江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终425号 上诉人（原审原告）：江苏翰美置业有限公司,住所地徐州市铜山区同昌路北、天津路东。 法定代表人：李建华,江苏翰美置业有限公司总经理。 委托诉讼代理人：聂新志，江苏盈灿律师事务所律师。 委托诉讼代理人：彭颜，江苏盈灿律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局（一审中为徐州市铜山区国土资源局），住所地徐州市云龙区镜泊西路7号。 法定代表人：陈刚，徐州市自然资源和规划局局长。 委托诉讼代理人：施帅，徐州市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：解振乾，徐州市自然资源和规划局法律顾问。 被上诉人（原审第三人）：徐州市虹飞置业有限公司，住所地徐州市鼓楼区孤山村九里山西路1号。 法定代表人：李勇，徐州市虹飞置业有限公司董事长。 委托诉讼代理人：宋学民，江苏淮海明镜律师事务所律师。 上诉人江苏翰美置业有限公司因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、徐州市虹飞置业有限公司土地行政管理纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初273号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：2017年12月15日，徐州市××山区国土资源局发布铜国土资挂告字[2017]7号《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》及《挂牌交易须知》，就“徐州市××山区2017-38铜山办事处文沃村地块”等12宗土地挂牌出让，并就地块概况、竞买人范围、竞买保证金、网上竞价等事项进行说明。2018年1月18日，江苏翰美置业有限公司、徐州市虹飞置业有限公司与案外人久久地产公司参与竞拍涉案2017-38铜山办事处文沃村地块。根据竞买人的操作记录与服务器接收竞买人请求数据分析，江苏翰美置业有限公司在2018年1月18日13时44分55秒进行了最新一次报价（报价为第77轮），此后服务器未再接收到江苏翰美置业有限公司的报价数据请求。该地块于同日13时50分56秒竞价结束，由徐州市虹飞置业有限公司竞得该地块使用权。徐州市虹飞置业有限公司与案外人久久地产公司退出报价界面，江苏翰美置业有限公司电脑在交易结束（2018年1月18日13:50:56）到2018年1月18日13:51:50还停留在报价页面，在同日13时52分15秒其重新向服务器发送了获取最新报价的数据后弹出交易结束的页面。江苏翰美置业有限公司怀疑其所使用电脑在竞价过程中受到攻击，导致其不能正常报价，遂向公安机关进行报案，同时向徐州市××山区国土资源局提出申诉，要求对涉案地块进行现场竞拍。2018年1月19日，徐州市××山区国土资源局分别向徐州市国土资源局和徐州市公共资源交易中心发出《关于请求调查网上交易系统是否正常的申请》，请求就网上交易系统在2018年1月18日13时46分54秒至2018年1月18日13时50分54秒期间能否正常报价给予查实。2018年1月27日，徐州市铜山区公安局网安大队邀请徐州市公安局网安支队在徐州市××、徐州市国土资源局、徐州市土地交易中心及土地挂牌交易系统的制作单位有关人员共同参与下对徐州市土地交易中心挂牌交易系统及相关设备进行勘验，现场调取了徐州市土地挂牌交易系统所在服务器的登录日志、系统的交易记录和登录日志、国土资源局路由器的日志和该路由器下联服务器的日志和CA认证系统的日志。2018年1月30日，徐州市铜山区公安局作出《关于2017-38地块交易情况后台数据的情况分析》，内容为：涉案地块限时竞价于2018年1月18日12:00开始，同日13:50结束，总计报价75次，共三个单位参与竞拍，其中久久地产公司报价4次，江苏翰美置业有限公司报价34次，徐州市虹飞置业有限公司报价37次；期间，各方与服务器的通讯均未见异常；该服务器同时为其他地块进行竞价，未发现足以造成服务器拒绝服务的外因；在数据检查中发现有以下问题存在，“1.徐州市虹飞置业有限公司2018年1月18日13:46:54,927最后一次成功报价，同日13:50:56,081系统自动通知竞价成功，江苏翰美置业有限公司在同日13:52:15,688收到通知；2.系统对用户操作记录记录不全，对部分操作没有后台审计，不能判断报价不成功的原因，不能再现操作的全过程；3.竞价结束未能及时通知到全部参与人；4.竞价结束后仍能继续报价；5.投标程序没有对硬件配置和软件环境提出特殊要求。综上，翰美公司电脑和土地资源中心的服务器均未发现受外因引发的异常，应不予立案。”