四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川11行终189号 上诉人（原审原告）：税容，女，1968年1月5日出生，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：陈福文，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周荣增，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：乐山市城市管理行政执法局，住所地四川省乐山市市中区嘉州大道556号，统一社会信用代码1151100000855151XH。 法定代表人：李冰海，局长。 委托诉讼代理人：张岷，四川齐天律师事务所律师。 上诉人税容因诉被上诉人乐山市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）房屋行政强制一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日受理后，依法组成合议庭进行了审理。审理中当事人申请庭外协调三个月未果。本院于2020年2月26日公开开庭审理了本案，上诉人税容及其委托诉讼代理人陈福文、周荣增，被上诉人市城管局的出庭负责人刘汉伟及该局委托诉讼代理人张岷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原审原告税容和杨文洪系夫妻关系，杨建国系税容、杨文洪之子，李秀珍系杨文洪母亲。原审原告原系X村X组村民，杨文洪、李秀珍、杨建国原系X村X1组村民。2007年下半年，税容、杨文洪在X村X1组修建房屋，房屋面积约1270㎡，其中主体房（砖混）518.16㎡，彩钢房282.40㎡，石棉瓦394.48㎡，石棉瓦（养殖）75.60㎡。2017年7月23日，原审被告对原审原告一家（税容、杨文洪、李秀珍、杨建国）未经规划审批修建房屋案进行立案调查。经过调查，原审被告于同年7月27日对杨文洪作出乐城管（2017）限拆第肖-01709号《限期拆除决定书》，认定杨文洪在肖坝街道办事处X村X1组修建房屋（约550㎡）违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据该法第六十四条，限其在2017年7月31日前自行拆除。同日，原审被告向杨文洪送达《限期拆除决定书》。2017年8月24日，原审被告对案涉房屋实施强制拆除。案涉房屋位于城市规划区内，未办理相关规划审批手续。 2017年9月1日，杨文洪向峨眉山市人民法院起诉，请求撤销原审被告对其作出的《限期拆除决定书》。同年9月4日，杨文洪撤回对上述案件的起诉。2018年1月17日，原审原告以乐山市市中区人民政府、市城管局为原审被告向四川省乐山市中级人民法院起诉，请求确认乐山市市中区人民政府、市城管局强制拆除其房屋违法。2018年5月30日，四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行初6号《行政裁定书》认为原审原告起诉主体不适格且原审原告拒绝变更原审被告裁定驳回其起诉。原审原告不服，向四川省高级人民法院提起上诉。2019年2月27日，四川省高级人民法院（2018）川行终930号《行政裁定书》裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年5月21日，原审原告以市城管局为原审被告，请求：1.确认原审被告强制拆除原审原告房屋行为违法。2.本案诉讼费由原审被告承担。 原审法院另查明，2007年1月23日，乐山市土地管理事务所对税容在X村X组房屋拆迁，并对税容、杨建国等6人予以划地安置。2007年4月16日，乐山市土地管理事务所对韦先明、李秀珍（二人系原审原告公婆）位于X村X1组面积为231.17㎡的房屋拆迁。2007年4月30日，乐山市土地管理事务所对杨文洪位于X村X1组主体房面积为406.78㎡，附属房面积为46.83㎡房屋拆迁，对杨文洪、李秀珍予以划地安置。 原审法院再查明，2009年2月12日，乐山市人民政府对原审被告作出《乐山市人民政府关于授权采取查封违法建设施工现场和强制拆除等措施的批复》（乐府函〔2009〕21号）载明：“对乐山市中心城区城市规划区范围内的违法建设行为，你局作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市政府授权你局采取查封施工现场、强制拆除等措施。” 上述事实，有原审被告提交的《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》《乐山市人民政府关于授权采取查封违法建设施工现场和强制拆除等措施的批复》（乐府函〔2009〕21号）、《乐山市住房和城乡规划建设局关于核查肖坝街道大田社区3组税荣等17户搬迁户自建房和临时建（构）筑物规划审批情况的复函》、立案呈批表、调查通知书、勘验笔录、询问笔录、搬迁公告、调查终结报告及行政处罚审批表、《限期拆除决定书》、送达回证、《乐山市住房和城乡规划建设局关于核查绿心公园拆迁税容等17户农户相关规建审批手续的复函》、拆迁资料、情况说明等证据予以证实。