安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行终3号 上诉人（原审原告）施文保，男，1974年1月12日出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官区。 被上诉人（原审被告）铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心。住所地安徽省铜陵市铜官区北京中路461号。统一社会信用代码12340705MB0R046478。 法定代表人：杨阳，铜陵市铜官区土地和房屋征收中心主任。 委托代理人：孙照圣，安徽景旺律师事务所律师。 上诉人施文保因房屋拆迁管理（拆迁）行政确认一案，不服安徽省铜陵市铜官区人民法院（2019）皖0705行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2010年6月20日，原告与原铜陵市铜官山区建设局签订了《房屋拆迁产权调换安置协议》（现因区划调整已更名为被告）签订《房屋拆迁产权调换安置协议》，约定了下列内容：被拆迁房屋所在地点为铜官山区五松新村散户负66号，无证房，面积15㎡；安置地点为五松新村旧城改造范围内；安置地点为五松新村旧城改造范围内；安置房屋建筑面积75㎡，申购价格2400元/㎡，被拆迁房屋补偿价格2200元，拆迁补助费3500元；施文保提供给铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心所有材料均须真实有效，如有虚假，本协议自行废止；协议还约定了房款结算违约责任等。2010年7月19日，施文保将上述房屋交由铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心予以拆除。 2019年9月5日，铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心认为施文保不符合申购条件向施文保送达《关于终止履行《房屋拆迁产权调换安置协议》的通知》，告知施文保，铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心拒绝履行施文保与铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心于2010年7月14日签订的《房屋拆迁产权调换安置协议》终止履行。 2019年9月6日，铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心向施文保发放了选房通知单，原告选定了铜陵市铜官区逸景美苑1栋3202室房屋。 至本案庭审结束前，没有证据证明，铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心将上述房屋移交给施文保。 另查明，2007年4月2日，施文保在铜陵市义安区（原铜陵县）五松镇购买了伯乐花园6栋105号房屋一套。 施文保一审诉讼请求:1、请求法院依法确认原、被告《房屋拆迁产权调换安置协议》有效；2、判令被告铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心将位于铜官区逸景美苑1栋3202室房屋交付原告施文保；3、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理认为，本案的争议焦点为：本案所涉《房屋拆迁产权调换安置协议》是否有效。 《房屋拆迁产权调换安置协议》属于行政协议的一种，审查行政协议的效力，既要从《行政诉讼法》角度分析，也要适用民事法律规范的规定。从行政行为的效力方面看，被告具有签订房屋拆迁安置协议的主体资格，该协议的签订程序没有违反法律规定且双方签订补偿协议具有相关依据。鉴于此，案涉《房屋拆迁产权调换安置协议》的签订不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认无效的规定。因此，本案所涉《房屋拆迁产权调换安置协议》是否有效的问题，只需审查在内容上该协议是否具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形？《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据原、被告的诉辩意见，本案应审查原告是否采取了欺诈手段订立合同，损害国家利益或社会公共利益。 2008年7月1日起施行的《铜陵市经济适用住房管理办法》（铜陵市人民政府令第41号）第一条规定：“为解决城市中低收入家庭住房困难，规范经济适用住房管理，根据建设部《经济适用住房管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。本办法所称经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市中低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”第十七条规定：“第十七条申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：（一）具有本市城镇户口，且至少1名成员取得本市城镇户口3年以上的家庭；（二）低于上年度人均可支配收入80%的家庭；（三）无房或现住房面积低于上年度城市人均住房面积的60%的家庭。前款规定的低收入家庭收入标准和住房困难标准，由市房地产行政主管部门会同市民政等部门，根据本市商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，报市政府批准后执行，实行动态管理，每年向社会公布一次。” 2015年7月3日起施行的《铜陵市保障性住房管理办法》第一条规定：“为建立健全覆盖城乡、层次多元的住房保障体系，多渠道满足中低以下收入住房困难家庭的基本住房需求，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）、《安徽省保障性住房建设和管理办法（试行）》（安徽省人民政府令第248号）等有关规定，结合本市实际，制定本办法。”第三条规定：“本办法所称保障性住房，是指市本级政府投资筹集，限定套型面积，按政府指导价出租、出售的政策性住房，包括原廉租住房、公共租赁住房（含人才公寓）、经济适用住房等。”；第十五条规定：“一、住房条件（一）符合在本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于15平方米且住房建筑面积不超过50平方米的住房困难条件；（二）未享受房改房、经济适用住房（安居房、集资建房）、承租单位公房等政策性住房；（三）未在申请前5年内转让过自有住房，或转让自有住房不超出住房困难条件，或因重大疾病、意外伤害原因将自有住房转让造成住房困难。” 从上述《铜陵市经济适用住房管理办法》和《铜陵市保障性住房管理办法》中可以看出，无论是在2010年7月14日签订《房屋拆迁产权调换安置协议》时，还是在2019年9月6日向施文保发放了选房通知单时，施文保均不符合经济适用住房（保障性住房）的申购条件，《房屋拆迁产权调换安置协议》损害了社会公共利益，应属无效。铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心于2019年9月5日做出的《关于终止履行《房屋拆迁产权调换安置协议》的通知》适用法律正确，处理结论得当，符合法定程序。