贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终21号上诉人（原审原告）:贵州华中龙能源开发有限公司。住所地：贵州省贵阳市南明区花溪大道北段雅湘居A幢2单元2层2号。法定代表人：余涛。委托诉讼代理人:龙军，贵州崇实律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）:关岭布依族苗族自治县水务局。住所地：贵州省关岭布依族苗族自治县关索镇文化路235号。法定代表人：林全荣，该局局长。委托诉讼代理人：李洪江，贵州赤丞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：陈永瀚，贵州赤丞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人贵州华中龙能源开发有限公司（以下简称“华中龙公司”）因违法解除水务行政协议一案，不服贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开进行了审理。原判认定：2013年1月6日，关岭布依族苗族自治县（以下简称“关岭县”）第九届人民政府第24次县长办公会议决定，原则同意县水务局关于《关岭自治县水能资源有偿使用权出让实施方案》。2013年9月5日，安顺市人民政府作出《关于打邦河红岩至关脚河段水电开发规划的批复》（安府函【2013】198号），原则同意安顺市水务局《打邦河红岩至关脚河段水电开发规划》。前述水能资源开发项目，经公开招标程序，2014年1月27日原告中标，《中标通知书》确定中标价为75万元，并通知中标人在接到中标通知后15日内，与招标人签订水能资源使用权出让合同。2014年2月20日，原被告在关岭县水务局签订《贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同》，约定电站投资5467万元；原告全部支付水能资源出让金后60日内，需与被告签订《项目投资协议》，协议签订后10日内，原告需向被告交纳投资保证金，投资保证金交纳后7日内，被告依法办理登记手续并向原告颁发《水能资源使用权证》；原告必须在2015年2月完成项目前期工作，在2015年5月前开工建设，在2017年5月前建成投产。此外，该合同还对各方权利义务作出明确约定。2014年2月28日，原告向被告缴纳水能资源出让金75万元。2014年6月9日，原、被告签订《关岭自治县坡舟水电站开发项目投资协议书》。此后10日，原告未支付保证金，至2014年9月3日原告向被告作出承诺，保证金将于2014年9月底一次性交纳。2015年10月27日、11月2日，福建华城水利水电工程有限公司分别向被告交纳100万、200万元。2016年2月29日，福建华城水利水电工程有限公司以不是合同相对方为由请求退款，被告于2016年3月1日，分两笔共向福建华城水利水电工程有限公司退款300万元。2016年4月11日，原告向被告交纳保证金300万元。2016年10月17日，原告以需支付咨询审查费为由，向被告从保证金中借支16万元；2016年11月25日，又以需支付环评及设备预付费，再次向被告从保证金中借支38万元，两次借支后保证金剩余246万元。2017年11月17日、12月12日，被告分别收到关岭县人民法院、贵阳南明区法院送达的（2017）黔0424执341号及（2017）黔0102执3006号《协助执行通知书》，并按协助执行的内容从保证金中扣划537700元到关岭县法院账户、扣划1922300元到贵阳南明区法院账户。至此，存入被告账户由原告交纳的保证金已全部转出。2018年1月25日，被告以原告违约为由，作出《关岭布依族苗族自治县水务局关于解除〈贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同〉》，因无法联系原告，被告在关岭县人民政府官网上将前述解除合同的内容予以公告。原判认为：本案争议的焦点是被告单方解除合同的行为是否合法。对此，认定如下：被告作为行政机关，为充分利用水能资源以满足公共利益需要，与原告通过招投标程序所达成的《贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同》，自签订合同时该行政合同即成立生效，双方依法应当遵循诚实信用原则，全面履行合同义务。案涉行政合同在订立时，被告在合同中设定保证金，并将原告交纳保证金时间、金额具体化，目的是确保水利工程正常推进，并有效避免烂尾工程发生，从而提升水能资源服务社会效能，该约定是行政机关为公共利益需要所作出的一项特别约定，对此项约定双方意思表示一致，且不违反法律规定，在履行合同中当然产生由原告先交纳保证金，被告再向原告颁发《水能资源使用权证》的法律效果。按照合同约定，原、被告于2014年6月9日签订《关岭自治县坡舟水电站开发项目投资协议书》后10日内，原告需交纳保证金300万元，后经原告多次承诺被告允诺，致原告实际交纳保证的时间顺延至2016年4月11日。当被告在办理水能资源使用权证的过程中，贵阳市南明区人民法院、安顺市关岭县人民法院因原告涉及的其他诉讼，强制将保管于被告处的保证金扣划，至本案受理原告仍然没有按约定履行交纳保证金义务。交纳保证金是行政机关为了实现合同目的的一项行政措施，也是原告应当先履行的合同义务，原告迟延履行、不履行交纳保证金的违约行为，足以致本案行政机关为公共利益需要、科学利用水能资源、持续惠民的合同目的难以实现，被告据此依照《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”，作出单方解除行政合同的行政行为事实清楚、证据充分。