广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终21号上诉人（原审原告）：邱映娇，女，1967年5月27日出生，汉族，住广州市番禺区。委托代理人：江武生、黎尚荣，均系广东君直律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东源县人民政府。法定代表人：骆世文，县长。委托代理人：朱立业，东源县国土资源局干部。委托代理人：肖伟华，广东法开律师事务所律师。原审第三人：东源县仙塘镇木京村民委员会。原审第三人：陈运水，男，1957年9月5日出生，汉族，住东源县。原审第三人：陈如彬，男，1968年8月16日出生，汉族，住东源县。上诉人邱映娇因与被上诉人东源县人民政府以及原审第三人东源县仙塘镇木京村民委员会（以下简称木京村委会）、陈运水、陈如彬土地登记纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2018）粤16行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，东源县人民政府发文同意将东源县规划区木京1小区R-1及R-2地块、B-3及R-4地块土地作为木京村生产生活用地，并于2012年8月24日向木京村委会核发了《国有土地使用证》（证号分别为：东府国用（2012）第2XX4号、东府国用（2012）第2XX5号、东府国用（2012）第2XX6号）。2012年10月25日，木京村委会召开村民代表和党员会议，讨论木京村位于东源县城规划区木京1小区R-1、R-2、R-3、B-3及R-4、东源县城规划区生活服务区内生产生活用地分配方案和分割到户问题，经讨论表决同意分割到户。2012年10月29日，木京村委会向东源县人民政府报送《关于要求村集体土地分割办证的请示》，并附上《木京村电信背后生活用地分配名单》和《木京村福新生活用地分配名单》。按照上述分配名单，陈运水列入《木京村电信背后生活用地分配名单》第143号，分得电信背后生活用地A1-148卡土地使用权。2012年12月23日，东源县人民政府作出了《关于同意木京村集体土地分割办证的批复》（东府函〔2012〕190号），同意木京村委会将该村相关生产生活用地分割办证到邱志兴等412户，其中A1-148卡土地使用权分配给陈运水使用。2012年12月24日，木京村委会向东源县国土资源局提交了《关于申请分块办理国土证的请示》，内容为“东源县国土资源局：根据东府函〔2012〕190号的批复，县下拨的木京村生活用地法院背后83504平方米、县城规划区生活服务区内90000平方米两块土地已分割办证给群众建房412户，除市政道路占用面积、村集体土地面积法院背后21344平方米、生活服务区内17035平方米、17504平方米，三块土地合计55883平方米，请贵局给予办理。”2013年1月23日，陈运水登记取得了东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人陈运水，坐落东源县城规划区木京1小区木京生产生活用地内A1-148卡，地类（用途）商住，使用权类型划拨，使用权面积90平方米。之后，陈运水申请划拨转出让土地登记，经东源县国土资源局批准，并与东源县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》及缴纳土地出让金后，于2013年7月26日领取了东府国用（2013）第4XX4号《国有土地使用证》。陈运水依法取得东府国用（2013）第4XX4号《国有土地使用证》后，又将A1-148卡国有土地使用权转让给陈如彬，双方于2013年7月29日签订了一份《国有土地使用权转让合同》，并向东源县国土资源局提交《土地登记申请表》申请变更登记。2013年8月7日，东源县人民政府根据东源县国土资源局对土地变更登记审查的意见，向陈如彬颁发了东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人陈如彬，坐落东源县城规划区木京生产生活用地内A1-148卡，地号00004XX7，地类（用途）商住，使用权类型出让，使用权面积90平方米。2016年1月5日，邱映娇认为陈如彬侵占其土地，向东源县人民法院提起民事诉讼，请求返还陈如彬占用的坐落于东源县城规划区木京生产生活用地内A1-148卡土地，并赔偿损失。诉讼中，陈如彬向东源县人民法院提交上述争议地的国有土地使用证。同年3月10日，邱映娇向东源县人民法院申请撤诉。同日，东源县人民法院作出（2016）粤1625民初30号民事裁定，准许邱映娇撤回诉讼。2016年3月21日，邱映娇以东源县人民政府发证错误，严重侵犯其合法权益为由，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销东源县人民政府向陈如彬颁发的东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》。原审法院于2016年9月28日作出（2016）粤16行初37号行政判决，判决驳回邱映娇的诉讼请求。邱映娇不服，向本院提起上诉。2017年9月18日，本院作出（2017）粤行终124号行政裁定，以邱映娇未起诉首次转移登记行为，而直接起诉后续转移登记行为，应不予受理为由，裁定撤销原审法院的（2016）粤16行初37号行政判决，驳回邱映娇的起诉。