河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终11号上诉人（原审原告）王宝岭，男，1944年9月27日出生，汉族，居民身份证住址河南省平顶山市石龙区院。委托代理人王艳晓，女，汉族，1972年6月23日出生，住平顶山市石龙区。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。上诉人（原审被告）郏县王集乡人民政府，住所地：河南省郏县王集乡辛庄村，统一社会信用代码：11410425005492315M。法定代表人梁灿峰，乡长。委托代理人王振营，郏县王集乡人民政府司法所所长。委托代理人吕林峪，河南前行律师事务所律师。上诉人（原审被告）郏县住房和城乡建设局，住所地：河南省郏县行政路东段行政综合服务楼，统一社会信用代码：11410425005492139Q。法定代表人胡晓恒，局长。委托代理人王利杰，郏县住房和城乡建设局法规股股长。委托代理人陈军校，河南前行律师事务所律师。原审原告王宝岭诉原审被告郏县王集乡人民政府、郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定一案，河南省汝州市人民法院作出（2019）豫0482行初14号行政判决，后双方当事人均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人王宝岭及委托代理人王艳晓，上诉人郏县王集乡人民政府（以下简称王集乡政府）的委托代理人王振营、陈军校，郏县住房和城乡建设局（以下简称郏县住建局）的委托代理人王利杰、陈军校到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：王集乡政府、郏县住建局于2019年5月16日以王宝岭逾期未履行040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《城乡规划法》第六十八条规定对王宝岭作出40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》：一、对王宝岭在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村的违法建筑予以强制拆除。限王宝岭在接到该决定是之日起3日内自行拆除位于郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村处的违法建筑。鉴于当时有关部门对违法占地、违法建设监管不力，负有一定的责任，强制拆除后可以按照郏县《高铁站区改造安置区拆迁补偿安置方案》规定的标准对王宝岭进行补偿或安置，即安置房261.83平方米，补偿款64490.3元。二、强制拆除的，由王宝岭承担强制执行费用。原审审理查明，原告王宝岭在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一宅院，是2007年从其岳父郭某学处继承而来，2007年12月的《遗产继承协议书》显示“长婿王宝岭在老人的原宅基地重新建房，满足了老人叶落归根的愿望”。1988年1月郏县人民政府就为该宅基地颁发了《宅基地使用证》，户主郭某学，南北15米，东西14米。2019年王集乡政府承担了郏县高铁站区改造安置区部分拆迁补偿工作任务，制订有郏王政[2019]16号《高铁站区改造安置搬迁补偿安置方案》。2019年4月8日郏县住建局接王集乡政府通知，对该案立案调查，2019年4月9日向王宝岭下达了040号《调查违法事项通知书》，送达回证显示是留置送达。后王集乡政府、史庄村委会、高铁站区建设拆迁指挥部联合调查出具证明：王宝岭的彩钢房建于2012年。2019年4月12日，郏县住建局对涉案房屋进行了现场勘验，被检查人拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，同日制作了对王宝岭的《违法建筑调查询问笔录》，拒绝签字理由栏目显示“通知当事人，拒不到场”，后形成调查报告（040号）：经查明，王宝岭于2012年前后，在未取得建设规划审批，擅自建造约201.4平方米的违法建筑，违反了《城乡规划法》第四十条的规定。2019年4月16日，二被告联合向王宝岭下发了《行政处罚事先告知书》，并送达其本人。法定期满后王宝岭未向住建局提出陈述和申辩。后郏县住建局经集体讨论、审批，根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十六条的规定，于2019年4月30日联合郏县王集乡人民政府向王宝岭下发了040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，贴于原告家门上“留置送达”。2019年5月8日二被告又联合向原告下发了《责令限期拆除处罚催告通知书》，2019年5月16日二被告根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《城乡规划法》第六十八条规定联合向原告下发了40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》，在被告提供的证据材料中没有郏县人民政府的责成意见。2019年5月20日二被告又联合发布了40号《强制拆除违法建筑公告》。原告收到040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》和40号《强制拆除违法建筑决定书》，于2019年6月11日向本院提起了行政诉讼。2019年6月26日原审法院已将起诉状副本和应诉通知书送达二被告。2019年7月5日二被告组织人员机械将原告的涉案房屋强制拆除。