天津市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）津行终48号 上诉人（原审原告）天津市汉沽区永泰渔牧药业有限公司，住所地天津市滨海新区汉沽杨家泊镇东庄坨村村西。 法定代表人董俊永，董事长。 委托代理人董俊青，天津市汉沽区永泰渔牧药业有限公司经理。 被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽大连东道1060号。 法定代表人杨茂荣，区长。 委托代理人张树茂，天津市滨海新区司法局干部。 委托代理人李海彦，天津承前律师事务所律师。 上诉人天津市汉沽区永泰渔牧药业有限公司（以下简称永泰公司）因诉被上诉人天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）不履行法定职责一案，不服天津市第三中级人民法院（2019）津03行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 永泰公司原审时诉称，2008年，天津市汉沽区政府组织实施汉榆公路扩建项目，征收原告所属房屋、设施、虾池和个人住宅等财产。原告提交的《行政赔偿义务机关先行处理申请》列举的案件事实证明，被告存在弄虚作假、加害履行的违法事实。但在2009年10月21日之前诉讼期间，根据国函（2009）125号批复撤销了汉沽区，其行政区域并入天津市滨海新区管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。因此，汉榆公路扩建项目征地拆迁遗留问题，依法应由被告接收，被告负有对原告的作为义务。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，原告于2019年7月17日提交先行处理申请，但被告行政不作为，未依法作出书面受理或者不予受理的决定。原告请求人民法院：1.判决确认被告长期未履行答复处理法定职责的行为违法；2.一并审查津国土房资准（2008）226号征地批准函批准生效的《征收土地方案》未作出房屋征收决定，未参照执行国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿的合法性；3.诉讼费用由被告承担。 滨海新区政府原审时辩称，1.2017年至2018年间，原告就汉榆公路扩建项目征地问题曾向天津市滨海新区人民政府、天津市人民政府及天津市滨海新区杨家泊镇人民政府提出十三份《行政机关先行处理申请》，该十三份申请的内容与本次提交的《行政赔偿义务机关先行处理申请书》基本一致。经被告调查，原告因汉榆公路扩建项目征地事宜于2008年与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府签订补偿协议，得到补偿款106万元；就房屋及建筑设施与杨家泊镇人民政府建设土地管理站签订了补偿协议。原告反映的是对汉榆公路扩建项目征地有关补偿范围、项目、数额等问题不满意，且涉及多个行政机关，故其诉求属信访事项。2.2018年原告就上述十三份申请向天津市第二中级人民法院提起诉讼，起诉天津市人民政府，请求确认天津市人民政府未予答复先行处理申请不作为行为违法，并判令天津市人民政府履行法定职责。天津市第二中级人民法院经审理认为，原告的诉求属于信访事项，不属于法院行政诉讼的受案范围，作出（2018）津02行初156号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告上诉至天津市高级人民法院，天津市高级人民法作出（2018）津行终389号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年，原告又就汉榆公路扩建项目征地涉及石油管道占地、老稻地虾池承包费问题以天津市滨海新区人民政府等四行政机关为被告向天津市第二中级人民法院提起行政诉讼，天津市第二中级人民法院认为原告的起诉明显不具有诉的利益，作出（2019）津02行初77号行政裁定，驳回了原告的起诉。综上，被告认为原告的此次诉讼属于重复诉讼，且其诉求属于信访事项，应依法驳回其起诉。 原审法院经审理查明，原告于2019年7月17日向被告提交《行政赔偿义务机关先行处理申请书》，提出“杨家泊镇政府组织实施2008年汉榆公路扩建项目未经上级授权和委托，依法不具备征地主体资格。由于汉沽区政府怠于履行法定职权、履职不到位、土地房屋征收部门征地拆迁程序不到位，征收程序违法，已给申请人造成巨额经济损失和实际损害后果，应依法承担法律责任和法律后果”，请求被告依法赔偿。另查，原告因汉榆公路扩建项目拆迁事宜于2008年5月23日与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府建设土地管理站分别签订了《建筑设施拆迁补偿协议》和《房屋拆迁补偿协议》，原告共领取补偿款1060152元。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，属于人民法院受案范围是提起诉讼的法定条件。原告因汉榆公路扩建项目拆迁事宜于2008年5月23日与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府建设土地管理站分别签订了《建筑设施拆迁补偿协议》和《房屋拆迁补偿协议》，原告共领取补偿款1060152元。