2018年4月23日，邱映娇再次向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令撤销东源县人民政府于2013年1月23日向陈运水颁发的东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》；2．判令撤销东源县人民政府于2013年7月26日向陈运水颁发的东府国用（2013）第4XX4号《国有土地使用证》；3.判令撤销东源县人民政府于2013年8月7日向陈如彬颁发的东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》；4．东源县人民政府承担本案的诉讼费用。原审法院另查明，邱映娇原系木京村委会的村民，后迁至广州市番禺区，2012年2月，领取了由广州市公安局番禺分局颁发的居民身份证。2012年，邱映娇与邱作全签订一份《土地使用权（地皮）转让合同》，约定甲方（即邱映娇）转让给乙方（即邱作全）的地皮位于东源县人民法院后面木京村生产生活用地A1-148（即本案争议地），合同还约定了价款，付款方式、违约责任等条款。而后，邱作全将上述地块出让给陈运水。后邱作全因利用房屋转卖进行诈骗而被法院判刑。原审法院认为，本案的争议焦点是：一、邱映娇的起诉是否超过法律规定的起诉期限；二、东源县人民政府向陈运水、陈如彬作出核发《国有土地使用证》[东府国用（2013）第4XX7号、东府国用（2013）第4XX4号、东府国用（2013）第4XX7号]的行政行为是否合法。对于第一个焦点问题。邱映娇在2016年3月21日以东源县人民政府错误发证给陈如彬为由，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销东源县人民政府向陈如彬颁发的东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》，该案经原审法院驳回邱映娇的诉讼请求。邱映娇不服，提出上诉，2017年9月18日，本院作出（2017）粤行终124号行政裁定，以邱映娇未起诉首次转移登记行为，而直接起诉后续转移登记行为，应不予受理为由，裁定撤销原审法院的（2016）粤16行初37号行政判决，驳回邱映娇的起诉。由于邱映娇在2016年起诉，是因起诉不符合条件为由，被法院驳回起诉。2017年9月18日本院的裁定书生效后，邱映娇再次向法院起诉，将首次转移登记行为一并提起诉讼，邱映娇主张本案的起诉期限应从2017年9月18日起算，原审法院予以支持。因此，邱映娇的起诉并未超过司法解释规定的1年起诉期限。对于第二个焦点问题。涉案土地原登记在木京村委会名下，属于东源县人民政府划拨给木京村的生产生活用地。木京村召开村民代表大会，决定将该土地分给村民使用。木京村委会向东源县人民政府报送《关于要求村集体土地分割办证的请示》，并附上《木京村电信背后生活用地分配名单》和《木京村福新生活用地分配名单》，申请对其村里的生产生活用地进行分证，分给村民使用。陈运水列入《木京村电信背后生活用地分配名单》第143号，证明木京村委会在2012年10月29日前已经将Al-148卡土地分配给陈运水使用。东源县人民政府根据木京村委会的上述《请示》和《分配名单》，作出了《关于同意木京村集体土地分割办证的批复》（东府函〔2012〕190号），同意木京村生产生活用地分割办证到邱志兴等412户，其中A1-148卡土地使用权分配给陈运水使用。东源县人民政府为陈运水核发东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》，陈运水成为电信背后生活用地A1-148卡土地使用权人。之后陈运水申请划拨转出让土地登记，东源县人民政府为陈运水核发东府国用（2013）第4XX4号《国有土地使用证》，土地类型从划拨转为出让。陈运水将涉案土地国有土地使用权转让给陈如彬，并签订土地转让协议，申请东源县人民政府办理转移登记，东源县人民政府经审核，向陈如彬颁发东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》。因此，东源县人民政府办理涉案国有土地使用证程序合法，事实清楚，权属来源明确。邱映娇提出其才是木京村委会的村民，涉案土地使用权属于其所有。从庭审的调查看，邱映娇与案外人邱作全签订《土地使用权（地皮）转让合同》，该合同约定邱映娇当时确实同意将涉案土地使用权转让给邱作全。邱作全将涉案土地转让给陈运水并足额收取了陈运水的土地转让款，东源县人民政府核发涉案东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》，陈运水取得涉案土地的国有土地使用权。而邱作全由于在买卖其他土地中涉嫌犯罪，被判刑，邱作权并未按照合同的约定足额支付土地款给邱映娇。邱映娇认为因邱作全未全部履行付款义务，该合同未实际履行。邱映娇与案外人邱作全的纠纷属于民事纠纷，应通过民事方式解决，其起诉要求撤销陈运水、陈如彬名下的国有土地使用证，依据不足。至于邱映娇在诉状中认为东源县人民政府应留意到木京村委会上报的名单中陈运水不属于木京村委会村民，不应办证给陈运水。