云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终5号上诉人（一审原告）周敏，女，汉族，1957年5月2日生，云南省文山市人，住云南省文山市。委托代理人李永安，诚实法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）文山市人民政府（以下简称“市政府”）。组织机构代码：11532621015212127T。住所地：文山市凤凰路政务中心。法定代表人龚卿，市长。委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人张春德，男，彝族，1974年9月29日生，云南省文山市人，住云南省文山市。委托代理人刘丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人周敏因与被上诉人文山市人民政府、第三人张春德土地行政管理行政登记一案，不服云南省文山市人民法院(2019)云2601行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审裁定认定，一审原告周敏系第三人张春德叔叔张成贵（已故）的妻子，第三人张春德系文山市××街××村民小组成员。2004年张春德在原属于张自德（第三人张春德爷爷）位于上××村民小组的宅基地上新建房屋并居住、管理使用该房屋至今。2014年8月6日，一审被告市政府向第三人颁发了文集用（2014）第12508号集体土地使用证。2019年6月13日，一审原告认为该宅基地使用权应归其所有，诉至一审法院请求撤销文集用（2014）第12508号集体土地使用证。另庭审中查明，第三人在2004年建盖房屋前，一审原告居住于以前的老房子中，在第三人建盖新房屋后，一审原告与其丈夫张成贵在文山买房并搬迁至文山居住。一审原告及张成贵的户口也随之迁至文山市，现为城镇居民户口。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”、第十一条第一、二款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，农村的土地属于集体所有，村民使用土地，享有土地权利，应当进行登记造册。本案涉及的土地为集体土地，一审原告主张该集体土地使用权因分家协议系其所有，但未提交分家协议或村集体经济组织依法划拨等相关证据及其他相关的权利证书予以证明，且现在争议土地上房屋系由第三人重新建盖并居住使用至今，故一审原告主张其享有宅基地使用权，一审法院不予支持。另庭审查明，一审原告户口已迁至文山市且购买有城市住房，一审被告向第三人颁发证书的行为，对其权利及义务不产生实际影响，与其不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，有权提起行政诉讼的当事人为行政相对人及行政相关人，即行政机关作出行政行为对行政相对人或行政相关人的权利及义务产生增减的实际影响，行政相对人或行政相关人可就该行政行为提起行政诉讼。据前所述，一审原告不是涉案土地的权利人，一审被告核发证书给第三人的行为不会对一审原告的权利及义务的增减产生实际影响，一审原告既不是本案行政行为的行政相对人也不是行政相关人，一审原告不是本案适格主体。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一（项），《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回一审原告周敏的起诉。案件受理费50元，退还一审原告周敏。上诉人周敏不服一审裁定上诉称：请求文山州中级人民法院依法判决撤销云南省文山市人民法院(2019)云2601行初25号行政裁定，依法判决支持上诉人周敏提出的一审诉讼请求。由被上诉人承担诉讼费用。1.一审法院认定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，有权提起行政诉讼的当事人为行政相对人及行政相关人，即行政机关的作出行政行为对行政相对人或行政相关人的权利及义务产生增减的实际影响，行政相对人或行政相关人可就该行政行为提起行政诉讼。一审裁定认为，原告不是涉案土地的权利人，被告核发证书给第三人的行为不会对原告的权利及义务的增减产生实际影响，原告既不是本案行政行为的行政相对人也不是行政相关人，原告不是本案适格主体。一审人民法院的这一认定，纯属把上诉人所诉的行政诉讼的行政登记与民事诉讼的土地确权混淆是非，导致裁定驳回起诉的裁定错误。