安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终215号上诉人(一审原告)安徽省颍上县江口镇晴江社区祠东村民组。诉讼代表人黄继发，男，1965年3月18日出生，汉族，住安徽省颍上县。诉讼代表人桑培国，男，1948年4月8日出生，汉族，住安徽省颍上县。上诉人(一审原告)安徽省颍上县江口镇晴江社区祠西村民组。诉讼代表人杨保安，男，1964年12月27日出生，汉族，住安徽省颍上县。诉讼代表人郑振宣，男，1966年8月7日出生，汉族，住安徽省颍上县。被上诉人(一审被告)安徽省颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心，统一社会信用代码11341226003182751E。法定代表人窦灿辉，该县县长。被上诉人(一审被告)安徽省阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路，统一社会信用代码11341200003159850N。法定代表人孙正东，该市市长。被上诉人(一审第三人)安徽省颍上县江口镇人民政府，住所地安徽省颍上县江口镇晴江路18号，统一社会信用代码113412260031828905。法定代表人吴彬，该镇镇长。被上诉人(一审第三人)安徽省颍上县江口镇晴江社区居民委员会，住所地安徽省颍上县江口镇，组织机构代码55341226MEA406181C。上诉人安徽省颍上县江口镇晴江社区祠东村民组（简称祠东村民组）、安徽省颍上县江口镇晴江社区祠西村民组（简称祠西村民组）因诉安徽省颍上县人民政府、安徽省阜阳市人民政府土地确权及行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。祠东村民组、祠西村民组向一审法院诉称，2016年1月30日，颍上县政府作出颍政秘（2016）7号《土地权属争议处理决定书》（简称7号土地权属争议处理决定），认定争议的土地所有权属于国有，由江口镇管理使用。祠东村民组、祠西村民组不服申请行政复议，阜阳市政府于2016年5月12日作出阜复字（2016）18号行政复议决定，予以维持。上述两村民组仍不服，认为涉案土地属其所有。主要理由为：在我国土地管理法颁布实施之前，农村土地属“三级所有队为基础”。1963年“四固定”时两原告取得涉案土地，四至为沙河左堤护堤地界沟以东，江口镇中心小学以西，晴江社区办公楼以北，大流沟以南，面积约14亩。该宗土地两原告一直耕种至1974年夏季。同年秋季，上级号召科技种田，当时的江西大队（现改为晴江社区）将涉案土地无偿地平调给科技队以供科学种田使用。事实上，在涉案土地上并没有搞科技种田，而由时任的大队有关领导在该宗土地上先后打土窑两座，因就地取土烧窑形成了一个约四至五亩的水塘(现被开发商垫平)。1978年中央发文拨乱反正，根据该文件精神，两原告于1981年要回了涉案土地，继续耕种至1985年。此后，时任江口镇镇长王振才出面与两原告的时任队长协调，将涉案土地暂交给大队管理使用。直至2008年，江口镇拟在该宗土地上建永久性建筑（派出所、计生服务站、行政服务大厅等），两原告得知后与江口镇政府交涉未果。涉案土地依然由两原告共同种植农作物，因土地瘠薄，收成不好，该宗土地再次闲置未耕。2014年，晴江社区擅自将涉案土地约14亩以110万元并以租赁的形式出租给开发商进行小产权房开发。两原告得知此事先后多次与晴江社区相关领导和第三人相关领导交涉，社区及镇领导均以原颍上县江口区党委文件对涉案土地有行文（该文认定了涉案土地为国有，继续由江西大队管理使用）为由，没有解决争议。2015年7月，两原告依法向颍上县政府出具书面申请，请求对涉案土地依法予以确权。颍上县政府在没有查清案件事实的基础上，于2016年1月30日作出7号土地权属争议处理决定。两原告不服，于2016年3月13日向阜阳市政府申请行政复议。阜阳市政府于2016年5月12日作出行政复议决定，维持颍上县政府作出的土地权属争议处理决定。故请求依法撤销颍上县政府的土地权属争议处理决定和阜阳市政府的行政复议决定。一审法院审理查明，争议土地位于安徽省颍上县江口镇晴江社区办公楼后，面积约12.3亩。1961年该宗地由江西大队管理使用，乌江闸段继续提成。“四固定”时该宗地未划入农民集体所有范围。1965年，江西大队将该宗地划分给各生产队管理使用。1973年该宗地由江西大队农科队管理使用，农科队解散后由江西大队建窑并管理使用。1983年祠东等队对该宗地权属提出异议，颍上县原江口镇政府对此进行调查处理意见是“江西大队社办窑厂所占用土地原属国有土地（土改时和“四固定”时都未做可耕地分配给生产队）、土地所有权不属于生产队”、“该段土地仍属国有，继续交江西大队办窑厂管理使用”。1983年12月26日，原中共颍上县江口区委员会作出江发字（83）号《关于江西大队办窑厂使用土地的批复》。该批复载明“江西大队办窑厂所使用的土地，产权仍属国有，继续由江西大队管理使用。”2005年底至2006年初，江西大队（村）和商业居委会合并为晴江社区。