安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终152号上诉人(一审原告)王业菊，女，1962年9月1日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。被上诉人(一审被告)合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，该市市长。上诉人王业菊因诉合肥市人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年5月28日，合肥市人民政府作出了合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告申请复议的行为是庐阳公安分局就刑事案件作出的法律文书，不是行政行为，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。王业菊向一审法院诉称，原告因认为自己的合法权益受到严重侵犯，于2018年12月27日前往合肥市公安局庐阳分局（以下简称庐阳公安分局）刑警二队报案。当时刑警二队警员收下了原告的全部材料，但未出具收据。此后，原告多次联系刑警二队，但该队一直未予立案。2019年4月18日，原告到庐阳公安分局进行信访，庐阳公安分局作出了合庐公（信告）不受字〔2019〕78号《不受理信访事项告知书》，告知原告直接向刑警二队提出信访事项。2019年5月7日，庐阳公安分局作出了合公庐（刑二）不立字〔2019〕10002号《不予立案通知书》。原告不服，向合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）申请行政复议。庐阳区政府作出庐复不〔2019〕2号《不予受理决定书》，告知原告可以向合肥市公安局或者合肥市人民政府申请行政复议。原告遂向被告提出行政复议申请，但被告作出了合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为，被告认定事实不清，适用法律错误，未履行法定职责。请求：1.依法撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》，受理原告行政复议申请；2.诉讼费用由被告承担。合肥市人民政府向一审法院辩称，一、行政复议程序合法。二、被告作出的合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》实体合法。原告申请行政复议的行为是庐阳公安分局就刑事案件作出的法律文书，不是行政行为，不属于行政复议范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年4月18日，原告因认为庐阳公安分局刑警二队对自己关于三十岗村民委员会冒用其身份，委托律师进行虚假民事诉讼的报案至今不予立案，到庐阳公安分局进行信访。同日，庐阳公安分局作出了合庐公（信告）不受字〔2019〕78号《不受理信访事项告知书》，告知原告其信访事项属于本机关按照法定程序办理的事项，依法应直接向刑警二队提出。2019年5月7日，庐阳公安分局针对原告2019年5月5日控告的虚假诉讼案，作出了合公庐（刑二）不立字〔2019〕10002号《不予立案通知书》，认为经审查没有犯罪事实。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条的规定，决定不予立案。原告不服，于2019年5月10日向庐阳区政府申请行政复议。庐阳区政府审理后，于2019年5月13日作出庐复不〔2019〕2号《不予受理决定书》，告知原告其申请不属于庐阳区政府管辖。原告可以向合肥市公安局或者合肥市人民政府申请行政复议。2019年5月21日，原告向被告提出行政复议申请。2019年5月28日，被告作出了合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，原告申请复议的行为是庐阳公安分局作出的合公庐（刑二）不立字〔2019〕10002号《不予立案通知书》，该通知书无论是文号还是具体内容，都明确显示是公安机关依据刑事诉讼法规定作出的行为，该行为不属于行政复议受案范围。被告据此认为原告的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条之规定，决定不予受理原告的行政复议申请并无不当。原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王业菊的诉讼请求。王业菊上诉称，一、一审法院认定事实不清。（一）一审判决未对上诉人向公安机关报案的事实进行认定;庐阳公安分局对上诉人的报案认为没有犯罪事实，作出不予立案通知书，一审法院未对具体行为进行审查，仅凭公安机关的刑事不立案，不足以证明公安机关所实施的就是真正的刑事侦查行为，相反有可能是公安机关滥用职权的具体行政行为。2.公安机关既负有刑事诉讼法赋予的刑事侦查职责，也负有治安管理处罚法规定的治安行政管理职责。公安机关在受案登记时，内部流程会进行刑事或者行政的区分，进而启动不同的处理程序，但是公安机关的内部分工不应影响其对外履行职责。