湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终82号 上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区城市管理和综合执法局。 法定代表人：蒋建华，该局局长。 出庭负责人：贾淑香，该局副局长。 委托诉讼代理人：唐涛，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈勇，该局法律顾问。 被上诉人（原审原告）：刘小平。 被上诉人（原审原告）：席芝媛。 被上诉人刘小平、席芝媛的共同委托诉讼代理人：蒋浩群，湖南金州（永州）律师事务所律师。 原审被告：永州市冷水滩区人民政府。 法定代表人：桂砺锋，该区区长。 委托诉讼代理人：杨永山，永州市冷水滩区司法局行政复议与应诉股负责人。 委托诉讼代理人：周奕辰，永州市冷水滩区司法局行政复议与应诉股工作人员。 被上诉人刘小平、席芝媛诉上诉人永州市冷水滩区城市管理和综合执法局（以下简称冷水滩区城管局）、原审被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）限期拆除行政处罚决定及行政复议一案，上诉人冷水滩区城管局不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○一九年十二月十三日作出的（2019）湘1102行初306号行政判决，于2020年1月6日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年3月13日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，由书记员陈恒首担任法庭记录，于2020年3月25日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人冷水滩区城管局出庭负责人贾淑香及其委托诉讼代理人唐涛、陈勇，被上诉人刘小平及被上诉人刘小平、席芝媛的共同委托诉讼代理人蒋浩群，原审被告冷水滩区政府的委托诉讼代理人杨永山、周奕辰，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，建房人刘仁庚系原告席芝媛的丈夫、刘小平的父亲，其生前与永州市冷水滩区园艺场（以下简称冷水滩区园艺场）签订了《私人在无门面地建房协议》，约定刘仁庚在该园艺场内的鲁草圹边建一座占地面积为72平方米的房屋，以15元每平方米的价格一次性向冷水滩区园艺场支付购地款1080元。2005年3月14日，刘仁庚向冷水滩区园艺场支付了全部款项，并于当年建成房屋一栋，共两层占地面积70.86平方米，建筑面积143.77平方米，建成后一直入住至今。 2017年原永州市国土资源局（现更名为永州市自然资源和规划局）发布永国土资预征字［2017］第18号《征地告知书》，载明：湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）项目拟征收冷水滩区园艺场、高溪市镇普口村、马塘村、王家排村、伍家坪村、排山塘村、青山洞村、马坪农业经济开发区二皇庙村、马坪村、龙家岭村、珊瑚街道办事处水汲江村、岭上头村、东零桥村、珍珠塘村、区原种场及仁湾街道办事处黄甸庙村集体土地约181.0686公顷。2018年10月18日，永州市人民政府办公室发布了永政办发［2018］12号《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》，该办法第十二条规定：“被征收房屋的产权、占地面积等情况的认定，均以征地告知前的土地使用权证和其他合法有效证件为依据。没有合法证件，但属于历史性建房，通过合法性认定的，应当给予补偿。合法性认定工作由铁路沿线县（区）国土资源部门负责。”2019年7月12日，冷水滩区土地和房屋征收事务中心、永州市冷水滩区湘桂铁路扩能改造工程协调指挥部向冷水滩区政府发函请示了关于湘桂铁路扩能马坪段园艺场房屋征收相关问题，征收部门获得批准同意后，根据获批的请示对涉案房屋进行估价并多次找到二原告沟通协商征收补偿条件，但没有达成一致的补偿协议，二原告没有同意征收。 2019年8月6日，被告冷水滩区城管局的工作人员在巡查时发现了涉案房屋，经询问走访了解到该房屋未办理相关证件，即展开立案调查。2019年8月22日，冷水滩区城乡规划分局对冷水滩区城管局发函询问的“关于对冷水滩区园艺场内席芝媛（刘小平）、刘丽华（刘兰生）的房屋进行规划定性的专业咨询意见”作出回函，载明：“席芝媛（刘小平）的房屋位于城市规划区内，适用于《中华人民共和国城市规划法》，在城市规划区内如未取得《建筑工程规划许可证》的建筑应为违法建筑……我局就专业和技术问题进行解释或者提供的专业咨询意见，为部门之间内部往来文书，仅作为贵局查处违法建设执法参考，相关事实（如是否为违法建设以及是否属无法采取改正措施消除对规划实施影响等）由贵局单独作出认定”。