北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终124号上诉人（一审原告）孙茂兰，男，1926年11月29日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人孙志华（孙茂兰之子），1950年9月6日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人齐久存（孙茂兰之女婿），1966年2月8日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人（一审第三人）杨志义，男，1943年2月28日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人杨宝金（杨志义之子），1969年9月20日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街9号。法定代表人刘堃，镇长。委托代理人张萌，女，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。委托代理人韩俊，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人刘学立，女，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人宋立华，女，北京市平谷区司法局工作人员。上诉人孙茂兰、杨志义因北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）土地行政确权及北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。峪口镇政府于2019年1月25日作出京平峪政土争决字[2019]第1号《土地使用权争议处理决定书》（以下简称被诉处理决定），其主要内容为：经查，杨志义所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》中所载：现有房、申请理由、申请尺寸、妻、子基本情况与现实不符，杨志义辩称审批时未收到该申请表，对于情况不符属于记载错误且2014年7月9日调档前不清楚具有该申请表。孙茂兰对于该申请表不清楚。该申请表中未记载审批地址。经现场勘验，西樊各庄村白庵北巷54号宅基地（以下简称系争宅基地）东西宽12.92米、南北长16.75米，北正房东南角至东邻院墙之间距离为0.45米水道。尺寸与1988年《农村个人建房宅基地申请表》不符。对于系争宅基地尺寸大于该申请表尺寸，杨志义称审批时与南侧邻居宅院间存在一块空地，两家均分所得。孙茂兰称于1993年向村委会缴纳宅基地款22元取得，有平谷县峪口镇土地管理所收据。经与该宅院南侧邻居调查，其宅基地为1990左右获批，获批前为西樊各庄村九队小卖部，存在几间破房，多的地方是缴纳1500元所得。另查，杨志义有三子，在西樊各庄村共有宅基地两处。孙茂兰有三子、两女（两女已出嫁），三子各有一处宅基地，孙茂兰另有宅院一处（为系争宅基地）。根据《平谷区农村村民住宅建设管理办法》第七条之规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，遂根据现有证据材料，系争宅基地权属应为杨志义。综上，峪口镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，本着尊重历史、面对现实的原则，对系争宅基地作出处理决定如下：根据杨志义所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》，系争宅基地权属归杨志义所有。如对本处理决定不服，可在接到本处理决定书之日起60日内向平谷区政府申请行政复议，逾期不申请复议的，本决定即具有法律效力。孙茂兰不服，向平谷区政府申请复议，平谷区政府于2019年5月14日作出京平政复字[2019]25号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持峪口镇政府作出的被诉处理决定。孙茂兰不服，诉至一审法院，请求：1.撤销峪口镇政府作出的被诉处理决定；2.撤销平谷区政府作出的被诉复议决定；3.责令峪口镇政府重新作出处理决定。一审法院经审理查明：2008年3月13日，杨志义及其妻子王淑珍、儿子杨宝银作为原告，以孙茂兰及其妻子王银芝为被告向一审法院提起民事诉讼，要求孙茂兰及其妻子腾退系争宅基地上的房屋，孙茂兰于庭审中出示了平谷区政府于1993年5月10日向孙茂兰颁发的宅基地使用证（临时），一审法院于2008年12月8日作出（2008）平民初字第1726号民事裁定书，认为该案件属于宅基地使用权纠纷，需经有关部门予以确认，不属于法院受理范围，裁定驳回原告起诉。2010年6月24日，杨志义以平谷区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，要求撤销平谷区政府向孙茂兰颁发的宅基地使用证（临时），一审法院于2010年9月20日作出（2010）平行初字第19号行政裁定，认定杨志义提起行政诉讼已超过法定起诉期限，裁定驳回杨志义的起诉；杨志义不服，上诉于北京市第二中级人民法院（以下简称二中院），二中院于2010年12月10日作出（2010）二中行终字第805号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。杨志义不服二中院裁定，向北京市高级人民法院申请再审，高院经审查作出（2012）高行监字第00578号行政裁定指令二中院再审。