贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终30号上诉人（原审被告）桐梓县综合行政执法局。住址：桐梓县娄山关街道凉水井。统一社会信用代码：11520322736638509L。法定代表人令狐荣钊，局长。委托代理人屠金伟，贵州贵遵律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赵福强，男，汉族，生于1973年2月27日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。被上诉人（原审原告）赵建强，男，汉族，生于1988年7月29日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。被上诉人（原审原告）王华，男，汉族，生于1978年4月18日，贵州省桐梓县人，住桐梓县。上诉人桐梓县综合行政执法局（以下简称桐梓执法局）因与被上诉人赵福强、赵建强、王华其他行政管理一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初233行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年12月4日，原告（乙方）与夜郎镇庙坝村榜上组（甲方）签订《土地流转协议》，约定甲方将责任耕地，现状为“河滩地”的承包权、经营权流转给乙方使用，并经夜郎镇庙坝村委会确认同意，同日，三原告成立了桐梓县夜郎镇鑫源农业发展有限公司，并以该公司的名义对“河滩地”进行承包经营和管理使用，于2018年12月4日在其承包地上修建围堤，建成了生态鱼池。2019年1月14日，被告向桐梓县夜郎镇鑫源农业发展有限公司下达《责令停止违法行为通知书》责令其停止修建鱼塘的违法行为，后于2019年5月27日向三原告下达了（2019）桐综执处决05字第1-6号《行政处罚决定书》，限令原告“在接到本处罚决定之日起3日内，自行清除其修建围堤，并处罚人民币贰仟元”。三原告不服遂起诉到本院。原审法院认为，依据《贵州省河道管理条例》第十一条“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位编制立项文件时，必须按河道管理权限将工程建设方案报送水行政主管部门审查同意后，方可按基本建设程序履行审批手续。建设项目安排施工时，应当按照批准的设计或者规划划定的位置和界限进行。施工期间水行政主管部门应当对其是否符合河道整治规划进行检查。”之规定，本案涉案堤坝的修建未向水行政主管部门申请规划和批准，擅自在河道管理范围内修建永久性堤坝建筑的行为应属于违建行为。其次，关于被处罚的修建河堤行为是公司行为还是自然人行为问题。根据《中华人民共和国民法总则》第五十七条“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”之规定，本案三原告依法成立了桐梓县夜郎镇鑫源农业发展有限公司，并依法以公司名义进行经营，原告所修建的河堤及流转的土地，均为公司管理和使用，三原告的行为是代表公司故应为公司行为，为此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚”之规定，本案中是桐梓县夜郎镇鑫源农业发展有限公司违法在河道管理范围内修建堤坝建设鱼塘，其行为违反《中华人民共和国河道管理条例》和《贵州省河道管理条例》相关规定，依法应当给予行政处罚。但本案被告先向桐梓县夜郎镇鑫源农业发展有限公司下达《责令停止违法行为通知书》，并以该公司作为违法主体进行立案审批，后又以公司股东三原告作为处罚主体作出（2019）桐综执处决05字第1-6号《行政处罚决定书》，明显存在处罚主体错误，属于事实不清，证据不足，程序违法。综上，为维护各方当事人的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告桐梓县综合行政执法局于2019年5月27日向原告赵建强、赵福强、王华作出的（2019）桐综执处决05字第1-6号《行政处罚决定书》。本案案件受理费50.00元，由被告桐梓县综合行政执法局承担。原审宣判后，桐梓执法局不服原审判决，向本院提起上诉。桐梓执法局上诉请求：1.请求判决撤销原审判决，并依法直接改判。2.由被上诉人承担本案的全部费用。事实和理由：一、原审判决认定三原告是以公司名义进行经营并修建案涉围堤及流转土地，明显认定事实错误。1.签订土地流转协议的时间是2018年12月4日，签订人是三被上诉人，公司成立的时间是2018年12月4日，开始修建围堤的时间也是2018年12月4日。根据王华、赵福强2019年4月16日出具的情况说明记载，其当初成立公司是为了获取国家补助，公司是空壳公司，修建鱼塘是他们三被上诉人合伙出资。以及举报人赵XX2019年1月8日的询问笔录陈述，修建围堤是被上诉人三人所为。再结合三被上诉人2019年1月7日签订的协议约定的全部内容和赵建强2019年4月12日的询问笔录第4页记载“刚开始是我们三人修建的，在修建过程中听说成立公司以小微企业的名义争取到扶持政策，于是我们就去成立了公司桐梓县夜郎镇鑫源农业发展有限公司”。均说明了在相关部门介入前公司没有开展任何业务，三被上诉人修建围堤是个人行为，不是公司行为。