2018年1月31日，徐州市铜山区公安局向徐州市××山区国土资源局作出《关于网上交易系统检查情况的回复》，在对所有数据分析并了解系统架构以后作出结论如下：一、报案人称的发案时间前后，服务器及路由设备未见异常流量访问，未见非法用户入侵系统。二、系统审计日志记录不完备，无法还原报案人称故障现象当时的操作。三、CA日志不全，无法查验故障产生原因。据此，报案人称所受的攻击现象应为应用系统之间的关联障碍，非人为攻击。2018年2月2日，经徐州市国土资源局联系，长沙市中智信息技术开发有限公司派员对涉案土地交易系统数据库、系统运行日志和审计日志情况进行核查后作出《徐州市国土资源网上交易系统用户出价失败调查报告》，调查结论为：1.通过数据分析，竞买人网络不稳定等因素导致数据不能正常获取与及时更新网页的报价数据，导致其他操作（出价）失败；2.系统运行期间在当天的下午同一时间段也有两个地块（2017-35.2017-34）正在竞价，竞价期间未出现用户反映报价不了等异常情况；3.从交易系统服务器不间断的时间记录和交易系统与用户计算机及时反馈的情况与网警调查来看，交易系统服务器与用户计算机的网络运行环境良好，通过系统日志查询检测再竞价期间系统无网络间断、无人为攻击等异常情况。2018年2月11日，徐州市××山区国土资源局向江苏翰美置业有限公司作出《关于江苏翰美置业有限公司的回复》，将徐州市铜山区公安局的调查结论及长沙市中智信息技术公司的调查报告内容向江苏翰美置业有限公司进行告知。2018年2月14日，徐州市××山区国土资源局与徐州市虹飞置业有限公司签订《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确认徐州市虹飞置业有限公司以人民币6580万元取得2017-38号地块国有建设用地使用权。江苏翰美置业有限公司不服，遂提起本案诉讼。 一审另查明，本案诉讼过程中，江苏翰美置业有限公司于2018年5月21日向原审法院院提出申请，请求对2018年1月18日“徐州市××山区2017-38铜山办事处文沃村地块”网上交易报价过程中有部分报价未能被系统受理，竞价结束后仍能报价的原因进行鉴定。该院于2018年10月向徐州市铜山区公安局调取了涉案地块网上交易当日的系统数据资料，并委托司法鉴定科学研究院进行鉴定。2018年11月1日，司法鉴定科学研究院因受检材限制，作出退卷处理。2018年11月5日，江苏翰美置业有限公司再次提出申请，请求委托北京的鉴定机构对上述事项进行鉴定。后该院委托国家信息中心电子数据司法鉴定中心进行鉴定，该机构于2018年12月20日作出《司法鉴定委托回复函》，“经初步沟通及检验分析，送检光盘中记录的系统日志及相关数据不完整，无法对系统在指定日期内的故障成因进行分析，根据《司法鉴定程序规则》第十五条第五款，对于此项鉴定委托，我中心不予受理。” 一审还查明，江苏翰美置业有限公司庭审后于2018年7月24日申请将诉讼请求变更为“确认被告在接到原告投诉后未予中止土地竞拍，继续与徐州市虹飞置业有限公司确认成交的行政行为违法，责令被告中止竞拍‘徐州市××山区2017-38铜山办事处文沃村’地块行为；确认被告与徐州市虹飞置业有限公司之间关于徐州市××山区‘2017-38铜山办事处文沃村’商业地块成交确认行为无效，责令被告组织对徐州市××山区‘2017-38铜山办事处文沃村’地块重新竞拍。”2018年12月21日，江苏翰美置业有限公司再次申请将诉讼请求变更为“撤销被告于2018年2月14日向徐州市虹飞置业有限公司作出的《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》。” 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。故，构成无效行政行为的违法情形须达到重大且明显的程度。本案中，徐州市××山区国土资源局作为辖区土地行政主管部门，具有实施土地挂牌出让及签订成交确认书的行政职权，相关流程按照《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》规定，亦具有相应的法律规范依据；江苏翰美置业有限公司提出的土地交易系统对其部分报价未能受理及竞价结束后其仍能报价的情况，未有充分确切证据证明系交易系统本身存在故障造成，且经徐州市铜山区公安局调查，涉案地块竞拍期间，网络系统未见异常情况，排除人为攻击，故涉案行政行为并不符合上述法律及司法解释规定的无效情形，江苏翰美置业有限公司要求确认涉案土地使用权成交确认书无效的诉讼主张不能成立，该院不予支持。