山东省高唐县人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁1526行初49号原告高唐县尹集中学，住所地山东省高唐县尹集镇东街。法定代表人刘洪文，校长。委托诉讼代理人李梦曜，男，高唐县尹集中学副校长。委托诉讼代理人曹建国，山东天地长安律师事务所律师。被告高唐县人力资源和社会保障局，住所地山东省高唐县政通路中段（劳动大厦）。法定代表人郭文峰，局长。行政机关出庭负责人赵卫东，男，该局副局长。委托诉讼代理人郭建，男，该局劳动监察大队科员。委托诉讼代理人赵强，山东金城法苑律师事务所律师。第三人王志泉，男，1960年10月23日出生，汉族，住山东省高唐县。委托诉讼代理人：卞立刚，男，系山东省高唐县尹集镇大社李村民委员会推荐。第三人张静华，男，1966年9月1日出生，汉族，住山东省高唐县人和街道孙庄村39号。委托诉讼代理人：卞立刚，男，系山东省高唐县人和街道孙庄村民委员会推荐。原告高唐县尹集中学（以下简称尹集中学）不服被告高唐县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）作出的《劳动保障监察行政处理决定书》，于2019年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年10月30日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉（参加诉讼）通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告尹集中学的委托诉讼代理人李梦曜、曹建国，被告人社局出庭负责人赵卫东及委托诉讼代理人郭建、赵强，第三人王志泉、张静华及二人共同委托的诉讼代理人卞立刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告人社局于2019年3月19日作出《劳动保障监察行政处理决定书》，认为原告未与其职工王志泉、张静华签订劳动合同，欠缴二人社会保险费（单位部分）及利息、滞纳金，拖欠2018年下半年工资，未按高人社监令字【2019】第003号改正指令书的要求按期整改，违反了有关劳动保障法律、法规或者规章的规定，决定给予原告尹集中学以下行政处理：与职工王志泉、张静华签订劳动合同，为职工王志泉、张静华缴纳社会保险费（单位部分）115112.32元、利息4197.46元、滞纳金76362.66元，支付二人2018年下半年工资6186.5元，共计人民币201858.94元。原告尹集中学诉称，第三人王志泉、张静华自1996年开始为原告提供劳务，原告为其发放劳务费，原劳务费约50元/月至100元/月，2013年左右，劳务费上涨至约300元/月，截止2018年上半年的劳务费已领取完毕。原告分别于2019年1月17日、3月5日通知第三人到原告处领取2018年下半年的劳务费，第三人拒绝领取。原告在接到被告作出的责令整改指令书后向被告提交了关于劳动监察整改意见落实情况的请示汇报，在接到被告作出的行政处理事先告知书后向被告提交了关于劳动监察行政处理意见的申辩和陈述材料。被告对原告所提交的申辩和陈述材料没有进行调查核实就作出了行政处理决定书。原告认为，原告与第三人为劳务关系，非劳动关系，也不存在事实劳动关系。被告作出的行政处理决定书中认定原告应支付第三人“劳务费”，既然是劳务费，就不应当认定原告与第三人存在劳动合同关系。综上所述，请求法院依法撤销被告2019年3月19日作出的高人社监理字【2019】第008号《劳动保障监察行政处理决定书》。被告人社局辩称，第三人王志泉、张静华自1991年起在原告处工作，系代课老师，后来从事保卫工作，二人均是编外人员，未签订劳动合同，养老保险按照高唐县委县政府出台的高发【2005】108号文件自1991年1月支付至2005年12月。此后未支付。经被告对原告调查，原告承认二人一直在尹集中学工作。被告基于以上事实向原告下达整改指令书，但原告未按要求整改，被告依照法律规定对原告作出了行政处理决定。行政处理决定中要求原告支付“劳务费”，是因原告辩称与王志泉、张静华系劳务关系而存有争议。综上，被告在向原告送达行政处理决定书后，原告未在规定期限内提起行政复议或行政诉讼，特申请法院强制执行。