安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终71号上诉人（一审原告）王业菊，女，1962年9月1日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。上诉人王业菊因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院(2019)皖01行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，为实施水源保护区域土地整治，合肥市庐阳区土地整治指挥部办公室于2018年6月29日作出《三十岗乡部分村庄搬迁（三期复建点）安置方案》（以下简称《安置方案》）。2019年6月26日，庐阳区土地整治指挥部办公室作出《搬迁公告》，公告载明搬迁范围为三十岗村北头、火龙，并在公告中载明了《安置方案》。原告提供的农村土地承包经营权证和遗嘱等所涉的权利标的位于上述搬迁范围。2019年11月1日，安徽省自然资源厅对王业菊作出政府信息公开告知书，告知该厅不存在其申请的案涉地块水源保护区三十岗集镇复建点三期相关征地批复信息。原告不服该《安置方案》，向被告申请行政复议，请求撤销该《安置方案》并审查《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法的通知》（合政[2018]4号）的合法性和合理性。被告于2019年8月23日收到原告的行政复议申请。被告经审查认为，《安置方案》与原告没有法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，于2019年8月27日作出合复不〔2019〕204号《不予受理行政复议申请决定书》并于同日向原告邮寄送达。原告不服，诉至该院。一审法院认为，案涉《安置方案》所涉项目是为改善水源保护区内居民生活环境而进行的集体土地整治，并非征收集体土地，不改变土地所有权性质。对该《安置方案》不服不属于《国务院法制办公室关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中有关“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定。本案中，在农村土地整治项目中，房屋拆迁等应充分尊重农民的意愿，是否愿意参与项目实施属于农民自愿的行为，行政机关不得强制。土地整治项目中有关补偿安置的方案，对当事人亦不具有强制力和拘束力。且该《安置方案》明确规定：“庐阳区三十岗乡人民政府为本次房屋搬迁的实施单位”，该《安置方案》所载明的征迁范围、有效面积的认定、搬迁及奖励等事项尚需三十岗乡人民政府作为实施单位根据实际情况予以落实。因此，即使在不具有强制执行力的土地整治项目中，该《安置方案》亦属于安置补偿工作中的过程性行为，对外不直接产生法律效果。综上，《安置方案》对原告的合法权益明显不产生直接和实际的影响。被告合肥市政府认定《安置方案》与原告之间无法律上利害关系并无不当，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，在法定期限内作出不予受理决定，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告王业菊的诉讼请求。王业菊上诉称，一、一审判决认定事实不清。1.上诉人承包的土地和合法继承的房屋位于搬迁范围内，该房屋已经在没有签订补偿安置协议的情况下被强拆，上诉人与《安置方案》有利害关系。2.《安置方案》经合肥市庐阳区人民政府批准并于2018年6月26日进行公告并实施，具有处分性、特定性、单方性、外部性特征，符合具体行政行为的要件。《安置方案》第四条、第五条、第六条、第七条、第八条内容均对上诉人权利义务产生实际影响。另，《搬迁公告》虽没有明确设定强制性法律后果，但其是合肥市庐阳区人民政府公布，具有法律效力。《搬迁公告》是案涉区域内的拆迁冻结的时间判定节点，行政相对人在拆迁区域内房屋户口将被冻结，无法进行入户、过户，房屋不准新建、改建、扩建，承包地上抢栽抢种青苗及不可办理营业执照等行为，至拆迁结束。故，《搬迁公告》其实也就是设定了强制性法律后果，与上诉人有直接的利益关系，应依法属于行政复议范围。二、一审判决适用法律错误。1.《安置方案》不是法律、法规，也不是规章，一审法院依照《安置方案》的规定来作为驳回上诉人诉讼请求的理由，属于严重适用法律错误。合肥市庐阳区人民政府批准、公布《安置方案》时，没有依法保障上诉人的知情、自愿、参与、满意、听证、陈述、申辩等重要程序性权利，其行政行为已经违反了正当程序原则，系严重违反法定程序的行为。2.一审判决认为“《安置方案》亦属于安置补偿工作中的过程性行为，对外不直接产生法律效果”，并未对被诉的行政行为进行程序性和实体性审查。上诉人已经承担了初步证明责任，被上诉人应当先受理上诉人的复议申请，在审理阶段审查后若不符合受理条件，再驳回复议请求或者作出不予受理决定。3、在农村土地整治项目中，房屋拆迁等也应当依据《土地管理法》、《物权法》等相关法律来保障搬迁人的生活。