安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终156号上诉人(一审原告)李新忠，男，1968年5月19日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人(一审原告)葛圣江，男，1966年9月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人(一审原告)吴履娟，女，1965年8月14日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人(一审原告)何新玲，女，1973年2月28日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人(一审原告)葛培，女，1987年3月28日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。上诉人(一审原告)葛圣高，男，1958年2月5日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区，被上诉人(一审被告)安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。上诉人李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高（以下简称李新忠等六人）因诉安徽省人民政府（以下简称省政府）土地管理行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。李新忠等六人向一审法院诉称，原告均系安徽省合肥市包河区淝河镇葛大店社居委大店组村民，在本村拥有合法房屋。因原告所在区域涉及征收，为核实征收行为的合法性，原告向合肥市自然资源和规划局邮寄《政府信息公开申请表》，请求书面公开“原告房屋集体土地(位于安徽省合肥市包河区淝河镇葛大店社居委大店组)征收为国有土地的征地批准文件、补偿安置方案及其公告、征地公告、听证告知书、一书四方案、调查确认表、勘测定界图等文件”。2019年7月4日，原告李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培5人收到合肥市自然资源和规划局作出的《政府信息公开答复函》(合自然资规函〔2019〕371号)。2019年8月9日，原告葛圣高收到合肥市自然资源和规划局作出的《政府信息公开答复函》(合自然资规函〔2019〕479号)。从上述答复中原告获知原告房屋所在区域被省政府作出的《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》(皖政地〔2016〕695号，以下简称695号《批复》)予以征收。原告认为，省政府作出的695号《批复》严重损害原告的合法权益，依法向被告申请行政复议，请求撤销省政府作出的695号《批复》。省政府以695号《批复》不属于行政复议范围为由作出皖行复〔2019〕168号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称168号《决定书》），决定不予受理原告的行政复议申请。原告认为，被告作出的不予受理的复议决定违法，严重侵犯原告的合法权益，应当予以撤销。现原告依法提起行政诉讼，请求：一、撤销省政府作出的168号《决定书》，并责令其依法受理原告提起的行政复议申请；二、本案诉讼费用由被告承担。省政府向一审法院辩称，一、被告作出168号《决定书》程序合法。被告于2019年8月19日收到原告的行政复议申请，经审查后于同年8月23日作出168号《决定书》，认定原告的行政复议申请不符合受理条件，故不予受理，并于2019年8月26日将该决定书邮寄送达原告。二、被告作出的168号《决定书》事实清楚、证据充分，适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款之规定，省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由国务院批准。为实施上述土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，原国土资源部对省级政府上报的用地方案请示进行审查，报国务院审批。2015年8月15日，经国务院批准，原国土资源部作出《国土资源部关于合肥市等4市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2015〕600号，以下简称600号《批复》），同意省政府转报的安徽省合肥市等4个城市呈报的农用地转用和土地征收方案，共批准城市建设用地784.8688公顷。其中，合肥市城市建设用地674.5058公顷。为了落实600号《批复》，被告作出了695号《批复》，告知合肥市人民政府，2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收方案已经国务院批准，同意在合肥市包河区义城街道大陈村、淝河镇葛大店社居委用地范围内，转用并征收集体农用地3.6563公顷（其中耕地1.0065公顷）、征收集体建设用地2.3247公顷，未利用地0.0380公顷，合计6.0190公顷，用于城市建设。同时，将600号《批复》作为695号《批复》的附件发送合肥市人民政府。根据上述事实和有关规定，被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。国务院原法制办《关于报经国务院批准的土地征收行为行政复议有关问题的请示的复函》（国法秘复函〔2015〕826号）规定，按照土地管理法规定，为实施由国务院批准的城市土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收农用地的，国务院批准征收土地后，省级政府批准实施方案不是行政审批权限，不能视为省级政府的审批行为。对省级政府批准实施方案不服提出的行政复议申请，不属于行政复议范围。本案转用并征收集体土地的决定，系经国务院批准、原国土资源部以600号《批复》作出。被告作出的695号《批复》实质上是向合肥市人民政府转告600号《批复》的部分内容，没有突破600号《批复》内容作出新的规定，未对原告及其他被征地农民的权利、义务产生新的影响。因此，原告的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。为此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出168号《决定书》符合法律规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，原告均系安徽省合肥市包河区淝河镇葛大店社居委大店组村民，2019年7至8月份，原告通过政府信息公开获知了695号《批复》。原告认为该批复批准征收范围包括了原告房屋所在地，故于2019年8月16日向被告申请行政复议，请求撤销695号《批复》。被告于2019年8月23日作出168号《决定书》，认定原告的行政复议申请不符合受理条件，不予受理，并于2019年8月26日将该决定书邮寄送达本案原告。原告不服，诉至该院，请求撤销168号《决定书》，并由被告承担本案的诉讼费用。