江苏翰美置业有限公司庭审结束后于2018年12月21日申请将诉讼请求变更为“撤销被告于2018年2月14日向第三人作出的《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》”，缺乏正当理由，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许”的规定，江苏翰美置业有限公司对其新的诉求可另行主张。综上，江苏翰美置业有限公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回江苏翰美置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由江苏翰美置业有限公司承担。 上诉人江苏翰美置业有限公司上诉称：一、请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。二、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：原审审判程序不合法，适用法律错误，涉案具体行政行为认定事实不清，证据不足，应依法撤销一审判决和涉案具体行政行为。具体理由如下：一、原审法院未依法履行释明义务，审判程序不合法，适用法律错误。(一）原审法院未依法履行释明义务，审判程序不合法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”依照该条规定，行政诉讼请求不适法时，人民法院应在原告诉请范围内，结合案件情况，主动释明。在确认无效之诉中，法院的审理方式是针对原告提出诉请的理由是否成立，审理程序和审查要件围绕行政行为是否无效进行，而非按照客观诉讼的要求对行政行为的合法性全面审查。因此，第二款规定中的法院释明义务是指法院在按照诉讼类型化的方式对原告提出的确认无效之诉进行实体审理的过程中，经审查发现被诉行政行为不属于无效情形的，基于权利救济诉讼的位阶，法院应向原告释明确认无效之诉不适宜案件情形，征询其是否选择其他诉讼类型。但原审法院在实体审查认为无效之诉不适宜本案情形，并未依法履行主动释明义务，而是要求上诉人另案起诉，程序违法。(二）原审判决适用法律错误。《行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。因此，依照行政诉讼法第六十九条规定驳回原告诉讼请求判决方式的适用前提条件是“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的”，而非原告的诉讼请求不成立。因此，原审法院在未对被上诉人涉案具体行政行为是否证据确凿，是否适用法律、法规正确、符合法定程序进行全面审查并作出认定的情况下，仅针对原告的诉请进行审查，即作出判决，属于适用法律错误。二、二审法院依法应履行释明义务，并全面审查涉案具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》[原文载于《第一巡回法庭工作信息》(2018年第5期）]第17条解答：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，未向原告释明要求其变更诉讼请求的，属于违反《适用解释》第九十四条第二款规定的审判程序情形。二审中，人民法院可以向一审原告释明变更诉讼请求，无论一审原告是否改变诉讼请求，二审法院均可以在对被诉行政行为合法性和一审裁判全面审查的基础上，依法作出二审裁判。”据此，基于原审法院未依照法律规定对上诉人无效之诉不适宜本案情形履行释明义务，二审法院应依法对上诉人进行释明变更诉讼请求，并全面审查涉案具体行政行为。三、被上诉人作出的涉案具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应依法撤销。(一）涉案具体行政行为认定事实不清，主要证据不足。被上诉人作为土地行政主管部门，依法具有出让国有建设用地使用权的行政职权，被上诉人对涉案2017-38号地块进行网上挂牌出让，依法应当提供完善的网络交易系统，严格遵守相关规则及具体操作流程，充分保障所有竞买人的公平竞争权。在发生交易系统异常的情况下，负有调查核实义务，做到事实清楚、证据确凿。在2018年1月18日13时44分55秒至13时50分56秒竞价期间，发生了上诉人不能正常报价的客观事实。被上诉人此后作出涉案具体行政行为的依据为：1.铜国土资挂告字[2017]7号《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》；2.《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》、铜国土资挂告字[2017]7号《挂牌交易须知》；3.徐州市××山区国土资源局《关于请求公安机关查清网上交易系统是否正常报价的申请》、《关于请求公安机关查清网上交易系统能否正常报价的申请》；4.