安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终182号上诉人（一审原告）安徽国汉建设监理咨询有限公司，住所地安徽省合肥市高新区宁西路16号安徽凯创电子科技股份有限公司办公楼119号，统一社会信用代码91340400150250996D(2-6)。法定代表人吴明淏，该公司董事长。被上诉人（一审被告）淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区和风大厦88号A座。法定代表人张孝成，该市市长。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路1号。法定代表人李国英，省长。安徽国汉建设监理咨询有限公司（简称国汉公司）因诉淮南市人民政府行政批准决定以及安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初316号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。国汉公司在一审中诉称：2019年5月10日，其收到淮南市应急管理局作出的淮应急[2019]22号《关于落实中晨宏远建设有限公司“2018.12.13”较大施工坍塌事故批复意见的通知》。从该通知中得知淮南市人民政府作出了淮府秘[2019]42号批复。该批复对有关事实情节认定不清，认定其负有监理责任证据不足，适用法律有所不当。安徽省人民政府作出的皖行复[2019]208号行政复议决定，并未撤销该批复中对其有关违法事实和责任等不当认定及不当建议处罚。请求：一、撤销安徽省人民政府作出的皖行复[2019]208号行政复议决定就淮府秘[2019]42号批复中有关认定事实、证据、适用依据及内容等不当作出确认的内容；二、撤销淮南市人民政府作出的淮府秘[2019]42号批复中对其有关违法事实和责任等不当认定及不当建议处罚内容。一审法院审理查明：2018年12月13日，淮南市桂苑小区燃气管道安装工程施工过程中，发生3人死亡，1人受伤的事故。事故发生的同日，淮南市人民政府办公室作出淮府办秘[2018]236号《关于成立淮南市“12.13”较大坍塌事故调查组的通知》，成立由淮南市安监局、淮南市城乡建设委员会、淮南市公安局、淮南市监察局、淮南市总工会等部门组成的事故调查组，对事故进行了调查。2019年3月11日，该事故调查组作出了《中晨宏远建设有限公司“2018.12.13”较大坍塌事故调查报告》，该调查报告认为，涉案事故是一起生产安全责任事故，国汉公司没有按照规定履行监理职责，工作流于形式，人员配备不足，旁站不到位，巡查巡检不到位是事故发生的间接原因，违反了《建设工程安全生产管理条例》第十四条的规定，对事故负有监理责任，依照《建设工程安全生产管理条例》第五十七条的规定，建议给予其停业整顿，暂停其在我市承接政府投资工程监理任务3个月，并处10万元人民币行政处罚。事故调查报告同时对国汉公司提出要加强对监理项目的监管，根据监理工作量配齐配足监理人员，加强对监理人员的教育培训工作，要求监理人员按照规范开展工作等建议。2019年4月11日，淮南市人民政府针对事故调查报告，作出了淮府秘[2019]42号批复，原则同意事故调查组对中晨宏远建设有限公司“2018.12.13”较大施工坍塌事故的原因、性质、责任认定和对相关责任单位及责任人的处理意见。2019年9月27日，安徽省人民政府作出皖行复[2019]208号行政复议决定，认为淮南市人民政府作出淮府秘[2019]42号批复，符合法定权限，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，内容适当。但淮南市人民政府超过法定期限对不符合法定程序的事故调查报告予以批复，不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：确认淮府秘[2019]42号批复违法。另查明：2018年4月25日，淮南中燃城市发展有限公司与国汉公司签订了年度《工程施工监理合同》，由国汉公司对淮南市天然气利用工程进行监理。监理期限自2018年4月1日至2019年3月31日。根据合同约定，监理人负有在工程开工前应当认真审核施工单位提交的施工组织方案，检查施工单位人员资质、工器具、车辆等各项准备情况；根据合同及规范的要求，对工程的各项材料进行认真细致的检查并做好检查记录；对工程进度进行有效控制，确保工程按计划完工；对工程质量进行有效控制；对工程安全进行有效控制，根据合同、规范、安全文明施工要求进行认真检查；按要求编制监理大纲、建立实施细则和旁站方案；按照要求进行旁站；根据工程进度及时审核工程过程资料，签署并确认工程量确认单、材料核销单、工程签证、设计变更等工程相关性经济文件；认真审核工程竣工资料等监理职责。一审法院认为：安全生产事故的发生，直接关系到国家财产和人民生命财产的安全，关系到社会的稳定以及千家万户的生活幸福。为防止安全生产事故的发生，国家制定了一系列的法律法规，对从事生产经营的企业、企业负责人、安全生产管理人员和从业人员在生产活动中的应尽职责作出了明确规定。本案中，淮南市人民政府提供的证据，包括询问笔录、工程施工监理合同、监理机构委派函、总监理工程师任命、变更函、开工报告等监理相关材料、监理日志等相互印证，能够证明国汉公司在桂苑小区燃气管道安装工程施工中，存在没有按照规定和监理合同的要求履行监理职责，工作流于形式，人员配备不足，旁站不到位，巡查巡检不到位等问题，淮南市人民政府据此认为国汉公司的行为是事故发生的间接原因并认定国汉公司对事故负有监理责任并无不当。安徽省人民政府行政复议程序合法，其根据复议中查明的淮南市人民政府淮府秘[2019]42号批复在程序上存在的超期问题程度、后果，从有利于涉案生产安全事故得到全面、及时、依法处理角度出发，决定确认淮府秘[2019]42号批复违法而不予撤销亦无不当。国汉公司的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回国汉公司的诉讼请求。案件受理费50元，由国汉公司负担。国汉公司上诉称：涉案事故调查报告和批复对有关事实和情节的认定不清，认定其对事故负有监理责任证据不足，适用法律不当。一审庭审中其代理律师提请合议庭留意，总监理工程师本人对开工报告上其签字行为在事故调查时明确提出异议；实际施工地改变原施工白图所划定的施工区域，事发时无施工蓝图，对开工许可证、技术及安全交底记录上的打勾等证据国汉公司亦有异议；国汉公司不存在有关部门责令其限期改正而其未改正的情形，批复中直接适用《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定进行处罚不当。