山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终96号 上诉人（一审原告）傅五爱，女，1956年3月23日出生，汉族，住济南市。 委托代理人曹博，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市南部山区管理委员会，住所地济南市。 负责人文东河，主任。 委托代理人王金星、陈学武，均系该单位工作人员。 上诉人傅五爱因与被上诉人济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）房屋行政强制纠纷一案，不服济南市长清区人民法院（2019）鲁0113行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年7月18日，原告傅五爱（乙方）与济南龙翔农业技术开发有限公司（甲方）签订房屋买卖合同，同年7月19日原告傅五爱向济南龙翔农业技术开发有限公司交纳房款1350000元。原告购买的房屋位于该公司的“济南黄金谷生态观光示范园的第一期北区东12号土地。” 2019年1月10日，被告南山管委会给济南锦绣川养老服务中心（刘长雷）下达南执限改字（2019）第30001号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，载明“你（单位）于2019年1月9日在设施农用地上违法建房屋，违法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》管理之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月13日前改正违法行为立即拆除，恢复土地原状。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。……”2019年1月31日原告购买的涉案房屋被强行拆除，锦绣川办事处认可其参与了拆除行为，但不是其组织实施，还有其他部门参与。另查，2001年7月历城区村镇建设服务中心在锦绣川乡政府驻地建设锦绣川乡小城镇住宅项目。2004年8月3日，济南市国土资源局以历城区村镇建设服务中心未经批准，建设锦绣川乡小城镇住宅项目为由，对历城区村镇建设服务中心作出济国土罚字（2004）第615号土地行政处罚决定，没收了该中心在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款，罚款义务已履行。2005年5月23日，历城区国土资源局出具确认书“锦绣川乡小城镇住宅项目符合历城区及锦绣川乡土地利用总体规划。”2006年该项目转给济南龙翔农业技术开发有限公司，2016年企业转型，成立了济南锦绣川养老服务中心。2011年济南市历城区人民政府作出“关于同意设施农用地项目用地的批复”（济历城政字[2011]63号）其中就包括涉案土地。2015年历城区人民政府作出“关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复”（历城政字[2015]28号），涉案土地的用地批文被撤销即附件中撤销设施农用地项目明细表序号3申报单位历城区金钱峪农业观光专业合作社。原告认为被告强拆房屋的行为给其造成经济损失，诉至法院，请求依法确认被告对原告房屋、房屋内部附属物及装修实施的行政强制执行行为违法。 一审法院认为，虽然被告南山管委会是给济南锦绣川养老服务中心（刘长雷）下发的《责令停止违法行为、限期改正通知书》，但2019年1月31日被强拆的涉案房屋，是原告傅五爱2016年7月18日与济南龙翔农业技术开发有限公司签订了房屋买卖合同且已实际支付房款的房屋，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告与被拆房屋有利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；……。”根据《济南市南部山区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中“根据《山东省机构编制委员会关于设立济南市南部山区管理委员会的批复》（鲁编[2016]30号），设立济南市南部山区管理委员会，为市政府派出机构。”被告南山管委会是经山东省政府批准设立的管理机构，可以作为行政诉讼的被告。同时南执限改字（2019）第30001号《责令停止违法行为、限期改正通知书》由南山管委会作出，而被诉的拆除行为也是基于该通知书的行为内容而实施，故南山管委会是本案的适格被告。庭审中虽然南山管委会一再称“其仅是作出拆除涉案房屋的法律文书即《责令停止违法行为、限期改正通知书》，但具体拆除行为的实施是由锦绣川办事处实施的。”但其下达的《责令停止违法行为、限期改正通知书》中明确载明“……现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月13日前改正违法行为立即拆除，恢复土地原状。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。……。”庭审中锦绣川办事处认可其参与了拆除行为，但不是其组织实施，还有其他部门参与，是协助南山管委会参与的拆除涉案房屋的行为。而锦绣川办事处无独立承担法律责任的主体资格，其不具备行政诉讼的主体资格，因此其拆除行为所产生的法律后果应由被告南山管委会承担。庭审后，一审法院虽向原告释明，但其坚持将锦绣川办事处列为第二被告进行起诉，一审法院已另行制作（2019）鲁0113行初字59-1行政裁定以锦绣川办事处不具备被告的主体资格为由，予以驳回。 