天津市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）津行终201号 上诉人（原审原告）刘元平，男，1963年4月23日出生，汉族，户籍地天津市河东区，现住天津市河东区。 委托代理人杨庆芸（刘元平之妻），1962年3月15日出生，汉族，现住天津市河东区。 被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。 法定代表人张国清，市长。 委托代理人孙雅彬，天津市司法局工作人员。 委托代理人万丹江，天津市司法局工作人员。 上诉人刘元平因诉被上诉人天津市人民政府行政复议决定一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘元平及其委托代理人杨庆芸，被上诉人的委托代理人孙雅彬、万丹江到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告刘元平于2018年12月11日以邮寄方式向被告天津市人民政府递交《行政复议申请书》，被申请人是天津市河东区人民政府。复议请求为：确认被申请人天津市河东区人民政府对申请人的房屋实施强制措施的行政行为违法；责令被告作出赔偿。被告于2018年12月12日收到后，于同年12月14日作出津政复补字[2018]2-302号《行政复议申请补正通知书》并送达原告。被告于2018年12月24日完成补正，于同年12月27日予以受理，作出津政复受字[2018]2-302号《行政复议案件受理通知书》，并邮寄送达原告。后于2018年12月27日向被申请人发出津政复答字[2018]2-302号《行政复议答复通知书》，被申请人于2019年1月3日作出津东政复答字[2018]2-302号《行政复议答复书》，并提交了天津自行车厂与天津市河东区房地产管理局签订的《天津市国有土地上房屋征收补偿协议》和刘元平、杨庆芸于2018年6月15日签署的《承诺书》。被告经审理后认为，原告居住的房屋产权人为天津自行车厂，房屋征收过程中，天津自行车厂与房屋拆迁部门签订了征收补偿协议，在补偿协议中选择了产权调换，天津自行车厂承诺产权调换房屋将继续作为员工宿舍使用。原告刘元平及其妻杨庆芸承诺自行腾房，故没有证据证明被申请人实施了原告所称的行政强制措施行为，遂于2019年2月11日依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出津政复决字[2018]2-302号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，后邮寄送达原告。原告不服上述行政复议决定，提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的津政复决字[2018]2-302号《行政复议决定书》，责令被告重新作出复议决定；2.判令被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告天津市人民政府系被申请人天津市河东区人民政府的上一级政府，具有对原告刘元平的行政复议申请作出复议决定的主体资格和法定职权。被告在收到原告的复议申请后，经过补正后，向被申请人发出《行政复议答复通知书》，在被申请人提交行政复议答复及证据材料后，经过审查，在法定的期限内作出本案被诉津政复决字[2018]2-302号《行政复议决定书》，其履行的复议程序合法。由于被申请人在复议期间内提交的证据能够证明原告主张的行政强制行为不存在。原告亦未能提交具有证明力的证据证明其所主张的行政强制行为存在，故原告一并提起行政赔偿的请求亦不符合法定条件。因此，被告经过审查作出本案被诉《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，其认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告刘元平就本案的主张，缺乏事实依据，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘元平的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告刘元平负担。 刘元平不服原审判决，向本院提起上诉。刘元平的上诉请求为：依法撤销原审判决，依法改判支持原审诉讼请求。其主要上诉理由为：原审法院故意错误认定事实，错误分配举证责任，适用法律错误，审判程序严重违法。