河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终12号上诉人（原审原告）王某岭，男，1944年9月27日出生，汉族，居民身份证住址河南省平顶山市石龙区院。委托代理人王艳晓，女，汉族，1972年6月23日出生，住平顶山市石龙区，委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。上诉人（原审被告）郏县王集乡人民政府。住所地河南省郏县王集乡辛庄村，统一社会信用代码11410425005492315M。法定代表人梁灿峰，乡长。委托代理人王振营，该政府司法所所长。委托代理人吕林峪，河南前行律师事务所律师。上诉人（原审被告）郏县住房和城乡建设局。住所地河南省郏县行政路东段行政综合服务楼，统一社会信用代码11410425005492139Q。法定代表人胡晓恒，局长。委托代理人王利杰，该局法规股股长。委托代理人陈军校，河南前行律师事务所律师。上诉人王某岭与上诉人郏县王集乡人民政府、郏县住房和城乡建设局因责令限期拆除处罚决定一案，不服河南省汝州市人民法院作出（2019）豫0482行初13号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人王宝玲及委托代理人王艳晓，上诉人郏县王集乡人民政府（以下简称王集乡政府）的委托代理人王振营、陈军校，郏县住房和城乡建设局（以下简称郏县住建局）的委托代理人王利杰、陈军校到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：王集乡政府、郏县住建局于2019年4月30日作出作出040号《郏县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。该处罚决定书认定：王某岭在未取得建设工程规划批准，在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村的砖混结构房屋一处，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十六条的规定，决定拆除其违法建筑。限王某岭在2019年5月6日前，将其建设的违法建筑拆除完毕，否则，郏县住建局将组织人员强制拆除，拆除费用由王某岭承担。鉴于有关部门对违法占地、违法建设监管不力，负有一定的责任，强制拆除后可以按照郏县《高铁站区改造安置区拆迁补偿安置方案》规定的标准对王某岭进行补偿或安置，即安置房261.83平方米，补偿款64490.3元。但奖励必须取消。原审查明，王某岭在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一宅院，是2007年从其岳父郭文学处继承而来，2007年12月的《遗产继承协议书》显示“长婿王某岭在老人的原宅基地重新建房，满足了老人叶落归根的愿望”。1988年1月郏县人民政府就为该处基地颁发了《宅基地使用证》（编号5-28-0057），户主郭文学，南北15米，东西14米。2019年王集乡政府承担了郏县高铁站区改造安置区部分拆迁补偿工作任务，制订有郏王政[2019]16号《高铁站区改造安置搬迁补偿安置方案》。2019年4月8日郏县住建局接王集乡政府通知，对该案立案调查，2019年4月9日向王某岭下达了040号《调查违法事项通知书》，送达回证显示是留置送达。后王集乡政府、史庄村委会、高铁站区建设拆迁指挥部联合调查出具证明：王某岭的彩钢房建于2012年。2019年4月12日，郏县住建局对涉案房屋进行了现场勘验，被检查人拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，同日制作了对王某岭的《违法建筑调查询问笔录》，拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，后形成调查报告（040号）：经查明，王某岭于2012年前后，在未取得建设规划审批，擅自建造约201.4平方米的违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。2019年4月16日，王集乡政府、郏县住建局联合向王某岭下发了《行政处罚事先告知书》,并送达其本人。法定期限届满后王某岭未向住建局提出陈述和申辩。后郏县住建局经集体讨论、审批，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十六条的规定，于2019年4月30日联合郏县王集乡政府向王某岭下发了040号《郏县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，贴于王某岭家门上“留置送达”。2019年5月8日王集乡政府、郏县住建局又联合向王某岭下发了《责令限期拆除处罚催告通知书》，2019年5月16日王集乡政府、郏县住建局联合向王某岭下发了40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》，2019年5月20日王集乡政府、郏县住建局又联合发布了40号《强制拆除违法建筑公告》。王某岭发现040号《郏县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》和40号《强制拆除违法建筑决定书》后，于2019年6月11日向汝州市人民法院提起了行政诉讼。2019年6月26日汝州市人民法院已将起诉状副本和应诉通知书送达王集乡政府、郏县住建局。2019年7月5日王集乡政府、郏县住建局组织人员机械将王某岭的涉案房屋强制拆除。原审另查明，一、王集乡政府、郏县住建局提供的《郏县城乡总体规划》(评审稿)，落款时间2017年12月;二、王某岭在诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请。