贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院民 事 判 决 书（2019）黔26民终2944号上诉人（原审被告）：凯里市榕筑房地产开发有限公司，住所地：贵州黔东南苗族侗族自治州凯里市宁波路5号。法定代表人：郑江浩，经理。委托诉讼代理人：杜洋，贵州辅正（雷山）律师事务所律师。代理权限为一般授权。委托诉讼代理人：张振华，贵州久同律师事务所律师。代理权限为一般授权。被上诉人（原审原告）：凯里市自然资源局（原凯里市国土资源和规划管理局），住所地：凯里市未来城国安社区二楼。法定代表人：李福海，局长。委托诉讼代理人：任明胜，贵州贵信律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：赵媛媛，贵州贵信律师事务所律师。代理权限为特别授权。上诉人凯里市榕筑房地产开发有限公司（以下简称“榕筑房产公司”）与被上诉人凯里市自然资源局确认合同无效纠纷一案，不服贵州省凯里市人民法院（2019）黔2601民初61号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月20日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。榕筑房产公司上诉请求：1.撤销一审判决第一项，改判驳回被上诉人全部诉讼请求；2.一二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院审理程序违法，本案所涉《国有土地使用权出让合同》（以下简称“《出让合同》”）以及《国有土地出让合同补充协议》（以下简称“《补充协议》”）（以上两协议或合称“案涉协议”）性质为行政协议，属于行政诉讼受案范围，应驳回被上诉人的起诉。1.案涉协议一方国土局为公权力主体；2.案涉协议的目的除包含国土局以土地管理者身份履行管理职权，还隐含着行政机关对未来行政行为的预先同意与处分，双方约定的是行政法上的权利义务关系；3.案涉协议的签订仅是土地出让行政行为的一个环节，系竞得土地使用权结果的体现，土地出让各环节都需要经过行政管理部门的审批，不能将各环节孤立理解，而将案涉协议独立适用民事合同；4.根据《行政诉讼法》，案涉协议属于行政协议，本案属行政诉讼受案范围。二、即便适用民事程序审理，一审法院亦存在认定事实错误。案涉协议合法有效，系上诉人通过参与被上诉人组织挂牌出让活动，以公允价格竞得宗地使用权后签订，依法应当受到保护。1.上诉人通过合法方式竞得宗地使用权，权利来源不具有瑕疵。2.上诉人与洪金洲之间，不存在恶意串通取得不正当利益的行为。一审法院以案涉4号宗地是非净地，榕筑公司明知此情况又向洪金洲行贿，认定榕筑房产公司与洪金洲之间存在恶意串通，属于认定事实错误。①一审法院认定土地挂牌出让必须符合“净地”出让原则没有事实即法律依据。案涉4号宗地挂牌时间为2007年5月19日，此时法律对于净地非净地尚无明确法律规定。②一审法院逻辑奇怪，凯里榕筑为何明知是“非净地”，还要通过行贿方式来争取这种有风险、有隐晦的麻烦；况且案涉协议约定交付的是“净地”，作为公权力对立面的凯里榕筑公司只能根据《挂牌出让公告》得知土地交付状况。③杨某1并未因行贿而获罪，也无证据证明洪金洲设置有利于杨某1的前置条件，洪金洲并未在土地出让中进行了不正当的干预及为凯里榕筑谋取不正当利益。④陈某在凯里榕筑竞得4号宗地后行贿与否与本案认定案涉4号宗地在挂牌出让期间是否具有恶意串通行为无关。3.案涉协议并未损害国家或第三人的利益。①谁主张，谁举证。国土局虽主张凯里榕筑拿地致使国家利益受损，但并未提供相应证据。一审法院忽略了土地经过评估的事实，将国土局举证责任转嫁给凯里榕筑，以此认定案涉4号宗地在挂牌出让前已经评估程序进行合法定价与事实不符，属认定事实错误。②根据法律规定，政府负有在其管辖行政区域内征收与补偿工作的法定职责，不应转嫁给第三方。4号宗地出让前业经评估作价，因评估补偿发生的费用在评估作价时已包含，并应在政府年度财政支出计划中由政府支出。由于政府不作为，导致十余年来拆迁成本增加，该责任和风险应由政府承担。故此以国土局支付的迁拆费用高于凯里榕筑拿地费用而认定致使国家利益受损，与事实不符。③上诉人签订案涉协议取得土地时建立在足额支付土地出让金的基础上，而土地出金的价格是公允的。