甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘01行初80号原告马宗德，男，1952年9月2日出生，东乡族，住甘肃省和政县，现住甘肃省兰州市。被告甘肃省市场监督管理局（原甘肃省工商行政管理局），住所地：甘肃省兰州市城关区金昌南路279号。法定代表人王忠习，该局局长。委托代理人杨瑞娟，甘肃省市场监督管理局登记注册局工作人员。委托代理人李昀，甘肃勇盛律师事务所律师。第三人马凌军，男，1953年1月20日出生，汉族，住甘肃省兰州市。原告马宗德因认为被告甘肃省市场监督管理局不履行法定职责，于2019年9月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日立案后，于2019年9月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因马凌军与本案被诉行政行为或与案件处理有利害关系，本院于2019年9月26日依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月11日公开开庭审理了本案。原告马宗德，被告甘肃省市场监督管理局的委托代理人杨瑞娟、李昀，第三人马凌军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马宗德诉称，(1999)临中法执字第23号民事裁定书将甘肃富邦旧机动车辆经营有限公司（以下简称：富邦公司）的经营权及所有财产执行归中国工商银行临夏州分行、广河县支行所有，并收缴了富邦公司的所有证照以及印章。此后，富邦公司只有清理债权债务的权利，却没有经营权。由于中国工商银行临夏州分行、广河县支行未对富邦公司的营业执照进行年检，原甘肃省工商行政管理局作出《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2000〕第6359号），决定吊销富邦公司营业执照。2002年，富邦公司的雇员常利民隐瞒上述事实，冒充富邦公司股东，私刻富邦公司公章，伪造了申请恢复已被吊销营业执照所需的所有材料，向原甘肃省工商行政管理局申请恢复富邦公司经营主体资格。原甘肃省工商行政管理局于2002年5月21日以“考虑企业实际困难及当事人多次申请”为由，恢复了富邦公司经营主体资格。原甘肃省工商行政管理局恢复已被吊销的富邦公司经营主体资格的行为是被常利民所骗导致。在原甘肃省工商行政管理局恢复富邦公司经营主体资格后，常利民于2002年9月18日伪造股东签名，将富邦公司更名为甘肃大西北旧机动车辆交易有限公司，并将自己变更为法人，后于2004年将该公司更名为甘肃大西北二手车交易市场有限公司(以下简称：大西北公司)。常利民利用大西北公司的名义向原告借钱长期不还，实为欺诈。经法院判决，在执行期间，执行法院要求大西北公司提供财产申报说明时，常利民为逃避债务在相同的住址重新注册了甘肃西部二手车交易市场有限公司，将大西北公司的所有财产转移至甘肃西部二手车交易市场有限公司名下。其后，常利民提交财产申报说明称，大西北公司所有财产及经营权证照、印章已被(1999)临中法执字第23号民事裁定书执行归中国工商银行临夏州分行和广河县支行所有，现无任何财产可供执行偿还债务。常利民的上述欺诈行为致使原告债权无法得到法院执行清偿，常利民的行为严重损害了原告的合法权益。依据最高人民法院执行相关规定，因公司无财产可执行而需要追加个人偿还借款的情况，有证据证明注册资金不实或者抽逃注册资金的，才能追加个人。据此，为了证明常利民盗用冒充了富邦公司且实际上没有注入注册资金的事实，原告于2019年4月20日向被告提出申请并提供证据说明被告于2002年为富邦公司恢复公司经营主体资格所采信的申请及所有文件材料系常利民伪造。但被告不依照《企业登记程序规定》第十七条第二款的规定撤销已恢复的经营主体，反而将原告的申请作为信访事项予以处理，并于2019年7月31日作出《信访事项处理意见书》，答复不予受理，并于2019年8月7日向原告送达。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求依法判令被告履行法定职责撤销其作出的《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号）。本案诉讼费用由被告承担。被告甘肃省市场监督管理局答辩称，第一，原告诉讼主体不适格。被诉行政行为为根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律法规规定对富邦公司的违法行为作出的行政处罚行为。《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号）虽然对吊销富邦公司营业执照的处罚作了变更，但该种变更属于答辩人法定的职权范围，并未违反法律法规的强行性规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，不服行政处罚决定，有权提起行政诉讼的，只有行政相对人。原告不是行政相对人，被诉行政行为与原告没有利害关系，亦未对原告的合法权益造成损害。原告的起诉不符合《行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，诉讼主体不适格。第二，原告的起诉已超过行政诉讼时效。依照行政职权划分，答辩人无保护原告人身权、财产权的法定义务，原告无权以答辩人拒绝履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责为由对答辩人提起行政诉讼。被诉行政行为于2002年作出，原告于该行政行为作出17年后提起诉讼，且该行政行为不涉及不动产，已经超过了《行政诉讼法》第四十六条规定的五年的最长诉讼时效，人民法院应当不予受理。第三，答辩人作出被诉行政行为时，无法定义务也无能力对原告的债权采取预设性保护措施。