山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终8号 上诉人（原审原告）逄增赋，男，1964年1月3日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人宋建海，山东同永律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。 法定代表人周安，区长。 委托代理人薛聚基，青岛市黄岛区农业农村局工作人员。 委托代理人管清英，山东光浩律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区滨海街道杻杭村民委员会，住所地青岛市黄岛区滨海街道杻杭村。 法定代表人徐福强，村主任。 委托代理人孙学明，青岛西海岸大珠山法律服务所法律工作者。 原审第三人逄增武，男，1969年11月26日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 上诉人逄增赋因与被上诉人青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、原审第三人青岛市黄岛区滨海街道杻杭村民委员会（以下简称杻杭村委会）、原审第三人逄增武行政处理决定一案，不服山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，1.原告逄增赋是青岛市黄岛区滨海街道杻杭村村民。1995年1月2日，第三人杻杭村委会作为甲方与“逄增福”作为乙方签订《土地承包合同》，约定由“逄增福”承包该村两宗土地，土地座落名称、等级和亩数分别为：家北1级地2.32亩、东岭3级地1.2亩，上述两宗土地承包期限自1995年1月2日至2025年1月2日，且原胶南市人民政府为其颁发了《土地使用证》。2019年2月14日，杻杭村委会出具《证明》，主要内容为：“兹证明滨海街道杻杭村逄增赋，身份证号码3702231964××××××××，与逄增福是同一个人，情况属实”。 2.2012年6月27日，农业部印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》，在全国范围内开展农村土地承包经营权登记试点工作。杻杭村委会制订《杻杭村关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》，在该村开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2013年11月12日，杻杭村委会召开党员村民代表大会，就换证工作进行了研究，研究意见为：“关于土地换证，是按照土地现状进行换证，以土地台账亩数为准”。第三人逄增武是青岛市黄岛区滨海街道杻杭村村民。2014年11月20日，第三人逄增武作为户主提交《农村土地承包经营权登记申请书》，申请对位于杻杭村的7块集体土地共计8.85亩予以登记发证。杻杭村委会审核意见为“该户信息真实，准确无误”，并予以盖章确认。同日，制作了《农户家庭承包土地摸底调查表》，该表中记载了第三人逄增武申请登记发证承包地的土地承包经营权共有人情况，承包地面积一栏为8.85亩，承包期限为1995年1月2日至2025年1月2日，地块名称包括“梨园0.88亩、北岭（三等地）0.50亩、北岭（一等地）2.13亩、东岭（三等地）1.20亩、老车站2.05亩、黄新岭1.04亩、变电所1.05亩”，调查人员、村干部及第三人逄增武在该调查表上签字确认。第三人逄增武同时在《农村土地承包经营权登记调查确认书》上签字。2014年11月20日，第三人逄增武在《公示无异议声明书》上签字，声明对其所申请登记发证的承包地的承包方代表（权利人）签字无异议、本户（承包共有人）信息无异议、本户承包地块分布位置和登记面积无异议。2014年11月27日，青岛市黄岛区滨海街道办事处向黄岛区人民政府作出滨海街道镇（办）农地证请﹝2014﹞《农村土地承包经营权证登记申请书》，主要内容为：“逄增武承包我办杻杭村集体经济组织集体土地7块8.85亩，承包方式：家庭承包。根据法律规定（根据承包方本人申请），经审核，符合《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，请准予发证（登记）。附：1.农村土地承包合同（正本和复印件）；2.土地承包情况登记表”。2014年11月30日，第三人逄增武出具《承包方代表声明书》，声明作为承包方代表对外签署的文书是家庭全体成员自愿、真实意思表示，愿承担相应的法律责任。同日，杻杭村委会作为发包方、第三人逄增武作为承包方、青岛市黄岛区滨海街道办事处经管统计服务中心作为鉴证机关，签订了合同编号和鉴证编号均为370211012225000018J的《农村土地承包合同》，合同记载了确权发证的承包地情况、承包期限等事项。2015年11月20日，杻杭村委会发布《确权登记公示公告》，对该村土地承包地块、农户家庭承包土地、共有人等情况列表公示。2015年12月5日，杻杭村委会再次发布《确权登记公示公告》，对该村农户家庭承包土地面积、四至等情况进行公示公告。