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”以及《四川省城乡规划条例》第八十八条第三款“城乡规划主管部门或者综合行使城市管理行政处罚权的机关、镇、乡人民政府责令停止建设、强制拆除、没收实物或者没收违法收入，公安、工商、房管、城管等各有关部门和有关金融机构应当予以配合”的规定，原审被告市城管局系综合行使城市管理行政处罚权的行政机关，同时经乐山市人民政府责成，具有对乐山市中心城区城市规划区范围内的违法建筑实施强拆拆除的法定职权。 综合原审原、被告诉辩意见以及本案审理情况，对本案争议几点评析如下： （一）关于案涉房屋是否属于违法建设的问题。原审原告主张案涉房屋系2007年1月李秀珍在韦先明老宅上翻建，未办理建设工程规划许可手续属于历史遗留问题。第一，原审原告丈夫杨文洪在市城管局对其询问时陈述案涉房屋系2007年下半年因家里一家人划地安置的房屋没有修好在自己的自留地修建，并不是原审原告所称系李秀珍在韦先明老宅上翻建。第二，2007年4月30日乐山市土地管理事务所对李秀珍予以划地安置，若原审原告所述是事实，则李秀珍在有住房情形下划地安置明显不符合常理。第三，原审原告主张2007年4月16日与2007年4月30日被拆迁的面积为231.17㎡以及主体房面积为406.78㎡，附属房面积为46.83㎡两处住房系原审原告及其丈夫杨文洪所有，而案涉房屋为李秀珍所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，原审原告夫妻在X村X1组同时拥有两处住房不符合“一户一宅”的惯例，且该两处住房均被拆迁补偿亦不符合常理。因此，原审原告主张案涉房屋系2007年1月李秀珍在韦先明老宅上翻建，未办理建设工程规划许可手续属历史遗留问题的意见，原审法院不予支持。原审原告及其丈夫杨文洪在城市规划区范围内，未取得相关建设工程规划许可的情况下修建的案涉房屋，属于违法建设。 （二）关于原审被告对案涉房屋实施拆除的行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，行政机关实施强拆行为的，应当以前置行政决定为依据，履行催告、作出行政强制执行决定、公告等法定程序。本案中，原审被告对杨文洪作出的乐城管（2017）限拆第肖-01709号《限期拆除决定书》作为其强制拆除案涉房屋的依据，但在该《限期拆除决定书》中，仅认定其中的550㎡系违法建设，责令杨文洪限期拆除，对剩余的720㎡原审被告未依法作出行政决定。同时，原审被告亦未作出行政强制执行决定，履行催告、公告等程序，因此其于2017年8月24日对案涉房屋强制拆除的行为属严重违反法定程序。 综上事实和理由，原审被告实施被诉强制拆除行为严重违反法定程序，因原审被告的强制拆除行为已经实施完毕，且原审被告未作出行政强制执行决定，无可撤销内容，故原审法院对原审被告的强制拆除行为依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认原审被告乐山市城市管理行政执法局于2017年8月24日强制拆除原审原告税容位于乐山市市中区X村X1组房屋的行为违法。本案受理费50元，由原审被告乐山市城市管理行政执法局负担。 上诉人税容上诉称，案涉房屋系在韦先明的老宅基地上翻建,且上诉人所建案涉房屋系上诉人家与案外人邓德秀联名建房，依法经过了审批，在此之后，被上诉人以案涉房屋未办理规划许可作出处罚并责令补办相关手续。也就是说案涉房屋的修建是经过行政机关允许的，而且对于案涉房屋违反规划许可的行为，行政机关也予以了相应的处罚，因此案涉房屋属于城乡规划法规定的对城乡规划未造成影响，无需拆除的房屋。一审判决认定上诉人的房屋修建于杨文洪的自留地，且未办理建设工程规划许可手续属于违法建设，属认定事实错误。请求二审法院纠正四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初88号行政判决中对上诉人房屋属于违建的错误认定；二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人市城管局辩称：1.一审判决已经支持了上诉人的诉讼请求，上诉人不能单就事实认定提起上诉；2.被上诉人提交的证据足以证明上诉人的房屋修建在城市规划区范围内，且未办理建设工程规划许可证，属违法建设。综上，一审认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定的“原审原告原系X村X组村民，杨文洪、李秀珍、杨建国原系X村X1组村民”事实不当，应认定为“原审原告、杨建国原系X村X组村民，杨文洪、李秀珍原系X村X1组村民”。 