河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀01行终27号 上诉人（原审原告）杨培增，男，1964年9月9日出生，汉族，住石家庄市。 被上诉人（原审被告）石家庄市井陉矿区贾庄镇人民政府,住所地石家庄市井陉矿区贾庄村北,统一社会信用代码1113010700028025XN。 法定代表人赵珺，该镇镇长。 委托代理人孙志鹏，河北佳宝律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市井陉矿区交通运输局，住所地井陉矿区南纬东路113号，统一社会信用代码11130107561967553P。 法定代表人冯志强，该局局长。 委托代理人张金龙，该单位工作人员。 委托代理人李慧臣，河北光显律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市生态环境局井陉矿区分局，住所地井陉矿区南纬西路1号，统一社会信用代码：11130107401782154J。 法定代表人马会平，该局局长。 委托代理人封小洁，该单位工作人员。 委托代理人李慧臣，河北光显律师事务所律师。 上诉人杨培增因诉石家庄市井陉矿区贾庄镇人民政府（以下简称贾庄镇政府）、石家庄市井陉矿区交通运输局（以下简称矿区交通局）、石家庄市生态环境局井陉矿区分局（以下简称生态环境矿区分局）作出的行政行为一案，不服石家庄市井陉矿区人民法院（2019）冀0107行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，杨培增系河北省邯郸市大名县人，2018年起杨培增占用井陉矿区南寨村西新王舍煤场的场地开办停车场。该幅土地系井陉矿区贾庄镇新王舍居民委员会集体土地，规划用途为绿地。并于2010年1月1日，由井陉矿区贾庄街道办事处新王舍居民委员会与新王舍居民高三保签订《土地承包补偿合同》，由高三保承包经营，承包期限20年；该承包合同第五条第2款约定，高三保在合同期内不得擅自转让、转租和抵押土地等。另查，杨培增占用上述土地经营停车场，未依法办理工商注册登记等合法手续。2018年5月15日，矿区交通局下发紧急通知，载明按照区委区政府关于矿区全力进行大气污染综合治理的指示精神，要求在5月17日前将停车场的场容场貌综合整治完毕。2018年5月25日，石家庄市井陉矿区贾庄镇环境保护所下发紧急通知，载明：庚申东侧停车场，按照区近期污染防治要求，区政府将在平涉路南寨五路口安装限高，请你单位接到通知后在5日内将重型运输车辆全部开走，特此通知。2018年6月9日，矿区交通局下发告知书，载明：杨占涛停车场，因你单位场地不符合环保有关要求，对我区大气污染防治工作造成严重影响，根据区政府关于对停车场取缔的安排，现告知你单位内所有车辆于二零一八年六月十日前全部移出，逾期不进行处理继续停放，由此产生的所有后果自负。2018年6月11日下午，贾庄镇政府、矿区交通局、生态环境矿区分局为落实区委区政府的关于矿区全力进行大气污染综合整治工作，对杨培增开办的停车场依法进行了取缔。 原审认为，杨培增开办停车场所占用的该幅土地系井陉矿区贾庄镇新王舍居民委员会集体土地，规划用途为绿地，并由井陉矿区贾庄街道办事处新王舍居民委员会与新王舍居民高三保签订《土地承包补偿合同》，由高三保承包经营。杨培增所提供的《煤场租赁协议书》，因贾庄镇政府、矿区交通局、生态环境矿区分局均不予认可，且该协议涉及集体土地流转，未履行相关程序，原审法院对于杨培增提交的煤场租赁协议书不予认定。杨培增开办停车场所占用的该幅土地无合法占地审批手续，故杨培增并非该幅土地的合法使用权人，贾庄镇政府、矿区交通局、生态环境矿区分局在落实区委区政府的关于矿区全力进行大气污染综合整治工作，对杨培增开办的停车场依法进行取缔的过程并无不当，对杨培增主张确认贾庄镇政府、矿区交通局、生态环境矿区分局对杨培增做出停产的行政行为违法的诉讼请求，原审法院不予支持。关于杨培增主张的贾庄镇政府、矿区交通局、生态环境矿区分局赔偿杨培增各项经济损失114万元的诉讼请求，其向原审法院提交了户名分别为杨培增、杨站涛、杨为为的银行卡账户交易明细及收款收据，上述证据因与本案不存在关联性，原审法院不予以认定。杨培增主张的经济损失无事实依据和相应的证据予以证实，原审法院不予支持。关于杨培增主张的恢复其生产生活的诉讼请求，杨培增租用土地经营停车场，未依法办理工商注册登记等合法手续，也未依法履行纳税义务，其经营行为不受法律保护。故对于杨培增的该项请求，原审法院不予支持。经原审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，原审法院判决驳回杨培增的诉讼请求。 