山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终192号上诉人（原审原告）山东沣尧农业科技有限公司，住所地山东省高青县唐坊镇孟君寺村村南。法定代表人王新建，董事长。被上诉人（原审被告）高青县人民政府，住所地山东省高青县黄河路81号。法定代表人杨新胜，县长。委托代理人路立红，高青县司法局工作人员。被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地山东省淄博市张店区人民西路8号。法定代表人于海田，市长。委托代理人赖成兵，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。委托代理人刘家，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。上诉人山东沣尧农业科技有限公司因与被上诉人高青县人民政府行政答复及淄博市人民政府行政复议一案，不服淄博市中级人民法院作出的（2019）鲁03行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告山东沣尧农业科技有限公司诉称，2017年5月1日，由高青县唐坊镇人民政府作为招商引资项目，引进原告与唐坊镇孟君寺村村民委员会签订了《土地租赁合同》，总用地面积206.85亩，用于发展畜牧养殖和生产经营，截止到2018年3月底，原告各项手续基本完善。2018年4月4日，唐坊镇人民政府人大主席通过电话通知因高青县规划黑牛小镇占用原告土地，要求停止该项目的一切工作，未进行相应的赔偿和安置。2018年4月30日，按照合同约定，原告向孟君寺村村民委员会提供的账户缴纳248232.00元，用于支付土地租金，但是5月2日无故予以退回。山东新天地黑牛集团有限公司在没有履行相关法律程序下，违法在原告土地上建设黑牛特色小镇家庭农场项目（60栋牛舍，每栋牛舍1000㎡，共6000㎡）。2018年7月7日，原告向高青县人民政府等有关部门提交了政府信息公开申请书，申请公开山东新天地黑牛集团有限公司建设的各项审批手续。2018年7月25日，原告向山东省国土资源厅、淄博市国土资源局寄送《查处违法占地申请书》。2018年8月14日，高青县国土资源局回函，确认山东新天地黑牛集团有限公司属于违法占地。2018年11月20日，在原告诉高青县人民政府行政诉讼一案中，高青县人民政府提交的证据中显示有唐坊镇人民政府与2018年6月2日出具的《唐坊镇人民政府关于山东新天地黑牛集团有限公司设施用地申请的意见》。唐坊镇人民政府在明知道山东新天地黑牛集团有限公司非法取得土地的违法行为下，依然给其出具用地手续，涉嫌利用职务之便提供虚假证据。原告项目被强行叫停下马，唐坊镇人民政府严重违反诚信原则，破坏营商环境。2018年11月29日，原告向被告高青县人民政府提交了《履行法定职责申请》，要求对唐坊镇人民政府的违法行为予以查处。2018年12月6日，被告高青县人民政府作出答复。2018年12月12日，原告依法向被告淄博市人民政府提起行政复议申请。2019年3月15日，被告淄博市人民政府作出了淄政复〔2018〕215号行政复议决定，此行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误。据此，请求：1.依法撤销被告高青县人民政府作出的行政答复；2.责令被告高青县人民政府重新作出答复；3.撤销被告淄博市人民政府作出的淄政复〔2018〕215号行政复议决定。原审法院经审理查明，2018年11月29日，被告高青县人民政府收到原告山东沣尧农业科技有限公司提出的《履行法定职责申请书》，要求是:1.依法查处高青县唐坊镇人民政府提供虚假证据，帮助山东新天地黑牛集团有限公司逃避行政机关处罚、涉嫌利用职务之便帮助山东新天地黑牛集团有限公司妨碍执法的违法行为;2.依法查处高青县唐坊镇人民政府利用职务之便破坏营商环境、对抗中央的违法行为;3.依法查处高青县唐坊镇人民政府违反政府招商诚信的违法行为;4.依法查处高青县唐坊镇人民政府的行政负责人和相关人员的违法行为;5.七日内，将依法受理情况和处理结果书面告知申请人。同时附有相应证据清单。被告高青县人民政府于2018年12月5日作出《行政答复》并向原告邮寄送达，《行政答复》初步调查：2017年5月1日原告与高青县唐坊镇孟君寺村村民委员会（合村并居后改为李孟德村）签订了《土地租赁合同》，租赁地206.85亩建设养猪场，双方约定自合同签订之日起，一年内原告确保工程完成投产。土地协议签订后，截止到2018年5月，因原告公司的立项、环评、养殖备案、土地备案等手续均未办理完成，未按合同约定实施项目推进。2018年5月15日，李孟德村以书面形式给原告公司送达《解除〈土地租赁合同〉通知书》，对原《土地租赁合同》予以解除。涉案《行政答复》认为，原告公司与唐坊镇李孟德村的土地租赁合同争议应属平等民事主体之间的争议，可以通过法律途径依法解决。对原告要求查处的四项内容，经调查后答复，原告公司没有提供事实证据和司法判决，目前尚无证据证实原告请求查处的问题成立。原告不服，于2018年12月12日向被告淄博市人民政府申请行政复议，申请依法撤销被告高青县人民政府做出的涉案《行政答复》、责令被告高青县人民政府依法履职。被告淄博市人民政府经通知补正依法受理，2019年2月13日决定延期审理，于2019年3月15日作出淄政复〔2018〕215号行政复议决定。该行政复议决定查明，2018年11月29日，被告高青县人民政府收到原告邮寄的《履行法定职责申请书》，申请查处高青县唐坊镇人民政府的上述四项违法行为，2018年12月5日向原告邮寄该答复。12月6日原告签收。被告淄博市人民政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，申请行政复议机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。据此，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向行政复议机关提起行政复议申请。本案原告提起的行政复议申请，无实体法上的请求权基础，现行法律规范均没有对被告高青县人民政府就涉案四项内容的查处，如何查处的程序、措施等作出明确规定。