浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终137号 上诉人（原审原告）褚玉宝，男，1954年2月4日出生，汉族，住湖州市南浔区。 委托代理人平雪芬，浙江金道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地湖州市南浔区人瑞路388号。 法定代表人姚文斌，该镇镇长。 出庭应诉负责人朱晓明，该镇副镇长。 委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 上诉人褚玉宝与被上诉人湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）安置补偿行政协议一案，褚玉宝不服安吉县人民法院（2018）浙0523行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月18日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月16日公开进行调查。上诉人褚玉宝的委托代理人平雪芬，被上诉人南浔镇政府的副镇长朱晓明、委托代理人王会到庭参加了调查。经当事人申请案外调解，调解期限不计入审理期限。经浙江省高级人民法院审批，本案延长审理期限至2020年2月18日。根据新型冠状病毒××疫情防控工作统一安排，本案于2020年1月23日中止审理，于2020年2月24日恢复审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告系湖州市南浔区南浔镇朱坞村桥头3号户主，户内共有常住人口五人，房屋主体为三间宽三层半高自建房，建筑面积474.52平方米，阁楼16.38平方米；附房一间，28.64平方米。部分房屋出租。2018年5月3日，受被告委托，浙江众诚房地产评估事务所对原告房屋作出评估，原告房屋于2018年5月2日的搬迁评估价格为616176元。2018年7月27日8时，被告组织力量，对原告房屋实施拆除，于当日上午11时拆除完毕。被告派三个工作组对原告家庭主要成员再次进行了思想教育和引导，原告褚玉宝与被告内设机构拆迁安置服务中心签订了《协议》。《协议》对家庭人口、房屋评估价、房屋安置及地点等作了约定。2018年8月1日，原告褚玉宝与被告拆迁安置服务中心签订《补充协议》，约定被告拆迁安置服务中心补偿原告损失5万元。后经鉴定，该补充协议上褚玉宝签字非原告褚玉宝所签。2018年8月10日，原告从被告处领款5万元。房屋被拆后，原告褚玉宝安置于南浔夏家兜新村二期G3幢1单元201室，面积136平方米；适园西路（原马家庄地块）东至西3间，占地125平方米，5层房屋待建。 原审法院认为，法律法规规定了行政机关在一定条件下强制拆除房屋的权力，村委会等非行政机关并无实施强制拆除他人房屋的权力。非行政机关自行强制拆除他人房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪，权利人可以请求公安机关履行相应职责。故通常应推定行政机关为实施强制拆除的行为主体。为强制拆除房屋而签订的协议，也应视为行政机关的签约行为。被告发布的微信足以证明拆除行为是被告的行政行为；协议甲方明确为南浔镇人民政府拆迁安置服务中心，被告持有的协议加盖村委会印章难以认为村委会是协议一方，故被告辩称协议一方是村委会，没有事实基础，该院不予支持。行政机关内设机构作出的行政行为，法律后果由该行政机关承担。原告诉称内设机构无权签订协议，理由不当，该院不予支持。发布征收公告等程序，并非签订协议的前提条件。如无发布征收公告等程序，被告强拆行为被确认违法，在行政赔偿程序中行政机关与受害人也可签订协议，该协议不会因为发布征收公告等程序问题而无效，故原告诉称协议因程序缺失无效，缺乏法律依据，该院不予支持。被告派工作组对原告作思想工作，难谓限制原告人身自由并逼迫原告签订协议。原告并无证据证明原告受到被告逼迫，且逼迫也非协议无效之事由。故原告诉称协议逼迫无效，缺乏事实基础和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：驳回原告褚玉宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告褚玉宝负担。 上诉人褚玉宝上诉称，一、原审判决确认2018年7月27日被上诉人拆除上诉人房屋之行为违法，又确认同一日被上诉人逼迫上诉人签订的《协议》有效，实际上助长了行政机关的违法行政行为，将产生不良的法律效果和社会效果。1、该《协议》系以合法形式掩盖非法目的，应当确认无效。原审法院已经确认被上诉人对上诉人房屋的强拆行为违法，本案《协议》签订在房屋强拆之后同一天，且法院也已查明“被告派三个工作组对原告家庭主要成员再次进行了思想教育和引导，原告褚玉宝……签订了协议”，说明该《协议》并非经充分平等协商后达成的赔偿协议，而是被上诉人为了掩饰强拆行为达到强拆房屋非法目的的一种手段。