江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1202行初181号 原告朱生发，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人宣继璇、单倩，北京英琪律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府，住所地泰州市姜堰区沈高镇腾飞路。 法定代表人丁红梅，该镇镇长。 出庭负责人张成龙，该镇副镇长 委托代理人刁晓东，泰州市姜堰区沈高法律服务所法律工作者。 第三人江苏省泰州市姜堰区沈高镇万众村村民委员会，住所地江苏省泰州市姜堰区沈高镇万众村。 法定代表人王太林，该村委会主任。 委托代理人钱越，江苏清越律师事务所律师。 委托代理人钱茜茜，江苏清越律师事务所实习律师。 原告朱生发诉被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府（以下简称沈高镇政府）城建行政强制一案，于2019年9月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2019年9月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因江苏省泰州市姜堰区沈高镇万众村村民委员会（以下简称万众村委员）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告朱生发及诉讼代理人宣继璇，被告沈高镇政府出庭负责人张成龙及诉讼代理人刁晓东，第三人万众村委员法定代表人王太林及诉讼代理人钱越、钱茜茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱生发户位于泰州市××区××（××）的部分房屋于2019年8月9日被强制拆除。 原告朱生发诉称，原告是沈高镇万众村村民，在沈高镇万众村范围内拥有合法的房屋，具体坐落在江苏省姜堰市沈高镇万众村后刁家埭55号。上述房屋正在进行拆迁，原告尚未与拆迁方达成补偿协议。2019年4月8日，被告作出沈建罚拆字（2019)字005号《限期拆除通知书》。内容为：“朱爱林：经查，你于2019年4月8日，在沈高镇万众村十一组住宅西侧平房（80.05m2)东侧平房（56.7m2)违章建筑的行为，未按规定办理审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五章第十六条和《江苏省村镇规划建设管理条例》第三章第八条、第十五条的规定。现根据《中华人民共和国土地管理法》第七章第七十六条和《江苏省村镇划建设管理条例》第五章第三十二条规定，责令你自接到本通知之日起叁日内自行拆除上述违章建筑(构筑）物。逾期不拆除，将依法组织强制拆除。”2019年8月9日，被告将原告房屋强制拆除，给原告造成了重大财产损失。原告在违法强拆中原告未收到任何实施行政强制执行之前作出的行政决定，强拆亦未经过任何法定必须程序，原告至今亦未获得任何补偿。原告认为被告实施的强拆行为，不具备任何事实和法律依据，属于严重违法的行政行为，严重侵犯了原告的私人合法财产。现为维护自身合法权益，请求判决确认被告于2019年8月9日强行拆除原告位于沈高镇××组宅基地建设的房屋行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 原告朱生发向本院提交下列证据： 被告于2019年4月8日作出的《限期拆除通知书》，证明被告在发出的通知书中明确逾期不拆除，将依法组织强制拆除；同时证明涉案强制拆除行为系被告组织实施。该通知书中的行政行为相对人虽为朱爱林，但通知书系针对原告房屋作出违法建设的认定，朱爱林在本村内并无其他建设行为，也无其他房屋。 被告沈高镇政府辩称，1.原告的主体问题，被拆除的房屋没有取得《建筑规划许可证》《建筑施工许可证》，原告没有提交证据证明被拆房屋的合法性，以及原告与被拆房屋有法律上的利害关系。2.被告的主体问题，因姜沈路扩建施工，需要拆除朱爱林在其住宅西侧搭建的104.21平方米的平房。在无数次沟通无果后，2019年6月16日，第三人万众村委会召开村民代表、党员代表会议，形成一致意见，要求朱爱林对其违章房屋限期整改，否则村委会将对该户实施拆除。第三人万众村委会于2019年6月20日向朱爱林发出《通知书》，要求其三日内自行拆除未办理相关手续的违章建筑物，朱爱林拒绝配合。2019年8月9日，第三人万众村委会组织人员进行拆除，被告并未实施拆除违章房屋行为。