辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽01行终616号上诉人（原审原告）:大连众森德泰前卫汽车服务有限公司,住所地辽宁省大连市普兰店区。法定代表人佟雪莉，经理。委托代理人王涛，辽宁朝朝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽宁省市场监督管理局，住所地沈阳市皇姑区。法定代表人史凤友，局长。委托代理人李拓宇，辽宁省市场监督管理局政策法规处工作人员。被上诉人（原审被告）：大连市市场监督管理局，住所地大连市沙河口区。法定代表人曲寿巍，局长。委托代理人王宏亮，大连市市场监督管理局工作人员。委托代理人于鲲，辽宁和昌律师事务所律师。上诉人大连众森德泰前卫汽车服务有限公司（以下简称众森德泰前卫公司）与被上诉人大连市市场监督管理局（以下简称大连市场监管局）、辽宁省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）行政处罚及行政复议一案，不服沈阳市和平区人民法院作出的（2019）辽0102行初812号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，大连市场监管局通过调查机动车检测企业不执行政府定价一案，发现机动车检测企业涉嫌价格串通，自2017年8月28日起，大连市场监管局多次接到群众关于大连市检车费上涨的举报投诉。大连市场监管局于2018年1月18日对前卫公司涉嫌价格串通的违法行为立案调查。具体为：前卫公司系大连市检车企业，原法定代表人为王强，其主要经营机动车安全检测；综合性能检测、尾气检测服务；机动车救援服务；临时停车场服务。2016年5月至2017年8月期间，包含前卫公司在内的16家检车企业陆续召开了五次会议，对成立大连检车企业行业协会、调整检车线价格进行讨论并达成一致意见，第二次会议结束后，王忠平（前卫公司原法定代表人王强秘书）撰写了《关于调整机动车安全技术检测和环保检测收费标准的申请》。在第三次会议召开过程中，前卫公司的原法定代表人王强向参会企业介绍了辽宁晟大律师事务所的吕心为律师，并代表前卫公司缴纳了律师服务费5000元。大部分参会企业均在此次会议上与辽宁晟大律师事务所签订《聘请法律顾问合同书》、《资金代管协议》、按照5000元/每企业的标准缴纳了律师服务费及自律保证金20万元。2017年8月24日，在香洲酒店由原大连市物价局、工商局等部门召开会议，宣布自2017年8月28日后检车费由政府指导价调整为市场调节价。会后当日，包含前卫公司在内的16家检车企业自行召开会议，一致同意自2017年8月28日起就检车价格进行调整，会后由前卫公司原法定代表人王强的司机夏洪峰结账。自2017年8月28日开始，参会各检车企业陆续按照会议确定的检车价格标准进行收费，前卫公司检车费由原来的160元/车次调整为310元/车次（2017年8月28日-2017年9月18日）及300元/车次（2017年9月19日之后）。2018年4月20日，大连市场监管局作出《行政处罚事先告知书》（大价检告[2018]7号）并送达给前卫公司。2018年4月21日，前卫公司提出听证申请，大连市场监管局于2018年4月23日作出《行政处罚听证通知书》（大价检听[2018]3号）告知前卫公司听证相关事项及权利义务并于2018年5月3日13:00举行了听证。2018年5月15日，大连市场监管局作出被诉处罚决定并送达前卫公司。2018年7月12日，前卫公司向省市场监管局申请行政复议，2018年10月8日，省市场监管局作出被诉复议决定并向前卫公司送达。原审另查明，2017年4月13日，辽宁晟大律师事务所将各检车企业缴纳的保证金中的180万元转到前卫公司原法定代表人王强个人账户，至2017年10月20日王强将该笔款项转给辽宁晟大律师事务所。2017年12月，辽宁晟大律师事务所陆续将保证金退还给各检车企业。前卫公司在2016年12月16日至2017年8月29日期间的检车价格变化为：1、2016年12月16日至2017年7月13日机动车小型车检测价格（安检、环检合计）由政府定价的160元/辆上涨至310元/辆；2、2017年7月14日至2017年8月27日，恢复政府定价安检160元/辆（以小型车为例）；3、2017年8月29日至今，检车价格上涨为小车300元/辆、中车410元/辆、大车510元/辆。原审认为，依据《中华人民共和国价格法》第三十三条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并依照本法规定对价格违法行为实施行政处罚。