浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行初106号 原告陈莲仙等20人（具体名单及身份事项附后）。 诉讼代表人陈莲仙，女，1959年5月17日出生，汉族，住浙江省缙云县。 诉讼代表人舒礼光，男，1963年3月29日出生，汉族，住浙江省缙云县。 诉讼代表人张元龙，男，1947年8月12日出生，汉族，住浙江省缙云县。 诉讼代表人郑福云，男，1958年12月28日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告共同委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。 原告共同委托代理人蓝哲涵，浙江汇时律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。 委托代理人徐建宏，缙云县自然资源和规划局工作人员。 原告陈莲仙等20人诉被告浙江省人民政府土地征收行政批准一案，本院于2019年9月23日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日公开开庭审理了本案。原告郑卫秋、20名原告的诉讼代表人陈莲仙、舒礼光、郑福云以及20名原告的共同委托代理人吴津、蓝哲涵，被告浙江省人民政府的委托代理人金超、徐建宏到庭参加诉讼。被告浙江省人民政府负责人因公务安排未能出庭，庭前已向本院提交书面说明。本案现已审理终结。 被告浙江省人民政府于2019年3月18日作出浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》，同意缙云县2018年度计划第七批次建设用地8.1391公顷（农用地转用6.8086公顷，其中4.7646公顷已经丽水市人民政府批准；征收集体土地8.0885公顷，使用国有土地0.0506公顷），其中缙云县舒洪镇2018年11号地块涉及原告承包的舒洪镇舒洪村集体所有土地。 原告诉称，20名原告系缙云县舒洪镇舒洪村村民，家庭联产承包位于缙云县××路北端西侧的缙云县舒洪镇2018年11号地块。缙云县人民政府将该地块土地以2018年度计划第七批次建设项目用地向被告浙江省人民政府申请征收审批，根据批前公示，该地块系商住用地。被告于2019年3月18日作出浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》予以批准。2019年5月7日，缙云县自然资源和规划局发布《征地补偿安置方案》（2019）第5号，注明征地用途系商住用地。2019年7月18日，缙云县舒洪镇人民政府对案涉地块进行强制清表，并公开发布案涉地块用于缙云县舒洪镇振中路北端西侧商住用地项目，用地总面积约22586平方米，定位为高档商住小区。原告认为，根据住建部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，商用住房属于居住用地，并非公共设施用地，不存在公共利益。缙云县人民政府在申请审批前和申请后均将该地块作为商住用地，被告在审批程序中未尽审查义务，导致案涉土地被违法征收。综上，请求：1、撤销被告浙江省人民政府于2019年3月18日作出的浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》中对于缙云县舒洪镇2018年11号地块的征收土地方案的批准行为。2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、原告身份证，待证原告主体资格。2、土地承包经营证，待证原告享有案涉土地承包经营权。3、征地补偿安置方案公告（批前），待证缙云县人民政府批前规划土地的用途。4、浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》，待证被告批准案涉土地征收。5、征地补偿安置方案公告（批后），待证原告承包土地的征收用途是商住用地。6、新闻报道截图，待证缙云县舒洪镇人民政府通过公众号“舒洪发布”于2019年7月19日发布《舒洪镇顺利完成振中路北端商住用地征收工作》。7、舒洪镇三十米大街出让地块规划用地性质调整及主要规划控制指标公示，待证缙云县自然资源和规划局将原告承包地块由原规划商业用地调整为商住用地。8、缙云县2019年度国有建设用地供应计划，待证缙云县在审批前上报的国有土地供地计划中就将案涉土块作为商住用地上报，被告应当知情。9、31亩房开项目青苗、果树补偿登记表，待证案涉地块被确定为房开项目，调查登记未送达农户，农户不知情。10、结算业务书，待证征收项目系房开项目，青苗补助费系村委会单方汇给农户，农户不认可。11、舒洪镇31亩房开项目11号地块征收土地登记汇总表；12、统一收据；证据11-12共同待证案涉地块被确定为房开项目。13、新闻报道截图，待证缙云县舒洪镇人民政府通过公众号“舒洪发布”于2019年2月4日发布《回顾舒洪2018不负韶华砥砺前行》，待证舒洪镇人民政府在工作报告中明确案涉地块征收具体项目为商品房开发。14、土地利用现状分类；15、城市用地分类与规划建设用地标准；证据14-15共同待证商住用地与公共设施用地性质不同，案涉地块征收与土地利用规划不一致。16、《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关的通知》；17、《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》；证据16-17共同待证案涉地块征收违法，被告未尽合法审查义务。18、《中华人民共和国土地管理法》；19、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；证据18-19共同待证被告违法审批。20、缙云县舒洪镇土地利用总体规划（2011-2020），待证被告未审查案涉地块规划用途与审批用途不一致，违法审批。