庭审中，被告方称其是基于违法建设行为人的新建行为，依据市委市政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知作出的责令限改通知书，其与市国土局2004年作出没收处罚并不矛盾；但在其提交的通知书中却明确表明，是认定济南锦绣川养老服务中心（刘长雷）在设施农用地上违法占地建房屋的行为违反了《土地管理法》管理规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，责令其改正违法行为立即拆除恢复土地原状，逾期不改正违法行为，该机关将依法对原告采取措施。但该法第八十三条明确规定，对违法行为人不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。因此被告作出的通知行为内容违反了《土地管理法》的相关规定。本案被诉的强制拆除原告房屋及内部附属物的行为，从行为性质上看，应为一行政强制执行行为，即使是对违法建筑的拆除，也应受《中华人民共和国行政强制法》的调整。被告南山管委会作为山东省政府批准设立的管理机构，具有独立承担法律责任能力。其作为政府的管理机关，行使职权应依法进行。其在组织实施拆除涉案房屋行为前，仅是在2019年1月10日向济南锦绣川养老服务中心下达了《责令停止违法行为、限期改正通知书》，并未严格履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条规定的行政机关强制执行程序，显然程序违法。而拆除事实行为又属不可撤销的行政行为，故应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告南山管委会对原告傅五爱房屋及房屋内部附属物实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元由被告南山管委会负担。 上诉人傅五爱不服一审判决上诉称，一、一审仅判决确认被上诉人对上诉人房屋及房屋内部附属物实施的强制拆除行为违法，存在判决遗漏的情形。二、违法建筑的认定主体为县级城乡规划部门，被上诉人或者法院均无权认定上诉人的涉案房屋系违法建筑。三、一审法院仅认定被上诉人所实施的强制拆除涉案房屋、房屋内部附属物的行政行为程序违法，明显错误，上诉人认为，被上诉人所实施的强制拆除上诉人房屋、房屋内部附属物及装修的行政行为程序和实体均违法。四、上诉人的涉案房屋并非违法建筑，也不属于大棚房，并不在济南市拆违拆临的台账之内，被上诉人对上诉人的涉案房屋实施的强拆行为明显违法。五、上诉人购买涉案房屋的目的是用于养老居住，涉案房屋系上诉人唯一住房。六、一审判决适用法律规定不全面。综上，特提起上诉。上诉请求：请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人南山管委会二审期间未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审期间，各方当事人对于上诉人与涉案房屋有利害关系、涉案房屋系由被上诉人南山管委组织实施拆除等均未提出异议，对一审判决中认定的该部分事实，本院予以确认。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”同时，《中华人民共和国行政强制法》第四章对于行政机关强制执行过程中应当履行的催告、陈述申辩、作出执行决定、送达等程序作出了明确规定。本案中，被上诉人南山管委会曾于2019年1月10日向上诉人作出《责令停止违法行为、限期改正通知》，后于2019年1月31日组织实施拆除了涉案房屋。本案审理期间，南山管委会并未提交证据证实其组织实施的强制拆除行为履行了上述法律规定的相关程序，一审法院据此判决确认南山管委会的拆除行为违法，并无不当。 同时，上诉人傅五爱因涉案房屋被强制拆除而向一审法院提出的本案诉求为“依法确认被告对原告房屋、房屋内部附属物及装修实施的行政强制执行行为违法；本案诉讼费用由被告承担”，一审法院审理后，判决“确认被告南山管委会对原告傅五爱房屋及房屋内部附属物实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元由被告南山管委会负担。”本院认为，众所周知，房屋内部附属物或附属设施及装修等，依附于房屋而存在，房屋内部附属物同样也依附于房屋，房屋内部的装饰装修更因依附关系而成为房屋不可分割的一部分。针对房屋实施的行政强制拆除行为，除房屋本身外当然及于房屋内部附属物或附属设施及装修，甚至房屋室内的家具家电等生活用品或其他设施设备等物品。针对同一房屋行政强制拆除行为，实无必要提出多项确认拆除行为违法的诉讼请求，一审法院在本案中已经判决确认被告南山管委会对原告傅五爱房屋实施的强制拆除行为违法，效力当然及于傅五爱的房屋及房屋内部附属物、装饰装修、室内物品等，其诉讼权利足以得到保障，上诉人傅五爱的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，对于上诉人傅五爱上诉所称涉案房屋性质的问题，评价涉案建筑物是否为合法建筑，应当结合房屋产权手续、土地性质、建筑工程规划许可等手续以及房屋形成的时间、历史背景、成因等因素综合判断，人民法院不宜在没有相关证据的情形下迳行作出认定。一审法院仅判决确认被告南山管委会对原告傅五爱房屋实施的强制拆除行为违法，并无不当。上诉人傅五爱不服锦绣川办事处的行为，仍坚持将锦绣川办事处列为本案第三人提出上诉，因一审法院对此已经另案处置，本院在本案中不再评价。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人傅五爱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇二〇年三月十三日 法官助理 禹明璐 书 记 员 聂林凤