浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0702行初103号 原告：潘小平，男，1964年11月15日出生，汉族，住兰溪市 委托诉讼代理人：薛春晓，浙江凯富律师事务所律师。 委托诉讼代理人：倪振杨，浙江训和律师事务所律师。 被告：兰溪市马涧镇人民政府，住所地兰溪市马涧镇兰浦路182号。 法定代表人：郭旭东，镇长。 诉讼负责人：何旭东，副镇长。 委托诉讼代理人：王建良，正局级调研员。 委托诉讼代理人：陈根藏，浙江梦园律师事务所律师。 第三人：浙江心岛农业科技有限公司，住所地浙江省兰溪市马涧镇西湖鲍村。 法定代表人：徐亮亮，执行董事。 第三人：兰溪市马涧芳平电站，住所地浙江省兰溪市马涧镇鲍村。 法定代表人：汤昂志，董事。 委托诉讼代理人：黄勇，兰溪市马涧芳平电站职工。 原告潘小平诉被告兰溪市马涧镇人民政府乡政府行政合同一案，于2018年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年7月18日公开开庭进行审理。原告潘小平及其委托诉讼代理人薛春晓、倪振杨，被告兰溪市马涧镇人民政府的诉讼负责人何旭东、委托诉讼代理人王建良、陈根藏到庭参加诉讼。在审理过程中，因双方就补偿事项自行协商未果，且对于列入补偿的资产范围及价值存在较大争议，本院组织双方协商明确鉴定范围后，根据双方鉴定申请，本院于2019年1月2日移送鉴定。在鉴定结论出具后，本院于2019年7月23日二次开庭审理。原告潘小平及其委托诉讼代理人薛春晓、倪振杨，被告兰溪市马涧镇人民政府的诉讼负责人何旭东、委托诉讼代理人陈根藏到庭参加诉讼。因本案处理涉及第三人权益，本院依职权追加第三人浙江心岛农业科技有限公司、兰溪市马涧芳平电站参加诉讼，并于2019年12月31日第三次开庭审理。原告潘小平及其委托诉讼代理人薛春晓、倪振杨，被告兰溪市马涧镇人民政府的诉讼负责人何旭东、委托诉讼代理人陈根藏，第三人浙江心岛农业科技有限公司法定代表人徐亮亮，第三人兰溪市马涧芳平电站委托诉讼代理人黄勇到庭参加诉讼，本院现已审理终结。 原告潘小平起诉称：原告潘小平响应政府号召，参与建设农村自来水供应项目，在2002年7月30日与被告马涧镇政府签订了《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》。合同约定：原告潘小平可以从事自来水供应、电站、自然养鱼等经营活动，水库承包经营期限为2003年1月1日至2047年12月31日（45年）。合同签订后原告潘小平从2002年起陆续投入500多万元，耗费大量时间和心血建成马涧镇小西湖自来水引供水工程，管理运营。2017年12月12日被告马涧镇政府单方作出关于终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》通知书。2018年1月5日，马涧镇政府强行利用大型机械设备直接将马涧镇引供水管网并入钱江水务。原告潘小平认为，被告马涧镇政府单方终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》的行为，是明显违法的行政行为，应当依法予以撤销。被告马涧镇政府作出关于终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》通知书的各项理由都不能成立，其中主要理由是：“镇政府考虑居民饮用水水质，为改善饮用水环境协商终止合同，你（原告潘小平）提出的补偿要求远超出合理市场价未成。”双方协商终止合同未果，不能成为被告马涧镇单方终止合同的正当理由。综上，双方签订的合同合法有效，被告马涧镇政府单方终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》的行为违法，侵害了原告潘小平的合法权益，故依据《行政诉讼法》第12条第1款第11项提起行政诉讼，现诉至法院，请求判令：1.撤销被告马涧镇政府于2017年12月12日作出的关于终止《马润小西湖水库承包引供水投资经营合同》通知书；2.责令被告马涧镇政府继续履行《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》；3.判决被告马涧镇政府赔偿因单方终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》造成损失550510元（暂从2018年1月5日至2018年3月30日计算损失赔偿）。 后原告变更诉讼请求为：1、确认被告于2017年12月12日单方终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》的行为违法；2、判令被告支付因单方终止合同给原告造成的经济损失14289420.05元，其中：①马涧自来水厂资产组合价值13138400元；②员工终止劳动合同补偿金444345.83元（计算到2017年12月底止：芳平电站2人36000元，马涧自来水厂8人：408345.83元）；③库存材料及机械工具价值85786元；④2017年12月28日前所欠水费损失316943.14元（石渠村269331.8元、下杜村20815元、大成罐头厂26796.34元）⑤未抄收水费损失303945.08元（按上年同期计算2018年2月中抄表期，马润片区及各村222331.08元、石渠片区81614元）；⑥小西湖（芳平）电站、房屋、设备设施和装修改造费用损失和林木、果树收益损失；⑦承包期内农田灌溉用水水费收益损失；⑧承包期内小西湖水库自然养鱼收益损失。