安徽省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）皖行赔终4号上诉人（一审原告）严克芳，女，1972年2月5日出生，汉族，住安徽省怀远县。委托代理人林致达，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县涡北行政办公中心。法定代表人潘明生，县长。委托代理人何立功，怀远县司法局工作人员。委托代理人张朝徐，安徽皖成律师事务所律师。上诉人严克芳因诉怀远县人民政府行政赔偿一案，不服蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行赔初89号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。严克芳向一审法院起诉称，原告房屋坐落于安徽省龙亢农场（以下简称龙亢农场）六分场内。2015年1月5日，怀远县人民政府组织公安等相关单位的工作人员对原告房屋进行了强制拆除，该拆除行为已被人民法院生效行政判决确认违法。后原告向怀远县人民政府申请国家赔偿，怀远县人民政府决定不予赔偿。故原告提起行政赔偿诉讼，请求判令怀远县人民政府依法赔偿因其违法强拆行为对原告造成的损失589962.14元（房屋价值损失558251.9元、其他物品损失9600元、租金损失21201.6元、搬迁费908.64元）。怀远县人民政府一审答辩称，按照1988年龙亢农场房改政策，即确定了龙亢农场有权收回该国有土地及该国有土地上的房屋。2008年以来，龙亢农场在镇区内先后实施了三批廉租房建设项目。因原告的房屋始建于上世纪六、七十年代，房屋已被鉴定为危房。根据廉租房的政策，要求参与分配廉租房的，必须拆除自己的房屋，不向龙亢农场申请自愿拆除分场房屋的，不给予廉租房安置。原告向龙亢农场申请了廉租房安置，并同意拆除自己的分场房屋。2013年前后，原告选择了廉租房以及配建房，并已实际入住。龙亢农场当时考虑到原告耕种、安放农具等需要，没有及时拆除原告的房屋。2014年，龙亢农场需要对原告的危房进行拆除，遭到原告的阻止。2015年1月5日，在龙亢农场请求下，答辩人安排相关单位对原告的房屋进行了助拆。基于以上事实，答辩人认为，原告已经与被拆迁的房屋没有任何利害关系，且拆迁行为也没有给原告造成任何损失。原告主张赔偿的数额既无事实依据，也缺乏法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。一审法院审理查明，严克芳案涉房屋位于龙亢农场六分场境内，是六分场职工住房。六分场职工住房大多建于上世纪六、七十年代。2011年1月4日，龙亢农场作出皖垦食政〔2011〕2号《龙亢农场廉租房安置工作方案》，确定在龙亢农场内实施廉租房安置政策。方案确定此次廉租房共600套，位于龙翔花园南区（龙亢农场医院南），符合条件的为农业五、六、七三个分场。同时方案明确，不向分场申请自愿拆除原有住房的，不安置廉租房。严克芳已分得廉租房与配建房，但其在分场原有住房并未拆除。2014年12月9日，龙亢农场、怀远龙亢经济开发区管理委员会作出《龙亢农场六分场区域房屋拆迁补偿方案》，确定拆迁范围为龙亢农场六分场区域范围内所有现有职工住房和宅基地上附属物；拆迁时限为2014年12月9日—18日；拆迁采用货币补偿和产权调整两种方式进行，由拆迁户自行选择一种方式进行补偿。其中拆迁户现有廉租房作为安置还原房。龙亢农场为了履行1988年房改时已出台的〔1988〕第033号《关于改革职工住房制度的试行办法》，并本着不让职工利益受损的原则，在给予严克芳廉租房与配建房安置后，又给予严克芳原房屋每平方米709元的房屋补偿费。部分农场职工已领取了该补偿费，严克芳的房屋补偿费至今未领取，仍在龙亢农场账户。