湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终241号上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清，该分局局长。委托代理人：吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李某某，男，1942年6月18日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城自规分局）因与被上诉人李某某履行征收补偿职责纠纷一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）（2019）湘8601行初700号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2017年8月28日，Ｇ5513长沙至益阳高速公路扩容工程（长沙段）项目经湖南省人民政府［2017］政国土字第1363号《农用地转用、土地征收审批单》批准，2017年9月19日长沙市望城区人民政府发布望征［2017］61号《长沙市望城区人民政府征收土地方案公告》，2018年1月15日望城自规分局依法发布《长沙市望城区国土资源局征地补偿安置方案征求意见公告》（征求意见公告［2018］5号）。征地补偿安置方案报经批准后，望城自规分局于2018年2月23日发布《长沙市望城区国土资源局征地补偿安置方案实施公告》（实施公告［2018］25号）。李某某所诉房屋及其侄儿李长湘房屋在上述征地红线范围内。2017年11月2日，长沙市望城区征地拆迁事务所（甲方）与李长湘（乙方）签订了《Ｇ5513长沙至益阳高速公路扩容工程（望城段）项目房屋协议拆迁腾地补偿合同（货币安置区》，约定：1.李长湘户家庭成员为户主李某湘、妻子李某娥、儿子李某林、儿媳陈某梅、孙子李某涛、孙女李某音作为乙方家庭安置人口；2.乙方拆迁房屋总建筑面积588.02ｍ2（其中合法建筑面积295.68ｍ2，成本价建筑面积130.66ｍ2，违章建筑面积161.68ｍ2）；3.补偿安置总金额1468272元。补充约定：1.土木结构的历史建筑（130.66ｍ2）按二榜认定的金额不变，如该户其叔父举证有变更的情况，按相关法律程序进行利益分配；2.该户香烛仓库给予转运费5000元。李某某所诉房屋系上述协议中130.66ｍ2土木结构的历史建筑，望城自规分局已计入李长湘户李滨林名下进行补偿。2017年12月4日，上述合同约定的房屋被拆除。截至2018年3月26日，李长湘户将补偿款全部领取完毕。原审法院另查明，李某某1962年4月参军入伍，户口随部队迁出原籍，后于1968年8月退伍，安置到长沙汽车灯具厂工作。李某某父亲李某生的老屋于土地改革时期就已建成，李保生1978年死亡，儿子李某某、李某玉、李某华继承了该栋老屋。1982年，李某某和李某玉将所继承的老屋拆除，重建了7间瓦房，约定李某某得西头的三间半房屋（堂屋共用），该房屋直至2017年12月4日被征收拆除。另，李某某向法庭出示了《证明》和《一九八二年李某某和李德玉合建房屋平面图》，均有长沙市望城区金山桥街道金坪社区架上居民小组盖印及十多位村民签字，以证实涉案房屋系1982年所建，属于李某某所有。同时李某某出具了长沙市汽车灯具厂和桔子洲街道石门楼社区的《证明》，以证实李某某在原工作单位没有享受过福利房和住房补贴，在石门楼社区居住期间没有享受过拆迁安置和政府福利房政策。望城自规分局对涉案房屋系1982年所建并无异议，但认为涉案房屋是李某某继承父亲房屋后以非农户的身份拆除重建又无合法建房用地手续，不应对李某某进行征地补偿。李某某不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理；市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》第四条规定，区、县（市）土地行政主管部门负责办理征地补偿登记，并组织进行现场调查核实，按规定拨付征地补偿费用等具体的征地补偿工作。本案中，望城自规分局作为长沙市望城区土地行政管理部门，在征收集体土地过程中具有补偿安置的职责。关于望城自规分局是否因拆除涉案房屋而应对李某某进行补偿的问题。首先，涉案房屋是1982年所建，应该认定为合法建筑。《长沙市征地补偿实施办法》第十二条规定，未取得市、县（市）房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发的房屋权属证书的，其房屋合法建筑面积由区、县（市）土地行政主管部门按下列规定认定：（一）1987年1月1日以后兴建的房屋，一律以建设用地批准文件、建设工程规划许可证为依据；（二）市区范围内，1982年4月1日至1986年12月31日兴建的房屋，属原基改建和占用非耕地建房的，须经乡（镇、场、街道）批准；属占用耕地建房的，须经区建设行政主管部门批准；未经批准的，按违法建筑处理。