河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）豫01行赔终20号上诉人（原审原告）张慧琴，女，1965年2月26日出生，汉族，住郑州市惠济区。委托代理人郭文轩，河南国银律师事务所律师。委托代理人赵长林，郑州市惠济区信誉法律服务所法律服务工作者。上诉人（原审被告）郑州市惠济区花园口镇人民政府，住所地郑州市金桥路2号。法定代表人耿宇辉，该镇镇长。委托代理人赵福强，该单位工作人员。委托代理人侯双领，河南厚业律师事务所律师。上诉人张慧琴、上诉人郑州市惠济区花园口镇人民政府（以下简称花园口镇政府）因行政赔偿纠纷一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：涉案的位于郑州市惠济区花园口镇大庙村546.3平方米的房屋系原告张慧琴在集体土地上的自建房屋。2002年8月29日，该房屋办理产权登记（郑房权证字第××号），登记机关为郑州市房地产管理局。2013年11月21日，涉案房屋被拆除，后原告张慧琴诉至本院，2018年12月3日，本院作出（2018）豫0191行初68号行政判决书，确认郑州市惠济区花园口镇政府的拆除行为违法。后郑州市惠济区花园口镇政府不服该判决，上诉至郑州市中级人民法院；2019年1月18日，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行终62号行政判决书，维持原判。2019年2月，原告张慧琴向被告花园口镇政府邮寄《行政赔偿请求书》一份，2019年2月16日，被告花园口镇政府签收，但其未在法定期限内向原告张慧琴作出回复。2018年5月24日，原告张慧琴向本院提起行政赔偿诉讼。原审另查明：原告张慧琴的户口本显示，其家庭成员包含其长子弓少晖、长女弓晨在内共三人享受村民待遇。原审又查明：《惠济区花园口镇合村并城项目拆迁补偿安置方案》的补偿标准是合法宅基地三层以下（含三层）房屋，按照人均安置面积90平方米（含居住和商业用房）的标准进行房屋置换，按照“框架房-砖混房-平房-瓦房”的顺序依次置换扣减，如房屋面积达不到置换面积，仍按人均安置标准予以安置。扣减后的剩余部分按照郑政文［2008］127号标准予以货币补偿。《京水、大庙、东岗合村并城项目拆迁补偿安置补充实施方案》显示，凡拆迁完毕的自次日起，过渡期内享受村民福利待遇的被拆迁群众，在原每年发放5,000元/人过渡费的基础上增发生活补贴费，60周岁以下村民每年增发5,000元/人。对有合法宅基地、户口在本村且享受村民福利待遇的村民，按时拆迁完毕的，按照70㎡/人的标准进行安置房置换，商业用房20㎡不再参与安置房的置换。村民安置采取房屋置换安置和货币补偿安置两种方式，选择房屋置换安置的，按照标准进行补偿；选择货币补偿安置的，置换后剩余附属物按照《拆迁补偿安置方案》和《补充方案》核算应补偿金额，同时将被拆迁人应安置面积按3,000元/㎡的标准给予货币补偿安置，不再进行房屋置换安置，货币补偿款一次性支付给被拆迁人，被拆迁人不再享受拆迁过渡费及生活补贴。《花园口镇政府合村并城拆迁安置宣传册》显示搬家费每户一次性补助800元。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案被告花园口镇政府对原告张慧琴的房屋实施的强制拆除行为，已被两级法院生效行政判决确认违法，故对原告张慧琴因此而受到的损失被告花园口镇政府应依法承担赔偿责任。花园口镇大庙村已于2013年8月被决定征收，原告张慧琴的房屋位于该征收区域内，虽该房屋办理了房屋所有权证，但仍系集体土地上的自建房屋，因其他被征收户均按照《惠济区花园口镇合村并城项目拆迁补偿安置方案》、《京水、大庙、东岗合村并城项目拆迁补偿安置补充实施方案》的补偿标准予以补偿，为体现公平原则，对原告张慧琴主张的各项赔偿也应参照该征收补偿方案予以确认。关于房屋赔偿问题。按照上述安置方案，原告张慧琴可以选择房屋置换安置或货币补偿安置，在本院主持的多次调解中，原告张慧琴更倾向于房屋置换安置方案，按照该方案，涉案房屋为三层砖混结构，原告张慧琴家庭成员共三人，应按照人均安置面积90平方米的标准给予房屋置换补偿计270平方米。对于房屋安置外的补偿款，按照郑州市人民政府郑政文（2014）142号文件规定的标准及上述安置方案的规定，计算为【被拆迁房屋面积546.3平方米-每人扣减安置房置换标准70㎡/人×被安置人数3人】×砖混结构680元/㎡计算为228,684元。原告主张按同地段商品房或按照同地段市场折价赔偿房款缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于过渡费、搬迁费问题。被告花园口镇政府当庭对800元搬家费并无异议，本院对此部分予以认可。原、被告双方当庭对过渡费的支付标准及时间达成一致意见为“2017年1月前被安置人员每人每年1万元（含生活补助费5,000元），2017年1月后每人调整为1.5万元”，本院予以确认，结合原告张慧琴的诉讼请求，被告花园口镇政府应向原告张慧琴（××）支付自2013年12月至2016年12月的过渡费9.25万元，自2017年1月起至本判决生效之日止的过渡费，被告花园口镇政府应按照每人每年1.5万元的标准对原告张慧琴承担赔偿责任。