浙江省丽水市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙11民终109号 上诉人（原审原告）：周桂亮农村土地承包经营户，住所地：浙江省缙云县。 代表人：周桂亮，男，1962年1月4日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托诉讼代理人：杨舸帆，浙江泽大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：缙云县溶江乡洪坑桥村民委员会，住所地：浙江省缙云县溶江乡洪坑桥村。 法定代表人：周志天，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人：吕倩倩，浙江民晖律师事务所律师。 上诉人周桂亮农村土地承包经营户（以下简称周桂亮户）因与被上诉人缙云县溶江乡洪坑桥村民委员会（以下简称洪坑桥村委会）土地承包经营权纠纷一案，不服缙云县人民法院（2019）浙1122民初2685号民事判决，向本院提起上诉，本院于2020年1月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人周桂亮户上诉请求：1、依法撤销（2019）浙1122民初2685号民事判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审被告在并未取得乡村建设规划许可证的情况下，破坏上诉人承包土地进行施工，本身即是违法行为，上诉人认为该事实系本案基础事实的重要组成部分，一审法院对此并未查清就作出判决，系对本案基础事实认定不清。二、已与一审被告签订《收回承包土地协议》的农户，也普遍是在被欺骗的情况下签订的协议，不能视为全部同意一审被告收回集体土地，一审法院并未对此进行查清，影响了事实认定。首先，已与一审被告签订了《收回承包土地协议》的农户，其《收回承包土地协议》中的面积、价款等内容存在大部分的空白。其次，根据一审被告在庭审中提交的证据一，按照一审被告在庭审中的说法，其召开会议商讨收回案涉土地的时间在2019年，而现有的《收回承包土地协议》签署时间是2018年9月，不符合逻辑，也不符合常理。一审法院在此情况下，仍认定《收回承包土地协议》系真实的意思合意，系事实认定错误。三、一审被告所谓的经村民代表会议决议，完全违反了法定的程序，应当是无效的，而不仅仅是程序上的瑕疵。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，对于“土地承包经营方案”必须由村民会议讨论决定，除非村民会议授权村民代表会议讨论决定。本案案涉土地涉及多户农户的土地承包权的收回，应当视为土地承包经营方案的重大调整与变更，应当由村民会议举行决议，因此，一审被告依据村民代表会议决议收回案涉土地，违反了法律规定，应当视为无效，而不仅仅是程序上的瑕疵。一审判决适用法律错误。四、一审判决认定案涉土地恢复原状必然影响整个地块的规划和使用价值，不利于小城镇建设，并造成社会财富的更大浪费缺乏依据，不能作为判决作出的理由。一审被告的行为本身系违法行为，侵犯了上诉人的原土地承包户的合法权益，并造成了巨大的经济损失，整个地块的使用价值的实现必须在合法的情况下，而非非法的情况下，因纠正非法行为导致的经济损失支出不能视为法律上的所谓损失。案涉土地收回并非用于集体公益设施建设或集体利益，而是用于村民住宅建设，且实际将要进行住宅建设的村民并未确定，故将案涉土地恢复原状并不损害集体利益。 被上诉人洪坑桥村委会答辩称，一、一审认定事实清楚，答辩人对案涉土地进行填方不违反法律规定。理由如下：1、案涉土地已规划为建设用地，并非农用地。案涉土地在2006年12月，已经通过审批，转为转用农用地。且在2015年，案涉地块被规划为村民住宅用地。2、被答辩人未在案涉土地上进行住宅建设。由于土地承包经营户分布零散，若单独建房则各户面积过小，且不符合一户一宅的审批建房原则。导致案涉土地一直闲置，为了新农村建设顺利推进，将案涉土地集体统一收回规划报批建房是最佳选择。