山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终40号 上诉人（原审原告）青岛新尚餐饮有限公司，住所地青岛市市北区伊春路48号。 法定代表人张虹吉，总经理。 委托代理人王楠，山东慧勤律师事务所律师。 上诉人（原审原告）青岛新尚食品有限公司，住所地青岛市李沧区合川路21号。 法定代表人张虹吉，总经理。 委托代理人王楠，山东慧勤律师事务所律师。 被上诉人（被上诉人）胶州市商务局，住所地山东省青岛市胶州市市级机关办公大楼北京路1号。 法定代表人王寿鹏，局长。 委托代理人张文杰，山东海康律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）胶州市综合行政执法局，住所地胶州市北京东路行政服务中心东楼。 法定代表人李建勋，局长。 委托代理人柳燕，山东海康律师事务所律师。 委托代理人张世乾，该局工作人员。 上诉人青岛新尚餐饮有限公司、青岛新尚食品有限公司因诉被上诉人胶州市商务局、胶州市综合行政执法局（以下简称胶州执法局）行政补偿一案，不服山东省胶州市人民法院（2019）鲁0281行初27号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2012年6月5日，青岛新尚餐饮有限公司向胶州市商务局提交“放心早餐”工程的申请，被告胶州市商务局、胶州市城市管理行政执法大队于2013年3月15日联合发布关于同意青岛新尚餐饮有限公司在城区设置第一批售卖点的批复胶商字[2013]15号、在2013年5月3日联合发布关于同意青岛新尚餐饮有限公司在城区设置第二批售卖点的批复胶商字[2013]25号、在2013年9月3日联合发布关于同意青岛新尚餐饮有限公司在城区设置第三批售卖点的批复胶商字[2013]46号、在2014年3月11日联合发布关于同意青岛新尚食品有限公司在城区设置第四批售卖点的批复胶商字[2014]6号，分四批同意原告青岛新尚餐饮有限公司、青岛新尚食品有限公司在胶州市指定的售卖点开展“放心早餐”工程。2017年7月胶州执法局对部分早餐亭进行处理。2018年9月19日，青岛新尚食品有限公司法定代表人张虹吉向被告胶州市商务局提出新尚早餐工程撤出胶州市的申请。2019年1月12日二原告向二被告书面邮寄行政补偿申请书，申请胶州市商务局、胶州执法局就其强制撤销青岛市新尚餐饮有限公司、青岛新尚食品有限公司早餐售卖点给申请人造成的损失共计人民币约1041920元予以补偿。 原审另查明，关于二原告称的被告胶州执法局异地封存其的涉案早餐亭的明细及证据，二原告称明细庭后提供但未另行提交，异地封存的证据同原告提交的第四组证据，而且据原告了解，异地封存点不只一处，数量远远超过14处，原告也没有自行清理。被告胶州执法局自相矛盾，陈述没有强制终止经营，但原告认为没有口头和书面通知原告的情况下，被告胶州执法局称依法处理了早餐店并异地存放实际上就是撤销行政许可的行为，而且由于其异地存放，实际上也导致原告无法经营。胶州执法局说原告未按规定经营，原告认为没有事实和法律依据，原告依法在约定的地点经营。二原告未提交被告胶州市商务局强制撤销其早餐亭的证据，解释称因为原告未收到任何书面和口头材料来证明相关的撤销机关，且原告认为行政许可系二被告共同作出，故依法向二被告提起诉讼。 原审法院认为：关于二原告所称的二被告强制撤销二原告胶州早餐售卖点的行为，被告胶州执法局自认“因两公司早餐亭擅自改变经营地点，未按要求进行经营，影响市容市貌，2017年7月胶州执法局依法对早餐亭进行处理”，对其自认的事实行为，原审予以确认；但被告胶州市商务局称未作出涉案上述行政行为，且二原告无证据证明胶州市商务局作出了涉案上述行政行为，故对二原告所称的被告胶州市商务局强制撤销二原告胶州早餐售卖点的事实，原审不予认可。