浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）浙行赔终66号上诉人（原审原告）杭州市萧山区洁露幼儿园，住所地杭州市萧山区北干街道荣兴村。负责人朱芬娟，园长。委托代理人严水兴，该幼儿园工作人员。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金惠路586号。法定代表人王敏，区长。委托代理人韩志焕，杭州市萧山区教育局工作人员。委托代理人谢浙波，浙江钱江潮律师事务所律师。杭州市萧山区洁露幼儿园（以下简称洁露幼儿园）诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）其他行政赔偿一案，浙江省杭州市中级人民法院于2019年5月24日作出（2018）浙01行赔初22号行政赔偿判决。杭州市萧山区洁露幼儿园不服，向本院提起上诉。本院于2019年7月14日立案受理后依法组成合议庭进行了审查,并向最高人民法院申请延长了本案审理期限。案涉行政赔偿，经各方当事人同意本院进行调解但终未果。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止并于同年2月24日恢复了本案诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告洁露幼儿园所有的浙Ａ×××××机动车，车辆类型为中型专用校车，注册登记日期为2013年1月31日。2014年8月底，原告向萧山区教育局提交了《萧山区校车审批表》及相关申报材料。该审批表中载明申请单位为原告，运行方案中包括运行时间、起点、终点、途经道路、停靠站点、车辆号牌、驾驶人及随车教师等相关信息。2014年9月3日，萧山区交警部门、运管部门、教育部门分别在该审批表上签署了意见。其中，“交警部门”审批意见中加盖印章：“校车运行方案审核专用章，经审核，该校车运行方案符合校车使用许可”。三部门批准后该审批表即上报至萧山区政府。萧山区政府未对原告的申请作出答复。2015年12月10日，杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第285号行政判决，责令萧山区政府在判决生效之日起二十个工作日内对原告的校车许可申请作出处理决定。该判决作出后各方当事人均未上诉。2016年1月21日，萧山区政府作出《关于对洁露幼儿园校车申请不予行政许可的决定书》，载明：“你园所属地块已于2006年划入北干街道荣星村城市示范村一期扩建项目征迁红线内，且已由征迁主体依法发布了冻结通知，明确了包括你园在内的相关经营户，停办相关经营业务，按政策评估征迁。由此，你园提出的校车运行方案不合理不可行，不符合国务院《校车安全管理条例》第十四条第二款第三项规定的条件。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款以及国务院《校车安全管理条例》第十五条之规定，对你园浙Ａ×××××机动车的校车使用申请不予行政许可。”原告不服该不予许可决定，向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。杭州市中级人民法院于2016年7月29日作出（2016）浙01行初34号行政判决，以被告认定事实的主要证据不足，撤销萧山区政府于2016年1月21日作出的《关于对洁露幼儿园校车申请不予行政许可的决定书》，责令萧山区政府在本判决生效之日起二十个工作日内对原告的校车许可申请作出处理决定。该判决作出后各方当事人均未上诉。2016年9月13日，杭州市萧山区教育局作出的《关于对洁露幼儿园校车申请不予行政许可的答复书》，载明：根据国务院《校车安全管理条例》第十四条第二款第三项“取得校车使用许可应当符合下列条件：有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案”之规定，对照《杭州市学前教育促进条例》第十三条“举办学前教育机构应当符合本地学前教育发展规划，并具备下列条件：（二）有符合规定的场所、配套设施和工作人员”的要求，目前你园办学场所实际已不存在，不符合继续举办幼儿园的条件，不能招收幼儿。因此，你园的校车申请已不符合上述相关要求。据此，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《校车安全管理条例》第十五条之规定，并征求本区公安机关交通管理部门和交通运输部门意见后，根据萧山区人民政府关于你园申请校车许可的处理意见，现就该申请事项答复如下：对你园浙Ａ×××××机动车取得校车使用的申请不予行政许可。该答复书由萧山区教育局工作人员于2016年9月14日向原告方的朱芬娟、严水兴邮寄，严水兴于2016年9月19日签收信件。原告未就该答复提起行政复议或者行政诉讼。