湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2278号上诉人（原审原告）：黄志，男，1965年10月18日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人：蒋霆，广东合邦律师事务所律师。委托代理人：马晓滨，广东合邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。黄志因与长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，黄志不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依法进行审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：因开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目建设，开福区政府于2017年10月30日作出了开政征字[2017]7号《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区项目（一期）房屋征收决定公告》，公告载明了征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、征收补偿方案以及被征收人的权利义务。该项目征收范围内的被征收人就该公告向人民法院提起行政诉讼，经长沙市中级人民法院一审和本院二审，已确认该征收决定的效力。黄志的房屋位于此次征收范围内。黄志被征房屋位于长沙市开福区，房屋所有权人为黄志，产权登记建筑面积60.08平方米，登记用途为住宅。2017年4月5日，长沙市征收办发布了《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，公示房屋征收评估范围、报名条件、报名需提供的资料等事项。2017年4月17日，长沙市征收办发布了《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号（抽签）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2017年5月8日，长沙市征收办发布了《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）投票选定房地产价格评估机构公告》，决定组织不少于三分之二的被征收人于2017年5月9日至5月11日按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2017年5月23日，长沙市征收办发布了《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）投票确定房地产价格评估机构的公告》，公告参与投票的被征收人363户，超过被征收人的三分之二，确定湖南经典房地产评估咨询公司（以下简称经典公司）为涉案项目房屋征收的房地产价格评估机构。2017年5月12日，湖南省长沙市星城公证处出具了公证书，证实根据投票结果确认开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚改项目由经典公司进行评估，投票结果真实、有效。2017年10月30日，开福区征收办发布了《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚改项目房屋征收初步评估结果公示》，并将该公示在被征地块进行张贴。2017年11月6日，经典公司接受开福区征收办的委托，出具了《开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚改项目（一期）征收评估整体评估报告。同日，经典公司对黄志的房屋进行估价作业作出了房屋征收分户评估报告，并分别于2017年11月8日将该报告送达给黄志。征收方多次与黄志协商，未能就补偿事项达成一致意见，该报告确定黄志所有的位于长沙市开福区房屋，在估价时点（2017年10月30日）评估单价为每平米9395元，总价为564452元。2018年6月29日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对黄志作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，其中货币补偿方式是补偿原告货币补偿总额为602635元，其中房屋评估总价为564452元、被征收房屋装饰装修及设施设备价值补偿为37142元，搬迁费1041元。产权调换方式是提供位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅现房用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2018年7月9日，开福区政府向黄志出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。2018年6月13日，经典公司对用于产权调换的长沙市开福区福泽园Ａ2栋2105号房屋价值进行了评估，确定福泽园Ａ2栋2105号房屋评估单价分别为9328元每平方米，评估总价为602682元。2018年7月11日，征收工作人员将房屋征收补偿方案、权利告知书及产权调换房屋评估报告送达给黄志。