1982年3月31日以前兴建的房屋未进行改建、扩建的，按合法建筑对待。（三）县（市）辖区内，1987年1月1日以前兴建的房屋，根据国家有关规定和实际情况进行认定。《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》（长政发〔2015〕21号）第二条第一款第（一）项规定，被征地农民住宅房屋的合法性，除市政府令第103号第十二条规定之外，按以下意见处理：（一）市辖区范围内行政区划调整前县（市）农民所建住宅房屋，按原在县（市）农民建房标准认定其房屋合法性。长沙市望城区是2011年6月经行政区划调整为市辖区的，因此对涉案房屋合法性的认定，应该依据《长沙市征地补偿实施办法》第十二条第（三）项的规定进行认定。另根据《实施细则》第十六条第（二）规定，未依法取得房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发房屋权属证书的房屋，如能证明是1987年1月1日前兴建的，一般应认定为合法面积。本案中，望城自规分局对涉案房屋系1982年所建并无异议。综上，涉案房屋应认定为合法建筑。其次，涉案房屋属于李某某所有。望城自规分局认定涉案房屋是李某某和李德玉继承父亲的老屋后推倒合建的事实，实质是认可涉案房屋使用权属于李某某所有。同时，李某某提供了集体经济组织及多位村民和侄儿李长湘的证明，足以证明李某某与李某玉继承父亲老屋后于1982年合建房屋和李某某对西头的三间半房屋拥有所有权和使用权的事实。望城自规分局在与李某湘的征拆协议中处理李某某的房屋不当。第三，李某某对涉案房屋拥有的所有权不因“非农户”继承集体土地上房屋推倒重建而消失。望城自规分局认为，依据《继承法》与《土地管理法》规定，李某某作为非农户口，不是集体经济组织成员，只能继承农村宅基地上的房屋，而对支撑此房屋的宅基地只有有限的使用权，不可以作为所有权继承，继承的房屋不允许再进行翻建及新建，只能进行维修加固，李某某在继承后进行了重建即丧失对新建房屋所有权。原审法院认为，虽然1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条，非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回，但对1982年所建依法能认定为合法建筑的房屋不具有溯及力和约束力。本案的继承发生在1978年，涉案房屋重建发生在1982年，当时并无法律法规明确禁止“非农户”取得宅基地使用权后的建房行为。而根据前述长沙市及望城区的相关法规规章规定，1987年1月1日前所建房屋可认定为合法建筑，而不应受系非农户继承后推倒重建的影响。最后，该如何对李某某进行补偿需要望城自规分局进一步调查核实。关于非农户在集体土地上拥有合法建筑面积该如何补偿的问题实践中比较复杂，需要望城自规分局进一步核实。本案中，李某某出具了长沙市汽车灯具厂和桔子洲街道石门楼社区的《证明》，以证实其在原工作单位没有享受过福利房和住房补贴，在石门楼社区居住期间没有享受过拆迁安置和政府福利房政策，但上述情况是否属实仍有待征收补偿部门进一步核实。故本案不宜直接对具体补偿金额作出判处。关于望城自规分局提出本案已超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。即只要行政机关确有应该履行保护财产之法定职责而行政相对人持续向义务机关主张权利，其起诉期限又可以从行政机关履职期限届满再次开始计算。本案中，长沙市望城区征地拆迁事务所与李长湘签订的房屋协议拆迁腾地补偿合同特别约定：土木结构的历史建筑（130.66m2）按二榜认定的金额不变，如该户其叔父（李某某）举证有变更的情况，按相关法律程序进行利益分配。该约定实质上赋予李某某随时提供证据主张权利，事实上，根据现有证据可以证实，李某某一直在向望城自规分局主张权利，而望城自规分局并未作出可诉的不予补偿决定。望城自规分局主张以“第三榜”公布的时间开始计算起诉期限缺乏事实和法律依据。综上，本案并未超过起诉期限。综上所述，望城自规分局应履行对李某某的征地补偿职责。李某某要求望城自规分局履行补偿职责的诉请于法有据，应予支持，但具体的补偿金额应该由望城自规分局调查核实后确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，判决如下：责令望城自规分局在三个月内重新调查核实后对李某某履行征地补偿之职责。本案受理费50元，由望城自规分局负担。上诉人望城自规分局上诉请求：1、依法撤销（2019）湘8601行初700号行政判决书，判决驳回李某某的诉讼请求；2、判决李某某承担诉讼费用。事实和理由：一、原审法院认定李某某房屋于1982年所建为合法建筑，系认定事实错误，且适用法律法规错误。