河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行初174号原告王雷，男，汉族，1964年4月8日出生，住河南省焦作市解放区。委托代理人熊云飞，北京顶言律师事务所律师。被告焦作市解放区人民政府。住所地：焦作市解放区大厦南街2号。法定代表人赵海燕，女，区长。委托代理人马林，男，焦作市解放区人民政府工作人员。委托代理人郭彩凤，河南河阳律师事务所律师。原告王雷不服被告焦作市解放区人民政府作出的解政复驳字﹝2019﹞4号《驳回行政复议决定书》，于2019年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月9日立案后，于2019年12月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭审理了本案。原告王雷及其委托代理人熊云飞，被告焦作市解放区人民政府的委托代理人马林、郭彩凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告焦作市解放区人民政府于2019年11月27日作出解政复驳字﹝2019﹞4号《驳回行政复议决定书》，认定：1999年9月8日,王褚乡士林村村委会和王雷签订《房地产租赁合同》,合同内容主要包括：甲方（士林村委会）将坐落在解放区焦武路（西）焦枝铁路南的建筑队、废品站的房屋出租给乙方（王雷）使用;租赁期限自一九九九年十月一日至二〇一四年九月三十日止;上述房屋承租给乙方使用时,其建筑物范围内的土地使用权同时由乙方使用;房地产租赁期内,甲方同意乙方建临街门面房两层及工业用房,如需对房屋进行改造装修或增扩设备时,应征得甲方同意,费用由乙方自理;乙方将在合同终止时或租赁届满时把房地产完好无损交给甲方。如需继续承租上述房地产,应提前六个月与甲方协商,双方另签订合同;若在承租期内遇到国家规划征用此房地产,乙方所投固定资产及其他损失,甲方可以协助向征用方索要赔偿交乙方。租赁合同期满后士林村委会未与王雷签订续租协议。2018年5月23日,士林村委会向王雷出具《通知》一份,该通知明确:王雷,你与我村于一九九九年九月八日就我村焦武路（西）焦枝铁路南的建筑队、废品站的房屋及土地事宜签订了《房地产租赁合同》,合同期限为一九九九年十月一日至二〇—四年九月三十日。现合同期限已经届满,我村决定按合同约定收回相关土地及房产,现通知你如下:请你在叁日内（2018年5月24日—5月26日）将你在该租赁区域内的所有资产予以清除完毕并撤离现场,逾期我村将视为你放弃所有权,我村有权自行处理,由此造成的损失和法律后果由你自行承担。2018年6月21日,涉案房屋被拆除。焦作市解放区人民政府认为:该案件中,士林村委会与申请人王雷于1999年签订的《房地产租赁合同》中第六条第四项约定,乙方（王雷）将在合同终止时或租赁届满时把房地产完好无损交给甲方（士林村委会）,士林村委会亦认为应当按照合同收回土地及房屋。因此,申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人,申请人所述理由不能成立,对申请人的复议请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定,决定驳回复议申请人的行政复议申请。原告王雷诉称，原告王雷于1999年10月1日租用士林村名下的集体土地进行商业经营。租用上述土地后，士林村委会鉴于原告所租地块上原有的临街一片门面房破旧不堪成为危房无法使用，遂与原告达成口头协议。内容为：“被告以3000元的价格附条件地将上述危房卖给原告；所附条件是，原告拆除危房即刻出资翻修新房后，则该翻修后的临街门面房其所有权由原告独家所有。”此后合同双方都严格履行了上述协议的内容。关于这一事实士林村委会于2012年底和2013年初给工商局和税务局出具的书面证明中得到了进一步的确认。还需要说明一点，是2003年7月4日士林村委会曾给原告一份《通知》内容为：“王雷；你氧气厂租用的集体土地，现有关方已于村委会达成征购协议，根据村委会与你原签合同要求，特通知你在接到通知后6个月完成氧气厂的拆迁工作。”后原告完成了氧气厂拆迁工作。上述拆迁腾地行为完成后，即意味着，原告与士林村1999年10月1日签订的《房地产租赁合同》效力已完全终止。