宁夏回族自治区固原市原州区人民法院行政判决书（2019）宁0402行初195号原告：彭某。法定代表人：莫某。委托诉讼代理人：李某1，宁夏平瑞律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告：彭阳县草庙乡人民政府。法定代表人：徐某。出庭负责人：张某1。委托诉讼代理人：李某2，宁夏益成律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告：彭阳县自然资源局。法定代表人：吴某。委托诉讼代理人：张某2，宁夏彭阳县人。现住固原市彭阳县。代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：海某，宁夏茹河律师事务所律师。代理权限为特别授权。第三人：彭阳县草庙乡包山村民委员会。法定代表人：周某。原告彭某因要求确认被告彭阳县草庙乡政府、彭阳县自然资源局推平原告承包土地的行政行为违法，本院于2019年5月12日作出（2019）宁0402行初38号行政判决书，后因被告彭阳县自然资源局不服该判决提起上诉，固原市中级人民法院作出（2019）宁04行终89号行政裁定书，裁定撤销（2019）宁0402行初38号行政判决书，发回重审。本院于2019年10月23日重新立案，并依职权追加彭阳县包山村民委员会为第三人。2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告彭某的委托代理人李某1，被告彭阳县草庙乡人民政府出庭负责人张某1及委托诉讼代理人李某2，被告彭阳县自然资源局的委托诉讼代理人张某2、海某，第三人彭阳县草庙乡包山村民委员会的出庭负责人周某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告彭某诉称，1.确认二被告推平原告承包土地的行政行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：原告自2014年起在彭阳县草庙乡包山村承包土地种植紫花苜蓿，发展至2018年共承包土地2600余亩。2018年初，二被告以“实施土地整理计划”为由，擅自将原告承包的土地推平，原告种植的大量紫花苜蓿被毁。原告从村民手中承包土地，并与村民签订了《农村土地承包经营权出租合同》，土地系合法承包。承包后原告在涉案土地上种植紫花苜蓿，并积极申请农业产业化项目。二被告在未通知原告，未与原告协商的情况下，擅自将原告合法承包并种植了合法作物的土地推平摧毁，二被告的行政行为严重违法。为维护原告合法权益，特诉至贵院，望判如所请。原告依法向本院提交了以下证据:1.彭阳县草庙乡人民政府关于祁志军信访事项答复意见书。证明被告草庙乡人民政府因被告土地整理项目的要求，将原告从案外人处承包的种植紫花苜蓿的土地推平，破坏了原告种植的作物，侵犯了原告的合法权益；被告草庙乡人民政府在推平原告土地前，没有通知原告，没有出具推平土地的依据，没有履行法定的送达义务、也没有与原告协商推平土地的赔偿事宜。在该份文件中，草庙乡政府多次表达了进行电话通知、口头通知等通知方式，并不是合法的送达；2.《宁夏农村土地承包经营权出租合同》46份，证明原告种植紫花苜蓿的土地是从村民手中合法承租的，租期为5-10年，被告推平土地损毁原告作物时，土地租期未满。被告彭阳县草庙乡人民政府辩称，1.本案原告的主体不适格，被告认为本案原告是祁治军而非本案原告；2.本案系祁治军个人与彭阳县草庙乡包山村村民之间签订。农村土地承包经营权合同，属民事纠纷，不属于行政诉讼；3.按照《宁夏农村土地承包经营权出租合同》第八条第三款第一项规定，“未按约定支付出租费达15日以上的约定，包山村村民享有单方解除合同的权利”，因此，本案应当是祁治军将包山村村民作为被告起诉赔偿的民事纠纷；4.祁治军与包山村村民签订的合同第八条第一款第一项约定：“因国家集体建设需要依法征用或占用出租从土地的”同样包山村村民享有合同解除权；5.祁治军诉状所称的承包土地2600余亩与实际流转土地及实际种植的苜蓿面积严重不符，经彭阳县草庙乡村民委员会现场实际丈量确定祁治军实际租赁土地面积为721亩，其中实际个人投资种植苜蓿面积200余亩。综上答辩意见足以说明本案系祁治军个人与包山村村民之间因租种而发生的租赁合同纠纷，不属于行政诉讼，答辩人作为行政诉讼的被告，与事实不符，于法无据。被告彭阳县草庙乡人民政府向本院提交了以下证据：1.彭阳县草庙乡政府包山村委会告知书一份，证明村委会向祁治军以书面形式再次告知其与农户签订的土地租赁合同已单方解除，若有争议，可以通过诉讼途径解决的事实；2.宁夏农村土地承包经营权合同原件两份，证明该合同对祁治军未按约定支付租金15日以上或因国家集体建设需要依法征用或占用出租土地的，出租方享有单方解除合同的权利；3.包山村小寺组祁治军流转土地实际种植面积丈量表两张，证明包山村小寺组汇同乡政府工作人员、小寺村主任、支书对祁治军实际承包的土地流转面积进行测量，确定为721亩的事实；4.