江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终47号上诉人（原审原告）安福县龙安煤矿，住所地安福县横龙镇石溪村。法定代表人刘风，执行事务合伙人。上诉人（原审原告）安福县龙安矿业有限公司，住所地安福县横龙镇石溪村。法定代表人肖红桃，总经理。被上诉人（原审被告）安福县人民政府，住所地安福县城经一路。法定代表人王玮，县长。委托代理人万艺娇、赵春燕，江西求正沃德律师事务所律师。上诉人安福县龙安煤矿（以下简称龙安煤矿）、安福县龙安矿业有限公司（以下简称龙安公司）因其诉安福县人民政府（以下简称安福县政府）行政补偿一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，龙安煤矿成立于2002年9月27日，为普通合伙企业,合伙期限为2002年9月27日至2022年9月26日，经营范围为原煤开采。2013年7月10日，江西省国土资源厅向龙安煤矿颁发采矿许可证，开采方式为地下开采，生产规模为6万吨/年，矿区面积6.6938平方公里，有效期限为10年，自2013年7月10日至2023年7月10日。龙安公司于2012年5月24日成立，营业期限为2012年5月24日至2032年5月23日，经营范围为矿产品、煤矿机械设备、五金配件、建筑材料、电子设备、冶金材料销售。龙安煤矿与龙安公司签订《龙安煤矿采矿权协议转让合同》，龙安煤矿将其采矿权转让给龙安公司。2017年2月28日，江西煤矿安全监察局向龙安煤矿颁发安全生产许可证，许可范围为煤炭开采，有效期为2017年2月28日至2018年6月29日。2017年3月20日，江西省国土资源厅向龙安公司颁发采矿许可证，开采方式为地下开采，生产规模为6万吨/年，矿区面积6.6938平方公里，有效期限为6年3个月，自2017年3月20日至2023年3月20日。2016年2月1日，为推进结构性改革，进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业脱困发展，国务院出台国发〔2016〕7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，明确规定：煤炭行业化解过剩产能的基本原则为企业承担主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持；有序退出过剩产能为晋、蒙、陕、宁等4个地区产能小于60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区产能小于30万吨/年，其他地区产能小于9万吨/年的煤矿，有序退出过剩产能；奖补支持为设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定统筹对地方化解煤炭过剩产能中的人员分流安置给予奖补，对地方实行梯级奖补，由地方政府统筹用于符合要求企业的职工安置。具体办法由相关部门另行制定等。2016年5月10日，为规范工业企业结构调整专项奖补资金的管理和使用，财政部作出财建〔2016〕253号《关于印发的通知》，该管理办法明确：专项奖补资金是指中央财政预算安排用于支持地方政府和中央企业推动钢铁、煤矿等行业化解过剩产能工作的奖补资金。专项奖补资金包括支持地方政府的专项奖补资金和支持中央企业的专项奖补资金两部分。专项奖补资金分为基础奖补和梯级奖补资金两部分。专项资金主要用于：企业为退养职工按规定需缴纳的职工养老和医疗保险费，以及需发放的基本生活费和内部退养工伤职工的工伤保险费；解除、终止劳动合同按规定需支付的经济补偿金和符合《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇；清偿拖欠职工的工资、社会保险等历史欠费；弥补行业企业自行管理社会保险收不抵支形成的基金亏空，以及欠付职工的社会保险待遇；其他符合要求的职工安置工作。2016年7月25日，国家发展和改革委员会、国家能源局、国家煤炭安全监察局联合作出发改能源〔2016〕1602号《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》，明确关闭煤矿可以通过产能置换从新建煤矿获得职工安置或资金等方面提供的补偿。2016年7月27日，江西省财政厅作出赣财经〔2016〕28号《关于印发的通知》，该实施细则明确省级专项奖补资金实行定额补助，奖补资金主要用于非国有企业职工安置，妥善安置职工后，剩余资金可用于转产、化解债务等相关支出。