浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初597号 原告乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。 法定代表人胡加强，总经理。 委托代理人徐兴东，公司员工。 被告浙江省自然资源厅，住所地杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人金超，该厅工作人员。 委托代理人郁继明，浙江京衡律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏、梁俊景，浙江省司法厅工作人员。 原告乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称乐清桃花岛公司）因认为浙江省自然资源厅（以下简称省资源厅）不履行法定职责，及不服浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复[2019]349号行政复议决定书，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月10日立案，并向二被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月12日开庭审理了本案。原告乐清桃花岛公司的委托代理人徐兴东，被告省资源厅的委托代理人金超、郁继明，省政府的委托代理人梁俊景参加诉讼。 原告乐清桃花岛公司诉称： 2019年4月23日，原告向省资源厅邮寄《履职申请书》。6月26日，原告收到温州市自然资源和规划局《关于履职申请书的函》。原告认为，省资源厅未履行依法查处职责，且温州市自然资源和规划局作出的复函错误。原告不服，向省政府申请行政复议，省政府错误地作出了浙政复[2019]349号行政复议决定。原告认为：一、省资源厅具有查处违法行为的法定职责.1.《海岛保护法》第三十条第二款规定:“开发利用前款规定的可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批”。《无居民海岛使用申请审批试行办法》也有明确具体的规定。原告依法享有乐清桃花岛、扁鳗屿及周边海涂旅游开发使用权。鉴于国网浙江省电力公司在建造电塔期间严重改变了桃花岛自然地形、地貌，且在桃花岛上建造的两座铁塔已经投入使用，省资源厅又明确告知原告未收到过国网浙江省电力公司对大乌岛政府信息公开所涉及用岛的正式申请报批材料。由此完全可以印证，国网浙江省电力公司未经省资源厅审批，擅自严重改变桃花岛自然地形、地貌的行为违法，省资源厅应当依职权对其严重违法行为依法进行查处。2.浙江省海洋与渔业局责任清单明确，其主要职责是“按规定和职责分工负责海岛使用管理，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任(详见浙江政务服务网)”。责任清单所列事项都是包括省资源厅在内的政府各部门必须履行的法定职责，既是权力也是责任。省资源厅收到原告《履职申请书》后，应当依法履行其法定职责。3.根据《浙江省行政程序办法》第四条第二项规定：在本省行政区域内有重大影响的行政管理事项，由省级行政机关管辖。国网浙江省电力公司未经批准，擅自严重改变桃花岛自然地形、地貌的毁岛建塔违法行为，导致桃花岛自然资源和生态环境遭到毁灭性破坏，本案在本省有重大影响，省资源厅负有查处之法定职责。二、省资源厅拒绝履行法定职责的行为违法。根据《浙江省行政程序办法》第四十八条之规定，省资源厅收到原告的《履职申请书》后，应当在3日内作出不予受理并书面说明理由、补正或者予以受理的决定。无论是决定受理、补正或者不予受理，省资源厅都应当出具加盖本行政机关印章的书面凭证，可省资源厅于4月24日收到原告《履职申请书》，一直毫无音讯，程序严重违法。6月26日，原告收到温州市自然资源和规划局《关于履职申请书的复函》才得知，省资源厅已将涉案《履职申请书》转由温州市自然资源和规划局办理，此转办行为并无法律依据。三、复函文不对题，温州市自然资源和规划局作出的复函中称：“原海洋主管部门已依法履行制止、查处等监管职责”。事实上，原乐清市海洋与渔业局虽然分别于2013年3月26日、2017年11月3日、2018年2月2日作出乐海监处罚【2013】002号、【2017】10号、【2018】003号《行政处罚决定书》，但其作出的行政处罚决定并未执行到位，一是【2013】002号行政处罚决定书责令施工单位停止施工，事实上该工程并未停止施工，涉案的12#、13#违法建造的电塔已经投入运行。二是【2017】10号、【2018】03号《行政处罚决定书》责令违法行为人恢复海岛及海域原状，可目前违法围填海域的堤坝仍然存在，原海洋主管部门没有依法履行制止、查处等监管职责。四、省政府作出的行政复议决定明显违法：1.认定事实不清。原告向省资源厅提交的是履职申请，即要求省资源厅依照原告的履职申请作出一个特定的行政行为。