山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终19号 上诉人（原审原告）杨振猛，男，1974年8月17日出生，汉族，住山东省禹城市。 委托代理人李群英，女，1972年8月10日出生，汉族，住址同上，与杨振猛系夫妻关系。 委托代理人郑君唐，济南市中正荣凯法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）禹城市人民政府，住所地禹城市行政街923号。 法定代表人滕海强，市长。 出庭负责人程宪清，副市长。 委托代理人徐光刚，山东金锋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）禹城市自然资源局，住所地禹城市建设路255号。 法定代表人聂立波，局长。 出庭负责人王炳刚，党组成员。 委托代理人高霞，该单位工作人员。 委托代理人王玉慧，山东文昂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）禹城市市中街道办事处，住所地禹城市富华街与迎宾大道交汇处附近东北。 法定代表人贾海英，主任。 出庭负责人于侃，党委委员。 委托代理人王洪涛，该办事处工作人员。 委托代理人赵贤章，山东韵法律师事务所律师。 上诉人杨振猛因与被上诉人禹城市人民政府（以下简称禹城市政府）、禹城市自然资源局（以下简称禹城市自然局）、禹城市市中街道办事处（以下简称禹城市中办事处）行政强制及履行法定职责一案，不服山东省齐河县人民法院（2019）鲁1425行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人杨振猛及委托代理人李群英、郑君唐，被上诉人禹城市政府负责人程宪清、委托代理人徐光刚，被上诉人禹城市自然局负责人王炳刚、委托代理人高霞、王玉慧，被上诉人禹城市中办事处负责人于侃、委托代理人王洪涛、赵贤章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告杨振猛系禹城市中办事处西街居民，拥有位于禹××办事处××号房屋一处。2016年3月23日，禹城市农村土地征收制度改革工作领导小组办公室印发《关于进一步规范土地征收程序的意见（试行）》的通知。2017年4月18日，被告禹城市政府印发《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》(禹政发[2017]13号)规范性文件。同年6月，德州××产业开发区中央创新区建设工作指挥部安排禹城市中办事处对老城西街村实施房屋搬迁。6月上旬，该村房屋全部拆迁完毕。2017年6月11日，原告杨振猛在德州××产业开发区中央创新区“城中村”集体土地上房屋腾空验收证明（存根）上签字捺印，但原告一直未与禹城市中办事处签订“城中村”集体土地及房屋搬迁补偿协议。后原告与禹城市中办事处因搬迁补偿标准发生争议，因原告没有签订搬迁补偿协议，被告也没有对原告进行房屋安置或货币补偿、发放过渡费。另查明，2018年被告禹城市政府对禹城市中办事处老城西街村居民点土地实施征收。2018年8月1日，被告禹城市自然局作出《拟征收土地公告》(禹国土拟征公告[2018]4-6号)，8月20日、8月24日、9月20日作出《关于老城西街村拟征收土地补偿安置方案》(禹国土征公告[2018]4-6、4-7、4-8、4-9号)，9月25日老城西街村委会出具《征地听证送达回证》，10月28日禹城市政府行文上报禹城市2018年第5批次建设用地(禹政土呈字[2018]11号)，12月28日上报土地经省政府批复(鲁政土字[2018]1973号），2019年1月14日发布《禹城市政府征收土地公告》(2019年1号)和《关于老城西街村征收土地补偿安置方案》(禹国土征公告[2018]P5号)。 原审法院认为，被告禹城市政府为推进“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿工作，由被告禹城市中办事处具体组织实施，在“村民自治原则”基础上，依据《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》，对原告所在的禹城市中办事处西街村委会集体土地上的房屋进行搬迁。在原告表示自愿配合棚户区改造的基础上，对原告所有的房屋实施搬迁，原告自动腾空房屋并签署验收证明和承诺书，系原被告双方就搬迁补偿达成的意向，后原告因对搬迁补偿及安置标准有异议，一直未签订“城中村”集体土地回收及房屋搬迁补偿协议。