现焦作市解放区王褚街道办事处和士林村委会以“太原至焦作城际铁路工程焦作段”地块需征收为由，在未出示任何合法征收手续前提下，给原告送达书面《通知》要求在3日内必须撤离清场；原告不同意，遂形成纠纷。被告曾于2018年9月27日作出解政复驳字﹝2018﹞1号行政复议决定，“认定事涉纠纷属于民事合同纠纷，驳回了行政复议申请。”原告不服经河南省高级法院二审，高院作出“撤销复议决定，责令限期重新作出复议决定。”被告遂于2019年11月27日作出解政复驳字﹝2019﹞4号行政复议决定，又以原告与被拆房屋没有法律上的利害关系，即：“申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人”为由驳回了原告的复议申请。”一、被告在行政复议决定中认定事实的“主要证据不足的；”具体陈述如下：（一）先看被告在行政复议中是如何认定案件事实的。被告在行政复议中审理查明的主要事实如下：1、2018年6月21日被拆除的案涉房屋，受1999年9月8日，王褚乡士林村村委会和申请人签订的《房地产租赁合同》效力的约束。2、申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人。（二）被告在复议决定中认定上述事实的“主要证据不足的；”理由如下：1、被告认定“被拆除的案涉房屋，受1999年9月8日，王褚乡士林村村委会和申请人签订的《房地产租赁合同》效力的约束。”的主要证据不足，理由如下：2018年6月21日被拆除的案涉房屋，系1999年9月被告以3000元的价格附条件地将上述危房卖给原告；所附条件是，原告拆除危房即刻出资翻修新房后，则该翻修后的临街门面房其所有权由原告独家所有。”而原告正是通过与士林村委会间达成上述“翻建危房协议”已经取得了案涉房屋的所有权，该所有权受《中华人民共和国物权法》的保护。具体陈述如下：（1）原告于2000年翻修的案涉房屋，根据《中华人民共和国物权法》第三十条之规定，建成之日，即取得所有权，受《物权法》的保护。理由如下：《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”可见《物权法》基于尊重历史的考虑。对于各种因为历史原因而没有登记颁证的房屋，也就是“历史遗留”的房屋，采用“事实发生之日即承认其效力，并予以法律保护。”的立法原则。那么，如何把握“合法建造”和“行为成就”成为理解该条之关键。A、所谓“合法建造”顾名思义就是有别于“违法建造”，这里“法”显然应作广义理解，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。就本案案涉房屋而言，根据国务院颁发的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、第二十条，《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第十五条、第十六条，村庄和集镇范围内的门面房（无论公益还是商用），经由本人申请村镇建设行政主管部门审定同意后再逐级上报，并最终取得建设许可证即属于“合法建造”。最高院在司法实践中，基于尊重历史遗留问题的考虑，在认定“合法建造”时采取从宽标准，一般以本人申请，村委会同意即为“合法建造”。B、所谓“行为成就”之时，也就是说：“房产建成之时就是取得物权之时”。实务中，判断房屋是否建成就显的尤为重要了。本案诉争的房屋建造于2000年，且翻修后营运多年直至今日。综上，我们完全可以得出结论，即：拟征收房屋建成时，所建房屋即取得房屋所有权，受《物权法》的强制保护。（2）原告与士林村委会达成的翻修房屋，转移房屋所有权的口头协议合法、有效，且双方都已经履行完毕；因此，事涉房屋的所有权属王雷。理由如下：1999年底士林村委会鉴于原告所租地块上原有的临街一片门面房破旧不堪成为危房无法使用，遂与王雷达成口头协议，内容为：“原告拆除上述危房再出资翻修后，则该翻修后的临街门面房其所有权由原告独家所有。”此后合同双方都严格履行了上述协议的内容。关于这一事实士林村委会于2012年底，和2013年初给工商局和税务局出具的书面证明中得到了进一步的确认。鉴于双方间达成的“翻修房屋，转移房屋所有权的协议”未违反《合同法》第五十二条、第五十四条之规定，也未发现有违反法律和社会公德之情形；双方已经履行多年，且自翻修房建成后就一直由原告占用使用。