广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终173号上诉人（原审原告）：莫家康，男，1954年5月2日出生，汉族，住广东省广州市增城区。委托代理人：何森宏、陈慧仪，均系广东明楷律师事务所律师。上诉人（原审被告）：龙门县人民政府。住所地：广东省龙门县龙城镇东门路2号。法定代表人：段致辉，该县县长。委托代理人：钟光辉，龙门县环境保护局局长。委托代理人：郑永南，广东法村律师事务所律师。上诉人莫家康因与上诉人龙门县人民政府不履行法定职责纠纷一案，均不服广东省惠州市中级人民法院（2018）粤13行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：莫家康（甲方）与张伟明（乙方）于2007年1月15日签订了一份《协议书》，约定甲方是龙门县龙田镇猪场的实际所有人，乙方是猪场挂名人。龙门县顺旺猪场于2010年6月3日注册，经营者为张伟明。2014年10月17日，龙门县畜牧兽医渔业局向龙门县增旺猪场核发《动物防疫条件合格证》，法定代表人为石观祥。2018年10月12日，石观祥出具声明书，称其只是猪场的员工，不是猪场的实际投资人及经营者。经原审庭审调查，原告称因委托中介办理相关手续时将猪场的名字登记为增旺猪场。发包方龙门县龙田镇（原王坪镇）赖屋村中村围与承包方张伟明签订《土地承包合同》，发包方将坐落于赖屋村中村围大竹荅的土地租给承包方经营，承包期为30年，即2007年1月28日至2037年采果完毕止。发包方龙田镇李洞村委大塘村小组与承包方张伟明签订《承包山地合同》，发包方将位于神领（山名）的面积为78.18亩发包给张伟明，承包期限为15年，即2009年3月20日至2024年3月20日止。发包方龙田镇赖屋村委乌坭山村民小组与承包方张伟明签订《承包山地合同》，发包方将位于大竹岑、沙背塘的山地发包给张伟明，承包期限为27年，即2009年2月1日至2036年2月28日止。发包方龙田镇李洞村委田庄村小组与承包方张伟明签订《承包山地合同》，发包方将位于大路山、面积为39亩的山地发包给张伟明，承包期限为15年，即2009年8月1日至2024年12月30日止。甲方张伟明与乙方石观祥、郭顺培签订《租用猪场合同书》，甲方将龙门县龙田镇赖屋村中村围现有养猪场提供给乙方使用，租期从2013年12月1日至2037年12月24日止。另查明，发包方龙门县龙田镇（原王坪镇）赖屋村中村围与承包方张灶祥签订《土地承包合同》，发包方将坐落于赖屋村中村围大竹荅的土地租给承包方经营，承包期为30年，即2007年1月28日至2037年采果完毕止。2011年6月30日，龙门县顺旺猪场取得个体工商户营业执照，经营者为张灶祥。2012年6月13日，龙门县畜牧兽医渔业局向龙门县顺旺猪场核发《动物防疫条件合格证》，法定代表人为张灶祥。2018年10月15日，张灶祥出具一份声明书，称本人张灶祥是出名人张伟明的父亲，不是猪场的实际投资人及经营者，猪场的实际老板为莫家康。再查明，2011年2月28日，龙门县环境保护局发布《关于同意顺旺猪场进行规范整改的意见》，要求顺旺猪场于2011年3月30日前完成各项整改。2015年12月4日，龙门县人民政府出台《龙门县畜禽养殖场规范整治指导意见》，要求在2016年6月底对仍未能整治达标的企业进行限期清拆关闭。2016年4月6日，张伟明签订龙田镇顺旺养殖场限期完成县规范整治目标任务承诺书。2018年8月27日，龙田镇人民政府出具《关于拆除龙门县增旺猪场的情况说明》，已于2017年9月25日对已经清栏的两栋猪舍共700平方米进行清拆。2018年4月4日，龙门县人民政府发布龙府〔2018〕12号《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》，将原告经营的猪场划入禁养区。2018年5月8日，原告莫家康向被告龙门县人民政府提出《行政补偿申请书》，因以禁养为由分多次强拆其猪场致其损失，故向龙门县人民政府申请补偿经济损失人民币1120万元，被告龙门县人民政府于2018年5月14日收到该申请书。因猪场被清拆，原告向梅州市嘉平资产评估有限公司申请对龙门县顺旺猪场进行资产评估。因原告不服清拆猪舍的行为而申请要求补偿，被告至今未对其补偿申请作出答复，遂提起本案诉讼，请求：l.判令被告龙门县人民政府补偿原告财产损失10107570元；2.本案诉讼费、鉴定费由被告承担。原审法院审理认为：关于原告是否适格问题。根据查明的事实，甲方莫家康与乙方张伟明签订的《协议书》，约定甲方是涉案猪场的实际所有人，乙方是猪场出名人。