广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行终30号 上诉人（一审被告）贺州市自然资源局。地址贺州市八步区建设中路2号。 法定代表人庞姚明，局长。 委托代理人邹贵明，贺州市自然资源局执法监察科工作人员。 委托代理人梁倜铭，广西灵丰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）彭英泉，男，1963年12月2日出生，汉族，住贺州市平桂区。 委托代理人黄立师，广西卓秀律师事务所律师。 一审被告贺州市人民政府。地址贺州市贺州大道1号。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，贺州市司法局干部。 委托代理人黄柏兰，贺州市人民政府法律顾问助理。 上诉人贺州市自然资源局因城乡规划行政处罚一案，不服贺州市八步区人民法院（2019）桂1102行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，案外人邹*青、林*机、王*华、叶*洋、何*新在1997年向贺州市平桂区鹅塘镇人民政府购买了位于鹅塘××村杨梅岭的羊角山农机加油站旁2-6号共五宗地，同年4月8日领取了原贺县土地管理局用地批文。2008年，上述地块均转让给原告彭英泉。2010年9月25日，贺州市平桂区鹅塘镇村镇建设和交通管理站依原告申请，经审查后准许原告建房九层，并向原告颁发村镇建许字（2010）第***号《村镇建设工程许可证》。2010年11月15日，原告领取了由贺州市人民政府颁发的贺州国用（2010）第***号、第***号、第***号《国有土地使用证》。2012年2月21日，原告领取了贺州国用（2012）第***号《国有土地使用证》。该四本证书均载明：土地使用权人彭英泉，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为出让，使用权面积合计400平方米。原告开始动工兴建期间，该《村镇建设工程许可证》两次经批准延期至2018年1月。2017年11月7日，原贺州市规划局的工作人员在日常巡查中，认为原告彭英泉户未取得《建设工程规划许可证》，在贺州市平××××村杨梅岭的羊角山农机加油站旁建设房屋，在建建筑规模为九层砖混结构，占地面积约580.58平方米，总建筑面积约为***96.09平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，当场制作《现场检查（勘验）笔录》及示意图进行现场证据保全。同时向原告发出《调查通知书》和《责令停止建设通知书》，责令原告立即停止建设。2017年11月底，原告房屋竣工并建成九层。2017年12月7日，原告领取了由贺州市不动产登记局颁发的桂（2017）贺州市不动产权第***号《不动产权证书》，该产权证书载明：权利人为曾*妹、彭英泉（夫妻）共同共有，自建房屋九层，宗地面积400平方米，房屋建筑面积4843.98平方米。2018年初，原告将住宅作为旅游连锁酒店而在原有建筑层面加高二层半，另还在该住宅后面的土地上加建了约100平方米的电梯间。2018年5月28日，被告向原告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人享有陈述、申辩、听证的权利。2019年5月30日，被告认定涉案建筑规模为十层半砖混结构，占地面积约580.58平方米，总建筑面积约为***96.09平方米，向原告作出贺自然资（平）限拆〔2019〕第16号《责令限期拆除决定书》，责令原告在接到本决定书之日起三日内自行拆除该违法建筑物，逾期将依法强制拆除。原告不服，向贺州市人民政府申请行政复议。2019年9月5日，贺州市人民政府作出贺政复决〔2019〕49号《行政复议决定书》，维持原责令限期拆除决定。原告仍不服，向该院提起行政诉讼，请求法院依法撤销两被告分别作出的《责令限期拆除决定书》和《行政复议决定书》。庭审中，被告贺州市自然资源局辩称涉案房屋建筑规模实际为十一层半砖混结构，占地面积为518平方米，总建筑面积为6216平方米，与其作出的限拆决定书填写有误。另查明，2019年1月22日，中共贺州市委员会、贺州市人民政府印发贺发〔2019〕2号《贺州市机构改革方案》，该方案已经广西壮族自治区党委和自治区人民政府批准，明确将贺州市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，保留市不动产登记局牌子。不再保留市国土资源局、市规划局。 一审法院认为，两被告分别作出的责令限期拆除决定和行政复议决定，认定事实的主要证据不足，适用法律错误，均应依法予以撤销。理由：1、原告自建涉案房屋九层，宗地面积400平方米，房屋建筑面积4843.98平方米。该用地来源合法。2010年9月25日，贺州市平桂区鹅塘镇村镇建设和交通管理站依原告申请，经审查后准许原告兴建民房九层，并向原告颁发村镇建许字（2010）第***号《村镇建设工程许可证》，该证两次经批准延期，原告的施工建设完全在工期合法有效范围内。原告建房竣工经验收后，领取了由贺州市不动产登记局颁发的《不动产权证书》。因此，原告的上述房屋产权合法有效，其合法权益应受法律保护。2、连同原告加建的二层半和电梯间，涉案建筑为十一层半砖混结构，占地面积为518平方米，总建筑面积为6216平方米，与涉案限拆决定所认定的建筑规模为十层半砖混结构，占地面积约580.58平方米，总建筑面积约为6096.09平方米的事实明显不一致。3、被告认定原告所建房屋整体属于违法建筑，缺乏事实基础，于法无据。