山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终161号 上诉人（原审原告）刘效卫，女，1946年9月13日生，汉族，住青岛市市南区。 委托代理人王天楚，山东琴岛律师事务所律师。 委托代理人李雪，山东琴岛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人毕健，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 上诉人刘效卫因诉被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局房屋行政强制一案，不服青岛市崂山区人民法院作出的（2019）鲁0212行初96号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明： 原告在青岛市××沙子××街道大石社区建有别墅一处。2019年8月7日9时30分，被告工作人员至原告所建该别墅处进行现场检查勘验，并制作了现场检查（勘验）笔录。该笔录中载明：“现场检查（勘验）情况：2019年8月7日执法人员徐宏良、侯成礼根据巡查发现，刘效卫在大石社区有房屋一处，该处房屋东西38米，南北11.5米，二层带阁楼砖混结构，建筑面积874平方米，经进一步调查了解该房屋于1998年翻建完成，现用于居住，执法人员已现场拍照取证。”原告在该笔录中签名捺印予以确认。 2019年8月7日15时许，被告工作人员对原告进行了调查询问，并制作了调查（询问）笔录。该笔录中有如下内容：“问：请你讲一下你在沙子口街道大石社区所属房屋的情况。答：我在沙子口街道大石社区鹁鸽窝现有两处房屋，此处原有三处老房，是我于1997年左右分别购买大石社区居民刘宗德、刘学林两处房屋，还有一处是大石社区居民刘宗提的房屋，他卖给了李新连，后我从李新连手中购买该房屋，三处房屋分别有《集体土地建设用地使用证》，土地使用者均为刘效卫，地号分别为I3-33-117、I3-33-118、I3-33-330，还有《崂山县人民政府宅基地使用证》，户主均为刘效卫，证号分别为崂村建字第01386号、01387号、30099号，以及《崂山县人民政府房屋产权印契证》，证号分别为崂字0100115、0100117、0006009。我于2007年左右对三处老房进行了翻建，将三处房屋翻建为现在的两处房屋，这两处房屋建设时就连在一起，为两层带阁楼砖混结构，现在日常是我自己一人在此居住。问：你购买这三处房屋是否有购房协议？答：均有购房协议，但是我找不到了。问：当时翻建时是否办理了相关规划建设手续？答：当时应该办理过，翻建时是我孩子一手操办的，我现在手中没有当时翻建的相关材料。”原告在该笔录中签名捺印予以确认。 2019年10月12日，青岛市崂山区自然资源局出具《关于我区不符合土地利用总体规划违建别墅情况的报告》，主要内容为：我区上报部违建别墅专项行动核查整治系统数据中，不符合土地利用总体规划图斑51个项目、55栋，其中沙子口街道9栋……。该报告附件清单载明有大石社区刘效卫别墅。 2019年10月17日，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局出具《关于的复函》，主要内容为该经查阅该局规划审批档案（2000年11月分局成立以来），未发现包括刘效卫涉案房屋在内的55栋房屋规划审批档案。 2019年10月23日，青岛市崂山区自然资源局出具《关于对刘效卫别墅宅基地合法性相关情况的说明》，主要内容为：“根据街道办事处提供的相关信息，刘效卫(女，户籍所在地为市南区所属的位于大石社区别墅2处(图斑编号370212WT0126和370212WT0127，其提供涉案房屋《集体土地建设用地使用证》3个，分别为：崂集建(92)字第30099号、地号为I3-33-330，时间1992年7月，崂集建(92)字第117号、地号为I3-33-117，时间1992年8月，崂集建(92)字第118号、地号为I3-33-118，时间1992年8月；3个《崂山县人民政府宅基地使用证》，分别为：崂村建字第01386号，无审批时间，崂村建字第01387号，无审批时间，崂村建字第30099号，时间一九一九年三月。当事人陈述上述房屋分别于1997年左右购买社区居民的房屋,2007年进行翻建。3个《集体土地建设用地使用证》土地使用者和3个《崂山县人民政府宅基地使用证》户主均为刘效卫。经核查：依据1991年《土地管理法实施细则》第26条‘城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡(镇)农民集体所在的，由乡(镇)农民集体经济组织讨论通过，经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。’的规定，我局未收到办事处审查上报的相关材料，未批准刘效卫在大石社区建设住宅，其占用大石社区集体土地建设住宅，不符合国务院办公厅1999年5月6日下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发【1999】39号)第二条：‘农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证’的规定。