湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终104号上诉人（原审被告）：娄底市娄星区人民政府。住所地：娄底市娄星区长青中街26号。法定代表人：李彦文，该区区长。委托代理人：段星星，该区自然资源局工作人员。委托代理人：曾星球，湖南晨晖律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：娄底市九源生态农业科技发展有限公司。住所地：湖南省娄底市娄星区富康路三元街交叉口西北角三元农贸大市场2-12、1-12号。法定代表人：周勇志，该公司总经理。原审被告：娄底市娄星区万宝镇人民政府。住所地：娄底市娄星区万宝镇内。法定代表人：李洪亮，该镇镇长。上诉人娄底市娄星区人民政府（以下简称娄星区政府）因与被上诉人娄底市九源生态农业科技发展有限公司（以下简称九源公司）、原审被告娄底市娄星区万宝镇人民政府（以下简称万宝镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服娄底市中级人民法院（2019）湘13行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。娄底市中级人民法院经审理查明：九源公司成立于2015年12月23日，经营范围为农业技术开发、转让；农业技术服务，农业信息咨询，农业科技培训；瓜果蔬菜、花卉苗木、农作物的种植、销售与加工；林业产品的研究开发与销售；林下种（植）养（殖）产品的研究与销售；餐饮、休闲娱乐服务；畜牧业、渔业的养殖与销售；环境污染治理设施运营；观光旅游，旅游景点开发。2015年9月，九源公司法定代表人周勇志与娄底市娄星区签订土地租赁合同进行农业开发。随后，九源公司申请办理立项手续及土地预审手续等审批手续。2017年8月2日，娄底市规划局娄星分局作出《关于娄底市九源生态农业科技发展有限公司临时用地备案的初审意见》，认定九源公司拟建设用地与近期规划建设无冲突，请依法依规按相关程序办理，同时附临时用地建设选址测绘图。2018年2月8日，娄底市国土资源局娄星国土资源分局作出《关于娄底市九源生态农业科技园项目设施农用地备案审核意见》（娄星［2018］国土资农01号），认定该项目拟占地面积0.1251公顷，其中设施农用地占地0.1251公顷（1251平方米），地类为林地；该项目符合设施农用地备案要求。九源公司于2018年9月开始在进行施工建设，至2019年2月建设主体完工，但尚未正式投入使用，该建设主体为两层的砖混结构房屋。2019年3月11日，九源公司在的该建筑被拆除。娄星区政府认为其没有强制拆除原告房屋。万宝镇政府虽然承认其配合拆除了九源公司在的建筑，但认为是履行工作职责，完成上级交办的任务，落实上级政策。九源公司认为娄星区政府和万宝镇政府在未履行强制拆除法定程序的前提下，直接拆除其依法建设的房屋违法，对造成的损害应承担赔偿责任。请求：确认两被告强制拆除原告养殖场的具体行政行为违法；判令两被告赔偿经济损失500万元；本案诉讼费由两被告承担。另查明，2018年9月14日，农业农村部、自然资源部发布农农发［2018］3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化的方案》，要求对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治；责任分工为中央统筹、省级抓总、县级落实、部门协同。2018年9月30日，湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（湘农［2018］157号），其中责任分工规定，县市区人民政府承担实施专项行动的主体责任，负责专项行动的组织落实，要将清理整治任务和责任逐级落实到、村组，并要求部门协同。2018年10月12日，娄底市农业委员会、娄底市国土资源局印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（娄农联［2018］16号）。娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组也下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，该方案明确要求各乡镇对确属建设“大棚房”等逐一进行拆除整改并清理到位。2019年3月5日，娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组向万宝镇政府发出《交办函》，要求万宝镇人民政府于2019年3月10日前将娄星区源生态农业示范基地项目违建设施组织拆除复耕到位。另再查明，2019年3月19日，娄底市自然资源和规划局作出娄自然资罚字（2019）114号《行政处罚决定书》，责令九源公司退还非法占用的1270.86平方米土地给娄星区。九源公司已对该行政处罚决定不服，提起了行政诉讼，正在二审审理过程中。娄底市中级人民法院认为：第一、娄星区政府和万宝镇政府是否是本案适格被告。本案九源公司起诉的行政行为是强制拆除九源公司娄星区源生态农业示范基地项目建筑物的行为。娄星区政府认为其没有拆除九源公司的房屋，万宝镇政府虽然承认配合拆除了九源公司房屋，但认为其配合拆除的行为是履行工作职责，完成上级交办的任务，落实上级政策。因娄星区政府专门针对九源公司该项目建筑作出了要求万宝镇政府限期强制拆除的交办函，而九源公司的该建筑物事实上被拆除，故在娄星区政府和万宝镇政府没有提供充分有效证据证明系由其他行政机关独立实施本案被诉强制拆除行为的情况下，应当推定娄星区政府是本案被诉强制拆除行为的决定者、组织者和实施者。万宝镇政府虽参与了本案所诉的强制拆除行为，但是是受娄星区政府的组织指挥。故娄星区政府和万宝镇政府虽均是本案适格被告，但应由娄星区政府对本案被诉强制拆除行为负责，并承担相应的责任。第二、被诉强制拆除行为是否合法。无论被拆除建筑是否合法，均应依照法定程序进行拆除，这是依法行政的基本之义。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。该法第十七条、第十八条对行政强制措施的实施主体、程序作出了明确规定。本案中，娄星区政府既没有对九源公司作出行政决定，也在没有履行任何法律程序的情况下将九源公司建筑直接进行了强制拆除，该强制拆除行为程序实体明显违法。第三，九源公司能否在本案中获得赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，娄星区政府强制拆除九源公司的建筑物违法，依法应当承担相应的赔偿责任。但九源公司在本案中没有提交充分有效的证据证明其具体损失金额，亦没有提供因被告的原因导致其无法举证的证据，故其应承担举证不能的法律后果，九源公司可在完善证据后再行寻求救济。