河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终51号 上诉人（原审原告）王兰，女，1966年6月14日出生，汉族，现住张家口市崇礼区。 被上诉人（原审被告、原行政机关）张家口市发展和改革委员会，住所地张家口市长城西大街10号市政府大楼南楼8号，统一社会信用代码1113070000047197XY。 法定代表人白晶，主任。 委托代理人杨磊，男，该单位法规处处长。 委托代理人王世余，河北宝庆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、复议机关）河北省发展和改革委员会，住所地石家庄市桥西区自强路55号，统一社会信用代码1113000000021798XK。 法定代表人党晓龙，主任。 委托代理人郭蓬勃，男，该单位法规处工作人员。 委托代理人高晓光，国浩律师（石家庄）事务所律师。 上诉人王兰因张家口市发展和改革委员会（以下简称张家口市发改委）政府信息公开及河北省发展和改革委员会（以下简称河北省）行政复议一案，不服河北省石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2019年1月4日，王兰因京津风沙源治理项目向张家口市发改委邮寄四份政府信息公开申请，以其位于张家口市崇礼区的耕地（基本农田）和退耕生态林被数年前《京津风沙源治理项目》占用为由，要求公开：张家口市崇礼区驿马图乡、村（两间房行政村为四个组的四个村：两间房村、碌碡沟门村、陶家沟村、吃米沟自然村），西梁地段内所有物被投资《京津风沙源治理项目》占地、用地、征地、立项项目审批核准初步设计方案批复结果；项目节能评估审查批复结果；项目批复文号文件名称、审批核准单位批复时间结果；项目名称、项目申报单位名称、项目建设单位名称、项目建设地点、项目建设规模及内容、建设目标及项目功能总投资及资金来源负责审批的主办科室名称负责人、责任人；建设项目建议书的批复、建设项目可行性研究报告的批复；建设项目核准的批复；《京津风沙源治理》二期工程张发改审批招核［2016］029号文件核准内容及名称等相关信息。2019年1月23日，王兰再次对京津风沙源治理项目的信息向张家口市发改委申请政府信息公开，要求公开：张家口市崇礼区驿马图乡、村，西梁地段内所有物被投资《京津风沙源治理项目》占地、用地、征地立项国务院的批复文件、河北省人民政府的批复文件、张家口市政府的批复文件、二期工程批复的批复文件、工程名称；逐级组卷呈报申报材料、批准同意文件、用地许可证、批复编号或文号；批复的用地面积、用途，用地许可证，集体农用地同意转用国有土地的批复文件或方案等相关信息。2019年2月1日，张家口市发改委对王兰1月23日的申请作出《关于依申请信息公开崇礼区驿马图乡两间房村吃米沟村京津风沙源治理项目占地、用地、征地立项批复文件的答复书》，告知王兰按照国家发展和改革委员会《京津风沙源二期治理工程建设管理项目》有关规定，该项目由县级政府组织实施，建议王兰向崇礼区政府申请查询相关资料。王兰不服，于2019年2月16日向河北省发展和改革委员会申请行政复议，请求：1.确认张家口市发改委于2019年2月1日作出的《关于依申请信息公开崇礼区驿马图乡两间房村吃米沟村京津风沙源治理项目占地、用地、征地、立项批复文件的答复》和具有见证人杨磊的“送达回证”不作为具体行政行为违法并予以依法撤销，责令其对原告申请的信息公开履行法定职责；2.确认被告张家口市发改委在2019年1月6日收到原告在2019年1月4日邮寄的四份信息公开申请拒不答复的行为违法，并责令其限期答复。2019年2月21日，河北省予以受理。2019年3月21日，张家口市发改委对王兰2019年1月4日的政府信息公开申请作出答复，告知王兰：一、关于京津风沙源治理项目相关信息公开申请。国家自2000年和2012年分别启动了京津风沙源治理工程和京津风沙源治理二期工程，项目涉及我市24个工程区（含崇礼区）。工程建设主要内容包括现有林管护、宜林荒山荒沙造林种草、禁牧及配套设施建设、小流域综合治理、水利配套措施等，目前在我市已实施了19年，项目建设的年度跨度大、经办人员多、且项目涉及多行业多部门。因你提出的信息公开申请年限和实施及管理单位不明确，我们无法及时准确的提供相关资料。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四款之规定，请你补充户籍地段内工程实施的年份及实施和管理单位。二、关于张发审批招核［2016］029号文件相关信息公开申请。文件卷宗附后，请查阅。2019年4月16日，河北省作出冀发改复决［2019］1号行政复议决定,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，1.确认被申请人未在法定时限内对申请人2019年1月4日的政府信息公开申请答复违法；鉴于被申请人已履行信息公开义务，不再责令其限期答复。2.维持被申请人对申请人2019年1月23日的政府信息公开申请答复。 一审认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，被告张家口市发改委收到原告王兰的政府信息公开申请后，已经作出答复，且答复内容并无不妥。被告河北省在法定期限内作出行政复议决定，确认被告张家口市发改委对原告2019年1月4日政府信息公开申请答复违法，并维持对2019年1月23日政府信息公开申请答复，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。