吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2020）吉03行终5号上诉人（原审原告）公主岭市金龙废品收购站，住所地吉林省公主岭市环岭乡石人村一屯。经营者崔桂敏，女，1968年10月8日出生，汉族，住吉林省公主岭市黑林子镇郭家店村一组。实际经营者单体国，男，1973年10月25日出生，汉族，住吉林省公主岭市环岭街道石人村一组。被上诉人（原审被告）公主岭市应急管理局，住所地吉林省公主岭市西公主大街1666号。负责人姚文军。委托诉讼代理人赵丹，该局法规科科长。委托诉讼代理人田耕，吉林硕实律师事务所律师。上诉人公主岭市金龙废品收购站（以下简称金龙废品收购站）诉被上诉人公主岭市应急管理局（以下简称应急管理局）行政处罚一案，不服吉林省公主岭市人民法院（2019）吉0381行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金龙废品收购站的实际经营者单体国，被上诉人应急管理局的委托诉讼代理人赵丹、田耕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年11月1日16时左右，原告金龙废品收购站员工在公主岭市力天废品收购站装卸铁块工作时，发生物体打击事故，造成金龙废品收购站员工徐满仓死亡，直接损失100余万元。事故发生后根据公主岭市人民政府的授权，公主岭市安全生产监督管理局成立“11.1”事故调查组，进行调查取证，并提出处理意见和建议。2019年1月17日，中共吉林省委办公厅印发吉厅字（2019）12号文件，批准《公主岭市机构改革方案》，组建应急管理局，不再保留公主岭市安全生产监督管理局，公主岭市安全生产监督管理局的职责以及市政府办公室应急管理职责由应急管理局实施。被告应急管理局于2019年3月25日对原告作出（公）应急罚［2019］SG001号行政处罚决定，给与原告20万元人民币罚款的行政处罚。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，被告应急管理局作为公主岭市安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案双方当事人对案件事实没有异议，争议的焦点是个体工商户是否属于生产经营单位；被告作出的行政处罚决定是否构成双重处罚；原告是否对该起事故承担责任；处罚程序是否合法。一、国家安全生产监督管理总局公布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。个体工商户作为生产经营主体属于《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的调整范围，被告作出的行政处罚决定适用法律正确。二、原告提出的个体工商户的实质经营主体就是个人经营，被告因该起事故同时对金龙废品收购站和单体国个人作出行政处罚属于双重处罚的主张没有法律依据。《中华人民共和国安全生产法》实行的是双罚制度，既对事故发生单位进行处罚，同时也要对单位有关责任人员进行处罚，有关安全生产法律法规未对个体工商户作出特别规定，被告依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》分别对生产经营单位金龙废品收购站和该单位负责人单体国作出行政处罚并无不当，亦不构成双重处罚。三、金龙废品收购站及其负责人单体国对废铁装卸作业缺乏有效管理，对事故发生负有责任。死者徐满仓系金龙废品收购站员工，发生事故时是为金龙废品收购站从事生产经营活动，虽为事故直接责任人，但不能免除原告因生产安全事故依法应承担的责任。力天废品收购站的责任问题不影响被告对原告的处罚。四、事故发生后，被告根据公主岭市人民政府的授权，成立了安监、公安、监察委、工会等单位参加的“11.1”事故调查组，进行调查取证，并提出处理意见和建议，并履行了听证告知、处罚告知等义务，听取了当事人的申辩意见，举行了听证会，行政处罚程序符合法律规定。综上，被告应急管理局作出的（公）应急罚［2019］SG001号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告公主岭市金龙废品收购站的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。上诉人金龙废品收购站不服，上诉称：1.被上诉人同时向上诉人和实际经营者单体国进行行政处罚，显然是错误的，属于对自然人个体作出双重处罚。依据《个体工商户条例》第二条的规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，即为个体工商户。”