江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终222号 上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府红花办事处，住所地南京市秦淮区大明路11号。 法定代表人巫海荣，南京市秦淮区人民政府红花办事处主任。 出庭负责人龚燕丽，南京市秦淮区人民政府红花办事处副主任。 委托代理人王飞、许红民，江苏石城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南京海兴印务有限公司，住所地南京市江宁区东山街道工业集中区丰泽路99号。 法定代表人许斌，南京海兴印务有限公司董事长。 委托代理人石耀东，南京市海兴印务有限公司工作人员。 委托代理人田勇，南京市海兴印务有限公司工作人员。 原审第三人南京五四印务有限公司，住所地南京市秦淮区大明路135—6号。 法定代表人张以加，南京五四印务有限公司董事长。 委托代理人黄德生，南京市五四印务有限公司工作人员。 上诉人南京市秦淮区人民政府红花办事处（以下简称红花办事处）因行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1797号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案曾经依法中止审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年3月20日，甲方秦淮区红花街道红花村委会与乙方同创集团南京五四印刷厂签订《租赁协议》，约定：经有关政府机构批准，甲方提供小教场村民小组围墙后面土地一块，北至气象站围墙，东至河边，南至村民小组房屋围墙，西至路边围墙，约20亩地，给乙方做生产厂房和场地使用。租用期内，如遇国家拆迁，乙方所投资固定资产及厂房，拆迁部门所赔偿的费用全部由乙方所得。2005年1月8日，针对该租赁协议双方作出说明，因南京五四印刷厂已变更为本案第三人南京五四印务有限公司（以下简称五四公司），双方同意原协议中南京五四印刷厂的权利和义务由五四公司享受和承担，并约定五四公司厂址南面至光卡路东拓北侧接壤之土地待拆迁后按原租赁协议租给五四公司使用。一审审理中经各方确认，该租赁协议涉及地块即涉案征收非住宅房屋所在地大明路135-6号地块。 2016年5月3日，五四公司作为债务人，南京海兴印务有限公司（以下简称海兴公司）作为债权人签订《债务清偿协议》，确认五四公司尚欠海兴公司16830934元，五四公司同意以其位于南京市××××号之房屋拆迁应获得的所有权益（包括但不限于拆迁赔、补偿款）均归海兴公司享有，抵偿其欠付海兴公司所有的应付未付的款项，海兴公司同意前述抵偿还款方案。 2016年7月22日，南京市秦淮区人民政府发布的《南京市秦淮区人民政府征收决定》（宁秦府征字[2016]9号），因秦淮区南部新城红花机场地区C4-C8地块棚户区改造工程的需要，对包括大明路135-6号在内的相关地块上的房屋进行征收，征收部门为原南京市秦淮区房屋征收管理办公室。此后，南京市秦淮区住房和建设局与红花办事处签订《红花-机场片区工企单位征收委托协议》，将与征收相关的协议、合同等部分工作委托红花办事处实施。2016年7月10日，海兴公司与红花办事处签订《非住宅房屋征收补偿协议书》，约定红花办事处对大明路135-6号海兴公司房屋实施拆迁，海兴公司红线内自建房屋面积5412.87㎡，房屋征收补偿款共计12845599元，加上其他费用770952元，合计13616551元；约定海兴公司于2016年8月30日腾空房屋交付给红花办事处实施拆除，海兴公司交付后15个工作日内，红花办事处支付房屋征收补偿款。海兴公司交付房屋后，红花办事处于2016年8月30日向海兴公司支付补偿款200万元，剩余款项未支付。海兴公司于2017年2月16日向红花办事处发函，催付剩余拆迁补偿款。2017年2月19日，红花办事处向海兴公司回函，称双方签订的征收补偿协议未得到五四公司的追认，需要五四公司授权海兴公司收取拆迁补偿款。因此拒绝支付剩余款项，海兴公司于2017年4月诉至一审法院，请求：1.判令红花办事处立即支付房屋征收补偿款11616551元；2.