北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终16号上诉人（一审原告）北京青上国际文化交流有限公司，住所地北京市西城区互助巷72号。法定代表人姚权，总经理。委托代理人刘学文，北京市常鸿律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人王文卓，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人杨慧娟，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人北京青上国际文化交流有限公司（以下简称青上公司）因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）答复告知及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初595号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2019年2月1日，市规自委就青上公司提交的办理和发放土地证书申请书作出编号为2017-06（来信）重答的《答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为“一、核查情况……。二、办证材料和法律规定……。您公司申请办理和发放土地登记证书（简称“办证”）。按照我国土地管理方面相关法律法规和政策，土地证书分两大类：土地所有权证和土地使用权证。我国法律规定的土地所有权只有国家所有和集体所有两类，您公司显然不具备拥有土地所有权的资格。作为非村办、镇办企业，您公司也不具备使用集体土地的资格，故您公司申请办理和发放的土地证书只可能是国有土地使用权证。鉴于您公司并没有明确是按照2003年的政策办证，还是根据目前的法律规定办证，现结合您公司提供的材料，分别告知办证需要提交的材料及其法律依据。1.若您公司在2003年申请办理国有土地使用权证，需按照《土地登记规则》相关要求提交供地及规划手续。但您公司没有提交该类材料，大兴分局亦未找到您公司的供地及规划手续，且经核实，2003年时该宗地还属于农村集体土地，并非国有土地，您公司亦未与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》……2.若您公司现在申请办理国有土地使用权证，适用的法律依据是《不动产登记暂行条例》《北京市不动产登记工作规范（试行）》。根据《不动产登记暂行条例》第十五条、《北京市不动产登记工作规范（试行）》第2.5以及北京市规划和国土资源管理委员会《关于分类处理不动产登记信访投诉请求工作的通知》（京规划国土发〔2017〕240号）第三条第一款的规定，您公司需到不动产登记机构办公场所申请，并将办理国有土地使用权首次登记所需的材料（详见2017-06号（来信）《登记事项告知书》）提交后，依法为您公司办理登记业务。三、答复意见。您公司申请办理和发放土地证的请求，无法得到支持，理由如下：1.虽然大兴区人民政府《关于北京青上国际文化交流有限公司用地的批复》（京政地〔2003〕79号）同意青上公司使用亦庄镇鹿圈一村原有建设用地27856.38平方米，并需办理土地有偿使用手续。但该用地批复作出的基础是2003年4月15日青上公司与鹿圈一村签订《征地协议书》，2005年该《征地协议书》已经被大兴法院《民事判决书》（2005大民初字第02307号）判决确认无效。因此，以该《征地协议书》为基础的〔2003〕79号用地批复也不再具有法律效力。2.截至目前，您公司尚未依法办理该宗地的集体土地征收、没有缴纳征地补偿费、没有签订《国有土地使用权出让合同》、没有缴纳土地出让金等使用该宗地以及办理和发放国有土地证的前期手续。3.无论是按照2003年的办证条件，还是按照现在的办证条件，您公司提交的申请材料均不符合要求，无法办证。综上，您公司没有依法办理使用国有土地的前期手续，目前提交的材料不齐全，不具备办理和发放土地证的条件，且该宗地现已成为南海子公园用地，客观上也不具有为您公司进行土地登记发证的可能性。故无法为您公司办理和发放土地证。特此答复告知”。青上公司不服被诉告知书，提起行政复议。自然资源部于2019年7月7日作出自然资复议〔2019〕454号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），载明“被申请人作出的告知书（重答）事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我部决定：维持被申请人作出的《答复告知书》（编号：2017-06（来信）重答）”。青上公司向一审法院诉称，2003年4月经北京市大兴区人民政府批准，青上公司获得北京市大兴区鹿圈一村建设用地使用权，面积为27856.38平方米。青上公司依法向市规自委下属分局北京市大兴区国土资源和房屋管理局（以下简称大兴分局）履行了办理土地使用证的各项手续并提交了全部资料，同时交纳了土地权属调查地籍测绘费、土地登记证书工本费和测绘费。大兴分局也己制作完成了《北京市宗地登记表》《房地平面图》和《宗地界址点坐标成果表》等土地登记簿。《北京市宗地登记表》载明，土地总面积为27856.38平方米，地号为2410004023，图号为II-3-3-41（3），权利人为青上公司。在青上公司提交完毕各项资料和交纳各项费用后，并且在大兴分局已制作完成土地登记簿和土地使用证书后，大兴分局却以各种非法理由和借口拒不向青上公司发放证书。青上公司曾向大兴分局提交了发放土地使用证书的申请书，要求大兴分局履行发放土地证书的法定职责。但是大兴分局向青上公司作出被诉告知书，拒不向青上公司发放土地证书，而是要求青上公司重新申请不动产登记。但是，本案并不涉及到重新申请的问题。