他的财产所有制形式没有发生实质变化，经营主体没有发生实际变化，双重处罚起不到分别教育和惩罚的目的。个体工商户与企业是有着本质的区别，个体工商户它的实质经营主体就是个人经营，通过个体营业执照就可以充分说明这一点。被上诉人基于一起事件分别向个体工商户和实际经营人下发行政处罚是没有法律依据的，也是违背立法的基本理念。2.被上诉人作出行政处罚决定，程序有误。在向单体国作出行政处罚引用了《生产安全事故报告调查处理条例》，那么该条例第六条规定，工会依法参加事故调查处理，有权向有关部门提出处理意见。第十条也规定了负有安全生产监管职责的部门接到事故报告后，应通知公安、劳动保障行政部门、工会和检察机关。而该案却没有证据证明被上诉人履行了相关程序，通过被上诉人送达的《行政处罚听证会通知书》看出，参会人员没有上述相关人员参加，金龙废品收购站“11.1”物体打击事故调查报告也没有相关部门人员签字，作出处罚决定程序不当。程序不当，难以保证实体处罚的公平公正。综上，公主岭市人民法院一审判决认定事实不清，缺乏法律依据作支持，且对被上诉人作出的（公）应急罚〔2019〕SG001号行政处罚决定书程序不当之处没有作出评判。故提起上诉，请求：1.依法撤销公主岭市人民法院（2019）吉0381行初40号行政判决，判令被上诉人重新作出具体行政行为；2.上诉费由被上诉人承担。被上诉人应急管理局辩称，1.对上诉人进行双罚符合法律规定。安全生产法规定的生产经营单位包括了个体工商户和自然人。2.个体工商户有双重身份。目前法律法规没有对个体工商户不适合双罚作出规定，应该适用安全生产法相关规定。3.对二上诉人处罚依据事实不同。单位是规章制度不健全，劳保设施不完善，没有进行相关培训；对单体国作为负责人处罚是对事故迟报进行处罚。4.本案程序合法。综上，请求维持一审判决。本院查明事实与一审一致。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“…县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”被上诉人应急管理局作为公主岭市安全生产监督管理部门，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法…”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，上诉人金龙废品收购站系依法登记的由单体国个人经营的个体工商户，根据上述法律规定，金龙废品收购站属于安全生产法规定的生产经营单位，被上诉人有权对其违反安全生产法的行为作出行政处罚。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。本案中，上诉人在生产经营过程中发生一般事故，造成一人死亡，其对装卸作业缺乏安全有效的管理，对事故的发生负有责任，根据上述法律规定应当对其进行行政处罚。被上诉人根据公主岭市人民政府的授权，成立了“11.1”事故调查组，进行调查取证，提出处理意见和建议，并履行了告知等义务，听取了当事人的陈述、申辩，举行了听证会，行政处罚程序符合法律规定。上诉人作出的行政处罚并无不当。《中华人民共和国安全生产法》规定了对发生安全生产责任事故负有责任的生产经营单位和主要责任人的双罚制度，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条将个体工商户作为生产经营单位纳入到安全生产违法行为的处罚范畴，对个体工商户实行双罚既符合上述法律法规的规定也符合《中华人民共和国安全生产法》加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的立法宗旨。本案中，被上诉人对上诉人做出处罚的依据是其对废铁装卸作业缺乏安全管理，以致发生一般事故的事实；而被上诉人对单体国作出处罚是基于其作为金龙废品收购站的实际经营人，在发生事故后未在法律规定时限内向有关部门报告，形成迟报的事实，并不违反“一事不二罚”原则。被上诉人作出处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，虽引用《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015年修订）第六十七条不当（应为第六十八条），但该瑕疵并不影响本案裁判结果，故本院对原判决存在的瑕疵予以纠正后，对其判决结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人公主岭市金龙废品收购站负担。本判决为终审判决。审 判 长 于 涛审 判 员 李本直审 判 员 张英男 二〇二〇年三月十一日法官助理 马 骏书 记 员 陈 坤