安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终159号上诉人（一审原告）许之生，男，1946年9月9日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道118号，统一社会信用代码11340111731661638J。法定代表人陈东，区长。委托代理人靳杨，安徽汉合律师事务所律师。上诉人许之生因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）行政补偿一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初295号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。许之生向一审法院起诉称，原告系合肥市包河区X镇X村村民，在该村第X村民组有建筑面积306㎡的房屋。因包河区政府负责实施的黑龙江路项目建设需要，该房屋被列入征收范围内。原告作为被征收人多次与被告征收工作人员进行协商沟通，但因补偿标准过低、房屋评估价值不合理等问题，一直未与被告签署补偿安置协议。后，被告为加快推进该征收项目，在未与原告达成征收补偿协议，未对原告依法补偿的情况下，于2019年7月8日作出包征偿字[2019]3号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》(以下简称案涉补偿决定)，该补偿决定认定事实不清且依据失效法律文件，严重违法。具体理由如下:一、该补偿决定认定事实不清。征收补偿决定所载房屋权利人许之宝系许之生的弟弟，而实际上该房屋由原告合法继承。被告在前期征收核查过程中明知原告是房屋的合法所有权人的情形下，因未与原告达成征收补偿协议，故意歪曲事实，不认可原告的被征收人身份。被告不顾基本法律事实，严重侵害了原告的合法权益，该行为亦严重违法。二、该补偿决定依据的法律条文为失效文件。被告作出案涉征收补偿决定所依据的法律条文系《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)，该文件于2014年12月31日生效，有效期3年，截止2019年，该规范性文件已经失效。被告依据失效法律文件作出补偿决定的行为严重违法。综上，原告为保护自身合法权益特提起诉讼，请求确认被告作出的案涉补偿决定违法并予以撤销。包河区政府一审答辩称，一、被告作出的案涉补偿决定程序合法。案涉集体土地被依法征收后，因黑龙江路项目建设需要，合肥市发展和改革委员会于2018年7月20日作出关于包河区黑龙江路（花园大道—规划路）工程立项的批复（合发改投资[2018]736号），合肥市规划局于2018年11月15日颁发了选字第340100201800078号选址意见书。2018年12月17日，合肥市包河区房屋征收办公室（以下简称包河区征收办）会同合肥市包河区大圩镇人民政府（以下简称大圩镇政府）对项目征收范围内的房屋进行调查登记并将结果进行了公示，并于2019年1月4日制定了《合国土包征案〔2017〕1号大圩镇许贵村被征收集体土地上房屋补偿安置方案》征求意见稿进行公开征求意见。因在公示期内未收到意见反馈，包河区征收办于2019年1月22日将补偿安置方案修改稿予以公布。为保障项目征收的依法推进，2019年3月，被告对案涉项目进行了社会稳定风险评估并制定评估报告。2019年3月22日，被告依法作出合（包）房征决[2019]第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》并于同日发布合（包）房征告[2019]第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》，决定对黑龙江路（花园大道—规划路）项目包河区大圩镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收。案涉征收项目手续完备、程序合法。原告诉称的房屋在黑龙江路项目规划红线范围内，在对案涉房屋征收过程中，经征收实施单位多次沟通，被征收人仍不能与房屋征收部门达成补偿安置协议。