河北省邯郸市峰峰矿区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0406行初8号 原告：张峰旗，男，1973年7月6日出生，汉族，现住峰峰矿区。 委托诉讼代理人：刘艳东，河北宝星律师事务所律师。 被告：邯郸市峰峰矿区自然资源和规划局，住所地邯郸市峰峰矿区人民政府泉头办公区一号楼三楼。 法定代表人：贺爱民，该局局长。 委托诉讼代理人：潘杰，男，1979年12月10日出生，汉族，现住峰峰矿区，系该局不动产登记中心副主任。 委托诉讼代理人：柴晓晓，河北超群律师事务所律师。 原告张峰旗与被告邯郸市峰峰矿区自然资源和规划局（以下简称峰峰自然资源规划局）行政撤销一案，本院于2020年1月6日立案后，于当天向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告张峰旗的委托诉讼代理人刘艳东，被告峰峰自然资源规划局的委托诉讼代理人潘杰、柴晓晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张峰旗诉称：原告父母系赵光秀、张素清，1999年2月10日，赵广秀、张素清立下遗嘱：1998年参加房改房购得峰峰矿区新市区滏卫楼402号房一套，是属我们夫妻共同所有，我们百年后，互不继承，全部由次子张峰旗继承，其他任何人不得干涉。峰峰矿区公证处出具（99）峰证民字第17号公证书。赵广秀、张素清分别在2012年1月25日、2003年4月3日去世，原告按照公证遗嘱继承取得涉案不动产（峰峰矿区滏阳东路滏卫楼1号楼4单元402号，邯郸房权证峰峰字第××号）物权，该不动产权利转移。原告提交了相关证据材料（1、张峰旗身份证；2、赵光秀房屋所有权证（邯郸房权证峰峰字第××号）；3、遗嘱公证书（99峰证民字第17号）；4、赵光秀火化证；5、交电公司出具的亲属关系证明信；6、峰峰矿区峰都商业有限责任公司出具的亲属关系证明信；7、新市区派出所出具的张素清注销户口证明信。），申请被告依法办理涉案不动产转移登记，被告以赵广秀法定继承人共有四人，除张峰旗以外其他三位法定继承人均未同时到不动产登记中心办公场所接受调查，也未在工作人员的现场见证下提交身份证明材料，接受询问并签署放弃继承权的声明等有关材料。”为由，出具编号（2019）001号不动产登记不予受理告知书，认定原告申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。被告严重违反物权法第29条因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。被告拒为原告办理涉案房屋不动产转移登记的理由根本不能成立，严重违反物权法、继承法、国务院令第710号《不动产登记暂行条例》等法律、行政法规、规章规定，故依法提起行政诉讼，要求判令被告依法履行办理涉案房屋的不动产转移登记并在7个工作日内办理涉案不动产转移登记的法定职责，维护法律尊严。后原告当庭明确诉讼请求为撤销被告于2019年10月31日作出的001号不动产登记不予受理告知书并要求被告履行依法受理原告的不动产登记转移登记申请的法定职责。 被告峰峰自然资源规划局答辩称：1、被告向原告出具不动产登记不予受理告知书属于依法行政，原告提交的申请材料不齐全，且部分申请材料不符合法定形式要求，根据法律规定，被告不受理原告的申请材料，并告知其需要补充的材料。2、根据不动产登记暂行条例第19条的规定，被告有权进行调查，当事人应当予以配合，被告出具不予受理告知书告知原告需要补充的材料，属于调查的一部分，被告属于依法行政。原告提供其公证材料为遗嘱公证书，遗嘱经过公证表示其满足了遗嘱的形式要件，但存在诸多不足，不能直接确定继承权的归属。3、公证遗嘱不属于具有排他性效力的继承文书。按照继承法第五条规定，遗赠扶养协议的效力大于或优于遗赠或遗嘱。由此表明，在财产继承中，如果各种继承方式并存，应首先执行遗赠扶养协议，其次是遗嘱继承和遗赠，最后才是法定继承。公证遗嘱以最后所立为准。仅有申请人提供的公证遗嘱，无法确定是否存在遗赠抚养协议等更具法律效力的继承文书，因此无法直接确定继承权归属。4、效力上存在瑕疵。继承法第十九条规定：遗嘱必须为缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的继承份额；第二十八条规定：遗产分割时，应当保留胎儿的继承份额。胎儿出生时是死体的，保留的份额按照法定继承办理。以上两条规定没有明确违反此规定的遗嘱的效力，但从《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款，违反法律、行政法规规定的不动产登记机构应当不予登记，“违反法律、行政法规”并未区分是效力性还是管理性禁止规定。