河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1035号上诉人（原审原告）郑州市方圆创世业主委员会，住所地郑州市管城回族区陇海路66号。负责人孙红伟,业主委员会主任。委托代理人朱龙勋，河南英展律师事务所律师。委托代理人张宇飞，河南英展律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区陇海马路街道办事处，住所地河南省郑州市管城回族区紫荆山南路141号。负责人张佰勇，办事处主任。出庭应诉负责人刘彦保，办事处副主任。委托代理人王辉，河南路德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。负责人张艳敏，区长。委托代理人朱明哲，管城区行政复议中心工作人员。委托代理人谷焕贞，河南法学汇信律师事务所律师。上诉人郑州市方圆创世业主委员会诉被上诉人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处（以下简称陇海办事处）、郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）撤销不予备案决定一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明：1、原告郑州市方圆创世业主委员会因第一届业主委员会届满，于2017年2月20日进行换届选举工作。此后，该小区成立换届筹备组，召开业主大会，经统计，选举了史成斌等人作为新一届业主委员会成员。2017年6月，原告就其新一届业主委员会的变更事项，向郑州市管城回族区住房保障服务中心申请备案。同年7月13日，郑州市管城回族区住房保障服务中心作出了管字业委会不予备【2017】第001号业主委员会不予备案通知。原告不服，提起诉讼。在诉讼过程中，原告申请变更被告为郑州市管城回族区陇海马路街道办事处。2018年12月15日，本院作出（2018）豫0103行初100号行政判决书，以证据不足为由判令撤销郑州市管城回族区住房保障服务中心2017年7月13日作出的管字业委会不予备【2017】第001号不予备案通知，同时责令被告郑州市管城回族区陇海马路街道办事处于判决生效之日起六十日内，对原告郑州市方圆创世业主委员会提出的对新一届业主委员会的变更事项予以备案的申请重新作出处理。2019年4月25日，被告陇海办事处作出陇字业委会不予备【2019】第001号业主委员会不予备案通知。原告收到该通知后，向被告管城区政府申请行政复议，2019年6月6日，被告管城区政府作出管政复决字（2019）第071号行政复议决定书，维持了陇海办事处作出的不予备案决定。原告不服向该院提起诉讼，请求：1、撤销被告郑州市管城回族区陇海马路街道办事处（陇字业委会不予备［2019］第001号）通知书；2、撤销被告郑州市管城回族区人民政府（管政复决字［2019］第071号）复议决定书；3、判决被告管城回族区陇海马路街道办事处履行职责对原告进行业主委员会备案；4、诉讼费由二被告承担。2、在申请备案期间，原告共向被告陇海办事处提供了159页申请资料，其中包括业主委员会备案表、关于召开方圆创世小区2017年业主大会的通告，换届选举结果报告单、推荐筹备组候选人公告及自荐推荐表、相关通知、表决票、公告照片、相关候选人身份证明及登记表、名单公示、公告、选票统计表等材料。庭审中，原、被告均认可，该159页材料系原告申请备案所提交的全部材料。原审法院认为：《河南省物业管理条例》第二十九条第一款规定：业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案。街道办事处、乡镇人民政府应当将备案情况抄送县（市、区）人民政府物业管理行政主管部门。《河南省业主大会和业主委员会指导规则》第四十二条规定，街道办事处、乡镇人民政府应当按照法律法规、业主大会议事规则、管理规约的有关规定，对业主委员会成员候选人之条件，提名进行审查。发现不符合相关条件，街道办事处、乡镇人民政府应当及时将审查情况告知当事人。对其他业主提出异议的，应当将审查情况告知异议人。《郑州市物业管理条例》第二十一条规定的申请备案材料有：（一）业主委员会成立情况的书面报告；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员名单及基本情况：（五）法律、法规规定的其他材料。