为了切实维护公共利益，保障房屋被征收人的合法权益和城市建设的顺利进行，被告依据《中华人民共和国土地管理法》《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政[2014]175号）《合肥市人民政府关于调整合肥市被征收土地上房屋其他附属物及青苗补偿标准的通知》（合政秘[2015]121号）《查处违法建设（第一阶段）有关问题的几点解释》（合规[2005]57号）等文件，以及《合国土包征案[2017]1号大圩镇许贵村被征收集体土地上房屋补偿安置方案》《房屋征收丈量登记公示表》等相关材料，于2019年7月8日对被征收人作出案涉补偿决定，并向被征收人进行了送达，程序合法。二、被告作出案涉补偿决定适用法律正确。案涉征收项目在安徽省人民政府于2017年1月25日作出皖政地〔2017〕6号建设用地批复后正式启动，在该项目启动时《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》尚在有效期内。此外，合肥市人民政府于2018年1月5日颁发的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》第二十六条规定：“本办法施行前已启动但尚未结束的补偿安置项目，仍按原政策或项目补偿方案执行”。因此，被告作出的补偿决定适用法律正确。三、原告不是案涉项目的被征收人，其作为原告起诉主体不适格。涉案房屋建造在集体土地上，而原告因当兵已在六十年代将户口迁至江苏徐州，转业后又将户口迁至合肥市庐阳区，其不具有X镇X村集体经济组织成员身份，不拥有合法的集体土地使用权，不属于合国土包征案[2017]1号房屋补偿安置方案的被征收人，不能享受相应的征收补偿政策。另外，据被告了解，原告许之生已在X街道X社居委享受过拆迁安置房。案涉房屋的实际被征收人为许之宝，包河区征收办在丈量登记时居住在案涉房屋内人为许之宝，原告在公示期内也没有提出任何异议。因此，案涉补偿决定与原告无任何利害关系，其作为本案的原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，应当驳回原告的起诉。综上，被告作出的案涉补偿决定程序合法，适用法律正确，原告的起诉主体不适格，请求依法驳回原告的起诉。一审法院审理查明，因黑龙江路项目建设的需要，被告于2019年3月22日作出合（包）房征决[2019]第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》，并于同日予以公告，确定征收部门为包河区房屋征收办公室，征收实施单位为大圩镇政府。原告主张的房屋位于包河区X镇X村第X村民组，也在此次征收范围内。另查明，原告在上世纪六十年代因当兵将户口迁至江苏徐州，转业后将户口迁至合肥市庐阳区，目前户口仍在合肥市庐阳区，其因包河区X街道X社居委拆迁享受过拆迁安置，获得两套安置房屋。原告所主张的房屋在2016年9月13日的《合肥市房屋征收丈量登记表》上登记的被征收人为许之宝，系本案原告弟弟，已于2019年9月6日去世，生前未婚，无子女。在许之宝去世之前，即2019年7月8日，被告包河区政府作出案涉征收补偿决定，被征收人为许之宝。许之生对该补偿决定不服，遂提起诉讼，请求判如所请。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告主体资格是否适格；二、被告作出的案涉补偿决定书是否合法。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条之规定，提起行政诉讼的当事人必须具有适格的条件，必须有合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员的侵害。结合本案，原告虽然诉称其系案涉房屋的合法权利人，但是其所提供的证据均无法证明其系案涉房屋的合法权利人。因此，原告以其系案涉房屋的合法权利人提起诉讼缺乏基础事实依据。但是因其与案涉补偿决定的被征收人系兄弟关系，且被征收人许之宝已经去世，故其与该征收补偿决定存在利害关系，可以作为原告提起行政诉讼，因此，对被告认为原告没有诉讼主体资格的抗辩主张不予采纳。关于争议焦点二。案涉项目已经获得合肥市发展和改革委员会的工程立项批复，也获得了合肥市规划局的规划许可，符合规划要求。同时，案涉项目的征收部门与征收实施单位对项目征收范围内的房屋进行调查登记并予以公示，亦依法制定了征收补偿安置方案并征求意见，在征求意见的公示期内未收到意见反馈，征收部门将补偿安置方案修改稿予以公布。包河区政府对案涉项目进行了社会稳定风险评估并制定评估报告。在此基础上，被告依法作出合（包）房征决[2019]第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定》并于同日发布合（包）房征告[2019]第（2）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》，决定对黑龙江路（花园大道—规划路）项目包河区大圩镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收。