江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行终846号 上诉人（原审原告）冯珉，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市江北新区管理委员会市场监督管理局，住所地南京市江北新区药谷大道9号会展中心7楼。 法定代表人陈建鹏，南京市江北新区管理委员会市场监督管理局局长。 委托代理人李平，南京市江北新区管理委员会市场监督管理局工作人员。 委托代理人李治培，南京市江北新区管理委员会市场监督管理局工作人员。 被上诉人（原审被告）南京市市场监督管理局，住所地南京市玄武区珠江路696号。 法定代表人孙宁，南京市市场监督管理局局长。 委托代理人徐网兰，南京市市场监督管理局工作人员。 委托代理人熊雅，江苏三法律师事务所律师。 上诉人冯珉因诉被上诉人南京市江北新区管理委员会市场监督管理局（以下简称江北新区市场监管局）、南京市市场监督管理局（以下称南京市市场监管局）不履行法定职责及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初473号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。因新型冠状病毒××疫情影响，本案曾暂停相应审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月5日，冯珉向原南京市工商行政管理局（以下简称南京市工商局）提交申诉状，申诉请求为：1、赔偿所购2把不合格餐椅价款的3倍约2880元（480元×2×3）；2、赔偿通讯、邮寄、打印及交通等费用共约300元；3、对顾家家居桥北金盛店（以下简称顾家金盛店）进行查处并答复申诉人。事实理由为：冯珉于2016年10月29日在顾家金盛店购买包含不合格餐椅在内的产品计20719元，后其中两把餐椅出现龟裂、鼓包现象，顾家金盛店以不合格产品冒充合格产品侵犯了申诉人的合法权益，请求责令顾家金盛店给予赔偿，并对顾家金盛店依法查处。 南京市工商局于2018年6月14日向冯珉作出告知书，内容为：收到冯珉关于投诉顾家金盛店的来信，根据依法分类处理信访诉求的相关规定，已将冯珉反映的问题转至江北新区市场监管局处理。 期间，江北新区市场监管局组织冯珉和顾家金盛店当面调解未果。2018年6月23日，顾家金盛店向江北新区市场监管局出具《关于消费者冯珉投诉的情况回复》，称：冯珉所购产品已经超过保修期，经调解，顾家金盛店愿意免费上门更换配件并维修，但冯珉坚持要求免费更换餐椅并给予餐椅价值三倍赔偿的要求顾家金盛店无法接受，故决定终止调解。2018年7月23日，江北新区市场监管局做结案处理。 2018年12月24日，冯珉向南京市工商局提交行政复议申请书，复议请求为：责令江北新区市场监管局对冯珉的投诉依法处理并作出答复。事实和理由为：冯珉反映的问题转至江北新区市场监管局处理，后自称江北新区消费者协会的工作人员召集双方了解过一次情况，后又电话通知正在协调处理，至今江北新区市场监管局未作出答复。江北新区市场监管局未履行保护消费者合法权益的法定职责，侵犯了消费者的合法权益，请求复议机关责令江北新区市场监管局履行法定职责。 2018年12月26日，南京市工商局受理冯珉的行政复议申请。2019年1月7日，江北新区市场监管局提交行政复议答复书及证据材料。2019年2月21日，南京市市场监管局作出〔2019〕宁市监行复第46号《行政复议决定书》（以下称46号复议决定书），认为：根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第四条、第十五条、第二十四条、第二十九条第一款的规定，对消费者的投诉，工商行政管理部门应依法履行立案、调解等处理及告知义务；江北新区市场监管局称对冯珉的投诉已履行调解义务并告知其处理结果，但其提供的通话记录并无对应通话内容，也无其他材料证明其履行了告知终止调解的义务；鉴于顾家金盛店已向江北新区市场监管局出具拒绝调解的情况说明，本案并无调解可能，要求江北新区市场监管局履行已没有实际意义；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目之规定，决定确认江北新区市场监管局未在法定期限内对冯珉的投诉作出处理的行为违法。 另查明，因2019年1月政府机构改革，南京市工商局的职责由南京市市场监管局承继，不再保留南京市工商局。冯珉系北京市京师（南京）律师事务所律师。 原审法院认为，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条、第三十三条的规定，在工商行政管理领域，消费者投诉与消费者举报系两种不同的行为，不适用同一行政程序处理。本案中，冯珉提交的申诉状三项申诉请求中，前两项系要求解决消费者权益争议的投诉，后一项系举报经营者违法行为，工商行政管理部门均应予以处理，但不属于同一法律关系。 