河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终94号上诉人（原审原告）刘素荣，女，汉族，1955年5月20日出生，住郑州市金水区。委托代理人金九江，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杨梦霞，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）郑州市城市管理局，住所地郑州市中原区陇海西路265号。法定代表人李雪生，该局局长。委托代理人肖正平，该局工作人员。委托代理人董少佳，河南思敬律师事务所律师。上诉人刘素荣因其诉被上诉人郑州市城市管理局拒绝履行法定职责一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初451号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告提供的房屋所有权证复印件主要显示：房屋所有权人刘素荣，房屋坐落金水区经三路4号院1号楼32号。原告提供的控告书主要显示：请求1．立即制止接待办汽车队的违法施工，保护居民的合法权益；2．对接待办汽车队申请工程进行公示，还居民的知情权；3．对违法施工单位进行处罚并追究其责任，施工单位对其造成的居民财产损失及相关其他损失进行赔偿；4．在没有办理合法手续之前，该工地不能再进行违法施工；5．将处罚及事件结果书面反馈给控告人。落款人为孙永新、刘素荣，联系人孙永新，158××××8186。2016年3月10日，郑州市城乡建设委员会作出建设监察通知书，对河南省接待办公室汽车队位于经三路、纬二路东南角的商改楼改建项目工程进行监察，并于当日作出郑建停违字【2016】508号责令停止违法行为通知书。2016年4月1日，郑州市城乡建设委员会对河南省接待办公室汽车队的违法建设项目进行立案审批。2017年7月24日，郑州市城乡建设委员会作出郑建监罚责停字【2017】323号责令停止违法行为通知书，责令河南省接待办公室汽车队立即停止未依法取得施工许可证的情况下擅自施工的行为，并责令河南省接待办公室汽车队接受调查处理。2018年10月25日，被告作出市执暂停通字【2018】第15117号暂停施工通知书，责令河南省接待办公室汽车队立即停止建设。2018年12月20日，郑州市城市综合执法局作出市执责改通字【2018】第22078号责令（限期）改正通知书，责令河南省接待办公室汽车队立即停止，立即补办相关施工手续。2019年1月30日，河南省接待办公室汽车队出具情况说明一份，载明：根据市政府领导批示，要求我单位立即进行抢险施工，我单位于2018年1月15日开始按照加固方案进行抢险施工，其余施工作业不会施工等。2019年8月5日，被告向孙永新邮寄控告书的回复一份，载明：2018年10月25日，执法人员对河南省接待办公室汽车队下达了《暂停施工通知书》，要求其暂停施工，接受调查。2018年11月21日，执法人员对河南省接待办公室汽车队下达了《停止建设通知书》，责令其停止施工，并上报停水停电请示和查封施工现场报告，郑州市城市管理执法支队已经立案。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述规定，人民法院对行政行为的合法性进行审查。对违法行为进行行政处罚需行政机关依职权履行法定职责，并履行相应的法定程序。本案中，被告收到原告的控告后，对原告的控告事项进行调查，作出责令停止违法行为通知书、暂停施工通知书、停止建设通知书等行政行为。庭审中，要求原告明确其要求确认被告不履行职责的具体内容，原告称被告没有履行处罚职责，但被告已提供证据证明其已按法定程序履行了相应职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘素荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘素荣承担。刘素荣上诉请求：一、撤销郑州市中原区人民法院（2019）豫0102行初451号行政判决，发回重审或依法改判；二、本案诉讼费用全部由被上诉人承担。事实与理由：原审法院认定事实错误，适用法律错误。上诉人系请求原审法院判决确认被上诉人未依法履行法定职责的行为违法，被上诉人虽进行了调查，但并未严格依照法律规定履行职责。1．被上诉人并未在法定期限内做出处罚决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，除法律法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成不依法履行法定职责。