江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终24号 上诉人（原审原告）周敏，女，1968年1月19日出生，汉族，住太仓市。 被上诉人（原审被告）太仓市自然资源和规划局，住所地太仓市上海东路96号。 法定代表人何永林，局长。 上诉人周敏因城建其他行政行为一案，不服江苏省太仓市人民法院(2019)苏0585行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月14日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年6月4日，周敏与案外人太仓市盛洋房地产开发有限公司（以下简称盛洋公司）签订《商品房买卖合同》，约定周敏向盛洋公司购买太仓市沙溪镇XX路XX号商铺XX室。后上述商铺登记至周敏名下，登记地址为沙溪镇XX号XX室。 2017年9月6日，周敏通过市委书记信箱投诉原太仓市住房和城乡建设局（以下简称原太仓住建局）不作为，反映沙溪镇盛洋花园门面房125号涉嫌违法装修拆改问题。原太仓住建局于2017年9月12日承办该投诉后，于2017年9月18日向市委办出具《关于苏州市委书记信箱“沙溪镇盛洋花园门面房XX号涉嫌违法装修拆改问题”（来信编号：171877）的办理情况报告》，中共太仓市委办公室于2017年9月22日将上述办理报告发送给周敏。后周敏又多次投诉反映盛洋花园房屋相关问题，包括：2017年9月22日投诉沙溪盛洋花园沙南路XX幢XX单元存在质量问题，下沉、开裂；反映建设单位在投诉处理过程中使用不实施工图纸。2018年4月3日周敏通过市长信箱发布“关于盛洋城市花园3层加盖至11层导致XX号商铺多处墙体出现裂缝的质量问题的投诉”，同时提到开发商存在加盖行为，认为《商品房买卖合同》约定商品房的建筑层数为地上3层，地下0层，实际发现盛洋公司私自变更房屋设计，将房屋建成了地下1层，地上10层。原太仓住建局及太仓市建设工程质量安全监督站针对上述投诉进行了踏勘，并向周敏出具调查报告，对上述投诉均予以了答复，太仓市政府办公室也通过网络对周敏进行了答复。就周敏所提出的房屋层数，原太仓住建局答复为：根据建筑图纸及建设工程规划许可证、商品房预售许可证材料及现场踏勘，发现原告购得的XX#商铺位于D4#住宅房底层B-F轴/0-6轴区域，属剪力墙结构，D4#住宅房施工层数为地上11+1层，局部地下一层(XX商铺无地下结构)，施工实物与图纸基本相符。其余商铺多数为D1#-D4#房裙房，层数为1-3层，其中商铺3层位于D1#房前排商铺中。上述所涉建筑物层数及使用功能性质已经通过规划验收。未发现建设单位存有私自变更房屋设计及房屋层数加盖的质量违法行为。 2018年5月17日，周敏又向原太仓住建局邮寄《违法查处申请书》一份，要求原太仓住建局查处盛洋公司违反规划建设商品房的违法行为，对盛洋公司开发的房屋存在工程质量问题予以查处。后原太仓住建局对该申请书未予答复。2018年8月1日，周敏向原审法院起诉原太仓住建局不履行法定职责，该院于2018年12月4日作出（2018）苏0585行初24号行政裁定书，认为《违法查处申请书》所要求处理事项与此前周敏的举报内容相一致，属于重复举报，依法不属于行政诉讼的受案范围，故裁定驳回起诉。后周敏不服提起上诉，苏州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。 原审法院另查明，《太仓市机构改革方案》明确将市国土资源局的职责、市住房和城乡建设局的城乡规划管理职责等整合，组建太仓市自然资源和规划局（以下简称太仓资规局）。2019年2月11日，太仓市机构编制委员会办公室发布《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》，将原太仓住建局的城乡规划管理职责及5名行政编制划转太仓资规局。 2019年4月29日，周敏作为投诉人向太仓资规局邮寄《投诉书》一份，要求太仓资规局依法认定太仓市沙溪镇南院北路XX号XX号房屋的地上11层及地下1层的建筑为违反规划的违法建筑并予以查处。理由系案涉房屋的《商品房预售许可证》《商品房买卖合同》《房屋所有权证》均记载建筑层数为地上3层、地下0层，但投诉人发现实际建筑层数却是地上11层，地下1层，盛洋公司的建设行为是违反规划进行建设的行为。《投诉书》于次日送达太仓资规局。太仓资规局于2019年5月30日出具案涉《反馈意见》，内容如下：“经查，你所购买太仓市沙溪镇南院北路XX号XX室商铺所在建筑的规划编号为D4。该建筑由裙楼商铺（地上1层）和主楼住宅（地上11层）组成，整个建筑与地库（地下1层）相连，XX位于该建筑1层商铺。该项目由建设单位太仓盛洋房地产开发有限公司委托规划设计单位上海唯筑建筑设计有限公司和施工图设计单位南通中房建筑设计研究院有限公司设计。项目规划设计方案经原审批部门太仓市住建局（现太仓市行政审批局）审核同意并批准。项目竣工后，经验收通过，准予规划核实。