原审另查明，1、被告提供的《郏县城乡总体规划》（评审稿），落款时间2017年12月；2、原告在诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请。原审法院认为，原告在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一宅院，来源清楚，且1988年郏县人民政府就为该宅基地颁发了《宅基地使用证》，原告在该证集体土地上建有房屋。本案是被告王集乡政府在郏县高铁站区改造安置区拆迁补偿工作过程中，发现并向被告郏县住建局通知后，进行的联合规划执法活动。在该执法过程中，调查（笔录、勘验等）程序违法，事实不清，在事实不清的前提下，直接套用《城乡规划法》的相关条文将原告的房产定性为违法建筑，证据不足，适用法律错误，执法过程中多个文书的送达也有不当之处，《城乡规划法》第六十八条程序上要求有建设工程所在地县级以上地方人民政府的责成意见，二被告没有提供，程序违法，故二被告联合向王宝岭下发了40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》依法应当撤销，但该案涉及到郏县高铁站区改造安置区这一公共利益项目，二被告作出40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》时也按照郏县《高铁站区改造安置区拆迁补偿安置方案》的规定对原告进行一定的补偿安置补救措施，现涉案房产也已被强制拆除完毕，撤销该拆除决定已无实际意义，应予确认违法。综上，原告所诉理由成立，原审法院予以支持。原告在诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请，经原审法院审查予以驳回。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告郏县王集乡人民政府和被告郏县住房和城乡建设局2019年5月16日给原告王宝岭作出的40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》违法。案件受理费50元，由被告郏县王集乡人民政府和被告郏县住房和城乡建设局共同负担。上诉人王集乡政府、郏县住建局上诉称，依据豫规专委纪要〔2017〕26号《关于印发〈郏县城乡总体规划（2017-2035）专家审查会会议纪要〉的通知》，郏县总体城乡规划范围确定为东至祥云路、郑万高铁，西至西环路、青龙湖西，南至规划南外环路，北至青龙东路，其中包括郑万铁路郏县站项目，该项目规划区位于郏县王集乡，规划范围东至郑万铁路，南至南三环路，西至和平路，北至南二环路，本案被上诉人王宝岭的房屋正处于该规划范围内，上诉人对该房屋的规划执法有事实依据。郏县住建局和王集乡政府在2019年4月8日发现王宝岭的房屋涉嫌违法建筑，二上诉人依照行政执法相关法律规定，在对该房屋立案后进行实地调查、现场勘验检查后对涉案房屋进行测量并做了相关记录工作。后经查证，涉案房屋是王宝岭在未取得建设规划审批的情况下，擅自建造的违法建筑，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，经集体会议讨论决定，二上诉人按照法定程序对涉案房屋开展依法处理、强制拆除以及善后工作。并先后向王宝岭下达了040号《责令限期拆除处罚决定书》、40号《强制拆除违法建筑决定书》，并在决定书中告知了复议和诉讼的权利。本案《强制拆除违法建筑决定书》由上诉人单位的执法人员送达至王宝岭本人，但其拒绝签收，执法人员依据《行政处罚法》第四十条、《民事诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款规定，向王宝岭留置送达了该决定书，文书送达符合法律规定，具备正当性和合法性。综上，二上诉人作出的40号《强制拆除违法建筑决定书》有事实和法律依据，程序正当且合理合法。上诉请求：一、撤销（2019）豫0482行初14号行政判决；二、驳回王宝岭的诉讼请求；三、本案诉讼费用由王宝岭承担。上诉人王宝岭上诉称，一、王集乡政府、郏县住建局（本段以下称二被上诉人）无权作出涉案处罚及强制决定，且处罚及强制决定中作出补偿内容无法律依据，更加说明其以拆违代拆迁滥用职权的本质，处罚中的补偿目的是阻止上诉人对补偿争议的另案救济，必须确认无效。二、上诉人一审诉讼请求是请求撤销被诉决定，根据行政诉讼法的相关规定，满足行政行为无主体资格或没有依据等重大且明显违法的就应该确认无效。二被上诉人至今没有提供其作出处罚的职权证明，虽然上诉人请求撤销但根据适用解释，法院应该依法审查后直接作出确认无效的判决。三、一审法院判决确认违法影响上诉人实体权利，应作出确认无效的判决。一审法院认为因已经强制拆除完毕，撤销处罚决定已经无实际意义，应该确认违法是错误的，本案并不是不具有可撤销性一般违法的行政行为，二被上诉人在处罚决定中有详细的补偿数额，也是之后违法强拆的依据，判决确认违法和判决确认无效的法律后果不同，本案应该判决无效而不是确认违法。四、法院应该依职权追加郏县人民政府为被告。根据二被上诉人一审提交的证据，是二被上诉人受郏县政府委托实施的征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，法院应该追加郏县人民政府为被告。五、本案不涉及公共利益，最大的公共利益应该是老百姓利益不受侵害。本案明显体现出是因为违法征收不能达成协议，才采用以拆违促拆迁的手段。上诉请求：撤销一审判决，并依法改判确认二被上诉人的被诉行政行为无效。