甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终6号上诉人（原审原告）梅生贵。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府。法定代表人张伟文，该市政府市长。委托代理人徐炳强，兰州市司法局行政复议与应诉科科长。上诉人梅生贵因诉兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）行政复议一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年，原告梅生贵在其宅基地外东侧修建三间砖木结构房屋。2018年11月2日，榆中县规划局经现场勘测后，向梅生贵下达了榆规拆字（2018）第2号《拆除违法建筑告知书》，责令其三日内拆除，梅生贵未在限期内拆除。2018年12月22日，榆中县城市管理执法局和榆中县城关镇人民政府将涉案房屋强制拆除。梅生贵对强制拆除行为不服，于2019年1月7日以榆中县政府为被申请人，向兰州市政府申请行政复议，请求依法确认被申请人榆中县政府强拆梅生贵宅基地房屋大门楼及该门楼前三间房屋的行政行为违法。兰州市政府收到该申请后，于2019年1月10日向榆中县政府邮寄送达了《兰州市人民政府行政复议答复通知书》（兰府复答字〔2019〕2号）和行政复议申请书副本。2019年1月17日，榆中县政府向市政府答复，榆中县城市管理执法局在榆中县城关镇人民政府的配合下，对涉案房屋进行了强制拆除，期间造成梅生贵的大门楼损坏，榆中县政府自始至终没有组织、没有参与、没有实施对涉案违法建筑拆除的具体行政行为。认为梅生贵提起的行政复议没有事实和法律依据，请求驳回该行政复议。2019年2月22日，兰州市政府以案情复杂为由，经该机关负责人批准，作出《延期审理通知书》（兰府复延字〔2019〕2号）并于2019年3月1日送达梅生贵。兰州市政府经调查认为，涉案房屋被榆中县城关镇人民政府和榆中县城市管理执法局拆除，榆中县政府并未要求榆中县城关镇人民政府和榆中县城市管理执法局拆除梅生贵的房屋，也未组织相关人员对梅生贵房屋实施拆除行为，梅生贵将榆中县政府列为被申请人无法律依据，榆中县政府不是适格被申请人，梅生贵的行政复议申请不符合行政复议受案条件，作出《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回梅生贵的行政复议申请，并于2019年3月29日邮寄送达梅生贵。梅生贵不服复议决定，遂向本院提起诉讼。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政复议法》（2017修正）第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”根据上述法律法规的规定，提起行政复议，应当针对作出具体行政行为的行政机关。梅生贵如果对房屋被强制拆除不服，应当以作出该行政行为的行政机关为被申请人提起行政复议申请。本案中根据现有证据证实，涉案房屋为榆中县城市管理执法局和榆中县城关镇人民政府强制拆除。在行政复议中，尽管行政机关对作出的行政行为承担证明其合法的举证责任，但对于某一行政行为是否由被复议行政机关作出存在疑问时，应当由复议申请人承担基本的举证责任以证明被申请人作出了该行政行为，否则要承担举证不能的后果。梅生贵虽然认为只有榆中县政府才能组织、调动多部门同时参与的联合执法，是此次拆除涉案房屋行为的责任主体，但梅生贵并无证据证明榆中县政府组织或实施了涉案房屋的拆除行为，兰州市政府经复议认定榆中县政府不是行政复议案件适格的被申请人并无不当。且兰州市政府在收到梅生贵的行政复议申请后，依法受理并经过调查核实，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，作出《驳回行政复议申请决定书》，并向申请人和被申请人进行了送达，作出行政复议决定的程序符合法律规定。综上，被告市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告梅生贵的诉讼请求没有事实及法律依据，对其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梅生贵的诉讼请求。上诉人梅生贵上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误。1.被上诉人提供的证据自相矛盾，事实不清，证据不足。被上诉人在对榆中县执法局的调查笔录中，被调查人员陈述是榆中县执法局配合榆中县城关镇人民政府强拆执法。但榆中县城关镇人民政府的被调查人员陈述是榆中县城关镇人民政府配合榆中县执法局强拆执法，这两项证据自相矛盾。2.对于案涉的联合执法强拆行为，榆中县政府具有不可推卸的责任，原审法院对此不予认定是错误的。强拆当日有公安、救护车、大量身穿执法服装的人员及榆中县城关镇人民政府几百人联合执法。被上诉人对联合执法也予以承认。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，联合执法仅凭规划局、城管局和镇政府是不能实施的。此外，被上诉人对强拆的指挥组织成员、具体参与实施者及强拆具体程序均未举证，原审法院对此未核实清楚。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人作出的兰府复决字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》的行为违法。被上诉人兰州市政府答辩称：1.兰州市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。2018年12月22日，榆中县城市管理执法局在榆中县城关镇人民政府的配合下，对案涉建筑进行了强制拆除。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条的规定，梅生贵若对案涉房屋被强制拆除不服，应当以作出该行政行为的行政机关为被申请人提起行政复议申请。榆中县政府并未对案涉房屋进行强制拆除，亦未组织或发文要求相关部门对案涉房屋进行拆除。故榆中县政府不是符合规定的被申请人。兰州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回梅生贵的申请，认定事实清楚，适用法律正确。2.