江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终20号 上诉人（原审原告）南通景观路缘石制造有限公司，住所地南通市通州区。 法定代表人李森茂，董事长。 委托代理人李广（李森茂父亲），男，1963年9月29日生，××族，住徐州市泉山区。 上诉人（原审被告）南通市通州区二甲镇政府，住所地南通市通州区。 法定代表人曹顾涌，镇长。 委托代理人费志强，南通市通州区二甲镇政府工作人员。 委托代理人季国新，江苏金平川律师事务所律师。 原审第三人国网江苏省电力有限公司南通供电分公司，住所地南通市。 负责人许扬，总经理。 委托代理人杨凡，男，1972年11月3日生，××族，住南通市崇川区，系该单位员工。 南通景观路缘石制造有限公司（以下简称南通景观公司）诉南通市通州区二甲镇政府（以下简称二甲镇政府）乡政府行政强制一案，南通景观公司、二甲镇政府不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初720号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2007年4月16日，南通景观公司经南通市通州区市场监督管理局依法登记设立，经营范围为路缘石、道板砖、混凝土砌块砖生产、销售。2017年10月9日，南通市通州区人民政府办公室作出《区政府办公室关于印发通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案的通知》（通政办发[2017]105号），要求各镇（区、园、街道）进一步排查水泥砖、蒸汽砖等新型墙体材料企业，凡工商、环保、国土手续不全、污染物不能达标排放的，要在规定的时间内停产到位。文件规定各镇（区、园、街道）按照属地管理原则，全面负责辖区范围内砖瓦生产企业整治工作，取缔关闭违法违规生产企业。2018年1月5日，南通市通州区人民政府办公室作出《区政府办公室关于印发通州区“散乱污”企业整治专项行动工作方案的通知》（通政办发[2018]3号），要求对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续、无治污设施或治污设施不能满足稳定达标排放要求、存在污染直排或偷排等严重环境违法行为的企业开展整治专项行为，并成立区“散乱污”企业整治指挥部，成员单位为区发改委、公安局、国土分局、环保局、住房城乡建设局、规划分局、城管局、水利局、商务局、安监局、市场监管局、南通供电公司通州营业部等，区整治指挥部负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调等，区整治指挥部办公室设在环保局，负责“散乱污”企业整治工作的具体组织协调、掌握总体进度、定期通报并及时向区政府进行反馈。文件规定落实“散乱污”企业整治属地责任制，各镇（区、园、街道）是本次专项行动的实施主体。 2018年3月13日，南通市通州区环境保护局（以下简称通州环保局）到南通景观公司现场检查，制作了现场检查笔录，载明南通景观公司现场未能提供环评审批、验收手续。4月24日，通州环保局向南通供电公司通州营业部出具《关于对散乱污企业采取停电措施的函》，并附《采取断电措施企业名单》，要求南通供电公司通州营业部于5月10日前对《采取断电措施企业名单》中的企业采取停电措施。同年5月31日，二甲镇政府工作人员费志宏带领南通供电公司二甲供电所工作人员到南通景观公司实施了断电。 南通景观公司认为，2017年12月15日前其已对影响环境的水、气、声三个方面的污染进行了综合整治，做到了治理污染达标排放，但二甲镇政府于2018年5月31日组织人员查封其供电设备，切断电源，行为不具有合法性，故向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认二甲镇政府对南通景观公司采取断电的行为违法，诉讼费由二甲镇政府承担。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：1.采取断电行为的实施主体如何认定。2.断电行为是否合法。 关于争议焦点1，虽然二甲镇政府否认实施了断电行为，但本案断电行为是在砖瓦行业环保专项行动和“散乱污”企业整治专项行动的背景下实施，南通市通州区人民政府办公室印发的实施方案和工作方案中均明确各镇（区、园、街道）系专项行动的实施主体。结合2018年5月31日张贴在南通景观公司供电设备的封条上有费志宏、刘武奇的签字，而南通景观公司陈述当天费志宏带着供电所人员、城管和公安人员到场实施断电，二甲镇政府亦当庭承认费志宏系其工作人员，原审第三人南通供电公司则承认刘武奇系二甲供电所工作人员，说明2018年5月31日断电行为事实上是由二甲镇政府工作人员费志宏带领供电部门工作人员实施的。