北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终140号上诉人（一审原告）赵满庭，男，1957年6月1日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人（一审原告）赵廷贵，男，1955年2月9日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街9号。法定代表人刘堃，镇长。委托代理人王建军，男，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。上诉人赵满庭、赵廷贵因诉北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）行政答复，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2019年5月16日，峪口镇政府作出《北京市平谷区峪口镇人民政府关于赵满庭、赵廷贵要求落实每人0.5亩口粮地问题的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：目前农村土地分为家庭承包和其它承包两种形式，就赵廷贵、赵满庭反映的情况，应属于落实家庭承包土地问题。1998年实行土地二轮延包，一、二生产队和第三生产队是分别进行的，在二轮延包时没有打破原有的土地界限，符合《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”的有关规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第二十四条第一款第（四）项规定，涉及村民利益的土地承包经营方案，经村民会议讨论决定方可办理。第三生产队的承包方案系经过村民会议讨论并签字的，且没有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故第三生产队的承包方案及承包合同合法有效。根据1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，第三生产队在二轮延包时土地承包合同将每人0.5亩口粮田与承包地合并签订，符合认真整顿“两田制”政策精神。后北京市平谷区峪口镇南杨家桥村村民委员会（以下简称南杨家桥村委会）根据北京市农村税费改革政策，对第三生产队中0.5亩口粮田的部分免除了承包费，符合税费改革的要求。第三生产队已经按政策落实了每人0.5亩家庭承包土地，按照税费改革规定免收相关承包费用，且本案赵满庭、赵廷贵自2004年政策实施至2015年提出申请前，对南杨家桥村委会的政策落实行为未提出异议。本着尊重历史，面对现实的原则，待2027年12月31日（第三生产队是2028年9月1日）合同到期后，一、二、三生产队在土地经营上统一按新的政策执行。根据《农村土地承包法》第二十八条“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”的规定，乡（镇）人民政府只有在上述情形下有权批准农户之间承包地的调整，申请人申请的事项不属于上述调整农户之间承包地的范围。综上所述，根据《农村土地承包法》第十二条、第二十八条第二款，《村委会组织法》第二十四条第一款第（四）项，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进—步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第三条的规定，答复如下：对赵满庭、赵廷贵再次提出落实每人0.5亩家庭承包土地的要求不符合相关政策要求和实际情况，不予支持。赵满庭、赵廷贵不服，诉请一审法院撤销被诉答复；责令峪口镇政府在法定期限内就其诉求问题重新作出与该行政行为不同或者基本不同的具体行政行为。一审法院经审理查明，针对赵满庭、赵廷贵要求落实每人0.5亩口粮田问题的申请，峪口镇政府作出《峪口镇政府关于南杨家桥村赵满庭等人要求落实0.5亩口粮地问题的答复》（以下简称2017年答复），主要内容为，根据赵满庭等人反映的情况，属于落实家庭承包土地问题。2003年北京市进行农村税费改革，2004年第三生产队从原承包合同中划出每人0.5亩，作为家庭承包，不再收取承包费，符合北京市农村税费改革要求。第三生产队已经按照政策落实了0.5亩家庭承包土地问题，赵满庭等人再次提出落实0.5亩家庭承包土地的要求不符合相关政策要求，不予支持。赵满庭、赵廷贵不服，于2017年12月5日向北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）提出行政复议申请，平谷区政府于2018年2月1日作出京平政复字[2017]83号行政复议决定，以峪口镇政府超越法定职权为由，撤销峪口镇政府2017年答复。