福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终110号 上诉人（一审原告）颜继文，男，1975年3月7日出生，汉族，住福建省福清市。 被上诉人（一审被告）福清市自然资源和规划局，住所地福建省福清市清昌大道9号。 法定代表人张晓，局长。 被上诉人（一审被告）福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂街28号。 法定代表人张帆，市长。 上诉人颜继文因诉被上诉人福清市自然资源和规划局（以下简称福清自规局）、福清市人民政府（以下简称福清市政府）限期拆除决定及行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年8月17日，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）根据市政府工作安排，对原告颜继文在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设进行立案调查。查明，2012年至2013年间，原告未取得建设工程规划许可证，在福清市阳下街道北林村内建设建筑物一幢，建筑物为混合结构，主体三层，总建筑面积约为545㎡的房屋。经被告福清自规局（原福清市城乡规划局）2018年2月2日业务会议纪要研究确认：阳下街道北林村林子玉等19户村民在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设个人住宅，根据福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复文件，其个人住宅在福清市城市总体规划内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该违法行为属严重违法行为，要求依法拆除，限期恢复原状。原告颜继文的案涉房屋属于该19户之一。2018年2月23日，被告福清自规局作出《违法建设告知书》。2018年3月1日，被告福清自规局作出融规（阳下）〔2018〕告字第017号《限期拆除告知书》。原告不服申请听证。被告福清自规局于2018年8月21日组织听证。听证会后，被告福清自规局于2018年8月24日召开业务会议，研究决定对阳下街道北林村林子玉等19户违章建筑下达《限期拆除决定书》及《违法建设公告》，要求依法拆除，限期恢复原状。同日，被告福清自规局对原告作出融规（阳下）〔2018〕拆字第017号《限期拆除决定书》，认定原告在阳下街道北林村内未取得建设工程规划许可证违法建设，要求原告在3日内自行拆除违法建筑物。原告不服，于2018年10月18日向被告福清市政府申请行政复议。被告福清市政府于2018年12月10日作出融政行复决〔2018〕159号《行政复议决定书》，决定维持原福清市城乡规划局融规（阳下）〔2018〕拆字第017号《限期拆除决定书》。本案审理过程中，讼争房屋尚未被拆除。 另，因福清市机构改革，原福清市城乡规划局、原福清市国土资源局与原福清市林业局职责合并归新组建的福清自规局承继。 一审法院认为，本案的争议焦点为被诉行政行为的合法性。首先，原告主张其案涉房屋属于村庄规划，不属于被告福清自规局职权范围，被告福清自规局作出被诉《限期拆除决定书》不具有职权。本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”规定，福建省人民政府于2004年4月25日发布的闽政文〔2004〕146号《福建省人民政府关于福清市城市总体规划的批复》中确认的《福清市城市总体规划（2000年至2020年）》，福清市阳下街道已纳入福清市城市总体规划。而《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故对于福清市总体规划区范围内的城乡规划管理工作，是被告福清自规局的管理职责。原告上述主张不能成立。 其次，原告主张其案涉房屋系因政府建设而将原宅基地进行易地建设，且符合“一户一宅”要求，属于可补办相关手续的情况依法不应拆除，被告福清自规局作出被诉《限期拆除决定书》适用的法律依据错误。本案中，原告提交的《拆迁补偿安置协议书》，系原告父亲颜可成与福清市阳下镇北林村委会于1998年根据《福长公路北林村路段公路拓宽及房屋拆迁安置实施方案》签订的，而原告提交的《转让协议书》是原告与土地出让方林德发之间于2011年签订的，上述证据不能体现原告所受让的土地与颜可成名下宅基地之间具有关联性，不能证明案涉土地系因原宅基地拆迁置换而来。并且无论案涉土地是否由原宅基地置换而来，均须按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，申请办理建设工程规划许可证。未依法申请办理建设工程规划许可证进行建设的，《福建省实施办法》（2011）第六十七条第一款规定，“由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；造成他人损失的，应当赔偿损失。”原告案涉房屋于2013年建成，违法状态持续至今，不属于可补办相关手续的情况。原告上述主张，一审法院亦不予采纳。 再者，原告还主张案涉房屋于2013年建成，周围早已建成生活配套设施，全部拆除将造成极大的资源浪费，被告福清自规局作出的《限期拆除决定书》以及被告福清市政府作出的融政行复决〔2018〕159号《行政复议决定书》均违反行政比例原则，不具有合理性。一审法院认为，行政比例原则要求行政行为或者行政裁判兼顾的是行政行为可能影响的公共利益及他人合法权益，原告的违法建设行为产生的建筑物不具备合法的物权权益，并不在该原则保护的范围之内。而致使该财产利益不受法律保护的原因，亦是原告罔顾建设用地规划许可规范造成的，故原告的上述主张，一审法院不予支持。 本案中，被告福清自规局对涉案房屋进行了测绘、询问原告，经过调查并集体研究后，认为原告未取得规划许可建设房屋的行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》告知其违建的事实及拟对其作出处罚的依据和内容，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，其后依原告申请组织了听证，听取了原告的申辩意见，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。