综上，被告虽于2019年4月9日向朱爱林发出《限期拆除通知书》，但该通知是处理违章建筑的过程性文件，不是最终意见，被告更未实施强拆行为，第三人拆除违章的行为不是《限期拆除通知书》的延续。请求驳回原告的诉请。 被告沈高镇政府向本院提交以下证据： 1.《限期拆除通知书》，证明被告向朱爱林发出违章建筑拆除的通知；2.现场照片打印件三张，证明第三人与朱爱林就拆迁其于2004年建设的违章西厢房进行多次协商，但未能达成一致意见；3.现场照片打印件一张以及村民代表会议记录一份，证明第三人于2019年6月16日召开党员代表、村民代表大会，形成要求朱爱林限期整改、否则村委会对该户实施拆除的决议；4.《通知书》一份以及照片打印件两张，证明第三人于2019年6月16日发出要求朱爱林限期拆除违章建筑的通知并送达朱爱林；5.2019年8月9日决定拆除违章的会议记录，证明由于朱爱林房屋没有合法的审批手续，第三人在对其多次劝导无效后，决定行使自我管理行为，强制拆除朱爱林违章建筑、拆下的材料均留在原地。 依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条、《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条、第十五条、第三十二条，证明被告发出《限期拆除通知书》具有法律依据。 第三人万众村委会述称，一、第三人对刚才被告所陈述的相关事实以及答辩意见均予以认可。二、本案被拆除房屋的所有权并非原告所有，故原告在本案中不具备主体资格。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人万众村委会未提交证据。 经庭审质证，被告、第三人对原告提供的《限期拆除通知书》真实性未持异议，但认为该通知只是责令朱爱林在收到通知书之日起三日内自行拆除上述违章建筑物，通知书虽表述逾期不拆除将依法组织强制拆除，但实际上被告并未实施拆除房屋的行为，原告未提供拆除行为由被告实施的证据，亦未提供被告工作人员在拆除现场的证据。第三人另认为上述通知书只能证明被告曾于2019年4月8日向朱爱林发出通知，并不能以此来推定后期的强拆行为是被告所实施，本案的客观事实是第三人在2019年8月9日按照村民自治的原则召开了会议，最终决定对涉案的违章建筑物予以强制拆除，并组织人员进行了实际拆除。原告对被告提交证据1的合法性不予认可，认为被告否认原告是房屋建设主体，但未提交证据证明房屋由案外人建设，涉案房屋的土地使用权人以及房屋所有权均为原告；证据2、3、4中的照片均未提供原件，且照片未显示拍摄日期，证据2无法显示被告所要证明的内容；证据3和证据5可以证明因姜沈公路拓宽改造工程需要使用原告房屋所涉土地，但原告并未见过征地公告以及道路拓宽工程等拆迁手续，被告及第三人也从未将手续送达原告，被告及第三人采取以拆违促拆迁的方式将原告合法房屋强行拆除，侵犯了原告的物权。第三人对房屋拆迁以及违法建筑物强制拆除均不享有权利。根据村民委员会组织法相关规定，村委会有协助乡镇政府开展工作的相关义务，在原告提供证据证明被告针对原告房屋作出违法建设认定的情况下，第三人所实施的行为也可以是基于被告的委托或者是第三人协助被告作出的行为，即便第三人参与了拆除原告房屋的行为，其行为后果也应当由被告来承担；证据3中的照片无法显示召开党员代表、村民代表大会的内容，另外会议记录的出席人员需要第三人明示出席人员的身份，且会议记录中参会人员张成龙，系本案被告的出庭负责人，参会的其他人员的身份，原告无法获知，亦需第三人明示；且证据3中会议记录的内容主要涉及姜沈路拓宽改造建设工程及拆迁原告房屋的问题，主要是原告之子协商拆迁补偿协议的记录，因为未能与原告就补偿协商一致，将原告房屋以违法建设进行认定，会后没有形成书面决定；第三人所召开的党员代表、村民代表会议的程序亦不符合要求；会议记录所附签到表未提供原件，对于参会人员的身份以及会议内容的真实性不予认可；证据4中未明确通知书的被送达人的身份，无法证明是向原告及原告家人作出，在通知书的内容中，同样是认为该处房屋影响了道路的建设；证据5不符合作出村民大会决议和村民代表决议的要求，且该会议并没有村民代表及符合法律规定的村民参加，其作出的决定不符合法律规定；且该会议记录未显示决定对原告房屋实施强制拆除；显示的人员分工包括城管丁昌勇、吴成华，各村民调主任等，据原告了解，丁昌勇是被告镇政府的工作人员；证据3和证据5同时证明，针对原告房屋的强制拆除，被告均有负责人及工作人员参与，且第三人也没有作出收回原告土地使用权以及强制拆除原告房屋的书面决定，被告及第三人均没有提交委托实施拆除的相应证据。