浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0326行初257号 原告林士德，男，汉族，住浙江省泰顺县。 委托代理人郑小丽，北京炜横（杭州）律师事务所律师。 被告泰顺县雅阳镇人民政府，住所地浙江省泰顺县雅阳镇塔中路1号。 法定代表人苏式江，镇长。 出庭负责人梅富华，被告党委副书记。 委托代理人钱招脉，浙江招脉律师事务所律师。 第三人泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会，住所地浙江省泰顺县雅阳镇雅阳坪村。 法定代理人林某，村主任。 原告林士德诉被告泰顺县雅阳镇人民政府要求履行村务监管法定职责一案，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于同月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本并组成合议庭。2019年10月24日，本案公开开庭第一次审理。原告林士德及委托代理人郑小丽，被告出庭负责人梅富华及委托代理人钱招脉到庭参加诉讼。2020年3月4日，本院依职权通知泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会作为第三人参加诉讼。本案于2020年3月20日公开进行第二次审理。原告林士德及委托代理人郑小丽，被告委托代理人钱招脉到庭参加诉讼。第三人经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 2019年7月23日，原告林士德向被告申请对泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会违法决定对本村大坪岗地块开发农田、报请立项等其他违法事实进行依法查处，并追究有关责任人员的责任。同年8月16日，被告回复称：雅阳坪村旱改水项目未违反基层民主议事程序，亦未损害原告在内的雅阳坪村村民的合法权益。 原告林士德诉称，原告一户于泰顺县雅阳镇雅阳坪村有承包经营的旱地，用以种植茶叶。2017年11月17日，泰顺县雅阳镇人民政府向泰顺县人民政府提出雅阳坪村“旱改水项目”立项申请，并于同年11月30日得到审批。2017年底，雅阳坪村村民委员会决定在本村实施“旱改水耕地质量提升项目”，对雅阳坪村大坪岗地块开发农田报请立项，并就大坪岗地块承包费及青苗补偿相关事宜与村民签署相关协议。现“旱改水”项目正在实施中。雅阳坪村村民委员会在决定对大坪岗地块开发农田、立项的过程中，违反民主议定程序，未征求原告在内的村民意见，未依法定程序召开村民会议或村民代表大会讨论，先实施工程，再报请立项，后安排村民代表签字的方式，从形式上补足立项程序。原告等一些村民在外务工，村民委员会就找亲属签字。村委会的上列行为已经侵害了原告的民主讨论权利、知情权、公众参与权及土地承包经营权。2019年7月23日，原告向被告提交《履行法定职责申请书》，要求被告履行法定职责，对雅阳坪村村民委员会违反民主议定程序，不依法召开村民会议或村民代表会议讨论，不按规定征求村民意见等违法事项进行依法查处，追究有关责任人员的责任。被告于同年8月16日作出《关于林士德的回复》。原告认为，被告的答复认定事实不清、证据不足，且未就相关事实进行调查核实，未尽全面审查职责，故诉请撤销被告于2019年8月16日作出的回复，并依法责令被告重新调查核实并作出答复。 原告在举证期限内提供了下列证据：1.原告身份证，以证明原告主体资格；2.《履行法定职责申请书》，以证明原告申请履职的事实；3.回复，以证明被告答复事实不清、证据不足；4.泰政发[2017]160号文件，以证明雅阳坪村大坪岗地块已被批准开发农田，实施“旱改水”项目；5.2017年9月27日的村民代表会议记录，以证明本次会议到场人数才33人，且其中6人并非村民代表，未达法定开会人数；6.2019年3月15日村民代表会议决定，以证明“旱改水”项目实际开会讨论时间是2019年3月15日，而不是2017年，且本次会议参会人数不合法，所作决议无效；7.“旱改水”耕地质量提升项目中标公示，以证明项目批文未至，村里已进行招标确认工程队的事实；8.吴学养证明，以证明吴学养参与的2017年4月24日村民代表会议未讨论“旱改水”事项，该会议记录系变造；9.通话录音，以证明2017年4月24日的村民代表会议纪录关于“旱改水”内容未经代表大会讨论决定；10.俯瞰图及分家协议，以证明原告和林奇敏在大坪岗各有被列入“旱改水”项目的承包地；11.