原审法院采信被上诉人提交的所有证据，却未对上诉人提交证据材料予以认定并说明理由。根据庭审和在案证据，可以确认诉争房屋被强拆的事实。原审法院要求上诉人对河东区政府未出具行政强拆决定而实施强拆行为承担举证责任，违背行政诉讼法设定的举证责任，根据庭审和在案证据，应当确认河东区政府对诉争房屋实施强拆的事实，原审法院错误认定事实。原审法院根据现有证据可以证明上诉人不是房屋拆迁人，并且搬离行为是原告自行承诺过的，据此认定房屋的现状与原告的诉讼请求是没有关联性，故不同意原告的两份申请。原审法院违背事实和法律，根据在案证据，上诉人并未主张是房屋产权人，只是要求按照公有住房承租关系确认享有征收补偿权利，上诉人被强制搬离的行为存在。依据征收条例规定，对产权存在争议应当由征收部门作出认定，并依法作出征补决定。原审法院依据其查明的事实作出定案依据缺乏法律根据，违背法律法规规定的强制性规定，违背社会论理道德的底线，强行将一家四口的房屋拆除，财产扣押，造成一家四口流落街头的悲惨窘境。上诉人承诺搬离但并未自行搬离，承诺书不能作为河东区政府执行强拆的法律凭证，强拆行为应当依法定程序进行。天津市自行车厂在强拆后与征收单位签订补偿协议，也不能作为河东区政府执行强拆合法的理由。上诉人从未与自行车厂签定任何补偿协议，征收条例和天津市征收规定均没有规定，被拆迁人可以跟征收部门达成协议，由被拆迁人对他人安置的条款，并授权行政机关可以根据协议执行强拆。河东区政府的非法强制搬离和拆除房屋行为造成上诉人巨大财产损失，强拆行为也未保障上诉人基本的居住条件，提供周转房，至今未返还财产物品，并拒绝承担违法行为责任。根据最高法院判例（2018）最高法行再113号：强拆行为无主体负责的，强拆主体的认定或确定。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告，行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。中华人民共和国最高人民法院《行政裁定书》（2017）最高法行申704号，本院认为，本案的核心争议是再审申请人王庆华等三人对再审被申请人河北区政府提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。再审申请人提起本案诉讼，系指称被申请人于2013年1月3日对304号房屋实施了强制拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，具有事实根据是法定起诉条件之一。二审法院以再审申请人提交的证据不能证明再审被申请人对304号房屋实施强制拆除为由，认定再审申请人提起本案诉讼不具有事实根据。再审申请人则主张再审被申请人应对304号房屋的灭失承担举证责任。一般而言，该项所规定的具有事实根据主要是指证明被诉行政行为存在的证据材料，证明被诉行政行为存在的证据材料通常还应当包括行为实施主体的证据材料。但是，对于被征收房屋在市、县级人民政府作出征收决定之后被强制拆除的情况，在起诉时就让公民、法人或者其他组织完成证明强制拆除行为实施主体的举证责任实为强人所难，因为被征收人往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，只能证明房屋被强制拆除的事实。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。依照上述规定。若在征收程序已启动的情况下，被征收房屋被强制拆除，则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。在行政诉讼中，由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据，则不难确定行为实施主体。故对于此种情况，若公民、法人或者其他组织在起诉时已证明被征收房屋被强制拆除，人民法院就应当以对证据材料进行综合审查、追加被告等方式，通过审理认定或者推定行为实施主体，而非在未确定行为实施主体的情况下，以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉，本案中，被申请人所作002号房屋征收决定对304号房屋予以征收，征收程序已经启动，再审申请人因304号房屋的灭失提起本案诉讼，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定行裁定驳回起诉，二审法院裁定予以维持，均属适用法律错误。