安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行再16号再审申请人（一审原告、二审上诉人）安徽省界首市钢木建材制品厂。法定代表人杨心敬，该厂原厂长。委托代理人郭兴明，该厂法律顾问。被申请人（一审被告、二审被上诉人）界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民中路1号，统一社会信用代码11341282003167754F。法定代表人何逢阳，该市市长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）界首市自然资源和规划局（原界首市国土资源局），住所地安徽省界首市人民中路1号，统一社会信用代码11341282003167375X。法定代表人张亚飞，该局局长。委托代理人王鹏翔，安徽卫东律师事务所律师。原审第三人界首市住房和城乡建设委员会，住所地安徽省界首市人民路419号，组织机构代码00316745-5。法定代表人徐新士，该委员会主任。委托代理人杨奎，安徽卫东律师事务所律师。原审第三人界首市豪华家具厂，住所地安徽省界首市大桥南路106号。法定代表人黄金亮，该厂厂长。再审申请人安徽省界首市钢木建材制品厂（简称界首钢木建材厂）诉界首市人民政府不履行法定职责、原界首市国土资源局不予受理决定一案，阜阳市中级人民法院于2018年3月12日作出（2017）皖12行初208号行政裁定。界首钢木建材厂不服，向本院提起上诉。本院于2018年7月3日作出(2018)皖行终482号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。界首钢木建材厂不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年9月18日作出（2018）最高法行申9056号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。阜阳市中级人民法院一审查明:1976年4月15日，界首钢木建材厂的前身钢木屋架制品厂与砖瓦二社签订地皮及房屋买卖协议，约定砖瓦二社将位于河南岸汽车站的房屋两间，土地450平方米，以8000元的价格转让给钢木屋架制品厂。1993年4月13日，原界首市城乡建设环境保护委员会（简称界首市建委）与界首市豪华家具厂签订《关于转让土地使用权和房屋产权的协议》，将界首市建委下属的界首钢木建材厂等几家的土地使用权及房屋（五栋六十五间）产权及地面附着物的所有权，以25万元的价格转让给界首市豪华家具厂。协议约定，由界首市建委承担转让区域内住户的全部动迁安置工作。1998年4月20日，界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发了界国用（98）字第7837号《国有土地使用权证》，占地面积4747平方米，地址为大桥南路56号。四至为：东至空地、西至大桥南路、南至小路、北至农资公司。后界首钢木建材厂原厂长杨心敬与该厂原部分职工多次信访。2007年9月25日,界首市建设委员会作出界建秘〔2007〕124号《关于杨心敬等同志上访诉求的处理意见》。杨心敬等人不服,向界首市人民政府提出复查申请。2008年1月2日,界首市人民政府作出界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》。杨心敬等人仍不服,向阜阳市人民政府提出复核申请。2008年5月27日，阜阳市人民政府作出阜信复〔2008〕8号《关于杨心敬等人信访事项的复核意见》。该复核意见认为，由于界首钢木建材厂经营不善，致使该厂处于破产倒闭状态。后经界首市建委决定，将厂地转让给界首市豪华家具厂，人员安排到界首市砖瓦厂。杨心敬要求返还厂房、厂址的申诉，因杨心敬等人不享有产权，无法律政策为依据，不予支持；其要求办理社会保险问题，应由界首砖瓦厂按相关政策执行。根据《信访条例》第三十二条、《阜阳市信访事项复查复核暂行办法》第十六条之规定，阜阳市人民政府作出如下复核意见：维持界首市人民政府作出的界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》。根据国务院《信访条例》第三十五条、《安徽省信访条例》第三十九条之规定，本复核意见为该信访事项的终结处理意见。后界首钢木建材厂向阜阳市中级人民法院提起诉讼，请求撤销界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发的界国用（98）字第7837号《国有土地使用证》。2015年9月14日，阜阳市中级人民法院作出（2015）阜行初字第00037号行政判决，以被诉登记行为事实不清、证据不足为由撤销了该《国有土地使用证》。2015年11月10日，原界首市国土局对该《国有土地使用证》发布注销公告。2016年1月21日,界首钢木建材厂向界首市人民政府、原界首市国土局申请就涉案的4747平方米土地使用权为其登记颁证。2016年6月10日,界首钢木建材厂又向界首市人民政府提出土地使用权确权颁证申请。