《郑州市首次业主大会成立及业主委员会备案工作程序》规定的备案材料有：1、业主委员会备案登记表（示范文本）；2、业主委员会成立情况的书面报告；3、已通过的业主大会议事规则；4、已通过的管理规约；5、选举和表决结果统计表（筹备组成员签字）；6、业主委员会成员基本情况及分工；7、其他应当提交的材料。本案中，原告向被告陇海办事处申请备案，共向被告陇海办事处提交了159页申请资料，经查，该资料中缺少业主大会议事规则和管理规约，被告陇海路办事处依照规定，对业主委员会成员候选人提名等问题进行审查，并根据审查情况作出不予备案决定，该不予备案决定并无不当，依法应当予以维持。被告管城区政府所作的复议决持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑州市方圆创世业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑州市方圆创世业主委员会负担。郑州市方圆创世业主委员会上诉请求：1、撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人的原审诉讼请求；2、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定基本事实错误，适用法律错误。1、一审判决未审查被诉行政行为作出时的证据及依据的合法性，属于适用法律错误。一审判决并未审查被上诉人陇海路街道办以上诉人未提交选票、选举统计表不予备案是否合法，也未审查管城区人民政府因上诉人未严格按照行政指导开展换届驳回复议是否合法。2、一审判决超越司法权限，对上诉人的备案申请进行了行政审查.一审法院以不同于行政机关的理由对上诉人的备案申请作出了驳回的判断，实际上在司法行为中进行了行政审查，超越司法权限，对于上诉人明显不公。3、一审法院认定基本事实错误，陇海路街道办未对新一届业委会成员候选人资格、提名进行审查。陇海路街道办在业主大会选举产生业委会后对已当选成员进行了资格审查。4、一审错误适用《河南省业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，扩大了被上诉人行政权力，违反了“法无授权即禁止”的行政法原则。因为认定基本事实错误，导致错误适用规定，在本案中赋予了陇海路街道办审查已当选业委会成员资格的权力。二、被上诉人陇海路街道办无权作出不予备案的决定。1、业委会成立及换届属于业主的自治权利，备案仅对材料进行形式审查，现行法律法规未授予备案机关对材料进行合法性审查的权力。陇海路街道办未在换届过程中充分起到指导监督作用，反而在上诉人申请备案的时候以所谓的怀疑对上诉人设置障碍，违反法律规定。2、陇海路街道办无权要求上诉人补充提交选票、选举统计表等材料，只有首届业委会备案时才需提交上述材料。陇海路街道办要求上诉人补充提交材料，其依据是《郑州市首次业主大会成立及业主委员会备案工作程序（试行）》第二条（一），该条款后注明“筹备组”字样，说明制约的是首次业主大会及业主委员会的备案，而本案上诉人是换届后的业主委员会，不再此条款的制约范围内。管城区人民政府驳回复议请求、维持原决定，适用法律错误。1、本届业委会已经业主大会选举成立，与上一届业委会召开会议的程序存在错误无关，上一届业委会的工作错误并不能成为本届业委会不能备案的理由。现行法律仅赋予行政机关在业委会换届选举过程中监督指导的义务，以上诉人未严格按照行政指导行事驳回复议请求，属于适用法律错误。行政指导不具有强制执行力，可作为公民或单位行事的参考。2、本案中业委会换届选举过程中收到的行政指导后，因时间等客观原因无法完全按照行政指导进行整改。在业主大会选举产生新一届业委会后，收到审查意见，要求按照规定对换届工作的过程进行整改，根据常理可知无法实现整改要求。被上诉人陇海办事处辩称：第一，上诉人所称的业主委员会的备案是属于存档备案，这个是没有事实根据。依据郑州市首次业主大会成立及业主委员会备案工作程序的规定，备案是属于审查备案。作为办事处在第二届业主委员会换届以后针对业主委员会提交的材料不全，同时再有一部分业主实名举报反映存在着违法违规事实的前提下，办事处依据备案程序的规定，要求上诉人提交完整的材料和原始选票的统计情况，上诉人一直未能够予以提供。所以说办事处作出不予备案的决定是有事实和合法依据的。