湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终124号上诉人（原审原告）：赵怀娟，女，1963年3月16日出生，汉族，住湖南省郴州市北湖区。委托代理人:邓威，广东千法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郴州市北湖区人民政府。住所地：湖南省郴州市骆仙西路2号。法定代表人：王洪灿，该区区长。委托代理人：何文生，该区司法局工作人员。委托代理人：袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。原审第三人：郴州市市场服务中心。住所地：湖南省郴州市北湖区南岭大道946号。法定代表人：李毅，该服务中心主任。委托代理人：冯源，湖南民浩律师事务所律师。委托代理人：曾辉，湖南民浩律师事务所律师。上诉人赵怀娟因与被上诉人郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）、郴州市市场服务中心确认关闭北湖市场的行为违法一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郴州市中级人民法院经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由郴州市市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理）；市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，郴州市市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。1996年8月30日，赵怀娟（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用2楼174号门面1间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4100元，共计保证金18860元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发了《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。2018年10月24日，北湖区政府发布16号通告，该通告的内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，区人民政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。”2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明：“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户。”同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。”2019年1月15日，郴州市市场服务中心和郴汽集团通达公司共同发布《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。”2019年2月3日，北湖市场一期正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围，北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告提起行政诉讼，请求确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。另查明，为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。郴州市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：一、赵怀娟的起诉是否超过起诉期限；二、赵怀娟是否具有原告主体资格；三、北湖区政府是否为本案适格被告；四、案涉市场关停行为是否违法。关于争议焦点一。《最高人民法院关于适用的解释》第64条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”本案中，被诉市场关闭行为的作出时间是2019年2月3日，且北湖区政府未告知赵怀娟起诉期限，故赵怀娟于2019年10月23日提起诉讼未超过起诉期限。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，赵怀娟通过交纳保证金和购买的方式，已经取得案涉门面的长期使用权。被诉市场关闭行为直接影响了赵怀娟对门面的正常使用和经营，故赵怀娟与被诉市场关闭行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。关于争议焦点三。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，北湖区政府于2018年10月24日发布16号通告，要求同年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。同年12月28日，郴州市市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，郴州市市场服务中心将于2019年2月3日对北湖市场一期全面关停，之后对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年2月3日北湖市场一期关停。北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关停的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，故北湖区政府是本案适格被告。关于争议焦点四。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。北湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府参与市场关闭，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。因此，北湖区政府参与市场关闭，是为了消防公共安全，为了城市提质改造，亦即为了公共利益的需要，且关闭市场之前发布了相关通告，与门面经营户进行了沟通协调，给予了较为充分的搬迁时间，确保了北湖市场搬迁工作平稳有序。故被诉市场关闭行为没有违反法律、法规和政策规定。综上所述，原告赵怀娟诉请确认北湖区政府作出的关闭市场行为违法，要求恢复北湖市场正常营业理由不成立，不予支持。原告赵怀娟如果认为市场关闭侵害了其合法权益，可以另行向相关的民事主体主张权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵怀娟的诉讼请求。本案案件受理费50元，由赵怀娟负担。上诉人赵怀娟不服原审判决，向本院提起上诉称：1、原审法院认定事实不清，以偏概全。北湖区政府不但实施了稳控工作，还是北湖市场一期搬迁、关闭的组织者、实施者。2、原审法院适用法律错误。涉案关闭行为实质上系强制行为，北湖区政府未依照《中华人民共和国行政强制法》履行职责，违反法律规定。3、关闭北湖市场非民事行为，是由北湖区政府主导实施的行政强制执行行为，应主张行政赔偿，向民事主体主张权益不符合法律规定。原审判决认定事实不清，处理不当。请求：一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初139号行政判决;二、确认北湖区政府关闭北湖市场行为违法:三、判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。被上诉人北湖区政府辩称：1、北湖市场的搬迁具有紧迫性、合理性、正当性和必要性。2、北湖区政府不是关闭行为主体。3、本案第三人市场服务中心实施了被诉关闭行为。4、北湖市场一期租赁户与市场服务中心之间的权属争议系民事争议，不属于行政诉讼的受案范围，应当通过民事诉讼途径解决。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人（原审第三人）郴州市市场服务中心答辩称：一、郴州市市场服务中心是北湖市场一期的所有权人和开办者，与市场门面承租人形成租赁合同民事关系。二、郴州市市场服务中心对北湖市场的关停是接受行政指导，按照合同法等民事法律程序实施的民事法律行为。郴州市市场服务中心在解除租赁合同后，作为产权人有权对自身财产进行处置，实施了关闭北湖市场一期。三、郴州市市场服务中心解除合同时，已对租赁户、经营者进行合理的清退安排，大部分经营者已经迁至其他市场继续经营，北湖市场重新恢复营业已无可能。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，2000年4月29日，中共郴州市委机构编制委员会作出郴编[2000]3号《关于成立郴州市市场服务中心的批复》，载明：根据国务院关于省以下工商行政管理部门实行垂直管理的决定，及湖南省人民政府湘政发[1999]24号文件、郴州市人民政府郴政办发[2000]2号文件精神，经报中共郴州市委常委会议研究，同意成立为副处级自收自支事业单位郴州市市场服务中心。2000年7月6日，原郴州市工商行政管理局与郴州市市场服务中心签订《郴州市工商行政管理局自办市场交接协议书》，北湖市场移交给郴州市市场服务中心管理。郴州市市场服务中心的《营业执照》中经营范围为市场开发、改造和维护、市场设施、摊位、门面出租及其他市场有偿服务等。2001年9月18日，郴州市市场管理服务中心取得了北湖市场一期的《房屋所有权证》。还查明，北湖市场一期门面的部分承租人不服北湖区政府发布16号通告的行为分别向原审法院提起行政诉讼，原审法院驳回该部分承租人的诉讼请求。该部分承租人不服，向本院提起上诉。本院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，并服从管理。本案中，北湖市场的建设受当时设计等相关条件的限制，存在重大消防安全问题，经国务院、湖南省人民政府下达整改督办令多次整改后，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，极易造成重大人员伤亡和财产损失。郴州市人民政府于2017年7月3日印发《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，于2018年5月15日向郴州市规划局作出《关于的批复》，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市规划局于2018年7月20日向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府关闭北湖市场、马家坪市场，将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。为此，基于公共利益的消防安全和市场转型升级规划的现实需要，北湖区政府发布16号搬迁通告，规定时限完成对北湖市场和马家坪市场的搬迁，并载明届时其将对北湖市场和马家坪市场实施关闭。该通告被人民法院生效的裁判文书确认合法。16号搬迁通告规定的搬迁期限届至后，北湖市场一期被关闭，其正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围。在此过程中，北湖区政府调集相关人员参与秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，使北湖市场一期得以关闭。北湖区政府实施关闭北湖市场一期的行为，有事实和法律依据，目的正当。北湖市场一期关闭前，北湖区政府和郴州市市场服务中心将搬迁和关闭的相关事宜予以告知，与门面经营户进行了沟通协商，给予较为充分的搬迁时间，北湖区政府实施的被诉关闭行为可认定为符合正当程序。赵怀娟提出确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法，判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业的请求，应不予支持。赵怀娟如认为其因解除合同遭受损失，可根据合同依法主张权利。综上，原审认定事实清楚，处理结果正确，予以维持。赵怀娟的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵怀娟负担。本判决为终审判决。审判长  何建湘审判员  戴远志审判员  钟玺波二〇二〇年三月二十日书记员  刘博文