浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终86号 上诉人（原审原告）临安春之声花卉有限公司，住所地杭州市临安区锦城街道长桥路（良种场）。 法定代表人金荣庆，执行董事兼总经理。 委托代理人叶乃涛，浙江六和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府锦北街道办事处，住所地杭州市临安区锦北街道马溪路95-8号。 法定代表人巫振江，主任。 委托代理人黄世德、陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。 法定代表人骆安全，区长。 委托代理人蒋琳，杭州市临安区司法局工作人员。 委托代理人童舒，浙江浙临律师事务所律师。 上诉人临安春之声花卉有限公司（以下简称春之声公司）因城建行政赔偿上诉一案，不服杭州市富阳区人民法院于2019年12月25日作出的（2019）浙0111行初44号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审原告春之声公司诉至原审法院，请求判令：1.撤销杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）于2019年6月14日向春之声公司作出的临政复决〔2019〕15号《行政复议决定书》中决定部分第二项“驳回申请人的其他复议请求”之内容；2.判令杭州市临安区人民政府锦北街道办事处（以下简称锦北街道办事处）按照位于同××地××临安市××村经济合作社（水果市场）补偿标准赔偿因强制拆除建筑物而给春之声公司造成的各项损失共计12926899.4元人民币，并享有与临安市锦城街道东门村经济合作社（水果市场）同等条件购买新车站区块商业综合楼的权利。 原审法院经审理查明，2018年5月31日，杭州市临安区城市管理综合执法局（以下简称临安城管局）作出临城法罚字〔2018〕第027号《行政处罚决定书》，认为春之声公司的位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场的建筑物属于临时建筑物超过批准期限未拆除，影响了城市规划，要求春之声公司在决定书送达之日起三日内自行拆除案涉房屋。2018年6月10日，临安城管局向锦北街道办事处发送了临城抄字〔2018〕第020号《工作抄告函》，将上述处罚过程及结果告知了锦北街道办事处，锦北街道办事处于2018年6月26日组织人员对春之声公司的案涉房屋实施了拆除。春之声公司于2019年3月19日向临安区政府提起行政复议，请求：1.确认锦北街道办事处于2018年6月26日强制拆除春之声公司位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场建筑物的行政行为违法；2.锦北街道办事处按照位于同××地××临安市××村经济合作社（水果市场）补偿标准赔偿因强制拆除建筑物而给春之声公司造成的各项损失人民币12926899.4元，并享有与临安市锦城街道东门村经济合作社（水果市场）同等条件购买新车站区块商业综合楼的权利。临安区政府受理后，于2019年6月14日作出临政复决〔2019〕15号《行政复议决定书》，复议决定认为：锦北街道办事处实施强制拆除春之声公司案涉建筑物的行为严重违反法定程序，鉴于案涉建筑物已被拆除，依法应确认该强制拆除行为违法。针对春之声公司提出的损害赔偿请求，因其建筑属于违法建筑，锦北街道办事处在组织拆除过程中，未显示强制拆除过程中有违法行为给春之声公司造成了财产损失，春之声公司也未提供能详细证明其遭受财产损失的证据，故对其提出的损害赔偿请求不予支持。据此，作出了如下复议决定：一、确认锦北街道办事处于2018年6月26日对春之声公司涉案建筑物的强制拆除行为违法；二、驳回春之声公司的其他复议请求。春之声公司不服该复议决定第二项内容，向原审法院提起了行政诉讼。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，对复议机关就原行政行为的违法性作出确认无异议，但对复议机关作出不予赔偿决定或者赔偿决定等有异议，可以就其与赔偿义务机关之间的行政赔偿争议单独提起行政赔偿诉讼。本案中，春之声公司对临安区政府作出的复议决定第一项“确认锦北街道办事处拆除春之声公司涉案房屋的行为违法”的内容并无异议，仅对临安区政府作出的第二项驳回赔偿请求的内容有异议，春之声公司的核心诉求是要求锦北街道办事处赔偿被拆除房屋的损失，该诉讼属于以获得行政赔偿为目的的诉讼，应属行政赔偿案件。根据国家赔偿法的法律规定，应以赔偿义务机关为被告提起诉讼。