贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黔行终1852号 上诉人（一审原告）：肖万武，男，1965年9月27日生，汉族，住湖南省攸县。 委托诉讼代理人：杨丽琴，贵州威迪（贵阳）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。 被上诉人（一审被告）：大方县人民政府。住所地：贵州省大方县慈善街。 法定代表人：陈萍，该县县长。 委托代理人：秦云，大方县工业和信息化局副局长。 委托诉讼代理人：傅宗华，贵州业精律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 一审第三人：贵州大西南矿业有限公司。住所地：贵州省金沙县城关镇外寨村。 法定代表人：李国强，该公司总经理。 委托诉讼代理人：唐彤，贵州公达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人肖万武因与被上诉人大方县人民政府、第三人贵州大西南矿业有限公司（以下简称大西南公司）其他行政管理纠纷一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 肖万武上诉请求：依法撤销毕节市中级人民法院于2019年8月26日作出的（2019）黔05行初32号行政裁定，发回继续审理。事实和理由：《资源整合框架协议》签订后，大方县人民政府并未按照约定在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给宏福煤矿，也未将宏福煤矿交由大方县安益煤矿进行异地资源整合的报告及时上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准，导致上诉人煤矿一直处于停产待整状态。2016年4月29日，上诉人及煤矿股东向中共中央纪律检查委员会致信“关于贵州省大方县人民政府违规关停宏福煤矿不作为的补偿请求报告”，由于上诉人及股东的不断信访，被上诉人大方县人民政府才层报了在一审法院辩称的有关请示及函等三份文件，实则是解决信访答复问题，并不能证明被上诉人依法履行协议的事实。最终一审法院调取的由第三人大西南公司提供的《关于对贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》，该文件是对第三人大西南公司兼并重组方案的请示答复，并不是被上诉人大方县人民政府履行协议的行为。被上诉人大方县人民政府实际上一直未履行在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿整合的义务，因未履行该义务，故就不存在上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准的事项。由此，造成上诉人煤矿处于持续待整状态，煤矿每天要承担日常开支及看护煤矿等费用，另外还要多承担高利息等，第三人大西南公司也因此迟迟未付款（因为协议约定待异地资源整合获批准后再给付余款），致使上诉人煤矿多承担各种费用373万元，并造成上诉人多支付高利贷借款利息627万元。被上诉人未依法履行、未按约定履行协议给上诉人煤矿造成了实际损失。因此，上诉人认为，《资源整合框架协议》是一个行政协议，是行政机关通过协商达成协议的方式行使其行政管理权，也系行政行为，依法具有可诉性。《资源整合框架协议》约定了大方县政府的义务为“在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准”。被上诉人未依法履行协议即是未依法履行职责，由此给上诉人造成的损失依法应予赔偿。而一审法院认为《资源整合框架协议》未约定在任何情况下被上诉人应当对上诉人负有补偿、赔偿责任，上诉人无权基于《资源整合框架协议》向被上诉人主张权利，从而认定上诉人起诉无事实根据，不符合法定起诉条件，纯属认定事实不清，裁判理由错误。《资源整合框架协议》约定了上诉人、被上诉人及第三人的义务，上诉人的起诉有具体的诉讼请求和事实根据，符合法定起诉条件。被上诉人未依法履行行政协议不能免除其赔偿责任，而并不当然要求协议要对被上诉人约定补偿、赔偿责任被上诉人才承担赔偿责任。如果一审法院认为被上诉人依法履行了行政协议，没有产生补偿、赔偿问题，应该是判决驳回上诉人的诉讼请求，而不能简单以上述理由径行驳回上诉人的起诉。综上，毕节市中级人民法院于2019年8日26日作出的（2019）黔05行初32号行政裁定书，认定事实不清，适用法律错误，请求依法予以撤销，发回继续审理。 被上诉人大方县人民政府答辩称：原审认定事实清楚，裁判理由充分，适用法律及司法解释正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。 一审原告肖万武向法院起诉请求：判决被告大方县人民政府赔偿未按照约定履行《资源整合框架协议》造成原告的直接经济损失900万元，并判决本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：大方县星宿乡宏福煤矿属普通合伙企业（以下简称宏福煤矿），原告肖万武系宏福煤矿的执行事务合伙人。