以上⑥、⑦、⑧项具体数额需评估鉴定确认后另外计算。并支付违约金50000元；3、由被告承担本案诉讼费。 原告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》，证明原、被告于2002年7月30日签订合同，由原告投资建设引供水工程、负责今后的经营管理工作，承包期45年及相关权利义务；2.马涧自来水厂营业执照及其土地证，证明原告按照投资经营合同的约定，成立了以原告为独立法人的马涧镇自来水公司，建设自来水工程，负责运营；3.关于终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》通知书，证明2017年12月12日，本案被告马涧镇人民政府告知原告潘小平单方解除投资经营合同；4.关于不同意终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》回函，证明原告收到提前终止的函后，表示不同意终止的意见；5.评估报告，证明马涧自来水产资产组合的市场价值为1313.84万元；6.劳动合同、工资单、工伤保险清单，证明与马涧自来水厂、小西湖（芳平）电站建立劳动关系员工名单、工作年限、2017年1-12月工资标准及投保工伤保险的情况；7.库存材料及机械工具清单，证明库存材料及机械工具价值85786元；8.马涧小西湖（芳平）电站“存款分户明细查询单”，证明电站2011年-2017年电费收益；9.收款收据，证明2017年度在马涧小西湖放养白鲢、花鲢鱼苗支付106046元；当庭提交：10.兰溪市物价局函，证明物价部门不核准马涧镇政府要求在水价中将水资源费列入成本的事实；11.关于要求补充协议的申请报告，证明经被告同意不交水权费，待水权费纳入成本后再协商的事实；12.兰发改（2012）70号文件，证明2012年物价部门未将被告要求收取的水权费计入水价成本；13.2013年10月15日兰江导报第一版第一条新闻打印件，证明兰溪市委、市政府在天津进行招商引资，其中就有与原告方签订转让协议的第三人。 其第二次庭审中提交：14.2007年1月1日原水过滤地照片，15.材料收款收据，证明2007年1月原水过滤地尚未建成，对应鉴定报告中《主管网清查评估明细表》第一项建成时间2003.6成新率51%的计算方法是错误的，应当从2007年2月后计算；16.2008年4月高低水池照片，17.材料收款收据，证明2008年3月高低位水池尚未建成，对应鉴定报告中《主管网清查评估明细表》第二项建成时间2003.6成新率51%的计提方法是错误的，应当从2008年5月后计算；18.水库边值班房工程材料计算表，证明水库边值班房的建成时间是2007年6月，鉴定报告上成新率计提时间是2005年1月是错误的；19.征地费收据，证明2004年8月24日，原告已就自来水厂的国有用地，缴纳了相应的征地费55959元，应当属于征收范围，并先补偿后搬迁；20.土地征用补偿费，证明2004年8月5日，原告已经缴纳集体土地征用补偿费30000元，应当属于征收范围，应当先补偿后搬迁；21.房屋赔偿收据、青苗补偿收据、青苗补偿协议、土地征用协议和土地补偿金收条等，证明原告对地上部分的房屋赔偿、青苗等以补偿到位，政府应当按照征收的方式进行补偿，而不是单方提起终止合同。 被告兰溪市马涧镇人民政府答辩称：一、解除合同是基于四方面的原因：1、签订合同时也是考虑到民生问题，以18万元低价转让给本案原告，当时原告以盈利为目的，将小西湖电站相关设施以200万元左右价格转让，与镇政府签订合同的目的相违背，居民对此反应较大，政府考虑到居民饮用水质，协商终止合同，协商多次因原告方提出价格远远超过市场合理价格无果。2、根据合同规定，乙方有义务上交水权费，于每年12月30日前付清，2012年水价调整前，虽经有关领导签字免交，但之后原告也未缴纳，构成违约。3、根据合同第6条第2款规定，承包期内保证自来水灌溉用水前提下乙方有权转让，但必须事先通知甲方，原告转让时未通知甲方，也构成违约。4、根据合同第10条，随着供水量增大，在小西湖水库供水不足情况下，如需从东湖或其他水域取水，由双方另外协商。现在已经从东湖水库取水，相关设施均由政府出资，而相关水费由原告方收取。二、本案既然是行政合同纠纷，根据行政合同的目的要素，供水特殊经营管理权，根据居民对饮水质量的要求，被告于2017年12月12日作出的终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》，合法有效。其理由在2017年12月12日作出的终止《承包经营合同》的通知中已详细列明，引供水管网并入钱江水务，是市政府和全体马涧居民对饮水健康的要求，是大势所趋。三、根据《行政诉讼法》司法解释第15条单方变更解除合同，造成对方损失是补偿而不是赔偿。 其当庭补充答辩：一、原告单方委托天源资产评估有限公司作出的评估报告的程序不合法，所提供的资料不客观，其作出的评估报告不科学。