2016年8月1日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出赣发改电〔2016〕110号《关于加快推进化解煤炭过剩产能实施工作的通知》，要求各地用好专项奖补资金，统筹落实地方配套资金；调动多方力量，多渠道筹措配套资金，统筹解决本地化解煤炭过剩产能所需资金。2016年11月7日，江西省国土资源厅、江西省财政厅作出赣国土资字〔2016〕99号《关于开展对全省关闭煤矿退还采矿权价款和矿山地质环境恢复保证金工作的通知》，规定了确认关闭退出煤矿名单、确认已关闭退出煤矿剩余资源储量、核定及退还采矿权价款等事项。2017年4月5日，国家发展和改革委员会作出发改能源〔2017〕609号《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》，明确省级政府有关部门征得关闭退出煤炭企业同意的书面意见后，统一开展产能置换指标交易，签订产能置换协议，收益统筹用于本地区煤炭去产能相关工作。2017年6月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出赣化解产能办〔2017〕35号《关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，计划表中明确龙安煤矿计划关闭退出时间为2018年。2017年7月12日，吉安市人民政府办公室作出《关于“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，计划表中龙安煤矿计划关闭退出时间为2018年。2017年7月11日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出《关于印发的通知》，该实施方案规定关闭退出煤矿经申请不享受中央与省级财政奖补资金的，可将产能用于产能置换指标交易获得利益。2017年8月24日，国家发展和改革委员会办公厅、国家安全生产监督管理总局办公厅、国家煤炭安全监察局办公室、国家能源局综合司联合作出发改办运行〔2017〕1448号《关于明确煤炭产能置换和生产能力核定工作有关事项的通知》，明确经企业申请不享受中央财政奖补资金支持的，产能置换指标按关闭退出煤矿产能的100％计算。2017年10月30日，安福县政府办公室作出安府办字〔2017〕230号《关于印发的通知》（以下简称《奖补办法》），该《奖补办法》的主要内容为：一、奖补对象：安福县“十三五”期间列入关闭退出的14家煤矿。二、奖补原则和标准：（一）奖补原则：1、证照过期或已停产的煤矿按时自行关闭。每矿奖补130万元；证照齐全且在生产的煤矿按时自行关闭，每矿奖补200万元。2、实行梯级奖补政策，对主动提前关闭（比省化解过剩产能工作领导小组办公室规定的退出时间提前）的煤矿，再适度增加奖补金额。3、煤矿企业拒不配合关停工作并造成严重后果或关闭时间超过省去产能办规定的退出时间，一律不得享受县级奖补资金。（二）奖补标准：1、2016年已关闭的四家煤矿，每家各追加补助130万元。2、2017年已关闭的金龙煤矿（证照过期且已停产）奖补130万元、河西煤矿（证照齐全且在生产）奖补200万元。3、按照江西省2017－2020年化解过剩产能煤矿关停时间安排，2018年及以后按时自行关闭的煤矿按每矿200万元的标准进行奖补。4、煤矿业主主动提出申请，自行提前关闭煤矿，县政府对提前一年提出并在10月底前自行关闭的每矿在奖补200万元的基础上再奖补30万元，在5月底前自行关停的再追加奖补30万元，以此类推。煤矿具体关停时间要求和奖补金额见附件。三、奖补程序：1、煤矿企业关闭矿井后，书面向县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组提出奖补申请。2、根据煤矿企业申请，县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组组织相关部门进行初步验收，并在初验合格后按程序向市、省化解过剩产能工作领导小组提出验收申请。3、经市、省化解过剩产能工作领导小组验收合格后，县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组办公室按照奖补标准提出具体奖补意见，经县化解煤炭行业过剩产能工作领导小组审核同意后，由县财政将相应的奖补资金发放给煤矿业主。该通知附件《安福县煤矿提前关停时间及县级奖补金额对应一览表》中载明：龙安煤矿计划关停时间为2018年，2018年5月底前自行关闭应奖补资金230万元，2018年10月底前自行关闭应奖补资金200万元。