安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终163号上诉人（一审原告）庐江县光能汽车修理厂，个体工商户，住所地安徽省庐江县庐城镇七里岗三环路与合铜路交叉处，统一社会信用代码92340124MA2P7J3M23。诉讼代表人王光能，男，1967年2月26日出生，汉族，住安徽省庐江县，系该厂经营者。委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人钱英新，安徽省司法厅工作人员。委托代理人王志成，安徽省司法厅工作人员。上诉人庐江县光能汽车修理厂（以下简称光能厂）因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。光能厂向一审法院起诉称，原告位于庐江县庐城镇七里岗三环路与合铜路交叉处。因原告使用的土地涉及征收，2019年5月27日，原告向庐江县国土资源局申请公开“庐城镇合铜路与内环北路交叉口西北角申请人厂房所在地征收项目店桥路(兆河路一合铜路)、申山绿苑安置房项目或其他项目涉及的皖政地(增减挂钩)〔2019〕94号征地批复、土地征收方案公告、安置补偿方案及公告、一书四方案、勘测定界图(征迁红线图)”。2019年6月10日，庐江县国土资源局向原告作出政府信息公开的答复，至此原告才知道被告作出了皖政地(增减挂钩)〔2019〕94号《关于庐江县2018年第10批次(增减挂钩)城镇建设用地的批复》（以下简称94号《批复》）。2019年7月8日，原告向被告申请行政复议，请求依法确认94号《批复》违法，并予以撤销。2019年9月24日，被告作出皖行复〔2019〕202号复议决定（以下简称202号复议决定），以原告非法律规定的土地使用权人以及违法使用涉案土地，不符合行政复议受理条件为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为被告作出的行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销，具体理由如下:第一，原告为涉案土地的使用权人和涉案地上建筑物的所有权人，有权对被告作出的征地批复申请行政复议，被告认定事实不清，适用法律错误。1999年庐江县罗埠运输公司、王光能、李为春三方签订用地协议，在庐江县申山村征用土地4.05亩，其中罗埠运输公司用地1亩，原告使用1.55亩、丙方使用1.5亩，土地使用证登记在罗埠运输公司名下，今后如需分户再办理分户手续。2002年4月2日，庐江县人民政府颁发了集体土地使用证。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定:“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”因此，申请人为涉案土地的使用权人，并且涉案土地上房屋为原告所有，被告作出的征地批复与原告具有法律上的利害关系，原告有权申请行政复议。第二，涉案土地上房屋是否属于违法建设属于城乡规划管理范畴，并不影响原告对涉案土地享有的土地使用权。因此，是否属于违法建设不能作为驳回行政复议申请的理由。原告为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的202号复议决定，指令其继续审理原告的复议申请。安徽省人民政府一审答辩称，一、答辩人行政复议程序合法。原告对94号《批复》不服，于2019年7月8日向被告申请行政复议。2019年7月10日被告收到行政复议申请后予以受理，并在规定时间内通知安徽省自然资源厅提出书面答复。该案经过延期审理，被告于2019年9月24日作出202号复议决定，驳回原告的行政复议申请，并于当日将决定书邮寄送达给原告，原告于2019年9月25日签收。综上，被告在行政复议的接收、受理、审理、作出行政复议决定及相关法律文书送达等方面，均符合法律规定。二、202号复议决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。经复议查明，94号《批复》批准庐江县人民政府在庐江县庐城镇申山村、附城社区用地范围内，征收挂钩项目建新地块集体农用地8.3286公顷（其中耕地5.6697公顷）、集体建设用地0.4601公顷，合计8.7887公顷，用于城镇建设。原告通过签订《用地协议》取得的1.55亩用地，在94号《批复》批准征收的范围内。案涉土地位于庐城镇申山村（原罗埠乡申山村）富溪宾馆以西、武警加油站以南。1998年12月20日，庐江县罗埠汽车运输公司取得建设用地规划许可证，获准使用包括涉案土地在内的、位于富溪宾馆以西、武警加油站以南3.08亩土地。2002年4月2日，庐江县罗埠汽车运输公司办理了集体土地使用权证，该土地使用权证载明：土地使用者为庐江县罗埠乡汽车运输公司，土地所有者为罗埠乡政府(现为庐城镇政府），土地用途为办公，使用权类型为划拨，使用权面积为2025平方米（3.08亩）。原告经营者王光能系庐江县龙桥镇夹桥村凤屯村民组村民，并非被征土地所在的庐城镇申山村、附城社区村民。1999年2月6日，王光能与庐江县罗埠汽车运输公司签订了《用地协议》，协议约定庐江县罗埠乡汽车运输公司划拨使用的土地中，涉案的1.55亩土地由申请人使用。