湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终32号上诉人（原审被告）绥宁县公安局，住所地湖南省绥宁县长铺镇东正路58号。负责人李旭宾，该局政委。委托代理人袁茂纯，该局法治大队大队长。委托代理人雷一元，该局关峡派出所教导员。被上诉人（原审原告）苏丽芳，女，1981年11月9日出生，苗族，住湖南省绥宁县。委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。上诉人绥宁县公安局因与被上诉人苏丽芳公安行政处罚一案，不服湖南省武冈市人民法院（2019）湘0581行初96号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定：绥宁县关峡苗族乡插柳村8组的苏丽芳与苏进辉系堂兄妹、邻里关系。通往苏丽芳家的道路因年久失修，部分路面塌方，给村民通行带来不便和安全隐患。2018年以来，苏丽芳家提出自筹资金修缮该通道，遭到邻居苏进辉及其家人的反对，为此家族亲友、乡村干部几次协调处理未果。2019年4月，苏丽芳再次提出修缮道路，但仍未能与苏进辉家共商一致。为化解矛盾、防止事态恶化，关峡乡人民政府、乡司法所、乡国土所、关峡派出所及双方所属村支两委干部、湖南师大驻该村扶贫工作队负责人等于4月10日、4月17日组织双方调解，但未能达成一致意见。为防止矛盾激化，调解人员在4月17日调解中指出，道路修缮需协商处置，或申请县法院裁定，期间任何一方不得阻碍通行、改变道路现状，或以其他缘由挑起矛盾、制造事端。2019年4月29日，苏丽芳通过电话、短信方式联系乡人民政府、村支两委主要负责人，称其第二天要施工修路。乡人民政府、村支两委主要负责人明确表示不允许苏丽芳在未经协商一致或未经法院民事裁定的情况下施工，应履行4月17日形成的调解会议决定，若强行施工引发矛盾造成的法律后果由其承担。4月30日上午10时许，苏丽芳喊来挖机到双方争议的道路上正要施工时，被苏进辉、苏美兰夫妇及其家人阻拦，双方因此发生口角。关峡派出所民警根据群众报警赶往现场，挖机老板欲将挖机开离施工场地时，被苏进辉阻拦。在插柳村支部书记及关峡派出所民警赶到现场后，苏进辉用锄头将挖机驾驶室玻璃砸烂。挖机老板苏维清、苏进聪等人上前将苏进辉抱住并将其按倒在地，苏进聪的妻子苏红花用手朝苏进辉的头部打了一下，被派出所民警劝开，事态暂时平息。后苏美兰听人说苏红花打了其丈夫，即手持竹竿朝苏红花的头部打了一下。绥宁县公安局关峡派出所于2019年4月30日立案，经调查取证、告知权利义务、调解等程序后，于2019年7月10日由被告绥宁县公安局作出绥公（关）决字［2019］第0257号公安行政处罚决定书。该处罚决定书认定：2019年4月30日上午10时许，苏丽芳不听劝阻，一意孤行，在明知其行为会激发矛盾、引起冲突的情况下，仍喊来挖机到双方争议道路上施工，导致发生挖机玻璃被损，多人被殴打致伤的事件。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，决定对苏丽芳行政拘留五日，并处罚款伍佰圆。2019年7月11日至7月16日，苏丽芳在邵阳市拘留所执行了行政拘留。原审认为：绥宁县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定对苏丽芳作出行政处罚，该条规定是对寻衅滋事行为的处罚。本案原告苏丽芳要求修缮的通道是一条年久失修的存有严重安全隐患的自家及村民必经之路，虽然明知他人会阻拦其修路，仍然喊挖机组织施工，其做法欠妥，但其目的是为了便利自家及村民的安全通行，主观上并无寻衅滋事之恶意。苏丽芳喊来的挖机尚未施工便已遭到他人阻拦，在派出所民警及村支部书记赶到现场后，事态本可以平息，是他方故意将挖机驾驶室玻璃砸烂才致双方发生肢体冲突，他方故意毁坏财物的行为导致了矛盾升级和损害结果。苏丽芳喊来挖机组织施工与挖机玻璃被损、多人被殴打致伤的事件之间虽然有关联，但非主要原因。苏丽芳在客观上没有实施寻衅滋事的行为。被告忽视他方肆意阻止修路、故意毁坏私人财物的情节，认定苏丽芳的行为违反治安管理规定的事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚不当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案被告从立案到作出处罚决定的时间已经超出了办理治安案件的法定期限，程序轻微违法。