山东省淄博市博山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0304行初47号 原告张杰，男，1957年12月1日出生，汉族，个体经营，住博山区。 委托代理人王凯，淄博博山光正律人法律服务所法律工作者。 委托代理人孙连义，淄博博山光正律人法律服务所法律工作者。 被告淄博市博山区综合行政执法局，统一社会信用代码11370304F490900698。住所地：博山区凤凰山路3号。 负责人亓志伟，局长。 出庭应诉负责人周波，党组成员。 委托代理人丁鹏，该局城西中队中队长。 委托代理人丛强，山东盛诚律师事务所律师。 原告张杰诉被告淄博市博山区综合行政执法局城市管理限期拆除一案，于2019年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院于2020年1月10日公开开庭审理了本案，原告张杰及委托代理人王凯，被告淄博市博山区综合行政执法局的负责人周波及委托代理人丁鹏、丛强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告淄博市博山区综合行政执法局于2019年8月6日作出博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书。主要内容为：经查，张杰未取得建设工程规划许可证，在博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××和博山区××路××号居民楼西侧（现场查看为仓库××改建、扩建、加建房屋，该范围内的违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予张杰自收到本决定书之日起15日内自行拆除上述范围内违法建筑的决定。 原告张杰诉称，原告主张被告作出的博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书中所涉房屋，均属原告合法所有，并依法取得国有土地使用证以及房产所有权证，原告的房屋坐落于柳杭路46号，并非被告所涉及的柳杭路45号。因此，请求法院依法撤销被告作出的博执限拆字[2019]第02023号具体行政行为。 原告向本院提供以下证据：1、限期拆除决定书。2、1999年12月2日原告与青岛铁路土地管理局淄博管理站签订的借用铁路土地协议书。3、1999年12月2日青岛铁路土地管理局淄博管理站收到条一份。4、2002年1月12日淄博市博山区蔬菜副食品公司与原告签订的房屋转让协议一份。5、淄博市博山区蔬菜副食品公司收款收据7份。6、淄博市博山区蔬菜副食品公司的房屋所有权证、国有土地使用证。7、2013年9月21日原告与妻子孙艳同其子张腾达签订的房屋赠与协议一份。8、邢世军等8人的证明材料。9、博山区土地管理局收款收据一份。原告提供上述证据证明被告认定事实错误，因此作出的限期拆除决定书是错误的，应当依法撤销。 被告淄博市博山区综合行政执法局辩称，一、原告未取得建设工程规划许可证，在博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××和博山区××路××号居民楼西侧改建、扩建、加建房屋，其行为严重违反《中华人民共和国城乡规划法》及其他法律、法规的相关规定，且经调查，原告的违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响，理应拆除。二、我局依职权在经过协查、调查、测绘等大量工作基础上，根据查明事实、证据，依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，所作出博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确。三、原告没有提供任何证据证明其改建、扩建、加建的房屋是合法建筑，其诉状中所称的房屋坐落地址应以公安部门出具的门牌调查复函及现场查验情况为准。综上所述，被告对原告作出的行政行为系依法履行职责，所作出的博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书符合法律规定，理应维持。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市博山区综合行政执法局向本院提交以下证据、依据：1、《关于对××房屋规划手续情况进行核定的函》及淄博市自然资源局博山规划管理办公室博规复函字[2019]1-001号《关于对××房屋规划手续核定意见的复函》。2、博综执法函字[2019]19号《案件协查函》及淄博市自然资源局博山规划管理办公室《关于对博山区××路××号居民楼南侧建筑物核定意见的复函》。3、博综执法函字[2019]6号《案件协查函》及博山区不动产登记中心《产权、产籍档案证明》两份及房产分丘平面图一份。4、博综执法函字[2019]5号《案件协查函》及《博山区商业服务中心关于信访案件协查的复函》、房屋转让协议及房地产分户平面图。5、博综执法函字[2019]18号《案件协查函》及淄博市公安局博山分局博公函[2019]1号《关于对柳杭路门牌调查问题的复函》。