江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏08行初272号 原告淮安天源精密模具有限公司，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道8号906室。 法定代表人刘扬，该公司经理。 原告张建军，性别：××，汉族，××年××月××日出生，公司股东。 二原告共同委托代理人贾启华、和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人王立文，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人朱桂前，江苏群汇律师事务所律师。 第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安市福地路1号1号楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人侍银成、陈志勇，该公司工作人员。 原告淮安天源精密模具有限公司（以下简称天源模具公司）、张建军诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政协议无效一案向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告张建军及其与原告天源模具公司的共同委托代理人贾启华、和雪莲，被告淮安市政府的委托代理人王立文、朱桂前，第三人高新控股公司的委托代理人陈志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告天源模具公司、张建军诉称：2010年4月13日张建军和高林分别通过受让天源模具公司的股权成为股东，张建军持有10%股权，高林持股90%。2017年2月19日淮安生态文化旅游区管理委员会发布房屋拆迁通告，将原告企业所在徐杨东路5号地块纳入拆迁范围，同时公布高新控股公司为拆迁人，淮安高铁商务区办事处（以下简称高铁办）为拆迁实施单位。2017年6月张建军获知2012年高林将股权非法转让给其债权人蒋玲，蒋玲非法控制公司并于2017年3月和高新控股公司以及高铁办恶意串通，在张建军完全不知情的情况下签订涉案协议，严重损害了原告公司及其股东的合法利益。张建军为此提出诉讼。（2017）苏0891民初2696号民事判决书、（2017）苏08民终3444号民事裁定书，确认高林与蒋玲于2012年1月10日签订的《股权转让协议》无效。（2017)苏0891民初3168号民事判决书确认天源模具公司于2012年1月11日作出的《股东会决议》无效。因蒋玲无权代表公司签订涉案协议，且蒋玲为了私人利益严重损害公司合法权益，为此张建军提起诉讼确认涉案协议无效，（2017）苏0891民初2697号民事裁定书、（2018）苏08民终175号民事裁定书确认涉案协议系行政协议，属于行政案件管辖范围。依据淮委〔2012〕193号、淮新城管发〔2016〕21号、淮办发〔2016〕94号文件，淮安生态文化旅游区管理委员会系被告淮安市政府派出机构，高铁办（原淮安高铁新区办事处）系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构。原告认为，天源模具公司是在被不具备股东资格和非法变更的法定代表人蒋玲的控制下为获取其私人利益，由蒋玲与高铁办、高新控股公司串通订立了损害公司权益的涉案协议，并非原告真实意思表示，依法应当确认无效。综上，请求确认天源模具公司与高铁办、高新控股公司于2017年3月29日签订的《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》无效，被告承担本案诉讼费用。 原告天源模具公司、张建军向本院提供了以下证据：1、《房屋拆迁通告》及测绘图；2、原告公司营业执照复印件；3、《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号），证据1-3证明原告公司被纳入涉案拆迁范围内，淮安生态新城管理委员会作为淮安市政府的派出机构，发布房屋拆迁通告，指定高铁办作为实施单位，淮安市政府系适格被告。4、（2017）苏0891民初2696号民事判决书、（2017）苏08民终3444号民事裁定书，证明高林和蒋玲之间股权转让协议经法院判决确认无效；5、（2017）苏0891民初3168民事判决书，证明2012年1月11日的《股东会决议》被法院判决确认无效；6、《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，证明根据上述证据4和5，因高林转让蒋玲股权被生效判决确认为无效，故该协议书上被拆迁人处盖章行为系蒋玲控制原告公司公章所盖，该行为不能代表原告公司，且股东张建军对补偿协议一事毫不知情，严重损害了原告公司和股东张建军的合法利益；7、天源模具公司拆迁谅解协议、拆迁声明书、高林的书面证人证言、诊断证明、视频光盘及录像文字整理材料、高林的身份证复印件，证明被告、第三人、高林与蒋玲私自串通损害公司及股东合法权益，高林因病不能出庭，涉案协议违法，应当确认无效；8、（2017）苏0891民初2697号民事裁定书、（2018）苏08民终175号民事裁定书，证明法院生效裁定认定涉案补偿安置协议不属于民事诉讼受理范围；9、（2018）苏08行初7号行政判决书，证明法院存在类似判例。 