浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初122号 原告姚金和，男，1955年10月21日出生，汉族，住庆元县。 原告周广林，男，1977年11月11日出生，汉族，住庆元县。 原告共同委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。 原告共同委托代理人杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。 被告庆元县人民政府，住所地庆元县松源街道石龙街26号。 法定代表人胡献如，县长。 委托代理人吴友健，县司法局干部。 委托代理人吴长忠，县政府返聘干部。 原告姚金和、周广林诉被告庆元县人民政府房屋拆迁管理行政强制一案，本院于2019年10月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告姚传金、周广林及其共同委托代理人时祯奎，被告庆元县人民政府的委托代理人吴友健、吴长忠到庭参加诉讼。被告庆元县人民政府负责人因公务安排未能出庭，庭前已向本院提交书面说明。本案现已审理终结。 2019年8月20日，庆元县松源街道征迁指挥部向庆元县供电局发送《关于注销被征收人相关户头的函》，载明：根据庆元县人民政府作出的房屋征收决定要求，黄麻淤地块旧城改造项目房屋征收已过签约和腾空期限，为使拆除清表工作顺利推进，并确保人身和财产安全，请贵单位及时对该区块用电户周广林、姚金和等2户注销相关户头。同日，两处房屋被停止供电，并拆除用电设备。 原告诉称：2019年8月20日，原告姚金和位于庆元县松源街道新建路210号四通公司对面的房屋和原告周广林位于庆元县松源街道新建路加油站对面的房屋的电源和电表设施被强制断电、拆除。原告经与庆元县供电公司联系沟通，获取一份庆元县松源街道征迁指挥部出具的《关于注销被征收人相关户头的函》，并被告知在接到该函后实施了断电及拆除电表的行为。根据庆元县委办公室发布的庆委办发（2018）60号文件，庆元县松源街道征迁指挥部系庆元县人民政府组建。原告认为，庆元县松源街道征迁指挥部根据被告作出的房屋征收决定而出具《关于注销被征收人相关户头的函》，要求庆元县供电公司对原告注销户头、停止供电没有法律依据，上述行为严重侵害原告合法权益，属于违法行为。综上，请求：1、撤销庆元县松源街道征迁指挥部2019年8月20日作出的《关于注销被征收人相关户头的函》；2、责令被告限期对原告房屋恢复供电；3、诉讼费由被告承担。庭审中，原告变更诉请为：1、确认断电的行为违法；2、撤销庆元县松源街道征迁指挥部2019年8月20日作出的《关于注销被征收人相关户头的函》；3、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、姚金和营业执照、水电费收据，待证姚金和合法经营的事实。2、周广林营业执照、水电费收据、产权认定结果通知、面积核对通知、回复函，待证周广林合法经营，房屋并非违法建筑的事实。3、照片，待证原告电表被拆除的事实。4、《关于注销被征收人相关户头的函》，待证被告对原告作出断电决定的事实。5、庆委办发（2018）60号文件，待证被告主体适格以及本案背景情况。 被告辩称：一、《关于注销被征收人相关户头的函》不属于行政行为，不具有可诉性。该函是庆元县松源街道征迁指挥部与庆元县供电局之间工作上的沟通联系，仅是对庆元县供电局处理工作的参考，不产生外部法律效力。该函的内容是请庆元县供电局对原告用电户头及时注销，庆元县黄麻淤地块旧城改造项目房屋征收已基本完成签约和腾空工作，需对已征收房屋进行拆除，庆元县松源街道征迁指挥部根据县委办文件负责具体实施，为了工作安全开展，出具该函具有合理性。该函没有规定何时注销，内容不具有违法性。行政机关之间或者内部的意见交换等行为因欠缺对外性而不具有可诉性。二、原告违法建设简易房用于开设经营轮胎店，房屋位于黄麻淤地块旧城改造项目红线范围内，征收工作从2018年5月至今，经庆元县松源街道征迁指挥部反复做工作，原告坚持不合理诉求拒绝签订腾空协议。黄麻淤地块旧城改造项目红线范围内的土地及房屋征收已基本完成，原告不腾空阻碍了重点项目的实施，若不断电，在拆除其他已腾空房屋时会面临危险，危及人身安全，且供电部门向违章建筑供电本身没有合法性。因此，《关于注销被征收人相关户头的函》是项目推进保障安全的需要，符合社会公共利益。该函不具有强制执行力，庆元县松源街道征迁指挥部没有供电、停电的法定职权，也不是停电行为的实施者，不属于行政行为范畴。是否停电、如何停电、如何恢复供电是供电部门自行掌握和实施的权力，属于民事范畴。综上，请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交以下证据：1、庆政发（2018）48号文件，待证黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目房屋征收范围，该项目为县重点项目的事实。2、（2018）5号《征收土地公告》，待证该项目征收松源街道××村集体土地1.9441公顷，依法公告的事实。3、（2018）5号《征收土地补偿安置方案公告》两份，待证该项目土地征收依法进行批前、批后公告的事实。4、勘测定界图两份，待证用地面积，原告违法搭建简易房在征收红线范围内的事实。5、现场勘查违章搭建情况，待证经测量姚金和违章搭建172.2平方米，周广林违章搭建185.53平方米的事实。