河南省临颍县人民法院行 政 判 决 书(2019)豫1122行初34号原告陶自杰，男，汉族，1975年3月19日出生，住河南省临颍县。委托代理人李国铭，河南顺意律师事务所律师。被告临颍县自然资源局，住所地：河南省临颍县颍腾路中段北侧。法定代表人徐小伟，任局长职务。委托代理人程黎军，男，汉族，1980年2月22日出生，住河南省临颍县，该局法制室副主任。委托代理人何鹏程，河南恩达律师事务所律师。原告陶自杰诉被告临颍县自然资源局土地行政处罚纠纷一案，本院于2019年9月23日受理后，经依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭进行了审理，原告陶自杰及其委托代理人李国铭，被告临颍县自然资源局的委托代理人程黎军、何鹏程均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陶自杰诉称，一、被告认定事实不清、证据不足。1、原告从未与临颍县杜曲镇朱集村一组有过土地租用关系，被告认定申请人未经依法批准于2003年至2004年租用杜曲镇朱集村一组集体土地使用权用于非农建设缺乏事实依据。2、2004年7月17日，原告与临颍县杜曲镇朱集村四组签订了荒地租赁合同。其中一部分原告建成了房屋出售，一部分原告把土地使用权转租，原告把部分土地使用权转租的行为不违反法律规定，需要承担法律责任的，应该由具体建房行为人承担。3、被告认定原告非法获利87.2万元没有事实依据，缺乏证据支持，并且被告认定的非法利润额没有扣除房产现值。二、被告程序违法。1、《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。原告的土地违法行为2004年已经完成，并且被告已给买房户和自建户办理了土地使用权证。原告的违法行为没有连续或者持续状态，已超过法定追究时效，依法不应再追究。2、《行政处罚法》第二十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被告有关人员在调查案件作笔录时，一名工作人员采取欺骗手段，骗取原告信任，称“这是信访件，你先应住这事，最后顶多罚你几个钱”，然后让原告在笔录上签了字。鉴于以上事实与理由，原告认为，被告2019年6月27日作出的临土罚（2019）第047号土地行政处罚决定书的具体行政行为主要事实不清，证据不足，违反法定程序，请求人民法院撤销被告作出临土罚（2019）第047号土地行政处罚决定书的具体行政行为。原告陶自杰为证明其主张，提交证据如下：证据一：朱集村一组土地租用合同，证明:该租用合同不是原告签订，原告无出资和受益。证据二：原告方收取费用清单，证明：原告转让土地使用权证收入26.9万元，未扣除房屋投资。证据三：通话音频及内容摘要，证明：被告违反法定程序，调查处理。证据四：原告转让土地使用权平面图，证明：原告转让土地使用权15户的情况。证据五：原国土局政策法规司请示答复，证明：有关违法所得的计算方法。证据六：村委会证明、案涉土地证书、身份证，证明：案涉土地违法行为已于2007年终了。证据七：调查笔录，证明：调查笔录与被告询问笔录不一致。被告临颍县自然资源局的质证意见是：对证据一，结合被告提供的询问笔录，原告承认其在2003年7月份从朱集村一组签订合同，与被告提供的土地租赁合同一致，原告称不是其本人签订与询问笔录时的说法相互矛盾；对证据二，对清单被告不认可，清单是原告方单方制作，原告既便是租用第四组的土地一次性交纳的租金是17万元再加上原告对土地的平整及建房等投入远远超过26.9万，这个金额明显不真实；对证据三，通话录音并没有显示询问笔录作出的时间、日期、以及具体事项，从内容上听不出与本案有关联性；对证据四，平面图也是原告方单方绘制，被告没有参与，具体出租数应以被告调查的为准；对证据五，由于原告违法取得土地使用权及转让，其在地上的建筑物不应予以扣除，该答复是合法取得违法转让的土地建筑物应当予以扣除；对证据六，虽然涉案的土地已经办理了农村集体土地使用证，但是原告在取得以及转让集体土地时并未取得批准，这些集体土地证也是原告将土地转租给农户后办理的，不能证明原告将涉案土地用于非农建设是合法的；对证据七，原告的询问笔录与被告涉案组织询问笔录不一致，不予认可，应当以被告询问笔录为准，同时原告提供的笔录中显示，购买土地使用权是缴纳了2000元，这个数字不属实。被告临颍县自然资源局辩称：一、我局作出的临土罚字（2019）第047号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分。原告系临颍县杜曲镇朱集村村民,2018年12月29日，经群众举报，我局执法人员发现原告未经批准擅自将本村一组、四组集体土地转让给他人用于非农业建设的事实。2019年1月3日，我局工作人员对原告制作了询问笔录，原告认可其在2003年7月、2004年7月分别与朱集村一组、四组签订土地租用合同，租用集体土地使用权用于非农业建设（净地出租或建成房屋后出租），并非法获利。经我局调查了解，原告通过净地出租或建成房屋后出租的形式，先后向18人出租门面房47间，非法获利872000元。2019年4月9日，我局对该案件制作了调查报告并进行了立案。2019年5月23日，我局作出了《土地行政处罚听证告知书》并送达给了原告，同时告知原告有权利对其处罚提出陈述、申辩和听证。2019年6月5日，原告提出听证申请，2019年6月17日，我局向其下发听证通知书，并于2019年6月25日举行了听证。