湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2258号上诉人（原审原告）：向金龙，男，汉族，1955年12月29日出生，住古丈县。委托代理人：向金彪，男，汉族，1966年11月1日出生，住古丈县。系向金龙弟弟。被上诉人(原审被告)：古丈县人民政府。住所地：古丈县古阳镇正街。法定代表人：邓晓东，该县县长。委托代理人：张东辉，该县林业局工作人员。委托代理人：梁世生，湖南新世纪律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：吉首市人民北路58号。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：杨光华，该州司法局工作人员。委托代理人：杨黎明，湖南民生律师事务所律师。原审第三人：古丈县高峰镇大面山林场。住所地：古丈县高峰镇。负责人：李俊锋，该林场副场长。原审第三人：古丈县。住所地：古丈县高峰镇铅厂片区一组。负责人：黄全才，该组组长。向金龙因诉被告古丈县人民政府（以下简称古丈县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西州政府）、第三人古丈县高峰镇大面山林场（以下简称大面山林场）、古丈县（以下简称铅厂一组）林业行政确认、行政复议一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院2019年7月16日作出的（2019）湘31行初49号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。古丈县政府于2018年11月5日作出古政处决字［2018］第4号林木林地权属争议处理决定（以下简称“［2018］4号决定”），将位于古丈县小地名为“小坝上”45.7亩的争议土地所有权和使用权确定给第三人铅厂一组、林木所有权确定给被申请人大面山林场。向金龙不服，申请行政复议。湘西州政府于2019年2月22日作出州府复决字［2019］第3号行政复议决定（以下简称“［2019］3号复议决定”），维持古丈县政府的处理决定。向金龙诉称:[2018]4号决定、[2019]3号复议决定认定事实错误，争议地系土地承包到户时发包到我户耕种管理的，有《自留山原有林木承包合同书》、《自留山使用证》为凭据。我持有的该两份证据均记载为：地名小坝上湾里，地类山林，树种松，四至分别为上齐盘山路，下齐全铁田后坎，左齐茶弄边，右齐与林场交界。该盘山路系山上唯一道路，处理决定以盘山路应为村民去“小坝上湾里”做工走的路而非山项垭口的小路为由，推定争议地不在我的土地权证登记范围内，实属认定错误，且没有事实依据。州政府未经实地调查，也未搜集证据，作出维持的复议决定，认定事实同样错误。请求：1、撤销[2018]4号决定。2、撤销[2019]3号复议决定。3、判令申请范围内的林地林木权属归向金龙所有。4、诉讼费用由被告承担。古丈县政府答辩称：一、[2018]4号决定认定事实清楚，证据确凿，理由充分。（一）本案争议的焦点之一是对向金龙持有的《自留山原有林木承包合同书》和《自留山使用证》上记载的上至“盘山路”如何理解和确认。向金龙认为“盘山路”应是山顶垭口的小路，而答辩人认为“盘山路”应为村民去“小坝上湾里”做工的路，即从“岩子上”茶弄科盘到“小坝小湾里”的原桐油地地边村民做工的盘山路，主要理由有：首先，多名知情人陈述向金龙在“小坝上湾里”承包自留山的上至为“盘山路”是指村民去“小坝上湾里”做工走的路，就是从“尖包湾”穿过“岩子上”茶弄科盘过去再到“小坝上湾里”的原桐油地地边，而且去“小坝上湾里”做工只有这一条路，也就是说这条“盘山路”的尽头就是“小坝上湾里”向金龙的自留山和其他村民的桐油地。这条“盘山路”之所以没延伸到“小坝上”，是因为“小坝上”没有村民承包的山林和土地。其次，多名知情人陈述“小坝上”已在上世纪70年代中期被大面山林场造林，而承包到户是上世纪80年代初、中期，大面山林场造林在先，承包到户在后，这也是“小坝上”荒山没有承包给村民的原因。再次，向金龙陈述的争议地地名为“小坝上”，而向金龙承包的自留山地名为“小坝上湾里”，按农村通俗地理解“湾里”的范围一般只局限于山脚沟、溪、溶两侧，不可能延伸到山顶垭口。最后，如果按向金龙的理解，上至“盘山路”的位置是在山顶垭口，那么承包的面积明显过大，不符合当时农村普遍存在的平均主义思想与公平公正的承包原则。所以，争议林地不包含在向金龙“小坝上湾里”承包的林地范围内，向金龙也不拥有争议林地使用权。（二）本案争议的焦点之二是如何确认争议林地所有权和使用权。答辩人之所以将争议林地所有权和使用权确权给铅厂一组，将争议林地林木所有权确权给大面山林场，主要理由：首先，大面山林场自上世纪60年代末70年代初建场以来一直在上铅厂生产队包括“小坝上”在内的荒山植树造林，并将砍树收益进行分成。