山西省运城市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）晋08民终500号 上诉人（原审原告）：闻喜县桐城镇王村村民委员会，住所地：闻喜县桐城镇王村。 法定代表人：郭发生，该村委会主任。 委托诉讼代理人：卫英，闻喜县桐城镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：闻喜县住房和城乡建设管理局，住所地:闻喜县苗圃路180号。 法定代表人：王志诚，该局局长。 委托诉讼代理人：秦爱心，山西凰凯律师事务所律师。 委托诉讼代理人：**阳，山西凰凯律师事务所律师。 原审第三人：胡伯九，男，1960年9月14日出生，汉族，山西省河津市新耿街52号居民。 委托诉讼代理人：邹淇曲，四川众城律师事务所律师。 原审第三人：贾关彬，男，1966年3月1日出生，汉族，闻喜县郭家庄镇沟西村54号居民。 委托诉讼代理人：王建林，山西德明律师事务所律师。 上诉人闻喜县桐城镇王村村民委员会（以下简称王村村委会）因与被上诉人闻喜县住房和城乡建设管理局（以下简称住建局）、原审第三人胡伯九、贾关彬土地租赁合同纠纷一案，不服山西省闻喜县人民法院（2019）晋0823民初1971号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 上诉人王村村委会上诉请求：请求依法撤销一审民事裁定，改判本案由一审闻喜县人民法院进行实体审理。事实与理由:一审裁定将本案原、被告之间签订的《土地租赁协议书》法律性质认定为“行政协议”，与查明的事实不符。该《土地租赁协议书》内容表明的很清楚，双方之间就是对所涉土地进行租赁的关系，有租赁期限、租赁价格等基本约定条款。虽然在协议前序中有表述“为适应我县城市建设发展的需要，甲方同意将其在城市规划区的部分土地租赁给乙方用于城市建设”话语，但是协议中并没有体现出真正是因为哪个具体的城市建设项目而使用土地;并且这么多年来的实际情况是，被告住建局又将土地分别转租给了两家第三人用于各自的经商民用，而不是用于城市建设，期间也并未办理任何的规划审批等用地手续,所以无论从协议内容还是从其实践中的客观用地事实表明，并不能体现出一审裁定中引用的“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内…订立的具有行政法权利义务内容的协议”;况且本案一审已经开庭审理，被告住建局在答辩中也并不认为其在该协议中是行使行政职权。综上事实，本案中无论是原、告之间，还是被告与第三人之间的土地租赁协议，都体现的是民事租赁合同关系；所涉土地既不是政府部门征收征用，也不是为了哪一项城市公共建设项目而临时行政租赁使用；一审裁定认定为行政协议，系认定事实与适用法律偏差。故请求中级人民法院依法改判。 被上诉人住建局辩称，一、答辩人与上诉人签订的《土地租赁协议书》不应认定为行政协议。根据我国《行政诉讼法》及司法解释的规定，行政诉讼受案范围中对“土地”纠纷的受理仅限“土地的征收征用”，而根据《土地管理法》的规定，行政机关征收征用土地应履行严格的审批前置手续。答辩人经过查询，未找到关于案涉地块的审批征用手续，因此答辩人不是在行使行政管理职能。上诉人与答辩人对案涉地块的《土地租赁协议书》应属于一种民事合同，双方属于民事法律关系。二、一审判决适用法律错误。一审判决中“本院认为部分”引用的《最高人民法院关于适用中华人民共和国（行政诉讼法）若干问题的解释》，已于2018年2月8日被《最高人民法院关于适用的解释》废止。请二审法院查明事实，正确适用法律，依法作出裁判。 原审第三人胡伯九述称，一审法院对案涉协议性质认定正确，二审法院应驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人贾关彬述称，被上诉人原闻喜县城乡建设局具有负责县城城市建设和市政公用设施建设等行政职能。从《土地租赁协议书》内容看，原闻喜县城乡建设局将已经划入城市规划的上诉人土地承租下来，保障城市建设发展的需求，统一规划，统一安排，合理利用，此正是履行其行政职责的表现。是特定的历史时期，行政机关的履职行为。从被上诉人同答辩人签订的《占地协议》内容中也可进一步的印证，被上诉人把12.7亩地租给答辩人作为货物存储用地，是执行《闻喜县城市总体规划》行为，此明显是履行政府城乡建设局对城市总体规划的行为。至于从现在看，被上诉人当年履行行政是否适当，则是另一回事。