赵满庭、赵廷贵不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）提起诉讼，2018年6月26日，四中院作出（2018）京04行初384号行政判决书，以适用法律错误为由，撤销平谷区政府2018年2月1日所作的上述复议决定，限期平谷区政府于判决书生效之日起法定期限内重新作出复议决定。2019年1月9日，平谷区政府作出京平政复字[2017]83号-改行政复议决定（以下简称83号改复议决定），以主要事实不清、证据不足、行政程序违法、适用法律错误为由撤销峪口镇政府作出的2017年答复。2019年3月19日，峪口镇政府收到赵满庭、赵廷贵提交的《申请处理书》，要求具体落实每人0.5亩口粮地的问题。2019年3月25日，峪口镇政府告知南杨家桥村委会赵满庭、赵廷贵申请事项，要求南杨家桥村委会提交意见和证据。2019年4月3日，南杨家桥村委会提交回复意见及证据。2019年5月5日，峪口镇政府向赵满庭、赵廷贵送达了《谈话通知书》，告知其于同年5月7日上午9点在峪口镇政府103室进行谈话。2019年5月7日上午9点，峪口镇政府与南杨家桥村委会在峪口镇政府进行了谈话，对赵满庭、赵廷贵申请事项及背景情况、当时的政策要求进行询问并制作谈话笔录。2019年5月7日，峪口镇政府制作工作说明，内容为赵满庭、赵廷贵到达峪口镇政府后拒绝谈话。2019年5月15日，峪口镇政府根据案件处理需要，就相关问题再次与南杨家桥村委会组织谈话。2019年5月16日，峪口镇政府作出被诉答复。该答复作出后，峪口镇政府电话通知赵满庭、赵廷贵于当日下午三点到峪口镇政府领取，二人明确表示拒绝领取。2019年5月16日，峪口镇政府通过邮政EMS向赵满庭、赵廷贵邮寄被诉答复。2019年5月17日，因赵满庭、赵廷贵拒接电话，邮递员联系不到二人，将邮件送回至峪口镇政府。当日，峪口镇政府工作人员在南杨家桥村委会干部的见证下，将被诉答复留置在该村委会。一审法院经审理认为，《村委会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案”，第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据上述规定，乡、镇人民政府确实具有对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的职责，当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反《村民委员会组织法》第二十七条规定时，乡、镇人民政府有权责令其改正。本案中，针对赵满庭、赵廷贵的申请，峪口镇政府依法受理并进行了全面审查，峪口镇政府收到赵满庭、赵廷贵提交的《申请处理书》后，履行了证据收集、向南杨家桥村委会了解情况、约谈本案赵满庭、赵廷贵等调查询问程序，对赵满庭、赵廷贵申请事项的背景情况、当时的政策要求进行了调查，峪口镇政府在上述调查内容的基础上作出被诉答复，并在答复中对申请事项向赵满庭、赵廷贵予以解释说明。峪口镇政府根据相关规定及调查结果作出被诉答复，并无不妥。峪口镇政府于2019年3月19日收到赵满庭、赵廷贵的申请，于2019年5月16日作出被诉答复，峪口镇政府虽在法定期限内作出被诉答复，但未按照法律规定将被诉答复送达赵满庭、赵廷贵，故峪口镇政府的执法程序违法。针对赵满庭、赵廷贵提出的“按照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第四款的规定，峪口镇政府就同一事实和理由重新作出的具体行政行为不得与原行政行为相同或者基本相同，被诉答复与之前被撤销的答复内容基本一致，所以要求撤销被诉答复”的意见，一审法院认为，本案中峪口镇政府在重新调查取证、了解情况，对行政复议决定中指出的历史背景及三个生产队的承包情况进行了全面了解，并最终作出被诉答复，并未违反《行政复议法》第二十八条第四款的规定，对赵满庭、赵廷贵上述意见不予支持。综上，峪口镇政府作出的被诉答复认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规依据正确，但送达不符合法律规定，鉴于对赵满庭、赵廷贵的权利不产生实际影响，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的行政行为程序轻微违法之情形，不影响被诉答复的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项之规定，判决确认被诉答复违法。赵满庭、赵廷贵不服一审判决，持如下理由向本院提起上诉：一、一审判决认定被诉答复不违反《行政复议法》第二十八条第四款规定错误。本案中，被上诉人前后作出两次内容结果基本一致的行政答复就是违法。2017年答复因认定事实不清、证据不足、程序违法、适用依据错误被平谷区政府行政复议决定撤销，而一审法院仅以程序轻微违法不影响被诉答复效力为由判决维持被上诉人以同一事实和理由作出的与2017年撤销行政答复内容一致的被诉答复，构成对行政复议决定的违反。