安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行终2号 上诉人（原审原告）郑云，女，1968年8月9日出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官区。 委托代理人：黄骏（系郑云丈夫），男，1966年11月14日出生，汉族，铜陵市中级人民法院工作人员，住安徽省铜陵市铜官区。 被上诉人（原审被告）铜陵市郊区人民政府，住所地安徽省铜陵市郊区铜都大道中段8699号。 法定代表人：张琼，铜陵市郊区人民政府区长。 委托代理人：王义保，安徽沿江律师事务所律师。 委托代理人：陈磊，北京中银(合肥)律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）铜陵市郊区人力资源和社会保障局，住所地安徽省铜陵市郊区铜都大道中段8699号。 法定代表人：查龙骊，铜陵市郊区人力资源和社会保障局局长。 委托代理人：陈强，系安徽众佳律师事务所律师。 委托代理人：余国富，系安徽宪达律师事务所律师。 上诉人郑云因其他行政管理其他行政行为一案，不服安徽省铜陵市郊区人民法院（2019）皖0711行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，郑云中专毕业后于1990年经铜陵市丝绸厂人事工资科研究同意定“企干十四正级”，后经铜陵市纺织工业局批准同意。1996年11月28日，郑云与铜陵市丰谷园饭店签订《劳动合同书》，2003年12月31日，郑云与该饭店解除劳动合同并进行了身份置换。2004年7月，郑云通过招聘进入郊区行政执法局（原郊区市容局）工作，聘用岗位为辅助类岗位。2010年1月根据《关于明确环境卫生工作领导小组及职责分工的通知》，郑云担任该局内设机构环卫站副站长。2014年7月1日，郑云与该局签订《劳动合同书》约定郑云从事辅助类岗位工作。2018年10月23日，郊区人社局通知行政执法局，郑云于2018年11月达到法定退休年龄，请及时办理退休手续。郑云于同日向行政执法局递交了退休申请。同日，郊区行政执法局向郊区人社局提交了关于郑云退休的申请报告。2018年10月25日，郑云签署了退休承诺书。2018年11月，郑云书面提出退休年龄异议。 另查明，郊区人社局于2019年4月10日作出《答复》认为：“郊区一直以市级组织人事部门审批录用的国家干部作为认定女性区聘工作人员为管理岗位的依据。鉴于此，经研究决定，郑云应按照50周岁办理退休手续”。郑云不服，于2019年5月8日向郊区政府申请行政复议，郊区政府受理后于2019年7月4日作出《决定书》，决定如下：维持被申请人铜陵市郊区人力资源和社会保障局2019年4月10日作出的《答复》。 以上事实，有当事人提交并经庭审质证的《干部履历表》、《聘用人员年度考核表》、《复议案件立案审批表》、《答复通知书、《答复》、《决定书》、郊区政府送达材料回执单、《退休通知单》、《退休申请书》、《申请报告》、《退休承诺书》、《劳动合同书》、《解除劳动合同及身份置换证明书》、《聘用人员情况登记表》等证据在卷佐证，结合当事人陈述，足以认定。 郑云一审诉讼请求:一、依法判决撤销被告郊区政府作出的《决定书》和被告郊区人社局作出的《答复》；二、依法审查《答复》中“郊区一直以市级组织人事部门审批录用的国家干部作为认定女性区聘工作人员为管理岗位的依据”规定的合法性；三、查明原告身份关键事实，依据法律正确裁定，原告应按55周岁办理退休手续，继续履行劳动合同；四、本案交通费用300元、材料费用500元、误工费用3000元以及诉讼费用全部由两被告负担。 一审法院审理认为，一、关于郑云是否可以提起行政诉讼。郊区人社局给郑云办理退休手续，带有社会管理的性质，属于外部的行政行为而不是内部的管理行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，被告的行政行为已经明确处分了郑云的劳动权，对郑云的权利产生实际影响，应属可诉的行政行为。因此，行政相对人郑云不服，可以作为行政诉讼主体提起行政诉讼。 二、关于郊区人社局、郊区政府行政行为的合法性问题。 首先，根据《中华人民共和国劳动法》第二条第二款“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，适用本法“之规定，郑云作为事业单位的劳动者（非在编），其劳动权利义务应当适用该法相关规定。