安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终132号上诉人(一审原告)熊冬云，女，1970年08月29日出生，汉族，住安徽省肥东县。上诉人(一审原告)张岚岚，女，1999年01月28日出生，汉族，住安徽省肥东县。共同委托代理人方兆水，安徽汇朴律师事务所律师。被上诉人(一审被告)合肥循环经济示范园管理委员会，住所地安徽省合肥市肥东县撮镇化肥厂东侧。法定代表人杨文保，主任。委托代理人焦文君，安徽华腾律师事务所律师。委托代理人倪岩柏，安徽华腾律师事务所律师。被上诉人(一审被告)肥东县撮镇镇人民政府。住所地安徽省合肥市肥东县撮镇镇。法定代表人吴超，镇长。委托代理人赵援，肥东县撮镇镇政府工作人员。委托代理人赵平选，安徽威名律师事务所律师。被上诉人(一审被告)肥东县人民政府。住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。法定代表人姚飞，县长。委托代理人周英贤，肥东县司法局复议应诉科科长。委托代理人李丰升，安徽李丰升律师事务所律师。一审第三人安徽省合肥市循环经济示范园建设投资有限公司，住所地安徽省合肥市肥东县撮镇镇电站村。法定代表人吴陶，董事长。上诉人熊冬云、张岚岚因诉肥东县人民政府、合肥循环经济示范园管理委员会（以下简称示范园管委会）、肥东县撮镇镇人民政府（以下简称撮镇政府）不履行补偿安置职责一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。熊冬云、张岚岚向一审法院诉称，原告系肥东县撮镇镇义和社区居委会田熊组村民，户口一直在该地，单独立户。2006年，合肥化学工业园管理委员会(现更名为被告一)及合肥化学工业园建设投资有限公司(现更名为第三人)、肥东县长乐乡人民政府(现已撤销，权利义务由被告二承继)对该村进行土地、房屋征收。被告一系代表被告三行使管理权力、履行职责。其后，相关村民陆续得到安置，土地房屋予以征收拆迁。原告为当地农村户口，由于征收拆迁，已无土地耕种，但原告至今未得到任何安置补偿。2018年12月，原告得知被告一及第三人将剩余的安置房源继续用于安置与原告类似情况的村民。原告居无定所，为此申请被告一予以安置。被告一不予理会。2019年1月23日，原告向被告一申请政府信息公开。被告一回函告知原告应该享有的征地拆迁利益被他人占用，已不再享有安置资格。原告对于自己征地拆迁利益被他人占用情况完全不知情，也从未授权他人签署任何征地拆迁协议。根据被告一提供的拆迁文件和法律规定，各被告负有依法对拆迁行为进行监督的法定职责。由于各被告疏于履行其职责，对法定义务不作为，导致原告利益受损。被告及第三人错误将原告的涉案土地等不动产安置利益归于他人。为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求：1．确认被告在对熊冬云户征地拆迁中未依法履行对原告安置补偿违法、确认其征地款分配行为违法；判令被告履行对原告的安置义务。2．诉讼费由被告承担。示范园管委会一审答辩称，一、本案已过诉讼时效。原告的起诉超过了法定起诉期限，应驳回起诉。行政诉讼法第四十六条及其司法解释均表示对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过1年。原告以2006年被告不履行安置职责提起诉讼，应当自2006年7月31日签订的《拆迁补偿安置协议书》起六个月内提起诉讼，原告直至2019年2月26日提起诉讼，超过了上述法定起诉期限，应裁定驳回起诉。二、被告已经履行了对原告的安置义务。首先，被告与被拆迁人熊成签订的拆迁补偿安置协议书为合法拆迁安置协议，并无违法行为。拆迁补偿是应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。原告并无房屋，不符合拆迁安置方案中被拆迁人的认定，不能单独签订拆迁协议。其次，原告作为熊田村的常住人口所享有的安置利益，包含在其弟弟熊成所签订的拆迁安置协议中。因此被告已经履行了对原告的安置义务。三、原告要求确认被告征地款分配行为违法无事实和法律依据。首先，被告没有分配土地补偿款的权利。根据《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”以及《村民委员会组织法》第八条“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定。土地补偿款一旦补偿到位，来源于政府的补偿费用就转变为因出让集体土地所有权而获得的集体财产，之后对该款项的处理及分配属于村自治事务。其次，被告已经履行征地补偿款的给付义务。被告已将征地补偿费用足额支付给义和社居委。至于土地补偿费的分配和使用是由农村集体经济组织或者村委会、村民小组自行管理。被告不可能也无权干涉。综上所述，原告的诉讼请求是没有法律和事实依据，恳请人民法院查明事实，驳回原告的诉讼请求，或驳回起诉。