广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1109号上诉人（原审原告）：英德市大湾镇麻步村委会竹围村民小组。住所地：广东省英德市大湾镇麻步村委会竹围村民小组。负责人：李北观，组长。委托代理人：李伟锋，村民。委托代理人：黄洁梅，广东盈辉律师事务所律师被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道1号行政服务中心综合楼。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：潘保泉、莫连花，均系英德市人民政府工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路18号市机关办公大楼1号楼。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张宇坤，清远市林业局干部。委托代理人：张念，清远市司法局干部。原审第三人：英德市大湾镇小联村民委员会。住所地：广东省英德市大湾镇小联村民委员会。法定代表人：黄光辉，主任。上诉人英德市大湾镇麻步村委会竹围村民小组（以下简称竹围村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市大湾镇小联村民委员会（以下简称小联村委会）山林权属处理及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初139号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告竹围村民小组与第三人小联村委会争议的涉案山场，第三人称“锦鱼咀山”，原告称“鸡心型山”，被告英德市人民政府以“锦鱼咀山”的名称进行处理，面积281亩，被告经组织争议双方现场踏查后确定的争议四至为:东至古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至小联村委的山拦龙石。原告竹围村民小组向英德市人民政府提出确权申请，被告英德市人民政府依法受理后，派出调处山林纠纷办公室工作人员进行调查核实，并组织双方当事人到争议山场进行勘查，明确争议四至范围，核对相关权属证据材料，调查有关情况，并召集争议双方进行协商调解，因各持己见，未能达成协议。原告竹围村民小组在调处期间的理由、请求及提交的证据材料等如下:争议山场山名鸡心型，面积200亩，四至:东至蚊帐浪坑，南至蚊帐浪坑合口，西至矮寨坑，北至古道山顶分水为界。争议山场我组持有1981年《山权林权所有证》，我组集体从50年代至70年代在争议山场割草烧灰;90年代争议山场被火烧后的林木发包给本组村民李三贵、李路苟砍伐;1999年2月27日将争议山场租给中步白楼老围村的杨太观种笋竹，并签订《荒山承包合同书》，请求市政府将争议山场权属确认归我村民小组集体所有。第三人小联村委会在调处期间的理由、请求及提交的证据材料等如下:争议山场山名锦鱼咀山，面积200亩，四至:东至古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至自己的山拦龙石。我村委会集体50年代至70年代在争议山场割草烧灰;1988年l月19日将争议山场承包给小联村委会矮寨村民小组村民伍暖种树、种竹并签订《承包荒山造林合同》。请求政府依法将争议山场“锦鱼咀山”权属确认给我村委会集体所有。2016年1月5日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和广东省人民政府令(第111号)《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条的规定，作出了英府决[2016]1号《英德市人民政府关于处理锦鱼咀山林地权属的决定》,处理决定如下:争议山场山名:锦鱼咀山，面积281亩，四至:东至古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至小联村委的山拦龙石。此四至范围内的林地所有权归小联村委会集体所有。2016年5月27日，被告清远市人民政府作出清府复决[2016]27号《行政复议决定》维持被告英德市人民政府作出的英府决[2016]1号《英德市人民政府关于处理锦鱼咀山林地权属的决定》。2016年11月8日，清远市中级人民法院作出（2016）粤18行初97号行政判决，判决：一、撤销被告英德市人民政府于2016年1月5日作出的英府决[2016]1号《英德市人民政府关于处理锦鱼咀山林地权属的决定》以及被告清远市人民政府于2016年5月27日作出的清府复决[2016]27号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、由被告英德市人民政府对本案重新作出行政行为。