2015年12月15日，杻杭村委会第三次发布《确权登记公示公告》，对该村农村土地承包经营权确权登记地籍图（即鱼鳞图）进行公示公告。原告称因其大部分时间都在外打工，故上述三份公示公告均未见过。后，黄岛区政府为第三人逄增武颁发了证号为370211012225000018J的《农村土地承包经营权证》。 3.2018年11月27日，因就第三人逄增武《农村土地承包经营权证》中所记载的北岭（一等地）和东岭（三等地）两宗土地发生承包权属纠纷，原告之弟逄增伟与第三人逄增武由滨海街道司法所主持进行了人民调解。在《人民调解协议书》中记载的纠纷主要事实为：“杻杭村民逄增伟兄弟三人，大包干分到的土地家北2.13亩，东岭三级地1.2亩，登记在大哥逄增赋名下。因兄弟三人外出打工做生意，将土地私下流转给逄增武耕种管理。2002年，村委的土地登记簿和个人的土地使用证，将该两宗土地变更到逄增武名下，耕种至今。2016年土地确权在逄增武名下。逄增伟主张要回两宗土地，作为家庭的生活基本保障。杻杭村调解过多次，未得到解决。2018.11.13下午，由经管统计中心、滨海司法所一起调处双方的土地纠纷，因双方的诉求差距太大，无法达成一致协议，告知双方法律、政策、事实方面的说明。”原告及第三人逄增武对上述《人民调解协议书》中所记载的事实均表示认可。 4.就与第三人逄增武之间因北岭（一等地）和东岭（三等地）两宗土地发生的承包权属纠纷，2019年2月20日，原告以第三人逄增武和杻杭村委会为被申请人向被告提交《关于土地权属行政处理的申请书》，请求事项为：对土地使用权属纠纷作出行政处理决定，撤销第三人逄增武持有的证号为370211012225000018J的《农村土地承包经营权证》，责令第三人逄增武腾清3.33亩土地并给原告颁发《农村土地承包经营权证》。在被告受理后调查过程中，2019年3月19日，杻杭村委会作出《杻杭村关于土地情况说明》，主要内容为：“（一）杻杭村1995年进行了二轮延包并签订了承包合同，二轮延包后村委会根据村的实际情况，土地多的原因，村民互换土地情况多，村委会研究经双方同意可以到村委会更改土地台账，村委会召开2次会议，由党员、群众代表、两委成员研究互换土地的情况。第一次会议于2009年12月27日召开，会议结果是现在谁种的地归谁所有，以台账为准。第二次会议于2013年11月12日同样召开了党员、村民代表会议，是关于年底开展土地确权工作，遇到同样的问题，会议结果是按照土地现状进行换证，以土地台账亩数为准。（二）逄增福土地台账上1.2亩土地于2003年流转给逄增武，土地台账已进行更改。（三）逄增福土地台账上只有0.19亩自留园，无其他土地。（四）逄增武土地台账上1.2亩土地是逄增福2003年流转的。（五）逄增武台账上再无明显的逄增福流转的土地。（六）逄增武于2003-2004年缴纳土地农业税”。同日，青岛市黄岛区滨海街道办事处作出《关于杻杭村农村土地承包经营权工作情况说明》，主要内容为：“我街道杻杭村1995年进行了二轮延包，二轮延包后农户之间互换土地现象普遍，达到了95%以上。2009年原胶南市滨海大道建设占用该村农户部分承包地，由于多数互换无法确认，2009年12月27日该村召开党员、村民代表会议，与会人员有党员、村民代表及村‘两委’成员共25人。会议举手表决一致同意：‘不管现在、以后、将来的土地，以现在谁种地的户主为准。即：现在谁种的地归谁所有，以台账为准’。2013年底开展土地确权工作，遇到同样的问题。2013年11月12日该村召开党员、村民代表会议研究制定确权方案，与会人员有党员、村民代表及村‘两委’成员共47人。会议借鉴了2009年滨海大道占地补偿方案，一致通过：‘关于土地换（颁）证，是按照土地现状进行换（颁）证以土地台账亩数为准’”。 5.2019年5月5日，被告作出《行政处理决定书》。在该《行政处理决定书》中除记载原告签订《土地承包合同》及第三人逄增武取得《农村土地承包经营权证》的事实外，还查明以下事实：（1）第三人逄增武持有的《农村土地承包经营权证》中记载的北岭2.13亩、东岭1.2亩土地，与逄增赋持有的《土地使用证》中的家北2.13亩、东岭1.2亩土地，面积相同、坐落位置相同。（2）杻杭村1995年进行了土地二轮延包并签订了承包合同，二轮延包后，农户承包土地多、互换土地比较普遍。该村委会针对村实际情况，先后召开两次党员、村民代表会议研究土地互换的情况。第一次会议于2009年12月27日召开，会议表决结果确定该村土地以土地耕种现状及台账为基础，谁耕种补偿款归谁所有，该村委会并据此发放了滨海大道占用该村的土地补偿款。第二次会议于2013年11月12日召开，研究土地确权方案，经表决确定确权以土地现状及土地台账为基础，同时依据方案开展确权工作。2015年11月20日至2015年12月15日，该村委会将确权情况进行了张榜公示，公示期间，逄增赋没有提出异议。根据杻杭村土地台账显示：逄增赋名下有自留园0.19亩、东岭1.2亩。其中东岭1.2亩注明已于2003年转第三人逄增武；第三人逄增武名下有自留园0.33亩、北岭0.5亩、老车站2.05亩、场0.31亩、黄新岭1.04亩、北岭2.13亩、变电所1.05亩、东岭1.2亩，其中东岭1.2亩注明系由逄增赋转来。