甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初167号原告甘肃中智生态旅游发展有限公司，住所地：甘肃省临夏州永靖县川南路时代国际商贸中心7号楼4层。法定代表人赵霞，该公司董事长。委托诉讼代理人万明发，该公司经理。委托诉讼代理人汤晓东，上海市汇业（兰州）律师事务所律师。被告兰州市安宁区城市管理局，住所地：兰州市安宁区安宁建安东路900号兴安小区1号楼。法定代表人赵碧涛，该局局长。委托诉讼代理人魏娟，甘肃西润律师事务所律师。被告兰州市安宁区人民政府，住所地：兰州市安宁区安宁西路500号。法定代表人王立山，该区区长。委托诉讼代理人张涌涛，安宁区人民政府办公室副主任。委托诉讼代理人董广武，甘肃经邦律师事务所律师。第三人兰州市安宁区银滩路街道办事处宝兴庄社区居民委员会，住所地：兰州市安宁区富强路84号。负责人刘庆孝，该社区居民委员会主任。原告甘肃中智生态旅游发展有限公司（以下简中智生态公司）诉被告兰州市安宁区城市管理局（原兰州市安宁区城市管理行政执法局，以下简称安宁区城管局）、兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）及第三人兰州市安宁区银滩路街道办事处宝兴庄社区居民委员会（以下简称宝兴庄社区居委会）撤销行政行为一案，于2019年6月18日向本院提起行政诉讼。同日本院立案后，于7月月9日分别向被告安宁区城管局、安宁区政府及第三人宝兴庄社区居委会送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2019年12月5日公开开庭审理了本案。原告中智生态公司委托诉讼代理人万明发、汤晓东，被告安宁区城管局委托诉讼代理人魏娟，被告安宁区政府委托诉讼代理人张涌涛、董广武到庭参加了诉讼，第三人宝兴庄社区居委会经本院多次传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月2日，安宁区城管局以中智生态公司改建的二层建筑物属违法建设为由，作出兰城安（银滩路）限拆字[2017]003号《限期拆除决定书》，限中智生态公司、宝兴庄社区居委会自收到拆除决定书之日起七日内自行拆除违法建筑。2018年1月19日，经催告后，安宁区城管局作出兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》。中智生态公司不服该决定，于2018年3月15日向安宁区政府申请行政复议。安宁区政府经复议后于2018年5月13日作出安复决字[2018]1号《兰州市安宁区人民政府行政复议决定书》，维持了兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》。原告中智生态公司诉称，一、万佳商贸城是2008年经兰州市安宁区银滩街道办事处、安宁区规划局同意建设临时钢结构大棚的基础上，于2012年11月按照第三人宝兴庄社区居委会要求进行加固改造形成的现存永久性建筑，建筑物的经营方是原告，受益方是原告和第三人；原告与第三人在合同中明确约定了权利义务，其中建设审批手续申报办理是第三人的义务，该建筑物在建设过程中是否获得行政部门许可，不是原告的义务，原告仅为施工阶段的施工方和经营阶段的管理方。二、兰城安（银滩路）限拆字[2017]003号《限期拆除决定书》不符合法律规定。首先事实调查不清，对2012年4月10日第三人《关于申请宝兴庄过渡性商业市场翻新的报告》没有进行认定；其次，原告仅为承包合同一方当事人，商城的建筑申报手续应由第三人人宝兴庄社区居委会负责，原告不应为被处罚的主体；第三，限期拆除决定没有经过听证，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，被告安宁区城管局应当主动启动听证程序；第四，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条之规定，应当确定对原告不产生法律效力；第五，被告安宁区城管局是否具有行政处罚权缺少法律依据。由于上述适用法律错误，导致兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》失去执行依据。三、被告安宁区政府作为复议机关，依法应当作为诉讼主体参加诉讼。据此，诉请撤销兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》，诉讼费由被告承担。原告中智生态公司向本院提交了以下证据：第一组：1、申请报告；2、承包合同书；3、兰州市安宁区规划国土资源局函件；4、补充协议。