而张灶祥是出名人张伟明的父亲，应原告及张伟明的要求登记为涉案猪场的负责人。为方便猪场管理，聘用石观祥作为猪场的管理人员，故张伟明与石观祥签订《租用猪场合同书》，将涉案养猪场提供给石观祥使用。且张灶祥、石观祥分别出具声明书，称猪场的实际所有人为莫家康。根据以上事实足以认定涉案猪场的实际所有人是莫家康，而张伟明、石观祥、张灶祥均为涉案猪场的出名人，故原告莫家康是本案的适格主体。被告是否存在不履行法定职责情形。原告经营养殖场发生在龙府〔2018〕12号《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》作出之前。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”虽然被告龙门县人民政府有权根据环境保护这一公共利益的需要，依据相关法律、法规和规章规定将污染严重的畜禽养殖密集区域划定为畜禽禁养区，但亦应根据上述法律法规规定，对因此遭受损失的合法养殖户依法给予补偿。再据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，现原告于2018年5月8日以快递形式向被告提出《行政补偿申请书》，但被告在收到申请书后在合理期限内并未作出答复，显然与上述规定不符，属于未履行法定职责行为。因此，对于原告的诉请，原审法院予以支持。至于原告请求被告补偿金额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”及第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（五）项规定：“……请求判决行政机关予以赔偿或补偿；……”。根据上述法律及司法解释的规定，人民法院作出明确给付义务的行政判决需具备两个条件，第一，行政给付义务有法律规定的明确标准，或行政给付行为明显不当，或其给付数额确有错误，此时行政给付不能再由行政裁量垄断，进行司法裁量具有法律依据和明显合理性；第二、行政机关已经作出了给付行为或在法定期限内拒不作出给付行为，行政裁量和行政给付程序在法律上已经终结，司法裁量只是一种复审。本案中，对于原告若因关闭遭受的经济损失，被告如何进行补偿，应遵循相关法律、法规的规定，并经被告依据其职权予以核定。现原告要求原审法院予以判决补偿金额，鉴于被告并未作出补偿决定，对相关项目补偿没有明确标准，原审法院不宜就补偿数额作出具体裁判。因此，对原告请求补偿的具体数额，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二、七十四条之规定，原审法院判决：一、确认被告龙门县人民政府不履行法定职责行为违法；二、责令被告龙门县人民政府于本判决生效之日起六十日内就原告的补偿申请履行法定职责。本案一审案件受理费人民币50元，由被告龙门县人民政府负担。上诉人莫家康不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决的第二项，改判由龙门县人民政府补偿其财产损失10107570元。主要理由：1.本案行政补偿程序在法律上已经终结，已进入司法程序。2.莫家康已提交合法有效的评估鉴定报告，可作为补偿数额的法律依据。上诉人龙门县人民政府上诉请求撤销一审判决，驳回莫家康的诉讼请求。该府的主要上诉理由和针对莫家康上诉的答辩意见主要内容是：一、一审判决认定事实错误，莫家康并非本案适格主体。根据顺旺猪场（增旺猪场）的登记资料显示：顺旺猪场的《个体工商户营业执照》经营者是张伟明，增旺猪场《动物防疫条件合格证》的法定代表人（负责人）是石观祥。根据张伟明与石观祥、郭顺培签署的《租用猪场合同书》显示：张伟明将龙田镇赖屋村中村围的养猪场提供给石观祥、郭顺培，租用期限从2013年12月1日至2037年12月24日止，说明石观祥是增旺猪场的实际经营者之一。另根据政府各部门登记的资料和签收文件、询问笔录等证据，均显示张伟明为顺旺猪场的实际所有人，石观祥是增旺猪场的负责人。因此，即使莫家康提供了一份2007年1月15日签署的《协议书》，说明其挂靠张伟明为顺旺猪场的实际所有人，但该《协议书》只是当事人之间的内部协议，对外不具有法律效力，且也无法核实该协议真实性。从现有的证据可证明莫家康并非增旺猪场或顺旺猪场的实际经营者，其提出相关行政补偿请求，属于主体不适格，应该驳回其起诉。二、本案被告主体不适格。虽然该府发布各类文件和公告，但并不是该府实施清拆的具体行政行为。