浙江省嵊州市人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0683行初109号原告王国兴男，1967年2月13日出生，汉族，住新昌县。委托代理人（特别授权代理）和雪莲、贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。被告新昌县澄潭街道办事处(原新昌县澄潭镇人民政府)，住所地新昌县澄潭镇曙光路18号。法定代表人杨利辉，主任。委托代理人（特别授权代理）**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。被告新昌县自然资源和规划局，住所地新昌县南明街道鼓山中路177号。法定代表人张林勇，局长。委托代理人（特别授权代理）裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。被告新昌县人民政府，住所地新昌县南明街道人民中路190号。法定代表人黄旭荣，县长。委托代理人（特别授权代理）骆沉，新昌县人民政府工作人员。委托代理人（特别授权代理）潘孟雁，浙江新希望律师事务所律师。原告王国兴诉被告新昌县澄潭街道办事处（以下简称“澄潭街道办”）、新昌县自然资源和规划局（以下简称“自然资源规划局”）、新昌县人民政府（以下简称“新昌县政府”）其他行政行为行政强制及行政复议一案，原告于2018年3月28日向新昌县人民法院提起诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2018年5月10日立案后，依法向各被告发送起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。因案件的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本案于2018年9月25日中止诉讼。后本院依法组成合议庭，于2019年5月23日公开开庭审理了本案。2019年6月24日本院作出（2018）浙0683行初71号之一行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉，绍兴市中级人民法院于2019年9月16日作出（2019）浙06行终419号行政裁定，撤销了本院作出的（2018）浙0683行初71号之一行政裁定，指令本院继续审理。本院组成合议庭于2019年12月5日再次公开开庭审理了本案。原告王国兴的委托代理人贾启华、被告澄潭街道办的行政机关负责人副主任朱慧及委托代理人**先、被告自然资源规划局的行政机关负责人蒋可挺及委托代理人裘彰林、被告新昌县政府的委托代理人骆沉、潘孟雁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月21日，被告澄潭街道办与被告自然资源规划局向新昌县供电局发出配合停限电工作联系单，该联系单的主要内容为“依据新昌县政府决定（新政发[2017]87号），澄潭镇将组织力量对于左于村王国兴户开展联合行动。因执法过程涉及对用户停电，特向供电局借用相关具有电力安全生产工作经验的人员作为工作组成员参与行政执法。”12月25日下午，新昌县供电局工作人员根据该联系单的要求对王国兴房屋实施了断电行为。原告对此不服，向被告新昌县政府申请行政复议。2018年3月19日，新昌县政府作出行政复议决定：维持被告澄潭街道办对原告王国兴之违法建筑暂停供电的行政行为；驳回原告对被告自然资源规划局的复议申请；驳回原告对案外人浙江新昌县供电有限公司的复议申请。原告王国兴诉称，原告系新昌县澄潭镇左于村桂竹岭脚村民，全家人数十年来一直在该村居住和生活。2017年12月25日下午14时35分，被告澄潭街道办与原新昌县国土资源局出于违法逼拆的目的，派人违法将原告家中的供电线路剪断，导致原告家庭陷入无电无水的困境。原告于2017年12月28日向新昌县政府提出行政复议申请，2018年3月20日收到涉案行政复议决定书。原告认为，被告新昌县澄潭街道办事处与原新昌县国土资源局共同实施的行政行为属滥用职权，严重侵害了原告的合法权益；而被告新昌县人民政府作出的行政复议决定书存在认定事实不清、适用法律错误、程序严重违法。为此原告依法起诉，请求法院判决：1、被告新昌县澄潭街道办事处与被告新昌县自然资源和规划局共同实施的断电行政行为违法，并责令其限期恢复供电；2、撤销被告新昌县人民政府作出的新府行复[2017]21号行政复议决定书；3、本案诉讼费由三被告承担。原告起诉时向本院提交了以下证据：证据1、原告的房屋所有权证书（新房权证2011字第××号），证明涉案被断电房屋系原告夫妻共同财产，并依法取得房屋所有权证书，原告有起诉资格;证据2、照片一张，证明原告房屋供电线路被被告违法剪断的事实；证据3、配合停限电工作联系单，证明镇政府和原国土局依据县政府的87号文件通知供电局对原告房屋进行强制断电，系适格的被告。