因此，案涉征收项目手续完备、程序合法。但是征收实施单位多次与原被征收人进行沟通，无法达成补偿安置协议。为此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》等规定于2019年7月8日对被征收人作出包征偿[2019]3号房屋征收补偿决定书，并向被征收人进行了送达，程序合法，实体均合法。原告请求撤销案涉征收补偿决定没有事实和法律依据，依法不应予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许之生的诉讼请求。许之生上诉称，一、案涉补偿决定认定的被征收人有误,更名程序严重违法。涉案房屋实际是由许之生出资翻建,由许之生及其家人和许之宝共同居住,上诉人认为涉案房屋的所有权人应为许之生,而非许之宝。2018年12月14日,大圩镇政府作出《合国土包征案〔2017〕17号公告大圩镇许贵村被征收集体土地上房屋丈量登记公示表》,认定被征收人姓名为“许之生”。2018年12月17日,包河区征收办作出《合国土包征案〔2017〕17号公告X镇X村被征收集体土地上房屋丈量登记公示表》,亦认定被征收人姓名为“许之生”。大圩镇政府和包河区征收办单方将被征收人的姓名许之生更正为许之宝,并未给出更名的正当理由,也未给予许之生和许之宝提出异议的权利,更名程序严重违法。二、案涉征收补偿决定仅给予被征收人房屋产权置换一种方式,并未给予被征收人货币补偿的方式,剥夺了被征收人的选择权。2019年3月22日,被上诉人作出合(包)房征告[2019]第(2)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》和《合国土包征案〔2017〕1号X镇X村(黑龙江路)被征收集体土地上房屋补偿安置方案》,在补偿安置方案第三条第(一)款规定“补偿安置方式:房屋安置对象可以选择产权调换,也可以选择货币补偿”。案涉征收补偿决定中未给予被征收人货币补偿的方式,剥夺了被征收人的选择权。三、被上诉人未就作出案涉征收补偿决定的合法性举证证明,原审法院认定程序、实体均合法所依据的证据不足。该补偿决定第五条附属物补偿费中认定附属物补偿费共计9662元(依据合政秘[2015]121号文件)。被上诉人自始至终并未提供附属物的清点清单,并未给出9662元的计算依据。上诉人并不清楚附属物的补偿内容是否有遗项漏项。在权利相对不对等的行政诉讼中,行政相对人已穷尽一切手段证明行政机关作出的行政行为违法,作为行政行为的作出主体应举证证明其作出该行政行为完全符合行政法律法规的强制性规定,包括但不限于行政行为作出的程序正当、内容合法等。但被上诉人仅提供证据证明其作出征收决定的依据,却未能举证证明针对上诉人的涉案房屋所作出的补偿决定的合法性,应承担举证不能的不利后果。四、案涉征收补偿决定确定的补偿标准有误。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。”从上诉人提供的合肥市自然资源和规划局作出的合自然资规函〔2019〕491号《政府信息公开答复函》可以得知,涉案土地在2017年已经被征收为国有,并已经完成土地征收,直至2019年才开始征收地上附着物,涉案房屋所在村组已经纳入城市规划区。故涉案房屋的补偿标准应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。五、案涉补偿决定所依据的文件已经失效。该征收补偿决定中所依据的《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)文件已经于2017年12月31日失效,被上诉人应当适用2018年1月5日发布的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》。而且被上诉人提供的证据《关于对(合国土包征案〔2017〕1号公告X镇X村被征收集体土地上房屋补偿安置方案)征求意见的通知》中适用的是2018年1月5日作出的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》。被上诉人在新旧法衔接的法律适用上存在自相矛盾之处。另外,被上诉人在案涉补偿决定中没有列明所适用的规范性文件具体条、款、项亦有不当。