浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终986号 上诉人（原审原告）浙江科安检测有限公司，住所地杭州市拱墅区祥符街道孔家埭路6号401室。 法定代表人王茂隆，执行董事。 委托代理人郑洪光，该公司员工。 委托代理人刘彦，浙江律匠律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区气象局，住所地杭州市余杭区南苑街道玩月街96号。 法定代表人俞民祥，局长。 委托代理人雷丽，浙江京衡律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州富顺加油站有限公司，住所地杭州余杭区崇贤街道四维村独山17号。 法定代表人沈富高。 上诉人浙江科安检测有限公司（以下简称浙江科安公司）因气象行政处罚一案，不服杭州市余杭区人民法院（2019）浙0110行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。现已审理终结。 杭州市余杭区气象局（以下简称余杭气象局）于2018年12月3日作出（余）气罚[2018]001号《行政处罚决定书》（以下简称1号处罚决定），认定浙江科安公司存在超越资质许可范围从事雷电防护装置检测的违法行为，作出责令停止违法行为，罚款捌万元的行政处罚决定。浙江科安公司不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.判令撤销余杭气象局作出的1号处罚决定；2.本案诉讼费用由余杭气象局承担。 原审法院经审理查明，2006年4月27日，浙江科安公司成立。2016年12月15日，浙江省气象局向浙江科安公司作出证书编号为2182016013的《检测资质证》，赋予浙江科安公司具有乙级资质等级，资质范围为：从事《建筑物防雷设计规范》规定的第三类建（构）筑物的防雷装置的检测。2017年6月16日，浙江省安全生产监督管理局作出证书编号为（2017）浙安监检乙1702号《资质证书》。2017年9月19日，浙江省质量技术监督局向浙江科安公司作出证书编号为151117321024的《检验检测机构资质认定证书》。2018年1月16日，浙江科安公司对杭州富顺加油站有限公司（以下简称杭州富顺公司）所属的杭州富顺加油站进行了防雷防静电接地装置检测。2018年1月17日，浙江科安公司出具了科雷检字[2018]第（00013）号《检测报告》（以下简称13号《检测报告》）。该《检测报告》载明检测依据为《建筑物防雷设计规范》《建筑物防雷装置检测技术规范》《防止静电事故通用导则》。该《检测报告》载明检测项目为接闪器、引下线、接地装置等，载明“入户处总配电箱内SPD装设情况”的实测结果、接地电阻阻值的具体测试值、连接至低压配电系统的SPD安装检测情况。2018年6月7日，余杭气象局以浙江科安公司涉嫌超越资质许可范围从事雷电防护装置检测予以立案。之后，余杭气象局对加油站法定代表人沈富高进行了询问调查并制作了询问调查笔录、现场勘验检查笔录，调取了13号《检测报告》和浙江科安公司开具给富顺加油站的检测费发票，向浙江科安公司邮寄送达《气象行政执法通知书》，对浙江科安公司委托的郑洪光进行询问调查，调取了《关于富顺加油站的情况说明》和营业执照副本、雷电防护装置检测资质证副本、检验检测机构资质认定证书。2018年7月24日，杭州市气象安全技术中心在接受余杭气象局委托后出具气象执法鉴定意见书，该鉴定意见书载明：杭州富顺加油站防雷装置属《建筑物防雷设计规范》规定的第二类建（构）筑物的防雷装置，科雷检字[2018]第（00013）号《检测报告》载明的检测依据《建筑物防雷设计规范》（GB50057-2010）、《建筑物防雷装置检测技术规范》（GB/T21431-2015）属防雷技术规范，13号《检测报告》包含了对防雷装置的检测；13号《检测报告》第二页“接闪器、引下线、接地装置”为防雷装置，对其开展的检测、评定是对防雷装置开展的检测、评定；13号《检测报告》第六页“接地电阻阻值”中测试序号为“13、14、15、16”为钢柱的接地阻值，而该加油站是利用钢柱作为引下线，因此对钢柱进行的接地电阻检测即为对引下线进行的检测，即是对防雷装置开展的检测；依据《汽车加油加气站设计与施工规范》11.2.9的要求，报告第3页“入户处总配电箱内SPD装设情况”的评定及报告第5页“连接至低压配电系统的SPD安装检测”均属对防雷装置的检测。