河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终24号上诉人（原审被告）孟州市自然资源和规划局。住所地：河南省焦作市孟州市西河雍大道0255号。法定代表人刘小勇，局长。委托代理人汤海虹，孟州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）河南征云置业有限公司。住所地：焦作市中站区许衡街道办事处。法定代表人林华，总经理。委托代理人梁凤琳，河南征云置业有限公司职工。委托代理人谢旭，河南书平律师事务所律师。上诉人孟州市自然资源和规划局因补缴土地出让金通知一案，不服孟州市人民法院（2019）豫0883行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明：2017年11月15日，孟州市城乡规划局作出孟规［2017］08号文件《关于征云领秀城项目超容积率建设有关问题的函》，函告被告孟州市国土资源局（下称孟州市国土局，2019年3月更名为孟州市自然资源和规划局）：原告征云置业公司建设的领秀城项目规划意见中确定的建设容积率为1.8，建筑密度不高于28％，商业建筑面积不超过总面积的12％，我局对该项目进行规划核实时发现该项目实际建设容积率为2.104，建筑密度为28.45％，商业建筑面积比例12.75％。被告随即委托孟州市河阳地产评估有限责任公司（下称河阳地产评估公司）对原告的征云领秀城项目超容积率补交出让金项目国有建设用地使用权价格进行评估，2018年12月1日，河阳地产评估公司作出孟河阳（2017）（估）字第18号土地评估报告，认定原告需补缴地价款464.44万元。2018年1月22日，孟州市国土局出让小组集体研究后按照前三年相同用途公开出让成交的最高地价作出原告该宗地超容积率需补缴出让金603.0314万元的建议。同日，孟州市人民政府下发《关于对河南征云置业有限公司改变容积率补缴出让金的批复》（孟政土［2018］6号），同意原告在征云领秀城项目中的土地使用权容积率由原来的1.8调整为2.104，同时通知原告及时到被告处补签出让合同，补缴土地出让金。2018年1月23日、2018年2月2日、2018年3月9日，被告孟州市国土局先后三次对原告征云置业公司作出《补缴土地出让金的通知》，要求原告到被告处补交土地出让金。2018年3月20日，被告再次对原告作出《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》，要求原告及时到被告处补签出让合同和补缴土地出让金。上述四份通知被告均未能向本院提交向原告送达的相关证据。2018年11月13日，被告向原告邮寄送达《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》，催告原告自觉履行补缴土地出让金的义务。原告为此提起本案诉讼。原审法院认为：1、根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收支征收工作。”之规定，被告孟州市资源规划局具有对涉案土地作出行政征收决定的法定职权。同时，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款的规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”，根据原告与被告所签订的土地出让合同约定，本案涉案土地出让时容积率为不高于1.8，不低于1，而后经政府批准同意后实际调整变更为2.104，故原告应当补交容积率变更后的土地差价。2、本案中被告孟州市资源规划局对原告作出《补交土地出让金的通知》的行为属于一种行政征收的具体行政行为。所谓行政征收就是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。只要征收的前提存在，行政机关就有权依法征缴，行政相对人就时刻负有缴纳的义务，它不因超过一定期限而导致义务灭失。由于该行政权力的行使，可能对当事人的合法权益造成重大影响或侵犯，因此，为了保障行政相对人的合法权益，行政机关在作出补缴土地出让金和进行催告的行政行为之前，应当参照《行政处罚法》的有关规定履行告知、听证等程序，听取行政相对人的陈述、申辩。同时，还应明确告知行政相当人针对决定享有申请行政复议或提起行政诉讼的行政救济权利。结合本案，被告在原告未补缴土地出让金的情况下，先后多次向其送达《补缴土地出让金的通知》，该行为并不违反法律规定。但由于该通知中要求原告补缴土地出入金数额高达600余万元，势必会对原告的合法权益造成重大影响，因此，被告在作出通知之前既未向原告履行告知、听证等程序，同时在作出通知时又未明确告知原告对征收决定享有申请行政复议或提起行政诉讼的行政救济权利，属于行政行为程序违法。3、国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）（下称地价评估规范）》的通知（国土资厅发［2013］20号）第一条规定“委托给土地估价中介机构的，应采用公开方式”，本案中被告在委托孟州市河阳地产评估公司对原告需补缴出让金的涉案建设用地使用权价格进行评估时，从未以任何方式告知原告需要委托评估的事项，也未通知原告对估价中介机构进行选择和向评估中介机构提交任何与评估相关的材料，更未向原告告知评估结果。