视听资料一份，证明祁治军同意将其从包山村村委会承包来的土地进行平田整治，其承包的土地上部分土地什么也没有种植和包山村委会在平田整治前多次通知祁治军到村委会协商推地事宜，祁治军因拖欠农户租地款多次失约未到场的事实。被告彭阳县自然资源局辩称，1.被告彭阳县自然资源局与彭阳县草庙乡人民政府（以下简称草庙乡政府）因共同实施“宁夏高标准基本农田建设2016年度彭阳县草庙乡包山村土地整治项目”，对原告彭某（以下简称德聪合作社）承租土地上种植的紫花苜蓿予以拆除，并不违法。被告彭阳县自然资源局实施的土地整治项目的政策依据是根据《国土资源部、财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发[2012]63号）文件。被告在涉案土地上实施的土地整治项目经费来源是经宁夏财政厅、国土资源厅联合下发“自治区财政厅、国土资源厅2016年高标准基本农田建设工程项目预算资金（第四批）的通知”宁财（建）指标[2016]530号给彭阳县拨付4500万元的农田建设工程项目资金。被告在实施该项目前，向彭阳县发改局呈报了“用地预审”报告（见彭国土资发[2016]315号）和“关于申请宁夏高标准基本农田建设2016年度彭阳县草庙乡包山村土地整治项目立项的报告”（见彭国土资发[2016]319号）。上述报告得到彭阳县发改局的批复（见彭发改发[2016]369号关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复文件）。被告向自治区国土资源厅呈报了“关于宁夏高标准基本农田建设2017年度彭阳县草庙乡包山村土地整治项目的请示”报告（见彭国土资发[2016]279号）。因此，被告实施上述土地整治项目有政策根据，并不违法。2.被告在实施该项目之前，进行可行性调研时，作为与原告德聪合作社有租赁土地关系的出租人即农户以及所在的村委会均承诺不要求被告彭阳县自然资源局在实施土整治项目时，对其地上附着物不要求进行任何补偿。针对实施该项目的费用只包含土地整治专项费用的问题，被告在实施前，就被整治土地上的附着物补偿问题，征求了项目实施的村委会以及土地承包经营权人即农户的意见，村委会出具承诺书，承诺对于项目区内的村民自留地、责任田上的种植物、地上附着物等一概不要求任何补偿。村委会同时承诺对于项目实施过程中农民提出的不同意见和问题，村委会负责妥善处理，做到一般问题不出社，小问题不出村，大问题处理不出乡，绝不将矛盾和问题上交到县级以上的各级人民政府和主管部门。基于以上承诺，被告决定在包山村实施该项目。原告德聪合作社是否在涉案土地上种植紫花苜蓿，被告不知情，即使种植了，应该与出租人交涉，没有理由向实施该项目的被告彭阳县自然资源局和草庙乡人民政府主张赔偿费用，况且原告德聪合作社对于包山村委会及出租地主对于被告的承诺应该知晓，因此，其主张被告彭阳县自然资源局实施该项目对其租地上所种植的苜蓿确认违法无事实根据。综上答辩意见，被告认为其实施土地整治项目是造福于包山村全体人民的一项惠民工程，其实施该项目有政策依据，兼于包山村委会及农户的承诺和项目实施费用并没有就地上附着物有单独的补偿费用，因此被告实施项目过程中拆除原告德聪合作社所种植的苜蓿行为并不违法，望你院依法审查，判决驳回原告德聪合作社的诉讼请求。被告在草庙乡包山村实施土地平整项目时，第三人包山村委会作为涉案土地所有权人，以及作为涉案土地使用权的农户，均作出书面承诺，承诺对于项目区内的自留地责任田等地上的种植物是一概不要求补偿，被告彭阳县自然资源局基于以上承诺才同草庙乡人民政府共同实施涉案土地平整项目，即使对原告造成损失，原告应向第三人以及土地出租人及农户主张赔偿。被告实施涉案项目履行项目可行性调查报批等程序，并获得彭阳县发改局的批复，因此，被告实施涉案项目并不违法。被告彭阳县自然资源局向本院提交证据如下：1.关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复、彭发改发[2017]104号文件，证明二被告实施土地整理政策依据的事实；2.承诺书一份，证明包山村委会及村民承诺被告实施土地整治项目时不要求任何补偿的事实；3.同意平田整地汇总及同意平田整地花名册各一份，证明涉案土地出租人同意村委会的承诺，不要求被告补偿的事实。经庭审举证、质证，被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局、第三人彭阳县草庙乡包山村民委员会对原告提交的证据质证意见为：对证据1合法性、真实性无异议，但对其关联性有异议，不能达到原告的证明目的。对证据2的合法性无异议，对真实性部分有异议，因其签订的合同与实际面积不符，不能达到原告的证明目的，上述证据均显示祁志军为土地承租人，而非本案原告，所有证据均没有加盖本案原告的印章，也没有出现原告的名称，且原告提供的租种面积与实际租种面积不一致。