2018年4月23日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室在江西省人民政府网发布江西省2018年化解煤炭过剩产能目标任务公示，龙安煤矿在江西省2018年化解煤炭过剩产能计划关闭煤矿名单中。经安福县政府批准，2018年6月26日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室在安福县人民政府网发布安福县化解煤炭过剩产能关闭退出公告，决定对龙安煤矿予以关闭退出。2018年7月1日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室向龙安公司发出《关于尽快做好煤矿现场关闭准备工作的通知》。2018年7月9日，江西煤矿安全监察局作出2018年第28号公告，注销龙安煤矿安全生产许可证。2018年7月18日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室向龙安公司发出《关于督促尽快拆除矿井设备设施的通知》。2018年7月27日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室向龙安煤矿作出《安福县化解煤炭行业过剩产能配套扶持政策告知书》。2018年8月20日，安福县政府与龙安公司、龙安煤矿签订《龙安煤矿关闭和借款协议书》：1、龙安公司、龙安煤矿在8月23日配合安福县政府启动矿井封闭等基础工作，并保证煤矿关闭退出符合国家验收标准和关闭过程中不发生任何违法违规行为。2、龙安公司、龙安煤矿承诺于8月21日按规定配合安福县政府办理有关龙安煤矿采矿证注销手续和煤炭产能指标委托交易手续。3、龙安公司、龙安煤矿配合安福县政府启动矿井封闭、证照注销和产能指标委托交易手续后，安福县政府预付给龙安公司、龙安煤矿633.5万元。（1）具体数额以双方最终核定为准，多退少补；（2）预付资金包括去产能县级奖补200万元、技改矿补偿200万元、新建炸药库补偿30万元、采矿权价款返还140万元、煤矿安全风险押金70万元、矿山环境恢复治理保证金63万元，扣除已垫付的民工工资69.5万元，合计633.5万元。4、在煤矿关闭验收前，产能指标交易收益一时难以到位，鉴于煤矿股东及采矿员工多为湖南籍人员，为确保按时完成关闭工作，龙安公司、龙安煤矿自愿放弃安福县政府出台的抱团转型发展项目扶持政策待遇（约200万元），向安福县政府预借660万元（暂按产能指标交易价格为110万元/万吨×6）资金，用于解决煤矿关闭前的矿工工资、工伤补偿、下岗安置、遣散回家等事宜。预借资金由龙安公司、龙安煤矿投资方江西翼隆矿业有限公司和刘阳共同担保，承担连带责任。5、以上两项共计1293.5万元，龙安公司、龙安煤矿配合安福县政府启动矿井封闭、证照注销和产能指标委托交易手续后，安福县政府于8月23日一次性预付给龙安公司、龙安煤矿指定账号，如未按约定时间支付，则承担因此造成的一切后果；龙安公司、龙安煤矿如未按要求配合安福县政府做好相关工作，则承担因此造成的一切后果。6、龙安公司、龙安煤矿以产能置换指标交易收益抵扣安福县政府的预借款，多退少补。龙安公司、龙安煤矿必须在产能置换指标交易完成到账后3个工作日内将预借款返还给安福县政府，否则按法律规定承担违约责任和担保责任。7、龙安公司、龙安煤矿有权保留煤矿关闭到位后关于补偿等事宜通过法律途径解决的权利。安福县政府、龙安公司、龙安煤矿以及借款担保方江西翼隆矿业有限公司、刘阳在该协议书上签字、加盖公章。同日，龙安煤矿向安福县安全生产监督管理局提交《关于退还安全风险抵押金的申请》，申请退还缴纳的安全风险抵押金80万元。次日，龙安煤矿向吉安市化解过剩产能工作领导小组办公室出具煤炭产能指标交易授权委托书，自愿申请不享受中央及省级奖补资金，将龙安煤矿退出的煤炭产能6万吨委托给吉安市化解过剩产能工作领导小组办公室统一进行产能置换指标交易；并与龙安公司共同向安福县政府出具《承诺书》，承诺配合县政府办理采矿证注销或吊销手续。2018年8月23日，安福县财政局按协议约定向龙安公司支付1293.5万元。2018年9月19日，江西省国土资源厅作出赣国土资罚字〔2018〕第018号行政处罚决定，以龙安公司、龙安煤矿未按规定办理采矿许可证注销登记手续为由，吊销龙安公司、龙安煤矿采矿许可证。2018年9月30日，江西省国土资源厅对吉安市国土资源局作出赣国土资函〔2018〕279号《关于注销龙安煤矿采矿许可证的函》，要求吉安市国土资源局收回龙安煤矿的采矿许可证正、副本。2018年9月26日，安福县化解过剩产能工作领导小组办公室在安福县人民政府网发布关于龙安煤矿关闭退出结果的公告，龙安煤矿于2018年8月23日实施了关闭退出，经县化解过剩产能工作领导小组办公室组织人员对关闭现场进行验收，确认已关闭退出。