山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终5号 上诉人（原审原告）陈洪本，男，1958年5月12日出生，汉族，住山东省青岛市城阳区。 委托代理人陈永超，山东名昊律师事务所律师。 委托代理人朱朋良，山东名昊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局城阳分局（原青岛市环境保护局城阳分局），住所地青岛市城阳区城阳街道德阳路197号。 法定代表人刘维铭，局长。 出庭负责人王波，副局长。 委托代理人董其俊，该局工作人员。 委托代理人鲍文捷，山东良捷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人叶文，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 上诉人陈洪本因诉被上诉人青岛市生态环境局城阳分局（以下简称“城阳环境局”）、被上诉人青岛市人民政府（以下简称“市政府”）环保行政处罚及行政复议一案，不服山东省青岛市城阳区人民法院作出的（2019）鲁0214行初7号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年7月23日，被告城阳环境局对位于前田工业园原青岛宏祥水泥粉末有限公司院内的石子加工厂进行现场检查并制作《现场检查（勘察）笔录》，笔录显示：该石子加工厂的经营者是原告陈洪本，未办理营业执照；2018年5月份建成并投入生产，已建成一个生产加工车间，现有员工6人，未办理环保审批手续；主要晚上进行石子加工；主要生产工艺为石块—粉碎—筛选—外运，粉碎过程中产生的粉尘经水管喷淋后在车间内无组织排放。陈洪本对该笔录签字确认。同日，城阳环境局对陈洪本进行调查询问，进一步确认了前述事实，并向原告下达《责令改正违法行为决定书》，认定原告未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设并建成投产；需要配套建设的环境保护设施部分建成，未经验收正式投入生产。被告决定责令原告停止上述违法行为，并于2018年7月26日前将改正情况报告给被告。原告向被告提交《场地租赁合同》、《前田村设备单价明细》，《场地租赁合同》显示原告租赁场地租金为100000元/年，《前田村设备单价明细》载明“装载机2台计：15000元；锤机2台计：15000元；石子设备1套计：30000元。合计：60000元”。2018年7月26日，被告城阳环境局就原告“涉嫌违反环评制度及三同时制度案”进行集体讨论，其中，关于裁量适用，笔录载明：“根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）之规定，建设项目主体工程已投入生产的其违法行为阶次为较重，处建设项目总投资额2%以上3%以下罚款，处罚4800元；污染防治设施部分建设，未经验收，主体工程投入生产使用的其违法行为阶次为较重，处罚裁量标准为40万元以上60万元以下罚款，处罚60万元。合并处罚60.48万元”；“结论：经集体研究，一致同意对陈洪本下达罚款60.48万元整的行政处罚听证告知书”。2018年7月31日，被告城阳环境局作出《行政处罚听证告知书》并送达给原告。2018年8月2日，原告向被告城阳环境局提交《申辩意见》，称其认识到违法，月底内将尽快拆除全套设备，清理厂内一切物品，申请减免处罚。被告城阳环境局对原告的申辩意见进行复核，认为申辩理由不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条所规定的应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形，不同意减免处罚。2018年8月27日，被告城阳环境局作出青环城罚字〔2018〕197号《行政处罚决定书》，并于9月17日邮寄送达给原告。 原告对该《行政处罚决定书》不服，于2018年10月22日向市政府提出行政复议申请，被告市政府于2018年10月25日受理，并向被告城阳环境局作出《提出行政复议答复通知书》，被告城阳环境局在期限内提交答辩书及证据材料。经复议审查，被告市政府于2018年12月18日作出青政复决字〔2018〕690号《行政复议决定书》，并于12月19日向原告邮寄送达。行政复议期间，被告城阳环境局于2018年10月29日作出青环城更字〔2018〕8号《行政处罚更正书》，根据《山东省行政程序规定》第一百二十九条第三项之规定，对青环城罚字〔2018〕197号《行政处罚决定书》中错打的违法情形阶次“严重”更正为“较重”。该更正书于2018年11月4日送达给原告。 原审另查明，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日启用），原告所从事的石子加工生产属于应当报批环境影响报告表的类别。 被告市政府在行政复议中查明，被告城阳环境局于2018年7月23日作出青环城改字〔2018〕110号《责令改正违法行为决定书》并送达原告后，又多次收到群众举报投诉，称原告经营的石子加工厂仍继续生产加工石子。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条之规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。原青岛市环境保护局城阳分局作为被诉行政行为作出时本行政区域内的环境保护主管部门，具有对本行政区域内的环保违法行为作出环保行政处罚的法定职权。因机构改革，原青岛市环境保护局城阳分局的职权由青岛市生态环境局城阳分局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，青岛市生态环境局城阳分局为本案适格被告。 