浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙01行初586号 原告陈基铭，男，1947年7月26日出生，汉族，住上海市浦东新区。 委托代理人陈思翀，男，1979年10月16日出生，汉族，住上海市徐汇区，系原告陈基铭之子。 被告（原行政机关）中国银行保险监督管理委员会浙江监管局，住所地浙江省杭州市江干区梁祝路8号。 法定代表人包祖明，局长。 委托代理人张荣，该局工作人员。 委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。 被告（复议机关）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。 法定代表人郭树清，委员会主席。 委托代理人周兰领、李筱琛，中国银保监会干部。 陈基铭诉中国银行保险监督管理委员会浙江监管局（简称浙江银保监局）其他暨诉中国银行保险监督管理委员会（简称中国银保监会）其他行政复议一案，原告陈基铭以浙江银保监局为被告向杭州市上城区人民法院提起诉讼，杭州市上城区人民法院依法追加中国银保监会为复议共同被告后移送本院管辖，本院于2019年9月23日收件，于2019年9月25日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月13日公开开庭审理本案。原告陈基铭的委托代理人陈思翀，被告浙江银保监局的委托代理人张荣、毛洪辉到庭参加诉讼，被告中国银保监会的委托代理人周兰领、李筱琛参加远程视频庭审。本案现已审理终结。 2019年5月23日，浙江银保监局应陈基铭申请作出《依申请公开政府信息答复函》（编号：（2019）12号，简称《答复函》），答复陈基铭：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”，您申请的信息我局不予公开。陈基铭不服，向中国银保监会申请行政复议。2019年7月26日，中国银保监会作出《行政复议决定书》（银保监行复决字〔2019〕132号），维持浙江银保监局作出的《答复函》。 原告陈基铭诉称：我于2019年5月4日向浙江银保监局提出要求该局公开2016年作出行政回复时制作和保存的信息。浙江银保监局于5月23日作出答复函（2019）12号，答复不予公开。原告认为，首先，根据（《中华人民共和国政府信息公开条例》）第三十六条第（三）款规定，对于决定不公开的应当说明理由。该条款并不是不公开信息的理由。该条款正确的适用应是，浙江银保监局向我说明理由以后，才可以依据第十六条的规定，作出不公开的决定。其次，该条款规定，“过程信息以及行政执法案卷信息”可以不公开。我申请公开的信息，并未涉及到浙江银保监局行政执法案卷信息，因为没有案卷标号。我申请公开的是作出行政回复时制作的资料，包括事实以及法律依据。并未涉及十六条所说的“过程信息以及行政执法案卷信息”。再次，该行政答复的所有问题都涉及到第三方，所以第三方向浙江银保监局的答复，也不涉及第三十六条的内容，因此浙江银保监局理应公开。最后，第三方向浙江银保监局提交答复时同时提交了相应的附件，附件内容也不属于不能公开的内容。特此起诉，请求：撤销浙江银保监局作出的《答复函》，要求浙江银保监局按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定公开信息。 原告向本院提供的证据有：1.原浙江银监局2016年1月6日所作答复，拟证明原浙江银监局就原告提出的问题进行答复的事实。2.政府信息公开申请，拟证明原告向浙江银保监局提出申请的事实。3.浙江银保监局（2019）12号《依申请公开政府信息答复函》，拟证明浙江银保监局作出政府信息公开答复的事实。4.民生银行2015年向原浙江银监局就原告信访事项所作回复，拟证明2016年原浙江银监局所作答复具有可以公开的政府信息，浙江银保监局拒绝公开的理由不能成立。 被告浙江银保监局辩称：一、答辩人作出案涉《答复函》程序合法。答辩人于2019年5月6日收到原告提交的政府信息公开申请，申请获取的信息为“浙江银监局于2016年1月6日向陈基铭2015年的信访事项做出了行政回复。(该回复没有文件编号，作为附件提交，便于贵局查询)。现根据《政府信息公开条例》，请浙江银保监局向申请人陈基铭本人提供做出该行政回复时制作和获取的信息。该信息是做出此行政回复的法律基础和事实依据。”收到申请后，答辩人于2019年5月23日作出〔2019〕12号《答复函》，并于5月27日以EMS邮政快递（邮件号码100××××8421）形式寄送原告。答辩人的上述行为，符合《政府信息公开条例》第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复”的规定，程序合法。因原告不服答辩人作出的《答复函》，于2019年5月31日向中国银保监会申请行政复议，中国银保监会于2019年7月26日作出《行政复议决定书》(银保监行复决字〔2019〕132号)，对《答复函》予以维持。