浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1186号 上诉人（原审原告）沈美堂，女，1927年10月18日出生，汉族，住杭州市余杭区。 委托代理人沈德祥，系沈美堂之子。 上诉人（原审原告）沈德祥，男，1962年4月19日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区住房和城乡建设局，住所地杭州市余杭区南苑街道南大街建设大厦。 法定代表人冯德伟，局长。 委托代理人梅军、莫芳萤，浙江诺力亚律师事务所律师。 原审第三人杭州市余杭区人民政府余杭街道办事处，住所地杭州市余杭区余杭街道城南路9号。 法定代表人李晓琦，主任。 委托代理人喻云皓，浙江金成太炎律师事务所律师。 沈美堂、沈德祥因房屋征收补偿行政协议一案，不服杭州市余杭区人民法院作出的（2018）浙0110行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2018年1月30日，杭州市余杭区住房和城乡建设局（以下简称余杭住建局）作为征收部门（甲方），杭州市余杭区人民政府余杭街道办事处（以下简称余杭街道办）作为委托征收实施部门，与沈德祥签订编号为余政征字（2018）第1号《余杭区国有土地上房屋征收补偿协议书（货币补偿）》及《补充协议》（以下整体简称1号补偿协议）。1号补偿协议约定了房屋补偿金额、装修补偿金额、附属物补偿金额、搬迁费、临时安置费、经营面积补偿房屋评估价值的20%金额、停产停业损失补偿金额、奖励费等，总补偿金额为935285元。如乙方配合签约、腾房的，甲方额外支付乙方腾退奖励59460元。 原审法院经审理查明：2018年1月13日，杭州市余杭区人民政府作出[杭余政征字（2018）第1号]《房屋征收决定》。该房屋征收决定载明“一、征收目的：根据区政府提出的城市有机更新的要求，实施‘余杭街道旧城改造直街区块’项目，有利于提升余杭街道城区城市面貌，改善居民的生活品质，提高城市配套功能，该项目为我区重点的民生工程、实事工程。二、征收范围：东至木材市场，南至南渠河-南湖路，西至石门塘，北至西险大塘（具体以规划红线为准，集体土地除外）。三、征收部门：余杭区住建局。四、征收实施单位：余杭街道办事处。五、征收补偿方案：详见附件。六、签约期限：签约期限为自房屋征收决定公告之日起25天内。附件：《余杭街道旧城改造直街区块项目房屋征收补偿安置实施方案》”。《余杭街道旧城改造直街区块项目房屋征收补偿安置实施方案》载明“……六、个人住宅房屋征收补偿方式。被征收人可以选择货币补偿、也可以选择房屋产权调换。”沈美堂、沈德祥共有的坐落于余杭街道直街81号02室的房屋在上述征收范围内。2018年1月30日，在前期评估、协商的基础上，余杭住建局作为甲方、余杭街道办作为受委托征收实施单位，沈美堂、沈德祥作为乙方签订了1号补偿协议。双方约定：第一条：房屋征收依据。甲方因余杭街道旧城改造直街区块项目需要，根据杭余政征字（2018）第1号《房屋征收决定》实施房屋征收。乙方所有的房屋属于征收范围内。第二条：乙方房屋情况及补偿金额。乙方房屋座落于余杭镇新生街××室（房产证件名称：余房权证，证件号：余房权证余移字第××、10××11号，地籍号：33010999999023425），建筑面积为29.73平方米，其中房屋用途为非住宅29.73平方米。双方均已确定由杭州加正房地产评估有限公司作的杭加估字（2018）第01184-244号房屋征收评估报告结果，在此基础上双方约定甲方补偿乙方各项费用和金额如下：1、房屋补偿金额618384元；2、装修补偿金额17237元；3、附属物补偿金额4148元；……7、搬迁费5000元；8、临时安置费14270.40元；9、经营面积补偿房屋评估价值的20%金额123676.80元；10、停产停业损失补偿金额37103.04元；11、按时评估奖励10000元、按时签约奖励70000元、按时腾空奖励20000元……13、其他金额15466元。总计补偿金额为935285元。第三条：补偿金额及支付时间。甲方将本协议书第二条规定的补偿总金额份两次支付给乙方。其中：第一次于本协议签订后15个工作日内甲方支付乙方补偿款467343元；第二次于房屋腾空并向甲方交付房屋后15个工作日内甲方支付乙方补偿款467642元。第四条：房屋搬迁。乙方在2018年3月31日前搬迁腾空房屋交给甲方，并经甲方验收确认。乙方不得拆除、损坏房屋，违者按照评估机构所作的评估价由甲方直接从补偿金额中扣除、……第六条：被征收人在腾空并移交房屋时，应提交被征收房屋所有权证、共有权证、土地使用证及有关水电费用结清等缴费凭证，全权委托甲方统一向不动产部门办理产权注销。第七条：乙方要求实行货币补偿，并承诺自行解决居住或营业房屋问题。第八条：协议争议解决。本协议在履行过程中发生争议，由双方协商解决：协商不成的按下列第2种方式解决：2、依法向人民法院提起诉讼。第九条：本协议未尽事项，可由双方约定另行签订补充协议（附件二）。协议附件与本协议具有同等法律效力。