甘肃省天水市秦州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0502行初2号 公益诉讼起诉人天水市麦积区人民检察院（简称麦积检察院）。住所地：天水市麦积区天河南路。 法定代表人张国仓，该院检察长。 出庭人员马青云，该院员额检察官。 出庭人员王丽萍，该院员额检察官。 被告天水市麦积区石佛镇人民政府（简称石佛镇政府）。住所地：麦积区石佛镇石佛村。 法定代表人张海军，该镇镇长。 委托代理人王丕琪，甘肃鑫盾律师事务所律师。 第三人郭红海，男，1975年12月28日出生，汉族,住天水市麦积区。 第三人雷明科，男，1962年2月28日出生，汉族，住天水市麦积区。 第三人王琦，男，1990年11月24日，汉族，住天水市麦积区。 委托代理人王小锋（王琦父亲），男，1966年11月29日出生，汉族，住天水市麦积区。 第三人蒲小斌，男，1965年12月26日出生，汉族，住天水市麦积区。 公益诉讼起诉人天水市麦积区人民检察院因认为天水市麦积区石佛镇人民镇府不履行环境保护监督管理的法定职责，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院2020年1月3日立案后，于2020年1月7日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。通知第三人郭红海、雷明科、王琦、蒲小斌为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人天水市麦积区人民检察院出庭人员马青云、王丽萍，被告行政机关负责人张振忠、委托代理人王丕琪，第三人郭红海、雷明科、蒲小斌、王琦的委托代理人王小锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人麦积检察院于2019年7月12日向被告石佛镇政府发出天麦检行公[2019]62050300052号检察建议书（以下简称52号检察建议），检察建议认为：石佛镇石佛村禁养区内有4家养殖场，其中：东石片区有王琦养鸡场饲养鸡1000余只；东石片区村西头蒲小斌养猪场饲养生猪100余头，郭红海养猪场饲养生猪60余头；西石斜对面雷明科养殖场饲养生猪100余头、鸡2000余只。上述养殖场夏季猪舍、鸡舍蚊蝇乱飞、臭味难闻，蒲小斌、郭红海养殖场污水等直接通过排洪沟排到葫芦河，严重影响周边村民生活环境和葫芦河生态环境，侵害国家和社会公共利益。按照环境保护法、畜禽规模养殖污染防治条例、中共麦积区委《改善农村人居环境的实施方案》、麦积区政府《天水市麦积区畜禽养殖禁养区内养殖场（小区）、养殖专业户关闭或搬迁工作计划》，被告是辖区内环境卫生的监管责任单位，未依法履行监管职责，建议对禁养区内的畜禽养殖场及时制止和报告，并责令其转产、关闭或搬迁。2019年9月11日被告回函，公益诉讼起诉人认为被告职责不严格，没有履行到位。 公益诉讼起诉人麦积检察院诉称：本机关在履行职责中发现石佛村禁养区存在养殖行为，影响周边村民生活环境和葫芦河生态环境，即向被告发出诉前检察建议，要求其履行职责。被告书面回复已成立工作组，已责令四家养殖场业主整改并下达了养殖业环境污染整改告知书，限2019年8月25日整改到位自行关闭搬迁，否则，将协调环保、畜牧等部门依法强制拆除，四户已自行清理乱倾倒的粪便。本机关即在2019年9月17日回访，发现被告虽然下发整改告知，但是，并未开展实质性的工作，四户养殖场仍在继续养殖，部分养殖场的畜禽粪便没有及时清理，仍存在污水流入葫芦河的情形。2019年9月24日本机关委托环保专家对四家养殖户周围的生态和生活环境影响进行鉴定，鉴定认为养殖生产的饲养物粪便污水未进行科学有效管理，污染周边生态环境，造成居民居住环境质量下降，需要采取有效措施监管，改变目前的环境状态。按照《中华人民共和国环境保法》第六条第二款、第三十三条第二款、第四十九条第三款，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十三条第二款，麦积区委关于《改善农村人居环境的实施方案》、麦积区政府《天水市麦积区畜禽养殖禁养区内养殖场（小区）、养殖专业户关闭或搬迁工作计划》，被告对本辖区的环境卫生负有监管职责，整改未达到预期效果，被告存在怠于履行职责和职责履行不到位的问题，请求确认被告不履行职责的行为违法，判令被告依法继续履行职责。 