对于冯珉的投诉，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条第一款、第七条的规定，顾家金盛店位于江北新区市场监管局辖区内，故江北新区市场监管局对冯珉的投诉事项具有管辖权。根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第四条、第二十四条、第二十九条第一款的规定，江北新区市场监管局应当组织双方调解并告知处理结果。本案中，因双方调解未果，顾家金盛店明确告知江北新区市场监管局决定终止调解，故江北新区市场监管局应当终止调解，并告知冯珉。现江北新区市场监管局虽然自称已履行调解义务并告知冯珉结果，但其提交的证据不能证明上述事实，应当承担不利后果。 对于冯珉的举报，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条第一款、第十七条、第十九条、第二十条第一款的规定，工商行政管理机关对于冯珉的举报，应当依法处理。 对于冯珉的复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，南京市市场监管局作为江北新区市场监管局的上一级主管部门，具有对江北新区市场监管局的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，南京市市场监管局依法受理冯珉提出的复议申请后，通知江北新区市场监管局进行答辩，经复议程序后，在审理期限内作出46号复议决定书并送达，办理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议的对象为具体的行政行为。本案中，冯珉作为法律工作者，其申请复议时，复议申请书的内容均只涉及“投诉”内容，并未要求对“举报”事项进行处理。基于投诉事项与举报事项属不同法律关系，分别对应不同的行政行为，南京市市场监管局仅针对江北新区市场监管局对投诉的处理进行行政复议，并未违反法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目的规定，江北新区市场监管局提交的证据不足以证明其对冯珉的投诉履行了法定职责，但顾家金盛店已明确拒绝调解，南京市市场监管局据此作出46号复议决定书，确认江北新区市场监管局未在法定期限内对冯珉的投诉作出处理的行为违法，具有事实及法律依据。对于工商行政部门针对冯珉2018年6月5日提出的举报的履职情况，冯珉若有异议，可另行主张。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回冯珉的诉讼请求。本案案件受理费50元，由冯珉负担。 上诉人冯珉上诉称，南京市市场监管局告知将上诉人的申诉转至江北新区市场监管局处理，可以认定该局认为上诉人的申诉就是投诉。上诉人向南京市市场监管局申请行政复议，复议请求中的投诉就是上诉人的申诉，自然包括对顾家金盛店的查处请求。一审法院认为上诉人的复议申请中只涉及“投诉”内容，并未要求对“举报”事项进行处理，属于事实认定错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判责令南京市市场监管局重新作出复议决定。 被上诉人江北新区市场监管局辩称：一、根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十六条第六项的规定，上诉人的投诉属于依法可不予受理的投诉，调解并非必经程序。二、根据相关规定，上诉人主张的3倍赔偿和免费换货的投诉请求不受行政实体法的保护。三、江北新区市场监管局已经对上诉人投诉启动调解、调查程序，已经履行法定职责。四、上诉人的起诉不具有诉的利益。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人南京市市场监管局辩称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，江北新区市场监管局于2018年6月13日、2018年6月14日四次与上诉人电话联系；于2018年6月25日再次与上诉人电话联系，通话时长为5分29秒。 本院认为，上诉人在其一审行政起诉状中列明的被告为南京市市场监管局，诉讼请求系针对46号复议决定书，后在诉讼过程中上诉人申请追加江北新区市场监管局为本案被告。一审法院以作出原行政行为的行政机关即江北新区市场监管局和复议机关即南京市市场监管局作为共同被告，分别对原行政行为和复议行为的合法性进行了审查。综合一审判决以及上诉人和两被上诉人的意见，本案二审涉及到如下问题：一、本案的适格被告应当如何认定；二、针对上诉人的投诉举报，江北新区市场监管局是否履行了法定职责；三、南京市市场监管局在复议过程中有无遗漏复议请求，其作出的46号复议决定书是否合法。 第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，46号复议决定书确认江北新区市场监管局未在法定期限内对申请人的投诉作出处理的行为违法。