现原告以2008年汉榆公路扩建项目征地程序违法为由向被告递交《行政赔偿义务机关先行处理申请书》请求被告赔偿，其中包括请求依法确认《建筑设施拆迁补偿协议》无效等具体请求，原告实际是对2008年所签订的补偿协议不满，因上述补偿协议的效力未经法定程序予以否定，故其请求事项属于信访事项。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，原告提起本案诉讼，请求确认被告未履行答复处理法定职责的行为违法不属于行政诉讼受案范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回永泰公司的起诉。案件受理费50元，退还永泰公司。 永泰公司不服原审裁定，向本院提起上诉，永泰公司的上诉请求为：1.请求确认被上诉人长期未履行答复处理法定职责行政不作为违法;2.判令被上诉人对实施2008年汉榆公路扩建项目征地拆迁违法行为作出赔偿的确认，并限期依法予以合理赔偿；3.由被上诉人承担诉讼费用。上诉的主要事实理由为：针对2008年汉榆公路扩建项目征地拆迁补偿纠纷提起的诉讼,法院已作出50多份生效判决,通过申请政府信息公开获取的规范性文件和书面答复为证据证明的案件事实，已完结对涉案补偿协议的违法性确认,其法律效力亦被法律程序所否定。行政赔偿，是以加害行为违法为归责原则，提起本案诉讼应视为已一并提起了赔偿请求。且被上诉人对其加害行为尚未确认违法，应当一并赔偿。因此，上诉人无论是针对具体行政行为还是行政事实行为等要求确认违法赔偿，都属于一并提起赔偿请求的情形。因本案是对先行处理不服提起诉讼，此时已经转化为普通的行政纠纷。对行政机关的答复结果或消极不作为不服而提起的行政争议，适用的是起诉期限的规定。而非赔偿请求时效的规定。先行处理申请系行政程序，故不能引用两年的起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条明确:“人民法院裁判行政案件,应当以证据证明的案件事实为依据”;第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据”。逐于2019年7月17日,分别向滨海新区政府、杨家泊镇政府、规划和国土资源管理局递交了《行政赔偿义务机关先行处理申请书》。因被上诉人超了过两个月的答复处理期限，未作出书面受理或不予受理的决定,属于形式上和实质上都不作为,故于2019年10月9日提起行政诉讼。立案审查认为,诉状所列“被告”杨家泊镇政府、规划和国土资源管理局不属其受理范围,已按其要求删除。鉴于本案系确认之诉,在起诉被告不履行法定职责的案件中,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定由被告举证;第二十九条规定:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”。原审法院在案件审理及作出的(2019)津03行初54号行政裁定中,遗漏了必须参加诉讼的当事人和诉状中的第2项诉讼请求,依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一项规定,应依法发回重审。原审裁定认为:“原告……于2008年5月23日与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府建设土地管理站分别签订了《建筑设施拆迁补偿协议》和《房屋拆迁补偿安置协议》,原告共领取补偿款1060152元。现上原告以2008年汉榆公路扩建项目征地程序违法为由向被告递交《行政赔偿义务机关先行处理申请》,请求被告赔偿,其中包括请求依法确认《建筑设施拆迁补偿协议》无效等具体请求,原告实际是对2008年所签订的补偿协议不满,因上述补偿协议的效力未经法定程序予以否定,故其请求事项属于信访事项。原告提起本案诉讼,请求确认被告未履行答复处理法定职责违法……不属于行政诉讼范围”。该裁定的严重瑕疵在于,从司法审查的角度,法院无需审查上诉人在申请书中提出的请求是否合法有据、应否支持,审查重点应当放在被上诉人所开展的工作、所从事的行为是否足 以构成其履行法定职责的事实认定方面,即,对被投诉的事项是否查明并作实质认定,对请求是否作实体调查处理是认定被上诉人履行法定职责的重点。并锁定案由,如认定上诉人的诉请成立,判决的主文应直接指向上诉人在诉讼程序中的诉请,即判决责令行政机关限期内履行职责,而不应指向上诉人在行政程序中的请求。原审法院将上诉人在行政程序中提出的请求,“替代”成上诉人在诉讼案件中提出的诉讼请求进行审查,审查程序的界定明显不当。就本案,只要上诉人起诉时提供了其曾向行政机关请求履行保护其人身权、财产权职责的基本证据,符合法定的起诉条件,法院不论最终是否支持其诉请,都不应考虑“驳回起诉”的程序性裁判方式。且将申请书中列出的十四项请求事项,割裂其关联性案件之间的厉害关系,将十二项请求排除于审查之外,显失公正,因上诉人不服原审裁定,提出上诉,并就原审裁定针对“行政程序”作出的裁定结果作如下辩驳:一、关于原审裁定认定上诉人的“请求事项属于信访事项”问题:依据国家赔偿法以及相关司法解释的规定,先行处理是在赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前必须经过的程序。