浙江省丽水市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙11民终1710号 上诉人（原审原告）：周文平，男，1965年5月22日出生，汉族，住浙江省青田县。 委托诉讼代理人：王庭奎，福建欣名律师事务所律师。 委托诉讼代理人：连旭篇，福建欣名律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：浙江省丽水市青田县温溪镇沙埠村村民委员会，住所地浙江省青田县温溪镇沙埠村富强街89号，统一社会信用代码：54331121ME02534556。 法定代表人：刘良平，系该村村民委员会主任。 被上诉人（原审被告）：青田县奇顺砂石料有限公司，住所地浙江省青田县温溪镇沙埠村丽温西路142号三楼，统一社会信用代码：91331121MA28J5WT63。 法定代表人：吴秀清，系该公司董事长。 两被上诉人共同委托诉讼代理人：高巍，浙江博翔（青田）律师事务所律师。 上诉人周文平因与被上诉人浙江省丽水市青田县温溪镇沙埠村村民委员会（以下简称“沙埠村委会”）、青田县奇顺砂石料有限公司（以下简称“奇顺公司”）确认合同无效纠纷一案，不服浙江省青田县人民法院（2019）浙1121民初1833号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 周文平上诉请求：1.撤销浙江省青田县人民法院(2019)浙1121民初1833号民事判决。2.确认被上诉人之间签订的《临时使用土地合同》无效。事实与理由：一、被上诉人之间所签订《临时使用土地合同》不具有合法性。1.签订合同的动机和目的不具有合法性。案涉《临时使用土地合同》本身并没有双方法定代表人的签字，而该合同已载明“要经双方签字才生效”，且合同没有经过村民代表大会讨论通过，不能代表村集体意志，且双方签订合同时明知该地块实际用于建设厂房。郭存光作为村党支部书记，且系公司的显名股东，其既代表公司一方，又代表村委会一方，属于利用职权，恶意串通，损害了国家和集体的利益，系无效之民事行为。一审以案涉土地已于2015年经审批转为建设用地来代替被上诉人已经取得建设用地的审批，把政府的行为视为其个人的行为，这是张冠李戴和偷换概念。且转为建设用地，只是政府层面的规划用途许可。2.违反了临时用地许可的法规规定。根据《浙江省临时用地管理办法（试行）》第九条的规定：“临时使用农用地的，应当签订临时用地复垦协议，编制土地复垦方案，对可能因挖损、塌陷、占压等原因破坏的土地范围、面积、地类和程度等进行科学合理预测，提出土地复垦的技术路线和方法，明确土地复垦的时间，落实土地复垦费用措施等。”而双方在所签订的租赁合同上并没有相应的临时用地复垦内容，也没有另行签订该协议。根据《浙江省临时用地管理办法（试行）》第十五条规定：“临时用地的期限一般不超过2年。其中批准探矿权人临时用地或国家、省批准立项的交通、能源、水利、军事设施等项目的，临时用地期限可以与探矿权许可期限或项目建设周期一致。”而双方合同签订的却是15年，违反了使用期限的规定。被上诉人在土地上建设永久性建筑，明显是以租代买，企图以合法的外衣掩盖非法的目的，损害了国家和集体的利益，系属于无效民事行为。至于一审所称的土地已转为建设用地，是否包括涉案的土地，一审并没有调取土地红线图纸，无法确定。另即使涉案土地转为建设用地，鉴于涉案土地系农村集体建设用地，也有特定的用途及使用对象，主要包括乡镇村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地，而本案公司也不具有该性质的使用权。再者，上诉人本人与本案公司没有协议关系，只和郭碎光个人之间有协议，该协议也并没有约定可以转租给公司使用等。3.没有召开村民代表大会，程序上不合法。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(五)村集体经济项目的立项、承包方案；(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”本案建设用地达3357平方米、其它土地4302平方米，属于村集体重大事项问题，依规应该召开村民代表大会进行表决。一审以“不是未发包土地等村集体财产进行借贷、租赁等处分，需经村民会议或村民代表会议决议方可进行”的观点，明显与法律规定直接相冲突。案涉2016年4月29日的村民会议纪要，只是一个签到表，且不说签名是否属实，会议本身并没有进行相关的表决，也没有表决决议与签名。