河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终30号上诉人（原审被告）济源市人力资源和社会保障局。住所地：济源市黄河大道中段811号。法定代表人张大林，该局局长。委托代理人常春梅，该局工作人员。委托代理人欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。被上诉人（原审原告）洛阳炼化工程有限责任公司。住所地：洛阳市吉利区河阳路404号。法定代表人杨志强，该公司董事长。委托代理人王向前，该单位工作人员。委托代理人杜治平，系该单位工作人员。上诉人济源市人力资源和社会保障局（以下简称济源人社局）与被上诉人洛阳炼化工程有限责任公司（以下简称洛阳炼化公司）要求撤销劳动保障监察限期整改指令书一案，不服河南省孟州市人民法院（2020）豫0883行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人济源人社局委托代理人常春梅、欧胜宏，被上诉人洛阳炼化公司委托代理人王向前、杜治平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定事实为，2012年11月，原告洛阳炼化公司中标洛阳石化房地产开发有限责任公司（下称洛阳石化地产公司）发包的济源市坡头镇大河名苑房地产项目9＃楼工程后，于同年12月与洛阳市坚磊建筑安装有限公司(以下称坚磊公司)签订协议书，将该项目承包给坚磊公司施工。此后，原告因故与坚磊公司解除合同后，又于2014年5月12日与洛阳信和祥建筑安装有限公司（下称信和祥公司）签订了工程分包合同，将9#楼工程交由信和祥公司施工。2018年1月份，郑高峰、王得振等40多人向济源市清欠办投诉，称信和样公司在大河名苑9号楼工程施工过程中拖欠其工资未付。2018年1月31日，被告认为原告非法转包工程，向原告下达《劳动保障监察限期整改指令书》(济人社监察令字[2019]第13号)，责令原告支付信和祥公司拖欠的农民工工资119万，并将原告列入拖欠工资“黑名单”。原告为此提起本案诉讼。原审法院认为，首先，本案中被告作出的《劳动保障监察限期整改指令书》认定信和祥公司存在拖欠郑高峰等共计47人的农民工工资119.03万元未付的事实存在证据不足之问题。被告认定该事实时仅有投诉人郑高峰、王得振二人的陈述和叶令宾签字确认的部分工人的工资表，并未提交其他45名工人的证言及相关的工资表，也未提交雇佣该47名工人工作的信和祥公司对拖欠工资数额予以确认的相关证据，同时被告对此事实也并不予以认可，故被告认定该事实的证据明显不足，据此作出的《劳动保障监察限期整改指令书》应属事实不清、证据不足。被告据此同时作出将原告列入拖欠农民工工资“黑名单”的行政行为，亦属证据不足。其次，被告在本案中存在适用法律错误的问题。《劳动保障监察条例》第二十六条第(一)项规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬。从该规定可以看出，只有在用人单位与劳动者存在劳动关系时，劳动保障行政部门才能适用上述行政法规来对用人单位作出处理。本案中，原告其承包的大河名苑房地产项目9＃楼工程承包给信和祥公司后，该公司雇佣投诉人郑高峰等工人进行施工，原告与郑高峰等人之间不存在任何身份上的从属和依附关系，即原告并不是直接用人单位，故被告在未确定双方之间劳动关系的情况下，适用上述规定来处理双方之间的纠纷并作出相应的行政行为，属于适用法律错误。综上，原审法院认为原告要求撤销被告作出的《劳动保障监察限期整改指令书》和将原告列入拖欠农民工工资“黑名单”的行政行为，依据充分，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告济源市人力资源和社会保障局作出的济人社监察令字[2019]第13号《劳动保障监察限期整改指令书》；二、撤销被告济源市人力资源和社会保障局作出的将原告洛阳炼化工程有限责任公司列入拖欠工资“黑名单”的告知书。案件受理费50元，由被告承担。上诉人济源人社局上诉请求：1、依法撤销河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初74号行政判决书；2、一、二审案件受理费由被上诉人负担。主要事实与理由：一、一审法院认定事实错误。