根据一审庭审过程中被上诉人出示的证据，上诉人及家人当时分别处于被限制人身自由的境地，在这样的情况下，面临房屋被强拆的事实，当事人的合法权益无法保证，无法进行充分协商，更无法争取行政机关的相关赔偿。故本案的行政协议实际上是违法行政行为的延续，和强拆的行为密不可分，是为使强拆的违法行为合法化的手段，应当对本案的协议结合强拆行为做统一认定。本案《协议》系以合法形式掩盖非法目的，应当确认无效。2、根据行政诉讼法的相关规定,该《协议》也应当认定无效。行政实施主体如不具有行政主体资格或没有依据等情形应当确认无效。本案中《协议》签订主体是内设机构，从实施主体来看，其既不是合法的拆迁安置协议签订主体，也不是行政赔偿协议签订主体，协议的签订主体不具有行政主体资格。从本案的《协议》签订来看，即使签订《协议》的主体是被上诉人，无论是作为拆迁安置协议还是作为行政赔偿协议，也没有任何依据的。如果认为是拆迁安置协议，其没有经过征地审批手续及相应公告、评估等程序，且是在先行拆除后再签订的；如果认为是行政赔偿协议，其没有对行政行为违法性进行确认，也没有对行政行为受害一方进行全面赔偿全面安置，签订协议时被上诉人并不是法律上的赔偿义务人，没有资格签订行政赔偿协议。3、如该《协议》确认有效,不能体现对行政违法行为的否定性和惩罚性，法律效果社会效果均十分恶劣。拆除上诉人房屋的行为已经被确认违法，而为掩盖非法行为的《协议》被确认为有效，实际上对违法行政行为从最终法律效果和社会效果上，都不能体现否定性和惩罚性的评价。如这样的方式被法院确认合法有效，那么今后行政机关不必进行拆迁项目的审批、公示、评估等法定程序，只要把房子拆了再和老百姓签订个协议，就可以规避法律法规对拆迁的各项程序性规定了，为保障行政相对人合法权益而制定的各种程序设定均成一纸空文。二、本案《协议》并非依据《中华人民共和国国家赔偿法》签订的赔偿协议，不具有合法基础，一审判决依据错误。一审法院认为“在行政赔偿程序中行政机关与受害人也可以签订协议，该协议不会因为发布征收公告等程序问题而无效”，因而认为本案的《协议》也是有效的，逻辑上存在错误：1、本案的案涉《协议》并非行政赔偿协议。本案案涉《协议》是被上诉人的内设部门与上诉人签订，时间在强拆的当天，内容系被上诉人内设机构单方拟定，既没有体现行政行为违法性的确认也没有体现对违法行为的赔偿属性。2、行政赔偿协议也有程序性的要求，本案《协议》并不符合国家赔偿法关于行政赔偿的程序要求。行政赔偿协议应当严格按照《中华人民共和国国家赔偿法》签订，应当是基于确认行政违法基础上由行政赔偿义务人作出，且应遵循行政赔偿的程序，并进行内部追责。本案协议在签订时，未经确认行政行为违法，未经行政赔偿程序，不属于行政赔偿协议，不符合判决书中举例的“行政赔偿协议”的情形。3、行政赔偿协议不会因未发布征收公告等问题无效不能类推得出，本案《协议》也不需经过相应程序。依法行政是基本原则，行政行为均有一定程序性要求，行政赔偿协议不因发布征收公告等问题无效，但行政赔偿协议要遵循国家赔偿法的专门规定。不能因为行政赔偿协议不需经过拆迁征收程序类推认为其他协议也不需经过拆迁征收程序。本案的《协议》并非经过国家赔偿程序签订的行政赔偿协议，不能适用关于行政赔偿协议的相关规定。三、原审法院未能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，属于法律适用错误，本案的《协议》应当是无效的：1、主体无行政资格。行政机关内设机构作出的行政行为法律后果由该行政机关承担，法律上没有争议，但不能由此认为内设机构当然具有了合法的行政主体资格。对行政主体是否合法的评价与行为后果的承担是两个不同范畴，否则，难道行政机关具有行政赔偿义务，违法的行政行为就成了合法行政行为了？本案作为一个关乎行政相对人重大财产利益、安置利益的协议，以一个内设机构的名义签订，形式上相当不严谨，存在明显的违法情形。无论认为案涉《协议》是拆迁安置协议还是行政补偿协议，均不是内设机构有权签订的，本案协议签订主体不具有行政主体资格。2、行政程序的正当性是行政行为合法性的基础，签订不同种类的行政协议具有不同的程序要求。本案属于拆迁安置协议，应当履行法律法规对于拆迁安置的专门程序性规定。如法院认为本案属于行政赔偿协议，则应当按照国家赔偿法的相关规定审查协议签订程序的正当性。本案案涉协议既没有履行征收协议的程序，也没有履行赔偿协议的程序，无论从何种角度，都不具有合法性基础。3、案涉《协议》以2018年5月2日搬迁评估价格对2018年7月27日被强拆的房屋进行补偿是明显违法的。首先，该评估报告是单方评估，未经被拆迁人的确认，也没有保障被拆迁人的评估机构选择权、异议权和重新评估权，评估程序严重不当。其次，搬迁评估不能等同于强拆后的损失赔偿。搬迁评估是损失补偿，而强拆后的赔偿带有一定惩罚性。两者的用途、标准均不同。第三，2018年6月29日湖州市住房和城乡建设局《关于印发湖州市市区国有土地上房屋征收评估有关标准的通知》发布了评估新标准，本案强拆发生在2018年7月27日，应该以新标准进行损失评定，故本案《协议》确定的评估金额重大不当。