浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初391号 原告金华天山房地产开发有限公司，住所地金华市婺城区八一南街新世纪大厦1幢401室。 法定代表人邵明银，执行董事。 委托代理人郑布英，浙江八风易咏律师事务所律师。 被告金华市自然资源和规划局，住所地金华市双龙南街818号。 法定代表人韦国潭，局长。 诉讼负责人郑伟成，党委委员。 委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。 第三人浙江云厦集团有限公司，住所地浙江省杭州市西兴官河路4号。 法定代表人楼庆生，董事长。 委托代理人方进，浙江天谐律师事务所律师。 原告金华天山房地产开发有限公司诉被告金华市自然资源和规划局土地行政决定一案，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭。因浙江云厦集团有限公司与本案处理有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，于同年9月11日公开开庭进行了审理。原告金华天山房地产开发有限公司委托代理人郑布英，被告金华市自然资源和规划局的诉讼负责人郑伟成、委托代理人章小岚，第三人浙江云厦集团有限公司的委托代理人方进到庭参加诉讼。经原、被告庭外行政协调未果，本案现已审理终结。 原告金华天山房地产开发有限公司起诉称：2018年12月6日，被告下属的金华市自然资源和规划局金华经济技术开发区分局（机构改革前的名称为金华市国土资源局金华经济技术开发区分局）对原告及第三人做出了一份《受理决定书》。《受理决定书》的第2条决定为：“请你单位自收到本决定书起90日内，自行委托有土地评估资质的的专业机构按商业、住宅用途进行地价评估。评估目的为超建筑密度、超容积率补交土地出让金，评估基准日为2018年4月16日。逾期未提交评估报告的，本次受理的申请自行终止。”同时，在该《受理决定书》的最后，被告下属的开发区分局告知原告，如认为决定书侵犯了原告及第三人的合法权益，可以自收到决定书之日起六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。原告认为，被告下属的开发区分局将评估基准日定为2018年4月16日依据是不足的，背离了本案争议问题的客观事实，侵犯了原告的合法权益，应当予以撤销。被告应当尊重基本事实，重新确定评估基准日。理由如下：一、被告下属的开发区分局作出评估基准日的决定，前后矛盾，无法使原告相信该评估基准日的确定是有充分的法律依据。在被告下属的开发区分局向原告发出本案《受理决定书》之前在2016年8月17日和2018年4月16日，另外还曾经向原告及第三人发出过两份通知，编号分别是2016-15号和2018-10号。前一份通知将评估基准日定为2016年8月17日，后一份将评估基准日定为2018年4月16日。两份通知实际上是针对原告同一个申请行为，但评估基准日却自相矛盾。二、本案涉及的客观事实表明，被告下属的开发区分局将评估基准日确定为2018年4月16日是错误的，损害了原告的合法利益。1、本案的土地评估基准日的确定，先决问题是如何评价原告及第三人开发建设的金华八一南街银泰广场的建设工期。被告下属的开发区分局之所以将土地评估基准日确定在2016年8月17日或者2018年4月16日，是由于原告建设的银泰广场C幢楼房在2004年开始建设之后，直至2014年11月才竣工验收。之后原告向规划部门申请竣工规划核实，向被告申请土地分割登记，继而发生土地评估基准日的确定问题。因此，如何评价长达十余年的建设工期，以及这种情况导致的不利后果是否应当由原告承担，就是本案争讼的先决问题。2、客观事实充分证明，原告建设的银泰广场C幢楼房到2014年11月才竣工验收，建设工期的延误并非申请人所造成原告与第三人在2002年一起联合竞买了银泰广场项目地块，并在2002年6月14日与金华市国土资源局筮订《国有土地使用权出让合同》，2003年3月11日取得金市国用（2003）字第7-2105号国有土地使用证，并且立即开始规划设计和开发建设，没有任何拖延。后将7-2105号国有土地分割成两宗地，证号分别为金市国用（2006）第7-85976号、金市国用（2006）第7-85977号。但是，原告和第三人对该地块的开发建设从一开始就受到了婺城区三江街道三路口村村民的严重阻扰，致使无法正常施工。