天津市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）津01行终13号 上诉人（原审原告）朱蕴鸿，男，1920年7月25日出生，汉族，住天津市。 委托代理人朱雁津（系上诉人之子），1959年12月15日出生，汉族，住天津市红桥区。 委托代理人闫会东，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天津市红桥区人民政府西沽街道办事处，住所地天津市红桥北大街三江里后街9号。 法定代表人赵国庆，主任。 委托代理人张立房，天津市红桥区。 上诉人朱蕴鸿因撤销《责令限期拆除决定书》一案，不服天津市红桥区人民法院（2019）津0106行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审人民法院经审理查明，1984年，原告继承了其母程蓉霜名下坐落在天津市红桥区×××，建筑面积60.77㎡，并领取了《天津市房产所有证》和《天津市国有土地使用证》。原告自述在1988年经四邻同意申请建房、1999年在原建房基础上进行了扩建，均未取得规划及房屋管理部门的审批。2018年11月16日，被告对原告在天津市红桥区×××涉嫌搭建1间面积共计17.5㎡建筑物的行为进行立案调查，经向天津市红桥区西沽南片区棚户区改造项目指挥部动迁1-4组工作人员询问，向原天津市规划局红桥区规划分局发函调查，现场勘察等程序后，认定原告实施未取得建设工程规划许可证搭建1间面积17.5㎡建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十四条的规定，被告于2018年12月3日作出津红沽街综执限拆字（2018）第ＸＧＮ255号《责令限期拆除决定书》，并送达原告。 一审人民法院认为，根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第一款“城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚权：……（五）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权”，《天津市街道综合执法暂行办法》第五条“街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据本办法行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权，承担相应的法律责任”和第七条“街道办事处可以集中行使下列行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施：（一）城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权”的规定，被告具有对违法建设进行查处及作出责令限期拆除决定的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十四条之规定，未取得建设工程规划许可证的，责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。由此可知，建筑物只有符合规划许可条件，经过有权机关批准建设，才能成为合法建筑。被告向原天津市规划局红桥区规划分局发函调查，查实原告建房时未申请办理建设工程规划许可证。原告提供的证据亦不能证明其实际申请并取得了上述建筑物的建设许可，故涉案房屋不属于合法建筑，应当予以拆除。原告虽自述建房行为发生在2000年前，但由于原告搭建并使用未经规划行政部门审批的建筑始终存在，处于持续状态。因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十四条之规定，作出被诉《责令限期拆除决定书》认定事实无误，适用法律依据正确。关于被告履行程序问题，被诉《责令限期拆除决定书》系被告作出的行政强制性决定，属于行政强制措施。依据《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定，行政机关实施行政强制措施时应当保证相对人的程序参与权，给予相对人足够的渠道和便利，保证其表达自己的意见和看法。被告在行政执法过程中未向原告进行有效调查，未听取原告的意见，存在程序缺失。综合全案考虑，涉案房屋未取得规划审批手续的事实没有争议，被告没有向原告进行调查，并不会改变涉案房屋是违法建设的事实，故被诉《责令限期拆除决定书》程序轻微违法，对原告的合法权益不会造成实质影响。原告关于被告在作出行政决定前没有履行相关告知程序违法的意见，由于被诉《责令限期拆除决定书》并非行政处罚，故原告的主张没有法律依据，不予支持。综上，被告所作《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，所适用的法律规定正确。被告履行程序轻微违法，但该违法情形对原告权利未产生实际影响，故不影响该行政行为的合法性，对行政行为不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告天津市红桥区人民政府西沽街道办事处作出的津红沽街综执限拆字（2018）第XGN255号《责令限期拆除决定书》违法。案件受理费50元，由被告天津市红桥区人民政府西沽街道办事处负担。 上诉人朱蕴鸿不服一审判决上诉称，一审人民法院认定基本事实不清，适用法律错误。1.上诉人从未作出“在1988年经四邻同意申请建房、1999年在原建房基础上进行了扩建”的表述，一审人民法院认定事实不清，应当重审。上诉人院内共有未登记建筑30余平方米，其中一部分建于1962年，一部分建于1988年前后，一审人民法院称上诉人“自述在1988年经四邻同意申请建房、1999年在原建房基础上进行了扩建”没有任何事实依据。一审人民法院在审查本案事实时，应对上诉人的房屋情况进行实际认定，而不应当摘抄上诉人及被上诉人的表述作为其事实认定的一部分。上诉人房屋建设的时间及面积等问题属于裁判本案的重要事实，一审人民法院对此审查不清，应当重新审理。2.上诉人建设房屋时尚没有“工程规划许可证”这一审批的存在，被上诉人所指的17.5㎡房屋不应认定为违建，一审人民法院对此认定错误。