浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0681行初195号 原告俞祥根，男，1959年4月15日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人张国华，浙江鉴湖律师事务所律师。 被告嵊州市自然资源和规划局，住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。 法定代表人王锦超，局长。 出庭的行政机关负责人张锡明，副局长。 委托代理人张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 委托代理人徐文君，浙江三惟律师事务所律师。 原告俞祥根诉被告嵊州市自然资源和规划局其他行政行为及行政赔偿一案，于2019年9月16日向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2019年10月24日立案后，于2019年10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日、2020年3月6日两次公开开庭审理了本案。原告俞祥根的委托代理人张国华，被告嵊州市自然资源和规划局副局长张锡明两次均到庭参加诉讼。被告委托代理人徐文君到庭参加第一次庭审，张焕军到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。 2019年9月4日，被告嵊州市自然资源和规划局作出书面《通知书》一份，告知原告对其缴纳的土地出让金780万元予以退还，请其自收到该通知书之日起五个工作日内去该局办理退款手续。如其怠于领取该款项，该局将申请提存公证，提存费用及其他损失由其自行承担；并告知该局对原告的利息损失不予赔偿。 原告俞祥根诉称：根据生效的诸暨市人民法院（2018）浙0681行初336号行政判决书和绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终332号行政判决书，被告于2019年9月4日向原告发出《通知书》，《通知书》称：“一、对你所缴纳的土地出让金人民币780万元予以退还，请你自收到本通知书之日起，五个工作日内来我局办理退款手续。如你怠于领取该款项，我局将申请提存公证，提出费用及其他损失由你自行承担。二、鉴于我局没有违约行为，且双方未就利息事项作出任何约定，故你所要求的利息损失，我局不予赔偿”。原告认为被告作出的《通知书》未予赔偿原告利息损失，侵害了原告的合法权益，应属行政行为违法，理由如下：2007年7月11日原告以3410万元竞得位于嵊州市××道岭原印刷厂地块（编号为3号）的国有土地使用权，并与原嵊州市国土资源局签订了《嵊州市国有土地使用权拍卖成交确认书》（嵊土资交〔2007〕4-3号）,原告缴纳了土地出让金780万元和保证金530万元，合计缴纳1310万元。因原告未能按约及时足额支付出让金，2010年3月19日被告（原嵊州市国土资源局）通知原告解除签订的成交确认书，明确原告已经缴纳的保证金不予返还，且应赔偿再次拍卖的差价及损失。2011年4月28日被告在嵊州日报上刊登国有建设用地使用权拍卖公告，涉案土地在拍卖之列。2011年5月27日涉案土地以7210万元的价格由嵊州市宏泰房地产开发有限公司竞得，并签订了《国有土地使用权出让合同》。鉴于案涉土地第二次拍卖价格远远大于第一次拍卖成交价，不存在原告赔偿被告相关损失的事由，被告即应按2010年3月19日函，于2011年5月28日将土地出让金退还原告。综上，原告认为被告《通知书》虽同意退还土地出让金本金780万元，但并不能排除被告应承担自2011年5月28日起至2019年9月4日期间占用原告资金的责任。由于被告怠于通知原告退还，致使应退还原告的土地出让金长期未退，造成了原告巨大的经济损失，已经构成侵权，被告不予赔偿原告利息损失，缺乏法律依据，现原告起诉要求：一、判令确认被告于2019年9月4日作出的《通知书》中不予赔偿原告利息损失的行政行为违法；二、判令被告赔偿原告以土地出让金本金780万元为基数，自2011年5月28日起至2019年9月4日止按中国人民银行公布的同期同档次银行贷款基准利率计算的利息损失3054397.68元；三、本案诉讼费由被告承担。庭审中经本院释明，原告变更第一项诉讼请求为要求判令撤销被告于2019年9月4日作出的《通知书》中不予赔偿原告利息损失的行政行为。 原告俞祥根在举证期限内向本院提供了以下证据： 1、嵊土资交（2007）4-3号《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》一份，证实2007年7月11日原告与被告签订了土地成交确认书，成交价是3410万元的事实； 2、土地出让金、保证金往来款凭据三份，证实根据土地成交确认书，原告支付了土地出让款780万元和保证金530万元的事实； 3、嵊州市国土资源局（2010）12号《函》一份，证实被告在2010年3月19日向原告发出了解除确认书的函，告知没收保证金的事实； 4、嵊土资交（2011）05号《嵊州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》一份，证实2011年5月18日，案涉土地再次拍卖，案外人竞得土地，成交价格为7210万元，远远高于原告竞得的价格，原告无需承担差额和损失，且从成交第二天起被告应当及时退还土地出让款的事实； 5、诸暨市人民法院（2018）浙0681行初336号、绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终332号行政判决书各一份，证实按照生效的行政判决，被告应当在土地被再次出让后退还原告土地出让金并赔偿损失的事实； 6、嵊州市自然资源和规划局通知书一份，证实原告收到了该通知书，该通知书认定不予赔偿利息损失，侵犯了原告的合法权益的事实。 