河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀01行终38号 上诉人（原审原告）梁庙财，男，1985年10月6日出生，汉族，住石家庄市长安区。 委托代理人梁鑫，河北世纪方舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市长安区城市管理综合执法局，住所地石家庄市长安区谈中街1号。 法定代表人温明，该局局长。 委托代理人孟宏亮，该局法制科科长。 委托代理人邢鑫，河北华盛通达律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）河北鑫紫利实业集团有限公司，住所地石家庄市长安区胜利北大街172号鑫利时间国际A座6层。 法定代表人梁宣福，该公司总经理。 委托代理人史风朝，男，1962年9月28日出生，汉族，河北鑫紫利实业集团有限公司财务经理。 上诉人梁庙财因诉被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局行政处罚一案，不服石家庄市长安区人民法院（2019）冀0102行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2017年6月12日被告石家庄市长安区城市管理综合执法局对原告梁庙财在角违法建设必得汽配城项目向其发送《责令停止违法行为通知书》，要求停止违法建设行为，并在三个法定工作日内持有关资料，到被告处接受处理；同日石家庄市长安区人民政府也向原告梁庙财作出了《查封决定书》和《扣押决定书》，决定将位于角的违法建设工地予以查封，并对该工地施工工具、车辆、物料等予以扣押。上述行政文书均由原告梁庙财签收。2017年6月14日，被告石家庄市长安区城市管理综合执法局对原告梁庙财未取得《建设工程规划许可证》，在角违法建设必得汽配城项目立案查处。2017年6月15日，被告石家庄市长安区城市管理综合执法局向原告梁庙财送达了《行政执法调查通知书》，明确告知原告梁庙财携带《建设工程规划许可证》、法人身份证明书及法人身份证复印件、授权委托书及受委托人身份证复印件于2017年6月21日到被告处接受调查。2017年6月1日被告石家庄市长安区城市管理综合执法局与石家庄市城市管理综合执法局向石家庄市规划局发函，请求对位于角，正在建设砖混结构及钢架结构的房屋进行书面定性。2017年6月9日石家庄市规划局复函告知被告所核实项目未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》。被告石家庄市长安区城市管理综合执法局分别于2017年7月31日、8月15日对原告梁庙财下发《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，限七日内自行拆除违法建筑物，恢复原貌。上述文书已经送达原告梁庙财。2017年8月31日被告作出《责令改正通知书》，原告梁庙财同日签收。原告梁庙财在规定期限内未履行行政决定，被告石家庄市长安区城市管理综合执法局2017年9月27日向石家庄市长安区人民政府请示对该违法建设项目强制执行进行依法催告，2017年11月15日石家庄市长安区人民政府作出了《行政强制执行催告书》，原告梁庙财在催告期内仍没有执行，2018年1月4日石家庄市长安区人民政府作出《行政强制执行决定》，同日予以公告，并送达原告梁庙财。经调查，被告石家庄市长安区城市管理综合执法局2018年12月17日作出《行政处罚事先告知书》，拟定给予原告梁庙财未取得《建设工程规划许可证》违法建设必得汽配城项目，按照工程总造价31420317.38元的10%罚款3142031.74元的行政处罚。2018年12月24日作出《行政处罚听证告知书》。2019年1月23日作出《行政处罚决定书》（石长综执规划罚字［2017］第18号），2019年2月15日原告梁庙财签收，原告梁庙财不服于2019年8月9日向该院提起行政诉讼。 河北省人民政府于2012年9月29日下发了《关于在石家庄市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（冀政函[2012]139号）文件第一条第（二）项规定：“一、市、区（裕华区、长安桥、东桥西、新华，以下简称五区）两级集中行使行政处罚权机关，应在城市管理领域行使下列职权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，对未取得《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》进行建设，严重影响城市规划的行为的行政处罚权……”。