江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏03行终755号 上诉人（原审被告）李成，男，1959年10月20日生，汉族，住徐州市云龙区。 被上诉人（原审被告）徐州市人力资源和社会保障局，住所地徐州市新城区昆仑大道1号东三区。 法定代表人翟彩霞，该局局长。 委托代理人梁曦，该局工作人员。 委托代理人朱育莹，该局工作人员。 原审第三人徐州市联盾保安服务有限公司，住所地徐州市泉山区淮海西路幸福家园2号楼1单元117室。 法定代表人卫林，该公司总经理。 委托代理人张谭，1964年8月8日生，该公司法律顾问，住徐州市泉山区。 上诉人李成因与被上诉人徐州市人力资源和社会保障局（以下简称徐州市人社局）、原审第三人徐州市联盾保安服务有限公司（以下简称联盾保安公司）劳动监察一案，不服(2019)苏8601行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行询问审理。上诉人李成，被上诉人徐州市人社局的委托代理人梁曦、朱育莹，原审第三人联盾保安公司的委托代理人张谭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2017年12月5日，李成向徐州市人社局提交《劳动保障监察投诉书》，该投诉书载明的被投诉人为联盾保安公司，请求事项为一、补办社会保险（2013年2月1日至2016年9月30日）；二、支付年休假工资待遇（2015年12月至2017年7月）。2017年12月8日，徐州市人社局立案受理，并作出徐人社察案字〔2017〕第340号《劳动保障监察立案审批表》。2018年2月27日，徐州市人社局以“李成和联盾保安公司对2016年8、9月的劳动关系认定上存在争议，关于此期间已有案件在法院提起诉讼，本案申请中止调查”为由，中止了该案的调查。 2017年8月18日，江苏省徐州市泉山区人民法院（以下简称泉山区法院）立案受理了李成诉联盾保安公司劳动争议纠纷一案，并于2017年11月13日作出（2017）苏0311民初5232号《民事判决书》，该判决书本院认为部分载明:……原告自2015年5月至2017年7月在被告处工作……联盾保安公司不服该判决，提起上诉。2018年4月8日，江苏省徐州市中级人民法院作出（2018）苏03民终592号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2017年9月28日，泉山区法院立案受理了李成诉联盾保安公司劳动争议纠纷一案，并于2018年5月3日作出（2017）苏0311民初6091号《民事判决书》，该判决认定事实部分载明：“……原告李成于2016年9月2日向徐州市劳动监察大队投诉……后经双方协商一致，原被告双方于2016年10月11日签订书面劳动合同一份……同日，原告李成向徐州市劳动监察大队作出书面撤诉申请……。”李成不服提起上诉，2018年9月11日江苏省徐州市中级人民法院作出（2018）苏03民终4507号《民事判决书》，该判决书确认了一审案件查明的案件事实。2017年12月15日，泉山区法院立案受理了李成诉联盾保安公司、中国工商银行股份有限公司徐州分行劳动争议纠纷一案，并于2018年7月2日作出（2017）苏0311民初7778号《民事判决书》，该判决事实部分载明：“2013年2月原告李成进入联盾保安公司工作，后于2014年8月双方解除劳动合同。2015年5月原告李成再次进入联盾保安公司处从事保安工作”，并判决：一、李成与联盾保安公司在2013年2月至2014年8月期间存在劳动关系……。李成、联盾保安公司不服，提起上诉，2018年11月6日江苏省徐州市中级人民法院作出（2018）苏03民终5762号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。 2019年1月9日，徐州市人社局以中止原因已消除为由，恢复案件调查。2019年1月18日，徐州市人社局以案情复杂，有待确认事项需经案件讨论程序，并需向局法规处申请核准为由，决定延期30个工作日。2019年1月28日，李成向徐州市人社局提交《关于徐州市联盾保安服务有限公司未支付给保安员李成未休年休假工资待遇的投诉报告》，要求联盾保安公司支付其2013年2月1日至2014年8月11日、2015年5月2日至2017年7月1日的未休年休假工资待遇8689.65元。徐州市人社局经研究后决定将李成的2017年12月5日、2019年1月28日的投诉合并处理。