浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终14号 上诉人（原审原告）高德明，男，1970年12月27日出生，汉族，住杭州市西湖区。 委托代理人张锦伟、吴根福，浙江裕丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市西湖区住房和城乡建设局，住所地杭州市西湖区五云中路1号。 法定代表人郑志仁，局长。 委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。 上诉人高德明因城建其他行政行为一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。 2019年1月25日，杭州市西湖区住房和城乡建设局（以下简称西湖住建局）作出《关于要求补发杭州市直管公房租用证或出具相应期限内具有公有住宅租赁权证明的申请的复函》（以下简称《复函》），主要内容为：根据《关于进一步深化社会城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）第二条，《浙江省人民政府办公厅转发住房改革委员会关于进一步深化我省城镇住房制度改革实施方案的通知》（浙政办[1998]5号）第二条的规定，1998年12月底已经停止实物分房。对于您提出的要求补发杭州市直管公房租用证或出具相应期限内具有公有住宅租赁权证明的申请，我局无法办理。您已提起诉讼，相关权益可以在诉讼中一并提出。 原审法院经审理查明，2018年11月5日,西湖住建局作出西房租撤字（2018）第5号《关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定》,主要内容为:高德明持有杭州市西湖区房地产管理局核发的《杭州市公有住宅租用证》（注:《杭州市公有住宅租用证》上的地址:西湖区三墩范家湾7号101室）。该《杭州市公有住宅租用证》经杭州市西湖区人民法院2014杭西刑初字第617、664、665号刑事判决书认定系违法取得。根据上述刑事判决书认定：该《杭州市公有住宅租用证》的实际取得时间为2005年上半年，但落款时间倒签为:2000年9月21日。而从2004年3月4日开始,西湖区房管局已无权办理直管公房租赁证,并且从1998年12月底开始本市已经停止实物分房。因此,以上《杭州市公有住宅租用证》系违法取得,事实清楚,证据确凿。决定撤销承租人为高德明的《杭州市公有住宅租用证》。高德明不服，诉至法院，要求撤销该决定。本院作出（2019）浙0106行初12号行政判决，驳回高德明的诉讼请求。高德明提起上诉。杭州市中级人民法院于2019年9月作出（2019）浙01行终680号行政判决，驳回上诉，维持原判。高德明于2018年12月11日向西湖住建局寄送《关于要求补发杭州市公有住宅租用证或出具相应期限内具有公有住宅租赁权证明的申请》及相关附件，要求西湖住建局履行法定职责，尽快确认高德明在2001年10月1日-2007年期间拥有合法的杭州市公有住宅租用权，向高德明补发2001年10月1日时起效的《杭州市公有住宅租用证》（原西湖区三墩范家湾7号101室），或者出具2001年10月1日-2007年房改审批时止高德明拥有杭州市公有住宅租赁权的证明。2019年1月25日,西湖住建局作出《复函》。 原审法院认为，公有住宅租赁权的取得以核发公有住宅租用证为载体，案涉范家湾7号101室公有住宅租用证系行政机关工作人员采用倒签审批表时间的方式，超越审批权限非法办理，西湖住建局于2018年11月作出西房租撤字（2018）第5号《关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定》，即否定了高德明就该房屋的租用权。高德明已就该决定提起诉讼，已经过一审、二审。而高德明又于2018年12月向西湖住建局提出申请，就同一房屋要求西湖住建局向其××杭州市公有住宅租用证或出具相应期限内具有公有住宅租赁权证明。