北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终159号上诉人（一审原告）田大虎，男，1963年1月6日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区军庄镇人民政府。上诉人田大虎因要求确认行政行为违法一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：1998年6月16日，田大虎与北京市门头沟区军庄镇东山村经济合作社签订了《荒山租赁合同》，合同约定：军庄镇东山村经济合作社将本村荒山10亩租给田大虎使用，地点位于下北沟，承租年限为50年，限田大虎经营种植养殖业。2017年11月30日，北京市国土资源局门头沟分局向各镇下发《关于浅山区违法占地表格调整的函》及附件《浅山区违法占地、违法建房情况普查表》。2018年9月17日，北京市门头沟区军庄镇人民政府（以下简称军庄镇政府）进行现场调查，认定田大虎占地违建外业占地面积2457.71平方米，外业建筑面积569.52平方米。2018年11月1日，军庄镇政府作出军拆字〔2018〕17号《限期拆除决定书》，田大虎不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年3月27日作出（2019）京0109行初4号行政判决书，判决撤销军庄镇政府作出的军拆字〔2018〕17号《责令限期拆除决定书》，田大虎、军庄镇政府均未提起上诉，该判决已发生法律效力。2019年6月1日，军庄镇政府针对田大虎作出《告知书》，告知田大虎在其军庄镇东山村下北沟承租地内的建筑为违法建设，并告知田大虎于2019年6月6日前自行将物品搬离、人员清退，自行拆除违法建设，如在规定期限内未拆除完毕，军庄镇政府将对违法建设进行拆除。2019年6月2日，军庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查2处承包地内房屋建筑涉嫌违法建设行为的函》。同年6月4日，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查2处承包地内房屋建筑涉嫌违法建设行为的复函》，称该分局未查到田大虎承包地内6处建筑由该分局核发的规划审批手续。2019年6月10日，军庄镇政府对涉案土地上的建筑进行了拆除。田大虎认为该拆除行为违法，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认军庄镇政府于2019年6月10日强制拆除田大虎位于军庄镇东山村下北沟承包地内养殖场配套设施的行政行为违法；2.诉讼费由军庄镇政府承担。一审庭审中，军庄镇政府称是在田大虎同意的情况下对涉案土地上的建筑进行的拆除，属于帮拆行为，但并未就此主张提交证据。田大虎对此予以否认，称其并未同意拆除，军庄镇政府是在其不知情的情况下对涉案建筑进行的强制拆除。2019年12月5日，一审法院作出一审判决。该判决认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，军庄镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处的职责。根据当事人双方的诉辩主张，本案审查的重点在于：第一，田大虎所建建筑物是否属于违法建设；第二，涉案房屋系军庄镇政府强制拆除还是协助田大虎拆除；第三，军庄镇政府实施的拆除行为是否合法。关于田大虎所建建筑物是否属于违法建设的问题。法院认为，依据《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，田大虎并未提供证据证明涉案建筑取得了规划许可审批手续，再结合北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出的《关于协助调查2处承包地内房屋建筑涉嫌违法建设行为的复函》，涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，系违法建设。故军庄镇政府认定涉案建筑物属违法建设，并无不当。同时，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及原北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，田大虎未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施。故田大虎以涉案建筑实际用途为农业设施用房为由主张涉案建筑不属于违法建设，法院不予支持。关于涉案房屋系军庄镇政府强制拆除还是协助田大虎拆除的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，军庄镇政府称协助田大虎拆除的涉案建筑物，但未提交充分的证据予以证明。同时结合田大虎提交的证据，以及军庄镇政府提交的案件协查函、告知书等材料，能够相互印证，证实涉案建筑物系军庄镇政府强制拆除，法院对上述事实予以确认。关于军庄镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。法院认为，行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。同时，《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，军庄镇政府在法定期限内未提供证据证明其强制拆除程序符合上述规定。军庄镇政府未经法定程序强制拆除田大虎所建建筑物，亦属行政行为违法。综上，对于田大虎要求确认军庄镇政府强制拆除行为违法的诉讼请求，法院应予支持。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认军庄镇政府于二○一九年六月十日对田大虎位于北京市门头沟区军庄镇东山村下北沟承租地内建筑物的拆除行为违法。上诉人田大虎不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。其上诉理由主要为：一审判决认为上诉人所建建筑物为违法建设，属于认定事实错误，适用法律错误。上诉人响应被上诉人军政发[1998]08号军庄镇企业重组转制招商引资优惠政策的号召，按照承包《荒山、荒地合同》的约定，建设配套农业设施、配套养殖用房，以开展种植、养殖的经营范围。