浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终1216号 上诉人（原审原告）严金发，男，1941年12月19日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 上诉人（原审原告）严金南，男，1956年11月25日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 上诉人（原审原告）李惠根，男，1952年6月30日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 上诉人（原审原告）李雪根，男，1954年2月2日出生，汉族，住浙江省桐乡市。 四上诉人共同委托代理人臧梵清、吕琢（实习），北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省水利厅，住所地浙江省杭州市梅花碑7号。 法定代表人马林云，厅长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省行政复议局工作人员。 被上诉人（原审第三人）嘉兴市水利局，住所地浙江省嘉兴市吉水路303号。 法定代表人潘侃，局长。 委托代理人李永强，该局工作人员。 被上诉人（原审第三人）桐乡市水务集团有限公司，住所地浙江省桐乡市梧桐街道中山西路13号。 法定代表人金朱平，董事长、总经理。 委托代理人冯震远、沈彦秉，浙江百家律师事务所律师。 上诉人严金发、严金南、李惠根、李雪根因诉浙江省水利厅其他行政复议一案，不服杭州市上城区人民法院（2019）浙0102行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 浙江省水利厅于2019年8月2日作出浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，认为“根据《中华人民共和国水土保持法》第二条第二款规定，第二十五条规定，水土保持方案的批复，系针对建设项目具体实施后有关水土保持的预案和措施，并不涉及建设项目范围内原有土地及土地上附着物所有权、使用权的改变，对土地使用权人和地上附着物所有权人、使用权人的权利义务并不产生实质影响。申请人（严金发、严金南、李惠根、李雪根）在行政复议申请书中主张其使用土地因西部饮用水源保护建设工程面临征收，对申请人权利义务产生直接影响的应为行政机关作出的改变其土地使用权或地上附着物所有权、使用权的行为。申请人也未能说明涉案批复影响其除土地使用权或地上附着物所有权、使用权外的其他合法权益并提交相关证据。因此，申请人与被申请人（嘉兴市水利局）作出涉案批复的行为没有法律上的利害关系。综上，申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件”，故决定驳回四上诉人提出的行政复议申请。 原审原告严金发、严金南、李惠根、李雪根诉至原审法院，请求：1.撤销浙江省水利厅作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，并责令其重新作出行政复议决定；2.一审诉讼费由浙江省水利局承担。 原审法院经审理查明，2019年4月16日，严金发、严金南、李惠根、李雪根向浙江省水利厅邮寄行政复议申请书，要求撤销嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》，其同时提交其身份证复印件、嘉兴市水利局[2019]1号《政府信息公开申请答复书》、嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》等。浙江省水利厅通知严金发、严金南、李惠根、李雪根补正，于同年5月7日收到严金发、严金南、李惠根、李雪根邮寄的补正材料。浙江省水利厅通知桐乡市水务集团有限公司（以下简称桐乡水务公司）作为第三人参加行政复议，同时通知被申请人嘉兴市水利局提交行政复议答复及证据等。经审查嘉兴市水利局提交的行政复议答复及相关材料，并经组织各方调查会，浙江省水利厅延长复议期限三十日，于2019年8月2日作出浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，并于同年8月5日送达严金发、严金南、李惠根、李雪根。 另查明，2018年11月27日，嘉兴市水利局作出嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》，对桐乡水务公司报送的桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案报告作出批复意见如下：一、桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地）位于桐乡市洲泉镇和大麻镇交界处。主要建设内容包括生态湿地、控制性建筑物、水土涵养工程、周边水利补偿工程和智慧水务及安防工程。工程征占地总面积为410.5795h㎡，其中永久征地355.7736h㎡，临时占地54.8059h㎡。工程总投资为137230万元（其中土建投资40769万元）。工程建设总工期为25个月，计划于2018年12月开工，2020年12月完工。项目区属于在浙江省容易发生水土流失的其他区域，建设过程中涉及的土石方开挖、填筑和表层土临时堆置，会不同程度地扰动原地貌，损坏水土保持设施，如不采取有效的防治措施，易造成严重的水土流失。