山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终22号上诉人（原审原告）罗显永，男，1970年7月6日出生，汉族，住济南市槐荫区。上诉人（原审原告）宋良英，女，1970年9月26日出生，汉族，住济南市槐荫区。被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区经十路29851号。法定代表人朱玉明，区长。委托代理人崔耀，济南槐荫法苑法律服务所法律工作者。上诉人罗显永、宋良英因与被上诉人济南市槐荫区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服山东省济南市中级人民法院作出的(2019)鲁01行初563号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告罗显永、宋良英诉称：一、被告所作出的补偿决定认定事实不清。原告除房屋证载面积外，还拥有合法建筑32.82平方米，上述面积在补偿决定中对此没有进行认定，违反相关规定。二、被告在作出补偿决定前，未依法向原告送达评估报告，违反法定程序。首先，被告从未就房地产价格评估机构组织被征收人协商选定，其单方面确定评估机构，严重违反法定程序；其次，被告从未向原告送达法律规定的正式分户评估报告。三、被告作出的补偿决定中对房屋装修，房屋附属物的补偿金额的确定方式不合法。综上，被告作出的补偿决定认定事实不清、程序违法、违反法律规定，请求：1.依法撤销被告作出的16号补偿决定；2.本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明，原告罗显永、宋良英在济南市槐荫区济西铁路宿舍22号楼2-103共有房产一处，《房屋所有权证》为济房权证槐字第××号，规划用途为住宅，证载建筑面积46.84平方米，实测建筑面积47.27平方米。1989年，因住房困难，原告在院内自行搭建小房2间，建筑面积32.82平方米。被告槐荫区政府于2018年7月30日作出了济（槐荫）征字（2018）14号《房屋征收决定书》（以下简称14号征收决定），决定对济南国际医学科学中心项目一期规划用地范围内国有土地上的房屋实施征收，并于同日作出济（槐荫）征告字[2018]14号《房屋征收决定公告》，附有济南国际医学科学中心一期建设项目国有土地上房屋征收补偿方案，载明：“征收范围内未经登记的建筑，由‘槐荫区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组’依据有关规定进行调查处理，出具认定结论。认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，依据相关规定给予相应补偿；认定为违法建筑的不予补偿。”在14号征收决定限定的补偿签约期限之内，罗显永未就涉案房屋与房屋征收部门签订补偿协议。2018年12月4日槐荫区城市更新局向槐荫区政府作出关于对国际医学科学中心项目一期在征收签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达《房屋征收补偿决定》的汇报。同日槐荫区人民政府作出关于对国际医学科学中心项目一期在签约期限内未达成征收补偿协议的被征收人下达《房屋征收补偿决定》的决定。2019年4月15日，被告作出16号补偿决定，在征收范围内进行了公告，并于2019年5月23日向原告进行了送达，原告宋良英签收了决定书。另查明，2017年12月18日济南市城市更新局发布《关于协商选定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收预评估机构的公告》，告知被征收人协商选定预评估机构。2017年12月29日济南国际医学科学中心项目建设指挥部作出《关于投票选定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收预评估机构被征收人代表名单的公告》，告知将依法采取被征收人代表投票的方式选定征收房地产预评估机构。2018年1月4日济南市槐荫公证处作出《公证书》，对现场以投票表决的方式选出评估公司6家予以公证。2018年1月5日济南市城市更新局作出《济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收房地产预评估机构选定结果公告》，选定6家房地产价格评估机构。2018年7月30日济南市城市更新局作出《关于确定济南国际医学科学中心项目一期建设项目房屋征收评估机构的公告》，征求被征收人意见，后槐荫区城市更新局分别与山东正诚土地房地产评估有限公司、山东诚志房地产土地评估咨询有限公司、山东中旭土地房地产评估咨询有限公司、山东广和房地产土地评估咨询有限公司、山东铭浩房地产评估策划有限公司、山东蓝禾资产房地产土地评估有限公司签订房屋征收评估委托合同。2018年8月2日6家房地产价格评估机构共同作出《济南国际医学科学中心项目一期被征收住宅房屋价格评估说明》，确定价值时点为2018年7月30日（征收决定公告之日），济西铁路宿舍22号楼一层的评估单价为每平方米14880元，济南国际医学科学中心项目一期产权调换房屋基准单价为每平方米14545元。2018年8月7日广和评估公司对原告的房屋作出分户评估报告和房屋室内装饰装修估价结果报告，确定涉案房屋单价为14880元/㎡，装饰装修评估总价为7008元，认定设备迁移补助费为580元，认定附属物包括水表、电表、电热水器共补偿440元，自建房2间，一间24.32平方米，按照单价464元补偿11284元，一间8.5平方米，按照单价526元补偿4471元，合计32.82平方米，补偿15755元，并于2018年8月22日向罗显永送达。2018年8月27日，原告罗显永向涉案片区拆迁办公室提交了复核申请书，对上述分户评估报告中证载房屋结构的认定及评估单价确定依据不充分，请求进行复核。2018年9月4日，广和评估公司作出《关于的回复》，维持了原评估结果。2018年11月15日，槐荫区城市更新局向原告罗显永、宋良英作出了《国际医学科学中心项目一期房屋征收项目最后一次协商的通知》，告知其进行最后一次协商。同日，征收工作人员作出《国际医学科学中心项目一期未签协议未交房被征收人约谈记录表》，记录了与原告未能就补偿标准达成一致意见的具体情况。