甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终5号上诉人（原审原告）廖有禄，男，1956年4月6日出生，汉族，住甘肃省兰州市。委托代理人史西宁、崔庆日，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局安宁分局(原兰州市安宁区规划国土资源局)，住所地：甘肃省兰州市安宁区安宁东路484号。法定代表人刘文昕，该局局长。委托代理人麻天旺、刘鹏飞，甘肃天旺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人陈一夫，该局局长。委托代理人魏斌义，该局政策法规科科长。上诉人廖有禄因土地行政命令及土地行政复议一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人廖有禄及其委托代理人史西宁、崔庆日，被上诉人兰州市自然资源局安宁分局的行政机关负责人齐社强及委托代理人麻天旺，被上诉人兰州市自然资源局的行政机关负责人马英及委托代理人魏斌义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2007年12月27日，甘肃省人民政府作出《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发［2007］95号），同意将兰州市城关区、西固区、安宁区规划范围内的集体农用地39.9516公顷（其中耕地23.5824公顷）转化为建设用地，连同集体建设用地、集体未利用地38.2208公顷征收为国有；同意使用国有建设用地1.8312公顷。2008年6月26日，兰州市人民政府根据《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发［2007］95号），作出《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》（兰政建〔2008〕80号），同意将安宁区位于刘家堡村，十里店街道办事处园艺村、保安堡村，孔家崖街道办事处廖家庄村的8.1083公顷（其中耕地6.2523公顷、园地1.6619公顷）集体农用地转化为建设用地，连同12.1297公顷集体建设用地，计20.238公顷集体土地征收为国有，作为兰州市城市建设用地。2008年8月26日、9月3日，兰州市安宁区人民政府先后发布了《兰州市安宁区人民政府公告》和《房屋拆迁公告》（〔2008〕09号），明确了本次征地的实施部门、征地范围、征地补偿标准、办理征地补偿登记的地点和期限。征地实施部门安宁区孔家崖街道办事处分别于2008年8月28日、9月5日将《兰州市安宁区人民政府公告》和《房屋拆迁公告》在征地范围内3个公示点进行张贴公示，并开展土地房屋征收宣传动员及入户登记工作。该拆迁工作从2008年9月开始启动，征地范围内共有148户宅基地房屋需要征收。廖有禄户籍所在地为安宁区，其宅基地和地上附着物位于征地范围内。截止2018年6月，已有129户签订了《房屋拆迁补偿协议书》，尚有包括廖有禄在内的19户因认为补偿标准太低，不接受补偿标准，未签订《房屋拆迁补偿协议书》。2018年6月15日，兰州市自然资源局安宁分局为顺利完成孔家崖街道农村宽裕型小康住宅建设项目，向兰州市安宁区人民政府提交《关于孔家崖街道（东区）廖德礼等19户补偿安置方案的请示》（安国土资〔2018〕81号），再次明确了针对这19户征收土地的范围、土地补偿费补偿标准、支付对象和支付方式、征地范围内涉及居住房屋和非居住房屋补偿等。兰州市安宁区人民政府于2018年10月28日作出《兰州市安宁区人民政府关于同意区国土资源局关于孔家崖街道（东区）廖德礼等19户补偿安置方案的批复》（安政发〔2018〕57号），要求兰州市自然资源局安宁分局接到批复后细化工作方案，按照有关规定办理。2019年1月30日，兰州市自然资源局安宁分局向廖有禄送达了《集体土地上房屋征收补偿通知》，要求廖有禄自收到之日起10日内到孔家崖街道办事处核对数据，选择安置补偿方式，核实各项补偿费用后与孔家崖街道办事处签订《房屋拆迁补偿协议书》。廖有禄拒绝签收，送达人留置送达。2019年2月27日，兰州市自然资源局安宁分局作出《责令限期交出被征收土地决定书》（安国土资责字〔2019〕孔第008号），责令廖有禄在决定书送达之日起7日内签订《房屋拆迁补偿协议书》，领取各项补偿费用，将其户下的房屋及所在的宗地土地交出。廖有禄拒绝签收，送达人留置送达。2019年4月10日，廖有禄等11人因不服兰州市自然资源局安宁分局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》，向兰州市自然资源局提起行政复议申请，请求撤销《责令限期交出被征收土地决定书》。兰州市自然资源局经过审查，认为2007年2月廖有禄等曾以同样的事实和理由，就同类事项提出过行政复议申请，虽该局撤销了兰州市自然资源局安宁分局所做的行政行为，但并未实际解决复议申请人的房屋征收补偿问题，故建议廖有禄向兰州市安宁区人民政府就补偿问题申请裁决，以达到其复议目的，未予以受理。2019年5月9日，甘肃省自然资源厅作出《责令受理行政复议通知书》（甘资复〔2019〕8号），认为兰州市自然资源局安宁分局于2019年2月27日作出的《责令限期交出被征收土地决定书》（安国土资责字〔2019〕孔第008号）是基于新的事实条件下所做的行政行为，责令兰州市自然资源局收到通知之日起5日内受理该行政复议申请。兰州市自然资源局于2019年5月15日受理，并经延长复议期限一次后，于2019年8月8日以《行政复议决定书》（兰自然资源行复决字〔2019〕8号）维持兰州市自然资源局安宁分局所做的行政行为。