安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖18行终39号 上诉人（一审原告）旌德县建辉石材加工厂，住所地安徽省旌德县兴隆镇三山村。 登记经营者陈小建，实际经营者潘瑞标。 上诉人（一审原告）潘瑞标，男，1965年12月25日出生，汉族，住浙江省桐庐县。 两上诉人共同委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宣城市旌德县生态环境分局，住所地安徽省旌德县旌阳镇西门北路79号。 负责人刘文英，该分局局长。 委托代理人王玉友，安徽刘三毛律师事务所律师。 上诉人旌德县建辉石材加工厂（以下简称“建辉石材厂”）、潘瑞标因诉被上诉人宣城市旌德县生态环境分局环保行政命令一案，不服安徽省旌德县人民法院(2019)皖1825行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。 一审法院审理查明，建辉石材厂系经营花岗岩石材加工、销售，石材装饰工程施工、维护的个体工商户，登记的经营者为陈小建。2018年1月15日，潘瑞标与陈小建签订转让协议，约定潘瑞标以115万元的价款从陈小建处受让建辉石材厂，买断加工厂的经营权等。2018年8月2日，原旌德县国土资源局（以下简称“原旌德县国土局”）以潘瑞标未经批准非法占用旌德县兴隆镇三山村淌里组集体土地4602㎡建大理石加工厂厂房和办公楼（即建辉石材厂占地）等行为，违反了土地管理法的规定，构成非法占地，作出旌国土资执罚〔2018〕05号《行政处罚决定书》（以下简称“〔2018〕05号处罚决定”），决定：1.责令潘瑞标退还非法占用的4602㎡土地；2.限潘瑞标在15日内自行拆除在4602㎡土地上新建的1664㎡建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.处以每平方米10元的罚款，计46020元。2018年8月3日，原旌德县环境保护局（以下简称“原旌德县环保局”）在对建辉石材厂进行现场调查后认为该厂存在大气扬尘治理不到位；部分切割生产废水环境保护设施建设不规范，雨污分流不彻底；部分废石粉和废边角料露天堆放，固体废物处置措施不到位等违法违规问题。2018年8月7日，原旌德县环保局作出旌环责改字[2018]36号《责令改正违法行为决定书》（以下简称“[2018]36号责令改正决定”），责令建辉石材厂对前述违法问题立即进行整改，具体整改要求及技术规范对照《旌德县大理石开采加工行业环境整治实施方案》和该局先行向建辉石材厂下达的《旌德县大理石加工企业环境治理清单》执行，并要求建辉石材厂在收到该决定书之日起六十日内将整改情况上报该局，届时该局将进行监督验收，如验收未通过，该局将依法对建辉石材厂进行处理，同时还一并告知建辉石材厂可自收到决定书之日起六十日内申请行政复议以及六个月内提起行政诉讼。当日，原旌德县环保局向建辉石材厂送达该决定书。2018年10月24日，原旌德县环保局对建辉石材厂履行[2018]36号《责令改正违法行为决定书》的情况实施督察，发现尚存部分问题未完成整改。2018年10月29日，原旌德县环保局作出旌环整改字〔2018〕16号《责令停产整治决定书》（以下简称“〔2018〕16号责令停产整治决定”），决定责令建辉石材厂立即停产，并于30日内完成整改工作，逾期未按要求完成限期治理任务的，将依法报经县人民政府批准，责令该厂停业、关闭；同时亦告知建辉石材厂可在收到决定书之日起六十日内申请行政复议以及六个月内提起行政诉讼。2019年4月2日，原旌德县国土局向旌德县人民法院提出申请，请求强制执行〔2018〕05号处罚决定，该院经审查后认为实施非法占地并建设办公楼及厂房的行为主体是建辉石材厂，非潘瑞标个人，遂作出（2019）皖1825行审7号行政裁定：不准予强制执行。原旌德县国土局不服该裁定，向本院提出复议（此过程中，原旌德县国土局基于政府机构改革后被撤销，其行政职权由新成立的旌德县自然资源和规划局行使，以下简称“旌德县自规局”）。2019年6月17日，本院作出（2019）皖18行审复2号行政裁定：1.撤销（2019）皖1825行审7号行政裁定；2.对旌国土资执罚〔2018〕05号行政处罚决定确定的“限潘瑞标在15日内自行拆除在4602㎡土地上新建的1664㎡建筑物和其他设施，恢复土地原状”的内容，由申请执行人旌德县自规局组织实施。2019年9月30日，旌德县自规局组织相关职能部门对裁定书确定的拆除范围进行了拆除。2019年11月13日，建辉石材厂、潘瑞标向一审法院提起本案诉讼，请求：1.确认原旌德县环保局于2018年8月7日作出旌环责改字[2018]36号《责令改正违法行为决定书》的行政行为违法；2.判令宣城市旌德县生态环境分局赔偿其经济损失250万元。 一审另查明，2019年3月31日，根据中共宣城市委办公室《宣城市发展和改革委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（办[2019]28号）设立宣城市生态环境局，宣城市旌德县生态环境分局为宣城市生态环境局的派出机构，继续行使原旌德县环境保护局的职权。一审庭审中，当事人均同意宣城市旌德县生态环境分局作为本案被告参与诉讼。 