广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初1570号原告：林金胜，男，汉族，1961年8月15日出生，住广东省中山市，委托代理人：麦途燕，广东载信律师事务所律师。被告：中山市阜沙镇建设开发有限公司，住所地广东省中山市阜沙镇阜沙大道18号（建委三楼），统一社会信用代码9144200079461111XH。法定代表人：黄施雅，经理。委托代理人：欧阳艳君，广东中亿律师事务所律师。被告：中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会信用代码1144200000733322X7。法定代表人：吴剑安，镇长。委托代理人：杨浩恩，该镇政府工作人员。委托代理人：欧阳艳君，广东中亿律师事务所律师。原告林金胜因要求被告中山市阜沙镇建设开发有限公司（以下简称阜沙建设开发公司）、中山市阜沙镇人民政府（以下简称阜沙镇政府）履行政府征地补偿行政协议，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月28日作出（2018）粤2071行初1175号行政裁定，驳回林金胜的起诉。林金胜不服，上诉至中山市中级人民法院（以下简称市中院），市中院于2019年7月17日作出（2019）粤20行终455号行政裁定，撤销本院（2018）粤2071行初1175号行政裁定；由本院继续审理。本院于2019年9月9日立案后，依法向被告阜沙建设开发公司、阜沙镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月21日公开开庭审理了本案。原告林金胜的委托代理人麦途燕，被告阜沙建设开发公司的委托代理人欧阳艳君，被告阜沙镇政府的委托代理人杨浩恩、欧阳艳君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。诉讼中，被告阜沙镇政府向本院申请扣除两个月审限，本院予以准许。本案现已审理终结。原告林金胜诉称，2010年，阜沙镇政府拟对其名下位于阜沙镇商业广场的国有商住用地[土地使用权证：中府国用（2002）字第060696号，折合0.6243亩]进行征收。同年3月26日，阜沙镇政府委托阜沙建设开发公司就土地收购事宜与其签订《土地征用收购合同》及《补充协议书》，约定以171万元/亩的单价，共计1067553元的价格收购上述商住用地，另约定就土地基础建设及填砂补偿31447元。同日，阜沙建设开发公司还向其出具《承诺》，明确上述协议签订后，由该公司征收罗松村八队郭广兴屋边集体土地，由其代支付罗松村地块征地及办证相关费用，后阜沙建设开发公司再以800000元/亩的单价向其出让罗松村地块，并为其办理该地块的国有土地使用权证。文件签订后，其依约交付阜沙商住地块，并于2010年11月11日代为承担376066.5元征罗松村地块款项，但阜沙建设开发公司仅就阜沙商住地块支付540000元土地收购款，剩余土地收购款及补偿款一直未付。随后双方又签订《补偿协议书》，确认其已按约定承担了罗松村地块征地款941290元，并承诺在约定期限内为其办理罗松村地块过户登记手续。如今约定期限早已届满，但阜沙建设开发公司仍未按承诺及约定办理相关手续。综上，为维护自身合法权益，特诉至法院，请依法判决：1.判令被告支付土地收购款527553元、土建填砂补偿款31447元及相应利息1139525.76元（①利息以未付土地收购款527553元为基准，按照月利率20‰自2010年5月31日起算，计算至2010年11月29日；②再以未付土地收购款、土建填砂补偿款共计559000元为基准，按照月利率20‰自2010年11月30日起算，暂计至2018年10月25日，具体计算至土地收购款支付完毕之日止）；2.判令被告退还代付征地款941290元及支付拖延办理罗松村八队郭广兴屋边土地使用权证期间的征地款利息599601.73元（利息以原告承担的征地款941290元为基准，按照月利率1%自2013年8月1日起算，暂计至2018年10月25日，具体计算至代征地款退还完毕之日止）；3.