山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终121号 上诉人（原审原告）何喜钢，男，汉族，1971年3月17日出生，住青岛市崂山区。 委托代理人王淑军，山东颐海律师事务所律师。 被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人毕健，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 原审第三人李耀臻，男，汉族，1953年11月14日出生，住青岛市市南区。 上诉人何喜钢因诉被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局及原审第三人李耀臻限期拆除违章建筑一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初55号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2002年3月21日，原告何喜钢与案外人姜岱美签订《房屋买卖契约》，购买姜岱美位于青岛市××××办事处河东村的房屋，并办理了房屋买卖契税。2017年8月31日，何喜钢、李春雷、李耀臻和何喜贵签订《情况说明》，内容:李耀臻与李春雷共同出资购买北宅办事处河东村姜岱美房屋一处，经两人商定村委会同意由村民何喜钢顶名并过户，过户费由二李负担。李耀臻与李春雷共同出资移位现址盖房两处。经协商西房归李春雷所有，东房归李耀臻所有，房子地界以东西两房现有围墙为准，路南菜地以现有边界为准。两人共同拥有一个村民宅基地房产证和一份与村委会签诃的土地租赁合同。经过双方协商同意，由何喜钢顶名的宅基地证归东户李耀臻所有，土地租赁合同归西户李春雷所有。现李春雷把房屋卖于辛超，一次性支付何喜钢顶名补偿等所有费用现金叁拾万元人民币(为方便收条简化。2017年8月31日何喜钢所写今收到李春雷现金参拾万元人民币收条代表:李春雷一次性支付何喜钢顶名补偿等所有费用现金参拾万元人民币)至此，西户李春雷(现辛超)与何喜钢没有任何关系(东山水井供水、电和路问题按原约定执行)，以后何喜钢在顶名并过户中与李春雪没有任何关系。无任何债权债务关系。2019年3月2日、3月5日、4月11日、4月15日，被告分别对原告何喜钢进行询问，并制作调查(询问)笔录。原告何喜钢称涉案房屋系将所购姜岱美房屋通过社区居委会置换位置建设而成，并承认未办理规划审批手续。2019年4月15日，被告对第三人李耀臻进行调查。第三人李耀臻陈述称:2002-2003年间，何喜钢购买了姜岱美的一处房屋，拟移位到现在位置建设，因为我觉得位置好环境好，而且我不是河东社区居民，不能在河东社区购买建设房屋，看好了何喜钢拟建设的位置，所以由我出大部分钱帮助何喜钢进行建设该处房屋，出资在30万到40万之间，包括何喜钢的购房款。对于2007年8月31日的《情况说明》，李耀臻陈述称:我确实签过该份情况说眀，涉及内容基本上是客观事实，如果该房屋根据崂山自然保护区违建治理需要拆除的话，我完全支持并配合，涉及到我的物品，需要一个星期左右搬完。2019年4月25日，被告向区自然资源局发函，请求协助查询李耀臻是否办理过涉案土地的审批手续和翻建审批手续。2019年4月29日，青岛市崂山区自然资源局和青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处联合回函称，没有查到李耀臻占用房屋的土地登记及审批信息。被告曾于2019年3月5日作出青崂综法限改字(2019)第6022号《责令(限期)改正通知书》，认定何喜钢为涉案房屋的违法建设行为人，要求何喜钢于2019年3月10日前限期改正。何喜钢未针对该行政行为提起行政复议和行政诉讼。2019年5月31日，被告对第三人李耀臻作出青崂综法限改字(2019)第6410号《责令(限期)改正通知书》，内容:经查你未取得《建设工程规划许可证》，在崂山××自然××保护区内（××北××街道河东社区北口子位置)建设房屋处破坏自然资源，且经崂山区自然资源部门确认无涉案士地审批信息，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，现责令你于2019年6月4日前自行拆除所建违法房屋。如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向崂山本件区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内依法向崂山区人民法院提起行政诉讼。李耀臻未对该行政行为提起行政复议和行政诉讼。 原审法院认为，依据2017年8月31日的《情况说明》，可以认定第三人李耀臻以何喜钢的名义购买了青岛市崂山区北宅街道河东社区姜岱美的房屋，后自行移位至涉案位置投资建设房屋。因此被告于2019年5月31日对第三人李耀臻作出的青崂综法限改字(2019)第6410号《责令(限期)改正通知书》认定主体正确。原告何喜钢与涉案房屋并无利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用く中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告何喜钢的起诉。案件受理费50元，予以退回。 上诉人何喜钢不服原审裁定，上诉称，原审行政裁定书认定事实错误，证据认定不当，适用法律错误，裁决错误。一、涉案房屋是上诉人所有的合法财产，依法应予保护。1、上诉人因在河东村无房居住，在2000年左右，购买了同村村民姜岱美依法在原崂山县人民政府办理了《宅基地使用证》的房屋，并于2003年7月办理并领取了崂山区人民政府颁发的《房屋产权印契证》。因所购买的房屋处在地质灾害区域，已经不适合居住，经社区居委会批准后，上诉人在现址重新修建了涉案房屋。2、即使如原审裁定书认定建造房屋由原审第三人出资，但也不能改变涉案房屋归属于上诉人所有的事实，且上诉人已将建房借款陆续归还了原审第三人。至于上诉人与原审第三人间的经济往来，也不属于本行政案件审查的范围。二、原审行政裁定书证据认定不当。1、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条之规定，当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件，“提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本”。