黑龙江省大庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黑06民终14号上诉人（原审原告）：王小华，女，1979年2月18日出生，汉族，无职业，住杜尔伯特蒙古族自治县。被上诉人（原审被告）：杜尔伯特蒙古族自治县卫生健康局，住所地杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇一街。法定代表人：马忠臣，该局局长。委托诉讼代理人：陈福才，该局副局长。委托诉讼代理人：汪庆勇，黑龙江苑晟涛律师事务所律师。上诉人王小华因与被上诉人杜尔伯特蒙古族自治县卫生健康局（以下简称杜蒙县卫健局）确认劳动关系纠纷一案，不服黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县人民法院（2019）黑0624民初1881号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月3日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。上诉人王小华，被上诉人杜蒙县卫健局委托诉讼代理人陈福才、汪庆勇参加了法庭组织的调查活动。本案现已审理终结。王小华上诉请求：一、撤销黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县人民法院所作的（2019）黑0624民初1881号民事判决书，并依法改判王小华丈夫王秀雨与杜蒙县卫健局之间存在劳动关系；二、一、二审诉讼费用由杜蒙县卫健局承担。事实与理由：首先，王秀雨与杜蒙县卫健局均符合法律、行政法规规定的主体资格。王秀雨生前担任杜尔伯特蒙古族自治县克尔台乡乌诺村甲级卫生室的法定代表人，该职务系杜蒙县卫健局任命，其从事的工作是杜蒙县卫健局指定和安排的，受其管理、监督和领导，并由其发放工资，杜蒙县卫健局各项劳动规章制度适用于王秀雨。其次，国家计生委《关于进一步完善养老政策提高乡村医生待遇的通知》（国卫基层发2013第14号）文件已经规定“乡村卫生院受县级计生行政部门委托负责辖区内乡村医生的业务指导和管理，按照劳动合同法的规定，与乡村医生签订劳动合同，明确双方的权利和义务”。由此可以看出，根据该规定，杜蒙县卫健局与王秀雨之间应当签订劳动合同，双方未签订劳动合同也不影响双方之间的劳动关系的存在。综上，恳请二审法院支持上诉请求，依法改判。二审过程中，王小华补充意见为：根据2016年国卫基层发第14号关于进一步完善乡村医生养老政策文件、医疗机构设置规划指导原则（适用2016-2020年）、劳社部发的2005第12号文件，上诉请求应当被二审法院支持。杜蒙县卫健局辩称，王秀雨与杜蒙县卫健局之间不存在劳动关系，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。王小华向一审法院起诉请求：一、撤销杜尔伯特蒙古族自治县劳动人事争议仲裁委员会所作杜劳人仲字【2019】第8号仲裁裁决书；二、确认王小华的丈夫王秀雨与杜蒙县卫健局之间存在劳动关系；三、诉讼费由杜蒙县卫健局负担。一审法院认定事实：王小华系王秀雨妻子。王秀雨生前系乡村医生，在杜尔伯特××自治县克尔台乡××村卫生室工作，该卫生室于2015年6月30日领取了医疗机构执业许可证，王秀雨系该卫生室法定代表人。2019年1月29日，王秀雨在该卫生室内死亡（符合猝死）。王秀雨去世后，其妻子王小华于2019年5月15日向杜尔伯特蒙古族自治县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认王秀雨生前与杜蒙县卫健局之间存在劳动关系，该仲裁机关于2019年6月10日作出裁决，对王秀雨与杜蒙县卫健局在2015年6月30日至2019年1月29日之间劳动关系一事不予认定。2019年7月15日，王小华诉至法院，要求判令确认王秀雨与杜蒙县卫健局存在劳动关系。另查，杜蒙县卫健局及克尔台乡卫生院均未与王秀雨之间签订劳动合同。2019年1月1日，该村卫生室与县社会医疗保险局签订门诊统筹业务服务协议书，协议约定：乙方(王秀雨）必须为开展门诊统筹的定点医疗机构，且在具有条件的基础上自愿申请开展门诊统筹业务并接受县社会医疗保险局的监督检查和业务指导。包括王秀雨在内的乡村医生的工资补助由克尔台乡卫生院统一发放，工资补助分为公共卫生补助、村级基药补助、一般诊疗费，另王秀雨还从克尔台乡政府领取财政定额补助。一审法院认为，王小华提出国家卫生计生委《关于进一步完善乡村医生养老政策提高乡村医生待遇的通知》（国卫基层发2013第14号)文件已经规定“乡村卫生院受县级卫生计生行政部门委托负责辖区内乡村医生的业务指导和管理，按照《劳动合同法》相关规定，与乡村医生签订劳动合同，明确各自权利和义务。”王小华依据该规定，认为杜蒙县卫健局应与王秀雨签订劳动合同而未签订劳动合同。但文件只能作为主张的依据，而不能作为直接证据使用，且该文件已于2016年6月29日由国家卫生计生委以国卫办发（2016）24号文件形式宣布失效，因此该文件并不是证据，不予认定。王秀雨所在卫生室虽然于2015年6月30日领取了医疗机构执业许可证，其本人成为该卫生室的法定代表人，但是，无论是国卫基层发（2013）14号，还是国办发【2015】13号《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》以及黑政办发【2015】37号《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省乡村医生队伍建设实施方案的通知》，均未有必须由县级卫生行政部门或乡镇卫生院与乡村医生签订劳动合同的明确规定。