浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终28号上诉人（原审原告）汪金浩，男，1953年10月18日出生，汉族，住杭州市萧山区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人曹士凡、谭王英，杭州市司法局工作人员。汪金浩诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月2日作出（2019）浙01行初328号行政判决。汪金浩不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月6日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年10月21日，汪金浩向杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）邮寄《履行职责申请书》，申请书所列被申请人为杭州市萧山区人民政府农业和农村工作办公室，申请事项为“1、被申请人在法定期限内未审计荣星村集体经济以及集体经济组织负责人任期届满审计或任期内离任审计的行为予以查处；2、责令被申请人立即组织人员对荣星村集体经济予以审计；3、依法处理被申请人未依法履行法定职责，并追究负责人的失职、渎职行为。”2019年4月8日，汪金浩以萧山区政府为被申请人，向杭州市政府提出行政复议申请，复议请求为“1、确认被申请人对《履行职责申请书》未作处理行政不作为违法；2、责令被申请人对《履行职责申请书》所涉申请事项予以处理。”2019年5月20日，杭州市政府以上诉人申请事项不属于行政复议受案范围为由作出杭政复（2019）120号行政复议决定，驳回上诉人行政复议申请。原审法院认为，汪金浩向萧山区政府提交《履行职责申请书》，系要求萧山区政府责令杭州市萧山区人民政府农业和农村工作办公室对荣星村进行农村集体经济审计，并追究相关人员的责任，也即要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责行为。法律法规规定的上级行政机关对下级行政机关的监督，是内部层级监督，属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人新的权利义务关系，该类行为不属于行政复议的受案范围。汪金浩向杭州市政府提出的行政复议申请，不符合行政复议的受理条件。杭州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定决定驳回行政复议申请，符合法律规定。原告汪金浩的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汪金浩的诉讼请求。汪金浩上诉称：一、一审判决认定事实错误。上诉人要求萧山区政府依法对萧山区农业农村局未依法履职进行查处，责令立即组织人员对荣星村集体经济予以审计，并追究负责人的失职、渎职行为的法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定，以及《浙江省农村集体经济审计办法》第十三条规定。由于换届选举审计工作已列入人民政府财政预算，萧山区农业农村局没有对荣星村集体经济以及集体经济负责人进行三年任期届满审计，属于严重的失职与渎职行为。萧山区政府在收到上诉人履职申请后，未依法履职，不仅行政不作为，更是对法律的亵渎。上诉人并未在履行职责申请中要求萧山区政府实行内部监督，故一审混淆概念，认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一款规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的可以依法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的行政复议申请，行政复议机关必须受理。由于萧山区政府未依法履职，侵犯了上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决；撤销被诉行政复议决定；判令被上诉人受理行政复议申请，并就复议事项作出公正复议决定。杭州市政府答辩称：一、被诉行政复议决定，程序合法，并无不当。被上诉人于2019年4月8日收悉复议申请后，于同月15日予以受理，于同年5月20日作出被诉杭政复〔2019〕120号《行政复议决定书》并邮寄给上诉人。行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定。二、被诉行政复议决定，事实清楚，于法有据。本案首先要确定的是上诉人申请复议的行为是否属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，可申请行政复议的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务，或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的层级监督行为。同时，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的“法定职责”，系行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，一般亦不包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部监督管理职责。本案中，根据《浙江省农村集体经济审计办法》第三条“县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作”的规定及该法第九条、第十条之规定，萧山区农业农村局具有对本行政区域内农村集体经济组织及农村集体经济组织负责人任期经济进行审计的法定职责。上诉人要求萧山区政府履行的“查处并责令履行”职责，实质系基于萧山区政府作为该区农业农村局所属同级人民政府而产生的内部监督行为，不具有实体法上的职权依据，故萧山区政府对上诉人的申请作出回复与否，对上诉人的权利义务不产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。故上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件，被上诉人作出驳回上诉人行政复议申请的案涉《行政复议决定书》事实清楚，于法有据。此外，出于便民考虑，被上诉人结合案情，在复议决定书中对上诉人维权方式已作相应告知。综上，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。恳请驳回上诉人的上诉请求。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人汪金浩不服被上诉人杭州市政府杭政复（2019）120号行政复议决定提起的诉讼。被诉行政复议决定系以复议申请事项不属于行政复议受案范围为由驳回上诉人的复议申请。因此，被诉行政复议决定的事实和法律依据应当作为本案争议焦点。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条还就公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议的事项作出列举式释明。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条就行政复议案件的受理条件亦有明确规定。本案争议的关键问题是上诉人向被上诉人提出的复议申请事项是否符合行政复议的受理条件，也即是否属于行政复议的受案范围。本案中，上诉人之所以申请被上诉人行政复议，是其认为向行政复议被申请人萧山区政府提出的申请事项未获回应。而上诉人向萧山区政府提交《履行职责申请书》载明的被申请人为萧山区政府农业和农村工作办公室，申请的事项为“1、被申请人在法定期限内未审计荣星村集体经济以及集体经济组织负责人任期届满审计或任期内离任审计的行为予以查处；2、责令被申请人立即组织人员对荣星村集体经济予以审计；3、依法处理被申请人未依法履行法定职责，并追究负责人的失职、渎职行为。”在我国，行政机关的职责通常由法律、法规或者规章予以设定，一般不包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对其所属工作部门的层级监督、内部监督等行政管理事项。《浙江省农村集体经济审计办法》第三条、第九条、第十条、第十三条虽然规定县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作，作为萧山区农业行政主管部门的萧山区农业农村局，具有针对农村集体经济组织、农村集体经济组织及其所属单位负责人的任期经济责任审计监督，以及享有对集体经济组织负责人任期届满审计或任期内离任审计编制审计工作计划的法定职责。但根据该审计办法第二十一条规定，农业行政主管部门在针对审计报告进行审查、复核后，对审计结论的不同情形可以分别作出评价，出具审计意见书，或依照法定权限作出处理或处罚决定，或制作审计建议书，向有关主管部门或者集体经济组织提出处理意见。上述审计办法规定表明，就本案而言，无论萧山区农业农村局履行上诉人申请的审计事项与否，审计中是否发现有违国家规定的财务收支问题，及其对此作出如何处理等，均与上诉人的权利义务不产生影响，故被上诉人以上诉人复议申请事项不符合行政复议受案范围为由，驳回上诉人行政复议申请，并无不当。且经审查，被诉行政复议的程序亦符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定的是“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理（法宝联想:?部门规章约1篇?地方法规规章约2篇?案例与裁判文书约194篇?法学文献约2篇?）”。上诉人虽然援引该条规定作为上诉理由的依据，但引述的条文遗漏“除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的”内容，本院在此予以释明。综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人汪金浩负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年三月四日书记员 张 维