二中院再审后经审查认为，根据本案查明的情况，杨志义于2010年6月24日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限，故于2012年12月19日作出裁定，裁定如下：一、撤销二中院（2010）二中行终字第805号行政裁定和平谷法院（2010）平行初字第19号行政裁定；二、指令平谷法院进行审理。2014年6月17日，一审法院作出（2014）平行初字第36号行政判决书，撤销平谷区政府颁发给孙茂兰的宅基地使用证（临时）。2015年2月10日，杨志义及其妻子王淑珍作为原告，起诉孙茂兰及其妻子王银芝，要求孙茂兰及其妻子返还系争宅基地，一审法院于2015年4月30日作出（2015）平民初字第01876号民事裁定书，认为在杨志义、王淑珍所提交的1988年4月2日《农村个人建房宅基地申请表》所对应的宅基地位置未经有关部门确认的前提下，法院不宜径行处理，裁定驳回杨志义、王淑珍的起诉。2015年7月22日，杨志义向峪口镇政府提出确权申请，2016年3月1日，峪口镇政府作出《土地权属争议案件不予受理通知书》，杨志义向平谷区政府申请复议，复议期间，峪口镇政府撤销前述《土地权属争议案件不予受理通知书》，2016年6月14日平谷区政府终止行政复议。2016年11月4日，峪口镇政府作出京平峪政土争决字[2016]第9号土地使用权争议处理决定书（以下简称9号处理决定），以证据不足为由对系争宅基地权属暂不予确认，平谷区政府复议维持，杨志义不服9号处理决定和复议决定诉至一审法院，一审法院于2017年5月31日作出（2017）京0117行初13号行政判决书，判决撤销峪口镇政府作出的9号处理决定及平谷区政府作出的复议决定，责令峪口镇政府六个月内重新作出处理决定。孙茂兰不服上述判决并上诉，我院于2017年8月22日作出（2017）京03行终422号行政判决书维持一审判决。2019年1月25日，峪口镇政府作出被诉处理决定，确认系争宅基地权属归杨志义所有。孙茂兰不服向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2019年5月14日作出被诉复议决定，维持峪口镇政府所作被诉处理决定。孙茂兰仍不服，提起本案之诉。经峪口镇政府现场勘查，系争宅基地东西宽12.92米、南北长16.75米，北正房东南角至东邻院墙之间距离为0.45米水道。一审法院经审理认为，根据《土地管理法》第十六条第一、二款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。据此，峪口镇政府具有对村民之间的土地使用权属争议进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款的规定，平谷区政府有权受理申请人提交的行政复议申请。本案中，孙茂兰与杨志义就系争宅基地的归属问题多有争议且历经数次诉讼，期间双方均提供了历史资料、情况说明、证人证言等证据材料，原北京市平谷县人民政府于1993年5月10日颁发给孙茂兰的宅基地使用证已经被生效判决撤销，孙茂兰提供的证据不能证明系争宅基地系其申请或购买。关于杨志义所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》记载内容与实际情况不符的问题，峪口镇政府经过现场勘查及调查询问，认定该《农村个人建房宅基地申请表》与系争宅基地存在对应关系。且根据现实情况，杨志义有三子，在西樊各庄村共有宅基地两处，孙茂兰有三子两女（均已出嫁），三子各有一处宅基地。若系争宅基地归孙茂兰所有，则不符合《平谷区农村村民住宅建设管理办法》第七条农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定。峪口镇政府在收到杨志义提交的申请后，依法立案调查、现场询问、实地勘查，根据现有证据及系争宅基地的情况，本着尊重历史、面对现实的原则，作出被诉处理决定并无不当,但峪口镇政府作出被诉处理决定超过法定期限。综上，峪口镇政府作出的被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规依据正确，但超过法定处理期限，鉴于对孙茂兰的权利不产生实际影响，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的行政行为程序轻微违法之情形，不影响被诉处理决定的效力,故峪口镇政府作出的被诉处理决定应被确认违法。鉴于原行政行为被确认违法，平谷区政府作出的被诉复议决定亦应被确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项、第一百三十六条之规定，判决确认峪口镇政府作出的被诉处理决定违法；确认平谷区政府作出的被诉复议决定违法。孙茂兰不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：一、一审法院认定杨志义所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》与系争宅基地存在对应关系错误。对系争宅基地的现场勘验显示，系争宅基地的实际情况与杨志义所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》中记载的内容不符，不能证明该份申请表与系争宅基地具有关联性。关于出现上述差异的原因，杨志义虽有辩解，但无其他证据予以印证，不能证明其所述内容的真实性。二、如以《平谷区农村村民住宅建设管理办法》为确权依据，则杨志义不具有审批本村宅基地的资格。根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》、《平谷区农村村民住宅建设管理办法》的规定，宅基地申请人必须是本集体经济组织内的农村村民，本集体经济组织以外的农村村民或居民不得申请使用宅基地建设住宅。