四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终38号 上诉人（原审原告）：胡景康，男，1965年4月20日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：何镖，四川蜀霖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：犍为县自然资源局，住所地犍为县玉津镇滨江路347号。 法定代表人：杨仕财，局长。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 原审第三人：犍为县土地开发整理储备中心，住所地犍为县玉津镇滨江路299号。 负责人：刘刚，主任。 委托诉讼代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。 上诉人胡景康诉被上诉人犍为县自然资源局确认行政协议无效一案，不服四川省乐山市市中区人民法院(2019)川1102行初193号行政判决，向本院提起上诉，本院于2019年10月30日受理后，依法组成合议庭，于2020年3月20日进行了询问。上诉人胡景康及其委托诉讼代理人何镖，被上诉人犍为县自然资源局和原审第三人犍为县土地储备中心的共同委托诉讼代理人蔡德益参加了询问活动，本案现已审理终结。 原审法院查明，2014年4月7日，四川省人民政府作出364号批复，载明“同意将你县清溪镇沉犀村3、4组，三山村1、2组，胭脂村8、9组，百箩村7组；下渡乡文碧村1、2、3、5组8.6274公顷集体农用地（其中：非基本农田耕地5.5925公顷，园地1.5623公顷，其他农用地1.4726公顷）转为建设用地，同时将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地0.5030公顷及未利用地0.2522公顷，合计9.3826公顷土地征收为国家所有，作为犍为县2013年第2批乡镇建设用地。”其中，案涉的文碧村三组被征收的农村集体原有的建设用地为0.0094公顷。案涉胡景康的房屋有一部分在《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》中的红线范围内。同年，犍为县人民政府作出犍府公〔2014〕6号《关于征收清溪镇、下渡乡部分村组集体土地的公告》。 2013年12月15日，犍为县人民政府作出166号批复。2014年7月5日，犍为县人民政府作出208号批复，均载明“同意你局编制的《犍为县下渡乡文碧村1、2、3、5组集体土地征收拆迁补偿安置方案》。”2014年6月16日，原犍为县国土资源局作出犍国土公〔2014〕2号《征地补偿安置方案公告》，并于同日张贴于文碧村三组公示栏。 2015年7月15日，犍为县土地储备中心与胡景康、钟守璋签订了《拆迁协议》，约定了甲方的权利义务、建筑物、构筑物的补偿金额，安置过渡费的计算标准等。原审原告不服于2019年8月16日向法院提起行政诉讼请求判令：1.确认《拆迁协议》无效；2.责令原审被告对原审原告重新进行补偿安置；3.责令原审被告按照《政策说明》和犍征拆办发〔2014〕1号《犍为县征地拆迁住房货币化安置实施办法》对原审原告重新进行补偿安置。 原审另查明，犍为县自然资源局是犍为县土地行政主管部门，犍为县土地储备中心是犍为县自然资源局下属的股级事业单位。 2013年12月2日，下渡乡政府作出《政策说明》，载明，因修建岷江二桥，文碧村三组全体村民房屋拆迁，安置按县政府颁布的玉津镇铜高村修建岷江二桥拆迁安置政策执行，实行市场价格货币安置。 2013年12月23日，四川省发展和改革委员会作出1352号批复，载明“同意建设国道213线犍为县城区过境段岷江二桥”。 2014年12月23日，犍为县征地拆迁补偿安置工作领导小组办公室作出犍征拆办发〔2014〕1号《关于印发的通知》，第三条规定“凡在我县行政区域范围内的城镇规划区和工业集中区，因建设需要征收农村集体土地进行征地拆迁补偿安置，经县政府批准同意实行住房货币化安置的适用本办法。”附件《玉津镇2014年住房货币化安置单价标准》载明的村名分别是“互和村、联合村、凤凰村、铜高村”。 原审还查明，2019年1月25日，胡景康向乐山市人民政府申请行政复议，要求1.撤销犍为县人民政府作出的166号批复；2.责令犍为县人民政府按照《政策说明》和《犍为县征地拆迁住房货币化安置实施办法（试行）》规定的拆迁补偿安置标准重新对其进行补偿安置。在复议中，乐山市人民政府认为在犍为县人民政府重新作出208号批复并附方案后，原166号批复和附的方案已经失效，《拆迁协议》应当适用208号批复及方案，其仍然引用166号批复及方案不当，但鉴于208号批复及方案与166号批复及方案补偿标准一致，胡景康户的利益并未实际受损，故作出乐府复〔2019〕4号《行政复议决定书》，确认犍为县人民政府批复的166号批复的方案违法，并驳回了胡景康的其他复议申请。胡景康对该《行政复议决定书》不服，向四川省乐山市中级人民法院提起诉讼，请求责令犍为县人民政府按照《政策说明》对其实施安置，并要求犍为县人民政府退还每人20平方米建房占地土地费。该案经审理认为，胡景康已与犍为县土地储备中心签订了《拆迁协议》，并且协议约定的补偿款项已经被其全额领取，双方在庭审中皆认可协议约定的住房安置已具备履行条件，该协议不存在客观上不能履行或被生效裁判撤销、确认无效等情形。故在原审原告已经签订补偿安置协议的情况下，诉请要求原审被告对其重新进行安置补偿与前述规定不符，不予支持。故四川省乐山市中级人民法院作出（2019）川11行初93号行政判决，驳回了胡景康的诉讼请求。胡景康对该案判决不服，该案正在上诉中。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，犍为县自然资源局具有在涉案房屋土地被依法征收，并经犍为县人民政府作出《关于征收清溪镇、下渡乡部分村组集体土地的公告》和《征地补偿安置方案公告》后，签订《拆迁协议》的职权。其基于犍编发〔2001〕3号通知的规定，委托第三人签订《拆迁协议》不违反法律规定。 综合各方诉辩意见，本案争议焦点主要为《拆迁协议》是否无效。