河南省南阳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）豫13民终700号上诉人（原审原告）：：新野金府花园酒店有限公司，住所地新野县汉城路中段，统一社会信用代码914113296690696E。法定代表人：郑光友，该公司董事长。委托诉讼代理人：方豪亚，河南祜亚律师事务所律。被上诉人（原审被告）：新野县人民政府，住所地新野县汉城街道政府街55号，统一社会信用代码1411329MB18431492。法定代表人：赵红亮，该县县长。委托诉讼代理人：陈博，河南大为律师事务所律师。上诉人新野金府花园酒店有限公司因与被上诉人新野县人民政府买卖合同纠纷一案，不服河南省邓州市人民法院（以下简称一审法院）（2019）豫1381民初5987号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人新野金府花园酒店有限公司委托诉讼代理人方豪亚，被上诉人新野县人民政府委托诉讼代理人陈博到庭参加诉讼。新野金府花园酒店有限公司上诉请求：撤销一审法院（2019）豫1381民初5987号民事裁定，指令一审法院审理此案。事实及理由：1、新野县人民政府出售“新野宾馆资产”的行为不是具体行政行为，而是平等民事主体间发生的民事纠纷案件。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。本案中双方交易的主体是新野县人民政府及新野金府花园酒店有限公司，新野宾馆没有“登记证书及组织机构代码”，并非独立法人及事业单位，系新野县政府的附属机构。双方交易的客体是财产，标的物是新野县人民政府的财产“新野宾馆房产及土地”，非“公共资源”。双方交易是在平等自愿基础上进行，经过评估及拍卖，依据的是合同法的规定及自愿、等价有偿原则，并没有依据行政职权及行政法规。2、新野金府花园酒店有限公司与新野县人民政府之间的合同已经成立并履行。根据双方举证及一审法院认定的事实，“新野宾馆资产”经过南阳房地产拍卖行拍卖，金府花园酒店股东即代表人游兆锡竞拍成功，签订了“拍卖成交确认书”，根据合同法及拍卖法规定，拍卖竞买价格最高为“要约”，拍卖师落椎为“承诺”，签订“拍卖成交确认书”为合同成立并生效（附加条件或法律、行政法规另有规定除外）。根据《合同法》第37条规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。本案中，双方均已履行主要义务并接受，合同已成立。并且新野县政府也亦将该宗地及房屋交付给原告占有和使用，但迟迟没有办理产权变更登记手续。3、新野金府花园酒店就成交标的的面积及金额与新野宾馆共同向新野县政府打了“请求报告”，新野县宾馆给予了确定性的书面回复，双方权利义务已确定，后由于新野县人民政府领导人更换，新野县政府单方行文变更“合同确定的交易土地面积”，该单方变更违反了合同约定，属于违约行为。4、一审法院以该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定驳回起诉，显属错误，理由不再赘述。为了排除行政干扰，恳请中级法院指令一审人民法院继审理此案，给上诉人一个公平、公正的处理结果。新野县人民政府辩称，一、新野金府花园酒店有限公司没有任何证据证明新野县人民政府出售新野宾馆资产，新野金府花园酒店有限公司未与新野县人民政府形成合同关系。二、新野县人民政府作出的会议纪要等为行政行为，而新野金府花园酒店有限公司多年来未提出复议和异议，请求驳回上诉。新野金府花园酒店有限公司向一审法院起诉请求：1．确认新野金府花园酒店有限公司于2007年1月27日竞买的标的为新野宾馆整体资产及划拨土地使用权面积为13795.31㎡（南至汉城路、西至寨河）具体以新野宾馆用地现状图为准；2．新野县人民政府履行协助义务，将第1项过户至新野金府花园酒店有限公司名下；3．确认新野金府花园酒店有限公司对第1项拥有合法占有、使用权；4．确认竞卖价款包括土地出让金、佣金等费用（等费用包括但不限于应向政府等部门缴纳的税费）。一审法院认定事实：2006年12月3日，新野县人民政府作出新政文［2006］88号《关于依法收回吴国祥等八户国有土地使用权并划拨给新野宾馆使用的决定》，决定依法收回位于新野宾馆大门口西侧吴国祥等八户的国有土地使用权，总面积1642.3㎡，并将该宗土地划拨给新野宾馆使用。2006年12月20日，南阳新世纪资产评估事务所就新野宾馆资产作出新评报字（2006）第56号资产评估报告。报告显示，经评定估算，新野宾馆经调整和评估之后整体资产的评估价值为1204.60万元。其中流动资产评估价值为105.96万元；固定资产评估价值为739.68万元；长期投资2万元；土地面积12446㎡，评估价值355.96万元；负债调整后的账面价值为963.82万元，净资产为240.78万元；评估基准日2006年9月30日。2007年1月6日，新野县人民政府作出新政文［2007］3号《关于收回新野宾馆国有划拨土地使用权并公开拍卖的决定》，决定依法收回新野宾馆国有土地使用权面积14833.752㎡、并公开拍卖。2007年1月20日，新野县工业经济和企业改革工作领导小组印发新工企改（2007）2号《会议纪要》。决定以公开拍卖的形式整体出售新野宾馆，不改变主要经营项目（餐饮、客房、娱乐），不改变土地用途；暂保留原新野宾馆牌子，由留守人员负责处理债权债务及遗留问题；涉及土地出让金、佣金等费用均列入整体拍卖款内，不再另计。2007年1月27日，经公开拍卖，南阳市房地产拍卖行向游兆锡出具《拍卖成交确认书》（合同编号2007年元月-新001）。确认拍卖标的新野宾馆整体资产，成交价格800万元。截止起诉之日，新野金府花园酒店有限公司陆续支付704.384万元价款。