浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1215号 上诉人（原审原告）建德新安江中房酒店管理有限公司，住所地浙江省建德市新安江街道保健路5-23号409室。 法定代表人祝利明，总经理。 委托代理人潘君辉、周超颖，浙江泽大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市规划和自然资源局，住所地浙江省建德市新安江街道新安东路20号。 法定代表人姜建生，局长。 委托代理人桂卫明，建德市规划和自然资源局工作人员。 委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安江街道新安路1号。 法定代表人朱欢，市长。 委托代理人马聿浩，建德市司法局工作人员。 上诉人建德新安江中房酒店管理有限公司（以下简称建德中房公司）因土地行政协议及行政复议一案，不服浙江省桐庐县人民法院（2019）浙0122行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年12月19日，原建德市国土资源局作出建土资〔2018〕104号《关于解除建德市国有建设用地使用权出让合同的决定书》（以下简称104号解除决定），决定：一、解除本机关与建德中房公司于2013年11月5日签订的《建德市国有建设用地使用权出让合同》〔合同编号为3301822013A21071〕；二、退还建德中房公司已缴纳的第一期土地出让金人民币2400万元〔不计息〕，交北京市朝阳区人民法院处理。 2019年4月19日，建德市人民政府（以下简称建德市政府）作出建政复决字〔2019〕7号行政复议决定，维持建德市规划和自然资源局（以下简称建德市规资局）作出的104号解除决定。 原审法院经审理查明：2013年11月5日，建德中房公司与原建德市国土资源局签订《建德市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），约定原建德市国土资源局向建德中房公司出让坐落于新安江朱家埠，宗地编号为建政储出（2013）11号，面积为23952平方米的土地，用途为旅馆商务用地，出让价款为4794万元，2013年12月5日前支付出让价款2397万元，2014年5月5日前缴清第二期价款2397万元。该合同第十八条约定“根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号)，在办理本合同项下宗地土地出让及相关审批手续过程中，人民法院查封或预查封的裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人的，土地出让及相关审批手续中止办理。在查封或预查封裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人之日起满三个月，人民法院仍未解除对本宗地的查封或预查封裁定的，本合同自行解除，已收取的土地出让价款无息退还。因协助执行人民法院裁定原因导致不能履行本合同的，出让人不承担违约责任。”后建德中房公司缴纳了第一期出让金人民币2400万元，第二期土地出让金2394万元未缴纳。2014年5月9日，《建德市人民政府公文处理简复单》同意建德中房公司暂缓缴纳第二期土地出让金。2016年11月18日，北京市朝阳区人民法院作出（2015）朝刑初字第1500号《刑事裁定书》，裁定：依法查封建德中房公司在建德市国土资源局××街道朱家埠出让土地。2016年12月8日，该院向原建德市国土资源局送达（2015）朝刑初字第1500号《协助执行通知书》，请求协助执行“1.查封、冻结建德中房公司在浙江省建德市国土资源局内的新安江朱家埠出让土地；2.在本院查封、冻结期间未经本院准许不得对上述土地办理转移、变卖、抵押、质押及过户等一切相关手续；3.查封、冻结期限为三年，自2016年12月8日起至2019年12月7日止。”2018年11月7日，原建德市国土资源局向建德中房公司送达《解除国有建设用地使用权出让合同事先告知书》（建土资告〔2018〕1号），告知建德中房公司拟作出的行政决定事实、理由、依据和陈述、申辩权，并依建德中房公司申请，于2018年11月27日组织了听证。经集体讨论后，原建德市国土资源局于2018年12月19日作出案涉104号解除决定，决定：一、解除本机关与建德中房公司于2013年11月5日签订的《建德市国有建设用地使用权出让合同》〔合同编号为3301822013A21071〕；二、退还建德中房公司已缴纳的第一期土地出让金人民币2400万元〔不计息〕，交北京市朝阳区人民法院处理。该决定书于同年12月21日送达建德中房公司。2019年1月起，原建德市国土资源局的相关职责由建德市规资局承继。建德中房公司不服案涉104号解除决定向建德市政府申请行政复议。建德市政府于2019年2月11日受理行政复议申请后，通知建德市规资局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复材料。2019年2月22日，建德市规资局提交行政复议答复材料。2019年3月19日，建德市政府决定延长行政复议期限三十日。2019年4月19日，建德市政府作出案涉《行政复议决定书》并邮寄送达争议各方当事人。另查明，建德中房公司缴纳的第一期出让金2400万元现仍在建德市规资局财政账户，未移交北京市朝阳区人民法院。 