浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1205号 上诉人（原审原告）海洁达服装（杭州）有限公司，住所地杭州市萧山区河上镇朱家村。 法定代表人傅绍民，董事长。 委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区河上镇人民政府，住所地杭州市萧山区河上镇。 法定代表人鲍宋，镇长。 委托代理人王玥，浙江王建军律师事务所律师。 委托代理人孙立国，杭州市萧山区河上镇人民政府工作人员。 上诉人海洁达服装（杭州）有限公司（以下简称海洁达公司）因诉杭州市萧山区河上镇人民政府（以下简称河上镇政府）房屋行政协议一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告海洁达公司诉至原审法院，请求判令撤销海洁达公司与河上镇政府于2017年6月3日签订的《征收协议书》。 原审法院经审理查明，2007年11月2日，海洁达公司与杭州萧山河上镇伟民村经济联合社（以下简称伟民村经联社）签订《土地转让协议》，协议约定伟民村经联社将该村老牧场集体土地5.25亩作价50.15万元转让给海洁达公司。嗣后，海洁达公司将老牧场集体土地上的原房屋进行拆除，并于2008年重新建造了厂房（包括房屋建筑面积5990.63平方米和棚面积675.38平方米），即案涉房屋。河上镇政府因河上镇小城镇环境综合整治建设，需要对案涉房屋所在内的区域实施拆迁。2017年4月，经河上镇委托，众诚评估公司及杭州立信资产评估有限公司分别就案涉房屋及屋内机器设备进行了评估，并分别出具了评估报告。2017年6月3日，河上镇政府（甲方）与海洁达公司（乙方）在评估的基础上经协商签订《征收协议书》一份，协议约定乙方同意将征收范围内的房屋交给甲方拆除，其中房屋建筑面积5990.63平方米，其他构筑物面积675.38平方米；甲方补偿乙方各项费用和金额共计13580900元，该款在签订本协议书后支付至30%，腾空房屋后支付至70%，余款在房屋拆除后全部付清；补偿方式为货币补偿，乙方的被征收房屋货币补偿后，不再另行安置；协议同时对房屋搬迁腾空时间、过渡方式及时间、争议的解决方式等作了明确约定。协议签订后，河上镇政府于2017年8月22日至2018年1月10日期间分四次向海洁达公司支付了全部补偿款共计13580900元，海洁达公司也依约将案涉房屋腾空后向河上镇政府进行交付。海洁达公司对案涉协议不服，遂诉至原审法院。 原审法院认为：本案被诉《征收协议书》是河上镇政府基于河上镇小城镇环境综合整治建设需要而与海洁达公司签订的货币化补偿协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与法人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据行政诉讼法司法解释的精神，行政相对人对行政机关行使行政优益权，单方变更、解除行政协议等行为提起诉讼，法院应当适用行政法律规范的相关规定予以审查；而相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等提起诉讼的，法院则应适用或参照民事法律规范的相关规定予以审查。本案中，海洁达公司诉请撤销其与河上镇政府签订的《征收协议书》，属于合同撤销之诉，应当适用合同法等民事法律规范进行审查。海洁达公司起诉认为，案涉协议系受胁迫情况下所签，协议内容显失公平，同时河上镇政府作为签约主体超越职权，且程序违法，案涉协议存在应予以撤销的情形。原审法院认为，首先，海洁达公司虽通过与伟民村经联社签订转让协议的方式取得伟民村老牧场的集体土地建造了案涉房屋，但根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让等用于非农业建设的规定，海洁达公司实际并未合法取得案涉土地的使用权，同时其建造案涉房屋亦未经过审批也未取得房屋所有权证，故评估公司仅对案涉房屋及其附属物、装饰装修和机器设备进行评估，符合房屋建造和使用的实际情况，评估价格客观合理，案涉协议并不存在补偿价格明显过低等显失公平的情形。其次，双方系在评估的基础上协议签约，且协议签订后海洁达公司主动进行腾房，并已领取了全部拆迁补偿款，协议已经履行完毕，故案涉协议系双方真实的意思表示，海洁达公司仅以河上镇政府曾告知案涉房屋系违建为由主张受胁迫签约的依据不足。