4、至于原告未向有关部门报建和许可的加建部分建筑，可依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以妥善处理较妥。因此,被告贺州市自然资源局向原告作出的《责令限期拆除决定书》,认定事实不清,证据不足,适用法律错误,依法予以撤销。被告贺州市人民政府作出维持原责令限期拆除决定的《行政复议决定书》也是错误的，该院一并予以撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条的规定,判决：一、撤销被告贺州市自然资源局于2019年5月30日向原告彭英泉作出的贺自然资（平）限拆〔2019〕第16号《责令限期拆除决定书》；二、撤销被告贺州市人民政府于2019年9月5日作出的贺政复决〔2019〕49号《行政复议决定书》。案件受理费50元(原告已预交)，由被告负担。 上诉人贺州市自然资源局上诉称：一、贺州市平桂区鹅塘镇村镇建设和交通管理站超越职权颁发的《村镇建设工程许可证》和利用该证办理不动产登记，不能作为认定被上诉人彭英泉建设行为合法的依据。经一审法院查明，案涉房屋所在地属于贺州市中心城区规划范围。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省级、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，彭英泉如需在该规划范围内建设房屋的，需向市一级规划主管部门申请办理规划许可证。贺州市平桂区鹅塘镇村镇建设和交通管理站不是市一级城乡规划主管部门，无权向彭英泉颁发相应的规划许可。《村镇建设工程许可证》是鹅塘镇村镇建设和交通管理站越权发放，该许可证为无效许可，不能作为彭英泉在城市规划范围内建设房屋的合法依据。根据《不动产登记暂行条例实施细则》相关规定，不动产登记部门进行不动产登记时，对申请人提交的材料进行的是形式审查，申请人应对材料的真实性、合法性负责。对于本案，不动产登记部门对彭英泉提交的《村镇建设工程许可证》进行的也是形式审查，至于该许可是否真实、合法，应由申请人负责。如不动产登记部门发现申请人提交的材料虚假、违法的，不动产登记部门随时可以撤销对应的不动产登记证书。由于不动产登记部门对登记材料“只做形式审查而不做实质审查”的特殊性，必将出现不动产登记证书登记的物权无法保证全部都是合法财产的情形。如其他部门或自然人提供充分证据证实已经进行不动产登记的房屋是违法建筑的，人民法院依旧可以直接做出认定其违法的判决。另外，《中华人民共和国立法法》规定，同一位阶的法律，特别法优先与普通法。《中华人民共和国物权法》是对不动产等物权进行一般规定的法律，《中华人民共和国城乡规划法》是对未取得规划许可而进行建设的违建进行认定的专门法律，也就是说，对于彭英泉未取得合法规划许可即进行建设的房屋是否属于违章建筑，《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国物权法》规定不一致的，应优先适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，彭英泉未取得规划许可即进行建设的，就是实施了违法建设行为，案涉的整栋建筑都是违法建筑，不因是否有不动产登记证书而改变，贺州市自然资源局当然可以依照上述规定对其进行处罚。二、彭英泉建设的房屋无法采取消除影响措施，应当整栋拆除。案涉房屋系由彭英泉统一设计并进行建设，整栋都没有合法的规划手续，且其建设内容不符合贺州市城市规划的要求，也不具备分层或者分项拆除的条件，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，属无法采取改正措施消除影响的情形，应限期拆除。因此，贺州市自然资源局作出的《责令限期拆除决定书》进行整体拆除，认定事实清楚且符合法律规定。三、贺州市自然资源局《责令限期拆除决定书》作出的事实认定符合《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定。贺州市自然资源局在调查过程中，经勘查得知彭英泉已经在案涉土地上建设房屋十一层，局部十二层，占地面积约518平方米，总建筑面积约6216平方米，且整栋都没有取得合法规划许可。上述事实有现场照片，勘查笔录等证据予以证实。虽然在《责令限期拆除决定书》中将彭英泉违建规模表述为“十层半砖混结构、占地面积约580.58平方米、总建筑面积约为6096.09平方米”，但该表述属于手写过程中形成的笔误，属于表述上的瑕疵。《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》要求的认定事实清楚，最根本是要求贺州市自然资源局认定彭英泉未取得规划许可即实施建设行为的事实清楚，该事实认定清楚无误的，贺州市自然资源局对其作出的处罚即合法有效，不应撤销。综上，贺州市自然资源局作出的《责令限期拆除决定书》应当予以维持。请求：1、撤销一审判决，改判驳回彭英泉一审诉讼请求。2、本案诉讼费用由彭英泉承担。 被上诉人彭英泉答辩称：一、贺州市自然资源局提出贺州市平桂区鹅塘镇村镇建设和交通管理所颁发的《村镇建设工程许可证》系越权发放，许可证为无效许可的意见。对此，被上诉人彭英泉认为，《村镇建设工程许可证》系行政机关当时依据法定程序核发，并经批准两次延期至2018年1月，未经法定程序撤销前均系合法有效的许可；即使该《村镇建设工程许可证》系越权审批，这也是行政机关内部职权不明的原因导致的，其责任不应由行政相对人来承担。因此，贺州市自然资源局认为彭英泉未取得规划许可即进行建设，整栋建筑是违法建筑的理由不能成立。