河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终47号上诉人（原审被告）新密市公安局，住所地新密市报恩街10号。法定代表人张继军，局长。委托代理人白志华，该局工作人员。委托代理人周双林，河南陆达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）卢现甫，男，1949年9月13日出生，汉族，住河南省新密市。原审第三人龙红杰，男，1974年1月3日出生，汉族，住河南省新密市。上诉人新密市公安局因行政处罚一案，不服郑州市上街区人民法院（2019）豫0106行再2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：卢现甫因对其家中和厂房被炸案处理结果不满意，向公安机关信访，2005年公安机关就卢现甫反映的事项作出三级信访终结，2008年河南省高级人民法院驳回了卢现甫对刑事案件的申诉请求。2014年7月，卢现甫前往最高人民检察院反映问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获并训诫，新密市公安局对卢现甫作出新密公（8373）行罚决字［2014］0630号行政处罚决定书，对其处以警告。2017年10月2日11时许，卢现甫携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警查获，该所就此对卢现甫作出训诫书。2017年10月3日，新密市信访局出具“赴京非正常上访人员依法处理建议书”，载明因卢现甫赴京非访，建议公安机关对其依法处置。新密市公安局接到北京市公安局西城分局府右街派出所移交的训诫书及新密市信访局出具“赴京非正常上访人员依法处理建议书”后，于2017年10月4日立案受理。当日，新密市公安局传唤了卢现甫，对其进行询问，并将传唤原因和处所告知了其妻子吕雪。新密市公安局根据其本人陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、新密市信访局出具的赴京非正常上访人员依法处理建议书认定，卢现甫在北京市中南海周边地区进行非访，认为其行为属严重违法行为，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项和《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》的规定，拟对卢现甫进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向卢现甫进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，该笔录中载明的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项和《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》。卢现甫在该笔录中签字。新密市公安局作出被诉处罚决定后，于2017年10月4日向卢现甫送达。卢现甫被移送新密市拘留所执行拘留，2017年10月10日停止执行拘留。原审法院认为，本案中双方当事人的争议主要在于．新密市公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据卢现甫在询问笔录中的陈述，新密市公安局2014年作出的行政处罚决定书以及北京市公安局西城分局府右街派出所2017年10月2日对卢现甫作出的训诫书可以认定：一、根据卢现甫在询问笔录中陈述的其到北京后去的地方包括公安部、最高人民检察院、人大常委会信访局、中纪委等地方，确认卢现甫除带妻子吕雪看病之外，还有到相关部门反映问题；二、2014年，卢现甫曾因到北京市天安门地区以走访形式进行上访活动，被北京市公安局天安门地区派出所查获并对其进行训诫，因卢现甫的上述行为，新密市公安局已对其作出行政处罚决定书。三、卢现甫在2014年以走访形式进行上访被处罚后，在2017年10月2日前往不是法定的信访接待场所中南海周边区域走访，扰乱了公共场所秩序。因此，新密市公安局所提交的证据可以证明卢现甫此次的上访行为违反了相关法律规定。本案中，卢现甫在新密市公安局对其的询问笔录中并未认可其有非访行为，新密市人民政府信访局作出的处理建议书依据是北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》，因北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》未对卢现甫的违法行为做详细记录，且卢现甫上次被行政处罚是在2014年，距离本次被训诫已经超过六个月，根据新密市公安局提交的证据及法律依据不能认定卢现甫的违法行为属于情节较重。在适用法律上，本案中，卢现甫到中南海周边地区非正常上访的行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序行为，新密市公安局适用该条第一款第（一）项的规定对卢现甫予以从重处罚，属于适用法律错误。在执法程序上，新密市公安局提交的受案登记表载明的接报时间是2017年10月4日0时11分，传唤证载明传唤吕雪于2017年10月4日0时0分前到公安局派出所，书面传唤时间早于受案时间，程序上存在瑕疵。在庭审中，卢现甫提出，2017年10月2日新密市信访人员将其与吕雪带回了新密市，之后派出所民警就将其传唤到了公安局，传唤时间不是2017年10月4日。因卢现甫在诉讼中未就此提供相应证据予以证明，故本院不予确认。综上所述，新密市公安局认定卢现甫的违法行为属情节较重的证据不足，适用法律错误，行政处罚决定明显不当，应予撤销，并由新密市公安局重新作出行政行为。卢现甫在庭审中口头申请被告赔偿其经济损失的诉请，其在原审时并未提出，不属于本案再审审查的范围，其可在新密市公安局重新作出具体行政行为后另行主张。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十条第（一）、第（二）、第（六）项的规定，判决：一、撤销本院作出的（2018）豫0106行初12号行政裁定书；二、撤销原审被告新密市公安局新密公（大）刑罚决字［2017］11814号行政处罚决定书；三、原审被告新密市公安局于本判决书生效后30日内重新作出行政行为；四、驳回原审原告卢现甫的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新密市公安局负担。上诉人新密市公安局不服，上诉称：一、上诉人对被上诉人作出治安处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。北京市公安局西城分局做出的训诫书、卢现甫个人陈述、吕雪的询问笔录等相关证据，足以证明被上诉人与吕雪在国庆节与十九大召开期间在中南海附近结伙非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查处，予以训诫。其行为属于结伙在重大活动期间、在重大活动的发生地实施了违反治安管理的行为，据此，上诉人对被上诉人作出新密公（大）行罚字[2017]11814号处罚决定书，认定其情节较重，事实清楚，证据确凿，程序合法。二、上诉人对被上诉人作出的治安处罚决定适用法律正确。上诉人与吕雪在国庆节及十九大召开期间在北京中南海附近结伙非法上访，北京中南海是国务院等国家机关的办公所在地，不属于公共场所。上诉人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定对被上诉人作出处罚决定，适用法律正确。对被上诉人的行为的认定属于公安机关的法定职责，属于行政权，而一审法院在对被诉行为进行合法性审查时，判决认定被上诉人的行为不属于“扰乱办公秩序”的行为、属于“扰乱公共秩序”的行为，该认定属于以司法权代替行政权，会给上诉人将来重新作出行政行为产生定性上的影响，明显不当，二审应予以纠正。请求：1.撤销郑州市上街区人民法院作出的（2019）豫0106行再2号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人卢现甫答辩称：新密市公安局作出的案涉行政处罚主要证据不足，适用法律错误，一审法院判决撤销并无不当。首先，卢现甫并未实施《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项中扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的行为，新密市公安局引用该规定进行处罚属适用法律错误。其次，新密市公安局未举证证明卢现甫存在“严重违法”的情节。根据新密市公安局引用的《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》，治安处罚裁量标准分为“一般违法”、“较重违法”、“严重违法”三种。其中“严重违法”适用的前提之一，是相对人“聚众”实施了“较重违法情节”的行为。所以，新密市公安局认为卢现甫存在“严重违法”情节时，应对此提供证据加以证明，在其未向法院提交此类证据的情况下，该处罚不满足证据确凿的要求，一审法院判决撤销并无错误。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，被上诉人卢现甫到中南海周边地区非正常上访，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为，上诉人新密市公安局依据该规定对被上诉人予以行政处罚，属于适用法律错误，且认定其情节严重缺乏证据证明，故新密市公安局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人新密市公安局负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇二〇年三月三十一日书记员  郭史璐