二、答辩人作出案涉《答复函》认定事实清楚，证据确凿。2015年9月23日，原浙江银监局收到原中国银监会关于“陈基铭反映其在民生银行831万元存款被转走”的举报材料，原告要求对是以何种方式就账户变化进行短信通知、民生银行后台是否记录保存IP地址等进行告知。原告在举报材料中称其因轻信电话信息在2015年1月3日至2月12日期间分8次向民生银行账户汇入共计831万元，在没有泄露本人银行卡卡号及交易密码的情况下，在插入民生银行U宝登陆对方提供的一个网站后，将网站显示的随机数字报给了对方，后未再对账户进行任何操作。2015年2月13日查询账户流水记录才发现卡内金额被转走。原浙江银监局经核查于2016年1月6日对原告出具了正式行政回复。2019年5月6日，答辩人收到原告提交的《政府信息公开申请表》，要求公开作出行政回复时制作和获取的信息，即作出此行政回复的法律基础和事实依据。答辩人于2019年5月23日作出〔2019〕12号《答复函》，告知原告由于其申请公开的内容指向该举报投诉处理过程中制作的执法调查报告、核查获取的证据材料等行政执法案卷信息，故不予公开。答辩人认为，答辩人作出的《答复函》符合客观实际，事实清楚。三、答辩人作出案涉《答复函》适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(2019修订)第十六条第二款、第三十六条第(三)项和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条第二款的规定，答辩人在《答复函》中告知原告申请的信息属于行政执法案卷信息，故不予公开。答辩人作出上述处理所适用的法律、法规正确。四、原告以政府信息公开名义申请调查案卷材料，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(四)项的规定，答辩人认为，本案原告要求公开作出行政回复时制作的资料，包括事实以及法律依据，事实上是以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，不符合法定的起诉条件，人民法院应依法予以驳回原告的起诉。综上，答辩人作出的〔2019〕12号《浙江银保监局依申请公开政府信息答复函》事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确，内容适当，原告以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，不符合法定的起诉条件，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 被告浙江银保监局向本院提供的证据有：1.政府信息公开申请表及所附材料；2.挂号信及挂号信物流信息截图；证据1-2拟共同证明答辩人于2019年5月6日收到原告提交的政府信息公开申请。3.〔2019〕12号《答复函》；4.EMS快递单(100××××8421)；证据3-4拟共同证明答辩人于2019年5月23日作出〔2019〕12号《答复函》，并于5月27日寄送原告的事实。5.《行政复议决定书》(银保监行复决字〔2019〕132号)，拟证明因原告于2019年5月31日向中国银保监会申请行政复议，中国银保监会于2019年7月26日对原告的《答复函》予以维持的事实。 被告中国银保监会辩称：一、本案有关事实情况。2019年5月31日，银保监会法规部门收到原告行政复议申请材料，并对复议材料进行审查。2019年6月3日，银保监会作出《行政复议答复通知书》（银保监行复通〔2019〕143号），依程序向浙江银保监局寄送上述通知书以及行政复议申请书副本和相关材料。2019年6月17日，浙江银保监局作出《行政复议答复书》，并提交了作出原行政行为的依据及证据。2019年7月26日，银保监会作出《行政复议决定书》（银保监行复决字〔2019〕132号），并寄送原告。二、银保监会对于原告提起的行政复议申请依法予以受理，程序合法。2019年5月31日，银保监会法规部门收到原告行政复议申请材料，依程序向浙江银保监局发送了《行政复议答复通知书》（银保监行复通〔2019〕143号）以及行政复议申请书副本和相关材料。银保监会于2019年5月31日收到原告的复议申请材料后，于法定期限内向浙江银保监局发送了答复通知及行政复议材料，程序合法。三、银保监会对于原告提起的行政复议申请依法作出行政复议决定。根据原告的行政复议请求、浙江银保监局的答辩意见，经审理，银保监会于2019年7月26日作出《行政复议决定书》（银保监行复决字〔2019〕132号）。综上，银保监会对于原告提起的行政复议申请，依法于法定期限内作出行政复议决定，并加盖印章，寄送原告，程序合法。综上，请求依法判决驳回原告诉讼请求。 