本案的适格被告应为锦北街道办事处，临安区政府并非共同被告，春之声公司将其列为共同被告系错列被告，春之声公司经本院释明后仍拒绝撤回对临安区政府的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条之规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院”，本案系以锦北街道办事处为单独被告的行政案件，应由锦北街道办事处所在地人民法院杭州市临安区人民法院管辖，不属于本院管辖范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回春之声公司对临安区政府的起诉；二、本案移送杭州市临安区人民法院审理。 上诉人春之声公司上诉称,一、一审法院作出的裁定违反《行政诉讼法》的规定。根据《行政诉讼法》第二十六条“经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”和《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法宝程序为由确认原行政行为违法的除外”，对复议机关临安区政府以违反法定程序为由确认原行政行为违法的《行政复议决定书》（临政复决［2019］15号）决定不服，显然被告为作出原行政行为的行政机关和复议机关，即本案锦北街道办事处和临安区政府。二、一审裁定违反了行政诉讼的全面审查原则，本案不适用“不告不理”。根据《行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，一审法院应对临安区政府作出的《行政复议决定书》(临政复决(2019)15号)进行全面的合法性审查，而不是适用“不告不理”，不能用民事诉讼规则审理行政案件。理由如下：其一，行政复议决定所依据的行政处罚决定已被撤销，一审法院却对此实体问题视而不见。2018年5月31日，临安城管局向上诉人作出了临城法罚字(2018)第027号的《行政处罚决定书》。2018年6月28日，上诉人认为《行政处罚决定书》认定的主要事实不清，证据不足，适用依据错误，行政行为明显不当，向杭州市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）提出行政复议申请。2018年9月3日，市城管局作出了维持《行政处罚决定书》(临城法罚字(2019)第027号)的行政复议决定。2018年9月15日，上诉人对该行政复议决定不服，以临安城管局与市城管局为共同被告向杭州市拱墅区人民法院提起行政诉讼。杭州市拱墅区人民法院驳回了上诉人的诉讼请求，上诉人不服上述判决向杭州市中级人民法院提起上诉。本案起诉时，杭州市中级人民法院尚未对行政处罚及行政复议案件作出终审判决。2019年7月11日，杭州市中级人民法院对该行政处罚及行政复议纠纷依法作出了(2019)浙01行终523号《行政判决书》，判决如下：(1)依法撤销杭州市拱墅区人民法院(2018)浙0105行初79号行政判决；(2)撤销临安城管局作出的临城法罚字(2018)第027号《行政处罚决定书》；(3)撤销原市城管局杭城法复决字(2018)第9号行政复议决定书。但临安区政府却依据临城法罚字(2018)第027号《行政处罚决定书》认定的事实作出《行政复议决定书》(临政复决(2019)15号)。同时，本案一审开庭时，锦北街道办事处又提交新的证据材料，用于证明案涉房屋是重建的证据。对此，上诉人未予以认可。显然，本案两被上诉人作出行政行为，事实不清，证据不足的。而一审法院却对此视而不见，不进行审查，明显是错误的。其二，一审法院对行政处罚决定撤销后，行政处罚机关再次作出的《临安春之声花卉有限公司违法建设案结案通知书》引起的纠纷，也视而不见。在临城法罚字(2018)第027号《行政处罚决定书》被撤销后，临安城管局于2019年9月1日向上诉人作出了《临安春之声花卉有限公司违法建设案结案通知书》的行政行为。目前，该案件上诉人已经提出复议申请，案件尚在审理过程中。在本案审理过程中，因涉及本案实体认定问题，上诉人已将该情况告知一审法院，但一审法院在实体未作出认定前主观臆断地作出本案的裁定。其三，一审法院对不同对象进行不同标准补偿的裁量未进行审查。上诉人在一审起诉状中提出请求锦北街道办事处按照位于同××地××临安市××村经济合作社(水果市场)补偿标准赔偿因强制拆除建筑物而给上诉人造成的各项经济损失，并享有与临安市锦城街道东门村经济合作社(水果市场)同等条件购买新车站区块商业综合楼，一审法院并未对其全面合法性进行审查。三、上诉人对《行政复议决定书》(临政复决(2019)15号)第一项内容是有异议的，不是没有异议。