湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终180号上诉人（原审原告）：吴金菊，女，1952年6月14日出生，苗族，住湖南省吉首市。被上诉人（原审被告）：吉首市人民政府。住所地：吉首市乾州新区世纪大道。法定代表人：李诗兴，市长。委托代理人：田祖涛，该市自然资源局工作人员。委托代理人：王健，湖南民生律师事务所律师。上诉人吴金菊因诉被上诉人吉首市人民政府征收土地未公告违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初95号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2002年8月2日，经湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批，吉首市人民政府决定对吉首市峒河街道办事处大田社区集体土地进行征收，用于工业储备用地。2004年8月、2007年6月、2011年2月，吉首市人民政府曾先后三次依据湖南省人民政府批准文件所确定的征地范围实施征收，并将征收土地分别出让给吉首市宗南重工制造有限公司等三家单位。2015年，吉首市人民政府第四次启动征地程序，对湖南省人民政府批准文件所确定征收范围内尚未征完的土地再次进行征收。原告吴金菊的承包土地属于本次征收范围之内。被征土地系菜地，面积0.6亩。本次征收工作由被告下属部门吉首市国土资源局具体负责实施。2016年4月21日，吉首市国土资源局与原告所属集体吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会签订了《征收集体土地补偿协议书》。其中，原告吴金菊被征菜地0.6亩，土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费共计53857.6元。协议签订后，吉首市国土资源局给吉首市峒河街道办事处大田村资产管理委员会足额支付了征地费用。被告称，本次征地涉及大田村三个村民小组共200余户，除原告吴金菊等极个别村民外，其余农户均已领取了相关土地补偿费用。原告对该事实未予否认。另查明，一、原告吴金菊因涉案土地征收行为曾先后提起数次行政诉讼。其中，1.2017年6月，吴金菊以吉首市国土资源局为被告，提起请求确认《征收集体土地补偿协议书》无效之诉，该案经吉首市人民法院和湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院审理后作出一、二审判决，均驳回了原告的诉讼请求。吴金菊不服，申诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院经审查后认为，原一、二审判决认定事实清楚、适用法律法规正确、审判程序合法，遂作出（2018）湘行申500号行政裁定，驳回了吴金菊的再审申请。2.2019年2月，吴金菊以吉首市人民政府为被告，提起请求确认被告土地征收行为违法之诉。因土地征收行为系由征地审批、征地公告、征地补偿、强制腾地等多个行政行为集合而成，原告笼统的起诉“土地征收行为”，其诉讼请求不明确、不具体。经该院释明后，原告向该院申请撤回起诉。3.2019年8月，吴金菊再次以吉首市人民政府为被告，向该院提起本次诉讼，请求确认被告征收过程中未依法进行公告的行为违法，并要求被告返还被征菜地0.6亩和赔偿损失2万元。二、2017年6月，吴金菊起诉吉首市国土资源局请求确认征地协议无效一案中，吉首市人民法院作出的生效行政判决[（2017）湘3101行初17号]有如下事实认定：“2015年3月5日，吉首市人民政府发布《关于征收吉首市1万吨电解二氧化锰工程项目用地的通告》（吉政通[2015]3号）（以下简称3号《通告》）土地征收公告，对（2002）政国土字第272号《农用地转用、土地征收审批单》中尚未征完的土地实施征收，作工业储备用地。”该院作出的二审判决[（2018）湘31行终6号]对上述判决所认定的事实予以确认。原审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。本案中，吴金菊的诉讼请求为“依法确认被告行政征收行为中未进行公告行为违法”，并要求吉首市人民政府返还菜地和承担相应的赔偿责任，即吴金菊所诉对象为“公告行为”。发布并张贴公告实际上是对被征收土地和补偿安置方案的一种告知行为，其本身没有独立的决定事项，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定之外增设被征收人的义务负担。因而是否张贴公告对被征收人权利义务并不产生实际影响。在集体土地征收与补偿活动全过程中，省、市、县级人民政府及其确定或委托的有关部门分别可能在征收与补偿的不同阶段实施多种内容不同、性质不同的行为，如征地审批、征地公告、征地补偿、强制腾地等，这些行为中真正可能对被征收人造成实际影响的，应当是发布征地公告前的征收土地审批行为或者发布征地公告后的征地安置补偿、强制腾地等行为。具体到本案而言，尤其需要指出的是，吴金菊在之前另案诉吉首市国土资源局征地补偿协议一案，已经吉首市人民法院、湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院及湖南省高级人民法院一、二审及再审复查作出司法裁判，均已经确认了行政补偿的合法性及效力，吴金菊也自认在该案诉讼过程中已经知悉被告所发布3号《通告》的内容。因此，吴金菊由于征地、补偿所产生的相关权益，事实上已经得到落实，没有而且也不会因为被告是否张贴公告而遭受侵害。故吴金菊诉请确认被告未进行公告的行为违法已经没有实际意义，本案不具有诉的必要性和实效性。综上所述，吴金菊提起不履行土地征收公告法定职责及行政赔偿之诉，不属于人民法院的受案范围，依法应当不予立案。已经立案的，应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告吴金菊的起诉。本案依法不收取诉讼费。吴金菊不服，提出上诉称：一、原审裁定认定基本事实错误：1.征地公告属于土地行政征收中的具体行政行为,具有可诉性；2.履行征地公告是被上诉人在土地行政征收中应当履行的法定职责；3.被上诉人未依法履行土地行政征收法定程序,属于违法征收,是对上诉人承包经营权的侵害；4.被上诉人没有与上诉人进行协商、签约,且对于土地征收补偿款项,上诉人不予认可,也没有领取。二、原审裁定适用法律错误。请求：1.撤销一审裁定。2.判令吉首市人民政府依法履行经湖南省人民政府批准的征地方案和征地补偿安置方案公告。被上诉人吉首市人民政府答辩称：吴金菊的起诉超过了法定期限。征地公告只是征收过程中的一个行为。征地审批行为和征地补偿行为才与被征地人产生实际的利害关系。生效判决已确认了征收补偿的合法性。吴金菊提起的不履行土地征收公告法定职责及行政赔偿之诉，不属于人民法院的受案范围，依法应当不予立案，已经立案的应当驳回起诉。请求维持一审裁定。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审认定的案件事实本院予以确认。本院另查明，吉首市峒河街道办事处主任和大田社区主任均承认其收到3号《通告》后，及时在村里的公示栏、社区的公示栏以及各村民小组进行了张贴。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。吴金菊的诉讼请求为：确认吉首市人民政府对其承包菜地征收时未进行公告违法，并要求吉首市人民政府承担赔偿责任。本案中，吉首市人民政府于2015年3月5日发布了3号《通告》，并进行了公告。吴金菊的菜地位于该征收范围内。对吴金菊权利义务产生实际影响的是3号《通告》。因公告未对被征收人吴金菊创设新的权利、增设新的义务，故对吴金菊的权利义务不产生实际影响。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，一审驳回吴金菊的起诉具有事实和法律依据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。吴金菊的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 夏 阳审判员 何建湘审判员 李俊颖二〇二〇年三月九日书记员 刘博文