湖南省桂阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1021行初269号 原告李建平，女，汉族。 委托代理人李会明，男，汉族。 被告嘉禾县广发镇人民政府，住所地湖南省嘉禾县广发镇人民政府院内。 法定代表人张金泽，该镇镇长。 委托代理人李立，男，汉族，系嘉禾县广发镇人民政府党委委员。 委托代理人李文红，男，汉族，系嘉禾县广发镇人民政府副科级干部。 第三人李土生，男，汉族。 委托代理人段二良，女，汉族，系第三人李土生之妻。 原告李建平诉被告嘉禾县广发镇人民政府土地行政管理一案，于2019年11月25日向本院提起行政诉讼。本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2019年12月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李土生与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月7日在桂阳县人民法院公开开庭审理了本案。原告李建平及其委托代理人李会明，被告嘉禾县广发镇人民政府委托代理人李立、李文红，第三人李土生及其委托代理人段二良到庭参加诉讼，现本案已审理终结。 被告嘉禾县广发镇人民政府于2019年11月19日作出广政发[2019]80号《关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定》，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款之规定及[嘉政行监决字（2019）1号]行政执法监督决定，决定撤销[2014－008]号建设用地批准书。 原告李建平诉称，原告于2019年11月21日收到被告嘉禾县广发镇人民政府（以下简称广发镇政府）于2019年11月4日作出的《告知书》和广政发[2019]80号广发镇人民政府《关于撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定》。上述告知书以及撤销决定的作出是因为第三人李土生长期举报广发镇政府在为原告丈夫李土芳(已死亡)颁发[2014-008]号建设用地批准书时的行政行为违法所致。第三人威胁行政机关办证工作人员,还多次无理阻止原告家在经依法批准的[2014-008]宅基地上建房，经广发镇人民调解委员会多次调解未果。第三人于2017年10月28日,在已批准给原告建房的宅基地上进行施工建设,被广发镇政府于2017年11月23日依法进行了拆除。 李土生因没有达到侵占原告已经批准的[2014-008]号宅基地上建房的目的,向嘉禾县人民政府提出行政执法监督申请。嘉禾县人民政府在没有法定事实依据的情况下,认定广发镇政府在为原告丈夫李土芳颁发[2014-008]号农村宅基地建房证的过程中存在违法的情形,于2019年9月19日作出嘉政行监决字(2019)1号嘉禾县人民政府行政执法监督决定书，该决定责令嘉禾县广发镇人民政府自行纠正对李土芳作出的[2014-008]号《建设用地批准书》的行政审批行为。广发镇政府为了履行嘉禾县人民政府的监督决定,违法作出了撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定。 原告认为，一是农村宅基证颁发行为是产权登记行为,不是行政许可；广发镇人民政府作出的《告知书》、撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定所适用的法律依据错误。二是嘉政行监决字（2019）1号决定是要求广发镇政府自行纠正对李土芳作出的[2014-008]号《建设用地批准书》的行政审批行为,并没有责令撤销已颁发的农村宅基证。因为撤销已颁发的农村宅基证是特别严重的行政处罚,更何况之前已作出过经济处罚,一事不能二罚。三是[2014-008]号建设用地批准书中没有发证时间,有效期没有超过申请颁证期,没有证据证明[2014-008]号建设用地批准书的颁证程序存在违法情形,嘉政行监决字（2019）1号嘉禾县人民政府行政执法监督决定所认定的事实不清,作出的决定错误。四是第三人李土生违法侵占李土芳的宅基地建房,是造成原告无法在法定两年内在所颁发的《建设用地批准书》的土地上建房的直接原因。五是被告广发镇政府在作出的《告知书》和广政发[2019]80号行政决定时,没有法律依据、没有遵守法定程序,剥夺了原告的申辩陈述和举行听证等权利。 综上所述,原告诉至法院请求确认被告作出的广政发[2019]80号广发镇人民政府《关于撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定》无效。 原告向本院提交了下列证据： 1.李建平身份证复印件，拟证明原告身份信息； 2.嘉禾县广发镇人民政府告知书复印件、广发镇人民政府关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定（广政发[2019]80号）复印件，拟证明该行政行为违法，应予以撤销，是提起行政诉讼的依据； 3.