2012年12月5日石家庄市人民政府下发《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的实施意见》（石政发[2012]29号）文件第一条第（二）项的规定：“一、相对集中行政处罚权范围。根据《批复》，石家庄市市、区两级集中行使行政处罚权机关在城市管理领域行使下列职权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权：对未取得《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》进行建设行为的行政处罚权……”。2014年7月9日，石家庄市机构编制委员会办公室下发了《关于合理划分规划与城管相关执法权限的函》（石机编办函字[2014]4号）文件第一项规定：“1、对未取得《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》进行建设的行政处罚，由市城管委（城市管理综合执法局）负责”。2015年12月28日出租方高双成与承租方河北鑫紫利实业集团有限公司（以下简称“鑫紫利公司”）签订《租赁合同》，双方约定高双成将位于丰收路和体育大街交叉口西南角67.46亩及地上建筑物余39500平方米租赁给鑫紫利公司，鑫紫利公司在该地块上进行升级改造，建设汽车装具、配件、维修市场……。 2017年6月21日梁庙财的调查询问笔录载明：“问：是否收到《责令停止违法建筑行为通知书》？答：收到了。问：你们建设项目名称及位置，有无合作开发单位、土地使用性质及面积等情况？详细介绍。答：项目是对原必得钢材市场进行了原拆原建，位于角，我自己找人建设的。土地是国有划拨地，使用性质是建设用地，产权是花园村的，占地约80亩。问：该项目何时动工？建筑的栋数、层数、结构，使用目的、建筑面积、投资金额及目前工程形势进度？答：2016年5月份动工建设，目前已建成1栋Ｌ形3层钢结构房，一面临丰收路、一面临体育大街，还有1栋2层砖混结构房，建筑面积共约15000平方米，总投资约500万元。问：该项目占地有问题？答：我们这块地是花园村的，必得钢材市场租赁花园村的，我个人又和必得钢材市场合作进行了原拆原建。问：是否取得规划审批手续？答：没有规划审批手续。因为石济客专工程要通过原来的必得钢材市场，根据政府要求将来的必得钢材市场进行了拆除，给了政府最大的支持，并且政府给了同意我们进行原拆原建的批示。问：你现违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，我局将依据相关法律法规，对你的违法建设行为进行依法处理，你有权进行陈述申辩。明白吗？答：明白了。2018年11月15日被告石家庄市长安区城市管理综合执法局委托河北立信工程造价咨询有限公司对必得汽配装具城违建工程进行工程造价评估。2018年11月28日河北立信工程造价咨询有限责任公司作出《工程造价报告书》，必得汽配装具城违建项目工程造价为31420317.38元。2018年12月30日中共石家庄市长安区委、石家庄市长安区人民政府关于印发《石家庄市长安区机构改革方案》的通知（长字［2018］30号）第二条第（二）项规定：“二、调整优化党政机构和职能（二）与市级机关基本对应的其他机构和因地制宜设置的机构（3）将区城市管理局更名为区城市管理综合行政执法局”。 原审认为，依据河北省人民政府《关于在石家庄市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》和石家庄市人民政府《关于开展城市相对集中行政处罚权工作的实施意见》以及石家庄市机构编制委员会办公室《关于合理划分规划与城管相关执法权限的函》的规定，被告石家庄市长安区城市管理综合行政执法局具有对未取得《建设工程规划许可证》进行建设且严重影响城市规划的行为进行行政处罚的权利。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施，消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款……”，据此，未取得建设工程规划许可证进行建设的处罚对象是违法建设的建设者。该案中，被告在执法过程中发现“必得汽配城”建设工程违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，依法进行了查处，在调查过程中，原告梁庙财已经明确表示该项目系其承建，并在相关处理决定上签字确认，也未提出过该项工程非其本人建设的异议，故被告石家庄市长安区城市管理综合行政执法局认定原告梁庙财在未取得《建设工程规划许可证》的前提下开工建设“必得汽配城”工程，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《石家庄市城乡规划条例》第四十一条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《石家庄市城乡规划条例》第六十一条之规定作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，该院予以支持。