山东省淄博市博山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0304行初49号 原告王在成，男，1954年11月1日出生，汉族，住博山区。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 委托代理人尹逸飞，山东居高律师事务所律师。 被告淄博市博山区池上镇人民政府，统一社会信用代码11370304004234015Q。住所地：博山区池上镇东池村。 负责人任鸿星，镇长。 出庭应诉负责人王萍，镇人大主席。 委托代理人梁丽娟，山东盛诚律师事务所律师。 被告淄博市博山区综合行政执法局，统一社会信用代码11370304F490900698。住所地：博山区凤凰山路3号。 负责人亓志伟，局长。 出庭应诉负责人周波，党组成员。 委托代理人丛强，山东盛诚律师事务所律师。 原告王在成诉被告淄博市博山区池上镇人民政府、淄博市博山区综合行政执法局确认拆除行为违法一案，于2019年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月24日立案后，分别于2019年9月27日、2019年9月26日向被告淄博市博山区池上镇人民政府、被告淄博市博山区综合行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月23日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院于2019年11月22日公开开庭审理了本案，原告王在成及委托代理人李艳龙，被告淄博市博山区池上镇人民政府的负责人王萍及委托代理人梁丽娟，被告淄博市博山区综合行政执法局的负责人周波及委托代理人丛强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告淄博市博山区池上镇人民政府组织人员于2019年4月16日拆除了位于博山区××镇××村的山里人家饭店房屋及附属设施。 原告王在成诉称，原告为山东省淄博市博山区××镇××村村民，在本村拥有合法的房屋。2019年4月，原告收到村委会送达的《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》，告知原告拥有的合法房屋为违章建筑，根据相关规定将予以强制拆除。但原告房屋是经合法程序批建，有合法的审批手续。2019年4月16日上午，两被告组织大量人员对原告合法房屋进行了暴力的强制拆除，给原告带来重大损失。原告认为两被告的强拆行为严重违反法律规定，侵害了原告的财产权，给原告造成了巨大的精神伤害。为此特诉至贵院，请求贵院依法判决：1、被告一、被告二强制拆除原告位于吴家台山里人家饭店房屋及附属设施的行为违法；2、诉讼费用由两被告承担。 原告王在成向本院提供以下证据：1、山东省村镇建设工程项目开工申请、审批表（建设人王在贵）；2、池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知；3、信访事项处理意见书；4、视频光盘。原告提供上述证据证明其房屋建设有审批手续，符合法律规定，不属于违建，以及被两被告强制拆除的事实。 被告淄博市博山区池上镇人民政府辩称，从山东省开展河湖清违清障工作以来，博山区水利局几次给被告下达通知，要求对辖区内占用河道的违建进行排查并下达拆除通知。被告于2019年4月4日向原告送达了《关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》，要求原告拆除其违建设施，但原告没有自行拆除。后博山区水利局又两次向被告送达河长制办公室文件，告知原告的山里人家饭店仍在违建范围内尚未拆除，并限期要求被告组织实施拆除。被告为落实上级文件并且为了防洪抗灾紧急避险，于2019年4月16日组织人员拆除了原告的违法建筑。 被告淄博市博山区池上镇人民政府向本院提交以下证据、依据：1、山东省河长制办公室鲁河长办字[2019]6号关于印发《全省河湖清违清障工作推进方案》的通知（协同办公系统打印件)；2、《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》；3、博山区河湖管理委员会河长制办公室博河长办字[2019]16号《关于对辖区内河湖清违清障工作进行再排查、再整改的紧急通知》附专项行动问题清单两组（协同办公系统打印件)；4、博山区河湖管理委员会河长制办公室博河长办字[2019]25号《关于市河长办第五核查组对我区河湖巡查发现问题并立即组织整改的通知》附第五核查组核查河湖违法问题交办单（协同办公系统打印件)。