浙江省宁波市江北区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0205行初106号 原告魏启万，男，1964年9月15日出生汉族，住浙江省宁海县。 被告宁波市生态环境局，住所地浙江省宁波市海曙区柳汀街545号。 法定代表人尹文德，局长。 出庭应诉负责人金唯军，宁波市生态环境局宁海分局副局长。 委托代理人蒋海滨，宁波市生态环境局工作人员。 委托代理人单莹，浙江导司律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人钱文虎，宁波市司法局工作人员。 第三人光大环保能源（宁海）有限公司，住所地浙江省宁海县强蛟镇纬二路南、北新建材东。 法定代表人熊建平。 委托代理人祝欣欣，女，1991年2月2日出生汉族，户籍所在地黑龙江省佳木斯市向阳区，系光大环保能源（宁海）有限公司工作人员。 原告魏启万诉被告宁波市生态环境局（以下简称宁波生态局）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）与第三人光大环保能源（宁海）有限公司（以下简称光大宁海公司）环保行政批准一案，于2019年9月12日向本院提起行政诉讼。本院经释明原告修改起诉状后，于9月24日受理后，于次日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因光大宁海公司与本案的审理有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人。本院依法组成合议庭，于2020年1月8日公开开庭审理了本案。原告魏启万、被告宁波生态局的出庭应诉负责人金唯军及委托代理人蒋海滨和单莹、被告宁波市政府的委托代理人钱文虎到庭参加诉讼。因落实新型冠状病毒××疫情应对措施，本案于2020年2月3日中止审理，于2020年3月23日恢复审理。本案现已审理终结。 2019年2月2日，被告宁波生态局作出甬环建〔2019〕3号《关于宁海县环保能源发电项目环境影响报告书的审查意见》（以下简称《审查意见》），根据光大宁海公司《关于宁海县环保能源发电项目环境影响报告书审批的申请》及《宁海县环保能源发电项目环境影响报告书》（以下简称《环评报告书》）等其它相关材料，原则同意《环评报告书》结论。 2019年8月23日，被告宁波市政府作出甬政复决字〔2019〕68号《行政复议决定书》，维持宁波生态局作出的甬环建〔2019〕3号《审查意见》。 原告魏启万诉称，被告宁波生态局作出的甬环建〔2019〕3号文件《宁海县环保能源发电项目环境影响报告书》批准，不符合国家部委、省市有关文件和宁海县有关规划、区划文件规定的要求。宁海县强蛟镇已经是大气污染和环境质量重灾区，已无承载能力也无替代方案，项目还要落地强蛟镇。《环评报告书》里只有宁海县城区环境监测站监测数据，距该项目20多公里，这样的监测数据不可用。环境质量现状评价建设项目所在地空气污染和环境质量监测，没有监测单位名称，无专项规划的环境影响报告书。专项规划编制单位在报批规划草案时，应当将规划环境影响报告书一并附送审批机关审查，未附送的不予审批。宁海县临港污水厂日处理能力3000t/d，2018年7月投入运行，不但是企业废水处理，也是全强蛟镇五水共治居民生活污水处理厂，没有处理生活垃圾焚烧发电项目污水的能力。2015年4月2日国务院发布《水污染防治行动计划》提到，敏感区域城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准，临港污水厂兼容和排放不合法、不能达标。报告书内没有300米防护距离位置图，现状是无防护距离。环境保护部办公厅〔2018〕20号文件第十三条规定厂界外设置不小于300米的环境防护距离。据《环境影响评价技术导则生态影响》HJ19-2011表B1生态影响评价图件构成要求，当评价工作范围内涉及河流、湖泊等地表水时，可提供地表水系图，涉及海域时，可提供海洋功能区划图。报告书里没有评价范围内水系图，把团结湖写成了河。依照国家部委有关文件、省市县有关文件规划规定，宁波生态局批准《环评报告书》是违法行为。故诉至法院，请求判决1.撤销被告宁波生态局于2019年2月2日作出的甬环建〔2019〕3号《关于宁海县环保能源发电项目环境影响报告书的审查意见》；2.撤销被告宁波市政府甬政复决字〔2019〕68号《行政复议决定书》。 为证明自己的主张，原告魏启万在法律规定的期限内向本院提供了以下证据： 1.宁波生态局作出甬环建〔2019〕3号文件一份；2.宁波市政府作出甬政复决字〔2019〕68号《行政复议决定书》一份；3.项目所在地空气污染图一份，用以证明宁海县强蛟镇污染严重，图上位置是电厂南侧800处，污染情况严重；4.