因此，事涉房屋的所有权自翻修建成之日起就属原告所有。综上两点，可知，事涉房屋的所有权自翻修建成之日起就属原告所有，即受《物权法》所保护。因此，被告在行政复议决定认定“被拆除的案涉房屋，受1999年9月8日，王褚乡士林村村委会和申请人签订的《房地产租赁合同》效力的约束。”是错误认定案件事实。2、被告认定“申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人。”的主要证据不足，理由如下：首先，被告所作的复议决定仅仅因为其认定：“被拆案涉房屋，受1999年9月8日，士林村村委会和申请人签订的《房地产租赁合同》效力的约束。”而该合同已经到期失效，就认定申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人。该认定与事实和法律相悖，因而是错误的。因为，所有证据都可以证明原告对案涉房屋已经通过出资购买危旧房屋并出资翻建而取得了房屋所有权。其次，即使退一步讲，原告对案涉房屋是否拥有产权尚存疑义，但所有的事实均可以证明强拆之日，原告对案涉房屋尚在使用中，强拆行为不仅破坏了房屋价值，对原告正在房屋内经营的生意损失，及室内装修、设备均已经造成了巨大损失。那么，根据最高院的相关案例及司法解释，可以得知，所谓强拆行为的行政相对人，包括房屋所有人、房屋租赁权人及因该强拆行为造成损害的其他自然人或者法人。亦即，与被拆房屋这一行政行为在法律上有利害关系的所有人。因此，复议决定认定“申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人。”亦属错误认定案件事实。二、被告所作行政复议决定适用的法律、法规错误，应当依法撤销。首先，看被告驳回行政复议决定所适用的法律是什么。见复议决定书：“本机关认为：……根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回复议申请人的行政复议申请。”其次，复议决定认定事实存在错误，则必然导致适用法律错误，错误如下其理由前已详述，毋庸赘言。（二）复议决定遗漏适用《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，驳回了原告的行政复议申请请求；望贵院在查清案情后能够予以纠正。三、被告所作解政复驳字﹝2019﹞4号行政复议决定还存在“超越职权、滥用职权和明显不当”的情形存在，具体如下：首先，仅就复议决定所载的审理查明内容（见复议决定第三页，第二段）就可以知道，原告就案涉房屋的权属、租赁合同效力是否已经终止及原告在原租赁合同到期后仍然占有、使用并仍对案涉房屋行使收益权这些法律关系可能与士林村委会间存在民事争议。其次、原告与士林村委会间可能存在的上述争议，其最终裁决机关应该是享有司法裁判权的人民法院，或者是双方选择的仲裁庭。最后、被告居然在复议决定中，对上述可能存在争议，径直行使行政权力作出认定，进行裁判，并最终得出“申请人不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人”的结论。亦即被告系对上述可能存在的民事纠纷进行审判才能做出结论。由此可见，被告越俎代庖的代替人民法院行使的司法裁判权，该行政行为，即是属于超越职权、滥用职权的行为，也属于明显不当的行为。现原告依据《行政诉讼法》第四十九条之规定，依法向贵院提起行政诉讼。原告王雷的诉讼请求：1、依法撤销被告解放区人民政府于2019年11月27日作出的解政复驳字﹝2019﹞4号行政复议决定；2、依法判令被告解放区人民政府重新作出行政复议决定；3、由被告承担本案所有诉讼费用。原告王雷向本院提供了以下证据：1、收到条一份。证明：原告于1999年已经就案涉房屋履行了与士林村委会间达成的附条件翻建房屋转移所有权的合同义务。2、通知一份。证明：2003年7月4日士林村委会与原告间的租赁协议已经终止失效了。3、证明两份。证明：涉案房屋属原告所有。4、照片6张。证明：被告下属的王褚街道办事处领导出面拆除了案涉房屋，王褚街道办事处应当承担行政责任。被告焦作市解放区人民政府辩称，原告履行的是1999年与士林村委会所签订的房地产租赁合同，如果原告与士林村委会因为租赁合同所产生的纠纷，也应当属于民事合同纠纷，应当通过民事诉讼予以解决。