省资源厅却将原告的履职申请视为自然资源违法线索转交温州市自然资源和规划局处理，省政府认为省资源厅“将相关案件线索转交下级自然资源主管部门”并无不当，明显错误。2.适用法律、法规不当。省政府“根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第(一)项规定，决定如下：“驳回申请人的行政复议申请。”但《行政复议法》未见该条款。综上所述，省资源厅拒绝履行法定职责的行为严重违法，省政府认定事实和适用法律、法规明显错误。为此，根据《行政诉讼法》有关规定，特提起行政诉讼，诉请判令：1.撤销省政府作出的浙政复[2019]349号行政复议决定；2.确认省资源厅不履行法定职责的行为违法；3.判令省资源厅依法查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变大乌岛（又名桃花岛）自然地形、地貌等违法行为；4.本案诉讼费由二被告负担。 原告乐清桃花岛公司提交的证据有： 1.景区承包合同书、协议书，证明桃花岛系原告合法承包经营的旅游开发区，原告享有合法的桃花岛使用权。 2.司法建议函，证明温州市中级人民法院建议乐清市政府做好与原告的协调工作。 3.大乌岛自然地形、地貌严重改变的照片，证明桃花岛因“玉环变—乐清变500KV双回输电线路工程”违法违规施工遭到严重破坏。 4.履职申请书及EMS投递状态，证明省资源厅签收履职申请书后，拒绝履行法定职责，却将其转由温州市自然资源和规划局办理。 5.关于《履职申请书》的复函，证明复函认定事实不清，明显违法。 6.行政复议申请书，证明原告申请复议。 7.行政复议决定书，证明省政府作出的复议决定错误。 8.实施细则，证明供电局涉及桃花岛案件的具体职责。 9.发改委文件，证明项目法人是浙江省电力公司。 省资源厅答辩如下： 一、案件基本事实。2019年4月23日，原告向省资源厅寄送《履职申请书》，申请省资源厅依法查处国网浙江省电力公司未经批准严重改变桃花岛自然地形、地貌等违法行为；查处温州市和乐清市二级海洋主管部门未及时制止毁岛建塔、围填海域等违法行为的监督失职行为，并将查处结果书面告知。省资源厅经审查，认为申请事项属于温州市自然资源和规划局管辖范围，遂于2019年4月26日通过邮寄形式，将该申请转送至温州市自然资源和规划局，并于同日将转交事宜通过告知书形式寄送给原告法定代表人。至此，省资源厅已经履行了法定义务，且经了解，温州市自然资源和规划局也已经针对该申请作出了相应的回复。原告不服省资源厅的处理结果向省政府申请行政复议，省资源厅收到省政府作出的《浙江省人民政府行政复议答复通知书》(浙政复〔2019〕349号)后，已作出相应复议答复。二、省资源厅将《履职申请书》转送至有权主管部门处理的行为符合法律规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国海岛保护法》第五条、《海洋行政处罚实施办法》第五条及《浙江省行政程序办法》第十条等规定，温州市自然资源和规划局作为被申请查处事项所在地的海洋主管部门，有权负责本行政区域海洋行政查处工作，省资源厅将《履职申请书》转送至温州市自然资源和规划局进行调查处理的行为符合上述规定，且省资源厅已于转送当日将相关转送事宜告知了原告法定代表人，温州市自然资源和规划局也已经对原告申请事项作出回复，原告对此应当已知晓。因此，原告仍要求省资源厅对其申请内容直接查处缺乏法律依据。三、原告就同一法律事实存在滥用救济的情形。原告提供《关于的复函》中，温州市自然资源和规划局已经明确回复，对于原告申请查处的相关事项已经作出过处理决定，即使原告对处罚结果不满意，其应当就相关处罚结果另行寻求相应救济，而非就同一事实再次重新申请查处。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 省资源厅提交的证据有： 1.履职申请书； 2.自然资源违法线索交办书、告知书、邮寄凭证； 3.关于履职申请书的复函； 4.行政复议申请书； 5.行政复议答复通知书； 6.行政复议答复书及证据清单； 7.行政复议决定书。 证据1-7证明：1.省资源厅已经对原告申请履职事项依法作出处理，并将相关转交结果告知原告。2.省政府在收到复议申请后已经依法作出复议答复。 省政府答辩称： 一、浙政复[2019]349号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告认为省资源厅未履行依法查处职责申请行政复议。经行政复议审理查明：2019年4月23日，原告向省资源厅邮寄履职申请书，请求省资源厅查处国网浙江省电力公司未经批准改变桃花岛地形地貌违法行为及温州、乐清两级海洋主管部门监管失职行为，并将查处结果书面告知。同年4月26日，省资源厅作出《自然资源违法线索交办书》，将原告寄送的《履职申请书》转交温州市自然资源和规划局处理。同日，省资源厅对原告法定代表人胡加强作出告知书，告知已将举报的违法线索转交温州市自然资源和规划局调查处理。同年4月28日，省资源厅将上述交办书及告知书分别邮寄给温州市自然资源和规划局、原告法定代表人胡加强。