本案中，杨志义在1988年已非本集体组织成员，按照确权依据，杨志义也不具有审批本村宅基地的资格。三、杨志义作为确权申请人其负有举证证明其与系争宅基地具有利害关系的责任，要求孙茂兰提供证据不符合证据规则。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件:(一)申请人与争议的土地有直接利害关系:(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。由此，杨志义作为确权申请人其负有举证证明其与系争宅基地具有利害关系的责任。首先，本案中并无证据能够证明杨志义与系争宅基地存在直接利害关系，其所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》与系争宅基地不具有关联性。其次，我国《土地管理法》虽规定了“一户一宅”的宅基地使用原则，但并无禁止集体经济组织成员购买宅基地之上房屋的强制性规定，且该法律规定也非国家强制性效力规定，而属于管理性强制性规定。系争宅基地前身为知青住宅，系孙茂兰从村委会购买，并对宅院进行翻建，一直居住至今。而在1993年申请使用权登记时，杨志义并未对系争宅基地主张过权利，也可说明系争宅院与杨志义无关。因此，峪口镇政府不能仅基于“一户一宅”原则即推定系争宅基地为杨志义所有。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被诉处理决定；3.撤销被诉复议决定；4.责令峪口镇政府重新作出处理决定。杨志义不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：一、一审判决结果对诉讼请求没有任何回应，一审中，孙茂兰诉请撤销行政行为，一审判决确认被诉处理决定违法，对于行政行为是否撤销，没有任何表述，虽然肯定了峪口镇政府作出的被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规依据正确，不影响被诉处理决定的效力，但对应的判决结果极易被误解为对一审原告所诉的行政行为不予撤销，故依据一审判决的法律依据，即使指出了因期限存在轻微违法的情形，也应该明确驳回一审原告的全部诉讼请求，并对被诉处理决定予以明确维持。上诉人认为不能因为期限上的瑕疵影响主体实质问题的解决，在是非面前应态度明确，才能维护法律的尊严和维权者的权益。二、一审应判决驳回一审原告的全部诉讼请求，维持被诉处理决定，否则不能定纷止争，更易激化矛盾。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回孙茂兰的全部诉讼请求，维持被诉处理决定和被诉复议决定。峪口镇政府、平谷区政府均同意一审判决，请求法院予以维持。孙茂兰在法定举证期限向一审法院提交以下证据并在一审庭审中出示：1.宅基地使用证及登记费用，宅基地使用证因两家纠纷于2016年经区法制办注销，宅基地使用证办理时间是1993年，而两家纠纷起于2008年，如果宅基地是批给杨志义的，为何当年不提出并要求登记，而要十五年之后才提出异议，系争宅基地前身是知青住宅，1985年卖给孙茂兰之前已是集体资产，当年各村处理此类资产主要以出售为主；2.证人证言，证人系孙茂兰翻盖系争宅基地时为孙茂兰干活的人员，证明建筑物是孙茂兰建造；3.记账凭证，孙茂兰翻盖系争宅基地时购买材料的凭证，证明建筑物是孙茂兰建造；4.宅基地申请表，证明杨志义是宅基地的申请人，而当时杨志义的户籍已不在村务农，不能作为宅基地的申请人，与土地管理相关文件不符；5.宅基地申请表，证明杨志义现在使用两处宅基地，并提供两份宅基地批示，他的宅基地批示与系争宅基地并无关联；6.土地使用权申报表，1993年杨志义申请使用权登记的申报表及土地示意图，说明杨志义在当年完全知道土地使用权登记，而不申请登记说明系争宅基地并不是杨志义的。杨志义在法定举证期限内向一审法院提交以下证据并在一审庭审中出示：1.2015年3月18日孙茂兰民事答辩状；2.2015年3月18日峪口法庭开庭笔录第4页；证据1-2证明孙茂兰认为土地权属争议应由土地管理部门处理，不属于人民法院受理范围，故在主管部门依法确权后不应再向法院提出诉求；3.2015年3月18日峪口法庭开庭笔录第15页，证明孙茂兰在临时使用证被撤销后竟然又以当过村干部有苦劳大队才给批的宅基地作为侵权理由，1988年批的说法更是与其之前主张的1980年批的自相矛盾；4.2010年7月27日平谷法院第十二法庭开庭笔录第11页-13页，证明孙茂兰二儿媳妇在出庭作证时明显说谎，1993年办理的临时使用证她却说在1980年见过，为侵权人作假证。峪口镇政府在法定期限内向一审法院提交证明原行政行为合法性的以下证据、依据并在一审庭审中出示：1.杨志义确权申请书；2.杨志义及其妻王淑珍、其子杨宝金、杨宝银、杨宝玉身份证及户口本复印件，证明杨志义向峪口镇政府提出确权申请，并提交其及家属的身份证、户口本复印件；3.孙茂兰答辩意见；4.孙茂兰授权委托书;证据3-4证明孙茂兰就杨志义的申请进行答辩，并委托了代理人；5.《社员建房宅基地申请表》及批示；6.《农村个人建房宅基地申请表》；7.孙茂兰、杨宝银、杨志义宅基地申报表；8.孙茂兰宅基地款收据；9.1993年2月21日宗地草图；10.西樊各庄村委会证明信；11.2016年8月3日现场勘测草图；12.