湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂09行终13号上诉人（原审原告）刘琴琴，男，1986年5月3日出生，汉族，住孝感高新技术产业开发区。被上诉人（原审被告）孝感高新技术产业开发区孝天办事处。住所地：孝感市高新区万山路西50米。法定代表人程福华，该办事处主任。原审第三人孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区。住所地：孝感高新技术产业开发区孝天办事处公园以东和复兴大道以南。法定代表人魏付刚，该社区主任。上诉人刘琴琴因房屋征收补偿协议一案，不服湖北省孝感市孝南区人民法院（2019）鄂0902行初66号行政判决，向本院提起上诉。上诉人刘琴琴上诉时未向法院提出新的事实、证据，结合“疫情防控”等特殊情况，合议庭认为不需要开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决认定事实如下：刘琴琴系孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区原罗家田（湾）村民。2018年4月期间，该社区就罗家田（湾）村民整体拆迁制作《罗家田申请拆迁农户明细表》，刘琴琴未在该表上签名。2018年6月15日，孝感高新技术产业开发区孝天办事处与刘琴琴签订《房屋征收补偿协议》，约定该办事处征收涉案房屋，对于刘琴琴家居住的合法房屋面积为228.5平方米，由该办事处提供面积为228.5平方米的安置房，附属房、附属物等其他货币补偿综合计算为125647.5元。协议还对其他事项进行了约定。协议签订后，该办事处对刘琴琴家原有房屋进行了拆除，并于2018年9月14日将坐落于魏站社区裕祺新城25栋2603室、2604室交付给刘琴琴，房屋面积分别为117.52平方米、123.03平方米，合计240.55平方米，对于超出安置房面积的12.05平方米由刘小芹流转来2.05平方米、刘琴琴再支付价款15000元。2018年8月7日，该办事处将货币补偿款125647.5元转账至刘琴琴银行账户，并由刘琴琴在《领拆迁补偿款人员》表格上签名。嗣后，刘琴琴以仅支付部分货币补偿，再未进行任何补偿和拆迁房屋应按照国有土地上房屋征收补偿标准补偿为由，向法院提起行政诉讼。一审法院经审理认为，本案争议焦点，一是本案属于行政协议还是民事合同；二是原、被告签订的《房屋征收补偿协议》是否应当撤销，被告是否应当按照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行房屋征收补偿。关于第一个焦点问题。行政合同与民事合同相比，两者存在着较大的区别。首先在合同主体方面，行政合同的当事人一方必定是行政主体，另一方是行政管理的相对人。双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。而民事合同的双方当事人的法律地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。其次在合同成立的原则方面，行政合同的双方意思表示一致是行政要求前提下的自愿和对等。行政主体在行政合同的缔结过程中处于优先要约的地位，行政管理的相对人如果自愿同行政主体缔结合同就意味着要服从它的管理和监督，履行某些先合同义务。签订合同后，即使在具体的合同中未规定行政特权条款，也应视为其已经就上述内容与行政机关协商一致。而民事合同，充分保护契约自由，必须以当事人双方意思表示一致为前提，任何单位和个人不得非法干预。最后在合同的履行、变更或解除方面。由于行政合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更或解除合同，行政管理的相对人则不享有此种权利。而民事合同，一旦依法成立，对当事人双方都具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。由上述可见民法中的平等主体、意思表示一致、契约自由等原则并不能完全适用于行政合同，但他们体现出来的基本原则仍是行政合同的精髓之所在，是行政合同区别于行政命令、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为的重要标志。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项已经明确将土地房屋征收补偿协议列入行政诉讼的受案范围，故本案属于行政协议。关于第二个焦点问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。本案中，原、被告签订的协议名称虽体现征收，但其实质并无征收行为，而是直接涉及房屋补偿问题。