浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1101号 上诉人（原审原告）建德市大同镇城山建刚生态养殖场，住所地浙江省建德市大同镇城山村。 经营者方建刚。 委托代理人包余，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市大同镇人民政府，住所地浙江省建德市大同镇永平路1号。 法定代表人杨成军，镇长。 委托代理人储立，浙江杭星律师事务所律师。 建德市大同镇城山建刚生态养殖场（以下简称建刚养殖场）因房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服建德市人民法院作出的（2019）浙0182行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2014年3月13日，建德市人民政府印发《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》（建政函[2014]54号），决定从2013年9月起至2016年12月，在全市范围内开展畜禽养殖污染治理专项活动，同时要求编制《建德市生态畜牧业发展规划》，规范禁养区、限养区、宜养区域，并要求各乡镇（街道）对禁养区内的养殖场根据实际情况限期关停、拆除；鼓励养殖户关停退养，有存栏的养殖场（户）在养殖期内自行退出养殖行业，关停拆除的，给予适当的补助，并明确了补助标准。2014年9月26日，建德市人民政府作出《关于印发建德市生态畜牧业发展规划的通知》（建政办函[2014]170号），印发了《建德市生态畜牧业发展规划（2014-2018）》。该规划确定了禁养区划定的原则，明确大同镇“村庄周围200米范围”划定为禁养区。该规划第五章第一条第1项规定：禁养区内不得新建、扩建和改建各类畜禽养殖场，现有的各类规模化畜禽养殖场实行萎缩化管理，到2015年6月底前全部关停，实现全面禁养。 另查明，2010年7月21日，建德市国土资源局向建刚养殖场颁发了建德市（2010）农用字第258号《设施农用地批准书》，批准用地面积13320平方米，土地用途：养鸡，该宗地使用期限从2010年7月21日至2020年7月21日止。2017年6月，建刚养殖场停产。同年11月，方建刚注册成立的宇燕养殖场并申请设施农用地，申请中“要求建设理由”载明“根据上级有关要求，现蛋鸡养殖场搬迁至大同××××煤弄堂”，11月22日通过设施农用地审批并投入使用。经查，建德市大同镇人民政府（以下简称大同镇政府）同意宇燕养殖场呈报的设施农用地审批，是以建刚养殖场的关停为前提，宇燕养殖场系建刚养殖场搬迁而来，因此建刚养殖场的关停、搬迁工作系在双方协作的情况下完成，但双方未就闲置养殖房的拆除、补偿达成协议。 2018年10月20日，大同镇政府作出《限期拆除告知书》，告知建刚养殖场于2018年11月5日前自行拆除养殖房及附属设施（建筑面积5592.23平方米），并复垦到位。因建刚养殖场未在规定时间履行复垦义务，大同镇政府于2018年11月11日组织人员对建刚养殖场的养殖房、附属设施等予以拆除。在拆除过程中，方建刚的父亲方金根在现场，建筑物内的物品根据方金根的意见进行了搬离，养殖房的瓦片、木条等已交还并存放于未拆除的养殖房内，机器设备则由方建刚作为废铁售卖。大同镇政府实施拆除后，经方建刚、大同镇政府、城山经合社三方协商，方建刚与城山经合社于2018年12月14日签订《协议》一份，商定城山经合社对方建刚位于城山村佳里坞退养建刚养殖场内闲置土地申报旱改水改造，申报成功后上级补助款（20000元/亩）由方建刚享受。2019年1月30日，方建刚与城山经合社再次签订《协议》，约定城山经合社征用方建刚位于城山村佳里坞退养的建刚养殖场内闲置的旱地20亩，每亩20000元，共计400000元，作为2018年12月14日签订的《协议》的预付款。上述协议签订后，城山经合社于2019年1月31日通过银行转账的形式向方建刚支付人民币400000元；2019年2月2日以银行转账形式向方建刚支付了闲置养殖房拆除补助款100000元。建刚养殖场于2019年4月30日以大同镇政府为被告提起本案诉讼，诉请判令：1.确认大同镇政府强制拆除建刚养殖场的行政行为违法；2.大同镇政府赔偿建刚养殖场因违法拆除造成的损失人民币4684300元；3.本案的诉讼费用由大同镇政府承担。原审庭审中，建刚养殖场变更第二项诉讼请求为：大同镇政府赔偿建刚养殖场因拆除行为造成建刚养殖场损失人民币4615400元（其中资产评估损失4595500元，评估费19892元）。 原审法院认为:一、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，建刚养殖场的关停、搬迁工作系在双方协作的情况下完成，但未就闲置养殖房的拆除、补偿达成一致意见。