安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终25号上诉人（一审原告）钱贤英，女，1952年12月24日出生，汉族，住安徽省五河县。上诉人（一审原告）张巧凤，女，1974年3月18日出生，汉族，住安徽省五河县。两上诉人共同委托代理人柴国京，北京市广盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）五河县人民政府，住所地安徽省五河县城南新区惠民路8号。法定代表人金胜庆，县长。上诉人钱贤英、张巧凤因诉五河县人民政府（以下简称五河县政府）房屋征收决定一案，不服蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，2015年12月，五河县老县委地块棚户区改造项目被纳入该县“十三五”规划计划新开工项目。2017年5月18日，五河县重点工程建设管理局作出《五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》，并由五河县政府在五河县政府网站、西苑社区公开征求公众意见，征求意见期限为30日。2017年8月15日，国家开发银行与五河县恒信投资有限公司签订《人民币资金借款合同》，借款金额为人民币62000万元，借款用于棚户区改造项目。2018年12月6日，五河县政府召开五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案论证会，并作出相应会议纪要予以印发。2018年12月7日，五河县城市建设投资经营有限责任公司出具情况说明，说明用于原县委区域房屋征收产权调换准现房位于花园新村安置区，已基本建成，共计921套，建筑面积合计73502.19平方米，价值约3亿。同日，五河县重点工程建设管理局分别向五河县国土资源局、五河县城乡规划局、五河县发展和改革委员会发出征求意见函。五河县发展和改革委员会、五河县国土资源局、五河县城乡规划局作出回复，认定原县委区域国有土地上房屋征收符合国民经济和社会发展规划和社会发展年度计划、符合五河县土地利用总体规划，符合城乡规划。2018年12月10日，五河县重点工程建设管理局向五河县政府作出《五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿项目社会稳定风险评估报告》，按照有关规定对该项目进行了社会稳定风险评估，评估结论为社会稳定风险较低且可控。2018年12月11日，五河县政府将调整后的《五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》在五河县政府网站、原县委大院公示栏、青年路鸿运大酒店旁基督教堂外墙发布公告并征求意见，征求意见期限为30日。2018年12月12日，五河县重点工程建设管理局向有关部门发出《关于暂停办理相关手续的函》。2019年1月22日，五河县重点工程建设管理局作出关于公布五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见情况的公告，公告载明：“截止2019年1月12日无该区域被征收人对五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案提出意见，因此方案未进行修改。”2019年1月30日，五河县政府召开十七届人民政府第35次常务会议，会议审议并通过《原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案》。2019年2月12日，五河县政府作出五政征〔2019〕1号《五河县人民政府房屋征收决定》并予以公告，对五河县原县委区域内国有土地上房屋进行征收。上述公告载明了征收范围、征收目的、征收部门、征收补偿方案、行政复议和诉讼等事项。钱贤英、张巧凤案涉房屋位于征收范围内，其认为该征收决定违法，遂提起诉讼，请求撤销该征收决定。一审法院另查明，钱贤英于2019年8月7日通过EMS向该院邮寄相关起诉材料，该院于同年8月8日收到了钱贤英的起诉材料。张巧凤于2019年8月4日通过EMS向该院邮寄相关起诉材料，该院于同年8月5日收到了张巧凤的起诉材料。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条的规定，国有土地上房屋征收决定的审查，一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已经进行社会风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。本案中，五河县政府提供的证据，能够证明原县委地块棚户区改造项目已经纳入五河县国民经济和社会发展第十三个五年规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。该项目是为促进国民经济和社会发展而进行的旧城改建项目，符合公共利益范畴。五河县政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，产权调换准现房基本建成，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。对征收补偿方案召开专题会议进行论证，征求被征收人的意见超过30日，并报五河县政府批复。五河县政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。五河县政府作出的案涉征收决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。钱贤英、张巧凤认为案涉征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条及《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条相关规定，没有事实依据，该院不予支持。关于钱贤英、张巧凤认为五河县政府未对被征收房屋入户调查及其未参与评估机构的选定问题，入户调查及评估机构选定问题均不在征收决定合法性审查范围，故本案不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱贤英、张巧凤的诉讼请求。钱贤英、张巧凤上诉称，一、一审法院认定事实不清，《五河县人民政府房屋征收公告》的作出程序明显违反了法律规定，应当予以撤销。第一，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，房屋征收行为应当符合市县国民经济和社会发展的规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并应当广泛征求社会公众意见并进行公告，经过科学论证，进行社会稳定风险评估等。被上诉人在不具备上述条件情况下作出《五河县人民政府房屋征收公告》，违反了相关法律法规的规定。第二，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”对于五河县重点工程建设管理局的性质及五河县政府确定由其组织征收工作的情况，被上诉人并未进行公告或相关的公示，上诉人亦不清楚五河县重点工程建设管理局是什么单位及有无权利代替县政府进行征收工作。依据《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条规定，应由住建部门组织实施房屋征收与补偿工作，而非由重点工程建设管理局来组织实施，其主体不适格。