原告和林奇敏的户口本，以证明原告和林奇敏已经分户的事实。 被告泰顺县雅阳镇人民政府辩称，一、被告收到原告的申请后，已经依法查阅了雅阳坪村委会的村民代表会议记录、村民代表名册、项目青苗补偿协议书、项目立项申请及批复等材料，未发现原告主张的村民委员会违反民主议事程序等情况，遂回复原告。被告已经履行了法定职责；二、被告按照村民委员会组织法履行的调查职责，并非行政管理行为，不应纳入行政诉讼的受案范围。原告如认为村委会的决议决定损害其合法权益的，可以直接诉请撤销该决议决定，不需诉请判令被告履职。被告的回复不会直接损害原告的合法权益；三、原告一户主张其土地承包权权益受损没有事实依据。原告一户的土地权益已由户主，即原告之父林奇敏签署了土地补偿协议，相关补偿项目均已被林奇敏领取，故原告主张的权益受损事实不存在。 被告在法定举证期限内提供了下列证据及依据：1.雅阳坪村十一届村民代表登记册，以证明该村村民代表共有52人；2.村民代表会议记录，以证明雅阳坪村村委会于2017年4月24日召开了村民代表大会，到位37名村民代表一致同意实施“旱改水”工程；3.立项申请，以证明雅阳坪村村委会于2017年7月24日向雅阳镇人民政府政府提出“旱改水工程”项目的立项申请；4.立项踏勘表，以证明相关技术人员于2017年7月29日对项目用地进行实地踏勘；5.立项报告，以证明雅阳镇人民政府于2017年11月17日向县政府申请立项；6.关于同意雅阳镇雅阳坪村旱改水项目立项通知，以证明泰顺县人民政府于2017年11月30日同意项目立项；7.补偿协议书及转账凭证，以证明包括原告一户在内的旱改水工程项目安置补偿已经到位，原告父亲林奇敏作为户主，已签约并领取了5641元补偿款。 第三人泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民委员会未作述称，也未提供证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认定如下：1.原告提供的证据1-4，证据7，被告对其三性没有异议。上列证据符合证据形式要件，能证明本案相关事实，本院予以采信；2.原告提供的证据5-6及被告提供的证据2，都是雅阳坪村村民代表会议记录。经核实，各方当事人提供的会议记录均有村委会盖章确认。被告提供的会议记录内容系“同意开展旱改水项目”，而原告提供的两份会议记录内容系“旱改水”项目的补偿签约等。三份记录内容与当事人的陈述及其他证据能相互印证，且符合证据形式要件，与本案相关联，故均予以采信。原告以吴学养的《情况说明》来证明被提供的会议记录经变造，但主人吴学养未出庭接受询问，故本院对原告的主张不予采纳；3.原告提供的通话记录，被告对其三性有异议，称不能确定证据是在什么情况下形成，不能反映待证事实。本院认为，该通话记录形成时间未注明。从该通话记录的书面译文来看，通话人在针对2017年9月27日的会议记录问“后面还有没有？还是就这一份？”时，答“没有了，就这一份”。但本案中，原告实际出示了两份会议记录。故即使通话记录真实形成，亦不能排除其他会议记录存在的可能性；4.原告提供的俯瞰图及分家协议，被告对俯瞰图本身的真实性没有异议，但认为图纸中内容不明确，不能证明原告主张的待证事实；对分家书的真实性有异议，认为该分家书印泥新鲜，不像是2012年形成，且分家书的形式不符合泰顺农村习俗。本院认为，仅凭俯瞰图，不能确认图中所涉地块是否本案“旱改水”项目用地。原告提供的分家书，在无其他证据佐证的情况下，真实性不能确认，故不予采信；5.原告和林奇敏的户口本，被告对其真实性没有异议，但是认为原告父子分户，未向村委报备，林士德一户在村内的户主仍是林奇敏，林奇敏仍有权代表原告签署协议、领取补贴。本院认为，农村土地承包以户为单位，但其户内成员不一定与户口登记一一对应。故该户口本虽能看出原告与其父亲在户口登记上的分户，但不能直接推定原告在村内的承包地已经单独立户；6.被告提供的雅阳坪村十一届村民代表登记册，原告对其合法性有异议，认为村民代表未经会议选举产生，且仅5个女性代表，违反法律规定。本院认为，原告对登记册的真实性没有异议，且该登记册经村委会确认，原告认可的村民代表“吴学养”亦在名册之上，村民代表人数为52人的内容与村委2017年4月24日的会议记录内容相印证。故本院对此名册的真实性及证明效力，予以确认。原告主张的村民代表选举是否合法，并非证据的合法性内容，本院不予采信；7.被告提供的证据3-6，原告认为与本案关联性不大，且项目批准程序有问题，被告没有尽到审查义务。本院认为，原告对该组证据的真实性并无异议。