实属对上述程序规定的严重违反。同时，河阳地产评估公司已按照《地价评估规范》中“楼面地价应评估测算后择高确定”的规定，在涉案土地的三种楼面地价中择高确定489.69元／平方米的楼面地价作为补缴地价款的楼面地价，被告本应当依此价格作为原告补缴出让金的标准，却按照前三年相同用途公开出让成交的最高地价确定该项目需补缴出让金603.0314元，故该行为违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当。4、关于本案原告起诉是否超过起诉期限问题，本院认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉第解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告虽多次针对原告作出《补交土地出让金的通知》，但通知中均未载明起诉期限，而且其最后一次即2018年3月20日的通知中并未明确告知原告应补缴土地出让金的具体期限，同时其也未能提交足以证明已将通知送达原告的相关证据，因此应以原告认可的收到被告的《关于改变容积率补缴土地出让金催告书》的日期即2018年11月13日视为原告应当知道起诉期限之日，原告在2019年9月24日提起本案诉讼，因此并不超过起诉期限。故被告对此所作的辩解意见不能成立。综上，由于被告通知原告补交土地出让金的行政行为存在程序违法、明显不当之问题，原告要求予以撤销，依据充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（六）项之规定，判决撤销被告孟州市自然资源和规划局对原告河南征云置业有限公司作出的《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》。案件受理费50元，由被告孟州市自然资源和规划局承担。孟州市自然资源和规划局不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。二、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1、上诉人对被上诉人作出“关于改变容积率补缴土地出让金的通知”有事实依据。上诉人与被上诉人签订了国有土地使用权出让合同，合同约定土地使用权容积率为1.8，但是被上诉人在建设过程中，擅自改变容积率，建成后，在城乡规划部门验收时，发现被上诉人所建设的“征云领秀城”项目实际容积率为2.104，2017年ll月15日孟州市城乡规划局以文件行为告知上诉人，被上诉人将容积率由1.8变为2.104的事实。2018年1月22日，孟州市人民政府下发《关于对河南征云置业有限公司改变容积率补缴出让金的批复》（孟政土［2018］6号，要求被上诉人补签土地出让合同，补缴土地使用权出让金。经孟州市河阳地产评估有限责任公司评估，并按照焦政文（2013）73号《关于加强焦作市城区土地开发利用管理的意见》规定，被上诉人应补缴土地出让金603.0314万元。上诉人分别于2018年1月23日、2018年2月2日、2018年3月9日、2018年3月20日给上诉人发出了“关于改变容积率补缴土地出让金的通知”。因此，被上诉人擅自改变土地容积率进行建设的事实清楚，按照规定上诉人通知被上诉人补缴土地出让金有明确的事实依据。2、上诉人按程序向被上诉人送达了土地出让金补缴通知书。上诉人于先后四次给被上诉人发出了“关于改变容积率补缴土地出让金的通知”，通知被上诉人补缴土地出让金，该通知书都已送达给了被上诉人。由于被上诉人一直拒不缴纳，2018年11月12日上诉人给被上诉人作出了“关于改变容积率补缴土地出让金催告书”，并通过邮寄的方式送达给了被上诉人。关于上诉人发出了四份补缴土地出让金通知书均是直接送达给了被上诉人，前三份均有被上诉人工作人员的签名，第四份虽然没有签名，但是被上诉人对收到该通知书的事实是认可的。3、被上诉人的起诉已经超过起诉期限，一审认定被上诉人不超过起诉期限是错误的。一审认定被上诉人认可收到上诉人“补缴土地出让金催告书”的时间为2018年11月13日，并据此认定被上诉人在2019年9月24日提起诉讼，不超起诉期限。但是，2018年11月13日并不是最后的送达时间，而是“补缴土地出让金催告书”的送达时间，“补缴土地出让金通知书”最后一次的送达时间为2018年3月20日，按照该时间计算，被上诉人一审在2019年9月24日起诉，明显已经超出起诉期限。因此，一审判决按照“补缴土地出让金催告书”的送达时间认定被上诉人不超起诉期限是明显错误的。四、上诉人所提交的孟州市河阳地产评估有限责任公司出具的土地评估结果是真实有效的，一审以上诉人进行评估时未告知被上诉人为由，认定该土地评估结果违法程序是错误的。按照国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知（国土资厅［2013］20号）的规定，委托土地估价中介机构进行评估的目的是为了国土资源主管部门在确定土地出让金底价时提供了一个参考依据。