2018年11月2日，余杭气象局向浙江科安公司邮寄送达了（余）气罚告[2018]001号《行政处罚告知书》、（余）气听告[2018〕001号《听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容以及享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2018年11月7日，余杭气象局收到浙江科安公司提出的听证申请。2018年11月9日，余杭气象局对浙江科安公司邮寄送达了《听证通知书》，告知其于2018年11月23日依法举行听证会，并将听证会公告在余杭区政府网站和局大楼外墙进行了公示。2018年11月23日，余杭气象局依法举行听证会并制作了听证笔录。之后，余杭气象局形成了听证报告。经局长办公会议讨论通过，余杭气象局于2018年12月3日作出1号处罚决定并于当日直接送达了浙江科安公司。浙江科安公司不服，故诉至法院。 原审法院认为，本案的争议焦点是余杭气象局作出1号处罚决定的合法性问题。第一，关于职权问题。根据《中华人民共和国气象法》第五条第一款、第三十一条第一款、《气象灾害防御条例》第五条第二款之规定，余杭气象局作为杭州市余杭区的气象行政主管部门，负责本行政区域内的气象行政管理工作，具有作出被诉《行政处罚决定书》的法定职权。第二，关于事实问题。余杭气象局经调查认定：浙江科安公司仅具备防雷装置检测乙级资质，可从事《建筑物防雷设计规范》规定的第三类建（构）筑物的防雷装置的检测。杭州富顺公司的加油站经营汽油、柴油、润滑油，根据《建筑物防雷装置检测技术规范》（GB/T21431-2015)附录A及《汽车加油加气站设计与施工规范(GB50156-2012（2014年版))附录C中C.0.5的规定，富顺加油站的防雷装置属《建筑物防雷设计规范》规定的第二类建（构）筑物的防雷装置，不属于防雷装置检测乙级资质单位可以检测的范围，应属于防雷装置检测甲级资质单位才可以从事检测的范围。浙江科安公司作出13号《检测报告》，其检测依据《建筑物防雷设计规范》（GB50057-2010）、《建筑物防雷装置检测技术规范》（GB/T21431-2015）属防雷技术规范，浙江科安公司对“接闪器、引下线、接地装置”以及“接地电阻阻值”中钢柱接地阻值的检测、评定属对防雷装置开展的检测、评定。浙江科安公司作出的检测报告明显包含了对富顺加油站防雷装置的检测，属超越资质许可范围实施检测，依法应予处罚。第三，关于程序问题。余杭气象局在对浙江科安公司涉嫌的超越资质实施检测行为予以立案后，依法履行了调查取证、询问当事人并制作笔录、勘验现场、委托鉴定、送达了听证告知书等程序。在听取浙江科安公司听证意见并经内部讨论后，余杭气象局于2018年12月3日作出被诉行政处罚决定书，于同日将该行政处罚决定书送达至浙江科安公司。办案期限符合《气象行政处罚办法》第三十二条“气象行政处罚案件自立案之日起，应当在6个月内作出处理决定”的规定。第四，关于量罚问题。余杭气象局结合浙江科安公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，作出“责令停止违法行为，罚款捌万元”的处罚决定，符合相关法律规定，程序和量罚并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回浙江科安公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由浙江科安公司负担。 