江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行终251号 上诉人(原审原告)姚抗山,男,1956年1月12日生，汉族，住江苏省邳州市。 委托代理人吴声威，上海正策律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)邳州市运河街道办事处，住所地江苏省邳州市青年东路。 法定代表人郭义，该办事处主任。 委托代理人高彦，该办事处工作人员。 委托代理人解艳华，江苏魏东律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)邳州市房屋征收办公室，住所地江苏省邳州市青年东路53号(邳州市人民公园东二楼)。 法定代表人龚向峰，该办公室副主任。 出庭应诉负责人兼委托代理人李加启，该办公室副主任。 原审第三人姚疆川，男，1983年5月7日生，汉族，住江苏省邳州市。 上诉人姚抗山因诉被上诉人邳州市运河街道办事处（以下简称邳州市运河街道办）、邳州市房屋征收办公室要求履行协议一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初727号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人姚抗山及其委托代理人吴声威，被上诉人邳州市运河街道办委托代理人高彦、解艳华，被上诉人邳州市房屋征收办公室出庭应诉负责人兼委托代理人李加启，原审第三人姚疆川到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院查明，2012年8月11日，原邳州市运河镇人民政府（现为邳州市××街道办）受原邳州市房屋征收与补偿管理办公室（现为邳州市房屋征收办公室）委托与姚抗山、第三人姚疆川签订《邳州市房屋征收补偿协议》（07＃A21），该协议载明“经甲乙双方依据本地块公示的房屋征补方案充分协商，就房屋征收补偿安置达成一致。签订协议如下……”2016年5月2日，邳州市××街道办与姚抗山签订《补充协议书》，该补充协议书主要约定内容为“因房屋面积、房内层高等发生争议。为此，经双方协商一致，自愿签订本补充协议。”2017年7月23日，被告邳州市××街道办与姚抗山签订《补充协议书（二）》，该补充协议主要约定内容为“现双方就办理房屋产权的登记等事项，经协商一致，自愿签订本补充协议。” 2018年6月5日姚抗山提起本案诉讼称：上述2012年8月11日的《邳州市房屋征收补偿协议》，双方约定了产权置换补偿方式、征收补偿款、产权交换差价结算等内容，其取得邳州市××街道大运河商贸城门面21号1至3层商务楼、4至7层住宅楼。但邳州市××街道办并没有依照约定为其办理安置房的产权证，没有完成产权交换应当履行的义务。2016年5月2日，双方签订《补充协议书》明确约定：邳州市××街道办承诺上房前将水电等附属设施安装完毕；房屋所有权证、土地使用证（1-3楼商务房产证、4-7楼住宅房产证）于2017年3月31日前办理好发到每户，办证所需的一切费用由邳州市××街道办承担。但至起诉之日邳州市××街道办尚未履行其约定的义务。其诉请：1、判令邳州市××街道办、邳州市房屋征收办公室履行《房屋征收补偿协议》（07#A21）、《补充协议书》、《补充协议书（二）》的约定，按照实际面积为原告办理位于邳州市××街道大运河商贸城门面21号（1-3层楼商务楼、4-7层楼住宅）相应的不动产权证，不动产权利人为姚疆川，并交付该不动产权证，承担办证产生的相关费用。2、判令两被告按照《补充协议书（二）》约定，支付相应的违约金（自2018年2月28日至实际交付不动产权证之日止）。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，自2015年5月1日起，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，是人民法院行政诉讼案件的受案范围。行政协议是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议，签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标。行政机关出于非公益目的与他人签订与履行行政职责无关的合同，不属于行政协议。本案中,原告要求两被告按照《房屋征收补偿协议》（07#A21）、《补充协议书》《补充协议书（二）》约定，为其办理涉案房屋的不动产权证。但是，根据原告与被告邳州市××街道办签订的上述协议的内容来看，关于办理房屋产权登记的具体事项仅约定在《补充协议书（二）》。即原告要求两被告履行协议约定，为其办理房屋产权登记的基础是《补充协议书（二）》。原告姚抗山与被告运河街道办签订了《补充协议书（二）》仅是就办理房屋产权登记等事项进行的约定，不是对《邳州市房屋征收补偿协议》所涉内容的补充与完善，且被告邳州市××街道办并非依据其职责且出于征收项目的公益目的而与原告签订的《补充协议书（二）》。故，《补充协议书（二）》不属于行政诉讼法规定意义上的行政协议。原告姚抗山要求两被告履行《补充协议书（二）》的约定为其办理房屋产权登记不属于行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回姚抗山的起诉。 上诉人姚抗山上诉称：1、上诉人与被上诉人之间只成立一个权利义务关系，即征收和被征收、补偿和被补偿的行政协议法律关系。体现为双方签订的《邳州市房屋征收补偿协议》、《补充协议书》、《补充协议书（二）》。根据《中华人民共和国合同法》第二条、第六十一条、第六十二条的规定，补充协议是对主合同中没有约定或者约定不明确事项补充的首选方式，是双方主合同的补充约定的一部分，不能独立于主合同而存在，因而也不可能单独成立另一个权利义务关系。2、征收主体为被征收人办理产权调换房屋的不动产权证，不仅是约定的义务，更是法定的义务。原审法院认为办理涉案房屋不动产权证的义务为《补充协议书（二）》的义务，并非《邳州市房屋征收补偿协议》的义务，不符合正常的征收拆迁惯例。上诉人上诉请求：撤销一审裁定，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人邳州市××街道办、邳州市房屋征收办公室均答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 原审第三人姚疆川答辩称，同意上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院。 本院认为，自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”根据该项规定，自2015年5月1日起土地房屋征收补偿协议等纳入行政诉讼受案范围。但对该项规定施行之前行政机关参与形成的相关协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围。本案，被上诉人邳州市××街道办于2012年8月11日与姚抗山、第三人姚疆川签订《邳州市房屋征收补偿协议》，就“房屋征收补偿安置协商一致”。2016年5月2日，邳州市××街道办与姚抗山签订《补充协议书》，就“因房屋面积、房内层高等发生的争议协商一致。”2017年7月23日，邳州市××街道办与姚抗山签订《补充协议书（二）》，就“办理房屋产权的登记等事项协商一致”。从三份协议的签订时间看，既有2015年5月1日之前签订成立的，亦有2015年5月1日之后签订成立的。从内容上看，该三份协议均为邳州市××街道办对同一处房屋进行征收补偿安置所作出的行政允诺，其相互之间具有整体性；同时因邳州市××街道办所作出的行政允诺内容不同，且部分履行期限届于2015年5月1日之后，其相互之间亦具有独立性。鉴于本案被征收人姚抗山提出的诉求系认为行政机关未按照约定履行届于2015年5月1日之后应当履行内容，依据现行行政诉讼法的规定，该诉讼请求应属于行政诉讼受案范围，具有可诉性。本案，一审法院认为邳州市××街道办于2015年5月1日后签订的行政协议不属于现行行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的可提起行政诉讼的情形，适用法律不当。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初727号行政裁定。 二、本案指令徐州铁路运输法院继续审理。 审 判 长 梁艳华 审 判 员 房 涛 审 判 员 陈玉浩 二〇二〇年三月三十一日 法官助理 石 雪 书 记 员 仇慧芳