2014年12月12日，怀远龙亢经济开发区管理委员会作出《致龙亢农场六分场拆迁户的一封信》，信中明确在截止时间之后未完成拆迁的，怀远县人民政府将组织进行强制拆除。2015年1月5日，怀远县人民政府组织公安等相关单位的工作人员对严克芳的房屋进行了拆除，该拆除行为已被该院生效判决确认违法。严克芳认为怀远县人民政府违法拆除行为给其造成了损失，于2019年3月31日向怀远县人民政府申请国家赔偿。怀远县人民政府于2019年6月5日作出怀行赔字〔2019〕29号不予赔偿决定。严克芳对此不服，诉至该院。一审法院另查明，严克芳案涉被拆房屋原系其与前夫王志海共同所有，2011年双方离婚时协议约定该房屋归严克芳所有。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述法律规定，行政机关违法行为侵犯公民、法人或者其他组织财产权的，应承担国家赔偿责任。本案中，怀远县人民政府强制拆除案涉房屋的行为已被生效行政判决确认违法，因此，该强拆行为给严克芳合法权益造成的损失应由怀远县人民政府承担相应的国家赔偿责任。根据龙亢农场廉租房安置方案，分配廉租房必须自愿拆除分场房屋，否则不安置。该方案是龙亢农场实施的内部住房自主管理行为，对农场内部职工均有效。案涉房屋被拆除前，龙亢农场以廉租房与配建房形式对严克芳进行了安置。根据安置方案，严克芳接受廉租房必须拆除原有住房。同时为了不让职工利益受损，龙亢农场又给予严克芳每平方米709元的补偿（该补偿款尚在龙亢农场账户，严克芳可随时领取）。严克芳案涉房屋虽然被拆除，且该拆除行为亦被确认违法，但由于严克芳的房屋损失已得到补偿，现严克芳不能再就房屋损失主张赔偿。故对严克芳关于房屋价值损失558251.9元的赔偿请求，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据该法律规定，严克芳应对其房屋内物品损失金额提供证据证明。本案中，虽然严克芳未提供充分证据证明物品实际损失数额，但因怀远县人民政府实施强制拆除时未对案涉房屋内的物品进行登记保全，故其对此负有相应的责任。又因为严克芳提出的物品损失均为日常生活所需物品，应推定物品损失存在。考虑物品使用年限、折旧等因素，怀远县人民政府应当酌情赔偿严克芳物品损失4800元。关于搬迁费及租金损失的赔偿问题。因严克芳已主张赔偿屋内所有物品损失，且该院也酌情认定由怀远县人民政府予以赔偿，理应不存在搬迁的事实及搬迁费。又因为案涉房屋被拆除前，龙亢农场已对严克芳安置了廉租房与配建房，租金损失亦不存在。故对严克芳提出怀远县人民政府赔偿其搬迁费908.64元、租金损失21201.6元的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十五条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决怀远县人民政府赔偿严克芳物品损失人民币4800元，于本判决生效之日起十五日内一次性付清；驳回严克芳其他诉讼请求。严克芳上诉称，一、被上诉人实施的是房屋征收行为，一审认定事实错误。《致龙亢农场六分场拆迁户的一封信》和《龙亢农场六分场区域房屋拆迁补偿方案》明确显示，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《怀远县国有土地上房屋征收与补偿办法》实施征收拆迁。这说明被上诉人实施的是房屋征收。《怀远龙亢经济开发区起步区基础设施建设项目建设用地规划许可证》《怀远县发展和改革委员会关于怀远龙亢经济开发区起步区基础设施建设项目建议书的批复》《怀远县发展和改革委员会关于投建年产高科技精深加工四十万吨糯米项目（一期工程）准予备案的通知》等证据则证明，该地块已经进行了新项目建设并部分土地出让，这也符合房屋征收程序。从开始的启动公示，到中间过程的组织强拆和收回土地，再到新项目建设和土地出让的结果，都是政府实施，也只能是政府实施的房屋征收行为。