辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽07行终25号上诉人（原审原告）罗艳芹，女，1970年6月11日出生，满族，住辽宁省义县。被上诉人（原审被告）义县公安局，住所地义县城关乡东关村迎宾路东段路北。法定代表人吕磊，系该局局长。委托代理人康桂宝，系该局法制大队副大队长。委托代理人邢飞飞，系该局法制大队民警。上诉人罗艳芹与被上诉人义县公安局治安行政处罚一案，不服辽宁省锦州市义县人民法院（2019）辽0727行初106号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，罗艳芹现居住于义县稍××营子镇××村。因对其子吴树歧为被害人的故意伤害刑事案件中鉴定结论有异议，对人民法院作出的刑事判决不满，从2013年开始到国家信访局登记上访。罗艳芹因2014年间到北京中南海周边及国家领导人住地滋事，2015年1月23日，义县人民法院作出判决，罗艳芹犯寻衅滋事罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑三年。2018年7月24日，罗艳芹到国家信访局登记信访其子吴树歧为被害人的故意伤害一案，国家信访局通过短信的方式告知罗艳芹到县检察院和市公安局反映。之后的2018年8月7日至2019年2月3日，罗艳芹为了促使地方检察院找她，又到国家信访局登记上访15次，均反映其子吴树歧为被害人的故意伤害一案。2019年2月11日，罗艳芹再次到北京国家信访局信访，被义县公安局稍户营子派出所工作人员带回义县。另查明，2016年12月20日，中共义县委政法委员会向县信访联席会议作出《关于罗艳芹上访案的综合报告》，报告称县委政法委依法促其在法治范围内解决问题作出协调工作，公检法三机关由于没有法律依据支持，不能依法引入。同日，锦州市义县信访工作联席会议作出《关于解决罗艳芹信访事项的会议纪要》(义信联纪(2016)11号)，会议决定同意政法委拟定的关于对罗艳芹上访案件的答复意见。随后县信访联席会议向罗艳芹作出《关于罗艳芹信访事项的答复意见》，告知罗艳芹吴树歧在法定程序内放弃了权利，县级政法部门不能再次导入法律程序，建议罗艳芹到锦州市中级人民法院申诉维权，在法律框架内解决问题。2019年2月12日，义县信访工作联席会议办公室作出《关于罗艳芹上访情况的说明》，该说明中载明，按照《国家信访条例》规定，罗艳芹反映的问题不属于信访受理范围，属于缠访，严重的影响了信访秩序。2019年2月12日，义县稍户营子镇人民政府作出《关于罗艳芹进京上访情况说明》，该说明中介绍了罗艳芹自2013年6月以来信访情况及稍户营子政府对其接访、稳控情况。再查明，2019年2月12日，义县公安局稍户营子派出所制作了锦公义(治)受案字(2019)206号受案登记表，对在工作中发现的罗艳芹多次上访、严重干扰国家信访局秩序一案调查处理。同日，义县公安局稍户营子派出所民警对罗艳芹人身及携带物品进行全面检查后，对罗艳芹进行询问，罗艳芹称其在收到国家信访局的答复后又上访的目的是让地方检察院主动找她。2019年2月12日17时56分，义县公安局稍户营子派出所向罗艳芹告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利，罗艳芹未提出陈述和申辩。经审核及审批，义县公安局同意根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项的规定，给予罗艳芹行政拘留十日的行政处罚，并于同日制作锦公义（治）行罚决字[2019]45号《行政处罚决定书》，于同日向罗艳芹宣告及送达。2019年8月7日，罗艳芹向本院提起行政诉讼，请求撤销义县公安局作出的锦公义（治）行罚决字[2019]45号行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费用。一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，义县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》履行治安管理职责，对本案有管辖权。故对于原告所称义县公安局没有管辖权的意见，本院不予支持。在认定事实和适用法律方面，《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。本案中，原告在国家信访局登记信访后，国家信访局已经明确告知其应当到当地检察院或者市公安局反映，原告所信访的事项属于应当通过诉讼途径解决的请求，因此，原告应当依照《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律规定向有关机关提出，以启动相关程序解决原告的请求。但原告在被告知后并没有依法向有关机关提出，而是为了引起地方司法机关对其反映问题的关注而多次、连续就同一事项到国家信访局登记。原告的上述行为虽然未造成严重损失，但已经扰乱了国家信访机关的工作秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。本案中，原告的行为影响了国家信访局的正常工作秩序，从行为目的到行为方式均符合扰乱单位秩序治安处罚的构成要件，被告义县公安局基于以上事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项的规定，作出拘留十日的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确。在程序方面，被告义县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，依法受案，制作受案登记表；依法传唤违法嫌疑人，并通知其家属；对违法嫌疑人依法进行询问；依法对违法嫌疑人的人身和携带物品进行检查；依法对拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有的权利向当事人履行告知义务；依法制作行政处罚决定书并向违法行为人宣告及送达。被告义县公安局作出的行政处罚决定符合法定程序。综上所述，被告义县公安局作出的锦公义（治）行罚决字[2019]45号行政处罚决定事实清楚，主要证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告罗艳芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗艳芹负担。宣判后，上诉人罗艳芹不服，向本院提出上诉请求：一、请求二审法院判决撤销义县公安局锦公义（治）行罚决字[2019]45号行政处罚决定书。二、一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审认定事实错误。一审认定上诉人因其子吴树岐受到伤害一案，多次上访违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条与事实不符。上诉人上访提出合理诉求，并没有扰乱公共秩序，没有致使上访单位不能正常工作，不存在违法行为。二、处罚决定适用法律错误。1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10人以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；本案上诉人在2019年2月11日上访过程中没有扰乱公共秩序，没有造成不良影响，不应以《中华人民共和国治安管理处罚法》对其进行处罚。2、违背了行政处罚的“比例原则”。我国《中华人民共和国治安管理处罚法》确立了“教育与处罚相结合的原则”、“必要性原则”等，在处理案件时，应着重于化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。本案中，在上诉人于2019年2月11日上访过程没有较重情节情况下，对上诉人给予拘留十日的行政处罚，明显过重。本来处警告、罚款即可达到教育惩戒目的，公安机关却对上诉人处以拘留处罚，明显缺乏必要性。公安机关的做法不是化解矛盾，而是在激化矛盾，对当事人权益造成了损害。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人义县公安局做出的锦公义（治）行罚决字[2019]45号行政处罚决定书是否违法，是否应当予以撤销。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，义县公安局作为上诉人居住地公安机关，对本案有管辖权，亦更为适宜管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。上诉人在被国家信访局明确告知其应当到当地检察院或者市公安局反映，其所信访的事项属于应当通过诉讼途径解决的请求之后，依旧在较短时间内连续十几次到国家信访局登记上访，属于缠访，严重干扰了国家信访局的工作秩序，在其为了上访于2014年间到北京中南海周边及国家领导人住地滋事犯寻衅滋事罪后，依旧采取如上行为，确属情节较重，故义县公安局依法对其作出的行政拘留10日的处罚并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗艳芹负担。本判决为终审判决。审判长  张学毅审判员  李 勇审判员  闻 伟二〇二〇年三月二十五日法官助理闫雪娇书记员张艾嘉