第三，案涉协议虽约定海洁达公司房屋交付河上镇政府拆除，但双方签约的主要目的是由海洁达公司取得合理对价后让渡房屋的处置权，至于河上镇政府实际未将案涉房屋拆除而改作他用，系河上镇政府根据小城镇环境综合整治实际需要进行的相关调整，并未影响海洁达公司的任何权益。第四，本案涉及的是协议征迁，系双方在充分协商并自愿签订协议的基础上进行的拆迁，海洁达公司主张河上镇政府超越职权和程序违法依据不足。第五，根据《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。本案中，案涉协议签订于2017年6月3日，截至2018年1月10日协议内容已全部履行完毕，故海洁达公司在2018年1月10日应当已经知道协议是否存在可撤销的情形，但其直至2019年5月29日提起本案诉讼，已超过了法律规定的行使撤销权期间，撤销权已经消灭。综上，案涉协议系双方真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，协议内容合法有效，同时协议不存在合同法第五十四条规定的可撤销情形，海洁达公司主张的撤销权亦已消灭。现海洁达公司要求撤销案涉协议的诉请依据不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十四条、第五十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海洁达公司的诉讼请求。一案受理费50元，由海洁达公司负担。 宣判后，海洁达不服，上诉称，一、上诉人以购买房屋的方式取得集体土地使用权不违反法律或行政法规的禁止性规定，原审法院认定上诉人未取得案涉土地使用权与事实不符，该权利应当受到法律的保护。二、上诉人未改变涉案土地使用权用途，建造在该地块上的房屋并未经有权的机关认定为违法建筑。三、本案系因被上诉人单方面变更协议约定的内容引发的诉讼，应适用行政法律规范的内容对其行为进行审查，案涉协议的签订和履行违背了依法行政和正当程序原则。(一)被上诉人存在超越职权和程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，《征收土地公告办法》第四条规定，县级以上人民政府及市、县人民政府土地主管部门才具有与上诉人签订涉案协议的主体资格。本案中被上诉人系镇人民政府，不具有签订涉案协议的主体资格，故被上诉人与上诉人签订涉案征收协议系超越职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，本案中上诉人涉案房产被纳入省级重点项目河上镇小城镇环境综合整治范围内，但目前被上诉人未提供任何证据证明上诉人房屋及其房屋所占土地被列入征收范围。被上诉人以环境整治规划的批复替代土地征收的批复显然违反了土地管理法中关于土地征收的法定程序。并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(三)项、第(四)项规定，涉案协议应判决撤销。(二)上诉人签订涉案协议书不是上诉人真实意思表示，而是被上诉人以不接受该评估价格则将上诉人房屋以违建拆除相威胁，胁迫上诉人签订《征收协议书》，根据《中华人民共和国合同法》五十四条规定，涉案协议亦应依法予以撤销。(三)上诉人与被上诉人在《征收协议书》第一条中明确约定，上诉人将征收范围内的房屋交给被上诉人拆除，而根据《萧山区小城镇环境综合整治行动实施方案》规定，被上诉人应于2018年底前完成全部整治任务，将上诉人房屋拆除。但被上诉人并未按照协议约定将上诉人房屋拆除，并以自己的行为表明不履行主要债务，明显违背了《合同法》第八条、第六十条、第一百零七条规定。根据《合同法》第九十四条第二款规定，上诉人可以解除合同。(四)评估机构的选定程序违法，其出具的评估报告不具有客观性，涉案征收协议补偿价格明显过低，存在显失公平的情形。(五)涉案协议书目的是为了“萧山河上镇小城镇环境综合整治”的行政管理目标，被上诉人未将涉案房屋拆除而是作为经营使用，不符合行政行为应具有的确定力和执行力，违反了中央关于党政机关禁止办企业的禁令。