安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖08行初142号 原告暨诉讼代表人李诗中，男，1976年2月25日出生，汉族，住安徽省桐城市。 原告陈继友，男，1966年4月18日出生，汉族，住安徽省桐城市。 原告李范明，男，1963年3月19日出生，汉族，住安徽省桐城市。 原告李元祥，男，1962年7月27日出生，汉族，住安徽省桐城市。 原告李吴明，男，1966年12月26日出生，汉族，住安徽省城市。 原告李小萍，男，1972年8月23日出生，汉族，住安徽省桐城市。 原告李宜民，男，1962年7月29日出生，汉族，住安徽省桐城市。 以上七原告共同的委托代理人郑蕊，北京创为律师事务所律师。 以上七原告共同的委托代理人周方雨，北京创为律师事务所实习律师。 被告桐城市人民政府，住所地桐城市文津路18号。 法定代表人徐雄，市长。 委托代理人唐倩，桐城市司法局工作人员。 委托代理人严森，桐城市自然资源和规划局工作人员。 原告李诗中、陈继友、李范明、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民因认为被告桐城市人民政府不履行行政复议法定职责，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月11日立案后，于2019年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告李诗中、陈继友、李范明、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民及委托代理人郑蕊、周方雨，被告桐城市人民政府的委托代理人唐倩、严森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月28日原告向被告申请行政复议，要求撤销桐城市自然资源和规划局作出的桐自然资规(告)〔2019〕第4号《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》。2019年10月8日被告作出桐府复〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》,认为该公告属于实施土地征收过程中的程序性行为，对原告的权利义务不产生直接影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理。 原告诉称：原告系安徽省安庆市桐城市范岗镇黄庄村集体经济组织的成员,在村内有承包地和自建房。2019年原告所在村民组的土地被征收,但原告并未见到任何政府文件。在后续征收过程中,原告见到没有被征收人本人签字的《征地补偿协议书》后的附图,才知道本村民组土地在被征收范围内。后为核实相关信息,原告向桐城市自然资源和规划局申请信息公开征地文件。2019年9月17日,桐城市自然资源和规划局将相关资料寄给原告,至此原告才见到桐城市自然资源和规划局2019年4月11日作出的桐自然资规(告)〔2019〕第4号《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》,方知此文件的存在。原告认为该公告实体、程序皆违法,应予撤销,故于2019年9月29日向被告提起复议。2019年10月9日,原告收到被告作出的桐府复〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》,告知原告不予受理。原告认为被告的行为违反法律规定,应予受理。故提起诉讼，请求:1.请求撤销被告2019年10月8日作出的桐府复〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》,确认其不予受理行为违法,责令其依法受理原告提起的行政复议。2.案件诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.《桐城市自然资源和规划局关于陈继友等申请公开政府信息的答复函》（桐自然资规公开〔2019〕7号），证明经原告查询，不存在征地补偿安置方案及相关批复文件，只有桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告，此公告明为公告，实为补偿安置方案。 2.2019年1月21日征地补偿协议书，证明原告村民组的土地被征收，原告与桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告存在利害关系。 被告辩称：一、被告作出的桐府复〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》符合法律规定。原告的复议请求为撤销桐城市自然资源和规划局2019年4月11日作出的桐自然资源规（告）〔2019〕第4号《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》。征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，也不属于行政复议受案范围。二、原告提起行政复议的时间已经超过法定受理期限，桐自然资规（告）〔2019〕第4号《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》于2019年4月11日作出，至原告提起行政复议，已经超过60天的复议时效，原告未提供其2019年10月提出复议符合法定诉讼时效的证据。