湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）湘行赔终2号上诉人（原审原告）臧明达，男，1946年10月25日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。上诉人（原审原告）臧金冠，男，1972年8月27日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。上诉人（原审原告）臧君召，男，1977年10月9日出生，汉族，住湖南省耒阳市。共同委托代理人臧明达，系臧金冠、臧君召之父，代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）益阳市人民政府。住所地为湖南省益阳市梓山西路8号。法定代表人张值恒，市长。委托代理人熊昌文，该市司法局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人李奇国，湖南万维律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人臧明达、臧金冠、臧君召因与被上诉人益阳市人民政府行政赔偿一案，不服益阳市中级人民法院（以下简称益阳中院）（2019）湘09行初53号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。益阳中院一审查明，2007年，益阳市人民政府因项目建设需要依法征收三原告坐落于益阳市房屋所在集体土地，房屋拆迁补偿按照益阳市人民政府（2004）3号令标准计算。2007年9月7日，因三原告拒绝腾出土地，原益阳市国土资源局向三原告作出益国土执字（2007）第003号、007号、008号限期腾地通知并向湖南省益阳市赫山区人民法院申请强制执行。2007年9月30日，湖南省益阳市赫山区人民法院作出（2007）益赫行执字第341号、342号、343号行政裁定，裁定准许强制执行，限三原告于2007年10月10日前自动腾出土地，逾期不履行的予以强制执行，并向三原告发出《执行通知书》。由于三原告在人民法院规定期限内均未履行腾地义务，湖南省益阳市赫山区人民法院于2007年11月21日强制拆除了三原告房屋。2011年12月18日，三原告等联建户与益阳市五环建筑工程有限公司签订《建筑安装工程项目承包合同书》，启动安置房建设。2012年8月，臧明达作出书面承诺：不再为安置住房和过渡费发放以及家具损坏和相关安置工作的事找政府及各级部门上访，并感谢政府已全部到位。2013年8月，经益阳市、区两级法院协调，将强拆房屋的执行费20000元退给三原告。2019年2月27日，三原告向被告益阳市人民政府申请行政赔偿，2019年4月24日，被告益阳市人民政府作出益府不赔决字［2019］1号《不予赔偿决定书》。该院另查明，自2016年起三原告仍就其房屋拆迁及安置问题，先后以原益阳市国土资源局、益阳高新技术产业开发区管理委员会拆迁安置部、益阳高新区朝阳办事处明月村、明月资管委、益阳市人民政府征地拆迁事务所为被告多次向法院提起诉讼要求赔偿，均未得到支持。益阳中院一审认为，公民、法人或者其他组织单独提起行政赔偿诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项的规定，单独提起行政赔偿诉讼的加害行为为具体行政行为，且该行为已被确认为违法。本案中，三原告以被告益阳市人民政府违法拆迁为由单独提起行政赔偿诉讼，但未能提供证据证明被诉的拆迁行为已经被确认违法，故本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉要件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年。本案中，三原告的房屋于2007年被拆迁，其未能在法律规定的国家赔偿申请时效内提出赔偿请求，故本案也不符合法律规定的起诉期限。针对三原告赔偿损失的请求，因被诉行政行为未被赔偿义务机关、行政复议机关或者人民法院确认违法，不具备人民法院在审理行政赔偿诉讼中就侵权行为与损害事实之间的因果关系、实际损失的范围大小等进行实体审查的前提条件，故本院对该诉讼请求不予支持。