2017年12月5日，广东省高级人民法院作出（2017）粤行终163号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。上述一、二审判决发生法律效力后，被告英德市人民政府根据生效裁判的指令，对本案重新进行调处，组织争议双方重新进行现场勘查，并召集争议双方进行协商调解，因各持己见，未能达成协议。被告英德市人民政府重新查实：土地权属事实方面：争议山场山名锦鱼咀山，面积281亩，四至：东至古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至小联村委的山拦龙石，属林地性质。竹围村民小组提供了1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№xxx)，第一栏载明山名庙背岺，面积100亩，四至：东至白楼山界算仔坑边，南至手争曲，西至矮寨坑，北至古道山顶与小联小坑为界，该证北至古道山顶与小联小坑为界，经现场勘查及查阅1:10000地形图，只有在地形图上高程为550.7米注明蛤乸石蚊帐浪顶与古道山顶交界有一条小坑，因此，竹围村民小组持有的《山权林权所有证》（英林证字№xxx）第一栏载明的四至范围不包括争议山场也不在争议山场范围内，而是在争议山场外的东南面，且广东省高级人民法院行政判决书（2017）粤行终163号第12页六至七行，也认定竹围村民小组所持有1981年《山权林权所有证》（英林证字№xxx）不包括争议范围。竹围村民小组还提供了《中华人民共和国林权证》（英府林证字（2011）的第xxx号）载明：林地林木所有权、使用权为大湾镇麻步村委会竹围村民小组，小地名：廟背山岭，面积：989亩，四至：东至八姓人山算仔坑边，南至手争曲，西至矮寨岭，北至古道山顶与小联小坑为界。该证的四至范围和附图与争议山场核对，不包括争议山场也不在争议山场范围内。另查实，该《中华人民共和国林权证》（英府林证字（2010）第xxx号），是依据以其持有的1981年《山权林权所有证》（英林证字№xxx）第一栏为依据，申请换发的。小联村委会对争议山场未提供相关权属依据和证据。但提供了一份在2015年10月13日，其辖区内各个村民小组的组长及代表签名并盖章的证明，认可包括争议山场在内有719亩林地权属归小联村委会集体所有，与其辖区内的各村民小组不存在争议。经营管理事实方面：竹围村民小组提供了1999年2月27日与中步白楼老围村的杨太观签订的《荒山承包合同书》，载明地名蚊帐瑯顶，四至：由长应砱期起至蚊帐瑯顶，广东省高级人民法院（2017）粤行终163号行政判决书第12页第8、9行认为该《荒山承包合同书》所载四至包括争议地范围，经本府再次组织竹围村民小组组长及代表到现场指认由长应岭期起至蚊帐瑯顶的切实位置，经实地核对不包括争议山场四至范围也不在争议山场范围内，而是在争议山场外的东面。另查明：争议山场内有杨太观种植的笋竹，但不是与竹围村民小组签订的《合同》约定范围内。小联村委会提交一份《承包荒山造林合同》，在1988年10月19日将争议山场发包给本村委会矮寨村民小组村民伍暖，该《承包荒山造林合同书》载明座落矮寨坑西侧，四至：东至麻步竹围村山埂反水，南至坑口与矮寨山界，西至山顶矿糟，北至古道山顶反水为界，经本府再次组织小联村委进行实地核对，该合同的承包范围包括了整个争议山场四至范围，据伍暖称在2002年将争议山场内东边部分范围，无偿赠于其舅父杨太观种植笋竹，2013年杨太观将该部分范围的笋竹以叁万元的价格转让给伍太阳经营，签订了《转让证明书》及出具收款收据。再查实，争议山场内有人工种植的竹子，及部分自然飞花生长的林木，争议双方对该林木（竹）均表明在合同期内不提出争议。被告英德市人民政府重新调处后认为：争议山场山名：锦鱼咀山，面积281亩，四至：东古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至小联村委的山拦龙石。竹围村民小组提供了1981年《山权林权所有证》不包括争议山场也不在争议山场范围内。并以此证作为主要权利依据申请换发了《中华人民共和国林权证》英府林证字(2010）第xxx号，换发后的《中华人民共和国林权证》四至范围和附图与争议山场核对不包括争议山场也不在争议山场范围内。经营管理事实方面，竹围村民小组提供的《荒山承包合同书》经本府再次组织竹围村民小组组长及代表到现场指认和实地核对，该合同的承包范围不包括争议山场四至范围也不在争议山场范围内，而是在争议山场外的东面，虽然争议山场内有杨太观种植的笋竹，但不是与竹围村民小组签订的《荒山承包合同》约定范围内，不能作为竹围村民小组的经营管理事实，为此，其提出占有整个争议山场的权属请求，理由不充分，本府不予支持。