河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫12行终8号上诉人（一审原告）贾兴坤，男，汉族，1969年12月7日出生，住河南省三门峡市湖滨区。委托代理人张艳琴、刘书峰，河南程功律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市湖滨区自然资源局，所在地三门峡市上阳路南段。法定代表人赵川，该局局长。委托代理人袁晓云，该局法制科科长。委托代理人高清胜，河南共同律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市湖滨区农业农村局，所在地三门峡市湖滨区崤山路南七街坊12号院。法定代表人卫兵，该局局长。出庭应诉负责人李国英，该局副局长。委托代理人姚风，河南恒翔律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处，所在地三门峡市湖滨区虢国路中段。法定代表人韩建忠，该办事处主任。委托代理人王楠，该办事处环境保护站站长。委托代理人高莎，河南长浩律师事务所律师。上诉人贾兴坤因诉被上诉人三门峡市湖滨区自然资源局（以下简称区自然资源局）、三门峡市湖滨区农业农村局（以下简称区农业局）、三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处（以下简称崖底街道办事处）强拆厂房行为一案，不服三门峡市陕州区人民法院（2019）豫1203行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：2014年3月18日，贾兴坤填写了“三门峡市家庭农场认定申请表”以实际流转土地而利用56亩进行种植、养殖。在该申请表上所在村委及区农业局加盖了印章。同年3月28日，三门峡市工商行政管理局湖滨分局颁发了三门峡市兴坤家庭农场营业执照后进行营业，经营范围为：蔬菜种植、采摘，花卉种植、销售，鱼养殖、销售。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》，该文件提出：……在责任分工部分要求，严格落实属地管理责任，明确责任主体，逐级压实责任，（三）县级落实。区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任。区（市、县）长是第一责任人，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作。（四）部门协同。地方各级农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，在政府统一部署下，各尽其责、共同负责、联合行动，落实专项行动各项措施。此后，各省市政府也印发了相应文件开展“大棚房”问题专项清理整治行动。10月30日，三门峡市湖滨区人民政府办公室印发《湖滨区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》的三湖政办［2018］17号文件，在该文件中，区政府对全区专项清理整治行动负总责，成立湖滨区“大棚房”专项清理整治行动领导小组（以下简称区专项行动领导小组），本案各单位负责人均为该领导小组的成员，全面负责推进专项行动，抓好目标确定、掌握政策、组织动员。各乡（涉农街道）负责统筹安排辖区内清理排查和整治整改工作。农业和国土资源等部门按照相关法律、法规，在区政府统一部署下，加强专项行动指导和督促，各尽其责、共同负责。2019年3月5日，区农业局和区自然资源局向贾兴坤发出整改通知，内容为：你在湖滨区崖底乡岗上村所建非农业设施。根据河南省开展“大棚房”问题专项清理行动领导小组办公室文件精神，现责令接此通知后，于2019年3月10日前自行整改。拒不整改或者整改不到位的，我区将依据相关法律法规对你依法从严处理。3月15日，该厂房被拆除。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以就作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼。本案中，贾兴坤认为其财产权益受到行政行为的侵犯，以自己的名义起诉，主体适格。就被告的资格问题，首先，本案各单位中，崖底街道办事处是三门峡市湖滨区人民政府派出机关，其行政行为的后果应当由设立它的行政机关负责。区农业局、区自然资源局是三门峡市湖滨区人民政府工作部门，相互之间无隶属关系，在其所属的政府成立的专项活动组织下共同参加的行政活动，其行为实施的后果应由所属政府承担。其次，农业农村部、自然资源部“大棚房专项治理方案”，作为国家部级行政机关，制定下发规范定文件已明确责任分工和责任主体：区（市、县）政府管理实施专项行动的主体责任。因此对“大棚房”进行专项治理既是其职责又是义务，其活动的后果当然就由其承担，故崖底街道办事处、区农业局、区自然资源局作为本案被告主体不适格。如以设立崖底街道办事处、区农业局、区自然资源局的湖滨区人民政府为被告起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。该案又非本院管辖的案件，综上，贾兴坤的起诉不符合起诉条件，应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，一审裁定：驳回贾兴坤的起诉。案件受理费50元，予以退还。贾兴坤不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、三被上诉人是拆除上诉人厂房的具体实施者，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，三被上诉人被告主体适格，依法应承担责任。2019年3月14日，三被上诉人在上诉人厂房门口处张贴《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，该通告落款为三被上诉人的公章，具体实施拆除上诉人厂房行为的是三被上诉人的工作人员，且三被上诉人在一审庭审过程中对其参与拆除行为的事实均未否认，区自然资源局及区农业局均是行政机关，具有独立承担行政责任的主体资格，三被上诉人应对其实施的拆除行为承担法律责任。二、涉案被拆厂房所用土地原用于经营砖窑厂，停产后早已荒废多年，地面中砖石混杂，不具备耕种条件。上诉人经批准后，依法予以流转，在三被上诉人行政行为作出前，上诉人经营的家庭农场已依法取得营业执照，并被授予了三门峡市市级示范家庭农场称号，涉案厂房不属于大棚房，三被上诉人违法拆除行为损害了上诉人的合法财产权益，也损害了上诉人对政府的信赖利益。综上，一审法院事实认定不清，适用法律不当，请求二审法院撤销一审裁定，该判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人区自然资源局答辩称：一、上诉人所占用地系非法用地，且该违法行为已于2014年给予了行政处罚。2014年5月，经执法部门调查，王卫兵未经依法批准，擅自占用崖底街道办事处岗上村集体土地，用于建房，湖滨区国土资源局作出（三湖国土资罚决字【2014】第30-2号《行政处罚决定书》），责令其退还非法占用的农地，没收地上建筑物及设施，并处罚款。王卫兵未在法定期限内申请复议或提起行政诉讼，并缴纳罚款，但经催告后至今未退还土地。二、区自然资源局作为湖滨区人民政府的工作部门在上述土地上依法行使管理权，程序合法，符合法律规定。