参照《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第四条“本规定适用于已经参加基本养老保险的企业职工，机关事业单位非在编人员”的规定，郑云的劳动权利义务应当适用该规定。《中华人民共和国劳动法》实施后，职工不再保留原固定身份，企业的身份管理已经变更为劳动合同制管理。职工退休、退职需要按照现工作岗位国家规定的年限和条件。因此，不论郑云以前在企业是何身份，均应按照退休时工作岗位性质确定退休年龄。参照《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第八条第（五）项之规定，对于职工退休时工作岗位性质属于管理岗位还是工人岗位，属于单位的用工自主管理权范畴。郑云的用人单位系事业单位，郊区人社局以是否具有市级组织人事部门审批录用的国家干部手续作为依据认定女性区聘工作人员是否为管理岗位，并不违反法律、法规的禁止性规定。根据审理查明的事实，郑云在退休时的岗位为辅助性岗位，郑云也未提供证据证明其具有市级组织人事部门审批录用为国家干部的手续。故此，郊区人社局作出的“郑云退休时工作岗位性质为工人岗位、应当50周岁退休”的行政行为及郊区政府作出维持决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确。 其次，郊区人社局于2018年10月23日履行了通知程序后，郑云向行政执法局递交了退休申请，行政执法局向郊区人社局提交了关于郑云退休的报告，郑云于2018年10月25日签署了承诺书，郊区人社局进行了公示。郊区政府在2019年5月8日收到郑云的行政复议申请后，依法履行了受理、调查、送达等法律程序，并在法定期限内作出了《决定书》并送达给郑云和郊区人社局。因此，两被告的行政行为符合法定程序。 三、关于郑云的其他诉请。关于“以是否具有市级组织人事部门审批录用的国家干部手续作为依据认定女性区聘工作人员是否为管理岗位为标准”是否具有合法性的问题，承前所述，该认定标准并不违反法律规定。关于郑云请求查明身份关键事实等诉请，由于行政诉讼审查范围是诉争行政行为的合法性，故郑云的该项诉请于法无据，一审法院不予支持。 综上，郑云的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。 经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑云的全部诉讼请求。案件受理费50元，由郑云负担。 郑云上诉称，上诉人1987年中专毕业，1988年转正定级确定为干部身份。曾在市丝绸厂、市粮食局下属企业工作。2004年7月通过郊区政府招聘考试，安排在区行政执法局工作。2009年局成立内设机构环卫站时被聘任为副站长，并一直在环卫站岗位从事环卫管理工作。2018年10月铜陵市郊区人力资源和社会保障局给上诉人发《退休通知单》。在办理过程中，从市人社局有关部门了解，上诉人这类情况按现有政策应55岁退休，且郊区已有同样人员执行了55岁退休政策。上诉人于2018年11月，书面向被上诉人提出退休年龄异议。无论是执行安徽省(劳社[2008]145号)文，还是执行(国发[1978]04号)文，上诉人都应该按55岁退休。一、被上诉人行政行为不合法。1.法律适用错误。被上诉人对作出的行政行为，列举了三个“依据”，即(1)(国发[1978]104号)文，(2)安徽省(劳社[2008145号)文，(3)“郊区一直以市级组织人事部门审批录用的国家干部作为认定女性区聘工作人员为管理岗位的依据”。(国发[1978]104号)文是以身份为依据作为退休审核标准。(劳社[2008]45号)文是以岗位为依据作为退休审核标准。至于(3)“…依据”，被上诉人没能提供，且在一审庭审中明确:没有。被上诉人一直说不清楚具体的法律适用，更没能说明适用法律法规的条、款、项。法律适用错误明显。2.事实认定错误。被上诉人在《答复》《决定书》认定上诉人身份分别为“企业职工”(见《答复》第2页第7行)和“区聘工作人员”(见《决定书》第4页第6行)。在法律文件中，对企业人员身份认定只有干部和工人之分。上诉人档案中《企业干部转正、定级审批表》等材料，可常识地证明上诉人身份是干部。3.违背公平诚信原则。《答复》中明确已有两名女性聘用人员按55岁退休的。上诉人与两名女性聘用人员情况一样具有同样的身份(干部)、从事着同样性质工作(管理)、签订是同样内容的劳动合同。被上诉人竟还编造子虚乌有的“郊区依据”来搪塞。二、一审违反正当程序和证据规则，存在法律适用、认定事实错误，涉嫌枉法裁判1.程序严重错误。《行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行审查。