重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝04行终7号 上诉人（原审被告）：秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。 法定代表人：曾静，该局局长。 委托诉讼代理人：王宇，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 被上诉人（原审公益诉讼起诉人）：秀山土家族苗族自治县人民检察院。 上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规划和自然资源局）因秀山土家族苗族自治县人民检察院（以下简称秀山县人民检察院）认为其未依法履行土地闲置法定监管职责一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院(2019)渝0241行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人秀山县规划和自然资源局副局长易茂松及委托诉讼代理人王宇、刘定刚到庭参加诉讼，被上诉人秀山县人民检察院指派检察员徐海、检察官助理丁欢出庭履行职务，重庆市人民检察院第四分院指派检察员龙金连到庭并发表了意见。在本院审理过程中，上诉人秀山县规划和自然资源局以因客观情况发生变化、自己服从一审判决为由，向本院申请撤回上诉。本案现已审理终结。 秀山县规划和自然资源局上诉请求：撤销一审判决并改判驳回秀山县人民检察院的诉讼请求。主要事实和理由：一、一审判决认定秀山县规划和自然资源局对案涉土地闲置未依法履行监管职责错误。秀山县规划和自然资源局对案涉闲置土地进行调查后作出《闲置土地认定书》，并向秀山县人民政府报送了《关于收回物流园区健康城建设项目国有土地使用权有关事宜的请示》。秀山县人民政府在批复之前，秀山县规划和自然资源局无权继续履行监管职责。二、一审判决适用法律错误。一审判决援引的《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条第一款以及《闲置土地处置办法》第四条第一款，只能认定秀山县规划和自然资源局对闲置土地负有监督管理、调查认定和处置之责，但不能据此认定该局未履行或者怠于履行监管职责。同时，秀山县人民政府在批复收回案涉建设用地使用权以前，秀山县规划和自然资源局无权继续履行监管职责，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定判决该局依法履行监管职责错误。三、一审判决理由错误。秀山县规划和自然资源局已按《国有建设用地使用权出让合同》约定将案涉土地交付给土地使用权人，该土地内三座坟墓未迁出的责任不在秀山县规划和自然资源局。 秀山县人民检察院辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 秀山县人民检察院向一审法院起诉请求：1.确认秀山县规划和自然资源局对秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）地块闲置未依法履行监管职责违法；2.判令秀山县规划和自然资源局对闲置的秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）地块依法履行监管职责。 一审判决认定，2011年8月10日，重庆赣商实业有限公司（以下简称赣商实业公司）与秀山县物流园区管理委员会签订《秀山（武陵）现代物流园区“秀山健康城”项目投资协议书》，由赣商实业公司出资进行“秀山县健康城”项目开发建设。2011年9月30日，赣商实业公司在秀山县物流园区内成立独立法人重庆六盛投资有限公司。2012年10月22日，重庆六盛投资有限公司名称变更为重庆筑巢投资有限公司（以下简称筑巢投资公司）。2013年7月9日，原秀山县国土资源和房屋管理局（现秀山县规划和自然资源局）经秀山县人民政府批复同意，将秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）地块国有建设用地交秀山县公共资源综合交易中心挂牌出让。2013年8月5日，筑巢投资公司以274.92万元成交价竞得该地块，其宗地总面积为15274平方米。同年8月26日，原秀山县国土资源和房屋管理局与筑巢投资公司就成交地块签订渝地[2013]（秀山）第007号《国有建设用地使用权出让合同》，约定：原秀山县国土资源和房屋管理局于2013年11月30日前将出让宗地交付给筑巢投资公司，交付的土地应达到地上建（构、附）筑物拆除完毕，周围基础设施达到三通；筑巢投资公司就合同宗地建设项目在2013年12月30日前开工，并于2015年12月30日前竣工。之后，筑巢投资公司在开工典礼当天挖掘部分土方后一直未再对该块土地继续进行开工建设，也未到秀山县城乡建设委员会办理施工许可证。 2017年1月4日，秀山县物流园区管理委员会向赣商实业公司发出通知，要求该公司责成筑巢投资公司在2017年4月20日前正式动工建设“秀山健康城”项目，否则，将依法解除投资协议，并无偿收回该项目所涉土地及地上建构筑物。2017年7月，秀山县规划和自然资源局对筑巢投资公司受让的国有建设用地未开工建设的行为进行调查，并制作了秀山国土房管发〔2017〕122号《闲置土地调查通知书》，送达回证中显示于2017年8月4日向筑巢投资公司送达了该调查通知书，签收人为杨益民。2018年5月27日，秀山县人民检察院向原秀山县国土资源和房屋管理局送达秀检行公建[2018]8号《检察建议书》，建议：1.对秀山县物流园区E6-02/01地块开展土地闲置调查核实，并作出土地闲置认定；2.对认定为闲置土地的，应当依法向土地使用权人征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地。2018年7月12日，原秀山县国土资源和房屋管理局作出秀山国土房管发〔2018〕56号《闲置土地认定书》，认为因企业自身原因导致秀山县物流园区E6-02/01土地闲置，认定该宗地为闲置土地，并将按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2018年7月18日，原秀山县国土资源和房屋管理局向秀山县人民检察院作出《关于秀山健康城建设项目土地闲置处置有关情况的报告》。