河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终35号上诉人（原审原告）鲁山县马楼乡楼西村七组。诉讼代表人王玄化，组长。委托代理人任平一，平顶山市鲁山县正信法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）鲁山县马楼乡人民政府，住所地：311国道鲁山县马楼村段路南，统一社会信用代码：114104230054875329。法定代表人王新生，乡长。委托代理人李嵩巍，鲁山县马楼乡人民政府党政办主任。委托代理人毛兵兵，鲁山县马楼乡楼桥头总支部书记。被上诉人（原审第三人）王花提，女，汉族，住河南省鲁山县。被上诉人（原审第三人）王恒迎，男，汉族，住河南省鲁山县。上诉人鲁山县马楼乡楼西村七组因诉鲁山县马楼乡人民政府作出的《通知》行为一案，不服河南省平顶山市卫东区人民法院（2019）豫0403行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，鲁山县马楼乡楼西村七组与第三人王花提、王恒迎就楼西村一处土地的使用和所有权存在争议。2018年5月12日，原告鲁山县马楼乡楼西村七组向鲁山县马楼乡人民政府递交申请，要求鲁山县马楼乡人民政府确认争议土地的所有权，并要求拆除第三人在争议土地上所建的建筑物。因鲁山县马楼乡人民政府未就原告的申请作出处理，鲁山县马楼乡楼西村七组向原审法院提起诉讼。2018年11月1日，原审法院作出（2018）豫0403行初85号行政判决书，责令鲁山县马楼乡人民政府就原告的申请依法作出处理。2019年5月10日，鲁山县马楼乡人民政府作出《马楼乡关于楼西王玄化反映问题的调查处理意见》（马政［2019］98号文件）。该《调查处理意见》的内容有三个部分，分别表述了事情起因、调查过程和处理意见。其中，鲁山县马楼乡人民政府针对纠纷作出的处理意见为：“一、楼西村三组、七组及楼西村委均不能证明该宗争议土地权属，政府地籍资料也没有明确的权属界定，所以该宗土地权属问题暂予搁置，不归三、七组任何一方所有，由楼西村委代为管理。二、楼西村三组居民在该宗土地上的建筑属违规建设，限三日内自行予以拆除。否则，将依规予以强制拆除，由此造成的一切损失由违规建房人自行承担。”当日，鲁山县马楼乡人民政府向马楼乡楼西村七组发出《通知》，将上述《调查处理意见》中第三部分（即处理意见）的内容进行了告知。鲁山县马楼乡人民政府后将该《调查处理意见》向马楼乡楼西村委会送达，并向本院进行了通报，但未将《调查处理意见》送达给马楼乡楼西村七组。2019年5月14日，鲁山县马楼乡人民政府组织相关部门，对马楼乡楼西村七组反映的违规建筑依法予以拆除。原审法院认为，关于原告鲁山县马楼乡楼西村七组向鲁山县马楼乡人民政府反映的问题，鲁山县马楼乡人民政府在法定时限内未作出处理和答复，本院作出（2018）豫0403行初85号行政判决书后，鲁山县马楼乡人民政府成立联合工作组对楼西村七组反映的问题进行了调查，作出了调查处理意见，并对认定的违法建筑进行拆除，已经基本履行了法定职责。马楼乡楼西村七组如对鲁山县马楼乡人民政府作出的调查处理意见不服，可依法向有关单位申请行政复议。但鲁山县马楼乡人民政府在《调查处理意见》作出后，未将该《调查处理意见》送达给马楼乡楼西村七组，仅以《通知》的形式告知其主要内容，该行为属明显不当。鉴于鲁山县马楼乡人民政府在2019年5月10日作出《通知》时，《马楼乡关于楼西王玄化反映问题的调查处理意见》（马政［2019］98号文件）已经同时作出，故撤销被告作出的《通知》已无实质意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认鲁山县马楼乡人民政府2019年5月10日向楼西村七组作出《通知》的行政行为违法。二、责令鲁山县马楼乡人民政府于本判决生效之日起十日内向原告送达《马楼乡关于楼西王玄化反映问题的调查处理意见》（马政［2019］98号文件）。本案受理费50元，由被告鲁山县马楼乡人民政府负担。上诉人鲁山县马楼乡楼西村七组上诉称，一、原审判决认定基本事实不清、证据不足。1、关于《通知》及（马政［2019］98号文件）《马楼乡关于楼西村王玄化反映问题的调查处理意见》（以下简称《调查处理意见》）第一项土地权属争议事项，上诉人主张撤销被上诉人的《通知》第一项行政行为的理由，在原审庭审时已进行了充分阐述并提供了12份证据，而原审判决书中审查的《调查处理意见》上诉人至今未收到。判决书表述的《调查处理意见》第一项和上诉人收到的《通知》第一项内容是一致的。原审未综合考虑上诉人提供的证据，未意识到上诉人《通知》第一项内容的根本本质仍是不履行法定职责的主观意志表现，更未意识到《通知》第一项行政行为更进一步变相掠夺了上诉人的土地，所作出的搁置处理意见完全是怠政、误政和不作为。原审仅以上诉人提出《通知》形式的缺陷判决确认违法，避重就轻地绕过了应当撤销《通知》第一项行政行为的法定情形。同时，原审主动审查的《调查处理意见》和《通知》第一项的“搁置处理”处理结果又均存在没有法律依据和事实根据的重大明显无效违法情形。原审未同时判决撤销《通知》和《调查处理意见》，仅判决确认《通知》形式违法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定。2、关于《通知》及《调查处理意见》第二项建筑违规事项。