江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终11号上诉人（原审原告）赖忠生，男，1969年5月27日出生，汉族，住泰和县。委托诉讼代理人肖卫华，江西井冈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泰和县澄江镇人民政府。住所地：泰和县澄江大道西昌广场北侧，统一社会信用代码：11361026014832852Q。法定代表人袁为青，该镇镇长。出庭负责人徐涛，该镇副镇长。委托诉讼代理人罗灵，江西西昌律师事务所律师。委托诉讼代理人刘书文，江西西昌律师事务所律师。上诉人赖忠生因与被上诉人泰和县澄江镇人民政府（以下简称澄江镇政府）请求依法履行行政协议一案，不服青原区人民法院（2019）赣0803行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，2014年6月26日，泰和县龙江新区征地拆迁办（以下简称龙江新区征拆办）与赖忠生签订《龙江新区征地拆迁补偿协议》和《龙江新区征地拆迁青苗补偿协议》，征收了赖忠生承包的泰和县澄江镇东门村四组的集体土地（用于开挖鱼塘及建设管理用房等），并补偿了相应的费用给赖忠生。2015年11月13日，澄江镇政府与赖忠生签订了案涉《协议书》，约定：“甲方因城市建设及时代广场建设需要，征收乙方鱼塘21亩，拆除管理用房220.3平方米；致使乙方无地建设住宅，为解决乙方的建房用地困难，经甲、乙双方协商，就乙方建房用地问题达成如下协议：一、甲方在东门小学旁拆迁安置区内提供一块面积为120平方米的土地给乙方建房使用，土地性质为集体所有制。二、乙方按土地平整后的成本价格（约每平方米240元）向甲方缴纳该建房用地的土地款。三、甲方应按村民建房的正常程序协助乙方办理建房审批手续，按规定建房应缴纳的税费由乙方自负。四、本协议一式两份，甲、乙双方各执一份，协议自双方签字后生效。”等内容。另查明，赖忠生系澄江镇北门村二组村民，其与妻子刘永红生育一儿一女，其儿女的户口已由农转非迁往他处，现有住房位于本村小组占地面积约120平方米，建造于2000年左右，建筑面积约400平方米（三层半）。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。本案中，赖忠生、澄江镇政府基于土地征收签订了案涉《协议书》，但依据查明的事实可知，被征收的土地系赖忠生承包的澄江镇东门村四组的集体土地（用于开挖鱼塘及建设管理用房等），并未涉及赖忠生现有住房的拆迁，拆迁部门在征地过程中也依法进行了补偿和安置。而澄江镇政府作为镇一级人民政府，在案涉征地过程主要负责协调和交地等工作，在赖忠生现有房屋未被拆迁的情况下，其与赖忠生签订案涉《协议书》缺乏法律依据，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款即农村村民一户一宅的强制性规定。综上，双方之间签订的《协议书》违反了法律的强制性规定，应当确认为无效协议。现赖忠生起诉要求澄江镇政府履行上述无效协议，其该诉讼请求缺乏法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决：确认赖忠生和澄江镇政府于2015年11月13日签订的《协议书》无效；驳回赖忠生的诉讼请求。案件受理费50元，由赖忠生负担。上诉人赖忠生不服上述判决，上诉请求撤销一审判决，判决被上诉人履行与上诉人签订的协议并负担案件受理费。理由：1．一审认定事实错误。一审认定拆迁部门在征地过程中也依法进行了补偿和安置，而被上诉人作为镇一级人民政府，在案涉征地过程主要协调和交地等工作，在上诉人现有房屋未被拆迁的情况下，其与上诉人签订案涉《协议书》缺乏法律依据的事实错误。事实是被上诉人征收了上诉人的承包鱼塘及管理用房，并给予上诉人包含《协议书》所述内容在内的相应补偿或安置。因此，原审认定事实错误。2．一审适用法律错误。一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定有误。上诉人在一审的诉讼地位系原告，上诉人并未在一审审理过程申请确认行政行为无效，而一审法院凭空适用该法确认上诉人与被上诉人签订的《协议书》无效系适用法律错误。一审法院适用《土地管理法》第六十二条第一款确认案涉《协议书》违反了法律的强制性规定有误，根据《土地管理法》第六十条，集体土地不仅可以用作宅基地还可以用作建设用地。上诉人根据《协议书》申请土地用于建设用并不违反法律的强制性规定。3．一审法院判决超出审理范围。上诉人的诉请是请求被上诉人履行协议，在被上诉人没有反诉的情况下，一审法院私自判决确认协议书无效系超出审理范围。4．即使判决确认协议无效，也应当同时判决被上诉人折价补偿。根据《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。因此对上诉人的损失应当折价，予以补偿”。被上诉人澄江镇政府答辩称，一审法院认定事实和适用法律正确，其上诉请求应予驳回。理由：1．上诉人的承包鱼塘及管理用房已经依法予以全额补偿，对此事实上诉人在一审诉讼中也已认可，上诉人与答辩人签订的《协议书》系法律规定征收补偿之外的约定，在上诉人现有房屋未被拆迁的情况下，签订《协议书》提供土地给上诉人建房没有事实基础。2．上诉人和答辩人签订的《协议书》违反法律的效力性强制规定，系无效合同。依据法律规定，合同是否无效是法院的审判权，无需根据上诉人的诉讼请求决定。因此，一审法院的判决不存在超出审理范围。3．上诉人和答辩人签订的《协议书》，开宗明义就是上诉人无地建设住宅，为解决上诉人今后建房用地困难所签订，上诉人偷换概念将宅基地变更为建设用地显然与事实不符。基于上诉人在征收过程中已得到全额补偿，合同无效也未给上诉人造成任何经济损失，因此，不存在折价补偿。二审对一审认定的事实依法予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十五条规定：“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解，调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”经审查，上诉人赖忠生对于案涉2015年11月13日《协议书》上所载明位于东门四组的21亩鱼塘和220.30平方米管理用房，已于2014年6月26日与龙江新区征拆办签订了《龙江新区征地拆迁补偿协议》和《龙江新区征地拆迁青苗补偿协议》，且补偿款项全部支付到位。但赖忠生在领取补偿款后，未按补偿协议的约定“自行把地面附着物清理完，将土地交给甲方使用”，构成违约。澄江镇政府作为征收实施单位为促成赖忠生交出案涉鱼塘和房屋拆除，在明知赖忠生系北门二组村民并在该村组已建有一栋农村住宅的情况下，与赖忠生签订案涉《协议书》，约定在东门四组的拆迁安置区内提供一块面积为120平方米的农村集体土地给赖忠生建设住宅。原审认定该约定违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于农村村民一户一宅的强制性规定，确认案涉《协议书》无效并无不当。由于赖忠生在签订该《协议书》之前已经全额领取了《协议书》所涉及的鱼塘、管理用房的征拆补偿款和青苗补偿费，该《协议书》被确认无效并不会给赖忠生的合法利益造成损失，故原审未予判决补偿或赔偿亦无不妥。上诉人的上诉请求，依法不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赖忠生负担。本判决为终审判决。审判长 施 春审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年三月二十七日法官助理李虎广书记员陈翔附：本判决适用的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；