首先，上诉人诉请撤销文山市人民政府于2014年8月6日为第三人张春德颁发的文集用(2014)第12508号《集体土地使用证》，根据我国《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，公告的主要内容包括（一）土地使用者，所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质，面积，座落；（三）土地使用者，所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限，方式和受理机关：（四）其他事项”之规定，本案被上诉人文山市人民政府在为第三人张春德颁发文集用(2014)第12508号《集体土地使用证》时，未对该争议地进行公告登记。公告登记是行政机关依法进行行政登记行为必须履行的法定程序，被上诉人文山市人民政府为第三人张春德进行的登记行为不合法。应当依法应予撤销。其次，一审人民法院审理查明第三人张春德认可2004年建盖房屋前，上诉人居住于以前的老房子中，在第三人张春德建盖新房屋后，上诉人与其丈夫张成贵在文山买房并搬迁至文山居住，上诉人及张成贵的户口也随之迁至文山市，现为城镇居民户口。与原审人民法院认定涉及的土地为集体土地，上诉人主张该集体土地使用权因分家协议系其所有，但未提供分家协议或村集体经济组织依法划拨等相关证据及其他相关的权利证书予以证明是相互矛盾的。2004年建盖房屋前是上诉人周敏及其丈夫张成贵的所有权，而第三人张春德在办理《集体土地使用证》未经集体经济组织同意，更没有集体经济组织依法划拨等相关证据。一审人民法院对上诉人提供的第四、五组证据不予采信是错误的。再次，一审人民法院认为上诉人不具备本案适格主体，老房屋的所有权人是上诉人及其丈夫张成贵，一审已经查明，无需证据证明，并且第三人张春德已认可的事实。因此，一审人民法院仅用行政相对人或行政相关人的权利及义务裁定驳回上诉人的起诉是错误的。综上所述，一审人民法院裁定驳回起诉事由不存在，请求二审人民法院查清事实，撤销裁定，判决支持上诉人提出的一审诉讼请求。被上诉人文山市人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。周敏系第三人张春德叔叔张成贵（已故）的妻子，第三人张春德系文山市××街××村村民小组成员。2004年第三人张春德在原属于张自德（第三人张春德爷爷）位于上××村民小组的宅基地上新建房屋并居住、管理使用该房屋至今。在第三人张春德建盖新房屋后，周敏与其丈夫张成贵在文山买房并搬迁至文山居住，周敏及丈夫张成贵的户口也随之迁至文山市，成为城镇居民户口。2014年8月6日，被上诉人向第三人颁发文集用(2014)第12508号《集体土地使用证》。2019年6月13日，周敏认为该宅基地使用权应归其所有，提出诉讼要求撤销文集体用(2014)第12508号集体土地使用证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；第十一条的规定，民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。农村的土地属于集体所有，村民使用土地，享有土地权利，应当进行登记造册。周敏及丈夫张成贵在被上诉人向第三人颁发文集体用(2014)第12508号《集体土地使用证》之前就搬迂至文山城区居住，户口转为城镇居民户口。事隔多年后，以该集体土地使用权因分家协议系其所有，但未能提供分家协议及相关权利证书予以证实。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起行政诉讼的当事人为行政相对人及行政相关人，即行政机关作出的行政行为对行政相对人或行政相关人的权利及义务产生增减的实际影响，行政相对人或行政相关人可就该行政行为提起行政诉讼。据此，周敏不是土地的权利人，也不是行政相对或行政相关人，不是适格的诉讼主体。因此，一审裁定以周敏不是本案的适格主体为由驳回起诉，认定事实清楚、适用法律正确。2.被上诉人文山市人民政府向第三人颁发《国有土地使用证》的行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，被上诉人有权向第三人颁发土地使用证。2013年7月6日，第三人依法向被上诉人提交了土地登记申请书及办证所需的相关材料，文山市人民政府依法进行了地籍调查，实地勘测等。经审查，第三人张春德申请登记的宗地权属清楚，四邻无争议，于2014年8月6日依法向第三人颁发了土地使用证，被上诉人颁证认定事实清楚，程序合法，证据充分。周敏主张该土地使用权因分家协议系其所有，但未能提供证据证实。另，周敏主张在第三人2004年建盖房屋前，其与丈夫张成贵居住于老房子中，这一事实只能证明在之前的居住权，并不能证明其享有土地使用权，并且，在第三人取得土地使用权之前，周敏已搬迁至城市居住，户口已转为城镇居民户口，无权享有集体土地使用权的分配权，也不具有诉争集体土地使用权的资格。