《关于广发镇圳头村李土芳举报信的回复》复印件、《关于广发镇圳头村李土芳与李土生因奂春水田0.6亩责任田纠纷一案的人民调解终止告知书》复印件、嘉政行监决字（2019）1号《行政执法监督决定书》复印件、李土芳[2014-008]号建设用地审批材料复印件，拟证明嘉禾县人民政府认定广发镇政府在2014年9月18日乡（镇）人民政府审批意见签署“同意”的意见之前，便发放了[2014-008]号《建设用地批准书》存在程序违法的情形无事实依据，法院对该监督决定书应依法审查，[2014-008]号建设用地批准书事实清楚，程序合法，不应撤销。 被告嘉禾县广发镇人民政府辩称，被告于2019年11月19日作出的广政发[2019]80号《广发镇人民政府关于撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定》事实清楚、依据确实充分,程序合法。 《嘉禾县人民政府行政执法监督决定书》嘉政行监决字(2019)1号查明[2014-008]号建设用地批准书所涉及宅基地土地承包经营权权利人是李土生,而并非李建平丈夫李土芳(已去逝)。显然李土芳在申请建设用地批准书的过程中存在欺骗行为。嘉政行监决字(2019)1号决定书认定被告没有查明这一事实,又在程序违法的情况下作出了[2014-008]号建设用地批准书,侵害了李土生的土地承包经营权，事后没有继续监督也存在违法。嘉禾县人民政府行政执法监督机关责令被告在接到决定书之日起30日内自行纠正对李土芳作出的[2014-008]号建设用地批准书的行政审批行为,并将处理结果向该机关报告。被告收到监督决定后,高度重视,审慎考虑,多次研究,形成了实事求是、有错就改、依法行政、执政为民、认真解决村民之间矛盾的决定。结合李土芳在申请建设用地批准书过程中存在欺骗行为的事实和该土地目前尚未建房，撤销不会扩大损害的情况,认为撤销[2014-008]号建设用地批准书最为合理合法。2019年11月19日,被告根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条和嘉政行监决字(2019)1号行政执法监督决定的要求作出了广政发(2019)80号《广发镇人民政府关于撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定》。并于2019年11月21日将该决定和告知书一并送达了李建平,同时告知她决定书和告知书的内容。 至于原告李建平提出农村宅基地颁证是产权登记,被告发的是建设用地批准书,是依申请的行政许可行为,是对建房前用地合法性审查和许可,并非产权登记行为。原告提出行政执法监督决定要求被告自行纠正行政审批并没有责令撤销已颁发的农村宅基地证。被告认为，一是《建设用地批准书》不是农村宅基地证；二是该监督决定也没有说被告不可以撤销李土芳[2014-008]号《建设用地批准书》；三是被告依法作出撤销行为,是法律赋予被告的权利。 综上所述,被告作出的撤销决定是依法行政,请求法院驳回原告李建平的诉讼请求。 被告嘉禾县广发镇人民政府在规定的期限内向本院提交了下列证据、依据： 1.嘉禾县人民政府行政执法监督决定书复印件，拟证明争议土地承包人是李土生，并非李土芳；李土芳申请建设用地批准书时存在欺骗行为，也是作出撤销决定的事实依据。 2.广发镇人民政府关于撤销[2014-008]号建设用地批准书的决定复印件，拟证明被告在2014年4月份颁发了建设用地批准书，建设用地所批的土地为争议地，在争议地经嘉禾县人民政府行政执法监督查明该土地属于李土生所有。即便不撤销，该批准书已过两年有效期，原告也不能再使用该批准书。 3.广政发[2019]80号撤销决定书的告知书复印件、决定书复印件，拟证明该决定是根据嘉禾县人民政府行政执法监督查明事实之后作出的，程序合法，符合法律规定。 第三人李土生述称，李建平起诉是无理的，请法庭依法审查，驳回原告的诉讼请求。 第三人李土生在法定期限内提交了下列证据： 1.农村土地承包经营权证复印件，拟证明争议地为第三人承包经营。 2.责任田土分配记录复印件，拟证明争议地属第三人承包经营。 3.押金收条复印件，拟证明为了核实争议土地的使用权，还原分配当时的情况，需要在广东务工人员回嘉禾县一一核对，在广发镇政府领导的建议下，要求双方交付5000元押金，作为往返车旅费，核对后该费用由没有道理一方承担。 4.村民小组人员证明复印件，拟证明争议地属第三人所有。 5.李细知的律师调查笔录、问话笔录复印件，拟证明1991年李细知、李土芳、李土生一起分田，争议地是分给第三人李土生的。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见： 对证据1真实性无异议，证明方向有异议； 对证据2真实性、合法性无异议，证明目的有异议。没有证据证明该土地属于第三人所有，[2014-008]号建设用地批准书取得程序合法，原告在这两年内没有建房是由于第三人的阻挠，原告申请了延期，但没有批准，被告所说没有事实依据；对证据3真实性无异议，合法性有异议，该决定是一种行政处罚，侵害了原告的权益。被告没有证据证明李土芳申请建设用地批准书时存在欺骗的行为。农村宅基地证的颁证行为不是行政许可，是产权登记。被告作出的处理决定和告知书都是违法的。