安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终166号上诉人(一审原告)李道贤，女，1963年11月26日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。被上诉人(一审被告)安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。上诉人李道贤因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李道贤向一审法院诉称，原告于2018年11月5日向合肥市人民政府邮寄《合法权益保护申请》，合肥市人民政府未在法定期限内履行答复义务。2019年3月15日，原告再次向合肥市人民政府邮寄《履职申请》，合肥市人民政府于3月19日签收后仍然不作答复。原告于2019年6月26日向省政府申请行政复议，被告作出皖行复〔2019〕166号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称166号《决定书》），侵犯了原告的合法权利。鉴于被告行政复议不作为、乱作为，原告依法提起诉讼，请求：l.撤销省政府作出的166号《决定书》，判令其重新作出复议决定。2.本案诉讼费由省政府承担。省政府向一审法院辩称，一、行政复议程序合法。原告认为合肥市人民政府没有履行对合肥市包河区人民政府违法征迁行为的查处职责，向被告申请行政复议，请求确认合肥市人民政府不履职行为违法并责令其履职。被告于2019年7月10日收到补正行政复议申请(原申请收到时间为2019年7月1日)并予以受理，在规定时间内通知合肥市人民政府提出书面答复。经审理，被告于2019年8月20日作出166号《决定书》，以该行政复议申请不符合受理条件为由予以驳回，并于2019年8月20日将166号《决定书》邮寄送达原告。根据上述事实，被告在行政复议申请接收、通知补正申请、受理、审理和作出行政复议决定，以及有关法律文书送达方面，均符合法律规定。二、被告作出166号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。原告在行政复议申请中称，其于2018年11月5日、2019年3月15日分别向合肥市人民政府递交《合法权益保护申请》《履职申请》，请求合肥市人民政府对合肥市包河区人民政府违法征迁行为进行查处，而合肥市人民政府一直未予处理。对此，被告认为，合肥市人民政府对涉案请求事项的处理，属于上级行政机关对下级行政机关的内部监督行为，行政机关内部监督行为不属于行政复议职责范围；涉案行政复议请求实质上是针对合肥市人民政府对合肥市包河区人民政府实施内部监督的行为而提出，该请求与《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定的申请履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责并不相同；合肥市人民政府是否实施或者如何实施内部监督，对原告实体权利义务并不产生直接的影响。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出166号《决定书》，驳回原告的行政复议申请符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2018年11月5日，原告向合肥市人民政府邮寄《合法权益保护申请》，请求合肥市人民政府对合肥市包河区人民政府违法征迁行为进行查处，合肥市人民政府未予答复。2019年3月15日，原告再次向合肥市人民政府邮寄《履职申请》，合肥市人民政府仍未答复。原告于2019年6月26日向省政府申请行政复议。省政府于2019年7月1日收到行政复议申请后，要求原告予以补正。2019年7月10日，省政府收到补正行政复议申请并予以受理，通知合肥市人民政府提出书面答复。经审理，省政府于2019年8月20日作出166号《决定书》，认为原告行政复议申请不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，并于2019年8月20日将166号《决定书》邮寄送达原告。一审法院审理认为，公民对国家机关及其工作人员的违法、失职行为进行申诉、控告、检举属于公民的民主监督权利，对此类申诉、控告、检举的处理，是上级机关对下级机关的内部监督行为，对公民的权利义务不产生直接影响，所申诉、控告、检举的具体行政行为可以通过行政复议、行政诉讼渠道进行救济，因此该类上级机关对下级机关的内部监督行为不属于行政复议范围。本案中，原告请求合肥市人民政府查处合肥市包河区人民政府违法征迁行为的事项，属于上级行政机关对下级行政机关的内部监督管理，合肥市人民政府是否查处及如何查处均不对原告的权利义务产生直接影响，对其权利义务产生直接影响的合肥市包河区人民政府征收房屋行为，原告可通过行政复议、行政诉讼渠道进行救济，被告据此认定原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定予以驳回，符合法律规定，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李道贤的诉讼请求。李道贤上诉称，一、一审法院认定事实错误，应依法予以撤销改判。（一）上诉人于2018年11月5日向合肥市人民政府提出合法权益保护申请，因合肥市人民政府未在法定期限内做出答复，上诉人于2019年3月15日又向合肥市人民政府提出履职申请并提醒其作出答复的义务，可是合肥市人民政府两次都未尽答复义务。上诉人的合法权益保护申请清楚提到上诉人的房屋被停水、断网、断路的问题，生产生活不能正常进行，合肥市包河区人民政府在组织征地过程中违法征迁，给上诉人的生产生活已经造成严重影响，上诉人的合法权益受到严重侵犯。合肥市人民政府于2017年8月21日作出行政复议决定书，确认合肥市包河区人民政府作出房屋征收决定的行为违法，由此可见上诉人向合肥市人民政府邮寄的两次申请是要求履行法定职责，符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第三十条的规定。