青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青02行终5号之一 上诉人(原审原告)张某1。 上诉人(原审原告)张某2，汉族，青海省民和回族土族自治县村民。 上诉人(原审原告)张某3，男，住该村。 上诉人(原审原告)谭某，女。 上诉人张某2、谭某的共同委托代理人张某3，1987年11月4日出生。系上诉人张某2、谭某之子。 被上诉人(原审被告)民和回族土族自治县巴州镇人民政府。 法定代表人罗某。 委托代理人余某。 委托代理人马某1。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府。 法定代表人马某2。 委托代理人薛某。 原审原告张某4。 委托代理人张某1，1977年4月30日出生，住该村。系原审原告张某4之妻。 原审第三人张某5。 原审原告张某1、张某2、张某3、谭某、张某4与原审被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府(以下简称民和县巴州镇政府)、民和回族土族自治县人民政府(以下简称民和县政府)及原审第三人张某5土地行政确权一案，海东市平安区人民法院于2019年11月25日作出（2019）青0221行初16号行政判决。原审原告张某1、张某2、张某3、谭某不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人张某1、张某3，上诉人张某2、谭某的委托代理人张某3，被上诉人民和县巴州镇政府的委托代理人余某、马某1，被上诉人民和县政府的负责人杨进财及委托代理人薛某，原审原告张某4的委托代理人张某1，原审第三人张某5到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年6月1日，第三人张某5向被告巴州镇政府提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认第三人张某5对位于巴州镇洒力池村一社东临张学平承包地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院（约1.1亩）四至范围内的土地享有使用权。被告巴州镇政府于2017年7月25日作出《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号），决定将第三人张某5与原告张某1、张某4等所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地兑换后扩大的土地（约0.404亩）归第三人张某5使用。原告张某1、张某4等不服该处理决定书，向被告民和县政府提出复议申请。被告民和县政府作出《行政复议决定书》（民政复决字[2017]10号），维持了被告巴州镇政府的《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）。原告张某1、张某4等仍然不服，于2017年11月7日向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院于2018年5月7日作出（2017）青0221行初24号行政判决书，判决：一、撤销被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府于2017年7月25日作出的《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）及被告民和回族土族自治县人民政府于2017年10月24日作出的《行政复议决定书》（民政复决字[2017]10号）；二、责令被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。2018年5月22日，第三人张某5向被告巴州镇政府重新提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认第三人张某5对位于巴州镇洒力池村一社东临张学平承包地，西临水沟，南临张学平承包地，北临马学明宅院（约1.1亩）四至范围内的土地享有使用权。2018年7月9日，被告巴州镇政府作出《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号），决定：一、申请人张某5与被申请人张某4所兑换的协他拉0.56亩土地权属明确，不存在争议，故对此0.56亩土地使用权属不予确认；二、双方所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地（约0.404亩）归申请人张某5使用。