安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖05行终2号上诉人（一审原告）安徽长河农业科技有限公司，住所地安徽省当涂县姑孰镇藏汉村，统一社会信用代码913405215675497155。法定代表人张丹丽，该公司执行董事兼总经理。委托代理人尹志金，江苏慈生律师事务所律师。被上诉人（一审被告）当涂县财政局，住所地安徽省当涂县姑孰镇振兴中路57号，统一社会信用代码113405210030814672。法定代表人周义好，该局局长。委托代理人盛静，该局工作人员。委托代理人刘会军，安徽姑城律师事务所律师。上诉人安徽长河农业科技有限公司（以下简称长河农业公司）因诉被上诉人当涂县财政局财政行政处罚一案，不服安徽省当涂县人民法院(2019)皖0521行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月18日依法公开开庭审理了本案。上诉人长河农业公司的委托代理人尹志金，被上诉人当涂县财政局的委托代理人盛静、刘会军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2010年7月9日,当涂现代农业示范区管委会与东莞市长河农业科技有限公司签订了《当涂现代农业示范区·长河(国际)花木生态物流城合作协议书》,约定由东莞市长河农业科技有限公司在当涂县登记成立公司，投资建设长河（国际）花木生态物流城项目，总投资约6亿元人民币，项目总面积约2000亩，开发建设期四年；投资方采取征用和租赁的方式获取项目建设和生产用地，并根据自己的项目规划进行建设和生产；当涂现代农业示范区管委会协助办理项目用地的征用报批手续，按照当涂县人民政府当政〔2008〕9号《关于加快推进农业规模经营进一步提升农业产业化发展水平的若干扶持奖励办法》规定，给予投资方政策待遇，积极帮助长河农业公司申报市级以上的项目补贴资金及相关优惠政策。2011年1月18日，东莞市长河农业科技有限公司在当涂县注册成立长河农业公司，对项目进行开发建设和生产。经相关部门申报，长河农业公司分别于2011年11月和2012年1月两次共获得财政支农资金整合奖励资金160万元。2014年7月20日，原当涂县国土资源局对长河农业公司涉嫌非法占地行为立案查处，并于同年11月24日作出当国土资罚字〔2014〕10号行政处罚决定，认定长河农业公司未经批准擅自改变设施农用地用途，占用集体土地兴建长河（国际）花木生态物流城项目，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对长河农业公司处以责令退还非法占用土地、没收土地上建筑、罚款等处罚。2018年6月15日，原当涂县国土资源局再次对长河农业公司涉嫌非法占地行为立案查处，并于同年8月28日作出当国土资罚字〔2018〕17号行政处罚决定，认定长河农业公司未经批准擅自改变农用地备案用途，非法占用集体土地建设长河（国际）花木生态物流城，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对长河农业公司处以责令退还非法占用土地、自行拆除在非法占用的土地上建造的建筑物、罚款等处罚。2018年8月21日，自然资源部、农业农村部将长河农业公司的项目建设行为作为全国14起“大棚房”问题重大典型案件予以通报。2019年2月15日,当涂县财政局向长河农业公司发出当财告字〔2019〕01号《行政处罚事先告知书》。2019年2月26日长河农业公司向当涂县财政局提交《关于当财告字〔2019〕01号行政处罚事先告知书的异议书》及《听证申请书》。当涂县财政局对长河农业公司的异议进行了复核，未举行听证。2019年2月27日,当涂县财政局作出当财罚字〔2019〕01号行政处罚决定，认定长河农业公司以违规建设的“大棚房”申请并获取160万元省级财政支农资金的行为属于骗取，且违规建设的“大棚房”一直持续至2018年9月才被整改拆除，依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款的规定,对长河农业公司处以警告和责令立即退还支农资金整合奖励资金160万元。当涂县财政局及时送达了《行政处罚决定书》。2019年3月8日,当涂县财政局在马鞍山仲裁委员会裁决当涂现代农业示范区管委会应付长河农业公司的房屋、道路及附属设施拆除的损失款项中追回160万元,收缴当涂县国库。长河农业公司对当涂县财政局的行政处罚决定不服，向一审法院提起诉讼，要求撤销案涉行政处罚决定，并退回160万元资金。