此外，对违法建设采取相应行政处罚、强制拆除是被告的法定职权范围，而村委会只是协助或接受委托、督促，原告房屋被强行拆除是基于被认定为违法建筑，在此基础上，强制拆除的行为责任主体应当是被告。第三人对被告提交证据真实性及证明目的均无异议；另认为根据村民委员会组织法第五条的规定，乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，故第三人在召开会议时是邀请了被告政府的相关工作人员列席参加了第三人的相关会议。但并不能以此来认定第三人所作出的相应行为就是被告的行为或者接受被告委托的行为。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告、第三人对真实性不持异议；被告提供的证据1、3中的会议记录、证据4中的通知书、证据5，原告及第三人对真实性亦不持异议（原告对会议记录的内容、合法性有异议），上述证据与待证事实存在关联，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，予以认定；被告提交的其他证据，证据形式不符合要求，且证据本身与被告主张的待证事实之间缺乏必要的关联性，对此类证据的证明效力本院不予认定。 经审理查明，原告朱生发系沈高镇万众村村民，在该村有宅基地并自建房屋。1997年7月20日，原告领取村镇房屋所有权证，登记地址为“官庄镇永明村四组”，证载1号房屋两层计六间，面积164.84平方米，2号房屋一间，面积15平方米，3号房屋两间，面积22.50平方米。原告朱生发与其子朱爱林以及其他家人长期共同生活，并对2、3号房屋改建、扩建。因姜沈路扩建施工，需要拆除该户住宅西侧面积为104.21平方米的平房，就补偿事宜该户未能与被告或其他主体形成一致意见。2019年4月8日，被告沈高镇政府作出沈建罚拆字（2019)字005号《限期拆除通知书》。内容为：“朱爱林：经查，你于2019年4月8日在沈高镇万众村十一组住宅西侧平房（80.05m2)东侧平房（56.7m2)违章建筑的行为，未按规定办理审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五章第十六条和《江苏省村镇规划建设管理条例》第三章第八条、第十五条的规定。现根据《中华人民共和国土地管理法》第七章第七十六条和《江苏省村镇规划建设管理条例》第五章第三十二条规定，责令你自接到本通知之日起叁日内自行拆除上述违章建筑(构筑）物。逾期不拆除，将依法组织强制拆除。” 另查明，2019年6月16日，第三人万众村委会召开会议，主要内容为：“关于姜沈路拓宽改造建设工程其中搬迁户朱爱林的情况”……“将该搬迁户的搬迁标准补偿的办法均按照2018年4月份姜沈路搬迁政策一同执行”……“经过前期近九个月的工作，我们村干部无数次到其家中及其在溱湖大道的养殖场上多次做工作，帮助他找漏项、帮他算账，但该户的工作均无进展。”“该房屋系该户2004年左右擅自违章搭建的，没有任何批建手续，且大部分土地是原路边渠道。经两委研究，按照农村居民建筑房屋相关法律法规，对其违章建筑有权要求其限期整改，否则，村委会将对该户实施拆除。”被告沈高镇政府副镇长张成龙参加该次会议。2019年6月20日，第三人万众村委会向该户发出《通知书》，内容为：“根据姜沈路改扩建工程建设的需要，需对沿线涉及范围内的建筑物进行搬迁并补偿。按规划设计要求，你现居住的万众村（原永明村四组）104.21平方米的附属用房在搬迁范围之内，就搬迁补偿事宜经过长达几个月的商谈，至今未达成一致意见。现经村两委会及村民代表大会研究，你在沈高镇万众（原永明村四组）104.25平方米附属用房已影响姜沈路改扩建工程。责令你自接到本通知三日内自行拆除未办理相关手续的违章建筑物，逾期我村将组织强制拆除。”2019年8月9日，第三人村部会议室召开会议，参加人员为村组干部，会议记录显示内容为：“关于姜沈路拓宽朱爱林户搬迁工作”……“3.具体分工到人”“城管丁昌勇、吴成华、各村民调主任”“唐进、张忠虎、朱明辰、吴浩——朱生发”“二、王桢书记：朱爱林户的强拆工作，是一个公益性事业”……“完成上级交给的任务”。同日，原告户位于泰州市××区××（××）的部分附属用房被强制拆除。 另查明，原告朱生发之子朱爱林就被告发出的《限期拆除通知书》于2019年9月3日提起行政诉讼，要求撤销该通知书，后朱爱林于2019年11月7日向本院申请撤回起诉。朱爱林作为原告另于2019年10月14日诉被告沈高镇民政府要求撤销上述通知书，本院裁定驳回其起诉。 审理过程中，原告朱生发家属朱爱林、朱爱凤等人表示对原告提起行政诉讼无异议，不要求作为第三人参加诉讼。 本院认为，本案的主要争议焦点一是朱生发作为原告主体是否适格；二是涉案房屋被强制拆除的实施主体认定问题。 