贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终29号上诉人（原审原告）安徽瑞恒磊建设工程有限公司。住所地：宿州市萧县龙城镇毛东行政村。法定代表人：穆树平，总经理。委托诉讼代理人：邰晓可，贵州宏贯律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托诉讼代理人：易金玉，贵州宏贯律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）：安顺市西秀区应急管理局（原安顺市西秀区安全生产监督管理局）。住所地：贵州省安顺市西秀区黄果树大街（驼宝山广场）行政中心8栋10楼。法定代表人：曾胜，局长。委托代理人：肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人：卢仁庆，贵州上运潇荣律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。上诉人安徽瑞恒磊建设工程有限公司（以下简称瑞恒磊公司）因行政处罚一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。原判认定：2018年11月30日8时许，王想驾驶皖Ａ×××××吊车在贵州省都匀至安顺上，倒车过程中碾压到现场清洁工方小芝，后经医生现场确认方小芝已死亡。事故发生后，原安顺市西秀区安全生产监督管理局（以下简称西秀区安监局）会同区监察委、区公安分局、区总工会、区人社局、区交通局、杨武乡人民政府等部门组成的事故调查组。经调查，事故调查组作出了《安顺市西秀区“11.30”车辆伤害事故调查报告》，该报告查明事故经过如下：2018年11月30日8时左右，王想驾驶皖Ａ×××××吊车在广水市平昌建筑安装劳务有限公司岩浪大桥施工作业点作业，按照该公司工人左权平安排和指示，王想转场至21号桥墩处，将模板吊到22号墩柱位置，吊车收完臂后左权平协助收腿，收完腿后，左权平到吊车后面看了一下（没有发现异常），左权平绕到吊车车头前打电话。驾驶员王想口述其绕圈一周后，只发现路边距离自己约20米（非车辆正后方，便道外墩柱处）有一名女性清洁工正在路边打扫，王想上车确定后视镜内没有人并鸣笛后，发动车缓慢向后倒（倒车时没有人现场指挥），大约向后倒了20米左右，发现左后轮压倒东西，下车查看后发现方小芝被压在左后轮下，大概二十分钟左右后，110、120先后赶到现场，经医生现场确认方小芝已死亡。事故调查组另查明：都安高速第Ｔ27合同段项目工程由贵州省高速公路集团有限公司发包给中铁十七局集团第一工程有限公司。中铁十七局集团第一工程有限公司于2018年3月1日将合同段杂工工程（具体包含：道路养护、垃圾清理、破除桩头、安全防护等）承包给瑞恒磊公司；中铁十七局集团第一工程有限公司于2018年7月2日以“综合单价承包，综合单价包括半成品钢筋运输、除锈、吊装、绑扎、焊接及其他辅助工序”的模式将合同段工程承包给广水市平昌建筑安装劳务有限公司。瑞恒磊公司、广水市平昌建筑安装劳务有限公司同意纳入中铁十七局集团第一工程有限公司项目部统一管理。2018年6月，中铁十七局集团第一工程有限公司与上海旌苹起重设备有限公司签订《机械设备租赁合同》，租赁吊车一台（皖Ａ×××××，又名汽车式起重机），随车吊一台，日常使用管理由租赁方负责，事发时，该设备由都安高速第Ｔ27合同段项目部指定调配给广水平昌建筑安装劳务有限公司使用。皖Ａ×××××号吊车车辆类型为重型专项作业车，车辆发动机号：Ｂ408034638，车架号：ＬＸＧＣＰＡ3218Ａ006314，注册登记所有权人为***。皖Ａ×××××号吊车车辆驾驶员王想系上海旌苹起重设备有限公司指派驾驶员及代理人，持有Ｂ2驾照、特种设备作业证。事故发生后，经委托六盘水宏运达交通事故机动车安全性能检测鉴定所对皖Ａ×××××号吊车进行鉴定，鉴定意见为：制动系不合格（制动间隙过大）；转向系，经检验有效；倒车灯，经检验无效。事故调查组认定事故的直接原因是皖Ａ×××××号车辆驾驶员王想没有考虑到车辆视线盲区，忽视安全，盲目倒车；便道路面清扫工人方小芝未及时瞭望，且作业现场噪音大，未及时察觉车辆向自身靠近。事故的间接原因是：1、广水市平昌建筑安装劳务有限公司作为都安高速第Ｔ27合同段岩浪大桥桥梁下部结构工程劳务施工单位，事故车辆直接使用人、管理方，该公司及其主要负责人邱名顺未按规定对工人进行安全教育培训，仅是以项目部同意培训为主，劳务施工现场工人左权平安全意识淡薄，事故发生前未对事故车辆倒车行为进行监护。