虽然规定“应采用公开方式”，但并没有规定要告知受让人，让受让人参与评估过程。同时该规范的4.5条“评估程序”中，也没有显示要求受让人提供材料、进行质证、发表意见等规定。另外，按照2018年4月9日新施行的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》，内容中已经取消了关于“委托给土地估价中介机构的，应采用公开方式”的规定，这也可以进一步说明，对土地估价进行委托评估，并不需要对受让人的告知。因此，一审认定土地评估结果违反程序是错误的。综上，请求依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。被上诉人河南征云置业有限公司答辩称，一、我方经政府批准同意后实际调整了容积率，应补缴土地出让金是事实。但上诉人在行使行政权力时，存在明显的程序违法。因为上诉人对被上诉人所作出的《补交土地出让金的通知》属于行政征收行为，且对当事人的利益有重大影响，应参照《行政处罚法》的规定，依法履行听证、告知等程序，并应明确告知被上诉人应当享有的权利，但上诉人并未就以上问题通知被上诉人，程序上明显违反法律规定。二、对上诉人的上诉理由二和三，被上诉人认为，由于上诉人在2018年3月20日对被上诉人人下发的文件标题字样显示为《通知》，其内容又无上述应当明确告知被上诉人的权利事项等内容，后果表述上也仅仅是“我局将依法向人民法院提起诉讼”，而起诉并非是行政行为，且并不代表一定胜诉。因此我们认为，该《通知》从形式要件上并不能必然让被上诉人知道或应当知道上诉人做出的行为系专属于上诉人自身职能应做出的行政行为，反倒是在2018年11月12日做出的《催告书》中才明确载明了告知被上诉人应当享有的权利和即将承担的后果。故上诉人“知道或者应当知道”的起诉期限之日应从2018年11月13日开始计算。此外，从程序上来看，上诉人虽作出了相关通知，但通知中并未明确告知被上诉人应补缴土地出让金的具体期限，同时在一审中也未能提交相关送达证据，故应当以被上诉人认可的收到催告书的时间即2018年11月13日为被上诉人知道或应当知道的起诉期限，被上诉人起诉时并不超过起诉期限。三、关于在上诉理由四中上诉人提出的“2018年4月9日国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》，取消了关于‘委托给土地评估中介机构的，应采用公开方式’的规定，故本案进行土地评估时不通知被上诉人的行为并无不当，土地评估程序并不违法。”这一问题，对此我们认为，该份评估报告系2018年4月9日前做出，此时应适用《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》，而《规范（试行）》的第一条明确规定土地评估应采取公开方式。且在《规范（试行）》涵盖期间，出台了《中华人民共和国资产评估法》，该法也是《规范》的最终制定依据。根据《资产评估法》第四章第二十二条的规定，评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构。因此，无论是根据该规范的制定依据，还是根据下位法遵循上位法的原则，上诉人都应在委托评估机构时，对被上诉人进行通知，否则即为程序违法。综上所述，上诉人的上诉理由并不能成立，请法庭依法驳回对方的上诉。本院经审理查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。本院根据庭审双方当事人陈述，另确认以下案件事实：上诉人作出的《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》于2018年3月20日留置送达给被上诉人售楼部。本院认为，上诉人孟州市自然资源和规划局对被上诉人作出的《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》，要求被上诉人补签出让合同和补缴土地出让金，对被上诉人的权利义务产生了影响，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人河南征云置业有限公司认可《关于河南征云置业有限公司改变容积率补缴土地出让金的通知》于2018年3月20日向其送达，该通知未告知被上诉人起诉期限。因此，被上诉人不服该通知的起诉期限至2019年3月20日止，但被上诉人直到2019年9月24日才提起本案诉讼，明显已经超过一年的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不能归责于其自身原因而应当扣除起诉期限的情形，被上诉人的起诉依法应予驳回。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项，裁定如下：一、撤销孟州市人民法院（2019）豫0883行初126号行政判决；二、驳回河南征云置业有限公司的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  李培军审判员  武丽娟二〇二〇年三月三十日书记员  孙 泉