被告嵊州市自然资源和规划局辩称，一、从本案的事实看，原告公开拍卖竞得嵊州市区百道岭印刷厂编号为3号地块的时间、金额并签订成交确认书这些均是事实，但原告却违反成交确认第三条之规定，经被告多次催讨余款，原告一直以种种理由推诿拖欠出让金并不肯签订出让合同，致使被告无奈解除合同，2010年3月19日被告向原告邮寄了关于解除嵊州市原印刷厂地块嵊土资交（2007）4-3号《土地使用权拍卖出让确认书》的函一份，邮寄显示原告在当年3月20日签收。至此原告给被告带来了再次拍卖成交价低于原成交价的极大风险，以及原告应向被告支付在这之前迟延支付款的每日千分之一的滞纳金。后被告于2011年4月28日对上述地块再次挂牌出让，于同年5月27日由嵊州宏泰房地产开发有限公司竞得上述地块，成交价为7210万元，并于同年8月26日签订了国有建设用地使用权出让合同。至此，因原告的违约造成的后果才告一段落。被告于2010年3月20日书面告知原告解除合同，上述地块再次公开挂牌公告也是属于对原告告知此土地再次拍卖。土地再次拍卖溢价明显，原告也应是知情的，在二次拍卖成交后被告多次电话联系原告，但原告一直处于失踪状态，查询不到原告行踪，所以被告已经尽了自己的职责，过错不在被告。二、2010年后房地产市场一直上扬，原告明知可以在被告处退款，但原告一直怠于行使自己的退款权利，事隔6年之后原告却在2017年3月提起了行政诉讼，并且要求高额赔偿金，从而形成多家法院的多份判决书。被告对780万元的土地出让金作出一个退还方案是一直同意的，而原告却多次进行行政诉讼。被告认为本案的退款事宜首先是原告违约造成的，其次在土地出让金可以退款以后，原告明知可以退，却一直怠于行使，造成损失也是原告违约及怠于行使权力造成，应由原告自己承担。被告根据生效法律文书作出的通知，合法合理，不存在违法情形。综上，被告作出的通知书不存在违法，应驳回原告的诉讼请求。 被告嵊州市自然资源和规划局在举证期限内向本院提交以下证据、依据： 1、通知书一份，证实被告是基于法院判决履行义务，再次对原告进行了通知，并未侵害原告的合法权益，程序上也未存在违法情形； 2、竞买申请书一份、嵊土资交（2007）4-3号《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》一份，证实原告与被告于2007年7月11日签订《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》，由原告拍得案涉地块的事实； 3、[2010]12号嵊州市国土资源局《函》及邮寄凭证、查询单一份，证实由于原告违反确认书中第三条、第四条的约定，被告通知原告解除《嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书》，同时于2010年3月19日向原告发送函，原告于2010年3月20日收到的事实； 4、嵊土资交（2011）05号《嵊州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》一份、嵊土资公[2011]03号公告一份，证实被告于2011年8月在报纸上刊登再次拍卖的公告，后被另一家公司竞得，可以证实被告已向原告尽到了告知的义务的事实。 经庭审质证，原告俞祥根提供的证据1-3，被告嵊州市自然资源和规划局对真实性均无无异议；证据4，被告对证据真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认为被告在涉案土地被二次拍卖后，确实可以立即退款，但原告一直未与被告联系，也未提供退款账号等，且被告一直联系不上原告；证据5，真实性没有异议，但对原告的证明目的有异议。认为从判决书可以确认原告一直未与被告联系，因原告从2017年3月开始一直在诉讼过程中，在案件审理结束之前被告未将款项退还原告也是正常的，上述判决书也能证实原告在此期间从未要求被告退款的事实；证据6，被告无异议。本院认为，被告对原告提供的证据1-6真实性均无异议，本院均予以认定。 被告嵊州市自然资源和规划局提供的证据1-4，经原告质证，原告对证据真实性均无异议，对证据1的内容有异议，认为该通知书侵犯了原告的合法权益；对证据3的证明目的有异议，认为函件仅是明确了解除确认书及保证金不予退还，出让金如何处置要在下一次拍卖时确定，被告并未履行可以退款的义务；对证据4的证明目的亦有异议，认为公告仅是明确了案涉土地的再次拍卖时间，并未告知原告二次拍卖已经成交；二次拍卖成交系被告与另一家公司签订，原告并不了解具体情况，故该证据不能达到已经公开告知的目的。本院认为，原告对被告提供的证据1-4真实性均无异议，本院对被告提供的上述证据亦予以认定。 经审理查明：2007年7月11日，原告俞祥根通过拍卖方式以3410万元的价格竞得位于嵊州××××、地块编号为3#的住宅用地。原告与被告签订了嵊土资交（2007）4-3号嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书。该确认书第三条约定，竞得人在本国有土地使用权拍卖出让成交确认书签订后，与出让人在10个工作日内签订国有土地使用权出让合同，在成交当日全部付清成交地价，逾期不缴纳的，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过六个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还保证金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。成交地价只包含土地出让金，竞得人须按总成交价的3%向嵊州市财政局缴纳契税；第四条约定，竞得人若违反本国有土地使用权拍卖出让成交确认书第三条的约定，必须承担没收竞买保证金等违约责任。拍卖人另行出让该地块的价格低于原成交价的，竞得人须按实际差额支付赔偿金。