另经原审法院核实，案外人刘希良不服14号征收决定向原审法院提起诉讼，2019年4月18日原审法院作出（2019）鲁01行初42号行政判决，认为14号征收决定程序合法，证据充分，适用法律正确，判决驳回了刘希良的诉讼请求。刘希良不服一审判决提起上诉，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终959号行政裁定，准许刘希良撤诉。原审法院认为，14号征收决定的合法性已经得到了生效判决的确认，原审法院可以就被诉补偿决定的合法性作出裁判。本案的被诉焦点系被告槐荫区政府作出的16号补偿决定是否合法。因此，原审法院结合双方当事人在庭审中争议的焦点问题，从以下三个具体方面对涉案补偿决定的合法性进行评价。一、关于被告是否具有作出房屋征收补偿决定的职权，作出补偿决定程序是否合法问题槐荫区政府作出14号征收决定后，原告与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未签订补偿安置协议，槐荫区政府根据《征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。槐荫区政府作出16号补偿决定后，在征收范围内进行了公告，并送达给原告，补偿决定载明了其享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。二、关于涉案补偿决定所依据的评估机构的选择、评估程序是否合法的问题（一）评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点等是否符合法律规定的问题。人民法院要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条规定：“被征收人在公告期内协商不成的，房屋征收部门可以组织采取逐户征询、集中投票或者通过抽签、摇号等随机方式选定房地产价格评估机构。”本案房屋评估机构的选定，因被征收人在公告期内未能协商选定评估机构，故房屋征收部门以被征收人代表投票的方式进行投票，并由济南市槐荫公证处对投票选举过程进行现场监督，最终选定广和评估公司等6家公司为涉案片区的评估机构。上述评估机构产生的过程符合规定。本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日2018年7月30日，评估时点的确定亦符合法律规定。原告称评估机构选择程序违法的观点原审法院不予支持。（二）原告行使复核评估、复核鉴定权利的问题。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案分户评估报告送达原告后，原告向涉案片区征收办公室提交了评估复核申请书。经复核后，广和评估公司作出了《关于的回复》，维持了原评估结果，后原告并未对复核结果再次申请鉴定，即已表示其认可了复核结果。至此，原告已经在法律规定的范围内行使了自己的救济权利。且分户评估报告已经向原告进行了送达，原告按时提出了异议，原告诉称分户评估报告未向本人送达的主张，原审法院不予认可。三、关于涉案补偿决定内容是否合法的问题《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。《征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”（一）关于被征收房屋价值的补偿问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”本案中，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，按照被征收人认可的实测房屋面积，对被征收房屋价值作出补偿，符合法律规定。原告于本案中提出“除房屋证载面积外，还拥有合法建筑面积32.82平方米”的主张，根据济房权证槐字第××号房屋所有权证及附属房屋分户平面图显示，原告的房屋建筑面积为46.84平方米，并不包含原告所主张的32.82平方米。且原告并未提交其他证据证实上述32.82平方米建筑的合法性。因此原告主张应当按照住宅补偿标准对其自建32.82平方米住房进行补偿的主张，没有法律依据，原审法院不予支持。（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿与奖励问题。《征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房”。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，16号补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，充分保障了原告在过渡期限内获得安置补偿的合法权益。（三）关于室内装修价值补偿及房屋附属物补偿问题。《征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案中，因双方协商不成，根据广和公司对房屋室内装饰装修作出的估价结果报告、被征收房屋附属物勘测表，被告作出的16号补偿决定确定涉案房屋室内装饰装修价值补偿7008元、附属物补偿16775元、设备迁移补助费580元，并无不当。（四）关于未经登记的建筑的补偿问题。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《征收评估办法》第九条第一、二款规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，原告自建房2间，面积32.82平方米，在最初的2018年1月18日的征收房屋情况摸底时，征收部门已经将上述两间小房，认定为系原告的自建小屋，并将其作为房屋附属物进行了统计，《实施细则》第二十八条规定：“被征收房屋依法配套建设的储藏室、简易房屋等附属设施，由房屋征收部门予以货币补偿，补偿价格由评估机构评估确定。”原告的自建小屋，已经被认定为配套建设的附属设施，且通过评估估价共计补偿15755元，并作为补偿决定的一项内容，其合法权益已经得到了完全保障，原告诉称其所有的32.82平方米的住宅未予补偿的观点，原审法院不予支持。