江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终646号 上诉人（原审原告）严振芳，男，1963年11月12日出生，汉族，住太仓市。 被上诉人（原审被告）江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会，住所地太仓市上海东路88号。 法定代表人李刚，主任。 委托代理人张璟，江苏孙剑良律师事务所律师。 委托代理人蔡哲夫，江苏孙剑良律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）太仓市人民政府，住所地太仓市县府东街99号。 法定代表人汪香元，市长。 委托代理人徐林峰，太仓市司法局副局长。 委托代理人王建明，江苏镇洋律师事务所律师。 上诉人严振芳因建房行政审批及行政复议一案，不服太仓市人民法院（2019）苏0585行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，严振芳系太仓市娄东街道XX社区XX小区XX号居民，该户于1981年经审批占用集体土地建房。2017年9月25日，严振芳向江苏省太仓高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、太仓高新技术产业开发区规划建设和环境保护局（以下简称高新区建设局）、太仓市人民政府娄东街道办事处（以下简称XX街道办）、XX社区均提出《危房拯救申请》，称其位于XX小区XX号的房屋建造至今有38年，已属危房并多次发生坍塌，因向XX社区及开发区申请危房原宅翻建未果，故要求相关职能部门到现场考察并及时解决。2017年10月9日，严振芳和太仓市娄东街道XX社区其他4户居民，向包括高新区管委会、太仓市人民政府（以下简称太仓市政府）在内的多个行政机关提出申请原宅翻建。严振芳还于2017年12月12日向所在的香花桥社区上报了翻建建筑面积，为20米×10.5米，要求准许并做好备案。 2018年1月5日，娄东街道办、太仓市国土资源局新区国土分局（以下简称高新区国土分局）、高新区建设局联合向严振芳出具了《个人建房用地告知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、第四十一条，《江苏省土地管理条例》第三十五条等相关法律、法规规定，告知如下：“未经批准，不得擅自扩大宅基地使用范围，不得新建、翻建住宅，不得在周边承包地、自留地、坑塘水面等农用地及河道进行打围墙、浇水泥场地和建房等建设行为。”上述告知书于当日送达严振芳。 2018年2月1日，太仓市娄东街道XX桥社区居民委员会出具《严振芳户情况说明》，就严振芳的房屋基本情况及家庭房屋现状进行了说明。2018年4月26日，娄东街道办向严振芳出具《关于严振芳信访事项答复意见》[太娄复（2018）6号]，向严振芳作如下释明：“《苏州市宅基地管理暂行办法》第二条：全市范围内农村村民自建居住房屋（含附房）使用宅基地，包括新建、移建、翻建和扩建房屋使用宅基地，均适用本暂行办法。第五条：市、县级市（区）城市规划区内，镇规划区以及国家级、省级开发区内的农村村民申请使用宅基地，一律采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。根据上述规定，你户申请原宅翻建属于申请使用宅基地的情形，应当采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。若你户拟申请预拆迁的，请你户至我街道办进行书面申请；若你户违反上述相关规定继续违法翻建的或者有其他违法行为的，则应自行承担由此导致的法律后果及相关法律责任。”该答复意见于2018年4月28日送达严振芳。 后严振芳以高新区建设局作为被申请人，以该局未予回复为由，于2018年5月23日向太仓市政府申请行政复议，要求该局对严振芳的原宅翻建申请进行批复。太仓市政府受理后于2018年6月20日作出《驳回行政复议申请决定书》，决定书列明高新区管委会为被申请人。太仓市政府认为，被申请人高新区管委会在接受严振芳申请后，其所属的建设局于2018年1月5日会同相关部门作出《个人建房用地告知书》并送达严振芳，告知未经批准不得进行建设行为，故已经回复了严振芳，履行了行政职责。