6、调查（询问××笔录、现场谈话视频内容、检查（检测、检验、勘验××笔录、调查报告、集体讨论记录、询问及勘验光盘各一张。7、《淄博市博山区综合行政执法局关于督促违法建设责任人依法接受处理的公告》及公告报纸、在柳杭路1号83处张贴公告照片两张。8、立案审批表。9、淄博金宅测绘有限公司出具的《淄博市房屋建筑面积测绘报告》。10、限期拆除告知书及送达回证。11、张杰听证申请书，听证会通知书、送达回证、听证会公告及违法现场张贴听证会公告照片六张，张杰授权委托书两份。12、行政处罚听证笔录及听证主持人**的山东省行政执法听证主持人证。13、听证报告、集体讨论记录、限期拆除决定书及送达回证。14、履行行政决定催告书及送达回证、张杰申辩意见。15、博综执法字[2019]66号《关于强制拆除违法建设的报告》及博山区人民政府《关于同意博山区综合行政执法局申请拆除违法建设的批复》。16、张杰听证时提交的国有土地使用证、房屋转让协议、青岛铁路土地管理局淄博管理站收到条、申请书各一份。17、对涉案房屋进行测绘和勘验、送达限期拆除告知书、送达限期拆除决定书的保全证据公证书各一份。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第十三条；《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（淄博市人民政府令第39号××第二条、第十三条、第十四条第二项；博山区人民政府办公室《关于印发博山区综合行政执法体制改革实施意见的通知》（博政办发[2017]10号××第六页第五段明确将博山区城市管理和行政执法局更名为“博山区综合行政执法局”；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条；1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（已于2008年1月1日废止××第三十二条、第四十条也作出明确规定，证实原告的行为自始至终是违反法律规定的；《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条。被告提供以上证据、依据证明其作出的限期拆除决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确。 经庭前证据交换及庭审质证，双方当事人质证意见如下： 对被告提供的证据、依据：原告对5号、16号证据无异议。对其他证据、依据均有异议，具体意见如下：对1号证据认为，第一，淄博市自然资源局博山规划管理办公室在给被告的复函中并未明确指出××营业房没有办理相关的手续。第二，该复函陈述了该办公室自2003年以来的相关资料，而涉案的房屋其建造的时间均在上世纪70、80年代。对2号证据认为，该办公室在2019年7月17日的复函中提到了涉案房屋位置在淄博市城市总体规划2011-2020博山城区规划用地图中，规划用地的性质是道路用地及公共绿地，原告购买、租赁房屋分别为2002年和1999年，自2011年至2020年十年间没有接到任何部门和单位的告知书。该复函中所提及的城市总体规划，没有进行公示，也未征求相关责任人的意见，不符合法律规定。对3号证据真实性无异议，需要说明的是原告从博山区蔬菜副食品公司购买涉案房屋时其使用面积在1000平方米之上，原告购买之后并未进行改建、扩建或翻建。对4号证据认为，被告在2019年4月17日案件协查函中的内容有明显的瑕疵，该协查函指出经调查涉案的位置、权属最早为蔬菜公司，其发出协查函的时间为4月17日，但是根据被告提供的3号证据博山区自然资源局出具的产权、产籍档案证明时间为2019年4月22日。对6号证据认为，其中的调查笔录无原告的签字，检查、勘验笔录也无原告的签字。关于其中的调查报告，报告形成的时间和部门负责人签字的时间均为2019年7月15日，但是在报告中倒数第十行至第七行的内容，是2019年7月17日博山区自然资源局复函中所认定的，但被告在提前两天的调查报告中已引用了还没作出的认定，存在明显的违法行为。对7号证据认为，是否属于违法建设应当由原国土部门来认定，被告也曾就涉案房屋是否属于违法建设向淄博市自然资源局博山规划管理办公室进行了调查，该办公室在2019年7月17日的回复中指出了扩建、加建和改建的工程没有建设规划许可证进行建设属于违法行为，而被告在2019年5月7日的公告中已经自行认定涉案房屋属于违法建设明显违背法律规定。对8号证据认为，是被告的内部材料，原告不清楚。对9号证据认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，测绘、鉴定报告应当附有测绘部门的营业执照、资质证书及测绘人员的资质证书，该份测绘报告中上述三项内容均不具备。同时，其在测绘中对建筑面积的计算方法也违背了法律规定。根据房屋测量规范计算房屋建筑面积应当具备相应的基本条件，其中应当有围护结构、围护结构牢固属于永久性建筑，涉案房屋的顶层只有一个顶棚，四周未进行围挡，测绘部门将顶层的建筑面积计算在违法建筑面积中不符合法律规定。对10-15号证据真实性无异议，但对证明内容有异议。首先原告所租赁的房屋有租赁合同，原告也不是房屋的所有权人；其次原告所购买的房屋均有产权手续，而且原告购买时与现在的建筑规模相同，原告无进行加、扩建的行为。