判令红花办事处支付自2016年9月22日起至2017年4月6日按银行同期贷款利率1.3倍的利息352754.87元；3.红花办事处承担本案的诉讼费用。 另查明，2016年6月24日，南京市秦淮区人民法院向红花-机场片区征收拆迁指挥部发出（2016）苏0104执1290-1号《协助执行通知书》，要求冻结第三人五四公司名下大明路135-6号房屋拆迁补偿款280万元。此后，在2016年12月15日至2018年10月23日期间，南京市秦淮区人民法院又先后发出五份《协助执行通知书》，分别要求征收拆迁指挥部门协助冻结或查封第三人五四公司名下拆迁补偿款12万元、6.5万元、70万元、6万元、900万元。 又查明，红花办事处在一审庭审中提交了案外人南京同创信息产业集团有限公司（以下简称同创集团）于2016年12月30日向秦淮区领导递交的《关于红花街道拆迁问题的汇报》，称海兴公司拿同创集团的厂房与红花办事处签订拆迁协议，侵害了该公司的利益。 原审法院认为，本案争议焦点包括以下三个方面： 一、海兴公司是否具有行政诉讼的主体资格 在房屋征收过程中，海兴公司、红花办事处双方签订征收补偿协议，海兴公司系该行政协议相对人，与行政协议之间具有利害关系，其与红花办事处之间因协议履行产生的争议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第六项的规定，海兴公司有提起行政诉讼的主体资格。 二、海兴公司的起诉是否超过起诉期限 原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》虽已废止，但其第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；……”的内容在新司法解释出台前仍可参照适用。本案系红花办事处未按照约定履行行政协议引发的纠纷，应该参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。……。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。……”涉案协议于2016年7月10日签订，约定付款日期为2016年8月30日之后的十五个工作日，海兴公司于2017年4月6日诉至原审法院，未超过起诉期限。 三、红花办事处是否应当支付剩余拆迁补偿及逾期付款利息 (一)关于红花办事处的职权依据及协议的效力 行政协议是行政主体为了达到维护和增进公共利益，实现行政管理目标，在平等协商的基础上就相关内容与相对人达成一致的协议。从有利于实现行政管理目标出发，对行政协议案件中职权依据的审查可以适应放宽，只要行政主体具有该领域的相应管理职权且法律无禁止性规定即可，并不强求必须要有法律法规的具体授权。红花办事处属于行政机关，承担着法律规范所赋予的基层政府职责，为了尽快推进征收补偿工作，红花办事处接受委托具体从事与被拆迁人协商、签订并履行征收补偿协议等事务性工作，不违反法律的禁止性规定，亦不损害相对人的利益，双方在平等自愿的基础上订立的征收补偿协议合法有效，对双方均具有约束力。 （二）红花办事处的抗辩理由是否成立 红花办事处拒绝付款主要基于以下三点理由，原审法院分别评判如下： 1.关于海兴公司是否是合法被征收人的问题。征收补偿的对象应当是合法的被征收人，但是被征收人可以自由处分自己的权利。海兴公司基于其与五四公司之间的债务转让协议取得相应的拆迁利益，并在此基础上与红花办事处签订了征收补偿协议。协议一经签订，征收补偿法律关系就转化为行政协议关系，当事人以行政协议争议提起诉讼的，就应当围绕行政协议法律关系进行审查，而涉案房屋权属与本案行政协议不属于同一法律关系，案外人是否对房屋主张权利也不是红花办事处不履行合同的正当抗辩事由。因此，海兴公司是否是被拆迁房屋的所有权人不是本案审查的范围。 2.是否必须由五四公司向红花办事处提交债权转让通知。《中华人民共和国合同法》第七十九条规定：“债权人可以将合同的权利全部或部分转让给第三人，……”第八十条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。”上述规定适用的前提是，债权人与债务人之间存在既有的合同关系，债权人转让债权给第三人的，应当通知债务人。