该报告中称，已于2018年7月12日对筑巢投资公司作出《闲置土地认定书》，并于同年7月18日送达该公司，在送达回证上备注为送达至该公司财务人员张文权，该公司拒签。2019年6月5日，秀山县人民检察院以因土地使用权人自身原因导致秀山县物流园区E6-02/01土地闲置，秀山县规划和自然资源局未对该宗地土地闲置履行法定监管职责为由，向一审法院提起诉讼，要求依法确认秀山县规划和自然资源局就该地块闲置未依法履行监管职责违法，并判令该局就该地块闲置依法履行监管职责。2019年6月25日，秀山县规划和自然资源局向秀山县人民政府提交《关于收回物流园区健康城建设项目国有土地使用权有关事宜的请示》。 2019年7月19日，筑巢投资公司以未收到秀山县规划和自然资源局作出的秀山国土房管发〔2018〕56号《闲置土地认定书》，以及秀山县规划和自然资源局未按双方的国有土地出让合同约定履行交付土地义务，致使项目不具备动工开发条件为由，向本案一审法院提起行政诉讼，请求撤销原秀山县国土资源和房屋管理局的秀山国土房管发〔2018〕56号《闲置土地认定书》。本案及该案一审开庭审理后，一审法院组织两案当事人和秀山县物流园区管理委员会负责征地拆迁的工作人员，以及当地基层干部对案涉土地进行了现场勘验，查明案涉土地中目前仍有三座坟墓（被拆迁户去世亲人的坟墓）尚未迁移，征地拆迁部门与坟墓搬迁户尚未达成征地搬迁安置补偿协议，被搬迁户也未领取搬迁费用。该案一审判决撤销原秀山县国土资源和房屋管理局的秀山国土房管发〔2018〕56号《闲置土地认定书》，该判决已经发生法律效力。 一审庭审后，秀山县人民检察院向一审法院提交了《关于起诉书中有关问题的说明》，明确：一、关于起诉书中表述的“闲置”的说明。在起诉书中多次提及“闲置”二字，除援引《闲置土地处置办法》外，其余的“闲置”表述均指土地的空置现状，非指法律状态。涉案地块属于国有建设用地，该地块由筑巢投资公司竞得后，秀山县规划和自然资源局发现其在数年的时间一直处于空置状态，涉嫌构成《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地时，就应当及时启动调查程序，然后再根据调查结果积极履职，但秀山县规划和自然资源局并未按照相关法律法规规定及时开展工作，导致涉案土地一直未得到有效利用，并且国家利益受到的侵害仍在持续。二、关于诉讼请求的说明。秀山县人民检察院请求“确认秀山县规划和自然资源局对涉案宗地闲置问题未依法履行监管职责违法、判令秀山县规划和自然资源局对涉案宗地依法履行监管职责”均指程序事项，即应当及时启动调查程序，而其违反法律规定启动调查，并且调查工作不全面、不客观，整体推进缓慢等，均不涉及涉案宗地处理的实体事项。检察机关行使的是司法权，行政机关行使的是行政权，司法权不宜过多的介入行政权。在本案诉讼请求中，秀山县人民检察院只是请求判令秀山县规划和自然资源局对涉案宗地依照法定程序履行监管职责，至于秀山县规划和自然资源局怎样履行监管职责不能过多干涉，只要秀山县规划和自然资源局做到依法、及时、全面履职，使涉案宗地物尽其用，其起诉目的就能得以实现。 一审法院认为，《中华民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地法律、法规的行为进行监督检查。”《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”秀山县规划和自然资源局作为该县土地行政主管部门，对辖区内国有土地出让负有监督和管理的职责。本案中，秀山县规划和自然资源局在筑巢投资公司取得秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）国有建设用地使用权后，没有按照土地利用动态巡查制度的要求，对该国有建设用地出让后开发利用的全程进行监督，也未按渝地[2013]（秀山）第007号《国有建设用地使用权出让合同》的约定完善征地拆迁交付土地工作，致使案涉土地出让后空置达五年之久。虽然秀山县规划和自然资源局曾在2017年间启动了对案涉土地空置情况调查核实程序，但没有调查核实处置结果。在收到秀山县人民检察院发出的检查建议书之后，秀山县规划和自然资源局虽作出了秀山国土房管发〔2018〕56号《闲置土地认定书》，履行了一定监管职责，但仍未在规定的期限内积极展开调查核实，导致其作出的《闲置土地认定决定书》认定事实错误，其行为已构成怠于履行土地监管职责。为保证国家利益不受损害，监督行政机关依法行政，秀山县人民检察院提起的行政公益诉讼，其诉讼请求一审法院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认秀山县规划和自然资源局对秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）地块闲置未依法履行监管职责违法；二、责令秀山县规划和自然资源局对闲置的秀山县XS-13CR-4号（物流园区E6-02/01）地块依法履行监管职责。案件受理费50元，由秀山县规划和自然资源局负担。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相同。 本院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人秀山县规划和自然资源局撤回上诉的请求，符合法律规定，应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，裁定如下： 准许上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局撤回上诉。 秀山土家族苗族自治县人民法院(2019)渝0241行初34号行政判决自本裁定送达之日起发生法律效力。 一审案件受理费50元，由上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局负担；二审案件受理费50元，减半收取25元，由上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局负担。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谭中宜 审 判 员 万永福 审 判 员 王 宏 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 翟维玲 书 记 员 钱艳月