山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终167号 上诉人（原审原告）王立宪，男，1963年3月10日生，汉族，住青岛市崂山区。 委托代理人王录，山东君同律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路27号。 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人毕健，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 上诉人王立宪因诉被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局房屋行政强制一案，不服青岛市崂山区人民法院作出的（2020）鲁0212行初13号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审经审理查明: 原告在青岛市××北××街道河东社区建有别墅一处。2019年2月25日15时许，被告工作人员至原告所建该别墅处进行现场检查勘验，并制作了现场检查（勘验）笔录。该笔录中载明：“经现场勘验，王立宪所属砖混结构房屋共一处，其中，一层东西18.9米，南北16.1米，面积304.29平方米；二层东西14.8米，南北16.1米，面积238.12平方米，共计二层，总面积为542.41平方米，现已完工使用，现场采取拍照方式取证，当事人不能提供规划审批手续。”原告在该笔录中签名捺印予以确认。 2019年2月25日16时许，被告工作人员对原告进行了调查询问，并制作了调查（询问）笔录。该笔录中有如下内容：“问：请你把位于崂山区××××街道河东社区茶树沟路北侧东户建设的情况详细讲一下。答：崂山区××××街道河东社区茶树沟路北侧东户房屋是我王立宪出资建设的，于2002年开始建设，大约在2004年建成投入使用，共计两层，一层面积为304.29平方米，二层面积为238.12平方米，共计542.41平方米，砖混结构，占地面积约为400余平方米，用于居住。2002年社区书记、主任通过关系人联系我，说崂山区下发文件引进名人协助社区发展经济，批建了13户宅基地，允许我可以建设一处房屋，并与我签订合同，我曾经多次联系社区主任，想要一份崂山区批建13户宅基地的文件，但一直没有给我。我于2002年开始建设房屋前曾向社区交纳土地转让费1万元、修路费2万元、青苗补偿费若干，因时间太久有些单据无法找到。问：在崂山区河东社区茶树沟路北侧东户的你所建房屋是否有规划审批手续？能否提供？答：当时因不了解情况，未办理规划审批手续。问：你还有什么需要补充说明的吗？答：2003年与社区签订的合同，我始终存在疑问，原来引进名人协助发展经济有崂山区文件，我当时提出签订合同应当将文件作为附件，但是社区一直未给予答复。”原告在该笔录中签名捺印予以确认。 2019年10月23日，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局出具《关于北宅街道河东社区内12处房屋规划审批情况的函》，内容为：经查阅档单资料，我分局自成立以来未办理来函中河东社区内王立宪等12处房屋的建设工程规划许可手续。 2019年11月25日，青岛市崂山区自然资源局出具《关于对王立宪别墅用地合法性相关情况的说明》一份，内容为：经核查，王立宪占用河东社区集体土地建设住宅，不符合国务院办公厅1999年5月6日下发的《关于加强土地转让管理严禁炒买土地的通知》（国办发[1999]39号）第二条：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定。综上，王立宪不符合在河东社区申办、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求。 2019年12月7日，崂山区崂山省级自然保护区办公室出具《关于自然保护区、风景区内7处房屋的反馈意见》，主要内容为：经初步核查，王立宪房屋位于河东社区，于2007年前建设完成，位于崂山区省级自然保护区内，保护区于2000年11月22日由省政府批复成立，我办未收到以上房屋申请办理自然保护区手续相关资料。 2019年12月18日，被告向原告作出青崂综法责拆字[2019]第6580号《责令拆除决定书》，主要内容为：经查，你所属的位于崂山区北××街道河东社区茶树沟路北侧东××（崂山区崂山省级自然保护区、崂山风景名胜区内）房屋，未取得《建设工程规划许可证》，已建成，共1处，建筑面积共542.41平方米，经崂山区自然资源部门确认，你不符合在河东社区申办、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求，破坏自然资源，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你于2019年12月21日前自行拆除所建属法房屋。 原告提交《宅基地买卖合同书》一份，该合同书甲方为崂山区北宅办事处河东村委会，乙方为王立宪。合同主要内容为：2000年河东村为引进名人协助村发展经济，经河东村村委与王立宪协商确定在茶树沟购买宅基地一处，经村委决定，在茶树沟（东松岚）批准12米×14米宅基地，盖二层楼。合同内容：1、甲方负责办理乙方该房屋所有证件（待村现有13处宅基地统一办证时）确保证件发放；2、甲方给王立宪、维倩为河东村荣誉村民；3、甲方保证乙方入住后的供电、供水，水、电费价格与村民同等标准收取，建房用地园内果树村民补偿费由村委解决；4、乙方一次性付给甲方土地转让费人民币壹万元整。该合同书甲方处盖有青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处河东村民委员会印鉴，乙方处有王立宪签字，落款时间为2003年3月17日。原告另提交收据及收到条各一份，其中收据记载的时间为2003年3月19日，“交款单位或交款人”一栏记载为“戴海湧”，“摘要”一栏载明为“宅基地款”，金额载明为10000元。该收据加盖有青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处河东村民委员会财务专用章。原告主张戴海湧是原告单位的职工，当时由其代办交款。收到条内容为：“今收到王立宪东松栏徐京清土地青苗补偿费壹万陆仟元整。”该收到条落款时间为2003年4月2日。 原审诉讼中，原告申请追加青岛市崂山区北宅街道办事处河东社区居民委员会作为第三人参加本案诉讼，法院未予准许。 原审法院认为: 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。未就用地、建设行为按照当时有效的法律、法规及规范性文件办理相关审批手续，其所建房屋属违法建筑。本案中，原告虽主张其就涉案房屋享有合法的权利，但仅凭其提交的《宅基地买卖合同书》及收据等证据并不能证明其该项主张。根据被告提交的青岛市自然资源和规划局崂山规划分局、青岛市崂山区自然资源局及崂山区崂山省级自然保护区办公室等部门出具的相关证明文件，结合被告提交的调查（询问）笔录中原告自认的内容，涉案房屋的建造并未办理相应的合法手续。