山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终66号 上诉人（原审原告）孙信义，男，1958年9月26日出生，汉族，住青岛市市北区。 被上诉人（原审被告）青岛市住房和城乡建设局，住所地青岛市市南区澳门路121号甲。 法定代表人陈勇，局长。 委托代理人张惠新，山东建檩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区房产管理一处，住所地青岛市市北区平定路15号。 法定代表人刘翼，处长。 委托代理人周洁，该处工作人员。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所，住所地青岛市市北区临清路5号。 法定代表人郗晓明，所长。 委托代理人**，山东乾恒律师事务所律师。 委托代理人姜丰荔，山东乾恒律师事务所律师。 原审第三人孙玲芳，女，1953年6月12日出生，汉族，住青岛市市北区。 上诉人孙信义因诉被上诉人青岛市住房和城乡建设局、被上诉人青岛市市北区房产管理一处、被上诉人青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所及原审第三人孙玲芳行政纠纷一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2019）鲁0203行初128号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，青岛市市北区上海路18号丙房屋共有两间，其中一间房号为青岛市市北区上海路18号丙3，使用面积为9.8平方米；另一间房号为青岛市市北区上海路18号丙3-1，使用面积为9.73平方米。上述房屋为青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所管理的国有直管公房，原房屋承租人为原告孙信义的母亲赵秀兰。1993年2月，因赵秀兰提出分户申请，被告夏津路房管所将上海路18号丙房屋分户建账承租，分别是赵秀兰承租上海路18号丙3户；孙信义承租上海路18号丙3-1户。1999年12月1日，被告夏津路房管所又将孙信义承租的上海路18号丙3-1户变更承租关系，变更后由赵秀兰承租。1999年12月15日，赵秀兰与原青岛市房产管理局签订《青岛市公有住房买卖合同书》，购买上海路18号丙2户房屋（包含上海路18号丙3户和上海路18号丙3-1户两间）。2000年1月，赵秀兰办理了青房改售字第ZH84986《房屋所有权证》。2009年5月14日赵秀兰去世，经山东省青岛市市北公证处公证，出具（2009）青市北证民字第1899号《公证书》，该《公证书》证明，赵秀兰死亡后遗留有个人财产房产一处，位于青岛市××海路××号丙2户（建筑面积29.56平方米）,被继承人的长子孙信成、次子孙信义、长女孙春芳、三女孙勤芳自愿放弃继承权，故该房屋由次女孙玲芳一人继承。孙玲芳随后依据继承公证书取得了上海路18号丙2户房屋的房屋登记。2009年，孙信义与孙玲芳在山东省沂南县人民法院达成以房抵债协议，2009年11月24日，沂南县法院作出（2009）沂南执字第3773号《民事裁定书》将孙玲芳所有的市北区上海路18号丙2户房屋中，使用面积9.73平方米的一间归孙信义所有，并向青岛市房地产登记中心送达了《协助执行通知书》，青岛市房地产登记中心分别为孙信义办理了上海路18号丙2户甲（建筑面积14.73平方米）房屋登记；为孙玲芳办理了上海路18号丙2户（建筑面积14.83平方米）房屋登记。2010年3月20日，沂南法院又作出（2010）沂执异字第1号《执行裁定书》，撤销原孙玲芳与孙信义的分户裁定书，并向青岛市房地产登记中心送达了《协助执行通知书》。青岛市房地产登记中心据此撤销了孙玲芳与孙信义的分户登记。原审另查明，原告庭审中自述，2004年6月就看过赵秀兰的购房合同，并认为就在此时被告办理了上海路18号丙两间房屋的承租权合并手续。2016年起，原告到信访局对上海路18号丙两间房屋的承租权合并等问题进行信访。本案立案时原告的诉讼请求为：1、依法撤销被告颁发的青房地权市房改43××80号房地产权证；2、依法撤销被告违规并户后的房屋承租单；本案诉讼费由被告承担。经原审法院释明，原告变更诉讼请求为：依法撤销被告违规并户后的房屋承租单；本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，第一、被告青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所具有独立的法人资格，是上海路18丙两间房屋的房产出租单位，具有分立和合并其所管理的公有住房的法定职责。本案中，原告是对上海路18号丙两间房屋的承租权合并有异议，应当以夏津路房管所为被告。而被告青岛市住房和城乡建设局和被告青岛市市北区房产管理一处不具有合并公有住房承租权的法定职权，亦未实施过原告所称的合并房屋承租权的行为，故原告起诉青岛市住房和城乡建设局和青岛市市北区房产管理一处主体错误，应当驳回原告对青岛市住房和城乡建设局和青岛市市北区房产管理一处的起诉。第二、行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。因本案原告所诉的行政行为发生于行政诉讼法修改之前，修改前的行政诉讼法对于起诉期限的规定长于修改后的行政诉讼法，从有利于当事人的角度，本案应适用修改前的行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，原告2004年就已经认为上海路18号丙的两间房屋承租权被夏津路房管所合并，却于2019年7月3日提起本案诉讼，明显超过了2年的起诉期限，依法应当驳回原告对夏津路房管所的起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规，裁定驳回原告孙信义的起诉。案件受理费50元，免予收取。 上诉人孙信义不服原审裁定上诉称，一、原审认定事实适用法律错误，本案没有超过诉讼时效。被上诉人在出售公有住房期间，其工作人员在从事公务中违规操作，于1999年12月擅自注销了上诉人合法承租居住多年的房屋，侵犯了上诉人的房屋承租权和购买权，这是涉及不动产的案件。