被告中国银保监会向本院提供的证据有：1.《行政复议申请书》，拟证明2019年5月31日中国银保监会收到原告提出的行政复议申请。2.《行政复议答复通知书》，拟证明中国银保监会2019年6月3日向浙江银保监局发送《行政复议答复通知书》。3.《行政复议答复书》及相关证据，拟证明2019年6月17日浙江银保监局作出《行政复议答复书》并提交了作出原行政行为的证据和依据。4.《行政复议决定书》，拟证明2019年7月26日中国银保监会作出《行政复议决定书》。5.EMS快递单，拟证明2019年7月31日中国银保监会向原告寄送《行政复议决定书》，原告8月1日签收。 经庭审质证，原告对被告浙江银保监局证据1-5作为证据无异议，对答复处理的内容不认可。原告对被告中国银保监会的复议程序无异议，但认为中国银保监会提交的证据没有进一步阐释行政行为的合法性。两被告对彼此证据均无异议。两被告对原告证据1-3均无异议，对证据4真实性、合法性无异议，但无法证明其证明目的。 本院对上述证据认证如下：两被告的证据和原告的证据1-3具有真实性、合法性、关联性，能够证明相关事实，予以采信。原告证据4的证明对象即为本案讼争内容，不能直接证明原告的证明目的。 经审理查明：2019年5月4日，原告陈基铭向被告浙江银保监局提交《政府信息公开申请表》，所需信息的内容描述为：“浙江银监局于2016年1月6日向陈基铭2015年的信访事项做出了行政回复。（该回复没有文件编号，作为附件提交，便于贵局查询）现根据《政府信息公开条例》，请浙江银监局向申请人陈基铭本人提供做出该行政回复时制作和获取的信息。该信息是做出此行政回复的法律基础和事实依据。”浙江银保监局于5月6日收件，于5月23日作出〔2019〕12号《答复函》，答复内容如前所述。该《答复书》于5月27日寄送陈基铭。陈基铭收件后不服，向被告中国银保监会申请行政复议。中国银保监会受理原告的行政复议申请后，于2019年6月3日通知浙江银保监局进行答复。6月17日，浙江银保监局提交复议答复。案经审理，中国银保监会于7月26作出案涉《行政复议决定书》，维持浙江银保监局作出的〔2019〕12号《答复函》。7月30日，中国银保监会向原告寄送《行政复议决定书》。原告不服，诉至法院。 本院认为：在政府信息公开案件中，一个符合法律规定的、有效的政府信息公开申请是启动政府信息公开程序的基础，也是据以提起政府信息公开诉讼的前提。申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关不需要作为政府信息公开申请加以处理，当事人也不能提起政府信息公开诉讼。当事人的政府信息公开申请是否为符合法律规定的、有效的政府信息公开申请，一般可以从其形式，尤其是对所需信息的内容描述加以判断。本案中，原告陈基铭于2019年5月4日提出“政府信息公开申请”，在所需信息的内容描述中明确，其申请获取的是原浙江银监局对其“2015年的信访事项”做出行政回复时制作和获取的信息，可见，原告的“政府信息公开申请”，本质上属于信访要求或信访行为，应当在信访程序中处理，并非符合法律规定的、有效的政府信息公开申请。原告的起诉缺乏曾经提出符合法律规定的、有效的政府信息公开申请作为事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依法应当裁定驳回起诉，当事人对相关行政复议决定的起诉亦应一并裁定驳回。 事实上，《信访条例》第十二条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。当事人申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法，即《信访条例》的相关规定办理。当事人以政府信息公开申请的形式提出信访要求的，行政机关应当告知当事人不作为政府信息公开申请处理，并可以告知通过信访渠道提出。被告浙江银保监局作出政府信息公开答复，中国银保监会对此予以复议维持，均属不当。但鉴于原告的起诉不符合法律规定，故对被诉行政行为存在的不当，本院不作裁判。 综上，原告的起诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 驳回原告陈基铭的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告陈基铭。 原告陈基铭于本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  王银江 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年三月十日 书 记 员  卢姗姗 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： 不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。