故你反映‘沙溪镇南院北路XX号XX室房屋的地上11层及地下1层的建筑为违反规划的违法建筑’情况不属实。”上述《反馈意见》于次日邮寄送达周敏。周敏不服该意见，遂向原审法院提起本案行政诉讼。 原审法院认为，根据《太仓市机构改革方案》，由太仓资规局承继原太仓住建局的城乡规划管理职责，故作为本案被告主体适格。本案的争议焦点在于太仓资规局所作出的《反馈意见》是重复处理行为还是一个新的行政行为。根据已查明事实可见，周敏在2018年4月3日已就所谓盛洋公司加盖房屋层数问题进行投诉，原太仓住建局及太仓市建设工程质量安全监督站已在调查后直接向周敏进行了答复，亦通过太仓市政府办公室进行了答复。上述答复内容，对太仓资源局具有约束力。周敏基于2019年4月29日的《投诉书》而提起本案之诉，该申请系要求太仓资源局查处盛洋公司违反规划建设层数的问题，这与此前周敏投诉的内容重合。本案中，太仓资源局虽然重新出具了《反馈意见》，但《反馈意见》的内容与此前原太仓住建局的答复内容一致，应当认为被诉行政行为没有改变原答复行为确定的法律关系，没有对周敏现有的权利义务关系带来新的影响，属于重复处理行为。就周敏提出此前投诉系信访行为、并非依申请启动行政行为的意见，原审法院认为，此前原太仓住建局对投诉事项已经作出实体处理，属于履行了法定职责，系独立的行政行为，故周敏该意见不能成立，不予采纳。综上，鉴于案涉《反馈意见》与此前答复内容一致，系对周敏权利义务不产生实际影响的行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回周敏的起诉。 上诉人周敏上诉称，一、一审法院认为“原告在2018年4月3日已就所谓盛洋公司加盖房屋层数问题进行投诉，原太仓住建局及太仓市建设工程质量监督站已在调查后直接向原告进行了答复。上诉答复内容，对本案被告太仓市资源局具有约束力”。该认定无法律依据。1、上诉人2018年4月3日的“投诉”，实际上是通过市长信箱进行的信访，原太仓住建局及太仓市建设工程质量监督站对此进行的答复，是信访答复，因信访答复不可诉，因此，该信访答复不具有对上诉人法律上的约束力，对被上诉人亦不具有法律上的约束力。2、上诉人因不服信访答复又苦于对信访答复法院不予受理，因此于2018年5月17日向原太仓住建局邮寄《违法查处申请书》，要求依申请启动行政作为，但原太仓住建局没有回复。在原太仓住建局没有回复的情况下，上诉人于2019年4月29日向被上诉人邮寄《投诉书》再次申请要求被上诉人履职，不属于重复“举报”。3、被上诉人对2019年4月29日的上诉人《投诉书》作出的《反馈意见》属于一个新的行政行为。如前所述，鉴于2018年4月3日的信访答复不可诉，2018年5月17的查处申请未予答复，显然针对2019年4月29日的《投诉书》所作出的《反馈意见》就是新的行政行为，信访答复与反馈意见性质不同，不具有对反馈意见的约束力。二、一审法院认为“此前太仓住建局对投诉事项已经作出实体处理，属于履行了法定职责”系事实认定错误。一审法院据以认定“已经作出实体处理”的投诉事项，实际就是2018年4月3日的信访答复，首先，信访答复不能视为履行了依申请启动行政行为；其次，信访答复不可诉，一审法院认为是作出的实体处理，显然是剥夺了上诉人对信访不服的司法救济的权利。再次，2018年4月3日的信访答复的内容也与2019年4月29日《投诉书》的内容不同，前者是针对工程质量问题，后者是对违建的查处问题。故2018年4月3日的信访答复仅是信访答复行为，非独立的行政行为。综上，一审法院混淆信访与投诉(依申请启动行政行为)的性质，认定事实错误，适用法律错误。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人太仓资规局未作答辩。 二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，当事人提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 本案上诉人周敏在2019年4月29日向被上诉人太仓资规局邮寄《投诉书》，要求被上诉人认定太仓市沙溪镇南院北路XX号XX号房屋的地上11层及地下1层的建筑为违反规划的违法建筑并予以查处。被上诉人接到投诉后，于2019年5月30日出具案涉《反馈意见》，对上诉人的投诉进行了答复。经查，上诉人曾在2018年4月通过市长信箱反映过相关问题，原太仓住建局接到投诉后，对相关问题进行了调查处理，并向上诉人作出书面答复。因机构改革，原太仓住建局的相关职权已由太仓资规局承继，对上诉人所反映的开发商违反规划进行建设的情况，两次答复内容一致，故太仓资规局作出的《反馈意见》并未对上诉人的权利义务产生新的影响，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人周敏的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年三月二十四日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