西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2019）陕71行终1143号     上诉人（原审原告）汉阴县天科建材有限公司，住所地陕西省安康市汉阴县。   法定代表人陈贵明，总经理。   委托代理人任自力，陕西方强律师事务所律师。   委托代理人管凤敏，陕西方强律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）汉阴县涧池镇人民政府，住所地安康市汉阴县。   法定代表人黄波，镇长。   委托代理人王西洋，陕西贤业律师事务所律师。   委托代理人刘华，陕西贤业律师事务所律师。   原审第三人安康市西城里实业有限公司，住所地安康市汉阴县城关镇城南新区自强景湖华庭商住楼0405号。   法定代表人张代平，董事长。   委托代理人杨薇，陕西弘业律师事务所律师。   上诉人汉阴县天科建材有限公司（以下简称天科公司）因认为被上诉人汉阴县涧池镇人民政府（以下简称涧池镇政府）不履行土地行政协助法定职责一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初148号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   一审法院认定，2010年12月4日，涧池镇政府收到天科公司XX园挂牌建设用地履约金捌佰万圆。2010年12月6日，涧池镇政府（挂牌方/人）与天科公司（竞得方/人）签订了《挂牌成交确认书》，约定：一、确认在本次挂牌用地建设权公开挂牌中，竞得人以书面最后报价取得公开挂牌汉阴县涧池镇升XX镇XX园项目用地面积约15亩的开发建设权。成交款为贰佰叁拾万圆人民币，包含土地出让金及成交税、费。而竞得人自签订之日起30日内交清全部成交价款，待交清全部价款后，挂牌方按照法律、政策规定，为竞得方办理好用地建设权相关手续，签订《汉阴县涧池镇省XX镇XX园项目建设合同》。2013年6月17日汉阴县发展和改革局对天科公司作出汉发改字[2013]279号《关于汉阴县涧池镇规划新区XX园建设项目备案的通知》，同意对该项目备案。2013年9月26日，涧池镇政府向汉阴县政府作出涧政字[2013]244号《关于请求划拨重点镇建设XX园和陕南移民搬迁小区项目用地的报告》，请求其尽快办理该两个项目的国有土地划拨用地手续。2013年12月30日，汉阴县国土资源局对天科公司作出汉国土资预审函[2013]32号《关于涧池镇重点镇XX园项目建设用地的预审意见》，原则同意该项目建设用地预审。2014年4月18日涧池镇政府向汉阴县国土资源局作出涧政字[2014]19号《关于重点镇XX园征地情况的报告》，恳请国土资源局为该宗土地按划拨形式办理《国有土地使用证》，减免相关的行政事业收费。2014年5月4日天科公司向有关国土资源部门、税务部门分别交纳了玖拾贰万元的土地出让金及叁万俩仟柒佰元的相关税、费。2019年6月12日，天科公司以涧池镇政府为被告，提起本案行政诉讼，要求判令被告协助其办理汉阴县涧池镇规划新区XX园15亩土地的国有土地使用权证书或退还其230万元土地出让金并支付资金占用期间的利息。另查明，汉阴县人民政府按照国务院令656号《不动产登记暂行条例》以及党中央、国务院关于建立不动产统一登记制度的工作部署，决定于2016年5月31日起在全县实施不动产统一登记制度，将区域内土地登记、房屋登记、林地登记和农村土地承包经营权等不动产登记职责进行整合，统一交由被告汉阴县不动产登记局承担。2017年11月13日，天科公司以汉阴县人民政府未依法履行法定职责为由，向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求判令汉阴县人民政府为其办理汉阴县涧池镇规划新区XX园15亩土地的国有土地使用权证。2017年12月25日，西安铁路运输中级法院作出（2017）陕71行初479号行政裁定书，以其起诉时办理土地登记的职权已由汉阴县人民政府变更为汉阴县不动产登记局，其起诉的被告不适格为由驳回起诉。天科公司不服该裁定书，遂向陕西省高级人民法院提起上诉，2018年4月20日，陕西省高级人民法院作出（2018）陕行终134号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。该案二审裁定书载明，该案一、二审中天科公司并未向法庭提交任何向汉阴县人民政府递交办理国有使用权证的申请。2018年7月2日，天科公司以汉阴县不动产登记局不履行不动产法定职责为由，向安康铁路运输法院提起行政诉讼，请求判令汉阴县不动产登记局为其办理汉阴县涧池镇规划新区XX园15亩土地的国有土地使用权证。2018年8月20日，安康铁路运输法院作出（2018）陕7101行初126号行政裁定书，以其在诉讼中未能提供证据证实其向汉阴县不动产登记局提出过办理国有土地使用权证的申请，也并未向汉阴县人民政府递交过办理国有土地使用权证的申请，其起诉不符合法定条件为由驳回起诉。天科公司不服该裁定书，遂向西安铁路运输中级法院提起上诉，2018年12月5日，西安铁路运输中级法院作出（2018）陕71行终781号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。   一审法院认为，本案争议焦点较多，从行政诉讼一般法理原则和逻辑出发，可逐条递进归纳为以下几点：一、本案被诉行为是否属于行政行为？