龙亢农场内部管理所涉事项是有范围的。对于私人物权，龙亢农场没有行政权，不能处分。房屋征收强拆早已突破了农场的内部管理。1988年龙亢农场房改政策关于收回国有土地的表述，是有前提的，即农场与权利人达成协议收回并按照市场价格给予权利人补偿，这也符合房改大的政策。否则，人人的权利处于一种随时被无条件剥夺的境遇，这不符合当代依法治国的政策和法律。二、关于政府赔偿的范围和标准，一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，被上诉人因自己的违法行为给上诉人的合法财产造成的损失，应当予以赔偿。目前房屋因强拆已经灭失，所以，被上诉人的赔偿范围理应包含房屋价值损失。一审法院所称“龙亢农场又给予严克芳每平方米709元的补偿（该补偿尚在龙亢农场账户，严克芳可随时领取）”。对此，上诉人认为，正因为本人不同意该补偿标准才没有与龙亢农场达成协议，所以政府实施征收和强拆。上诉人不认可该款项是房屋的补偿款并且也没有认领，这不能作为政府对上诉人房屋价值损失的赔偿。被上诉人应当承担房屋征收与强拆的法律责任，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的市场价格作为赔偿的标准。因为被上诉人没有作出房屋征收决定，所以，应以实际赔偿时的市场价格为基准进行赔偿。三、龙亢农场所谓的安置补偿方案不公正，无法被人接受，也不是国家赔偿的依据。本案中，部分被征收人并未被安置廉租房和配建房。关于部分被征收人承租的廉租房，20年租金此前已经支付；关于部分被征收人购买的配建房，高于市场价格的购房款此前已经支付，农场不能“用你的东西置换你的东西”。此外，根据龙亢农场的政策，龙亢农场全体职工和干部都享有租赁廉租房和购买配建房的资格，这是一种平等的待遇。在整个农场中，有很多人没有涉及征收拆迁的平房，同样也租赁廉租房和购买配建房。另外，本案三十户被征收人中有多人没有承租廉租房，没有购买配建房，甚至有的人不是农场职工，没有配置廉租房的资格，对于这些人如何安置，被上诉人和一审法院都没有合理解释。所以，龙亢农场的补偿方案并不公正。关于被上诉人提交的几份房屋拆除的申请书，并不是上诉人所签字，是虚假的。《龙亢农场廉租房安置工作方案》没有经过开会、表决、公示以及上诉人签字确认等正当程序，不具有拘束上诉人的效力。一审法院以这样补偿方案作为国家赔偿的依据，完全不符合国家赔偿法的规定。综上所述，上诉人认为，征收强拆房屋的行为人和责任人是被上诉人，其应当依法对上诉人进行赔偿。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告严克芳向一审法院提交了以下证据：1、怀行赔字〔2019〕29号不予赔偿决定书，证明怀远县人民政府拒绝对严克芳予以赔偿；2、（2017）皖03行初112号行政判决书，证明怀远县人民政府对严克芳实施的强拆行为已被确认违法；3、《国家赔偿申请书》及损失明细，证明严克芳存在损失并曾向怀远县人民政府申请赔偿；4、政府信息公开答复书；5、怀远龙亢经济开发区起步区基础设施建设项目、建设用地规划许可证；6、怀远县发展和改革委员会关于怀远龙亢经济开发区起步区基础设施建设项目建议书的批复；7、怀远县发展和改革委员会关于投建年产高科技精深加工四十万吨糯米项目（一期工程）准予备案的通知。上述证据证明案涉拆迁程序是按照国有土地上房屋征收补偿程序进行的；因为是政府强拆程序违法，严克芳无法对物品损失进行举证，应由怀远县人民政府进行举证，且严克芳提交的物品损失明细都是合理的。一审被告怀远县人民政府向一审法院提交了以下证据：1、龙亢农场六分场区域房屋拆迁补偿方案。证明龙亢农场六分场的房屋拆迁，怀远县人民政府的参与也只是助拆；拆除案涉房屋是以廉租房作为安置还原房对原告进行了补偿，并且原告已经实际获得了廉租房以及配建房的安置；2、徽皖垦食集团文件〔2011〕2号，证明原告向龙亢农场申请了廉租房安置；3、安徽省龙亢农场文件（龙政〔2015〕3号）。