土地出让价格已经过评估，高于当时同地段同类型的出让价格。一审法院以现在的价格来比较不符合常理。三、即便适用民事程序审理，一审法院也存在适用法律错误。1.一审以《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》认定国土局出让土地不符合净地原则而导致合同无效缺乏法律依据。签订案涉协议时该《通知》尚未出台并生效。2.《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》是部门规章，不属于法定效力性强制性规定范畴。3.凯里榕筑与洪金洲、国土局之间不存在恶意串通、损害国家、第三人利益的情形，不属于《合同法》五十二条的情形。4.案涉4、5号宗地同时竞拍取得，一审以5号已建设开发完毕为由认定合同有效，4号未开发违法合同无效没有任何事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回被上诉人全部诉讼请求。凯里市自然资源局答辩称：一、市国土局诉榕筑房产公司确认合同纠纷一案不属于行政诉讼。行政诉讼受理的前提是公民、法人等对行政机关或其工作人员的行政行为向人民法院提起的诉讼，即“民告官”，而本案属于“官告民”，原被告在主体上不符合行政诉讼的前提，故本案不属于行政诉讼。二、榕筑房产公司通过行贿方式取得涉案土地使用权，且行贿行为与取得土地使用权之间具有直接因果关系，签订的《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》即丧失了合法性的前提与基础，应当认定合同无效。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十五规定“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效。（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或竞得者。”案涉宗地系通过行贿、设置特约条件取得，丧失了合法性前提，不应受到法律保护，故中标竞得结果无效。三、榕筑房产公司的行贿行为违反了强制性法律规定，且严重损害了国家利益，根据《合同法》第五十二条的规定，应当确认合同无效。案涉《出让合同》约定成交地价为20020万元，《补充协议》约定出让土地为净地出让，土地上的房屋拆迁、安置补偿由出让方负责并承担其费用。但事实上，案涉4号宗地出让时并非净地，且成交价仅为20020万元，而2010年-2018年间，国家已为案涉土地支出的费用已为232921539.74元，还需支出的金额预计还需647540235元，且4号宗地内尚未征收拆迁的房屋在未经法定程序征收补偿，权属仍属于待征不动产物权人。若继续履行协议，不但会导致国有资产严重流失，客观上也损害了宗地内尚未征收不动产物权人的合法权益。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。凯里市自然资源局的委托诉讼代理人提出了与其意思表示一致的代理意见，同时补充认为：1.榕筑房产公司在二审中提交的《土地估价报告》违法，不能作为证据使用。《土地估价报告》没有容积率。容积率关系到涉案土地的建筑面积，其高低直接影响土地价格的高低。2.洪金洲2007年5月11日组织召开的第20次常务会议，以及该次会议印发的《常务会议纪要》内容违法。双方依据该会议纪要来确定土地挂牌底价不但违反法律规定，更损害了国家利益。①《土地估价报告》出具时间是2007年5月15日，而在5月11日的政府常务会议上就已确定了挂牌底价20020万元。在政府常务工作会议上确定土地挂牌底价的行为违法。②《土地出让合同》确定的土地出让价格低于评估价格，差价3197.5万元，损害国家利益。③“竞得人必须按照规划要求出资修建70亩水面人工湖和长740米、宽30米的市政道路一条”是合同附随义务，而不能将差价3197.5万元折算为修建市政道路的金额。3.双方签订的《出让合同》和《补充协议》已经给国家造成了巨额损失，且该损失是在签订合同时就必然会产生的，若继续履行合同，将会给国家利益造成更为严重的损失。凯里市自然资源局向一审法院起诉请求：1.