2018年10月20日，大同镇政府作出了《限期拆除告知书》，但在送达前未作出行政决定，也未进行催告和给予陈述申辩的权利，于2018年11月11日实施了强制拆除，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制拆除行为系事实行为且已实施完毕，故应确认违法。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。建德市政府同意执行的《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》规定，禁养区的养殖场（户）根据实际情况限期关停、拆除。《建德市生态畜牧业发展规划（2014-2018）》明确大同镇“村庄周围200米范围”划定为禁养区。经现场查看，并结合建刚养殖场提交的建刚养殖场原貌（远景）照片，建刚养殖场的围墙附近有农户住宅，围墙距农户住宅聚集地小于200米，位于“村庄周围200米范围”内，属于禁养区，按照《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》应当关停、拆除。对于关停拆除补助，《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》第七条“保障措施”中第4款“加大扶持”第（1）项“鼓励养殖户关停退养”载明，本文下发之日起经核实有存栏的养殖场（户），在养殖期内自行退出养殖行业，关停拆除的，给予适当的补助。补助标准：①建筑物补助：已办理设施农用地、临时用地审批手续且在审批有效期内的，按养殖场建筑面积每平方米补助80元。没有办理设施农用地、临时用地审批手续或临时用地已过期的不予补助。②养殖补助：按养殖场建筑面积生猪每平方米补助180元，蛋鸡每平方米补助120元，其他家禽每平方米补助60元。③2013年9月17日“清水治污”专项行动启动后已拆除的养殖场（户），有存栏的按照以上标准执行。在规定时间内关停、拆除并验收合格的养殖场（户）方可享受以上补助，否则不予补助并强制拆除。本案中，建刚养殖场位于禁养区，但在关停、搬迁后未在规定时间内拆除并验收合格，且仍从事养殖行业，因此不符合《建德市畜禽养殖污染治理实施方案》规定的建筑物补助和养殖补助的前提条件。现建刚养殖场的养殖房未拆除完毕，在养殖场搬迁新址的设施农用地已获批的情况下，又取得了养殖场闲置土地旱改水项目的补偿款400000元及闲置养殖房补助100000元。另外，养殖房拆下的瓦片、木条已交还建刚养殖场保存，围墙未拆除，机器设备亦由方建刚作为废铁处置完毕，因此建刚养殖场要求大同镇政府赔偿养殖房、装修、机器设备损失的诉讼请求，不具有事实和法律依据，不予支持。因《资产评估咨询报告书》未被采纳，且建刚养殖场的赔偿请求不能成立，故其因评估支出的鉴定费由建刚养殖场自行承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：1.确认大同镇政府于2018年11月11日对建刚养殖场实施强制拆除的行政行为违法。2.驳回建刚养殖场的其他诉讼请求。3.本案案件受理费人民币50元，由大同镇政府负担。 建刚养殖场不服，提起上诉称：(一)一审法院认为：“《建德市生态畜牧业发展规划(2014-2018)》明确大同镇“村庄周围200米范围”划定为禁养区。经现场查看，并结合建刚养殖场提交的建刚养殖场原貌(远景)照片，建刚养殖场的围墙附近有农户住宅，围墙距农户住宅聚集地小于200米，位于“村庄周围200米范围”内，属于禁养区，按照《建德市禽养殖污染治理实施方案》应当关停、拆除”。对此，上诉人认为一审法院这一认定的事实和法律依据都是错误的。1、关停、拆除而不赔偿没有法律依据。上诉人于2010年7月21日，经建德市(2010)农用字第258号《设施农用地批准书》批准，用地面积13320平方米，土地用途养鸡，该宗地使用期限从2010年7月21日至2020年7月21日止。至于二年一次的年检，因没有约定具体年审由谁启动，实际上这种年审制度根本未在执行，这个责任理应由被上诉人来承担。因此，被上诉人在上诉人设施农用地使用期限未满的情况下，因规划调整或地方政府行政命令的实施，需要拆除上诉人未到期的合法临时建筑物，根据相关法律、法规规定，必须对相对人合理损失进行赔偿，而不能按照《建德市禽养殖污染治理实施方案》县级政府的文件规定而予以关停、拆除并不给予赔偿。2、关停、拆除没有法定程序。上诉人质证提出被上诉人没有提供任何证据证明上诉人的养殖场是在村庄周围200米范围内；事实上，上诉人的养殖场围墙距农户住宅聚集地大于2.00米以上，根本不在“村庄周围200米范围”内。