三、原告对被告本次土地征收行为不服，分别对被告的《征收土地公告》、安徽省人民政府的建设用地批复、自然资源与规划部门的征地补偿安置方案公告提起多次复议与诉讼，属于在同一征地具体行政行为分阶段提起行政复议与诉讼，浪费了司法资源。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.2019年9月28日原告等人的复议申请，证明原告申请复议的是桐城市自然资源和规划局的公告行为，该公告不属于具体行政行为。 被告在开庭时补充提供了以下证据： 2.安徽省人民政府皖行复〔2020〕1号行政复议决定书； 3.安庆市人民政府宜府行复决〔2019〕82号行政复议决定书。 以上两份证据证明原告针对同一征地行政行为分阶段多次提起复议与诉讼，属于浪费司法资源。且两份证据皆证明该次土地征收行为程序合法。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：对三份证据的真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可。根据被告提供的行政复议决定书，其仅对征地补偿标准等程序予以了认定，但对征地补偿安置方案公告的性质并未予以认定。安徽省人民政府作出的征地批复与征地补偿安置方案属于征地程序中不同阶段的行为，不能认定为一个征地程序，进而认为原告对其分别提起复议为浪费司法资源。 对原告提交的证据，被告认为：对证据1的真实性、合法性无异议，但原告在提起复议申请时未提供该答复函，与本案无关。对证据2的真实性、合法性无异议，但也与被告不予受理复议申请无关。 本院认为，原告提供的证据1可证明其获知桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告的时间为2019年9月12日，原告申请复议未超过复议期限。证据2可证明原告所在村民组的土地被征收。 被告提供证据的真实性、合法性，原告均无异议，证据1可证明原告向被告提起了复议，证据2、3中原告申请复议的是安徽省人民政府的征地批复及桐城市人民政府作出的征收土地公告，与本案申请复议不是同一行政行为，不能达到被告的证明目的。 经审理查明：原告系安徽省桐城市范岗镇黄庄村村民。2019年9月2日，原告向桐城市自然资源和规划局申请政府信息公开，要求公开征收位于桐城市××××黄庄组土地的征地安置方案及公告、拟征地公告、征地公告及各自的申报材料。2019年9月12日桐城市自然资源和规划局作出《桐城市自然资源和规划局关于陈继友等申请公开政府信息的答复函》，公开了原告申请的该宗土地的征地公告和征地安置方案公告，并答复原告相关的申报材料不予公开。原告由此获知《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》（桐自然资规（告）〔2019〕第4号）。其后原告于2019年9月28日向被告申请行政复议，要求撤销该公告。2019年10月8日被告作出桐府复〔2019〕第10号《行政复议不予受理决定书》。原告不服，提起诉讼。 本案争议的焦点是被告作出的桐府复〔2019〕第10号不予受理决定是否合法。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中原告通过申请政府信息公开，于2019年9月12日获知了桐城市自然资源和规划局作出的《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》（桐自然资规(告)〔2019〕第4号），故原告于2019年9月28日向被告申请行政复议，未超过上述法律规定的复议申请期限。被告认为原告提起行政复议超过期限的理由不能成立。 被告认为原告要求撤销的桐城市自然资源和规划局的公告，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对原告权利义务不产生实际影响，对原告权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为。但原告认为，其通过政府信息公开等程序均未获得涉案土地的征地补偿安置方案，桐城市自然资源和规划局的公告就是征地补偿安置方案。 本案庭审中，本院要求被告在庭后核实，除了该公告，涉案土地是否有经过桐城市人民政府批准的征地补偿安置方案，并要求被告在一定期限内提供。被告委托代理人经核实后告知本院，没有上述材料。本院认为，虽然根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿、安置方案并予以公告后，应当依程序报市、县人民政府批准后实施，但因被告未能在一定期限内向本院提供经桐城市人民政府批准的涉案土地的征地补偿安置方案，且明确表示没有该方案，因此桐城市自然资源和规划局作出《桐城市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》（桐自然资规(告)〔2019〕第4号），并非只是公示告知的程序性行为，而是对外产生法律效力的行政行为。被告认为该公告属于程序性行为，不属于行政复议受案范围而不予受理，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告桐城市人民政府作出的桐府复〔2019〕第10号行政复议不予受理决定； 二、责令被告桐城市人民政府于本判决生效后的法定期限内对原告李诗中等人提出的行政复议申请重新作出复议决定。 案件受理费50元由被告桐城市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 人民陪审员  王 莉 人民陪审员  李 芳 二〇二〇年三月十三日 法官助理储芳龄 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。