本来按照原告与第三人的计划，整个银泰广场地块A、B、C、D、E、F六幢房屋是统一规划设计施工的，并计划同一时间段竣工交付。但是，原告在2004年开始建设A、B、C幢楼房时，在桩基和地下室基础工程都已做好的情况下，三路口村民以挡风水为由阻扰施工，要求A幢和B幢向北退距1.8米，停工近一年。后在不得已的情况下，经金华经济技术开发区管委会协调后，A幢和B幢只好向北退距1.8米重新规划建设，原告为此遭受了巨大损失。但即使在A、B幢重新移位施工之后，该三幢房屋的建设仍然不断受到三路口村村民的严重阻扰，还是无法正常施工。第三人开发的D、E、F三幢楼在2006年即已全部交付使用，土地分割登记完毕，而原告开发的A、B两幢房屋直到2007年、2008年才竣工验收，C幢一直被迫停工到2014年2月才得以继续施工，当年11月才竣工，其工期远远超出正常的工期。被告对以上客观事实是充分知晓的，因此建设工期的延误不能归责于原告。3、银泰广场楼房施工长期受到阻扰，使原告遭受了巨大损失。如前所述，本次规划竣工核算及土地地价评估基准日的确定与银泰C幢楼的竣工时间直接关联。A、B、C三幢楼本是同期规划、设计施工的。在A、B幢的施工受到严重干扰时，C幢的施工也同时受到干扰，根本无法进行施工。这种长期的窝工、停工，给原告造成的损失是巨大的。后来经过多年的协调，银泰C楼直到2014年2月才终于得以正常开工建设，并于当年11月竣工验收。竣工验收之后，原告迅即聘请测绘公司进行竣工规划核实测量，并向国土、规划部门申请土地的分割登记。原告认为，原告在2002年受让了土地后迅即开工建设，但工程建设直到2014年才全部完成，对此拖延，原告没有任何的过错，完全是该处土地所在的周边村民严重阻扰造成的。这种阻扰，对于原告来说，属于一种不可抗力，原告无法预见、无法预防，在受让该块土地之时也无从知晓，在受到村民阻扰施工时也无力制止。这种原因造成了建设工程延误，直接导致原告申请土地分割登记大大延后，继而地价评估基准日延后、地价成本大大提高，其不利后果不应当由原告来承担。三、客观看待原告施工受阻的情况，可以认为在2002年原告受让银泰广场项目土地时，土地出让的条件并不完全具备回顾原告受让该项目土地开发的过程，我们可以得出一个结论：实际上在当初这块土地出让时，出让及开发的条件是不完全具备的。因为，原告在受让土地开始施工之后，就一直受到三路口村民的阻批阻扰的理由是土地的开发挡了村口的风水。三路口村民这个阻扰施工的借口，或者是在土地出让之前就存在的隐患引发，或者是因土地征用出让时的一些矛盾未妥善处理而导致，但无论如何不可能是原告受让土地后的原因造成，原告一方在受让该土地时也完全是不知晓的，由此可以推定，在土地出让的当时，出让的条件其实并不完全具备。因此，根据原告在2002年6月14日签订的《国有土地使用权出让合同》第二十九条及第三十四条的约定，原告不应为此承担不利的后果。综上意见，原告认为，被告应当充分考虑本案涉及的客观情况和基本事实，对土地评估的基准日重新进行设定。现原告诉至本院，要求：1、请求确认被告于2018年12月6日作出的《受理决定书》违法，并撤销被告作出该《受理决定书》的行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1、原告营业执照（副本）、法定代表人身份证明，第三人企业信用信息公示报告。证明本案诉讼主体资格；2、《受理决定书》，证明被告将原告开发的八一南街银泰钻石轩项目的宗地的地价评估基准日确定为2018年4月16日，侵犯了原告的合法权益；3、《国有土地使用权出让合同》，《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，金市国用（2003）字第7-2105号《国有土地使用证》，金市国用（2006）第7-85976号《国有土地使用证》、金市国用（2006）第7-85977号《国有土地使用证》，证明原告等三家公司在2002年6月14日与金华市国土资源局签订土地出让合同、2005年7月15日签订土地出让补充协议，2003年3月获得（2003）字第7-2105号土地登记证书，后因原告与第三人协议分工开发，并经国土部门同意，将宗地分割为等面积的两块土地，证号分别为金市国用（2006）第7-85976号、金市国用（2006）第7-85977号；4、浙江省金华市城市管理行政执