证据4、通话录音文字整理以及说明、中国移动通信客户清单，证明就原告合法房屋被违法断电一事向澄潭派出所报警，接警警官告知原告儿子王添辉系依据县政府的决定对原告房屋断电；同时证明原告房屋被断电后，原告儿子王添辉找到澄潭供电站站长，要求恢复供电，站长告知王添辉对原告房屋进行断电行为系县政府和镇政府批示，供电站不会擅自中断供电。证据5、行政复议申请书、行政复议决定书，证明原告在法定期限内向新昌县政府提起行政复议，新昌县政府于2018年3月19日作出维持决定，原告不服于法定期限内提起本案诉讼。证据6、新昌县人民政府关于撤销《撤销澄潭镇左于村王国兴建设用地批准书的决定》的决定（新政发[2019]22号）以及新昌县澄潭街道办事处关于撤销《关于注销新村规（2001）第060208号的决定》的决定（澄政[2019]21号），证明原告房屋自始为合法状态，现新昌县政府已经纠正了自己错误的行政行为，故镇政府和原国土局对原告的合法房屋进行断电的依据已不存在，更无任何法律依据，属于滥用职权。被告澄潭街道办辩称,一、原告王国兴位于新昌××××街道左于村桂竹岭脚下21号房屋属于违法建筑。王国兴在澄潭镇左于村桂竹岭脚自然村已有一处宅基地的情况下，于2001年6月以住房紧张为由，又骗取宅基地建房。经调查，2017年11月27日，新昌县人民政府作出《新昌县人民政府关于同意撤销澄潭镇左于村王国兴建设用地批准书的批复》（新政复[2017]77号），同意撤销新昌县人民政府2001年8月23日批准的新私建地字2001年第817号浙江省建设用地批准书。澄潭街道办依法于2017年12月25日作出《关于注销新村规（2001）第060208号＜村镇规划许可证＞的决定》（澄政[2017]61号），注销编号为新村规（2001）第060208号《村镇建设规划许可证》。故案涉房屋已不具有合法审批手续，属违法建筑。二、被告澄潭街道办对王国兴的违法建筑实施断电行为符合法律规定。根据《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条第二款规定：城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府应当及时将违法建筑处置决定及其执行情况，书面告知质量监督、工商行政管理、食品药品监督、税务、文化、安全生产监督、公安等部门和供电、供水、供气等单位；第二十三条第二款规定：单位或者个人就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定执行完毕前，供电、供水、供气等单位不得办理；第二十七条规定：供电、供水、供气等单位违反本规定第二十三条第二款规定，为单位或者个人就违法建筑办理供电、供水、供气等手续的，由城乡规划主管部门没收违法所得，可以并处一万元以上五万元以下罚款；故被告澄潭街道办对王国兴的违法建筑实施断电的行为于法有据。三、新昌县政府维持澄潭街道办行政行为的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，王国兴的起诉缺乏事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。被告澄潭街道办在举证期限内向本院提交以下证据、依据：证据1、《新昌县人民政府关于同意撤销澄潭镇左于村王国兴建设用地批准书的批复》（新政复[2017]77号）；证据2、《关于注销新村规（2001）第060208号＜村镇规划许可证＞的决定》（澄政[2017]61号）；以上两组证据证明被告澄潭街道办依据上述两文件认定王国兴的建筑没有合法依据，为违法建筑，对其实施了断电行为。被告澄潭街道办明确其作出行政行为所依据的规范性文件为《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条、第二十三条、第二十七条。被告自然资源规划局辩称,一、新昌县自然资源和规划局不是本案适格的被告主体，应当驳回原告对自然资源规划局的起诉。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。该条第四款规定“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。本案中，被告自然资源规划局没有实施原告诉称的“2017年12月25日给予原告家供电线路剪断”的行政行为，原告亦无证据证明被告自然资源规划局共同参与实施了上述的具体行政行为。