湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终207号上诉人（一审原告）傅枚清，女，汉族，1960年1月26日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）戴朝辉，女，汉族，1966年7月27日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）黄建华，男，汉族，1956年11月25日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）陈清梅，女，汉族，1932年5月26日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）葛玲，女，汉族，1982年10月29日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）周满山，男，汉族，1951年10月13日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）廖克来，男，汉族，1942年2月13日出生，住湖南省湘乡市。上诉人（一审原告）肖会联，女，汉族，1959年6月24日出生，住湖南省湘乡市。上述八上诉人的共同委托诉讼代理人郑伟，广东思豪律师事务所律师。上述八上诉人的共同委托诉讼代理人温建城，广东思豪律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）湘乡市人民政府，住所地湘乡市行政中心。法定代表人周俊文，市长。委托诉讼代理人谭丰林，湘乡市优化人居环境事务中心工作人员。委托诉讼代理人周妙，湖南绥之律师事务所律师。被上诉人（一审被告）湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人张迎春，市长。委托诉讼代理人尹彬，湘潭市司法局工作人员。委托诉讼代理人彭崇幸，湘潭市司法局工作人员。一审第三人钱宗盛，男，汉族，1945年12月25日出生，住湖南省湘乡市。上诉人傅枚清、戴朝辉、黄建华、陈清梅、葛玲、周满山、廖克来、肖会联（以下简称傅枚清等八人）因与被上诉人湘乡市人民政府、湘潭市人民政府及一审第三人钱宗盛房屋征收决定及行政复议一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2019）湘03行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：本案涉及的征收项目为五矿湘乡红星片区棚户区改造项目。傅枚清等八人及钱宗盛所有的房屋均位于该征收项目的征收范围内。因涉案五矿湘乡红星片区棚户区改造项目建设，2017年9月15日，原湘乡市国土资源局出具《关于五矿湘乡红星片区棚户区改造项目用地情况说明》，认为五矿湘乡红星片区棚户区改造项目符合《湘乡市土地利用总体规划（2016-2020年）（2016年修订版）》。2017年9月25日，原湘乡市城乡规划局颁发建规[选]字第2017-BP062号《建设项目选址意见书》，认为该建设项目符合城乡规划等相关专业规划要求，同意选址。2017年10月13日，湘乡市发展和改革局作出湘乡发改投[2017]52号《关于五矿湘乡红星片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，原则同意建设该项目。2018年5月15日，原湘乡市征地拆迁事务管理中心发布湘乡征拆告[2018]1号《关于启动五矿湘乡红星片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作的公告》，告知拟实施项目名称，拟征收范围、房屋征收主体、征收部门、实施单位及工作人员等事项，并在拟征收区域予以张贴公示。2018年5月17日，原湘乡市征地拆迁事务管理中心发布《五矿湘乡红星片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并予以公示。2018年6月22日，湘乡市人民政府作出湘乡政征公字[2018]第1号《关于〈五矿湘乡红星片区棚户区改造项目房屋征收补偿征求意见方案〉征求公众意见吸纳情况结果的公示》。2019年1月24日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅、湖南省自然资源厅、湖南省农业农村厅及湖南省国有资产监督管理委员会等六部门联合作出湘建保[2019]17号《关于下达2019年保障性安居工程建设计划任务的通知》，明确五矿湘乡红星片区棚户区改造项目为湖南省2019年保障性安居工程。湘乡市第八届人民代表大会第三次会议审查并批准的《关于湘乡市2018年国民经济和发展计划执行情况及2019年计划的报告》，该报告明确提出要加快五矿湘乡红星片区棚户区改造等重大项目推进。2019年5月5日，湘乡市优化人居环境事务中心组织相关部门对五矿湘乡红星片区棚户区改造项目房屋征收进行了社会风险评估，认为风险整体可控。2019年前，湘乡市人民政府的征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用，能够确保按时支付拆迁补偿款项。2019年6月18日，湘乡市人民政府第34次常务会议决定发布五矿湘乡红星片区棚户区改造项目征收决定。2019年6月20日，湘乡市人民政府作出湘乡政征字[2019]第1号《湘乡市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称1号征收决定），决定对五矿湘乡红星片区棚户区改造工程范围内的房屋实施征收。该征收决定明确了征收项目名称、征收范围、房屋征收部门和实施单位、征收签约期限，并告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼等法定救济权利。所附补偿方案明确了补偿的法律依据、原则、方式、补偿项目和标准等内容，且在征收范围内予以张贴公布。傅枚清等八人不服，向湘潭市人民政府申请行政复议。2019年9月11日，湘潭市人民政府以案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定为由，下达《延期行政复议决定通知书》，并送达各申请人。2019年9月30日，湘潭市人民政府作出潭复决字[2019]27号《行政复议决定书》（以下简称27号复议决定），维持被申请人湘乡市人民政府作出的1号征收决定。