被告淮安市政府辩称：1、高新控股公司与原告天源模具公司2017年3月29日签订的涉案协议，是在双方协商一致的情况下达成，系双方真实意思表示，协议加盖了公章，原法定代表人蒋玲及实际投资人高林均在协议上签名确认。2、涉案协议签订后，第三人高新控股公司依据原告的付款要求已履行完毕，原告的实体权益得到充分保障。3、涉案协议不存在违反法律、行政法规强制性规定等合同无效情形，原告股东内部纠纷不是诉争协议无效的法定情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告淮安市政府向本院提交以下证据、依据：1、《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号），证明淮安生态新城管理委员会为淮安市政府的派出机构；2、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号），证明淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处；3、《市政府关于明确淮安高铁新区管辖范围的批复》（淮政复〔2016〕5号）；4、《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号），证据3-4证明淮安高铁商务区的体制和建设问题，对于本案被告为淮安市政府，没有异议。5、《房屋拆迁通告》，证明原告涉案的厂房在拆迁范围内；6、2012年1月12日《淮安工商行政管理局开发分局公司准予变更登记通知书》，证明签订协议时蒋玲系法定代表人，高林系原法定代表人；7、委托书，证明蒋玲与高林共同参与了拆迁过程；8、《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，证明双方经充分协商达成了协议；9、旧房接收交割单，证明房屋已交付拆除完毕。 法律依据:《中华人民共和国合同法》第五十二条。 第三人高新控股公司庭审中述称，同被告淮安市政府的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人高新控股公司未向本院提交证据。 经举证质证，被告淮安市政府对原告证据质证认为：证据1、3的三性无异议；证据2的真实性无异议，但该营业执照是变更之前的；证据4-5的真实性无异议，但不能证明原告的证明目的。协议签订时，法定代表人是蒋玲，同时作为实际控制人，也是转让无效恢复后的法定代表人高林，均在协议上签名。至于张建军及后来的刘扬是否知情，属于其公司股东内部纠纷，不影响本案协议的成立；证据6的三性无异议，关于其股东张建军是否知情，是天源模具公司内部情况，与被告无关；证据7中拆迁谅解协议，在签订协议前，也向高新控股公司进行了提交，该谅解书也反映了当时的法定代表人蒋玲与实际的投资人高林共同参与该协议的谈判与签订；拆迁声明书于2017年4月2日形成，系高林自书，并且是在拆迁协议签订后，对其内容不予认可；对证据7中其他证据的真实性予以认可，但证明内容与拆迁补偿安置协议的合法签订没有关联性；证据8真实性、合法性无异议，当时的案件是以张建军个人名义提起的诉讼，而不是天源模具公司对拆迁补偿安置协议提出无效的请求，本案行政诉讼的主体只能有一个，该证据与本案无关；证据9真实性无异议，但与本案无关联性，也不具有可比性。 原告天源模具公司、张建军对被告所举证据质证认为：证据1-5的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可，证明被告主体适格，原告公司在拆迁通告的范围之内；证据6恰恰证明原告张建军是公司的合法股东，对被告的证明目的不予认可，工商登记的外在形式虽然显示蒋玲是法定代表人，但经过法院生效民事裁判确认股权转让协议无效、股东会决议无效，可以证明蒋玲担任法定代表人期间代表公司签订的协议无效；证据7证明目的不认可，仅能证明高林代表蒋玲洽谈拆迁补偿，而不是以原法人和原股东的身份洽谈拆迁补偿及签字；证据8真实性认可，合法性与证明目的不予认可，该补偿协议系在蒋玲非法控制公司的情况下和第三人高新控股公司以及高铁办恶意串通,在股东张建军完全不知情的情况下签订，严重损害了原告公司及其股东的合法利益，且第三人高新控股公司及高铁办将拆迁补偿款私自发放给蒋玲，属无效协议；证据9合法性与证明目的不予认可，与拆迁补偿安置协议同一时间签订的，是恶意串通，也是无权处分的行为。 第三人高新控股公司对被告证据均无异议，对原告证据的质证意见同被告质证意见一致。 经审查，本院对上述证据认证如下：对于原告所举证据1-5、证据8，各方对真实性无异议，予以认定。证据6为本案被诉行为，不作证据认定。证据7，不能证明原告的证明目的，不予认定。证据9，与本案无关联性，不予认定。 对于被告所举证据1-5各方对证据三性无异议，予以认定；证据6、7可以证明涉案协议签订时原告公司法定代表人情况，予以认定；证据8为本案被诉行为，不作证据认定；证据9可以证明涉案房屋已被交付拆除的事实，予以认定。 