且因两公司早餐点的个数、被处理的早餐亭的个数等均不相同，原审在庭审中已依法向二原告释明，“根据《中华人民共和国公司法》规定，公司均为独立的法人，即使法定代表人为同一人的不同公司，均对外独立享有权利，承担义务，该案因二原告要求二被告对其造成的损失要求补偿，应该分别提出独立的诉讼请求及证据、赔偿明细，且本案二被告作出的行政行为并不完全一致，该案涉及多个原告、被告，多个法律关系，并不宜在该案中共同审理”，但原告拒绝变更诉讼请求，原告的起诉应当依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）之规定，裁定驳回二原告的起诉。 二上诉人不服原审裁定，上诉称：一、胶商字(2013)15号、胶商字(2013)17号、胶商字(2013)25号、胶商字(2014)6号、胶商字(2013)46号等文件的性质系二被上诉人共同作出的行政许可文件。本案实质系二被上诉人作出行政许可，许可上诉人在胶州市经营早餐点项目。上诉人基于对政府、对二被上诉人的信赖投入资金经营，现被上诉人无故撤销行政许可，强制上诉人停止经营，应当就其给上诉人造成的损失承担责任。二、一审裁定称上诉人无证据证明胶州市商务局作出了强制上诉人终止经营的行政行为与事实不符，与在案证据不符。(一)二被上诉人共同作出行政许可，现无故撤销，被上诉人胶州市商务局应当承担补偿责任。在案证据胶商字(2013)25号、胶商字(2014)6号、胶商字(2013)46号等行政许可系二被上诉人共同作出。因此，现被上诉人无故撤销行政许可强制上诉人停止经营早餐点，被上诉人胶州市商务局也应当依法承担补偿责任。(二)上诉人提交证据:封条、早餐车照片、被上诉人胶州市商务局接待上诉人单位人员等证据证明了上诉人根据相关行政许可文件设立了众多早餐亭，而二被上诉人的强制终止上诉人经营的行政行为严重损害了上诉人的合法权益，并给上诉人造成了巨大的经济损失。(三)被上诉人没有出示正式的停止营业文件就强制撤销更属于违法行为。作为主管机关的二上诉人先后作出了胶商字[2013]15号、17号、25号、46号、胶商字[2014]6号等行政许可文件，上诉人所设早餐亭均是根据相关文件而设立的，而2017年被上诉人以创建文明城市、准备上合峰会为由将上诉人的早餐亭拖走，未给与上诉人任何准备时间，也未给与任何书面甚至是口头的补偿方案，显属违法。三、二上诉人共同起诉完全符合法律规定，一审据此裁定驳回于法无据，与事实不符。(一)共同起诉、合并审理符合法律规定。依据《行政诉论法》第二十七条规定，当事人一力成者双方为二人以足因何一行政行为发生的行政案件，成者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。(二)本案系因同一行政行为发生的行政案件，原、被告主体身份明确，并不涉及多个法律关系，应当合并审理。(三)行政许可文件系同时许可给二上诉人，二上诉人为了经营早餐亭都投入了大量的人力物力。而被上诉人所作的撒销行为也同时针对两上诉人。(四)二上诉人系关联企业，二上诉人也多次明确表示愿意将一方利益转让于其中任一方承继。因此，上诉人认为，为了节省法院和避免当事人诉累，本案也应合并审理。三、上诉人起诉事实清楚、证据确实充分，请求二审依法改判。本案实质系二被上诉人共同作出行政许可，许可二上诉人在胶州市经营早餐售卖点，在二上诉人投入大量人员、设备、资金后，被上诉人又无故撤销行政许可强制上诉人停止经营，给上诉人造成巨大损失，应当依法补偿。上诉人一审提供报纸、文件、被上诉人贴封条的照片等大量证据证明被上诉人强制上诉人停止营业，实质系撤销行政许可的行为。且被上诉人一审庭审也多次自认其处理了上诉人的早餐售卖点和早餐亭。由于二上诉人异地封存了上诉人的早餐亭的行为实际上就是撤销行政许可的行为，上述行为导致上诉人根本无法经营，给上诉人造成巨大损失，应当依法补偿。综上，请求一、1、撤销(2019)鲁0281行初27号行政裁定书。2、改判确认二被上诉人逾期作出行政补偿决定的行为违法，改判二被上诉人就其强制撒销上诉人胶州早餐售卖点给上诉人造成的损失共计人民币1011920元子以补偿。