故严振芳认为高新区管委会未回复依据不足，同时认为严振芳申请原宅翻建不符合现行规定，驳回了严振芳的复议申请。后严振芳于2018年7月4日向苏州市中级人民法院提起行政诉讼，苏州市中级人民法院在审查中发现，该案应归原审法院管辖，故依法移送至原审法院。 原审另查明，《苏州市宅基地管理暂行办法》第五条规定：“市、县级市（区）城市规划区内，镇规划区以及国家级、省级开发区内的农村村民申请使用宅基地，一律采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。”苏州市国土资源局《关于贯彻实施苏州市宅基地管理暂行办法的意见》第一条规定：“鼓励实行预拆迁政策。市、县级市（区）城市规划区内，镇规划区以及国家级、省级开发区内现有宅基地上的农村村民住房原则上不再批准翻建、扩建、迁建。凡符合一户一处宅基地条件，并属于下列情况之一的：（1）经房屋鉴定机构确定的危房；（2）10年前建的平房；（3）农村常住户口人均住房建筑面积在20平方米以下的，由房屋所有权人提出申请，经市、县级市（区）国土资源局批准后一律采取预拆迁安置。市、县级市和吴中区、相城区、工业园区、高新区设立预拆迁安置财政专户，按拆迁补偿标准，由市、县级市（区）国土资源局在财政专户资金中预支。……” 2011年11月10日江苏省人民政府作出《关于调整太仓市城厢沙溪陆渡三镇行政区划设立太仓市娄东街道办事处的批复》，同意将原陆渡镇所辖区域与城厢镇惠阳、东郊、太平、洋沙、朝阳、香花桥、太东、太胜、滨河、娄江10个居委会和花北、小桥2个村委会，以及沙溪镇岳南村委会区域合并，设立娄东街道办。2011年11月16日苏州市人民政府作出《关于同意调整太仓市城厢、沙溪、陆渡三镇行政区划设立太仓市娄东街道办事处的批复》，同意设立娄东街道办，其行政区域管理惠阳、东郊、太平、洋沙、朝阳、香花桥、太东、太胜、滨河、娄江、陆渡、东城12个居委会和小桥、花北、红庙、洙桥、三港、横沥、洙泾、陆渡、岳南9个村委会。根据中共太仓市委、太仓市政府《关于城厢镇、沙溪镇、原陆渡镇三镇有关村（社区）划入娄东街道办事处管理的意见》规定，娄东街道办负责所辖区域范围内党务、行政事务和社会事业等工作。 2013年11月26日，中共太仓市委办公室印发关于《深化我市区镇、区街一体化管理体制改革的会议纪要》的通知，明确新区和娄东街道办在“七统一”（即规划统一、建设统一、土地利用统一、财税统一、党群工作统一、干部管理统一、社会管理统一）的基础上，按照“新区统筹、区街分工协作”的原则，新区以经济建设、城市建设和管理、党群工作为主。娄东街道办强化社会管理职能，以农业农村工作、村级经济（包括村级集体资产管理）、房屋征收、民政、卫计、社区管理、体育文化、综治信访为主。娄东街道办各项工作服从服务于新区开发建设。 原审法院认为，依据太仓市城市总体规划（2010-2030），严振芳坐落于XX社区XX小区的房屋在太仓市城市规划范围内，故严振芳就该房屋提起的翻建申请，性质上属于城市规划区内的建设许可申请行为，故应当由具有行政管理职能的行政机关就严振芳的上述申请，作出是否批准的决定。 关于被告的行政主体资格，《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”高新区管委会作为案涉房屋所在辖区的主管部门，依据《城乡规划法》上述规定，依法负有对严振芳原宅翻建申请予以审批的法定职责，能够独立地承担行政法律责任，具备行政主体资格。高新区建设局是高新区管委会的内设机构,高新区建设局实施的案涉相关行政行为，应以高新区管委会为被告；故高新区管委会作为本案被告，主体适格。 关于高新区管委会是否已作出批复行为。原审法院认为，《行政许可法》及《城乡规划法》等相关法律法规并未明确规定对于严振芳的申请高新区管委会应当以何种形式作出行政行为。从本案的审批过程看，一方面，高新区管委会的下属职能部门向严振芳送达《个人建房用地告知书》，告知未经批准不得进行建设行为；另一方面，高新区管委会通过娄东街道办向严振芳送达《关于严振芳信访事项答复意见》，明确告知严振芳其申请行为不符合《苏州市宅基地管理暂行办法》的规定，并告知严振芳采用预拆迁安置的方式和途径。