浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初119号 原告梅观清，男，1955年1月19日出生，汉族，住龙泉市。 原告何秀英，女，1958年4月9日出生，汉族，住龙泉市。 原告沈光娥，女，1956年10月9日出生，汉族，住龙泉市。 原告徐海根，男，1953年10月21日出生，汉族，住龙泉市。 原告李建华，男，1962年2月28日出生，汉族，住龙泉市。 上述原告的共同委托代理人吴津、蓝哲涵，均为浙江汇时律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号一号楼。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 原告梅观清等人诉被告浙江省人民政府土地征收行政批准一案，本院于2019年10月8日立案后，依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告梅观清、何秀英、沈光娥、徐海根、李建华及其共同委托代理人吴津、蓝哲涵，被告浙江省人民政府的委托代理人金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月9日，被告浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2019]-0077),同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地7.6118公顷(征收集体土地7.6118公顷)。该批次共33个地块,涉及征收原告所在的龙泉市龙渊街道四村集体土地0.5450公顷,拟用于“龙渊街道(2019)12#地块”“龙渊街道(2019)13地块”“龙渊街道(2019)14#地块”项目建设。 原告梅观清等人诉称：原告是龙泉市龙渊街道四村村民。2019年9月2日，龙泉市人民政府发布[2019]19号公告，公告写明，被告浙江省人民政府于2019年8月9日作出浙土字A[2019]-0077号《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收集体土地7.6118公顷，其中就包括龙渊街道四村的0.545公顷土地，征收范围包括原告的宅基地，但政府单位在公告前并未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知原告，也未将拟征土地现状的调查结果与原告进行确认，未组织进行听证，被告浙江省人民政府未审查上述材料就作出批准征地文件，遂成纠纷。原告认为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料，而被告浙江省人民政府在审批程序中未尽到审查义务，导致案涉土地在原告等农户不知情的情况下被违法征收，批准文件应当予以撤销。综上，原告为维护自身合法权益，特依据《行政诉讼法》之规定，向贵院提起诉讼，请依法判决撤销被告审批意见书中对龙渊街道四村地块的征收土地方案的批准行为。 原告提交的证据有：1、原告身份证复印件。待证原告的诉讼主体资格；2、龙泉市[2019]第19号公告。待证被告发布公告；3、龙泉市龙渊街道(2019)7#-14#地块用地勘测定界图。待证此次征地范围包含原告的宅基地；4、函及附件、录音、快递单、信件答复材料。待证原告等村民反映征地程序违法，信件被转送相关部门办理；5、简单答复回执、梅观清等申请信息公开的答复。待证不存在村民会议记录；6、名单和身份证复印件。待证龙泉四村拆迁户并未同意宅基地拆迁安置公告；7、庭审视频及文字记录。待证案涉地块的征收用途为房地产开发，并非出于公共利益；8、土地利用现状分类、城市用地分类与规划建设用地标准。待证商住用地与公共设施用地的法律性质不同，该地块实际征收用途与土地利用规划不一致；9、法律法规及文件。待证被告未尽到审查义务，违法审批；10、国土资源听证规定。待证听证告知程序违法；11、龙泉市域总体规划。待证案涉地块的规划用途为商住用地，和审批用途不一致。12、关于龙渊街道(2019)12#-14#地块规划用途的情况说明、控制性详细规划图，待证案涉地块的规划用途为商住用地，和审批用途不一致。 被告浙江省人民政府答辩称：为实施城市规划,龙泉市人民政府拟申请龙泉市2019年度计划第一批次建设项目用地7.6118公顷,其中存量建设用地3.7742公顷、需办理农用地转用3.8376公顷(耕地0.7105公顷、林地2.523公顷、园地0.3535公顷、交通用地0.1852公顷、水域及水利设施用地0.0654公顷),需征收集体土地7.6118公顷。该批次共33个地块,涉及征收原告所在的龙泉市龙渊街道四村集体土地0.5450公顷,拟用于“龙渊街道(2019)12#地块”“龙渊街道(2019)13地块”“龙渊街道(2019)14#地块”项目建设,原告等人的宅基地在上述地块范围内。根据龙泉市土地利用总体规划(2006-2020年),案涉地块规划用途为建设用地。2019年5月24日，龙泉市自然资源和规划局、龙泉市龙渊街道办事处共同作出《征地告知书》(龙自然资规征告字〔2019]5号)并送达四村,告知其拟征收地块的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径等内容。2019年6月,龙泉市国土规划勘测所对案涉地块进行勘测定界,并出具《龙泉市龙渊街道(2019)7#-14地块用地勘测定界图》。2019年6月14日，龙泉市自然资源和规划局向四村作出《征地听证告知书》(龙自然资规听告字[2019]5号),告知拟征收地块的用途、位置、面积、征地补偿安置方案等内容,同时告知在告知书送达之日起5个工作日内可书面申请听证,并于次日送达。在上述告知书的规定期限内,龙泉市自然资源和规划局没有收到听证申请。龙泉市自然资源和规划局就涉案土地征收事宜与四村进行商议，四村于2019年6月15日召开村民代表会议讨论征地事宜,并形成村民(代表)会议纪要。2019年6月16日,四村村委会与龙泉市统一征地拆迁办公室签订《征地补偿安置协议》(龙土征协字[2019]B0005号),对征地面积、地类、用途、位置等予以确认,并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2019年7月1日,龙泉市自然资源和规划局出具《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地的规划选址意见》,同意涉案地块规划选址。2019年7月2日,龙泉市自然资源和规划局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案),经丽水市人民政府审核(其中批准农用地转用3.8376公顷)后上报审批。