北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终143号上诉人（一审原告）李安，男，1946年4月9日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区黄松峪乡人民政府，住所地北京市平谷区黄松峪乡黄松峪村东街402号。法定代表人刘东明，乡长。委托代理人刘满全，北京市平谷区黄松峪乡人民政府工作人员。委托代理人李翀，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。委托代理人宋立华，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人高欢，北京市平谷区司法局工作人员。一审第三人北京市平谷区黄松峪乡黑豆峪村民委员会，住所地北京市平谷区黄松峪乡黑豆峪西街136号。法定代表人李凤财，主任。一审第三人张树怀，男，1946年3月17日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人李安因不服被上诉人北京市平谷区黄松峪乡人民政府（以下简称黄松峪乡政府）土地行政确权及被上诉人北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。黄松峪乡政府于2018年12月29日作出京平黄政土争决字[2018]第1号《土地权属争议案件处理决定书》（以下简称被诉处理决定），主要内容为：经查2005年10月1日，张树怀与黑豆峪村集体签订了《果树承包合同书》，合同书第一条即确定了果树承包地的四至。现村委会存档的合同书与张树怀手中合同书的四至出现了不同，村委会合同书中写明西至道，张树怀手中合同书中写明西至渠道。遂双方产生争议。2015年5月28日，北京市平谷区黄松峪乡黑豆峪村民委员会（以下简称黑豆峪村委会）为张树怀出具了一份证明，证明内容为：“今有我村村民张树怀承包地，这片地的西边地界，以老渠道为界，老渠道就在水泥道中间。张树怀手中原始合同有效。”1998年3月10日，黑豆峪村委会与杨某签订了果树承包合同，土地面积4亩，四至为：东至王某地界，南至张某地界，西至渠道，北至渠道。平谷县人民政府1998年3月18日下发给杨某的《土地承包经营权证书》上写明面积四至，四至：东至王某界，西至渠道，南至张某界，北至渠道。2012年4月3日，杨某与李某签订了一份土地转让协议，规定杨某的土地承包给李某管理。有双方签字，并有村委会的公章。2012年5月1日，李某夫妇与李安夫妇签订了一份土地转让协议书，规定李某承包的土地转给李安夫妇管理，协议上有村委会公章。经现场勘查确认：1.李安承包土地四至以原杨某承包合同界限为准，实测结果为4.1亩。2.张树怀北侧与李安相连，双方承包地以东西走向的坝墙为界。张树怀南侧以道为界。本案李安与张树怀均主张权利的土地位于张树怀承包地西边的一块荒地，荒地长27米、宽20米，面积0.8亩。经村干部及张树怀共同指认：张树怀西至渠道的位置与水泥道重叠，渠道就在水泥道中间。张树怀向黄松峪乡政府提出确权申请，黄松峪乡政府经调解未果。上述事实，有谈话笔录、书证、现场勘查笔录等在案佐证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（2010年修正）第五条第二款、第三条的规定，黄松峪乡政府决定如下：张树怀就村毛衣厂东签订的果树承包合同西侧与村集体土地使用界限为张树怀承包地西侧南北走向水泥道的东侧边线。李安收到被诉处理决定后，于2019年2月25日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2019年4月22日作出京平政复字[2019]11号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持被诉处理决定。李安诉至一审法院，请求：1.依法撤销黄松峪乡政府于2018年12月29日作出的被诉处理决定及平谷区政府于2019年4月22日作出的被诉复议决定；2.依法责令黄松峪乡政府重新作出土地权属争议处理决定；3.本案诉讼费由被上诉人承担。一审法院经审理查明，1998年3月10日，杨某与黑豆峪村经济合作社（后为黑豆峪村委会）签订果树承包合同，取得黑豆峪村佛东德贤4亩果树地承包经营权，四至为东至士友界、南至张某界、西至渠道、北至渠道，承包期限至2026年，并取得土地承包经营权证书。2012年，经村委会认可，李安取得上述土地承包经营权。2005年10月1日，张树怀与黑豆峪村经济合作社（后为黑豆峪村委会）签订果树承包合同。张树怀持有合同中果树承包地四至为：东至李文界、南至张忠界、西至渠道、北至东士友界西杨某。黑豆峪村委会存档的合同中张树怀果树承包地四至为：东至李文界、南至张忠界、西至道、北至士友界。对于两份合同中西至地界的不同，2013年5月5日黑豆峪村委会干部朱玉明在法院制作的谈话笔录中称张树怀承包过程中西边林业站占张树怀的地，张树怀让其更改手中合同的四至，改为西至渠道，北至改得更具体。