与被告委托的兰溪市兰江价格事务所有限公司、金华知远房地产估价有限公司作出的资产评估报告、房地产估价报告相差甚远。首先，原告单方委托的天源资产评估有限公司评估兰溪市马涧自来水厂资产组合中未分清哪些属于被告的资产，哪些属于原告承包经营后的添置物，而将属于被告的资产也作为自来水厂的组合价值。其次，根据《合同法》及相关法律规定，解除合同的损失只包括直接损失，而该评估报告将预期利益的间接损失也计算在内。再次，该评估报告将本属于被告所有的东湖水库的东湖水厂使用权及其财产计算在组合资产内更是错误的。因此，为了更准确认定解除合同造成的直接损失，请求贵院委托双方认可的评估机构重新评估。二、员工终止劳动合同补偿金的计算不符合劳动法、劳动合同法的相关法律规定，其计算是错误的，并缺乏已支付的相关依据；另外，库存材料及机械工具是否存在及归原告所有，未经被告确认，不能作为认定案件事实的依据。三、原告诉讼请求中的2017年12月28日前所欠水费及未抄收水费损失更与被告无关，不应强加到被告头上，诉讼请求中6、7、8由于未列明具体数额不作答辩。小西湖（芳平）电站、房屋原先我们承包给原告就有的，折价20万元，按照合同到期后折价20万元返还，要评估也是承包后添置价值进行评估，林木、果树原先也是有的，现在无非是比原先长大，承包期内农田灌溉用水水费收益、承包期内小西湖水库自然养鱼收益是间接损失。我们认为补偿的损失是直接损失。四、由于被告终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》的行为合法有效，不存在支付违约金50000元的问题。综上，由于原告所提供单方委托评估所作出的评估报告程序不合法，所提供的评估依据不客观，且未经双方质证，其所作出评估报告不科学，不能作为认定案件事实的证据，况且，被告终止《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》的行为合法有效，也就不存在支付50000元违约金的问题。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告兰溪市马涧镇人民政府向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》，证明合同签订及内容等事实；2.终止合同通知书、马涧镇会议纪要，证明基于市政府要求及马涧镇居民饮水质量需求决定终止合同并通知原告；3.物价局2012年价格听证认证价格、兰发改（2012）70号文件，证明水价调整在2012年，原告应交纳水权费未交，已构成违约；4.兰溪市兰江价格事务所有限公司兰价评报字〔2018〕第017号资产评估报告、金知远估（收回）字第（2017）063号房地产估价报告，证明被告对涉案预回收资产进行评估的事实；5.兰溪市马涧镇人民政府拟收购马涧自来水厂资产评估项目兰开资评报〔2011〕115号资产评估报告，证明当时从东湖水库引水之前已告知潘小平是否由其投资，其表示没有经济能力进一步进行投资，相应改造工程即需由政府投资，存在拟回购自来水厂意向，双方同意对相应资产进行过评估；6.1993年-2017年马涧镇用水量统计、完税证明，证明原告财务报表不真实，自从东湖水库引入后用水量增加，东湖水库全部是由镇政府投资的，同时证明原告委托鉴定的基础资料不真实，相应的鉴定报告不符合客观实际。 第三人浙江心岛农业科技有限公司陈述：原告和政府的事项我们不参与，我们仅参与2014年转让给我们的部分资产，这部分资产是我们的。原告当时将芳平电站资产及小西湖水库经营权转让给我们。我们不同意被告对相关鉴定报告中部分资产收回部分不收回的意见，要处理就一并处理。且我公司围绕芳平电站和小西湖配套设施所投入的资产要求一并处理。我公司是市政府市重点招商项目。我公司入驻立项，镇政府都是知晓的。原告在2014年将芳平电站资产和水库经营权转让我公司，因芳平电站是独立主体，不能作在公司名下，故先登记在徐亮亮个人名下，后在2017年后从其名下登记到公司另一股东汤昂志名下。 第三人兰溪市马涧芳平电站陈述：同意浙江心岛农业科技有限公司意见。 在审理过程中，本院出示委托金华市华成房地产估价有限公司进行资产价值鉴定评估，后出具的评估报告。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告证据1，原告无异议，本院确认被告证据1证明力。 2.对被告证据2，原告提出：真实性无异议，合法性有异议，通知书第一段提到“鉴于兰溪市政府等有关精神”，但无相关抄告单佐证；提出为了保障居民饮用水健康较高要求，也没有相应证据证明原告供应的自来水差；会议纪要是上午形成的，下午才通知原告去，原告不同意强制解除合同，所以未签字。合同解除应当符合《合同法》的规定，但是按照通知解除的时间，还未到经过原告主张是否同意解除的法定期限，被告就已经采取了强制将自来水管接到钱江水务自来水管网，这是变相强制拆迁的行为，是违法的。经查，本院确认被告证据2的真实性，对于被告证据2所体现的相关行政行为的合法性，系本案审查内容，本院予以综合认定。 3.