新疆维吾尔自治区博乐市人民法院行  政  裁  定  书 （2019）新2701行初12号   原告：张志国，男，1962年11月15日出生，锡伯族，住博乐市。委托诉讼代理人：刘臻，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。被告：博乐市水利局，住所地：博乐市南城前程路5号楼。法定代表人：肖梦兵，该局局长。委托诉讼代理人：韩勇琴，新疆振博律师事务所律师。第三人：博乐市林业和草原局，住所地：博乐市前程路5号楼。法定代表人：邱志新，该局局长。委托诉讼代理人：李颖锐，新疆爱博律师事务所律师。原告张志国不服被告博乐市水利局（以下简称市水利局）、第三人博乐市林业和草原局（以下简称市林草局）撤销具体行政行为纠纷一案，于2019年10月22日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年11月17日向被告市水利局、第三人市林草局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2019年12月23日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张志国及委托诉讼代理人刘臻，被告市水利局的法定代表人肖梦兵及委托诉讼代理人韩勇琴，第三人市林草局的委托诉讼代理人李颖锐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。博乐市水利管理站达勒特水管所于2019年5月12日向原告张志国送达了《停止供水的通知》，认定张志国在达镇达勒特牧村（一牧场）3727亩地被确认为2019年退地减水面积，现下达停水通知。原告张志国向本院提出诉讼请求：1、依法撤销博乐市水利局水利管理站达勒特水管所作出的《停止供水的通知》；2、判令被告承担诉讼费用。事实及理由：原告张志国于2003年12月18日取得编号为A6500029581，面积1614.4亩国有性质《林权证》（博乐市林证172号）；2006年4月25日又取得编号为A6500022762，面积1507亩集体性质《林权证》。张志国本人系该地块3121.4亩林地的合法权利人，十多年来一直兢兢业业维护该地块，产生了良好的经济、社会、环保效益。2018年，张志国申请八个取水证并获得批准。2019年5月11日，博乐市水利局水利管理站达勒特水管所突然向张志国发出《停止供水的通知》，内容为根据博乐市水利局【博市水利发（2019）17号文】《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，博乐市水利局根据博乐市林草局推送确定的地块，决定对申请人张志国在达勒特镇（一牧场）3727亩地被确认为2019年退地减水面积，下达停水通知。当日，张志国退耕还林地里停水。鉴于博乐市水利局停水的行政强制行为系根据第三人博乐市林草局推送的地块所实施，但该行政强制行为严重违背《行政强制法》第十八条的规定，即行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：一、实施前须向行政机关负责人报告并经批准；二、由两名以上行政执法人员实施；三、出示执法身份证件；四、通知当事人到场；五、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；六、听取当事人的陈述和申辩；七、制作现场笔录；八、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；九、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；十、法律、法规规定的其他程序。三千多亩退耕还林地系原告张志国一家唯一谋生途径，如有权机关在未确认其林权证违法的前提下作出相应行政行为并最终履行，则原告及家人必将面临巨额财产损失及可预见结果，依法行政的最终目的是为了维护人民的权益，保障社会正常进行。针对张志国所面临的困境，博乐市水利局现直接作出停水的决定必然将对原告的权益造成过度损害，应属明显不当。原告据此认为，被告将原告依法享有林权证的土地未经合法公开程序就下达停水通知并立即执行的行为违反了国家法律规定，侵害了原告权利。被告的行政行为程序违法，且并未告知原告停水的行政行为的事实、理由及依据，未给原告进行陈述和申辩的机会，未告知依法有要求听证的权利，被告错误的行政决定，将导致原告重大经济损失，特提出行政诉讼。经审理查明，原告张志国持有博乐市政府颁发的两份林权证，一份是2003年12月3日发放，编号：A6500029581。证号：博乐市林证字（2003）第000172号。登记表中载明：林地所有权权利人为国有，林地使用权权利人为原告张志国，林木所有权和使用权人均为张志国，座落在别西布拉克，面积为1614.4亩。一份是2006年4月25日发放，编号：A6500022762。证号：博乐市林证字（2006）第D20060002号。登记表中载明：林地所有权权利人为集体，林地使用权权利人为原告张志国，林木所有权和使用权人均为张志国，座落在达镇一牧拜西布拉克，面积为1507亩。2018年9月20日，原告取得了博乐市农业和水利局发放的8份取水许可证，证号为：取水（博乐市水证）[2018]第1237号、1238号、1239号、1240号、1241号、1242号、1243号、1244号。载明了取水地点的经纬度和取水量，取水方式为机电井，取水用途为退耕还林，水源类型：地下水，有效期限自2018年9月20日至2020年12月31日。