原告张某1、张某4、张某2、谭某、张某3等不服，向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院经审理认为，原告张某1等人不服被告巴州镇政府作出的土地使用权确权决定，应当先向被告民和县政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。2019年4月15日，海东市平安区法院作出（2018）青0221行初36号行政裁定书，裁定驳回原告张某1、张某4、张某2、谭某的起诉。原告张某1、张某4、张某2、谭某、张某3等于2019年4月24日向被告民和县政府提起行政复议。被告民和县政府经审查认为，被告巴州镇政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）符合《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，其调查事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂于2019年6月10日作出《行政复议决定书》（民政复决字[2019]6号），决定依法维持《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）。原告张某1、张某4、张某2、谭某、张某3等不服，遂于2019年7月2日提起本案诉讼。又查明，2013年8月30日，原告张某4与第三人张某5达成协议书，原告张某4以一块面积为0.56亩的土地与第三人张某5一院面积为0.56亩老庄廓互相兑换。该协议已被民和县回族土族自治县人民法院（2015）民民初字第676号民事判决确认为合法有效。原告张某4住址位于青海省××县，为非农业家庭户口。2006年12月31日，被告民和县政府颁发给原告张某2的《土地承包经营权证》中，承包方土地承包经营权共有人为张某2、谭某、张某3、张桂花、张某1。且张某2的询问笔录中陈述，2006年12月31日颁发的土地承包经营权中承包经营权人为5人，分别是张某2、谭某、张某3、张某1和张桂花。张某4是居民户口已经有20多年了。张某4在其询问笔录中陈述，张某4是1994年因当兵由农业户口转成居民户口的。再查明，2019年6月11日，被告民和县政府向以承包方代表为张某2的家庭承包经营户颁发了《农村土地承包经营权证》（青（2019）民和县农村土地承包经营权第065817号）。2019年8月20日，被告巴州镇政府作出《关于注销第065817号农村土地承包经营权证的请示》，请求被告民和县政府注销第065817号农村土地承包经营权证。2019年9月10日，被告民和县政府作出《关于同意注销065817号农村土地承包经营权证的批复》，原则同意注销第065817号农村土地承包经营权证，请巴州镇会同县农业农村部门做好相关工作。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。在本案当中，无任何证据证实双方争议的0.404亩土地属于农村承包经营地。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，被告巴州镇政府具有处理原告张某1、张某4、张某2、谭某与第三人张某5之间土地权属争议的法定职权。被告巴州镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，本着尊重历史，面对现实的原则作出的《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。被告民和县政府作出《行政复议决定书》（民政复决字[2019]6号）并无不当。原告张某1、张某2、谭某、张某3的诉讼请求依法不能成立。被告巴州镇政府、民和县政府及第三人张某5关于驳回原告诉讼请求的理由成立。原告关于依法判决争议土地承包经营权归原告所有，并建议相关机关依法追究张某5侵占本人耕地、违法在耕地修建宅基地和房屋的行为的请求，不属于本案的审查范围，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张某1、张某3、张某2、谭某的全部诉讼请求。案件受理费50元由原告张某1、张某3、张某2、谭某负担。 上诉人张某1、张某2、张某3、谭某上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。原审判决认为,本案中,无任何证据证实双方争议的0.404亩土地属于农村承包经营地。故被上诉人巴州镇政府具有处理四上诉人与被上诉人张某5之间土地权属争议的法定职权。巴州镇政府作出的行政处理决定认定事实清楚,主要证据充分,适用法律正确,程序合法。被上诉人民和县政府作出的复议决定并无不当,故判决驳回上诉人的诉讼请求。