浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终36号 上诉人（原审原告）钱春龙，男，1961年9月12日出生，汉族，住杭州市拱墅区。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局拱墅区分局，住所地杭州市拱墅区上塘路485号。 法定代表人刘建军，局长。 委托代理人夏仁义、冯君，该局民警。 上诉人钱春龙因治安行政处罚一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2019）浙0105行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 杭州市公安局拱墅区分局（以下简称公安拱墅分局）于2019年3月17日作出杭拱公（半）行罚决字[2019]50668号《行政处罚决定书》（以下简称50668号处罚决定），主要内容为：现查明，钱春龙系杭州市拱墅区半山镇金星村依山前26号房主，其房屋于2016年经杭州市拱墅区人民法院裁定强制执行搬迁，2017年7月7日浙江省高级人民法院终审维持上述裁定，钱春龙拒不接受依法产生的法律后果，为了给实施拆迁行为的杭州市拱墅区人民政府施加压力，历年来多次越级到北京上访，在国家信访局数次告知其信访事项不予受理的情况下，其仍于2018年10月24日、2019年2月1日、2019年3月5日三次到北京，其中2019年2月1日在国家信访局串同与其本人事项无关的他人恶意登记集体访，另两次被杭州市拱墅区半山街道工作人员及时制止劝回。钱春龙不通过法律途径解决争议，而是采取越级到北京上访的形式制造影响，属于寻衅滋事行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予钱春龙行政拘留十日的行政处罚。钱春龙不服，诉至法院，请求确认该处罚决定违法。 原审法院经审理查明，2019年3月7日，公安拱墅分局所属半山派出所接半山街道办事处线索传递：半山街道辖区居民钱春龙在北京国家信访局不予受理的情况下多次到北京国家信访局越级上访，涉嫌寻衅滋事，半山派出所遂依法受案调查。2019年3月16日，半山派出所传唤钱春龙及相关证人进行了询问。钱春龙在对其制作的询问笔录中确认：2019年3月5日，钱春龙自杭州出发往北京，3月7日被其所在街道工作人员带回的事实。次日，半山派出所将拟对钱春龙作出行政处罚的事实、理由及依据告知钱春龙，并告知其享有陈述、申辩的权利，钱春龙提出陈述申辩。公安拱墅分局经复核未采纳其陈述申辩理由，钱春龙拒绝在复核笔录上签字。随后，公安拱墅分局作出50668号处罚决定，决定给予钱春龙行政拘留十日的行政处罚。同日，公安拱墅分局将50668号处罚决定邮寄送达给钱春龙家属。3月18日，公安拱墅分局将钱春龙送至杭州市拘留所执行行政拘留。另查明，2017年3月23日、7月20日、7月21日，钱春龙因房屋拆迁问题分别到北京国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访；2018年10月24日，钱春龙夫妻去北京上访，被半山街道工作人员王华等劝返；2019年2月1日，钱春龙与案外人刘梅瑞、马锡荣、金国英、莫凤仙一同到北京国家信访局信访，国家信访局工作人员对该串联走访行为进行了批评，并告知他们返回当地依法各自反映诉求。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，钱春龙行为发生在北京市，但钱春龙居住地为杭州市拱墅区，因此，公安拱墅分局对本案具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四款规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。根据庭审中查明的事实，结合钱春龙在询问笔录中所做的陈述以及其实际行为，能形成证据链证明：钱春龙因房屋安置补偿一事多有复议和诉讼，并在此后不断信访和上访，经教育、批评及告知其通过诉讼途径处理后，仍就同一事项于2017年3月23日、7月20日、7月21日至国家信访局办理信访登记，2019年2月1日更与案外人到北京国家信访局串联走访，已经构成寻衅滋事的违反治安管理行为。公安拱墅分局据此对钱春龙作出行政处罚的决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚幅度适当。钱春龙相关意见与事实不符，不予采纳。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日……；”该法第八十三条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时”。公安拱墅分局所属半山派出所受案后，传唤钱春龙、证人进行询问，在作出处罚前，告知了钱春龙拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的权利，作出处罚决定后向钱春龙及其家属进行了送达。故公安拱墅分局作出的行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，程序合法。综上所述，公安拱墅分局对钱春龙作出的上述行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。钱春龙的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱春龙的诉讼请求。本案受理费50元，由钱春龙负担。 上诉人钱春龙不服原审判决向本院提起上诉称，被上诉人作出50668号处罚决定认定事实错误，没有法律依据。一、50668号处罚决定所谓“而是采取越级到北京上访的形式制造影响，属于寻衅滋事行为”没有事实依据。该认定没有违法现场的物证、录音录像等证据佐证，证人证言不具有任何证据效力。询问笔录不是上诉人本人陈述，办案程序严重违法，上诉人拒绝签名就是对非法办案的严正抗议。纵观整个法律、行政法规及规范性文件规定，均没有“登记集体访”属于恶意且违法的规定，被上诉人所谓的“恶意登记集体访”无事实和法律依据，不符合《行政处罚法》第四条、第三十条以及《治安管理处罚法》第五条、第九十三条的规定。二、被上诉人作出50668号处罚决定程序严重违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。50668号处罚决定认为上诉人到北京上访，如果该行为违法，依法应由北京公安机关管辖，但北京公安机关未对上诉人进行处罚并依法移交，证明上诉人没有所谓的违法事实存在。《治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。但被上诉人没有依法告知上诉人上述法律强制性规定，程序严重违法。三、被上诉人作出50668号处罚决定适用法律错误。依据《行政处罚法》和《治安管理处罚法》规定，只有对社会造成严重影响，才可处以行政拘留。50668号处罚决定依据的是《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，但被上诉人未提供证据证明上诉人“寻衅滋事”，对社会造成何种影响及影响严重到何种程度。且该项规定的其他寻衅滋事行为是个兜底条款，纵观整个《治安管理处罚法》均没有所谓“寻衅滋事”的具体规定。依据《立法法》规定，被上诉人无权对此条款作出扩大解释并使用该项作出治安管理处罚。四、原审判决未对所谓“违法事实”是否存在、是否有证据证明、事实认定和法律适用是否一致等进行审查和评判，违反《行政诉讼法》第五条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条、《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》等规定，依法应予撤销。综上，请求：1.撤销原审判决；2.改判支持上诉人一审的诉请；3.被上诉人负担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人公安拱墅分局在二审期间未答辩。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案中，被上诉人公安拱墅分局作为上诉人钱春龙居住地公安机关，具有作出被诉行政处罚决定的职权依据。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为”。本案中，在案信访情况登记表显示，上诉人因其拆迁补偿安置问题曾多次至北京信访，国家信访局、住房和城乡建设部亦多次告知其不予受理。但上诉人仍于2019年2月1日与案外人到国家信访局串联走访，被国家信访局工作人员批评并被再次告知返回当地依法反映诉求。据此，被上诉人认定上诉人的行为扰乱正常的信访秩序，构成寻衅滋事的违法行为，并无不当。被上诉人在作出行政处罚决定前告知了上诉人拟作出处罚决定的事实、理由、依据、幅度，并告知了陈述和申辩权，行政程序符合法律规定。综上，原审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人钱春龙负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年三月十八日 书记员  汪金枝