第十条：本协议自双方签订之日起生效。第十一条：本协议连同附件共八页，一式六份，甲、乙方以及房屋征收实施单位和财务审计单位各执一份。余杭住建局在甲方落款处盖章（落款时间是2018年9月6日），沈德祥在乙方落款处签字捺印，余杭街道办在受委托征收实施单位处盖章。《补充协议》约定“一、如乙方配合签约，按原协议约定期限腾空被征收房屋交付甲方的，甲方在原协议约定的补偿之外，额外支付乙方腾退奖励59460元。二、甲方于乙方按时腾空交付被征收房屋之日起十五个工作日内交付。三、本协议系原协议的补充，与原协议具有同等法律效力，与原协议冲突的部分，以本协议约定为准”。2018年6月8日，杭州市人民政府作出杭政复[2018]118号《行政复议决定书》，认定杭州市余杭区人民政府作出的征收决定存在程序和实体问题，本应依法予以撤销，鉴于撤销征收决定将会给公共利益造成重大损害，故决定确认杭州市余杭区人民政府作出的[杭余政征字（2018）第1号]《杭州市余杭区人民政府房屋征收决定》违法。 原审法院另查明：1.沈德祥在《旧城改造直街区块项目货币补偿清单（商业用房）》中的产权人签字处签字确认。2.沈美堂和沈德祥户口均在杭州市余杭区××渠社区××街××号。3.2018年1月30日，沈美堂出具授权委托书一份，委托沈德祥全权处理坐落于余杭镇新生街××室的房屋征收补偿事宜，其中包括有权签订房屋征收补偿安置协议、有权就上述房屋的征收补偿安置事宜进行商谈等权限。沈德祥陈述该授权委托书上受托人处的“沈德祥”三字及手印均系沈德祥所写所按。余杭街道办、沈美堂、沈德祥确认该授权委托书上尾处的受托人处“沈美堂”三字是沈美堂的儿子所签。沈美堂、沈德祥申请对该授权委托书上委托人处“沈美堂”的手印是否是沈美堂所按进行鉴定。原审法院予以准许，并委托杭州华硕司法鉴定所进行鉴定。2019年3月18日，杭州市华硕司法鉴定所作出杭州华硕[2019]痕鉴字第18号司法鉴定意见书，鉴定意见为无法确定送检的落款日期为2018年的1月30日的《授权委托书》委托人“沈美堂”签名字迹上的指印是否沈美堂本人所留。 原审法院认为，房屋征收货币补偿协议系征收部门与被征收人就房屋征收补偿事宜协商一致达成的协议。本案中，余杭住建局作为征收部门，组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。沈美堂、沈德祥是被征收房屋的所有权人，系合法的被征收人。双方具有签订房屋征收货币补偿协议的具体资格。经事先评估且补偿清单亦经沈德祥签字确认，房屋征收实施单位余杭街道办与沈美堂方签订了《余杭区国土土地上房屋征收补偿协议书货币补偿协议》，并对房屋征收依据、房屋情况及补偿金额、补偿款支付时间、房屋搬迁、补偿方式以及违约责任等内容作出了明确约定。该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示。同时，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的其他情形。杭州市人民政府作出的行政复议决定虽确认案涉《房屋征收决定》违法，但并未否定其效力。被诉《房屋征收补偿协议书货币补偿协议》亦符合《房屋征收决定》及其附件《余杭街道旧城改造直街区块项目房屋征收补偿安置实施方案》的规定。沈美堂认为其未在该协议上签字、余杭住建局和余杭街道办侵害了其对补偿方式的选择权，故协议应为无效。原审法院认为，余杭住建局提供的授权委托书系沈美堂委托沈德祥签订案涉协议，虽然沈美堂、沈德祥主张该委托书上尾处委托人“沈美堂”字迹上的指印不是沈美堂所按，但并未提供充分有效的证据证明。同时，双方在被诉《房屋征收补偿协议货币补偿协议》明确约定“乙方要求实行货币补偿，并承诺自行解决居住或营业房屋问题”。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四条、第九条、第五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈美堂、沈德祥的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由沈美堂、沈德祥共同负担。 沈美堂、沈德祥不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。案涉征收，对于个人非住宅营业房房屋采取了货币补偿的方式，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条关于被征收人可以选择货币补偿、房屋产权调换的规定。原审法院未查明征收安置方案中关于非住宅部分的规定，也未查清杭州市人民政府复议决定书中关于保障被征收人补偿方式选择权的要求。关于案涉协议自始无效的理由，共有产权人沈美堂未在协议上签字、捺印，也没有在委托书上签字、捺印，该协议即为无效。余杭住建局出具的授权委托书，是在协议签订后补办，也是上诉人家人在被胁迫情况下代签。杭州华硕司法鉴定所出具的鉴定意见，其实已经可以证明委托书的捺印不是产权人本人所为。鉴定意见也是不科学的，属于伪证。