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。淮南市人民政府、安徽省人民政府未向本院提交书面答辩意见。国汉公司向一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书、皖行复[2019]208号行政复议决定，证明其在规定期限内向行政复议机关提交了行政复议申请，复议机关作出了复议决定；2、《关于落实中晨宏远建设有限公司“2018.12.13”较大施工坍塌事故批复意见的通知》（淮应急[2019]22号），证明淮南市人民政府作出了批复行为；3、淮南市田家庵区城市管理行政执法局作出的《询问调查通知书》、《听证告知书》、《听证通知书》，证明其提起行政复议的背景因素；4、听证代理意见，证明其对处罚和批复的基本看法；5、EMS邮寄单，证明其在规定期限内提起诉讼。淮南市人民政府向一审法院提交了以下证据：1、淮府秘[2019]42号批复，证明淮南市人民政府作出批复具有事实和法律依据；2、《淮南市人民政府办公室关于成立淮南市“12.13”较大坍塌事故调查组的通知》（淮应急[2019]22号），证明事故发生后，淮南市人民政府依法成立事故调查组对事故原因等进行调查；3、《中晨宏远建设有限公司“2018.12.13”较大坍塌事故调查报告》等相关材料，证明调查组依法形成了调查报告；4、工程施工监理合同、监理相关材料、监理日志、询问笔录，证明国汉公司没有按照合同约定履行监理职责，其行为不符合相关规范要求，在涉案项目上严重失责，依法应承担相应责任；5、《关于落实中晨宏远建设有限公司“2018.12.13”较大施工坍塌事故批复意见的通知》（淮应急[2019]22号）、《2018.12.13较大坍塌事故批复意见落实会议签到表》，证明相关职能部门依法进行后续处理工作。安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证，证明行政复议申请及接受、受理时间；2、行政复议答复通知及书面答复，证明其发出通知及淮南市人民政府作出书面答复的情况；3、延期审理通知书及EMS邮寄凭证，证明其依法延期审理；4、行政复议决定书及EMS邮寄凭证，证明其依法作出行政复议决定并送达；5、淮南市人民政府成立事故调查组文件、事故调查报告、事故调查组成员签名簿，证明淮南市人民政府成立事故调查组，形成了事故调查报告，对调查报告进行研究并签署意见；6、淮南市应急管理局请示文件、淮南市人民政府批复文件，证明事故处理的请示、批复情况。上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为：根据《安全生产事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。该条例第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。根据国家有关安全生产事故分级规定，涉案事故应属较大事故，淮南市人民政府成立事故调查组，并对事故调查报告予以批复，符合上述条例的规定，依法具有处理事故的法定职权。根据《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）第十四条第二款、第三款规定，工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。该条例第五十七条规定，违反本条例的规定，工程监理单位有未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款。本案中，国汉公司在桂苑小区燃气管道安装工程施工监理过程中，未对施工组织设计中的安全技术措施进行审查，施工单位擅自改变设计施工，但其未按设计进行监理；未对专项施工方案进行审查，其在开工许可证上的签字流于形式；事故发生当日现场开挖沟槽过程中，未履行日常巡查监理职责。故淮南市人民政府据此认定国汉公司对事故负有监理责任，批复建议给予行政处罚，符合条例的上述规定，并无不当。国汉公司上诉称涉案事故调查报告和批复对有关事实和情节的认定不清，认定其对事故负有监理责任证据不足。因案涉事故调查报告中的询问笔录、工程施工监理合同、监理机构委派函、总监理工程师任命、变更函、开工报告、监理日志等证据相互印证，能够证明国汉公司存在没有按照规定和监理合同的要求履行监理职责，依据充分，故其该上诉理由不能成立，本院不予支持。因事故已经发生，故国汉公司认为有关部门应先责令其限期改正而未改正才能适用上述条例中行政处罚规定的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，根据行政行为的不同表现形式，复议机关可以作出撤销、变更或者确认该行政行为违法的复议决定。确认违法的复议决定一方面否定了行政行为的合法性，另一方面又保留其法律效力，是法律赋予复议机关根据案件的实际情况对违法行政行为的一种变通处理方式。淮南市人民政府超过法定期限对不符合法定程序的事故调查报告予以批复，虽行政行为程序轻微违法，但对批复及其所批准的事故调查报告整体法律效力不产生影响，对申请人权利亦不产生实际影响，故安徽省人民政府确认淮府秘[2019]42号批复违法，保留其效力，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。安徽省人民政府于2019年7月8日收到国汉公司行政复议申请的同日予以受理；同年7月10日向淮南市人民政府发出《行政复议答复通知书》，向淮南市应急管理局、淮南市田家庵区城市管理行政执法局发出《参加行政复议通知书》；因案情复杂，经复议机关负责人批准，同年9月4日作出《延期审理通知书》并送达；同年9月27日作出皖行复[2019]208号行政复议决定并送达。故被诉行政复议程序合法。综上，国汉公司的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安徽国汉建设监理咨询有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月十三日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。