证明按照1988年龙亢农场房改时出台的〔1988〕第033号改革职工住房制度试行办法的相关规定，涉案被拆除房屋属于原告所有，但土地属于龙亢农场所有；被拆除的房屋基本都始建于上世纪六七十年代，拆除时均已是危房，是原告主动申请要求拆除，并获得廉租房安置；4、六分场关于王志新、朱向勤等户廉租房分配情况说明，证明原告向龙亢农场申请廉租房并要求拆除自己已有房屋的事实；5、安徽省龙亢农场配建房屋买卖协议，证明原告严克芳已经实际入住X房X栋X单元X室（X花园）。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，上世纪六、七十年代龙亢农场建设一批平房分配给其职工居住，每间房屋20平方米左右，多数职工每户分得1-2间，少数分得3-4间。上世纪八十年代，通过房改该批房屋出售给职工。房改房之外，多数职工利用周边空地自建了小房，面积多在10-40平方米之间，少数超过40平方米。上诉人案涉被拆除的房屋即属于上述情况，其中主房31.62平方米，小房18.86平方米。因上述房屋建成时间较长，限于当时的条件，建设面积小、标准低、配套不齐全，多已成为危旧房。为改善职工居住条件，龙亢农场建设一批配套设施相对齐全的廉租房。2011年1月4日，该场作出皖垦食政〔2011〕2号《龙亢农场廉租房安置工作方案》，该《方案》规定了申请廉租房的具体条件，其中规定不愿拆除在该农场原有住房的，不安置廉租房。廉租房每套约50平方米，每套廉租房另增加配建房25平方米，每户实际面积约75平方米，租赁期限20年。根据不同的楼层，申请人按照廉租房每平方米900-1100元、配建房每平方米1100-1300元的标准缴纳保证金。上诉人按照上述《方案》获得了廉租房及配建房，但其原居住的案涉房屋未及时拆除。2014年12月9日，龙亢农场、怀远龙亢经济开发区管理委员会作出《龙亢农场六分场区域房屋拆迁补偿方案》，包括案涉房屋在内的前述上世纪六、七十年代建设的房屋属于拆迁范围。根据该拆迁补偿方案以及部分职工与龙亢农场签订的拆迁补偿协议，拆迁补偿分为货币补偿和产权调换两种方式。选择货币补偿的，被拆房屋按照其结构不同，分别给予每平方米450元、410元、340元不等的补偿，附属物、院落、搬迁费用亦予相应补偿。同时，被拆迁人已获得的廉租房可以继续居住使用。此外，在规定时间内签订补偿协议并将房屋交付拆迁的，另按被拆房屋合法面积给予每平方米260元的奖励性补偿。选择产权调换的，之前已取得的廉租房及配建房转为拆迁安置房，产权转归个人所有，原已缴纳的保证金予以退还。被拆迁房仍按货币补偿方式计算补偿金额，安置房按照每平方米950元建安成本计价，然后拆迁双方结算差价。此次拆迁共涉及龙亢农场3个分场250余户，情况均与本案类似，大多数职工已经签订拆迁补偿安置协议。与本案上诉人一同提起诉讼的共30户，其中部分亦签订了拆迁补偿安置协议。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时的行为违法，侵犯公民、法人或者其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。被上诉人怀远县人民政府组织实施拆除上诉人使用的案涉房屋的行为已被人民法院生效判决确认违法，故其对该行为给上诉人造成的财产损失应予赔偿。本案中，上诉人一审起诉时提出四项赔偿请求，即请求赔偿房屋损失558251.9元、其他物品损失9600元、租金损失21201.6元、搬迁费908.64元。关于物品损失。被上诉人在拆除案涉房屋时并未对该房屋内物品进行登记保全，亦未提供证据证明相关物品的详细情况，由于相关物品大部分已灭失，一审法院根据上诉人一审诉讼请求及其提供的损失清单所载物品种类、数量、单价，综合考虑其使用年限、折旧等因素，酌定赔偿其4800元。