广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终109号上诉人（原审第三人）：姚土保，男，1969年5月9日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人：洪荣发、林春燕，均系广东正大联合律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨达明，男，1949年11月21日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人：冼日生、冼琼炜，均系广东仁乐律师事务所律师。原审被告：吴川市自然资源局（原吴川市国土资源局）。住所地：广东省吴川市人民东路32号。法定代表人：宁观保，该局局长。上诉人姚土保与被上诉人杨达明、原审被告吴川市自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案土地坐落于广东省吴川市梅录街道沿江路28号，面积318.5平方米，四至范围：东至8米路，南至1米巷，西至25米路，北至15米路。杨达明与杨达钦系亲兄弟关系。1990年，杨达明、杨达钦的舅父郭立成代其兄弟俩购买吴川县水口大桥工程指挥部地皮400平方米，使用面积318.5平方米，付清购地款及教育附加费；1993年9月24日办理建筑工程报建手续；1994年2月18日吴川县规划建设局发给杨达明与杨达钦《工程建设临时通知书》。相关的凭证原件由杨达明保管。2009年12月7日，曾亚珍代表杨达明、杨达钦与姚土保签订《土地使用权转让协议书》，转让方为杨达明、杨达钦（甲方），受让方为姚土保（乙方），约定甲方同意将涉案土地转让给姚土保作住宅用地，转让金为18万元，转让金的支付方式为现金支付，协议书上甲方处由曾亚珍代杨达明、杨达钦签名及其本人签名，乙方处由姚土保签名。2009年12月8日，曾亚珍向姚土保出具收据载明已收到姚土保购买涉案土地总价780000元正（柒拾捌万元正）。曾亚珍以现金支付一部分，另按李亚娇的指定，汇入其儿子杨玉深的账户。土地款由杨达钦、李亚娇夫妇占有。契后，曾亚珍与姚土保向吴川市国土资源局提交土地登记申请书，申请将涉案国有土地使用权设定登记至姚土保名下，并提交了以下材料：1、100.004580.0003378地皮单据复印件；2、送审表、工程建设通知书复印件；3、申请书、湛江日报遗失声明；4、土地使用权转让协议书；5、吴土资（执罚）字[2009]第120号处罚书；6、身份证复印件。2009年12月22日，吴川市国土资源局对土地登记申请审核情况进行公告。经土地登记审批，2010年3月1日，吴川市人民政府给第三人姚土保颁发吴府国用（2010）第x号《国有土地使用证》，地类（用途）住宅，使用权类型出让，坐落于吴川市梅录街道沿江路xx号，使用权面积贰佰柒拾点柒叁佰壹拾捌点伍平方米（318.5M2）。原告杨达明对此不服，遂提起本案诉讼，请求：1、撤销吴府国用（2010)第x号《国有土地使用证》；2、由被告承担诉讼费用。另查明，杨达明、杨达钦兄弟之间曾因法定继承、排除妨碍、土地使用权合同等问题产生纠纷并诉诸法院。杨达明于2016年10月19日向吴川市人民法院提起民事起诉，请求确认杨达钦、曾亚珍冒充杨达明名义与姚土保于2009年12月7日签订的《土地使用权转让协议书》无效，其后又变更诉讼请求为撤销杨达钦、曾亚珍冒充杨达明名义与姚土保于2009年12月7日签订的《土地使用权转让协议书》。吴川市人民法院作出（2016）粤0883民初1578号民事判决，确认杨达钦、曾亚珍假借杨达明的名义与姚土保于2009年12月7日签订的《土地使用权转让协议书》无效。杨达钦、姚土保均不服，向原审法院提起上诉，该院于2018年8月22日作出（2018）粤08民终1111号民事判决，查明：“杨达钦明知买地付款单据由杨达明持有，在杨达明不知情的情况下，虚构买地付款单据已遗失的事实，并以其与杨达明的名义在《湛江日报》刊登遗失4580地皮收款单据的声明，向吴川市水口大桥工程指挥部申请补办收款单据。