浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终679号 上诉人（原审原告）施忠明，男，1956年11月1日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 委托代理人杨欣超、蒋淑娜，浙江大容律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区马山街道办事处（原绍兴市越城区马山镇人民政府），住所地绍兴市越城区马山街道海南路87号。 法定代表人张俊牯，主任。 参加诉讼行政机关负责人陈月刚，副主任。 委托代理人朱妙，浙江中行律师事务所律师。 上诉人施忠明因与被上诉人绍兴市越城区马山街道办事处房屋征收安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月2日恢复诉讼。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区马山街道东安村村民，在东安村有两处房屋，即涉案地号6××项下的房屋（拆迁调查编号188）和批文号为县让土字（98）418号房屋（拆迁调查编号638）。其中地号6××项下房屋的土地性质属集体土地，县让土字（98）418号房屋的土地性质属国有出让土地。2017年，为进一步加快新城建设步伐，根据绍兴袍江经济技术开发区管理委员会党工委的部署，东安村列入2017年度（第一批）房屋征收计划。之后，被告即对征收范围内的房屋实施调查、评估，原告户房屋也列入其中。2018年8月30日，被告与原告户经协商签订了《袍江开发区房屋征收产权调换补偿安置协议书》（以下简称“《协议书》”），约定原告房屋丈量面积287.72平方米，可确权面积193.59平方米，认定安置人口3人，可安置面积为330.6平方米，商品价购买面积49.4平方米，安置房面积合计为380平方米，原告选择G16房屋作产权调换，其中安置施忠明名下120平方米、杨跃华名下80平方米、施小赛名下100平方米及80平方米。双方还对产权调换安置结算等事项作出约定，其中对于拆迁调查编号188的房屋以其他类房屋进行补偿，计30622.17元。《协议书》签订后，原告妻子于2019年1月31日收取了协议约定的签约腾空奖、搬家补助费，计39552.7元。2019年5月，原告择取了新安人家小区1幢2单元1602室（80平方米）、8幢2单元202室（80平方米）、8幢2单元12014室（100平方米）、10幢1单元701室（120平方米）四套安置房源。经结算，原告尚需补交差价款112864.13元。因原告未支付差价，故被告未将上述安置房屋的钥匙交付原告。同时查明，根据拆迁时的房屋测量调查表，原告的县让土字（98）418号批文项下的房屋（拆迁调查编号638）实测建筑面积193.59平方米，该房屋被告认定为合法建筑，在《协议书》中已给予确权安置。地号6××项下的房屋（拆迁调查编号188），实测建筑面积94.13平方米，该房屋被告认为系应拆房，在《协议书》中，按其他类房屋进行补偿，计30622.17元。另查明，县让土字（98）418号批文项下的房屋系原告1995年在东安村土地上建造，建造时未取得土地批文，1998年通过土地出让方式补办了宅基地用地手续，但原绍兴县土地管理局在该宗土地的《关于出让国有土地使用权的批复》中注明“该户原住宅申报宗地6××，计163.2平方米拆除”。2000年4月10日，原告又取得了宗地号6××的集体土地建设用地使用证，用地面积81.9平方米，权源仍为原应拆房。还查明，案件审理期间，被告向绍兴市自然资源和规划局柯桥分局发出《关于对马山镇东安村施忠明户名下房屋合法性进行确认的函》。2019年9月29日，该局作出《关于对马山镇东安村施忠明户名下房屋合法性的复函》，确认其作出批文及向原告颁发土地使用证的事实，同时认为“施忠明对6××宗地房屋及相应的土地使用权的原始权利是明确的，但根据1998年补办1995年用地出让用地批文，确属应拆房屋”。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及袍江开发区城中村改造的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于城中村改造的房屋安置补偿程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。虽然原告的征收房屋既有国有土地上的房屋，也有集体土地上的房屋，鉴于双方当事人在《协议书》中已约定依据《袍江开发区征收集体所有土地住宅房屋补偿实施细则》及相关规定实施征收，且原告对于国有土地上的房屋的征收补偿内容并无异议，故对于各方当事人遵循公平原则及不损害社会公共利益和他人合法权益基础上，经协商一致签订的协议可以予以效力确认。