四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终103号 上诉人（原审原告）谢惠伦，男，1955年2月15日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）成都市成华区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市成华区华泰路33号。 法定代表人：潘振，局长。 委托代理人曹晓乐，四川善嘉律师事务所律师。 上诉人谢惠伦因与被上诉人成都市成华区规划和自然资源局（以下简称成华区规划和自然资源局）土地行政管理（土地）行政征收一案，不服成都市成华区人民法院（2019）川0108行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2007年7月16日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府土〔2007〕62号《关于成都市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称〔2007〕62号批复），告知成都市人民政府（以下简称市政府），其作出的《关于成都市中心城区2005年第五批城市建设用地的请示》（成府土〔2005〕284号）已经省政府上报国务院批准（国土资函〔2007〕375号），现批复如下：“一、同意将成都市金牛区、成华区4个乡（街道办）9个村33个组和4个村集体的集体农用地163.5247公顷（其中：非基本农田耕地101.2691公顷，园地1.0796公顷，其他农用地61.1760公顷）转为建设用地，同时将集体建设用地96.1330公顷，合计259.6577公顷土地征收为国家所有，作为成都市中心城区2005年第五批城市建设用地。……”2007年8月17日，原成都市国土资源局（现成都市规划和自然资源局，以下简称市规划和自然资源局）对成都市国土资源局成华分局（现成华区规划和自然资源局）作出编号为2007-31号《成都市国土资源局征地实施任务书》，决定将〔2007〕62号批复中成华区龙潭乡、圣灯乡、保和乡的征地拆迁补偿安置等事务性工作交由成华区规划和自然资源局实施。2009年11月24日，市政府根据〔2007〕62号批复对圣灯（建北）、关家堰、崔家店社区作出〔2009〕第28号《征收土地公告》，公告告知具体实施单位、用地项目名称、土地用途、征地村（组）及面积、土地补偿安置标准，办理征收土地补偿安置登记等内容。2009年12月23日，市规划和自然资源局作出〔2009〕第28号《征收土地补偿安置方案公告》，公告告知《成华区××村一、二、五、六、八、九；关家堰村四、五、六、七、八、九组及集体；崔家店村一、二、四、五、六、七组及集体征收土地补偿安置方案》和土地补偿费、安置补助费、住房安置、征地地上附着物及青苗补偿标准和方法等内容。2010年3月16日，市政府作出成办函〔2010〕51号《成都市人民政府办公厅关于成华区××村一、二、五、六、八、九组关家堰村四、五、六、七、八、九组及村集体崔家店村一、二、四、五、六、七组及村集体征收土地补偿安置方案的批复》，告知市规划和自然资源局，你局报送的《关于成华区××村一、二、五、六、八、九组关家堰村四、五、六、七、八、九组及村集体崔家店村一、二、四、五、六、七组及村集体征收土地补偿安置方案的请示》（〔2010〕5号），经审查，该方案符合国家现行法律法规，市政府原则同意该方案。2012年8月17日，成都市国土资源局成华分局征地事务中心与××街道办事处建北社区第九居民小组签订了《土地补偿费协议》，土地补偿费共计2116869.84元。2012年10月9日，成都市国土资源局成华分局征地事务中心将土地补偿费2116869.84元转账给成华区××办事处××社区居民委员会。2016年4月6日，成都市成华区××办事处××社区第九居民小组作出《情况说明》：“××社区九组于2007年将组内集体土地约0.1亩出租给谢惠伦使用，该地上建构造物为谢惠伦自行修建使用，征地后，谢惠伦未将所租赁的土地交回集体，继续使用至今。按征地政策规定把地上构建物相关补偿费支付给谢惠伦。”2019年2月15日，成华区规划与自然资源局向谢惠伦企业所在地留置送达了《征地拆迁补偿安置告知书》，告知其修建建（构）筑物所在的××的集体土地全部被依法征收为国家所有，拆迁安置补偿标准、办理手续以及异议权等。2019年2月24日，谢惠伦对成华区规划与自然资源局的《征地拆迁补偿安置告知书》提出异议，认为〔2007〕62号批复是2007年7月16日批复的，市政府2009年11月24日才发布〔2009〕第28号《征收土地公告》，根据《征收土地公告办法》第四条的规定，市政府征收土地程序违法；〔2007〕62号批复满两年未实施，已自动失效；《征地补偿安置方案》至今市政府未批准，没有补偿安置方案的征收行为违法。