而在本案中，五四公司与红花办事处之间并未签订征收补偿协议，双方之间没有债权债务合同关系，未形成可转让的合同权利。皮之不存，毛将焉附，既然无可转让的合同权利，自然也就不存在就权利转让事项通知红花办事处的基础。五四公司将拆迁利益转让给海兴公司，系基于双方之间的意思自治，既不需要其他人同意，也不需要通知其他人。海兴公司基于其已取得的拆迁利益与红花办事处商签征收补偿协议，红花办事处作为行政机关不可能不对海兴公司的签约资格进行核查。红花办事处于2016年7月10日与海兴公司签订征收补偿协议后，涉案房屋已腾空并交付红花办事处拆除，红花办事处业已部分履行了合同义务，支付了海兴公司补偿款200万元。红花办事处与海兴公司签订征收补偿协议并履行，说明其对于五四公司将拆迁利益转让给海兴公司是明知并认可的，五四公司在庭审过程中也认可海兴公司的拆迁利益并支持海兴公司的主张。在此情形下，红花办事处一再以五四公司未向其出具债权转让通知为由拒绝支付征收补偿款，没有法律依据。 3.关于南京市秦淮区人民法院协助执行行为对本案的影响。本院认为，南京市秦淮区人民法院的六份协助执行通知书均源于第三人五四公司与他人之间的民事纠纷，冻结和保全的对象均指向五四公司的财产。而本案征收补偿协议的相对人为海兴公司和红花办事处，补偿款的权利人为海兴公司，两者系不同的法律关系。因此，海兴公司仍可以依据合法有效的征收补偿协议向红花办事处主张权利。 （三）红花办事处是否应当支付逾期付款的利息 《中华人民共和国合同法》第八条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”海兴公司、红花办事处双方签订的征收补偿协议合法有效，协议一旦签订，海兴公司对红花办事处就享有信赖利益。红花办事处在涉案房屋已交付拆除，征收补偿协议未被撤销或宣告无效的情况下，以海兴公司不是房屋所有人、五四公司未向其提交书面债权转移通知、拆迁款被冻结等理由拒绝向海兴公司付款，均没有法律依据，其行为违反了征收补偿协议的约定，损害了海兴公司的利益，应当承担违反协议的法律责任。因此，海兴公司要求红花办事处支付剩余拆迁补偿款并支付逾期付款利息的诉讼请求，予以支持。根据协议约定，海兴公司于2016年8月30日将房屋交红花办事处拆除，红花办事处于十五个工作日内支付征收补偿款，故红花办事处应当自2016年9月22日起支付剩余补偿款及逾期付款利息。由于双方在征收补偿协议中未约定违约责任及利息损失的计算方法，综合考量协议性质等因素，确定红花办事处应以11616551元为基数，按银行同期同类贷款利率向海兴公司支付自2016年9月22日起至2017年4月6日计196天的利息271349.90元（11616551×4.35%/365×196=271349.90）。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条之规定，原审法院判决：红花办事处向海兴公司支付剩余征收补偿款11616551元，并按同期银行贷款利率支付2016年9月22日起至2017年4月6日的利息损失271349.90元。上述款项合计11887900.90元，于一审判决生效之日起十五内支付。案件受理费93616元，由海兴公司负担637元，红花办事处负担92979元。 上诉人红花办事处上诉称，一、被上诉人海兴公司的起诉已超过起诉期限，一审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”案涉征收补偿协议约定付款期限为交房后15个工作日。而房屋交付时间为2016年8月30日，故付款日期应为2016年9月22日。被上诉人如具备原告资格，应当在六个月内起诉，即起诉期限截止于2017年3月21日。被上诉人于2017年4月6日起诉已经超过起诉期限。一审法院参照适用已经被废止的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，缺乏法律依据。在法律、有效司法解释对行政诉讼起诉期限没有做出新规定的情况下，应当执行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，认定被上诉人起诉已经超过起诉期限。 