西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终142号 上诉人(原审原告)郝敏芳，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。 被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人毛方华，西安市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人郝敏芳因与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，郝敏芳（户）系西安市灞桥区XX村村民，在该村有宅基地。2012年6月16日，陕西省人民政府作出陕政土批（2012）324号《关于西安市2011年度第九批统一征收集体建设用地的批复》，同意将XX村等有关村组30.4198公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2013年4月26日，西安市人民政府作出（2013）第75-1号《征收土地方案公告》，2015年4月15日，原西安市国土资源局（机构改革变更为西安市自然资源和规划局）作出并于当日在XX村委会公告了（2015）第（2013）75-2号《征地补偿安置方案公告》，两公告对XX村等有关村组30.4198公顷集体建设用地征收为国有的《征收土地方案》及《征地补偿安置方案》的内容及有关事项分别进行了公告。2015年5月12日，西安市人民政府作出市国土字（2015）第304号《关于征收灞桥区新筑街道办事处兰家村新合街道办事处XX村等有关村组集体土地的批复》，认为原西安市国土资源局国际港务区分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法，安置途径可行，同意呈报的《征地补偿安置方案》，并要求国际港务区分局负责该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作。2016年4月12日，西安国际港务区管理委员会征地拆迁管理办公室发布《XX村搬迁安置补偿实施方案》。2018年1月10日，西安市灞桥区人民政府新合街道办事处与西安市灞桥区新合街道办事处深渡村民委员会签订了《XX大道XX村XX村征地补偿协议书》。2019年10月31日，XX大道XX村搬迁改造项目指挥部出具《关于XX村郝敏芳（户）未签订协议的情况说明》，内容为：“2016年4月XX村整村搬迁工作启动后，深渡动迁公司及街办干部多次与四组郝敏芳洽谈拆迁事宜，暂未达成一致……2018年10月，动迁公司、街办工作人员又多次做该户思想工作……经过多次谈判协商，因现行拆迁政策，双方无法达成一致。导致目前该户未签订拆迁安置协议。”，2019年5月28日，西安市国土资源局国际港务区分局向郝敏芳（户）作出并于同日送达了（2019）测第71号《勘测通知书》及（2019）评第71号《评估通知书》。2019年6月4日，西安市国土资源局国际港务区分局对郝敏芳（户）进行了现场勘测、评估，并制作了《现场勘测笔录》、《现场评估笔录》。2019年7月8日，西安市国土资源局国际港务区分局对郝敏芳（户）作出并送达了（2019）国土港务发字第11号《通知书》。《通知书》含附件《陕西中天银房地产估计测绘有限责任公司》及《郝敏芳（户）安置房屋面积及补偿费用清单》。《郝敏芳（户）安置房屋面积及补偿费用清单》内容：“……综上，住宅用房安置面积共计：357.5㎡（可货币化置换金额1608750元，经济发展用房安置面积100㎡（可货币化置换金额550000元）；除房屋安置外，应支付补偿款总计人民币大写：陆拾伍万柒仟贰佰柒拾叁元伍角（小写657273.5元）”。2019年8月21日，西安市国土资源局国际港务区分局向郝敏芳（户）作出并于同日送达了（2019）深渡补字第12号《补偿结果告知书》，内容为：“郝敏芳（户）：……你（户）建造的房屋，构筑物及附着物已经评估，根据评估结果，我局于2019年7月8日将应补偿结果书面告知你（户），你（户）未于规定时间内对此提出异议。本局遂根据计算结果，预备了应安置房屋并留足了应补偿款项，现将安置补偿结果再次告知你（户），具体如下：1.在秦汉合苑内为你（户）预留了安置房屋，你（户）可在457.5平方米（其中住宅用房面积357.5平方米，经济发展用房面积100平方米）安置房面积范围内自行选择安置房屋。2.你（户）应补偿款为人民币657273.5元，考虑到其他不可预见因素，为保护你（户）合法权益，用于向你（户）支付补偿款，在如下账户内预留了远高于应补偿款的金额，留存金额为人民币3243000元，留存金额账户信息如下：户名：西安国际港务区土地储备中心；银行账号：XXXXXXXXXXX0202；开户银行：招商银行咸宁路支行……”。2019年8月28日，原西安市国土资源局向郝敏芳（户）作出并于同日送达了（2019）市国土交告深渡字第12号《责令交出土地决定告知书》、（2019）市国土听告深渡字第12号《听证告知书》。同日，郝敏芳（户）递交了《听证申请书》。2019年9月6日，原西安市国土资源局向郝敏芳（户）作出并于同日送达了（2019）市国土听通深渡字第04号《听证通知书》。2019年9月19日，西安市国土资源局国际港务区分局为郝敏芳（户）举行了听证会。