安徽省宿州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖13行赔终7号 上诉人（一审原告）聂兰兰，女，1982年9月8日出生，汉族，住安徽省萧县。 委托代理人高理想，江苏尊鼎力律师事务所律师。 上诉人（一审被告）萧县黄口镇人民政府，住所地安徽省宿州市萧县黄口镇，统一社会信用代码11341322003196782L。 法定代表人欧阳宁，镇长。 出庭负责人孙赞，副镇长。 委托代理人纵许彦，安徽烁光律师事务所律师。 上诉人聂兰兰因其诉上诉人萧县黄口镇人民政府（以下简称黄口镇政府）行政赔偿一案，不服安徽省泗县人民法院于2019年10月8日作出的（2019）皖1324行赔初67号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月20日公开开庭进行了审理。上诉人聂兰兰的委托代理人高理想，上诉人黄口镇政府出庭负责人孙赞及委托代理人纵许彦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年7月，聂兰兰与李昆伦（系其妹夫）合伙在萧县××唐元行政村××自然村××国道附近建造厂房。2015年10月9日，萧县国土资源局以未经批准占地建造石基为由，向其下达《责令停止违法行为通知书》并立案调查。2015年12月，厂房基本建成。2015年10月22日，聂兰兰将厂房租赁给萧县乡滋味食品有限公司作为经营办公场所使用。2016年2月15日，黄口镇政府对李昆伦作出《责令改正违法行为通知书》，并由李昆伦的岳父聂长信代为签收。该通知书认定李昆伦未经批准擅自占地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，责令自收到通知书三日内予以改正，拆除违法建筑并恢复土地原状，逾期不改正，将依法依规进行强制拆除。2016年2月20日，黄口镇政府组织工作人员将聂兰兰厂房强行拆除。聂兰兰于2017年12月18日向提起行政诉讼，请求确认黄口镇政府强制拆除行为违法。砀山县人民法院于2018年6月26日作出（2018）皖1321行初13号行政判决书，确认黄口镇政府对聂兰兰厂房实施强制拆除行为违法。黄口镇政府不服判决，向宿州市中级人民法院提出上诉，宿州市中级人民法院于2018年9月28日作出（2018）皖13行终171号行政判决书，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，一、关于聂兰兰提起行政赔偿之诉是否要先行向黄口镇政府申请国家赔偿的问题。黄口镇政府认为依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条、第十四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条、第二十二条的规定，聂兰兰提起行政赔偿诉讼应当先行向黄口镇政府申请国家赔偿，聂兰兰在诉前没有依法向被告提交行政赔偿申请书，未经黄口镇政府先行处理，因此聂兰兰提起的行政赔偿之诉不符合法律的规定。本案中，聂兰兰于2017年12月18日已向安徽省萧县人民法院提起行政诉讼，请求确认黄口镇政府强制拆除行为违法。在聂兰兰已经通过行政诉讼程序确认行政行为违法后，再行提起行政赔偿诉讼，可以视为提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形。因此，黄口镇政府以聂兰兰提起行政赔偿诉讼未经黄口镇政府先行处理，不符合起诉条件的理由不能成立。 二、关于聂兰兰提起行政赔偿诉讼是否超过起诉期限的问题。黄口镇政府认为聂兰兰的厂房拆除的时间是2016年2月20日，起诉期限的截止日期是2018年2月20日。聂兰兰于2018年10月起诉，超过起诉期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算……。本案中，黄口镇政府对涉案厂房实施强拆的时间为2016年2月20日，但最终被生效的裁判文书确认强拆行政行为违法的时间为2018年9月28日。