对17号证据真实性无异议，但对证明内容有异议，第2098号公证书及配套的影像资料可以看出，涉案房屋的顶棚没有四周的围护，只有顶棚。原告对被告提供的法律依据无异议，但认为因被告认定事实错误，所以适用法律依据也是错误的。 对原告提供的证据：被告对1号证据无异议。对2号、3号证据有异议，协议书本身与本案无关。因为这上面记载的很清楚，借用的时间为2000年1月1日至2000年还是2001年12月31日有修改看不清楚，这个是对土地的借用，与被告查处违法建筑之间无论从时间还是从标的上都无关联性。即使借用土地，在土地上从事任何建筑活动都应当依法办理手续。对4-6号证据有异议，第一，所转让的房屋所使用的土地是划拨土地；第二，转让房屋的面积明确记载是472.97平方米，结构是一层砖木结构；第三，按照我国法律规定，不动产的买卖交付应当以登记为准。对7号证据有异议，第一，按照我国法律规定赠与合同中所指向的赠与物应当是公民的合法财产，合同中所涉及的财产是违法建筑，且没有合法登记在原告名下，因此赠与关系不成立；第二，按照我国法律规定，不动产赠与关系的成立是以受赠与人接受并且登记在受赠与人名下为准。因此该房屋赠与协议既不符合法律规定，也与本案无关。对8号证据有异议，第一，证人应当出庭作证，没有出庭的不能作为证据使用；第二，原告在调查笔录、听证会笔录中均自认系其本人进行的改、扩建及翻建，这些所谓的证人证言没有任何事实、法律依据，不能作为本案的有效证据使用。对9号证据真实性、证明内容均有异议，且与本案无关。交款人是柳杭居委会，收费明细是土地管理费，与本案所涉及的违章建筑之间没有任何关系。 本院对上述证据、依据认证如下： 关于被告提供的证据：原告对5号证据无异议，该证据客观真实、来源合法、与本案具有关联性，其证明效力本院予以确认。1号、2号证据证明淄博市自然资源局博山规划管理办公室按照被告两份协查函件的要求，对博山区××三层沿街营业房有无规划许可资料、博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段的房屋等建筑物（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西邻的房屋（现场查看为仓库，无门牌号××是否处于城市规划区内、在案涉范围内进行扩建、改建、加建等工程建设是否需办理建设工程规划许可证、未取得建设工程规划许可证擅自进行建设是否属违法建设行为以及对案涉范围内的违法建设行为能否采取改正措施消除对规划实施的影响作出认定并复函两份。该办公室在其职责范围内，对案涉范围内建设行为作出相应认定符合相关法律规定，被告上述证据证明效力本院予以确认。原告针对被告上述证据所提异议，因未提供反驳证据且城市总体规划未进行公示等异议亦不属于被告职责范围，故对原告所提异议，本院不予采纳。3号证据证明坐落于柳杭路46号房屋，登记产权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司，其中的7-9幢房屋总层数均为一层，结构均为砖木，建筑面积分别为97.50m2、172.97m2、202.50m2，7、8、9三幢房屋各自独立存在。4号证据证明2002年1月12日，淄博市博山区蔬菜副食品公司与张杰签订了《房屋转让协议》，张杰购买了该公司柳杭路45号楼一楼南院墙以南的房屋（包括沿张博路平房及与张杰毗邻的南屋平房××以及该公司柳杭路45号楼西北方向的平房（建筑面积约202.5平方米××。3号证据中的7-9幢房屋即房屋转让协议所涉房屋。3号、4号证据上述证明效力本院予以确认。原告之其从该公司购买涉案房屋时其使用面积在1000平方米之上，购买之后未进行改建、扩建或翻建的异议，因未提供反驳证据，其异议本院不予采纳。 原告针对3号、4号证据所提其他异议，不影响上述事实的认定，其异议本院不予采纳。6号证据其中的调查（询问××笔录、检查（检测、检验、勘验××笔录，原告虽未签字，但询问及勘验录像资料光盘显示上述笔录内容均向原告进行了宣读，被告亦应原告的要求对笔录进行了更正和补充，原告明确表示拒绝签字。6号证据中的两份笔录及录像资料光盘的证明效力本院予以确认，上述证据能够证明原告对博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间（现场标记门牌号为××以及1-83至1-95号××房屋进行了加层、扩建、改建。6号证据其中的调查报告落款日期为2019年7月15日，但该报告倒数第十行至第七行的内容，被告却大段引用了2019年7月17日淄博市自然资源局博山规划管理办公室给被告复函中的内容，明显与客观事实不符，原告对该报告所提异议成立，该调查报告的真实性，本院不予确认。6号证据中的现场谈话视频内容、集体讨论记录原告无异议，上述证据与本案具有关联性，其证明效力本院予以确认。7号、8号、10-12号证据及13号证据中的听证报告、集体讨论记录、送达回证，能够证明被告行政执法的各个程序事项，对其证明效力本院予以确认。13号证据中的限期拆除决定书系本案争议的行政行为，其证明效力不作单独确认。9号证据，原告认为根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，测绘、鉴定报告应附测绘部门的营业执照、资质证书及测绘人员的资质证书。