辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽14行终161号上诉人（原审第三人）张素华，女，1955年3月3日出生，汉族，农民，住绥中县。委托代理人邙小光，河北法清律师事务所律师。委托代理人韩艳超，女，1981年7月2日生，汉族，农民，住绥中县，系上诉人女儿。被上诉人（原审原告）张刚，男，1975年4月7日出生，汉族，农民，住绥中县。委托代理人韩玲玲，辽宁兴连律师事务所律师。原审被告绥中县前卫镇人民政府，住所地绥中县前卫镇古塔村。法定代表人刘兴革，该镇镇长。委托诉讼代理人范斌，前卫镇人民政府工作人员。原审被告绥中县人民政府，住所地绥中县绥中镇中央路段十二号。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，绥中县司法局复议应诉科科长。委托代理人彭冀宏，绥中县司法局复议应诉科科员。上诉人张素华因被上诉人张刚诉原审被告绥中县前卫镇人民政府撤销行政处理决定及原审被告绥中县人民政府撤销复议决定一案，不服建昌县人民法院(2019)辽1422行初15号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人张素华及其委托代理人邙小光、韩艳超，被上诉人张刚及其委托代理人韩玲玲，原审被告绥中县前卫镇人民政府委托代理人范斌，原审被告绥中县人民政府委托代理人王壮、彭冀宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告张刚和第三人张素华系绥中县××山村村民，双方因位于三山村俭子沟两座方塘及方塘中间道路的使用权产生争议，经第三人张素华申请，被告镇政府于2016年4月18日受理了确权申请，被告镇政府根据第三人张素华提交的果树承包合同(诉讼中未见该合同)，李某、吴某、蒋某等人的证言，和现场照片(庭审中未出具)，原告张刚提供的转包合同、建方塘的申请材料，以及对张刚的询问笔录，被告镇政府于2017年5月20日作出处理决定书(无文号)，决定将争议两个方塘由第三人张素华继续使用，允许其维修、清理等作业;方塘中间道路已形成，保持现状，不作处理。原告张刚不服，向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2019年2月3日作出绥府复决字[2018]0012号行政复议维持决定。被告镇政府作出确权决定所依据的证据，无法充分证明该涉案争议地即方塘应归第三人张素华经营管理，被告镇政府所采信的证据，与出庭证人李某的当庭证言、原告方向本院提交的证据之间存在明显矛盾之处，且无法作出合理解释。与此同时，如前所述被告镇政府在被诉处理决定书所依据的主要“申请人(第三人张素华)提交果树承包合同”并未出现在二被告向本院所提交证据中，亦未出现在本案原告及第三人向本院提交证据中。原审法院认为，被告镇政府对其本辖区内的自然人之间发生的林地即方塘使用权争议，具有法定的行政管理职权。被告县政府系被告镇政府的上一级人民政府，对被告镇政府作出的行政行为作出复议决定系依法行使法定职权。行政主体应当严格依法行政，对于争议当事人之间的争议事实应依法查证属实，证据确实充分。如本案前述查明所述，被告镇政府作出的涉案处理决定，其所依据的证据明显未达到确实充分的标准，处理决定中亦未对争议的双方提交的证据进行具体分析，决定中出现了对双方提交的证明目的相对立的证据均采信的表述，相当于未对证据作出实质认定。被告镇政府作出的处理决定中的“方塘中间道路已形成，保持现状，不作处理”内容，系模糊的表述，就本案而言未明确具体现状是什么、道路的具体准确地理位置与面积，让当事人等主体均无所适从，导致该决定无法予以执行。同时，该处理决定因未载明公文文号，也不符合法律规定的必备形式要件。基于被告镇政府作出的被诉行政行为证据不足、事实不清，被告县政府在复议阶段，亦并未有实质性证据能达到证据确实充分、事实清楚的标准。综上所述，原告张刚请求撤销二被告的涉案行政行为的请求于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项、第七十九之规定，判决如下：一、撤销被告绥中县前卫镇人民政府于2017年5月20日作出的涉案处理决定书(无文号)；二、撤销被告缓中县人民政府于2019年2月3日作出绥府复决字[2018]0012号行政复议决定。诉讼费用50元，由被告绥中县前卫镇人民政府、被告绥中县人民政府共同负担。上诉人张素华上诉称，请求撤销建昌县人民法院2019年8月7日作出的(2019)辽1422行初15号行政判决书，驳回被上诉人一审的诉讼请求，维持绥中县前卫镇人民政府于2017年5月20日作出的《处理决定书》和绥中县人民政府于2019年2月3日作出的绥府复决字[2018]0012号行政复议决定。