根据查明的事实，被告在《行政处理决定书》中认为：杻杭村通过党员、村民代表会议确定了以土地耕种现状及土地台账为基础进行确权的方案，且公示期间逄增赋对确权情况未提出异议，将包括北岭2.13亩、东岭1.2亩土地确权给第三人逄增武并无不当，逄增赋持有的《土地使用证》已经失效，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第九条之规定，决定：确认第三人逄增武持有的编号为370211012225000018J的《农村土地承包经营权证》合法有效。庭审中，原告对被告作出被诉《行政处理决定书》的程序提出异议，认为未保障其陈述申辩权。被告对此称其在作出被诉《行政处理决定书》之前，主要通过调取相关证据及要求杻杭村委会说明情况的方式进行调查。 6.关于涉案两宗承包地权属争议的来源，原告称其因外出打工而将两宗土地交给第三人逄增武耕种，避免土地撂荒，并非将该两宗土地承包经营权予以流转；第三人逄增武称原告是因为懒于管理而经杻杭村委会将涉案土地承包经营权进行了流转；杻杭村委会称2003年时耕种土地有农业税及各种税负，耕种土地负担较大，故当时很多村民将土地承包经营权进行了流转，原告与第三人逄增武之间也是进行了承包经营权流转。另，庭审中各方均确认原告《土地承包合同》及《土地使用证》中所载明的“家北1级地2.32亩、东岭3级地1.2亩”，与第三人逄增武农村土地承包经营权证中所载明的“北岭2.13亩、东岭1.2亩”系同两宗土地。 原审法院认为：本案的焦点问题是被告黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》的行为是否合法的问题。 1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第十六条第一、二、三款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，对于土地所有权和使用权争议，县级以上人民政府具有处理的职权。本案中，被告黄岛区政府作为涉案两宗承包地所在地的区一级政府，具有对涉案权属争议进行处理的职权。 2.涉案两宗承包地转由第三人逄增武耕种管理时尚在实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。根据上述规定，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依法进行流转。本案中，各方当事人均认可坐落名称为“东岭”和“家北”（北岭）的两宗承包地自2003年起至今一直由第三人逄增武耕种管理。原告逄增赋虽称其仅是将该两宗土地交由第三人逄增武耕种管理而非对土地承包经营权进行流转，但在滨海街道司法所出具的《人民调解协议书》中记载:“因兄弟三人外出打工做生意，将土地私下流转给逄增武耕种管理。2002年，村委的土地登记簿和个人的土地使用证，将该两宗土地变更到逄增武名下，耕种至今”，且原告明确认可该《人民调解协议书》的内容。据此，原告虽否认土地承包经营权流转事实的存在，但通过对《人民调解协议书》内容的确认，实际上已经认可涉案两宗承包地的经营权流转变更到第三人逄增武名下。因此，根据现有有效证据可以综合认定，原告于2003年将涉案两宗承包地的承包经营权流转给了第三人逄增武。而且，杻杭村委会于2013年11月12日召开村民代表会议作出了“关于土地换证，是按照土地现状进行换证，以土地台账亩数为准”的决议，该村委会和滨海街道办事处出具的《情况说明》也能够印证上述决议的内容，即杻杭村委会通过民主决议程序，根据本村二轮延包后土地大多发生流转的实际情况，在该次农村土地承包经营权确权颁证过程中，确立了按照土地现状和土地台账亩数进行确权登记的原则，该原则不违反农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的规定。据此，杻杭村委会根据土地现状为第三人逄增武办理涉案两宗承包地在承包经营权确权登记过程中的相关手续，并无不当。原告提出的杻杭村委会作出的上述决议无效的主张，缺乏依据，原审法院不予采纳。 3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》中规定了准备前期资料、入户权属调查、测量地块成图、公示审核、建立登记簿、完善承包经营权证书等家庭承包方式登记要求和操作流程。本案中，第三人逄增武与杻杭村委会签订了《农村土地承包合同》，农业部门会同村委会和第三人逄增武对土地进行了摸底调查，制作了地籍图，并就农户、土地等相关信息和地籍图在杻杭村进行了公示公告，经青岛市黄岛区滨海街道办事处审核通过材料后向黄岛区政府提出了颁证申请，涉案承包经营权确权登记材料和登记程序符合上述规定，为第三人逄增武颁发证号为370211012225000018J的《农村土地承包经营权证》的行为并无不当。因此，被告黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》，确认第三人逄增武持有的《农村土地承包经营权证》合法有效的处理结果正确。 4.被告黄岛区政府依法受理了原告提出的权属争议行政处理申请并进行调查，在作出被诉《行政处理决定书》过程中，调取了确权登记档案材料并向青岛市黄岛区滨海街道办事处和杻杭村委会进行了调查，调查处理程序并无不当。