安徽省宿州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖13行赔终6号 上诉人（一审原告）安徽御璟陶瓷有限公司，住所地安徽省宿州市萧县经济开发区,统一社会信用代码91341322MA2NC1TQ7E。 法定代表人赵东升，总经理。 委托代理人袁友法，山东正大至诚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽萧县经济开发区管理委员会，住所地安徽省宿州市萧县经济开发区，统一社会信用代码123413227865056754。 法定代表人马林，主持全面工作。 出庭负责人孙淦，该单位副主任。 委托代理人贾亚峰，安徽烁光律师事务所律师。 上诉人安徽御璟陶瓷有限公司（以下简称御璟公司）因其诉被上诉人安徽萧县经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）行政赔偿一案，不服安徽省萧县人民法院于2019年9月27日作出的（2018）皖1322行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人御璟公司委托代理人袁友法、被上诉人开发区管委会出庭负责人孙淦、委托代理人贾亚峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月6日，开发区管委会作出《关于安徽御璟陶瓷项目立即停止施工的通知》（以下简称停工通知），并送达御璟公司。 一审法院查明：2017年2月6日，安徽省萧县人民政府与广东佛山御璟有限公司签订《项目投资合同》，合同第三条约定了项目进度：乙方严格按照项目建设计划表和当年工期安排进度表确定的实际节点安排落实。自乙方项目基建开工之日起，项目在12个月内建成投产。第五条违约责任：5、1乙方项目建设周期内不能按时完工且拖耗二年不能生产的，甲方有权依法处置所供土地；……。5、2甲方交付土地后六个月内乙方仍未开工建设的；项目在建或已建成的，但乙方擅自改变土地用途或违背建设建设规划设计要求的，甲方有权清理清退乙方项目并无偿收回用地，期间乙方发生费用全部由乙方自行承担。第八条其他事项：8、3本合同开发管委会备案一份。合同签订后，2017年2月7日，御璟公司成立。2017年3月8日，萧县发展和改革委员会作出65号御璟陶瓷项目备案函，认定项目符合国家产业政策，同意御璟公司1800万平方米建筑陶瓷项目备案，2017年7月31日，宿州市环境保护局原则上同意萧县环保局关于御璟公司年产1800万平方米建筑陶瓷项目的总量核定意见及总量指标来源。2018年4月27日，萧县发展和改革委员会制作的经济工作“六个十”工程情况汇报中写明：御璟公司目前进展一栋厂房框架闲置，没有复工建设。2018年6月28日，御璟公司向开发区管委会出具了《2018年安徽御璟有限公司项目实施进度说明》，第二项载明为加快建设周期，土建施工、设备采购安装调试实施交叉作业，项目建设工期5个月，各阶段有负责人负责跟踪指导，协调工作确保公司的顺利开展……：2018年7月，原料车间干燥塔，联合车间窑炉设备进厂，抛光车间、煤气炉车间地基建造。2018年8月，煤气站、抛光线设备进厂，联合车间压机地基建造，公司配电设备安装完毕。2018年9月，原料车间干燥塔、窑炉基本安装完毕，制粉车间配套设备开始安装，联合车间压机设备进厂。2018年10月，煤气站、抛光线设备基本完工，环保设备进厂，开始连接设备管路。2018年11月，各配套设备安装完毕，并开始令调试。上述进度说明项均载明负责人及安全员。 2018年7月6日，开发区管委会作出停工通知，内容为：“安徽御璟有限公司：你公司项目作为我县“610”重点项目，因施工进度缓慢，多次被县政府调度，至今仍未能开足马力，加速推进，已严重影响开发区快速发展的整体形象。经研究，请你公司接到通知后立即将人员、机械等撤出项目区，不得再进行施工，否则，造成的损失由你公司自负。”御璟公司接停工通知后，停止施工，于2018年12月5日向本院提起本案诉讼。 一审法院认为：本案的争议焦点是开发区管委会向御璟公司下发停工通知的行为是行政行为还是民事行为，是否造成御璟公司造成经济损失。 行政行为是行政主体在行政管理事务活动中，针对特定公民、法人或其他组织作出的单方行为。而民事法律行为是民事平等主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。由二者的定义，可以明显看出二者本质的区别，本案不再赘述。本案开发区管委会是省政府批准设立的机构，具备行政主体资格，具有相应的行政职权，其针对辖区内御璟公司进行监督、管理作出的停工通知，是单方行为；虽不具有强制执行的效力，但御璟公司按照该停工通知的内容进行执行，对其权利义务产生实质性的影响，故该停工通知系行政行为，非平等主体之间的民事行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，开发区管委会是本案适格被告。开发区管委会抗辩其是依据《项目投资合同》的约定及御璟公司的进度说明、保证，并受萧县人民政府委托，对御璟公司的督促行为，是民事行为，理由不成立，不予采信。