安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终138号上诉人（一审原告）许之生，男，1946年9月9日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道118号，统一社会信用代码11340111731661638J。法定代表人陈东，区长。委托代理人靳杨，安徽汉合律师事务所律师。上诉人许之生因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）房屋强制拆除一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初294号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。许之生向一审法院起诉称，原告原系合肥市包河区X镇X村村民，在该村第X村民组有建筑面积306㎡的房屋。因黑龙江路项目建设需要，该房屋被列入征收范围内。2019年7月12日，被告在未与原告达成征收补偿协议，未对原告依法补偿安置的情况下，强行将该房屋违法拆除，其行为严重侵犯了原告的合法权益。被告在作出强拆行为之前，没有送达任何书面通知文件，亦没有充分听取原告的意见，非法剥夺原告的陈述权和申辩权，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》及相关法律法规的规定。原告为维护合法权益，依法提起诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。一审法院审理查明，因黑龙江路项目建设的需要，被告于2019年3月22日作出合（包）房征决[2019]第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》，并于同日予以公告，确定征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室（以下简称包河区征收办），征收实施单位为合肥市包河区大圩镇人民政府（以下简称大圩镇政府）。原告主张权益的房屋位于包河区X镇X村第X村民组，也在此次征收范围内。另查明，原告在上世纪六十年代因当兵将户口迁至江苏徐州，转业后将户口迁至合肥市庐阳区，目前户口仍在合肥市庐阳区。原告所主张权益的房屋在2016年9月13日的《合肥市房屋征收丈量登记表》上登记的被征收人为许之宝，系本案原告弟弟，已于2019年9月6日去世，生前未婚，无子女。2019年7月12日，案涉房屋被拆除，原告认为其系该房屋的合法权利人，认为该拆除行为系由包河区政府实施拆除，故诉讼至该院，请求确认该拆除行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条之规定，提起行政诉讼的当事人必须具有适格的条件，必须有合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员的侵害。结合本案，原告虽然诉称其系案涉房屋的合法权利人，但是其所提供的证据均无法证明其主张。因此，原告以其系案涉房屋的合法权利人提起诉讼缺乏基础事实依据，对其起诉应当予以驳回。另，本案原告提供的光盘等证据并不能反映该房屋就是其所主张的被拆除的房屋，故原告主张存在强制拆除的事实缺乏证据予以证实。即使存在原告所诉称的拆除行为，该拆除行为也属于征收实施行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案被告包河区政府并非适格被告，对此该院已经依法向原告予以释明，原告仍然坚持起诉包河区政府，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，对原告的起诉亦应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（一）项和第（三）项之规定，裁定驳回许之生的起诉。许之生上诉称，一、上诉人具有本案的诉讼主体资格，系本案适格原告。第一，2018年12月14日，大圩镇政府作出的《合国土包征案〔2017〕17号公告X镇X村被征收集体土地上房屋丈量登记公示表》，认定被征收人姓名为“许之生”。2018年12月17日，包河区征收办作出《合国土包征案〔2017〕17号公告X镇X村被征收集体土地上房屋丈量登记公示表》，亦认定被征收人姓名为“许之生”。2018年12月17日，包河区征收办作出《关于X镇X村第X组村民组被征收集体土地上房屋调查登记公示的通知》，将上述房屋调查登记结果予以公示，并给予各产权人提出异议的权利，在法定期限内并未有任何人提出异议。房屋征收决定作出前房屋征收部门经调查登记，已经将涉案房屋的产权人认定为“许之生”。第二，从原告提交的邻居许明球、堂弟许之荣、第六村民组长徐文会、斜对面邻居许若芝的证人证言以及许之宝口述、余章付代书和季宏贵、钱朝琴、许芝芳(为许之宝、许之生亲姐姐)见证的证明可知，涉案房屋实际是由许之生出资翻建，由许之生及其家人和许之宝共同居住，对此许之宝也是认可的。