第三人王志泉、张静华述称，本案的核心问题在于第三人与原告是否具有劳动关系。第三人认为双方之间具有劳动关系的理由如下：原告与第三人均具有法律、法规规定的主体资格；第三人自1991年1月起至今一直在原告处根据原告的安排开展工作，原告向第三人发放工资报酬，原告的各项劳动规章制度适用于第三人，第三人服从原告的劳动管理；答辩人在原告处从事的各种工作是原告业务的组成部分。以上事实与劳社部发【2005】12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条规定的劳动关系成立的情形吻合。因此，双方之间成立劳动关系。原告未按照法律规定与第三人签订劳动合同、拖欠工资、欠缴社会保险费违反了有关法律规定，被告人社局作出的行政处理决定事实清楚、适用法律正确，应予维持。被告人社局向本院提交了以下证据：1.投诉登记表，证明第三人于2018年12月27日向被告投诉，投诉内容为原告没有为其缴纳养老保险、未签订劳动合同、拖欠工资。2.劳动监察询问笔录两份，证明被告依法对投诉人王志泉和张静华进行了询问，了解了其工作时间及相关情况。3.养老保险手册，证明第三人的工作单位是尹集中学，身份是临时教师，该单位为其缴纳养老保险是自1991年1月至2005年12月。4.询问笔录，证明被告依法对原告的委托代理人张忠强进行了询问，该证据能够证明张静华和王志泉在原告处工作，同时证明2018年下半年的劳务费用没有发放。5.工资表四份，证明原告给第三人发放工资的情况。上述五份证据能够证明原告与第三人之间存在劳动关系、双方未签订劳动合同、原告拖欠第三人2018年下半年的工资以及2005年12月之后没有为第三人缴纳养老保险费用的事实。6.责令改正指令书、委托书和送达回证，证明被告于2019年1月21日作出改正指令书，同日向原告进行了送达，原告的委托代理人张忠强签收。7.行政处理事先告知书、送达回证，证明2019年3月7日被告作出行政处理事先告知书，于同日向原告送达，原告的法定代表人刘洪文向领导请示，拒签。被告向其留置送达该文书，由被告工作人员及尹集镇政府的工作人员签字确认。8.行政处理决定书、送达回证，证明2019年3月19日被告作出行政处理决定书，同日向原告送达，原告的委托代理人李梦曜签收。9.催告书、送达回证，拟证明2019年9月24日被告作出催告书，催促原告履行法律义务。被告于同日向原告送达，原告的工作人员李梦曜签收。10.强制执行申请书，拟证明被告于2019年10月15日向高唐县人民法院申请强制执行。经庭审质证，原告对证据的真实性无异议，对证明目的有异议。首先，被告未在举证期限内提交证据材料，应视为举证不能，其作出的行政处理决定书缺乏事实依据。其次，养老保险手册中的养老保险系第三人单方缴纳，非原告所缴；被告未全面了解案情多方调查仅依据对张忠强和第三人的询问笔录就作出行政处理决定，导致调查的事实不清；第三人每三月或半年从原告处领取临时工工资（劳务费），可见双方之间系劳务关系，非劳动合同关系；关于被告向法院申请强制执行的问题，请法院对该事实予以查证。第三人对被告所提供的证据认可无异议。原告向本院提交如下证据：1.高人社监令字[2019]第003号劳动保障监察责令改正指令书;2.高人社监告字[2019]第005号劳动保障监察行政处理事先告知书;3.高人社监理字[2019]第008号劳动保障监察行政处理决定书;4.请示汇报；5.申辩和陈处材料；6.领取临时工工资、劳务费的记账凭证、明细表、拨款申请表、收款凭证、进账单等手续共计34张。上述证据证明被告作出的责令改正指令书、行政处理事先告知书、行政处理决定书的时间、内容；原告针对前述文件所作的情况说明、申辩和陈述材料；王志泉、张静华自2015年1月至2018年6月在原告领取临时工工资、劳务费的具体金额。根据证据6记载的内容，2016年1月至12月份王志泉领取工资金额为8794.80元，每月是按照732.90元领取；张静华领取工资金额为8677.20元，每月按照723.10元领取。由此可以看出第三人领取的临时工工资分两部分，一部分是从尹集镇政府领取，是以镇拨经费的名义领取，领取程序是尹集镇政府将镇拨经费由高唐县财政局尹集财税分局转账到高唐县财政局国库科，高唐县财政局国库科将镇拨经费拨付给高唐县教育局，再由高唐县尹集中学领取，领取后发给两第三人；另一部分是原告给两第三人按照每月300元的金额发放。