江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终888号 上诉人（原审原告）何祥玉，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何祥芬，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何祥红，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何祖宏，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何爱玲，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何爱萍，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）白玉琦，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）白玲娅，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）白玉麟，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）白瑾，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）姚萍，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何蓉，性别：××，××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）何祥发，性别：××，××年××月××日生，××族。 以上13位上诉人的共同委托代理人徐肖强，上海申浩（南京）律师事务所律师。 以上13位上诉人的共同委托代理人方明，上海申浩（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地江苏省南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人吴大政，南京市规划和自然资源局江宁分局工作人员。 委托代理人王佳文，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人徐瑞文，南京市司法局工作人员。 委托代理人吴童，南京市司法局工作人员。 上诉人何祥玉等13人因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规划和资源局）、南京市人民政府（以下简称市政府）不动产登记及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初652号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年9月5日，何祥玉等13人委托案外人吴保宁向不动产登记部门提出申请，要求将江宁区杨柳村西三堂中宅13间房屋登记至何祥玉等13人名下。代理人还提交了13人的身份证复印件、授权委托书、从人口调查档案中复印的土地房产所有证存根、南京市××文化局（以下××江××区文化局）《关于何家华后人索要“杨柳村古民居群”中部分房屋产权的回函》（江宁文发字[2008]第82号）、《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》、《关于杨柳村古民居群中部分房屋产权的信访答复》（江宁文发字[2008]第107号）、何祥发等9人的民事诉状及（2009）江宁民一初字第225号民事裁定书。2018年9月5日，不动产登记部门出具不予受理告知书，告知因土地房产权属材料来源证据不足，决定不予受理。 何祥玉等13人对不予受理告知书不服，于2018年12月28日向市政府申请行政复议。市政府于当日受理复议申请，并通知市规划和资源局答复。2019年2月22日，市政府作出延期审理通知书，通知行政复议决定延期至2019年3月28日前作出。经复议，市政府于2019年3月27日作出《行政复议决定书》（〔2018〕宁行复第467号，以下简称467号复议决定书）并邮寄送达，决定维持市规划和资源局作出的不予受理告知书。 另查明，何祥发、何祥芝、何祥玉、何祥芬、何祥红、何祖宏、何祖龙、何爱玲、何爱萍曾以南京市江宁区文化局为被告，向南京市江宁区人民法院提起民事诉讼，诉请江宁区文化局迁出江宁区杨柳村西三堂中宅13间房屋。南京市江宁区人民法院于2010年1月5日作出（2009）江宁民一初字第225号民事裁定书，认为：何祥发等人主张的江宁区杨柳村西三堂中宅13间房屋属杨柳村民居群中的部分，该房屋属古建筑，在解放后先后被作为海军疗养院、原龙都中学使用，至1982年龙都中学迁出后空关并由湖熟街道管理，因诉争房屋历经土改、农村合作化运动及落实私房改造等多次政策性变动致该房屋产权问题存在争议，故该房屋引起的争议不属于人民法院民事案件受案范围，故裁定驳回何祥发等人的起诉。 （2004）宁三证内民字第2713号《继承权公证书》内容为：根据鼓字96076号《退还房屋通知书》，座落于中山北路××号的房屋（建筑面积：约70.0平方米，丘号：566148）系被继承人何家华、刘玉琴的夫妻共有财产，该财产应为被继承人何家华、刘玉琴的遗产，被继承人何家华、刘玉琴生前均无遗嘱，故该遗产应由何祥芝、何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红、时训珍、何祖宏、何爱玲、何爱萍、何祖龙共同继承。何祥玉等13人自称，何祥玉、何祥芬、何祥发、何祥红系何家华（已故）的子女；白玉琦、白玲娅、白玉麟及白瑾系何家华之女何祥芝（已故）的子女；何祖宏、何爱玲、何爱萍系何家华之子何祥生（已故）的子女；姚萍系何祥生之子何祖龙的配偶，何蓉系何祥生之子何祖龙（已故）的女儿。 