2015年5月28日，黑豆峪村委会出具证明，称张树怀承包地西边地界以老渠道为地界，老渠道就在水泥道中间，张树怀手中原始合同有效，村委会主任陈玉舒在证明上书写：村委会研究决定，老渠道就是那地，并签名。2017年3月15日，第三人张树怀向黄松峪乡政府提出土地权属争议案件申请，要求黄松峪乡政府确认张树怀承包地西侧与黑豆峪村委会使用权界限。2017年3月17日，黄松峪乡政府予以立案。经黄松峪乡政府调查询问、收集证据、现场勘测、指认、调解，2017年5月5日，黄松峪乡政府作出京平黄政土争决字[2017]第1号《土地权属争议案件处理决定书》并送达，决定张树怀与黑豆峪村委会就村毛衣厂东签订的果树承包合同西侧与村集体土地使用界线为张树怀承包地西侧南北走向水泥道的东侧边线。李安在民事诉讼中知晓该处理决定后不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2017年12月6日复议决定，决定维持该处理决定。后李安不服，诉至法院，一审法院于2018年6月21日作出（2017）京0117行初374号行政判决书，撤销上述处理决定及复议决定，责令黄松峪乡政府重新作出处理决定。后黄松峪乡政府询问李安、黑豆峪村委会，并于2018年12月20日，组织李安、张树怀、黑豆峪村委会到李安承包地内进行现场勘查，李安到现场后径行离开，经现场人员及王某电话指认，李安承包地（不含涉案荒滩）面积为4.1亩。2018年12月29日，黄松峪乡政府作出被诉处理决定并送达。李安不服，于2019年2月25日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于当日受理后，向各方收集证据、依据，于2019年4月22日作出被诉复议决定并送达。李安仍不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被诉处理决定及被诉复议决定，责令黄松峪乡政府重新作出处理决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，故黄松峪乡政府具备对张树怀和李安、黑豆峪村委会之间的土地使用权属争议进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，故平谷区政府具有受理李安提出的复议申请并作出复议决定的法定职责。本案争议焦点在于黄松峪乡政府作出的被诉处理决定认定事实是否清楚、结果是否公正。李安认为黄松峪乡政府认定事实不清、证据不足，主要理由在于：1.张树怀手中的承包合同系伪造，乡林业站未占张树怀地，村委会撤销2015年5月28日的证明，张树怀承包地西侧边界应按村委会存档合同确定；2.其通过流转方式取得原杨某果树承包地及西侧和南侧的荒滩承包经营权，涉案荒滩应由李安承包经营。一审法院认为：1.根据各方提供的证据，对于张树怀果树承包合同的不同之处，黑豆峪村委会工作人员在于法院谈话过程中进行了说明，并非张树怀私自篡改、伪造合同，且村委会于2015年5月28日出具证明，证明张树怀手中原始合同有效，在黄松峪乡政府调查过程中，时任黑豆峪村主任、副书记均认可该证明的有效性，均未否认涉案荒滩由张树怀承包经营，在本案审理过程中，黑豆峪村委会亦认可被诉处理决定，故李安的第1项主张不能成立，一审法院不予采纳；2.李安提供2012年10月10日、2012年12月12日村委会出具的两份证明，以证明其取得涉案荒滩的承包经营权，但该两份证明的出具人谭某在当时并非村委会工作人员，亦未取得村委会授权，其出具的证明不具有合法性，且按照杨某果树承包合同及土地承包经营权证书，李安流转取得的土地使用权面积为4亩，经黄松峪乡政府现场勘查，李安现承包土地（不包括荒滩）面积为4.1亩，故李安的第2项主张亦不能成立，一审法院亦不予采纳。综上，黄松峪乡政府作出的被诉处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则，李安所持异议不成立，一审法院不予支持。同时，平谷区政府接到李安的复议申请后，依法立案、调查，作出行政复议决定并送达，复议程序合法。综上，李安要求撤销被诉处理决定及行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李安的诉讼请求。李安不服一审判决，上诉至一审法院，其主要事实和理由为：一、一审判决认定“黄松峪乡政府作出的被诉处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则”系事实认定错误。二、一审判决是依据经过篡改的、早已被黑豆峪村民委员会确认无效并加以撤销“张树怀手中的承包合同”作出的，系证据不足。综上，请求：1.撤销一审判决；2.依法改判或发回重审，支持上诉人的全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。黄松峪乡政府、平谷区政府同意一审判决，坚持一审答辩意见。李安在一审法院指定的证据交换日提交以下证据并在庭审中出示：1.