在此基础上，我局作出了临土罚字（2019）第047号《行政处罚决定书》，并于2019年7月1日送达给了原告。因此，我局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分。二、我局作出的《行政处罚决定书》符合法律规定、程序合法。2019年5月23日，我局作出并向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告我局拟对其作出如下行政处罚：1、责令限期改正，没收非法所得872000元；2、罚款：非法所得10%标准执行：872000×10%=87200元。该告知书明确告知原告在接到本告知书之日起三个工作日内可以向我局提出听证申请或书面陈述和申辩意见，原告在上述期限内提出听证申请，我局也专门召开听证会，充分保障了原告的听证权利。2019年7月1日，我局向原告送达了临土罚字（2019）第047号《行政处罚决定书》，该决定书根据《土地管理法》第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条等规定，对原告作出了如下处罚：1、责令限期改正，没收非法所得872000元；2、罚款：非法所得10%标准执行：872000×10%=87200元。并告知其逾期缴纳罚款将会根据《行政处罚法》的规定每日按照罚款数额的3%加处罚款。同时还告知其行政复议和行政诉讼的权利。上述《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》均直接送达给了原告本人，原告签署有送达回证。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案朱集村一组、四组集体土地目前仍处于租赁中，原告的擅自非法转让、倒卖土地使用权用于非农业建设的违法行为一直处于继续状态，我局对被告作出的行政处罚并未超过法律规定的追责时效。因此，我局对原告作出的《行政处罚决定书》符合法律规定、程序合法。综上，原告非法转让、倒卖土地使用权事实清楚、证据充分，我局对原告的处罚符合法律规定、程序合法。原告的诉求没有事实与法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求，维持我局作出的临土罚字（2019）第047号《行政处罚决定书》。被告临颍县自然资源局为证明其主张，在法定期限内提交证据如下：第一组证据：举报材料四份、立案呈批表一份、询问笔录一份，证明：2018年12月29日，经群众举报，我局执法人员发现原告未经批准擅自将本村一组、四组集体土地转让给他人用于非农业建设的事实。2019年1月3日，我局工作人员对原告制作了询问笔录，原告认可其在2003年7月、2004年7月分别租用朱集村一组、四组集体土地使用权用于非农业建设（净地出租或建成房屋后出租），并从中非法获利。第二组证据：土地租赁合同二份、非法所得统计表一份、购买或者租赁人员身份证复印件及询问笔录等材料，证明：原告在2003年7月、2004年7月分别租用朱集村一组、四组集体土地使用权用于非农业建设。之后以净地出租或建成房屋后出租的形式，先后向18人出租门面房47间，非法获利872000元。第三组证据：土地（矿产）违法案件调查报告一份、违法案件审理记录一份、违法案件处理决定呈批表一份，证明：2019年4月9日，我局对该案件制作了调查报告并进行了立案。2019年4月26日，我局对该案件进行了审理并制作了审理记录。该案件经过了我局内部的审核程序。第四组证据：行政处罚听证告知书一份、送达回证一份、申请书一份、授权委托书一份、河南顺意律师事务所函一份、委托代理人执业证复印件一份、行政处罚听证通知书一份、听证笔录一份，证明：2019年5月23日，我局向原告送达了《土地行政处罚听证告知书》，告知原告有权利对其处罚提出陈述、申辩和听证。2019年6月5日，原告提出听证申请，我局向其下发听证通知书，并于2019年6月25日举行了听证，原告及其委托代理人参加听证。第五组证据：行政处罚决定书一份、送达回执一份，证明：在查证属实基础上，我局作出了《行政处罚决定书》，并于2019年7月1日送达给了原告。第六组证据：照片二张、执法人员执法证二份，证明：我局执法人员对原告调查处罚送达时的照片，执法人员具备执法资格。原告陶自杰的质证意见是：第一组：1、四份举报材料内容不真实，以2004年7月17日原告与杜曲镇朱集第四村民组组长及村民代表签订的合同为准；2、对立案呈批表“主要违法事实”一栏内容有异议，原告不存在将一组集体土地转让他人用于非农建设的情况；3、对2019年1月3日的询问笔录有异议，当时询问原告时，被告方只有一名工作人员王学辉在场，他采取欺骗手段骗取原告信任，称“这是信访件，你先应住这件事，最后顶多罚你几个钱”，然后让原告在笔录上签了字。被告的行为违反了《行政处罚法》第37条的强制性规定，不能作为认定案件事实的证据。况且该笔录与被告提供的非法所得统计表相互矛盾。第二组：1、对2003年7月租用朱集村一组的合同不认可，该合同不是原告所签，原告也没有出资和受益，该土地违法行为与原告没有关系；2、对非法所得统计表不予认可，序号1、2、3所涉房产不是原告开发，原告及家属没有出资及受益，4、5、6、7号收2000元费用，8号5000元，9、10、11号2000元，12、13、14号50000元，15号2000元，16、17号50000元，18号没有收费，以上合计26.9万元。对韩付生、朱定乾、韩付立的询问笔录有异议，原告及家属没有见过该三人的购房款，赵春喜的笔录证明是买朱建峰的与原告没有关系，被告询问笔录与土地证载明的使用权人不一致，询问笔录所称的交款数额与原告方实际收到的不一致，证据材料没有17号的询问笔录。