案涉区域既然不涉及征地行为，《安置方案》就不应以《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》(合政[2018]4号)作为依据。《安置方案》内容涉及到土地征收内容，被上诉人没有提供可以审查的证据或者所依据的规范性文件。请求撤销一审判决，撤销合肥市政府作出的合复不〔2019〕204号《不予受理行政复议申请决定书》并判令其重新作出复议决定。一审原告王业菊向一审法院提交如下证据：1.《不予受理行政复议申请决定书》（合复不〔2019〕204号），证明原告不服《安置方案》，依法向上级人民政府提出行政复议；2.《搬迁公告》及《村庄搬迁红线范围图》，证明原告所居住的房屋属于此次搬迁公告范围内；3.《董大水库水源保护区土地整治项目三十岗乡部分村庄搬迁（三期复建点）安置方案》及《预安置协议书》证明该方案中涉及到征收内容；4.农村土地承包经营权确权证，证明原告在案涉区域享受过承包土地；5.房屋继承遗嘱，证明已被强拆房屋属于原告；6.出警记录，证明原告依法法律规定，当财产受到侵犯时，寻求公安机关帮助，公安机关未予立案；7.房屋强拆后的照片；8.原告身份证信息；9.安徽省自然资源厅政府信息公开告知书，证明庐阳区人民政府实施的搬迁行为属于违法行为，没有省自然资源厅相关的批复文件；10.合肥市房屋征收丈量登记表、三十岗乡人民政府提交的答辩状，证明庐阳区人民政府在案涉区域搬迁行为涉及征收行为，以及原告合法继承的房屋已被拆除；11.董大水库保护区土地整治项目三十岗乡房屋丈量登记表，证明此次搬迁行为涉及到原告的合法权利；12.情况说明，证明此次搬迁行为未进行协商，直接排除原告的自愿搬迁权利，已将原告的合法权益剥夺。一审被告合肥市政府向一审法院提供了以下证据：1.行政复议申请书、搬迁公告、EMS快递回执等材料，证明合肥市人民政府于2019年8月23日收到原告提起的行政复议；2.不予受理行政复议申请决定书、送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起五个工作日内制发不予受理行政复议申请决定书，并及时送达。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和农民合理补偿和安置的法律行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地的，根据征地面积、是否包括永久基本农田等情况，分别应当经过省级人民政府或者国务院批准。本案中，案涉《搬迁公告》及《安置方案》载明，合肥市庐阳区人民政府决定对董大水库保护区范围内村庄实施搬迁，目的是保障合肥市广大居民饮用水安全，搬迁范围内的集体土地并未经有权机关依照法定程序批准征收。因此，案涉搬迁只涉及村民居住地点的迁移，对村民异地安置，使之与饮用水源保持一定的安全距离，避免因生产、生活等产生的污染物污染饮用水源。该搬迁行为并不涉及土地权属性质的转化，搬迁范围内土地仍应属于集体所有，并不能因搬迁而直接转化为国有并用于项目建设，故案涉搬迁行为显然不属于土地征收行为。对于因保护饮用水安全而实施的搬迁应当如何安置补偿、相关安置方案的制定主体、程序以及安置补偿标准、不服安置方案的救济途径等，并无明确法律规定。案涉《安置方案》中虽然提及征收，但明显属于法律概念的混淆，案涉搬迁并非真正法律意义上的征收，因此对不服该《安置方案》救济途径不能完全适用土地征收的相关规定。另外，案涉《安置方案》针对的是搬迁范围内的所有农户，并不针对特定的具体农户直接明确其安置补偿结果，即尚未直接确定其具体权利义务。具体农户的安置补偿，应先由实施单位与其协商，协商达不成一致的，及时作出安置补偿决定。相关农户对安置补偿决定不服的，可依法申请行政复议、提起行政诉讼，复议机关、人民法院在审查安置补偿决定合法性的同时，一并审查安置方案是否合法。上诉人王业菊直接对《安置方案》申请行政复议，不属于行政复议受案范围，合肥市政府不予受理其复议申请并无不当。本院需要指出的是，虽然案涉搬迁不属于土地征收行为，但与一般的因实施建设用地增减挂钩项目而进行的土地整治亦有所不同。前者，目的是防止污染，保护饮用水安全；后者，目的是集约、节约用地。后者土地整治涉及房屋拆迁的，应当遵循农户自愿的原则，行政机关不得强制。前者，凡可能影响饮用水安全的均应搬迁至安全距离之外。否则，有的搬迁有的不搬迁，无法真正实现保护饮用水安全之目的。虽然案涉搬迁公告及安置方案均未明确强制手段，但从其搬迁目的来看，不可能完全由农户自主决定是否搬迁。因此，搬迁范围的农户对搬迁决定、补偿安置决定、房屋强制拆除行为不服的，均可依法申请行政复议、提起行政诉讼。本案被诉行政复议决定及一审判决认为是否搬迁完全由农户自主决定，理由不当，本院予以指正。搬迁主体及其具体实施单位亦应根据当事人提供的材料，认真核实案涉房屋所有权归属，在此基础上依法做好安置补偿工作，切实维护被搬迁人的合法权益。综上，一审判决驳回王业菊的诉讼请求，结果正确。上诉人王业菊的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王业菊负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……