本院经审理查明，王宝岭的岳父郭某学作为户主在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村有一处宅基地，1988年1月27日，郏县人民政府为该处宅基地颁发《宅基地使用证》。王宝岭提供的《遗产继承协议书》显示“长婿王宝岭在老人的原宅基地重新建房，满足了老人叶落归根的愿望……王宝岭完全负责房宅产权全权继承”。2019年4月9日，郏县住建局针对上述房屋（以下简称案涉房屋）对王宝岭作出040号《调查违法事项通知书》。2019年4月30日，王集乡政府与郏县住建局对王宝岭作出040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，认定王宝岭在郏县王集乡史庄行政村邵庄自然村建设房屋一处，砖混结构，建筑面积201.4平方米，认定该建设至今未取得建设工程规划批准，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和第六十六条规定，限其在2019年5月6日前自行拆除……王集乡政府与郏县住建局将该处罚决定书贴于王宝岭家门上。2019年5月8日，王集乡政府与郏县住建局联合对王宝岭作出《责令限期拆除处罚催告通知书》，送达回证显示被送达人拒签、留置送达。2019年5月16日，王集乡政府与郏县住建局联合对王宝岭作出40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》，送达回证显示被送达人拒签、留置送达。王宝岭因不服040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》和40号《强制拆除违法建筑决定书》，于2019年6月11日向原审法院提起行政诉讼，并在本案一审诉讼中提出追加郏县人民政府为被告的申请。另查明，王宝岭因不服040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》提起行政诉讼一案，一审经河南省汝州市人民法院审理，于2019年12月3日作出（2019）豫0482行初13号行政判决，判决确认被告王集乡政府和被告郏县住建局2019年4月30日给原告王宝岭作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。后双方当事人均提起上诉，本院二审于2020年3月19日作出（2020）豫04行终12号行政判决，判决：“一、撤销河南省汝州市人民法院（2019）豫0482行初13号行政判决；二、撤销郏县王集乡人民政府和郏县住房和建设局2019年4月30日作出的040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。”。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案，原审原告王宝岭因对王集乡政府和郏县住建局共同作出的40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》不服提起诉讼，王集乡政府和郏县住建局为适格的被告，王宝岭申请追加郏县人民政府为被告的理由不成立。二、行政机关作出行政强制行为，应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行相应的法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当在当事人对作出的限期拆除处罚决定法定起诉期限届满后，当事人未申请行政复议、也未提起行政诉讼、又未自动履行的，才可以进入强制执行程序。本案，2019年4月30日，王集乡政府与郏县住建局对王宝岭作出040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》后，在王宝岭可以对其提起行政诉讼法定期限内，于2019年5月16日即对王宝岭作出40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》进入强制执行阶段，属于程序违法；且强制执行决定的依据是处罚决定，现040号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》已经被终审判决撤销，本案被诉40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》理应被撤销。王集乡政府和郏县住建局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。王宝岭上诉要求确认被诉决定无效的请求因不符合法定要件，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：一、撤销河南省汝州市人民法院（2019）豫0482行初14号行政判决；二、撤销郏县王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局2019年5月16日作出的40号《郏县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书》。一审案件受理费50元，由王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局各负担25元；二审案件受理费50元，由王集乡人民政府和郏县住房和城乡建设局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  宋忠海审判员  尹晓雯审判员  李新保二〇二〇年三月二十五日书记员  邱 博附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。