二、一审判决认定事实错误。一审法院转寄给上诉人的由被上诉人提交的第一组证据中包含了2019年1月29日的《申请处理书》，但一审法院对上诉人提交的该份证据却未予采纳。被上诉人认为上诉人提交的2019年3月18日邮寄《申请处理书》的快递单不能证明其行政不作为，上诉人和被上诉人于2019年1月11日收到83号改复议决定，根据《行政复议法》第三十一条之规定，该决定一经送达即生效，上诉人于2019年1月29日当面向被上诉人提交《申请处理书》，但被上诉人拒绝给回执，被上诉人于2019年3月29日收到上诉人邮寄的《申请处理书》，此时距离83号改复议决定生效已经两个多月，被上诉人早已不作为。一审法院认定被诉答复事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确是根本性的事实错误。上诉人的土地承包合同是家庭联产承包责任制性质的合同，根据《农村土地承包法》第二十七之规定，承包期内，不得收回、调整承包权利。而一审判决所谓已经给上诉人落实了每人0.5亩确权口粮地的事实，正是南杨家桥村委会在此承包合同之外，将上诉人承包地予以“两田制”方式调整，事实上并未给上诉人土地。被分出的每人0.5亩确权地份及其相应收益本就是该土地承包经营权收益的一部分，上诉人并未享有0.5亩地应有收益，亦未取得该份土地的承包经营权证。上诉人从1998年起履行的是原土地承包经营权合同责任义务与权益，而现在诉求的是每人0.5亩确权口粮地家庭承包权，被上诉人没有证据能够推翻上诉人土地承包经营权证书本义来支持被诉答复。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审期间的诉讼请求。峪口镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。赵满庭、赵廷贵在指定期限内向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1．赵满庭、赵廷贵2019年1月29日的《申请处理书》，证明峪口镇政府承认该日收到申请；2．中国邮政EMS1015782990630号快件托付回执单，证明峪口镇政府行政不作为；3．83号改复议决定，证明峪口镇政府原行政行为违法被撤销，其应当重新作出与原行政行为不同或者基本不同的行政答复；4-5.2019年5月17日11时21分、19时14分中国邮政发送的关于EMS1083754140330快件的短信，证明未明确寄件者是谁，不能证明快递是峪口镇政府行为；6.中国邮政EMS1083754140330快件托付回执单复印件，证明峪口镇政府自寄自收，其已作出相应答复的理由及依据不具说服力；7.赵廷贵2019年5月17日13：01分至18日15：33分给赵满庭打电话“未接通”手机记录，证明赵满庭、赵廷贵无意拒领、拒签行政答复；8.赵满庭、赵廷贵《土地承包合同书》，证明承包亩数中不包括口粮地；9.赵满庭、赵廷贵《土地承包经营权证书》，证明赵满庭、赵廷贵的土地承包经营权已经平谷区政府确认非“毁损”不得调整；10.原第三生产队队长赵凤庭证词，证明赵满庭、赵廷贵承包的土地是征购粮主打地，不包括该队其他村民的每人半个畦（0.57亩）土地，该队余有机动地近10亩；11.第三生产队村民赵永廷2003至2008年承包该机动地《承包合同》，证明2004年实行0.5亩口粮地政策时，该队没有地，未给赵满庭、赵廷贵落实每人0.5亩口粮地，赵满庭、赵廷贵未主张口粮地；12.2019年5月7日峪口镇政府《谈话笔录》：第3页第1段，证明2009年至2014年底该地被村委会收走，一年一发包，到2014年底，第三生产队不是“没有多余的地”，第2页第5至7行，证明2004年至2013年，一、二、三队每人0.5亩口粮地的“落实”，都是以扣除0.5亩承包费的方式体现，赵满庭、赵廷贵未主张口粮地真相原因之二；13.《南杨家桥三队赵凤庭票据交接证明》，证明第三生产队是2005年7月经济上归入南杨桥法人管辖的，人均与一、二队持平的全部土地所有权易手；14.第三生产队部分村民证明，证明峪口镇政府有意将赵满庭、赵廷贵承包的土地划分为“口粮田”和“责任田”，赵满庭、赵廷贵“所承包的土地中包含了口粮田的部分”是峪口镇政府强加的；15.《南杨家桥党支部村委会关于落实土地承包经营权和收益分配权实施方案（三队征求意见稿）》，证明原合同将承包地划分为“确权地”和“返利地”调整，是一、二、三队日后有地时的处置方法（方案），实际上未给每人0.5亩土地；16.《平谷区农村土地承包经营权流转委托合同》第六条第4款“其他约定，原合同作废”，证明峪口镇政府方有意作废赵满庭、赵廷贵土地承包合同，赵满庭、赵廷贵“所承包的土地中包含了口粮田的部分”是假的。峪口镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据并当庭出示：第一组证据：1.