北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终230号上诉人（一审原告）孙长荣，男，1950年3月13日出生，汉族，住吉林省长春市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市文化和旅游局，住所地北京市朝阳区建国门外大街28号。法定代表人宋宇，局长。委托代理人李尊敬，男，北京市文化和旅游局干部。委托代理人李川，北京市易和律师事务所律师。上诉人孙长荣因诉北京市文化和旅游局（因机构调整，原北京市旅游发展委员会的职责由北京市文化和旅游局承继，以下简称北京市文旅局）政府信息告知行为，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初614号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。2019年1月31日，北京市文旅局作出《政府信息告知书》，主要内容为：孙长荣申请获取北京××之旅旅行社“（2015）增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的相关信息（全部的分社）”，北京市文旅局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）第二条、第二十一条、第二十四条，《北京市政府信息公开规定》第二十八条、第三十条的规定，以及北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初734号、（2018）京0105行初201号《行政判决书》，答复如下：一、关于旅行社增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的信息。根据《旅行社条例》第十条第一款及《旅行社条例实施细则》第十九条的规定，本市旅行社如在北京本地设立分社，应当向北京本地的旅游行政管理部门备案；如在外省市设立分社，则应当向分社所在地的旅游行政管理部门备案。在办理备案时，还需要提交必要的证明文件。根据孙长荣的申请，经查询北京市旅行社业务管理系统，2015年北京××之旅旅行社未在北京本地设立经营出境旅游业务的分社。如孙长荣希望获知该社2015年在外省市设立出境旅游业务分社的信息，则该信息不属于本机关公开范围，依据《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（七）项规定，孙长荣可以向分社所在地的旅游行政管理部门提出信息公开申请。二、关于出境社增存质量保证金的最新信息。为落实文化和旅游部办公厅《关于严格出境游旅行社资质管理落实退出机制的通知》（办市场发〔2018〕110号）精神，北京市文旅局于2018年12月发布了《关于加强旅行社资质管理落实退出机制的通知》（京文旅发〔2018〕37号），要求旅行社应当依法存入、增存、补足质量保证金，并在全国旅行社管理系统（为全国旅游监管服务平台子系统）中上传质量保证金协议书及存款凭证等文件。经在全国旅行社管理系统查询“北京××之旅旅行社有限公司”后，未显示北京××之旅旅行社在2015年增存质量保证金的相关信息。依据《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项规定，该社增存质量保证金的相关信息，虽属北京市文旅局应当获取的信息，但该局在实际工作中未获取，孙长荣申请的信息不存在。原因是旅行社并未严格执行上述通知要求，未将增存质量保证金的相关信息主动提交到旅游行政管理部门，北京市文旅局也无从获取和掌握相关信息。三、鉴于孙长荣此前多次申请获知北京××之旅旅行社“（2015）增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的相关信息（全部的分社）”，本着便民的原则，北京市文旅局在之前的两次答复过程中，主动联系了北京××之旅旅行社及其质量保证金存储银行，主动查询了全国企业信用信息公示系统，综合此前从各方了解的情况，现告知孙长荣如下：2015年，北京××之旅旅行社未在北京本地设立经营出境旅游业务的分社。经查询全国企业信用信息公示系统，北京××之旅旅行社于2015年1月12日成立花都分公司，于2015年7月21日成立深圳分公司；经向银行了解并获口头答复，北京××之旅旅行社于2015年8月增存花都分公司质量保证金35万元，于9月增存深圳分公司质量保证金35万元；经查询全国企业信用信息公示系统，北京××之旅旅行社于2014年4月25日成立广州分公司，经向银行了解并获口头答复，北京××之旅旅行社于2014年4月增存广州分公司质量保证金35万元，该信息虽不在孙长荣申请信息公开范围之内，也一并告知；经与北京××之旅旅行社联系，获取了北京××之旅旅行社与上海浦东发展银行股份有限公司北京分行东长安街支行签署的花都分公司质量保证金协议及缴纳凭证复印件、深圳分公司质量保证金协议复印件、广州分公司质量保证金协议复印件（附件1、2、3）。