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决撤销绥宁县公安局于2019年7月10日作出的绥公（关）决字［2019］第0257号公安行政处罚决定书。上诉人绥宁县公安局上诉称，苏丽芳一家要求扩建的道路属于个别村民出行之路。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第十六条第四款规定“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”苏丽芳在乡长、插柳村干部等人明确答复苏丽芳不得擅自修路的情况下仍然私自喊来挖机扩建道路，最终导致挖机玻璃被毁及斗殴事件的发生。苏丽芳的行为是对乡人民政府、村委会相关部门工作的藐视，及对社会秩序的公然挑衅，是事发的主因，构成寻衅滋事。上诉人对苏丽芳作出的绥公（关）决字［2019］第0257号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院撤销原判，维持上诉人作出的行政处罚决定。被上诉人苏丽芳答辩称，被上诉人主观上不存在寻衅滋事的故意，客观上未实施寻衅滋事的行为，拟修缮道路不存在权属争议，被上诉人对此次财产损坏和肢体冲突的发生不存在过错。案外人苏进辉拦截挖机拿锄头砸窗等暴力行为是本次事件演变为多方肢体冲突事件的起因，且民警到场前现场没有发生暴力，肢体冲突发生在民警到场后，系民警的执法能力不足。上诉人作出的行政处罚决定认定被上诉人喊挖机修路导致挖机玻璃被损、多人被殴打系认定事实严重错误。2019年4月17日的调解记录只是一份被上诉人不予认可的会议记录，对被上诉人不产生法律上的约束力。上诉人作出的行政处罚依法应予撤销，原审判决合法、合情、合理，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的诉请。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案二审争议的焦点是被上诉人苏丽芳的行为是否构成寻衅滋事。《中华人民共和国治安管理处罚法》规范的寻衅滋事行为是指达到责任年龄、具有责任能力的自然人，故意在公共场所无事生非，起哄闹事，随意殴打、追逐、拦截、辱骂他人，强拿硬要，任意损毁、占用公私财物，破坏公共秩序，但情节尚不够刑事处罚的行为。本案中，苏丽芳提出自筹资金修缮道路，主观上出于自家及其他村民通行安全的需要，并无寻衅滋事的故意，苏丽芳未实施殴打他人的行为，挖机未实际施工，产生争议的道路属于个别村民通行之路，不属于公共场所。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。”上诉人绥宁县公安局提供的证据不能反映苏丽芳2019年4月30日实施了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定中的行为。当日引发肢体冲突的直接原因系挖机玻璃被砸坏，该行为并非苏丽芳实施，苏丽芳也未与他人发生肢体冲突。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”人民政府对土地使用权争议先行处理是人民法院受理该类争议案件的必经前置程序，乡镇人民政府履行土地使用权争议调处职责应当予以充分肯定，但在久调无果的情况下应及时依法作出行政决定，以便于当事人能够通过法定途径寻求救济。调解过程中的个人表态发言不能代替人民政府的行政决定，苏丽芳在与苏进辉的纠纷未解决的情况下喊来挖机施工的行为虽然欠妥，但情有可原，绥宁县公安局以此认定其构成寻衅滋事，没有事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人绥宁县公安局承担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋红玲审 判 员  刘朝晖审 判 员  杨皞陟二〇二〇年三月十六日法官助理刘文彬代理书记员  游小红附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……