浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1894号 上诉人（原审原告）邵生武，男，1962年10月16日出生，汉族，住杭州市富阳区。 被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区富春街道桂花路25号。 法定代表人吴玉凤，区长。 委托代理人盛平、营楠，杭州市富阳区行政复议局工作人员。 邵生武因杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年10月17日作出的（2019）浙01行初326号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月21日立案受理后，依法组成合议庭。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，2020年2月24日恢复审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告于2019年4月15日向富阳规划资源分局提出政府信息公开申请，要求公开十三方面涉及基本农田划定的政府信息。2019年5月7日，富阳规划资源分局作出杭富规划资源公[2019]17号《政府信息公开答复书》，向原告提供了富阳区土地利用总体规划(2006-2020年)局部图、土地利用现状图、富阳区渌渚镇标准农田分布图等。2019年5月16日，原告以富阳规划资源分局为被申请人，向被告富阳区政府提起行政复议，请求：一、依法确认被申请人富阳规划资源分局仅依据富阳区土地利用总体规划(2006-2020年)，未依照法定程序，直接将申请人邵生武开办的荙姆公司的建筑物及基础设施划定为永久性基本农田的行政行为违法；二、责令被申请人富阳规划资源分局限期作出正确的行政补救措施。”被告于2019年5月17日收到该复议申请后，于5月23日作出富政复决不[2019]2号《行政复议申请不予受理决定书》，决定不予受理。原告不服，诉至法院，请求判如所请。 原审法院认为：《基本农田保护条例》第二条第一、二款规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”第八条规定：“各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。”国土资发[2009]167号《国土资源部、农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》第一条第(一)款规定：“坚决落实中央提出的新要求，全面提升基本农田保护工作水平。划定基本农田实行永久保护是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对基本农田保护工作提出的更新更高要求。各地要切实提高认识，增强责任感，按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户’的要求，根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，科学划定永久基本农田，全面提升基本农田保护水平，努力实现基本农田保护与建设并重、数量与质量并重、生产功能与生态功能并重。”根据浙政办发[2015]54号《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》，永久基本农田的划定工作依据土地利用总体规划成果、基本农田划区定界成果等成果开展，由各市、县政府组织国土资源、农业等部门按照划定标准和要求，编制永久基本农田划定方案，经国土资源、农业部门审查通过的永久基本农田划定方案，纳入土地利用总体规划调整完善成果，报上级有相应批准权的人民政府审批。根据上述规定，永久基本农田划定属于对一定范围内土地利用的总体安排，并非可提起行政复议、行政诉讼的行政行为。本案原告复议申请针对的所谓“富阳规划资源分局根据富阳区土地利用总体规划将原告的案涉建筑物及基础设施划定为永久基本农田的行为”，不属于行政复议受理范围。富阳区政府对该复议申请决定不予受理的结论正确，但其关于复议超期的理由不当，本院予以指正。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邵生武的诉讼请求。 邵生武上诉称：一、一审法院及复议机关认为“永久基本农田划定属于对一定范围内土地利用的总体安排，并非可提起行政复议、行政诉讼的行政行为”，系将土地利用总体规划的抽象行政行为与永久性基本农田划定的具体行政行为，混为一谈，适用法律明显错误。根据《基本农田保护条例》第二条、第八条、第十一条、第十三条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区，是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域”；“各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当对基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求”；“基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认”，“划定基本农田保护区的技术规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院农业行政主管部门制定”。因此，划定基本农田是在各级人民政府编制的土地利用总体规划抽象行政行为基础上，依照法定的划定基本农田保护区的技术规程，并经土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认完成的，属具体的行政行为，并不是抽象的行政行为。本案中，杭州市规划和自然资源局富阳分局在上诉人开办、经营的杭州富阳荙姆生态农业开发有限公司（以下简称荙姆公司）土地性质为旱地，且存在大量建筑物及基础设施的情况下，直接将其划定为永久性基本农田的具体行政行为，根本不是一审法院及复议机关认为的抽象行政行为，也就是说基本农田划定与基本农田规划是两种不同的行政行为，不能相提并论。