湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终34号上诉人（原审原告）涟源市建好精石灰厂。住所地涟源市六亩塘洞庭村。负责人梁云喜。委托代理人杨友新，男，1957年8月4日出生，汉族，娄底市畜牧水产局退休干部，住娄底市娄星区。委托代理人李文其，山西得民律师事务所律师。上诉人（原审被告）涟源市六亩塘镇人民政府。住所地涟源市六亩塘镇芦茅塘社区。法定代表人吴伍意，该镇镇长。委托代理人葛蔓红，该镇司法所工作人员。原审第三人涟源市人民政府。住所地涟源市政府机关大院。法定代表人刘杰，该市市长。委托代理人梁小平，该市司法局工作人员。委托代理人李劲松，该市司法局工作人员。上诉人涟源市建好精石灰厂与上诉人涟源市六亩塘镇人民政府、原审第三人涟源市人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服新化县人民法院作出的（2018）湘1322行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，2012年梁云喜投资成立涟源市建好精石灰厂，从事精石灰、砣灰的生产销售。涟源市建好精石灰厂办理了《个人独资企业营业执照》、《中华人民共和国组织机构代码证》、《税务登记证》等经营手续。但其中《个人独资企业营业执照》、《中华人民共和国组织机构代码证》、《税务登记证》分别于2014年6月30日、2014年6月30日、2017年12月9日到期而未续期。2017年7月15日，涟源市环境保护局经现场检查、勘察及找负责人梁云喜进行调查询问后，对涟源市建好精石灰厂作出涟环责停[2017]4号《责令停止排污决定书》，认为，涟源市建好精石灰厂于2010年擅自开工建设并正式投入生产至今，该项目未办理任何环评审批手续，未取得排污许可证，属非法排污，责令精石灰厂于2017年7月15日23时59分起停止排污。梁云喜于当日收到该决定书后，在法定期限内既未申请行政复议，又未向法院起诉。为落实湖南省环境保护厅关于印发《湖南省市级城市集中式饮用水水源地环境保护执法专项行动实施方案》的通知、湖南省人民检察院、湖南省环境保护厅《关于开展全省县级以上集中式饮用水水源地环境保护行政执法督查和法律监督专项行动的通知》，涟源市人民政府于2017年10月18日发布涟政通[2017]17号《关于依法对饮用水水源保护区内有关建设项目和建筑设施予以关闭和拆除的通告》，主要内容：一、禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，禁止在饮用水水源二级保护区新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的，须自行关闭或拆除相关设备设施，自行处置现有产品及原材料。二、凡在2017年11月10日前未自行关闭、拆除到位的违法建设项目和建筑设施，市人民政府将组织相关部门依法强制关闭和拆除。涟源市人民政府办公室于2017年10月19日发布关于印发《涟源市集中式饮用水水源保护区专项整治和规范化建设工作方案》的通知。2018年3月19日，涟源市六亩塘镇人民政府对涟源市建好精石灰厂作出《关于责令关闭并拆除精石灰厂的通知》，内容如下：去年10月份，娄底市检察院、娄底市环保局督查组对我市集中式饮用水源地排查发现，你厂位于涟源市新涟河饮用水水源保护区。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五章第五十九条规定：禁止在饮用水源二级保护区新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或关闭。根据涟环委办函[2017]239号的要求，经研究，责令你厂在2018年4月5日前自行关闭并拆除相关设施设备，否则，镇人民政府将会同相关部门对你厂进行强制拆除，造成的损失由你厂自行承担。2018年5月20日，涟源市六亩塘镇人民政府在未对精石灰厂进行财产清点、登记保全的情况下，将涟源市建好精石灰厂强行关闭并拆除。原告不服，于2018年8月4日提起本案诉讼，请求：1.被告行政强制拆厂行为违法行政；2.