湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终183号上诉人（原审原告）吉首市河溪金地种养专业合作社。住所地：湖南省吉首市河溪镇张排村四组。法定代表人符金发，该合作社理事长。被上诉人（原审被告）吉首市人民政府。住所地：湖南省吉首市乾州新区世纪大道市政大楼。法定代表人李诗兴，该市市长。委托诉讼代理人张光宏，湖南知来律师事务所律师。原审第三人吉首市河溪镇张排村村民委员会，住所地吉首市河西镇张排村。负责人田祖生，该村村主任。上诉人吉首市河溪金地种养专业合作社因与被上诉人吉首市人民政府土地行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院一审审理查明，吉首市河溪金地种养专业合作社（以下简称金地种养合作社）成立于2014年6月10日，2016年5月12日取得工商营业执照。该合作社在成立之初，其法定代表人符金发先后通过与第三人张排村委会、张排村三组村民张书维、高纪富、张立等人签订土地转包（租赁）合同的方式取得相关土地租赁权，主要用于种植黄金茶，并在茶园内套种了部分葡萄、金丝楠木等其他作物。2015年，吉首市人民政府为了发展西部开发带动更多市民致富，决定在辖区内修建河溪镇张排村至社塘坡公路（即“张社大道”）。该项目作为湘西州建州六十周年重点工程，自2015年4月起，先后经吉首市土地行政主管部门、吉首市发展和改革局预审和批复，并经湖南省国土资源厅预审通过后，吉首市人民政府启动张社大道工程建设征地补偿的相关工作，并设立张社公路建设协调工作指挥部负责征地补偿工作的具体事宜。2016年9月、2017年4月，指挥部先后与张排村委会签订了征地补偿协议，两次协议征地面积分别为138.38亩和144.62亩，两次征地补偿总金额分别为10353813.4元和13096071.8元（两次征地补偿费中均包含土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物及坟墓补偿费等）。补偿协议签订后，相关补偿费用被告均已足额支付给第三人张排村委会。此后，张排村委会按照协议所附补偿到户明细表的内容，将补偿款发放至其下属村民小组及被征地农户。金地种养合作社的部分茶园在征收土地范围之内，被征地的面积经吉首市征地事务所实地测量并出具证明证实，被征茶园面积共计30.53亩。经查，该30.53亩土地的青苗补偿费已按照吉首市人民政府制作的补偿到户明细表的登记内容，全部发放给了张书维、高纪富、张立、张顺兴、张明宏、杨满贵、张书兵等七个农户（均系与符金发签订土地转包（租赁）合同的农户）。在征地补偿期间，金地种养合作社曾因被征土地上的青苗补偿费、地上建筑物及附属物的补偿费问题与吉首市人民政府的征地工作人员进行交涉，并先后于2017年1月、4月递交了书面申请报告，要求领取相关补偿费用。吉首市人民政府工作人员告知其青苗补偿费用已发放给张书维等农户，要求金地种养合作社就青苗补偿费的问题可与相关农户自行协商解决。金地种养合作社多次向吉首市人民政府请求支付青苗、地上建筑物等补偿费未果，遂于2017年7月17日提起行政诉讼。另查明，一、案涉被征收茶园中种植的黄金茶等作物以及地上建筑物、附属物的所有权归属于金地种养合作社。对该事实，吉首市人民政府没有异议。二、金地种养合作社茶园的被征收范围内修建有砖木结构的房屋（临建房）一栋，屋内建有羊圈拟用于养殖；另修建了三个大的蓄水池。征地补偿过程中，吉首市人民政府对金地种养合作社上述地上建筑物、附属物的价值，单方委托了张家界泰业房地产评估咨询有限公司进行了评估。该公司于2017年6月29日出具估价报告，金地种养合作社的房屋及房屋装饰装修、室外附属物及构筑物的总价值为155574元。庭审中，金地种养合作社认为该评估报告所涉及的财产基本属实，仅对评估报告中漏评了五根木质电杆及200米左右的电线提出异议，并提出电杆和电线由于被告征地后的强拆行为已经遭到毁损。三、2014年2月，湘西自治州人民政府颁布了《集体土地征收与房屋拆迁安置补偿办法》（州政发[2014]2号文件），2014年4月吉首市人民政府出台了《关于实施的通知》，该通知中确定了对于青苗费采取包干的方式进行补偿，包干补偿标准为25840元/亩。