广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终597号上诉人（原审被告）：揭阳市普宁华侨管理区管理委员会。负责人：罗汉林，副主任。委托代理人：李普生、生燕辉，均系广东南山律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：揭阳市普侨区荣利织染厂有限公司，住所地广东省揭阳市普侨区工业区。法定代表人：陈金属。委托代理人：王建忠，福建闽荣律师事务所律师。揭阳市普侨区荣利织染厂有限公司（以下简称普侨区荣利织染公司）诉揭阳市普宁华侨管理区管理委员会（以下简称普侨区管委会）环保行政强制纠纷一案，普侨区管委会不服揭阳市中级人民法院（2018）粤52行初15号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1997年5月7日，普侨区荣利织染公司经揭阳市工商行政管理局核准登记成立，主要从事生产经营布类织染。1997年9月11日，原揭阳市普宁华侨管理区环境保护局向普侨区荣利织染公司颁发编号列环保证字第02号《环境保护许可证》。1998年11月21日，原揭阳市环境保护局向普侨区荣利织染公司颁发编号9XXX9《广东省排放污染物许可证》（截止日期1999年12月31日）。2011年9月12日，原揭阳市普宁市华侨管理区环境保护局向普侨区荣利织染公司颁发编号列环保证字第20110XXXX1号《环境保护许可证》。2014年4月8日，原揭阳市环境保护局对普侨区荣利织染公司作出揭环罚字〔2014〕第019号《行政处罚决定书》，认定普侨区荣利织染公司实施纺织品制造项目没有办理环境影响评估文件及环保审批手续，配套的环境保护设施没有经环保部门验收合格就投入生产的环境违法行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十三条、第二十六条、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条、《建设项目环境保护管理条例》第十二条、第二十三条的规定，决定对普侨区荣利织染公司作出如下行政处罚：1．责令普侨区荣利织染公司纺织品制造项目停止生产，直至验收合格；2．处罚款人民币壹拾万元整。原审法院另查明，为贯彻落实广东省人民政府办公厅《转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（粤府办〔2015〕6号）的要求，2016年6月3日，揭阳市人民政府办公室下发《关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》（揭府办〔2016〕36号），对“未批先建”“未验先投”等环境违法违规建设项目清理整治工作提出明确要求，并明确各县（市、区）人民政府（管委会）是清理整治工作的责任主体。其中，对“2015年1月1日前已建成，存在严重环境违法行为和重大环境风险隐患的项目，按照以下情况处理：（1）不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、电镀、农药等严重污染水环境的‘十小’项目及不符合重污染行业‘统一规划、统一定点’规定的电镀、印染、鞣革等项目，一律依法予以淘汰取缔。（2）没有建设或者擅自闲置、拆除污染治理设施、超标排放、造成生态损害或者危害群众健康、有重大环境风险的项目，按照有关法律法规从严处理，直至予以关闭。”普侨区管委会根据揭阳市人民政府的工作方案和广东省环境保护厅办公室《转发环境保护部办公厅关于进一步做好环保违法违规建设项目清理工作的通知》（粤环办〔2016〕46号）精神，将普侨区荣利织染公司列为“批建不符”环保违法违规建设项目清理整治对象，且被中央第四环境保护督察组列入重点督察项目。原审法院再查明，2018年1月9日至2018年6月7日期间，普侨区管委会属下环境保护局先后多次对普侨区荣利织染公司进行现场检查和日常巡查，并根据现场检查情况，多次要求普侨区荣利织染公司停止生产，完善有关环保手续，在环保竣工未验收前不得生产。2018年6月14日，普侨区管委会对普侨区荣利织染公司作出《责令限期拆除生产设备的通知》，内容如下：“经查实，你司未按照我区有关职能部门的通知要求落实整改，并在未完善有关环保手续并经环保部门验收合格之前进行非法生产，群众对此多次信访投诉，造成不良社会影响。现限令你司于2018年6月17日前自行组织实施拆除生产设备。否则，我区将实施强制拆除。”普侨区荣利织染公司不服，于2018年11月21日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销上述《责令限期拆除生产设备的通知》。原审法院认为，本案争议的主要焦点：一、普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》的定性；二、普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》是否合法。一、关于普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》的定性。首先，根据《环境行政处罚办法》第十二条第一款“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（六）责令限期拆除；……”的规定，普侨区管委会对普侨区荣利织染公司作出的《责令限期拆除生产设备的通知》属于行政命令，并非行政处罚。普侨区管委会辩称其作出的《责令限期拆除生产设备的通知》是行政命令，理由成立，原审法院予以采纳。其次，普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》，对普侨区荣利织染公司设定了义务负担，普侨区荣利织染公司为维护自身合法权益提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。普侨区管委会辩称普侨区荣利织染公司提起本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，缺乏法律依据，原审法院不予采纳。二、关于普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》是否合法。首先，行政机关行使职权需具有法定的职权依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。”本案中，普侨区管委会提交的证据及依据能够证明普侨区荣利织染公司因实施环境违法行为，被环境保护主管部门行政处罚，且被列为“批建不符”环保违法违规建设项目清理整治对象等事实，但不足以证明其具有责令限期拆除的法定职权。况且，根据《环境行政处罚办法》第十一条第一款“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”的规定，行使责令限期拆除的法定职权系环境保护主管部门。显然，普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》，属于超越职权行为。普侨区管委会辩称其具有法定的管理权依据不足，原审法院不予采纳。其次，行政机关行使职权需有明确的法律依据。