河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行终1032号上诉人（原审原告）姜爱霞，女，汉族，1963年8月11日出生，住河南省襄城县。上诉人（原审原告）谢聪超，男，汉族，1989年9月6日出生，住河南省襄城县。上诉人（原审原告）谢艳，女，汉族，1993年12月7日出生，住河南省襄城县。三上诉人委托代理人范闯、王伟峰（实习），河南译达律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市社会保险局，住所地郑州市中原区汝河路86号。法定代表人连书平，局长。委托代理人张保丽，该局工作人员。委托代理人李新矿，河南正方圆律师事务所律师。上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳及上诉人郑州市社会保险局因不予支付工伤待遇一案，均不服河南省郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告姜爱霞丈夫、谢聪超、谢艳父亲谢遂正系郑州市卓迪石英石有限公司员工，2017年3月10日谢遂正职业病矽肺三期被郑州市人力资源和社会保障局豫(郑)工伤认字[2016]0030130号工伤认定决定书认定为工伤，2017年6月20日谢遂正因矽肺三期呼吸衰竭死亡。用人单位郑州市卓迪石英石有限公司未给谢遂正依法参加工伤保险。原告就谢遂正应享受的工伤待遇及各项损失申请劳动仲裁，2017年11月15日郑州市郑东新区劳动人事争议仲裁委员会作出郑东劳人仲[2017]141号仲裁裁决书，裁决郑州卓迪石英石有限公司应支付三原告医疗费6520.23元、药费6999.5元、住院伙食补助费700元、交通费1346元、辅助器具费2878元、鉴定费900元、伤残津贴7404.35元、丧葬补助金30574.5元、一次性工亡补助金672320元，共计729642.58元。用人单位未履行支付义务，2018年4月4日原告申请郑州高新技术产业开发区人民法院强制执行，2018年10月16日因郑州卓迪石英石有限公司无可供执行财产，郑州高新技术产业开发区法院作出（2018）豫0191执2981号《执行裁定书》终结本次执行。原告向被告申请工伤待遇先行支付，被告未予答复，经原告提起行政诉讼，被告于2019年6月10日作出暂不予支付的答复。原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。第六十三条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。该法第三十八条、第三十九条分别规定了工伤保险基金和用人单位应支付的费用。《工伤保险条例》第六十二条规定，用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。第五章规定了工伤保险待遇的支付规定。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定，职工所在单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；该办法还规定了申请先行支付应当提交原始票据等证据。综合上述规定，工伤保险待遇先行支付制度，是保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿的社会保险制度。谢遂正生前用人单位未为其依法缴纳工伤保险，经仲裁、强制执行仍不能获得工伤保险待遇，法院出具终结本次执行裁定书，符合法律规定的工伤保险基金先行支付的条件。本案中被告以未出台具体细则决定暂不予支付没有法律依据。鉴于先行支付需要由经办机构保留原始票据等证据，故本院酌定合理期限内由原告提供原始票据等证据，由被告依法审核支付。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十二条的规定，判决：限被告郑州市社会保险局在本判决生效后30日内对原告姜爱霞、谢聪超、谢艳的工伤保险待遇先行支付申请履行审核给付义务。案件受理费50元，由被告负担。上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳不服，上诉称：一、三上诉人所诉的工伤先行支付项目及数额已经原审判决及生效法律文书所确认，无需被上诉人再行审查核算。