原告主张被告送达程序不合法，但未提交相反证据加以证明。被告福清市政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议程序亦无不当。至于原告认为被告福清自规局存在选择性执法的问题，与一审法院对本案被诉行政行为进行合法性审查没有关系，其可另寻途径解决。 综上，原告要求撤销被告福清自规局作出的融规（阳下）〔2018〕拆字第017号《限期拆除决定书》以及被告福清市政府作出的融政行复决〔2018〕159号《行政复议决定书》，没有事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告颜继文的诉讼请求。 上诉人颜继文不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被诉《限期拆除决定书》认定事实错误、违反法定程序、适用依据错误、且处罚不当。1.被上诉人福清自规局提供的证据“北林村违建12号房屋”非上诉人房屋，上诉人房屋是13号。被诉《限期拆除决定书》认定事实不清。2.被上诉人福清自规局未就相关事实进行调查，房子的户主是谁都未弄清楚，两份文书的抬头写着违建户，且两份文书也只是粘贴在外墙上，并未送达给任何人，其提交的送达回证系造假。3.被诉《限期拆除决定书》未载明作出该处罚决定的日期，不符合《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚决定书制作的强制性要求。被诉《限期拆除决定书》不能成立，亦不能成为强制拆除上诉人涉案房屋的执行依据。4.被上诉人福清自规局提交《福清市城市总体规划（2001-2020）》图无法证实其主张的“涉案建筑物在福清市城市规划区内”。即便该图为真实，但被上诉人福清自规局也未能证明涉案建筑物位于其所主张“科研教育用地”区域内。被上诉人福清自规局主张涉案建筑物符合《福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法》二十四条、六十七条的规定必须拆除，没有证据支持。5.被诉《限期拆除决定书》与被上诉人福清市政府作出的《行政复议决定书》适用法律法规错误，上诉人的房子不属于非拆不可的对象。6.本案涉案建筑物系因上诉人颜继文作为1998年《福长公路北林村路段公路拓宽》中拆迁安置对象，上诉人颜继文父亲作为代表签订的《拆迁安置协议书》中明确要求上诉人颜继文父亲自找地皮、易地安置。据此，上诉人在依法受让同村村民转让的一块荒地上建设涉案房屋，作为唯一住房用于生活居住。该涉案房屋位于北林××旧村范围内，主体为三层，在2013年就已建成使用，其未占用基本农田，符合“一户一宅”的宅基地使用原则，完全符合《福清市人民政府关于“两违”认定标准及分类处置的若干意见（试行）》（融政综（2016）85号）规定的可以补办相关手续的“两违”建筑的情形。被上诉人福清自规局未经审慎调查核实涉案房屋实际情况，仅以上诉人颜继文就涉案房屋未取得建设工程规划许可证为由作出被诉《限期拆除决定书》属适用法律错误。二、被上诉人福清市政府未经调查核实涉案房屋实际情況，罔顾拆迁未安置事实，适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十、六十四条、《福建省违法建设处置若干规定》第三条及《福建省实施中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十七条的规定，对被上诉人福清自规局所作的限期拆除决定予以维持，属于适用法律错误。综上，请求：1.依法撤销原审判决；2.依法撤销原福清市城乡规划局作出的融规（阳下）〔2018〕拆字第017号《限期拆除决定书》；3.依法撤销福清市政府于2018年12月10日作出的融政行复决〔2018〕159号《行政复议决定书》；4.由二被上诉人承担本案一、二审的诉讼费。 被上诉人福清自规局及福清市政府未向本院提交书面答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等相关规定，原福清市城乡规划局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有对城镇规划区内未取得建设工程规划许可证的建设行为作出处理的行政职权。福清自规局作为继续行使原福清市城乡规划局上述职权的行政机关，是本案的适格被告。本案中，上诉人未取得建设工程规划许可证，于2012年至2013年间在福清市阳下街道北林村内违法建设案涉房屋，福清自规局向一审法院提交的相关证据可以证实该违法建设位于福清市城市总体规划内，且属于占用《福建省实施办法》第二十四条规定的相关用途土地进行违法建设的情形，因此，原福清市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《福建省实施办法》第六十七条之规定，作出限期拆除违法建设的处罚决定，适用法律正确，量罚适当；原福清市城乡规划局经过调查，依法作出《违法建设告知书》、《限期拆除告知书》，并依申请进行了听证，保障了上诉人的陈述、申辩权利，后经集体研究作出被诉限期拆除决定并送达上诉人，以上程序并无不当；上诉人主张案涉房屋系因其政府建设而将其父亲的原宅基地进行的易地建设，属可补办相关手续的情形，但上诉人提交的其父亲颜可成于1998年与北林村委会签订的《拆迁补偿安置协议书》，以及上诉人于2011年与土地出让方林德发签订的《转让协议书》，无法体现案涉土地系由其父亲的原宅基地安置而来，且无论案涉土地是否由原宅基地置换而来，上诉人房屋未取得建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，上诉人上述主张本院不予支持。被上诉人福清市政府受理上诉人的复议申请后，向被申请人发出了《行政复议答辩通知书》，经审查复议双方提交材料，于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人颜继文负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年三月二十日 法官助理吴晓燕 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。