吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终16号 上诉人（原审原告）战玉翠，女，1954年6月3日出生，汉族，农民，住通化市东昌区。 委托代理人曲殿辉，通化市二道江区法律援助中心律师。 上诉人（原审原告）邱春光，男，1976年5月22日出生，汉族，农民，住通化市东昌区。 上诉人（原审原告）邱春明，男，1977年11月10日出生，汉族，农民，住通化市东昌区。 被上诉人（原审被告）通化市自然资源局，住所地通化市东昌区。 法定代表人杨文俊，局长。 委托代理人张新强，科员。 委托代理人付晓峰，通化市东昌区城市管理行政执法局科员。 被上诉人（原审被告）通化市人民政府，住所地通化市东昌区。 法定代表人李平，市长。 委托代理人李国臣，通化市司法局复议应诉科科长。 委托代理人唐平，通化市司法局复议应诉科科员。 上诉人战玉翠、邱春光、邱春明诉通化市自然资源局（以下简称通化市资源局）、通化市人民政府（以下简称通化市政府）责令交出土地决定一案，不服通化铁路运输法院（2019）吉7103行初67号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，战玉翠、邱春光、邱春明家庭于上世纪80年代在官道岭村二组自建了54平方米住宅房屋，1994年又在此地建造了105平方米住宅房屋，用于家庭成员居住，两处房屋均取得了房屋产权证。战玉翠、邱春光、邱春明家庭建造105平方米主房屋的同时，又借主房山墙建造了两处附属房屋，共计294.71平方米，用于加工豆腐作坊，并一直沿用至今。1996年6月，战玉翠、邱春光、邱春明家庭对该地块取得了宅基地使用权。2016年4月15日，原通化市规划局将战玉翠、邱春光、邱春明294.71平方米附属房屋的一处拆除，约200余平方米。战玉翠、邱春光、邱春明申请复议，通化市政府确认通化市规划局的行为违法。战玉翠、邱春光、邱春明向法院提起诉讼，要求原通化市规划局赔偿因拆迁导致其物品损失及停产停业损失，现案件尚在审理中。2018年6月12日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2018）280号农地转用和土地征收批复，批准通化市政府在通化市东昌区环通乡石棚子村征地申请，战玉翠、邱春光、邱春明家宅基地及地上附着物在本次征收范围内。2018年6月19日，通化市政府对环通乡石棚子村征收土地方案及征地补偿安置方案进行了公告，对征收区域内的农民所耕种的土地进行登记，并对征收区域作了社会稳定风险评估报告和土地房屋征收维稳工作方案。战玉翠、邱春光、邱春明的宅基地及地上附着物在本次征收范围内，通化市东昌区环通乡人民政府于2019年4月11日向原告送达了《选择评估机构通知书》。因所征收区域内的被征收户均未选择评估机构，通化市资源局按照法律规定，委托公证处于2019年4月12日现场摇号选择评估机构，委托吉林佳欣房地产土地评估测绘有限公司对征收区域内的房屋进行评估，并于2019年4月26日在征收区域内对评估结果进行公示，战玉翠、邱春光、邱春明在法定期限内未提出复估申请。2019年5月6日通化市东昌区环通乡人民政府向战玉翠、邱春光、邱春明送达《领取农村集体土地安置补偿款通知书》，战玉翠、邱春光、邱春明拒签。战玉翠、邱春光、邱春明在规定期限内既未领取补偿款，亦未交付被征收土地上的房屋及附属物的情形下，2019年5月21日，通化市资源局作出了《责令交出土地决定书》（通市自然资责交字〔2019〕第2号），战玉翠、邱春光、邱春明不服，于同年7月23日向通化市政府申请行政复议。2019年10月10日，通化市政府作出《行政复议决定书》（通市府复决字〔2019〕第36号），维持通化市资源局作出的《责令交出土地决定书》。2019年10月28日，战玉翠、邱春光、邱春明向通化铁路运输法院提起行政诉讼。 原审法院认为：（一）通化市资源局作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定和通化市政府作出的通市府复决字〔2019〕第36号复议决定合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。通化市资源局作为土地行政主管部门，具有对本辖区内违反土地管理法规，阻挠国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。为确保征收土地工作及时完成，其按照征地补偿安置方案标准及评估确定的补偿数额，将战玉翠、邱春光、邱春明房屋及附属物安置补偿款提存到专用账户，并送达领取农村集体土地安置补偿款通知，在告知其权利和履行相应法定程序后，作出交出土地决定行政行为，程序合法，并无不当。