浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初1号 原告曹玉清，女，1957年9月21日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人（特别授权）黄建军，男，1981年9月12日出生，汉族，住诸暨市。系原告之子。 委托代理人（一般授权）李定寰，北京京平律师事务所律师。 被告诸暨市综合行政执法局，住所地诸暨市环城东路968号水业大厦辅楼。统一社会信用代码：113306815835587421。 法定代表人赵益均，局长。 出庭行政负责人张利虎，副局长。 委托代理人（特别授权）李伟璐，被告单位工作人员。 委托代理人（特别授权）杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。 原告曹玉清诉被告诸暨市综合行政执法局行政处罚一案，原告于2019年11月1日向诸暨市人民法院提起诉讼，并申请异地管辖。诸暨市人民法院报请绍兴市中级人民法院指令异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定指令本案由绍兴市上虞区人民法院管辖，并将案件材料移送本院。本院于2020年1月3日立案受理，于同年1月6日向被告诸暨市综合行政执法局送达诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年3月6日公开开庭进行了审理。原告曹玉清及委托代理人黄建军、李定寰，被告诸暨市综合行政执法局副局长张利虎及委托代理人李伟璐、杨汤英到庭参加诉讼。现已审理终结。 被告诸暨市综合行政执法局于2019年6月3日作出“诸综执罚决（2019）929号”《行政处罚决定书》，认定被处罚人（曹玉清）于2000年7月至2001年12月间，在诸暨市××镇××庙村进行房屋建设时，未取得建设工程规划许可证，擅自在原住宅楼顶增加一层，该层建筑面积为204.72平方米。认为被处罚人的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定行政处罚如下：责令被处罚人于2019年6月5日前自行拆除在诸暨市××镇××庙村擅自建设的第三层建筑，面积为204.72平方米。 原告曹玉清诉称，原告在诸暨市××镇××庙村有合法房屋，办理了《国有土地使用证》。诸暨市人民政府2017年“三改”专项行动，将原告房屋所在地列入征收范围。因补偿不合理，原告一直未签订补偿安置协议。2019年6月3日诸暨市综合行政执法局针对原告曹玉清作出诸综执罚决[2019]929号《行政处罚决定书》，称“责令被处罚人于2019年6月5日前自行拆除在诸暨市××镇××庙村擅自建设的第三层建筑，面积为204.72平方米”。原告认为被告作出涉案《行政处罚决定书》无职权依据及法律依据，且在原告房屋纳入征收范围后进行执法，显然是以拆违促拆迁的违法手段。综上，被告作出的《行政处罚决定书》严重侵犯原告合法权益，现依法提起行政诉讼，请求撤销2019年6月3日诸暨市综合行政执法局作出的诸综执罚决[2019]929号《行政处罚决定书》。 原告曹玉清提供证据如下： 1、1994年5月25日土地登记审批表、1999年12月25日诸暨市城关供销社与曹玉清等人签订的《房屋卖（买）契约》。证明原告从城关供销社购买了“坐落在大塘镇××庙××号地块房屋”，并合法获得涉案房屋的土地使用权。 2、国有土地使用证及营业执照。证明原告有国有土地使用证，系合法经营用房。 3、诸综执罚决[2019]929号行政处罚决定书。证明原告是涉案决定书的行政相对人，与本案有法律上的利害关系，该处罚决定书适用法律错误，且被告系越权执法。 4、诸暨市人民政府《关于对2017年“三改”专项行动区域内国有土地上房屋实施征收的决定》一份。证明因原告房屋所在地列入征收范围，才作出的涉案行政处罚决定书。 5、涉案建筑地图截屏。证明涉案房屋周边建筑已被拆迁征收，被告执法目的不正当。 上述证据，经庭审质证。被告对证据1、2的真实性、合法性均无异议，对关联性有异议，只能证明涉案房屋所占土地的权属来源，与规划审批之间没有关系。对证据3无异议，但无法达到原告证明目的。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，是否征收与涉案的行政处罚决定无关。对证据5“三性”均有异议，也不符合行政诉讼法证据形式要件的要求，无法达到原告主张的目的。 被告诸暨市综合行政执法局辩称，一、答辩人作出的诸综执罚决[2019]929号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。2019年2月22日，答辩人在巡查检查时发现原告曹玉清坐落于诸暨市××镇××庙村的房屋存在未经规划审批违法加层的情况。其工作人员遂向原告发放了《责令限期改正书》，要求原告自行整改。原告未按期整改。同时，答辩人通过与相关职能单位沟通，查明该处房屋无法补办建设工程规划许可证。经测量，原告未经审批加层的建筑面积为204.72平方米。上述事实有现场检查（勘查）笔录、现场照片、现场勘查平面图、调查询问笔录、责令限期改正通知书、工作联系函、测量报告、国有土地使用权出让合同、土地登记审批表、地籍调查表等证据予以证实。原告的上述行为已违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。