安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行初11号 原告陈立新，男，汉族，1966年5月19日出生，住浙江省义乌市。 委托代理人刘鹰，安徽始信律师事务所律师。 委托代理人王旻，安徽始信律师事务所律师。 被告池州市贵池区人民政府，住所地安徽省池州市贵池区政务新区。 法定代表人马胜利，该区政府区长。 出庭负责人张勇，该区政府副区长。 被告贵池区内河砂石资源管理指挥部，住所地安徽省池州市贵池区长江中路280号贵池区水务局内。 负责人张勇，该指挥部常务副指挥长。 上述两被告共同的委托代理人刘毅辉，安徽安贵律师事务所律师。 被告池州市贵池区涓桥镇人民政府，住所地安徽省池州市贵池区涓桥镇三友村。 法定代表人胡士珍，该镇政府镇长。 出庭负责人杜宇，该镇人大主席。 委托代理人吴磊，该镇政府工作人员。 原告陈立新诉被告池州市贵池区人民政府、贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府矿业权出让协议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于1月9日立案后，于2020年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月6日公开开庭审理了本案。原告陈立新委托代理人刘鹰、王旻，被告池州市贵池区人民政府出庭负责人、贵池区内河砂石资源管理指挥部负责人张勇及共同的委托代理人刘毅辉、池州市贵池区涓桥镇人民政府出庭负责人杜宇、委托代理人吴磊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 陈立新向本院提出诉讼请求：1、确认原新建县登峰沙石有限公司与被告签订的《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》无效。2、三被告立即向原告返还拍卖成交款2280万元，保证金100万元，合计2380万元及资金占用损失（资金占用损失计算的起止日期自2009年12月31日起至款项付清之日，2019年8月20日前的利率按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，2019年8月20日之后的利率按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。3、三被告立即赔偿原告因合同无效造成的损失1602.7万元，并支付资金占用损失（资金占用损失计算的起止日期自2009年12月31日起至款项付清之日，2019年8月20日前的利率按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，2019年8月20日之后的利率按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。4、本案全部诉讼费用由被告承担。后当庭变更诉讼请求为：1、解除原新建县登峰沙石有限公司与被告签订的《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》。2、三被告立即向原告返还拍卖成交款2280万元，保证金100万元及资金占用损失1117万元（损失计算以2280万元为计算基数，按照中国人民银行贷款基准利率4.9%，自2009年12月31日起计算至2019年12月26日止共计10年。即2280＊0.049＊10）3、本案全部诉讼费用由被告承担。事实与理由：2010年1月2日，新建县登峰沙石有限公司（下称“原登峰公司”）在三被告委托的安徽保惠拍卖有限公司处，通过公开拍卖的方式，以人民币2280万元的成交额取得了“秋浦河涓桥镇永兴圩切滩工程开挖出的砂石资源经营权”。原登峰公司与三被告签订了《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》，合同约定了采区四至、深度、面积和出让经营权的期限。合同签订后，原登峰公司依约向三被告支付了全部2280万元款项、100万元保证金并支付了拍卖佣金及工本费120.3万元。同时，为项目的正式开采，原登峰公司还购置和租赁了大量生产设备花费1278.4万元。在项目试采期间，因遭到当地居民的阻挠而为被告涓桥镇政府垫付了204万元用于被告解决当地居民的维稳费用。原登峰公司积极准备项目运行，并努力配合被告工作，全部履行了合同义务，但因三被告一直没有向原登峰公司正式移交该项目，致使原登峰公司无法对项目进行开采。期间，原告及登峰公司多次向三被告及有关部门申请项目移交并进行开采，但一直未果。另，原登峰公司于2011年12月16日申请注销登记。依据清算报告，原登峰公司注销后，公司遗留的债权债务问题由股东陈立新（即原告）负责处理，原告依法取得了对被告的诉权。案涉协议系行政协议，由于被告行政审批未完善，导致案涉标的至今不能交付，原告一直无法对标的项目进行开采运营。依据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条、第八条之规定，出让人未按照出让合同的约定移交矿区，受让人请求解除出让合同的人民法院应予支持；受让人请求解除合同、返还已付转让款及利息，并由出让人承担违约责任的，人民法院应予支持。