湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终242号上诉人（原审原告）卞某某，男，1952年5月23日出生，汉族,住湖南省长沙市望城区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清,该分局局长。委托代理人肖洒，该分局工作人员。委托代理人吴玉婷，湖南仁润律师事务所律师。上诉人卞某某与被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城自规分局）限期腾地决定纠纷一案，不服长沙市铁路运输法院(2019)湘8601行初552号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2011年10月25日，望城自规分局发布《预征地公告》，征收望城区高塘岭街道胜利村土地作为望城县人民政府统征建设用地。2012年12月25日，上述用地方案经湖南省人民政府《征收审批单》批准。卞某某户房屋在上述征地红线范围内。2018年1月4日，望城区政府发布了《征地方案公告》，公布了被征地的所有权人、建设用地项目名称、征地位置、征地面积、补偿标准、农业人员安置途径。同时载明了被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人在该公告发布之日起十日内，持土地权属证书或者其他有关证明材料，到所属街道办事处或望城区征地拆迁事务所办理征地补偿登记手续，未在规定期限内办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以土地行政主管部门调查结果为准。该公告于发布的次日送达胜利村并予以张贴。2018年1月15日，望城自规分局发布《征求意见公告》，公布了在高塘岭街道胜利村征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿总费用及农业人员安置办法、提异议的方式和期限，并于次日在被征收范围内进行了张贴。在上述公告规定的期限内，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未提出异议。2018年2月12日，望城自规分局在上述征地补偿安置方案经望城区政府批准后发布了《实施公告》，因湖南省调整了征地补偿标准，望城自规分局于2019年1月8日发布了《实施补充公告》，公布了在高塘岭街道胜利村征收土地房屋数量、征地补偿安置费用及安置办法、征地补偿安置资金的拨付方式、拆迁腾地期限、争议解决的途径和拒不腾地的后果，并在被征收范围内进行了张贴。上述“三公告”确定了以下征地方案：1.补偿标准和安置依据为《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2018]5号）、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市望城区征地补偿安置办法》（望政发[2014]30号）、《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》（望政办发[2016]86号）、《望城县被征地农民就业培训和社会保障实施细则》（望政办发[2009]17号）；2.补偿安置方式为货币补偿，被征地农业人口纳入城镇就业服务和社会保障体系。房屋采取货币补助、补贴方式，并提供拆迁安置限价商品房源。3.拆迁腾地期限为2019年1月8日至2019年1月18日。2017年8月18日、2017年9月1日、2018年2月12日，望城区征拆事务所前后三次进行案涉项目个人房屋补偿费公示（即一榜、二榜、三榜）。最终公布卞某某户家庭人口总数9人，其中居民户口1人，卞某某（户主，已在汽车站项目按比例转户参保），农业户口8人，分别是妻子彭国华、大女卞朝英、外孙女余佳雪、外孙子卞余斌、二女卞雪春、三女卞蛟、外孙女钟诗琪、女婿余方远。房屋建筑面积321.13平方米。征收补偿款合计为1875142元（门面给予一万元的停产停业损失，五千元的搬迁费）2018年4月24日，望城区征拆事务所向卞某某户下发了《征地补偿告知书》和《专户储存和领款事项通知书》并于次日送达，告知卞某某户房屋建筑面积321.13平方米，家庭农业人口9人在本次征地安置补偿范围内，补偿总费用为1875142元，另按期拆除奖励费为83494元。同时通知卞某某，望城区征拆事务所已将上述款项中除按期拆迁奖励外的全部补偿款1875142元存入长沙银行望城支行专户上，在接到该通知后十日内提交身份证复印件和银行开户授权委托书给望城区征拆事务所，由望城区征拆事务所代办银行存折。2019年2月26日，望城自规分局向卞某某户作出《限期腾地告知书》并于次日留置送达，告知卞某某，其户房屋建筑面积321.13平方米在本次腾地范围之内，各项补偿费用合计1875142元（未含按期拆迁奖励，已张榜公示），已进行了专户储存。