浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1816号上诉人（原审原告）周荣泉，男，1960年9月25日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区，现住杭州市。上诉人（原审原告）周荣法，男，1952年8月22日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区，现住杭州市拱墅区。共同委托代理人罗贤忠，北京才良（杭州）律师事务所律师。共同委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地浙江省杭州市上城区望潮路77号。法定代表人金承涛，区长。委托代理人朱捷，杭州市上城区司法局工作人员。委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人金维中、赵坚强，杭州市司法局工作人员。原审第三人王金虎，男，1951年4月5日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人王坚，男，1967年11月9日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人王伟，男，1983年12月23日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人朱玉娟，女，1955年6月11日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人钱招琴，女，1932年4月24日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人王连根，男，1934年5月1日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人王光明，男，1956年10月1日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人王钢，男，1965年6月29日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。原审第三人王祥，男，1981年3月27日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。周荣泉、周荣法诉杭州市上城区人民政府（下称“上城区政府”）、杭州市人民政府房屋征收未登记建筑认定行政管理及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2018）浙01行初523号行政判决。周荣泉、周荣法、上城区政府均不服，分别提出上诉。本院于同年11月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷，听取上诉人周荣泉及其与周荣法的共同委托代理人罗贤忠、李金平，上诉人上城区政府委托代理人朱捷、李阳，被上诉人杭州市人民政府委托代理人金维中，原审第三人王金虎、王坚、王伟、王光明、王祥的意见，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。经案件当事人同意，本案进行了调解，调解期限一个月不计入审理期限。本案现已审理终结。原判认定，2016年1月6日，杭州市上城区住房和城市建设局发布上征调查通（2016）第2号《杭州市上城区国有土地上房屋征收调查登记通知》，对望江单元SC0402-R21-08地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民）项目国有土地上房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，该通知列明征收范围、调查时间、调查内容等内容。2016年2月6日，杭州市上城区住房和城市建设局发布上征公告（2016）第2号《征收房屋调查情况公告》，将调查结果予以公布。2016年7月22日，上城区政府作出杭上征认（2016）第002095号《未登记建筑认定书》，对始版桥××号的未登记建筑作出认定。