安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终14号上诉人（一审原告）五河县惠丰文武学校，住所地安徽省五河县淮洪新河管理局北侧，代码72849176—2。法定代表人江南，该校校长。委托代理人赵俊刚，北京市索邦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）五河县人民政府，住所地安徽省五河县城南新区惠民路8号。法定代表人金胜庆，该县县长。上诉人五河县惠丰文武学校（以下简称惠丰学校）因诉五河县人民政府（以下简称五河县政府）不履行征收安置职责一案，不服蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。惠丰学校向一审法院起诉称，2009年12月28日，原告所在的五河县头铺花木王村的花木王小学第一次被拆迁。拆迁时，五河县政府允诺对原告审批建校用地，可以先建设后补手续。该允诺在2018年9月26日被安徽省高级人民法院终审判决确认违法，被告对原告进行了部分补偿。2011年5月18日，原告第二次被拆迁。两次拆迁，被告都没有对原告停产、停业损失进行赔偿。2011年8月5日，原规划给原告的建校用地被划拨给法院。之后原告重新申请建校用地，被告无限期暂缓。原告认为，按照法律规定，作为正常经营的法人单位，原告拆迁损失还包括停产、停业损失。因为在刚拆迁时，五河县政府允诺给原告审批新的建校用地，故原告在当时并没有主张该损失。现在该允诺已经撤销，被告对原告并没有进行拆迁安置，安徽省高院判决基于允诺撤销进行的赔偿仅仅限于原告现行建校产生的拉围墙等费用，对原告停产、停业损失并没有进行赔偿。也没有重新安置，给原告造成了重大经济损失。原告主张的停产停业损失，主要包括原告签约央视无锡影视基地损失265.3万元、学校经营损失191.9万元、其他经济损失500万元（校名损失）。故提起诉讼，请求确认被告2011年拆迁原告的学校没有给予安置的行为违法。一审法院审理查明，经有关教育行政部门、民政部门批准，江南创办惠丰学校，并任校长。2002年11月28日，惠丰学校向五河县政府申请建校用地。之后，惠丰学校多次向五河县教育局及通过教育局向五河县政府申请用地。2007年1月12日，五河县头铺镇花木王村（甲方）与惠丰学校（乙方）签订租赁协议，协议主要内容为：甲方将原学校（即花木王小学）七口教室，东三间简易砖瓦房以及整个校园场地租赁给乙方做教学使用；甲方搬出后，则所有校园建筑物归乙方使用，不再另付租金。2008年10月9日，五河县土地规划建设领导小组会议纪要决定对惠丰学校的建设用地按“教育用地性质挂牌出让”。2009年12月，花木王小学被部分拆迁。2009年12月31日，安徽省人民政府向蚌埠市人民政府作出皖政地〔2009〕890号《关于五河县2009第一批次城镇建设用地的批复》，该批复的主要内容为同意在该批次申报的五河县城关镇、沫河口镇、头铺镇用地范围内，将农民集体农用地13.2194公顷（其中耕地12.5894公顷）转为建设用地并办理征收手续，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设，不得改变用地位置等内容。2010年，五河县规划局出具《五河县规划局规划设计条件和要求通知书》，ZW06-005用地红线图等。在此期间，原告在未取得《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程施工许可证》的情况下，开始在规划的地块上拉围墙，并进行项目建设的准备工作。2011年5月18日，五河县城市建设经营有限责任公司（甲方）与惠丰学校（乙方）签订房屋拆迁补偿协议，该协议主要内容为，根据2008年8月30日《五河县土地规划建设领导小组会议纪要》第五项内容要求及有关规定，经县政府傅县长批示，位于花木王小学的惠丰学校因土地征收拆迁的需要，经甲、乙双方充分协商，就房屋拆迁补偿事宜达成协议如下：一、拆迁补偿内容1.房屋补偿：159687元，2.附属物补偿：3801.35元，3.搬迁费：1209.75元；4.奖励：145170元。二、乙方选择货币化补偿方式。该笔款项惠丰学校的法定代表人已经于2011年5月19日领取。此后，花木王小学被全部拆迁完毕。2011年8月5日，五河县国土资源局发布《划拨用地公示》，将原规划给惠丰学校的建校用地划拨给五河县人民法院建造审判大法庭，公示期10天。公示期满后，五河县国土资源局将该地块划拨给五河县法院使用。