2018年7月10日，原告洁露幼儿园向萧山区政府提交国家赔偿申请书，认为由于萧山区政府怠于履行职责及行政乱作为，给其造成巨大的经济损失，请求赔偿因校车使用造成的财产损失共计人民币68.9万元，即校车车价233000元；营运费2015年7月至今共计300000元；生源损失费2015年7月至2016年1月29日共计156000元，每学期每人4000元，共39人。2018年9月3日，萧山区政府作出《不予行政赔偿决定书》，认为本行政机关不存在《中华人民共和国国家赔偿法》第四条中所述行使行政职权侵犯申请人财产权之情形；申请人主张的校车价款、营运费及生源流失费的财产损失，并非因本行政机关的不予行政许可所致；本行政机关所作的不予行政许可的决定并无不当；本行政机关已依法作出了关于申请人校车许可的处理决定，且已依法生效，综上所述，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，决定对洁露幼儿园提出的国家赔偿请求不予赔偿。原告不服，诉至杭州市中级人民法院，请求依法撤销被告《不予行政赔偿决定书》，支持原告的全部诉请，包括：1.判决被告对原告因校车停用造成的财产损失共计人民币30万元进行赔偿；2.判决被告收回校车并支付相应对价共计人民币23.3万元给原告；3.判决被告赔偿其他损失15.6万元。另查明，（2017）浙01行终263号行政裁定书查明，萧山区政府于2016年4月25日作出杭萧复字[2016]第12号行政复议决定书，认为北干街道于2016年1月29日对洁露幼儿园、严水兴房屋部分强制拆除的行为违反了法定程序，确认北干街道该强制拆除行为违法。本案庭审中，洁露幼儿园确认其使用的房屋于2016年1月29日被拆除。再查明，（2018）浙01行终177号行政判决书查明，2016年5月11日，北干街道办委托清理公司对位于杭州市萧山区北干街道荣星村4组33户房屋外露天堆放的建筑垃圾进行了清理和平整。在清理过程中，北干街道办于同月13日将洁露幼儿园停放在博奥路路边的浙Ａ×××××号校车拖移至金嘉力大酒店停车场。杭州铁路运输法院作出（2017）浙8601行初102号行政判决，以没有法定职权为由，确认北干街道办于2016年5月13日拖移洁露幼儿园所有的浙Ａ×××××黄色校车的行为违法。洁露幼儿园、北干街道办等不服该判决，提起上诉。杭州市中级人民法院于2018年4月23日作出（2018）浙01行终177号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。案涉车辆车牌号为浙Ａ×××××，登记日期为2013年1月31日，车辆类型为中型专用校车，使用性质为幼儿校车，该车辆检验有效期至2015年7月。原告购买案涉车辆，价税合计为206900元，另缴纳购置税17683元。案涉车辆已于2017年1月31日强制报废。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，原告因认为萧山区政府存在不履行法定职责及行政乱作为，对其造成经济损失，故要求赔偿。根据原告的起诉及庭审中所作说明，原告的赔偿请求共包括三项：第一、因校车停用造成的营运费损失30万元，自2015年7月至今，按3年每年10万元计算；第二、要求被告收回校车并支付相应对价共计人民币23.3万元；第三、其他损失15.6万元，按生源39人，每人每学期4000元，从2015年7月至2016年1月。原告洁露幼儿园的赔偿请求能够成立，应当满足以下条件：被告存在行政违法行为；原告产生直接的经济损失；被告的违法行为与原告经济损失之间存在因果关系。根据查明的事实，原告于2014年8月底提交《萧山区校车审批表》及相关申请材料，（2015）浙杭行初字第285号生效判决责令萧山区政府在判决生效之日起二十个工作日内对原告的校车许可申请作出处理决定。被告于2016年1月21日作出的不予许可决定，因认定事实的主要证据不足，被杭州市中级人民法院判决撤销。据此，被告确实存在行政违法行为。关于原告所诉的赔偿请求是否属于直接经济损失，以及与被告的违法行为之间是否存在因果关系。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。国家赔偿的范围仅限于直接损失，直接财产损失仅包括现有财产权益的损害和受害人将来必然获得的财产权益损失，对于因行政违法行为引发的将来可能发生的可得利益之损失不予赔偿。本案中，原告要求赔偿营运费损失30万元及其他损失15.6万元，该两项赔偿请求的基础是假定萧山区政府作出校车许可决定。但是，（2015）浙杭行初字第285号行政判决、（2016）浙01行初34号行政判决均未表明萧山区政府应当作出准予许可的决定，原告的校车申请能否获得许可，仍属于行政机关在其职权范围内应当作出的判断，原告认为萧山区政府对其校车许可“应批未批”的诉讼理由不能成立。