莫家康在起诉状中也承认实施清拆的主体是龙田镇人民政府。三、一审法院错误认定该府不履行法定职责，完全没有事实根据。四、一审法院将本案的顺旺猪场被清理与该府划定畜牧禁养区视为关联错误。五、莫家康的诉讼请求没有事实根据，其确认行政补偿程序终结，也缺乏事实根据。莫家康委托的资产评估报告书不真实、不合法，不能作为本案证据使用。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案系不履行法定补偿职责纠纷。综合一审、二审诉辩意见，本院确定二审焦点问题是：一、莫家康是否有权要求龙门县人民政府给予补偿。二、莫家康请求按其主张的数额，由人民法院直接判令龙门县人民政府给予补偿，是否应予支持。关于问题一，尽管涉案猪场的《个体工商户营业执照》所登记的经营者以及《动物防疫条件合格证》所登记的法定代表人并非莫家康，但张伟明与莫家康签订的《协议书》以及张灶祥、石观祥出具的《声明书》，均确认涉案猪场的实际所有人为莫家康。以上证据，足以证实莫家康确为涉案猪场的实际所有人及经营者。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”尽管龙门县人民政府基于环境保护这一公共利益的需要，有权将涉案区域划定为畜禽禁养区，但对因此遭受损失的合法养殖户，依法应当给予补偿。现涉案猪场因被划入畜禽禁养区而无法经营，莫家康作为实际权利人，有权依照前述法律以及行政法规之规定就其合法经济损失，要求龙门县人民政府给予补偿。原审法院认定莫家康具备本案主体资格正确，本院予以确认。龙门县人民政府提出的莫家康并非实际权利人，实际权利人应为张伟明的主张，在张伟明已签订协议明确权利人为莫家康的情况下，该主张显然与事实不符，本院不予采纳。龙门县人民政府还主张其没有实施清拆行为，不应列其为被告，但莫家康在本案提起的是不履行补偿职责之诉，而非确认强制清拆行为违法并赔偿之诉，依照前述行政法规的规定，涉案补偿义务机关为县级以上地方人民政府，其列龙门县人民政府为本案被告，符合法律规定，故龙门县人民政府的该项主张，亦欠缺法律依据，本院不予采纳。关于问题二，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”根据上述司法解释的规定，涉及到履责之诉，尤其是法律规定应当由行政机关先行处理的，相关事项又尚有裁量空间的，人民法院可以基于对行政机关的“首次判断权”的充分尊重，作出答复判决，限行政机关在一定期限内履行职责。本案中，龙门县人民政府于2018年5月14日收到莫家康的涉案行政补偿申请，至2018年8月1日本案一审立案时，仍未作出补偿决定，也未予以答复，属于不履行法定职责，依法应认定其违法。考虑到，龙门县人民政府尚未对涉案补偿请求进行过实质处理，涉案补偿的具体项目、标准以及相应数额仍需要由该府作进一步调查或进行裁量，本案直接依照莫家康的补偿诉求作出给付判决的条件尚不具备。原审法院在确认龙门县人民政府不履行补偿职责行为违法同时判决其限期履行补偿职责，适用法律正确，本院予以维持。龙门县人民政府上诉称涉案猪场被强拆在前，该府划定畜禽禁养区通告在后，主张两者无关联，其不存在不履行法定职责，但该府所称的涉案猪场二栋猪舍被强制拆除是基于查处违章建筑事由，而本案畜禽禁养区的划定是基于公共利益需要，提前终止经营者已在先取得的合法经营权，其与基于违建而实施强拆这一事实行为所产生的法律效果不同，相关权利人相应的请求权基础亦不同。即便本案所涉猪场中存在违建，龙门县人民政府亦可以在补偿程序中依法认定并决定是否给予相应的补偿，而且没有证据证明涉案猪场全部构筑物在禁养区划定前均已被拆除或莫家康早在禁养区划定之前已基于个人意愿主动停止经营，本案所涉损失补偿亦不仅仅是对构筑物的补偿，还包括因无法继续经营导致的其他直接合法损失，不能据此认为莫家康无相关补偿请求权。对龙门县人民政府的上述主张，本院不予支持。莫家康以其已委托评估为由上诉主张按其诉请的数额直接进行判决，但该评估报告系莫家康单方委托，龙门县人民政府对此未予认可，双方对于具体补偿项目存有争议，故本案并不具备作出给付判决的客观条件，莫家康的该项上诉主张，理据不足，本院不予支持。综上，上诉人莫家康、龙门县人民政府的上诉请求均不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人莫家康、龙门县人民政府各负担人民币50元。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年三月二十五日书记员  杨海萍