2017年5月8日，上城区政府重新对始版桥××号的未登记建筑作出杭上征认（2016）第002095-1号《未登记建筑认定书》，认定：该未登记建筑搭建人为唐阿香（亡）、王有根（亡）、王桂凤（亡）、王阿凤（亡）、王金虎、钱（金）招琴，用途为住宅，建筑面积为464.85㎡，建筑结构砖混，建造年份：327.79㎡系1983年12月10日之前，其余137.06㎡系1992年8月13日之后，在个人用地范围内，属于望江单元SC0402-R21-08地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民）项目国有土地上房屋征收范围内。现依据杭政办函〔2013〕16号第五条（一）款、第七条之规定，认定该户未登记建筑327.79㎡参照合法建筑予以补偿，另137.06㎡认定为违法建筑。同时撤销由上城区政府作出的杭上征认（2016）第002095号认定书。2017年6月6日，周荣法、周荣泉等11人不服上城区政府作出的杭上征认（2016）第002095-1号《未登记建筑认定书》，向杭州市人民政府申请行政复议。2017年8月3日，杭州市人民政府通知复议双方当事人决定延期至2017年9月6日作出复议决定。2017年8月24日，杭州市人民政府因组织双方进行调解，决定中止行政复议。因调解未果，杭州市人民政府恢复审理并于2018年9月29日作出杭政复〔2017〕297号行政复议决定，确认上城区政府作出的杭上征认（2016）第002095-1号《未登记建筑认定书》违法。另查明，位于始版桥××号的案涉房屋原为一处房屋，根据1952年的土地房产所有证记载，原权利人为唐阿香（已故）、王有根（已故）、王桂凤（已故）、王阿凤（已故）、王金虎、钱招琴六人。王有根系唐阿香之子，王桂凤、王阿凤系唐阿香之女，钱（金）招琴为王有根之妻，王金虎为王有根与钱招琴之子。后案涉房屋通过继承、赠与等形式予以分割，房屋拆除前的权利人为王金虎、王坚、王伟、朱玉娟、周荣泉、周荣法、钱招琴、王连根、王光明、王钢、王祥11人。1994年，始版桥××号用地范围内核发了面积分别59.3㎡和17.5㎡两本《国有土地使用权证》，权利人分别为王友（有）根（已故）和王连根。2016年2月，杭州望江股份经济合作社在望××单元××版桥××路）道路工程项目权属确认图上盖章，对包括案涉建筑土地在内的土地是国有土地无异议。2016年3月31日，上城区政府发布《望江单位SC402-R21-08地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民）项目房屋征收决定的公告》，载明：为加快望江地区保障性安居工程项目的实施建设，改善城市居民住房环境，提高生活品质的需要，上城区政府作出杭上政征字（2016）第5号《杭州市上城区人民政府房屋征收决定》。案涉房屋位于该征收决定的征收范围内，于2018年1月被拆除。再查明，1989年10月18日，杭州市江干区房地产管理局针对王连根的私有房屋翻建申请出具审批意见，并确认始版桥××号系王连根、王有根、王爱云、王阿凤、王金虎、王桂凤六人共有房产。同年11月16日，杭州市江干区规划管理局出具审批意见，同意王连根按图示红斜线位置加二层计17.5㎡。同年11月29日，杭州市江干区规划管理局作出杂字第457号《杭州市江干区杂项工程许可证》，同意王连根私房翻建面积17.5㎡。原审法院认为，原告等人认为始版桥××号的未登记建筑为集体土地上的房屋，向杭州市人民政府提起行政复议，要求撤销上城区政府作出的杭上征认（2016）第002095-1号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》。自中华人民共和国成立后，案涉房屋依法取得的权证为唐阿香、王有根、王桂凤、王阿凤、王金虎、钱招琴六人共有的1952年的《土地房产所有证》以及王有根、王连根使用面积分别为59.3㎡、19.5㎡土地的1994年的《国有土地使用证》。1952年的《土地房产所有证》系依据《中国人民政治协商会议共同纲领》颁发。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，土地允许私人所有。至1982年《宪法》确定中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，土地属于国有或集体所有，个人仅有土地使用权。1987年第一部土地管理法开始实施，规定集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。王有根、王连根于1994年取得《国有土地使用证》系在实行土地社会主义公有制后进行的确权登记。