如果该确认违法属于以违反法定程序为由确认违法，那么根据以上规定，可以视为复议机关维持原行政行为，则应以作出原行政行为的行政机关和复议机关为案件的共同被告。如果该确认违法并非是以违反法定程序为由，那么应当认定复议机关改变了原行政行为，则应以复议机关为单独被告。根据46号复议决定书的认定，“被申请人提供的通话记录并无对应通话内容，也无其他材料证明被申请人履行了告知终止调解的义务。”该段表述是复议机关对复议被申请人有无履行法定义务的实体判断，而并非只是对行政程序是否合法的判断。46号复议决定书引用的法条是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目，指向为“主要事实不清、证据不足”，该项下第三目才是“违反法定程序”。以上情况足以说明，复议机关并不是以违反法定程序为由确认原行政行为违法，而是认为无证据表明复议被申请人履行了法定义务，但责令其继续履行已无实际意义，最终作出确认违法的复议决定。因此，从诉讼法的规定而言，本案应当是以南京市市场监管局为单独被告，审查的对象是南京市市场监管局作出的46号复议决定书。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，如果一审法院遗漏了必要的当事人或是遗漏了原告的诉讼请求，那么二审法院一般需要发回重审。但本案的情况与之不同，对于46号复议决定书，一审法院已经进行了审理并作出判断，一审法院并没有遗漏上诉人的诉讼请求。一审法院的错误在于，其不当地追加了被告，从而扩大了本不该在同一案件中进行审理的范围。如果本院将本案发回重审，那么一审法院将在重审中只审理行政复议行为，而不包括上诉人对江北新区市场监管局的处理行为的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，起诉不符合法定条件的，应当裁定驳回起诉。如果本院按照复议机关为单独被告的规定，驳回上诉人针对江北新区市场监管局的处理行为的起诉，那么上诉人对此还需通过其他法律途径进行救济。鉴于江北新区市场监管局的处理行为与南京市市场监管局的行政复议行为之间存在紧密联系，且一审法院也已经将江北新区市场监管局的处理行为纳入了审查范围，出于诉讼经济的考虑，为避免讼累，本院将在二审中继续就原行政行为和行政复议行为的合法性进行全面审查。 第二，根据上诉人的申诉状，其请求分为两类，一类是要求经营者予以赔偿，一类是要求行政机关对经营者进行查处。对于第一类请求，应当适用当时生效的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》的规定。该办法第四条规定，“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的，实行调解制度。”因此，工商行政管理部门对消费者投诉履行法定职责主要体现为组织调解。该办法第二十九条规定，“有管辖权的工商行政管理部门应当在受理消费者投诉之日起六十日内终结调解；调解不成的应当终止调解。”本案中，江北新区市场监管局在收到南京市市场监管局转交的上诉人申诉材料后，已经组织了上诉人与经营者进行调解，并多次与上诉人电话沟通，但因未能达成一致意见而调解不成，经营者为此出具了书面材料表明终止调解。虽然江北新区市场监管局未能提供书面证据表明其将最终的调解结果告知了上诉人，但从2018年6月25日的通话记录看，该次通话发生在经营者出具终止调解的意见之后，通话时长5分多钟，其通话内容目前虽然无法确定，但本院有理由相信江北新区市场监管局在该次通话中将调解的结果告知了上诉人。并且，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》也并未强制规定工商行政管理部门应当以书面形式告知消费者调解的结果，上诉人参与了调解，其对于当时未能调解成功的结果显然应当是知晓的。故本院认定江北新区市场监管局已经履行了处理上诉人消费者投诉的法定职责。 对于第二类请求，当时生效的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定，“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”第五十八条规定，“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”因此，针对违法行为的查处请求，工商行政管理机关不论是不予立案，还是最终作出行政处罚，或是作其他处理，都应当将处理结果告知投诉人、申诉人、举报人。并且，从以上规定来看，江北新区市场监管局应当对查处申请的处理留有书面记录材料，而江北新区市场监管局提交的所有证据均不能反映对上诉人申请查处事项的认定结果。江北新区市场监管局称其在电话中告知了上诉人不予立案的结果，但上诉人予以否认，目前对此无法查证。