安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖01行终9号上诉人（一审原告）崔海西。被上诉人（一审被告）安徽省林业局，住所地安徽省合肥市庐阳区无为路53号。法定代表人牛向阳，该局局长。委托代理人王长利，该局工作人员。委托代理人王康阳，安徽事茂律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）蚌埠市治淮重点工程建设管理局，住所地安徽省蚌埠市东海大道23号。法定代表人杨林海，局长。委托代理人邵引红，该局工作人员。委托代理人黄荟荟，安徽大友昱达律师事务所律师。上诉人崔海西因诉安徽省林业局行政许可一案，不服合肥市庐阳区人民法院(2019)皖0103行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，“安徽省淮河干流一般堤防加固工程”项目可行性研究报告于2016年7月通过国家发展和改革委员会批准，该项目初步设计文件于2016年12月通过安徽省发展和改革委员会批准。根据该初步设计文件批复，上述工程项目的黄苏段需征用蚌埠市禹会区马城镇西程村等行政村林地1617.83亩。2018年5月14日，蚌埠市治淮重点工程建设管理局向蚌埠市禹会区农林水利委员会提出“安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)”项目永久使用林地27.5552公顷的申请。2018年5月17日，蚌埠市禹会区农林水利委员会在禹会区马城镇西程村等8个村公示了拟使用林地的用途、位置、面积以及林地、林木所有权单位，其中林地、林木所有权单位被公示为：禹会区马城镇西程村等8个村。2018年5月25日，蚌埠市禹会区农林水利委员会出具了案涉项目使用林地公示情况说明，即：其于2018年5月18日至5月24日对该项目使用林地进行了公示，公示期间无人提出异议。同日，蚌埠市禹会区农林水利委员会对案涉项目所涉林地进行了实地查验。后蚌埠市禹会区农林水利委员会将相关申报材料层报至安徽省林业局(原安徽省林业厅，于2018年11月更名为安徽省林业局)办理使用林地审核，申报材料包括：《使用林地申请表》、申请人的资质证明、皖发改农经函〔2016〕771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》、林地权属证明、《使用林地可行性报告》、《使用林地现场查验表》、《使用林地公示情况说明》、森林植被恢复费收据等。2018年6月15日，安徽省林业局对蚌埠市治淮重点工程建设管理局作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，同意蚌埠市治淮重点工程建设管理局因案涉工程使用蚌埠市禹会区马城镇西程村等8个村集体林地共27.5552公顷，其中包括崔海西承包的部分林地在内。根据崔海西的行政起诉状及其庭审陈述，崔海西请求撤销案涉行政行为的理由为：1.安徽省林业局作出的审批行为超出其权限范围。2.蚌埠市治淮重点工程建设管理局减少申报使用林地面积而未提供设计变更等批复文件，安徽省林业局审核不严。3.申报材料中的公示材料虚假。4.安徽省林业局在作出行政行为过程中，未依照《行政许可法》第三十六条的规定保障崔海西等利害关系人陈述、申辩和要求听证的权利，程序违法。庭审时，安徽省林业局及蚌埠市治淮重点工程建设管理局陈述，案涉建设项目用地1600余亩，其中1200亩左右系国有水利设施土地，属于建设用地，不需要经过林地审核审批程序；其余400余亩系集体林地，即为本案行政行为所涉的林地。一审法院认为，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并经审核同意。占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。根据上述规定，本案被告安徽省林业局具有35公顷以下的征、占用林地审核审批的法定职权。本案行政行为所涉的林地面积为27.5552公顷，未超出安徽省林业局的审核权限，崔海西关于安徽省林业局超越权限审核的事实不存在。国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十九条规定：建设项目因设计变更等原因需要增加使用林地面积的，依据规定权限办理用地审核审批手续；需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，向原审核审批机关申请办理变更手续。国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》第二.(四).2项规定：建设项目因设计变更等原因需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，用地单位应当提供有关设计变更等的批复文件，其中，新增使用林地面积部分还应当按《办法》第七条规定提供材料，减少使用林地面积部分应当对不占范围予以说明并在附图上标注。上述规定针对的是：用地单位或者个人在已经获得准予使用林地的行政许可后，因设计变更等原因而导致建设项目需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，应当依照上述规定提供有关设计变更等的批复文件，办理相关变更手续。