综上，始版桥××号房屋中有两部分房屋即王有根、王连根的房屋已于1994年取得《国有土地使用证》，且杭州望江股份经济合作社在望江单元始版桥直街（望江路-映霞街）道路工程项目权属确认图上确认案涉房屋所在的土地为国有土地，而非其集体所有的土地。故上城区政府根据现有的证据认定始版桥××号房屋所在的土地为国有土地，并无不当。1952年的《土地房产所有证》记载唐阿香、王有根、王桂凤、王阿凤、王金虎、钱招琴为居民，原告提交了钱招琴的浙江省农民协会会员证、王友（有）根持有的农业生产合作社社员手册、周阿龙属于原望江村村民的证明。房屋所有权人或土地使用权人属于农民或居民的身份，并非判断土地属于国有还是集体所有的依据，故上述事实均不能成为判断被诉行政行为合法性的依据。关于原告提交的四季青人民公社向周阿龙签发的社员房屋使用证，周阿龙系基于与王爱云的婚姻关系才取得对案涉房屋的使用权，且人民公社签发社员房屋使用证的行为并非判断房屋所在土地属于国有还是集体所有的依据，故该事实亦不能成为判断被诉行政行为合法性的依据。原告提交的周阿龙的土地使用权申报登记资料仅为过程性材料，并未最终取得土地使用权，故该组材料不能证明周阿龙使用的土地属于国有还是集体所有。原告要求撤销被诉未登记建筑认定的理由不能成立。但是，《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第八条规定，“征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建筑的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内进行公示，公示时间不少于7天。”根据上述规定，对未登记建筑进行认定应当对未登记建筑的权属、面积作出认定。根据上城区政府的前期调查情况，案涉房屋已由原告、第三人等人进行分割，其中王连根、王有根使用的房屋取得了独立的土地使用权证。然而上城区政府作出被诉杭上征认（2016）第002095-1号未登记建筑认定，仅对案涉未登记建筑的搭建人（六人中四人已死亡）作出表述，未对案涉未登记建筑的权属作出认定，不符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》的规定。关于案涉房屋的可参照合法建筑予以补偿的面积及违法建筑面积，被告未提交证据证明两部分面积如何确定，庭审中亦无法对两部分面积的计算作出准确说明，且无法对1989年王连根的翻建审批面积是否应予计算及如何计算作出合理说明。故，上城区政府作出案涉未登记建筑认定属主要证据不足，依法应予撤销。杭州市人民政府作出被诉复议决定以程序违法为由确认该未登记建筑认定违法，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决：一、撤销杭州市人民政府作出的杭政复〔2017〕297号行政复议决定；二、撤销杭州市上城区人民政府作出的杭上征认（2016）第002095-1号未登记建筑认定。案件受理费50元，由被告杭州市上城区人民政府负担。周荣泉、周荣法上诉提出：原审判决撤销被诉未登记建筑认定及行政复议决定正确，请求予以维持，但有关“故上城区政府根据现有的证据认定始版桥××号房屋所在的土地为国有土地，并无不当”的内容错误，两上诉人在原审程序中提交的证据可以证明案涉争议地块系集体土地，有关集体土地（原农户）搬迁通知书也反映案涉地块存在集体土地，不能以王连根等两户办理了国有土地使用证，就反推其他户也是国有的。请求纠正原审判决对此的认定。上城区政府没有土地性质认定的法定职权，也未经土地管理部门出具意见，被诉未登记建筑认定及行政复议决定均违法，原审判决对此的认定错误。请求二审法院予以纠正。上城区政府上诉提出：（一）原审判决对杭政办函〔2013〕16号文件第八条第二项中的“权属”理解有误。未登记建筑形成年代通常较早，在认定过程中一般要求：认定初始搭建者以明确权属来源（定源）；认定建设年份以明确法律状态（定性）；认定建筑面积以明确补偿依据（定量）。被诉未登记建筑认定已对初始搭建者进行了认定，权属来源明确，符合前述文件对“权属”的认定要求。杭州市人民政府作为文件的制定者享有对该文件的解释权，相关理解应以市政府的理解为准。而被诉行政复议决定认可了被诉未登记建筑的实体处理结果。案涉未登记建筑可溯至1952年，距今已有67年。在案证据显示案涉建筑的权属通过继承、赠与等方式发生了多次流转，按照原审判决要求，无异于要求上城区政府对民事权利的归属进行确认，明显超出了上城区政府的法定职权。权利人如对附着于案涉建筑之上的补偿利益分配存在争议，可以通过民事诉讼解决。