一审法院认为上诉人仅有投诉人郑高峰、王得振二人的陈述和叶令宾签字确认的工资表,并未提交其他45名工人的证言及相关工资表,也未提交雇佣该47名工人工作的信和祥公司对拖欠工资数额予以确认的相关证据,故认定上诉人做出的限期整改指令书属事实不清、证据不足,此认定属于认定错误。劳动保障监察部门的工作职责是受理对违反劳动保障法律法规或者规章行为的举报、投诉,并依法纠正和查处,上诉人劳动保障监察部门接到郑高峰、王得振等劳动者的拖欠工资投诉,展开调查,查明被上诉人将承建的济源市坡头镇大河名苑9号楼工程中的部分工程违法转包给洛阳信和祥建筑安装有限公司(此情况济源市住房和城乡建设局已做出行政处罚),洛阳信和祥建筑安装有限公司又分包给不具备用工主体资格的个人叶令宾。针对劳动者的投诉,上诉人向洛阳信和祥下发了提供该项工程中劳动者出工记录、工资支付记录的询问通知书和限期指令文书,洛阳信和祥公司称只按照工程量和叶令宾结算工程款、劳务费,并不记录劳动者的出工情况和工资支付情况,在此情况下,上诉人询问了叶令宾,并要求叶令宾提供了此项工程中招用劳动者的工资支付情况,核实了该项工程中拖欠郑高峰、王得振等47名劳动者工资的事实。劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定,“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人,对该组织或自然人招用的劳动者,由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”。《工资支付暂行规定》第六条规定“用人单位应将工资支付给劳动者本人。劳动者本人因故不能领取工资时,可由其亲属或委托他人代领。用人单位可委托银行代发工资。用人单位必须书面记录支付劳动者工资的数额、时间、领取者的姓名以及签字,并保存两年以上备查。用人单位在支付工资时应向劳动者提供一份其个人的工资清单”。这些规定说明洛阳信和祥公司应承担用工主体责任并记录支付劳动者工资的情况,可是该公司并没有履行责任。上诉人在调查过程中洛阳信和祥公司认可与叶令宾进行结算,叶令宾作为实际施工人对所欠工人工资情况认可,在洛阳信和祥公司不按法律规定承担用工主体责任的情况下,只能依据叶令宾提供的劳动者工资表进行认定,故上诉人对此案的调查事实清楚,证据充足。二、一审法院适用法律错误。一审法院认为根据《劳动保障监察条例》第二十六条第(一)项,只有在用人单位与劳动者存在劳动关系时,才能处理相关纠纷,属于片面理解相关法律法规。该认定未考虑法律的实质转换和对维护劳动者合法权益的本质。《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发［2016］1号)规定:“落实清偿欠薪责任。招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域,建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款,致使分包企业拖欠农民工工资的,由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的,由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任”。该规定明确了建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包致使拖欠农民工工资依法承担清偿责任的法定义务,劳动监察部门只要调查落实清楚违法发包、转包和由违法发包、转包致使拖欠农民工工资的事实,就可以责令违法单位依法承担清偿责任。被上诉人违法将承建的工程分包给洛阳信和祥建筑安装有限公司,该公司又违法分包给不具备用工主体资格的个人叶令宾,导致郑高峰、王得振等47名劳动者工资被拖欠,就应当依法承担相应的法律责任。一审法院仅仅根据《劳动保障监察条例》的一般性规定,无视上诉人适用的其他条款,并忽视特殊条款的规定，明显错误。综上所述,上诉人作出的济人社监察令字【2019】第13号《劳动保障监察限期整改指令书》和列入拖欠工资“黑名单”告知书认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,依法应当予以维持。