浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初533号 原告裘立群，男，汉族，1969年9月25日出生，户籍地杭州市下城区。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。 法定代表人徐立毅，市长。 委托代理人尹琰茗、谭王英，杭州市司法局工作人员。 原告裘立群不服被告杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2019]232号《行政复议决定书》（以下简称232号复议决定），于2019年8月26日向本院提起诉讼，本院于同日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案，原告裘立群，被告市政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月14日，市政府作出232号复议决定，主要内容为：本案的争议焦点为杭州市总工会是否是适格的行政复议被申请人。《中华人民共和国工会法》第二条第一款规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”；第十四条规定：“中华全国总工会、地方总工会、产业工业具有社会团体法人资格”。杭州市总工会是各区县(市)、开发区(集聚区)总工会，为群众组织，非行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，杭州市总工会不是适格的行政复议被申请人，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项的规定，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回裘立群的行政复议申请。 原告裘立群起诉称，2018年10月，申请人因甲状腺癌在杭州市一医院住院治疗，2019年4月28日向杭州市总工会报销，2019年5月24日，杭州市总工会作出不予受理的答复，依据为杭总工办[2017]56号《杭州市在职职工医疗互助保障办法实施细则》（以下简称56号实施细则）。原告向市政府提起行政复议申请，2019年8月19日收到市政府的行政复议决定书。原告认为，根据工会法第十四条规定，杭州市总工会作为地方总工会是法定的组织机构。根据工会法第五条规定，工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。根据国办发〔2018〕83号《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务的通知》第17条的规定，总工会是国务院办公会议通过授权的职工互助实施主体，代表国家管理社会事务；协助人民政府开展工作。 杭州市总工会制定了56号实施细则并根据该规范性文件作出不予受理原告报销的决定，该决定是独立的具体行政行为。而56号实施细则中规定3月31日的报销截止时间与民法总则规定的原告受保护时效为三年的上位法有冲突，加重了申请人责任，变相剥夺了原告的报销权利。该实施细则的上位法依据——总工发〔1996〕20号《中国工会职工互助补充保险试行办法》前言中也规定举办职工互助补充保险，是工会为职工办实事、实施“送温暖工程”的一个重要内容，且要求不得与法律法规相违背。 综上，被告作出的复议决定和杭州市总工会制定的56号实施细则中关于报销截止时间的规定违法，请求：1.撤销232号复议决定；2.对56号实施细则规定大病互助报销时效的规定进行规范性文件合法性审查；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告未向本院提供证据。 被告市政府答辩称，一、被告作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告请求撤销杭州市总工会于2019年5月24日作出的《关于裘立群申请杭州市医疗互助保障不予受理的答复》（以下简称《不予受理答复》），于2019年6月17日向被告申请行政复议。被告予以受理并进行了审理。经审理，被告于2019年8月14日作出232号复议决定并邮寄给原告。被告的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、被告作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。被告受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，被告查明以下事实：2019年4月，原告前往杭州市总工会服务中心窗口申请医疗互助补助，因超过3月31日的报销截止时间，杭州市总工会不予办理。2019年5月13日，原告书面向杭州市总工会提交《申请职工互助补充保险赔付的报告》，申请补充报销。2019年5月24日，杭州市总工会作出《不予受理答复》，告知原告其申请2018年度医疗互助补助时已超过最迟申请期限，决定不予受理。原告认为杭州市总工会作出的《不予受理答复》的合理性与合法性都有瑕疵，向被告申请行政复议，请求撤销。根据查明事实，被告认为：本案的争议焦点为杭州市总工会是否是适格的行政复议被申请人。根据《中华人民共和国工会法》第二条第一款、第十四条规定，杭州市总工会是各区县(市)、开发区(集聚区)总工会，为群众组织，非行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，杭州市总工会不是适格的行政复议被申请人，原告提出的行政复议申请不符合《复议法实施条例》第二十八条第一项的规定，依法应予以驳回。故被告依据《复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，作出驳回原告行政复议申请的复议决定，该决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提供的证据有： 1.232号复议决定及送达材料，拟证明被告作出复议决定并送达的事实。 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告向被告提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况。 3.杭州市总工会提交的复议答复书及证据材料，拟证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 4.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书及邮寄凭证，拟证明复议程序合法。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告对三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据能够证明原告申请行政复议，被告作出不予受理决定的事实，予以采信。 经审理查明，2019年6月17日，裘立群向市政府申请行政复议，请求撤销杭州市总工会作出的《不予受理答复》。市政府于2019年6月24日予以受理后，通知杭州市总工会提出答复并提交证据、依据和其他有关材料。经审查，市政府于2019年8月14日作出232号复议决定并于次日向裘立群寄送。 另查明，裘立群于2019年4月向杭州市总工会申请医疗互助补助，杭州市总工会职工服务中心于2019年5月24日作出《不予受理答复》，主要内容为：根据56号实施细则的规定，互助周期内应享受的保障待遇，最迟申请补助时间为次年3月31日（女职工生育申请补助的可延迟至次年5月31日，在外地住院跨年结算的可延迟至次年6月30日），逾期一律不再受理。您向我单位申请2018年度医疗互助补助时，已超过最迟申请期限，且不属于可延长申请范围内，故无法为您办理2018年度医疗互助补助申请。 本院认为，根据《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》的规定，工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织。维护职工合法权益是工会的基本职责。工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。据此，工会作为职工自愿结合的工人阶级群众组织，并非行政机关，也非法律、法规、规章授权的管理社会公共事务的组织。《杭州市总工会机关主要职责内设机构和人员编制方案》中亦未授权杭州市总工会对外履行行政管理职责。故杭州市总工会及其下属单位作出的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的具体行政行为。原告裘立群就杭州市总工会职工服务中心作出的关于职工医疗互助保障不予受理的答复提起行政复议申请，被告市政府认为该申请不符合法定的受理条件并予以驳回，具有事实和法律依据，行政复议程序符合法律规定。 关于原告就杭州市总工会制定的56号实施细则所提出的规范性文件附带审查申请。该实施细则并非被告作出被诉行政复议决定所依据的规范性文件，原告的申请不符合法律规定，本院不予审查。 综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告裘立群的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告裘立群负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  唐莹祺 人民陪审员  朱志华 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年三月九日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。