大连市场监管局具有对其所辖区域内相关价格违法行为予以监督检查并依据相关检查结果做出处罚决定的法定职责。依据《行政复议法》第十二条的规定，省市场监管局具有接受涉案复议申请并作出被诉复议决定的法定职责。《中华人民共和国价格法》第十四条第（一）项规定，经营者不得有相互串通、操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法利益的不正当价格行为。由此，本案的争议焦点为包含前卫公司在内的涉案企业是否存在相互串通、操纵市场价格的行为。关于相互串通，前卫公司与大连市其他15家机动车检车企业在2016年12月21日前后以及2017年8月28日前后，通过多次聚会形成意思联络，并在聚会期间缴纳律师费5000元。会后，前卫公司与大连市其他15家机动车检车企业分别以同一或相近的价格标准调整了机动车安全技术检测和环保检测的服务价格，实现了用协议价格替代市场形成价格。据此，大连市场监管局依据上述情况并结合相关人员询问笔录和其调取的检测记录等文件认定包含前卫公司在内的涉案机动车检车企业构成相互串通，认定事实清楚，证据充分；关于操纵市场价格，涉案机动车检测系由国家法律法规规定的强制消费项目，消费者不能放弃消费只能被迫接受，据此，包括前卫公司在内的涉案企业以相互串通的行为限制并控制了大连市检车市场的竞争，破坏了市场竞争价格调节机制，属于操纵市场的行为，其行为损害了消费者的合法利益。关于前卫公司在价格串通过程中是否起到主要作用的问题。在前卫公司与大连市其他15家机动车检车企业通过多次聚会形成意思联络的过程中，前卫公司的原法定代表人王强通过安排秘书起草调价申请、推荐律师并实际控制各检车企业缴纳的180万元保证金等行为，表现出其推动各检车企业达成一致意见，实现价格上调的积极性，同时结合其他检车企业的询问笔录内容，可以认定其在本次价格串通中起主要作用的事实。根据《中华人民共和国民法总则》第六十一条第二款的规定，法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受。现前卫公司的原法定代表人王强在聚会期间缴纳律师费是以前卫公司的名义进行，故大连市场监管局认定前卫公司在价格串通过程中起主要作用并无不当。关于前卫公司提出的违法所得问题。《价格违法行为行政处罚规定》第十八条规定，本规定中以违法所得计算罚款数额的，违法所得无法确定时，按照没有违法所得的规定处罚。本案中，由于价格放开后机动车检车服务的价格完全市场化，无统一基准，大连市场监管局按照没有违法所得的规定对前卫公司进行处罚，符合上述规定。综上所述，大连市场监管局依据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《价格违法行为行政处罚规定》等相关规定对涉案企业进行调查，并依据调查核实的相关事实作出的被诉处罚决定程序合法、认定事实清楚，处罚结论正确。经审查，省市场监管局作出的被诉复议决定程序合法、适用法律正确。据此，前卫公司要求撤销行政处罚决定及行政复议决定的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大连众森德泰前卫汽车服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大连众森德泰前卫汽车服务有限公司负担。上诉人众森德泰前卫上诉称，一、一审判决庭审程序违法。1、庭审中,上诉人要求对被上诉人做出行政处罚认定的事实所依据的证据逐一出示和质证,但一审法庭却粗暴拒绝上诉人该请求,上诉人认为该案双方争议巨大,对证据证明内容存在重大分歧,因此,再次要求逐一出示证据并质证,但再次遭到法庭无理拒绝。2,判决书应依法查明被上诉人作出行政处罚所进行的调查程序及调查人员的资格是否符合法律规定,上诉人在一审调查中,提出对行政机关调查人员的资格确认,用以核实被上诉人提供的有关证据是否合法有效,法庭虽然要求被上诉人提供行政调查人员的资格证明,但被上诉人没有依法提供,一审仍确认存疑问资格的行政调查人员调取证据的合法有效,属程序违法。3、上诉人在一审庭审中对被上诉人关于做出行政处罚案件的“案件来源”提出异议,一审没有依据法律程序要求被上诉人提供证据证明本案的案件来源,属程序违法。根据被上诉人大连市市场监督管理局提供的证据——案件来源:本案是处罚机关在处理上诉人等不执行政府定价行为时发现本案,遂予以调查,而根据被上诉人辽宁省市场监督管理局的行政复议申请书显示,本案案件来源于社会上大量人员举报。