徐州市铜山区公安局《关于网上交易系统检查情况的回复》；5.长沙市中智信息技术开发有限公司《徐州市国土资源网上交易系统用户出价失败调查报告》。被上诉人据此认为是因上诉人计算机原因导致不能正常报价、竞价。根据上述证据，被上诉人不能证明上诉人的电脑存在故障，作出涉案具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，理由如下：1.上诉人的电脑与被上诉人使用网上交易系统的服务器链路通讯正常，被上诉人使用的网上交易系统服务器在2018年1月18日13时48分时间点及以后时间点均收到上诉人的报价查询和申请报价电文，服务器日志均有记载。因此，导致上诉人不能正常报价的原因是被上诉人的交易系统没有确认。徐州市铜山区公安局2018年1月27日在徐州市国土局办公楼6层机房现场勘验、提取相关数据，2018年1月30日出具的《关于2017-38地块交易情况后台数据的情况分析》载明，关于上诉人使用的电脑从2018年1月18日13时48分至13时52分，“对其在交易系统中的记录进行统计，发现其与服务器可以正常通讯，既有链路通讯，又有报价查询，还有申请报价动作43次（包括竞价成功以后报价12次，但报价均未被系统确认）”。由此可以证明，导致上诉人不能正常报价的原因是被上诉人的交易系统没有确认上诉人在限时竞价期间的报价，被上诉人认为是因上诉人计算机原因导致不能正常报价、竞价的事实认定错误。2.被上诉人使用的网上交易系统存在诸多缺陷，网上交易系统存在“应用系统之间的关联障碍”，导致无法查验故障产生原因。被上诉人认为是因上诉人计算机原因导致不能正常报价、竞价没有事实依据。徐州市铜山区公安局《关于网上交易系统检查情况的回复》和《关于2017-38地块交易情况后台数据的情况分析》可以充分证明被上诉人使用的网上交易系统存在诸多缺陷，如：系统审计日志记录不完备、CA日志不全等，并认定网上交易系统存在“应用系统之间的关联障碍”，正是这些缺陷，导致无法查验故障产生原因。不能查明故障产生原因，也是由于被上诉人使用的交易系统存在缺陷导致的，不能排除上诉人不能正常报价和电脑停留在报价页面，系被上诉人交易系统存在“应用系统之间的关联障碍”缺陷导致的。故，被上诉人认为是因上诉人计算机原因导致不能正常报价、竞价的理由，无证据证明。3.两次司法鉴定均因检材本身问题，导致不能进行鉴定，进一步证明被上诉人认为是因上诉人计算机原因导致不能正常报价、竞价的理由没有依据。根据国家信息中心电子数据司法鉴定中心2018年12月20日作出的《司法鉴定委托回复函》：“经初步沟通及检测分析，送检光盘中记录的系统日志及相关数据不完整，无法对系统在指定日期内的故障成因进行分析，根据《司法鉴定程序规则》第十五条第五款，对于此项鉴定委托，我中心不予受理。”可以进一步证明被上诉人使用的网上交易系统存在诸多缺陷，导致无法查验故障产生原因。既然司法鉴定机构都无法鉴定故障成因，那么被上诉人认为是因上诉人计算机原因导致不能正常报价、竞价的理由，只是属于主观猜测，没有证据证明。(二）涉案具体行政行为程序不合法。1.在第三人报价6580万元之后交易截止时间之前，上诉人有继续报价记录，不具备生成成交确认书的条件。《中华人民共和国电子签名法》第十一条第二款规定：“收件人指定特定系统接收数据电文的，数据电文进入该特定系统的时间，视为该数据电文的接收时间；未指定特定系统的，数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为该数据电文的接收时间。在第三人报价6580万元之后，上诉人在交易系统网竞价页点击单倍报价进行竞价，交易系统服务器日志记载2018年1月18日13时48分57秒收到上诉人的报价数据电文，根据上述法律规定，视为交易系统收到上诉人报价数据电文。《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》（以下简称《网上交易规则》）第二十三条规定:“最后报价4分钟内，无继续报价的，限时竞价结束。”本案上诉人在报价6580万元之后继续进行了报价，报价数据电文进入了被上诉人指定特定系统，不属于无人继续报价的情形，不具备生成成交确认书的条件。故，被上诉人确认网上成交，并作出成交确认书的具体行政行为程序不合法。2.被上诉人使用的网上交易系统存在故障，应根据《网上交易规则》中止网上挂牌活动。《网上交易规则》第二十八条规定：“因受到网络病毒、黑客入侵，或者电力传输中断、网络通讯异常、软硬件故障及不可抗力等原因，导致网上交易系统不能正常运行的，网上挂牌、拍卖出让活动中止，出让人应当按照原途径及时发布公告。”徐州市铜山区公安局《关于网上交易系统检查情况的回复》认定网上交易系统存在“应用系统之间的关联障碍”，符合《网上交易规则》第二十八条规定的“软硬件故障”情形，被上诉人应中止出让活动。