从支付工资金额上看，镇政府支付的比原告多，原告认为第三人应当属于受尹集镇政府劳务派遣至尹集中学，第三人与原告之间不存在劳动关系。经庭审质证，被告认为原告提交的证据4、5不符合法律规定，不能推翻原告与第三人之间存在劳动关系的事实；对证据6的真实性无异议，但是该证据不能证明第三人系受尹集镇政府劳务派遣，尹集镇政府并不具备劳务派遣的主体资格，该证据也未显示第三人与尹集镇政府存在劳动关系；对其他证据无异议。第三人对证据6的证明目的有异议，认为证据6能够体现第三人的工作单位是原告，双方之间系隶属关系，原告根据第三人所提供的工作支付了相应的报酬，不论尹集中学所支付的劳动报酬来源以及构成如何，是原告作为主体在向第三人支付报酬，所以证据6恰恰说明原告与第三人之间系劳动关系，其他质证意见同被告人社局。第三人向本院提交如下证据：1.养老保险基金花名册一张，证明第三人自1991年1月份开始为原告工作，并且原告开始为第三人缴纳养老保险；2.第三人机关事业单位工作人员养老保险手册各一份，证明第三人自1991年1月份开始就在原告处工作，原告为第三人缴纳养老保险至2005年12月份；3.张静华荣誉证书一份，证明2017年至2018年张静华在原告处工作成绩优异，原告为其颁发荣誉证书。经庭审质证，原告认为证据1、2能够证明养老保险金系第三人自己缴纳，原告没有缴纳，对证据3没有异议。被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据认定如下：被告提交的投诉登记表、劳动监察询问笔录两份、养老保险手册、询问笔录、工资表、责令改正指令书、委托书和送达回证、行政处理事先告知书及送达回证、行政处理决定书及送达回证、催告书及送达回证、强制执行申请书，原告对其真实性均无异议仅对证明目的有异议，经审查，上述证据能够证明被告处理劳动保障监察投诉的整个过程及处理内容，确认为有效证据。原告提交的劳动保障监察责令改正指令书、行政处理事先告知书、行政处理决定书，确认为有效证据;请示汇报、申辩和陈述材料，系原告单方面陈述无其他证据佐证，本院不予采信；领取临时工工资、劳务费的记账凭证、明细表、拨款申请表、收款凭证、进账单，被告对其真实性无异议，且能够证明本案事实，确认为有效证据，但对于原告关于第三人系受尹集镇政府劳务派遣的拟证明事实因无证据佐证，本院不予采信。第三人提交的养老保险基金花名册、机关事业单位工作人员养老保险手册、张静华荣誉证书，原被告对其真实性均无异议，且能够证明本案事实，确认为有效证据。经审理查明：2018年12月27日，王志泉、张静华向人社局投诉，称尹集中学未按规定与其签订劳动合同、欠缴二人社会保险和拖欠二人2018年下半年的劳务费，人社局于2019年1月5日立案，于2019年1月21日作出《劳动保障监察责令改正指令书》，尹集中学未按照责令改正指令书的要求进行整改。人社局于2019年3月7日对其作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，后于2019年3月19日向尹集中学作出高人社监理字[2019]第008号《行政处理决定书》：经调查，你单位未与职工王志泉、张静华签订劳动合同，欠缴社会保险费（单位部分）及利息、滞纳金，拖欠2018年下半年工资，未按改正指令书的要求按期整改，违反了《中华人民共和国劳动法》第二条、第五十条、第七十二条，《中华人民共和国劳动合同法》第二条、第十条，《中华人民共和国社会保险法》第四条之规定。现依据《中华人民共和国劳动法》第八十五条、第九十一条、第一百条，《中华人民共和国社会保险法》第八十六条，《关于统一和规范企业职工基本养老保险费补缴政策的通知》（鲁人社发【2015】号）之规定，给予你以下行政处理：与职工王志泉、张静华签订劳动合同，为职工王志泉、张静华缴纳社会保险费（单位部分）115112.32元，利息4197.46元、滞纳金76362.66元，支付二人2018年下半年工资6186.5元，共计201858.94元，自收到本行政处理决定书之日起15日内到人社局办理；拒不履行本行政处理决定的，依据《劳动监察条例》第三十条第（三）项规定责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款。