证明原告与第三人系承包关系，其不是向相关行政机关申请建筑物翻新的主体，不应成为行政处罚的主体。第二组：5、第三人申请对商场翻新的报告；6、媒体宣传报道。证明原告系第三人引进的投资人，第三人已向相关行政机关申请对商场翻新，故属于合法建筑。第三组：7、第三人所发通知；8、限期拆除决定书；9、催告通知书；10、陈述和申辩申请书；11、陈述申辩复核意见书；12、强制拆除决定书；13、行政复议申请书；14、行政复议决定书。证明安宁区城管局作出强制拆除决定，原告申请复议被安宁区政府维持强制拆除决定。被告安宁区城管局辩称，一、答辩人具有行政处罚的主体资格。依据《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”根据兰州市人民政府办公厅关于贯彻落实省政府关于城关区等8县区在城市管理领域××相对××行政处罚权工作××批复精神××通知（××【××】××）及××关于××等××县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复（甘政函［2014］37号），答辩人作为城市管理中集中负责综合行政执法的城市政府行政执法部门，有权做出城建领域行政处罚权，并有权进行行政执行，是合法的行政处罚与行政权执行主体。二、答辩人行政处罚调查事实清楚，证据确实充分，被答辩人是适格的行政被处罚主体。首先，2012年4月10日，第三人宝兴庄居委会向答辩人提交的《申请关于宝兴庄过渡性商业市场翻新的报告》，并没有得到答辩人的认可与支持。兰州市安宁区规划国土资源局审批的第三人申请翻新的建筑物只有一年的临时建筑手续，申请翻新没有规划部门的审批手续，自行翻新建筑物显然不符合法律规定，答辩人依法行政对其申请翻新没有给与支持符合法律规定。其次，被答辩人认可其与第三人的承包合同关系，亦认可其是违法建筑的出资建造方，根据被答辩人与第三人之间的承包合同约定，被答辩人承包的是空场地，由被答辩人自行提升改造使用，如果没有被答辩人的出资建造，空场地上不可能出现建筑物，显然这些违法建筑与被答辩人的行为有着不可分割的联系，被答辩人不仅是履行合同的义务方，而且是搭建违法建筑的主体，故被答辩人是被行政处罚的适格主体。第三.被答辩人提出答辩人做出的限期拆除决定应当主动启动听证程序的说法于法无据，答辩人做出的行政处罚行为程序合法。三、答辩人做出的兰城安（银滩路）强拆决定［2018］002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》事实清楚、适用法律准确、程序合法。四、被答辩人与第三人之间的土地承包民事纠纷与答辩人的具体行政行为没有关联。综上，答辩人做出的兰城安（银滩路）《限期拆除决定书》［2017］003号和兰城安（银滩路）强拆决字［2018］002号《强制拆除决定书》查明事实清楚、证据确实充分、程序合法，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告安宁区城管局向本院提交了以下证据：第一组：1、组织机构代码证、执法主体资格证；2、甘肃省人民政府关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复；3、兰州市人民政府关于贯彻落实省政府关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复精神的通知。证明安宁区城管局的合法身份，享有相应的行政执法权和行政执行权。第二组：4、立案审批表；5、询问笔录；6、现场勘验笔录；7、现场照片及现场示意图；8、行政违法案件调查终结报告；9、案审委员会会议记录；10、限期拆除决定审批表；11、限期拆除决定书及送达回证；12、行政强制执行催告审批表；13、行政强制执行催告书及送达回证；14、违法建筑物拆除公告张贴照片；15、陈述和申辩申请书、关于对《限期拆除决定书》的说明及请求；16、陈述申辩复核表、复核意见书及送达回证；17、行政强制拆除决定审批表、强制拆除决定书及送达回证；18、行政复议申请书、行政复议决定书。证明其对原告的行政处罚程序合法。第三组：19、营业执照、内资公司变更通知书、法定代表人证明等；20、承包合同书、安宁区规划国土资源局文件、租赁协议、关于申请宝兴庄社区过渡性商业市场翻新的报告、、宝兴庄社区申请报告、宝兴庄社区通知、安宁区政府关于集中拆除富强南路侧违法建筑的通告、协助调查通知书、兰州市土地储备中心关于农大北储备地情况说明的函。证明原告为经工商注册登记的法人，其搭建违法建筑的事实清楚，证据充分，原告是被行政处罚的主体。第四组：21、相关法律条文。证明对原告行政处罚适用法律正确。