本案双方当事人的争议焦点为：一、原告起诉是否超过了起诉期限。双方的协议签订于2018年8月30日，原告于2019年8月28日提起行政诉讼，符合法律规定的起诉期限，被告以法院受理日期计算起诉期限，无法律依据。二、案涉房屋是否属于应拆房屋及案涉协议条款是否存在显失公平情形。一审法院认为，案涉房屋在原告1998年补办638号房屋的用地审批手续时，原绍兴县土地管理局在国有土地使用权出让的批复中明确注明“该户原住宅申报宗地6××，计163.2平方米拆除”。虽然原告在2000年4月又取得了宗地号6××的集体土地建设用地使用证，但集体土地建设用地使用证只是对于原权源房屋宗地的确认，并不改变1998年用地审批时土地管理部门对于宗地号6××上的房屋已作出应予拆除决定的事实，原告认为土地管理部门已对案涉房屋作出拆除批复的事实不清楚，不符合情理，不予认可，故被告主张的案涉房屋为应拆房屋更符合客观实际。本案属于行政协议案件，根据相关规定人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院撤销《协议书》的部分条款，可以适用《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”也就是说，只有符合重大误解或显失公平等订立合同的，当事人才有权请求人民法院撤销。本案中，原告提出被告利用其优势地位及原告无经验等情况签订协议条款，属于显失公平一节。一审法院认为，协议对于双方的权利义务及适用的政策依据均约定明确，协议中原告“房屋丈量面积为287.72平方米，可确权的面积为193.59平方米”双方已协商一致，也与原告拆迁房屋的现状相符。鉴于案涉房屋不应认定有合法的权源依据，故对于案涉房屋按30622.17元补偿，符合原、被告认可的《袍江开发区征收集体所有土地住宅房屋补偿实施细则》等拆迁政策。据此，本案不存在重大误解或显失公平订立合同的情形，原告诉请撤销理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 施忠明提起上诉称：一、上诉人所有的涉案地号6××项下的房屋系具有合法产权的房屋，并非应拆房，一审法院仅依据原绍兴县土地管理局所作《关于出让国有土地使用权的批复》中“该户原住宅申报宗地6××，计163.2平方米拆除”内容即作出应拆房认定，显属错误。1.地号6××项下房屋，由原绍兴县土地管理局于2000年4月10日颁发给上诉人集体土地建设用地使用证，证明该房屋系上诉人具有合法产权的房屋。2.地号6××项下房屋虽在1998年被原绍兴县土地管理局决定拆除，但该局之后又向上诉人颁发了集体土地建设用地使用证，说明该局已变更此前拆除决定，确定了地号6××项下房屋的合法性。3.原绍兴县土地管理局未经审查，单方作出《关于出让国有土地使用权的批复》，且被上诉人至今未能出具与该批复有关联或者能支撑该批复的全部材料。原绍兴县土地管理局所作“该户原住宅申报宗地6××，计163.2平方米拆除”决定的依据不足，是错误的。4.原绍兴县土地管理局并未将其所作《关于出让国有土地使用权的批复》送达给上诉人，也未公示公告批复内容，显然不对上诉人产生法律效力。5.上诉人在东安村有两处房屋，地号6××项下房屋的土地性质为集体土地，县让土字（98）418号批文对应房屋的土地性质为国有土地。该两处房屋的土地性质不同，按政策规定，应当分别签订房屋征收产权调换补偿安置协议。但被上诉人至今未对地号6××项下集体土地上房屋按合法房屋确权补偿。二、被上诉人对涉案地号6××项下房屋按应拆房而给予30622.17元补偿，显失公平，上诉人有权撤销。1.一审法院有关“协议中原告房屋丈量面积为287.72平方米，可确权的面积为193.59平方米，双方已协商一致”的认定，完全违背客观事实，系错误判断。案涉《协议书》确系上诉人与被上诉人所签，但被上诉人要求上诉人签约时，并未对协议所依据的政策给予解释说明，也未就协议系针对两处房屋及房屋各自性质等进行充分说明。签约时，上诉人以为案涉《协议书》是针对国有土地上进行的安置补偿，并曾就被上诉人未对涉案地号6××项下集体土地上房屋安置补偿提起诉讼。2.如前所述，原绍兴县土地管理局已于2000年颁发集体土地建设用地使用证，该证并未注销至今有效，表明涉案房屋的合法性，而被上诉人按应拆房进行补偿，严重损害了上诉人的拆迁利益。故案涉《协议书》第三条第②款第⑵点内容显失公平，上诉人要求依照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定撤销该部分内容，合情合理合法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 绍兴市越城区马山街道办事处提交答辩称：一、上诉人名下涉案地号6××项下房屋系应拆房。