江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行初11号 原告杨康海，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。 被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 第三人淮安高新控股有限公司，住所地淮安市福地路1号1号楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人王立文，该公司工作人员。 原告杨康海诉被告淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政协议无效一案，于2018年5月23日向本院起诉，本院于2018年7月25日作出一审判决，原告杨康海不服向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院于2018年12月27日裁定将本案发回重审。本院重审立案后，依法向被告淮安市政府、第三人高新控股公司送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2019年3月14日、2020年1月16日公开开庭审理了本案。原告杨康海及其委托代理人孟登高，被告淮安市政府的委托代理人周本田、刘思，第三人高新控股公司的委托代理人王立文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨康海诉称：原告系淮安经济技术开发区徐杨乡黄岗村村民，在该村七组2号有合法房屋。2017年3月25日被告派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会发出房屋拆迀通告，该通告载明：拆迁范围为城东路东侧，徐杨路南侧，237省道西侧，大寨河北侧，原告的房屋被纳入该拆迁范围内；拆迁日期为2017年3月26日至5月24日。2017年4月12日原告与被告的派出机构淮安高铁商务区办事处签订协议。事后，原告得知被告与原告签订协议是在该地块土地并未征收的情况下进行的，被告与原告签订协议的行为违反了国家的强制性规定，属于无效行为。为维护原告的合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法确认原告与被告签订的《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》无效，本案诉讼费由被告承担。 原告杨康海在法定期限内向本院提供以下证据： 1、《房屋拆迁通告》（2017年3月25日），证明被告在原告房屋所在位置发布了房屋拆迁通告，依据淮政发〔2007〕33号文； 2、《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》，证明原告与被告以及第三人签订了《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》； 3、原告房屋所在地块位置的材料，证明该地块的土地属于集体土地未被征收。 被告淮安市政府答辩称：1、拆迁补偿安置协议不存在行政行为无效的情形。被告派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会于2017年3月26日发布的《房屋拆迁通告》虽被确认违法但未撤销，具有行政行为效力；根据《房屋拆迁通告》，高新控股公司（拆迁人）、淮安高铁商务区办事处（拆迁实施单位）与原告签订拆迁补偿安置协议，协议各方主体适格。2、拆迁补偿安置协议不存在合同无效情形。原告系自愿签订拆迁补偿安置协议，是原告真实意思表示，且协议条款完整明确，根据合同法第四十四条规定，本案拆迁补偿安置协议已经成立生效；被告按照拆迁标准，对原告房屋给予了足额补偿，原告拆迁补偿安置权益在实体上已经得到充分保障，同时协议不存在合同法第五十二条规定的无效情形，应属有效合同。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告淮安市政府在法定期限内向本院提供以下证据： 1、涉及原告的《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》； 2、转账支票； 3、领房凭证； 4、淮价服〔2007〕16号《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》，附：被拆迁合法建筑的装修、装潢及附属物补偿标准，花草、苗木、树木补偿标准，淮政发〔2007〕33号《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》、淮政拆发〔2007〕1号《关于印发〈淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则〉的通知》，证明拆迁补偿标准远远超过淮安市相关拆迁规定，充分保障原告合法权益； 5、淮委〔2012〕193号《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》、淮新城管发〔2016〕21号《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》、淮办发〔2016〕94号《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》，证明本案拆迁人系被告派出机构； 6、（2017）苏08行初127号行政判决书，证明涉案《房屋拆迁通告》未被撤销，仍具有行政行为效力； 7、《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》（苏政地[2019]721号），证明原告家所在地块已经获得合法的征地批文，用地手续合法。 第三人高新控股公司庭审中述称：同意被告的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人高新控股公司没有提供证据。 经庭审质证，被告淮安市政府对原告杨康海所举证据质证认为：证据1真实性无异议。证据2是原告与被告派出机构以及第三人真实意思表示，且涉案协议已经实际履行，相关拆迁安置补偿标准也远远超过相关规定，未侵害原告合法权益。原告协议签订时间是2017年3月，超过了法律规定的起诉期限。证据3请法院依法审查认定。 原告杨康海对被告淮安市政府所举证据质证认为：对证据1真实性无异议，合法性有异议。对证据2-3真实性无异议。对证据4-5真实性、合法性、关联性无异议。对证据6真实性、合法性无异议，证明目的不能成立。证据7不予质证，签署涉案协议时没有该批文。 第三人高新控股公司对原、被告所举证据，质证同意被告的意见。 经审查，本院对上述证据认证如下：1、对于原告所举证据1各方对真实性无异议，予以采纳；证据2为本案被诉行为，不作证据认定。证据3需结合其他材料审查认定，暂不作认定。2、对于被告证据1为本案被诉行为，不作证据认定；证据2-6各方对真实性无异议，予以采纳；证据7真实性予以确认。 经审理查明：2017年3月25日，淮安生态文化旅游区管理委员会因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为黄岗花园及周边地块开发整理项目，高新控股公司为拆迁人，淮安高铁商务区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2017年3月26日至5月24日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 原告杨康海户房屋坐落于黄岗村××组，位于上述项目拆迁范围内。2017年4月12日，原告杨康海作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明：拆迁实施单位（丙方）为淮安高铁商务区办事处，拆迁人（甲方）为淮安高新控股公司。协议约定拆迁乙方坐落在黄岗村××××组的房屋，总面积为289.61平方米（其中：合法面积140.33平方米）。甲方应付乙方补偿总金额320175.36元，乙方应付甲方两套安置房（林语美墅，建筑面积为113.57平方米安置房一套；黄岗花园，建筑面积为101.41平方米安置房一套）的费用为221885.78元，经结算乙方杨康海应得补偿款98289.58元。原告杨康海认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，2019年12月2日，江苏省人民政府作出的苏政地[2019]721号《江苏省人民政府关于淮安市2019年度第33批次城市建设用地的批复》，批复同意将高铁商务区办事处黄岗村、黄桥村、浦马村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。原告杨康海户房屋土地在征收范围内。 还查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，原告杨康海作为涉案拆迁补偿安置协议的被拆迁人，有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确淮安生态文化旅游区管理委员会系被告淮安市政府的派出机构，淮安生态新城高铁商务区办事处为淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构。本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置的约定来看，原告房屋总面积289.61平方米（其中合法面积为140.33平方米），经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予原告杨康海安置总面积达214.98平方米的房屋两套，结算后再给予原告98289.58元的补偿款。已经给予原告家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。协议也已实际履行，原告已将房屋交付拆除，并领取了相应的补偿款和安置房。原告亦未提供证据证明被告存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。 综上，原告杨康海主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告杨康海的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨康海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  徐 俊 审 判 员  梁新星 审 判 员  马玉宝 二〇二〇年三月二十五日 法官助理  朱 强 书 记 员  陶晓航 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益; （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益; （三）以合法形式掩盖非法目的; （四）损害社会公共利益; （五）违反法律、行政法规的强制性规定。