另外在本案的一审庭审结束以后，一审法院已告知，上诉人也明确表示在一周内提交相应的材料和原始选票，直至一审判决下发，上诉人一直未能够提供。第二，依据备案审查的程序规定，办事处认为办事处的备案审查，是属于监督指导性质的备案审查，有一定的审查强度。正是为了保证业主委员会换届的真实性和选举程序的合法性，办事处有职责和义务保证选举的业主委员会能够真正代表广大全体业主的真实意愿。第三，一审判决对于本案的事实认定清楚，程序合法，一审结果正确，应当予以维持。上诉人的理由不能成立，请求驳回上诉。被上诉人管城区政府的答辩意见同陇海路办事处的答辩意见一致。本院二审经审理查明认定的事实同原审法院查明一致外，另查明，郑州市方圆创世小区业主委员会本次换届依据的《业主大会议事规则》和《管理规约》是沿用原来的规则和规约。本院认为：依据本院查明的事实，郑州市方圆创世小区第一届业主委员会于2017年4月23日届满，2017年2月20日郑州市方圆创世业主委员会启动换届选举工作，已于2017年6月1日完成换届，并于2017年6月8日向管城区陇海马路街道办事处、陇新社区、管城区住房保障中心提交了相关的备案材料。本案被上诉人陇海办事处作为备案机关，依照《物业管理条例》及《河南省业主大会和业主委员会指导规则》等相关法律、法规，对此作出不予备案的决定。经审查，备案机关审核备案所依照的《物业管理条例》已于2018年修正，修正后的生效日期为2018年3月19日，《河南省业主大会和业主委员会指导规则》的发布日期为2018年9月5日，因此备案机关适用生效或者发布日期在后的行政法规和文件审查成立在前的业主委员会的备案材料，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人陇海办事处在二审庭审中明确上诉人提交备案的材料缺少《业主大会议事规则》和《管理规约》，故无法办理备案。但因本次换届选举是沿用原来的规则和规约，被上诉人陇海办事处未能提交证据证明换届需要制定新的规则和规约，因此被上诉人陇海办事处作出不予备案的行政行为主要证据不足。关于小区业主委员会备案的法律性质的认定问题。备案可区分为生效性备案和公示性备案，前者是需经审查同意的一种审批程序，后者仅是向行政机关提供备案事由、材料，以备行政部门存案、监管和备查，起到一种公示效应。《物业管理条例》第十一条规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，由业主共同决定。因此业主委员会是业主共同决定选举产生，是业主自我管理的自治组织。第十条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。该条明确规定了街道办事处对于小区业委会具有备案的法定职责。但《物业管理条例》并未规定备案行为是否影响业委会的成立，也未赋予备案机关对备案事由的合法性进行审查，并进而作出是否准予备案的法定职权。因行政机关的备案行为并非业主委员会权利之来源，故不应对其进行过多的行政干预，也不应增设准入门槛。因此业主委员会备案的性质不同与一般的行政审批，应当认定为是以公示为目的的监督指导性备案。综上，被上诉人陇海办事处作出的不予备案的通知，属于主要证据不足且适用法律、法规错误的情形，依法应予撤销，被上诉人管城区政府作出的复议决定一并予以撤销。一审法院认定基本事实不清，证据不足，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市二七区人民法院（2019）豫0103行初85号行政判决；二、撤销被上诉人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处于2019年4月25日对上诉人郑州市方圆创世业主委员会作出的陇字业委会不予备［2019］第001号通知；三、撤销被上诉人郑州市管城回族区人民政府于2019年6月6日作出的管政复决字［2019］第071号复议决定；四、被上诉人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处于本判决生效之日起五个工作日内对上诉人郑州市方圆创世业主委员会的备案申请重新作出行政行为。一审受理费50元，二审受理费50元，均由被上诉人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年三月九日书记员 张 林