结合本案背景，许之宝是残疾人，为五保户，在二十世纪九十年代的时候许之宝即因残疾丧失劳动能力，一直以来由哥哥许之生照顾，直至许之宝去世，许之宝在2005年根本无力出资建设涉案房屋。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼；根据《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款的规定，行政诉讼法第二十五条第二款规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。2019年9月6日，许之宝因病去世。退一步说，即便认定许之宝为涉案房屋的所有权人，许之生作为许之宝的近亲属，也有权以原告身份提起本案之诉。第四，上诉人诉被上诉人行政补偿一案，合肥市中级人民法院于2019年11月18日作出(2019)皖01行初295号行政判决书，该判决书第10页第6行中载明，许之生与该征收存在利害关系，可以作为原告提起行政诉讼。二、被上诉人存在强制拆除上诉人合法所有的房屋的行为，原审认定事实不清，适用法律错误。上诉人向原审法院提交了上诉人房屋被强拆前的照片及视频(视频光盘提交)，证明被上诉人实施了强制拆除上诉人合法房屋的行政行为。然原审法院认为上诉人提供的光盘等证据并不能反映该房屋就是其所主张的被拆除的房屋，故上诉人主张存在强制拆除的事实缺乏证据予以证实。上诉人认为已经完成了法律规定的举证责任和义务，原审法院对上诉人举证责任要求过高，认定事实不清，适用法律错误。三、包河区政府负责“黑龙江路项目”的征收工作，对原告涉案房屋被违法强拆的事实应承担相应的法律责任，系适格被告。上诉人的涉案房屋在“黑龙江路项目”规划红线范围内，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府组织实施。包河区政府系县级地方人民政府，该区范围内的集体土地征收工作，依法应由其组织实施。作为集体土地征收组织实施机关，包河区政府负有监督具体实施征地的部门、下级机关严格依法实施征地拆迁的职责。且包河区征收办虽为包河区政府确定的房屋征收部门，但由于其明显不具备拆除房屋的职权，故其拆除房屋的行为应视为受包河区政府委托所为。上诉人涉案房屋被拆除时，并无任何机关告知其拆除行为的实施主体以及相应法律后果的承担主体是谁。上诉人不服该拆除行为，故以包河区政府为被告提起行政诉讼。请求撤销一审裁定，指令其继续审理本案。包河区政府答辩称，一、上诉人并非案涉房屋的合法权利人，其提起诉讼主体不适格。因黑龙江路项目建设需要，答辩人于2019年3月22日依法作出(包)房征决[2019]第(2)号房屋征收决定，并于同日予以公告。上诉人主张权益的房屋位于包河区X镇X村第X村民组，在此次的征收范围内。2016年9月13日，包河区征收办对案涉房屋进行丈量登记时，居住在案涉房屋内的人为许之宝，《合肥市房屋征收丈量登记表》上记载的被征收人姓名亦为“许之宝”，被征收人签名处由上诉人代为签字，且注明了“许之生代”。由此可知，上诉人早在2016年就对案涉房屋的权利人为许之宝是明知的，并予以了确认。2018年12月，因大圩镇政府工作人员的失误，在“合国土包征案〔2017〕号公告X镇X村被征收集体土地上房屋丈量登记公示表”上误将“许之宝”的姓名错误地登记为“许之生”，2019年7月5日，大圩镇政府在发现登记错误后，立即向包河区征收办出具了一份情况说明，包河区征收办于当日作出更正通知并予以公告，公告后上诉人也始终未提出任何异议。此外，上诉人在行政补偿案的一审中称案涉房屋系其合法继承，而在本案中一方面称案涉房屋系其出资翻建，属于其个人所有，在无任何有力证据证明其为案涉房屋的合法权利人的情况下，又主张在许之宝去世后，其作为近亲属可以提起诉讼，两种说法显然是自相矛盾的。上诉人以其作为案涉房屋的合法权利人提起诉讼缺乏事实基础，提起诉讼主体不适格。二、答辩人没有参与并组织实施案涉房屋的强制拆除，作为本案被告主体不适格。答辩人在2019年3月22日作出的合(包)房征决[2019]第(2)号《合肥市包河区房屋征收决定》中确定了本次征收项目的征收部门为包河区征收办，征收实施单位为大圩镇政府。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条明确规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”，而答辩人既不是房屋征收部门，也不是征收实施单位，亦没有参与并组织实施强制拆除行为，被答辩人称案涉房屋系答辩人拆除没有任何事实和法律依据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。一审原告许之生向一审法院提供的证据为：1.原告房屋被强拆前的照片及视频（视频光盘提交），证明被强拆房屋系原告合法所有；2.