江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏行终1983号 上诉人（原审原告）王振,男，汉族，住江苏省睢宁县。 被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地在江苏省睢宁县睢城镇永康路。 法定代表人朱明泉，该县县长。 原审第三人睢宁县金城街道办事处，住所地在江苏省睢宁县经济开发区前进路19号。 法定代表人侍子昂，该办事处主任。 原审第三人睢宁县金城街道办事处王营社区，住所地在江苏省睢宁县。 负责人魏展，该社区主任。 原审第三人睢宁县金城街道办事处王营社区王三组，住所地在江苏省睢宁县。 负责人王玉荣，该组组长。 上诉人王振诉被上诉人睢宁县人民政府，原审第三人睢宁县金城街道办事处、睢宁县金城街道办事处王营社区、睢宁县金城街道办事处王营社区王三组土地行政管理（土地）其他行政行为一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初360号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人王振原审诉称，2008年至2013年，睢宁县经济开发区征收王营社区、王三组土地：沿河路、幸福路、前进路二期、王营小区路、王营小区一期、沿河路绿化带、王营小区、前进路外扩10米、睢邳路岔道、前进路外扩15米、幸福路外扩12米、白塘河绿化带、幸福路桥南绿化带、睢邳南路、海沙、文松彩包、胜元皮革、水厂、公交车站、精品服饰城、王营小区路改道、大地鞋服。睢宁县经济开发区征收王营社区王三组土地计731.913亩。2014年3月3日，王振从王营社区王三组群众理财中得知，王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包耕地2.41亩等，依据中国农业银行打卡只给妻子顾秀琴、儿子王强打卡征收土地补偿款，至今没有给其打卡征收土地补偿款。事实清楚，证据证实，没有打卡征收土地补偿款，就没有家庭人口承包土地2.41亩等，王振至今没有家庭人口承包耕地2.41亩等土地。请求法院判令：1.依法确认睢宁县人民政府不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责行政不作为，未向王振颁发土地承包经营权证；2.诉讼费用由睢宁县人民政府承担。王振在该院将起诉状副本送达睢宁县人民政府后，提出有关判决确认原审第三人不履行法定职责行为违法，未向王振家庭颁发农村土地承包经营权证的新诉请。 被上诉人睢宁县人民政府原审辩称：1.王振没有取得其所称的2.41亩土地承包经营权，无权提起本案诉讼，原告主体不适格。王振在诉状中自称“王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包地2.41亩”，故王振并未取得其所称的2.41亩土地承包权。至于王三组是否应分给其2.41亩土地，属于村民自治范畴，不是本案的诉讼标的和审查范围。2.农村土地承包经营权证的颁发需依申请进行，答辩人没有收到诉争的2.41亩土地的农村土地承包经营权证颁发申请，且王振没有取得诉争的土地承包经营权，所以其诉请确认答辩人行政不作为没有事实和法律依据，应予以驳回。综上，请求法院依法驳回王振起诉。 原审第三人睢宁县金城街道办事处述称：1.王振没有取得其所称的2.41亩土地承包经营权，无权提起本案诉讼，原告主体不适格。王振在诉状中自称“王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包地2.41亩”，故其并未取得其所称的2.41亩土地承包权。至于王三组是否应分给其2.41亩土地，属于村民自治范畴，不是本案的诉讼标的和审查范围。2.答辩人没有颁发农村土地承包经营权证的行政职权，其主体不适格。3.农村土地承包经营权证的颁发需依申请进行，答辩人也没有收到诉争的2.41亩土地的承包合同和相关资料，所以王振诉请确认答辩人行政不作为没有事实和法律依据，应予以驳回。另补充：如果要确认睢宁县金城街道办事处不作为违法，那么就涉及睢宁县金城街道办事处的权利和义务，不应将睢宁县金城街道办事处作为第三人。综上，请求法院依法驳回王振起诉。 原审第三人睢宁县金城街道办事处王营社区、睢宁县金城街道办事处王营社区王三组的述称意见同睢宁县人民政府的答辩意见。 该院查明，诉讼期间，经该院询问，王振述称，其诉请中的不履行保护人身权、财产权、受教育权法定职责是指，违反我国农村土地承包法第二十三条的“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定；王振起诉就是要求确认未颁发承包经营权证行为违法。王振还述称，其所在的家庭没有和村组签订土地承包合同，有关机关也没有向其家庭颁发过土地承包经营权证。 该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。第三十八条规定，原告在起诉被告不履行法定职责的案件中，应当提供其向被告提出申请的证据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，是人民政府对承包地进行颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。相应地，起诉人民政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责案件中，原告起诉应首先证实其已与发包方签订了土地承包合同，且发包方已向相关部门呈报了土地承包合同等符合规定的材料等事实。本案系王振起诉人民政府不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的案件。一方面，王振未提供其与发包方之间就案涉土地所签订的土地承包合同，在目前缺乏合法有效的承包合同的情况下，显然不具备由人民政府就案涉土地为其颁证的前提和基础；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，原告须首先与发包方签订合法有效的承包合同，之后再由发包方呈报材料、相关人民政府及职能部门申请、审核之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证。本案中，王振未证实其已就案涉2.41亩土地与发包方签订土地承包合同、其系上述土地的承包经营权人，亦未证实发包方已向相关部门呈报土地承包合同等符合规定的材料，其直接起诉要求确认睢宁县人民政府未向其家庭颁发农村土地承包经营权证违法，并不符合法定的起诉条件。另外，王振在该院将起诉状副本送达原审被告后提出新诉请，但未证实有正当理由，故该院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，在本案中对其新诉请不予理涉。该院经阅卷及询问当事人后认为，鉴于王振起诉不符合法定起诉条件，本案不需开庭审理，原告的起诉依法应迳行予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十八条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项及第三款之规定，裁定驳回王振的起诉。案件受理费50元，由本院予以退回。 王振上诉称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》的规定，被上诉人、原审第三人没有向上诉人颁发土地承包经营权证行为违法。一审法院不开庭审理，无故超审限，违反法律规定。请求撤销江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初360号行政裁定，重新审理；判令被上诉人、原审第三人向王振颁发土地承包经营权证。 睢宁县人民政府答辩称，上诉人未提供相关证据证实其已就涉案的2.41亩土地与发包方签订土地承包合同、其系上述土地的承包经营权人。农村土地承包经营权证的颁发需依申请进行，答辩人没有收到诉争的2.41亩土地农村土地承包经营权申请。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 睢宁县金城街道办事处、睢宁县金城街道办事处王营社区、睢宁县金城街道办事处王营社区王三组未提交书面陈述意见。 王振提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，本案王振诉请要求确认未颁发给其农村土地承包经营权证行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，根据王振一审提交的诉状和其在原审法院询问中的陈述，王营社区王三组未按法律规定分给其家庭人口承包地2.41亩，其所在的家庭也没有与村组签订过土地承包合同。王振在一审中也未提供证据初步证明其存在基于与所在村组签订土地承包合同享有的土地承包经营合法权益。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。故王振要求睢宁县人民政府为其颁发土地承包经营权证缺少前提和基础。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的农村土地承包经营权证颁发的程序要求，王振向睢宁县人民政府直接申请或起诉要求为其颁发农村土地承包经营权证，亦不符合上述法律规定的程序要求。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年三月二十五日 书记员  任子悦