兰州市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。兰州市政府于2019年1月7日受理梅生贵的《行政复议申请书》后，及时将《行政复议申请书》副本送达榆中县政府，要求其在法定时限内对申请作出书面答复，并提交有关证据、依据和材料。因案情复杂，经复议机关负责人同意后，决定延期30日作出复议决定，并将《延期审理通知书》送达了梅生贵和榆中县政府。2019年3月25日，兰州市政府在法定审查期限内作出了《驳回行政复议申请决定书》，并向梅生贵进行了送达。以上复议程序符合法律规定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求二审法院依法驳回梅生贵的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人兰州市政府作出的驳回行政复议申请决定是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例(http://192.0.100.105/lib/lats/javascript:void(0);)》第十一条(http://192.0.100.105/lib/lats/javascript:void(0);)规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法(http://192.0.100.105/lib/lats/javascript:void(0);)和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”该条例第二十八条（一）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。”第四十八条第一款（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法(http://192.0.100.105/lib/lats/javascript:void(0);)和本条例规定的受理条件的”。根据上述法律规定，申请人提出行政复议的申请后，行政复议机关经过审查，认为该申请符合相关法律规定时，接受复议申请，并予以立案。若在审查中认为该行政复议申请不符合相关法律规定的，行政复议机关应当决定驳回该行政复议申请。本案中，2018年11月2日，榆中县规划局经对案涉房屋现场勘测后，向梅生贵下达了榆规拆字（2018）第2号《拆除违法建筑告知书》，责令其三日内拆除，而上诉人梅生贵未在限期内拆除。2018年12月22日，榆中县城市管理执法局和榆中县城关镇人民政府共同将案涉房屋予以强制拆除。上诉人梅生贵于2019年1月3日向被上诉人兰州市政府提出复议申请，请求确认榆中县政府强拆案涉房屋的行为违法。兰州市政府在受理上诉人梅生贵行政复议申请后，依法向榆中县政府送达《行政复议申请书》副本和《行政复议答复通知书》，并因案情复杂为由作出《延期审理通知书》。经兰州市政府调查，案涉房屋系榆中县城市管理执法局和榆中县城关镇人民政府拆除，榆中县政府在此期间并未要求和组织相关人员对案涉房屋强制拆除。本案榆中县政府不是适格的被申请人，上诉人以榆中县政府为被申请人申请行政复议，不符合法律规定。本案榆中县政府不是适格的被申请人，上诉人以榆中县政府为被申请人申请行政复议，不符合法律规定。据此，被上诉人兰州市政府作出的驳回行政复议申请决定，符合上述法律规定。另外，《中华人民共和国城乡规划法（2015修正）》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）明确，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《甘肃省人民政府关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（甘政函〔2014〕37号）第一条规定，同意城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区、永登县、榆中县、皋兰县在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，在规定的政府工作部门编制限额内分别整合组建城市管理行政执法局，独立行使相对集中行政处罚权。由此可见，拆除违法建筑物、构筑物、设施的可由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成相关部门具体实施强制执行措施，或者也可由建设工程所在地城市管理行政执法部门具体实施强制执行措施。本案中，榆中县城市管理执法局作为行政执法部门，有权独立实施强制拆除措施。根据本案查明的事实以及《甘肃省人民政府关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》规定，榆中县政府不是涉案房屋的强制拆除实施主体，故榆中县政府不是行政复议适格的被申请人。上诉人梅生贵提出的行政复议申请，不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件。同时，经审查，被上诉人兰州市政府在受理、核实调查、送达《驳回复议决定书》的程序中，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。关于上诉人梅生贵提出强制拆除主体是榆中县政府的问题。受理行政复议的行政机关在审查行政复议案件程序中，关于被申请人主体资格的问题应当由行政复议申请人承担举证责任，否则就应当承担举证不能的责任。本案中，兰州市政府在复议程序中调查，案涉房屋由榆中县执法局和榆中县城关镇人民政府实施的强制拆除行为。上诉人梅生贵坚持认为案涉房屋的强制执行行为主体是榆中县政府，但是其自始至终并未提供相关证据证明榆中县政府具体实施或者组织、调动相关部门实施了此次强制拆除事实，且在行政复议和一审询问调查上诉人时，上诉人认可案涉房屋于2018年12月22日由榆中县城关镇人民政府和榆中县执法局拆除的事实。据此，该上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人梅生贵的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梅生贵负担。本判决为终审判决。审 判 长 姚振勇审 判 员 吕 强审 判 员 赵静莉 二〇二〇年三月十日法官助理 王 蒙书 记 员 邓姣姣