请求二审法院查清事实,依法改判或者发回原审法院重新审理。一审原告许之生向一审法院提供的证据为：1.许明球、许之荣、徐文会、许若芝出具的证明书，证明被强拆房屋系原告合法所有；2.2019年7月10日许之宝口述余章付代述并经季宏贵、钱朝琴、许芝芳证明一份；3.2019年9月6日合肥市滨湖医院出具的许之宝居民死亡医学证明书，证明即便如被告所认定涉案所有权人为许之宝，因提起诉讼前许之宝已经去世，许之生作为许之宝的近亲属有权提起本案诉讼；4.合肥市包河区征收补偿决定书；5.合肥市集体土地上房屋征收及补偿暂行办法合政［2014］175号。证据4和证据5共同证明被告依据失效的规范性文件作出的征收补偿决定书严重违法；6.2019年8月8日市自然资源规划局作出的合自然资规函，〔2019〕491号政府信息公开答复函，证明涉案房屋所占用的土地已于2017年被征收为国有且履行了征收集体土地的法定程序，本案系对被告在集体土地征收为国有后因作为地上附着物的房屋补偿尚无完成，原被告就补偿尚未达成一致，因而提起本诉。而根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定了已经完成征收但未给予房屋补偿而补偿安置时房屋所在地已经纳入城市规划区的房屋可以参照国有土地上房屋征收补偿条例的规定补偿的原则。对原告的涉案房屋应依法参照国有土地上房屋征收补偿条例补偿。一审被告包河区政府向一审法院提供的证据为：1.《关于合肥市2016年第78批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2017〕6号）；2.《合肥市发展改革委员会关于包河区黑龙江路（花园大道—规划路）工程立项的批复》（合发改投资［2018］736号）；3.《建设项目选址意见书》（选字第340100201800078号）；4.黑龙江路项目征迁范围规划红线图；5.房屋丈量登记公示表、《关于X镇X村第X村民组被征收集体土地上房屋调查登记公示的通知》、情况说明、《更正通知》公示照片、合肥市房屋征收丈量登记表；6.《关于对合国土包征案〔2017〕1号公告X镇X村被征收集体土地上房屋补偿安置方案》征求意见的通知及征求意见稿、《合国土包征案〔2017〕1号X镇X村（黑龙江路）被征收集体土地上房屋补偿安置方案》公告及修改稿；7.包河区人民政府区长办公会议关于黑龙江路项目作出征收决定有关情况汇报的会议记录；8.黑龙江路（花园大道—规划路）房屋征收项目社会稳定风险评估报告；9.《合肥市包河区房屋征收决定》（合（包）房征决［2019］第2号）、《合肥市包河区房屋征收决定公告》（合（包）房征告［2019］第2号）及照片；10.合肥市包河区大建设指挥部办公室《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》（包大建办［2019］21号）；11.合肥市包河区房屋征收补偿决定书（包征偿字［2019］3号）、报纸公告、送达回执、送达的照片。前述十一份证据用于证明包河区政府依法作出的《合肥市包河区房屋征收决定》及《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》手续完备，程序合法。12.《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，证明作出被诉行政行为具有法律依据。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，2017年1月25日，安徽省人民政府已经作出皖政地〔2017〕6号《关于合肥市2016年第78批次城镇建设用地的批复》，批准在包河区X镇X村用地范围内征收集体建设用地17.7167公顷，案涉房屋所在的土地在该批复批准征收的范围内。在该征地批复作出之前，合肥市包河区相关部门即已启动案涉征收准备工作，对拟征收范围内的房屋进行了丈量登记。被上诉人提供的2016年9月13日《合肥市房屋征收丈量登记表》载明，案涉房屋被征收人为“许之宝”。但2018年12月14日、17日大圩镇政府、包河区征收办又分别进行公示，该两次公示载明案涉房屋相关人员为“许之生”。2019年7月5日包河区征收办根据大圩镇政府提供的情况说明，将之前公示的案涉房屋被征收人由“许之生”更正为“许之宝”。本院认为，根据一审判决以及当事人上诉情况，结合对被诉行政行为全面审查的原则，本案争议的焦点问题有四。其一，案涉补偿决定适用的依据和补偿标准是否正确；其二，案涉补偿决定认定的被征收人是否正确；其三，案涉补偿决定仅确定产权调换一种补偿方式是否合法；其四，案涉补偿决定对附属物补偿费用的计算依据是否充足。