江苏省无锡市中级人民法院民 事 判 决 书(2019)苏02民终5046号上诉人（原审原告）：江苏银行股份有限公司无锡朝阳支行，住所地无锡市新江南花园三区112号。主要负责人：姜志平，该行行长。委托诉讼代理人：严柏松，上海嘉隆律师事务所律师。委托诉讼代理人：林艳，上海嘉隆律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告)：江阴市徐霞客镇人民政府，住所地江阴市徐霞客镇璜塘环东路12号。法定代表人：徐洪伟，该镇镇长。委托诉讼代理人：吴遨达、周娴，江阴市峭岐法律服务所法律工作者。原审被告：江阴市双宏钢业有限公司，住所地江阴市徐霞客镇璜塘金凤南路134号。法定代表人：诸惠芬。原审被告：江阴市利江废旧物资回收有限公司，住所地江阴市徐霞客镇璜塘外环南路38号。法定代表人：张兰珍。原审被告：江苏双达置业投资有限公司，住所地无锡市太湖西大道2168号西22楼。法定代表人：诸生明。原审被告：江阴市明达机械厂，住所地江阴市徐霞客镇璜塘中路105号。投资人：诸生发。原审被告：江阴市伦达国际贸易有限公司，住所地江阴市徐霞客镇璜塘金凤南路134号。法定代表人：张丽惠。原审被告：诸生明，男，1963年1月11日生，汉族，住江阴市。原审被告：诸惠芬，女，1969年1月28日生，汉族，住江阴市。原审被告：张丽惠，女，1971年1月9日生，汉族，住江阴市。原审被告：黄建明，男，1966年2月16日生，汉族，住江阴市。原审被告：诸生发，男，1964年12月19日生，汉族，住江阴市。上诉人江苏银行股份有限公司无锡朝阳支行(以下简称江苏银行朝阳支行)因与被上诉人江阴市徐霞客镇人民政府（以下简称徐霞客镇政府），原审被告江阴市双宏钢业有限公司（以下简称双宏公司）、江阴市利江废旧物资回收有限公司（以下简称利江公司）、江苏双达置业投资有限公司（以下简称双达公司）、江阴市明达机械厂（以下简称明达厂）、江阴市伦达国际贸易有限公司（以下简称伦达公司）、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明、诸生发金融借款合同纠纷一案，不服无锡市梁溪区人民法院(2017)苏0213民初5212号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月13日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。江苏银行朝阳支行上诉请求：撤销一审判决第六项，依法改判徐霞客镇政府对判决第一、二、三项确定的债务承担还款责任。事实与理由：一、一审判决认定“财政所系国家行政机关的职能部门，不具有法人资格，其以自己的名义加入债务的行为，显然不在其职能范围之内”的认定是错误的。债务加入的本质特征是第三人加入了债务的履行，增加了债务人的信用，是一种增信的方式。财政所虽然是政府职能部门，但其职能履行方式包含了组织财政资金、管理地方财政事务的内容。徐霞客镇财政所从2010年起就为本案所涉企业提供债务加入的增信服务。该增信服务是否是有偿服务或以何种有偿方式进行，江苏银行朝阳支行无法得知，也无需得知。政府及其财政管理部门与辖区内的企业有着千丝万缕的联系，为辖区内的企业提供增信服务是政府及财政管理部门的经常性工作内容之一，这种债务加入行为没有法律法规予以禁止。二、财政所出具的承诺书对债权数额、指向及其加入债务后的法律后果表述明确，应属有效，且不得撤销撤回。三、一审判决适用法律错误。镇政府的财政所没有独立的民事主体资格，其民事责任应由其上级机关镇政府来承担。徐霞客镇政府答辩称：首先，财政所系国家行政机关的职能部门，不具有法人资格，其以自己的名义加入债务的行为，显然不在其职能范围内。江苏银行朝阳支行对此是知晓的，故其无权要求徐霞客镇政府承担连带清偿责任。其次，承诺书属于变相担保函，财政所的真实意思是为将要发生的债务提供还款保障。根据《中华人民共和国担保法》第八条规定。国家机关不得作为保证人或以其他方式提供担保，由此可见，财政所所作的承担保证担保责任的意思表示违反法律禁止性规定，不发生保证担保效力。再次，即使承诺书被认定为债务加入，也因该行为与法律、行政法规及政策相违背而不能发生法律效力。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中明确指出。