庭后被告在本院指定的期限内补充提供了淄博金宅测绘有限公司的营业执照、资质证书、刘延森的测绘作业证。本院于2020年1月20日组织原、被告对上述证据进行质证，原告对上述证据真实性无异议，但认为上述证据应与被告9号证据结合在一起而不应单独存在，根据行政诉讼法的相关规定，被告应当在庭审时提供全面完整的证据，除非在不可抗力的情况下方能补充证据，被告庭后提供不符合行政诉讼法相关规定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定，原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。9号证据被告已在行政处罚听证程序中向原告出示并要求原告质证，原告对该证据未提出任何异议，原告在庭审中提出新的理由后，被告经本院准许补充提供上述三份证据符合法律规定，9号证据及补充提供的三份证据，客观真实、来源合法、与本案具有关联性，其证明效力本院予以确认。原告针对9号证据所提其他异议，因未提供反驳证据，其异议本院不予采纳。16号证据系原告在行政执法程序中向被告提供的证据，对该证据的认证见原告提供证据认证意见。14号、15号证据系涉案被诉行政行为作出后被告制作或获取的文件，与本案被诉行政行为无关联性，其证明效力本院不予确认。被告17号证据，原告虽对三份公证书证明内容有异议，但因其未提供任何反驳证据，其异议不成立，该证据证明效力本院予以确认。关于法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第十三条；《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（淄博市人民政府令第39号××第二条、第十三条、第十四条第二项；博山区人民政府办公室《关于印发博山区综合行政执法体制改革实施意见的通知》（博政办发[2017]10号××第六页第五段明确将博山区城市管理和行政执法局更名为“博山区综合行政执法局”；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条；1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（已于2008年1月1日废止××第三十二条、第四十条也作出明确规定，证实原告的行为自始至终是违反法律规定的；《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，上述法律依据部分适用于本案，理由见本院认为内容。 关于原告提供的证据：1号证据证明被诉行政行为存在，其证明效力本院予以确认。2号、3号证据证明青岛铁路土地管理局淄博管理站于1999年12月2日收到张杰土地管理费336元，1999年12月2日该管理站与原告签订了借用铁路土地协议书，协议约定该管理站将140平方米土地借给张杰，用途为住房，借用时间为2000年1月1日至2001年（年份有涂改现象××12月31日，张杰交纳全年借地管理费336元。该两份证据上述证明事项本院予以确认，但上述证据不能证明原告之坐落于××的住房系借用铁路的住房及其并非该房屋所有权人的主张，原告该项主张本院不予采纳。4号、5号证据证明内容除与被告3号、4号证据证明内容（内容不再赘述××一致外，还证明原告支付了购房价款，上述证据证明效力本院予以确认。6号证据能够证明原告购买淄博市博山区蔬菜副食品公司的房屋具有房屋所有权证及国有土地使用证，不动产权均登记在该公司名下。原告上述证据证明效力本院予以确认。7号证据房屋赠与协议，《中华人民共和国合同法》第一百八十七条规定，赠与的财产依法需要办理登记等手续的，应当办理有关手续。赠与协议虽约定原告夫妻二人将坐落于博山区××路××号房屋，营业房97.5m2、仓库172.97m2、住宅202.5m2赠与其子张腾达，但因至今未办理房屋变更登记手续，故未产生房屋所有权变动的法律后果，7号证据证明效力本院不予确认。8号证据邢世军等8人的证人证言，因证人无正当理由未出庭作证，且该8证人证言无其他证据佐证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条的规定，该8人证人证言不能单独作为定案依据，不能证明原告不存在改建、扩建和翻建房屋的行为，8号证据证明效力本院不予确认。9号证据载明交款单位或交款人为柳杭居委会，与本案无关联性，确认为无效证据。诉讼中，原告于2019年10月21日向本院提交调取证据的申请书，要求本院调取2011年7月份被告同意原告对坐落于博山区××路××号至53号房屋屋顶进行维修的会议记录。2019年10月24日被告向本院回复称，经查询，2011年7月份无申请中调取证据内容的会议纪要资料。 经审理查明：青岛铁路土地管理局淄博管理站于1999年12月2日收到原告土地管理费336元，该管理站于1999年12月2日与原告签订了借用铁路土地协议书，协议约定该管理站将140平方米土地借给原告，用途为住房，借用时间为2000年1月1日至2001年（年份有涂改现象××12月31日，张杰使用土地期间不得修建永久性建筑物，借用期间所建房舍等建筑物，不得办理房产权证，原告交纳全年借地管理费336元。协议还约定了其他权利和义务。