答辩人作出被诉行政行为，恢复富邦公司经营主体资格并处以罚款，属于《行政处罚法》和《行政许可法》调整规范的事项，不涉及富邦公司的登记事项。原告以《企业登记程序规定》的相关规定及富邦公司以虚假材料骗取了相关登记为由，诉请法院撤销答辩人作出的行政处罚决定，缺乏事实基础和法律依据。富邦公司向原告举债后拒不偿还是原告诉请法院判令撤销涉案行政行为的事实与理由之一。作为公司登记机关，答辩人在作出被诉行政行为时，没有法定义务也没有专业能力对与行政相对人发生民事交易的第三人所面临的财产或财产性权益损失风险采取预设性保护措施。即使该第三人的财产或财产性权益因行政相对人的侵权或违约行为而遭受损失，也不能成为认定被诉行政行为违法而应当被撤销的事实依据。综上，原告对答辩人的起诉，既没有事实基础，也没有法律依据，不能成立，依法应予以驳回。第三人马凌军陈述称，常利民的欺诈行为严重损害了原告和第三人的合法权益，原告与第三人于2019年4月20日向被告提出申请，并提供证据说明被告于2002年为富邦公司恢复公司经营主体资格所采信的申请及所有文件材料系常利民伪造。但被告不依照《企业登记程序规定》第十七条第二款的规定，撤销已错误恢复的经营主体，反而将原告及第三人的申请作为信访事项予以处理、答复，不予受理。原告和第三人为维护自身合法权益特提起诉讼，请求判令被告甘肃省市场监督管理局履行法定职责，撤销其作出的《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号）。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系；且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定外，不包括私法上的利害关系。为此，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条亦规定:“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在当事人受到损害的可能性，才与行政行为具有法律上的利害关系，形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格，方可提起行政诉讼。在诉行政机关不履行法定职责案件中,只有在行政机关对于申请的拒绝侵害的是属于申请人自己的公法领域的权利和利益的情况下，申请人才与该不作为行为产生了公法上的利害关系，才有权提起诉讼。本案中，原甘肃省工商行政管理局于2000年12月29日作出《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2000〕第6359号），决定吊销富邦公司营业执照。2002年5月21日，原甘肃省工商行政管理局作出《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号），以企业实际困难为由，决定撤销《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2000〕第6359号），改为经济处罚，罚款三千元。后，富邦公司变更企业名称为大西北公司。本院（2011）兰法民一终字第00504号民事判决书认定，2007年1月4日、3月18日，大西北公司先后向马宗德借款120000元和47000元，大西北公司于2008年3月18日、2009年11月5日和2011年2月28日分三次向马宗德还款共计77000元，并据此判决大西北公司向马宗德偿还借款90000元。兰州市七里河区人民法院（2011）七法民初字第20271号民事判决书判决大西北公司向马凌军还借款本息合计105168.55元，本院（2011）兰法民一终字第00496号民事判决书维持了该民事判决。此后，上述生效民事判决均未得以执行。2019年4月20日，马宗德、马凌军向甘肃省市场监督管理局递交《申请书》，以常利民冒充富邦公司股东、私刻富邦公司公章、伪造文件，使原甘肃省工商行政管理局作出《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号），恢复了富邦公司经营主体资格，并变更了公司名称和法定代表人，此后以大西北公司的名义借钱不还，并在原住址上重新注册公司、转移财产，致使马宗德、马凌军的债权无法得到法院执行清偿，也无法追加常利民个人清偿债务为由，请求甘肃省市场监督管理局撤销恢复的富邦公司的经营主体及变更的大西北公司的公司登记。后，马宗德以甘肃省市场监督管理局撤销《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号）就能够追加常利民个人为被执行人清偿债务，甘肃省市场监督管理局不履行法定职责，致使其债权无法得到法院执行清偿为由，提起本案诉讼。原告马宗德所主张的债权系私法权利，其与被告甘肃省市场监督管理局不履行法定职责不具有直接的、公法上的利害关系，不具有原告主体资格。况且，原甘肃省工商行政管理局作出《行政处罚决定书》（甘工商企罚字〔2002〕第6010号）在前，马宗德、马凌军与大西北公司之间的债权债务关系产生在后，被告甘肃省市场监督管理局不履行法定职责并未对马宗德、马凌军设定新的权利义务关系，马宗德、马凌军与被告甘肃省市场监督管理局不履行法定职责之间不具有公法上的利害关系。原告马宗德、第三人马凌军认为被告甘肃省市场监督管理局不履行法定职责损害其债权实现，仍应通过民事诉讼解决。因此，原告马宗德提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告马宗德的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告马宗德。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年三月十三日法官助理殷铭徽书记员洪镭