廖有禄不服，诉至一审法院，请求撤销兰州市自然资源局安宁分局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》（安国土资责字〔2019〕孔第008号）及兰州市自然资源局作出的《行政复议决定书》（兰自然资源行复决字〔2019〕8号）。另查明，兰州市自然资源局安宁分局曾于2017年1月13日作出《责令限期交出被征收土地决定书》，廖有禄等人不服，向兰州市自然资源局申请行政复议。经兰州市自然资源局审理，认为作出该《责令限期交出被征收土地决定书》不当，决定予以撤销。兰州市安宁区人民政府曾于2017年6月作出《房屋征收补偿决定书》，廖有禄等人不服，向兰州市人民政府申请行政复议。兰州市人民政府审理认为兰州市安宁区人民政府因未在法定期限内提交作出具体行政行为的证据、依据，视为作出《房屋征收补偿决定书》没有证据、依据，决定予以撤销。一审法院认为，兰州市自然资源局安宁分局作出被诉责令交出土地决定，应符合以下条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；(二)按照法律法规规定的程序实施征地行为；(三)被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。从审理查明的事实看，甘肃省人民政府于2007年12月27日作出《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号），兰州市人民政府根据该批复于2008年6月26日作出《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》（兰政建〔2008〕80号），表明涉案土地征收已经过法定程序批准，文件合法有效。关于廖有禄所提批准文件因兰州市自然资源局安宁分局未在法定两年期限内完成征收而失效的问题。经审查，兰州市安宁区人民政府从收到批准文件后，即在2008年8月26日、9月3日先后发布了《兰州市安宁区人民政府公告》和《房屋拆迁公告》(〔2008〕09号)，明确了本次征地的实施部门、征地范围、征地补偿标准、办理征地补偿登记的地点和期限。征地实施部门安宁区孔家崖街道办事处分别于2008年8月28日、9月5日将上述两公告在征地范围内3个公示点进行张贴公示，并开展土地房屋征收宣传动员及入户登记工作。该拆迁工作从2008年9月开始启动，截止目前，仅剩廖有禄等6户因补偿标准问题未签订补偿协议书。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第(十九)项规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。可以看出，只有在批准文件下发后满两年内未实施具体征地或用地行为的，批准文件才自动失效。本案中，兰州市安宁区人民政府自2008年9月就开始了具体征地行为，该征地行为一直延续至今，故不存在未在法定两年期限内完成征收而失效的问题。关于廖有禄所提《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号）系2008年12月27日作出，而兰州市人民政府《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》系2008年6月26日作出，时间上不符的问题。经审查，《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号）无论从标题、文号还是内容看，均应是2007年作出，且该文件最底部载明的印刷日期亦为2007年12月28日印。而兰州市人民政府《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》上明确表明“根据甘肃省人民政府《关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》(甘政国土发[2007]95号)”，充分说明该通知是依据批复而来。故《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号）系2007年12月27日作出，“2008年12月27日”的落款时间显属打印错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，涉案集体土地经甘肃省人民政府批准征收后，兰州市安宁区人民政府发布了征地公告，并组织实施征地行为，开展征地补偿登记，公布了征地补偿安置方案，在廖有禄未如期办理征地补偿登记，协商未能达成补偿安置协议的情况下，对廖有禄位于征地范围内相关补偿安置权益予以留存、提存，通知廖有禄选择补偿方式和获取补偿安置权益，但其在规定时间内拒绝接受补偿安置，拒绝交出被征收的土地。由此，廖有禄的行为已构成违反规定阻挠征地，兰州市自然资源局安宁分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，作出被诉《责令限期交出被征收土地决定书》并无不当。关于补偿标准是否过低的问题。本案所涉征收土地及其地上附着物的补偿标准，是依据有权机关依法制定的标准，对全体被征收人员的补偿标准统一确定，符合法律规定及拆迁政策。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故廖有禄所提安置补偿不合理，剥夺了其合法权益的意见不能成立。至于廖有禄所提交的兰州市住房和城乡建设局《关于房屋重置价格有关事宜的通知》（兰建字〔2019〕123号），一者该文件未正式下发执行，再者涉案土地征收在前，若按照该文件重新制定征收标准，则会导致征收同一块土地适用不同的补偿标准，也对绝大多数已经签订了补偿协议书的被征收人显失公平。