北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终16号上诉人（一审原告）王某，女，1961年10月29日出生，汉族。委托代理人张某一，男，1990年8月7日出生，汉族。被上诉人（一审被告）北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号。法定代表人王民，镇长。委托代理人洪学磊，北京市顺义区南法信镇人民政府规划科干部。委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。一审第三人于某，男，1959年4月17日出生，汉族。上诉人王某因诉北京市顺义区南法信镇人民政府（以下简称南法信镇政府）于2019年5月23日强制拆除其位于北京市顺义区南法信镇某村小中河西侧租赁地上的建筑物的行为，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人王某及其委托代理人张某一，被上诉人南法信镇政府的委托代理人洪学磊、单伟鸣，一审第三人于某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月23日，南法信镇政府组织有关人员将王某位于北京市顺义区南法信镇某村小中河西侧租赁地上的建筑物予以强制拆除。一审法院经审理查明，王某与于某系夫妻关系。2008年12月11日，北京某商贸有限公司注册成立，住所地为北京市顺义区南法信镇某村委会东侧300米，王某为法定代表人，于某系该公司股东。2004年1月2日，某村委会（甲方）与北京某商贸有限公司（乙方）签订《土地使用权联营协议》，约定：“甲方与乙方本着平等互利的原则通过友好协商，特订立本协议……第二条，土地座落：土地使用权位于某村村东。土地面积：11.92亩。第三条，合作方式。1.甲方以某村委会建设用地11.92亩为乙方合作使用。2.乙方以资金厂房设备技术等合作条件，负责合作使用地的生产开发，经营管理等一切业务。第四条，经营管理方式。1.甲方不参与合作的经营管理，乙方负责合作项目的一切经营活动（包括技术、生产、经营、管理）。2.合作过程中全部债权以及生产经营中发生的一切经济、刑事、民事责任由乙方承担……第六条，协议期限。本协议合作期25年，自2004年1月2日至2029年1月1日止。第七条，双方的权利和义务。1.甲方的权利义务。④甲方有权和义务协助乙方办理土地和建筑的合法手续……”2006年8月28日，北京市顺义区人民政府为某村委会颁发京顺集用（2006划企）字第0064号《中华人民共和国集体土地使用证》，证载：“土地使用权人：某村委会；坐落：顺义区南法信镇某村东侧；地类（用途）：工业；使用权类型：划企；使用权面积：7293.55㎡，其中独用面积7293.55㎡。其中《北京市宗地登记表》记载：“坐落：顺义区南法信镇某村东侧；权利人：某村委会；权属性质：集体土地使用权；土地用途：工业用地；建筑密度：1.1469；建筑容积率：1.4260；建筑物类型：楼平房；宗地总面积7293.55㎡，宗地总建筑面积10400.88㎡；建筑占地总面积8365.23㎡；使用权面积7293.55㎡。”2008年6月13日，某村委会出具《证明》，内容为：“本房屋产权属王某所有，王某无偿将3000平米房屋提供给北京某商贸有限公司办公使用。同意王某注册的北京某商贸有限公司拿出2000平米房屋用于型煤加工和煤炭储存等。”2017年11月23日，原北京市规划和国土资源管理委员会向南法信镇政府作出《关于于某所建房屋规划审批情况的函》（京规顺执函[2017]第308号），内容是：“经查，位于南法信镇某村小中河西租赁地内的由于某所建房屋，总建筑面积5682.9平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年2月18日，南法信镇政府对于某进行询问并制作询问笔录，主要内容为：“问：位于北京市顺义区南法信镇某村东北侧的建筑物是谁建设的？答：我。问：请介绍一下建设建筑物的情况（建筑物的位置、四至、结构、面积、建设时间等）。答：建筑物位于某村东侧，南至周某、雷某，东至小中河，北至茹某、西至村民住宅，砖混结构，2004年建设的，面积12亩。问：该建筑物/构筑物是否经过有关部门的审批？是否取得规划许可证或其他审批文件？答：有建设用地证，没有其他手续。”2019年3月18日，南法信镇政府向于某作出（2019年）第3185号《限期拆除决定书》，内容为：“经查，于某在北京市顺义区南法信镇某村东北侧建设二层砖混结构建筑物一处，经测量，该建筑物东西长约80米，南北长71.03米，建筑面积共5682.9平方米。于某的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令于某于2019年3月21日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年3月25日，南法信镇政府向于某作出（2019年）第03252号《催告通知书》，内容是：“于某：2019年3月18日，本行政机关对您（单位）作出了《限期拆除决定书》，责令您（单位）于2019年3月21日前将该违法建设自行拆除，您（单位）未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您（单位）送达《催告通知书》。