通化市政府作出的通市府复决字〔2019〕第36号复议决定合法有效。（二）本案仅对责令交地决定进行审查。战玉翠、邱春光、邱春明对征用土地方案和征地补偿安置方案、房屋征收补偿方案的公告方式及内容所提出的异议，不属于本案审理范围。战玉翠、邱春光、邱春明所有的200余平方米无证房屋被原通化市规划局拆除后在不在涉案征收范围内，且已通过诉讼主张权利，亦不属于本案审理范围。综上，2019年12月12日，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2019）吉7103行初67号行政判决驳回战玉翠、邱春光、邱春明的诉讼请求，案件受理费25.00元由战玉翠、邱春光、邱春明负担。 战玉翠、邱春光、邱春明对（2019）吉7103行初67号行政判决不服，上诉至本院，认为通化市资源局作出的决定违法，请求：1.撤销通化铁路运输法院（2019）吉7103行初67号行政判决；2.撤销通化市政府通市府复决字〔2019〕第36号行政复议决；3.撤销通化市资源局作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定。主要理由为：（一）行政行为内容与形式不符，违背行政法的基本原则。责令交出土地决定，内容应当就交付土地作出决定，而不是仅对地上物即房屋及附属物的补偿问题进行认定并作出决定。（二）行政行为侵害了上诉人的正当民事权利。土地权利与地上物的物权是两种独立的物权，行政行为假借土地征收之名，实施侵占上诉人具有独立物权的地上物之实。（三）行政行为超越职权。按照《国务院征收条例》规定，房屋征收应由县、市人民政府作出，通化市资源局不具有作出“责令交出房屋及附属物”行政行为的主体资格。（四）房屋征收程序违法。上诉人对案涉房屋及宅基地具有合法独立物权，非集体财产，合法征收应履行征收告知、听证、协商补偿等程序，通化市资源局在未履行上述义务的情形下即作出决定，剥夺了上诉人的权利。（五）剥夺了上诉人选择产权调换的权利。按照《国务院征收条例》规定，被征收房屋的产权人可以选择产权调换，通化市资源局径行进行评估，强迫上诉人接受货币补偿。（六）变相维护行政机关强拆上诉人附属房屋的侵权行为。上诉人的附属房屋已经被通化市规划局强拆，赔偿案件尚未审理完毕，通化市资源局再次对该房屋作出交出决定，是对通化市规划局侵权行为的变相维护。（七）通化市政府此次土地征收违法。通化市政府此次征收土地达17.415公顷（其中耕地14.76公顷），按照规定，应由吉林省人民政府乃至国务院审批，而本次土地征收仅经吉林省国土资源厅批准。综上，一审法院未对通化市资源局的主体资格、作出决定的批准机关是否合法及征收程序的合法性进行审查、评判，导致认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。 通化市资源局答辩称：（一）答辩人作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定程序合法。2017年5月5日，通化市政府张贴拟征地通知，经官道岭村村民代表大会集体研究决定同意征地。2018年6月12日，经吉林省人民政府批准，原吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2018）280号农地转用和土地征收的批复，同意通化市政府用地申请。2018年6月19日，通化市政府对环通乡石棚子村征收土地方案及征地补偿安置方案进行公告，对征收区域内的农民所耕种的土地进行登记，并对征收区域作了社会稳定风险评估报告和土地房屋征收维稳工作方案，战玉翠、邱春光、邱春明的宅基地及地上附着物在本次征收范围内。2019年4月11日，通化市东昌区环通乡人民政府于向战玉翠、邱春光、邱春明送达了《选择评估机构通知书》。2019年4月12日，因被征收户均未选择评估机构，通化市资源局依法委托公证处现场摇号选择评估机构，委托吉林佳欣房地产土地评估测绘有限公司对征收区域内的房屋进行评估。2019年4月26日，在征收区域内对评估结果进行公示，战玉翠、邱春光、邱春明在法定期限内未提出复估申请。2019年5月6日，通化市东昌区环通乡人民政府向战玉翠、邱春光、邱春明送达《领取农村集体土地安置补偿款通知书》被拒签。2019年5月21日，通化市自然资源局作出了通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定，并于2019年5月22日、2019年6月8日向战玉翠、邱春光、邱春明送达。