原审法院认为，第一，案涉《拆迁协议》无《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原审原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”中应当确认无效的情形。首先，犍为县自然资源局属于行政机关，且具有委托原审第三人与原审原告签订《拆迁协议》的职权；其次，虽然，原审原告提出364号批复中并未征收胡景康的房屋土地，但胡景康认可其部分房屋确实在《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》的红线范围内，对原审原告的该主张不予采纳。故，案涉《拆迁协议》的签订系有364号批复以及相应的征地公告、安置补偿方案公告作为依据。第二，即使根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的规定，案涉《拆迁协议》仍无确认无效情形。即，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”规定的无效情形。胡景康陈述其系被胁迫而签订的《拆迁协议》，首先，其未提交证据证明签订《拆迁协议》时存在受胁迫的情形，其次，即使其陈述“受胁迫”的情形属实，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”的规定，该协议也不属于确认无效的情形。原审法院向原审原告就案涉《拆迁协议》不属于无效情形进行了释明，告知其可以变更诉讼请求，但其拒绝变更。据此，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，判决驳回胡景康的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告胡景康负担。 上诉人胡景康上诉请求：1.撤销一审判决；2.确认《拆迁协议》无效；3.责令被上诉人按照《政策说明》和犍征拆办发〔2014〕1号《犍为县征地拆迁住房货币化安置实施办法》对其重新进行补偿安置；4.上诉费由被上诉人承担。事实和理由：1.364号批复载明文碧村3组原有建设用地只有0.0094公顷，该批复不能成为合法有效征收的依据。2.一审认定事实错误。案涉《拆迁协议》的依据是166号批复和208号批复，前述两批复的依据是364号。上诉人的房屋仅有一部分在被上诉人提交的《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》中的红线范围内，但该《勘测定界图》并非第2批乡镇建设用地而是岷江二桥红线图，且上诉人并未对其房屋在《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》红线范围内予以认可。3.364号批复不具有合法性，基于364号批复制定的166号批复和208号批复也不具有合法性，基于前述批复制定的《拆迁协议》没有合法依据，应认定无效。4.案涉证据能够证明上诉人的房屋系因岷江二桥建设项目被拆迁而不是第二批次乡镇用地，被上诉人提交的证据不能证明第二批次乡镇用地征收的合法性，《拆迁协议》没有依据，应认定无效。 被上诉人犍为县自然资源局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。 原审第三人述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合各方的诉辩意见，本案的争议焦点系涉案《拆迁协议》是否无效？上诉人主张其房屋仅部分处于岷江二桥红线范围内，并非位于《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》红线范围内，其房屋被征收不具有合法性，依据违法的166号批复和208号批复签订的《拆迁协议》没有依据，应确认无效。被上诉人则主张，上诉人房屋部分处于《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》红线范围内，案涉《拆迁协议》合法有效。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。对行政协议的效力判断，不应任意否定其效力，而是应从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，审慎认定。 本案中，被上诉人提交了《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》，上诉人对该证据上的红线图予以认可，并对其房屋部分处于该图上载明的红线范围内不持异议。虽然其对该证据上载明的备注2“红色线为岷江二桥文碧段批文线，批文号为川府图〔2014〕364号”不予认可，但该份证据上的红线图与备注文字内容均系测绘机构四川正信勘测有限公司通过比对后绘制，上诉人对该份证据部分不认可，但未提供充分的反驳证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。故本院综合全案情况对被上诉人提交的《犍为县2013年第2批乡镇建设用地勘测定界图》予以采信，认为被上诉人提交的证据能够证明上诉人房屋在川府土〔2014〕364号《批复》范围内。案涉《拆迁协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条中的“重大且明显违法”的法定情形，上诉人亦未提交证据证明《案涉拆迁》存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定中的无效情形，故对上诉人请求确认《拆迁协议》无效之主张，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。一审法院依据该条文之内容向上诉人释明，上诉人坚持不变更，一审法院据此驳回其诉讼请求并无不当。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡景康负担。 本判决为终审判决。 审判长  易晓芸 审判员  罗喆予 审判员  钟小红 二〇二〇年三月二十四日 书记员  朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。