复议决定书送达信息一份，用以证明原告于2019年8月29日收到复议决定。 被告宁波生态局辩称，一、其对该建设项目具有审批权限，该建设项目主要污染防治工艺及执行标准。按照《中华人民共和国环境影响评价法》“国务院生态环境主管部门负责审批以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”要求，根据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》（浙政办[2014]86号）、浙江省环境保护厅关于发布《省环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2015年本）》及《设区市环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目清单（2015年本）》、宁波市政府办公厅关于明确市和县（市）区两级环保部门建设项目环境影响评价文件审批权限的通知（甬政办发[2015]21号）和《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018修正），该项目环评报告书由市生态环境局审批。宁海环保能源发电项目焚烧烟气采用“SNCR炉内脱硝（氨水）+半干法脱酸+活性炭喷射+干法脱酸+布袋除尘器+1#GGH+湿法脱酸+2#GGH+SGH+SCR（氨水）”的处理工艺达到《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）排放限值后通过80m高排气筒排放；渗滤液采用“预处理+调节池+厌氧反应器IOC+两级硝化反硝化+外置式MBR+TMF+RO反渗透膜+DTRO”的处理工艺同时满足《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）表2及《城市污水再生利用工业用水水质标准》（GB/T9923-2005）后作为循环冷却水补充回用，少部分采用入炉焚烧等方式处理，不外排。二、建设项目环评审批情况。根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与办法》规定，该项目环境影响报告书于2019年1月14日由宁波生态局受理。1月14日至1月25日，通过网站向社会公开了《环评报告书》全文、公众参与说明以及公众提出意见的方式和途径。宁波生态局对《环评报告书》作出审批前，于1月28日至2月1日，通过其网站向社会公开了建设项目名称、建设地点；建设单位名称；环境影响报告书编制单位名称；建设项目概况、主要环境影响和环境保护对策与措施；建设单位开展的公众参与情况；公众提出意见的方式和途径等。2019年2月2日对《环评报告书》进行了批复并通过网站向社会公开。三、起诉状中相关问题的答复。（一）关于项目选址符合规划、区划的问题。项目选址位于宁海县××经济开发区，属于工业区，根据《浙江省生态保护红线划定方案》，项目拟建地不在生态保护红线内。团结湖属于宁海经济开发区，并不是自然保护区。关于农田与海洋的距离，根据本项目拟建地和最新《强蛟镇土地利用总体规划图》的叠图分析，项目厂界300m距离内无基本农田。项目拟建地位于工业区，在环评报批前已取得宁海县规划部门出具的选址意见书（选字第330226201802008号）及宁海县国土资源局出具的用地预审意见（宁土资预（2018）56号）。项目与海域最近距离约1100m，本次项目废水部分回用、部分外排，外排水并不直接排入海域，而是纳管排放，最终排入宁海县临港污水处理厂处理，项目选址符合环保要求，项目符合行业准入和环境功能区划的要求。根据《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件(试行)》（环办环评[2018]20号）,项目厂界300m防护距离内无居民区、学校、医院、行政办公和科研等敏感目标。根据《宁海县环境功能区划》,项目选址地位于强蛟环境优化准入区（0226-V-0-2）,生活垃圾焚烧工程属于公用基础设施类项目,满足环境功能区的管控要求,不属于《环境功能区划》的负面清单项目范围,符合环境功能区要求。环评报告也分析了项目与《浙江省“十三五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划中期评估报告》、《宁海县域总体规划（2015-2030）》的符合性。项目建设内容及相应规模均已纳入《浙江省“十三五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划中期评估报告》,符合该规划；项目建设符合《宁海县域总体规划（2015-2030）》环卫设施中的垃圾焚烧发电厂的选址方案和规模,故符合宁海县域总体规划,符合主体功能区规划。