并告知其享有在五日内提出陈述、申辩、申请听证的权利并提供人口、房屋权属等材料，逾期不提出（提供）的又不拆除房屋的，将依法作出限期腾地决定。2019年4月19日，望城自规分局对卞某某户作出《限期腾地决定书》并于同月22日送达，责令卞某某户在接到该限期腾地决定书之日起10日内到望城区征拆事务所办理有关手续，并腾出涉案土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。若对该决定不服的，可以在接到该决定书之日起60日内向望城区政府或者长沙市自然资源和规划局申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院提起诉讼。卞某某对《限期腾地决定书》不服，认为：1.补偿标准过低，影响到卞某某的生活水平和居住条件；2.从事经营的门面应该按照商铺的价格进行补偿；3.卞某某户名下的人口钟沛宏、洪梓淏未纳入补偿安置。遂提起本案诉讼。另查明，卞某某户名下除“三榜”公布的9人已纳入安置补偿外，另有两人未纳入补偿安置，包括洪梓淏，2017年9月3日出生；钟沛宏，2018年5月15日出生，均因出生而取得户籍。在本案的审理期间，望城自规分局出具《情况说明》，因卞某某户未在作出《限期腾地决定书》前提供洪梓淏、钟沛宏的户籍证明或出生证明，才导致未将其纳入补偿安置。如卞某某户提供相关资料并经审查符合该区安置条件的，可纳入补偿安置。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当在征地补偿安置方案实施公告规定的期限内腾地。发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县（市）、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。征地补偿费用没有足额支付到位的，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人有权拒绝腾地。《长沙市征地补偿实施办法》(103号令)第四条亦规定,区、县(市)土地行政主管部门负责发布预征地公告、责令限期拆迁腾地等征地补偿工作。本案中，望城自规分局作为望城区人民政府的土地行政管理部门，已经法律法规和地方政府规章授权，具有“责令限期腾地”的职责，有权以自己的名义向卞某某作出《限期腾地决定书》，但其作出的限期腾地决定应认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且必须以依法发布征地补偿安置方案实施公告和补偿足额到位为前提。一、关于望城自规分局发布的《实施公告》及征地补偿安置方案是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。本案中，经湖南省人民政府2012年12月25日《征收审批单》的批准，望城区政府于2018年1月4日发布《征地方案公告》，公布了被征地的所有权人、建设用地项目名称、征地位置、征地面积、补偿标准、农业人员安置途径等内容并随后在征地范围内予以张贴。2018年1月15日，望城自规分局在第一榜公示后发布《征求意见公告》，公布在高塘岭街道胜利村征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿总费用及农业人员安置办法、提出异议的方式和期限，并于次日在被征收范围内进行了张贴。2018年2月12日，望城自规分局在上述征地补偿安置方案经望城区政府批准后发布了《实施公告》，后因湖南省的征地补偿标准调高，其又于2019年1月8日发布了《实施补充公告》，公布了在高塘岭街道胜利村征收土地房屋数量、征地补偿安置费用及安置办法、征地补偿安置资金的拨付方式、拆迁腾地期限、争议解决的途径和拒不腾地的后果，并在被征收范围内进行了张贴。望城自规分局的上述征地程序并无不妥，其发布的《实施公告》及征地补偿安置方案符合法律法规的规定。二、关于望城自规分局作出的《限期腾地决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。2018年4月24日，望城区征拆事务所向卞某某户下发了《征地补偿告知书》和《专户储存和领款事项通知书》并于次日送达，告知卞某某户房屋建筑面积321.13平方米，家庭农业人口9人在本次征地安置补偿范围内，补偿总费用为1875142元，另按期拆除奖励费为83494元。同时通知卞某某，望城区征拆事务所已将上述款项中除按期拆迁奖励外的全部补偿款1875142元存入长沙银行望城支行专户上，在接到该通知后十日内提交身份证复印件和银行开户授权委托书给望城区征拆事务所，由望城区征拆事务所代办银行存折。