二、贺州市自然资源局作出的行政行为认定彭英泉所建房屋整体属于违法建筑的主要证据不足，适用法律错误。被上诉人彭英泉早在l997年时就已经购买了涉案住宅用地，并于201O年经贺州市人民政府颁发了《国有土地使用权证》。因当时该建房用地属于平桂管理区鹅塘镇乡镇管辖范围之内，彭英泉向鹅塘镇村镇规划建设站申请建房，经批准颁发了《村镇建设工程许可证》，并经批准两次延期至2018年1月，当时批准建设的是九层，建筑面积为4496平方米，施工建设工期完全在合法有效范围内，房屋建好经过验收后，向贺州市不动产登记局办理了《不动产权证书》，证书载明：房屋九层，建筑面积是4843.98平方米，占地面积为400平方米。上述事实证明彭英泉的用地来源合法，房屋产权合法有效，应受法律保护。因此，贺州市自然资源局认定的房屋整体属于违法建筑，缺乏事实基础，于法无据。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，贺州市自然资源局上诉理由不成立，应驳回上诉，维持原判。 一审被告贺州市人民政府答辩称，彭英泉用于建设的土地位于贺州市平××××村羊角山农机加油站旁，在贺州市城市规划区范围内，其于2018年在上述土地上建成十一层框架结构建筑物一栋，占地面积约518平方米。2018年4月27日，原贺州市规划局对彭英泉涉嫌未取得建设工程规划许可证即进行建设进行立案调查。2O18年5月28日，原贺州市规划局作出贺规(平)限告字[2018]第56号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，拟作出责令彭英泉限期拆除违法建筑的决定，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2019年5月30日，贺州市自然资源局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出贺自然资(平)限拆[2019]第16号责令限期拆除决定，责令彭英泉在接到本决定书三日内自行拆除该违法建(构)筑物。彭英泉不服贺自然资(平)限拆[2019]第16号责令限期拆除决定，于2019年7月19日向贺州市人民政府提出行政复议申请。贺州市人民政府经依法审查认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，贺州市自然资源局具有对涉案建筑是否符合城乡规划进行调查处理的职权。彭英泉在城市规划区内进行建筑物建设，依法应向城乡规划主管部门申请办理相关的许可手续。但彭英泉未取得《建设工程规划许可证》即建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，贺州市自然资源局作出的贺自然资(平)限拆[2O19]第16号责令限期拆除决定并无不当，依法应予维持，贺州市人民政府依法作出的贺政复决[2O19]49号行政复议决定合法正确。综上所述，贺州市人民政府作出的贺政复决[2019]49号行政复议决定，理据充分，适用法律准确，程序合法。贺州市八步区人民法院(2019)桂1102行初48号行政判决，认定事实错误、适用法律错误。贺州市自然资源局提出的上诉请求依法成立，请求法院予以支持。 各方当事人均没有向本院提交新的证据。 经审理查明，本院确认一审判决认定合法有效的证据，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，被上诉人彭英泉使用的涉案五宗土地，位于鹅塘××村杨梅岭的羊角山农机加油站旁2-6号，是被上诉人2008年从案外人邹*青、林*机、王*华、叶*洋、何*新受让所得。该五宗土地是案外人邹*青等人于1997年向贺州市平桂区鹅塘镇人民政府购买，同年4月8日取得了原贺县土地管理局用地批文。后被上诉人取得了贺州市人民政府颁发的贺州国用（2010）第***号、第***号、第***号《国有土地使用证》和贺州国用（2012）第***号《国有土地使用证》，使用权面积合计400平方米，被上诉人彭英泉拥有合法的土地使用权。2010年9月25日，贺州市平桂区鹅塘镇村镇建设和交通管理站依被上诉人的申请，经审查后向被上诉人颁发村镇建许字（2010）第***号《村镇建设工程许可证》，准许被上诉人建房九层。被上诉人建设间，该《村镇建设工程许可证》两次经批准延期至2018年1月。被上诉人在批准范围内建设的房屋合法，且领取了贺州市不动产登记局颁发的《不动产权证书》。因此,上诉人贺州市自然资源局认定被上诉人所建房屋整体属于违法建筑，而作出的《责令限期拆除决定书》,认定事实不清,证据不足,适用法律错误,一审判决撤销是正确的。一审被告贺州市人民政府作出行政复议决定，维持该《责令限期拆除决定书》不当，一审法院判决撤销也是正确的。被上诉人未向有关部门报建和许可而加建的部分建筑，一审判决认为可依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定进行妥善处理，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确，判决结论正确，本院依法予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持，并依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人贺州市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黎之燕 审 判 员 徐文坚 审 判 员 吕小莉 二〇二〇年三月二十七日 法官助理 邓行奇 书 记 员 钟 恺