山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终198号 上诉人（原审原告）臧明亮，男，1949年9月28日生，汉族，住青岛市市南区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人毕健，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 上诉人臧明亮因诉被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局撤销限期拆除决定书一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院作出的（2020）鲁0212行初15号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原告在青岛市崂山区××街道××家××社区××南侧路东有房屋一处。2019年12月17日10时许，被告工作人员至原告该房屋处进行现场检查勘验，并制作了现场检查（勘验）笔录。该笔录中现场检查（勘验）情况载明：“该房屋位于王哥庄××××家庄社区仰口收费站南100米公路东侧，房屋为砖混结构两层楼房，东西15米，南北9米，单层面积135平方米，两层面积共计270平方米，现房屋已居住多年”。原告在该笔录中签名捺印予以确认。2019年12月18日10时许，被告工作人员对原告进行了调查询问，并制作了调查（询问）笔录。该笔录中有如下内容：“问：位于崂山风景名胜区核心区曲家庄社区仰口收费站南约100米公路东侧的房屋刚才已向你出示的照片中的别墅（房屋）是谁投资建设的？现在的实际所有人是谁？答：该房屋是我2007年投资重新建设的，现在的实际所有人是我，由我进行管理。问：请讲一下房屋的建设情况？答：据我所知1989年崂山区王哥庄镇修船厂盖的办公楼仓库、铁匠房、碾匠房，2000年我从利民公司（崂山区王哥庄镇修船厂改制后的名字就是利民公司）购买了这个院子里房屋，2000年我将铁匠房、碾匠房拆除，2007年将两处房屋合并成一处重新建设的，新房屋为砖混结构二层楼房，东西15米，南北9米，面积135平方米，二层面积270平方米，建成后一直在此居住。问：是否办理相关手续、何时办理的相关手续？是否办理了相关规划手续，是否取得选址意见书、规划用地许可、建设工程规划许可证，是否取得景区管理机构的同意？答：该房屋有1994年青岛市崂山区土地管理局下发的《国有土地建设用地使用证》（崂国用94字第017号），2001年3月13日的《山东省崂山区人民政府房屋买卖印契》（崂字第No.00××43号），再没有其他手续。……问：你的户籍所在地是王哥庄××××家庄社区吗？你在王哥庄××××家庄社区还有其他房屋吗？答：我的户籍所在地是青岛市市南区齐东路××单元401户，我在王哥庄××××家庄社区只有购买崂山区王哥庄镇修船厂院内两处房屋。问：您是否还有其他情况需要补充说明？答：没有其他情况需要补充说明了。”原告在该笔录中签名捺印予以确认。2019年12月18日，崂山区违法建设综合治理工作领导小组办公室向崂山区自然资源局、崂山规划分局发出《关于协助对王哥庄街道5处房屋出具相关认定意见的通知》。主要内容为：2019年12月18日，我办收到王哥庄街道执法协助函，要求协助对王哥庄街道5处房屋出具相关认定意见，具体情况为：1、曲家庄社区臧明亮，非本社区居民，房屋于2007年翻建，二层，建筑面积270平方米，提供《国有土地使用证》……。烦请贵局根据职责分工和专题会要求，为上述房屋出具相关土地、规划等认定意见。当日，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局出具《关于王哥庄街道5处房屋规划审批情况的函》，主要内容为：经查阅档案资料，我分局自成立以来未办理来函中王哥庄街道5处房屋的建设工程规划许可手续。2019年12月18日，青岛市崂山区自然资源局出具《关于对臧明亮别墅用地合法性相关情况的说明》，主要内容为：根据王哥庄街道办事处提供的相关信息，臧明亮（户籍所在地青岛市市南区齐东路××单元××）××家××社区别墅一处（图斑编号370212WT0263），其提供出1994年4月19日原崂山区土地管理局下发并加盖青岛市崂山区土地矿产资源管理局骑缝章的崂国用（94）字第017号《国有土地使用证》、盖有青岛市崂山区人民政府王哥庄街道办事处水产服务站公章的《山东省崂山区房屋买卖草契纸》以及盖有青岛市崂山区人民政府王哥庄街道办事处财政所公章的《山东省崂山区人民政府房屋买卖印契》。经核查，由于我局1994年区划以前的土地档案资料不全，根据臧明亮所提供的《国有土地使用证》复印件，尚未查阅到该证件的相关档案资料。2019年12月18日，被告向原告作出青崂综法限拆决字[2019]第7066号《限期拆除决定书》，主要内容为：经查，你未取得《建设工程规划许可证》，在崂山风景名胜区核心区（××街道××家××社区××南侧路东），建设房屋一处，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你自收到本决定书之日起三日内自行拆除所建房屋。该决定书作出后，被告依法进行了送达。原审庭审中，原告提交《国有土地使用证》一份，该证“土地使用者”载明为“崂山区王哥庄镇修船厂”，“用途”载明为“工业用地”。