安康铁路运输法院行政裁定书 (2020)陕7101行初2号 原告刘文进，男，汉族，1942年12月28日出生，住陕西省安康市汉滨区。被告汉滨区五里镇人民政府，住所地陕西省安康市汉滨区，统一社会信用代码11610902016097476K。法定代表人朱佑峰，镇长。委托代理人刘西宁，该镇工作人员。委托代理人陈磊，陕西政源律师事务所律师。原告刘文进诉被告汉滨区五里镇人民政府（以下简称“五里镇政府”）不履行土地林业行政给付一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2020年1月9日向被告五里镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭审理了本案。原告刘文进，被告五里镇政府的委托代理人刘西宁、陈磊到庭参加诉讼。被告五里镇政府的行政机关负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘文进诉称，原告有四亩退耕还林，国家二次以125元每亩标准连续补偿五年，但被告至今没有向原告给付。时任前牛山村村长周仕清将原告的款项私自打入自己账户，后被原告发现。原告于2004年对姜明春等人以退耕之名套取国家资金进行举报，定性是一起多方参与的窝案。被告林业干部陈靖在2016年9月13日林权认定中，为报复原告的举报，以不知道为由蛮横拒办原告与胞妹刘文蔚购买的90亩山地，而提前给荆某某办理林权认定和公益林补偿手续。而周仕根用侵权手段伪造原告同荆某某的转让山地《协议》，收受其5000元贿款。该90亩山地，原告必须收回。陈靖在不出具证据情况下，一口咬定2003年8月21日原告胞妹刘文蔚将同买一块山地转让给荆某某，而实际是荆某某将原告1996年买荒山使用权时的签名，套印在2003年的转让合同中，且审核蓝出现了乡政府的伪印章。陈靖在审查中肆意妄为，胡乱作为，难辞其咎。综上，为维护原告合法权益，特请求法院判令：一、被告支付原告退耕还林补偿款2500元；二、被告从2012年开始连续补偿原告205亩公益林补偿费21320元。被告五里镇政府辩称：一、原告诉讼请求不明，违反行政诉讼审理程序。本案中原告的两项诉请是分别基于退耕还林和公益林补偿费的事项，两者并非同一行政法律关系，也非因同一行政法律事实和法律规定而产生。因此不能在同一案件中进行审理。二、原告起诉被告诉讼主体错误，应依法驳回诉讼。根据《国务院退耕还林条例》的有关规定来看，退耕还林的实施单位不是被告；补偿款拨付单位不是被告；被告在实施中仅对结果有进行公示的权力而无审批和支付款项的职权。另根据《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》的有关规定来看，该类补偿款的支付也是由财政部门直接支付给林农个人，被告在拨付过程中没有任何实际转，故被告不是本案诉请行政行为的适格履行主体。三、原告诉请款项均因其自身原因导致无法支付。经镇林特站查询，原告林地是按照123亩发放，而非205亩。且因原告未提供其身份信息相符的银行账户原因导致国家发放的公益林补助金无法打入其账户，该款一直在被告所设沉寂账户中，不存在被告不支付或不给支付的情形。综上，被告认为本案违反一案一审原则，且诉讼主体错误，诉请无事实和法律依据，请求法院依法裁定驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1997年2月1日，原安康市花园乡牛山村四组村民周仕运在牛山村村民委员会的见证下，与刘文进签订了《安康市集体“五荒地”使用权转让合同书》，约定将周仕运名下100亩荒山的使用权以1900元价格转让给刘文进，期限为1996年12月30日至2066年12月30日。同年3月5日, 原安康市花园乡乌滩河村十五组村民胡兆兴在乌滩河村民委员会的见证下，与刘文进签订了《安康市集体“五荒地”使用权转让合同书》，约定将胡兆兴名下300亩荒山的使用权以6000元价格转让给刘文进，期限为1997年1月21日至2067年1月21日。2005年3月24日，原花园乡人民政府向刘文进颁发了《陕西省汉滨区退耕还林（草）检查验收登记证》，记载其名下退耕还林面积4亩，检查验收成活率（盖度）或保存率95%。2020年1月2日，刘文进以五里镇政府未向其支付退耕还林补偿款以及公益林补偿费为由，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案审查重点为：一、原告刘文进的诉讼请求是否明确，是否符合法定起诉条件；二、被告五里镇政府在原告起诉时是否具有其诉请履行的法定职责或给付义务；三、原告针对其诉请事项在起诉前是否已向被告提出申请。针对第一点，通说认为，因实践中行政行为纷繁复杂，涉及国家、社会管理领域众多，针对不同种类、性质的行政行为，司法审查的时机、方向及法律适用等方面均各有侧重，难以相同，故“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，该原则要求针对不同内容具体的行为，人民法院不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并审理并做出合法性评价。本案中，原告刘文进的诉讼请求包括支付退耕还林款和公益林补偿费两项。根据庭审调查的事实，其诉讼请求所基于的事实依据，来源于其名下不同性质和面积的地块，原告刘文进对此亦予认可。故在本案的诉讼标的就至少包含了退耕还林和森林生态效益补偿两个不同的行政行为和法律关系种类，违反了“一案一诉”基本原则，不宜在同一行政诉讼案件中进行审查。