2018年12月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出赣化解产能办〔2018〕39号《关于江西煤业集团有限责任公司青山煤矿等73处去产能煤矿通过省级验收的通知》，龙安煤矿在江西省2018年关闭退出煤矿省级验收合格名单中。2018年11月30日，中联资产评估集团湖南华信有限公司经龙安公司的委托出具中联湘资评报字〔2018〕第001号资产评估报告和中联湘矿评字〔2018〕第014号采矿权评估报告，评估结论为：龙安煤矿实物资产价值为人民币5043.12万元；采矿权价值为3290.21万元。龙安煤矿、龙安公司遂于2018年12月7日向安福县政府邮寄行政补偿申请书，要求补偿其实物资产价值5043.12万元、采矿权价值3290.21万元、经营损失5000万元，合计13333.33万元。龙安煤矿等煤炭企业与陕西未来能源化工有限公司签订《煤炭产能置换指标交易合同》交易单价为124元/吨（含税6％）。2019年1月4日，安福县国土资源局向吉安市国土资源局提交安国土资字〔2019〕2号《关于认定龙安煤矿剩余保有资源储量的请示》，认定龙安煤矿剩余保有资源储量为109.37万吨。2019年1月31日，江西省产权交易所将包括龙安煤矿煤炭产能置换指标交易款744万元在内的第一笔煤炭产能置换指标交易款2209680元转入安福县财政局账号。另查明，龙安煤矿于2005年2月4日、2006年8月23日、2010年3月26日、2011年4月1日、2012年2月29日向安福县安全生产监督管理局分别缴纳3万元、27万元、30万元、10万元、10万元，共计80万元安全风险押金。2018年10月22日，安福县人民法院因劳动争议纠纷案依据（2017）赣0829民初667号民事判决作出（2018）赣0829执824号执行裁定书，扣划龙安煤矿在安福县安全生产监督管理局的安全风险押金95634元。2012年11月12日，龙安煤矿缴纳采矿权价款1701300元。原审认为，2017年6月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室根据国家发改委、工信部、能源部、财政部等六部委联合下发的发改运行〔2018〕554号《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》中“福建、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南等南方地区9万吨/年及以下（含9万吨/年）煤矿，纳入2018年去产能范围”的规定，下发赣化解产能办〔2017〕35号《关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，将龙安煤矿等列入化解煤炭过剩产能计划表名单。同时，吉安市人民政府办公室下发的吉府办字〔2017〕180号《关于“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》也将龙安煤矿列入化解煤炭过剩产能计划表中。龙安煤矿的年产能为6万吨，属于上述通知中确定的关闭退出对象，应当予以关闭退出。安福县政府依据上述文件规定，在与龙安煤矿达成补偿协议之后于2018年8月23日实施了政策性关闭。对此，龙安煤矿、龙安公司均无异议。争议的问题在于安福县政府制定的《奖补办法》能否作为本案补偿的依据、安福县政府是否奖补到位以及龙安煤矿、龙安公司主张按实际损失予以补偿是否依法有据。龙安煤矿、龙安公司认为，安福县政府制定的《奖补办法》违反了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，与上位法相抵触，不能作为补偿依据，并对该《奖补办法》提出合法性审查；安福县政府应当按其实际损失予以补偿。安福县政府则认为，该《奖补办法》与中央、国务院的政策性关闭煤矿有关奖补规定不相抵触，并未减损龙安煤矿、龙安公司的合法权益，应当作为奖补依据；安福县政府已经按照双方的协议约定进行了奖补，补偿到位，龙安煤矿、龙安公司再行主张补偿于法无据。《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其规范性文件。根据国务院2016年2月1日作出的国发〔2016〕7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》关于“企业承担化解过剩产能的主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持”的规定，安福县政府有权制定包括《奖补办法》在内的实施方案并组织实施。