王光能未经规划部门批准，在涉案土地上修建了房屋。2018年5月7日，庐江县城管局向王光能下达了《限期拆除违法建设决定书》（庐城管执罚决字[2018]第046号，以下简称46号《决定书》），认定王光能（户）未经城乡规划主管部门批准，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在涉案土地上建设的三处建筑物为违法建筑，责令其自该《决定书》下达之日起三日内自行拆除，逾期将对其强制拆除。王光能不服46号《决定书》，向人民法院提起诉讼。案经庐江县人民法院一审、合肥市中级人民法院终审，判决驳回王光能的诉讼请求。2018年6月，庐江县城管局对王光能所建的该房屋实施强制拆除。根据上述事实，被告认为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。征收土地系将集体土地变更为国有土地，被征收土地的所有权人，如乡镇政府、村居委或者村民小组等农村集体经济组织，以及土地使用权人，如土地承包经营权人、宅基地使用权人、乡（镇）村公共设施和公益事业建设项目所有权人，才有权对征地批复申请行政复议。本案中，原告的经营者并非94号《批复》批准征收涉案土地的庐城镇村民。批准征收的涉案土地登记材料显示：涉案土地所有权归属庐城镇政府（原罗埠乡政府），土地使用权人为庐江县罗埠乡汽车运输公司。因此，原告系通过流转方式使用涉案土地，并非法律法规规定的土地使用权人；且其经营者在涉案土地上实施相关建设的行为，在94号《批复》作出之前，就已经被有关行政机关和司法机关生效的法律文书认定为违法，原告及其经营者应属违法使用涉案土地，更无权对征地批复申请行政复议。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出202号复议决定，以原告与94号《批复》没有利害关系而无权申请行政复议为由驳回原告行政复议申请，事实清楚，证据充分，适用依据正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院审理查明，2019年3月28日，安徽省人民政府作出94号《批复》批准合肥市人民政府上报的有关庐江县2018年第10批次（增减挂钩）城镇建设用地的申请。原告对此不服，于2019年7月8日向被告申请行政复议。2019年7月10日，被告收到该行政复议申请后予以受理。2019年9月4日，被告作出延期审理通知书，决定延期30日作出行政复议决定。2019年9月24日，被告作出202号复议决定，以原告与94号《批复》没有利害关系为由驳回其行政复议申请并依法送达。原告不服，起诉至该院请求撤销202号复议决定，并指令继续审理。一审法院认为，本案的争议焦点为202号复议决定是否合法。现有证据不能表明原告享有案涉土地的合法使用权，故其与94号《批复》之间并没有因土地之使用权而产生利害关系之可能。至于其主张的关于地上建筑物之所有权问题，亦因生效裁判确认为违法建设并被拆除，由此产生的与原告有关的利益属于违法建设拆除之相关权益，并不存在因征收而导致的补偿之利益问题，故因该地上建筑物而产生之利益与该94号《批复》亦无利害关系，94号《批复》并不会对其批准征收范围内土地上的违法建筑产生任何影响。据此，本案原告与94号《批复》并无行政法上之利害关系，202号复议决定以原告与94号《批复》没有利害关系为由予以驳回复议申请并无不妥。另，被告在行政复议受理、延长期限、调查和作出决定以及送达等方面均符合法定程序。综上，被告安徽省人民政府的复议行为认定事实清楚，程序合法，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回光能厂的诉讼请求。光能厂上诉称，一、上诉人系案涉土地的使用权人以及实际使用人，并且涉案土地上的房屋为上诉人所有，故上诉人与案涉征地批复具有法律上的利害关系，被上诉人作出的行政复议答复及一审判决认定事实不清，适用法律错误。第一，1999年庐江县罗埠运输公司、王光能、李为春三方签订用地协议，在庐江县申山村征用土地4.05亩，其中罗埠运输公司用地1亩、上诉人使用1.55亩、丙方使用1.5亩，土地使用证登记在罗埠运输公司名下，今后如需分户再办理分户手续。2002年4月2日，庐江县人民政府颁发了集体土地使用证。上诉人为当地政府招商引资企业，罗埠运输公司为集体企业，与上诉人、案外人李为春三方共同出资申请用地，这种方式为当时历史背景下政府认可的招商引资方式，并非土地流转关系。第二，被上诉人对《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项理解适用中将土地使用权人限定在土地承包经营权人、宅基地使用权人、乡镇村公共设施和公共事业建设项目所有权人范围内，才有权对征地批复申请行政复议，系法律理解适用错误。首先，该条款没有作出土地使用权人限定范围；其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。根据上述规定，有权提起行政复议、诉讼的主体有三类，即土地所有人、土地使用权人、实际使用人。因此，上诉人作为案涉土地的使用权人、实际使用人和涉案地上建筑物的所有权人，与征地批复行为具有利害关系，有权申请行政复议。