河南省汝南县人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1727行初5号原告史爱莲，女，1956年9月3日生，汉族，住正阳县。原告安杰，男，1944年7月13日生，汉族，住正阳县。原告丁志红，男，1960年12月27日生，汉族，住正阳县。三原告委托代理人杨伟新，正阳县真阳镇法律服务所法律工作者。被告正阳县自然资源局，住所地：正阳县西城区文化路东侧。法定代表人徐新春，局长。委托代理人夏志永，正阳县自然资源局工作人员。委托代理人熊新政，河南明信律师事务所律师。第三人徐长锋，男，1973年8月19日生，汉族，住正阳县。原告史爱莲、安杰、丁志红诉被告正阳县自然资源局土地行政处罚一案，本院受理后，于2019年5月22日作出（2019）豫1727行初12号行政判决，正阳县自然资源局不服提起上诉。河南省驻马店市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）豫17行终206号行政裁定，撤销本院（2019）豫1727行初12号行政判决，发回重审。本院于2020年1月16日立案后，依法另行组成合议庭，于2020年3月10日公开开庭进行了审理。三原告委托代理人杨伟新,被告委托代理人夏志永、熊新政,第三人徐长锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2017年9月22日，被告正阳县自然资源局对第三人徐长锋和案外人李耀辉作出正国土监处字〔2017〕673号行政处罚决定。决定认为徐长锋、李耀辉于2014年8月份私自协议购买正阳县万谷粮油有限责任公司（以下称万谷公司）10774.85平方米的国有仓储用地（原熊寨粮所北院）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十二条的规定，对徐长锋、李耀辉处罚如下：没收徐长锋、李耀辉占用正阳县万谷公司（原熊寨粮所北院）国有仓储用地10774.85平方米土地上新建的12494.92平方米建筑物。被告正阳县自然资源局在法定期限内向本院提交了如下证据：1、立案呈批表；2、正阳县检察院检察建议书；3、对李耀辉询问笔录2份；4、正阳县人民检察对程中奎的调查笔录；5、土地案件现场勘查记录；6、照片四张；7、李耀辉占地现状图；8、关于李耀辉所占熊寨镇万谷粮油购销有限责任公司土地用地性质证明；9、正国用（2010）第100014土地使用权证；10、万谷粮油购销有限公司开发商品房实地勘察情况汇总表；11、正阳县万谷粮油购销有限公司税务登记证；12、正阳县万谷粮油购销有限公司组织机构代码证；13、正阳县万谷粮油购销有限公司企业法人营业执照；14、正阳县财政局正财字【2010】4号文件，关于正阳县万谷粮油购销有限公司四宗土地、五处房产免征契税的批复；15、国有建设用地使用权出让合同；16、国有土地使用权出让收入缴纳通知书、土地出让收入专用票据；17、《正阳县人民政府关于熊寨镇粮管所土地调整的批复》正政文【2011】15号；18、土地转让协议；19、李耀辉身份证复印件；20、2013年5月23日、5月25日、6月4日收据各一张；21、2014年、2015年的收条共7张；22、2016年收条一张；23、（2015）正民初字第1347-1号民事调解书一份；24、熊寨镇商业街售房协议11份；25、以物抵债协议；26、关于正阳县万谷粮油有限责任公司非法转让土地案的核查报告；27、调查报告；28、违法案件审理记录；29、违法案件处理决定呈批表；30、行政处罚事先告知书；31、行政处罚听证告知书；32、法律文书送达回证；33、行政处罚决定书；34、法律文书送达回证及送达照片；35、非法财物移交书；36、（2018）豫1727行初79号行政判决书；37、徐长锋向法院提交的终止执行申请。被告提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、十二条、七十三条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条；《河南省实施办法》第六十二条。被告提交上述证据拟证明其作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。三原告诉称，2016年11月，三原告出资32万元购买（以物抵债）第三人徐长锋在正阳县熊寨镇粮所北院建设的商住房一套。双方签订协议时，第三人向三原告出示了其与万谷公司签订的土地使用权转让协议、正阳县政府变更土地用途的批文、正阳县熊寨镇人民政府颁发的用地规划许可证、建设规划许可证等相关手续。三原告认为第三人的房屋是合法的。2019年2月，三原告要求办理房屋登记手续时，徐长锋告知被告对徐长锋、李耀辉作出了行政处罚，将三原告购买的房屋予以没收。原告认为国有土地使用权可以依法转让，且房屋所占的土地的用途得到正阳县人民政府的批准，第三人又办理了用地规划许可、建设规划许可。被告作出的行政处罚事实不清、程序违法，适用法律错误。为了保护原告的合法权益，要求撤销被告作出的正国土监处字(2017)673号行政处罚决定。原告提供证据如下：1、2016年11月7日，三原告与正阳县郑阳鸿房地产开发有限公司（徐长锋）签订的熊寨商业街售房协议一份；2、原告的身份证。上述证据拟证明在行政处罚决定作出之前，三原告已经购买了房屋，三原告是本案适格原告。被告正阳县自然资源局辩称，被诉的行政行为是针对徐长锋、李耀辉作出的，三原告不是被诉行政行为的相对人，三原告不是本案的适格原告。徐长锋、李耀辉于2014年8月私自协议购买了万谷公司的位于原熊寨粮所北院的国有仓储用地10774.85平方米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十二条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《河南省实施办法》第六十二条之规定，徐长锋、李耀辉的行为属严重违法。