尹集中学于同日签收。期间尹集中学进行了陈述和申辩，但对该处理决定书未予履行，并于2019年9月5日向本院提起行政诉讼。人社局于2019年9月24日对尹集中学催告后，于2019年10月15日向本院申请强制执行，并在申请强制执行时提交了全部卷宗材料。该两案分别进入诉前调解程序后分别立案。本院于2019年12月10日作出(2019)鲁1526行审25号行政裁定书，裁定对人社局作出的高人社监理字[2019]第008号《劳动保障监察行政处理决定书》不予强制执行。第三人王志泉、张静华自1991年1月起在尹集中学工作，二人原系代课教师，后根据尹集中学工作安排，王志泉承担学校门卫协管工作，张静华承担宿舍协管工作，尹集中学未与二人签订劳动合同。2005年12月28日高发[2005]108号中共高唐县委、高唐县人民政府《关于清理财政供养人员有关问题的意见》第六条规定了关于临时工的清理意见：对于配车台数以内使用的临时驾驶员可继续留用，超配车辆的临时驾驶员一律清退；从事其他岗位的临时工作人员：在本单位工作满15年以下的一律清退,在本单位工作满15年以上的，由用人单位根据实际工作需要决定是否辞退。王志泉、张静华自行缴纳了1991年1月至2005年12月期间的养老保险费用（含单位承担部分）。尹集中学原每月向王志泉、张静华发放工资，后不定期向王志泉、张静华发放工资至2018年6月份，对于2018年下半年的工资未予发放。从原被告提交的现金报领封面、工资表等证据来看，中共高唐县委、高唐县人民政府《关于清理财政供养人员有关问题的意见》执行后，第三人王志泉、张静华取得的报酬资金来源于两部分，一部分为镇拨经费，王志泉732.9元/月、张静华723.1元/月，发放周期主要表现为按年度发放；一部分为高唐县教育局向尹集中学拨付的办学经费，该部分报酬表现为不定期发放（3个月、半年不等），报酬组成部分主要包括“宿舍值班”、“前勤上课”、“门岗值班”、“社聘辅导”，其计算方式主要表现为按照实际工作情况计算（如值班月份、值班天数）。尹集中学未予支付的第三人王志泉、张静华2018年下半年工资（2018年-2019学年第一学期劳务承包人员费用）情况如下：王志泉门岗安保（周六、周日）劳务费：9月份51元/天×10天=510元、10月份51元/天×8天=408元、11月份51元/天×8天=408元、12月份51元/天×10天=510元、2019年1月份51元/天×8天=408元，共2244元。张静华宿舍值班劳务费：9月份41.5元/天×20天=830元、10月份41.5元/天×18天=747元、11月份41.5元/天×22天=913元、12月份41.5元/天×20天=830元、2019年1月份41.5元/天×15天=622.5元，共3942.5元。二人劳务费共6186.5元。另查明：尹集中学副书记张忠强在人社局2019年1月14日对其询问时陈述王志泉、张静华是尹集中学以劳务承包形式承担双休日的门卫协管、宿舍协管岗位，目前依然在为尹集中学提供劳务。本院认为，国务院颁布的《劳动保障监察条例》第三条规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。根据本条例第十一条第二项、第六项、第七项规定，劳动保障行政部门对用人单位与劳动者订立劳动合同的情况、用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况、用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。本案被告人社局系县级人民政府劳动保障行政部门，具有对辖区内用工单位行使劳动保障监察的职权。原告对于被告人社局对其送达相关文书、给予其申辩陈述权利，未支付第三人2018年9月份至2019年1月份的工资6186.5元，没有为第三人缴纳2006年之后的养老保险无异议，本案争议的焦点问题在于被告是否未在举证期限内提交作出行政行为的证据、依据；原告与第三人之间是否成立劳动关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告举证期限为自收到起诉状副本之日起十五天。