重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0241行初3号 原告重庆夏朗科技有限公司。住所地：重庆市秀山县中和镇园区路21号（县工业园区内）。统一社会信用代码：91500241559013101W。 法定代表人杨再勇，该公司执行董事。 委托代理人刘秦飞，重庆恩杜律师事务所律师。 委托代理人陈雪琴，重庆恩杜律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（原重庆市秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局）。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人周兴芝，该局工作人员。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 原告重庆夏朗科技有限公司请求撤销被告重庆市秀山土家族苗族自治县规划自然资源局（以下简称秀山县规划和自然资源局）作出的《土地用途行变更回复》一案，本院于2020年1月17日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年3月3日公开开庭审理了本案。原告重庆夏朗科技有限公司的委托代理人刘秦飞、陈雪琴，被告秀山县规划和自然资源局的委托代理人周兴芝、刘定刚到庭参加诉讼,其机关负责人没有到庭参加诉讼，但向本院出具了情况说明。本案现已审理终结。 被告秀山县规划和自然资源局于2020年1月15日作出《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》，该回复内容为：一、你公司要求将位于秀山县乌杨街道（原中和镇）园区路，21号（房地产权证号：317D房地证2010字第01XXX号）所涉土地（面积29583.94平方米）用途变更为综合用地一事。经查，317D房地证2010字第01XXX号房地产权证上载明的29583.94平方米土地用途为综合用地，不需对此进行变更。 二、关于你公司要求取消该房地产权证上载明的：“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”的限制条件问题。我局认为，根据原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局《挂牌出让秀山工业园区A6地块国有建设用地使用权实施方案》及双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，该地块第一部分面积86820平方米（合130.23亩）的用地性质为工业用地；第二部分面积36669平方米（合55.0035亩）的用地性质为综合用地，土地用途为：该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设。因此，该房地产权证上记载的事项符合出让合同的约定，不能取消该项限制条件。特此回复。 原告诉称，2010年6月9日，深圳夏朗通讯技术有限公司（以下简称：“深圳夏朗公司”）与秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会（原重庆秀山工业园区管理委员会）（以下简称：“园区管委会”）签订了《项目投资合同书》，约定深圳夏朗公司在工业园区建“年产200万台NAMO手机，手机配套产品生产项目”，园区管委会提供184亩土地作为项目用地，项目用地性质：70%为工业用地，30%作为综合用地，土地使用年限为50年。深圳夏朗公司在园区内设立独立的企业法人进行经营。2010年11月23日，原告与秀山县国土资源与房屋管理局（以下简称：“秀山国土局”）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定秀山国土局出让123489平方米土地给原告。2010年12月31日，秀山国土局给原告颁发了房地产权证，房地产权证号为：317D房地证2010字第01XXX号。原告当时未使用30%的综合用地，一直没有仔细核对《国有建设用地使用权出让合同》及产权证上记载的内容。2019年10月原告准备规划利用该30%的综合用地才发现《国有建设用地使用权出让合同》及产权证对该地的用途作了限制：“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”（产权证上的限制说明是颁证后补加上去的）。该限制与《项目投资合同书》的约定不符，《项目投资合同书》中并没有对该30%的综合用地的土地用途作限制。原告受让该地块的土地使用权是基于秀山县政府的招商引资政策，秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会也是根据县政府的招商引资政策与深圳夏朗通讯技术有限公司签订的《项目投资合同书》。而原告与秀山国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》只是为了办理产权证履行的办证程序，而不能对《项目投资合同书》的内容作变更。现该限制对原告企业扩大生产规模造成严重的影响，不能满足企业的发展需要。 综上所述，被告与原告签订《国有建没用地使用权出让合同》及颁发给原告的产权证中对该30%部分的土地用途作了限制，该限制与《项目投资合同书》的约定不符。现已对原告的企业发展造成严重的影响，不能满足企业的发展需要。因此，特诉至贵院，请求贵院依法撤销被告于2020年1月15日作出的《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》，并责令被告重新作出变更。 