而被上诉人未中止网上挂牌出让活动，仍作出成交确认书的具体行政行为，程序不合法。3.被上诉人未依照“网上交易系统安全应急处置方案”程序处理，程序不合法。《网上交易规则》第六条规定：“市、县国土资源部门应当建立健全网上交易管理制度，规范网上交易行为，编制网上交易系统安全应急处置方案，加强网上交易安全的监督和管理。”徐州市铜山区公安局《关于网上交易系统检查情况的回复》认定网上交易系统存在“应用系统之间的关联障碍”，符合《网上交易规则》第六章规定的应急处置规定情形。本案中，在徐州市铜山区公安局出具调查意见认定交易系统存在软硬件故障的情况下，被上诉人未按照“网上交易系统安全应急处置方案”程序进行处理，也未举证“网上交易系统安全应急处置方案”，即作出涉案具体行政行为，程序违法。上诉人未查询到被上诉人制定的应急处置相关规定，也未在《挂牌交易须知》列明。据上诉人查询到的《宿迁市国有建设用地使用权网上交易突发事件应急预案》中规定：“网上交易过程中，工作人员发现异常情况，及时上报突发事件处理领导小组，根据领导小组意见并报市政府批准作出应急处理：中止交易或终止交易”；《浙江省国土资源厅关于规范国有建设用地使用权网上交易的通知》中规定：“个别竞买人由于某种原因无法出价，对国有建设用地使用权由他人竞得持有异议的，可通过向当地公安机关报案或向有资质的司法鉴定机构申请鉴定等方式核查故障原因。在此期间，市、县国土资源部门可暂缓与该宗地竞得入选人签订成交确认书，待公安机关查明原因或司法鉴定机构出具意见后再行处理。公安机关或司法鉴定机构认定属交易系统故障导致的，出让人应宣布竞价结果无效，重新组织出让；非交易系统故障造成的，则维持原竞价结果。”四、被上诉人作出涉案具体行政行为违法，损害了竞买人的公平竞争权。本案证据材料充分证明了被上诉人使用的交易系统存在缺陷，网络运行不稳定，网络数据不完整，不符合《中华人民共和国网络安全法》第十条规定：“建设、运营网络或者通过网络提供服务,应当依照法律、行政法规的规定和国家标准的强制性要求，采取技术措施和其他必要措施，保障网络安全、稳定运行，有效应对网络安全事件，防范网络违法犯罪活动，维护网络数据的完整性、保密性和可用性。”由此，被上诉人未尽到提供完善的网络交易系统义务，违反了《网上交易规则》第五条规定的网上交易应当遵循公开、公平、公正和诚实守信、安全高效的原则，没有充分保障竞买人的公平竞争权益。故，被上诉人作出的涉案具体行政行为违法，损害了竞买人的公平竞争权应依法撤销。另补充：被上诉人未按照《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》的相关规定发布中止交易公告以及恢复交易公告，违反交易规则，程序不合法。1.被上诉人未发布中止交易的公告。2.在被上诉人未发布中止交易公告的情况下，第三人逾期向被上诉人提交报名资格资料以及签订成交确认书，应视为放弃竞得资格，被上诉人与第三人签订成交确认书违反交易规则，交易依法不能成立。2017年12月15日，被上诉人发布的铜国土资挂告字[2017]7号挂牌交易须知第十条第三款规定，网上交易系统确认的竞得人须在网上交易系统确认竞得之日起五个工作日内，持竞得人通知书，经资格审查后，与出让人签订国有建设用地使用权网上交易成交确认书，确定其为竞得人，不按期签订成交确认书的或者未通过资格审查的，视为网上交易系统确认竞得人违规，缴纳的土地竞买保证金不予退还，并承担其他相应的法律责任。2018年1月18日，被上诉人向第三人作出的徐州市××山区国有建设用地使用权网上交易竞得通知书载明：“你方应于本地块网上交易系统竞得之日起五个工作日内，持本网上交易竞得通知书，将有效证件原件、复印件提交出让人进行报名资格审查，审查通过后，与出让人签订成交确认书，逾期或者拒绝签订成交确认书的，视为你方主动放弃竞得资格及单方违约，缴纳的该地块竞买保证金不予退还，并承担其他相应的法律责任。”故，第三人应在2018年1月25日前向被上诉人提交报名资格资料进行审查，并签订成交确认书，而记载第三人授权王鹏办理资格审查、签订成交确认书等事项的授权委托书，签署日期为2018年1月30日，说明第三人受托人王鹏提交报名资格资料时间在2018年1月25日之后，故第三人在2018年1月25日前未向被上诉人提交报名资格资料进行审查。交易须知第12条第五项规定：“有下列情形之一的，我局有权在网上挂牌开始前和网上挂牌交易期间中止、终止网上挂牌活动，并在系统发布中止、终止公告。”本案中被上诉人并未发布中止交易公告，则第三人应按照挂牌交易须知以及同徐州市××山区国有建设用地使用权网上交易竞得通知书的规定，在2018年1月25日前向被上诉人提交报名资格资料进行审查，但第三人在此期限之前并未提交报名资格资料，根据挂牌交易须知以及竞得通知书规定的交易规则，应视为主动放弃竞得资格。