原告对被告彭阳县草庙乡政府提交的证据质证意见为：对证据1真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的而不予认可，涉案土地承包合同的签订主体是村民和我社的创办人祁治军，依据合同的相对性，对于承包合同的效力及解除问题，应由村民与祁治军协商处理，而被告提交的证据中的村委会无权解除合同，其作出的通知也是无效的，且该份通知作出的时间为2018年4月12日，是二被告违法损毁原告地上作物之后半年才作出的，明显为事后补正；对证据2的三性予以认可，对证明目的不予认可，合同恰恰证实了该合同的签订主体是村民和我社的创办人祁治军，合同中约定的解除权也应由合同签订主体来提出，而本案中签订合同的村民并未提出解除合同，且被告也无法提供相应的证据；对证据3的三性均不予认可，该份证据是包山村小寺组对土地的丈量，没有经过原告或原告负责人祁治军的签字认可，是被告单方制作的证据，不具备证明效力；对证据4的三性及证明目的均不予认可，被告无法提供该份录音资料的原始载体，也没有相应的证据佐证，无法确定该份证据的真实性；被告对该份证据内容的总结也是部分总结，并没有将该组录音的全部呈现为文字方式，其总结的内容也是针对其有利的部分。被告彭阳县自然资源局、第三人彭阳县草庙乡宝山村民委员会对被告彭阳县草庙乡人民政府提交的证据均无异议。原告对被告彭阳县自然资源局提交的证据质证意见为：对证据1的三性予以认可，对证明目的不予认可，仅能证实被告在实施项目时，经过合法批准，在项目具体实施中，被告没有对具体平整土地上的作物进行调查核实，是其失职行为；对证据2的三性予以认可，对证明目的不予认可，是村民委员会对土地平整项目的承诺书，是其政府单位之间的内部承诺，而本案中被损毁的作物所有权人是原告，村委委员会无权对原告所有的作物作出承诺；对证据3的三性认可，对证明目的不予认可，该份证据是村民对平整项目同意的证明，但无法证实上述签订同意书的村民对具体那一块土地的平整作出认可，且本案中被损毁的作物所有权人也不是上述村民。被告彭阳县草庙乡人民政府、第三人彭阳县草庙乡包山村民委员会对被告彭阳县自然资源局提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告彭某提交的证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以认定。被告彭阳县草庙乡人民政府提交的证据1、证据3欠缺真实性、合法性，本院不予采信;被告彭阳县草庙乡人民政府提交的证据2、证据4来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。被告彭阳县自然资源局提交的证据虽能证明其实施土地整治项目具有政策依据，但不能证明其损毁案涉土地上种植物的合法性，故其提交的证据本院不予认定。经审理查明，自2014年至2016年期间，原告彭某的原法定代表人祁治军与彭阳县草庙乡包山村46户村民签订了《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，流转村民的耕地种植紫花苜蓿。部分合同尾部加盖了彭某印章。2016年11月28日，彭阳县发展和改革局下发《关于彭阳县草庙乡包山村土地整治项目可行性研究报告的批复》（彭发改发[2016]369号）同意彭阳县自然资源局实施彭阳县草庙乡包山村土地整治项目。彭阳县草庙乡包山村民委员会与其村村民沟通，与原告签订宁夏农村土地承包经营权出租合同的村民同意对各自承包的土地进行平整，后彭阳县自然资源局根据彭阳县草庙乡包山村民委员会“对于项目区内村民的自留地、责任田上的种植物、地上附着物等一概不要求任何补偿”的承诺，实施了土地整治项目。同时查明，彭某成立于2015年5月11日。成立之初法定代表人为祁治军。2017年9月8日，该社法定代表人变更为莫某。因机构改革，原彭阳县国土资源局等单位新组建彭阳县自然资源局，彭阳县国土资源局不再保留，其职能整合到彭阳县自然资源局。本院认为，祁治军作为原告彭某的负责人，以其名义与彭阳县草庙乡包山村的46户村民签订了《宁夏农村土地承包经营权出租合同》，后祁治军成立彭某，根据《中华人民共和国公司法》规定，彭某系该案适格原告。被告草庙乡人民政府及彭阳县自然资源局平田整地时，未向原告履行法定告知程序，将原告种植的紫花苜蓿损毁的行为程序违法。故原告的诉讼请求，本院予以支持。被告彭阳县草庙乡人民政府以原告主体不适格及本案不属于行政案件诉讼为由抗辩，该抗辩理由不成立，本院不予采纳。被告彭阳县自然资源局抗辩理由不成立，本院不予以采纳。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下：确认被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局对原告彭某流转土地上的种植物强制拆毁的行政行为违法。案件受理费50元，由被告彭阳县草庙乡人民政府、彭阳县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区固原市中级人民法院。审判长 张立强审判员 任卫敏人民陪审员 田明慧 二〇二〇年三月十二日书记员 王 晓本案引用的法条《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。