同年6月19日，温州市自然资源和规划局作出《关于的复函》，告知原告：经调查，改变桃花岛地形地貌违法行为人系乐清市供电局，原乐清市海洋与渔业局于2013年3月26日对其作出《行政处罚决定书》(乐海监处罚〔2013〕002号)。2019年6月25日，温州市自然资源和规划局将该复函邮寄原告法定代表人胡加强。根据《中华人民共和国海岛保护法》第五条规定，海岛保护和开发利用的管理工作由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责。《浙江省行政程序办法》第十条规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县(市、区)具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。省资源厅收到原告的《履职申请书》后，将相关案件线索转交下级自然资源主管部门，并书面告知原告转交情况，符合上述规定，并无不当。关于原告在《履职申请书》中提出查处温州市、乐清市两级海洋主管部门的请求，属于行政机关内部监督职责范围，因而不属于行政复议范围。综上，原告的复议请求理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第(一)项规定，省政府作出浙政复〔2019〕349号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。二、浙政复〔2019〕349号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2019年7月29日收到行政复议申请。经审理后，于同年9月24日作出浙政复〔2019〕349号行政复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复〔2019〕349号行政复议决定，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 省政府在庭审中确认，复议决定书第五页“《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项”系笔误，应为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项”。 省政府提交的证据有： 1.行政复议申请材料，证明被告收到行政复议申请的事实。 2.浙政复[2019]349号《行政复议案件受理通知书》及邮寄凭证，证明被告于2019年8月2日作出复议受理通知并向原告邮寄送达。 3.复议答复通知及邮寄凭证，证明被告于2019年8月2日作出复议通知，并发送省资源厅，要求提出书面答复，并提交相关证据、依据材料的事实。 4.浙政复[2019]349号行政复议决定书及邮寄凭证，证明被告作出案涉复议决定并向原告邮寄送达的事实。 经庭审质证辩论，原告对被告省资源厅的证据1三性无异议，证据2合法性不予认可，证据3合法性不予认可，证据4、5三性无异议，证据6、7合法性不予认可。原告对被告省政府的证据1-3三性及证明内容无异议，证据4合法性不予认可。省资源厅、省政府对原告的证据发表质证意见如下：证据1合法性、证明对象有异议，该合同属于无效合同。证据2关联性有异议。证据3真实性、关联性有异议。证据4、5、6、7三性无异议。证据8、9关联性有异议。省资源厅与省政府对另一方的证据三性均无异议。 本院认为，原告的证据1-9均具备证据的真实性、形式合法性，予以采信。关于上述证据与本案关联程度的大小及证明对象，应当结合案件综合情况判定。被告省资源厅的证据1-7、省政府的证据1-4亦均具备证据三性要件，予以采信。 经审理查明：2019年4月23日，乐清桃花岛公司向省资源厅邮寄《履职申请书》，申请事项为：“1.依法查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变桃花岛（又名大乌岛）自然地形、地貌等违法行为；2.依法查处温州市和乐清市二级海洋主管部门未及时制止毁岛建塔、围填海域等违法行为的监管失职行为；3.依法将查处结果以书面形式告知申请人。”该邮件于当日投递，次日签收。省资源厅收到后，转由温州市自然资源和规划局处理。2019年6月19日，温州市自然资源和规划局向乐清桃花岛公司作出《关于履职申请书的复函》。乐清桃花岛公司不服，向省政府申请行政复议。复议请求为：“1.确认被上诉人不履行法定职责的行为违法；2.责令被申请人依法查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变大乌岛（又名桃花岛）自然地形、地貌等违法行为；3.责令被申请人依法将查处结果以书面形式告知申请人”。省政府于2019年7月29日收到后，于8月2日受理，并通知省资源厅作出答复。2019年9月24日，省政府作出复议决定认为：根据《中华人民共和国海岛保护法》第五条规定，海岛保护和开发利用的管理工作由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责。