江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终256号 上诉人(原审原告)邱标，男，1971年10月18日生，汉族，住江苏省睢宁县。 上诉人(原审原告)邱艳梅，女，1973年6月23日生，汉族，住江苏省睢宁县。 委托代理人邱标（系邱艳梅之兄），男，1971年10月18日生，汉族，住江苏省睢宁县。 两上诉人共同委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县睢河街道办事处，住所地睢宁县环宇大道88号。 法定代表人李慧，该办事处主任。 出庭应诉负责人李军，该办事处政法委员。 委托代理人邱丰，该办事处工作人员。 委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。 上诉人邱标、邱艳梅因诉被上诉人睢宁县睢河街道办事处（以下简称睢河街道办）要求确认拆迁补偿安置协议无效并赔偿一案，不服徐州铁路运输法院(2018)苏8601行初1457号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人暨上诉人邱艳梅的委托代理人邱标、两上诉人共同委托代理人李顺华，被上诉人睢河街道办出庭应诉负责人李军及委托代理人邱丰、赵从秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，上诉人邱标、邱艳梅为案外人邱永近的子女，邱永近于2018年5月7日去世。2017年7月21日，邱永近作为被拆迁人（乙方）与拆迁实施单位，即睢河街道办（甲方）签订睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书，约定：甲乙双方就乙方坐落于睢河街道××社区××449.78平方米集体土地上的房屋拆迁补偿安置有关事宜达成一致意见，签订协议如下。该协议对涉案房屋面积、补偿方式及双方相关权利义务进行了约定。邱标经邱永近同意作为其代理人在乙方处签字捺印，睢河街道办事处房屋征收办公室在协议甲方处签章。协议签订后，邱永近将涉案房屋交付睢河街道办拆除。后邱永近领取了拆迁补偿费并由邱标在拆迁补偿费付款凭证的领款人处代签捺印。2018年5月11日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]505号《江苏省人民政府关于睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地的批复》，批准了睢宁县呈报的（睢）地呈字[2018]1号《建设用地项目呈报说明书》及相关征收土地方案，批复同意将睢河邱洼社区等部分集体土地征收为国有。2018年8月8日，睢宁县人民政府发布睢政通〔2018〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，对前述经江苏省人民政府批准征收土地有关事项进行了通告（项目名称为睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地）。同日，睢宁县国土资源局发布《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》，发布了前述征收项目的《征地补偿安置方案》。涉案房屋位于前述征收项目范围内。2017年3月，睢宁县规划局作出《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，认定邱永近的部分涉案房屋系违建。2017年10月16日，徐州市规划局经复议后作出徐规复决字[2017]第011号《行政复议决定书》，决定撤销前述违建认定表。2017年10月30日，睢宁县规划局向被告睢河街道办出具睢规函[2017]56号《函》及《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，对邱永近的部分涉案房屋未取得建设工程规划许可证面积进行了统计。 原审法院另查明，2010年5月19日，睢宁县人民政府发布睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》，该文件规定被拆迁房屋所在地的镇人民政府、园区管委会（属地单位）做好集体土地上房屋拆迁补偿安置的相关工作……房屋拆迁补偿安置方案经批准后，由属地单位具体实施。 2018年11月6日，邱标、邱艳梅提起本案诉讼称：其父亲邱永近在睢河邱洼社区拥有合法房屋并用于经营。睢河街道办称邱永近的房屋处在省政府批准征收的范围内，在征收过程中，睢宁县规划局作出《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，将邱永近房屋的部分面积认定为违法建筑。邱永近考虑房屋的合法性，为配合政府的征收工作，于2017年7月21日签订了《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》（邱标代签），随后该处房屋被拆除。2017年9月30日，邱永近通过政府信息公开得知其房屋所在地没有省级以上人民政府的征收批准文件，即邱永近的房屋根本不在经批准的征收范围内。2017年底，邱永近在另案起诉睢宁县规划局违建认定案中，得知睢宁县规划局作出的《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》已经于2017年10月16日被徐州市规划局作出的行政复议决定撤销。2018年5月7日邱永近去世，相关权益为邱标、邱艳梅承继。