江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1781号 上诉人（原审原告）王建华，男，汉族，住江苏省如皋市。 上诉人（原审原告）蔡如芳，女，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地在江苏省如皋市解放路行政中心。 法定代表人何益军，市长。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市崇川区世纪大道6号。 法定代表人王晖，该市市长。 委托代理人沈锋，南通市司法局工作人员。 委托代理人潘杰，南通市司法局工作人员。 上诉人王建华、蔡如芳因诉被上诉人如皋市人民政府土地行政确认及被上诉人南通市人民政府行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人王建华、蔡如芳原审诉称，1980年，原如皋县高井乡人民政府向贲某伯发放宅基地使用证。1998年9月，如皋市人民政府就同一地块向贲某伯之妻陈某英发放农村集体土地承包经营权证书，但该证书的非承包土地登记表中的宅基地一栏仅填写了面积，没有填写四至，导致王建华、蔡如芳的宅基地位置不定，面积不明。王建华、蔡如芳为此向如皋市人民政府提出申请，请求其将其持有的证书中非承包土地登记表中的宅基地“四至”填写完全，并确认“四至”范围内的宅基地使用权归王建华、蔡如芳。如皋市人民政府怠于履行法定职责，将王建华、蔡如芳的申请交由如皋市石庄镇人民政府处理，显然不当。王建华、蔡如芳向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府驳回王建华、蔡如芳的复议申请错误。请求撤销南通市人民政府作出的行政复议决定；确认如皋市人民政府未向王建华、蔡如芳作出受理或者不予受理决定的不作为行为违法；判令如皋市人民政府将由其签发的王建华、蔡如芳持有的农村集体土地承包经营权证书中的非承包土地登记表中宅基地“四至”填写完全，并确认王建华、蔡如芳享有“四至”范围内的宅基地使用权。 被上诉人如皋市人民政府原审辩称，1998年颁证时，法律并未对颁证内容作出规定，根据现有法律规定，农村土地承包经营权证无需记载宅基地地块情况，而王建华、蔡如芳要求确认四至范围内的宅基地使用权实质是申请对宅基地颁发集体土地使用权证书，该职责已划转如皋市不动产登记局承担。故王建华、蔡如芳的申请事项不属于如皋市人民政府的法定职责。如皋市人民政府收到王建华、蔡如芳的申请后，已交其所在的石庄镇人民政府办理，信访事项处理意见书已送达王建华、蔡如芳，对其进行了告知。案涉证书于1998年颁发，王建华、蔡如芳的起诉已超过起诉期限。请求驳回王建华、蔡如芳的诉请。 被上诉人南通市人民政府原审辩称，王建华、蔡如芳的申请事项不属于如皋市人民政府的法定职责。南通市人民政府收到王建华、蔡如芳的行政复议申请后，经过审查依法作出行政复议决定，程序合法，王建华、蔡如芳的诉讼请求不能成立。请求驳回王建华、蔡如芳的诉请。 原审经审理查明，王建华与蔡如芳系夫妻关系，贲某伯与陈某英系夫妻关系，王建华系贲某伯之外孙。1998年9月20日，如皋市人民政府签发编号为140104的农村集体土地承包经营权证书，户主陈某英，承包耕地0.676亩，证书包含承包土地登记表和非承包土地登记表两部分，在非承包土地登记表部分宅基地一栏填写面积0.6亩，四至没有填写。王建华、蔡如芳户于同年领取证书。2017年7月25日，王建华、蔡如芳向如皋市人民政府邮寄申请书，请求如皋市人民政府将王建华、蔡如芳持有的证书中非承包土地登记表中的宅基地“四至”填写完全，并确认“四至”范围内的宅基地使用权归王建华、蔡如芳。如皋市人民政府收到后交由王建华、蔡如芳所在的如皋市石庄镇人民政府办理。如皋市石庄镇人民政府于2017年9月26日作出石信复字[2017]38号信访事项处理意见书并送达王建华、蔡如芳，告知王建华、蔡如芳宅基地确权工作目前还未有具体实施意见下发，针对各村、社区存在的涉及宅基地争议的事项有待政策性意见的参考，因此目前涉及到的相关纠纷和争议，建议自行协商解决，如协商不成，可按照程序向镇人民调解委员会申请调解。王建华、蔡如芳不服于2017年10月18日向南通市人民政府邮寄行政复议申请书，请求责令如皋市人民政府履行法定职责，将王建华、蔡如芳持有的由如皋市人民政府发放的集体土地使用权证中的非承包土地登记表宅基地“四至”填写完全，并确认“四至”范围内的宅基地使用权归其所有；确认如皋市人民政府的行政不作为行为违法。南通市人民政府收到王建华、蔡如芳的申请后，经延长审理期限，于2018年1月8日作出[2017]通行复第266号行政复议决定书，以王建华、蔡如芳提出的二申请事项，如皋市人民政府均不具有相应法定职责为由，驳回王建华、蔡如芳的复议申请。