2019年1月28日，李成向徐州市人社局提交《申请回避书》，申请其工作人员朱育莹回避，2019年1月30日，徐州市人社局作出徐人社察决字〔2019〕第001号《劳动保障监察决定书》，告知其申请不符合《劳动保障监察条例》第十六条、《关于实施若干规定》第二十三条规定案件回避的情形。2019年1月31日，徐州市人社局讨论、研究，并制作《劳动保障监察讨论案件记录》。2019年2月22日，徐州市人社局作出徐人社察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》，告知李成：1、联盾保安公司未依法为你办理2013年2月至2014年8月期间的社会保险属实、未依法支付你2013年度、2014年度年休假待遇属实，以上两项违反劳动保障法律的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉，根据《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发〔2005〕12号）第（七）项的规定，“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的”，我局决定撤销以上诉求的立案。2、联盾保安公司未依法为你办理2015年5月2日至2016年9月期间社会保险；未依法支付你2015年度、2016年度、2017年度年休假待遇，即应补支付你2015年5月至2017年7月期间未休假工资报酬5083.39元（另附明细）的违法行为，我局已依法制作《劳动保障监察限期改正指令书》（徐人社察令字〔2019〕第0101号），责令该单位限期改正。”同日，徐州市人社局作出徐人社察令字〔2019〕第0101号《劳动保障监察限期改正指令书》。徐州市人社局分别于2019年2月25日、2019年2月27日，向联盾保安公司、李成送达了徐人社察令字〔2019〕第0101号《劳动保障监察限期改正指令书》、徐人社察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》。李成收到《劳动保障监察告知书》后不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销徐人察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》，并责令徐州市人社局重新作出认定和处理。2、判令徐州市人社局承担诉讼费用。 另查明，联盾保安公司对徐人社察令字〔2019〕第0101号《劳动保障监察限期改正指令书》不服，于2019年3月12日向徐州市人民政府申请了行政复议。徐州市人民政府受理后，于2019年4月29日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项之规定，中止了行政复议案件的审理。 再查明，李成曾于2016年9月2日向徐州市人社局提交《劳动保障监察投诉书》，请求事项为1、补办社会保险（2015年5月至2016年7月）2、支付克扣拖欠工资（2016年7月304元）3、支付最低工资差额部分（2015年5月6月7月，180元）4、支付经济补偿金（2015年5月至2016年7月计1.5个月×2100元＝3150元）5、支付双倍工资（2015年6月至2016年4月计11个月×2100元＝23100元）。2016年10月11日，李成向徐州市劳动监察大队作出书面撤诉申请。 原审法院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”、《劳动保障监察条例第三条第一款“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”之规定，徐州市人社局负有本行政区域内劳动保障监察的职权和职责。 关于徐州市人社局作出的徐人社察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》是否符合法律规定的问题。 首先，根据《劳动保障监察条例》第二十条，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。该条中规定的“连续状态”是指用人单位连续实施同一种劳动保障违法行为，即基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的劳动保障违法行为，这些劳动保障违法行为触犯的是同一行政处罚规定。“继续状态”是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。