浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙10行初267号 原告台州市新峰酒业有限公司，住所地温岭市泽国镇长虹北二路35号。 法定代表人郑岳法，总经理。 原告台州易能水产品有限公司，住所地温岭市泽国镇复兴路180号。 法定代表人蔡坚勇，总经理。 两原告的共同委托代理人黄艳、席炎飞，北京在明律师事务所律师。 原告张崇方，男，1968年1月19日出生，汉族，住台州市路桥区。 委托代理人韩庆猛，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人肖瑶，北京市京师律师事务所实习律师。 被告温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。 法定代表人王宗明，市长。 应诉负责人江峰，副市长。 委托代理人王军德，温岭市泽国镇人民政府常务副镇长。 委托代理人林鸣华，浙江明权律师事务所律师。 原告台州市新峰酒业有限公司、台州易能水产品有限公司、张崇方因诉被告温岭市人民政府土地行政征收一案，于2019年11月26日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告台州市新峰酒业有限公司、台州易能水产品有限公司的委托代理人黄艳、席炎飞、原告张崇方的委托代理人韩庆猛、肖瑶、被告温岭市人民政府的应诉负责人江峰及委托代理人王军德、林鸣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告台州市新峰酒业有限公司、台州易能水产品有限公司起诉称：2019年7月2日，被告作出温政发[2019]26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》，二原告位于温岭市××国镇××西××、××北××号的房产被纳入前述征收范围。原告认为，被告作出的争议房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，属于违法行政行为。理由：一、被告在作出争议房屋征收决定前，未进行规划论证，未就泽国镇杭温北路、长泾路北侧区域改造工程建设是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划进行社会公众意见征求，亦没有进行科学论证，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，欠缺合法性。二、征收补偿方案系违法确定。本次征收中，征收补偿方案由泽国镇人民政府拟定、公示并征求修改意见，存在以下违法情形：1、根据《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定，市住房和城乡建设规划局为本市行政区域内国有土地上房屋征收部门，泽国镇人民政府无权拟定征收补偿方案；2、泽国镇人民政府代替温岭市人民政府公示补偿方案并征求修改意见亦违反《国有上地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条之规定；3、泽国镇人民政府走形式主义，在长虹工业园区经营业主普遍提出方案修改意见的情况下，既未召开听证会，也未依法修改方案，违反了征收补偿方案需征询、兼顾被征收人意愿的规定；4、征收补偿方案的内容亦不符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。三、征收范围既包括国有土地，也包括集体土地，征收决定存在严重事实不清。国有土地上房屋的征收与集体上地房屋的征收，在征收程序和所适用的法律方面均存在明显区别，现被诉征收决定在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下，直接作出包含该集体土地的房屋征收决定，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定。四、未履行房屋征收部门征询全体被征收人意见且同意意见须超过90%的前置程序，违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第七条。五、被告在作出争议房屋征收决定前，未依法进行社会稳定风险评估。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条均明确规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。但是，本次征收项目征收决定作出之前，并未依法对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以确保社会公共秩序的稳定以及重大事项的顺利实施，是一次非常轻率的行政征收。综上，被告作出该具体行政行为的事实不清，程序违法，严重侵犯了原告的知情权和财产权，特提起诉讼，请求：1、依法撤销被告所作温政发[2019]26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告台州市新峰酒业有限公司、台州易能水产品有限公司向本院提交了以下证据：温国用（2008）第G01318号国有建设用地使用权证、温房权证泽国字第××号房屋所有权证、温房权证泽国字第××号房屋所有权证、浙江省编号：BDC3310811201816413936、浙（2018）温岭市不动产权第0007173号不动产权证、温政发［2009］26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》、《关于泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域征收补偿安置方案》（征求意见稿）的公示及其补偿安置方案、温岭市泽国镇人民政府作出的［2019］5号政府信息公开答复书及其附件一、长泾路北侧区域征收房屋基本情况汇总表及公示材料、《关于泽国镇人民政府对长虹工业旧城改造的几点意见》、山下陈村村民向温岭市住房和城乡建设局、温岭市自然资源和规划局提出的联名信、长虹工业区业主向温岭市住房和城乡建设局、温岭市自然资源和规划局、温岭市泽国镇人民政府提出的联名信。 