湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终1562号上诉人（原审被告）：湘阴县人民政府。住所地：岳阳市湘阴县新世纪大道北侧。法定代表人：李镇江，该县县长。委托代理人：廖宗，该县人民政府办公室工作人员。委托代理人：邹红艳，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：湘阴长燃中阳燃气有限责任公司。住所地：湖南省岳阳市湘阴县文星镇旭东中路。法定代表人：刘继华，该公司经理。委托代理人：胡勇平，湖南闻胜律师事务所律师。委托代理人：徐凌霄，湖南闻胜律师事务所实习律师。原审第三人：湘阴县城市建设投资有限责任公司。住所地：岳阳市湘阴县新世纪大道北侧。法定代表人：姜彬，该公司执行董事兼总经理。委托代理人：卢成章，湖南天地人律师事务所律师。原审第三人：湘阴县城市管理行政执法局。住所地：湘阴县文星镇太傅路。法定代表人：杨方清，该局局长。委托代理人：万民强，该局法规股股长。委托代理人：卢成章，湖南天地人律师事务所律师。上诉人湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）因与被上诉人湘阴长燃中阳燃气有限责任公司（以下简称中阳燃气公司）及原审第三人湘阴县城市建设投资有限责任公司（以下简称县城投公司）、湘阴县城市管理行政执法局（以下简称县城管局）行政协议一案，湘阴县政府不服岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初234号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：2004年11月，湘阴县建设局与重庆庆业置业有限公司签订《湘阴县天然气工程项目开发建设合同书》，合同约定“工程范围：湘阴县管辖行政区域”，“由乙方（重庆庆业置业有限公司）采取独资形式建设本项目，甲方（湘阴县建设局）给予乙方经营期内独家经营权”，“乙方应接受县有关部门的行业管理，按规定缴纳费用，在天然气输配气工程建成后，保证正常经营供气30年以上”。2011年8月10日，湘阴县政府召开的《关于长沙市燃气实业公司进入我县天然气市场有关问题的县长办公会议纪要》（【2011】第28次）决定：“同意长沙市燃气实业有限公司控股中阳燃气公司，并依法取得我县天然气市场特许经营权”。2012年12月31日，湘阴县政府作出湘阴政函【2012】114号《湘阴县人民政府关于同意授予县城市建设投资有限公司城区燃气市场特许经营权的批复》“同意授予你公司﹝湘阴县城市建设投资有限公司（以下简称县城投公司）﹞城区燃气市场特许经营权，并同意你公司将我县城区燃气特许经营权协议有偿转让给长燃中阳燃气有限责任公司”，中阳燃气公司辩称其并不知道上述批复。2012年7月27日，湘阴县住房和城乡建设局《关于同意建设湘阴县境内芙蓉大道天然气管道的批复》“我局完全同意你公司在我县境内的芙蓉大道进行天然气管道建设”。2013年1月28日，城投公司与中阳燃气公司签署《城市管道燃气特许经营协议书》，约定“本协议之特许经营权行使的地域范围为湘阴县现行行政区域内”。同日县城投公司向中阳燃气公司颁发授权书，授权该公司在上述特许经营协议书所界定的范围内独家从事天然气的开发、建设、经营。2017年1月14日，湘阴县燃气管理站发布《关于转发中共湘阴县委办公室、湘阴县人民政府办公室的通知》，要求中阳燃气公司在该县金龙镇积极推进清洁能源相关工作。2017年1月20日，湖南省住房和城乡建设厅向中阳燃气公司核发《燃气经营许可证》，经营区域规定为：管道燃气经营——湘阴县现行行政管辖区域内（详见特许经营协议）。2018年5月31日，县城投公司向中阳燃气公司发出《关于更正有关条款的函》，该公司根据湘阴县政府的督办函，对2013年1月与该公司签订的《城市管道燃气特许经营协议书》第一章1.1条中“湘阴县行政区域内”和第三章3.3条款中“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”，即该公司在湘阴县管道燃气特许经营区域为湘阴县城区。