合同解除后，依法应当送达对方，但由于原告已被人民法院纳入失信被执行人名单，且被告在无法联系原告的情形下，将解除合同的内容公告于关岭县人民政府网上，依法应当认定被告已履行通知义务，且程序合法。综上，原告据以继续履行的行政合同已解除，其权利基础已经丧失，故对原告的诉请，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告华中龙公司在本案中所有诉讼请求。案件受理费50元，由原告华中龙公司负担。判决书送达后，华中龙公司不服一审判决，请求：一、撤销贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初189号行政判决书，改判支持上诉人在一审中的诉请。二、本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实及理由：一、一审法院程序违法。关岭县水务局并没有向人民法院诉请确认《贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同》已解除，但一审法院却主动认定该合同已解除，违反人民法院审理案件中不告不理的原则。二、一审法院根据关岭县水务局在关岭县人民政府门户网站作出的《关岭布依族苗族自治县水务局关于解除的公告》就认定案涉合同已经解除，不符合法律规定，达不到关岭县水务局解除案涉合同的目的。三、一审法院认定关键事实错误。本案中，违约的是关岭县水务局，并非华中龙公司。关岭县水务局应依法向华中龙公司颁发《水能资源使用权证》。关岭县水务局不颁发《水能资源使用权证》，一开始就根本违约，达到不让华中龙公司进行坡舟水电站的开发目的。四、关岭县水务局要求华中龙公司交纳保证金300万元属于增加行政许可条件，已是违法。根据《贵州省水能使用权有偿出让办法》的规定，并没有设置交纳保证金是颁发《水能使用权证》的前置条件。本案关岭县水务局增设许可条件，要求华中龙公司先交纳保证金300万元，使华中龙公司产生不利影响的约定违法。五、关岭县水务局的违约行为已经对华中龙公司造成了严重的经济影响。综上，一审法院认定事实错误，对于关岭县水务局不诚实守信履行合同，履约中根本违约行为故意偏袒而不认定。一审法院适用法律错误，对于关岭县水务局违法结束案涉合同行为却认定为合法有效。因此，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人关岭县水务局二审辩称：一、一审判决认定事实清楚，上诉人不能实际履行约定义务，合同目的不能实现。1.上诉人构成根本违约。2.上诉人已经没有能力履行协议约定的开发义务，合同目的不能实现。二、一审判决适用法律正确。1.上诉人应当承担解除合同的法律后果。2.合同目的不能实现，符合法定解除条件。综上，上诉人已经构成根本性违约，其已无履行合同的能力，合同目的不能实现。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：本案的争议焦点为被上诉人关岭县水务局单方解除《贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同》的行为是否合法有效。政协议之所以成为行政协议而不是民事合同,其中最根本的特征在于,行政协议本身是行政机关执行公务或履行行政职责的手段。因此，行政协议必须要服从它在整个执行公务或履行行政职责的过程或系统中的地位、作用和目标,要按照行政法的规定和行政法律规则签订、履行、解除。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，在履行行政协议中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。本案中，上诉人与被上诉人签订的《贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同》第十条约定：“……《项目投资协议书》签订后10日内，乙方须以现金支票或现金向甲方交纳项目投资保证金，项目投资保证金交纳后7日内，依照规定办理登记手续，领取《水能资源使用权证》，取得水能资源使用权”，上诉人华中龙公司未按照约定时间足额交纳保证金，被上诉人在办理水能资源使用权证的过程中，因上诉人涉及的其他诉讼，导致人民法院强制将保管于被上诉人处的保证金被扣划。至本案起诉时上诉人仍然没有按约定履行交纳保证金义务，客观事实存在。本案中上诉人华中龙公司的违约行为足以致本案行政机关为公共利益需要、科学利用水能资源、持续惠民的合同目的难以实现。被上诉人关岭县水务局行使单方解除权，在关岭县人民政府门户网站作出的《关岭布依族苗族自治县水务局关于解除的公告》，事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，被上诉人关岭县水务局作出的《关岭布依族苗族自治县水务局关于解除的公告》事实清楚，证据充分，程序合法。案涉《贵州省打邦河坡舟水电站水能资源使用权有偿出让合同》已被合法解除，上诉人请求确认该合同有效并请求被上诉人履行该合同的权利基础丧失。因此，依法应当驳回上诉人的诉讼请求。综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予采纳和支持。一审判决认定事实清楚，适用法律及处理正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州华中龙能源开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇二〇年三月二十日法官助理郭芮男书记员江伟