施文保的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告施文保的诉讼请求。案件受理费50元，由原告施文保负担。 施文保上诉称，一、一审将本案作为行政案件审理实属不当，本案依法应当作为民事案件进行审理。1、依据《行政诉讼法》第十二条的规定:对征收、征用决定及其补偿决定不服的;认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等协议的:作为行政案件审理。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条规定:公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议:(三)其他行政协议。但本案所涉的协议是《房屋拆迁产权调换安置协议》并非《房屋征收补偿协议》，涉及的是因拆迁而产生的产权调换安置而非因征收所给予的补偿协议，因此本案争议的《房屋拆迁产权调换安置协议》明显不属于上述法条中的“土地、房屋等征收征用补偿协议”范畴。2、本案《房屋拆迁产权调换安置协议》纠纷应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。3、本案《房屋拆迁产权调换安置协议》性质上属于民事合同。4、尽管原有的《城市房屋拆迁管理条例》废止并为《国有土地上房屋征收与补偿条例》代替，但昔日的拆迁并不等于时下的征收，两者是有本质区别的。5、对于类似协议的性质及效力，铜官区人民法院之前作出(2019)皖0705民初721号判决书不但认定该协议性质为民事合同且判决确认了这样的协议是合法有效的，作为同样的一审法院对于同样的协议、同样的事实(被拆迁人房屋同样无证、被拆迁人名下同样有房产)却作出完全相反的判决和法律评价，无论涉案协议性质是民事合同还是行政协议，由于一审已经认定该协议不存在《行政诉讼法》规定确认无效的情形，既然均是从民事法律规定对该类协议进行审查，就不应当出现截然不同的判决结果和法律评价，否则就有损司法的公信力和统一性。二、本案一审以上诉人不符合经济适用住房（保障性住房）的申购条件，涉案《房屋拆迁产权调换安置协议》损害了社会公共利益，从而认定为无效。属于认定事实错误，适用法律不当。三、被上诉人2019年9月5日作出的《关于终止履行《房屋拆迁产权调换安置协议》的通知》无事实和法律依据。综上，上诉人认为一审判决对涉案协议内容未能认真全面的审查，仅仅依据被上诉人提交的铜陵市委办公室“办【2013】76号”文件，错误的将本案基于拆迁本应享有的产权调换安置房纳入到政策性住房范围内，从而导致认定事实错误，适用法律不当，请求二审依法改判支持上诉人的诉讼请求! 施文保上诉请求：1、撤销（2019）皖0705行初63号行政判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心答辩称，一、上诉人诉求确认的《房屋拆迁产权调换安置协议》已被依法终止，要求交付回迁房屋无法律依据。2010年6月20日，原铜官山区建设局与上诉人签订了《房屋拆迁产权调换安置协议》。2013年开始的全市范围内的政策性住房清查清退工作中，上诉人拥有铜陵县伯乐花园6栋105号房屋住房一套，不符合申购条件，原铜陵市铜官山区政策性住房清查工作领导办公室作出了清退意见。2019年9月5日，被上诉人向上诉人送达了《关于终止履行的通知》，终止了案涉协议的履行。被上诉人单位依据区属职能的划分及法律法规的授权（国有土地上房屋征收与补偿条例第四条、行政诉讼法第二条），享有或承担法定的征收实施权利，被上诉人作出了《关于终止履行的通知》即为具体行政行为。该具体行政行为作出后即发生法律效力，在该具体行政行为未被撤销之前，上诉人要求履行原协议无法律依据。二、被上诉人的终止协议行为是按照铜陵市委关于政策性住房清退规定执行的，依据充分。2013年10月28日，铜陵市市委办公室印发了《关于印发铜陵市政策性住房清查工作实施方案的通知》，对全市政策性住房进行清查清退工作。根据清房办的清查意见，被答辩人的房屋属于无证房屋，不能得到安置，原签订的协议应属无效，应予终止。三、上诉人不符合享有保障性住房的安置政策。铜陵市人民政府令第41号《铜陵市经济适用住房管理办法》（2008年7月1日起施行）第十七条的规定，申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：（一）具有本市城镇户口，且至少1名成员取得本市城镇户口3年以上的家庭；（二）低于上年度人均可支配收入80%的家庭；（三）无房或现住房面积低于上年度城市人均住房面积的60%的家庭。《铜陵市保障性住房管理办法》（2015年7月3日施行）第十五条同时符合下列条件的市辖区居民，纳入保障性住房的供应范围：一、住房条件：（一）符合在本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于15平方米且住房建筑面积不超过50平方米的住房困难条件；（二）未享受房改房、经济适用住房（安居房、集资建房）、承租单位公房等政策性住房；（三）未在申请前5年内转让过自有住房，或转让自有住房不超出住房困难条件，或因重大疾病、意外伤害原因将自有住房转让造成住房困难。经铜陵市清房办清查，铜陵县伯乐花园6栋105室系施文保取得的商品房，上诉人显然不符合上述规定，不能取得保障性住房。被上诉人方基于调查事实，认定上诉人不符合铜陵市保障性住房申购政策，依据充分、适用法律得当。综上，被上诉人方作出的《关于终止履行的通知》依据充分，适用法律得当，上诉人在该通知未被确认违法的情况下，要求确认原协议有效，并要求履行没有法律依据的。请求驳回上诉人的诉讼请求。 二审期间，上诉人、被上诉人均未提供新证据。 经审理，本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案在卷证据证明，上诉人施文保以其自建的无证房作为无备案记录的五松新村散户负66号房屋的附属物的所有人，与铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心签订《房屋拆迁产权调换安置协议》，并通过该协议获取了铜陵市逸景美苑1栋3202室（房屋面积76.17㎡）选房通知单。因施文保于2007年4月2日在铜陵县（现××）伯乐花园6栋105号有商品房一套，施文保在签订《房屋拆迁产权调换安置协议》时不符合经济适用住房（保障性质的政策性住房）的申购条件，故施文保与铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心于2010年6月20日签订的《房屋拆迁产权调换安置协议》损害了社会公共利益，该协议应属无效。铜陵市铜官区土地和房屋征收服务中心于2019年9月5日作出的《关于终止履行的通知》程序合法，依法有据。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人施文保负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  姚爱玉 审判员  张庄女 二〇二〇年三月二十日 书记员  李海燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......