原告张崇方起诉称：原告的房屋位于温岭市泽国镇长虹工业区，因“泽国镇2019-06-F31?F39、F42”建设项目需要，房屋面临征收。2019年7月2日，原告收到被告作出的《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》，该具体行政行为超越其职权范围，征收程序违法，其行为已严重侵害原告的合法权益。原告认为，被告违反法定征收程序，其被诉具体行政行为违法。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法撤销温岭市人民政府作出的《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》；2、本案的诉讼费用由被告承担。 原告张崇方向本院提交了以下证据：国有土地使用权证、房屋产权证、《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》、关于限期拆除违法建筑的通知、行政复议决定书、温岭市泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域非住宅厂房征收签约通告、泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域拆迁补偿安置方案、温岭市人民政府政府信息公开答复函（温政信公［2019］72号）。 被告温岭市人民政府辩称：答辩人所作的征收决定符合法律规定。泽国镇系国家建设部小城镇建设试点镇、全省首个国家小城镇建设科技试点镇和省城镇建设体系规划中的小城市。征收决定的范围为泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域，该区域位于泽国镇北面，包括山下陈、后炉村部分区域，住宅、工业混建，因年代久远，工业区内基础设施破旧落后。鉴于上述情形及该区域居民为改善居住条件要求改造的意愿十分强烈，结合改造升级老旧工业区之需要。为改善旧城区基础设施和居民住房条件，答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之相关规定，对上述基础设施落后地段进行旧城区改造的需要作出房屋征收决定，符合法律规定。在对本次房屋征收的调查摸底阶段，房屋征收实施单位泽国镇人民政府邀请房地产中介评估机构对拟区域改造范囤内的企业及居民进行了征求意愿评估摸底工作，96.2%的企业个人积极响应配合入户初评，93.03%的企业个人提供了不动产权证、土地出让合同等证照和相关资料。2019年5月10日，答辩人作出房屋征收范围的批复。答辩人授权房屋征收实施单位泽国镇人民政府对《泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域房屋征收补偿方案》作了为期30日的公示征求意见，并按照有关规定作了社会稳定风险评估。2019年7月2日依法作出温政发[2019]26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》。综上，答辩人作出的征收决定，符合法律规定，程序合法,被答辩人起诉要求撤销征收决定的请求依法不能成立，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 被告温岭市人民政府在法定期限内提交了下列证据：温政办发［2018］14号文件、老旧工业区改造计划表、通知、公示照片、改造意愿评估统计表、温建［2019］42号文件、证明、温政函［2019］49号文件、补偿方案、公示情况及说明、企业权属调查情况表并权属资料、泽政［2019］106号、温政函［2019］71号文件、社会稳定风险评估报告、［2019］第6号温岭市人民政府常务会议纪要、温政发［2019］26号征收决定、征收决定公示图片等、浙江省建设用地审批意见书及公告。 经审理查明，为充分盘活老旧工业点存量用地，实现工业用地二次开发和集约利用，2018年3月23日，温岭市人民政府办公室印发温政办发［2018］14号《温岭市老旧工业点改造提升三年（2018-2020）行动计划》。2019年度全市老旧工业区改造计划表将泽国镇长虹工业区列入拆除重建的整改项目。2018年12月3日，温岭市泽国镇人民政府发布通知，载明：拟对泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域范围内房屋进行征收并实施全域改造，并于2018年12月4日开始，邀请一家有资质的房地产中介评估机构按有关规定和技术规范对区域改造范围内的房屋进行入户初步评估，并予以公示。2019年4月11日，温岭市自然资源和规划局向泽国镇人民政府出具证明，证明杭温北路西侧、长泾路北侧区域符合泽国镇城市总体规划和土地利用总体规划。同月15日，温岭市发展和改革局向泽国镇人民政府出具证明，证明泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域旧城改造活动符合温岭市国民经济和社会发展第十三个五年规划。同月19日，温岭市住房和城乡建设局、温岭市自然资源和规划局向温岭市人民政府提交温建［2019］42号《关于要求批准泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域房屋征收范围的请示》。2019年5月10日，被告温岭市人民政府作出温政函[2019]49号《温岭市人民政府关于泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域房屋征收范围的批复》，同意泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域列入房屋征收范围，四至范围附红线图。当日，泽国镇人民政府发布并在征收范围内张贴《泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域征收补偿安置方案》（征求意见稿），公示期限为2019年5月10日至2019年6月9日。