关于兰州市自然资源局的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(一)项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，兰州市自然资源局安宁分局作出《责令限期交出被征收土地决定书》时，涉案土地已经有权机关批准，兰州市安宁区人民政府发布了征地公告和补偿安置方案，已经对廖有禄作出安置补偿但其拒绝接受，整个征收程序符合《中华人民共和国土地管理法》规定的相关程序，具备下发《责令限期交出被征收土地决定书》的条件。故兰州市自然资源局依法作出的《行政复议决定书》合法，廖有禄所称理由不能成立。综上，廖有禄诉请撤销涉案《责令限期交出被征收土地决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廖有禄的诉讼请求。案件受理费50元，由廖有禄负担。上诉人廖有禄上诉称，第一，兰州市自然资源局安宁分局城中村改造征地项目审批文件不全，据此作出的《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)法律依据不足。上诉人为农村集体经济组织成员，涉案土地为农用地，征收农用地搞建设必须符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条及《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条的规划条件。兰州市自然资源局安宁分局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》缺乏上述法律规定的一些文件要求，而其依据的《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号）已经超过了两年的有效期限。第二，上诉人没有违反土地管理法律法规规定。上诉人的宅基地是基于本村村民的身份获得，宅基地上的房屋是合法建设，有相应的权属证书，如果不是城中村改造项目征地补偿不合理，强迫上诉人签订补偿协议也不会出现纠纷。第三，安置补偿不合理。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、地上附着物的费用。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。上诉人的房屋面积及宅基地的现时地价与给予上诉人的补偿严重不一致，远远低于同地段的房价。第四，兰州市自然资源局作出的复议决定没有对事实核查清楚，适用法律错误。兰州市自然资源局应对《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)作出的事实和依据进行审查，对征地项目是否符合集体土地转用、立项、规划、实施等环节进行仔细审查，项目不合法，责令交出土地的依据不存在，上诉人也不存在违反土地法律法规的行为。兰州市自然资源局安宁分局的征收行为已经违反了《兰州市被征地农民参加基本养老保险实施细则》“先保后征”原则，违反了“实行征地上报前被征地农民养老保险实行联合前置审查程序和会签制度。联合前置审查程序和会签制度没有落实的，区县政府不得上报征地请示”。综上，一审法院对事实认识不清，适用法律错误，为维护自身的合法权利，特向贵院提起上诉，请求依法撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初218号行政判决书，发回重审或直接改判。诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人兰州市自然资源局安宁分局答辩称，第一，《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号）和兰州市人民政府《关于兰州市城市建设征收集体土地的通知》（兰政建〔2008〕80号）合法有效，涉案土地征收已经法定程序批准，答辩人作出的《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)具有法律依据。兰州市安宁区人民政府自2008年9月就开始了具体征地行为，该征地行政行为一直延续至今，不存在未在法定两年期限内完成征收而失效的问题。第二，答辩人的征收政策符合法律规定，已签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》标准符合法律规定。在整个征收过程中，征地实施单位孔家崖街道办事处逐户开展了土地房屋征收的宣传动员工作，为包括被答辩人在内的拆迁户讲解了征收补偿的法律规定及补偿标准的内容。同时，依法委托了兰州西部房地产评估咨询有限公司依法对被征收宅基地及地上附着物进行了评估并出具评估报告，相关的安置补偿费用全部由孔家崖街道办事处储存在资金专用账户中。征收工作开始至今，共涉及拆迁133户，已完成122户，所有征收的宅基地及地上附着物均经过法定的测量评估程序，所适用的标准均是相关机关依法制定，已签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》补偿标准统一确定，符合法律规定及拆迁政策规定。第三，拆迁安置补偿标准依据相关政府文件规定执行，如被答辩人认为补偿标准过低，可依法申请人民政府裁决。答辩人作出的《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)中的征地补偿、安置费、过渡费等费用标准均适用法律及政策规定，能够保障被征收人的生活居住条件。