安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终149号上诉人(一审原告)侯建亭，男，1979年05月18日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)乔华银，女，1969年10月16日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)杨淑兰，女，1968年04月20日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)王秀芹，女，1953年12月20日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)李文英，女，1951年08月17日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)侯盼峰，男，1973年07月01日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)侯金龙，男，1973年02月07日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)侯建明，男，1962年11月07日出生，汉族，住安徽省太和县。上诉人(一审原告)张驰，男，1990年02月02日出生，汉族，住安徽省太和县。被上诉人(一审被告)安徽省人民政府。住所地合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。上诉人侯建亭、乔华银、杨淑兰、王秀芹、李文英、侯盼峰、侯金龙、侯建明、张驰（以下简称侯建亭等九人）因诉安徽省人民政府不履行土地行政管理特定职责一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。侯建亭等九人向一审法院诉称，安徽省人民政府于2015年8月24日作出皖政地（2015）584号《关于太和县2015年第3批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》，该批复涉及到征收原告的土地、附属物（房屋）。2019年5月30日，原告通过安徽省人民政府给范恒武等人回复的N0.[2019]69号政府信息公开答复书得知，安徽省人民政府没有依法规定被征收土地上房屋及其他附属物的补偿标准。《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施办法》都明确规定了被征收土地上的附着物（房屋）的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定，而自上述法律实施以来被告一直没有履行规定被征收土地上的附着物（房屋）补偿标准的法定职责，致使原告的土地被征收后土地上的附属物（房屋）无法得到合法的补偿。综上所述，被告不履行上述法定职责行为严重违法，严重损害了原告的合法权益，故依法提起诉讼，请求：1.确认被告不履行规定被征收土地上的附着物（房屋）补偿标准的法定职责行为违法。2.判决被告依法履行规定被征收土地上的附着物（房屋）补偿标准的法定职责。3.诉讼费用由被告承担。安徽省人民政府向一审法院答辩称，一、被答辩人所称答辩人未规定被征地土地上的附着物(房屋)补偿标准与事实不符。一是《安徽省实施办法》规定了被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算…每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍…被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。该法规定了征用土地时土地补偿费和安置补助费的补偿标准，同时明确了由省、自治区、直辖市规定被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准。为落实“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”的法律规定，《安徽省实施办法》第三十七条对“被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准”作出了具体规定。二是答辩人制定并公布实施了征地统一年产值标准和区片综合地价。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第“（十二）”条规定：“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”。2010年6月26日，原国土资源部（现自然资源部，下同）印发《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号），决定全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价，要求“各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”。按照上述规定，答辩人于2009年12月31日发布《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2009]132号，以下简称“132号文”），制定并公布实施《安徽省征地区片综合地价标准》和《安徽省征地统一年产值及补偿标准》，同时在通知中规定“各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，制订被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准”。此后，根据国家规定和我省经济发展状况，答辩人分别于2012年5月15日、2015年2月28日先后发布《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2012]67号，以下简称“67号文”）、《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》(皖政[2015]24号，以下简称“24号文”)，两次调整并公布实施《安徽省征地区片综合地价标准》和《安徽省征地统一年产值及补偿标准》，同时在通知中规定：“各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，调整被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准”。阜阳市人民政府按照上述文件要求，先后印发《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政发[2013]53号）和《阜阳市人民政府关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政秘[2015]205号)等文件，制定并公布实施阜阳市被征收土地上的青苗和房屋等附着物补偿标准。因此，被答辩人所称答辩人未规定被征地土地上的附着物(房屋)补偿标准与事实不符。二、答辩人已经依法履行了法定职责。根据土地管理法和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，我省制定了《安徽省实施办法》，规定了被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准。答辩人先后印发132号文、67号文和24号文，制定并公布了全省征地统一年产值标准和区片综合地价，同时授权各设区的市人民政府制定和调整本行政辖区被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准。阜阳市人民政府已按照要求制定和调整了阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准。因此，答辩人已依法履行了法定职责。综上，答辩人已经依法履行了法定职责，被答辩人所称答辩人未规定被征地土地上的附着物(房屋)补偿标准与事实不符，请求人民法院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求。一审法院审理查明，2009年12月31日，安徽省人民政府发布132号文，制定并公布实施《安徽省征地区片综合地价标准》和《安徽省征地统一年产值及补偿标准》，同时在通知中规定“各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，制订被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准”。此后，安徽省人民政府分别于2012年5月15日、2015年2月28日先后发布67号文、24号文，两次调整并公布实施《安徽省征地区片综合地价标准》和《安徽省征地统一年产值及补偿标准》，同时在通知中规定：“各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，调整被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准”。