安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终165号上诉人（一审原告）张玉新，男，1952年4月12日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）李道富，男，1954年4月8日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）李道友，男，1952年4月19日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）许金琪，男，1956年2月26日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）彭大芳，女，1963年6月28日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）许霞，女，1975年3月17日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）杜和云，女，1956年11月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）刘文胜，女，1968年7月14日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）彭大芝，女，1954年6月28日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）王泽云，女，1963年12月26日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人（一审原告）彭大珍，女，1965年8月16日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号。法定代表人陈东，区长。委托代理人段斌斌，安徽百大律师事务所律师。上诉人张玉新等11人因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初379号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。张玉新等11人向一审法院起诉称，原告均在包河区X镇X村居住，在该村拥有房屋所有权及土地使用权。2O19年9月18日，合肥市包河区房屋征收办公室作出《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》，对包括原告房屋及所在土地进行征收，否则责任自负。该行为赋予原告义务且对原告的权利产生实际影响，原告据此向包河区政府申请复议，符合法律规定。包河区政府不予受理原告的复议申请，于法无据。请求：1、撤销被告包河区政府作出的包复不〔2019〕26号《不予受理决定书》；2、责令被告包河区政府依法受理原告的复议申请并作出复议决定。一审法院经审理查明，2O19年9月18日,合肥市包河区房屋征收办公室作出《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》，该通知载明：根据安徽省人民政府《关于合肥市2015年第34批次城镇建设用地的批复》等文件，拟对该范围内集体土地上房屋进行征收，现组织对征收范围内的房屋状况进行调查。该通知内容还包括：组织调查登记部门、调查登记的时间、调查登记方式等。张玉新等11人认为该调查登记通知系对其房屋及土地进行调查登记，且要求其配合履行相关义务，没有事实基础和法律依据，故向包河区政府申请行政复议，申请撤销该批复。包河区政府收到张玉新等11人的行政复议申请后，经审查认为，合肥市包河区房屋征收办公室作出的《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》是征收土地的前期准备工作，未对张玉新等11人的权利义务产生影响，张玉新等11人的复议申请不符合行政复议受案范围。2019年11月12日，包河区政府作出包复不〔2019〕26号《不予受理决定书》,对张玉新等11人的复议申请不予受理，并于同日将决定书送达。张玉新等11人不服，诉至法院，请求判如所请。一审法院认为，公民、法人或者其他组织的合法权益被行政行为所侵害是受理行政复议申请的前提要件。合肥市包河区房屋征收办公室作出的《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》系对拟征地范围内的建筑物、构筑物及附属物的产权情况，抵押、租赁情况，住户选择补偿方式等情况进行调查登记，该行为是政府征地安置补偿的前置行政行为，该行为效力尚不具有确定性，不必然会对原土地或房屋权利人的权利义务产生实质影响。原告单独就该行为提起行政复议，不符合《行政复议法》规定的复议申请受理要件，包河区政府不予受理其行政复议申请，并无不当。被告包河区政府在受理原告张玉新等11人的申请后，依法进行了审查、决定并送达，张玉新等11人对上述复议决定程序并无异议，该院对其程序合法性予以确认。综上，被告包河区政府作出的包复不〔2019〕26号《不予受理决定书》具有事实和法律依据，程序合法。原告张玉新等11人的诉请不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张玉新等11人的诉讼请求。张玉新等11人上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、案涉调查登记通知对当事人产生实际影响。调查登记通知第二条明确了调查登记的时间，规定在该期限内当事人必须配合调查登记部门进行调查；第四条注明了不履行配合义务的法律后果，即所有责任由当事人承担。