根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正版）第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”本案中，原告所从事的石子加工生产属于应当报批建设环境影响报告表的类别，而原告未依法报批，违法事实清楚，原告在行政程序中提交的《场地租赁合同》和《前田村设备单价明细》，能够证明其对加工厂的总投资为16万元。根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）第七条“建设项目管理类”之编号“253”规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表”，建设单位擅自开工建设，有“建设项目主体工程已投入生产”的违法情节，违法程度属“较重”，处罚裁量标准为“处建设项目总投资额2%以上3%以下罚款”。被告城阳环境局据此对原告的相应违法行为作出罚款人民币4800元整的行政处罚，裁量适当。 根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”被告城阳环境局依据《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》、现场照片等证据，认定原告需要配套建设的环境保护设施部分建设但未经验收即投入石子加工生产，事实清楚，证据充分。根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）第七条“建设项目管理类”之编号“252”规定，“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目投入生产或者适用的”，有“污染防治设施已动工建设尚未建成，主体工程投入生产或者使用”的违法情节，违法程度属“较重”，处罚裁量标准为“处40万元以上60万元以下罚款；逾期不改正的处120万元以上140万元以下罚款；对直接负责的主管人员处7万元以上10万元以下罚款”。而在被告城阳环境局对原告下达《责令改正违法行为决定书》后，原告仍未改正违法行为，继续从事石子加工生产，被告城阳环境局因此按照“较重”的上限标准对原告相应的违法行为作出罚款人民币60万元整的行政处罚，裁量适当，不违反自由裁量的法律规定。 关于原告提出其不是《中华人民共和国环境影响评价法》规定的建设单位而不应被处罚的主张，不能成立。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照规定组织编制环境影响评价文件。据此可知，环境影响评价制度规范的是所有建设项目，而不以建设项目的主体是否为自然人进行区分，如果认为建设单位不包含自然人，那么会出现自然人作为主体的建设项目无需进行环境影响评价的法律漏洞。所以，原告的该主张不能成立。 关于原告提出被诉行政处罚决定依据“严重”的违法阶次对原告予以处罚事实错误的主张，不予支持，理由如下：一是被告城阳环境局在对本案集体讨论时明确认定原告的上述两项违法行为的违法程度均属于《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）规定的“较重”阶次；二是被告城阳环境局对原告的处罚裁量标准也符合“较重”的违法阶次；三是被告城阳环境局依法对其被诉行政处罚决定书中的笔误进行了更正，该更正事实业经复议机关确认。 综上，被告城阳环境局经调查、责令改正、集体讨论、听证告知等程序，对原告作出青环城罚字〔2018〕197号《行政处罚决定书》，主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告市政府作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后，依照行政复议相关法律规定，经审查，对原行政行为作出了予以维持的行政复议决定，事实清楚、主要证据确凿、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈洪本的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告陈洪本负担。 上诉人陈洪本上诉称，一、被上诉人城阳环境局认定事实错误，被上诉人市政府及一审法院均未能查明。上诉人的生产行为属于个人行为，生产场所属于租赁的个人作坊，未进行建设活动，上诉人不是建设单位，其经营的个人作坊也不是建设项目；上诉人“月生产（石子）越3000立方米”等仅有上诉人仓促间形成的“言词证据”，不应作为认定案件事实的依据；被上诉人城阳环境局认定上诉人“违法行为阶次为较重”未给出相应的事实依据。二、被上诉人城阳环境局适用法律错误，被上诉人市政府及一审法院均未能认定。上诉人并非《环境影响评价法》、《建设项目环境影响保护条例》所称的建设单位，不应适用上述法律法规；被上诉人城阳环境局适用《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018）》的条文不准确。综上，请求：1、撤销青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初7号行政判决，查清事实后依法改判或将本案发回重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人城阳环境局辩称，一、上诉人环境违法事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人未按照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和《建设环境保护管理条例》第十七条、第十九条第一款进行项目建设，未依法报批环境影响评价文件，需要配套建设的环境保护设施未验收即投入石子加工生产的违法行为，被上诉人经过现场调查取证，认定其违法行为，作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、被上诉人作出的行政处罚决定正当、合理。