孙长荣不服上述行为，诉请一审法院确认北京市文旅局于2019年1月31日重新作出的《政府信息告知书》与2018年5月28日作出的《信息公开重新答复》基本相同的重复答复的具体行政行为违法；责令该局在法定期限内按孙长荣申请政府信息公开事项给予完整的公开（其中包括2015年增存广州分公司《旅行社质量保证金存款协议书》及《存款凭证》的信息）；责令北京市文旅局公开赔礼道歉。一审法院经审理查明：2017年12月1日，孙长荣向北京市文旅局当面提交《北京市政府信息公开申请表》，所需的政府信息特征描述为“北京××之旅旅行社（2015）增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的相关信息（全部的分社）”，获取方式为“邮寄”，所需政府信息的用途为“自用”。2018年1月12日，北京市文旅局作出《政府信息答复告知书》，告知孙长荣，根据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条规定和《北京市政府信息公开规定》第二十七条、第二十八条规定，经征求第三方权益人意见，答复孙长荣，孙长荣申请的信息属于可公开信息，北京市文旅局通过邮寄方式向孙长荣公开该信息。孙长荣不服该《政府信息答复告知书》，向一审法院院提起行政诉讼，一审法院于2019年1月22日作出（2018）京0105行初201号《行政判决书》，判决撤销北京市文旅局于2018年1月12日作出的《政府信息答复告知书》。2018年5月28日，北京市文旅局向孙长荣作出并邮寄送达了《信息公开重新答复》，主要内容为：孙长荣于2017年12月1日向北京市文旅局提出的获取北京××之旅旅行社（2015）增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的相关信息（全部的分社）的政府信息公开申请，北京市文旅局依据《政府信息公开条例》和《北京市政府信息公开规定》已于2018年1月12日进行了答复。为更加准确，更加全面公开公民申请获取的政府信息，充分保障公民知情权，经进一步审核，现对2017年12月1日的政府信息公开申请作出重新答复。该答复信息为北京市文旅局在履行职责过程中获取并记录、保存的全部信息。信息的具体内容见附件一至附件四。其中，附件一为北京市旅行社业务管理系统分社信息浏览查询结果；附件二为北京市旅行社业务管理系统在外分社备案查询结果；附件三为北京××之旅旅行社有限公司与上海浦东发展银行股份有限公司北京东长安街支行签订的关于花都分公司的旅行社质量保证金存款协议；附件四为北京××之旅旅行社有限公司与上海浦东发展银行股份有限公司北京东长安街支行签订的关于花都分公司的旅行社质量保证金存款凭证。孙长荣不服诉至一审法院，一审法院于2018年12月26日作出（2018）京0105行初734号《行政判决书》，判决撤销北京市文旅局于2018年5月28日作出的《信息公开重新答复》，并责令北京市文旅局在法定期限内针对孙长荣的涉案政府信息公开申请重新作出答复。该《行政判决书》于2019年1月14日发生法律效力。北京市文旅局经查询北京市旅游行业服务管理系统及全国旅游监管服务平台系统，北京××之旅旅行社2015年未在北京市行政区域内设立经营出境旅游业务的分社，也不存在2015年增存质量保证金的相关政府信息，遂于2019年1月31日作出被诉《政府信息告知书》，并向孙长荣予以邮寄送达。孙长荣不服，遂诉至一审法院。一审法院经审理认为，根据《政府信息公开条例》第四条、第十三条之规定，北京市文旅局作为市级地方人民政府部门，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知的法定职责。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项规定，申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围，但本机关未制作、未获取，或者未以一定形式记录、保存的，应当告知申请人申请的信息不存在并说明理由；第二十八条第（七）项规定，申请公开的政府信息所涉事项不属于本机关公开范围或者属于市人民政府公布由具体工作部门公开的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息公开机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，北京市文旅局系基于孙长荣提出的政府信息公开申请及司法裁判结果重新作出的政府信息公开告知，孙长荣所申请公开信息为“北京××之旅旅行社（2015）增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的相关信息（全部的分社）”，对此，北京市文旅局根据“旅行社增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的信息”及“出境社增存质量保证金的最新信息”的申请事项进行区分处理和答复，履行必要调查及搜索查询义务后，确认相关信息不属于北京市文旅局公开范围或北京市文旅局未制作或获取相关的政府信息，进而向孙长荣作出政府信息公开告知，且具体说明了相应的理由，北京市文旅局对此作出的政府信息公开告知行为并无不当，一审法院予以支持。