甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘01行初82号原告杜成花，女，1957年8月22日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。原告郑永进，男，1958年9月6日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。二原告的共同委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。二原告的共同委托代理人李玉，北京京平律师事务所实习律师。被告甘肃省人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场1号。法定代表人唐仁健，甘肃省人民政府省长。委托代理人冯永帆、蒙艳，甘肃省司法厅公职律师。原告杜成花、郑永进因不服被告甘肃省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（甘政复字〔2019〕90号，以下简称：《行政复议决定书》），于2019年9月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月26日立案后，于2019年9月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告杜成花、郑永进的共同委托代理人崔凤荣、李玉，被告甘肃省人民政府的委托代理人冯永帆、蒙艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省人民政府于2019年9月9日对杜成花、郑永进作出《行政复议决定书》，其主要内容为：经审理查明，2011年9月6日，原国土资源部下发《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）。2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅作出《转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）。2010年10月25日，兰州市人民政府上报《关于报批我市七里河区2011年度第4批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕121号），一并上报建设用地审查报告、农用地转用和土地征收实施方案表、征收土地方案、补充耕地方案，拟将位于兰州市××××、蒋家坪村，秀川街道郑家庄新村的集体农用地33.4372公顷（其中：耕地0.8417公顷、园地28.1073公顷、其他农用地4.4882公顷），集体建设用地24.1736公顷一并征收为国有，以上申请建设用地共计57.6108公项，作为兰州市七里河区2011年度第4批城市建设用地。2012年12月31日，被申请人作出《甘肃省人民政府关于兰州市2011年度城市建设实施方案七里河区第4批用地的批复》（甘政国土发〔2012〕1276号）（以下简称：《批复》）同意上述用地申请，该批次用地作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公共管理与公共服务、商住和街巷用地。复议机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，省级人民政府所在地的市的土地利用总体规划由国务院批准。为实施土地利用总体规划，按土地利用年度计划分批次转用和征收土地的，自然资源部对各省级人民政府上报的请示进行审查，报国务院审批。省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回杜成花、郑永进的行政复议申请。原告杜成花、郑永进诉称，二原告分别在甘肃省××××街道中心坪社区64号、7号拥有宅基地及地上房屋，2018年因郑家庄中心坪社区整村改造项目，二原告的房屋面临征收拆迁，因对征收合法性存疑，通过向甘肃省自然资源厅申请政府信息公开，于2019年5月16日收到答复，得知此征收系依据被告作出的《批复》实施。原告认为，涉案《批复》程序及实体均违法，且已失效，依法向被告申请行政复议，于2019年9月11日收到被告作出的《行政复议决定书》。原告不服，现提起诉讼，请求依法撤销被告作出的《行政复议决定书》，责令被告进行实体审理并重新作出复议决定；本案诉讼费用由被告承担。原告杜成花、郑永进向本院提交了下列证据：第一组：1.二原告身份证复印件；2.二原告《集体土地建设用地使用证》；3.杜成花与朱世三结婚证、郑永进村委会证明；该组证据证明二原告系涉案土地的合法权利人，与本案具有利害关系，是本案适格原告；第二组：4.兰州市七里河区人民政府2018年1月8日《公告》；5.二原告向甘肃省自然资源厅提交的《政府信息公开申请表》；6.甘肃省自然资源厅《政府信息公开告知书》及邮寄信封单、签收截图；7.《批复》；该组证据证明二原告通过政府信息公开申请，得知其房屋及宅基地在2018年实施征收，系依据涉案《批复》实施；第三组：8.《行政复议申请书》；9.《行政复议决定书》及邮件信封单、收件截图；该组证据证明原告依法向被告申请行政复议，被告受理后作出《行政复议决定书》，原告于2019年9月11日收到《行政复议决定书》，原告提起本案诉讼符合起诉条件。被告甘肃省人民政府答辩称，原告不服《批复》向答辩人申请行政复议。答辩人经复议审理查明相关事实后，认为省级人民政府在国务院批准土地征收后，根据国务院的批准文件再批准市级人民政府上报的土地征收实施方案。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于行政复议范围。答辩人据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项、第四十八条第一款第(二)项之规定，作出驳回行政复议申请的决定。2019年7月18日，答辩人收到原告的行政复议申请。2019年7月24日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条的规定，向甘肃省自然资源厅制发《行政复议答复通知书》，要求其作出答复并提交证据依据。2019年9月9日，答辩人作出《行政复议决定书》，并邮寄送达原告。综上，答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告甘肃省人民政府向本院提交了以下证据：第一组：1.《国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）；2.《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）；3.《兰州市人民政府关于报批我市七里河区2011年度第4批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》(兰政建〔2012〕121号)；4.《批复》；该组证据证明涉案土地征收的审批权限属国务院；第二组:5.《行政复议申请书》；6.《行政复议答复通知书》；7.《行政复议答复书》；8.《行政复议决定书》；该组证据证明被告依法履行了行政复议职责。经庭审质证，被告甘肃省人民政府对原告杜成花、郑永进所举的第一组、第三组证据无异议，对第二组证据的证明目的有异议。原告杜成花、郑永进对被告甘肃省人民政府所举的1号证据的真实性、关联性不予认可，对2—3号证据的真实性、合法性、关联性均不认可，对4号、7号证据的合法性不予认可，对5—6号证据无异议，对8号证据的合法性不予认可，认为不应作为证据使用。