江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终622号 上诉人（原审被告）：徐州市铜山生态环境局（一审中为徐州市铜山区环境保护局），住所地徐州市铜山区新区科技创业大厦。 法定代表人：鹿守恒，该局局长。 委托诉讼代理人：张吉奎，该局工作人员。 委托诉讼代理人：郑宪金，江苏青创律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)：徐州伟铭新型墙材制造厂，住所地徐州市铜山区张集镇吴邵村。 法定代表人:朱雄伟，徐州伟铭新型墙材制造厂经理。 委托诉讼代理人：张士伟，江苏青英律师事务所律师。 原审被告：徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府中路1号。 法定代表人：高建民，徐州市铜山区区长。 委托诉讼代理人：张良，徐州市铜山区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：杨永昌，徐州市铜山区司法局工作人员。 上诉人徐州市铜山生态环境局（以下简称铜山生态环境局）因与被上诉人徐州伟铭新型墙材制造厂、原审被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）环保行政撤销及行政复议纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1411号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：徐州伟铭新型墙材制造厂于2009年11月25日成立，主要经营砖瓦用页岩开采、页岩烧结空心砖加工及销售等业务。2016年4月，徐州伟铭新型墙材制造厂委托江苏宏宇环境科技有限公司为其编制了《砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表》，项目建设地点位于徐州市××集镇磨山，并由徐州伟铭新型墙材制造厂报送徐州市铜山区环境保护局（以下简称铜山区环保局）予以审查审批。2016年4月26日，铜山区环保局就徐州伟铭新型墙材制造厂提交的环评报告表作出《关于徐州伟铭新型墙材制造厂砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表的审批意见》，认为该项目在拟建位置具有环境可行性，并就该项目的设计、建设及日常经营提出具体要求。2018年2月7日，徐州市委办公室、徐州市政府办公室印发《徐州市贯彻落实江苏省第一环境保护督察反馈意见整改方案》,其中载明：“二十九、省政府2013年8月30日印发《江苏省生态红线区域保护规划》（苏政发〔2013)113号）后，铜山区国土局仍违规在铜山××窝森林自然保护区内设置、出让3宗采矿权，发放采矿许可证，铜山区发改委违规备案徐州迅腾物资贸易有限公司等2家企业自然保护区内采石项目，铜山区环保局违规审批徐州迅腾物资贸易有限公司等3家企业自然保护区内采石项目环评文件。整改时限：2018年6月底前。整改措施：对已作出审批或行政许可的项目，依法依规作出处理，立即要求项目停止建设,并逐步退出生态红线保护范围。严禁审批在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动。”2018年6月27日，铜山区环保局对徐州伟铭新型墙材制造厂作出《关于撤销徐州伟铭新型墙材制造厂砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表的审批意见的决定》，并向徐州伟铭新型墙材制造厂进行送达。2018年8月20日，徐州伟铭新型墙材制造厂向铜山区政府申请行政复议，请求依法撤销铜山区环保局对徐州伟铭新型墙材制造厂作出的涉案撤销环评审批意见的决定。铜山区政府受理后，于同年8月22日向铜山区环保局发送行政复议答辩通知书。铜山区环保局于2018年8月30日提交行政复议答复书及相关证据材料。铜山区政府于2018年10月17日作出（2018)铜行复字第36号行政复议决定书，对涉案撤销决定予以维持，并于2018年10月17日向徐州伟铭新型墙材制造厂送达。徐州伟铭新型墙材制造厂不服，遂提起本案诉讼，诉讼请求为：依法撤销铜山区环保局于2018年6月27日作出的《关于撤销徐州伟铭新型墙材制造厂砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表的审批意见的决定》及铜山区人民政府作出的（2018)铜行复字第36号行政复议决定书。 另查明，2013年8月3日，江苏省人民政府印发《关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》〔苏政发（2013)113号〕，将徐州市铜山区圣人窝森林自然保护区列为徐州市生态红线区域，自然保护区范围为二级管控区，“包括崔贺庄水库、大黑山、小黑山、狄山、光山、南北山、谷山、凤凰山，以及邓楼果园、马庄果园、阎山、磨山、出头山、鞍山、帽塾山、鹰山、磨石山、黄龙山等”。 原审法院认为：一、关于铜山区环保局作出的涉案撤销环境影响报告审批意见的决定是否合法的问题。第一、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查；根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查，故，铜山区环保局对徐州伟铭新型墙材制造厂提交的环评报告具有依法核查的法定职责。同时，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查，即铜山区环保局作为辖区环境保护行政主管部门依法亦具有对辖区各类自然保护区的管理进行监督检查的职权。