麦积检察院提交的执法依据及规范性文件有： 《中华人民共和国环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》，中共天水市麦积区委、天水市麦积区人民政府（2014）18号《关于改善农村人居环境的实施方案》、(2017)140号《天水市麦积区畜禽养殖禁养区内养殖场（小区）、养殖专业户关闭或搬迁工作计划》、（2017）49号《天水市麦积区畜禽养殖禁养区划定工作方案》。 麦积检察院提交的事实证据有： 第一组证明被告工作职责的证据：1.麦积区发改委的《关于改善农村人居环境实施方案》；2.麦积区政府的《麦积区畜禽禁养区内养殖场（小区）养殖专业户关闭或搬迁工作计划》；3.麦积区政府的《麦积区畜禽养殖禁养区划定工作方案》，证明养殖环境的卫生监管，乡镇人民政府是责任主体。 第二组证明禁养区养殖场影响当地生态环境的证据：2-1.公益诉讼起诉人初次勘察现场取证照片；2-2.询问笔录。 第三组证明公益诉讼起诉人履行诉前程序的证据：3-1.天麦检行公（2019）62050300052号检察建议；3-2.检察建议送达回证；3-3.被告对检察建议落实情况及养殖污染环境的整治报告。 第四组证明回访调查国家和公众利益仍处于被侵害状态的证据：4-1.现场回访照片；4-2委托鉴定函；4-3.专家推荐函；4-4现场勘查笔录；4-5.鉴定意见；4-6.鉴定人员资质身份证明。 被告石佛镇政府辩称：第一，被告作为乡级政府不具有行政执法权，只有协助相关职能部门的义务，环保法第二十五条、第五十条、第六十条、畜牧法第四十条、畜禽规模养污染防治条例第五条、第三十七条对此有规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责环境保护监督管理、畜禽养殖污染防治的统一监管职责，可以查封、扣押造成污染排放的设施、设备，采取限制生产、停产整治等措施，情节严重的报经有批准权的人民政府批准责令停产停业。石佛镇作为乡级政府只有协助相关职能部门做本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。故被告不具有执法主体资格，被告不适格，应驳回公益诉讼起诉人的起诉。第二，被告在力所能及的范围内履行了资金报告、协助和协调相关部门解决辖区内的养殖场污染环境问题的职责。养殖场在划定禁养区之前已经存在，有相关的手续，按照新规定搬迁涉及到搬迁地址和费用问题，不是被告能解决的，但是，检察建议之后被告仍进行协调，带领养殖户或者单独向畜牧、国体、农业等主管部门反映搬迁地址、扶持政策等；通过查询国土规划，辖区全部是基本农田，致使搬迁和补偿无法落实至今未解决；养殖场检疫证过期，镇畜牧中心也以不受理的方式督促其完善整改；被告的工作人员也多次去养猪场督促搬迁整改，发出告知书督促转产关闭搬迁等，向麦积区环保部门反映养殖场污染环境的问题，寻求解决方案和执法处理，但至今无下文。综上所述，被告不具有养殖场环境污染的执法主体资格，不是适格的被告，被告已在力所能及的范围内进行了大量的协调辅助工作，被告已经履行了相关的职责，四户养殖场污染问题，不是被告所能解决的，被告履行职责不到位的事实不能成立，应驳回公益诉讼起诉人的起诉。 被告天水市麦积区石佛镇人民政府提交的证据： 1.被告向四户养殖户发出的整治告知书； 2.被告对养殖污染环境请求麦积区环保局处理的情况说明； 3.被告争取养殖政策及土地使用情况的说明； 4.被告现场督查照片4张。 上述证据，证明被告正确履行了职权范围内的工作职责。 第三人郭红海、蒲小斌、王琦、雷明科等四人述称：第三人分别在1999年至2008年间响应政府的政策号召，占用的自己的或者租赁了少部分村民的承包地开始养殖畜禽产品，各占地约2亩左右，办理了养殖营业执照，正常进行着养殖检疫，郭红海、蒲小斌饲养猪，王琦饲养鸡，雷明科饲养猪和鸡，养殖物粪便还田，后续因种地的减少，养殖场的粪便有所堆积。