安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终77号上诉人（一审原告）孙华才，男，1941年1月30日出生，汉族，住合肥市新站开发区。委托代理人孙勍，男，1970年11月10日出生，汉族，住合肥市新站开发区，系孙华才之子。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。被上诉人（一审被告）合肥新站高新技术产业开发区管委会，住所地合肥市文忠路999号。法定代表人路军，主任。上诉人孙华才因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）、合肥新站高新技术产业开发区管委会（以下简称新站管委会）房屋征收决定一案，不服合肥市中级人民法院（2019）皖01行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。孙华才向一审法院起诉称，2012年4月13日，新站管委会接受合肥市政府的委托，作出房屋征收决定并予公告，征收七里塘社区北二环以北、澥河路以南的新蚌埠路两侧区域规划红线范围内的国有土地上房屋，原告的宅院在征收范围内。该征收决定发布后，被征收户陆续签约搬离，但直至目前还有许多被征收户未能与征收方达成协议。2019年1月28日，新站管委会从新蚌埠路两侧旧城综合改造整体项目中，将合肥第七十一中改扩建工程项目单独抠出，并以此为借口再次作出征收决定，同时发布征收公告。征收范围被第一次征收决定所划定的范围覆盖，原告所处的瑶池小区属于重复征收。2019年2月28日，新站管委会对原告作出《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》（新房征补决［2019］第3号），并在当日登报公告，并将它与第二次征收决定及其公告照片一并送达给原告。2019年5月13日，新站管委会又出示一张没有编号的《撤销决定告知书》，要求原告签收。原告不能认可也不愿当场签收。综上，原告认为，新站管委会作出的第二次征收决定没有必要，属于重复行政行为，依法应予撤销。其作出的征收补偿决定，强制原告接受产权调换的补偿方式，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，侵犯了原告对补偿方式的选择权，依法应撤销。原告从未收到行政机关依法定程序作出的关于撤销补偿决定的正式有效书面文件，而新站管委会以“告知书”这种非正规文件撤销补偿决定，该告知书自始没有法律效力，应认定为无效行为。请求：1、依法撤销新站管委会合（新）房征决［2019］第1号房屋征收决定；2、依法撤销新站管委会新房征补决［2019］第3号房屋征收补偿决定；3、依法认定新站管委会《撤销决定告知书》无效。一审法院审理查明，原告孙华才于2002年购买案涉房屋并取得了由原合肥市郊区房地产管理局颁发的房产证（合郊房权证郊字第××号），该房屋坐落于七里塘镇新华村钱南组，建筑面积155平方米。2019年1月28日，新站管委会作出《合肥新站高新区房屋征收决定》（合（新）房征决［2019］第1号），同时发布征收公告。征收范围以规划管理部门确定的征收范围为准，孙华才的上述房屋位于征收范围内。因未能与征收实施单位签订补偿协议，新站管委会于2019年2月28日对孙华才作出《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》（新房征补决［2019］第3号），于当日登报公告并送达给孙华才。2019年5月13日，新站管委会又作出《撤销决定告知书》，在向原告送达时，原告拒绝签收。一审法院另查明，新站管委会曾于2012年3月26日作出《合肥新站高新区房屋征收决定》（合综试房征决［2012］第01号），并发布征收公告。征收范围为新蚌埠路南侧、澥河路以南、北二环以北规划红线范围内的国有土地上住宅、商业门面、办公用房及构筑物。原告的案涉住宅位于该征收范围内。庭审中，被告并不否认两次征收均涉及原告住宅。2019年2月1日，新站管委会作出《新站高新区2019-2021年政府性投资建设计划的通知》，要求各部门积极主动做好建设指导、协调、调度等工作，确保建设计划顺利实施。一审法院认为，本案中，原告孙华才的诉讼请求包含三个行政行为，其中新站管委会作出的《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》（新房征补决［2019］第3号）已被其自行撤销，新站管委会工作人员将《撤销决定告知书》向原告送达，虽然原告拒绝签收，但不影响《撤销决定告知书》的效力，故上述补偿决定已不复存在，本案的审理重点应为新站管委会合（新）房征决［2019］第1号房屋征收决定的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。参照《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条，合肥新站高新技术产业开发区管委会范围内的国有土地上房屋征收与补偿工作，由市人民政府委托开发区管委会负责组织实施。综合以上规定，新站管委会作出的合（新）房征决［2019］第1号房屋征收决定，应视为受合肥市政府委托而作出的行为，合肥市政府应当对新站管委会在其委托范围内作出的征收与补偿工作承担法律责任。