对此不同表述,上诉人提出异议,因为这直接关系到上诉人的被调查行为是否构成《规范价格行政处罚权的若干规定》第八条:当事人的价格违法行为社会影响较大,而被加以重罚的事实根据。而被上诉人所述的接到大量社会人员的举报的事实是认定本案社会影响较大的直接依据,被上诉人依法应对此提供证据加以证明,但一审法庭却没有要求被上诉人对此提供证据证明,属程序违法。4、一审判决对于上诉人一审提供的“关于8月24日通气会现场录音证据”没有依法采纳,违反法律程序,上诉人提供的该份证据是证明本案中上诉人是否具有价格违法行为的关键性证据,但一审判决仅以上诉人在行政处罚听证程序和复议程序中没有出示为由,没有依法采信,上诉人不知道一审判决据此认定的法律依据何在。根据我国行政诉讼法,上诉人作为一审原告对证明案件事实有权利提供证据,一审判决违反法律程序不予以核实认定,显属错误。二,一审判决认定事实错误,适用法律,法规不准确。1,判断本案被上诉人是否依法,依规,在查明违法行为和事实的基础上,做出处罚,被上诉人是否有未依据法律规定或者未正确依据法律法规作出行政处罚,或者没有查明违法事实,或者错误认定违法事实的情形,而撤销具体行政行为的,首先,要判断作出具体行政处罚行为所依据的法律法规是否被依法准确适用。本案中,被上诉人适用了法律《中华人民共和国价格法》和行政法规《价格违法行为行政处罚规定》、《规范价格行政处罚权的若干规定》,其中《中华人民共和国价格法》在第二章经营者的价格行为(其中第六条至第十七条),规定了经营者在除政府指导价或政府定价外,实行市场调节价时,经营者不得具有的价格违法行为,其中第十四条第一款:相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者和消费者合法权益的行为,也是本案被上诉人做出行政处罚的法律依据,根据我国价格法对第二章的表述,可以看出,相互串通,操纵市场价格的行为只能发生在政府适用市场调节价的过程中,而不适用政府定价或者政府指导价过程中,而价格法第三章部分(其中第十八条至二十五条),对政府定价或政府指导价的适用作出了明确的规定,而在价格法第六章法律责任部分(第三十九条至第四十六条),也对违反政府定价或政府指导价的违法行为,对违反市场调节价的经营者行为,分别做出了处罚规定,根据价格法的上述规定,可以看出,价格法对于违反政府定价和市场调节价的经营者违法行为分别作出了规定,作出具体行政处罚行为的行政机关应严格按照价格法规定查处违法事实并严格依据价格法的规定进行处罚,本案中,被上诉人查处的违法事实以2017年8月28日作为节点,之前属于政府定价阶段,之后属于市场调节价阶段,对于2017年8月28日之前的行为,上诉人作为经营者如有违法行为的应按照价格法中违反政府定价部分的有关规定进行处罚,而对于2017年8月28日以后的行为,上诉人如有违法行为的应按照价格法中对违反市场调节价的违法行为部分的有关规定进行处罚。而一审判决对于被上诉人适用法律不准确的事实没有依法审查、核实,据此做出错误的事实认定和判决。2,一审判决对于行政处罚中的事实没有严格审查、核实,直接引用行政处罚决定书中书写的所谓违法事实,造成一审判决认定上诉人的违法事实错误。结合本案实际情况,被上诉人对上诉人进行处罚所查明的违法事实部分中:其中:“(一)参加聚会,商讨价格并达成一致”意见部分,详细阐述了上诉人参加的五次会议的意思联络,上诉人注意到,其中前四次是发生在2016年5月至2016年12月份,是发生在政府定价期间,如果该四次会议确有违法价格法的行为,应依据价格法第三章违反政府定价的行为进行处罚,而不应该已经第二章中的第十四条第一款的违反市场调节价的规定进行处罚。同时,上诉人认为应严格对前四次的意思联络和第五次(2017年8月24日宝格丽会议)进行区分,因为前四次和第五次意思联络从会议的目的、前提条件、事实结果都不相同。前四次意思联络,上诉人认为包括上诉人在内以及其他检车企业召开会议以及会议中达成的意思表示均不构成违反价格法的行为,不具有价格法的违法性。其中,第一次会议的召开目的成立大连检车企业行业协会,拟向大连市物价局提交涨价报告,上诉人认为该次会议的召开和内容不具有违法性,上诉人不知道被上诉人认定该次会议是违法事实的法律依据何在,成立行业协会,是企业内部的行业管理,拟提交涨价报告也是因为国务院要求各地放开检车市场价格政府定价,辽价发(2008)119号文失效,检车价格20年未调整,检车成本上涨的前提下,检车企业要求政府放开定价的正常行为,违法行为何在?