案涉土地收回之后，只是对案涉土地进行了土地填方，并未开始在案涉土地上进行建筑物的建设，被答辩人陈述答辩人未取得乡村建设规划许可证的情况下进行施工与客观事实不符。二、《收回承包土地协议》是在答辩人与农户充分沟通的情况下签订的，是双方的真实意思表示，不存在欺诈行为。1、答辩人在一审中提交的《收回承包土地协议》中，空白部分是因为收回土地的实际面积，该数据是需要在测绘大队对收回土地进行测量后才能进行填写造成的。至于价款空白，也是因为实际收回土地面积无法确定的情况下，补偿价格未能最终确定才空白。但关系农户切身利益以及最终影响补偿款金额的补偿标准已经在协议中予以明确。2、“洪坑桥村会议记录”可以证实，答辩人在2018年9月3日洪坑桥村双委经研究决定，将前溪屋后畈新路以东田片收回集体规划建房。被答辩人陈述的2019年与客观事实不符。3、虽然被答辩人未与答辩人签订《收回承包土地协议》，但根据客观事实亦能证明，被答辩人同意收回土地且对补偿方案是认可的。在2018年10月份左右，缙云县测绘大队对案涉土地进行测量并告知被答辩人测量结果。2019年6月份左右答辩人在填方前，又组织被答辩人对案涉土地进行复量，包括被答辩人在内的所有在该田片有承包经营土地的农户均到场参与复量，并认可了复量结果。2019年6月，答辩人向该田片相关村民支付土地补偿款和青苗补偿款，此后再对该土地进行填方。被答辩人收取补偿款认可复量结果的行为足以表现其同意答辩人收回土地。三、一审判决适用法律正确，答辩人收回土地的决定合法有效。1、洪坑桥村共有60名村民代表，收回土地的决议得到了55名村民代表签字同意，说明获得大多数村民代表的支持，是合法有效的。2、收回土地进行统一建房，是为了解决村民住宅以及小城镇环境综合整治负债问题，属于村集体公益事业的需要，符合《土地管理法》65条的规定。 上诉人周桂亮户在一审中的诉讼请求为：1、请求判令被告对其损毁原告承包土地的侵权行为停止侵害、排除妨害、恢复原状；2、请求判令被告赔偿土地被损毁导致的经济损失10000元；3、本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：因行政区划调整，原缙云县溶江乡前溪村与原溶溪村、洪坑桥村、新屋畈村、下岙村、突头村、三青求村合并成立新的洪坑桥村。原告周桂亮户向原缙云县溶江乡前溪村承包土地0.973亩，其中位于形洞口的土地面积为0.566亩（四至：东田岸、南庆法田、西路、北仲成田）。2000年3月16日，缙云县人民政府向原告发放了编号为浙农包（缙）字第10070422号的《浙江省农村集体土地承包权证》，该承包权证载明该户对本证所列土地享有30年承包权，起止日期为1999年9月1日至2029年8月31日。该承包权证载明的承包方为户主周桂亮、家庭成员妻丁伟玲、子周民辉。2006年12月，原丽水市国土资源局作出丽土字A〔2006〕164号丽水市建设用地审查意见表，认为案涉地块用于村庄基础设施及拆迁安置等，符合土地利用总体规划和村庄建设规划，符合国家用地政策，使用计划指标，耕地占补已完成，同意转用农用地。根据缙云县溶江乡人民政府于2015年编制的《缙云县溶江乡总体规划（2014-2030年）》，案涉地块被规划为村民住宅用地，近期新建建筑。2018年9月，被告洪坑桥村委会与案涉地块至少十五户人员签订了《收回承包土地协议》，该协议载明：根据溶江乡洪坑桥村小城镇环境综合整治规划，需收回集体土地用于村民建房，水田按300元每平方米进行一次性作价补偿。该协议中的面积、价款等内容大部分空白。2019年3月9日，洪坑桥村双委召开会议，会议决定将前溪屋后畈新路以东田片收回集体建房，将盈余款项用来解决小城镇环境综合整治负债。后村双委人员找到洪坑桥各村民代表在《洪坑桥关于收回前溪屋后畈新路以东田片的决议》上签字，洪坑桥村共有村民代表60人，其中有55人签字同意将前溪屋后畈新路以东田片收回集体建设之用。根据被告制作的《付土地补偿费、青苗费》清单显示，本次收回承包地共涉及24户、5600余平方米。其中，本案原告周桂亮户占342.13平方米，土地补偿费为102639元，青苗补偿费为770元，共计103409元。