对被告证据3，原告提出：三性无异议，证明目的有异议，通知本身只能证明供水价格是核定过的价格，并没有表明价格的组成，我方有相应证据证明价格组成并不包括水权费，只包含水资源费，而水资源费是法律规定由水务部门收取的。经查，该证据证明水价经审核后的变动情况，本院确认被告证据3的真实性，对其证明力予以综合审查。 4.对被告证据4、5，原告提出：也是被告单方委托鉴定的，其评估的标准属于成本的评估标准，不全面。原告提交的评估报告中已经进行了充分陈述，为何选择收益价进行评估，应当采信原告提供的评估报告。对证据5，没有原件不予质证。经查，本院确认上述证据的真实性，但上述鉴定、评估报告自其出具至今已过较长时期，评估资产的内容有变化，相关的结论无法直接适用，但对鉴定中反映的双方无异议的资产情况可予以参考使用。对上述证据的证明力予以审核确认。 5.对被告证据6，原告提出：不能证明被告证明目的，只能证明水厂供水量是每年增加的，完税证明与评估是两码事，在实际向老百姓收取水费过程中，并不是每个老百姓都需要开具正规票据。还有拖欠的水费没有计入纳税。经查：原告异议部分成立，对上述证据的证明力予以审核确认。 6.对原告证据1、2、3，被告无异议，本院确认证据证明力。 7.对原告证据4，被告提出：行政合同与民事合同是有区别的，行政机关一方有权为了公共利益需要终止合同并给予补偿，而且补偿的范围是直接损失。经查：本院确认证据真实性。 8.对原告证据5，被告提出：原告方所提供的资料不客观，资产设备未经双方核实，评估以未经双方确认的基础资料作出的报告，不能作为定案依据，且结论与2011年经双方拟回购马涧自来水厂双方同意的评估报告相差1000多万，原告提供的评估报告不能作为定案依据。经查：被告异议无依据，但对于相关资产如何处置，本院予以审查认定。 9.对原告证据6，被告提出：真实性不确定，未看到原件，原告对于与员工解除劳动合同，原告方未提供支付解除劳动合同的相关依据。经查：被告异议成立，对该证据的证明力不予确认。 10.对原告证据7，被告提出：未经被告方认可。经查：该证据系原告单方书写，被告异议成立，对该证据证明力不予确认。 11.对原告证据8、9，被告提出：无法确认真实性。经查：被告异议成立，对该证据证明力不予确认。 12.对证据10，被告提出：这是2002年的情况，当时镇政府领导也签字同意免交。2012年70号文件中已经列入，水价调整过了。经查：对于水价调整情况由相关文件确认。本院确认该证据证明力。 13.对证据11，被告提出：三性有异议。经查：上述证据虽系复印件，但有被告公章且与证据10的内容有连续性，本院确认证据证明力。 14.对证据12，被告提出：无异议，恰恰证明2012年水价提高，应缴纳水权费，对证明目的有异议。经查：自来水价格提高是否针对应缴纳水权费，应视其价格成本中是否包括该笔费用。价格测算表中含有水资源费，是否即为水权费，本院予以审核认定。 15.对原告证据13，被告提出：对此情况不清楚。经查：被告异议不成立，本院确认该证据证明力。 16.对原告证据14，被告提出：不能证明过滤池建成时间，鉴定报告以2003年6月作为时间依据被告不清楚，真实性、关联性有异议。经查：原告上述证据无法反映拍摄时间及内容等与本案的关联性无法确认，但原、被告2011年委托资产评估中的水池成新率计提85%，由此可推断，上述资产不应认定按2003年建造，本院按各方证据予以综合审查。 17.对原告证据15，被告提出：材料款收据不是税务发票，空心砖在鉴定结论中有；经查：涉及资产等已经重新鉴定，对该证据证明力不予确认。 18.对原告证据16-17，被告提出：没有拍摄时间，收款收据钢筋水泥款不能证明是建造水池的，且是收款收据；经查：被告异议成立，对该证据的证明力不予确认。 19.对原告证据18、19，被告提出：材料单不能证明2007年6月建造；证据19不是镇政府收的，交给事务所，主体不对。经查：被告异议成立，征地应有相应手续，但原告获得土地使用权的事实应予确认，本院确认该证据的部分证明力。 20.对原告证据20、21，被告提出：我方不知道，自来水厂需要使用土地要向村民支付用地使用费或租金，即使付过也不应由镇政府支付。经查：原告确有上述支出，本院确认证据真实性。 21.对金华市华成房地产估价有限公司出具的资产价值鉴定评估报告，原告提出：一、杨梅树数量有误。水库园内的杨梅树在报告中只评估17株但实际有27株。二、库存材料不应计提成新率。库存的材料都是新的，没有使用的，应按新购入价计算，由镇政府全额收回，不应当提成新率。三、遗漏了两块土地使用权价值。我方所有的两块土地使用权，包括综合楼，水库坝上厂区内的土地使用权，未在评估报告中体现。四、遗漏了综合楼征收应当给予我方的搬迁费补偿。五、支管网成型率为40％，太少，显然不合理。埋在地下的支管网使用期50年都没有问题。六、因被告方强制违法解除合同造成水费欠收、未收的数额，应当由被告支付给我方，由我方将债权转让给被告，由被告自行收取。七、因被告方强制违法解除行政合同导致我方强制职工解除劳动关系补偿（含终止合同违约金）未在评估报告中体现。被告应当全额给予。八、已转让给第三人的电站不能在此次征收范围。鉴于已不属于我方资产，故不予评价。九、部分建筑物的成新率计提不符合客观实际。其中：1、原水过滤池2007年1月建成，成新率按2003年6月开始计提，2、低位水池实际在2008年5月重新改建，成新率计提按2003年6月，3、水库边值班房2007年6月建设完工，成新率计提按2005年1月。