山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终64号 上诉人(原审原告)青岛恒星集团有限公司，住所地青岛市李沧区九水东路588号。 法定代表人陈昌金，董事长。 委托代理人王华，女，1977年6月11日出生，汉族，住青岛市李沧区，系上诉人职工。 被上诉人(原审被告)青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区香港西路55号。 法定代表人姜德志，局长。 委托代理人任岩磊，该局工作人员。 委托代理人李婷婷，该局工作人员。 原审第三人青岛岸滩建设开发有限公司，住所地青岛市市北区敦化路48号2号楼。 法定代表人高丽霞，总经理。 委托代理人张东霞，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人戚永鑫，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 上诉人青岛恒星集团有限公司（以下简称“恒星集团”）因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局，原审第三人青岛岸滩建设开发有限公司（以下简称“岸滩公司”）土地登记纠纷一案，不服青岛市市北区人民法院（2018）鲁0203行初151号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2020年2月20日进行了法庭调查。上诉人恒星集团委托代理人王华，被上诉人青岛市自然资源和规划局委托代理人任岩磊，原审第三人岸滩公司委托代理人张东霞、戚永鑫参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1996年4月16日，甲方浮山后村委会与乙方青岛市福利生产服务公司签订《场地租赁合同》，约定将吴石路北侧、七号线以西的属于甲方原预制构件二分厂总面积为6666平方米的场地租赁给乙方，作为市北区福利企业基地使用，租赁期自1996年4月16日至2026年4月15日共计30年；租金合计50万元……。同日，浮山后村委会作为甲方与乙方恒星集团即本案原告签订《场地出让合同》，约定将吴石路北侧、七号线以西的属于甲方原预制构件二分厂总面积为6667平方米的场地出让给原告恒星集团。原告恒星集团在签订上述《场地出让合同》后，即开始占有使用。1997年，原青岛市土地管理局对浮山后村所属青岛精工仪表厂的违法占用13470.7平方米土地（客观上包括原告恒星集团通过与浮山后村委会签订《场地出让合同》而占有使用的6667平方米土地）的行为进行行政处罚。1997年9月25日，青岛精工仪表厂（亦称浮山后村民委员会精工仪表厂）作为用地单位，以自己的名义申请办理用地手续，申请用地面积13470平方米（客观上包含原告占有使用的6667平方米土地），同日，原青岛市土地管理局及原青岛市土地管理局均审查批准。1997年9月25日，甲方青岛市统一征地办公室与乙方浮山后村委会签订《征用土地协议书》，将浮山后村委会上述13470.7平方米（与审批面积的记载稍有出入）的土地征收为国有，同日，甲方原青岛市土地管理局与乙方浮山后村委会签订《划拨土地协议书》，约定：将上述已征用的13470.7平方米土地划拨给乙方用于青岛精工仪表厂（实际使用人客观上亦包含原告）的建设。2003年9月20日，青岛市人民政府作出青清地让字[2003]050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地权出让手续的决定》，将位于合肥路以南、劲松七路以西面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给青岛岸滩建设开发有限公司使用。2003年10月10日，被告为第三人岸滩公司核发了青房地权市字第××号《房地产权证》，将上述面积为12159.7平方米的国有土地使用权出让给第三人岸滩公司。2003年12月12日，青岛市人民政府作出青清地让字[2003]第087号《关于为青岛恒星集团有限公司完善劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》，将位于劲松七路以西面积为3987.8平方米的国有土地使用权出让给原告恒星集团使用。2004年10月12日，被告为原告恒星集团核发了青房地权市字第××号《房地产权证》，将劲松七路9号面积为3987.8平方米（属于6666平方米土地的一部分）的国有土地使用权出让给原告恒星集团。原告恒星集团现持有的青房地权市字第××号《房地产权证》与第三人岸滩公司持有的青房地权市字第××号《房地产权证》为相邻土地，二者无交叉重叠。原告恒星集团在使用吴石路北侧、七号线以西的6666平方米土地时，建设了青岛恒星老年公寓，其中青岛恒星老年公寓中的一栋房屋（根据青岛市勘测院图纸，该栋建筑简称“混7建筑”）座落在第三人岸滩公司青房地权市字第××号《房地产权证》项下土地的部分，混7建筑所在的整栋大楼现为青岛恒星老年公寓。 原审法院认为，本案争议焦点在于，原告认为“混7建筑”建设在原告使用的6666平方米土地上，故“混7建筑”所占用土地使用权属于原告，被告将原告所有的土地使用权办理至第三人名下，属于“一地两卖”。