所以，被告自然资源规划局不是本案的适格被告主体，属原告错列被告，原告对自然资源规划局的起诉应依法驳回。二、新昌县政府的新府行复[2017]21号行政复议决定书，维持被申请人澄潭街道办对申请人王国兴之违法建筑暂停供电的行政行为，驳回申请人王国兴对被申请人自然资源规划局的复议申请认定事实清楚，适用法律、法规正确，新昌县政府的复议决定应予维持。综上，原告王国兴对被告自然资源规划局的起诉没有事实与法律依据，其起诉属错列被告，应当依法驳回，请求法院作出裁决。被告自然资源规划局未向本院提交证据。新昌县政府辩称,一、其作出的新府行复[2017]21号行政复议决定程序合法。原告王国兴以澄潭街道办、原新昌县国土资源局为被申请人，就确认被申请人对原告家中断电的行政行为违法于2017年12月28日向被告提出行政复议申请，被告于2017年12月29日收悉行政复议申请，经审查该行政复议符合《行政复议法》的受理条件，被告于2018年1月3日向原告送达行政复议受理通知书，告知相关的权利义务及有关事项，同一天向被申请人发出行政复议答复通知书并送达行政复议申请书副本，要求被申请人在收到通知书之日起十日内，向本机关提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年2月23日向原告代理人送达延期审理通知书，告知行政复议决定延期至2018年3月20日前作出。被告经审查原告与被申请人的陈述意见及相关资料，并结合法律和行政法规的有关规定，于2018年3月19日作出新府行复[2017]21号行政复议决定书，维持被申请人澄潭街道办对申请人王国兴违法建筑暂停供电的行政行为，驳回申请人王国兴对被申请人原新昌县国土资源局、第三人国网浙江新昌县供电局的行政复议申请，并将该决定书于当日通过邮寄的方式送达给原告和被申请人。从以上事实可以看出，被告新昌县政府作出行政复议决定的行政行为在程序上符合《行政复议法》第十七条、第二十三条和第三十一条相关程序性规定，被告所作的行政复议决定程序合法。二、被告作出的新府行复[2017]21号行政复议决定书实体合法。被告根据原告王国兴的复议申请陈述和被申请人的答复意见，经审查认为：涉案的房屋因原告在申请宅基地时存在骗取的事实，即虚构原住房转让给同村赵国云的事实，并申请新的宅基地，经发现后，新昌县政府已经对原告作出撤销建设用地批准书的决定，其建筑属违法建筑。据此，澄潭街道办在推进“控违拆违”整治过程中，根据《浙江省违法建筑处置规定》对申请人王国兴之违法建筑实施暂停供电的行为于法有据，被申请人原新昌县国土资源局未共同参与实施暂停供电的行为，申请人也没有任何证据证明被申请人原新昌县国土资源局实施了上述暂停供电的行政行为。据此，驳回了其对被申请人原新昌县国土资源局的复议申请。综上所述，被告在对原告王国兴的复议申请及时受理，充分保障了原告的程序权利，同时也保证了复议结果的合法、公正。因此，被告作出的新府行复[2017]21号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。被告新昌县政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：证据1、新府行复[2017]21号行政复议决定书及送达回证，证明新昌县政府针对原告王国兴提出的申请行政复议的申请，于2018年3月19日作出行政复议决定书并已送达的事实。证据2、新昌县政府复议立案审批表、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、延期审理通知书及送达回证，证明新昌县政府作出行政复议决定程序合法的事实。证据3、行政复议申请书、照片、配合停限电工作联系单、通话录音、说明、通话清单，证明原告在申请复议时所提供的证据。被告新昌县政府明确其作出行政复议决定所依据法律法规是《行政复议法》第十七条、第二十三条和第三十一条，《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条、第二十三条、第二十七条。各当事人对本案证据的质证意见如下：一、被告澄潭街道办对原告证据质证意见：对证据1原告的房屋所有权证书的真实性无异议，但对其合法性有异议，且不能达到原告的证明目的；对证据2照片的真实性无异议，但同样不能达到原告证明目的；对证据3配合停限电工作联系单的三性予以认可，该联系单确由被告发出；对证据4通话录音文字整理以及说明的三性均无法认可，被告并非通话的当事人，无法核实通话内容的真实性；对原告提交的证据5无异议；对证据6的真实性合法性予以认可，但对其关联性不予认可。二、自然资源规划局对原告证据质证意见：对证据3联系单的真实性有异议，该联系单的真实性由法庭予以核实，且该联系单不是实施具体行政行为的文书，联系单并非断电的行政行为。