2018年6月，吉首市人民政府再次出台《关于调整征地补偿标准的通知》，该通知中对于涉及青苗费的补偿方式和标准，确定为“可由被征地对象选择包干补偿的方式或按州政发[2014]2号文件的有关标准据实测算”，其中包干补偿的标准仍为25840元/亩。四、2018年3月9日，即本案在审理期间，吉首市人民政府将金地种养合作社被征茶园面积23.1亩的青苗补偿费、房屋（临建房）及附属设施补偿费共计589854元支付到第三人张排村委会账户上，但金地种养合作社拒绝领取。对该事实，当事人均当庭予以认可。还查明，金地种养合作社在诉讼中明确表示，其只对涉案被征收茶园30.53亩的青苗补偿费和地上建筑物及附属物补偿费提出主张，而对相关的土地补偿费、安置补助费并不主张权利。此外，金地种养合作社提起本案诉讼的第一项诉讼请求为：确认吉首市人民政府的征收行为违法。因土地行政征收系由行政审批、征地公告、征地补偿、强制腾地等多个具体行政行为集合而成，其中的每一个行为由于实施主体、适用法律和行政程序的不同，而又可以分别独立成讼。经释明，金地种养合作社最终明确其诉讼请求为：确认被告吉首市人民政府的征收补偿行为违法，即其对被征收茶园的青苗、地上建筑物和附属物未给予金地种养合作社补偿的行为违法，并由吉首市人民政府承担相应的赔偿责任。湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院一审认为，本案的争议焦点主要有二：一是被诉征地补偿行为是否合法；二是吉首市人民政府应否承担赔偿责任。关于争议焦点一，被诉行政补偿行为的合法性审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第二款规定，“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”上述行政法规及司法解释中，均明确了地上附着物及青苗补偿费的归属，即“归地上附着物及青苗的所有者所有”。经查，本案中涉案土地上的建筑物、附着物以及种植的黄金茶等作物均属于金地种养合作社所有，这一事实吉首市人民政府及张排村委会均不否认。而且，涉案的土地转包（租赁）合同中，也已明确约定了土地被征收时，金地种养合作社有权获得地上附着物和青苗的补偿费。因此，吉首市人民政府在实施征地补偿行为时，理应依据上述事实及法律规定，将金地种养合作社确定为涉案地上附着物及青苗的被征收对象并直接给予补偿。但是，吉首市人民政府却错将补偿款发放给了并非地上附着物及青苗所有者的原土地承包人，既无事实依据，也违反了法律规定，侵犯了金地种养合作社依法应当获得的补偿权利。故，金地种养合作社提出确认吉首市人民政府征地补偿行为违法的诉请，依法应予支持。关于争议焦点二，赔偿责任的认定以及赔偿数额的确定。关于赔偿责任。《国家赔偿法》第四条第(二）项规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产侵犯了行政相对人财产权的，受害人有权取得赔偿。本案中，吉首市人民政府实施的征地补偿行为具有违法性，已经在前述认定中予以确认。至本案起诉时止，金地种养合作社依法应当获得的补偿权利并未得以实现，其财产权遭受侵犯的损害后果，已经实际产生。而且，损害后果直接系吉首市人民政府的违法补偿行为所导致，二者之间具有必然的因果关系。因此，根据《国家赔偿法》的上述规定，吉首市人民政府依法应当承担相应的赔偿责任。关于赔偿数额。吉首市人民政府的违法补偿行为造成金地种养合作社财产权遭受侵犯主要涉及两个方面：一是青苗补偿费，二是地上建筑物及附属物补偿费。首先，关于青苗费的赔偿数额确定。对青苗费的补偿标准，湘西自治州人民政府和吉首市人民政府均以发布规范性文件的方式予以确定，在相关规范性文件依然有效的情况下，应当作为核定赔偿数额的法律依据。其中，2014年4月-2018年6月，吉首市确定的补偿方式和标准是采取包干的方式进行补偿，包干补偿标准为25840元/亩。