2019年7月份，第三人分别接到石佛镇政府的整改告知书后，按照告知的内容和要求已分别进行了整改。政府要求关停养殖场，但是，又不解决第三人家后续的生活问题。第三人将搞好养殖环境的卫生，希望政府安排地方搬迁将继续开展养殖。第三人没有提交证据。 经庭审质证，对于公益诉讼起诉人提交的执法依据，被告对执法依据认可，但是，对适用提出异议，被告认为被告的职责是协助，没有执法职权。对于被告提交的事实证据，被告认可证据，但是，对证明目的不认可，被告认为第一组、第二组证据是政府规范性文件，不是法律法规，在日常工作中可以适用，但不是本案中所说的职权主体；第三组证据检察建议接到后已在职责范围内作了相应的工作；第四组证据已采取措施整改，没有职责向环保部门上报，鉴定意见的鉴定人员是否有司法鉴定的资质不能确定。第三人认可公益诉讼起诉人对各自养殖场拍摄的照片，其他证据不知道不发表意见。对于被告提交的证据，公益诉讼起诉人对证据1和证据4认可，认为第三人的养殖场在禁养区内，应予以关停，被告整治工作不到位，拍摄的照片未标注拍摄时间；对证据2和证据3不认可，说明只对整治工作规划并没有落实实施，说明也无镇政府的公章。第三人认可被告提交的证据1和证据4，对证据2、证据3不发表质证意见，第三人与镇政府没有一起找过县政府或者其他相关部门反映养殖搬迁的问题。 本院对上述证据认证如下：对于公益诉讼人提交的执法依据和规范性文件，被告并无异议，应作为行政执法的依据适用。事实证据被告认可，应作为有效证据确定并采信，被告就证明目的提出的异议属于主观认识，环保公益行政诉讼的涉案事件，一般属于预防性诉讼，不以形成损害后果发生为前提，至于评估专家无司法鉴定资格的问题，本院认为，涉案事件环保专家进行评估鉴定，实质上是对事件现场状况环保情况的走访查看、对环保现场预后效果的估计和提出的建议，仅涉及对案件事实的认定，所以，公益诉讼起诉人提交证据的证明目的，本院将结合案件基本事实、法律政策规定认定。对于被告提交的证据，公益诉讼起诉人与第三人对证据1、证据4认可并无异议，应作为有效证据确认并采信。证据2、证据3是镇政府的情况说明，说明曾向相关单位口头反映过四户养殖环境的问题，但是，口头汇报并无其他相关材料印证，被告以此说明证明其履行了职责，欠缺合法的依据，所以，该两份说明不予认定并采信。 经审理查明：第三人郭红海、蒲小斌，王琦，雷明科是麦积区石佛镇石佛村个体养殖户，分别自在1999年至2008年间陆续开展养殖猪、鸡等畜禽产品。2014年3月份麦积区开展改善农村人居环境的活动，确定属地管理、综合整治原则，各乡镇、办事处为本辖区第一责任主体，进行村庄环境脏乱差治理、人畜分离养殖区建设、垃圾污水处理、村庄绿化等工作，其他相关部门配合。2017年5月2日、11月20日麦积区政府分别制定了麦积区畜禽养殖禁养区划定工作方案、麦积区畜禽禁养区内养殖场养殖专业户关闭或搬迁工作计划，确定城镇居民区、文化教育、科学研究等人口密集区周边500米范围内为畜禽养殖禁养区，由各镇政府落实禁养区划定的各项措施，积极配合做好关停或搬迁工作，依据划定范围负责实施本辖区养殖场养殖户的关闭或搬迁，进行现场调查核实、填写调查统计表进行上报等工作，区直各部门在职责范围内履行相关的职责。本案第三人的养殖场位于禁养区内，公益诉讼起诉人督查发现后，即于2019年7月12日向被告石佛镇政府发出天麦检行公[2019]62050300052号检察建议书，建议被告履行监管职责，对禁养区内的畜禽养殖场及时制止和报告，并责令其转产、关闭或搬迁。2019年9月11日被告回函称已向四户养殖户发出整改告知书，四户养殖户已整改，四户都有搬迁意愿，存在选址困难需要上级部门的帮助。公益诉讼起诉人回访认为被告职责履行不到位，禁养区养殖活动持续进行，污染人居卫生环境，2019年9月24日聘请甘肃省林业职业技术学院对养殖场周边生态和生活环境产生的影响进行现场评估，该院委派从事生态环境治理、水污染、固体废物处置和水土保持等研究工作的教授和副教授三人进行现场评估，评估鉴定意见认为四户养殖场对周围环境既居民生活环境有影响，猪粪鸡粪及污水未进行科学有效管理，污染周边生态环境，居民居住环境质量下降，需要进行监督管理采取相应措施，改变目前环境状态。