一审以所谓租用协议正常履行三年后，沙埠村村民代表会议未形成新的决议推翻出租协议，应该认定该村民代表决议有效的观点。这是把会议纪要客观上没有形成决议的事实说成有，把未形成决议通过的租赁协议却因违法继续使用的事实变成合法的行为，是用违法来证明合法的谬论。4.租赁协议在实际履约上也违反了相关的法规规定。根据《浙江省临时用地管理办法（试行）》第十八条规定：“临时用地使用者不得改变批准用途使用临时用地，不得以转让、出租、出借场地或者地上建筑物等形式给他人使用。临时用地上建造建筑物的，其使用年限一般不超出二年，结构不超出二层；材料上无特殊要求的，不得采用现浇钢筋混凝土等耐久性材料。”而本案被上诉人采用现浇钢筋混凝土等耐久性材料建设厂房，其行为直接破坏了土地的利用，合同内容本身也违反了《临时使用土地合同》第3条款的约定。二、一审适用法律条文错误。一审以《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定来认定本案合同有效，这是将土地与其它普通的标的物混淆起来，且将合同根本无效与部分无效的关系混淆起来，在适用法律上似是而非。根据《土地管理法》的规定，我国的土地性质有两种。一种是国有土地，另一种是农民集体所有的土地。国有土地使用权是指国有土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利，国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、出租、入股等，有偿取得的国有土地使用权可以依法转让、出资、抵押和继承。农民集体土地使用权则是指农民集体土地的使用人。可见，承包经营权并不能改变土地的国有和集体的性质。因此，一审关于土地租用协议指向的是土地承包经营权而非村集体财产范畴的观点是对国家土地性质的根本性否定，是极其错误的观点。由于土地系集体所有的性质，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(五)村集体经济项目的立项、承包方案；(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。综上，本案合同因违反了法律的强制性规定，且损害了国家和集体的利益，即使意思表示真实也是无效的行为，且应是全部无效，而不是部分无效问题。另根据本案查明的事实，本案土地虽然已经分包到户，但由于土地历史演变的复杂性，导致上诉人承包地的四界限现处于难以分清的状态，客观上与其他户之间存在共同的利益。因此，原审一方面肯定上诉人具有诉的权利，被诉人的行为可能损害了上诉人的利益，一方面又认为即使上诉人对案涉土地享有相应的承包权，仍然不能得出《临时使用土地合同》对上诉人合法权益造成损害的结论的观点，明显自相矛盾，也与本案的实际情况相违背，也与因损害国家、集体的利益应属于无效的民事法律规定相违背。混淆了合同根本无效与部分无效的概念。三、一审法院对此案的不公审理之处。本案上诉人于2019年3月4日就去温溪法庭立案，直至2019年5月7日才正式立案，中途法庭多次动员上诉人撤诉，另在开庭审理过程中，当时村委会并没有委托代理人出庭应诉，但在判决中却出现了村委会的代理人以及答辩内容之说。显然，从一开始一审法官就偏向对方，让人质疑一审判决的公正性。上诉人认为，两被上诉人在未经国家批准出让，也未并经村民代表大会通过的情况下，将上诉人承包地在内的土地予以出租用以非建设用地，违反临时用地许可，违反了土地管理法的相关法规，损害了国家及集体利益，应属于无效行为，一审驳回上诉人的诉请错误，为维护上诉人的合法权益，特具此上诉状，请求依法判决所请。 被上诉人沙埠村委会、奇顺公司辩称，一审法院程序合法客观，裁判公允，上诉人要求撤销一审判决的理由不充分。案涉土地使用协议经过双方讨论签字，国家法律并未规定村书记不得参与经营活动。上诉人在一审后已经向多部门反映了被上诉人的问题，但各部门并未就上诉人反映的问题作出任何措施，说明被上诉人并不存在上诉人所反映的问题。沙场的建立都经过了合法手续。且争议的地块并不属于周文平个人的，而是周文平整个家庭承包，该块地是集体性质。同时要向法庭说明的是，当时开会讨论租那块地的地点就是周文平家，周文平对此明知。且上诉人在该租赁协议上签字，并由上诉人家庭成员领取了相应的租金。被上诉人有明确的授权委托书参与到一审的诉讼过程中，而且一审诉讼过程中对身份进行了核对。综上，一审法院事实认定清楚，法律适用正确。 周文平向一审法院起诉请求：确认被告之间所签订的《临时使用土地合同》无效。 