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体不得为其他单位或企业融资承诺承担清偿责任。《中华人民共和国预算法》第315条也规定镇政府不得以任何方式举借债务。因此徐霞客镇政府及其下属财政所不能为非本单位融资承诺承担偿债责任或直接作为债务人。财政所在承诺书中承诺愿意履行债务，因违反法律禁止性规定而无效。综上，财政所出具的承诺书不发生保证担保或债务加入的法律效力，江苏银行朝阳支行无权依据该承诺书要求徐霞客镇政府清偿本案所涉债务。双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明、诸生发均未作陈述。江苏银行朝阳支行向一审法院起诉请求：1、双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、徐霞客镇政府、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明向其归还借款本金1500万元，并支付利息及逾期罚息（计算至2017年5月4日为5626698.22元；以1500万元为基数，自2017年5月5日起至实际给付之日止按年利率10.8%计算）；2、双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、徐霞客镇政府、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明向其返还本金19433704.87元，并支付利息及逾期罚息（计算至2017年5月4日为11159208.94元；以19433704.87元为基数，自2017年5月5日起至实际给付之日止按日利率万分之五计算）；3、双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、徐霞客镇政府、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明赔偿其为本案诉讼支出的律师费473300元；4、诸生发对明达厂的第1、2、3项债务承担连带清偿责任。一审法院认定事实：2013年9月13日，双宏公司与江苏银行朝阳支行签订《流动资金借款合同》，约定双宏公司向江苏银行朝阳支行借款1500万元，借款用途为资金周转，借期自2013年9月13日至2014年4月10日，期内利率为固定年利率7.2%，按季结息，结息日为每季末月的二十日；逾期还款的，按期内利率上浮50%计收罚息、复利；双宏公司未能按时偿还借款本息，导致江苏银行朝阳支行为催收借款本息所需的费用，包括但不限于律师费、诉讼费等，由双宏公司负担。当日，江苏银行朝阳支行按约放款1500万元。借款到期后，双宏公司未归还本金，截至2017年5月4日，结欠期内欠息、逾期罚息共计5626698.22元。2013年9月16日，双宏公司与江苏银行朝阳支行签订《开立国内信用证合同》，约定江苏银行朝阳支行自2013年9月16日至2014年9月15日止，向双宏公司提供最高余额不超过2000万元的开立国内信用证授信额度；双宏公司在申请开立国内信用证时，应缴纳不低于开证金额30%的保证金；如国内信用证为议付或延期付款的，在承兑到期日的3个工作日前，双宏公司将国内信用证项下款项足额存入江苏银行朝阳支行指定的账户，以用于对外付款；如因双宏公司存入的备付款项不足，江苏银行朝阳支行有权对双宏公司在其处开立的保证金账户及其他账户进行扣款；若致使江苏银行朝阳支行对外垫款的，款项一经支付，即构成双宏公司的债务，双宏公司应及时清偿；双宏公司违反约定导致江苏银行朝阳支行垫款的，垫付款项视作逾期贷款，自垫款之日起按日利率万分之五计息；双宏公司未能按时偿还垫款本息，导致江苏银行朝阳支行为催收垫款及其利息所需的费用，包括但不限于律师费、诉讼费等，由双宏公司承担。同日，双宏公司向江苏银行朝阳支行出具《开立国内信用证申请书》，要求江苏银行朝阳支行开具金额为2900万元的信用证，保证金缴付比例为32%即928万元，受益人为江阴市京杭钢铁有限公司（以下简称京杭公司）；货物为单价3500元/吨的钢坯1000吨，总价3500万元；交单期为装运日后15天，最迟装运日为2013年9月30日，付款期限为运输单据装运日后180天，付款方式为议付，议付行为江苏银行朝阳支行。