云南省昭通市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）云06民终762号上诉人（原审原告）巧家县茂租镇拖姑村青山组杨昌富等67人。（名单：杨保贵、杨昌洪、任永伍、孟继华、杨昌会、孟态美、温连兵、孟泰良、黄学武、唐部莲、黄学文、李桂花、黄美才、刘科美、黄学林、邓传发、杨光艳、邓锡云、杨昌秀、宋文才、刘发珍、宋祥敏、邓锡祥、钱正书、邓传洪、邓传荣、宋文贵、李维秀、宋祥宝、杨韵、罗再鹏、王福琴、杨昌富、朱国会、杨正伟、杨正军、杨昌宇、赵音芬、宋祥英、罗吉洪、宋祥芬、孟继学、汪顺美、杨仕奎、王华芬、罗再高、罗吉平、任永会、罗再成、杨昌明、邓锡会、杨秀才、雷加芬、杨文翠、杨世学、毕明芬、杨富才、杨昌祥、张布春、杨正银、饶吉忠、杨昌辉、李贤芬、杨正平、杨正华、杨保云、杨正荣）。诉讼代表人杨昌富，男，1974年6月3日出生，居民身份证号码：532123197406033919，汉族，云南省巧家县人，务农。住云南省巧家县茂租镇拖姑村青山组51号。诉讼代表人黄美才，男，1958年10月16日出生，居民身份证号码：530622195810163918，汉族，云南省巧家县人，务农，住云南省巧家县茂租镇拖姑村青山组27号。诉讼代表人宋文才，男，1954年10月13日出生，居民身份证号码：53212319541013393X，汉族，云南省巧家县人，务农，住云南省巧家县茂租镇拖姑村青山组4号。诉讼代表人杨世学，男，1964年7月17日出生，居民身份证号码：532123196407173919，汉族，云南省巧家县人，务农，住云南省巧家县茂租镇拖姑村青山组3号。诉讼代表人孟态美，女，1988年1月13日出生，居民身份证号码：532123198801133922，汉族，云南省巧家县人，务农，住云南省巧家县茂租镇拖姑村青山组46号。诉讼代表人黄学文，男，1987年9月27日出生，居民身份证号码：532123198709273914，汉族，云南省巧家县人，务农，住云南省巧家县茂租镇拖姑村青山组27号。委托代理人何小利，四川谦亨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巧家县茂租镇拖姑村青山村民小组。负责人孟继华，职务：村民小组长。住址：云南省巧家县茂租镇拖姑村青山村民小组。被上诉人（原审被告）巧家县茂租镇拖姑村中村村民小组。负责人黄仁发，职务：村民小组长。住址：云南省巧家县茂租镇拖姑村中村村民小组。被上诉人（原审被告）巧家县茂租镇拖姑村下村村民小组。负责人段绍明，职务：村民小组长。住址：云南省巧家县茂租镇拖姑村下村村民小组。上诉人巧家县茂租镇拖姑村青山村民小组（以下简称青山村民小组）杨昌富等67人因与被上诉人巧家县茂租镇拖姑村青山村民小组（以下简称青山村民小组）、巧家县茂租镇拖姑村中村村民小组（以下简称中村村民小组）、巧家县茂租镇拖姑村下村村民小组（以下简称下村村民小组）确认合同（协议）无效纠纷一案，不服云南省巧家县人民法院（2019）云0622民初1373号民事裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院经审理确认的法律事实：巧家县茂租镇拖姑村中村村民小组、下村村民小组与青山村民小组因本案争议土地的权属发生纠纷，经巧家县人民政府、巧家县国土资源局、茂租乡人民政府、巧家县县移民局组成工作组进行调解，于2008年8月17日达成《关于拖姑村中村村民小组、下村村民小组与青山村民小组土地权属争议纠纷调解协议》，协议主要内容为：“一、在拖姑村下河坝土地权属争议范围内，金沙江溪洛渡电站淹没区内的土地，除甲方（青山村民小组）在包产到户时，有土地承包合同证书证实已经承包到户的2.29亩耕地归承包者外，淹没区内的土地补偿费按照青山村民小组占70%，中村村民小组占15%，下村村民小组15%的比例进行分配，土地上的附作物补偿费归青山所有。二、在拖姑村下河坝土地权属争议范围内，金沙江溪洛渡电站淹没区外土地的所有权和使用权，从2008年8月16日起归甲方（青山村民小组）所有，乙方（中村村民小组、下村村民小组）不得以任何借口提出争议。三、拖姑村下河坝土地权属争议区域的四至界限经甲、乙双方确定如下：东至穿胸洞直上；南至大棱杠；西至观音岩沟直下；北至金沙江。四、本协议一式九份，甲乙双方各执一份，乡人民政府一份、乡国土资源管理所一份，拖姑村委会一份，县国土资源局一份，县移民局一份，县政府存档一份，自甲乙双方签字后发生法律效力。”调解工作组成员、三个村民小组的法定代表人、各村民小组村民代表分别在协议上签名按手印，茂租乡人民政府加盖了公章。