原审法院认为：本案焦点在于原建德市国土资源局作出的104号解除决定是否合法。建德中房公司主张其与原建德市国土资源局签订的《出让合同》第十八条，没有法律依据，且损害社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，应属无效条款。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项虽将行政机关解除行政协议的行为纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释并未对行政机关单方行使解除权的条件进行明确规定，通常认为行政机关对协议内容的单方解除只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。本案中，原建德市国土资源局根据基层行政管理工作的实际需要，在不违反法律、法规强制规定的情况下，在《出让合同》中约定解除条款具有一定的合理性和必要性。建德中房公司并未提供相应证据证明《出让合同》第十八条约定存在损害社会公共利益的相关情形，故《出让合同》应当认定有效。关于原建德市国土资源局是否具有合同解除权。《中华人民共和国合同法》第九十五条规定“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”《出让合同》第十八条约定“根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号)。在查封或预查封裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人之日起满三个月，人民法院仍未解除对本宗地的查封或预查封裁定的，本合同自行解除，已收取的土地出让价款无息退还。”本案中，《出让合同》第十八条并未约定解除权行使期限，亦不存在《中华人民共和国合同法》第九十五条规定的解除权消灭的其他情形。建德中房公司虽主张建德市政府曾同意其暂缓缴纳土地出让金，但嗣后情况发生重大变化，案涉土地已被人民法院查封，后人民法院亦未解除对案涉宗地的查封裁定，合同约定的解除权行使条件已经成就。原建德市国土资源局在作出解除决定前向建德中房公司告知了拟决定的内容及陈述和申辩权利，在听取了建德中房公司的陈述、申辩后依法作出案涉104号解除决定并予以送达，行政决定程序合法。在建德中房公司申请行政复议后，建德市政府及时受理，通知建德市规资局复议答复并要求提交相关证据、依据，延长行政复议期限，在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达复议各方当事人，符合《行政复议法》的规定，行政复议程序合法。综上，建德中房公司的诉讼主张缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回建德新安江中房酒店管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由建德新安江中房酒店管理有限公司负担。 上诉人建德中房公司上诉称：一、原判决认定《出让合同》第十八条有效属于认定事实错误。法发[2004]5号并无此项规定，法律法规亦未规定建德市规资局有权以土地查封持续超过三个月为由解除土地使用权出让合同。在无上位法授权且不符合法发[2004]5号规定的情况下的解除，剥夺了土地受让人享有的期待利益，干扰了法院的预查封行为，应属无效。预查封所涉刑事案件关系到不特定多数人的利益，土地使用权的收回影响了被查封标的的价值，损害社会公共利益。根据合同法第五十二条规定，出让合同第十八条应为无效约定。地价上涨、原价收回土地损害社会公共利益等情形为社会共识，原判决认定上诉人未提供证据证明约定存在损害社会公共利益的情形，属于认定事实错误。被上诉人未提交解除条款有关合理性和必要性的依据，且公权力行使需有法律明确授权，原判决认定被上诉人在出让合同中约定解除条款具有合理性和必要性，不合法理，显失公允。二、案涉土地被查封时间为2016年12月8日，被上诉人在近两年后行使解除权，其解除权已丧失。被上诉人未通知上诉人土地查封事宜，亦未通知上诉人及时办理土地解封事宜，因此其解除权行使程序不合法。被上诉人长期不行使解除权利，且政府向上诉人出具《同意缓缴简复单》，在数年内未有任何职权部门向上诉人明确事态，使合同关系处于不确定状态，影响上诉人享有权利和履行义务，符合合同法第九十五条规定的解除权消灭的情形。原判决认定不存在合同法第九十五条规定的解除权消灭的其他情形错误。土地被人民法院查封不影响土地出让金的后续缴纳，不属于情况重大变化，即使情况发生变化，被上诉人或其他机关从未就土地出让金缴纳事宜与上诉人进行沟通，被上诉人无从得知情况变化对政府机关决策的影响，原判决认定嗣后情况发生重大变化，属于认定事实错误。三、被上诉人已批复上诉人暂缓缴纳第二笔土地出让金，其情况与法发[2004]5号通知第十四条第二款的适用条件完全不同。原判决对被上诉人适用依据错误决定将土地出让金交北京市朝阳区人民法院处理之情形未作明确认定。综上，请求：1、撤销浙江省桐庐县人民法院（2019）浙0122行初14号行政判决书，依法改判；2、本案上诉费用由被上诉人承担。 被上诉人建德市规资局答辩称：一、原建德市国土资源局作出行政决定的基本情况。2013年9月30日，建政储出(2013)11号土地（面积为23952平方米）在建德市公共资源交易中心挂牌公告，建德中房公司于2013年11月1日竞得该宗国有建设用地使用权，原建德市国土资源局与建德中房公司于2013年11月5日签订《出让合同》一份。