湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘07行终45号 上诉人(原审原告)汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场，住所地湖南省汉寿县洋淘湖镇游巡塘社区居委会213号。 经营者林新国，男，该养殖场业主。 委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人(原审被告)湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局，住所地湖南省汉寿县岩汪湖镇。 法定代表人黄强，该局局长。 委托代理人李跃飞，男，1969年1月18日出生，汉族，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人谢飞，湖南辰龙律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人汉寿县洋淘湖定福垸有机鱼养殖场(以下简称定福垸养殖场)因与被上诉人湖南西洞庭湖国家级自然保护区管理局(以下简称西洞庭湖管理局)环境行政强制一案，不服常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初151号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，青山湖垸位于西洞庭湖国家级自然保护区实验区内，青山湖垸土地行政由西洞庭湖管理局管辖。湖南省汉寿县青山湖垸社区共管合作组(以下简称青山湖垸合作组)为西洞庭湖管理局、蒋家嘴镇、洋淘湖镇三方认可的管理青山湖垸的组织。2011年12月29日，西洞庭湖管理局与青山湖垸合作组签订了《青山湖垸“局社共管”协议》，约定由西洞庭湖管理局提供青山湖水面、青山湖垸合作组提供资金和养殖技术，双方共同保护和利用青山湖垸内的自然资源，时间为10年(2012年1月1日-2021年12月31日)，并约定西洞庭湖管理局有义务帮助青山湖垸合作组发展生态养殖和生态旅游业，做大做强有机鱼产品，青山湖垸合作组在青山湖垸投资建设固定生产设施，必须报西洞庭湖管理局书面同意后方可实施。青山湖垸合作组为临时机构，不具备法人资质，为开展有机鱼养殖经营，青山湖垸合作组将青山湖垸有机鱼养殖经营权委托给汉寿县青山垸有机鱼养殖专业合作社(以下简称养殖合作社)。2014年1月1日，养殖合作社与林新国签订《青山湖内部经营合同》，约定将青山湖北面靠大堤的一片高滩地带的经营权承包给林新国，承包面积四个鱼池518亩，承包期限20年，合同上加盖了青山湖垸合作组公章。 2013年6月30日，青山湖垸合作组向西洞庭湖管理局提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》并附《青山垸生境改造方案》，2014年3月17日，西洞庭湖管理局向青山湖垸合作组出具《关于青山垸进行生境改造的复函》,原则同意青山垸进行生境改造工程，回复内容具体为：“一、为保证有宽阔的越冬鸟类、水禽栖息区域，同意有机鱼种苗繁育区建设规模面积为报告方案的二分之一，即修筑矮堤长约1000米、宽约300米，堤高控制在2米以下，地点为排水渠东北角区域(与北大堤平行)。二、同意增设排水闸一处(在原排水闸北面)，对原青山垸已毁损老堤进行填土修复。……”后养殖合作社动工建设，但该改造工程没有严格按照西洞庭湖管理局批复进行施工，超标准修建了总面积为880亩的4个种苗繁育池，同时擅自加装了3000米围栏设施和建设1个12千瓦的光伏发电设备。2017年5月12日，定福垸养殖场注册成立，定福垸养殖场以上述种苗繁育池为经营基地，经营者为林新国。 2017年8月30日，中共汉寿县委办公室、汉寿县人民政府联合下发《汉寿县贯彻落实中央第六环保督察组督察反馈意见整改方案》，整改问题清单中指出洞庭湖水质下降、湿地资源外租等问题，要求2017年底前整改落实。2017年9月25日，汉寿县人民政府办公室下发《湖南西洞庭湖国家级自然保护区贯彻落实中央第六环保督察组督察反馈意见整改方案》，内容包括围网养殖问题整改等方面。青山湖垸在环境整改范围之列。2018年1月17日，西洞庭湖管理局向养殖合作社发出汉保拆字〔2018〕4号《限期拆除违规设施通知书》，限养殖合作社在2018年1月19日前将擅自修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施自行拆除，逾期不拆除将予以强制拆除。养殖合作社未自行拆除。2018年4月9日，西洞庭湖管理局向养殖合作社发出汉保拆催字〔2018〕1号《限期拆除违规设施催告书》，限养殖合作社在2018年4月12日前将擅自修建的围栏、围网、种苗繁育池等违规设施自行拆除。养殖合作社仍未自行拆除。2018年4月19日，西洞庭湖管理局向养殖合作社发出《关于限期拆除违规设施的通告》，并于2018年4月25日对养殖合作社作出汉保强拆字〔2018〕第1号《强制拆除决定书》，决定要求养殖合作社在2018年4月27日上午8时前自行组织对超面积建设的种苗繁育池功能性摧毁，对围网钢柱、光伏发电设备等违规设施自行拆除，否则西洞庭湖管理局将组织强制拆除，因强制拆除违规设施所产生的相关费用由养殖合作社承担，西洞庭湖管理局同时作出汉保听告字〔2018〕1-1号《行政处罚听证告知书》，告知养殖合作社有权要求举行听证，进行申辩和质证。2018年6月29日，汉寿县人民政府督查室向西洞庭湖管理局发出汉寿督函〔2018〕9号《关于限期完成两围清理专项行动遗留问题整改的督办函》，载明“6月24日，汉寿县配合省级环保督察调度会明确提出了对青山湖垸两围整改要求：1、打开围子，上下通水；2、垸内4个池塘彻底拆除；3、禁止投肥投饵；4、核实基本情况，理顺合同关系”，并责令西洞庭湖管理局7月5日前按要求完成任务。