福建省漳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)闽06民终94号 上诉人（原审原告）：福建省东南联合矿业有限公司，住所地龙海市九湖镇田墘村。统一社会信用代码91350681597885154A。 法定代表人：郑必清，执行董事。 委托诉讼代理人：陈永星、黄杰，福建勤贤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：龙海市九湖镇人民政府，住所地龙海市九湖镇岭兜村。统一社会信用代码11350681003885940E。 法定代表人：杨少寅，镇长。 委托诉讼代理人：廖惠忠，福建闽隆律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑瑛莺，福建闽隆律师事务所律师。 上诉人福建省东南联合矿业有限公司因与被上诉人龙海市九湖镇人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服福建省龙海市人民法院（2019）闽0681民初3819号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案后，经阅卷，调查、询问当事人，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。 福建省东南联合矿业有限公司上诉请求：撤销一审判决，支持福建省东南联合矿业有限公司的全部诉讼请求。事实和理由：本案所涉《土地使用权转让协议书》依法应认定为有效合同。原审法院将本案所涉《土地使用权转让协议书》认定为无效合同，并因此未能依法支持我方提出的各项诉讼请求，有违本案客观事实及相关法律规定，应当依法予以纠正。具体如下：首先，从尊重客观事实的角度出发，虽然案涉协议书系由福建省东南联合矿业有限公司与龙海市九湖镇人民政府直接签署，但其真实地反映了当时政府招商引资的通常运作模式。更重要的是，双方签署案涉协议书时，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定。其次，在案涉协议书签约以后，双方也是严格遵守上述法律规定，依法履行协议的约定并按照法定程序办理相应的申报手续。在福建省东南联合矿业有限公司依约向对方支付的土地转让款之后，对方已经依法依规向龙海市人民政府提交了九政发[2013]011号《关于福建省东南联合矿业有限公司项目用地计划的申请》。其中，不仅龙海市九湖镇人民政府已经确认了“该项目用地面积147.24亩，相关规划红线已通过龙海市建设局批准同意”的客观事实；而且龙海市人民政府的相关主管领导即时任常务副市长周建明以及市长曾建成，均已经明确在龙海市九湖镇人民政府提交的该份申请报告中批示同意并要求龙海市国土资源局等依照法定程序办理相应的农用地转用等报批手续。显然，龙海市人民政府作为一级政府，依法有权代表国家对行政区域范围内的国有土地进行管理，享有国有土地使用权的出让审批权。事实上，从案涉协议书的后续履行情况看，上至福建省人民政府及福建省林业厅，下至龙海市人民政府及龙海市财政局，均已经批复同意上诉人依法有权取得该宗土地，其相应的建设用地规划许可、农用地转用及建设项目占用林地等各项审批手续均已完成，且该宗土地已经被纳入“龙海市2013年度用地计划”当中（即已被纳入征收范围之内）。因此，上述龙海市人民政府的相关主管领导的批示及龙海市国土资源局等相关行政主管部门在此后的具体落实及执行情况，也充分证实了龙海市人民政府已经依法对上诉人与被上诉人签订的案涉协议书进行确认的客观事实。据此，在案涉土地使用权可以依法转让的前提下，作为土地权利人的被上诉人有权转让该宗土地，并有权与上诉人签订案涉的《土地使用权转让协议书》，其作为签约主体是合法有效而且适格的。再次，在涉案协议书已经实际履行，其效力也已经得到上级相关各级政府及相关行政主管部门确认的情况下，龙海市九湖镇人民政府可以而且应当继续履行涉案协议书，向我方交付土地并办理国有土地使用权证。目前，我方已经依法履行了协议约定的各项义务，对方也参与申报完成了用地审批手续；而唯一影响案涉协议书继续履行根本原因即征地问题，完全是因为对方未能及时向被征地村委会拨付土地补偿款所致。况且，对方现已将该宗土地的补偿款拨付给被征地村委会，该宗土地的权属及现状均仍然没有改变，其仍然属于对方所有并且仍然属于待开发的状态。显然，由对方继续履行案涉协议书，其并不存在法律上或者事实上的障碍。否则，若摒弃当时政府招商引资的通常运作模式这一真实历史背景于不顾，孤立片面地着眼于案涉协议书本身的条款字句，无视上级政府及相关行政主管部门在签约之后的确认、审批及执行情况，姑息纵容对方的有意违约，并因此否认涉案协议书的合法有效性，其不但显失公平、有失公正，而且势必严重损害政府的公信力，并且导致我方多年以来的投入蒙受巨额损失！