2016年8月29日，原界首市国土局以属于界首钢木建材厂与界首市建委之间的财产纠纷为由,作出界国土资函〔2016〕70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》。另查明,1999年10月8日，界首市房地产管理局给界首市豪华家具厂建筑面积为4069.41平方米的房屋办理了初始登记（卷宗编号0300004）。后其中的一部分房屋，因界首市豪华家具厂的经济纠纷，经界首市人民法院执行卖给了代培杰、徐登付等案外人。另有五间门面房被界首市豪华家具厂卖给了中国工商银行界首市支行，2005年3月21日，中国工商银行阜阳分行办理了房地权颍南字第03××87号房地产权证。阜阳市中级人民法院再查明，界首市工商行政管理局出具的证明载明，经该局多次查找历史登记档案，未能查到钢木屋架制品厂的有关登记材料。界首钢木建材厂起诉时也未能提供该厂的营业执照。阜阳市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”杨心敬作为界首钢木建材厂的原厂长，与该厂原部分职工多次信访。针对其要求界首市建设委员会返还厂址、厂房的信访事项，已经由界首市建设委员会、界首市人民政府、阜阳市人民政府分别作出了处理意见、复查意见、复核意见。本案中，杨心敬等人以界首钢木建材厂的名义提起行政诉讼，实质上，仍是因为对三级信访终结处理意见不服而提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回界首钢木建材厂的起诉。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为：本案中，界首钢木建材厂在土地使用权及房屋被其主管机关界首市建委于1993年4月13日转让给界首市豪华家具厂后，于2016年向界首市人民政府提出申请，请求对其与界首市豪华家具厂的土地使用权属纠纷依法予以确权、颁证，其最终目的是要求返还土地使用权。对界首钢木建材厂返还土地使用权的诉求，界首市建设委员会、界首市人民政府、阜阳市人民政府已分别作出处理意见、复查意见和复核意见。因此，界首钢木建材厂的此次起诉界首市人民政府不履行法定职责及原界首市国土局不予受理决定，实质是对三级信访终结处理意见不服，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定驳回起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。界首钢木建材厂申请再审称：1993年4月13日被界首市建委转让给界首市豪华家具厂的土地所有权、使用权属于界首钢木建材厂所有。界首市人民政府于1998年4月20日为豪华家具厂颁发的界国用（98）字第7837号《国有土地使用权证》已被生效的（2015）阜行初字第00037号行政判决撤销。2015年11月10日，原界首市国土资源局对该证发布注销公告。再审申请人先后两次向界首市人民政府法制办递交书面申请，请求对再审申请人享有的4747平方米国有土地使用权进行确权颂证，界首市人民政府拒不履行职责，属于行政不作为。请求撤销原裁定，对本案进行再审。被申请人界首市人民政府、界首市自然资源和规划局及原审第三人界首市住房和城乡建设委员会、界首市豪华家具厂未提交意见。经再审查明的事实同一、二审查明的事实一致。本院认为：本案再审申请人所诉的行政行为并非相关部门的信访处理行为。根据查明的事实，2016年6月10日，再审申请人向界首市人民政府提出土地使用权确权颁证申请，同年8月19日，原界首市国土资源局作出界国土资函（2016）70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》，决定不予受理土地确权颁证申请。再审申请人不服，以界首市人民政府和原界首市国土资源局为被告，诉请法院确认界首市人民政府行政不作为违法，判令界首市人民政府为其享有的土地使用权予以确权核发证书、确定原界首市国土资源局行政乱作为的行为违法以及撤销界首市国土资源局作出的界国土资函（2016）70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》。界首钢木建材厂主要诉请是要求界首市人民政府履行法定职责，而非对信访处理意见提起诉讼。一、二审法院均认为再审申请人实质上是对三级信访终结处理意见不服而提起本案诉讼，以该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围驳回起诉，适用法律不当。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销阜阳市中级人民法院（2017）皖12行初208号行政裁定及安徽省高级人民法院(2018)皖行终482号行政裁定；二、指令阜阳市中级人民法院审理本案。审判长 冷 静审判员 范兴杰审判员 彭滢颖二〇二〇年三月二十三日法官助理郑峰书记员薛琪茹附：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释[2018]1号，自2018年2月8日起施行）第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。