浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1893号 上诉人（原审原告）张荣凡等16人（名单附后） 诉讼代表人张倩影，女，1981年3月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人张荣跃，男，1971年11月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人张金海，男，1965年10月22日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 张荣凡等16人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 张荣凡等16人因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及土地批准行政复议一案，不服金华市中级人民法院于2019年10月22日作出的（2019）浙07行初435号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月27日立案受理后依法组成合议庭,在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理认定：为实施城市规划需要，金华市婺城区人民政府申请金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷。其中农用地1.3640公顷，征收集体土地1.3837公顷。该批次涉及征收罗店镇前庄头集体土地（耕地、水域及水利设施用地、其他农用地、住宅用地）1.3837公顷，拟用于金华山旅游集散中心地块。原告使用的集体土地位于该地块范围内。根据《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，上述地块的规划用途为建设用地。2016年8月11日，前庄头召开村民代表会议，讨论涉案征地等事宜。2017年7月11日，金华市兰德勘测规划有限公司对涉案地块进行勘测，并于2017年7月28日出具《土地勘测定界技术报告》。其间、前庄头对涉案地块权属盖章予以确认。2017年9月19日，金华市国土资源局和金华市婺城区罗店镇人民政府共同作出金市统征市直〔2017〕字第34号《征地告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月19日，金华市国土资源局作出金市统征市直〔2017〕字第34号《听证告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月21日，金华市国土资源局罗店镇国土资源管理所工作人员对涉案地块进行了实地踏勘，确认涉案批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。同日，金华市统一征地办公室与金华市婺城区罗店镇前庄头委员会签订金市统征市直〔2017〕字第34号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置事项等作出约定，其中征地补偿费用为101.0792万元（含土地补偿费、安置补助费、一般青苗补偿费，特殊青苗及地上附着物补偿费按实计算）。2017年9月28日，金华市规划局金华山旅游经济区分局对涉案地块规划功能予以确认。2017年10月10日，金华市国土资源局金华山旅游经济区分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经金华市婺城区人民政府审核同意上报，经金华市人民政府审批并批准农用地转用1.3640公顷。2018年2月5日，省政府作出浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称0304号审批意见），同意金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷（农用地转用1.3640公顷，已全部经金华市人民政府批准；征收集体土地1.3837公顷）。原告张荣凡等134人不服该审批意见书，向被告省政府申请行政复议，要求撤销该审批意见书。被告于2018年5月28日收到申请后，通知张荣凡等申请人进行补正，于同年6月22日收到补正申请。复议期间，被告作出延期通知书，载明复议决定延期30日作出。2018年9月7日，省政府作出浙政复[2018]249号行政复议决定书（以下简称249号复议决定），决定：一、维持浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》涉及征收金华市婺城区罗店镇前庄头集体土地1.3837公顷（金华山旅游集散中心地块）的建设用地审批行为；二、驳回申请人楼樟富等117位申请人的行政复议申请。张荣凡等16人不服，提起本案之诉。 一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条、第四十五条之规定，被告省政府具有作出涉案建设用地审批的法定职权。金华市国土资源局在被诉批准行为上报审批前，已经向原告所在前庄头委会送达并张贴了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，告知了其有权要求对涉案建设项目土地征收补偿标准和安置方案举行听证的权利。前庄头委会明确表示放弃听证。被诉批准行为涉及农用地转用和征收集体土地，金华市国土资源局金华山旅游经济区分局依法拟定了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，符合相关法律规定的要求，并且已报经金华市婺城区人民政府和金华市人民政府审核同意。同时，根据被告提供的《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）》，也可以确认该建设项目用地符合土地利用总体规划和用地规划。据此，被告作出的0304号审批意见书符合相应的事实和法律规定。被告针对原告就该审批意见书提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，亦符合法律规定。关于各原告提出的鉴定申请，该院认为无鉴定之必要，故不予准许。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张荣凡、张淑英、张倩影、郑孝春、张芳升、罗惠芳、张荣跃、方涵芳、张跃明、张蓓、戚惠芬、张芳根、朱爱妹、吴淑贞、张金海、戚小花的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 张荣凡等16人上诉称：一、前庄头委会在金华市中级人民法院审理的楼樟富等155人诉前庄头委会侵犯集体经济组织成员权益纠纷一案中，其委托代理人陆金义在庭审调查时确认2016年8月11日，前庄头委会《会议记录》形成的会议决议第2项“将征用前庄头范围内所有土地”中“所有土地”仅指城中村改造房屋占地范围内的土地，不包含耕地、山地等其他土地。