21、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，待证被告未尽审查义务，审批土地用途违背规划，规避公共利益，未经农户知情确认，违法审批。22、《建设用地审查报批管理办法》，待证被告未审查集镇规划，导致审批与规划不一致。23、缙云县舒洪镇中心镇区控制性详细规划；24、建设用地适建范围表；25、政府信息公开申请的答复意见；证据23-25共同待证案涉地块城乡规划为商业设施用地（B1）中的批发市场用地（B12），并非公共设施用地，缙云县规划局出具的选址意见书错误，被告未尽审查义务。26、浙土资发（2009）20号文件，待证被告以该文件进行审批错误，应以在后发布且效力更高的《建设用地审查报批管理办法》为准。 被告辩称:为实施城市规划，缙云县人民政府拟申请缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地8.1391公顷，其中存量建设用地1.1079公顷，需办理农用地转用6.8086公顷，未利用地转用0.2226公顷，拟征收集体土地8.0885公顷，利用国有土地0.0506公顷。该批次共16个地块，其中舒洪镇2018年11号地块涉及征收原告所在的缙云县舒洪镇舒洪村集体土地2.2388公顷，原告承包地在此范围内。根据缙云县舒洪镇土地利用总体规划（2006-2020年），案涉地块规划用途为建设用地。2018年9月，缙云县国土资源规划勘测所对案涉地块进行勘测定界，并出具《缙云县2018年度计划第七批次勘测定界图（舒洪镇2018年11号地块）》。2018年9月11日，缙云县房屋与土地征收办公室、舒洪镇人民政府向舒洪村送达缙征办告字（2018）35号《征地告知书》，告知拟征地的用途、位置、规模、标准、安置途径等内容，并告知听证权利。在规定期限内，原缙云县国土资源局未收到听证申请。2018年9月30日，舒洪村召开村民代表会议讨论征地事宜，并形成村民（代表）会议纪要。同日，舒洪村村民委员会与缙云县房屋与土地征收办公室签订缙征办协（2018）35号《征地补偿安置协议》，对被征土地权属、位置、面积、地类、范围等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年11月27日，原缙云县住房和城乡建设局就案涉批次建设用地出具规划选址意见，同意规划选址。2018年11月14日，原缙云县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经缙云县人民政府审核后上报审批。2018年12月11日，丽水市人民政府批准农用地转用4.7646公顷、未利用地转用0.2226公顷。2019年3月18日，被告作出浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》，同意缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地8.1391公顷。被告认为，浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》事实清楚、适用依据正确、程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交以下证据：1、浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》；2、建设用地呈报说明书；3、农用地转用方案；4、补充耕地方案；5、土地征收方案；6、建设用地审查报告；7、建设用地面积汇总表；8、社会保障措施落实情况说明表；9、征地及听证告知及送达回执、张贴照片、张贴记录表；10、村民（代表）会议纪要；11、征地补偿安置协议书；12、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界图；上述证据共同待证被诉审批意见审批事实清楚、适用依据正确，程序合法。 根据庭审质证，本院要求被告补充证据，被告向本院提交以下证据：1、丽政土审（2013）42号《关于缙云县舒洪镇土地利用总体规划修改方案的批复》及附图；2、丽政土审（2014）77号《关于缙云县舒洪镇土地利用总体规划修改方案的批复》及附图；3、丽政土审（2018）41号《关于〈缙云县舒洪镇土地利用总体规划（2006-2020）〉2018年度调节实施方案的批复》及附图；证据1-3共同待证案涉地块系城镇建设用地，符合土地利用总体规划。4、缙政发（2015）25号《缙云县人民政府关于统一实施舒洪镇总体规划和控制性详细规划的批复》；5、《缙云县舒洪镇中心镇区控制性详细规划及核心区城市设计》节录；证据4-5共同待证案涉地块以公共设施用地报批符合城乡规划。 经庭审举证、质证，被告对原告提交的证据质证认为，证据1-2没有异议，需要说明，部分承包经营证中注明基本农田，经过核对，这些地块不在本案征地范围内，本次征地未涉及基本农田。证据3、5是征地的批后实施公告，在征地批准之后，与本案征地批准行为的合法性审查没有关联性。证据4无异议。证据6不符合证据形式，不能作为证据，且内容系批后规划，与本案没有关联性。证据7属于批后实施环节，与本案没有关联性。证据8是征收环节后面的供地环节，不能证明案涉地块征地批准时的城乡规划属于商住用地，与本案没有关联性。证据9-12中的“31亩房开项目”属于惯用名称，是征地批准后的具体实施，不能证明案涉地块征地批准时的规划用途，与本案无关。证据13与本案没有关联性。证据14-15不是证据，原告混淆了土地利用现状和土地利用规划，土地利用现状主要分为建设用地、农用地、未利用地等，然后细分，案涉地块现状是农用地，部分一般农田和部分坑塘水面。证据16-19、21-22不是证据。证据20不是最新的土地利用总体规划图，被告提交的证据12是最新的；新一轮土地利用总体规划是2006年到2020年，批准后经过几次调整，最近一次是2018年；B1、B2在土地利用总体规划里是一般农田和新增建设用地，案涉地块在2013年属于一般农田和新增建设用地，经过调整，征地审批时属于新增建设用地。