普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》没有引用相应法律依据，且其提交的证据不足以证明限期拆除通知符合法律、法规的规定，故普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》应视为没有法律依据，属于适用法律、法规错误。普侨区管委会辩称其作出的《责令限期拆除生产设备的通知》符合法律、法规规定，缺乏相应的法律依据，原审法院不予支持。再次，行政机关行使职权需遵循法定程序。《环境行政处罚办法》第十二条第二款规定：“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》属于行政命令，不适用行政处罚程序的规定。普侨区荣利织染公司主张《责令限期拆除生产设备的通知》程序违法，理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，普侨区管委会作出的《责令限期拆除生产设备的通知》超越职权，适用法律、法规错误，依法应予撤销。普侨区荣利织染公司的诉求理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项的规定，判决：撤销普侨区管委会于2018年6月14日对普侨区荣利织染公司作出的《责令限期拆除生产设备的通知》。一审案件受理费人民币50元，由普侨区管委会负担。普侨区管委会不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回普侨区荣利织染公司的原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审判决认为涉案《责令限期拆除生产设备的通知》是行政命令、不是行政处罚，不适用行政处罚的程序，是正确的，但原审判决认为上诉人没有相应职权、责令限期拆除生产设备缺乏法律依据，则是适用法律错误，依法应予改判。（二）关于职权依据和法律依据问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，上诉人应执行上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令，管理辖区内的环境和资源保护工作，办理上级政府交办的其他事项。上诉人作出的涉案《责令限期拆除生产设备的通知》，既是执行上级政府决定和命令，也是管理辖区内环境和资源保护工作，并非没有职权和法律依据。上级政府的决定和命令包括：2014年11月12日《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）、2015年1月29日《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（粤府办〔2015〕6号）、2016年6月3日揭阳市人民政府办公室下发的《揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案》（揭府办〔2016〕36号）。（三）原审判决损害社会公共利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，被上诉人长期以来未经环境影响评价、配套环保设施未经验收合格、未取得排污许可证即私自进行印染项目生产，违法排污，对周围群众的生产生活造成严重的恶劣影响，一直被群众举报，直至被列入中央第四、第五环境保护督察组交办重点督察的污染项目。广东省2018年6月通报的8起生态环境保护领域追责典型案件，其中就包括被上诉人违规生产的案件。如果撤销涉案《责令限期拆除生产设备的通知》，会严重损害社会公共利益。被上诉人普侨区荣利织染公司辩称：（一）上诉人超越职权，且适用法律法规错误。原审判决正确，应予以维持。1.上诉人没有作出责令限期拆除命令的法定职权，《环境行政处罚办法》第十一条第一款规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”可见责令限期拆除的法定职权属于环保主管部门。2.上诉人欠缺法律依据。上诉人涉案《责令限期拆除生产设备的通知》并未引用相应法律依据，且其提交的证据也无法证实责令限期拆除生产设备符合法律、法规的具体规定。（二）上诉人的“一刀切”做法，不符合社会公共利益。根据原审查明的事实，该司仅因环境违法行为，“批建不符”，需要清理整治，但并无证据证实该司属于“关闭取缔”范围。行政机关实施行政行为必须遵守法律规范，有过必改，没有法外特权。上诉人一方面承认行政行为违法，另一方面又以社会公共利益为由要求法院不撤销违法行政行为，与《生态环境部关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）严格禁止“一刀切”的精神不符。请求驳回上诉，维持原判。经审查，现有证据可以证明普侨区荣利织染公司被列为中央第四环境保护督察组交办的举报件（第4批78号），但不能证明被列为重点督察项目，原审判决认定普侨区荣利织染公司被中央第四环境保护督察组列入重点督察项目，证据不足，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。本院认为：本案为环保行政强制纠纷，二审争议焦点是，普侨区管委会责令普侨区荣利织染公司限期拆除生产设备，是否合法。针对责令停产整治期间擅自复产问题，《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（环境保护部令第30号）第八条规定：“排污者有下列情形之一的，由环境保护主管部门报经有批准权的人民政府责令停业、关闭：……（二）被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的；……”。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）规定：“对未完成停产整治任务擅自生产的，依法责令停业关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产”。可见，停产整治期间擅自复产的，应先由环保主管部门报经有批准权的人民政府责令停业关闭，为落实停业关闭要求，可以拆除主体设备。责令停业关闭，参照《环境行政处罚办法》第十条，属于行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，应事先告知被处罚人听证申请权。本案中，普侨区荣利织染公司2014年4月8日被原揭阳市环境保护局责令停产整治后，如确有擅自复产情形，应先由环保部门报经有批准权的人民政府，依照法定程序，作出责令停业关闭的行政处罚决定，再拆除主体设备。但普侨区荣利织染公司尚未被责令停业关闭，普侨区管委会就责令其拆除生产设备，不符合上述规定，涉案《责令限期拆除生产设备的通知》应予撤销。综上，原审判决结果正确，依法应予以维持。普侨区管委会上诉请求撤销原判，改判驳回普侨区荣利织染公司原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人揭阳市普宁华侨管理区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年三月三十日书记员  林希翱