综上所述，娄星区政府决定、组织、实施的被诉强制拆除行为违法，但因建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，故依法不予撤销而确认违法。九源公司对其主张赔偿经济损失的诉讼请求承担举证不能的法律后果。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：1.确认娄星区政府于2019年3月11日强制拆除九源公司在娄星区源生态农业示范基地项目建筑物的行政行为违法。2.驳回九源公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由娄星区政府承担。娄星区政府不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院“推定娄星区政府是本案被诉强制拆除行为的决定者、组织者和实施者”是错误的，娄星区政府没有决定、组织和实施强制拆除行为。国家相关文件明确规定“大棚房”的清理整治主体为、村组，而非区人民政府。2.被拆除房屋系非法占地的违法建设，九源公司无权主张国家赔偿。请求撤销原审判决第一项，驳回九源公司的诉讼请求，或者将本案发回重审。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。二审另查明：2019年7月4日，九源公司对娄底市自然资源和规划局于2019年3月19日作出的娄自然资罚字（2019）114号《行政处罚决定书》不服，向双峰县人民法院提起行政诉讼。双峰县人民法院作出（2019）湘1321行初32号行政判决，驳回九源公司的诉讼请求。九源公司不服，提起上诉。娄底市中级人民法院于2019年11月12日作出（2019）湘13行终139号行政判决，维持原判。该判决认为，九源公司在建设农业示范基地之前，虽已通过原娄底市规划局娄星分局的备案初审意见和原娄底市国土资源局娄星国土资源分局的备案登记，但其获批使用的土地类型为林地，而九源公司实际使用土地类型为水田，九源公司未办理农用地转用审批手续，擅自在未获批准的水田上建设临时性办公用房和辅助用房，属于非法占用土地的行为。本院认为，本案的争议焦点：一、涉案强制拆除行为是否合法；二、行政赔偿请求是否应予支持。一、涉案强制拆除行为是否合法的问题1.涉案强制拆除行为行政主体的认定。农业农村部、自然资源部发布的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农用地非农化的方案》（农农发［2018］3号）和湖南省农业委员会、湖南省国土资源厅印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（湘农［2018］157号）及娄底市农业委员会、娄底市国土资源局印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（娄农联［2018］16号）均规定，对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面清理整治。县市区人民政府承担实施专项行动的主体责任，负责专项行动的组织落实，要将清理整治任务和责任逐级落实到、村组。娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组下发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，要求各乡镇对确属建设“大棚房”和改扩建管护房的违法用地违法建设行为逐一进行拆除整改并清理到位。2019年3月5日，娄底市娄星区“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组向万宝镇政府发出《交办函》，要求万宝镇人民政府于2019年3月10日前将娄星区源生态农业示范基地项目违建设施组织拆除复耕到位。九源公司被强制拆除的房屋被生效判决认定为非法占用土地，属违法建设的“大棚房”。根据上述方案的规定，娄星区政府承担涉案强制拆除行为的主体责任。万宝镇政府为完成娄星区政府交办的任务，强制拆除九源公司的房屋。娄星区政府和万宝镇政府未提供证据证明被诉强制拆除行为系其他行政机关实施，原审推定娄星区政府是本案被诉强制拆除行为的决定者、组织者和实施者，万宝镇政府是受娄星区政府的组织指挥，并无不当。娄星区政府和万宝镇政府是实施本案被诉强制拆除行为的行政主体。故娄星区政府提出其没有决定、组织和实施强制拆除行为的上诉意见，没有事实和法律依据，本院不予支持。2.关于涉案强制拆除行为程序是否合法的问题。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。第七十七条规定，行政执法决定文书应当载明以下事项：（一）当事人的基本情况；（二）事实以及证明事实的证据；（三）适用的法律规范；（四）决定内容；（五）履行的方式和时间；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关的印章与日期；（八）其他应当载明的事项。本案中，娄星区政府对九源公司在非法占用的土地上修建的房屋实施强制拆除，是落实、执行上级政策、文件的要求。但在实施强制拆除行为时，娄星区政府未保障九源公司享有陈述意见和申辩的权利，也未依照规定对其作出行政执法决定文书等就径行实施强制拆除行为，应认定强制拆除行为违反法定程序。由于九源公司房屋已经被强制拆除，根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…”一审判决确认娄星区政府强制拆除行政行为违法正确，本院予以维持。二、关于行政赔偿请求是否应予支持的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，娄星区政府强制拆除九源公司的房屋违法，依法应当承担相应的赔偿责任。九源公司在原审提交了《娄底市九源生态农业发展有限公司石埠农庄工程劳务分包合同》《建筑材料合同》及收据等证据，拟证明强制拆除行为给其造成的损失。但该证据不足以证明其损失的具体数额，且九源公司亦未提供因娄星区政府、万宝镇政府的原因导致其无法举证的证据，故其应承担举证不能的法律后果。原审认为九源公司可在完善证据后再行寻求救济，保障了九源公司的诉讼权利，本院予以维持。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，予以维持。娄星区政府的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人娄星区政府负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年三月二十六日书记员  刘博文