江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行初93号 起诉人曹金林，男，1961年4月15日生，汉族。 本院于2020年1月16日收到起诉人曹金林以南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）为被告的起诉状，同日本院向其释明并再次收到起诉人的起诉材料。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 起诉人曹金林诉称，秦淮区政府于2017年6月14日公告宁秦府征字[2017]18号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称18号《征收决定》），对秦淮区第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目进行征收。该公告载明秦淮区发展和改革局备案的秦发改投资字[2016]335号的文件，确定南京历史城区保护建设集团有限责任公司（以下简称历保集团）筹资6.35亿元投资本项目。历保集团的投资介入改变了政府征收的本质，违反国务院第590号令第二十七条第三款禁止建设单位参与搬迁活动的规定，对本征收项目实质上形成了商业拆迁。公告同时载明南京市规划局宁规函字[2017]34号文，但该文中载明的内容如下：“该地块涉及国家级文保单位南京城墙的建设控制地带，且位于地下文物重点保护区内，在符合《中华人民共和国文物保护法》《南京市地下文物保护管理规定》等有关法律法规的前提下，进行征收符合城市规划要求。你区可据此向有关主管部门依法申请征收并确定具体范围”。依照南京市国有土地上房屋征收与补偿办法第318号第九条规定，秦淮区政府擅自规划征收红线范围，并且违反了规函字[2017]34号文件精神，没有相关文物部门批示。公告还载明该项目符合国务院第590号令第八条第(五)项情形，但与秦发改投资字[2016]335号的文件相互矛盾，不符合国务院590号令第八条第(五)项情形，同时严重违反第590号令第九条等规定，没有将第二床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目纳入十三五市、县级国民经济和社会发展年度计划之中。依照国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，作出征收决定前必须满足征收决定的前置性条件，秦淮区政府在作出房屋征收决定前违反了以下规定：一、国务院第590号令第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程连设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。秦淮区政府在作出征收决定前没有四个规划文件，没有把第二床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目纳入十三五市、县级国民经济和社会发展年度计划中。二、秦淮区政府在作出房屋征收决定前，单方面于2017年6月9日就征收补偿方案的征求意见稿进行修改形成了新的征收补偿方案，没有将修改后新的征收补偿方案的意见及时公布，并于2017年6月14日作出18号《征收决定》，违反了国务院第590号令第十一条规定，同时违反南京市国有土地上房屋征收与补偿办法第318号第十四条规定，没有把修改后新的征收补偿方案在征收范围内公开征求意见三十日。在新的征收补偿方案中，秦淮区政府擅自对原征收实施方案的征求意见稿第五条、第六条、第八条、第九条进行了重大修改。更改后的第五条严重的违反国务院第590号令、苏政发[2011]91号以及南京市318号规定，评估机构产生严重违反法定程序；更改后的第六条遗漏了南京市318号相关配套文件，是为其在征收过程中使用双重补偿标准的违法行为作为实施依据；更改后的第八条删除了“征收安置房源数量将根据项目实施进度及需求适当增加”条款，并且130套房屋没有房屋来源证明，违反了南京市318号第十六条规定；更改后的第九条第三项删除“就补偿方式、补偿补助金额等相关事项依法”文字，其目的就是为了和被征收人签订不合理、不合法的征收补偿协议，本条同时违反了国务院第590号令第二十七条第一款的规定；在该征收补偿方案中，第七条严重违反国务院第590号令第十二条第二款规定，只以2000万元打入固定帐号，撬动6.35亿的征收项目。由于资金的短缺，征收实施单位在征收过程中对被征收人采用一系列的违法手段，隐瞒、欺诈、说谎、故意遗漏补偿项目减少对被征收人的补偿，侵害了被征收人的合法利益。