小联村委会对争议山场未提供相关权属依据和证据，提供的本村委会辖区内的21个村民小组出具《证明》,不能作为争议权属证据。在经营管理事实方面提供了1988年10月19日将争议山场承包给小联村委会矮寨村民小组村民伍暖种树、种竹的《承包荒山造林合同》，承包范围包括了整个争议山场四至范围，小联村委会对争议山场持有长期的经营管理事实。为此，提出占有整个争议山场的权属请求理由充分，本府予以支持。争议山场内的林木（竹）双方均表明在合同期内不提出争议，本府不作处理。根据《中华人民共和国森林法》第十一条第一款和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第十条的规定，英德市人民政府作出《英德市人民政府关于重新处理锦鱼咀山林地权属的决定》（英府决〔2018〕15号）（以下简称《处理决定》）：争议山场山名：锦鱼咀山，面积281亩，四至：东至古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至小联村委的山拦龙石。此四至范围内的林地所有权归小联村委会集体所有。竹围村民小组不服《处理决定》，向被告清远市人民政府申请行政复议。因案件不能在60天内作出复议决定，清远市人民政府决定延长审查期限30天，并向原告、英德市人民政府、小联村民委员会分别送达了《延长行政复议审查期限通知书》。被告清远市人民政府在行政复议期间查明：竹围村民小组向被申请人书面申请将现争议地归其所有。竹围村民小组提供了1981年英林证字№xxx号《山权林权所有证》、《荒山承包合同书》等材料。小联村委会提供了《承包荒山造林合同书》等材料。英德市山林调处办组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确定争议四至范围并予以标示，争议各方代表签名确认。英德市山林调处办组织争议各方召开协商会议，但协商未果。被申请人查明：争议山场山名锦鱼咀山，面积281亩，四至：东至古道山顶蛤乸石为界，南至矮寨坑大坑为界，西至鲶鱼跳坑，北至小联村委的山拦龙石，属林地性质。被申请人对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并在《处理决定》中阐述了采信与不予采信的理由。被告清远市人民政府经行政复议后认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”本案中，广东省高级人民法院（2017）粤行终163号《行政判决书》第十一页，“原审法院二审另查明：……二审庭审中，被上诉人竹围村民小组提交了一份林权证号为英府林证字（2010）第xxx号《林权证》的红线图显示，竹围村民小组持有的1981年原英德县人民政府颁发的英林证字№xxx号《山权林权所有证》不包括涉案争议林地范围。”因此，竹围村民小组并未持有与争议地有关的权属凭证；其提供的《荒山承包合同》经被申请人组织竹围村民小组组长和代表到现场勘查，也与争议地无关。在此情形下，竹围村民小组提出占有整个争议地权属的请求，理由不足，不应支持。小联村委会提供的《承包荒山造林合同》包括了整个争议地范围，其对争议地有管理使用的事实状况证明，提出占有整个争议地权属的请求，理由充分，应予支持。综上所述，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出清府复决〔2018〕67号《复议决定》（下称《复议决定》）：维持被申请人作出的《处理决定》。原告竹围村民小组不服上述《处理决定》和《复议决定》，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被告英德市人民政府作出的英府决〔2018〕15号《处理决定》及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2018〕67号《复议决定》；2.确认争议的鸡心型（第三人称锦鱼咀）土地权属归原告全体村民集体所有；3.更正原持有的英府林证字（2010）第xxx号《林权证》，廟背岭，四至：东至八姓人山算仔坑边，南至手争曲，西至矮寨坑，北至古道山顶与小联小坑为界。四至与红线图不符。另查明：原告竹围村民小组因被告英德市人民政府于2010年8月18日给第三人小联村委会颁发了包括涉案林地在内的英府林证字（2010）xxx号《林权证》引发纠纷，向英德市人民法院提起行政诉讼，英德市人民法院2014年1月2日立案受理后，于2016年4月1日作出（2014）清英法行初字第9号行政判决，原告竹围村民小组不服该判决向清远市中级人民法院提起上诉，清远市中级人民法院于2016年8月19日作出（2014）清中法行终字第41号行政判决，撤销了第三人小联村委会持有的（2010）第xxx号《林权证》。