被告行政赔偿原告经济损失500万元；3.责令被告为原告重新安置厂址；4.本案诉讼费由被告承担。审理过程中，原告提交了其负责人梁云喜2018年7月1日制作了一份《涟源市建好精石灰厂经济损失核算书》，核定经济损失580万元。其中直接经济损失3278350元：一、筹建石灰厂前期投资1552503元。1.基础设施费用742133元；2.建造石灰厂窑费用797770元。二、2012年建成窑左第一条机械生产线333990元：1.购置机械设备费用231000元；2.附属设施费用76990元；3.安装生产线人工工资26000元。三、2015年新增第二条石灰生产线投资费用779837元：1.机械设备费用335200元；2.配套设施费249896元；3.安装设备基础设备费用92141元；4.其它相关费用102600元。四、2016年新增第三条石灰生产线投资费用259480元：1.购置涟源联兴机械厂粉碎机设备一套108000元；2.配套设施费用98960元；3.安装设备基础设施费用8920元；4.其它相关费用43600元。五、出料配套设施147080元。六、其它附属设施22860元。七、购置运输车辆费182600元。间接经营性损失2527300元：一、土地租金11300元。二、土地复垦费用预算20万元。三、借款利息216000元。四、经营性经济损失210万元（年经营收入70万元，按生产经营三年估算）。原告于2018年11月14日申请对精石灰厂被拆的经济损失进行评估鉴定。此后，该案移送本院司法技术室进入鉴定程序。此期间，该院多次组织当事人对涟源市建好精石灰厂被拆除现场进行勘验，并于2019年8月16日制作勘验笔录，由三方当事人确认签字。该勘验笔录确定涟源市建好精石灰厂被强拆现场残留有三套机械设备及配套设施，其中第一套机械设备包括涟源隆鑫机械厂3017型雷蒙磨机1套、200×500型破碎机一台、给料机G25F型1台、自制破碎机进料斗一个、自制22吨存料罐一个、400型提升机、自制主机存料斗一个；第二套机械设备包括桂林矿山机械厂4R3220型雷蒙机一套（含高压鼓风机、卸料阀、给料机、储料斗、控制系统等）、桂林矿山机械厂250型提升机一台、涟源涟兴机械厂3-5型破碎机一套、300㎝螺旋2个及配套电机、配套减速机、DGF50型包装机一台、自制进料斗、主机原料罐一个、存料罐2个、进料运输带3条、振动器1个、提升下料管、分流阀、工作台、提升机一台；第三套机械设备包括涟兴机械厂900-1000型粉碎机一台、配套电机75千瓦6级、自制振动筛一个、自制除尘器一个、自制分流阀一个、自制出料螺旋一个、进料运输带三条。配套设施有：窑内出料斗、窑门、鼓风机、出料运输带四条、升降机一台、电动风扇一台、电机六台、气泵二台、电力设施、电缆线。2019年10月28日，娄底市星罡价格评估有限公司函告：“受贵院的委托对涟源市建好精石灰厂被拆除财产进行损失鉴定，已受理，并分别于2019年3月14日、2019年10月21日向贵院致函，要求提供相应的资料至今未果，评估鉴定工作无法继续进行，根据《价格评估执业规范》第42条之规定，经研究决定终止本次鉴定工作。”原审认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涟源市六亩塘镇人民政府以涟源市建好精石灰厂属在饮用水源二级保护区已建成的排放污染物建设项目为由，作出责令关闭通知，责令该厂限期自行关闭，否则采取强制措施。通知作出后，涟源市六亩塘镇人民政府实施关闭并强制拆除涟源市建好精石灰厂。原告起诉的是“行政强制拆厂行为”，系对行政强制执行行为提起的诉讼。但是，并没有法律授权乡、镇人民政府对其作出的强制关闭、拆除行为享有行政强制执行的法定职权，涟源市六亩塘镇人民政府的强制关闭、拆除行为，属于超越职权的行为；同时，涟源市六亩塘镇人民政府未履行书面催告履行义务，未依法告知原告享有陈述、申辩的权利，亦未作出书面的行政强制执行决定书，强制拆除行为违反法定程序。原告提供的照片、经济损失核算书，能够证明石灰厂被强拆及财产损失的事实。被告涟源市六亩塘镇人民政府违法关闭、强制拆除行为造成原告合法财产损失，依法应当予以赔偿。