江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终409号 上诉人(原审原告)徐玉琴，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)叶高云，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)叶玉琴，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)马有凤，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)叶玉山，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)金华，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)叶高泉，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)叶雪珠，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)叶余生，性别××年××月××日生，××族。 上诉人(原审原告)马留改，性别××年××月××日生，××族。 共同委托代理人孙书同，江苏显允律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)泰兴市宣堡镇人民政府，住所地泰兴市中新大道218号。 法定代表人季成，镇长。 原审第三人泰兴市宣堡镇宣堡村村民委员会，住所地泰兴市宣堡镇宣蒋线与康乐路交叉路口北200米。 法定代表人高荣，该村委会主任。 上诉人徐玉琴、叶高云、叶玉琴、马有凤、叶玉山、金华、叶高泉、叶雪珠、叶余生、马留改因与被上诉人泰兴市宣堡镇人民政府（以下简称宣堡镇政府）、原审第三人泰兴市宣堡镇宣堡村村民委员会（以下简称宣堡村委会）行政监督一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初115号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2019年3月18日，江苏显允律师事务所孙书同律师接受徐玉琴、叶高云、叶玉琴、马有凤、叶玉山、金华、叶高泉、叶雪珠、叶余生、马留改的委托，就诸委托人与宣堡村委会失地农民社会保险费用分配方案纠纷向宣堡镇政府发送律师函，请求宣堡镇政府根据《中华人民共和国村委会组织法》第三十六条之规定履行法定职权，责令宣堡村委会予以改正并将21.6万元失地农民社会保险费用按徐玉琴等十人的土地承包经营权面积分配给徐玉琴等十人。2019年3月26日，宣堡镇政府对江苏显允律师事务所作出回函：“土地补偿费如何在本集体内部进行分配，属于村民自治权范畴，就徐玉琴等十人的主张须经农村集体经济组织民主议事程序确定。”徐玉琴等十人以宣堡镇政府的函复属于行政不作为为由提起本案行政诉讼，要求宣堡镇政府依法履行监督职责，责令宣堡村委会召开民主会议，将21.6万元失地农民社会保险费用按照土地承包经营权面积分配给实际失地的徐玉琴等十人。 一审另查明，叶玉山、金华、叶余生、马留凤、叶雪珠、徐玉琴曾以泰兴市人民政府为被告于2016年8月19日向泰州市中级人民法院提起行政诉讼，泰州市中级人民法院于2016年11月22日作出行政判决，驳回叶玉山等六人的诉讼请求。该判决经审理查明的事实中载明：“其中原告承包的土地在征收范围内”。 叶余生曾于2018年2月10日向宣堡镇政府信访反映：“宣堡镇敬老院2期工程征用，该组13户土地失地农民保障分红分配不公，要求调查处理。”宣堡镇政府于2018年2月9日决定受理，于2018年5月7日作出泰信复[2018]8号《关于叶余生同志信访事项处理意见书》，主要内容为：“经调查，宣堡镇为发展养老事业，经实地调查，决定在宣堡村××组征用部分土地建设宣堡镇敬老院二期工程。该块征用地段可落实失保人员4名，经该组村民会议协商，同意采用竞拍的方式落实社保人员，经过竞拍，最终以5.4万/人的标准定价获得社保名额。共计竞价总额21.6万元，扣除1.7万/人的应上缴社保部门的社保手续办理费用，余款14.8万元。关于对余款14.8万元的分配方案，宣堡村委会结合社保办理的做法，召开该组村民代表扩大会议，会议通过将14.8万元按照1994年石堡七组在册村民数进行分配。信访人要求将上述14.8万由其11户单独进行分配，相关协调工作无法开展。该信访事项宣堡村委会已经召开该组村民会议，会议决定将14.8万元按照1994年石堡七组在册村民数进行分配。” 一审再查明，2019年1月8日，泰兴市人民法院受理徐玉琴等十人诉宣堡镇政府宣堡村委会承包地征收补偿费用分配纠纷一案，徐玉琴等十人提出诉讼请求，要求宣堡村委会依法将21.6万元土地征收补偿款按徐玉琴等十人的土地承包经营权面积分配给徐玉琴等十人。泰兴市人民法院于2019年3月5日作出（2019）苏1283民初474号民事裁定，该院审查认为“土地补偿费如何在本集体内部进行分配，属于村民自治权范畴，对于尚未经农村集体经济组织民主议定程序确定如何分配的土地补偿费，农村集体经济组织成员提起诉讼请求支付的，不属于人民法院民事案件受案范围”，遂驳回了徐玉琴等10人的起诉。 一审审理中，宣堡村委会于2019年8月1日出具情况说明：“2017年宣堡村共计六个组，计205人办理失保(宣堡片七、八、九、十组和石堡片七组)，每人交社保处1.7万元办理失地农民生活保障，宣堡片五个组将竞拍扣除1.7万元/人多余的钱自行通过村民自治进行了分红，上缴给村的就是1.7万元/人，即201人计341.7万元。石堡七组(17组)因群众分红争议较大，导致无法分红，竞拍的5.4万元/人(包括分红的3.7万元/人)计21.6万元，合计失保专项帐户入帐总额363.3万元。办理失保205人，每人1.7万元，计348.5万元。余款14.8万元(石堡七组3.7万元×4人)存在村低保专项帐户里面。” 一审法院认为,本案中，即使乡镇人民政府具有相应的监督职责，原告试图通过行政诉讼途径达到干预集体经济组织决定的目的并非有效之举。集体经济组织成员认为集体经济组织作出的决定侵害其合法权益的，完全可通过民事途径寻求直接、便捷、有效的救济。