广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终223号上诉人（原审被告）深圳市生态环境局坪山管理局（原深圳市坪山区环境保护和水务局），住所地广东省深圳市坪山区坪山街道坪山大道333号，统一社会信用代码11440300MB2C1735XH。法定代表人吴民，该局局长。出庭应诉负责人姜振业，该局副局长。委托代理人李军强，广东绿建律师事务所律师。委托代理人王新彩，广东绿建律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）深圳市绿能包装材料有限公司，住所地广东省深圳市坪山新区石井社区横塘村15巷2号，统一社会信用代码91440300398549406T。法定代表人钟贤泉，该公司董事长。委托代理人朱明生，广东明日律师事务所律师。上诉人深圳市生态环境局坪山管理局（简称坪山生态环境局）因诉被上诉人深圳市绿能包装材料有限公司（简称绿能包装公司）行政处罚纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初1439号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年2月12日，原深圳市坪山区生态环境保护和水务局（简称原坪山环境保护水务局）的执法人员对绿能包装公司进行现场检查，发现绿能包装公司生产过程中有废水产生且经雨水沟流出厂外，现场检查时执法人员在雨水沟厂界围墙外排口处采取水样（编号：FS180212601）进行监测。原坪山环境保护水务局工作人员当场制作了《现场检查（勘查）笔录》，绿能包装公司的委托代理人张贤浪签字确认。同日,绿能包装公司的委托代理人张贤浪在原坪山环境保护水务局的《调查询问笔录》中陈述，绿能包装公司主要从事环保型纸托生产加工，无环保批文；其确认绿能包装公司生产过程有废水产生，绿能包装公司压膜机产生的生产废水经雨水沟流出产外，另确认了原坪山环境保护水务局执法人员在雨水沟和厂界围墙的外排口采样的过程。同日，原坪山环境保护水务局作出深坪环责改20180212-601号《责令改正违法行为决定书》，要求绿能包装公司停止无证排污的行为，并当场送达给绿能包装公司。同日，原坪山环境保护水务局对本案进行立案处理。2018年3月6日，深圳市坪山区环境监测站出具《监测报告》（编号：S2018063），载明绿能包装公司排放废水中悬浮物化学需氧量监测结果分别为6900mg/L、7330mg/L。深光环批[2013]230039号《建设项目环境影响审查批复》显示,该批复系深圳市宝安区环境保护和水务局于2013年5月14日作出，该批复载明同意深圳市光明新区光明绿能纸塑制品厂在深圳市宝安区光明农场旧白花路边第十五幢延期开办的申请，同时对该项目要求如下：“1.该项目主要从事纸塑的生产与加工。主要工艺为主要生产工艺包括废纸、碎浆、真空成型、自然晾干、热压整形、包装。如有改变性质、规模、经营内容或建设地址需须另行申报……”。2018年3月21日，原坪山环境保护水务局作出深坪环罚告字[2018]106号《行政处罚告知书》，告知绿能包装公司拟对其处以18万元的罚款，并告知其有陈述、申辩和要求听证的权利，并于2018年3月28日留置送达给绿能包装公司。绿能包装公司逾期未提出听证申请。2018年4月18日,原坪山环境保护水务局经内部呈批后,于2018年4月19日作出《行政处罚决定书》，认定绿能包装公司存在未申领排污许可证，生产过程中有废水产生，压膜机产生的废水经雨水沟流出厂外。《监测报告》（编号：S2018063）显示绿能包装公司排放废水中悬浮物监测结果为6900mg/L，超标68倍；化学需氧量检测结果为7330mg/L,超标55.4倍，超过了DB44/26-2001二级标准，属于违法超标排放废水的违法行为。绿能包装公司的行为违反了《深圳经济特区环境保护条例》第二十四条第二款之规定，依据《深圳经济特区环境保护条例》第六十九条第一款和《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第四版）》第一章§1.2裁量标准的规定，对绿能包装公司处以18万元的罚款。2018年4月19日，原坪山环境保护水务局将《行政处罚决定书》留置送达给绿能包装公司。绿能包装公司不服，于2018年6月21日向本院提起本案诉讼，请求撤销原坪山环境保护水务局作出的深坪环罚[2018]141号《行政处罚决定书》。原审法院认为，本案的争议焦点为：原坪山环境保护水务局作出的行政处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《环境行政处罚办法》第七十八条规定：“本办法第四十八条所称‘较大数额罚款’罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。地方性法规、地方政府规章对‘较大数额罚款’罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。”《深圳市行政听证办法》第四十七条规定：“本办法中所称‘较大数额罚款’，是指对个人处以5000元以上、对法人或者其他组织处以50000元以上罚款。”集体讨论系通过广泛听取各个负责人的意见，促使行政机关对重大、复杂案件作出审慎处理，是对行政相对人权益的程序性保障，也是法定条件下行政机关作出行政处罚决定的必经程序。本案中，原坪山环境保护水务局对绿能包装公司处以18万元的罚款，参照《深圳市行政听证办法》第四十七条的规定，属于较大数额罚款，该行政处罚涉及绿能包装公司较大经济利益，对绿能包装公司的权益产生较大影响，属于较重的行政处罚，应当经过原坪山环境保护水务局负责人集体讨论决定，原坪山环境保护水务局对此负有证明义务。