浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙11行终191号 上诉人（原审原告）林宗海，男，1948年8月13日出生，汉族，住青田县。 委托代理人刘伟，浙江新湖律师事务所律师。 委托代理人林品坚，男，1964年3月20日出生，汉族，住青田县。系上诉人堂弟。 被上诉人（原审被告）青田县自然资源和规划局（原青田县国土资源局），住所地青田县鹤城街道鹤城东路人防大厦17-20楼。 法定代表人邹春宾，该局局长。 委托代理人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。 委托代理人项礼，浙江潘源律师事务所律师。 被上诉人青田县永安经贸有限责任公司，住所地青田县山口镇永安路163号。 法定代表人吴绍勇，该公司董事长。 上诉人林宗海与被上诉人青田县自然资源和规划局、青田县永安经贸有限责任公司土地登记行政行为一案，不服松阳县人民法院（2019）浙1124行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理认定,案涉争议的土地座落于青田县××××号，地类（用途）为综合用地（办公），使用权类型为出让，使用权面积为1124.96㎡。2001年9月21日，原青田县山口供销社经职工大会讨论通过了《青田县山口供销社解散及职工安置方案》。2001年9月24日，原青田县山口供销社向青田县供销合作社联合社上报了《山口供销社解散及职工安置方案》。2001年9月25日，青田县经济体制改革委员会向青田县供销合作社联合社作出了《关于同意山口供销合作社解散及职工安置方案的批复》的青体改字（2001）第12号文件。同日，青田县供销合作社联合社向山口供销社转发了该批复。2005年3月21日，原青田县山口供销社（转让方）与第三人青田县永安经贸有限责任公司（受让方）共同向青田县人民政府申请报批将青田县山口供销社所有的座落于山口镇永安街和爱国路的国有土地面积共计4708.71平方米（含案涉争议土地）协议出让给第三人青田县永安经贸有限责任公司。2005年3月24日，青田县人民政府同意报批申请。同日，原青田县山口供销社与第三人青田县永安经贸有限责任公司签订了青土出合字（2005）第136号《国有土地使用权出让合同》。2005年5月10日，第三人青田县永安经贸有限责任公司向青田县人民政府申请办理案涉土地使用权证登记。2005年5月11日，青田县人民政府向第三人青田县永安经贸有限责任公司颁发了青田国用（2005）第1274号土地使用权证。另查明，原告林宗海系原青田县山口供销社股东之一。 原审法院认为，本案争议的焦点是原告林宗海作为原青田县山口供销社的股东之一，是否具有诉讼主体资格的问题。本案中，第三人青田县永安经贸有限责任公司向青田县人民政府申请办理案涉土地使用权证登记前已经与原青田县山口供销社签订了《国有土地使用权出让合同》，已经合法取得了案涉土地的使用权。青田县人民政府于2005年5月11日向第三人青田县永安经贸有限责任公司颁发土地使用权证的行政行为与原告林宗海之间并无法律上的利害关系，原告林宗海以系原青田县山口供销社的股东向法院提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的提起行政诉讼的条件。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告林宗海的起诉。 上诉人林宗海上诉称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的。上述规定确定了原告应具备的主观和客观条件。首先，从上述法律规定可以得出结论，只要起诉人“认为”自己的合法权益受到行政机关的具体行政行为侵害就符合作为原告的主观条件。故本案林宗海符合作为本案原告的主观条件。其次，本案中林宗海与行政机关的具体行政行为有利害关系，行政行为的撤销或变更涉及到林宗海的合法权益，故林宗海也符合作为本案原告的客观条件。案涉土地、房屋的所有权为林氏后人享有，在1952年开办合作社时从林祠大宗房拨出22间房、基地一块给山口乡合作社使用，山口乡合作社仅对案涉土地、房屋具有临时使用权，并非所有权；即使后来青田县山口供销合作社从山口乡合作社继受了使用权，也仅是使用权并非所有权。青田县山口供销合作社是集体企业，企业名下的所有资产和权利均归属供销社全体社员股东享有，原告向法庭提供了股权证，证明其是青田县山口供销合作社的股东之一，其有权享有相应权利。在供销社解散时，理应将涉土地、房屋归还所有权人，供销社其他资产处置后将处置款项向全体股东进行分配。因此，可以认定政府相关部门将涉案土地为第三人颁发房屋所有权证、土地使用证的具体行政行为与原告具有法律上的利害关系。上诉人谈话时补充称，青田县永安经贸有限责任公司取得案涉土地权属证书不合法。