江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1052号 上诉人(原审原告)侯炳涛，男，汉族，住江苏省南通市通州区。 被上诉人(原审被告)南通市通州区人民政府，住所地在江苏省南通市通州区金新街道朝霞路88号。 法定代表人凌屹，该区区长。 上诉人侯炳涛诉被上诉人南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）土地确权一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2019)苏06行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 侯炳涛原审诉称，其根据南通市中级人民法院（2017）苏06行终788号行政裁定书的指引，与南通市通州区金沙街道油榨村协商，请求确认承包地经营权未果。之后，侯炳涛又向通州区金新街道以及通州区政府寻求解决，但通州区金新街道以及通州区政府均未能处理。请求判令通州区政府限期按照侯炳涛的确权申请，对争议土地作出确权处理并赔偿侯炳涛损失21330元。 通州区政府原审辩称，根据《土地权属争议调查处理办法》 第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件处理。侯炳涛在二轮承包时，未与所在村委会签订承包合同，也未取得土地承包经营权证书，不享有土地承包经营权，不存在土地权属争议。侯炳涛起诉要求履行土地确权职责，没有事实和法律依据。侯炳涛2018年7月提出的《本户0.6亩承包地(实种面积0.8亩)依法确权申请书》系土地承包经营权纠纷，不属于土地权属争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，通州区政府不具有处理农村土地承包纠纷的法定职责。综上，侯炳涛起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，请求裁定驳回侯炳涛的起诉。 经审查侯炳涛起诉及通州区政府答辩所举材料，结合该院已生效的侯炳涛诉南通市高新技术产业开发区管理委员会一案的（2017）苏06行终788号行政裁定，该院确定以下事实：侯炳涛系南通市通州区金沙街道油榨村6组村民，1984年侯炳涛持有的《南通县农业联产承包合同手册》载明侯炳涛户的承包土地为0.6亩。后侯炳涛及其前妻王燕芳与同村的侯靖初、顾菊明夫妇商量，将其承包土地中的0.25亩让侯靖初、顾菊明夫妇代种。其后，该0.25亩土地转到顾菊明名下。2012年侯炳涛到其所在的村民委员会查询，发现土地承包清册上已无侯炳涛户的承包土地。侯炳涛因此向南通市人民政府、通州区人民政府、通州区金新街道办事处上访、信访，通州区金新街道办事处于2017年4月20日作出《关于侯炳涛信访事项的答复意见》，该答复意见中对侯炳涛户已无承包田问题予以说明：“据村回忆，可能是由于该户多年来一直未缴纳各项税费，造成在村农民负担的计算归户表无该户的缴费面积，而2003年起取消农业税后，在油榨村的归户清册中载明该户有承包田0.13亩，（承包人为王燕芳），因此目前能有明确记载的王燕芳户的承包面积为0.13亩，而实际耕种面积为0.15亩”。侯炳涛于2017年7月31日提起行政诉讼，认为1984年时侯炳涛户应该分到1.5亩承包地，而实际分了0.6亩耕地，2017年4月20日，通州区金新街道办事处的答复意见否认了侯炳涛1984年分得承包土地0.6亩的事实，请求：1.判决通州区政府对侯炳涛0.6亩家庭承包地予以确权；2.判决发包方与王燕芳签订的土地承包合同无效；3.判决返还承包地并赔偿损失。 经如皋市人民法院一审和该院二审审理，认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。且根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。侯炳涛诉请对承包土地权属进行确权，根据其诉讼事实理由，其认为与本村村民存在承包土地争议，也认为与村民委员会存在承包土地争议，即为个人之间，个人与单位之间的土地权属争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，侯炳涛应先向其所在的乡镇人民政府提出申请，由其所在乡镇人民政府处理，如对乡镇人民政府作出的处理决定不服，可依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定申请行政复议，对行政复议决定不服的，方可依法向人民法院提起行政诉讼。侯炳涛在没有提交证据以证明其已履行法律规定的当事人协商、人民政府处理的情形下，直接要求判令南通市高新技术产业开发区管理委员会进行土地确权，没有法律依据，裁定驳回侯炳涛的起诉。 原审法院认为，首先，参照原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件处理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议案件。本案中，侯炳涛认为按照（2017）苏06行终788号行政裁定的指引，经与所在村委会协商及申请人民政府处理未果后，向人民法院提起诉讼。因此，即便案涉纠纷属于土地权属争议，侯炳涛诉求明确指向的系农村土地承包经营权，故依法不属于人民政府的职责范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。其次，根据侯炳涛诉状记载的起诉理由，其诉求真实意思表示应是1984年时侯炳涛户实际分到了0.6亩耕地，故此请求通州区政府予以确权，本质上属于侯炳涛与所在村委会的土地承包经营纠纷而引发。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的职责，县级以上人民政府只有在发包方与承包方签订承包合同，依法取得承包经营权后，才具有依法定程序向承包方颁发农村土地承包经营权证的职责。农村承包经营权由发包方与承包方签订承包合同后即生效，而在本案中，侯炳涛并未与所在村委会签订承包合同，其与村委会尚存土地承包民事争议，因此直接诉请通州区政府确权于法无据。当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律及其司法解释规定的受理条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，原告提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，对于不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，经该院审查，侯炳涛的起诉不符合行政诉讼法及其司法解释规定的起诉条件。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回侯炳涛的起诉。 侯炳涛上诉称，上诉人1984年分得0.6亩承包地，并有农村土地承包原始凭证，对0.2亩耕种约2年，0.25亩耕种超过10年，0.15亩自1984年分得至今一直由本户耕种。对0.2亩承包地丢失上诉人于2011年知情，对于0.25亩土地丢失上诉人于2012年才知情。上诉人没有提交书面材料向发包方申请收回承包地。请求撤销江苏省南通市中级人民法院(2019)苏06行初5号行政裁定，判定被上诉人对0.6亩承包地确权，并支付上诉人21330元作为失地补偿款。 通州区政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。二轮承包时，上诉人未与其所在的油榨村签订土地承包合同。上诉人2018年7月提出的《本户0.6亩承包地(实种面积0.8亩)依法确权申请书》系土地承包经营纠纷。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件处理。上诉人直接诉请答辩人确权于法无据。答辩人未侵犯上诉人的合法权益，上诉人的赔偿请求不能成立。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 侯炳涛提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条规定，县级以上人民政府在发包方与承包方签订承包合同，依法取得承包经营权后，依法定程序向承包方颁发农村土地承包经营权证。农村承包经营权由发包方与承包方签订承包合同后即生效。本案中，侯炳涛并未与所在村委会签订承包合同，其与村委会尚存土地承包民事争议，因此直接诉请通州区政府确权于法无据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，侯炳涛诉求明确指向的系农村土地承包经营权，依法不属于人民政府的职责范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。侯炳涛的起诉不符合行政诉讼法及其司法解释规定的起诉条件。原审裁定驳回侯炳涛的起诉并无不当。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年三月五日 书记员  任子悦