阜阳市人民政府按照上述文件要求，先后印发《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政发[2013]53号）和《阜阳市人民政府关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政秘[2015]205号）等文件，制定并公布实施阜阳市被征收土地上的青苗和房屋等附着物补偿标准。原告因其使用的集体土地被征收，称土地附属物（房屋）未得到合法补偿，认为被告未履行规定被征收土地上的附着物（房屋）补偿标准的法定职责，侵犯其合法权益，故提起诉讼，请求判如所请。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十七条规定，被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准：（一）被征用耕地上的青苗，按照当季作物的产值补偿；多年生作物，按照其年产值补偿；无青苗的，不予补偿。（二）鱼苗放养2年以上的，不予补偿；不足2年的，按照放养鱼苗费的3至4倍补偿。（三）用材林、防护林、特种用途林主干平均胸径大于20厘米的，按照其实有材积价值的10%至20%补偿；主干平均胸径5至20厘米的，按照其实有材积价值的60%至80%补偿。（四）苗圃苗木、经济林、薪炭林按照其被征用前三年平均年产值2倍补偿；尚无产值的，按投资2倍补偿。幼龄林、新造林按实际投资2倍补偿。（五）房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。上述法律规定了被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。本省地方法规规定了被征收土地上的青苗和附着物的补偿费标准，房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。安徽省人民政府分别于2009年12月31日、2012年5月15日、2015年2月28日发布132号文、67号文、24号文，规定各市、县征地补偿标准由省人民政府统一制订，并规定各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，调整被征收土地上的房屋、其他附着物补偿标准。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托”。安徽省人民政府将其规定被征收土地上的房屋、其他附着物补偿标准的职责授权各市人民政府规定的行为属于行政委托，且安徽省阜阳市人民政府根据本地经济发展水平和实际情况已制定发布《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政发[2013]53号）和《阜阳市人民政府关于印发阜阳市被征土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政秘[2015]205号）等文件，对阜阳市被征收土地上的房屋、其他附着物补偿标准作出了规定。因此，安徽省人民政府上述履行规定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准职责的行为并不违反法律规定，原告认为安徽省人民政府未履行规定被征收土地上的附着物（房屋）补偿标准职责行为违法的诉讼理由，缺乏事实和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告侯建亭等九人的诉讼请求。侯建亭等九人上诉称，一、一审判决认定事实错误。被上诉人作出的皖行复[2019]61号《行政复议决定书》和NO.[2019]69号《政府信息公开答复书》，都明确确认被上诉人没有依法规定“被征收土地上的附着物(房屋)的补偿标准”。阜阳市人民政府2013年8月1日作出的《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋附着物补偿标准的通知》(阜政发[2013]53号)中的“阜阳市被征收土地上的房屋、其他附着物补偿标准”违反《土地管理法》《安徽省实施土地管理法办法》强制性规定，且不能视为安徽省人民政府履行法定职责。《土地管理法》《安徽省实施土地管理法办法》都明确规定了被征收土地上的附着物(房屋)的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。被上诉人作出的《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》(皖政［2012]67号)、(皖政［2015]24号)第四条中规定的“各市人民政府应根据本地经济发展水平和实际情况，制定(调整)被征收土地上的房屋、其他附着物及青苗补偿标准”与《土地管理法》、《安徽省实施土地管理法办法》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》(2017年修正本)第四条中的相关强制性规定相抵触，不具有法律效力。被上诉人无权授权其他下级部门制定“被征收土地上的附着物(房屋)的补偿标准”，且违反《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发(2018)37号)明确规定。二、一审判决适用法律错误。一审判决中引用的《最高人民法院适用的解释》第二十条第三款的规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，都是对行政诉讼被告资格的规定，该两项规定与本案没有关联性，更不能证明被上诉人有权委托下级部门规定“被征收土地上的附着物(房屋)的补偿标准”。况且阜阳市人民政府是具有独立法人资格的行政机关，其不属于上述法条中的“内设机构”、“派出机构”和“其他组织”。综上所述，被上诉人未依法履行法定职责的行为严重违法，应当判令被上诉人依法履行法定职责。请求：1、撤销一审判决，判决确认被上诉人不履行规定被征收土地上的附着物(房屋)补偿标准的法定职责行为违法;2、判决被上诉人依法履行规定被征收土地上的附着物(房屋)补偿标准的法定职责。侯建亭等九人向一审法院提交下列证据：证据一，原告身份证复印件。证据二，（2016）皖12行初39号《行政判决书》。证据一和证据二，证明原告主体资格，证明原告都属于被征收土地的农民，与本案所诉行为具有利害关系，是适格原告。证据三，安徽省人民政府办公厅NO.［2019]69号《政府信息公开答复书》。证明：1、被告没有履行法定职责；2、原告在法定期限内提起诉讼。证据四，皖行复［2019]61号《行政复议决定书》。证明被告没有履行法定职责。安徽省人民政府向一审法院提举下列法律依据：《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十七条、《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2009]132号）、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2012]67号、皖政[2015]24号）。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(二)项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令行为提起的诉讼。第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述法律规定，行政机关制定、发布其他规范性文件的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，当事人直接对规范性文件提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，当事人在提起行政诉讼时，对被诉行政行为所依据的规章以下的规范性文件请求人民法院一并审查的，人民法院应当予以审查并作出处理。本案中，上诉人侯建亭等九人认为安徽省人民政府没有履行《中华人民共和国土地管理法》第四十七条职责，请求判令安徽省人民政府及时规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准”。而安徽省人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，制定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准”，属于制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院受案范围，且安徽省人民政府已经授权所辖市人民政府制定了相关补偿标准，故一审法院判决驳回侯建亭等九人的诉讼请求并无不当。对于行政机关所作的“抽象行政行为”或者“制定规范性文件”等行为，按照法律规定，应由相关人大及其常委会或者行政机关监督，不属于人民法院监督范围。上诉人若要求安徽省人民政府履行制定规范性文件职责，可循法律规定途径寻求救济。综上，一审判决认定事实清楚，裁判理由虽有所不当，但不影响裁判结果的正确性。上诉人侯建亭等九人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人侯建亭、乔华银、杨淑兰、王秀芹、李文英、侯盼峰、侯金龙、侯建明、张驰负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……