赵满庭、赵廷贵《申请处理书》，证明峪口镇政府收到赵满庭、赵廷贵申请；第二组证据：2.《通知书》；3.《关于村民赵满庭、赵廷贵反映每人半亩口粮田的答复》；4.赵廷贵平原造林流转合同；5.2012-2013赵满庭承包费收据；6.2013-2017赵廷贵承包费收据；7.2014-2018南杨家桥村平原造林款发放明细表；8.《关于赵廷贵、赵满庭反映问题后，统计以下数字的确认》；9.2014年5月8日南杨家桥村两委联席会议记录；10.2014年5月9日南杨家桥村民大会议事纪要；11.《南杨家桥党支部村委会关于落实土地承包经营权和收益分配权实施方案（三队征求意见稿）》；12.授权委托书；第二组证据系南杨家桥村委会提交的证据，证明峪口镇政府通知南杨家桥村委会进行回复并提交证据，在对证据进行审查并结合调查询问对事实进行认定基础上，作出本案被诉答复；第三组证据：13.赵廷贵《土地承包合同书》；14.《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；第三组证据系峪口镇政府自行收集的证据，证明峪口镇政府已对赵满庭、赵廷贵申请问题进行调查；第四组证据：15.《谈话通知书》；16.2019年5月7日《谈话笔录》；17.《拒绝谈话工作说明》；18.2019年5月15日《谈话笔录》；19.被诉答复；第四组证据证明峪口镇政府对双方进行调查询问，对赵满庭、赵廷贵申请事项进行调查询问，对该村的承包沿革进行了了解，并作出了被诉答复；第五组证据：20.EMS邮件快递单物流信息；21.现场送达照片；22.赵满庭、赵廷贵送达回证；第五组证据证明峪口镇政府按期作出被诉答复并送达的事实。另，第二组证据中证据5、6的-0.5亩和-3亩，证明赵满庭、赵廷贵已经享受了口粮田，在证据14通知第二页第三点第一段中，当时的精神是中央不提倡两田制。峪口镇政府同时向一审法院提交了《农村土地承包法》《村委会组织法》作为其行使职权的法律依据。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为，赵满庭、赵廷贵提交的证据1无其他证据佐证，证明目的不成立，本院不予采纳；证据2能够证明二人提出申请，本院予以采纳，但二人主张的证明目的不成立，本院不予采纳；证据3、4、5、6真实，能够2017年答复的行政复议情况以及被诉答复的送达情况，本院予以采纳，但二人所主张的证明目的不成立，本院不予采纳；证据7、13与本案无关，本院不予采纳；证据8、9、16能够证明二人1998年签订《土地承包合同书》、取得《土地承包经营权证书》以及此后土地流转的情况，本院予以采纳；证据10、14书面证言不符合法定形式，本院不予采纳；证据11能够证明南杨家桥第三生产队流转剩余土地的情况，但二人主张的证明目的不成立，本院不予采纳；证据12能够证明峪口镇政府向南杨家桥村委会调查的情况，本院予以采纳，但二人的证明目的不成立，本院不予采纳；证据15能够证明《南杨家桥党支部村委会关于落实土地承包经营权和收益分配权实施方案（三队征求意见稿）》的内容，本院予以采纳，但二人的证明目的不成立，本院不予采纳。峪口镇政府提交的证据19系本案被诉行为，不作为证据；其他证据能够证明峪口镇政府处理赵满庭、赵廷贵申请中的调查取证以及送达被诉答复的情况，本院予以采纳。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据赵满庭、赵廷贵提出申请时有效的《农村土地承包法》（2009年修正）第十一条“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”以及第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”之规定，峪口镇政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，对赵满庭、赵廷贵要求落实口粮田的问题具有调查处理的职权。峪口镇政府针对赵满庭、赵廷贵所提申请，依法通知南杨家桥村委会、赵满庭、赵廷贵谈话并提交意见和相关证据，经与南杨家桥村委会成员谈话，审查该村委会提交的证据，在核实1998年南杨家桥村三个生产队土地承包经营背景以及该村2004年及此后落实税费改革政策等情况的基础上，作出被诉答复，并无不当。虽然被诉答复送达程序违反法律规定，但对赵满庭、赵廷贵权利不产生实际影响。关于赵满庭、赵廷贵认为被诉答复与此前被83号改复议决定撤销的2017年答复内容基本一致的上诉意见，本院同意一审法院意见，被诉答复系峪口镇政府在重新调查取证的基础作出。综上，一审判决确认被诉答复违法正确，本院应予维持。赵满庭、赵廷贵的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人赵满庭、赵廷贵负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年三月二十六日法官助理 刘 毅书 记 员 张 怡