因此，根据村委会的陈述，该会议决议仅指浙土字A(2016)0191号《浙江省建设用地审批意见书》所涉土地，不包含本案涉及的任何土地。而对于被诉征地批复，前庄头委会并未组织相关会议予以讨论。二、案涉被征地区域不属于金华市城市总体规划范围，征收明显违法。根据金华市规划局编号金市规告(2017)15号《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》明确记载：前庄头所在区域不属于城市总体规划确定的城市规划区范围。同时，案涉被征地区域亦属于村庄规划，不属于土地利用总体规划确定的城市建设用地，不能征收。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十条规定：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：……。因此，在城市规划区以外且不属于城市建设用地范围的区域实施土地征收，明显违法。被上诉人省政府提供的《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图(2006-2020年)》是土地利用总体规划的一部分，只能证明相关土地的规划用途，但是，并不能证明相关土地已经被纳入城市规划区范围。三、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第(十四)条的规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民：对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但是，在本案中，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等报批材料没有告知上诉人，拟征土地现状的调查结果也没有得到上诉人的确认。对于上诉人提出的这一系列程序性问题，被上诉人未提供相应证据予以证明。然而，原审法院仍旧认定被上诉人作出的行政行为合法，属于明显的认定事实不清，证据不足。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足。请求撤销一审判决并将本案发回重审。 省政府答辩称：一、0304号审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城乡规划，金华市婺城区人民政府拟申请金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷。其中农用地1.3640公顷，征收集体土地1.3837公顷。该批次涉及征收罗店镇前庄头集体土地（耕地、水域及水利设施用地、其他农用地、住宅用地）1.3837公顷，拟用于金华山旅游集散中心地块。该地块征地红线范围涉及征收上诉人及案外人张荣喜使用的集体土地。根据《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006一2020年）》，上述地块的规划用途为建设用地。2016年8月11日，前庄头召开村民代表会议，讨论涉案征地等事宜。2017年7月11日，金华市兰德勘测规划有限公司对涉案地块进行勘测，并于2017年7月28日出具《土地勘测定界技术报告》。其间，前庄头对涉案地块权属盖章予以确认。2017年9月19日，原金华市国土资源局和金华市婺城区罗店镇人民政府共同作出金市统征市直〔2017〕字第34号《征地告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月19日，原金华市国土资源局作出金市统征市直〔2017〕字第34号《听证告知书》，并于2017年9月20日送达前庄头。2017年9月21日，原金华市国土资源局罗店镇国土资源管理所工作人员对涉案地块进行了实地踏勘，确认涉案批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工现象。同日，金华市婺城区罗店镇前庄头委员会与金华市统一征地办公室签订金市统征市直〔2017〕字第34号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置事项等作出约定，其中征地补偿费用为101.0792万元（含土地补偿费、安置补助费、一般青苗补偿费，特殊青苗及地上附着物补偿费按实计算）。2017年9月28日，原金华市规划局金华山旅游经济区分局对涉案地块规划功能予以确认。2017年10月10日，原金华市国土资源局金华山旅游经济区分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经金华市婺城区人民政府审核同意上报，经金华市人民政府审批并批准农用地转用1.3640公顷。2018年2月5日，答辩人作出浙土字A〔2017〕-0304号《浙江省建设用地审批意见书》，同意金华市婺城区2017年度计划第五批次建设用地1.3837公顷（农用地转用1.3640公顷，已全部经金华市人民政府批准；征收集体土地1.3837公顷）。涉案地块的征地补偿费用尚未支付至前庄头，该村被征地农民社会保障已落实。同时查明，涉案项目涉及征收耕地1.2799公顷，补充耕地方式为自行补充。补充耕地验收备案文号分别为浙土资整验字〔2007〕101号、浙土资整验字〔2007〕193号。另查明，2015年7月3日，中共金华市委、金华市人民政府就完善金华双龙风景旅游区管理体制提出意见，确定金华市婺城区罗店镇由金华山旅游经济区全面托管，金华山旅游经济区管辖范围包括双龙风景区规划范围、婺城区罗店镇辖区等。答辩人认为，本案征地报批前，已经履行权属确认、征地告知、听证告知及听取意见的程序。涉案征地审批符合土地管理法第四十四条、第四十五条和实施条例第二十条规定的审批权限和程序。建设用地项目规划选址符合实施条例第十九条规定的土地利用总体规划和城乡建设规划。二、249号复议决定符合法定程序。答辩人行政复议机构于2018年5月28日收到上诉人提交的行政复议申请，于同年6月22日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于同年9月7日作出249号复议决定，并于9月14日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交了中华人民共和国住房和城乡建设部建城函[2014]189号《住房城乡建房部关于双龙风景名胜区黄大仙景区控制性详细规划的函》及附件《黄大仙景区规划建设技术指标一览表2-2》，用于证明前庄头整治改造所涉及的土地用于本村的居民区建设，不属于城市规划区范围的城市建设用地，故涉案的征地行为不符合规划的要求。