被上诉人在《通知》第二项中没有明确拆除的违建设施是什么，这种处罚不明的做法违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，原审判决认定被上诉人对第三人违法建筑拆除，已经基本履行了法定职责没有事实根据。二、原审判决适用法律错误。依照《土地权属争议调查处理办法》中规定的调查调解程序，主动调查职权也是行政机关处理纠纷的法定程序，而被上诉人并没有启动调查程序，更没有经调查得出有效处理问题的证据及其他根据，故作出的“搁置处理”意见事实上是种政府不作为行为，且这种“搁置处理”意见也没有法律依据。这种行政行为实际上已给上诉人带来土地上的严重损害后果。被上诉人作出的《通知》和《调查处理意见》毋庸置疑是存在没有依据等重大且明显违法情形的，原审应该依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定判决确认无效，原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、七十六条系法律适用错误。上诉请求：一、撤销平顶山市卫东区人民法院（2019）豫0403行初50号行政判决第一、二项判决，改判撤销被上诉人作出的《通知》和（马政［2019］98号文件）《马楼乡关于楼西村王玄化反映问题的调查处理意见》；二、本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人鲁山县马楼乡人民政府辩称，被诉《通知》是在双方没有拿出确凿证据的前提下，乡政府出具的，此争议地块暂由楼西村村委会代为管理，并不是乡政府直接把该块争议土地归属权确定给七组。当时出具的证明，一是证明王玄化的组长身份，二是当时支持王玄化依法诉讼，当时也向王玄化说过乡政府无权直接界定组与组之间的土地权属争议，组与组之间的土地权属争议应由县级以上人民政府进行界定。乡政府认为《通知》没有过错，双方均没有充实的证据证明争议地块属于三组或者七组，鉴于事实情况，乡政府才下发《通知》暂由楼西村委会代管。请法院依法判决。被上诉人王花提述称，认为争议土地是其三组的。被上诉人王恒迎述称，权属问题不应该搁置，按照事实争议土地的使用权就是三组的。本院二审查明，鲁山县马楼乡楼西村七组因与原审第三人王花提、王恒迎就一处土地的使用权和所有权存在争议。2018年5月12日，鲁山县马楼乡楼西村七组向鲁山县马楼乡人民政府递交申请，要求鲁山县马楼乡人民政府确认争议土地的所有权，并要求拆除第三人在争议土地上所建的建筑物。因鲁山县马楼乡人民政府未就原告的申请作出处理，鲁山县马楼乡楼西村七组向河南省平顶山市卫东区人民法院提起诉讼。2018年11月1日，河南省平顶山市卫东区人民法院作出（2018）豫0403行初85号行政判决，限被告鲁山县马楼乡人民政府于两个月内就原告的申请依法作出处理。鲁山县马楼乡人民政府为履行上述判决，于2019年5月10日作出马政［2019］98号《马楼乡关于楼西王玄化反映问题的调查处理意见》。该《调查处理意见》的内容有三个部分，分别表述了事情起因、调查过程和处理意见。其中第三部分处理意见为：“一、楼西村三组、七组及楼西村委均不能证明该宗争议土地权属，政府地籍资料也没有明确的权属界定，所以该宗土地权属问题暂予搁置，不归三、七组任何一方所有，由楼西村委代为管理。二、楼西村三组居民在该宗土地上的建筑属违规建设，限三日内自行予以拆除。否则，将依规予以强制拆除，由此造成的一切损失由违规建房人自行承担。”当日，鲁山县马楼乡人民政府向马楼乡楼西村七组发出《通知》，并于当日送达，告知按平顶山市卫东区人民法院判决意见，经排查研究，制定两项处理意见，该两项处理意见同上述《调查处理意见》中第三部分处理意见的内容一致。后鲁山县马楼乡人民政府将该《调查处理意见》向马楼乡楼西村委会送达，并以红头文件形式向平顶山市卫东区人民法院进行了通报，但未将马政［2019］98号《调查处理意见》文件送达给马楼乡楼西村七组。鲁山县马楼乡楼西村七组因不服《通知》，于2019年7月10日向原审法院提起诉讼，请求撤销《通知》行为。本院认为，鲁山县马楼乡人民政府为履行平顶山市卫东区人民法院生效判决义务，作出了马政［2019］98号《调查处理意见》，该《调查处理意见》针对争议双方纠纷作出了处理意见，对当事人的权利义务具有实质影响，是一具体的行政行为。根据相关法律规定，行政机关作出具体行政行为后，应将其行为载体原件送达给当事人。本案鲁山县马楼乡人民政府在作出上述《调查处理意见》后，未将《调查处理意见》文件有效送达给上诉人，而是采取以《通知》的形式，告知上诉人其作出的具体处理意见，不符合法定程序，依法应予撤销。原审判决适用法律及处理错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销河南省平顶山市卫东区人民法院（2019）豫0403行初50号行政判决；二、撤销鲁山县马楼乡人民政府于2019年5月10日作出的《通知》。一、二审案件受理费各50元，均由鲁山县马楼乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  李新保审判员  张占帅二〇二〇年三月二十六日书记员  何冬冬附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。