就严振芳所称两份书面文件均非高新区管委会名义作出的意见，原审法院认为，高新区建设局作为高新区管委会职能部门所作出的行为，应代表高新区管委会，相关行政法律责任由高新区管委会承担；娄东街道办依据中共太仓市委办公室《深化我市区镇、区街一体化管理体制改革的会议纪要》的规定，按照“新区统筹、区街分工协作”的原则，配合高新区管委会进行城市建设管理工作，高新区管委会亦认可娄东街道办相关行为所产生的法律后果由其承担，符合相应法律规定。综上，对于严振芳的申请，高新区管委会已经明确作出了处理意见并已告知严振芳，严振芳对该申请的处理结果也充分知晓的，故应当认为高新区管委会已经履行了行政职责，严振芳主张高新区管委会不作为理由不能成立。 关于高新区管委会的批复行为是否合法。原审法院认为，严振芳宅基地上房屋已纳入城市规划区内，高新区管委会依据《苏州市宅基地管理暂行办法》及苏州市国土资源局《关于贯彻实施苏州市宅基地管理暂行办法的意见》，告知严振芳申请原宅翻建不符合规定，处理并无不当。虽然《关于严振芳信访事项答复意见》系以信访答复作出，形式上确有不当，但不影响高新区管委会对案涉申请的实体处理。综上，高新区管委会的批复行为符合法律规定。关于太仓市政府的行政复议决定，太仓市政府依法变更被申请人高新区建设局为高新区管委会，符合行政复议法有关规定，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当。综上，严振芳的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回严振芳的诉讼请求。案件受理费50元，由严振芳负担。 上诉人严振芳上诉称，一、被上诉人高新区管委会及高新区建设局未就上诉人申请进行批复的行为违法。2017年9月24日，上诉人多次向高新区管委会及高新区建设局申请危房翻建，但一直未接到相关的批复文件，属于行政不作为，严重违法。上诉人房屋在高新区规划外的农村宅基地住宅区，在太仓市城市总体规划经批准后，太仓市的农民宅基地原宅翻建进入高潮，高新区管委会提供的2003年《苏州市宅基地管理暂行办法》已经不再适用。娄东街道办的领导明确了农村宅基地继续使用是合法的，但危房原宅翻建需要向有关部门申请，同时还强调了应向高新区建设局提出申请。高新区建设局于2018年1月5日将《个人建房用地告知书》送达上诉人，明确表示告知书如与上诉人2017年10月9日的危房翻建申请内容发生冲突时，以2017年10月9日申请内容为准，国土局领导表示，只要不超过原批准的宅基地面积，宅基地继续使用是合法的。娄东街道办没有人员参与送达。2018年5月初，上诉人再次向高新区建设局申请，同时也向高新区国土分局提出申请，但上诉人一直没有收到批复文件。之后上诉人向太仓市政府提起了行政复议。上诉人认为，高新区管委会及高新区建设局至今未就上诉人危房翻建申请进行批复，严重违法。二、上诉人的危房翻建申请符合法律规定，应予以批准。苏州市国土资源局《关于贯彻实施苏州市宅基地管理暂行办法的意见》第四条规定了鼓励农村村民集中建房政策，各级政府和有关部门应积极引导农村村民建房向统一规划的农民新村和中心村集中。被上诉人高新区管委会未提供禁止上诉人宅基地所在范围内进行翻建、扩建、迁建的相应规划公示，那么上诉人房屋所在地块为宅基地，且未被征收，依法可以翻建，高新区管委会及高新区建设局应依法批准上诉人的危房翻建申请。三、被上诉人太仓市政府行政复议决定违法。太仓市政府未经上诉人同意，擅自将上诉人行政复议的被申请人高新区建设局改为高新区管委会，程序违法，且太仓市政府行政复议决定结果错误。四、原审法院审理程序违法。本案一方当事人为太仓市政府，原审法院应依法回避，不应审理本案。经上诉人申请回避，原审法院依然继续审理本案，程序严重违法。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，程序违法。请求撤销原判，依法改判。本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人高新区管委会答辩称，第一，上诉人的翻建房屋申请不符合相关规定。《苏州市宅基地管理暂行办法》第五条规定，市、县级市（区）城市规划区内，镇规划区以及国家级、省级开发区内的农村村民申请使用宅基地，一律采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。