二、一审法院错误割裂征收补偿法律关系和行政协议关系。本案中征收补偿协议（即行政协议）的基础是征收补偿法律关系。在被上诉人不属于适格征收补偿主体的情况下，征收补偿协议因损害第三人合法利益而无效。此外，上诉人系行政机关，上诉人所需支付的款项均来自于财政资金，故上诉人不能对非被征收主体支付征收补偿款。 三、一审法院错误认定不需要第三人出具债权转让通知。被上诉人在庭审中明确陈述其是以第三人的债权人身份签订行政协议的。根据《中华人民共和国合同法》第八十条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。”自始至终，第三人均未向上诉人通知债权转让的事实。第三人在庭审中也明确无法出具债权转让通知。因此，第三人与被上诉人之间的债权转移约定只在二者之间存在法律效力，对上诉人不发生法律效力。一审法院认为第三人与被上诉人之间将拆迁利益进行转让不需要通知其他人，明显违反了上述规定。第三人向被上诉人转让的正是房屋拆迁补偿利益，而该利益在第三人尚未实际取得的情况下，所转让的仅仅是第三人向上诉人主张征收补偿款的债权。一审法院认为，第三人尚未与上诉人签订协议，不存在拆迁补偿利益，进而不存在债权债务合同关系，与案件事实、法律规定不符。 四、一审法院错误认定秦淮法院协助执行行为不影响被上诉人主张征收补偿款。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十五条第一款规定，对第三人为被执行人的利益占有的被执行人的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结；该财产被指定给第三人继续保管的，第三人不得将其交付给被执行人。秦淮法院相关法律文书指向的是第三人名下南京市大明路135-6号房屋的拆迁补偿款，而本案争议的就是该房屋的拆迁补偿款。故在法院协助执行要求未撤销的情况下，不应支付征收补偿款。 五、一审法院错误判决应当支付逾期付款利息。上诉人认为不应该向被上诉人支付征收补偿款，故无需支付逾期付款利息。 综上，请求二审法院：1.撤销原判，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人海兴公司辩称，上诉人与被上诉人签订拆迁补偿协议前，对协议内容进行了审查，上诉人完全知晓本案债权转让的经过，并且按照拆迁补偿协议的约定已向海兴公司支付了200万元拆迁补偿款。在2016年9月22日之后被上诉人跟上诉人进行了多次协商，要求上诉人按照拆迁协议付款，被上诉人在2017年2月19日正式回复不付款，被上诉人才于2017年4月6日提起诉讼，因此上诉人所称超过起诉期限是不正确的。上诉人应当支付剩余补偿款及相应利息。 原审第三人五四公司述称，五四公司早已跟被上诉人签订了清偿债务协议，把涉案征收地块上房屋的拆迁权益转让给了被上诉人，被上诉人跟上诉人之间也签订了拆迁协议，该协议的履行是上诉人和被上诉人之间的问题。 二审中，被上诉人海兴公司向本院提交了一份《关于2016年5月3日的说明》，主张将其向原审法院提交的作为参考材料的2016年5月3日由海兴公司与五四公司签订的《补充协议》作为二审中的证据向本院提交，证明根据该协议的约定，拆迁部门就大明路135-6号土地和房屋进行赔偿的费用全部由海兴公司所得。同时，还向本院提交了南京市浦口区人民法院作出的（2019）苏0111民初4569号民事判决、本院作出的（2019）苏01民终8252号民事判决，证明与本案相关联的民事案件已经作出裁决，海兴公司就该民事判决已经向江苏省高级人民法院申请再审。 经质证，上诉人红花办事处对《补充协议》的真实性、合法性、关联性不予认可，认为，该补充协议中提及的土地租赁转让约定未经土地出租人的同意，不发生效力；拆迁补偿费用的约定与案涉债务清偿协议的约定一致，因债务清偿协议中权利转移的该条款已经人民法院确认为无效，故该补充协议中的相关约定也应为无效；在签订案涉征收补偿协议时，上诉人未看到该补偿协议。对两份民事判决的真实性、合法性、关联性均予以认可。 原审第三人五四公司认为，《补充协议》系双方真实意思表示，是为了偿还债务而签订的。民事判决书所涉的债务清偿协议系双方真实意思表示，支持海兴公司的意见。 