陕西省渭南市中级人民法院民事判决书                              (2019)陕05民终2386号 上诉人（原审被告）：中铁建陕西高速公路有限公司。住所地西安经济技术开发区文景路220号中港国际B座15层。法定代表人：郑刚，系该公司董事长。委托诉讼代理人：高祥，系该公司计划合同部部长。委托诉讼代理人：吕宏光，陕西其源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：白水县康源畜牧有限责任公司。住所地陕西省渭南市白水县杜康镇和家卓村。法定代表人：郭田录，系该公司经理。委托诉讼代理人：石俊斌，陕西华山律师事务所律师。原审被告：渭南市合铜高速公路征地拆迁办公室。住所地渭南市临渭区东风路中断渭南市交通管理局七楼。负责人：李宏德，系该办公室主任。委托诉讼代理人：吕宏光，陕西其源律师事务所律师。上诉人中铁建陕西高速公路有限公司（以下简称中铁建公司）因与被上诉人白水县康源畜牧有限责任公司（以下简称康源公司）、原审被告渭南市合铜高速公路征地拆迁办公室（以下简称合铜高速办公室）相邻损害防免关系纠纷一案，不服白水县人民法院(2018)陕0527民初1184号民事判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。中铁建公司上诉请求：1、依法撤销（2018）陕0527民初字1184号民事判决书第一项中“被告中铁建陕西高速公路有限公司于本判决生效后30日内赔偿原告白水县康源畜牧有限责任公司4362176.18元”内容，并依法驳回被上诉人对上诉人的起诉；2、本案的一、二审的诉讼费、评估费用等均由被上诉人白水县康源畜牧有限责任公司承担。事实与理由：（一）一审法院不应使用《中国人民共和国民法通则》、《中国人民共和国物权法》、《中华人民共和国侵权责任法》第八条裁判，属于适用法律错误，本案是因“合铜高速”线路规划引起，该路线是经过陕西省住房和城乡建设厅行政审批核准的，该路线即使距离被上诉人养猪场不足500米而致使丧失了养殖条件，也属于行政问题，不属民事诉讼的范畴。且上诉人仅是“合铜高速”的建设主体，执行的项目路线是经过行政部门审批核准的，既无过错也无过失，也不存在违法行为，不构成对被上诉人的侵权；（二）白水县畜牧兽医局属于事业单位，不属于行政单位，其作出的白政畜函（2018）10号仅仅是建议，并非具体行政单位行为，是畜牧局违法为被上诉人出具的，不应作为裁判的依据，且白水县人民政府白政复不受决字（2018）6号已经否定了该函的内容；（三）被上诉人是否搬迁或关闭与上诉人无关，在上诉人依法成立前依据白政办发（2017）30号通知，被上诉人已经属于禁养区，应属于自行搬迁或关闭的范围；（四）白水县畜牧兽医局作为服务与白水县畜牧养殖的事业单位，明知被上诉人依据白政办（2017）30号文件已经属于禁养区，且属于依法应自行搬迁或关系的范围，还违规出具白政畜函（2018）10号函，把被上诉人不能办理动物防疫条件合格证的责任推给上诉人，是违法违规出具虚假证明，旨在恶意帮助被上诉人通过民事诉讼途径达到侵占国有资产的目的；（五）截止到一审裁判前，被上诉人养殖场用地手续不合法，地上附着物无任何合法手续，案涉土地目前仍为农村集体耕地，上诉人作为有限责任公司，不属于农村集体经济组织，农民和畜牧业合作经济组织，其养殖场经营用地必须按照《土地管理法》的规定，办理相关审批手续。关于线路规划和选址，不是上诉人决定了，是陕西省住房和城乡建设厅行政审批核准决定，上诉人仅有的是执行权，不具有变更权，上诉人无侵权事实和侵权行为，故被上诉人的诉请不能成立。康源公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。理由如下：（一）关于法律适用问题，首先本案因上诉人建设合铜高速公路造成答辩人公司与高速路相邻的养猪场丧失养殖条件而引起的答辩人公司投资损失的赔偿纠纷，属民事法律关系；其次答辩人公司以相邻损害防免关系纠纷，有充分的事实根据和法律依据。