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条:“公民法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人的诉讼时效应当是20年。因此，原审认定事实，适用法律错误，本案没有超过诉讼时效。二、原审裁定认为上诉人超过诉讼期限，是由于在法律救济期内自我放弃法律救济手段，这是不符合事实的。实际情况是在2004年6月份，上诉人才知道自己承租的房子被注销，同年12月曾到延安××路市北法院立案庭咨询，并提出诉讼请求，但接待法官给上诉人的答复是:“你是因公房承租发生的纠纷，不属于法院受理的范围，应当到房产管理部门解决”。上诉人到夏津路房管所和青岛市房产管理局前后几十次，给上诉人的答复是:“我们是按照房产管理规定办的，没有错。”上诉人要求看其“依据”和查看签名笔迹时，他们断然拒绝。在上诉人无奈之际，得知房屋中介人可以帮助到法院立案。于是委托其找到了沂南法院受理，通过法律程序，于2010年1月拿到了属于自己的房产证。2015年上海路地段拆迁，在上诉人持房产证到拆迁办办理登记时，却被告知房产证已经被撤销。为维护自己的合法权益，上诉人只能通过信访反映情况。2018年5月17日由市北区信访局牵头，山东元鼎律师事务所主持召开听证会，经过听证员合议后一致认为:被上诉人的并户行为缺少证据支持，并建议对署名孙信义的《申请》做司法笔迹鉴定。2019年2月司法鉴定书出来了，结论是:不是上诉人的笔迹。上诉人一直努力寻求法律救济，因为有了司法鉴定书，到法院才立上案。三、违规违法的行政行为应当撤销。被上诉人在公房出售中，没有合法的行政凭据，注销上诉人承租居住的房屋，是超越职权的行为，既违反了政府关于房屋管理的规定，又违反了国家法律的规定。根据《青岛市城市公有住房管理暂行办法》第四条、第十四条的规定，上诉人的房屋承租权和购买权应当受到法律保护。被上诉人超越职权的行政行为，侵犯了上诉人的合法权益，应当予以撤销。综上，请求法院：1、依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；2、本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人青岛市住房和城乡建设局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持；上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应当予以驳回。首先，本案上诉人在原审中的诉讼请求为“撤销并户后的承租单”，被上诉人青岛市住房和城乡建设局未实施“并户”或者“发放承租单”的行为，亦无法定职责，并非本案适格的被告，原审法院依法驳回上诉人对被上诉人的起诉，认定事实清楚，法律依据充分。其次，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。因此，只有在不知道行政行为的具体内容的情况下，才有可能适用最长诉讼时效。而本案上诉人无论在原审庭审中，还是上诉状中，均自认于2004年得知房屋并户的情况，本案并不适用最长诉讼时效，原审法院认定上诉人的起诉超过了起诉期限、依法驳回上诉人的起诉，于法有据。最后，上诉人在本案中的诉讼请求系“撤销承租单”，属于对公房出租行为的异议，与公房出售并非同一事项，因此上诉人在上诉状中所称的公房出售、优先购买权等相关问题，并非本案审查的范围，并不影响原审判决的合法性，上诉人据此请求撤销原审判决，依法不应当支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。 被上诉人青岛市市北区房产管理一处辩称，一、原审适用法律正确，认定事实清楚，应予维持。二、房管一处不具备合并公有住房的法定职权，不是本案的适格当事人。 被上诉人青岛市市北区房产管理一处夏津路房产管理所辩称，一、本案原审裁定认定事实清楚，法律适用正确，应依法予以维持。结合上诉人原审中自认其曾于2004年见过购房合同，即其于2004年便已经认为涉案房屋承租权被合并，却于2019年才提起诉讼，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定之情形，明显超过了法定的诉讼期限，原审由此裁定驳回其起诉于法有据，应予以支持。二、本案上诉人主体不适格。根据（2009）青市北证民字第1899号公证书，证明上诉人对涉案房屋放弃了继承权，同时，也就一并放弃了与原公有房屋承租有关的全部实体权，至此，其与涉案房屋无任何法律上的利害关系，因此，上诉人在本案中主体资格不适格，应当依法驳回其上诉。 原审第三人孙玲芳述称，三位被上诉人的答辩意见与实际情况不一样，当时原审第三人母亲去买房的时候明明是两个房单，为什么最后变成了一个房产证，上诉人的房产证哪里去了，房产证是老人一个人取的，她拿着两个房单，所以也应该发放两个房产证，现在少了一个，应该纠错。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院据此确认的案件事实。对于上诉人在二审中提交的录音，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，庭审中上诉人自述该录音形成时间为2019年4月24日，而本案原审起诉时间为2019年7月3日，故上诉人二审中提交该录音不符合有正当理由可在二审中补充提交证据的情形，对上诉人在二审中补充提交的该材料，本院不予接纳。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据上述规定，对于上诉人提出本案应适用不动产二十年起诉期限的主张，本院认为，该期限是关于最长起诉期限的规定，针对的是当事人不知道行政行为内容时的最长起诉期限，而当事人知道或者应当行政行为内容，行政机关作出行政行为时未告知当事人起诉期限的，起诉期限应为一年，起算点是当事人知道或者应当知道行政行为内容之日。本案中，上诉人自认2004年已知涉案房屋承租权的情况，其于2019年7月3日提起本案诉讼，显然已经超过法定起诉期限，因此上诉人关于起诉期限的主张不能成立。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年三月二日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