黄松峪乡政府被诉处理决定、平谷区政府被诉复议决定、张树怀民事起诉状、谈话笔录，证明黄松峪乡政府作出处理决定及平谷区政府作出行政复议决定后，维持该决定书，系认定事实不清、证据不足，给李安造成严重经济损失，侵害了李安的合法权益，依法应当撤销，维护李安的合法权益；2.土地承包经营权证书、协议，证明李安取得杨某承包果树地的合法经营权；3.2012年10月10日村委会证明，证明经村委会同意确认，李安取得了杨某承包果树地西侧和南侧地边荒滩合法经营权多年至今未终止；4.2013年3月2日村委会证明，证明承包黑豆峪果树地，地边荒滩靠谁近，可以临时使用，荒滩归集体使用和管理，张树怀并未取得荒滩经营权；5.2012年12月12日村委会证明、果树承包合同书，证明2005年10月1日，张树怀与村委会签订的《果树承包合同书》西至道，北至士友界的合同有效，西至道为王某承包地西南侧外荒滩中的道。乡林业站并未占张树怀的地，伪造的2005年10月1日张树怀与村委会签订的《果树承包合同书》西至渠道，北至东士友西杨某的合同无效；6.谈话笔录、荒滩租赁合同书，证明乡林业站根本未占张树怀的地，张树怀用欺骗手段歪曲事实、捏造伪造，骗取篡改的西至渠道、北至东士友西杨某的合同无效。黄松峪乡政府依张树怀的无效合同所作出的处理决定书及平谷区政府经过行政复议后，维持该决定，系认定事实不清，证据不足，侵害了李安的合法权益，依法一并撤销，维护李安的合法权益；7.撤销决定书，证明张树怀手中的承包合同与在村委会备案存档的合同不符，存在矛盾，应以在村委会备案存档的承包合同为准有效。张树怀不择手段，强迫村干部以其所说内容，无奈给张树怀出具的证明，与在村委会备案存档的合同不符，其不择手段骗得的证明无效，村委会已撤销，处理决定无效；8.民事判决书、果树承包合同书，证明平谷区法院判决认定张树怀手中原始合同有效，即在村委会存档的原始合同西至道，北至士友界有效，张树怀承包的是果树地，并未取得荒滩的经营权，荒滩归集体所有；9.承包地及地边荒滩现场示意草图。综上所述，事实证明乡林业站本就未占张树怀的地，《荒滩租赁合同书》为证，黄松峪乡政府否认村委会及李安承认认定以在村委会存档的原始合同西至道，北至士友界为准有效，以张树怀捏造、歪曲事实、篡改骗到的手中西至渠道、北至东士友西杨某的无效合同，老渠道就在水泥道中间为界限，所作的处理决定书及平谷区政府行政复议，系认定事实不清，证据不足，严重侵害了李安的合法权益，依法一并撤销，维护李安的合法权益。庭审中，李安补充提交谭某出具的证明，证明2012年10月和12月出具的证明是合法有效的；证人谭某到庭作证，证明2012年10月和12月其出具的证明合法有效，乡林业站未占张树怀的地。黄松峪乡政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据，并在庭审中出示：1.土地权属争议案件申请书、立案登记审批表、向张树怀、黑豆峪村委会、李安发出的案件受理通知书及送达回证、黑豆峪村委会委托手续，证明黄松峪乡政府受理张树怀提出的土地权属争议申请后，分别向申请人与被申请人送达案件受理通知；2.张树怀承包合同（张树怀提供）、张树怀承包合同（村委会提供）、村委会证明、杨某承包合同及土地承包经营权证书，证明为查明事实，黄松峪乡政府向各方当事人收集证据材料；3.对张树怀询问笔录、对陈玉舒询问笔录、对陈连足询问笔录、调解笔录、争议现场照片，证明黄松峪乡政府工作人员为查明案件事实，分别与相关案件当事人谈话并去现场拍照，征求当事人是否同意调解的意见；4.与李安询问笔录、与李立成询问笔录、现场勘查笔录、李安承包地平面草图，证明黄松峪乡政府工作人员与李安及李立成分别谈话，了解李安承包地来源及其他案件事实，对李安承包地面积进行测量；5.黄松峪乡政府作出处理决定书后向村委会、李安、张树怀送达的回证，证明黄松峪乡政府分别向各当事人送达土地权属争议处理决定书。庭审中，黄松峪乡政府补充提交光盘一张，证明现场勘查的经过。平谷区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据，并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.李安提交的行政复议申请书及平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；该组证据证明：1.李安曾经向平谷区政府提出过复议申请；2.平谷区政府依法进行了受理；第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向黄松峪乡政府发送了行政复议答复通知书；2.第三人参加行政复议通知书及送达回证：证明平谷区政府复议机构及时向张树怀、黑豆峪村委会发送了第三人参加行政复议通知书；3.黄松峪乡政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明黄松峪乡政府在法定期限内提交了行政复议答复书；4.第三人张树怀提交的答辩状，证明第三人张树怀提交了答辩；5.