该一事实，《高峰乡大面山林场土地承包经营权出租合同》和多名知情人的陈述可相互印证。这说明大面山林场和铅厂一组是一种租地关系，即铅厂一组将荒山的使用权出租给大面山林场进行植树造林，铅厂一组拥有荒山的所有权。按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则，大面山林场对营造的林木拥有所有权。大面山林场按照古丈县林业局制作、许可的2015年度伐区作业设计图进行砍伐作业，说明“小坝上”争议林地是大面山林场营造的人工林。其次，大面山林场和上铅厂生产队都持有《山林权证》，且都是同等效力的合法凭证。对包含争议林地在内的重叠范围内的林地所有权，根据《林木林地权属争议处理办法》第11条和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第8条的规定，处理机关既可按照双方各半的原则处理，也可根据实际情况来处理。将重叠范围内的争议林地所有权确权给铅厂一组，主要是考虑到争议林地自上世纪60年代末70年代初以来一直由大面山林场在租地造林，同时多年来双方存在木材销售收益分成的事实。如果将该争议林地所有权确权给大面山林场，既不尊重历史，也不利于现实的安定团结。二、[2018]4号决定适用法律正确。《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》是政府处理林权争议的法律依据。答辩人根据事实和证据，适用以上法律的相关规定应属适当和正确。三、[2018]4号决定主体适格，程序合法。答辩人根据原告的申请，对林权争议作出确权决定，是履行法律规定的职责，是适格的行政主体。答辩人依据相关法律的规定，到实地勘察现场、走访证人，到档案馆调取《自留山原有林木承包合同书》、《自留山使用证》、《山林权证》等书证，进行了深入细致的调查取证工作，调阅收集了大量的证据材料，并切实履行了听取当事人陈述、辩解及调解、送达等程序，处理程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。湘西州政府辩称:1、[2019]3号复议决定程序合法。被告在收到复议申请后，在法定期限内通知了申请人、被申请人及第三人参加复议程序，并要求古丈县政府进行答辩。在办理行政复议过程中，严格审查了古丈县政府的办案程序和各项依据。2、复议决定认定事实清楚。被告认真审查了所有证据，并充分听取了各方意见，依据查明的事实，认为原处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂作出维持决定。3、复议决定适用依据正确。被告依据查明的事实和审理结果适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定，适用依据正确。综上，请求驳回向金龙的诉讼请求。原审第三人铅厂一组未提交书面答辩状，其当庭表示完全同意两级政府的答辩意见。原审第三人大面山林场未提交书面答辩状，其当庭表示完全同意两级政府的答辩意见。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理查明：争议林地位于古丈县，小地名为“小坝上”，系第三人铅厂一组所有的集体土地。其四至范围为：面对山，上至小坝上包顶上，下至黄绍勇百斤粮地后坎沿小坝上的岭直上后往右平行延伸至“岩子上”向东茶弄与向金龙茶弄之间的横路尽头止，左至“大坝上”“小坝上”之间溶槽直上至包顶上马驼木材走出来的路，右至从“岩子上”茶弄里的那条横路的尽头沿“小坝上”湾直上至黄绍梅和黄绍勇桐油地地边再沿“小坝上”湾直上至“小坝上”的包项，面积45.7亩。第三人大面山林场成立于1970年1月，其初衷是为响应国家“绿化祖国、植树造林”的号召，由时任高峰公社书记向汉林提出成立造林队，有荒山的地方全部造林，造齐哪里，管齐哪里。各生产大队的书记和队长予以认可，但没有形成文字材料。根据2013年续签合同显示，其面积约为镇溪村2000亩、葛连溪村2000亩、三坪村1000亩、李家洞村1000亩、岩排溪村1000亩、铅厂村800亩，共计7800亩。林场大队成立后，在租用的土地上陆续进行植树造林。周边的几个大队开始与林场发生纠纷，提出以后应参与分成。林场遂与各大队达成口头协议，约定在主伐时按照2:1:7（村、乡政府、林场）的比例分成，间伐不分成。林场1993年开始主伐，1998年开始分成。1981年12月24日，古丈县政府向第三人铅厂一组的前身原高峰公社铅厂大队上铅厂生产队颁发了山林权证，就争议地相关地块登记为后溶，其四至范围为东至后溶大界，南至后溶小溪，西至羊垭岗，北至大坝上，面积60亩。1982年4月24日，古丈县政府向大面山林场颁发了山林权证，共计面积1.4万亩，就争议地相关地块登记为大面山，东至铅厂大队，南至岩排大队，西至李家洞队，北至镇溪大队。