二、本案原告诉讼请求是否具体、明确？是否能够在一案中审理？三、本案原告是否适格？四、本案原告的起诉是否符合法定条件？五、本案被告是否具有被诉法定职责或给付义务，若具有，是否依法履行？针对不同焦点所引起的法律问题，具体评判如下：针对第一点，本案被诉标的是行政行为而非民事行为，属于行政诉讼受案范围。本案行政争议系国有土地使用权出让领域引发的纠纷，争议事项的目的在于完成有关辖区项目开发建设的既定行政管理目标，而非平等民事主体之间的普通协商达成合意的行为。从原告诉请被告履行协助办理行政登记或要求退还土地出让金本息的方式来看，即便认定该项请求为履行事先承诺，则该承诺亦属于在签订行政协议过程中出现的行政允诺而非民商事承诺，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》的相关规定，该类行为亦属于行政诉讼处理争议事项的范围。针对第二点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项规定，行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务。本案中原告所提两项诉请，一项为要求履行协助办理行政登记职责，另一项为要求退还土地出让金本息的给付义务，均符合上述规定的基本精神，行政诉请所针对事项清晰明确，故依法应视为提起诉讼具有具体的诉讼请求。至于原告的诉请事项是否存在不明确甚至矛盾的问题，实质上是原告关于提起履行协助办理行政登记职责和要求退还土地出让金本息的给付义务之间能否在一案中予以审查处理的争议。一般地，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导。但是，起诉人明确被诉行政行为的，无论起诉人明确起诉的一个行政行为，还是数个行政行为，人民法院除认为原告各项诉请间所涉及法律关系不同而不宜放在一个案件中进行审查、评价和处置外，都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查，不得仅以起诉多个行政行为为由不予受理。具体到本案，虽然履行行政登记职责和履行财产给付义务之间确属不同的行政行为种类，本应释明原告另案审查起诉。但该院一方面考虑到该起行政纠纷形成发展的复杂历史背景，案件当事人已经历了多起旷日持久的行政诉讼，已对其自身和司法行政资源构成极大损耗；另一方面，诚如被告和第三人所述，原告的两项诉请之间法律逻辑关系上极其紧密，从理论上看，在一案中本不存在同时获得支持的可能，分案起诉后，对个案审理者来讲，存在着不能从整体上全面掌握案情的裁判困境，对当事人来说，可能面临着“同案不同判”的诉讼风险。故既要避免产生当事人的诉累，浪费法治资源，又要坚持辨法析理，公正裁判，该院决定对本案中原告的两起诉请事项一并进行认定并作出评价，进而从实质上有效解决行政争议。针对第三点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》的规定精神称：与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。本案系因签订《挂牌成交确认书》进而引发的履职或给付义务之诉，根据审理查明的事实，原告天科公司系案涉《挂牌成交确认书》的直接签订方，同时也是直接支付该协议约定成交价款的付款方，故其应视为本案被诉行政行为的相对人，依法具有原告主体资格，有权提起本案诉讼。至于，第三人西城里公司关于原告是受第三人委托对案涉土地进行竞买，800万元保证金是第三人先支付给原告，再由原告支付给被告的，被告应将有关土地出让价款退还给第三人的主张，实质是第三人与原告因委托合同关系而产生的民事纠纷，依法不属于本案行政诉讼的审理范围，有关当事人就此争议事项，可以通过其他合法途径予以救济和解决。针对第四点，本案原告的起诉不符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。据此，在关于不履行法定职责或给付义务案件的起诉条件上，法律规定了行政诉讼的前置条件，即在非因被告依法依职权应当主动履行法定职责或给付义务的案件中，原告对起诉前是否向被告行政机关提出过有关申请，要求承担初步证明责任。本案中，原告要求被告履行协助办理土地行政登记职责或要求退还土地出让金本息的给付义务均来源于其与行政机关履行有关行政协议的先前行为，而非法律、法规、规章的直接授权要求行政机关主动履行职责或义务，此类行为属于依申请启动的行政行为，且鉴于要求继续办理行政登记和履行返还财产给付义务之间的不可共存性，被告涧池镇政府在原告天科公司未提交申请表明其下一步立场和态度的情况下，亦不存在启动有关职责或行使相应义务的行政权空间。根据审理查明的事实，原告截止本案起诉前未向该院提交其已向被告提出过相关申请的证据，故其本次起诉依法不符合法定起诉条件的规定，应予驳回起诉。针对第五点，法定职责应当是一种具体、特定的职责，但在某些情况下，要求行政机关应当就某一行政管理事项进行“组织协调”或“协助处理”，虽然从广义上来看，这无疑也属法定职责，但当事人所积极追求的行政法律效果能否实现尚须相关各方共同努力。即在这种情况下，在行政机关根据其法律法规授权范围内尽其所能地“予以协助”后，如果有关法定事项的先决条件尚未成熟或相关各方不予积极配合，不能当然就此认定行政机关怠于履行法定职责。