被上诉人对作出的该行政行为，都说不清所依据的规范性文件，一审“热情”帮助选择。被上诉人说不清的事实，一审“尽力”帮助解释。被上诉人确定不了的证据，一审“勤勉”帮助寻找。司法权僭越行政权，用司法权替行政行为背书，违背司法中立原则和行政诉讼法立法精神，有明显袒护被上诉人嫌疑。2.违反证据规则。《行政诉讼法》第三十四条之规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问題的规定》第六十条(一)规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。被上诉人在最初作出行政行为时，没有将《劳动合同书》作为认定事实证据。上诉人也在庭审中声明不做质证，并作了书面声明。一审罔顾事实和基本规则，妄称查明质证。3.法律适用错误。暂不论一审帮助被上诉人选择参照《安微省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》(劳社[2008145号)文的帮助行为合法性问题，就该文适用也是逻辑混乱。(1)(劳社[2008]45号)文第八条(五)项关于岗位确定完整表述是:“企业中管理岗位、工人岗位设置、划分及其变更由企业自主决定，岗位目录和变更情况报主管该企业养老保险事务的劳动保障行政部门备查”。一审竟断章取义把用人单位自主权曲解为是用人单位任意权(见《判决书》第8页第4行)。(2)违法认定:“郊区人社局以是否具有市级组织人事部门审批录用的国家干部手续作为依据认定女性区聘工作人员是否为管理岗位，并不违反法律、法规的禁止行规定”(见《判决书》第8页第6行)。这句话实质是以身份作为认定条件，而《劳动法》明确变身份管理为岗位管理，这一说法明显违背法律精神。(3)管理岗位认定逻辑混乱。一审既拿合同岗位作依据又拿身份作依据(见《判决书》第8页第9-10行)。按一审逻辑，辅助岗位人员有“·…审批录用手续”的，这样“辅助岗位”就算“管理岗位”没有“…审批录用手续”的，这样“辅助岗位”就算“工人岗位”。这句话也很荒诞，转干身份将成为历史并消失，难道郊区管理岗位也随之消失?人是可以在区机关调配的，难道郊区管理岗位是流动岗?变相地说的还是以身份为依据。这也和《判决书》“本院认为，…，不论…以前是何身份均应按照退休时工作岗位性质确定退休年龄”(见《判决书》第8页第1-2行)的说理相矛盾。4.认定事实错误。一审越俎代庖地错误认定上诉人工作岗位性质为工人岗位(见《判决书》第8页第11-12行)。(1)在被上诉人《答复》《决定书》中没有一句认定上诉人工作岗位性质为工人岗位的表述，也没有一句“辅助岗位”就是“工人岗位”理由说明。《判决书》也没说明认定理由。(2)从合同条款本意看，《劳动合同书》是格式合同，并规定岗位是二选一，既辅助类和工勤类。省劳社【2008】45号文对岗位确定为管理岗位和工人岗位二类。很显然《劳动合同书》中工勤类对应就是工人岗位，辅助类对应就是管理岗位。(3)从事实角度看，被上诉人在一审提交的证据，能证明上诉人在郊区环卫站从事管理工作和任职。5.涉嫌枉法裁判。上诉人在一审提出，对“《答复》中郊区一直以市级组织人事部门审批录用的国家干部做为认定女性区聘工作人员为管理岗位的依据”规定”(以下称《规定》)的合法性审査请求。一审在明知没有这《规定》的情况下，竟然认定这子虚乌有的《规定》不违反法律规定(见《判决书》第8页第22-25行)，并在《判决书》作为法律适用、事实认定的主要依据。退一万步来说，即使有这个《规定》，其属于规范性文件也好，还是内部管理规章也好，不管是从内容上看，还是程序上、形式上看，其都是违法的。一审帮助编造事实，故意违法确认，目的是偏袒被上诉人，陷上诉人于不利境地。 综上，被上诉人行政行为违法明显。一审严重背离“以事实为根据，以法律为准绳”的审判基本原则，涉嫌枉法裁判。行政争议已脱离依法解决轨道，涉嫌有不当干涉。寄希望二审法院能依法查明事实，正确确定法律的适用，纠正一审错误判决，彰显公平正义，维护法律的尊严，保护上诉人的正当合法权益。 郑云上诉请求：1、请求依法撤销铜陵市郊区人民法院(2019)皖0711行初1号判决;2、请求依法撤销被上诉人铜陵市郊区人力资源和社会保障局《关于郑云同志退休问题的答复》和被上诉人铜陵市郊区人民政府铜郊行服【2019101号《行政复议决定书》。 铜陵市郊区人力资源和社会保障局未答辩。 铜陵市郊区人民政府答辩称，一、答辩人已经严格按照法律规定对上诉人郑云的行政复议履行了相应职责，行政行为合法。2019年5月8日，郑云因不服铜陵市郊区人力资源和社会保障局作出的《关于郑云同志退休问题的答复》向答辩人提出行政复议申请。