卞某某户未领取上述款项亦未提供银行开户材料，应视为案涉补偿款已专户储存。2019年2月26日，望城自规分局向卞某某户作出《限期腾地告知书》并于次日留置送达，告知卞某某，其户房屋在本次腾地范围之内，各项补偿费已进行了专户储存。并告知其享有提出陈述、申辩、申请听证的权利，逾期不拆除房屋的，将依法作出限期腾地决定。2019年4月19日，望城自规分局对卞某某户作出《限期腾地决定书》并于同月22日送达，责令卞某某户在接到该限期腾地决定书之日起10日内到望城区征拆事务所办理有关手续，并腾出涉案土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。同时告知了卞某某对该腾地决定不服的救济权利和救济途径。可见，望城自规分局所作的《限期腾地决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。三、关于卞某某提出的其他问题。（一）关于卞某某提出适用补偿安置标准过低，导致居住条件和生活水平下降的问题。经查，本案征地补偿安置方案，是望城自规分局经望城区政府批准于2018年2月3日通过《实施公告》发布，后因湖南省征地补偿标准调高又发布了《实施补充公告》，其征地补偿安置标准的依据为：《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2018]5号）、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市望城区征地补偿安置办法》（望政发[2014]30号）、《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》（望政办发[2016]86号）、《望城县被征地农民就业培训和社会保障实施细则》（望政办发[2009]17号），上述依据在《实施公告》发布之日均为有效。此外，望城自规分局在按相关标准进行货币安置的同时，提供拆迁安置限价商品房源可供选购。因此卞某某认为望城自规分局的补偿标准过低，降低了卞某某的居住条件和生活水平的意见没有事实和法律根据,该院不予支持。（二）关于卞某某提出一楼的门面应该按照商铺的价格进行补偿的问题。卞某某户被征房屋一楼从事商业经营属实。但根据长国土资政发[2017]77号《关于实施有关问题的意见》第一条第（五）项规定，利用合法住宅房屋作商业门面使用的，一律按住宅房屋标准补偿。且望城自规分局方也酌情考虑补偿了一万元的停产停业损失和五千元的搬迁费用。因此，卞某某的该项主张该院不予支持。（三）关于卞某某户名下的农业人口钟沛宏、洪梓淏未纳入补偿安置问题。望城自规分局已将卞某某户名下三榜公布的9人纳入安置补偿，而未将卞某某户名下2017年9月3日出生的洪梓淏和2018年5月15日出生的钟沛宏纳入补偿安置。经查，钟沛宏、洪梓淏符合本案《实施公告》和《实施补充公告》所载补偿安置方案所规定的条件，应予补偿安置。但《长沙市征地补偿安置条例》第十条规定，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。2018年1月4日，望城区政府发布的《征地方案公告》亦载明了被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人在该公告发布之日起十日内，持土地权属证书或者其他有关证明材料，到所属街道办事处或望城区征地拆迁事务所办理征地补偿登记手续，未在规定期限内办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以土地行政主管部门调查结果为准。2019年2月26日，望城自规分局向卞某某户作出《限期腾地告知书》，告知卞某某享有在五日内提出陈述、申辩、申请听证的权利并提供人口、房屋权属等材料，逾期不提出（提供）的又不拆除房屋的，将依法作出限期腾地决定。可见，在《限期腾地决定书》作出前，望城自规分局未能将钟沛宏、洪梓淏纳入征收补偿安置的原因不能归责于望城自规分局。且在本案的审理过程中，望城自规分局已出具《情况说明》，表示可以对钟沛宏、洪梓淏予以补偿安置。因此，虽然望城自规分局在对卞某某户的征地补偿安置过程中遗漏了应补偿安置的农业人口钟沛宏、洪梓淏，但不影响望城自规分局所作的《限期腾地决定书》的合法性。综上所述，望城自规分局对卞某某户作出的《限期腾地决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。卞某某提出望城自规分局作出的限期腾地决定缺乏法律依据，补偿严重偏低的主张没有事实和法律依据，其诉请撤销《限期腾地决定书》的意见，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回卞某某的诉讼请求。案件受理费50元，由卞某某负担。上诉人卞某某上诉称：一、望城自规分局作出的《限期腾地决定书》所认定的事实不清。