上诉人对《行政复议决定书》(临政复决(2019)15号)是不服的，除了上诉人认可临安区政府确认锦北街道办事处强拆程序违法外，其强拆依据的《行政处罚决定书》(临城法罚字(2018)第027号)也是有异议的，该观点详细体现在《起诉状》和《补充起诉状》及其上诉人提交的证据中。临安区政府作出《行政复议决定书》(临政复决(2019)15号)的前提是依据《行政处罚决定书》(临城法罚字(2018)第027号)，但在本案一审期间杭州市中级人民法院于2019年7月11日做出了(2019)浙01行终523号《行政判决书》。上诉人在拿到杭州中院(2019)浙01行终523号《行政判决书》后立即作为补充证据提交一审法院，用于证明上诉人对行政复议决定的事实认定是有异议的，同时《行政复议决定书》(临政复决(2019)15号)也因杭州中院作出的撤销判决而无事实依据。因此，一审法院认为上诉人对临安区政府作出的复议决定第一项的内容无异议，是错误的。综上，上诉人认为，原审法院的裁定认定事实错误，违反了行政诉讼的全面审查原则，程序违法，依法应予撤销，并支持上诉人在一审时的诉讼请求。请求：撤销原审法院（2019）浙0111行初44号之一行政裁定，继续由原审法院审理。 被上诉人锦北街道办事处答辩称，一、原审裁定事实认定清楚。1.上诉人房屋位于杭州市临安区××与××大路交叉口东北角。2018年5月31日，临安城管局以案涉房屋属于临时建筑物超过批准期限未拆除为由，作出了临城法罚字(2018)第27号《行政处罚决定书》，要求上诉人在决定书送达之日起三日内自行拆除案涉房屋。2018年6月10日，临安城管局向锦北街道办事处作出临城抄字(2018)第20号《工作抄告函》。2018年6月26日，锦北街道办事处组织人员对案涉房屋实施了拆除，临安区公证处对相关物品进行了清点登记及证据保全，并将室内物品及院内林木等财产转移至锦北街道临水路881号(原杭州盼得照明电器有限公司厂区办公室)存放保管。2.上诉人对行政处罚不服，向临安区政府提起了行政复议。临安区政府于2019年6月14日作出临政复决(2019)15号《行政复议决定书》，确认锦北街道办事处的拆除行为违法，驳回其要求行政赔偿的请求。上诉人不服该复议决定，于2019年6月28日提起原审诉讼。二、原审裁定法律适用准确。临安区政府作出的行政复议决定已经就拆除行为的违法性作出确认，上诉人提起本案原审诉讼时对此亦无异议，仅对复议机关不予赔偿决定有异议。根据法律规定，上诉人应当就赔偿事宜单独以锦北街道办事处为被告提起行政赔偿诉讼，而不应将临安区政府列为被告，原审法院对本案亦无管辖权。因此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第二十二条等规定，驳回上诉人对临安区政府的起诉，将本案移送至杭州市临安区人民法院审理，适用法律准确。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应当予以维持。 被上诉人临安区政府答辩称，一、原审法院认定事实清楚。2018年5月31日，临安城管局作出临城法罚字[2018]第027号《行政处罚决定书》，认为春之声公司的位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场的建筑物属于临时建筑物超过批准期限未拆除，影响了城市规划，要求春之声公司在决定书送达之日起三日内自行拆除案涉房屋。2018年6月10日，临安城管局向锦北街道办发送了临城抄字(2018)第020号《工作抄告函》，将上述处罚过程及结果告知了锦北街道办事处，锦北街道办于2018年6月26日组织人员对春之声公司的案涉房屋实施了拆除。春之声公司于2019年3月19日向临安区政府提起行政复议，请求：1.确认锦北街道办事处于2018年6月26日强制拆除春之声公司位于临安区锦北街道××与××大路××又口东北角花鸟市场建筑物的行政行为违法；2.锦北街道办事处按照位于同××地××临安市××村经济合作社(水果市场)补偿标准赔偿因强制拆除建筑物而给春之声公司造成的各项损失人民币12926899.4元，并享有与临安市锦城街道东门村经阶合作社(水果市场)同等条件购买新车站区块商业综合楼的权利。临安区政府受理后，于2019年6月14日作出临政复决(2019)15号《行政复议决定书》，认为：锦北街道办事处实施强制拆除春之声公司案涉建筑物的行为严重违反法定程序，鉴于案涉建筑物已被拆除，依法确认该强制拆除行为违法。针对春之声公司提出的损害赔偿请求，因其建筑属于违法建筑，锦北街道办事处在组织拆除过程中，未显示强制拆除过程中有违法行为给春之声公司造成了财产损失，春之声公司也未提供能详细证明其遭受财产损失的证据，故对其提出的损害赔偿请求不予支持。据此，作出了如下复议决定：一、确认锦北街道办事处于2018年6月26日对春之声公司涉案建筑物的强制拆除行为违法；二、驳回春之声公司的其他复议请求。