江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1110号 上诉人（原审原告）姚华云，女，汉族，户籍所在地为江苏省南京市雨花台区。 委托代理人刘选田（姚华云丈夫），男，瑶族，户籍所在地为江苏省南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）李刚，男，汉族，户籍所在地为江苏省南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）苟敏琪，女，汉族，户籍所在地为江苏省南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）姜敏，女，汉族，户籍所在地为江苏省南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）曹冬梅，女，汉族，户籍所在地为江苏省南京市溧水区。 委托代理人徐孝龙（曹冬梅丈夫），男，汉族，户籍所在地为江苏省南京市溧水区。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市建邺区水西门大街58号。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人严正伟，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地在北京市西城区阜内大街64号。 法定代表人陆昊，中华人民共和国自然资源部部长。 委托代理人吴涤，中华人民共和国自然资源部工作人员。 上诉人姚华云、苟敏琪、曹冬梅、李刚、姜敏（以下简称姚华云等人）与江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）、中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）政府信息公开答复及行政复议一案，上诉人姚华云等人不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初627号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，姚华云等人均购买了南京市雨花台区凤翔山庄的房屋，并领有《村镇房屋所有权证》。2018年7月11日，姚华云等人向省自然资源厅邮寄提交了《政府信息公开申请表》一份，请求公开：“根据《苏国土资预》〔2016〕198号，《宁建综字〔2015〕546号》文第1页‘三、工程实施内容：前期征地拆迁……’以及《宁建函字〔2014〕78号》文第二页‘……工程建设内容包括征收拆迁……’（以上文均附在信息公开后面），请提供以上两个文件提及的征地拆迁和征收拆迁的公告、方案、征收补偿安置及相关文件。”省自然资源厅收到该信息公开申请后，于2018年7月30日作出《告知书》，告知姚华云等人：“你申请公开的‘……以上两文件提及的征地拆迁和征收拆迁的公告、方案、征收补偿安置及相关文件。’政府信息，经查，我机关未制作或保存，不存在”，并告知姚华云等人查询198号预审意见的网址。姚华云等人不服，于2018年8月16日向自然资源部邮寄提交《行政复议申请书》。自然资源部于2018年8月27日向原江苏省国土资源厅作出《行政复议通知书》。2018年9月3日，省自然资源厅向自然部提交《行政复议答复书》。2018年10月17日，自然资源部向姚华云等人作出《行政复议通知书》，将作出行政复议决定的期限延至2018年11月18日前作出。2018年10月25日，自然资源部作出被诉《复议决定》，维持了省自然资源厅作出的《告知书》。姚华云等人不服，提起本案诉讼。庭审中，姚华云等人对省自然资源厅履行的行政程序无异议。 一审法院认为，政府信息公开条例第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，“以一定形式记录、保存”是政府信息可以公开的前提。本案中，省自然资源厅在收到姚华云等人的政府信息公开申请后，根据姚华云等人所申请的信息内容描述，经检索后确认其并未制作、保存该信息，告知姚华云等人所申请公开的政府信息并非其履行职责过程中制作或者获取的政府信息，并主动告知了198号预审意见的查询路径。省自然资源厅作出的《告知书》符合政府信息公开条例的相关规定，程序亦无不当。姚华云等人认为省自然资源厅在用地预审时应已具备涉案房屋所在地的“征地拆迁和征收拆迁的公告、方案、征收补偿安置及相关文件”，但根据《建设项目用地预审管理办法》的相关规定，姚华云等人申请公开的上述信息并非用地预审时必须审查的材料。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，拟定和批准土地征收方案、征地补偿安置方案及其公告等并非省自然资源厅的职责范围，即省自然资源厅并非姚华云等人所需信息的制作单位。因此，姚华云等人认为省自然资源厅在用地预审时应具备上述文件、称不存在该政府信息属行政不作为的主张，因缺乏事实和法律依据，依法不予采信。省自然资源厅针对姚华云等人的信息公开申请作出的告知行为，并未直接给姚华云等人的经济利益造成损害，姚华云等人要求省自然资源厅赔偿其6653万元经济损失的主张，依法不能成立。自然资源部收到姚华云等人的行政复议申请后，依法履行了受理、审查、延期及送达等复议程序后，依法作出维持被诉《告知书》的行政复议决定，其行为符合法律规定。被诉《复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。姚华云等人提出被诉《复议决定》认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销的主张，缺乏事实和法律依据，依法亦不予采信。综上，姚华云等人要求撤销被诉《告知书》和被诉《复议决定》等诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回姚华云等人的诉讼请求。 上诉人姚华云等人上诉称，省自然资源厅作出的471号、472号批文属于上诉人所申请公开的文件之一，应当予以公开。省自然资源厅公开的预审意见属于上诉人申请的文件依据，并非申请事项，原审以省自然资源厅公布网址认定履行政府公开义务错误。根据相关规定，用地预审时应当包括上诉人房屋征地拆迁和征收拆迁公告、方案、征收补偿安置及相关文件。省自然资源厅不予公开导致上诉人损失6653万元，应予赔偿。原审审判程序违法，自然资源部未参加庭审，质证意见不能作为审判依据。请求撤销一审判决，确认原审审判程序违法，支持其一审诉请。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由此可见，农村集体土地征收的公告、补偿安置方案应由县级以上地方人民政府和市、县人民政府土地行政主管部门作出。本案中，姚华云等人向省自然资源厅申请公开征地拆迁公告、方案、征收补偿安置及相关文件，该政府信息并非省自然资源厅在履行土地行政管理职责中制作，应由该政府信息的制作保存机关负责公开。查询后，省自然资源厅作出并未制作或保存该政府信息的答复并无不当，同时告知姚华云等人省自然资源厅作出198号预审意见的网址，客观上保障了当事人的知情权。自然资源部复议程序合法，复议决定正确。姚华云等人提出的行政赔偿请求，因省自然资源厅的政府信息公开答复行为并未给姚华云等人合法权益造成损害，该项主张缺乏事实和法律依据，不予支持。原审庭审中自然资源部已委托省自然厅代为宣读答辩状及出示证据，故姚华云等人的关于庭审程序违法的上诉理由不成立。姚华云等人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚华云等人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员 任子悦