确认原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》（编号：凯里市20070013）及2007年8月9日签订的《国有土地出让合同补充协议》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2007年5月21日，时任凯里市人民政府市长洪金洲召开第20次常委会议并形成（十五）总第46期《关于草坪寨和青少年宫宗地开发等有关问题的常务会议纪要》，纪要载明第二条讨论研究：市国土资源局和市财政局关于草坪寨和青少年宫宗地开发有关问题的请示，会议确定原则同意市国土资源局和市财政局的该请示，并作如下决定：1、该宗地出让必须按国家相关法律法规进行公开挂牌出让，两宗土地的开发建设必须符合凯里市城市总体规划和控制性详细规定；2、两宗地实行净地挂牌捆绑出让；3、两宗土地挂牌底价为20020万元；4、该宗土地挂牌出让必须设置相应的特约条件如下：①竞得人必须是具备国家二级以上资质的房地产开发企业，并同时拥有二级以上建筑施工资质。②竞得人必须从一个银行帐户打入竞买保证金1亿元进入人民政府指定的专门帐户作为履约保证金。③竞得人必须按规划要求出资修建70亩水面的人工湖和长740米、宽30米的市政道路一条。④市人民政府确保协议拆迁人在18个月内完成征地拆迁工作的前提下，竞得人必须保证在之后的3年内完成该宗地开发建设。会后，凯里市国土局于2007年5月19日按照前述纪要的内容将凯国土资挂[2007]4号、5号宗地形成《国有土地使用权拍卖出让资料》，并作出《凯里市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（以下简称：《土地挂牌出让公告》）及《凯里市国有土地使用权挂牌出让须知》（以下简称：《挂牌出让须知》），《土地挂牌出让公告》其中载明的出让宗地基本情况和规划指标要求为：凯国土资挂[2007]4号宗地位于迎宾大道北侧、博南新区东侧、红洲路西南侧390.623亩。凯国土资挂[2007]5号宗地位于宁波路南侧、腾龙酒店西侧14.8亩，土地用途综合用地，使用年限50年，两宗地实行净土地捆绑出让，竞买保证金10000万元，起挂价20020万元，规划要求两宗地的开发建设必须符合凯里市总体规划和控制性详细规划。《挂牌出让须知》中载明的第五条明确“竞买人对挂牌出让地块应当实地踏勘，对土地现状有异议的，应当在竞买前提出，竞买人参加竞价即视为无异议，本次挂牌出让地块采用净地方式。”，第六条“本次挂牌出让地块要求竞买申请人必须符合并认可如下特别条款：1、该宗地省内竞买申请人必须是具备国家二级以上（含二级）房地产开发资质，省外竞买申请人必须具备国家一级资质的房地产开发企业，并同时要求配套有与本竞买申请人关联的具有二级以上施工资质的建筑安装企业；2、该宗地竞得人必须按规划要求出资修建约70亩人工湖和市政道路一条；3、该宗地竞得人须在出让宗地范围内修建一座星级；4、市人民政府确保协助拆迁人在18个月内完成征地拆迁工作的前提下，竞得人必须保证在之后三年内完成该宗地开发建设；5、……竞买成功的竞得人一次性支付全部土地价款，其保证金可抵作部分土地出让成交价款等。同年6月6日，仅贵阳榕筑房产交纳保证金报名参与挂牌出让竞买，后经凯里市土地交易中心在2007年6月8日至21日挂牌出让期间以20020万元的唯一应价竞买成交。事后，贵阳榕筑房产即在凯里市工商部门注册设立项目公司，即凯里榕筑房产。2007年8月9日，原、被告签订《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，主要内容为：1、出让人以净土地出让给受让人的宗地位于迎宾大道北侧、博南新区东侧、红洲路西南侧宗地面积390.623亩及位于宁波路南侧、腾龙酒店西侧宗地面积14.8亩，两宗地实现净地捆绑出让；2、本合同项下出让宗地的用途为综合用地，使用年限为商业40年，住宅70年，自受让方领取《国有土地使用权证》之日起计算；3、本合同项下的宗地出让成交地价为20020万元，自合同签订之日起10个工作日内，受让人须交纳5000万元地价款，出让人于207年10月31日前提供少年宫宗地14.8亩，2007年12月31日前提供草坪寨宗地200亩土地，并办理214.8亩《国有土地使用权证》，若不能提供，出让人须赔偿给受让人500万元，出让人须在2008年12月30日之前交付余下土地，剩余土地交付完毕后，受让人在10个工作日内一次性交清剩余地价款；4、受让人必须同意在本合同项下草坪寨宗地范围内一并修建人工湖、金泉大道建设项目，总用地面积不少于70亩，并在建成验收后无偿移交给政府，容积率仍按本宗地总面积390.623亩为基数进行计算等。