判令被告支付违约金150000元；4.判令被告赔偿原告未能取得罗松村八队郭广兴屋边集体土地使用权所产生的损失4217735元；5.判令被告支付原告因对罗松村八队郭广兴屋边集体土地进行基础设施投入所支出的500000元；6.本案诉讼费由被告承担。庭审中，林金胜增加一项诉讼请求，要求确认被告没有履行《土地征用收购合同》、《补充协议书》、《承诺》、《补偿协议书》的行为违法。变更第二项诉求为：判令被告向原告返还征地款376066.5元及支付拖延办理罗松村八队郭广兴屋边土地使用权证期间的征地款利息289195.14元（利息以原告承担的征地款376066.5元为基准，按照月利率1%自2013年8月1日起算，暂计至2019年11月25日，具体计算至征地款退还完毕之日止）。被告阜沙建设开发公司、阜沙镇政府辩称，1.依据《行政诉讼法》第二十六条规定，阜沙建设开发公司并非行政机关，不是本案适格被告。阜沙建设开发公司受阜沙镇政府委托，处理林金胜征地相关事宜，且征地主体为阜沙镇政府，相应法律责任应由阜沙镇政府承担。2.关于土地填砂补偿款。林金胜与阜沙建设开发公司于2010年3月26日签署的《补充协议书》约定，阜沙建设开发公司对林金胜土地基础设施及填砂进行补偿，补偿金额为31447元，但对于逾期付款利息未有约定，林金胜要求按月息2%计付利息于法无据。3.关于林金胜预付的征地款及违约金。首先，《补充协议书》中虽约定若未能在十六个月内为林金胜办理土地使用证，则林金胜可获违约金150000元及按已付征地款计付利息，但违约金150000元与利息属于相同性质，且远远高于林金胜的实际损失，若判令阜沙镇政府均需支付有违公平原则，故林金胜要求阜沙镇政府支付违约金150000元的诉求应当予以驳回。其次，林金胜于2010年11月11日仅支付了376066.5元，并非941290元，阜沙镇政府仅需向林金胜返还376066.5元，且应以376066.5元为基数,以月息1%计付利息。经审理查明，2010年3月26日，阜沙建设开发公司以加快阜沙镇城区发展，完善城区基础设施及整体规划建设名义，与林金胜签订《土地征用收购合同》，征用收购林金胜位于阜沙镇商业广场溜冰场侧的国有商品用地一块[土地使用证证号：中府国用（2002）字第060696号]，面积为416.20平方米（折合0.6243亩），阜沙镇政府作为担保单位在该合同上签字盖章。合同双方约定，阜沙建设开发公司按上述面积计价付款给林金胜，收购价款为171万元/亩，合计1067553元。款项阜沙建设开发公司分两期支付给林金胜，于签订本合同并林金胜交证给阜沙建设开发公司时付50%，余下50%在办妥过户手续时付清（过户手续在签订本协议起一个月内办理）。双方还约定，若阜沙建设开发公司未按时付款给林金胜，则按所欠款项的总额按月利率20‰赔偿损失给林金胜，直至付清款项为止。同日，阜沙建设开发公司与林金胜签订《补充协议书》，约定阜沙建设开发公司对林金胜土地基础设施及填砂进行补偿，补偿金额为31447元，款项在签订本协议林金胜交证给阜沙建设开发公司，并在国土部门确认办妥土地过户手续时由阜沙建设开发公司负责支付给林金胜，阜沙镇政府也作为担保单位在该协议上签字盖章。同日，阜沙建设开发公司向林金胜出具《承诺》，明确：一、在双方签订《土地征用收购协议书》后，由阜沙建设开发公司负责征收罗松村八队郭广兴屋边的集体土地约2.4亩（以下简称“郭广兴屋边地”）。阜沙建设开发公司负责在征用该土地后一年内负责办理好国有土地使用证给林金胜，但在阜沙建设开发公司办理好相关供地手续进行供地时，林金胜必须举牌，并按每亩800000元的价格计算支付给阜沙建设开发公司（该价格已包含征用土地及相关办证过户等税费）。二、林金胜在收取阜沙建设开发公司土地征用收购款后，负责支付征收罗松村八队集体土地的征用土地及办证的相关费用。在阜沙建设开发公司办理好该土地国有土地使用证给林金胜的同时，林金胜必须将剩余应补交的费用一次性支付给阜沙建设开发公司。