上诉人浙江科安公司不服原审判决向本院提起上诉称，一、原审法院对科安公司进行防雷检测相关事实认定错误。1.科安公司出具的13号《检测报告》从内容上看，并非是防雷检测报告。从检测报告主文内容显示，受检装置名称为加油站防雷防静电接地装置，主要检测设备名称编号为接地电阻测试仪(编号：SB102)，综合评定为“依据上述规范，对杭州富顺公司的加油站防雷防静电接地装置进行安全性能检测，所检项目结果符合标准要求”。检测报告主文未对富顺加油站接闪器、引下线、电涌保护器及其连接导体等构成或者对整个防雷检测系统进行的评价；检测报告中关于接闪器、引下线等其他的记录系科安公司提供的参考资料，科安公司并未将其作为主文评定的依据，也未依据其对加油站防雷装置进行整体的评定。该份检测报告并不符合防雷检测报告的要求，仅仅是对接地装置进行的检测。2.杭州富顺公司利用钢柱作为引下线，在接地电阻的检测，技术上和实际操作上只能通过连接的钢柱等外露部分进行检测，不能由此认定是对引下线或者防雷装置进行检测。根据《中华人民共和国防雷减灾管理办法》第十一条规定，防雷装置，是指接闪器、引下线、接地装置、电涌保护器及其连接导体等构成的，用以防御雷电灾害的设施或者系统。在防雷防静电共用的接地装置检测中，需要对接地电阻进行检测，但富顺加油站是利用钢柱作为引下线，按照现有技术和实际操作，科安公司只能通过连接的钢柱等外露部分检测接地阻值，故采用此种方式对序号为“13、14、15、16”的钢柱检测了接地阻值，对此不能简单地认定，对钢柱进行接地电阻检测即为对引下线进行的检测，即是对防雷装置开展的检测。3.科安公司具备安监部门颁发的安全生产检测检验机构资质证书，可以进行危化场所的接地检测。根据科安公司的安全生产检测检验机构资质，其可以开展危化场所，包括杭州富顺公司的加油站的接地检测，含保护接地和防静电接地检测。由于防雷接地和防静电接地装置系共用，故科安公司对其进行防雷和防静电接地进行检测符合相关规定。4.鉴定意见书不能作为证据采信，鉴定程序缺乏法律依据，且鉴定人员与余杭气象局具有利害关系。5.加油站防雷类别的鉴定应当根据不同情况进行，富顺加油站属于多种类建筑物混合的情形，需要分别判断防雷类别。余杭气象局未查清富顺加油站各类别建筑物的登记及相应面积，认定事实不清。综上所述，请求撤销原审判决；撤销被上诉人作出的1号处罚决定；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人余杭气象局答辩称，一、原审法院认定事实正确、清楚。(一)上诉人对富顺加油站进行了防雷装置检测。1.富顺加油站委托上诉人检测的目的是进行防雷装置检测，上诉人作为专业的检测机构，如依其陈述进行的是防雷防静电接地装置检测，其不按委托人的意思进行检测也不对委托人进行释明，与常理不符。在被上诉人提交的2018年6月7日的笔录中，富顺加油站的法定代表人沈富高回答调查人员称“科安公司联系我时，我委托他们进行防雷装置检测”；在2018年8月9日的笔录中，沈富高回答办案人员提问“今年初，你委托浙江科安检测有限公司实施的检测(该公司出具给你13号《检测报告》)是对防雷装置检测的委托吗”时予以肯定回答。从这些笔录中可以清楚地看出富顺加油站委托上诉人检测的目的是进行防雷装置的检测。上诉人作为专业的检测机构，其不可能不清楚委托人的委托意图，如果其认为该报告仅仅系防静电接地检测，不涉及到防雷装置检测的内容，其应该知悉该报告涉及的内容以及可能带来的风险，理应向富顺加油站进行释明。在检测报告具有大量防雷装置检测内容的情况下，上诉人认为其仅仅是进行了防静电接地检测显然与富顺加油站进行检测的目的和客观事实不符。2.13号检测报告从内容看属于防雷装置检测。