尔后，杨达明、李亚娇将办理土地转让手续所需的身份证、申请书、委托书等相关资料整理齐备后，由李亚娇交给曾亚珍，……该《委托书》的委托人处有杨达明、杨达钦的签名和指印。杨达明确认《委托书》上杨达明的签名不是其本人所签、指印不是其本人所捺，杨达钦确认《委托书》上杨达钦的签名是其本人所签、指印是其本人所捺。”故，原审法院以曾亚珍以杨达明、杨达钦的名义与姚土保签订的《土地使用权转让协议书》不是归于无效而仅是对杨达明不发生法律效力为由判决：一、撤销广东省吴川市人民法院（2016）粤0883民初1578号民事判决；二、驳回杨达明的诉讼请求。该案已发生法律效力。再查明，2018年6月12日，吴川市国土资源局向吴川市人民政府提交《关于撤销姚土保吴府国用（2010）第x号的请示》（吴国土资[2018]63号），以涉案土地相关利害人在向其申请土地确权登记时所提交的申请资料存在弄虚作假骗取登记的行为为由，请示撤销姚土保的吴府国用（2010）第x号《国有土地使用证》。2018年7月4日，吴川市人民政府作出《关于撤销姚土保吴府国用（2010）第x号问题的批复》（吴府函[2018]215号），同意依法撤销姚土保的吴府国用（2010）第x号《国有土地使用证》。原审法院审理认为，本案为土地行政登记案件。本案争议的焦点是原告提起本案诉讼是否已过法定起诉期限及被告给第三人姚土保颁发的国有土地使用证行政行为是否合法及应否撤销。关于原告杨达明提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告作出行政行为后并未告知原告起诉期限，因此本案的起诉期限应该为原告知道或者应当知道行政行为内容之日起一年。原告自述其于2016年9月才发现有人在涉案土地上搭建棚屋，并以杨达钦为被告提起排除妨碍的民事诉讼后，才得知涉案土地被转卖及办证事宜，虽然无充分证据证实，但被告对于原告何时应当知道被诉发证行政行为并未提出反驳意见及提交有关证据支持，而第三人所主张的原告应当在2010年搭建棚屋或至少在2013年将棚屋租赁给他人经营时就应当知道已发证的事实，但这仅凭其单方推断，并无证据支持，因此，对第三人主张原告提起本案诉讼已过法定期限的理由，原审法院不予支持。关于涉案土地登记行政行为是否合法及能否予以撤销的问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十一条第一款规定：“委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。”第十三条规定：“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”本案中，第三人姚土保与曾亚珍就涉案土地向吴川市国土资源局申请土地使用权登记，其应当提交真实的申请人身份证明、土地权属来源证明、委托书等材料以获取登记。但根据已发生法律效力的（2018）粤08民终1111号民事判决所认定的事实，曾亚珍用于申请涉案土地登记的《委托书》中委托人处杨达明的签名不是其本人所签、指印不是其本人所捺，曾亚珍以杨达明、杨达钦的名义与姚土保签订的《土地使用权转让协议书》对杨达明不发生法律效力。另外，杨达钦明知买地付款单据由杨达明持有，在杨达明不知情的情况下，虚构买地付款单据已遗失的事实，并以其与杨达明的名义在《湛江日报》刊登遗失4580地皮收款单据的声明，向吴川市水口大桥工程指挥部申请补办收款单据，随后将该补办的收款单据交由曾亚珍作为涉案土地登记的申请材料提交。而被告吴川市国土资源局在向吴川市人民政府提交的《关于撤销姚土保吴府国用（2010）第x号的请示》（吴国土资[2018]63号）中亦承认，涉案土地相关利害人在向其申请土地确权登记时所提交的申请资料存在弄虚作假骗取登记的行为，故第三人与曾亚珍在申请涉案国有土地使用权登记时，提交的土地权属来源证明、委托书等材料不符合客观事实，不符合上述《土地登记办法》的要求。被告吴川市国土资源局对曾亚珍、姚土保提供的虚假材料未尽到审慎审核之责，给第三人核发涉案国有土地使用证可能损害他人合法权益。