虽然二甲镇政府、南通供电公司互称系配合对方实施的断电行为，但从南通市通州区人民政府办公室印发的实施方案和工作方案来看，二甲镇政府作为专项行动的实施主体，应当是主导者，供电部门是配合者，而且南通供电公司当庭陈述南通景观公司并未拖欠电费，其没有主动实施断电的动因。虽然通州环保局曾向南通供电公司通州营业部发出采取停电措施的函，要求5月10日前对名单中的企业停止供电，但断电行为发生在5月31日，现场又系二甲镇政府工作人员带着二甲供电所工作人员在具体操作，说明通州环保局非断电的直接实施者，其发函只是履行工作方案规定的组织协调者的工作职责，具体实施者仍是各地镇政府，而二甲镇政府称系接受上级政府的要求去现场配合供电部门断电，但对于一审法院询问具体受何机关委托或指派却含糊其辞，不作正面回答，也未提供其系受其他行政机关的委托或指派实施断电的证据，故综合判断应当认定断电行为的实施主体系二甲镇政府。 关于争议焦点2，《电力供应与使用条例》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府电力管理部门负责本行政区域内电力供应与使用的监督管理工作。根据《电力供应与使用条例》第三十九条、第四十条、第四十一条的规定，供电企业可以在用电单位逾期不交电费以及违章用电情节严重时，按照国家规定的程序停止供电，而电力管理部门有权在用电单位盗窃电能的情况下，责令停止违法行为。通州区电力管理部门是南通市通州区发展和改革委员会，二甲镇政府并非电力管理部门。程序正当原则是行政执法应当遵循的重要原则之一，暂且不论二甲镇政府是否具有实施断电行为的法定职权，实施断电行为也应当符合法定程序。不管断电行为的性质是属于为制止违法行为采取的行政强制措施还是属于责令停止生产的行政强制执行，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。二甲镇政府未给予南通景观公司陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认二甲镇政府实施断电行为违法。 需要特别指出的是，上世纪八十年代我国就确立了保护环境的基本国策，“绿水青山就是金山银山”，保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活的向往与追求，应当得到支持。本案二甲镇政府的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，确认二甲镇政府实施断电行为违法并不意味着对环境违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为所进行的处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认二甲镇政府于2018年5月31日对南通景观公司实施断电的行为违法。 南通景观公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实错误。南通景观公司的用地性质为工业用地，不属于限制用地及禁止用地项目的范围。南通景观公司是于2015年1月1日前即已建成投产的合法的水泥墙体砖生产企业，生产的水泥砖质量符合国家标准。南通景观公司没有污染物排向河道，不属于不能在河岸500米范围内建设的企业，生产运行期间对周边环境没有影响。2016年9月，南通景观公司按照要求组织开展了自查评估，认真填写了《环保违规建设项目环境现状评估登记表》，并上交通州环保局备案，但通州环保局因存在过失未予备案登记。南通景观公司在2017年12月15日前对影响环境的水、气、声三个方面的污染进行综合整治，实现了达标排放。南通景观公司提交的相关证据能够证明其是治理污染达标企业，二甲镇政府的断电行为缺乏事实依据，是违法行为。2.一审判决适用法律、法规错误。南通市通州区人民政府办公室作出《区政府办公室关于印发通州区深入推进砖瓦行业环保专项行动实施方案的通知》《区政府办公室关于印发通州区“散乱污”企业整治专项行动工作方案的通知》并非由设区的市人民代表大会及其常委会制定，且与国家环保部规范性文件精神相抵触，不应作为认定本案行政行为合法性的依据。国家环保部《关于开展砖瓦行业环保专项执法检查的通知》明确要求检查企业建设项目环境影响评价、环境保护“三同时”制度有关情况，特别是2015年新修订的《中华人民共和国环境保护法》实施以来企业建设项目环评制度执行情况。通州区审批局给南通景观公司答复的环评政策是：在2015年1月1日之后建成投产的企业必须做环境影响评价，并且按环评要求进行施工，竣工验收；在此之前已建成投产的企业不做环境影响评价，但必须按环保要求进行整改。