被告辩称，一、原告要求“撤销被告于2020年1月15日作出的《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》（以下称回复），并责令被告重新用作出变更”的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。首先，答辩人作出的回复所依据的事实清楚，证据充分。原告与原秀山县国土房管局（即答辩人）签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下称出让合同）已经明确约定了出让土地用途，答辩人依据双方订立的出让合同约定，对原告要求变更土地用途的申请作出回复，不知有何不妥？答辩人回复的内容客观真实，于法有据。原告与答辩人既然在出让合同中已对出让土地的用途进行了约定，原告就应当按照约定的用途使用受让的土地，任何一方均无权擅自作出变更。答辩人对此作出回复，不知原告为何要诉请人民法院撤销？其次，既然原告要求答辩人“重新作出变更”，那么答辩人不禁要问，原告到底是要求答辩人怎样变更？如果原告仍然要求将证号为317房地证2010字第01XXX号房地产权证（以下称房地产权证）所涉“土地用途变更为综合用地”，那么答辩人可以明确告知原告，该房地产权证上登记的土地用途即为“综合用地”，勿需进行变更。原告诉称的事实和理由不能成为支持其诉讼请求的理由。1、既然原告诉称与答辩人签订了《出让合同》，并就案涉土地为原告颁发了《房地产权证》，那么原告为何不按《出让合同》约定和《房地产权证》上载明的土地用途使用案涉土地？2、原告诉称答辩人在《出让合同》及《房地产权证》中对案涉土地的用途限制为：“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”。并认为该权利限制与原告和秀山县工业园区管理委员会签订的《项目投资合同书》约定不符。以此作为提起诉讼的理由。对此答辩人认为，原告的这一诉讼理由存在以下谬误：第一、原告与答辩人订立的《出让合同》主体适格，内容合法，出让合同中对案涉土地用途作出的限制性约定是双方的真实意思表示，该《出让合同》合法有效。答辩人为原告办理的房地产权登记的依据就是《出让合同》，该《出让合同》对案涉土地用途约定的限制性条款未经法定程序确认为无效之前，原告无权要求答辩人对其约定的事项作出变更。第二、既然原告认为是因《出让合同》和《房地产权证》中对案涉土地用途作出的限制有悖于《项目投资合同书》的约定，违背了原告的真实意思，并且该限制性条款已经严重影响原告生产规模的扩大，那么原告为何不诉请人民法院撤销或者确认无效？原告怎么能够诉请人民法院直接判决答辩人作出变更？原告与答辩人订立的《出让合同》约定的所谓限制性条款未被确认无效之前，答辩人有什么权利对其进行变更？无论产权证上的颁证时间与限制条款约定时间是否一致，均不能以此事实支持原告的诉讼请求，登记机关发现原来登记的内容与出让合同不符，也可以进行补正，出让合同的约定条款，未经法院确认无效，原告无权要求被告直接进行变更。 综上所述，答辩人认为，原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立。为此，答辩人请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院举示了如下证据： 证据一、《申请书》、《房地产权证》。证明目的：可以证明以下事实：1、可以证明原告向被告申请，要求在秀山城市总体规划中将证号为317D房地证2010字第01XXX号房地产权证所涉29583.94平方米土地用途变更为综合用地；2、案涉土地登记的土地用途本身即为综合用地，不需对其进行变更。 证据二、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于招拍挂出让工业园区A6地块的请示》、《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关挂出让秀山工业园区A6地块国有建设用地使用权实施方案》、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于同意公开招拍挂出让工业园区A6地块国有建设用地使用权实施方案的批复》。证明目的：可以证明以下事实：1、出让案涉土地的实施方案已经秀山县人民政府批准；2、秀山县人民政府对批准的用地性质为综合用地，土地用途为：该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套用房的建设，不能用于房地产开发建设。 证据三、《秀山县国土资源和房屋管理局国有土地使用权挂牌出让公告》、《国有建设用地使用权出让合同》。证明目的：可以证明以下事实：1、挂牌出让公告中对案涉土地设定的用地性质为综合用地，土地用途为：该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房，不能用于房地产开发建设；2、原告与原秀山县国土房管局签订的出让合同第十三条第（二）项明确约定：第二部分面积为36669平方米（案涉土地）用地性质：综合用地；土地用途：该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地开发建设。如果原告要改变案涉土地的用途，显然违反出让合同约定。 原告为证明其主张的事实，在举证期限内提交了以下证据材料： 证据一、《项目投资合同书》。证明目的：1、证明重庆秀山工业园区管理委员会对秀山工业园区启动区A6-1/01地块（以F简称项目用地）的用地性质为：70%为工业用地，其他30%作为综合用地，土地使用年限为50年。 证据二、《国有建设用地使用权出让合同》。