三、……如阜沙建设开发公司由于政策变动或村民干扰造成不能供地的，则由阜沙建设开发公司按150000元作为违约金赔偿给林金胜。2010年3月31日，阜沙建设开发公司向林金胜支付土地收购款540000元。2010年11月11日，林金胜向阜沙建设开发公司支付“郭广兴屋边地”款项376066.5元。2012年3月15日，在阜沙镇综治信访维稳中心、中山市公安局阜沙分局牛角派出所的见证下，阜沙建设开发公司与林金胜签订《补偿协议书》，主要内容为：……阜沙建设开发公司于2010年11月办理了“郭广兴屋边地”的征收手续后，林金胜承担了全部征地款共人民币941290元，并已由阜沙建设开发公司支付给罗松村八队。……双方协商一致，达成以下协议：一、阜沙建设开发公司在本协议书签订之日起十六个月内，负责按照规定办理有关手续，将“郭广兴屋边地”的国有土地使用权证办理到林金胜名下，并确保林金胜在取得《国有土地使用证》后能够在该地块上按照相关法律法规办理正常报建手续。……六、违约责任……（二）如阜沙建设开发公司在十六个月内无法为林金胜办理土地使用证则视为违约，由阜沙建设开发公司支付150000元违约金给林金胜，同时补偿已支付该征地款人民币941290元利息，按拖延的时间每月1%的利息款计算，且双方签订的本协议条款内容继续生效。阜沙镇综治信访维稳中心、中山市公安局阜沙分局牛角派出所的工作人员作为见证方在《补偿协议书》上签字。在案件审理过程中，林金胜确认对于941290元的代付征地款，其实际只支付了376066.5元，余下款项包括阜沙建设开发公司未支付的收购土地款527553元和土建填砂补偿款31447元等。林金胜多次向阜沙镇政府要求履行上述合同、补充协议书、承诺和补偿协议书，但阜沙镇政府一直未能履行，林金胜遂诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，阜沙镇政府基于阜沙镇发展建设规划需要，征用收购林金胜位于阜沙镇商业广场溜冰场侧的国有商品用地一块[土地使用证证号：中府国用（2002）字第060696号]，面积为416.20平方米（折合0.6243亩），但未能提供经相关部门合法批准的证据。阜沙镇政府在庭审中确认阜沙建设开发公司是阜沙镇镇办企业，阜沙建设开发公司是受其委托与林金胜签订涉案的合同、协议和承诺，由此产生的法律后果由其承担，且明确将“郭广兴屋边地”的国有土地使用权证办理到林金胜名下的承诺无法履行。又查明，2019年1月3日，由中山市中土房地产土地估价咨询有限公司出具中房评字第[2019]A0002号《土地估价报告》，估价结果：中山市阜沙镇罗松村商住土地，土地面积1520.6平方米，土地价值608.24万元。林金胜主张未能获取上述土地的使用权，造成的实际损失为4217735元。另，2016年7月11日以林金胜为甲方，冯湛培为乙方签订《林金胜工地施工合同》，合同约定由乙方在甲方提供的工地工作面上填土、建围墙、铺设下水道。林金胜支付共500000元工程款。对于林金胜的上述两项主张，阜沙镇政府均无异议。再查明，林金胜就本案事实于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月28日作出（2018）粤2071行初1175号行政裁定，以涉案合同、协议属于平等主体之间的民事合同，并非行政机关的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，驳回林金胜的起诉。林金胜不服，提出上诉，市中院于2019年7月17日作出（2019）粤20行终455号行政裁定，以涉案协议书系阜沙镇政府为履行基础设施建设职权签订的相关协议，属行政协议的范畴，因相关协议履行发生争议，符合人民法院行政诉讼的受案范围，裁定撤销本院（2018）粤2071行初1175号行政裁定，并指令本院继续审理。本院认为，阜沙建设开发公司受阜沙镇政府的委托与林金胜签订涉案的行政协议，其行为产生的法律后果应由阜沙镇政府承担。