为此，编报水土保持方案，做好工程建设中的水土流失防治工作十分必要。二、工程挖方总量为437.58万m3，其中表土29.39万m3，填筑总量362.00万m3，其中表土46.98万m3；借方量为7.74万m3；余方总量8.13万m3，全部为土方；弃方总量为75.19万m3，包括淤泥74.89万m3和钻渣0.30万m3。三、水土流失防治责任范围分为项目建设区和直接影响区，总面积为426.5295h㎡，其中项目建设区面积为410.5795h㎡，直接影响区面积为15.95h㎡。四、工程水土流失防治标准执行建设类项目二级标准，至设计水平年2021年的水土流失防治目标为：扰动土地整治率95%，水土流失总治理度87%，土壤流失控制比1.67，拦渣率95%，林草被恢复率97%，林草覆盖率22%。五、工程水土流失防治区划分为3个，分别为I区-生态湿地工程防治区，防治责任面积为336.2036h㎡；II区-施工临时设施防治区，防治责任面积为19.57h㎡；III区-排泥场防治区，防治责任面积为54.8059h㎡。各分区主要防治措施如下：（一）生态湿地工程防治区：表土剥离，覆土，界河堤防排水沟，植草砖，新建排水沟、沉沙地等；（二）施工临时设施防治区：场地平整，临时排水沟，沉沙池，播撒草籽，塑料彩条布，填土编织袋等；（三）排泥场防治区：土围堰填筑，复垦，隔梗填筑，临时排水沟，沉沙池播撒草籽等。六、水土保持措施应与主体工程同步实施，确保水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。七、水土保持估算总投资8975.3547万元（其中方案新增水土保持投资696.2647万元），水土保持补偿费43.84472万元。八、水土保持方案实施由嘉兴市水利局负责监督检查，水土保持补偿费由嘉兴市水利局征收。生产建设项目投产使用前，建设单位应按规定自主验收，并向嘉兴市水利局报备水土保持设施验收材料。九、建设单位在工程建设过程中应做好以下工作：（一）水土保持方案设计深度为可行性研究阶段深度、下阶段在编制主体工程初步设计、施工图设计时，要根据此进行水土保持专章设计；（二）在主体工程招标文件中，将水土保持工程建设内容纳入正式条款，在施工合同中明确承包商的水土流失防治责任，以确保水土保持设施与主体工程同时施工、同时投入使用；（三）将水土保持设施建设监理纳入主体工程监理中，并加强对水土保持设施建设合同、质量、进度、资金的管理；（四）自行或委托有相应水土保持监测资质的单位承担水土保持监测任务，并按季度向嘉兴市水利局报告监测成果。水土保持设施验收前，完成相应水土保持监测总结报告；（五）水土保持后续设计应向嘉兴市水利局备案；部分水土保持措施需要变更的，应向嘉兴市水利局办理报批或备案手续；（六）工程建设涉及水行政主管部门其他管理事项的，在初步设计报告报批前向水行政主管部门办理行政许可审批手续；（七）积极配合嘉兴市水利局对工程水土保持方案实施的监督检查；工程开工前，及时到嘉兴市水利局办理水土保持补偿费缴纳手续；验收后，及时向嘉兴市水利局报备。 再查明，2018年3月29日，桐乡市住房和城乡规划建设局向建设单位桐乡水务公司核发桐乡市西部饮用水源保护建设工程选字第3301832018TX012《建设项目选址意见书》。2018年4月3日，桐乡市国土资源局对桐乡水务公司作出《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）项目用地的预审意见》，内容如下：1、该项目选址位于洲泉镇××大麻镇交接处。2、该项目不涉及新增建设用地。3、该项目属生态保护用地，符合国家用地政策。4、项目用地单位按本意见精神，按法定程序和审批权限报批，未经批准，不得使用土地。5、依据《建设用地预审管理办法》的规定，建设项目预审文件有效期为两年，文本有效期至二〇二〇年四月二日。2018年4月23日，桐乡市发展和改革局作出桐发改审[2018]48号《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》。2018年10月10日，桐乡市发展和改革局作出桐发改审[2018]131号《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》。2018年11月20日，桐乡水务公司向嘉兴市水利局提起桐乡西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案审批，同时提交《桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案报告书》、《水行政许可授权委托书》、公司营业执照、《建设项目选址意见书》、《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）项目用地的预审意见》、《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程可行性研究报告的批复》、《桐乡市发改局关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程初步设计的批复》等材料。嘉兴市水利局受理后，于2018年11月27日作出嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》。 还查明，严金发、严金南、李惠根、李雪根在涉案建设工程项目范围内均有使用的土地。 原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。