6、庆元县不动产登记查询证明，待证原告已有合法住宅，案涉简易房系违章搭建的事实。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为，证据1-3真实性无异议，合法性、关联性有异议，征收与本案断电行为无关，不必然导致断电。证据4的证明目的不认可，无法从图中反映出相关事实，但原告认可房屋在红线范围内的事实。证据5三性均不认可，这是被告自行出具的材料，不是城乡规划部门作出的行政决定。证据6真实性无异议，关联性有异议，与本案无关，也不能证明案涉房屋违法搭建的事实。被告对原告提交的证据质证认为，证据1-2的证明目的不认可，有合法经营的营业执照与建筑本身的合法性无关，两者不对等。证据3-5的三性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据6，待证的事项不属于本案审查内容，本院对该证据不予采信。原、被告提交的其他证据均符合证据三性，能够证明本案相关事实，本院予以采信。 经审理查明，2018年5月8日，被告庆元县人民政府发布庆政发（2018）48号《庆元县人民政府关于确定黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目房屋征收范围的通知》，并公布房屋征收范围红线图。原告姚金和经营的个体工商户庆元县金和轮胎店经营场所庆元县松源街道新建路209号、原告周广林经营的个体工商户庆元县周广林汽车轮胎修补店经营场所庆元县松源街道新建路146号均位于松源街道××村，在征收红线范围内。2018年5月14日，中共庆元县委办公室和庆元县人民政府办公室联合发布庆委办发(2018）60号文件，印发《调整和完善庆元县指挥部及重点工作推进办公室实施方案》，确定由庆元县松源街道征迁指挥部承担松源街道范围内各项目征迁任务。2018年11月28日，浙江省人民政府作出浙土字A（2018）-0164号《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收庆元县2018年度计划第二批次建设用地。2018年12月12日，被告庆元县人民政府发布（2018）5号《征收土地公告》，征收集体土地2.2844公顷，其中松源街道××村集体土地1.9441公顷。同日，庆元县国土资源局发布（2018）第5号《征收土地补偿安置方案公告（批前）》。2019年1月9日，庆元县国土资源局发布（2018）第5号《征收土地补偿安置方案公告（批后）》。2019年2月1日，庆元县多部门联合发布庆征办（2019）4号《关于公布黄麻淤地块未登记建筑产权、面积、用途、结构等产权认定结果（第四批）的通知》，其中认定周广林合法房屋占地面积为24.5平方米，合法房屋建筑面积为24.5平方米。2019年8月1日，庆元县松源街道征迁指挥部作出《姚金和、周广林现场勘查违章搭建情况》，载明：姚金和户违章搭建面积172.2平方米，周广林户违章搭建面积185.53平方米。2019年8月20日，庆元县松源街道征迁指挥部向庆元县供电公司发送《关于注销被征收人相关户头的函》，载明：根据庆元县人民政府作出的房屋征收决定要求，黄麻淤地块旧城改造项目房屋征收已过签约和腾空期限，为使拆除清表工作顺利推进，并确保人身和财产安全，请贵单位及时对该区块用电户周广林、姚金和等2户注销相关户头。同日，两处房屋被停止供电，并拆除用电设备。2019年10月15日，原告提起本案诉讼。据原告陈述，2019年11月21日，两处房屋已被拆除。 本院认为，本案系原告姚金和、周广林不服庆元县松源街道征迁指挥部作出《关于注销被征收人相关户头的函》要求庆元县供电公司对其房屋强制断电，以及已经发生的断电行为而提起的诉讼。本案诉请指向发函和断电两个行为，其中发函行为并不产生外部法律效力，不具有可诉性。关于强制断电行为，在黄麻淤地块城市更新（棚户区改造）项目房屋征收过程中，征收部门对红线范围内的房屋采取强制断电措施，直接影响房屋的使用，对原告合法权利产生实际影响，属于行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，电力公司实施强制断电行为并非基于履行民事供电合同，而是受征收部门委托实施的行政强制，该行为的法律责任应当由征收部门承担。根据庆委办发(2018）60号文件，庆元县松源街道征迁指挥部系被告庆元县人民政府设立的承担松源街道范围内各项目征迁任务的临时机构，故庆元县人民政府为本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案中，因房屋征收程序中产权、面积认定等事项产生争议，原、被告未能达成一致意见，在原告拒绝搬离房屋的情况下，实施强制断电行为明显违法，但因房屋已被拆除，该行为不具有可撤销内容。原告提起本案诉讼的请求权基础在于其对被强制断电房屋的占有使用，其对房屋是否拥有合法产权不是对强制断电行为合法性进行评判的基础，本案对此不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告庆元县人民政府2019年8月20日对原告姚金和、周广林占有使用的庆元县松源街道城北村征收红线范围内的房屋强制断电的行为违法； 二、驳回原告姚金和、周广林请求撤销《关于注销被征收人相关户头的函》的起诉。 案件受理费50元，由被告庆元县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  李月群 审 判 员  黄 维 人民陪审员  沈慧瑾 二〇二〇年三月六日 代书 记员  叶 娃