但是，被上诉人履行行政职能，租赁城市建设土地，统一规划使用是客观存在的真实，不是谁不认可就可否认的。综上，上诉人的上诉理由不能成立。 王村村委会向一审法院起诉请求：1、请求依法确认被告住建局与第三人签订的《占地协议》无效；2、判令被告及第三人腾出所占用原告的位于闻喜县××风××路与××大街交汇处的20.73亩土地；3、被告和第三人共同偿付原告2018年度土地占用补偿费61290元及拖欠期间利息；4、由被告和第三人承担诉讼费。 一审认为，原告王村村委会起诉请求对被告住建局与第三人胡伯九、贾关彬签订的《占地协议》效力进行认定，但该《占地协议》是基于原、被告签订的《土地租赁协议书》。《民事诉讼法》规定，起诉必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告王村村委会与被告住建局于2005年6月1日签订的《土地租赁协议书》，内容为：“为适应我县城市建设发展的需求，甲方（王村村委会）同意将其在城市规划区的部分土地租赁给乙方（住建局）用于城市建设。经所承包土地村民的同意，甲乙双方达成如下协议：“一、甲方有偿向乙方提供土地47.88亩。乙方每年按时付给甲方土地租金每年每亩1500元。其中，甲方付给所占土地村民每年每亩地1400元，甲方收取管理费每年每亩100元。付款时间每年的6月1日，乙方一次性付清次年的租金。二、租金从2005年6月1日起至2055年6月1日止，共计五十年。租金从2005年6月1日至2010年6月1日，每年每亩地租金1500元，总计金额71820元。2010年后每五年根据市场行情，甲乙双方参照王村范围内占地的租地价格可另行协商，合同期满后，在同等条件下，甲方可优先将本地块继续租赁给乙方使用，乙方不占用时将所占土地恢复耕地面积，甲方不承担任何损失和费用。三、城市规划的相关手续和土地使用手续由乙方负责办理。如果乙方在约定时间一个月内，不能交清次年的土地租金，每天加收1%的滞纳金。若一个月内仍不能付清，则视为乙方违约，甲方有权终止合同。乙方按照城市规划统一规划，统一安排，合理利用，甲方无权干涉。乙方所租赁土地在规划利用时，同等条件下，可优先照顾王村村民。四、未尽事宜双方协商解决，协商后的协议可作为本协议的组成部分。五、本协议自双方签字之日起生效，具有法律效力，闻喜县公证处公证，甲乙双方应严格履行不得违反。六、协议一式叁份，甲乙双方各执一份，公证处留有壹份。”协议书尾部甲方由原告王村村委会，乙方由闻喜县城乡建设局（被告住建局）加盖印章。协议中明确载明：“甲方（王村村委会）同意将其在城市规划区的部分土地租赁给乙方（住建局）用于城市建设。乙方按照城市规划统一规划，统一安排，合理利用，甲方无权干涉。”《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。本案所涉及《土地租赁协议书》是被告住建局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与原告王村村委会订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于前述法律及司法解释规定的其他行政协议，应属于人民法院行政诉讼的受案范围，不应作为民事案件受理。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回原告闻喜县桐城镇王村村民委员会的起诉。案件受理费1332元（实交666元），退还原告闻喜县桐城镇王村村民委员会。 本院认为，从案涉《土地租赁协议书》来看，被上诉人与上诉人就协议内容协商一致共同订立，协议的内容具有行政法上的权利义务，该权利与义务涉及到被上诉人行使行政职权、履行行政职责，体现了被上诉人为实现其行政管理目标和公共服务职能，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定内容，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因此，一审法院将案涉协议认定为行政协议并无不当。上诉人王村村委会上诉称案涉协议的性质为民事协议的理由不成立，本院依法不予采信。另外，一审法院在认为部分引用已废止的司法解释内容不当，本院予以纠正。综上，上诉人王村村委会的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 勇 审判员 梅智勇 审判员 席少君 二〇二〇年三月二十九日 书记员 陆 鑫