浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终730号 上诉人（原审原告）尹国权，男，1978年12月14日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 被上诉人（原审被告）绍兴市公安局上虞区分局东关派出所。住所地绍兴市上虞区百官街道运河南路东关中心小学附近。 法定代表人阮维军，所长。 出庭行政机关负责人赵胜军，教导员。 委托代理人顾君灿，男，绍兴市公安局上虞区分局工作人员。 被上诉人（原审被告）绍兴市公安局上虞区分局。住所地绍兴市上虞区百官街道王充路1117号。 法定代表人谢晋，局长。 出庭行政机关负责人钱列岗，副局长。 委托代理人顾君灿，男，该单位工作人员。 上诉人尹国权因诉被上诉人绍兴市公安局上虞区分局东关派出所（以下简称“东关派出所”）、绍兴市公安局上虞区分局（以下简称“上虞公安分局”）不履行法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人尹国权，被上诉人东关派出所的行政机关负责人赵胜军及该单位委托代理人顾君灿，被上诉人上虞公安分局的行政机关负责人钱列岗及该单位委托代理人顾君灿到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年11月8日，原告尹国权通过“110”报警平台向上虞公安分局指挥中心报警，称其财物被哄抢，要求公安机关查处。同日，东关派出所接警后对尹国权做报案笔录，因尹国权不配合而未成。11月12日下午，东关派出所对尹国权做询问笔录，并向尹国权出具和送达“绍虞公（东）受案字［2018］50006号”《受案回执》。被告东关派出所随后开展调查。2018年12月12日，东关派出所经审批延长办案期限三十日。2019年2月1日，东关派出所对尹国权做询问笔录时告知尹国权“案件还在进一步调查中”。至本案庭审结束之日，被告东关派出所仍在调查中。 一审法院审理认为，本案的争议焦点：一、上虞公安分局作被告主体是否适格；二、被告东关派出所履行职责是否违法。 一、上虞公安分局不是本案的适格被告。本案中，上虞公安分局与尹国权没有直接形成行政法律关系，原告尹国权的报案已由东关派出所受案。1.依据。《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第二条、第四十七条规定，公安机关对报案、控告及其他案件，应当及时受理，制作受案登记表，对本辖区范围内的事项，应当及时查处。2.管辖和受案。原告尹国权报警称财物被哄抢的地点在东关派出所辖区，东关派出所于2018年11月12日向原告尹国权出具和送达“绍虞公（东）受案字［2018］50006号”《受案回执》。 二、被告东关派出所履行职责和说明。1.部门规章的适用。现在施行的《公安机关办理行政案件程序规定》（2018年修正）从2019年1月1日起实施，而原告在2018年11月8日报案，被告东关派出所于2018年11月12日出具《受案回执》，故应适用《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）版。2.被告东关派出所出具《受案回执》、及时调查取证，符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第四十七条第一款第（一）项“对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；”，第二款“公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。”的规定。3.被告东关派出所对原告尹国权报案的分类，符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第五十一条“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”的规定。4.被告东关派出所延长办案期限，符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第一百四十一条第一款“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。”的规定。5.被告东关派出所对原告尹国权履行了说明。被告东关派出所在延长办案期限期满后，于2019年2月1日向原告尹国权作了“案件还在进一步调查中”的说明，符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第一百四十一条第三款“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”的规定。 综上，原告尹国权起诉上虞公安分局，因上虞公安分局的被告主体不适格，依法应当驳回对上虞公安分局的起诉。原告尹国权在庭审中撤回第二项诉讼请求，依法予以准许，并予以判明。被告东关派出所在受案期限，办案期限届满进行说明的期限上存在延后，虽不产生实质损害，但应依法予以指正。原告尹国权要求确认被告东关派出所未依法履行法定职责行为违法的诉讼请求，其理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决一、驳回原告尹国权对被告上虞公安分局的起诉；二、驳回原告尹国权要求确认被告东关派出所未依法履行法定职责行为违法的诉讼请求；三、准许原告尹国权撤回本案的第二项诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人尹国权上诉称：1.上诉人于2018年11月8日报警，并配合公安机关制作口供一份，11月12日补做笔录一份。一审判决认定与事实不符，东关派出所办案违反法定程序。2.上虞公安分局出具了单位盖章及负责人签字的延长期限报告书，证明其作为被告主体适格。且东关派出所系上虞公安分局外派机构，上虞公安分局负有行政管理职能。3.上虞公安分局和东关派出所仅受案，未在规定期限内立案，至起诉之日已一年又一个月。如果案件未定性，如何能适用《公安机关办理行政案件程序规定》。4.即使按《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定，行政案件办理也不能超过法律规定的60天期限。5.两被上诉人均未在法定期限内提交证据证明2019年2月1日向上诉人作了案件还在进一步调查的说明。6.本案两被上诉人未在法定期限内履行职责，也未明确哪个行为人逃跑了，为什么逃跑，未提交相关证据或向上诉人说明，不应适用《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款规定。7.根据两被上诉人提供证据，可证明哄抢犯罪事实清楚，证据确凿，法律依据充分。