本案中，江苏省人民政府《关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》于2013年8月30日即已印发，铜山区环保局对其辖区内自然保护区的区域、范围等有关情况应当清楚，其在2016年4月进行环评审批时对涉案项目是否涉及自然保护区的问题具备相应的审查能力。上述情况下，铜山区环保局对徐州伟铭新型墙材制造厂涉案项目环评报告依法审查作出审批意见后，现以徐州伟铭新型墙材制造厂的环评报告表评价分析失实构成以欺骗手段取得行政许可为由予以撤销，主要证据不足。第二、行政机关行使行政职权应当依照法律、法规、规章规定，作出行政行为应当具有相应法律依据。涉案撤销环评审批意见决定系“根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条有关规定”作出，缺乏具体明确的法律依据。第三、《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，该规定应当适用于行政机关作出和撤销行政许可的行为。同时，《江苏省行政程序规定》第四十六条第一款规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。第五十三条第一款规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，铜山区环保局对徐州伟铭新型墙材制造厂涉案项目环评审批意见的撤销将对徐州伟铭新型墙材制造厂产生重大不利影响，但其在涉案撤销决定作出前，未依法履行告知义务，未听取徐州伟铭新型墙材制造厂的陈述、申辩意见，违反了行政行为的正当程序要求。故，铜山区环保局作出的涉案撤销决定主要证据不足、法律依据不明确、违反法定程序，依法应予撤销。二、关于铜山区政府作出的涉案行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第十条第一款规定，“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查”，即铜山区政府本身具有对行政许可行为的监督检查职责。同时，《中华人民共和国行政复议法》第四条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。该法第二十八条第一款第（三）项规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，铜山区政府在对铜山区环保局涉案撤销决定合法性的审查过程中，未对被申请复议行政行为的主要证据、适用法律及法定程序等问题进行全面审查，所作出的涉案行政复议决定证据不足。综上，徐州伟铭新型墙材制造厂主张撤销涉案环评审批意见的决定及行政复议决定书的诉请具有事实与法律依据，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：一、撤销徐州市铜山区环境保护局于2018年6月27日对徐州伟铭新型墙材制造厂作出的《关于撤销徐州伟铭新型墙材制造厂砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表的审批意见的决定》；二、撤销徐州市铜山区人民政府于2018年10月17日作出的[2018]铜行复字第36号行政复议决定书。案件受理费50元，由徐州市铜山区环境保护局和徐州市铜山区人民政府负担。 上诉人铜山生态环境局上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：铜山生态环境局作出的撤销涉案环境影响报告表的决定，适用法律、法规正确，程序合法，该行政行为合法，一审判决错误。一、铜山生态环境局作出的撤销决定证据充足、法律依据充分。(一）徐州伟铭新型墙材制造厂建设项目位于铜山××窝森林自然保护区范围内，事实清楚，证据充分。江苏省政府2013年8月31日印发了《省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知》[政发（2013)113号]，该通知将铜山××窝森林自然保护区的磨山等列为二级管控区，并规定二级管控区内禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产建设。2018年2月27日，中共徐州市委办公室、徐州市人民政府办公室下发了《市委办公室市政府办公室关于印发〈徐州市贯彻落实江苏省第一环境保护督察反馈意见整改方案〉的通知》，明确徐州伟铭新型墙材制造厂在自然保护区内，应停止建设并退出保护区。(二)徐州伟铭新型墙材制造厂提供的报告表评价失实，存在欺骗行为,证据充分。如前所述，徐州伟铭新型墙材制造厂建设项目在生态自然保护区生态红线内。而徐州伟铭新型墙材制造厂委托的江苏宏宇环境科技有限公司编制的《徐州伟铭新型墙材制造厂砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表》，对此未作评价分析，作出失实结论。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条第一款规定:“建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的内容和结论负责，接受委托编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位对其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表承担相应责任”。