因西洞庭湖管理局经多次通知和催告，养殖合作社一直未自行拆除，2018年7月27日，西洞庭湖管理局向养殖合作社发出《关于对青山垸违规设施实行强制拆除的通知》，决定在2018年8月2日上午8:30对青山垸内违规建设的种苗繁育池实行全面摧毁(含围网钢柱)、对擅自修建的建筑设施及光伏发电设施实行拆除。2018年8月2日，西洞庭湖管理局对上述设施予以强制拆除。 2018年10月9日，西洞庭湖管理局与定福垸养殖场签订《洋淘湖镇定福垸湿地恢复补偿协议》，协议写明“为切实保护好西洞庭湖的湿地生态环境，恢复候鸟栖息地”，根据相关文件精神，双方就渔民退出在定福垸的养殖生产活动而造成的前期生产设施投入损失达成协议，约定西洞庭湖管理局对定福垸养殖场因保护西洞庭湖定福垸湿地生态环境所造成的养殖设施投入损失进行补偿，双方同意根据定福垸养殖场报告所申报的渔具、设施设备等物品的数量和价格，按照投入使用年限及剩余价值折旧后确定补偿金额，共计50.77万元。定福垸养殖场遂在西洞庭湖管理局处领取了补偿款，并领取了相应的奖补资金。 原审法院认为，本案的争议焦点为定福垸养殖场是否具有提起本案诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，有权提起行政诉讼的主体应为行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的人。根据审理查明的事实，2011年12月29日，与西洞庭湖管理局签订《青山湖垸“局社共管”协议》的合同相对方为青山湖垸合作组，而青山湖垸合作组对青山湖垸有机鱼养殖的经营权实际由养殖合作社代为行使。之后也是由青山湖垸合作组向西洞庭湖管理局提交《关于在青山垸进行生境改造的请示》，经西洞庭湖管理局同意后才动工建设有机鱼种苗繁育区相关设施。但因修建过程存在超规模修建种苗繁育池、擅自加装围栏设施及光伏发电设备的问题，在中央第六环保督察组督查反馈意见要求整改相关问题的背景下，汉寿县人民政府等对青山湖垸存在的环境问题进行督办，西洞庭湖管理局向养殖合作社相继下达《限期拆除违规设施通知书》、《限期拆除违规设施催告书》、《强制拆除决定书》、《行政处罚听证告知书》、《关于对青山垸违规设施实行强制拆除的通知》等，并因养殖合作社未按照要求自行拆除，最终实施强制拆除行为。可见，在本案中不论是《青山湖垸“局社共管”协议》的合同相对方，还是申请生境改造、修建违规设施的行为人，亦或是西洞庭湖管理局作出强制拆除决定和实施强制拆除行为的相对人，均为青山湖垸合作组或养殖合作社，而非定福垸养殖场。定福垸养殖场虽在西洞庭湖管理局处领取了湿地生态补偿款和拆除奖补资金，只是因定福垸养殖场与养殖合作社的内部经营合同而事实上正在生产经营，相关设施被拆除后有实际经济损失，并不意味着定福垸养殖场取得了行政相对人的法律地位，其法律关系的行政相对人仍然是养殖合作社或青山湖垸合作组。而定福垸养殖场与养殖合作社或青山湖垸合作组的内部承包合同，系民事法律关系，不在本案审理范围之内，所以定福垸养殖场亦不是法律上的利害关系人。 综上，定福垸养殖场不是本案行政行为的相对人，亦不是法律上的利害关系人，不具有提起本案诉讼的主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回定福垸养殖场的起诉。 上诉人定福垸养殖场上诉称：一、西洞庭湖管理局明知定福垸养殖场系强制拆除的种苗繁育池的实际经营人而有意回避客观事实，导致事实认定错误。二、一审法院曲解法律规定作出错误裁定。强拆行为对定福垸养殖场的合法权益造成侵权，故定福垸养殖场是行政行为的利害关系人，具有原告主体资格。请求：撤销原裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或指令一审法院重新审理。 被上诉人西洞庭湖管理局答辩称：一、在自然保护区的实验区内建设污染环境、破坏资源的生产设施违法。二、西洞庭湖管理局有权处罚养殖合作社的违法行为，有权强拆违法构筑物，且实体、程序均合法。理由如下：西洞庭湖管理局系自然保护区范围内行使管理、环境保护管理的行政执法机关，行使行政处罚权。针对养殖合作社的违法行为，西洞庭湖管理局两次发出《限期拆除违规设施催告书》并作出了《强制拆除决定书》后，通知养殖合作社，于2018年8月2日强拆违规设施。三、政府已补偿养殖业主。四、定福垸养殖场不具有原告主体资格。五、西洞庭湖管理局强拆违法构筑物，没有损害上诉人的合法权益。请求：驳回上诉，维持原裁定。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审裁定采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实予以认可。 本院认为，本案被诉行政行为为西洞庭湖管理局对养殖合作社作出的《强制拆除决定书》和实施的拆除行为。本案的争议焦点为：定福垸养殖场起诉被诉行政行为是否具有原告主体资格。本院认为，定福垸养殖场具有原告主体资格，理由如下：被诉《强制拆除决定书》要求拆除的内容为超面积建设的种苗繁育池，围网钢柱、光伏发电设备等违规设施。西洞庭湖管理局实际拆除的也是以上设施。定福垸养殖场为被拆除种苗繁育池的实际经营权人，且西洞庭湖管理局在设施拆除后与定福垸养殖场签订《洋淘湖镇定福垸湿地恢复补偿协议》，补偿款已经实际支付。 综上所述，定福垸养殖场是被诉行政行为的利害关系人，具有原告主体资格，一审裁定适用法律错误，应予撤销。定福垸养殖场的上诉请求及理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销常德市鼎城区人民法院(2019)湘0703行初151号行政裁定； 二、本案指令常德市鼎城区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年三月五日 法官助理  邹 敏 书 记 员  肖 娓 附本裁定适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……