一审法院另查明，600号《批复》系由原国土资源部于2015年针对安徽省上报的《关于合肥等四市2015年度城市建设用地的请示》（皖政〔2015〕57号，以下简称57号《请示》）而作出的农用地转用和土地征收方案的批复。在此基础上，省政府为在安徽省内实施该批复于2016年7月8日向合肥市人民政府作出695号《批复》，表明“你市2015年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准。”并要求合肥市人民政府要“按照国土资源部国土资函〔2015〕600号文要求”组织实施，“并将供地情况报省国土资源厅备案”。一审法院认为，本案的争议焦点为168号《决定书》是否合法。原则上一个征地事项只能由一个法定机关审批，省级人民政府根据国务院作出的土地征收批复而作出的实施性批复是国务院征地批复的实施行为，不是独立的土地征收审批行为，其并未对相对人或利害关系人创设新的权利或者义务。结合本案，695号《批复》是否系600号《批复》的实施性批复则是审查的核心。对此，600号《批复》系由原国土资源部于2015年针对安徽省上报的57号《请示》而作出的农用地转用和土地征收方案的批复。在此基础上，被告省政府为在安徽省内实施该批复于2016年7月8日向合肥市人民政府作出695号《批复》，表明“你市2015年度城市建设农用地转用和土地征收方案业经国务院批准”，并要求合肥市人民政府要“按照国土资源部国土资函〔2015〕600号文要求”组织实施，“并将供地情况报省国土资源厅备案”，且695号《批复》所涉土地面积明显小于600号《批复》所涉土地面积。因此，168号《决定书》以695号《批复》系对600号《批复》的转述和实施行为为由不予受理原告的行政复议申请具有事实和法律依据。另，被告省政府在行政复议申请审查、作出决定和送达等方面均符合法定程序。综上，被告省政府的复议行为事实清楚，程序合法，应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高的诉讼请求。李新忠等六人上诉称，一审判决认定事实不清，法律适用错误，理由如下:一、本案中，被上诉人在庭审中主张695号《批复》是为了落实600号《批复》，对土地征收方案的转批。在答辩状和行政复议书中也称695号《批复》是针对600号《批复》的土地征收实施的转批。在695号《批复》中存在两个法律行为，一个是农用地转用，一个是土地征收方案。依据被上诉人答辩状和复议决定中的描述，695号《批复》只是转批了土地征收实施方案。695号《批复》转批的国务院600《批复》中的土地征收实施方案，这确实没有突破600号《批复》内容作出新的规定，从而未对上诉人的权利义务产生新的影响。据此，上诉人也对此予以承认。二、695号《批复》中的农用地转用是省政府行使自己的职权作出的土地审批行为，至少在本案中被上诉人没有证据证明695号《批复》的第一条农用地转用行为，是依据自己的职权作出还是转批国务院作出的农用地转用审批行为。三、本案无法证明695号《批复》征地范围包含于600号《批复》征地范围中，本案中被上诉人未向法院提交600号《批复》所涉及的范围，因此无法确定695号《批复》与600号《批复》所涉土地是否重叠以及重叠区域。被上诉人也未向法院提供600号《批复》和695号《批复》的红线图、勘测定界图等来佐证两者之间存在包含与被包含关系。一审法院未审查两个批复的土地地理位置关系，仅以695号《批复》所涉土地面积明显小于600号《批复》所涉土地面积，就认为695号《批复》系对600号《批复》的转述和实施行为，显然错误。综上，上诉人认为一审法院所作判决有误，请求二审法院：一、撤销2019皖01行初281号行政判决;二、撤销省政府作出168号《决定书》，并责令其依法受理上诉人提起的行政复议申请；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。一审被告省政府向一审法院提举下列证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告于2019年8月16日向被告邮寄行政复议申请书，被告于8月19日收到行政复议申请。2.不予受理行政复议申请决定书及邮寄凭证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达，以及作出168号《决定书》符合程序规定。3.600号《批复》和695号《批复》，证明批准转用、征收涉案土地的是国务院批准、原国土资源部作出的600号《批复》，695号《批复》实质上是向合肥市人民政府转告600号《批复》的部分内容，没有突破600号《批复》内容作出新的规定，未对原告及其他被征地农民的权利义务产生新的影响，695号《批复》不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，被告不予受理该行政复议申请，符合法律规定。一审原告李新忠等六人向一审法院提交下列证据：1.原告身份证复印件各一份，证明原告身份。2.原告房屋权属材料复印件各一份，证明土地位置。3.合肥市自然资源和规划局作出的合自然资规函〔2019〕371号《政府信息公开答复函》复印件及695号《批复》各一份，证明原告通过信息公开要求市规划局公开其房屋所在土地征地批复，两次公开均向原告公开了695号《批复》，但未公开600号《批复》，所以其认为695号《批复》是由被告依据土地管理法第四十五条作出的。4.合肥市自然资源和规划局作出的合自然资规函〔2019〕479号《政府信息公开答复函》复印件及695号《批复》复印件各一份，证明原告通过信息公开要求市规划局公开其房屋所在土地征地批复，两次公开均向原告公开了695号《批复》，并没向原告公开600号《批复》，所以其认为695号批复是由被告依据土地管理法第四十五条作出的。5.原告向省政府邮寄的《行政复议申请书》复印件一份，证明原告在法定期限内向被告邮寄了行政复议申请书。6.168号《决定书》复印件一份，证明原告认为被告作出的168号《决定书》事实不清，证据不足。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面通知申请人。本案中，原国土资源部经国务院批准，作出《国土资源部关于合肥市等4市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2015〕600号）；省政府根据该批复作出《关于合肥市2016年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》(皖政地〔2016〕695号)，不是行使法定批准权限，不能视为省级政府的审批行为。故李新忠等六人对省政府批准实施方案不服提出的行政复议申请，不属于行政复议范围，省政府决定不予受理李新忠等六人提出的行政复议申请符合法律规定。综上，一审判决驳回李新忠等六人的诉讼请求正确。上诉人李新忠等六人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李新忠、葛圣江、吴履娟、何新玲、葛培、葛圣高负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 朱达远审判员 姜 明二〇二〇年三月十日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。