湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2330号上诉人（原审第三人）符顺义，男，1985年1月27日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托诉讼代理人宋登武，湖南正诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）向益新，男，1954年5月21日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。被上诉人（原审原告）吴修英，女，1953年6月17日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。被上诉人（原审原告）向亭，女，1985年7月28日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。被上诉人（原审原告）向师锦，男，1988年11月4日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。以上四被上诉人共同委托诉讼代理人朱华宏，张家界市永定区中新法律服务所基层法律服务工作者。原审被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托诉讼代理人向昶华，张家界市永定区自然资源局工作人员。委托诉讼代理人陈标，湖南风云律师事务所律师。原审第三人张家界市永定区自然资源局，住所地湖南省张家界市永定区永定政府大院。法定代表人陈初英，局长。委托诉讼代理人向昶华，张家界市永定区自然资源局工作人员。委托诉讼代理人陈标，湖南风云律师事务所律师。向益新、吴修英、向亭、向师锦与张家界市永定区人民政府集体建设用地行政审批一案，一审第三人符顺义不服湖南省张家界市中级人民法院（2019）湘08行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。张家界市中级人民法院一审查明，向益新、吴修英、向亭、向师锦系张家界市永定区原尹家溪镇覃家坪村2组常住人口村民；符顺义系张家界市永定区原尹家溪镇覃家坪村7组常住人口村民。2016年6月，原尹家溪镇覃家坪村被合并为大庸桥办事处金山村。但组别亦无变动。1984年4月15日、2018年12月30日，永定区政府给向益新、吴修英、向师锦等家庭成员先后颁发《土地使用证》、《农村土地承包经营权证》，2018年的《农村土地承包经营权证》将涉案的承包土地“岩板丘”认定为农村基本农田。2015年11月5日，符顺义向张家界市永定区人民政府呈交《关于申请建房的报告》，要求在自己门前自留地里修建一栋属于自己的房屋。该报告有符前进等18人的姓名与捺印及张家界市永定区尹家溪镇覃家坪村民委员会的公章和张家界市永定区大庸桥办事处的公章。2016年5月1日，符顺义填写《永定区农民个人建房申请表》，在该表中申请用土地地址为：金山村七组。在该表中国土资源所经办人杨帆签发意见为：“该用地不属于基本农田，同意上报，2016年11月29日”。2016年11月10日，大庸桥街道国土资源所公示《建房用地及资格公示》。公示期为七天。该公示中显示有赵学祥的签名并加盖张家界市永定区大庸桥街道金山村民委员会公章。2016年5月27日，符顺义填写《个人建设项目规划许可申请表》，该表中的组民意见及村委会意见均系时任金山村控违专干赵学祥签名同意新建的意见。其余有关表中栏目内容为空白。2016年11月18日，符顺义将印好的《土地买卖协议》拿到向益新家签名捺印。内容为：出售方向益新，购买方符顺义。双方签名捺印。2016年12月28日，原张家界市规划管理局永定区分局给符顺义颁发地字第Y1612104号《建设用地规划许可证》。用地位置为：金山村4组。有效期为二年。2017年1月6日，张家界市永定区人民政府给符顺义颁发（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》。用地位置为金山村7组。地类为水田。2017年4月19日，原张家界市规划管理局永定区分局给符顺义颁发建规字第C1704248号《建设工程规划许可证》。建设位置为金山村7组。2019年5月9日，张家界市中级人民法院作出（2019）湘08民终188号民事判决书，该判决书释明“如果向益新、吴修英、向亭、向师锦认为行政机关的行政许可行为损害了其合法权益，亦可另行依法主张权利”。张家界市中级人民法院一审认为：一、关于向益新、吴修英、向亭、向师锦是否具备原告主体资格的问题。在本案中，向益新、吴修英、向亭、向师锦通过（2019）湘08民终188号民事判决书中的明确释明，认为张家界市永定区人民政府给第三人符顺义颁发的《集体建设用地审批单》侵犯了其合法权益。依照2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”之规定，向益新、吴修英、向亭、向师锦具备原告主体资格的法定条件。故对张家界市永定区人民政府抗辩“原告主体不适格”的理由不予采信。二、关于是否超过法定起诉期限的问题。首先，在本案中，向益新、吴修英、向亭、向师锦通过（2019）湘08民终188号民事判决书中的明确释明，于2019年10月9日向原审法院提起本案行政诉讼，明显没有超过六个月的法定起诉期限；其次，依照2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案涉及为不动产提起的诉讼，故向益新、吴修英、向亭、向师锦的起诉没有超过法定起诉期限。三、关于张家界市永定区人民政府给符顺义颁发《集体建设用地审批单》其基本事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。首先，符顺义在2015年11月5日给张家界市永定区人民政府呈报的《申请建房报告》中明确表明“现要求在自己门前的自留地里修建一栋属于自己的房屋”，而涉案土地位置并不是符顺义门前的自留地，而是向益新、吴修英、向亭、向师锦的农业承包责任田；其次，2016年11月29日，原张家界市国土资源局永定区分局大庸桥街道国土资源所经办人杨帆对涉案土地签发的意见为：“该土地不属于基本农田，同意上报”。