原审认为，王某岭在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一宅院，来源清楚，且1988年郏县人民政府就为该宅基地颁发了《宅基地使用证》，王某岭在该证集体土地上建有房屋。本案是王集乡政府在郏县高铁站区改造安置区拆迁补偿工作过程中，发现并向郏县住建局通知后，进行的联合规划执法活动。在该执法过程中，调查(笔录、勘验等)程序违法，事实不清，在事实不清的前提下，直接套用《中华人民共和国城乡规划法》的相关条文将王某岭的房产定性为违法建筑，证据不足，适用法律错误，执法过程中多个文书的送达也有不当之处，王集乡政府、郏县住建局联合向王某岭下发了040号《郏县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》依法应当撤销，但该案涉及到郏县高铁站区改造安置区这一公共利益项目，王集乡政府、郏县住建局联合向王某岭作出040号《郏县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑处罚决定书》时也按照郏县《高铁站区改造安置区拆迁补偿安置方案》的规定对王某岭进行一定的补偿安置补救措施，现涉案房产也已被强制拆除完毕，撤销该拆除决定已无实际意义，应予确认违法。综上，王某岭所诉理由成立，予以支持。王某岭在诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请，经审查予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，原审法院判决：确认被告郏县王集乡人民政府和被告郏县住房和城乡建设局2019年4月30日给原告王某岭作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。案件受理费50元，由郏县王集乡人民政府和被告郏县住房和城乡建设局共同负担。上诉人王某岭上诉称，一、王集乡政府、郏县住建局无权作出涉案处罚决定，且处罚决定中作出补偿内容无法律依据，更加暴露其以拆违代拆迁滥用职权的本质，处罚中的补偿目的是阻止王某岭对补偿争议的另案救济，必须确认无效。二、法院应该依法审查，判决王集乡政府、郏县住建局作出的处罚决定无效。王某岭一审诉讼请求是请求撤销处罚决定，根据行政诉讼法的相关规定，行政行为的实施主体无主体资格或没有依据等重大且明显违法的就应该确认无效。二被上诉人至今没有提供其作出处罚的职权证明，虽然上诉人请求撤销但根据适用解释，法院应该依法审查后直接作出确认无效的判决。三、一审法院判决确认违法影响王某岭实体权利,应作出确认无效的判决。一审法院认为己经强制拆除完毕，撤销处罚决定已经无实际意义，应该确认违法是错误的，本案并不是不具有可撤销性一般违法的行政行为，王集乡政府、郏县住建局在处罚决定中有详细的补偿数额，也是之后违法强拆的依据，判决确认违法和判决确认无效的法律后果不同，本案应该判决无效而不是确认违法。四、法院应该依职权追加郏县人民政府为被告。根据王集乡政府、郏县住建局一审提交的证据，王集乡政府、郏县住建局是受郏县政府委托实施的征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，法院应该追加郏县人民政府为被告。五、本案不涉及公共利益，公共利益是政府违法的借口，最大的公共利益就是老百姓利益不受侵害。本案可以明显的体现出是因为违法征收不能达成协议，才采用以拆违促拆迁的手段。综上，王集乡政府、郏县住建局作出处罚决定应确认无效。上诉请求：撤销一审判决并依法改判确认王集乡政府、郏县住建局作出的行政处罚决定无效。上诉人王集乡政府、郏县住建局上诉称，依据豫规专委纪要[2017]26号《关于印发〈郏县城乡总体规划（2017-2035)专家审查会会议纪要〉的通知》，郏县总体城乡规划范围确定为东至祥云路、郑万高铁，西至西环路、青龙湖西，南至规划南外环路，北至青龙东路，其中包括郑万铁路郏县站项目，该项目规划区位于郏县王集乡，规划范围东至郑万铁路，南至南三环路，西至和平路，北至南二环路。本案,王某岭的房屋正处于该规划范围内，王集乡政府、郏县住建局对该房屋的规划执法有事实依据。郏县住建局和王集乡政府在2019年4月8日发现王某岭的房屋涉嫌违法建筑，依照行政执法相关法律规定，在对该房屋立案后进行实地调查，进行现场勘验检查后对涉案房屋进行测量并做了相关记录工作。后经查证，涉案房屋是王某岭在未取得建设规划审批的情况下，擅自建造的违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经集体会议讨论决定，王集乡政府、郏县住建局按照法定程序对涉案房屋开展依法处理、强制拆除以及善后工作。本案040号《责令限期拆除处罚决定书》于2019年4月30日作出，并于当日有执法人员送达于王某岭处，因王某岭拒绝签收，执法人员依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款规定，向王宝玲留置送达了该决定书，文书送达符合法律规定，具备正当性和合法性。综上，王集乡政府、郏县住建局作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》有事实和法律依据，程序正当且合理合法。上诉请求：一、撤销（2019)豫0482行初13号判决书；二、判决驳回王宝玲的诉讼请求；三、本案诉讼费用由王宝玲承担。本院经审理查明，王某岭的岳父郭文学作为户主在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一处宅基地，1988年1月27日，郏县人民政府为该处宅基地颁发《宅基地使用证》（编号5-28-0057）。王某岭提供的《遗产继承协议书》显示“长婿王某岭在老人的原宅基地重新建房，满足了老人叶落归根的愿望……王某岭完全负责房宅产权全权继承”。