云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终12号上诉人（一审原告）赵加明，男，汉族，1951年11月4日生，云南省丘北县人，住云南省丘北县。委托代理人吴家漾，云南中墨律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）丘北县人民政府。统一社会信用代码：11532626015214810G。住所地：丘北县锦屏镇政通路1号。法定代表人杨波，县长。第三人王光文，男，汉族，1957年5月5日生，云南省丘北县人，住云南省丘北县。上诉人赵加明诉被上诉人丘北县人民政府（以下简称丘北县政府）土地行政管理行政登记一案，不服云南省丘北县人民法院（以下简称丘北县法院）2019年12月3日作出（2019）云2626行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理终结。赵加明起诉称，1984年8月5日经丘北县人民政府将坐落为火草冲（东至李珍祥界、西至杨玉黄界、南至大路、北至良子界）的自留山、责任山、草山办理登记给其承包管理使用，并为其下发登记证书编号为10号的《邱北县土地管理使用证》，承包期限至2031年止。在其毫不知情的情况下，丘北县政府于2007年5月17日将此地块中的部分重复登记给第三人王光文，并向王光文颁发了（2007）第052072号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该承包经营权证中登记有火草冲的一块地。为维护其自身合法权益，一审原告赵加明于2006年3月起至今多次向相关部门请求给予解决，均未能得到妥善解决，为此一审原告赵加明于2019年2月25日以排除妨害为由向丘北县法院起诉，丘北县法院于2019年5月6日以双方争议的标的物为土地权属争议为由驳回一审原告赵加明的诉讼请求，赵加明方知侵害自己合法权益的对象是丘北县政府。丘北县政府的行政行为存在办证证据不足且明显不当的违法情形，依法应当予以撤销。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70、76条及相关法律规定提起行政诉讼，请求：撤销丘北县政府向第三人王光文颁发的（2007）第052072号农村土地承包经营权证中地名为火草冲地块的登记；本案诉讼费由丘北县政府承担。一审裁定认为，根据我国行政诉讼法的相关规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，如果没有不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，逾期起诉或者自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的人民法院不予受理，已经立案受理的，应予驳回。本案中，根据一审原告提供的证据，涉案地块是天星乡人民政府90年代即发包给第三人的，第三人于2007年5月17日取得了丘北县政府颁发的农村土地承包经营权证。2007年丘北县政府在全县范围内统一核发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》及争议地不予登记是众所周知的事，一审原告作为集本经济组织的成员，是土地承包经营权证的发放对象，其在2007年5月土地承包经营权证核发期间即应当知道丘北县政府向第三人核发了包含涉案地块在内的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行政行为，且自该行政行为作出之日起已超过五年，故一审原告赵加明对本案的起诉明显超过法律规定的起诉期限，且无不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款规定，裁定驳回赵加明的起诉。上诉人赵加明不服一审裁定上诉称，（一）一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定认定本案超过法律规定的五年起诉期限明显错误。行政诉讼法第四十六条的完整的规定是：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”针对本案，诉讼争议的标的物是土地这一不动产，应当适用最长起诉期限二十年的规定，因此，一审法院适用法律错误，依法应当予以纠正。（二）一审法院认定事实和证据均错误，裁定错误，依法应当予以纠正。一审法院认定涉案地块是90年代政府发包给第三人，2007年5月县政府即作出向第三人核发承包经营权证的行政行为，距一审原告起诉时已超过五年”的事实错误。2007年丘北县政府向第三人核发包含涉案地块在内的农村土地承包经营权证的行政行为一审原告根本不知道，也不可能知道，因为当时办证程序中丘北县政府也没有依法进行公告，一审原告也不可能看到政府核发给第三人的证书，而且一审原告夫妇均是文盲，根本看不懂，何谈应当知道，一审原告知道政府违法行政行为的客观事实和法律事实是一审原告于2019年2月25日以排除妨害为由向一审法院起诉时才应当知道侵害自己合法权益的对象是丘北县政府。本案的起诉期限应当从2019年5月6日起算，一审原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。（三）一审法院未严格适用行政诉讼法第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定对本案中政府的行政行为的合法性进行审查。综上事实和理由，一审法院认定事实，适用法律错误，裁定错误，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。丘北县政府答辩称，（一）丘北县政府根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条和2006年《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发[2006]135号）文件，制定了丘北县政府的承包经营权证补发工作实施方案，补发证行为主体、程序合法。