综上，刘效卫不符合在大石社区申办、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求。” 2019年10月24日，崂山区崂山省级自然保护区办公室出具《对北宅街道磅石、河东及乌衣巷等55处宅基地房屋的说明》，内容为：我办未查到来函提到的55处房屋办理过自然保护区相关手续的资料。 2019年11月6日，被告向原告作出青崂综法责拆字[2019]第4028号《责令拆除决定书》，主要内容为：经查，你所属的位于崂山区沙子××街道××社区（崂山区崂山省级自然保护区、崂山风景名胜区内）房屋，未取得《建设工程规划许可证》，已建成，建筑面积共874平方米，经崂山区自然资源部门确认，你不符合在大石社区申办、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求，破坏自然资源，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，现责令你于2019年11月9日前自行拆除所属违法房屋。被告于当日通过EMS特快专递按照原告签署的《当事人送达地址确认书》中提供的送达地址进行了邮寄送达。 原审诉讼中，原告提交《崂山县人民政府宅基地使用证》三份、《集体土地建设用地使用证》三份。其中三份《崂山县人民政府宅基地使用证》编号分别为崂村建字第01386号、01387号、30099号，三份使用证均载明户主为刘效卫，其中编号为01386、01387的使用证日期处仅载有“一九八年”，月、日处均为空白，编号为30099的使用证日期处载有“一九九（此处八被划掉改为九）二年三月十一日”。三份《集体土地建设用地使用证》编号分别为崂集建(92)字第117号、崂集建(92)字第118号、崂集建(92)字第30099号，其中117号、118号证中“土地使用者”一栏均载明为“刘效卫”，但存在明显涂改痕迹。 原审法院认为： 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。未就用地、建设行为按照当时有效的法律、法规及规范性文件办理相关审批手续，其所建房屋属违法建筑。本案中，原告虽主张其就涉案房屋享有合法的所有权，但其提交的《崂山县人民政府宅基地使用证》、《集体土地建设用地使用证》存在瑕疵，无法确认系真实有效的合法原件。退一步讲，即使该证均为真实，根据被告提交的青岛市崂山区崂山省级自然保护区办公室、青岛市崂山区自然资源局及青岛市自然资源和规划局崂山规划分局等部门出具的相关证明文件，涉案房屋的建造并未办理相应的合法审批手续，原告也未提交充分证据证明其建造涉案房屋时办理了相关手续。基于上述事实，被告依法作出青崂综法责拆字[2019]第4028号《责令拆除决定书》，认定原告所建房屋系违法建筑事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销该决定书于法无据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘效卫的诉讼请求，案件受理费50元，由原告负担。 上诉人刘效卫不服原审判决，上诉称： 一、上诉人持有的《宅基地使用权证》、《集体土地建设用地使用证》合法有效，在发证机关均未否定上述证件真实性的情况下，一审判决否定其真实性，没有任何事实和法律依据。二、上诉人从本村村民处购买案涉房屋后，基本维持原房屋现状，仅对该房屋个别的破损、危旧部分进行了修补翻新，以使其符合安全居住用途，并没有进行改建、扩建、翻建，不违反相关法律规定;且被上诉人在未对最初村民建造案涉房屋时的相关情况进行充分调查的情况下即作出具体行政行为认定案涉的874平方米房屋均为违法建筑没有事实和法律依据。当时也没有任何法律法规规定房屋所有人对房屋进行修补翻新需履行审批手续、取得建设工程规划许可证等。被上诉人没有提供任何有关案涉房屋在上诉人购买前、村民最初建造时，存在相关法律规定应当履行报建手续以及该等村民是否履行了报建手续的相关证据。被上诉人在未对村民最初建造案涉房屋时的状况、当时的法律规定以及村民建造房屋时是否符合相关法律规定进行调查的情况下，直接认定案涉的874平方米房屋均系违法建筑的具体行政行为违法，应当予以撤销。一审判决认定案涉房屋为违法建筑，没有任何事实和法律依据。三、被上诉人提交的《崂山区自然资源局关于对刘效卫别墅宅基地合法性相关情况的说明》(以下简称“《说明》”)事实认定错误，不能作为被上诉人做出具体行政行为的依据。1.被上诉人一审提交的勘验笔录明确认定了上诉人房屋翻新时间为1998年，《说明》中认可了《集体土地建设用地使用证》颁发时间为1992年，但《说明》的后文中却又自相矛盾地错误认为上诉人1997年购买案涉房屋、2007年翻新案涉房屋。2.《说明》中引用的1991年《土地管理法实施细则》恰恰证明了上诉人的主张。