《雷电防护装置检测资质管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称防雷装置检测是指对接闪器、引下线、接地装置、电涌保护器及其连接导体等构成的，用以防御雷电灾害的设施或者系统进行检测的活动”，结合《建筑物防雷设计规范》(GB50057-2010)2.0.5的定义“用于减少闪击击于建(构)筑物上或建(构)筑物附近造成的物质性损害和人身伤亡，由外部防雷装置和内部防雷装置组成”；2.0.6的定义“接闪器、引下线、接地装置、电涌保护器”为防雷装置，对其开展的检测、评定是对防雷装置开展的检测、评定。13号检测报告包含了防雷装置检测，具体理由如下：(1)该检测报告的依据与防雷装置检测的依据一致。该报告第1页的检测依据是《建筑物防雷设计规范》《建筑物防雷装置检测技术规范》，这两个规范是防雷装置检测的主要依据。如果按上诉人陈述是防静电接地检测，其检测的主要依据应是《爆炸和火灾危险环境电力装置设计规范》《电气装置安装工程爆炸和火灾危险环境电气装置施工及验收规范》《接地系统的土壤电阻率、接地阻抗和地面电位测量导则第1部分：常规测量》《危险场所电气防爆安全检测技术规范》。(2)该检测报告的检测时间与防雷装置检测的定期检测时间一致。《防雷减灾管理办法》第十九条规定：“投入使用后的防雷装置实行定期检测制度。防雷装置应当每年检测一次，对爆炸和火灾危险环境场所的防雷装置应当每半年检测一次”。而该报告封面中写的检测类别是“定期检测”，第1页备注栏第2点注明“下次检测日期为：2018年7月15日前”，结合其检测日期为2018年1月16日，可以得出其检测周期为半年，符合爆炸和火灾危险环境场所防雷装置半年定期检测一次的规定。而如果是上诉人所述的防静电接地检测，按照危险场所电气防爆安全定期检测规定，检测周期应是不超过三年。(3)该检测报告从形式上也具有防雷装置检测报告的外观。依据上诉人提到的《浙江省防雷装置业务检测规范》，该报告和规范规定的防雷装置检测报告模板基本一致。(4)该检测报告的内容中涵盖了防雷装置检测的内容。首先，该检测报告第1页备注栏第3点注明“因缺乏相关资料，无法对部分防雷装置隐蔽工程所属项目进行评定”，恰恰说明了上诉人对其他部分的防雷装置进行了检测和评定。其次，该检测报告中对“接闪器、引下线、接地装置”开展的检测、评定是对防雷装置开展的检测、评定。如检测报告第2页中关于接闪器材料规格，标准要求是金属板下有易燃易爆物品时：不锈钢、热镀锌钢板和钛板厚度≥4mm，铜板厚度≥5mm，厚度≥7mm；实测结果是彩钢板：厚度50mm(含阻燃层)，评定符合。关于引下线根数，标准要求为建筑物：≥2根，实测结果为4根，评定符合。关于接地装置的防腐措施与现状，标准要求为镀锌、涂漆、混凝土内钢筋(材料为不锈钢、铜材时加以注明)，实测结果为混凝土内钢筋，评定符合。检测报告第三页中关于防闪电电涌侵入及防高电位反击措施中的入户总配电箱内SPD装设情况，标准要求应设SPD，实测结果为已设，评定符合。这明显与上诉状中所述检测报告未对富顺加油站接闪器、引下线、电涌保护器及其连接导体等构成或整个防雷检测系统进行评价不符，不能因为报告的名称为加油站防雷防静电接地装置检测，就否定了检测报告中包含了防雷装置检测的内容。再次，富顺加油站利用钢柱作为引下线，该检测报告第二页显示其对引下线的根数、间距、材料规格、防腐措施与现状进行了实测和评定，实测结果引下线为钢柱，所以对钢柱进行接地电阻检测即为对引下线进行了检测。在上诉状中，上诉人认为不能简单的认定对“接地电阻阻值”中测点序号“13、14、15、16”的钢柱检测了接地阻值即为对引下线的检测。被上诉人并非仅以此点认定为防雷装置检测，而是综合了整个检测报告，认为其对富顺加油站防雷装置实施了检测。(5)听证会上，上诉人也确认该检测报告是其单位根据现场检测之后出具的，结合该检测报告，说明上诉人有对富顺加油站进行防雷装置检测的行为。(二)上诉人不具有对富顺加油站进行防雷装置检测的资质。1.上诉人具备防雷装置检测乙级资质，不能从事《建筑物防雷设计规范》规定的第二类建(构)筑物防雷装置的检测。