后因该宗地权属之争，2016年1月30日，颍上县政府作出7号土地权属争议处理决定，认定争议的土地所有权属于国有，由江口镇管理使用。祠东村民组、祠西村民组不服该处理决定，于2016年3月13日向阜阳市政府申请行政复议。阜阳市政府于2016年5月12日作出18号行政复议决定，维持颍上县人民政府7号土地权属争议处理决定。祠东村民组、祠西村民组不服，遂提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，颍上县政府具有处理涉案土地权属争议的职权。颍上县政府经调查询问，结合相关证据，在尊重历史的基础上，作出7号土地权属争议处理决定，认定事实清楚，程序合法，该院予以支持。祠东村民组、祠西村民组提交的证据不能证明其对案涉土地具有所有权和使用权。阜阳市政府在受理祠东村民组、祠西村民组行政复议申请后，依法审查并作出的18号行政复议决定，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回祠东村民组、祠西村民组的诉讼请求。祠东村民组、祠西村民组上诉称，1、在行政程序中，土地管理机关取得的证人证言互相矛盾，不能证明涉案土地属于国有土地并由大队管理使用。在对杨超凡调查时，其称涉案土地原是闸段上的后来给了地方，“我们江西大队把那块塘坝子分给了祠东、祠西”。在对祝洪宝（保）调查时，其称62年“四固定”时，那块地无法耕种，没分给任何生产队，由江西大队管理使用。对唐克龙调查时，其称大坝外30米以外的土地由闸段上交给江西大队，一直没有交给群众。因此上述证人证言对是否交给祠东、祠西村民组互相矛盾，证言不具有客观性、真实性。同时，上诉人认为1965年，原江西大队将涉案土地分给上诉人两个生产队管理使用，属于集体所有的可耕地，原始台账及证人证言可以证明是可耕地，因此争议土地既不是护堤地、坝塘子，又不是国有土地。2、上诉人对涉案土地拥有产权、具有管理使用的权利。1983年中共颍上县江口区委员会（83）号《关于江西大队办窑厂使用土地的批复》是复印件，自始至终未见原件。同时复议程序未经复议机关负责人集体讨论，程序违法。请求二审法院：撤销一审判决、撤销颍上县政府的土地权属争议处理决定及阜阳市政府的行政复议决定。一审被告颍上县政府向一审法院提举下列证据：一、颍上县政府批转江口镇政府江政（2015）142号《关于请求解决土地争议的报告》、《立案呈批表》。证明涉案土地权属争议依法立案调查处理。二、1、两原告《要回村委会霸占土地一事的说明》；2、晴江社区《村部后土地情况说明》。证明涉案事由为土地权属争议。三、1、照片、杨超凡等人的调查笔录、江口区江发字（83）《关于江西大队社办窑厂占用土地的批复》、江口镇1983年8月13日《关于江西大队社办窑厂占用土地的处理报告》、江西大队1983年《关于江西大队要求解决窑厂占用土地及土地处理意见的请示报告》。证明：涉案争议土地的位置、现状；涉案土地由解放初期修筑沙河大坝取土形成的废地，一直没有分配给农民，未划入农民集体所有范围；1983年经江口镇政府调查，江口区处理决定涉案土地“产权仍属国有，继续由江西大队管理使用”。四、勘测图、地类图、规划图。证明涉案土地约12.3亩，性质为国有土地，其中6.9亩为建设用地。五、江口镇政府出具的证明一份。证明涉案土地状况。六、颍上县国土资源局《关于江口镇晴江社区土地权属争议处理决定的请示》、《颍上县人民政府土地权属争议处理决定书》（颍政秘（2016）7号）。证明被诉行政行为依法作出。七、送达回证。证明处理决定书已送达。八、统一社会信用代码证书等。证明被告基本情况。以上所有证据证明两原告对争议土地没有实体权利。一审被告阜阳市政府向一审法院提举下列证据：一、统一社会信用代码证书；《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条、第十七条；原告行政复议申请书；7号土地权属争议处理决定、阜复字（2016）18号行政复议案件受理审批表。证明该政府具有依法审查颍上县政府作出土地权属争议处理决定的主体资格，其受理原告提出的行政复议申请符合法律规定。二、阜复字（2016）18号行政复议答复通知书、颍上县政府行政复议答复书、阜复字（2016）18号第三人参加行政复议通知书、上述文书送达回证。证明复议机关审查颍上县政府作出的7号土地权属争议处理决定，符合行政复议法的规定。三、18号行政复议决定及送达回证。证明该政府作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。一审第三人江口镇政府、晴江社区居委会未向一审法院提供证据。一审原告祠东村民组、祠西村民组向一审法院提交下列证据：1、（2016）皖12行初113号行政裁定书。证明两原告的人数经该院核实，祠东村民组205人、祠西村民组225人。2、诉讼代表人推荐书及诉讼代表人身份证复印件。证明诉讼代表人经两原告过半数推荐，具有诉讼主体资格；诉讼代表人的身份情况及诉讼主体资格。3、江口镇政府关于晴江社区（祠东、祠西组）信访事项的答复意见书。