上诉人提交的证明空白协议和余杭住建局以欺诈、胁迫手段使上诉人在违背真实意思情况下签约的证据，可以证明协议应属无效。本次征收剥夺了上诉人沈美堂的居住权益。二、原审法院适用法律错误。案涉行政协议，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条、第三十二条等条款。根据行政诉讼法规定，被诉的行政协议违反法定程序，应当认定为无效。综上，请求撤销原审判决，并支持上诉人原审的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人余杭住建局二审答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。案涉协议系征收部门与被征收人就房屋补偿事宜协商一致达成的协议。被上诉人作为被征收部门，组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上诉人系被征收房屋的所有权人。双方具有签订房屋征收货币补偿协议的资格。双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示，且未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在合同法第五十二条规定的合同无效的其他情形。房屋征收决定虽确认违法，但未被否定效力。被诉补偿协议亦符合《房屋征收决定》及其附件《余杭街道旧城改造直街区块项目房屋征收补偿安置实施方案》的规定。二、上诉人的上诉理由没有事实与法律依据。原审程序中司法鉴定，系原审法院依照职权委托司法鉴定机构出具的，程序合法。上诉人主张沈德祥并非出于真实意思表示而是受到欺诈、胁迫才签订案涉协议，但未提供证据予以证明，该上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人余杭街道办二审辩称：2018年1月30日，经评估、协商，上诉人签订了案涉行政协议。该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示，且协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，也不存在合同法规定的无效情形。复议决定虽然确认征收决定违法，但并未否定其效力。案涉协议亦符合征收决定及补偿安置方案的要求。协议明确约定，上诉人方要求实行货币补偿，并承诺自行解决居住或营业房屋问题。同时，上诉人也没有提交证据证明“沈美堂”字迹上的手印不是沈美堂所按。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 本院认为，沈美堂、沈德祥对案涉行政协议所提起的是确认无效之诉，故本案应当审查的，是案涉行政协议是否存在应当确认无效之情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款明确，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 本案中，余杭住建局作为案涉行政协议的签订主体，是基于余杭区人民政府做出的国有土地上房屋征收决定，该决定明确由余杭住建局作为案涉房屋征收范围内的征收部门。余杭住建局依照征收决定去组织实施房屋征收与补偿工作，并订立补偿协议。被诉行政协议具备行政主体资格要件、法律依据要件。该征收决定虽被确认违法，但仍然有效。案涉行政协议没有行政法意义上的重大且明显违法情形。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的法定情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，协议签订双方都具备民事权利能力及民事行为能力，主体合格。案涉协议也不存在上述应当确认无效之情形。需要注意的是，关于上诉人主张的《授权委托书》问题。本案经各方确认，因沈美堂年事已高，案涉《授权委托书》是由沈美堂儿子在外代签字后，将委托书拿家里交捺印确认。在捺印时，沈美堂、沈德华、沈德祥、沈德荣均在现场。余杭住建局作为行政机关，其有理由相信由此形成的《授权委托书》系沈美堂的真实授权意思表示，故本案不存在上诉人主张的无权处分情形。另，沈德祥在签订案涉协议时，也在《旧城改造直街区块项目货币补偿清单（商业用房）》上签字确认，该清单已经对各具体补偿项目、金额都有了具体的明确，最终落定的主体协议内容也与该清单一致。 综上，上诉人要求确认案涉协议无效的理由不能成立，原审认定主要事实清楚，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈美堂、沈德祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二○二○年三月三日书记员徐丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。