2011年9月17日，五河县土地规划建设领导小组第3次会议纪要决定江南武校（惠丰学校）的选址方案暂缓。原告就《划拨用地公示》及五河县土地规划建设领导小组第3次会议纪要对惠丰学校选址方案暂缓的决定，向教育部门及其他部门提出过异议，并提出赔偿。五河县教育局就惠丰学校要求政府赔偿问题进行过调查。原告惠丰学校于2016年9月6日向该院提起行政诉讼，请求判决被告不予审批用地行为违法并附带提出行政赔偿，该两起案件经该院及安徽省高级人民法院审理并分别作出判决。针对原告请求判决被告不予审批原告用地行为违法案件，该院作出（2017）皖03行初100号行政判决，驳回原告惠丰学校要求判决被告五河县政府不予审批原告用地行为违法的诉讼请求。该案经安徽省高级人民法院审理后作出（2018）皖行终834号行政判决，驳回上诉，维持原判。针对原告向被告附带提出行政赔偿案件，该院作出（2017）皖03行赔初35号行政赔偿判决：（一）确认被告五河县政府允诺原告惠丰学校先建设后办手续的行为违法；（二）被告五河县政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告惠丰学校349100元，并按照同期银行贷款利率支付利息，自2010年5月15日起至上述款项支付完毕时止；（三）驳回原告惠丰学校的其他诉讼请求。该案经安徽省高级人民法院审理后作出（2018）皖行赔终100号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。2019年8月20日，原告又向该院提起诉讼，请求确认被告2011年拆迁原告的学校没有给予安置的行为违法。一审法院另查明，五河县城市建设经营有限责任公司为五河县政府成立的国有独资公司。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中，原告惠丰学校租赁五河县头铺镇花木王小学所在区域为集体土地，对于集体土地的征收，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，本案五河县政府作为征收主体，是适格的被告。原告自其租赁的花木王小学拆迁后，一直向被告主张建校用地和补偿事宜，故其起诉并未超过起诉期限。原告此前曾就被告不予审批行为违法进行诉讼，现就被告不予安置行为进行起诉，不属于重复起诉。原告惠丰学校租赁花木王小学的教室和校园场地进行办学，其仅是承租人，并非所有权人，而且在2011年花木王小学拆迁完毕前，原告已经就房屋补偿、附属物补偿、搬迁费、奖励等与五河县城市建设经营有限责任公司达成房屋拆迁补偿协议，并履行完毕。现原告作为花木王小学的租赁人，又就该次拆迁要求被告对其进行安置，并要求人民法院确认被告没有给予拆迁安置的行为违法，无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回惠丰学校的诉讼请求。惠丰学校上诉称，一审法院认定事实与适用法律错误。2009年，因修路上诉人所在的五河县头铺镇花木王村的花木王小学进行第一次拆迁。拆迁时，当时五河县政府允诺对上诉人审批了建校用地，可以先建设后补手续。该允诺在2018年9月26日被安徽省高级人民法院终审确认违法。被上诉人对上诉人进行了部分补偿。2011年，因整个项目集体土地征收进行了第二次拆迁。两次拆迁，被上诉人都没有对上诉人的停产停业损失进行赔偿。两次拆迁，上诉人没有对停产停业的损失要求赔偿，主要原因就是被上诉人允诺了给上诉人进行安置，也实际上给上诉人进行了安置，上诉人也在安置的地方进行了基本的建设，基于对被上诉人的信任，上诉人在建设的同时，也在等着被上诉人给上诉人补办相关的手续。但现在，该允诺已经被撤销，实际安置的土地也已经被收回，上诉人已经一无所有。根据安徽高院生效判决确认的赔偿，仅仅是对上诉人先行建设校园围墙等的基本费用进行了赔偿，但按照拆迁法律规定，作为法人单位，对上诉人停产停业的损失并没有进行赔偿，因此，上诉人的主张具有法律依据。所以，一审法院没有支持上诉人的诉求是错误的。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告惠丰学校向一审法院提交下列证据：1.办学许可证（有效期2010-2015），证明办学的合法性；2.租赁合同，证明惠丰学校的位置；3.拆迁合同，证明惠丰学校被拆迁事实成立，本案的被告是适格的主体，在该拆迁合同中明确显示拆迁公司是根据县长的指示和原告达成的协议，同时证明拆迁合同中并没有停产、停业损失项记载；4.