证据23-24三性予以认可。证据25关联性不认可，与本案无关。证据26属于依据，不符合证据形式要件。 原告对被告提交的证据质证认为，证据1真实性无异议，合法性有异议，本案土地征收是用于商品房开发，不是公共利益，被告未尽审查义务。证据2记载案涉地块申报的规划用途是公共设施用地，申报后的用地出让计划是房开项目，被告未尽审查义务。证据3-4与本案无关，农用地转用和补充耕地需符合用地规划，本案不符合。证据5土地征收方案需对地类权属等进行确认，本案未对农户进行调查，农户不知情。证据6记载的内容与客观事实不符，被告未尽审查义务。证据7记载的安置人口情况与实际不符。证据8与本案无关。证据9规划土地用途为公共基础设施用地，与现有规划不一致，被告未进行合理审查，以公共利益予以批准，缙云县人民政府获批后实施房地产开发项目；告知书仅张贴于村公务栏，没有根据规定送达到被征地农民所在村组，没有告知农户。证据10只有村委会公章，没有村民代表签字，剥夺村民听证权利。证据11真实性无异议，但协议中的安置方案没有实施。证据12土地利用总体规划图真实性、合法性有异议，不是有效的土地利用总体规划图，应当以原告提交的证据20为准；土地利用现状图没有异议；选址意见是违法的，违背现有的规划审批文件；勘测图应当由农户确认，不能以第三方委托的勘测图代替该程序。补充证据1-5真实性无异议，但不能证明被告的待证事实，恰好能够证明案涉征地是商业建设项目，不符合公共利益要求，不符合报批城市规划的条件。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1-12系缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地报批以及批准过程中形成的相关材料，该部分证据是否予以采信将在本院认为部分结合被诉行政行为是否合法予以综合阐述。被告补充提交的证据1-5符合证据三性，能够证明缙云县舒洪镇2018年11号地块在征收报批时土地利用总体规划为新增建设用地，属于建设用地，而城乡规划为批发市场用地，属于商业服务业设施用地的事实，予以采信。原告提交的证据1-2符合证据三性，能够证明原告身份及主体资格，予以采信。证据3、5-12系土地征收的批后实施行为，与本案审查内容不具有关联性，不予采信。证据4与被告提交的证据1相同，不重复认证。证据13与本案审查内容不具有关联性，不予采信。证据14-19、21-22、26系行政法律、法规、规章、规范性文件以及技术标准，不作为证据审查。证据20不是案涉地块征收报批时的土地利用总体规划图，不予采信。证据23-24与被告提交的补充证据4-5相同，不重复认证。证据25与本案无关，不予采信。 经审理查明，为实施城市规划，缙云县人民政府拟申请缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地8.1391公顷；其中征收集体土地8.0885公顷，利用国有土地0.0506公顷；土地利用现状为农用地6.8086公顷、存量建设用地1.1079公顷、未利用地0.2226公顷，不涉及基本农田；该批次共16个地块，其中舒洪镇2018年11号地块涉及缙云县舒洪镇舒洪村集体土地2.2388公顷，20名原告承包经营的土地在征收范围内。根据2018年调整的《缙云县舒洪镇土地利用总体规划》，舒洪镇2018年11号地块为新增城镇用地，属于“建设用地”。根据2015年批复的《缙云县舒洪镇中心镇区控制性详细规划及核心区城市设计》，舒洪镇2018年11号地块为批发市场用地，属于“商业服务业设施用地”。2018年9月18日，缙云县房屋与土地征收办公室作出缙征办告字（2018）35号《征地告知书》和缙征办听字（2018）35号《征地听证告知书》，依法送达并张贴公示。2018年9月30日，缙云县舒洪镇舒洪村召开村民代表会议，就征地相关事项进行讨论，形成村民代表会议纪要。缙云县房屋与土地征收办公室与舒洪镇舒洪村签订缙征办协（2018）35号《政府补偿安置协议》。2018年11月27日，缙云县住房和城乡建设局出具（2018）第3号《关于缙云县2018年度计划第七批次建设用地的规划选址意见》，载明舒洪镇2018年11号地块规划用途为“公用设施用地”。缙云县国土资源规划勘测所出具《缙云县2018年度计划第七批次勘测定界图》。2018年11月27日，原缙云县国土资源局编制并经缙云县人民政府审核缙云县2018年度计划第七批次用地《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），其中《建设用地项目呈报说明书》载明舒洪镇2018年11号地块规划用途为“公共设施用地”。2018年12月11日，经原丽水市国土资源局审查及丽水市人民政府审核后，缙云县2018年度计划第七批次用地《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》上报至被告浙江省人民政府。2019年3月18日，被告作出被诉审批意见。 本院认为，本案系20名原告不服被告作出浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》，同意缙云县2018年度计划第七批次建设用地中舒洪镇2018年11号地块的征收而提起的诉讼，争议焦点在于：征收舒洪镇2018年11号地块是否符合土地利用总体规划和城乡规划，被告作出的审批意见是否合法。 2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，被诉审批意见批准征收集体土地8.0885公顷，不涉及基本农田，故被告具有作出被诉建设用地审批意见的法定职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。