其舍近求远，针对乡镇人民政府提起的履行监督职责之诉，不具有通过行政诉讼予以救济的必要性和实际效果，属于无效率的权利保护。事实上，本案原告也已通过民事途径寻求救济，因其起诉时间在集体经济组织作决定之前，故而未获支持。故原告提起本案诉讼不具有诉的利益，应予驳回。 关于徐玉琴等十人认为案涉款项的分配方案属于乡镇人民政府履行监督的职责范畴。一审法院作如下释明：徐玉琴等十人要求分割的系竞得失地农民保障的4名农民缴纳的竞拍款，并不属于地上附着物或青苗的补偿费，不属于土地使用者所有，而应当归村集体经济组织所有，由集体经济组织对该款项在集体经济组织成员中如何分配确定方案。对竞拍款如何分配属集体经济组织自治范畴，法律、法规对此并无明确规定，故该情形并不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定的“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务”的情形。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。由此可知，属于村民自治范围的事项，乡、民族乡、镇的人民政府不得干预。 综上，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回徐玉琴、叶高云、叶玉琴、马有凤、叶玉山、金华、叶高泉、叶雪珠、叶余生、马留改的起诉。本案无需交纳案件受理费。 徐玉琴等十人不服，上诉至本院称：1.2017年，宣堡镇政府在宣堡村××组征用土地用于建设宣堡镇敬老院二期工程，上述征用地块的实际失地人为包括上诉人在内的十三户村民。后该征用地块经过竞拍，以5.4万元/人的标准竞价落实失保名额四名，共计竞价总额21.6万元。宣堡村村委会擅自拟将21.6万元扣留6.8万元后，将剩余费用14.8万元分配给上诉人所在的宣堡村××组全体村民。上诉人认为，此款项应当按照土地承包经营权面积分配给实际失地的上诉人，而不应由村委会扣除6.8万元后由全组村民分配，故上诉人向泰兴市人民法院提起民事诉讼,被驳回起诉；后又向江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，亦被驳回起诉。但宣堡村委会至今仍未对案涉款项作出实际处置行为，按照泰兴市人民法院的观点，本案仍然不属于民事案件受案范围，这样一来，上诉人仍然无法维护自身合法权益。综上，请求二审法院依法撤销一审裁决，由二审法院审理或指令其他法院审理。 被上诉人宣堡镇政府及原审第三人宣堡村委会均未答辩。 本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款规定：“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法……。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。综合上述规定可知，征地补偿费或者与征地相关收益的使用、分配办法属于村民自治的范畴，应当由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组依照法律规定的民主议定程序决定。于此同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”据此，对包括征地补偿费使用、分配办法在内的村民自治范围内的事项，乡镇人民政府无权加以干预。 本案中，上诉人徐玉琴等十人要求分割的21.6万元系竞得失地农民保障的4名农民缴纳的竞拍款，该款项首先应当用于向社保部门缴纳该4人的社保手续办理费用6.8万元（1.7万/×4人)，余款14.8万元虽系与案涉地块征收相关的收益，但并非案涉地块的地上附着物或青苗补偿费，故该14.8万元并不属于土地使用者所有，而应当属于集体经济组织所有。根据前述法律及司法解释规定，该款项的使用、分配办法应由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组依照法律规定的民主议定程序决定。事实上，从上诉人在诉状中陈述的“宣堡村委会擅自扣留6.8万元，将剩余14.8万元分配给原告所在宣堡村××组全体村民”，以及宣堡镇政府《关于叶余生同志信访事项处理意见书》中载明的“关于对余款14.8万元的分配方案，宣堡村委会结合社保办理的做法，召开该组村民代表扩大会议，会议通过将14.8万元按照1994年石堡七组在册村民数进行分配”等内容可知，就剩余竞拍款14.8万元如何处置，上诉人所在村民小组已经召开该组村民代表扩大会议，并形成了按照1994年石堡七组在册村民数进行分配的方案。 上诉人对上述分配方案不满，以律师函的形式申请宣堡镇政府履行法定监督职权，在宣堡镇政府函复其“土地补偿费分配属于村民自治范畴，须经农村集体经济组织民主议事程序确定”后，上诉人又以宣堡镇政府的函复属于行政不作为为由提起本案行政诉讼，要求宣堡镇政府依法责令宣堡村委会召开民主会议，将21.6万元失地农民社会保险费用按照土地承包经营权面积分配给实际失地的诸上诉人。根据前述分析可知，案涉竞拍款21.6万元如何使用、分配属于村民自治范畴，宣堡镇政府对上诉人所在村民小组按照民主议定程序形成的分配方案无权加以干预，故本案不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定的“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的情形，上诉人依据该款规定申请宣堡镇政府履职的事项，不属于宣堡镇政府的法定职责，宣堡镇政府就此所作函复对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。 综上，上诉人的起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉正确，上诉人的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年三月三日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……