河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终97号上诉人（原审被告）郑州市市场监督管理局，住所地郑州市二七区大学北路16号。法定代表人李建霞，局长。委托代理人王珂，该局工作人员。委托代理人金新涛，河南博颂律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司（以下简称隆达超市分公司），住所地登封市嵩阳路218号（建鑫小区大门北）。负责人张福丽，经理。委托代理人刘国杰，河南群达律师事务所律师。上诉人郑州市市场监督管理局因被上诉人隆达超市分公司诉其行政处罚一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人郑州市市场监督管理局的委托代理人王珂、金新涛，被上诉人隆达超市分公司的委托代理人刘国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定：2017年7月18日，投诉举报人李泳昌向国家食品药品监督管理总局行政事项受理服务和投诉举报中心投诉举报称，2017年5月26日登封市隆达生活广场销售生产日期为2016年8月14日、保质期9个月的过期方欣东北精品米，该中心对该投诉举报予以受理，编号为2017WS05387。当天，该中心向河南省食品药品监督管理局转办该案。2017年7月19日，原郑州市食品药品监督管理局接到转办的投诉举报材料。原郑州市食品药品监督管理局于2017年8月15日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司进行现场检查并制作了笔录，现场检查到河南方欣米业有限公司生产的生产日期为2017年6月10日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月的“方欣大米”在售，未发现生产日期为2016年8月14日的该产品实物。执法人员现场提取了涉案批次产品的进货和销售记录复印件、供货方资质复印件和生产商资质复印件等材料。2017年8月17日，登封市隆达商贸有限公司向原郑州市食品药品监督管理局提交情况报告，称投诉举报情况不实，该超市没有销售过期大米，认为投诉举报人不是正常消费，而是在捣鬼诈骗。原郑州市食品药品监督管理局向河南方欣米业有限公司所在地新乡市食品药品监督管理局发出协查函，要求协助核查图片所标识的生产日期是否为该公司打印。2017年9月26日，新乡市食品药品监督管理局复函称现场检查河南方欣米业有限公司门窗紧闭无生产迹象。原郑州市食品药品监督管理局于2017年11月8日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司涉嫌销售超过保质期食品“方欣大米”的行为立案调查，并于2017年11月9日对供货商登封市市区放心粮油门市经营者郑书辰进行了询问调查。2018年8月28日，原郑州市食品药品监督管理局对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司作出行政处罚事先告知书及听证告知书。2018年9月11日，登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司提出申诉申辩意见，提交了投诉举报人当日在其超市购买“方欣大米”的视频，并提出投诉举报人提交的照片中“显示的生产日期字迹不清晰，很像章盖上去的，和厂家的生产日期字迹不一致”。2018年9月18日原郑州市食品药品监督管理局作出听证通知书，并于9月29日举行了听证会。登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司在听证会中提出以下意见：一、处罚主体错误；二、要求原郑州市食品药品监督管理局出示实物证据，即登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司销售的过期“方欣大米”。登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司认为投诉举报人涂改生产日期，原郑州市食品药品监督管理局应当委托有关部门进行鉴定。2019年4月22日，被告作出郑市监食罚[2019]第26号行政处罚决定书，认定登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司于2017年5月26日销售了1袋生产日期为2016年8月14日“方欣大米”，超过了该食品的保质期，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第五项、《河南省食品药品监督管理局行政处罚裁量标准》的规定，对原告给予以下行政处罚：1.没收违法所得23元；2.并处50000元罚款，合计50023元。原告对此处罚决定不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。另查明，因行政机关机构改革，原郑州市食品药品监督管理局等单位整合组建郑州市市场监督管理局，由其继续行使郑州市食品药品监督管理局的职权。2019年1月17日，登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司类型为有限责任公司分公司，经批准，变更登记名称为河南隆达伟业集团有限公司隆达超市分公司。原审认为：首先，原告是否能够作为被处罚对象。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定行政处罚的对象为“公民、法人或者其他组织”。《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第四十条规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构。原告作为已经取得营业执照的合法经济组织，被告将其作为被处罚对象并不违反法律规定。第二，被告是否具有处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《食品药品行政处罚程序规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的食品药品监督管理部门管辖。