广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤03行终1473号上诉人（原审原告）深圳市罗湖区符中建中医内科诊所，住所地广东省深圳市罗湖区东晓街道草埔吓围村56号一楼，统一社会信用代码92440300MA5EEGL104，系个体工商户。经营者符中建，男，汉族，1958年12月10日出生，住址广东省深圳市罗湖区，被上诉人（原审被告）深圳市罗湖区卫生健康局（原深圳市罗湖区卫生和计划生育局），住所地广东省深圳市罗湖区黄贝街道文锦中路1008号罗湖区管理中心大厦23、24楼，统一社会信用代码11440303007546524F。法定代表人郑理光，局长。出庭应诉负责人黄辉鹏，副局长。委托代理人潘志琴，该局工作人员。委托代理人李映昭，广东鹏浩律师事务所律师。被上诉人深圳市罗湖区人民政府，住所地广东省深圳市罗湖区黄贝街道文锦中路罗湖管理中心大厦七楼，统一社会信用代码114403030075447993。法定代表人刘智勇，区长。委托代理人刘青，深圳市罗湖区人民政府工作人员。委托代理人陈浩，广东微众律师事务所律师。上诉人深圳市罗湖区符中建中医内科诊所（简称符中建中医诊所）因与被上诉人深圳市罗湖区卫生健康局（简称罗湖卫健局）、被上诉人深圳市罗湖区人民政府行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初549号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月24日，有群众通过电话投诉符中建中医诊所从侧门进去可以做胎儿性别鉴定，以及牙科、妇科（人流）、输液等医疗活动，该诊所涉及超范围执业，并质疑该诊所的人员资质问题，且该诊所门口有一个LED电子屏有显示该诊所的一些诊疗活动。2017年7月31日下午，原深圳市罗湖区卫生和计划生育局（简称原罗湖卫计局）工作人员前往符中建中医诊所经营地址进行检查，发现：1.查见该诊所大厅墙上悬挂《医疗机构执业许可证》。2.卫生监督员自2017年7月31日下午2：30时到达该诊所，至同日16：22时未见符中建中医诊所主要负责人符中建在现场。现场未见医生、护士等医护人员。3.查见5名患者正在接受输液治疗。4.现场有2名男子，1名女子，均未能出示《医师资格证书》、《医师执业证书》及身份证。5.现场2名男子1名女子不配合卫生监督员监督检查，争抢监督员的执法记录仪摔至地板上。符中建中医诊所陪同人员赵小娜在编号为201703001261-1的《现场笔录》中签名并确认。2017年8月7日，赵小娜在编号为201703001261-1的《现场笔录》中重新确认：2017年7月31日下午有4名输液患者，不是5名。2017年8月3日，符中建中医诊所经营者符中建在原罗湖卫计局的《询问笔录》中陈述，现场检查照片记录（编号：201744073102）中左1的男子叫李应宾，是其诊所的合作伙伴，现场检查照片记录（编号：201744073101）中穿白大褂的女子叫赵小娜，是其合伙伙伴李应宾的妻子，赵小娜是执业助理医师。2017年7月31日下午现场检查的4个患者中，一个中年男子和一个中年女子是其上午快下班的时候看的，并为他们开了西药的输液处方。因其有事要离开诊所，就交代李应宾如果患者一定要输液就让他的妻子赵小娜按处方配药并观察病情。另外的青年和小男孩不是其诊治的，青年男子和小男孩是自己带药上诊所要求代输液的。其诊所只有其一个注册医师，没有其他注册医师，也没有其他注册护士。2017年8月7日，符中建中医诊所经营者符中建在原罗湖卫计局的《询问笔录》中陈述，2017年7月31日编号为201703001261-1的现场笔录和卫生监督意见书是其诊所的赵小娜签的，赵小娜是其诊所合伙人李应宾的妻子，她有权签收上述文书。2017年9月5日，符中建作出《确认书》，确认其于2017年8月3日在原罗湖卫计局作出的询问笔录中提到其安排输液的两个病号，是其记录出现失误，应当以其诊所中赵小娜的询问笔录为准。