内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）内0603行初231号 原告李某，公民身份号码×××，现住陕西省吴堡县。 委托代理人宋某，陕西蓝图律师事务所律师。 被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局，统一社会信用代码11152728585163533E，所在地内蒙古鄂尔多斯市伊金霍洛旗阿镇阿四线汽车城。 出庭负责人白某。 委托代理人张某，内蒙古三恒（伊金霍洛）律师事务所律师。 被告鄂尔多斯市人民政府，统一社会信用代码111527000117272136，所在地内蒙古鄂尔多斯市康巴什区党政大楼B座607室。 法定代表人斯某。 委托代理人包某、梁某。 原告李某诉被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局、鄂尔多斯市人民政府强制拆除行为违法一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月12日立案后，于2019年11月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月13日公开开庭审理了本案。原告李某及其委托代理人宋某，被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局的出庭负责人白某、委托代理人张某，鄂尔多斯市人民政府的委托代理人包某、梁某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告李某诉称，1.判令依法撤销被告鄂尔多斯市人民政府作出的〔2019〕9号行政复议决定书(于2019年9月25日收到),并确认被告伊金霍洛旗综合执法局强制拆除行为违法;2.判令被告伊金霍洛旗综合执法局赔偿违法强制拆除给原告带来的经济损失3000000元;3.判令二被告承担案件受理费用。事实和理由:被告鄂尔多斯市人民政府作出的〔2019〕59号行政复议决定书(于2019年9月25日收到),以及被告伊金霍洛旗综合执法局“关于清理利民市场内违章建筑及临时建筑的通知”,认定事实错误、适用法律错误,且程序违法，依法应予撤销。其理由如下：一、原告在阿镇使用土地及建筑的事实和过程:原告于2003年应伊旗阿镇招商引资入住工业街三完小附近,开设吴堡马跑泉饮用纯净水有限公司伊旗分公司,办理工商、税务、土地等相关手续合法经营。2011年伊金霍洛旗人民政府因旧城改造拆除了原告的商业用房,同时划拨了临时用地用于原告厂房及生产经营的安置在利民市场。原告在临时用地上又投资建设了生产经营需要的厂房和购买了设备。2018年3月20日伊旗人民政府决定拆除临时用地所在的利民市场建筑,作出〔2018〕39号等文件,并告知送达所有利民市场的商户,要求各商户自行拆除并不给任何补偿;后于2019年1月17日又向原告等送达了被告伊金霍洛旗综合执法局“关于清理利民市场内违章建筑及临时建筑的通知”,限期原告等商户于2019年1月28日前自行拆除。二、被告伊金霍洛旗城市综合执法局在原告提起行政复议期间就违法拆除了原告的厂房建筑,程序违法。2019年1月17日被告伊金霍洛旗综合执法局向原告送达了“关于清理利民市场内违章建筑及临时建筑的通知”,原告以为自己的厂房等不属于违章建筑,而且无偿拆除与法相悖,故分别向伊金霍洛旗政府和被告鄂尔多斯市人民政府提起行政复议,且都已签收。但伊金霍洛旗政府和被告鄂尔多斯市人民政府一直拒之不理。2019年3月18日,原告得知被告伊金霍洛旗综合执法局已将厂房强制拆除，生产设备全部被铲除损毁。原告于2019年4月开始多次电话催问以及律师与二被告沟通,被告答复春节后复议材料找不上让重新邮寄。故原告于2019年4月1日又给被告邮寄了行政复议材料。可见被告对原告的复议申请不按“行政复议法”17条、18条、19条、20条规定执行受理,同时在原告复议期间,被告就违法强制拆除明显程序违法。原告以为,原告的纯净水厂房虽是临时用地,但是伊旗政府在征用拆迁了原告的商业用房之后,给原告临时安置的生产用地。在政府将原告的生产经营场地未作出安置时,原告无处搬迁,而且原告基于对政府合理的信赖原则在该临时用地上场房的建设、设备的购买,进行了巨额投资,被告无偿拆迁不予赔偿或补偿,于法无据;同时在该利民市场的用地上,原告应区别于其他商户,原告的用地是政府安置而来。故原告认为,被告的无偿拆迁与强制拆除,是错误的。故依法提起诉讼,请求判如诉请! 被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局辩称，一、利民市场的房屋属于违建，依法可予以拆除。包括原告在内的利民市场商户的用地,均为伊金霍洛旗人民政府无偿提供的临时用地,对此,原告及利民市场的所有商户都清楚，原告也清楚。临时用地的期限根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二款及第三款,“临时使用土地的使用者应按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑，临时使用土地期限一般不超过二年”之规定,本案案涉房屋已经为超过了临时用地期限的建筑,属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款,临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除,利民市场原本就是一项临时建设工程，使用期限届满;逾期及催告均不落实拆除工作,伊金霍洛旗人民政府责成相关部门落实工作,合理合法。