江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终7号 上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局栖霞分局，住所地在南京市栖霞区文枢东路10号。 法定代表人张弨，南京市规划和自然资源局栖霞分局局长。 出庭负责人周根宝，南京市规划和自然资源局栖霞分局副局长。 委托代理人陈美玲，南京市规划和自然资源局栖霞分局工作人员。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈炳杉，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人韩俊，江苏镜见兴律师事务所律师。 上诉人南京市规划和自然资源局栖霞分局（以下简称栖霞规资分局）诉被上诉人陈炳杉土地管理行政许可一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月3日立案受理后，依法组成合议庭并于2020年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人栖霞规资分局的出庭负责人周根宝及委托代理人陈美玲、冯现芹，被上诉人陈炳杉的委托代理人韩俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈炳杉户籍地在南京市××区××村大王庄队40号。2009年3月3日，陈炳杉提交《栖霞区村（居）民建房申请表》（以下简称涉案建房申请表），申请建房，申请原因为：“四代同堂，家庭人口多，住房紧张拥挤困难”，申请土地使用面积为80平方米。2010年2月8日，原南京市国土资源局栖霞分局（以下简称原栖霞国土分局）作出栖（靖）宅建（2010）字第（44）号宅基地建设用地批准书（以下简称44号建设批准书），准许陈炳杉在靖安××××村王庄组建设房屋，批准用地面积80平方米，批准建筑占地面积80平方米。 在涉案建房申请表中，村民小组意见一栏为“同意建房”，落款日期为2009年3月5日。村（居）委会意见一栏为“同意”，落款日期为2009年3月5日。国土所意见一栏为“该户符合土地利用总体规划，且只有一处宅基地，同意该户新建，用地总面积为80平方米，其中建筑占地面积为80平方米。经公示，村民无意见”，落款日期为2009年6月20日。城建科意见一栏为“同意该户异地新建160平方米”，落款日期为2009年7月20日。办事处意见一栏为“同意”，落款日期为2009年8月20日。原国土栖霞分局意见一栏为“同意新建，用地总面积80㎡，其中建筑占地80㎡”。上述审批栏均加盖各自公章。审批栏最后一栏“区政府意见处”加盖南京市栖霞区人民政府宅基地审批专用章，落款日期为2010年2月8日。 2019年4月16日，原栖霞国土分局对陈炳杉作出栖国土资撤决[2019]1号《关于撤销龙潭街道孙庄村陈炳杉户栖（靖）宅建（2010）字第（44）号宅基地建设用地批准书行政许可的决定》（以下简称1号撤销决定），认定陈炳杉户存在既不符合《南京市农村宅基地管理暂行规定》（宁国土[2001]59号）第九条第三款规定的“同户居住人口中有两个以上（含两个）未婚者，其中一人已达婚龄，居住拥挤，确需分户的”宅基地申请条件，也不符合该地区村规民约中约定俗成的“四代同堂”分户条件，在宅基地审批过程中存在虚构“四代同堂”分户条件的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项、第二款的规定，决定撤销44号建设批准书，同时告知陈炳杉申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2019年6月25日，陈炳杉向一审法院提起本案行政诉讼。 一审法院另查明，因机构调整，组建市规划资源局栖霞分局，原栖霞国土分局相关土地审批职权由栖霞规资分局承继。 一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可一经作出，即具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。因此，对于已经取得的行政许可，行政机关不得随意撤销。只有符合法定情形，行政机关才有权予以撤销，且作出撤销行为的依据应当充分、合理、合法。 根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项的规定，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，栖霞规资分局如认为陈炳杉于2009年3月3日申请建房时存在提供虚假申请材料，恶意骗取行政许可的情形，应当进行充分的调查并提交证据加以证实。栖霞规资分局提交的两份情况说明，一份系对王朝喜及其后代建房情况的说明，一份系对“四代同堂”分户资格的说明。陈炳杉提出申请之时，相关家庭成员资料及申请建房信息业已存在，陈炳杉的申请经村民小组、孙庄村村委会同意，并通过层层审批，获准建设房屋。栖霞规资分局提交的现有证据无法充分证明陈炳杉在申请时存在提交虚假申请材料的情形。因此，栖霞规资分局作出1号撤销决定的主要证据不足，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，一审法院判决撤销栖霞规资分局作出的1号撤销决定。案件受理费50元，由栖霞规资分局负担。 上诉人栖霞规资分局上诉称：一、陈炳杉申请建房时虚构“四代同堂”理由骗取许可。