对此认定,上诉人坚决不服。原审判决亦认可本案中双方0.404亩土地是否属于农村承包经营地是争议的核心。也就是说,如果争议土地是农村承包经营地,那么被上诉人巴州镇政府就无权根据《土地管理法》等法律规定作出行政处理确权决定。原审中,被上诉人巴州镇政府和民和县政府并不否认该地的性质,原审判决第12页,“事实上,双方兑换土地后,该兑换的土地作为一个整体……均由张某5负责耕种、开挖、平整等”,也就是说,该地的性质是耕地是毋庸置疑的,由于在过去征收农业税时,农村耕地尚区分为承包地、自留地、饲料地、树滩地等不同的种类,但因农业税停止征收,故在新版农村土地承包经营权证书重新确权颁发时,已将这些地均确定为农村承包经营地。同时出庭的证人张某6证明,争议地是在包产到户时给张某2在协他拉分了0.5亩,给张延基分了0.4亩。张延基证明其将协他拉的0.4亩地给张某2又兑换了。由此可见诉争的土地就是农村承包经营地。很显然巴州镇政府是无权对农村承包地进行确权的,民和县政府自然无权作出行政复议决定。综上所述,上诉人认为原审判决认定事实不清、适用法律错误,故请求二审法院秉着以事实为依据,以法律为准绳的原则,在查明事实的基础上,撤销原判,依法改判。请求:1.撤销原判,依法改判支持上诉人的诉讼请求;2.本案两审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人民和县巴州镇政府辩称，原告上诉请求及理由牵强附会,实为对事实的混淆和对法律的曲解,更无新的证据,应依法予以驳回。理由:1.原告张某3、谭某、张某2曾明确表示,不参与张某1与张某5的土地纠纷案件,放弃其争议承包土地上承包经营权利。故张某3、谭某、张某2无权进行行政复议或行政诉讼。2.原告等在上诉状中所述0.404亩土地应当适用《土地承包法》,而不适用《土地管理法》,继而认为被告没有处理纠纷的职权,显然属于对法律的曲解。双方兑换的土地为0.56亩,这在原告的承包土地中,但还有0.404亩不属于双方的承包地范畴,属于村集体所有,所以应当适用《土地管理法》,根据该法第十三条第三款明确规定:个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议,由乡级人民政府或者县级人民政府处理。据此，被告依据法律规定和当事人的申请,对此进行了土地确权,不存在无权处理的问题。3.在一审中,原告的证人证言,也没有证明剩余0.404亩土地是原告所承包的耕地,同时也证明了原告在协他拉处只有0.56亩承包土地的事实，也没有证人与其兑换之说。4.双方兑换后除去已经给张某5兑换的0.56亩,在原告所称的剩余0.404亩土地上一直由第三人张某5负责耕种、开挖、平整等耕种使用和管理。5.原告所称被告无权对农村承包地进行确权一说,纯粹是对法律适用的不理解造成的。其所依据的是《农村土地承包法》保护的当然是农村承包土地,但该0.404亩土地不属于承包耕地,应当适用《土地管理法》而不应当适用《农村土地承包法》,被告所做的决定合法且合理。不存在违法和不合理之处。综上所述,一审法院作出的(2019)青0221行初16号行政判决书,认定事实清楚,适用法律正确。请求法院依法驳回上诉,维持原审判决。 被上诉人民和县政府辩称，一、一审法院判决认定事实清楚、适用法律准确。该宗土地纠纷确属土地使用权纠纷而非土地承包经营权纠纷。本案中,无证据表明双方争议土地0.404亩属于农村承包土地。依据《中华人民共和国土地管理法》《青海省实施办法》《土地权属争议调查处理办法》相关规定,被告民和县巴州镇人民政府具有对争议土地使用权处理的法定职权。二、被告民和县巴州镇人民政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》(巴政〔2018〕160号)、民和县政府于2019年6月10日作出的《行政复议决定书》(民政复决(2019)第6号)事实清楚、程序合法、适用法律准确,一审判决符合法律规定。被告民和县巴州镇人民政府所作出的《土地确权决定书》(巴政〔2018〕160号)是经过第三人申请、受理、公示、调查取证、会议研究等法定程序依法做出的,其调查过程符合《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定,其调查事实清楚、确凿,其调查程序严谨、合法,其适用法律准确、适当。故,第二被告民和县人民政府于2019年6月10日依法作出了《行政复议决定书》(民政复决(2019)第6号),依法维持了该《土地确权决定书》。