本院经审查认为，被上诉人海兴公司提交的证据《补充协议》不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院不予接纳。海兴公司提交的南京市浦口区人民法院作出的（2019）苏0111民初4569号民事判决、本院作出的（2019）苏01民终8252号民事判决符合前述规定，本院予以接纳。该两份民事判决书真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。 本院经审理查明，原审经审理查明的事实属实，本院予以确认。 另查明，案外人同创集团于2019年5月向南京市浦口区人民法院提起民事诉讼，以五四公司与海兴公司恶意串通，虚构债务，恶意损害其合法权益为由，请求确认五四公司与海兴公司签订的债务清偿协议（落款时间2016年5月3日）及权利转让协议（落款时间2017年5月11日）无效。南京市浦口区人民法院于2019年7月24日作出（2019）苏0111民初4569号民事判决，认为，海兴公司、五四公司滥用公司法人独立地位和股东有限责任，损害了五四公司债权人的利益，有违诚实信用原则，构成恶意串通。判决：一、五四公司与海兴公司签订的债务清偿协议（落款时间2016年5月3日）中五、六、七项关于南京市××××号房屋拆迁所有权益抵偿债务的约定无效。二、五四公司与海兴公司签订的权利转让协议（落款时间2017年5月11日）中的权利转让约定无效。三、驳回同创集团的其他诉讼请求。五四公司、海兴公司不服，提起上诉。本院于2019年11月28日作出（2019）苏01民终8252号民事判决，认为，五四公司、海兴公司签订债务清偿协议及权利转让协议时具有主观恶意，属恶意串通，且能够排除合理怀疑，两份协议的履行导致生效判决未能执行，足以损害五四公司债权人的利益。判决：驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案中，海兴公司要求红花办事处履行2016年7月10日双方签订的《征收补偿协议》并承担相应违约责任的前提在于该协议属合法有效。根据查明事实以及庭审各方当事人的陈述，海兴公司因与五四公司签订落款日期为2016年5月3日的《债务清偿协议》，约定取得了位于秦淮区××号房屋拆迁应获得的权益，由此，红花街道办作为前述房屋所在地块的征收委托实施单位，于2016年7月与海兴公司签订了案涉征收补偿协议。现海兴公司获得南京市××××号房屋拆迁所有权益的前述合同约定，经人民法院审理，认为海兴公司与五四公司签订的前述协议处置五四公司资产构成恶意串通，判决协议中关于南京市××××号房屋拆迁所有权益抵偿债务的约定无效，由此，海兴公司就秦淮区××号房屋不享有权利，其就前述房屋获得补偿缺乏合同及法律依据，红花办事处与海兴公司签订案涉征收补偿协议没有依据，明显违法，故海兴公司与红花办事处签订案涉征收补偿协议无效。 因海兴公司与红花办事处签订的案涉征收补偿协议无效，故海兴公司主张红花办事处应向其支付剩余房屋征收补偿款并支付相应利息，缺乏法律依据。上诉人红花办事处的主张，有事实和法律依据，本院予以支持。 需要说明的是，南京市××××号房屋已被腾空并交付，五四公司作为前述房屋的权利人，有权要求征收责任单位进行补偿，征收责任单位应当依法依规、及时足额作出补偿。 综上，上诉人的上诉主张具有事实和法律依据，本院予以支持。本院二审期间，（2019）苏01民终8252号民事判决发生法律效力，该判决的相关认定意见导致本案一审判决部分事实认定的基础发生改变，致一审裁判结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1797号行政判决； 二、驳回南京海兴印务有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费93616元，由南京海兴印务有限公司负担46808元，南京市秦淮区人民政府红花办事处负担46808元；二审案件受理费93616元，由南京海兴印务有限公司负担46808元，南京市秦淮区人民政府红花办事处负担46808元。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年三月三十日 书记员  孙 皓 书记员  韩卓君