湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终54号 上诉人（原审被告）常德市人力资源和社会保障局，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道189号。 法定代表人马业文，局长。 委托代理人杨祥华，常德市人力资源和社会保障局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘卫文，湖南银联律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审原告）向红艳，女，1977年10月16日出生，土家族，住湖南省石门县。 委托代理人董铭炎，石门县先河法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权代理。 原审第三人常德青峰煤矿关闭清算安置工作组。 负责人李自林，组长。 委托代理人柳娟，湖南楚江律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人常德市人力资源和社会保障局（以下简称常德市人社局）因与被上诉人向红艳、原审第三人常德青峰煤矿关闭清算安置工作组（以下简称青峰煤矿清算组）社会保障行政确认一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审判决认定，原青峰煤矿系常德市人民政府下属行政机构煤炭生产管理局于1967年出资设立开办的全民所有制企业，向红艳于1998年3月进入该煤矿工作。2017年7月14日该煤矿被常德市人民政府责令关闭，常德市人民政府设立青峰煤矿清算组，具体负责原青峰煤矿关闭后清算安置工作。2017年12月1日该煤矿注销工商登记。 2016年2月24日，青峰煤矿清算组就原青峰煤矿部分职工身份确认问题向常德市人社局提交《关于职工身份认定的请示》，请示内容为“2015年6月，青峰煤矿清算组完成对青峰煤矿关停时登记在册职工512人的清查，发现瞿志勇、向红艳等8人的职工身份需要认定，根据档案记载和个人工作实际情况，清算组建议瞿志勇、向红艳等8人视同为全民所有制职工身份。”2016年2月29日，常德市人社局在该份请示上作出“附表所列8人，应视为劳动合同用工”的批复。2017年2月8日，青峰煤矿清算组发布《关于青峰煤矿劳动合同工一次性经济补偿金的公示》，对第三批劳动合同工经济补偿金审核表进行公示，向红艳在公示范围内。2018年6月19日，向红艳因对按合同工身份安置补偿不服，向石门县人事争议仲裁委员会提起劳动争议仲裁。2018年6月21日，该仲裁委作出[2018]石劳人仲字第30号不予受理案件通知书，对其仲裁申请不予受理。2018年7月，向红艳以青峰煤矿清算组为被告，向湖南省石门县人民法院提起劳动争议纠纷民事诉讼，该院作出（2018）湘0726民初1105号民事裁定书，裁定驳回向红艳的起诉。向红艳不服，向常德市中级人民法院上诉，该院于2018年9月5日作出（2018）湘07民终1392号民事裁定书，该裁定书称“该案是一起对职工身份的确认纠纷，应当先由相关的行政机关对其身份进行确认，待身份确认后，再进行相关待遇的处理，人民法院不能越权处理该起纠纷”，遂裁定驳回上诉。2018年11月27日，向红艳向常德市武陵区人民法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销常德市人社局作出的“视为劳动合同工”的行政审批决定；2.确认向红艳为原常德青峰煤矿全民所有制职工身份，享受全民所有制职工安置待遇。2019年5月30日，常德市武陵区人民法院作出（2018）湘0702行初150号行政裁定书，认为常德市人社局作出的批复行为不具有可诉性，裁定驳回向红艳的起诉。向红艳不服，向常德市中级人民法院提起上诉。2019年7月30日，常德市中级人民法院作出（2019）湘07行终94号行政裁定书，认为向红艳的起诉符合行政诉讼的受理条件，裁定撤销（2018）湘0702行初150号行政裁定书，指令继续审理。 一审法院认为，《中华人民共和国劳动法》第九条规定了县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作，常德市人社局作为县级以上劳动行政主管部门，有权确认向红艳的职工身份。本案的争议焦点是：一、常德市人社局于2016年2月29日在《关于职工身份认定的请示》上作出的“视为合同用工”的批复是否合法？二、向红艳主张要求确认全民所有制职工身份以及享受全民所有制职工安置待遇是否可由法院直接判定？ 关于争议焦点一，对于职工身份的确认，应当根据档案资料并结合实际情况进行认定，但是职工档案是由其所在单位或者劳动部门负责管理，职工不具有保管的权力，亦无需承担档案遗失的责任。本案中，向红艳于1998年起在原青峰煤矿工作，无论其是全民所有制职工还是合同工，用人单位均需为其建立档案，并应根据实际情况及时将招录或聘用合同、职工基本信息表、工资变动表等相关资料放入档案。现向红艳在原青峰煤矿处仅存有一个档案袋，袋内没有相关档案资料，但该档案袋中无档案资料的责任应当由用人单位承担，不能因档案袋中无资料而减损职工应享受的权益。且青峰煤矿清算组在向常德市人社局提交的《关于职工身份认定的请示》中称：“根据档案记载和个人工作实际情况，清算组建议瞿志勇、向红艳等8人视同全民所有制职工身份。”故常德市人社局作出“应视为劳动合同用工”的批复，认定向红艳为劳动合同用工属于认定事实不清、主要证据不足。