公益诉讼起诉人认为被告将检察建议的内容未落到实处，养殖活动持续，即于2020年1月3日向本院提起行政公益诉讼。 本院认为：本案因第三人养殖户的养殖经营活动存在于禁养区，影响人居卫生环境，引起检察机关对被告职责履行问题的执法监督，诉讼中被告提出其不是适格被告主体，职责履行没有执法权，被告的职责是配合工作并已履行到位的观点，那么，本案的焦点问题有二：第一，养殖业影响人居卫生环境，被告是否具有监管职责，是否属于适格的被告主体；第二，被告已经进行的工作能否证明其职责履行到位并符合规定。具体来讲： 第一，关于养殖位于禁养区，影响人居卫生环境，被告是否具有监管职责，其是否适格的被告主体问题。 本案被告认为镇政府没有行政执法权，养殖污染环境的治理，乡镇人民政府的职责仅是配合，但是，《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府，应当对本行政区域的环境质量负责”第三十三条第二款“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”，《畜禽规模养殖污染防治条例》第四条“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”，第二十三条第二款“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告”，按照上述规定，农村环境综合治理中，被告既有配合相关部门进行综合整治的职责，也有需要采取具体措施及时制止并报告上级政府和相关职能部门依法进行处理的职责，工作职责中配合与采取措施制止报告与职能部门的行政执法权监管职责是两个不同的概念，二者职责履行的条件、程序、手段、目的各不相同，被告将法定职责与行政执法权等同并不恰当且无依据，所以，被告是本案适格的诉讼主体。 第二，关于被告已经进行的工作，能否证明其职责履行到位并符合规定的问题。 禁养区禁止一切经营性畜禽规模养殖行为，是防止环境污染并进行整治的基本原则。按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，麦积区畜禽养殖禁养区养殖场（小区）、养殖专业户关闭或搬迁工作计划“各乡镇、街道办事处，对禁养区内关闭或者搬迁的养猪场（小区）、养殖专业户逐一进行实地现场调查核实，填写调查表，统计表，经镇主要领导签字确认后上报区畜禽养殖关闭或者搬迁工作领导小组办公室，最终确定我区需要关闭或者搬迁的养殖场（小区）、养殖专业户”，按照上述规定，禁养区已有的规模养殖场需要关停搬迁补偿等，依法采取相关措施的前提，首先是需要乡镇政府履行职责，进行调查核实上报审批等工作，本案第三人属于经营性养殖户，开展养殖活动多年，养殖畜禽数量较多，养殖场区域位于禁养区范围，被告根据公益诉讼起诉人的检察建议，对第三人发出整改告知，督促其进行了养殖环境的整改并限期转产关闭搬迁等，但是，后续并没有制止养殖并报告上级机关和职能部门处理的证据，也没有对养殖场已进行调查核实、统计上报审批关闭搬迁等证据，被告认为其职责仅是配合且已履行的辩解理由不能成立，不予支持。禁养区持续存在第三人的养殖场，养殖经营活动未停止仍在持续进行，仍存在影响和污染周围人居卫生环境和区域生态环境平衡的可能，被告应当继续履行其监管职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，裁定如下： 责令被告天水市麦积区石佛镇人民政府继续履行对禁养区存在的养殖行为制止、调查摸底、拟定上报养殖场关停计划的职责。 案件受理费50元，由被告天水市麦积区石佛镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃矿区人民法院。 审 判 长  石亚敏 审 判 员  冯爱华 审 判 员  刘竞蔚 人民陪审员  张泽喜 人民陪审员  蔚军平 人民陪审员  李翠玉 人民陪审员  于万荣 二〇二〇年三月十日 法官 助理  萧 雅 书 记 员  马文君 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。