因此，聂兰兰提起行政赔偿诉讼的起诉期限应当以安徽省宿州市中级人民法院的终审判决书（2018）皖13行终171号行政判决书确定黄口镇政府强拆行政行为违法的时间即2018年9月28日开始计算，因此，聂兰兰的起诉并未超过起诉期限。 三、关于被强拆的厂房是否应当赔偿的问题。黄口镇政府认为行政赔偿的法律要件系合法权益受到侵犯，而聂兰兰的厂房没有合法手续，因此涉案的厂房是违法建筑，其拆除行为合法，未侵犯聂兰兰的合法权益。一审法院认为，被拆厂房在建设施工时没有相应的用地审批和建设工程规划许可证等相关证照，属于违法建设，不属于合法财产。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。获得国家赔偿的前提条件是合法的财产受到侵犯而造成的损失。本案中，聂兰兰被拆厂房不属于合法财产，依法不应得到国家赔偿。但构建厂房的建筑材料，如钢结构等材料，其残值应当属于聂兰兰的合法财产。从视频中能够看出，黄口镇政府在实施强拆时，造成彩钢瓦、钢梁、门窗等建筑材料的损坏，聂兰兰对上述建筑材料拥有的合法权属，对于造成的损失黄口镇政府应当承担赔偿责任。被拆厂房面积1196平方米，该事实有黄口镇政府提供的行政处罚决定书予以证实，聂兰兰对此已予以认可，对此予以确认，参照宿州市人民政府宿政秘［2015］22号文件《宿州市人民政府关于调整宿州市被征土地青苗及地上附着物补偿标准的通知》附件4《萧县被征土地青苗及地上附着物补偿标准》中厂房仓库赔偿标准，考虑扣除人工费用及本案中违法建设的实际情况，酌情按每平方100元标准赔偿聂兰兰建筑材料残值损失11.96万元。 综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第九条、第三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十三条之规定，判决黄口镇政府于判决生效后30日内赔偿聂兰兰房屋拆迁建筑材料残值损失11.96万元。聂兰兰及黄口镇政府均不服，提起上诉。 聂兰兰上诉称，聂兰兰认可一审法院关于黄口镇政府应当对其厂房建筑材料残值进行赔偿的说理，但赔偿标准过低，严重低于实际建造成本，应予调整。一审法院确定赔偿标准应当结合房屋建造的情况及全面的补偿标准确定，不应当仅依据厂房仓库相应标准简单确定。请求撤销一审判决，支持聂兰兰的诉讼请求。 黄口镇政府上诉称，一、一审法院适用法律错误。聂兰兰提起行政赔偿诉讼应当先行向黄口镇政府申请国家赔偿，聂兰兰在诉前没有依法向被告提交行政赔偿申请书，未经黄口镇政府先行处理，其提起行政赔偿之诉不符合法律的规定。二、一审法院认定聂兰兰的起诉未超过申请时效错误。厂房拆除的时间是2016年2月20日，聂兰兰在当日已经知道或者应当知道其所谓的财产权受到侵犯，其于2019年1月28日起诉显然超过了国家赔偿法规定的两年的申请时效。三、一审法院认定相关拆除材料的残值属于聂兰兰的合法财产无事实依据。聂兰兰未提供其购买相关材料的凭证，且未列赔偿清单，黄口镇政府在拆除之前已经依法送达了责令改正违法行为通知书，并告知了相关的法律后果。另一审法院参照适用的宿州市人民政府宿政秘［2015］22号文件实际并不存在，应为宿政秘［2015］221号文件，且该文件适用范围系依法征收土地的青苗及地上附着物补助标准，本案所涉系违法建筑，不应当参照此文件。综上，请求撤销一审判决，改判驳回聂兰兰的起诉。 聂兰兰向一审法院提交以下证据：1、安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行终171号行政判决书；2、安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行终172号行政判决书；3、安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行赔终25号行政赔偿判决书；4、安徽省砀山县人民法院（2018）皖1321行初13号行政判决书；5、安徽省砀山县人民法院（2018）皖1321行赔初1号行政赔偿判决书；6、安徽省砀山县人民法院（2018）皖1321行初12号行政判决书，证明本案的基本事实，且生效判决已确认黄口镇政府的拆除行为违法。 