同年12月12日，榕筑房产取得4号宗地的凯里市预登（2007）字第043号、凯里市预登（2008）字第016号《土地使用权预登记证》，2011年9月26日，取得5号宗地《土地使用权登记证》。现榕筑房产就凯里市人民政府净地交付的涉案5号宗地已开发建设完毕，所建“坐标广场”商品房已经向社会公开出售完毕，并办理了不动产登记证书且变更登记至购房人名下。合同签订后，凯里市人民政府分别于2011年9月22日印发凯府办发[2011]173号《市人民政府办公室关于成立金泉路凯丰路道路建设工作领导小组的通知》。同年10月25日印发凯府办发[2011]208号《市人民政府办公室关于印发金泉路凯丰路道路建设被征收房屋及地上附着物征收与补偿方案的通知》明确了征收范围、征收主体、征收部门、补偿范围、补偿安置方式、补偿标准等。2012年8月26日印发凯府发[2012]49号《市人民政府关于对草坪寨旧城改建项目A片区范围内房屋及地上附着物进行征收的决定》亦明确了征收范围、征收主体、征收部门、征收时间等。2012年8月24日印发凯府办发[2012]178号《市人民政府办公室关于印发草坪寨旧城区改建项目A区被征收房屋及地上附着物征收补偿方案的通知》明确征收范围、征收主体、征收部门、签约期限和搬迁期限、补偿范围、安置方式、补偿标准等。截止目前，虽然榕筑房产已向凯里市人民政府实际支付165000000元土地出让金，但凯里市人民政府在推进涉案的草坪寨宗地征拆迁项目中已经支付了拆迁费总计232921539.74元，尚须647540235元的资金缺口对143897.83㎡待征土地支付拆迁费用，以致涉案4号宗地至今不具备向榕筑房产完成净地交付的条件。因凯里市原市长洪金洲犯受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处刑罚，凯里市人民政府认为榕筑房产在涉案宗地出让过程中存在向洪金洲行贿且后者利用职务之便帮助榕筑房取得宗地的事实，于2017年5月27日以凯府发[2017]13号文件《凯里市人民政府关于收回凯国土资挂[2007]04号宗地国有土地使用权的决定》，决定：一、收回未开发建设的凯国土资挂[2007]04号宗地土地使用权，退还你公司已缴纳的14191.47万元土地价款；二、注销凯国土资挂[2007]04号宗地的土地登记，即凯里市预登（2007）字第043号、凯里市预登（2008）字第016号《土地使用权预登记证》，榕筑房产为此提出行政诉讼。2018年9月4日，贵州省高级人民法院以（2018）黔行终1039号《行政判决书》认定凯里市人民政府未能在作出行政行为前收集《收回决定》认定事实所依据的证据材料违反“先取证，后裁决”的原则，维持一审判决，即撤销凯里市人民政府于2017年5月27日作出的《关于收回凯国土资[2007]04号宗地国有土地使用权的决定》。之后，凯里市人民政府遂向本院提起本案的诉讼。庭审中，双方均确认4号宗地为非净地，5号宗地为净地，且表示在涉案宗地挂牌出让至今，从未见过确定涉案宗地拍卖价格的地价评估报告。同时查明：洪金洲曾任凯里市市长。洪金洲因犯受贿罪被贵州省贵阳市中级人民法院以（2015）筑刑二初字第9号《刑事判决书》判处有期徒刑十五年。该《刑事判决书》记载与本案有关的主要犯罪证据有如下：1．杨某1的证言为：“2007年上半年，其为取得凯里市青少年宫及草坪寨捆绑出让宗地国有土地使用权，多次找洪金洲协调。其于2007年5、6月份的一天，在洪金洲到北京参加市长班学习期间，在洪入住的房间里送给洪一张有20万元的银行卡。同年8月，其取得了该宗地国有土地使用权并进行开发。2．陈某的证言：“证明2010年上半年，杨某2安排其负责凯里榕筑公司草坪寨项目，加快拆迁进度，结算时将草坪寨项目总利润的8%作为提成给其。其为了请洪金洲协调推进草坪寨项目拆迁工作，在2010年至2012年期间，先后四次向洪金洲送150万元、黄金5000克，其中100万元为洪金洲妻子徐先玉代收。送钱之后，洪金洲对草坪寨项目拆迁领导小组做了调整，要求加快拆迁力度。”3．杨某2证言：“证明凯里市青少年宫及草坪寨宗地前期拿地的事情由杨某1协调，2007年杨某2与杨某1分家后该宗地由杨某2开发，现青少年宫宗地已开发，草坪寨宗地由于拆迁问题由陈某去处理。