现原告梁庙财主张其只是鑫紫利公司的员工，当时接受调查只是作为公司工作人员参与的，并提交了高双成与第三人签订的《租赁合同》予以证明，“必得汽配城”工程系第三人承建，但该租赁合同只约定了第三人承租土地的用途是进行升级改造，建设汽车装具、配件、维修市场，但并未标明第三人是工程的建设者，所以原告梁庙财以其不是必得汽配城的建设者为由，请求撤销被告作出的行政处罚的意见，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决驳回原告梁庙财的诉讼请求。 上诉人梁庙财不服，上诉至本院，请求依法撤销石家庄市长安区人民法院作出的（2019）冀0102行初118号行政判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求或将本案发回重审。事实与理由：1.上诉人不是“必得汽配城”项目的建设者，不具有行政处罚的主体资格，一审法院认定事实不清。必得汽配城项目是由被上诉人鑫紫利公司建设的，上诉人仅是鑫紫利公司的股东之一和“必得汽配城”项目的负责人之一。上诉人在调查询问笔录中“我自己”、“我个人”的表述，以及在其他调查中的表述和签字均是上诉人以鑫紫利公司股东和“必得汽配城”项目负责人的身份代表鑫紫利公司配合调查的职务行为，其行为均应由鑫紫利公司承担。鑫紫利公司已经以第三人的身份参加了本案诉讼并当庭认可了“必得汽配城”项目是由其建设的事实，以及上诉人的身份和职务，且提交了《租赁合同》予以证实。在事实如此明确的情况下，一审法院仍以“该租赁合同只约定了第三人承租土地的用途是进行升级改造，‘建设’汽车装具、配件、维修市场，但并未标明第三人是工程的建设者”为由驳回了上诉人的诉讼请求，这是对《租赁合同》的机械解读，更是对基本事实的重大误解。上诉人提起本案诉讼并非想逃避行政处罚，只是想更正行政处罚的正确承担主体，没有损害国家利益。鑫紫利公司以第三人的身份参加本案诉讼并认可其建设“必得汽配城”项目的事实便是其主动自愿承担行政处罚的表示，石家庄市长安区城市管理综合执法局应撤销其对上诉人作出的石长综执规划罚字【2017】第18号行政处罚决定，更正行政处罚的正确承担主体后再作出新的行政处罚决定即可。2.被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局主动申请追加鑫紫利公司为本案第三人参加诉讼，足以证明其明知“必得汽配城”项目是由鑫紫利公司建设，其对上诉人作出的行政处罚决定是错误的，应予以撤销。本案为行政诉讼，被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局应对其作出的行政处罚行为负有举证责任，但其提供的证据也不能证明“必得汽配城”项目是由鑫紫利公司建设，属于对基本事实的调查不清，应撤销其对上诉人作出的行政处罚。综上，一审判决认定事实不清，被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局举证不足，请求二审法院予以纠正，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局辩称，1.被答辩人对上诉人梁庙财作出的行政处罚事实清楚，程序合法。上诉人未取得《建设工程规划许可证》，擅自在石家庄市角，违法建设“必得汽配城”项目，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《石家庄市城乡规划条例》第四十一条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《石家庄市城乡规划条例》第六十一条之规定，答辩人依法应当给予行政处罚。根据石家庄市城乡规划局在2017年6月9日出具的回函（石规函【2017】21号），被答辩人违法建设的“必得汽配城”项目未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》，所占地块控规为街头绿地，在住建部2017年第1期卫星遥感图斑中，该违法建设被列为涉及城市总体规划强制性内容图斑（违反规划强制性规定且无法采取整改措施消除对规划实施的影响）。