原审法院认为，因统一不动产登记职责和机构改革，现不动产登记职责由市规划和资源局承担，故市规划和资源局是本案的适格被告。 《中华人民共和国物权法》第十一条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”本案中，何祥玉等13人要求继承已故何家华的遗产，向市规划和资源局提出不动产登记申请，要求将涉案房屋登记在其名下，但何祥玉等13人未按照《不动产登记暂行条例》的规定提交相应申请材料。因历史原因，涉案房屋1949年后曾先后被多家单位占有使用，何祥玉等13人也认可房屋的客观状况与最初相比发生了变化，加上我国历经土地改革和房屋确权法律制度的逐步建立，现仅凭1951年的土地房产所有证存根的复印件不足以证明涉案房屋属于已故何家华的遗产。因此，何祥玉等13人基于遗产继承，诉请登记涉案房屋缺乏事实根据，市规划和资源局经核查申请材料，认为涉案房屋土地房产权属材料来源证据不足，决定不予受理，符合法律法规的规定，并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，何祥玉等13人不服市规划和资源局作出的不予受理告知书，向市政府申请行政复议，市政府具有依法履行行政复议的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，市政府于2018年12月28日收到行政复议申请后，依法受理并通知行政机关答复，因不能在规定期限内作出复议决定，依法办理延期，后于2019年3月27日作出467号复议决定书，并进行送达，复议程序合法，适用法律、法规正确。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决：驳回何祥玉等13人的诉讼请求。案件受理费50元，由何祥玉等13人负担。 上诉人何祥玉等13人上诉称，涉案房屋自购买后，产权一直未变更，虽因历史原因被政府各部门占有使用，但占有使用并不能改变房屋的归属。1951年颁发的土地房产所有证明确记载了涉案房屋的产权人、空间界址、面积等信息，现上诉人作为原产权人的继承人申请变更登记，符合法律规定。市规划和资源局作为法定的不动产登记机关，应当对上诉人的变更登记申请予以受理。即使上诉人的申请登记材料不符合要求，被上诉人市规划和资源局也应当根据《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）、（四）项的规定，告知应当补正哪些材料或向哪个有权登记的机构申请。市规划和资源局出具的不予受理告知书不符合法律规定，市政府维持上述行政行为也不符合法律规定。综上，请求二审法院：1.撤销市规划和资源局的派出机构南京市江宁区不动产登记中心作出的不予受理告知书；2.撤销市政府做作出的467号复议决定书；3.撤销一审判决；4.判令市规划和资源局履行法定职责，将江宁区杨柳村西三堂中宅13间房屋登记在上诉人名下；5.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市规划和资源局辩称，不动产来源证明材料是不动产登记的重要依据，上诉人仅提供了1951年颁发的土地房产所有证存根，即便属实，也只能证明何家华曾经可能拥有过涉案房屋的产权。但从1951年至今，从法律和政策制度上来说，我国历经土地改革、农村合作化运动、宪法颁布、房屋确权登记等，个人仅能在法定条件下享有土地使用权，该土地房产所有证上确认的土地所有权已无效。从房屋、土地实际使用上来说，涉案房屋的使用人多次变更，上诉人自认何家华及其后人在1949年后至今并没有对涉案房屋及土地实际占有使用过。因此，不动产登记部门认为涉案土地房产权属来源证明材料证据不足，作出不予受理告知书，该行为合法有效。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府辩称，市规划和资源局作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第十一条和《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，申请不动产登记时应当提供不动产权属的相关证明材料。本案中，上诉人在申请不动产登记时，提交的与不动产权属相关的材料系1951年颁发的土地房产所有证存根。因历史原因，我国现土地房产制度与1951年相比已经发生巨大变化，该土地房产所有证已失效，并不能据此说明上诉人作为原产权人的继承人对涉案房屋仍享有权利。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定，“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”自1949年起，涉案房屋先后被部队、学校等单位占有使用，而何家华及其继承人并未占有使用。因此，亦无法确定上诉人享有涉案房屋的国有土地使用权。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定，不动产登记机构收到的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。本案中，因上诉人并未提交符合法律规定的不动产权属证明材料，市规划和资源局决定不予受理，并告知上诉人“土地房产权属材料来源证据不足”，符合上述规定，具有事实和法律依据。 市政府于2018年12月28日收到上诉人的行政复议申请，经延期，于2019年3月27日作出467号复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议程序合法。 综上，上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何祥玉等13人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王燕 审 判 员 黄飞 审 判 员 周磊 二〇二〇年三月二十三日 书记员代 雪姣