原告关于征收行为相关的诉讼请求，法院前期通过审理已经裁定驳回起诉，目前该文书已经发生法律效力。原告虽未在《罗家田申请拆迁农户明细表》上签名，但原、被告签订的《房屋征收补偿协议》是双方在意思表示一致，自愿和对等的前提下所签订，原告在双方对协议内容已经履行完毕的前提下再申请撤销，根据行政协议“合同性”特征，违背合同法规定的诚实信用原则。且无论根据行政诉讼法第七十条还是根据合同法第五十四条的规定，均不构成应当撤销的情形。集体土地征收补偿应当按照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。集体土地农民的合法权益应当充分保障，但不能理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解，违反土地管理法及其相关规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决驳回刘琴琴的诉讼请求。上诉人刘琴琴上诉称，（一）原审判决认定事实错误，依法应被撤销。第一，原审判决对案涉房屋所属土地的性质认定错误。原审判决采信被上诉人提交的一份落款单位为“孝感市国土资源局高新区分局”的“情况说明”，认定案涉房屋所属土地系集体土地，与事实不合、与法律相悖。一是该证据不具有真实性，不足以采信。二是该证据不具有合法性，不足以采信。根据《土地管理法》第十一条的规定，证明土地所有权性质的直接证据应当是土地所有权证书，而不应当是一纸来源不明的“情况说明”。作为行政机关，具有较强的举证能力，既然能够取得孝感市国土资源局高新区分局的情况说明，自然能够取得该机构掌握的所有权证书相关资料，但被上诉人并未举出相关证据。同时，相关土地于2013年12月27日经湖北省人民政府鄂土资批[2013]2627号征地批文批准征收，根据《物权法》第二十八条之规定，自该批文生效之日起，案涉房屋所属土地的所有权就已经发生变动，是否供地不影响物权的变动效力。第二，原审判决错误地认定本案中不存在行政征收行为。一是被上诉人提交的《罗家田申请拆迁农户明细表》只是一份签名的汇总，并不具有村民申请拆迁房屋的意思表示。被上诉人及原审第三人均未举证证明村干部在动员村民签名时已明确说明签名的法律后果，因此这份明细表只是一份签名汇总表，不具有法律意义，更不具有村民请求拆迁的内容。二是被上诉人在拆迁过程中有明显的命令、强制等意思表示及行为，上诉人代表魏太平等人已当庭详加陈述。同时，房屋的征收补偿无论采用单方的征收补偿决定，还是双方的征收补偿协议，都是行政机关行使行政权力的结果，都是征收行政行为的外在表现。三是该签名表内容残缺不全，与上诉人一同起诉的部分原告并未在该表上签名，且普遍存在代签甚至个别出现姓名签错的情形，不具有合法性，不应当被采信。第三，原审判决未查清案涉房屋征收补偿协议文本及履行过程中存在的违法和明显不当之处。案涉房屋征收补偿协议文本本身及协议履行过程中存在诸多违法和明显不当之处，《房屋征收补偿协议》中对超出300平方米的房屋面积不予补偿，缺乏法律依据；被上诉人未对案涉房屋进行评估，其确定的打包价缺乏合法的上位依据，程序上具有明显的随意性，导致向上诉人作出的补偿明显不公平；被上诉人违规通过个人账户支付补偿款项等。以上违法和明显不当之处对案涉行政协议的效力足以产生实质性的影响，原审判决应当查明却予以回避，系认定事实不清。（二）原审判决适用法律错误，依法应被撤销。第一，原审判决肯定了行政协议的民事属性，但忽视了行政协议的行政性。原审判决以上诉人在案涉《房屋征收补偿协议》上签字且该协议已履行完毕为由，认为上诉人无权请求撤销，否则即违背了诚实信用原则。这一观点忽视了案涉行政协议本质上是行政行为的基本特征。作为一种行政行为，行政相对人表面上的接受并不能改变其本身固有的违法性，合同约定的义务得到了完全的履行也不足以使一个违法的甚至无效的行政协议变得合法、有效。第二，原审判决适用《行政诉讼法》第六十九条系适用法律错误。该条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”引用这一条驳回原告的诉讼请求，应当以对案涉行政行为的行政合法性作出充分判断为基础。本案中，原审判决并未就案涉行政协议从行政法的角度进行合法性评判，贸然引用《行政诉讼法》第六十九条作出裁判显系适用法律错误。第三，原审判决适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条系适用法律错误。该条不能适用于本案。原审判决不指明法律条文具体条款序号的，属于适用法律错误。第四，原审判决未纠正案涉行政协议适用已失效的行政规范性文件确定房屋征收补偿标准的违法行为。案涉行政协议适用已失效的“孝开管[2013]51号文”确定房屋征收补偿的标准，属于行政行为明显缺乏法律依据的情形，人民法院应当确认协议违法，也可以在上诉人明确请求的情况下宣告该行为无效。