而根据张家界市永定区人民政府2018年12月30日给向益新、吴修英、向亭、向师锦颁发的湘（2018）永定区农村土地承包经营权第001854号《农村土地承包经营权证》证实，涉案土地为基本农田。故张家界市永定区人民政府给符顺义颁发《集体建设用地审批单》其基本事实不清，主要证据不足。符合应予撤销的法定情形。四、关于张家界市永定区人民政府给符顺义颁发《集体建设用地审批单》程序是否合法的问题。首先，符顺义于2015年11月5日给张家界市永定区人民政府呈报《申请建房报告》，而向益新与符顺义在2016年11月18日双方才签订涉案土地的《土地买卖协议》，仅从时间上认定相距时间长达一年有余。依照2004年8月28日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”之规定，涉案土地为农业用地，且为农村基本农田，没有依照该法第四十四条之规定办理农用地转用审批手续；其次，依照《湖南省行政程序规定》第六十六条“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据”之规定，而张家界市永定区人民政府在审批程序中没有履行法定调查核实义务。故张家界市永定区人民政府给符顺义颁发《集体建设用地审批单》的程序违法。综上，张家界市永定区政府为符顺义颁发的集体建设用地审批单程序违法、主要证据不足，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、《国务院基本农田保护条例》第十七条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销2017年1月6日张家界市永定区人民政府为符顺义颁发的（2017）定政土字第116号《集体建设用地审批单》。本案受理费人民币50元，由张家界市永定区人民政府负担。上诉人符顺义不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认为没有超过起诉期限是错误的；建房位置的变动不违反法律的强制性规定；基本农田的认定不能仅仅凭土地承包证书，一审法院没有考虑到田土的变化情况；永定区人民政府颁发集体建设用地审批单符合法定程序；上诉人获得土地是与被上诉人协商一致，善意取得的。请求撤销一审判决。被上诉人向益新、吴修英、向亭、向师锦答辩称：其起诉没有超过法定期限；永定区人民政府颁发集体建设用地审批单的行为认定事实不清，主要证据不足，符合法定撤销的情形。上诉人所称善意取得是对法律概念的曲解。请求驳回上诉，维持原判。原审被告张家界市永定区人民政府和原审第三人张家界市永定区自然资源局没有提交书面陈述意见，口头述称：原告主体不适格且已超过起诉期限；区政府的颁证行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。请求撤销原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：第一、关于原告主体资格问题。被上诉人向益新等人持有《农村土地承包经营权证》，而永定区人民政府给上诉人符顺义颁发的《集体建设用地审批单》，批准了上诉人符顺义在被上诉人向益新等人的承包地上建房。这一行为与被上诉人向益新等人具有实际利害关系。被上诉人向益新等人认为该行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，具有行政诉讼的原告主体资格。第二、关于起诉期限问题。在本案中，张家界市永定区人民政府给符顺义颁发涉案《集体建设用地审批单》的时间是2017年1月6日。但是并没有证据证明被上诉人向益新等人此时就知道该行政行为。被上诉人向益新等人是在民事诉讼过程中才知道该行政行为的存在，而民事诉讼过程一直持续至2019年。被上诉人向益新等人于2019年10月9日提起本案行政诉讼，没有超过法定起诉期限。第三、关于对被诉行政行为的审查。本案被诉的行政行为即张家界市永定区人民政府给符顺义颁发《集体建设用地审批单》，存在以下问题：其一，符顺义的《申请建房报告》中的申请建房地点是其自己门前的自留地，而张家界市永定区人民政府审批地却是向益新等人的承包责任田。其申请地与审批地不属于同一位置，因而颁发涉案审批单的基本事实不清。其二，向益新等人的《农村土地承包经营权证》记载，涉案地为基本农田。而张家界市永定区人民政府审批时却认定该地不属于基本农田，且未经调查核实。在这种情况下颁发涉案审批单，亦属于认定事实不清，主要证据不足。其三，符顺义系张家界市永定区原尹家溪镇覃家坪村7组村民。张家界市永定区人民政府审批的建房用地系向益新等人的承包责任田，位于该村2组。在2组建房应当取得该组集体经济组织成员的同意，但符顺义提交的签名名单中符前进等18人不是2组的集体经济组织成员。其实质是没有取得建房地2组集体经济组织成员的同意。在此情形下张家界市永定区人民政府予以审批同意建房，违反法定程序。其四，根据土地管理法的规定，占用农用地建设房屋，应当依法办理农用地转用审批手续。张家界市永定区人民政府没有提交其在审批程序中履行这一法定程序的证据，亦属于程序违法。综上，张家界市永定区人民政府给符顺义颁发《集体建设用地审批单》的行为，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，应当予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律和处理结果正确，应予维持。上诉人符顺义的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人符顺义负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年三月二日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