原告借用该管理站土地使用至今，该宗土地上已建有房屋，庭审中原告主张借用土地上所建设的房屋所有人为该管理站而非原告，但其未提供有效证据证明。2002年1月12日原告与淄博市博山区蔬菜副食品公司签订房屋转让协议，协议约定该公司将柳杭45号楼一楼南院墙以南的房屋（包括沿张博路平房及与张杰毗邻的南屋平房××及柳杭45号楼西北方向的平房（建筑面积约202.5平方米××转让给张杰，具体范围以该公司房地产分户平面图红线以内所划定的范围和记载的说明为准；张杰须在签订合同前一次性将转让金全额支付给该公司；双方签订合同后十五日内，该公司将房屋转移给张杰；张杰接受房屋后，应及时办理房屋所有权、土地使用权等有关过户手续，其变更手续所需全部费用由张杰自负，该公司应积极协助张杰。协议还约定其他权利和义务。上述转让协议中所涉房屋于2006年1月登记的产权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司，房屋坐落于博山区××路××号，产权证号为淄博市房权证博山区字第××号，该产权证载明其中的7-9三幢房屋总层数均为一层，结构均为砖木，建筑面积分别为97.50m2、172.97m2、202.50m2。7-9三幢房屋面积共计472.97m2，7-9三幢房屋各自独立存在，7-9三幢房屋即房屋转让协议所涉房屋。淄国用（2005××第B00284号国有土地使用证载明，座落于淄博市××路××号土地为划拨土地，使用权面积为4047.17M2，使用权人为淄博市博山区蔬菜副食品公司。原告购买上述房屋后，至今未办理不动产过户登记手续。 同时查明，2019年7月1日，被告委托淄博金宅测绘有限公司对位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段沿街房屋（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西侧房屋进行现场测绘。2019年7月10日，双方签订《淄博市房屋测绘协议书》。2019年7月11日，淄博金宅测绘有限公司的刘延森、岳刚，山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司的魏元杰、岳静以及相关人员到案涉现场对铁路桥向北至居民楼之间的营业房及居民楼西侧的相关房屋进行了测绘、勘验，山东省淄博市博山公证处对测绘、勘验的过程进行了公证，于2019年7月17日制作（2019××鲁淄博博山证民字第2098号公证书（附光盘一张××。2019年7月15日淄博金宅测绘有限公司出具（淄房测字××号××《淄博市房屋建筑面积测绘报告》，该报告载明：此份材料使用的长度单位为米，面积单位为平方米。                            幢号                       坐落                       总层数                       建筑面积                               1                       博山区柳杭路53号以及1-83至1-95号（2.2米以上）                       3                       1987.79                                                     博山区柳杭路53号以及1-83至1-95号（2.2米以下）                                             209.19                               2                       博山区柳杭路53号以及1-83至1-95号                       1                       39.93                               3                       博山区柳杭路53号以及1-83至1-95号                       2                       519.02                               4                       博山区柳杭路53号以及1-83至1-95号                       2                       86.15                               共计                                                                   2842.08                该测绘报告虽仅表述为房屋坐落于博山区××以及1-83至1-95号，但该测绘报告中所附的房产分丘平面图显示，房屋建筑面积测绘包括坐落于博山区××路××号居民楼西侧的房屋。被告提供的调查（询问××笔录及录像光盘证明，被告到原告住所地进行调查时，原告自认自其购买淄博市博山区蔬菜副食品公司上述房屋后，陆续对上述房屋进行了加建、扩建。山东省淄博市博山公证处（2019××鲁淄博博山证民字第2098号公证书所附光盘显示，案涉房屋结构为砖混或砖混加钢架结构，层数为两层或三层。