原告诉请赔偿校车出租给他人的每年10万元的营运费，但原告既未举证证明其具有车辆营运资格，也无证据证明萧山区政府理应作出许可决定，原告主张的该项损失显然不属于其将来必然获得的财产权益损失，不属于直接损失，对该项请求不予支持。原告诉请赔偿其他损失15.6万元（生源损失）亦不属于直接损失，且与被告违法行为之间不存在因果关系，对该项请求亦不予支持。关于原告诉请收回校车并支付相应对价共计人民币23.3万元，原告该项请求实质是被告违法行为造成车辆损失的赔偿。根据本案查明的事实，案涉车辆购车价格为206900元，原告缴纳购置税17683元，合计224583元，原告认为案涉车辆对价23.3万元与事实不符。针对原告于2014年8月提交的校车许可申请，被告萧山区政府未在法定期限内作出是否准予的决定，而后作出的不予许可决定因主要证据不足被撤销，直至2016年9月萧山区教育局向原告作出答复，明确告知因原告办学场所实际已不存在，对原告浙Ａ×××××机动车取得校车使用的申请不予行政许可。案涉车辆的检验有效期至2015年7月，原告庭审中也陈述在2015年7月之后案涉车辆不再允许作为校车使用。因此，萧山区政府的上述违法行为导致案涉车辆自2015年8月至2016年9月（共14个月）能否作为原告校车使用处于不确定的状态，案涉车辆在该时间段闲置产生了一定的经济损失。其次，根据《机动车强制报废标准规定》第四条第（四）项规定，在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志的，应当强制报废。《校车安全管理条例》第二十条规定：“校车应当每半年进行一次机动车安全技术检验。”在案涉车辆的检验有效期2015年7月之后18个月内，如不进行机动车安全技术检验，该车辆应强制报废。事实上，案涉车辆已于2017年1月31日强制报废。萧山区政府的违法行为导致案涉车辆在能否作为原告校车使用处于不确定状态，该时段跨越了2个检验周期，萧山区政府对案涉车辆的强制报废应承担一定责任。但是原告在收到萧山区教育局的答复后没有及时处理车辆，对车辆的强制报废亦应承担一定责任。综上，萧山区政府对案涉车辆的损失应承担主要责任，原告应承担次要责任。考虑案涉车辆购车价格为206900元，原告缴纳购置税17683元，校车法定使用年限为15年，原告于2013年2月至2015年7月使用案涉车辆的折旧，以及原、被告的责任分配等因素，本院酌情确定由萧山区政府赔偿原告车辆损失人民币100000元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决，一、被告杭州市萧山区人民政府支付原告杭州市萧山区洁露幼儿园赔偿金人民币100000元；二、驳回原告杭州市萧山区洁露幼儿园其他赔偿请求。杭州市萧山区洁露幼儿园上诉称：原审法院作出的判决认定事实及适用法律等均有错误。第一、上诉人于2014年8月份递交了《校车审批表》及相关材料，被上诉人一直未予处理，被上诉人迟至2016年1月21日才对上诉人违法作出《关于对洁露幼儿园校车申请不予行政许可的决定书》，而在2014年8月至2015年7月，上诉人的校车申请完全符合应当准予行政许可的条件，且萧山区交警部门、运管部门、教育部门签署的意见明确证明上诉人的校车申请完全符合应当准予行政许可的条件，萧山区交警部门审批意见中明确载明“该校车运行方案符合校车使用许可”，所以被上诉人应当作出准予行政许可的决定，原审法院不依法给予认定明显是故意认定案件事实错误，故意适用法律错误。第二、根据《校车安全管理条例》第十四条，使用校车应当依照本条例的规定取得许可。取得校车使用许可应当符合下列条件：(一)车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记；(二)有取得校车驾驶资格的驾驶人；(三)有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案；(四)有健全的安全管理制度；(五)已经投保机动车承运人责任保险。上诉人申请涉案校车使用许可时完全符合上述条件，据此，被上诉人当时依法应当作出准予许可的决定，被上诉人作出不予许可的决定实属滥用职权，原审法院不依法给予认定明显是故意认定案件事实错误，故意适用法律错误。第三、因被上诉人怠于履职及违法作出涉案不予许可的决定，直接导致上诉人校车失去校车功能，直接导致上诉人校车无法当作校车使用，给上诉人造成了营运费损失共计30万元，直接给上诉人造成了生源损失费共计15.6万元，原审法院不依法给予认定明显是故意认定案件事实错误，故意适用证据错误。第四、被上诉人怠于履职及违法作出涉案不予许可的决定，直接导致上诉人校车失去校车功能，直接导致上诉人校车无法当作校车使用，客观上造成了上诉人校车被强制报废的效果，被上诉人对上诉人的校车报废承担赔偿责任。