因此，原审法院以“在原、龙海市九湖镇人民政府签订的《土地使用权转让协议书》时，涉案土地亦无相应证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续”为由，罔顾上述相关各级政府及相关行政主管部门均已经实际批示及认可案涉协议书的法律效力，并且已经实际解决了其履行过程中需要完成的各项前置审批手续的客观事实，草率地将案涉协议书认定为无效合同，显然属于事实认定错误及法律适用错误，并应依法予以纠正。 龙海市九湖镇人民政府答辩称：一、原审法院认定《土地使用权转让协议书》为无效合同，有充分的事实和法律依据。（一）、我方与对方签订《土地使用权转让协议书》时，尚无相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续；(二)、我方不具备法律规定的土地使用权出让的职权功能，不具有签订《土地使用权转让协议书》的主体资格。二、对方提出的不能认定《土地使用权转让协议书》为无效合同的理由不能成立，首先，案涉协议书虽然是双方的真实意思表示，但违法了法律、法规的强制性规定。其次，案涉协议书签订后，无论对方是否履行了申报等程序，也无论相关政府部门是否批准同意，均是事后行为。三、案涉协议书因客观情况发生变化，无法继续履行，对方请求交付土地并办理国有土地使用权证书的诉求已无实现可能。四、《土地使用权转让协议书》自始当然无效。协议书的相关条款自始没有法律约束力。 福建省东南联合矿业有限公司向一审法院起诉请求：1、判令龙海市九湖镇人民政府继续履行双方于2013年1月17日签订的《土地使用权转让协议书》，向福建省东南联合矿业有限公司交付土地并办理国有土地使用权证；2、判令龙海市九湖镇人民政府以福建省东南联合矿业有限公司实际支付金额即人民币9184334元为基数，并按银行同期贷款利率即6.55%/年的标准，向福建省东南联合矿业有限公司支付自2013年10月21日起至龙海市九湖镇人民政府向福建省东南联合矿业有限公司实际交付土地之日止的违约金，暂计至福建省东南联合矿业有限公司起诉之日即2019年5月20日止，为人民币3358787.48元。 一审法院认定事实：2013年1月17日福建省东南联合矿业有限公司、龙海市九湖镇人民政府双方签订《土地使用权转让协议书》，约定：甲方（龙海市九湖镇人民政府）为乙方（福建省东南联合矿业有限公司）征用位于新春村工业建设用地约147亩，使用期限伍拾年；土地使用权转让价格为每亩72000元，合计10584000元。土地使用权转让价格仅包含土地征用费用及青苗搬迁费用和其他附属物补偿。乙方在合同签订之日起后一周内支付3000000元…。同时约定：甲方应负责组织征地（征地期限为2013年10月20日），并负责为乙方办理国有土地使用权证，办证所需的费用及税费均由乙方承担。签约当日，福建省东南联合矿业有限公司向龙海市九湖镇人民政府支付了土地转让款3000000元。2013年2月19日，龙海市九湖镇人民政府向龙海市人民政府提交了九政发[2013]011号《关于福建省东南联合矿业有限公司项目用地计划的申请》。2013年4月10日，福建省东南联合矿业有限公司向龙海市财政局交纳“被征地农民社会养老保障金”1177956元，龙海市财政局于2013年4月12日向漳州市人力资源和社会保障局提交了龙财社函[2013]30号《龙海市财政局关于福建省东南联合矿业有限公司建设用地被征地农民社会保障金的担保函》；2013年5月3日，福建省东南联合矿业有限公司向龙海市财政局交纳“预申请保证金”4417400元；2015年3月9日，福建省东南联合矿业有限公司向福建省林业厅交纳“森林植被恢复费”588978元。2014年1月16日,福建省人民政府作出闽政地[2014]9号《福建省人民政府关于龙海市2013年度第十三批次农用地转用和土地征收的批复》。2014年2月14日，龙海市人民政府在龙海政府网公示龙政综[2014]26号《龙海市人民政府关于征收龙海市2013年度第十三批次城市建设用地的公告》。2015年3月11日福建省林业厅作出闽林地审[2015]74号《使用林地审核同意书》。 一审法院认为，本案争议的焦点为本案所涉协议书效力问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。土地使用权出让合同应按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。涉及到国有土地使用权出让问题的决策及出让合同签订等，有权部门应系市、县人民政府土地管理部门，龙海市九湖镇人民政府对此不具有该项职权功能。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中明确指出，土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。龙海市九湖镇人民政府不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，在福建省东南联合矿业有限公司、龙海市九湖镇人民政府签订的《土地使用权转让协议书》时，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。无效的合同，自始没有法律约束力。