河南省周口市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）豫16民终1009号上诉人（原审原告）：沈丘县国土资源局。住所地：沈丘县行政新区群贤路。统一社会信用代码：11411728005932624A。法定代表人：朱丽,该局局长。委托诉讼代理人：卢锋，该局法律顾问。委托诉讼代理人：陈磊，该局政策法规股股长。被上诉人（原审被告）：沈丘县安居置业有限公司。住所地：沈丘县槐店回族镇泰安路。统一社会信用代码：9141162468972741XQ。法定代表人：王广斌,该公司总经理。上诉人沈丘县国土资源局因与被上诉人沈丘县安居置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服河南省沈丘县人民法院（2019）豫1624民初5271号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。沈丘县国土资源局上诉请求：依法撤销沈丘县人民法院(2019)豫1624民初5271号民事裁定，指令一审法院继续审理。事实与理由：本案为土地使用权出让合同纠纷，系民事纠纷，属于人民法院民事受案范围，一审法院认定本案属于行政纠纷驳回上诉人的起诉是错误的。本案所涉《国有建设用地使用权出让合同》系合同当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订出让合同时二者的法律地位是平等的。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权的合同，土地部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用着系平等民事主体。现行《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确。审判实践中人民法院审理此类案件时，也将此类纷列为民事审理范围，和本案相同的案件，上诉人起诉三个，一审法院已经按照民事案件审结两个（分别为：沈丘县人民法院(2018)豫1624民初3510号民事调解书、沈丘县人民法院（2019）豫1624民初1162号民事判决书）。审判实践按照民事审理的具体案例有：周口市中级人民法院（2015）周民初字第141号民事判决书、周口市中级人民法院(2018)豫16民初356号民事判决书综上所述，本案所涉合同属于平等民事主体之间签订的合同，属于民事诉讼受案范围，一审法院认定为行政纠纷错误，请求二审法院予以纠正，撤销一审裁定，指令一审法院审理。沈丘县安居置业有限公司辩称，案涉国有建设用地使用权出让合同争议为行政争议，不属于民事诉讼的审理范围，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。案涉合同属于行政协议的范畴。建设用地使用权出让合同的主体一方是土地主管部门，土地主管部门签订出让合同的目的是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定实施行政管理职能，对国有建设用地进行管理，合同内容尽管有民事方面的权利义务，但更多的是行政法上的权利义务，合同双方也不是平等的民事主体，故该出让合同应当认定为行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，案涉建设用地使用权出让合同争议属于行政争议，不属于民事诉讼的审理范围，一审裁定驳回被答辩人的起诉正确。上诉人在上诉状中所列案例不能作为审理本案的依据。我国非判例法国家，上诉人所列案例不能作为本案的裁判依据，且上诉人所列案例均非最高人民法院公布的指导性案例，也不具有参考价值。司法实践中存在将此类案件定性为行政争议的案例，具体为河南省高级人民法院（2019）豫民申3515号民事裁定书。综上，案涉合同不是平等民事主体之间签订的合同，属于行政协议的范畴，不属于民事诉讼审理的范围，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。沈丘县国土资源局向一审法院起诉请求：1、判令被告支付原告土地使用权出让金（地价款）357万元；2、诉讼费用由被告承担。一审法院认为，本案原告沈丘县国土资源局要求被告沈丘安居置业补缴土地出让金357万元，其主要依据是原告与任孝亮签订的《国有建设用地使用权出让合同》，对该合同的性质应如何认定，本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，对此一审法院评析如下：《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”《河南省实施土地管理法办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市（地）、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”根据上述规定，沈丘县国土资源局负责沈丘县行政区域内的土地的统一管理和监督工作。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”国有建设用地使用权出让行为是国家特许某些当事人享有特定的土地使用权的行为，国家通过出让合同来规范和调控土地市场，落实最严格的用地制度，以实现管理与合理利用土地资源的目的，故应当认定为行政合同。理由如下：第一，该类合同的一方当事人系土地行政主管部门，进行土地出让是土地行政主管部门接受法律授权，执行土地规划、管理、保护与合理利用的行政管理职责，其签订该类合同时亦是在履行职能，不符合民事合同双方当事人地位平等的原则。第二，该类合同的内容受法律的强制性规定的约束，该类合同对土地行政主管部门负有在规定的时间交付符合条件土地的义务，受让方负有包括交付土地出让金、按照规定的时间、土地用途、规划指标等要求修建建筑物，合理利用土地等义务，合同将土地行政主管部门的法定职责细化为不得协商的合同条款，对受让人的限制条款均以格式化形式出现，没有可协商的余地。具体到本案合同，受让人仅能作出接受或者不接受合同内容的意思表示，不符合民事合同平等协商的特点。第三，平等民事主体之间的合同，合同一方的当事人可以任意免除另一方对合同的义务而不发生法律障碍，但《国有建设用地使用权出让合同》的一方当事人土地行政主管部门只能积极履行并要求受让方按合同约定履行，而不能消极放弃或免除受让方的义务，不符合民事合同双方当事人意思自治的特点。综上所述，本案所涉合同主体一方系行使土地管理职能的土地行政主管部门，合同内容受到法律的强制性规定的约束，符合行政协议的构成要件，应当按照行政纠纷处理。本案应不属人民法院受理民事诉讼的范围，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回原告沈丘县国土资源局的起诉。案件受理费35360元，退还沈丘县国土资源局的。本院认为，上诉人沈丘县国土资源局起诉请求被上诉人沈丘安居置业补缴土地出让金357万元，其主要依据是上诉人与任孝亮签订的《国有建设用地使用权出让合同》。本案被上诉人沈丘县安居置业有限公司未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定进行建设，导致建筑超容积率，但双方就超容积率后应缴纳土地出让金未达成合意。依照《建设用地容积率管理办法》第十四条规定：“建设单位或个人违反本办法规定，擅自调整容积率进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应按照《城乡规划法》第六十四条规定查处”。本案应当由行政部门处理，不属于人民法院民事案件的受案范围。上诉人的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件。一审裁定驳回起诉结果正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  安西超审判员  张新建审判员  刘登印二〇二〇年三月十三日法官助理贺宁伟书记员于巍威