被上诉人在作出《行政处罚决定书》前就上诉人“涉嫌违反环评制度及三同时制度案”进行集体讨论，其中关于裁量适用，“根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）之规定，建设项目主体工程已投入生产的违法行为阶次为较重”。其后作出的《行政处罚决定书》所载违法行为阶次为“严重”仅是文字性错误，实际作出的裁量均是按照阶次为“较重”程度作出的，对法律效果并不产生实质性影响。被上诉人作出的处罚决定是在给予上诉人改正其违法行为机会之后，上诉人仍无动于衷，并在此期间仍有群众举报投诉，被上诉人在充分听取其申辩之后作出处罚决定，既是为了公众利益、符合法律目的，也充分考虑相关因素，正当合理。三、上诉人对建设项目负责，应当对建设项目承担主体责任。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《建设环境保护管理条例》第六条，环境影响评价制度规范的对象是所有“建设项目”，而非以建设项目主体是否为自然人进行区分。建设单位是编制环境影响评价文件的主体，也是承担责任的主体，自然人并未排除在该主体之外。上诉人经营的石子加工厂，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》的建设项目，在《建设环境保护管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》所规制的范围内，上诉人并未按照法律法规规章的规定进行项目建设，未依法报批环境影响评价文件，需要配套建设的环境保护设施未验收即投入石子加工生产。上诉人作为责任主体应当对其经营的建设项目的违法行为承担责任。若按上诉人主张的建设单位并不包含自然人，则将会出现以自然人作为主体的建设项目逃避进行环境影响评价的普遍现象，使得此类违法行为零成本，有悖于环境影响评价制度设立的原则，不利于生态环境保护。综上，请依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人市政府辩称，被上诉人城阳环境局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，经过行政复议依法予以维持，原审法院判决同样认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2018年4月28日启用）》，石材加工属于应当报批环境影响报告表的类别。被上诉人城阳环境局提交的现场照片、《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》等证据能够证明上诉人经营石子加工厂，未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设并建成投产；需要配套建设的环境保护设施部分建成，未经验收正式投入生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定。根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）第七条“建设项目管理类”“252”、“253”之规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，建设项目主体工程已投入生产的”违法程度为“较重”，处罚裁量标准为“处建设项目总投资额2%以上3%以下罚款”；“污染防治设施已动工建设尚未建成，主体工程投入生产或者使用的”违法程度为“较重”，处罚裁量标准为“处40万元以上60万元以下罚款”。根据上诉人提交的《场地租赁合同》、《前田村设备单价明细》显示，上诉人总投资额为人民币16万元，且在被上诉人城阳环境局作出《责令改正违法行为决定书》并送达后，上诉人未停止生产加工、也未报告其改正情况，被上诉人城阳环境局经过集体讨论、听证告知等程序，作出分别处罚人民币4800元、60万元（合并处罚60.48万元）的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、量罚幅度合理、程序合法。被上诉人市政府收到上诉人的复议申请后依法审查并作出复议决定，程序合法。 关于上诉人主张其不是建设单位不应被处罚的问题，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第六条之规定，环境影响评价制度规范的对象为建设项目，上诉人虽未办理营业执照，但其经营石子加工厂并雇佣工人进行生产，应对其经营的建设项目承担责任，属于上述法律法规调整的范围，被上诉人城阳环境局适用上述法律法规对其进行处罚并无不当。 关于被上诉人城阳环境局作出的处罚决定中违法程度为“严重”的问题，经审理查明，被上诉人城阳环境局集体讨论并作出行政处罚决定均依据的是违法程度“较重”的处罚裁量标准，且被上诉人已作出《行政处罚更正书》对该错误进行了更正，该错误并未对上诉人的权利义务产生实质性影响。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈洪本负担。 本判决为终审判决。 审判长  秦艳华 审判员  于瑞军 审判员  尤志春 二〇二〇年三月二十三日 书记员  肖若男