2013年8月底，陈某汇报曾经送给洪金洲钱和黄金，检察机关已经找他了解了情况。”4．证人贺某证言：“证明2010年下半年至2011年9月期间，洪金洲多次要求其加大草坪寨宗地拆迁工作力度。2011年上半年期间，在洪金洲的安排下，凯里市政府采取草坪寨旧城区改建项目的方式推动该宗地的拆迁工作。5．证人王某证言：“证明2011年9月至2012年上半年期间，洪金洲多次要求其中大草坪寨宗地拆迁工作力度。2011年9月中旬，按照洪金洲意见，凯里市政府决定以建设金泉路、凯丰路的形式加快该宗地的征地拆迁工作进度。2012上半年按照洪金洲意见，凯里市政府决定对该宗地划分区域进行拆迁，重点对该宗地Ａ片区进行拆迁。”6．被告人洪金洲供述：“证明杨某1、陈某为了拿到草坪寨和原青少年宫的两宗土地，后来为了加快土地挂牌速度，加快征地拆迁的事，每年都会来找我几次。2007年大概5、6月份，我以北京参加市长学会培训会，杨某1在酒店送给我一张20万元的银行卡，卡里的钱我取出来用了。2010年下半年，陈某到我家送给我50万元，当时我没在家，是徐先玉收下的。2011年3月份，陈某到我的办公室送了我3000克黄金，要求市里加大拆迁力度。之后我喊来腾峻和杨程及监察局长龙通良，让他们上交。2011年4月份的一天，陈某到我的办公室送我1.5千克黄金。这些黄金我也交给腾峻和杨程他们处理。2012年上半年的一天，我到贵阳开会，陈某在喜来登酒店门口送了我50万元。”一审法院认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：……（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（五）、违反法律、行政法规的强制性规定”，无效合同自始无效。本案争议的焦点为涉案合同是否具有法定无效情形。根据国土资电发［2007］36号《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条：“实现建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发、防止土地闲置浪费”之规定，土地挂牌出让的必备条件必须符合“净地”出让原则。然而，庭审中查明，凯里市国土局在2007年5月19日所作出的《土地挂牌出让公告》中明确公示涉案4、5号两宗地实行净地捆绑出让，在《挂牌出让须知》中也明确告知了“竞买人对挂牌出让地块应当实地踏勘，对土地现状有异议的，应当在竞买前提出，竞买人参加竞价即视为无异议，本次挂牌出让地块采用净地方式”的内容，但涉案4号宗地至今仍处于非净地状况，且尚未征收拆迁完毕，该土地状况与土地挂牌出让时的公告及须知内容完全不符，足以说明凯里市国土局在挂牌出让涉案宗地时违反了国土部门对国有土地出让的强制性规定。同时，在贵州省贵阳市中级人民法院（2015）筑刑二初字第9号《刑事判决书》中认定时任凯里市市长的洪金洲供述了杨某1、陈某为了取得草坪寨和原青少年宫的两宗土地（即涉案4、5号宗地），加快土地挂牌速度，加快征地拆迁，向其行贿的时间、地点、手段、目的及《刑事判决书》中所涉证人杨某1、陈某、杨某2、贺某、王某关于洪金洲推进涉案宗地拆迁事宜的证言，亦与涉案宗地将“非净地”与“净地”捆绑挂牌出让的客观事实相印证。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十五条：“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；……（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的”之规定，榕筑房产作为从事房地产开发企业，在土地挂牌出让公告期理应知晓《挂牌出让须知》中对土地状况踏勘的释明及主张异议的权利，而其明知凯里市国土局虽公示采取净地出让方式，但实为非净地与净地捆绑出让的情况下，不仅对土地状况未向凯里市国土局提出异议，且在土地挂牌、竞拍期向洪金洲行贿，并在独家报名竞得土地后又由陈某继续向洪金洲行贿，以图加快对4号宗地的拆迁力度，足以说明榕筑房产与洪金洲在涉案宗地的挂牌出让中存在恶意串通的行为，不仅违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的相关规定，且具备了《中华人民共和国合同法》第五十二有关恶意串通的情形。