区自然资源局作为湖滨区人民政府下属的土地管理部门在巡查中，发现上诉人贾兴坤继续使用上述土地及建筑物，且其所建非农设施并没有在区自然资源局依法备案，严重违反了相关法律法规及专项清理行动的规定。区自然资源局于2019年3月5日联合其他职能部门依法向上诉人下达《整改告知书》，但上诉人却不予理会，为了维护法律法规的严肃性及政令畅通，湖滨区人民政府对上诉人所占用土地上的违法建筑给予强制拆除。三、上诉人在一审中诉讼对象主体错误。本案各被上诉人或为湖滨区人民政府的派出机构，或为政府工作部门，在政府成立的专项活动组织下共同参加相关行政活动，行为后果应由所属政府承担；同时，国家部级部门制定的“大棚房专项治理方案”文件也明确了责任分工和责任主体：区（市、县）政府为管理实施专项行动的主体。综上，一审法院适用法律及裁决正确，二审法院应依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人区农业局答辩称：一、一审判决对法律关系认定正确，判决区农业局不承担责任符合法律规定。清理违法违规占用耕地，是全国统一开展的专项行为，国家、省、市级政府均有明确的文件规定，要求区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任，由多个政府职能部门配合执法，区自然资源局、区农业局在政府的统一领导部署下开展专项行动，区农业局参与大棚房清理工作有明确的政策依据，是依法行政。专项行动是各部门联合行动，各部门均是政府工作部门，相互之间无隶属关系，在政府领导下进行的活动，自身不承担相应责任。二、区农业局未参与强制拆除，该行为与区农业局无关。根据农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项不理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发【2018】3号）第三条“主要工作任务”第（三）项“严格执法惩治惩处”：依照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，自然资源部门要依法依规从严查处。查处此类行为是自然资源部门的职权。文件虽然要求联合行动，同时要求各尽其责，区农业局只在自己的职责范围内行使行政职权。经调查，区农业局没有作出强制拆除的执法文书，拆除涉案房屋时，区农业局没有执法人员在场，没有参与拆除行为，故该行政行为的作出、实施均与区农业局无关。综上，一审认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。被上诉人崖底街道办事处答辩称：一、崖底街道办事处不是本案适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，崖底街道办事处不是拆除贾兴坤违章建筑的主体单位，拆除违章建筑的主体单位是区自然资源局，崖底街道办事处只是接受区自然资源局的委托，配合其实施具体拆除工作，故崖底街道办事处不是本案适格被告。二、上诉人贾兴坤建造的厂房未依法取得乡村建设规划许可证。2014年贾兴坤在农用地上建设厂房，没有履行完整的审批手续，未取得乡村建设规划许可证，依法属于违章建筑。三、拆除上诉人的涉案厂房，符合法律规定和国家政策要求。根据相关法律规定和国家政策要求，崖底街道办事处接受委托，配合区自然资源局和区农业局，对上诉人建设的厂房进行调查，最终确认为违法建筑，2019年3月5日，向贾兴坤下发了《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，上诉人收到后，没有作出整改措施，也没有提出异议，崖底街道办事处只好配合区自然资源局和区农业局对上诉人贾兴坤的“大棚房”实施了拆除行为。本院二审另查明：2019年1月10日，中共湖滨区委、湖滨区政府作出《关于印发的通知》（三湖发［2019］1号），组建湖滨区农业农村局，不再保留湖滨区农业畜牧局。本院二审查明的其他事实与一审法院查明的基本事实一致。本院认为：一、区自然资源局、区农业局应当对其参与实施“大棚房”专项清理整治行动的后果依法承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……”第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是其所属工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织所属有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体实施还应当由其所属工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。本案中，根据国家、省市区级相关文件精神，开展“大棚房”问题专项整治行动，严格落实属地管理责任，明确责任主体，中央统筹、省级抓总、县级落实、部门协同。区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任，区（市、县）长是第一责任人，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作。各级农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，在政府统一部署下，加强专项行动指导和督促，各尽其责、共同负责，加强配合、联合行动，落实专项行动各项措施。由上述文件规定精神可以看出，“区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任”，是区（市、县）政府负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作，该主体责任是区（市、县）政府通过内部组织领导、督促交办等方式，对其所属工作部门开展“大棚房”问题专项整治行动工作施加影响，“大棚房”问题专项整治行动的具体工作实施还应当由其所属工作部门根据其法定管辖权以自己的名义予以落实。因此，区自然资源局、区农业局对其参与实施“大棚房”专项清理整治行动的后果，依法由其承担责任。二、崖底街道办事处作为三门峡市湖滨区人民政府设立的派出机关，其行为后果依法由其自行承担。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：“……市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据上述法律规定，崖底街道办事处作为三门峡市湖滨区人民政府设立的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与行政诉讼的能力，其行为后果依法由其自行承担。综上，一审法院认为区自然资源局、区农业局、崖底办事处涉案行为后果应由湖滨区人民政府承担，以三被上诉人作为本案被告主体不适格为由裁定驳回上诉人贾兴坤起诉，属适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销三门峡市陕州区人民法院（2019）豫1203行初15号行政裁定；二、本案指令三门峡市陕州区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 王 博审判员 崔传军审判员 李 黎二〇二〇年三月三十日法官助理徐翠竹书记员韩东阳