法律依据：1、《山东省河湖违法问题认定及清理整治标准》解读；2、山东省人民政府关于印发《山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案》的通知；3、《中华人民共和国水法》第六十五条。被告提供上述证据、依据证明其2019年4月16日拆除山里人家饭店房屋及附属设施的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。 被告淄博市博山区综合行政执法局辩称，我局在本案没有实施任何行政行为，没有任何侵害原告财产的行为，更没有任何违法行为，请依法驳回原告对我局的诉讼请求。 被告淄博市博山区综合行政执法局未向本院提供证据。 经庭前证据交换及庭审质证，各方当事人质证意见如下： 对被告淄博市博山区池上镇人民政府提交的证据、依据：被告淄博市博山区综合行政执法局均无异议，原告均有异议，具体意见如下：对1号证据，认为首先该证据系网站打印件，对真实性不予认可；其次，该证据中没有任何地方授权被告能够实施强拆行为去治理河道，强拆行为本身属于行政强制行为，应当由法律、行政法规去设定该行为，政府文件中不得作出该授权，因此该证据不具有合法性；第三，该证据中也没有体现出与本案原告房屋有关之处，与本案不具有关联性。对2号证据的合法性、关联性有异议，认为首先是否属于违法建设应当是根据《行政处罚法》所规定的法定程序进行认定，被告镇政府无权认定是否属于违法建设，其仅凭一纸通知就认定违法建设行为不具有合法性；其次，该文件也没有体现出任何与原告房屋有关之处，与本案不具有关联性；第三，该通知被告池上镇政府并未向原告送达，原告是通过村委会得知该通知的。对3号、4号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为首先如上所述是否属于违法建设应当由有法定职权的行政机关根据《行政处罚法》等相关法律规定的程序作出行政处罚后予以认定，而不是某一级行政机关发布内部文件即可认定是否属于违法建设，因此该证据不具有合法性；其次，即使被告认为原告的房屋属于违法建设，其也不具有强拆的法律职权，该证据不能成为被告强拆原告房屋合法性的证据。关于法律依据，认为首先1号、2号法律依据并非法律、行政法规而是政府文件，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，政府文件不能成为行政诉讼审理的依据；其次，3号法律依据与本案不具有关联性，原告的房屋也并非河道内所要清理的范围，该规定也没有授权被告可以实施强拆行为，不能成为强拆原告房屋合法性的依据。 对原告提供的证据：被告淄博市博山区池上镇人民政府对2号、3号证据无异议，对4号证据证明其单位是拆除主体亦无异议。对1号证据有异议，认为该证据不能证明原告的房屋是合法建筑，该申请审批表中没有规划部门签发的文件及文件编号登记，也没有县级建设主管部门的审批意见；审批表说明一栏第一条为建设单位或个人必须按照发证机关批准的定位放线进行施工，该审批表在没有规划部门批准及建设主管部门批准并进行定位放线的情况下即施工建设就说明其建筑物是违法建筑；地址一栏也没有列明其建筑物的位置就是山里人家饭店的位置，并不能说明其申请审批建设的建筑物即为山里人家饭店；因为原告提供的申请审批表所建的50.75平方米的房屋不属于王在成所有，所以王在成的诉讼主体不适格，其没有权利作为原告起诉被告。被告淄博市博山区综合行政执法局均有异议，具体意见为：对1号证据认为：第一，该建筑物不属于合法建筑，没有完成合法手续，具体意见同被告淄博市博山区池上镇人民政府的观点；第二，原告不是本案适格的主体，根据原告的陈述，原告提供的证据所建设的房屋是由省市区残联部门出资建设的，由残疾人居住使用，在原告没有向法庭提供证据证明省市区残联部门将房屋的所有权赠与了王在贵的前提下，房屋所有权不归王在贵所有，其只有使用权。而王在贵去世之后，该证据所涉及到的房屋的归属处理理应由出资建设单位作出决定。