省政府质证认为，上诉人在一审时是没有提交该份证据，已经超过了举证期限，且上诉人混淆了城乡规划和土地利用总体规划的概念，该份证据与本案没有关联性。经审查，该份证据形成于2014年7月，据上诉人在二审调查时陈述其早已取得该份证据，只是附件中数据直到9月底才获取。故本院认为该份证据并不属于新证据，且与本案不具有关联性（具体理由见下分析），对该份证据不予采纳。 经审查，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，从上诉人原审起诉的诉请、理由及上诉理由，双方当事人争议的重点主要集中在以下几方面： 一、2016年8月11日，前庄头委会的村民会议记录中的决议的第2项内容“将征用前庄头所有土地”是否如上诉人所称的仅指城中村改造房屋占用的土地。上诉人的主要依据是金华市中级人民法院审理的楼樟富等155人诉金华市婺城区罗店镇前庄头委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案[一审案号：〔2017〕浙0702民初12202号，二审案号（2018）浙07民终1984号]二审庭审中前庄头委会的代理人陆金才陈述的“本案的内容上诉人理解为整个村的所有土地，其实本次会议的内容是城中村改造的房屋所相对的土地，不包括山地等”。上述陈述是否采信，本院认为还是应结合各方证据进行判断。上述关联的（2018）浙07民终1984号民事裁定以“楼樟富等人认为的案涉决议有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，应当由乡、镇人民政府责令其改正”而驳回起诉，也即前庄头委会代理人陆金才的陈述的事实并未得到生效裁判的认定。一审时,上诉人提交了前庄头委会在前述民事案件审理中向金华市中级人民法院出具的《情况说明书》,该说明明确“将征用前庄头所有土地”是指“征用前庄头红线范围内的所有土地。”一审时省政府提交的前庄头会议记录载明：卢主任“因智奇文化园需要前庄头整体搬迁……”；江书记“村留地20平方/人，两地可留多少可商量，老人租房政府可出面处理，土地全部征收，山林政府控制，不能征用多省征多少（会议记录中的原话）”。结合金华山旅游集散中心征地红线图载明的红线范围内用地面积13837平方米合计20.7555亩，《村民（代表）会议纪要》第一项内容“需征收我村集体土地1.3837公顷”等载明的面积，均与报批征地面积一致。故上诉人称前庄头委会的村民会议记录中的决议的第2项内容“将征用前庄头所有土地”仅指城中村改造房屋占用的土地的主张是不能成立的。 二、案涉土地的征收是否应以纳入金华市城市总体规划范围为前提。上诉人认为征地应以纳入金华市城市总体规划范围为前提的主要依据是实施条例第二十条的规定。实施条例第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理……。从该条规定的内容，是针对征地报批程序所作的，并非对征地前置性条件的规定。土地管理法第四十四条第一、三款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述规定明确了可征收的土地只要符合土地利用总体规划即可。据省政府提交的婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020），该地块属于允许建设用地管制区范围。上诉人二审时提交的《住房城乡建设部关于双龙风景名胜黄大仙景区控制性详细规划的函》及附件并非土地总体利用规划，与本案被诉的审批行为不相关联，本院不予采信。上诉人提出“征地应以纳入金华市城市总体规划范围为前提”的主张不能成立。 三、拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等报批未告知上诉人及拟征土地现状的调查结果没有得到上诉人确认的问题。省政府原审时提交了形成于2017年9月19日制作的金市统征市直[2017]字第34号《征地告知书》、《征地补偿安置方案听证告知书》及两份告知书的送达回证回执、张贴照片，上述证据可以证明金华市国土资源局及罗店镇人民政府已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容在上诉人所在的村务公开栏进行张贴告知，并同时告知了可以要求听证的权利。故上诉人就此提出的上诉理由不能成立。至于拟征土地现状的调查结果没有得到上诉人确认的问题。本案中,虽没有提交每户被征地农户确认的相关证据材料,但鉴于征地报批前已进行了土地勘测，补偿中对承包地及房屋的补偿也以农户的土地承包经营权证、土地使用权证记载的内容为依据，故对被诉审批行为存在的瑕疵,本院予以指正。 四、被诉审批行为及复议决定是否合法的问题。省政府提交的2016年8月11日前庄头《村民（代表）会议纪要》、婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020）、金华山旅游集散中心征地红线图、金华市兰德勘测规划有限公司于2017年7月28日出具《土地勘测定界技术报告》、2017年9月19日原金华市国土资源局和金华市婺城区罗店镇人民政府共同作出金市统征市直〔2017〕字第34号《征地告知书》及送达回执、2017年9月19日原金华市国土资源局作出的金市统征市直〔2017〕字第34号《听证告知书》及送达回执、金华市婺城区罗店镇前庄头委员会与金华市统一征地办公室签订金市统征市直〔2017〕字第34号《征地补偿安置协议》，上述证据表明涉案的土地已符合征收报批的法定条件。原金华市国土资源局金华山旅游经济区分局依法拟定《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，报经金华市婺城区人民政府和金华市人民政府审核同意后上报审批，经原浙江省国土资源厅审查后，省政府于2018年2月5日作出被诉的批准行为符合土管法第四十四条、第四十五条第二、三款、第四十七条，以及实施条例第十九条、第二十条的规定。上诉人对省政府作出被诉复议决定程序并无异议，本院予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人张荣凡等16人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张荣凡等16人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  马惟菁 审判员  王红根 审判员  沈 妙 二〇二〇年三月四日 书记员  吕圣姻 附上诉人名单（略）