吉林省蛟河市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉0281行初74号 原告：王某，住吉林省蛟河市。 被告：蛟河市自然资源局。 法定代表人：孙某，局长。 委托诉讼代理人：刘某。 委托诉讼代理人：于某。 原告王某不服被告蛟河市自然资源局作出的蛟自然资执罚[2019]35号行政处罚决定，于2019年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月10日立案后，于2019年10月9日向被告蛟河市自然资源局送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月4日公开开庭审理了本案。原告王某，被告蛟河市自然资源局的委托诉讼代理人刘某、于某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 蛟河市自然资源局于2019年7月11日作出蛟自然资执罚[2019]35号行政处罚决定，认定王某于2010年在蛟河市××道北侧临河）未取得用地审批手续平整土地并建库房、看护房，用于保管和堆放材料。占地面积为8256.19平方米，其中占用旱地5582.96平方米和占用水浇地606.1平方米，占地区域符合土地利用总体规划；占用河流水面2067.13平方米，占地区域不符合土地利用总体规划，属于非法占地和破坏耕地的行为，违法了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令王某将1694.05平方米旱地退还给蛟河市民主街道办事处，将3870.19平方米旱地退还给蛟河市长安街道小八家子村委会，将18.72平方米旱地退还给蛟河市乌林朝鲜族乡八家子村委会，将606.1平方米水浇地退还给蛟河市民主街道金星村委会，将2066.26平方米河流水面退还给蛟河市民主街道办事处，将0.87平方米河流水面退还给蛟河市乌林朝鲜族乡人民政府；2、限15日内对破坏的的6189.06平方米耕地进行治理，恢复原种植条件；3、限15日内拆除在非法占用的2067.13平方米违反土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4、没收在非法占用的6189.06平方米符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施；5、对非法占用耕地6189.06平方米，处以每平方米7元罚款，罚款为43323.42元；对非法占用河流水面2067.13平方米，处以每平方米3元罚款，罚款为6201.39元；两项罚款合计为49524.81元。 原告王某诉称：王某从未占用旱地5582.96平方米和占用水浇地606.1平方米,占用河流水面2067.13平方米并在非法占用的2067.13平方米新建其他建筑物和其他设施。王某只是看到他人在老河边(现已废弃)圈了两块地，两块地中间有块空地都是建筑垃圾，王某雇车进行了平整并加上了护栏,防止他人再继续乱扔垃圾。后期，因为自己看护和放一台轿车的需要,搭建了临时看护房和简易放车的棚子，面积只有约500平方米左右。该场地从未堆放其他的物品，至今仍在空闲。所以,蛟河市自然资源局限期王某撤出的行政处罚没有事实及法律依据，与事实严重不符。综上,蛟河市自然资源局所诉的事实与真实事实严重不符,所诉理由错误，请求依法撤销蛟自然资执罚[2019]35号行政处罚决定书；本案所有费用由被告承担。 被告蛟河市自然资源局辩称：一、经调查认定的违法事实:王某于2010年开始在蛟河市××道北侧临河）未取得用地审批手续平整土地并建库房、看护房，用于保管和堆放材料。属于非法占地和破坏耕地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条和第四十四条的规定。二、在蛟河市自然资源局2017年11月21日对王某取的《询问笔录》中,王某说:“我平整土地的面积大约8000平方米,库房200多平方米，看护房100多平方米”。《现场勘测笔录》勘测情况为:“截止调查时，王某占地面积8000平方米左右(以实测面积为准)，占地地类是否符合土地利用总体规划以地类证明为准。”现状:土地已平整,仓库、看护房已建完。王某看过《现场勘测笔录》，而且确认没有异议后在《现场勘测笔录》上签了字。王某在看过勘测后的宗地图和现状图之后没有异议确认签字。王某诉称自己看护和放一台轿车的需要，搭建了临时看护房和简易放车的棚子，面积只有约500平方米左右与事实不符。