责令您（单位）自接到本通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起3日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。”2019年5月10日，南法信镇政府向于某作出（2019）第510号《强制拆除决定书》，内容是：“2019年3月18日，本行政机关对于某在顺义区南法信镇某村小中河西侧建设的砖混建筑物1处，作出了《限期拆除决定书》，责令你于2019年3月21日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2019年3月25日，本行政机关向其送达了《催告通知书》，责令您（单位）自接到催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本行政机关决定于2019年5月16日8:30时对上述违法建设进行强制拆除。请您（单位）在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您（单位）享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您（单位）自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本机关强制执行后将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您（单位）或成年家属于2019年5月16日8:30时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年5月10日，南法信镇政府向于某作出《清理违建内物品通知书》，内容是：“当事人于某：本机关对位于某村村东小中河西侧的违法建设依法进行查处。请您于2019年5月16日前将上述违法建设内的相关物品进行清理。”一审法院对某村委会党支部书记兼村委会主任李某询问谈话，其陈述如下：“1.王某提交的《土地使用权联营协议》是真实的，与某村委会现在留存的《土地使用权联营协议》是一致的。我是从2000年开始担任某村党支部书记的，从2006年、2007年左右开始兼任村委会主任，但某村委会的公章一直由原村委会主任（其自1997年开始担任村委会主任，大约在2017年已经去世）掌握，直到2010年才将公章收回交给村里的主管会计。我知道2004年某村委会跟王某签订协议的事情，我印象里2004年签订的协议上面有我的签字，现在这份《土地使用权联营协议》上没有我的签字，具体怎么签订的没有经过我本人，现在这份《土地使用权联营协议》上面的日期问题我不清楚。2.2008年6月13日加盖某村委会公章的《证明》系因王某当时为了成立公司，办理营业执照，由某村委会出具的房屋证明，《证明》中记载的房屋也归王某建设所有。3.京顺集用（2006划企）字第0064号《中华人民共和国集体土地使用证》是真实的，该集体土地使用证原件在于某处，该集体土地使用证所载土地使用范围与王某承租地块系同一地块。该集体土地使用证后附的《北京市宗地登记表》中记载的楼平房不是某村委会出资建设的，也不归某村委会所有。应该都是王某、于某夫妻建设的，至于他们俩具体谁建设的不清楚，也不清楚王某、于某建设时是否取得乡村建设规划许可证。”本案诉讼中，王某、于某均称京顺集用（2006划企）字第0064号《中华人民共和国集体土地使用证》发放后，其均未对该集体土地使用证后附的《北京市宗地登记表》中记载的楼平房进行翻建、改建、扩建，楼平房由王某建设，归王某所有，不归北京某商贸有限公司所有。2019年5月23日，南法信镇政府对王某位于北京市顺义区南法信镇某村小中河西侧租赁地上的建筑物全部予以拆除。本案诉讼中，南法信镇政府称实际拆除建筑物的建筑面积为5682.9平方米，王某称实际拆除建筑物的建筑面积为10400.88平方米。南法信镇政府没有提前5日在现场公告强制拆除决定，其向一审法院提交了当天拆除时的录像和物品清单，但未制作笔录。强制拆除时，王某、于某在现场。王某不服南法信镇政府的强制拆除行为，遂在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另1,2019年4月2日，于某向北京市顺义区人民政府申请行政复议，申请撤销南法信镇政府作出的（2019年）第3185号《限期拆除决定书》，北京市顺义区人民政府认为南法信镇政府作出涉案《限期拆除决定书》执法程序明显缺失，且根据某村委会的《证明》，王某为涉案房屋建设者，其在未进一步调查核实的情况下，认定于某为涉案建设的建设者，并对于某作出《限期拆除决定书》，属事实不清。综上，南法信镇政府作出的《限期拆除决定书》事实不清、证据不足、程序违法。2019年5月24日，北京市顺义区人民政府作出顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》撤销了南法信镇政府作出的（2019年）第3185号《限期拆除决定书》。另2，于某于2019年5月13日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销南法信镇政府于2019年5月10日向于某作出的（2019）第510号《强制拆除决定书》，案号为（2019）京0113行初269号。