（二）答辩人作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定涉及宅基地及地上附着物认定事实清楚。根据最高法院司法解释和中纪委《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》精神，农村集体土地征用后地上房屋应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法的要求，通化市政府已经颁发实施了《通化市国有土地上房屋征收与补偿办法》，按照该办法对战玉翠、邱春光、邱春明依托宅基地而建造的房屋进行征收与补偿，因此，通化市资源局对战玉翠、邱春光、邱春明家庭宅基地及地上附着物经现场测量，该宅基地上有证房屋面积162.92平方米（105平方米有证，57.92平方米系80年代老房）、无证房屋面积99.86平方米和煤棚等附属物，经评估共计补偿人民币628,125.00元。评估公司对该宅基地上所有附属物均进行核查，无漏项。（三）答辩人作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定适用法律法规正确。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《吉林省土地管理条例》第二十九条规定，市（州）、县（市）人民政府征收土地的征地程序和安置补偿方案符合法律、法规规定的，被征地单位和个人必须服从，对拒绝、妨碍、阻挠或者拖延的，按《实施条例》第三十七条、第四十五条的规定办理。因战玉翠、邱春光、邱春明在收到领取补偿款通知后的规定期限内，既未领取补偿款，亦未交付被征收土地上的房屋及附属物，通化市资源局依据上述规定，作出责令交出土地上房屋及附属物的决定。（四）原通化市规划局违法建筑拆除问题与答辩人无关。战玉翠、邱春光、邱春明认为通化市资源局认定事实不清，未将违法建筑面积列入补偿范围，没有法律根据。原通化市规划局拆除违法建筑纠纷应通过诉讼程序最终解决，如果拆除行为被判定违法，可通过行政赔偿程序主张权利。综上，答辩人作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定程序合法、认定事实清楚、适用法律法规正确，应驳回上诉人的申请。 通化市政府答辩称：（一）行政复议决定事实清楚、法律依据准确。通化市政府对通化市东昌区环通乡石鹏子村土地征收行为符合法定程序，战玉翠、邱春光、邱春明的宅基地及地上附着物在征收范围内，通化市资源局依法委托第三方对征收区域内的房屋进行评估，并将评估结果进行公示并通知战玉翠、邱春光、邱春明领取安置补偿款，但战玉翠、邱春光、邱春明在通知规定的期限内未领取补偿款，亦未交付征收土地上的房屋及附属物，通化市资源局对其作出责令交出土地决定，并将《责令交出土地决定书》予以送达。通化市资源局的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十五条和《吉林省土地管理条例》第五十六条的规定。综上，通化市政府认为通化市资源局责令战玉翠、邱春光、邱春明交出土地决定的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出维持该行政行为的复议决定。（二）行政复议决定程序合法。通化市政府在办理战玉翠、邱春光、邱春明行政复议申请过程中，履行了申请、受理、审理、延期审理、决定的法定程序，在法定期限内作出复议决定并告知了行政诉讼权利和期限。综上，通化市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，法律依据正确。 本院查明事实与原审法院认定事实基本一致，本院予以确认。另查明：邱传有、战玉翠系夫妻关系。战玉翠与邱春光、邱春明系母子关系。1990年4月6日，战玉翠、邱春光、邱春明家人取得座落于龙山街龙山委二组自建砖坯瓦住宅房屋54.00平方米房屋所有权，所有权人登记为邱云贵。1994年1月22日，战玉翠、邱春光、邱春明家人取得座落于龙泉秀泉路19-55号自建砖瓦住宅105.00平方米房屋所有权，所有权人登记为邱传有。2019年4月12日，通化市资源局委托吉林佳欣房地产土地评估测绘有限公司对战玉翠、邱春光、邱春明家庭宅基地及地上附着物经现场测量，该宅基地上有证房屋面积162.92平方米（105平方米有证，57.92平方米系80年代老房）、无证房屋面积99.86平方米和煤棚等附属物，按照通化市政府已经颁发实施了《通化市国有土地上房屋征收与补偿办法》，经评估共计补偿628,125.00元。 本院认为：（一）战玉翠、邱春光、邱春明违规事实存在。