2019年2月28日，成华区规划与自然资源局对谢惠伦提出的异议作出答复，告知谢惠伦：2008年7月和10月成都市国土资源局金牛分局作为实施机构依据〔2007〕62号批复在征地范围内张贴了《征用土地公告》和《补偿安置方案公告》，该补偿安置方案于2008年11月经市政府办公厅批准实施；2009年11月24日市政府在成华区××被征地范围张贴《征用土地公告》（〔2009〕第28号），内容为：若逾期不办理拆迁补偿安置相关手续，我局将把补偿给其的相关费用支付到银行账户等。2019年3月6日，成华区规划与自然资源局向谢惠伦留置送达了《限期交地催告书》，告知其应获得的补偿款已汇入银行专户，并要求其自行前往成华区规划与自然资源局办理相关领取手续，搬离、腾交占用的已征收土地及拒绝腾交的后果等。2019年3月25日，成华区规划与自然资源局对谢惠伦作出成华自然资执监〔2019〕4号《限期交出土地决定书》（以下简称4号决定书）并留置送达，责令其在收到该决定书之日起10日内腾空搬离建（构）筑物、交出所占土地。谢惠伦不服，提起诉讼。 原审法院另查明，2011年12月5日，成都市青羊区人民法院作出（2011）青羊行初字第15号《行政判决书》，明确〔2007〕62号批复所涉及的成都市金牛区土地征地实施于2008年7月启动，二审对该判决书予以维持。2016年3月10日，省政府对包含谢惠伦在内的9名申请人作出川府复决〔2016〕52号《行政复议决定书》，该决定书认为〔2007〕62号批复是有关成都市中心城区2005年第五批城市建设用地的整体批准文件，不仅涵盖有包括申请人所在村组的征地范围，还有已经实施征收的征地范围，其征收工作于2008年7月启动实施，距〔2007〕62号《批复》作出时间未满两年，因此被申请人市政府作出案涉《公告》时，《批复》未失效；但被申请人市政府于2009年11月24日作出的案涉《公告》超过法定的公告时限，程序违法。包含谢惠伦在内的9名申请人对该复议决定未提起诉讼。 原审法院认为，本案被诉具体行政行为实际系成华区规划和自然资源局对谢惠伦作出的责令其限期内腾空搬离建（构）筑物、交出所占土地的4号决定书，至于谢惠伦提出质疑的〔2007〕62号批复已失效、公告超期、案涉《征收土地补偿安置方案》未经批准、交地通知书是否出具等行为系征收土地的前期行为，本案着重审查的是4号决定书是否合法，对于4号决定书之外的其他征地前期行为，只做一般性审查，审查这些前期行为的原则是看这些行为是否存在重大明显违法及由此可能产生的对4号决定书合法性的影响。 针对〔2007〕62号批复及公告，本案中，相关证据证明省政府作出的川府复决〔2016〕52号《行政复议决定书》已认定虽市政府未在规定期限内作出《征收土地公告》，程序违法，但已履行了相应的公告程序，并未对〔2007〕62号批复的合法性产生根本性影响，征地工作已经在时限内启动，〔2007〕62号批复未失效。谢惠伦等9人未对该决定书起诉，在谢惠伦没有其他证据足以推翻该决定书认定事实的情况下，该院对该决定书所确认的事实及结论予以采纳，即〔2007〕62号批复并未失效，也不存在其他重大违法情况。针对市政府是否批准征收土地补偿安置方案，案涉征收土地补偿安置方案的批复虽是以市政府办公厅名义发布，但市政府办公厅是市政府下属的具体办事机构，其所作出的行为可视为市政府行使职权的行为，故谢惠伦认为案涉征收土地补偿安置方案未经市政府批准的主张不能成立。针对是否应对谢惠伦按照国有土地进行补偿的问题，征收土地补偿标准系成华区规划和自然资源局按照土地管理法律、法规和相关文件规定作出，已经市政府同意，且谢惠伦等人涉及的土地本身性质为农村集体土地，也正处于征收的具体实施过程中，因此，谢惠伦认为应按国有土地进行补偿的主张于法无据。对于是否应当在出具4号决定书之前出具交地通知书的问题，因交地通知书一般针对达成协议后自愿搬迁的被征主体，而且，一般是针对村、组成建制的主体发出，而谢惠伦系未与征地实施单位达成协议的对象，而且系单独的个体住户，因而，并非交地通知书的发放对象，对其进行依法处置的程序过程中，交地通知书的发放也非必经程序。综上，案涉被诉具体行政行为涉及的前期征收土地行为已依法履行公告、登记、批复、补偿等相应的征收土地程序，且不存在重大违法行为。 针对成华区规划和自然资源局作出的4号决定书本身是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”四川省《土地管理法实施办法》第六十三条规定：“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”结合《成都市国土资源局征地实施任务书》的规定，成华区规划和自然资源局作为区土地行政主管部门，受市规自局的委托，依法具有作出案涉4号决定书的法定职权。