关于原告主张的其他损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”综合考虑涉案房屋被拆迁当时的居住情况、家庭人口、生活水平、物品折旧等情况，依据生活常识、常理并基于公平原则，本院酌定物品损失费为5万元，其他过高部分，证据不足，本院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款、第三十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决：一、被告郑州市惠济区花园口镇政府于本判决生效之日起三十日内向原告张慧琴赔偿270平方米安置房屋及房屋补偿款228,684元；二、被告郑州市惠济区花园口镇政府于本判决生效之日起三十日内向原告张慧琴赔偿物品损失费5万元、搬家费800元、过渡费9.25万元（自2013年12月至2016年12月期间），自2017年1月至本判决生效之日止的过渡费按照每人每年1.5万元的标准赔偿；三、驳回原告张慧琴的其他诉讼请求。张慧琴上诉称：1.请依法撤销郑州高新技术产业开发区人民法院作出的(2019)豫0191行赔初1号行政判决，并依法改判；2.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审法院认为案涉房屋属于集体土地自建房，而忽略了案涉房屋所在地已经于2010年纳入郑州市城市规划区域的事实。上诉人房产证系郑州市房产管理局于2002年8月26日颁发的合法产权证明，虽然初始登记权属性质为“集体土地”一直未作变更登记，但案涉房屋所在的惠济区花园口镇由郑州市人民政府作出的“郑政函(2010)244号”关于《郑州市惠济区花园口镇总体规划(2009-2020年)》的批复中已将惠济区花园口镇纳入城市规划区域。且案涉房屋在2013年11月21日已被被上诉人违法拆除。二、原审法院认定上诉人的损失被上诉人应当承担赔偿责任，又认为各项赔偿应当参照被上诉人发布的《惠济区花园口镇合村并城项目拆迁补偿安置方案》(以下简称“安置方案”)及《京水、大庙、东岗合村并城项目拆迁补偿安置补充实施方案》(以下简称“安置补充方案”)的文件予以补偿明显不当。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给子补偿的。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。所以，案涉房屋所在地在违法拆迁时已经纳入郑州市城市规划，因此，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》赔偿，不能以补偿程序规避赔偿责任。三、原审法院仅判令被上诉人承担部分赔偿责任，不能体现国家赔偿法的规定承担全面的赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第八项:对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因被上诉人的违法行为，给上诉人造成了巨大的经济损害，应承担全面的赔偿责任。1.上诉人房屋的损失，应当按照1:1作出赔偿。案涉房屋在郑州市房产部门记载登记的面积546.30平方米，上诉人拥有合法的产权。郑政文［2011］258号《市城中村改造管理办法》第二十六条:原村庄合法宅基地上住宅的拆迁补偿、安置按以下办法实施。被拆迁人选择货币补偿的，补偿金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定，原则上三层以下(含三层)的合法建筑按市场评估价给予补偿。被拆迁人选择产权调换的，原则上三层以下(含三层)的合法建筑，按拆一平方米还一平方米的标准给予安置，三层以上的不予安置。案涉房屋共计三层，符合该办法的相关规定，所以应当按照546.30平方米予以安置。2.上诉人房屋强拆后已不具备居住功能，被上诉人应当按照其提供的“安置方案”及“安置补充实施方案”除支付拆迁费、过渡费等费用外还应当支付该批费用的相关利息损失。3.房屋里的装修、装饰物品、部分家电家具在强拆时被损害，被上诉人因承担侵权赔偿责任，原审法院酌定费用过低。综上，上诉人认为原审认定部分事实不清，适用法律错误，请二审在查明案件事实的基础上，依法改判。花园口镇政府上诉称：请求依法予以改判。事实和理由如下：上诉人愿意参照被上诉人所在地的拆迁政策依照一审判决的项目依法积极向被上诉人予以赔偿，但一审判决对安置房的交付时限客观不能履行，且部分项目赔偿标准过高，应依法改判。具体理由，有以下三点：一、一审判决“被告郑州市惠济区花园口镇人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告张慧琴（包括张慧琴、长子弓少晖、长女弓晨）赔偿270平方米安置房屋”，但结合大庙村第一批安置房屋已分配完毕新安置房屋未盖成的客观情况，在一审判决规定时限内，该判决项目不能履行，不能客观履行的判决对被上诉人张慧琴的权益也起不到保护作用；上诉人依法愿意向被上诉人张慧琴赔偿270平方米的安置房屋，为保障其权益，在未向被上诉人交付安置房的期限内，上诉人愿意继续参照拆迁政策依法向其发放相应的过渡费（含生活补助费）。对于被上诉人张慧琴的损失，上诉人一直与其协商并愿意积极赔偿，但安置房，作为不动产，不同于其他物品，尤其本案涉及到拆迁，安置房屋具有特殊性，并需要分期建设。被上诉人所在的大庙村第一批安置房屋已分配完毕，新安置房现未盖成。因此，客观上在新一批安置房屋未盖成交付的情况下，一审判决交付时限内该判决项目根本无法履行。但为弥补被上诉人及家人的损失，上诉人可以参照上诉人所在村的拆迁政策支付相应过渡费。这可以切实维护被上诉人的合法权益。二、一审判决上诉人向被上诉人支付房屋补偿款的标准高于拆迁政策，违背公平原则。依照拆迁政策砖混结构补偿标准为600元/㎡，但一审判决却是按照郑州市人民政府郑政文［2014］142号文件砖混结构680元/㎡标准判决上诉人向被上诉人支付房屋补偿款228,684元，这对于被上诉人同村的拆迁户是一种不公平的体现。