被告民和县人民政府根据原告所提交的行政复议申请,被告经受理、审查后,于2019年6月10日作出的《行政复议决定书》(民政复决(2019)第6号)其案件受理符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第(四)项、第九条、第十三条、第十七条之规定,其审查决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条之规定。该《行政复议决定书》事实清楚,程序合法,适用法律准确。鉴于以上事实,请求二审人民法院依法驳回上诉。 原审第三人张某5述称，一、先从原告的原来土地地形说起。原告原来的土地北面是一个水槽,水槽西面宽6米左右,东面宽3米左右,低于耕地有3米多,西面是坡地,根本无法耕种,下面是水沟,在这两面根本无法耕种的情况下,原审第三人只能将坡上面0.56亩土地向下挖,将挖下来的土填在坡地上,使土地面积得以扩大。另一方面为便于今后的使用,所以才将土地挖了3米多,在原有的0.56亩土地的基础上扩大了0.404亩面积。二、双方所争议的土地原告不具有合法使用权。前面原审第三人将原告原来的地形地貌做了描述,是原审第三人通过艰辛的对不规整的土地进行了平整,对荒山荒坡进行了开挖,这样土地的面积才扩大了0.404亩,这一部分根本就不属于原告原来耕地的范围,与他们没有任何关系。国家有明确的规定,谁开荒谁受益。荒坡是原审第三人所开,受益的当然应该是原审第三人。三、原告根本不尊重事实。双方互换土地已经形成事实,可是原告对于这一事实根本不予尊重,为了自己的一点私利,不断违背事实与原审第三人纠缠,几年的诉讼给原审第三人带来了不应有的经济损失。现请求海东市中级人民法院明察,依法驳回原告的无理诉讼请求。 经审理查明，2006年12月31日，民和县政府给上诉人张某2颁发了民和县农地承包权(证)第11718号《农村土地承包经营权证》，其中涉及协他拉的土地面积为0.5亩。2009年2月,原审第三人张某5与原审原告张某4达成口头协议,张某5以自己的老宅院与承包户张某2（张某2系张某4之父）位于巴州镇洒力池村一社协他拉的承包地进行兑换，当时并没有测量兑换面积。此后张某5的宅院由张某1与张某4管理使用,位于协他拉的承包耕地由张某5负责管理使用。2013年8月30日，张某4与张某5将兑换的宅院进行了测量，并以测量面积0.56亩为兑换的土地面积达成了书面协议。在张某5管理使用兑换土地的期间,土地面积比兑换前有了扩大，后张某5作为申请人，以张某1、张某4、张某2为被申请人向民和县巴州镇政府提交了《确认土地使用权申请书》，民和县巴州镇政府受理后于2017年7月17日对争议土地面积进行了两次现场测量，张某4、张某5均在测量现场，并同意第二次测量结果，第二次测总面积为0.964亩，扩大的面积约为0.404亩。被上诉人民和县巴州镇政府于2017年7月25日作出《关于洒力池村张某5与张某1、张某4土地权行政处理决定书》（以下简称《确权处理决定书》巴政〔2017〕71号），决定将张某5与张某1、张某4所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地兑换后扩大的土地（约0.404亩）归张某5使用。张某1、张某4不服，经复议、行政诉讼后，2018年5月7日，海东市平安区人民法院以民和县巴州镇政府在作出行政处理决定过程中程序违法为由，判决撤销该《确权处理决定书》及《行政复议决定书》。2018年5月22日，张某5又以张某1、张某4、张某2、谭某、张某3、张桂花为被申请人向民和县巴州镇政府提交了《确认土地使用权申请书》，2018年7月9日，民和县巴州镇政府作出《关于洒力池村张某5与张某1、张某4等土地确权行政处理决定书》（巴政〔2018〕160号），决定：一、申请人张某5与被申请人张某4所兑换的协他拉0.56亩土地权属明确，不存在争议，故对此0.56亩土地使用权属不予确认；二、双方所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地（约0.404亩）归申请人张某5使用。张某1、张某4、张某2、谭某、张某3不服，向民和县政府提起行政复议，经复议维持了《确权处理决定书》（巴政〔2018〕160号），张某1、张某4、张某2、谭某、张某3不服，遂于2019年7月2日提起了行政诉讼。 本院认为，原审法院在审理本案中对原审原告张某4是否具有申请土地使用权的主体资格、与被诉行政行为之间是否具有利害关系认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销青海省海东市平安区人民法院作出的（2019）青0221行初16号行政判决； 二、发回青海省海东市平安区人民法院重审。 本案诉讼费50元退还上诉人张某1、张某2、张某3、谭某。 审 判 长 宋效国 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年三月二十日 法官助理 *** 书 记 员 李健荣