1984年，上铅厂生产队对山林进行发包，向金龙户承包得土地7宗，签订了承包合同，并领取了自留山使用证，就争议地相关地块其自留山使用证登记为：地名小坝上湾里，地类山林，树种松，四至为上至盘山路，下至全铁田后坎，左至茶弄边，右与林场交界。2013年6月19日，铅厂村与大面山林场续签土地承包经营权出租合同，约定将坐落在罗家溶正小寨坡大包共计800亩的集体土地（四至界限以1971年建场后古丈县林业局规划验收造林管护面积为准）的经营权出租给大面山林场，期限40年，租用费为经营土地当年木材销售纯收入的20％。2015年春，大面山林场依据县林业局规划的大面山林场2015年度伐区作业设计图，对包括争议地在内的人工林进行了砍伐。原告方进行阻止，双方产生争议。高峰乡人民政府于2015年12月30日作出高政处字［2015］1号处理决定：一、争议的“盘山路”的具体位置为：向金龙茶弄上面、向东茶弄脚下岩子上去小坝上湾里的横路、延横路直插与高峰乡大面山林场林交界。二、高峰乡大面山林场现砍伐的林木，均属大面山林场70年代末造的人工林，未越界砍伐到申请人自留山的林木。向金龙不服，申请复议。古丈县政府于2016年4月11日作出古政复决字［2016］1号复议决定，以事实不清、证据不足为由，撤销了原处理决定，并责令高峰乡人民政府重新作出行政行为。其后，高峰镇人民政府向古丈县政府提出书面申请，要求重新确定争议案确权主体单位。古丈县政府于2016年直接受理本案，认为本案涉及林地所有权，遂追加铅厂一组为第三人。经现场勘察、调查走访、听证调解不成，作出［2019］4号处理决定：一、争议林地的所有权和使用权归古丈县拥有，林木所有权归古丈县大面山林场拥有。二、申请人向金龙持有《自留山原有林木承包合同书》和《自留山使用证》记载的地名“小坝上湾里”上至界限“盘山路”为：从“岩子上”茶弄科盘到“小坝上湾里”的原桐油地地边的村民做工的盘山路；其上至界限是以“盘山路”为参照物，与“盘山路”基本平行的位置。向金龙不服，申请复议。湘西州政府经送达相关文书，审阅证据，作出［2019］3号复议决定，维持原处理决定。另查明，向金龙在诉状中提出四项诉讼请求，经法庭释明，向金龙当庭放弃第三项诉讼请求。湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点是古丈县政府作出的处理决定及湘西州政府作出的复议决定是否合法，即事实依据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。关于事实依据。应当认为处理决定认定事实清楚，理由如下：1、关于土地所有权。铅厂一组系争议林地的所有权人，向金龙并无异议。大面山林场虽基于其取得的山林权证在确权过程中主张林地所有权，但对于处理决定关于争议林地系建场之初租用铅厂一组土地且分成的事实并无争议，且其于2013年再度签订了土地承包经营权出租合同，就足以说明其认可土地所有权非其所有。2、关于土地经营权及林木所有权。首先，向金龙以自留山使用证及承包合同主张土地经营权，第三人大面山林场以山林权证及土地承包经营权出租合同主张林权，但双方的权属凭证四至范围不具体，均不足以排他性地证明自己的独有权利。其中，向金龙的权证中盘山路理解不一致，且小地名“小坝上湾里”与争议地名“小坝上”有出入；大面山林场的山林权证四至分别为各生产大队，显然过于粗疏，其2013年的出租合同也没有提交林业局验收的管护面积的相关图纸予以佐证。故，双方的权利凭证均不足以作为判定林权归属的直接凭据。其次，林场成立于1970年，向金龙承包山林于1984年，林场造林在前，相关证人证言证明了向金龙对于盘山路理解有误，且争议地人工林系林场营造，故争议地在林场已经造林的情况下不可能发包给向金龙。最后，也是尤其重要的一点，向金龙系铅厂一组村民，其主张的承包经营权来源于土地所有权人铅厂一组的发包。在本案行政程序及行政诉讼中，发包人即铅厂一组已经明示其向向金龙发包的山林不包括争议地，故处理决定以人工林系大面山营造的事实，确定争议地未经发包，且大面山林场明确表示对除林木所有权以外的争议地土地权属不再主张权利，从而将土地所有权、使用权确定给铅厂一组，林木所有权确定给大面山林场，事实依据充分。复议决定维持原处理决定，其事实认定同样依据充分。关于法律适用。处理决定适用了《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第八条第四项、第十条、第十一条、《湖南省林木林地权属争议处理办法》第五条、第八条，适用法律、法规正确。复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，适用法律、法规正确。关于程序。古丈县政府在行政行为作出前进行了现场勘察、调查走访、听证调解，并无不当。但其于2016年受理申请，至2018年11月5日才作出处理决定，违反了《湖南省行政程序规定》第一百一十四条“行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决，情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出裁决，并应当将延长期限告知申请人”的规定，程序违法。