上诉人已于1992年之前取得崂山区政府颁发的《宅基地使用证》《集体土地建设用地使用证》，证明其购买房屋、取得宅基地行为获得了崂山区人民政府批准，符合当时有效的1988年《土地管理法》以及1991年《土地管理法实施细则》相关法律的要求;崂山区自然资源局以1999年5月发布实施的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》这一“后法”来认定此前上诉人于1992年取得宅基地使用权、集体土地建设用地使用权的行为无效，显然存在重大错误，没有任何依据。因此，被上诉人提交的《说明》自相矛盾、适用法律错误，一审判决却误将其作为认定本案事实的证据，导致判决错误。四、一审中被上诉人提交的多份证据材料内容相互矛盾，存在明显错误，不能作为其作出具体行政行为的事实依据，更不能作为法院认定本案事实的证据。被上诉人一审提交的证据中，多份证据对于案涉房屋的购买时间、翻新时间存在完全不同的认定，这些证据内容相互矛盾，根本不能作为行政机关作出具体行政行为的依据，也不能作为法院认定案件事实的证据。综上，一审判决事实认定不清，判决有误，恳请二审法院撤销一审判决，并依法改判或发回重审。一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局答辩称： 一、上诉人持有的所谓《宅基地使用证》《集体土地建设用地使用证》证件本身存在重大瑕疵，真实性存在重大疑问，且本案已经自然资源局、规划局、自然保护区办公室等有权部门认定，上诉人违法建设事实清楚。二、本案与上诉人提及的“最初建房村民”无关，上诉人混淆本案法律关系。本案上诉人2007年未经规划审批将原有3处房屋翻建为现在的2处房屋，本案针对的是上诉人未经规划审批的违法建设行为，与所谓的“最初建房村民”无关。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。三、上诉人违法翻建事实清楚。上诉人2007年将原有3处房屋翻建为现在的2处房屋的违法建设行为，被上诉人已制作调查询问笔录，上诉人签字认可，原审中也认可笔录的真实性，且本案中上诉人提交的相关证据，在调查询问笔录中也有体现，该调查询问笔录真实、清晰、完整的反映出上诉人2007年违法建设事实，不存在任何争议。四、自然资源局出具的认定清楚有效，不存在任何争议。根据《土地管理法》第六条，农村宅基地、自留地、自留山的所有权是归农村集体组织，而不是归属于农民，农民只拥有宅基地的使用权。使用权针对的仅是地上房屋的所有权，房屋灭失相关权利即告丧失。上诉人于2007年拆除原有3处房屋后违法翻建为2处房屋，本案与“原房屋、原房主”没有任何关系。且自然资源局是针对上诉人违法占用土地的认定，不存在用“后法”规范“之前行为”的情形。综上，上诉人违法建设经自然资源局、规划局、自然保护区办公室等有权部门认定违法建设事实清楚，被上诉人证据已形成完整证据链，不存在上诉人上诉状中所提及的任何矛盾之处。上诉人上诉没有任何事实及法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为： 一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”经审查，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局于2019年10月17日出具复函，该复函载明经查阅该局规划审批档案（2000年11月分局成立以来），未发现包括刘效卫涉案房屋在内的55栋房屋规划审批档案。另外，青岛市崂山区自然资源局在2019年10月23日出具的《说明》载明，刘效卫不符合在大石社区申办、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求。2019年10月24日，崂山区崂山省级自然保护区办公室出具《对北宅街道磅石、河东及乌衣巷等55处宅基地房屋的说明》载明该办未查到来函提到的55处房屋办理过自然保护区相关手续的资料。综上，上诉人建设房屋，未办理建设工程规划许可事实清楚，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。上诉人虽持有《崂山县人民政府宅基地使用证》《集体土地建设用地使用证》等材料，但因以上材料并非涉案建筑物的证据材料，上诉人缺乏涉案建筑物建设工程规划许可等必要的合法手续，《崂山县人民政府宅基地使用证》《集体土地建设用地使用证》等材料不能成为涉案建筑物合法性的证据，上诉人以此来主张其建设行为合法不成立。 二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人在未取得《建设工程规划许可证》情况下建设涉案建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且该违法建筑物不属于可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，故被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令上诉人自行拆除所属违法房屋，适用法律正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘效卫负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月十九日 法官助理王云逸 书记员王崧