（二）被诉未登记建筑认定的面积具有事实依据。上城区政府在举证期限内就已经提交了案涉建筑的分层分户图和1984年、1995年航拍图，可以确定案涉建筑的面积构成和建设年份。一审庭审结束后，上诉人还提交了一份望江街道现场动迁指挥部出具的《始版桥××号房屋建筑面积认定情况说明》，确定了案涉建筑的面积构成和建设年份。原审判决认为面积构成不清楚与事实不符。（三）原审第三人在一审第一次庭审后提交1989年王连根翻建审批的材料，在之前的行政调查程序、复议程序均未提交，原审予以接纳违反了《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第一款的规定。王连根如按照《杭州市江干区杂项工程许可证》规定的时间进行翻建，该部分面积也应该在95年航拍图中有所显示，即已经按照合法建筑予以认定，不会对王连根的合法权益造成损害。（四）关于涉案房屋所在土地性质问题。上城区政府认为从1952年杭江所字第01323号《土地房产所有证》记载内容看，案涉建筑来源于祖传房屋，原为八间半平房，位于都图地号四都一图八五二号一宗地上（约362㎡），后经改造加层等形成现有建筑（即案涉建筑）。虽然该建筑中核发有多本户籍证，但属于一宗地上的建筑，其土地性质具有同一性。1994年案涉建筑用地范围内核发面积分别为59.3㎡和17.5㎡两本《国有土地使用权证》，故认定案涉建筑土地性质为国有土地符合法律规定。同时，也没有集体经济组织来认领该宗地系集体土地，杭州望江股份经济合作社在望××单元××版桥××路）道路工程项目权属确认图上盖章，对包括案涉建筑土地在内的土地是国有土地无异议。周荣泉、周荣法主张案涉土地为集体土地依据不足。此外，本案系国有土地上房屋征收程序中的未登记建筑认定，不是单纯确定国有还是集体土地，不存在超越职权或违反程序之说。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回周荣泉、周荣法的诉讼请求；本案诉讼费用由周荣泉、周荣法负担。杭州市人民政府答辩提出：（一）复议案件的处理程序合法。答辩人受理周荣泉、周荣法及9名原审第三人的行政复议申请后，因案情复杂，于同年8月3日依法延期。在复议期间，经当事人同意进行复议调解，于当月24日中止本案审理。后因调解未果，于2018年9月29日恢复审理并作出复议决定，决定书于2018年10月8日寄送给各方当事人，程序合法。（二）被诉行政复议决定事实清楚，依据充分。本案的争议主要在于案涉建筑的用地中是否存在集体土地和案涉未登记建筑认定是否合法。第一，关于案涉建筑用地中是否存在集体土地问题：1、从1952年杭江所字第01323号《土地房产所有证》记载内容看，案涉建筑来源于祖传房屋，原为八间半平房，位于都图地号四都一图八五二号一宗地上（约362㎡），后经改造加层等形成现有建筑（即案涉建筑）。虽然该建筑中核发有多本户籍证，但属于一宗地上的一幢建筑，其土地性质具有同一性。2、从1994年案涉建筑用地范围内核发面积分别59.3㎡和17.5㎡两本《国有土地使用权证》以及2016年2月杭州望江股份经济合作社确认望江单元始版桥直街（望江路-映霞路）道路工程项目权属图上对包括案涉建筑土地在内的有关土地是国有土地无异议情况看，案涉建筑所涉土地系国有土地。3、原申请人提交的1984年江干区四季青乡人民政府给周阿龙核发《社员房屋使用证》和土地登记申报材料，以及2016年1月13日杭州望江股份经济合作社出具的周阿龙户应按农户拆迁的《证明》，可证明的是周阿龙（已亡故）原系杭州望江股份经济合作社（原望江村）村民，但不能证明案涉建筑中存在集体土地。综上，案涉建筑用地系国有土地，并不存在集体土地，上城区政府适用杭政办函〔2013〕16号等相关文件的规定对未登记建筑进行认定，并无不当。第二，关于上城区政府作出的案涉未登记建筑认定合法性问题：1、实体方面。案涉未登记建筑面积464.85㎡，经比对1984年、1995年航拍图，1983年12月10日之前建造的为327.79㎡，1992年8月13日之后建造的为137.06㎡。上城区政府依据杭政办函〔2013〕16号第五条一项、第七条之规定，认定未登记建筑327.79㎡参照合法建筑予以补偿，137.06㎡认定为违法建筑，并无不当。2、程序方面。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”的规定，对征收范围内未经登记建筑的认定应在征收决定作出之前完成。