至于恶意串通的行为，是否损害国家、集体利益、第三人利益，本院认为，整个庭审，对涉案宗地挂牌出让价如何定价，原、被告均未能提供证据予以佐证，无法体现宗地在挂牌出让前是否经过土地评估程序进行合法定价，按照凯里市人民政府针对涉案宗地所印发的征收补偿标准，截止目前就4号宗地内已征收的房屋、土地支付了征收、拆迁款总计232921539.74元，远远超过土地出让价是不争的事实，继续履行合同仍将投入大量资金用于4号宗地的征收、拆迁，因4号宗地的出让已国家利益受到损害是客观事实。同时，根据国土资发［2010］151号《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（以下简称：国土资发［2010］151号《通知》）第四条第（一）项第二款：“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品房住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗地以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。拟出让地块要依法进行土地调解和确权登记，确保地类清楚，面积准确、权属合法，没有纠纷”之规定，涉案4号宗地从挂牌出让至庭审辩论终结前仍未满足国土资发［2010］151号《通知》所规定的要求，至今仍有143897.83㎡土地待征是不争的事实。宗地内尚未征收、拆迁的房屋、土地在未经法定征收程序及给予相应补偿，其权属仍应归于待征不动产的物权人。凯里市国土局与榕筑房产均在明知出让土地为非“净地”的土地状况却以“净地出让”的内容签订《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，已客观损害了涉案4号宗地内尚未征收不动产的物权人的合法权益。综上所述，凯里市国土局诉请确认《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》无效，部分事实清楚，于法有据，但涉案合同中涉及4号、5号宗地部分，因5号宗地（即原青少年宫处）符合净地出让原则，未违反法律、法规禁止性规定，且已实际开发完毕，5号宗地的出让合法、有效，本院对5号宗地部分的合同及协议确认合法、有效。4号宗地，基于前述凯里市房产局与榕筑房产存在违反法律、法规禁止性规定的行为，且客观损害了国家及第三人的利益，本院对4号宗地部分的合同及协议确认无效。关于榕筑房抗辩本案争议应属行政诉讼的范畴，一审法院认为，凯里市房产局向提起确认合同效力之诉，属于民事受案的范畴，对该抗辩意见不予采纳。据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，经审判委员会讨论判决如下：一、确认凯里市国土资源和规划管理局与凯里市榕筑房地产开发有限公司所签订的凯里市20070013号《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让补充协议》中4号宗地的合同、协议部分无效。二、驳回凯里市国土资源和规划管理局的其余诉讼请求。案件受理费60元，由凯里市榕筑房地产开发有限公司负担。二审期间，榕筑房产公司向本院提交了《土地估价报告》、《土地估价结果确认书》、《关于印发凯里市2011年房屋重置价格标准的通知》、建设部关于公布2004年第一批一级资质房地产开发企业名单的公告、《建设部关于公布核准的建筑业企业等资质标准的通知》及附件，核准的建筑业资质企业名单、方远建设集团股份有限公司、方远建设集团房地产开发有限公司企业信用公示报告、金侨投资控股有限公司、金侨房地产开发（集团）有限公司、湖南金侨建设集团有限公司企业信用公示报告、金侨集团网络信息、中铁五局集团有限公司企业信用报告、贵阳铁五建房地产开发有限公司房地产开发资质证书等。本院依法组织了双方当事人进行质证。经查明，2007年5月15日，凯里市土地评估事务所根据凯里市人民政府的委托，对案涉金泉路草坪寨257650.5平方米的土地使用权（即案涉4号、5号宗地）进行价值评估，评估总地价为23217.5万元。本院审理查明的其他案件事实，与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，综合双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：1.