证明目的：证明秀山县国土资源与房屋管理局对该项目用地确认第一部分面积为86820平方米的用地性质是工业用地，第二部分面积为36669平方米的用地性质为综合用地，该综合用地的土地用途只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设。 证据三、《重庆市房地产权证》。证明目的：1、证明秀山县国土资源与房屋管理局对坐落于秀山县乌杨街道（原中和镇）园区路21号（县工业同区内）的土地用地性质登记为综合用地，土地用途为只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设；2、产权证的颁证时间为2010年12月31日，记事栏中限制部分的内容2011年1月10日才增添上去，与颁证时间不符，并且增添的内容使用白纸另行打印，时间系手写体。 证据四、《申请书》、《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》。证明目的：1、证明重庆夏朗科技有限公司向被告秀山县规划和自然资源局提出将位于秀山县乌杨街道（原中和镇）园区路21号（县工业园区内）的土地用途变更为综合用地，并取消该块土地“只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”的申请；2、证明秀山县规划和自然资源局未取消该地块土地用途的限制。 经庭审质证，原告对被告举示的证据质证意见为： 对证据一，真实性合法性不持异议，对第二项证明目的有异议，我们的申请有两项，第二项要求取消30%综合用地的限制；对证据二，真实性合法性无异议，但对于请示和实施方案的内容有异议，该实施方案和请示增加了30%综合用地的限制性条款，与项目投资合同不符；项目投资合同是工业园区管委会与招商引进企业签订的，在土地出让方案部分与招商引资内容部分相违背；对证据三，真实性合法性无异议，但对证明目的和内容有意见，与证据二的意见一致。 经庭审质证，被告对原告举示的证据的质证意见为： 对证据一，真实性合法性不持异议，该项目投资合同书的约定能否对抗原被告双方签订的土地出让合同的效力，请人民法院确认；对证据二，真实性合法性关联性不持异议，该证据不能证明约定是否合法有效；对证据三，真实性合法性不持异议，该证据不能够达到原告的证明目的，产权证上的颁证时间与限制条款颁发的时间不符，也不能否认出让合同约定的效力，也不能证明产权证上登记的内容是错误的，反而证明登记机关发现登记内容与出让合同不一致，登记机关进行补正；对证据四，申请书真实性无异议，对回复的真实性合法性不持异议。 1145san经庭审举证、质证，本院对原、被告举示的证据认证如下： 原告所举示的证据一至证据四，被告质证对其真实性均无异议，本院认为该四组证据与本案具有真实性和关联性，能够证明案涉30%的综合用地记事栏中附加的限制说明与综合用地性质特征本身存在冲突，本院予以采信。 被告举示的三组证据虽具有证据的真实性和关联性，但达不到证明其对案涉30%的综合用地附加限制性说明具有合理的法律依据，亦达不到证明其作出《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》的合理性、合法性的证明目的。 经审理查明，2010年6月9日，深圳夏朗通讯技术有限公司与秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会（原重庆秀山工业园区管理委员会）签订了《项目投资合同书》，约定深圳夏朗通讯技术有限公司在秀山土家族苗族自治县工业园区建“年产200万台NAMO手机，手机配套产品生产项目”，园区管委会提供184亩土地作为项目用地，项目用地性质：70%为工业用地，30%作为综合用地，土地使用年限为50年。按照《项目投资合同书》的约定，深圳夏朗通讯技术有限公司在秀山县工业园区管理委员会内设立独立的企业法人（即，本案原告重庆夏朗科技有限公司）进行经营。2010年11月23日，原告重庆夏朗科技有限公司与原秀山土家族苗族自治县国土资源与房屋管理局（现秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定秀山县国土资源与房屋管理局出让123489平方米土地（秀山县工业园区内）给原告。2010年12月31日，原秀山县国土资源与房屋管理局给原告颁发了房地产权证，房地产权证号为：317D房地证2010字第01XXX号，土地用途为：综合用地；土地使用面积为：29583.94平方米。2011年1月10日，原秀山县国土资源与房屋管理局在317D房地证2010字第01XXX号房地产权证的记事栏中补加载明：用地性质：综合用地；土地性质：该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设。建筑密度……。 2019年12月19日，原告向被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局提交《申请书》，申请事项为：一、请求贵局将申请人的土地（土地位于秀山县乌杨街道（原中和镇）园区路XX号（县工业园区内，）面积：29583.94平方米，房地产权证号为：317D房地证2010字第01XXX号的土地用途变更为综合用地；二、请求贵局取消317D房地证2010字第01XXX号产权证中“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”的限制。2020年1月15日，被告作出《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》。2020年1月17日，原告因不服被告作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》，并责令其重新作出变更。 