因此即使经公证的遗嘱，也可能因违反继承法而不能登记。5、容易造成道德风险。各地多次发现老人迫于子女压力做了多份遗嘱公证，持假的外地遗嘱公证书申请办理继承转移登记不在少数。在目前公证文书尚未联网，公证人员的管理等规范化工作尚未跟上的情况下，允许经公证的遗嘱即可办理不动产继承转移登记，间接鼓励造假行为，容易损害相关继承人的权利，且一旦造成错误登记，极易给合法继承人造成无法挽回经济损失，由此也会给登记机构带来诉讼风险和信访压力。6、物权法第十条规定：不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。但也明确点一明：统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。因此，我局受理不动产登记应严格遵循国土资源部出台的《不动产登记操作规范（试行）》要求，没有任何问题。7、国土资源部印发《不动产登记操作规范（试行）》文件中第1.8款第6项规定第3条明确规定：所有继承人或受遗赠人的身份证、户口簿或其它身份证明；所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明，包括户口簿、婚姻证明、收养证明、出生医学证明，公安机关以及村委会、居委会、被继承人或继承人单位出具的证明材料，其他能够证明相关亲属关系的材料等。且第4条明确指出：放弃继承的，应当在不动产登记机构办公场所，在不动产登记机构人员的见证下，签署放弃继承权的声明。原告无法提供所有继承人或受遗赠人签署放弃继承权的声明。据此以上情况，我局对该继承不动产登记业务不予受理，并无不妥。 原告张峰旗向本院提交了以下证据：1、编号为（2019）001号不动产登记不予受理告知书，证明该告知书要求其他法定继承人同时到不动产登记中心接受询问并签署放弃继承的材料，该告知书违反了相关法律规定，被告没有依法履行其职责；2、邯郸房权证峰峰字第××号房产证，证明原告已经继承涉案房屋，并持有涉案房产的房产证原件；3、遗嘱公证书及遗嘱，证明原告通过遗嘱继承的方式继承涉案房产；4、赵光秀火化证，证明赵光秀2012年1月25日死亡并火化的事实；5、张素清户口注销证明，证明张素清2007年8月23日被注销户口的事实；6、亲属关系证明信二份、原告和赵光秀户口页，证明原告是赵光秀和张素清夫妻的次子；7、司法部关于废止《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的通知（司发通〔2016〕63号），证明被告要求办理不动产登记进行公证是没有法律依据；8、峰峰矿区不动产登记中心业务大厅公开张贴的不动产登记业务承诺办理时限的照片，证明被告明确承诺办理不动产登记的时限为7个工作日；9、国务院令第710号《不动产登记暂行条例》第14条、第16条、第17条、第19条，自然资源部《不动产登记暂行条例实施细则》，证明被告没有进行依法行政。 被告峰峰自然资源规划局对原告证据的质证意见：被告出具的证据1是按照相关法律规定予以登记，由于原告提交的资料不全，无法进行受理，被告出具的不予受理告知书合法合规的；对原告的证据2无异议；对证据3有异议，当时办理登记时，原告无法证明该公证遗嘱是唯一的法定继承房产的合法文书。对证据4-5无异议；对证据6的亲属关系证明是单位出具的，有瑕疵，应该由公安部门或者社区、村委会出具，对证据6的户口页无异议；对证据7本身无异议，对其证明目的有异议，司法部下发该通知仅说明办理不动产登记证时，所提交的资料中继承公证书已经不是必要项。国土资源部印发《不动产登记操作规范（试行）》中第1.8.6条明确说明继承、受遗赠的不动产登记操作流程及所要提交资料，其中第3条要求所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明，包括户口簿、婚姻证明、收养证明、出生医学证明，公安机关以及村委会、居委会、被继承人或继承人单位出具的证明材料，其他能够证明相关亲属关系的材料等；第4条放弃继承的，应当在不动产登记机构办公场所，在不动产登记机构人员的见证下，签署放弃继承权的声明。根据以上条款及操作规定：如果有继承公证书我局在办理不动产登记证时依旧以继承公证书为首选，如果无法提供继承公证书，则需要所有法定继承人携带亲属关系证明，包括户口簿、婚姻证明、收养证明、出生医学证明，公安机关以及村委会、居委会、被继承人或继承人单位出具的证明材料，其他能够证明相关亲属关系等材料前往不动产登记机构办公场所，在不动产登记机构人员的见证下，签署放弃继承权的声明。对证据8张贴的是被告受理不动产登记后且材料齐全的情况下是七个工作日，而非提交材料不全就开始计算七个工作日。