江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行终26号 上诉人（原审原告）：江西翰龙公章刻制有限公司，住所地：赣州市章贡区长征大道东侧丰德园小区B栋三层1号写字楼312号。 法定代表人：刘议禧，总经理。 委托代理人：李东生，该公司法律顾问。 委托代理人：杨成，云南弘瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：赣州市公安局章贡分局，住所地：赣州市章贡区阳明路28号。 法定代表人：陈应庭，局长。 委托代理人：刘庆斌，该局民警。 委托代理人：罗飞龙，江西一泓律师事务所律师。 上诉人江西翰龙公章刻制有限公司因行政许可一案，不服江西省于都县人民法院作出的（2019）赣0731行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明，原告于2018年12月19日经赣州市行政审批局登记成立，营业执照显示其经营范围为公章刻制（凭有效许可证经营）。2019年2月14日，原告向被告提交公章刻制特种行业许可证申请。经审查，被告于2月18日向原告作出补充材料一次性告知书。2月27日，原告将材料补齐后，被告于2月28日受理了原告的行政许可申请，并将行政许可受理通知书送达原告。2019年3月4日，被告对原告进行现场核查拍照，并形成了行政许可现场核查报告，报告载明“该公司只有一间办公室，面积约10平方米，房门为普通木门（右侧带长条状玻璃），没有安装防盗门，有一扇对外窗户，没有安装防盗网。印章业务接待间、制作间、成品保管仓库没有单独设置。房间内有一个手提灭火器，一个小型保险柜，一个网络摄像头（连接手机，没有主机）、一张办公室桌、一组木质柜等物品。现场没有安装电脑等信息采集设备（经询刘议禧，其说正在购买），也没有安装赣州市统一的印章治安管理信息系统（戈德系统）。刘议禧对核查情况无异议。”2019年1月15日，章贡区市场和质量监督管理局出具2017、2018年度市场主体数据：“2017年度企业总数：13979户，其中2017年新设立4414户；个体总数：44529户，其中2017年新设立10087户。2018年度：企业总数：17260户，其中2018年新设立5410户；个体总数：48842户，其中2018年新设立10486户。”为此，被告以原告的行政许可不符合《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项，以及公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》[公治（2017）529号文件]为由，作出不予行政许可决定。《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项规定，（二）公章刻制业：1.法定代表人，个人股东和从业人员户口所在地公安机关出具的无相应从业限制情形的违法犯罪记录证明；2.经营场所及生产车间、保管库房平面图，房屋安全鉴定书和消防意见书；3.各项治安保卫、消防安全管理措施；4.辖区派出所的审核意见；5.按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统（须与全省印章业治安管理信息系统平台互联网对接）有关证明；6.法律、法规、规章规定的其他材料。公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》[公治（2017）529号文件]规定：设立公章刻制经营单位要与本地新增市场主体数量相配套，一个县（区）前一年度新增市场主体5000家以下的，设立公章刻制经营单位不得超过2家，在此基础上，以每递增3000家为一档次，可批准增设1家，并逐档递增。允许在本省（自治区、直辖市）范围内跨县（区）刊刻公章。江西省公安厅《关于整合全省印章治安管理信息系统的通知》[赣公字（2011）60号]规定，根据公安部“统一的规范印章信息审批流程、统一的软件技术标准、统一的公安内网数据管理模式”的要求，经江西戈德安信计算机有限公司、南昌市天盾实业有限责任公司、上饶市联安印业有限公司三家原印章信息系统承建单位协商一致，经省公安厅同意，今后全省印章治安管理信息系统统一使用天津南开戈德有限公司开发的戈德印章治安管理系统。 被告于2019年3月7日作出章公（行）2019第006号《不予行政许可决定书》，以原告未安装全省统一的印章治安管理信息系统，没有安装必要的防盗设施，没有独立设置业务接待间、制作间、成品保管仓库，以及章贡区2018年新增市场主体数量达不到再增设公章刻制对外经营单位的要求。决定对原告的申请不予行政许可。