法局《行政处罚决定书》【浙金城法罚（金开）字[2016]第130号】，金市开建〔2005〕2号《关于要求银泰广场项目补交土地出让金的通知》，金华市国土资源局金土资建议〔2005〕19号《关于对市经济技术开发区管委会要求银泰广场项目免缴土地出让金的建议意见》，原告金华天山房地产开发有限公司给金华经济技术开发区管委会的《紧急报告》，金华市公安局江南分局三江派出所《证明》，金华浙通混凝土有限公司试验室《证明》、银泰广场C幢楼施工班组《停工情况说明》，证明银泰广场项目从2004年施工建设开始，就不断受到三江街道三路口村民以阻挡风水为由的无理阻挠，导致B幢、C幢施工受到严重影响及损失严重，特别是C幢长期无法施工只能停工，2014年4月才得以继续开工建设，长期停工给原告造成严重损失；5、原告于2016年3月10日向金华市国土资源局提交的两份申请：《关于钻石轩北区地块办理土地分割登记的申请》、《关于钻石轩北区地块办理补交土地出让金和土地证分割登记的申请》，证明原告已经提出充分的理由，要求按原土地出让合同中出让地块的楼面地价补缴出让金；6、金华市国土资源局金华经济技术开发区分局通知（2016-15号、2018-10号），证明金华市国土资源局金华经济技术开发区分局就原告的申请给出了两个地价评估基准日，分别是2016年8月17日、2018年4月16日。 被告金华市自然资源和规划局答辩称：一、涉案宗地出让、开发情况：涉案宗地系由浙江云厦集团有限公司、金华市嘉和房地产开发有限公司、金华天山房地产开发有限公司组成联合体受让所得。原金华市国土资源局与联合体在2002年6月14日签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让土地面积为16019平方米，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：建筑容积率≤2.3，建筑密度＜35％等条件；在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。后联合体三方协议由浙江云厦集团有限公司和金华天山房地产开发有限公司分南北块各半开发。2005年经规划调整建筑密度提高到35.47％，调整容积率提高到3.073。浙江云厦集团有限公司开发的南边地块（D、E、F幢）在2006年竣工，目前已经全部分割完毕。金华天山房地产开发有限公司开发的北边地块（A、B、C幢），A幢和B幢在2010年竣工，已经完成分割登记，C幢在2014年12月竣工，未完成分割登记。该宗地存在超占地面积、超容积率开发的情形。二、受让人申请补交出让金的情况：2016年3月10日，金华天山房地产开发有限公司向原金华市国土资源局提交《关于钻石轩北区地块办理补交土地出让金和土地分割登记的申请》，原金华市国土资源局于2016年6月30日向原告作出了《关于钻石轩北区地块办理土地分割登记的申请的回复》，告知该地块存在超建筑面积、超占地面积，请联合体与开发区分局联系补缴出让金手续相关问题。原金华市国土资源局金华经济技术开发区分局于2016年8月17日向联合体发出《出让金评估通知》（2016-15），告知联合体委托评估，评估基准日为2016年8月17日，而原告并未办理。被告在2017年10月24日向原告作出《不动产不予登记告知书》。2018年4月9日，原告向原金华市国土资源局金华经济技术开发区分局提交了《关于申请办理银泰钻石轩项目超规划指标相关手续报告》，申请办理补交出让金相关手续。原金华市国土资源局金华经济技术开发区分局于2018年4月16日向联合体发出《出让金评估通知》（2018-10），告知联合体委托评估，评估基准日为2018年4月16日。因该《出让金评估通知》为过程性通知，在联合体并未评估的情况下，被告于2018年12月6日对原告《关于申请办理银泰钻石轩项目超规划指标相关手续报告》作出正式《受理决定书》，《受理决定书》告知受理情况，并正式告知原告应在收到决定书之日起90日内委托评估土地出让金，明确评估基准日是2018年4月16日，逾期提供评估报告的，申请自行终结。2018年12月29日，被告将该《受理决定书》送达给原告。而至今为止，被告并未收到原告的评估报告。三、《受理决定书》确定的评估时点合法有据。