二、拆除程序符合法律规定，被告出于对人民群众生命财产的安全的公共安全、公共利益的考虑。2018年3月30日伊旗人民政府以伊政发〔2018〕39号文件,决定拆除利民市场。同时将该决定通知张贴于利民市场综合整治领导小组办公室,该文件中告知商户主动搬迁，自行拆除等内容。利民市场的商户对此文件的内容也是明确清楚的。该通知文件下发后于2018年4月1日下发了《关于利民市场限期拆除的公告》,该公告也张贴于利民市场综合整治领导小组办公室,公告中也明确要求商户自行拆除违章建筑，如不能自行拆除时按照法律规定依法强制拆除等履行义务的内容。原告及其他商户对此公告的内容也清楚。2018年8月13日,被告下发了《伊金霍洛旗人民政府关于拆除阿镇利民市场违章及临时建筑的通告》伊政发〔2018〕126号文件。文件中进一步向原告等商户进行了自行拆除义务的履行进行了催告。这些文件的下发从实体内容上符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止拆除或者逾期不拆除的,建设工程所在的县级以上地方人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定。从程序上符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条,“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”之规定。伊旗政府于2018年4月1日发出公告后，原告未在规定的时间内提出复议及诉讼。行政机关就可以依法拆除。在上述通知及公告的前提下,伊金霍洛旗城市管理综合执法局在履行强制拆迁前仍向每个拆迁商户发出《伊金霍洛旗城市管理行政执法局关于清理利民市场内临时建筑的通知》。2019年1月17日由伊金霍洛旗城市管理综合执法局工作人员梁伟、苗厚林与伊金霍洛旗阿镇第二派出所工作人员丁建军、兰书杰前去原告李某户籍地陕西省吴堡县送达违章及临时建筑拆除通知书,17日下午,在原告李某经营的吴堡县马跑泉纯净水店内将违章及临时建筑拆除通知书送达原告李某,原告拒绝签收,后将违章及临时建筑拆除通知书留置送给原告李某。2019年3月8日,将原告李某的违章建筑予以拆除，公证处全程进行了拍摄，可以证明其未损毁屋内设施。给予了原告李某合理的搬迁时间,送达程序符合法律规定。原告房屋的拆迁从政府下发通知文件后经过了公告、催告、通知、协调等多重程序，其时间的充足性完全保障了原告的各项权益。况且政府是无偿、非义务提供的临时用地，原告从2011年使用房屋至拆除日所获得各项经营收益是额外获得收益。在此情形下，政府通知自行拆除后仍不履行拆除义务而要求政府补偿,无任何法律及事实依据。三、被告是不是本案的适格主体，应当予以审查，根据伊金霍洛旗人民政府下发的伊政发〔2018〕39号文件及〔2018〕126号文件可知，拆除利民市场的行为系伊金霍洛旗人民政府就“利民市场的拆除”专门成立了利民市场违章及临时建筑综合整治工作领导小组，政府各个相关职能部门能为领导小组办公室的成员单位。被告仅为领导小组成员之一，其实施的拆除行为不应视为是被告独立实施的拆除行为。据此，法院应当对被告是否是合格主体应当予以审查。 被告鄂尔多斯市人民政府辩称，我机关作出鄂府复委复决字〔2019〕59号决定书认定事实清楚,证据确实充分,程序合法,适用法律正确,依法应予维持。一、行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分。2011年7月1日,伊金霍洛旗房屋拆迁管理办公室与为了推进拆迁进度,加强旧城区改造，向李某暂时划拨一块儿临时用地，临时搭建彩钢顶房,使用期限为3-5年,到期后政府无条件收回,房屋自行拆除。2018年3月30日，伊金霍洛旗人民政府作出《伊金霍洛旗人民政府关于印发阿镇利民市场违章及临时建筑综合整治实施方案的通知》（伊政发〔2018〕39号)。2018年4月1日,伊金霍洛旗人民政府、伊金霍洛旗国土资源局、伊金霍洛旗城市管理行政执法局、伊金霍洛旗城乡规划局、伊金霍洛旗房屋征收管理局联合发布《关于利民市场限期拆除的公告》,限期在2018年5月5日前自行拆除，逾期强制拆除等内容。2018年8月13日伊金霍洛旗人民政府作出《伊金霍洛旗人民政府关于拆除阿镇利民市场违章及临时建筑的通知》（伊政发〔2018〕126号)，通知上述人在内的所有商户自行拆除阿镇利民市场范围内的违章及临时建筑,并给予了合理的时间，若逾期未拆除,由人民政府有关部门依法予以拆除,同时对限期拆除进行公告。伊金霍洛旗城市管理行政执法局于2019年4月24日对李某下发《关于清理利民市场内违章及临时建筑的通知书》，李某拒签此通知书。伊金霍洛旗城市管理行政执法局于2019年5月9日到10日对其房屋进行强制拆除。二、复议机关做出的复议决定适用法律正确，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第二款及第三款,临时使用土地的使用者应按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑，临时使用土地期限一般不超过二年。本案中,原告使用的是临时用地,批准规划建设的也是临时用房,被告伊金霍洛旗城市管理行政执法局未及时启动拆除程序并不能视为临时建筑的永久性合法性。