湖北省孝感市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂09行终21号上诉人（原审原告）杨友成，男，1957年3月8日出生，汉族，湖北省云梦县人，务农，住湖北省应城市。被上诉人（原审被告）云梦县自然资源和规划局。住所地：云梦县城关镇凤栖路。法定代表人**田，该局局长。原审第三人云梦县农业农村局。住所地：湖北省云梦县东城区行政中心1栋4楼。法定代表人万献忠，该局局长。上诉人杨友成因农村土地承包经营权不予变更登记答复一案，不服湖北省安陆市人民法院（2019）鄂0982行初36号行政判决，向本院提起上诉。上诉人杨友成上诉时未向法院提出新的事实、证据，结合“疫情防控”等特殊情况，合议庭认为不需要开庭审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决认定事实如下：原告杨友成原系云梦县隔铺潭镇副榜村村民，作为家庭成员参加副榜村的农村土地承包。1997年9月30日，杨友成将户籍迁至应城市××马坊办事处，户籍性质为农业户口。2015年5月13日，杨友成的母亲郑银秀与云梦县隔铺潭镇副榜村村委会签订编码为420923107222060002J的农村土地承包合同，作为家庭户承包副榜村的集体土地5.93亩（实测总面积8.01亩），承包期限自2005年3月20日至2028年12月31日。该合同中记载的土地承包经营权共有人仅郑银秀一人，没有其他共有人。随后，云梦县人民政府为郑银秀办理农村土地承包经营权登记，登记簿上记载郑银秀的农村土地承包经营权证编号为：420923107222060002J。2015年7月6日，郑银秀去世。2018年11月15日，原告杨友成以云梦县农村经济经营管理局不履行农村土地承包经营权变更登记法定职责为由，向云梦县人民法院提起行政诉讼。2019年2月28日，云梦县人民法院作出（2018）鄂0923行初25号行政判决，判令云梦县农村经济经营管理局对杨友成的变更申请作出书面答复。杨友成对该判决不服，提起上诉。孝感市中级人民法院2019年7月3日作出（2019）鄂09行终24号行政判决书，驳回杨友成的上诉，维持原判。云梦县农村经济经营管理局在不知道杨友成上诉的情况下，于2019年3月12日对杨友成作出《关于农村土地承包经营权变更登记的意见》。杨友成对该不予变更登记的答复不服，向法院提起行政诉讼。一审法院还查明，2019年2月28日，中共云梦县委、云梦县人民政府作出《关于云梦县县级机构改革的实施意见》（云发[2019]3号），将县农村经济经营管理局的农村土地调查和确权登记职责整合到新组建的县自然资源和规划局；同时组建县农村农业局，负责县农村经济经营管理局的农村承包经营权流转等管理职责。该院在立案受理本案后，向杨友成释明上述文件内容，经其同意，将本案被告变更为云梦县自然资源和规划局。同时为查明案件事实，法院依职权追加云梦县农村农业局为本案第三人参加诉讼。一审法院经审理认为，本案的争议焦点：一是被告的主体资格问题；二是原告是否属重复诉讼的问题；三是被告不予变更登记的答复是否合法的问题。关于被告的主体资格问题。根据《关于云梦县县级机构改革的实施意见》（云发[2019]3号）的规定，云梦县自然资源和规划局是在云梦县范围内，负责原云梦县农村经济经营管理局农村土地调查和确权登记职责的行政机关，是该案的适格被告。云梦县自然资源和规划局辩称目前农村承包经营权证的登记职能还没有变更到云梦县自然资源和规划局的理由不能成立，依法不予采信。关于原告是否属重复诉讼的问题。虽然原告曾因变更土地承包经营权问题提起行政诉讼，但该次诉讼是针对2019年3月12日云梦县农村经济经营管理局出具的《关于农村土地承包经营权变更登记的意见》提起的，该答复是行政机关履行上次行政判决指定的书面答复义务所作出的行政行为，原告对此提起的行政诉讼，不属于重复诉讼。关于被告不予变更登记的答复是否合法的问题。原告杨友成在本案中没有提交向原云梦县农村经济经营管理局申请变更登记的申请书。该院调阅云梦县人民法院（2018）鄂0923行初25号案卷中杨友成向原云梦县农村经济经营管理局申请变更登记时提交的《代位求偿变更当事人申请书》，发现原告杨友成申请变更登记的主要理由是（2015）鄂应城行初字第00044号行政裁定书中确认杨友成是郑银秀的委托代理人，所以杨友成有权代位继承行使郑银秀承包土地的相关权利及义务。该院认为，杨友成在（2015）鄂应城行初字第00044号案件中是其母亲郑银秀的委托代理人，属于特定案件中的代理关系，与其是否有权继承郑银秀的土地承包经营权没有逻辑联系。根据《物权法》的规定，土地承包经营权属于用益物权的一种，是用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，而被承包土地的所有权属于集体所有。《土地承包法》第三十二条规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”，由此可见，能作为遗产继承的只有承包收益，土地承包经营权本身除特殊情况外不能作为遗产继承。原告杨友成认为，原《土地承包法》第五十条规定“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”但郑银秀承包的土地，并非是通过招标拍卖等方式进行的承包，不属于《土地承包法》第五十四条规定的可以继续承包的范围。原告杨友成在第二轮土地承包前已经将户籍迁出云梦县隔铺潭镇副榜村，不属于该集体的成员，没有参加该村的第二轮土地承包，也不是第二轮土地承包中郑银秀家庭承包的共有权人，因此，原告认为自己有权继承郑银秀的土地承包经营权，并要求办理土地承包经营权变更登记没有事实和法律依据。原云梦县农村经济经营管理局不予变更登记的答复没有违反法律规定，原告要求确认该答复违法，并要求判令被告办理变更登记的诉讼请求，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨友成的诉讼请求。