2018年6月6日，中阳燃气公司作出《关于对有关条款的函>的复函》(长燃中阳司【2018】015复函)，称“基于尊重合同、尊重历史，协议书中相关条款无误”“贵司来函相关取消条款或修改原条款属重大事项，我司无权也不能表态同意”。2018年6月29日，湘阴县政府通过湘阴府阅【2018】33号《关于加力推进全县管道燃气市场整治等有关问题的会议纪要》（以下简称33号《会议纪要》），决定“由县城市建设投资有限公司负责，按照县政府《关于同意授予县城市建设投资有限公司城区燃气市场特许经营权的批复》（湘阴政函【2012】114号）要求，更正与湘阴长燃中阳燃气有限责任公司签订的特许经营协议”；“由县城管执法局负责对长燃中阳燃气有限责任公司在我县管道燃气市场的经营区域予以重新核定；“授权案外人湖南洞庭资源控股集团燃气市场特许经营权”“同意授权湖南洞庭资源控股集团全县城乡燃气市场特许经营权，由县城市管理行政执法局牵头，洞庭资源控股集团协同，采取公开采购招标的方式，引进有实力的管道燃气经营企业开发和经营全县乡镇管道燃气市场，建立管道燃气市场竞争机制”。2018年7月2日，县城管局向中阳燃气公司发出《关于依法核定管道燃气特许经营区域的通知》，称对该公司在湘阴县管道燃气经营区域由原《燃气经营许可证》“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”。2018年7月4日，中阳燃气公司作出《关于的复函》(长燃中阳司【2018】017复函)，回复“贵局通知中有关湘阴县‘管道燃气经营区域由原《燃气经营许可证》核定的‘湘阴县现行行政管辖区域内’依法核定为‘湘阴县城区’，我司不予认可”。2018年11月15日，县城管局经湘阴县政府授权，公示将湘阴县乡镇管道燃气特许经营权项目公开招标，并于2018年12月7日在岳阳市公共资源交易中心公开招标。2019年1月28日，县城管局在中国湖南政府采购网发布《湘阴县乡镇管道燃气特许经营权项目终止公告》，说明因本项目中标单位未能在规定时间内与采购人签订采购合同，本项目做废标处理。中阳燃气公司对湘阴县政府的该行为不服向该院提起行政诉讼。请求：1.撤销湘阴县政府作出的33号《会议纪要》授权县城投公司变更特许经营协议的行为；2.判令立即停止湘阴县政府授权的县城管局对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公告招拍挂的行为。岳阳市中级人民法院认为：中阳燃气公司系依法从湘阴县政府手中获得该县行政区域范围内天然气特许经营权，且其特许经营权获得了湖南省住房和城乡建设厅的确认。该公司称其一直在按照合同和特许经营协议积极进行天然气管道建设和经营，湘阴县政府也未指出该公司在履行合同或特许经营协议时有不当之处。在此情况下，湘阴县政府在没有指出该公司在履行特许经营协议不力的情况下，未与该公司协商，不顾湖南省住房和城乡建设厅已颁发了《燃气管道经营许可证》的事实，单方面变更其与长燃中阳公司签订的特许经营权协议，程序违法。县城投公司通知中阳燃气公司变更特许经营范围及县城管局重新核定该公司特许经营范围并对乡镇天然气特许经营权进行招标不当。湘阴县政府于2018年6月29日作出的33号《会议纪要》，要求县城投公司变更与中阳燃气公司签订的特许经营协议书，是针对特定的对象、特定的事项作出的明确要求，直接影响了原告的权益，此非一般的行政指导行为，可以提起诉讼。中阳燃气公司在得知自己的权益受到侵害后即提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。县城管局对该县乡镇燃气特许经营权招拍挂虽然已经终止了，但是并不是因为不能改变中阳燃气公司的特许经营范围而终止，而是因为中标人未能在规定时间内与采购人签订采购合同而废标。对中阳燃气公司提出的撤销湘阴县政府作出的33号《会议纪要》授权县城投公司变更特许经营协议的行为的诉讼请求予以支持。中阳燃气公司提出的判令立即停止湘阴县政府授权的县城管局对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公告招拍挂的行为的请求因该局已停止招拍挂行为且现在没有重新进行招拍挂行为，该请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）、（六）项、第七十八条第一款规定，判决撤销湘阴县政府作出的33号《会议纪要》中授权县城投公司变更特许经营协议的行为；驳回中阳燃气公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由湘阴县政府负担。