本案是因行政协议履行而产生的纠纷，结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的主要争议焦点为：一、阜沙镇政府征收使用林金胜涉案土地的行为且未按照约定履行协议的行为是否合法；二、阜沙镇政府应否赔偿林金胜的损失；三、赔偿数额范围、计算依据。关于焦点一，阜沙镇政府征收使用林金胜涉案土地的行为且未按照约定履行协议的行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……”、第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，本案中，阜沙镇政府基于阜沙镇发展建设规划需要，与林金胜签订征用收购合同、承诺和补偿协议，征收并使用林金胜名下位于阜沙镇商业广场的国有商住用地（面积416.2平方米，折合0.6243亩），并承诺置换土地给予补偿，依据上述法律，收回林金胜涉案的土地应经合法批准，然而，阜沙镇政府征收使用林金胜涉案土地时，未经合法批准，因此，阜沙镇政府无权擅自收回林金胜的国有土地使用权，阜沙镇政府擅自收回涉案国有土地使用权的行为违法。由于阜沙镇政府未经合法批准，擅自与林金胜签订涉案行政协议，致使行政协议承诺无法履行，因此，就征收使用林金胜涉案土地所签订的合同、协议、承诺无法履行所产生的法律后果，应由阜沙镇政府承担，故阜沙镇政府未履行协议的行为亦属违法。关于焦点二，阜沙镇政府应否赔偿林金胜的损失。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，本案中，阜沙镇政府因建设开发阜沙镇的需要，未经合法批准擅自征用林金胜的土地的行为违法，致使双方就此签订的协议无法履行，阜沙镇政府应对因此而造成林金胜的损失给予适当赔偿。关于焦点三，赔偿数额范围、计算依据。涉案的《土地征用收购合同》、《补充协议书》、《承诺》、《补偿协议书》是阜沙镇政府为了实现行政管理目标与林金胜经过协商一致所达成的协议，属于行政协议，虽然阜沙镇政府未经合法批准征收使用涉案土地的行为违法，但双方所签订的上述协议系当事人真实意思表示，各方当事人均应恪守履行。本案中，林金胜已按照协议履行了交付被征用土地、支付置换土地征地款的义务；阜沙镇政府未能按约定履行将“郭广兴屋边地”的国有土地使用权证办理到林金胜名下的承诺，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，由于阜沙镇政府已明确将“郭广兴屋边地”的国有土地使用权证办理到林金胜名下的承诺无法履行，并同意作出赔偿，故林金胜主张要求阜沙镇政府赔偿因征用、置换土地造成的经济损失，理据充分，本院予以支持。1.林金胜要求支付土地收购款527553元、土建填砂补偿款31447元及相应利息。本院认为，首先，依据双方于2010年3月26日签订的《土地征用收购合同》约定，征用收购林金胜涉案土地总计1067553元。阜沙建设开发公司已支付了540000元，余下527553元在办妥过户手续时付清（过户手续在签订本协议起一个月内办理）。若未按时付款则按所欠款项的总额按月利率20‰赔偿损失，直至付清款项为止。因此，林金胜要求阜沙镇政府支付土地收购款527553元及利息，本院予以支持。至于收购土地款利息的计算，林金胜主张从2010年5月31日起计算至土地收购款支付完毕之日止。本院认为，根据双方于2012年3月15日签订的《补偿协议书》，双方确认林金胜于2010年11月已支付“郭广兴屋边地”征地款941290元，而林金胜确认该941290元中，其只支付了376066.5元，余款包括阜沙建设开发公司未支付的收购土地款527553元和土建填砂补偿款31447元等，结合林金胜于2010年11月11日只向阜沙建设开发公司支付了征地预付款376066.5元，双方确认收取了预付征地款941290元，因此，可以认定2010年11月11日阜沙建设开发公司已经将征收使用林金胜涉案土地时未支付的收购土地款527553元和土建填砂补偿款31447元支付完毕，而林金胜要求土地收购款的逾期支付利息从2010年5月31日开始计算，是其自由裁量的范围，本院予以准许，因此，收购土地款的利息应以527553元为基数，按照月利率20‰，自2010年5月31日至2010年11月11日止。