对于其他证据的质证意见与澄潭街道办的质证意见相同。三、新昌县政府的质证意见与澄潭街道办、自然资源规划局的质证意见相同。四、原告王国兴对被告澄潭街道办证据质证意见：对证据1新政复[2017]77号批复真实性认可，证明目的不予认可，认为该文件系新昌县政府对原国土局的内部批复，且原告认为新政复[2017]77号批复已经失效，故原告房屋自始属于合法状态。对证据2澄政[2017]61号决定，原告认为该决定已被镇政府撤销，故镇政府依据上述决定对原告房屋断电的行为无法律依据。原告对被告作出行政行为所依据的规范性文件没有意见。五、被告自然资源规划局对被告澄潭街道办提交的证据质证后认为：被告自然资源规划局并未参与本案被诉行政行为，故对澄潭街道办所提交的证据无法发表意见，但对澄潭街道办作出行政行为所依据的规范性文件没有异议。六、被告新昌县政府对被告澄潭街道办提交的证据以及规范性文件经质证均无异议。七、原告对新昌县政府证据质证意见：对其提交的三组证据的真实性予以认可，对其证明目的不予认可；认为新昌县政府作出的行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销该行政复议决定书。八、澄潭街道办对新昌县政府提交的证据以及法律依据经质证均无异议。九、自然资源规划局对新昌县政府提交的证据以及法律依据经质证均无异议。本院对双方证据的认证意见：一、关于原告提供的证据，对证据1、2、5、6各被告均未对其真实性予以否认，故本院对该四份证据的真实性予以确认。对其提交的证据3配合停限电工作联系单被告自然资源规划局对其真实性有异议，但其未提供相反证据推翻其真实性，经本院核实，可以认定系原人民政府与原新昌县国土资源执法监察大队共同签发了该工作联系单，故对该证据的真实性予以确认。对原告提交的证据4通话录音文字整理说明、中国移动通信客户清单等，三被告对该证据的三性均不予认可，原告也未提交该通话录音的原始载体或复制件予以佐证，故本院对该证据的证明效力不予认定。二、关于被告澄潭街道办提供的证据及法律依据，原告及其他被告对其真实性均予认可，本院对该证据及法律依据的真实性予以确认。三、关于被告新昌县政府提供的证据及法律依据，原告及其他被告对其证据真实性均予认可，本院对该证据及法律依据真实性予以确认。经审理查明，原告王国兴系浙江省新昌××××街道左于村桂竹岭脚村民，其位于新昌××××街道左于村桂竹岭脚21号的房屋于2011年12月9日取得了新房权证2011字第××号房屋所有权证。2017年11月27日，新昌县政府作出新政复[2017]77号文件，同意撤销澄潭镇左于村王国兴建设用地批准书。2017年12月21日，原澄潭镇政府与原新昌县国土资源执法监察大队共同向新昌县供电局发出《配合停限电工作联系单》。2017年12月25日，澄潭街道办下发澄政[2017]61号文件，注销原告持有的编号为新村规（2001）第060208号《村镇建设规划许可证》。同日，被借用参与行政执法的供电局工作人员对原告房屋实施了断电行为。原告对二被告作出断电的行政行为不服，遂于2017年12月28日向新昌县政府提起行政复议，新昌县政府于2018年3月19日作出新府行复[2017]21号行政复议决定书，维持被告澄潭街道办对原告王国兴之违法建筑暂停供电的行政行为；驳回原告对原新昌县国土资源局的复议申请；驳回原告对案外人国网浙江新昌县供电有限公司的复议申请。另查明，原新昌县国土资源执法监察大队系原新昌县国土资源局下设事业单位。2019年3月10日，中共新昌县委办公室、新昌县人民政府下发新委办[2019]59号文件，将原新昌县国土资源局的职责划归新昌县自然资源和规划局行使。再查明，在案件审理期间，新昌县政府以程序上存在一定瑕疵为由，在2019年4月16日作出新政发〔2019〕22号《新昌县人民政府关于撤销〈撤销澄潭镇左于村王国兴建设用地批准书的决定〉的决定》。随之，澄潭街道办在2019年5月21日作出澄政〔2019〕21号《关于撤销〈关于注销新村规（2001）第060208号《村镇建设规划许可证》的决定〉的决定》。又查明，2020年1月，经批准，新昌县政府撤销了澄潭镇、梅渚镇建制，在原和梅渚镇行政区域内设立澄潭街道办事处。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在本案中，原澄潭镇政府参与实施了断电行为，在其被撤销建制后，澄潭街道办系继续行使其职权的行政机关，故澄潭街道办作为本案被告的主体适格。本案的争议焦点为：一、新昌县自然资源和规划局是否为本案适格被告？二、新昌县澄潭街道办事处与新昌县自然资源和规划局是否共同实施了断电行为，该断电行为是否违法，是否应当责令限期供电？三、新昌县人民政府作出的新府行复[2017]21号行政复议决定书是否应当予以撤销？