《出让合同》第十八条约定“根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号)，在办理本合同项下宗地土地出让及相关审批手续过程中，人民法院查封或预查封的裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人的，土地出让及相关审批手续中止办理。在查封或预查封裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人之日起满三个月，人民法院仍未解除对本宗地的查封或预查封裁定的，本合同自行解除，已收取的土地出让价款无息退还。因协助执行人民法院裁定原因导致不能履行本合同的，出让人不承担违约责任。”合同签订后，建德中房公司已缴纳第一期土地出让金人民币2400万元(竞买保证金转为第一期土地出让金)，第二期土地出让金余款人民币2394万元未缴清。2016年12月8日，北京市朝阳区人民法院向原建德市国土资源局送达了(2015)朝刑初字第1500号《协助执行通知书》、《刑事裁定书》，《刑事裁定书》的主要内容为：依法查封建德中房公司在建德市国土资源局××街道朱家埠出让土地。《协助执行通知书》的主要内容为“1、查封、冻结建德中房公司在浙江省建德市国土资源局内的新安江朱家埠出让土地；2在本院查封、冻结期间未经本院准许不得对上述土地办理转移、变卖、抵押、质押及过户等一切相关手续；3、查封、冻结期限为三年，自2016年12月8日起至2019年12月7日止。”上述《协助执行通知书》及《刑事裁定书》送达后，查封(预查封)措施至今仍未解除，查封时间已存续近二年。原建德市国土资源局经调查于2018年11月7日向建德中房公司送达了《关于解除建德市国有建设用地使用权出让合同的事先告知书》、《听证通知书》等。此后，原建德市国土资源局根据建德中房公司的请求，于2018年11月27日召开了听证会。原建德市国土资源局于2018年12月19日作出了104号解除决定，并于2018年12月21日向建德中房公司送达。二、104号解除决定的决定内容中第一项“解除本机关与建德新安江中房酒店管理有限公司于2013年11月5日签订的《建德市国有建设用地使用权出让合同》[合同编号为3301822013A21071]”和第二项中的“退还建德新安江中房酒店管理有限公司已缴纳的第一期土地出让金人民币2400万元”，系根据《建德市国有建设用地使用权出让合同》第十八条之约定作出，有合法依据。《建德市国有建设用地使用权出让合同》系双方自愿签订，合法有效。该合同第十八条约定的合同解除条件和处理方式对双方均有拘束力，合同所涉宗地在北京市朝阳区人民法院向原建德市国土资源局送达相关查封(预查封)法律文书后至今仍处于预查封状态，持续时间远远超过三个月，原建德市国土资源局在作出解决时已享有合法的解除合同权，且原缴纳土地出让金应无息退还符合该合同第十八条约定。三、104号解除决定的决定内容中第二项“交北京市朝阳区人民法院处理”，系根据法发[2004]5号《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十四条第二款之规定。法发[2004]5号《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十四条第二款之规定“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的，在人民政府收回土地使用权的同时，应当在执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除”，是针对被执行人缴纳部分土地出让金遭遇司法机关预查封后，政府合法解除土地出让合同、收回土地使用权的特定情况下，对应退土地出让金的处置方式作出专门性的规定，目的是为了保障司法查封效力的实现。该规定中的“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的”与“人民政府收回土地使用权”，并不存在条件与结果的逻辑关系，也就是说本款规定并无意于设定“人民政府收回土地使用权”(即解除合同)的条件，“人民政府收回土地使用权”的条件仍应依照其他法律法规或合同约定来界定。“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的”所指向的是事实存在状态-被执行人在具备土地出让合同继续履行条件、未触及政府收回土地(解除合同)权形成的期限内未全部清缴出让金的事实状态。四、建德中房公司认为“案涉具体行政行为适用依据错误，案涉具体行政为超越职权、滥用职权”，是对104号解除决定的决定主文二项内容依据和法发[2004]5号第十四条第二款内容的误读，不能成立。五、因机构改革需要，根据市委(2019)1号《中共建德市委建德市人民政府关于印发《建德市机构改革方案》的通知》、市委干(2019)8号文件《关于建立中共建德市规划和自然资源局委员会的通知》，市委决定撤销中共建德市国土资源局委员会，建立中共建德市规划和自然资源局委员会。原建德市国土资源局行政管理职能由建德市规划和自然资源局行使。六、原建德市国土资源局依法享有土地使用权出让管理的行政职责，其中签订土地出让合同也是其中履职内容的一部分。