根据《村镇建房用地管理条例》第五条规定：在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。该条例第十四条规定：农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。李某某主张房屋是1982年兴建，但根据《村镇建房用地管理条例》第五条和第十四条的规定，李某某改建、扩建未办理审批手续，不能认定为合法建筑。同时根据《〈长沙市望城区征地补偿安置办法〉实施细则》第十六条（二）款：未依法取得房屋产权管理部门2006年7月1日以后颁发房屋权属证书的房屋，合法面积按以下情况区别认定，被拆迁对象主张房屋为1987年1月1日以前兴建，属未改建、扩建、新建的，按以下原则认定：1.调取房屋建设的航拍资料作为证明；2.由被拆迁对象提供证明材料，街道、村（社区）证明，区征地办组织相关部门核实后，在所在村（社区）、组张榜公示载无异议的。经查实，李某某所主张的房屋，征拆职能部门已于2017年8月3日以房屋权属人为李滨林进行公示，公示期间未提出任何异议，经所在社区和街道出具意见后进行认定，望城自规分局经法定程序进行公示后予以认定，李某某及周围群众在公示期间内未提出异议，应视为放弃异议权，默认其为李滨林的合法建筑。反观，李某某未按上述程序提供调取房屋建设的航拍资料和供证明材料，街道、村（社区）证明等材料经核实后进行公示的程序，依法也不应认定为合法建筑。李某某虽提供相关于1982年度建房的证明材料，但均属于证人证言，依法应当作为证人依法出庭作证，望城自规分局对证据已予以否认，且与望城自规分局公示期间内容相矛盾，效力小于公示效力的证明材料，依此也不能作为认定系李某某在1982年度建房的材料。二、望城自规分局有新的证据推翻原审认定的事实，李某某房屋建成时间仍无法确定，直接认定1982年兴建房屋明显不妥。在征拆调查阶段，征拆职能部门对李某某及原相关工作人员进行了谈话调查，据当时村上负责人李建文及群众王长生反映，李某某改扩建房屋时间是在70年代推倒重建的，而李某某自己在谈话笔录中承认其房屋是在1980年建成。李某某在诉讼期间，又提供证据证明其房屋是在1982年建成，故原审法院对李某某建房时间没有查实清楚，以此直接认定李某某房屋系1982年兴建事实认定不清，结合望城自规分局提供的新证据，建议依法查实后予以判处。三、望城自规分局对李某某所主张权利的房屋纳入李长湘户的拆迁补偿没有损害其实体权益，其家庭内部分配纠纷依法可以另行处理。征拆相关部门对李长湘户的房屋及人口进行调查核实，李某湘户家庭人口共6人，分别是户主李某湘、妻李某娥、子李某林、媳陈某梅、孙子李某涛、孙女李某音，均已纳入拆迁补偿安置。李某湘户有一栋两层楼房砖混面积240.36㎡，土木房屋面积130.66㎡登记在李滨林名下，另一栋两层楼房砖混面积194.64㎡，砖混平房面积22.36㎡登记在李某湘名下。李某湘户房屋总建筑面积为588.02平方米，根据“人户结合”的原则，认定占地面积140平方米，合法补偿面积为295.68平方米（包括砖混炮楼15.68㎡），认定成本价面积为土木130.66平方米（李某某主张房屋的补偿），认定其他建筑面积为红砖161.68平方米。第三榜公示征收补偿款合计1473272元（不含奖金76877元）。经李某湘家庭户自愿协商，于2017年11月2日与长沙市望城区征地拆迁事务所签订《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，并经长沙市望城区金山桥街道、金坪社区居民委员会予以见证。该合同签订后，该户征收款项已全部领取，房屋也已拆除完毕，拆迁协议已全部履行完毕。四、李某某针对原继承的房屋被拆除后其权益消失，非农业户口无权再取得在集体土地上的建房资格，即使改扩建房，也需要依法审批，否则为非法占地的违法建筑。为查清土木房屋权属争议，通过对李长湘、李某某及当地原大队书记等进行了询问，综合询问笔录，还原事实如下：李保生系李某某、李某玉和李某华的父亲，李某玉系李某湘的父亲。李某生房屋于土地改革时期就已经建成，1962年4月李某某入伍，户口随部队迁移，当时已失去农村集体组织经济成员资格，后又于1968年8月退伍，退伍后安置在岳麓灯具厂。李某生于1978年死亡，李某某、李某玉、李某华继承了该栋老屋。依据《继承法》与《土地管理法》规定，宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的用于修建住宅的集体用地，农民无须交纳任何土地费用即可取得的福利性质的土地。李某某作为非农户口，不是集体经济组织成员，只能继承农村宅基地上的房屋，而对支撑此房屋的宅基地不可以作为遗产继承。继承房屋后也就等于间接的拥有了房屋下宅基地的使用权，但这个使用权是有限的，继承的房屋不允许再进行翻建及新建，只能进行维修加固。李某生死亡后，李某某和李某湘父亲的李某玉对继承房屋推倒进行重建，依据《村镇建房用地管理条例》第五条和第十四条的规定，依法应当办理改扩建审批手续。