另查明，原秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局和原秀山土家族苗族自治县规划局机构改革后，组建为秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。 本院认为，原告系秀山土家族苗族自治县人民政府招商引资引进的企业，经秀山土家族苗族自治县工业园区管理委员会与原告协商，签订了《项目投资合同书》，该合同中约定，由政府出让184亩（出让土地价款以实地丈量为准）土地给原告作为项目用地，出让给原告的土地中，70％为工业用地，30％为综合用地。事后，为完善用地手续，通过挂牌出让程序，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并为原告颁发了317D房地证2010字第01XXX号《重庆市房地产权证》，该证中载明29583.94平方米土地性质为综合用地。对上述事实，原、被告均无异议，其争议的焦点在于：一、317D房地证2010字第01XXX号房地产权证记事栏中对出让的29583.94平方米综合用地用途的限制性约定条款是否与综合用地的性质特征相符；二、被告秀山县规划和自然资源局2020年1月15日作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》是否合法。下面逐一进行评述： 关于焦点一、根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，居住用地的使用权出让最高年限为七十年；工业用地的使用权出让最高年限为五十年；综合用地的使用权出让最高年限为五十年；……。从该规定可看出，不同用途的土地，其性质特征也不同。本案中，原、被告因出让的29583.94平方米综合用地用途的限制性约定条款是否合法发生争议，有必要对综合用地的性质特征加以评析。综合用地是指同一宗地上包含两种或两种以上不同用途的土地。例如商业、居住综合用地，科研设计、办公综合用地等。综合用地可分两种情形，一种是多种用途不动产很难分割，只有一个使用者；另一种是各用途不动产之间可以分割，使用者为不同单位、个人。例如：底下两层为商业，上面为居民住宅楼等。上述事实说明，综合用地及所建的建筑物是可以对外向自然人等出卖的。结合本案事实，原、被告双方对317D房地证2010字第01XXX号房地产权证中出让的29583.94平方米土地用途为综合用地的事实均无异议，但从该产权证记事栏中明确的：“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”文字内容来看，其实质属工业用地性质范围，与综合用地的性质特征明显不符，即该限制性条款与综合用地的性质特征存在严重冲突。既然原、被告双方对317D房地证2010字第01XXX号产权证中出让的29583.94平方米土地用途为综合用地的事实均无异议，那么317D房地证2010字第01XXX号房地产权证记事栏中明确的：“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”的限制性条款无事实和法律依据。 关于焦点二、从被告作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》内容来看，317D房地证2010字第01XXX号房地产权证记事栏中记载的限制性说明条款基于原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》而来，但并不表明该限制性说明条款一定合法，因被告出让给原告的29583.94平方米土地用途性质为综合用地，而《房地产权证》中限制性说明条款的土地用途实质是工业用地性质，其与原、被告双方达成的29583.94平方米土地用途性质为综合用地意愿相悖。故被告作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》无事实和法律依据。虽然行政行为一经作出，即具有确定力。但行政行为的确定力并非是绝对的，行政主体发现自己的行政行为确实具有违法或不当情形，可以依法予以改变；行政相对人亦可以依法向法定国家机关请求改变。《国务院关于全面推行依法行政的决定》〔国发（1999）23号〕第六条规定：“要强化行政执法监督。……要切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为；……”。据此，原告申请被告变更317D房地证2010字第01XXX号房地产权证记事栏中明确的：“该部分土地只能作为工业企业用于职工倒班或配套设施用房的建设，不能用于房地产开发建设”的请求于理于法有据。 综上，被告秀山县规划和自然资源局2020年1月15日作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》证据不足，且于法无据，依法应予以撤销重作。原告诉称的事实理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局2020年1月15日作出的《秀山县规划和自然资源局关于夏朗科技有限公司申请土地用途变更的回复》。 二、责令被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局在本判决书生效后60日内对原告重庆夏朗科技有限公司的《申请书》重新依法作出行政行为。 案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  白 云 人民陪审员  糜良政 人民陪审员  曾凡伟 二〇二〇年三月十二日 法官 助理  伍佳丽 书 记 员  莫金炎