湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行终40号上诉人(原审被告)隆回县自然资源局，住所地隆回县桃洪镇桃洪西路141号。法定代表人李金平，该局局长。委托代理人李娟，该局政策法规股股长。被上诉人（原审原告）隆回县宝丰木业加工厂，住所地隆回县金石桥镇金南居委会8组。法定代表人张善奉，该厂执行事务合伙人。委托代理人蒋盛和，湖南志涛律师事务所律师。上诉人隆回县自然资源局因与被上诉人隆回县宝丰木业加工厂土地行政处罚一案，不服湖南省武冈市人民法院（2019）湘0581行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。原审查明：原告隆回县宝丰木业加工厂成立于2005年7月9日，为普通合伙企业，张善奉是该厂执行事务合伙人，经营范围是木、竹（合法）收购、加工、销售、细木板加工销售，经营期限至2025年7月8日。原告通过竞价受让金隆回县石桥镇金南西路一宗国有建设用地。2010年12月29日，出让人隆回县国土资源局与受让人隆回县宝丰木业加工厂签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定：“面积5270.57平方米，土地出让金300万元，出让期限50年，土地用途为工业项目建设用地，主体建筑物性质为厂房，附属建筑物性质未做限制，规划建筑总面积10513平方米，受让人应按合同约定的土地用途利用土地，不得擅自改变，如需改变土地用途，双方同意由出让人有偿收回建设用地使用权”。2011年3月2日，原告取得“隆国用（2011）第×××××0号”国有土地使用权证。2012年4月至11月，原告建好两栋一层的厂房；2013年至2014年，原告建好五层的质检兼职工宿舍楼；2016年至2017年，原告建好两层的厂房。厂房建好后原告用于木材加工、销售。2014年，隆回县人民政府批准了《金石桥镇总体规划（2013-2020）》，将原告使用的案涉土地规划为一类居住用地和商业用地。2015年6月18日，隆回县金石桥镇人民政府向隆回县城乡规划局发出《关于依法收回宝丰木业国有土地改工业为商住地出让方案图几点建议的函》，提到“宝丰木业加工厂由于未办妥有关建设批准手续就进行建设，县城乡规划局责令停工，同时周边居民对在该地块办木材加工厂产生的环境影响有较大意见，反映强烈，今年5月份，刘科棉副县长到金石桥镇调研，确定按政策和金石桥镇新修编的城建规划，对宝丰木业用地进行用途调整，即依法收回该地块改工业用地为商住地重新向社会公开出让”。2016年9月27日，原告向隆回县人民政府递交《请求改变宝丰木业加工厂用地性质的报告》，申请改工业用地为商住地，由政府按合理价格收回重新出让。2017年6月24日，原告作为乙方与甲方隆回县金石桥镇人民政府签订《关于政府收购宝丰木业土地使用权变更为商住用地挂牌出让的协议书》，内容是：一、同意如果政府收购成功，地产、房产评估费由甲方负责，收购不成功，地产、房产评估费由乙方负责；二、评估前乙方交评估押金贰万元到甲方账户，收购成功后甲方无息退还。如收购不成功，乙方还需补交所欠评估费；三、依法同意收购补偿费按地产、房产部门的评估确认价进行补偿；四、乙方的违章建筑由有关部门依规另行处理。协议签订后，原告缴纳了评估押金贰万元。2017年9月29日，隆回县金石桥镇人民政府向隆回县人民政府递交《请求县政府出具收购宝丰木业加工厂且将该宗地变更为商住地会议纪要的报告》，主要内容是“根据《金石桥镇总体规划（2013-2020）》，我镇已与宝丰木业加工厂法定代表人张善奉协商，就政府收购该厂土地、房产等达成意向协议，为了收购工作顺利推进，我镇已报送相关资料到县土地储备中心，该中心虽已编制收购方案，但因没有县政府的会议纪要不好开展收购工作，为此我镇报请县政府为收购该加工厂用地出具专题会议纪要，纪要内容建议为：一、同意收购宝丰木业加工厂工业用地，根据金石桥镇城镇规划按商住地挂牌出让；二、确定市级房地产评估事务所进行评估,收购补偿价以评估价作为参考；三、对不宜拆除重建的房产补办规划、国土、不动产等有关手续，对违法用地按有关规定作出处理；四、由规划部门重新对该宗地进行规划，按新的规划条件进行建设；五、县国土资源局成立一个收购宝丰木业加工厂房地产的工作组，具体协调收购事宜”。2016年7月21日，张善奉之子张柏松注册成立隆回县金石桥镇宝丰家私，在建好的五层质检兼职工宿舍楼一、二楼及两层厂房楼的二楼从事家具销售，2016年9月营业。