湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘04行终35号 上诉人（原审原告）:衡东县洣水镇金花村第二村民小组。 诉讼代表人：陈锡忠，男，1964年11月29日出生，汉族，住湖南省衡东县，该组组长。 委托诉讼代理人：林彬华，湖南楚云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）:衡东县自然资源局。住所地：衡东县洣水镇文冲西路18号。 法定代表人：陈和平，该局局长。 委托诉讼代理人：戴美林，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：向和平，湖南楚云律师事务所律师。 原审第三人：陈焱林，男，1985年10月27日出生，汉族，住湖南省衡东县。 上诉人衡东县洣水镇金花村第二村民小组（以下简称金花村二组）因与被上诉人衡东县自然资源局、原审第三人陈焱林行政许可一案，不服衡阳铁路运输法院(2019)湘8602行初154号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明：1981年12月30日，相关行政机关给金花二队颁发了《国家、集体、单位山林权所有证》，载明夹子塘山林地，四至为：东至黄狗店夫责（侧）坡，南至水库，西至（金花）一队山界，北至肖家岭丫子，归金花二队所有。2010年3月成图的署名有湖南省资源规划勘测院、衡东县国土资源局的Ｇ49Ｇ022080《衡东县土地利用现状图》标明本案第三人建房用地位于界线范围内。经第三人申请，被告于2019年5月23日向第三人颁发了建规（地）字第2019080号《建设用地规划许可证》。2019年6月12日，第三人向被告申请建设用地许可，经审查批准，被告于2019年7月18日向第三人颁发了衡东县（2019）东土建字第105号《建设用地批准书》，第三人在该《建设用地批准书》中确认的地点已开始动工建房。原告认为第三人占用了原告集体土地建房，遂进行了阻工，并向本院提起本案行政诉讼。 原审认为：原告提起本案行政诉讼的理由是第三人占用了其集体林地建房，依据为其1981年获取的《国家、集体、单位山林权所有证》载明夹子塘山林归其所有。被告及第三人则认为，根据建设规划许可中审核的相关材料，应认定案涉土地归所有。经庭审质证及本案诉讼各方在现场指认，涉案《国家、集体、单位山林权所有证》载明的夹子塘山林地四至准确界限均难以确认，故本案虽然形式上为请求撤销建设用地批准书，但实质属于山林地或和土地权属争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”及《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉”之规定，本案依法应由行政机关先行处理，在相关行政机关未作处理之前，直接就此提起行政诉讼，依法不属于人民法院行政案件的受案范围，原告的本案起诉不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项以及《最高院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告衡东县洣水镇金花村第二村民小组的起诉。本案依法不收取案件受理费，原告衡东县洣水镇金花村第二村民小组预交的案件受理费50元，予以退还。 上诉人金花村二组不服一审裁定，上诉请求：一、撤销衡阳铁路运输法院(2019)湘8602行初154号行政裁定；二、撤销衡东县(2019)东土建字第105号《建设用地批准书》；三、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人对行政许可不服属于行政诉讼的受案范围；二、涉案山地属于上诉人所有；三、涉案林地没有办理农用地转用审批手续，属于行政许可违法；四、行政许可面积超过湖南省建房最高标准，应予撤销。 被上诉人衡东县自然资源局答辩称，本案属于土地权属争议，应由政府先行处理，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。 本案诉讼中，上诉人提交了以下证据：证据1、不动产登记薄上的信息，证明发证时间为2010年12月17日，四至清晰，林地的所有权人是金花村二组；证据2、金花11队老林权证，证明黄狗店夫块西至大队林场屋后人行路南至衡证公路大队田边；证据3、1978年湖南省测绘局地形图，证明金花林场夹子塘地形地貌，金花村二组林权证与地形图相吻合；证据4、陈焱林的身份证，证明陈焱林为城镇户口，不能在集体土地上建房；证据5、图片，2020年3月25日，陈焱林以政府允许建房为由继续动工。 