关于案涉补偿决定认定适用的依据和补偿标准是否正确的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定通常适用于同一征收批次既包括耕地又有房屋等占用的建设用地，补偿时“地”“房”分离、分步实施，两者间隔时间较长的情形，即批准和实施征收之初，所涉土地尚未纳入城市规划区，已先行支付土地补偿费、安置补助费、青苗费，暂未对地上房屋进行拆迁安置补偿。若干年后，待对该地上房屋实施拆迁安置补偿时，该地已纳入城市规划区，形成了所谓的“城中村”。此种情形下，如果以房屋所占土地已经补偿完毕为由，对该房屋仅按照建设成本予以补偿，将难以保障被征收人的基本居住权利。为妥善解决这一问题，司法解释作出了上述规定，目的是保障被征收人的基本居住权。本案中，所涉被征土地全部为集体建设用地，并不包括耕地，征收安置补偿同步实施，并不存在“地”“房”分离、分别实施补偿的问题，同时安置补偿方案中提供了产权调换和货币补偿两种方式供被征收人选择，能够保障其基本居住权，故不属于上述司法解释规定的情形，上诉人关于对案涉房屋执行国有土地上房屋征收补偿标准的上诉理由不能成立。另，案涉房屋所在土地征收启动和被批准征收时，《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)尚未废止，合肥市人民政府于2018年1月5日颁发的《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》第二十六条规定：“本办法施行前已启动但尚未结束的补偿安置项目，仍按原政策或项目补偿方案执行”，且两者在安置补偿标准方面并无较大差异，故案涉补偿决定适用《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政[2014]175号)并无不当。关于案涉补偿决定认定的被征收人是否正确的问题。许之宝系被征土地所在的集体经济组织成员，长期实际居住在案涉房屋，虽然上诉人许之生提供了相关证据用以证明其为案涉房屋所有权人，但其该证据均形成于案涉补偿决定作出之后。即使按照许之生提供的该证据，案涉房屋系其父母所建，其于2005年出资翻建，亦不能认定该房屋全部归其所有，而许之宝不享有任何所有权，故案涉补偿决定认定许之宝为被征收人并无不当。因上诉人许之生家庭成员户籍均不在被征土地所在地，并非该土地所在的集体经济组织成员，故无论是按照《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，还是按照《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》的规定，其均不属于安置对象。如果按照其主张，案涉房屋属其而非许之宝所有，按照上述规定，其无法得到安置，可获得的利益反而可能小于案涉补偿决定确定的安置补偿利益。关于案涉补偿决定仅确定产权调换一种补偿方式是否合法的问题。案涉补偿决定适用的相关依据规定了产权调换和货币补偿两种征收补偿方式，由被征收人选择。但案涉补偿决定仅确定了产权调换一种方式，而被上诉人提供的证据不能证明其已征询被征收人的意见，该补偿方式系被征收人的自愿选择，故案涉补偿决定在确定补偿方式方面主要证据不足，不能证明其已经保障了被征收人的选择权。关于案涉补偿决定对附属物补偿费用的计算依据是否充足的问题。案涉补偿决定虽然依据合政秘［2015］121号文件的规定，确定了附属物补偿费总金额，但却未载明并提供证据证明予以补偿的附属物具体种类、数量、单价等，故此部分内容主要证据不足。综上，被上诉人包河区政府作出的案涉补偿决定部分事实主要证据不足，依法应当撤销。一审判决认定事实部分不清，适用法律、法规不当。上诉人许之生部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销合肥市中级人民法院（2019）皖01行初295号行政判决；二、撤销被上诉人合肥市包河区人民政府包征偿字［2019］3号补偿决定；三、由合肥市包河区人民政府于本案判决生效后60日内重新作出补偿决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市包河区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月五日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。