我国《继承法》明确规定继承财产必须是被继承人的合法财产，不动产权属的归属按照我国法律规定是以登记为准，尚未登记在王在贵名下的不动产，不属于王在贵的个人合法财产。原告自述兄弟五人，在没有任何证据证实其合法继承财产的前提下，无权就该财产的处置主张权利。原告自称其建设的其他财产没有向法庭提供任何证据，因此本案原告不具备诉讼主体资格，应依法驳回。对2号、3号证据，认为与其单位无关。对4号证据，认为从视频资料上看不出其单位有行政行为实施，不能证明其单位具体实施本案所涉及的拆除行为。 本院对上述证据、依据认证如下： 关于被告淄博市博山区池上镇人民政府提交的证据、依据：1号、3号证据能够证明山东省自2019年3月1日至5月31日开展全省河湖清违清障工作，以及博山区“深化清违整治构建无违河湖”专项行动问题清单中载明位于淄××支流××镇××村山里人家饭店河道内有违规建设房屋一处的事实，确认为有效证据。2号证据能够证明该被告于2019年4月4日向原告送达《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》的事实，且该通知中载明了“所有涉及河湖‘乱占、乱采、乱堆、乱建、乱排’问题，按照前发2019年3月底前必须全面整改到位的通知要求均已逾期，现转入强制执行阶段”等内容，确认为有效证据。4号证据的下发时间为2019年4月23日，系在被诉行政行为发生后形成，故不能作为证明被诉行政行为合法性的证据，确认为无效证据。该被告提供的1-3号法律依据均不能证明其拆除山里人家饭店房屋及附属设施的行为合法，上述法律规定不适用本案。 关于原告提供的证据：1号证据不能证明原告王在成对王在贵申请在池上镇吴家台建设的房屋享有所有权。2号证据能够证明原告收到《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》的事实，确认为有效证据。3号证据系被告淄博市博山区池上镇人民政府向原告出具的信访事项处理意见书，该意见书能够证明原告诉称的山里人家饭店房屋及附属设施系该被告拆除的事实，且该被告当时认定原告对该房屋及附属设施享有权利，确认为有效证据。4号证据不能证明被告淄博市博山区综合行政执法局实施了案涉拆除行为，确认为无效证据。 经审理查明，案涉山里人家饭店，个体工商户营业执照载明的名称为博山池上在成饭店，经营者为王艳玲，位于博山区××镇××村。原告陈述饭店的由来为：2001年其在吴家台有一个养猪场，大约110平方米，2013年养猪场不再养殖。其兄弟五人，王在贵是其四哥，王在贵系聋哑人，无生活自理能力。王在贵在村上原有一处20余平方米的房子坍塌后，省市区三级残联拨款给原告，让其帮助王在贵以王在贵的名义重新建房。2008年经镇、村两级批准，王在贵在原告的养猪场旁边建设面积为50.75平方米的住房居住。2015年王在贵去世后，原告就将王在贵的房屋改作饭店使用。2016年原告把养猪场也改建成饭店。案涉被拆除的山里人家饭店即原告的养猪场改建而来的房屋及附属设施以及王在贵的房屋。 庭后，王艳玲到庭陈述其与原告系父女关系，虽然营业执照登记的经营者不是原告，但饭店的建设者以及实际经营者均是原告。 另查明，原告提供的山东省村镇建设项目开工申请、审批表中载明，王在贵申请在池上镇吴家台建设面积为50.75平方米的房屋一处，村委会意见一栏加盖有“博山区××镇××村村民委员会”公章，并注有“同意”以及落款时间为“2008年8月20日”；乡镇政府意见一栏加盖有“博山区池上镇建设环保土地委员会”公章，并注有“同意新建”以及落款时间为“2008年8月21日”。其中，规划和用地批准单位文件编号文号及县级建设主管部门审批意见两栏均为空白。 同时查明，2019年2月27日，山东省河长制办公室印发《全省河湖清违清障工作推进方案》。2019年3月1日，博山区河湖管理委员会河长制办公室对上述推进方案予以转发。上述方案要求全面推进全省“深化清违整治、构建无违河湖”专项行动工作开展，确保汛前全省所有河湖问题清零。2019年4月4日，被告淄博市博山区池上镇人民政府委托吴家台委向原告送达《池上镇人民政府关于严格落实河湖清违清障工作任务的通知》，通知中载明未按规定时限（2019年3月底前）清理整治到位的村、单位和业户，逾期后将由相关部门按照规定予以停电并强制拆除处理等。