本案中，被告自2019年10月15日对尹集中学作出的高人社监理字[2019]第008号《行政处理决定书》向本院申请强制执行，并将据以作出行政行为的证据材料提交至本院立案庭。本案进入行政诉讼程序后，本院于2019年10月30日向被告邮寄送达了起诉状副本，被告于2019年11月1日签收，但未在15天内向本院提交证据。原告认为，被告未在法律规定的举证期限内提交证据，视为举证不能。被告认为，其在2019年10月15日就将证据提交至立案庭，立案庭在受理原告提起的诉讼后应当已将案件证据材料移交至审判庭，因此，被告已在举证期限内提交了证据。本院认为，被告于2019年10月15日提交的证据在本案的举证期限（2019年11月1日至11月15日）内已为人民法院所掌控，非被告不提供或无正当理由逾期提供证据的情形，如机械的断定被告未提交证据，将严重损害第三人的合法权益。因此，本院认定被告已在举证期内提交了证据，原告关于被告逾期提供证据的事由不能成立。根据《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条规定了用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同但劳动关系成立的三种情形，分别为：用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。因双方未签订书面劳动合同，应该根据劳动者是否实际接受用人单位的管理、指挥或者监督，劳动者提供的劳动是否是用人单位业务的组成部分，用人单位是否向劳动者提供基本劳动条件，以及向劳动者支付报酬等因素综合认定是否构成事实劳动关系。本案中，第三人王志泉、张静华在原告处的工作可以分为两个阶段：自1991年1月份起至2005年12月28日中共高唐县委、县政府作出高发[2005]108号文件即《关于清理财政供养人员有关问题的处理意见》后；高发[2005]108号文件开始执行至2018年年底。在第一个阶段，第三人为原告处的民办教师，作为尹集中学的一员从事原告指定的教学工作并按月领取临时工工资，双方形成事实劳动关系。高发[2005]108号文件执行后，双方的关系发生变化，尽管有时候原告在给第三人发放报酬时仍习惯性沿用“临时工工资”的项目，但出现以下新变化：一是报酬资金来源上，部分由镇政府拨付，部分由尹集中学在县教育局所拨经费中列支；二是在报酬的发放期限上，由之前的按月发放变成按半年或者一年不定期发放；三是在报酬的名称和计付标准上，报酬名称由之前的临时工工资变成“劳务费”，计付标准由之前的按月变成按照劳务项目如“社聘辅导”、“宿舍值班”等计酬；四是在工作岗位方面，按照原告和第三人陈述，第三人王志泉原来是代课教师，现在是保卫人员，第三人张静华原来是代课教师，现在是宿舍管理员。因此，在高发[2005]108号文件开始执行后，原来与原告存在事实劳动关系的第三人，改以劳务承包方式从事尹集中学的安排的门卫协管、宿舍协管等工作，被告认定第三人与原告自1991年至今存在事实劳动关系错误。原告在被告立案调查之初，就以口头（原告工作人员张忠强接受询问）和书面方式就原告与第三人之间存在劳务关系而非劳动关系提出意见，并提供了相关政策文件和工资表。被告在已知晓原告与第三人就二者之间存在劳动关系还是劳务关系存在争议，应告知当事人依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定程序进行处理的情况下，仍认定双方存在劳动关系，作出了责成双方当事人签订劳动合同、支付劳动报酬、缴纳社会保险费的处理决定，违反《劳动争议调解仲裁法》第五条规定，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原告的诉求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告高唐县人力资源和社会保障局2019年3月19日作出高人社监理字[2019]第008号《劳动保障监察行政处理决定书》的行政行为。案件受理费50元，由被告高唐县人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  张慧娟人民陪审员  倪富强人民陪审员  李 洋二〇二〇年三月三十日法官助理李秀红书记员王彬