江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1707号 上诉人（原审原告）付长俊，男，汉族，户籍地江苏省灌云县，现居住地江苏省连云港市海州区。 被上诉人（原审被告）灌云县人民政府,住所地江苏省灌云县西苑南路行政中心。 法定代表人朱兴波，该县县长。 委托代理人茆海元，江苏震元律师事务所律师。 上诉人付长俊因诉被上诉人灌云县人民政府(以下简称灌云县政府)行政复议决定一案,不服江苏省连云港市中级人民法院（2017）苏07行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人付长俊原审诉称，付长俊系灌云县下车镇胡圩村村民，在该村柴市庄23号拥有房屋并用于经营。2016年12月23日，付长俊的房屋遭到非法强拆，有关单位及人员在未出示任何占地手续的情况下，肆意占用其宅基地。2017年6月13日，付长俊向原灌云县国土资源局提出申请，请求查处相关单位及人员上述违法行为，但原灌云县国土资源局一直未履行查处的法定职责。付长俊向灌云县政府提出复议申请，请求确认原灌云县国土资源局不履行法定职责的行为违法，并责令其限期履职，但是灌云县政府以付长俊不具有行政复议申请人的主体资格，不符合受理条件为由作出复议决定驳回付长俊的复议申请，灌云县政府的行为违法，损害付长俊了的合法权益，现诉至法院请求撤销灌云县政府作出的[2017]灌行复第33号《行政复议决定书》，并责令其限期重新作出复议决定。 被上诉人灌云县政府原审辩称：1、[2017]灌行复第33号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。付长俊位于柴市庄23号的房屋处在204国道改扩建所需的应被征用的土地范围，灌云县下车镇人民政府多次与其协商，付长俊漫天要价800-900万元，导致无法达成征收补偿协议，严重影响204国道扩建项目和连镇铁路工程进度。灌云县政府无奈之下，依照法定程序对付长俊家房屋与附属设施实施评估确定征收款，汇入其的银行账户，后原灌云县国土资源局向付长俊送达交地通知书，但付长俊拒不交付土地，迫于国家工程建设的需要，204国道建设指挥部等单位在依法全程录像和县公证处的公证下，对付长俊房屋实施强制拆除，故付长俊所属的房屋及土地已被合法征收，且获得了全额补偿款，已不具有所有权和使用权，灌云县政府以付长俊不具有行政复议申请人的主体资格和付长俊明显恶意举报为由驳回其的行政复议请求合理合法。2、灌云县政府作为复议机关，维持了原行政机关原灌云县国土资源局的行政行为，应当依法将原灌云县国土资源局列为本案共同被告。综上，灌云县政府所作出的行政复议决定不存在违法，应驳回付长俊诉讼请求。 原审法院经审理查明，付长俊系灌云县下车镇胡圩村村民，在该村柴市庄23号拥有房屋。因204国道改扩建等工程需要，付长俊该处房屋位于征收范围。2016年12月23日，在双方征收补偿协议未达成情况下，付长俊的该处房屋被强行拆除。2017年6月13日，付长俊向原灌云县国土资源局提出查处申请，请求原灌云县国土资源局查处相关单位及人员违法占用其宅基地的行为，并追究相关责任人和单位的违法责任，原灌云县国土资源局未予答复。 2017年8月21日，付长俊向灌云县政府提出行政复议申请，请求依法确认原灌云县国土资源局不履行法定职责的行为违法，并责令其限期履行法定职责。灌云县政府受理后，向原灌云县国土资源局送达行政复议答复通知书，原灌云县国土资源局进行答复后，灌云县政府审查认为，灌云县下车镇人民政府根据2016年3月19日《国土资源部关于204国道连云港新浦到灌南段改扩建工程建设用地的批复》，依法定程序按估价金额进行补偿，于2016年12月23日对付长俊的土地及房产进行拆迁征收，用于204国道扩建工程建设用地，付长俊所属的房屋及土地已被依法征收，并收取了相应的补偿款，已不具有所有权及使用权，付长俊与本案不具有法律上的利害关系，不具有行政复议申请人的主体资格，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，且付长俊明知被征用的土地用于国家道路建设，明显属于恶意的举报行为，遂作出[2017]灌行复第33号《行政复议决定书》驳回付长俊的复议请求。付长俊不服该决定，提起本案诉讼。 另查明，2017年，付长俊向该院提起行政诉讼，请求确认灌云县政府、灌云县下车镇人民政府、灌云县交通局、灌云县城市管理局强制拆除其柴市庄23号房屋的行为违法，该院于2018年3月20日作出（2017）苏07行初25号行政判决书，查明被诉行政行为系由204国道改扩建指挥部牵头组织实施，该机构系灌云县政府设立的临时机构，该机构成员单位为县政府的相关职能部门及下级人民政府，故认定被诉行政行为系灌云县政府组织实施。因灌云县政府没有和付长俊达成补偿安置协议，也没有作出征收补偿决定，亦未向人民法院提交强拆申请，即实施拆除行为，灌云县政府不能证明被诉的拆除房屋的行为合法，该院遂判决确认灌云县政府实施上述强拆行为违法。该判决现已生效。 该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，灌云县政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条规定认为付长俊的申请不符合行政复议受理条件决定予以驳回。