后原告俞祥根未与被告签订出让合同，除向被告缴纳拍卖保证金530万元及分两次缴纳土地出让金780万元后，余款未付。2010年3月19日，被告向原告寄送书面《函》，告知根据双方签订的拍卖成交确认书的约定，通知俞祥根解除嵊土资交（2007）4-3号嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书，其已经缴纳的保证金将不再返还。被告将再次公开出让该地块，应由俞祥根赔偿因违约造成的再次出让的成交价格低于原成交价的差额及其他损失。原告俞祥根于2010年3月20日收到上述函件。2011年4月28日，被告在嵊州日报上刊登国有建设用地使用权拍卖公告，涉案土地也在拍卖之列。2011年5月27日涉案土地以7210万元的价格由嵊州宏泰房地产开发有限公司竞得，该公司与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。 2016年9月26日，原告俞祥根首次向被告提交申请报告，要求退还土地出让款及赔偿损失等，但被告未予退还。后原告俞祥根多次书面要求被告履行退还土地出让款及赔偿损失之职，被告均未予理睬。原告自2017年3月起，就本案涉案款项的退还及被告履职等多次提起诉讼。2019年4月24日，本院作出（2018）浙0681行初336号行政判决书，责令嵊州市自然资源和规划局在判决生效之日起十五日内对俞祥根申请退款和赔偿损失事项作出答复。嵊州市自然资源和规划局不服该判决，向绍兴市中级人民法院提出上诉。绍兴市中级人民法院于2019年7月26日作出（2019）浙06行终332号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年9月4日，嵊州市自然资源和规划局作出涉案《通知书》,告知原告俞祥根,一、对其缴纳的土地出让金780万元予以退还，请其自收到该通知书之日起五个工作日内去该局办理退款手续。如其怠于领取该款项，该局将申请提存公证，提存费用及其他损失由其自行承担；二、鉴于该局没有违约行为，且双方未就利息事项作出任何约定，故对其所要求的利息损失不予赔偿。庭审中原、被告一致认可被告已于2019年9月4日向原告退还了土地出让金780万元。原告不服被告作出的利息损失不予赔偿的决定，遂起诉来院，要求判如所请。 本院认为，原、被告对嵊土资交（2007）4-3号嵊州市国有土地使用权拍卖出让成交确认书的订立、解除及原告缴纳的土地出让款780万元已经退还等事实均无异议。本案的争议焦点为原告要求赔偿土地出让金利息损失的诉讼请求是否成立及损失应该如何计算?本案中，原、被告双方签订的国有土地使用权拍卖出让成交确认书作为一份行政协议，兼具行政与合同的双重属性，故审理行政协议案件，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第六十二条规定，“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定:……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”该法第九十七条规定:“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中，因原、被告签订的国有土地使用权拍卖成交确认书只约定了解除合同的条件，并未约定合同解除后土地出让款退还的具体方式、日期。按照上述法律规定，在给对方必要的准备时间的前提下，被告可随时将土地出让款退还原告，原告亦可随时要求被告退还。涉案土地于2011年5月27日二次拍卖成交后，原告俞祥根直至2016年9月26日才首次向被告提交申请报告，要求退还土地出让款及赔偿损失。在收到原告的上述书面催讨申请后，被告仍未退还原告土地出让款780万元，故被告应赔偿原告应退还的土地出让款780万元自2016年9月27日始至该款付清日止即2019年9月4日按照中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息损失，经计算为110.326667万元。现原告诉请要求撤销被告于2019年9月4日作出的《通知书》中第二项被告不予赔偿利息损失的行政行为，于法有据，本院予以支持；对原告诉请要求被告赔偿损失305.439768万元，对于其中合理部分110.326667万元，本院予以支持，其余部分应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第二款、第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告嵊州市自然资源和规划局于2019年9月4日作出的《通知书》第二项； 二、被告嵊州市自然资源和规划局应赔偿原告土地出让款利息损失110.326667万元，款定于本判决生效之日起三十日内付清。 案件受理费50元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  肖志姣 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  杨 新 二〇二〇年三月九日 法官助理陈凯森 书记员斯则喻 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国合同法》 第六十二条当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定： …… （四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。 …… 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 3、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。