2、瑞恒磊公司作为都安高速第Ｔ27合同段全线路基杂工工程劳务分包单位，工人方小芝（死者）用工方，不具备劳务分包企业资质条件，该公司及其主要负责人穆树平未认真落实主体责任、履行安全管理职责，未组织制定公司安全生产教育和培训计划，未督促检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，未对从业人员进行安全教育培训等。3、中铁十七局集团第一工程有限公司作为都安高速第Ｔ27合同段项目总承包单位，皖Ａ×××××吊车租赁方，公司及其主要负责人秦志斌、项目常务副经理王岩未督促检查本单位的安全生产工作及状况，及时消除生产安全事故隐患，未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度；未按规定组织同一作业区域内的两家生产经营单位签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责，并制定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调；未严格审查把关劳务分包单位资质条件等。事故调查组同时对事故相关单位及责任人提出处理意见：（一）工人方小芝对事故的发生负直接责任，鉴于其已在事故中死亡，建议免予追究其行政责任。（二）吊车皖Ａ×××××驾驶员王想对事故的发生负直接责任，鉴于其属无意而为之，事故发生后及时报案、通知急救，配合公安、事故调查组调查取证，主动承认自身问题和不足，建议由都安高速第Ｔ27合同段项目部按照规定对其进行处理，并将处理结果报西秀区安监局备案。（三）广水市平昌建筑安装劳务有限公司作为都安高速第Ｔ27合同段岩浪大桥桥梁下部结构工程劳务施工单位，事故车辆直接使用人、管理方，对事故负有主要责任，建议由西秀区安监局对该公司处以人民币220000元罚款的行政处罚。（四）广水市平昌建筑安装劳务有限公司主要负责人邱名顺，对事故的发生负有责任。建议由西秀区安监局对邱名顺处以其上一年度年收入48000元的百分之三十即14400元罚款的行政处罚。（五）瑞恒磊公司作为都安高速第Ｔ27合同段全线路基杂工工程劳务分包单位，工人方小芝（死者）用工方，对事故的发生负有责任，建议由西秀区安监局对该公司处以人民币200000元罚款的行政处罚。（六）瑞恒磊公司主要负责人穆树平，对事故的发生负有责任。建议由西秀区安监局对穆树平处以其上一年度年收入55000元的百分之三十即16500元罚款的行政处罚。（七）中铁十七局集团第一工程有限公司作为都安高速第Ｔ27合同段项目总承包单位，皖Ａ×××××吊车租赁方，对事故发生负有责任。建议由西秀区安监局对该公司处以人民币200000元罚款的行政处罚。（八）中铁十七局集团第一工程有限公司主要负责人秦志斌、都安高速第Ｔ27合同段项目常务副经理王岩，对事故的发生负有主要责任。建议由西秀区安监局对秦志斌处以其上一年度年收入52000元的30%即15600元罚款的行政处罚。此外建议由该公司对王岩进行处理，并将处理结果报西秀区安监局备案。2019年1月11日，安顺市西秀区人民政府作出西府函（2019）6号《关于安顺市西秀区“11.30”车辆伤害事故调查报告的批复》，批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，并同意对事故有关责任人和责任单位的责任分析和处理意见。被告于2019年1月24日分别对瑞恒磊公司及其法定代表人穆树平作出（西区）安监罚（2018）13号、14号《行政处罚决定书》，对该公司及其法定代表人穆树平分别处以人民币200000元罚款、16500元罚款的行政处罚。原告不服对其作出的处罚决定遂诉至本院。另查明，根据2019年2月21日印发的《中共西秀区委西秀区人民政府关于西秀区区级机构改革的实施意见》，以及2019年3月27日印发的《中共西秀区委办公室西秀区人民政府办公室关于印发的通知》，中共西秀区委、西秀区人民政府批准组建安顺市西秀区应急管理局，不再保留安顺市西秀区安全生产监督管理局，自2019年3月28日起，将原安顺市西秀区安全生产监督管理局除煤矿安全监督管理和煤炭行政管理外的职责以及区政府办公室的应急管理等职责整合划入安顺市西秀区应急管理局。原判认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”以及参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。”