本案中，通化市政府对环通乡石棚子村征收土地方案及征地补偿安置方案进行公告，对征收区域内的农民所耕种的土地进行登记，战玉翠、邱春光、邱春明的宅基地及地上附着物在本次征收范围内。因包括战玉翠、邱春光、邱春明在内的被征收户均未选择评估机构，通化市资源局公证选择委托吉林佳欣房地产土地评估测绘有限公司对战玉翠、邱春光、邱春明家庭宅基地及地上附着物经现场测量，该宅基地上有证房屋面积162.92平方米（105平方米有证，57.92平方米系80年代老房）、无证房屋面积99.86平方米和煤棚等附属物，按照通化市政府已经颁发实施了《通化市国有土地上房屋征收与补偿办法》，经评估共计补偿628,125.00元。在征收区域内对评估结果进行公示后，战玉翠、邱春光、邱春明在法定期限内未提出复估申请。战玉翠、邱春光、邱春明拒签通化市东昌区环通乡人民政府《领取农村集体土地安置补偿款通知书》后，在通知规定的期限内未领取补偿款，亦未交付征收土地上的房屋及附属物。《吉林省土地管理条例》第二十八条规定，市（州）、县（市）人民政府征收土地的征地程序和安置补偿方案符合法律、法规规定的，被征地单位和个人必须服从，对拒绝、妨碍、阻挠或者拖延的，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十七条、第四十五条的规定办理。战玉翠、邱春光、邱春明拒不交出土地及地上附着物的行为，违反了上述规定。（二）行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。通化市资源局在通化市政府对环通乡石棚子村征收土地方案及征地补偿安置方案进行公告后，依法委托第三方对战玉翠、邱春光、邱春明家的房屋进行评估，并将评估结果进行公示并通知领取安置补偿款，但战玉翠、邱春光、邱春明在通知规定的期限内未领取补偿款，亦未交付征收土地上的房屋及附属物，通化市资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出责令战玉翠、邱春光、邱春明在接到决定书之日起十日内交出被征土地上的房屋及附属物的决定，并将《责令交出土地决定书》予以送达。通化市政府在受理战玉翠、邱春光、邱春明行政复议申请后，通过审查认为通化市资源局责令交出土地决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出维持该行政行为的复议决定。综上，通化市资源局作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定和通化市政府作出的通市府复决字〔2019〕第36号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。（三）原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原审法院适用简易程序，通过公开开庭审理后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回战玉翠、邱春光、邱春明的诉讼请求，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。（四）上诉人的上诉请求不成立。《吉林省土地管理条例》第二十八条规定，“市（州）、县（市）人民政府征收土地的征地程序和安置补偿方案符合法律、法规规定的，被征地单位和个人必须服从，对拒绝、妨碍、阻挠或者拖延的，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十七条、第四十五条的规定办理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”通化市资源局根据上述规定规定，针对战玉翠、邱春光、邱春明在通知规定的期限内未领取补偿款亦未交付征收土地上的房屋及附属物的情形，对其作出责令交出土地决定，有事实和法律根据。战玉翠、邱春光、邱春明无证房屋被原通化市规划局拆除后在不在涉案征收范围内，且已通过诉讼主张权利，不属于本案审理范围。综上，通化市资源局作出的通市自然资责交字〔2019〕第2号责令交出土地决定和通化市政府作出的通市府复决字〔2019〕第36号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，原审判决驳回战玉翠、邱春光、邱春明的诉讼请求并无不当，战玉翠、邱春光、邱春明的上诉请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人战玉翠、邱春光、邱春明负担。 本判决为终审判决。 审判长  李长清 审判员  包蕴琦 审判员  侯德顺 二〇二〇年三月二十三日 书记员  邢 爽