3、一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人胶州市商务局辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。一、本案两上诉人共同诉讼，诉讼主体不适格。两上诉人均为独立的企业法人，属于不同的法律主体，在本案中不享有共同权益，不能作为共同原告起诉，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。二、原审认定胶州市商务局并没有对两上诉人作出强制撤销早餐售卖点的行政行为，认定事实清楚。胶州市商务局不是行政行为主体，不应成为本案被告。2013年根据商务部《主食加工配送中心建设规范》和《早餐经营规范》的要求，同意青岛新尚餐饮有限公司为胶州市“放心早餐”工程承办企业的申请，并与胶州市城市管理行政执法大队联合批复两公司在城区设置售卖点。2018年10月，青岛新尚食品有限公司相关负责人主动联系被上诉人胶州市商务局，提出新尚早餐工程撤出胶州市的申请，并请求被上诉人胶州市商务局协商交警将早餐亭运走，被上诉人按约定时间多次协商好交警部门，但两上诉人均未在约定时间运走早餐车。上诉人主动提出申请自愿撤出胶州市场，被上诉人胶州市商务局既没有强制撤销早餐售卖点终止上诉人的经营，更没有拖走上诉人的早餐亭，两上诉人也没有提出任何证据证明胶州市商务局实施了强制撤销早餐点的行政行为，胶州市商务局并不是行政行为的主体，两上诉人主张行政补偿没有事实和法律依据。综上，请求维持原审裁定。 被上诉人胶州执法局辩称：两上诉人主体资格不适格，其均为独立的企业法人，系不同的法律主体，对外独立享有权利义务，享有不同的共同利益，不能作为共同原告起诉。另外，被上诉人的批复文件不是行政许可，不符合行政许可法的规定。请求驳回上诉。 各方当事人一审提交的证据已经随案卷移送本院，对证据的认定本院与原审相同，经审查，本院确认原审查明的事实成立。 本院认为：一、《中华人民共和国行政许可法》第十四条规定：本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。第十五条规定：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。第十七条规定：除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 本案两被上诉人根据两上诉人提交的“放心早餐”工程的申请，依据《青岛市商务局关于进一步加快早餐示范工程建设的意见》、《青岛市早餐示范工程建设实施细则》以及《胶州市商务局关于加强放心早餐店（亭）建设与管理的规定》等，作出了一系列批复，相关依据并不是国家法律、行政法规或者地方性法规，也并不存在国家法律、行政法规或者地方性法规设定有相关许可。依据前述规定，涉案批复不属于《中华人民共和国行政许可法》所规定的行政许可行为，实质上是一种行政审批行为，被上诉人也没有撤销涉案批复，上诉人现依据《中华人民共和国行政许可法》及相关司法解释的规定申请补偿，缺乏依据行政许可法所保护的权益。 二、上诉人原审诉状中请求判决两被上诉人强制拆除胶州早餐售卖点给上诉人造成的损失予以补偿，其实质上是请求确认被上诉人强制拆除其早餐售卖点违法并要求赔偿。上诉人在二审自认被上诉人胶州市商务局并没有拆除其早餐售卖点，且两上诉人公司均为独立法人，所经营早餐点的个数、被处理的早餐售卖点的个数也均不相同，所涉被上诉人作出的批复还各不相同。由此，本案涉及多个当事人以及多个法律关系，两上诉人要求两被上诉人对其造成的损失要求补偿，应该分别提出独立的诉讼请求，原审裁定驳回起诉并无不当。 综上，原审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月十一日 法官助理 管筱笛 书记员王崧 书记员王娉婷