浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终153号 上诉人（原审原告）何如秀，女，1933年7月7日出生，汉族，住松阳县。 上诉人（原审原告）刘长霖，男，1950年9月10日出生，汉族，住松阳县。 上诉人（原审原告）刘长富，男，1953年9月16日出生，汉族，住松阳县。 上诉人（原审原告）刘菊莲，女，1957年9月10日出生，汉族，住松阳县。 上诉人（原审原告）刘金亮，男，1962年3月24日出生，汉族，住松阳县。 上诉人（原审原告）刘紫红，女，1964年8月11日出生，汉族，住松阳县。 上诉人（原审原告）刘慧敏，女，1968年8月25日出生，汉族，住杭州市拱墅区。 上诉人（原审原告）刘芝玲，女，1971年7月21日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）刘鑫亮，男，1976年4月4日出生，汉族，住松阳县。 被上诉人（原审被告）松阳县自然资源和规划局。住所地松阳县西屏街道长虹东路2号。统一社会信用代码：11332528MB196010X2。 法定代表人刘金理，局长。 被上诉人（原审被告）松阳县人民政府西屏街道办事处。住所地松阳县西屏街道太平坊路139号。统一社会信用代码：11332528002664724Y。 法定代表人蔡根新，主任。 委托代理人吴兴义，浙江松州律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）松阳县西屏街道乌形山村村民委员会。住所地松阳县西屏街道乌形山村上村。统一社会信用代码：54331124ME0261949J。 法定代表人刘石基，村民委员会主任。 上诉人何如秀等九人与被上诉人松阳县自然资源和规划局、松阳县人民政府西屏街道办事处、被上诉人松阳县西屏街道乌形山村村民委员会因土地征收补偿安置协议一案，不服莲都区人民法院（2019）浙1102行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 上诉人何如秀等九人向原审法院起诉称：原告系刘永康（刘永根）家属，被告松阳县人民政府西屏街道办事处（以下称西屏街道）在没有经过原告等人同意情况下，于2019年1月4日凌晨将刘永康位于乌形公墓内的坟墓强迁，原告等人去松阳县信访局投诉后，西屏街道给出的理由是刘永康墓位于洞阳观旅游度假村项目的规划路网上，为项目建设需要征地，所以该范围内坟墓都必须迁移，并出具了俩被告与第三人签订的《土地征收补偿安置协议》等文件。后经原告等人调查了解到，本次征地没有依法进行公告，因此本次征地行为违法，且俩被告与第三人签订《土地征收补偿安置协议》前，第三人根本就没有召开过村民大会或者村民代表大会讨论通过，只是几个村干部自己拍板决定的，该协议的签订程序明显不合法，同时该协议的补偿标准过低，大多数乌形民均不同意该补偿标准。因此，被告与第三人所签订的《土地安置补偿协议》未按法律、法规规定的程序来进行，且该协议明显损害了包括原告在内的众多乌形村民的合法权益，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条的规定及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）、（五）项的规定，请求确认二被告与第三人之间签订的《土地征收补偿安置协议》无效。 原审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，案涉地块土地系农村集体土地，签订《土地征收补偿安置协议》的当事人是被告松阳县人民政府西屏街道办事处、松阳县统一征地事务所与第三人松阳县西屏街道乌形山村村民委员会。本案原告并非村民委员会或者农村集体经济组织，亦非过半数的村民，且并非协议一方当事人，故本案原告起诉不符合上述规定，其不具有提起行政诉讼的主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回原告何如秀、刘长霖、刘长富、刘菊莲、刘金亮、刘紫红、刘慧敏、刘芝玲、刘鑫亮的起诉。 上诉人何如秀等九人上诉称：一、上诉人具有提起行政诉讼的主体资格。《行政诉讼法》第十二条第十二项的规定:“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,人民法院应当受理,另依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定:“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”,第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼”。本案中,被上诉人与本案第三人所签订的《土地征收补偿安置协议》,导致上诉人方亲属刘永康的坟墓被违法强迁,侵害了上诉人对刘永康坟墓的所涉土地合法使用权,上诉人据此提起诉讼,符合上述相关法律以及司法解释的规定,因此,上诉人具有依法提起行政诉讼的主体资格。二、本案被上诉人与第三人所签订的《土地征收补偿安置协议》程序明显违法。首先,本案案涉土地并没有通过任何部门的征地审批手续。