本案中，谢惠伦以其非被征地单位，不是案涉具体行政行为的相对人，不应向其作出4号决定书为由，主张成华区规划和自然资源局作出的4号决定书发送主体错误，违法应撤销。本案谢惠伦系案涉被征集体土地上的租用者，其在成华区规划和自然资源局向被征地集体支付完成案涉征收土地补偿款并向其发出《征地拆迁补偿安置告知书》《限期交地催告书》后，谢惠伦未按要求办理相关领取补偿款手续、拒不将所租赁的土地交予征收实施单位，故截至目前，谢惠伦仍是案涉土地及其地上建筑的实际控制人，谢惠伦认为其不是4号决定书的相对人的主张不能成立。在谢惠伦不协商办理签约事宜、不领取补偿款、不交出土地的情况下，成华区规划和自然资源局向谢惠伦作出了《限期交地催告书》，告知谢惠伦收到本催告书后十日内不搬离、腾交占用的已征收土地，将对其作出4号决定书。谢惠伦在告知的异议期限内未提出异议，成华区规划和自然资源局在异议期限后对谢惠伦作出4号决定书程序合法，故谢惠伦认为应先作出催告书，而后作出限期交地决定书的主张无事实依据。另，谢惠伦主张成华区规划和自然资源局未依法送达《征地拆迁补偿安置告知书》《限期交地催告书》、4号决定书，原审法院认为，成华区规划和自然资源局送达上述文书的送达回证上有执法人员及见证人员签字，并有送达照片予以佐证，送达符合法律规定，送达有效。 综上，成华区规划和自然资源局作出4号决定书主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。谢惠伦的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回谢惠伦的诉讼请求。案件受理费50元，由谢惠伦负担。 宣判后，谢惠伦不服，向本院提起上诉称，案件涉及相关〔2007〕62号批复已失效、公告超期、案涉《征收土地补偿安置方案》未经批准、未交地通知书等问题，并据此认为案涉责令交出土地决定书违法。请求依法撤销原审判决，改判确认被上诉人成华区规划和自然资源局作出的4号决定书违法无效；本案诉讼费由被上诉人成华区规划和自然资源局承担。 被上诉人成华区规划和自然资源局辨称在二审期间未予答辩。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，本案中，被上诉人成华区规划与自然资源局作为辖区内土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法律法规，阻扰国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职责。 本案的争议焦点为：被上诉人成华区规划与自然资源局作出的4号决定书是否符合法律规定，具体而言包括：1.案涉行政征收程序是否违法并导致决定书必然违法；2.决定书本身的内容和程序是否符合法律规定的问题。具体分述如下： 一、针对案涉行政征收程序是否违法并导致决定书必须违法的问题。因本案中并无证据能够证明〔2007〕62号批复已经相关程序由有权机关认定为失效文件，市政府未在规定期限内作出《征收土地公告》属于程序违法，就案涉的行政征收而言其已履行相应的公告程序，市政府办公厅作出的行为视为市政府履行职责的行为，上诉人谢惠伦如针对其实施的补偿安置方案不服，可向批准征收土地的人民政府申请裁决，亦可向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府依照行政复议法律法规的规定提出申请，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。故被上诉人成华区规划与自然资源局依据上述行政征收过程中的批准文件及相关公告等作出4号决定书并无不当。 二、针对决定书本身是否符合法律规定的问题。被上诉人成华区规划和自然资源局依法向上诉人谢惠伦发出《征地拆迁补偿安置告知书》,告知其拆迁安置补偿标准、办理手续，后向其发出《限期交地催告书》，并告知其应获得的补偿款已汇入银行专户，在谢惠伦仍不领取补偿款并交出土地的情况下，才向谢惠伦作出了《限期交地催告书》，并在异议期限后对其作出4号决定书，程序合法。 综上，原审判决驳回谢惠伦的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢惠伦负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 衡 审判员 李 亚 审判员 陈 楠 二〇二〇年三月十二日 书记员 何国超 附：相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。