会议纪要，证明县政府同意惠丰学校的建设用地，也能证明原告原先是认为县政府同意给惠丰学校的建设用地是一个安置行为，直接导致在2011年拆迁中原告在当时没有主张停产、停业的损失；5.王家渠县长的笔录，证明县政府已经给惠丰学校规划好了建设用地，并同意先建设后补办手续，能够证明本案的被告是本案适格的拆迁主体；6.判决书，证明省高院确认被告的允诺违法并且在赔偿中没有赔偿停产、停业的损失；7.划拨公示，证明惠丰学校的安置被取消；8.划拨公示的回复，证明了原告及时提出异议；9.申请再建校申请书，证明原告多次就再建校提出申请；10.会议纪要，证明县政府对惠丰学校申请再建校被暂缓；11.规划局惠丰学校的情况说明，证明惠丰学校申请再建校被政府规划局接收并提上了政府议程，重新安置被暂缓。以上证据证明惠丰学校被拆迁，并没有得到安置。12.影视基地的合同、影视基地的说明、影视基地的发票、学生名单、租赁合同、学生收据、教师工资单、评估报告（其证据目录中虽然列举但未提供）。证明原告的损失情况；13.惠丰学校简介及影响、新闻图片、惠丰学校照片。证明惠丰学校的影响力。一审原告惠丰学校当庭向一审法院提供了《关于撤并花木王小学的请示》，证明花木王小学2006年12月15日已被撤并，后改为惠丰学校。一审被告五河县政府在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.关于五河县2009年第一批次城镇建设用地的批复（皖政地〔2009〕890号），证明被告征地具有合法性；2.关于印发蚌埠市辖区征地拆迁补偿安置暂行规定的通知（蚌政〔2009〕2号），证明安置补偿依据上一级政府的规定，依法补偿；3.中华人民共和国办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书、中华人民共和国组织机构代码证。证明惠丰学校办学许可证2015年3月到期，登记证书、组织机构代码证2017年12月9日到期；4.五河县民政局《关于惠丰文武学校的情况说明》、民办非企业单位登记暂行办法（民政部令第18号）。证明原告没有合法登记，没有进行法人登记；5.五河县市场监督局《证明》、安徽省人民政府办公厅转发省发改委等部门关于法人和其他组织统一社会信用代码制度实施的意见的通知（皖政办〔2015〕48号）。证明原告没有经过工商部门登记；6.租赁协议，证明原告是租赁经营，不是土地使用人，只享有租赁权；7.房屋拆迁补偿协议，证明双方是自愿达成了安置协议，并且已经补偿到位；8.蚌埠市中级人民法院（2017）皖03行初100号行政判决书、（2017）皖03行赔初35号行政赔偿判决书、（2018）皖03行终834号行政赔偿判决书、安徽省高级人民法院（2018）皖03行赔终100号行政赔偿判决书。证明搬迁补偿已经到位，间接损失不属于行政赔偿范围。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，惠丰学校认为其租用的花木王小学于2009年、2011年两次因征地被拆迁，其均未得到安置，故提起本案诉讼，请求确认五河县政府未给予其拆迁安置的行为违法，同时一并提起赔偿诉讼，请求判令五河县政府赔偿其停产停业损失957.2万元。根据一审判决及当事人诉辩情况，本案争议有三个焦点问题：其一，五河县政府是否具有对惠丰学校予以安置的法定职责；其二，五河县政府同意为惠丰学校规划建校用地，是否属于对其以安置代替停产停业损失补偿；其三，惠丰学校主张的停产停业损失是否系五河县政府未为其提供建校用地所致。关于五河县政府是否具有对惠丰学校予以安置的法定职责问题。案涉征地拆迁发生于2009年、2011年，根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征地补偿费用由土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费四部分组成，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有，安置补助费用于安置被征土地所在集体经济组织的农业人口。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。根据上述规定，征地拆迁安置一般是指对被征土地所在的集体经济组织农业人口，通过安排就业、纳入社会保障等途径，解决其失去赖以生存的土地后的生活来源问题。实践中，对被征土地上房屋等附着物，通过产权调换的方式对其所有权人进行实物补偿，有时也被称作安置。