同时，被诉《政府信息告知书》在对相关事实进行梳理的基础上对之前向孙长荣提供相关信息材料的过程及理由进行合理解释说明，行政机关向申请人公开政府信息需以已实际制作或获取了相应政府信息为前提，北京市文旅局出于便民目的向孙长荣提供相关材料的行为不能当然推断出北京市文旅局已实际制作或获取了相关信息，亦不能成为撤销被诉《政府信息告知书》的正当理由。北京市文旅局履行了必要政府信息公开义务后在法定期限内作出被诉《政府信息告知书》并向孙长荣予以送达，其履行程序合法，一审法院予以支持。孙长荣要求确认北京市文旅局作出的被诉《政府信息告知书》违法并责令北京市文旅局按照孙长荣申请政府信息公开事项给予完整公开的诉讼请求依据不足，一审法院不予支持。孙长荣要求“责令北京市文旅局赔礼道歉”的诉讼请求与被诉政府信息公开告知行为不是同一法律关系，一审法院在庭审中亦向孙长荣予以释明，故本案中对此不予处理。另需指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”北京市文旅局在被诉《政府信息告知书》中告知孙长荣“3个月内向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼”显属告知错误，虽并未对孙长荣的诉权产生实际影响，但反映出北京市文旅局的行政文书制作不规范及法律法规规定掌握不准确，一审法院对此予以指出，望北京市文旅局能引起必要重视，切实提升行政执法工作的规范性。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回孙长荣的全部诉讼请求。孙长荣不服一审判决，持如下理由向本院提起上诉：一、一审法院认定事实不清。一审法院支持被诉《政府信息告知书》与该院此前的生效判决相悖。被诉《政府信息告知书》中只引用了文化和旅游部和北京市文旅局文件的上半部，却未引用下半部，该发文下半部规定，对在2018年12月24日前未依法存入、增存、补足质量保证金或者提交相应的银行担保并在全国旅行社管理系统中上传质量保证金协议书及存款凭证等证明文件的，由设区的市级以上文化和旅游主管部门吊销、注销旅行社业务经营许可证或取消出境旅游业务经营资格，并将结果在旅游行业信用信息网上公示。这恰恰证明被上诉人未能履行法定的监管职责，其未能依法公开上诉人申请的信息，其不履行法定职责的具体行政行为违法。一审判决查明的事实前后矛盾，既然北京旅行社与北京市旅游质量保证金专有银行已经签定增加分公司质量保证金的存款协议及交款凭证，怎么又查不到相关的增存保证金的信息。根据《中华人民共和国旅游法》第三十条、《旅行社条例》第十条、《旅游服务质量保证金存取管理办法》第四条、第七条之规定，一审法院认定“依法不属于本行业行政机关公开或者该政府信息不存在”错误。二、一审法院适用法律错误。三、一审法院审判程序违法。由于北京市文旅局多次拒不执行生效判决，多次反复出具同样的行政答复，为了尽快落实解决此案，上诉人在一审期间书面申请北京市文旅局法定代表人出庭参加诉讼，一审法院未依法送达，该局代理人也没有提交法定代表人不能出庭的本人签字的说明书面材料，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第四款之规定，人民法院可以向检察机关、上一级行政机关提出司法建议。综上请求二审法院撤销一审判决，确认北京市文旅局于2019年1月31日重新作出的《政府信息告知书》与2018年5月28日作出的《信息公开重新答复》基本相同的重复答复的具体行政行为违法；责令该局在法定期限内按孙长荣申请政府信息公开事项给予完整的公开（其中包括2015年增存广州分公司《旅行社质量保证金存款协议书》及《存款凭证》的信息）。北京市文旅局同意一审判决，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。孙长荣在指定期限内向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.（2018）京0105行初201号《行政判决书》、（2018）京0105行初734号《行政判决书》《生效证明书》，证明北京市文旅局具有信息公开法定职责；2.《明细表》，证明北京××之旅旅行社有限公司有四家分社，北京市文旅局所答复内容不完整；3.网络查询下载的关于违反旅行社质量保证金规定行为作出处罚的案例，证明旅行社质量保证金不是依靠旅行社主动申报而是北京市文旅局依职责应当获取的信息，北京市文旅局应当依法对旅行社进行监管；4.《北京市旅游局关于北京市旅行社存取旅行社质量保证金相关事宜的通知》《旅游服务质量保证金存取管理办法》，证明北京市文旅局适用《政府信息公开条例》第二十一条属适用错误，没有向孙长荣告知理由，北京市文旅局没有履行法定职责。北京市文旅局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.北京市旅游行业服务管理系统查询截图，证明北京××之旅旅行社2015年未在北京市行政区域内设立经营出境旅游业务的分社；2.