(六)根据中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(中发[2016]28号)规定，地方各级政府及有关部门因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿，本案中即便被上诉人因法定情形确需改变合同约定的，也应给上诉人给予补偿。(七)本案中，被上诉人将上诉人涉案房屋进行重新装修并开始对外招租的行为显然严重违反中共中央、国务院《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（中发[1984]27号)规定。四、上诉人有权撤销案涉协议且撤销权尚未消灭。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，撤销权归于消灭。根据《萧山区小城镇环境综合整治行动实施方案》规定，被上诉人应于2018年年底前完成全部整治任务。换言之，被上诉人只需要在2018年任一时间内将房屋拆迁，皆可视为履行了合同主要义务。上诉人于2019年得知被上诉人并未履行自己主要义务，并于2019年5月29日向萧山区人民法院提起诉讼，并未超过一年除斥期间。综上，提起上诉，请求：1.撤销一审法院作出的(2019)浙0109行初92号行政判决书，并依法改判；2.本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。 被上诉人河上镇政府答辩称，一、被上诉人因河上镇小城镇环境综合整治建设的需要，对案涉房屋在内的区域实施改造。经评估机构合法评估后，与上诉人对补偿金额等达成一致后，签订了案涉协议。系行政机关为实现公共利益，与相对人协商订立的协议，被上诉人具有签订协议的职权。二、案涉房屋的建造未经审批，不具有房屋所有权证。上诉人对土地不具有土地使用权。根据土地管理法的规定，农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让用于非农业建设，故上诉人虽主张原向村里购买房屋，但根据法律规定上诉人无法取得案涉房屋所在土地使用权；且上诉人已将购入的房屋已全部拆除，进行了重新建造，新建房屋(案涉房屋)未经审批，亦未取得房屋所有权证。故评估公司对案涉房屋的评估，符合房屋建造和使用的实际情况，评估价格客观合理，案涉协议不存在补偿价格明显过低等显失公平的情形。上诉人提出按国有土地上房屋，按具有房产证房屋进行补偿是不符合法律规定的。案涉协议中的补偿价格合法合理。三、案涉协议系双方在明确知悉评估价后，经协商同意签订的，且上诉人已主动腾房，领取了全部的补偿款，协议已履行完毕，故案涉协议系双方真实意思表示。不存在任何受胁迫等情形。四、案涉协议的目的是通过协议给予上诉人合理的对价后，让渡房屋的处置权，因此被上诉人未实际拆除而根据小城镇整治的实际需要进行相应调整，未影响到上诉人的实际权益。五、本案涉及的是协议征迁，系双方在充分协商并自愿签订基础上进行的拆迁，上诉人主张被上诉人超载职权和程序违法依据不足。六、上诉人的起诉已超过法律规定的撤销权行使的除斥期间，撤销权已消灭。案涉协议签订于2017年6月3日，至2018年1月10日协议内容已全部履行完毕，上诉人于2019年5月29提起诉讼，已超过行使撤销权的期间，撤销权已消灭。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，上诉人要求撤销其与河上镇政府于2017年6月3日签订的《征收协议书》，但上诉人提交的证据材料不足以证明该协议存在上述法律规定可以撤销的情形。上诉人与河上镇政府签订案涉协议后，河上镇政府依照协议约定支付了全部补偿款，上诉人也依约将案涉房屋腾空后交付给河上镇政府，该协议已经实际履行，可见签订该协议系上诉人的真实意思表示，上诉人以其系胁迫签订《征收协议书》的上诉理由缺乏依据，不予采纳。被上诉人已经依照协议约定支付了补偿款项，上诉人认为被上诉人未履行合同主义务的上诉理由不能成立。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人海洁达服装（杭州）有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年三月四日 书记员  毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。