苏州市国土资源局《关于贯彻实施苏州市宅基地管理暂行办法的意见》亦鼓励实行预拆迁政策，对于市、县级市（区）城市规划区内、镇规划区以及国家级、省级开发区内现有宅基地上的农村村民住房，原则上不再批准翻建、扩建、改建。本案中，上诉人申请翻建的房屋位于太仓市城市规划区内，因此不符合相关规定。第二，被上诉人高新区管委会以及相关职能部门已对上诉人的原宅翻建申请作出了告知和回复，依法履行了职责。2017年10月27日XXX社区相关负责人通过当面约谈方式向包括上诉人在内的五户居民告知了其房屋位于太仓市城市规划区内，翻建申请不符合相关规定。2018年1月5日，高新区建设局会同娄东街道办、高新区国土分局作出《个人建房用地告知书》并送达上诉人，明确告知上诉人不得违法翻建。2018年4月26日，娄东街道办针对上诉人就同一事宜提出的申请作出了信访事项答复意见，明确告知上诉人不得进行翻建，并告知上诉人可按照规定申请预拆迁安置。因此，被上诉人履行了职责。请求驳回上诉。 被上诉人太仓市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《苏州市宅基地管理暂行办法》第二条规定，全市范围内农村村民自建居住房屋(含附房)使用宅基地，包括新建、移建、翻建和扩建房屋使用宅基地，均适用本暂行办法。第五条规定，市、县级市（区）城市规划区内，镇规划区以及国家级、省级开发区内的农村村民申请使用宅基地，一律采取预拆迁办法，预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。苏州市国土资源局《关于贯彻实施的意见》第一条规定，鼓励实行预拆迁政策。市、县级市（区）城市规划区内，镇规划区以及国家级、省级开发区内现有宅基地上的农村村民住房原则上不再批准翻建、扩建、迁建。凡符合一户一处宅基地条件，并属于下列情况之一的：（1）经房屋鉴定机构确定的危房；（2）10年前建的平房；（3）农村常住户口人均住房建筑面积在20平方米以下的，由房屋所有权人提出申请，经市、县级市（区）国土资源局批准后一律采取预拆迁安置。本案中，上诉人严振芳向被上诉人高新区管委会及高新区建设局、娄东街道办等提出申请，称其坐落于XX社区XX小区的宅基地房屋属于危房，要求原宅翻建。但依据太仓市城市总体规划（2010-2030），上诉人该处宅基地房屋位于太仓市城市规划范围之内，因此上诉人该原宅翻建的申请不符合批准条件，而应按照《苏州市宅基地管理暂行办法》的相关规定采用预拆迁的方式进行，即预先按拆迁规定进行补偿，并用定销房进行安置。2018年1月5日，娄东街道办、高新区国土分局、高新区建设局联合向上诉人出具了《个人建房用地告知书》，告知上诉人未经批准，不得擅自扩大宅基地使用范围，不得新建、翻建住宅。2018年4月26日，娄东街道办向上诉人出具了《关于严振芳信访事项答复意见》，告知上诉人应当采用预拆迁办法进行安置。中共太仓市委办公室《深化我市区镇、区街一体化管理体制改革的会议纪要》规定了新区和娄东街道办之间“新区统筹、区街分工协作”的原则，由娄东街道办配合被上诉人高新区管委会进行城市建设管理等工作，被上诉人高新区管委会亦认可娄东街道办2018年4月26日向上诉人所作答复的内容。因此对于上诉人提出的原宅翻建申请事项，被上诉人高新区管委会已将处理意见明确告知上诉人，上诉人也实际知晓了该处理意见。上诉人认为被上诉人高新区管委会不履行职责的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于被上诉人太仓市政府的行政复议是否合法。虽然上诉人提出复议申请时将高新区建设局列为被申请人，但因高新区建设局为被上诉人高新区管委会的下设机构，应由被上诉人高新区管委会对外承担行政行为的法律责任，因此被上诉人太仓市政府在复议程序中变更高新区管委会为复议被申请人，程序并无不当，其所作行政复议决定亦无不妥。上诉人认为行政复议决定违法的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。 综上所述，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人严振芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年三月十七日 书记员  孙晓宝