四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川09行终4号 上诉人（原审原告）唐永春，男，1984年2月12日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区（遂宁经济技术开发区袁桂蓉永佳馨大酒店经营者）。 委托代理人熊定宇，遂宁经济技术开发区袁桂蓉永佳馨大酒店工作人员，1962年12月14日出生。 被上诉人（原审被告）遂宁市城市管理行政执法局，住所地四川省遂宁市船山区渠河中路597号。 法定代表人赵全江，该单位局长。 委托代理人罗春，该单位股长。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市河东新区东平大道环岛商务中心。 法定代表人邓正权，该单位市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局行政复议科科长。 委托代理人王骞，遂宁市司法局行政复议科工作人员。 上诉人唐永春因规划行政处罚一案，不服四川省遂宁市船山区人民法院（2019）川0903行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，原告唐永春系永佳馨大酒店经营者（个体工商户）。2017年10月17日，唐永春、何佳丽与双发集团有限公司签订商品房买卖协议，购买位于遂宁经济技术开发区双华·浅水湾小区15栋122号、124号、2层、3层营业房，并拟将122号、124号门面房作为永佳馨大酒店宾客接待大厅。2018年3月，原告唐永春启动酒店门头、店招制作。2019年1月3日，相邻门面126号房主杜华琼、刘长清以永佳馨大酒店侵犯其相邻权为由向一审法院提起民事诉讼，要求永佳馨大酒店拆除违章建筑、排除妨碍、恢复原状。同年4月1日，一审法院作出（2019）川903民初95号民事判决，判决驳回杜华琼、刘长清的诉讼请求。杜华琼、刘长清不服，向本院提起上诉，本院于2019年6月5日判决驳回其上诉，维持原判。 2019年2月1日，刘长清向所在辖区遂宁经济技术开发区综合行政执法局富源路执法中队举报，称永佳馨大酒店业主唐永春无规划审批手续擅自搭建门头、门柱等构筑物。同月6日，被告遂宁市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）对举报立案受理并于同月13日发出（2019）立字1号立案通知书，该通知书要求永佳馨大酒店在同月16日前提供规划审批和其他相关资资料。2019年2月13日，被告市城管局对永佳馨大酒店门头、门柱等构筑物的修建情况进行了现场勘查并拍摄了照片、制作了现场图。2018年3月29日，被告市城管局向唐永春发出遂市执通0138465号《通知书》，限其于2018年3月29日前停止施工、立即整改。2019年4月22日，遂宁经济技术开发区综合行政执法局向遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局出具函件，请求对永佳馨大酒店门头、门柱等构筑物“是否符合原规划条件”、“是否影响同边规划实施”和“是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响范畴”进行核定。同月25日，遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局复函称：1.永佳馨大酒店搭建的门头、门柱构筑物为后期搭建,未进行审批;2.门头、门柱构筑物已改变该建筑外立面,影响其建筑的原规划整体风貌,导致擅自增加建筑面积;3.该违建属“尚可采用改正措施消除对规划实施的影响范畴”,建议依法、依规进行拆除,恢复建筑原貌,确保与原审批规划方案一致。2019年6月，被告市城管局分别向原告唐永春发出行政处罚事先告知书、听证告知书、听证通知书，并发出听证公告。2019年7月5日，被告市城管局组织召开了听证会，原告唐永春的委托代理人、遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局及其他相关人员参加了会议。同月17日，被告市城管局作出遂城管限拆字〔2019〕01号《责令限期拆除决定书》（以下简称01号《决定书》），责令唐永春于7日内自行拆除位于遂宁市城区门面前修建的门头、门柱等构筑物，并清理好现场接受复查。逾期不拆除，将依法实施强制拆除。唐永春对此不服，遂向遂宁市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。2019年9月23日，市政府作出遂府复〔2019〕57号《行政复议决定书》（以下简称57号《决定书》），维持了01号《决定书》。唐永春仍不服，向一审法院提起行政诉讼，提出诉讼请求：1．判决撤销被告市城管局01号《决定书》和被告市政府57号《决定书》；2．本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，根据四川省人民政府川府函（2005）100号《关于在遂宁市开展相对集中行政处罚权工作的批复》及《遂宁市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》之规定，被告市城管局作为城市综合执法部门，具有依法治理和维护城市管理秩序并查处本辖区内违法建设的职权。永佳馨大酒店位于被告市城管局行政规划区域范围内，被告市城管局有权对原告唐永春的违法行为作出责令限期拆除的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……”及第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”之规定，原告唐永春在永佳馨大酒店122-124号门面前修建门头、门柱等构筑物，未取得相关部门的建设工程规划许可手续，其行为已违反上述法律规定。本案中，市城管局在接到群众举报后，对涉案建设进行了调查、取证，经规划部门确认涉案建设未取得建设工程规划许可证后，认定该建设违反了城市规划的禁止性规定，属于违法建设，并为此作出01号《决定书》。01号《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。