高德明该申请的实质事项与西湖住建局撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定指向的是同一事项。高德明已就撤销租用证的行为提起过行政诉讼，现又以要求西湖住建局履职为由再次提起行政诉讼，要求西湖住建局以补发证或出具证明的方式确认其公有住宅租赁权。高德明本次诉讼请求实质已被生效的（2019）浙0106行初12号、（2019）浙01行终680号行政判决书所羁束，已经立案的应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定驳回高德明的起诉。案件受理费50元，不予收取。 上诉人高德明不服原审裁定向本院提起上诉称，一、上诉人的诉讼请求是撤销被上诉人作出的《关于要求补发杭州市公有住宅租用证或出具相应期限内具有公有住宅租赁权证明的申请的复函》，责令被上诉人履行法定职责，向上诉人补发杭州市公有住宅租用证或出具2001年10月1日-2007年4月期间内具有公有住宅租赁权证明，该诉讼请求基于上诉人合法获得的杭州市公有住宅租赁权，权利载体是以租房合同、杭州市公有住宅租用证双重载体、合法获得并且实际行使了范家湾7号101室直管公房长达5年半的租赁权，完全不受(2019)浙0106行初12号、(2019)浙01行终680号行政判决羁束，生效行政判决对此没有约束力，不属于重复起诉。(一)本案公有住宅租用权形成及权利载体较为特殊，案涉范家湾7号101室的租用权的载体是以租房合同、杭州市公有住宅租用证双重载体，撤销租用证的行政行为只是撤销了证件载体，没有撤销证件再次书面确认的租用权，没有撤销租房合同载体，更没有撤销租房合同所赋予上诉人原始的公有住宅租赁权的行政效力。上诉人在1998年12月31日前符合杭州市公有住宅租用证发放条件，有权利申请办理公有住宅租用证且获得租赁公有住宅，早在1997年底已提出公有住宅租赁申请且获得核准，工作人员还带上诉人去看过公房，在1997年底上诉人已获核准享有公有住宅租赁权，对外行政行为1997年底已成立且有效。国家的停止实物分房政策并没有取消公有住宅租赁，2001年10月1日通过租房合同的形式、上诉人经分配获得范家湾7号101室直管公房的租赁权，是被上诉人对核准过的公有住宅租赁权的落实行为、证明此前的核准行政行为完全合法合规且有效；退一步讲，即使1997年底上诉人尚未取得公房租赁权，2001年10月三墩物业公司代表被上诉人、通过租房合同的形式、将范家湾7号101室直管公房分配给上诉人，表明上诉人经批准获得公房租赁权，租房合同就是公有住宅租赁权的凭证和载体之一。2005年上半年发放的租用证，也是公有住宅租赁权的凭证和载体之一，但租用证只是从书面形式上再次确认上诉人获得租赁权。因被上诉人办理租用证时存在未经内部审批瑕疵或工作人员有滥用职权行为，是行政机关内部问题，被上诉人撤销租用证的决定，不影响此前已作出的行政行为的效力，更没有撤销租房合同载体所赋予上诉人原始的公有住宅租赁权的行政效力。(二)上诉人诉讼请求的实质是要求确认证件载体以外的外在行政行为的效力、特别是要求确认租房合同载体赋予上诉人原始的公有住宅租赁权的行政效力，与被上诉人撤销上诉人的杭州市公有住宅租用证的决定及两份生效行政判决所指向内容，两者的实质事项完全不是同一事项。(三)涉案租房合同性质就是公房租赁协议。2001年9月，被上诉人前身原西湖区房管局同意将原西湖区三墩范家湾7号101室直管公房分配给上诉人租住，于10月1日与上诉人签订了租房合同，后上诉人及王小英居住在该公房内，按该租房合同如约向原西湖区房管局下属的三墩房管所支付公房租金直至2007年房改购房。该租房合同涉及房屋为直管公房，租金每平米1.30元是公房租金价格，自2001年10月直至2007年2月长达5年多时间租金从未改变，若是社会上的民事房屋租赁，不可能有这么低廉的出租房，不仅价格远远高于每平米1.30元，且不可能长达5年多的时间租金仍是每月31.80元。故该租房合同就是公房租赁协议，是上诉人获得公房租用权的凭据。