2019年10月9日，原西安市国土资源局向郝敏芳（户）作出并于同日送达了（2019）市国土交决深渡字第12号《责令交出土地决定书》，内容为：“郝敏芳（户）：……本局于2019年8月28日向你（户）送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，你（户）申请听证，本局依法于2019年9月19日组织了听证，因你（户）提出的申辩意见无事实及法律上的依据，本局不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，本局对你（户）作出如下行政决定：责令你（户）自收到本决定书之日起五个工作日内，交出你户建造的房屋所占用的XX村集体土地（四至：东邻【王一军（户）】，南邻【王斌（户）】，西邻【四组村路】，北邻【王军定（户）】，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。如不服本决定，可在接到本决定书后60日内依法向西安市人民政府或陕西省自然资源厅申请行政复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输法院提起行政诉讼。……”，郝敏芳不服，向原审法院提起行政诉讼。 另查，郝敏芳（户）在《现场勘测笔录》、《现场评估笔录》、《通知书》、《补偿结果告知书》、《责令交出土地决定告知书》、《听证告知书》、《责令交出土地决定书》送达中，均拒绝在送达回证及送达笔录上签字，但送达回证及送达笔录见证人栏均有郝敏芳所在村组2名干部的确认签名。 原审法院认为，本案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局向郝敏芳（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，西安市自然资源和规划局作为土地行政主管部门，对本辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有责令交出土地的行政职权。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理”的规定，本案中，郝敏芳所在的XX村集体土地在征收过程中，西安市自然资源和规划局提交的证据能够证明XX村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地，用于城市建设，西安市人民政府将陕西省人民政府批准的《征收土地方案》（征收土地方案内容包括：批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等）在XX村进行了公告。西安市国土资源局根据经批准的征收土地方案，拟订并在XX村公告了《征地补偿安置方案》，征求听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。《征地补偿安置方案》报西安市人民政府批准后，由原西安市国土资源局国际港务区分局负责组织实施。原西安市国土资源局国际港务区分局依法对郝敏芳（户）的房屋、构筑物及附着物进行了勘测、评估，并将评估结果及安置补偿费用依法向郝敏芳进行了告知，同时为郝敏芳（户）留存安置补偿费用3243000元，在郝敏芳未按期限领取安置补偿款的情况下，依法向郝敏芳（户）作出《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，并依郝敏芳（户）的听证申请，依法举行了听证会，保障了郝敏芳（户）陈述、申辩权利，在郝敏芳无正当理由拒绝领取安置补偿费用的情况下作出《责令交出土地决定书》，且《责令交出土地决定书》依法告知了郝敏芳享有的复议及诉讼权利，《责令交出土地决定书》的内容符合法律规定，作出程序符合法定程序，并无不当。 通过原审庭审查证，郝敏芳在庭审中关于“西安市自然资源和规划局在作出涉案被诉行政行为之前，未依法定程序进行，未公开相关征收批准文件，亦未依据相关法律规定对本户宅基地上附属物进行测量评估，该通知违反法律法规强制性规定，属于无效行为依法应予以撤销”的主张与事实不符，不予采信，并结合郝敏芳（户）在整个征地补偿安置过程中，多次拒绝在行政机关文书送达回证上签字，无正当理由拒不领取安置补偿费用，应属于拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，符合责令交出土地的法定条件。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郝敏芳的诉讼请求。案件受理费50元，由郝敏芳负担。 郝敏芳不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实完全错误。被上诉人作出涉案责令交出土地决定前，未取得有权机关依法批准的征收土地方案，并进行公告；未依法对上诉人涉案房屋进行测量登记，其单方委托的评估单位出具的评估报告不具有法律效力；未支付上诉人合理的补偿费用。被上诉人作出的责令交出土地决定不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，上诉人未依法得到合理补偿，拒绝交出土地符合法律规定，一审法院未对事实进行客观公正地调查核实，作出的判决违背客观事实，依法应予撤销。2.一审法院适用法律错误。一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定认定被上诉人作出的责令交出土地决定合法，属于适用法律错误，被上诉人应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定给予上诉人合理的安置补偿，上诉人没有得到合理的安置补偿，拒绝交出土地，属于有正当理由，一审判决理由和法律依据完全错误，请求依法核实并重新审理。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，故提起上诉，请求：撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初3286号行政判决，依法改判、变更或发回重审，要求确认被上诉人作出的[2019]市国土交决深渡字第12号《责令交出土地决定书》违法。