安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终10号 上诉人（一审原告）灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会，住所地安徽省灵璧县娄庄镇娄庄街，社会统一信用代码54341323B135293688。 法定代表人田永，村委会主任。 委托代理人蒋卫东，安徽国梦律师事务所律师。 委托代理人朱志昊，安徽国梦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）灵璧县自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市灵璧县经济开发区薄山路，统一社会信用代码113413230032015883。 法定代表人朱旭昊，局长。 被上诉人（一审被告）宿州市自然资源和规划局，住所地安徽省宿州市埇桥区淮河西路219号。 法定代表人吴绪峰，局长。 上诉人灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会（以下简称娄庄村委会）因其诉被上诉人灵璧县自然资源和规划局土地行政处罚及宿州市自然资源和规划局行政复议决定一案，不服安徽省灵璧县人民法院于2019年11月25作出的（2019）皖1323行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年10月，因灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会村民举报安徽徽工集团违法用地，原灵璧县国土资源局受理后，经调查认定：2017年9月，灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会未经批准，擅自占用灵璧县娄庄镇娄庄街303省道北侧7122.00平方米集体土地建农贸商业街，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，对灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会作出灵国土资行处决字[2017]第608号行政处罚决定。灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会不服向原宿州市国土资源局提出行政复议申请，原宿州市国土资源局于2018年4月16日作出宿国土资复决字[2018]2号行政复议决定，维持了原灵璧县国土资源局作出的行政处罚决定。灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会不服向法院提起行政诉讼，灵璧县人民法院作出（2018）皖1323行初46号行政判决，判决：“一、撤销灵璧县国土资源局作出的灵国土行处决字[2017]第608号行政处罚决定书第（二）项；二、撤销宿州市国土资源局作出的宿国土资复决字[2018]2号行政复议决定书；三、驳回原告其他诉讼请求。”灵国土资行处决字[2017]第608号行政处罚决定书主文的第（二）项内容为：“限自接到本决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”后宿州市中级人民法院作出（2019）皖13行终9号行政判决书，判决：“一、维持安徽省灵璧县人民法院作出的（2018）皖1323行初46号行政判决；二、责令上诉人灵璧县国土资源局在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。” 另查明，原灵璧县国土资源局向灵璧县人民法院申请执行灵国土资行处决字[2017]第608号行政处罚决定书，因灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会已经对该处罚决定提起行政诉讼，灵璧县人民法院作出（2018）皖1323行审133号行政裁定不予受理。后因机构变更，原灵璧县国土资源局变更为灵璧县自然资源和规划局，灵璧县娄庄镇娄庄居民委员会更名为灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会。 2018年1月10日，安徽省国土资源厅下发皖国土资函[2018]43号文，调整完善了宿州市乡级土地利用总体规划，涉案的土地规划用途调整为允许建设区。 根据以上案件事实，灵璧县自然资源和规划局办理了违法案件处理决定呈批表，并先后作出了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并且进行送达。2019年4月，经报灵璧县人民政府县长办公会议同意后，灵璧县自然资源和规划局于2019年4月26日作出灵自然资规行处决字[2019]第50号行政处罚决定，认定：娄庄村委会未经批准，擅自占用灵璧县娄庄镇娄庄街303省道北侧7122.00平方米集体土地建农贸商业街的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。决定：没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。并且进行了送达。2019年5月9日，灵璧县自然资源和规划局向灵璧县国资委发出《关于移交违法建筑物和其他设施的函》，且进行了送达。 娄庄村委会不服处罚决定向宿州市自然资源和规划局申请行政复议，宿州市自然资源和规划局经过受理、答复通知等程序后，于2019年8月15日作出宿自然资规复决字[2019]20号行政复议决定，决定：维持灵璧县自然资源和规划局作出的灵自然资规行处决字[2019]第50号行政处罚决定。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”本案灵璧县自然资源和规划局对娄庄村委会非法占用集体土地建农贸商业街一案，根据案件的事实，先后办理了违法案件处理决定呈批表，制作了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，并且进行送达，经灵璧县人民政府县长办公会议同意后，作出了灵自然资规行处决字[2019]第50号行政处罚决定，该行政处罚事实清楚、证据确凿，且程序合法，适用法律正确，依法予以支持。