江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏01行终894号 上诉人（原审原告）刘勇，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人徐武胜，××族，住南京市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地在南京市鼓楼区广州路185号。 法定代表人黄辉，南京市城乡建设委员会主任。 委托代理人金峙，南京市城乡建设委员会工作人员。 委托代理人李根华，江苏彦圣律师事务所律师。 原审第三人南京海润房地产开发有限公司，住所地在南京市鼓楼区莫愁街道胜棋街9号。 法定代表人齐大鹏，南京海润房地产开发有限公司董事长。 委托代理人刘宏轩，南京海润房地产开发有限公司工作人员。 上诉人刘勇因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）、原审第三人南京海润房地产开发有限公司（以下简称海润公司）其他行政行为一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，因新型冠状病毒引发的××疫情影响，本案曾暂停计算相关审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，刘勇为中山北路288号7幢107室的房屋所有权人，刘勇取得该房屋所有权证书的时间为2011年1月11日。2008年12月31日，南京市房屋建筑工程竣工验收备案办公室作出房屋建筑工程竣工验收备案表。备案表记载的备案意见为：海润公司建设的中海·凯旋门C1、C2栋工程于2008年12月30日竣工验收合格；经审查符合要求，同意备案。2019年1月18日，刘勇提起本案行政诉讼，请求法院：1.判令市建委暂停使用南京市中山北路288号中海凯旋门7幢107室的竣工备案资格直到重新检验合格；2.判令市建委确认2017年8月8日以前房屋质量不符合国家竣工合格备案资格；3.市建委承担本案诉讼费用。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件；人民法院仅有权审理符合起诉条件的行政诉讼案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”刘勇提起的本案诉讼不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。理由如下： 首先，被诉备案不属于可诉的行政行为。中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第十二条规定了行政诉讼的受案范围。国务院国发〔2002〕24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，就此明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，就其竣工验收合格的行为状态进行审核并将该事实予以记载备份，以供查考的行为。竣工验收是否合格并非以备案为生效要件，刘勇亦非被诉备案行为的行政相对人，故被诉备案行为并未对刘勇设定法律上的权利义务，也未对刘勇的权利义务造成实际影响，该被诉备案行为对刘勇而言并非是一个可诉的行政行为。 其次，刘勇提起本次起诉超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，竣工验收备案并未导致不动产发生物权变动。本案竣工验收备案时间为2008年12月30日，备案至今已逾10年。刘勇于2019年1月提起本案诉讼，超过最长起诉期限且无正当理由。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项、第三款的规定，裁定：驳回刘勇的起诉。 上诉人刘勇上诉称，首先，上诉人认可被上诉人作出的备案行为是合法有效的，但上诉人并非就备案行为提起诉讼。《工程竣工验收备案办法》第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上诉人认为，上诉人系请求被上诉人履行职责，确认竣工验收无效，责令第三人重新组织验收。其次，如果备案行为被确认无效，第三人需要重新组织竣工验收，上诉人可以据此向第三人索赔。故原审法院认定对上诉人权利义务不产生实际影响错误。第三，上诉人拿到被上诉人回函后起诉未超过起诉期限，且上诉人未对备案行为提起诉讼，故也不适用最长起诉期限的规定。综上，请求二审法院：1.撤销（2019）苏8602行初180号行政裁定，指令原审法院继续审理；2.被上诉人承担本案一二审诉讼费用。 被上诉人市建委辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，工程竣工验收备案是建设行政主管部门根据建设单位申请就其竣工验收合格的状态进行审核，并将该事实予以记载备份以供查考的行为，其性质属于认知表示，并不包含建设行政主管部门的意思表示，不会对上诉人的权利义务产生具体影响，不属于可诉的行政行为，且刘勇的本次起诉也已经超过了法定的起诉期限。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人海润公司述称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实同原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人刘勇提起的本案诉讼是否符合起诉条件。对此，原审法院认为涉案备案行为对上诉人而言不是一个可诉的行政行为且上诉人提起本案诉讼已经超过起诉期限，并已经进行了相应论述，本院经审查予以确认。 上诉人的主要上诉理由在于，上诉人认为其所提起的系履行法定职责之诉，而非撤销之诉，故被诉行政行为并非系备案行为。对此，本院经审查认为，当事人因法律救济期限已满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销行政行为，固然可以申请行政机关通过履行法定职责的方式请求行政机关重开行政程序，主动纠正或者变更行政行为，但这并不意味着人民法院对于此类履行法定职责之诉均应予以实体审理，否则将导致行政诉讼法关于起诉期限的规定形同虚设。至少，此类履行法定职责之诉对于当事人提出了更高的举证要求，当事人应当有足以推翻行政行为的新的证据，且当事人所申请履职的事项应当对其权利义务产生实际影响。就本案而言，首先，虽然上诉人刘勇主张其诉讼请求在于要求被上诉人履行职责，而非请求人民法院撤销备案行为，但上诉人通过这一诉讼所希冀达到的目的实际上同直接诉请撤销备案行为并无实际不同。其次，涉案备案行为本身对上诉人而言，不影响上诉人的权利义务。再次，从在卷证据来看，刘勇所提交的证据仅仅只能证明房屋存在渗水，并且在遇大雨时存在雨水倒灌现象，但这并不足以证明建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案。诚然，这样的证明责任对于上诉人来讲可能过于严苛，但对于已经超过起诉期限的行政行为，行政程序的重开确实需要受到严格的限制。故本院对于上诉人的上述上诉理由不予采纳。 综上，原审裁定裁判结果正确，审判程序合法，刘勇的上诉请求及理由依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  冯 驰 审 判 员  王 燕 审 判 员  周 磊 二〇二〇年三月十八日 法官助理  张天帆 书 记 员  韩卓君