双宏公司又于当日与江苏银行朝阳支行签订《保证金质押确认书》并支付保证金928万元，作为对《开立国内信用证合同》项下债务的担保。2013年9月17日，江苏银行朝阳支行依双宏公司的申请开具《江苏银行国内信用证》，开证金额为2900万元，受益人为京杭公司。2014年3月14日，京杭公司向江苏银行朝阳支行申请议付2900万元，江苏银行朝阳支行在扣除双宏公司银行账户自有资金225875.89元后，代双宏公司向京杭公司垫付28774124.11元。江苏银行朝阳支行又分别于同年3月16日、3月17日从双宏公司保证金账户扣款60320元、9280099.24元用于抵充代垫款本息。双宏公司未归还代垫款，截至2017年5月4日结欠代垫款本金19433704.87元、逾期罚息11159208.94元。2012年3月14日，江阴市徐霞客镇财政所（以下简称财政所）向江苏银行朝阳支行出具承诺书，载明其愿意履行双宏公司自2012年3月14日至2014年3月13日期间，因办理各类业务而实际形成的债务本金最高余额4000万元、利息（包含复利、罚息）、违约金、赔偿金、诉讼费、律师费等实现债权的一切费用以及所有其他债务人应付费用等债务，同时不免除债务人或担保人履行主从债务的责任。2013年9月11日，利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明向江苏银行朝阳支行各自出具承诺书，均载明愿意履行双宏公司自2013年9月11日至2014年9月10日期间，因办理各类业务而实际形成的债务本金最高余额3500万元、利息（包含复利、罚息）、违约金、赔偿金、诉讼费、律师费等实现债权的一切费用以及所有其他债务人应付费用等债务，同时不免除债务人或担保人履行主从债务的责任。江苏银行朝阳支行因催讨上述债务未着，故诉至一审法院。江苏银行朝阳支行聘请江苏崇宁律师事务所代理本案诉讼，代理费为473300元。明达厂系个人独资企业，诸生发系该厂投资人。以上事实，有《流动资金借款合同》、《开立国内信用证合同》、《开立国内信用证申请书》、《保证金质押确认书》、《江苏银行国内信用证》、本息清单、公证书、工商档案资料以及当事人的陈述等证据在卷佐证。一审法院认为，《流动资金借款合同》、《开立国内信用证合同》系双宏公司与江苏银行朝阳支行的真实意思表示，合法有效，应予以确认。江苏银行朝阳支行履行1500万元的出借义务后，双宏公司未按约还款，构成违约，江苏银行朝阳支行有权要求双宏公司归还借款本金1500万元并支付相应的期内欠息和逾期罚息以及为催收债务产生的律师费。江苏银行朝阳支行根据双宏公司的申请开具了信用证，并代双宏公司向京杭公司垫付了相应款项，根据《开立国内信用证合同》的约定，代垫款转化为双宏公司的逾期贷款，江苏银行朝阳支行有权要求双宏公司归还结欠的代垫款本金19433704.87元并按日利率万分之五支付逾期利息，并承担江苏银行朝阳支行为催收债务产生的律师费。利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明向江苏银行朝阳支行出具的承诺书，系其真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，构成对双宏公司的债务加入，双宏公司前述债务均产生于承诺书确定的债务发生期间，故利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明应当对双宏公司的前述全部债务承担连带清偿责任。明达厂系个人独资企业，诸生发系该厂的投资人，明达厂的财产不足以清偿前述债务的，诸生发应当以其个人的其他财产予以清偿。财政所系国家行政机关的职能部门，不具有法人资格，其以自己的名义加入债务的行为，显然不在其职能范围之内，江苏银行朝阳支行对此应当知晓，故无权要求徐霞客镇政府承担连带清偿责任，对江苏银行朝阳支行的该项诉讼请求不予支持。双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、徐霞客镇政府、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明、诸生发经合法传唤，未到庭答辩，产生的不利后果应由其自行承担。