一审二审诉讼费由被告张刚承担。一审法院认定事实错误。绥中县前卫镇人民政府作出的处理决定书中已经做到证据确实充分的标准，个别瑕疵并不影响其法律效力。前卫镇政府受理案件后，通过对双方提交证据的对比分析，并到案件争议地现场进行了充分的察看、勘测，并对张刚及相关证人进行了充分的调查，对事实有了完整、清晰的了解，结合双方当事人提交的证据，完全能够认定争议方塘位于上诉人承包的郭俊东果树地范围内，方塘也是由韩喜贵所挖并使用多年，并无争议。至于一审认定未见到的果树承包合同，就是张志顺果树执照，连同韩喜贵与郭俊东之间的果树转让协议书，该果树执照及协议书已经存在于镇政府提交的证据中，第三人也已经在一审中提交。镇政府在现场勘察时已经对方塘的大小、两个方塘中间道路宽度做了测量和表述，并附有现场图，对现场情况做了清晰准确的描述，当事人完全可以依据该处理决定执行。李某尽管在出庭作证时与之前的证言矛盾，但通过庭审可以证明其是在受胁迫的情况下做的伪证，结合其他证据，应当认定其之前的证言真实有效。镇政府的处理决定没有文号也并不影响其法律效力。县政府的《行政复议决定书》是通过进一步完善证据，调查了解事实，维持了前卫镇政府的处理决定，也是事实清楚，证据充分。因此，一审法院撤销绥中县前卫镇人民政府于2017年5月20日作出的《处理决定书》和绥中县人民政府于2019年2月3日作出的绥府复决字[2018]0012号行政复议决定没有事实依据。二、一审法院适用法律错误。一审法院基于事实认定，继而适用法律错误。本案应当在正确认定事实基础上，维持绥中县前卫镇人民政府于2017年5月20日作出的《处理决定书》和绥中县人民政府于2019年2月3日作出的绥府复决字[2018]0012号行政复议决定。综上所述，上诉人依据《行政诉讼法》第29条规定，依法提起上诉，恳请贵院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人张刚答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人认为:“绥中县前卫镇人民政府作出的处理决定已经做到证据充分的标准”，与客观事实不符。根据一审庭审可以得知，前卫镇政府做出的处理决定所采集的证据与出庭证人李某的当庭语言及答辩人向法院提交的证据之间存在明显矛盾，且无法作出合理解释。所以前卫镇政府作出的处理决定所依据的证据不真实，一审法院撤销其错误的决定合理合法。第二，上诉人主张:“县政府的《行政复议决定书》是通过进下完善证据，调査了解事实，维持了前卫镇政府的处理决定，也是事实清楚，证据充分。”亦是与客观事实不符绥中县政府在复议阶段，前卫镇政府及上诉人亦未提供有实质性的证据，使证据能够达到确实充分，事实清楚的标准。县政府在未查明案件事实的情况下，维持了前卫镇政府的处理决定亦是违法。答辩人在一审法院所提供的证据能够充分的证明第案涉方塘并不是自然流水的荒地上所挖的方塘，方塘在答辩人所承包的山地范围内，前卫镇政府和绥中县政府无视这个事实将方塘确权给上诉人，无事实与法律依据。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审被告绥中县前卫镇人民政府答辩称，一审法院认定事实错误。1、一审法院的判决书审理查明中表述:“诉讼中未见果树承包合同”是错误的，该合同系卷宗中张志顺的果树执照，张志顺与韩喜贵(张素华丈夫，已故)系承包关系，卷宗中张素华的“确权申请书的证明的说明中”有明确表述。还有郭俊东与张素华丈夫韩喜贵签订的协议书也可以证明该方塘西侧果树由张素华经营，所有蒋某等人出具的证言和调查笔录都在确权卷宗里，一并提供给法院。2、审理查明中表述的“被告镇政府作出的处理决定所依据的证据，无法充分证明该涉案方塘归第三人张素华使用经营管理”，该段话不正确。确权卷宗中，对张刚的调查笔录中，张刚一直承认该方塘系韩喜贵所挖，并一直使用至今。连争议方都承认，还用别的证据在证明吗。3、判决书中出现“处理决定中出现了对双方证据的均采信”，相当于未对证据作出实质性认定的表述，认定是对双方提供证据的真实性进行认定，但欲证明的目的不一，本案中，张素华提供的证据的证明力优于张刚提供的证据，所以采用了张素华的证据。4、处理决定二“方塘中间道路即已形成，保持原状，不做处理”，是本着尊重事实，方便于人的原则，故不做处理。该表述也不是模糊的表述，现场勘查笔录中有该道路的位置图，也有该道路的宽度3.5米，现场照片也能证明，怎么能说是模糊的表述，无法执行呢？