关于原告提出的未向其进行调查的主张，该案系由原告向被告提出的申请，故原告对被告启动调查程序一事应是明知的，其该项主张不能成立。 综上，被告黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》认定事实清楚，处理结果正确，原审法院依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告逄增赋的诉讼请求；案件受理费50元，由原告逄增赋负担。 逄增赋不服原审判决，上诉请求：1.撤销原审判决，改判支持上诉人诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1.逄增赋持有的《土地使用权证》是物权凭证，是受法律保护自始有效。2.逄增赋的《胶南市土地承包合同》是《土地使用权证》的颁发基础，不经法定程序不得擅自解除、变更。3.逄增武在诉讼中提交的《人民调解协议书》，内容不属实且没有逄增赋本人签字，黄岛区政府在行政处理过程中没有调取该证据，原审法院不能以该证据证明其行政行为合法。二、黄岛区政府行政行为程序违法、适用法律错误，导致原审判决适用法律错误，判决结果错误。1.根据山东省高级人民法院（2017）鲁行终753号行政判决的精神，逄增赋持有的《土地使用权证》在未经法定程序注销或宣布无效前，承包经营权受法律保护。黄岛区政府未按照法定程序操作程序违法，也不会产生《土地使用权证》失效的法律后果。2.黄岛区政府作出处理决定时，依据的都是程序性规定，根据最高人民法院相关指导案例的精神，应视为该具体行政行为没有法律依据。3.黄岛区政府的行政行为程序严重违法，剥夺了逄增赋享有的陈述申辩、举行听证的权利，应依法撤销。其行为相当于《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定的吊销许可证或者执照的行政处罚。三、黄岛区政府及第三人不经法定程序任意剥夺逄增赋的土地承包资格，将使得逄增赋及其家人失去生活保障，不利于社会稳定，与中央政策相违背。 黄岛区政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、黄岛区政府作出的《行政处理决定书》是根据当事人、村集体提供的证据综合审议后依法作出的结论，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。三、上诉人的上诉请求无事实及法律依据。其依据的《山东省土地登记条例》已经被废止。本案中的确权方案是通过民主议定程序通过，充分遵循了保持稳定、尊重历史、照顾现实的原则。上诉人一审时对《人民调解协议书》没有异议，其诉称有违禁止反言及诚实信用原则。四、本案已经过起诉期限。上诉人诉争的实体问题为农村土地承包经营权确权颁证的具体行政行为，已经超过起诉期限。综上，请求依法驳回上诉人的诉请请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致。 本院认为，第一，涉案土地转由逄增武耕种管理时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。根据该规定，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依法进行流转。本案中，逄增赋认可涉案两宗土地自2003年起交由逄增武耕种管理。逄增武提供的滨海街道司法所出具的《人民调解协议书》亦载明了土地流转给逄增武耕种的事实，且原审庭审中，逄增赋对该调解协议书表示认可。现逄增赋又对该调解协议书提出异议，缺乏相应依据，本院不予支持。另，杻杭村委会根据本村二轮延包后土地多数流转的实际状况，通过民主议定程序确立了本村的农村土地承包经营权确权登记原则，并为逄增武办理涉案两宗承包地在承包经营权确权登记过程中的相关手续，不违反《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的规定。现逄增赋主张其《土地使用权证》未失效，其对涉案土地仍享有承包经营权等，均缺乏相应依据，本院亦不予支持。 第二，本案中，逄增武与杻杭村委会签订了《农村土地承包合同》，农业部门会同村委会和逄增武对土地进行了摸底调查，制作了地籍图，并就农户、土地等相关信息和地籍图在杻杭村进行了公示公告，且在公示公告期间，逄增赋并未提出异议。经青岛市黄岛区滨海街道办事处审核通过材料后，黄岛区政府为逄增武颁发了涉案《农村土地承包经营权证》，符合法律规定的登记流程及颁证程序。 综合上述两方面，黄岛区政府作出被诉《行政处理决定书》，确认逄增武持有的涉案《农村土地承包经营权证》合法有效，处理结果并无不当。另外，逄增赋主张的黄岛区政府在作出涉案行政行为之前，应该履行立案受理、依法作出询问笔录等程序，因该涉案行政行为并非行政处罚行为，黄岛区政府无需履行逄增赋主张的相关程序，逄增赋的该主张于法无据。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元,由逄增赋负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年三月十一日 书记员  牛聪颖