安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖16行终1号上诉人（一审原告）陈继生，男，1967年7月26日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。被上诉人（一审被告）亳州经济开发区管理委员会，地址安徽省亳州市牡丹路885号，统一社会信用代码12341600MB0U771795。法定代表人周霄，主任。上诉人陈继生因诉被上诉人亳州经济开发区管理委员会（发下简称经开区管委会）行政协议违法确认一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院（2019）皖1602行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，根据原、被告提供的证据以及人民法院综合信息管理平台关联案件显示，2017年10月13日亳州经济开发区工委管委办公室下发亳经区办秘[2017]91号关于印发《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》的通知，2017年11月5日亳州经济开发区征迁办公室作出李门楼行政村陈庄自然村房屋限时拆迁奖励公告。在经开区管委会的组织下，亳州市亳房房地产咨询评估有限责任公司对陈继生的房屋进行了评估，原告陈继生在李门楼行政村陈庄自然村的房屋建筑面积为214.28平方米，其中航测图内房屋面积136.81平方米，予以评估，并于2017年11月12日出具了亳州市房屋征迁评估表，陈继生在亳州市房屋征迁评估表上签字确认。2017年11月12日陈继生作为乙方与甲方亳州市国土资源储备中心经协商签订了一份房屋征收补偿安置协议，征收实施单位亳州经济开发区第六管理区在该协议上盖章确认，协议上没有征收人亳州市国土资源储备发展中心的印章，同日，陈继生在安置人口、面积核准单上签字确认并领取了房屋拆迁补偿款。陈继生不服被告作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》，向亳州市人民政府申请行政复议，2018年12月9日亳州市人民政府以经开区管委会未提供证据证明该实施方案中涉及的集体土地已按照法律规定程序办理审批手续，即土地征收未经省政府批准，且无征收土地方案，补偿安置方案也未按法定程序进行征求意见和公告，经开区管委会作出该实施方案的程序违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，鉴于该项目土地上房屋已全部征收完毕且已拆除，该实施方案不宜撤销为由，作出亳复字[2018]65号行政复议决定，确认经开区管委会于2017年10月13日作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》违法。2019年3月25日陈继生提起行政赔偿诉讼，请求判令经开区管委会赔偿陈继生所遭受的房屋财产损失人民币753783.10元。本院受理后依法作出(2019)皖1602行赔初2号行政赔偿裁定，驳回原告陈继生的起诉。原告陈继生不服提起上诉，2019年10月8日，亳州市中级人民法院作出（2019）皖16行赔终6号行政赔偿裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，原告陈继生诉被告经开区管委会行政协议纠纷一案，于2018年9月3日向亳州市谯城区法院提起行政诉讼。亳州市谯城区法院于2018年11月26日作出(2019)皖1602行初131号行政裁定，驳回原告陈继生的起诉。原告陈继生不服提起上诉，2019年3月13日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2019）皖16行终30号行政裁定，撤销（2018）皖1602行初131号行政裁定；指令亳州市谯城区法院继续审理。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”本案中，被告经开区管委会未提供证据证明涉案的集体土地已按照法律规定程序办理审批手续，且亳州市人民政府已确认经开区管委会于2017年10月13日作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》程序违法，故被告经开区管委会与原告陈继生之间签订的房屋征收补偿安置协议主要证据不足、违反了法定程序。由于该项目包括原告在内其他村民的集体土地上房屋已全部征收完毕已拆除且领取了补偿款，如撤销该协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应依法确认该房屋征收补偿安置协议违法，保留房屋征收补偿安置协议的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认原告陈继生与被告经开区管委会2017年11月12日签订的房屋征收补偿安置协议违法。案件受理费50元，由被告经开区管委会负担。上诉人陈继生上诉称，一审法院法院虽然支持了上诉人的诉讼请求，但裁判理由不当，对于“保留房屋征收补偿安置协议的效力”的理由，上诉人无法认同。上诉人与被上诉人签订补偿协议从主体、权限、内容、程序四方面均不合法，严重侵害了上诉人的合法权益，属于重大且明显违法。一审仅认为程序违法，未对实体进行审查。一审判决保留此违法行政行为的效力于法无据，并且限制了上诉人合法权益的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条对人民法院判决确认违法但不撤销行政行为的情形确有规定，但并未提及保留违法行政行为效力的情形，不撤销不等于可以保留效力。保留该协议效力，无异于认同被上诉人违法的行政行为可以随意减损上诉人的合法权益且不用负担任何法律责任。一审法院也没有查明此违法行为是否侵害上诉人的合法权益，是否应判决责令被上诉人采取措施，承担赔偿责任。另外，一审中上诉人并未要求撤销此行政行为，上诉人认为案涉房屋已经拆除，不具有可撤销内容，要求确认违法，一审判决超出当事人诉讼请求范围，违反处分原则。上诉人陈继生向一审法院提供的证据有：1.经开区管委会对陈继生依申请信息公开回复材料，证明经开区管委会拆除了集体土地上陈继生的房屋，没有征收土地公告。2.农村土地承包经营权证，证明陈庄土地为农村集体土地。3.相关政府部门对陈继生依申请信息公开回复材料，证明涉案集体土地上房屋征收没有履行征地审批手续。4.亳复字[2018]65号行政复议决定书，证明被上诉人发布的涉案房屋的征收补偿安置文件违法。5.亳州市自然资源和规划局告知书等，证明涉案地块集体土地征收尚未获得批准，被上诉人征收集体土地是违法行为。被上诉人经开区管委会向一审法院提供的证据有：1.被上诉人事业单位的法人证书，证明被上诉人系事业单位，并非行政机关。2.安徽省人民政府皖政挂[2019]92号批复文件，证明上诉人所在的土地已被安徽省人民政府批准为建设用地。上述证据一审法院均随卷向本院移送。经审查，一审法院对证据认定基本正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是双方签订的协议是否合法，是否应保留效力。2017年11月12日上诉人与被上诉人签订的房屋征收补偿安置协议时，涉案集体土地没有经过安徽省人民政府批复征收为建设用地，2017年10月13日作出的《亳州经济开发区道东2号地块集体土地上房屋征收安置补偿实施方案》亦被亳州市人民政府确认程序违法，由于包括上诉人陈继生在内的陈庄集体土地于2019年5月19日经安徽省人民政府皖政挂[2019]92号《关于谯城区2018年第二十六批次第2个批次城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》，批准征收为建设用地，且该项目包括上诉人在内其他村民的集体土地上房屋已经征收并予以拆除，因此，一审法院以撤销上诉人与被上诉人签订的协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由，判决确认该协议违法，符合法律规定。由于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定的确认违法情形，本身就是保留行政行为的效力，一审法院予以说明，并无不当。上诉人提出该表述不当，限制了上诉人合法权益主张的上诉理由与法相悖，该上诉理由不能成立，依法不予支持。由于上诉人已经签订协议，并双方已经履行了协议，领取了补偿款，且房屋已经交给被上诉人予以拆除，不存在损害上诉人合法权益，判决被上诉人承担赔偿责任的情形。如果新的安置补偿标准高于签订协议时的补偿安置标准，可以另行要求找补差价。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈继生负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇二〇年三月十七日法官助理卢丽娜书记员孟蕾附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。