第二次会议的目的与第一次会议目的一致,只是另起草了一份调价的申请并递交到了大连市价格主管部门,在该份调价申请中,对于国务院放开检车行业政府定价以及119号文件是否适用,以及调价后价格的合理性等都作出了详细的阐述,这份申请不仅代表了大连市检车企业的要求调整价格的想法,而且申请的理由有理有据,此次会议的目的和调价申请的形成和递交不具有违法性。第三次意思联络虽然上诉人原法定代表人虽然向其他检车企业介绍了律师并签订了顾问合同、资金托管协议,并签订了自律承诺书并据此缴纳了保证金,但目的并非被上诉人陈述的“限制价格竞争,希望通过律师实现价格上调”,退还保证金也不是因为达到了涨价目的,且稳定执行,介绍和聘请律师的真实目的是为了预防和避免行业内部的不正当竞争,以及通过律师的帮助促进行业自律,同时,通过律师合理合法的促进政府能够放开政府定价,该目的在顾问合同、托管协议、自律承诺书中均有体现,这是检车企业内部一个正常的会议和行为,上诉人不认为该会议的目的和召开具有违法性。第四次意思联络的会议,是在大连市价格行政主管部门接到检车企业的调价申请迟迟不给予答复以及对119号文是否继续适用没有明确解释的前提下,检车企业自行决定涨价的会议,该会议导致大连市检车企业未经政府允许,违反政府定价,不执行政府定价,该会议的召开与涨价行为共同具有违法性,大连市有关价格主管部门已经对此次的涨价行为对上诉人作出了行政处罚,处罚依据是价格法第三十九条和第四十一条规定,既然价格主管部门已经对此次价格上涨行为进行了行政处罚,根据我国行政处罚法及相关法律规定的基本原则“一事不二罚”,对于此次涨价的会议不应在另一行政处罚中进行评判。该行政处罚确认2017年1月份涨价的违法事实,以及违法所得,并要求将违法所得退还车主,如不能退还车主部分将予以罚没,原告公司已按照该处罚内容退还车主,不能退还部分按照要求上缴财政。关于第五次意思联络,上诉人认为8月24日宝格丽会议的召开,前提是在大连市检车企业参加完市工商局、物价局、环保局等共同召开的放开检车市场价格通气会后,检车企业包括原告自发召集、召开的会议,此次意思联络会议是在通气会上环保局领导其他领导讲话和解读政策后,各检车企业领汇会议精神的前提下召开的,根据上诉人提供的通气会现场录音中,物价局领导解读了检车价格市场调节的文件,要求虽然政府放开了检车市场的价格,但是检车企业不能说涨多少就可以涨多少,在环保局领导讲话时明确表达了检车市场价格长期处于低位,刚放开后,还没有形成市场价格,政府担心放开后市场价格出现混乱,并亲口说,参会检车企业开会后,可以在检车的行业企业内部可以商量一下,什么时候涨价,涨多少。各检车企业正是按照通气会上的各局领导的讲话内容,为避免个别企业的串通,参会的检车企业自发组织在一起召开了8月24日的宝格丽会议,因此,上诉人认为该次会议的召开和市场价格的形成,参会的检车企业主观上为领导讲话精神、避免检车市场刚放开后的价格不稳定,不具有相互串通,操纵市场价格的主观故意,客观上,检车价格的上涨幅度经各参会检车企业协商确定为按照2016年5月上报大连市物价局的价格即2017年1月份自调的价格进行,该价格为检车企业参照全国检车市场价格结合大连地区物价、成本进行核算后得出的价格,具有一定的合理性。如果说,包括上诉人在内检车企业此次会议的召开和执行,客观上符合了“相互串通、操纵市场价格”的价格违法行为特征,上诉人认为,主要责任应该在于大连市的价格主管部门,因为他们没有向参会的检车企业解释清楚文件精神,没有详细解释价格违法行为的法律规定,同时,错误引导检车企业召开了这次会议。《行政处罚决定书》其中第(二)项,“同一时间段,以同一或相近的价格标准调整并实施了机动车检测的串通价格”,并在第2、3点中详细阐述第三、四次意思联络和第五次意思联络后串通后的价格变动情况。该表述被上诉人大连市场监督管理局认定上诉人参加第三、四次意思联络并在2016年12月份上调检车价格构成了“相互串通、操纵市场价格”的价格违法行为,但该次涨价已被大连市有关物价管理部门进行了行政处罚,并确认上诉人有违法所得,但,本案中,被上诉人以上诉人没有违法所得为由,按照《价格违法行为行政处罚规定》中第五条规定,按照没有违法所得,除10万元以上100万元以下的罚款,对上诉人进行顶格处罚,但是,按照被告在行政处罚决定书所述,上诉人在2016年12月份的涨价过程中是有违法所得的,应依法按照《价格违法行为行政处罚规定》中第五条规定的有违法所得情况进行处罚,即应该按照没有违法所得,并处违法所得1至5倍的罚款,因此,上诉人认为,被上诉人不仅做出行政处罚认定的违法事实错误,而且,在做出行政处罚时适用的法律错误,因此,应该依法予以撤销。