而被上诉人不经依法现场勘查、调查核实，并经上诉人签字认可，就主观认定上诉人养殖场距村庄周围200米范围内，在不经任何法定程序、没有给予上诉人任何陈述和申辩权利的情况下，被上诉人于2017年1月强行关停了上诉人土地使用期限尚未到期合法的养殖场，关停程序显属违法。(二)一审法院对上诉人证据9、10认证：“上诉人委托杭州金孚资产评估有限公司出具的《资产评估咨询报告书》，被上诉人对该报告书提出了异议。经现场查看，建刚养殖场的养殖房并未全部拆除，围墙、水泥地面也未拆除，该评估报告所载“价对象现状照片”非建刚养殖场现状，且上诉人首次提交的《资产评估咨询报告书》存在评估对象名称、土地性质、建筑物成新率等多处错误；同时，该报告第十一条“特别事项说明”第3项载明，评估机构未进行现场勘查，房屋面积及机器设备清单等相关资料由委托方提供，评估机构不保障材料的真实性和合法性，因此该鉴定报告不能客观地反映养殖房拆除的损失情况，故本院不予采信”。对此，上诉人认为，一审法院这一认证明显是错误的。因被上诉人违法强拆时间为2018年11月11日，而上诉人委托的杭州金孚资产评估有限公司评估时间是2019年2月15日；对一个已被上诉人违法强制拆除后的养殖房的资产评估，属强拆后的恢复性资产评估价值。且上诉人在委托评估公司时，取得了被上诉人原大同镇政府法定代表人蒋建成镇长的同意和认可。在强拆前，被上诉人大同镇政府曾委托浙江众诚房地产评估事务所有限公司建德分公司，对上诉人的养殖场房面积进行了测量，并出具了测量图及建筑总面积5592.23平方米；上诉人委托的杭州金孚资产评估有限公司出具的资产评估报告书是以政府委托的评估公司提供的建筑面积为依据的。此外，被上诉人在一审期间对评估报告提出了异议，但未申请法院重新进行评估；上诉人认为：被上诉人不申请法院重新评估，应视为对上诉人委托资产评估报告的认可。庭审后，杭州金孚资产评估有限公司对资产评估报告进行了更正；2019年7月23日，上诉人的诉讼代理人将诉讼请求变更申请及核查和改正后的资产评估报告一并提交给一审法院；而一审法院对证据9、10的认证是以原资产评估报告来认证的，因而是错误的。因此，在一审法院判决确认被上诉人大同镇政府于2018年11月11日对上诉人建刚养殖场实施强制拆除的行政行为违法的前置条件下，一审法院对评估公司于2019年2月25日的评估报告，应予以确认其合法性而采纳。(三)一审法院认为：上诉人的养殖房未拆除完毕，在养殖场搬迁新址的设施农用地已获批的情况下，又取得了养殖场闲置土地旱改水项目的补偿款400000元及闲置养殖房补助100000元。另外，养殖房拆下的瓦片、木条已交还上诉人保存，围墙未拆除，机器设备由方建刚作为废铁处置完毕，因此上诉人要求被上诉人赔偿养殖房、装修、机器设备损失的诉讼请求，不具有事实和法律依据，本院不予支持。对此，上诉人认为，一审法院对这一事实的认定和适用法律是错误的。一审查明：上诉人建刚养殖场的关停、搬迁工作在双方协作的情况下完成，但双方未就闲置养殖房的拆除、补偿达成协议。被上诉人一直是承诺要给予上诉人关停、拆除补偿的，但最终补助的10万元与2017年1月关停时镇领导说的到时候补偿二、三百万元有相当大的差距；而闲置土地旱改水项目的补偿款40万元，这本身就是上诉人的土地征用款，这与上诉人诉请的养殖场房拆除、装修和机器设备款根本无关。此外，一审法院以养殖房拆下的瓦片、木条已交还上诉人保存，围墙未拆除，机器设备由方建刚作为废铁处置完毕，上诉人要求被上诉人赔偿养殖房、装修、机器设备损失的诉讼请求，不具有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人认为，《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因此，在一审法院以作出被上诉人强制拆除的行政行为违法的前提下，而对上诉人要求被上诉人赔偿未到期的合法临时建筑物养殖房、装修、机器设备等损失的合理诉求，一审法院竟无视事实和法律，无视人民群众的根本利益，作出不予赔偿的行政判决，是极其错误的。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，程序违法，导致作出不公正、不合法的判决。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向贵院提起上诉，望撤销浙江省建德市人民法院(2019)浙0182行初30号行政判决第二项，并依法改判，判令被上诉人赔偿上诉人因违法强拆行为造成上诉人直接损失人民币4615400元的诉讼请求，二审诉讼费用由大同镇政府承担。 被上诉人大同镇政府二审辩称：对一审法院据以作出(2019)浙0182行初30号《行政判决书》所认定的事实没有异议。被上诉人作出案涉拆除行为未侵害建刚养殖场的合法权益，未对其造成直接损失，建刚养殖场提出本案诉请不具有事实和法律的依据。