庐阳公安分局在不予立案通知书中只告知了报案人现有证据无法证实有犯罪事实发生，对于报案人所报案的事项是否构成违反治安方面等行政法律法规的相关规定，并未作出认定和相应处理，并将处理结果告知上诉人，不能视为庐阳公安分局已履行了相关行政职责，存在未履行法定行政职责的情形，属于行政不作为。二、一审法院适用法律错误。1.不予立案通知书的作出，意味着刑事诉讼法程序结束，即不再进行相关调查工作。刑事立案前的调查行为是公安机关判定案件是否属于刑事案件，能否进入刑事诉讼的基础性工作，其不是公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，应当认定为公安机关行使行政管理职能的具体行政行为。依据刑事诉讼法的相关规定，立案是刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动，才可以进行后续的诉讼程序，公安机关进行侦查、起诉和审判活动才有法律依据，才能产生法律效力。因此，公安机关在正式立案后依照刑事诉讼法的明确授权实施行为，才不属于行政诉讼受案范围。2.庐阳公安分局出具的不予立案通知书是载明具体行政行为的法律文书。被上诉人即使认为不属于本机关行政复议范围内，也应当按照有关规定告知上诉人应当向合肥市公安局申请行政复议或者转送有关行政复议申请。3.即使上诉人的报案没有犯罪事实发生，也不代表着没有违反治安管理处罚法的违法事实发生，庐阳公安分局应当在受理报案时，经刑事程序处理认为上诉人指向的行为不属于刑事犯罪后，如认为构成违反治安管理处罚法，应当按照治安管理处罚法第七十八条的规定受理报案；如认为不属于违反治安管理的行为，应当告知报案人，并说明理由。庐阳公安分局并未作出相应处理，没有履行法定行政职责，属于行政不作为，庐阳公安分局应当作出处理意见书，并送达上诉人。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销2019皖01行初181号行政判决，并撤销合肥市人民政府合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》，判决其重新作出行政复议决定;2.本案诉讼费用由合肥市人民政府承担。一审被告合肥市人民政府向一审法院提举了下列证据：1.行政复议申请书及邮寄单，证明原告向被告提起行政复议。2.合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证，证明被告于收到复议申请之日起五个工作日内，作出不予受理决定并送达申请人。证据1、2同时证明行政复议程序合法。3.《不予立案通知书》，证明原告申请复议的标的是刑事文书。一审原告王业菊向一审法院提交了下列证据：1.合复不〔2019〕110号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告认定事实错误，对行政行为理解错误，适用法律错误。2.庐阳区政府庐复不〔2019〕2号《不予受理决定书》，证明是庐阳区政府告知原告向被告提出行政复议申请，原告提出的行政复议申请符合行政复议法规定。3.庐阳公安分局合公庐（刑二）不立字〔2019〕10002号《不予立案通知书》，证明庐阳公安分局限制剥夺原告行政复议合法权益。4.庐阳公安分局合庐公（信告）不受字〔2019〕78号《不受理信访事项告知书》，证明庐阳公安分局违背客观事实，被告未进行认真调查研究，未尊重事实的客观性，属于行政不作为。5.合肥市庐阳区人民法院调取的（2016）皖0103民初3127号卷宗材料，证明三十岗村民委员会在合肥市庐阳区人民法院所提交的原告签字的证据属于伪造，涉嫌虚假诉讼。6.原告身份证，证明原告身份信息。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面通知申请人。本案中，王业菊对庐阳公安分局作出的合公庐（刑二）不立字〔2019〕10002号《不予立案通知书》不服，向合肥市人民政府申请行政复议。从该通知书记载的内容来看，无论是文号还是具体内容，都明确显示是庐阳公安分局依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，认为王业菊反映的内容没有犯罪事实而作出的不予立案行为。王业菊对该不予立案行为不服向合肥市人民政府申请行政复议，显然不属于行政复议法规定的行政复议范围。故合肥市人民政府决定不予受理王业菊行政复议申请符合法律规定。王业菊如对该不予立案行为不服，可依照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定寻求法律途径解决。综上，一审判决驳回王业菊诉讼请求正确。上诉人王业菊的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王业菊负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 朱达远审判员 姜 明二〇二〇年三月十日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。