2018年6月之后，吉首市虽然调整了补偿方式为“可由被征地对象选择包干补偿的方式或按州政发[2014]2号文件的有关标准据实测算”，但对包干补偿的标准依然确定为25840元/亩。而按照湘西自治州人民政府颁布的[2014]2号文件所确定的青苗补偿标准，金地种养合作社的茶园即便按照盛产期最高标准，仅为18000元/亩。因此，为了最大限度的维护行政相对人的合法权益且兼顾公平原则，本案宜按照25840元/亩的包干标准确定青苗费的赔偿数额。按照被征茶园的面积30.53亩计算，具体赔偿金额为：25840×30.53=788895.2元。金地种养合作社提出被征茶园面积为39亩，且补偿标准应当在25840元/亩的基础上再增加30%即按照33592元/亩的标准给予补偿，既没有事实依据，也不符合当地规范性文件的规定，于法无据。故对原该项主张不予支持。其次，关于地上建筑物及附属物的赔偿数额确定。经查，吉首市在2014年、2018年两次出台的规范性文件中，均明确界定了青苗补偿费进行包干的具体内容，即：水坑粪坑、果树、药材、花卉苗木等及其他农作物。由此可见，青苗补偿包干费用中并不包含对地上建筑物及附属物的补偿。故，对地上建筑物及附属物的补偿费用应当另行计算。金地种养合作社在诉讼中提出地上附着物的赔偿请求为732215元，包含了地上附着物的成本价值和开发利用价值。其中的成本价值系金地种养合作社单方以列表的方式估算的结果，没有其他证据相互印证，不足以采信。而所谓开发利用价值属于预期可得利益，并非直接财产损失，按照国家赔偿法所确定的按照直接损失给予赔偿的基本原则，依法亦不应当获得支持。吉首市人民政府在实施征收补偿行为期间，对涉案茶园的地上建筑物及附属物委托了第三方进行价格评估，估价结果为155574元。该评估行为虽系吉首市人民政府单方所为，但进行评估的第三方是合法且有资质的估价机构，没有证据可以证实该机构与本案各方当事人具有法律上的利害关系。因此，第三方机构对涉案地上建筑物及附属物出具的估价结果，可以作为确定赔偿数额的事实依据。此外，金地种养合作社对于估价报告中所载明的建筑物及附属物的内容亦基本认可，其提出漏评了5根木质电杆和200米左右的电线的主张，也得到了吉首市人民政府的认可。鉴于双方对电杆、电线的价值均无法提供证据予以证实，依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，酌定应赔偿涉案电杆、电线的价值为5000元。综上，对金地种养合作社地上建筑物及附属物的赔偿数额确定，应当按照估价结果加上电杆、电线损失费的方式予以计算，具体赔偿金额为：155574+5000=160574元。再次，由于吉首市人民政府的违法补偿行为，导致金地种养合作社应当获取的补偿款至今未得到兑现，故，根据《国家赔偿法》第三十六条第（七）、（八）项的规定，相关补偿款的资金占用利息亦应当认定属于金地种养合作社的直接财产损失，吉首市人民政府依法应予赔偿。确定赔偿利息损失的期间和具体数额，应当从吉首市人民政府签订补偿协议后最后一次支付补偿款的时间（2017年5月5日）起算、至其全部支付赔偿款时止，按照银行同期存款利息计算。综上，吉首市人民政府作出的征地补偿行为违法，金地种养合作社提出地上附着物及青苗费的赔偿请求，对其直接损失部分的赔偿请求，依法予以支持；其他赔偿请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认吉首市人民政府作出的被诉征地补偿行为违法。二、判令吉首市人民政府赔偿金地种养合作社青苗补偿费788895.2元，赔偿地上建筑物及附属物损失费160574元。两项合计赔偿总金额为人民币949469.2元，于本判决生效后三十日内全部付清。三、判令吉首市人民政府根据赔偿总额并按中国人民银行同期存款利率赔偿金地种养合作社利息损失，利息损失的计算期间为2017年5月5日起、至全部付清赔偿款项之日止。四、驳回金地种养合作社其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由吉首市人民政府负担。上诉人金地种养合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。