的规定，并结合《中共西秀区委办公室西秀区人民政府办公室关于印发的通知》（西区办发〔2019〕34号）中关于“安顺市西秀区应急管理局负责全区安全生产综合监督管理，依法组织指导开展生产安全事故调查处理，组织评估事故查处和责任追究落实情况”的规定。被告安顺市西秀区应急管理局具有对其行政区域内安全生产工作综合监督管理的职权，本案的事故发生地在贵州省安顺市西秀区，参照前述部门规章的规定，由事故发生地的安全生产监督管理部门按照权限进行行政处罚，故被告具有对本案事故责任单位进行行政处罚的职权和管辖权，系本案适格被告。本案被告履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的立案审批、调查、告知处罚的事实、理由和依据，告知陈述、申辩和听证的权利，其作出的行政处罚决定程序合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十六第一款规定“事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝”。第三十二条第二款规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。按照上述规定，事故调查组已经对涉案当事人、现场目击证人进行调查且制作了询问笔录，并调取了涉案企业的相关材料、事故车辆的相关资料等材料，被告在得到安顺市西秀区人民政府的批复后，采纳事故调查组调查的材料作为证据，这些证据能充分证实原告瑞恒磊公司作为都安高速第T27合同段全线路基杂工工程劳务分包单位及工人方小芝（死者）用工方，不具备劳务分包企业资质条件，未检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未对从业人员进行安全教育培训，未如实记录培训情况及考核结果；未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度；未监督教育从业人员按照使用规则佩戴使用劳动防护用品的事实，故被告作出处罚决定的主要证据充分。被告作出行政处罚决定认定原告违反《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（五）项，第二十五条第一款、第四款，第三十八条第一款，第四十二条，《建筑业企业资质管理规定》第五条的规定，被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项及《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十六条第一款第（二）项的规定对原告处以人民币200000元整的罚款是在处罚幅度范围内，并无不当。综上，被告对原告所作行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：驳回原告瑞恒磊公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告瑞恒磊公司负担。判决书送达后，上诉人瑞恒磊公司不服，上诉称：一、上诉人在经营管理活动中专门开展了安全教育并建立了培训制度，并已在该项目中贯彻落实，进行了隐患排查工作。一审法院认为上诉人未对从业人员进行安全教育培训，未消除安全事故隐患，属认定事实错误，应当依法予以纠正。二、本次事故中系中铁十七局集团第一工程有限公司所租赁的车辆并由其驾驶人员工作失误导致，根据《侵权责任法》的相关规定，中铁十七局集团第一工程有限公司应当对其劳务者的职务行为承担无过错责任，故在民事法律关系中的赔偿责任人系中铁十七局集团第一工程有限公司，与上诉人无关，被上诉人的处罚行为不具有合法性，该行政处罚决定违法，属适用法律错误。三、上诉人在案涉项目中仅承担环卫工作，而非对主体部分的承建，不属于“生产”范围，被上诉人将劳务分包扩大理解为“生产”及其管理范围，其行政行为不具有合法性，属适用法律错误。综上，被上诉人作出的《行政处罚决定书》的行为不具有合法性及合理性，其行政行为无效。一审法院判决上诉人的诉讼请求，系属认定事实错误，适用法律错误，判决结果错误，请求二审法院依法改判。被上诉人安顺市西秀区应急管理局辩称：一、一审中答辩人提供的证据足以证明被答辩人在本次事故中存在过错，严重失职，未尽公司法定代表人应尽之管理职责。答辩人根据西秀区人民政府的批复，作出行政处罚事实清楚、实体公正。答辩人认为一审判决事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。