又查明：广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终163号《行政判决书》第12页第6行认定原告提供的《山权林权所有证》（英林证字№xxx)不包括争议地范围；（2017）粤行终163号《行政判决书》在事实认定部分（第11页第14行）也查明原告持有的英府林证字（2010）第xxx号《林权证》的权属范围不包括争议山场，也不在争议山场范围内。以上事实，有原、被告和第三人的诉讼状及提交的证据副本，原审法院的庭审笔录等予以证实。原审法院认为：本案是山林权属纠纷，被告英德市人民政府根据原告竹围村民小组的申请进行调处并作出涉案被诉的《处理决定》，被告清远市人民政府依职权作出被诉的《行政复议决定》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，原审法院对两被诉的《处理决定》及《行政复议决定》是否合法进行审查。原告对两被诉的《处理决定》及《行政复议决定》程序的合法性并无异议，本案的争议焦点是涉案被诉的《处理决定》及《行政复议决定》认定事实是否清楚、确权处理是否正确的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”根据上述规定，林权证、不动产权证书、山权林权所有证、自留山证等林木林地权属证书是林权争议的处理依据；在没有上述权属证的情况下，当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明可以作为调处林权争议的权属来源证据。原告竹围村民小组虽然提供了1981年《山权林权所有证》（英林证字№xxx)，经被告英德市人民政府现场以证对山、以山对图，该证的四至不包括争议山场也不在争议山场范围内；原告竹围村民小组以此《山权林权所有证》作为主要权利依据申请换发的《中华人民共和国林权证》英府林证字(2010）第xxx号，该林权证的四至范围和附图与争议山场核对不包括争议山场也不在争议山场范围内。该事实，广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终163号《行政判决书》也予以认定。因此，原告上述《山权林权所有证》和《林权证》与本案争议山场不具有关联性，不能作为本案争议山林权属的处理依据。原审法院之前作出的（2016）粤18行初97号行政判决在“原审法院认为”部分对该事实的认定有误，现予以纠正。第三人小联村委会持有的（2010）第xxx号《林权证》已经被人民法院判决予以撤销，故该《林权证》也不能作为本案争议山林权属的处理依据；小联村委会提供的本村委会辖区内的21个村民小组出具《证明》,不能作为争议权属证据。经营管理事实方面，原告竹围村民小组提供的《荒山承包合同书》经被告英德市人民政府再次组织竹围村民小组组长及代表到现场指认和实地核对，该合同的承包范围不包括争议山场四至范围也不在争议山场范围内，而是在争议山场外的东面，虽然争议山场内有杨太观种植的笋竹，但不是与竹围村民小组签订的《荒山承包合同》约定范围内，不能作为竹围村民小组的经营管理事实。第三人小联村委会提供了1988年10月19日将争议山场承包给小联村委会矮寨村民小组村民伍暖种树、种竹的《承包荒山造林合同》，该承包合同约定的四至与本案争议山场的四至比对，承包范围包括了整个争议山场四至范围，证实第三人小联村委会对争议山场持有长期的经营管理事实。根据上述《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（十）的规定，第三人提交的《承包荒山造林合同》可以作为调处林权争议的权属来源证据。综上，原告既没有本案争议山场的权属依据，也没有证据证明其对争议山场有经营管理的事实，其提出占有整个争议山场的权属请求，理由不充分，原审法院不予支持。第三人小联村委会对争议山场虽未能提供相关权属依据和证据，但提供了经营管理事实方面的《承包荒山造林合同》，承包范围包括了整个争议山场四至范围，证明小联村委会对争议山场有长期的经营管理事实，为此，第三人提出占有整个争议山场的权属请求理由充分，原审法院予以支持。被告英德市人民政府根据查明的事实，将本案争议山场确权给第三人小联村委会属认定事实清楚，确权处理正确。争议山场内的林木（竹）争议双方均表明在合同期内不提出争议，被告英德市人民政府不作处理并无不当。据此，涉案被诉的《处理决定》及《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，也符合法律、法规规定的正当程序，原告诉请撤销两被诉的《处理决定》及《行政复议决定》的证据理由不充分，原审法院不予支持。