被告提交的检查（检测、检验、勘验××笔录及录像光盘内容显示，原告在被告行政执法期间对部分房屋进行了整改。2019年7月16日，被告作出博综执法函字[2019]19号案件协查函特请淄博市自然资源局博山规划管理办公室协助办理城市规划管理相关事项。2019年7月17日淄博市自然资源局博山规划管理办公室作出的《关于对博山区××路××号居民楼南侧建筑物核定意见的复函》载明：一、博综执法函字（2019××19号案件协查函中涉及范围均处于城市规划区内，该范围内房屋（包括具有房产手续的房屋××进行扩建、改建、加建等工程建设均需申请办理建设工程规划许可证，若未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为均属违法建设行为。二、该位置在《淄博市城市总体规划（2011-2020年××》博山城区用地规划图中规划用地性质为道路（水河路××用地及公共绿地。对该范围内的违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。 再查明，2018年8月，被告接到群众举报在博山区柳杭路上的建筑物未取得相关建设手续，属于违法建设。2019年3月26日，被告作出(博综执法函字[2019]4号××《关于对××房屋规划手续情况进行核定的函》，内容为“淄博市自然资源局博山规划管理办公室：接群众举报，反映博山区××三层沿街营业房未办理相关规划手续。我局按照工作要求，现特请贵局协助调查以下事项：1、该处建设是否办理建设工程规划许可证等相关建设规划证件；2、如未办理相关建设工程规划证件，请贵局协助核定该处建设是否可采取补办相关建设规划手续的改正措施。（附件：××三层沿街营业房照片1张××”。当日，淄博市自然资源局博山规划管理办公室作出的（博规复函字[2019]1-001号××《关于对××房屋规划手续核定意见的复函》载明：一、经查阅我单位自2003年成立以来的档案资料，未查到博山区××三层沿街营业房的规划许可资料。该项目是否办理建设工程规划许可证，建议以建设单位能否提供相关证件为准。二、若建设单位未办理相关建设工程规划许可证，该项目位置占压规划道路，我单位无法完善相关规划许可手续。”2019年4月1日，被告依法就原告在博山区××路××（××）××、××号居民楼以南的门头房是否具有建设工程规划许可证等手续向原告进行调查。调查中，原告称当时从别人手里买过房子时房产证、土地证都有，其不提供，当时购买的时候只有一层门头房，在距现在二十年前的时候自己加了一层，并在加的一层基础上又搭盖了一个简易棚。对博山区××房屋进行了部分加宽。当时盖得时候其是经过区城管同意的。被告制作调查（询问××笔录并全程录像，原告拒绝在笔录上签字。2019年4月17日，被告作出（博综执法函字[2019]6号××案件协查函，内容为“博山区自然资源局：我局收到区信访局转办件，反映柳杭路45号楼往南至铁路桥路段沿街营业房及西侧场院内所有建设、设施无用地和建设手续。我局在调查期间，被投诉人拒不提供相关权属证明，现特请贵局协助调查以下事项：1、该位置相关土地手续及权属人情况；2、该位置地上附着物情况及相关图纸。”2019年4月22日博山区不动产登记中心出具坐落于博山区××路××号房屋产权、产籍档案证明并附房产分丘平面图，该平面图显示其中的7、8、9三幢房屋各自独立存在。2019年4月17日，被告作出（博综执法函字[2019]5号××案件协查函，内容为“博山区商业总公司：我局收到区信访局转办件，反映柳杭路45号楼及往南至铁路桥路段沿街营业房和西侧场院内所有建设无手续的有关问题。经前期调查，该处位置及场地权属最早为贵公司下属的蔬菜公司，为核实了解相关情况，保证当事人合法权益，现特请贵公司协助调查以下事项：1、该位置早期的土地手续及历史沿革情况；2、提供证明该位置土地、房屋及相关附属物的交易情况的相关材料。”2019年4月18日，淄博市博山区商业总公司作出的博商字[2019]4号博山区商业服务中心关于信访案件协查的复函载明：柳杭路45号楼及往南至铁路桥路段沿街营业房和西侧场院原属博山蔬菜副食品公司，该公司于2002年12月改制为博山桑夏经贸有限公司，改制后因经营不善长期停产。针对提出的问题，我单位到博山桑夏经贸有限公司就有关情况进行了查询。经查询，该处房产及土地已于上世纪八十年代全部出售给个人，因年代久远，其相关资料未查到。复函附房屋转让协议、房地产分户平面图各一份。2019年5月7日，被告作出《关于督促违法建设责任人依法接受处理的公告》，在报纸上予以公告，并在案涉现场予以张贴。2019年5月16日，被告对博山区柳杭路北首西侧、博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间沿街建筑物进行现场勘验，除被告工作人员外，原告及博山区公安分局人民路派出所一名民警在场，被告制作检查（检测、检验、勘验××笔录、位置图并对现场进行录像，原告拒绝在笔录上签字。 被告在前期调查的基础上，于2019年5月24日以原告在案涉范围内未办理建设规划许可证，擅自进行改建、扩建。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定为由，进行立案审批。