本院对上述证据认证如下：原告杜成花、郑永进所举的1—8号证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。被告甘肃省人民政府所举的1—7号证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告杜成花、郑永进所举的9号证据和被告甘肃省人民政府所举的8号证据相同，系被诉行政行为，不属于证据。经审理查明，1990年12月1日，兰州市七里河区人民政府向郑永进颁发七集建（90）字第009273号集体土地建设用地使用证，其中“地址：崔家滩乡××中心坪，用地面积：169.30，其中建筑占地：51.61，用途：住宅”。同日，兰州市七里河区人民政府向杜成花之夫朱世三颁发七集建（90）字第009226号集体土地建设用地使用证，其中“地址：崔家滩乡××中心××号，用地面积：234.61，其中建筑占地：109.88，用途：住宅”。2011年9月6日，原国土资源部对甘肃省人民政府下发《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）称：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷）；同意将农用地310.9285公顷（含耕地230.8856公顷）转为建设用地，同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准上述城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷（批准用地情况见附件）。……”2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅对兰州市人民政府作出《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）。2012年10月25日，兰州市人民政府向甘肃省人民政府上报《兰州市人民政府关于报批我市七里河区2011年度第4批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕121号），称：“根据省国土资源厅转发《国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号），同意上报我市七里河区城市总体规划范围内的农用地转用和土地征收实施方案。本批上报集体农用地33.4372公顷（其中：耕地0.8417公顷、园地28.1073公顷、其他农用地4.4882公顷），集体建设用地24.1736公顷，以上共计57.6108公顷。新增建设用地面积33.4372公顷。……”，并附《兰州市农用地转用和土地征收实施方案表》、兰州市国土资源局审查意见、土地勘测定界技术报告、土地利用现状图等。2012年12月31日，甘肃省人民政府对兰州市人民政府作出《批复》，称：“一、同意将你市七里河区彭家坪镇彭家坪村、蒋家坪村，秀川街道郑家庄新村集体农用地33.4372公顷（其中耕地0.8417公顷，园地28.1073公顷）转为建设用地，连同集体建设用地24.1736公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地57.6108公项，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公共管理与公共服务、商住和街巷用地。……”2019年5月3日，杜成花、郑永进向甘肃省自然资源厅提交《政府信息公开申请表》，申请书面公开其房屋所在区域的集体土地征收为国有土地的批复文件及征地红线图。2019年5月11日，甘肃省自然资源厅对杜成花、郑永进作出《政府信息公开告知书》，告知将《批复》提供给杜成花、郑永进。2019年5月14日，甘肃省自然资源厅将《政府信息公开告知书》和《批复》邮寄送达杜成花、郑永进。杜成花、郑永进于2019年5月16日收到《政府信息公开告知书》和《批复》。2019年7月16日，杜成花、郑永进向甘肃省人民政府递交《行政复议申请书》，请求撤销《批复》。2019年7月24日，甘肃省人民政府向甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年8月7日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议答复书》。2019年9月9日，甘肃省人民政府作出《行政复议决定书》，并邮寄送达杜成花、郑永进。杜成花、郑永进于2019年9月11日收到《行政复议决定书》。杜成花、郑永进不服，向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款规定：“省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案已经国务院批准，被告甘肃省人民政府作出的《批复》是在国务院批准征收土地后，根据国务院的批准文件再批准兰州市人民政府上报的农用地转用和土地征收实施方案。该《批复》是根据国务院的批准文件负责组织实施的行为，并非行使法定批准权限，不应视为履行土地征收审批权，也不能视为新产生的独立审批行为，对原告杜成花、郑永进不设定新的权利义务关系，不属于行政复议范围。被告甘肃省人民政府在受理原告杜成花、郑永进的行政复议申请后，经审查作出《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。被告甘肃省人民政府在受理原告杜成花、郑永进提出的行政复议申请后，于2019年7月24日向原承办行政行为有关事项的部门甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》，并于2019年9月9日作出《行政复议决定书》，向原告杜成花、郑永进邮寄送达，符合法定程序。关于原告杜成花、郑永进提出的甘肃省自然资源厅收到《行政复议答复通知书》后未在10日内提交《行政复议答复书》，被告甘肃省人民政府应当撤销《批复》的主张。被告甘肃省人民政府辩称，其于2019年7月24日作出《行政复议答复通知书》并邮寄送达甘肃省自然资源厅，邮寄在途时间不计入10日期限内，甘肃省自然资源厅于2019年8月7日作出《行政复议答复书》并未超过期限，但被告甘肃省人民政府未在举证期限内提交相应证据予以证明，本院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”上述规定针对的是属于行政复议范围的行政行为，复议机关在审查行政行为的合法性时，被申请人未按照规定提出书面答复、提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该行政行为没有证据、依据。本案中，《批复》不属于行政复议范围，复议机关无需对《批复》的合法性进行审查，甘肃省自然资源厅是否按照规定提出书面答复，并不能导致该《批复》被撤销。因此，对原告杜成花、郑永进的这一主张，本院不予支持。综上，被告甘肃省人民政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告杜成花、郑永进的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杜成花、郑永进的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜成花、郑永进负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 王 卫审判员 杜占才审判员 王 洋二〇二〇年三月二日法官助理殷铭徽书记员洪镭