浙江省水利厅作为嘉兴市水利局的上一级行政主管部门就严金发、严金南、李惠根、李雪根提出案涉复议申请具有行政复议职责。 关于行政复议决定的合法性。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，严金发、严金南、李惠根、李雪根以嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》征收其基本农田及该批复内容不符合法律规定为由向浙江省水利厅申请行政复议。《中华人民共和国水土保持法》第五条规定：“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。……县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。……”。第二十五条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。……”。嘉兴市水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门负责其行政区域的水土保持工作，桐乡水务公司就容易发生水土流失的涉案建设项目，依据上述法律规定编制水土保持方案并报请嘉兴市水利局审批；嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》系针对建设工程水土流失预防和治理方案的批复。不论从嘉兴市水利局的行政职责，还是从涉案《水土保持方案批复》行为本身，均未涉及建设项目范围内土地征收或用地审批等内容。故嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》并未对严金发、严金南、李惠根、李雪根以及建设项目范围内的土地使用人权益产生实际影响，严金发、严金南、李惠根、李雪根与该行政行为不存在法律上的利害关系。复议机关浙江省水利厅已明确对严金发、严金南、李惠根、李雪根权利义务产生直接影响的应为行政机关作出的改变土地使用权或地上附着物所有权、使用权的行为，严金发、严金南、李惠根、李雪根应就侵犯其合法权益的行政行为寻求救济。综上，浙江省水利厅以严金发、严金南、李惠根、李雪根申请不符合法定的行政复议受理条件为由作出驳回行政复议申请决定，符合法律规定。 关于行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，浙江省水利厅于2019年4月18日收到严金发、严金南、李惠根、李雪根提出的行政复议申请及相关材料，并于同年5月7日收到其补正材料。浙江省水利厅通知桐乡水务公司作为第三人参加行政复议，并就嘉兴市水利局提交的行政复议答复材料进行审查。经延长行政复议期限，并经审查，浙江省水利厅于2019年8月2日作出浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》，并于同月5日邮寄送达严金发、严金南、李惠根、李雪根，行政复议程序并无不当。 综上，严金发、严金南、李惠根、李雪根的诉讼请求理由不足,原审法院院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回严金发、严金南、李惠根、李雪根的诉讼请求。一审案件受理费50元，由严金发、严金南、李惠根、李雪根共同负担。 宣判后，严金发、严金南、李惠根、李雪根不服，上诉称，一、原审法院事实认定错误。被上诉人认定上诉人与案涉批复没有利害关系错误。被上诉人对上诉人不符合行政复议受理条件的认定错误，上诉人作为案涉土地的合法承包经营权人，土地因西部饮用水源保护建设工程项目面临征收，该建设项目涉及对上诉人的承包地涉及永久占地，因此上诉人与本案有直接的利害关系。案涉报批项目无立项及土地审批手续。被诉行政复议决定、原审法院均未对此重大事实作出认定。二、原审法院判决适用法律错误。嘉兴市水利局无权作出征收基本农田的具体行政行为。嘉兴市水利局无权审批案涉报批文件。根据国务院水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第八条规定，本案中，案涉嘉水许[2018]13号批复中载明，桐乡市西部饮用水源保护建设工程(生态湿地)中含永久征地面积355.7736公顷，临时占地54.8059公顷，依法应由国务院水行政主管部门审批，故该征地审批主体不适格。原审法院适用《中华人民共和国水土保持法》第五条和第二十五条的规定错误。嘉兴市水利局对案涉项目的批复不符合法律规定。综上，上诉人认为杭州市上城区人民法院作出的(2019)浙0102行初133号行政判决书事实认定错误、法律适用错误，被上诉人作出的浙集复16[2019]1号《行政复议决定书》事实认定错误，案涉嘉水许[2018]13号批复的审批主体不适格、事实和法律依据不足，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定提起上诉，请求：1.撤销杭州市上城区人民法院作出的(2019)浙0102行初133号行政判决书，并依法改判：2.由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。 被上诉人浙江省水利厅答辩称，一、浙集复16〔2019〕1号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。