江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终64号 上诉人（原审原告）解立国，男，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 委托代理人孙涛，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府，住所地在江苏省徐州市贾汪区行政中心。 法定代表人杨明，该区区长。 原审被告徐州市贾汪区城市管理与园林局,住所地在江苏省徐州市贾汪区。 法定代表人安国胤，该局局长。 原审被告徐州市公安局贾汪区分局,住所地在江苏省徐州市贾汪区山水大道9号。 法定代表人王双宝,该局局长。 原审被告徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处，住所地在江苏省徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处吴中路2号。 法定代表人吴晓辉，该办事处主任。 上诉人解立国与上诉人徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、原审被告徐州市贾汪区城市管理与园林局（以下简称贾汪城管局）、徐州市公安局贾汪区分局（以下简称贾汪公安分局）、徐州市贾汪区人民政府大吴街道办事处（以下简称大吴街道办）确认强拆行为违法一案，上诉人解立国、贾汪区政府不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初334号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，因临港大道项目建设需要，贾汪区政府于2017年4月22日作出贾房征[2017]第2号《房屋征收决定》并予以公告，决定对临港大道片区房屋实施征收，征收范围：西至206国道、南至京杭大运河北岸、305县道周边（具体以征迁范围图为准）。解立国在徐州市××××组拥有房屋一处。经双方确认，该处房屋不在贾房征[2017]第2号《房屋征收决定》征收范围内。2017年5月29日，解立国的房屋被他人强制拆除。同日，贾汪公安分局接解立国之子解奥报警，大吴派出所民警至拆除现场处警，接处警工作登记表记载的处警经过及结果记载“民警接警后，与报警人联系，报警人称自己是路过的，发现在大吴桥北侧往解台村拐弯的地方有很多人聚集，民警到场后未发现现场有人打架，现场聚集的人员正在实施搬迁”。一审庭审结束后，贾汪区政府提交了大吴街道办盖章确认的情况说明，主要内容为：因市重点项目临港大道疏港公路建设需要，占用涉案土地。 一审法院认为，一、关于拆除主体问题。依据《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权、责令交出土地等，均为市县级人民政府及其职能部门的法定职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力。因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政机关的行政强制行为，除非有充足的证据予以推翻。本案中，涉案房屋被强拆前，无任何书面征收决定、限期拆除决定等行政法律文书送达给解立国。而解立国提交的《2号征收决定》等证据可以证明，贾汪区政府因临港大道项目建设需要在涉案房屋周边实施征收行为，因而极有可能实施或者通过书面、口头等形式委托相关主体实施强制拆除。并且，涉案房屋被拆除后的土地实际被临港大道项目占用，实际受益主体为贾汪区政府。房屋被拆除时的组织规模较大，部分人员身着国家机关工作人员制服，且大吴街道办的相关负责人在场。因此，在无任何行政机关承认强拆并承担责任的情况下，考虑到《2号征收决定》、房屋拆除时的组织规模、在场人员情况等因素，认定房屋拆除行为是由贾汪区政府组织实施更为合理，也更有利于解决纠纷。贾汪区政府、大吴街道办辩称是解立国所在村组的自主搬迁行为缺乏法律依据，不予支持。解立国提供的证据不能证明贾汪城管局的工作人员参与了拆迁行为，贾汪公安分局提供的证据能证明其工作人员在拆迁现场是履行接处警的职责，与拆迁行为无关，贾汪城管局、贾汪公安分局不是本案适格被告。二、关于本案强制拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，包括涉案房屋占用范围内的土地实际被临港大道项目占用，而解立国所有的涉案房屋及房屋占用范围内的集体土地未经有权机关依法征收，房屋被拆除前解立国也未依法获得补偿，现有证据也不能证明解立国自愿将房屋交付拆除，因此，本案拆除房屋的行为违反法律规定。解立国要求确认拆除行为违法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，予以支持。综上，贾汪区政府强制拆除解立国房屋的行为违法，贾汪城管局、贾汪公安分局、大吴街道办不是本案适格被告，应裁定驳回解立国对该三原审被告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决驳回解立国对贾汪区城管局、贾汪公安分局、大吴街道办的起诉；二、确认贾汪区人民政府拆除解立国房屋的行为违法。 上诉人解立国上诉称，上诉人在解台村××组具有合法房屋，贾汪区政府因为过程建设需要，对上诉人的房屋进行征收，至今未签订补偿安置协议。2017年5月29日，从上诉人提供的现场视频也可以看出相关人员着制服和警服，应当认定三原审被告共同实施违法拆除行为。请求撤销一审判决，确认三原审被告实施违法拆除行为违法。 上诉人贾汪区政府上诉称，一审法院根据解立国提交的拆除现场视频光盘推定贾汪区政府实施拆除行为，没有事实依据，属于事实认定错误；贾汪区政府没有组织人员实施拆除行为，也未授权其他单位实施拆除，解立国房屋拆除与贾汪区政府无关。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，一审法院以贾汪城管局、贾汪公安分局不是本案适格被告为由，裁定驳回解立国对贾汪城管局、贾汪公安分局、大吴街道办的起诉并确认贾汪区政府拆除案涉房屋行为违法。贾汪区政府上诉称其并非案涉房屋强拆主体，故本案的争议焦点为，贾汪区政府是否为本案被诉行政强制行为的主体。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。上述规定明确了市、县级人民政府及其职能部门作为农村集体土地和国有土地上房屋征收、实施职权。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果村民委员会等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。本案被诉强制拆除房屋行为发生于2017年5月29日，解立国事先没有与征收人达成补偿安置协议，也无证据证明征收人已经作出书面征收决定或限期拆除决定等行政法律文书，故本案被诉强拆行为属于事实行为。临港大道项目是贾汪区政府根据公共利益需要并依照相关规定，对临港大道片区房屋进行征收，虽然该区域内协议签订主体为解台村委会与各被征收人，但根据房屋征收决定公告、入户调查公告，临港大道项目房屋征收决定为贾汪区政府作出，解立国房屋的强制拆除行为与临港大道项目涉及的征收行为具有高度关联性。在贾汪区政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。解立国提供证据不能证明贾汪城管局、贾汪公安分局、大吴街道办实施房屋拆除行为。解立国的案涉房屋及该房屋所占用集体土地均未经有权机关依法征收，且解立国也未获得相应安置补偿，原审确认贾汪区政府拆除案涉房屋行为违法，并无不当。解立国、贾汪区政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人解立国、徐州市贾汪区人民政府分别负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年三月三十一日 书 记 员 任子悦