建设工程规划许可证是新建建设工程前，向规划部门申请批准建设的行政许可。该行政许可最早体现在1990年颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》中，上诉人建设上述房屋时，尚不存在行政许可，待法律实施时，上诉人的房屋已经建成，无法再补办上述许可证件，所以一审人民法院不应仅因上诉人未办理工程规划许可证而认定该房屋是违建。此外，上诉人的房屋系建于自己宅院内，当时建设时已经经过相关单位的同意，在规划相关法律颁布后，也一直没有单位称上诉人的房屋属于违法建设，而被上诉人系由于征收项目开始后，为达到让上诉人搬迁的目的，才对上诉人的房屋下发限拆决定，不具备依法行政的行政目的，一审人民法院认定其不存在违法是错误的。3.被上诉人作出的《责令限期拆除决定书》的程序严重违法，其作出的调查询问笔录和现场勘察记录均系伪造。被上诉人对涉案房屋未进行实际调查，其作出的调查询问笔录系伪造。《调查询问笔录》中被调查人赵明芳和刘鹏两人从未到过上诉人的房屋处，而被上诉人故意将未到过现场的人员作为调查对象，违反合法行政原则，其行政目的与立法目的相冲突，其作出的限期拆除决定系为了拆除上诉人房屋而使用的手段，属于滥用职权行为。《现场勘察笔录》中的所谓勘察人员既未到过现场也未进行过实地勘察。笔录中认定上诉人的房屋是砖混结构建筑物，而上诉人的房屋实际是砖木结构。勘察照片也不是上诉人院内自建的房屋。被上诉人现场勘察的房屋在间数、位置等重要信息与实际情况不符。被上诉人提交的《立案审批表》《现场勘察记录》《调查询问笔录》显示都是在2018年11月16日上午10时10分前的2个小时10分钟里进行并完成的不合常理，证明该限拆决定只是一个行政手段。人民法院在审查行政行为的合法性时，不应当机械的套用法律条文，而应当综合考量其行政目的、认定事实、作出程序等多种因素。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款的规定，棚户区改造不应背离其行政目的，脱离当时特殊的历史情况、居住条件等历史因素。上诉人的未登记建筑形成于上个世纪六十和八十年代，当时祖孙三代四户，共计11口人，住房条件极为窘迫，扩建实为改善居住条件和生活所“逼”的无奈之举。上诉人在自己的宅地上（土地红线内）为改善居住条件进行扩建，是法律赋予公民的权利，既没有影响四邻，也没有损害国家利益，不能简单地脱离当时的时代因素和特定历史环境认定为违法建筑。上诉人当时遵守国家法律，多次申请登记入契，程序正当，但因历史原因未果，责任不在上诉人。当年建设这些房屋不仅是生活所迫，更有当时特殊历史条件，如果对这类房屋简单地按违法建筑定性，不仅极大的侵害上诉人的财产权益，也违背西沽南片区棚户区改造项目的行政目的。综上，上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人天津市红桥区人民政府西沽街道办事处答辩称，1.根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》及《天津市街道综合执法暂行办法》的规定，被上诉人具有对违法建设进行查处及作出责令限期拆除决定的法定职责。2.一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的发回重审或改判的事由。综上，被上诉人请求二审人民法院：维持一审判决。 二审期间，上诉人向本院提交了《红桥区政府住建委“tj8890”对市民求助的答复》《违章建筑暂准使用证》、收据。 本院经审查认为，上诉人提交的《红桥区政府住建委“tj8890”对市民求助的答复》虽系一审程序结束后获得，但仅能证明相关部门对相关求助作出了答复，与本案待证事实没有意义，本院不予采纳。上诉人提交的《违章建筑暂准使用证》、收据，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，参照《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第一款第（五）项及《天津市街道综合执法暂行办法》第五条、第七条第（一）项之规定，被上诉人天津市红桥区人民政府西沽街道办事处具有作出《责令限期拆除决定书》的主体资格和法定职权。本案的争议焦点是涉案建筑物是否属于违法建筑及被上诉人作出被诉《责令限期拆除决定书》的程序是否合法。 关于涉案建筑是否属于违法建筑的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《天津市城乡规划条例》第七十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，属于违法建筑。被上诉人提交的调查询问笔录、《红桥区规划分局关于协助调查规划许可情况的复函》等证据能够证实涉案建筑的建设未取得建设工程规划许可证，上诉人对此亦予以确认。据此，被诉《责令限期拆除决定书》认定上诉人搭建涉案建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《天津市城乡规划条例》第七十四条的规定并无不当。 关于被上诉人作出被诉《责令限期拆除决定书》的程序是否合法的问题。被上诉人所举证据能够证实其履行了向天津市红桥区西沽南片区棚户区改造项目指挥部动迁1-4组工作人员进行询问、现场勘察、向规划部门调查等程序后，作出被诉《责令限期拆除决定书》并予以送达，但其未向上诉人进行调查。被上诉人虽未向上诉人进行调查，但现有证据能够证实涉案建筑属于违法建筑。故被诉《责令限期拆除决定书》程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响。一审判决确认被上诉人作出被诉《责令限期拆除决定书》违法正确。 综上，一审判决并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人朱蕴鸿负担。 本判决为终审判决。 审判长  于洪群 审判员  张 全 审判员  王 琳 二〇二〇年三月二十六日 法官助理李奕萱 书记员安志为 附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……