广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终134号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市白云区广园中路238号。法定代表人：苏小澎，该区区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系该府工作人员。上诉人（原审第三人）：萧翠京，女，1972年11月19日出生，汉族，住广东省广州市。被上诉人（原审原告）：广州市白云区石井街庆丰经济联合社。住所地：广东省广州市白云区石井街庆丰村。负责人：张绍源，该社社长。委托代理人：陈立、冯国斌，均系广东晟晨律师事务所律师。上诉人广州市白云区人民政府（以下简称“白云区政府”）、萧翠京因与被上诉人广州市白云区石井街庆丰经济联合社（以下简称“庆丰经联社”）行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市白云区人民政府石井街道办事处（以下简称“石井街道办”）根据第三人萧翠京的申请，于2018年2月7日作出云石行决字〔2018〕037号《行政处理决定书》（以下简称“行政处理决定”），驳回萧翠京关于确认其庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请。萧翠京不服，向被告白云区政府申请行政复议。被告受理后，向石井街道办、庆丰经联社发出《参加行政复议通知书》，并于2018年6月1日作出云府行复〔2018〕85号《行政复议决定书》（以下简称“行政复议决定”），认为萧翠京于1996年5月20日户口迁入原告处，迁入时户口性质为居民户口，其成员资格应该按照组织章程规定，经原告社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。石井街道办未审查清楚法律法规和原告组织章程及其补充规定、未查明原告是否经此程序进行表决，就作出行政处理决定、驳回萧翠京的请求，属于认定事实不清，证据不足，遂决定撤销石井街道办作出的上述行政处理决定，责令其于该复议决定生效之日起60日内重新作出行政处理决定。该复议决定已送达给原告、第三人和石井街道办。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告白云区政府作出的被诉行政复议决定，支持石井街道办作出的原行政处理决定；2.本案受理费由被告负担。另查明，第三人萧翠京于1972年11月19日出生，1994年6月20日与原告资格成员苏汉埠结婚，1996年11月8日政策内生育苏伟营，1996年5月20日从广州市白云区马务余庆里6号迁入原告处，迁入时户口性质为居民户口，户口一直在原告处。2002年10月31日，原告城中村集体农转居。原审法院审理认为：认定是否具有农村集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活和是否需要该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障为实质要件来综合判断。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等各方面问题，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。如果允许原告集体农转居之前就具有城市居民户口人员享有成员资格，将对农村集体经济组织的法律定位、经济结构、管理机制造成巨大的冲击，进而动摇农村集体经济制度。本案第三人在将户口迁入到原告处时，就已是居民户口性质，也即第三人在原告2002年10月31日集体农转居之前就已是居民户口，已经享有国家基于其城市居民户口所给予的相应待遇和保障，而不属于必须依靠原告集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有原告农村集体经济组织成员的资格，且这种情形无需经过集体经济组织的理事会、社委会讨论和成员大会表决。被告复议决定错误理解《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，没有将户口性质作为确定农村集体经济组织成员身份的首要审查标准，在明知第三人在原告集体转制前就已经是居民户口性质的情况下仍认为应由原告审查或表决确定其成员资格，属适用法律错误，依法应予撤销。被诉行政复议决定撤销后，石井街道办针对本案第三人所作的原行政处理决定待本判决生效后自然恢复法律效力。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告广州市白云区人民政府作出的云府行复〔2018〕85号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由被告广州市白云区人民政府负担。上诉人白云区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。主要理由：一、一审判决未调查庆丰经联社组织章程关于居民户口也可成为股东成员等相关规定。二、一审判决对于适用同一法律依据的行政处理决定和行政复议决定作出不同的判决结果。三、该府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。上诉人萧翠京不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。