与客观实际不符，应予纠正。十、经营权收益补偿评估部分：（一）、遗漏部分收益，未进入利润收益账目，主要有：1、2017年12月31日本厂资产负债表中的“预收账款”208100元；2、兰溪市人民法院（2016）浙0781民初2602号《民事判决书》确认被告鲍旭华须支付自2015年7月至2016年6月马涧镇石渠片12个月所欠水费275412.50元；3、2016年9月19日-2017年12月28日，石渠片区改由村里收费后尚欠水费295294.84元；下杜村未收水费20815元；大成罐头厂尚欠水费56796.34元。三项计372906.18元。以上2015年7月到2017年12月三项水费合计856418.68元均未计入自来水厂财务报表中的利润在评估中应当计入利润总额。4、在2018年7月19日开庭时，我方提到的优惠用户金额1324766元，镇政府方提出系我方自愿给予的优惠，对这部分营收利润也应当在评估报告收益中体现。5、按合同约定可以收取农田灌溉水费3元/亩.年，灌区面积5000亩，年收益15000元应当计入利润。（二）、2023年至2047年，这25年的未来经营权收益，不知怎么计算出来的。对照我方之前曾委托杭州评估机构对我方未来经营收益的评估结果，与本评估报告的评估结果相差数百万；且本次评估报告中在计算经营权价值时存在二个大问题：一是报告书中未披露最重要的经营权分成率，仅给出一个结果，据此无法判定取值是否正确、合理、专业。因为分成率是决定最终评估结果的重大参数，需要在报告中予以明确披露，以供我方复核。二是评估报告对未来现金流折现到评估基准日计算过程中的一个重要参数一折现率未予以披露。折现率直接决定最终评估结果，其真实性、科学性、合理性至关重要。因此希望法院责成评估机构予以书面补充说明此两个重要参数及计算过程中涉及的其他参数公布计算过程，供我方验算其客观公正性。若评估机构拒绝提供的，我方认为法院应当判定评估报告中的经营权收益部分评估内容无效，更换评估机构重新评估。 被告提出：一、对资产评估结果汇总表中序号1的装修389473元的真实性、关联性有异议。二、对主管网评估明细表中部分评估的真实性、关联性有异议。1.主管网评估明细表中项目与双方认可的兰开资评报（2011）115号评估报告存在较大差距。2.主管网评估明细表序号30、31、38、39是否为潘小平所做还是镇政府投入的未经双方确认。上述合计912441元。三、汇总表中序号为9的入户支管网（主管到户水表前段）1207922元，也是由农户或者村出资，不是由潘小平出资，故真实性、关联性有异议。四、汇总表中序号为10的经营权价值1855068元未考虑镇政府投入的600万元东湖水库而增加用水量的因素，故对其真实性、客观性、关联性有异议。考虑经营权收益应当以2012年东湖水库投入使用前的用水量及财务报表为基础。五、应剔除镇政府不同意收购部分的资产价值。对意见中第五项应剔除部分，供水大楼不需要收购，对应鉴定报告中序号1、2，机器设备不要，苗木不要、存货不要。1-2，4-7、11、15、17不要，均不属于收购范围。 经查：对于原告异议部分，杨梅树系按现场清点计算，库存材料成新率经评估机构合理说明；对于移交前未收回的水费以及解除劳动合同的支出，系原告与用户、员工之间的民事权益；对于综合楼等可分割的不动产，被告不予回购的，不予处理；土地使用权价值因原告无土地征用手续，相关异议不成立。对于不能分割的固定资产的折旧以及收益计算等问题，本院将结合双方证据予以综合认定。 对于被告异议部分，除涉及收益计算等问题外，被告对于原告资产中认为其有投资的，应当提供证据予以证明，且入户支管网确系原告投入的，即便未向用户收取费用，亦属于固定资产的内容。 根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 2002年7月30日，被告兰溪市马涧镇人民政府（甲方）与原告潘小平（乙方）签订马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同。双方合同约定：一、由乙方单独组建成立马涧镇自来水公司。二、水库承包期限：四十五年，即自2003年元月1日至2047年12月31日。三、经营范围：自来水供应、灌区农田灌溉用水、电站、自然养鱼等。四、小西湖电站（包括老电站）的房屋、设备等所有资产由乙方买断，折价计人民币壹拾捌万元整，在合同签订时一次性付清。引供水经营期限与水库承包期限相同，电站经营期限与水库承包期限相同。土地使用权转让期限与水库承包期限相同。五、甲方原泵房和管网（包括A、B二个工业园区的管网）资产一次性折价二十万元，经营期内归乙方使用，待承包到期后抵充乙方评估后资产的回收价。六、乙方享受下列权利：……2.在承包期内，在保证自来水和灌溉用水的前提下，乙方有权转让未到期限内的小西湖水库及供水经营管理承包权，但必须事先通知甲方。…六、乙方必须履行下列义务：…3.乙方有义务按每吨水价的9%上交给甲方水权费，以自来水公司实际销售量计算，并列入水价成本，于每年的12月30日前结算并付清。如乙方逾期不交付，视为乙方违约，按有关违约责任进行处理。上交水务局的有关水资源费由乙方自负。