甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终492号上诉人（原审原告）甘肃鹏飞隔热材料有限公司，住所地：甘肃省兰州市西固区广家坪1号。法定代表人顾旭鹏，该公司董事长。委托代理人权威，甘肃濂继胜律师事务所律师。委托代理人任成玉，甘肃同人行律师事务所律师。上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府，住所地：甘肃省兰州市西固区公园路3号。法定代表人芮文刚，该区政府区长。委托代理人张耀鸿，该区司法局干部。委托代理人李海宁，甘肃西成律师事务所律师。原审第三人兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局），住所地：甘肃省兰州市西固区公园路129号。法定代表人廖世忠，该分局局长。委托代理人安宏睿，该分局柳泉国土所所长。甘肃鹏飞隔热材料有限公司（以下简称鹏飞公司）诉兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）、第三人兰州市自然资源局西固分局（以下简称西固分局）作出补偿决定一案，鹏飞公司和西固区政府不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鹏飞公司的委托代理人权威、任成玉，上诉人西固区政府的委托代理人张耀鸿、李海宁，原审第三人西固分局的委托代理人安宏睿到庭参加诉讼。现已审理终结。一审法院经审理查明：2009年6月22日，兰州市人民政府经审查批准，向原告鹏飞公司颁发兰国用（2009）第X0955号国有土地使用证，土地座落于西固区广家坪1号。使用权类型：出让；使用权面积：39142.4平方米；终止日期：2059-5-4。2012年1月29日，甘肃省人民政府作出《甘肃省人民政府关于新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线（兰州段）工程建设用地的通知》（甘政国土发〔2012〕149号）土地征拨文件。2012年3月2日，兰州市人民政府作出《兰州市人民政府关于新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线（兰州市七里河区段、西固区段）工程建设用地征收集体土地的通知》（兰政建〔2012〕21号）文件。2012年6月19日，兰州市西固区人民政府作出《关于兰新铁路第二双线（西固段）征收土地的公告》，原告鹏飞公司的部分土地在被征收范围内。2012年10月22日，第三人西固分局与原告鹏飞公司经协商达成一致意见，双方签订了《征拆补偿协议书》。该协议约定，“西固分局在协议签订之日起十个工作日内拨付鹏飞公司建筑物总价、设备类总价补偿费以及变压器补偿费，共计人民币35582318.43元;鹏飞公司在2013年5月底前拆除完毕并提供建设用地;西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议。”之后原告鹏飞公司拆除并移交土地，西固分局向原告支付了上述各项补偿费共计人民币35582318.43元。2013年7月西固分局组织对原告涉案征拆土地进行了现场丈量。2017年6月12日，甘肃方家不动产评估咨询有限公司出具了兰新铁路第二双线建设征收所涉及原告的土地使用权价格评估的土地估价报告。2018年5月31日西固分局针对原告鹏飞公司制作了《关于领取兰新二线项目土地补偿资金的函》并向原告进行了送达，通知原告领取土地补偿款，原告鹏飞公司未领取。据此，原告提起行政诉讼，请求判令被告西固区政府作出征收原告鹏飞公司土地的补偿决定并予公告。另查明，2019年5月26日，兰州市自然资源局作出《关于启用兰州市自然资源局城关分局等3个印章的通知》（兰自然资源办发〔2019〕314号），决定正式启用“兰州市自然资源局城关分局、兰州市自然资源局七里河分局、兰州市自然资源局西固分局”3个分局印章，废止“兰州市国土资源局城关分局、兰州市国土资源局七里河分局、兰州市国土资源局西固分局”3个分局印章。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，因兰新铁路二线建设的需要，原告鹏飞公司的部分国有土地被征收。按照上述法律规定，因公共利益的需要，收回原告部分国有土地使用权的，应当给予原告鹏飞公司适当的补偿。现原告与第三人就土地补偿事宜未达成一致意见，双方未签订土地补偿协议。被告西固区政府作为征收土地主体，应当对原告被征收的国有土地作出适当补偿，系被告依职权的行政行为。现被告未作出补偿，已构成不履行法定职责。被告提出“原告鹏飞公司已超过法律规定的诉讼期限，依法驳回其诉讼请求”的理由不能成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告兰州市西固区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告甘肃鹏飞隔热材料有限公司被征收的国有土地作出补偿。案件受理费50元，由被告兰州市西固区人民政府负担。鹏飞公司上诉称：1.一审判决适用法律不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定，土地的征收补偿应当包括土地及地上附着物本身的补偿，同时也应包括由于征收行为导致的停产停业损失、搬迁费用及其他由于征收行为导致的附带损失的补偿。征收补偿决定理应包括上述全部内容。一审判决仅适用土地管理法第五十八条的规定要求西固区政府作出征收补偿是片面的，也是不当的。故一审判决适用法律虽无错误，但确有不当、片面的问题。2.一审判决片面适用法律将导致上诉人因缺乏权利救济途径而不能得到合法的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。而土地管理法第五十八条没有规定被征收人的救济措施和救济途径。一审判决没有综合适用土地管理法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，无法完全保障上诉人作为土地被征收人的合法权益。综上，请求二审法院依法改判，责令西固区政府作出征收补偿决定。上诉人西固区政府上诉称：1.本案鹏飞公司的诉讼请求是请求西固区政府作出征收其土地的补偿决定并予公告，一审法院却判决责令西固区政府对鹏飞公司被征收的国有土地作出补偿。