一审法院认为，长河农业公司作为长河（国际）花木生态物流城项目的开发建设和生产主体，应严格依法进行建设和生产活动。在开发建设和生产过程中，建设项目虽得到部分管理机关的审批，但项目建设用地未得到批准，受到国土管理机关的行政处罚，且被自然资源部、农业农村部作为全国14起“大棚房”问题重大典型案件予以通报，造成了极其恶劣的影响。长河农业公司因该违法建设的项目而获取的支农资金整合奖励资金，不具有合法性。该违法项目自2011年1月一直持续至2018年9月，当涂县财政局于2019年2月进行处罚，并未超过处罚时效。长河农业公司虽在处罚过程中要求听证，但应当组织听证的范围限于作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚，故当涂县财政局未组织听证不违反法律规定。综上，当涂县财政局的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回长河农业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由长河农业公司负担。长河农业公司上诉称，长河农业公司收到当涂县财政局的《行政处罚事先告知书》后,向当涂县财政局提交了《关于当财告字(2019]01号行政处罚事先告知书的异议书》及《听证申请书》，当涂县财政局未举行听证即作出了《行政处罚决定书》。行政处罚决定认为，“长河农业公司以违规建设的‘大棚房’申请并获取160万元省级财政支农资金的行为属于骗取，且违规建设的‘大棚房’一直持续至2018年9月份才被整改拆除，故长河农业公司的异议不成立。依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款的规定,对长河农业公司作出警告和责令立即退还支农资金整合奖励资金160万元的决定。”并于2019年3月8日在仲裁补偿基金中追回160万元,收缴当涂县国库。具体的上诉意见如下:1.一审法院将举证责任倒置,程序违法。案涉项目本身属于政府立项,长河农业公司实施建设没有违法。即使认定部分土地超出使用范围，也不能否定整个项目获得奖励资金的合规性。况且,案涉奖励资金是政府主动所为。在奖励下发多年后，当涂县财政局以没有法律依据为由，作出收回奖励的决定不妥，政府部门要遵循诚实信用原则。案涉行政行为的合法性应由当涂县财政局举证证明。一审中，当涂县财政局并未提交证明长河农业公司获得支农资金整合奖励金违法的证据,一审法院将举证责任由长河农业公司承担，缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，本案应由当涂县财政局承担举证不能的法律后果。2.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十一条、第五十三条的规定，2019年4月8日,长河农业公司向当涂县人民法院递交行政起诉状,经释明修改后,长河农业公司于2019年4月15日向当涂县人民法院递交了修改后的行政起诉状,直至2019年5月13日当涂县人民法院才予以立案受理,当涂县人民法院延期立案,程序违法。3.一审判决事实认定不清,适用法律错误。本案中案涉项目系经当涂现代农业示范区管委会备案及管理机关审批建设,案涉160万元支农资金整合奖励资金是安徽省财政厅拨付给当涂县财政局用于长河农业科技苗木交易市场产业化开发项目,项目本身并不具有违法性,故当涂县财政局作出的案涉行政行为缺乏证据支持。同时,长河农业公司已举证证明当涂现代农业示范区管委会承诺协助长河农业公司办理一切相关手续，并同意在办理农用地备案手续后，同时启动建设,长河农业公司不具有违法建设的主观故意。根据《中国行政审判案例(第3卷)》第96号案例“王品朝诉临安市林业局林业行政处罚案”说明,行政相对人在生产活动中做出的行为虽然不符合法律规定的要求,但存在“一果多因”情形,且相对人并无违法之故意,行政机关不得以结果违法为由对其作出处罚,当涂县财政局以“大棚房”被自然资源部、农业农村部通报这一结果对长河农业公司作出案涉行政处罚决定，违反常规。请求：1.撤销一审判决;2.依法撤销当涂县财政局作出的当财罚字[2019]01号行政处罚决定,并退回160万元资金;请求支持长河农业公司的诉讼请求；3.一、二审案件受理费由当涂县财政局负担。当涂县财政局答辩称，长河农业公司的建设项目未取得案涉土地的合法手续，其以在租赁的集体土地（基本农田）上建设农业设施看护房为由，建设了具有居家属性的房屋即“大棚房”，并以出租经营权40年的名义，以30-70万元不等价格对外销售。