一审法院认定事实：青田县温溪镇沙埠村在青田县温溪镇温溪大桥上首（333省道一侧）有一宗土地，已于2015年2月经浙江省国土厅批准转为建设用地。2015年10月10日，被告奇顺公司的法定代表人、股东吴秀清为筹建奇顺公司与沙埠村村民委员会签订《土地租用协议》，约定：“乙方（吴秀清）因生产需建设用地，甲方（沙埠村村民委员会）有闲置土地壹块，经甲、乙双方凭着公正、互惠的原则达成如下土地租用协议，供甲、乙双方共同信守执行：一、租用土地地点及四至：温溪大桥上首地块，四至为：东：温溪大桥；南：滨江大道；西：鸿翔包装围墙；北：49省道。其中14组及周云华、郭存友、郭银妹私人土地例外；二、租用期限：租用期限壹拾伍年，即2015年10月10日至2030年10月9日止；三、租金及交付法：年租金壹万元整，甲、乙双方协议签订后付清当年租金，往后每年1月1日付清当年租金后再生产；四、租用期满，协议自然终止，乙方自行拆除，甲方不作任何经济补偿。”2015年10月10日，沙埠村第十四组部分村民与案外人郭碎光签订土地租用协议，协议对租用土地四至、租用期限、租金及交付方法等进行了约定。2015年10月16日，吴秀清又分别与沙埠村另外三户农户签订土地租用协议，协议中载明的被租用土地均位于温溪大桥上首。2016年4月29日，被告沙埠村委会召开村民代表会议，就“大桥上首村集体土地出租问题”形成决议并讨论通过，同意“把大桥上首村集体土地租给吴秀清使用，年租金人民币叁万元整，租期15年，租期内如果政府开发建设需要收回，双方协商解决；到期后，如果继续承包，同等条件下吴秀清优先；到期后，如果村里不租，吴秀清无条件拆除。”2016年4月30日，被告沙埠村委会根据村民代表会议通过的决议与吴秀清重新签订了土地租用协议，该协议约定租用期限15年，自2016年5月1日起至2031年4月30日止，土地租用范围与双方于2015年10月10日签订的土地租用协议一致，其他内容与村民代表会议决议内容一致。2016年8月2日，被告奇顺公司注册成立，吴秀清任公司法定代表人。公司成立后，吴秀清将上述由其租用的土地用于被告奇顺公司经营使用。案外人郭碎光也将其自沙埠村第十四组包括原告在内的部分村民处租用的土地交由被告奇顺公司经营使用。2016年12月13日，被告奇顺公司基于温溪镇沙埠村温溪大桥上首土地取得了建设用地规划许可证。2017年11月16日，因被告奇顺公司办理临时用地审批需要，两被告签订了《临时使用土地合同》，对临时用地四至范围、使用年限进行了约定。其中该合同项下土地租用范围包括吴秀清、郭碎光在温溪大桥上首地块向被告沙埠村委会以及该村部分村民等租用的全部土地。2018年1月8日，被告奇顺公司就《临时使用土地合同》载明的租用土地取得临时用地批准书，有效期自2018年1月8日至2020年1月8日。另查明，根据沙埠村第十四组组长周云华的陈述，二十世纪八十年代，沙埠村第十四组在案涉地块有一宗土地，具体面积和四至现在均已不清楚。当时已将该地块分包到户，并由各户耕种了若干年，但至今未办理任何证件。后来由于各承包户与私人砖瓦厂签订租赁协议，将这块地出租使用，导致各承包户之间土地彼此界限不清。再后来案外人郭碎光提出承租该地块，经十四组讨论，同意将该地块出租给郭碎光，并与郭碎光签订土地租赁协议，各承包户均在该协议书上签字。郭碎光按约支付土地租金，其中原告户土地租金由其嫂子领取。 一审法院认为，本案争议焦点有二，一是原告是否为适格主体；二是两被告签订的《临时使用土地合同》是否因违反法律强制性规定而无效。关于争议焦点一，由于原告确认就其个人或所在农户而言，对于案涉土地并未签订土地承包合同，也未领取土地承包经营权证，从现有证据分析，仅能认定两被告签订的《临时使用土地合同》中约定的土地范围包括村集体所有而未发包的土地以及沙埠村十四组所有的土地。尽管原告及十四组组长周云华均陈述案涉土地中十四组土地已分包到户，考虑到案涉土地历史演变复杂性，该院对该部分土地是否发包在本案中不作认定。根据《中华人民共和国物权法》的规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员全体所有。土地分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。上述沙埠村未发包的集体土地以及十四组所有的土地性质上都属于集体所有之财产，其所有权分别由沙埠村全体成员和十四组全体成员共同享有。原告既是沙埠村村民，也属于十四组成员，依法对案涉土地享有相应权利。被告沙埠村委会通过《临时使用土地合同》对案涉土地进行出租，属于对村集体以及十四组集体共同所有的财产进行处分，有可能损害原告的合法权益。