被告益阳市人民政府作出的益府不赔决字（2019）1号《不予赔偿决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，三原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回臧明达、臧金冠、臧君召的起诉。上诉人臧明达、臧金冠、臧君召向本院上诉称，益阳中院原审裁定查明的情况与事实不符，适用法律、法规错误。上诉人臧明达2012年8月书面承诺“不再为安置住房和过渡费发放及家具损坏和相关安置工作的事找政府及各部门上访”与本案无关。上诉人房屋是被上诉人违法拆除的，被上诉人自始至终都未提供合法征拆的证据，拆迁之前就应当给付的补偿经过几年数十次上访才得以落实，被上诉人是赔偿义务机关，应当予以赔偿。上诉人依法向益阳中院提起行政诉讼，并提供大量证据，事实清楚，程序合法，不是单独提起行政赔偿诉讼。修正的《中华人民共和国国家赔偿法》已经取消违法确认程序，最高人民法院关于确认程序的规定相应失效。即使是依照一审认为上诉人单独提起行政赔偿诉讼，也应该按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。上诉人在2008年10月21日就申请了行政裁决，湖南省人民政府直接下文给被上诉人要求审理解决，而被上诉人一直拖延不办，连安置这个致害行为也拖延了六年多时间，所以本案不存在请求时效问题。请求，1.撤销益阳中院（2019）湘09行赔初53号行政裁定；2.判令被上诉人因错误执行对三上诉人房屋拆迁补偿标准不公正、不平等和拖延六年安置时间造成的经济损失150万元；3.判令被上诉人赔偿上诉人11年维权误工费、律师费等经济损失1.5万元；4.判令被上诉人违法错误执行对上诉人造成的精神伤害赔礼道歉；5.判令由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人益阳市人民政府答辩称，1.上诉人书面承诺是其真实意思表示，承诺内容也是有关拆迁安置补偿问题，与本案诉求具有高度关联性，能够证实上诉人已经同意不再向政府及相关单位主张任何权利，一审查明事实和证据认定正确。2.上诉人的房屋2007年被依法征收后，因其拒绝腾出土地，经原益阳市国土资源局申请，由益阳市赫山区人民法院组织强制拆除，被上诉人不是赔偿义务机关。3.上诉人房屋于2007年被强制拆除，但上诉人于2017年5月向相关单位申请行政赔偿，超过法定赔偿请求时效。4.目前为止没有任何证据证明强拆行为违法，上诉人请求赔偿不符合法定条件。请求驳回上诉，维持原裁定。双方当事人在一审中提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，上诉人一审提出的诉讼请求为3项：1.判令被告益阳市人民政府赔偿因对三原告房屋拆迁补偿标准不平等和拖延安置时间造成的经济损失150万元；2.判令被告益阳市人民政府赔偿原告11年维权误工费、律师费等经济损失1.5万元；3.请求判令被告益阳市人民政府因滥用职权干预司法对三原告实施违法强拆造成的精神伤害进行赔礼道歉。二审中，上诉人提出上诉请求为5项，其中，第1项和第5项上诉请求为撤销一审裁定和本案诉讼费承担问题，第2项上诉请求表述为“请求判令被上诉人因错误执行对三上诉人房屋拆迁补偿标准不公正、不平等和拖延六年安置时间造成的经济损失150万元”，与一审略有差异，第3、4项上诉请求与一审相同。本院就第2项上诉请求与一审存在差异的问题，对上诉人臧明达进行了询问。上诉人臧明达对此答复称，拆迁补偿和安置损失都是因为错误执行强制拆除其房屋造成的，错误执行强制拆除房屋、补偿标准不平等和迟延安置都是造成其经济损失的赔偿事由，其一审也提出了，一审和二审的请求是一致的。本院认为，本案争议的焦点问题是，上诉人提起的行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件。第一，本案应当认定为单独提起的行政赔偿诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿规定》）第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。上述规定表明，《国家赔偿法》和《行政赔偿规定》在行政赔偿救济途径上赋予了当事人一定选择权，赔偿请求人既可以在申请复议或向人民法院起诉行政行为时一并提出赔偿请求，也可以在复议或诉讼之后单独提起行政赔偿诉讼。