但是，原告未办理相关用地申报与审核手续，所建基础设施及附属设施未取得合法证照；强制拆除石灰厂时，原告持有的《个人独资企业营业执照》、《中华人民共和国组织机构代码证》、《税务登记证》也已经超过有效期而失效，且原告未办理任何环评审批手续，未取得排污许可。因此，原告建设的基础设施及附属设施不属于合法建筑物、构筑物，其从事的经营活动，亦不属于合法的经营活动。原告请求赔偿基础设施和附属设施损失，以及三年停产停业经营性损失，不属于应予赔偿的合法权益损失，该赔偿请求不符合法律规定。被告涟源市六亩塘镇人民政府未依照法定程序并采取必要、合理方式拆除，因违法强拆行为造成原告可回收、再利用的机械设备、配套设施损失应予赔偿。因涟源市六亩塘镇人民政府实施强拆前未对石灰厂进行财产清点和证据保全，对原告财产损失的认定，依据2019年8月16日制作的勘验笔录及原告提交的《涟源市建好精石灰厂经济损失核算书》予以酌情认定为285000元。由被告涟源市六亩镇人民政府对上述损失予以赔偿。原告要求被告为其重新安置厂址，因原告未办理相关用地申报与审核手续，未办理任何环评审批手续，未取得排污许可，对其该请求不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被告涟源市六亩塘镇人民政府虽称该行政行为系涟源市人民政府委托其组织实施，且第三人涟源市人民政府亦当庭认可系其组织实施，但作出被诉强制关闭、拆除石灰厂的主体是涟源市六亩塘镇人民政府，且没有证据证明涟源市人民政府存在委托行使职权的事实，亦没有证据证明涟源市人民政府与涟源市六亩塘镇人民政府共同实施被诉行政强制执行行为，对被告涟源市六亩塘镇人民政府及第三人涟源市人民政府的该主张，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告涟源市六亩塘镇人民政府拆除原告涟源市建好精石灰厂的行政行为违法；二、由被告涟源市六亩塘镇人民政府赔偿原告涟源市建好精石灰厂损失共计285000元；三、驳回原告涟源市建好精石灰厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涟源市六亩塘镇人民政府负担。上诉人涟源市建好精石灰厂上诉称，上诉人是合法经营的企业，一审枉法认定精石灰厂“不属于合法财产”系认定事实错误。一审法院不公正确定评估范围，致使中介机构终止鉴定，造成认定上诉人的损失无据可依。一审法院滥用自由裁量权，判决赔偿28.5万元损失损害上诉人的合法权益。一审法院第三项判决非法剥夺上诉人的诉讼权利。请求撤销一审判决第二、三项，改判由涟源市六亩塘镇人民政府赔偿上诉人经济损失500万元，并为上诉人异地选址办厂。上诉人涟源市六亩塘镇人民政府上诉称，上诉人涟源市建好精石灰厂属于非法企业。其位置位于涟源市升平河集中式饮用水水源保护范围，系中央、省、市环保的项目，依法应当予以拆除；精石灰厂除了2013年办理了工商登记之外，没有用地审批，没有取得排污许可证，被市环保局进行行政处罚，且涟源市建好精石灰厂对环保局的行政处罚行为均予以签字认可，根据环保整治的要求是应当予以拆除的；2、涟源市建好精石灰厂所指的损失不应予以赔偿，同时没有赔偿的事实和法律依据。精石灰厂属于非法企业应当予以拆除，而我镇相关部门在拆除精石灰厂的时候仅仅是阻止其生产，没有造成经济损失，涟源市建好精石灰厂申请的损失鉴定是其不能提供有效的资料导致不能评估鉴定。一审酌情认定为285000元没有事实与法律依据，应不予赔偿。请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人涟源市建好精石灰厂的全部诉讼请求。原审第三人涟源市人民政府述称，支持涟源市六亩塘镇人民政府的上诉意见，本案实施强制行为的是镇人民政府，涟源市人民政府不是本案适格的当事人。请求人民法院依法判决。