如果原告对案涉土地享有承包经营权，则有可能损害其相应权利，原告诉请确认《临时使用土地合同》无效，具备诉的利益，属于适格的诉讼主体。关于争议焦点二，原告具体有三点主张：一是被告沙埠村委会将包括原告在内的承包地出租用于非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十条等相关规定；二是合同本身没有经过村民代表大会讨论通过，违反了《村民委员会组织法》等法律、法规的规定；三是合同中无相关负责人签字、没有约定复垦内容，合同期限超过两年，同时采用破坏性方式使用土地，修建永久性建筑，违反了《浙江省临时用地管理办法（试行）》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。关于第一点，案涉土地已于2015年经审批转为建设用地，被告奇顺公司也已于2016年12月13日就案涉土地取得建设用地规划许可证，且在2018年1月8日取得临时用地批准书，原告的该项主张缺乏事实依据，不予支持。虽然原告主张建设用地审批文件、临时用地批准书程序违法而无效，但审批文件、批准书属于行政机关针对具体事项作出的具体行政行为，在非经法定程序撤销前具有法律效力，原告的主张于法无据，不予支持。关于第二点，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十四条的规定，集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理；《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与农村集体经济组织或村民委员会签订临时使用土地合同。被告奇顺公司为办理临时用地审批与沙埠村委会签订《临时使用土地合同》，形式上符合法律规定。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，对村集体所有未发包土地等村集体财产进行借贷、租赁等处分的，需要经过村民会议或村民代表会议决议方可进行。被告奇顺公司成立前，发起人吴秀清为筹建奇顺公司向被告沙埠村委会承租土地，经沙埠村村民代表会议讨论通过后，双方于2016年4月30日签订土地租用协议，该协议因主体适格，内容合法，且不违反法律、行政法规的强制性规定，依法应当认定有效。原告认为被告沙埠村委会提供的会议记录仅有村民代表签到表签名，无法证明已经决议通过。但考虑到记录内容已经明确写明“经村民代表讨论通过”，且在该协议正常履行三年后，沙埠村村民代表会议未形成新的决议推翻该出租协议，应当认定该村民代表会议决议真实有效。被告奇顺公司成立后利用吴秀清租用土地开展生产经营，已实际享有合同权利，应当认定土地租赁合同中承租主体已转化为被告奇顺公司，吴秀清基于个人名义签订的土地租用协议产生的权利义务应由被告奇顺公司承继。被告奇顺公司为办理相关土地审批手续而与被告沙埠村委会重新签订的《临时使用土地合同》，内容上未对沙埠村委会于2016年4月30日所签协议进行否定或变更，即没有对原村民代表会议所通过决议进行更改，《临时使用土地合同》中关于该部分土地的处分自然无需再行通过村民会议或村民代表大会讨论通过。第三，对于十四组所有的土地，属于十四组集体所有的财产，并非沙埠村集体财产范畴，被告沙埠村委会对十四组土地的出租行为自然无需经过村民会议或村民代表会议决议通过。关于第三点，原告主张的合同中无相关负责人签字、没有约定复垦内容，合同期限超过两年等违反相关规定导致合同无效，被告相应对其所作答辩符合法律规定，依法予以采纳；原告关于被告奇顺公司采用破坏性方式使用土地，修建永久性建筑导致合同无效的主张，因现有证据尚不能认定被告奇顺公司在临时用地上建造的建筑物属于永久建筑物，即使属于永久建筑物，也属于合同履行范畴，不能据此认定合同无效。需要进一步说明的是，被告沙埠村委会将十四组在案涉土地中所有的部分出租给被告奇顺公司，是否会导致该部分合同无效。根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款的规定，当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。参照该条规定精神，该部分合同并不当然无效。