基于上述事实，被告依法作出青崂综法责拆字[2019]第6580号《责令拆除决定书》认定原告所建房屋系违法建筑，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销该决定书于法无据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王立宪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人王立宪不服原审判决，上诉称: 一、被上诉人及其主管机关崂山区人民政府违反信赖利益保护原则，责令拆除上诉人房屋违法。2003年，北宅街道河东社区之所以敢与上诉人在内的十三户人签订宅基地买卖协议，将河东社区规划范围内的宅基地出让，并将这些人作为荣誉村民享受村民待遇，如此重大违规行为，如果不是得到街道以及区政府的政策允许，是不可想象的，整个十三户建房的行为截止到2019年山东省拆违运动展开之前，从来没有任何行政机关或政府派人调查此事，可见宅基地买卖协议书中所称:“为引进名人协助村发展经济，村两委共同与宅基地受让人签订协议”的行为，是其来有自，非无源之水、无本之木。可是被上诉人以2003年建房时没有规划审批手续为违建为由责令拆除，是出尔反尔，拿政府形象开玩笑的行为，严重侵害上诉人对政府的信赖利益。二、被上诉人及其代表的崂山区政府责令上诉人拆除涉案房屋适用法律不当。其所适用的2018年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》，对2003年的建房行为没有溯及力，其所依据的国务院办公厅1999年5月6日下发的《关于加强土地转让管理严禁炒买土地的通知》(国办发[1999]39号)规范的问题，与本案不相符。2003年上诉人与河东社区两委人员并不认识，是河东社区的领导经人介绍找到上诉人，恳请上诉人到该村投资，协助招商引资发展村经济，并被当作荣誉村民对待，如果涉案房屋是违法建筑，也是河东社区两委执行崂山区政府文件政策的结果。再者，包括涉案房屋在内的十三处房屋，均是各户人家在相信政府及社区两委的前提下，投巨资建造的建筑，不问青红皂白，不问谁之过错，不问是谁先违反了相关法律，就一拆了之，是巨大的浪费，一审法院拒绝上诉人追加河东社区为第三人，也是为了回避谁之过错的问题。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审提出的诉讼请求，一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。 被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局答辩称： 一、上诉人未持有任何行政机关颁发的土地或房屋合法建设手续或许可，不存在所谓的“信赖利益保护”。二、依据《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》全国人大法工委法工办发[2012]20号文件“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”，上诉人房屋违法建设处于存续状态，向其下达责令拆除决定书并不违反“法不溯及既往”原则。且无论是之前的《城市规划法》还是现在的《城乡规划法》，无论是“从新还是从旧”都规定了上诉人应当办理相应的规划审批手续，本案不存在违反“法不潮及既往”原则。三、上诉人要求追加第三人的申请无事实和法律依据，其与河东村委民事合同问题应当通过民事途径解决。本案系上诉人未经规划审批违法建设行政案件，其现有房屋面积远远超出其在原审诉讼中提交的自认为合法的相关材料，更重要的是其违法行为已经自然保护区办公室、自然资源局、规划局等有权部门确认，事实清楚，原审法院无需也无权按照上诉人的要求追加第三人。四、上诉人所谓的在村内投资、投巨资建造等理由，均不能违反法律强制性规定，免除其应当办理的规划审批手续，更不能证明其房屋的合法性。上诉人笔录中承认没有相关规划审批手续，违法行为也已经有权部门认定，没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚。 综上，上诉人建筑物的违法性已经有权部门认定，事实清楚。上诉人上诉偷换概念、混淆事实，没有任何事实及法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求二审法院依法驳回上诉人上诉。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为： 一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”经审查，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局于2019年10月23日出具回函，该回函载明，该分局自成立以来未办理上诉人等房屋的建设工程规划许可手续。另外，青岛市崂山区自然资源局在2019年11月25日出具的《说明》载明，王立宪不符合在河东社区申办、占用社区集体土地建住宅的相关政策要求。2019年12月7日，崂山区崂山省级自然保护区办公室出具《关于自然保护区、风景区内7处房屋的反馈意见》载明王立宪房屋位于河东社区，该办未收到以上房屋申请办理自然保护区手续相关资料。综上，上诉人建设房屋，未办理建设工程规划许可手续的事实清楚，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。上诉人虽持有宅基地买卖合同等材料，但因涉案建筑物缺乏建设工程规划许可证等必要的合法手续，宅基地买卖合同等材料不能成为涉案建筑物合法性的证据，上诉人以此来主张其建设行为合法不成立。 二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人未取得《建设工程规划许可证》建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，且涉案违法建筑物并不属于可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，故被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令上诉人自行拆除所建违法房屋，适用法律正确。因上诉人所建设的违法房屋一直未办理相关规划手续，其违法性始终处于持续连续状态，被上诉人适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人违法建筑物进行处理并无不当，上诉人主张被上诉人适用法律错误不成立。 三、原审判决书第8页第十二行记载，“现责令你于2019年12月21日前自行拆除所建属法房屋”，此处“属法房屋”明显属于笔误，应为“违法房屋”，本院予以纠正。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王立宪负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月十九日 法官助理 王云逸 书记员王崧