一审法院审理认为，原旌德县环保局于2018年8月7日作出[2018]36号责令改正决定并于同日向建辉石材厂送达，决定书上明确告知了建辉石材厂可在六十日内申请复议和在六个月内提起诉讼，建辉石材厂、潘瑞标因自身原因未及时行使前述救济手段，导致本案起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告，有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。本案中，行政相对人建辉石材厂系个体工商户，其实际的经营者与登记的经营者并不一致，且字号仅是业主对外进行经营活动时的称谓，该行政决定的承担者为实际经营者，因此潘瑞标作为本案原告，主体适格，故对宣城市旌德县生态环境分局提出的潘瑞标非本案适格原告的抗辩意见不予采纳。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回建辉石材厂、潘瑞标的起诉。建辉石材厂、潘瑞标预交的案件受理费50元予以退还。 建辉石材厂、潘瑞标不服上述行政裁定，向本院提起上诉称：1.潘瑞标于2018年1月15日以115万元受让陈小建设立的建辉石材厂，该厂至受让时一直正常生产经营，潘瑞标受让该厂后未办理相关工商登记变更手续。从2018年1月起，其陆续投入约500万元用于建设新厂房、装修办公室和更新设备，刚要开始生产时，原旌德县国土局于2018年8月2日下达了〔2018〕05号处罚决定，认定其非法占用集体土地4602㎡建设大理石加工厂房和办公楼，并责令其自行拆除地上的1664㎡建筑物和其他设施并退还4602㎡土地，另处罚款46020元。此处罚决定与原旌德县国土局于2011年3月9日作出的旌国土资临字（2011）第06号同意该厂用地的审批决定自相矛盾。此外，原旌德县国土局在2018年1月（其建造厂房和办公室起）至8月长达7个月的时间内对其占地一事不作调查处理，迟至8月才作出错误的〔2018〕05号处罚决定，至其前后投入的500万元付之东流。2.原旌德县环保局在明知原旌德县国土局已于2018年8月2日作出〔2018〕05号处罚决定的情况下，又向其下达[2018]36号责令改正决定，是故意行为。一面是原旌德县国土局限其15日内拆除厂区内的建筑物和其他设施，另一面是原旌德县环保局责令其对相关设施进行环保整改，两项决定显然矛盾。其基于对旌德县人民政府政办〔2018〕78号文件规定的对大理石加工行业的整治为“联合执法”的认识，以为原旌德县环保局在〔2018〕05号处罚决定作出后作出的[2018]36号责令改正决定是对〔2018〕05号处罚决定的执法更正，进而未能及时针对〔2018〕05号处罚决定提起行政诉讼，且在环保整改事务上继续投入了约250万元。一审庭审中，原旌德县环保局主张其不知道〔2018〕05号处罚决定的存在，显系虚假陈述。一审法院主张系其自身原因致未及时行使救济权利错误。4.在2018年8月7日原旌德县环保局作出[2018]36号责令改正决定之后，其应要求进行了一系列的环保整改措施，故一审法院以2018年8月7日作为本案起诉期限的起算时点错误，应以同一行政行为终了之时起算。综上，一审裁定认定事实、适用法律均错误，请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 宣城市旌德县生态环境分局未向本院提交书面答辩意见。 经对本案有效证据的审查，结合当事人一审庭审陈述，本院对一审裁定认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点是本案诉讼是否超过起诉期限，一审法院裁定驳回起诉是否正确。被诉[2018]36号责令改正决定系原旌德县环保局于2018年8月7日作出并送达当事人，决定书上明确告知了相应的救济途径，即“如对本决定不服，可在收到本决定书之日起六十日内向旌德县人民政府或者宣城市环境保护局申请行政复议，也可在收到本决定书之日起六个月内向旌德县人民法院提起行政诉讼”，据此，建辉石材厂至迟应于2019年2月7日针对[2018]36号责令改正决定提起诉讼，而本案系于2019年11月13日提起，显然已经超过“六个月”之法定起诉期限。原旌德县国土局和原旌德县环保局为两个独立的政府职能部门，在各自行政管理领域行使相应的管理职责，即使旌德县针对大理石加工行业实施多部门“联合执法”，也不代表原旌德县环保局作出的[2018]36号责令改正决定是对原旌德县国土局作出的〔2018〕05号处罚决定的否定，两上诉人主张[2018]36号责令改正决定是对〔2018〕05号处罚决定的执法变更系其自身的错误理解，不是耽误起诉期限的正当事由，此被耽误的期间不应予以扣除。 综上，因本案起诉时已超过法定起诉期限，且不存在非因自身原因而耽误起诉期限从而应予扣除的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，本案依法应驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇二〇年三月十九日 书记员  程 佩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……