同日，永州市冷水滩区自然资源局对永州市冷水滩区湘桂铁路扩能改造工程协调指挥部发函询问的“关于对席芝媛、刘兰生等两户房屋用地调查认定”作出回函，载明：“刘仁庚（原告席芝媛的丈夫）仅以冷水滩区园艺场签订了私人建房协议便建房用地，未办理相关用地审批手续，违反了法定程序，属于非法占用土地建住宅的情形，具体占地面积以实际测量为准”。2019年8月23日，冷水滩区城管局作出《限期拆除预处理听证告知书》，二原告申请听证，冷水滩区城管局于2019年9月3日组织了听证会。2019年9月6日冷水滩区城管局作出永冷城管拆决字（2019）第0129号限期拆除行政处罚决定书（以下简称《0129号限期拆除决定》），认定二原告的涉案房屋建设违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑，责令在决定书送达之日起三日内拆除。二原告不服，申请行政复议，被告冷水滩区政府经审查于2019年11月11日作出永冷政复决字［2019］8号行政复议决定（以下简称《8号复议决定》），以同一理由，维持了冷水滩区城管局的《0129号限期拆除决定》。二原告不服，诉至法院，请求撤销被告冷水滩区城管局作出的《0129号限期拆除决定》和被告冷水滩区政府作出的《8号复议决定》。 认定上述事实的证据有：1、《私人在无门面地建房协议》及收款收据；2、刘兰生的建房手续；3、《马坪园艺场席芝媛房屋评估表》、《关于湘桂铁路扩能马坪段园艺场房屋征收相关问题的请示》、《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》；4、席芝媛的询问笔录；5、现场勘查笔录和现场勘查图；6、冷水滩区城乡规划分局的回函、永州市冷水滩区自然资源局的回函；7、巡查记录；8、立案审批表；9、案件处理审批表；10、《限期拆除预处理听证告知书》；11、听证通知书和听证笔录；12、原永州市国土资源局的《征地告知书》。 原判认为，本案争议的焦点是涉案房屋是按照房屋征收程序处理，还是按违章建筑行政处罚程序处理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》第十二条规定：“被征收房屋的产权、占地面积等情况的认定，均以征地告知前的土地使用权证和其他合法有效证件为依据。没有合法证件，但属于历史性建房，通过合法性认定的，应当给予补偿。合法性认定工作由铁路沿线县（区）国土资源部门负责。”本案中，涉案房屋已经于2017年纳入湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）建设项目拟征收范围内，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规和规范性文件的规定，按照征收程序予以处理。对涉案房屋是否是违法建筑的认定应由冷水滩区政府组织国土资源部门作出认定。被告冷水滩区城管局在未经冷水滩区政府组织国土资源部门对涉案房屋合法性进行认定的情况下，依照原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定对涉案房屋作出《0129号限期拆除决定》，违反了法定程序，应当依法予以撤销。被告冷水滩区政府作出的《8号复议决定》，虽然程序合法，但维持了违法的被诉限期拆除决定，且适用法律错误，故应一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项，第七十九条的规定，判决：（一）撤销被告冷水滩区城管局于2019年9月6日作出的《0129号限期拆除决定》；（二）撤销被告冷水滩区政府于2019年11月11日作出的《8号复议决定》。案件受理费50元，由被告冷水滩区城管局和被告冷水滩区政府共同负担。 上诉人冷水滩区城管局上诉称，1、二被上诉人的房屋于2005年修建，其未取得建设工程规划许可证，属违法建筑，上诉人依法对其作出了限期拆除决定。2、二被上诉人的房屋未纳入征收范围，至今政府未发布正式征收通告，还未进入征收程序。3、《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》无权授予国土资源部门负责土地上房屋合法性认定，且二被上诉人的房屋未纳入征收范围。