本案中，案涉建设项目不存在因设计变更等原因而需要增加或减少使用林地面积的情形，且皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》系安徽省林业局对案涉建设项目使用林地的首次许可，因而不涉及有关设计变更等的批复文件问题。崔海西关于蚌埠市治淮重点工程建设管理局减少申报使用林地面积而未提供设计变更等批复文件，由此认为安徽省林业局审核不严的观点不能成立。国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十一条规定：县级人民政府林业主管部门对建设项目拟使用的林地，应当在林地所在地的村(组)或者林场范围内将拟使用林地用途、范围、面积等内容进行公示，公示期不少于5个工作日。根据该规定，在建设项目拟使用林地获得许可前，需要公示的是拟使用林地的用途、范围、面积等内容，而并不涉及拟使用林地上的林木。因案涉行政行为是关于使用林地的行政许可，而无关乎拟使用林地上的林木，即使该林木权属的内容公示错误，也并不影响2018年5月17日的案涉使用林地的公示效力，故崔海西以公示材料虚假为由主张撤销案涉行政行为的理由不成立。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一项规定：开采矿藏和各项建设工程必须占用或者征收、征用林地的，须经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书，用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。据此，可以确定使用林地审核同意书系取得林地使用权的前置程序，采伐林地上的林木、在林地上建设项目等，用地单位和个人均需另行办理相关手续。鉴于此，林业主管部门对使用林地的审核审批行为不能直接导致相关林地、林木的权属变更，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条所规定的“行政许可事项直接关系他人重大利益的”、“法律、法规、规章规定实施行政认可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”。也正因如此，国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理办法》、《建设项目使用林地审核审批管理规范》均未规定林业主管部门对使用林地的审核审批需要保障利害关系人陈述、申辩和要求听证的权利。崔海西关于安徽省林业局行政行为程序违法的主张不成立。国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定:“占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：(一)用地单位的资质证明或者个人的身份证明。(二)建设项目有关批准文件。包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件；属于批次用地项目，提供经有关人民政府同意的批次用地说明书并附规划图。(三)拟使用林地的有关材料。包括：林地权属证书、林地权属证书明细表或者林地证明；属于临时占用林地的，提供用地单位与被使用林地的单位、农村集体经济组织或者个人签订的使用林地补偿协议或者其他补偿证明材料；涉及使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，提供其所属主管部门的意见材料及用地单位与其签订的使用林地补偿协议；属于符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料，其中，涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料。(四)建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。”该办法第十四条第一款规定:“符合本办法第三条、第四条规定的条件，并且符合国家供地政策，对生态环境不会造成重大影响，有审核审批权的人民政府林业主管部门应当作出准予使用林地的行政许可决定，按照国家规定的标准预收森林植被恢复费后，向用地单位或者个人核发准予行政许可决定书。”安徽省林业局提供的证据材料证明，蚌埠市治淮重点工程建设管理局申请使用林地时所提交的材料齐全，符合法定形式，安徽省林业局作出准予使用林地的行政许可决定，符合上述规定。综上，安徽省林业局作出的皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。崔海西要求撤销该《使用林地审核同意书》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告崔海西的诉讼请求。崔海西上诉称，一、一审查明安徽省淮河干流一般堤防加固工程项目可行性研究报告于2016年7月通过国家发展和改革委员会批准，该项目初步设计文件于2016年12月通过安徽省发展和改革委员会批准。根据该初步设计文件批复，上述工程项目的黄苏段需征用蚌埠市禹会区马城镇西程村等行政村林地1617.83亩，与一审判决书第九页“庭审时，安徽省林业局及蚌埠市治淮重点工程建设管理局陈述，案涉建设项目用地1600余亩，其中1200亩左右系国有水利设施土地，属于建设用地，不需要经过林地审核审批程序”相矛盾。