二、被上诉人并未提供证据证明该项目资金已经落实到账户，且总投资额不能保证上诉人的经济利益。第一，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“补偿资金应当足额到位，专户存储，专款专用，并且应当广泛征求意见，进行社会稳定风险评估。”对于该项目估算总投资金只写明由公司自筹解决，但实际该项目资金是否落实到账户，并未提供证据证明。被上诉人所提交的证据只显示征收资金的内容，关于项目建设资金并未提供已经落实的证据，故不能证明该项目的资金已经全部落实。第二，五河县“十三五”规划计划新开工项目一览表显示，老县委地块棚户区改造项目的总投资额为4亿元，2019年下达征补决定时总投资额仍为4亿元，这期间房价上涨、物价上浮，资金总额未变，有损上诉人利益。三、评估机构未经过被征收人协商选定，故评估机构的确定程序违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。第十二条规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。上诉人作为被征收人在评估机构确定过程中的权利未得到保障，被上诉人也未通知上诉人参与评估机构的协商选定等程序，故该征收项目评估机构的确定程序违法。四、被上诉人并未按照法律规定对上诉人的房屋进行价值评估，并且征收决定中确定的补偿价格低于房地产市场价。根据《国有土地上房屋征收评估办法》规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。上诉人的房屋在征收范围内，且上诉人有相关产权证书，并未有任何单位对上诉人的房屋进行调查登记，明显与实际情况不符，且有关部门制定的补偿方案明显低于当地门面房的价格，侵害了上诉人的合法权益。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告钱贤英向一审法院提交了如下证据：1、房地产权证；2、五政征〔2019〕1号《五河县人民政府房屋征收决定》。证明其位于安徽省五河县青年路623号的三套房屋在征收范围内，其与被诉具体行政行为之间具有法律上的利害关系。一审原告张巧凤向一审法院提交了如下证据：1、关于转让门面房的协议；2、房屋产权证；3、五政征〔2019〕1号《五河县人民政府房屋征收决定》。证明其位于安徽省五河县青年路中段路西11号门面房在征收范围内，其与被诉具体行政行为之间具有法律上的利害关系。一审被告五河县政府在举证期限内向一审法院提供了如下证据：1、房屋征收征求意见的函及复函、五河县政府专题会议纪要、五河县第十三个五年计划纲要节录、五河县“十三个五”规划计划新开工项目一览表、五河县2017年棚户区改造项目可行性研究报告的批复、五河县2018年度重点项目投资计划建议表、房屋征收涉及土地位置图，证明五河县政府因旧城改造（棚户区改造）需要，决定对原县委区域国有土地上的房屋进行征收行为，经过论证并且符合国民经济和社会发展、土地利用、城乡规划。2、关于暂停办理相关手续的函、登记表（签收单），证明房屋征收部门要求各相关单位暂停办理拟征收区域相关手续。3、五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿及征求意见公告、修改后再次征求意见公告、公示情况说明、修改情况说明、张贴照片，证明房屋征收补偿方案通过公示广泛向社会征求意见。4、社会风险评估报告，证明五河县政府在作出征收决定之前进行了社会风险评估，认为方案被大多数群众接受，具备可行性，风险低并可控。5、棚户区改造项目三方合作协议、国家开发银行借款合同、营业执照、证明、电子对账单、现房情况说明，证明五河县政府有专项资金和安置房用于该区域房屋征收。6、关于对原县委区域国有土地上房屋作出征收决定的请示、五河县政府常务会议纪要，证明征收部门书面请示五河县政府对五河县原县委区域国有土地上房屋征收作出征收决定，并通过了该征收补偿方案。7、五河县政府房屋征收决定、五河县原县委区域国有土地上房屋征收与补偿方案、公告、公示情况说明、照片，证明征收决定、征收与补偿方案在政府网站和征收区域进行了公示。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据一审判决和当事人上诉、答辩情况，本案争议有四个焦点。其一，涉案征收决定是否符合相关规划、计划；其二，涉案征收决定的确定征收部门是否合法；其三，征收补偿资金是否充足；其四，评估机构的选定是否合法以及征收补偿是否公平。关于涉案征收决定是否符合相关规划、计划的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人五河县政府向一审法院提供了五河县重点工程建设管理局的征求意见函以及该县发展和改革委员会、国土资源局、城乡规划局审查反馈意见，上述机关系相关规划、计划实施的行政主管部门，其审查意见与被上诉人提供的《五河县国民经济和社会发展第十三个五年计划》、《五河县“十三五”规划计划新开工项目一览表》等证据相互印证，能够证明涉案征收决定符合相关规划。关于涉案征收决定的确定房屋征收部门是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该规定仅明确房屋征部门由市、县级人民政府确定，对房屋征收部门具体应当是何种性质的单位并未明确规定。故五河县政府作出涉案征收决定时，根据该县实际情况和工作需要，确定五河县重点工程建设管理局为房屋征收部门，不违反法律、法规的规定。关于征收补偿资金是否充足的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该规定的目的是为了保障对被征收人的补偿安置能够真正得到落实，防止因资金不足造成被征收人无法及时得到补偿安置。本案中，五河县政府向一审法院提供的国家开发银行借款协议、电子对账单、安置房建设情况说明等证据，可以证明对被征收人的补偿安置能够落实。且从实际情况来看，涉案征收范围内大多数被征收人已经与征收部门签订征收补偿安置协议，上诉人并无证据证明涉案征收中存在因资金不足导致已经达成的补偿安置协议无法履行的情况。故上诉人关于征收补偿资金不足，可能侵犯其合法权益的上诉理由不能成立。关于评估机构的选定是否合法以及征收补偿是否公平的问题。本案被诉行政行为系房屋征收决定，故本案审查范围仅限于被诉房屋征收决定的合法性，即该征收决定是否符合法定目的、条件、程序等。至于征收补偿安置，系征收决定作出后需要解决的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。因此，评估机构的选定是否合法、补偿是否公平属于补偿决定合法性审查的范围，而非征收决定合法性审查的范围。上诉人作为被征收人，可先就相关补偿安置问题与征收部门协商，协商达不成一致的，待五河县政府作出补偿决定后，其如认为该补偿决定违法，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。届时，复议机关、人民法院将对评估机构的选定是否合法、补偿是否公平等问题进行审查。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人钱贤英、张巧凤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钱贤英、张巧凤负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……