撮镇政府一审答辩称，一、被告主体不适格，两原告将撮镇政府列为被告是错误的。两原告不是撮镇政府的行政相对人，撮镇政府没有对两原告实施征收、拆迁行为；原告认为撮镇政府应对相关单位或个人的实施监督没有事实和法律依据。故两原告将撮镇政府列为被告是错误的，属于滥用行政诉讼权利行为。二、两原告起诉的基础事实不存在。从两原告提供的证据材料来看，无论是征地补偿，还是拆迁安置补偿，相关单位均已履行了征地补偿和拆迁安置补偿义务。三、两原告的起诉早已超过了起诉期限。土地使用权和房屋所有权与权利人息息相关，其权利的变动和实物的灭失，权利人应当随时关注并知晓。原告诉称其土地和房屋于2006年被征收和拆除，并称2018年12月才知道剩余安置房源继续进行安置。由此提起行政诉讼而主张权利。这显然与事实不符，与情理相悖。根据行政诉讼法的规定，两原告的起诉已超过起诉期限。肥东县人民政府一审答辩称，一、肥东县人民政府非本案适格被告主体，人民法院应裁定驳回对其的起诉。依照法律规定原告所诉称的补偿安置，非肥东县人民政府工作职责范围，肥东县人民政府非拆迁人，补偿安置方案也非肥东县人民政府制订，故原告将肥东县人民政府列为被告属诉讼主体错误。依据最高人民法院《关于适用的解释》第三十六条之规定，人民法院应裁定驳回对肥东县人民政府的起诉。二、即使涉案补偿安置属于肥东县人民政府的职责范围，也应驳回起诉。原告在本案中是要求人民法院确认肥东县人民政府不履行补偿安置职责。在诉前，肥东县人民政府从未收到原告要求肥东县人民政府履行对其进行补偿安置职责的书面申请，依据法律规定，只有先提出申请，行政机关未履行法定职责，原告才有权提起本案诉讼。原告在未向肥东县人民政府提出书面申请的情况下，径行对肥东县人民政府提起不履行补偿安置职责诉讼，根据最高人民法院《关于适用的解释》第九十三条之规定，属起诉条件不成就，人民法院应裁定驳回原告的起诉。三、本案不属于人民法院受案范围，应裁定驳回起诉。征迁补偿安置方案只是行政机关在征迁过程中实施的一个程序性行为，行为过程尚未终了，对原告权利义务不产生实际影响，也非具体行政行为，此类案件非人民法院受案范围，依据最高人民法院《关于适用的解释》第一条、第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，人民法院也应裁定驳回起诉。一审法院审理查明，原告熊冬云与女儿张岚岚系肥东县撮镇镇义和社区居委会田熊组村民，没有自己的住房，借住他人房屋。2006年，为进行合肥化学工业园项目的建设，需对原告所在村组土地、房屋进行征收拆迁。村组土地被分批征收，该建设项目的拆迁人是肥东县合肥化学工业园管理委员会(现更名为示范园管委会)及安徽省合肥化学工业园建设投资有限公司(现更名为安徽省合肥市循环经济示范园建设投资有限公司)，拆迁安置补偿工作由房屋所在地的长乐乡、复兴乡、桥头集镇人民政府负责。2006年4月17日，肥东县合肥化学工业园管理委员会、安徽省合肥化学工业园建设投资有限公司领取拆许字（2006）第2号《房屋拆迁许可证》。2006年7月31日，拆迁人与被拆迁人熊成、张志国（两人为熊冬云的弟弟）签订《拆迁补偿安置协议书》，拆迁按“拆一还一”结合常住人口增购政策安置，协议中常住人口7人，包含原告熊冬云与张岚岚，安置面积约220平方米。2019年2月28日，原告以三被告及第三人对其征地拆迁中未履行安置补偿职责为由，向该院提起诉讼。一审法院认为，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复[1996]12号）第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”本案中，原告与被告及第三人之间的争议系拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生的争议，根据上述司法解释规定，不属于行政案件受案范围。另外，原告诉请中认为被告征地款分配行为违法亦是错列被告。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。根据上述规定，各被告均没有分配征地补偿款的职权。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）(三)项之规定，裁定驳回原告熊冬云、张岚岚的起诉。熊冬云、张岚岚上诉称，一、2006年上诉人所在的田熊村土地、房屋被征收，但建设用地批复是2009年至2016年分批获取，该村相关村民陆续得到安置，上诉人为当地农村户口，现已失地，没有得到安置补偿。2018年12月上诉人得知其他类似上诉人村民被安置，上诉人即申请被上诉人给予安置，但未果。2019年7月通过申请信息公开，被上诉人告知上诉人应该享有补偿安置权益被他人占用，上诉人不再享有安置资格，但上诉人对自己补偿安置权益被占用情况并不知情，也未授权他人签署任何安置协议。