综上所述，文山市人民政府向第三人颁证认定事实清楚，程序合法，证据充分，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。周敏的上诉理由无事实和法律依据，恳请人民法院查明事实后，依法驳回其上诉请求，维持一审裁定。第三人张春德陈述称：1.一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。张春德取得文集用(2014)第12508号《集体土地使用证》符合法律的规定，一审法院认定事实无误。张春德自出生起就一直居住文山市××街××村村，就是文集用(2014)第12508号《集体土地使用证》的土地所在地，该宗地是由第三人父亲、本人及其妻子居住，一直都是张春德及其妻子使用和管理。第三人的爷爷张自德去世后，双眼失明的奶奶罗树玉由第三人父亲张成富及第三人一家抚养、照管，和第三人一家一同居住生活。2004年，第三人根据政府建设“小康示范村”的通知要求建盖了房屋。2008年罗树玉去世，在罗树玉去世前就已经明确谁赡养老人谁享有土地的使用权，因此，第三人父亲及第三人一家自然成为宗地的合法使用权人。2013年7月6日第三人依法向被上诉人文山市人民政府申请土地登记，完全符合法律的规定，是依法取得土地使用权。一审法院认定，上诉人周敏系第三人张春德叔叔张成贵（已故）的妻子，第三人文山市××街××村村村民小组成员。2004年第三人在原属于张自德（系第三人张春德爷爷）位上××村村民小组的宅基地上新建房屋并居住、管理使用该房屋至今。上诉人与其丈夫张成贵在文山买房并搬迁至文山居住，上诉人及丈夫张成贵的户口也随之迁至文山市，成为城镇居民户口。2014年8月6日，被上诉人向第三人颁发了文集用(2014)第12508号《集体土地使用证》。一审法院认定的事实清楚，符合客观情况。2.本案上诉人不是适格的诉讼主体，一审法院依法驳回其起诉，属适用法律正确。2019年6月13日，上诉人认为该宅基地使用权应归其所有，提出诉讼要求撤销文集体用(2014)第12508号《集体土地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”、第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，农村的土地属于集体所有，村民使用土地，享有土地权利，应当进行登记造册。上诉人及丈夫张成贵在被上诉人向第三人颁发文集体用(2014)第12508号《集体土地使用证》之前就搬迁至文山城区居住，户口转为城镇居民户口。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，有权提起行政诉讼的当事人为行政相对人及行政相关人，即行政机关作出的行政行为对行政相对人或行政相关人的权利及义务产生增减的实际影响，行政相对人或行政相关人可就该行政行为提起行政诉讼。据此，上诉人不是农村集体经济组织成员，不是土地的权利人，也不是行政相对人或行政相关人，不是适格的诉讼主体。一审法院以上诉人不是本案的适格主体为由驳回其起诉，认定事实清楚、适用法律正确。3.被上诉人向第三人颁发《国有土地使用证》的行为合法，符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，被上诉人有权向第三人颁发土地使用证。2013年7月6日，第三人依法向被上诉人提交了土地登记申请书及办证所需的相关材料，被上诉人依法进行了地籍调查，实地勘测，绘制宗地图等。经审查，第三人申请登记的宗地权属清楚、四邻无争议，被上诉人于2014年8月6日依法向第三人颁发了土地使用证，被上诉人颁证认定事实清楚，程序合法，证据充分。上诉人主张在第三人2004年建盖房屋前，其与丈夫张成贵居住于老房子中，这一事实只能证明在之前的居住权，并不能证明其享有土地使用权，并且，在第三人取得土地使用权之前，上诉人已搬迁至城市居住，户口已转为城镇集体土地使用权的资格。因此，被上诉人颁证认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法。综上所述，被上诉人文山市人民政府向第三人颁证认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，恳请二审人民法院查明事实后，依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。一审被告文山市人民政府向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：《土地登记申请书》、《户口证明》、《土地权属证明》、《地籍调查表》、文集用（2014）第12508号《集体土地使用证》。