安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖行终28号上诉人（一审原告）赵福和，男，1964年3月30日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。被上诉人（一审被告）蚌埠市人民政府，住所地安徽省蚌埠市东海大道3115号。法定代表人王诚，市长。委托代理人王斌，蚌埠市司法局工作人员。委托代理人高艳杰，蚌埠市司法局工作人员。上诉人赵福和因诉蚌埠市人民政府（以下简称蚌埠市政府）行政复议一案，不服蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，原告赵福和系蚌埠市淮上区小蚌埠镇小蚌埠村村民，有两处房屋位于蚌埠市朝阳桥北端西侧、蚌埠淮河公路桥管理处南，其中一处位于朝阳桥边的公厕旁（下称桥边房），另一处位于桥边房西。2017年11月16日，安徽水利淮上和顺地产有限公司（以下简称和顺地产）向蚌埠市自然资源和规划局（以下简称蚌埠市规划局）申请核发蚌埠和顺静天府项目建设用地规划许可证，同时提交了该项目的备案文件和国有建设用地使用权出让合同等资料。2017年12月1日，蚌埠市规划局根据和顺地产的申请，依据该公司提交的国有建设用地使用权出让合同等资料为其核发了《建设用地规划许可证》。2017年12月4日，原告向蚌埠市规划局申请政府信息公开，同年12月19日，蚌埠市规划局向原告提供了涉案规划许可证。原告认为其118号房及此房北墙外土地在规划许可证用地范围内，该规划许可直接涉及到其重大切身利益，与其有重大利害关系，蚌埠市规划局在作出规划许可决定前未告知原告，也未听取原告的意见，剥夺了其知情、陈述、申辩和申请听证的权利，违反法定程序，于2018年2月13日向被告申请行政复议，请求撤销该规划许可证。同日，被告收到原告行政复议申请。2018年2月23日，被告通知蚌埠市规划局对原告的复议申请进行答复，当月26日，蚌埠市规划局对原告的复议申请向被告答复。2018年4月13日，被告以行政复议案情况复杂为由对行政复议案延期30日。2018年5月9日，蚌埠市规划局以行政复议案所涉事项正与原告协调需要时间为由，申请被告中止行政复议，被告遂于当月11日决定中止行政复议案的审理，并通知蚌埠市规划局及原告。2018年7月9日，被告作出蚌政复〔2018〕13号行政复议决定，以原告房屋不在涉案规划许可证所涉宗地界址红线范围内、原告非涉案规划许可的利害关系人、原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。赵福和遂提起行政诉讼，请求撤销蚌埠市政府作出的蚌政复〔2018〕13号行政复议决定。一审法院另查明，涉案规划许可证所涉宗地界址红线范围与原蚌埠市国土资源局（现变更为蚌埠市自然资源和规划局）出让的土地红线范围一致。原告所涉两处房屋均不在出让土地红线范围内，原告所称118号房北墙外1985年建房时留下的东西约10米、南北约1米的土地，原告并不享有集体土地建设用地使用权。原告两处房屋所占用的集体土地已经被蚌埠市政府征收。一审法院认为，原告不服蚌埠市规划局作出的建设用地规划许可，向被告蚌埠市政府申请行政复议，被告依法受理后进行了调查取证，在法定的期限内作出复议决定并送达。被告提供的证据能够证明蚌埠市规划局依和顺地产的申请及其提供的国有建设用地使用权出让合同向其作出规划许可，原告不是规划许可的利害关系人，且未能举证证明规划局的规划许可行为侵犯了其合法权益。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，作出驳回原告行政复议申请的复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告称其与规划局核发的规划许可证有重大切身利益关系的主张缺乏事实依据,其主张不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵福和的诉讼请求。赵福和上诉称，上诉人涉案两处房屋及所使用的集体土地均未获得征收补偿，故该土地未被征收。上诉人118号房屋所占土地及其该房北墙外土地在涉案规划许可用地范围内，该规划许可行为直接涉及上诉人重大切身利益，与上诉人有利害关系。蚌埠市政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。一审法院对上诉人提交的重新测绘、现场勘验、调取证据申请置之不理违法，对上诉人提交证据的证明目的描述不当，认定事实证据不足，审判程序违法。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。一审原告赵福和向一审法院提交了一审判决所列明的身份证、户口本、郊土集建（宅基）字第X号集体土地建设用地使用证、蚌埠市郊区小蚌字99年度第X号建房执照、航拍图、照片、光盘等59组证据。一审被告蚌埠市政府在举证期限内向一审法院提交了一审判决所列明的行政复议申请书及邮寄签收凭证、行政复议答复通知书、行政复议延期审理通知书及邮寄单、行政复议中止审理通知书及邮寄单、行政复议决定书及邮寄单、蚌埠市政府2010年第20批次城市建设用地征地拆迁公告等证据。上述证据均已随案移送本院。经审查，赵福和主张的房屋及土地是否在案涉建设用地规划许可范围内，对本案审理结果没有影响，故对该事实本院不予确认。本院审理查明的案件其他事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”根据上述规定，以出让方式提供国有土地使用权的，建设用地规划许可是城乡规划主管部门在建设单位取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后才作出的行政行为，相关许可内容即规划条件，在该土地出让之前即已确定并已作为出让合同的组成部分，故建设用地规划许可并非设立、变更或者消灭土地使用权的行为，亦不改变土地出让时已经确定的规划条件，与所涉土地原权利人没有利害关系。本案中，蚌埠市规划局作出涉案建设用地规划许可之前，和顺地产已经与土地管理部门签订出让合同，通过出让方式取得了该建设用地规划许可范围内的国有土地使用权。故蚌埠市规划局为和顺地产颁发建设用地规划许可证，并非赋予其该土地使用权、准许其占有和使用该土地的行为。也就是说，和顺地产占有、使用该土地，并非基于建设用地规划许可，而是基于土地出让行为。建设项目使用的土地如原系集体土地或者已为他人合法使用的国有土地的，须经依法征收、收回并给予原土地权利人补偿后，才能进行出让。赵福和主张其使用的涉案土地为集体土地，如果该地已经法定程序批准征收，那么对其权利义务产生实际影响的是集体土地征收及补偿安置行为，其如认为征地或者补偿安置行为违法，可针对征地及其补偿安置行为依法申请行政复议、提起诉讼；如果该地未经法定程序批准征收即被出让，那么对其权利义务产生实际影响的则是土地出让行为，其可针对土地出让行为依法申请行政复议、提起诉讼；如果该地未被出让，而建设单位实际占用了该土地，那么其可通过民事诉讼等途径维护自身合法权益。综上，蚌埠市规划局颁发涉案建设用地规划许可证，并非赋予建设单位相关土地使用权的行为，不能直接产生限制、剥夺上诉人赵福和所主张的集体土地使用权的法律效果，故即使赵福和主张的土地在涉案规划许可范围内，该规划许可行为对其权利义务亦不产生实际影响，其对该规划许可行为申请行政复议，不符合受理条件，蚌埠市政府驳回其复议申请并无不当。一审判决驳回其诉讼请求，结果正确。上诉人赵福和的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵福和负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……