上报国家和安徽省发展改革委员会是马城镇西程村等行政村林地1617.83亩，国家和安徽省发展改革委员会按林地1617.83亩拨付林地补偿费。申请蚌埠市治淮重点工程建设管理局举证。根据国家林业局35号令第十五条，建设项目需要使用林地的，用地单位或者个人应当一次申请。严禁化整为零，规避林地使用审核审批。蚌埠市治淮重点工程建设管理局在工程项目的黄苏段仅上报400亩，其余1200亩林地自认不用批。从上位法看，国家和安徽省发展和改革委员会应大于安徽省林业局及蚌埠市治淮重点工程建设管理局的认知，1617.83亩林地审批权在国家林业局，安徽省林业局在此项目是超越职权，蚌埠市治淮重点工程建设管理局是欺骗。二、一审判决书第十页“国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十九条规定：……。上述规定针对的是：用地单位或者个人在已经获得准予使用林地的行政许可后，因设计变更等原因而导致建设项目需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，应当依照上述规定提供有关设计变更等的批复文件，办理相关变更手续。”只是一审法官的曲解猜想。并不能改变国家林业局《建设项目使用林地审核审批管理规范》中建设项目因设计变更等原因需要增加、减少使用林地面积或者改变使用林地位置的，用地单位应当提供设计变更等批复文件的规定。三、林地公示表的虚假材料，被一审理解为不影响公示效力。综上，安徽省林业局的行政审批行为严重违反了法定程序，审批存在虚假材料，依法应予撤销。请求二审法院：1、依法撤销一审判决；2、依法撤销安徽省林业局于2018年6月15日作出的皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》的具体行政行为；3、诉讼费用由被上诉人承担。安徽省林业局答辩称，一、崔海西认为案涉项目实际需用林地1600余亩，蚌埠市治淮重点工程建设管理局采取欺骗手段以化整为零方式仅申请使用林地审核约27公顷，安徽省林业局存在超越权限的上诉理由错误。案涉项目所需使用林地1600余亩包括两种性质的林地，其中具有建设用地性质的水利设施林地约1200亩左右，村集体土地性质的林地约27公顷。根据《森林法》等相关法律法规的规定，林业行政主管部门为了保护森林资源，对拟使用林地的建设项目使用林地申请进行审核，经审核同意后方可办理建设用地手续。案涉项目所需使用的1600余亩林地中1200余亩系水利设施用地，对该部分林地，无需办理使用林地审核手续。蚌埠市治淮重点工程建设管理局将其中约27公顷林地申请使用林地审核，不存在欺骗和化整为零情形。安徽省林业局依法审核不存在超越权限。二、崔海西认为一审对《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十九条规定的理解为曲解猜想的上诉理由错误。一审有关该条文的解释符合该部门规章的规定，崔海西曲解该规定。三、崔海西认为一审有关林地公示问题认定错误的上诉理由错误。一审对使用林地公示问题的认定符合使用林地审核相关法律法规的规定。《建设项目使用林地审核审批管理办法》对使用林地公示内容和程序作了明确规定，案涉行政行为在作出前进行的公示符合相关规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，崔海西的上诉无事实和法律依据，依法应予驳回。蚌埠市治淮重点工程建设管理局二审未作答辩。一审被告安徽省林业局向一审法院提交的证据、依据有：1.使用林地申请材料，具体包括：《使用林地申请表》、申请单位资质证明、建设项目有关批准文件、林地权属证明、《使用林地可行性报告》、《使用林地现场查验表》、使用林地公示情况说明、森林植被恢复费收据等材料。证明：申请人提交的申请材料符合国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》规定的申请使用林地应当提交的材料要求；该使用林地申请符合规定，并按照规定缴纳了森林植被恢复费，被告依法核准该使用林地申请合法有效。2.皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，证明被告作出《使用林地审核同意书》，具有法定权限，符合法定程序，该行政行为合法有效。3.法律依据：《森林法》第十八条、《森林法实施条例》第十六条、国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》，证明被告具有审核林地使用的法定权限；为了保护森林生态资源，在办理涉林土地使用权审批前，应当先行办理林地使用审核；国家林业局第35号令有关使用林地审核条件、申请材料的规定，印证被告的审核意见符合规定，合法有效。一审原告崔海西向一审法院提交的证据有：1.原告身份证、林权证、合同书等，证明原告的主体资格。2.皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》，证明被告作出的行政行为。3.《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)项目使用林地的公示》、《林木采伐公示》，证明第三人拟使用的林地是集体的，林地上的林木是个人的，故第三人提供的使用林地公示内容中的第三项“林地、林木所有权单位名称：禹会区马城镇西程村”是虚假的，不真实的。4.