湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)湘行赔终4号上诉人(原审原告)：花垣合源渔业有限公司，住所地：花垣县花垣镇当家村五组。法定代表人：田兵，该公司总经理。委托代理人：黄海华，该公司员工。被上诉人(原审被告)：花垣县人民政府。住所地：花垣县花垣镇城南路。法定代表人：隆立新，该县县长。委托代理人:贾文敏，花垣县司法局工作人员。委托代理人:向超，湖南四维律师事务所律师。原审第三人：花垣县水利局，住所地：花垣县建设中路399号。法定代表人：龙江涛，该局局长。委托代理人：姚敏娜，湖南边城律师事务所律师。原审第三人：花垣县兄弟河水库管理所。住所地：花垣县窝勺乡。法定代表人：梁洪其，该所所长。上诉人花垣合源渔业有限公司因与被上诉人花垣县人民政府及原审第三人花垣县水利局、花垣县兄弟河水库管理所行政赔偿一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称自治州中院）(2019)湘31行初6号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。自治州中院审理查明，2013年，花垣县拟立项在花垣县兄弟河水库建立生态渔业示范基地，为此，花垣县环保局曾专门致函花垣县水利局、畜牧局,该函同意实施项目同时也明确提出了须依法进行环评和监管要求。2013年11月18日，原告经与花垣县兄弟河水库管理所及其上级主管部门花垣县水利局协商后，签订了一份“花垣县兄弟河水库承包经营合同”，原告以承包的方式在该水库进行水产养殖。同年12月1日，花垣县水利局、畜牧局经请示被告花垣县人民政府同意，组织了相关部门赴周边地区进行了专项考察。原告在签订上述合同后，开始投入资金并开展经营活动。此后，因水库周边群众与原告发生纠纷，被告花垣县人民政府于2016年5月6日给原告发出了76号《禁止非法捕捞函》，要求原告立即停止对兄弟河水库的侵权活动，并配合有关部门处理好相关遗留问题。关于水库周边群众与原告发生纠纷的原因，双方当事人各执一词：原告称与周边群众的矛盾，主要是水库淹没区群众因安置补偿等历史遗留问题引起，并转嫁到与原告发生纠纷。而被告称主要是由于原告未办理环评审批手续和未取得养殖、捕捞许可证等原因引起。原告收到了被告作出的76号《禁止非法捕捞函》后，认为侵犯了自己的合法权益，向湘西州人民政府申请复议。2016年7月15日，州人民政府经复议后维持花垣县人民政府的76号《禁止非法捕捞函》。原告不服，遂诉至自治州中院，请求判决撤销76号《禁止非法捕捞函》。自治州中院2016年12月29日作出（2016）湘31行初70号行政裁定，判决驳回原告的起诉，原告不服上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院2017年8月29日以（2017）湘行终145号行政裁定，撤销自治州中院裁定，指令该院继续审理本案，该院继续审理后，于2018年8月12日判决确认被告花垣县人民政府作出的76号《禁止非法捕捞函》违法，同时撤销州人民政府（2016）11号行政复议决定。判决生效后，原告花垣合源渔业有限公司于2019年1月11日向自治州中院提起行政赔偿诉讼，请求判决被告花垣县人民政府赔偿经济损失4183.62万元。另查明，1、2015年10月10日，花垣县环境保护局因原告未办理环评审批手续，对原告进行了行政处罚。2、原告在庭审中承认，经其多次申请，但直至本案诉讼时止，没有拿到相关环评审批手续和养殖、捕捞许可证等。3、涉案花垣县兄弟河水库系该县城区饮用水水源。4、2016年4月26日，湖南省人民政府办公厅发布强化对水库水质保护的湘政办发（2016）31号《关于规范水库渔业利用加强水库水质保护的意见》，该文件在“属地管理原则”中明确：“县级人民政府对规范水库渔业利用工作负总责。水库产权单位为直接责任单位，水库产权不明晰的，由当地县级人民政府负责。”5、湖南省高级人民法院（2017）湘行终145号行政裁定书认定76号《禁止非法捕捞函》，已经对花垣合源公司产生实际影响，与花垣合源公司与76号《禁止非法捕捞函》具有利害关系。6、自治州中院2018年8月12日作出的（2016）湘31行初70号行政判决，明确认定：①“被告认定原告的养殖、捕捞行为违法，具有事实依据。”；②关于合同的争议、效力及合法性的认定，根据我国合同法第一百二十八条的规定，应当通过申请仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决，76号《禁止非法捕捞函》认定合同非法无效；③涉案水库系花垣县城区饮用水水源，且原告未经行政许可和环评审批就进行渔业养殖的违法事实确实客观存在，根据行政诉讼法第七十四条第一款第一项之规定，判决确认违法，但不撤销行政行为。7、原告在庭审中自认起诉状所列“花垣县合源鱼业有限公司”系笔误，当庭表示更正为“花垣合源渔业有限公司”。自治州中院认为，处理本案还得从以下三方面考虑，即一、涉诉行政行为是否违法；二、涉诉行政行为即被告花垣县人民政府对原告作出的76号《禁止非法捕捞函》是否给原告的合法权益造成了实际损害；三、实际损害和被告花垣县人民政府的上述行政行为有无法律上的因果关系。关于一、自治州中院2018年8月12日作出（2016）湘31行初70号行政判决，判决“确认被告作出的花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》违法”（已生效），即涉诉行政行为违法，但鉴于涉案水库系花垣县城区饮用水水源，且原告未经行政许可和环评审批就进行渔业养殖，如撤销该行为，将会给国家和社会公共利益造成重大影响，故依法不撤销涉诉行政行为，原告不得在“兄弟河水库库区”进行“非法捕捞作业”；基于此也就自然产生处理本案要考虑的第二方面问题，即被告花垣县人民政府对原告作出的76号《禁止非法捕捞函》是否给原告的合法权益造成了实际损害。