两种不同救济途径适用不同的司法审查程序，人民法院应当从赔偿请求人的诉讼请求、寻求救济进程以及相关诉讼经过等方面进行审查，确定赔偿请求人是单独提起的行政赔偿诉讼，还是提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。本案从上诉人提出的诉讼请求看，一审提出的三项诉讼请求均为赔偿请求，二审上诉请求除撤销一审判决以及诉讼费承担以外，其他三项上诉请求与一审基本一致。虽然上诉人二审提出错误执行强制拆迁房屋赔偿，但仅是作为赔偿事由提出，其实质仍是一审提出的赔偿请求。从上诉人寻求救济的进程看，上诉人于2019年2月27日向益阳市人民政府申请行政赔偿，2019年4月24日益阳市人民政府作出《不予赔偿决定书》，上诉人不服该决定，三个月内向人民法院提起行政赔偿诉讼，适用的是单独行政赔偿诉讼程序规定。从相关诉讼经过看，一审查明，上诉人自2016年起，就其房屋征收及安置问题，先后以原益阳市国土资源局、益阳高新技术产业开发区管理委员会拆迁安置部、益阳高新区朝阳办事处明月村、明月资管委、益阳市人民政府征地拆迁事务所为被告多次向法院提起诉讼，均未得到支持。上述事实足以证明，本案上诉人选择的是单独提出行政赔偿诉讼的救济途径，本案应当认定为单独提起的行政赔偿诉讼。第二，单独行政赔偿诉讼中违法确认程序与国家赔偿“确赔合一”原则并不冲突。关于国家赔偿中侵权行为违法确认的程序问题，1994年《国家赔偿法》第九条规定，提起国家赔偿前要经过“违法确认”环节。当时落实这一规定主要是通过两种途径，一是行政复议和行政诉讼程序、刑事审判监督程序以及民事执行异议、复议、执行监督等法定程序，如果这些法定程序确认了违法行为，赔偿请求人可以申请国家赔偿。二是无法经过上述法定程序确认的，则必须先经过一个单独的强制性的违法确认前置程序。这类程序主要是针对刑事赔偿、非刑事司法赔偿案件中涉及违法拘留、错误逮捕、违法使用警械武器致伤致死以及违法采取妨碍诉讼强制措施等侵权行为。这些侵权行为由于没有法定程序进行违法确认，因此，修订前的《国家赔偿法》为其设置了单独的违法确认前置程序。2010年《国家赔偿法》修订后，第九条规定删除了“依法确认”的字样，由此被认为国家赔偿实现了“确赔合一”。但实际上，“确赔合一”原则对行政赔偿程序并无实质影响。首先，修订后的《国家赔偿法》废除的只是上述第二种确认途径，即单独的强制性的违法确认前置程序，而刑事审判监督、行政诉讼及行政赔偿诉讼、行政复议等法定程序是依照法律规定设立的，国家赔偿无论是否取消违法确认环节，这些程序始终都是申请国家赔偿的前置程序，是不受“确赔合一”影响的。比如，再审无罪赔偿，需要首先通过启动审判监督程序，对原审判决进行纠正以后才有可能进入国家赔偿程序，如果没有审判监督程序纠正原审判决，赔偿请求人是无法依据“确赔合一”原则直接请求在国家赔偿程序中对原审判决进行违法确认的。其次，行政行为违法仍然是行政赔偿的前提。现行的《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第三条、第四条列举了行政机关及其工作人员侵犯人身权、财产权的范围，均属于违法的情形。再次，行政复议和诉讼程序已经充分保障了赔偿请求人“确赔合一”的权利。如前文所述，行政诉讼中已经赋予赔偿请求人两种救济途径选择权，要么一并提起赔偿诉讼，要么单独提出赔偿诉讼。根据《行政赔偿规定》第二十一条、第二十八条、第二十九条、第三十四条规定，一并提出行政赔偿请求的行政诉讼中，行政行为的违法确认和赔偿处理在同一个行政诉讼程序中予以解决。单独提起的行政赔偿诉讼中，如果加害行为为具体行政行为，则该加害行为必须已经行政诉讼或者行政复议等法定程序确认违法，单独赔偿诉讼只审查赔偿问题；如果该加害行为为事实行为，则可以与赔偿问题一并审查，人民法院应当在单独行政赔偿程序中对致害的事实行为的合法性予以确认。赔偿请求人选择对具体行政行为单独提起行政赔偿诉讼，表明之前诉讼或复议中已经放弃一并提出赔偿请求的权利。因此，单独赔偿诉讼程序要求具体行政行为违法确认为前提，与“确赔合一”原则并不冲突，《行政赔偿规定》中关于行政行为违法确认的规定仍然是有效的。