根据上述法律规定，该复议决定不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，复议机关灌云县政府应是本案被告。灌云县政府辩称该复议决定系维持原行政行为，应追加原行政机关作为共同被告的意见，与法律规定不符，该院不予采纳。 关于灌云县政府作出的[2017]灌行复第33号《行政复议决定书》是否合法的问题。该院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。本案中，根据查明的事实，付长俊系案涉房屋的所有权人，其房屋在未经法定程序补偿下即被强制拆除，案涉复议申请与付长俊当然具有法律上的利害关系，付长俊有权向灌云县政府提出行政复议申请。灌云县政府适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条的规定，以申请人与具体行政行为不具有利害关系，不符合行政复议受理条件为由，作出行政复议决定驳回付长俊的复议请求，属适用法律错误，依法应予撤销。但考虑到付长俊向原灌云县国土资源局申请查处的事项系源于灌云县政府实施的强拆行为，而该基础事实已被该院（2017）苏07行初25号行政判决认定违法。因此，从司法最终原则的角度考量，付长俊诉求撤销案涉复议决定以寻求在行政程序中再得以救济已无实际意义，该院依法确认被诉行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（三）项之规定，判决如下：一、确认灌云县政府作出的[2017]灌行复第33号《行政复议决定书》违法；二、驳回付长俊的其他诉讼请求。案件受理费50元，由灌云县政府负担。 付长俊上诉称，1.上诉人付长俊向原灌云县国土资源局申请查处，系基于相关单位及人员占用其的土地进行施工建设，而不是因为灌云县政府实施强拆行为，且二者有明显区别。灌云县政府实施强拆行为，破坏的是付长俊对房屋的所有权，如其据此申请要求灌云县人民政府赔偿时，也不涉及土地的赔偿；然，相关单位及人员占地建设的行为，侵害的是付长俊对宅基地的使用权，在征收工作尚未完成的情况下，征收部门没有对其下达责令交出土地决定之前或者付长俊没有获得征收安置的情况下，任何单位及个人占有集体土地建设的行为，都属于违反《土地管理法》第四十三条第一款的规定。2.付长俊的诉讼请求是请求撤销灌云县政府作出的复议决定，而不是请求判决责令原灌云县国土资源局发行法定职责，因此，付长俊基于何种原因申请原灌云县国土资源局查处，均与本案诉请撤销行政复议决定无关，其申请原灌云县国土资源局查处是否有实际意义，并不是涉案诉讼中人民法院应当审理的内容。3.原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项适用法律错误，应当适用第七十条第（一）、（二）项予以判决撤销被诉复议决定。 灌云县政府辩称，付长俊向原灌云县国土资源局申请查处的事项系源于灌云县人民政府的强拆行为，一审法院认定上诉人具有申请复议的主体资格是基于上诉人是房屋的所有权人，因房地一体，所以认定上诉人属于利害关系人，并非认可上诉人在房屋被拆除、土地收归国有后对宅基地仍有使用权。因此，撤销复议决定，重新受理复议，答辩人也只能对强拆行为进行认定，无法对占用土地行为进行认定，所以撤销复议决定是没有实际意义的，不需要撤销或者判决履行行政复议的职责，一审法院适用法律依据正确。请求维持原判。 付长俊提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条同时规定了行政复议申请必须符合申请人与具体行政行为有利害关系的受理条件。本案中，涉案土地于2016年被依法征收，性质已由集体土地转为国有，包括被拆迁户在内的原集体土地使用权人所享有的土地使用权灭失，上述人员与后续针对该土地的行政行为不再具有利害关系，即付长俊与涉案土地上征收后的相关建设批准行为等均无利害关系。且付长俊在提起本案行政复议时，对于涉案土地征收行为是明知的。灌云县政府以付长俊与本案不具有法律上的利害关系，不具有行政复议申请人的主体资格为由驳回付长俊的复议申请并无不当，原审法院认为案涉复议申请与付长俊具有法律上的利害关系，属于适用法律错误，应予纠正。涉案土地虽然被征为国有，但对于整个征收补偿过程中涉及的征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为，付长俊如认为上述三个阶段的行政行为均不合法，或者征收过程中的某一行政行为不合法，均可在法定期限内提起行政诉讼予以救济。根据已经查明的事实，付长俊已经就灌云县政府实施的强拆行为提起诉讼。 综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，但适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由无事实依据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销江苏省连云港市中级人民法院(2017)苏07行初76号行政判决； 二、驳回付长俊的诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由上诉人付长俊负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年三月三十一日 书记员  任子悦