2019年4月12日，博山区河湖管理委员会河长制办公室向各镇人民政府、街道办事处下发《关于对辖区内河湖清违清障工作进行再排查、再整改的紧急通知》，在附件《博山区“深化清违整治构建无违河湖”专项行动问题清单》中载明“吴家台山里人家饭店河道内有违规建设房屋一处”。被告淄博市博山区池上镇人民政府主张因原告逾期未自行拆除，遂组织人员，于2019年4月16日拆除了位于博山区××镇××村的山里人家饭店房屋及附属设施。原告主张被告淄博市博山区综合行政执法局亦实施了该拆除行为，两被告对此均不予认可。原告提起行政诉讼，要求确认两被告的上述拆除行为违法。庭审中，被告淄博市博山区池上镇人民政府主张王在成对王在贵的50.75平方米房屋并不享有权利，故王在成的诉讼主体不适格，王在成无权作为原告起诉其单位。 本院认为，本案的争议焦点有三个：一是被告淄博市博山区综合行政执法局是否实施了拆除行为；二是王在成是否具有本案的原告资格；三是被告淄博市博山区池上镇人民政府的拆除行为是否合法。 关于焦点一，原告提供的视频资料中虽然有被告淄博市博山区综合行政执法局的工作人员在场，但是不足以证明该被告实施了案涉拆除行为。本案中，原告收到的通知系由被告淄博市博山区池上镇人民政府作出并送达，结合两被告的当庭陈述以及庭审调查的情况，能够认定实施案涉拆除行为的主体是被告淄博市博山区池上镇人民政府。故对原告要求确认被告淄博市博山区综合行政执法局强制拆除其房屋及附属设施的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。 关于焦点二，原告主张案涉山里人家饭店系由两部分组成，即王在贵申请建设的50.75平方米房屋及原告养猪场改建而来的房屋及附属设施。对于王在贵的50.75平方米房屋，被告淄博市博山区池上镇人民政府主张原告对该房屋并不享有权利，原告亦未提供充分证据证明其对该房屋享有权利，故原告与该房屋被拆除之间不存在法律上的利害关系，其不具有对该房屋被拆除提起行政诉讼的主体资格。对于由原告养猪场改建而来的房屋及附属设施被拆除，结合被告淄博市博山区池上镇人民政府给原告送达的通知以及作出的信访事项处理意见书等，可以推定其认可原告对该部分房屋及附属设施享有权利，故原告对该部分房屋及附属设施被拆除有权提起行政诉讼，享有原告资格。 关于焦点三，首先，被告淄博市博山区池上镇人民政府并未提供证据或者依据证明其对占用河道的建筑物有权实施强制拆除。其次，《山东省行政程序规定》第三条规定，行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。上述条款规定行政机关作出行政行为时应当履行必要的正当程序，以维护行政相对人的合法权益。《中华人民共和国行政强制法》亦规定了听取陈述申辩意见等法定程序。本案中，被告淄博市博山区池上镇人民政府虽主张原告的山里人家饭店系违法建筑并已告知其限期拆除，因原告逾期未自行拆除，遂予以强制拆除。但该被告并未提供有权部门对原告房屋及附属设施系违法建筑的调查认定决定，即迳行予以强制拆除，缺乏执行依据。且该被告在拆除前未履行听取陈述申辩意见等法定程序，执行程序违法。综上，该被告拆除原告房屋及附属设施的行政行为违法。紧急避险，是指为了使公共利益、本人或者他人的人身和其他权利免受正在发生的危险，不得已而采取的损害较小的另一方的合法利益，以保护较大的合法权益的行为。关于该被告提出的其拆除行为系紧急避险的主张，因采取紧急避险的前提是危险正在发生，本案不符合紧急避险的成立条件，故对该被告的上述主张，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。鉴于被告淄博市博山区池上镇人民政府的拆除行为不具有可撤销内容，原告起诉要求确认该被告强制拆除位于博山区××镇××村山里人家饭店房屋（不包括王在贵的50.75平方米）及附属设施的行为违法，理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告淄博市博山区池上镇人民政府拆除原告王在成位于博山区池上镇吴家台村山里人家饭店房屋（不包括王在贵的50.75平方米）及附属设施的行为违法； 二、驳回原告王在成的其他诉讼请求。 案件受理费50.00元，由被告淄博市博山区池上镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  于莎莎 审 判 员  张 磊 人民陪审员  胡玉宝 二〇二〇年三月九日 法官助理赵昕渝 书记员任晓红