一审判决上诉人向被上诉人赔偿物品损失5万元，缺乏事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”之规定，被上诉人张慧琴应当对其提出的主张提供证据，但一审中未提交任何材料，应承担举证不利的法律后果；同时，2013年11月21日，涉案房屋被拆除时，被上诉人早已经搬离不在此居住；而且大庙村在正式启动拆迁前，上诉人通过发放宣传册和宣传页等方式做了大量宣传动员工作，包括被上诉人在内的村民对拆迁早已知晓并早已搬离。因此，一审判决上诉人向被上诉人赔偿物品损失5万元与客观事实不符。综上所述，结合客观情况，为维护法律的权威，考虑生效判决的可执行性，更为了保护及切实实现被上诉人的合法权益，请依法予以改判。本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致。另查明，花园口镇合村并城项目涉及包括上诉人张慧琴所在村大庙村在内共计3个自然村，涉及农户共计3816户，安置房计划共分三期建设，目前安置区一期已经建成并已分配完毕，但因房源不足，张慧琴所在的大庙村尚有171户尚未分得安置房，安置区二期方案已经获得批准，相关项目正在按计划推进中，安置区三期尚处在方案编制阶段。本院认为，本案争议焦点为上诉人花园口镇政府对上诉人张慧琴财产损失的赔偿范围、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于本案所涉财产损失的赔偿标准问题面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，关于双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，对此，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。”从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。本案中，尽管涉案房屋办理有房屋所有权证，但其性质仍属于集体土地上的自建民房，与同村其他被征收户并无本质区别，故本案并不符合上述法律条款规定的情形。在前期已对同村大部分被拆迁人按合村并城拆迁安置补偿方案进行安置补偿的前提下，仅对涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。同时，由于《惠济区花园口镇合村并城项目拆迁补偿安置方案》相关补偿标准是依据当时有效的郑政文［2008］127号标准而制定，而涉案房屋2013年11月21日被违法强制拆除后，张慧琴至今仍未得到相应赔偿，因此，原审法院采用标准相对较高的现行有效的郑政文［2014］142号文件规定的标准及上述安置方案的规定并无不当，这既体现了对花园口镇政府违法行政行为惩罚性，也同样遵循了行政赔偿所应当遵循的“填平补齐”原则。综上，二上诉人有关赔偿标准的相关上诉理由均不能成立，本院均不予支持。（二）关于屋内损失赔偿数额是否适当的问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，花园口镇政府的违法强制拆除行为导致涉案房屋灭失，即便是张慧琴无法举证证明其房屋损失，也应当由花园口镇政府承担举证责任。因此，在双方均举证不能的前提下，原审法院依据生活常识、常理并基于公平原则酌定赔偿物品损失费5万元，并无不当。对此，双方上诉的理由均不能成立，本院不予支持。（三）关于张慧琴主张的搬迁费、过渡费利息问题从本院查明的事实可以确认，由于上诉人张慧琴在原审诉讼请求中并没有提出该项诉求，导致原审法院对此并没有进行审查，张慧琴在其上诉请求中提出该项诉求，属于在二审中增加新的诉讼请求，但花园口镇政府并不认可，故，本院对此不予审查，上诉人张慧琴可另行主张。（四）关于原审判决赔偿处理是否适当的问题由于涉案合村并城项目点多面广，涉及的安置区建设拟分三期进行，目前安置区一期已经分配完毕，新的安置房尚未建成，且张慧琴所在的大庙村尚有171户均未分得安置房，处于候补待分状态，在此前提下，原审判决作出“被告郑州市惠济区花园口镇人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告张慧琴赔偿270平方米安置房屋”的处理，在现有客观条件下，该判项显属执行不能，故应予纠正。综上，上诉人张慧琴的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人花园口镇政府的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决适用法律正确，但部分事实认定不清，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、维持河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行赔初1号行政赔偿判决第二项、第三项；二、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行赔初1号行政赔偿判决第一项；三、郑州市惠济区花园口镇人民政府于本判决生效之日起三十日内向张慧琴赔偿房屋补偿款228,684元；四、郑州市惠济区花园口镇人民政府于大庙村拆迁安置房屋符合交付条件之日起三十日内向张慧琴交付270平方米安置房屋。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年三月九日书记员 张 林