第三人姚土保在庭审中主张其对涉案土地使用权的取得符合民法意义上善意取得条件，其合法权益应予以保护。对此，原审法院认为，是否属于善意取得属于民事诉讼审理范畴，当事人可以另循法律途径解决。综上所述，被告吴川市国土资源局经吴川市人民政府审核给第三人颁发涉案国有土地使用证的行政行为主要事实不清，程序违法，鉴于目前被告对该行政行为正在主动履行撤证程序，故原告杨达明请求撤销涉案土地登记行政行为的诉求有理，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销吴川市人民政府于2010年3月1日给第三人姚土保颁发的吴府国用（2010）第x号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告吴川市国土资源局负担。上诉人姚土保不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：一、一审程序违法，应予撤销。本案被诉行政行为的主体是吴川市人民政府，而非吴川市国土资源局，该局作为本案被告，主体不适格。杨达明的弟弟杨达钦作为涉案土地权利人之一，是利害关系人，原审未追加其为案件当事人，属于遗漏当事人。二、一审判决认定事实不清、证据不足。一审判决没有查明中介曾亚珍持有并提交给吴川市国土资源局的《委托书》中“杨达明”的签名是否属于杨达明所签。在民事诉讼中，杨达明不承认签名，在举证责任上应由其提出笔迹鉴定，但其没有申请鉴定，因此无法排除该签名系其所签。该民事案件没有进行笔迹鉴定，民事判决书也没有认定《委托书》上签名不是杨达明本人所签。本案一审判决没有查清《委托书》上签名真伪之前认定被诉行政行为事实不清和程序违法，该认定没有事实根据。三、一审法院未等行政机关改变原行政行为程序终结，即作出判决，剥夺了上诉人的行政申辩、复议等法定权利。被上诉人杨达明二审答辩请求驳回上诉，维持原判。主要理由：一、原审程序合法。吴川市国土资源局是本案适格被告。已生效的（2018）粤08民终1111号民事判决确认“另查明，杨达明、杨达钦兄弟之间的家庭关系素有不和，曾因法定继承纠纷诉诸法院。在杨达明诉杨达钦的（2016）粤0883民初1386号案庭审中，杨达钦的特别代理人抗辩案涉土地与杨达钦无关，杨达明据此也认可案涉土地与杨达钦无关，杨达明撤回起诉，后再提起本案诉讼。”据此，本案被诉登记行为与杨达钦无关，不属于遗漏当事人的情况。二、一审判决事实清楚，证据确实充分。已生效的（2018）粤08民终1111号民事判决认定事实清楚，可以作为本案的定案依据。三、姚土保上诉称“原审法院未等行政机关改变原行政行为程序终结，即作出判决，剥夺了上诉人的行政申辩、行政复议等法定权利”之理由不成立。原审合议庭在2018年10月17日开庭时向吴川市国土资源局释明，限期该局自行撤销，但该局答辩由法院判决撤销。原审被告吴川市国土资源局未向本院提交二审意见。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案系土地登记纠纷，综合争议各方诉辩意见，确定二审焦点问题为：一、吴川市国土资源局是否为本案的适格被告。二、被诉土地登记行为是否应予撤销。关于问题一。《中华人民共和国物权法》第十条第一款规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”县级以上地方人民政府原根据我国《土地管理法》《森林法》《海域使用管理法》等相关规定行使的不动产权属登记职权变更为由县级以上人民政府确定的负责不动产登记工作的部门行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，对于不动产登记行政案件，包括起诉原由县级以上地方人民政府在《不动产登记暂行条例》施行前作出的登记发证行为，应当以县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构为被告。本案中，原审法院在受理后根据被诉行政机关职权变更情况经向原审原告释明后确定由吴川市国土资源局作为本案被告，符合法律规定。