1、涉案地块征收项目不是为了公共利益的需要；2、征收审批单已经超期失效；3、望城自规分局没有制定合法有效的征收补偿方案，其作出的征收补偿实施公告没有听取被征收人的意见；4、望城自规分局没有给予被征收人公平合理的补偿安置；5、涉案征收项目缺乏社会稳定风险评估报告；6、上诉人没有阻碍国家建设的行为；7、限期腾地决定遗漏了人口，没有给予经营性补偿，没有给予产权调换选择权。二、涉案房屋应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定给予补偿。涉案土地已经于2012年转为国有性质，该地块早已纳入城市规划区，故应参照国有土地上的征收补偿标准进行。三、望城自规分局作出的《限期腾地决定书》违反了正当程序。综上，请求：一、撤销一审法院作出的（2019）湘8601行初552号行政判决书；二、撤销望城自规分局作出的限期腾地决定；三、本案一、二审诉讼费用由望城自规分局承担。被上诉人望城自规分局答辩称：被上诉人严格依照省政府集体土地审批单和望城区政府征收土地公告实施征地程序，并完成了土地管理法和长沙市征地补偿安置条例所规定的一系列程序要求，被上诉人对上诉人作出的限期腾地决定符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人望城自规分局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。二、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。上诉人的房屋位于湖南省人民政府[2012]政国土字第2241号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人望城自规分局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。望城自规分局已将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人望城自规分局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。三、上诉人提出，房屋一楼的门面应该按照商铺的价格进行补偿。本院认为，《关于实施有关问题的意见》（长国土资政发[2017]77号）第一条第（五）项规定，利用合法住宅房屋作商业门面使用的，一律按住宅房屋标准补偿。本案中，卞某某户被征房屋一楼从事商业经营属实，但根据上述规定，其擅自改变住宅用途的行为并未得到合法确认，其要求按商铺价格补偿的请求没有法律依据，本院不予支持。四、上诉人提出，户下的农业人口钟沛宏、洪梓淏未纳入补偿安置。本院认为，《长沙市征地补偿安置条例》第十条规定，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。2018年1月4日，望城区政府发布了《征地方案公告》，载明了权利登记的时间、地点和方式，上诉人未按规定进行权利登记。2019年2月26日，望城自规分局向卞某某户作出了《限期腾地告知书》，告知卞某某享有在五日内提出陈述、申辩、申请听证的权利并提供人口、房屋权属等材料的权利，逾期不提出（提供）的又不拆除房屋的，将依法作出限期腾地决定。可见，在《限期腾地决定书》作出前，望城自规分局再次就人口问题告知上诉人及时主张权利，由于上诉人的不配合导致人口遗漏不能归责于望城自规分局。且在本案的一审审理过程中，望城自规分局已出具《情况说明》，表示可以对钟沛宏、洪梓淏予以补偿安置。本院对上诉人提出因遗漏人口导致限期腾地决定违法的主张，不予采信。五、上诉人提出，涉案房屋属于国有土地上的房屋，应参照国有土地上房屋征收补偿标准、程序进行补偿。本院认为，从涉案房屋所在区域的土地地籍调查、征收审批上报资料、省政府的征收审批文件等均可以证实，涉案房屋所在地块本系集体土地，且该地块在望城区政府发布涉案《征收土地方案公告》之前从未进行过征收，涉案房屋所占土地无法直接变更为国有土地。因此，上诉人提出的上述诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。六、上诉人提出，涉案项目征地审批单、征地补偿安置方案实施公告违法。本院认为，上述两行政行为系限期腾地决定的前置独立行政行为，该行政行为具有确定力，在未被确认违法或撤销前，本院对其合法性予以认可。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人卞某某负担。本判决为终审判决。审判长  吴雪辉审判员  廖智英审判员  彭 杨二〇二〇年三月三十一日书记员  徐 蕾法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。