安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终68号上诉人(一审原告)张建华，男，1957年11月29日出生，汉族，住铜陵市铜官区。上诉人(一审原告)王桂莲，女，1963年05月25日出生，汉族，住铜陵市铜官区。被上诉人(一审被告)铜陵市义安区人民政府，住所地铜陵市义安区五松镇。法定代表人姚贵平，区长。委托代理人章建国，安徽景旺律师事务所律师。上诉人张建华、王桂莲因诉铜陵市义安区人民政府（以下简称义安区政府）不履行行政协议一案，不服安徽省铜陵市中级人民法院(2019)皖07行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。张建华、王桂莲向一审法院诉称，2013年9月6日，义安区政府与张建华、王桂莲签订了《铜陵县北斗星城项目地块张墩地块房屋征收补偿安置协议书》（2013第123号）（以下简称123号《安置协议书》）。该协议书第十条载明安置房为倚绿山庄36栋603室。2015年，张建华、王桂莲得知已经可以安置，便找到相关部门要求按照协议进行安置，但义安区政府一直未对张建华、王桂莲进行安置，故诉至法院，请求：1、判令义安区政府立即履行123号《安置协议书》，即交付倚绿山庄36栋603室房屋或按同等面积进行安置；2、案件诉讼费用由义安区政府承担。一审法院审理查明，2013年9月6日，张建华、王桂莲与原铜陵县五松镇人民政府签订了123号《安置协议书》，该协议书约定甲方“征收实施单位”为原铜陵县五松镇人民政府，乙方“被征收人”为张建华、王桂莲。被征收房屋平房51.06㎡（29.61㎡+21.45㎡）×500元/㎡，补偿25530元；其他房屋4㎡×440元/㎡，补偿1760元；附着物2人×1000元/人，补偿2000元；搬家费500元；奖励费4000元，以上共计33790元。另合同备注部分载有“协调房地点倚绿山庄……”等内容。协议签订后，原铜陵县五松镇人民政府支付了张建华协议约定补偿款33790元。张建华在一审中当庭陈述，2014年8月，原铜陵县五松镇人民政府工作人员电话通知张建华、王桂莲原协调房已无，可以安置其他房屋。对此，张建华称其未同意。一审法院认为，本案中123号《安置协议书》签订后，张建华、王桂莲在2014年8月即已经知道了原铜陵县五松镇人民政府开始在落实协调房的相关约定，针对该行政协议的履行诉求，即使参照当时有效的民事案件两年时效规定，也早已过了诉讼时效。现张建华、王桂莲虽称其后曾向政府主张落实该协调房问题，但并未提供任何证据证明，对其该项辩称不予采纳。同时，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日开始实施，明确把行政协议纳入行政诉讼受案范围，根据法律不溯及既往的原则，在此之前形成的行政协议案件一般不纳入行政诉讼受案范围。本案系当事人因协议履行产生的纠纷，协议签订的时间为2013年，在修订后的行政诉讼法实施之前，故本案亦不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定驳回原告张建华、王桂莲的起诉。张建华、王桂莲上诉称，第一，不按照约定履行行政协议，属于行政诉讼法明确规定的受案范围。被上诉人不履行其与上诉人签订的协议书，导致上诉人的利益受到侵害，人民法院依法应当予以保护。一审法院将此案件拒之门外，没有任何法律依据。第二，根据2018年7月23日最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要第21条规定，当事人对新的行政诉讼法实施前的行政协议行为提起行政诉讼，符合法定受理条件的，人民法院应当依法予以受理。根据该会议纪要精神，本案应当属于人民法院行政诉讼受案范围。第三，根据最高人民法院（2017）最高法行再99号行政裁定，新行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的规定，依法即具有溯及力。根据最高人民法院《关于印发关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要的通知》，对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题做了明确规定。根据规定，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于行政诉讼法第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。申言之，对形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院依法应当立案受理。第四，江必新大法官主编《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》第97页最后一段:根据修改后的行政诉讼法的规定，因行政协议发生争议的，属于行政诉讼受案范围，应当通过行政诉讼途径予以解决。修改后的行政诉讼法实施之前，已经按照民事诉讼途径审理和判决的行政协议纠纷，由于当时的法律、司法解释规定不明确，不宜再予以纠正。修改后的行政诉讼法实施之前按照民事案件予以立案，尚未审结的案件，根据适用解释第二十六条第二款关于依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项仍然有效的规定，应当按照民事诉讼程序继续审理和判决。按照该司法观点指引，只有人民法院已经受理和进行的程序，才继续按照民事诉讼程序处理。而本案是新的行政诉讼法实施之后起诉的，应当按照行政诉讼程序处理。第五，在一审诉讼程序中，被上诉人在举证期限内并未提供任何证据，应当视为没有证据。被上诉人在没有任何证据的情况下拒不履行协议，理应予以纠正。同时，上诉人和被上诉人在诉讼过程中都表示双方就安置事宜进行过协调，表明上诉人一直在主张权利，不存在超过诉讼时效问题。综上，一审法院以上诉人与被上诉人签订的123号《安置协议书》在新的行政诉讼法实施之前，依照法律不溯及既往的原则，作出的驳回起诉裁定，显系错误地、机械地、片面地理解法律，依法应当予以纠正。请求二审法院:撤销铜陵市中级人民法院（2019）皖07行初11号行政裁定书，依法改判被上诉人立即履行第123号《安置协议书》，即交付倚绿山庄36栋603室房屋或按同等面积进行安置。义安区政府答辩称，被答辩人与原铜陵县五松镇人民政府签订的123号《安置协议书》，该镇政府已经按照约定支付了补偿款，对协议中协调经济房不属于镇政府的法定义务，故该部分内容并未纳入协议书的补偿部分，只进行了备注。同时，经济房需要被答辩人支付对价，镇政府在收到房款后全额转给房源单位，所形成的法律关系不属于行政法上的法律关系，且被答辩人已经于2014年8月拒绝交付房款，即放弃该项权利。综上，本案不属于行政诉讼受案范围。请求维持原审裁定，驳回上诉。一审原告张建华、王桂莲向一审法院提交下列证据：1.二人身份证复印件两份，证明原告主体身份；2.2013年9月6日，其与原铜陵县五松镇人民政府签订的《安置协议书》一份，证明义安区政府应当交付倚绿山庄36栋603室房屋或按同等面积进行安置。本院认为，上诉人张建华、王桂莲起诉请求义安区政府履行123号《安置协议书》。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）自2015年5月1日起施行，123号《安置协议书》签订于2013年9月6日，系新行政诉讼法施行之前形成的协议。对类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼等方式寻求救济，故张建华、王桂莲现针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。最高人民法院在处理类似案件时，如(2016)最高法行申4520号、（2016）最高法行申1785号等案件的生效裁判文书，均体现上述观点。综上，一审法院裁定驳回张建华、王桂莲的起诉，并无不当。张建华、王桂莲主张其起诉属于人民法院行政案件受案范围,二审法院适用法律错误的理由不能成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月五日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……