通过原审裁定书“本院认为”部分的内容可以看出，原审法院作出裁定的唯一证据依据的是被上诉人在庭审中提供的《情况说明》的复印件，被上诉人并未出示该证据的原件与复印件进行核对，且在原审庭审过程中上诉人代理人、原审第三人的代理人均对该证据材料的真实性不予认可。该《情况说明》的真实性、合法性、关联性未予查证，依法不能作为定案的依据。原审法院认定该证据违背了司法解释的规定，原审裁定书依法应予撤销。2、上诉人原审提交的证据三、证据四、证据七，所涉及的证人因身体状况等因素无法到庭作证，原审法院可依职权前往涉案房屋所在的河东村社区居委会查证或对证人进行调查取证上诉人请求二审法院前往河东村社区居委会查证或对有关证人进行询问调查，即可查明涉案房屋归上诉人所有，从而保护上诉人的合法权益。三、被上诉人无权作出本案“责令拆除”的行政行为。1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，只有属于行政处罚范围的权力行使，才可以由一个行政机关综合运用，且必须符合“省、自治区、直辖市人民政府”级别要求。2、根据国务院法制办公室2012年12月19日对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示(映府法字(2012)49号)》的复函[国法秘研函(2012)65号]中明确指出:“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’，第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为”。既然“责令限期拆除”不是行政处罚，也就不存在权力集中行使的问题，也就不属于被上诉人的职权范围。因此，被上诉人无权作出本案“责令拆除”的行政行为，其超越职权作出的青综法责拆字(2019)第6410号《责令拆除决定书》依法应予撤销。四、被上诉人所作的涉案行政行为事实不清，证据不足，程序违法。1、就本案所涉房屋，被上诉人于2019年3月5日，向上诉人下达《崂山区综合行政执法局责令(限期)改正通知书》青崂综法限改字(2019)第6022号)；于2019年5月31日向原审第三人送达《崂山区综合行政执法局责令拆除决定书》青崂综法责拆字(2019)第6410号。可见被上诉人对涉案房屋的归属事实认定不清，先后作出的行政行为互相矛盾。2、上诉入正在着手整改之际，被上诉人向原审第三人送达了涉案拆除决定书。被上诉人朝令夕改，要求原审第三人拆除涉案房屋。上诉人的房屋，却让原审第三人进行拆除，如此一来，陷原审第三人于不仁不义。如果原审第三人履行拆除决定，造成的损失由谁弥补?且拆除行为是原审第三人所为，被上诉人自然不会承担任何责任，还会声称于他无关。被上诉人作出的涉案行政行为事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。综上，请求法院：1、依法撤销（2019）鲁0212行初55号行政裁定书，改判支持上诉人的诉讼请求或依法发回重审；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局辩称，一、上诉人主体不适格，无权提起本案诉讼。上诉人与原审第三人李耀臻、李春雷、何喜贵共同签署《情况说明》确认涉案建筑系上诉人顶名购买，上诉人与本案不存在法律及实际意义上的利害关系。本案涉案建筑经原审第三人李耀臻及上诉人确认，上诉人的顶名购房款、房屋建设费用均是由原审第三人李耀臻出资，上诉人仅仅是顶名，不具备提起本案的诉讼主体资格。被上诉人因原审第三人李耀臻违反城乡规划法的违法建设行为向原审第三人李耀臻下达相关文书，上诉人与原审第三人李耀臻之间的经济及权属纠纷应自行通过民事途径解决。原审第三人李耀臻也已在2019年4月15日笔录中承诺，房屋涉及违法建筑因自然保护区治理需拆除将完全支持，需要一星期左右搬离个人物品。二、原审裁定中做出的认定符合相关法律规定。本案中的《情况说明》系上诉人、第三人自行签署的，已经上诉人及原审第三人确认真实性，且该《情况说明》是在调查询问过程中向被上诉人提供，调查询问笔录中也认可《情况说明》真实性，已形成了完整证据链，真实性、证明效力、关联性毋庸置疑，原审裁定中做出的认定符合相关法律规定。三、被上诉人有权作出本案文书。依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第二章第五条“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权:(二)依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为”《青岛市崂山区人民政府关于公布相对集中行政处罚权范围开展综合行政执法工作的公告》崂政发[2018]3号“一、实施相对集中处罚权的主体:青岛市崂山区综合行政执法局。二、相对集中的范围内容(一)城市管理部门已相对集中行使的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用法律法规规章规定的全部行政处罚权”，《行政强制法》第十七条“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”故被上诉人有权作出与城乡规划管理方面法律、法规、规章相关的全部强制措施等行为。综上，上诉人上诉没有任何事实及法律依据，被上诉人做出《责令（限期）改正通知书》于法有据，无不当之处，请求法院依法驳回其上诉。 上诉人与被上诉人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，尽管2019年3月5日，被上诉人曾向上诉人作出青崂综法限改字[2019]第6022号《责令（限期）改正通知书》，但随着调查的深入，依据被上诉人对上诉人何喜钢及原审第三人李耀臻作出的《调查（询问）笔录》以及2017年8月31日的《情况说明》等证据可知，涉案房屋系原审第三人李耀臻实际出资并以上诉人何喜钢的名义购买，且各方经协商房屋归原审第三人李耀臻所有。因此被上诉人经过调查，最终以原审第三人李耀臻为主体下达涉案《限期拆除决定书》并无不当。原审认定上诉人何喜钢与涉案房屋不具有利害关系，据此裁定驳回起诉，并无不当。需要指出的是，被上诉人2019年5月31日对原审第三人作出的是青崂综法责拆字[2019]第6410号《责令拆除决定书》，上诉人原审诉讼请求也是请求撤销该《责令拆除决定书》，但原审裁定中将该《责令拆除决定书》多处误写为青崂综法限改字[2019]第6410号《责令（限期）改正通知书》，系书写错误，在此予以纠正。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月十六日 法官助理 王云逸 书记员王崧