为进一步核实涉案土地性质、天源模具公司工商登记等有关情况，本院要求双方进一步提供证据。原告天源模具公司、张建军提交以下证据：1、2011年4月21日《淮安工商行政管理局开发区分局公司准予变更登记通知书》、2012年1月12日《淮安工商行政管理局开发分局公司准予变更登记通知书》、2018年7月27日《淮安经济技术开发区市场监督管理局公司准予变更登记通知书》；2、《强制执行申请书》；3、《淮安市人民政府政府信息公开申请答复告知书》（淮政公依〔2018〕第290号）；4、《淮安市建设项目用地预审意见表》（淮国土资规预审[2017]第55号）；5、《淮安市国土资源局政府信息公开告知书》（淮国土资公开告知〔2018〕0252号）；6、《情况说明》；7、《协议书》、《补充协议》，上述证据证明涉案土地性质为集体建设用地，土地使用权归属于天源模具公司以及原告公司工商登记的演变过程。 被告淮安市政府提交以下证据：1、《协议书》，证明土地性质原为集体建设用地，后因天源模具公司未实际投入生产，故未挂牌出让，该协议与原告提交的协议书一致；2、《市政府关于印发2016年中心城市建设项目投资计划的通知》（淮政发〔2016〕1号），证明高铁新区水系调整，涉案土地在水系施工范围；3、《关于淮安高铁新区水系调整工程核准的批复》（淮发改投资复〔2017〕95号），证明涉案厂房在淮安高铁项目大寨河改道规划范围内；4、《淮安生态新城高铁新区控制性详细规划》，证明天源模具公司的厂房为水系用地，现已施工完毕，等待试通水；5、宣传提纲、拆迁红线图、评估报告（内含照片11张），6、房屋认定面积表，7、谅解协议一份、申请书两份、委托付款申请书一份、费用支付情况明细、协助执行通知书、收条、转账支票、执行裁定书、银行通用凭证。证据5-7证明协议补偿款总计17500000元，协议已经履行合计付款17470000元，3万元退还工程鉴定费在高铁办财政账户上，该3万元应该给天源模具公司，其可以随时领取。证据8、《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》（苏政地[2019]721号）及位置图，证明涉案土地在2019年12月2日已经取得江苏省人民政府同意，将集体土地转为建设用地并征收为国有，天源模具公司所涉土地在批复范围之内。 经举证质证，被告淮安市政府对原告证据1-7真实性、合法性、关联性无异议，认为虽然上述材料没有提供原件，但是与被告核实的情况一致。原告天源模具公司、张建军对被告证据质证认为，证据1，真实性无异议，但不认可证明目的，该协议可以证明天源模具公司享有涉案土地使用权，生产与否与本案无关；证据2-4，与本案无关联性；证据5，宣传提纲与原告取得的宣传提纲一致，但是实际拆迁的不是四家企业，拆迁红线图是违法的，在拆迁通告中包含集体土地和国有土地，均无征收手续。评估报告是违法的，评估报告中的照片真实性无异议；证据6，无异议；证据7，谅解协议恰恰证明蒋玲与高林恶意串通，该补偿款应该支付给天源模具公司；申请书两份、委托付款申请书、费用支付情况明细，钱款列支错误，高林和被告及第三人无权处分公司的补偿款；协助执行通知书、收条、转账支票、执行裁定书、银行通用凭证未提供原件，三性均不认可。证据8，该证据超过举证期限，且征地批复在拆迁行为之后，不能证明省政府同意先征后批。第三人高新控股公司对被告证据均无异议，对原告证据的质证意见同被告质证意见一致。 经审查，原告所举证1、各方对真实性无异议，可以证明原告天源模具公司工商登记的情况，予以认定；被告所举证据8，真实性予以认定，原、被告其余证据不予认定。 经审理查明：2017年2月19日，淮安生态文化旅游区管理委员会发布《房屋拆迁通告》，载明：因中心城市淮安高铁商务区黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，需拆迁规划红线范围内的房屋及附属物。根据《市政府中心城市建设项目的通知》（淮政发〔2016〕1号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）的有关规定，现就房屋拆迁有关事项通知如下：一、项目名称：黄岗花园及周边地块开发整理项目；二、拆迁人：高新控股公司；三、拆迁范围：徐杨路南侧、237省道西侧、大寨河北侧、鸿海路东侧（具体以规划红线图为准）；四、拆迁期限：2017年2月20日至3月21日；五、拆迁实施单位：高铁办；六、补偿标准：按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）执行……。原告天源模具公司的房屋位于上述项目拆迁范围内。2017年3月29日，《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》载明：拆迁人（甲方）为高新控股公司、被拆迁人（乙方）为天源模具公司、拆迁实施单位（丙方）为高铁办。协议约定拆迁乙方坐落在高铁办黄岗村的房屋，总面积为13257.6平方米(其中合法面积12958.91平方米)。甲方应付乙方补偿总金额17500000元。拆迁人、拆迁实施单位处分别盖有高新控股公司、高铁办印章，被拆迁人处盖有原告天源模具公司印章，并签有高林、蒋玲的名字。