原审判决在未对此予以回应的前提下驳回上诉人的诉讼请求，实际上默认了该行政协议对失效行政规范性文件的适用。这种情况下，原审判决同样存在适用法律错误的情形。综上所述，上诉人认为，原审判决认定事实错误、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，应当被撤销或改判；上诉人一审诉讼请求具有事实和法律依据，依法应当得到支持。被上诉人及原审第三人均未向本院提交二审答辩意见及陈述意见。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。上诉人刘琴琴、被上诉人孝感高新技术产业开发区孝天办事处（以下简称孝天办事处）、原审第三人孝感高新技术产业开发区孝天办事处魏站社区（以下简称魏站社区）向一审法院提交的证据、依据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，刘琴琴向人民法院提起诉讼的请求，是撤销刘琴琴与孝天办事处于2018年6月15日签订的《房屋征收补偿协议》，并要求按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。根据人民法院审理查明的事实，涉案《房屋征收补偿协议》中明确表述，孝天办事处作为征收人与被征收人（农村居民户主刘琴琴）签订《房屋征收补偿协议》的前提，是为了“改善农村住房条件和生活环境”，经双方协商一致达成房屋征收补偿协议。协议签订后，按照协议约定，孝天办事处组织人员对刘琴琴家庭原有在农村宅基地上的房屋进行了拆除。2018年8月7日，孝天办事处按协议约定向刘琴琴给付了货币补偿款，刘琴琴在《领拆迁补偿款人员》表上签名。2018年9月14日，孝天办事处按协议约定向刘琴琴交付了坐落于魏站社区裕祺新城的二套补偿安置新房，并对超出补偿安置房面积进行了结算，双方按协议约定的内容全部履行完毕。2019年7月3日，一审法院收到刘琴琴的行政起诉状，其实质诉求是撤销已履行完毕的原《房屋征收补偿协议》重新按国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。孝天办事处按照农村集体土地征收补偿标准与刘琴琴签订《房屋征收补偿协议》并未违反法律法规的规定。本案不属于国有土地上的房屋征收与补偿，不适用国有土地上房屋征收补偿标准。刘琴琴也没有向人民法院提交证据证实可以适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形。从该款的内容来看，是以农村集体土地已被征收的情况下的一种补偿标准，而虽列入城市规划区但尚未履行征收手续的情况下，对农村集体土地上的房屋征收不能参照国有土地上征收的标准予以补偿。基于行政协议法律关系的特殊性，人民法院审理行政协议案件时不仅要适用行政法律规范，也要适用相应的民事法律规范。原审判决适用《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定并非属适用法律错误。根据该条的规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在法院作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。同时，刘琴琴未向法院提交证据证明符合《合同法》第五十四条所规定的行使撤销权的情形。当事人行使撤销权须在法定期限内行使。刘琴琴与孝天办事处签订涉案协议的时间是2018年6月15日，人民法院收到起诉人刘琴琴的起诉状时间是2019年7月3日。根据《合同法》第五十五条第一款第（一）项的规定，行使撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使，否则，法律不予保护，可撤销合同仍应为有效合同。依《合同法解释（一）》第八条的规定，此“一年”为除斥期间，不存在中断、中止和延长的情形。孝天办事处作为集体土地上房屋的征收人与农村居民户主刘琴琴是经双方协商一致，自愿签订的协议，涉及该村（湾）全体村民均是按集体土地上房屋征收补偿标准予以补偿，刘琴琴在签订协议前是知晓的、自愿的，并且主动配合孝天办事处双方共同按协议约定的内容全部履行完毕之后，提出撤销协议的请求，明显违背诚实信用原则。综上所述，上诉人刘琴琴的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法应予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘琴琴负担。本判决为终审判决。审判长  祁国华审判员  黄 伟审判员  彭 娟二〇二〇年三月三十日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；