综上，被答辩人的上诉请求与事实不符，不符合法律规定，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人兰州市自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，兰州市自然资源局安宁分局具有作出《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)的法定职权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”上述规定明确了责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查的标准，与本案审查标准具有一致性。因此，兰州市自然资源局安宁分局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)应符合以下条件：(一)征收土地方案已经有权机关依法批准；(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；(三)被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。关于征收土地方案是否已经有权机关依法批准的问题。本案中，2007年12月27日，甘肃省人民政府作出《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号），批准了兰州市人民政府上报的农用地转用和土地征收实施方案。因此，涉案征收土地方案已经有权机关依法批准。关于上诉人廖有禄提出的《甘肃省人民政府关于兰州市2007年度城市建设用地实施方案的批复》（甘政国土发[2007]95号）已经超过了两年有效期限的主张。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第(十九)项的规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。兰州市安宁区人民政府于2008年8月26日、9月3日先后发布了《兰州市安宁区人民政府公告》和《房屋拆迁公告》（〔2008〕09号)，征地实施部门安宁区孔家崖街道办事处分别在征地范围内3个公示点进行张贴公示，并开展土地房屋征收宣传动员及入户登记工作。因此，具体征地行为已于2008年开始实施，且征收补偿安置工作至今仍在持续中，批准文件未自动失效。上诉人廖有禄的这一主张，不能成立，不予支持。关于市、县人民政府和土地管理部门是否已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，兰州市自然资源局安宁分局在已经实施征地补偿安置具体工作后才于2018年6月15日针对廖有禄等人拟定征地补偿、安置方案，经兰州市安宁区人民政府批准后，向廖有禄送达，并因协商无果，作出《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)。兰州市自然资源局安宁分局实施的征地补偿安置行为违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的征地补偿安置程序。鉴于征地补偿安置程序的不可逆性，且兰州市自然资源局安宁分局已向廖有禄送达了《集体土地上房屋征收补偿通知》，书面告知了廖有禄补偿安置方案的内容，这一程序违法对廖有禄依法享有的重要程序性权利不产生实质损害，属于行政程序轻微违法。关于被征收人是否已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的问题。本案中，廖有禄认为安置补偿标准过低，拒绝签订安置补偿协议，但其也未依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，申请县级以上地方人民政府协调，且拒绝交出土地，导致孔家崖街道农村宽裕型小康住宅建设项目无法正常进行。综上，涉案土地征收方案已经有权机关依法批准，兰州市自然资源局安宁分局实施的征地行为程序轻微违法，廖有禄无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。因此，兰州市自然资源局安宁分局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)证据确凿，适用法律、法规正确，程序轻微违法，但对廖有禄的权利不产生实际影响，应当确认违法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廖有禄的诉讼请求，属于适用法律错误，应予纠正。兰州市自然资源局作出《行政复议决定书》(兰自然资源行复决字〔2019〕8号)，决定维持《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)，亦属于适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十九条、第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初218号行政判决；二、撤销被上诉人兰州市自然资源局作出的《行政复议决定书》(兰自然资源行复决字〔2019〕8号)；三、确认被上诉人兰州市自然资源局安宁分局作出的《责令限期交出被征收土地决定书》(安国土资责字〔2019〕孔第008号)违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人兰州市自然资源局安宁分局负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员王海燕审判员王洋二〇二〇年三月十二日法官助理殷铭徽书记员洪镭米晶