原坪山环境保护水务局未提交证据证明其作出被诉行政处罚决定经过负责人集体讨论，应承担举证不能之后果，故应当认定被诉行政处罚决定未经原坪山环境保护水务局负责人集体讨论决定，违反法定程序，被诉行政处罚决定依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，原审法院判决如下：一、撤销深圳市坪山区环境保护和水务局作出的深坪环罚[2018]141号《行政处罚决定书》；二、责令深圳市坪山区环境保护和水务局在本判决书生效之日起3个月内对深圳市绿能包装材料有限公司涉嫌违法超标排放废水的行为重新作出处理。上诉人坪山生态环境局不服该判决，上诉至本院，认为原审判决参照《深圳市行政听证办法》认定涉案处罚属于“较重行政处罚”不当；在法律、法规和规章对“较重行政处罚”具体数额缺乏明确规定的情况下，坪山生态环境局已制定《坪山区环境行政执法案件集体审议细则》，明确了较重行政处罚案件的范围，根据该工作细则，涉案处罚不需要集体讨论；在环保处罚力度不断加大的情况下，以5万元为标准会严重影响执法效率，浪费有效的执法资源。综上，坪山生态环境局请求判决撤销原审判决并改判驳回绿能包装公司的诉讼请求。被上诉人绿能包装公司答辩称，坪山生态环境局作出涉案行政处罚动机不纯，目的是为了逼迫绿能包装公司搬迁，扼杀绿能包装公司的生存空间。绿能包装公司生产鸡蛋纸托属于污水零排放。坪山生态环境局取证的时间为下雨天，有雨水流动，同时属于春节放假期间，绿能包装公司无生产、无排放。被诉行政处罚程序违法，未经法定程序集体决定。经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。另查，诉讼期间，因机构改革原因，原深圳市坪山区生态环境保护和水务局承担的生态环境保护相关职能由深圳市生态环境局坪山管理局承继。本院认为，根据《深圳经济特区环境保护条例》第二十四条第二款的规定，未取得排污许可证的，不得排放污染物。根据该条例第六十九条第一款第（一）项的规定，违反本条例第二十四条第二款规定，排污者未取得排污许可证排放污染物的，责令立即停止排放，处十万元以上二十万元以下罚款。本案原坪山环境保护水务局根据建设项目环境影响审查批复、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、采样监测报告等证据，认定绿能包装公司存在未取得排污许可证排放水污染物的违法行为，作出被诉行政处罚决定，对绿能包装公司处以罚款18万元，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。关于原坪山环境保护水务局作出被诉行政处罚决定未经负责人集体审议是否构成程序违法的问题，首先，虽然《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，同时《环境行政处罚办法》第五十二条第一款亦规定“案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定”。但是有关环境保护的法律、法规或规章均未明确界定需经负责人集体审议决定的案件具体类型和范围。其次，《环境行政处罚办法》第四十八条第二款规定：“在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”该办法第七十八条进一步明确该办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。同时，《深圳市行政听证办法》第二十二条第（一）项、第四十七条亦同样规定对法人超过5万元的罚款处罚应当保障当事人申请听证的权利。前述规定均仅是涉及对当事人申请听证权利的保障，并不能据此推导出行政机关作出此类行政处罚必须经过负责人集体审议。第三，对于案件是否重大复杂、是否需要经过集体讨论决定的问题，在法律、法规和规章规定不明确且当事人提出陈述申辩、申请听证的权利已得到充分保障的情况下，人民法院应当尊重行政机关在合理分配有限执法资源的基础上，根据执法实践和案件具体情况，对具体案件提交负责人集体审议必要性的评估和判断。最后，从实质性解决行政争议的角度分析，本案被诉行政处罚决定认定违法事实的证据确凿，适用法律、法规正确，且已充分保障了当事人依法享有的提出陈述申辩和申请听证等程序性权利。在此情况下，行政机关作出行政处罚决定有无经过集体审议问题，主要涉及行政机关的内部管理流程，其既不影响法院对行政处罚核心要素即合法性的判断，亦不会对当事人依法享有和行使相关权利产生实际影响，更无据此判决撤销重作、造成行政程序空转的必要。综上，原深圳市坪山区生态环境保护和水务局作出被诉行政处罚决定未经负责人集体审议，不构成程序违法。绿能包装公司关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。原审判决适用法律、法规错误，依法应予以撤销。坪山生态环境局关于撤销原审判决、改判驳回绿能包装公司诉讼请求的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初1439号行政判决；二、驳回深圳市绿能包装材料有限公司的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人深圳市绿能包装材料有限公司负担。上诉人深圳市生态环境局坪山管理局预交的二审案件受理费人民币50元，依法予以退还。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年三月二十四日书记员  颜慧婷