2018年7月13日，黄志向六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚改征收工作指挥部望麓园街道工作组提交《房屋征收陈述申辩书》，载明补偿价格过低，产权调换房位置远差于被征收房屋，且存在野蛮强拆等问题。2018年3月23日，经典公司对黄志所有的位于长沙市开福区内的装饰装修和设施设备价值进行评估，确定该房屋装饰装修价值为23013元；设施设备（移装）补偿费用2950元，并于2018年5月17日送达给黄志。2018年5月22日，黄志就装饰装修和设施设备价值申请了复核评估，认为该部分评估价值过低。经典公司于2018年5月31日重新出具黄志所有的文星桥002号第018栋104号房屋装饰装修及设施设备（移装）分户评估报告，确定该房屋装饰装修价值为34092元；设施设备（移装）补偿费用3050元，并于2018年6月1日送达给黄志。黄志没有在规定的期限内对补偿方式予以明确选择。2018年9月26日，开福区政府对黄志作出了开政征补字［2018］第61号房屋征收补偿决定，决定对黄志实行货币补偿，房屋补偿总额为602635，其中被征收房屋价值补偿费564452元，被征收房屋装饰装修及设施设备补偿费37142元，搬迁费1041元；开福区征收办已将该房屋征收补偿款专户储存（开户行：国家开发银行湖南省分行；账户名：长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室；账号：43×××00）；并提供周转用房，过渡期限不超过一年；限黄志在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，并告知了其法律救济途径。该征收补偿决定于2018年9月27日送达黄志，黄志不服该决定，向该院提起行政诉讼。另查明，涉案被征收房屋上设定有抵押债权，抵押权人为中国光大银行股份有限公司长沙长岛支行。2018年8月9日，开福区征收办函至中国光大银行股份有限公司长沙长岛支行，告知其就相关抵押权益涉及事项与权利人进行接洽处理并通知开福区征收办，同时告知了联系方式。2018年8月13日，开福区征收办将该告知函送达中国光大银行股份有限公司长沙长岛支行。再查明，黄志被征收房屋产权证书登记用途为住宅，1999年11月11日，黄志的母亲何容华为该房屋办理了营业执照，经营期限从1999年11月11日至2002年12月31日，性质为个体工商户；经营范围系书报和文体器材。2017年5月10日，黄志办理了营业执照，类型为个体工商户；注册日期为2008年8月19日，经营范围系预包装食品零售。长沙市中级人民法院认为：一、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。开福区政府因开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）作出开政征字[2017]7号房屋征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定经湖南省高级人民法院终审判决已确认其法律效力，黄志提出开福区政府征收其房屋“其用途是商业开发，不是为了公共利益的需要”的理由不能成立。二、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。因长沙市开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚改项目建设，开福区政府已于2017年10月30日依法对项目范围内国有土地上房屋作出了开政征字［2017］7号房屋征收决定并进行了公告，该征收决定已经发生法律效力。黄志所有的位于开福区房屋在该项目征收范围内。开福区政府发布公告确定的签约期限为2017年10月30日至2018年1月27日，在此期间和签约期限届满后，黄志与开福区房屋征收部门就征收补偿事宜未能达成协议。同时，鉴于涉案被征收房屋具有抵押债权，开福区征收办亦已经联系相关抵押权人及时处理，未损害涉案房屋相关权益人权益。综上，开福区政府按照征收补偿方案对黄志作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，开福区政府按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，并最终采取投票方式确定评估机构并对投票过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但黄志在规定期限未对房屋估价报告内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定，仅对房屋装饰装修和设施设备估价报告申请了复核评估。针对黄志的复核评估申请，评估公司重新对该房屋装饰装修和设施设备价值进行了评估并出具了估价报告，后黄志未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供原告选择，因黄志未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对黄志货币补偿于法有据，没有侵害黄志的合法权益。三、黄志提出，涉案项目并非棚改项目，开福区政府启动该征收项目并非为了公共利益需要，系用于商业开发。该院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故开福区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，黄志以该项目规划存在商业用途而否认该项目的棚改性质没有依据。