2017年12月12日，张善奉侄女张丹注册成立隆回县金石桥镇宝丰汽车城，在建好的两层厂房一楼从事汽车销售，2018年1月营业。质检兼职工宿舍楼的3-5层，每层有4套住房。原告法定代表人张善奉在接受国土部门调查时陈述，3楼租给张福秀一套，面积130平方米，租期18年，租金每年8000元，已一次性付清；4楼两套分别租给谭小飞和贺方根，每套面积130平方米，租期均为18年，租金每年分别为8000元，已一次性付清；5楼租给李素芳一套，租金抵付张善奉欠李素芳的借款。2018年5月23日，隆回县国土资源局在对原告超红线修建厂房和改变土地用途从事家具、汽车销售的行为立案调查后，于当日和2019年4月25日，分别就原告的两项违法行为发出《责令停止违法行为通知书》。2018年6月5日，隆回县国土资源局就原告改变土地用途从事家具、汽车销售的行为作出《责令改正违法行为通知书》：宝丰木业加工厂未经批准，擅自于2016年8月在北侧占用工业用地1283.6平方米从事家具销售、2018年1月从事汽车销售的行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，责令收到通知书之日起60日内予以改正。2019年3月16日，隆回县原国土资源局和隆回县原城乡规划管理局撤并，组建为隆回县自然资源局。2019年4月25日，被告隆回县自然资源局作出并送达两份《自然资源行政处罚告知书》，向原告告知了拟对其作出的行政处罚及陈述、申辩、听证权。2019年4月30日，被告隆回县自然资源局作出两份行政处罚决定书：隆自资执监字［2019］11号《关于对隆回县宝丰木业加工厂非法占地的行政处罚决定书》，对原告超占出让红线外土地215.4平方米建厂房的行为予以处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；3、处以罚款5000元整。隆自资执监字［2019］12号《关于对隆回县宝丰木业加工厂未按照批准用途使用国有土地的行政处罚决定书》，认定原告擅自改变国有土地用途，从事家具、汽车销售，共占地1283.6平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条之规定，属于未按照批准的用途使用国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条之规定，决定：1、无偿收回土地使用权；2、处罚款25762元。原告收到处罚决定书后，分别缴纳了罚款5000元、25762元。2019年9月24日，原告提起行政诉讼，要求撤销隆回县自然资源局作出的隆自资执监字［2019］12号《关于对隆回县宝丰木业加工厂未按照批准用途使用国有土地的行政处罚决定书》的处罚决定事项。原审认为：原告合法竞拍取得隆回县北侧一宗国有建设用地使用权，办理了土地使用权证，并按合同约定进行了厂房、宿舍的建设。原告生产过程中，因新编金石桥镇城镇规划及周围群众对生产所造成的污染反映强烈，导致原告无法进行生产。原告未经审批将原来的工业用房改变成销售家具、汽车、出租房屋的商业用房，改变了原建筑物使用性质的事实存在，但客观情况已经改变，且原告改变房屋使用性质是在与隆回县金石桥镇人民政府签订《关于政府收购宝丰木业土地使用权变更为商住用地挂牌出让的协议书》后作出的改变，原告已与政府签订收购协议，虽然改变房屋使用性质违反规定，但被告据此直接作出无偿收回土地使用权的处罚决定明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决：撤销被告隆回县自然资源局于2019年4月30日作出的隆自资执监字［2019］12号《关于对隆回县宝丰木业加工厂未按照批准用途使用国有土地的行政处罚决定书》的第一项。上诉人隆回县自然资源局上诉称：被上诉人擅自将工业用地改变成商业服务用地，上诉人对被上诉人作出的行政处罚决定于法有据。原审认定上诉人作出的行政处罚决定明显不当，属于认定事实、适用法律错误。上诉人请求二审依法撤销原判并维持上诉人作出的行政处罚决定。被上诉人隆回县宝丰木业加工厂答辩称：一、被上诉人未经审批将原来的工业用房改为商业用房，只是改变原建筑物的使用性质，并非上诉人所称的“擅自将工业用地改为商服用地”，上诉人将两者混为一谈是错误理解。二、被上诉人改变建筑物用途有合理原因：1、市场经营情况发生改变，2、周边居民有环保诉求，3、时任副县长现场办公的规划调整要求，4、被上诉人与金石桥镇人民政府达成了收购协议。