故原告请求解除原登峰公司与被告签订的《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》，并判令被告返还合同价款、赔偿损失。据此，原告诉至法院，请求判如所请。 被告贵池区人民政府答辩称，涉案的《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》系由第三被告池州市贵池区涓桥镇人民政府、第二被告池州市贵池区内河砂石资源管理指挥部与原登峰公司经拍卖程序于2010年1月2日共同签订。第二被告系答辩人所设立的内河砂石资源管理的临时机构，具体承担本区范围内的内河砂石资源管理工作。合同签订后，原告支付了合同约定的出让金，被告将秋浦河涓桥镇永兴圩切滩工程砂石资源经营权以现状方式交付原告。原告之后组织船舶进行了试开采。2011年6月，因采砂船舶撞坏杜坞大桥，造成桥梁损坏的重大事故，试开采方才停止至今。因此，造成合同不能履行的原因系原告对其采砂船管理不当所致，被告对出让的砂石经营权范围内的所有用地已办理流转手续，并支付了全部的流转费用，并不影响原告的经营活动。因此，被告对合同不能履行无过错责任。对于原告主张解除合同，鉴于合同无法履行的现状，被告同意解除合同。 被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府答辩意见同被告贵池区人民政府。 原告为支持其诉请，向本院提交了下列证据：第一组证据：1、原登峰公司企业信息2、原登峰公司注销登记申请书3、新建县登峰沙石有限公司股东会决议4、新建县登峰沙石有限公司清算报告5、原登峰公司注销登记审核表6、原登峰公司注销公告7、原登峰公司注销证明。证明原告诉讼主体适格。第二组证据：1、《贵池区内河砂石资源管理暂行办法》2、池州市贵池区人民政府［2009］63号专题会议纪要3、贵池区内河砂石资源管理指挥部出具的《关于“6.11”采石船只撞桥事故有关情况的说明》。证明：1、被告贵池区内河砂石资源管理指挥部系由被告贵池区人民政府设立的临时机构，被告贵池区政府系适格被告；2、案涉标的土地由被告贵池区内河砂石资源管理指挥部负责；3、明确案涉标的内约有耕地440余亩；4、明确根据被告贵池区人民政府［2009］63、65号会议纪要精神，原登峰公司以公开拍卖的方式取得了案涉标的的经营权，拍卖价款为2400万元。第三组证据：1、拍卖活动前期备案登记表2、拍卖公告3、拍卖活动后期备案登记表4、拍卖成交确认书5、贵池区内河砂石资源开采权出让合同6、付款凭证（2500.3万元）。证明：原登峰公司通过公开拍卖的方式取得了案涉矿业权，与被告签订了出让合同，并支付了全部款项（包括2280万元出让金、100万元保证金及120.3万元拍卖费用）。第四组证据：1、2010、2011年度员工工资表2、永兴圩堤埂开挖协议3、购船协议、付款凭证（各2份）4、租赁设备协议、付款凭证5、原登峰公司垫付农户工作费用的证明6、领条（付太国）7、收条（付太国）8、安徽省接受捐赠统一收据9、收条（汪旭锋）。证明：原告及原登峰公司因被告违约遭受的1602.7万元损失。第五组证据：1、（2018）始律函字1127号律师函2、律师函邮寄快递单面。证明：原告积极向被告主张损失，但一直未果。第六组证据：标的土地性质查询情况截图。证明：案涉标的土地约903.2亩，其中：1．普丰村（其他）886.2亩、万子村（其他）8.7亩、普丰村（其他）8.5亩；2．该903.2亩中没有永久基本农田；3．有895.7亩为限制建设区、7.5亩允许建设区；4．有林地387.4亩、水田311.8亩、村庄104.1亩、内陆滩涂56.4亩。说明被告至今无法向原告（原登峰公司）交付标的土地。 经庭审质证，被告贵池区人民政府质证意见如下：对第一、二、五组证据无异议。对第三组证据中的付款凭证中的100万元认为不是保证金，应是委托人应承担的佣金。对第四组证据因原告已放弃该项损失请求不予质证。对第六组证据证明目的有异议，认为虽然涉案标的里有农用地，但在将这个经营权交付给原告时，对所有的用地都已经办理了流转手续，且支付了流转费用。 被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府质证意见同被告贵池区人民政府。 被告贵池区人民政府当庭向本院提供一组证据：《池州市贵池区人民政府办公室关于印发贵池区内河砂石资源管理暂行办法》，证明贵池区内河砂石资源管理指挥部是贵池区人民政府设立的临时机构。 原告对该份证据无异议。 被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府未提供证据。 结合原告、被告的举证质证，本院对原告提供的第一、二、三、五、六组证据予以认定，对第四组证据因原告已放弃该项损失请求不予认定。对被告提供的一组证据予以认定。 经审理查明，2010年1月2日，原登峰公司在安徽保惠拍卖有限公司处，通过公开拍卖的方式，以人民币2280万元的成交额取得了“秋浦河涓桥镇永兴圩切滩工程开挖出的砂石资源经营权”。