经审查，该《奖补办法》系针对安福县“十三五”期间列入关闭退出的14家煤矿制定的，其制定程序合法，且与煤炭行业化解过剩产能相关上级奖补文件的规定相符，并未减损关闭退出煤矿的合法权益。因此，安福县政府制定的《奖补办法》可以作为本案行政补偿的依据，安福县政府以此为依据对龙安煤矿的关闭进行奖补并无不当。龙安煤矿的采矿许可证的有效期限自2017年3月20日至2023年3月20日，龙安煤矿在其采矿许可证有效期限内因政策原因被安福县政府关闭。安福县政府作为关闭煤矿的组织实施者，应当依法给予龙安煤矿、龙安公司行政补偿。龙安煤矿被关闭后，根据相关奖补文件的规定，可以享受中央和省级奖补资金及抱团转型发展项目扶持政策待遇等，但龙安煤矿、龙安公司自愿放弃中央和省级奖补资金及安福县政府出台的抱团转型发展项目扶持政策待遇，选择产能置换指标交易收益，也与安福县政府签订《龙安煤矿关闭和借款协议书》，该协议中约定的产能指标交易收益、去产能县级奖补、技改矿补偿、新建炸药库补偿、采矿权价款返还、煤矿安全风险押金返还、矿山环境恢复治理保证金返还等奖补事项及标准与前述相关文件规定及《奖补办法》相符，并未遗漏奖补事项。鉴于产能置换指标交易一时不能完成，采矿权价款返还金额、矿山环境恢复治理保证金返还金额需由江西省国土资源厅核定等客观情况，故双方约定由安福县政府暂以预付和借款的形式先行支付龙安煤矿、龙安公司关闭煤矿补偿款，待产能置换指标交易完成到账后再行扣还。该协议实质上属煤矿关闭补偿协议，安福县政府已经按照该补偿协议的约定，向龙安煤矿、龙安公司支付了相应的补偿款。现产能指标交易已经完成，采矿权价格及矿山环境恢复治理保证金退还金额也已经核定，故双方理应依照协议约定进行核算，多退少补。龙安煤矿、龙安公司主张安福县政府应按《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”的规定，补偿其实物资产价值5043.12万元，采矿权价值3290.21万元，评估费用20.8万元，经营损失5000万元。前述相关奖补文件及安福县政府制定的《奖补办法》已经对因化解过剩产能关闭煤矿如何补偿作出了明确规定，故龙安煤矿、龙安公司要求按实际损失予以补偿于法不符。综上所述，安福县政府关闭龙安煤矿合法，行政补偿亦足额到位，龙安煤矿、龙安公司诉请再行补偿无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回龙安煤矿、龙安公司的诉讼请求。龙安煤矿、龙安公司不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，对《奖补办法》的合法性进行审查，判决被上诉人立即补偿上诉人各项损失共计13354.13万元（其中实物资产价值5043.12万元，采矿权价值3290.21万元，评估费用20.8万元，经营损失5000万元）。事实和理由为：一、原判认定“双方就补偿事项达成补偿协议，安福县政府已经按补偿协议约定给付了相应补偿款”，系事实认定错误。二、原判认定《龙安煤矿关闭和借款协议书》的签订原因为“鉴于产能置换指标交易一时不能完成，采矿权价款返还金额、矿山环境恢复治理保证金返还金额需由江西省国土资源厅核定等客观情况，故双方约定由安福县政府暂以预付和借款的形式先行支付龙安煤矿、龙安公司关闭煤矿补偿款，待产能置换指标交易完成到账后再行扣还”，系事实认定错误。三、原判认定“《奖补办法》未减损关闭退出煤矿的合法权益”，系适用法律错误。法律规定应当补偿实际投入的损失。最高人民法院有大量判例认可按照实际投入的损失进行补偿。上诉人的损失已评估，明显有减损。被上诉人违法减损关闭退出煤矿的合法权益。四、原判认定安福县政府制定的《奖补办法》与上位法不相抵触，系适用法律错误，《奖补办法》不符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定。五、原判认定实物资产价值、采矿权价值、营业损失不属于煤炭行业去过剩产能奖补范围，系适用法律错误。六、原判未依法采纳资产评估报告、采矿权评估报告系证据认定错误。被上诉人安福县政府提交书面答辩意见称：一、安福县政府制定的《奖补办法》合法适当，与上位法不相抵触，一审判决法律适用正确。《奖补办法》是安福县政府依据我国化解过剩产能一系列文件贯彻国家产能退出政策制定的具体操作办法，与国务院、财政部、发改委以及省市文件规定的化解煤炭行业过剩产能的奖补文件相适应，与上位法不冲突。