被告高青县人民政府不具涉案查处法定职责。此外，原告认为被告高青县人民政府对唐坊镇人民政府有监督职权，但其系基于上下级机关的层级监督关系而形成，属内部监督管理行为，一般不直接设定当事人新的权利义务，不对当事人的权利义务产生实际影响。原告申请的行政复议，不具有权利保护的必要性和时效性。综上，被告高青县人民政府不具有涉案事项查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……《山东省行政执法监督条例》第四条第一款规定，县级以上人民政府对下级人民政府的行政执法行为实施监督，本级人民政府对其所属部门的行政执法行为实施监督。县级以上人民政府对设立在本行政区域内实行垂直领导的行政执法部门的行政执法行为进行监督，法律、行政法规另有规定的除外。县级以上的地方各级人民政府领导下级人民政府的工作，对下级人民政府的行政执法行为所实施监督，为内部层级监督。本案原告申请被告高青县人民政府查处其下级唐坊镇人民政府及其工作人员的涉嫌违法行为，现行法律法规没有县级以上人民政府直接查处下级人民政府及其工作人员涉嫌违法行为的具体规定。在此情况下，被告高青县人民政府收到原告的申请及相关证据清单后，对其进行初查说明并依法作出涉案《行政答复》，并及时送达了原告，符合有关法律法规规定，程序合法。被告淄博市人民政府根据原告的行政复议申请，履行了通知补正、立案受理、通知答复、批准延期、审理审批、送达等程序，依法作出的淄政复〔2018〕215号《行政复议决定书》，认为原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的申请行政复议范围，被告高青县人民政府对其辖区唐坊镇人民政府的监督职权，系基于上下级机关的层级监督关系，属内部监督管理行为，该监督管理行为不直接设定当事人新权利义务，被告高青县人民政府在法无明确授权的情况下，不具有涉案事项查处的专项法定职责，本案原告的行政复议申请不具有权利保护的时效性和必要性；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。被告淄博市人民政府以本案案情复杂为由决定延期复议审理，在原告未提出听证申请的情形下，未采取听证方式审理，并不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定的行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见的规定。也不违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定的，行政复议机构认为有必要时，可以调查核实证据；对重大、复杂案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为有必要时，可以采取听证的方式审理。所以，原告关于被告淄博市人民政府未听证审理案件，复议程序违法的诉讼理由不能成立。综上，原告山东沣尧农业科技有限公司的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告山东沣尧农业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告山东沣尧农业科技有限公司负担。山东沣尧农业科技有限公司不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销高青县人民政府作出的《行政答复书》；3.责令高青县人民政府重新作出答复；4.撤销淄博市人民政府作出的淄政复〔2018〕215号行政复议决定书；5.上诉费由两被上诉人承担。事实与理由：唐坊镇人民政府的行为严重违反了诚信原则，破坏了营商环境。上诉人依法向被上诉人高青县人民政府提交了《履行法定职责申请》，要求对唐坊镇人民政府的违法行为予以查处。高青县人民政府作出的《行政答复书》未履行相关职责。上诉人不服该答复，依法向被上诉人淄博市人民政府提起行政复议申请。淄博市人民政府的行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，也属于认定事实不清，适用法律错误，程序违法。高青县人民政府答辩称，根据现行法律规范规定，其并无查处上诉人申请事项的法定职责。其答复程序合法。淄博市人民政府答辩称，其查明事实同高青县人民政府，应由高青县人民政府负责答辩和举证。其复议程序合法。原审适用法律正确。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，上诉人申请高青县人民政府查处其辖区唐坊镇人民政府及其工作人员的涉嫌违法行为。但依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，上诉人的申请事项并不在县级人民政府职权范围之内，高青县人民政府不具备履行上述申请的法定职责。另依据《中华人民共和国监察法》第十一条、第三十五条的规定，监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置等各项职责，并受理相关报案或者举报。亦没有对县级以上人民政府直接查处下级人民政府及其工作人员涉嫌违法行为作出具体规定。上诉人主张高青县人民政府应当对有关部门和相关领导干部予以处理，没有事实和法律依据。高青县人民政府对上诉人的申请进行说明并作出涉案《行政答复书》，具有事实和法律依据，程序合法。淄博市人民政府确认高青县人民政府不具有涉案事项查处的专项法定职责，并据此驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。此外，高青县人民政府对其辖区唐坊镇人民政府所具有的监督职权，亦属内部监督管理行为，不对上诉人设立新的权利义务，不属于本案行政诉讼案件的审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人山东沣尧农业科技有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人山东沣尧农业科技有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年三月十三日书记员  冯晓倩