房屋推倒后李某某对原继承房屋的所有权灭失，在无集体组织成员身份的情况下，对新建房屋亦不可主张任何权利，故李某某对该房屋的拆迁补偿款亦不可主张任何权利。望城自规分局登记调查时，李某某所指有争议的老屋已登记在李某湘儿子李滨林名下，并经公示无异议，故望城自规分局在核算李某湘户房屋补偿数据时仍以调查登记结果为准。被上诉人李某某答辩称：这个案子按道理不应该到法院，各政府部门对于李某某的补偿一直推脱，没有给李某某解决补偿。李某某的住房是望城县四代居住的农户，1962年去参军以后，1968年退伍回来，户口随工作迁至岳麓区，老家望城李某某一直都有住房，1982年把房子拆除原基础上恢复了原样，李某某与老兄一人一边，当地的支部书记清楚该情况，而且同意李某某建房。这次拆迁李某某才知道，李某某去望城区拆迁事务所去反映李某某的情况，拆迁组的工作人员通过7天调查了解李某某住房的情况后落实，要李某某侄子签字同意拆迁，包括李某某的补偿费一起140多万元，李某某侄子认为拆迁组计算不合理，要求把李某某的补偿费从中扣除，避免矛盾。对于李某某的补偿另外进行，对李某某136个平方的住房按非农村户口政策补偿。李某某侄子签字，拆迁以后，望城区拆迁事务所的工作人员不同意补偿，说李某某的户口在参军将户口迁出去了，李某某的户口没有在望城，不同意补偿。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，认定李某某的住房的合法性，望城自规分局对李某某的房子处理是不当的。根据文件规定，李某某的房子是合法面积，属于历史建筑，望城自规分局对李某某的补偿职责应当支持，望城自规分局在三个月内重新调查核实后对李某某履行征地补偿之职责。望城自规分局的上诉请求不符合法律规定和事实依据，李某某不认可。李某某的房子符合合法手续，符合国家规定的要求。二审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。本院对一审法院查明的事实予以认定。本院认为：《长沙市征地补偿实施办法》第四条规定，区、县（市）土地行政主管部门负责办理征地补偿登记，并组织进行现场调查核实，按规定拨付征地补偿费用等具体的征地补偿工作。本案中，望城自规分局作为长沙市望城区土地行政管理部门，在征收集体土地过程中具有对地上附着物补偿的职责。本案中，李某某主张涉案房屋系其和李德玉继承父亲房屋后于1982年拆除重建，涉案房屋应属李某某所有。李某某提供了相应证据证明其主张，望城自规分局原审中亦认可李某某1982年重建涉案房屋。故涉案房屋应作为1987年1月1日以前所建的历史建筑处理。根据《实施细则》第十六条第（二）项规定，1987年1月1日前所建的房屋，一般应认定为合法面积。故涉案房屋在拆迁过程中应作为合法面积予以处理。一审判决认定望城自规分局因拆除涉案房屋而应对李某某履行征地补偿职责并无不当，本院予以维持。望城自规分局上诉主张根据《〈长沙市望城区征地补偿安置办法〉实施细则》第十六条（二）项规定，被拆迁对象主张房屋为1987年1月1日以前兴建，应提供房屋建设的航拍资料及街道、村（社区）证明材料并由区征地办组织相关部门核实后在所在村（社区）、组张榜公示载无异议，而李某某未提供航拍资料并经上述程序故涉案房屋不能认定为合法面积。经审查，李某某提供了长沙市望城区金山桥街道金坪社区架上居民小组盖印及十多位村民签字的《证明》和《一九八二年李某某和李某玉合建房屋平面图》证明涉案房屋为1982年所建，望城自规分局原审中亦予以认可，故可以认定涉案房屋属1987年1月1日以前所建。根据查明的事实，涉案房屋确属1987年1月1日以前所建，不应因李某某未提供航拍资料并经公示程序导致不能被作为合法面积处理。望城自规分局再上诉主张李某某改建涉案房屋时系非农业户口且未办理审批手续，涉案房屋不能认定为合法建筑。经审查，涉案房屋建于1987年1月1日以前，根据当地拆迁政策在拆迁过程中应按历史建筑作为合法面积予以处理。望城自规分局还上诉主张望城自规分局对李某某所主张权利的房屋纳入李长湘户的拆迁补偿没有损害其实体权益，其家庭内部分配纠纷依法可以另行处理。经审查，长沙市望城区征地拆迁事务所（甲方）与李长湘（乙方）签订的《Ｇ5513长沙至益阳高速公路扩容工程（望城段）项目房屋协议拆迁腾地补偿合同（货币安置区》中专门约定了涉案房屋如李某某举证有变更的情况，按相关法律程序进行利益分配的内容。故在已查明涉案房屋属李某某所有的情况下，望城自规分局再主张将属李某某所有的涉案房屋纳入李某湘户拆迁补偿应属不当。综上所述，上诉人望城自规分局提起上诉的各项理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年三月三十日书记员  杨 琼附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。