在原审庭审过程中，上诉人提交了郑州市郑东新区劳动人事争议仲裁委员会作出的郑东劳人仲字[2017]141号仲裁裁决书，该裁决书确认三上诉人应得各项工伤保险待遇为医疗费6520.23元，药费6999.5元，住院伙食补助费700元，交通费1346元，辅助器具费2878元，鉴定费900元，伤残津贴7404.35元，丧葬补助金30574.5元，一次性公亡补助金672320元，合计729642.58元。原审判决在事实认定部分对上诉人的诉请数额及项目也进行了确认，且该生效仲裁裁决书及原审判决，对上诉人诉请数额及项目的认定均是依据《社会保险法》第三十八条，第四十一条，《工伤保险条例》第三十条，第三十二条、第三十四条，第三十五条，第三十九条，第四十条及《关于工伤保险基金支付工伤人员住院伙食补助费》等规定作出，因此，原审判决及已生效的仲裁裁决书依据全国统一标准、项目及金额确定三上诉人所应取得的工伤保险待遇，该金额及项目具体明确，无需由被上诉人再次进行审查核算。二、原审判决可能会出现无法执行、增加诉累的情形。原审法院在受理本案前，三上诉人已因被上诉人未接受工伤先行支付材料事宜，于2019年5月5日向原审法院提起诉讼，后在原审法院居间调解下，被上诉人向三上诉人作出暂不予以先行支付的答复，三上诉人撤回起诉。2019年6月7日，三上诉人又因被上诉人作出的暂不予以先行支付的答复，向原审法院提起本案诉讼，现原审判决被上诉人履行“审核给付义务”，在被上诉人工伤先现行支付审核数额与已生效仲裁裁决书不一致的情况下，必然支持上诉人为维护自身合法权益提起第三次诉讼，进而造成诉累。综上所述,请求：1.撤销郑州市金水区人民法院作出的(2019)豫0105行初200号行政判决书,依法改判被上诉人先行向三上诉人支付医疗费、药费等工伤保险待遇共计729642.58元;2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人郑州市社会保险局上诉称：郑州市卓迪石英石有限公司并没有为谢遂正缴纳社会保险，依据《工伤保险条例》第六十二条第二款规定，应当由郑州市卓迪石英石有限公司支付被答辩人主张的各项费用。工伤保险关系的建立，是用人单位应尽的义务，不缴纳工伤保险费，恶意逃避缴费，不仅是对单位职工不负责，更是对社会保险基金共筹机制的不承担，换一个角度来说，不缴纳工伤保险费，也就意味着用人单位并未与工伤保险经办机构产生保障关系，而从这个角度上讲，相关工伤责任，应参照工伤保险条例，由用人单位进行支付。社保法及相关条文，对此也有明确的表述。同时，这样的单位往往是建制不完善、经营不规范的低信用单位，如果简单的不问参保与否，只做待遇垫付，势必会在全社会造成一种不好的影响，就是即便不缴纳费用，也可以向工伤保险基金索取保障，进而从实际层面上，降低正常参保单位的积极性，造成工伤保险基金的流失。社会保险基金是为了保障参加社会保险对象的社会保险待遇，只有承担了缴纳义务才能享有相应的权利，如果没有参加工伤保险或没有依法缴纳工伤保险费的单位或职工同样可以享受工伤保险待遇，不仅违反了权利义务相一致的原则，而且损害了依法参加工伤保险缴纳工伤保险费的用人单位和职工的权利，明显不公平。如一味将用工风险转由工伤保险基金承担，将造成工伤保险基金收不抵支，最终影响到工伤职工工伤待遇的落实，也将造成严重负面影响，将导致更多的用人单位和职工不按照社会保险法的规定参保缴费，更会导致工伤保险基金共筹、全社会共同保障的契约精神的崩塌，影响到整体事业的发展，最终导致国家社会保险体系受到冲击。上诉人收到被上诉人要求先行支付工伤待遇的申请后，一直很重视，但是由于我省相关的政策尚不明确，没有相应的、配套的实施细则，更没有可操作的标准和流程以及资产追偿等相关的办法。上诉人并无制定本统筹地区工伤保险先行支付实施细则或者办法的权限，必须等待统筹地区社会保险行政部门出台相关实施细则或者办法后再具体经办先行支付业务，否则就违背了宪法和法律对于行政机关依法行政的根本要求。配套实施细则的缺位，尤其是财物、审批级别等关键配套政策缺位，一方面让先行支付工作面对各个具体个案情况无法适从，另一方面也导致具体经办的工作人员存在法律和监管方面的风险。工伤保险基金是全体参保单位缴纳的，是参保人员的救命钱，各级审计机关对基金支付的合法合规性审计非常严格，上诉人作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付工伤待遇。待相关政策明确后，上诉人将一视同仁的及时进行处理，确保被上诉人的合法权益。目前对于正常参保的先行支付，上诉人正在稳步开展，只要建立工伤保险关系，上诉人愿意依据双方之间的工伤保险关系，尽量为职工解决问题。如果没有建立工伤保险关系，即要求先行支付明显不符合社会共济制度。另外，在全国范围内，很少有单位职工未参保就可以先行支付的案例，这也从侧面说明一个问题，未参保先行支付，不具备实际操作条件，这也是业界的共识。