原告对此不服，提起行政诉讼，并请求：1.撤销上述《不予行政许可决定书》，并责令被告重新作出决定；2.一并审查《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项之规定；3.本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，特种行业，是指在工商服务业中，因经营业务的内容和性质而易于被犯罪分子所利用，由国家或地方法规规定交由公安机关实行治安行政管理的行业。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，公章刻制业特种行业许可证核发由县级以上地方人民政府公安机关实施。因此，被告在行政管理过程中对原告作出的案涉《不予行政许可决定》具有强制性，对原告的权利义务产生了实际影响，原告不服，可以提起行政诉讼。《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。”第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”第十六条规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”《印铸刻字业暂行管理规则》（1951年8月15日公安部发布，现行有效）第九条规定：“省级以上人民公安机关，得依据本规则之精神，制定补充办法；县（市）级人民公安机关如有制定补充办法之必要，须经省级人民公安机关批准。”《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第一款第二项规定，公章刻制业必须按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统，并与全省印章业治安管理信息系统平台互联网对接。根据上述法律法规规定，印章刻制特种行业属须经公安机关许可的行业，原告经营公章刻制业务，必须经公安机关行政主管部门行政许可。我国现行法律法规未对实施公章刻制业行政许可作出具体规定。但1951年8月15日公安部发布的《印铸刻字业暂行管理规则》对公章刻制行业许可作了较为详细的规定。同时，该规章第九条授权省级公安机关依据规则精神，制定补充办法。因此，随着互联网的发展，科学技术的创新，社会治安管理模式的更新，江西省公安厅根据《印铸刻字业暂行管理规则》的授权，结合本省实际制定《江西省特种行业治安管理规定（试行）》，对公章刻制业行政许可的实施作出的具体规定，该规定符合法律、法规的规定。原告以《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项规定违反了《行政许可法》的规定，其理由不能成立，不予采信。原告未安装使用印章治安管理信息系统，并与全省印章业治安管理信息系统平台互联网对接，其行政许可申请不符合法律法规和规章的规定。被告作出的《不予行政许可决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江西翰龙公章刻制有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江西翰龙公章刻制有限公司负担。 上诉人江西翰龙公章刻制有限公司向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政判决；2.撤销章公（行）2019第006号不予行政许可决定书，责令被上诉人重新作出决定；3.一并审查《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项之规定。4.被上诉人承担本案诉讼费。主要事实和理由：一审法院适用法律法规错误。公章刻制业特许证颁发这一行政许可事项的历史沿革，公章刻制业特许证颁发依据是1951年公安部颁发的《印铸刻字业暂行管理规则》（简称“规则”，按立法法规定该规则属规章级别），由于与2004年行政许可法关于“非法律和行政法规和国务院决定不得设定行政许可”的相关规定抵触，导致国务院通过发布第412号国务院令才得以保留“印铸刻字业”中的“公章刻制业特种行业许可证颁发”为合法的行政许可事项，当前对公章刻制业的行政许可事项作出规定的并无其他法律法规或者国务院决定。2015年的《江西省特种行业治安管理规定（试行）》，也不能违反《行政许可法》第十六条“不得增设行政许可、不得增设违反上位法的其他条件”的规定，但江西省公安厅“规定”的第九条第二项制定的具体条件，相对公安部“规则”之外的增设，故属无效。