依据最高人民法院审判案例的裁判要旨，可以推定河东区政府赋予对强拆行为承担法律责任，被告和原审法院认为强拆行为不存在缺乏事实根据和法律依据，上诉人房屋被强拆是不争的事实，人民法院拒绝现场查勘，属于审判程序严重违法。上诉人拥有涉案房屋合法的居住权利，并向单位缴纳房费，上诉人拥有天津市一家在涉案房屋上有独立的户籍，是一家人四口唯一居住用房，享受天津市住房补贴和特困补贴。河东区政府非法强拆行为缺乏基本的人道，至今未提供周转房，返还家庭财产物品和基本生活用品，造成上诉人一家至今流离失所，生活无望。上诉人具有对违法强拆行为提起复议和国家赔偿权利。党中央国务院三令五申发文，禁止非法强拆，暴力强拆，被告置若周闻，无视国家法律法规规定和党中央国务院的政策法规，对违法行为包庇纵容，不能正确履行行政复议法的法定职责，已经属于渎职。综上，被告与原审法院，罔顾事实与法律，编造理由，曲解法律，对上诉人合法财产损失视而不见，无视人民疾苦。严重违背总书记依法治国理念，不能保障国家政令通畅。请求上级法院依法予以纠正，支持上诉人的上诉请求，保障上诉人基本生存条件。 被上诉人天津市人民政府辩称，答辩意见与原审提交的书面答辩状一致。请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。 二审中，上诉人向本院提供如下证据： 1.2019年4月26日，上诉人在国家信访局网页上下载打印的天津市河东区房地产管理局答复意见书，证明河东区政府以危房的名义强拆了上诉人的涉案房屋。 2.上诉人在国家信访局网页上下载打印的2019年7月18日天津市河东区房地产管理局答复意见书，证明河东区政府以危房的名义强拆了上诉人的涉案房屋。 3.四张照片，其中三张拍摄时间2019年5月13日、2019年9月9日，证明上诉人涉案房屋已经被拆除，另一张拍摄2018年6月30日证明周转房防盗门上贴有天津市河东区人民政府封条，事实上并未给上诉人提供周转房。 4.2018年11月27日，天津市河东区房地产管理局作出的《信访事项处理意见书》，用以证明其中已经给上诉人安置周转房一节，与事实不符。 经质证，对于上诉人提供的上述证据1、2被上诉人市政府认为对该证据的真实性不持异议，对关联性不予认可，且该证据产生于行政复议之后，不能否定行政复议的合法性。同时认为解危行为有三种方式，其一是房屋所有人与行政机关协商一致之后一个解危，其二是权利人按照行政机关要求对于危房的一种解危行为，其三才是一个行政强制行为，该证据中所称的解危行为肯定是在诉讼过程中，具体时间不知道，窗户、门拆除时间是在上诉人自动搬离之后。对上诉人居住的房屋不存在一个所谓解危行为。对于上诉人提供的证据3四张照片的关联性不认可。对上诉人提供的上述证据4，认为不能证明涉诉强拆行为的存在。 本院认为，上诉人二审中提供的证据1因产生于一审期间，经审查超出了《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条规定的举证期限且无正当理由，本院不予接纳。上诉人二审中提供的证据2属于新证据，但不能证明涉诉强拆行为的存在。上诉人二审中提供的证据3、证据4，因与本案待证事实无关联性，不予采信。 二审经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，天津市人民政府于2018年12月24日对刘元平制作的《调查询问笔录》第4页记载“问：被申请人对该房屋实施强制措施时是否依据了人民法院的执行裁定？答：没有，没有任何手续，也不知道是谁去的。后来知道是拆迁办主任带人去的。” 本院认为，本案争议焦点为天津市河东区人民政府是否对上诉人涉案房屋实施了行政强制措施？上诉人居住的房屋产权人为天津自行车厂，房屋征收过程中，天津自行车厂与房屋拆迁部门天津市河东区房地产管理局签订了征收补偿协议。上诉人及其妻杨庆芸签订《承诺书》，承诺自行腾房。上诉人提供的证据不能证明天津市河东区人民政府对涉案房屋实施了行政强制措施。根据天津市人民政府于2018年12月24日对刘元平制作的《调查询问笔录》证实，上诉人知道是拆迁办主任带人对涉案房屋实施强制措施。因此，被上诉人经过审查作出本案被诉《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人刘元平负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 瑾 审判员 王雅晶 审判员 刘 琳 二〇二〇年三月三十一日 法官助理焦阳 书记员牛丽澄 附：本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……