浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终100号 上诉人（原审原告）王亚美，女，1957年8月28日出生，汉族，住宁波市奉化区。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市鄞州区和济街9号。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人钱黎明（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 委托代理人苏爽（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 王亚美因诉宁波市自然资源和规划局（以下简称市资规局）土地行政处罚一案，不服宁波市奉化区人民法院于2020年1月8日作出的（2019）浙0213行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月17日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，王亚美于2003年至2012年间未经批准在奉化区××街道××东北××、奉化民营科技园区预征土地范围内占用土地，先后建造猪舍、扩建群租房及其他附属设施等。经奉化区土地勘测规划院现场勘测，王亚美违法总占用土地面积1582平方米。市资规局于2018年12月10日对王亚美作出甬奉土资罚告〔2018〕171号《土地行政处罚告知书》，告知拟将作出处罚的内容、依据及可在收到该告知书之日起三个工作日内向市资规局提出陈述、申辩和听证。该告知书于当日送达王亚美。市资规局于2018年12月14日对王亚美作出甬奉土资罚〔2018〕171号行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定），决定处罚如下：1.责令退还非法占用的1582平方米土地；2.责令自收到被诉处罚决定之日起十五日内拆除在非法占用的85平方米农田上建造的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的1497平方米农村居民点上建造的建筑物和其他设施；3.根据违法情节较重从重处罚，对非法占用的1537平方米土地处以每平方米30元罚款，计46110元；对非法占用的45平方米基本农田处以耕地开垦费二倍罚款（每平方米70元），计3150元，共计49260元。《行政处罚决定书》于2018年12月17日送达王亚美。因王亚美未履行，市资规局于2019年6月27日催告王亚美履行，但其仍未履行。2019年9月11日，市资规局向原审法院申请强制执行，原审法院审查后于2019年9月16日作出（2019）浙0213行审133号行政裁定，裁定准予强制执行。 原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因此，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件，即该无效行政行为的违法情形已经重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度。市资规局具有对辖区内的土地进行行政管理和监督的法定职权，其作出的被诉处罚决定亦不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条所规定的无效情形。王亚美认为被诉处罚决定无效的理由为该处罚没有查清事实（行政处罚所针对的1582平方米土地上的建筑包含了取得建设用地规划许可证的125平方米建筑）、未保障听证权、违反公平原则、处罚过重等，但上述事由均非确认行政行为无效的理由。因此，被诉处罚决定不属于无效情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。原审法院在审理过程中根据上述规定已经向王亚美释明被诉处罚决定不属于无效情形，但其仍坚持诉请。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决驳回王亚美的诉讼请求。 王亚美上诉称：一、王亚美申领了《建设用地规划许可证》，获得批准建房用地125平方米，王亚美在该土地上建造的两层房屋系合法建筑。被诉处罚决定将上述合法建筑认定为非法占地，并予以处罚，属于事实不清。二、即使王亚美涉案房屋部分非法占地，但其符合村庄建设用地规划、建筑面积要求以及土地利用总体规划。市资规局长期怠于履行法定职责，系王亚美自2003年起多次建房的原因。王亚美的违法情节较轻，被诉处罚决定对王亚美科以顶格罚款，明显违反比例原则。三、市资规局只处罚王亚美，不处罚其他村民的违法建设行为，违背公平原则。综上，原审判决认定事实不清，适用法律依据错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判，判令市资规局负担案件诉讼费用。 市资规局辩称：一、市资规局于2018年12月14日作出被诉处罚决定，王亚美收到被诉处罚决定后未在法定期限内申请行政复议、行政诉讼。2019年9月11日，市资规局申请行政强制执行，同年9月16日，原审法院作出准予强制执行的行政裁定。王亚美于同年11月27日向原审法院提起行政诉讼，请求确认被诉处罚决定无效。二、王亚美取得建设用地规划许可的125平方米用地，不在被诉处罚决定确定的非法占地范围内，被诉处罚决定认定事实清楚。被诉处罚决定作出前，告知了王亚美陈述申辩、听证的权利，其未陈述申辩，也未要求举行听证；被诉处罚决定作出后，王亚美也没有申请行政复议或提起行政诉讼，被诉处罚决定的作出程序合法。三、被诉处罚决定也不存在王亚美诉称的不公平，不合理情形。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，内容适当，请求二审法院予以维持。 二审审理期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理对原审法院认定的事实，予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条规定，被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。据此，人民法院审查行政机关的强制执行申请时，应当审查被申请执行的行政行为是否具有上述情形，行政行为不具有上述情形，人民法院才能作出准予强制执行的裁定。本案中，原审法院作出、已经发生法律效力的（2019）浙0213行审133号行政裁定，准予强制执行被诉处罚决定，即该行政裁定已经认定被诉处罚决定不具有明显违法情形，王亚美提供的证据不能推翻上述裁定认定的事实。因此，被诉处罚决定不属于无效情形。经原审法院释明后，王亚美仍坚持其诉讼请求，拒绝变更，原审法院据此判决驳回王亚美的诉讼请求，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定。综上，王亚美的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王亚美负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  汪佳娜 二〇二〇年三月三十一日 书记员  俞 佳 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……