因此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《石家庄市城乡规划条例》第六十一条之规定，于2017年8月31日对被答辩人作出长综执规划责改字【2017】第18号行政决定，限梁庙财在七日内自行拆除违法建筑物、恢复原貌。由于梁庙财没有在规定期限内自行拆除也没有依法申请行政复议和提起行政诉讼，石家庄市长安区人民政府在2018年1月4日依法对梁庙财违法建设作出行政强制拆除决定。鉴于梁庙财逾期未依法自行拆除、恢复原状，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《石家庄市城乡规划条例》第六十一条之规定决定对梁庙财处以罚款。为查明案件事实，答辩人依法委托河北立信工程造价咨询有限责任公司（具备专业资质）对梁庙财违法建设的必得汽配城项目进行建设工程造价评估，评估结果为人民币31420317.38元。答辩人依照法律按照违法建设工程造价百分之十的标准计算罚款金额，为人民币3142031.74元，进而据此作出本案石长综执规划罚字（2017）第18号行政处罚决定并依法送达给被答辩人。2.上诉人的上诉理由不能成立。答辩人在本案的行政处罚过程中，事实调查清楚、证据确实充分，适用法律正确，自由裁量符合法律规定，执法程序严格遵循法律规定。梁庙财在行政调查笔录中明确表示其为本案违法建设的投资者、建设者，并先后接收了答辩人、石家庄市长安区人民政府关于强制拆除的行政决定，梁庙财对此重大事件既没有申请行政复议也没有提起行政诉讼，甚至没有提出异议。上诉人、原审第三人在一审中没有任何证据能够证明本案违法建设必得汽配城项目为原审第三人所建设，其主张不能成立。综上，一审判决为依法裁判，无任何不当、违法之处，请依法作出维持原判的裁决。 经审理查明，上诉人梁庙财为被上诉人河北鑫紫利实业集团有限公司股东，与该公司法定代表人梁宣福为父子关系。2015年12月28日，出租方高双成与承租方鑫紫利公司签订《租赁合同》，双方约定高双成将位于丰收路和体育大街交叉口西南角67.46亩及地上建筑物余39500平方米租赁给鑫紫利公司，鑫紫利公司在该地块上进行升级改造，建设汽车装具、配件、维修市场……。2017年11月2日，石家庄市长安区人民政府建北街道办事处向被上诉人石家庄市长安区城管局出具的《长安区人民政府建北街道办事处关于必得汽配城违建拆除方案的报告》中描述为“……该公司一直未按照要求停工整改，仍有施工迹象”。2018年8月7日，石家庄市长安区人民政府建北街道办事处《长安区人民政府建北街道办事处关于协调落实必得汽车装具市场拆迁补偿资金的函》内容：“石家庄蓝天建设投资有限责任公司，鑫紫利实业集团有限公司：……。如双方对此复核结果无异议，建议按照《通知》要求，履行拨付程序，由石家庄蓝天投资有限责任公司将资金拨付我办，我办即行拨付鑫紫利实业集团有限责任公司。……。”；2018年8月24日河北省行政事业单位与企业资金往来结算票据显示：拨款人石家庄市长安区人民政府建北街道办事处；收款人梁庙财；收款单位（盖章）处印章为河北鑫紫利实业集团有限公司财务专用章。 本院二审查明其他事实与一审查明认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。根据上述规定，行政处罚的相对人是违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织。违法主体的认定是实施行政处罚首先需要解决的问题，也是行政处罚合法有效的必备要件之一。本案中，上诉人梁庙财提交的证据能够证明被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局石长综执规划罚字（2017）第18号行政处罚决定处罚的违法建设必得汽配城项目是河北鑫紫利实业集团有限公司投资所建，该项目的违法主体应为河北鑫紫利实业集团有限公司。被上诉人石家庄市长安区城市管理综合行政执法局认定该公司股东梁庙财为违法主体并作出处罚不当，其作出的行政处罚属于事实不清，证据不足，应当予以撤销，一审判决驳回上诉人梁庙财的诉讼请求不妥。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正；上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销石家庄市长安区人民法院（2019）冀0102行初118号行政判决； 二、撤销石家庄市长安区城市管理综合执法局石长综执规划罚字[2017]第18号行政处罚决定。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人石家庄市长安区城市管理综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年三月二十五日 书记员  高亚楠