河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终54号上诉人(原审原告)祝长青，男，1961年10月19日出生，汉族，户籍地广东省清远市，实际住所地广东省清远区，现住河南省偃师市。被上诉人(原审被告)河南省司法厅，住所地郑州市经四路8号。法定代表人申黎明，厅长。上诉人祝长青因诉被上诉人河南省司法厅撤销行政复函一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告原为山西良胜律师事务所律师。2017年6月原告与河南贵简律师事务所签订聘用合同。原告两次向郑州市司法局递交变更执业机构的申请材料，郑州市司法局以原告提交材料不齐全，口头要求原告补充。原告遂以被告未履行监督职责违法、要求被告为原告换发律师执业证书、对被告拒绝为原告换发律师执业证书所依据的规范性文件进行合法性审查等多个事项申请行政复议并提起行政诉讼，后生效行政裁定驳回原告起诉。原告也向被告申请信息公开换发律师执业证书的规范性文件，并申请行政复议。2019年5月10日，原告向被告书面申请换发律师执业证书。2019年6月3日，被告作出复函，告知根据《律师执业管理办法》规定，应当向拟变更的执业机构所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关提出申请。原审认为：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《中华人民共和国律师法》第六条第一款规定，申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，并提交下列材料：……第三款规定，受理申请的部门应当自受理之日起二十日内予以审查，并将审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起十日内予以审核，作出是否准予执业的决定。准予执业的，向申请人颁发律师执业证书；不准予执业的，向申请人书面说明理由。第十条规定，律师只能在一个律师事务所执业。律师变更执业机构的，应当申请换发律师执业证书。《律师执业管理办法》第二十条第一款规定，律师变更执业机构，应当向拟变更的执业机构所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关提出申请，并提交下列材料：……第二款规定，受理机关应当对变更申请及提交的材料出具审查意见，并连同全部申请材料报送省、自治区、直辖市司法行政机关审核。对准予变更的，由审核机关为申请人换发律师执业证书；对不准予变更的，应当向申请人书面说明理由。有关审查、核准、换证的程序和期限，参照本办法第十四条、第十五条的规定办理。根据上述规定，律师变更执业机构的受理、审查、核准及换发律师执业证书，属于不同阶段由不同的行政主体实施的行为。原告要求被告直接换发律师执业证书，经行政复议、行政诉讼未获支持后，原告又向被告书面申请换发律师执业证书，被告复函告知向拟变更的执业机构所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关提出申请，该复函符合规定，原告请求撤销复函、判令被告直接为其换发律师执业证书没有依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告祝长青的诉讼请求。上诉人祝长青不服，上诉称：一审判决回避了案件众多核心事实，对上诉人的诉讼“釜底抽薪”，一审判决援引了《中华人民共和国律师法》第六条、第十条，暴露了裁判者不熟悉这方面法律的事实。一、从形式上看，上诉人一审行政起诉状草拟22页、提供证据多达22份，但原审判决仅摘录18行文字、罗列证据目录21行，不能涵盖、体现原告的诉状原文及证据。一审判决对证据的分析仅5行字，没有具体认定，没有排除一项证据，证据证明事实的取舍全在这5行字的“字里行间”。二、从本质上看，一审判决回避了如下重要内容。其一，（1）在证据5《行政复议决定书》中载明：申请人称，2017年9月18日、12月7日，申请人先后两次到郑州市司法局递交申请律师执业材料，都因当时提供的材料不齐全（……），不符合律师执业许可的受理条件。该证据可以证明，上诉人已经两次向郑州市司法局提交材料的事实，为什么还要求上诉人第三次向郑州市司法局提供材料？一审判决回避了该事实。如果面对这个事实，就会得出被上诉人再次要求上诉人向郑州市司法局提供材料的要求是违法的结论。