其二人认为，其父亲邱永近与睢河街道办签订《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》的征收基础不存在，且《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》被依法撤销，该协议书当属无效，睢河街道办以《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》拆除邱永近合法房屋的行为亦缺乏事实和法律依据，因此睢河街道办应当按照市场价格对邱永近被拆除房屋进行赔偿，同时赔偿相应的营业损失并返还邱永近的土地。其诉请法院确认睢河街道办与邱永近于2017年7月21日签订的《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》无效；返还占用的土地并按照市场价格每平方米人民币4400元赔偿744.42平方米部分房屋的损失和营业损失200000元，计3475448元；诉讼费由睢河街道办承担。 原审法院认为：首先，根据睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》的相关规定，睢河街道办作为睢宁县人民政府确定的集体土地上房屋拆迁补偿安置的具体实施单位，可以与相对人签订涉案房屋拆迁补偿安置协议。其次，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括房屋拆迁补偿安置协议。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，双方当事人的主要争议系涉案房屋的性质。邱标、邱艳梅虽然主张涉案违建面积认定已被有关部门撤销，但对涉案建设，其未能提供证据证明其涉案房屋已经取得相关规划建设审批手续，且规划部门后续作出了《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，认定面积与之前的认定并无差距。睢河街道办根据睢政发〔2010〕54号文件、睢宁县人民政府的征地方案以及睢宁县国土资源局的补偿安置方案等文件规定，结合邱永近房屋的评估结果等，经与邱永近协商签订了涉案房屋拆迁补偿安置协议，并无不当。且涉案地块的征收已经江苏省人民政府的相关征地批文批准。邱标、邱艳梅关于睢河街道办依据已被撤销的违建认定材料与相对人签订被诉协议等诉讼观点缺乏相应依据。另一方面，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，根据现有证据及已查明的事实，被诉协议系双方当事人自愿签订，并不存在前述法律规定的无效情形。因此，涉案房屋拆迁补偿协议不存在行政诉讼法规定的无效情形，且该协议系邱永近及睢河街道办双方真实意思表示，签订过程中亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的相关情形。邱标、邱艳梅要求确认该协议无效的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，申请人要求行政机关进行行政赔偿必须有法定的损害事实发生。本案中，涉案协议并无明显不当，并不存在无效情形，同时，案涉地块已经进行相应征收补偿工作，被诉协议签订双方已经按照协议约定内容履行了相应义务，当事人交付土地及房屋被拆除均系履行涉案房屋拆迁补偿协议的行为，并不存在损害事实。故，邱标、邱艳梅关于返还土地、赔偿损失的诉讼请求亦缺乏相应依据，亦不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回邱标、邱艳梅的诉讼请求。 上诉人邱标、邱艳梅上诉称，一审判决认定事实错误。1、被上诉人作出涉案协议书没有依据。第一，没有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案被上诉人作出的涉案协议书中，关于诉争房屋状况的重要内容记载缺乏事实依据。首先，协议书载明的面积与诉争房屋实际面积不符，由此约定的补偿内容远远小于上诉人应当得到的合理补偿，严重侵犯了上诉人的合法权益。其次，作为协议书附件的评估报告，对诉争房屋的结构认定错误，特别是将南屋的砖混结构认定为简易房，缺乏事实依据，且该评估报告在签订涉案协议前并未依法送达上诉人，导致上诉人并不知晓涉案协议载明的面积所指，也未能及时知晓涉案协议所依据的内容不实。最后，诉争房屋的用途为生产经营，对此上诉人提供的营业执照、工商登记及车间照片等材料能够证明，依据“睢政发［2010］54号”文件，上诉人的停产停业损失应当得到补偿，但涉案协议对此并未体现。一审法院称睢河街道办根据“睢政发［2010］54号”文件、睢宁县人民政府的征地方案以及睢宁县国土资源局的补偿安置方案等文件规定，结合邱永近房屋的评估结果等，经与邱永近协商签订了涉案房屋拆迁补偿安置协议，并得出涉案协议并无不当的结论，系对案件事实的错误认定。事实上，被上诉人并没有依据“睢政发［2010］54号”文件对上诉人停产停业损失进行补偿。涉案协议的附件评估报告所依据的违建认定表也被依法撤销，被上诉人在对诉争房屋面积、结构及性质等重要状况均认定错误的情况下作出涉案协议书，没有事实依据。第二、没有法律依据，根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，征收集体土地须经省级以上人民政府批准。本案中，诉争房屋所在集体土地至少在被上诉人作出涉案协议时没有经过省级以上人民政府批准征收，被上诉人作出涉案协议书征收集体土地的行为违反了法律规定，其作出的协议书缺乏法律依据。此外，诉争房屋的合法性因《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》被依法撤销而恢复至原有状态，涉案协议书附件中认定诉争房屋部分面积为违建没有法律依据，诉争房屋面积应当全部认定为合法，被上诉人仅对房屋部分面积予以补偿，严重侵害了上诉人依法取得合理补偿的权利。