行为持续至2019年，被上诉人应依据《行政处罚法》的相关规定对建德市城投公司的违法行为给予处罚。由建德市城投公司支付给同期被拆迁人杭州思远搪瓷有限公司的最近一笔备注有“征拆补偿款”的打款凭证可以证明，建德市城投公司的违法行为至少持续至2019年1月16日，且上诉人提起查处申请的时间为2019年3月11日。建德市城投公司的违法行为持续终了之日距申请人提起查处之日明显未超过两年的行政处罚期限。依据《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。一审法院认定建德市城投公司的违法行为终了之日已经超过了两年，被上诉人作出不予查处处罚的答复合法，明显属于认定事实不清，适用法律错误。三、一审法院适用法律错误，依据《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，在建德市城投公司未取得拆迁许可证之前，其违法行为应为持续状态。依据《城市房屋拆迁管理条例》第六条的规定“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”在本案中，虽然上诉人已经与城投公司签署了案涉补偿协议，但是由于建德市城投公司并未取得拆迁许可证，因此对于建德市城投公司拆除上诉人房屋的行为，即可以认定为一种违法的协议拆迁行为。对于建德市城投公司来说并不是法律意义上所定义的房屋拆迁行为，在未补办拆迁许可证之前，其违法形态呈现一种持续状态，至今未予得到纠正。即依据《行政处罚法》第二十九条的相关规定，其违法行为持续至今，属于应当予以行政处罚的行为。综上所述，上诉人认为一审法院驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清、适用法律错误，请求：撤销浙江省建德市人民法院作出的（2019）浙0182行初25号行政判决，并依法改判。 被上诉人建德市住建局答辩称：一、上诉人系原建德市新华摩擦材料厂投资人。2008年6月，建德市政府出台了《关于新安江高速出口周边工业企业搬迁的若干意见》（建政函[2008]70号），文件明确规定建德市城投公司作为搬迁主体具体实施企业搬迁工作。上诉人所属的企业在搬迁范围。根据市政府建政函(2008)90号文件，上诉人属于第一批搬迁的企业。经双方协商一致，于2008年10月23日签订《企业整体搬迁补偿协议书》，协议对企业搬迁范围、补偿总额、资金支付进度、搬迁期限、奖励、违约责任做了明确约定。协议签订后，上诉人按约定履行了企业搬迁腾空义务，建德市城投公司履行了支付补偿款的义务。双方意思表示真实，协议合法有效。上诉人以诱骗其签订协议，无事实依据。二、根据杭州市中级人民法院(2018)浙01民终字3741号《民事判决书》认定的事实，再次确认案涉搬迁协议合法有效。上诉人要求被上诉人履行法定职责，对建德市城投公司的搬迁行为给予处罚，没有法律依据，其请求不成立。三、根据《行政处罚法》之规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予处罚。本案中企业搬迁协议双方已经履行完毕，迄今近十年，明显超过法律规定的时效。四、截止到2009年7月1日，建德市城投公司已按约支付搬迁协议约定的补偿款1884.3224万元。2019年1月16日，所涉款项系同一批搬迁企业---思远搪瓷公司红线外的土地、苗木的补偿，不在搬迁协议约定的范围，非搬迁协议履行的延续。上诉人的上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。上诉人张海昌在二审中向本院提交以下材料：建德市城投公司于2019年1月10日通过湖商村镇银行向杭州思远搪瓷有限公司支付“征迁补偿款”的银行业务凭证和建德市洋安、洋溪区块开发办于2015年1月20日向杭州思远搪瓷有限公司作出的《答复函》，拟证明建德市城投公司将搬迁补偿费支付完毕的时间为2019年1月16日，其连续状态下的违法行为终了之日应为2019年1月16日。本院经审查认为，上述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予接纳。本院另查明，根据《关于明确有关企业搬迁期限的批复》（建政函[2008]90号）文件，上诉人张海昌所属的原建德市新华摩擦材料厂属于第一批搬迁的企业，搬迁期限为2009年6月30日。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，上诉人张海昌申请被上诉人建德市住建局依法查处建德市城投公司对其所属企业进行非法拆迁的违法行为，但张海昌在与城投公司签订《整体搬迁补偿协议书》后，已按照协议约定于2009年6月30日搬迁期限前完成其所属企业整体搬迁工作，故建德市城投公司对上诉人企业进行拆迁的行为终了之日最迟为2009年6月30日，而上诉人于2019年3月11日向被上诉人申请对建德市城投公司的违法行为进行查处，已经超过二年的处罚时效，被上诉人作出不再给予行政处罚的答复并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张海昌负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年三月二十七日 法官助理莫雪飞 书记员寿芳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。