湘阴县政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一审判决认定被诉会议纪要第二部分第1点影响了中阳燃气公司的权益，属于认定事实不清。中阳燃气公司从县城投公司取得特许经营权，是民事合同，第一诉求不属于行政诉讼受案范围，一审将其纳入实体判决属于适用法律错误。33号《会议纪要》属于内部行政机关内部会议记录和正常的工作安排，未改变中阳燃气公司的权利义务，也未新设权利义务。33号《会议纪要》是湘阴县政府依法行政的行为，符合现有法律、法规和规章的规定。请求撤销一审判决的第一项；驳回中阳燃气公司的起诉。中阳燃气公司答辩称：33号《会议纪要》将“湘阴县现行行政管辖区域内”更正为“湘阴县城区”，对中阳燃气公司造成了实质影响。且会议纪要作出后县城投公司向中阳燃气公司发函，告知变更范围，同时告知对乡镇范围燃气特许经营权将进行招标。该会议纪要是针对特定的对象、特定的事项作出的明确要求，影响了当事人权益，可以提起诉讼。请求驳回上诉，维持原判。县城投公司和县城管局共同答辩称：中阳燃气公司与重庆置业公司没有任何法律关系。33号《会议纪要》是内部行为，且形成会议纪要之前已经变更特许经营权的授权范围，并已发函给中阳燃气公司。现县城管局进行的关于湘阴县乡镇范围经营权的招标已经停止。请求撤销一审判决；驳回中阳燃气公司的起诉。本院认为：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。涉案县城投公司受湘阴县政府委托，与中阳燃气公司于2013年1月28日签订的《城市管道燃气特许经营协议书》，属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，提起的行政诉讼，人民法院应予受理。一审法院将本案作为行政案件受理，并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，中阳燃气公司的诉讼请求是撤销湘阴县政府作出的33号《会议纪要》授权县城投公司变更特许经营协议的行为和停止县城管局对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公告招拍挂的行为。从本案县城投公司发出《关于更正有关条款的函》、湘阴县政府作出33号《会议纪要》、县城管局发出《关于依法核定管道燃气特许经营区域的通知》和对湘阴县乡镇管道燃气特许经营权公告招拍挂等行为看，其目的均是为了将2013年1月签订的《城市管道燃气特许经营协议书》第一章1.1条中“湘阴县行政区域内”和第三章3.3条款中“湘阴县现行行政管辖区域内”变更为“湘阴县城区”。中阳燃气公司诉求的实质是不服湘阴县政府单方变更《城市管道燃气特许经营协议书》，即对湘阴县政府将中阳燃气公司在湘阴县管道燃气特许经营区域由全县范围变更为湘阴县城区不服。故本案被诉行政行为应是湘阴县政府单方变更行政协议行为，并不是湘阴县政府作出授权县城投公司变更特许经营协议行为的《会议纪要》。原审对中阳燃气公司错列被诉行政行为没有进行释明，错误将33号《会议纪要》作为审理对象，导致审理方向偏差，对变更行政协议行为的合法性和有效性未进行全面司法审查，属于认定事实不清。另外，中阳燃气公司请求法院判令停止县城管局对与本案相关的特许经营权招拍挂行为，属于申请保全，人民法院应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十六条的规定进行办理，而不是作为一个独立诉讼请求。综上,原审认定事实不清,适用法律错误，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市中级人民法院作出的(2018)湘06行初234号行政判决；二、本案发回岳阳市中级人民法院重新审理。二审案件受理费50元，退还给湘阴县政府。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年三月四日法官助理陈未书记员刘博文