此后第三人提交报名资格资料进行审查，不能形成有效承诺，故被上诉人此后与第三人签署成交确认书不符合交易规则，成交确认书不合法，交易依法不能成立。三、被上诉人作出成交确认书具体行政行为前，未依法告知上诉人享有陈述、申辩、要求举行听证的权利，未举行听证，听取其陈述、申辩，程序违法。《江苏省行政程序规定》第二十五条规定，公民、法人和其他组织在行政程序中依法享有申请权、知情权、参与权、陈述权、申辩权、监督权、救济权。第三十九条规定，本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民法人或其他组织权利、义务的行为。第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。第五十四条规定，有下列情形之一的，行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证：行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的。《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）第十九条第二款规定，有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。上诉于2018年1月18日对2017-38号地块网上交易结果提出了书面的申诉，依照上述规定，根据行政程序正当性原则，被上诉人作出成交确认书之前，既未告知上诉人享有陈述、申辩、要求举行听证的权利，也未举行听证听取上诉人的陈述、申辩，在《关于江苏翰美置业有限公司申诉的回复》中，也未告知上诉人依法享有的申请行政复议、行政诉讼等救济权利，故被上诉人作出成交确认书违反法定程序。 被上诉人徐州市自然资源和规划局答辩称：一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人徐州市虹飞置业有限公司答辩称：本案的关键问题就是是不是存在故障。一、被上诉人与第三人签订涉案土地的网上挂牌出让成交确认书的行政行为合法有效，第三人的合法权益应以充分保护。1.根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中的相关规定，徐州市铜山区国土资源局具有制定出让计划并报市人民政府批准后组织实施招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的行政职能，被上诉人履行其行政职能，主体适格。2.第三人按照铜国土资挂告[2017]7号《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》要求，经网上报名、缴纳保证金、网上竞价等过程，取得了涉案地块的土地使用权，被上诉人依职权应在竞拍结束后按公告要求及时与第三人（竞得人）签订网上挂牌出让成交确认书，上述程序合法有效，第三人也完全符合竞买人资格条件。3.上诉人对网上拍卖结果提出异议后，被上诉人在徐州市国土资源局、市纪委、市公安局、网上交易系统开发部门共同监督配合下，对当时网络状态进行了详细的调查分析，未发现上诉人所述的网络遭到恶意攻击、网络缺陷等故障情况，在此前提下，被上诉人推后才与第三人签订涉案土地的网上挂牌出让成交确认书。被上诉人已最大程度履行了调查核实的职责，充分保护了政府及行政相对人的各方利益。一审法院也穷尽一切方式，意图通过司法鉴定发现案件事实，但由于技术条件限制，数家鉴定机构无法作出鉴定结论。故一审法院按现有证据及事实，作出判决，完全正确。二、上诉人所主张的拍卖系统网络故障，系其主观臆断，无任何证据事实。1.拍卖交易系统与用户计算机之间的网络环境同用户自身计算机网络，两者涉及不同的故障领域，后者由用户计算机硬件档次、所安装系统软件稳定性、病毒干扰、带宽带速等因素决定，本案需要查明的是前者是否存在故障情况，后者显然与被上诉人的交易系统无关。2.从逻辑情理分析，涉案地块当时与其他数个地块同时竞拍，涉案地块竞拍结束后，尚有地块仍在竞拍中，而其他所有竞拍人未反映出现任何异常情况，现仅上诉人反映异常情况，只能说明是其个人计算机网络问题，而与拍卖系统无关。3.被上诉人发布的涉案土地的拍卖公告中对本案发生的特殊情况也做了明确规定，该条规定符合情理、法理及因果关系逻辑，也与本案发生的情况完全相符，上诉人应对该公告中提示的风险熟知并承担后果。 本院二审期间，上诉人提交如下证据：1.《徐州市自然资源和规划局政府信息公开告知书》、《徐州市市区国有建设用地使用权网上交易突发事件应急预案》，证明：2019年3月21日徐州市自然资源和规划局向江苏翰美置业有限公司作出关于《徐州市市区国有建设用地使用权网上交易突发事件应急预案》的政府信息公开告知书，并附有该应急预案。