主要理由：一、嫁夫随夫成为生产大队一员便是村民，何以属“户口迁入”拒之门外？二、其已符合成为庆丰经联社成员资格要求，为何石井街道办却以未参加2002年10月31日因村改制而发生农转非为由，不给予其股东资格和配股分红。被上诉人庆丰经联社二审答辩称：一审判决正确，应予维持。主要理由：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款及第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则，享有成员资格的前提是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。本案原审第三人在庆丰经联社集体农转居之前户口就已经是居民户口，依法即丧失资格，根本不需要经过集体经济组织的理事会、社委会和成员大会表决。白云区政府复议决定是对《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的错误理解，应予撤销。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案是行政复议纠纷，二审焦点问题是萧翠京在落户到庆丰经联社之前已为居民户口，因结婚落户后能否取得该集体经济组织的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第四款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”因此，确定农村集体经济组织成员资格的法律标准是“户口”加“义务”。户口在集体经济组织所在地且户口性质为农业户口是认定为成员资格的首要前提条件。尽管户籍登记改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但并未改变我国城乡二元结构的现状，农村居民与城镇居民在教育、就业、医疗、资源配置等各方面的实质性差别并未因户籍登记改革而消失。这一点从《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条第二款关于“乡（镇）人民政府改制为街道办事处和村民委员会改制为居民委员会后，原农村集体经济组织适用本规定”之规定亦可知晓。即便村民委员会改制为居民委员会、村民改称居民，原来是农村集体经济组织的，相关农村农业方面的法律、法规和规章不会因其称谓变化而不再适用。因此，对农转居之前已落户在集体经济组织所在地的这一类人员进行成员资格的审查认定时，仍要结合其落户时的户口性质、是否属于迁入等情况，并结合其是否履行章程义务等进行全面综合认定，不能简单以所在村集体已全部农转居为由放弃“户口”这一审查标准。具体到本案，原审第三人萧翠京于1996年迁入庆丰经联社时已是居民户口，直至庆丰经联社于2002年10月31日进行集体农转居改制之时，其户口性质并无变化，据此可以认定其并不符合上述政府规章所规定的户口性质必须为农业户口这一前提条件，亦无证据表明其符合庆丰经联社组织章程规定的其他成员资格认定条件，不能认定其具有成员资格。石井街道办在查明萧翠京户口相关情况以及查明其不属于庆丰经联社章程规定可以认定成员资格情形的基础上，作出涉案行政处理决定，驳回萧翠京关于确认其庆丰经联社成员资格及福利待遇、补发分红款的申请，并无不当。白云区政府复议时未考虑萧翠京在庆丰经联社进行集体农转居改制之前已是非农业户口这一关键事实，仅以石井街道办未查明庆丰经联社是否经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定萧翠京的成员资格为由，作出涉案行政复议决定撤销石井街道办原行政处理决定，属于适用法律错误。对该复议决定，依法应予撤销。原审法院判决撤销该复议决定并恢复石井街道办作出的涉案行政处理决定的法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果基本正确，本院予以维持。关于上诉人白云区政府上诉称，庆丰经联社2009年5月15日《〈广州市白云区石井街庆丰村经济联合社股份章程〉补充规定》第二条中有关于“体现成员：即在2002年10月30日前户口是非庆丰籍农业户口的成员。体现成员没有取得本社的选举权、被选举权和表决权”的规定，以证明庆丰经联社没有剥夺2002年10月30日前该社的居民户口人员可以享有成员资格的问题，该补充规定从字面上理解，应是针对2002年10月30日之前户口从庆丰经联社以外的集体组织迁入该社的农业户口人员，而并非是针对庆丰籍的非农业户口，且该补充规定仅是对该社“体现成员”所能享有权利义务范围进行的规定，亦非资格认定的条件。即便庆丰经联社在其组织章程中有针对复退军人、征地农转居等村民给予配股的相关规定，但这亦是该社针对特定人员结合其自身实际所作的特别规定，只要不违反国家法律、法规的禁止性规定，均属自治范畴，不能由此认为凡涉及该社成员资格的认定均无需考虑户口性质，萧翠京亦不属于上述特别规定的情形。故白云区政府的上述主张不成立，本院不予采纳。上诉人萧翠京上诉主张已符合成为庆丰经联社成员资格要求，理据不足，本院不予采纳。被上诉人庆丰经联社答辩意见有理，本院予以采纳。综上，上诉人广州市白云区人民政府、萧翠京的上诉请求均不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人广州市白云区人民政府、萧翠京各负担人民币50元。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月二十日书记员  杨海萍