2011年，宏福煤矿办理了采矿许可证，有效期为2011年10月至2017年1月止。同年，宏福煤矿因政策原因被关闭。为解决宏福煤矿债务纠纷，宏福煤矿通过与大方县人民政府协商，大方县人民政府同意将宏福煤矿交由大西南公司下属大方县安益煤矿进行异地资源整合，并同意上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准（即大方县人民政府愿意在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准）。2012年11月8日，大西南公司作为甲方、宏福煤矿作为乙方、大方县人民政府作为丙方就上述协商事宜签订了《资源整合框架协议》，协议约定：甲方同意异地整合，在整合的面积不低于3平方公里后向乙方补偿3000万元人民币。在协议签订后三个工作日内，甲方先向乙方支付200万元人民币的预付款，余款待异地资源整合后四十五个工作日内一次性支付乙方。同时，协议第四条约定：甲方异地整合宏福煤矿矿区面积不少于3平方公里的煤炭资源如未得到省政府、省国土资源厅、省能源局的批准，对于甲方已支付给乙方200万元人民币的预付款，丙方同意由其直接负责偿还。第六条约定：如果甲方没有用宏福煤矿异地整合，而是根据煤炭产业政策自己申请大方县安益煤矿扩界的，则协议约定各项无效，甲方已向乙方支付的200万元人民币，仍由丙方负责退还甲方。 《资源整合框架》协议签订后，被告于2012年9月11日将《大方县人民政府关于请求转报解决大方星宿乡宏福煤矿“关”后有关遗留问题的请示》（方府呈[2012]36号）报毕节市人民政府，毕节市人民政府于2012年9月17日将《毕节市人民政府关于转报大方县人民政府关于请求转报解决大方星宿乡宏福煤矿关后有关遗留问题的函》（毕府函[2012]57号）报送贵州省煤矿证照及相关事宜联合审批联席会议办公室。之后，被告又于2013年10月23日将《大方县人民政府关于在煤矿企业兼并重组工作中将大方县星宿乡宏福煤矿计为一个矿权的请示》（方府呈[2013]70号）报省能源局。原告肖万武认为，被告未按照《资源整合框架协议》约定履行“在大方县安益煤矿周边有煤炭资源的地方依据政策规定扩界不少于3平方公里的矿界给大方县安益煤矿进行异地资源整合，并上报贵州省人民政府、省能源局、省国土厅批准”的义务，导致原告煤矿一直处于停产待整状态，给原告造成了损失，遂诉至一审法院，请求判如所诉。 另查明，2014年6月24日，贵州省煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室、贵州省能源局针对第三人呈报的《贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案》（大西南矿业[2014]4号），组织相关市（州）、县（市区）人民政府及有关部门、兼并重组工作领导小组相关成员单位和专家组联合审查，并经省人民政府同意，下发了黔煤兼并重组办[2014]42号《关于对贵州大西南矿业有限公司煤矿企业兼并重组实施方案的批复》，批复所附“兼并重组后保留煤矿”表中显示，大方县安乐乡安益煤矿与大方县星宿乡宏福煤矿兼并重组后暂定名称为贵州大西南矿业有限公司大方县安乐乡安益煤矿。 再查明，宏福煤矿已于2018年7月23日经核准注销。 二审期间，双方当事人未提交新证据。二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：上诉人肖万武依据《资源整合框架协议》起诉大方县人民政府要求行政赔偿是否符合人民法院行政诉讼起诉条件。首先，案涉《资源整合框架协议》系大西南公司为甲方，上诉人为乙方签订的旨在确认双方兼并重组交易关系的合同，大方县人民政府因协调甲乙双方的交易而作为丙方参与合同。根据《资源整合框架协议》签订及实际履行情况，整合案涉煤矿的主体及支付价款的主体均是大西南公司，并非大方县人民政府。上诉人肖万武与第三人大西南公司互负相应义务，肖万武与大方县人民政府之间并无相应权利义务内容的安排。其次，该协议第四条约定：“甲方异地整合宏福煤矿矿区面积不少于3平方公里的煤炭资源如未得到省政府、省国土资源厅、省能源局的批准，对于甲方已支付给乙方200万元人民币的预付款，丙方同意由其直接负责偿还。”该条约定了丙方即大方县人民政府承担责任的情形及方式，即未得到有权机关批准的条件下，由大方县人民政府对大西南公司承担保证其预付款能够如数收回的相应责任，其目的只是为了降低大西南公司的交易风险，促成肖万武与大西南公司之间的交易，以化解涉宏福煤矿的矛盾纠纷。对于矿区扩界事项，一方面，其不属于大方县人民政府职权范围，大方县人民政府对此没有相应行政管理权限；另一方面，也并非大方县人民政府承诺的应对肖万武所承担的义务。因此，《资源整合框架协议》中，大方县人民政府与上诉人肖万武之间并不存在行管管理关系，二者之间并不存在行政法上的权利义务关系。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回肖万武的起诉并无不当。综上，肖万武的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗朝国 审判员  彭 强 审判员  邹 慧 二〇二〇年三月二十三日 法官助理李婧菽 书记员邓翔毓