许明球、许之荣、徐文会、许若芝出具的证明书，证明被强拆房屋系原告合法所有；3.2019年7月10日许之宝口述余章付代述并经季宏贵、钱朝琴、许芝芳证明一份；4.2019年9月6日合肥市滨湖医院出具的许之宝居民死亡医学证明书。证明涉案房屋系原告合法所有，本案原告主体适格，即便如被告所认定涉案所有权人为许之宝，因提起诉讼前许之宝已经去世，许之生作为许之宝的近亲属有权提起本案诉讼；5.原告房屋被强拆后的视频（光盘提交），证明原告房屋被非法强拆；6.2019年8月8日市自然资源规划局作出的合自然资规函、〔2019〕491号政府信息公开答复函，证明省政府作出的征收土地批复后，合肥市国土局于2017年2月21日作出征地补偿安置方案公告。2019年3月22日被告作出房屋征收决定公告，涉案房屋已经纳入城市规划，由此可以看出被告系征收主体，其为涉案房屋强制拆除行为的法律责任行为的承担者，本案被告主体适格。一审被告包河区政府向一审法院提供的证据为：1.《关于合肥市2016年第78批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2017〕6号）、《合肥市包河区房屋征收决定》（合（包）房征决[2019]第2号）、《合肥市包河区房屋征收决定公告》（合（包）房征告[2019]第2号），证明案涉房屋被依法征收，被告既不是房屋征收部门，也不是房屋征收实施单位，没有实施强制拆迁行为，原告的起诉没有事实和法律依据。2.房屋丈量登记公示表、合肥市房屋征收丈量登记表，证明案涉房屋丈量登记和公示的被征收人均为许之宝，原告与案涉房屋的拆除无任何利害关系，其作为本案的原告主体不适格。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审裁定认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，2017年1月25日，安徽省人民政府作出《关于合肥市2016年第78批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2017〕6号），批准征收合肥市包河区大圩镇许贵村集体建设用地17.7167公顷，案涉房屋在征收范围内。许之生向一审法院提交的许之宝口述、余章付代笔并经季宏贵、钱朝琴、许芝芳见证的证明中载明，案涉房屋原系许之生、许之宝的父母于1968年所建，2005年许之生出资维修，由许之宝及许之生全家居住。本案二审期间，包河区政府向本院提交了大圩镇政府出具的《情况说明》。该《情况说明》载明，大圩镇政府系案涉征收实施单位，其委托许贵村委会协助配合征迁工作。许贵村委会将包括许之宝房屋在内的被征收地块移交施工单位安徽省公路桥梁工程有限公司。2019年7月13日，施工单位因工程建设需要将许之宝的被征收房屋拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。许之宝系案涉被征土地所在的集体经济组织成员，其生前一直居住使用案涉房屋。许之生提供的许之宝口述证明称案涉房屋系其父母所建，许之生出资进行了维修，征收部门亦将许之宝登记为该房屋的被征收人，故许之宝显然有权对案涉房屋拆除行为提起诉讼。因许之宝已去世，许之生作为其近亲属，可以提起诉讼。因此，无论许之生是否享有该房屋所有权以及享有所有权的份额多少，均不影响其对案涉房屋拆除行为提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该规定所称事实根据，是指原告有初步证据证明被诉行政行为存在且系被诉行政主体所为。许之生对拆除案涉房屋的行为不服，以包河区政府为被告提起诉讼，但其提供的证据并不能证明其所诉的房屋拆除行为系包河区政府所为，故缺乏事实根据，不符合起诉条件，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府组织实施。该规定并不是要求征地过程中的所有行为均由县级以上地方人民政府直接、具体实施。所谓“组织实施”，是指县级以上地方人民政府将征地过程中需要完成的工作内容，按照所辖各职能部门、下级政府相应职责，进行合理分配，各职能部门、下级政府根据各自职责和工作安排负责具体实施。职能部门、下级政府具备行政主体资格，应当严格依法行政并对自己作出的行政行为独立承担法律责任。本案中，包河区政府已经确定了征收部门和具体实施单位，且大圩镇政府已自认案涉房屋系其委托许贵村村委会交由施工单位实施拆除，故上诉人许之生关于包河区政府系征地组织实施机关，案涉房屋拆除行为应视包河区政府所为的上诉理由不能成立。综上，一审裁定驳回许之生的起诉，结果并无不当。上诉人许之生的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十三日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……