因南法信镇政府于2019年5月23日实施了强制拆除行为，于某于2019年6月17日向一审法院申请撤回该案起诉，同日一审法院准许于某撤诉。一审法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，南法信镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。涉案建筑物虽建设在2008年之前，系《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但根据建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，涉案建筑物建设时应经过规划主管部门批准，而王某并不能出具相关批准手续，涉案建筑物建设时未经规划主管部门批准即建设的行为属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑物持续存在，亦未按法律规定补办乡村建设规划许可证，涉案建筑物的违法状态一直持续，南法信镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》对其进行定性并查处并无不当。南法信镇政府在查处涉案建筑物时认定相对人为于某，但顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》已明确根据某村委会的《证明》，王某为涉案建筑物的建设者，南法信镇政府在未进一步调查核实的情况下，认定于某为涉案建筑物的建设者，并对于某作出《限期拆除决定书》，属事实不清、证据不足，同时，于某亦认可涉案建筑物的建设者为王某。因此，王某针对南法信镇政府的拆除行为提起本案诉讼符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，在于某针对南法信镇政府于2019年3月18日作出的（2019年）第3185号《限期拆除决定书》已经申请行政复议且针对（2019）第510号《强制拆除决定书》提起行政诉讼的情况下，南法信镇政府实施强制拆除行为明显违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定。另，南法信镇政府在2019年5月23日实施被诉强制拆除行为时，未提前5日在现场公告强制拆除决定，未制作笔录。故，南法信镇政府实施的被诉强制拆除行为，明显违反了上述规定。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认南法信镇政府于二○一九年五月二十三日强制拆除王某位于北京市顺义区南法信镇某村小中河西侧所建建筑物的行为违法。王某不服一审判决，上诉至本院，请求判决撤销一审判决，一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由如下：一、一审判决认定的部分事实不清，认定涉案被强制拆除的房屋属违法建设明显错误，缺乏证据佐证。1.涉案房屋建于2004年，房屋座落范围内的土地在2004年不属于城市规划区，不能仅以未取得规划手续为由认定涉案房屋为违法建筑。2.作为被告的行政机关在行政诉讼中负有举证责任，被上诉人在一审中列举的证据不能证明涉案房屋所处地块在2004年已列入城市规划区。3.上诉人在一审中提交的证据3《集体土地使用权证》可证实，北京市国土资源主管部门于2006年8月21日、23日对涉案地块的土地面积和地上建筑（房屋）面积进行了测绘登记，北京市顺义区人民政府于2006年8月28日为该宗地块核发了《集体土地使用权证》（京顺集用[2006划企]字第0064号）。该证附页中的《北京市宗地登记表》载明了宗地总面积（7293.55㎡）、建筑密度（1.1469）、建筑物类型（楼平房）、宗地总建筑面积（10400.88㎡）等内容。将涉案被强拆房屋认定为违法建设明显不当，应予纠正。二、一审判决认定被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》对涉案房屋“进行定性并查处并无不当”明显错误，应予纠正。三、一审判决认定并采信被上诉人的证据错误，被上诉人提交的证据2与本案没有关联，证据9、10不真实、不应采信。四、一审判决认定的部分事实正确，判决认定涉案房屋的所有权人是王某，与事实相符；被上诉人于2019年5月23日实施强制拆除涉案建筑物之前没有向上诉人送达任何法律文书，没有对上诉人进行告知或通知，其强制拆除行为明显违反《中华人民共和国行政强制法》等规定，应当判决确认被上诉人实施强制拆除的行为违法。南法信镇政府同意一审判决，请求予以维持。于某述称同意上诉人王某的上诉请求及意见。南法信镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.12张照片（标号为4.5.10的照片为同一张），证明涉案建筑物拆除前的情况。2.京规顺执函[2017]第308号《关于于某所建房屋规划审批情况的函》，证明涉案建筑物属于违法建设。3.顺义区土地利用现状图（2009年局部），证明涉案建筑物所在土地利用现状为设施农用地。4.《询问笔录》，证明涉案建筑物为于某所建，未申领乡村建设规划许可证。