上诉人具备防雷装置检测乙级资质，可从事《建筑物防雷设计规范》规定的第三类建(构)筑物防雷装置的检测。而富顺加油站经营汽油、柴油、润滑油，富顺加油站的防雷装置，属《建筑物防雷装置检测技术规范》规定的第二类建(构)筑物防雷装置，应属于防雷装置检测甲级资质可以从事检测的范围。而上诉人却超越了资质对富顺加油站防雷装置实施了检测。2.即便上诉人具有安监部门颁发的安全生产检测检验机构资质证书，也不能对富顺加油站进行防雷装置检测。虽然科安公司具备安监部门颁发的安全生产检测检验机构乙级资质、质监部门颁发的检验检测机构资质认定证书和气象部门颁发的防雷装置检测乙级资质，但是其从事了加油站的防雷装置检测，根据《气象法》《气象灾害防御条例》和《雷电防护装置检测资质管理办法》规定，从事防雷装置检测工作，必须依法取得气象主管机构颁发的资质证书，并在相应资质范围内开展检测。二、被上诉人作出被诉行政处罚决定符合法律规定、程序，且量罚合法、合理。根据《中华人民共和国气象法》第五条第一款、第三十一条第一款，《气象灾害防御条例》第五条第二款的相关规定，被上诉人作为杭州市余杭区的气象行政主管部门，负责本行政区域内的气象行政管理工作，具备作出被诉《行政处罚决定书》的法定职权。在行政处罚的过程中，依法履行了调查取证、询问当事人并制作了笔录、勘验现场、委托鉴定、听证等程序。结合上诉人的违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，作出的行政处罚符合法律规定。综上，上诉人超越资质对富顺加油站进行了防雷装置检测，违反法律规定，被上诉人作为气象行政主管部门，依法查处上诉人的违法行为，事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人杭州富顺加油站有限公司在二审期间未提供答辩意见。 上诉人浙江科安公司在二审中向本院提交了浙江省气象局于2018年7月12日发布的《关于雷电防护装置检测有关问题的公告》、刊登于《浙江气象》的文章《汽车加油站防雷图审中几个问题的探讨》，拟证明上诉人不存在超越资质从事防雷检测的行为。本院认为，上述材料不属于法律规定的新证据，不予接纳。 本院认为，被上诉人在一审中提供的证据2-14、2-15系关于防雷装置检测的鉴定材料，但被上诉人未提供委托鉴定的法律依据，对该证据不予采纳。据此，本院对原审法院经审理查明的事实中关于“2018年7月24日，杭州市气象安全技术中心在接受余杭气象局委托后出具气象执法鉴定意见书，该鉴定意见书载明：杭州富顺加油站防雷装置属《建筑物防雷设计规范》规定的第二类建（构）筑物的防雷装置，科雷检字[2018]第（00013）号《检测报告》载明的检测依据《建筑物防雷设计规范》（GB50057-2010）《建筑物防雷装置检测技术规范》（GB/T21431-2015）属防雷技术规范，13号《检测报告》包含了对防雷装置的检测；13号《检测报告》第二页‘接闪器、引下线、接地装置’为防雷装置，对其开展的检测、评定是对防雷装置开展的检测、评定；13号《检测报告》第六页‘接地电阻阻值’中测试序号为‘13、14、15、16’为钢柱的接地阻值，而该加油站是利用钢柱作为引下线，因此对钢柱进行的接地电阻检测即为对引下线进行的检测，即是对防雷装置开展的检测；依据《汽车加油加气站设计与施工规范》11.2.9的要求，报告第3页‘入户处总配电箱内SPD装设情况’的评定及报告第5页‘连接至低压配电系统的SPD安装检测’均属对防雷装置的检测”的内容不予确认。因上述鉴定意见书不作为本案定案依据，本院对上诉人提出的鉴定人出庭申请不予准许。本院对原审法院认定的其他事实予以确认。 本院认为，一、关于上诉人就雷电防护装置检测资质管理提出的异议。上诉人主张，上位法未明确建立防雷检测资质等级划分制度，《雷电防护装置检测资质管理办法》超越权限。