5、处理决定无文号属于个别瑕疵，双方都已接收、送达，已走法律程序，该瑕疵不影响对整个案件的处理，更不影响法律效力，一审法院适用法律错误。一审法院基于事实认定错误，继而适用法律错误。本案应当在认定事实的基础上，维持镇政府的处理决定和绥中县政府的复议决定。综上所述，答辩人所作出的处理决定认定事实清楚，恳请贵院撤销一审判决。被上诉人绥中县人民政府答辩称，一，我政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。依照行政复议法的规定，我政府对前卫镇政府的具体行政行为进行合法性审查，认为前卫镇政府的确权决定是本着尊重历史，面对现实，有利生产、方便生活的原则作出的，该决定是客观公正的，故予以维持。该处理决定虽无文号，但并不是程序上的原则性错误，不能因此导致确权结果无效。此外，确权机关和复议机关对双方当事人所提交的证据进行审慎、客观地分析和认证，所作的处理决定、复议决定符合事实和法律规定。二、关于本案事实认定的问题，本案的争议焦点问题是坐落于绥中县××山村俭子沟（又称俭头沟）的两处方塘及其中间荒地的土地使用权归属问题。1、本案所争议的两处方塘系第三人丈夫韩喜贵（已去世）所修建。本案案涉方塘系韩喜贵于1998年所挖，对此张刚在前卫镇政府2016年5月30日的询问笔录中承认此事。该两方塘之间原有荒地相隔，2015年因紧邻两方塘南侧修建大方塘，两方塘部分被掩埋，之间的荒地被张刚改建成道路，由此发生纠纷。2、关于本案有关证据的审查认定问题。一是本案争议之地的自然状况。本案争议之地属于前卫镇三山村第一村民组两山交汇处形成的自然河沟，地势北高南低，本地地名为俭子沟（又称俭头沟）。在河沟两侧分散坐落有韩喜贵、张志顺、郭俊东等人的梨园及荒地，现场原是荒地、河沟、梨园混杂布落地带。韩喜贵通过购买果树或土地转让方式取得了张志顺、郭俊东的土地使用权及梨树所有权，其中韩喜贵与郭俊东的之间由吴某执笔的协议书中已明确约定了所转让梨园的四至范围，在受让土地后，韩喜贵为解决果树（方塘西侧由韩喜贵的果树园）灌溉问题修建了方塘两处。认定的依据为协议书、果树执照和前卫镇政府对郭俊东、蒋某的询问笔录。二是关于郭长利承包山的问题。郭长利的承包山分别由李某、李兆稳经营，二人将其经营的山地转让给了张刚，同时张刚一并承包了张明、韩朝贵的山地。查阅了郭长利的林照（绥政林照相第30号），其中东至为道（此道仍存在），现场踏勘，争议之地在该道德东侧，现场有小道作为明显的地理界限标志，所以两处方塘不在郭长利林照范围之内。张刚以承包郭长利等三人的山地为由而主张争议之地归其所有，缺乏事实依据。另外，张素华在行政确权程序中提交了一份由李某、李兆稳于2013年7月出具的证明书一份，该证明书内容为：“郭长利俭头沟松树山转让给张刚，以山照为凭，南至韩朝贵，西至张明，界限以外韩喜贵方塘归韩喜贵所有，特此证明”，据此说明李兆稳、李某与韩喜贵之间并不存在土地纠纷。张刚在行政复议期间向复议机关提交的协议书一份，该协议书为李兆稳于2018年12月5日出具，但协议内容和落款处李兆稳签字笔迹明显不一致，并非为同一人所书写，且错别字较多，其真实性存疑。李某在一审时作为证人出庭作证，但其证言与林照的记载相矛盾。三是关于张刚承包的本村一组吴某等21户村民自留山问题（林权转包合同）。上述自留山在本案争议之地范围之外，故与本案不具有关联性。四是关于张刚提交的三山村委会向县林业局出具的林地权属证明及方塘坐标、班图的说明。上述证据仅作为三山村修建方塘的申请依据，三山村委会并不是确认土地权属的法定机关。前卫镇政府去三山村现场勘查时，村上干部也在场，村委会应当知道张刚与张素华之间存在土地权属纠纷的事实。另外张刚为该村第七村民组村民，本案涉及土地为第一村民组的土地，张刚作为第七组村民不可能在第一组取得自留山，所以村委会的证明材料不具有客观性、真实性、合法性。请求法院依法裁判。本院认为，原审卷宗显示原审被告绥中县前卫镇人民政府与上诉人张素华均提交了果树承包协议，并且该证据经过庭审质证，原审判决查明事实中认为双方均没有提交该证据属于认定事实不清。另外，原审判决对于争议方塘何时由何人建成，由谁经营管理，张素华的丈夫韩喜贵承包果园的具体时间等问题亦没有查清。综上，原审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销建昌县人民法院(2019)辽1422行初15号行政判决；二、发回建昌县人民法院另行组成合议庭重审。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年三月十二日书记员  谭思朦本裁定援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。