贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终20号上诉人（原审原告）:赵希美，女。委托诉讼代理人:谢静，女。系原告之女。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人:石祥龙，贵州联通律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）:安顺市西秀区人民政府。住所地：安顺市西秀区黄果树大街。法定代表人:陈天一，区长。被上诉人（原审被告）:安顺市西秀区东关办事处。住所地：贵州省安顺市西秀区东郊路。法定代表人:吴丁，主任。原审第三人:赵黔玲，女。委托诉讼代理人:郭明，贵州能盛律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人:付佳，贵州能盛律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人赵希美因房屋行政协议一案，不服贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理。原判决认定：原告赵希美与第三人赵黔玲系姐妹关系，父赵圣（1991年3月病故）与母王贵兰（2018年2月病故）生前还生育另二子一女，即，赵黔生、赵黔华（2018年5月病故）及女儿赵希英。赵圣生前系安顺市畜牧局离休干部，王贵兰系西秀区武装部退休职工，居住的西秀区房屋系公房。2012年2月27日，为妥善处理王贵兰生养死葬及财产归属问题，原告赵希美与第三人赵黔玲及赵黔生、赵黔华共同商议（赵希英有事不能到场商议，但口头表示对商议结果均无异议），并签订一份《协议书》，共同约定王贵兰去世后，其房屋所有权及其他财产由具体赡养人赵黔玲所有。2012年3月10日，王贵兰向赵黔玲出具一份《委托书》，载明：王贵兰因生活不能自理，现将所有财产及住房交由四女儿赵黔玲全权处理，其他儿女无权处置。2017年6月18日，被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）因棚户区改造，需征收安顺市畜牧局片区红线范围内的房屋，并作出《关于2017年市畜牧局片区棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》（西府房征决【2017】2号）。被告安顺市西秀区东关办事处（以下简称东关办事处）被确定为征收实施单位，根据第三人赵黔玲提交的《协议书》、《委托书》等证明材料，于2017年9月20日与赵黔玲签订《安顺市畜牧局片区棚户区改造项目征收安置补偿协议（回迁安置）》（以下简称《安置补偿协议》）。为符合拆迁安置政策，第三人按被告东关办事处的要求以王贵兰名义补办房屋产权证，并交纳办证费34207元。前述协议约定：2017年9月30日前搬迁交房；回迁安置房位于盛世豪庭小区，房屋一套（建筑面积113.5平方米），超出原房面积4.12平方米，按每平方米4390元反补；补偿搬迁费1980.60元、安置过渡费35650.80元及附属设施补助21184.40元、装修补助28278.33元、搬家交房奖励30000元。同时约定，办理回迁安置房屋产权证时，产权证办理在第三人赵黔玲名下。第三人赵黔玲在安置补偿协议“委托代理人”项下签名。2018年10月12日，原告赵希美不服上述《安置补偿协议》，向被告西秀区政府申请复议。2018年11月23日，被告西秀区政府作出《安顺市西秀区人民政府行政复议决定书》（西府行复决字【2018】第5号），维持上述《安置补偿协议》。原判决认为：本案争议的焦点是被告东关办事处与第三人赵黔玲签订的《安顺市畜牧局片区棚户区改造项目征收安置补偿协议（回迁安置）》是否合法。对此，审查认定如下：行政协议是指行政机关为社会公共利益所需或者为实现相关行政管理目标，与行政相对人之间订立的具有行政权力义务内容的合同。本案中，各方当事人对征收目的、征收决定、征收方案、补偿标准等具有行政管理内容的权利义务无异议，仅就签订安置补偿协议的相对人、补偿财产的归属人存在争议。本院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”规定，被告西秀区政府确定的房屋征收部门系被告东关办事处，故东关办事处具有诉讼主体资格。原告与第三人及其他兄妹间共同签订的《协议书》，意思表示真实，其间的民事争议属民法调整范畴。但相关权利人在没有依法提起民事诉讼并由人民法院作出撤销或无效的生效裁判的情形下，应当依法认定《协议书》的法律效力。《协议书》约定的条件成就，第三人赵黔玲即取得案涉房屋权属以及该权属项下所衍生的其他合法权利。王贵兰生前由第三人赵黔玲赡养，且人已故，该事实无争议，足以满足《协议书》约定的成就条件。被告东关办事处属基层政府，王贵兰生前系其行政辖区居民，对王贵兰生活不能自理，并由第三人赵黔玲精心照顾的事实，此前是知晓并作出认定的。基于此，为弘扬社会主义核心价值观，还将赵黔玲从德向善的精神，以树《积德榜》的方式公之于众。加之，实施房屋征收时，被告东关办事处依据第三人提供的《协议书》及《委托书》，足有理由相信第三人赵黔玲有权代表其母王贵兰签订安置补偿协议，并有理由相信安置补偿财产（包括回迁房屋产权及相关补偿费用）归属第三人赵黔玲所有，且行政协议已实际履行。据此，被告东关办事处在签订安置补偿协议时，已尽到必要的审查义务。本院认为，订立的行政协议事实清楚、程序合法、内容并未违法相关法律规定，被告西秀区政府作出的维持复议决定并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告赵希美在本案中的所有诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵希美负担。