重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终54号上诉人（一审原告）冷远后，男，1955年3月19日出生，汉族。住址：重庆市永川区。被上诉人（一审被告）重庆市永川区规划和自然资源局。住所地：重庆市永川区人民北路6号。法定代表人蒋勇，局长。委托诉讼代理人曾丹，该单位工作人员。委托诉讼代理人张成新，该单位工作人员。一审第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会。住所地：重庆市永川区凤凰大道777号。法定代表人蒋光奎，主任。上诉人冷远后因诉被上诉人重庆市永川区规划和自然资源局、一审第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会确认房屋拆迁货币安置协议无效一案，不服重庆市永川区人民法院作出的（2019）渝0118行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，冷远后原系重庆市永川区中山路街道办事处花果村冷家沱村民小组村社员。冷远后与李朝秀原系夫妻关系，2008年1月23日双方自愿离婚。2009年，原重庆市永川区国土资源和房屋管理局为了实施城市规划建设，于2009年3月10日向原重庆永川工业园区凤凰湖工业园建设管理办公室出具委托书，委托其实施园区规划范围内的土地征收拆迁补偿安置具体事务。2009年6月28日，第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会与冷远后所在的原重庆市永川区中山路街道办事处花果村冷家沱村民小组经过协商，签订了重庆永川工业园区凤凰湖工业园征收集体土地补偿清单，对冷远后所在村民小组集体土地494亩进行征收，并支付了相应的补偿款。2009年7月5日，冷远后与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订了房屋拆迁货币安置协议，由第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会补偿冷远后旧房补偿费、减安奖、室内设施补偿费、室内装饰补偿费等17231.61元，并于2009年7月16日向冷远后支付了该费用，由冷远后出具了领条，冷远后之母李清珍将被拆迁房屋交付第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会。2009年10月20日，原重庆市永川区中山路街道办事处花果村冷家沱村民小组向第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会出具了土地交付使用书，将被征收土地交付第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会，该交付使用书同时载明“所有征地、拆迁、安置工作已全部按政策规定实施完毕，各类补偿已经到位”。2010年5月28日至2014年6月10日，重庆市人民政府以渝府地[2010]474号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地[2012]640号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地[2013]374号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划土地征收的批复》、渝府地[2014]361号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划土地征收的批复》、渝府地[2014]506号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》、渝府地[2014]638号《重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，将冷远后所在的冷家沱村民小组的集体土地全部征收，所有农村居民均转为城镇居民，并同意撤销该村民小组建制，纳入城镇管理。2019年5月29日，冷远后向一审法院提起行政诉讼，要求确认与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订的房屋拆迁货币安置协议无效。诉讼中，经一审法院审查，本案冷远后与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订的房屋拆迁货币安置协议不存在无效情形，并就此向冷远后释明，冷远后拒绝变更诉讼请求，坚持要求确认与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订的房屋拆迁货币安置协议无效。庭审中，冷远后要求对房屋拆迁货币安置协议上的签名“冷远后”是否其本人所签进行鉴定并提交书面申请。2019年6月27日，该院通知三方当事人前来选定鉴定机构，第三人提供了房屋拆迁货币安置协议及领条的原件给冷远后核实，冷远后看后称该协议及领条上的签名均是其本人书写，且收到了补偿款项，不再进行笔迹鉴定。同时查明，第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会原名重庆永川工业园区凤凰湖工业园建设管理办公室，于2009年5月12日变更为重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会即本案第三人。原重庆市永川区国土资源和房屋管理局现已变更为重庆市永川区规划和自然资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地、安置方案，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”、《重庆市征地补偿安置办法》第五条第一款“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施”的规定，本案重庆市永川区规划和自然资源局是其辖区内的土地行政主管部门，故其有对其辖区内被征地农户进行补偿、安置的法定职责。本案中，重庆市永川区规划和自然资源局为了实施城市规划建设，委托第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会实施园区内的土地征收拆迁补偿安置具体事务，该委托行为符合法律法规的规定。在具体实施中，第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会与冷远后所在的花果村冷家沱村民小组达成协议，签订了重庆永川工业园区凤凰湖工业园征收集体土地补偿清单，并按清单的约定支付了冷远后所在村民小组土地补偿费、安置补助费、青苗费、固定资产补偿费、集体附着物补偿费等费用；冷远后所在的花果村冷家沱村民小组于2009年10月20日将被征收土地交付第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会。2009年7月5日，冷远后与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订房屋拆迁货币安置协议。之后，第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会按约支付了安置补偿款，冷远后之母按约将房屋交付第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会，协议已实际履行完毕。本案中，重庆市永川区规划和自然资源局在委托第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会实施城市规划建设征收冷远后所在村民小组集体土地时，虽未取得征地批文，但在冷远后起诉前，重庆市人民政府于2010年5月28日至2014年6月10日下发的征地批文已将冷远后所在的村民小组被征收的土地覆盖，且冷远后与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订的房屋拆迁货币安置协议系按重庆市人民政府53、55号令及永川府发[2008]22号文件的规定予以执行，该房屋拆迁货币安置协议不存在协议无效情形。审理中，经向冷远后释明，冷远后拒绝变更诉讼请求，坚持要求确认与第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订的房屋拆迁货币安置协议无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回诉讼请求”的规定，冷远后的诉讼请求，应当予以驳回。综上，冷远后提出的第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会无重庆市永川区规划和自然资源局授权，与冷远后签订的房屋拆迁货币安置协议无效的诉称理由不成立，该院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回冷远后的诉讼请求。冷远后不服，提起上诉，请求撤销一审判决。主要理由：第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会在无合法授权，且在未取得征地批准文件的前提下与其签订的《房屋拆迁货币安置协议》应当属于无效合同，一审判决错误，请求改判。被上诉人未提交书面答辩意见。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地、安置方案，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《重庆市征地补偿安置办法》第五条第一款规定，市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。本案重庆市永川区规划和自然资源局是其辖区内的土地行政主管部门，具有对其辖区内被征地农户进行补偿、安置的法定职责。重庆市永川区规划和自然资源局在委托第三人重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会实施城市规划建设征收冷远后所在村民小组集体土地时，虽未取得征地批文，但在冷远后起诉前，重庆市人民政府于2010年5月28日至2014年6月10日下发的征地批文已将冷远后所在的村民小组被征收的土地覆盖，故冷远后与重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订的房屋拆迁货币安置协议无《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。此外，冷远后亦未举示证据证明其与重庆永川工业园区凤凰湖管理委员会签订房屋拆迁货币安置协议时存在《合同法》第五十二条规定的以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益等合同无效的情形。故一审判决驳回冷远后的诉讼请求并无不当。冷远后的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人冷远后负担。本判决为终审判决。审判长  张华荣审判员  应 禧审判员  张小明二〇二〇年三月二十六日书记员  刘 怡