河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行终7号上诉人（一审被告）台前县城市管理执法大队，住所地河南省台前县纬六路综合楼8号二楼东。法定代表人王文才，执法局局长。委托代理人刘永佳，该队法规股股长委托代理人孙继芳，河南濮东律师事务所律师。上诉人（一审第三人）台前县孙口镇人民政府,住所地台前县孙口镇孙码头村。法定代表人张帅业,该镇镇长。委托代理人王进秋,该镇工作人员。委托代理人孙继芳,河南濮东律师事务所律师。被上诉人（一审原告）岳才印，男，1960年8月27日出生，汉族，住河南省台前县。委托代理人刘伟涛，北京京筑律师事务所律师。上诉人台前县城市管理执法大队（以下简称城管大队）、台前县孙口镇人民政府（以下简称孙口镇政府）因与被上诉人岳才印限期拆除违法建设通知及催告通知一案，不服河南省南乐县人民法院（2019）豫0923行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日通过互联网公开开庭审理了本案。上诉人城管大队委托代理人刘永佳、孙口镇政府委托代理人王进秋及二上诉人共同委托代理人孙继芳，被上诉人岳才印及委托代理人刘伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明：岳才印系孙口镇白腊仝村村民，其房屋在孙口镇白腊仝村县城规划区内。2013年4月岳才印在位于S101与西环路交叉口西北角，将军渡加油站北邻地块建设房屋，该用地规划性质为绿地。2013年4月29日台前县国土局作出台国土资监[2013]处罚字第024号台前县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书，依据现有证据显示，该决定书并未向岳才印送达。于2019年8月2日城管大队、孙口镇政府加盖公章作出《限期拆除违法建设通知书》，该通知书载明内容：“经查，岳才印未经批准，在县、乡镇规划区范围内擅自建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条之规定，该建筑属违法建设，限收到通知之日起七日内自行拆除。”岳才印于2019年8月5日向城管大队、孙口镇政府提交申辩意见书，要求按照政府要求补办建设房屋手续，于2019年8月18日城管大队对岳才印提出的陈述、申辩意见作出答复，于2019年8月19日城管大队向岳才印作出《催告通知书》，该通知书载明内容“本机构于2019年8月1日作出的岳才印在台前县新区西环路与S101西北角建设的房屋，限岳才印在7日内拆除的决定，要求2019年8月20日前履行义务，逾期不履行的，本机关将依法向台前县人民政府申请强制拆除”。岳才印不服提起诉讼。一审认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门主管，未取得建设工程规划许可进行建设的行为。濮阳市人民政府报河南省人民政府批复《关于在台前县城开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》批准城管大队行使“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”。故城管大队有权依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定行使行政处罚权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，城管大队应对岳才印的房屋是否为“尚可采取改正措施，消除对规划实施的影响的”建筑物进行认定。经行政机关作出《限期拆除违法建设通知书》应当认为城管大队、孙口镇政府作出的通知认定事实主要证据不足。根据《行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”。一审认为《城市规划法》第六十四条、六十五条规定的“限期改正”、“限期拆除”不应理解为行政处罚行为，故本案被告作出的《限期拆除违法建设通知书》不属于行政处罚，不适用《行政处罚法》的有关规定。本案城管大队、孙口镇政府在通知书中引用《行政处罚法》第三十条、第三十二条的规定应认定为权利告知行为，主张被诉《限期拆除违法建设通知书》是行政处罚行为不予支持。城管大队作出的《催告通知》是依据《限期拆除违法建设通知书》作出的，也应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销城管大队、孙口镇政府作出的《限期拆除违法建设通知书》。二、撤销城管大队作出的《催告通知书》。上诉人城管大队、孙口镇政府不服一审判决，上诉称：一审已提交证据证明岳才印未经批准和同意在县城规划区内擅自建设房屋，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》，城管大队、孙口镇政府通知岳才印限期拆除的建筑物属于依法早应自行拆除的违法建筑。