甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终4号上诉人（原审原告）吕安有。上诉人（原审原告）杨军峰。上诉人（原审原告）赵应兴。上诉人（原审原告）窦景丰。上诉人（原审原告）曹元兴。上诉人（原审原告）王金中。上诉人（原审原告）***。诉讼代表人吕安有。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府,住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场1号。法定代表人唐仁健，甘肃省省长。委托代理人李景海，甘肃省司法厅公职律师。委托代理人王娜，甘肃省人民政府信息公开办公室工作人员。上诉人吕安有等七人因诉甘肃省人民政府（以下简称省政府）信息公开一案，不服兰州市中级人民法院（2019）甘01行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，吕安有等七原告系2006年天巉公路“4.10”特大交通事故伤亡者家属。事故发生后，因吕安有对赔偿数额有争议，至今未领取补偿款，其余六原告已领取补偿款。2018年12月17日，吕安有向宿州市人民政府提出“甘肃省政府、天水市政府与安徽省、宿州市政府及有关部门对“4.10”特大交通事故达成相关赔偿协议处理结案的存档”政府信息公开申请。2018年12月25日，宿州市政务公开办公室出具《政府信息公开答复书》，答复如下：经核实，2006年5月，甘肃省、天水市与安徽省、宿州市有关领导在兰州召开会议，研究处理“4.10”特大交通事故相关事宜，会议议定内容甘肃省政府办公厅形成甘政办纪[2006]21号会议纪要。按照会议议定，安徽方面分期向天水市政府支付495万元。安徽省、宿州市按照兰州会议议定事项要求，已将有关款项及时支付到位。你申请材料中甘肃省公安厅“4.10特大交通事故补偿款收支情况总表”已证明。……你申请公开的“甘肃省政府、天水市政府与安徽省、宿州市政府及有关部门对4.10特大交通事故达成相关赔偿协议处理结案的存档”相关政府信息由甘肃省政府办公厅制作并保存，不属于我市政府信息公开的范围，请向甘肃省政府办公厅咨询或申请公开。2019年2月28日，宿州市政务公开办公室更正答复：2006年5月，甘肃省、天水市与安徽省、宿州市有关领导在兰州召开会议，研究处理“4.10”特大交通事故相关事宜，会议议定内容甘肃省政府办公厅形成甘政办纪[2006]21号会议纪要。2019年1月15日，吕安有等七人向甘肃省人民政府信息公开办公室申请以书面形式公开甘政办纪[2006]21号会议纪要。2019年2月19日，甘肃省人民政府办公厅作出《政府信息公开申请办理情况告知书》（2019年第07号），告知如下：经查，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，您所申请的“甘政办纪[2006]21号”属于行政机关内部公文，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，特此告知。2019年2月20日，甘肃省人民政府信息公开办公室向吕安有等七人邮寄送达该告知书。2019年5月6日，吕安有等七人向本院提起诉讼。一审法院认为，2019年5月15日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。”本案中，吕安有等七人申请公开内容为“甘政办纪[2006]21号会议纪要”。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。通常意义上，内部信息、过程信息、决策信息被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，公开可能会妨碍坦率的意见交换以及正常的议事决策秩序。为保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论及意见交换，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，吕安有等七人申请公开内容为“甘政办纪[2006]21号会议纪要”。具体到本案而言，吕安有等七人申请公开的“甘政办纪[2006]21号会议纪要”具有内部性、过程性等特点，甘肃省人民政府告知其申请公开的信息属于不予公开的范围并说明了理由，其行为符合法律规定。故吕安有等七人的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：驳回原告吕安有、杨军峰、赵应兴、窦景丰、曹元兴、王金中、***的诉讼请求。上诉人吕安有等七人上诉称，一、原审认定各上诉人申请公开的甘政办纪[2006]21号会议纪要属于不予公开的范围，系事实认定错误。本案中的甘政办[2006]21号会议纪要并非行政机关内部管理信息或尚不确定的过程性的信息，而是针对2006年天巉公路“4.10”重大交通事故处理的决定性文件。事发后,甘肃省、天水市两级政府及肇事方所属安徽省、宿州市政府共同处理此次事故，最终在甘肃省兰州市召开会议作出最终处理意见和方案，即本案中的会议纪要。肇事方的两级政府也是依据该会议纪要作出的支付行为。上诉人要求公开会议纪要对上诉人权利义务产生影响，与上诉人的切身利益相关，不属于内部信息。请求二审依法撤销兰州市中级人民法院（2019）甘01行初29号行政判决，依法改判或发回重审。被上诉人省政府答辩称，2019年1月11日被上诉人收到七上诉人要求公开甘政办纪[2006]21号会议纪要关于天水“4.10”特大交通事故处理的相关信息公开申请。经审查认为,该会议纪要中关于天水“4·10”特大交通事故善后处理的内容属于行政机关在日常工作中制作的处于讨论、研究中的内部公文，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、二十四条规定，被上诉人收到七上诉人公开申请后，依法告知其补正、延期，在法定期限内作出《告知书》送达七上诉人，符合法律规定。请求二审驳回上诉,维持原判。二审经审理查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：吕安有等七人向省政府申请公开的甘政办纪[2006]21号会议纪要是否属于政府信息公开的范围。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从《政府信息公开条例》立法精神看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍政府官员之间坦率的意见交换以及正常的决策意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论及意见交换，防止在决定作出以前不成熟地予以公布。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，上诉人吕安有等七人申请公开内容为甘政办纪[2006]21号会议纪要。因被上诉人作出甘政办纪[2006]21号会议纪要属于行政机关内部讨论、研究的过程性信息，不属于应公开的政府信息。《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。被上诉人收到吕安有等七人的信息公开申请后，在法定期限内对其作出回复，并告知其该信息属于不予公开的范围并说明了理由，故被上诉人已履行法定职责，其行为不违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责的理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。综上，一审判决驳回吕安有等七人的诉讼请求结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕安有等七人负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年三月十二日书记员 李 璐