被上诉人没有根据浙政办发[2015]54号《关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》规定的法定程序，拆除建筑物，并进行土地整理、验收，直接依据土地利用总体规划将上诉人开办的荙姆公司的建筑物及基础设施划定为可以耕种的永久性基本农田，已将抽象的土地利用总体规划行政行为，直接体现为具体的永久性基本农田的划定行为，并对上诉人经营的荙姆公司的权力义务产生实质性的影响。而一审法院及复议机关认为“永久基本农田划定属于对一定范围内土地利用的总体安排，并非可提起行政复议、行政诉讼的行政行为”，已将永久性基本农田划定的具体行政行为与可反复适用的土地利用总体规划的抽象行为，混为一谈，属适用法律错误，应予纠正。二、一审法院及复议机关将规范基本农田规划方面的抽象行政行为的法律条文，用于案涉基本农田划定的具体行政行为，适用法律明显错误。三、复议机关在行政诉讼答辩状中认为上诉人与本案不具有行政法上的利害关系及申请复议期限超期的答辩理由，缺乏予以支持的事实和法律依据，实难成立。综上，请求：一、依法撤销一审判决；二、撤销富政复决不[2019]2号《行政复议申请不予受理决定书》；三、责令杭州市富阳区人民政府限期作出正确的行政复议决定。 富阳区政府答辩称：一、划定基本农田系抽象行政行为，不是行政诉讼受案范围，应予以驳回起诉。根据《基本农田保护条例》第二条第一、二款规定：国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。第八条规定：各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。根据浙政办发[2015]54号《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》，永久基本农田的划定工作依据土地利用总体规划成果、基本农田划区定界成果等成果开展，由各市、县政府组织国土资源、农业等部门按照划定标准和要求，编制永久基本农田划定方案，经国土资源、农业部门审查通过的永久基本农田划定方案，纳入土地利用总体规划调整完善成果，报上级有相应批准权的人民政府审批。根据上述规定，永久性基本农田划定属于对一定范围内土地利用的总体安排，针对的是该区域内的不特定对象，并非可诉的行政行为。据此，邵生武起诉指向的确认将其开办的公司建筑物及基础设施划定为基本农田行为违法不属于行政诉讼受案范围，其提起撤销不予受理复议决定之诉亦不属于行政诉讼受案范围。同理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系。可见，行政复议针对的是具体行政行为，本案涉及的划定永久性基本农田属于对一定范围内土地利用的总体安排，针对的是该区域内的不特定对象，非具体行政行为，故上诉人认为基本农田的划定侵犯其合法权益不可通过复议途径进行救济。二、本案涉及划定为基本农田的地块系荙姆公司违法占用，而荙姆公司系有限责任公司，依法独立享有权利和承担义务，与本案有直接的利害关系，即便因此提起行政复议，也应以荙姆公司名义提起，故上诉人邵生武作为创办人并非适格的行政复议申请人。答辩人曾口头通知其变更申请人，但其拒绝。同时，荙姆公司因未经批准非法占用土地于2018年6月28日被杭州市规划和自然资源局富阳分局行政处罚(富土罚[2017]156号行政处罚决定)，后向答辩人申请行政复议，答辩人于2018年12月3日作出富政复决[2018]44号行政复议决定，维持了上述行政处罚，现已生效。同时，杭州市规划和自然资源局富阳分局已向富阳区人民法院申请强制执行该行政处罚决定书，富阳区人民法院于2019年4月2日作出（2019）浙0111行审58号行政裁定，裁定准予执行。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。自2017年起荙姆公司违法占用土地被杭州市规划和自然资源局富阳分局立案调查，上诉人邵生武从立案调查询问、听证等整个处罚程序和复议阶段均参与，其在当时已经知晓案涉地块系基本农田的事实。故其申请期限早已超过六十日，不符合受理条件。综上所述，划定基本农田的行政行为并非具体行政行为，上诉人本人也非行政复议适格申请人，其申请期限也早已超过六十日，答辩人对于该申请不予受理符合法律规定。同时答辩人于2019年5月17日收到复议申请，经审查于同年5月23日作出不予受理决定，程序合法，认定事实清楚，应当予以支持。上诉人提起诉讼的理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，上诉人邵生武系针对杭州市规划和自然资源局富阳分局永久性基本农田划定行为不服，向被上诉人富阳区政府申请行政复议。《基本农田保护条例》第二条第二款规定，本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。第八条规定，各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。浙政办发[2015]54号《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和保护工作的通知》，永久基本农田的划定工作依据土地利用总体规划成果、基本农田划区定界成果等成果开展，由各市、县政府组织国土资源、农业等部门按照划定标准和要求，编制永久基本农田划定方案，经国土资源、农业部门审查通过的永久基本农田划定方案，纳入土地利用总体规划调整完善成果，报上级有相应批准权的人民政府审批。根据上述规定，永久基本农田划定属于市、县政府主导，国土资源、农业等各职能部门按照划定标准和要求，对一定范围内土地利用的总体安排，并不针对特定的人或事的权利义务产生影响，故不属行政复议法规定可通过行政复议行使救济的行政行为。富阳区政府对该复议申请决定不予受理的结论虽正确，但其以超过行政复议期限驳回上诉人的行政复议申请理由不当，一审法院对此已予以了指正。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邵生武负担。 本判决为终审判决。 审判长  马惟菁 审判员  王红根 审判员  沈 妙 二〇二〇年三月四日 书记员  吕圣姻