山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终179号上诉人（原审原告）邹海燕，女，1968年7月27日生，汉族，住山东省荣成市。被上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地山东省荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。被上诉人（原审被告）荣成市农业农村局，住所地山东省荣成市府前东街。法定代表人王晓辉，局长。委托代理人**龙，该局工作人员。委托代理人曲卫东，山东秦帅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荣成市城西街道办事处，住所地山东省荣成市城西街道办事处驻地。法定代表人王洪阳，主任。原审第三人荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民委员会，住所地山东省荣成市城西街道办事处沽泊闫家村。法定代表人闫虎经，村委会主任。上诉人邹海燕因与被上诉人荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）、荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处，第三人荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民委员会（以下简称沽泊闫家村村委）不履行法定职责一案，不服威海市中级人民法院作出的（2019）鲁10行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告邹海燕诉称，原告系山东省荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民。原告户在村享有家庭承包地共3.22亩。被告荣成市政府、荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处拒不履行土地确权登记颁证职责，一直未对原告所在村进行确权登记颁证。原告等村民曾多次向被告及相关部门反映土地确权登记颁证事宜，但被告一再拖延。土地确权登记颁证是原告享有的合法权利，是被告应当履行的行政职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证。”《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发〔2015〕2号)规定，“坚持地方实行分级负责，省级主要承担组织领导职责；地市级主要承担组织协调职责；县乡级主要承担组织实施职责，是开展确权登记颁证工作的关键主体。”由此，被告拒不履行土地确权登记颁证行政职责构成行政不作为，原告据此诉请依法判决：一、被告限期履行土地确权登记颁证职责，就原告3.22亩土地进行确权登记颁证；二、诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明，原告邹海燕系荣成市城西街道办事处沽泊闫家村村民。2018年11月5日，原告与其他村民联名向荣成市政府、原荣成市农业局、荣成市城西街道办事处及沽泊闫家村村委提交《土地确权发证申请书》，请求确认在本村享有的承包土地及宅基地确权登记发证。原告就涉案土地未与沽泊闫家村村委签订土地承包合同，沽泊闫家村村委亦未就涉案土地向荣成市政府、荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处及有关行政部门提出颁发农村土地承包经营权证的申请。原审法院认为，《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。颁发土地承包经营权证的行为属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，并非土地确权行为，土地承包合同构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，被告荣成市政府负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，被告荣成市农业农村局、荣成市城西街道办事处负有处理审核、备案、报送等具体工作的法定职责。但审核、颁发土地承包经营权证是依申请的行政行为，应当在土地承包合同生效后，由发包方提出申请并提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料后，相关部门才能履行上述法定职责，政府及有关行政部门不能在发包方不提交承包合同提出申请的情况下自主启动审核、颁发程序。即本案被告履行原告所诉相关法定职责的前提是，第三人与原告之间已经签订承包合同，第三人作为发包方提交相关材料申请颁发土地承包经营权证。本案中，原告与第三人并未就原告所诉称的土地签订土地承包合同，第三人亦未提出颁发农村土地承包经营权证的申请，故被告尚不具备审核、颁发农村土地承包经营权证的前提条件，原告要求被告履行登记颁证职责缺乏事实根据，其诉讼请求原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回原告邹海燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邹海燕负担。邹海燕不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判支持上诉人诉讼请求，即“判决被上诉人限期履行土地确权登记颁证职责，就上诉人3.22亩土地进行确权登记颁证”；2.诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.原审对诉求的认定存在明显误区，将履行“土地确权登记颁证”职责，完全理解为履行“颁发土地证”职责。2.被上诉人均在“土地确权登记颁证”工作中负有各自的行政职责，上诉人诉请其履职具有法律依据。3.原审以上诉人未与村委会签订承包合同，以及诉求是依申请行政行为为由驳回上诉人的诉求，属于逻辑颠倒，本末倒置。荣成市农业农村局答辩称，一、原审法院认定事实正确，荣成市农业农村局已履行法定职责，不存在行政不作为。1.土地承包经营权的确权系村民自治范畴。2.上诉人将“土地确权登记颁证”和“颁发土地证”混为一谈，诉讼请求本身存在错误。二、原审适用法律正确。1.荣成市农业农村局始终坚持依法依规操作。2.原审法院审理思路清晰，逻辑正确。3.原审法院认定审核、颁发土地经营权证属于依申请行政行为，适用法律正确。荣成市政府答辩称，一、荣成市政府已履行法定职责，不存在行政不作为。1.土地承包经营权的确权系村民自治范畴。2.上诉人将“土地确权登记颁证”和“颁发土地证”混为一谈。二、原审适用法律正确。1.荣成市政府始终坚持依法依规操作。2.原审法院审理思路清晰，逻辑正确。3.颁发土地经营权证属于依申请行政行为。荣成市城西街道办事处答辩称，1.承包土地的确权属于村民自治事项。根据《中华人民共和国村民组织法》第二十四条等的规定，上诉人是否签订土地承包合同、土地是否进行确权属于村民自治事项，荣成市城西街道办事处无权干预。2.审核、颁发土地承包经营权证是依申请的行政行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》相关规定，荣成市城西街道办事处履职的前提是上诉人与沽泊闫家村村委已经签订承包合同并将相关材料提交申请，本案中上诉人未签订承包合同，沽泊闫家村村委未提交申请，荣成市城西街道办事处不具备审核农村土地承包经营权证的前提条件，上诉人的诉请没有事实和法律依据。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中，上诉人提交了《荣成市城乡规划委员会会议纪要》作为新证据，经审查，上诉人提交的材料不能充分证明其主张，本院不予采信。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核……”由此可知，被上诉人要履行审核、报送等各项工作，其前提是发包方即原审第三人要将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报送给被上诉人荣成市城西街道办事处，然后逐级报送审核。因上诉人没有与原审第三人就涉案土地签订土地承包合同，原审第三人也没有向被上诉人提交颁发农村土地承包经营权证的申请，被上诉人缺乏开展审核、登记造册等各项工作的前提。也就是说，被上诉人目前不具备履行上诉人诉请的“土地确权登记颁证”等各项职责的条件。上诉人主张原审错误理解其诉讼请求、裁判逻辑颠倒等，均缺乏事实与法律依据，本院依法不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人邹海燕的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邹海燕承担。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年三月二十日书记员  冯晓倩