本案中，根据(2017)苏0311民初7778号民事判决书所查明的案件事实，李成于2013年2月进入联盾保安公司工作，后于2014年8月双方解除劳动合同;2015年5月，李成再次进入联盾保安公司从事保安工作。上述事实说明联盾保安公司未为李成缴纳社会保险费及未支付未休年休假待遇的行为自2013年2月至2014年8月，是处于连续状态，而该连续状态至2014年8月双方解除劳动合同时发生了终止，该行为与2015年5月李成再次进入联盾保安公司工作，联盾保安公司未依法为其缴纳社会保险及未支付年休假待遇之间不存在连续或者继续状态。因此，李成于2017年12月5日、2019年1月28日就上述事项向徐州市人社局投诉，已超过《劳动保障监察条例》规定的两年时效。虽然李成认为其于2016年9月2日向徐州市人社局提交《劳动保障监察投诉书》，但根据本案查明的案件事实，李成于2016年9月2日向徐州市人社局提交的《劳动保障监察投诉书》的投诉内容，并未涉及其2013年2月至2014年8月期间的社会保险及未休年休假的待遇问题。根据《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发〔2005〕12号）第（七）项的规定，劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的，可以撤销立案。故，徐州市人社局作出的涉案《劳动保障监察告知书》，决定撤销李成对联盾保安公司未依法办理2013年2月至2014年8月期间的社会保险、未支付2013年度和2014年度未休年休假待遇投诉的立案，并无不当。 其次，徐州市人社局作出的徐人社察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》中告知的“2015年5月2日至2016年9月期间社会保险；未依法支付2015年5月至2017年7月期间未休年休假工资报酬5083.39元”事项，因徐州市人社局已另行作出徐人社察令字〔2019〕第0101号《劳动保障监察限期改正指令书》，对此联盾保安公司也已提起了行政复议。故，该项告知内容是徐州市人社局在劳动监察过程中阶段性的行政处理，对此本案不予审查。 再次，关于徐州市人社局作出徐人社察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》的程序是否合法的问题。《江苏省劳动保障监察规定》第二十条第二款第（六）项规定，有其他需要中止计算监察办案期间的情况，经劳动行政部门负责人批准，可以中止计算监察办案期间。本案中，徐州市人社局以“2016年8、9月份，原告和第三人之间的劳动关系认定上存在争议，关于此期间已有案件在法院提起诉讼，本案申请中止调查”为由，且经劳动行政部门负责人批准，于2018年2月27日依据上述规定，中止了该案的调查，程序并无不当。同时，依据《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。本案中，2017年12月5日，李成向被告徐州市人社局提交《劳动保障监察投诉书》，徐州市人社局于2017年12月8日立案受理后，李成与联盾保安公司之间曾就相关劳动争议纠纷进行数个民事诉讼。2019年1月18日，徐州市人社局以“案情复杂，有待确认事项需经案件讨论程序，并需向局法规处申请核准”为由，决定延期30个工作日，徐州市人社局作出的延期决定，符合上述规定。故，徐州市人社局受理了李成的投诉，并履行了立案、中止、恢复、延期、作出告知、送达等程序，符合《劳动保障监察条例》《江苏省劳动保障监察规定》的相关规定，程序合法。 综上，李成要求撤销徐人察告字〔2019〕第0045号《劳动保障监察告知书》，并责令徐州市人社局重新作出认定和处理的诉讼请求，缺乏事实、法律依据，不予支持。遂判决如下：驳回原告李成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李成负担。 上诉人李成上诉称，1、上诉人于2016年9月2日向被上诉人投诉联盾保安公司从2013年2月至2014年8月以及从2015年5月至2016年3月未签订劳动合同、未缴纳社会保险费、未支付年休假工资，劳动保障监察员单独办案，要求上诉人在按其说的记录上进行签名并形成撤诉申请。随后在上诉人与联盾保安公司的劳动争议审理过程中，联盾保安公司向法庭举证了上诉人的撤诉申请。上诉人就此向徐州市纪监委控告该劳动保障监察员与联盾保安公司恶意串通，采取非法手段获取撤诉申请，徐州市纪监委经调查决定给予其处分。