2019年7月1日，被告作出（博综执法函字[2019]18号××案件协查函。内容为“博山区公安分局：我局在信访案件办理中发现，位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥之间路段沿街房屋（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××与房屋有关手续的门牌号不一致，以及博山区××路××号居民楼西侧房屋（现场查看为仓库××无门牌号。如贵局已经对上述位置的房屋予以明确编号，请将门牌号以书面形式及时回复我局。”2019年7月5日，淄博市公安局博山分局作出的博公函[2019]1号《关于对柳杭路门牌调查问题的复函》载明：1、柳杭路45号门牌号，××户45人户籍人口信息。2、××门牌号，××户3人户籍人口信息。即原告，原告之妻，原告之子。3、协查函中所叙述的除上述45号、53号两处地址以外，其它区域无门楼牌编划资料，且未登记户籍人口信息。2019年7月1日，被告委托淄博金宅测绘有限公司对案涉范围内房屋进行现场测绘。2019年7月15日，淄博金宅测绘有限公司出具《淄博市房屋建筑面积测绘报告》（淄房测字××号××，内容同前述。2019年7月16日，被告作出博综执法函字[2019]19号案件协查函，特请淄博市自然资源局博山规划管理办公室协助办理：1、博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段的房屋等建筑物（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西邻的房屋（现场查看为仓库，无门牌号××进行扩建、改建、加建是否需要办理相关的建设规划手续；2、原有房产手续的房屋经扩建、改建、加建后是否属于违法建设；3、以上位置的违法建设属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情况，还是无法采取改正措施消除影响的情况。2019年7月17日，淄博市自然资源局博山规划管理办公室作出了《关于对博山区××路××号居民楼南侧建筑物核定意见的复函》，内容同前述。2019年7月18日经被告集体讨论决定，拟给予原告限期拆除的行政决定。2019年7月19日，被告作出博执限拆告字[2019]第02023号限期拆除告知书并于当日向原告送达，因原告拒绝签字留置送达，送达过程由山东省淄博市博山公证处公证，该公证处于2019年7月31日出具公证书。原告于2019年7月19日向被告提交听证申请书，被告于2019年7月22日依法向原告送达听证会通知书，同日发布听证会公告并予以张贴，于2019年7月31日依法组织听证会并制作行政处罚听证笔录，于2019年8月2日制作听证报告。2019年8月3日被告经集体讨论，决定对张杰的违法建设行为依法予以处罚。2019年8月6日，被告作出博执限拆字[2019]第02023号限期拆除决定书，并于当日向原告送达，因原告拒绝签字留置送达，送达过程由山东省淄博市博山公证处公证，该公证处于2019年8月20日出具公证书。原告因对上述限期拆除决定书不服，形成本案诉讼。 另查明，诉讼中，本院于2020年1月2日上午组织原、被告到案涉现场进行现场勘验，有照片及录像在卷为证。现场勘验情况如下：案涉房屋所有权证中7、8、9三幢一层房屋已经不存在，在原来7、8两幢房屋的位置上现有的房屋已经连为一体，一层是砖混结构，二层是钢架雨篷及面积较少的砖混房屋。案涉房屋所有权证中9幢房屋亦由一层砖木结构变更为二层砖混结构。原来砖木结构房屋的三角木结构、檩条等建筑材料堆放在沿街营业房二层。被告提供的1号证据中的照片显示沿街营业房为三层结构，现场勘验现已为二层结构。庭审中，原告对于被告行政执法程序无异议。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是被告是否具有在城市规划管理方面的行政处罚权；二是原告是否存在在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行改建、扩建、加建房屋的违法建设行为，若原告存在违法建设行为，该行为能否采取改正措施消除对规划实施的影响。 关于第一个争议焦点：《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（淄博市人民政府令第三十九号××第二条规定，张店区、淄川区、博山区、周村区、临淄区以及淄博高新技术产业开发区(以下简称高新区××建成区内的城市管理相对集中行政处罚权工作适用本办法。城市规划管理方面的相对集中行政处罚权工作适用于城市规划区。第十三条规定市、区执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。第十四条规定有下列行为之一的,按照法律、法规、规章的规定予以处罚:(二××未取得建设工程规划许可证件、临时建设工程规划许可证件进行建设或者不按建设工程规划许可证件、临时建设工程规划许可证件批准的内容进行建设的。博山区人民政府办公室《关于印发博山区综合行政执法体制改革实施意见的通知》二、14.规定，将博山区城市管理和行政执法局更名为“博山区综合行政执法局”。