贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终9号上诉人（原审原告）徐一明，又名徐华强，男，1952年4月13日出生，汉族，贵州省遵义市人，户籍住址遵义市汇川区，常住遵义市汇川区。委托代理人甄武毅，重庆必扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遵义市汇川区泗渡镇人民政府。住所地：遵义市汇川区泗渡镇。统一社会信用代码：11520303775321790W。法定代表人韩义，镇长。委托代理人赵婷，贵州名城律师事务所律师。上诉人徐一明因不服被上诉人遵义市汇川区泗渡镇人民政府（以下简称“泗渡镇政府”）作出的信访事项处理意见一案，不服遵义市习水县人民法院（2019）黔0321行初227号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，徐一明原籍遵义县观坝乡双仙村双合组，1975年退伍后转为非农业人口，1983年回原籍务农，在双合组点场坝空地修建住房，后又修建猪圈，并将建房未占用的点场坝空地作为菜地等使用。后双合组分立为院子、干田、木林三组。1986年，遵义县观坝乡人民政府批准徐一明用地260平方米建房。1990年代初期，观坝乡并入泗渡镇。1993年11月，泗渡镇财政所收取徐一明建房超面积罚款100元。2004年，泗渡镇划入遵义市汇川区。2011年12月28日，徐一明取得遵汇泗渡集用（2011）第1861号集体土地使用证，核准宅基地使用面积110.1平方米。2008年，徐一明在取得林权证。2017年，徐一明在双仙村取得农村土地承包经营权证。2017年，徐一明以村民卢正国抢占其菜地，质疑其村组成员资格，多次向村委会申请解决土地权属无果。2018年7月，汇川区开展农村集体产权制度改革，推进农村集体资产清产核资，双仙村院子、干田、木林三组在清产核资时，徐一明住房及其周边（原点场空坝）土地权属发生争议，经多次调解无果，三村民组通过村委进行了两榜公示，公示《集体固定资产档案卡》（2018年11月6日）载明：名称公有地，建筑面积1000平方米，四至边界：东村级公路、西河坎、南双仙村卫生室、北干田组路；《关于集体产权二榜公示须再次核查确认一榜公示徐一明坝子产权问题》（2018年12月4日）附《集体固定资产档案卡》（2018年11月6日）载明：名称公有地，建筑面积1000平方米，四至边界：徐华强房子、西村卫生室、南徐华强猪圈、北干田组路。2018年11月24日，徐一明致信***总书记，请求解决争议地并提出退伍军人生存空间问题。2018年12月15日，徐一明向泗渡镇政府投诉，请求泗渡镇政府依法行使行政管理监督权，制止村委违法公示行为，依法处理土地权属纠纷，裁定村委登记公示行为违法、无效，还投诉人一个公道。2018年12月，泗渡镇政府以信访案件受理徐一明提出的诉求，于2019年1月24日作出泗府信办复（2018）56号《关于徐一明反映在农村集体产权制度改革时要求明确其宅基地、承包地权利信访事项的处理意见》（以下简称《信访处理意见》）。原审法院认为，只有对行政相对人或其他利害关系人的权利义务产生调整作用的行政行为才具有可诉性。本案中，原告与、干田组、木林组等三个村民组发生土地权属争议，应当依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定的途径和程序，向有处理权的县级人民政府申请行政裁决。原告向乡镇人民政府提出投诉并向有关机关信访，方法失当，途径不对。被告泗渡镇政府未告知其向有权机关申请行政裁决而径行将其作为信访件处理欠妥，其作出的《信访处理意见》系首次行政处理意见，告知原告就土地争议走司法途径寻求解决也违反《土地管理法》关于土地权属争议由人民政府处理的规定，但该处理意见仅仅告知了存在争议的事实以及在农村集体产权制度改革中对类似情况的处理规则，并未作出争议土地权属处理，对原告的权利义务不发生调整作用，不具有可诉性，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告徐一明的起诉。案件受理费五十元，退还原告徐一明。一审宣判后，徐一明不服一审裁定，向本院提起上诉。徐一明上诉请求：请求依据事实和法律纠正一审裁定。事实和理由：一、一审裁定认定事实错误。1.被上诉人作出“待界定资产”认定的行政行为事实上已经通过《信访处理意见》政府文件形式，强势介入土地纠纷，又以认定方法改变了上诉人合法拥有36年，不存在任何争议的宅基地等土地权益的原本属性。