本案适用《民法通则》和《物权法》关于相邻关系的有关规定。（二）关于白水县畜牧兽医局（2018）10号函和白水县人民政府办公室（2017）30文件的效力问题，（2018）10号函是具体的行政行为，（2017）30号文件，以上两文件均对答辩人公司具有约束力。（三）关于农业部《动物防疫审查办法》的法律效力，文件虽是农业部作出的，但属部门规章，其具有法律效力。（四）关于答辩人公司土地使用和地上设施的问题，涉案土地系公司发起人郭田录在1998年9月10日与其本人所在的和家卓村委会及第四村民小组签订协议以出资治理荒地的方式使用至今，原始合同可以证明“耕地”是误写，根据国土资源部，农业部关于促进畜禽养殖有关用地政策的通知，农村集体经济组织，农民和畜牧也合作经济组织按照乡镇土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农某某管理，不需要办理农某某转用审判手续，故被上诉人使用的土地和地上设施不需办理审批手续。原审被告合铜高速办公室答辩称，合铜办是渭南市市政府设立的负责争议拆迁的临时机构，对被上诉人没有侵权的事实及侵权行为，与本案没有关系，被上诉人不属于依法征迁的范围，故合铜办没有义务对其征迁或赔偿，同意和认可上诉人的上诉理由。原告康源公司向一审法院提出诉讼请求：1、要求二被告赔偿因在原告公司法定环境保护范围内修建高速公路而致原告公司丧失合法条件需要搬迁的费用5267327.49元及评估费用15万元；2、本案诉讼费由二被告承担。一审法院认定案件事实：原告康源公司系于2013年成立的以生猪养殖为主的畜牧业养殖企业，位于白水县杜康镇和家卓村，距离和家卓自然村400米左右，占用和家卓村内一片荒地，其养殖项目用地未在白水县国土资源局办理备案手续，土地性质为责任田。白水县环境局于2015年5月20日出具环评批复，白水县畜牧兽医局每年审查后下发《动物防疫条件合格证》，最后一次发给《动物防疫条件合格证》的时间是2017年12月28日。2017年3月14日白水县人民政府发布白水县畜禽养殖禁养区划定方案中规定，禁养区包括“农村自然村外500米区域”，并要求2017年9月底前完成禁养区内畜禽养殖场和养殖专业户的关闭或者搬迁。 2016年9月陕西省交通运输厅建议修建合阳至铜川的高速公路，省政府批示后，为保证合铜高速公路项目征地拆迁工作顺利实施，渭南市公路建设领导小组于2017年7月17日成立了被告合铜办公室。该段高速公路经陕西省发改委陕发改基础（2018）1043号批复同意由被告中铁建公司进行投资建设，于2018年开工。因该段高速公路距离原告康源公司北围墙仅140米左右，白水县畜牧兽医局下发白政畜函（2018）10号文件以原告康源公司不符合《动物防疫条件审查办法》中第二章第三条之规定为由，不予办理《动物防疫条件合格证》，并建议原告康源公司关闭或者搬迁。一审法院认为，本案系相邻损害防免关系纠纷，主要争议焦点集中为：一、二被告是否本案的适格赔偿主体；二、高速公路的修建是否导致原告不能正常生产经营的后果；三、搬迁的损失范围及数额。一、本案被告的适格赔偿主体问题。被告中铁建公司是“合铜高速”的建设主体，主要实施了高速道路建设行为并从中获益，应认定为侵权主体，且被告中铁建公司有独立的财产及责任能力，故系本案适格被告；被告渭南市合铜高速征地拆迁办公室是渭南市人民政府依法组建的临时非常设机构，成立目的是代表渭南市政府配合中铁建公司负责“合铜高速”渭南市境内的征地拆迁和环境保障工作，其职责就是协助被告中铁建公司对因高速公路修建过程中发生的征地拆迁等赔偿事宜进行协调，虽不具有独立的财产赔偿能力，但作为本案适格被告并不违法。对于二被告辩称的“合铜高速”公路项目是国家相关部门批准建设的合法项目的意见，应予采信；对二被告辩称其非本案适格被告的辩称意见，不予采纳。  二、关于高速公路的修建是否导致原告不能正常生产经营。