本案中，被告并非直接受理和办理不动产有关登记业务的法定机构，其在与原告签订《挂牌成交确认书》后，确实已向其上级政府及上级土地行政主管部门发送报告，请求尽快为原告办理相关土地审批手续，颁发土地使用权证书，对此事实，原告在本案庭审过程中亦予以认可。而从本案多份生效裁判文书认定的事实来看，原告天科公司之所以至今申请履行行政登记无果，原因在于其自身没有向汉阴县不动产登记局提出过办理国有土地使用权证的申请，也并未向汉阴县人民政府递交过办理国有土地使用权证的申请。故结合以上分析，仅就“办理案涉土地使用证”这一案件焦点来看，原告认为“只要证没有办下来，就说明被告的协助职责就没有履行到位”的理由显然不能成立。综上，原告天科公司的起诉不符合法定起诉条件，因其已经立案，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第九十三条第一款之规定，裁定驳回原告汉阴县天科建材有限公司的起诉。   上诉人天科公司上诉称：一、一审裁定认定事实错误，适用法律错误。1.一审法院认为天科公司未向汉阴县不动产提交申请属于事实认定错误。2.涧池镇政府作为《挂牌成交确认书》的签约方，有义务协助天科公司办理土地证，其责任不仅限于向上级部门发送报告，其责任主要在于善意履行该确认书。3.在案件审理过程中，被上诉人与第三人均承认土地尚未移交。4.在一审过程中，被上诉人明确表示可以退还上诉人缴纳的土地款，解除双方合同，为此双方进行了多次协商，因此上诉人一审请求的退还土地款的要求并无问题，一审却视而不见。二、一审法院违反法定程序，应将本案发回指令其依法审理。1.一审法院适用行政诉讼法司法解释第六十九条第一款第十项进行裁决，属于适用法律错误。2.一审法院认可了天科公司要求行政机关履行法定职责或者给付义务的诉请，但在裁决时却只考虑了履行法定职责一项，属于程序违法。3.一审法院若驳回原告关于要求协助办证的请求，应同时就被告涧池镇政府是否应当退还原告已经支付的费用进行说明。故请求二审法院：1.撤销安康铁路运输法院(2019)陕7101行初148号行政裁定书，依法指令一审法院审理本案；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人涧池镇政府答辩称：1.上诉人所称一审裁定认定事实错误的内容并非裁定内容。一审裁定仅罗列了上诉人与汉阴县不动产局的行政诉讼案件相关裁定书内容，该裁定已被二审维持。上诉人在本案上诉另案生效裁定认定事实，并非本案审查范围。2.涉案项目的实际权利人是第三人，而不是上诉人。3.本案不属于履行法定职责，本案是基于双方签订的挂牌成交确认书确定行政协议所产生的权利义务关系，答辩人也积极履行了相关的协助义务，但由于种种原因至今未取得土地证。上诉人应看明白一审裁定后再决定如何实现自己的合同目的，而不应茫然诉讼。4.上诉人协助义务的具体事务不清。从诉状中看你不出上诉人请求答辩人做什么工作协助其办证。所谓协助，主要事务由上诉人办理，需要答辩人提供相关挂牌事宜的证据则由答辩人为其提供证明，从双方关于土地挂牌后的行为过程和上诉人多次诉讼的生效判决看，答辩人已向其提供了相关手续、证明等，答辩人认为上诉人应依法正确行使诉权。5.上诉人的选择性诉讼请求，退还土地出让金并支付利息是没有道理的。上诉人未能取得不动产登记证，并非答辩人错误所致，答辩人没有退款的法定义务，更不存在向其支付利息。综上，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应驳回上诉，维持原裁定。   原审第三人西城里公司陈述，本案中，天科公司是受其委托就涉案土地开发建设权从挂牌成立确认、签订有关合同直至取得该项目用地开发建设权结束，凡是跟涧池镇政府等有关部门办理有关手续事务均由西城里公司以自己名义办理。且一审诉讼中，西城里公司已提交委托合同、800万元保证金资金来源等证明委托关系的成立，因此是否退还土地出让金等事宜应由西城里公司与涧池镇政府协商。在此，西城里公司明确表示不同意政府退还土地出让金，这样将直接损害西城里公司的权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，原告提起行政诉讼，人民法院作出实体判决的前提条件是原告起诉符合法定受理条件。起诉不合符法定受理条件的，人民法院应当裁定驳回起诉，而不是判决驳回原告诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。经查，本案系上诉人天科公司与被上诉人涧池镇政府签订《挂牌成交确认书》而引发的履职或给付义务之诉，上诉人要求涧池镇政府履行协助办理土地行政登记职责或退还土地出让金本息的给付义务，通常属于应申请的行政行为，而非行政机关依法应当主动履行法定职责的行政行为。根据上述规定，对应申请的行政行为提起行政诉讼的，原告对起诉前是否向被告行政机关提出过申请，要承担初步证明责任。未经现行申请，直接起诉行政机关不履行法定职责或给付义务，起诉不符合法定条件。综上，一审法院在综合分析本案存在争议焦点基础上作出的认定及裁判结果，符合本案实际，并无不当。关于上诉人提出相关上诉理由，且缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。               审判长 蒋蒙蒙   审判员 张博   审判员 左昆         二○二○年三月二十五日       书记员 李荣   2019711143      1