从事实和法理上架空上诉人的合法土地权属，无端地剥夺了(变更了)上诉人的合法土地权益。不存在一审裁定认定的《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定设立的应当不予受理的事实。是依法可诉的。2.一审裁定规避被上诉人承认自己实施了“对行政相对人或其他利害关系人的权利义务产生调整作用的行政行为”的事实。被上诉人称其行政行为“事实清楚、程序合法、合法有效”，这里的“有效”性深刻诠释了“待界定资产定性”认定的事实对被上诉人来说，不仅是真实的，可信的，合法的；而且反映在“对行政相对人或其他利害关系人的权利义务产生调整作用”的结果上，客观上是真实的且是有效的。既然是有效的，那么对当事人权利义务产生调整作用就是必然的。因此，本案具有可诉性。二、一审裁定适用法律错误。1.一审裁定刻意回避“合法性审理原则”，规避对改变被争议土地权益性质行政行为合法性进行审查。并进一步选择性地适用《最高人民法院关于适用解释》第一条第二款的规定，将这一违法行政行为界定为“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”适用法律错误事实成立。2.一审裁定选择性地适用《行政诉讼法》解释第六十九条第一款第十项“其他不符合法定起诉条件的情形”规定，驳回起诉，是在“待界定资产”剥夺了（变更了）当事人的合法土地权益的事实成立和对该行政行为合法性举证不能的情况下作出的。三、一审裁定在审判程序上违规。1.被上诉人的代理人马凤（镇党委专职组织委员）没有行政机关编制和政府工作人员身份，法定代理资格无效。2、一审在列举表述了原、被告出具的证据后，却不客观公正地对证据质证结果予以评估、确认。尤其是对被上诉方(法定举证责任方)不能对行政行为合法性（回应该案诉求目的核心证据）提供证明不置可否，技术性地屏蔽了“待界定资产”认定对上诉人土地权益造成实体损害的事实。回避被上诉人的法定举证责任。被上诉人泗渡镇政府答辩称，一审裁定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人的行政行为并未改变上诉人的权益，不可诉，上诉人的上诉理由不成立，泗渡镇政府依法履职，已经受理了徐一明提交对争议地权属认定的确权申请，争议地的行政裁决程序已经启动，足以说明争议地权属待定，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗）。本院二审查明，泗渡镇人民政府已于2019年12月18日受理了徐一明与、干田组、木林组土地权属争议，并于当日将案件受理通知书和案件举证通知书送达给了徐一明，其余查明的事实与一审一致。本院认为，本案的争议焦点是：泗渡镇政府作出的泗府信办复（2018）56号《信访处理意见》是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，泗渡镇政府作出的泗府信办复（2018）56号处理意见中仅引用《汇川区清理农村集体资产工作指导意见》（汇办发[2018]99号）文件中第二条第四点明晰权属之规定，即“……对确权不清、存在争议的资产，除法律、法规已有规定外，可协商解决，协商不成的，可列为待界定资产，也可通过仲裁或司法程序解决”，并建议上诉人向司法机关提起诉讼，但是并未作出争议土地权属处理，对上诉人的权利义务不发生调整作用，未对上诉人的权利义务产生实际影响，因此，不具有可诉性。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回上诉人的起诉正确。故对于上诉人认为本案属于可诉的具体行政行为的上诉理由，本院不予支持。另外，虽然泗渡镇政府未告知其向有权机关申请行政裁决而径行将其作为信访件处理欠妥，告知上诉人就土地争议走司法途径寻求解决也违反《土地管理法》关于土地权属争议由人民政府处理的规定，但是泗渡镇政府已经受理了上诉人向其提交的对争议地权属认定的确权申请，案件正在调查处理中，且《信访处理意见》仅告知了存在争议的事实以及在农村集体产权制度改革中对类似情况的处理规则。对于上诉人的其他理由，经审查，尚不足以否定原审裁定，本院不予支持。综上，一审法院综合全案事实，裁定驳回徐一明的起诉正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年三月九日法官助理张萍萍书记员文竹