本院将予以一一评判。首先，在本案中，被告澄潭街道办与原新昌县国土资源执法监察大队共同签发了《配合停限电工作联系单》，向新昌县供电局借用相关具有电力安全生产工作经验的人员作为工作组成员参与行政执法并最终实施了断电行为。该行为系被告原澄潭镇政府与原新昌县国土资源执法监察大队共同委托新昌县供电局实施的具有强制执行力的行政行为，应当认定为二者共同实施了断电的行政行为。原新昌县国土资源执法监察大队系原新昌县国土资源局所属事业单位，根据行政诉讼法司法解释的相关规定，机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故本案中原新昌县国土资源局被告主体适格；又因2019年在机构调整中，《新昌县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》文件明确由新组建的新昌县自然资源和规划局行使原新昌县国土资源局的职权；又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，因原新昌县国土资源局的职权现由新昌县自然资源和规划局继续行使，故新昌县自然资源和规划局为本案适格被告。其次，根据《配合停限电工作联系单》的内容显示，被告原澄潭镇政府与被告自然资源规划局共同向新昌县供电局借用具有电力安全生产工作经验的人员作为工作组成员参与行政执法。因此应当认定为二被告共同委托新昌县供电局共同实施了断电行为。那么该断电行为是否违法？是否应当责令限期供电？虽然被告澄潭街道办答辩称其依据《浙江省违法建筑处置规定》第二十二条、第二十三条、第二十七条对原告的违法建筑实施断电行为于法有据（在审理中又恢复了原告建房相关批文的法律效力），但被告原澄潭镇政府与被告自然资源规划局对原告房屋实施断电的行为，属行政强制行为，必须遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定履行实施行政强制的法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条明确规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先将书面催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。纵观被告原澄潭镇政府与被告自然资源规划局在本案对原告房屋实施断电的行政行为，既未告知当事人权利和救济途径，也未听取当事人的陈述和申辩，违反了《中华人民共和国行政强制法》的法定程序，故原告要求确认被告澄潭街道办事处与被告自然资源规划局共同实施的断电行政行为违法的诉讼请求，应当予以支持。关于原告要求判令被告澄潭街道办和自然资源规划局限期恢复供电的诉讼请求，根据《中华人民共和国电力法》第二十六条“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务”的规定，为原告供电属于供电营业机构的职责，而被告澄潭街道办和自然资源规划局并非区域内的电力主管部门，也非负责电力事业的监督管理单位，故是否恢复供电不属于二被告的法定职责，原告可另行通过合法途径主张权利。因此原告的该项诉讼请求，不属于行政诉讼审查范畴，本院不予支持。再次，新昌县人民政府作出的新府行复[2017]21号行政复议决定书是否应当予以撤销？鉴于被告原澄潭镇政府与被告自然资源规划局在本案对原告房屋实施断电的行政行为应确认违法，故被告新昌县人民政府作出的涉案行政复议决定虽认定事实清楚、程序合法，但适用法律错误，依法应予撤销。综上，对原告的诉讼请求，合理部分本院依法予以支持；不合理部分，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十条、第七十九条、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告新昌县澄潭街道办事处、被告新昌县自然资源和规划局共同实施的断电行政行为违法。二、撤销被告新昌县人民政府作出的新府行复[2017]21号行政复议决定书。三、驳回原告要求责令被告新昌县澄潭街道办事处、新昌县自然资和源规划局限期恢复供电的诉讼请求。案件受理费50元，由被告新昌县澄潭街道办事处、被告新昌县自然资和源规划局、新昌县人民政府共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王健民人民陪审员  王国金人民陪审员  徐苏幸二〇二〇年三月十日书 记 员  谢园婷附相关法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。