宿州市自然资源和规划局依法受理复议申请后，经过受理、答复通知等程序，作出宿自然资规复决字[2019]20号行政复议决定，该行政复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确，依法予以支持。娄庄村委会的诉讼请求理由不成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十九条之规定，判决驳回娄庄村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由娄庄村委会负担。娄庄村委会不服，提起上诉。 娄庄村委会上诉称，一、一审判决回避行政处罚和行政复议是否合法这一核心问题，没有对没收地上建筑物是否合法进行评判，适用法律错误。土地和地上建筑物不可分割，没收地上建筑物等于没收地上建筑物涉及的土地所有权。案涉土地为集体土地，集体所有制土地受宪法和法律保护，非经法定程序不能被没收。本案中，行政机关没收的不仅是使用权更是集体所有制土地所有权，属于典型的违法和违宪行为。二、一审判决对行政处罚和行政复议是否错误的适用法律未进行审查和评判。被诉行政处罚决定的主要法律依据是《土地管理法》第七十六条，但事实表明娄庄村委会用地是经过灵璧县娄庄镇人民政府授权批准的，即使该批准行为无效，也应适用《土地管理法》第七十八条，被诉行政处罚决定及行政复议决定适用法律存在重大错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判撤销灵自然资规行处决字[2019]第50号行政处罚决定及宿自然资规复决字[2019]20号行政复议决定；一、二审案件受理费由二被上诉人承担。 灵璧县自然资源和规划局及宿州市自然资源和规划局在二审中未提交答辩意见。 灵璧县自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据：1、违法用地相关证据材料：举报材料、违反土地管理规定行为报告单、责令停止违法行为通知书、询问笔录、陈朝中的身份及职务证明、照片2张、娄庄居民委员会请示材料、群众诉求、娄政[2016]56号批复、娄庄居民委员会报告、协议书、现场勘测笔录、土地利用规划图、现状图、规划审查意见、现状审查意见；2、立案呈批表；3、责令停止违法行为通知书及送达证、抄告单及送达回执、灵国土资函[2017]138号函及送达回执、违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚听证告知书及送达证、行政处罚告知书送达证、行政处罚决定书及送达证、行政处分建议书及送达证、处分决定、交款单；4、娄庄居民委员会证明材料；5、行政复议申请书、行政复议答复通知书、收文处理单、宿国土资复决字[2018]2号行政复议决定书；6、催告书及送达证、照片；7、强制执行申请书、（2018）皖1323行审133号行政裁定书；8、应诉通知书、举证通知书、行政诉状（文件处理标签）、（2019）皖13行终9号行政判决书；9、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及送达证、行政处罚听证告知书及送达证、会议纪要、行政处罚决定书及送达证、关于移交违法建筑物和其他设施函及送达证。 宿州市自然资源和规划局向一审法院提交以下证据：1、宿自然资规复决字[2019]20号行政复议决定书；2、行政复议申请材料：申请书、照片、合同、诉求、协议书；3、行政复议答复书、情况说明、送达证、行政处罚卷宗（行政处罚的卷宗证据与灵璧县自然资源和规划局相同）；4、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、送达证。 娄庄村委会向一审法院提交提交以下证据：1、社会统一信用代码；2、行政处罚决定书；3、行政复议决定书；4、娄庄镇人民政府娄政[2016]56号文件。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为灵璧县自然资源和规划局作出的被诉行政处罚决定是否合法及宿州市自然资源和规划局作出的复议决定是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，娄庄村委会非法占地的事实清楚，灵璧县自然资源和规划局经调查认定依法作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定并无不当，适用法律正确。宿州市自然资源和规划局经过审理后作出予以维持的复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。娄庄村委会关于行政处罚决定及复议决定违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。娄庄村委会认为本案应适用《土地管理法》第七十八条的理由，本院认为，该条文规定的是非法批地行为的法律责任，本案系灵璧县自然资源和规划局对非法占地行为进行处罚，并非非法批地行为，依据《土地管理法》第七十六条作出行政处罚决定及复议决定适用法律证据，娄庄村委会的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回娄庄村委会的诉讼请求并无不当，依法应予维持。娄庄村委会的上诉理由均不能成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵璧县娄庄镇娄庄村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年三月三十一日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。