青海省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）青行赔终3号上诉人（原审原告）罗寿鸿，住青海省西宁市。委托代理人冯凯、刘云刚,北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府。住所：青海省西宁市城中区新城大道166号。法定代表人吉辉，区长。委托代理人薛平，该区自然资源局副局长。委托代理人陈俭，青海尊悦律师事务所律师。上诉人罗寿鸿因与被上诉人西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）房屋行政强制行政赔偿一案，不服西宁市中级人民法院(2019)青01行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗寿鸿及其委托代理人冯凯、刘涛，被上诉人城中区政府的行政机关负责人郝云祥及其委托代理人薛平、陈俭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。罗寿鸿上诉称，原判认定部分事实不清，证据相互矛盾，且判决结果不当。理由如下：一、一审判决对案涉土地的性质认定不清，案涉土地已经转化为国有土地，应当按照国有土地上房屋价值对上诉人进行赔偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时，涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”案涉土地已经在2012年9月19日经青海省人民政府作出青政土函（2012）211号《青海省人民政府关于西宁市2011年农用地转用和土地征收实施方案的批复》批准征收为国有土地，而被上诉人从该批复作出之后，一直未对上诉人进行安置补偿。现案涉房屋已经被被上诉人强制拆除，且案涉地块在2011年已经被纳入城市规划区，并于2019年6月予以出让。故一审判决认定：“且原告提交的证据尚不能证明案涉房屋所在的集体土地已经被征收为国有土地”明显违背客观事实；二、上诉人在一审中提交的证据12是从所提交的证据4中截屏的照片，一审判决既然对证据4的真实性和关联性予以认可，就应该对证据12的真实性和关联性亦予以认可，但一审判决认定证据明显相互矛盾。上诉人提交的证据8、9、10足以证明案涉地块已经转化为国有土地，尤其证据10挂牌公告明确写明国有土地使用权挂牌出让公告，而且该土地被万科所拍得。土地招拍挂制度是国有土地的一种管理制度，经过招拍挂的土地可以确定土地为国有土地，故原判认定上诉人所提交的证据不能证明土地已经被征收为国有土地明显不当。被上诉人提交的证据《拆迁房屋补偿评价表》未提供原件及其与该评估公司的委托手续，不符合房地产评估规范的形式要件，不足以证明该证据的真实性，原判对该证据的认定明显错误。被上诉人提供的证据《现场照片》与上诉人提供的证据对比可知，该照片并非上诉人房屋的照片，原判对该证据的认定不符合客观事实。三、被上诉人应当承担举证不能的法律后果，人民法院应当直接作出实体判决。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益第三人提供证据的除外。”第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”被上诉人应当承担举证不能的法律后果，人民法院可以根据在案的证据对本案进行实体判决。综上，上诉人的各项赔偿诉求有事实根据和法律依据，应予支持。请求本院撤销（2019）青01行赔初10号行政赔偿判决，改判支持上诉人在一审中的诉讼请求。城中区政府答辩称，1.上诉人要求给其安置1200平方米的房屋或按照房屋附近类似房屋市场价6000元/平方米予以货币补偿无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十二条的规定，国家赔偿有支付赔偿金、返还财产、恢复原状三种方式，原告要求进行产权调换安置不属于国家赔偿的范围，且本案中房屋已被拆除灭失，所占用的土地已经交付施工单位，案涉征收拆迁项目中不存在安置房源，因而其要求进行房屋安置没有可操作性。上诉人要求按照类似房屋市场价6000元/平方米补偿有悖事实，周边的房屋价值与其的房屋年代、结构等都不一样，没有参考价值。对同一征收项目内村民的补偿都是按照《国家建设征用拆迁房屋的补偿评价表》（以下简称《拆迁房屋补偿评价表》）的结论进行的，对上诉人也应当以同一标准给予补偿。2.上诉人要求赔偿因强拆造成的经济损失845142元无事实和法律依据。上诉人所主张的房屋内的装修损失与被拆除房屋主体不可分，应属于房屋补偿的一部分。上诉人在被上诉人实施强制拆除时已经将屋内物品全部搬离，同时对其所主张的被损毁室内物品价值及院内水泥地面硬化损失的事实，亦未提供证据证实。3.一审法院判令被上诉人依法对上诉人履行全面赔偿责任，并认为赔偿不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。就可以用改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据履行赔偿时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。但对于被上诉人而言，只能按照《拆迁房屋补偿评价表》的补偿标准给予赔偿。因为本案中涉及的范围广、人数多、社会影响大，所以，之前达成协议的被拆迁户均按照《拆迁房屋补偿评价表》的补偿标准予以补偿，也是参考当年就近地段类似房屋的市场价值等因素安置补偿。如果按照现在的市场价值，被上诉人认为没有可比性，因为案涉房屋的年限、结构、装修与现在差异甚大。综上，上诉人的各项赔偿请求没有事实依据和法律依据，上诉理由不能成立。请求本院依法作出公正、明确的判决。经审理查明，一审法院虽认定被上诉人曾委托青海省永正房地产评估有限责任公司作出的《拆迁房屋补偿评价表》载明：罗寿鸿房屋的实际建筑面积为1132.88平方米，房屋补偿价1300元/平方米，房屋价值1472744元。但对此《拆迁房屋补偿评价表》是否系被上诉人委托青海省永正房地产评估有限责任公司所作的案涉房屋的评估报告以及该《拆迁房屋补偿评价表》能否作为本案对上诉人罗寿鸿进行赔偿的定案依据，即该《拆迁房屋补偿评价表》是否具备评估报告所应具备的实质要件和形式要件未予确认；另外，一审法院认定被上诉人组织人员对上诉人的房屋实施了强制拆除，但在上诉人和被上诉人就案涉房屋及其附属物的面积存在争议的情况下，未对案涉房屋的产权证书、面积、修建时间等事实未予审理确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，其可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求且进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照行政征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿，在判定赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。本案中，城中区政府拆除案涉房屋的行为已经被在先的生效行政判决确认违法，故上诉人诉请判令城中区政府赔偿因违法拆除其房屋造成的相应损失，依法有据。案涉房屋被城中区政府违法拆除，上诉人诉请判令城中区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失。对此，一审法院认为上诉人所主张的案涉房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围，可采用支付赔偿金或者提供拆迁安置房的方式，保障被拆迁人居住权益和补偿权益，应当秉持全面赔偿和公平合理的原则等观点论述详尽，依法有据，本院予以认可，在此不再赘述。但是，一审法院认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要城中区政府进一步审查核实”并判决责令城中区政府对上诉人依法予以全面赔偿，则有违司法最终原则，裁判方式明显不当。一审法院关于城中区政府在协调化解不成时应及时作出赔偿决定，上诉人可依法寻求司法救济的指引，无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源，其判决方式适用法律错误。一审法院应当按照拆迁补偿安置的有关政策，并结合本案实际情况，确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。另外，行政赔偿的其前提是事实清楚、底数明确，即案涉房屋使用土地的性质、房屋权属、房屋面积、附属物的基本情况以及赔偿请求人的事实根据和证据。但一审法院对上述基本事实未予查清，且未针对上诉人提出各项诉讼请求对赔偿损失的范围及具体赔偿数额进行审查认定，属于基本事实不清。综上，一审法院认定基本事实不清，且适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项的规定，裁定如下：一、撤销西宁市中级人民法院（2019）青01行赔初10号行政赔偿判决；二、发回青海省西宁市中级人民法院重审。审 判 长 韩英俊审 判 员 吴晓良审 判 员 孔 菲二〇二〇年三月二十日法官助理 （程敏书 记 员 范献育