三、根据第二次全国土地调查土地利用现状图、2010年航拍图及GPS现场勘测结果，王某占地面积为8256.19平方米,其中占用旱地5582.96平方米，占用水浇地606.1平方米,占用河流水面2067.13平方米。王某诉称从未占用旱地5582.96平方米、水浇地606.1平方米、河流水面2067.13平方米与事实不符。综上所述，蛟河市自然资源局对王某非法占地和破坏耕地行为下达的《行政处罚决定书》（蛟自然资执罚[2019]35号）事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，王某请求不能成立。为维护:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”,请求法院依法予以驳回王某的诉讼请求。 本院经审理查明：2017年11月21日，蛟河市自然资源局对王某涉嫌非法占地和破坏耕地行为立案调查，并于2018年1月18日作出蛟国土资执罚[2018]10号行政处罚决定书。2018年8月27日，蛟河市自然资源局自行撤销了蛟国土资执罚[2018]10号行政处罚决定，对王某非法占地和破坏耕地行为重新调查，并于2018年12月20日作出蛟国土资执罚[2018]164号行政处罚决定书。2019年7月11日，蛟河市自然资源局作出蛟自然资执罚[2019]35号行政处罚决定书。上述三份行政处罚决定书内容基本相同，现王某对其收到的蛟自然资执罚[2019]35号行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：本案被诉行政行为的作出未按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行行为程序，违反了正当程序原则，该行政行为欠缺合法要件，应予撤销。具体理由如下：第一，正当程序原则是行政法基本原则。行政主体在作出任一行政行为时，都要遵循正当程序原则，以保证其权利未滥用及相对人基本权利的有效行使。虽然正当程序原则对各种行政行为的具体要求不尽相同，但仍然存在普遍适用的基本判断，即最低限度的程序公正，及一个理性人可以接受的标准，其中最为基本的要求即为听取相对人陈述和申辩，这也是保证行政行为达到实质正义的基本要求。然而本案中，被告作出行政处罚决定前，恰恰未满足听取相对人陈述和申辩的基本程序要求，以致该行政行为违反了正当程序原则。第二，程序合法是行政行为的合法要件。行政行为的合法要件中，程序合法是重要要件之一，包括行为符合法定方式、步骤、顺序和时限，其中，行为步骤、顺序合法是对行政行为合法的纵向要求。所谓行为步骤是指行政行为应当经过的过程、阶段、手续，行政行为如未遵循法定步骤，即构成程序违法；所谓行为顺序是指行政行为各步骤的先后顺序，行政主体必须严格遵循，否则亦构成程序违法。如本案行政处罚行为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条对行为的步骤、顺序作出了严格规定，即行政处罚决定作出前，行政主体至少应依次履行立案调查、先行告知、听取相对人意见、听证告知等步骤，以保证最低限度的程序公正。然而本案被告在对原告作出行政处罚行为前，并未按照上述法律规定的步骤和顺序完成行政行为的前置程序，致使行政行为合法要件缺损，因此该行政行为为可撤销的行政行为。第三，正当程序是对个案完整的程序要求。正当程序要求的目的在于控制行政主体权力以及保障相对人权利，因此行政主体在作出任何一个行政行为中，都要完整履行上述法律规定的一套程序。正如本案，行政主体不能以其他行政行为中前置程序的履行，替代本案被诉行政行为的前置程序履行要求，即使各行政行为存在一定的关联。换言之，本案被告之前对原告作出的[2018]10号、[2018]164号行政处罚决定，虽然按照法律规定履行了行政处罚决定要求的前置程序，但因该行政处罚决定未向行政相对人进行有效送达，导致行政行为欠缺生效要件，该行政行为即因未生效而不成立，以致行政行为的前置程序不再具有任何行政法意义，当然不能作为本案被诉行政行为，即[2019]35号行政处罚决定的正当程序保障。 综上，被告作出的本案被诉行政行为违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下： 撤销被告蛟河市自然资源局作出的蛟自然资执罚[2019]35号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告蛟河市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审 判 长  任奇培 人民陪审员  毛春慧 人民陪审员  石红霞 二〇二〇年三月五日 书 记 员  陆 旸