原告天源模具公司、张建军认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明：2012年1月12日《淮安工商行政管理局开发分局公司准予变更登记通知书》显示原告天源模具公司法定代表人由高林变更为蒋玲。2017年6月16日，张建军与高林、蒋玲股权转让纠纷一案由淮安经济技术开发区人民法院受理，该院作出（2017）苏0891民初2696号民事判决书，判决高林与蒋玲于2012年1月10日签订的《股权转让协议》无效。蒋玲不服提起上诉，本院于2017年12月11日作出（2017）苏08民终3444号民事裁定书，裁定该案按蒋玲自动撤回上诉处理，一审判决自该裁定书送达之日起发生法律效力。2017年7月20日，张建军与天源模具公司、高林、蒋玲公司决议效力确认纠纷一案由淮安经济技术开发区人民法院受理，该院于2017年9月15日作出（2017）苏0891民初3168民事判决书，判决天源模具公司于2012年1月11日作出的《股东会决议》无效；2017年6月16日，张建军与天源模具公司、高新控股公司确认合同无效一案由淮安经济技术开发区人民法院受理，该院作出（2017）苏0891民初2697号民事裁定书，裁定驳回张建军的起诉。张建军不服提起上诉，本院于2018年2月10日作出（2018）苏08民终175号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 还查明：2019年12月2日，江苏省人民政府的苏政地[2019]721号《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》，批复同意将高铁商务区办事处黄岗村、黄桥村、浦马村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。涉案房屋土地在征收范围内。 《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）明确了淮安生态新城管理委员会为淮安市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 本院认为：行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告天源模具公司系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，高铁办系淮安生态文化旅游区管理委员会的派出机构，故本案应以淮安市政府为被告。原告天源模具公司、被告淮安市政府的主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，张建军并非涉案拆迁补偿安置协议的一方当事人，不属于行政行为的相对人，其与该协议亦不具有行政法上的利害关系。张建军以自己的名义提起本案行政诉讼，不具备原告主体资格，其起诉不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，涉案协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定补偿安置协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，协议载明天源模具公司的房屋总面积为13257.6平方米(其中合法面积12958.91平方米)，补偿总金额17500000元，已经给予其合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。涉案协议签订的时间为2017年3月29日，虽然事后人民法院判决高林与蒋玲于2012年1月10日签订的《股权转让协议》无效以及天源模具公司于2012年1月11日作出的《股东会决议》无效，但并不能据此否定涉案协议的效力。原告所提供的证据不能证明被告存在通过欺诈、胁迫、恶意串通等手段签订协议的情形，故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。 综上，原告张建军的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉。原告天源模具公司主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 一、驳回原告张建军的起诉； 二、驳回原告淮安天源精密模具有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告淮安天源精密模具有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××61）。 （此页无正文） 审 判 长  石亚东 审 判 员  孙聂娟 人民陪审员  蒋国芳 二〇二〇年三月二十七日 法官 助理  阴文婷 书 记 员  孙 杨 附：相关法律条文及司法解释 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的;…… 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。