四、黄志提出，其所有的涉案房屋除有房屋产权证外还有国有土地使用权证，该国有土地使用证的面积大于黄志房屋的实际占地面积，开福区政府未对黄志国土使用权证多余面积进行补偿。该院认为，涉案房屋国有土地使用权证已经明确载明其对应的房屋所有权证，故该国有土地使用权证载明的国土使用面积系涉案房屋对应的国土使用面积，开福区征收办委托评估公司根据黄志的房屋所有权证对其房屋进行评估合法有据，评估报告载明的房屋价值已经包含黄志主张的涉案国有土地使用权证的价值，其的主张没有依据，该院不予采纳。黄志还提出，其作为小区业主，对小区物业用房、公用绿地等小区公用设施享有权利，该院认为，评估公司进行评估时已经根据黄志的房屋所有权证载明的面积进行评估，并未损害其的合法财产权益，黄志如认为其对小区公用设施具有相关权益，可另行主张权利。五、黄志提出，涉案被征收房屋附属房屋应认定为合法建筑，应纳入补偿范围。该院认为，根据查明的事实，黄志已就长沙市开福区望麓园街道办事处强制拆除该附属房屋的行为向长沙市开福区人民法院提起行政诉讼并诉请国家赔偿，该附属房屋被强制拆除是否合法以及是否需要赔偿系该案审理范畴，如该房屋合法需要赔偿，该案审理时亦会依法处理，也即该附属房屋是否合法与本案被诉房屋补偿决定没有关联，本案补偿决定仅针对黄志具有房屋所有权证的房屋，本案仅对该部分房屋补偿是否合法进行审理，涉案附属房屋是否合法以及是否需要赔偿非为本案审理范畴，即便该附属房屋合法应纳入补偿范围，黄志亦可在另案中通过赔偿途径或者其他途径主张权利。六、黄志提出被征收房屋系用于实际商业经营，办理了营业执照，开福区政府应根据商业性质房屋标准对黄志作价补偿。鉴于黄志的房屋系楼栋房，开福区政府委托评估公司按照黄志的房屋所有权证载明的用途进行评估并据此补偿并无不当。综上，开福区政府作出开政征补字[2018]61号《房屋征收补偿决定》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。黄志的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回黄志的诉讼请求。本案受理费50元，由原告黄志负担。黄志不服上述判决，向本院提起上诉称：一、附属房屋及小区公用设施的补偿问题需在作出房屋征收补偿决定中一并处理，一审认为黄志的相关权益可另寻途径主张权利属适用法律错误。二、开福区政府未对黄志未登记附属房屋进行调查、认定与处理即作出征收补偿决定，并对附属房屋面积不予补偿，相关程序完全缺失，一审未予以查明并认为被诉征收补偿决定合法，属于事实认定不清及适用法律错误。三、一审对开福区政府提交的《资金证明函》予以采信属于事实认定不清，且未查明在作出征收补偿决定前，是否已经将补偿款足额专户存储。四、一审认定按照房屋所有权证载明的用途进行评估与补偿并无不当，属于认定事实及适用法律错误。一审未对开福区政府是否保障抵押权人的合法权利予以查明，属于事实认定不清。请求：撤销一审判决，改判支持黄志的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由开福区政府承担。开福区政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.按照法定程序选定房地产价格评估机构。2.依法作出房屋征收分户评估报告并送达黄志。3.依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知黄志陈述申辩及申请调解的权利。4.依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。二、黄志提出的理由均不能成立。综上，请求二审依法驳回上诉，维持原判。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。另查明，黄爱莲等人不服开福区人民政府作出的《关于开福区六堆子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区改造项目（一期）房屋征收决定公告》及长沙市政府复议决定，向长沙市中级人民法院提起诉讼，该法院于2018年9月12日作出（2018）湘01行初144号行政判决认定，开福区政法作出的该征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，长沙市政府复议决定正确，驳回了原告黄爱莲等人诉讼请求。黄爱莲等人不服，向本院提起上诉，在本院审理期间，黄爱莲等人称其已与开福区政府在庭外和解，申请撤诉，本院予以准许。涉案房屋所在的额开福区文星桥002还018栋宿舍是1984年建成的原湖南化肥工业总公司（现为湖南省石化行业离退人员管理服务和后勤保障中心）的职工宿舍，1990年改制后将住宅进行房改，登记在私人名下，小区的附属房屋及小区公用设施属于原湖南化肥工业总公司。2018年6月6日，湖南省石化行业离退人员管理服务和后勤保障中心与开福区城市房屋征收和补偿管理办公室就上述房屋签订房屋征收补偿协议。涉案地处一楼，2017年注册办理了“大米店个体营业执照”，黄志将房屋与围墙之间的搭建了一间房屋，为一层砖木结构，建筑面积28.64平米。2018年1月23日，长沙市城乡规划局开服分局作出《关于黄志建（构）筑物规划专业咨询意见》（长规开咨字【2018】第005号），认定黄志搭建的该砖木结构平房属于违法建筑。2018年2月6日，望麓园街道城管办与城管执法中队对该处违法建筑予以拆除。涉案房屋尚未被拆除。