上诉人向陈炳杉作出44号建设批准书，对应档案显示，陈炳杉申请建房提交了以下材料：涉案建房申请表、《栖霞区村（居）民建房家庭成员调查表》、陈炳杉户常住人口登记卡（户号：018305)、王庭贵户常住人口登记卡（户号：001500)、任恒英户常住人口登记卡（户号：001499)、平泉县西城社区《证明信》、靖安国土所《分户说明》、王朝喜《土地使用证》(编号：栖土字第017902号）、王庭贵《江苏省村镇建设许可证》（编号：（营）建第001766号）、《新建房屋公示书》、《本生产小组成员意见》、《申请》。陈炳杉在申请材料中，将任恒英户常住人口登记卡(户号：001499)作为依据，作为本户符合“四代同堂”的事实根据，并在《申请》、《申请表》、《栖霞区村（居）民建房家庭成员调查表》等材料中明确申请建房的理由为“四代同堂”。然而，结合王庭富、叶志华的《情况说明》，可知，陈炳杉当时明知自己并不符合“四代同堂”的建房条件。二、陈炳杉虚构“四代同堂”分户条件已经村委会及街道确认。涉案家庭户成员建房基本情况是：第一代王朝喜有编号为017902号的土地证，面积为138.7㎡,地上四间房屋。第二代王庭贵于1993年对老宅的两间拆除新建，王庭安户后以另两间老宅面积小为由，又申请了异地新建。第三代王正虎以四代同堂为由在原宅基地上建房，陈炳杉户再次以四代同堂为由异地建房。根据龙潭街道及孙庄村委会的说明，四代同堂的认定标准为：“‘四代同堂’户在分户建房前，第一代、第二代、第三代只能共同占有并使用一处已确权不动产（包括：不动产证、房产证、土地证、建房批准材料等），如以上三代中有两代人已占有或使用两处以上（含两处）已确权不动产，则不符合‘四代同堂’分户申请宅基地建房条件。如果第一代无确权不动产，第二代有兄弟姐妹多人，则所有第二代间须明确一人与第一代共同生活并共同使用与占有一处房产，只有被明确的第二代的子女（第三代）具有提出‘四代同堂’分户申请宅基地建房的资格。”由此可见，陈炳杉在明知自己不符合该地区村规民约中约定俗成的“四代同堂”分户条件的情况下，仍以此为由提出申请，构成虚构事实骗取审批的法定情形。三、上诉人作出1号撤销决定符合相关规定。上诉人接到举报后，经对原档案材料进行审查，就涉案房屋建房许可情况多次组织村委会及街道办事处了解情况，并根据村委会和街道办事处的认定结论，依法启动了撤销程序，即：2019年1月25日，上诉人向陈炳杉作出听证通知，并于同年2月19日组织陈炳杉进行听证，在听取陈炳杉的陈述、申辩意见后，上诉人结合前述案件事实及相关规定，于2019年4月16日向陈炳杉作出1号撤销决定，事实清楚，程序合法。综上，上诉人作出1号撤销决定合法，一审法院在未查明事实的情况下径行作出撤销判决，对于孙庄村、龙潭街道乃至全区的宅基地建房审批工作的开展，对实现征收安置补偿过程中的实质公平正义都将造成严重影响。上诉人请求二审法院正确适用法律，保障上诉人权益和国家土地行政管理秩序，撤销一审判决，改判驳回陈炳杉的诉讼请求。 被上诉人陈炳杉辩称，陈炳杉在申请建房时，没有进行虚假陈述或提交虚假材料。陈炳杉提交的建房申请以及相应材料经过四邻、村委会、街道办事处、南京市栖霞区人民政府同意，后予以建房。陈炳杉的建房手续完备，程序合法，不存在应予撤销的法定事由。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人栖霞规资分局向本院提起上诉后，一审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，一审法院认证正确、程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，44号建设批准书系原栖霞国土分局受南京市栖霞区人民政府委托作出的，“区政府意见”一栏加盖“南京市栖霞区人民政府宅基地审批专用章”。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第一、三款的规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可。《栖霞区宅基地审批暂行规定》第3条规定，区政府根据土地管理和行政许可等法律、法规规定以及区国土资源分局提出的审核意见进行审批，并在栖霞区村（居）民建房申请表和宅基地建设用地批准书上加盖南京市栖霞区人民政府宅基地审批专用章。第5条规定，区国土资源分局受区政府委托，履行全区宅基地管理职责，并对区政府负责。上诉人栖霞规资分局受南京市栖霞区人民政府的委托，履行全区宅基地管理职责。但受委托行政机关在委托范围内，应以委托行政机关名义实施行政行为。上诉人栖霞规资分局以自己的名义，撤销南京市栖霞区人民政府作出的44号建设批准书，不符合法律规定。 此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，被许可人以不正当手段取得行政许可的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，可以撤销行政许可。44号建设批准书系原栖霞国土分局受南京市栖霞区人民政府委托以南京市栖霞区人民政府名义作出，根据上述规定，撤销44号建设批准书的决定应由南京市栖霞区人民政府或者其上级行政机关作出。因此，上诉人栖霞规资分局以自己名义作出1号撤销决定，亦不符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定。 虽然一审法院撤销上诉人栖霞规资分局作出的1号撤销决定的理由不恰当，但判决结果正确，故本院予以维持。对于上诉人栖霞规资分局要求撤销一审判决，改判驳回陈炳杉诉讼请求的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市规划和自然资源局栖霞分局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 兵 审判员 汤 权 审判员 崔玉文 二〇二〇年三月二十六日 书记员 陈晓君