《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项之规定“按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统（须与全省印章业治安管理信息系统平台联网对接）有关证明”中的“国家有关规定”，是指如果国家有规定就装，没规定就不装，而省公安厅这个“管理规定”显然不属于国家有关规定，且国家事实也并无此规定，故一审法院对“国家有关规定”的理解显然错误，且属常识性错误。被上诉人在行政许可告知书中，明确将“戈德印章治安管理信息系统”作为指定使用的产品，违反了反垄断法第三十二条行政机关不得滥用行政权力指定购买商品和服务的规定，原判决对被上诉人的支持，显然是对行政垄断的直接张目和纵容。被上诉人以章贡区2018年新增市场主体数量达不到再增设公章刻制对外经营单位的要求及上诉人未安装必要的防盗设施，没有独立设置业务接待间、制作间、成品保管仓库为由作出不予行政许可决定书，属于适用法律法规错误，缺乏法律依据。 被上诉人赣州市公安局章贡分局主要答辩意见，1.被上诉人作出的不予行政许可决定事实清楚，证据确实充分。2019年2月14日，被上诉人收到上诉人递交的公章刻制业《特种行业许可证》申请材料。经初审，认为申请材料部齐全，根据《行政许可法》第三十四条之规定，于2月18日下达《一次性告知书》，要求上诉人补充提供申请材料。2月27日，上诉人将补充材料补齐后，被上诉人于2019年2月28日受理了该行政许可申请并将行政许可受理通知书当场送达。2019年3月4日，被上诉人组织民警对上诉人进行现场核查，发现该公司仅有10平方米左右的面积，未安装防盗门和防盗网，仅有一个网络摄像头，未安装电脑等信息采集设备，未安装赣州市统一的印章治安管理信息系统等现象。结合核查申请行政许可申请材料情况和现场核查情况，被上诉人根据公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》（公治(2017)529号文件）和《江西省特种行业治安管理规定（试行）》等相关规定，于2019年3月7日作出不予行政许可决定书并于2019年3月8日现场送达上诉人法人刘议禧，但刘议禧拒绝签字签收，被上诉人于2019年3月11日通过挂号信再次送达。2.被上诉人在办理上诉人行政许可案中，程序合法。2019年2月14日，被上诉人收到上诉人递交的公章刻制业《特种行业许可证》申请材料；2月18日下达《一次性告知书》，要求上诉人补充提供申请材料；2月27日，上诉人将补充材料补齐后，被上诉人于2019年2月28日受理了该行政许可申请并将行政许可受理通知书当场送达；2019年3月4日，组织民警对上诉人进行现场核查；2019年3月7日作出不予行政许可决定书并于2019年3月8日现场送达上诉人法人刘议禧，但刘议禧拒绝签字签收，被上诉人于2019年3月11日通过挂号信再次送达。3.被上诉人所作出的《不予行政许可决定书》适用法律法规准确，符合本省政策，合法有效。上诉人未按要求安装全省统一的印章治安管理信息系统，也未对制作车间和库房采取必要的治安保卫和消防安全措施，不符合《江西省特种行业治安管理规定（试行)》的相关要求。根据公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》（公治（2017)529号文件），公章刻制业属于限制准入类行业，设立公章刻制经营单位要与本地新增市场主体数量相配套。经市场监督部门查询市场主体数据，结合章贡区公章刻制企业历史存量，章贡区2018年新增市场主体数量达不到上述文件再增设公章刻制对外经营单位要求。特别要说明的是，特种行业所经营的内容和性质容易被犯罪分子利用，需要采取特定的治安管理措施。2004年6月29日国务院公布的第412号令，明确：公章刻制业列入确需保留的行政审批项目目录。据此，被上诉人根据《中华人民共和国行政许可法》第37条、39条第2款的规定，作出不予行政许可的决定，事实清楚，适用法律法规正确。 二审期间，上诉人提交了以下证据：1.江西客灵盾公章刻制有限公司证明函一份及其附件，证明全省全国都是统一条件申办许可证，是先取得许可证再装系统，而系统的安装条件也是必须先有许可证。2.关于进一步推进刻章刻制业治安管理工作改革的通知（征求意见稿），证明关于公章刻制业许可证的数额限制并无法律依据，而被江西省公安厅自行否决。3.江西省特种行业治安管理规定（试行）从发布至今仅仅是2015年10月12日在省公安厅和省政府官网发布过一次的政府官网截屏，证明上述试行规定已经两年期满，自动失效。4.2002年公安部《印章治安管理办法（草案）》征求意见稿迄今未生效，证明被上诉人的许可条件是照抄上述未生效的草案第三章十七条（一）（四）（五）款，属无效规定。5.