蚌埠市国土资源局的答辩状及相关证据材料、《蚌埠市治淮重点工程建设管理局非法占地案立案呈批表》、蚌埠市禹会区人民政府答辩状、第三人2019年6月18日的答辩状、国家林业局第42号令、林资发〔2015〕122号规范性文件、《森林法实施条例》第十六条，证明第三人在接到皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》后，没有办理林地使用审批手续；第三人非法占用原告林地16亩，其中的6亩在皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》划定的林地范围内，另10亩在案涉项目中被占用。以上证据均已随案移送本院。一审第三人蚌埠市治淮重点工程建设管理局未向一审法院提交证据。经审查，本院对一审法院认定的案件事实予以确认。本院另查明，安徽省林业局于2018年6月15日对蚌埠市治淮重点工程建设管理局作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》的主要内容为：“蚌埠市治淮重点工程建设管理局：根据《森林法》及其实施条例和《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定，经审核，批复如下：一、同意你单位安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段)项目使用禹会区马城镇张湾村、朱村、叶姚村、西程村、孝仪村、后程村、立新村、白衣村集体林地共27.5552公顷。你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续。二、需要采伐被征占用林地上的林木，要依法办理林木采伐手续。三、你单位要做好生态保护工作，加强管理，严禁超范围使用林地，杜绝非法采伐、破坏野生动植物等行为。”本院认为，《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条规定，建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，勘查、开采矿藏和各项建设工程，需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并经审核同意。占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。据此，安徽省林业局具有35公顷以下的征、占用林地审核的法定职权。本案被诉行政行为所涉的林地面积为27.5552公顷，未超出安徽省林业局的审核权限，且崔海西所举证据不能证明安徽省林业局对蚌埠市治淮重点工程建设管理局作出了与上述27.5552公顷林地相连的其他林地的审核同意书，故崔海西认为“安徽省林业局在此项目是超越职权，蚌埠市治淮重点工程建设管理局是欺骗”等上诉理由本院不予支持。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第七条规定，占用林地和临时占用林地的用地单位或者个人提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）用地单位的资质证明或者个人的身份证明。（二）建设项目有关批准文件。（三）拟使用林地的有关材料。（四）建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。本案中，安徽省林业局所举证据能够证明蚌埠市治淮重点工程建设管理局申请使用涉案林地时，所提供的申请材料符合上述规定。安徽省林业局经审核对蚌埠市治淮重点工程建设管理局作出皖林地审〔2018〕238号《使用林地审核同意书》并无不当。崔海西上诉认为林地公示表系虚假材料，但未具体说明。结合其在一审的起诉状及其一审庭审陈述，可以看出，崔海西系认为涉案林地上的林木为个人所有，而使用林地公示表中“林地、林木所有权单位”被公示为“禹会区马城镇西程村”等。对此，一审判决已作回应，并无不当，本院不再赘述。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第十九条规定：“建设项目因设计变更等原因需要增加使用林地面积的，依据规定权限办理用地审核审批手续；需要改变使用林地位置或者减少使用林地面积的，向原审核审批机关申请办理变更手续。”案涉27.5552公顷林地的使用审核不属于该条规定的情形，故崔海西此节上诉理由本院不予支持。案涉27.5552公顷林地均为禹会区马城镇张湾村、朱村、叶姚村、西程村、孝仪村、后程村、立新村、白衣村集体林地，虽崔海西在马城镇西程村承包的部分林地在此范围内，但对使用林地上的林木采伐、补偿等涉及林地承包人的权益非安徽省林业局作出涉案行政行为审核的范围。安徽省林业局无需对林地承包人履行听证等程序。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。崔海西上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人崔海西承担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年三月三十一日书记员 胡 健附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。