湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终5号上诉人（原审原告）许慧，女，1985年10月18日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。委托代理人王炬锋，男，1984年11月25日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区，系上诉人许慧之夫。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局），住所地湘潭市雨湖区北二环中路6号。法定代表人王峰，局长。委托代理人曾智勇，湘潭市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。上诉人许慧因与被上诉人湘潭市自然资源和规划局确认政府信息公开答复违法并撤销一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，2018年5月8日，原告许慧向被告湘潭市自然资源局分别提出四份政府信息公开申请，申请公开的内容是：“1.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件”“2.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件”“3.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批文件”“4.关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房屋的文件”。2018年5月16日，被告湘潭市自然资源和规划局对原告许慧提出的四份政府信息公开申请，作出《政府信息公开告知书》，告知原告：根据潭政办发（2017）44号《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》文件要求，湘潭市农村宅基地审批权限已下放至各县市（区）、园区、乡镇（街道）。依据原告所提交的四份政府信息公开内容描述，其申请的事项不属于被告公开的范围，建议原告向岳塘区人民政府提出申请。2018年5月17日，被告通过中国邮政EMS将《政府信息公开告知书》邮寄送达给原告。原告于2019年6月11日向该院分别提起四个行政诉讼，案号分别为（2019）湘0304行初49号、50号、51号、52号。因原告所诉行政行为相同，该院于2019年9月6日分别作出（2019）湘0304行初50、51、52号行政裁定书，将该三案合并入（2019）湘0304行初49号案件进行审理。另查明，2019年3月4日，原湘潭市国土资源局与原湘潭市城乡规划局进行整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。原审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等。第三款规定“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条的规定，“因同一行政行为发生行政争议的必须共同进行诉讼，人民法院必须合并审理。”根据前述规定，具体的诉讼请求应指向行政机关作出的被诉行政行为。本案中，原告向被告申请政府信息公开，被告对其作出《政府信息公开告知书》，行政行为有且只有一个就是被告湘潭市自然资源和规划局所作的《政府信息公开告知书》，尽管原告作为四个案件申请立案，但根据前述规定该四案属于必要共同诉讼，故该院依法将另外受理的三案合并至本案审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。综合原告诉求，可以确定本案的审理对象是被告湘潭市自然资源和规划局所作的《政府信息公开告知书》的合法性，原告许慧以提起多项诉求的方式将该告知书的内容进行了分解，实质上其请求均包含在对该行为的合法性审查之中，故法院对被告所作的《政府信息公开告知书》的合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求的约束。本案的信息公开答复行为是发生在2018年5月16日，应适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）第三条第（一）项的规定，“进一步深化农村宅基地审批制度改革，简化审批程序，下移管理重心，保障农村居民建房及时审批。按照属地管理原则，湘潭县、湘乡市、雨湖区人民政府与各乡镇人民政府（街道办事处）签订委托协议，委托各乡镇人民政府（街道办事处）进行农村居民建房审批，城市总体规划确定的规划建设用地范围内除外；韶山市人民政府与各乡镇人民政府签订委托协议，委托各乡镇人民政府进行农村居民建房审批城市规划区和景区范围内除外；岳塘区人民政府和湘潭高新区、经开区、昭山示范区管委会直接审批，但湘潭高新区、经开区、昭山示范区管委会需与所在区人民政府签订委托协议。”本案中，原告许慧所申请的信息“1.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件；2.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件；3.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批文件；4.关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房屋的文件”，涉及岳塘区集体土地上农村居民建房审批问题，按照上述规定，由岳塘区人民政府直接审批。被告在收到原告提交的政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，告知原告申请的事项不属于被告公开的范围，可以向湘潭市岳塘区人民政府进行申请，已经履行了政府信息公开法定职责,告知行为符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案被告作出政府信息公开答复行为的依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例系国务院制定的行政法规，不属于上述法律规定的审查范围，且答复涉及的《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）不是本案政府信息公开答复行为所依据的规范性文件。因此，原告许慧请求对规范性文件一并审查不符合法律规定。