根据该预案第二条第三款第三项，网络故障、电力故障、系统设备故障等导致系统无法正常运行的，以及第八项出让人、竞买人、第三人之间因交易地块发生较大争议，情况复杂的，应当中止交易，并启动应急处置程序。本案中，被上诉人未依照该规定启动应急处置程序，也未发布中止或恢复交易的公告，属于程序违法。2.参考案例两份，一个是江苏省句容市人民法院（2017）苏1183行初19号行政判决书，该判决书的案情基本和本案相似，句容市国土局依照《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》第二十八条的规定，发布了中止交易、恢复交易的公告，主要是为了说明本案中被上诉人未发布中止或者恢复交易公告，违反交易规则，程序不合法。第二个是最高人民法院（2015）民二终字第351号民事判决书，该判决书载于《最高人民法院公报》2017年第三期，该判决主要是对网络竞价交易具有即时性和公开性的特点，产权人、竞买人、境外组织应均严格遵守交易规则，因违反交易规则不能形成有效承诺的交易依法不能成立。该判决案例对本案的意义是为本案中第三人应在网络交易系统确认竞得之日起五个工作日内持竞得人通知书以及资格资料，向被上诉人提交审查及签订成交确认书，逾期应属于放弃竞得资格。2018年1月18日，被上诉人向第三人作出《徐州市××山区国有建设使用权网上交易竞得通知书》，第三人应于2018年1月25日前提交报名资格资料进行审查，但是实际提交资格日期为2018年1月30日，超过交易规则确定的五个工作日，不能形成有效的承诺。被上诉人此后与第三人签订《成交确认书》，违反交易规则，该交易依法不能成立。 被上诉人徐州市自然资源和规划局质证意见：对上诉人提交的第一组证据信息公开的真实性不持异议，但是和第二组证据相结合可以看出，本案不属于突发事件应急预案第二项第三款规定的系统设备故障导致系统无法正常运行的这种情况，所以说不属于启动应急预案的情形之一。因为通过在一审当中的证据、公安机关的调查，以及中智公司的调查和证人童某,4的证人证言，可以证明是上诉人自身的不确定因素造成。同时在同一时间使用同一系统共有八个地块，都是使用的这一系统，也没有发生所谓的系统故障，特别是上诉人在一审的起诉状、二审的上诉中都明确了，前面七十八次都是正常参与竞价的，这些都充分说明系统是正常的，所以说不符合突发事件应急预案启动程序。关于上诉人所举的两份判决书，因为第一个，我国不是判例法国家，第二个，这个判例所适应了当时的情况和本案的情况并不具有相类似性，具体的情况还要由二审法院依法予以认定。 被上诉人徐州市虹飞置业有限公司质证意见：证据一作为一般的规范性文件真实性没有异议，但是根据该文件的规定，并不等于只要有人提出拍卖的异议，就必须中止或者终结拍卖程序。必须发生该文件所列明的十一种情况，才能启动应急预案，而本案到目前也没有查明拍卖系统存在任何的故障，更不存在该文件所列举的其他的情形。而且根据情理分析，其他地块用同一系统拍卖都正常进行，就足以推断发生故障的原因是上诉人自己的电脑系统、软件或者硬件存在问题，因此上诉人列举的该证据与本案无关。第三人拍卖成功之后，多次主动要求行政机关办理成交确认书，也就是由于本案的纠纷，行政机关需要进行相应的调查，因此推迟办理了确认书，但不等于推迟办理行政行为就是无效的，这是行政机关纠正拖延办理的正常的行为，否则行政机关将构成不作为。对证据二同意被上诉人徐州市自然资源和规划局的观点。 本院认证意见：两被上诉人对上诉人提交的证据的真实性无异议，本院对其真实性予以确认，对证据的关联性、证明力将结合其他证据综合评判。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于一审审判程序是否合法的问题。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，可以提出请求法院判决撤销的诉讼请求，也可以提出要求判决确认违法的诉讼请求。判决撤销的行政行为是指存在一般违法的行政行为，判决确认无效的行政行为是指存在重大且明显违法的行政行为。人民法院在审理行政案件时，对于两种违法情形的审查程度也不同。在司法实践中，有的原告提起的是撤销诉讼，法院经审理后发现被诉行政行为不属于一般违法情形，而属于重大且明显的无效行为；有的原告提起的是确认无效诉讼，法院经审理后发现被诉行政行为不属于重大且明显的无效行为，而属于一般违法行为。对于这两种情况如何处理，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。也就是说，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定的是确认无效判决的规则，上诉人将该条解读为法院不履行相应的释明义务就属于违反法定程序、要求本院对其变更后的诉讼请求进行审理，缺乏依据。