本案中，被诉审批意见作出前，缙云县房屋与土地征收办公室告知舒洪镇舒洪村村民委员会及农户被征收土地事宜及听证权利，并与舒洪镇舒洪村签订征地补偿安置协议，原缙云县国土资源局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经缙云县人民政府、原丽水市国土资源局、丽水市人民政府逐级审查、审核后上报被告，被告审查后作出被诉建设用地审批意见，被诉行政行为程序合法。 原国土资源部2016年令第69号《建设用地审查报批管理办法》第八条第一款规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。本案中，因被告作出的建设用地审批意见涉及农用地，故本院需对“一书三方案”的相关材料一并进行审查。被告主张无需对农用地审批进行审查的意见不能成立。《建设用地审查报批管理办法》第十条规定，建设项目用地呈报说明书应当包括用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；（二）有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（四）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。本案中，根据《缙云县舒洪镇土地利用总体规划》和《缙云县舒洪镇中心镇区控制性详细规划及核心区城市设计》，缙云县舒洪镇2018年11号地块在报批前土地利用总体规划为“建设用地”、城乡规划为“商业服务业设施用地”，但缙云县住房和城乡建设局出具的规划选址意见、原缙云县国土资源局编制的建设用地项目呈报说明书等材料中将该地块的规划用途错误记载为“公共设施用地”。根据城市建设用地分类，“商业服务业设施用地”和“公共设施用地”属于不同的大类，即便为可相容用地类型，也必须经规划管理部门批准后才能予以设置。被告在履行征地审批职能时，应当发现而未能发现案涉地块上报规划用途与实际规划用途不一致，其在错误的事实基础上作出的被诉行政行为属于证据不足，依法应予撤销。鉴于案涉地块批准征收后，后续程序已推进，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故予以确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告浙江省人民政府于2019年3月18日作出的浙土字A[2018]-0246《浙江省建设用地审批意见书》对缙云县2018年度计划第七批次建设用地中舒洪镇2018年11号地块的征地审批行为违法。 案件受理费50元，由被告浙江省人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  李月群 审 判 员  黄 维 人民陪审员  沈慧瑾 二〇二〇年三月二日 代书 记员  叶 娃 原告陈莲仙，女，1959年5月17日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告舒礼光，男，1963年3月29日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告张元龙，男，1947年8月12日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告郑福云，男，1958年12月28日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告郑卫秋，女，1973年7月23日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告李锦华，女，1977年3月6日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告洪子红，男，1957年9月14日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告李少爱，女，1959年9月12日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告吕菊儿，女，1937年9月1日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告洪志土，男，1955年3月17日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告洪志康，男，1967年9月26日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告洪志平，男，1958年10月28日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告麻小丹，女，1975年12月5日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告李子琴，男，1936年2月12日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告王爱叶，女，1967年6月22日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告李平，男，1955年12月14日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告李伟明，男，1966年9月7日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告李健法，男，1968年9月11日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告舒汉良，男，1950年9月1日出生，汉族，住浙江省缙云县。 原告吕岳云，女，1946年2月24日出生，汉族，住浙江省缙云县。