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条适用的前提是“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或撤回行政许可的补偿标准未作规定”，不适用于本案。二、《奖补办法》规定的内容为授益性规定，不存在减损煤矿合法权益，一审判决适用法律正确。三、一审判决关于《龙安煤矿关闭和借款协议书》及相关事实认定清楚。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。双方当事人在一审期间向一审法院提交的证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是上诉人要求被上诉人在《奖补办法》规定之外再行补偿的请求能否得到支持。上诉人主张被上诉人应予补偿的依据是《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，上诉人认为根据该条规定，被上诉人应当补偿上诉人实际投入的损失。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”分析该条规定，有以下两层含义。一是，法律、法规、规章和规范性文件都可以对变更或者撤回行政许可的补偿标准作出规定，且该规定均应得到执行。二是，如果没有法律、法规、规章或者规范性文件的相关规定，一般在实际损失范围内确定补偿金额。行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。本案中，关于煤矿关闭的工作要求及相关奖补，从国家到地方有一系列的规范性文件予以规定。2016年2月1日，为推进结构性改革，进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业脱困发展，国务院出台《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），明确规定：煤炭行业化解过剩产能的基本原则为企业承担主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持；有序退出过剩产能为晋、蒙、陕、宁等4个地区产能小于60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区产能小于30万吨/年，其他地区产能小于9万吨/年的煤矿，有序退出过剩产能；奖补支持为设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定统筹对地方化解煤炭过剩产能中的人员分流安置给予奖补，对地方实行梯级奖补，由地方政府统筹用于符合要求企业的职工安置。具体办法由相关部门另行制定等。2016年5月10日，财政部作出《关于印发的通知》（财建〔2016〕253号），明确了专项奖补资金的含义和用途等。2018年8月30日，财政部《关于印发的通知》（财建〔2018〕462号）明确，工业企业结构调整专项奖补资金是指中央财政预算安排用于支持地方政府和中央企业推动钢铁、煤炭等行业化解过剩产能工作的以奖代补资金。非国有企业可按照不高于煤炭120万元/矿给予定额奖补。2016年7月25日，国家发展和改革委员会、国家能源局、国家煤炭安全监察局联合作出《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号），明确关闭煤矿可以通过产能置换从新建煤矿获得职工安置或资金等方面提供的补偿。2017年4月5日，国家发展和改革委员会作出《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》（发改能源〔2017〕609号），明确省级政府有关部门征得关闭退出煤炭企业同意的书面意见后，统一开展产能置换指标交易，签订产能置换协议，收益统筹用于本地区煤炭去产能相关工作。2017年8月24日，国家发展和改革委员会办公厅、国家安全生产监督管理总局办公厅、国家煤炭安全监察局办公室、国家能源局综合司联合作出《关于明确煤炭产能置换和生产能力核定工作有关事项的通知》（发改办运行〔2017〕1448号），明确经企业申请不享受中央财政奖补资金支持的，产能置换指标按关闭退出煤矿产能的100％计算。2018年4月9日，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国家能源局、财政部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》（发改运行〔2018〕554号）明确，福建、江西等南方地区9万吨/年及以下（含9万吨/年）煤矿，纳入2018年去产能范围。