二、被答辩人混淆民事侵权责任、安全生产管理秩序不当之行政责任，在不同法律领域的适用性。被答辩人以不属于民事赔偿责任义务主体为由，抗辩不予承担安全生产管理不当之行政处罚，理由不成立，应当予以驳回。三、本案杂工工程虽非案涉建设工程主体部分，但亦属于建设工程施工的一部分，瑞恒磊公司作为劳务分包合同的向对方，杂工工程的承包方，事故发生地点属于安全生产作业范围，其行为属于生产经营活动，作业地点即事发地点属于生产经营场所，此事实毋庸置疑。被答辩人关于劳务分包扩大理解为“生产”及其管理范围，属于使用法律错误的理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，处罚决定符合法律规定，实体公正。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为被诉行政处罚决定是否合法。经审查，被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、三十八条、三十九条、四十条、四十一条的规定，对本案事故进行了立案审批、调查、告知处罚的事实、理由和依据，保障了当事人陈述、申辩的权利，被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第（五）项的规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议。”第二十五条第一款、第四款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第三十八条第一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”第四十二条规定：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”《建筑业企业资质管理规定》第六条规定：“建筑业企业资质标准和取得相应资质的企业可以承担工程的具体范围，由国务院住房城乡建设主管部门会同国务院有关部门制定。”本案中，上诉人瑞恒磊公司作为死者方小芝所属生产经营单位，不具备劳务分包企业资质条件，未检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未对从业人员进行有效的安全教育培训，未如实记录培训情况及考核结果；未建立健全生产安全事故隐患排查治理制度；未监督教育从业人员按照使用规则佩戴使用劳动防护用品，其对涉案安全生产事故负有责任。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”被上诉人对上诉人瑞恒磊公司处以二十万元罚款，系上述法律规定的最低限额，认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。关于上诉人认为中铁十七局集团第一工程有限公司应当对其劳务者的职务行为承担无过错责任，本案与上诉人无关，不应对此进行处罚的上诉理由。民事法律关系与行政法律关系属不同的法律关系，中铁十七局集团第一工程有限公司对其劳务者在工作过程中的过错行为对受害人方小芝造成的损害后果，不仅要承担侵权的过错责任，还要承担安全生产管理责任；而上诉人对受害人方小芝应承担安全生产管理职责，二者不具有等同性、替代性。虽然上诉人不是民事侵权责任的赔偿主体，但其作为生产经营单位，应当承担安全生产管理责任，因上诉人管理不当造成责任事故，依据《中华人民共和国安全生产法》的规定，应当对其进行行政处罚。因此，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人认为其在案涉项目中仅承担环卫工作，而非对主体部分的承建，不属于“生产”范围，被上诉人适用《中华人民共和国安全生产法》对其进行处罚属于适用法律错误的上诉理由。因《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”生产经营活动指与生产经营有关的一切活动，包括工程部分与劳务部分。上诉人虽然承包的是案涉项目的杂工工程，其工作内容属于生产经营活动的一部分。故应当适用《中华人民共和国安全生产法》的规定。故上诉人的该上诉理由不能成立，不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安徽瑞恒磊建设工程有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇二〇年三月十七日法官助理郭芮男书记员江伟