南通景观公司是在2015年1月1日之前已建成投产的企业，且已按照要求进行了污染综合整治，做到了达标排放。请求二审法院撤销一审判决第一项，发回重审或依法改判，本案一、二审诉讼费用由二甲镇政府承担。 二甲镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误。通州环保局于2018年3月13日前往南通景观公司现场检查，现场制作了检查笔录，载明南通景观公司未提供环评审批、验收手续，要求南通景观公司在未取得环评审批、验收手续之前不得从事水泥制品生产项目，并于4月24日作出《关于对散乱污企业采取停电措施的函》。此后通州区“两减三治六提升”领导小组办公室下发《关于进一步落实“散乱污”企业“两断三清”工作的通知》，相关实施方案和工作方案虽然明确各镇（区、园、街道）系专项行动的实施主体，但该实施主体地位仅是广义上的“散乱污”专项整治，而涉及到具体断电行为是由对应职能部门为主，各镇（区、园、街道）仅是履行协调组织推动落实的职责。二甲镇政府根据上述规定配合供电部门开展工作，当天由南通供电公司二甲供电所的工作人员为完成辖区内的断电任务与费志强共同前往南通景观公司，现场的贴封条和登高断电行为均由供电公司人员实施，二甲镇政府工作人员费志强只是对供电公司的断电行为提供配合和见证，不能证明二甲镇政府实施了断电行为。请求二审法院撤销一审判决，依法驳回南通景观公司的起诉。 原审第三人南通供电公司发表意见称，被诉断电行为是由属地政府予以落实，南通供电公司是经二甲镇政府通知才对断电进行操作，因此实施主体是二甲镇政府。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、被诉断电行为实施主体是否是二甲镇政府；二、被诉断电行为是否合法。 关于被诉断电行为实施主体是否是二甲镇政府的问题。砖瓦行业环保专项行动和“散乱污”企业整治专项行动需要不同的职能部门在各自的职责范围内行使职权，但每个独立的行政机关应当对各自的行政行为负责。本案中，二甲镇政府工作人员到现场参与实施断电行为，并在封条上签字，属于职务行为，其法律后果应当由二甲镇政府承担。二甲镇政府主张的其不是实施主体的意见不能成立。第一，二甲镇政府提供的通州区“两减六治三提升”领导小组办公室《关于进一步落实“散乱污”企业“两断三清”工作的通知》中要求各镇配合供电公司对各自辖区内要求停产的“散乱污”企业实施断电，这是南通市通州区人民政府赋予二甲镇政府相关职责，二甲镇政府在此基础上实施的行为应当独立的承担法律责任，该文件中所用的“配合供电公司”的表述不能改变二甲镇政府所实施行为的独立性。第二，二甲镇政府也未提供其他证据证明其是在受其他机关委托的情况下实施断电。第三，虽然通州区环保职能部门也曾向原审第三人南通供电公司发出过关于对散乱污企业采取停电措施的函，但南通市通州区人民政府的相关文件规定辖区镇政府系专项行动的实施主体，原审第三人南通供电公司称系经二甲镇政府通知后实施断电行为符合客观实际，也与相关文件规定一致。在此情形下，一审法院认定二甲镇政府系断电行为的实施主体并无不当。 关于被诉断电行为是否合法的问题。案涉砖瓦行业环保专项行动和“散乱污”企业整治专项行动是政府部门为整治污染企业、节约环境资源、淘汰落后产能、减少环境污染、保护生态环境的重要举措。南通景观公司从事的是砖块生产经营，此前未办理过环评手续，污染防治设施也未经验收合格。尽管南通景观公司称其已经营多年，但环境保护的要求随着生态文明的建设和社会的高质量发展而逐步提高，对污染企业的整治力度也随之越来越大。南通景观公司过往从事经营不意味着其经营活动符合环保法律法规及环境保护政策的要求，故对于相关政府部门在砖瓦行业环保专项行动中将南通景观公司列入整治范围，以及为阻止企业造成进一步污染而采取断电方式予以尊重。但程序正当也是依法行政的基本要求，是对相对人权利的程序性保障。就断电行为而言，属于行政强制行为，我国行政强制法对行政强制措施和行政强制执行的实施程序均进行了具体明确的规定，赋予相对人陈述、申辩权，行政强制执行还应履行催告等程序。本案中二甲镇政府在实施断电过程中未履行必要的法定程序，一审法院认定程序违法并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。上诉人南通景观公司、二甲镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通景观路缘石制造有限公司、南通市通州区二甲镇政府各半负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二〇年三月十一日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；