因此，从诉请内容上看，原告刘文进的起诉不符合法定起诉条件，被告五里镇政府的辩称意见成立，本院予以支持。针对第二点，首先，在退耕还林行政管理领域：根据2016年国务院修订的《退耕还林条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。”第二十二条规定：“县级人民政府林业行政主管部门应当根据年度退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人。” 第二十四条规定：“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。” 第四十三条规定：“退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。”第四十六条规定：“实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。” 从上述规定中可知，我国地方退耕还林工作的职权主体机关应为县级以上人民政府及其相关职能部门。乡镇人民政府在其中仅具有接受县级人民政府委托后与有关承包经营人签订合同及对相关工作进展情况予以公示的任务，并无对验收合格的退耕还林者兑付补助款项的权力。故对原告第一项诉请而言，本案被告五里镇政府在原告起诉时明显不具备其要求履行的职责或义务。其次，在森林生态效益补偿行政管理领域：根据2009年修订的《中华人民共和国森林法》第八条第二款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”2004年修订的《陕西省森林管理条例》第十条规定：“根据国家规定设立的森林生态效益补偿基金，应当用于提供生态效益的防护林和特种用途林的营造、抚育、保护和管理。各级人民政府对经营防护林和特种用途林的单位和个人，应当给予经济补偿，具体的补偿办法由省人民政府根据国家有关规定制定。”截至本案起诉时，2009年修订的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》已被废止，而2014年修订的《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》已过期失效。故此时，针对原告第二项诉请，因上述导致行政行为职权变更后，尚未出现法律法规直接授权的行政机关可以继续行使该职责或义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十三条规定：“行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。” 结合2019年4月19日前仍有效的《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》所确定的“由省林业厅会同省财政厅提出中央补偿基金分配方案，由省财政厅依据补偿方案将中央补偿基金拨付各市（区）。各市（区）财政部门要严格按照有关规定，及时将中央补偿基金拨付到位。”及“涉及林农个人的补偿实行一折（卡）通管理，不得层层转拨，代签代领。”资金拨付管理规则来看，本案被告作为乡镇一级人民政府，在原告起诉时，显然也难以承继案涉森林生态效益补偿金的给付职责或义务。综合以上两点，在原告提起本案不履行行政给付义务之诉时，无论针对其任意一项诉请内容，均明显不属于本案被告五里镇政府的权限范围。被告对此的辩解意见成立，本院予以支持。针对第三点，本案诉争标的性质为行政给付。通说认为，行政给付是应当事人的申请并依据法律和行政法规实施的行政行为。只有在自然灾害等紧急情况出现的时候,才可以由行政机关基于职责主动实施(当然,即使此种情况发生,实践中也往往要履行简单的登记或申请手续等)。通常情况下,行政给付往往根据当事人的申请并应按法律、行政法规的规定实施,而非任意给付,这就决定了行政给付行为的法律属性。也就是说,获得行政给付,对于符合给付条件的行政相对人来说,是法律上的一项权利,至于是否行使该项权利,完全取决于相对人自己。如果相对人意欲获得给付,则需向行政机关申请。故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”故即使如原告自身所称，本案被告依法具有向其支付有关土地森林补偿、补助款项的行政义务的情况下，其亦应当首先向被告提出此种申请，以便行政机关及时启动相关程序予以调查核实并及时作出处理。对此，原告应承担对其起诉前是否向被告行政机关提出过申请的初步举证责任。结合本案查明的事实，无合法有效证据证明原告曾向被告提出了履行案涉行政义务的申请，其起诉不符合法定条件，本院对此再次予以明确。综上所述，原告刘文进的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当依法裁定驳回起诉。据此，依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第九十三条第一款、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告刘文进的起诉。案件受理费50元，退还原告刘文进。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长    李 晶 晶人民陪审员    黄 洪 琴人民陪审员    付 红 国 二〇二〇年三月三十一日  书  记  员    李 萍 萍 1