2019年3月3日，博州水资源考核小组发出《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年度控制目标的通知》（博州水考字[2019]3号），内容为“兵团第五师、各县市人民政府：依照〈博州严格水资源管理“三条红线”控制指标各县市及兵团第五师分解方案〉和〈关于印发新疆用水总量控制方案的函〉（新水函[2018]6号）下达博州的用水总量指标，现将2019年博州实行最严格水资源管理制度控制目标下达给你们，请依据控制目标，落实最严格水资源管理制度”。附件包括：1、2019年博州最严格水资源管理制度考核控制目标表；2、博州重要水功能区达标控制指标表。明确规定了博州各辖区的考核目标和指标。2019年4月7日，第三人林草局向达勒特镇人民政府发出博市林草函[2019]4号《关于落实2019年退地减水分解任务的函》，主要内容为“根据博州最严格水资源管理制度考核领导小组办公室‘关于落实2019年退地减水分解任务的通知’（博州水考字[2018]10号）文件要求，我局对贵镇达勒特村、俄罗森布拉格村历年来草原开垦（发）情况进行了认真梳理。经核实，达勒特镇达勒特牧村、俄罗森布拉格村行政辖区涉及，未经县级以上草原行政主管部门批准开垦草场6宗、面积4637亩。现将以上6宗地移交贵镇管理，请贵镇按照‘退地减水’工作要求，认真进行退地减水工作。除此以外，由乡镇自查出的涉及违法违规开垦草原和毁林地的问题，及时上报市人民政府”。在附件《博乐市达勒特镇2019年退地减水明细表》中载明张志国位于达勒特牧村（一牧场）拜西布拉克五块地，面积分别为1861.3亩、535亩、344亩、697.2亩、289.5亩，合计3727亩。并附《达勒特镇2019年退地减水面积图》一份。2019年5月11日，被告市水利局的法定代表人肖梦兵及工作人员张洪奎、沙先里、孙凤瑜、迟明宇等五人就张志国停止供水事件召开会议，讨论内容：博乐市水利局《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》拟处理的通知内容，讨论结果：大家一致同意《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》意见，五人在笔录下方签名。同日，被告市水利局向各乡镇（场）水管所发出博市水利发[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，主要内容为“根据《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年控制目标的通知》（博州水考字[2019]3号）文件精神，现请各乡镇场水管所对林业和草原局推送的地块下达书面通知，告知当事人对确定地块实行退地减水，博乐市水利局将对林业和草原局推送确定的地块停止供水”。附件《2019年退地减水灌溉面积分解表》包含张志国的五块地。2019年5月12日，达镇水管所负责人张新全和工作人员王颖在博乐市中央名筑北门向原告送达了博乐市水利管理站达勒特水管所于当日作出的《停止供水的通知》，内容为“根据博乐市水利发[2019]17号文，关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知。张志国在达镇达勒特牧村（一牧场）3727亩地被确认为2019年退地减水面积，现下达停水通知”。但原告未在送达回证和陈述、申辩笔录中签字。达镇水管所工作人员对现场送达情况进行了拍照取证。现原告对该停水通知不服，提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条、第十三条、第四十六条的规定，市水利局有权对辖区内的水资源统一管理，有权开发利用、节约和保护及实施水量统一调度的行政职权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，本案中博乐市水利管理站达勒特水管所系市水利局的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，该水管所于2019年5月12日以自己名义作出的《停止供水的通知》，视为被告市水利局作出，市水利局是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案争议的焦点是达镇水管所所作出的《停止供水的通知》是否具有可诉性。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对相对人发生法律效果。本案中，针对张志国的地块停水，被告市水利局已于2019年5月11日作出博市水利发[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，决定对张志国地块停水。产生法律效力及停水的依据均是[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》。2019年5月12日达镇水管所作出《停止供水的通知》，仅是为了送达相关文件，没有对原告张志国的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。综上，经本院审判委员会2020年3月19日讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张志国的起诉。案件受理费50元，退还原告张志国。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院。   审 判 长 曹瑞恒人民陪审员 乔月亮人民陪审员 邹秀兰 二○二○年三月三十日 书 记 员 罗萍