原告对涉诉的房屋没有所有权也没有任何有效的证据能够证明他具有所有权，因此他也不是涉诉房屋被拆除行为的相对人，原告的请求不能成立。因此请求驳回原告的诉讼请求。被告焦作市解放区人民政府向本院提交了以下证据：1、复议申请书。2、行政复议答复通知书（解政复答字﹝2018﹞62号）、行政复议答复书。3、房地产租赁合同、士林村村委会通知（2018年5月23日)、士林村村委会情况说明（2018年7月10日)。4、驳回行政复议决定书（解政复驳字﹝2018﹞1号）。5、焦作市中级人民法院（2018）豫08行初253号行政判决书、河南省高级人民法院（2019）豫行终1034号行政判决书。6、驳回行政复议决定书（解政复驳字﹝2019﹞4号）。7、驳回行政复议决定书EMS单据。证明：行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序。经庭审质证：一、原告王雷提交的证据。被告解放区人民政府质证称，对证据1收到条真实性有异议，不能证明与本案有关联性。对证据2通知真实性没有异议，不能证明他的证据指向。因为自1999年原告与士林村签订租赁合同以后，一直在租用这些土地和房屋，没有因为2003年这份通知而终止协议。对证据3这两份证明是村委会为了原告能顺利的经营出具的两份证明，但这两份证明不能证明涉案的房屋所有权的归属。对证据4照片与本案没有关联性，拆除行为与原告无关。二、被告解放区人民政府提交的证据。原告质证称，对证据3房地产租赁合同的真实性和合法性认可，对相关性不认可。理由是由于士林村给原告发送了一份催拆通知，该租赁协议于2003年7月4日已经终止失效，因此他这份证据与本案无关。士林村委会2018年的一个通知，该份证据的真实性认可，合法性和相关性都不认可。理由是士林村与原告之间的租赁协议已经终止失效，因此士林村作出2018年的通知没有合法性。情况说明我们认为属于证人证言的性质。根据证据规则，证人证言除了特殊情况外必须出庭作证，否则不能作为证据来使用。对其他证据三性均予以认可，只能证明被告作出行政复议行为的程序是合法的，与认定事实没有关联。本院对上述证据认证如下：一、原告王雷提交的证据。被告解放区人民政府对证据2-4真实性无异议，本院对以上证据予以认定。对原告提交的证据1收条的真实性有异议，但是并未提交证据证明其主张，本院对该证据真实性予以确认。二、被告解放区人民政府提交的证据。原告王雷对真实性均无异议，对以上证据本院均予以认定。经审理查明，1999年9月8日，王褚乡士林村村委会和王雷签订《房地产租赁合同》，合同内容主要包括：甲方（士林村委会）将坐落在解放区焦武路（西）焦枝铁路南的建筑队、废品站的房屋出租给乙方（王雷）使用；租赁期限自一九九九年十月一日至二〇一四年九月三十日止；上述房屋承租给乙方使用时，其建筑物范围内的土地使用权同时由乙方使用；房地产租赁期内，甲方同意乙方建临街门面房两层及工业用房，如需对房屋进行改造装修或增扩设备时，应征得甲方同意，费用由乙方自理；乙方将在合同终止时或租赁届满时把房地产完好无损交给甲方。如需继续承租上述房地产，应提前六个月与甲方协商，双方另签订合同；若在承租期内遇到国家规划征用此房地产，乙方所投固定资产及其他损失，甲方可以协助向征用方索要赔偿交乙方。租赁合同期满后士林村委会未与王雷签订续租协议。王雷持有一份1999年9月13日交起火店房屋款3000元的收到条，其称该3000元买的是没翻建前村委会的老房。2012年12月30日及2013年1月10日，士林村村委会分别向工商局及税务局出具证明，用来证明士林村北、焦武路西的临街门面房（二层）960平方米是王雷的个人财产。2018年5月23日，士林村委会向王雷出具《通知》一份，该通知明确：王雷，你与我村于一九九九年九月八日就我村焦武路（西）焦枝铁路南的建筑队、废品站的房屋及土地事宜签订了《房地产租赁合同》，合同期限为一九九九年十月一日至二〇—四年九月三十日。现合同期限已经届满，我村决定按合同约定收回相关土地及房产，现通知你如下：请你在叁日内（2018年5月24日--5月26日）将你在该租赁区域内的所有资产予以清除完毕并撤离现场，逾期我村将视为你放弃所有权，我村有权自行处理，由此造成的损失和法律后果由你自行承担。2018年6月21日，涉案房屋被拆除,王雷称至拆除前房屋仍由其使用。