（二）关于检测数据问题。根据《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2018）,就是要采用县域内的常规站点监测资料代表区域环境质量现状。环境质量现状评价中的所有监测××据均××杭州市环境检测科技有限公司检测，该公司具有国家认证的监测资质。（三）关于未附送规划环境影响报告书问题。未附规环境影响报告书的，审批机关不予审批。这里的审批机关指规划相应的审批机关。审批对象是指规划。（四）关于污水处理厂处理生活垃圾焚烧发电项目污水能力问题。报告中5.2章节有针对污水处理厂可行性的描述。本项目最终废水排放量为54960t/a（约165t/d），宁海县临港污水处理厂目前处理水量300t/d，目前实际处理水量约为50%，本项目废水排放占其处理能力的5.5%，该污水处理厂有能力接纳该生活垃圾焚烧发电项目的外排废水。污水处理厂污水出水设计按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准执行，目前污水处理厂在试运行，试运行期间的达标数据可由宁海县环保局提供。（五）关于300米防护距离问题。报告中5.1.13章节有300m防护距离图。报告中有300m防护距离要求。（六）关于评价范围内未附地表水系图、海洋功能区划图、项目边团结湖在报告书中写成河问题。本项目生态影响评价等级为三级，上述图件非必须图件。报告有将区内河流、海域等相关敏感目标作为本项目保护内容进行分析。宁海县内团结塘河或团结湖等名称并无固定说法，根据本项目敏感点图，指的是同一个内容。四、原告魏启万提起行政诉讼已过法定期限。原告于2019年8月29日收到宁波市政府于2019年8月23日作出的复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，原告依法向人民法院提起行政诉讼的时限为2019年8月30日起至2019年9月13日止，但原告提起行政诉讼的时间为2019年9月24日,已经过了法律规定的时限。综上所述，宁波生态局对该项目的审批证据确实充分，程序合法，适用法律正确，该审批意见合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。 为证明行政行为的合法性，被告宁波生态局在法律规定的期限内向本院提供了以下证据： 1.建设项目环境影响评价文件行政许可申请材料收文凭证一份，用以证明收到申请人环评报批有关材料；2.企业授权委托书、企业法人及委托人身份证复印件一组，用以证明第三人委托阮琳闰办理环评报批申请；3.关于《环评报告书》的审批申请一份，用以证明第三人申请该项目环评报批；4.关于《环评报告书》的初审意见（宁环建〔2019〕19号）一份，用以证明宁海县环境保护局已初审同意该项目环评；5.《关于宁海县环保能源发电项目污染物排放总量调剂的函》一份，用以证明宁海县同意调剂平衡该项目污染物排放总量；6.《环评报告书》一份，用以证明该项目环境影响经过环评论证及专家评审；7.关于同意环境影响文件信息公开的情况说明及诚信承诺一组，用以证明第三人确认项目环评及公众参与说明的公示版本规范有效；8.宁海县环保能源发电项目环评受理公告一份，用以证明宁波生态局按照相关法律法规对该项目环评进行10个工作日的受理公告；9.宁海县环保能源发电项目环评拟批准公告一份，用以证明宁波生态局按照相关法律法规对该项目环评进行5个工作日的拟批准公告；10.签报单一份，用以证明该项目环评批复文件经宁波生态局内网相关流程签发；11.甬环建〔2019〕3号《审查意见》一份，用以证明宁波生态局发文同意该项目环评；12.送达回证一份，用以证明宁波生态局已将该项目环评批复文件送达第三人。 被告宁波市政府辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款规定，被告作为宁波生态局的本级人民政府,负有履行行政复议的法定职责,依法受理原告的行政复议申请并作出甬政复决字〔2019〕68号行政复议决定，主体适格。作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告诉请理由不成立。宁波市政府于2019年4月23日收到原告提交的行政复议申请书。