2017年8月7日，赵小娜在原罗湖卫计局的《询问笔录》中陈述，其丈夫李应宾与符中建中医诊所是合伙关系，其和李应宾一起在符中建中医诊所处工作。其自2017年5月10日在符中建中医诊所处工作，主要负责收费，有时也会协助符中建医生为患者注射。2017年7月31日，符医生不在的时候其就有为患者注射。2017年7月31日下午，大厅里输液的青年男子和走廊里坐着输液的中年妇女是自带处方和药品来要求代输液的。在大厅里输液的孩子和走廊里躺着输液的中年男子是符医生接诊的患者，他接诊后开了处方，有事走了就交代我为他们输液的。符医生不在的时候，其诊所没有接诊患者，但会为一些自带处方和药品来为患者进行代输液。其不是经常在诊所上班，一个星期去2、3天，其有执业医师资格证和执业助理医师执业证书，执业范围是妇产科专业，执业地点是郸城县吴台镇卫生院。现场检查照片（编号：201744073102）中左1的男子叫李应宾，是其丈夫；现场检查照片（编号：201744073101）中左4的男子是其丈夫的堂弟，他是在别的地方上班，那天正好到诊所玩一下。2017年7月31日下午在诊所抢夺监督员执法记录仪的是其丈夫，抢处方的事情其没看见，当时现场比较混乱，抢处方的事情其也没有看见。2017年7月31日，李应宾在深圳市公安局罗湖分局的《询问笔录》中陈述，2017年7月31日下午15：20时许，其在符中建中医诊所处上班期间，原罗湖卫计局的执法人员来其诊所检查执业情况。当时来了5个执法人员，3个女的，2个男的，来了之后一个女执法人员就问我诊所医生的情况，其说出去了，对方就接着问，医生出去了为什么还有这么多人在打针了，紧接着对方就要查看在诊所的诊单，其就让对方出示执法证件，对方就往后躲，然后一名男的执法人员就上前说不要欺负他们女执法人员，并且那名男的执法人员手中拿着执法记录仪看录像，这时我的一个同事要求查看那名男子的执法证件，对方不让看，我同事就和那名男子发生争吵和拉扯，并且对方一直在用执法记录仪录像，于是其就上前夺走那名男子手中的执法记录仪扔在地上，当时其看到对方的执法记录仪被其摔的主机和电池分开了。扔在地上的执法记录仪被对方捡起来后放在旁边的的桌子上，这时对方拿电话报警了，其趁对方报警的时候将桌上的执法记录拿走，藏了起来。2017年8月9日，李应宾在原罗湖卫计局的《询问笔录》中陈述，其与符中建中医诊所是合作关系，其是符中建中医诊所的投资人，赵小娜是其妻子，其在符中建中医诊所处主要从事账务管理、后勤等工作。符中建在的时候，赵小娜主要是协助符中建给患者拿药，有事也会给患者打针输液。符中建不在的时候，赵小娜不会独立给患者看病，但是偶尔有一些拿着外带处方及外带药品的要求代输液的患者，赵小娜会电话向符中建请示后，给患者代输液。从诊所2017年5月10日开业以来，一直是这样操作，赵小娜是执业助理医师。符中建不在诊所的时候，其只是帮符中建预约患者，凭外带处方卖中药，以及按照符中建的处方，给患者做输液治疗，这些输液都是由赵小娜做的。现场检查照片（编号：201744073102）中左4的男子叫李海燕，是其堂哥，他跟符中建中医诊所没有关系，他经常会去诊所玩，2017年7月31日下午他刚好也在其诊所。2017年7月31日下午，监督员在其诊所检查时，其看到执法人员拿了其一叠处方，其觉得他们拿太多了，一时激动就把处方拿了回来。后来，其堂哥和执法人员有挣扎和肢体接触，在把他们分开的时候，其抓了执法人员的手，同时也抓到了执法记录仪，其当时情绪有点激动，就把执法记录仪丢在了地上。2017年7月31日，原罗湖卫计局工作人员潘志琴在深圳市公安局罗湖分局的询问笔录中陈述，2017年7月31日14：40时许，其到符中建中医诊所处进行检查，当时其看到诊所内有2名工作人员和4名正在接受输液的患者，其出示工作证后就告诉患者和家属这家诊所没人承认自己是医生，因此应该立即停止输液，这时不安全的，接着这家诊所的投资人（一名男子）很生气并说其是在搅场。后来这名男子欲抢夺其的执法证，其把执法证挡住不给他抢，并告知他不要抢其可以给他看。