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1.一审判决认定事实清楚。涉案宅基地已经依法经陕西省人民政府批准征收为国有，被上诉人在向上诉人（户）送达相关行政法律文书中已明确，并多次将已取得有权机关依法批准的征收土地方案的事实告知上诉人（户）。被上诉人依法组织具备专业资质的勘测公司及评估公司对上诉人（户）宅基地及房屋进行测量、评估，评估程序符合法律规定，评估报告合法有效。被上诉人根据评估结果和搬迁安置补偿政策为上诉人（户）留存了充足的安置房屋，并设专户为上诉人（户）留存了足额的补偿款项，但上诉人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出案涉土地，被上诉人依法作出涉案《责令交出土地决定》符合法律规定。2.一审法院适用法律正确。涉案宅基地的征收属于对农村集体建设用地的征收，本案的审理应适用《中华人民共和国土地管理法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。本案不涉及国有土地上房屋的征收与补偿，故不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。一审法院依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》认定被上诉人作出的责令交出土地决定合法，适用法律正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：1.基本农田保护区标志照片、工程概况标志照片，证明被上诉人作出责令交出土地决定，拆除上诉人的房屋，是破坏基本农田，违反法律规定。 2.粮食补贴银行流水，证明被上诉人作出责令交出土地决定，拆除上诉人的房屋，是破坏基本农田，违反法律规定。 3.西安市灞桥区新合街道办事处深渡村民委员会2018年第四季度财务收支公开表，证明被上诉人作出责令交出土地决定，拆除上诉人的房屋，是破坏基本农田，违反法律规定。 被上诉人西安市自然资源和规划局二审中未提交新证据。 被上诉人西安市自然资源和规划局对上诉人提交的证据1-3有异议，认为与本案不具有关联性，不属于新证据。 本院经审查认为，上诉人二审中提交的证据1-3，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，且该三份证据与本案待证事实无关联，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致， 另查明，被上诉人作出的涉案《责令交出土地决定书》中载明：“郝敏芳（户）：根据陕西省、西安市人民政府审批土地件及《征收土地方案》《征地补偿安置方案》等文件，你（户）实际占用的XX村集体土地已被列入此次集体土地征收范围。你（户）建造的房屋、构筑物及附着物已经评估，本局根据评估结果和征地补偿安置政策对应安置房屋面积、支付的补偿款等进行了计算，并已通知你（户），同时为你（户）留存了充足的安置补偿款，但你（户）无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，其行为阻挠了国家建设征收土地。……本局对你（户）作出如下行政决定：责令你（户）自收到本决定书之日起五个工作日内，交出你户建造的房屋所占用的XX村集体土地（四至：东邻【王一军（户）】，南邻【王斌（户）】，西邻【四组村路】，北邻【王军定（户）】，腾空并拆除地上房屋、构筑物、附着物。……” 本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人作出的涉案《责令交出土地决定书》是否合法。 （一）职权依据方面，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。依照该规定，被上诉人西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地决定的法定职权。 （二）事实及法律依据方面，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地决定的行政行为申请条件的要求，但也是县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁工作中作出责令交出土地决定前所必须满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。 本案中，审查被上诉人作出的责令交出土地决定是否合法，在事实依据方面，应以审查上诉人是否具备“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的”的规定情形为重点，具体是以审查被上诉人作出责令交出土地决定是否符合“（一）征收土地方案已经有权机关批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的规定情形为要件。 1、关于是否符合“征收土地方案已经有权机关批准”的要件。本案中，根据2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级人民政府有权批准属于国务院批准以外的其他土地的征收，而涉案的土地已经陕西省人民政府陕政土批[2012]324号《关于西安市2011年度第九批统一征收集体建设用地的批复》予以批准征收，因此，被上诉人作出责令交出土地决定符合“征收土地方案已经有权机关批准”的规定的条件。