安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终69号上诉人（一审原告）安徽温佳纺织品有限公司，住所地安徽省合肥市庐阳区蒙城北路陈塘社区钱小店，统一社会信用代码91340100672622822F（1-1）。法定代表人李金澄，该公司总经理。委托代理人孙卫东，安徽承义律师事务所律师。委托代理人王经晨，安徽承义律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，住所地安徽省合肥市濉溪路295号。法定代表人陈伟，区长。委托代理人刘松，庐阳区环境保护局工作人员。委托代理人何泽海，安徽高速律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。上诉人安徽温佳纺织品有限公司(以下简称温佳公司)因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）行政处罚及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，温佳公司系成立于2008年3月20日的有限责任公司（自然人投资或控股），住所地为安徽省合肥市庐阳区蒙城北路陈塘社区钱小店，经营范围为特种纺纱、棉絮、服装、纺织品、床上用品、生产及销售；鞋帽、五金电器、日用百货、电线电缆销售。2018年7月21日，合肥市庐阳区环境保护局（以下简称庐阳区环保局）对温佳公司现场监察，认为温佳公司在庐阳区大房郢水库饮用水源二级保护区内，其无任何环保手续擅自从事棉絮加工生产，生产时排放污染物对饮用水源造成安全隐患，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定。庐阳区环保局于当日立案，制作了《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》，并现场拍照取证。2018年7月24日，庐阳区环保局向温佳公司下达《责令改正违法行为决定书》，责令温佳公司：1.停止环境违法行为；2.次日12点前搬离水源地保护区。温佳公司未予执行。经庐阳区环保局向庐阳区政府请示，庐阳区政府于2018年8月27日作出庐政罚告字[2018]3号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知温佳公司其在庐阳区大房郢水库饮用水源二级保护区内无任何环保手续擅自从事棉絮加工生产，生产时排放污染物对饮用水源造成安全隐患，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，拟对其作出如下行政处罚：“责令你单位于2018年9月8日之前拆除位于合肥市庐阳区蒙城北路陈塘社区钱小店的棉絮加工生产的建设项目”，并告知温佳公司享有陈述申辩、听证的权利。之后，庐阳区政府于2018年9月11日依据温佳公司的申请举行了听证。2018年9月30日，庐阳区政府对温佳公司作出庐政罚[2018]2号行政处罚决定，认定温佳公司在庐阳区大房郢水库饮用水源二级保护区内无任何环保手续擅自从事棉絮加工生产，生产时产生粉尘等污染物直排外环境，对饮用水源造成安全隐患，依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令温佳公司于2018年10月8日之前拆除位于饮用水源二级保护区内（合肥市庐阳区蒙城北路陈塘社区钱小店处）的建设项目。该处罚决定于当日予以送达。温佳公司不服，向合肥市政府提起行政复议，请求撤销庐阳区政府作出的该处罚决定。2018年11月8日，合肥市政府收到温佳公司的行政复议申请。合肥市政府依法予以受理后，于2018年11月20日向庐阳区政府作出《提出答复通知书》，要求庐阳区政府在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。庐阳区政府于2018年11月28日作出行政复议答复书，并提供了有关材料。2019年1月3日，合肥市政府作出了合复决[2018]263号行政复议决定，维持庐阳区政府作出的涉案行政处罚决定，并于2018年1月4日分别送达庐阳区政府和温佳公司。温佳公司仍不服，遂提起诉讼，请求撤销合肥市政府于2019年1月3日作出的合复决[2018]263号行政复议决定；撤销庐阳区政府于2018年9月30日作出的庐政罚[2018]2号行政处罚决定。一审庭审后，被告向该院提供了《合肥市第六水厂周边影像图》（合肥市测绘设计研究院于2018年9月20日编制）、《庐阳区水源保护区专题图》（合肥市庐阳区农林水务局、合肥市测绘设计研究院于2018年9月9日制图），该两张图经原告质证认为，对两张图的真实性认可，对两张图上水源二级保护区划分的范围不认可。两张图制作时间是2018年，而《合肥市水源地规划导则》制作时间是2010年，该两张图不是导则所附图纸，不能证明二级水源保护区的划分。该院经审查，该两张图与《合肥市水源地规划导则》中划定的二级保护区图相同，该院予以确认。另，该院至现场实地勘查，发现原告的厂房部分（包括生产区）位于上图所示大房郢水库二级保护区内。一审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”本案中，被告庐阳区政府所举现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场取证照片、《合肥市水源地规划导则》及图片等证据相互印证，能够证明原告温佳公司的厂房部分（包括生产区）位于大房郢水库二级保护区内。