《信访条例》第二十一条第一项规定:“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理”;《行政诉讼法》第十二条第六项规定:“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的行为”,属于行政诉讼的受案范围。且本案是在法庭审理完结所作裁定,证明原审裁定以“请求事项属于信访事项”驳回起诉,适用法律明显错误。二、关于原审裁定涉及上诉人所诉“汉榆公路扩建项目征地程序违法”问题:杨家泊镇政府书面承认,由其组织实施的本次征地拆迁未经上级委托,违反法定程序,超越法定职权,依法不具备缔结协议能力,属于行诉法第七十五条重大且明显违法,所作具体行政行为自始无效。同时证实汉沽区政府(已撤销)怠于履行法定职权,履职不到位、土地房管部门征收程序不到位,未履行法定职责,已构成行政不作为,凸显其实施和监管的混乱,至今没人出面主动承担法律责任和法律后果。因此,以镇政府、村委会等主体参与征收与补偿的协商所签订的补偿协议,不能认为此类主体即成为了补偿的法定义务主体,也不能认为其实际取得了独立实施补偿的行政主体资格,更不能认为市、县政府因此即免除了法定的职责和义务。在于其不符合法律法规授权、行政授权、行政委托、行政辅助人等不同情形下、不同行政主体的权责归属，据此足以证明本次征地拆迁程序严重违法。涉案《建筑设施拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿安置协议》属于法定无效。2008年，杨家泊镇政府组织实施汉榆公路扩建项目征地拆迁，征收上诉人所属房屋、设施、虾池等项财产。2016年8月16日杨家泊镇政府信息反馈，以书面答复承认由其组织实施本次征地拆迁未经上级授权和委托，当事人双方身份发生了法定无效的情形。依法不具备缔结行政协议的职权，属于行诉法“重大且明显违法”，先前所作具体行政行为自始无效，其中包括《建筑设施拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿安置协议》。三、关于原审裁定认定“上诉人实际是对2008年所签订的补偿协议不满”问题:1.关于《建筑设施拆迁补偿协议》。杨家泊镇政府为骗取拆迁签字,指证上诉人购买的原排水站房屋、设施被唐津高速公路征收,强调给予补偿即是重复补偿,故未予补偿。并以公司经营不善为由,拒绝与公司签订协议。又以强拆相胁迫,以自然人而不是公司法定代表人签订《建筑设施拆迁补偿协议》。(2015)滨行初字第0065号行政判决,以确认原排水站房屋、设施不在唐津高速公路征收范围的欺骗行为,否定了该协议的法律效力。且无委托即越权签定补偿协议,自始无效。杨家泊镇自2006年划入城市规划区,法(2005)行他字第5号答复函规定:“房屋所在地已被划入城市规划区的,应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定,对房屋所有权人予以补偿安置”。由于国有土地上房屋的征收补偿标准，实际高于土地管理法规定的集体土地上房屋按照地上附着物征收补偿的标准，是为有效维护被征收集体土地上房屋产权人的利益。《征收土地方案》则未涉及该法规,未参照执行国有土地上房屋征收补偿标准补偿,且估价折旧之后没有给予重置补偿,为零残值,不能重建526.17平米房屋(残值27万元),因财产损失严重、资不抵债,故向被上诉人提出赔偿请求。2.关于《房屋拆迁补偿安置协议》。《土地征收方案》写明，涉及农业人口,采取货币、社保方式进行安置。杨家泊镇政府剥夺上诉人的选择权,擅自变更《征收土地方案》,以建设杨家泊中心镇、宅基地换房签订《房屋拆迁补偿安置协议》。未经有权机关核准、同意或会同办理存档,因与《征收土地方案》不符而无效。(2015)滨行初字第0066号行政判决确认,杨家泊中心镇建设未获批准。证实该安置协议的内容客观上不可能实施,否定了该补偿协议的法律效力。证明不是上诉人事后悔约。且未依据法(2005)行他字第5号答复函的规定补偿,其估价严重低于类似房地产价格,以宅基地换房则需扣留房屋补偿费,自2010年又拒绝给付拆迁补助(租房租金),因没有收入来源,致使上诉人在城里租不起房,村里没房又回不去,十二年来流浪在外,居无定所,剥夺了上诉人的生存权,故向被告提出赔偿请求。四、关于原审裁定认定“原告共领取补偿款1060152元”问题:确认补偿是否合理合法,应以公司的经营规模、生产资料的统计数字和财产状况为审查依据。因此,以笼统的1060152元补偿数字不能证明其补偿的合理性和合法性。在于行政机关不履行法定职责的行为本身具有消极性、隐蔽性及非强制性的特点。自实施本次征地拆迁,杨家泊镇政府一再提供虚假事实、编造伪证,隐瞒评估报告和规范性文件,肆意蒙骗欺诈、目的无非是不补偿或少补偿,甚至存在拆迁腐败问题。且以《土地征收方案》代替房屋征收决定的方式进行房屋征收,严重侵犯上诉人在《城市房屋拆迁管理条例》中规定的各项权利。证明本案是政府违反法律、行政法规强制性规定造成的后果,不能武断的认定是上诉人对补偿不满。如法院不支持上诉人重新评估的诉请,上诉人的合理诉求又不能通过行政程序和诉讼程序得以疏解,利益受损的上诉人又将何以寻求权利救济？