安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终135号上诉人（一审起诉人）李红,女，1967年9月13日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。上诉人李红因诉安徽省人民政府不履行法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初394号行政裁定，向本院提起上诉。李红向一审法院诉称，其于2019年9月4日去北京申诉信访，被宣城市和宣州区人民政府的工作人员侵犯合法权益，其于2019年9月21日以挂号信方式向安徽省人民政府邮寄《查处申请书》，安徽省人民政府于同年9月23日签收。截止其起诉之日，未收到安徽省人民政府对其查处请求作出处理的材料。为了维护自己的合法权益，特提起本诉，请求确认安徽省人民政府对其提交的《查处申请书》在法定时间内未作出处理的行为违法；判令安徽省人民政府对其提交的《查处申请书》作出处理。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。本案中，李红以宣城市人民政府以及宣州区人民政府违法行政侵犯其合法权益，向安徽省人民政府申请履行查处相关职责，其请求实质上是要求上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关实施的层级监督行为，而安徽省人民政府是否受理其申请，是否启动层级监督程序，不属于司法监督范畴，故李红的起诉不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款的规定，裁定对李红的起诉不予立案。李红上诉称，一、一审法院认定上诉人提起查处申请实质是要求上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关实施的层级监督行为,而被上诉人是否受理申请,是否启动层级监督程序,不属于司法监督范畴，完全是错误认定。1、行政诉讼法第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法,制定本法；第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。2、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。3、上诉人出行的隐私权、在北京自由行动的权利以及去国家信访局接待信访的权利被宣城市和宣州区人民政府行政机关的工作人员侵犯,上诉人有权向宣城市和宣州区人民政府共同的上级机关安徽省人民政府投诉、申请查处。被上诉人具有对下级人民政府的违法行为进行查处的法定职责。上诉人以挂号信方式邮寄的《查处申请书》，实质是为了维护自身的合法权益,向上级机关投诉的行为，属于上级机关履行法定职责的行为，并不是一审法院认定的上下级内部层级监督履职行为。4、最高人民法院行政法官专业会议纪要(六)(投诉领域)明确，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益,请求行政机关依法查处的,属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益,请求行政机关查处,行政机关应当在法律、法规、规章或合法有效的规范性文件规定的查处期限内依法处理。行政机关未依法作出处理的,当事人可以在法定期限届满之日起六个月内依法提起行政诉讼。所以,一审法院认定上诉人提起的查处申请属于上下级督促履职行为,而上级机关是否受理申请,是否启动层级监督程序,不属于司法监督范畴,违背上述法律规定。二、一审法院在裁定书中称:“2019年12月9日,本院收到李红递交的以安徽省人民政府为被告的起诉状,12月13日向起诉人出具一次性告知书,12月23日收到起诉人提交的补充材料”完全与事实不符。事实是2019年12月3日一审法院收到本案的行政起诉状。法定时间内,一审法院未依法作出受理案件通知书,也未作出行政裁定书，却于2019年12月13日作出不具有合法性的《一次性告知书》,告知上诉人提起的诉讼不属于人民法院受案范围。一次性告知的内容根本不符合《行政诉讼法》第五十一条规定的一次性告知的内容。其二,上诉人并未对邮寄的行政起诉状提交任何补充材料，而是对一审法院作出的《一次性告知书》提出了异议。在异议书中明确释明了本次起诉的行政行为并不是上下级履行层级监督行为,而是安徽省人民政府不履行法定职责的行为，并提交了法律依据。但是一审法院将安徽省人民政府不履行法定职责的行为认定为监督履职行为,违背了行政诉讼法的立法旨意，即监督行政机关依法行使行政职权。三、一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，属于适用法律错误。上诉人申请查处宣城市和宣州区人民政府共同实施的侵犯上诉人合法权利的违法行为,属于安徽省人民政府自身具有的事务、地域或级别管辖的法定职责。不属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为。适用该规定作出裁定不予立案,完全错误。综上,一审认定事实错误,适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院受理上诉人提起的本案起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。上诉人李红如认为宣城市和宣州区人民政府的行政行为侵犯其合法权益，可直接针对该行政行为，依法申请行政复议、提起行政诉讼，这是法律规定的最直接、便利、具有法定程序保障的救济途径。当然，其也可以向上一级行政机关反映，请求上一级机关查处其下级机关的违法行为。但上级机关对下级机关的这种查处，属于内部层级监督关系，法律、法规对于查处程序、期限等并无明确规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定目的在于鼓励、引导当事人选择最直接、便利的救济途径，避免其舍近求远，致使合法权益得不到及时保障。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定的投诉，被投诉的对象是行政管理相对人，而非作出行政行为的行政主体。如，消费者购买到假冒伪劣商品，可向市场监管部门投诉，请求查处销售者；劳动者认为用人单位拖欠其工资或者未依法为其缴纳社会保险费用，可向劳动监察部门投诉，请求查处用人单位等等。该规定所指投诉，并不包括对行政主体作出的行政行为不服而向其上一级行政机关进行的投诉。故上诉人李红关于应当适用该规定，对其本案起诉予以立案的上诉理由亦不能成立。综上，一审裁定对李红的起诉不予立案并无不当。上诉人李红的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月五日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……