故原告的诉求于法无据，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王兰的诉讼请求。 上诉人王兰上诉称，请求依法撤销一审判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求。本案一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实与理由是：上诉人的耕地、基本农田、退耕防护林地、因被政府开发占用。为了解相关信息，其两次向张家口市发改委申请公开案涉土地的相关信息，而张家口市发改委对其第一次申请超过法定期限拒不答复违法，对第二次申请答复不符合法律规定。为此，其向河北省申请行政复议，河北省却以支持了上诉人的复议请求而维持张家口市发改委作出的政府信息公开答复，属认定事实不清。一审判决认定事实不清，证据不足。望二审法院判如所请。 被上诉人张家口市发改委辩称，1.关于上诉人2019年1月4日提出的政府信息公开申请。其未予答复，已经在一审中做了说明，是因内部工作衔接所致，并非故意为之，其发现后，已经在河北省作出行政复议决定前做了补充答复。2.关于上诉人2019年1月23日提出的政府信息公开申请。其收到后，在第一时间进行了查询，并根据查明的事实依法作出了答复，已经履行了相应的法定职责，不存在行政不作为。故其作出的政府信息公开答复，程序和内容均符合法律规定。一审判决认定事实清楚，程序合法，请求二审法院予以维持。 被上诉人河北省辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。河北省作出的行政复议决定既有维持原行政行为的内容，又有改变原行政行为的内容，但这种既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容的行政复议决定，针对的不是同一个行政行为，势必会给后续诉讼阶段人民法院准确确定被告带来障碍。究其原因，是河北省没有区分上诉人的复议请求所致。审查上诉人的复议申请材料，其复议请求有二，一是确认张家口市发改委对上诉人的第二次政府信息公开申请答复违法，并要求重新答复；二是确认张家口市发改委对上诉人的第一次政府信息公开申请未予答复的行为违法，并要求给予答复。该两项复议请求虽然都是针对同一行政机关张家口市发改委提出的，但针对的却是张家口市发改委的不同行政行为，前者是作为，后者是不作为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定，有具体的行政复议请求是法定复议条件之一。通常认为，有具体的行政复议请求主要是指要有确切具体的被复议行政行为。在一个行政复议案件中，被复议行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关共同作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在复议时可以提出多项具有内在逻辑牵连的复议请求，但作为复议请求基础的被复议行政行为却只能是一个，此即通常所谓的“一行为一复议”的行政复议受理原则。对于申请人的复议请求涉及多个不同行政行为的，复议机关应当给予必要的指导及释明，如经过必要的释明，申请人仍拒绝明确复议请求的，应当以复议请求不具体为由，决定不予受理或者驳回申请。本案上诉人王兰在同一个行政复议申请中，针对张家口市发改委的不同行政行为提出复议申请，河北省应当尽必要的释明义务，告知王兰应当分别申请处理。河北省未尽释明义务，将两个不同的行政行为合并在一个行政复议案件中予以处理，有违上述原则。河北省的这种合并处理，程序欠妥，但逐一分析上诉人的复议请求，该合并处理并未影响上诉人的实体胜诉权。 上诉人的第一项复议请求为确认张家口市发改委对上诉人的第二次政府信息公开申请答复违法，并要求重新答复。张家口市发改委针对上诉人申请公开的政府信息内容，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，依法作出了答复，告知上诉人其申请公开的政府信息不属于本机关公开，并告知上诉人向有关单位申请查询。据此，河北省维持张家口市发改委的该项答复，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定。 上诉人的第二项复议请求为确认张家口市发改委对上诉人的第一次政府信息公开申请未予答复的行为违法，并要求其答复。在河北省复议期间，张家口市发改委进行了补充答复。据此，河北省决定确认张家口市发改委收到上诉人的该项政府信息公开申请后，在法定期限内未予答复的行为违法；鉴于张家口市发改委在行政复议期间已经作出了答复，不再责令其限期答复，亦符合法律规定。 综上，为减少诉累，节约司法资源，本案没有撤销河北省的行政复议决定，让其重新处理的必要。一审判决驳回王兰的诉讼请求并无不妥，本院予以维持。上诉人王兰的上诉理由不能成立，对其请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人王兰负担。 本判决为终审判决。 审判长  任高彬 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇二〇年三月十六日 书记员  石 璐