关于争议焦点二，常德市人社局对向红艳的职工身份问题具有调查确认的职权，司法机关不宜直接判定，应由常德市人社局对涉案事实进行重新调查核实后，依法作出相应处理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销常德市人社局于2016年2月29日在《关于职工身份认定的请示》上作出的向红艳应视为劳动合同用工的批复；二、责令常德市人社局于判决生效之日起60日内对向红艳的职工身份问题重新作出认定。案件受理费50元，由常德市人社局承担。 上诉人常德市人社局不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回向红艳的起诉或一审诉讼请求。理由如下：第一，本案不属于行政诉讼的受案范围。本案是基于国企改制而产生的职工身份认定问题，是行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，不是行政法上行政机关与行政相对人之间管理与被管理的关系，不属于行政诉讼的受案范围。常德市人社局的答复也不是对向红艳身份作出认定的具体行政行为，而是对清算组政策咨询的内部说明性回复，不产生外部法律效力。而且从煤矿职工身份确认的司法判例来看，普遍认为不属于法院受案范围。第二，即使本案可诉，常德市人社局作出认为向红艳“应视为劳动合同用工”的答复有充分依据。国家政策决定1996年以后只有劳动合同用工关系，向红艳于1998年技校毕业后自主择业到青峰煤矿工作，其用工形式应属劳动合同用工。常德市人社局不负责管理青峰煤矿职工档案，不存在档案管理过失，在无档案的情况下，该局回归当时历史背景，分析其参加工作时的国家政策，再结合个人实际情况确定，并无不当。 被上诉人向红艳与原审第三人青峰煤矿清算组均未向本院提交书面陈述意见。 当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。一审判决认定的事实本院予以确认。 二审过程中，常德市人社局向本院补充提交七份证据材料，拟证明常德市工业和信息化局（原常德市经信委）负责处理青峰煤矿职工安置遗留问题，向红艳从常德纺织机械厂技工学校毕业后没有列入毕业分配计划、就业去向为自找工作。青峰煤矿清算组向本院补充提交八份证据材料，拟证明确认职工身份的职责职权归常德市人社局。 对于上述补充提交的证据材料，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十五条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。据此，常德市人社局应在一审举证期内提交其作出行政行为所有的证据依据，现在该局在二审过程中补充提交其在诉讼过程中收集的证据材料，不符合上述规定，本院不予接收。青峰煤矿清算组提交的证据材料均形成于一审判决之前，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予认证。 本院认为，本院已经过审理作出（2019）湘07行终94号行政裁定书，认为向红艳的起诉符合行政诉讼的受理条件。故本案的争议焦点为：1.常德市人社局是否有作出案涉职工身份认定的职责职权？2.常德市人社局认定向红艳为劳动合同用工的事实是否清楚，证据是否充分？是否应重新作出认定？ 首先，常德市人社局有作出案涉职工身份认定的职权。《中华人民共和国劳动法》第二条第一款规定，在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。该法第九条第二款规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。常德市人社局作为县级以上劳动行政主管部门，主管常德市辖区内的劳动工作，有确认青峰煤矿职工身份的职责职权。 第二，常德市人社局对向红艳职工身份的认定，事实依据不足。向红艳在诉讼中提交了青峰煤矿职工花名册、工资福利表等资料证明其在青峰煤矿工作期间，享受全民所有制职工相同待遇。青峰煤矿清算组向常德市人社局请示对向红艳职工身份认定时，也建议向红艳视同为全民所有制职工身份，并附向红艳基本情况明细表，备注向红艳无档案。常德市人社局对该请示应进行核查，收集证据材料后对向红艳的职工身份依法依规进行认定，但常德市人社局没有提交证据材料证明进行过核查，即迳行批复称向红艳应视为劳动合同用工，也没有说明理由，事实不清，依据不足，依法应予撤销。对向红艳的职工身份认定直接影响其获得一次性安置补偿标准的认定，所以常德市人社局应对向红艳的职工身份问题进行核查，收集证据材料后，依程序重新作出认定。 综上所述，常德市人社局的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人常德市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年三月二十四日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附：相关法律法规 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据： （一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据； （二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据； （三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。