第三人则认为，“混7建筑”建设在第三人岸滩公司持有的青房地权市字第××号《房地产权证》项下土地的部分，属于侵占第三人土地使用权，“混7建筑”所占用土地使用权属于第三人。即原告与第三人对“混7建筑”所占用土地的土地使用权权属存在争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非不动产权证书的登记错误仅仅涉及记载错误且双方对土地、林地所有权或者使用权的实际现状本身并无争议；或者说双方均认可不动产权利本身并未发生物理交叉，而仅仅是证书四至记载或者图表记载形成冲突。因此，对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）的内容，应全面准确地予以理解和把握。该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。对该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但实际现场状况和界址当事人间并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权证书记载的权属存在争议，或者对不动产权证记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权证明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权证书，也可以认定为权属争议。本案中，原告对“混7建筑”所占用土地的使用权存在异议，应当属于土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告应当先行向人民政府申请处理，对处理结果不服的才能向法院起诉，原告未经人民政府处理，直接起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当依法驳回起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告恒星集团的起诉。案件受理费人民币50元，免予收取。 上诉人恒星集团不服原审裁定，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审裁定适用法律错误，上诉人的起诉没有超过起诉期限。本案应当适用最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定。本案中，上诉人是对涉案具体行政行为具有法律上的利害关系人，在被上诉人实施具体行政行为期间，并没有通知利害关系人，因此，上诉人无从得知被上诉人为原审第三人实施的具体行政行为，本案作为涉及不动产的具体行政行为，起诉期限应当适用20年的起诉期限。二、原审裁定混淆事实，认定错误。原审裁定第6-7页认定上诉人与原审第三人对“混7建筑”所占用土地的土地使用权权属存在争议。上诉人认为“混7建筑”系上诉人的建筑物并在使用中(现状)，原审第三人在青岛市市北区人民法院提起了“物权保护纠纷”，向上诉人索要经济赔偿2000万。该案一审己经结束，正在上诉审理中。三、被上诉人具体行政行为违法，给原审第三人办理青房地权字第××号《房地产权证》时，指界环节缺失，上诉人不知道自己的建筑物所占的土地被原审第三人办到该《房地产权证》上。被上诉人具体行政行为违法，该案应进行实体审理，保护上诉人的合法权益。四、原审法院程序违法。在该案审理过程中，本案需要另一行政案件的审理结果为依据，原审法院裁定中止审理，现另一行政案件(2019)鲁02行初27号案件已作出判决确认青岛市人民政府于2003年9月20日作出的青清地让字[2003]050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地使用权出让手续的决定》中涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法并责令青岛市人民政府采取补救措施。在这种情况下，原审法院裁定驳回原告起诉，属于程序违法。因此，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。特提出上诉，请求二审法院撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，一、被上诉人依据的是青岛市人民政府[2003]050号土地使用权出让手续办理的，该出让手续已经确定涉案土地的面积、界址等空间位置，因此被上诉人将涉案土地登记在原审第三人名下符合相关规定。二、关于上诉人上诉状中所称的被上诉人没对涉案土地登记进行指界的问题，被上诉人认为该宗土地的所有权人为浮山后村委会，1996年4月16日浮山后村委会与上诉人签订的场地出让合同并非正规的用地手续。从法律上讲实际产权人为浮山后村委会，被上诉人在办理登记时由浮山后村委会进行指界认定，因此并不缺少指界程序。三、本案上诉人提起诉讼的实质是上诉人所称的部分建筑在原审第三人的登记范围内，其应当申请相应宗地调整，在宗地调整后也就不存在上诉人提起本案行政诉讼的相关事实。在本案不动产登记中无法解决相关问题，因此上诉人应当通过另案程序来申请解决该宗地的问题。