两被告的答辩意见及第三人的诉求理据充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告竹围村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告竹围村民小组负担。上诉人竹围村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，错误认定上诉人权属以及经营管理事实。上诉人1981年的山林权证包括争议山地，且具有对争议山地的经营管理事实。二、（2016）粤18行初97号、（2017）粤行终163号行政判决撤销被上诉人英德市人民政府作出的英府决[2016]1号《处理决定》后，被上诉人重新作出行政行为。但被上诉人再次以同样的事实和理由作出同样的处理结果，违反相关法律规定，依法应予撤销。三、原审第三人无任何争议地权属证明的证据，而且其提供的《承包荒地造林合同》并不包括争议山地。请求：1、撤销（2018）粤18行初139号行政判决；2、撤销英德市人民政府作出的《处理决定》及清远市人民政府作出的《复议决定》，并责令被上诉人英德市人民政府重新作出行政行为；3、本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：答辩人作出英府决〔2018〕15号《重新处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、被答辩人请求撤销《处理决定》理由不足，依法应予驳回。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人小联村委会二审未提交书面陈述意见。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系山林权属处理及行政复议纠纷，二审争议的焦点是英德市人民政府重新作出的《处理决定》以及清远市人民政府做出的《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”根据上述规定，林权证、不动产权证书、山权林权所有证、自留山证等林木林地权属证书是林权争议的处理依据；在没有上述权属凭证的情况下，当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明可以作为调处林权争议的权属来源证据。本案中，竹围村民小组虽然提供了1981年《山权林权所有证》（英林证字№xxx)，但是经英德市人民政府现场以证对山、以山对图，该证的四至不包括争议山场也不在争议山场范围内；竹围村民小组以此《山权林权所有证》作为主要权利依据申请换发的《中华人民共和国林权证》英府林证字(2010）第xxx号，该林权证的四至范围和附图与争议山场核对不包括争议山场也不在争议山场范围内。因此，上诉人上述《山权林权所有证》和《林权证》与本案争议山场不具有关联性，不能作为本案争议山林权属的处理依据。经营管理事实方面，竹围村民小组提供的《荒山承包合同书》经英德市人民政府再次组织竹围村民小组组长及代表到现场指认和实地核对，该合同的承包范围不包括争议山场四至范围也不在争议山场范围内，而是在争议山场外的东面，虽然争议山场内有杨太观种植的笋竹，但不是与竹围村民小组签订的《荒山承包合同》约定范围内，不能作为竹围村民小组的经营管理事实。原审第三人小联村委会虽然没有提供合法有效的涉案争议山场的山林权属证书，但其提供了1988年10月19日将争议山场承包给小联村委会矮寨村民小组村民伍暖种树、种竹的《承包荒山造林合同》，该承包合同约定的四至与本案争议山场的四至比对，承包范围包括了整个争议山场四至范围，证实第三人小联村委会对争议山场具有长期的经营管理事实。根据上述《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（十）的规定，原审第三人提交的《承包荒山造林合同》可以作为调处林权争议的权属来源证据。英德市人民政府根据查明的事实，作出涉案《处理决定》将本案争议山场确权给原审第三人小联村委会，认定事实清楚，确权处理正确，符合法律规定。清远市人民政府依照法定程序作出的《复议决定》并无不当。上诉人诉请撤销涉案《处理决定》及《复议决定》理据不充分，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果并无不当，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市大湾镇麻步村委会竹围村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年三月十七日书记员  黎嘉瑜