另外上诉人对校车的强制报废不存在任何过错，上诉人在得知被上诉人的违法行政行为后即寻求法律救济，上诉人已经尽到了法律义务，原审法院仅判决被上诉人支付上诉人赔偿金100000元严重显失公平公正，明显是故意认定案件事实错误，故意适用证据错误，故意适用法律错误。第五、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，行政机关因违法行为侵害受害人财产权的，受害人有获得国家赔偿的权利。第六、至今，被上诉人未对上诉人的校车许可申请作出是否许可的决定，根据(2016)浙01行初34号行政判决书，被上诉人作出的不予行政许可决定书被法院撤销后，被上诉人应当重新作出许可决定，但是被上诉人至今未作出是否许可的决定，教育局的答复不能代替区政府的最终决定。对此期间的损失，被上诉人也应当进行赔偿。本案中，被上诉人怠于履职及违法作出涉案不予许可的行政行为已被人民法院生效判决确认违法，被上诉人的涉案违法行政行为侵害了上诉人的合法财产权益，所以上诉人诉请被上诉人赔偿其给上诉人造成的财产损失有事实依据和法律依据。但是原审法院审理本案却无视《国家赔偿法》的正确规定，却仅判决被上诉人支付上诉人赔偿金100000元，判决驳回上诉人的其他诉讼请求，原审法院作出判决明显是故意适用法律错误，完全是把宪法、国家赔偿法和行政诉讼法当成了“稻草人”和“橡皮泥”，严重破坏了全面依法治国的进程，破坏了社会主义法治。人民法院具有监督行政机关依法行政的作用，如此一份判决，不仅起不到任何监督的作用，反而会鼓励行政机关违法行政，因为违法行政的成本远远低于合法行政的成本。综上所述，原审法院作出的判决认定事实根本错误，适用证据根本错误，适用法律根本错误，请求：1、依法撤销杭州市中级人民法院(2018)浙01行赔初22号行政判决书；2、依法改判被上诉人赔偿上诉人因校车停用造成的财产损失共计人民币30万元；3、依法改判被上诉人赔偿上诉人收回校车并支付相应对价共计人民币224583元；4、依法改判被上诉人赔偿上诉人其他损失15.6万元；4、依法判决被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人杭州市萧山区人民政府辩称：一、一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应判决维持原判；二、一审法院已对上诉人直接财产损失给予充分赔偿，上诉人主张的其他损失均不应赔偿。依据行政诉讼法第三十八条第二款，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；国家赔偿法第三十八条第八款规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第（三）项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，被上诉人萧山区人民政府就涉案上诉人校车许可事项，先被人民法院判决履行法定职责，后被人民法院撤销责令重作，第三次却通过杭州市萧山区教育局的名义作出《关于对洁露幼儿园校车申请不予行政许可的答复书》。虽然上诉人最终并未依法取得涉案校车许可，但在此过程中上诉人涉案车辆已因其他原因被报废，被上诉人的违法行政行为造成了上诉人的财产权损害，依法应当承担相应赔偿责任。上诉人在二审调查中变更其赔偿请求，依法无据，本院不予支持。上诉人在一审起诉中提出三项赔偿请求，即1.判决被告对原告因校车停用造成的财产损失共计人民币30万元进行赔偿；2.判决被告收回校车并支付相应对价共计人民币23.3万元给原告；3.判决被告赔偿其他损失15.6万元。对第1及第3项赔偿请求，因不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，原审法院未予支持上诉人该两项赔偿请求，并无不当。上诉人第2项赔偿请求，即“被告收回校车并支付相应对价共计人民币23.3万元”，指向被上诉人涉案违法行政行为造成的涉案校车损失。对该赔偿请求，本院考虑到上诉人购买涉案校车某、已经使用该车辆一定期限以及该车辆已被报废的事实，兼顾到各方当事人在损害构成中的违法过错程度等，酌情确定由被上诉人赔偿上诉人赔偿金人民币190000元。综上，原审法院认定事实清楚但判决赔偿金数额有所不当，本院依法应予以纠正；上诉人提出的其他赔偿请求，依法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销浙江省杭州市中级人民法院（2018）浙01行赔初22号行政赔偿判决；二、被上诉人杭州市萧山区人民政府自收到本判决之日起30日内向上诉人杭州市萧山区洁露幼儿园支付赔偿金人民币190000元；三、驳回上诉人杭州市萧山区洁露幼儿园其他行政赔偿请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本判决为终审判决。审判长 管 征审判员 刘家库审判员 徐亮亮二〇二〇年三月四日书记员 刘 芳