经省自然资源厅审查，答辩人于2019年8月9日作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2019]-0077),同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地7.6118公顷(征收集体土地7.6118公顷)。答辩人认为,《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2019]-0077)符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序,符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划。综上所述,《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2019]-0077)事实清楚、适用依据正确、程序合法,请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交的证据有：1、建设用地审批意见书；2、建设用地呈报说明书；3、农用地转用方案；4、补充耕地方案；5、土地征收方案；6、建设用地审查报告；7、建设用地面积汇总表；8、社会保障措施落实情况说明表；9、征地及听证告知及送达回执、张贴照片、张贴记录表、未要求听证说明；10、村民(代表)会议纪要；11、征地补偿安置协议书；12、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界技术报告书。上述证据待证浙土字A[2019]-0077号建设审批意见书事实清楚、适用依据正确、程序合法。 本院对原、被告提交的证据认证如下：被告提交的证据1-12，能够证明案涉审批意见书的审批流程，予以采信用于证明本案事实，但证据2建设用地呈报说明书中的规划用途、证据9中的征地告知书，不用于证明审批行为的合法性。原告提交的证据4、5、6、10，不能证明待证事实，不予采信；证据12超过举证期限提交，不予接纳；原告提交的其他证据，本院予以采信用于证明本案事实。 经审理查明，为实施城市规划,龙泉市人民政府拟申请龙泉市2019年度计划第一批次建设项目用地7.6118公顷,其中存量建设用地3.7742公顷、需办理农用地转用3.8376公顷(耕地0.7105公顷、林地2.523公顷、园地0.3535公顷、交通用地0.1852公顷、水域及水利设施用地0.0654公顷),需征收集体土地7.6118公顷。该批次共33个地块,涉及征收原告所在的龙泉市龙渊街道四村集体土地0.5450公顷,拟用于“龙渊街道(2019)12#地块”“龙渊街道(2019)13地块”“龙渊街道(2019)14#地块”项目建设,原告等人的宅基地在上述地块范围内。根据龙泉市土地利用总体规划(2006-2020年),案涉地块规划用途为建设用地。2019年5月24日，龙泉市自然资源和规划局、龙泉市龙渊街道办事处共同作出《征地告知书》(龙自然资规征告字〔2019]5号)并送达四村,告知其拟征收地块的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径等，其中告知拟征收地块的规划用途为“住宅用地”。2019年6月,龙泉市国土规划勘测所对案涉地块进行勘测定界,并出具《龙泉市龙渊街道(2019)7#-14地块用地勘测定界图》。2019年6月14日，龙泉市自然资源和规划局向四村作出《征地听证告知书》(龙自然资规听告字[2019]5号),告知拟征收地块的用途、位置、面积、征地补偿安置方案等内容,同时告知在告知书送达之日起5个工作日内可书面申请听证,并于次日送达。在上述告知书的规定期限内,龙泉市自然资源和规划局没有收到听证申请。龙泉市自然资源和规划局就涉案土地征收事宜与四村进行商议，四村于2019年6月15日召开村民代表会议讨论征地事宜,并形成村民(代表)会议纪要。2019年6月16日,四村村委会与龙泉市统一征地拆迁办公室签订《征地补偿安置协议》(龙土征协字[2019]B0005号)。2019年7月1日,龙泉市自然资源和规划局出具《关于龙泉市2019年度计划第一批次建设用地的规划选址意见》,同意涉案地块规划选址。次日,龙泉市自然资源和规划局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》,其中《建设用地项目呈报说明书》载明龙渊街道（2019）12#、13#、14#地块规划用途为“公用设施用地”。经丽水市人民政府审核(其中批准农用地转用3.8376公顷)后上报审批。2019年8月9日，被告浙江省人民政府作出浙土字A[2019]-0077号《浙江省建设用地审批意见书》,同意龙泉市2019年度计划第一批次建设用地7.6118公顷(征收集体土地7.6118公顷)。原告不服该批准行为，提起行政诉讼。 本院认为，本案中，被诉审批意见作出前，龙泉市自然资源和规划局、龙泉市龙渊街道办事处共同作出《征地告知书》，龙泉市自然资源和规划局作出《征地听证告知书》，告知四村村民委员会及农户被征收土地事宜及听证权利，并与四村村民委员会签订征地补偿安置协议，龙泉市自然资源和规划局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经龙泉市人民政府、丽水市自然资源和规划局、丽水市人民政府逐级审查、审核后上报被告，被告审查后作出被诉建设用地审批意见，被诉行政审批行为程序无不当。但《建设用地审查报批管理办法》第十条规定，建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。本案中，根据《龙泉市域总体规划》，案涉地块的规划用途为商住用地，但龙泉市自然资源和规划局出具的规划选址意见及编制的建设用地项目呈报说明书等材料中将该地块的规划用途记载为“公用设施用地”。根据城市建设用地分类，“商住用地”和“公用设施用地”属于不同的大类，即便为可相容用地类型，也必须经规划管理部门批准后才能予以设置。被告在履行征地审批职能时，应当发现而未能发现案涉地块上报规划用途与实际规划用途不一致，其在错误的事实基础上作出的行政批准行为证据不足，依法可予撤销。鉴于案涉地块批准征收后，涉及原告承包地的12#地块中还含有其他村民及龙渊街道五村、菜村等村的土地，撤销批准行为会给项目的整体建设造成影响，进而会给社会公共利益造成重大损害，故应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告浙江省人民政府于2019年8月9日作出的浙土字A[2019]-0077龙泉市2019年度计划第一批次建设用地中关于龙渊街道四村的征地审批行为违法。 案件受理费50元，由被告浙江省人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  邹一峻 审 判 员  黄 维 人民陪审员  陈 杰 二〇二〇年三月二日 代书 记员  叶 娃