湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终150号上诉人（原审原告）吴淑元，女，1962年6月2日出生，汉族，住湖南省长沙市天心区。被上诉人（原审被告）长沙市公安局天心分局，住所地湖南省长沙市天心区正塘坡路269号。法定代表人肖向东，该局局长。委托代理人郑楷，该局工作人员。上诉人吴淑元因与被上诉人长沙市公安局天心分局（以下简称天心区公安分局）行政处罚及行政赔偿一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2019）湘8601行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2019年6月4日，吴淑元因对房屋继承权的判决不满在北京中南海周边上访滞留，被警察送至北京市派出所，北京市派出所对吴淑元进行了训诫，长沙市驻京维稳办于2019年6月5日向天心区公安分局作出《依法处理涉访违法行为建议函》，建议天心区公安分局依法处理吴淑元在北京市中南海周边的上访行为，后吴淑元被接回长沙。2019年6月6日，天心区公安分局对吴淑元进行了询问。2019年6月27日，吴淑元再次到北京上访滞留，北京市派出所对吴淑元再次进行了训诫。长沙市驻京维稳办于2019年6月28日再次向天心区公安分局作出《依法处理涉访违法行为建议函》，建议天心区公安分局依法处理吴淑元在北京市中南海周边的上访行为。天心区公安分局于2019年7月4日对吴淑元及坡子街维稳办工作人员进行了询问，在作出处罚决定前履行了告知程序，保障了吴淑元陈述申辩的权利。天心区公安分局于2019年7月5日作出天公（坡）决字［2019］第1202号《公安行政处罚决定书》，认定吴淑元扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对吴淑元处以行政拘留十日的处罚。吴淑元不服，遂诉至一审法院。另查明，2018年3月2日，因吴淑元2018年1月24日、2018年2月27日两次在北京中南海周边非正常上访，天心区公安分局对吴淑元作出天公（坡）决字［2018］第0450号《公安行政处罚决定书》，对吴淑元处行政拘留十日。一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”天心区公安分局作为吴淑元居住地公安机关，对吴淑元在北京市违反治安管理的行为具有管辖权。本案中，天心区公安分局根据吴淑元本人的陈述、长沙市驻京维稳办作出的《依法处理涉访违法行为建议函》、维稳办工作人员的证言及吴淑元的前科材料，认定吴淑元在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对吴淑元作出行政处罚的行为，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。天心区公安分局在作出治安行政处罚过程中，履行了处罚前的告知程序，保障了吴淑元的陈述申辩权，行政程序合法。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”该规定第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”本案中，北京市公安局西城分局在多次对吴淑元进行训诫时已明确告知吴淑元中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留，但吴淑元不听劝阻，为制造影响，实现个人诉求，仍采取走访形式，以越级形态到北京中南海周边地区进行上访，其行为明显违反《信访条例》有关规定，给党政机关办公秩序造成影响，故吴淑元的起诉理由，不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”故有违法的行政行为存在是吴淑元获得国家赔偿的前提，本案被诉行政行为合理合法，故吴淑元提出的人民币50000元赔偿请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回吴淑元的全部诉讼请求。上诉人吴淑元上诉称：根据治安处罚法第二十三条第一款第二项规定的解释，要实质性发生了起哄闹事等行为才是扰乱了公共场所秩序，而不是一到中南海周边就是扰乱首都治安秩序。地方公安机关对发生在北京的违法行为，依法不享有治安管理权。行政案件应由违法行为地公安机关管辖，被上诉人没有举出“违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”的理由。被上诉人提交的证据中，没有被侵害人的陈述等法律规定的证据。综上，请求依法撤销一审判决，赔偿上诉人名誉损失、健康损失、误工损失共计五万元。被上诉人天心区公安分局辩称：1．根据北京市公安局西城分局训诫书和吴淑元两次询问笔录中的陈述，吴淑元到北京中南海周边进行非正常上访事实清楚，证据确实充分。2．吴淑元上访的原因是对房屋继承权判决不满，其信访根源问题发生于居住地，居住地公安机关管辖更有利于对其违法行为进行全面调查，也节约了办案成本，客观上减轻了当地机关的办案压力。3．被诉处罚决定适用法律正确。综上，请求维持一审判决。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款和《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，天心区公安分局作为上诉人吴淑元的居住地公安机关，具有作出本案行政处罚决定的管辖权。上诉人吴淑元到北京中南海周边地区非正常上访的事实，有北京市公安局西城分局《训诫书》、劝返接回通知单、依法处理涉访违法行为建议函以及吴淑元本人和坡子街工作人员的询问笔录等证据证实，可以认定。上诉人称其到北京中南海周边只是走走，与其在公安机关所作询问笔录中陈述的内容不符。《信访条例》对信访人走访的形式和地点进行了具体规定，北京市公安局西城分局在多次对吴淑元进行训诫时已明确告知上诉人中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留，上诉人在明知这些规定的情况下，仍前往中南海周边地区进行非正常上访，天心区公安分局认定其行为属于扰乱公共场所秩序，并根据治安处罚法的规定予以处罚，具有事实根据和法律依据，且未超过法定处罚幅度。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人吴淑元负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 傅美容审判员 黄 姝二〇二〇年三月二十日书记员 刘烁星附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。