原审法院以评估机构有相当公信力为由采信了评估报告，没有法律依据。评估报告是否可以采信应当从真实性、合法性和关联性等角度评价，而非因出具报告的评估机构具有公信力当然可以采信。本案评估存在报告单方委托，未获上诉人认可，且存在诸多漏项，采用标准已过适用期限等多项程序和实体之不当，原审法院对此视而不见，简单以评估机构具有公信力为由采信，违背行政诉讼法关于证据的相关规定。综上原审法院判决证据认定不当，请求二审法院判决：1、撤销（2018）浙0523行初234号行政判决，改判确认被上诉人内设机构与上诉人于2018年7月27日签订的《协议》无效；2、本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人南浔镇政府答辩称，其内设机构南浔镇政府拆迁安置服务中心受南浔镇政府委托指派与褚玉宝就房屋拆除后安置补偿事宜签订的涉案《协议》，系双方真实意思表示，不违反法律行政法规强制性规定，合法有效。1、被上诉人南浔镇政府委托其内设机构与上诉人就房屋拆除后安置补偿事宜签订的协议并不具有无效行政行为特点。本案中签订协议主体虽然为南浔镇政府的内设机构，但该行为实施主体为南浔镇政府，其内设机构拆迁安置服务中心只是受南浔镇政府委托签订，该行为法律后果及责任仍由南浔镇政府负担。而被上诉人作为具有实施辖区内农房拆除事宜的行政主体，具有签订协议的主体资格。本案中褚玉宝户农房拆除不涉及集体土地征收，而是以宅基地置换方式实施的农民新村建设，符合原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》及原浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》规定，被上诉人在上诉人户农房拆除后为保障其安置补偿权益，经充分协商，依照《朱坞村农民新村建设二期房屋拆迁和安置实施办法》与上诉人签订协议，依据充分，不具有重大违法情形。2、被上诉人内设机构与上诉人户就房屋拆除后安置补偿事宜签订的《协议》不具有《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。本案中涉案《协议》由上诉人本人签订，内容参照《南浔城区规划范围内征用土地农户拆迁补偿安置办法（试行）》规定，结合朱坞村农民新村建设二期房屋拆迁和安置实施办法》对上诉人户农房拆除安置补偿事宜进行约定。签订协议后上诉人户已经被安置在湖州市××区夏家××新村××单元××室，面积为136平方米，上诉人户已经居住使用，另一处安置在湖州市××区××西××西3间，占地面积125平方米，5层待建。且上诉人已于2018年8月10日领取了房屋拆除物品损失补偿款5万元。双方均在履行《协议》。故涉案《协议》系上诉人真实意思表示，不存在受到胁迫签订情形，也不存在其他法定无效情形。综上，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，原审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审法院查明的事实予以确认。 二审调查时，双方当事人围绕涉案《协议》是否具有法定无效的情形，以及原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法进行了辩论。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，在湖州市××区××村旧村改造项目中，被上诉人内设机构南浔镇人民政府拆迁安置服务中心受被上诉人委托，与上诉人签订涉案《协议》，由被上诉人承担相关法律责任，该签订涉案协议行为并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。尽管上诉人主张被上诉人以胁迫方式使其签订涉案《协议》，但现有证据并不足以证明上诉人签订涉案《协议》时受到胁迫，亦无证据证明涉案《协议》具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他无效情形。故上诉人认为涉案协议无效的主张不能成立。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。但原审在适用法律时应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，其书写为“依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定”存在笔误，因判决结果正确，对此本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人褚玉宝负担。 本判决为终审判决。 审判长  何育红 审判员  许婷婷 审判员  沈 屹 二○二○年与三月二日 书记员  金 涛