上诉人上诉主张吴川市国土资源局不是本案适格被告，欠缺法律依据，本院不予采纳。关于问题二。根据被诉登记行为作出时正在施行的《土地登记办法》第九条、第十一条之规定，土地登记应当提交审核的法定材料为土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、法律法规规定的完税或减免税凭证等，涉及委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。本案中，原审法院作出的已发生法律效力的（2018）粤08民终1111号民事判决认定：“虽然曾亚珍以杨达明、杨达钦的名义与姚土保签订《土地使用权转让协议书》时，持有委托人为杨达明、杨达钦的《委托书》，但《委托书》上杨达明的签名并非杨达明所签、指印并非杨达明所捺，而且事后杨达明亦拒绝追认，故曾亚珍对杨达明属于无权代理，《土地使用权转让协议书》对杨达明不发生法律效力。”依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”之规定，上述生效民事判决确认的事实，可以作为本案定案依据。本案被诉登记行为所依据的基础民事行为是土地使用权转让行为，但生效民事判决已认定《土地使用权转让协议书》对涉案土地原使用权人杨达明不发生法律效力，受让人无权基于该协议书申请涉案土地转移登记，即被诉土地使用权转移登记行为已丧失权利来源，不具备登记的基础民事权利。而且，依照前述规定，涉及委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书，但生效民事判决已认定涉案《委托书》并非杨达明签名、指印并非杨达明所捺，故曾亚珍无权代表杨达明申请办理涉案登记。以上足以认定，吴川市人民政府违反《土地登记办法》的上述规定，未尽充分审查义务，作出的涉案土地登记行为违法，依法应当予以撤销。原审判决撤销被诉登记行为正确，本院予以维持。关于姚土保是否构成善意取得的问题。《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”据此，物权法规定善意取得的适用前提是存在无权处分，而依照（2018）粤08民终1111号生效民事判决的认定，本案转让属于无权代理，并非无权处分，故姚土保主张在本案中适用善意取得欠缺法律依据。需要指出的是，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”之规定精神，对于不动产登记案件中涉及善意取得问题，属于人民法院行政诉讼审理范围，受案法院应当对有关事实予以查明并作出相应裁决。原审法院以善意取得纠纷属于民事诉讼审理范畴并指引当事人另循法律途径解决不当，但鉴于原审法院实体处理和裁判结果正确，本院在此仅予以指正。姚土保上诉主张原审程序存在遗漏追加杨达钦作为本案当事人的情形，但根据（2018）粤08民终1111号生效民事判决查明的事实，案外人杨达钦在吴川市人民法院受理的（2016）粤0883民初1386号民事案件庭审中否认其与涉案土地存在关系，且其在杨达明不知情的情况下，虚构买地付款单据已遗失的事实，以杨达明的名义在报纸上刊登遗失声明，向吴川市水口大桥工程指挥部申请补办收款单据作为本案登记的虚假材料，姚土保主张杨达钦应为本案必须参加的利害关系人，理据不足，本案处理结果未对杨达钦的合法权益产生不利影响，原审法院未追加杨达钦作为案件当事人不属于遗漏当事人的情形。关于本案是否应当对《委托书》中“杨达明”的签名进行鉴定的问题，（2018）粤08民终1111号生效民事判决对此已作认定，该认定对本案具有法律拘束力，姚土保亦未能提供合法有效充分的证据以推翻上述认定，对其该项上诉主张，本院不予支持。姚土保还主张本案应当等待行政机关改变原行政行为程序终结后才能作出行政判决，欠缺法律依据，本院不予支持。综上，上诉人姚土保的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人姚土保负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月二十日书记员  杨海萍