七、甲方的权利：1.甲方有权从2003年元月1日起开始计收水权费。…十、随着人们生活水平的提供和供水量的增大，在小西湖水库供水不足的情况下，如需从东湖或其他水库取水，由甲乙双方另行协商有关事项。十一、违约责任：1.甲方如无故终止本合同或未能另行本合同所规定的有关义务，属甲方违约，甲方必须赔偿乙方所造成的经济损失并支付违约金五万元人民币。2.乙方如无故终止本合同或未能另行本合同所规定的有关义务，属乙方违约，乙方必须支付给甲方违约金五万元人民币，并且甲方有权终止本合同，所造成的一切损失由乙方自负。 合同签订后，潘小平于2002年9月23日投资成立兰溪市马涧自来水厂（个人独资企业），并进行后续供水。之后，兰溪市马涧自来水厂在马涧镇马二村建有供水综合楼一幢，并于2007年8月17日取得兰国用（2007）第110-2801号国有土地使用权证，土地使用权类型：划拨，土地使用面积334.1㎡。 2002年8月，因水厂需建设清水池，原告与马涧镇鲍三村集体及农户签到协议，对建设水池所占用的1350平方米土地，支付土地费2800元、地上青苗费2800元；2004年9月、11月，水厂为建配电机房，向村民支付青苗补偿费1500元及房屋赔偿3000元。另，2004年8月5日，自来水厂向兰溪市马涧镇马二行政村交纳30000元土地征用补偿款；同年8月24日，原告以马涧镇马二村为缴款人，向兰溪市统一征地事务所交纳征地费55959元，并开具往来款收据。 在原、被告引供水投资经营合同履行过程中，因水权费、水资源费未列入用水成本，2005年5月，原告向马涧镇党委、政府申请要求免交，被告同意其免交水权资源费，待市物价部门和论证会纳入成本后再协商。之后，原告未交纳水权费，双方也未再协商。 在后续供水期间，因用水数量增加，由兰溪市马涧镇政府投资部分设施后，自2010年起从兰溪东湖取水用于供水。 2017年12月12日，被告兰溪市马涧镇人民政府出具《关于终止〈马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同〉通知书》，载明：为了改善马涧自来水水质，保障居民的身心健康，双方于2002年7月30日签订了为期45年的《马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同》。鉴于兰溪市委、市政府，马涧镇党委政府要求及兰溪市水务局的有关精神，保障对居民饮用水的健康较高要求及你方未严格履行承包合同，存在违约的事实，具体如下：一、当初签订合同时，主要是镇政府考虑民生问题，所以以18万元的低价格转让给你，但你以营利为目的将小西湖电站相关设施以200万元左右的价格转让，与镇政府当初签订合同的目的相违背，镇居民反应较大。再则，镇政府考虑居民饮用水水质，为改善饮用水环境协商终止合同，你提出的补偿要求远超出合理市场价未成。二、根据合同第七条第3款规定，乙方有义务按每吨水价的9%上交甲方水权费，于每年12月30日前结算并付清，如乙方逾期不交付，视为乙方违约。2012年水价调整前虽有相关领导签字免交，但之后不曾交纳，构成违约。三、根据合同第六条第2款规定，在承包期内，在保证自来水和灌溉用水的前提下，乙方有权转让未到期限内的小西湖水库经营管理权，但根本未通知甲方，擅自转让，构成违约。四、根据合同第十条规定，随着人民生活水平的提供和供水量的增大，在小西湖水库供水不足的情况下，如需从东湖或其他水库取水，由甲乙双方另行协商有关事项。现早已从东湖水库取水，设施投资均由政府出资，其水费均由你收取，但对有相关事项至今未协商好。基于以上事实，根据《合同法》第九十四条规定，终止合同，请你在收到本通知十日之内，与镇政府协商终止合同后相关事宜。并在当日送达给原告。原告之后书面回复，认为被告解除合同无正当理由，要求继续履行。 2018年1月4日，被告经会议讨论，决定：1.2018年1月5日开始东湖水厂总管接钱塘垅水厂，由马涧镇接管东湖水厂。2.定于2018年1月9日开始由马涧镇、钱江水务与马涧自来水厂交接水管与用户水表，交接时间1个月。现马涧自来水厂已实际由钱江水务接管并供水。 在本案审理过程中，经原、被告申请，本院委托金华华城房地产估价有限公司对兰溪市马涧自来水厂和兰溪市马涧芳平电站的资产进行鉴定并出具鉴定报告，该报告以2011年11月兰开资评报（2011）115号资产鉴定报告的鉴定范围为基础的房屋建筑物、机器设备、存货、构筑物、附属物；后续增加购置的房屋建筑物、构筑物及及其设备等；供水大楼的房屋建筑物资产、入户支管网；合同剩余年限经营权等五项内容为鉴定范围，对17项项目予以评估，合计9396491元。其中1.供水大楼房屋建筑物及装饰装修、水库边建筑物2462371元，2.供水大楼、水库边水厂构筑物、附属物、附属设施68873元，3.东湖水库建筑物1814元，4.机器设备94377元，5.电子设备及办公用品16825元，6.存货66620元，7.存货（水库边值班房内物品）369元（灭失），8.主管网2327505元，9.入户支管网（主管到户水表前段）1207922元，10.经营权价值1855068元，11.供水大楼、水库边绿化苗木29750元（部分灭失），自来水厂小计8131494，其中供水大楼2403809元；12.