诉争房屋合法性问题，一审法院称规划部门后续作出了《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，认定面积与之前的认定并无差距，并由此认定诉争房屋的合法性。上诉人认为，该观点系对案件重要事实的错误认定。事实上，在《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》被依法撤销后，目前无任何机关对涉案房屋作出合法性认定，而房屋合法性认定系行政机关的职权行为，人民法院不应在未经有权行政机关对涉案房屋合法性作出认定权前对涉案房屋合法性作出认定。至于被上诉人提供的《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，仅系统计表，而非认定表。且该表为睢宁县规划局向被上诉人睢河街道办出具的内部文件，该事实一审法院在本院审理查明部分已查明，故规划部门作出涉案统计表的行为系行政机关的内部行为，且其作出时间晚于涉案协议书的签订时间，不能证明涉案协议书认定的面积具有事实依据。第二、涉案协议书违反法律强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：……（五）、违反法律、行政法规的强制性规定。根据《土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为，均缺乏法律依据，也为现行法律所不容。本案中，涉案协议书签订时，征收事实基础根本不存在，被上诉人与上诉人签订协议即征收土地及房屋的行为系以法律规定之外的形式征收土地和房屋的行为，该行为违反了法律的强制性规定，由此签订的合同应当确认无效。第三、上诉人的赔偿请求应当予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，诉争房屋系上诉人合法财产，被上诉人在行使集体土地上房屋拆迁职权过程中，依据无效的协议书将上诉人房屋强制拆除，侵犯了上诉人的合法权益，并给上诉人造成了实际损害，上诉人依法享有取得赔偿的权利。上诉人的房屋院落独立、结构优良，但因被上诉人的强拆业已灭失，如以涉案协议载明的金额对上诉人进行赔偿，上诉人势必无法购置同等条件的房屋，上诉人的居住、生活水平势必降低，故上诉人要求以市场价进行赔偿合理合法，应当予以支持。综上，被上诉人作出的涉案协议书没有事实和法律依据，且违反法律强制性规定，上诉人的赔偿请求应当予以支持，一审法院认定事实错误，作出的判决侵犯了上诉人的合法权益，为此上诉人依法提起上诉，请求二审法院依法撤销徐州铁路运输法院2018苏8601行初1457号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人睢河街道办答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院。二审中，双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，1、关于涉案房屋的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。从该款规定看，在我国城乡从事建设均应获得规划主管部门等相关行政机关的批准。本案中，从已查明的事实看，涉案被征收房屋并无相关规划审批手续。上诉人主张“诉争房屋的合法性因《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》被依法撤销而恢复至原有状态，涉案协议书附件中认定诉争房屋部分面积为违建没有法律依据，诉争房屋面积应当全部认定为合法”的观点，无事实及法律依据，本院不予支持。2、关于涉案房屋征收是否存在停产停业损失问题。鉴于，本案中上诉人邱标提出停产停业损失补偿所依据的营业执照原件，已在拆迁标号为1-95的邱标本人自己的房屋征收过程中，由邱标本人在领取相应的停产营业损失补偿后交给睢河街道办事处房屋征收办公室。上诉人在本案中再依据该营业执照主张停产停业损失补偿的主要证据不足，依法不予支持。3、关于本案2017年7月21日签订的《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》是否有依据及是否应确认无效的问题。涉案房屋所在地块于2018年5月11日由江苏省人民政府作出苏政地[2018]505号《江苏省人民政府关于睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地的批复》，批准了睢宁县呈报的（睢）地呈字[2018]1号《建设用地项目呈报说明书》及相关征收土地方案，批复同意将该集体土地征收为国有。2018年8月8日，睢宁县人民政府发布睢政通〔2018〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，同日，睢宁县国土资源局发布《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》。本案上诉人主张双方签订的《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书》无效无法律依据。一审判决驳回上诉人的该项诉讼请求，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人邱标、邱艳梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  梁艳华 审判员  房 涛 审判员  陈玉浩 二〇二〇年三月十七日 书记员  仇慧芳