被告庐阳区政府庭后提交的《合肥市第六水厂周边影像图》、《庐阳区水源保护区专题图》与《合肥市水源地规划导则》中划定的二级保护区图相同，对上述事实更进一步予以佐证。原告温佳公司所举《合肥市水源保护地规划导则》、地图截屏等证据不足以证明其经营地不在大房郢水库水源二级保护区内，其对《合肥市水源保护地规划导则》的理解，该院不予采信。原告温佳公司所举庐阳区环保局《情况说明》证据，系合肥市庐阳区环境保护局于2013年3月20日对合肥市工商行政管理局庐阳分局作出的，是针对安徽振皖服装有限公司“近年来生产经营活动中未出现环境污染事故”所作的说明，并非针对本案原告温佳公司2018年7月的棉絮加工生产情况，故该份证据不能证明原告温佳公司无涉案行政处罚的违法事实。原告温佳公司所举证据无建设项目环境报告书或环境影响报告表（登记表）。综上，庐阳区政府对温佳公司作出的涉案行政处罚决定符合《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，并无不当。庐阳区政府所举《责令改正违法行为决定书》及邮寄送达回执，《行政处罚事先听证告知书》及送达回执，《听证申请书》、《听证通知书》、送达回执、行政处罚听证会公告网上截图、听证记录等证据，能够证明庐阳区政府作出涉案行政处罚程序合法；合肥市政府所举证据能够证明行政复议程序合法。原告温佳公司的诉请无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回温佳公司的诉讼请求。温佳公司上诉称，一、原审法院认定上诉人位于水源二级保护区内属于认定事实错误且证据不充分。首先，上诉人经营地位于蒙城北路陈塘社区钱小店，经营场所位于老合瓦路以东。依照被上诉人所举《合肥市水源地规划导则》描述:“大房郢水库水源二级保护区范围为四里河路—坝下路—规划合作化路—蒙城北路—220KV高压走廊—老合瓦路—四里河路合围的范围”，上诉人并不在该合围的范围内。另结合上诉人的地理坐标，如上诉人位于该范围内，220KV高压走廊必然从上诉人上空穿过，事实上，上诉人上空并没有220KV高压走廊。其次，被上诉人在原审庭审后提交的《合肥市六水厂周边影像图》、《庐阳区水源保护区专题图》，均不能如实反映大房郢水库水源二级保护区范围。该两张图纸一方面未能在举证期限内提交，不能作为其作出被诉行政行为的证据。另一方面该两张图纸系2018年9月份制作，并不是《合肥市水源地规划导则》附图，也没有经过省级政府批准，而且其制作主体也不适格。二、原审法院认定被上诉人作出的行政处罚程序合法没有事实和法律依据。被上诉人在原审所举现场检查照片、《责令改正违法行为决定书》的对象虽为上诉人，但在上诉人申请听证时上述两份证据的对象均为“温佳工贸公司”，上诉人在听证时对这一事实明确提出了异议且听证笔录均记录在册，原审庭审时我公司仍对这一事实明确提出了异议，被上诉人作出的行政处罚程序显然是不合法。三、被上诉人合肥市政府行政复议程序严重违法，应予以撤销。上诉人于2018年11月8日向被上诉人合肥市政府申请行政复议，其于2018年11月21日才将《提出答复通知书》送达庐阳区政府。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”之规定，被上诉人合肥市政府未能在法定期限内将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人，其程序违法，应当予以撤销。综上，原审判决认定事实错误，证据不足。请求撤销一审判决，发回重审或者改判支持上诉人一审诉讼请求。庐阳区政府答辩称，被答辩人的厂房部分(包括生产区)位于大房郢水库二级保护区内。《合肥市水源保护地规划导则》中载明大房郢水库二级保护区范围为:四里河路—坝下路—规划合作化路—蒙城北路—220KV高压走廊(金峰路附近，为东西走向)—老合瓦路—四里河路合围的范围;水库上游主引水渠道(滁河干渠、南淝河、四里河)两侧各500米，其它渠道按两侧各200米的范围。被答辩人的经营地于庐阳区蒙城北路陈塘社区钱小店，其厂房部分(包括生产区)属于大房郢水库饮用水源二级保护区内，部分在保护区外。答辩人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的规定，被答辩人棉絮加工生产项目属于“纺织业-20纺织品制造一其他”的建设项目，应当按照对环境的影响程度组织编制建设项目环境报告书、环境影响报告表或填报环境影响登记表。2018年7月21日，原庐阳区环保局环境执法人员对被答辩人进行现场检查，发现被答辩人在庐阳区大房郢水库饮用水源二级保护区内主要从事棉絮加工生产，未进行环保“三同时”验收擅自投入生产，生产时产生粉尘等污染物直排外环境。原庐阳区环保局当场要求被答辩人立即停止环境违法行为。同年7月24日下达《责令改正违法行为决定书》，责令被答辩人立即停止环境违法行为并搬离饮用水源保护区。后经督察发现，被答辩人仍未整改搬离，按照《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定，原庐阳区环保局依法报请答辩人责令关闭或者拆除。答辩人依法告知被答辩人陈述、申辩和听证的权利，在被答辩人提出听证申请后依法定程序组织召开听证会。2018年9月30日，答辩人作出《行政处罚决定书》(庐政罚[2018]2号)并送达被答辩人，责令其于10月8日之前拆除位于饮用水源二级保护区内的建设项目。