关于原告朱生发的主体是否适格问题。经查，朱生发系万众村村民，在该村拥有宅基地和自建房屋，1997年领取村镇房屋所有权证，原告与其子朱爱林共同生活。本案审理过程中，被告和第三人对上述事实并无异议，虽被告主张被拆除的房屋无合法建造手续、建在自留地上且原告年事已高，无力建造涉案房屋。本案中，原、被告就拆除房屋是建在自留地上还是宅基地上存在争议，对被拆除房屋系全部无建造手续还是部分属村镇房屋所有权证登记范围亦有争议，但均未提交证据予以证明。现原告家庭共有的房屋被强制拆除，原告提起行政诉讼主张权利，原告其他家庭成员对此并无异议，故原告具有提起行政诉讼的主体资格。 关于涉案房屋强拆主体认定问题。从本案查明的事实来看，原告房屋被拆除系因姜沈路拓宽改造建设工程所需，虽原、被告以及第三人均未提交证据证明姜沈路拓宽改造建设工程的实施主体，本案审理过程中亦未对此作出说明；但本案第三人作为村委会显然并非姜沈路拓宽项目建设工程的实施主体；此类项目的用地与征地拆迁工作应当根据土地性质的不同，分别依照《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行；征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范围，并不宜适用村民自治形式进行。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。本案第三人虽承认系其自行实施强制拆除，但各方当事人对本案被告曾向原告家庭成员朱爱林发出《限期拆除通知书》的事实并无异议；被告工作人员曾参与拆除前的会议；第三人向原告户送达的《通知书》也明确，“根据姜沈路改扩建工程建设的需要，需对沿线涉及范围内的建筑物进行搬迁并补偿”；第三人工作人员在拆除当日的会议陈述“朱爱林户的强拆工作，是一个公益性事业”“完成上级交给的任务”等内容；参与强拆的人员包括“城管”工作人员和“各村民调主任”。因此，结合法律规定和本案在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对原告家庭共有房屋的强制拆除不应当认定系第三人自主实施，而应当认定是职权主体与非职权主体，在市政项目征收拆迁中所实施的强制拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。故本案被告主体适格。 关于涉案强制拆除行为的合法性问题。人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。被告在法定举证期限内，未提交强制拆除涉案房屋的证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项、第（七）的规定，行政处罚的种类：包括责令停产停业及法律、行政法规规定的其他行政处罚。第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条规定，行政机关在认定违法建筑后，应当在限期拆除通知书中给当事人设定一个合理的履行期限，并予以有效公告，在此基础上，当且仅当当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，被告沈高镇政府并未提交证据证明朱生发被拆除的房屋系违章建筑，违反相关规划，亦未提交证据证明被告具有相应行政职权，亦没有制作强制执行决定书，被告在本案中的做法显然不符合法律规定，明显未遵循法定程序，已构成行政程序违法。 综上，被告沈高镇政府作出的强制拆除行为存在主要证据不足、违反法定程序等多项情形，应判决确认被诉行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府于2019年8月9日强制拆除原告朱生发户位于泰州市姜堰区沈高镇万众村（原永明村四组）的部分房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告泰州市姜堰区沈高镇人民政府负担（此款原告已预交，被告于本判决生效后十日内迳交原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时预交案件上诉费50元。 审 判 长  环 震 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梅红卫 二〇二〇年三月二日 书 记 员  孔 莹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。