对该部分损失数额的认定，怀远县人民政府并未提起上诉，上诉人在上诉中对该部分亦未提出明确具体的诉讼请求以及事实和理由，故对一审判决第一项内容依法应予维持。关于房屋及其附属物、租金、搬迁费损失。上诉人虽通过购买他人房改房取得了案涉房屋所有权，但在2011年龙亢农场实施廉租房安置方案时明确规定，在该场已有住房的职工申请廉租房的，应自愿拆除场内已有住房，不愿拆除已有住房的，不安置廉租房。即在该场已有住房的职工自愿拆除原有住房是其获得廉租房及配建房的前提条件。本案中，上诉人已取得廉租房及配建房，说明其已经接受廉租房安置方案规定的全部条件，故其案涉房屋当时即应拆除，且该方案并未规定龙亢农场负有拆迁补偿义务。从上述情况来看，案涉房屋拆除事宜属于2011年廉租房安置工作完成的不及时、不全面而遗留的问题，纯属龙亢农场企业内部事务。怀远县人民政府在未依法作出房屋征收决定的情况下，介入龙亢农场内部事务，参与组织实施案涉房屋拆除事宜，明显缺乏法律依据，故人民法院生效判决确认其行为违法。对于案涉房屋应否由怀远县人民政府予以赔偿的问题，因该房屋早就应由龙亢农场按照廉租房安置工作方案自行组织实施拆除，且龙亢农场在2014年已经制定了拆迁补偿安置方案，同时提供两种补偿方式供被拆迁人选择。其中，选择货币补偿的，除廉租房可继续居住使用外，对原有房屋及附属物还予拆迁补偿，相当于在原廉租房安置方案基础上，额外进行的补偿；选择产权调换的，被拆迁房及附属物仍按照货币补偿标准予以补偿，同时将廉租房及配建房转为安置房，产权转归个人所有，原收取的保证金予以退还，安置房按照建安成本950元每平方米计价，双方结算差价。鉴于相关廉租房的建设、安置等属于龙亢农场的内部事务，拆除场内原住房系取得廉租房的前提条件，上诉人既已取得廉租房，应视为其自愿放弃场内原住房所有权并同意拆除。故案涉房屋被拆除时，上诉人只是实际使用该房屋，不再享有该房屋所有权。且龙亢农场制定的拆迁补偿安置方案已经包括房屋及附属物补偿、搬迁费用补偿，充分考虑了上诉人的利益，同时保障了其居住权，因此对于案涉房屋及附属物、搬迁费用，不再应由怀远县人民政府予以赔偿。至于租金损失问题，因上诉人在案涉房屋拆除之前，已经取得廉租房，故该项损失没有事实根据，其该项诉讼请求不能成立。关于严克芳上诉称廉租房及配建房系其出资购买、用该房屋作为拆迁安置房等于“用你的东西置换你的东西”的问题。经查，严克芳获得廉租房时缴纳的系保证金，并非购房款，廉租房所有权仍属龙亢农场。此次拆迁，如其选择产权调换，原保证金予以退还，廉租房及配建房按远低于市场价的建安成本950元每平方米计价，与被拆迁房补偿结算差价后，该房屋产权转归其所有。因此，不存在用上诉人自己的房屋置换被拆迁房屋的问题。关于严克芳上诉称龙亢农场部分职工在场内原没有住房，此次并无房屋被拆迁，但亦安置了廉租房的问题。建设廉租房，目的是解决职工住房困难问题，按照当时的廉租房安置方案，无房职工可以申请廉租房，有房职工为了改善居住条件，在自愿拆除已有住房的前提下亦可申请廉租房。此次拆迁中，两者的待遇并不相同，原无房职工并无房屋被拆除，其不可能得到任何拆迁补偿，按照拆迁补偿方案，其承租的廉租房仍维持原有租赁关系，产权不转为其所有。即使按政策廉租房产权可以转为其所有，其亦应自行出资购买。而原有房职工，可以获得原有房屋的拆迁补偿，用拆迁补偿费用抵付安置房（廉租房）价款，从而将该房屋所有权转为己有。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人严克芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月二十五日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……