2018年6月29日，王雷向焦作市解放区人民政府申请行政复议，请求确认解放区人民政府王褚街道办事处于2018年6月21日强行拆除申请人所有位于“王褚街道办事处士林村临街一片门面房屋（面积952.35平米）”的行政行为违法。2018年9月27日，焦作市解放区人民政府作出解政复驳字﹝2018﹞1号《驳回行政复议决定书》。2018年10月10日，王雷向本院提起行政诉讼，2019年1月20日焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行初253号行政判决书，驳回王雷的诉讼请求。王雷不服提起上诉，河南省高级人民法院于2019年9月24日作出（2019）豫行终1034号行政判决书，撤销一审判决及焦作市解放区人民政府解政复驳字﹝2018﹞1号《驳回行政复议决定书》，并责令焦作市解放区人民政府收到判决60日内重新作出复议决定。2019年11月27日，焦作市解放区人民政府作出解政复驳字﹝2019﹞4号《驳回行政复议决定书》，驳回了王雷的复议申请。王雷不服该复议决定，于2019年12月5日向本院提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点为焦作市解放区人民政府作出的解政复驳字﹝2019﹞4号《驳回行政复议决定书》是否合法，因各方对该复议决定的程序并无异议，故本院只对该复议决定的事实认定与适用法律进行评述。一、事实问题。复议机关在行政程序中可以依据证据对争议事实作出认定，但对于需要适用法律才能认定的事实，应由双方协商或通过法定途径解决，复议机关直接对此类争议作出认定缺乏依据。本案中，士林村委会依据合同通知王雷要收回土地及房产，而王雷称买房翻修后涉案房屋属其所有并提供了士林村委会的两份证明和李灵芝的收到条等，可见士林村委会和王雷之间对房屋权属存在争议，且对房屋权属的认定并不只是证据认定问题，还涉及法律适用问题。在此情况下，焦作市解放区人民政府仅根据士林村委会与王雷签订的《房地产租赁合同》的约定，便直接认定王雷不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人，答辩中更是称王雷对涉诉房屋没有所有权，该认定属于主要证据不足。二、适用法律问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。焦作市解放区人民政府正是依据该条规定，认为王雷不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人，决定驳回王雷的行政复议申请。如前所述，焦作市解放区人民政府认定王雷不是涉案房屋被拆除行为的行政相对人主要证据不足。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。王雷称至拆除前房屋仍由其使用，拆除行为对其室内装修、设备等造成损失，如属实，王雷作为房屋使用人与拆除行为亦有利害关系，可以提出复议，但焦作市解放区人民政府对此情况并未调查。因此，焦作市解放区人民政府在此情况下，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项驳回王雷的行政复议申请，属于适用法律错误。综上所述，焦作市解放区人民政府作出的解政复驳字﹝2019﹞4号《驳回行政复议决定书》主要证据不足、适用法律错误，应予撤销，焦作市解放区人民政府应对王雷提出的申请重新作出行政复议决定。原告王雷的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告焦作市解放区人民政府作出的解政复驳字﹝2019﹞4号《驳回行政复议决定书》；二、责令被告焦作市解放区人民政府在法定期限内对王雷提出的申请重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告焦作市解放区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 卫向娟审判员张杰审判员李培军二〇二〇年三月二十三日书记员 吕      东      伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。