（2）证据9《政府信息公开申请》载明，申请公开内容描述：“河南省司法厅：关于外省律师转入河南省执业及河南省律师转入外省执业有关‘换发律师执业证书’的规范性文件”。此证据证明，上诉人要求公开的是“律师跨省转所的规范性文件”。证据10《政府信息公开复函》豫司公开办函复〔2017〕014号证明，被上诉人自认对跨省转所的上诉人适用的是它制定的《河南省司法厅关于印发律师事务所设立注销操作规程和律师执业许可操作规程的通知》。事实上，真正对上诉人适用的是土政策《材料》。（3）证据11《行政复议决定书》司复决62号载明，河南省司法厅提供的《河南省司法厅律师执业许可操作规程》与申请人申请公开的内容不相符合，司法部决定撤销被上诉人作出的《答复》，责令被上诉人重新做出答复。上诉人提供的证据14《政府信息公开答复函》豫司公开函复〔2018〕14号载明：“我厅没有‘外省律师转入河南省执业及河南省执业律师转入外省执业有关换发律师执业证书’的规范性文件。”这些事实，一审都未查清。其二，被上诉人自称对上诉人适用的“规范性文件”由上诉人通过政府信息公开渠道否定了，原先上诉人启动的换发律师执业证书的案件进入了诉讼阶段，故被上诉人又转而答辩称：被上诉人未为上诉人换发新的职业证书是因为上诉人没有遵守申请换证的程序规定，更没有正式向被上诉人提出申请。这是上诉人为什么向被上诉人正式提出换发律师执业证书申请的基础。一审判决对此事实视而不见。其三，（1）上诉人的证据22为一参考案例，是应立案庭法官的要求而提交，对上诉人的案件具有极高的参考价值。（2）司法部的规范性文件被否定，已经不是一件两件了。本案涉及到司法部制定的《律师执业管理办法》第二十条规定。该条存在严重的违法情形，有七处违法之处，在此列出三点：不符合《中华人民共和国行政许可法》，规章无权设定初审制度。因此，上述管理办法第二十条属于越权行为，应当依法废除。违背国务院法制办公室《关于提请解释有关问题的函的复函》，司法部的上述管理办法第二十条人为地增设了四个条件，而其自行设定的转所律师须经“下级行政机关初审”程序，本质上也是一个关键条件。不符合这个条件，转所律师就无法按照《律师法》第十条的规定换发律师执业证书。本案就是如此。这些条件的增设违背了《行政许可法》第十六条。违背***总理两会报告，不符合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》。原审判决对上诉人提出七点质疑的违法文件，不着一字，全部回避。三、一审判决结果从程序上考察也是错误的。按照一审裁判理由，上诉人事实上是找错了申请对象，自然也就找错了诉讼对象，这属于诉讼主体错误，依法应当裁定驳回起诉，而一审判决是“驳回诉讼请求”。有力的参考就是上诉人的证据5《行政复议决定书》〔2018〕司复决27号，该决定书也是依据《律师执业管理办法》第二十条规定，最终做出复议决定：驳回申请人的行政复议申请，而不是驳回行政复议请求。故一审判决“驳回原告的诉讼请求”在程序上是错误的。综上，请求二审法院：1.判决撤销河南省郑州市金水区人民法院（2019）豫0105行初285号行政判决；2.撤销被上诉人的《复函》，判令被上诉人立即为上诉人“换发律师执业证书”。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《律师执业管理办法》系国务院司法部颁布的部门规章，上诉人要求人民法院对该规章进行司法审查，超出了人民法院行政诉讼的审查范围。《中华人民共和国律师法》第六条规定，申请律师执业，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请，并提交下列材料……《律师执业管理办法》第二十条规定，律师变更执业机构，应当向拟变更的执业机构所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关提出申请，并提交下列材料……本案中，上诉人系直接向被上诉人提出换发律师执业证的书面申请，被上诉人作出复函，告知上诉人向拟变更的执业机构所在地设区的市级或者直辖市的区（县）司法行政机关提出申请，符合上述法律、规章的规定。上诉人因被上诉人作出的复函而提起本案行政诉讼，一审经审查认为上诉人要求撤销复函，并直接为其换发律师执业证书没有依据，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人祝长青负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年三月十一日书记员  冯月梅