事实上，青上公司早在2003年的时候就按照大兴分局的要求提交了申请材料并交纳了费用，但大兴分局一直不予发放土地证书；同时，市规自委认定北京市大兴区人民政府作出的《关于北京青上国际文化交流公司用地的批复》不具有法律效力，但其并不是北京市大兴区人民政府的上级单位，其没有法定权限认定该批复的法律效力。为此，青上公司提出行政复议，但自然资源部并未查明这一关键事实，并回避了这一事实，从而作出了错误的被诉复议决定。故诉至法院，请求判决撤销被诉告知书和被诉复议决定，并判令市规自委向青上公司发放土地登记证书，本案诉讼费用由市规自委、自然资源部承担。市规自委向一审法院辩称，2017年8月8日，大兴分局收到青上公司邮寄的“办理和发放土地登记证书申请书”，此后大兴分局作出编号为2017-06（来信）的《登记事项告知书》，并邮寄送达青上公司。青上公司申请行政复议，国土资源部作出维持决定。后青上公司提起行政诉讼，2018年9月，北京市西城区人民法院驳回了青上公司的起诉。2018年10月，青上公司向北京市第二中级人民法院提起上诉。2018年12月12日，大兴分局作出告知书，告知青上公司将对其“办理和发放土地登记证书申请书”予以重新答复。2019年2月1日，大兴分局作出被诉告知书，并于次日邮寄送达青上公司。大兴分局作出的被诉告知书事实清楚、程序合法、实体正确，符合法律规定，请法院驳回青上公司的起诉。自然资源部向一审法院辩称，自然资源部负有行政复议的法定职责。本案复议审理程序符合法律规定，所作被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回青上公司的诉讼请求。一审法院经审理查明：市规自委于2017年8月8日收到青上公司邮寄的《办理和发放土地登记证书申请书》（以下简称申请书），请求市规自委依法为其办理和发放土地登记证书。2017年8月21日，市规自委作出编号：2017-06（来信）《登记事项告知书》（以下简称《登记事项告知书》），告知青上公司应按照《不动产登记暂行条例》第十五条规定，到不动产登记机构办公场所即北京市大兴区不动产登记中心申请不动产登记。青上公司不服《登记事项告知书》，向自然资源部申请行政复议。2017年10月31日，自然资源部作出国土资复议〔2017〕2059号《行政复议决定书》（以下简称2059号复议决定），维持了市规自委作出的《登记事项告知书》。青上公司不服，向一审法院提起行政诉讼。2018年9月28日，一审法院作出（2018）京0102行初756号行政裁定书，驳回了青上公司的起诉。青上公司不服，向北京市第二中级人民法院提起上诉。2018年12月12日，北京市第二中级人民法院作出（2018）京02行终1793号行政裁定书，准许青上公司撤回上诉。2018年12月12日，市规自委向青上公司作出《告知书》，告知将在签收之日起法定期限内予以答复。2019年2月1日，市规自委作出了被诉告知书，并于2019年2月2日邮寄送达青上公司。青上公司不服被诉告知书，向自然资源部申请行政复议。自然资源部于2019年4月11日收到行政复议申请书后，于2019年4月16日向市规自委作出自然资复议〔2019〕454号（答）《行政复议通知书》。市规自委于2019年4月25日作出答复并提交相关证据材料。自然资源部于2019年6月10日作出自然资复议〔2019〕454号《行政复议通知书》，通知因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，延期至2019年7月9日前作出行政复议决定。2019年7月7日，自然资源部作出被诉复议决定，维持市规自委作出的被诉告知书。一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，市规自委具有负责本市不动产登记工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，自然资源部作为市规自委的上一级主管部门，负有受理相关行政复议申请的法定职责。《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”，参照《土地登记规则》第二十六条规定“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。成片开发用地采取一次出让、分期付款、分期提供出让国有土地使用权的，受让方应当在每期付款后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”，青上公司向市规自委提交的《办理和发放土地登记证书申请书》，其实质是要求市规自委为其办理国有土地使用权登记，故应当按照法律法规规定的程序办理。市规自委作出《登记事项告知书》，告知青上公司按照《北京市不动产登记工作规范（试行）》相关规定持相关材料到不动产登记机构办公场所申请，并告知了所需提交的材料。本案中，市规自委作出的被诉告知书，对青上公司申请办理和发放土地登记证书事项进行了详细的情况说明和政策解读，并明确答复无法为其办理和发放土地证，履行了告知义务。因青上公司目前并未依法完成涉案土地的集体土地征收、缴纳征地补偿费、签订国有土地使用权出让合同、缴纳土地出让金等使用该宗地以及办理和发放国有土地证的前期手续，故在现有条件下并不具备为其办理不动产登记的事实基础。据此，市规自委作出被诉告知书认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、结论正确。自然资源部作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。青上公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回青上公司的诉讼请求。青上公司不服一审判决，以一审法院认定事实错误为由，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。青上公司在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.用地批复。2.北京市宗地登记表。3.