据此，徐州伟铭新型墙材制造厂对报告表结论负责，其提供失实和虚假的报告表从而获取环评审批，存在欺骗行为。(三）铜山生态环境局涉案撤销决定适用法律正确。基于以上徐州伟铭新型墙材制造厂项目在自然保护区生态红线内、存在欺骗的事实，铜山生态环境局依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗，贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”规定，作出撤销决定，适用法律正确。综上，徐州伟铭新型墙材制造厂故意隐瞒了建设项目在自然保护区生态红线内，事实清楚，证据充分。为制止违法行为，保护生态，铜山生态环境局作出涉案撤销决定，适用法律正确。二、铜山生态环境局的撤销决定不存在程序违法。本案行政行为系撤销行政许可，而《行政许可法》并未对撤销行政许可的程序作明确规定，所以一审判决以铜山生态环境局未依法履行告知义务、未听取当事人的陈述、申辩意见为由认定行政行为程序违法，缺乏法律依据。综上，请求法院依法支持上诉人请求。 被上诉人徐州伟铭新型墙材制造厂答辩称：上诉人的上诉请求不成立，原审认定事实清楚，适用法律正确。具体理由如下：江苏省人民政府2013年8月31日印发《省政府关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》，作为铜山区主管生态的上诉人应该对这文件是明知的，但是被上诉人在投资建厂办理各种相关行政审批手续的过程中，上诉人均没有明确地进行告知，且在2016年也是应上诉人的要求，同时也是上诉人指定的环评单位对被上诉人的相关投资项目作出了环评报告。近几年来投入数千万元，因此正如原审认定的那样，并不是被上诉人在投资办厂、申请环评报告过程中有欺骗行为，而恰恰是上诉人在这方面有违规审批，没有如实告知相关的行政批复的行为。因此被上诉人不存在欺骗行为，存在欺骗行为的恰恰是上诉人。同时上诉人依据徐州市政府的环保要求对被上诉人的涉案项目以及环评作出了撤销的决定，没有履行正当的合法程序，没有进行听证，且存在隐瞒执法的行为。根据徐州市政府的要求，是对有关的违规批准的项目进行终止建设，而上诉人采取的是直接将建设的所有厂房进行拆除，给被上诉人造成了巨大损失。因此，原审认定事实清楚，适用法律正确，基于此原审撤销了上诉人的相关决定，希望二审法院在查明事实的基础上依法予以维持。 原审被告铜山区政府答辩称：徐州伟铭新型墙材制造厂不服铜山区环保局2018年6月27日作出的《关于撤销徐州伟铭新型墙材制造厂砖瓦用页岩、建筑石料用灰岩开采加工项目环境影响报告表的审批意见的决定》，向铜山区政府申请行政复议。铜山区政府于2018年8月22日收到复议申请并依法立案受理，同日将案件答复通知书送达给铜山区环保局。铜山区环保局于2018年8月30日将答复书及相关证据提交给铜山区政府。经审查，涉案撤销决定事实清楚，符合法律规定，铜山区政府遂于2018年10月17日作出决定予以维持，并依法向双方送达。铜山区政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。 本院二审期间双方当事人均未提交新的证据。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于被诉行政行为是否合法的问题。第一，上诉人作为辖区内环境保护专门管理机关,在实施环保行政许可时,应严格依法进行。依据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条的规定，作为铜山区环境保护行政主管部门的上诉人，依法亦具有对辖区各类自然保护区的管理进行监督检查的职权，其应当清楚辖区内自然保护区的区域、范围等有关情况。2016年4月上诉人作出涉案行政审批意见时，江苏省人民政府《关于江苏省生态红线区域保护规划的通知》已印发近三年，上诉人有能力审查涉案项目是否在自然保护区范围内，且对申请人提交的申请材料进行审查，也是《中华人民共和国行政许可法》规定的作出行政许可的行政机关所负的法定职责。本案中，上诉人未证明其在作出环评审批意见前，已依法审查徐州伟铭新型墙材制造厂是否在生态红线内，现以被上诉人的环评报告表评价分析失实构成以欺骗手段取得行政许可为由撤销审批意见，依据不足。第二，《中华人民共和国行政许可法》虽然没有对撤销行政许可的程序作出具体规定,但根据该法第五条和第七条的规定,设定和实施行政许可应遵循公开、公平、公正的原则;公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权。该规定是所有行政许可都应遵循的基本原则，根据行政正当程序原则要求，撤销行政许可也应遵循上述基本原则。《江苏省行政程序规定》第四十六条第一款规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。第五十三条第一款规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。本案中，上诉人作出撤销被上诉人涉案建设项目环境影响报告表的审批意见的决定，会直接影响被上诉人对涉案建设项目的开展，属于影响被上诉人重大利益的行为，但本案诉讼过程中，上诉人并未提供证据证明其作出撤销行政许可已经履行了上述程序，属于行政程序违法。故上诉人作出涉案撤销环境影响报告审批意见的决定主要证据不足，程序违法，应当予以撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人铜山生态环境局的上诉请求无事实依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 杜 林 二〇二〇年三月十八日 书记员 郁梦晨