首先，原告系以生猪养殖为主的畜牧业养殖企业，按照相关法律规定，应当依法履行动物防疫和环境保护义务，接受各级畜牧兽医行政主管部门监督管理，白水县环境局于2015年5月20日出具环评批复，白水县畜牧兽医局审查后下发《动物防疫条件合格证》；其次，白水县畜牧兽医局于2018年7月30日下发白政畜函（2018）10号文件以原告康源公司距离新建的合铜高速路140米，不符合《动物防疫条件审查办法》中第二章第三条之规定为由，不予办理《动物防疫条件合格证》，并根据白水县人民政府办公室《关于规定白水县畜禽养殖禁养区范围的函》（白政办函【2017】47号）建议原告康源公司关闭或者搬迁。白水县畜牧兽医局系畜牧业主管部门，其答复意见具有公信力、确定力、执行力，在未被依法定程序撤销或认定无效前，具有法律效力。综上，高速公路的修建系造成原告不符合动物防疫条件及养殖备案条件，应当关闭或者搬迁的决定性因素，被告中铁建公司的修建行为客观上对原告康源公司构成侵权，应对原告的损害后果承担赔偿责任，第二被告合铜征迁办公室作为渭南市人民政府专门成立的协助单位，主要职责是协调高速路建设过程中的征地拆迁等相关事宜，但不承担赔偿责任。对于二被告辩称原告康源公司办公用地手续不合法，地上建筑物无合法手续的意见，原审认为，原告康源公司用地手续是否合法并非民事案件审查范围，且其已经营多年，故对二被告该辩称意见不予采信；对于二被告辩称的原告康源公司因距离和家卓自然村及独宜公路距离过近，早在2017年就被白水县政府发文要求关闭，故二被告不应对原告的拆迁承担责任的意见，原审认为，白水县政府的发文并非具体行政行为，亦非直接指向原告康源公司，白水县人民政府也并未对原告康源牧业采取关停措施，白水县畜牧兽医局于2017年12月28日年审后仍向原告下发《动物防疫条件合格证》，且2018年不予发证的函载明不予发证的原因为高速路与原告公司相邻距离在500米以内，致原告康源公司丧失了防疫行政许可的法定条件，故本院对二被告的该项辩称意见不予采信，对白水县人民政府的发文行为不予审查。三、对于原告康源公司搬迁的损失范围及数额，经原告申请，通过渭南市中级人民法院委托陕西博彤价格评估有限公司对原告公司的猪舍、办公用房、厂区硬化、绿化、附属设施及复耕费用进行了评估，总计5267327.49元。本案原告因被告修建高速公路而不能从事本该从事的养殖经营行为，客观上给原告造成了经营损失，围绕养殖所投资建设的设施不能发挥作用，造成投资损失，被告应当予以赔偿。本案审理过程中，委托专门机构对原告的损失进行了评估，内容涉及原告所有猪舍、办公用房、厂区硬化、绿化、附属设施及复耕费用，对于其中可以搬迁的部分以及原址无需拆迁部分，被告无需赔偿，对原告主张的评估报告中的砖围墙239906.25元、铝合金窗32433.80元、监控设备7500元、PVC水管（40）18000元、冬青树3712元、冬青球8640元、黄杨球650元、雪松260元、梧桐100元、白日红600元、核桃树8480元、柏树4960元、红桦240元、水帘窗3038元、风机4500元、排气扇520元、环保空调迁移费2500元、保育床2240元、产床4320元、锅炉3000元、铁门1200元、卷闸门1500元、铁围栏3694元、电动折叠门7980元、PVC水管（160）14000元的赔偿请求共计373974.05元因尚可利用，并未丧失利用价值不予支持。因搬迁尚未发生，故对评估报告中复耕费用及其他费用，包括主要建筑物拆除费、建筑垃圾清运费、土地整理费、回填土方、其他费用，共计307427.44元部分不予认定，应予扣减。另外考虑到即使拆除，建筑物中的彩钢瓦尚有部分价值，故彩钢瓦部分包括猪舍1302977元、库房188688.50元，总计1491665.50元，酌情按照85%即1267915.68元予以赔偿，即对原告诉讼请求该部分中的223749.825元不予支持，应予扣减。综上，原告康源公司搬迁的损失数额为4362176.18元。