原告提交《房屋买卖合同》一份，该合同中出卖人为青岛崂山利民海水养殖开发有限公司，买受人为臧明亮，合同约定出卖人将位于王哥庄镇××、编号为崂国用（94）字第017地块的“国有土地使用证”及使用权转给买受人，买受人购买的房屋为建筑在该地块中砖混结构两层房屋一座，建筑面积309.10平方米，出卖人“房屋产权印契证”编号为青崂字第No.1022051，出卖人与买受人约定整座房屋价款为人民币195000元。原告提交《崂山区人民政府房屋产权印契证》一份，该证“买房人”处记载为“臧明亮”，“卖房人”记载为“利民公司”，“房屋种类间数”载明为“楼房十间”。 原审法院认为，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。未就用地、建设行为按照当时有效的法律、法规及规范性文件办理相关审批手续，其所建房屋属违法建筑。本案中，原告虽主张其就涉案房屋享有合法的权利，但其提交的国有土地使用证中载明“土地使用者”为“崂山区王哥庄镇修船厂”，“用途”载明为“工业用地”，在被告工作人员调查时其明确表示“2007年将两处房屋合并成一处重新建设的”，本案中也无充分证据证明其建设时办理了相关规划审批手续，综合原告提交的证据，并不足以充分证明其就涉案房屋享有合法的权利。根据被告提交的青岛市自然资源和规划局崂山规划分局等部门出具的相关证明文件，结合被告提交的调查（询问）笔录等内容，涉案房屋的建造并未办理相应的合法手续。基于上述事实，被告依法作出青崂综法限拆决字[2019]第7066号《限期拆除决定书》认定原告所建房屋系违法建筑，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销该决定书于法无据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告臧明亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人臧明亮不服原审判决，上诉称，一、对于“崂山区综合行政执法局限期拆除决定书”中所指的涉案房屋，原告拥有完整及合法的房屋所有权及土地使用权证书，该建筑房屋所在的土地及建筑物是在《中华人民共和国城乡规划法》实施前就已经存在的历史产物。1、1990年青岛市崂山区人民政府文件(青崂征地补字(1990778号)文件记载为水产办公室补办七六年至八一年建厂划拨唠山林场非耕地的土地手续。为开展办公生产活动需要，原产权人崂山区王哥庄镇修船厂于1979年至1983年之间，在已经实际获得土地使用权的土地上建造了二层办公楼房以及生产用房(铁匠房和碾房)。当时的法律法规并没有违法建筑一词，在当时也没有法规要求进行建设规划。参见以下(1994年4月19日青岛市崂山区土地管理局填发崂国用(94)字第017号国有土地使用证)及修船厂历史照片证据。证实原生产用房(铁匠房和碾房)是上世纪八十年代建造存在的，不存在违法建筑一说，上诉人拥有完整及合法的房屋所有权。2、1994年4月19日青岛市崂山区土地管理局填发崂国用(字第017号国有土地使用证，明确土地使用者为崂山区王哥庄镇修船厂，地号:I5-7-525，用地面积1340平方米，建筑物占地为270.5平方米。宗地图有建筑物位置。本组证据进一步证实了:地上建筑全部依附于产权人合法拥有使用的土地上，并且得到政府相关职能部门的确认。3、2001年3月5日，上诉人与房屋所有人签署房屋买卖合同。此时房屋所有人已变更为:青岛崂山利民海水养殖开发公司。原告购买取得崂国用(94)字第017号地块的“国有土地使用证”及使用权，土地面积为1340平方米，以及建筑在该地块的房屋。4、2001年3月14日，原告取得崂山区人民政府颁发的崂字第00××43号《房屋产权印契证》。本组证据证明:上诉人合法取得土地及房屋全部权利。且政府相关职能部门对土地及房屋权利状况进行了登记并颁发了证书。根据上述事实证明，相应的政府职能职权部门确认了上诉人完整的土地使用权及完整的产权契证书，上诉人拥有权利证书上载明的土地使用范围内的地上建筑均为合法。上诉人在土地使用权证规定的范围内，对原址年久失修的房屋进行维护改建。2004年此房修建为砖体蓝色彩钢顶房屋，2007年改建装修为现状的瓦顶房屋(政府网200710航拍图像)“崂山区综合行政执法局限期拆除决定书”中所指的涉案房屋，是在2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施之前就已存在。被上诉人却以2008年颁布实施的《城市规划法》的条款为依据，对上诉人的房屋出具行政处罚裁定属于适用法律不当。本着实事求是，尊重历史和法不溯及以往原则，涉案房屋不适用于《城乡规划法》中的第四十条第一款和第六十四条之规定。历史遗留问题，不应认定为违法建筑。因此，请求依法撤销“崂山区综合行政执法局限期拆除决定书”。三、崂山区综合行政执法局作出的(青崂综法限拆决字[2019]第7066号)限期拆除决定书，仅依据拆除所建房屋一处的具体行政处罚行为不明确，不清晰，不具体。对限期拆除的房屋历史渊源及四至和范围未作出阐明，未说明区分其认为合法建筑和非法建筑的依据。依据《行政处罚法》相关规定，被上诉人应举证说明认定上诉人所建房屋哪一部分为非法建筑及其事实和法律依据，被上诉人以2008年之后的法规去处理拆除2008年之前就存在的具有合法土地使用权证的地上建筑房屋，违反了法不溯及以往的原则，也违反了《物权法》第三十条的规定。