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》“四、经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》6.4“已出让土地补缴地价款（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。”根据《金华市区经营性用地提高容积率规划管理规定》第四条“（六）建设单位或个人持经批准变更的规划条件与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，按补办出让时点为评估基准日评估地价，经国土资源部门确认后，全额补缴土地出让金”。所以被告按照申请人提交补办出让金申请后确定以2018年4月16日作为评估时点合法有据。四、原告起诉状中列明的建设工期拖延等原因并不是联合体可以改变评估基准日的法定理由。批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款是国土资源部明确的，土地出让金也是国有资产，并不能以任何第三人阻挠施工的原因而以违反规定的形式变相减免土地出让金。综上，请法院驳回原告的起诉。原告提出申请但未提交评估报告情况下，未出具正式法律文书，只能受理，2018年作出受理书合法有据。 被告金华市自然资源和规划局向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.《国有土地使用权出让合同》、金华银泰广场项目开发协议、《国有土地使用权出让合同》补充协议，证明涉案宗地的情况及出让条件、被告与原告等三家单位签订补充协议并在建筑容积率、建筑密度等方面进行调整，并在实际开发指标如与规划指标不一致时应当调整出让金的方面进行约定，根据该出让合同17条约定（出让期限内售让人必须按照本合同规定土地用途及使用条件利用土地，需要改变必须依法办理有关批准手续并向出让人申请取得出让人同意签订土地使用权出让合同变更协议，调整土地使用权出让金，办理变更登记）；2.房地产开发项目用地复核审查表，证明涉案宗地分割后，金华天山房地产开发有限公司A、B幢和浙江云厦集团有限公司D、E、F幢已经分割登记完毕，剩余金华天山房地产开发有限公司C幢未分割登记；3.《关于钻石轩北区地块办理补交土地出让金和土地证分割登记的申请》、《关于钻石轩北区地块办理土地分割登记的申请的回复》、《出让金评估通知》（2016-15）、《不动产不予登记告知书》，证明被告在原告2016年提出申请时已按规定程序办理，基于原告自身不履行义务导致没有办理分割登记的事实。4.《关于申请办理银泰钻石轩项目超规划指标相关手续报告》、《出让金评估通知》（2018-10）、《受理决定书》，证明被告依有关申请按规定程序办理相关手续的事实。 第三人浙江云厦集团有限公司陈述意见：原告诉请与第三人不存在法律上利害关系，经被告原金华国土局批准，第三人依法取得金华市国用2006-第7-85977号国有土地使用权证，该项目地块DEF幢商品房在2006年已经通过竣工验收并经被告原金华市国土局办理相关权证，早已完成对外出售。第三人未向原金华国土局提出关于申请办理银泰钻石轩项目超规划指标报告，未收到原告诉称的受理决定书，原告诉称的报告及受理决定书与第三人无法律利害关系，故依据相关法律法规，原告起诉列第三人为本案第三人不妥。被告原金华国土局要求第三人与原告及另一完全退出项目开发的金华嘉和房地产共同承担补缴土地出让金错误。请法院依法审理。 第三人浙江云厦集团有限公司向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.金华银泰广场项目开发协议；2.金华市国用（2006）第7-85977号《国有土地使用证》，1-2证明2004年2月10日，浙江云厦集团有限公司、金华天山房地产开发有限公司、金华嘉和房地产开发有限公司协议约定由原告金华天山房地产开发有限公司与第三人浙江云厦集团有限公司就银泰广场项目地块南北分块开发、各自独立经营、自负盈亏。2006年，被告原金华市国土资源局注销了原告、第三人及金华嘉和房地产开发有限公司联合体名下的金市国用（2003）字第7-2105号《国有土地使用证》，分别发放了单独原告名下与单独第三人名下的《国有土地使用证》，证号分别为金市国用（2006）第7-85976号、金市国用（2006）第7-85977号。三公司联合体名下的土地权利、义务已经终结，代之以单独原告名下与单独第三人名下的土地权利与义务。3.