湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终42号上诉人（原审原告）唐天任，男，1974年2月6日出生，汉族，现住湖南省常宁市。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人李邵辉，该厅法规处副处长。委托代理人陈子霆，湖南泓锐律师事务所律师。上诉人唐天任因与被上诉人湖南省自然资源厅行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初579号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年10月19日，原衡阳市城乡规划局对原衡阳市国土资源局发出《关于的函》（衡规函[2018]456号），该函载明，沐林美郡二期项目规划设计方案于2010年8月9日经衡阳市城市规划委员会第六十六次审议通过，规划方案主要技术经济指标为：规划用地面积4.23公顷，容积率3.99、建筑密度18.32%、绿地率39.62%，原衡阳市城乡规划局对沐林美郡二期项目容积率指标3.99予以认可，但衡阳沐林房地产开发有限公司须补缴容积率2.0以上部分土地价款，并请原衡阳市国土资源局按照相关规定办理该宗土地补缴土地价款相关事宜。2018年12月4日，原衡阳市国土资源局对原衡阳市城乡规划局作出《复函》，该函表示对沐林美郡二期项目中余下的14.03亩（9353.33平方米）土地，根据原衡阳市城乡规划局意见，经土地使用权人申请，依据衡阳市政府对《关于按土地成交价计缴超容积率补交土地价款的建议》以及对《关于按土地使用权出让成交价计算超容积率补交土地价款的请示》的批示，原衡阳市国土资源局已按程序办理，土地出让容积率3.99、建筑密度18.32%、绿地率38.62%。根据国土、规划联席会议纪要有关规定，此函增补为土地出让合同附件。唐天任通过衡阳市人民政府作出的衡复决字[2019]27号《行政复议决定书》获知上述事实。唐天任于2019年9月12日就涉案《复函》向湖南省自然资源厅申请复议，湖南省自然资源厅于2019年9月19日作出涉案《不予受理复议决定书》，唐天任于同月21日收到该《不予受理复议决定书》。另查明，唐天任对原衡阳市城乡规划局作出的沐林美郡二、四期项目规划调整许可不服，于2019年5月22日向衡阳市人民政府申请行政复议，衡阳市人民政府于2019年8月15日作出衡复决字[2019]27号《行政复议决定书》，维持原行政机关的行政行为。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。湖南省自然资源厅系适格的行政复议机关，具有作出涉案行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，受理行政复议应当符合受理范围。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。涉案《复函》系原衡阳市国土资源局就原衡阳市城乡规划局的来函中所请求事项的办理情况及办理结果进行告知的行为，系不同职权、不相隶属的行政机关之间就工作情况相互告知和反馈沟通的行为，属于内部工作文件，其本身并未对容积率调整等事项作出行政审批，亦未对唐天任的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围，湖南省自然资源厅作出不予受理的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。湖南省自然资源厅收到唐天任提交的行政复议申请书后在法定期限内作出涉案复议决定书并送达唐天任，湖南省自然资源厅作出涉案复议决定的程序符合法律规定。综上，湖南省自然资源厅作出的《不予受理复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。对唐天任的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回原告唐天任的诉讼请求。唐天任上诉称：一、原审法院认定事实错误。《复函》是具体行政行为，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于行政复议受案范围。原审法院认定“《复函》属于内部工作文件，未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围”，属认定事实错误。《复函》将容积率3.99等规划条件增补为土地出让合同附件，改变了衡阳市政府原定容积率，属越权审批，是对上诉人权利义务产生具体影响的行政行为。二、原审法院认定事实的证据不足。原审法院认定《复函》未对上诉人的权利义务产生实际影响，缺乏证据。三、原审法院适用法律错误。由于原审法院认定事实错误，与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让暂行条例》第十八条适用的前提条件不一致，所以原审法院根据上述法条判决，属于适用法律错误。四、原审法院违反辩论原则和《法官行为规范》。原审法院对上诉人在法庭上的辩论意见，既未采纳，也不阐述理由，剥夺了上诉人的辩论权。五、《复函》内容严重违法，人民法院应判令被上诉人依法纠正。湖南省自然资源厅答辩称：一、一审法院认定事实清楚，上诉人的上诉请求没有事实依据。原衡阳市城乡规划局依据其行政职责确定涉案项目用地的容积率等规划条件，并致函告知原衡阳市国土资源局。原衡阳市国土资源局根据已经确定的规划条件，履行收缴土地出让金的法定职责，并将工作情况告知原衡阳市城乡规划局。该《复函》是不相隶属的行政机关之间就工作情况相互告知和反馈沟通的行为，属于内部工作文件。《复函》未对容积率调整等事项作出行政审批，不侵害上诉人的合法权益。上诉人的复议申请不符合相关规定，被上诉人据此作出复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序和内容均符合法律规定。二、一审判决适用法律正确，上诉人的上诉无法律依据。在认定事实基础上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人的起诉，适用法律正确。各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为本案认定事实的依据。本院认为，根据涉案《复函》内容，该《复函》系原衡阳市国土资源局与原衡阳市城乡规划局就工作情况、工作进度相互告知和反馈沟通的行为，并未作出对容积率调整等事项进行审批的行为。上诉人对所在小区的规划调整不服，应当就规划调整的审批行为提起复议或诉讼，涉案《复函》未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受案范围。湖南省自然资源厅据此作出不予受理复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人唐天任负担。本判决为终审判决。审判长 戴 莉审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇二〇年三月三十日书记员 陈仪静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。