本案中，新站管委会对其作出的合（新）房征决［2019］第1号房屋征收决定，仅提供了《新站高新区2019-2021年政府性投资建设计划的通知》作为依据，未确定明确具体的征收范围，未提供证据证明该征收决定符合国民经济的社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，亦未提供经过论证和征求公众意见的征收补偿方案、社会稳定风险评估报告，且该征收决定与其2012年3月26日作出的合综试房征决［2012］第01号房屋征收决定存在重复。诉讼过程中，被告方代理人并不否认对原告的房屋进行两次征收。综上，被告作出的被诉房屋征收决定主要证据不足，且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告合肥市政府委托新站管委会作出的合（新）房征决［2019］第1号房屋征收决定；驳回原告孙华才的其他诉讼请求。孙华才上诉称，一、一审判决认定案涉补偿决定已被撤销错误。任何告知书本身仅是一种通知性质的文书,只能表示告知了一项事由,它本身不具任何法律效力,更不能直接对抗行政决定书的行政效力。被上诉人只有配合依法定程序作出的撤销案涉补偿决定的书面行政决定并送达给上诉人后,该告知书才能起到告知上诉人案涉补偿决定确已被撤销的作用。由于上诉人从未收到过撤销案涉补偿决定的行政决定书,无法知晓撤销案涉补偿决定的具体理由、事实依据和法律依据,也就无法主张相应的权利。因此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第二款之规定，应当认定新站管委会作出的《撤销决定告知书》无效。一审判决有关“管委会工作人员将作出的《撤销决定告知书》向原告送达,虽然原告拒绝签收,但不影响《撤销决定告知书》的效力,故上述补偿决定已不复存在”的认定，没有事实依据，故应撤销一审判决第二项，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定改判确认《撤销决定告知书》无效，并以案涉补偿决定剥夺被征收人对补偿方式的法定选择权为由撤销该补偿决定。二、一审认定事实不清。被上诉人在一审庭审中声称，案涉补偿决定作出后，其意识到了实际上诉人房屋所在的土地为集体土地,征收补偿存在问题,因此作出撤销案涉补偿决定的行为,上诉人案涉房屋不在征收范围内。这与其出具的《撤销决定告知书》所称“现经本机关复查论证,本机关作出如下决定:撤销《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》(新房征补决［2019]第3号),由房屋征收部门会同房屋征收实施单位依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定重新作出房屋征收补偿行为”相互矛盾。究其缘由，就是没有按照法定程序作出合法有效的撤销补偿决定的行政决定书之直接后果。如果上诉人房屋所在的土地确为国有土地,那撤销原补偿决定书的事实理由和法律依据究竟为何，一审法院并未查明。行政征收是行政机关运用行政权力直接剥夺公民的合法私有财产,必须要依法定程序进行并给予公平补偿,征收决定、补偿决定及其直接有关的撤销补偿决定的行为，均直接影响行政行为相对人的权利、义务,故必须要有事实依据并按照法定程序作出并合法送达,否则将导致行政行为相对人无法提出异议,直接剥夺行政行为相对人的法定权利。上诉人案涉房屋系2002年购买，2002年3月6日领取了由原合肥市郊区房地产管理局颁发的房产证，该证书所载建筑面积为155平米,该证所附房屋平面图测绘结果为182.1118平米。该房产所在瑶池小区所处地块为原新华村管辖的合肥新华实业公司通过划拨所获国有工业用地的一部分,瑶池小区就是1999年以该公司出地、其他公司出资合作建成,因此当时未能分户办理国有土地使用登记,与上诉人房屋产权情况类似的瑶池小区住户一共有三排,多达二十几户,这些住户曾多次通过市长热线以及信访等方式向有关部门反映情况,要求按照规定及时查处土地违法并给住户办理土地出让手续,但因违法用地主体已经不存在且已经超过了处罚期限,后又听说所涉地块可能要涉及旧城改造,就不办了。一审法院未就此进行查明事实。而上诉人在一审中提供的安徽省人民政府皖政地〔2011〕744号批文及配套的征地范围勘测定界图中所涉范围就是七里塘辖区内除去国有土地以外历史遗留的部分集体土地的范围,上诉人房屋所在地就处于K块和J块之间的国有土地上。皖政地〔2011〕744号文应该就是要解决旧城改造过程中集体土地与国有土地相互交错、过于零散的历史遗留问题,专门针对零散的集体土地进行一个批次征收,被上诉人不应该不知道这一点,但却滥用职权,违反法律规定使用该批文作出合(新)房征告[2019]第(1)号房屋征收决定公告，征收国有土地上房屋。一审法院也未就此进行查明事实。被上诉人作为行政机关明知以上情况,因此不敢以案涉房屋所在土地属于集体土地为由出具书面的撤销原补偿决定的行政决定书,又不愿承认原补偿决定因未依法定程序且非法剥夺了被征收人对补偿方式的法定选择权从而应当被依法撤销,故先展示一份没有事实依据的所谓告知书,继而又在庭上口头谎称上诉人房屋土地性质为集体土地，阻碍一审法院查明事实。综上所述,请求二审法院查明事实，依法判决:1、撤销一审判决第二项;2、撤销新站管委会于2019年2月28日作出的《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》(新房征补决［2019]第3号);3、确认新站高管委会2019年5月13日展示的“撤销决定告知书”无效。