上诉人杨友成上诉称，（一）原判决认定基本事实不清。1.原告母亲郑银秀1929年6月2日出生，至1989年已满60岁，属丧失劳动能力，到2015年7月6日去世时已满86岁，属无民事行为人，郑银秀生前26年，死亡后5年其承包的8.01亩耕地实际承包经营权人是原告及其家庭成员。2.原判决遗漏了上诉人的主要证据，2017年12月13日上诉人向被上诉人递交的《代位求偿变更当事人申请书》相关证据材料，有郑银秀的《农村土地承包经营权证书》原件，原判决未告知双方当事人是否应当清退。（二）原判决认定的主要证据系伪造的。1.第三人举证材料清单第一组①《农村土地承包合同》（一）应当由原告在承包方签章处签名的，而是他人冒签了郑银秀及时间。②农村土地承包经营权公示结果归户表，承包方（代表）姓名有原告的签名及联系电话，应当由原告在承包方（代表）对公示结果的意见一栏填写签名的，也是他人冒签的。③隔蒲潭镇副榜村六组土地确权工作方案，无原告及郑银秀的签名，属单方行为无效，其中第五条相关问题处理办法（1）是针对原告户籍迁出的内容，违反原《土地承包法》第二十六条和修正后的《土地承包法》第二十七条的规定，属（下称）无效的处理办法，无效的合同自始没有法律上的约束力。（三）原判决适用法律、法规确有错误。本案争议焦点三，实际承包人杨友成代母亲郑银秀办理《农村土地承包经营权证书》，是受无效的处理办法所限制，其目的是待母亲死亡后依照《土地承包法》第十五条发包方承担下列义务：（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更，解除承包合同。郑银秀取得8.01亩土地是原告及其家成员续包的面积，是经发包方和承包方依据合同约定取得土地承包经营权，并由原告持有证书原件。依照《土地承包法》第五十四条，“该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承：在承包期内，其继承人可以继续承包”。由此可见，原告向被告申请变更登记，继承郑银秀土地承包经营权的法律依据充分，而不是《物权法》规定的遗产所有权的继承。原审认为，原告在第二轮土地承包前已经将户籍迁出副榜村，不属于该集体的成员，也不是郑银秀家庭承包的共有权人，继承郑银秀的土地承包经营权，要求办理土地承包经营权变更登记没有事实和法律依据。本案中杨友成是郑银秀的法定继承人毋庸置疑，户籍迁出符合《土地承包法》第二十七条的规定。要求办理土地承包经营权变更登记，符合《土地承包法》第五十四条的规定。被上诉人答复不予办理变更登记的依据是无效的处理办法，明显违反《土地承包法》第二十七条和第五十四条的规定，上诉人在原审辩驳意见中已澄清，应当确认违法。原审不依照不执行《农村土地承包法》的相关规定确有错误，违背实际承包人的诉讼请求和法律依据，判决驳回原告的诉讼请求确有错误。因此提起上诉，请求人民法院以事实为依据，以法律为准绳，依法支持上诉人的上诉请求。为此，请求二审法院撤销原判决，发回原审人民法院重审或者查清事实后依据上诉人在原审的诉讼请求依法改判。被上诉人及原审第三人均未向本院提交二审答辩意见及陈述意见。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。本案证据材料一审法院随同本案卷宗移送本院。根据有效证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的主要焦点，是原云梦县农村经济经营管理局作出的农村土地承包经营权不予变更登记的答复是否合法。根据法院查明的事实，1997年9月30日，杨友成的户籍已迁至应城市××马坊街道办事处并定居，没有参加云梦县隔铺潭镇副榜村的第二轮农村土地延包。2015年5月13日，杨友成的母亲郑银秀与云梦县隔铺潭镇副榜村村委会签订编号为420923107222060002J的农村土地承包合同，作为家庭户承包副榜村的集体土地5.93亩（实测总面积8.01亩），该合同中记载的土地承包经营权共有人仅郑银秀一人，没有其他共有人，杨友成未纳入郑银秀的家庭承包共同成员。随后，云梦县人民政府为郑银秀办理农村土地承包经营权登记，登记簿上记载郑银秀的农村土地承包经营权证编号为：420923107222060002J。2015年7月6日，郑银秀去世。2017年12月13日，杨友成向原云梦县农村经济经营管理局申请要求将登记在其母亲郑银秀名下的农村土地承包经营权证直接变更登记到自己及其家庭成员名下。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款的规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，杨友成向原云梦县农村经济经营管理局申请要求将登记在其母亲郑银秀名下的农村土地承包经营权证直接变更登记到自己及其家庭成员名下无法律依据。上诉人杨友成未提供证据证明其与发包方订立了土地承包合同，也没有证据证明发包方和所在乡（镇）人民政府向被申请人提出过颁证申请。因此，原云梦县农村经济经营管理局作出农村土地承包经营权不予变更登记的答复未违反法律规定，一审法院未予支持杨友成的诉讼请并无不当。综上，上诉人杨友成的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法应予以驳回。原审判决结果正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨友成负担。本判决为终审判决。审判长  祁国华审判员  黄 伟审判员  彭 娟二〇二〇年三月三十一日法官助理吴冬梅书记员罗自阳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；