2019年6月26日，开福区城市房屋征收和补偿管理办公室对黄志作出《告知书》，认定该28.64平米的砖木结构平房为违法建筑，不予以补偿。并将告知书送达给黄志妻子郑复珍。本院认为，国务院590号令第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，涉案征收决定的合法性被已生效长沙市中级人民法院的（2018）湘01行初144号行政判决所确认，可以作为本案征收补偿决定的依据。开福区房屋征收部门与黄志就涉案房屋补偿事宜协商未果，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点是开福区政府作出的涉案房屋征收补偿决定是否合法。一、关于涉案房屋评估程序及评估报告的合法性问题。关于评估机构的选定问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条第一款规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。”本案中，开福区政府按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，并最终采取投票方式确定评估机构并对投票过程和结果进行了公证，故开福区政府选定评估机构的程序符合上述规定。关于评估报告的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，涉案房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具备相应资质。评估机构根据黄志涉案房屋的区位状况、权益状况和实物状况进行评估后作出的分户评估报告具有事实依据。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但黄志在规定期限未对房屋估价报告内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定，仅对房屋装饰装修和设施设备估价报告申请了复核评估。针对黄志的复核评估申请，评估公司重新对该房屋装饰装修和设施设备价值进行了评估并出具了估价报告，后黄志未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供原告选择，因黄志未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府依据评估报告作出涉案征收补偿决定并无不当。二、关于涉案征收补偿决定的合法性问题。关于涉案房屋价值及其他补偿费用是否合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”涉案征收补偿决定根据依法选定的评估机构对房屋的评估结果和《关于开福区六对子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区项目（一期）房屋征收决定公告》的规定，对黄志房屋价值、装饰装修、附属设施等进行了相应补偿，其中包括为经登记建筑部分的各项补偿，没有遗漏补偿事项，较充分全面对上诉人进行了补偿，基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。黄志上诉提出关于一审没有对小区附属房屋及公用设施的补偿问题需在作出房屋征收补偿决定中一并处理属适用法律错误的问题。经查，小区的附属房屋及公用设施属于原湖南化肥工业总公司，故不属于黄志所有的房屋的征收补偿范围。黄志上诉提出关于未对其未登记附属房屋进行调查、认定与处理即作出征收补偿决定错误的问题。经查，2018年2月6日，望麓园街道城管办与城管执法中队对该处违法建筑予以拆除。2019年6月26日，开福区城市房屋征收和补偿管理办公室对黄志作出《告知书》，认定该28.64平米的砖木结构平房为违法建筑，不予以补偿。并将告知书送达给黄志妻子郑复珍。该部分建筑已经由其他的行政机关作出处理，且黄志已就长沙市开福区望麓园街道办事处强制拆除该附属房屋的行为向长沙市开福区人民法院提起行政诉讼并诉请国家赔偿，该附属房屋被强制拆除是否合法不属于本案的审理范畴。黄志上诉还提出关于一审对开福区政府提交的《资金证明函》予以采信属于事实认定不清，且未查明在作出征收补偿决定前，是否已经将补偿款足额专户存储的问题。经查，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室在2019年8月3日出具了《资金证明函》，证明涉案房屋的征收补偿款以足额专户存储。黄志上诉还提出关于一审认定按照房屋所有权证载明的用途进行评估与补偿并无不当属于认定事实及适用法律错误的问题。黄志的房屋系楼栋房，依据《关于开福区六对子巷周边（青少年宫以北）地块棚户区项目（一期）房屋征收决定公告》公布的补偿方案第十条第（一）项2款规定，“住改非”、“非改商”房屋有房改住宅、商品住宅集资住宅等成栋住宅情形的，仍按房屋权属证书及房屋登记簿记载的用途进行补偿。涉案房屋属于成栋房改住宅，故开福区政府委托评估公司按照黄志的房屋所有权证载明的用途进行评估补偿并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人黄志的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由黄志负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年三月十一日书记员  朱佳钰