请求依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人洛阳炼化公司辩称，一、一审法院认定事实清楚，上诉人在认定信和祥公司拖欠47名农民工工资时，依据的是郑高峰、王得振2人的陈述和叶令宾签字的工资表。上诉人没有对尚余45个人是谁，是否真实存在是否在涉案工程中干活欠付工资与涉案工程有没有联系以及应发多少、还欠多少的情况都没有进行核实，也未提交雇佣该47名工人的信和祥公司对拖欠工资数额予以确认的证据，没有任何旁证，仅凭个人陈述就作出事实认定，证据明显不足。据此一审法院认定其作出的行政决定书事实不清，证据不足完全正确。二、一审法院适用法律正确。答辩人与郑高峰等人不存在劳动关系，不是他们的用人单位，没有向他们支付工资的法定义务。涉案工程大河名苑9号楼完工以后答辩人已经向信和祥公司支付了全部工程款，并且超付了工程款，在这种情况下更没有代发工资的义务。因为工程款就包含了工人工资，郑高峰等人如果真的没有拿到工资，也不是答辩人造成的。上诉人作出行政行为所依据的所谓的其他条款、特殊条款中，没有任何一条要求发包人或者承包人在支付全部工程工程款后，还要承担分包人职工工资的规定。上诉人不仅对事实没有搞清，对施工总承包单位承担清偿农民工工资的前提也没有搞清楚。国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见中指出，建设单位或施工总承包企业，将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。该条说明对于拖欠农民工工资的行为，首先要查明是不是因为违法发包、转包或违法分包导致的，然后再由建设单位或施工总承包企业，依照法律的具体规定来承担清偿责任。本案中答辩人没有转包行为。上诉人在作出行政决定时也未列出依据的具体法律条款，其所依据的条款在答辩人和郑高峰等人之间不适用。综上，一审法院认定上诉人适用法律错误，定性正确。三、上诉人执法行为违背行政法的基本原则。上诉人认为洛阳信和祥公司应当承担用工主体责任，由于信和祥公司不提供给郑高峰等发放工资的证明，就认定了投诉人说欠多少就是多少。而信和祥公司对自己不提供证据的行为不用承担责任，也不问答辩人工程款付款情况，就责令由答辩人来负责清偿，这种决定属于滥用职权。照此逻辑，用工主体责任其实是没有责任。用工单位不配合人社部门调查，也不用承担责任，谁也不用来配合人社部门查明事实，到底欠不欠薪、欠薪想说多少就是多少，最终责任不用不配合调查者来承担，这种做法是在鼓励恶意欠薪、恶意讨薪。任何一部法律都有适用范围，只能也必须在规定的范围内适用。《劳动保障监察条例》第26条第一项调整的是用人单位和与之建立劳动关系的劳动者之间的法律关系，上诉人创造出“法律的实质转换”，以此要求不是用人单位的被上诉人承担责任，这种转换没有法律依据。作为政府部门，依法行政是基本要求，法无授权不能为是基本准则，如果政府部门都像上诉人这样执法中进行法律的实质转换，结果是非常危险和错误的。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。经本院审理查明的案件事实同一审法院认定事实。本院认为，根据《劳动保障监察条例》等规定，上诉人具有受理并依法查处对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉的职责，但作出劳动保障行政行为应当坚持以事实为依据。本案中，上诉人济源人社局认定涉案拖欠的农民工工资数额仅有投诉人郑高峰、王得振二人的陈述及叶令宾签字确认的部分工人工资表，并未提供其他45名个人的证言或者调查笔录及相关的工资表，故上诉人认定欠薪数额的事实不清,主要证据不足。上诉人据此作出的劳动保障监察限期整改指令书和同时作出的将被上诉人列入拖欠农民工工资“黑名单”的行政行为缺乏事实根据，依法应予撤销，上诉人的该部分上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定判决撤销上诉人的限期整改指令书等，属适用法律错误，但一审判决结果正确，对判决结果本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人济源市人力资源和和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年三月三十日书记员  张 健