2017年9月22日，被告作出正国土监处字(2017)673号行政处罚决定。决定没收徐长锋、李耀辉占用万谷公司（原粮所北院）国有仓储用地10774.85平方米土地上新建的12494.92平方米建筑物。被告作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法。请求依法驳回原告的起诉。第三人述称，被告对徐长锋、李耀辉作出行政处罚前，第三人已将房屋出售给原告，原告与被诉行政行为有利害关系，是本案的适格原告。第三人建房是经政府批准的，被告作出的行政处罚错误。请求撤销被告作出的正国土监处字(2017)673号行政处罚决定。第三人提交的证据：1、熊寨镇政府会议纪要；2、正阳县人民政府对熊寨镇规划的批复；3、建设用地规划许可证；4、建设工程规划许可证。经庭审质证，本院综合上述证据之间能够相互印证的事实，确认本案事实如下：万谷公司为原正阳县熊寨粮所经企业改制而成立的有限责任公司。2009年12月24日，万谷公司与被告正阳县自然资源局签订国有建设用地使用权出让合同，将涉案宗地面积10774.85平方米的土地使用权出让给万谷公司，万谷公司交纳土地出让金366345元。2010年3月9日，经被告受理调查正阳县人民政府审查核实为万谷公司登记并颁发正国用（2010）第100014号国有土地使用权证。该证书载明：土地使用权人万谷公司，坐落熊寨镇明临路南侧，地类仓储用地，使用权类型出让，使用权面积10774.85平方米。2011年1月14日，正阳县人民政府作出正政文（2011）15号，批复将包括涉案土地在内的熊寨镇粮所用地调整为住宅用地。2014年8月15日，万谷公司与李耀辉签订土地转让协议，协议约定：万谷公司将正国用（2010）第100014号国有土地使用权证项下土地使用权有偿转让给李耀辉，转让费为人民币9500000元。土地面积以土地证为准。在此次的土地转让中李耀辉和徐长锋是合伙关系。2015年，万谷公司与徐长锋、李耀辉因履行土地转让协议发生纠纷诉至正阳县人民法院。2015年8月7日，正阳县人民法院作出（2015）正民初字第1347-1号民事裁定书，将涉案土地上徐长锋（所建）所有的房屋30套予以查封。2016年1月14日，正阳县人民法院制作（2015）正民初字第1347号民事调解书，该调解书规定第三人下欠原告土地转让款4900000元，于同年1月30前偿还2000000元，2月28日前偿还2900000元。2016年，徐长锋以调解协议内容违反法律规定（土地用途为仓储用地，双方以建设用地进行转让）、调解违反自愿原则向驻马店市中级人民法院申请再审。2016年8月17日，驻马店市中级人民法院作出（2016）豫17民申130号民事裁定，认定万谷公司与徐长锋、李耀辉之间达成的调解协议的内容不违反法律规定，裁定驳回徐长锋的再审申请。之后案件在执行过程中徐长锋向泌阳县人民法院提出执行异议，2017年8月7日泌阳县人民法院作出（2017）豫1726执异119号执行裁定，裁定驳回徐长锋的异议申请。2017年8月，正阳县人民检察院作出正检反渎建（2017）4号检察建议向被告提出检察建议。建议指出万谷公司经理程中奎将国有仓储用地违法转让给徐长锋、李耀辉用于房地产开发，已涉嫌非法转让倒卖土地使用权罪，因此类案件属于公安机关管辖，建议被告查清事实依法移送。被告2017年9月13日立案，经调查后于2017年9月22日作出正国土监处字(2017)673号行政处罚决定。认定李耀辉、徐长锋于2014年8月份私自协议购买万谷公司10774.85平方米的国有仓储用地（原熊寨粮所北院）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施办法》第六十二条的规定，属特别严重违法行为，决定处罚：没收李耀辉、徐长锋占用万谷公司国有仓储用地10774.85平方米土地上新建的12494.92平方米建筑物（含原告购买的一套商住房）。2017年9月18日，被告向李耀辉、徐长锋送达了听证告知书、行政处罚事先告知书。2017年9月15日，被告的案件承办人员向被告负责人提出了处罚意见，被告负责人于2017年9月18日签字同意处罚意见。本案三原告与正阳县郑阳鸿房地产开发有限公司（法定代表人徐长锋）于2016年11月7日签订熊寨商业街售房协议，三原告用32万元的价格购买（以物抵债）该公司在原熊寨粮所北院的土地(本案涉案土地）所建的房屋一套。三原告向第三人索要手续进行房屋登记时，第三人告知三原告房屋已被被告作出的行政处罚决定没收，无法办理房屋登记。原告不服提起行政诉讼。本院认为，被告正阳县自然资源局依法享有对本辖区内土地管理的法定职责和职权，原告和第三人对被告享有的法定职责和职权也未提出异议，被告正阳县自然资源局是本案的适格被告。本案焦点在于三原告是否具备对被告作出的行政处罚提起行政诉讼的主体资格。本案行政行为相对人为第三人徐长锋和案外人李耀辉，正阳县郑阳鸿房地产开发有限公司不是本案被诉行政处罚的行政相对人。三原告认为其与被诉行政行为具有利害关系所基于的法律事实是其于2016年11月7日购买（以物抵债）第三人所建的涉案房屋。三原告购买之前，也即在2015年8月7日正阳县人民法院依法查封了该涉案房屋，三原告未办理房屋所有权变更登记，所订“以物抵债”协议，并不直接产生物权变动的效力。因此，三原告以“以物抵债”方式购买涉案房屋的民事行为，不属于行政机关作出行政行为时依法应予保护的法律行为，原告应另行主张权利。综上，三原告与本案被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十三条、第六十九条规定，裁定如下：驳回原告史爱莲、安杰、丁志红的起诉。本案受理费50元，由原告史爱莲、安杰、丁志红负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。审判长  乔玉峰审判员  郭红宾审判员  罗永成二〇二〇年三月十九日书记员  丁佩佩