在土地出让合同中约定了并不违反法律、行政法规强制性规定的解除合同条款，并无不当。且该条款在土地挂牌文件中已予公示，对不特定竞买人均有约束力，建德中房公司在摘牌前明知该条款为合同必备内容，摘牌后签订合同又经公证程序，上述事实足以证实缔约是其真实意思表示且缔约时对合同文义完全明了。建德中房公司事后认为该合同条款无效，于法无据。需要特别指出的是，土地是国家宝贵资源，推进土地及时、合理利用是土地管理部门监管目的之一，土地管理部门可以以行政合同约定的形式保障上述监管目的的实现。案涉争议条款对于防止受让人遭遇诉讼查封久拖不决而导致土地及时合理利用的目的受阻，具有正面的、积极作用。况且，该条款实质上提出了受让人应当持续具备开发能力、及时排除在出现丧失或者可能丧失开发能力时应及时消除此类令出让人不安之情形，目的正当。综上，104号解除决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用依据正确、行政程序合法，一审判决正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人建德市政府答辩称：本案上诉人主张《建德市国有建设用地使用权出让合同》第十八条无效，但未提供充分证据证明，其是受欺诈或胁迫签订，或合同内容违反法律、行政法规的强制性规定，亦或存在其他无效的情形，故应当认定案涉出让合同有效。上诉人虽主张建德市政府曾同意其暂缓缴纳土地出让金，但嗣后情况发生重大变化，建德市规资局提供的《刑事裁定书》《协助执行通知书》可以证实，案涉土地已被人民法院查封，人民法院亦未解除对案涉宗地的查封裁定，合同约定的解除权行使条件已经成就，建德市规资局具有解除权利。案涉出让合同第十八条并未约定解除权行使期限，亦不存在“经对方催告后在合理期限内不行使的”的情形，因而建德市规资局行使解除权未违反《中华人民共和国合同法》第九十五条规定。建德市规资局先向上诉人送达《解除国有建设用地使用权出让合同事先告知书》，后应上诉人要求召开听证会，其后作出104号解除决定并送达上诉人，解除权行使程序合法。建德市规资局依据案涉出让合同第十八条的约定行使解除权，依据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号)第十四条第二款规定处理第一期土地出让金，不存在适用依据错误的情形。复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：《出让合同》第十八条约定“根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号)，在办理本合同项下宗地土地出让及相关审批手续过程中，人民法院查封或预查封的裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人的，土地出让及相关审批手续中止办理。在查封或预查封裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人之日起满三个月，人民法院仍未解除对本宗地的查封或预查封裁定的，本合同自行解除，已收取的土地出让价款无息退还。因协助执行人民法院裁定原因导致不能履行本合同的，出让人不承担违约责任。”该约定意思表示真实，上诉人建德中房公司未提供证据证明该约定存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，其提出的《出让合同》第十八条无效的理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”第九十五条规定“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”《出让合同》第十八条约定的一方解除合同的条件是“在查封或预查封裁定以及相应的协助执行通知书送达出让人之日起满三个月，人民法院仍未解除对本宗地的查封或预查封裁定的”，未约定解除权行使期限。北京市朝阳区人民法院于2016年向原建德市国土资源局送达查封裁定及协助执行通知书，未解除查封，上诉人建德中房公司亦未向原建德市国土资源局作催告，原建德市国土资源局至2018年作出104号解除决定。案中不存在解除权消灭情形，104号解除决定第一项符合法律规定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知（法发[2004]5号）》第十四条第二款规定“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的，在人民政府收回土地使用权的同时，应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理”。上诉人建德中房公司是北京市朝阳区人民法院协助执行通知书确定的被执行人，在经原建德市国土资源局催促后仍未全部缴纳土地出让金，104号解除决定第二项符合上述规定。建德市政府的行政复议程序合法。综上，上诉人建德中房公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人建德新安江中房酒店管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 刘 斌 二〇二〇年三月二十三日 书记员 寿 芳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。