鲍村新电站房屋建筑物及装修527678元，13.鲍村新电站、老电站构筑物、附属物、附属设施309735元，14.房屋建筑物190799元（老电站），15.存货（老电站内物品）2309元（灭失），16.机器设备147126元，17.绿化苗木87350元，芳平电站合计1264997元。 对于马涧镇自来水厂资产，被告明确供水大楼及其装饰装修、周边苗木、楼内存货均不属于收购范围。即对应上述报告项目中1-2，4-7、11、15、17项。 另查明：2014年5月8日，原告潘小平（甲方）将小西湖电站（现更名为兰溪市马涧芳平电站）及水库剩余合同期限的承包经营权转让给第三人浙江心岛农业科技开发有限公司（乙方），双方签订电站转让合同，约定：一、甲方将芳平电站及电站资产，一次性转让给乙方。（其中水库管理权转让给乙方经营年限为34年4个月，自2013年7月30日至2047年12月30日止）两项折价壹佰捌拾伍万元整，合同签订时一次性付清。二、转让移交如下资产及使用权利与义务：1新电站一处以围墙为界（附简易图1）老电站一处以围墙为界（附简易图2）。以甲方与马涧镇人民政府签订合同中的简易图为准。2.水库坝脚2亩水面鱼花塘和水库内约1.5亩土地为使用权。3.水库为承包管理权和有关义务。4.水库每次捕鱼交付鲍村村民人均1公斤鲜鱼。5.库内养殖仅限自然养鱼。三、甲方马涧自来水厂，供水如需在乙方小西湖取用水源为自来水用水时乙方必须无条件无偿提供、供应。…… 原小西湖电站系独立法人，现更名为兰溪市马涧芳平电站，依托水库资源进行水力发电。原告将电站资产及经营权转让后，电站法定代表人进行变更登记，现法人为第三人浙江心岛农业科技有限公司股东。 2011年，因拟收购马涧自来水厂，经原告同意，被告委托兰溪开泰资产评估有限责任公司评估并出具兰开资评报（2011）115号资产鉴定报告。该公司以2011年11月8日为评估基准日，采用重置成本法对列入评估的房屋建筑物、构筑物、机器设备进行评估价值为3929154元。其评估报告中明确相关土地未列入评估范围。 2017年9月10日，原告自行委托天源资产评估有限公司对兰溪市马涧自来水厂资产组合在2017年6月30日的市场价值进行了评估，资产组合的评估范围包括马涧自来水厂水库承包的饮供水经营权、自建自来水管网、政府投资管网和东湖水厂使用权的相关资产，采用收益法，在报告所揭示假设条件下，对马涧自来水厂资产组合的市场价值合计评估为1,313.84万元。 2018年1月12日，被告委托兰溪市兰江价格事务所有限公司对兰溪市马涧自来水厂资产现市场价值以2017年8月10日作为评估基准日，按照重置成本法对列入评估清单的构筑物、机器设备、管道安装等进行资产评估，并出具兰价评报字[2018]第017号资产评估报告，评估总价值为437.8219万元；对于马涧自来水厂所有的位于马涧场镇、小西湖水库以及东湖水库地上建筑物补偿的市场价值，被告也曾委托金华知远房地产估价有限公司对进行鉴定，总建筑面积1748.36㎡的相应地上建筑物，估计总价197.6180万元。 本院认为：被告兰溪市马涧镇人民政府与原告潘小平2002年所签订的马涧小西湖水库承包引供水投资经营合同，其内容涉及四方面，即：成立自来水厂供水、水电站资产买断、原供水管网设施的折价利用及回收方式和水库水面的承包经营，水库水面承包经营包括渔业养殖、下游农田灌溉等方面，其中自来水厂饮供水以及水电站发电需从水库取水。除双方合同约定买断资产外的自来水厂经营、水库承包经营权的期限均为45年。在合同约定的期限届满之前，原、被告本应按合同约定事项履行。双方在合同违约条款中约定，被告无故终止合同的，属于被告违约，应当赔偿原告损失并支付违约金。结合本案事实，被告与原告签订案涉合同为辖区内居民提供自来水，由于辖区内自来水用量增加，已从东湖水库取水且大型水务集团能够更好保障供水质量，被告本拟收回原告水厂。但原、被告双方就自来水厂回收事宜未能协商处理，为了满足社会公共利益的需要，且不影响居民正常用水，被告于2018年1月，直接将马涧镇自来水厂的供水管网接入钱江水务管网，由其统一供水，系行使行政优益权。 原、被告在2002年签订的合同中，约定由原告潘小平以18万元的价格买断小西湖电站的相关设施。对于已买断所有权的资产，原告有权自行修缮并进行处置，小西湖电站与马涧自来水厂是相互独立的资产范围，且并不涉及饮用水供水事宜，被告称其从考虑民生问题作价18万元转让原告，后原告以200万元转让，违背合同目的，并无依据。其次，双方合同中约定由原告向被告交纳的水权费，在实际合同履行过程中，原告潘小平申请免交并经被告同意，之后双方也未再协商，被告其以此认定原告违约，并作为解除合同事由的，不能成立。再次，针对被告所称原告擅自转让水库经营权。双方合同约定，在承包期内，在保证自来水和灌溉用水的前提下，乙方有权转让未到期限内的小西湖水库及供水经营管理承包权，但必须事先通知甲方。本案中，第三人浙江心岛农业科技有限公司2013年经项目立项签约并实际开展投资建设，第三人浙江心岛农业科技有限公司与原告签订转让合同中，转让的范围包括原告潘小平买断的资产以及合同剩余期限的水库承包经营权，现原告虽无书面证据证明其已书面通知被告，但在转让之后，并无影响自来水供水和灌溉用水的供应的情况。