由此可以确定，如果当事人在该调查登记通知确定的期限内因其他事务无法参与调查，就应承担不利的法律后果，故调查登记通知本身对当事人设定了必须配合，且不配合要承担法律责任的不利法律后果。2、案涉调查登记的行为效力具有确定性。案涉行为是否存在确定性，要首先判断该行为是否按照法定程序作出。如该行为本身在法定程序内，则可以根据法定程序进行判断该行为是否具有确定性。相反，若脱离了法定程序，则该行为就具备了违法行为的确定性。就集体土地征收的程序上而言，在对征地报批前，应由国土资源部门首先作出拟征地公告，以保证被征地农民的知情权。本案发生之前，没有经过任何征地的事先告知，而是被上诉人直接作出调查登记通知，要求被征收人履行配合征收义务，故被上诉人的行为脱离了法定征收程序，已不属于政府征地安置补偿的法定前置范畴，而是明显以调查为名，进行实际征收的违法行为。3、案涉调查登记行为客观上已经实施。本案调查登记通知发布后，政府相关单位客观上也实际实施了调查登记行为，并以调查登记结果作为补偿依据。该调查登记行为本身以及调查登记结果对被征收人都产生实际影响。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决认定的行政复议受理前提与法律规定不符。根据行政复议法第二条的规定，受理行政复议申请的前提要件并不是当事人的合法权益被侵害，而是当事人认为合法权益被侵害。2、上诉人的申请属于行政复议的受案范围。根据行政复议法第六条第七款的规定，认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，属于行政复议的受案范围。本案被上诉人作出调查登记通知，明显属于要求上诉人履行义务的行政行为，故属于行政复议的受案范围。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。包河区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚。1、合肥市包河区房屋征收办公室作出涉案调查登记通知，并未对上诉人的实体权利产生影响。涉案调查登记通知系对征收范围内的建筑物、构筑物及附属物的产权情况，抵押、租赁情况，住户选择补偿方式等情况调查登记，该行为是政府拟对该范围内集体土地上房屋进行征收与补偿安置行政行为的一部分，而非单独成立的行政行为，该行为本身并未对上诉人的实体权利产生影响，不属于行政复议法第六条规定的具体行政行为，故不属于行政复议法的受案范围。涉案调查登记通知内容并没有为当事人设定任何法律责任，上诉人认为“调查登记通知本身为当事人设定了必须配合，且不配合要承担法律责任的不利法律后果”，没有任何事实依据。2、涉案调查登记行为的效力不具有确定性。该行为是政府拟实行的房屋征收与补偿安置行政行为的前提准备行为，其是否产生效力取决于政府拟实行的房屋征收与补偿安置行为是否成立。也就是说，政府只有实行了房屋征收与补偿安置行政行为，该前置行为才会产生效力，且其效力被房屋征收与补偿安置行为吸收。且案涉调查登记行为是依据法定程序作出的，上诉人认定程序不合法，没有事实根据。二、一审判决适用法律正确。请求二审法院依法查明事实，维持原判。一审原告张玉新等11人向一审法院提供了以下证据：1、原告的身份证复印件，证明原告具备诉讼主体资格。2、合肥市包河区房屋征收调查登记通知，证明包河区房屋征收办公室的通知系实施征收行为，该通知明确要求原告承担协助调查登记的义务，该通知是具有强制性的行政行为，对原告的权利产生影响。3、包复不〔2019〕26号《不予受理决定书》，证明《决定书》适用法律错误，本案应当适用《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第七项的规定，受理复议申请。一审被告包河区政府向一审法院提供了以下证据：1、行政复议申请书，证明原告提起的行政复议申请不属于行政复议案件的受案范围。2、《合肥市包河区房屋征收调查登记通知》，证明合肥市包河区房屋征收办公室对拟征收范围内集体土地上房屋的产权情况，抵押、租赁情况，住户选择补偿方式等情况进行前期的调查了解，并没有对原告的权利义务产生实际影响。3、包复不〔2019〕26号《不予受理决定书》、送达回证，证明被告对原告的复议申请依法不予受理，有事实和法律依据。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，行政行为属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。判断一个行政行为是否属于行政复议受案范围，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生了实际影响。本案中，合肥市包河区房屋征收办公室作出的涉案调查登记通知，其内容为告知房屋产权人有关调查登记部门、调查登记时间、调查登记范围和内容以及调查登记方式等事项。行政机关组织有关部门对征收范围内的房屋状况进行调查登记，系征收过程中的中间性行政行为，其目的是为有权机关作出最终行政补偿决定等创造条件，以推动征收工作的顺利进行。调查登记行为本身并不直接设定行政相对人的实体权利义务关系，不产生终局性的法律效果，其对行政相对人的影响将被后续的补偿行为所吸收。行政相对人可待行政机关作出最终补偿决定后，其对补偿决定不服的，再直接针对补偿行为依法申请行政复议或者提起行政诉讼，以维护自身合法权益。现上诉人张玉新等11人单独对调查登记通知申请行政复议，不属于行政复议受案范围，包河区政府作出不予受理决定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张玉新等11人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张玉新等11人负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……