一审判决没有对被上诉人的上述行政处罚所依据的错误事实和错误适用法律做出审查认定,导致一审判决认定事实错误和判决内容错误。综上,一,依法撤销辽宁省沈阳市和平区人民法院(2018)辽0102行初813号行政判决书,并依法发回重审或依法改判并支持上诉人一审的诉讼请求;二、一,二审的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大连市场监管局未在法定期限内提交答辩状，当庭答辩称，1、一审法院不存在拒绝一一出示证据的情形，在一审庭审中二被上诉人按照行政诉讼举证的要求逐个出具了证据并对证明事项相同的证据材料对上诉人予以说明;2,本案上诉人没提供证据证明本案中涉及的执法人员中有任何一名不具有执法资格,且行政执法程序中,包括后续的听证会,二被上诉人的多名执法人员均向上诉人出示了执法证件,在上诉人没提供确切证据证明某位执法人员不具备执法资格的前提下,二被上诉人没义务再次向上诉人出示证据,一审法院也没义务予以查明;3,本案的案件来源不影响本案量罚的合法性与合理性;4,录音证据发言的领导是环保局的领导,并非价格主管部门领导,在本案的执法过程中,大连市监管局举办的听证会过程中,及省局行政复议审查过程中,上诉人从未提供过上述证据,而行政诉讼在审查行政行为合法性时,应当审查在行政行为作出前的证据是否充分,是否能够支持行政机关作出相应的行政行为,因此无论该证据的内容是什么,均不影响本案行政处罚决定和行政复议决定的合法性;5,关于上诉人提及的法律适用错误问题,价格法第14条隶属于价格法第2章,第2章的标题为经营者的价格行为,在章节中对于经营者不得从事的价格行为有对应法则,并没明确价格串通仅能适用于市场调节价阶段,上诉人得出的结论没依据;6,关于五次意思联络,该5次意思联络确实跨越了政府指导价阶段和市场调节价,但该5次意思联络是整体的串通行为,不应割裂的分析其作用和影响,且行政机关在调查时,对于企业的主观意图是无法得知的,只能从其行为产生的结果,社会影响来判断其行为是否产生违法性;7,本案不违反一事不再罚的原则,因为五次意思联络跨越了2种价格制定的方式,所以针对其在2016年12月至2017年7月5日的违反行为,是按照政府指导价,政府定价的罚则进行处罚,而针对2017年8月28日后的行为,因不存在政府指导价,故按照价格串通的罚则进行处罚,实际上针对第一阶段的处罚行政机关在可以适用2种法律依据的前提下,选择适用了违反政府指导价政府定价的罚则,综上,请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。上诉人省市场监管局未在法定期限内提交答辩状，当庭答辩称，原审法院判决程序合法,认定事实清楚,适用法律法规正确。答辩人作出的《行政复议决定书》(辽价复决(2018)5号),有职权依据,认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法,内容适当。上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。请求人民法院依法驳回上诉人诉讼请求,维持原判。具体理由如下:行政复议程序中均没有出示，答辩人无法据此作出行政复议决定。请求法院驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审一致。在诉讼过程中，本院调取了辽宁省物价局（机构已合并）辽价函【2018】8号批复。本院认为，根据《中华人民共和国价格法》第四十条第二款的规定，省级及省级行政区划以下区域存在“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；”由省级价格部门予以认定。本案中大连市市场监督管理局仅能在省级部门已认定违法事实存在的前提下，才能对违法行为进行处罚。故对于是否构成相互串通，操纵市场价格行为的认定，不是本案所需要审查的事实，而是省级物价部门认定中所确定的事实。上诉人对于该违法事实的认定有异议，应该以省级认定批复为诉讼对象。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人大连众森德泰前卫汽车服务有限公司承担。本判决为终审判决。审 判 长 王继东审 判 员 范嘉才审 判 员 史越洋二〇二〇年三月十七日法官助理 刘 婧书 记 员 刘 婷本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；