原审法院认为，涉案土地原是东源县人民政府划拨给木京村委会的生产生活用地，不是确定给个人的国有土地，村委会可以自己规划使用，按照村民代表大会的决议使用土地，东源县人民政府没有权限干预，如何分配土地是村民自治的范畴，作为登记机关的东源县人民政府没有权力对土地如何分配进行审查。并且，实质上，邱映娇的户籍显示其也并非是木京村委会成员，不能只根据身份证地址来判断分配土地使用权人的资格，邱映娇的该诉称，原审法院不予采纳。综上，邱映娇请求撤销涉案国有土地使用证，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回邱映娇的诉讼请求。一审案件受理费50元，由邱映娇负担。邱映娇不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）本案土地登记行为所依据的《关于同意木京村集体土地分割办证的批复》（东府函〔2012〕190号）内容错误，原审已查清却不认定。东源县人民政府仅依据木京村委会报送的分割办证请示（附分割办证村民名单）就作出土地登记，而未对村民身份审慎全面核实。陈运水并非村民，不享有分配土地使用权的资格，这与原审查明的“分给村民使用”相矛盾。上述批复附带的名单应当纠正，东源县人民政府据该名单作出的土地登记也应纠正。（二）东源县人民政府是核发国土证的主体，依法当然有权干预、甚至纠正土地分配的登记。（三）东源县人民政府错误发证，直接损害了邱映娇的权益，该结果与邱作全无关，原审适用法律存在错误。邱作全因涉嫌诈骗，双方的合同早已解除，邱作全无权处分上诉人的涉案土地。村委会最终确认分配名单，也必须经过作为原始权利人的邱映娇同意，否则都是对邱映娇合法权利的侵犯。被上诉人东源县人民政府辩称：（一）邱映娇先将涉案土地转让给木京村村民邱作全，邱作全又转让给陈运水，陈运水通过支付土地转让费取得涉案土地使用权，并得到了木京村委会的确认，陈运水的合法权益应受法律保护。该府无权干涉木京村委会的自治行为，无须对分户名单作实质审查，也不能根据身份证地址来判断土地使用权人资格，该府根据木京村委会上报的分户办证名单办理登记，并未违法。（二）陈如彬善意取得涉案土地使用权，为保护善意第三人的合法权益，法院不应撤销涉案土地使用证。（三）邱映娇转让涉案土地之后，不再享有涉案土地使用权，且起诉超期，原审判决认为没有超期，缺乏法律依据。请求驳回起诉或上诉。邱映娇第一次起诉该府发给陈如彬的东府国用（2013）第4XX7号《国有土地使用证》，时间是2016年3月21日，说明邱映娇在该时点之前已经知道该府将涉案土地先后登记在陈运水和陈如彬名下。从该时点起算1年，邱映娇提起本案起诉最长不得超过2017年3月20日，故邱映娇2018年4月23日再次起诉已经超期。起诉期限不发生中止、中断、延长，原审判决认为应从（2017）粤行终124号行政裁定生效之日（2017年9月18日）重新起算起诉期限，故本次起诉未超期等，欠缺法律依据，是完全错误的。原审第三人木京村委会、陈运水、陈如彬均未陈述意见。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地登记纠纷，二审争议焦点是原审判决认为邱映娇本次起诉未超期是否正确，东源县人民政府先后核发涉案土地的《国有土地使用证》给陈运水、陈如彬是否合法。第一，关于邱映娇本次起诉是否超期问题。邱映娇第一次起诉时，越过首次转移登记，直接起诉后续转移登记，本不符合起诉条件，原审应当即不予受理或驳回起诉，但原审法院作实体审理，直至二审本院（2017）粤行终124号行政裁定才得以纠正。用于纠正上述错误的时间不是邱映娇自身原因耽误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，应予扣除，不计算在起诉期限内。故原审判决从本院上述行政裁定作出之日2017年9月18日起算邱映娇重新起诉的起诉期限，认为邱映娇本次起诉未超期，适用法律正确。2017年3月20日本院尚未作出上述行政裁定，前案尚在二审审理当中，东源县人民政府辩称2017年3月20日邱映娇的起诉期限就已届满，理由不成立，本院不予采纳。第二，关于东源县人民政府先后将涉案国有土地转移登记到陈运水、陈如彬名下是否合法问题。涉案国有土地使用权原属于木京村委会，木京村委会申请转移登记到陈运水名下，陈运水取得《国有土地使用证》后又申请转移登记到陈如彬名下，东源县人民政府依据权利人的申请，先后核发《国有土地使用证》给陈运水、陈如彬，权利来源清楚，符合当时有效的《土地登记办法》第三十九条“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记”的规定。涉案土地是国有土地，而非集体土地，法律并未规定国有土地使用权的流转范围以原使用权人的成员为限。因此，受让人是不是木京村委会的村民，不属于东源县人民政府办理转移登记时依法需要审查的内容。邱映娇上诉主张木京村委会确定涉案土地受让人时应经邱映娇同意，东源县人民政府根据木京村委会的申请办理转移登记仍不合法，尚需审查受让人是否属于木京村委会的村民等，欠缺法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。邱映娇上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邱映娇负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月十七日书记员  林希翱