本院经审理查明的案件事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查明：2009年10月1日，梁云喜与梁胤祥签订《合伙办厂协议》，协议的主要内容有：“双方各占股份百分之五十，重大事项需双方同意，单方无权作出决定”，至涟源市建好精石灰厂强制拆除前仍为合伙经营；涟源市六亩塘镇人民政府于2018年5月22日、5月29日、7月10日对涟源市建好精石灰厂实施了行政强制行为；涟源市六亩塘镇人民政府于2019年11月11日下午17时签收（2018）湘1322行初66号行政判决书，虽然其上诉状落款时间为2019年11月26日，但本院立案庭上诉案件登记专用章记载收到上诉状的时间为：2019年11月27日。本院认为，一审法院判决书结尾部分已明确告知各方当事人：“如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。”一审法院的送达回执及宣判笔录及本院的上诉案件登记专用章可以充分证明：上诉人涟源市六亩塘镇人民政府于2019年11月11日下午五点签收了判决书，本院上诉案件登记专用章记载收到上诉状的时间为：2019年11月27日，故涟源市六亩塘镇人民政府已经超过上诉期限，对其上诉请求依法应予驳回。关于涟源市六亩塘镇人民政府的强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使。本法第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。涟源市建好精石灰厂虽属环保整治需依法强制关闭和拆除企业，但涟源市六亩塘镇人民政府没有依法进行，迳行组织实施强制拆除涟源市建好精石灰厂，其行为应当认定为违法。关于涟源市建好精石灰厂诉请因涉案强制拆除赔偿500万元的主张是否具有事实和法律依据的问题。本案中，2017年中央环保巡查组、省环保巡查组、娄底市环保巡查组在环保专项检查行动中，因涟源市建好精石灰厂位于升平河水源保护区内，同时系非法排污企业，被列为重点专项整治对象。2017年7月15日，涟源市环境保护局以涟源市建好精石灰厂于2010年擅自开工建设并正式投入生产，该项目未办理任何环评审批手续，未取得排污许可证，属非法排污，作出涟环责停[2017]4号《责令停止排污决定书》：责令精石灰厂于2017年7月15日23时59分起停止排污。2017年10月18日，涟源市人民政府发布涟政通[2017]17号《关于依法对饮用水水源保护区内有关建设项目和建筑设施予以关闭和拆除的通告》。2018年3月19日，涟源市六亩塘镇人民政府对涟源市建好精石灰厂作出《关于责令关闭并拆除精石灰厂的通知》。故上诉人涟源市建好精石灰厂是属于环保专项整治应当关闭拆除的企业。而根据在案的证据，涟源市建好精石灰厂一审提交的《涟源市建好精石灰厂经济损失核算书》是该厂的总资产，其申请鉴定的也是该厂的总价值，没有证据证明涉案拆除行为损毁其合法财产，一审法院对赔偿损失的具体金额酌情认定为285000元系认定事实不清，证据不足，本院应予纠正。故涟源市建好精石灰厂在本案中的赔偿请求证据不足，对其赔偿请求应予驳回。关于上诉人要求涟源市六亩塘镇人民政府为其重新安置厂址的诉求问题。因涟源市建好精石灰厂除了办理了工商营业执照外，未经政府部门办理其他行政许可（用地、环保），是属于环保专项整治应当关闭拆除的企业。涟源市六亩塘镇人民政府的强制拆除行为虽然违法，但其要求涟源市六亩塘镇人民政府重新安置厂址的诉求无法律依据，故对其该项请求应不予支持。综上所述，上诉人涟源市六亩塘镇人民政府已经超过上诉期限，对其上诉请求依法应予驳回。上诉人涟源市建好精石灰厂的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：撤销新化县人民法院（2018）湘1322行初66号行政判决第二项；维持新化县人民法院（2018）湘1322行初66号行政判决第一、三项。即：确认涟源市六亩塘镇人民政府拆除涟源市建好精石灰厂的行政行为违法；驳回涟源市建好精石灰厂的其他诉讼请求。二审案件受理费100元，由上诉人涟源市六亩塘镇人民政府和上诉人涟源市建好精石灰厂各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  肖旭宁审 判 员  童志方审 判 员  朱卫煌二〇二〇年三月二十六日代理书记员  刘 聪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。