2016年7月27日，江西省财政厅作出《关于印发的通知》（赣财经〔2016〕28号），明确省级专项奖补资金实行定额补助，奖补资金主要用于非国有企业职工安置，妥善安置职工后，剩余资金可用于转产、化解债务等相关支出。2016年8月1日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出《关于加快推进化解煤炭过剩产能实施工作的通知》（赣发改电〔2016〕110号）。2016年11月7日，江西省国土资源厅、江西省财政厅作出《关于开展对全省关闭煤矿退还采矿权价款和矿山地质环境恢复保证金工作的通知》（赣国土资字〔2016〕99号），规定了确认关闭退出煤矿名单、确认已关闭退出煤矿剩余资源储量、核定及退还采矿权价款等事项。2017年6月6日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出《关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（赣化解产能办〔2017〕35号），计划表中明确年产能6万吨/年的龙安煤矿计划关闭退出时间为2018年。2017年7月11日，江西省化解过剩产能工作领导小组办公室作出《关于印发的通知》（赣化解产能办〔2017〕42号），规定关闭退出煤矿经申请不享受中央与省级财政奖补资金的，可将产能用于产能置换指标交易获得利益。2017年7月12日，吉安市人民政府办公室作出《关于“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（吉府办字〔2017〕180号），计划表中明确龙安煤矿计划关闭退出时间为2018年。2017年10月30日，安福县政府办公室印发了《奖补办法》（安府办字〔2017〕230号），明确规定了对“十三五”期间列入关闭退出的14家煤矿的奖补原则和标准以及奖补程序等事项。此后，安福县政府对上诉人的煤矿予以了关闭。从上述一系列的规范性文件可知，关于煤矿关闭的奖补已有规范性文件对此进行规定。安福县政府依据国家、江西省、吉安市等相关文件规定，为落实国家产业结构调整政策的现实需要而对龙安煤矿进行政策性关闭。政策性关闭煤矿的要求和规定，主要体现在上述一系列规范性文件中，故对龙安煤矿的奖补也应当按照上述规范性文件执行。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，因不存在“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的”情形，龙安煤矿要求按照实际投入进行补偿的主张于法无据。关于上诉人提出对《奖补办法》进行附带审查的请求。国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）中明确煤炭行业化解过剩产能的基本原则为企业承担主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持。从国务院的规定以及此后的一系列规范性文件可知，对于化解煤炭行业过剩产能，并未规定按照实际损失或实际投入进行补偿，而是规定通过给予奖补资金、开展产能置换、退还采矿权价款等形式进行补偿。涉案《奖补办法》关于奖补对象、奖补原则和标准的规定与煤炭行业化解过剩产能相关上级规范性文件的规定相符，并未减损关闭退出煤矿的合法权益。因此，该《奖补办法》可以作为本案行政补偿的依据。安福县政府依据前述一系列规范性文件以及涉案《奖补办法》的规定，与上诉人签订了《龙安煤矿关闭和借款协议书》。该协议中约定的产能指标交易收益、去产能县级奖补、技改矿补偿、新建炸药库补偿、采矿权价款返还、煤矿安全风险押金返还、矿山环境恢复治理保证金返还等奖补事项及标准与前述规范性文件规定及《奖补办法》相符，并未遗漏奖补事项。现安福县政府已实际履行该协议，对上诉人进行了奖补、预借给其产能置换指标交易收益，对此上诉人未提出异议。因此，对于龙安煤矿的奖补已按照规范性文件的规定得到执行，上诉人要求对其再行补偿的诉讼请求不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安福县龙安煤矿、安福县龙安矿业有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  林贤瑛审判员  彭彩玲二〇二〇年三月三日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……