特别是如果是以公司名义对外开展业务，那么土地流转协议上就应该是公司，而不应该是个人。因此，原审判决认定三被上诉人是以公司名义进行经营并修建案涉围堤及流转土地，明显认定事实错误。2.公司注册登记后，公司没有办公场所和没有挂牌，在被查处前(2018年12月21日前)没有公司账户，没有固定资产，没有工作人员，至今公司也是三无公司，不具备民事权利能力和民事行为能力，不享有民事权利和承担民事义务，不具备公司法人资格，其对外的所有行为都是无效行为，所谓的公司股东对外的行为都是个人行为，不能代表公司行为。因此，原审判决认定案涉行为系公司行为明显认定事实错误。二、原审判决错误。由于案涉违法行为系三原告的个人行为，不属于公司行为，而一审判决认为上诉人以个人名义处罚不当为由撤销了上诉人作出的《行政处罚决定》，明显判决错误。被上诉人赵福强、赵建强、王华未提交书面答辩意见。本案原审的证据已随案移送本院（原审卷宗）。本院二审查明,2019年1月7日，三被上诉人签订了《合伙投资夜郎“鑫源生态鱼”养殖餐饮等股份协议》。2019年2月27日桐梓县自然资源局《关于桐河办函［2019］4号任务复函》中载明：“占地面积7.9亩，其中耕地（一般农用地）1.63亩，河流水面6.27亩，所占土地不符合桐梓县土地利用总体规划。”2019年3月27日桐梓县水务局《关于桐5执函［2019］33号补充移交行政处罚案件材料的函》中水务局亦认定：“该鱼塘侵占夜郎河河滩地6.27亩，属于河道管理范围内。”2019年4月16赵福强、王华签名及经赵建强同意加盖赵建强印章的《关于在合院回水坨修建鱼池的情况说明》中载明“我们修建鱼池三人共同出资修建，出资的资金未走公司对公账户，资金由赵建强保管，当初成立公司是想有国家的一些惠农政策补助，才去成立的现在鑫源农业发展公司，实际是我们3人共同合伙出资修建的鱼塘，现在我们成立的公司实际是空头公司。”2019年4月22日，桐梓执法局对三被上诉人下达《处罚事先告知书》。2019年4月25日，桐梓执法局对三被上诉人下达《行政处罚听证通知书》。2019年4月25日三被上诉人向桐梓执法局提交《听证申请书》。2019年5月10日桐梓执法局开展行政处罚听证会，三被上诉人参加。其余查明的事实与原审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案的争议焦点是：上诉人于2019年5月27日作出的（2019）桐综执处决05字第1-6号《行政处罚决定书》是否合法。《贵州省河道管理条例》第十五条规定“在河道管理范围内，禁止下列活动：（一）修建影响行洪及阻塞岩溶暗河和行洪水道的建筑物、构筑物；（二）种植阻水高秆植物（堤防防护林除外）；（三）设置拦河渔具以及弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等杂物；（四）移动或拆除河道堤防、护岸、闸坝等水工程以及各类测量、监测等附属设施；（五）在大坝、堤防安全保护区内进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害安全的活动；（六）在河道两岸及山体滑坡、崩岸、泥石流等自然灾害多发地段进行毁林、垦荒、采石、取土、采矿等危及山体稳定的活动；（七）挤占河道。”本案中，2019年2月27日桐梓县自然资源局《关于桐河办函[2019]4号任务复函》及2019年3月27日桐梓县水务局《关于桐5执函[2019]33号补充移交行政处罚案件材料的函》中均表明案涉鱼塘侵占了河滩地，属于河道管理范围，案涉修建围堤养鱼的行为违背《贵州省河道管理条例》第十五条的规定，属于违法建筑，桐梓执法局对修建围堤养鱼的行为予以处罚正确。关于被处罚的修建围堤养鱼的行为是公司行为还是自然人行为问题。被上诉人三人共同出资，资金存入赵建强个人账户，由其负责管理，2018年12月4日公司已成立但仍以被上诉人三人作为承包方分别与老三合组赵立才等27户农户签订《土地流转协议》，三被上诉人签订了《合伙投资夜郎“鑫源生态鱼”养殖餐饮等股份协议》，《关于在合院回水坨修建鱼池的情况说明》中表明，修建的鱼塘是三被上诉人合伙修建，成立公司是为了获得惠农政策补助，且公司成立后并未以公司的名义进行经营，以上证据可以看出修建围堤养鱼的行为是三被上诉人的个人行为，桐梓执法局在查清该情况后，对三被上诉人下发《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证通知书》，并且依三被上诉人的申请组织了听证后，对三被上诉人下达《行政处罚决定书》并无不当。因此，上诉人于2019年5月27日作出的（2019）桐综执处决05字第1-6号《行政处罚决定书》合法。综上，原审法院认定事实错误，本院予以纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初233号行政判决；二、驳回赵福强、赵建强、王华的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由赵福强、赵建强、王华承担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年三月二十五日法官助理张萍萍书记员文竹