在《临时使用土地合同》签订前，被告奇顺公司已经通过其隐名股东郭碎光与十四组包括原告在内的部分村民签订土地租用协议方式实际获得案涉十四组土地经营使用权，《临时使用土地合同》签订后，由于实际用地主体没有发生变化，十四组部分村民与郭碎光之间协议的履行也未受阻碍，原告亲属也已按约领取了相应土地租金，原告提供的证据不能证明两被告订立《临时使用土地合同》对原告本人或十四组合法权益造成损害。即使原告对案涉土地享有相应的承包经营权，基于以上相同分析，仍然不能得出《临时使用土地合同》对原告合法权益造成损害的结论。基于此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第二项、《中华人民共和国民法总则》第一百五十四条的反向解释，不应认定《临时使用土地合同》无效。综上，原告关于《临时使用土地合同》的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条、第一百五十四条，《中华人民共和国物权法》第五十八条、第五十九条、第六十条，《中华人民共和国合同法》第三十二条、第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十七条、第六十条、第六十三条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：驳回原告周文平的诉讼请求。本案受理费80元，由原告周文平负担。 二审中，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院经审理认定的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案的主要争议焦点为案涉《临时使用土地合同》是否有效，首先，案涉《临时使用土地合同》签订之前，奇顺公司通过其隐名股东郭碎光、股东吴秀清与包括上诉人在内的十四组部分村民、沙埠村委会等实际权利人签订了土地租用协议，且上诉人已经由其亲属领取了相应的土地租金，该土地租用协议已经实际履行，相应的土地使用权已经转移。同时，《土地管理法》第五十七条规定“建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与农村集体经济组织或村民委员会签订临时使用土地合同。”合同签订前，案涉地块已经批准转为建设用地，被上诉人奇顺公司为办理临时用地审批与沙埠村委会签订《临时使用土地合同》，并由双方加盖印章，形式上符合法律规定。其次，上诉人主张案涉合同没有经过村民代表大会讨论通过，程序不合法。《临时使用土地合同》所涉地块分别由十四组、沙埠村委会所有。根据案涉会议记录所载内容来看，沙埠村委会就其所有的土地与奇顺公司发起人吴秀清签订土地租用协议之前，该出租事项已经村民代表讨论通过。且《临时使用土地合同》在内容上未对土地租用协议进行变更或否定，两者之间具有一定的承继关系，故上诉人主张合同签订程序不合法的上诉理由不能成立。再次，上诉人主张本案存在利用职权，恶意串通，损害国家和集体利益的情形，但上诉人就该上诉主张并未提供相应的证据予以证明，故该上诉理由不能成立。最后，上诉人主张案涉合同中没有约定复垦内容，合同期限超过两年，同时采用现浇钢筋混凝土等耐久性材料建设厂房，违反了《浙江省临时用地管理办法（试行）》第九条、十五条、十八条之规定，但《最高人民法院适用若干问题的解释（一）》第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《浙江省临时用地管理办法（试行）》并非法律或行政法规，故上诉人的该上诉主张没有依据，本院不予支持。综上，结合奇顺公司就案涉土地取得建设用地规划许可证和临时用地批准书等事实，原审法院认为不应认定《临时使用土地合同》无效并无不当。 上诉人主张被上诉人沙埠村委会未委托代理人出庭应诉，但判决书却出现了村委会的代理人及相应的答辩内容，且一审迟延立案并多次动员上诉人撤诉，一审审理不公，但经审查，两被上诉人在一审中均委托了浙江博翔（青田）律师事务所高巍律师作为诉讼代理人出庭应诉，且起诉状上方载明法院收到的日期是2019年5月7日，故上诉人的该上诉理由并无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，周文平的上诉理由均不能成立，应予驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费80元，由上诉人周文平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 叶晓生 审 判 员 陈俊明 审 判 员 翁王婷 二〇二〇年三月十一日 代书记员 邹剑珍