浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初581号 原告浙江益彰文化创意发展有限公司，住所地杭州市上城区秋涛路178号5号楼107室。 法定代表人姜小珍，董事长。 委托代理人徐末、周冬雪，浙江南方中辰律师事务所律师。 被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路77号。 法定代表人金承涛，区长。 出庭负责人薛鸿翔，副区长。 委托代理人王潇，杭州市上城区司法局工作人员。 委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。 原告浙江益彰文化创意发展有限公司（以下简称浙江益彰文化公司）不服被告杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）作出的杭上复[2019]第26号《行政复议决定书》（以下简称26号复议决定），于2019年9月19日向本院提起诉讼，本院于同月24日立案并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月15日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人徐末、周冬雪，被告上城区政府的副区长薛鸿翔及委托代理人王潇、李阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上城区政府于2019年9月4日作出26号复议决定，主要内容为：本案的争议焦点有两个，一是案涉的拆除行为是否是行政行为；二是案涉拆除行为是否合法。一、案涉拆除行为系行政行为。被申请人二杭州市上城区人民政府紫阳街道办事处（以下简称紫阳街道办）针对案涉地块上的建筑物(构筑物)先后作出强制拆除违法建筑公告和限期拆除违法建筑通知书，该两份文书均具有行政管理意义，属于行政主体行使行政职权对行政相对人作出的法律行为。后该两份文书相应的部分建筑物(构筑物)被拆除，从浙江益彰文化公司提出的初步证据及案涉行政行为受益主体等综合因素考量，可以推断案涉建筑物(构筑物)系由被申请人二组织实施强制拆除，并具有行政管理属性。因此，被申请人二主张本案争议系民事争议的观点，本机关不予认可。二、案涉建设被强制拆除的行为违反相关法律规定。行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政决定时，应履行正当法律程序。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序。被申请人二在未完整履行事先催告、未告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序的前提下，实施强制拆除行为属于程序违法。同时，被申请人二也未提交证据证明案涉建筑物(构筑物)系违法建筑，其实施强制拆除行为属于事实不清、证据不足。因涉案建设已经被实际拆除，被申请行政行为不具有可撤销的内容，故确认该强制拆除行为违法。另现有证据无法证明被申请人一杭州市上城区城市管理局（以下简称上城城管局）参与组织实施案涉强制拆除行为，其不属于本案的适格被申请人，应驳回浙江益彰文化公司针对被申请人一的复议申请。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1、3目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定：确认紫阳街道办于2019年4月10日对案涉建设的拆除行为违法。驳回浙江益彰文化公司针对上城城管局的复议申请。 原告浙江益彰文化公司起诉称，一、复议决定认定事实不清。1.强制拆除行为的实施主体为上城城管局和紫阳街道办，复议决定认为没有证据证明城管局实施案涉强制拆除行为错误。城管局在复议中答辩称紫阳中队系应紫阳街道的要求，维持现场秩序，城管局自认参与了此次强制拆除。故2019年4月10日对原告实施强制拆除的主体为城管局和紫阳街道，根据原告在复议中提供的现场照片和视频显示，此次强制拆除行为现场有身着制服的城管人员和紫阳街道派出的保安人员。城管人员没有维持秩序的法定职责，只有在执法过程中存在维持秩序的职责。2.复议决定没有查清城管局与紫阳街道之间在此次拆除过程中的法律关系，也没有查清城管局人员出现在现场的具体工作。紫阳街道在复议答辩中称此为民事行为，而城管局在复议答辩中称是应紫阳街道的要求维持现场秩序。就不应要求城管局人员维持秩序，两者的说法显然互相矛盾，如果是紫阳街道所称的民事行为，这是滥用行政权力，利用行政权力干涉民事纠纷。且所有城管人员均身着制服，故原告认为，复议决定没有查清到底是一个还是两个行政机关在侵犯原告的合法权益。二、复议决定适用法律错误，变相认定原告的构筑物是违法建筑。