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律依据错误。请求撤销一审判决，确认被上诉人未履行法定职责，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东关派出所答辩称：1.上诉人被侵犯财产案办理符合相关规定。上诉人于2018年11月8日通过110向公安机关报案称财物被哄抢，后上诉人到所接受询问，笔录未做完就称自己有事离开，过几日再来报案。由于案情基本情况未明确，未受案登记。后上诉人于2018年11月12日再次到派出所报案，答辩人于11月12日受理并对其进行询问，同时向上诉人出具《受案回执》，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款、第二款规定。同时立即开展调查取证，做了大量的取证工作。因本案案情复杂，答辩人于2018年12月12日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定办理案件期限延长三十日的手续。由于本案中未在六十日内查明违法嫌疑人等客观原因造成案件未在法定期限内作出行政处罚决定，东关派出所未停止调查取证，并根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款规定，以询问笔录的形式向上诉人进行了说明。2.上诉人认为答辩人至今未予立案查处也不出具不予立案通知，构成行政不作为，其说法不成立。因本案案情复杂，在2018年11月12日对上诉人询问过程中，上诉人陈述在东关街道拆违过程中大量办公用品及其他物品被高建国等人搬走，但对于物品价值无法提供相关购物凭证。且经初查，厂房内的办公用品等物品是东关街道工作人员组织村民搬至厂房空地上，是防止拆违过程中对财物造成损害。街道工作人员也告知了上诉人的父亲自行取回，防止丢失。现物品丢失原因难以认定是哄抢还是盗窃，案件性质难以确定，也难以认定是刑事案件或行政案件。根据公安部关于改革完善受案立案制度的意见第六十五条规定，对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》办理。到目前为止，上诉人未向公安机关提供物品价值的购物凭证，无法进行价格鉴定，也就无法按照刑事案件程序办理，故无法作出不予立案决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人上虞公安分局答辩称，上诉人于2018年11月8日向公安机关报案称财物被哄抢，东关派出所于11月12日受案并对其进行询问，同时向上诉人出具《受案回执》。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条关于“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站”的规定以及第四十七条关于“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；”的规定，可认定本案的公安机关应是东关派出所。上虞公安分局非适格被告。综上，请求驳回上诉，维持一审裁判结果。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。 本院认为：关于两被上诉人被告主体资格问题。本案系根据（2019）浙06行终128号行政裁定继续审理的案件，在该裁定书中已明确“从有利于减少当事人的诉累、及时解决行政争议考量，即便上诉人不愿删去对上虞公安分局的起诉，亦可经审查作出裁定驳回上诉人对上虞公安分局的起诉，并另行对东关派出所的涉诉行政行为作出裁判”，故对于本案中两被上诉人适格被告主体资格问题，已有生效法院裁定予以明确，上诉人相应上诉意见于法无据，本院不予采纳。 关于东关派出所有无在法定期限内履行职责问题。《公安机关办理行政案件程序规定》（中华人民共和国公安部令第125号）第一百四十一条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。本案中，东关派出所于2018年11月12日对上诉人的报案受案登记并制作《受案回执》，载明对2018年11月12日报称的上虞区尹国权被哄抢一案予以受理，后于2018年12月12日经批准延长办案期限三十日。然直至本院于2020年1月6日进行询问时，东关派出所仍未作出任何决定，显已超出法定办案期限。东关派出所主张应根据《公安机关办理行政案件程序规定》（中华人民共和国公安部令第125号）第一百四十一条第三款关于“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”确认其程序合法。但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定，盗窃与哄抢系不同违法行为，而上诉人在报案、询问中均陈述对哄抢行为报案，并于2019年2月1日的询问笔录中进一步明确“我认为（哄抢嫌疑人）是明确的，视频上的几个人在哄抢”。故东关派出所关于盗窃嫌疑人逃跑的答辩意见与本案审查无直接关联，本院不予采信。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，东关派出所超过法定期限不作出决定的行为构成程序违法，一审法院以“不产生实质损害”为由仅予以指正，系法律把握不当。上诉人相应上诉意见于法有据，本院予以支持。 综上，一审适用法律不当，对行政行为合法性审查不足。上诉人尹国权的部分上诉意见本院予以采纳。一审法院准予尹国权撤回部分诉讼请求并无不妥，但对此应在原告诉讼请求部分予以明确，现在判决主文中对此单列一项进行表述不妥，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、维持绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初101号行政判决第一项，即驳回原告尹国权对被告绍兴市公安局上虞区分局的起诉； 二、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初101号行政判决第二项，即驳回原告尹国权要求确认被告绍兴市公安局上虞区分局东关派出所未依法履行法定职责行为违法的诉讼请求； 三、确认被上诉人绍兴市公安局上虞区分局东关派出所未在法定期限内履行法定职责的行为违法，并责令其在法定期限内就尹国权履职申请作出处理决定。 本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人绍兴市公安局上虞区分局东关派出所负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年三月二十三日 书记员  王雪莹