市政府根据原告唐永春的申请作出的57号《决定书》，程序合法。原告唐永春系永佳馨大酒店经营者，营业执照登记类型为个体工商户。个体工商户字号仅是其业主或经营者对外的一种称谓，并无承担责任的能力，依法行使权利的是营业执照上登记的业主或者经营者，业主或经营者系行政管理的相对人，被告市城管局对唐永春作出01号《决定书》并无不当。原告唐永春称被告市城管局对其选择性执法，但并未提供确实、充分的证据予以佐证。综上，原告唐永春的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：“驳回原告唐永春的诉讼请求。本案案件受理费50元，由唐永春负担。” 上诉人唐永春上诉称，请求撤销原判，改判被上诉人市城管局选择性执法和执法随意性成立，改判其作出其他形式的处理意见。事实和理由：1.一审判决认定上诉人“对其选择性执法，并未提及确实确实、充分的证据”不当。一是市城管局选择性执法确实存在。上诉人已将全市其他有相似情况的门头名称和位置提供给一审法院；二是市城管局2018年3月29日下发《通知》要求上诉人“停止施工，立即整改”，上诉人所在酒店已积极整改。但市城管局该表述模棱两可，将上诉人置于不利境地。其2019年7月17日作出的01号《决定书》与《通知书》内容混淆，存在随意性。2.存在新型“官腐”。一审中市城管局所持观点和所举证据，主要围绕上诉人所在酒店没有审批手续，而不是“能不能批”的问题，这是走形式、为执法而执法，是庸政懒政的新型“官腐”。3.一审引用事实不当或不准。一是引用的遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局作出的“影响其建筑的原规划整体风貌，导致擅自增加建筑面积”复函意见不准确。“整体风貌”的标准如何确定？是以摆设好看还是以使用方便为标准？“擅自增加建筑面积”一说，“门头”一定算得上“建筑面积”吗？或算得上，现开善东路、南津路段沿街门面增设的有柱屋檐如何理解？二是引用的遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局作出的“永佳馨大酒店门头属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响范畴”复函意见不当。如果改正措施仅有“拆除”手段，则与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定相悖。 被上诉人市城管局答辩称，被上诉人作出的相关行政行为合法，上诉人要求行政撤销没有事实依据及法律依据，应予驳回。事实和理由：1.关于上诉人唐永春认为被上诉人市城管局存在选择性执法问题。一是《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。2019年2月，举报人刘长青向市城管局举报永佳馨大酒店在双华·浅水湾小区122-124号门面前搭建门头、门柱，该局按照职能职责依法予以查处。二是规划部门是店招设置及建（构）筑物的审批部门，据了解，规划部门也要对门店或企业申请设置的店招或建（构）筑物进行方案审查、审批。三是城市执法内容多，管辖区域广，执法力量有限，该局查处违法行为的来源主要是平时巡查发现和投诉举报，不可能对每一个违法行为都能够立即发现并进行监管和查处。2.被上诉人市城管局经询问当事人、现场勘查、咨询规划部门意见、调阅规划材料等一系列调查工作后，认定上诉人未取得建设工程规划许可证在双华·浅水湾小区122-124门面前修建门头、门柱等构筑物的行为违法，案件调查事实清楚、证据确凿，同时给予了上诉人充分的救济时间，按照相关法定程序和时间要求，最后按法定程序依法对上诉人作出责令限期拆除决定。3.关于上诉人认为应该围绕“批不批”的问题解决。一是按照川府函（2005）100号《四川省人民政府关于在遂宁市开展相对集中行政处罚权工作的批复》和遂委办（2019）68号《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发〈遂宁市城市管理行政执行局职能设置、内设机构和人员编制的规定〉的通知》，明确了市城管局的职能职责，该局负责对城市规划区范围内建设项目的执法检查、调查工作，负责对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设行为的行政处罚。二是“批不批”的问题。按照职责分工，理应是规划部门的权力，市城管局并无审批权限，不能违法行使职权。三是未经审批权力机构审批就进行建设的行为不是未批就建的理由和依据。4.关于上诉人提出遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局的复函意见“影响其建筑的原规划整体风貌，导致擅自增加建筑面积”定性不准确问题。根据法律规定，规划局作为城镇规划审批的主管部门，对规划建设实施评价具有法定性、专业性、权威性，规划局对关于核定双华·浅水湾永佳馨大酒店前搭建构筑物的情况作出认定具有法定效力。至于上诉人提出湖边景观的反复变更不在本案讨论范围。5.关于上诉人提出责令拆除构筑物与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定相悖问题。永佳馨大酒店搭建的门头、门柱属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响范围”，理应拆除，这恰恰是顺应法律规定，并无相悖之处。 被上诉人市政府答辩称，行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求人民法院依法驳回唐永春的上诉，维持原判。事实和理由：1.行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。被上诉人市政府于2019年7月24日收到上诉人的行政复议申请，同年7月25日作出《行政复议答复通知书》，并于次日送达市城管局。市政府对提交的证据认真审查，查清如下相关事实：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，建设单位或者个人在城镇规划区内搭建构筑物，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。