对该评估报告，被告认为评估内容超出了原告申请的范围，沼气池、污水处理池价格虚高，但并未申请复鉴，也未提交相关证据证明其主张，故对被告该项质证意见不予采信。综上所述，被告中铁建因承建高速公路，致使原告康源公司无法办理动物防疫条件合格证丧失合法经营条件，无法继续经营，生产经营遭受重大损失，构成侵权，应对原告的损害后果承担赔偿责任，赔偿数额为4362176.18元。被告渭南市合铜高速公路征地拆迁办公室不承担赔偿责任。依照《中华人民共和国民法通则》第八十三条、《中华人民共和国物权法》第八十四条、第九十二条、《中华人民共和国侵权责任法》第八条之规定判决：一、被告中铁建陕西高速公路有限公司于本判决书生效后30日内赔偿原告白水县康源畜牧有限责任公司4362176.18元；被告渭南市合铜高速公路征地拆迁办公室不承担赔偿责任；二、驳回原告白水县康源畜牧有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费48671元，评估费150000元，由被告中铁建陕西高速公路有限公司负担150000元，其余48761元由原告白水县康源畜牧有限责任公司负担。二审中，上诉人中铁建公司向本院提交了以下新证据：第一组：1、2015年10月14日陕西省住房和城乡建设厅关于“合铜高速”项目选址的意见书；2、2018年8月9日陕西省住房和城乡建设厅关于“合铜高速”项目选址的意见书。证据11是给交通厅的，证据2是给上诉人的。证明目的：1、“合铜高速”项目的路线选址是经过陕西省住房和城乡建设厅依法批准的，不是上诉人能决定和修改的；2、因“合铜高速”项目的路线选址问题引起的纠纷是行政法律关系，而不是民事法律关系，本案属于行政案件不属于民事案件；3、陕西省住房和城乡建设厅核发的《建设项目选址意见书》明确载明“本书是审核项目选址的法定依据，足以说明选择不是上诉人的意志所能改变的”。第二组：白水县人民政府官网关于白水县畜牧局兽医局单位性质。证明目的:1、白水县畜牧兽医局不是行政机关而是事业单位，其出具白政畜函（2018）10号文件不属于具体行政行为；2、白政畜函（2018）10号属于单位证明文件，不具备具体行政行为所具备的公信力，确定力和执行力；3、白政畜函（2018）10号函仅有白水县畜牧局的盖章，无相关人员的签字，根据民事诉讼法司法解释和证据规则司法解释，该函不具有证明效力，不能作为裁判依据。第三组：2018年7月30日，交通运输部交规划函403号《关于菏泽至宝鸡国家高速公路合阳至铜川可行性研究报告的审查意见》。证明目的：1、结合第一组证据，证明“合铜高速”的选择和路线不仅是经过国家相关部门的批准和同意，完全符合法律、法规。2、上诉人仅是“合铜高速”的投资人，并不能决定和修改公里的选址和路线，进一步说明上诉人是没有任何过错，不存在侵权行为。被上诉人康源公司对以上证据质证称，上诉人的提供的第一组和第三组证据并非新证据，是一审就存在的证据，且与本案无关联性，证明不了本案属于行政案件，建设工程均需要政府部门审批、规划，包括商品房建设等，上诉人依据证据的规划陈述本案是行政案件说法不能成立，具体的选址和路线，是建设合同的正常程序，不应当由政府部分承担责任，其陈述属于行政问题的说法无法成立，招标成功后，有具体的线路设计，属于建设单位的事情，与政府部门无关。本案属于民事案件，是投资方、建设方等因忽视被上诉人的养殖，造成被上诉人的损失，其应当承担赔偿责任。关于第二组政府，畜牧局属于事业单位，但是因机构改革后造成，变更为事业单位后不能改变其行政职能，畜牧法和动植物防疫法的第七条均明确规定，县级兽医部门管理畜牧和防疫问题，故其有法律授权，其作出的（2018）10号文件属于行政行为，对被监管对象具有约束力，能够证据10号文件具有法律效力。原审被告合铜办对以上证据质证称，同意中铁建公司提供证据及证明目的。