用地平面图。4.宗地界址坐标成果表。证据1-4证明国土部门已经完成土地登记簿制作工作，青上公司是涉案土地的合法使用权人。5.土地权属调查地籍测绘费。6.土地登记证书工本费。7.测绘费。证据5-7证明青上公司依法缴纳了土地证书工本费等各项费用，市规自委应依法向青上公司发放土地证书。8.答复告知书、行政复议决定书，证明市规自委、自然资源部以各种理由和借口拒不履行向青上公司发放土地证书的法定义务，严重侵犯了青上公司的合法权益。9.投递记录，证明青上公司于2019年7月11日收到被诉复议决定。市规自委在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.办理和发放土地登记证书申请书，证明2017年8月8日，大兴分局收到青上公司邮寄的申请书。2.登记事项告知书、附件及邮寄单，证明2017年8月21日，大兴分局向申请人作出告知书并邮寄送达。3.行政复议决定书，证明行政复议予以维持。4.（2018）京0102行初756号《行政裁定书》，证明法院驳回了青上公司的起诉。5.（2018）京02行终1793号《行政裁定书》，证明准许上诉人青上公司撤回上诉。6.告知书、签收回执、授权委托书、律师事务所所函及律师执业证复印件，证明2018年12月12日，大兴分局向青上公司作出告知书告知对办理和发放土地登记证书申请书予以重新答复。7.《关于北京青上国际文化交流有限公司用地的批复》京政地[2003]79号，证明涉案土地只有这一份材料，别无其他材料。8.（2005）大民初字第02307号《民事判决书》，证明法院判决青上公司与鹿圈一村2003年4月15日签订的征地协议书无效。9.工作人员与鹿圈一村村干部的谈话笔录及其提交的材料，证明法院判决青上公司与鹿圈一村2003年4月15日签订的征地协议书无效。经过调查，青上公司一直是租赁鹿圈一村的土地，2003年签订征地协议书后，也没有依照约定支付征地补偿款，鹿圈一村起诉后，法院判决征地协议书无效，双方解除了租赁关系，青上公司已与该土地没有任何关系。10.工作人员与青上公司人员通话录音，证明通知青上公司确认土地位置。11.现场查看照片，证明大兴分局经过了现场调查，现场调查的情况是该土地目前是郊野公园，该地没有青上公司的任何物品。12.关于郊野公园的土地权属情况说明及附图，证明涉案土地现为北京市大兴区亦庄镇鹿圈一村集体土地。13.答复告知书及邮寄单，证明2019年2月1日大兴分局向申请人作出答复告知书并邮寄送达。14.行政复议决定书，证明被诉行为已经过行政复议予以维持。自然资源部在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1．《行政复议申请书》。2.《行政复议申请书》邮单及邮件查询结果，证明自然资源部收到青上公司行政复议申请书的时间。3.自然资复议〔2019〕454号（答）《行政复议通知书》，证明自然资源部按期作出复议答复通知。4.自然资复议〔2019〕454号（答）《行政复议通知书》邮单及邮件查询结果，证明自然资源部向市规自委邮寄了行政复议答复通知书。5.自然资复议〔2019〕454号（延）《行政复议通知书》。6.自然资复议〔2019〕454号（延）《行政复议通知书》邮单及邮件查询结果，证明自然资源部按期作出行政复议延期通知。7.《行政复议答复书》，证明市规自委按期作出答复。8.《行政复议决定书》邮单及邮件查询结果，证明自然资源部向青上公司邮寄了行政复议决定书，青上公司已签收。9.《办理和发放土地登记证书申请书》。10.《登记事项告知书》编号：2017-06（来信）。11.《行政复议决定书》国土资复议〔2017〕2059号。12.（2018）京0102行初756号行政裁定书。13.（2018）京02行终1793号行政裁定书。14.《告知书》。15.《关于北京青上国际文化交流有限公司用地的批复》（京政地[2003]79号）。16.《征地协议书》。17．（2005）大民初字第02307号民事判决书。证据9-17证明市规自委作出的告知书事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认：青上公司提交的证据8，市规自委提交的证据13中的答复告知书及证据14，均系被诉行政行为的书面载体，不宜作为证据使用。除此之外，青上公司及市规自委、自然资源部提交的其他证据，符合证据形式的真实性、合法性要求，与本案存在关联性，可以作为本案认定事实的依据，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定一审法院审理查明的事实成立。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，市规自委具有负责本市不动产登记工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，自然资源部作为市规自委的上一级主管部门，负有受理相关行政复议申请的法定职责。本案中，因青上公司尚欠缺依法办理不动产登记的相关材料及手续，故其现有条件下不符合办理不动产登记的法定条件。市规自委作出的被诉告知书，对青上公司申请办理和发放土地登记证书事项进行了详细的情况说明和政策解读，并明确答复无法为其办理和发放土地证，履行了告知和说明理由义务。市规自委所作被诉告知书认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、结论正确。自然资源部所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。青上公司的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费50元，均由北京青上国际文化交流有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 孙轶松审 判 员 徐 宁审 判 员 励小康二〇二〇年三月三十日法官助理 朱彬彬书 记 员 于 涵