一审原告孙华才在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、《合郊房权证郊字第××号》，证明原告对房屋的产权及房屋属性；2、《合肥市新站综合开发试验区房屋征收决定》（合综试房征决[2012]第01号），证明第一次征收的范围为新蚌埠路两侧、澥河路以南、北二环以北规划红线范围内国有土地上住宅、商业门面、办公用房及构筑物；3、《合肥新站综合开发试验区房屋征收决定公告》（合综试房征告[2012]第1-02号），证明第一次征收的范围至少涵盖了七里塘社区新华社居委双塘小区、瑶池小区、神马小区（街区）；4、《合肥市新站高新区房屋征收决定》（合（新）房征决[2019]第1号），证明第二次征收项目的范围仅为满足“七十一中改扩建项目”，以规划管理部门确定的征收范围为准。该范围完全被第一次征收的范围所涵盖；5、第二次征收决定及第二次征收决定公告张贴处状况照片，证明2019年2月28日才送达的第二次征收决定及公告的具体内容仅包含所示两张纸的内容；6、《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》（新房征补决[2019]第3号），证明征收方强制被征收人只能接受产权调换补偿方式；7、新站管委会的撤销决定告知书，证明该告知书的作出没有事实依据，即撤销《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》的行政决定书；该告知书未经法定程序、未载明行政文书编号；剥夺了行政相对人的法定权利；8、第七十一中学规划总平面图（包含新、老方案），证明第七十一中学建设用地规划许可证确定的范围完全被第一次征收的范围所涵盖；9、安徽省人民政府《关于合肥市2011年第50批次城镇建设用地的批复》（皖政地[2011]744号）及配套的征地范围勘测定界图，证明第二次征收项目所依据的政府批文及该批文配套的征收范围定界图，证明第二次征收非法。一审被告合肥市政府、新站管委会在法定期限内向一审法院提供了以下证据：1、《关于印发新站高新区2019-2021年政府性投资建设计划的通知》。证明涉案项目征收已经被列入合肥新站高新技术产业开发区专项规划中；2、征收决定及公示照片。证明新站管委会将征收决定在征收范围内进行公示。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人孙华才向一审法院提起诉讼，提出三项诉讼请求。针对其第一项诉讼请求，一审判决第一项已经撤销合肥市政府委托新站管委会作出的合（新）房征决[2019]第1号《合肥市新站高新区房屋征收决定》，支持其该项诉讼请求。对该项判决内容，双方当事人均未提起上诉，已发生法律效力。因此，本案审理重点为孙华才提出的另外两项诉讼请求能否成立，应否支持。关于应否判决撤销案涉补偿决定，即《合肥新站高新区房屋征收补偿决定书》（新房征补决[2019]第3号）的问题。经查，案涉补偿决定系依据合（新）房征决[2019]第1号《合肥市新站高新区房屋征收决定》而作出，即该征收决定是案涉补偿决定作出的前提和基础。因该征收决定已被依法撤销，故案涉补偿决定已失去了前提和基础。无征收则无补偿，案涉补偿决定当然不再具有法律效力，无论撤销与否，合肥市政府和新站管委会实际上均不能再依据案涉补偿决定对上诉人进行补偿安置。因此，案涉补偿决定对上诉人的权利义务已无实际影响，且在上诉人提起本案诉讼之前，新站管委会已自行撤销该补偿决定，故现已无再判决撤销该补偿决定之必要。关于应否判决确认新站管委会作出的《撤销决定告知书》无效的问题。该告知书的主要内容为撤销对孙华才作出的案涉补偿决定并将依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定重新对孙华才作出房屋征收补偿行为。孙华才上诉称，其对该告知书不服，主要是认为该告知书不是正式的撤销决定书，未详细说明事实和理由，不能产生撤销案涉补偿决定的法律效果。该《撤销决定告知书》虽然不够规范，名为告知书，但实际内容为撤销案涉补偿决定的行政决定，并已向孙华才送达，其虽拒绝签收，但已明确知晓相关内容，故该告知书能够产生撤销案涉补偿决定的法律效果。且如前节所述，因案涉补偿决定依据的征收决定已被依法撤销，故其本身已无存在的前提和基础，不再具有法律效力，故孙华才该上诉理由不能成立。另，孙华才上诉称，其案涉房屋所在土地为国有土地，被上诉人在一审庭审中声称，其之所以撤销案涉补偿决定，是因为意识到案涉房屋所在的土地为集体土地，不在征收范围内，被上诉人该理由与事实不符，影响其合法权益。经查，案涉《撤销决定告知书》以及一审判决均未认定案涉房屋所在土地为集体土地。相反，案涉《撤销决定告知书》已明确，将依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定重新对孙华才作出房屋征收补偿行为。故被上诉人在一审庭审中的上述表述，仅是其诉讼中的意见，并非生效行政行为认定的事实，亦未得到一审判决采信和确认，故被上诉人该意见尚不对外产生法律效力，对上诉人孙华才权利义务不产生实际影响，故其该上诉理由亦不能成立。至于孙华才案涉房屋面积、所在土地性质、是否在其他征收决定确定的征收范围之内、应当如何补偿安置等问题，属于另一法律关系，不属于本案审查范围。如被上诉人依据其他征收决定再行对孙华才案涉房屋作出征收以及补偿安置行为，孙华才如不服，可另行通过申请行政复议或者提起行政诉讼等法定途径维护其合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人孙华才的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙华才负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……