湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终24号上诉人（原审原告）沈耀云，女，1960年2月13日出生，汉族，湖南省湘潭市人，农民，住湖南省湘潭市岳塘区。被上诉人（原审被告）湘潭市公安局岳塘分局，住所地湖南省湘潭市岳塘区吉安路168号。法定代表人谭力，局长。委托代理人罗超，湘潭市公安局岳塘分局法制大队副大队长。上诉人沈耀云因诉被上诉人湘潭市公安局岳塘分局公安行政处罚决定一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初472号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，原告沈耀云系湘潭市岳塘区昭山镇昭山村樟木组村民。2011年7月以来，原告沈耀云因不满土地征收补偿不合理且标准过低等，多次进行上访。期间，原告沈耀云亦被公安机关以“进京非法上访，扰乱公共场所秩序”为由多次被处以行政处罚。2018年9月18日、2018年11月23日，原告沈耀云两次前往北京进行上访，并在北京中南海周边滞留，也因此被北京市公安局西城分局两次训诫。2019年5月22日，被告湘潭市公安局岳塘分局下辖昭山派出所接到湘潭市岳塘区昭山镇社会管理综合治理委员会的报案报告，以及原告沈耀云的涉嫌扰乱公共场所秩序的证据材料后，派警员对原告沈耀云进行口头传唤至所内立案调查，由于原告沈耀云拒不提供家属及其他可通知对象联系方式，故未实际通知家属。事后，经询问与调查，被告湘潭市公安局岳塘分局拟对原告沈耀云作出公安行政处罚决定，并告知原告沈耀云处罚的事实、理由、法律依据及陈述、申辩的权利。2019年5月23日，被告湘潭市公安局岳塘分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，以原告沈耀云“多次到北京中南海进行非法上访，经当地公安机关多次训诫无效后，又于2018年9月18日、2018年11月23日，两次前往北京中南海周边进行非法上访，扰乱了公共秩序”为由，向原告沈耀云作出了“岳公（易）决字[2019]第0387号”《公安行政处罚决定书》，决定对原告沈耀云处以行政拘留十日的治安处罚。该《公安行政处罚决定书》告知了原告沈耀云权利救济途径，并于当日送达给原告沈耀云（原告拒签）。送达当日，原告沈耀云被送往湘潭市拘留所执行行政拘留，并以打电话方式通知了原告沈耀云的儿子。2019年6月2日，原告沈耀云因期限届满被释放。事后，原告沈耀云不服遂在法定期限内向该院提起行政诉讼，请求确认湘潭市公安局岳塘分局岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》违法并承担诉讼费。原审判决认为，本案争议的焦点是：被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此该院对被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》所适用程序是否合法、事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。一、对程序是否合法进行审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，虽然案发地为北京，但鉴于原告沈耀云系湘潭市岳塘区户籍，故被告湘潭市公安局岳塘分局有对原告沈耀云作出治安行政处罚的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等已就公安机关作出治安行政处罚的程序作出了明确的规定，从被告湘潭市公安局岳塘分局提供的案件办理程序部分的证据来看，均符合上述法律、法规及规章的规定，故被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》符合法定程序。二、对认定的事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。《中华人民共和国信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”。第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。第二十条第（一）项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关。拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”。从本案的事实来看，原告沈耀云因上访诉求未得到解决，2018年9月18日、2018年11月23日，原告沈耀云两次前往北京进行上访，并在北京中南海周边滞留，也因此被北京市公安局西城分局两次训诫的事实是客观存在的，且考虑到原告沈耀云曾先后多次到北京中南海周边非法上访并被公安机关以“进京非法上访，扰乱公共场所秩序”为由处以行政拘留的违法事实，其行为符合上述法律规定的“扰乱其他公共场所秩序，情节严重”之情形。因此，被告湘潭市公安局岳塘分局以此为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对原告沈耀云作出岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》处以10日行政拘留，事实清楚、适用法律、法规正确，故法院予以支持。综上所述，被告湘潭市公安局岳塘分局作出岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，因此，原告沈耀云请求确认湘潭市公安局岳塘分局岳公(易)决字［2019］第0387号《公安行政处罚决定书》违法并承担诉讼费的理由不成立，该院不予支持。综上，该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告沈耀云的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告沈耀云负担。一审判决宣告后，沈耀云不服该判决向本院提起上诉，请求撤销原判决，改判支持其诉讼请求。其主要理由是：1.上诉人上访期间无任何违法行为，被上诉人湘潭市公安局岳塘分局无相关证据能证明上诉人在何时、何地，实施了何种扰乱公共场所秩序的行为。2.根据相关法律的规定，被上诉人对在北京实施的行为无权作出治安管理行政处罚，况且，上诉人无违法事实，北京公安亦未处罚或者移交，因而被上诉人无管辖权。并且，被上诉人未向上诉人出示行政处罚审批表，程序严重违法。3.训诫书涉嫌伪造，至少是非法方法收集的证据，应予排除。4.一审判决适用法律错误。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局答辩意见与一审答辩意见一致，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判决。在二审诉讼过程中，上诉人沈耀云提交了以下证据：1、手机翻拍照片两张。2、湖南省信访局来访事项告知书。3、昭山村委会向昭山镇政府出具的报告。以上拟证明上诉人是因土地征收问题去北京上访。被上诉人湘潭市公安局岳塘分局质证认为上诉人沈耀云在二审阶段提交的以上三份证据的真实性没有异议，但关联性和合法性有异议，达不到上诉人的证明目的，不能说明其不在指定地点越级上访以及到国家信访局以外的中央国家机关所在地上访是合法的。本院经合议庭评议认为上诉人沈耀云提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定中“新的证据”的范围，故不予采纳。经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案有如下争议焦点：一、上诉人沈耀云是否存在违反治安管理的行为，是否应受到行政处罚。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。本案中，上诉人沈耀云为反映个人诉求到北京上访，应当自觉遵守《信访条例》的规定，其明知中南海周边不是上访的场所，仍于2018年9月18日、2018年11月23日，两次前往北京进行上访，并在北京中南海周边滞留，也因此被北京市公安局西城分局两次训诫。该事实已由被上诉人湘潭市公安局岳塘分局提供相关证据予以证实，且上诉人沈耀云曾多次到北京中南海周边非法上访并被公安机关以“进京非法上访，扰乱公共场所秩序”为由处以行政拘留，其行为符合上述法律规定的“扰乱其他公共场所秩序，情节严重”之情形，故被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对其作出相应行政处罚，符合法律规定。二、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人沈耀云所作公安行政处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定，“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人;无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”被上诉人对上诉人作出行政处罚决定前依法对上诉人进行了传唤，制作了询问笔录，并向上诉人告知了行政案件中的权利义务。作出涉案行政处罚决定后当场向上诉人进行了告知，并向上诉人出具了行政拘留家属通知书（上诉人拒不提供家属及其他可供通知对象联系方式，并拒绝签字），充分保障了上诉人的程序权利，故被上诉人对上诉人所作公安行政处罚决定程序合法。三、被上诉人湘潭市公安局岳塘分局对上诉人沈耀云作出的治安行政处罚是否具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上诉人非法上访的行为地虽然在北京市，但其户籍所在地和经常居住地均在湘潭市岳塘区，其进行信访的缘由亦是基于户籍所在地的有关纠纷，被上诉人对上诉人的情况更为了解，对其进行管辖更为适宜，故被上诉人对上诉人的违法行为有权进行管辖。综上所述，上诉人沈耀云的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人沈耀云负担。本判决为终审判决。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年三月三十日代理书记员  刘宇瑶附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……