房屋建筑工程竣工验收备案表，证明第三人单独开发的金华市国用（2006）第7-85977号《国有土地使用证》项下的土地项目早在2006年就已经竣工验收合格并由被告原金华市国土资源局批准分割登记对外出售完毕。第三人名下的土地义务已经全部履行。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告证据，原告提出：真实性无异议，关联性有异议。证据1除被告强调第17条外，还有第29条约定需要关注。该合同履行，被告未尽其合同义务，且已符合原告免责条件。第三人提出：证据1真实性无异议，合同或协议主体是原告、第三人及另一公司联合体；证据2第三人DEF幢早已分割完毕属实，审查表具体内容以客观事实为准；证据3-4第三人未提出相关申请或相关报告，未收到原金华国土局相关行政文书，第三人非相关行政行为相对人错误。 经查：各方对被告证据的真实性均无异议，本院审核确认被告证据真实性。 2.对原告证据，被告提出：证据1-3真实性无异议，证据2证明目的有异议，其他都认可；证据4除对原告给经济开发区紧急报告、混凝土证明的真实性不认可，其他证据真实性无异议。行政执法局行政处罚决定书系对其未按照建设工程规划许可证进行施工进行处罚，不是对本案改变土地条件进行的处罚；关于要求银泰项目补缴土地出让金的通知是经2015年依法批准调整容积率的，不是本次竣工超容积率的通知，与本次申请无关；2005年国土局关于对银泰广场出让金也与本次无关，原告提交的阻扰施工情况与本案无关，不是双方合同约定的不可抗力，也不是因被告导致，停工损失原告应向相应阻扰方主张；证据5真实性无异议，证明目的有异议，该两份申请不属于合法合理的理由；证据6三性无异议，证明目的有异议，评估通知是过程性行为，因为原告未按照通知内容履行，故该两份通知不属于能够对原告权利义务造成影响的行政行为。 证据1证明目的有异议，原告将云厦列为第三人，诉讼主体有异议；证据2第三人未向被告提出申请，被告将第三人列为受理决定书相对人错误，且第三人未收到该受理决定书，受理决定书所涉原告申请行为与被告行政行为与第三人无关；证据3、5无异议；证据4因第三人未该证据当事人，真实性合法性有异议；证据6第三人未收到该两份通知，该两份通知将第三人列为通知相对人错误。 经查：原告证据中与本案申请及后续处理无关的证据，非本案审查对象，被告相关异议成立。对原告上述证据的证明力本院予以审核确认。 3.对第三人证据，原告无异议，被告提出：证据1开发协议系联合体内部约定，不能以该份协议产生对外抗辩的效果；证据2土地证办理以申请为之，不代表被告认可土地出让合同主体变更；证据3真实性无异议，证明目的有异议，土地权利义务包括出让权利义务内容，不以土地证为限制，不能证明第三人名下土地义务已全部履行。经查，被告相关异议成立，本案处理地块涉及第三人权益，本院审查认定上述证据证明力。 根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 2018年4月9日，原告金华天山房地产开发有限公司向原金华市国土资源局经济开发区分局（以下简称国土经济开发区分局）递交关于申请办理银泰钻石轩项目超规划指标相关手续报告，4月16日，国土经济开发区分局作出编号2018-10的通知。原告金华天山房地产开发有限公司曾就该通知，于2018年4月24日向本院起诉。在审理过程中，国土经济开发区分局于2018年12月6日作出本案受理决定书，载明：金华天山房地产开发有限公司、浙江云厦集团有限公司、金华嘉和房地产开发有限公司，你单位开发的八一南街银泰.钻石轩的宗地，土地证号金华市国用（2006）第7-85976号、金华市国用（2006）第7-85977号，用地面积共16019平方米，用途商业、住宅。你单位于2018年4月9日向我局提出《关于申请办理银泰钻石轩项目超规划指标相关手续报告》，要求办理补交出让金相关手续。我局于2018年4月16日向你单位发出2018-10《通知》，告知你单位委托有土地评估资质的专业中介机构进行评估，你单位未提交相关评估报告。根据《金华市区经营性用地提高容积率规划管理规定》作出如下决定：1.根据《金华市规划局金华经济技术开发区分局关于银泰广场项目补缴土地出让金的函》（金华开规〔2015〕9号），受理你单位提出的超规划指标补缴土地出让金申请。2.请你单位自收到本决定书起90日内，自行委托有土地评估资质的专业中介机构按商业、住宅性质评估，评估目的为超建筑密度、超容积率补交出让金，评估基准日2018年4月16日。