宣判后，赵希美不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初238号行政判决书；二、查清本案事实后，改判支持上诉人的全部诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、一审法院认定被上诉人作出具体行政行为的程序合法错误。被上诉人作为案涉房屋的征收部门，应将征收补偿方案进行公示、公告以及征求意见，但被上诉人未对相关内容进行公示，导致在上诉人不知情的情况下，被上诉人与原审第三人签订了补偿协议，侵犯了上诉人的合法权益。二、一审法院认定东关办事处与赵黔玲签订的《安置补偿协议》合法所依托的事实认定错误，证据不足。赵希美、赵黔生、赵黔玲、赵黔华于2012年签订的《协议书》并无赵希英的签字，最重要的是没有王贵兰的签字，后赵希英及王贵兰也未通过其他任何形式追认该协议，该《协议书》不是合法有效的分家析产协议。被上诉人在作出行政协议时仅将王贵兰列为行政相对人，而未将该房屋的其他权利人即王贵兰的五个子女列为行政相对人，属于行政协议主体选择错误。一审法院认定行政协议合法有效的另一证据为《委托书》，《委托书》系2012年3月10日签订的，赵家其他子女不知道该《委托书》的存在，此外，《协议书》上无王贵兰签字及摁手印，但《委托书》上却有王贵兰签字及手印，两份文书的签订时间仅间隔十多天，按常理无法解释，同时在一审中，被上诉人、原审第三人均未举证证明该份《委托书》系王贵兰亲自签字及摁手印，因此，不能认定该《委托书》系王贵兰的真实意思表示。另从时间上来看，《安置补偿协议》系2017年签订，当时王贵兰尚在世，原审第三人完全可重新签订《委托书》针对案涉协议提及的事宜进行明确的授权，但赵黔玲却持2012年的《委托书》处理2017年的事宜，于情于理均无法解释。三、被上诉人超越行政职权处分民事权利。四、一审法院适用法律错误。由于本案涉及民事相关内容，一审法院应当结合《继承法》、《民法总则》及相关司法解释对案涉房屋的相关事实、证据进行确认，而非简单适用行政相关法律法规。请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人西秀区政府、东关办事处二审未提交答辩状。原审第三人赵黔玲二审中述称：西秀区人民政府的具体行政行为实体及程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。子女之间签订针对母亲赡养问题的协议具有法律效力，原审第三人对案涉房屋的权利应当得到法律的保护。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点是东关办事处与赵黔玲签订的《安置补偿协议》是否合法。行政协议的内容是以行政法律关系为基础建立的，行政规范是行政协议签订的依据，行政协议的签订也只能在行政机关的主管职责权限范围内进行。本案被诉《安置补偿协议》系被上诉人东关办事处依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定及被上诉人西秀区政府作出的西府房征决[2017]2号《房屋征收决定书》与被征收人签订的补偿协议，其性质属于行政协议。被上诉人对安顺市畜牧局片区红线范围内的房屋进行公开征收，程序合法；东关办事处与被征收人签订补偿协议系法律授权行为，并未超越职责权限范围。上诉人称被上诉人程序违法、超越行政职权的上诉理由不能成立，本院不予采纳。被上诉人东关办事处在签订被诉补偿协议过程中，依据被征收人提供的《协议书》、《委托书》与赵黔玲签订《安置补偿协议》，已尽到谨慎审查义务。依据《中华人民共和国合法同》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中的《协议书》系赵希美、赵黔生、赵黔玲、赵黔华自愿签订，上诉人赵希美未举证证明该《协议书》存有以上合同无效之情形，该《协议书》对赵希美、赵黔生、赵黔玲、赵黔华具有约束力。签订该《协议书》时虽然赵希英没有在场签字，但赵希英对该份《协议书》未提出异议，也未对本案《安置补偿协议》主张权利。该份《协议书》虽然没有王贵兰的签字，但王贵兰在2012年3月10日向赵黔玲出具《委托书》，委托赵黔玲全权处置其财产及住房，该意思表示与《协议书》内容一致，表示其认可该份《协议书》，且王贵兰在其此后的余生中未对其财产和房屋作出新的处置意思表示。赵黔玲照顾王贵兰的饮食起居至王贵兰去世，并补缴房屋相关费用，客观事实存在，赵黔玲已按照协议书的约定履行了赡养王贵兰的义务。被上诉人东关办事处作为房屋征收部门，无权对被征收房屋进行析产，其只能依据被征收人提供的材料履行谨慎审查义务后与权利人签订《安置补偿协议》，《协议书》、《委托书》足以证明涉案房屋的权利人为被上诉人赵黔玲。因此，本案被诉《安置补偿协议》合法有效。关于上诉人赵希美认为本案应当适用《继承法》、《民法总则》及相关司法解释对案涉房屋的相关事实、证据进行确认的上诉理由。因本案的审理标的为行政协议，行政性系行政协议的第一属性，应当适用行政法律规范对本案进行审理。案涉房屋的析产属于民事法律规范调整范畴，不属于行政诉讼受案范围。故上诉人赵希美的该上诉理由不能成立，不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予采纳和支持。一审判决认定事实清楚，适用法律及处理正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵希美负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇二〇年三月十八日法官助理郭芮男书记员江伟