根据无效合同返还原则，龙海市九湖镇人民政府应将从福建省东南联合矿业有限公司处收取的3000000元人民币全额返还，并支付相应的资金占用费；同时福建省东南联合矿业有限公司因合同支付给相关部门的费用6184334元，也应由龙海市九湖镇人民政府一并返还给福建省东南联合矿业有限公司。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条、第五十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下：一、被告龙海市九湖镇人民政府于本判决生效后三十日内返还福建省东南联合矿业有限公司3000000元及资金占用费（资金占用费以3000000元为基数，自2013年10月21日起按中国人民银行同期贷款利率至款项支付之日止计算）；二、被告龙海市九湖镇人民政府于本判决生效后三十日内返还福建省东南联合矿业有限公司6184334元；三、驳回福建省东南联合矿业有限公司的其他诉讼请求。本案受理费76090元，由龙海市九湖镇人民政府负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。福建省东南联合矿业有限公司向二审提交新的证据一、《福建省东南联合矿业有限公司专项审计报告》,证明其委托福建武夷会计师事务所对2012年6月1日至2018年2月28日期间投资高岭土产品项目资金运作情况进行专项评审，并核实确认了我方在该案涉项目中的资金投入、付出及亏损等情况。龙海市九湖镇人民政府质证认为，真实性无法核实，且这是在双方签用地协议之前上诉人单方面的行为，是在考虑所用的土地，与对方的损失无关，不能证明对方的亏损情况。本院认为，该证据属单方委托且对方不予认可，故不予采信。证据二、《关于龙海市2018年第一次十宗工矿仓储用地挂牌出让国有建设用地使用权成交的公示》、龙海市自然资源局《关于龙海市2019年第三次三宗工业用地及一宗供燃气用地挂牌出让国有建设用地使用权成交的公示》，证明1、同属于漳州高新区的龙海市九湖镇及颜厝镇，在2018年及2019年期间，均有与本案相类似的工业用地得以成交。故龙海市九湖镇人民政府所谓的漳州高新区的规划调整等原因，案涉土地的所在区域不能继续进行工业项目建设的相关抗辩理由，与客观事实严重相悖，依法不能成立。2、坐落于龙海市地块，其成交价格已经高达26万余元／亩；而座落于龙海市地块，其各自的成交价格也均已超过了18万元／亩。故当前当地的土地出让价格较之案涉协议书中约定的案涉土地的转让价格即7.2万元／亩，已经有了成倍的大幅度增长。龙海市九湖镇人民政府质证认为，真实性无法确认，至于地价以及成交情况，与本案讼争土地无法做比较，地址不一样，交通不一样，而且用地情况是符合高新区的规划，该证据所列这两块地与本案讼争地不能等同。本院认为，该证据与本案争议焦点不具关联性，故不予采纳。证据三、《漳州市人民政府办公室关于印发漳州市批而未供和闲置土地处置专项行动实施方案的通知》，证明根据漳州市人民政府的相关规定，案涉土地作为批而未供土地，应当依法采取加快供地等方式进行处置。龙海市九湖镇人民政府质证认为，真实性无法确认。但这样的通知应建立在土地法实施条例和国有土地出让条例等相关规定上出具的通知，如果通知是真实的话，也是针对征地用地合法有效的情况，也与本案无关联。本院认为，该证据与本案争议焦点不具关联性，不予采纳。 双方对一审认定的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：违反法律、行政法规的强制性规定。也即，当事人在订立合同时，除应遵循自愿公平、等价有偿、诚实信用的原则外，还应当遵守法律、行政法规，不得违反法律、行政法规的强制性规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。龙海市九湖镇人民政府不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，在本案双方签订《土地使用权转让协议书》时，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。福建省东南联合矿业有限公司上诉认为龙海市人民政府已经依法对双方签订的案涉协议书进行确认的主张缺乏事实依据，其上诉主张九湖镇人民政府作为签约主体是合法有效而且适格的理由于法相悖，不予采纳。根据法律规定，合同无效，双方因合同取得的财产，均应当予以返还。一审判决龙海市九湖镇人民政府应将从福建省东南联合矿业有限公司处收取的3000000元人民币全额返还并支付福建省东南联合矿业有限公司因合同支付给相关部门的费用6184334元，该处理并无不当，应予维持。 综上，福建省东南联合矿业有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费76090元，由福建省东南联合矿业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 絮 审判员 唐志忠 审判员 李 凌 二〇二〇年三月三十日 法官助理徐明水 书记员卢杰