现行法律并未明确行政机关查处建设违法行为的期限，故被上诉人应当在上诉人的控告书之日起60日内履行查处职责。2018年4月违反住房城乡建设的违法行为的处罚权由原郑州市住房和城乡建设委员会转给郑州市城市管理局，在原行使职权的单位即郑州市住房和城乡建设委员会于2016年4月5日立案后，被上诉人至今仍未作出处罚决定书，已严重超过其履行法定职责的期限，其未在法定期限内依法履行法定职责，应当确认违法。2．被上诉人并未全面履行法定职责。案涉工程项目并非取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程许可证规定进行建设简单事宜，系未取得建设用地规划许可证，需要进一步采取措施补正影响或消除影响，现被上诉人查处行为并未全面履行法定职责，解决实质问题。综上所述，请求支持上诉人的上诉请求。郑州市城市管理局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回其上诉请求，维持原判。一、被上诉人已经按照法定程序履行法定职权，不存在拒绝履行或者怠于履行法定职责的违法行为。被上诉人对案涉汽车队违法建设项目的查处不违反法定程序。上诉人认为被上诉人迟延履行法定职责的主张不能成立。首先，对违法行为进行行政处罚需要行政机关依职权履行法定职责，并遵照相应的法定程序进行。本案中，被上诉人已经按照法定程序对案涉汽车队违法建设项目进行查处，依法进行立案、调查、处理、召开听证会、业务会等法定程序，并采取多次上报停水停电、查封施工现场等行政强制措施制止汽车队的违法建设行为，也协同其他多家执法单位对违法单位相关人员进行约谈，现案涉违法建设项目早已停工。对于案涉的违法建设项目，被上诉人已经依照法定程序和职权在履行职责，不存在拒绝履行或者怠于履行法定职责的违法行为。其次，上诉人存在明显的法律适用错误，严重混淆法律概念。上诉人的一审诉求为要求被上诉人对案涉违法建设项目进行依法查处，性质上属于违法投诉行为，实质上是要求对违法行为作出行政处罚。对违法建设行为依法查处的行政行为不同于《行政诉讼法》第四十七条所规定的公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等的法定职责，自然不应当适用行政机关自接到申请之日起两个月内履行的法律规定，对于复杂的行政处罚案件正常情况下客观上都不能在两个月内完成。本案中，上诉人要求被上诉人对汽车队违法建设行为进行查处，实质上为要求被上诉人对违法建设行为作出行政处罚。作出行政处罚和履行保护合法权益明显为不同的行政行为，产生的法律关系和适用的法律自然不同。二、一审判决认定事实正确，被上诉人履行法定职责全面适当，不存在拒绝履行法定职责的违法行为。首先，被上诉人的履职行为全面、适当，符合法律规定。其次，上诉人上诉主张被上诉人不仅需要对未取得建设工程规划许可证的违法行为进行处罚，还需要对未取得建设用地许可证的违法行为进行处罚，上诉人的该项主张没有任何法律依据。三、针对上诉人的控告书，被上诉人已经进行了书面答复，不存在不予答复、未履行法定职责的违法行为。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条第一款规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。依照以上法律规定，人民法院对行政行为的合法性进行审查。对违法行为进行行政处罚需行政机关依职权履行法定职责，并履行相应的法定程序。因此，上诉人直接要求被上诉人对违法行为作出行政处罚决定，缺乏法律依据。关于上诉人上诉称被上诉人并未在法定期限内做出处罚决定。本案上诉人要求被上诉人对案涉违法建设项目进行依法查处，实质是要求对违法行为作出行政处罚；而对违法行为进行行政处罚需要行政机关依职权履行法定职责，并遵照相应的法定程序进行。故此，上诉人主张被上诉人应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的期限履行职责，不能成立。关于上诉人上诉称被上诉人未全面履行法定职责。根据本案查明的情况，被上诉人对于违法建设项目已经进行了立案调查，并已作出责令停止违法行为通知书、暂停施工通知书、停止建设通知书等行政行为。上诉人的该项诉称依据不足，亦不能成立。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘素荣负担。本判决为终审判决。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年三月三十一日书记员  钱梦阳