5.（2019年）第3185号《限期拆除决定书》及送达回证，证明南法信镇政府于2019年3月18日作出《限期拆除决定书》并于当日送达，告知于某应于2019年3月21日前自行拆除涉案违法建设并明确告知其享有申辩的权利。6.（2019年）第03252号《催告通知书》及送达回证，证明南法信镇政府作出（2019年）第03252号《催告通知书》并于当日送达，责令于某应自接到该通知之日起3日内自行拆除涉诉违法建设，并告知其享有陈述和申辩的权利。7.（2019）第510号《强制拆除决定书》及送达回证，证明南法信镇政府于2019年5月10日作出（2019）第510号《强制拆除决定书》并于当日向于某送达。8.《清理违建内物品通知书》及送达回证，证明南法信镇政府于2019年5月10日作出《清理违建内物品通知书》并于当日向于某送达，告知于某于2019年5月16日前自行清理涉案违法建设内的相关物品。9.物品清单，证明南法信镇政府将涉案违法建设内的物品进行封存并制作清单。10.拆除现场录像及照片，证明南法信镇政府对拆除过程进行了拍照、录像，将物品妥善封存，涉诉违法建设被拆除前其内已无物品。王某在法定期限内向一审法院提交下列证据：1.《土地使用权联营协议》，证明涉诉建筑物一直在合法使用。2.《集体土地使用证》，证明涉诉建筑物不属于违法建设。3.某村委会出具的《证明》，证明涉诉建筑物系王某所有。4.北京某商贸有限公司的营业执照，证明涉诉建筑物一直合法运营。5.顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》，证明：第一，涉诉建筑物的产权人不是于某；第二，南法信镇政府的行政行为违法。6.强拆现场照片8张，证明南法信镇政府的非法强制拆除行为。7.张某二证人证言，证明南法信镇政府的非法强制拆除行为。8.视听资料，证明南法信镇政府的非法强制拆除行为。于某在举证期限内未向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：王某提交的证据1-6、证据8，南法信镇政府提交的1、2和证据4-10与本案具有关联性，能够证明涉诉建筑物用地的来源，涉诉建筑物的建设情况、南法信镇政府以于某为相对人查处涉诉建筑物的相关情况以及相关行政复议情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳，但王某提交的证据2不能证明涉案建筑物是合法建筑，对其证明目的一审法院不予采信。南法信镇政府提交的证据3与本案被诉行政行为的合法性审查没有直接关联性，一审法院不予接纳。王某提交的证据7因证人未出庭作证，南法信镇政府对此不予认可，故一审法院对证据7不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见并予以确认。在二审庭审中，上诉人王某申请证人张某二出庭作证，证明南法信镇政府工作人员实施强制拆除行为时存在砸摄像头和恐吓张某二的情况。经审查，本院认为，张某二出庭作证的证人证言不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，南法信镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。据此，本案中，位于南法信镇某村小中河西租赁地内的涉案房屋属于乡、村庄规划区内应当取得乡村建设规划许可证的建设。而2017年11月23日原北京市规划和国土资源管理委员会向南法信镇政府作出的《关于于某所建房屋规划审批情况的函》（京规顺执函[2017]第308号）可以确认涉案房屋未依法取得乡村建设规划许可证。且该违法状态一直持续至被查处时，故，南法信镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》对其进行定性并查处并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在于某对（2019年）第3185号《限期拆除决定书》已申请行政复议且对（2019）第510号《强制拆除决定书》提起行政诉讼的情况下，南法信镇政府仍实施强制拆除行为，明显违反上述规定，属程序违法。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定：强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，南法信镇政府实施被诉强制拆除行为时，未提前5日在现场公告强制拆除决定，未制作笔录，属程序违法。此外，顺政复字〔2019〕64号《行政复议决定书》已明确根据某村委会的《证明》，王某为涉案建筑物的建设者，于某亦认可涉案建筑物的建设者为王某。南法信镇政府在查处涉案建筑物时认定相对人为于某，属事实不清、证据不足。综上，一审法院判决确认南法信镇政府于2019年5月23日强制拆除涉案建筑物的行为违法。并无不当，本院予以维持。王某的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王某负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 杨 旸审 判 员 王 菲二〇二〇年三月十九日法官助理 郝 丹法官助理 王小雪书 记 员 赵俊飞