本案中，根据上述规定，在博山区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，具体行使行政处罚权的行政机关为博山区综合行政执法局，其行使的具体职权包括“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定建设，影响城市规划的行为的行政处罚权”，故被告在博山区城市规划管理方面具有行政处罚权。 关于第二个争议焦点：本案中，原告基于1999年12月2日与青岛铁路土地管理局淄博管理站签订的借用铁路土地协议，其借用的140平方米土地使用至今，该宗土地上已建有房屋，庭审中原告虽主张借用土地上所建设的房屋所有人为该管理站而非原告，但未提供证据证明其主张。且上述协议中约定原告使用土地期间不得修建永久性建筑物，借用期间所建房舍等建筑物，不得办理房产权证，故在借用土地上建设的房屋应依法推定系由原告建设。原告购买的淄博市博山区蔬菜副食品公司的房屋，即案涉的房屋所有权证中7-9三幢房屋，原告于2002年购买时，三幢房屋各自独立存在，但7-9三幢房屋现已不存在。原告在借用土地上建设的房屋以及其在原购买的7幢、8幢房屋的位置上改建、扩建、加建的房屋已经连为一体，现存房屋结构为砖混或砖混加钢架结构，一部分为两层，一部分为三层。原告原购买的9幢房屋亦由一层砖木结构改建、扩建、加建为二层砖混结构。原告经过改建、扩建、加建的房屋位于博山区××路××号居民楼往南至铁路桥路段（现场标记门牌号为：××以及1-83至1-95号××以及博山区××路××号居民楼西邻的房屋（现场查看为仓库，无门牌号××。 淄博市自然资源局博山规划管理办公室向被告出具的两份复函载明，其经查阅本单位自2003年成立以来的档案资料，未查到博山区××三层沿街营业房的规划许可资料。在案涉范围内房屋均处于城市规划区内，该范围内房屋（包括具有房产手续的房屋××进行扩建、改建、加建等工程建设均需申请办理建设工程规划许可证，若未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为均属违法建设行为。该位置在《淄博市城市总体规划（2011-2020年××》博山城区用地规划图中规划用地性质为道路（水河路××用地及公共绿地。对该范围内的违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。综上，被告提交的证据能够证明原告在城市规划区内，对案涉范围内房屋进行扩建、改建、加建均需申请办理建设工程规划许可证，原告未提供有效证据证明其已取得建设工程规划许可证，故其擅自进行建设的行为属违法建设行为，且该违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。 1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（已于2008年1月1日废止××第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定,“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从上述法律规定可以看出，无论是《中华人民共和国城市规划法》,还是《中华人民共和国城乡规划法》对未取得建设工程规划许可证进行建设行为的处理方式都是一致的，也就是说无论原告是在借用土地后还是购买房屋后，在城市规划区内进行建设，均应取得建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设的行为均属违法建设行为。 被告根据查明的事实，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，对原告作出限期拆除决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。虽然原告主张案涉房屋坐落于柳杭路46号，但案涉房屋所有权证中记载的7-9三幢房屋现已不存在，且根据博公函[2019]1号《关于对柳杭路门牌调查问题的复函》证明，除博山区××路××号、53号两处地址以外，其他区域无门楼牌编划资料。故原告该项主张与事实不符，本院不予支持。 《山东省行政程序规定》第三条规定，行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，依照法定程序实施行政行为。本案中，被告经过立案前调查、现场勘验、公告督促违法建设责任人依法接受处理、立案审批、对案涉房屋建筑面积委托相关机构测绘、作出并依法送达限期拆除告知书、依法组织听证、制作听证报告、集体讨论、作出限期拆除决定并依法送达等行政执法程序，符合正当程序原则，被告行政执法程序合法。 综上，被告作出的《限期拆除决定书》证据确凿、适用法律正确、程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张杰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张杰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  张 萍 审 判 员  张 磊 人民陪审员  胡云耕 二〇二〇年三月九日 法官助理郑娟 书记员任晓红