逾期未提交评估报告的，本次受理的申请自行终结。3.你单位提交评估报告后，我局需报经金华市人民政府批准，批准后通知你单位与金华市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，并由你单位按照补充协议补交土地出让金。同时，该决定告知相关复议、诉讼的救济途径。 另查明，2002年6月14日，原告金华天山房地产开发有限公司、第三人浙江云厦集团有限公司、以及案外人金华市嘉和房地产开发有限公司作为共同受让人与原金华市国土资源局签订国有土地使用权出让合同1份，合同约定：宗地位于金华市开发区八一南街以东、南方摩托车厂路南侧，总面积为16019㎡，其中出让土地面积为16019㎡；用途为商业、住宅；出让人同意在2002年9月30日前将出让宗地交付给受让人；合同项下的土地使用权出让年期为商业40年、住宅70年；土地使用权出让金总额36042750元；受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物的，建筑容积率≤2.3，建筑密度≤35%，绿化率≥30%，绿地率≥25%；受让人同意在2002年12月14日前动工建设；受让人在按合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取国有土地使用证，取得出让使用权。合同还约定了其他事项。合同签订后，原告及第三人依约缴纳了土地出让金，并于2003年3月11日获得国有土地使用证[证号为金市国用（2003）字第7-2105号]。2004年2月10日，受让方三公司之间签订金华银泰广场项目开发协议1份，约定金华市嘉和房地产开发有限公司从项目开发中退出，项目用地分为南（D、E、F三幢）、北（A、B、C三幢）两块，由另两公司各半分块开发，各方独立经营，自负盈亏。2005年7月15日，原告及第三人（乙方）与国土部门（甲方）签订国有土地使用权出让合同补充协议1份。协议约定，涉案宗地出让时的规划指标为建筑容积率2.30、建筑密度35%，现规划部门同意建筑容积率调整为3.073，建筑密度调整为35.47%，甲方予以同意；按照金土资〔2003〕32、57号文件，涉案地块增加建筑容积率、建筑密度后需补交土地出让金的总额为1259495元；协议项下的宗地实际开发指标以竣工后甲方组织的复核验收结果为准，若实际开发指标和平面布局与原布局方案不一致，应根据变化情况再次调整土地出让金。2006年4月，原告等三公司向被告申请变更登记，请求将原土地各半分割，分别登记在原告及第三人名下。被告经审核，在依法注销原金市国用（2003）字第7-2105号国有土地使用证后，分别颁发了金华市国用（2006）第7-85976号、第7-85977号国有土地使用权证（使用权面积均为8009.50㎡）。此后，原告与第三人分别对名下涉案土地进行了开发建设。2006年至2009年期间，经原告及第三人申请，被告先后分别为原告及第三人陆续完工的A、B、D、E、F五幢建筑办理了相应土地使用权分割登记。2014年11月，原告开发建设的C幢（涉案地块上最后建设项目）竣工。2016年3月10日，原告向被告提交关于钻石轩北区地块C幢办理土地分割登记的申请，表示愿以超工程许可面积422.84㎡按土地出让合同中出让地块的楼面地价补交土地出让金，要求对钻石轩北区块土地办理土地分割登记。同月中旬，被告收到上述申请。同年6月30日，被告发函，内容为：三公司共同开发的位于八一南街以东、南方摩托车南侧地块银泰广场项目，土地面积16019㎡，该项目部分已于2007年、2008年建成，并进行分割登记，目前天山公司申请分割登记的钻石轩北区地块属于该项目最后竣工部分。经项目统一核算，发现该项目存在超规划审批的建筑密度和容积率等问题，需要按规定进行处罚、办理规划审批手续并补缴土地出让金后，才能办理土地分割登记。该项目超出规划审批的建筑面积为803.04㎡，占地面积超出39.65㎡，其中A、B、C三幢超出建筑面积484.69㎡，占地面积超出6.68㎡，D、E、F三幢超出建筑面积318.35㎡，占地面积超出32.97㎡，三公司应与金华开发区国土分局联系补缴土地出让金手续相关问题。