本案中，上城区政府于2016年3月31日作出了杭上政征字（2016）第5号《房屋征收决定》而在之后的2016年7月22日才对位于征收范围内的案涉未登记建筑首次作出认定（即杭上征认〔2016〕第002095号《未登记建筑认定书》）。后因发现该认定有误，于2017年5月8日重新作出认定（即案涉杭上征认〔2016〕第002095-1号《未登记建筑认定书》）。上城区政府对案涉未登记建筑的认定程序不符合上述规定要求，属于程序违法。故答辩人依法作出确认杭上征认（2016）第002095-1号《未登记建筑认定书》违法的复议决定依据充分，并无不当。综上，原审判决有关上城区政府作出的被诉未登记建筑认定不符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》以及主要证据不足等理由，属认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，驳回周荣泉、周荣法的上诉请求，支持上城区政府的上诉请求。原审第三人王光明、王伟、王金虎、王坚、王祥在二审调查中称，上城区政府所作被诉未登记建筑认定将所有权利人作为一户来认定是不对的，面积上也有出入。王坚还称王钢、王连根审批建造的房子是可以查到的。朱玉娟、钱招琴、王连根、王钢均未提出答辩意见。根据上诉请求、理由和答辩意见，以及一审裁判要点，二审围绕“上城区政府作出的被诉杭上征认（2016）第002095-1号未登记建筑认定、杭州市人民政府作出的杭政复〔2017〕297号行政复议决定是否合法，具体包括该被诉未登记建筑认定有关权利人内容是否符合规定，面积构成是否清晰，有无可能遗漏的内容？案涉地块土地性质是国有土地还是集体土地，是否存在职权和程序方面的违法情形”等问题进行了审理。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。二审期间，当事人之间进行了调解，但未成。本院认为，上诉人上城区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款等的规定，具有作出被诉未登记建筑认定的职权依据。（一）关于被诉未登记建筑认定中有关案涉房屋权利人、面积认定等内容是否符合法律、法规、规范性文件规定的问题。经查：（1）案涉房屋权利主体认定。上城区住房和城市建设局《望江单元SC0402-R21-08地块农转非居民拆迁安置房（含城市居民）项目国有土地上房屋征收情况调查表》《征收范围房屋入户调查表》、赠与合同、协议书、继承权公证书以及王友（有）根、王连根的《国有土地使用证》等材料反映案涉房屋权利人为周荣泉、周荣法及原审第三人等11人。上城区政府也查实原权利人唐阿香、王有根、王桂凤、王阿凤等四人去世，相应权利人已变为上诉人周荣泉、周荣法及原审第三人等11人。杭州市人民政府作出的被诉杭政复〔2017〕297号行政复议决定在查明事实部分亦认定“本案11位申请人，除王金虎、钱（金）招琴系原房屋权利人外，其他9人系通过继承、赠与等形式取得房屋权利”。因此，在案涉房屋权利人已经发生重大变化的情况下，上城区政府仍以唐阿香、王有根、王桂凤、王阿凤等已去世的4人及王金虎、钱（金）招琴为案涉房屋权利人加以认定，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿。”《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》第八条“征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见”等规定不符。上城区政府称杭州市人民政府作为《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》的制定者，享有对该文件的解释权，相关理解应以市政府的理解为准，而被诉行政复议决定认可了被诉未登记建筑认定的实体处理结果，说明其对权属主体的认定符合文件要求的理由不足，本院不予采信。杭州市人民政府作出的被诉行政复议决定予以维持亦属不当。原审认为“仅对案涉未登记建筑的搭建人（六人中四人已死亡）作出表述，未对案涉未登记建筑的权属作出认定，不符合《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》的规定”并无不当。（2）案涉房屋面积构成。