但该违法情形轻微，对向金龙权利不产生实际影响，且行政裁决期限规定的目的就在于防止行政裁决的过分延迟，如仅因此违法情形撤销处理决定，将会造成行政事项的再度延迟，有违立法目的。故，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，属于可判决确认违法、但不撤销行政行为的情形。湘西州政府在复议过程中，履行了相关程序性事项，对证据进行了审查，程序合法。综上，古丈县政府作出的[2018]4号决定，认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序轻微违法。湘西州政府据此作出[2019]3号复议决定，维持原处理决定恰当。向金龙要求撤销[2018]4号决定及[2019]3号复议决定，无事实及法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第六十九之规定，判决一、确认古丈县人民政府作出的古政处字[2018]第4号处理决定违法。二、驳回向金龙的其他诉讼请求。案件受理费50元，由古丈县人民政府负担。向金龙不服上述判决，向本院提起上诉称：原审法院在判决书中多处认定事实错误，与事实完全不相符，请求撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初49号行政判决，发回重审或改判。古丈县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。县政府所作出的处理决定事实清楚、证据确凿、主体适格，适用法律正确，处理恰当。请求驳回上诉，维持原判。湘西州政府答辩称：争议林地的经营使用权仍属于第三人铅厂片区一组集体所有，并没有发包给向金龙；争议林木的所有权应属于第三人大面山林场，不属于向金龙。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人古丈县高峰镇大面山林场未提交书面陈述意见。原审第三人古丈县未提交书面陈述意见。对原审查明的事实本院予以确认。本院认为:本案的争议焦点是古丈县政府作出的[2018]4号决定及湘西州政府作出的[2019]3号复议决定中对争议林地经营使用权及林木的所有权确权是否正确，作出决定的程序是否合法。一、对争议林地经营使用权及林木的所有权确权是否正确。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。本案中，对争议地“小坝上”的经营使用权及林木的所有权是否为上诉人所有可从以下几方面来看：其一，从上诉人持有的《自留山使用证》来看，登记的地名为“小坝上湾里”，地类山林，树种松，四至为上至盘山路，下至全铁田后坎，左至茶弄边，右与林场交界。从该记载的表述看，地名并非“小坝上”。从当地习俗看，二者的称呼存在区别，湾里仅指山脚沟、溪、溶两侧，而不延伸到山顶垭口；其二，从面积上看，延伸到山顶垭口面积过大，不符合当时的承包原则。其三，从当时的历史情况看，“小坝上”在上世纪70年代被大面山林场造林，承包到户在上世纪80年代中期，大面山林场造林在先，承包到户在后，“小坝上”并未承包给村民。且据多名知情人证实上诉人所指其权证中记载的“上至盘山路”仅指村民去“小坝上湾里”做工的路，未延伸到“小坝上”。故不应认为上诉人对争议地林地经营使用权及林木的所有权。上诉人所诉缺乏事实与法律依据，本院不予支持。二、作出决定的程序是否合法。《湖南省行政程序规定》第一百一十四条规定“行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决，情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出裁决，并应当将延长期限告知申请人”。本案中，古丈县政府于2016年受理了上诉人的确权申请，至2018年11月5日才作出处理决定，明显超过最长90日的期限规定，程序轻微违法。但由于古丈县政府迟延作出决定的行为对上诉人权利不产生实际影响，且若撤销后重做会导致行政行为的再次迟延，不符合效率原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，古丈县政府作出[2018]4号决定的行为宜确认违法。上诉人对[2018]4号决定提出复议申请后，湘西州政府按法定程序进行了审查，适用法律法规正确，其作出[2019]3号复议决定的行为合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向金龙负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊穎二〇二〇年三月二十日法官助理蹇菲书记员唐佳