以上证据证明第三人于2013年7月6日向一审被告提交土地登记申请书等办证所需的相关材料，一审被告依法进行了地籍调查，实地勘测等，并于2014年8月6日向第三人颁发集体土地使用证。一审原告周敏向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：1．身份证，以证明一审原告的身份信息及诉讼主体资格。2．结婚证，以证明一审原告与张成贵系合法婚姻关系。3．张成贵火化证明书，以证明张成贵因病去世，于2016年6月7日火化。4．文集用（2014）第12508号《集体土地使用证》，以证明一审被告未对该争议地进行公告登记，未履行法定程序。5．证明一份，以证明文山市××街××村民小组张春德现居住的宅基地房屋原属于张自德宅基地房屋，1984年张成贵与张成富分家时，此宅基地房屋分给张成贵与周敏夫妇，张成贵与周敏系现宅基地房屋的土地所有权人，一直在管理使用中，至于张春德什么时候登记为土地使用权人，上××村集体经济组织一概不知，张春德申请办证未经过集体经济组织同意认可，未经过公示，公告确权给他，一审原告才是土地所有权人。证人证言：证人王某的当庭证言，证明现在争议的宅基地上房屋属于张春德在2004年建盖，以前一审原告也居住在这老房子里，后来一审原告出去打工后，张春德才建盖的房子，一审原告并没有向他反映过房屋的情况，后来一审原告在文山居住。第三人张春德向一审法院提交以下证据材料（均为复印件）：第一组：1.《房屋所有权证》；2.《集体土地使用证》；3.《集体土地使用证》。以上证据证明第三人合法取得土地使用权证。补充证据：第一组：《集体土地使用权证》。以证明第三人依法取得土地使用权。第二组：《证明》一份。以证明张春德的奶奶由张春德父亲张成富养老送终。第三组：《证明》四份。以证明张正龙等人系张春德的邻居，均能证实张春德一直居住在上××村，房子由张春德居住和管理。一审法院经庭审举证、质证对上述证据认证如下：一审原告周敏提交的1-3号证据客观真实，与本案相关联，一审法院予以采信；4号证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证；5号证据文山市追栗街镇塘子边村民委员会出具的证明不具有合法性，土地权属确权应由具备法律授权的确权行政机关予以确认，该证据一审法院不予采信；一审原告证人王某的当庭证言客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信。一审被告文山市人民政府提交的《土地登记申请书》、《户口证明》、《土地权属证明》、《地籍调查表》客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信，但第12508号集体土地使用证系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证。第三人提交的第一组证据1因无法查明该房产证记载房屋系本案争议宅基地上房屋，一审法院不予采信；证据2与本案不具有关联性，一审法院不予采信；第一组证据3及补充证据的第一组证据，系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证；补充证据的第二、三组证据客观、真实，能与一审原告证人王某的证言相互印证，与本案相关联，一审法院予以采信。上述证据已随案移送本院。经本院审查认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院的审判程序合法。本院二审查明的事实与一审法院审理认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案上诉人周敏系第三人张春德叔叔张成贵（已故）的妻子。第三人张春德的父亲张成富与张成贵系同胞兄弟关系。上诉人周敏主张文山市人民政府于2014年8月6日为第三人张春德颁发的文集用（2014）第12508号集体土地使用证登记的宅基地是张成贵与张成富于1984年分家时分得的，现第三人申请登记颁证的行为侵犯了其合法权益，故诉请人民法院撤销被上诉人文山市人民政府为第三人张春德进行的登记行为。第三人张春德于2004年是在原属于张自德（系第三人张春德的爷爷）位于上××村民小组宅基地基础上建盖的房屋，上诉人周敏作为张成贵的妻子，作为第三人张春德的叔母，认为其具备原告诉讼主体资格，与颁证登记行为具有法律上的利害关系，根据上述法律规定，本院对上诉人周敏认为其与涉案登记行为具有法律上利害关系的主张予以支持。一审法院裁定驳回起诉不当，应予纠正。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销云南省文山市人民法院(2019)云2601行初25号行政裁定；二、本案由云南省文山市人民法院继续审理。审判长  何建兵审判员  陈古洪审判员  王汉水二〇二〇年三月二十三日书记员  袁 瑜