上诉人主张“修正的《国家赔偿法》已经取消违法确认程序，最高人民法院关于确认程序的规定相应失效”的上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。第三，本案不符合单独行政赔偿诉讼的起诉条件。本案上诉人申请赔偿的事由为三项，一是认为被上诉人房屋拆迁补偿标准不平等造成其经济损失，二是认为被上诉人拖延安置时间造成其经济损失，三是认为被上诉人错误执行违法拆除其房屋造成其经济损失。关于第一、二项赔偿事由，涉及的补偿、安置行为均是具体行政行为，如前文所述，具体行政行为违法确认问题无法通过本案单独赔偿诉讼程序解决。关于第三项赔偿事由，一审查明，强制拆除房屋是人民法院实施的，且属于司法行为，也不能通过行政诉讼程序解决。根据《行政赔偿规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。本案上诉人未能提供证据证明被诉行政行为已经被确认违法，一审认定不符合起诉条件驳回起诉，处理正确，本院二审予以维持。上诉人臧明达上诉称，即使是依照一审认定为单独行政赔偿诉讼，也应该按照《行政赔偿规定》第三十四条的规定，对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。该上诉理由混淆了“具体行政行为”和“事实行为”的概念。具体行政行为是法律行为，具有法律性、特定性、职权性、外部性等特征，而事实行为则是不以设定、变更或消灭行政法律关系为直接目的的行为，不属于法律行为。《行政赔偿规定》第三十四条规定中，单独赔偿诉讼可以进行违法确认的“致害行为”，指的是事实行为。本案上诉人申请赔偿的事由不属于事实行为，不能适用该条规定在单独行政赔偿程序中进行合法性审查。该上诉理由没有法律依据，本院不予支持。第四，关于上诉人提出的其他上诉事由。上诉人上诉称，臧明达2012年作出的书面承诺与本案无关，一审不应写入裁定书。经查，一审将该事实写入本案事实查明部分，是对案件事实的正常表述，且并未进行法律评价，不属于认定事实和适用法律错误。上诉人上诉称，其在2008年10月21日就申请了行政裁决，而被上诉人一直拖延不办，所以本案不存在请求时效的问题。经查，上诉人的房屋于2007年被拆除，上诉人是否申请行政裁决和被上诉人是否拖延不办，不属于赔偿请求时效中止的法定事由。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，上诉人未能在法律规定的国家赔偿申请时效内提出赔偿请求，已经超过国家赔偿请求时效。本案即使依照上诉人认为是一并提起的赔偿诉讼，因拆除房屋的行为发生于2007年，也已经超出行政诉讼的起诉期限。此外，上诉人提出本案应当开庭审理问题。《行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案不符合单独行政赔偿的法定起诉条件，且二审中没有新的事实和证据，本院二审经过调卷审查或询问，可以不开庭审理而径行驳回起诉。上诉人提出的上述上诉事由，均没有法律和事实依据，本院不予支持。综上，益阳市中级人民法院（2019）湘09行赔初53号行政裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人臧明达、臧金冠、臧君召的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  涂勇华审判员  李隽明审判员  彭斌韬二〇二〇年三月三十日书记员  刘亦诚附：相关法律、法规、司法解释条文1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第三条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第三十九条赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。第二十八条当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与先例行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。第三十四条人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。