经审核，该组证据符合证据的形式要件，且内容与本案相关联，均予以采信；8.被告提供的补偿协议书及转账凭证，原告对真实性没有异议，但对关联性、合法性有异议。本院认为，本院对协议书及凭证对于本案的证明效力，予以采信。 结合上述采信的证据及各方当事人的当庭陈述，本院认定事实如下： 原告林士德与其父林奇敏均为泰顺县雅阳镇雅阳坪村村民，于该村承包有旱地，以种植茶叶。泰顺县雅阳镇雅阳坪村第一届村民代表共有52人。2017年4月24日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，到会37人，包括村民代表36人及“卢玉弟”。该会议选举了村务监督委员会成员和村股份经济合作社董事会成员。新当选村经济合作社董事长杨文在会议上提出大坪岗荒弃茶园具备“旱地改水田”条件，到会人员一致同意实施该项目。同年7月24日，雅阳坪村村民委员会向雅阳镇人民政府出具《关于雅阳镇旱改水耕地质量提升项目立项的申请》，称该村现有200.5亩旱地，现种植茶叶……特申请此地块作为旱改水提升项目地块并做立项申请。同年7月29日，雅阳坪村拟旱改水耕地质量提升项目进行立项踏勘。同年9月27日，雅阳坪村第十一届村民代表召开会议，到会33人，包括村民代表27人及非村民代表6人。会议一项议题为：旱改水工程项目2015年至今未竣工，年底无法验收，要求进度加快；关于旱改水工程项目洋山屋茶园补偿款及四年承包费及旱改水工程项目洋山尾林木赔偿款，因部分农户不在家，无法亲自签字，由亲属代签；政策性处理标准：毛竹每枝4元，一级茶园每平方8元，二级茶园每平方6元，三级茶园每平方4元；承包期四年，每亩每年承包费150元。同年11月6日，杨孔会等村民和雅阳坪村村民委会签订了《大坪岗地块承包费及青苗补偿的协议书》，主要内容为：经本村村民代表会议研究决定将本村大坪岗地块开发农田，现雅阳坪村村民委员会向本村有关农户承包大坪岗土地，经村民委员会会议一致通过达成赔偿事宜，赔青费补偿标准：以一级茶树一次性补偿赔青费每亩5328元、二级茶树一次性补偿赔青费每亩3996元、三级茶树一次性补偿青苗费每亩2664元；承包费每亩每年150元，承包期限为四年（从二○一七年十一月五日至二○二一年十一月四日止），承包期满是否继续履行该协议，双方另行协商。同年11月17日，雅阳镇人民政府向泰顺县人民政府提交了《关于申请对雅阳镇雅阳坪村进行旱改水项目建设立项的报告》：经有关部门踏勘、测量、设计选定雅阳镇雅阳坪村进行旱改水项目建设；该项目建设规模为200.5005亩，预计通过建设可提升为水田面积为188.349亩；请县人民政府给予批复立项。同年11月22日，村民林奇敏（原告之父）等人与雅阳坪村民委会签订了《大坪岗、马路岗地块承包费及青苗补偿的协议书》，内容与上列协议类似。林奇敏的补偿款5641元于同年11月19日由泰顺县雅阳镇雅阳坪村股份经济合作社汇入其个人账户。同年11月30日，泰顺县人民政府对雅阳镇人民政府及县府直属有关单位作出泰政发[2017]160号《关于同意雅阳镇雅阳坪村旱改水耕地质量提升项目立项的通知》，同意雅阳坪村旱改水耕地质量提升项目立项，规划提升水田面积188.35平方米。同日，泰顺县雅阳镇雅阳坪村发布旱改水耕地质量提升项目中标公示，确定通过邀请招标的方式，第一中标候选人为浙江省泰顺县交通工程有限公司。2019年3月15日，雅阳坪村第十一届村民代表再次召开村民代表大会，到会30人，其中村民代表24人，非村民代表6人。会议议题为讨论研究雅阳坪村大坪岗旱改水项目工程政策处理问题。会议记录内容除重申旱改水项目的赔偿标准之外，另行就赖永连户的补偿作出确定。同年7月23日，原告向被告提交《履行法定职责申请书》，认为雅阳村村民委员会违反民主议定程序，违法决定大坪岗地块开发农田项目、违法报请立项、采取先报立项后安排村民签字的方式补充立项程序，组织实施农田开垦工作，要求被告依据浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第四十三条的规定进行查处。同年8月16日，被告作出《关于林士德的回复》称：经调查核实，未发现雅阳坪村村民委员会旱改水项目存在违反基层民主议定程序，损害原告等村民合法权益的情况存在。原告不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织起诉，人民法院应该受理。该条第二款规定，除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。