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第二百零五条、第二百零六条、第二百零七条、《中华人民共和国个人独资企业法》第三十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、双宏公司于判决发生效力之日起10日内向江苏银行朝阳支行返还借款本金1500万元，并支付利息及逾期利息（截至2017年5月4日为5626698.22元；以1500万元为基数，自2017年5月5日起至实际给付之日止，按年利率7.2%上浮50%即10.8%计算）；二、双宏公司于判决发生效力之日起10日内向江苏银行朝阳支行返还代垫款19433704.87元，并支付逾期利息（截至2017年5月4日为11159208.94元；以19433704.87元为基数，自2017年5月5日起至实际给付之日止，按日利率万分之五计算）；三、双宏公司于判决发生效力之日起10日内向江苏银行朝阳支行支付律师费473300元；四、对判决第一、第二、第三项确定的债务，利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明承担连带清偿责任；五、诸生发对明达厂不能清偿判决第四项确定的债务的部分，承担补充清偿责任；六、驳回江苏银行朝阳支行的其他诉讼请求；案件受理费300265元、财产保全费5000元、公告费600元，合计305865元，由双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明、诸生发共同负担。二审经审理，对一审查明的事实予以确认。本案二审争议焦点为：徐霞客镇政府是否应对本案所涉债务承担民事责任。本院认为，首先，财政所出具承诺书的行为与其政府职能不相符。财政所属于国家机关的职能部门，其经费均来源于国家财政拨款，只能从事法律、行政法规规定的社会公共管理职能，其从事民事活动仅限于自身消费活动需要。财政所出具承诺书的行为，不仅超出其法定职权范围，而且大大增加了国家财政资金为企业清偿贷款的可能性，危及国家财政资金的使用安全，破坏正常的市场经营秩序和公平竞争环境。其次，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效；因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。举轻以明重，国家机关禁止为保证人，而债务加入人的地位等同于主债务人，其法律责任比保证人的法律责任更重，故国家机关更应当禁止为债务加入人。债权人江苏银行朝阳支行、主债务人双宏公司、债务加入人财政所三方对此均应明知。三方均未尽合理的注意和审查义务，对承诺书的无效均有过错。综合考虑各方当事人过错及过错导致的损害结果，本院酌定财政所在4000万元范围内对双宏公司、利江公司、双达公司、明达厂、伦达公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明、诸生发不能清偿债务部分的三分之一承担赔偿责任。财政所系徐霞客镇政府下属不具法人资格的职能部门，其民事责任应由徐霞客镇政府承担。综上所述，江苏银行朝阳支行的上诉理由部分成立，上诉请求部分应予支持；一审判决适用法律部分有误，应予纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项的规定，判决如下：一、维持无锡市梁溪区人民法院(2017)苏0213民初5212号民事判决主文第一、二、三、四、五项及诉讼费负担部分。二、撤销无锡市梁溪区人民法院(2017)苏0213民初5212号民事判决主文第六项。三、江阴市徐霞客镇人民政府在4000万元范围内对江阴市双宏钢业有限公司、江阴市利江废旧物资回收有限公司、江苏双达置业投资有限公司、江阴市明达机械厂、江阴市伦达国际贸易有限公司、诸生明、诸惠芬、张丽惠、黄建明、诸生发不能清偿上述债务部分的三分之一承担赔偿责任如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。二审案件受理费300265元，公告费600元，二项合计300865元，由江苏银行股份有限公司无锡朝阳支行负担200177元，江阴市徐霞客镇人民政府负担100688元。本判决为终审判决。审判长 徐 冰审判员 贾建中审判员 龚 甜二〇二〇年三月八日书记员 许慎言