经审查，于2019年4月28日对原告的行政复议申请予以受理，当日通过EMS邮政快递向原告寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向宁波生态局寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年6月20日，因案情复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，宁波市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定延长复议审理期限，并于6月21日通过EMS邮政快递分别向原告、宁波生态局寄送了《复议决定延期通知书》。2019年7月1日,被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项的规定决定中止行政复议，并于当日通过EMS邮政快递分别向原告、宁波生态局寄送了《行政复议中止通知书》。2019年8月23日,被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第二款的规定决定恢复对该案件的审理，并于当日通过EMS邮政快递分别向原告、宁波生态局寄送了《恢复行政复议通知书》。2019年8月23日，宁波市政府被告作出政复决字〔2019〕68号《行政复议决定书》,并于2019年8月28日通过EMS邮政快递分别向原告、宁波生态局寄送了该决定书。上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一等规定,程序合法。其余答辩意见同被告宁波生态局。 为证明复议行为的合法性，被告宁波市政府在法律规定的期限内向本院提供了以下证据： 1.2019年4月23日收到原告行政复议申请书及其提供的证据材料一组；2.2019年4月28日作出《行政复议案件受理通知书》及送达凭证一组；3.2019年4月28日作出《复议答复通知书》及送达凭证一组；4.2019年6月20日作出《复议决定延期通知书》及送达凭证一组；5.2019年7月1日作出《行政复议中止通知书》及送达凭证一组；6.2019年7月1日作出《恢复行政复议通知书》及送达凭证一组，上述证据用以证明原告提出复议申请，宁波市政府依法受理复议申请、延长复议审理期限、中止及恢复复议审理的事实；7.宁波生态局提交的行政复议答复书一份；8.2019年8月23日作出《行政复议决定书》及送达凭证一组，用以证明宁波市政府依法作出了行政复议决定，并送达原告。 第三人光大宁海公司的答辩意见同二被告。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： （一）对被告宁波生态局提供的证据，原告对证据1无异议，对证据2-6真实性无异议，但认为证据4中的选址不符合宁海县城乡规划，批准的有两期，但省发改委核准的只有一期，且另一个项目所在地区域没有写明空气污染的检测单位，300米的距离没有达到。认为证据5目前强蛟镇的排放量已经超标，处理环境污染的企业应该落实在环境良好的地方。对证据7-10，原告认为选址不符合宁海县十三五的总体规划，公众参与第十页公告栏贴的地方是一个点，不是两个点，且按照规定《环评报告书》审批前应该公示，被告没有公示没有召开听证会。对证据11、12无异议。被告宁波市政府、第三人光大宁海公司均无异议。本院对上述证据的真实性予以确认。 （二）对被告宁波市政府提供的证据，原告、被告宁波生态局、第三人均无异议。本院予以确认。 （三）对原告提供的证据，证据1、2不再重复质证。被告宁波生态局认为证据3与本案无关，宁波市政府对真实性无异议，对关联性有异议，认为仅凭照片不能证明污染超标。二被告对证据4无异议。第三人同意二被告质证意见。本院予以确认。 经审理查明，第三人光大宁海公司拟在宁波市宁海县××经济开发区北新建材厂东侧（原天达环保地块）建设宁海县环保能源发电项目。委托具有相应资质的浙江省环境科技有限公司对该项目进行了环境影响评价，编制完成了《环评报告书》。 2019年1月14日，被告宁波生态局收到光大宁海公司提出的《关于的审批请示》及《环评报告书》等相关材料。同日，宁波生态局在其单位网站上对该建设项目环境影响报告书受理情况进行了公告，公示内容包括《环评报告书》全文、公众参与说明及公众提出意见的方式和途径等。10个工作日的公告期内，宁波生态局未收到公众提出的反馈意见。宁波生态局对案涉项目进行审查后，于2019年1月28日在其单位网站上对该建设项目环评文件拟批准意见进行了公告，公示内容包括建设项目名称、建设地点、建设单位名称、建设项目概况、主要环境影响和环境保护对策与措施、公众参与情况以及公众提出意见的方式和途径。5个工作日的公告期内，宁波生态局未收到公众提出的听证申请。