被上诉人认为，上诉人的证据1真实性无异议，关联性有异议；证据2与本案无关；证据3来源的合法性有异议；78年的地形地貌与现在已经千差万别了；证据4陈焱林一直是农民，只是征地以后，变为城镇户口；证据5对其三性均有异议，且与本案无关。 本院对上述证据认定如下：证据1的真实性被上诉人无异议，本院予以认可，可以作为认定本案事实的依据，证据2-5因不能达到其证明目的，本院不予采纳。 经审查，各方当事人在一审中被采信的证据已随案移送本院，可以作为认定本案事实的依据。 经审查，发证日期为2010年12月17日林权证登记信息为：地名夹子塘，东至山顶，南至厕所挖沟为界，西至山脚路边，北至一组水圳为界，证号B431003131215，发证面积17亩，使用期限70年，至2079年12月31日止，权利人金花村二组，权利人证件号430424195507168415，全组共有。 本院查明的其他事实与原审查明的事实一致。 本院认为，行政机关为行使行政职权而针对行政相对人作出的相关行政决定，应严格依照法定程序对相关事实予以全面、清楚的认定。 关于本案是否需要相关行政机关进行先行处理的问题。一、土地权属争议的形式具有多样性，根据不同的标准有不同的表现形式，根据争议发生时是否政府已经进行登记发证这个标准，可将土地权属争议分为未经政府发证登记的土地权属争议和已经由政府发证登记的土地权属争议。二、已经由政府发证登记的土地权属争议，因政府已就争议土地根据一方当事人单方面的申请或者依职权进行了登记发证这一环节，单是当事人双方协商已经无法解决问题，在已发出去的权属证书撤销前，政府也不可能再根据当事人申请直接进行确权处理。三、政府登记发证的过程其实也是对土地权属归属再认识和确认的过程，当事人起诉针对的是政府的土地登记发证的行政行为，该行政行为属于人民法院受理行政案件的受理范围，绕开该行政行为没有法律依据。四、行政机关在作出行政行为之时就应尽可能的收集相关证据和法律依据。如将行政机关颁证的具体行政行为又交回行政机关处理，使得法律规定的行政诉讼对具体行政行为事后监督的功能形同虚设，也不利保护当事人的合法权益。本案中，金花村二组具有衡东县人民政府于1981年12月30颁发的《国家、集体、单位山林权所有证》及2010年12月17日颁发的B431003131215号林权证。B431003131215号林权证登记信息为：地名夹子塘，东至山顶，南至厕所挖沟为界，西至山脚路边，北至一组水圳为界，权利人金花村二组。由此可知，本案争议属于已经由政府发证登记的土地权属争议。一审法院应当及时对衡东县自然资源局在颁发被诉《建设用地批准书》的过程中，对涉案土地权属的认定是否事实清楚、证据是否确实充分、程序是否合法及适用法律法规是否正确予以全面审查。一审法院裁定本案应由政府先行处理，实属处理不当，应予纠正。 关于颁发被诉《建设用地批准书》的合法性问题。衡东县自然资源局认为其颁证合法却又主张本案依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定先由政府处理土地权属争议，但对上述条款关于“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定不予认可。经查，涉案土地上的房屋一直在施工建设，已单方改变土地利用现状，亦未见《建设工程规划许可证》。故对衡东县自然资源局的上述主张，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”衡东县自然资源局作为被诉行政行机不仅负有举证责任，亦应当在作出行政行为过程中，通过对证据的收集、审查、判断来达到证据确凿的标准，继而查清客观事实真相。本案中，衡东县自然资源局在金花村二组已具有衡东县人民政府于1981年12月30颁发的《国家、集体、单位山林权所有证》及2010年12月17日颁发的Ｂ431003131215号林权证的情况下，仅以原衡山县（1966年原衡山县分为现衡山县与衡东县）于1953年3月发放的土地房产所有证存根和金花村、土地权属界限协议书为依据，未履行公示告知义务即作出本案被诉颁证行为的主要证据不够确实、充分，应予纠正。 综上，本案属于行政诉讼的受案范围，原审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销衡阳铁路运输法院(2019)湘8602行初154号行政裁定； 二、本案指令衡阳铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 丁枥澎 审 判 员 尹运健 审 判 员 罗慕蓉 二〇二〇年三月三十日 法官助理 姚 海 书 记 员 张文珍