第七条规定，县(区)、市(地、州)食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。《食品药品投诉举报管理办法》第三条规定食品药品投诉举报管理工作实行统一领导、属地管理、依法行政、社会共治的原则。第五条规定，地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作。被告作为县级以上食品药品投诉举报行政管理机关，受理上级机关转办的本辖区投诉举报案件符合规定。违法行为发生地在被告所辖的登封市，被告作为县级以上行政主管机关有权对辖区内案件进行调查、处罚，故被告具有对原告的处罚权。第三，被告作出的行政处罚主要证据是否充分，事实认定是否清楚。因投诉举报人未提供其购买的涉案食品“方欣大米”，在原告对此提出质疑，并要求对外包装上的生产日期是否涂改进行鉴定的情况下，被告没有提取涉案食品，而是根据投诉举报人提交的照片及视频认定原告销售了过期食品，显然主要证据不足，认定事实不清。第四，被告作出行政处罚程序是否违法。行政执法应当遵从“合理行政”和程序正当的要求，虽然《食品药品行政处罚程序规定》没有对办案期限作出明确规定，但是不及时作出行政处罚不仅有损执法活动的严肃性，也会关涉相关人员的切身利益。如时隔多年后再进行处罚，势必会给被处罚人在举证、申辩等方面带来诸多不便和困难，会影响到被处罚人相关权利的行使。本案被告2017年7月19日就已经接到转办的投诉举报，在现场检查后，于2017年11月8日立案。但是，直至2019年4月22日被告才作出被诉行政处罚决定，显然超出了合理期限，属于程序明显不当。综上所述，被告作出的被诉行政处罚决定主要证据不足、认定事实不清、程序违法，应当予以撤销。故原告起诉理由成立，一审法院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决：撤销被告郑州市市场监督管理局对原告隆达超市分公司作出的郑市监食罚[2019]26号行政处罚决定。郑州市市场监督管理局上诉称：一、一审判决认定上诉人作出行政处罚决定主要证据不充分、事实不清，但被上诉人违法事实已经查清。一审法院认为，上诉人作出涉诉行政处罚决定时，因投诉举报人未提供其购买的涉案产品“方欣大米”，在被上诉人对此提出质疑，并要求对外包装上的生产日期是否涂改进行鉴定的情况下，上诉人没有提取涉案食品，而是根据投诉举报人提交的照片及视频认定原告销售了过期食品，显然主要证据不足，认定事实不清。上诉人对涉案产品“方欣大米”被上诉人是否超期销售的事实已经查清。1.投诉举报人的视频证据。投诉举报人提供的视频证据里面，明显显示有被上诉人单位的位置，被举报产品的放置位置，投诉举报人购买被举报产品的全过程，被上诉人的工作人员的结账情况及小票。上述证据足以证明被举报产品销售的事实；同时，视频最后投诉举报人还对保质期，生产日期以及销售小票进行了强调。2017年5月26日，被上诉人确实销售过被举报产品。2、被上诉人认可的证据材料。①被上诉人认可的证据材料《食品批发销售清单》中显示有“方原又东肢”的字样，经被上诉人确认就是“方欣大米”；②被上诉人提供的《进货查验记录》再次显示“方原又东肢”的字样，显示的进货数量为8，生产日期为16.8.14，保质期为1年，说明被上诉人确实购进过被投诉举报产品；③被上诉人认可的《2016.6.1—2017.7.31方欣东北精品大米的销售明细》中显示有2017-05-26销售1包被举报产品。根据举报人提供的证据，能够作出投诉事项与被上诉人的进货记录和销售记录相互印证的结论。综上，我局认为，被上诉人存在销售超过保质期限的食品“方欣大米”（生产日期：2016年8月14日）的行为。二、一审判决认定上诉人作出行政处罚决定程序明显不当属于认定错误。一审法院认为，行政执法应当遵从“合理行政”和程序正当的要求，虽然《食品药品行政处罚程序规定》没有对办案期限作出明确规定，但是不及时作出行政处罚不仅有损执法活动的严肃性，也会关涉相关人员的切身利益。如时隔多年后再进行处罚，势必会给被处罚人在举证、申辩等方面带来诸多不便和困难，会影响到被处罚人相关权利的行使。本案被告2017年7月19日就已经接到转办的投诉举报，在现场检查后，于2017年11月8日立案。但是，直至2019年4月22日被告才作出被诉行政处罚决定，显然超出了合理期限，属于程序明显不当。上诉人并不存在超出合理办案期限的程序违法行为。首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。上诉人从受理材料到下达行政处罚决定的各个环节的具体行政行为均合法；其次，依据2015年12月22日原国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过的、2016年3月1日起施行的《食品药品投诉举报管理办法》（下称：《办法》）要求，上诉人接到此投诉举报件后，按照《办法》开展了查处工作，由于关键证据材料的缺失，执法人员依据“《办法》第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日”进行了延期。而此延期并不是案件办理的延期，而是投诉举报办理情况回复举报人办理结果的延期。上述规定中有“法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定”的要求，而该案件立案后，该件就属于行政案件，就应当依据《食品药品行政处罚程序规定》（总局第3号令）进行办理，但《食品药品行政处罚程序规定》（总局第3号令）中就办案时限并无规定。本案中被上诉人对举报人是否提供伪造证据、涂改了生产日期提出质疑，并向公安机关报案，在2019年4月12日才向办案部门报告刑事案件办理结果，随后办案部门办结本案。故我局执法人员的案件办理不存在明显程序不当。三、被上诉人违法事实的确认。举报材料称举报人于2017年5月26日在登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司购买的，河南万欣米业有限公司生产，生产日期为2016年08月14日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月，购进价格为23元/袋的“方欣大米”超过保质期。