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉理由不能成立，请求法院驳回上诉，维持原判。一审原告温佳公司向一审法院提交了以下证据：1.行政处罚决定书、行政复议决定书。证明被告作出的行政行为。2.合肥市庐阳区环境保护局情况说明。证明原告公司自成立以来至2013年未出现环境污染事故，无污染物排放。3.地图截屏、《合肥市水源保护地规划导则》。证明原告不处于大房郢水库饮用水源二级保护区内，被告认定事实错误。一审被告庐阳区政府于法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政处罚立案审批表、行政执法人员环境执法证。证明庐阳区环境保护局于2018年7月21日对原告进行立案调查。2.现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录和现场取证照片。证明原告未办理环评手续，未进行环保“三同时”验收擅自投入生产，生产时产生粉尘等污染物直排外环境。3.《合肥市水源地规划导则》及图片。证明原告的厂房部分（包括生产区）位于大房郢水库二级保护区内。4.《责令改正违法行为决定书》、邮寄送达回执。证明庐阳区环境保护局责令原告立即停止环境违法行为并搬离水源保护区。5.《行政处罚事先听证告知书》、送达回执。证明庐阳区政府依法送达处罚事先告知书并告知原告陈述、申辩和申请听证的权利。6.《听证申请书》、《听证通知书》、送达回执、行政处罚听证会公告网上截图、听证记录。证明庐阳区政府依法定程序组织召开听证。7.《行政处罚决定书》、送达回执。证明庐阳区政府依法作出处罚决定，并送达原告。一审被告合肥市政府于法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书及相关材料。证明原告向合肥市政府提起行政复议。2.合复答[2018]263号《提出答复通知书》、送达回证。证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送庐阳区政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3.行政复议答复书。证明庐阳区政府自收到《提出答复通知书》之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。4.合复决[2018]263号《行政复议决定书》、送达回证。证明合肥市政府及时作出行政复议决定并送达。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，被上诉人庐阳区政府在法定期限内向一审法院提交了《合肥市水源地规划导则》及温佳公司位置图片。《合肥市水源地规划导则》以文字描述以及规划图纸两种方式确定了该市饮用水水源二级保护区的具体范围，温佳公司位置图片可以证明该公司部分区域与饮用水水源二级保护区重合。因温佳公司提出质疑，庐阳区政府又补充提供了《合肥市六水厂周边影像图》、《庐阳区水源保护区专题图》，经审查，该图显示的饮用水水源二级保护区范围与《合肥市水源地规划导则》一致，只是该图比例尺较大，更加方便清晰辨认保护区界线具体位置。另外，根据温佳公司的申请，2019年7月9日，一审法院对温佳公司与合肥市饮用水水源二级保护区的位置关系进了现场勘查，勘查后制作的现场示意图显示，温佳公司部分区域位于饮用水水源二级保护区内，其中包括仓库和生产车间。温佳公司法定代表人、诉讼代理人均在该示意图上签字。上述证据及一审法院勘查现场示意图相互印证，足以认定温佳公司部分建设项目位于饮用水水源二级保护区内。上诉人温佳公司关于其不在饮用水水源二级保护区内的上诉理由不能成立，本院不予支持。划定饮用水源保护区，目的是为了保障饮用水安全，维护公众健康。依照《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，在保护区内已建成的建设项目，只要排放污染物的，均属于拆除或者关闭对象，而不论其是否实际发生了污染事故。由于饮用水源保护涉及人民群众身体健康和生命安全，故作此严格规定。该规定属于事先预防，而不是事后补救，目的是彻底消除污染隐患，防患于未然，切实保障饮用水安全。因为只要排放污染物，无论防护措施多么严密，均难以完全排除发生污染事故的可能性，如果等到污染事实发生后再进行关闭、拆除，可能导致无法挽回的损失。本案中，温佳公司系纺织企业，生产经营中需排放污水、粉尘等污染物，其未依法完善相关环保审批及验收手续，明显存在影响饮用水安全的污染隐患，故庐阳区政府在依法履行事先告知、听证等法定程序后，作出责令其限期拆除在饮用水源二级保护区内的建设项目的决定，并无不当。合肥市政府经复议，决定维持该决定，结果正确。温佳公司关于其未发生污染事故，以及已经采取了防护措施，未造成实际污染，故不应拆除的诉讼理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人温佳公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安徽温佳纺织品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十三日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……