被告已于2019年6月15日将该款项转入周桂亮中国邮政储蓄银行账户。2019年6月，被告组织人员在案涉地块上堆积砂石料2米左右高度，堆积后的高度与公路基本持平。 另查明，除本案原告外，另有四承包经营户向该院起诉，要求被告恢复原状并赔偿损失，五承包户面积共计1100余平方米。诉讼过程中，被告提出按原承包土地面积上浮一定比例另行发包土地给原告承包，遭原告拒绝。 一审法院认为，本案系土地承包经营权侵权纠纷，并非土地使用权争议，被告关于本案不属于人民法院受理民事诉讼范围应驳回原告起诉的抗辩意见，法院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；为乡村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。被告收回该承包土地系用于满足宅基地等建设用地需要，亦符合缙云县溶江乡的总体规划和小城镇开发布局，属于村集体公共设施和公益事业建设需要。案涉土地已经政府部门批准为转用农用地，洪坑桥村村民代表以“决议”形式同意将案涉前溪屋后畈新路以东田片收回集体建设之用，被告依法定程序可以收回土地使用权。被告在未与原告进行充分沟通和达成收回承包土地协议的情况下，即在原告承包的土地上进行施工填方，程序上存在一定瑕疵。考虑到案涉地块共涉及到二十余承包户，现有包括本案原告在内的5户向本院提起民事诉讼，如对原告承包的案涉土地恢复原状必然影响整个地块的规划和使用价值，也不利于小城镇建设，并造成社会财富的更大浪费。现被告提出另行发包土地给原告承包，但遭到原告拒绝。综合考量前述各因素，该院对原告要求被告停止侵害、排除妨碍、恢复原状并赔偿因土地被损毁导致经济损失的诉讼请求均不予支持。承包期内发包方收回承包地的，承包方有权依法获得相应补偿。本案中，被告已按300元/平方米的标准外加青苗补偿费对原告进行补偿，但该补偿不在本案侵权损害赔偿的审理范围，如原告认为该补偿标准不合理，可另行向被告主张。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告周桂亮农村土地承包经营户的诉讼请求。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，案涉地块已经于2006年年底经政府部门批准为专用农用地，并根据《缙云县溶江乡总体规划（2014—2030年）》，被规划为村民住宅用地。洪坑桥村经村双委讨论，并经大部分村民代表签字，将前溪屋后畈新路以东田片收回集体进行统一规划报批建房，利于发挥案涉土地的最大效用，属于村集体公共设施和公益事业建设需要。根据《中华人民共和国土地管理法》六十五条的规定，洪坑桥村委会履行法定程序后，可以收回案涉土地使用权。虽然根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，收回案涉土地使用权应经村民会议决定或村民会议授权由村民代表会议决定，本案未经村民会议讨论或授权，直接以村民代表决议的形式决定，民主议定程序存在不妥之处，但并不必然导致收回案涉土地的行为无效。从本次收回承包地涉及24户，除包括上诉人在内的5户提起民事诉讼外，其他大部分承包户均对收回土地无异议的情况看，此次收回土地使用权的行为大部分村民是认可的，一审法院从有利于整个地块的合理布局、统筹建设出发，确认此次收回土地使用权的行为有效的判决并无不当，上诉人认为被上诉人在未取得乡村建设规划许可证的情况下进行施工系违法的主张，因本案系土地承包经营权纠纷，被上诉人是否取得乡村建设规划许可证，不是本案审查的范围，本院不予评判。 综上，上诉人周桂亮户的上诉请求不能成立，应予驳回；一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周桂亮农村土地承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 程建勇 审 判 员 单欣欣 审 判 员 聂伟杰 二〇二〇年三月二十日 代书记员 杨 玲