从紫阳街道举证的备忘录显示，原告使用园区、搭建构筑物经过了紫阳街道的认可。从原告复议中提供的新闻报道显示，原告搭建构筑物、运营南落马营体育文化公园得到紫阳街道的高度认可和大力宣传。被告在复议决定中适用《行政强制法》第四十四条，该法律规定的前提是违法建筑。在没有经过法定程序认定的情况下，被告通过法律适用变相认定原告的构筑物违法，严重侵犯原告合法权益。综上，请求：1.撤销被告作出的26号复议决定；2.判令被告查清事实后重新作出决定；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供的证据有： 1.26号复议决定； 2.强制拆除时的照片和视频。 以上证据拟共同证明强制拆除行为的实施主体为上城城管局和紫阳街道办，以及被告作出复议决定的事实。 3.南落马营体育文化公园相关新闻报道，拟证明原告使用园区、搭建构筑物得到紫阳街道办的高度认可和大力宣传的事实。 以上证据均系复印件。 被告上城区政府答辩称，一、原告起诉缺乏诉的利益，应予裁定驳回。原告提出的复议请求是确认紫阳街道办组织和上城城管局实施的于2019年4月10日在上城区南落马营体育文化公园内对其构筑物实施的强制行为违法。被告经审查后认为，案涉拆除行为系紫阳街道办所为，该行为认定事实不清、证据不足，违反法定程序，据此作出26号复议决定，确认拆除行为违法，并驳回原告对上城城管局提出的行政复议申请。被诉复议决定否定了拆除行为的合法性，支持了原告的复议请求。原告针对一个完全满足了其权利救济需求的复议决定提起诉讼，虽然在形式上符合起诉条件，但却丝毫没有权利保护的必要，无需进行实体审理。即使如原告所愿，被告重新作出复议决定，在事实和证据未发生重大变化的情况复议结论不会发生改变。二、被告是适格的行政复议机关。原告以上城城管局和紫阳街道办作为被申请人申请行政复议，前者系被告的工作部门，后者系被告设立的派出机关，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十五条第一款第(一)(四)项规定，被告作为两者共同的上一级行政机关，系适格的行政复议机关。三、被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿、适用法律正确，程序合法，内容适当。(一)被诉复议决定认定事实情况。紫阳街道办和原告于2016年8月19日签订备忘录，约定紫阳街道办向原告出租位于南落马营9号的场地(含房屋和附属设施)，租期为2016年8月1日至2018年7月31日。期满后如无约定情形，双方同意可延长合作期至2019年7月31日。2019年2月18日，紫阳街道城市管理领导小组办公室作出《强制拆除违法建筑公告》，以南落马营体育文化公园商户未取得建设工程规划许可证搭建建筑物(构筑物或其他设施)为由，决定实施强制拆除(注：该公告已被被告以杭上复[2019]第14号《行政复议决定书》撤销)。3月6日，该办公室作出《限期拆除违法建筑通知书》，内容基本相同。10日，南落马营体育文化公园内的部分构筑物被拆除。(二)被告在案涉复议决定中，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1、3目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定确认紫阳街道办实施的案涉拆除行为违法，并驳回原告对上城城管局提出的复议申请。(三)案涉行政复议程序情况。2019年6月9日，被告收到原告以邮寄方式提出的行政复议申请材料。6月14日，被告作出杭上复[2019]第26号《行政复议受理通知书》，并于6月17日邮寄送达原告的法定代表人姜小珍，邮件于次日被签收。2019年6月14日，被告作出杭上复[2019]第26号《行政复议答复通知书》，并送达上城城管局和紫阳街道办。2019年8月5日，被告作出杭上复[2019]第26号《行政复议决定延期通知书》并向各方送达。2019年9月4日，被告作出26号复议决定并向各方送达。四、原告的起诉缺乏事实和法律依据。(一)原告认为，上城城管局参与了案涉拆除行为，为适格的被申请人。但是在上城城管局明确否认自己曾实施拆除行为，又无其他在案证据予以佐证的情况下，被告无法认定上城城管局参与案涉拆除行为。(二)被诉复议决定从未认定案涉建筑是违法建筑，相反，被告明确表示没有证据证明案涉建筑是违法建筑，并在实体上否定了案涉拆除行为的合法性。(三)被诉复议决定之所以引用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，是为了论证案涉拆除行为违反法定程序，不存在原告所称的“变相认定原告的构筑物违法”的问题。综上所述，原告的起诉缺乏诉的利益，被诉行政复议决定证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。