2019年2月2日，宁波生态局根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》等相关法律法规，作出被诉甬环建〔2019〕3号《审查意见》，根据《环评报告书》、报告书专家评审意见、宁海县环保局初审意见（宁环建〔2019〕19号）以及项目环评行政许可公示意见反馈情况，在项目符合产业政策、产业发展规划，选址符合主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等前提下，原则同意《环评报告书》结论。并于同日将《审查意见》送达了第三人光大宁海公司。 原告不服该《审查意见》，向被告宁波市政府提起行政复议申请。宁波市政府于2019年4月23日收到原告提交的行政复议申请，并于4月28日予以受理。2019年6月20日，因案情复杂，宁波市政府作出甬政复延字〔2019〕68号《行政复议决定延期通知书》，并送达双方。经原告申请，于2019年7月1日作出甬政复中字〔2019〕68号《行政复议中止通知书》，并于2019年8月23日恢复审理。2019年8月23日，宁波市政府作出被诉甬政复决字〔2019〕68号《行政复议决定书》，认为宁波生态局作出《审查意见》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，并送达双方。原告于2019年8月29日收到复议决定后仍不服，于2019年9月12日向本院提起行政诉讼，请求撤销上述《审查意见》及《行政复议决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、第二十三条的规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。除国务院生态环境主管部门负责审批以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》（浙政办[2014]86号）第五条规定，所辖行政区域内重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目环境影响评价文件由设区市环境保护行政主管部门负责审批。结合浙江省环境保护厅关于发布《省环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2015年本）》及《设区市环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目清单（2015年本）》、宁波市政府办公厅关于明确市和县（市）区两级环保部门建设项目环境影响评价文件审批权限的通知（甬政办发[2015]21号）和《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018修正）等规定，被告宁波生态局作为宁波市环境保护行政主管部门，具有对案涉宁海县环保能源发电项目的环境影响报告书进行审批的职权。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，宁波市政府作为宁波生态局的本级人民政府,具有依法受理原告行政复议申请并作出复议决定的法定职权。 本案中，被诉《审查意见》系宁波生态局对第三人光大宁海公司所做出，原告魏启万并非《审查意见》的行政相对人，故本案的争议焦点为原告与《审查意见》是否具有利害关系。《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》（环办环评[2018]20号）第十三条规定，根据项目所在地区的环境功能区类别，综合评价其对周围环境、居住人群的身体健康、日常生活和生产活动的影响等，确定生活垃圾焚烧厂与常住居民居住场所、农用地、地表水体以及其他敏感对象之间合理的位置关系，厂界外设置不小于300米的环境防护距离。防护距离范围内不应规划建设居民区、学校、医院、行政办公和科研等敏感目标，并采取园林绿化等缓解环境影响的措施。本案中，经本院实地查看，原告所在强蛟镇下浦村住宅及其拥有的承包地距离案涉环评项目均已超过300米的环境防护距离。因此，原告与宁波生态局所作《审查意见》之间不具有法律上的利害关系，已经受理的，应当裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，裁定如下： 驳回原告魏启万的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  陈剑锋 人民陪审员  万永军 人民陪审员  陈 磊 二〇二〇年三月二十七日 代书 记员  倪婧婧 附与本案审理有关的法律、法规、规章等： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； …… 2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……