答辩人根据《城乡规划法》第六十四条规定，作出责令原告于2019年6月5日前自行拆除在诸暨市××镇××庙村擅自建设的第三层建筑（面积为204.72平方米）的行政处罚决定，于法有据。二、答辩人作出诸综执罚决[2019]929号行政处罚决定主体适格，程序合法。案涉房屋坐落于诸暨市城市规划区范围内。根据《城乡规划法》的相关规定，案涉行政处罚由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行处罚。根据浙江省人民政府法制办浙府法发［2011］96号批复文件规定，诸暨市开展城市管理相对集中行政处罚权工作，其中对违反规划管理规定的行政处罚由答辩人行使。故答辩人对案涉违法行为有作出行政处罚的法定职权。答辩人在作出案涉处罚决定前，依法履行了调查取证、评估测绘、处罚事先告知、听取陈述申辩等法定程序，并依法对相关法律文书及案涉处罚决定书进行了送达，程序合法。三、原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据。2000年，原告受让该处国有土地时，案涉房屋的建筑情况系二层建筑，但目前现状系三层，且未提供相关规划审批手续。无论案涉土地是否纳入征收范围，均无法改变原告违法加层的客观事实。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告诸暨市综合行政执法局提供证据、依据如下： 1、现场检查（勘验）笔录一份、现场照片四张、现场勘查平面图一份。证明被告工作人员于2019年2月22日对涉案房屋进行现场勘察，房屋建设情况为三层。 2、责令限期改正通知书一份。证明被告于2019年2月22日作出通知书的事实。 3、立案审批表一份。证明被告于2019年2月22日对涉案房屋违法加层进行立案的事实。 4、调查询问笔录二份。证明被告就涉案房屋违法加层事实向房屋所在街道工作人员等进行调查的事实。 5、函、工作联系函、复函各一份。证明被告向规划主管部门查询，涉案房屋未办理也无法补办相关审批手续的事实。 6、测量报告及附图三页。证明涉案房屋实际建筑面积情况。 7、国有土地使用证，8、土地登记审批表、地籍调查表、国有土地使用权出让合同。证明涉案房屋的土地权属情况。 9、案件集体讨论记录。证明对涉案房屋作出处罚决定前，被告已集体讨论的事实。 10、行政处罚事先告知书及送达回证。证明被告在2019年5月30日作出事先告知书并已送达的事实。 11、当事人陈述和申辩书。证明原告于2019年6月1日向被告陈述和申辩的事实。 12、行政处罚书及送达回证。证明被告在2019年6月3日作出处罚决定书并于6月3日送达的事实。 13、规划图纸。证明涉案房屋坐落于诸暨市城市规划区范围内。 14、浙江省人民政府法制办公室“浙府法办（2011）96号”《关于诸暨市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》。证明涉案的行政处罚权已批准由被告集中实施。2016年11月因机构改革，被告单位名称进行了变更。 上述证据，经庭审质证。原告对证据1中的笔录“三性”均不认可，系被告单方制作，没有原告任何信息，也没有原告签字确认和核实，被告未进行过现场检查。对照片及平面图的“三性”也不认可，平面图和实际房屋不符，现房屋还未被拆除，也与被告提交的证据8不符。对证据2，原告没有见过，也没有收到过。从被告提交的证据原件看，也未进行有效送达。也未告知原告任何救济权利，依据的城乡规划法于2008年1月1日施行，被告适用法律错误。对证据3“三性”不认可，与客观事实不符。对证据4“三性”不认可，笔录上没有对原告进行任何的询问，接受询问的人也与本案或建筑物有直接关系，系政府工作人员又兼任拆迁工作，与被告提供的证据8不符。对证据5两份函件及复函，向自然资源和规划局发送的函未有任何回复，按法律规定，在规定期间内未回复，应对原告作出有利解释。且诸暨市经济开发区的复函明确答复，在2003年以后原告房屋所在区域才正式划归其管理，涉案房屋建造早于2003年，且已建议被告向大塘镇及市建设局进行咨询，被告未有咨询行为直接作出决定，被告未能提供复函原件。对证据6“三性”均不予认可，没有实际的测量单位和人员的资质证明，与被告提供的证据8相互矛盾。对证据7、8均无异议，但无法达到被告的证明目的，只可以证明原告购买房屋后缴纳了土地出让金，依法获得土地使用权证。对证据9系被告单方讨论制作，对证明目的不予认可，且可以证明被告未按行政处罚法的规定，在作出集体讨论之前首先有行政处罚审核权的人员进行审核，结合证据12，也未告知原告听证的权利，属于程序严重违法。对证据10“三性”均不予认可，未向原告送达和签收，也未告知原告听证等救济权利。对证据11无异议。对证据12决定书的“三性”予以认可，对送达有异议，未经原告签收。对证据13“三性”不予认可，系2003年以后的规划，对证明目的也不认可。对证据14的真实性无异议，但系在2011年制作，被告是依据城乡规划法，而涉案房屋建造在城乡规划法实施以前，实施后未有建筑行为，且被告未查到原告有正在实施的行为。不能证明被告此次执法行为的合法性。对被告更名的内容无异议。 原、被告提供的上述证据、依据，认定如下：原告提供的证据1、2，与被告提供的证据8相同，证据3由被告作出，证据1－3的证据“三性”予以确认；证据4、5的真实性予以确认。被告提供的证据，经依法审查，证据1，3－10、12、13均由被告立案后依法制作和收集，符合证据的“三性”依法予以确认；证据2与本案缺乏关联性，证据10和12中的送达回执，结合原告提交陈述和申辩意见及提起本案之诉的事实，可予以认定。