安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖行终136号上诉人（一审原告）王可翠，女，1947年12月30日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市明光路1号。法定代表人单虎，区长。被上诉人（一审被告）合肥新站高新技术产业开发区管委会，住所地安徽省合肥市文忠路999号，统一社会信用代码123401004850270240。法定代表人路军，主任。被上诉人（一审被告）合肥新站高新技术产业开发区瑶海社区管理委员会，住所地安徽省合肥市当涂路与双七路交汇处。法定代表人解新，主任。委托代理人牛和勇，安徽徽商律师事务所律师。一审第三人合肥新站高新技术产业开发区瑶海社区站北居民委员会，住所地安徽省合肥市文忠路与岱河路交口，统一社会信用代码55340102MEA38973XN。法定代表人王旭阳，主任。上诉人王可翠因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）、合肥新站高新技术产业开发区管委会（以下简称新站管委会）、合肥新站高新技术产业开发区瑶海社区管理委员会（以下简称瑶海社区管委会）不履行农村土地承包经营权确权颁证职责一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初169号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理查明，2018年12月17日，原告王可翠用邮政特快方式向本案三被告以及第三人提出确权（集体土地承包经营权）申请书，请求各被申请人依法履行法定职责，层交或者转交（对不是本机关办理的书面告知申请人并转交有权机关办理；对属于下级机关办理的，要求下级机关办理）有权机关对申请人承包的集体土地予以确权，并颁发农村土地承包权证。对原告的申请，三被告以及第三人未给予确权并颁证。一审法院另查明，原告王可翠系X社区X居委会X组居民。2014年4月1日，安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅作出皖农经〔2014〕65号《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作操作方案（试行）的通知》，对全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的工作任务、技术标准、操作流程等内容作出了具体规定，其中要求到2017年底，全省农村基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。因被告未对原告的确权颁证申请作出答复，原告提起诉讼。一审法院认为，本案是原告认为三被告不履行对原告承包的集体土地进行确权颁证法定职责引起的诉讼。根据法律规定，公民、法人或者其他组织因为行政机关不履行法定职责提起诉讼的，一般应当满足以下条件：行政机关具备当事人所请求的法定职责；当事人向行政机关提出了申请；行政机关拒绝履行职责或者逾期未作答复；行政机关不履职的行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益；当事人请求的事项属于人民法院的受案范围等等。本案中，原告向三被告邮寄申请书，要求三被告依法履行对申请人承包的集体土地予以确权，并颁发农村土地承包权证的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条规定，颁发农村土地承包经营权证首先应当确定土地承包合同，然后按照发包方将土地承包合同等相关材料报乡镇人民政府农村经营管理部门初审，再由乡镇人民政府农村经营管理部门将有关材料报送县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，最后由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的程序办理。由此可见，瑶海区政府、新站管委会并无直接对原告的颁证申请直接受理并予以办理的法定职责，瑶海社区也只有对报送的申请颁发农村土地承包经营权证材料进行初审并报送上级机关进行审核的职责。由于颁发农村土地承包经营权证的第一步程序是发包人报送申请和相关材料，基于原告向三被告提交申请的同时也向第三人提交了同一份申请，三被告也无需再向发包人层交或者转交申请。原告申请办理农村土地承包经营权证，应当在取得土地承包合同后按照相关程序要求依法进行。综上，三被告均不具备直接履行原告请求的法定职责，其行为并未侵害或者将要侵害原告的合法权益。在行政机关不具有相应的法定职责的情况下，当事人提起不履行法定职责诉讼，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，裁定驳回王可翠的起诉。王可翠上诉称，一、上诉人申请确权的土地符合法律规定。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)规定，切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权,集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。进城落户农民是否有偿退出“三权”,应根据党的十八届三中全会精神,在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。党的十九大报告,要求“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”。二、上诉人对土地具有合法的承包权。