据《茂租镇拖姑村青山村民小组移民资金初步分配方案表》记载，“争议范围内129.9亩土地补偿费4784291.75元，按照2008年中下村与青山村形成的协议划出资金1435317.59元给中下村，”但该表中声明，数据属测算的初步结果，不具有任何法律效力，仅供参考，不可作为任何取证材料。2012年8月7日，黄美才、宋文才等7人到巧家县信访局，要求撤销由政府组织达成的本案争议协议。原审法院认为，原、被告的争议实质是青山村民小组与中村村民小组、下村村民小组的土地所有权争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《关于拖姑村中村村民小组、下村村民小组与青山村民小组土地权属争议纠纷调解协议》是行政机关处理土地权属争议过程中组织当事人达成的协议，该协议属于行政调解协议，而不是当事人私自协商达成或人民调解组织主持调解达成的民事调解协议，对协议的合法性和效力的审查，应当通过相应行政程序或行政诉讼程序处理，不属于民事诉讼范围。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条之规定，裁定如下：驳回原告巧家县茂租镇拖姑村青山村民小组杨昌富等67人的起诉；案件受理费200元，退回原告杨昌富等67人。宣判后，青山村民小组杨昌富等67人不服，向本院提起上诉。上诉请求及事实理由：一、一审认定基本事实不清，导致裁定结果错误。案涉调解协议是三被上诉人之间的民事行为，而非一审人民法院认为该协议属于“行政调解协议”，而不属于民事诉讼范围。首先，三被上诉人之间从土地下放，分包到户几十年来，一直没有土地权属争议，其次，三被上诉人之间是违法处分行为；第三，虽然协议达成时，有县、乡两级等部门参与，但该协议的产生并非政府行为；第四，三被上诉人之间系平等主体，达成的协议受民事诉讼法和合同法的调整，属于民事纠纷。本案三被上诉人签订的合同违反法律的强制性规定，且程序违法，协议内容不是事实，该协议从签订时就无效，上诉人有主体资格，提起的请求未超过诉讼时效，故上诉人的一审诉讼请求，有事实和法律依据。二、一审法院以裁定的形式结案，有偏向政府和被上诉人的嫌疑，违反了人民法院审判案件不受行政干涉的规定。综上所述，请求二审在查清事实的基础上，撤销一审裁判；依法改判确认《关于拖姑村中村村民小组、下村村民小组与青山村民小组土地权属争议纠纷调解协议》无效或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人青山村民小组、中村村民小组、下村村民小组未作答辩。在二审中，双方当事人均未提交新证据。对原审查明的事实，青山村民小组杨昌富等67人未提出实质性异议，只是对原审认为案涉调解协议属于行政调解协议提出异议，本院对无异议的事实予以确认。归纳双方的诉辩主张，本案争议焦点为：原审裁判是否恰当。针对本案争议焦点，结合上诉人的上诉主张，本院评判如下：经审查，三被上诉人之间签订的协议中，明确载明：甲、乙双方因拖姑村下河坝土地权属争议一事，经县政府工作组和乡人民政府的调解，中村、下村、青山三个村民小组自愿达成如下协议：……在拖姑村下河坝土地权属争议范围内，金沙江溪洛渡电站淹没区外土地的所有权和使用权，从2008年8月16日起归甲方（青山村民小组）所有，乙方（中村村民小组、下村村民小组）不得以任何借口提出争议；拖姑村下河坝土地权属争议区域的四至界限经甲、乙双方确定如下：东至穿胸洞直上；南至大棱杠；西至观音岩沟直下；北至金沙江；本协议一式九份，甲乙双方各执一份，乡人民政府一份、乡国土资源管理所一份，拖姑村委会一份，县国土资源局一份，县移民局一份，县政府存档一份，自甲乙双方签字后发生法律效力。该协议中有双方法人代表、村民代表、以及县、乡两级政府相关工作人员的签字，同时，还有“巧家县茂租乡人民政府”印章。从协议内容可以看出，该协议是在县、乡两级政府的调解下，双方对土地的所有权和使用权达成的协议，实际上就是双方针对土地所有权和使用权发生争议后，双方在县、乡两级政府调解下对争议土地所有权和使用权归属达成的协议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，案涉解调协议实际上就是政府处理土地争议的一种方式，是一份行政调解协议，应由行政程序来解决，而不是简单的双方当事人之间自主自愿达成的民事解调协议。故原审在审查调解协议内容后，根据上述法律的规定，认为案涉调解协议属于行政程序解决范畴，而不属于民事受案范围，并依据《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条之规定，适用裁定驳回上诉人的起诉有事实和法律依据，应予维持。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨稳香审判员  王正云审判员  肖荣蓉二〇二〇年三月十八日书记员  霍晨宇