（二）上诉人已丧失了对涉案土地的承包权，第三人持有的承包经营权证来源合法。丘北县天星乡天星村民委三街道村小组和三家寨村小组两村相邻，两村地界互相交错，两村村民世代共同生产生活，历史上未发生过大的山林地界矛盾纠纷。1999年，丘北县开展第二轮农村土地延包工作，第三人王光文将开荒形成的耕地进行了延包，登记在其持有的《农民集体土地承包合同书》（1999年版）上，证书号为“三一030”，登记地块为地名“火草冲”，四至界线为“东至邱本华、西至王朝云、南至莫兴学、北至山”。2007年丘北县补发《农村土地承包经营权证》，第三人又将该块地申报登记在自己的《农村土地承包经营权证》上，地名及四至界线与其之前持有有“三一030”号《农民集体土地承包合同书》一致，证书编号为052072。丘北县政府认为，第一，上诉人虽然于1984年承包了天星街上十六队位于火草冲的山林，但是在后来的管理中，上诉人疏于管理，至使林木受到毁坏，使山林变成了荒山，1999年第一轮农村土地延包时，上诉人未及时把该地域的荒山登记进入自己的《文山州农民集体土地承包合同书》，从而丧失了对原承包山林的承包经营权，其责任只能由上诉人自行承担。第二，从农村实际来看，相邻村与村之间相互越界开荒形成“叉花地”较为常见，对此中共丘北县委在1998年就下达过《中共丘北县委丘北县人民政府关于做好延长土地承包期工作的通知》（丘发[1998]34号）文件，对类似的“叉花地”的承包经营权作出明确规定，即“新增土地纳入承包管理的原则”“农户第一轮土地承包后，在国家法律政策允许范围内新开垦的耕地，无论已种几年，只要能长期耕种使用，都应纳入承包合同管理，并按土地类别、等级收取承包费，但不征收农业税，开发者不愿承包的，重新发包给其他农户经营”，针对县与县、乡与乡、村与村交叉的土地的处理办法，该文件同时明确规定“本县内乡、村新垦的交叉土地，只要符合承包政策规定的，本着谁开发、谁受益的原则进行承包，其承包费交开发者所在的生产合作社，不符合新增土地规定的，强制退耕。”第三人将在“火草冲”新开荒的耕地申报登记进入自己的《农民集体土地承包合同书》（1999年版），符合上述规定。（三）2007年丘北县按《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定补发《农村土地承包经营权证》，丘北县政府下发了《丘北县农村土地承包经营权证补发工作实施方案》（丘政办通[2006]108号）文件，这是在1999年第一轮农村土地延包工作的基础上进行的，《农村土地承包经营权证》与《农民集体土地承包合同书》一脉相承，《农村土地承包经营权证》所记载的地块名字、面积、四至界线必须与《农民集体土地承包合同书》相一至。天星乡在此文件的指导下，组织开展了《农村土地承包经营权证》补换发工作，第三人将自已承包土地证书上的承包土地登记进入《农村土地承包经营权证》，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”之规定，符合丘北县委、县政府丘发[1998]34号文件中对这类似的“叉花地”承包经营权作出的规定，登记事项合法。综上所述，2007年颁发给第三人的(2007)第052072号《农村土地承包经营权证》，颁证主体合法、程序合法，登记合法，未妨碍上诉人的合法权益，应予保护和支持。请求依法驳回上诉，维持原判，并由上诉人承担本案诉讼费。第三人王光文在二审中未提出陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼法规定了严格的起诉期限，其立法目的是为了督促行政相对人正确、及时行使诉权，提高行政机关行政执法效率，维护行政管理秩序的稳定。本案中，第三人王光文持有的（2007）第052072号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，是2007年5月17日被上诉人丘北县政府依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定和云南省政府转发省农业厅《关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发[2006]135号），以第三人王光文原来持有编号为“三—030”的《农民集体土地承包合同书》为依据，在保持原有承包地块和四至界限均不变的前提下，对第三人王光文进行换发农村土地承包经营权证。被上诉人丘北县政府在2007年5月17日作出的换证行为是国家统一实施的农村集体土地登记的管理行为，因此，上诉人赵加明应当从2007年起，就应当知道丘北县政府向第三人王朝洪换发农村土地承包经营权证的事实，而直至2019年10月17日才向法院提起行政诉讼，明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“其他案件自行政行为作出之日起超过五年”起诉期限，且本条规定的五年起诉期限不适用起诉期限的延长，即从作出行政行为之日起超过五年即为超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼”是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭引起的行政诉讼才适用“自行政行为作出之日起超过二十年”的规定，本案涉案土地虽属不动产，但被上诉人丘北县政府于2007年5月17日向第三人王光文核发农村土地承包经营权证仅仅是在原农民集体土地承包合同书的基础上核发新证，而非重新设立、变更该涉案土地的物权，本案不适用最长起诉期限二十年的规定。综上，一审法院裁定驳回赵加明的起诉并无不当，本院依法应予维持。赵加明的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费免收。本裁定为终审裁定。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  郑茂丹二〇二〇年三月五日书记员  高 茜