如违反该条款规定，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。结合上列规定可以得出，行政诉讼保护的权利主要为人身权和财产权，法律法规规定例外。而依照村民委员会组织法的相关规定，乡镇人民政府可责令改正的范围并不仅仅限于财产权和人身权，还有公民的民主权利。且，组织法并未规定行政诉讼的救济途径。由此可见，纳入乡镇人民政府责令改正范围的行政行为大于行政诉讼保护的范围。即，乡镇人民政府依法需要责令改正的事项并非均能纳入行政诉讼受案范围。本案中，原告如果仅仅诉请通过撤销、责令被告答复的方式来保护原告作为村民所享有的对村务的民主讨论权利、知情权、公众参与权，依法不能纳入行政诉讼受案范围。但是，本案原告诉请保护的民主权利是从其土地承包经营权延伸而来。其诉请履职的目的，归根结底是为了保护其财产权。故，本院认为，原告所诉可以纳入行政诉讼的受案范围；二、《中华人民共和国土地承包法》第十六条第一款第（一）项规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。该法第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该法第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。本案中，原告在雅阳坪村承包有旱地，且承包地块已被纳入“旱改水”项目用地。雅阳坪村与“旱改水”项目相关的几份村民代表会议内容，决定将原告林士德等村民的承包地流转给村委会用以实施“旱改水”项目，已影响了原告享有的土地承包经营权。故原告有权提起本案诉讼；三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:（一）本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；（二）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（三）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（四）从村集体经济所得收益的使用方案；（五）土地承包经营方案；（六）村集体经济项目的立项、承包方案；（七）宅基地的使用方案；（八）征地补偿费的使用、分配方案；（九）以借贷、租赁、抵押或者其他方式处分村集体财产；（十）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。从上述条款来看，立法并未赋予村民大会或村民代表大会越过承包人直接决定其承包土地经营权流转的权利。《浙江省土地整治条例》第十五条第二款规定，土地整治涉及国有土地的，应当征得土地使用权人的同意；涉及集体所有土地的，应当征求土地承包经营权人的意见，经村经济合作社社员（代表）大会或者村民（代表）会议三分之二以上成员同意。本案中，雅阳坪村在未征求土地承包经营权人的意见之前即于2017年4月24日以村民代表会议的形式决定在大坪岗开展“旱改水”，后又于同年7月27日以村民代表会议的形式直接决定承包经营权流转到村民委员会及流转对价。上列会议决定内容已违反了土地整治及土地承包流转的相关规定，侵害了承包经营权人的法定权利。虽后续补签协议，仍不能改变先前违法决议的性质。此外，组织法第二十六条第二款规定，村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。但雅阳坪村于2017年7月27日及2019年3月15日两次召开的村民代表大会，实际到会村民代表均未达三分之二以上，明显违反法定民主议定程序。综上，第三人雅阳坪村村民委员会在涉案“旱改水”项目的申报及实施过程中，不当行使了立法赋予的民主自治权利，侵害了村民的土地承包经营权。原告请求被告履职有据。被告作出的答复内容与本案查明事实不相符。原告诉请撤销重作，本院予以支持。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、《浙江省实施办法》第四十三条之规定，判决如下： 一、撤销被告泰顺县雅阳镇人民政府于2019年8月16日作出的《关于林士德的回复》； 二、责令被告泰顺县雅阳镇人民政府于本判决生效之日起二十日内重新作出回复。 案件受理费50元，由泰顺县雅阳镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  谢海清 人民陪审员  裴 伦 人民陪审员  潘光福 二〇二〇年三月二十七日 代书 记员  林倩雯 ?