《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条明确:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提”;依据法律赋予行政机关的职权,先行处理能够解决以行政诉讼途径无法解决的行政事实行为的违法性确定问题,能够有效保障赔偿请求人及时获得赔偿救济的权利。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十一条第四项规定:“当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的,第二审人民法院可以进行调解”。据此,请求确认被上诉人长期未履行答复处理法定职责行政不作为违法;判令被上诉人对实施2008年汉榆公路扩建项目征地拆迁违法行政作出赔偿的确认,并限期依法予以合理赔偿。此外，关于原审法院确认未履行答复处理法定职责的行为违法不属于行政诉讼受案范围问题。本案证据交换期间，被上诉人未向法庭提供行政处理决定、未出庭质证，答辩状也未承认其具体行政行为违法，明确拒绝确认赔偿。而答辩状是司法程序上的意思表示，并不是行政程序上的答复处理，故属于形式上和实质上都不作为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第六项明确：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼受案范围。证明原审法院认定“未履行答复处理法定职责的行为违法不属于行政诉讼受案范围”没有法律依据，适用法律明显错误。为维护上诉人合法权益,请求贵院支持上诉人的诉请。 被上诉人滨海新区政府答辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确,裁决结果应予维持。1.被上诉人认为原审法院认定事实清楚。原审法院查明,上诉人于2019年7月17日向被上诉人提交《行政赔偿义务机关先行处理申请书》,请求被上诉人依法赔偿。另查,上诉人因汉榆公路扩建项目拆迁事宜于2008年5月23日与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府建设土地管理站分别签订了《建筑设施拆迁补偿协议》和《房屋拆迁补偿安置协议》,共领取补偿款1060152元。被上诉人认为,原审法院查明的上述事实客观真实,查明上述事实所依据的证据确实、充分。2.被上诉人认为原审法院裁定适用法律正确。原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定,属于人民法院受案范围是提起诉讼的法定条件。上诉人因汉榆公路扩建项目拆迁事宜于2008年5月23日与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府建设土地管理站分别签订了《建筑设施拆迁补偿协议》和《房屋拆迁补偿安置协议》,共领取补偿款1060152元。现上诉人以2008年汉榆公路扩建项目征地程序违法为由向被上诉人递交《行政赔偿义务机关先行处理申请书》请求被上诉人赔偿,其中包括请求依法确认《建筑设施拆迁补偿协议》无效等具体请求,上诉人实际是对2008年所签订的补偿协议不满,因上述补偿协议的效力未经法定程序予以否定,其请求事项属于信访事项。因此,原审法院认定上诉人提起本案诉讼,请求确认被上诉人未履行答复处理法定职责的行为违法不属于行政诉讼受案范围,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(九)项、第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定,裁定驳回上诉人的起诉,适用法律正确。综上,被上诉人认为,原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,上诉人的上诉请求无事实和法律依据,请求贵院依法驳回上诉人的上诉,维持原裁定。 双方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人因汉榆公路扩建项目拆迁事宜于2008年5月23日与原天津市汉沽区杨家泊镇人民政府建设土地管理站分别签订了《建筑设施拆迁补偿协议》和《房屋拆迁补偿安置协议》，上诉人共领取补偿款1060152元。现上诉人以2008年汉榆公路扩建项目征地程序违法为由向被上诉人递交《行政赔偿义务机关先行处理申请书》请求被上诉人赔偿，该申请包括请求依法确认《建筑设施拆迁补偿协议》、《房屋拆迁补偿安置协议》无效等具体请求，上诉人实际是对2008年所签订的补偿协议不满，上述补偿协议的效力未经法定程序予以否定，上诉人请求事项属于信访事项，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项之规定，上诉人请求被上诉人履行信访事项处理职责不属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 瑾 审判员 王雅晶 审判员 刘 琳 二〇二〇年三月六日 法官助理焦阳 书记员牛丽澄 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；