嘉禾县人民政府监督决定不是被告作出行政行为的法律依据。 第三人对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2质证认为[2014-008]号建设用地批准书真实性无异议，但该证不合法应当撤销，对证明方向无异议；对证据3真实性、合法性、关联性无异议，同意被告的举证意见。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2真实性、合法性无异议，证明方向有异议，被告行政行为合法；对证据3举报信回复的真实性无异议，但证明方向有异议，从该证据可以看出原告当时未经过批准，在权属没有确认的情况下，擅自占用土地非法建设。经镇政府调解，原告主动恢复了土地原状。并不是原告所说该宅基地是原告所有。对调解终止告知书真实性无异议，当时证据没有那么充分，调解部门没有达成调解，并不能证明该地属于李土芳。对执法监督决定书真实性无异议，对证明方向有异议。对李土芳审批材料中建设用地批准书存根材料真实性无异议，但土地权属存在欺骗，全程管理表真实性无异议，但内容所反映的事实是有虚假的，审批涉案的土地是第三人的，表中显示权属没有争议与事实不符。李土芳利用村民小组干部身份之便利，办下了建设用地批准书，也反映了广发镇人民政府原来办证程序违法。被告撤销行为是客观的，根据事实作出的。 第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2、3同意被告的质证意见。 原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明方向及目的有异议。该农村土地承包经营权证没有明确争议地是属于第三人所有。且老证已经作废，去年已经颁发了新的农村土地承包经营权证；对证据2质证认为该记录是手写的，书写人不清楚，真实性、证明方向及目的均不认可；对证据3真实性无异议，只能证明第三人向乡政府交了5000元押金，关联性不认可；对证据4真实性、合法性、证明目的、关联性均不认可；对证据5真实性有异议，不能证明李土芳所批的宅基地是第三人的。 被告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2三性均无异议。通过这两份证据可以比较充分的证明撤销的土地是属于第三人所有，土地承包经营权证可以看出第三人所承包的田亩面积，分配记录由李栋成亲自抄写，非常明确的写明了，也清楚的记录了涉案地是在24号地块中，属李细知，李土生所有。原告认为老证已作废，应当拿出土地承包经营权证作废的证据，并提交新证。被告也是根据这些证据作出的撤销决定；对证据3三性无异议。原告所说与事实不符，押金是村干部收的，不是广发镇政府收的；对证据4三性无异议。证人都是村里面年纪较大的，比较清楚事实真相的村民，争议地属于第三人是很清楚的；对证据5真实性无异议，李细知的证明与李栋成（原告的亲哥哥）手抄分配记录相应证。第三人原来不知道原告办证，侵害了他的权益。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1－3真实、合法，与本案有关联，本院予以认定；被告提交的证据1－3真实、合法，与本案有关联，本院予以认定；第三人提交的证据1真实、合法，与本案有关联，本院予以采信，但是该证未标注承包地块具体位置，故不能达到其证明目的；第三人提交的证据2欠缺证据的法定形式，不具备证明效力，本院不予采信；第三人提交的证据3与本案无关，本院不予认定；第三人提交的证据4村民小组人员的证明未附证明人的身份证明，不符合证明的形式要件，本院不予以采信；第三人提交的证据5问话笔录的问话人身份不明，律师调查笔录未附律师身份证明，且原告对该两份笔录的真实性有异议，故不能达到其证明目的，本院不予采信。 经审理查明，2014年，原告李建平的丈夫李土芳（已故）填写《村民建房用地申请表》（具体时间不详）申请占用集体土地建房，于2014年9月18日由嘉禾县广发镇人民政府签署意见“同意”并盖章后完成审批程序。嘉禾县广发镇人民政府向李土芳发放《建设用地批准书》，《建设用地批准书》存根联上记载：用地单位名称为李土芳，建设项目名称为住房，批准用地机关及批准文号为2014－008，批准用地面积为130平方米，土地所有权性质为集体，批准书有效期自2014年4月至2016年4月。2015年6月11日，李土芳缴纳耕地占用税。 2019年7月23日，第三人李土生因不服嘉禾县广发镇人民政府作出的[2014－008]号建设用地批准书，向嘉禾县人民政府举报并申请行政执法监督。2019年9月19日，嘉禾县人民政府作出嘉政行监决字（2019）1号行政执法监督决定，认为嘉禾县广发镇人民政府作出[2014－008]号建设用地批准书的主要证据未查证属实、侵害了李土生的土地承包经营权，程序违法，且未依法履行行政执法事中、事后监督职责，决定：责令嘉禾县广发镇人民政府在接到决定书之日起30日内，自行纠正对李土芳作出的[2014－008]号《建设用地批准书》的行政审批行为。 2019年11月4日，被告嘉禾县广发镇人民政府作出《告知书》。