证明涉案土地的四至面积与事实不符；涉案土地属国有没有事实依据和法律依据；涉案土地由晴江社区管理使用与法相悖。4、江口镇政府江政（2015）101号文件。证明江口镇政府以2015年7月6日的答复意见书行文格式不规范为由予以撤销，实际上否定了答复意见书答复的两条意见，即认定涉案土地性质为国有，由晴江社区管理使用是错误的。5、复查申请书。证明原告对江口镇政府2015年7月6日作出的答复意见不服，依法申请复查的事实。6、涉案7号土地权属争议处理决定。证明颍上县政府单方面擅自变更被申请人无事实及法律依据；决定将涉案土地给第三人江口镇政府管理与使用于法无据。7、复议申请书。证明原告对颍上县政府土地权属争议处理决定不服，依法申请行政复议的事实。8、阜阳市人民政府18号行政复议决定。证明阜阳市政府没有调查核实，仅依据颍上县政府的错误决定，便草率作出维持复议决定，实属错误。9、两原告耕种涉案土地的开支、收入原始台账及姜广贤、董国友、刘传亚等人的证明。证明2008年至2010年涉案土地由两原告耕种的事实。10、（2017）皖行终108号行政裁定书。证明本案诉讼没超过起诉期限。11、照片8张（新举证）。证明涉案土地在没有明确确权的情况下，乡镇卫生院已经在争议土地上建房。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，颍上县政府具有处理涉案土地权属争议的法定职权。结合上诉人的上诉意见及被上诉人的一审答辩理由，本案主要涉及以下几个焦点问题。一、行政程序中所形成的证人证言的真实性问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十七条规定，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。在行政程序中，调查机关向韩振久（原支部书记、科技队长、窑厂厂长、晴江社区支部书记）、张保均（1970年至1997年任原江西大队会计）、杨超凡（1950年至1995年左右任江西大队村干部）、祝洪宝（1961年至1993年左右任顺东队会计、干部）、汤克龙（1968年开始任新街队干部至今）进行了询问。从土地的来源上看，上述证人均认为涉案土地原系闸段上的土地，后来交给地方，曾经兴办过科技队和窑厂，并由原江西大队管理使用，没有作为可耕地划分给生产队。1983年，祠东等生产队对涉案窑厂（争议土地）所占用的土地权属问题与原江西大队发生争议。多数证人认为从未交给祠东、祠西村民组管理使用；但杨超凡认为江西大队将争议土地分给“祠东、祠西两个队（原来是一个队叫祠西队）”使用，文化大革命前又收回大队。上述证人证言对涉案土地的历史来源、各阶段的使用状况、1983年发生争议等情况与原中共颍上县江口区委员会江发字（83）《关于江西大队社办窑厂占用土地的批复》及其所附相关报告基本一致，具有客观性、真实性。一审法院予以采信，并无不当。二、关于原中共颍上县江口区委员会江发字（83）《关于江西大队社办窑厂占用土地的批复》的真实性。1983年，原颍上县江西大队向原江口镇政府、镇党委、区公所、区党委提交的《关于解决大队综合厂占用土地问题及处理意见的请示报告》，接到报告后，原江口镇政府向县农工部提交了《关于江西大队社办窑厂所占用土地的处理意见报告》并附调查资料，最终原中共颍上县江口区委员会作出了江发字（83）《关于江西大队社办窑厂占用土地的批复》。根据以上事实，行政机关对该土地争议，制作调查资料，逐级请示、汇报，最终由原中共颍上县江口区委员会作出批复，上述请示、报告、调查资料能够形成证据链，证明上述批复的真实性。同时该批复虽然是复议件，但加盖了“与原件无误”的印章，符合证据的形式要件，一审法院予以采信，亦无不当。三、上诉人提供的原始台账等证据是否能证明土地权属问题。上诉人所举的原始台账是指2009年至2011年左右的证明，记载的内容表述“割麦费用”、“收割黄豆费用”“打农药计款”等。在二审中本院了解到上诉人称村民在本村民组尚有其他可耕地，但均未办理承包经营权证。据此，上述证据不能直接证明系村民在争议土地上从事农业生产所产生的费用；即便相关村民在争议土地上进行了农业生产，由于1983年的批复已经确定由大队管理使用，上诉人仍需提供其他证据证明其是合法使用。故上诉人提供的该证据尚不能证明其是所有权或使用权人。复议机关在受理申请人的复议申请后，依法受理、审查，在法定期限内作出复议决定并送达，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人祠东、祠西村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安徽省颍上县江口镇晴江社区祠东村民组、安徽省颍上县江口镇晴江社区祠西村民组负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月二十六日法官助理王劲书记员陈维为附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。