后来其同事郭俊鹏就说不要欺负其单位的女同胞，接着欲抢其执法证的那名男子就故意往携带执法记录仪的郭俊鹏身上靠。接着其就走进他们让他们离远一点，不要靠近其执法员，并随手将执法记录仪从郭俊鹏手上拿过来录像，此时这家诊所的投资人就一把从其手上夺走执法记录仪并立即往他的右前方3米处的地面摔去，执法记录仪被摔后他们诊所的人就把执法记录仪藏起来了。郭俊鹏报警后，警察把其和诊所的投资人带回派出所，后执法记录仪在这家诊所的小巷旁边的屋顶找到。2017年7月31日，深圳市公安局罗湖分局作出深公罗行罚决字（2017）04148号《行政处罚决定书》，查明李应宾于2017年7月31日14时许，在深圳市罗湖区××村××号符中建中医内科诊所因阻碍罗湖区卫生监督所的工作人员执法，并将执法工作人员的执法记录仪摔坏，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第二项的规定，决定对李应宾处以行政拘留十日。2017年8月11日，原罗湖区卫计局作出《立案报告》，《立案报告》中案情摘要为：根据群众投诉举报，我所监督员前往符中建中医诊所处进行监督检查，发现：1.卫生监督员自2017年7月31日下午2：30时到达该诊所，至同日16：22时未见符中建中医诊所主要负责人符中建在现场。现场未见医生、护士等医护人员。2.查见5名患者正在接受输液治疗。3.现场有2名男子，1名女子，均未能出示《医师资格证书》、《医师执业证书》及身份证。4.现场2名男子1名女子不配合卫生监督员监督检查，争抢监督员的执法记录仪摔至地板上。经2017年8月9日调查，符中建中医诊所涉嫌存在阻碍卫生行政主管部门执行职务，不配合监督检查、调查取证及使用助理医师单独执业的违法行为。符中建中医诊所的行为违反了《深圳经济特区医疗条例》第三十七条第一款第四项、第五十六条的规定，依法应当给予行政处罚，予以立案。2017年9月13日，原罗湖卫计局作出深罗卫医罚告（2017）27号《行政处罚事先告知书》，告知符中建中医诊所其拟作出“停业整顿5个月、罚款人民币20000元”的行政处罚，符中建中医诊所享有要求听证及陈述、申辩的权利。2017年10月12日，原罗湖卫计局应符中建中医诊所的申请举行了听证。2017年10月25日，原罗湖卫计局对该案进行了集体讨论。2017年11月7日，原罗湖卫计局作出《行政处罚决定书》，认定符中建中医诊所存在阻碍卫生行政部门执行职务，不配合监督检查且使用执业助理医师单独执业的违法行为，对符中建中医诊所处以停业整顿5个月、罚款人民币20000元（以下币种均为人民币）的行政处罚。符中建中医诊所于同日收到处罚决定书后不服，向深圳市罗湖区人民政府申请行政复议，深圳市罗湖区人民政府于2017年12月15日予以立案受理。同日，深圳市罗湖区人民政府向原罗湖卫计局送达深罗府复办答字（2017）第22号《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本。原罗湖卫计局于2017年12月19日向深圳市罗湖区人民政府提交了《答复书》以及作出行政行为的相关证据材料。2018年1月24日，深圳市罗湖区人民政府作出《行政复议决定书》，维持了原罗湖卫计局作出的行政处罚决定。另查明，符中建与李应宾于2016年5月15日签订了《合作协议书》，双方约定共同经营符中建中医内科诊所，符中建负责相关《执业许可证》、中医内科诊治服务及相关药物购买指导，李应宾负责租赁经营场所、室内外装修、运营资金、账务管理和后勤工作。本案赵小娜于2010年取得执业助理医师资格，执业范围为妇产科专业，执业地点为郸城县吴台镇卫生院。原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原罗湖卫计局对符中建中医诊所作出的行政处罚决定中停业整顿5个月的内容是否适当；2.原罗湖卫计局作出的行政处罚决定中罚款20000元的内容适用法律是否准确。