吉首市政府在征收前没有在金地种养合作社所在地进行公告，没有对涉案土地进行入户调查，没有给金地种养合作社任何补偿费便进行强制施工，对金地种养合作社财产造成极大损失，该征收行为违法；关于青苗及地上所有附着物包干补偿标准适用不当，按照25840元/亩的补偿价格太低，且补偿面积应当为39亩；对给排水设施和生产经营用房采信单方评估结果不当。请求撤销一审判决并改判。被上诉人吉首市政府答辩称：吉首市人民政府行政征收和行政补偿均是合法行为；金地种养合作社主张征收面积为39亩，没有事实依据；金地种养合作社系抢建抢栽，其要求征地补偿的诉求不应得到支持；金地种养合作社要求按照市场价补偿，没有法律依据；吉首市人民政府已向被征地对象支付了土地补偿费、包干青苗费、地上附着物等费用，金地种养合作社要求再另行支付没有法律依据。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：第一，关于吉首市人民政府实施的行政强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《湖南省实施办法》第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”本案中，吉首市政府因修建张社公路征收张排村的集体土地，其中包括金地种养合作社用于种植茶叶及其它青苗的土地30.53亩。根据上述规定，该土地的地上附着物及青苗补偿费属于金地种养合作社所有，吉首市政府应依法对金地种养合作社的青苗及地上附着物进行补偿。在没有对金地种养合作社进行补偿的情况下，吉首市人民政府既未作出限期腾地决定，亦未申请人民法院强制执行，未经法定程序，直接进行施工建设，违反了法律、法规的规定，应当确认违法。第二，关于对金地种养合作社损失的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，金地种养合作社在涉案土地征收补偿过程中依法应获得的青苗及地上附着物补偿费，以及该补偿费被占用的利息属于其直接损失，应当予以赔偿。首先，关于青苗补偿费。因涉案土地上青苗已被损毁，无法据实测算，一审判决按照《吉首市征收集体土地补偿标准》中稻田、旱土、园地25840元/亩的标准，计算涉案土地的青苗及地上附着物的补偿费并无不当。金地种养合作社所列的损失清单中有部分超出了直接损失的范围，对超部分应不予支持。其次，关于面积问题。吉首市人民政府对涉案土地面积是通过实测确定的，为30.53亩。金地种养合作社提出涉案面积应为39亩缺乏事实依据。再次，关于地上建筑物及附属物的赔偿。鉴于地上建筑物及附属物已经灭失，且双方均未提供充分有效的详细证据来证明该损失的具体数额，能够直接反映损失金额的是吉首市人民政府委托的第三方的评估报告，而金地种养合作社对于估价报告中所载明的建筑物及附属物的内容也基本认可，故一审参照该评估报告来确定赔偿数额，并对漏评的电杆和电线酌定5000元的赔偿数额，并无不当。第三，关于吉首市人民政府提出，其已向被征地对象支付了土地补偿费、包干青苗费、地上附着物等费用，金地种养合作社要求再另行支付没有法律依据的问题。由于青苗补偿费和地上附着物补偿费的实际补偿对象是金地种养合作社，而吉首市人民政府并没有对金地种养合作社进行补偿。因此，吉首市人民政府的这一主张不能成立。吉首市人民政府应当直接对金地种养合作社的损失进行赔偿。至于其提出的有关费用已支付给其他主体的问题，属于其自身错误确定补偿对象所造成的，应当由其自行进行善后处理，不属本案审理范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人金地种养合作社的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉首市河溪金地种养专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年三月三十一日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