苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0508行初441号 原告昆山市鹿城纸制品厂，住所地昆山市锦溪镇锦周公路向阳站。 法定代表人诸明生，厂长。 被告苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 出庭负责人施旭，该局副局长。 委托代理人姚雪，该局工作人员。 委托代理人宁明月，江苏新天伦律师事务所律师。 原告昆山市鹿城纸制品厂（以下简称鹿城厂）不服被告苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）所作〔2019〕苏资规行复第16号行政复议决定（以下简称16号复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月22日立案，并向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案，原告鹿城厂法定代表人诸明生，被告苏州资规局出庭负责人施旭及委托代理人姚雪、宁明月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月11日，苏州资规局作出16号复议决定，认为申请人鹿城厂请求撤销的《违法建设认定及案件移交函》（昆规移字[2016]第0950号）（以下简称《认定移交函》）及《关于违法建设认定及案件移交函（昆规移字[2016]第0950号）部分内容的补充说明》（以下简称《补充说明》）系行政机关之间的内部公文往来，并未直接对外发生法律效力；且被昆山市城市管理行政执法局（以下简称昆山城管执法局）经调查后所作的昆城违建决字〔2019〕JX第000001号限期拆除决定（以下简称1号限期拆除决定）所吸收、包含，不再单独对申请人产生法律效力，故不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的可以提起行政复议的具体行政行为，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告鹿城厂诉称：《认定移交函》及《补充说明》系独立的行政确认行为，且系昆山城管执法局作出《限期拆除决定书》的核心证据、事实和理由，故应当属于可以提起行政复议的具体行政行为。被告苏州资规局作出16号复议决定驳回原告的复议申请，属事实不清、适用法律错误，原告请求法院予以撤销并判令被告实体审查后重作行政复议决定，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供以下证据：1.《行政复议申请书》，证明原告的复议申请符合应当审理的全部要素和特征；2.《行政复议决定书》、《延期审理通知书》，证明被告不应当驳回原告之申请，即便驳回也应当驳回其请求；3.《认定移交函》及《补充说明》，证明行政确认行为已经外部化，昆山城管执法局、昆山市锦溪镇人民政府（以下简称锦溪镇政府）正是根据上述确认行为对原告作出1号限期拆除决定和强制停电七日的行为。 被告苏州资规局辩称：我局于2019年7月15日收到原告的行政复议申请后依法受理。因案情复杂，延期审理30日。经审查，我局认为原告请求撤销的《认定移交函》和《补充说明》不属于《行政复议法》第六条规定的可以提起行政复议的具体行政行为，故于同年10月11日作出驳回行政复议申请的决定，符合法律规定，且程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交以下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；3.《行政复议答复书》及证据材料；4.《延期审理通知书》及邮寄凭证；5.《行政复议决定书》及邮寄凭证，以上证据证明被告所作涉案复议决定内容适当，程序合法。被告苏州资规局提供相关法律法规依据为《行政复议法》第二条、第六条、第三十一条；《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第二十条。 经庭审质证，原告鹿城厂对被告苏州资规局所举证据无异议。被告对原告所举证据的真实性无异议，但对证明目的不予认可，认为证据3《认定移交函》及《补充说明》的相对人并非原告，且已被昆山城管执法局后续作出的限期拆除决定所吸收、包含，故没有单独对外发生法律效力。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据均真实、合法，且与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2016年10月31日，昆山市公安消防大队向锦溪镇政府、原昆山市规划局等部门发出《关于昆山宏明纸品有限公司违法建设的函》（昆公消函〔2016〕80号），称位于昆山市锦溪镇锦周公路175号的昆山宏明纸品有限公司整栋建筑未进行竣工消防备案，无房产证明，属于违法建筑，望各单位采取相关措施，消除安全隐患。2016年12月19日，原昆山市规划局向昆山城管执法局作出《认定移交函》，内容为：经现场调查核实，锦溪镇锦周公路175号鹿城厂（承租方：昆山宏明纸制品有限公司）业主在其厂区内的建设行为，未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批同意，属违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为，现依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交你单位进行行政处罚；并附现场拍摄的违法建设照片6张、位置图1张。2019年1月28日，原昆山市规划局向昆山城管执法局作出《补充说明》，告知上述《认定移交函》中涉及的部分建筑由于当事人已提供相关手续，认定事实需进一步调查，并附调整后的违法建设现场图片3张、位置图1张。2019年4月23日，昆山城管执法局经调查后作出1号限期拆除决定，对鹿城厂位于昆山市锦溪镇锦周公路175号内搭建的建筑物、构筑物未办理审批手续违反城乡规划相关规定的行为，决定限期七日拆除。 2019年7月15日，鹿城厂以昆山市自然资源和规划局（以下简称昆山资规局）为被申请人向苏州资规局提出行政复议申请，请求确认《认定移交函》和《补充说明》违法并予以撤销。苏州资规局于同年7月19日予以受理，后分别向鹿城厂、昆山资规局发送受理通知和答复通知。因案情复杂，苏州资规局于2019年9月12日作出《延期审理通知书》，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延期审理30日并依法告知各方当事人。2019年10月11日，苏州资规局作出16号复议决定，认为《认定移交函》及《补充说明》不属于《行政复议法》第六条规定的可以提起行政复议的具体行政行为，根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回鹿城厂的行政复议申请。原告不服，诉至本院，提出前述诉请。 另查明，原告因不服昆山城管执法局所作涉案限期拆除决定，已向江苏省昆山市人民法院提起行政诉讼，目前该案处于中止审理中。 本院认为，根据《行政复议法》第十二条、《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》一百三十三条第二款之规定，苏州资规局作为昆山资规局的上级主管部门，依原告申请作出行政复议决定，系履行法定职责；且因其以复议申请不符合受理条件为由决定驳回申请人的复议申请，为本案适格被告。 本案争议焦点在于被告所作驳回复议申请决定法律适用是否正确。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条详细列举了十一项行政复议范围。《行政复议法实施条例》第二十八条将“属于行政复议法规定的行政复议范围”作为复议受理的必要条件之一；同时第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告请求复议撤销的《认定移交函》及《补充说明》系昆山规划部门根据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第二十条之规定，为城管执法部门查处违法行为的需要向其所作相关认定行为，属于行政机关内部沟通意见，不产生外部法律效力；且被昆山城管执法局最终作出的1号限期拆除决定所吸收、包含，亦非独立的行政行为，故被告认为其不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，进而以不符合受理条件为由驳回原告的行政复议申请，并无不当。另据《行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告经原告申请，在法定期限内立案受理，并依法向当事人发送受理通知和答复通知；因案情复杂，经延期审理30日后作出涉案行政复议决定并予以送达，复议程序亦符合《行政复议法》的上述规定。 综上，经对被诉行政行为全面审查，被告苏州资规局所作〔2019〕苏资规行复第16号行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求予以撤销并责令重作的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告昆山市鹿城纸制品厂的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告昆山市鹿城纸制品厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  金丽婷 人民陪审员  王国珍 人民陪审员  金莉萍 二〇二〇年三月十八日 法官 助理  李 闯 书 记 员  吴凤萍