关于争议焦点一，符中建中医诊所主张，原罗湖卫计局执法过程中存在过错，符中建中医诊所的管理人员李应宾知错能改，主动表态对造成损坏的“执法记录仪”承担全部赔偿责任。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。符中建中医诊所主张原罗湖卫计局执法过程中存在过错，但没有提供证据证实，而原罗湖卫计局提供的监督执法视频等证据可以证实其的执法过程符合法律规定。原罗湖卫计局结合调查情况，根据《深圳经济特区医疗条例》第七十八条、《行政处罚自由裁量标准》第十一条之规定，综合考虑处罚相对人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素，原罗湖卫计局作出的停业整顿5个月处罚决定属于其在法定范围内依法行使自由裁量权，并无不当。关于争议焦点二，符中建中医诊所主张，其没有使用赵小娜独立行使医疗行为，不违反《深圳经济特区医疗条例》第三十七条第一款第四款项的规定，被告作出处罚决定中罚款20000元的内容系适用法律错误。原审法院认为，《深圳经济特区医疗条例》第三十七条第一款第四项规定，医疗机构执业应当使用符合岗位资质要求的卫生技术人员，并不得有下列行为：（四）使用执业助理医师单独执业；第七十条规定，医疗机构违反本条例第三十七条第一款第（一）、（二）、（三）、（四）项规定的，由卫生行政主管部门责令立即改正，按照下列标准处以罚款，同时对相关卫生技术人员处五千元罚款；情节严重的，并责令医疗机构停业整顿一个月以上六个月以下，同时对卫生技术人员责令暂停执业六个月以上一年以下；造成患者重度残疾或者死亡的，并吊销其医疗机构执业许可证、相关诊疗科目或者单项诊疗服务许可证，以及卫生技术人员的执业证书：（二）违反第（二）、（三）、（四）项规定的，按照每使用一人二万元的标准处以罚款。根据2017年8月3日符中建的调查询问笔录、2017年8月7日赵小娜的调查询问笔录以及2017年7月31日李应宾在公安机关的询问笔录，再结合监督检查当天查见的现场客观情况，赵小娜在符中建中医诊所经营场所身穿医务人员服装，可以认定赵小娜自符中建中医诊所开业之日起就工作于符中建中医诊所处，赵小娜在符中建不在诊所时为自带处方和药品的患者输液。尽管符中建中医诊所诉称其与赵小娜之间没有签订书面的协议或给付其报酬，但这不能否认赵小娜在符中建中医诊所处工作，并为患者代输液的客观事实，符中建中医诊所有关赵小娜代输液行为自愿和偶发行为的说法也自然不能成立。赵小娜代输液的行为属于诊疗活动，而不仅是护士的一般护理工作。结合赵小娜代输液的行为发生在执业医师符中建不在医疗机构时的客观事实，应当认定赵小娜代输液的行为违反了《深圳经济特区医疗条例》第三十七条第一款第四项的规定，属于执业助理医师单独执业的违法行为。原罗湖卫计局根据《深圳经济特区医疗条例》第七十条第一款第二项的规定，对符中建中医诊所作出20000元的罚款，符合法律规定。综上，原罗湖卫计局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。深圳市罗湖区人民政府依法受理了符中建中医诊所的复议申请，综合审查了原罗湖卫计局提交的证据材料后，依法作出了维持原行政行为的复议决定，程序合法。符中建中医诊所的主张均不成立，对符中建中医诊所的诉讼请求原审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回符中建中医诊所的全部诉讼请求。上诉人符中建中医诊所不服该判决，上诉至本院，认为符中建中医诊所虽然使用赵小娜作为助理，但并没有使用其单独执业。赵小娜的代输液行为是其自作主张，不应由符中建中医诊所承担不利后果，请求改判撤销被诉行政处罚决定中关于罚款2万元的部分以及撤销被诉行政复议决定。被上诉人罗湖卫健局答辩称，根据罗湖卫健局调查取得的证据以及原审查明的事实，可以认定符中建中医诊所使用执业助理医师单独执业的违法行为。