综上，被告作出的政府信息公开告知书符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许慧的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许慧负担。许慧不服该判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。其主要理由是：上诉人基于向被上诉人提交四份政府信息公开申请书而对应启动被上诉人4个行政程序，其继而作出的被诉“答复书”。然而被上诉人作出被诉告知书时，对自身法定职权不明，被上诉人仅以信访答复形式答复上诉人，与《政府信息公开条例》的规定和要求其承担的法定义务不相符合，明显违法。其“变相拒绝”并没有尽到其检索法定义务，作出的告知书答复适用法律错误，程序也没有遵循合理适当原则，没有告知相对人应有的权利救济。原审判决事实认定不清，适用法律错误，案件审理程序错误并严重影响了案件的公正裁判。根据法发（2019）23号《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制办法》，现湘潭市中级人民法院已有生效判决，（2019）湘03行初68号行政判决书对一样的依申请及大致一样的行为作出了判决，应比照该案处理。被上诉人湘潭市自然资源和规划局答辩称，一、上诉人对被上诉人提出多次政府信息公开申请，被上诉人依法作出答复，程序合法，内容真实。二、被上诉人积极履行职责，不存在不履行信息公开职责的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经本院二审审理查明：2018年5月8日，原告许慧通过政府门户网站向被上诉人湘潭市自然资源和规划局（原湘潭市国土资源局）分别提出四份政府信息公开申请，其申请公开的内容为“1.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议记录文件”“2.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的会议纪要文件”“3.关于贵府禁止湘潭市霞城乡阳塘（社区）村农村居民申请宅基地新建房屋的禁止审批的文件”“4.关于贵府现行有效的农村（社区）居民申请宅基地建房的文件。”2018年5月16日，被上诉人湘潭市自然资源和规划局向上诉人许慧作出《政府信息告知书》，内容为：“本机关于2018年5月9日收到你提交的4份《政府信息公开申请表》，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，现告知如下：根据（《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》潭政办发[2017]44号）文件要求，湘潭市农村宅基地审批权限已下放至各县市（区）、园区、乡镇（街道）。依据你所提交的4份政府信息公开内容描述，你申请的事项不属于我局公开的范围，请你向岳塘区人政府进行申请。”2018年5月17日，被上诉人湘潭市自然资源和规划局通过中国邮政EMS将《政府信息公开告知书》邮寄送达给许慧。许慧于2019年6月11日向湖南省湘潭市岳塘区人民法院分别提起四个行政诉讼，诉讼请求为：1、确认湘潭市自然资源和规划局作出的政府信息公开告知书的行为违法；2、撤销政府信息公开告知书中涉及本案原告申请公开信息事项所答复部分的内容；3、判决被告限期履行职责；4、本案诉讼费用由被告承担；5、一并审查被告所依据的规范性文件。案号分别为（2019）湘0304行初49号、50号、51号、52号。因其所诉行政行为相同，该院于2019年9月6日分别作出（2019）湘0304行初50、51、52号行政裁定书，将该三案合并入（2019）湘0304行初49号案件进行审理。另查明，2019年3月4日，原湘潭市国土资源局与原湘潭市城乡规划局进行整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。本院认为，当时有效的2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，根据《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）第三条第（一）项的规定，涉及岳塘区集体土地上农村居民建房审批问题，由岳塘区人民政府直接审批。被上诉人就上诉人申请公开的四项信息内容，被上诉人作出《政府信息公开告知书》，告知上诉人其所申请公开的内容不属于本行政机关公开，并且告知其向岳塘区人民政府申请公开，符合当时有效的2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定。但是，《湖南省实施〈中华人民共和国信息公开条例〉办法》第八条规定，行政机关作出具体行政行为，应当依法向当事人、利害关系人公开下列信息：（一）作出具体行政行为的事实、证据、依据、理由；（二）作出的具体行政行为决定；（三）对具体行政行为不服的救济途径；（四）与当事人、利害关系人有关的其他信息。参照该规定，被上诉人作出的《政府信息公开告知书》，没有告知上诉人许慧权利救济途径，属于程序轻微违法。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案被上诉人作出政府信息公开答复行为的依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例系国务院制定的行政法规，且涉案的《政府信息公开告知书》涉及的《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村宅基地管理的通知》（潭政办发[2017]44号）不是本案政府信息公开答复行为所依据的规范性文件，而是信息公开答复的内容。因此，上诉人许慧请求对规范性文件一并审查不符合法律规定，本院不予支持。综上，被上诉人湘潭市自然资源和规划局作出的信息公开行政行为程序轻微违法，原审判决事实基本清楚，程序合法，但适用法律错误，处理不当，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初49号行政判决；二、确认被上诉人湘潭市自然资源和规划局于2018年5月16日对上诉人许慧作出的《政府信息公开告知书》违法。本案一、二审案件受理费各50元，共计人民币100元，由被上诉人湘潭市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年三月三十日代理书记员  刘宇瑶附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……