2008年4月9日，新野县人民政府作出新政土籍［2008］4号《关于收回新野宾馆位于汉城路西段北侧国有土地使用权并出让给新野金府花园酒店有限公司的批复》，同意收回新野宾馆位于汉城××北侧面积13795.31㎡的国有土地使用权，由新野县国土资源局代表新野县人民政府将该宗土地按照商服用地出让给新野金府花园酒店有限公司等。2008年12月10日、11日，县政府相继作出《关于收回原新野宾馆部分划拨用地的决定》、《关于撤销新政土籍［2008］4号文件的决定》，决定将划拨给原新野宾馆1642.3m的国有土地使用权，依法予以收回；以土地评估面积为1244679㎡，与出让面积13795.31㎡不符为由，撤销《新野县人民政府关于收回新野宾馆位于汉城路西段北侧国有土地使用权并出让给新野金府花园酒店有限公司的批复》（新政土籍［2008］4号）。上述两个决定均告知当事人申请复议权和诉权。但当事人均没有申请复议，也没有提起诉讼。此后，新野金府花园酒店有限公司多次向有关部门反映要求处理，均没有结果。2018年7月12日，新野县国土资源局作出新国土资源执罚决字［2018］第582号行政处罚决定书。该决定书以新野金府花园酒店有限公司于2017年4月擅自占用国有建设用地建门面房、占地虽符合土地利用总体规划、但未经县级以上人民政府审批、违反相关规定为由，对其作出如下处罚：1．责令退还非法占用的1338㎡土地；2．没收在非法占用的1338㎡土地上新建的建筑物和其他设施；3．对非法占用的1338㎡土地处以3元/㎡的罚款，共计4014元。该决定并告知当事人申请复议权和诉权。但当事人均没有申请复议，也没有提起诉讼。另查明，2006年12月18日，由游兆锡召集，召开新野金府花园酒店有限公司首次股东会。会议选举游兆锡为董事长（法定代表人），游兆银、陈朝付为副董事长，聘任陈朝付为总经理。后游兆锡委托李燕办理公司申请设立登记事宜。2007年1月29日，新野县工商行政管理局发出《企业名称预先核准通知书》。核准该企业名称为“新野金府花园酒店有限公司”。2007年5月25日，该公司注册登记。法定代表人游兆锡，注册资本800万元，企业类型为有限责任，出资方式为货币、实物，经营范围为餐饮、住宿、桑拿、酒店管理等，营业期限2007年5月25日至2010年5月24日。现公司占有使用原新野宾馆整体资产（不含未评估部分）经营酒店业务，法定代表人郑光友，但一直未能签订新野宾馆整体买卖合同。2019年5月22日，新野金府花园酒店有限公司诉至新野县人民法院，要求确认原竞买内容、被告履行协助义务。5月29日，新野县人民法院报请本院指定管辖。7月17日，本院指定“本案由邓州市人民法院审理。”诉讼中，新野县人民政府申请追加新野宾馆为第三人参加诉讼。经查询，无新野宾馆注册登记信息；第二次庭审时，一审法院通知新野县人民政府3日提交新野宾馆的相关信息，至今没有结果。一审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”2007年1月20日新工企改（2007）2号《新野县工业经济和企业改革工作领导小组会议纪要》明确指出，整体资产的处置系新野宾馆由事业单位改制为企业这一工作的一部分；原新野宾馆整体资产中地产评估面积为12446㎡，而拍卖成交面积为13795.31㎡，成交价800万元，截止起诉之日，原告方陆续支付704.384万元；2008年4月新野县人民政府批复同意将该13795.31㎡的国有土地使用权出让给原告，不久即以面积不符而行文收回，但该宗土地一直由原告实际使用；2018年7月，新野县国土资源局又行文，责令退还非法占用的1338㎡土地。整个过程中，原告方始终没能与有权方签订原新野宾馆整体资产买卖合同，相关民事权利义务无法确定，其诉求没有合同依据；县政府的行为多为会议纪要、批复、决定等，而原告方从未申请复议或提起行政诉讼。所以，案涉纠纷宜由被告县政府依法处理，而不属于人民法院受理民事诉讼的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回新野金府花园酒店有限公司的起诉。案件受理费13,362元，全额退还新野金府花园酒店有限公司。二审中双方当事人均未提交新的证据。本院经审理对一审查明的事实予以确认。本院认为，新野县人民政府将属于国有资产的新野宾馆整体资产收回后委托南阳市房地产拍卖行进行拍卖，新野金府花园酒店有限公司（法定代表人游兆锡）通过竞买以800万元的价格成交，并签订了拍卖成交确认书，新野县人民政府与新野金府花园酒店有限公司之间形成买卖合同法律关系，新野金府花园酒店有限公司据此向新野县人民政府主张权利属于平等主体之间的民事纠纷，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件，人民法院应予受理。虽然新野县人民政府对涉案买卖合同中的土地使用权批复同意出让后又决定收回批复，但该案新野金府花园酒店有限公司并非针对该具体行政行为提起的诉讼，且新野县人民政府是否批复同意影响的是涉案买卖合同是否生效，而该案新野金府花园酒店有限公司请求的是确认买卖合同约定的内容及履行合同义务，并未对合同的效力提出主张，其主张能否成立，应通过实体审理予以认定，一审法院据此认为不属于人民法院受案范围并裁定驳回新野金府花园酒店有限公司的起诉不符合法律规定，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销邓州市人民法院（2019）豫1381民初5987号民事裁定；二、本案指令邓州市人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  龚跃伟审判员  王 生审判员  李君彦二〇二〇年三月二十日法官助理李凤如书记员秦光武