被诉复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。一审第三人黑豆峪村委会提交书面答辩状称，认可黄松峪乡政府作出的被诉处理决定及平谷区政府作出的被诉复议决定，认定事实清楚，适用程序合法，请求法院驳回李安的请求。一审第三人张树怀在证据交换日向一审法院提交以下证据并在庭审中出示：1.果树承包合同书，证明2005年承包的地；2.2015年5月28日证明，证明其承包地的界限；3.谈话笔录，证明法院去村委会调查其承包地的界限的谈话内容；4.协议，证明其与黄松峪乡政府达成协议，约定黄松峪乡政府负责协调将张树怀承包村东一块荒地垫平；5.证明，证明涉案土地2007年因地内果树损坏，乡林业站补偿李安经济损失三千多。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：李安提供的证据1中的被诉处理决定及被诉复议决定系被诉行政行为，不是证据，在此不予评价，民事起诉状及谈话笔录能够证明李安与一审第三人张树怀间就涉案土地承包经营权存在争议，对此证明目的一审法院予以采纳，对其他证明目的一审法院不予采纳；证据2真实，但不能证明李安取得杨某承包土地经营权，对此证明目的一审法院不予采纳；证据3中的协议真实，能够证明原杨某承包土地流转给李安，对此证明目的一审法院予以采纳；证据3中的证明，结合证人谭某的当庭证言，其出具该证明及李安取得承包经营权时均非村委会工作人员，亦未获得村委会授权，该证明一审法院不予采纳；证据4并未明确证明荒滩的使用权，一审法院不予采纳；证据5中的证明结合证人谭某的当庭证言，其出具该证明时并非村委会工作人员，亦未获得村委会授权，故对该组证据一审法院不予采纳；证据6中的谈话笔录真实，一审法院予以采纳，证据6中的荒滩租赁合同书与本案无关，一审法院不予采纳；证据7，2015年5月28日证明系陈玉舒签名，但该证据中称系陈连足出具，内容不符合实际，且出具人未出庭作证，真实性无法核实，一审法院不予采纳；证据8真实，但不能证明张树怀未取得荒滩的经营权，对此证明目的一审法院不予采纳；证据9系李安制作，一审法院不予采纳；李安庭审中提供的证明及证人谭某的当庭证言，因2012年谭某非村委会工作人员，亦未获得村委会授权，故对该证据一审法院不予采纳。黄松峪乡政府提交的证据能够证明其收到一审第三人张树怀的申请后进行调查、收集证据、询问、现场勘查及作出处理决定的过程，对此一审法院予以采纳。平谷区政府提交的证据能够证明行政复议程序情况，一审法院予以采纳。一审第三人张树怀提交的证据1真实，能够证明张树怀持有承包合同的四至范围，对此证明目的一审法院予以采纳；证据2，一审法院结合黑豆峪村委会在黄松峪乡政府调查过程中的陈述及本案的答辩意见，予以采纳；证据3真实，证明目的成立，一审法院予以采纳；证据4真实，能够证明黄松峪乡政府曾与张树怀达成协议，将张树怀承包村东一块荒地垫平，对此证明目的一审法院予以采纳；证据5真实，能够证明乡林业站补偿张树怀果树损失，但不能证明一审第三人张树怀享有土地的承包经营权，对此证明目的一审法院不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，黄松峪乡政府具备对张树怀和李安、黑豆峪村委会之间的土地使用权属争议进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，平谷区政府具有受理李安提出的复议申请并作出复议决定的法定职责。本案中，李安认为黄松峪乡政府认定事实不清、证据不足，但是根据在案证据，对于张树怀果树承包合同的不同之处，黑豆峪村委会工作人员在于法院谈话过程中进行了说明，并非张树怀私自篡改、伪造合同，且村委会于2015年5月28日出具证明，证明张树怀手中原始合同有效，在黄松峪乡政府调查过程中，时任黑豆峪村主任、副书记均认可该证明的有效性，均未否认涉案荒滩由张树怀承包经营，在本案审理过程中，黑豆峪村委会亦认可被诉处理决定；李安提供的两份证明的出具人谭某在当时并非村委会工作人员，亦未取得村委会授权，且黄松峪乡政府现场勘查，李安现承包土地（不包括荒滩）面积为4.1亩，符合按照杨某果树承包合同及土地承包经营权证书中李安流转取得的土地使用权面积为4亩的情况。经审查，黄松峪乡政府作出的被诉处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合尊重历史、面对现实、方便生产、生活的原则，李安所提异议不成立。平谷区政府接到李安的复议申请后，复议程序亦符合法律规定。综上，一审法院据此驳回李安要求撤销被诉处理决定及行政复议决定的诉讼请求正确，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人李安负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年三月二十七日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 高 原