原审法院认为：公民、法人或者其他组织在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，对复议机关就原行政行为的违法性作出确认无异议，但对复议机关作出不予赔偿决定或者赔偿决定等有异议，可以就其与赔偿义务机关之间的行政赔偿争议单独提起行政赔偿诉讼。本案中，春之声公司对临安区政府作出的复议决定第一项“确认锦北街道办事处拆除春之声公司涉案房屋的行为违法”的内容并无异议，仅对临安区政府作出的第二项驳回赔偿请求的内容有异议，春之声公司的核心诉求是要求锦北街道办事处赔偿被拆除房屋的损失，该诉讼属于以获得行政赔偿为目的的诉讼，应属行政赔偿案件。根据国家赔偿法的法律规定，应以赔偿义务机关为被告提起诉讼。二、原审法院适用法律正确。本案的适格被告应为锦北街道办事处，临安区政府并非共同被告，春之声公司将其列为共同被告系错列被告，春之声公司经原审法院释明后仍拒绝撤回对临安区政府的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”、第二十二条：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院”的规定，本案系以锦北街道办事处为单独被告的行政案件，应由锦北街道办事处所在地人民法院杭州市临安区人民法院管辖，不属于原审法院管辖范围。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第(三)项、第一百零一条第一款第(二)项、第(六)项的规定裁定：驳回春之声公司对临安区政府的起诉；本案移送杭州市临安区人民法院审理。临安区政府认为原审法院适用法律正确。综上，上诉人的诉讼请求不成立，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”行政赔偿案件应以解决当事人与赔偿义务机关的赔偿争议为诉讼对象，赔偿义务机关所作赔偿或不予赔偿决定不作为审查对象，复议机关作出的赔偿或不予赔偿决定亦不应作为审查对象。《国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院决定复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。 春之声公司不服锦北街道办事处对案涉房屋实施的拆除行为向临安区政府提出行政复议申请，请求确认锦北街道办事处于2018年6月26日对春之声公司位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场建筑物实施强制拆除的行政行为违法，并要求赔偿各项损失12926899.4元，并享有同等条件购买新车站综合楼。临安区政府经复议，作出临政复决(2019)15号行政复议决定：一、确认锦北街道办事处于2018年6月26日对春之声公司位于临安区锦北街道××与××大路交叉口东北角花鸟市场建筑物的强制拆除行为违法；二、驳回春之声公司的其他复议请求。春之声公司提起本案诉讼，其诉讼请求为撤销临安区政府作出复议决定中第二项，并要求锦城街道赔偿各项损失12926899.4元，并享有同等条件购买新车站综合楼。在一审庭审过程中，春之声公司亦明确，其对复议机关临安区政府作出的复议决定中第一项确认拆除行为违法无异议，仅是针对复议决定第二项不服。春之声公司提起本案诉讼，应认定其系针对强制拆除行为被确认违法后提起的行政赔偿诉讼。故本案中，应以锦北街道办事处为被告，临安区政府并非本案的共同被告。原审法院经释明，春之声公司拒绝撤回对临安区政府的起诉，原审法院裁定驳回春之声公司对临安区政府的起诉适用法律正确。其将本案移送杭州市临安区人民法院审理亦符合案件管辖的相关规定。 行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出行政赔偿请求虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，两种处理引起的诉讼相互独立。故本案中根据春之声公司的诉请，无需对临安区政府复议决定中第一项进行审查。春之声公司上诉认为原审法院违反全面审查原则的上诉理由不成立。因本案应移送有管辖权的法院审理，故原审法院未对赔偿的实体问题进行审查并无不当。春之声公司的上诉请求理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 波 审判员 秦 方 审判员 王银江 二〇二〇年三月三日 书记员 郑 漩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。