浙江省水利厅经查明相关事实，认为根据《中华人民共和国水土保持法》第二条第二款规定，水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施；第二十五条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。因此，水土保持方案的批复，系针对建设项目具体实施后有关水土保持的预案和措施，并不涉及建设项目范围内原有土地及土地上附着物所有权、使用权的改变，对土地使用权人和地上附着物所有权人、使用权人的权利义务并不产生实质影响。上诉人在行政复议申请书中主张其使用土地因西部饮用水源保护建设工程面临征收，对上诉人权利义务产生直接影响的应为行政机关作出的改变其土地使用权或地上附着物所有权、使用权的行为。上诉人也未能说明涉案批复影响其除土地使用权或地上附着物所有权、使用权外的其他合法权益并提交相关证据。因此，上诉人与嘉兴市水利局作出涉案批复的行为没有法律上的利害关系。综上，上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙集复16〔2019〕1号行政复议决定程序合法。2019年4月18日，浙江省水利厅收到上诉人提交的行政复议申请，同年5月7日收到补正申请.因桐乡水务公司与被复议的具体行政行为具有利害关系，浙江省水利厅依法通知其作为行政复议第三人参加本案行政复议.因情况复杂，浙江省水利厅依法延长30日行政复议期限。经审理，浙江省水利厅于2019年8月2日作出被诉行政复议决定，并于同年8月5日向上诉人及其代理人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的程序。综上所述，被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判决。 被上诉人嘉兴市水利局未向本院提交书面意见。 被上诉人桐乡水务公司答辩称，一、杭州市上城区人民法院作出的行政判决书认定浙江省水利厅作出的浙集复16[2019]号《行政复议决定书》行政复议决定符合法律规定的判决是正确的。我国《行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的应当驳回行政复议申请。我国《水土保持法》第五条、第二十五条分别对不同行政区域的水土保持工作主管部门和水土保持方案的编制批准作出了规定。在本案中，嘉兴市水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门负责该行政区域的水土保持工作，桐乡水务公司就容易发生水生流失的涉案建设项目依据上述法律规定编制水土保持方案并报嘉兴市水利局审批，符合法律的规定。上诉人上诉称“嘉兴市水利局无权审批案涉报批文件”“嘉兴市水利局对案涉项目的批复不符合法律规定”的理由不能成立。嘉兴市水利局作出的嘉水许[2018]13号《水土保持方案批复》系针对建设工程水土流失预防和治理方案的批复，未涉及建设项目范围内土地征收或用地审批等内容。因此，该批复未对严金发等四位上诉人及建设项目范围内的土地使用人权益产生实际影响，上诉人与该行政行为不存在法律上的利害关系，浙江省水利厅作出的行政复议决定符合法律的规定。二、杭州市上城区人民法院作出的行政判决书认为行政复议程序符合法定程序的判决是正确的。我国《行政复议法》第三十六条第一款对行政复议期限作出了规定。浙江省水利厅于2019年4月18日收到四上诉人的行政复议申请及相关材料，并于同年5月7日收到补正材料。浙江省水利厅通知桐乡水务公司作为第三人参加行政复议，并就嘉兴市水利局提交的行政复议答复材料进行审查。经延长行政复议期限，并经审查后作出《行政复议决定书》，并将该决定书同月5日送达四上诉人。行政复议程序符合法定程序。综上所述，请求驳回上诉，维持原判决。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。” 本案中，严金发、严金南、李惠根、李雪根因不服嘉兴市水利局作出的《关于桐乡市西部饮用水源保护建设工程（生态湿地工程）水土保持方案报告书的批复》，向浙江省水利厅申请复议。该批复系嘉兴市水利局根据桐乡水务公司的申请，依照《中华人民共和国水土保持法》的规定，针对该建设工程水土流失预防和治理方案作出的批复。该批复行为不属于土地征收、用地审批行为，没有改变严金发、严金南、李惠根、李雪根等四人所使用的土地使用权属或用途，未对严金发、严金南、李惠根、李雪根等四人设定行政法上的权利义务。浙江省水利厅认为严金发、严金南、李惠根、李雪根与批复行为没有法律上的利害关系，驳回其行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。行政程序上，浙江省水利厅依法延长复议期限，经审查后于法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。本案的审查对象是浙江省水利厅驳回上诉人复议申请的行政复议决定是否合法，上诉人关于嘉兴市水利局作出案涉批复没有职权、不符合法律规定等上诉理由，不属于本案审查范围，不予审查。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人严金发、严金南、李惠根、李雪根负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  廖珍珠 审判员  刘 斌 二〇二〇年三月十日 书记员  毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。