2019年6月14日，泽国镇人民政府对征收范围内房屋的权属、建筑面积等进行调查登记。同时，委托浙江正和风险评估咨询有限公司对泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域旧城改造房屋征收项目进行了社会稳定风险评估，就涉案项目的合法性、项目所在地周边的自然环境现状和社会环境状况、群众、利益相关者对项目实施的意见和诉求等内容进行评估，风险评级结论为低风险，并明确了相应的风险化解措施。同月21日，泽国镇人民政府向被告温岭市人民政府提交泽政［2019］106号《泽国镇人民政府关于要求批准实施的请示》。同月25日，被告温岭市人民政府作出温政函［2019］71号《温岭市人民政府关于的批复的通知》，原则同意上述方案。同月28日，温岭市人民政府常务会议讨论并通过了《泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域征迁补偿安置方案》。2019年7月2日，被告温岭市人民政府作出温政发[2019]26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》，并予以发布、张贴公告。原告台州易能水产品有限公司所诉房屋位于泽国镇长虹西一路57号，不动产权证编号为浙（2018）温岭市不动产权第0007173号；原告台州市新峰酒业有限公司所诉房屋位于泽国镇××北××号，房屋所有权证编号为温房权证泽国字第××号、温房权证泽国字第××号；原告张崇方所诉房屋位于泽国镇××××号，上述房屋均在被诉征收决定的范围内。三原告认为被告温岭市人民政府作出的上述房屋征收决定程序违法，遂提起本诉。 以上事实，有房屋所有权证、不动产权证、《温岭市老旧工业点改造提升三年（2018-2020）行动计划》、《泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域征收补偿安置方案》（征求意见稿）、《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》、社会稳定风险评估报告、温岭市人民政府常务会议纪要、征收决定公示照片等证据以及双方当事人庭审陈述予以证实。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”据此，被告温岭市人民政府作出被诉征收决定具有职权依据。 本案审理重点是被告作出的温政发[2019]26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第二十条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，《温岭市老旧工业点改造提升三年（2018-2020）行动计划》、2019年度全市老旧工业区改造计划表、温岭市住房和城乡建设局、温岭市自然资源和规划局温建［2019］42号《关于要求批准泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域房屋征收范围的请示》及被告温岭市人民政府温政函[2019]49号《温岭市人民政府关于泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域房屋征收范围的批复》，均证实对案涉区块实施征收是出于老旧工业区改造升级的需要，属于基础设施落后的改造项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定。温岭市发展和改革局及温岭市自然资源和规划局出具的证明，证实涉案项目符合温岭市国民经济和社会发展第十三个五年规划和泽国镇城市总体规划和土地利用总体规划。温建［2019］42号及温政函[2019]49号文件内容，均可证实涉案征收行为符合专项规划。温岭市泽国镇人民政府将《泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域征迁补偿安置方案》（征求意见稿）于2019年5月10日在案涉征收区块的范围内进行了张贴公示，公示时间为：2019年5月10日至6月9日。公示期结束后报请温岭市人民政府批准，被告温岭市人民政府常务会议也于6月28日就涉案补偿有关事宜进行了研究。故被告已经履行了征收方案的征求意见等行为。2019年6月温岭市泽国镇人民政府委托浙江正和风险评估咨询有限公司对《泽国镇杭温北路西侧、长泾路北侧区域旧城改造房屋征收项目》作出了社会稳定风险评估，但对浙江正和风险评估咨询有限公司作出的社会稳定风险评估报告是否已提交政府常务会议讨论，被告未提供相关证据予以证实。被告温岭市人民政府未提供评估机构由被征收人协商选定的相关证据，且从温岭市泽国镇人民政府于2018年12月3日发布的通知中载明的内容看，可以证实是温岭市泽国镇人民政府直接邀请评估机构进行评估，该行为侵犯了被征收人对评估机构的选择权，且该程序性权利亦影响了被征收人实体权益，应属于违法行为。至于存储补偿安置资金是否到位的问题，被告亦未提供证据证明征收补偿费用已足额到位、专户存储及专款专用。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，被告作出的被诉征收决定行政行为在评估机构选定、征收补偿费用等方面存在违法之处，但符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收行为公共利益、“四规划”等相关规定，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认温岭市人民政府作出的温政发[2019]26号《温岭市人民政府关于对泽国镇杭温路西侧、长泾路北侧区域红线范围内房屋实施征收的决定》的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告温岭市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审判长  吴鸿滨 审判员  郭晓明 审判员  徐后利 二〇二〇年三月三十日 书记员  王丽萍 -12- -13-