二、撤销租用证与申请补发证、出具证明是有先后关系、有因果关系的两个事项，案涉房屋的租用证因被上诉人工作人员违法犯罪而被撤销，但上诉人在获得公房租用权和申领发放租用证过程中没有任何违法违规和不当行为，撤销租用证侵害了上诉人的合法权益，上诉人依据原租用证、特别是租房合同，长达5年半时间租赁案涉公房的行为应得到保护，即使租用证被撤销，但由此产生的后续合法权益仍应得到保护和补救，应当补发证或出具证明。被上诉人拒绝补发证、拒绝出具证明，属于拒绝履行法定职责，被诉回复属于可诉行政行为应予以受理，审理后认定该行为违法应当予以撤销。三、上诉人存在行政信赖利益，即使案涉公房租用证被撤销，仍应当采取补发证等措施依法保护。行政机关对自身作出合法及违法的行政行为均应承担法律后果，上诉人没有任何过错，授益行政行为完全应参照适用民事领域无权代理和善意取得制度，补救原发放公房租用证的行政行为的效力、确认善意相对人通过租房合同取得并保护由其产生的后续合法行政权益和民事权益，行政机关必须补救，现被上诉人拒绝履行法定职责，法院应当受理并进行审理查明。(一)上诉人存在行政信赖利益，应依法保护。上诉人于1997年底提交租用公房申请，核准上诉人有租赁权的；1998年带上诉人及王小英看选公房的；将案涉范家湾7号101室于2001年租赁给上诉人的；发放案涉公房租用证的以及协助上诉人进行房改审批的，均是原西湖区房管局。上诉人当然认为被上诉人的这些行政行为具有可信赖性，也认为市房改办、市房地产管理局等作出的相关行政行为具有可信赖性才会对公房进行购买、产权登记、拆迁置换、回迁房装修等后续行为，对合法审批后获得的权益多次转化产生物权，取得和实现基于行政信赖的利益，应切实予以保护。(二)行政行为具有公信力，行政机关对自身作出合法及违法的行政行为均应承担法律后果，即使行政行为违法被撤销，因上诉人无违法过错，对授益行政行为应依民事领域的善意取得制度，确认善意相对人取得并保护由其产生的行政权和民事权。行政行为一旦作出生效后，代表的是国家的意志，具有公信力，社会公众老百姓必须遵从，故行政机关对自身作出行政行为均应承担法律后果，尤其是对行政机关单方违法违规、且授益性的行政行为，根据权责相对应原则，应当由行政机关承担不利的法律后果，不应由善意相对人来承担。(三)由违法发放租用证行政行为这个先行为，产生要求行政机关必须补救合法相对人后续的合法权益，这也是行政机关履行保护合法相对人权益的法定职责和义务，现被上诉人拒绝履行，法院应当受理查明。综上，请求撤销杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初113号行政裁定，指令杭州市西湖区人民法院依法受理本案。 被上诉人西湖住建局在二审期间未提交书面答辩意见。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人高德明因认为其就原西湖区三墩范家湾7号101室直管公房享有公有住宅租用权，向被上诉人西湖住建局提出《关于要求补发杭州市公有住宅租用证或出具相应期限内具有公有住宅租赁权证明的申请》。但是，上诉人曾就被上诉人作出的西房租撤字（2018）第5号《关于撤销高德明的杭州市公有住宅租用证的决定》提起行政诉讼，杭州市西湖区人民法院就该案作出（2019）浙0106行初12号行政判决，并经二审法院判决维持。该生效判决中认定：“高德明提出1997年底已获核准享有公房住宅租赁权，该观点与事实不符，公有住宅租赁权的取得以核发公有住宅租用证为载体，原告所主张的带看房等不能证明公有住宅租赁关系的确立……高德明与杭州三墩物业管理有限公司又于2001年10月1日签订了临时性租房协议，该协议明确案涉公房系临时性租给高德明使用，并非公房分配协议，也不能证明公有住宅租赁关系的确立”。据此，上诉人在本案中据以主张存在租赁关系的看房、签订临时性租房协议、实际居住使用涉案公房等事由已由法院审查并作出判断，现上诉人以相同的事由提起本案诉讼，原审法院认为属于重复起诉并裁定驳回，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年三月十八日 书记员  郑 漩