网页新闻：江西省公安厅治安总队原警长李建军因涉嫌受贿被提起公诉。 被上诉人主要质证意见，对证据1的三性不认可。对证据2的关联性存疑，征求意见稿的目的在征求意见，目前未正式实行，且本案发生在2019年的3月份，与本案无关。对证据3的关联性有异议。对证据4的关联性有异议。对证件5的三性有异议，无法考证其真实性。 本院经审查认为，上诉人提交的证据1，与本案无关；证据2是征求意见稿，不足以证明公章刻制业许可证的数额限制已经被江西省公安厅自行否决；证据3.4不能证明《江西省特种行业治安管理规定（试行）》已经失效；证据5与本案的审理无关。对上诉人提交的证据本院均不予采信。 被上诉人二审提交了以下证据：1.上诉人工作场所现状，证明上诉人至今办公场所仍不具备从事公章刻制业条件。证件；2.江西省公安为民服务网上办事系统公章刻制业特种行业许可核发办理须知，证明目前江西省在全省范围内对公章刻制业许可条件依旧按照《江西省特种行业治安管理规定（试行）》实施。 上诉人主要质证意见，对证据1，是上诉人公司所在地的外景，不是本公司申请许可证的场地内部实施情况，上述照片与本案没有关联性。对证据2，这份证据的客观性存疑，没有注明任何网址以及网页的所属的主办单位，客观性不认可。 本院经审查认为，被上诉人提交的证据1可以证明上诉人办公场所的现状，其办公场所仍然不符合条件，证据2可以证明《江西省特种行业治安管理规定（试行）》现行有效。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 以上事实有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，第十四条第一款规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可”，第十六条第三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，公章刻制业特种行业许可证核发由县级以上地方人民政府公安机关实施。《印铸刻字业暂行管理规则》（1951年8月15日公安部发布，现行有效）系经原政务院政治法律委员会批准，由公安部发布的部门行政规章，虽在行政许可法实施以前制定，但并未违反行政许可法的上述规定。该规则第九条规定：“省级以上人民公安机关，得依据本规则之精神，制定补充办法；县（市）级人民公安机关如有制定补充办法之必要，须经省级人民公安机关批准。”《江西省特种行业治安管理规定（试行）》系由江西省公安厅制定的内部规范性文件，也未违反上述法律法规的规定。公章刻制业属特种行业，不同于一般的行业，通过科技手段加强对公章刻制业的统一管理，对打击伪造公章和利用伪造公章进行违法犯罪活动发挥了重要作用。公安部为此专门制定了《印章治安管理信息系统标准》，并专门印发了《关于贯彻执行的通知》。江西省公安厅也专门印发了《关于整合全省印章治安管理信息系统的通知》，为落实公安部“统一的规范印章信息审批流程、统一的软件技术标准、统一的公安内网数据管理模式”的要求，将全省的印章治安管理信息系统进行整合，统一适用天津南开戈德有限公司开发的戈德印章治安管理系统。《江西省特种行业治安管理规定（试行）》中的第九条第二项规定中“按照国家有关规定安装使用印章治安管理信息系统（须与全省印章业治安管理信息系统平台联网对接）有关证明”，是对上述法规、标准以及相关要求的归纳和细化，不具有创设性，不属于增设行政许可的情形，故在该规定未被有权机关废止的情况下，应认定为合法有效。上诉人没有安装全省统一的印章治安管理信息系统不符合上述规定。其次，《江西省特种行业治安管理规定（试行）》第九条第二项规定还对安全保卫、消防安全管理措施等其他条件有明确的规定，即“2.经营场所及生产车间、保管库房平面图，房屋安全鉴定书和消防意见书；3.各项治安保卫、消防安全管理措施；4.辖区派出所的审核意见；”，而根据被上诉人提供的证据足以说明上诉人办公场所的现场条件也不符合安全保卫、消防安全管理措施的相关规定。再次，公安部《关于深化娱乐场所和特种行业治安管理改革进一步依法加强事中事后监管的工作意见》明确公章刻制经营单位数量应与本地新增市场主体数量相配套。而2018年赣州市章贡区新增主体数量达不到再增设公章刻制经营单位的数量要求，上诉人的申请也不符合当时有效的政策。据此，被上诉人作出不予行政许可的决定，具有事实和法律法规依据，应予维持。原审据此驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江西翰龙公章刻制有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年三月三十日 法官助理陈海洋 书记员郭燕华