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人深圳市罗湖区人民政府答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。符中建中医诊所上诉称赵小娜的代输液行为是其个人行为，没有新的证据予以证明，依法应当驳回符中建中医诊所的上诉。经审理查明，一审判决查明事实清楚，本院予以确认。二审调查时，符中建中医诊所确认其仅针对罚款两万元部分提出上诉，对停业整顿的处罚部分不上诉。另查，因机构改革原因，原深圳市罗湖区卫生和计划生育局更名为深圳市罗湖区卫生健康局。本院认为，本案被诉行政处罚决定认定符中建中医诊所存在阻碍卫生行政部门执行职务，不配合监督检查和使用执业助理医师单独执业两项违法行为，并分别针对这两项违法行为决定对符中建中医诊所处以停业整顿5个月、罚款人民币20000元的行政处罚。符中建中医诊所仅针对罚款部分提出上诉，主张符中建中医诊所没有使用赵小娜单独执业、赵小娜在符中建中医诊所处自作主张为患者代输液，不应由符中建中医诊所承担法律责任。首先，根据《深圳经济特区医疗条例》（2016年）第三十七条第一款第（四）项的规定，医疗机构执业应当使用符合岗位资质要求的卫生技术人员，不得使用执业助理医师单独执业。另根据该条例第七十条第一款第（二）项的规定，医疗机构违反前述第三十七条第一款第（四）项规定的，由卫生行政主管部门责令立即改正，按照每使用一人二万元的标准处以罚款，同时对相关卫生技术人员处五千元罚款。本案在诊所注册医师不在场的情况下，赵小娜作为执业助理医师单独为患者代输液，其行为发生在符中建中医诊所的经营时间、经营场所内，使用的医疗器械由符中建中医诊所提供，所得收入归符中建中医诊所所有，且赵小娜本人、符中建中医诊所经营者符中建以及符中建中医诊所工作人员李应宾亦均确认了赵小娜是符中建中医诊所诊所工作人员的身份。结合上述事实，本案足以认定赵小娜系代表符中建中医诊所为患者提供医疗服务，其单独执业的违法行为亦应由符中建中医诊所承担相应法律后果。其次，符中建中医诊所提出罗湖卫健局没有提交合同证据证明符中建中医诊所聘请赵小娜单独行医、行政处罚证据不足。本院认为，《深圳经济特区医疗条例》（2016年）第三十七条第一款第（四）项规定的医疗机构使用执业助理医师单独执业的认定，强调的是执业助理医师在其工作的医疗机构存在单独执业的事实，并不需要以医疗机构与执业助理医师签订聘用合同明确约定让其单独执业为前提条件。且符中建中医诊所负责人符中建在诉讼中确认其明确知晓赵小娜作为执业助理医师不得单独执业的法律规定。而一般情况下，医疗机构并不会与医疗卫生技术人员签订明确要求卫生技术人员违法从事医疗活动的所谓聘用合同。故符中建中医诊所的该项主张既无法律依据，又有悖生活常理，本院不予采纳。第三，符中建中医诊所主张赵小娜违法代输液行为系其自作主张、符中建中医诊所并无违法主观故意。本院认为，医疗机构在经营过程中，应加强内部人员管理，依法开展医疗服务活动。如前所述，赵小娜作为符中建中医诊所工作人员，代表符中建中医诊所为患者提供医疗服务并为符中建中医诊所创造收益，并非是以个人名义执业并获取私利，故其行为应当归责于符中建中医诊所并由符中建中医诊所承担法律后果。至于赵小娜的行为是否是其自作主张，以及符中建中医诊所经营者对赵小娜的违法行为是否事先知情，均属于符中建中医诊所作为医疗机构的内部管理范畴，而不应成为符中建中医诊所免除责任的法定事由。综上，符中建中医诊所仅针对罚款部分提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。符中建中医诊所关于撤销被诉行政处罚决定中关于罚款2万元部分以及被诉行政复议决定的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人深圳市罗湖区符中建中医内科诊所负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年三月二十日书记员  颜慧婷