全国旅游监管服务平台查询截图，证明北京××之旅旅行社在2015年增存质量保证金的相关信息不存在；3.被诉《政府信息告知书》的邮寄凭证及邮件查询记录，证明北京市文旅局已经履行告知义务；4.2018年5月28日作出的《信息公开重新答复》及附件；5.2018年1月12日作出的《政府信息答复告知书》及附件，证据4-5证明北京市文旅局作出前两次答复的内容和相关情况。北京市文旅局同时向一审法院提交了《政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定》《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》作为其规范性依据，用以说明其作出被诉《政府信息告知书》符合相应规定。经庭审质证，一审法院对当事人提交的上述证据作出如下认证：孙长荣提交的证据1-2具备真实性，能够证明相应司法裁判及相关分公司的情况，予以采纳；孙长荣提交的证据3不具有关联性，不予采纳；孙长荣提交的证据4不属于证据范畴，不予认证。北京市文旅局提交的证据具备真实性及关联性，符合证据的形式要件，能够证明该局针对孙长荣的政府信息公开申请开展工作及作出答复的情况，予以采纳。一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院认证意见，并对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条之规定，北京市文旅局作为市级地方人民政府部门，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知的法定职责。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项规定，申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围，但本机关未制作、未获取，或者未以一定形式记录、保存的，应当告知申请人申请的信息不存在并说明理由；第二十八条第（七）项规定，申请公开的政府信息所涉事项不属于本机关公开范围或者属于市人民政府公布由具体工作部门公开的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息公开机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，孙长荣申请公开“北京××之旅旅行社（2015）增加经营出境旅游业务分社、增存质量保证金的相关信息（全部的分社）”的信息，根据《旅行社条例》第十条第一款及《旅行社条例实施细则》第十九条关于旅行社分社应当向分社所在地工商行政管理部门办理设立登记以及持增存质量保障金的证明文件向分社所在地与工商登记同级的旅游行政管理部门备案之规定，北京市文旅局经查询北京市旅行社业务管理系统，2015年北京××之旅旅行社在北京市本地并未设立经营出境旅游业务分社，告知孙长荣申请的信息不属于本机关公开范围，并告知其可向分社所在地旅游行政管理部门提出申请；根据北京市文旅局于2018年12月为落实文化和旅游部办公厅《关于严格出境游旅行社资质管理落实退出机制的通知》（办市场发〔2018〕110号）精神发布的《关于加强旅行社资质管理落实退出机制的通知》（京文旅发〔2018〕37号）中关于要求旅行社应当依法存入、增存、补足质量保证金，并在全国旅行社管理系统（为全国旅游监管服务平台子系统）中上传质量保证金协议书及存款凭证等文件的规定，该局经查询全国旅行社管理系统，未找到北京市诚信之旅旅行社增存质量保证金的相关信息，告知孙长荣该信息不存在。故北京市文旅局针对孙长荣的政府信息公开申请已经履行了法定告知和说明理由义务。同时，北京市文旅局基于便民原则向孙长荣提供了通过其他方式获取的部分信息，但不能以此作为撤销被诉《政府信息告知书》的理由。一审法院判决驳回孙长荣的诉讼请求并无不当，本院应予维持。关于孙长荣主张北京市文旅局未按照《关于严格出境游旅行社资质管理落实退出机制的通知》（办市场发〔2018〕110号）和《关于加强旅行社资质管理落实退出机制的通知》（京文旅发〔2018〕37号）的要求，对未按时依法存入、增存、补足质量保证金并在全国旅行社管理系统中上传质量保证金协议书及存款凭证等证明文件的旅行社履行吊销、注销旅行社业务经营许可证或者取消出境旅游业务经营资格的监管职责，但该监管职责的履行与否并非本案审查范围，不能以此认定被诉政府信息告知行为违法。关于孙长荣主张一审法院未依法向北京市文旅局送达其提出的要求该局法定代表人出庭的书面申请程序违法，现行法律中并未规定有此程序，根据案卷材料显示，北京市文旅局已经向一审法院提交了法定代表人不能出庭的书面说明。故孙长荣上述主张均不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙长荣负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年三月二十四日法官助理 刘 毅书 记 员 张 怡