本案中，惠丰学校只是花木王小学校舍、场地的承租人而非所有权人，亦非被征土地所在的集体经济组织成员，显然不属于法定安置对象。因法律、法规并未规定征收方必须对承租方人员进行安置或者以产权调换的方式为其提供新的经营场所，故五河县政府虽应依法给予惠丰学校搬迁补偿，但并无对其进行安置的法定职责。关于五河县政府同意为惠丰学校规划建校用地，是否属于对其以安置代替停产停业损失补偿的问题。根据一审法院（2017）皖03行赔初35号生效判决查明的事实，2002年以来，惠丰学校已多次申请建校用地。2008年10月9日，五河县土地规划建设领导小组会议纪要同意惠丰学校建设用地规划，要求按“教育用地性质挂牌出让”。该会议纪要作出于花木王小学被征收拆迁之前，且对规划用于惠丰学校的建设用地并非无偿划拨给其使用，而是要“挂牌出让”，即惠丰学校要取得该土地使用权，前提是其能够“摘牌”并依法缴纳出让金。从上述事实来看，在惠丰学校租赁的花木王小学被征收拆迁之前，五河县政府即已同意为其规划建校用地，该行为与花木王小学是否被征收拆迁并无直接关系。因此，五河县政府同意为惠丰学校规划建校用地系基于其多次的申请和实际需要，并不是因其租用的花木王小学被征收拆迁而作出的安置，更不是以提供建校用地的方式代替停产停业损失补偿。至于在惠丰学校规划建校用地尚未正式出让，亦未办理建设工程规划许可、施工许可等手续的情况下，五河县政府时任有关领导同意其先行建设、后补办手续，该行为是在五河县政府已同意为惠丰学校规划建校用地的前提下，允诺其可以“未批先建”，该行为仅涉及正常建设程序的变动，亦不属于对惠丰学校作出的“安置”承诺。因该允诺给惠丰学校造成的损失，生效判决已判令五河县政府予以赔偿。关于惠丰学校主张的停产停业损失是否系五河县政府未为其提供建校用地所致的问题。惠丰学校诉称，因五河县政府承诺为其审批新的建校用地，故其当时才未主张停产停业损失，现因五河县政府未兑现该承诺，故应赔偿其停产停业损失。所谓停产停业损失，是指因经营场所被征收拆迁，经营者若要继续经营，需另寻经营场所，从原经营场所被拆迁到落实好新的经营场所，需要一定的时间，在此期间其经营活动势必受到影响，甚至暂时停止，由此而产生的税收、人员工资等必要开支。停产停业损失仅指必然产生的、能够确定的直接损失，并不包括尚不确定的、将来可得利益等间接损失，且停产停业应限定在合理的期限之内，并不是无限期的。停产停业损失补偿与拆迁安置属于不同的征收补偿方式，两者可以并行不悖。即使五河县政府以出让方式为惠丰学校提供了建校用地，但从其租赁的花木王小学被拆迁到新校建成也需要一定时间，在此期间也可能产生停产停业损失；反之，即使五河县政府未为其提供建校用地，其在得知所租赁的花木王小学将被拆迁时，如能积极另寻其他场所继续经营，亦可避免或者减少停产停业损失。因此，惠丰学校有无停产停业损失以及损失大小，与五河县政府是否为其提供建校用地，没有必然联系。换言之，无论五河县政府是否为其提供建校用地，其均可能产生停产停业损失，故该损失并不是五河县政府未为其提供建校用地所致。行政赔偿与行政补偿系不同的法律关系，两者的构成要件并不相同。行政行为违法给相对人造成财产损失的，依法应予行政赔偿；行政行为合法给相对人造成财产损失的，依法应予行政补偿。案涉土地已经法定程序批准征收，五河县政府组织实施征地的行为并未被确认违法，即使惠丰学校实际存在停产停业损失，也应依法主张行政补偿，而不是主张行政赔偿。有关惠丰学校搬迁补偿事宜，2011年其已与征地实施单位达成补偿协议，实际领取了协议约定的房屋及附属物补偿费、搬迁费、奖励等各项费用，该协议系双方自愿签订且已经履行完毕。在该协议未被确认无效或者撤销的情况下，现惠丰学校又以五河县政府未给予其拆迁安置为由，请求五河县政府赔偿其停产停业损失，因五河县政府并无对其安置的职责，为其规划建校用地在其租赁的经营场地被征收拆迁之前，目的显然亦不是为了弥补其停产停业损失，故其关于五河县政府未给予其拆迁安置（未为其提供建校用地）的行为违法，因此应赔偿其停产停业损失的诉讼请求，理由不能成立，本院难以支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人惠丰学校的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人五河县惠丰文武学校负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十六日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……