经本案合议庭评议认为，以上证据的真实性，被上诉人康源公司未提出异议，予以认定；证据一、三组能够证明高速路建设规划非上诉人中铁建公司能力范围，但因本案属相邻关系损害赔偿纠纷，故其证明目的不能成立；证据二的真实性予以认定，畜牧局的单位性质并不能影响其出具10号函的证据效力，故其证明目的不能成立。上诉人中铁建公司对一审判决认定原审被告合铜高速办公室于2017年7月底成立的时间，畜牧局出具10号函是因康源公司声称“合格证”丢失原因的事实遗漏提出异议。本院二审经审查认为，合铜办成立的时间与本案的实体处理并无关系，10号函出具的原因并非本案的主要矛盾焦点，且上诉人中铁建公司未提供相关证据佐证，故本院二审对一审判决认定事实予以确认。本院认为，本案二审归纳争议焦点为：1、中铁建公司的侵权主体是否适格；2、白水县畜牧局涉案的（2018）10号函和白水县政府涉案（2017）30号文件的法律效力；3、康源公司的养殖行为是否合法。 关于中铁建公司的侵权主体是否适格的问题。本案纠纷定性为相邻损害防免关系，中铁建公司虽非涉案“合铜高速”的规划单位，但其属于投资、建设、收益单位主体，因高速公路的建设与康源公司发生相邻损害纠纷，其相邻损害赔偿被告诉讼主体是适格的。中铁建公司辩称其并非高速路的规划单位，不应承担赔偿责任，但本案诉讼中并未申请追加应承担赔偿责任的适格主体及提供相关证据，故中铁建公司上诉称其未侵权不应承担赔偿责任的理由不予支持。关于白水县畜牧局涉案的（2018）10号函和白水县政府涉案（2017）30号文件的法律效力的问题。白水县畜牧兽医局于2018年7月30日下发白政畜函（2018）10号文件以康源公司距离新建的合铜高速路140米，不符合《动物防疫条件审查办法》中第二章第三条之规定为由，不予办理《动物防疫条件合格证》，属其正常职责范围内工作，该函是否属于行政行为中铁建提出异议，但该函出具的直接法律后果是康源公司的养殖业务无法开展，具有执行确定性，故该函具有法律效力，可作为本案相邻侵权关系的证据认定。白水县人民政府（白政办发（2017）30号）《关于印发白水县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》及《白水县畜禽养殖禁养区划定方案》文件，属于白水县人民政府的行政指导性文件，具有行政职能效力，但并非要求康源公司养殖业务直接关停的具体行政行为，尽管康源公司的养殖牧业因距离和家卓自然村400米亦属该30号文件的整顿范围，但白水县畜牧兽医局至2017年对康源公司年审后仍下发《动物防疫条件合格证》，故一审法院认定“2018年不予发证的函载明不予发证的原因为高速路与康源公司相邻距离在140米以内”是致康源公司丧失了防疫行政许可的法定条件是有相应依据的，本院二审予以认可。中铁建公司辩称康源公司是否搬迁或关闭与其无关意见，本院不予支持。关于康源公司的养殖行为是否合法的问题。康源公司系于2013年成立的以生猪养殖为主的畜牧业养殖企业，其占用和家卓村内一片责任田进行养殖的项目用地虽未在白水县国土资源局办理备案手续，但其已经营多年，白水县环境局于2015年5月20日出具环评已批复，白水县畜牧兽医局每年审查后下发《动物防疫条件合格证》至2017年，白水县人民政府虽发布了白水县畜禽养殖禁养区划定方案，但未对康源公司下发关闭或者搬迁的具体行政行为，故康源公司的用地及养殖行为在本案诉讼前未被相关行政部门禁止，应认定为合法有效。综上所述，中铁建公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，判处得当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费41697元，由上诉人中铁建陕西高速公路有限公司负担。    本判决为终审判决。  审  判  长   李 豪 玲审  判  员   晏    海             审  判  员   徐 新 卫   二0二00年三月二日  书  记  员   李    燕1