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人岸滩公司陈述称，一、被上诉人为原审第三人颁发涉案《房地产权证》的行为适用法律正确，程序正当，该土地不存在权属争议。原审第三人于2003年按照法定程序缴纳土地出让金，依法取得涉案土地《房地产权证》，办理产权登记时，涉案土地并未登记在上诉人名下。被上诉人为原审第三人颁发涉案《房地产权证》时已履行合理审查义务，程序正当。上诉人也已经于2004年取得其名下土地的《房地产权证》，上诉人对其名下土地的情况自2004年即已经知晓，原审第三人与上诉人名下两地块权属明确清晰，不存在争议。二、(2019)鲁02行初27号《行政判决书》明确了涉案土地已经实际开发，青清第让字[2003]050号批文不宜撤销，未被依法撤销的批文仍有效，依据批文办理的涉案地块《房地产权证》合法有效。且即使政府行为确实存在瑕疵，原审第三人也并无任何过错，若要采取补救措施，也是政府给上诉人采取补救措施，而非采取影响原审第三人合法权益的方式进行补救。三、上诉人非本案利害关系人，无权提起本案诉讼。混7建筑本身无任何建设手续，为非法建筑，上诉人至今未能提供合法占有混7建筑的证明材料，无法证明其与混7建筑的关系(原审中上诉人所提交的《场地租合同》的承租人非上诉人，且《场地出让合同》无附图四至范围)，无法确认与涉案地块有关系。故上诉人与本案无利害关系，无权提起本案诉讼。四、上诉人起诉已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”原审第三人于2003年10月10日取得《房地产权证》，于当年在涉案土地上建造房屋，且部分房屋已经出售并办理房屋产权登记。上诉人作为相邻地块的权利人理应知晓涉案土地已经登记在原审第三人名下的事实，但2003年至今上诉人未对此提出异议，现提起撤销土地行政登记之诉，显然已经超过起诉期限。综上所述，上诉人提起诉讼已过起诉期限，被上诉人作出的行政土地登记行为程序正当，且撤销该行政行为将会给原审第三人及已出售房屋所有权人带来重大损害。因此，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称在原审诉讼中，原审法院中止审理后并没有恢复审理就作出了原审裁定，程序违法。本院认为，原审法院于2018年12月4日公开开庭审理本案，于2019年1月29日作出本案中止诉讼的裁定，于2019年9月29日作出原审裁定即恢复本案诉讼，且原审裁定也已送达上诉人，未损害上诉人的诉讼权利，故其上诉主张不能成立，本院不予支持。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院裁定确认的案件事实。 本院另查明，上诉人不服青岛市人民政府于2003年9月20日作出的青清地让字[2003]050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地权出让手续的决定》，以青岛市人民政府为被告，以本案原审第三人为第三人，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月31日作出（2019）鲁02行初27号行政判决书，判决确认青岛市人民政府作出的上述决定中涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法并责令青岛市人民政府采取补救措施。青岛市人民政府及本案原审第三人均不服，向山东省高级人民法院提起上诉。该院于2020年1月13日作出（2019）鲁行终1923号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，上诉人及原审第三人分别持有青房地权市字第××号《房地产权证》及第××号《房地产权证》，两证项下土地为相邻土地，无交叉重叠，涉案混7建筑所占用的土地登记在原审第三人持有的青房地权市字第××号《房地产权证》上，上诉人主张其混7建筑所占用的土地的使用权应属于上诉人，原审第三人主张混7建筑侵占了其土地使用权，故本案实质是上诉人对原审第三人的不动产权证书记载的权属存在争议，应当认定为权属争议。同时，已生效的（2019）鲁02行初27号行政判决书也已经判决确认青岛市人民政府作出的青清地让字[2003]050号《关于为青岛岸滩建设开发有限公司完善合肥路以南、劲松七路以西部分国有土地权出让手续的决定》中涉及混7建筑所占土地部分的出让行为违法，而上述决定系被上诉人为原审第三人颁发青房地权市字第××号《房地产权证》的依据之一，为便于实质化解本案土地权属争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案应当先由人民政府处理，当事人对人民政府处理结果不服的，可以在法定期限内向法院提起行政诉讼。本案未经人民政府处理，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐奎浩 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年三月二日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员王倩倩