上诉人认为被上诉人作出责令交出土地决定时未取得有权机关依法批准的征收土地方案，与事实不符，本院不予支持。 2、关于是否符合“已经依照法定程序实施征地行为”的情形。本案中，根据陕西省人民政府陕政土批[2012]324号审批土地件，西安市人民政府发布了[2013]第75-1号《征收土地方案公告》，并将《征收土地方案公告》在XX村进行公告；原西安市国土资源局发布了[2015]第（2013）75-2号《征地补偿安置方案公告》，并将《征地补偿安置方案公告》在XX村进行公告。西安市人民政府以市国土字[2015]第304号审批土地件同意了征地补偿安置方案，要求西安市国土资源局国际港务区分局按该方案实施征地。在实施征地中，西安市国土资源局国际港务区分局依法委托评估单位对上诉人的房屋、构筑物及附着物进行测量、评估，并将评估结果和安置房屋面积及补偿费用清单告知了上诉人，并通知上诉人在限定时间内领取补偿款。上诉人未在限定时间内领取补偿款，西安市国土资源局国际港务区分局向上诉人发出了《补偿结果告知书》，为上诉人留存了安置房屋，并设专户为上诉人预留了充足的补偿款。上述事实足以说明征地程序已经履行完毕，且征地费用足额到位，已经完成征地补偿安置的实施工作。被上诉人作出涉案责令交出土地决定符合“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的规定条件。关于上诉人认为被上诉人作出责令交出土地决定前，未依法对上诉人的房屋进行测量登记的主张。经审查，西安市国土资源局国际港务区分局在作出《补偿结果告知书》前，组织具有专业资质的勘测公司和评估公司对上诉人的房屋进行测量、评估，上诉人的上述主张与事实不符，本院不予支持。 3、关于是否符合“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的情形。本案中，西安市国土资源局国际港务区分局在与上诉人几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《补偿结果告知书》明确对上诉人应安置的房屋面积和应支付的补偿款数额，并为上诉人留存了充足的安置房屋和补偿款，上诉人未在限定时间内领取补偿款并交出土地，对征收行为造成了阻碍，被上诉人作出责令交出土地决定符合“被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”规定的条件。 上诉人认为被上诉人作出责令交出土地决定前未依法给予上诉人合理的安置补偿。经审查，被上诉人根据评估结果和《XX村搬迁安置补偿实施方案》作出《补偿结果告知书》，并为上诉人留存了充足的安置房屋和安置补偿款，上诉人无正当理由拒绝接受安置补偿款，上诉人的上述主张与事实不符，本院不予支持。 （三）程序方面，被上诉人作出责令交出土地决定前向上诉人送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，告知上诉人拟对其作出责令交出土地决定，并告知上诉人享有听证的权利。上诉人申请听证，被上诉人依法举行了听证会，保障了上诉人陈述、申辩的权利。在上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出土地时，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令交出土地决定，程序合法。 上诉人认为出具《搬迁评估报告》的人员不具有评估资质、评估程序违法。经审查，在对上诉人的房屋进行评估前，西安市国土资源局国际港务区分局向上诉人送达了《评估通知书》，通知上诉人在限定时间内选择评估单位，因上诉人未在限定时间内选择评估单位，被上诉人依法委托具有资质的陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司对上诉人的房屋进行评估，陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司经现场勘测、评估后出具《搬迁评估报告》。被上诉人一审提供的陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司出具的《搬迁评估报告》后附有评估单位的房地产估价机构备案证书、营业执照，并附有评估人员的资质证书，上诉人认为评估程序违法、评估人员资质不合法，与事实不符，本院不予支持。 上诉人主张应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对上诉人进行安置补偿。经审查，因涉案宅基地为农村集体土地，对农村集体土地的征收应当适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，被上诉人根据评估结果和《XX村搬迁安置补偿实施方案》作出《补偿结果告知书》，为上诉人留存了充足的安置房屋和补偿款，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。在上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出土地时，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令交出土地决定并无不当，上诉人的该项上诉理由，于法无据，本院不予支持。 综上，原西安市国土资源局作出的[2019]市国土交决深渡字第12号《责令交出土地决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人郝敏芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱爱琳 审判员  程淑芹 审判员  周玲玲 二〇二〇年三月二十三日 书记员  李 盈 1