对证据9条款本身无异议，原告提交的材料没有第14条规定的调查材料，如果第14条规定的材料不齐全，后面就不用说了，被告在出具不予受理告知书时已经告知相关补充材料。被告对于原告提交的所有证据的证明目的均有异议，如原告目前提供的材料仅能证明，其享有涉案房屋的继承权，并不能证明其享有物权；第二，原告提供的证据其中部分证据出具机构不合法，证明内容残缺，且不符合证据的法定形式，如相关亲属证明未有机关负责人签字，且证明内容填写不完整，正是因为其证明中没有明确显示其他继承人的相关信息且没有其他证据予以印证，据此被告才出具不予受理告知书。 被告峰峰自然资源规划局当庭向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：原告向被告提交的申请材料也就是原告向法庭提交的证据2-6，证明原告提交的材料不齐全。 法律依据：《中华人民共和国物权法》第10条，《中华人民共和国继承法》5、19、28条，《不动产登记暂行条例》第16、17、19、22，《不动产登记暂行条例实施细则》27、38、42条，《不动产登记操作规范》1.8.6、3.5.1。 原告张峰旗对被告提交证据的质证意见：原告提交的证据都是真实有效的，被告没有在法律规定的举证期间内进行举证，就算当庭陈述这些法律规定，被告当庭的意见都是不能成立的，本案不存在遗赠，就是遗嘱继承，其他法定继承人没有继承权，所以不存在放弃继承一说，被告说没有其他法定继承人进行现场调查的理论不能成立，原告属于单方申请符合法律规定，被告应当依法办理。 本院对上述证据认证如下：原告的证据1能够证明被诉行政行为存在、原告的诉讼主体资格及起诉未超起诉期限，本院予以采信；原告的证据2-6可以证明原告的诉讼主体资格，本院予以采信；原告的证据7系政府部门出具，真实合法，但不能直接证明原告的证明目的，本院不予采信；原告的证据8-9不能证明原告的证明目的，本院不予采信；被告的证据、法律依据未在举证期限内提交且不足以证明其行政行为的合法性，本院不予采信。 经审理查明，峰峰矿区滏阳东路滏卫路1号楼4单元1幢402号（房权证号为邯郸房权证峰峰字第××号）房屋登记在赵光秀名下。1999年2月10日，赵光秀、张素清共同立下书面遗嘱，将该房产交由原告张峰旗继承。1999年2月11日，邯郸市峰峰矿区公证处对该遗嘱进行了公证。张素清、赵光秀分别于2003年4月3日和2012年1月25日去世。2019年10月31日，原告张峰旗向被告峰峰自然资源规划局申请将该房产转移登记至自己名下。当日，被告峰峰自然资源规划局向原告出具编号（2019）001号《不动产登记不予受理告知书》，称：“......经核查，上述申请因申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。具体情况如下：赵光秀法定继承人共有四人，除张峰旗以外其他法定继承人均未同时到不动产登记中心办公场所接受调查，也未在工作人员的现场见证下提交身份证明材料，接受询问并签署放弃继承权的声明等有关材料。”原告张峰旗当日收到该告知书后不服诉至本院，要求撤销被告作出的上述不予受理告知书。 本院认为，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案被告峰峰自然资源规划局具有对原告张峰旗提出的房屋所有权转移登记申请进行处理、答复的职权。行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，原告张峰旗申请房产转移登记，被告峰峰自然资源规划局应在充分调查的基础上依法审查其是否符合房产转移登记的法定条件和程序并作出相应的行政行为，被告提交的证据不足以证明其作出的行政行为的合法性，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告邯郸市峰峰矿区自然资源和规划局于2019年10月31日作出的《不动产登记不予受理告知书》并责令被告自本判决生效之日起三十日内对原告张峰旗的申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告邯郸市峰峰矿区自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉书状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。 审 判 长  马 荣 审 判 员  任华鹏 人民陪审员  郑宵龙 二〇二〇年三月二十六日 书 记 员  籍晓雪 附本案相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；......