证据11系原告的陈述和申辩意见，其证据“三性”亦予以确认，证据14系规范性文件无需确认，能证明被告授权行使行政执法权和被告单位名称变更的事实。 经审理查明，2000年4月3日，曹玉清与诸暨市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，受让诸暨市城关供销合作社房地产（二层）及坐落在大唐××××庙总面积399平方米的商业、住宅用地的土地使用权，并取得国有土地使用证。 被告诸暨市综合行政执法局对原告曹玉清加层建筑的行为于2019年2月22日进行立案调查。2019年5月30日，被告对原告曹玉清作出“诸综执先告［2019］861号”《行政处罚事先告知书》，并于5月31日送达给原告。原告曹玉清于同年6月1日向被告提出了书面的陈述和申辩意见。 2019年6月3日，被告诸暨市综合行政执法局作出“诸综执罚决（2019）929号”《行政处罚决定书》。认定：被处罚人（曹玉清）于2000年7月至2001年12月间，在诸暨市××镇××庙村进行房屋建设时，未取得建设工程规划许可，擅自在原住宅楼顶增加一层，该层建筑面积为204.72平方米。对原告提出的陈述和申辩意见认为理由不成立。同时认为，被处罚人的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，属违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出责令被处罚人于2019年6月5日前自行拆除在诸暨市××镇××庙村擅自建设的第三层建筑，面积为204.72平方米。并告知了行政复议和行政诉讼的权利和期限。为此，原告曹玉清提起本案之诉。 另查明，原告曹玉清在庭审中陈述增加的第三层建筑，没有经审批许可。被告作出“诸综执先告［2019］861号”《行政处罚事先告知书》只知陈述、申辩权，未告知听证权。 2011年9月，浙江省人民政府批复诸暨市人民政府，诸暨市城市管理相对集中行政处罚权，由诸暨市城市管理行政执法局实施。因机构改革，诸暨市城市管理行政执法局更名为诸暨市综合行政执法局。 本院认为，本案的争议焦点:一、被告诸暨市综合行政执法局是否具有行政处罚权，即行政主体是否适格；二、“诸综执罚决（2019）929号”《行政处罚决定书》认定事实的证据是否确凿；三、处罚决定的程序是否合法。 一、被告诸暨市综合行政执法局具有行政处罚权，行政主体适格。2011年9月，浙江省人民政府批复诸暨市人民政府，诸暨市开展城市管理相对集中行政处罚权。诸暨市城市管理行政执法局为市政府独立设置的工作部门，在诸暨市行政区域内相对集中行使城市管理领域的行政处罚权。根据《关于诸暨市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》第二条第（四）项“2.依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的行为实施行政处罚（法律、法规、规章规定由乡镇人民政府行使的行政处罚权除外）”的规定，涉案建筑物所在地已在诸暨市城市规划区范围内，被告对涉案建筑物的建设行为依授权职责行使行政处罚权，其行政主体适格。 二、“诸综执罚决（2019）929号”《行政处罚决定书》认定事实的证据确凿。被告立案后依收集的证据，认定“被处罚人（曹玉清）于2000年7月至2001年12月间，在诸暨市××镇××庙村进行房屋建设时，未取得建设工程规划许可，擅自在原住宅楼顶增加一层”，原告曹玉清在庭审中陈述增加的三层建筑没有审批许可。被告认定的事实与原告陈述相同。即“诸综执罚决（2019）929号”《行政处罚决定书》认定事实的证据确凿。 三、“诸综执罚决（2019）929号”处罚决定的程序违法。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”和第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”的规定，被告作出的“诸综执先告［2019］861号”《行政处罚事先告知书》，只向被处罚人曹玉清告知了陈述和申辩权，未告知听证权利。被告未告知听证权的行为，属于行政处罚决定的程序违法。 综上，原告认为被告无职权和法律依据作出行政处罚的主张，与查明的事实不符，本院不予采信。被告在《行政处罚事先告知书》中已向被处罚人告知了陈述、申辩权，被处罚人曹玉清在行政处罚决定前也已作了书面的陈述和申辩，被告未告知听证权的行为，对处理不产生实质损害，属于程序轻微违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条之规定，判决如下： 确认被告诸暨市综合行政执法局作出的“诸综执罚决（2019）929号”《行政处罚决定书》违法。 本案受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  夏增铨 人民陪审员  谢杰永 人民陪审员  符凌云 二〇二〇年三月十一日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律和司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… 行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。