同日，答辩人工作人员审查认为上诉人郑云的行政复议申请符合《行政复议法》规定的受案范围，予以受理。2019年5月10日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，将铜郊行复2019】1号《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本送达铜陵市郊区人力资源和社会保障局。2019年5月20日铜陵市郊区人力资源和社会保障局向答人递交《关于郑云行政复议申请的答复》及相应证据、依据等材料。2019年7月4日，答辩人经审查作出铜郊行复【20191号《行政复议决定书》并向上诉人郑云、铜陵市郊区人力资源和社会保障局送达，双方均于2019年7月8日签收。整个行政复议过程，答辩人履行复议职责依法合规。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第八条第(五)项规定，女职工在管理岗位工作的，退休年龄为55周岁在工人岗位工作的，退休年龄为50周岁，企业中管理岗位、工人岗位设置、划分及其变更由企业自主决定。据此规定，确定女职工的退休年龄的标准是退休前的工作岗位，且该岗位性质是由用人单位自主决定的。郊区人社局作为用人单位的人事主管部门有权对岗位性质作出认定。2014年7月，上诉人郑云通过招聘录用为铜陵市郊区区直机关工作人员，与郊区行政执法局签订《劳动合同书》，明确约定上诉人从事的岗位为“辅助类”。根据郑云本人申请和用人单位的报告，郊区人社局于2018年10月25日批准了郑云的退休申请，并于2018年11月12日将郑云的退休材料报至铜陵市人社局，郊区人社局的行为符合规定。综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，请依法维持一审判决。 二审期间，上诉人、被上诉人均未提供新证据。 经审理本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案在卷证据证明，上诉人郑云从2004年7月通过招聘考试到郊区市容局（现郊区行政执法局）担任协管员直到2018年10月年龄届满50周岁办理退休，郑云一直是铜陵市郊区事业单位通过签订劳动合同方式进行聘用的非在编人员。郑云的工作单位属于事业单位，系事业单位非在编聘用人员。 根据《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社【2008】45号）第四条，“本规定适用于已经参加基本养老保险的企业职工，机关事业单位非在编人员......”，第八条第（五）项“女职工在管理岗位工作的，退休年龄为55周岁，在工人岗位工作的，退休年龄为50周岁，企业中管理岗位、工人岗位设置、划分及其变更由企业自主决定，岗位目录和变更情况报主管该企业养老保险事务的劳动保障行政部门备查。职工岗位确立或变动的，用人单位应在劳动合同中注明”。本案中，郑云虽于2010年元月15日被指定为郊区市容局下属的环卫站副站长，但郑云提交的在卷证据，不能证明其在被指定为环卫站副站长后，其与单位所签劳动合同的聘用性质即调整成管理岗位。郑云与郊区行政执法局于2014年7月签订的《劳动合同》第二条中，工作岗位一栏为工勤类、辅助类二项，择一填写。郑云认为，其《劳动合同》中工勤类对应的就是工人岗位、辅助类对应的就是管理岗位的观点，没有事实和法律依据支持，故本院不予采纳。 郑云诉讼中提出“郊区一直以市级组织人事部门审批录用的国家干部做为认定女性区聘工作人员为管理岗位的依据”内容是否合法的问题。因该项内容系郊区认定女性区聘工作人员55周岁退休的依据，而郑云并不属于上列人员，亦不适用该情形认定。因此该项内容，对郑云在本案中的权利义务不产生影响，郑云关于该项异议主张不能成立。 铜陵市郊区人力资源和社会保障局《关于郑云同志退休问题的答复》并无不当，铜陵市郊区人民政府作出的铜郊行复（2019）01号《行政复议决定书》程序合法，符合法律规定。 综上，上诉人郑云的上诉理由不能成立，对上诉人郑云的上诉请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由郑云负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  姚爱玉 审判员  张庄女 二〇二〇年三月二十五日 书记员  李海燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ......