广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终26号 上诉人（一审原告）：宁明县城中镇浦瓜村民委员会，住所地广西宁明县城中镇浦瓜村200号。 法定代表人：黄应作，该村委会主任。 被上诉人（一审被告）：宁明县人民政府，住所地广西宁明县城中镇江滨大道68号。 法定代表人：黄一碧，该县县长。 被上诉人（一审被告）:崇左市人民政府，住所地广西崇左市新城路1号。 法定代表人：何良军，该市市长。 一审第三人:宁明县寨安乡浦邱村民委员会，住所地广西宁明县寨安乡浦邱村。 法定代表人：黎日光，该村委会主任。 一审第三人:黄忠民，男，1979年8月24日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黎振英，男，1958年7月9日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黎志，男，1979年12月26日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黄利安，女，1954年1月4日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黄教民，男，1957年7月5日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：陆志望，男，1982年12月8日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黄力，男，1971年11月3日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黄美书，女，1933年3月4日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黎敏，男，1957年2月9日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：陆秀芙，女，1942年7月4日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黎振金，男，1953年6月8日出生，壮族，住广西宁明县。 一审第三人：黄育民，男，1963年3月18日出生，壮族，住广西宁明县。 以上第三人共同委托诉讼代理人：黄东乐，广西东越律师事务所律师。 上诉人宁明县城中镇浦瓜村民委员会（以下简称蒲瓜村委会）因诉被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）及一审第三人宁明县寨安乡浦邱村民委员会（以下简称浦邱村委会）、黄忠民、黎振英、黎志、黄利安、黄教民、陆志望、黄力、黄美书、黎敏、陆秀芙、黎振金、黄育民等十二户（以下简称黄忠民等十二户）土地权属行政处理、行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月9日受理后依法组成合议庭对本案进行审理。由于新型冠状病毒疫情期间，被上诉人宁明县政府、崇左市政府及一审第三人浦邱村委会、黄忠民等十二户提交了书面答辩意见，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行书面审理。本案现已审理终结。 蒲瓜村委会上诉称：（一）一审判决违反法律规定。1、宁明县政府在确权过程中，未依法履行调解程序，只进行了简单询问。2、宁明县政府、崇左市政府在处理过程中均没有将调解贯穿于处理的全过程。3、第三人没有任何证据证明土地权属归其所有，宁明县政府没有兼顾各方利益作出处理决定。4、第三人持续经营管理争议地的事实，实则是其非法侵占状态下的事实。（二）一审认定事实错误。1、1991-1992年土地详查资料界限走向说明中，已明确界限的北部为蒲瓜村所在镇所有。涉案土地在北面，应属蒲瓜村所有。2、80年代以来涉案地一直存在争议。3、第三人在争议期间一直改变土地现状。4、宁明县政府三十多年来在确权方面一直不作为，导致第三人持续占有涉案地。5、宁明县政府没有向知情人进行调查取证。（三）第三人从来没有提出过确权申请，一审判决结果与“三个有利于”相违背。据此向本院请求：1、撤销一审判决及宁明县处理决定、崇左市复议决定。责令宁明县政府重新作出具体行政行为；2、本案的诉讼费由宁明县政府、崇左市政府负担。 宁明县政府提交书面答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉维持一审判决。 崇左市人民政府提交书面答辩称：与一审答辩意见一致。请求驳回上诉维持一审判决。 浦邱村委会、黄忠民等十二户提交书面答辩称：同意宁明县政府决定及一审判决。 蒲瓜村委会向一审法院请求：撤销宁明县政府于2019年2月28日作出的宁政裁决字〔2019〕1号《广西壮族自治区宁明县人民政府权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定）及崇左市政府于2019年8月6日作出的崇政复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》（13号复议决定），责令宁明县政府在本案判决生效之日起二个月内重新作出具体行政行为。 