被告安宁区政府辩称，安宁区城管局作出的兰城安（银滩路）限拆字[2017]003号《限期拆除决定书》及兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告安宁区政府向本院提交了以下证据：第一组：1、行政复议申请书及附件；2、受理通知书、答辩通知书及回执；3、行政复议收文批办单；4、行政复议案件答辩书；5、行政复议决定书；6、行政复议决定书回执。证明复议程序合法性。第二组：7具体行政行为证据。证明安宁区政府行政复议时，对具体行政行为的合法性进行审查并作出复议决定。原告对被告提交的证据质证如下：对被告安宁区城管局提交第一组证据中1无异议；对2、3的证明目的有异议，认为不足以说明安宁区城管局具有行政执法权与行政执行权。对第二组证据的内容无异议，但认为调查过程中存在瑕疵，忽视对第三人的调查。对第三组证据19无异议；对证据20中的租赁协议的效力有异议。对第四组证据中的部分条文适用有异议。对被告安宁区政府提交的证据有异议，认为在复议程序中未对第三人进行调查核实，程序不当，适用法律有瑕疵。被告安宁区城管局对原告提交的证据质证如下：对第一组证据的证明目的有异议；对第二组证据有异议，安宁区执法局未收到翻新报告，对其真实性有异议，新闻媒体的报道与本案涉及的行政行为无关联；对第三组证据无异议，但认为证据7与本案无关联。被告安宁区政府对原告提交的证据质证意见与安宁区城管局意见一致。被告安宁区城管局、安宁区政府对相互之间的证据均无异议。经审查，本院对上述证据认证如下：被告安宁区城管局、安宁区政府提交的证据及法律依据客观真实，来源合法，证据之间能够相互印证所要待证的事实，本院依法予以确认；对被告中智生态公司提交的第三组证据予以确认，对第一组、第二组证据的证明目的不予确认。经审理查明，2008年11月11日，兰州市安宁区银滩路街道办事处宝兴庄社区居民委员会与兰州永发万佳工贸有限公司（现本案原告中智生态旅游公司）签订承包合同，约定宝兴庄社区居委会将位于农大宝兴庄社区办公楼前临街坊路的约3800平方米国有土地承包给兰州永发万佳工贸有限公司，由该公司以挂靠宝兴庄社区再就业服务中心的名号经营，并自行提升改造使用，承包期限十年。同年11月13日，兰州市安宁区规划国土资源局批复同意银滩路街道宝兴庄社区在已征用的甘肃农大以北、578#道路以南、街坊路以东的6.8亩国有土地上，修建一座钢结构大棚，作为宝兴庄社区再就业服务中心的临时建筑使用，有效期为一年，自2008年11月13日至2009年11月12日止。2008年11月底，兰州永发万佳工贸有限公司在该国有土地上投资建设一层彩钢房屋，作为万家商贸城经营用房。2009年11月28日，宝兴庄社区居委会与兰州市土地储备中心签订该处国有土地租赁协议，将该土地租赁用作临时经营用地，租赁期为一年，2010年11月27日又续租一年。2011年11月28日租赁协议到期后，兰州市土地储备中心与宝兴庄社区居委会未再续签租赁协议。2012年4月底，兰州永发万佳工贸有限公司在未办理建设规划手续的情况下将原有的一层彩钢房改建成二层房屋，一层为砖混结构，面积3627.8平方米，二层为钢架结构、砖混墙体，屋顶为岩棉复合板，面积为3627.8平方米，建筑物总面积为7255.6平方米。2017年12月15日，安宁区城管局以中智生态公司改建的二层建筑物属违法建设为由立案查处，履行了询问、现场勘验等调查程序后于2018年1月2日作出兰城安（银滩路）限拆字[2017]003号《限期拆除决定书》，限中智生态公司、宝兴庄社区居委会自收到本拆除决定书之日起七日内自行拆除违法建筑，于当日将决定书分别送达中智生态公司、宝兴庄社区居委会。2018年1月12日，安宁区城管局作出兰城安（银滩路）催告字[2018]002号《兰州市城市管理行政执法催告通知书》，并送达中智生态公司，同时张贴了《违法建筑物拆除公告》。1月15日，中智生态公司向安宁区城管局递交了陈述和申辩申请书，安宁区城管局于1月18日对中智生态公司的陈述申辩进行了答复，并于2018年1月19日作出兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》，。中智生态公司不服该决定，于2018年3月15日向安宁区政府申请行政复议。安宁区政府经复议后于2018年5月13日作出安复决字[2018]1号《兰州市安宁区人民政府行政复议决定书》，维持安宁区城市管理局作出的兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》。另查明，中智生态公司成立于2004年3月8日，住所地为甘肃省临夏州永靖县川南路时代国际商贸中心7号楼4层，原法定代表人为李良兵，现为赵霞。兰州永发万佳工贸有限公司于2017年1月20日将公司名称变更为甘肃中智生态旅游发展有限公司。