三、国务院令第590号令第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。秦淮区政府在作出房屋征收决定前没有对第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目进行社会稳定风险评估。四、秦淮区政府在作出征收决定前，还存在如下违法行为：1、存在着“先搬迁，后补偿”的现象；2、秦淮区政府允许建设单位参与征收，政府征收变成了商业拆迁；3、秦淮区政府没有通过招标程序直接指定建设单位和有营利性质征收实施单位；4、秦淮区政府在作出征收决定前没有对房屋的区位、用途、建筑面积等情况进行调查，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，违反国务院令第590号令第十五条、第二十四条。鉴于秦淮区政府在作出18号《征收决定》前在程序和实体上严重违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，请求法院确认秦淮区政府2017年6月14日作出的宁秦府征字[2017]18号《南京市秦淮区人民政府征收决定》行政行为无效并判决秦淮区政府承担本案诉讼费用。 经查，南京市秦淮区房屋（以下称205室房屋）为市公房管理中心所有的直管公房，房屋所有权证载明用途为一般住宅，由南京第二机床厂有限公司承租后出租给职工居住。205室房屋公有住房租赁合约载明的使用面积为33.9平方米，承租方处原手写姓名为曹云祥（系曹金林父亲），涂改后写为曹金林。2017年11月9日，原南京市秦淮区房屋征收管理办公室（甲方、征收部门）（以下称原秦淮区征收办）、南京市公房管理中心（乙方、被征收人）（以下称市公房管理中心）、曹金林（丙方、被征收房屋的直管公房承租人）就涉案205室房屋签订《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下称涉案征收补偿协议）。 另查，2019年1月，因南京市机构改革，原秦淮区征收办撤销，由南京市秦淮区住房保障和房产局（以下称秦淮区房产局）继续行使其职权。 再查，2019年1月24日，南京铁路运输法院（以下简称铁路法院）受理原告曹金林、王丽萍诉被告秦淮区房产局房屋征收行政协议纠纷一案。在该案中，曹金林、王丽萍认为原秦淮区征收办违反南京市第318号令及秦淮区的相关配套文件，采用欺骗手段与原告签订涉案征收补偿协议，故请求法院依法判决：1.变更曹金林与原秦淮区征收办于2017年11月9日签订的涉案征收补偿协议，将已支付的若干费用列入涉案征收补偿协议中；将未支付的搬迁率奖励40000元列入涉案征收补偿协议；对未支付的停业停产损失、8.08平方米阳台、16.88平方米阁楼经评估后确定金额并变更补偿协议中的房屋补偿总价，待金额全部确定后计算契税抵扣的损失等。 南京铁路法院认为，首先，涉案征收补偿协议的签订经历了征收调查、公告、评估、协商、签约等一系列过程，系曹金林自愿与原秦淮区征收办就205室房屋的征收补偿达成一致意见，并签订涉案征收补偿协议，对征收对象、补偿项目、补偿数额、征收补偿的性质等合同内容予以认可，并无证据证明曹金林对涉案征收补偿协议存在重大误解情形；在订立合同时，双方当事人权利义务对等，征收补偿款项经评估公司估价、由双方协商确定，亦不存在显失公平情形。其次，原告曹金林、王丽萍主张原秦淮区征收办在签订涉案征收补偿协议过程中存在欺骗行为，但其提供的证据不能证明其主张，在案证据不能证明被告采用欺诈、胁迫等手段使原告作出错误的意思表示。现原告曹金林、王丽萍要求本院判决变更涉案征收补偿协议，理由不能成立，不予支持。据此南京铁路法院作出（2019）苏8602行初176号行政判决，驳回原告曹金林、王丽萍的诉讼请求。该案正在二审审理中。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案起诉人曹金林所诉的18号《征收决定》于2017年6月14日作出，起诉人至迟在2017年11月9日签订涉案征收补偿协议已知该《征收决定》，因此，起诉人于2020年1月向本院起诉，已超过法定期限。经释明，曹金林坚持起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第五十一条第二款规定，裁定如下： 对曹金林的起诉，本院不予立案。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 伟 审判员 杨 敏 审判员 韦 韬 二〇二〇年三月二十五日 书记员 王明珠