证人名单及证人身份证复印件、证人证言；13.2015年7月6日杨志清询问笔录；14.2015年7月6日杨志友询问笔录；15.2015年7月6日杨福山询问笔录；16.2015年7月6日王淑云询问笔录；17.2015年7月6日杨志勇询问笔录；18.2015年8月7日赵淑芳询问笔录；19.2015年8月7日芮兆来询问笔录；20.2015年8月13日杨志义询问笔录；21.2015年12月7日杨志义询问笔录；22.2016年2月5日孙志斌询问笔录；23.2016年2月5日陈俊贤询问笔录；24.2016年2月5日徐永江询问笔录；25.2016年2月5日白玉兰询问笔录；26.2016年2月5日孙志海询问笔录；27.2016年2月5日孙志青询问笔录；28.2016年7月6日杨志义询问笔录；29.2016年7月20日孙茂兰询问笔录；30.2016年7月20日陈凤林询问笔录；31.2016年8月5日杨志义询问笔录；32.2016年8月16日孙志华询问笔录；33.2016年8月16日任凤全询问笔录；证据5-33证明峪口镇政府现场进行勘查，履行了调查职责；34.9号处理决定及送达回证，证明峪口镇政府依据调查结果作出相关决定，并于当日向孙茂兰、杨志义送达了该决定书；35.杨志义行政起诉状；36.平谷法院（2017）京0117行初13号行政判决书；证据35-36证明杨志义不服9号处理决定，提起行政诉讼，平谷法院经审理，作出（2017）京0117行初13号行政判决书;37.孙志华调查笔录，证明峪口镇政府履行调查职责；38.被诉处理决定及送达回证，证明2019年1月25日，峪口镇政府根据调查结果作出相关决定，并于当日向孙茂兰、杨志义送达了决定书。《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第十三条、十九条、二十条、二十八条、二十九条、三十条系峪口镇政府提供的法律依据。平谷区政府在法定期限内向一审法院提交证明复议程序合法的以下证据、依据并在一审庭审中出示：第一组证据,复议受理环节相关材料：1.孙茂兰提交的行政复议申请书及平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录,2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证,该组证据证明孙茂兰曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法进行了受理;第二组证据,案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向峪口镇政府发送了行政复议答复通知书,2.杨志义参加行政复议通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向杨志义发送了杨志义参加行政复议通知书,3.峪口镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明峪口镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书,4.杨志义提交的答辩状，证明杨志义提交了答辩,5.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。平谷区政府提供《行政复议法》作为其作出行政行为的法律依据。经庭审质证，孙茂兰提供的证据1已被生效法律文书判决撤销，对该证据一审法院不予采纳；证据2至3真实性无法核实，一审法院不予采纳；证据4至6真实性一审法院予以采纳，对于其证明目的一审法院不予采纳。峪口镇政府提供的证据能够证明其进行依法立案、调查、勘查并作出被诉处理决定的事实，对该证明目的一审法院予以采纳。平谷区政府提供的证据能够证明复议程序合法，一审法院予以采纳。杨志义提供的证据真实，能够证明孙茂兰与杨志义就争议进行诉讼的情况，对其他证明目的一审法院不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第十六条第一、二款及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，峪口镇政府具有处理系争宅基地争议并作出被诉处理决定的法定职责。依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，平谷区政府具有受理孙茂兰的行政复议申请并作出处理决定的职责。本案中，关于系争宅基地的权属问题，孙茂兰和杨志义几经诉讼，也各自提交了证据，峪口镇政府也做了大量的调查工作，调查的结果显示：杨志义所持1988年《农村个人建房宅基地申请表》记载内容虽与实际情况不符，但结合该表的审批时间、审批时的历史情况以及杨志义现有宅基地的情况，基本可以认定该《农村个人建房宅基地申请表》与系争宅基地存在对应关系；孙茂兰持有的原北京市平谷县人民政府于1993年5月10日颁发的宅基地使用证已经被生效判决撤销，不具有证明系争宅基地权属的作用。另，根据《平谷区农村村民住宅建设管理办法》农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，峪口镇政府本着尊重历史、面对现实的原则，根据现有的证据情况作出被诉处理决定认定系争宅基地权属归杨志义所有并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，峪口镇政府作出被诉处理决定超过了法定的处理期限。鉴于对当事人的权利义务不产生实际影响，一审法院据此判决确认被诉处理决定违法并无不当。因原行政行为被确认违法，一审法院判决确认平谷区政府作出的被诉复议决定违法正确，本院予以维持。杨志义关于判决驳回孙茂兰全部诉讼请求的主张本院不予支持。综上，一审法院判决确认峪口镇政府作出的被诉处理决定和平谷区政府作出的被诉复议决定违法正确，本院予以维持。孙茂兰、杨志义的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙茂兰、杨志义负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年三月三十日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利