我局执法法人员于2017年8月15日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司进行现场检查，发现河南万欣米业有限公司生产，生产日期为2017年06月10日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月的“方欣大米”在售，未发现生产日期为2016年08月14日该产品实物。我局于2017年11月8日对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司涉嫌销售超过保质期食品“方欣大米”的行为立案调查。2017年11月9日，对登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司购进“方欣大米”的渠道进行调查，经核查，该产品是登封市隆达商贸有限公司隆达超市分公司从登封市市区放心粮油门市购进的，登封市市区放心粮油门市取得。请求二审法院：1.撤销郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初336号行政判决书；2.改判驳回被上诉人一审诉讼请求，维持上诉人作出的郑市监食行罚[2019]26号行政处罚决定。隆达超市分公司答辩称：一、上诉人称：“一审判决认定上诉人作出的行政处罚决定主要证据不足，事实不清，但被上诉人违法事实已经查清。”被上诉人认为，上诉人作出对被上诉人隆达超市分公司的行政处罚决定事实不清，证据不足。被上诉人隆达超市分公司不存在违法事实。一审判决认定的事实清楚，判决结果公正。根据上诉人认定，被上诉人违法事实是举报人称：“2017年5月26日在被上诉人隆达超市购买了河南方欣大米有限公司生产的生产日期为2016年8月14日，规格为2.5kg/袋，保质期为9个月，价格为23元/袋的方欣大米，超过保质期。”举报人提供了相关视频资料及购物小票。而事实上，上诉人在被上诉人处履行职责勘验现场时，未发现被上诉人有销售过保质期方欣大米的事实。举报人也未将购买的所谓超过保质期的方欣大米实物提供给上诉人予以封存。被上诉人也未见过涉案实物。从视频可以看到方欣大米的包装袋上生产日期模糊不清，无法认定被上诉人销售的该方欣大米是过期食品，被上诉人提出对实物上的生产日期进行鉴定，而上诉人无法提供实物导致无法鉴定。因此，上诉人作出行政处罚决定的违法事实不清，证据不足。根据被上诉人提供的2017年3月19日电脑系统显示，被上诉人于2016年8月23日购进的2.5kg/袋方欣大米（批号为6940005805016）已在2017年3月19日之前就销售完毕。被上诉人隆达超市不存在销售过期食品的情形，上诉人对被上诉人隆达超市处罚认定的违法事实证据不足，处罚决定是错误的。因此，一审判决认定事实清楚，判决结果公正。二、上诉人称：“一审判决认定上诉人作出的行政处罚决定程序明显不当，属于认定错误。”被上诉人认为：1、根据举报人的举报立案时间是2017年8月15日，上诉人对被上诉人隆达超市经营场所进行现场检查证明立案时间最迟应在2017年8月15日后举行听证。根据行政处罚程序规定，普通行政处罚案件一般为2个月，如若在特殊情况下，延长时间也不得超过一个月。可上诉人在听证后近一年时间即2019年4月22日作出行政处罚决定，时间长达一年零六个月，严重超期导致程序违法。2、根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第七项规定，食品经营者未按规定要求销售食品由县级以上人民政府食品监督管理部门责令改正，给予警告，拒不改正的处五千元以上五万元以下罚款，情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。因此，上诉人在没有给被上诉人下发责令改正通知书的情况下就予以处罚，存在程序违法。3、根据《食品药品投诉举报管理办法》（2016年1月12日实施）上诉人已超越管辖权限，依照该办法第十三条规定，该案投诉举报受理应当由登封市食品药品监督管理部门处理，而不应当由上诉人处理此案，上诉人无权对被上诉人作出行政处罚决定。综上所述，答辩人认为上诉人的行政处罚程序违法。三、上诉人称：“被上诉人违法事实的确认。”被上诉人认为：上诉人对作出被上诉人违法事实无证据支持。其最主要的是无实物证据，被上诉人有质疑的实物，上诉人无法提供，明显处罚证据不充分。更重要的是上诉人一次也未见到举报人，并不能证明举报者的举报是真实的。上诉人也没有在现场发现被上诉人有销售过期食品“方欣大米”的事实。如果举报人举报是事实，为何不到案陈述事实并提供实物，举报人怕的是被追究作伪证的法律责任。因此，上诉人认定被上诉人隆达超市的违法事实是不存在的，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，判决结果公正。上诉人的上诉请求及理由不能成立。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人作出被诉行政处罚决定认定被上诉人有销售超过保质期的涉案食品“方欣大米”的行为。被上诉人就该涉案食品外包装上的生产日期是否存在涂改提出质疑，并向上诉人要求对该问题进行鉴定。上诉人在作出对被上诉人不利的处罚决定前应当提取有关实物却未予提取，且上诉人据以迳行认定被上诉人存在涉案违法行为的其他证据并不能形成完整的证据链条。故一审据此认定被诉行政处罚行为主要证据不足，事实不清并无错误。同时，上诉人自2017年7月19日接到转办涉案投诉举报，于2017年11月8日立案，直至2019年4月22日才作出被诉行政处罚决定，从案件材料来看，上诉人上述办理期间明显超出了合理期限，存在程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人郑州市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年三月二十五日书记员 袁鹏燕附录法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。