上诉人杨培增不服原审判决，上诉至本院，请求依法撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。其主要上诉理由如下：原审法院错误认定事实，严重忽视行政处罚行为程序违法问题。本案作为行政诉讼，需要重点查明的是行政行为是否违法，但原审法院却对三被上诉人作出的行政行为程序违法问题故意视而不见。根据上诉人提供的及原审查明的事实，三被上诉人对上诉人进行的行政行为是当场实施的，当场将上诉人经营的停车场大门及相关位置进行贴条、挖沟等行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十四条、第四十一条的规定，被上诉人未按规定作出行政处罚决定书，未告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知上诉人依法享有的权利，未听取上诉人陈述和申辩，更没有给上诉人改正的期限直接采取贴封条、挖沟等行为，而且上诉人从未收到行政处罚决定书，被上诉人的行政处罚行为程序严重违法，最终导致上诉人遭受了严重的经济损失，应承担赔偿责任。确认被上诉人行政行为违法，与上诉人经营行为是否合法并无必然联系，上诉人的经营行为不是认定行政行为合法的判定标准。行政机关作出行政处罚行为，行使的是国家权利，需要严格遵循程序规定，在其程序违法的前提下就应该认定行政行为违法并依法撤销，不能本末倒置。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人自始至终都无法向法院提交书面的行政处罚决定书及相关证据、文件，应承担举证不能的法律后果，认定被上诉人的行政行为程序违法。综上，被上诉人未按规定作出行政处罚决定书，应依法确认所作出的行政行为程序严重违法并予以撤销。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请二审法院支持上诉人上诉请求。 被上诉人贾庄镇政府答辩称：（一）争议土地属于贾庄镇新王舍村集体所有，上诉人未依法取得该地使用权，也未在此地块注册合法企业，其主体资格不适格。（二）根据工商和土地行政部门登记显示此地没有注册任何合法企业，无法确定实际经营人，答辩人只是暂时封存此地块，阻止车辆乱停乱放，答辩人未对上诉人作出停产停业的行政行为。（三）答辩人及相关单位未对上诉人依法作出任何行政处罚，未损害上诉人的合法权益。上诉人称此地停车场是其所有，答辩人的行为侵害其合法权益造成其经济损失于法无据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人矿区交通局答辩称：答辩人是石家庄市井陉矿区人民政府的工作部门，在区政府的指挥领导下开展工作。上诉人所诉案件中答辩人既没有对其采取停电停水的措施，也没有查封扣押，只是参与由区政府组织的多个部门的统一行动，答辩人也无权组织调动其他部门开展行动。答辩人只是负责维持现场秩序，督促引导场地内停放的车辆尽早离开，以免给车主造成损失。上诉人所称的损失并非答辩人造成。上诉人并非新王舍居民，未经新王舍居委会同意擅自租用高三保承包的新王舍集体土地办理停车场，没有取得任何合法的手续，上诉人所称的经济损失应自己承担。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人生态环境矿区分局答辩称：答辩人是石家庄市井陉矿区人民政府的工作部门，在区政府的指挥领导下开展工作。上诉人所诉案件中，2018年6月11日下午答辩人参加了区政府组织的非法停车场综合整治行动，根据区政府要求对其采取了贴封条的措施，并没有对其采取停电停水、挖沟的措施。因此，答辩人并未对上诉人造成任何经济损失。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。本案中，上诉人杨培增在一审起诉时的诉讼请求包含确认三被上诉人对其作出停产的行政行为违法并恢复生产，也包含了要求三被上诉人赔偿各项经济损失114万元的行政赔偿请求，根据上述司法解释规定，一审法院应当分别立案，可以合并审理，也可单独审理。而一审法院对上诉人确认行政行为违法及行政赔偿的诉讼请求未分别立案进行审理，属程序违法，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销石家庄市井陉矿区人民法院（2019）冀0107行初3号行政判决； 二、发回石家庄市井陉矿区人民法院重审。 审判长  任高彬 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇二〇年三月二十四日 书记员  李凯琳