1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《浙江省实施土地管理法办法》第三十五条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。故，上诉人户在东安村只能拥有一处合法审批的房屋，即县让土字（98）418号批文对应的房屋。2.上诉人户1998年4月国有出让土地呈报时，原绍兴县土地管理局作出《关于出让国有土地使用权的批复》，明确地号6××项下房屋应拆除，故该房屋属应拆房，只能根据应拆房政策进行安置。3.答辩人收到上诉人提供的地号6××项下房屋集体土地建设用地使用证复印件后，立即发函给当时颁发土地证的管理单位绍兴市自然资源和规划局柯桥分局，认为原绍兴县土地管理局2000年4月颁发土地证的行为与其1998年7月《关于出让国有土地使用权的批复》中认定地号6××项下房屋应拆除的行政行为相矛盾。2019年9月29日，绍兴市自然资源和规划局柯桥分局复函称，原绍兴县土地管理局认定地号6××项下的房屋权属来源是1989年12月16日原安城乡东安村委会出具的《证明》和1999年5月由上诉人和原绍兴县马山镇东安村委会出具的《使用祖传房屋证明书》，地号6××项下的集体土地使用证只是对上诉人1989年取得原权利来源房屋宗地的确认，不能改变上诉人1998年补办国有土地使用证时国土部门作出的应拆房屋批复，且认为涉案地号6××项下房屋确属应拆房屋。4.双方于2018年8月30日签订的《协议书》第三条第②款内容符合拆迁政策。《袍江开发区征收集体所有土地住宅房屋补偿实施细则》第六条第（二）项规定，建新拆旧批文应拆未拆的房屋产权不予认定，答辩人按照应拆房屋的标准对地号6××项下的房屋以应拆房政策进行安置正确。5.根据《袍江开发区征收集体所有土地住宅房屋补偿实施细则》第十九条规定，国有土地上自建住宅可参照本细则执行，土地补偿按开发区相关规定执行。据此，答辩人将上诉人户两处房屋一并签订《协议书》正确。二、双方签订的《协议书》并未显失公平。东安村2017年纳入拆迁计划，上述协议签订于2018年8月30日，在一年多的时间里上诉人有充分的时间了解拆迁政策，故本案不属于合同法第五十四条可撤销的情形。综上，上诉人的上诉请求无事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，绍兴市越城区人民政府于2019年11月7日作出《关于设立皋埠等街道办事处的通知》（越政发〔2019〕12号），决定设立绍兴市越城区马山街道办事处，撤销绍兴市越城区马山镇人民政府。 本院认为，本案二审中的争议焦点在于上诉人施忠明与原绍兴市越城区马山镇人民政府签订的案涉《协议书》第三条第②款第⑵点“其他类房屋补偿”部分的约定是否存在显失公平的情形。 首先，案涉《协议书》第二条明确载明“乙方房屋丈量面积为287.72平方米，可确权的面积为193.59平方米”，上诉人并确认其在同一征收地块仅有两处房屋，且县让土字（98）418号批文对应房屋的丈量面积为193.59平方米。结合《协议书》其它条款的约定可知，上诉人在签约时应当知晓其本案所主张的地号6××项下房屋及相应补偿亦被列入协议补偿内容。上诉人有关其在签约时仅关注了确权面积为193.59平方米，未关注协议中每个项目的上诉理由，不符合生活常理，本院不予采信。其次，上诉人虽持有地号6××项下集体土地建设用地使用证，但从原绍兴县土地管理局绍县土让（1998）第448号《关于出让国有土地使用权的批复》中“该户原住宅申报宗地6××，计163.2平方米拆除”及绍兴市自然资源和规划局柯桥分局《关于对马山镇东安村施忠明户名下房屋合法性的复函》中“马山镇东安村施忠明对6××号宗地房屋及相应土地使用权的原始权利是明确的，但根据1998年补办1995年用地出让用地批文，确属应拆房屋”等内容看，被上诉人将涉案地号6××项下房屋认定为应拆房，并无不当。至于上诉人所称原绍兴县土地管理局批复决定拆除地号6××项下房屋的依据不足等上诉理由，与本案讼争行政行为系不同法律关系，不属于本案审查范围。第三，基于前述认定，被上诉人对涉案地号6××项下房屋作为应拆房予以补偿，符合《袍江开发区征收集体所有土地住宅房屋补偿实施细则》等拆迁政策。上诉人主张《协议书》第三条第②款第⑵点内容显失公平，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人施忠明负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年三月六日 书记员  谈亚红