上诉人唐永春在未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自搭建永久性门头、门柱构筑物，违反了上述法律规定。故市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持市城管局于2019年7月17日作出的01号《决定书》的行政复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一是庭审时唐永春未举示任何证据，无法证明其认为市城管局选择性执法的主张。二是市城管局作出的决定系严格按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定作出，不存在执法随意性。 为证明上诉请求，上诉人唐永春提交了光盘1张，拟证明职能部门与执法部门采取的一些措施影响了企业生存。经审查，该证据所证明的职能部门与执法部门采取的措施及后果与本案没有关联性，对该证据，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为，市城管局是否存在选择性执法问题；遂市执通0138465号《通知书》与01号《决定书》的关系问题；市城管局在行政处罚程序和市政府在行政复议程序中是否需要审查永佳馨大酒店建设门头、门柱的规划审批手续“能不能批”问题；市城管局以遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局的复函意见作为依据作出的实体处理是否适当。 关于市城管局是否存在选择性执法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，行政行为的合法性是人民法院审理行政案件的审查对象。具体到本案而言，审查对象和内容是市城管局作出的01号《决定书》和市政府作出的57号《决定书》是否合法。唐永春所称市城管局选择性执法问题，涉及市城管局在本案中的执法行为与本案以外的其他执法行为之间的关系问题，该关系不是本案需要审查的范围，本案仅需要审查市城管局在本案中的单个执法行为的合法性，因而市城管局是否存在选择性执法行为以及选择性执法行为是否合法问题不是本案审查范围。 关于遂市执通0138465号《通知书》与01号《决定书》的关系问题。根据“一行为一诉讼”的行政诉讼原则，本案仅需对唐永春起诉的市城管局作出01号《决定书》行政行为的合法性进行审查。市城管局于2018年3月29日作出遂执通0138465号《通知书》的行政行为与市城管局作出01号《决定书》的行政行为分别属于两个不同的行政行为，市城管局作出遂执通0138465号《通知书》的行政行为包括通知书中“立即整改”的合法性不是本案审查范围。因此唐永春以两个行政行为之间内容混淆，且在后作出的行政行为与在先作出的行政行为间隔时间长为由，主张在后作出的行政行为存在随意性，理由不成立。 关于市城管局在行政处罚程序和市政府在行政复议程序中是否需要审查永佳馨大酒店建设门头、门柱的规划审批手续“能不能批”问题。市城管局对唐永春作出限期拆除永佳馨大酒店的门头、门柱的行政处罚决定，其事实依据是该酒店建设门头、门柱构筑物未取得建设规划许可证，其法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定。本案需要审查的内容是01号《决定书》的合法性，具体需要审查的内容是市城管局作出该行政处罚决定行为的事实依据和法律依据，即行政处罚决定书认定的违法事实是否成立，行政处罚决定适用的法律、法规是否正确，以及行政处罚程序是否合法。再具体到行政处罚决定认定的违法事实上，包括在行政处罚程序、行政复议程序以及行政诉讼程序中，均仅需要审查永佳馨大酒店建设门头、门柱构筑物是否需要或者应当取得建设工程规划许可证以及其是否实际取得建设工程规划许可证的事实，而对其能否取得以及城乡规划主管部门是否能够办理建设工程规划许可证的事实则不需审查。 关于市城管局以遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局的复函意见作为依据作出的实体处理是否适当问题。唐永春上诉称，遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局的复函意见“影响其建筑的原规划整体风貌，导致擅自增加建筑面积”认定不准确。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。……”据此，永佳馨大酒店的建设应当按照经规划许可的条件进行建设，而其建设的门头、门柱事实上改变了原规划条件，在原规划建筑面积基础上增加了建筑面积，且影响了建筑物的原规划整体风貌。故遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局的认定并无不当。唐永春上诉称，遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局的复函认定永佳馨大酒店建设的门头、门柱属尚可采用改正措施消除对规划实施的影响范畴，而市城管局作出限期拆除决定要求对该构筑物进行拆除，该决定有悖于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。对此，本院专门向遂宁市城乡规划管理局经济技术开发区分局进行了调查，经调查得知，以上认定主要针对永佳馨大酒店建设的店招而言，而门头、门柱仍需要拆除，才能确保整体建筑与原审批规划一致。同时，根据本案实际亦可确认永佳馨大酒店建设的门头、门柱不予拆除，则无法消除对规划实施的影响，上述复函意见的相关内容虽有不准确之处，但建议拆除的意见仍符合本案实际。因此市城管局作出决定，要求永佳馨大酒店业主唐永春限期拆除违法建设的门头、门柱，并不违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。 综上，唐永春的上诉请求不成立，本院应不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐永春负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋熠炜 二〇二〇年三月三十一日 法官助理 温玉霞 书 记 员 姚 林