也符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”亦符合行政强制法第六十一条规定：“行政机关实施行政强制，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……（五）对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的规定。”合肥市人民政府收到申请人的合法权益保护申请和履职申请后未依法进行调查核实，未对上诉人反映的问题应及时处理，排除妨碍、恢复供水、停止违法征迁行为，履行法定职责，根据权责一致的法律原则，合肥市人民政府对上诉人提出的两份申请应该具有答复的法定职责。但是合肥市人民政府并没有作出任何处理结果，合肥市人民政府的行为属于严重的行政不作为，因此申请人提起本案的行政复议申请，要求其依法履职于法有据。（二）一审判决和被上诉人的认定自相矛盾，裁判文书既然认为上诉人向合肥市人民政府申请查处是内部监督行为，那么根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。由此可见上诉人具有行政复议申请人资格。二、一审法院适用法律错误，应予以纠正。由上所述，上诉人对合肥市人民政府行政不作为申请行政复议，符合法律规定。被上诉人应按照《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定依法审理。一审法院在被上诉人举证不能的情况下，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定。在被上诉人未提供任何证据和依据证明上诉人的查处申请属于行政机关内部监督行为的情况下，应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，撤销166号《决定书》，并判决被上诉人对上诉人的行政复议申请重新作出行政复议决定。一审法院驳回上诉人的诉讼请求，显然属于适用法律错误，应依法撤销改判。三、省政府作出的166号《决定书》，程序和实体均违法。申请人的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定，但省政府在收到申请人的行政复议申请书之日起未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定通知申请人阅卷，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，作出166号《决定书》违反法律规定。请求二审法院：1.撤销2019皖01行初284号行政判决，依法改判并支持上诉人的原诉请求。2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费。一审被告省政府向一审法院提举下列证据：证据一、1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.补正行政复议申请书及邮寄凭证，证明行政复议程序合法。证据二、行政复议申请书(补正后)及邮寄凭证，证明行政复议的程序合法，该行政复议请求实质是对合肥市包河区人民政府行为的投诉请求。证据三、行政复议答复通知书及邮寄凭证，证明行政复议的程序合法。证据四、被申请人答复书及邮寄凭证，证明行政复议的程序合法。证据五、行政复议决定书及邮寄凭证，证明行政复议程序合法，作出行政复议决定符合法律规定。证据六、李道贤提交的《合法权益保护申请》《履职申请》，证明该请求实质是对合肥市包河区人民政府行政行为的投诉请求。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十三条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条。一审原告李道贤向一审法院提交下列证据：证据一、《合法权益保护申请》。证据二、《履职申请》。该两组证据证明原告的居住地被停水、断网、毁坏乡村道路，无法正常生产、生活，合法权益遭受侵害，向被申请人申请合法权益保护。因为第一次向被告申请合法权益保护，被告不作为，原告又再次提醒被告履行法定职责，不是被告所谓的属于内部监督行为。证据三、166号《决定书》，证明被告未依法对被申请人进行合法性审查草率作出驳回行政复议申请决定，无事实和法律依据。证据四、快递邮寄凭证和签收证明，证明被申请人已经收到申请人的《合法权益保护申请》和《履职申请》。证据五、原告身份证，证明原告是合肥市居民。证据六、行政复议申请书，证明因为被申请人不履行法定职责、不作为，依法向被告申请复议，被告作出的行为违法，原告希望通过复议查清事实后，依法履行法定职责。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，李道贤请求合肥市人民政府对合肥市包河区人民政府违法征迁行为进行查处，属于上级行政机关对下级行政机关的内部监督行为，合肥市人民政府是否查处及如何查处均不直接设定李道贤新的权利义务关系，故该类上级行政机关对下级行政机关的内部监督行为不属于行政复议范围。对李道贤权利义务产生直接影响的是合肥市包河区人民政府的房屋征收行为，李道贤可通过行政复议、行政诉讼渠道进行法律救济。现李道贤认为合肥市人民政府没有履行对合肥市包河区人民政府违法征迁行为的查处职责，向省政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。故省政府驳回李道贤的行政复议申请并无不当，李道贤的诉讼请求不能成立，依法不予支持。综上，一审判决驳回李道贤的诉讼请求正确，上诉人李道贤的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李道贤负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 朱达远审判员 姜 明二〇二〇年三月十日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。