只有违反建造时的法律依据，才能确定是违法建筑。上诉人对原址年久失修的房屋进行维护改建，而且建筑占地未超出政府相关职能部门颁发的土地使用权证载明的范围。对此历史遗留问题，有关部门应当对未超出红线部分地上建筑给予补办手续，完善行政备案登记。综上，请求法院：1、依法撤销崂山区法院作出的(2020)鲁0212行初15号一审行政判决书；2、依法改判撤销被告崂山区综合行政执法局作出的(青崂综法限拆决字[2019]第7066号)限期拆除决定书。 被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人涉案房屋没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚，其上诉状中提及观点偷换概念、混淆事实，没有任何事实及法律依据。一、上诉人提及的产权人为王哥庄镇修船厂的国有土地使用证，证件上所载土地使用者为“王哥庄镇修船厂”用途为“工业用地”，与上诉人及本案均不存在任何关联性。上诉人提及上世纪八十年代建造的房屋也并非本案涉案违法建筑，旧房屋早已被其拆除，本案上诉人自述2000年拆除两处旧房屋，2007年重新违法建设为一处270平米的两层楼房（详见答辩人提交的证据三调查询问笔录）。上诉人提及的“房屋产权印契”并非产权印契，全称为“房屋买卖印契”其中立契日期空白、四至不清、“买房人姓名”一栏有明显涂改痕迹，真实性存在重大疑问。被上诉人向自然资源局、规划分局发函询问涉案建筑合法性时，已将上诉人所谓可以证明其合法性的上述证据一并发送相关部门（详见被上诉人提交的证据五），国土部门回函确认没有上述证件的档案材料、规划部门回函确认其未办理过规划审批手续。综上，上诉人涉案建筑经自然资源局、规划局等有权部门认定，没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚。二、本案并不违反法不溯及既往原则。依据《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》全国人大法工委法工办发[2012]20号文件“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”，上诉人房屋违法建设处于存续状态，向其下达相关文书并不违反“法不溯及既往”原则。且无论是之前的《城市规划法》还是现在的《城乡规划法》、无论是“从新还是从旧”都规定了上诉人应当办理相应的规划审批手续，本案不存在违反“法不溯及既往”原则。三、本案被上诉人适用的是行政强制法并非行政处罚。且上诉人违法建设已经过有权部门认定，事实清楚，不存在合法建筑，其主张的历史原因、历史遗留问题并非事实，更不能代替其应当办理规划审批手续的强制性规定。综上，上诉人建筑违法性经自然资源局、规划局等有权部门认定，事实清楚。上诉人上诉偷换概念、混淆事实，没有任何事实及法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求法院依法驳回其上诉。 双方当事人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”经审查，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局于2019年12月18日出具《关于王哥庄街道5处房屋规划审批情况的函》，载明经查阅档案资料，该分局自成立以来未办理来函中王哥庄街道5处房屋的建设工程规划许可手续。另外，青岛市崂山区自然资源局在2019年12月18日出具的《说明》载明，经核查，由于该局1994年区划以前的土地档案资料不全，根据臧明亮所提供的《国有土地使用证》复印件，尚未查阅到该证件的相关档案资料。综上，上诉人建设房屋，未办理建设工程规划许可事实清楚，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。上诉人所持有证据材料不能证明涉案建筑物的合法性，上诉人缺乏涉案建筑物建设工程规划许可等必要的合法手续，上诉人主张不能成立。 二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人在未取得《建设工程规划许可证》情况下建设涉案建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且该违法建筑物不属于可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，故被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令上诉人自行拆除所属违法房屋，适用法律正确。因涉案违法房屋一直未办理相关规划手续，其违法性始终处于持续连续状态，被上诉人适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人违法建筑物进行处理并无不当，上诉人主张被上诉人适用法律错误不成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人臧明亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月二十四日 法官助理 王云逸 书记员王崧