2016年10月11日之后，被上诉人自行收集的证据材料不能证明该劳动保障监察员凭借撤诉申请办理投诉案件的合法性。2、办理本案投诉的劳动监察保障员在2018年12月27日电话告知上诉人，因2016年8、9月上诉人与联盾保安公司劳动关系存在争议，市中级人民法院判决书不明确，不能作为补交社保的依据，对此撤销立案。其在2019年1月9日向上诉人出示了联盾保安公司的民事再审申请书。联盾保安公司总经理在2019年3月告诉上诉人该公司提出了民事案件的再审申请。被上诉人在2018年12月27日之后自行收集的证据不能证明其撤销立案行为的合法性。3、上诉人在2014年8月因联盾保安公司的违法行为，解除了双方的事实劳动关系，但并未放弃实体权利，有再行诉讼的权利。而联盾保安公司的违法行为有连续或持续状态，其行为终了之日应当从2016年9月3日计算。4、被上诉人与人力资源和社会保障部之间存在隶属关系，应当服从上级的管理和指导。人力资源和社会保障部对十二届人大五次会议代表5063建议的答复，对全国劳动保障工作具有规范和指导作用，被上诉人应当贯彻执行。5、本案应当参照北京市第二中级人民法院的指导案例，同案同判。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。 被上诉人徐州市人社局二审答辩意见同一审答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人联盾保安公司的二审意见同一审陈述意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人申请法院调取徐州市纪监委对负责办理2016年投诉的劳动监察员予以处分的材料，调取本案劳动监察员在2018年12月27日下午与上诉人的电话录音及2019年1月、2019年3月5日的执法记录仪的材料信息，用于证明上述劳动监察员与联盾保安公司恶意串通的事实。上诉人二审要求调取徐州市纪监委对负责办理其2016年投诉的劳动监察员进行处分的材料，根据其陈述的事实和理由，上诉人认为办理其2016年投诉的劳动监察保障员在办理过程中依据非法证据形成了撤诉申请，上诉人对2016年投诉处理结果的不满，与本案投诉处理无关联性，上诉人调取材料的申请不能成立，本院不予准许。其提出的调取本案劳动监察保障员在2018年12月27日下午与上诉人的电话录音及2019年1月、2019年3月5日的执法记录仪的材料信息的申请，根据其陈述意见，其认为该组资料反映的是劳动监察保障员在2018年12月27日、2019年1月告知其拟对部分投诉事项撤销立案、联盾保安公司提出民事再审申请以及监察告知书须审批、制作后送达等情况，以及2019年3月5日联盾保安公司总经理告知上诉人该公司已提出民事再审申请的事情，若上诉人所述属实，劳动监察保障员办理投诉过程中的言行，并无不妥，也不是构成被诉监察告知书违法的法定情形。故其调取证据的申请不能成立，本院不予准许。 二审期间各方当事人均未提交新证据。 本院二审查明事实同一审法院查明事实相一致。 本院认为，首先，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、《劳动保障监察条例》第三条第一款之规定，徐州市人社局负有本行政区域内劳动保障监察的职权和职责，其有权对上诉人的劳动监察保障投诉予以处理。 其次，关于被诉监察告知书合法性的问题。1、本案被诉监察告知书处理的是上诉人在2017年12月5日提出的补办2013年2月1日至2016年9月30日的社会保险、支付2015年12月至2017年7月的未休年休假工资待遇以及其在2019年1月28日提出的支付2013年2月1日至2014年8月11日、2015年5月2日至2017年7月1日的未休年休假工资待遇的两次投诉。根据上诉人的上诉意见，其是对监察告知书中2013年2月1日至2014年8月11日期间的社会保险及2013、2014年度未休年休假工资处理结果及中止调查有异议。对此，《劳动保障监察条例》第二十条规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”，该条规定的“连续状态”是指用人单位连续实施同一种劳动保障违法行为，即基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的劳动保障违法行为，这些劳动保障违法行为触犯的是同一行政处罚规定。“继续状态”是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。