2019年王集乡政府制订有郏王政[2019]16号《高铁站区改造安置搬迁补偿安置方案》。2019年4月9日，郏县住建局向王某岭下达040号《调查违法事项通知书》，送达回证显示是留置送达。2019年4月12日，郏县住建局对涉案房屋进行了现场勘验，被检查人拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，同日对王某岭制作了《违法建筑调查询问笔录》，拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，后形成的040号调查报告显示：经查明，王某岭于2012年前后，在未取得建设规划审批，擅自建造约201.4平方米的违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。2019年4月16日，王集乡政府、郏县住建局联合向王某岭下发了《行政处罚事先告知书》,并送达其本人。法定期满后王某岭未向郏县住建局提出陈述和申辩。后郏县住建局经集体讨论、审批，于2019年4月30日联合郏县王集乡政府向王某岭下发040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，该处罚决定书的主要内容为：“本局于2019年4月9日对王某岭进行违法建设一案进行立案调查。经查，你（单位）在未取得建设工程规划批准，在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村处建设房屋1处，砖混结构，建筑面积共计：201.4平方米，现无人居住。你（单位）对该建设至今未取得建设工程规划批准。该行为，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，违反事实清楚。依据《城乡规划法》第六十四条和第六十六条规定，决定拆除其违法建筑。限你在2019年5月6日前，将你建设的违法建筑拆除完毕，否则，郏县住房和城乡建设局将组织执法人员强制拆除，拆除费用由你承担。鉴于当时有关部门对违法占地、违法建设监督不力，负有一定的责任，强制拆除后可以按照郏县《高铁站区改造安置区搬迁补偿安置方案》规定的标准对你进行补偿或安置，即安置房261.83平方米，补偿款64490.3元。但奖励必须取消。”该处罚决定书张贴于王某岭家门上“留置送达”。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案，王宝玲因对王集乡政府和郏县住建局共同作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》不服提起诉讼，王集乡政府和郏县住建局应为本案的适格被告，故王宝玲申请追加郏县人民政府为被告的理由不成立。二、行政机关作出行政行为，应当证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当向市县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设规划许可证或者未按照建设工程许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村规划区内未依法取得建设规划许可证或者为按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。”由此可见，在城市、镇规划区内对违法建筑等的查处主体为城乡规划主管部门，在乡、村规划区对建筑物违法建筑等的查处主体为乡、镇人民政府。王集乡政府和郏县住建局共同对王某岭作出行政处罚决定缺乏法律依据。其次，郏县住建局无证据证明王某岭的案涉房屋属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“无法采取改正措施消除影响，限期拆除”的情形。再次，《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条为并处罚款的规定，但案涉处罚决定并无罚款的内容。综上，王集乡政府和郏县住建局共同作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》适用法律错误，依法应予撤销。因王集乡政府和郏县住建局具有行政主体资格，不符合确认无效的条件。故对王某岭请求确认被诉行政行为无效的请求，不予支持。王某岭的部分上诉理由成立，本院给予部分采纳。王集乡政府和郏县住建局的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决适用法律法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省汝州市人民法院作出（2019）豫0482行初13号行政判决；二、撤销郏县王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局2019年4月30日作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。一审案件受理费50元，由王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局各负担25元；二审案件受理费50元，由王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  宋忠海审判员  尹晓雯审判员  李新保二〇二〇年三月十九日书记员  邱 博附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规、错误的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。