我国国家赔偿法第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。根据上述法律规定，只有对赔偿请求人的合法权益构成侵犯，才有取得国家赔偿的权利，否则就得不到人民法院的支持。经审查：首先，原告与第三人签订兄弟河水库承包合同后，在没有取得相关环评审批手续和养殖证、捕捞证情况下，即投入资金并开展水产养殖经营活动，直到本案诉讼时止，原告仍没有获取相关行政许可。《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，“单位和个人使用国家确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”该法第二十三条同时还确立了国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。根据上述法律规定，未经取得相关养殖、捕捞行政许可而擅自从事相关养殖生产的，其经营活动不具有合法性。因此，原告的养殖生产行为由于不具有合法性，其所主张的“合法权益”遭到侵犯亦不能构成。其次，原告在诉讼中提出，被告作出的“禁止非法捕捞函”侵犯了其依合同所取得的承包经营权，庭审中被告花垣县人民政府对原告与第三人签订的“兄弟河水库承包合同”明确提出了异议，第三人表示认可，这在生效的人民法院判决中也相应得到认定。对此，《中华人民共和国合同法》第一百二十八条明确规定，合同发生争议时可以通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决。非经仲裁机构的裁决或人民法院的司法裁判，原告与第三人签订的合同的效力与合法性当然处于争议状态，原告花垣合源渔业有限公司在本案提出的相应主张只能“通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决”，人民法院生效行政裁判虽然认定76号《禁止非法捕捞函》已经对原告公司产生实际影响，原告就此合同提出相关行政赔偿显然缺乏法律依据，更何况原告不能对涉诉具体行政行为造成损害的事实提供有效证据。至于三、因被告花垣县人民政府对原告作出的76号《禁止非法捕捞函》未给原告的合法权益造成实际损害和“合同争议通过仲裁或者向人民法院起诉的方式进行解决”，也就从根本上否认了本案实际损害和被告花垣县人民政府的行政行为存在法律上因果关系的基本基础。原告花垣合源渔业有限公司诉讼理由不能成立，依法应予驳回。综上所述，原告花垣合源渔业有限公司起诉提出的行政赔偿请求缺少事实和法律依据，依法不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告花垣合源渔业有限公司的赔偿请求。案件受理费五十元，由原告花垣合源渔业有限公司负担。花垣合源渔业有限公司提起上诉称：原审法院认定上诉人的经营活动不合法，其主张的合法权益受到侵犯不能构成，该认定明显错误。原审法院适用法律错误，被上诉人的行为给上诉人造成了巨大经济损失。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。上诉费由被告承担。被上诉人花垣县人民政府答辩称：花垣合源渔业有限公司不能开展正常的经营活动的根本和直接原因是其自始至终未取得环评审批手续、未取得养殖和捕捞许可证。所以即使有损失的产生，也是其自身原因造成的。一审认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。被上诉人花垣县水利局答辩称：花垣合源渔业有限公司到现在为止，未取得相关环评审批手续和养殖证、捕捞证，上诉人的经营活动不合法。一审认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是花垣县人民政府的行政行为是否给花垣合源渔业有限公司的合法权益造成了损害。本案中，虽然花垣县人民政府作出的花政函[2016]76号《关于禁止在兄弟河水库库区非法捕捞作业的函》被自治州中院生效判决确认违法，但花垣合源渔业有限公司签订兄弟河水库承包合同后，没有取得相关环评审批手续和养殖证、捕捞证，即开展水产养殖、捕捞经营活动。2015年，因花垣合源渔业有限公司未办理环评审批手续，花垣县环境保护局还对其进行了行政处罚。直到本案诉讼时止，花垣合源渔业有限公司仍没有获取相关行政许可。因涉案水库系花垣县城区饮用水水源，花垣合源渔业有限公司未经行政许可和环评审批就进行渔业养殖、捕捞，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”，该法第二十三条同时还确立了国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。花垣合源渔业有限公司未取得行政许可擅自从事养殖、捕捞，其经营活动不具有合法性。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。根据上述法律规定，由于花垣合源渔业有限公司的养殖、捕捞行为不具有合法性，其主张合法权益遭到侵犯不能成立，花垣县人民政府不应承担赔偿责任，原审法院驳回花垣合源渔业有限公司的赔偿请求并无不当。另外，根据《诉讼费用交纳办法》第八条第四项的规定，行政赔偿案件不收取案件受理费，原审收取花垣合源渔业有限公司案件受理费50元不当，应当予以退还；上诉人花垣合源渔业有限公司向本院交纳的案件受理费50元，亦应当予以退还。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果并无不当。上诉人花垣合源渔业有限公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  李隽明审判员  彭斌韬审判员  涂勇华二〇二〇年三月三十一日书记员  沈亮霞