2019年11月19日，被告嘉禾县广发镇人民政府作出广政发[2019]80号《关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定》，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款之规定及[嘉政行监决字（2019）1号]的决定，决定撤销[2014－008]号建设用地批准书。被告于2019年11月21日将上述告知书及决定书一并送达原告李建平。原告不服向本院起诉，请求确认被告嘉禾县广发镇人民政府作出的广政发[2019]80号广发镇人民政府关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定无效。 本案在审理过程中，经合议庭合议认为本案所诉行政行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的无效情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，经本院法律释明，原告申请将诉讼请求变更为请求撤销被告作出的广政发[2019]80号广发镇人民政府关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定。 本案争议焦点是：被告作出的撤销决定是否合法，是否应予撤销。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款的规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。被告嘉禾县广发镇人民政府对辖区内的村民住宅用地有审核批准的行政职权。 根据《湖南省行政程序规定》第一百五十二条的规定，县级以上人民政府应当加强政府层级监督，健全完善政府层级监督制度，创新政府层级监督机制和方式。第一百五十八条规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。第一百六十二条第一款第（一）（三）项规定，主要证据不足的、违反法定程序的行政执法行为应当撤销。按照依法行政原则要求,行政机关对于自己作出的违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关具有纠错的权力和职责。行政机关纠错的行政行为不具有处罚性质，不属于行政处罚，不适用行政处罚法的程序规定。 本案中，[2014－008]号建设用地批准书系被告作出的村民住宅用地审核批准行为。被告的上一级行政机关嘉禾县人民政府对被告作出的审核批准行为，作出《行政执法监督决定书》（嘉政行监决字[2019]１号），认为被告作出的建设用地批准行为对拟申请宅基地的土地使用权属未进行调查并查证属实，未依程序开展行政执法活动，未依法履行行政执法事中、事后监督，要求被告自行纠正对李土芳作出的[2014－008号]《建设用地批准书》的行政审批行为。根据《湖南省农村住房建设管理办法》第十一条第（五）项规定，村民申请宅基地存在权属争议的，不予批准。本案原告与第三人对案涉土地存在争议，依法应当不予批准。由此，被告对自己作出的行政行为进行自我纠错，依据《行政执法监督决定书》（嘉政行监决字[2019]１号）调查核实作出的结论撤销已作出的[2014－008号]《建设用地批准书》符合法律规定，证据充分、结论正确。被告2019年11月4日作出的告知书系行政行为被纠错撤销后对利害关系人的权利救济告知，被告于2019年11月21日将告知书及撤销决定书一并送达原告李建平符合法律规定。 《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”本案中，被告提供的证据不足以认定原申请人李土芳（已故）在申请建设用地批准过程中存在欺骗、贿赂等不正当手段。被告引用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，撤销[2014－008号]《建设用地批准书》属于适用法律法规错误。但本案被告作出的行政行为保障了行政相对人的程序救济权利，被告作出的撤销决定结论正确，应当保留行政决定效力，不需要撤销被告作出的广政发[2019]80号《关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定》 综上所述，被告作出的撤销[2014－008号]《建设用地批准书》的决定适用法律法规错误，依法确认行政行为违法保留其效力不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告嘉禾县广发镇人民政府于2019年11月19日作出广政发[2019]80号《关于撤销[2014－008]号建设用地批准书的决定》违法。 案件受理费50元，由被告嘉禾县广发镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长  谢喻桂 人民陪审员  朱寒飞 人民陪审员  刘文楚 二〇二〇年三月三十日 法官 助理  袁施华 书 记 员  刘红锋 附本案适用相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。