本院认为，《中华人民共和国气象法》第三十一条第一款规定：“各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理，并会同有关部门指导对可能遭受雷击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作”；《气象灾害防御条例》第二十四条、第四十五条则分别规定“从事雷电防护装置检测的单位应当取得国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构颁发的资质证”，以及“无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置检测”的法律责任。据此，中国气象局作为国务院气象主管机构，制定《雷电防护装置检测资质管理办法》并对防雷装置检测资质等级及相应检测范围作出具体规定，不存在与上位法相冲突的情形。上诉人作为经许可从事雷电防护装置检测的单位，应当依法在许可范围内开展业务。 二、关于13号检测报告所涉检测内容是否为防雷装置检测。本院认为，13号检测报告中载明的检测依据为《建筑物防雷设计规范GB50057-2010》《建筑物防雷装置检测技术规范GB/T21431-2015》《防止静电事故通用导则GB12158-2006》，检测项目包含了《建筑物防雷装置检测技术规范GB/T21431-2015》中列明的接闪器、引下线、接地装置等，检测内容涉及该规范所要求的材料、规格、间距等。故被上诉人余杭气象局认定该报告所涉检测内容为防雷装置检测，并无不当。上诉人主张，防雷装置检测是对整个组成防雷装置的设施或者系统进行检测并予以评价的活动，但13号检测报告仅涉及防雷防静电接地装置的检测，检测项目亦未涉及《建筑物防雷装置检测技术规范GB/T21431-2015》中的全部防雷检测要求，故不属于防雷装置检测。本院认为，根据13号检测报告记载的检测周期，该次检测系定期检测而非首次检测。根据《建筑物防雷装置检测技术规范GB/T21431-2015》7.3的要求，对受检单位的定期检测，应查阅上次检测的记录……防雷装置无较大变化时，可不进行建筑物的防雷分类、接闪器保护范围、防雷区划分、雷击电磁脉冲屏蔽的检测。由此可见，上诉人的该项主张不能成立。 三、关于13号检测报告所涉检测对象是否超出上诉人被许可的检测范围。本院认为，上诉人具有防雷装置检测的乙级资质等级，依法可以从事《建筑物防雷设计规范》规定的第三类建（构）筑物的防雷装置的检测。上诉人主张13号检测报告所涉受检对象即为第三类防雷建筑物，故其并未超越资质许可范围开展业务。但是，根据上诉人出具的13号检测报告，其中明确记载受检对象的防雷类别为二类，实测项目中的“引下线间距”也采用了二类防雷建筑物的平均间距要求（标准要求为≤18m，实测结果为11.5m，评定为符合）。据此，被上诉人将涉案受检对象认定为第二类防雷建筑物，亦无不当。 四、关于被诉行政处罚决定的量罚是否适当。《气象灾害防御条例》第四十五条第（一）项规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上气象主管机构或者其他有关部门按照权限责令停止违法行为，处5万元以上10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置检测的……”。本案中，上诉人存在超越资质许可范围从事雷电防护装置检测的行为，且未提交证据证明其存在从轻或者减轻处罚的法定事由，被上诉人责令其停止违法行为，处8万元罚款，量罚并无明显不当。 综上，被上诉人作出1号处罚决定，具备认定事实的主要证据，适用法律正确，办案期限符合法律规定。原审法院认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浙江科安检测有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 廖珍珠 审判员 唐莹祺 二〇二〇年三月三日 书记员 邵旭妍