三、上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十八条约定，在出让期内需要改变本合同约定的土地用途，由出让人有偿收回建设用地使用权。上诉人明知有此合同约定，且金石桥镇人民政府也早已在积极推进对该土地使用权的有偿收回工作，被上诉人也一直在积极配合推进，上诉人却做出无偿收回土地的行政处罚，违反了合同约定，更显失公平。四、上诉人的行政处罚决定适用法律不当。1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定，是针对“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”情形作出的，而被上诉人已按土地出让合同约定开发利用了土地，完成了项目建设任务，显然不应再受此条款限制；2、即使认定被上诉人是未按批准用途使用土地，上诉人也只能依据《土地管理法》第八十条的法律规定“责令交还土地并罚款”而不应当“无偿收回土地”，不能适用下位法《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，且该暂行条例对第十七条第二款“未按照批准用途使用土地”的违法情形并未做明确规定。被上诉人请求二审驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审认定的上述事实一致，本院予以确认。二审另查明，2016年10月20日，隆回县金石桥镇人民政府向隆回县人民政府、国土资源局、规划管理局递交《关于依法收回宝丰木业国有工业用地土地使用权改为商住地出让的请示》，其中申请国家依法收回重新出让的理由为：“宝丰木业加工厂用地南侧为金南居委会6组、7组居民居住区，生产时产生的粉尘、烟雾、噪声对周边群众生活影响较大，群众反映强烈，环保部门要求工厂考虑搬迁。隆回县人民政府2014年批准的《金石桥镇总体规划（2013-2020）》将该地块规划为一类居住用地和商业用地。该厂生产不景气，加上群众对继续办厂意见较大，无法按出让时设定的规划条件进行建设，受让地不能发挥应有的经济效益，同时影响金石桥镇建设，有损市容镇貌。该厂也有请求县国土资源局收回该宗地块的强烈意愿并出具了书面申请和相关承诺”。本院认为，被上诉人隆回县宝丰木业加工厂2010年12月底通过竞拍合法取得案涉土地使用权，并办理了工业用途的国有土地使用权证，后又于2012年至2017年按批准的工业用途修建了厂房等相关建筑投入生产使用。2014年，隆回县人民政府批准了《隆回县金石桥镇总体规划（2013-2020）》，将案涉土地用途规划改变成商住用途，时任副县长并到金石桥镇调研，确定按政策和新修编金石桥镇城建规划，依法收回案涉土地改为商住地重新向社会公开出让。之后隆回县金石桥镇人民政府向隆回县人民政府、城乡规划局、国土资源局等相关单位递交书面材料，申请对案涉土地由工业用地改变为商住用地并由政府按合理价格收购后重新出让。被上诉人也与金石桥镇人民政府签订了《关于政府收购宝丰木业土地使用权变更为商住用地挂牌出让的协议书》。被上诉人在此期间虽因生产经营困难及周边群众投诉工厂生产影响环保等原因，未经审批将其在案涉土地上建好的工业用房用于销售家具、汽车，改变原建筑物使用性质，但结合政府拟有偿收回案涉土地使用权重新出让的特定事实及被诉人的违法行为情节，上诉人隆回县自然资源局作出的隆自资执监字［2019］12号《关于对隆回县宝丰木业加工厂未按照批准用途使用国有土地的行政处罚决定书》第一项，即无偿收回被上诉人的案涉土地使用权的处罚决定明显不当，原判对该项处罚决定予以撤销并无不当；该行政处罚决定书第二项即根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条之规定，决定对被上诉人处罚款25762元，事实清楚，适用法律、法规正确，处罚幅度恰当，应予维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人隆回县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋红玲审 判 员  刘朝晖审 判 员  杨皞陟二〇二〇年三月六日法官助理李萍代理书记员  游小红附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……