本案是否属于民事诉讼受案范围？2.案涉《国有土地使用权出让合同》及《国有土地出让合同补充协议》是否具备《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益及违反法律、行政法规的强制性规定的情形而导致合同无效？1.关于本案是否属于民事诉讼受案范围的问题。判断某一行为的性质及其争议的解决途径，应以行为时的相关法律及司法解释的规定为准。依当事人的诉讼请求的内容，本案属于建设用地使用权出让合同纠纷。《最高人民法院民事案件案由规定》明确将建设用地使用权出让合同纠纷规定为民事案由之一，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》亦将该类合同纠纷纳入民事诉讼受案范围。本案系凯里市自然资源局提起诉讼请求确认其与榕筑房产公司签订土地出让合同的效力问题，一审认定案涉《国有土地使用权出让合同》及《国有土地出让合同补充协议》是民事合同，并把本案纠纷作为民事案件受理并无不当。2.关于案涉《国有土地使用权出让合同》及《国有土地出让合同补充协议》是否具备《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益及违反法律、行政法规的强制性规定的情形而导致合同无效的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零九条规定：当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，……人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。据此，人民法院认定民事案件构成恶意串通事实的证明标准为排除合理怀疑，即当事人对其提出存在恶意串通的事实主张，只要提供充分的证据达到足以排除合理怀疑即可认定。本案中，案涉协议签订之前，凯里榕筑公司在土地挂牌、竞拍期间向时任凯里市市长洪金洲行贿，以期设置特约条件。实际上也确实因其行贿行为凯里市自然资源局在挂牌时按洪金洲的指示设置了特约条件、最终也仅有凯里榕筑公司符合竞买人资格。凯里榕筑公司在独家报名竞得土地后又由陈某继续向洪金洲行贿，以图加快对4号宗地的拆迁力度。上述事实足以说明榕筑房产公司与洪金洲在涉案宗地的招拍挂过程中存在恶意串通行为，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）第二十五条“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；……（二）中标人、竞得人采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的”之规定。至于恶意串通的行为是否损害国家利益的问题，本院认为，案涉宗地的评估价为23217.5万元，而2007年5月11日洪金洲组织召开的第20次常务会议上确定的土地挂牌底价为20020万元，5月19日《土地挂牌出让公告》中明确的土地挂牌底价亦为20020万元，远远低于评估价格；且根据本案查明事实，凯里市人民政府针对案涉宗地所印发的征收补偿标准，截至目前就4号宗地内已征收的房屋、土地支付了征收、拆迁款总计232921539.74元，远超案涉宗地的出让价格，致使国家利益受到巨大损失。故凯里市自然资源局一审所提交的证据以及榕筑房产公司二审补充提交的证据已足以认定签订案涉协议时存在恶意串通、损害国家利益的情形。上诉人主张不存在恶意串通没有事实和法律依据，本院不予采信。综上所述，凯里市榕筑房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，但适用法律部分错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十五条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费120元，由凯里市榕筑房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘志红审判员  田 嫄审判员  王山地二〇二〇年三月二日书记员  刘智慧