王建华、蔡如芳收到复议决定后仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 就本案而言，结合王建华、蔡如芳的申请书内容及其庭审中的陈述，王建华、蔡如芳认为如皋市人民政府在其发放的农村集体土地承包经营权证书中非承包土地登记表部分的宅基地一栏没有记载“四至”，导致其对宅基地面积存有异议，相邻之间也产生了宅基地纠纷。非承包土地登记表作为案涉农村集体土地承包经营权证书的一部分，王建华、蔡如芳对其中宅基地一栏面积和四至未填均有异议，实质上是对如皋市人民政府土地承包经营权登记发证行为不服，对此王建华、蔡如芳应当在法定期限内提起诉讼。案涉农村集体土地承包经营权证书于1998年9月20日签发，王建华、蔡如芳户于同年领取，其如果不服应当及时主张权利，其至2018年1月16日才提起本案诉讼，已超过了上述规定的2年起诉期限且无正当理由。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第一百三十三条、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回王建华、蔡如芳的起诉。案件受理费人民币50元，退还王建华、蔡如芳。 王建华、蔡如芳上诉称，1.原审法院程序错误，原审法院法官到现场进行实地查看，但在裁定书中未进行描述；南通市人民政府应当有主要负责人参加本案诉讼，裁定书中所列的徐惠民未到庭参加诉讼，也没有指派负责法制工作的副职人员参加诉讼。2.上诉人请求的是被上诉人如皋市人民政府履行法定职责，没有对发证行为以及证书中已经填写的内容提出异议，不存在对发证行为以及已经填写的内容不服的问题。3.原审法院适用法律错误。本案是通过行政复议后起诉的，不是直接向人民法院起诉的行政诉讼案件，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定。在复议阶段，被上诉人如皋市人民政府没有提出时效问题，应当视为放弃了时效利益；本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，即因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理；本案上诉人请求被上诉人如皋市人民政府履行法定职责，不存在知道还是不知道具体行政行为内容的问题，本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的2年起诉期限的规定；如皋市人民政府发出的各类权利证书发现有错误，或者填写的内容有遗漏，在任何时候都有义务纠正或者完善，不存在起诉期限问题。请求撤销（2018）苏06行初27号行政裁定，发回原审人民法院审理，或者自行审理查清事实，正确适用法律，判令如皋市人民政府履行法定职责，将其发放给上诉人的农村集体土地承包经营权证书中的非承包土地登记表宅基地“四至”填写完全，并确认“四至”范围内的宅基地使用权归申请人；判令被上诉人承担本案诉讼费用。 南通市人民政府辩称，原审裁定认定事实清楚，适用依据正确，答辩人作出的行政复议程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 如皋市人民政府在法定期限内未提交答辩意见。 王建华、蔡如芳提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。由上述规定内容可知，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2000年3月19日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案王建华、蔡如芳诉称如皋市人民政府在其发放的农村集体土地承包经营权证书中非承包土地登记表部分的宅基地一栏没有记载“四至”，导致其宅基地位置不定，面积不明，要求如皋市人民政府将宅基地“四至”填写完全，并确认上诉人“四至”范围内的宅基地使用权，实质上是对如皋市人民政府土地承包经营权登记发证行为不服。对此王建华、蔡如芳应当在法定期限内提起诉讼。案涉农村集体土地承包经营权证书于1998年9月20日签发，王建华、蔡如芳户一审庭审中自认于同年领取，至2018年1月16日才提起本案诉讼，已超过了上述规定的2年起诉期限且无正当理由。原审法院据此裁定驳回王建华、蔡如芳的起诉并无不当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，本案南通市人民政府负责人在不能出庭的情况下，委托其工作人员出庭符合上述规定。且王建华、蔡如芳在一审庭审中对南通市人民政府出庭人员的身份并未提异议。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年三月二十六日 书记员  任子悦