一审判决查明：蒲瓜村委会和浦邱村委会、黄忠民等十二户争议的“坡它甘”（城中镇蒲瓜村称）“坡坟客”（寨安乡浦邱村称）一带土地权属纠纷共19宗地面积21.36亩。在土改、合作化和四固定时期均没有证据证实争议地已经划分。在林业“三定”时期亦无证据证实争议地权属已经确权。在2008年农村集体土地普查登记办证时，蒲瓜村委会和浦邱村委会对争议地的权属发生争议，但未进行处理。争议地一直由黄忠民等十二户进行经营管理。2017年10月31日，蒲瓜村委会向宁明县政府提出权属纠纷调处申请。2019年2月8日，宁明县政府作出《1号处理决定》，裁决将争议地权属确认给浦邱村委会所有并由黄忠民等十二户经营使用。蒲瓜村委会不服，于2019年5月5日向崇左市政府提起行政复议。2019年8月6日，崇左市政府作出《13号复议决定》，维持宁明县政府处理决定。蒲瓜村委会不服，向该院提起行政诉讼。 另查明，本案争议地已被宁明至凭祥饮水工程项目征收，并已进行土地平整。 一审判决认为：蒲瓜村委会和浦邱村委会、黄忠民等十二户均未能提供土改、合作化、四固定时期争议地已经确定过权属，在林业“三定”时期亦无证据证实争议地权属已经确权，在农村土地承包过程中亦没有证据证实争议地已经发包，但黄忠民等十二户有持续经营管理争议地的事实。以上事实有调查笔录、征收土地现场记录表、征收土地调查结果确认表、宁明县城中镇人民政府和宁明县林业局出具的证明等在案证据证实。因此，宁明县政府根据在案证据及争议地现实经营管理现状，本着“三个有利于”原则，作出裁决将争议地权属确认给浦邱村委会所有并由黄忠民等十二户经营使用，符合法律法规的规定。崇左市政府复议决定予以维持，实体处理正确。 蒲瓜村委会主张争议地权属归其所有缺乏有效证据证明，该院不予支持。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，依法属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，蒲瓜村委会主张蒲邱村委会不具有集体土地权属资格无法律依据，该院不予采纳。 综上所述，宁明县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确；崇左市政府作出的复议决定，复议程序合法。蒲瓜村委会的诉讼请求，证据不足，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宁明县城中镇浦瓜村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由宁明县城中镇浦瓜村民委员会负担。 本院二审期间，各方当事人均无新证据向本院提交，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。因此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院另查明：2017年12月21日，宁明县政府在处理本案纠纷过程中，组织各方当事人进行了调解，各方当事人均表示要求政府依法处理。 本院认为：人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是《1号处理决定》及《13号复议决定》是否合法有效的问题。 关于《1号处理决定》及《13号复议决定》是否合法有效的问题。从本案各方当事人一审提供的证据来看，在土改、合作化、四固定时期、林业“三定”时期，蒲瓜村委会和浦邱村委会、黄忠民等十二户均不能提供争议地已经确定过权属的足够证据。而涉案土地多年来已有浦邱村黄忠民等十二户在进行种植等持续性管理活动。因此，宁明县政府根据在案证据及争议地现实经营管理现状，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”的规定，作出裁决将争议地权属确认给浦邱村委会所有并由浦邱村黄忠民等十二户经营使用，符合法律法规的规定。 另外，蒲瓜村委会关于宁明县政府未履行调解程序的问题。本院经审理查明，宁明县政府在本案纠纷处理过程中，于2017年12月21日组织各方当事人进行了调解，各方当事人分歧较大，均表示要求政府依法处理。因此，蒲瓜村委会关于宁明县政府未履行调解程序的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，宁明县政府的《1号处理决定》和崇左市政府《13号复议决定》认定事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确。一审判决驳回蒲瓜村委会的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（宁明县城中镇浦瓜村民委员会已预缴），由宁明县城中镇浦瓜村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年三月二十三日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