一审认定“案涉房屋位于城市规划区内，未办理相关规划审批手续”事实不当，应认定为“案涉房屋位于城市规划区内，但被上诉人对杨文洪2017年7月27日在执法调查笔录中陈述的案涉房屋进行过罚款的事实未予调查”。 二审另查明，2000年3月15日，乐山市人民政府作出《关于进一步加强乐山市城市规划区范围内规划管理的通告》乐府通〔2000〕3号，划定乐山市市中区通江镇行政区范围为城市规划区范围。 2009年11月7日，乐山市市中区人民政府作出《关于撤销通江镇和篦子街街道办事处设立铜件等街道办事处的通知》乐中府函〔2009〕118号载明，新设立的肖坝街道办事处辖原通江镇的肖坝社区居委会和斑竹湾、大田、清江、石龙、竹公溪5个村委会。将通江镇大田村划归肖坝街道办事处。 案涉房屋位于乐山市X镇X村,即现位于乐山市市中区X街道办事处。 在被上诉人2017年7月27日对杨文洪所作执法调查笔录中，杨文洪陈述“……我们现居住的主体房是2007年下半年修建的……当时在老城管办是进行了罚款处理的……” 认定上述事实有被上诉人一审中提交的询问笔录、《关于进一步加强乐山市城市规划区范围内规划管理的通告》乐府通〔2000〕3号，《关于撤销通江镇和篦子街街道办事处设立铜件等街道办事处的通知》乐中府函〔2009〕118号，上诉人二审中提交的杨建国、税容、李秀珍、杨文洪四人的户口簿内页等证据予以证实。 关于二审中上诉人新提交的除户口簿内页以外的证据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，属于上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院依法不予接纳。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条的规定，被上诉人可以针对上诉人在行政程序和一审中提出的新事实、新理由补充证据，但由于本院对上诉人二审新提交的证据依法不予接纳，对被上诉人新提交的反驳证据也依法不予接纳。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人于2017年8月24日对案涉房屋实施的强制拆除行为。一审认定被诉强制拆除行为严重违反法定程序，双方当事人均无异议。双方存有争议的问题系被上诉人依据其作出的乐城管（2017）限拆第肖-01709号《限期拆除决定书》实施本案被诉强制拆除行为，认定案涉房屋系违法建设的事实是否清楚，证据是否充分。 上诉人税容主张案涉房屋系在韦先明老宅基地上与案外人邓德秀联名（借名）修建。因邓德秀取得了规划许可，且被上诉人以案涉房屋超规划修建为由，已对邓德秀作出了罚款并责令限期改正的行政处罚，故被上诉人认定案涉房屋系违法建设且必须予以拆除系事实认定错误，证据不充分。被上诉人则辩称案涉房屋并非联名修建，上诉人未取得规划许可修建案涉房屋应认定为违法建筑。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。本案中，被上诉人作出的乐城管（2017）限拆第肖-01709号《限期拆除决定书》作为本案被诉强制拆除行为的依据，该《限期拆除决定书》认定，杨文洪户于2017年7月17日在肖坝街道办事处X村X1组修建房屋（约550㎡）。但诉讼中已查明案涉房屋系在2007年下半年修建，与《限期拆除决定书》认定的修建时间不符。且在被告2017年7月27日对杨文洪所作执法调查笔录中，杨文洪就陈述过案涉房屋是进行过罚款处理的，且结合二审中上诉人提出的新的事实和理由，尚不能明确认定案涉房屋是否曾被予以过行政罚款，案涉房屋是否取得规划许可等重要事实，现有证据亦不能判断案涉房屋系合法建设还是违法建设。但因行政诉讼系对被诉行政行为的合法性进行审查，本案中被上诉人在行政程序中未尽到全面调查核实义务，尤其对于杨文洪提出的案涉房屋曾予以罚款之申辩理由未作进一步调查与回应，在行政程序中认定案涉房屋系违法建设的主要证据不足，一审对此认定不当，二审予以纠正。 此外，关于上诉人主张案涉房屋违规修建行为已被予以罚款处罚，上诉人对此享有信赖利益问题。本院认为，上诉人是否基于被上诉人作出的另一罚款处罚而对案涉房屋具有信赖利益，涉及赔偿问题，因上诉人在本案中并未提起赔偿请求，故对此本案不予评判。 综上所述，被诉强制拆除行为事实认定不清，主要证据不足、严重违反法定程序，依法应予撤销，但该强制拆除行为已执行完毕，亦无可撤销内容，原审法院依法确认违法结果正确。上诉人要求在本案中径直认定案涉房屋属于合法建设的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由被上诉人乐山市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 罗喆予 审 判 员 钟小红 二〇二〇年三月十八日 法官助理 严 洁 书 记 员 黄睿婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。