辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终290号上诉人（原审被告）：沈阳市沈北新区沈北街道办事处，机关所在地沈阳市沈北新区。法定代表人：赵文辉，系该单位主任。委托代理人：蔡姝，系辽宁明格律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：董宝东，男，1970年10月12日出生，汉族，无职业，住址沈阳市于洪区。上诉人沈阳市沈北新区沈北街道办事处（以下简称“沈北街道”）与被上诉人董宝东行政强制拆除行为违法一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2019）辽0192行初883号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。原审查明，原告从案外人处承包三处位于沈阳市沈北新区沈北街道五五社区的土地，原告按照承包合同分别起诉三件案件，本案系针对16号土地承包合同。原告称建设构筑物，被告认定其违法状况属于有看护房有棚架没有棚膜、土地荒废。被告依据《关于辽宁省“大棚房”问题清理整治专项行动农业大棚看护房违规问题整改意见》、《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》及《关于沈北新区“大棚房”清理整治有关工作会议纪要》等文件的规定进行整治。被告此次整治违法构筑物分别为“有房无棚、有棚无膜，大棚设施不完整，未用于农业生产等”。2019年2月22日，沈北街道发出《限期拆除通知》，通知限期在2019年2月24日前将看护房及其他非农设施一并拆除，并恢复到可耕种状态。2019年3月5日，沈北街道发出《限期拆除通知书》，通知限期在2019年3月15日之前恢复到能够从事农业生产状态（即棚架棚膜完整，土地达到可耕种条件），如不能按期整改到位，相关政府部门将于2019年3月20日之前将看护房和非农设施全部拆除，恢复到可耕种状态。2019年3月7日，沈北街道发出《沈北街道“大棚房”清理整治公告》，告知大棚户：1.改变用途和面积超过30平方米的看护房，于2019年3月10日前将看护房自行整改至30平方米并清除看护房内部非农设施，恢复农业用途；2.有看护房，但大棚设施不完整且不具备生产条件的大棚，在2019年3月15日之前恢复到能够从事农业生产状态；3.恢复到能够从事农业生产状态的大棚务于2019年4月15日之前大棚内从事农业正常生产、要见到绿苗。被告沈北街道将上述通知张贴在各业户大棚上或直接送达给各业户，原告在此范围内。原告称对其所租用土地上附着物进行了拆除的时间不清楚。被告称拆除时间为2019年3月20日。现原告不服被告的强制拆除行为，诉至本院。原审认为，本案争议焦点是被告沈北街道实施的行政强制行为是否合法。实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告未经法定程序，强制拆除原告地上附着物的行为程序违法，属于违法行政强制行为。现地上附着物已被实际拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：确认被告沈阳市沈北新区沈北街道办事处于2019年3月强制拆除原告董宝东位于沈阳市沈北新区沈北街道五五社区地上附着物行为违法。案件受理费50元，由被告负担。上诉人沈北街道上诉称，一、上诉人拆除违法违章建筑行为是执行上级政府的决定，是正常履行行政管理职责，不属于行政强制执行行为，不适用行政强制法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡镇级人民政府应执行上级各级政府的行政决定、命令。本次上诉人拆除违建“大棚房”行为是由国务院统一部署、辽宁省政府下发指导性文件，对在农用地上以设施农业项目为名违法建设的房屋及其他附属设施进行清理整治的专项行动，根据辽宁省政府要求，清理工作必须在2019年3月底完成拆除。因此，上诉人的拆除行为是根据上级政府指示进行的，不是自行拆除违法建筑。二、一审法院认定事实错误，适用法律错误，被拆除的建筑物属于违法违章建筑，并且在被拆除之前上诉人履行了告知义务，不应认定拆除程序违法。首先，被上诉人与案外人签订的合同约定土地应从事农业大棚种植，但被上诉人却借用实施农业大棚种植的名义，实际建设的是农村村民住宅用房，并且用于居住或其他非农用途。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”再根据此次大棚房违规问题相关整改意见，以及沈北新区人民政府大棚房清理整治工作领导小组下发的有关会议纪要，对于被上诉人此类的农业大棚不存在或废弃、毁损，不再进行农业生产，剩余看护房等设施用于居住或其他非农业用途的，并且没有相关审批手续的“看护房”，属于违法违章建筑，应坚决予以拆除复耕。其次，本次“大棚房”问题专项清理整治行动，具有明显的政策导向，是为了全面贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护、实施乡村振兴战略的决策部署，坚决遏制农地非农化，严守耕地保护红线，促进农业健康发展，推进乡村振兴战略实施，确保“大棚房”问题专项清理整治行动发现的各类违法违规问题处理整改到位；并且，因多数被上诉人的大棚房长期闲置、弃耕，无法通知到本人，上诉人通过在大棚上贴出通知或村部、田间地头设立告示牌等形式进行了通知，上诉人在拆除前，履行了告知、限期自行拆除等通知义务；因此，在政策要求如此紧迫，上诉人履行了相应义务的情况下，不应单纯的直接适用程序上的规定，进而认定拆除程序违法。综上所述，上诉人对被上诉人违法建设的“大棚房”进行拆除具有法定的职权依据，拆除前已履行必要的通知义务，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人全部诉讼请求或发回重审。被上诉人董宝东未未向本院提交书面答辩意见。当事人向原审提交的证据及依据均已随案移送本院。经本院审查，原审法院对证据的认定正确。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案争议焦点是上诉人沈北街道实施的行政强制行为是否合法。上诉人沈北街道提交的职权依据不足，且实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定的程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述、申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。上诉人未经法定程序，强制拆除被上诉人房屋的行为程序违法。故原审判决确认本案强制拆除行为违法并无不当。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市沈北新区沈北街道办事处承担。本判决为终审判决。审判长  王东涛审判员  赵春玲审判员  张振岭二〇二〇年三月三十日书记员  王雨薇本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；