这违反了不告不理原则，不符合法律程序，且事实上负责对鹏飞公司土地进行补偿的主体是第三人，第三人多次通知鹏飞公司领取土地部分补偿款，不存在由西固区政府再对鹏飞公司进行土地补偿的事实和依据。2.鹏飞公司已超过法律规定的诉讼期限，应依法驳回其诉讼请求。3.本案土地的征补主体不是西固区政府，当时不存在作出征收补偿决定并予公告的前提条件，西固区政府也没有对六年前已完成征收再作出决定和公告的职责。综上，请求依法重新判决，驳回鹏飞公司的诉讼请求。鹏飞公司答辩称：1.一审判决没有超出我方的诉请范围，只是一审判决没有作出明确界定。2.西固区政府作为补偿主体适格。3.我方起诉没有超过诉讼期限。西固区政府答辩称：1.鹏飞公司已超过法律规定的诉讼期限，应依法驳回其诉讼请求。鹏飞公司早在2012年10月22日就和第三人达成了《征拆补偿协议书》，且已领取了补偿款35582318.43元，该协议已实际履行完毕。鹏飞公司在事隔六年后旧事重提，明显超过了法律规定的诉讼期限。2.鹏飞公司主张一审判决对其作出补偿是片面、不当的，答辩人也对此不服并提起了上诉。3.鹏飞公司主张对其作出征收补偿决定的诉讼请求不成立。房屋征收补偿决定是指因公共利益需要，在依法征收国有土地上房屋过程中，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内经过协商无法达成补偿协议的，房屋征收部门报请由市、县级人民政府按照征收补偿方案、评估结果等针对被征收人如何补偿、安置以及限期搬迁问题作出的行政决定。因当时征收范围内所有被征收人均积极配合，都顺利达成征拆补偿协议，故不存在作出征收补偿决定并予公告的前提条件。另外，不存在只针对土地作出补偿决定书的法律依据。鹏飞公司已与第三人达成了《征拆补偿协议书》并领取了地上附着物补偿款，其土地部分的补偿款3112300元也已到位，第三人多次通知鹏飞公司领取，已履行了法定职责，不存在对六年前的已完成征拆事宜再作出公告的依据和理由。综上，请求驳回鹏飞公司的诉讼请求。原审第三人西固分局二审未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地价值的补偿未作出明文规定，但第二条规定的公平补偿，并不仅限于对被征收房屋价值的补偿。国家征收国有土地上房屋的主要目的是要提前收回土地使用权从而重新分配利用土地，通过征收获得房屋所有权只是获得土地的手段而不是最终目标。在当前国有土地使用权取得主要是通过有偿出让而不是无偿划拨的情况下，更应当将国有土地使用权作为一项独立的财产权予以保护。本案中，上诉人鹏飞公司与西固分局签订的《征拆补偿协议书》约定，“西固分局在协议签订之日起十个工作日内拨付鹏飞公司建筑物总价、设备类总价补偿费以及变压器补偿费，共计人民币35582318.43元;鹏飞公司在2013年5月底前拆除完毕并提供建设用地;西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议。”从协议内容来看，该协议只针对鹏飞公司建筑物总价、设备类总价补偿费以及变压器补偿费予以约定，并未对土地补偿问题进行具体约定，只是明确西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议。通过出让方式取得国有土地使用权的被征收人鹏飞公司，已按照协议约定积极拆除地上附着物并提供建设用地，但就土地补偿问题一直没有得到解决，遂引发本案诉讼。综合上述分析，上诉人鹏飞公司主张涉案土地补偿问题，是《征拆补偿协议书》明确约定的事项，故上诉人鹏飞公司应获得公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第十七条第一款关于“市、县级人民政府对被征收人给予补偿”的规定进一步明确了政府在征收补偿中的主体地位。本案西固区政府属于县级人民政府，系涉案征收补偿主体，上诉人西固区政府认为其不属于本案土地征收补偿主体的上诉理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”该条规定的目的在于达不成补偿协议的情况下赋予市、县级人民政府作出补偿决定的法定职权以推进征收补偿工作。这里的达不成补偿协议不仅仅限于完全未达成补偿协议的情况，也包括未达成完全补偿协议的情形。本案中，上诉人鹏飞公司与西固分局签订的《征拆补偿协议书》虽然约定“西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议”，但约定的土地补偿协议一直没有签订，上诉人鹏飞公司关于土地的补偿权益一直未得到兑现，在这种情况下，属于未达成完全补偿协议的情形，针对上诉人鹏飞公司的征收补偿工作还未完全结束，作为涉案征收补偿主体的西固区政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出补偿决定。对于西固区政府认为其没有对已完成征收再作出决定和公告职责的上诉理由不予支持。一审判决责令西固区政府对被征收的国有土地作出补偿不当，本院应予纠正。另外，依据双方签订的《征拆补偿协议书》约定，签订土地补偿协议的条件是完成土地丈量、评估后并六方确认，从本案一审查明的事实看，2017年6月12日评估公司对征收所涉及鹏飞公司的国有土地使用权价格作出土地估价报告，其后土地补偿协议未签订处于持续状态，故上诉人鹏飞公司的起诉没有超过起诉期限，上诉人西固区政府主张鹏飞公司已超过诉讼期限的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，但判决结果不当，本院予以纠正。上诉人鹏飞公司的部分上诉理由成立，本院予以支持，上诉人西固区政府的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第七十二条之规定，判决如下：一、撤销兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初27号行政判决；二、责令兰州市西固区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对2012年10月22日原兰州市国土资源局西固分局与甘肃鹏飞隔热材料有限公司签订的《征拆补偿协议书》中约定的土地补偿事项作出补偿决定。一、二审案件受理费各50元，由上诉人西固区人民政府负担。上诉人甘肃鹏飞隔热材料有限公司预交的二审案件受理费50元予以退还。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 薛 扬 二〇二〇年三月六日书记员 张 婷