第三组：对调查报告、审理记录、处理决定呈批表有异议，该三份证据显示的原告未经依法批准租用朱集村一组集体土地用于非农建设不是事实，原告从未租用过杜曲朱集村一组的集体土地，该三份证据认定原告非法获利87.2万元没有事实根据。第四组：除听证笔录外，其他无异议。听证笔录共6页，缺失4页、5页。第五组：被告所称行政处罚决定书直接送达给原告本人不是基本事实。第六组：询问笔录是在2019年1月3号形成的，两张照片是夏季服装，这怎么说执法人员具备执法资格。经质证，本院查明如下事实：原告陶自杰系临颍县杜曲镇朱集村村民。2018年12月29日，被告临颍县自然资源局执法人员根据群众举报线索，经核查发现原告未经批准擅自将本村一组、四组集体土地转让给他人用于非农业建设。2019年1月3日，被告执法人员对原告制作了询问笔录，原告陈述其在2003年7月、2004年7月分别以个人名义与朱集村一组、四组签订土地租用合同，租用集体土地，并已一次性缴纳租金，后又将部分土地转租给他人或建成房屋后出租，并收取部分租金。经被告组织对租户进行询问或调取相关证人证言，认为原告通过净地出租或建成房屋后出租的形式，先后向18人出租门面房47间，并根据租户的证言，计算出原告收取转让费用即非法获利872000元。2019年4月9日，被告对该案件制作了违法案件调查报告并进行了审理。2019年5月23日，被告作出了《土地行政处罚听证告知书》并送达给了原告，告知原告经研究决定拟对其作出如下行政处罚：1、责令限期改正，没收非法所得872000元；2、罚款：非法所得10%标准执行：872000元×10%=87200元。同时告知原告有权利对其处罚提出陈述、申辩和听证的权利。2019年6月5日，原告提出听证申请，2019年6月17日，被告向原告下发听证通知书，并于2019年6月25日举行了听证会。在此基础上，被告于2019年6月27日作出临土罚字（2019）第047号《土地行政处罚决定书》，认定陶自杰未经批准于2003年至2004年租用杜曲镇朱集村一组、四组集体土地转让给他人用于非农业建设（净地出租或建成房屋后出租），出租面积2252.67平方米，非法获利87.2万元人民币，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定。并根据《土地管理法》第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条等规定，对原告作出了：“1、责令限期改正，没收非法所得872000元；2、罚款：非法所得10%标准执行：872000×10%=87200元。”的行政处罚决定。该处罚决定书于2019年7月1日送达原告，原告不服，遂提起本诉。本院认为，本案双方争议的实质问题是：被告对原告作出没收违法所得872000元的处罚数额是否有事实依据，是否有充分的证据予以证实。经查明，被告在执法过程中对违法事实认定和违法所得确认方面，在调查收集的证据中，仅对本案原告和涉案租户进行询问或调取相关证言，原告的陈述笔录中对租用杜曲镇朱集村一组、四组集体土地后又转租给他人的事实与涉案租户证人证言所证基本一致，但对转让费用的陈述与涉案租户的证言不相一致，部分租户对转让费用的支付只是证明大概的约数，证明内容不具体、不充分，而且证言收集不全面，缺少租户文献民的证言。被告依据涉案租户的证言对转让费用合并计算，得出转让所得共计872000元，遂认定为违法所得数额，缺少其他证据加以佐证，证据单一，证明效力不足。故被告作出的行政处罚决定对违法所得的认定，缺乏事实依据，主要证据不足。被告临颍县自然资源局在执法程序方面，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第十三条规定：“立案后，国土资源部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”本案中，被告执法人员在2019年1月3日对原告所作的询问笔录中，虽然询问笔录上显示是两名执法人员的签字，其实只有一名执法人员在场调查取证，另一名执法人员不在场，其签字是后来补上的。该份询问笔录的调取过程，不符合法律规定，执法程序存在明显瑕疵。此外，被告执法人员对涉案租户所作的询问笔录，也存在个别无询问时间、询问起至时间不具体等瑕疵。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》和原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，被告对原告作出没收违法所得872000元即较重的行政处罚之前应当经本单位集体讨论决定，但是被告仅提供了对违法案件调查报告审理的笔录，未提供其对原告作出行政处罚决定经过本单位集体讨论决定的证据。综上所述，被告临颍县自然资源局对原告作出的处罚决定认定事实不清，主要证据不足，且不符合法定程序，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：撤销被告临颍县自然资源局作出的临土罚字（2019）第047号《土地行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告临颍县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  臧跃峰审 判 员  李小梁人民陪审员  赵亚超二〇二〇年三月十日书 记 员  李琳琳