当日，原登峰公司与被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府签订了《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》，合同约定了采区四至、深度、面积和出让经营权的期限。原登峰公司向被告支付了全部2280万元款项、100万元保证金并支付了拍卖佣金及工本费120.3万元。合同签订后，原登峰公司积极准备项目运行，但因案涉项目所占土地里有林地和农用地无法办理相关审批手续，且当地百姓信访等原因，导致三被告一直没有向原登峰公司正式移交该项目，致使原登峰公司无法对项目进行开采。期间，原告及原登峰公司多次向三被告及有关部门申请项目移交并进行开采，但一直未果。原登峰公司于2011年12月16日申请注销登记。依据清算报告，原登峰公司注销后，公司遗留的债权债务问题由股东陈立新负责处理。 另查明，贵池区内河砂石资源管理指挥部系区政府设立的负责全区内河砂石资源管理工作的临时机构。2018年11月27日原告方委托安徽始信律师事务所向被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府发出律师函，要求解除《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》，返还拍卖成交款，赔偿损失。2019年7月3日，原告就与被告池州市贵池区人民政府、贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》合同纠纷一案向本院提起民事诉讼，2019年12月24日，本院作出（2019）皖17民初56号裁定，认为本案“应属于人民法院行政诉讼的受案范围，而不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故依法应予驳回”，驳回了原告的起诉。原告遂向本院提起了行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点为案涉协议解除的理由。本案中，原告与被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府签订的《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》，系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，案涉协议于2010年1月2日签订，当时有效的行政诉讼法并未对行政协议做出规定，因此可以参照适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的相关规定。根据《合同法》第九十四条第四款规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。本案中，因案涉项目所占土地里有林地和农用地无法办理相关审批手续，且当地百姓信访等原因，导致三被告一直没有向原登峰公司正式移交该项目，致使不能实现合同目的。原登峰公司可以解除合同，现三被告亦同意解除合同。根据《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，三被告对合同解除后返还2280万元拍卖成交款，赔偿1117万元资金占用损失均无异议。至于争议的100万元，被告认为其非保证金，而是被告方应支付的拍卖佣金，但即使其确为拍卖佣金，也已由原告代付，理应返还。与原告方签订《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》的贵池区内河砂石资源管理指挥部系贵池区政府设立的临时机构，不能独立承担责任，其责任应由贵池区政府承担。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《中华人民共和国合同法》第九十四条第四款、第九十七条之规定，判决如下： 一、原新建县登峰沙石有限公司与被告贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府签订的《贵池区内河砂石资源开采权出让合同》于本判决生效之日解除； 二、被告池州市贵池区人民政府、池州市贵池区涓桥镇人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告陈立新拍卖成交款、保证金23800000元； 三、被告池州市贵池区人民政府、池州市贵池区涓桥镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告陈立新损失11170000元。 案件受理费50元，由被告池州市贵池区人民政府、贵池区内河砂石资源管理指挥部、池州市贵池区涓桥镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年三月十二日 法官助理刘溦 书记员田玉 附本案适用的法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； 《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。