国家自然资源部和农业农村部通报将其列为全国14起“大棚房”违法建设典型之一。长河农业公司利用违法建设的“大棚房”骗取财政资金的行为，存在严重过错，其行为符合《财政违法行为处罚处分条例》规定的法人违法情形，当涂县财政局据此作出的行政处罚决定合法。请求依法驳回上诉，维持一审判决。长河农业公司向一审法院提交的证据有（均为复印件）：1.全国企业信用信息公示报告及法定代表人身份证明各一份，证明原告的诉讼主体资格。2.（1）行政处罚事先告知书（当财告字〔2019〕01号）及送达回执各一份，证明当涂县财政局拟根据《财政违法行政处罚处分条例》第十四条第一款规定，对长河农业公司作出警告及责令退还支农资金整合奖励资金160万元的行政处罚。（2）《听证申请书》。（3）《关于当财告字〔2019〕01号行政处罚事先告知书的异议书》。证据（2）、（3）证明长河农业公司对拟处罚决定提出异议并申请听证。（4）《行政处罚决定书》（当财罚字〔2019〕01号）。（5）《关于追回财政支农整合奖励资金的通知》。证据（4）、（5）证明当涂县财政局对长河农业公司作出行政处罚决定并在市仲裁补偿基金中追回。以上证据证明当涂县财政局未听取当事人意见组织听证即对长河农业公司作出行政处罚决定并执行。3.（1）公证书一份，证明当涂现代农业示范区管委会和广东东莞长河农业科技有限公司签订项目合作协议书。（2）《关于同意安徽长河农业科技有限公司（国际）花木生态物流城项目备案的函》一份，证明当涂县发展和改革委员会同意长河农业公司（国际）花木生态物流城项目备案。(3)《长河（国际）花木生态物流城启动建设花木市场温棚及看护房的函》（当农管函〔2011〕11号）一份，证明当涂现代农业示范区管委会承诺协助长河农业公司办理一切相关手续并同意在办理农用地备案手续同时启动建设。(4)审批意见（当环表批字〔2011〕140号）一份，证明原当涂县环保局同意长河（国际）花木生态物流城项目建设。(5)安徽省财政厅财农〔2011〕1158号《关于下达2011年县级支农资金整合奖励资金控制数的通知》一份。（6）财农〔2011〕1422号《关于拨付2011年县级支农资金整合奖励资金（指标）的通知》一份、财务支付凭证两份。证据（5）、（6）证明长河农业公司建设“大棚房”系经相关部门批准建设，土地使用证办理问题已由当涂县人民政府作出多次承诺，原告获得支农资金整合奖励资金合理合法。4.《关于安徽长河农业科技有限公司已完成工程量的说明》一份，证明长河农业公司于2014年12月29日已完成部分主要工程及配套建设，长河农业公司按时向管委会说明工程进度并合理使用支农资金整合奖励资金。5.荣誉证书三份，证明中共当涂县委、当涂县人民政府授予长河农业公司“十佳投资单位”；马鞍山市农业产业化工作指导委员会授予长河农业公司“市级龙头企业”；安徽省林业厅授予长河农业公司“安徽省林业产业化龙头企业”，长河农业公司开发项目是在当涂县人民政府的指导下顺利有序进行，该项目受到省、市、县政府的支持和关怀，给予长河农业公司众多荣誉。6.《关于长河花木城项目新规划有关问题专题会议纪要》（当涂县人民政府专题会议纪要第13号），证明当涂县人民政府于2015年12月13日形成关于该项目希望得到政府政策支持问题；关于该项目用地及已有建筑确权问题；关于80亩商服用地置换问题；关于政府补偿问题；关于政府二次招商其他优惠政策问题等五点会议纪要。证明“长河（国际）花木生态物流城”是当涂县人民政府涉案项目规划后尚未取得土地审批手续下招商引资并开工建设的，当涂县人民政府仍在争取得到上级批准，确保项目顺利进行；项目相关手续未得到批复责任在政府。当涂县财政局向一审法院提交的证据及依据有（均为复印件）：一、证据1.安徽省财政厅财农〔2011〕1158号《关于下达2011年县级支农资金整合奖励资金控制数的通知》及财农〔2011〕1422号《关于拨付2011年县级支农资金整合奖励资金（指标）的通知》、财务支付凭证两份，证明2011年，当涂县财政局就长河农业公司申报的长河苗木基地项目（苗木交易市场产业化开发项目），向其发放县级支农资金整合奖励资金160万元的事实。2.自然资源部和农业农村部关于《“大棚房”问题专项整治行动》通报一份，证明长河农业公司违规建设“大棚房”的行为，于2018年8月21日被自然资源部、农业农村部作为全国14起“大棚房”问题重大典型案件予以通报。3.当国土资罚字〔2018〕17号《行政处罚决定书》一份、图片十张，证明2018年8月28日，原当涂县国土资源局对长河农业公司擅自改变设施农用地备案用途，非法占地的行为进行行政处罚，并拆除全部违建“大棚房”的事实。