二、本案为土地征收法律关系，根据庐江县人民政府发布的征收政策规定，上诉人享有安置补偿权利，与被上诉人作出的征地批复具有法律上的利害关系，一审法院认定事实不清，适用法律错误。根据庐江县人民政府发布的庐政［2013］14号《关于修订庐城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》第十二条的规定，在2006年3月31日建设的房屋按照房屋结构单位平方米造价结合成新给予补偿。上诉人在此次征收中，享有合法的补偿权利。退一步说，涉案土地办理了《建设用地规划许可证》，符合城乡规划，并且罗埠乡企业办公室在1999年5月13日向庐江县建委提交《关于要求建设办公房、修理厂的报告》，虽然上诉人最终没有取得建设工程规划施工许可证，但具有特殊的招商引资历史背景，不能等同于违法建设。综上所述，被上诉人作出的202号复议决定错误，依法应当予以撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法查明案件事实，撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告光能厂向一审法院提供了以下证据：1.营业执照、身份证、《用地协议》《集体土地使用证》复印件，证明原告诉讼主体资格；2.《建设用地规划许可证》、罗埠乡企业办公室《关于要求建设办公室、修理厂的报告》、《关于修订庐城规划区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》复印件，证明案涉房屋建设于1999年，原告符合安置条件，享有安置补偿权利，不能等同于违法建设，且原告通过“政府征用”获得土地使用权，亦经过当地司法所见证。办理了《集体土地使用证》、《建设用地规划许可证》，为历史遗留问题，应予妥善解决；3.政府信息公开申请表、庐江县国土资源局《关于政府信息公开的答复》、94号《批复》复印件，证明原告未超过行政复议期限；4.行政复议申请书复印件，证明原告依法申请行政复议。5.202号复议决定复印件，证明被告作出被诉行政行为。一审被告安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证、提出答复通知书及书面答复、延期审理通知书及邮寄凭证、202号复议决定及邮寄凭证，证明行政复议程序合法；2.用地协议、集体土地使用权证、限期拆除违法建设决定书（庐城管执罚决字〔2018〕第046号）、庐江县规划局作出的《关于对王光能（户）建设情况的回函》、庐江县人民法院、合肥市中级人民法院作出的《行政判决书》，证明原告系通过土地流转方式获得案涉土地使用权，不是法律规定的土地使用权人，原告在案涉土地上实施相关建设行为在94号《批复》作出之前就已经被行政机关确认违法，亦有生效判决书予以确认。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和农民合理补偿和安置的法律行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故土地征收系多阶段行政行为，由批准征收和发布征地公告、制定征收补偿安置方案、支付补偿安置费用、责令交出土地、申请强制执行等一系列实施征收行为组成。批准征收和实施征收的行政主体、行为内容、法律效果等并不相同。批准征收的行政主体是省级人民政府或者国务院，行政行为内容是将集体所有的土地转化为国家所有，法律效果是土地所有权变动。故其行政相对人，即有权对批准征收行为申请行政复议的是被征集体土地的所有权人。实践中，有些地方之所以认可土地承包经营权人、宅基地使用权人等对批准征收行为申请行政复议的主体资格，是考虑到其系被征土地所在的集体经济组织成员，其使用集体土地是基于该特殊身份，即其属于集体土地共同共有者之一。对于被征土地所在集体经济组织成员之外的公民、法人或者其他组织，通过租赁、转让等方式实际使用集体土地进行建设的，通常不认可其对批准征收行为申请行政复议的主体资格。当然，如果其是通过合法方式取得该集体土地使用权并经法定程序批准进行建设的，则其依法具有获得征收补偿的权利。但因批准征收土地与负有征收补偿安置义务的行政主体并不相同，故如其认为未获补偿或者补偿不合法的，可针对征地实施单位的征收补偿行为，依法申请行政复议、提起行政诉讼，以维护自身合法权益。本案中，上诉人光能厂并非被征土地所在的集体经济组织成员，故被上诉人驳回其对案涉征地批复提出的行政复议申请并无不当。至于其是否享有获得征收补偿的权利，关键看其是否合法取得案涉土地使用权以及其在案涉土地上的建设是否合法，这些均不属于本案审查范围，本院不予认定。另，案涉土地登记的使用权人并非光能厂，该土地上的建筑物已被行政机关认定违法并责令限期拆除，光能厂如对案涉土地使用权归属、其他行政主体对案涉土地上建筑物合法性的认定与处理有异议，可另循法定途径解决。综上，一审判决驳回光能厂的诉讼请求，结果正确。上诉人光能厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人庐江县光能汽车修理厂负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月九日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……