该建设获得被上诉人的认可和宣传，并在1999年8月2日出具的“经营场所证明”中明确载明农村建房无房产证不属违章建筑。涉案土地上建筑物是上诉人开展相关农业和畜牧养殖经营活动的必要前提和基础，其合法性已经被上诉人确认。上诉人在涉案土地上建设配套农业设施、配套养殖用房的时间为1999年以前，当时《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》尚未制定、生效，涉案土地并不在城市规划区内。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，法不溯及既往是一般原则，而一审法院依据2019年修正实施的《北京市城乡规划条例》对1999年前涉案土地上已经存在配套农用设施、配套养殖用房的合法性作出认定，严重违反上述法律规定。被上诉人军庄镇政府未向本院陈述意见。经庭前证据交换及质证，田大虎向一审法院提交并出示如下证据：1.（2019）京0109行初4号行政判决书，证明法院已经判决军庄镇政府违法，军庄镇政府没有执行法院判决。2.欠条，证明军庄镇政府找人拆田大虎的房子，军庄镇政府强制拆除田大虎房子的行为违法。3.照片，证明拆除后的现状。经庭前证据交换及质证，军庄镇政府向一审法院提交并出示如下证据：1.《关于浅山区违法占地表格调整的函》，证明诉争房屋系违法建设。2.《北京市门头沟区人民政府关于开展2018年打击违法建设违法用地百日攻坚工作的通知》及发放表、张贴照片，证明军庄镇政府委托东山村村委会向东山村村民发放通知，告知违法建设的建设者，北京市门头沟区人民政府已开始整治违法建设。3.东山村村委会召集村民召开百日攻坚拆违推进会等会议的现场照片，证明军庄镇政府委托东山村村委会向村民传达拆违的目的、程序、当事人享有的权利、救济途径，并在会上通知村民按时提交其所建房屋的规划审批手续。4.现场核实调查表、东山村村委会会议记录，证明田大虎搭建违法建设的位置和面积；就诉争房屋系违法建设事宜，村委会听取了田大虎陈述与申辩。5.《关于协助调查2处承包地内房屋建筑涉嫌违法建设行为的函》；6.《关于协助调查2处承包地内房屋建筑涉嫌违法建设行为的复函》。证据5、6证明，2019年6月4日，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局再次确认诉争房屋系违法建设。7.一封信、告知书及送达回证，证明军庄镇政府向田大虎发送《告知书》，建议其与军庄镇政府、东山村委会签订协议，按照协议约定自行拆除违法建设，取得政府鼓励金。8.现场拆除照片，证明涉案房屋被拆除前的情况，田大虎丢弃在屋内、院内的物品的情况。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：田大虎提供的证据1、2真实性予以认可，但达不到其证明目的；证据3的真实性予以认可，可以证实涉案房屋被拆除后的状态。军庄镇政府提供的证据均系在执法过程中形成，但不能证明军庄镇政府的强拆行为程序合法，亦不能证明是在田大虎同意情况下实施的帮拆行为，对此证明目的不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经审查，对一审法院关于证据的认证意见本院予以认可。经确认的证据能够证明一审法院查明的客观事实，本院予以认定。本院认为，根据《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条之规定，农村建设项目应当依法取得规划许可证并按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，田大虎并未提供证据证明涉案建筑取得了规划许可审批手续，亦未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施。结合《关于协助调查2处承包地内房屋建筑涉嫌违法建设行为的复函》并参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》，一审法院认定涉案建筑属于违法建设，本院不持异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，军庄镇政府称协助田大虎拆除的涉案建筑物，但未提交充分的证据予以证明。一审法院认定涉案建筑物系军庄镇政府强制拆除，本院亦不持异议。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设应履行相应的法定程序，并制作制作财物清单、制作笔录并摄制录像。军庄镇政府在法定期限内未提供证据证明其强制拆除程序符合上述规定，一审法院认定军庄镇政府未经法定程序强制拆除涉案建筑物违法，本院亦不持异议。田大虎主张涉案涉案建筑物建设时间为1999年以前，《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》尚未制定、生效，涉案建筑物不属于违法建设。对此本院认为，根据一审法院查明事实，1998年6月16日田大虎与门头沟区军庄镇东山村经济合作社签订了《荒山租赁合同》。根据1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第十九条规定，城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅、兴建乡（镇）村企业均需提出申请，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。因此，《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》和《村庄和集镇规划建设管理条例》关于涉案建筑物需要经过行政审批的规定是一致的。本案中，按照《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，田大虎亦未提交涉案建筑物经县级人民政府批准的证明文件，其关于涉案建筑物不属于违法建设的主张不能成立，本院对其该项主张不予支持。综上，上诉人田大虎的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人田大虎负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王 坤审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年三月二十三日法官助理  李晓林书 记 员  张 英