《浙江省行政程序办法》第十条规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县(市、区)具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。省资源厅收到《履职申请书》后，将相关案件线索转交下级自然资源主管部门，并书面告知转交情况，符合上述规定，并无不当。关于申请人在《履职申请书》中提出查处温州市、乐清市两级海洋主管部门的请求，属于行政机关内部监督职责范围，因而不属于行政复议范围。决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回申请人的行政复议申请。乐清桃花岛公司不服，提起本案诉讼。 另查明：2013年3月26日，乐清市海洋与渔业局作出乐海监处罚（2013）002号行政处罚决定，查明乐清市供电局未经批准，于2012年10月16日至2013年2月18日期间在乐清市××镇大乌岛擅自进行玉环变？—乐清变500双回输电线路12#、13#塔基等施工建设，非法建设占地面积为11.88亩。该行为违反了《中华人民共和国海岛保护法》第二十八条之规定，根据《中华人民共和国海岛保护法》第四十七条第二款规定，决定对乐清市供电局作出责令停止违法行为，并处罚款人民币11万元的处罚决定。 2019年6月19日，温州市自然资源和规划局向乐清桃花岛公司作出《关于履职申请书的复函》，告知乐清桃花岛公司，其反映的违法进行电塔塔基建设事项，2013年3月26日，原乐清市海洋与渔业局已依法作出处罚决定。其反映的违法开采矿石、围海养殖等情况，原乐清市海洋与渔业局分别于2017年11月3日，2018年2月2日作出乐海监处罚[2017]10号、乐海监处罚[2018]003号处罚决定。 再查明：大乌岛即桃花岛，根据浙江省人民政府关于公布第一批无居民海岛名称的通知（浙政发[2010]9号），大乌岛为浙江省公布第一批的无居民海岛。 本院认为，《中华人民共和国海岛保护法》第五条规定，沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。 本案中，原告乐清桃花岛公司向省资源厅提出的《履职申请书》主要包含两项内容，一是要求查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变桃花岛自然地形、地貌等违法行为；二是要求查处温州市和乐清市二级海洋主管部门未及时制止违法行为的监管失职行为。乐清桃花岛公司因认为省资源厅未履行以上两项查处职责而复议、诉讼。现分述如下： 首先，从原告履职申请材料来看，其反映的事项是国网电力公司从2012年7月始，在玉环变—乐清变500KV双回输电线路工程（乐清段）建造12#、13#电塔施工期间，严重改变桃花岛自然地形地貌等行为。而乐清市供电局未经批准擅自施工等行为已由乐清市海洋与渔业局在此前进行过行政处罚。原告再次提出该项履职申请，已构成重复举报。 其次，根据《中华人民共和国海岛保护法》第四十八条之规定，违反本法规定，进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款。根据该规定，对于违法严重改变无居民海岛自然地形地貌的行为，应由县级以上人民政府的海洋主管部门进行查处。省资源厅主张，该项查处职责并不是在省一级资源主管部门，温州市自然资源和规划局作为被申请查处事项所在地的海洋主管部门，有权负责本行政区域海洋行政查处工作。原告主张，因玉环变—乐清变500KV双回输电线路工程系跨台州和温州的项目，故应当由省一级的自然资源行政部门查处。本院认为案涉举报事项是被举报人在实施项目过程中在大乌岛严重改变自然地形地貌的行为而非该项目本身，故原告的该理由不能成立。另在职能调整前，原先相关的举报事项也均系由县级政府的海洋主管部门即乐清市海洋与渔业局查处，该节事实亦可对省资源厅不具备直接查处职责的主张予以印证。 最后，关于原告要求查处下级行政部门未及时制止违法行为的监管失职行为，该事项属于要求行政机关履行内部监管职责，上级行政机关对当事人要求履行内部监管职责申请的处理，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，原告所提本案履行法定职责诉讼于法无据。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条、第一百三十六条第七款、第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告乐清桃花岛旅游开发有限公司的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 朱志华 二〇二〇年三月十八日 书 记 员 徐 丹 附：本裁定适用的相关法律依据 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。