一审认定事实和适用法律错误，判决结果错误，请求二审法院依法查明事实，正确适用法律，依法驳回二被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人刘小平、席芝媛辩称，1、二被上诉人的房屋建好并入住十几年，未收到任何部门禁止修建或停建通知，也未收到系违法建筑的通知，该房屋现状系历史原因造成的，根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号），对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。2、涉案房屋已纳入湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）建设项目拟征收范围，且实质上涉案房屋周围已大范围施工，应按征收程序予以处理。3、根据《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》第十二条规定，合法性认定工作由铁路沿线县（区）国土资源部门负责，上诉人无权认定。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告冷水滩区政府述称，同意上诉人冷水滩区城管局的上诉事实和理由。原审被告作出的复议决定适用法律正确，程序合法，内容适当。请求二审法院驳回二被上诉人的全部诉讼请求。 二审期间，三方当事人均未提交新证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案争执的焦点为：被上诉人刘小平、席芝媛的涉案房屋是否已纳入征收范围内；上诉人冷水滩区城管局以二被上诉人的房屋属违法建筑为由作出《0129号限期拆除决定》程序是否合法。 一、被上诉人刘小平、席芝媛的涉案房屋已纳入湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）建设项目征收范围。其一，2017年11月10日原永州市国土资源局公开发布的《征地告知书》，明确湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）项目拟征收集体土地约181.0686公顷，其中包括冷水滩区园艺场（即马坪园艺场）的土地，二被上诉人位于马坪园艺场鲁草圹边的涉案房屋在冷水滩区园艺场内，即在征收项目范围内。其二，2019年7月12日冷水滩区土地和房屋征收事务中心和永州市冷水滩区湘桂铁路扩能改造工程协调指挥部《关于湘桂铁路扩能马坪段园艺场房屋征收相关问题的请示》，载明“市政府要求2019年7月20日前完成湘桂铁路扩能马坪段园艺场房屋征收工作”。其三，相关征收部门亦对二被上诉人的涉案房屋进行了估价并找二被上诉人协商房屋征收补偿事宜，有《马坪园艺场席芝媛房屋评估表》为据。上诉人冷水滩区城管局在二审庭审中亦认可涉案房屋的周边房屋，因建设修路已被推平。综上事实与证据，足以证明二被上诉人的涉案房屋在征收项目范围内，且征收项目已进入实质性开展阶段。上诉人诉称“二被上诉人的房屋未纳入征收范围，至今政府未发布正式征收通告，还未进入征收程序”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。 二、程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定“市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。本案中，二被上诉人的涉案房屋已经于2017年纳入湘桂铁路永州地区扩能改造工程（冷水滩段）建设项目拟征收范围内，二被上诉人的涉案房屋虽未经登记，但依上述法律规定，对征收范围内未经登记的建筑的处理，已明确应当由市、县级人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理，即应按照征收的相关程序作出认定，并决定是否予以补偿。第二，《湘桂铁路永州地区扩能改造工程建设项目征地拆迁补偿安置办法》第十二条明确规定，被征收房屋的合法性认定工作由铁路沿线县（区）国土资源部门负责。本案的相关征收部门避开法定的征收程序，通过冷水滩区城管局径行认定涉案房屋为违法建筑并作出限期拆除决定，实为以“拆违”代替“征收”，违反了法定程序。冷水滩区政府作出《8号复议决定》，维持违反法定程序的限期拆除决定错误。故一审法院判决撤销《0129号限期拆除决定》和《8号复议决定》，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市冷水滩区城市管理和综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年三月二十五日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。