简单判定支付，是对本地区社保基金及广大参保人的不负责任。长此以往，带来的不仅不是本地区社保对正常参保人合理支付的高保障，反而会导致全社会参保观念的下滑，从而对社会保障事业带来观念性的冲击。此外，本案原审原告的第一项诉讼请求为撤销被告作出的不予先行支付的答复，但本案一审判决的判项部分并未涉及该答复，一审判决属于遗漏了诉讼请求，但上诉人针对该项上诉请求没有上诉，请求二审法院依法进行处理。综上所述，一审法院认定事实不清，被上诉人的诉请依法应予驳回。请求：1.撤销郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初200号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。郑州市社会保险局针对姜爱霞、谢聪超、谢艳的上诉答辩称：根据规定，申请先行支付工伤保险待遇的项目限于应当由工伤保险基金支付的项目。被上诉人在一审的诉请包含医疗费、药费、住院伙食补助费、交通费、辅助器具费、鉴定费、伤残津贴等多个项目，但上述项目并不都由工伤保险基金支付，且被答辩人的医疗费、药费等项目，也需要被答辩人保留其原始票据。因此其要求答辩人直接支付其一审主张的项目的请求明显不能成立。由于我省相关的政策尚不明确，没有配套的实施细则，更没有可操作的标准和流程以及资产追偿等相关的办法，答辩人作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付工伤待遇。待相关政策明确后，答辩人将一视同仁的及时进行处理，确保被答辩人的合法权益。综上，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据。望法院查明事实，依法驳回被答辩人的上诉请求。姜爱霞、谢聪超、谢艳针对郑州市社会保险局的上诉答辩称：一审法院在判决主文部分已经明确，限被告郑州市社会保险局在判决生效30日内对三上诉人申请履行工伤先行支付职责，已经从根本上否决了原审被告所作出的关于对谢遂正同志公亡待遇暂不予先行支付的答复。另外，原审被告以用人单位郑州市卓迪石英石有限公司没有为谢遂正参加社会保险及没有对应的实施细则拒绝履行先行支付的职责于法无据，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，一、在本院二审审理中，上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳表示不再主张一审中关于“撤销郑州市社会保险局作出的《关于对谢遂正同志公亡待遇暂不予以先行支付的答复》”的诉讼请求，从解决行政争议的角度而言，仅因一审判决遗漏了该部分诉讼请求而将本案发回重审没有实际意义。二、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”第十条第一款规定：“个人申请先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇的，应当提交所有医疗诊断、鉴定等费用的原始票据等证据。社会保险经办机构应当保留所有原始票据等证据，要求申请人在先行支付凭据上签字确认，凭原始票据等证据先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇。”依照以上规定，上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳经诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，且法院出具有终结本次执行裁定书，因此，上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳向郑州市社会保险局提出先行支付申请后，郑州市社会保险局以我省尚未出台如何对未参加工伤保险职工进行先行支付的具体细则为由，决定暂不予支付缺乏法律依据，本院不予支持。因对于上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳的申请事项，郑州市社会保险局应当按照法律规定依法进行审核并保存原始票据，故一审判决郑州市社会保险局对姜爱霞、谢聪超、谢艳的先行支付申请履行审核给付义务正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，上诉人姜爱霞、谢聪超、谢艳、郑州市社会保险局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二〇年三月六日书记员 王晓光