再查明，中智生态公司曾于2018年3月19日向本院提起行政诉讼，诉请判令兰城安（银滩路）限拆字[2017]003号《限期拆除决定书》违法、撤销兰城安（银滩路）强拆决定[2018]002号强制拆除决定。本院以中智生态公司起诉不符合“一案一诉”原则为由，作出（2018）甘0103行初44号行政裁定，驳回中智生态公司起诉。中智生态公司上诉，兰州市中级人民法院于2019年5月28日作出（2019）甘01行终51号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点一是原告中智生态公司是否为行政处罚的适格主体；二是安宁区城管局作出的强制拆除决定是否符合法律规定，即作出行政行为的程序是否合法，认定的违法事实和依据是否充分。原告中智生态公司与第三人宝兴庄社区居委会签订的承包合同明确约定，宝兴庄社区居委会将位于农大宝兴庄社区办公楼前临街坊路的约3800平方米国有土地承包给兰州永发万佳工贸有限公司，由该公司以挂靠宝兴庄社区再就业服务中心的名号经营，并自行提升改造使用。可理解为案涉的万佳商贸城系由中智生态公司出资建造并负责经营，虽然中智生态公司以第三人宝兴庄社区居委会向原安宁区规划国土资源局提交《申请关于宝兴庄过渡性商业市场翻新的报告》为由，认为商城的建筑申报手续应由第三人宝兴庄社区居委会负责，其不应为被行政处罚的主体，但该《报告》并未获得任何行政机关的批准，且原兰州市安宁区规划国土资源局批准第三人搭建的建筑物只有一年的临时建筑手续，已于2009年11月13日过期。作为经过工商注册的法人主体，在搭建、翻新建筑物前，应当清楚该建筑物是否有建设规划手续或者临时建设规划手续，而中智生态公司在知道或应当知道《申请关于宝兴庄过渡性商业市场翻新的报告》未获批准的情况下还进行翻，说明其是违法建设的搭建者，第三人是违法建设土地的前期承租者，双方共同行为导致违法建设长期存在，中智生态公司与第三人共同获利。故中智生态公司违法事实存在，其应当是被行政处罚的适格主体。《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”根据兰州市人民政府办公厅关于贯彻落实省政府关于城关区等8县区在城市管理领域××相对××行政处罚权工作××批复精神××通知（××【××】××）及××关于××等××县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复（甘政函［2014］37号），安宁区城管局作为城市管理中集中负责综合行政执法的城市政府行政执法部门，有权做出城建领域行政处罚权，并有权进行行政执行，是合法的行政处罚与行政权执行主体，被告安宁城市管理局的行政行为并未超越其权限，具有行政处罚的主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，要求听证的当事人，应当在行政机关告知后三日内提出。”可见法律规定听证程序应该是在被处罚人的要求下启动，而非行政机关必须主动启动的程序。本案中智生态公司并未提出听证申请，其提出安宁区城管局做出的限期拆除决定应当主动启动听证程序于法无据。2018年1月2日，安宁区城管局向中智生态公司送达了兰城安（银滩路）[2017]003号《限期拆除决定书》，而中智生态公司未在规定的期限内拆除。安宁区城管局依据《行政强制法》第三十五条规定，于1月12日向中智生态公司送达了兰城安（银滩路）催告字[2018]002号《催告通知书》，张贴了《违法建筑物拆除公告》，并告知中智生态公司享有陈述申辩的权利。中智生态公司递交了陈述和申辩说明书，安宁区城管局作出陈述申辩复核意见书并于1月19日依据《中华人民共和国行政强制法》三十七条、第四十四条的规定，作出兰城安（银滩路）[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》，事实清楚、依据确实、程序合法。综上，被告安宁区城管局作出的兰城安（银滩路）[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告中智生态公司诉请撤销兰城安（银滩路）[2018]002号《兰州市城市管理行政执法强制拆除决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告甘肃中智生态旅游发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告甘肃中智生态旅游发展有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  梅岩兵人民陪审员  郭志华人民陪审员  马 朵二〇二〇年三月二日书 记 员  李 晨