同年8月17日，被告下属金华经济技术开发区分局向原告等三家公司发函，要求三公司将位于八一南街银泰·钻石轩的宗地[土地证号金华市国用（2006）第7-85976号、金华市国用（2006）第7-85977号国有土地使用权证，用地面积16019㎡]委托有土地评估资质的专业中介机构进行评估，评估目的超建筑密度、超容积率补交出让金，评估基准日为2016年8月17日。此后，原告及第三人未委托中介机构进行评估，亦未履行缴纳土地出让金的义务。2016年2月26日，因原告的C幢建设项目未按建设工程规划许可证许可内容超审批面积进行建设，金华市城市管理行政执法局对原告作出浙金城法罚（经开）字〔2016〕第130号行政处罚决定，对原告处以没收银泰广场C幢超审批建筑面积部分的违法收入259430元并处以罚款175013元。原告均已缴纳。 2015年1月29日，原金华市规划局金华经济技术开发区分局向金华市国土局金华经济技术开发区分局就银泰广场项目补缴土地出让金事宜发函（文号为金华开规[2015]9号），载明：由浙江云厦集团有限公司、金华天山房地产开发有限公司、金华市嘉和房地产开发有限公司共同开发建设银泰广场项目（A至F幢，共6幢）位于八一南街东侧、南方摩托车厂路南侧，用地面积16019平方米。现金华天山房地产开发有限公司向我局提出申请，要求对银泰广场C幢进行竣工核实，C幢许可的计容积率部分建筑面积为2090平方米、竣工实测的容积率部分建筑面积为2151.86平方米。经核实，银泰广场A、B、D至F幢均已通过规划竣工核实。银泰广场项目（A至F幢）规划竣工核实的建筑占地面积为5721.43平方米、计容积率部分面积为50103.49平方米。2005年6月审定的建筑方案其建筑密度为35.47%，容积率为3.073。现该项目竣工实测的占地面积超审定面积39.49平方米，计容积率部分建筑面积超审定面积887.103平方米。我局考虑到项目竣工实测面积超审定面积且超出合理误差，在贵局征缴相应土地出让金后，我局再按程序办理规划竣工核实手续。 本院认为：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。故，土地使用权出让合同中涉及土地用途、容积率等变更的，须履行相应的审批。《国务院关于加强国土土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。但补缴土地差价的前提应当以改变土地用途、容积率获得批准为前提。 原金华市国土局作为土地行政主管部门负有征缴行政辖区内土地出让金的职能，因机构改革，该相关职能由被告金华市自然资源和规划局继受承担。被告针对原告申请办理土地出让金事项出具受理决定，但其在受理决定书中同时告知原告如未在90日内提交评估报告的，终止本次受理。直至原告起诉时，已因未在90日未提交评估报告，终止本次申请。故被告的案涉行为已对原告的权利义务产生终局性效力，非过程性行为，属于行政诉讼的受案范围。 本案中，原告公司在联合受让土地后进行开发建设，因实际建筑面积经测算超过原核定容积率的合理误差范围，经规划部门处罚并同意对其超出范围部分，允许在补缴土地出让金后，再进行工程竣工验收。规划部门在2015年将上述情况函告土地主管部门，原告应当及时补缴土地出让金。原告曾于2016年申请缴纳土地出让金，相关土地行政管理部门基于其申请，启动收缴程序。并要求原告公司以2016年8月17日作为评估基准日，对核定面积自行委托有土地评估资质的中介机构提供土地出让金评估报告，之后因原告未委托而终结。尽管土地行政管理部门，有权依职权启动征缴程序，核定原告应缴纳的土地出让金数额后，作出行政决定，并加收逾期缴纳的滞纳金。但原告作为缴纳义务方，其拒绝评估也未实际履行补缴土地出让金义务的，相应的不利后果也应由其自行承担。现原告在前次申请终结后，在2018年4月再次提出补缴土地出让金申请，土地行政主管部门以2018年4月16日作为要求其评估土地出让金的基准日要求其自行评估，赋予原告评估机构选择权，并从行政效率考虑，要求原告在90日内限期提供评估报告后再补签土地出让合同，缴纳出让金，并无不当。综上，原告诉讼请求无相应事实及法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告金华天山房地产开发有限公司的诉讼请求。 本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长 徐 敏 人民陪审员 詹 祺 人民陪审员 汪奕南 二〇二〇年三月三十日 代书 记员 叶 菲