政府在作出强拆之前以书面形式做了公告、发了通知,并且给原告留足了自行拆除时间，伊金霍洛旗城市管理行政执法局在此次临时建筑的拆除行为之前已经尽到了应有的通知、告知义务,故强制执行并无不妥。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定:城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。再根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。在法定期限内，原告未拆除房屋,且未提起行政复议或行政诉讼,伊金霍洛旗城市管理综合执法局有权依法强制拆除。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款(一)项之规定,决定如下:维持伊金霍洛旗城市管理综合执法局强行拆除李某房屋的行为。综上所述,本机关作出的行政复议申请决定书认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。请求人民法院依法判决。 经本院审理查明，2018年3月30日，伊金霍洛旗人民政府发文伊政发〔2018〕39号《伊金霍洛旗人民政府关于印发阿镇利民市场违章及临时建筑综合整治实施方案的通知》，成立利民市场违章及临时建筑综合整治工作领导小组，组长由伊金霍洛旗政府副旗长担任，副组长由阿勒腾席热镇党委、政府负责人及伊金霍洛旗住房和城乡规划建设局、城市管理行政执法局、房屋征收管理局负责人担任，成员单位包括多个行政部门，领导小组下设办公室，办公室设在阿勒腾席热镇人民政府，办公室下设7个具体工作组，分别为综合协调组、协调协商组、拆除组、业态规范引导组、执纪监督组、宣传动员组、信访维稳组。2018年4月1日，伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府、伊金霍洛旗国土资源局、伊金霍洛旗住房和城乡规划建设局、伊金霍洛旗城市管理行政执法局、伊金霍洛旗房屋征收管理局联合发布《关于利民市场限期拆除的公告》。2018年8月30日，伊金霍洛旗人民政府发布伊政发〔2018〕126号《伊金霍洛旗人民政府关于拆除阿镇利民市场违章及临时建筑的通告》。 再查明，2018年5月11日，伊金霍洛旗规划局印发《伊金霍洛旗规划局关于利民市场临时用地情况说明的函》中表述：经核实，我局未在利民市场给李某办理任何规划手续（利民市场位于阿镇迎宾大道西、金桌街西）。2018年5月14日伊金霍洛旗阿勒腾席热镇人民政府印发《关于原蒙扬庄园拆迁片区在利民市场的临时用地有关事宜的情况说明》中表述：原蒙扬庄园使用该宗临时用地的商户分别有徐佳木、呼光亮、白满喜、王盟旗、奇玉龙、李某、白智才、白雪峰、郭玉飞，目前该宗临时用地及临时建筑物（构筑物）使用年限均已到期，应予以拆除。2019年1月17日，伊金霍洛旗城市管理综合执法局向李某留置送达《伊金霍洛旗城市管理综合执法局关于清理利民市场内违章及临时建筑的通知》，并于当日送达。 又查明，2019年3月8日，伊金霍洛旗人民政府对李某在伊金霍洛旗阿勒腾席热镇利民市场的临时建筑房屋进行拆除。后李某向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议，2019年4月21日，鄂尔多斯市人民政府受理案件。2019年8月15日，鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字〔2019〕59号《行政复议决定书》，决定维持被申请人强行拆除申请人房屋的行为。 本院认为，原告起诉是否符合法定起诉条件，属于人民法院依法审查范围。在行政诉讼中，确定适格被告应适用法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。本案中，被告伊金霍洛旗城市综合管理执法局系执行强制拆除的主体，但其系根据《伊金霍洛旗人民政府关于印发阿镇利民市场违章及临时建筑综合整治实施方案的通知》、《伊金霍洛旗人民政府关于拆除阿镇利民市场违章及临时建筑的通告》作出，其作为利民市场违章及临时建筑综合整治工作领导小组成员，不具有独立承担法律责任的能力，应以伊金霍洛旗人民政府为被告。原告李某将伊金霍洛旗城市综合执法局列为本案被告，系错列被告，经释明，原告李某明确表示不同意变更。符合《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的情形。故依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十六条第一款、第六十九第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告李某的起诉。 案件受理费50元，退还原告李某。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  王伟强 审 判 员  胡文静 人民陪审员  许海洋 二〇二〇年三月五日 书 记 员  韩慧芳 本案引用的法律条文 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第二十六条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的；