（五）关于房屋产权调换问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”被告槐荫区政府用于产权调换的房屋位于槐荫区济南国际医学科学中心项目一期安置五区5号楼1-2102室，建筑面积79.02平方米，超过被征收房屋的建筑面积，充分体现了对原告同类地段同等面积的对等安置方式。同时，槐荫区政府在保证原告得到同等安置面积的情况下，对超过安置面积的房屋结清差价，体现了对等公平原则，未损害原告实质利益。综上，被诉16号补偿决定内容全面客观，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院对其合法性予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗显永、宋良英的诉讼请求。案件受理费50元，由两原告负担。罗显永、宋良英不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销山东省济南市中级人民法院作出的(2019)鲁01行初563号行政判决；2.发回重审或改判支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足。1.上诉人除房屋证载面积外，还拥有合法建筑32.82平方米。被上诉人作出的补偿决定中对此没有进行认定。2.上诉人对评估机构确定的房屋价格有异议，申请复核评估后，被上诉人及评估公司并未依法告知上诉人享有申请专家委员会鉴定的权利，致使上诉人无法通过法律途径提出异议。3.被上诉人未提交合法有效的评估机构协商选定程序的证据，无法证明评估机构选定合法。二、一审法院认定证据过于片面，显失中立、公平、公正。被上诉人济南市槐荫区人民政府未提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，本案的审理重点是槐荫区政府作出涉案房屋征收补偿决定是否合法。对此，原审法院判决对该房屋征收补偿决定作出的条件、权限、程序及内容的认定比较详尽，且事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院不再赘述。根据二审期间双方诉辩意见，争议的焦点问题是未经登记建筑的补偿问题，评估机构的协商选定程序问题及原审法院对证据的采信认定问题。一、关于未经登记的建筑的补偿问题。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《征收评估办法》第九条第一、二款规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，针对上诉人称除房屋证载面积外，还拥有合法建筑面积32.82平方米的主张，根据济房权证槐字第××号房屋所有权证及附属房屋分户平面图显示，上诉人的房屋建筑面积为46.84平方米，并不包含其所主张的32.82平方米。被上诉人在作出征收决定前进行入户摸底调查，根据被征收房屋附属物勘测表显示，上诉人主张的32.82平方米建筑物系上诉人的自建小房，并且上诉人提供的由中铁建工集团华亨工程有限责任公司开具的证明中亦证实32.82平方米建筑物系上诉人自建的两间小屋，未办理相关房产及土地手续。故上诉人称拥有合法建筑面积32.82平方米的主张，本院不予支持，原审认定不能按照住宅补偿标准对其自建32.82平方米住房进行补偿并无不当。上诉人自建房2间，面积32.82平方米，在最初的2018年1月18日的征收房屋情况摸底时，征收部门已经将上述两间小房，认定为系上诉人的自建小屋，并将其作为房屋附属物进行了统计，《实施细则》第二十八条规定：“被征收房屋依法配套建设的储藏室、简易房屋等附属设施，由房屋征收部门予以货币补偿，补偿价格由评估机构评估确定。”上诉人的自建小屋，已经被认定为配套建设的附属设施，且通过评估估价共计补偿15755元，并作为补偿决定的一项内容，其合法权益已经得到了完全保障。二、关于评估机构的选择、评估程序是否合法的问题（一）评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点等是否符合法律规定的问题。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条规定：“被征收人在公告期内协商不成的，房屋征收部门可以组织采取逐户征询、集中投票或者通过抽签、摇号等随机方式选定房地产价格评估机构。”本案房屋评估机构的选定，因被征收人在公告期内未能协商选定评估机构，故房屋征收部门以被征收人代表投票的方式进行投票，并由济南市槐荫公证处对投票选举过程进行现场监督，最终选定广和评估公司等6家公司为涉案片区的评估机构。上述评估机构产生的过程符合规定。上诉人称评估机构的选定程序违法，本院不予支持。本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日2018年7月30日，评估时点的确定亦符合法律规定。（二）上诉人行使复核评估、复核鉴定权利的问题。根据《征收补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案分户评估报告送达上诉人后，上诉人向涉案片区征收办公室提交了评估复核申请书。经复核后，广和评估公司作出了《关于的回复》，维持了原评估结果，后上诉人并未对复核结果再次申请鉴定。上诉人称申请复核评估后，被上诉人及评估公司并未依法告知上诉人享有申请专家委员会鉴定的权利，剥夺了其申请鉴定的权利。本院认为，申请复核评估的权利和申请鉴定的权利同时规定在《征收补偿条例》第十九条第二款之中，上诉人知晓申请复核评估的权利，即应当知晓申请鉴定的权利，上诉人并未对复核结果再次申请鉴定，表示其已认可复核结果。三、关于原审法院对证据的采信认定问题。经查，对于上诉人与被上诉人原审期间提供的证据，原审法院经庭审质证，认定双方当事人提交的证据均具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，均予以采信，原审法院对证据的采信，符合法律规定。上诉人主张原审法院对证据的认定显失中立、公平、公正，缺乏事实和法律依据，不能成立。综上，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗显永、宋良英负担。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年三月二日书记员  冯晓倩