据上诉人了解到,松阳县人民政府本次征地,案涉土地最初也作为本次拟征用土地的一部分报请上级政府部门审批,但上级政府部门最终批准征地的范围里并不包括案涉的集体土地,而被上诉人在案涉土地的征用未获得相关政府部门审批通过的情况下,就违法违规让其下设的“松阳县统一征地事务所”强行进行征地,没有任何合法依据。其次,本次征地没有依法进行告知、公告程序。根据有关规定,征地过程中,要确保农民知情并通过有效渠道表达自己的意愿。征地涉及征地报批前期工作和批后实施工作。在征地报批前期工作中,要求当地履行告知、确认、听证程序,将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农村集体经济组织和农户,就征收土地方案听取被征地村组和农户的意见,确认方案有关内容。征收土地方案依法批准后,市县国土资源部门具体组织公告、登记等征地批后实施工作。而本案中被上诉人在征地时,报批前既没有履行上述告知义务,上报未批后在实施过程中亦没有进行过任何公告,程序明显违法。最后,根据《土地管理法实施条例》第26条规定,土地补偿费归集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;安置补助费是对失地农民的保障,必须专款专用,不需统一安置的,需要直接支付给被征地农户。《国土资源部关于印发的通知》规定,土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则,土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收,同时农村集体经济组织撤销建制的,土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。《村委会组织法》第36条规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。由以上法条可知,虽然农村集体土地属于村集体组织所有,但是土地征收的权益却主要归属于被征地农户个人,所以,签订补偿安置协议,应由被征地农户同意并签字。如果村委会未经授权在村民不知情的情况下代替村民与征收方签协议,该协议是不合法的,依法应予撤销或确认无效。本案案涉的《土地征收补偿安置协议》未经过村民大会或者村民代表大会讨论通过,只是几个村干部自己拍板决定的,因此该协议的签订程序明显不合法。综上所述,案涉土地征收未经审批通过,征收没有法律依据,征收过程中存在没有履行告知、公告等程序的违法情形,案涉的《土地征收补偿安置协议》本身亦存在签订程序违法问题,《土地征收补偿安置协议》属于土地征收具体实施的一个步骤,在土地征收违法的前提下,该协议应认定为无效。一审法院认为上诉人不具有提起行政诉讼的主体资格明显不当,请求二审法院予以纠正,并指令一审法院继续审理本案。 被上诉人松阳县人民政府西屏街道办事处答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。本案《土地征收补偿安置协议》是答辩人、松阳县统一征地事务所与土地所有权人（××山村村民委员会)签订。该协议的内容是关于征收补偿安置的内容，被答辩人不是该协议的相对人。根据浙江省国土资源厅《关于开展征地拆迁阳光工程建设的意见》,草签协议是征收土地工作程序上报审批的环节之一,两被上诉人与土地所有权人签订《土地征收补偿安置协议》符合该《意见》规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼”，被答辩人并非协议的相对人,也不是村民委员会或者集体经济组织,也不是过半数的村民,诉请《土地征收补偿安置协议》无效,不具备诉请该协议无效的主体资格。综上,答辩人认为一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,请求二审法院驳回上诉,维持一审裁定。 被上诉人松阳县自然资源和规划局、被上诉人松阳县西屏街道乌形山村村民委员会未作书面答辩。 本院二审另查明，上诉人在提起本案一审诉讼的同时，另行以松阳县人民政府西屏街道办事处为被告，请求确认强制迁移原告亲属坟墓的行为违法。一审法院经审理，于2019年10月22日作出（2019）浙1102行初34号行政判决，判决确认被告松阳县人民政府西屏街道办事处强制迁移原告父亲坟墓的行为违法。该判决现已生效。 本院认为，案涉土地征收补偿协议系土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织的名义起诉。何如秀等人主张其是土地使用权人，但其针对土地征收补偿协议而言，并不存在区别与其他土地使用权人的特别权利，故不能以自己的名义提起行政诉讼。况且上诉人等人在提起本案一审诉讼的同时，另行以松阳县人民政府西屏街道办事处为被告，请求确认强制迁移坟墓的行为违法。一审法院经审理，已判决确认被告松阳县人民政府西屏街道办事处强制迁移坟墓的行为违法。该判决现已生效，上诉人等人可在该案的基础上继续主张赔偿，更为直接地寻求救济。综上，一审裁定驳回上诉人等人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。本院二审经阅卷，认为本案仅涉及法律适用问题，故迳行作出本案裁定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 吴金花 二〇二〇年三月十六日 代书记员 饶文俊 -9-