鉴于江北新区市场监管局都未曾形成经营者是否有违法行为的书面认定结论，故本院亦难以认可江北新区市场监管局曾将查处结果告知过上诉人。因此，本院认定江北新区市场监管局对于上诉人提出的要求对违法行为进行查处的请求，未能依法履行法定职责。 第三，根据上诉人的行政复议申请书，其复议请求表述为“责令被申请人对申请人的投诉，依法处理并作出答复。”南京市市场监管局认为，该“投诉”仅指上诉人提出的消费者投诉部分，不包括对于违法行为的查处请求，故在行政复议决定中也只针对消费者投诉部分进行审查。上诉人提出，其所谓的“投诉”包含了申诉状中所列的3项请求，行政复议决定遗漏了复议申请事项。经查，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三十三条规定，“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”现行的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条更是明确规定，“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”由此可见，工商行政管理部门或市场监督管理部门在其日常行政管理中，将“投诉”与“举报”作了区分，从两者的行为内容和处理方式来看，确实存在较大的不同之处，应当分属不同的行政行为。一审法院亦是以此为由，结合上诉人法律工作者的身份，认定上诉人在复议请求中的“投诉”只是单方面的内容。 然而，工商行政管理部门或市场监督管理部门对于“投诉”和“举报”的区分，从日常语言运用甚至法律语言运用而言，并不具有普遍意义。首先，判断上诉人行政复议请求的具体内容，应当结合其行政复议申请书和申诉状的全文。从这些材料中无法看出上诉人仅对于江北新区市场监管局处理消费者投诉的行为不服，相反，上诉人提出“请求复议机关责令被申请人履行法定职责”。因此，尽管上诉人在复议请求中所用词语是“投诉”，但该“投诉”显然是与申诉状中的3项申诉请求相关联，应包含要求对违法行为进行查处的请求。其次，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于与行政行为有利害关系。由此，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于司法解释规定的投诉。以上理解显然与前述部门规章不同，上诉人在本案中提出的对违法行为进行查处的请求，仍旧属于“投诉”。再次，发生对于“投诉”和“举报”的理解差异，实际上是区分标准不同所导致。工商行政管理部门或市场监督管理部门的理解是从行政机关分类处理的角度出发，但同样可以从有无法律上的利害关系这一角度出发进行理解。在实践中，如果产生语义分歧，可行的方法是要求补充说明。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定了行政复议的补正程序，但南京市市场监管局并未要求上诉人对其复议请求进行补正。最后，“投诉”和“举报”不仅是法律用语，在日常生活中也会大量使用。上诉人尽管作为法律工作者，但不应过高要求其完全按照工商行政管理部门或市场监督管理部门的理解去使用“投诉”和“举报”，况且上诉人使用的“投诉”含义与司法解释的规定基本一致，也与其之前提交的申诉材料相吻合。因此，本院认定上诉人在行政复议请求中提出的“投诉”，既包含了消费者投诉部分，也包含了对违法行为的查处申请部分。 南京市市场监管局作为复议机关，应当全面审查上诉人提出的行政复议申请，遗漏复议请求的，属于事实认定不清。46号复议决定书只审查了江北新区市场监管局对消费者投诉的处理，未审查江北新区市场监管局对违法行为查处申请的处理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，依法应当予以撤销。由于本院已经对江北新区市场监管局的行为进行了审理，故南京市市场监管局无需再重新作出行政复议决定。 综上，上诉人的上诉请求能够成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，致裁判结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初473号行政判决； 二、确认南京市江北新区市场监督管理局未对冯珉提出的针对顾家家居桥北金盛店违法行为的查处申请进行处理的行为违法； 三、南京市江北新区市场监督管理局于本判决发生法律效力之日起，在法定期限内对冯珉提出的针对顾家家居桥北金盛店违法行为的查处申请进行处理，并书面告知处理结果； 四、撤销南京市市场监督管理局作出的〔2019〕宁市监行复第46号《行政复议决定书》。 一、二审案件受理费各50元，均由南京市江北新区市场监督管理局和南京市市场监督管理局各负担25元。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 王 燕 审判员 黄 飞 审判员 周 磊 二〇二〇年三月十七日 书记员 韩卓君