福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终113号 上诉人（一审原告）郑碧琳,女，1974年12月31日出生，汉族，住福清市。 被上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 上诉人郑碧琳因诉被上诉人福清市自然资源和规划局（以下简称福清自规局）限期拆除决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年8月17日，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告郑碧琳在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。查明，原告未取得建设工程规划许可证，于2011年在福清市阳下街道北林村内违法建设，建筑占地约310.22㎡，层数主体3层，局部1、2、4层，混合结构，总建筑面积约为765㎡的房屋。经被告福清自规局（原福清市城乡规划局）2018年2月2日业务会议纪要研究确认：阳下街道北林村林子玉等19户村民在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设个人住宅，根据福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复文件，其个人住宅在福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。原告郑碧琳的案涉房屋属于该19户之一。2018年2月5日，被告福清自规局作出《违法建设告知书》。2018年2月23日，被告福清自规局作出融规（阳下）〔2018〕告字第016号《限期拆除告知书》。原告不服申请听证。被告福清自规局于2018年5月31日组织听证。听证会后，被告福清自规局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日，被告福清自规局对原告作出融规（阳下）〔2018〕拆字第016号《限期拆除决定书》，认定原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，要求原告在3日内自行拆除违法建筑物。本案审理过程中，讼争房屋尚未被拆除。 另，因福清市机构改革，原福清市城乡规划局、原福清市国土资源局与原福清市林业局职责合并归新组建的福清自规局承继。 一审法院认为，本案的争议焦点为被诉行政行为的合法性。首先，原告主张其案涉房屋属于村庄规划，可以适用《福州市“两违”认定标准以及分类处置意见》以及福清市“两违”意见，通过补救措施消除影响，不属于《中华人民共和国城乡规划法》规定的必须拆除的建筑。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”规定，福建省人民政府于2004年4月25日发布的闽政文〔2004〕146号《福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复》中确认的《福清市城市总体规划（2000年至2020年）》，福清市阳下街道已纳入福清市城市总体规划。原告在福清市总体规划区范围内进行建设，必须按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，申请办理建设工程规划许可证。未依法申请办理建设工程规划许可证进行建设的，《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，“由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。”原告案涉房屋在福清市总体规划区范围内，不属于原宅基地上重新建设的行为，且不属于可补办相关手续的情况。原告上述主张，一审法院不予采纳。 其次，原告主张案涉房屋于2013年建成，是原告唯一的生活居所，被告福清自规局作出的《限期拆除决定书》违反行政比例原则。一审法院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的原因，亦是原告罔顾建设用地规划许可规范造成的，并且原告也没有证据证明案涉房屋为唯一居所。故原告的上述主张，一审法院不予支持。 再者，原告还主张案涉房屋于2013年建成，被告于违法建设结束5年后作出行政处罚决定，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中“有关违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。一审法院认为，原告案涉房屋于2013年建成至今未依法申请办理建设工程规划许可证，违法行为呈持续状态，且不属于可补办相关手续的情况，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因而原告上述主张，一审法院不予采纳。 本案中，被告福清自规局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后依原告申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。 综上，原告要求撤销被告福清自规局作出的融规（阳下）〔2018〕拆字第016号《限期拆除决定书》，没有事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑碧琳的诉讼请求。 上诉人郑碧琳向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判撤销被上诉人福清自规局作出的融规（阳下）〔2018〕拆字第016号《限期拆除决定书》。其提出上诉的主要事实和理由为：被上诉人向一审法庭提供的作出具体行政行为的证据，不能证明被诉行政行为合法。被上诉人提交的《福清市城市总体规划（2001-2020）》图无法证实其主张的“涉案建筑物在福清市城市规划区内”。即使该图为真实，但被上诉人也未能证明涉案建筑物位于被上诉人所主张“科研教育用地”区域内。一审法院认定被上诉人提交的证据可以作为认定本案相关事实的依据，系对被上诉人公然造假行为的纵容，不仅适用法律错误，且因此导致案件事实认定与客观相悖，被上诉人主张的涉案建筑物符合《福建省实施办法》二十四条、六十七条的规定必须拆除，没有证据依据，被上诉人作出被诉限期拆除决定的行政行为，没有事实基础，且无法律依据，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。 被上诉人福清自规局未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等相关规定，原福清市城乡规划局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有对城镇规划区内未取得建设工程规划许可证的建设行为作出处理的行政职权。福清自规局作为继续行使原福清市城乡规划局上述职权的行政机关，是本案的适格被告。本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证，于2011年至2013年在福清市阳下街道北林村内违法建设案涉房屋，福清自规局向一审法院提交的相关证据可以证实该违法建设位于福清市城市总体规划内，且属于占用《福建省实施办法》第二十四条规定的相关用途土地进行违法建设的情形，原福清市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《福建省实施办法》第六十七条之规定，作出限期拆除违法建设的处罚决定，适用法律正确，量罚适当；原福清市城乡规划局经过调查，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，并依上诉人的申请组织了听证，保障了上诉人的陈述、申辩权利，后经集体研究作出被诉限期拆除决定并送达上诉人，以上程序并无不当；《中华人民共和国行政处罚法》第二十九规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外；前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案上诉人违反城乡规划的违法建设行为，在恢复原状之前，应视为具有继续状态。因此，上诉人提出的关于案涉决定超出处罚时效的观点，于法无据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑碧琳负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年三月二十日 法官助理吴晓燕 书记员柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。