即便御璟公司违反《项目投资合同》约定，可依照《项目投资合同》的约定，由御璟公司依法承担违约责任；同时开发区管委会不是《项目投资合同》的当事人，其在未提供授权委托证明的情况下，应无权行使合同权利。开发区管委会作为行政主体可以对其辖区企业建设中存在影响环境等行为进行督查，但其对御璟公司作出停工通知，无法律、法规的授权，属超越职权；且其在作出停工通知前未履行告知、听证程序，作出停工通知后未履行告知救济途径，故其程序违法。综上，开发区管委会作出的停工通知无法律依据、程序违法、超越职权，已经（2018）皖1322行初133号行政判决书依法予以撤销。御璟公司因接到停工通知后暂停施工受到的直接经济损失，依法应由开发区管委会承担，但因御璟公司提供的证据达不到证明其损失为19301520元的目的，且资产损失未经评估确定，故本案不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回御璟公司的赔偿请求。御璟公司不服，提起上诉。 御璟公司上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致错误的判决结果。一、开发区管委会违法作出具体行政行为，一审法院已认定其行为违法，作出撤销停工通知的判决。开发区管委会作为行政机关，对御璟公司行使的具体行政行为，存在违法性。二、因开发区管委会下达的停工通知，导致御璟公司无法正常施工再建、生产经营，并造成被吊销营业执照的严重后果。现御璟公司已停工、无法施工再建，原先按施工、生产计划签订的厂房建设设计、设备采购、厂房工程再建、环评服务等相关合同无法履行，构成合同违约，部分合同相对方（即案外人）已追究御璟公司的民事赔偿责任。同时，御璟公司前期投入的资金（定金）支出等化为泡影。上述各类直接经济损失为19534458、6元，具体包括：1、与天翼科技自动化工程有限公司陶瓷设备合同损失550000元；2、与佛山市华信陶瓷机械有限公司窑炉工程款损失4300000元；3、与淄博天翼机械制造有限公司干燥塔工程款1000000元；4、与淄博泰威机械设备有限公司球磨机款480000；5、与山东鲁喜高能轻钢有限公司钢构工程款4000000元；6、与萧县大鼎装饰科技有限公司厂房土建工程款4160000元；7、与郭团结厂区围墙工程款495000元；8、与徐州市城乡建筑设计研究院有限公司标准化厂房图纸设计款180000元；9、地形勘察费54600元；10、与北京中咨华瑞工程科技有限公司环评服务费96000元；11、工人工资708040元；12、与江苏荣迈建设集团有限公司宿州分公司料场土建工程款906318.6元；13、前期花销费用50000元；14、与淄博金晟商贸有限公司代购压机款定金损失3000000元（二审新增诉讼请求）。御璟公司提供相关合同、定金、汇款等证据予以证实，应由开发区管委会依法赔偿。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持御璟公司赔偿请求。 开发区管委会答辩称：一、御璟公司对案涉项目没有办理建设工程许可证和国有土地使用权证，相关建设项目违法，所建工程系违法建筑。二、御璟公司所称除建设工程以外的其他损失，没有经过评估，无法确定数额。三、御璟公司与他人签订相关合同不能约束开发区管委会，其在履行合同中未采取措施防止损失扩大。四、御璟公司在诉讼前已无力对项目进行投入，开发区管委会向御璟公司下发停工通知后，御璟公司借此机会有意不履行与他人签订合同，造成损失扩大。综上，一审认定事实清楚，请求驳回御璟公司上诉请求，维持一审判决。 御璟公司向一审法院提交以下证据，1、停工通知；2、《项目投资合同》及补充协议；3、2017年1月16日开发区管委会场地证明及土地性质证明即安徽省人民政府皖政秘（2006）22号批复；4、御璟公司经济损失明细表一份及明细表附带的合同文件、涉案类型、御璟公司经济损失等共64页；5、说明一份；6、御璟选址示意图；7、萧县发展和改革委员会文件萧发改政务[2017]65号《关于同意御璟有限公司年初1800万平方米建筑陶瓷项目备案的函》、发改委企业投资项目备案表；8、工程开工/复工报审表；9、委托书、建设项目主要污染排放总量指标核定表（试行）；10、环境影响评价公众参与调查表；11、停工前及停工后照片各一组；12、公司法人赵东升与政府领导交谈的照片。 开发区管委会向一审法院提交以下证据，1、停工通知；2、《项目投资合同》及补充协议、2018年御璟公司项目实施进度说明、御璟公司保证各一份；3、县委书记王共伟实地调研开发区御璟项目；4、《安徽省省级开发区条例》；5、开发区管委会的法定代表人身份证明及信用代码证；6、2018年4月8日萧县经济工作“六个十”工程办公室活动简报；7、2018年4月9日经济工作“六个十”工程情况一季度情况汇报；8、2018年4月27日经济工作“六个十”工程情况汇报；9、2018年5月4日萧县经济工作“六个十”工程办公室活动简报；10、2018年5月20日经济工作“六个十”工程情况通报；11、2018年6月经济工作“六个十”工程情况通报；12、2018年7月2日经济工作“六个十”工程情况通报。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 御璟公司在二审中提交以下证据：1、买卖合同一份，证明损失数额；2、单据14张，证明上诉人与合同相对人签订了相关的合同，按照合同内容支付了相应的价款，包括定金、工程款、货款、工人工资及设立公司的费用；3、（2018）皖1322民初6343号及（2019）皖13民终450号民事判决书，证明御璟公司已向萧县大鼎装饰科技有限公司支付了1850000元，加上判决书判决的2310000元，合计为4160000元；4、仲裁申请书，证明荣迈公司向御璟公司追索工程款及违约金906318.6元。 开发区管委会对御璟公司二审中提交证据发表质证意见为：证据1，关联性、真实性有异议，该合同形成时间是2017年9月17日，不是二审新证据，御璟公司在一审中没有提供；证据2，关联性、真实性有异议，单据没有收款单位出具的发票；证据3，真实性无异议，不具有关联性，该判决涉及的数额系御璟公司未履行民事义务造成，不能作为赔偿依据；证据4、关联性、真实性有异议，荣迈公司请求支付工程款及违约金是御璟公司履行合同过程中违反相关义务造成，且相关工程款已经物化到施工工程量中，由于御璟公司没有办理建设工程规划许可证，相关的建设行为、项目违法，不能作为赔偿证据。 开发区管委会在二审中提交以下证据：1、萧县住房和城乡建设局出具的萧住建函﹝2020﹞10号《关于查询安徽御璟陶瓷公司办理施工许可证的复函》,证明御璟公司对其项目施工期间，没有办理施工许可证，违反法律规定；2、行政处罚告知书、决定书及送达回证，证明御璟公司在施工前，没有办理国有土地使用权证，用地行为违法，萧县国土资源局于2018年2月7日对御璟公司进行行政处罚。御璟公司收到处罚决定书后，没有在法定期限内申请行政复议，也没有提起诉讼。基于御璟公司不具备项目建设能力，开发区管委会配合萧县人民政府下达停工通知。 御璟公司对开发区管委会提交的证据发表质证意见为：证据1、真实性无异议，证明目的有异议，御璟公司是否办理施工许可证与开发区管委会下发停工通知无必然联系，不能作为新证据。证据2、真实性无异议，关联性和证明内容有异议,不能作为新证据。 本院对以上证据认证如下：御璟公司二审中提交的证据1-4，系在一审中无正当理由未提交而在二审中提交，不属于二审新证据，不予认定；开发区管委会提交的证据1-2与本案具有关联性、真实性、合法性，予以认定。 另查明，2018年2月1日，萧县国土资源局向御璟公司作出萧国土资执告﹝2018﹞222号《行政处罚告知书》并依法送达。2018年2月7日，萧县国土资源局向御璟公司作出萧国土资执告﹝2018﹞222号《行政处罚决定书》，载明，“安徽御璟陶瓷有限公司未经批准擅自于2017年9月占用萧县经济开发区庙街村土地建厂房，总面积为23000平方米，其中建筑物面积23000平方米。其所占土地东至合徐高速公路，西至天瑞大道，南至村庄，北至水沟。经核对《白土镇土地利用总体规划图》和《土地利用现状图》，该宗地符合土地利用总体规划，地类为耕地、园地、沟渠。御璟公司在未办理合法用地手续的情况下占地建厂房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定行政处罚如下：1、责令退还非法占用的土地23000平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物23000平方米和其他设施；3、并处罚款耕地每平方米15元，园地每平方米5元，合计人民币328930元。”该处罚决定书依法送达御璟公司后，御璟公司在规定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼。2020年3月17日，萧县住房和城乡建设局作出萧住建函﹝2020﹞10号《关于查询安徽御璟陶瓷公司办理施工许可证的复函》，载明，“经查询安徽城乡规划建设综合管理平台及宿州市工程建设项目审批综合管理平台，安徽御璟陶瓷有限公司自2017年以来未在我局办理过施工许可证等证件。” 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，当事人受法律保护的合法权益受到不法侵害时，才能依法得到赔偿。本案中，御璟公司在未办理国有土地使用证，未取得施工许可等手续的情况下对案涉项目进行开工建设，违反法律规定，其所建工程系违法建设，该违法行为亦被相关职能部门给予行政处罚。虽开发区管委会作出的停工通知被确认违法，但上述行政行为未对御璟公司的合法权益造成损害，故一审认定御璟公司因接到停工通知后暂停施工受到的直接经济损失，依法应由开发区管委会承担错误，本院予以纠正。另，御璟公司上诉要求开发区管委会赔偿其与淄博金晟商贸有限公司代购压机款定金损失3000000元，该事项系二审期间新增加的诉讼请求，不属于本案审查范围，且与开发区管委会作出的停工通知无因果关系，本院不予审查。综上，御璟公司的上诉理由不能成立，应予驳回。一审判决的理由虽有不当，但判决结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  潘庆飞 审判员  杨开琴 审判员  程 旭 二〇二〇年三月二十六日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附相关法律条文： 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。