原告未事先通知转让情况的，并不足以构成被告认定潘小平与第三人之间合同无效的条件，也非被告解除其与原告之间合同的事由。最后，2010年后，因用水量增加，被告兰溪市马涧镇人民政府作为主要投资方从东湖水库取水用于自来水供应，对于政府投资部分应当如何从水费中提取，双方未经协商，被告亦未向原告主张。故，经本院审查，被告称本案合同解除系因原告违约导致的抗辩事由，均不能成立。 原、被告双方原签订的合同实质上已不具备协商后变更的可能，原告继续经营资料水厂的目的已无法实现。在自来水厂作为合同主项无法继续履行的情况下，合同中涉及电站、水库经营权事项，均建立在水资源利用的基础上，一并无法继续履行。在此情况下，被告应当对其强制解除双方合同导致原告的损失，承担补偿责任。 因原、被告对于补偿范围及金额经协商未能达成一致，且原告已将电站资产及水库经营权的相关权益转让给第三人，第三人就包括上述资产范围进行整体开发，原告就上述资产已不再享有权益。第三人相关投资经营内容无法在本案中进行全面审查，无法明确其损失情况，鉴于被告与第三人就涉及电站及水库经营权等事项存在继续履行的可能性，为避免产生不必要的经济损失，各方可就上述内容再行协商，考虑能否另行签订协议继续履行。即便后续协商不成，相关权利人亦可另行主张损害赔偿。 对于被告应当支付原告的合理损失的认定，本院作如下分析：对于马涧镇自来水厂的资产，位于马涧镇马二村的水厂综合楼，因双方同意不予收回的，可不列入回收范围。综合楼及相应的装饰装修和附属设施等，不可分割出来的，一并不予回收。因原、被告单方自行委托评估的报告对方均不予认可，且马涧自来水厂并非可直接进行市场交易资产以及其作为马涧镇唯一供水的企业，原告委托鉴定报告以其市场价值作为评估方式不合理，对原、被告自行委托的评估报告本院均不予采信。对于本院委托的鉴定报告中对于自来水厂项下资产小计8131494元，应先扣除不列入回收范围的供水大楼1970208元及其装修389473元、简易房5875元，楼内电子设备及办公用品16825元，周边附属设施、建筑物、构筑物68873元、以及供水大楼周边苗木价值3400元和已灭失的存货369元。对于原水过滤池和低位水池，因上述构筑物已被拆除，鉴于在2011年双方共同委托评估的相关报告中对该部分成新率按85%计提，故原告陈述其在2007年、2008年进行改建更为合理，因此2019年评估时以2003年建成并按51%计算成新率确有不当，本院按改建时间调整成新率计算，并对资产数额进行调整，分别增加4814元及28932元。对于列入评估的各类资产，因马涧自来水厂系由原告投资设立并经营，对于其经营期间，被告认为其有相应资产投资的，以其提供的证据为准可从相关资产评估价格中予以扣减。被告提供的各村在2015年至2017年支付的自来水管材料费发票合计339481元，酌情按照90%的成新率计算扣除305532.9元。原告对于各自来水用户的入户管网系其供水所必需的设备组成，应当列入资产评估的范围。因原告无法举证证明管网铺设的实际时间，且管网属于地下铺设，鉴定机构按综合成新率计提40%，本院予以采信。综合上述情况，本院确认原告马涧镇自来水厂的资产评估价格为（8131494-1970208-389473-5875-16825-68873-3400-369元-305532.9-1855068元+4814元+28932元）3549616.1元。原告投资设立自来水厂在承担经营成本的同时以获取经营收益为目的，但在经营期限届满后的资产经评估后需折价交回被告，且从其经营年限看，其为维护后续经营仍有维护成本投入且原资产逐渐折旧。现被告提早收回自来水厂经营权，并将现有资产按评估价予以回收，原告的预期经营收益，不属于直接损失部分的，本院不再考虑。双方合同约定，原泵房和管网（包括A、B二个工业园区的管网）资产一次性折价二十万元，经营期内归乙方使用，待承包到期后抵充乙方评估后资产的回收价，故被告应当扣除200000元后支付。故，被告兰溪市马涧镇人民政府应支付原告潘小平兰溪市马涧自来水厂资产补偿款3349616.1元。 对于原告主张的解除劳动合同的补偿、经法院判决后的未收回水费、未抄收的水费损失均系原告与他人之间的民事纠纷，非本案审查范围，亦不属于自来水厂被收回后原告的直接损失，不属于被告应当补偿的范围。 双方合同中约定违约金条款，但因尚有合同事项待各方另行协商处理，违约金部分亦待相关事项处理时一并解决。 综上所述，原告诉讼请求中合理合法部分，本院予以支持，被告相关抗辩意见无事实和法律依据的，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条、第十六条、第十九条之规定，判决如下： 一、被告兰溪市马涧镇人民政府应于本判决生效之日起六十日内支付原告潘小平回收兰溪市马涧自来水厂资产补偿款3349616.1元； 二、驳回原告潘小平其他诉讼请求。 本案受理费人民币107587元（原告已预交），由原告负担73587元，由被告负担34000元，鉴定费66230元（被告已预交），由原告承担33115元，由被告承担33115元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  徐 敏 人民陪审员  郭金棠 人民陪审员  汪奕南 二〇二〇年三月三十一日 代书 记员  叶 菲