根据(2017)苏0311民初7778号生效民事判决书所查明的事实，能够看出上诉人于2013年2月进入第三人处工作，双方于2014年8月解除劳动合同；上诉人后于2015年5月再次进入联盾保安公司工作。社会保险是一月一缴，且每月均须由用人单位从员工工资中代扣代缴。上诉人作为劳动者，在用人单位第一次不缴纳社会保险费的次月初即应知道用人单位的行为，即可向劳动保障监察机关提出投诉。从2013年2月至2014年8月期间系违法行为的连续期间，但2014年8月上诉人与联盾保安公司解除了双方之间的劳动关系，说明联盾保安公司未缴纳社会保险以及未发放年休假工资的行为已于2014年8月终了。上诉人在2017年12月5日、2019年1月28日的投诉，显已超过上述规定的两年时效。虽然上诉人在2015年5月再次入职联盾保安公司，但上诉人间隔八个月的再次入职行为并不与之前的行为产生连续性。上诉人要求从2016年9月3日起计算两年时效的观点，不能成立。上诉人主张本案投诉处理应当适用人力资源和社会保障部对十二届人大五次会议代表5063建议的答复即不应适用两年时效的规定。被上诉人针对2013年2月至2014年8月期间的社会保险及2013、2014年度未休年休假工资问题适用的是《劳动保障监察条例》第二十条的规定，《劳动保障监察条例》系现行有效的行政法规，上诉人所提及的人社部的答复属于规范性文件，其法律地位与《劳动保障监察条例》不同，被上诉人适用《劳动保障监察条例》办理投诉案件，并无不当。 上诉人又提出其于2016年9月2日就2013年2月至2014年8月的社会保险及未休年休假工资进行了投诉，前台接待的工作人员未让其写入投诉书中。首先，上诉人对此没有证据证实其主张的事实；其次，2016年9月2日的投诉书是上诉人对其权利是否行使、如何行使的意思表示，该投诉书并未涉及2013年2月至2014年8月的社会保险等事项。故，原审法院认定上诉人关于2013年2月至2014年8月社会保险、年休假工资的投诉超过《劳动保障监察条例》规定的2年期间，并无不当。 被上诉人根据《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发〔2005〕12号）第（七）项“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的，可以撤销立案”之规定，决定撤销联盾保安公司未依法为上诉人办理2013年2月至2014年8月期间的社会保险、未支付2013年度和2014年度未休年休假待遇投诉的立案，亦无不当。 被上诉人根据生效民事判决所查明的事实，就投诉事项中2015年5月2日至2016年9月期间社会保险、2015年5月至2017年7月的年休假工资待遇问题，已另行作出徐人社察令字〔2019〕第0101号《劳动保障监察限期改正指令书》，对此联盾保安公司也已提起了行政复议。故原审法院认定该项告知内容属劳动监察过程中阶段性的行政处理，不予审查，并无不当。 2、关于被诉监察告知书作出程序是否合法的问题。《江苏省劳动保障监察规定》第二十条第二款第（六）项规定，有其他需要中止计算监察办案期间的情况，经劳动行政部门负责人批准，可以中止计算监察办案期间。本案中，上诉人在劳动保障监察投诉前及投诉中向泉山区法院提起了数次劳动争议诉讼，上诉人在（2017）苏0311民初5232号案件中提出“确认原告在被告处工作时间为自2015年5月至2017年7月”的诉求，在（2017）苏0311民初6091号案件中提出“判令被告支付拖欠的2016年8、9月工资和经济补偿金4800元”的诉求，且从上诉人2017年12月5日投诉补办保险的时间段和生效判决实际认定的劳动存续时间，均能说明劳动关系存续时间影响本案投诉处理结果，被上诉人在上诉人与原审第三人对劳动关系存续时间有争议且业已诉讼的情况下，以此为由中止调查是有事实和法律根据的。 本案投诉事项办理过程中，李成与联盾公司先后进行了数次劳动争议诉讼，每次诉讼均历经了一、二审程序。被上诉人在民事诉讼判决生效后随即恢复审理，依据《劳动保障监察条例》第十七条规定依法进行了30个工作日的延期，并在规定时间内作出告知并予以送达。被上诉人从受理、立案、中止、恢复、延期、作出告知到送达，符合《劳动保障监察条例》、《江苏省劳动保障监察规定》等相关规定，程序合法。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李成负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 陈 颖 审判员 徐 冉 二〇二〇年三月二十日 书记员 王竞晗