4.当财告字〔2019〕01号《行政处罚事先告知书》及送达回证、邮政查询单、当财罚字〔2019〕01号《行政处罚决定书》及邮政查询单各一份，证明当涂县财政局依法对长河农业公司骗取支农资金的行为进行行政处罚的事实，程序合法。二、法律依据1.《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款。2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十九条、第四十二条。以上证据随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新证据。经庭审质证，双方当事人对彼此向一审法院提交的证据的质证意见与一审一致。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。本院另查明，当涂县财政局于2019年3月8日向长河农业公司作出《关于追回财政支农整合奖励资金的通知》载明，根据2019年3月4日当涂县“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室转发市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室（马大棚房办〔2019〕8号）文件要求，经研究决定，该局在市仲裁补偿基金中追回支农整合奖励基金160万元，收缴当涂县国库。本院认为，本案的争议焦点为当涂县财政局作出的案涉行政处罚决定是否合法；长河农业公司的请求事项是否有事实根据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类有:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。第九条第一款规定，法律可以设定各种行政处罚。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款规定，企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。根据上述规定，案涉行政处罚决定中警告属于行政处罚的种类，而责令立即退还支农资金整合奖励资金160万元，不属于行政处罚的种类。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款共有（四）项，即：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。当涂县财政局作出的当财罚字〔2019〕01号行政处罚决定，适用了《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款规定，未注明适用的具体项，属适用法律错误。当涂县财政局于2019年3月8日作出《关于追回财政支农整合奖励资金的通知》，并在马鞍山仲裁补偿基金中追回案涉160万元资金。长河农业公司要求退回160万元资金的请求事项，不是本案的审理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定，人民法院在接到起诉状时，对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。当涂县人民法院在收到长河农业公司的起诉状后，对长河农业公司的起诉状内容给予指导和释明，并告知其需要补正的内容，并无不当。长河农业公司陈述当涂县人民法院在立案时存在程序违法行为，缺乏证据支持。综上，当涂县财政局作出的案涉行政处罚决定适用法律错误，依法予以撤销。长河农业公司的部分上诉理由成立，依法予以支持。一审判决错误，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省当涂县人民法院(2019)皖0521行初11号行政判决；二、撤销当涂县财政局作出的当财罚字〔2019〕01号行政处罚决定；三、驳回安徽长河农业科技有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由当涂县财政局负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 袁国庆审判员 焦明君二〇二〇年三月三十日书记员 毕亮亮附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。