1.建刚养殖场位于建德市××镇城山村村庄范围内，根据《浙江省建德市生态畜牧业发展规划(2014-2018)》属于禁养区，应当予以关停退养或搬迁。其经营者方建刚已于2017年在建德市××镇丰畈村注册成立建德市大同镇宇燕养殖场，通过设施农用地审批(申请理由为根据上级有关要求，现蛋鸡养殖场搬迁至大同××××煤弄堂)，并已投入使用，建刚养殖场实际已于2017年完成搬迁。根据相关规划、规定建刚养殖场在建德市××镇城山村的养殖基地已经关停，建刚养殖场及其经营者应当履行拆除临时建筑、进行土地复垦的义务；同时，方建刚在以“建德市大同镇城山建刚生态养殖场”名义申请设施农用地审批时承诺“因国家或村镇规划建设需要时，自愿拆除建筑物；使用期满，无条件做好土地复垦”以及在与大同镇城山村委会签订的《设施农用地复垦协议书》中也约定了：在用地期满后，乙方应无条件自行拆除地上建(构)筑物并负责复垦、恢复土地原貌。因此，方建刚在建刚养殖场完成搬迁后应当拆除在案涉土地上建造的临时建筑并履行复垦义务；因此，被上诉人认为，在方建刚获得建德市大同镇宇燕养殖场设施农用地审批并投入使用后，建刚养殖场在城山村的的养殖场已经关停，该养殖基地的建筑物应当予以拆除并进行土地复垦。而土地复垦亦为建刚养殖场及其经营者方建刚之法定义务、合同义务，鉴于其未履行该义务，被上诉人代履行所实施的拆除行为实际未侵害建刚养殖场的合法权益。2.被上诉人在实施案涉行为时，方建刚的父亲方金根一直在现场，建筑物内的物品根据方金根的意见进行了搬离，并保留6处养殖房(面积约1067.5平方米)用于暂时堆放被拆除建筑内的物品。相关物品、机器设备亦由方建刚自行处置，故不存在物品损失。综上，一审法院判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。上诉人在二审中提交的新证据材料，不属于有正当理由在一审未提交的新证据，本院不予接纳。 二审另查明，建刚养殖场在2010年7月的《设施农用地呈报表》、《设施农用地申请表》、用地批准文件载明，经营范围畜禽养殖，经营规模3.5万羽，用地面积13320平方米。方建刚在《设施农用地申请表》中进行了个人承诺：“……3.不修建永久性建筑物；4.因国家或村镇规划建设需要时，自愿拆除建筑物；5.使用期满，无条件做好土地复垦”。2017年11月，方建刚作为法人代表，以建德市大同镇宇燕养殖场的名义申请新的设施农用地，该《设施农用地呈报表》载明，经营范围蛋鸡养殖，经营规模6万羽，在“要求建设理由”栏，方建刚明确系“根据上级有关要求，现蛋鸡养殖场搬迁至大同××××煤弄堂”。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。 本案中，大同镇政府对农用地上的建筑作出《限期拆除告知书》，并在未经相关法定程序的情况下直接组织强制拆除，违反法律规定，原审法院判决确认强制拆除行为违法并无不当。现双方的争议焦点在于，上诉人建刚养殖场是否有应当获得赔偿的利益。本案首先应考虑建德市因生态环境整治需要，出台《关于印发建德市畜禽养殖污染治理方案的通知》的背景。上诉人建刚养殖场因处于禁养区域需要关停，但出于方建刚生产经营的需求，建德市政府另行批准其易址新建了宇燕养殖场。方建刚在宇燕养殖场用地呈报表中亦确认，系“根据上级有关要求，现蛋鸡养殖场搬迁至大同××××煤弄堂”。在建德市实行严格养殖总量控制的前提下，方建刚通过易址审批的方式新建宇燕养殖场，其原养殖场土地上的使用权益，已经流转至新养殖场处。相关附属于该土地上的临时建筑，严格依照其承诺应自行拆除。同时，方建刚还通过与城山村股份经济合作社签订协议的方式，另行获取了原养殖场用地的共计50万元的“闲置养殖房拆除补助款”、“征地款”，上诉人关于原土地及上建筑的权益已得保障，原审法院认定不予赔偿并无不当。关于建筑内物品，在案涉强制拆除行为发生时，建刚养殖场已搬迁完毕。在拆除时，方建刚的父亲在场且未被限制行动，相关机器设备因较为老旧，也由方建刚处置完毕。结合本案综合因素，原审法院就该部分判决不予赔偿，亦并无不当。 关于上诉人所称其提交的评估报告问题，该评估报告在“特别事项”说明中，明确了估价对象均无现状，所有的房屋面积及机器设备清单等先关材料都由委托方提供，未进行核实，也未进行现场勘查。因该报告证明力弱，原审法院不予采信，符合法律规定。上诉人的其他上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人建德市大同镇城山建刚生态养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二○二○年三月十一日书记员徐丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。