据此，请求裁定驳回原告起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供的证据有： 1.行政复议申请材料与邮寄面单，拟证明原告提出行政复议申请。 2.行政复议受理通知书与邮寄面单，拟证明被告决定受理行政复议申请并告知原告。 3.行政复议答复通知书与送达回证，拟证明被告通知上城城管局和紫阳街道办提出答复，并提交相关证据、依据和其他材料。 4.行政复议答复书和相关材料，拟证明上城城管局和紫阳街道办向被告提出了答复并提交了相应材料。 5.行政复议决定延期通知书和邮寄凭证、送达回证，拟证明被告决定延期作出行政复议决定并分别告知原告、上城城管局和紫阳街道办。 6.26号复议决定与邮寄凭证、送达回证，拟证明被告作出行政复议决定并分别送达原告、上城城管局和紫阳街道办。 以上证据均系复印件。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告对三性均无异议。 对原告提供的证据，被告对三性无异议，但对证明对象有异议。 本院认为，被告提供的证据符合三性要求，对待证事实具有证明效力，予以采信。 原告提供的证据1能够证明被诉行政行为的存在及其内容，予以采信；证据2能够反映涉案强制拆除行为发生现场的相关情况，对该事实予以确认。 庭审中，双方确认被诉行为所涉被拆除的建筑物、构筑物为两处，一处为正面屋顶呈M型峰状的建筑，一处为M型建筑南侧玻璃阳光房。 经审理查明，浙江益彰文化公司因认为其位于上城区南落马营体育文化公园内的构筑物被上城城管局和紫阳街道办违法拆除，于2019年6月8日向上城区政府寄送《行政复议申请书》，请求“确认由紫阳街道办组织、由上城城管局实施的于2019年4月10日在上城区南落马营体育文化公园内对浙江益彰文化公司的构筑物实施的强制行为违法”，同时提交了《强制拆除违法建筑公告》《限期拆除违法建筑通知书》、照片、视频等申请材料。 上城区政府于次日收到该申请后，于2019年6月14日予以受理，并书面通知上城城管局和紫阳街道办进行答复，提供证据、依据及其他有关材料。2019年8月5日，上城区政府作出杭上复[2019]第26号《行政复议决定延期通知书》，向复议当事人书面通知该案行政复议决定延期至2019年9月5日前作出。2019年9月4日，上城区政府作出26号复议决定并于同日向浙江益彰文化公司的法定代表人寄送。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”。本案中，原告浙江益彰文化公司主张上城城管局亦为涉案拆除行为的实施主体，系行政复议案件的适格被申请人，并提供了拆除现场的照片及视频以证明其主张。承办人认为，上城城管局的工作人员虽出现在拆除现场，但其在复议答复中辩称系应紫阳街道办的要求维持现场秩序，原告亦未提供其他证据证明上城城管局系涉案拆除行为的组织实施主体。而紫阳街道办虽主张其未行使行政强制权，但自认了基于在先约定向原告主张交还南落马营9号地块及其上房屋、附属设施的事实。在涉案拆除行为发生之前，紫阳街道的城市管理领导小组办公室还向原告作出了《强制拆除违法建筑公告》和《限期拆除违法建筑通知书》，其中载明的强制拆除主体即为该办公室。据此，被告上城区政府根据现有证据材料，包括原告提出的存在强制拆除行为的初步证据、行政处理决定中载明的拟实施强制拆除行为的主体及拆除行为受益主体等情况，认定涉案拆除行为系由紫阳街道办组织实施，并据此驳回原告对上城城管局提出的行政复议申请，并无不当。 《中华人民共和国行政复议》第二十八条第（三）项、第（四）规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。本案中，针对紫阳街道办实施的涉案强制拆除行为，被告在认定其程序违法的同时，亦认定紫阳街道办未提交证据证明案涉建筑物（构筑物）系违法建筑，属于事实不清、证据不足，并据此作出确认该行为违法的行政复议决定，该认定亦无不当。原告认为被告在行政复议决定中变相认定涉案建筑物（构筑物）为违法建筑，该主张与事实不符。 综上，原告浙江益彰文化公司的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江益彰文化创意发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告浙江益彰文化创意发展有限公司负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  唐莹祺 人民陪审员  李 慧 人民陪审员  谌慧敏 二〇二〇年二月二十五日 书 记 员  郑 漩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法律职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。