上诉人二审中所述的一审诉讼前未聘请律师、聘请律师后又变更律师导致诉讼思路变化等，并不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定的正当理由，一审法院对其变更后的诉讼请求不予审理，并无不当。 二、关于被诉行政行为是否无效的问题。被诉行政行为作出时，徐州市××山区国土资源局作为土地行政主管部门，依法具有出让国有建设用地使用权的行政职权，出让流程符合《江苏省国有建设用地使用权网上交易规则》的相关规定。2018年1月18日江苏翰美置业有限公司提出申诉，认为交易系统运行极不稳定，请求徐州市××山区国土资源局终止本次交易活动，停发本次交易“已成交”公告，并对该地块举行现场竞拍。2018年1月19日，徐州市××山区国土资源局分别向徐州市国土资源局和徐州市公共资源交易中心发出《关于请求调查网上交易系统是否正常的申请》，请求就网上交易系统在2018年1月18日13时46分54秒至2018年1月18日13时50分54秒期间能否正常报价给予查实。2018年1月27日，徐州市铜山区公安局网安大队邀请徐州市公安局网安支队在徐州市××、徐州市国土资源局、徐州市土地交易中心及土地挂牌交易系统的制作单位有关人员共同参与下，对徐州市土地交易中心挂牌交易系统及相关设备进行勘验，现场调取了徐州市土地挂牌交易系统所在服务器的登录日志、系统的交易记录和登录日志、国土资源局路由器的日志和该路由器下联服务器的日志和CA认证系统的日志。2018年1月30日，徐州市铜山区公安局作出《关于2017-38地块交易情况后台数据的情况分析》，认定江苏翰美置业有限公司电脑和土地资源中心的服务器均未发现受外因引发的异常，不予立案。2018年1月31日，徐州市铜山区公安局向徐州市××山区国土资源局作出《关于网上交易系统检查情况的回复》，结论是：一、报案人称的发案时间前后，服务器及路由设备未见异常流量访问，未见非法用户入侵系统。二、系统审计日志记录不完备，无法还原报案人称故障现象当时的操作。三、CA日志不全，无法查验故障产生原因。据此，报案人称所受的攻击现象应为应用系统之间的关联障碍，非人为攻击。2018年2月2日，经徐州市国土资源局联系，长沙市中智信息技术开发有限公司派员对涉案土地交易系统数据库、系统运行日志和审计日志情况进行核查后作出《徐州市国土资源网上交易系统用户出价失败调查报告》，调查结论为：1.通过数据分析，竞买人网络不稳定等因素导致数据不能正常获取与及时更新网页的报价数据，导致其他操作（出价）失败；2.系统运行期间在当天的下午同一时间段也有两个地块（2017-35.2017-34）正在竞价，竞价期间未出现用户反映报价不了等异常情况；3.从交易系统服务器不间断的时间记录和交易系统与用户计算机及时反馈的情况与网警调查来看，交易系统服务器与用户计算机的网络运行环境良好，通过系统日志查询检测再竞价期间系统无网络间断、无人为攻击等异常情况。2018年2月11日，徐州市××山区国土资源局向江苏翰美置业有限公司作出《关于江苏翰美置业有限公司的回复》，将徐州市铜山区公安局的调查结论及长沙市中智信息技术公司的调查报告内容向江苏翰美置业有限公司进行告知。2018年2月14日，徐州市××山区国土资源局与徐州市虹飞置业有限公司签订《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确认徐州市虹飞置业有限公司以人民币6580万元取得2017-38号地块国有建设用地使用权。从上述事实可知，在江苏翰美置业有限公司对交易提出异议后，徐州市××山区国土资源局已履行了调查核实的职责、并将结果告知了江苏翰美置业有限公司。徐州市铜山区公安局在调查后认定报案人江苏翰美置业有限公司称所受的攻击现象应为应用系统之间的关联障碍，非人为攻击，决定不予立案。本案一审审理过程中，一审法院试图通过司法鉴定查明相关事实，但数家鉴定机构均无法作出鉴定结论。也就是说，至今并无充分证据证明江苏翰美置业有限公司反映的问题系土地交易系统本身存在故障所致，徐州市××山区国土资源局在履行了调查、告知等程序后，向徐州市虹飞置业有限公司作出《徐州市××山区国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的无效行为，江苏翰美置业有限公司要求确认成交确认行为无效的诉讼请求不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏翰美置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 涛 审判员 杜 林 审判员 周美来 二〇二〇年三月十八日 书记员 郁梦晨