从《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）可知，党中央和政府禁止任意平调和处置供销合作社及所属企业的财产，把供销合作社财产量化到职工个人把合作社改成股份公司的做法。青田县山口供销社的改制行为违反了这个政策。青田县自然资源和规划局将供销社仅具有使用权的资产，直接确认为供销社所有的固定资产，没有事实和法律依据，应当返还给林氏后人。2005年青田县山口供销社与青田县永安经贸有限责任公司签订的买卖合同主要条款欠缺，合同不能成立，不能作为青田县永安经贸有限责任公司取得案涉土地所有权的依据。综上，请求撤销松阳县人民法院做出的（2019）浙1124行初96号行政裁定；依法改判，支持原告诉讼请求；两审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青田县自然资源和规划局答辩称，上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为只要其“认为”自己的合法权益受到侵害就符合作为原告的主观条件，混淆了人民法院收案与受理案件的概念。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有法律上利害关系的人，才是行政诉讼的适格原告，而不仅仅只要“认为”即可。2、上诉人与案涉行政行为没有法律上的利害关系。首先，案涉的登记行为并非上诉人认为的“撤销或者变更行政行为”，不符合司法解释的规定。其次，案涉行政行为的行政相对人是青田县永安经贸有限责任公司，即使涉及原山口供销合作社，哪怕上诉人是合作社股东，对其权利义务也不产生直接影响，不具有法律上的利害关系。3、上诉人所谓的林氏宗祠说法，不在本案的审理范围之内。被上诉人谈话时补充称，改制符合当时的时代背景以及政策要求，上诉人对体制改革合法性的质疑，应当另行主张。没有证据证明案涉土地属于林氏宗祠，更何况上诉人也不能代表整个所谓的林氏宗祠，林氏宗祠是否具有法律主体资格有待商榷。一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人青田县永安经贸有限责任公司答辩称，一、原告主体不适格，请求裁定驳回起诉。原告系青田县山口供销合作社的股东，那是解放初期的产物，后国家情势发生变化，当时的供销合作社已不符合经济发展。故经政府批准，对全县供销系统进行改制。改制时，已对解放初期投入的股份进行清退，原告也在清退之列，而且原告的股权证其实只是社员证。退一步讲，原告是供销社的股东，不等于是改制后公司的股东，本案所涉的土地也应该是登记给答辩人，而不是股东。故原告的主体是不合格的。二、原告之诉请没有事实根据和法律依据，请求依法驳回诉讼请求。案涉土地从青田县山口供销合作社改制而来，根本不是原告诉称的自卖自买，系合法取得。改制时所涉的财产也是按改制政策和程序处理。故答辩人申请变更登记和被告依法受理并登记，在程序不存在任何违法和瑕疵。三、本案的起诉期限已超过法定期限，也应当是裁定驳回起诉。答辩人早在2005年就已经向被告申请办理产权变更登记，并取得相关证书。原告到现在才以所谓的利害关系人提出本案的起诉，起诉期限远远超过法定期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定侧重于对公民、法人或者其他组织权利救济的主观性。而对于原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这说明，行政诉权的行使仍要受是否与行政行为具有利害关系的限制。此处的“利害关系”，仅限法律上的利害关系，且仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。若当事人认为其与行政机关的登记发证行为存在私法上的利害关系而请求撤销登记行为，通常不应予以支持。本案中，上诉人以青田县自然资源和规划局将案涉土地从青田县山口供销社变更登记至青田县永安经贸有限责任公司名下，侵犯其作为原青田县山口供销社股东及林氏后人的权益为由，请求撤销行政登记。由于在变更登记前，原青田县山口供销社已经取得案涉土地的使用权，上诉人主张的权益不属于青田县自然资源和规划局作出案涉变更登记行为应当考虑的内容。故上诉人与该变更登记行为不具有行政法上的利害关系，不应当通过本案的行政诉讼来保护，而应当通过其他途径寻求救济。原审法院认定林宗海不具有本案的原告主体资格，裁定驳回其起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建民 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇二〇年三月十六日 代书记员 鲍 婷