查处过程中，台前县自然资源局回复函告岳才印违法建房处规划用地性质为绿地，该处地块上违法建设无法采取改正措施，消除对规划实施的影响，城管大队、孙口镇政府作出的《限期拆除违法建设通知书》和《催告通知书》事实依据充分，岳才印请求撤销的理由不能成立，一审认定事实不清，适用法律不当。请求1.撤销一审判决，改判驳回岳才印诉讼请求；2.上诉费由岳才印负担。被上诉人岳才印答辩称：孙口镇政府一审庭审中明确表示没有参与调查，仅在被诉《限期拆除违法建设通知书》上加盖公章，该《限期拆除违法建设通知书》违法。城管大队提交的台前县自然资源局的回函对土地性质具体时间未说明，本案房屋建设于2013年，回函不能证明2013年的土地性质就是绿地，不能以该回函认定岳才印违法建设的建筑物不可采取改正措施消除影响。城管大队、孙口镇政府在作出《限期拆除为建设通知书》之前，并未向岳才印提供任何其他证据证明建筑物为不可采取改正措施的违法建筑物。一审认定事实充分，适用法律正确，请求驳回城管大队、孙口镇政府的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明事实基本一致。但因本案不涉及对台前县国土资源局台国土资监[2013]处罚字第024号行政处罚决定的合法性进行审查，一审认定的“2013年4月29日台前县国土局作出台国土资监[2013]处罚字第024号台前县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书，依据现有证据显示，该决定书并未向岳才印送达”事实不当，应认定为“2013年4月29日台前县国土局作出台国土资监[2013]处罚字第024号台前县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书”。本院另查明，2019年7月26日台前县国土资源局向台前县城管大队作出的回复函显示：“1、土地使用性质：S101与西环路交叉口西北角，将军渡加油站北邻地块规划用地性质为绿地。2、该处地块上所建房屋未办理《建设工程规划许可证》。”本院认为：一、关于《限期拆除违法建设通知书》是否具有可诉性问题。《限期拆除违法建设通知书》认定涉案建筑属于违法建设，并限期自行拆除，该《限期拆除违法建设通知书》的内容已经直接影响到被上诉人的权利，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、《限期拆除违法建设通知书》证据不足、程序违法。关于被诉《限期拆除违法建设通知书》载明“你户未经批准，在县、乡镇规划区范围内擅自建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，该建筑属违法建设。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五条之规定，限你户在收到本通知之日起七日内，自行拆除”。城管大队、孙口镇政府诉讼中提交的2019年7月26日台前县自然资源局《回复函》，仅能显示涉案地块规划用地性质为绿地及涉案地块未办理《建设工程规划许可证》，但未载明涉案地块的规划为绿地用途的时间。《限期拆除违法建设通知书》对涉案建筑违反了县规划或是乡镇规划未作出明确认定，城管大队、孙口镇政府诉讼中也未提交证据证明涉案建筑建设时违反了县规划或乡镇规划的证据。城管大队、孙口镇政府提交证据不能证明在作出涉案《限期拆除违法建设通知书》之前，对岳才印的建房时间、建房时是否违反县城规划或乡镇规划等情况进行过调查，也不能证明听取过岳才印的陈述申辩意见，作出限期拆除违法建设通知书违反正当程序。故《限期拆除违法建设通知书》证据不足，程序违法，应予撤销。三、关于对《催告通知书》如何处理问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，本案城管大队《催告通知书》是在作出《限期拆除违法建设通知书》之后，作出强制执行决定前的一个程序性环节，《催告通知书》本身不会直接对岳才印的权益造成影响，单独就该《催告通知书》而言，本不具有可诉性。但在《限期拆除违法建设通知书》被撤销的情况下，《催告通知书》已经失去存在的行政行为基础，对《催告通知书》撤销与否均无任何实质意义，一审判决一并予以撤销在处理方式上并无不当。综上，一审判决撤销《限期拆除违法建设通知书》结果正确，但以是否可采取改正措施等为由撤销的理由不当，本院予以指出，一审判决一并撤销《催告通知书》处理亦无不当。城管大队、孙口镇政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人台前县城市管理执法大队负担。本判决为终审判决。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  葛传立二〇二〇年三月十日法官助理王雪贝书记员朱思根