经查，杜蒙县共有158名乡村医生，均未与任何部门签订劳动合同，受身份平台限制，也均未缴纳职工基本养老保险。《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》国办发（2011）31号第四条第(三)项规定，“加强乡镇卫生院的业务指导和管理。鼓励各地在不改变乡村医生人员身份和村卫生室法人、财产关系的前提下，积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理，由县级卫生行政部门委托乡镇卫生院对乡村医生和村卫生室进行技术指导、业务和药品器械供应管理以及绩效考核”；第六条规定，“对乡村医生提供的基本公共卫生服务主要通过政府购买服务的方式进行合理补助，对其提供的基本医疗卫生服务，主要由个人和新农合基金进行支付。积极解决乡村医生的养老问题，引导符合条件的乡村医生参加新农保，对符合新农保待遇领取条件的乡村医生发放养老金。各地政府可以采取补助等多种形式，妥善解决好老年乡村医生的保障和生活困难问题，具体办法由当地政府结合实际制定。”从上述规定可以看出，乡镇卫生院是受县级卫生行政部门委托对乡村医生进行业务管理。关于村卫生室的性质问题：《医疗机构管理条例》第十六条规定，申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：（一）有设置医疗机构批准书；（二）符合医疗机构的基本标准；（三）有适合的名称、组织机构和场所；（四）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；（五）有相应的规章制度；（六)能够独立承担民事责任。从该条例可以推定，领取《医疗机构执业许可证》的村级卫生所是具有独立法人资格，能够独立对外承担民事责任的医疗机构。关于村级卫生室的收入问题：杜蒙县境内村卫生室包括王秀雨所在的乌诺村卫生室的设备在2009年医疗改革后由省市县卫生行政部门配备。杜蒙县卫健局按照上级文件要求通过县财政或乡村医院发放的乡村医生各项补助政策有四项，即：1.一般诊疗费补助；2.国家基本公共卫生服务项目工作补助；3.基本药物补助；4.财政定额补助2000元。虽然王秀雨的各项工资补助通过县财政发放，但根据国务院的规定，乡村医生报酬的来源不是乡村医院，也不是县卫健局。村级卫生室属于非营利性的医疗机构，除了各种补助以外，无其他对外经营活动，所从事的医疗活动，在32种收费范围内允许收取一定的床费、针灸费等，收费情况以报表的形式上报乡卫生院。村卫生室药品进货渠道在2019年医改后在乡卫生院统一出库，不允许私自采购。王小华提交的王秀雨银行流水，其中注明“工资”，“医疗”收入部分，实际上就是依据政府乡村一体化管理要求，政府购买服务并由县财政向王秀雨支付的各项补助。综上，村级卫生室是独立法人，杜蒙县卫健局对村卫生室的工作进行统一管理、考核与监督。该管理行为并不是基于双方上下级关系或劳动关系的存在，而是在执行政府出于对乡村医生职业水平管理和药品渠道来源控制等所采取的行政措施。为乡村医生发放工资补助也是基于政府统一管理行为代为发放政府补助行为，并非基于劳动关系的存在而发放劳动报酬。杜蒙县卫健局上述行为均是执行政府文件要求，并非基于劳动关系而实施的行为。卫健局、乡卫生院对乡村医生实施管理行为的性质不符合劳动关系成立的特征，依照国家相关政策及现行乡村卫生服务一体化管理的要求所进行的行业管理行为，具有行政行为的属性，并非基于劳动人事关系而实施。因此，不应当认定双方之间存在劳动关系或事实劳动关系。从目前我国关于乡村医生的法律、法规及国家政策规定角度看，亦无对与王秀雨同类的乡村医生纳入国家卫生行业统筹编制的规定。故王小华要求确认王秀雨与杜蒙县卫健局之间存在劳动关系的主张，缺乏政策依据，也无法律依据，不予支持。依照《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，参照《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》第四条第（三)项、第六条之规定，判决：王秀雨与被告杜尔伯特蒙古族自治县卫生健康局之间不存在劳动关系。案件受理费10元，由原告王小华负担。本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，通过双方当事人一、二审过程中的陈述及举证可知，王秀雨生前任杜尔伯特××自治县克尔台乡××村卫生室法定代表人，虽该卫生室性质为村级卫生室，业务范围、药品采购、设施设备等均由县级卫生行政部门规范与指导，且杜蒙县卫健局通过县财政或乡级医院为各村级卫生室发放了乡村医生各项补助，但上述行为系依据上级行政部门的政策性文件而确定，依我国现有法律，劳动关系确立的前提应为用人单位与劳动者之间存在订立劳动合同的合意。而本案中王秀雨与杜蒙县卫健局之间并无订立劳动关系的合意，不符合我国劳动合同领域内确认劳动关系的基础条件，杜蒙县卫健局对于王秀雨所经营的村卫生室进行检查、规范、指导、发放补助等行为不符合乡村卫生室的经营者或法定代表人与县级卫生管理行政部门之间存在劳动关系的外在特征。故王小华的上诉请求及理由缺乏事实及法律依据，本院对此不予支持。综上所述，王小华的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10元，由上诉人王小华负担。本判决为终审判决。审判长 孙文斌审判员孙妍审判员杨阳二〇二〇年三月九日法官助理刘晓航书记员于璐