《上城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定比对表》载明：未登记建筑面积共464.85㎡，其中一层面积245.08㎡，二层面积82.71㎡，经比对84、95年航拍图，系1983年12月10日之前搭建；二层剩余面积88.59㎡、三层面积48.47㎡，经比对84、95年航拍图，系1992年8月13日之后搭建。并经上城区政府2017年5月10日《关于国有土地上房屋征收项目专题会议的纪要》予以认定，据此作出被诉未登记建筑认定。从上城区政府提供的望江街道现场动迁指挥部2019年5月13日《始版桥××号房屋建筑面积认定情况说明》可以计算出合法面积构成为：一层建筑面积245.08㎡，二层12-1部分27.9㎡，12-3部分22.02㎡，12-6部分32.79㎡，二层合计82.71㎡。余下二层及三层均认定为违法建筑。从该情况说明看，合法建筑、违法建筑面积构成是清楚的，原审对此的认定有误。关于王连根1989年《杭州市江干区杂项工程许可证》翻建的17.5㎡建筑情况，虽然上城区政府提出按照航拍图反映的情况已经对所有能够确认合法面积的未登记建筑作了认定，如果该17.5㎡建筑按照规定进行建设，也应当包含在被诉未登记建筑认定的合法部分面积中。但鉴于上城区政府对该情况在原行政程序中并不掌握，现原审第三人提出了异议，故有必要对该情况进行调查。同时，原审法院对该证据的审查并不违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第一款的规定。综合以上事实，本院认为，在案涉房屋权利主体已经发生重大变更且相关权利人拥有《国有土地使用证》的情况下，上城区政府在作出被诉未登记建筑认定时未就现有权利状况进行认定，与国有土地上房屋征收与补偿的法律法规及规范性文件要求不符。且还存在部分未登记建筑可能认定不清的问题。原审以认定事实不清，适用法律错误为由，判决撤销被诉未登记建筑认定、行政复议决定有事实和法律依据。（二）关于案涉房屋所使用土地性质问题。经查：周荣泉、周荣法以周阿龙《社员房屋使用证》（0000522号）、望江股份经济合作社有关周阿龙系原望江村村民的《证明》、1998年杭州市河道整治工程指挥部与王金虎等的征用菜地协议、1988年望江村委会限周阿龙三天内来望江村土地申报登记办公室领取申报登记表格的《通知》、周阿龙《杭州市江干区国有集体土地使用权申报登记收件记录》中“国有”字样被划掉、杭州市江干区地籍调查领导小组办公室发给周阿龙的《土地使用权申报登记凭证》（0039421号）等材料主张案涉房屋土地系集体土地，并以《集体土地（原农户）搬迁通知书》佐证案涉综合整治项目建设涉及集体土地（原农户）。上城区政府、杭州市人民政府则认为，虽然该建筑中核发有多本户籍证，但属于一宗地上的一幢建筑，其土地性质具有同一性；从1994年案涉建筑用地范围内核发两本《国有土地使用证》以及2016年2月杭州望江股份经济合作社确认望江单元始版桥直街（望江路-映霞路）道路工程项目权属图上对包括案涉建筑土地在内的有关土地是国有土地无异议情况来看，案涉建筑所涉土地系国有土地。本院认为，从上诉人周荣泉、周荣法提供的证据材料来看，其主张集体土地有一定的依据。但是，房屋使用人身份、菜地征用协议等并不能直接证明案涉房屋土地性质，相关土地登记申报等材料也不能反映最终的土地登记情况。另一方面，案涉房屋由来清楚，系同一宗地，而目前已经有两本《国有土地使用证》，所在地块的集体经济组织对权属认定亦无异议，上城区政府及杭州市人民政府提出“案涉房屋系一宗地上的建筑，其土地性质具有同一性”，认为根据现有的证据认定始版桥××号房屋所在的土地为国有土地，依据相对充分。故对周荣泉、周荣法的该主张，本院不予支持。至于周荣泉、周荣法上诉提出的对案涉土地性质认定的程序、职权等问题。本院认为，本案系国有土地上房屋征收补偿程序中未登记建筑认定引发的土地性质争议，与正常的土地登记行政程序有明显不同。故对周荣泉、周荣法对此提出的异议，亦不予采信。综上，上城区政府上诉请求撤销原审判决的理由不能成立，本院不予采纳；周荣泉、周荣法上诉请求纠正原审判决有关案涉土地性质认定的意见，依据不足，本院亦不予采纳。同时，原审虽未判决上城区政府在适当期限内就案涉房屋重新作出未登记建筑认定，但上城区政府仍然应当依法在合理期限内按照判决要求作出相应认定，以及时维护行政相对人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市上城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  葛宏伟审判员  黄 寒审判员  蒋旭东二〇二〇年三月六日书记员  许亚芬·1·