其中,X社区管委会、X居委会共同出具了《证明》,证明“兹有本社居委X居民组王可翠户,原承包地13亩,1993年被铁路征收5.4亩,另有房屋宅基地及前场后院4亩,宅地位于X居民组中断,铁路南沿;剩余3.6亩承包地(位置:东边是X地、南边是X场、西面是X河、北边是X塘),此两块地合计7.5亩,2011年8月11日经合肥市新站区国土分局认定为集体农用地”。站北居委会于2017年9月9日出具的《证明》,证明“兹有合肥新站高新产业开发区X社区管理委员会X居民委员会王可翠原一轮承包地13亩,1984年建医疗用房用掉4亩承包地,1993年铁路征地征掉5.4亩,下剩3.6亩地一直在承包,2011年医疗室用房拆迁用掉4亩承包地返回复耕,共7.6亩承包地一直未退耕,在种植农作物和中草药,上缴财贸任务一直到1996年都是以生产队结算”。国土新站分局也于2011年8月11日出具了《情况说明》,称……“虽你户户口已农转非,但其3.6亩由你户耕种。为此,认定其土地性质系一般农用地(集体所有土地)”。因此,上诉人对涉案土地具有集体土地的承包权。三、中央政策认可上诉人的承包权。党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。一审裁定书认为“原告申请办理农村土地承包经营权证,应该在取得土地承包合同后依照相关程序要求依法进行”，明显与党中央的文件相违背。党的十九大报告并没有对土地承包的延续设置前置条件,但是一审法院却设置了需要再次取得土地承包合同的前置条件。四、由于三被上诉人和一审第三人的不作为导致了上诉人的权利受到侵害,且法律法规对三被上诉人均明确规定了其在土地确权中的法定职责，三被上诉人明显违法。为维护上诉人的合法权益,特提起上诉,请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告王可翠向一审法院提供了以下证据：1、原告身份证，证明原告身份；2、合肥市国土资源局新站分局《情况说明》，证明原告对涉案土地具有承包权；3、X社区管委会和X居委会共同出具的证明和X居委会出具的证明，证明原告对涉案土地具有承包权；4、原告向三被告及第三人邮寄的《确权（集体土地承包经营权）申请书》及EMS邮单复印件，证明原告依法向三被告提出申请。一审被告瑶海区政府在法定期限内向一审法院提供了以下证据：合肥市人民政府办公厅《关于全面推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的通知》、合肥市农业委员会《关于统一城区开发区在确权登记工作中区划代码的通知》、合肥市农业委员会《关于组织城区、开发区农村土地承包经营权证书印制工作有关事项的通知》。一审被告新站管委会在法定期限内向一审法院提供了以下证据：《关于要求撤销肥东县三十埠乡七个村民组建制，将其农户转为城镇户口的请示》《关于肥东县三十埠乡老坝等七个村民组征地“农转非”人口的批复》，证明原告已征地转户，没有承包地。一审被告瑶海社区管委会在法定期限内向一审法院提供了以下证据：1、原告身份证，证明原告主体不适格，提起诉讼的原告应为家庭联产承包经营户；2、瑶海社区管委会事业单位法人证书，证明瑶海社区管委会是一个事业单位，不是适格被告；3、历次被征用土地登记表、《关于要求撤队转户的报告》《关于三十埠乡十里村委会史河湾村民组撤组转户的报告》《关于三十埠乡十里村委会史河湾村民组撤组转户的请示》《关于要求撤销肥东县三十埠乡七个村民组建制，将其农户转为城镇户口的请示》、申报征地转户单位土地状况统计表、申报征地转户人口状况统计表、申报征地转户人口登记表。证明：1、原告所在土地基本被征用完毕；2、原告户的人口已转为城镇人口；3、原告已不具备土地承包资格，无权申请办理土地确权；4、原告不符合土地确权条件；4、情况说明、原告社保信息单、征地补偿费领取记录，证明原告因征地已领取补偿费用并办理社保，且无二轮承包经营权证书，不属于确权范围；5、《关于王可翠承包土地的情况说明》《关于王可翠申请土地确权的情况说明》及签收表，证明就原告的土地确权申请瑶海社区经济发展办公室已对其作出回复。一审第三人站北居委会向一审法院提供了以下证据：情况说明，证明原告的土地已经全部征收结束，不符合土地承包的条件。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，国家法律和党的政策始终保护农民依法取得的土地承包经营权，同时亦坚持依法治国、依法行政，故土地承包经营权的取得和登记颁证应当依照法定程序进行。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、二十三条的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”；该《管理办法》第七条规定了土地承包经营权登记颁证工作的具体程序，即土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，由其进行初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证申请。经县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。根据上述规定，取得土地承包经营权以及申请登记颁证的前提和基础，是农村土地发包、承包双方签订承包合同。承包合同未成立生效，则承包经营权无法取得，当然申请土地承包经营权登记颁证亦缺乏事实根据和法律依据。本案中，上诉人王可翠向被上诉人申请土地承包经营权登记颁证，但却未提供任何承包合同，明显不符合法律规定。农村土地承包合同是取得土地承包经营权的法定依据。王可翠虽然提供了相关单位出具的证明、情况说明，但这些材料均非其取得土地承包经营权的法定依据。王可翠如认为其现在仍实际享有土地承包经营权，可先向具有该集体土地发包权的主体主张签订承包合同，待承包合同成立生效后，再依照法定程序申请登记颁证。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王可翠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……