并将该复议决定书送达了申请人，告知了申请人提起行政诉讼的权利。傅枚清等八人认为湘乡市人民政府作出的1号征收决定和湘潭市人民政府作出的27号复议决定违法，侵犯其合法权益，遂提起行政诉讼。请求撤销1号征收决定和27号复议决定，并由湘乡市人民政府、湘潭市人民政府承担本案诉讼费用。一审法院审理认为：本案的争议焦点是，湘乡市人民政府作出的涉案房屋征收决定和湘潭市人民政府作出的复议决定是否合法、是否应予撤销。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”。第九条规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……”第十条规定，“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。……”第十一条规定，“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。……”第十二条规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，五矿湘乡红星片区棚户区改造工程建设项目属于保障性安居工程建设用地项目，对于促进湘乡市经济发展、提升城市品位、保障人民基本生活水平有着十分重大的意义，故该项目是为了棚户区改造、保障性安居工程等公共利益的需要。该项目获得了湘乡市发展和改革局可行性研究批复，核准同意立项，并通过了城乡规划、国土、等部门的审查，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。故湘乡市人民政府具有作出涉案房屋征收决定的法定职权，其作出的1号决定符合上述规定。傅枚清等八人认为涉案项目并非公共利益需要，该征收决定未纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，不符合规划要求等，与事实不符，不予支持。湘乡市人民政府作出涉案房屋征收决定前，依法公布了征收范围，公布了待选评估机构并在被征收人协商选定评估机构后予以公开，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果，就征收补偿方案征求了意见，公示了征收补偿方案征求意见情况结果，对征收项目进行了社会稳定风险评估，有相关部门审核项目征收资金，产权调换已监管和准备到位，湘乡市人民政府常务会议对征收项目进行了审议，并同意发布征收决定，对作出的征收决定进行了公告，并附备征收补偿方案和载明了相关法律救济。故湘乡市人民政府作出1号决定程序合法。傅枚清等八人认为该征收决定未充分征求其意见、征收补偿方案未经充分论证，也未征求公众的意见、评估机构的选定不合法等与事实不符，不予支持。关于其提出来的补偿金额太低及房屋被强制拆除等问题，不在本案审理范围内，可另案处理。《中华人民共和国行政复议法》对行政机关作出行政复议的程序作出了明确的规定，其第三十一条规定，“情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”从湘潭市人民政府提供的案件办理程序部分的证据来看，均符合上述法律的规定，湘潭市人民政府程序合法，认定事实清楚，证据确凿。傅枚清等八人所称复议决定违法的主张，不予支持。综上，湘乡市人民政府作出的1号征收决定及湘潭市人民政府作出的27号复议决定，认定事实清楚，行政程序合法、适用法律、法规正确。傅枚清等八人请求撤销上述决定的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回傅枚清等八人的诉讼请求。案件受理费50元，由傅枚清等八人负担。傅枚清等八人不服上述判决，向本院提起上诉称：一审认定1号征收决定发布前就房屋征收补偿方案征求了公众意见、符合城乡规划及可行性研究、涉案征收项目通过了人大审议证据不足。在征收主体、实施主体、补偿方案公布主体、听证程序、评估机构选定及预签约方面程序违法。请求撤销一审判决，改判撤销1号征收决定、27号复议决定或发回重审，并由二被上诉人承担诉讼费用。湘乡市人民政府答辩称：涉案房屋征收决定事实认定清楚、行政程序合法。一审判决认定事实及适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。湘潭市人民政府答辩称：涉案行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。一审第三人钱宗盛未提交书面意见。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审查明：本案上诉人傅枚清等八人不服湘乡市人民政府作出的1号征收决定，向湘潭市人民政府申请行政复议时，另有九名案外人员亦分别提出了行政复议申请，湘潭市人民政府依法受理后，决定对案件予以合并审理。本案被诉的27号复议决定中，申请人为邱桂华、黄建华、黄伯华、戴朝辉、黄美仁、杨巧灵、谭光明、陈清梅、葛玲、周满山、廖克来、肖会联、傅枚清、文枚英、陈金进、文雅、鲍红喜等十七人。本院对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”第一百零九条第三款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的,第二审人民法院应当裁定撤销原审判决,发回重审。”傅枚清等八人因不服湘乡市人民政府作出的1号征收决定及湘潭市人民政府作出的27号复议决定提起行政诉讼，27号复议决定中共有十七名复议申请人，除傅枚清等八人外，另外九名复议申请人与被诉的复议决定以及本案处理结果具有利害关系,属于应当参加诉讼的第三人。一审法院没有通知该九人参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(四)项之规定,裁定如下:一、撤销湖南省湘潭市中级人民法院(2019)湘03行初120号行政判决;二、本案发回湖南省湘潭市中级人民法院重新审理。二审案件受理费50元，退还上诉人傅枚清、戴朝辉、黄建华、陈清梅、葛玲、周满山、廖克来、肖会联。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年三月二十五日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