浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终1879号上诉人（原审原告）徐忠迪，男，1975年7月4日出生，汉族，住温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人计琳婷，温州市司法局工作人员。委托代理人金毕成，温州市瓯海区司法局工作人员。徐忠迪诉温州市人民政府不履行法定职责一案，温州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2019）浙03行初416号行政裁定。徐忠迪不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月21日立案受理后依法组成合议庭审理本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审裁定查明，2019年4月15日，原告徐忠迪向被告温州市人民政府邮寄提交《查处申请书》，称其位于温州市瓯海区南白象街道霞坊北路205号、霞坊住宅区C-1-6两处房屋涉及征迁。南白象街道办事处实施协议拆迁违法，且补偿标准过低，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，又非法强拆导致原告两处房屋不同程度损毁，请求温州市人民政府依法查处。温州市人民政府收件后，将上述申请转寄温州市信访局。经温州市信访局、温州市瓯海区信访局转送，温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道办事处）收到该申请。徐忠迪认为温州市人民政府未履行查处的法定职责，于2019年4月30日提起本案诉讼，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、国土资电发〔2011〕72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》、中纪办发〔2011〕8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定，主张温州市人民政府对其申请事项具有法定职责。审理中，南白象街道办事处于2019年6月22日作出瓯南信〔2019〕05号《信访事项处理意见书》，认为：1.南白象街道霞坊村拆迁是根据瓯海区政府以瓯政办抄〔2017〕947号抄告单批准的《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿安置实施方案》进行的协议拆迁。截止2019年5月10日，签约及腾空率达97.38%；2.受托实施拆除的温州中越园林建设有限公司在对原告房屋隔壁断电断水时，因不规范操作导致原告房屋无法正常供电及排水，经协调，中越公司愿意出资修复，但在上门修复时，原告要求先提供书面施工方案，否则拒绝进场施工，中越公司提出可以根据房屋施工结构图、布线图出具书面施工方案，但原告无法提供相关资料；3.经现场查看，未发现原告提出的墙体破损问题。该意见书已送达徐忠迪。原审法院认为，本案的争议焦点在于原告提起的本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，行政诉讼法所规定的可诉的履行法定职责行为，应限于行政机关履行外部行政管理职责对行政管理相对人所作出的行政行为，内部层级监督行为并不改变或撤销下级行政机关的行政行为，不直接设定当事人新的权利义务，不具有可诉性。本案中，原告徐忠迪认为南白象街道办事处违法实施拆迁，要求被告温州市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条、国土资电发〔2011〕72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》、中纪办发〔2011〕8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》等规定予以查处。经查，国土资电发〔2011〕72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》已失效，中纪办发〔2011〕8号通知并非法律法规，亦非部委规章或行政管理规范性文件，并不能作为行政诉讼的依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条、第七条规定的行政主体包括人民政府的监督职责，既有外部行政管理职责，也有内部层级监督，对于行政主体依据该条文所作出的履职行为或不作为，应根据具体的履职事项进行具体分析，进而判断是否属于人民法院行政诉讼受案范围。本案原告要求被告温州市人民政府履职的事项是对其下设的瓯海区人民政府的派出机关南白象街道办事处违法实施的拆迁行为进行监督，属于上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督范畴，故原告据此提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告徐忠迪的起诉。徐忠迪上诉称：上诉人位于温州市瓯海区南白象街道霞坊北路205号、霞坊住宅区C-1-6房屋涉及征收拆迁。南白象街道办事处拒不依法征收拆迁，反而故意规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定违法拆迁，导致上诉人房屋受损。上诉人为此申请被上诉人履行法定职责，但被上诉人怠于履职，未作任何答复，侵害了上诉人合法权益，但原审法院却认为上诉人的起诉不属行政诉讼受案范围，并据此驳回上诉人起诉。该裁定认定事实、适用法律均存在错误。第一、上诉人系要求被上诉人履行保护合法财产权益及维护和谐征收拆迁秩序职责，并非要求被上诉人履行监督职责。第二、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”规定，被上诉人作为县级以上人民政府具有上诉人诉请的法定职责。第三、被上诉人收到上诉人请求事项后未作任何答复，明显属于怠于履行法定职责。第四、被上诉人将上诉人履职申请作为信访事项处理，明显系没有履行法定职责。第五、行政诉讼的目的在于保障公民、法人和其他组织充分行使行政诉讼权利，在于依法监督行政机关依法行政，如果公民行政诉讼权利得不到保障，容易激化矛盾、不利于推进依法行政进程和国家法治建设及社会稳定。一审裁定背离“有权利必有救济”法理。请求撤销一审裁定；判令一审法院进行实体审理并公正判决。温州市人民政府答辩称：一、上诉人的上诉理由无事实依据。上诉人《查处申请书》的请求事项是：“依法查处温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处非法征收申请人房屋和违法拆迁的行为”。一审中，上诉人对此也无异议。但在上诉状中，上诉人的请求却变更为“申请被上诉人履行法定职责，保护上诉人的合法财产”，“不是要求上诉人履行监督职责”。前后明显不一。二、上诉人的上诉理由法律依据不足。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府履行保护私人所有合法财产的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是基本法，依据相关特别法规定，对公民的财产权和人身权的保护，应由相关政府职能部门实施。上诉人要求保护财产权的请求，也应当向职能部门提出，并由职能部门依法受理并履行职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项也是针对职能部门该项不履职行为作出的规定。三、行政机关的内部监督不属于行政诉讼受案范围。上诉人要求答辩人对南白象街道办事处非法征收原告房屋和违法拆迁行为进行查处，属于上下级行政机关之间的监督管理范畴，且答辩人未曾对上诉人设定新的权利义务，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上诉人的申请事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，理由正确。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人徐忠迪针对被上诉人温州市人民政府提起的不履行法定职责诉讼。因此，上诉人向被上诉人提出的申请事项是否属于人民法院行政诉讼受案范围，是本案争议焦点。在我国，行政机关的行政职责主要取决于法律、法规或者规章的明文规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人于2019年4月15日向被上诉人提交《查处申请书》载明的请求是要求“依法查处温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处非法征收申请人房屋和违法拆迁的行为”，而其具体理由是认为南白象街道办事处通过协议拆迁方式，故意规避《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定，且程序违法、补偿标准过低，侵害了上诉人的合法权益。同时还造成上诉人两处房屋不同程度的损毁。从上诉人提出的具体请求事项看，查处申请的实质，是希望作为上级行政机关的被上诉人采取必要的手段或措施，对其下级行政机关南白象街道办事处在案涉征迁过程中的相关行为作出处理，该请求事项属于上下级行政机关之间的层级监督关系，而非被上诉人依据行政法律规定应当承担的法定职责。因此，被上诉人针对上诉人的查处申请以信访事项为由，经其信访局转送温州市瓯海区信访局，并最终交由南白象街道办事处作出处理，并无不当。若上诉人对南白象街道办事处《信访事项处理意见书》存在异议，可以根据国务院《信访条例》规定寻求救济。鉴于此，上诉人提起的诉讼并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）规定的可以提起行政诉讼的情形。原审以不属于行政诉讼受案范围为由驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年三月四日书记员  张维