被上诉人在2006年对上诉人户征地拆迁时，未对上诉人进行安置补偿，上诉人要求其履行对上诉人安置义务，一审错误认定是房屋安置补偿，认为应当属于民事纠纷，认定事实、适用法律均错误。二、被上诉人以及上诉人所在村民组织在实施征地补偿安置过程中，未经上诉人同意，擅自将上诉人应当获得的安置补偿权利，非法用于他人安置，属于未依法履行义务。被上诉人明知村民组违法，但不予纠正，属于行政不作为。综上，请求二审法院撤销一审裁定，直接审理本案，诉讼费用由被上诉人负担。示范园管委会答辩称，答辩人与被拆迁人熊成签订的拆迁补偿安置协议合法有效，该协议包涵了上诉人被安置的面积。上诉人无房屋，根据安置政策，不能单独签订拆迁协议。同时，答辩人已经将土地补偿款足额支付至义和社居委，至于款项如何分配，则不属于答辩人职责范围，答辩人也无权干涉。综上，上诉人的诉讼请求，没有法律依据和事实根据，请求驳回上诉，维持原裁定。一审原告熊冬云、张岚岚向一审法院提交下列证据：第一组证据：身份证复印件、户口本复印件，证明原告主体资格。第二组证据：关于义和社区田熊组熊冬云征地拆迁安置信息。第三组证据：关于义和社区田熊组熊冬云、张岚岚参加田亩分配情况说明。以上证据证明被告将原告安置利益非法授予他人，属于行政违法。第四组证据：关于同意合肥化学工业园建设项目拆迁补偿安置方案的批复，证明被告是拆迁人，负有监管安置职责。第五组证据：申请、谈话录音光盘，证明原告提出安置请求，被告答复起户口被占用，若未被占用，可以被安置，原告请求没有超过时效，被告告知原告通过司法途径寻求救济。、第六组证据：1、关于熊冬云信访事项处理签到簿；2、合肥市信访局、肥东县信访局即示范园管委会共同协调处理熊冬云信访委托录音资料文字稿；3、录音资料文字稿三份；4、录音光盘。证明被告采用信访方式接受原告诉求，熊冬云是符合安置补偿人员，被告将原告利益非法授予他人。第七组证据：1、政府信息公开申请书；2、关于关于义和社区田熊组熊冬云征地拆迁安置信息公开；3、安徽省人民政府建设用地批复皖政地[2009]175号、皖政地置[2009]240号、皖政地置[2010]93号、皖政地[2011]30号、皖政地[2011]1400号、皖政地[2013]851号、皖政地[2015]191号、皖政地[2016]110号，证明被告补偿并非一次完成，而是持续到2018年，征地批复也是陆续完成，原告请求未超过时效。一审被告示范园管委会向一审法院提交了以下证据：第一组证据：合肥化学工业园建设项目拆迁补偿安置方案、2006年7月31日拆迁补偿协议书、拆迁实况登记表、土地使用权证、常住人口登记卡。证明：1、根据安置方案，原告不具有被拆迁人资格；2、原告安置待遇已享受，登记为宅基地使用权人熊成，即原告弟弟作为被拆迁人签订拆迁协议，常住人口7人含原告二人，安置已结束。第二组证据：2018年11月22日熊冬云的申请，证明原告认可其在2006年已经知道拆迁的事实，了解拆迁政策，原告也认可其无房屋，不能单独签订拆迁协议。第三组证据：义和社区公安片（田熊组）土地三费兑付表、单据报销封面，证明示范园管委会已经履行征地补偿款给付义务。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，2006年上诉人所在村组土地、房屋被征收拆迁，当年7月，上诉人熊冬云的弟弟熊成、张志国已与拆迁人签订《拆迁补偿安置协议》，协议中安置的7人中包括上诉人熊冬云、张岚岚，安置面积共约220平方米，上诉人实际已得到拆迁安置，在此情况下，上诉人要求被上诉人履行对其安置义务，缺乏事实依据和法律依据。关于上诉人提出的因被上诉人未依法履行监管职责致其安置权益归于他人的主张，因该监管职责，属于行政机关内部监督管理职责，依法不属于行政诉讼受案范围，故上诉人以此要求确认被上诉人未依法对其安置补偿违法，本院不予支持。上诉人如未能实际取得上述协议约定的其本人应得份额的安置房，可通过民事诉讼等法定途径，依法主张权利。关于上诉人请求确认被上诉人分配征地款行为违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据该规定，国家征收土地的，土地补偿费并非属于使用者农民个人，而是归属于农村集体经济组织。在国家将土地补偿费支付给农村集体经济组织后，由村集体对土地补偿款进行统筹安排。也就是说，本案中，被上诉人均无分配征地补偿款的职权，上诉人也未能提供证据证明被上诉人存在分配征地补偿款的行为，故上诉人该项诉求，亦缺乏事实根据和法律依据。综上，上诉人熊冬云、张岚岚提起本案诉讼不符合上述法律规定的起诉条件，一审裁定驳回熊冬云、张岚岚的起诉，并无不当。上诉人熊冬云、张岚岚的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月二十六日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……