黄口镇政府在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、询问笔录复印件三份，分别是聂兰兰、李昆伦、杨军询问笔录，证明聂兰兰未经依法批准擅自占地并建房；2、现场勘测笔录及现场图各一份，证明违法占地建房的位置及面积；3、黄口镇土地利用总体规划图（2006-2020年），证明聂兰兰占地建房不符合黄口镇土地利用总体规划；4、占地建房区域土地现状图，证明建房所占土地的类别（耕地和园地）；5、照片一组四张，证明聂兰兰未按政府有关部门的通知要求停止房屋的建设；6、《责令改正违法行为通知书》一份，证明黄口镇政府在实施强拆之前已依法通知聂兰兰限期自行改正；7、萧国土资执罚［2015］883号行政处罚决定书，证明聂兰兰非法占地；8、萧政办发［2014］82号文件、萧政办秘［2016］1号文件、萧政办秘［2016］13号文件，证明黄口镇政府拆除行为并无不当。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，一、聂兰兰未经先行处理直接提起赔偿诉讼是否符合法律规定；二、聂兰兰的起诉是否超过法定的请求时效；三、聂兰兰的赔偿请求能否成立。 一、关于聂兰兰未经先行处理直接提起赔偿诉讼是否符合法律规定的问题 修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。本案中，聂兰兰在已经提起行政诉讼确认强拆行为违法以后，另行直接提起赔偿诉讼，一审法院予以审理并无不当，故黄口镇政府上诉认为聂兰兰未经先行处理直接提起赔偿诉讼不符合法律规定的理由不能成立，本院不予支持。 二、聂兰兰的起诉是否超过法定的请求时效 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。本案中，黄口镇政府对涉案厂房实施强拆的时间为2016年2月20日，聂兰兰于2017年12月18日提起行政诉讼要求确认该拆除行为违法，对该案件本院于2018年9月28日作出（2018）皖13行终171号行政判决，确认强拆行为违法。聂兰兰在基于该生效判决的基础上于2019年提起赔偿之诉并未超过请求时效。黄口镇政府上诉认为聂兰兰起诉超过请求时效的理由不能成立，本院不予支持。 三、聂兰兰的赔偿请求能否成立 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关承担赔偿责任的条件包括：行政机关作出的行政行为违法、相对人的人身或者财产受到损失、违法行政行为与相对人受到的损失之间存在因果关系。本案中，黄口镇政府的拆除已被确认违法，但聂兰兰所建厂房未办理相关手续，不属于合法财产，故聂兰兰基于厂房主张赔偿的请求不能成立。但因黄口镇政府违法实施强制拆除，导致本可再利用的构建厂房的相关建筑材料被直接损毁，从视频中能够看出，黄口镇政府在实施强拆时，造成彩钢瓦、钢梁、门窗等建筑材料的损坏，聂兰兰对上述建筑材料拥有合法权属，对于造成的损失黄口镇政府应当承担赔偿责任。黄口镇政府上诉认为其不应当承担赔偿责任的理由不能成立，本院不予支持。被拆厂房面积1196平方米，在厂房已被拆除，相关损失无法确定的情形下，一审法院参照宿州市人民政府宿政秘［2015］221号文件《宿州市人民政府关于调整宿州市被征土地青苗及地上附着物补偿标准的通知》附件4《萧县被征土地青苗及地上附着物补偿标准》中厂房仓库赔偿标准，基于公平原则并考虑扣除人工费用、聂兰兰违法建设及违法行政行为惩罚等因素，酌情按每平方100元标准赔偿聂兰兰建筑材料残值损失11.96万元，并无不当。聂兰兰上诉认为补偿过低的理由不能成立，本院不予支持。一审法院载明参照宿政秘［2015］22号文件应属笔误，本院予以指正。 综上，聂兰兰及黄口镇政府的上诉理由均不能成立，依法应予驳回。一审法院判决认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年三月二十七日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。