其次，林金胜要求支付土建填砂补偿款31447元的利息，由于涉案的合同、协议均没有约定，故对此诉求，本院不予支持。2.林金胜要求退还代付征地款376066.50元及相应利息。本院认为，阜沙镇政府已明确将“郭广兴屋边地”的国有土地使用权证办理到林金胜名下的承诺无法履行，林金胜要求退还代付征地款及利息的诉讼请求，本院予以支持。林金胜实际代付的征地款376066.5元应予退还。至于利息的计算，按照双方于2012年3月15日签订的《补偿协议书》“如甲方在十六个月内无法为乙方办理土地使用证则视为甲方违约，由甲方支付人民币150000元违约金给乙方，同时补偿已支付该征地款人民币941290元利息，按拖延的时间每月1%的利息款计算，……”的约定，代付征地款的利息应以941290元为基数，按照月利率1%，自2013年8月1日至代付征地款退还完毕之日为止。3.林金胜要求支付违约金150000元。根据双方于2012年3月15日签订的《补偿协议书》的约定，如阜沙建设开发公司在十六个月内无法为林金胜办理土地使用证则视为阜沙建设开发公司违约，由阜沙建设开发公司支付人民币150000元违约金给林金胜，同时补偿已支付该征地款人民币941290元利息，按拖延的时间每月1%的利息款计算。因此，林金胜要求支付违约金150000元的诉讼请求，本院予以支持。至于阜沙镇政府主张违约金与利息属于相同性质不应同时支持的主张，本院认为，违约金与利息同时支付，并不违反法律规定，符合双方约定，且约定的违约金和利息没有超出法律允许的范围，因此，对于阜沙镇政府的主张，本院不予采纳。4.林金胜要求阜沙镇政府赔偿未能取得“郭广兴屋边地”土地使用权造成的损失4217735元以及因对“郭广兴屋边地”进行基础设施投入所支出的500000元的诉讼请求，阜沙镇政府对此无异议，对此项诉求，本院予以支持。综上所述，本院确认阜沙镇政府征用林金胜涉案土地，并未按约定履行协议的行为违法，阜沙镇政府对因此造成林金胜的损失应予赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第七十八条第一款之规定，判决如下：一、确认被告中山市阜沙镇人民政府征用原告林金胜位于阜沙镇商业广场的国有商住用地[土地使用证证号：中府国用（2002）字第060696号]以及未履行行政协议的行为违法；二、被告中山市阜沙镇人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告林金胜土地收购款527553元及利息（利息计算方法：以527553元为基数，自2010年5月31日起按月利率20‰计至2010年11月11日止）；三、被告中山市阜沙镇人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告林金胜土建填砂补偿款31447元；四、被告中山市阜沙镇人民政府于本判决生效之日起60日内退还原告林金胜代付征地款376066.50元及利息（利息计算方法：以941290元为基数，自2013年8月1日起按月利率1%计至清偿之日止）；五、被告中山市阜沙镇人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告林金胜违约金150000元；六、被告中山市阜沙镇人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告林金胜未能取得“郭广兴屋边地”土地使用权造成的损失4217735元以及对“郭广兴屋边地”基础设施投入的损失500000元，共计4717735元。案件受理费50元，由被告中山市阜沙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇二〇年三月三十一日书 记 员  郝晓燕李凯琳