《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》第三条规定，在本市城市建成区内，为了公共利益的需要，对列入全市棚户区改造计划的“城中村”集体土地上房屋实行搬迁补偿的，适用本办法；第三十条规定，适用本办法搬迁的农村集体经济组织，必须是农村集体经济组织所有土地同意被市国土资源部门征收，具体征收时限由政府按城市建设需要推进。被告禹城市中办事处依据该办法对原告房屋进行搬迁，是在包括原告在内的村民自愿基础上进行的，没有违背法律强制性规定。搬迁过程中禹城市政府尚未对原告所在的西街村委会集体土地进行征收，被告进行的房屋搬迁行为与搬迁后禹城市政府于2018年实施的对西街村委会土地征收行为是不同的两个行政行为。原告认为在房屋搬迁过程中被告没有公示“土地征收的机关、批准文号、批准时间、批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类、面积、土地征收安置补偿标准和安置途径等相关信息”，行政行为程序违法，是原告将两个独立的行政行为认知为一个行政行为，原告以此认为被告进行的房屋搬迁行为程序违法不能成立，故应驳回原告此项诉讼请求。被告禹城市中办事处在西街村委会实施的村庄搬迁，虽是在村民自愿基础上进行的，但搬迁方最终需要与禹城市中办事处签订“城中村”集体土地及房屋搬迁补偿协议并履行后，搬迁方的搬迁补偿利益才能得以实现。现原告已于2017年6月11日自愿搬迁完毕，房屋也已拆除，但因补偿标准问题原告没有签订搬迁补偿协议，其搬迁利益无法实现。被告禹城市中办事处对原告实施的搬迁工作是在禹城市政府领导下，为“城中村”改造实施的行政行为，在原被告双方达不成搬迁协议的情况下，被告不应长期置之不理，应及时采取措施对原告的搬迁利益作出处理。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题，本院认为，被告禹城市中办事处实施的村庄房屋搬迁行为，应包括搬迁前宣传、进行搬迁公告、核实搬迁人信息、房屋腾空验收、签订“城中村”集体土地及房屋搬迁补偿协议，直至履行等多个环节，各个环节组成统一整体，本案中原告与禹城市中办事处因补偿标准产生争议一直没有签订搬迁补偿协议，禹城市中办事处没有履行其对原告的搬迁补偿义务，其对原告的搬迁工作尚未完成，现原告要求被告履行搬迁补偿义务，没有超过起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、驳回原告杨振猛请求确认被告在2017年禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目中征收程序违法的诉讼请求；二、责令被告禹城市市中街道办事处于本判决生效之日起30日内对原告杨振猛在禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目中的补偿问题采取相应补救措施；三、驳回原告杨振猛的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告禹城市市中街道办事处负担。 上诉人杨振猛不服原审判决，提起上诉，请求：1.依法撤销齐河县人民法院（2019）鲁1425行初13号行政判决;2.改判确认被上诉人在2017年禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目中征收程序违法或发回重审;3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定禹城市中办事处实施的西街村委会集体土地上房屋搬迁与土地征收的是两个不同的行政行为，属于认定事实不清。被上诉人禹城市政府于2017年4月18日作出的《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》第三条规定“在本市城市建成区内，为了公共利益需要，对列入全市棚户区改造计划的‘城中村’集体土地上房屋实施搬迁补偿”，第三十条规定“适用本办法搬迁的农村经济组织,必须是农村经济集体经济组织所有土地同意被市国土资源部门征收”，由此可以看出，禹城市中办事处对西街村集体土地上房屋进行搬迁,原因是上诉人所在村纳入改造范围之内，并非是在“村民自治的基础上”进行的，且集体经济组织所有的土地也需要被国土部门征收,故一审法院认定房屋与土地征收系两个独立的行政行为，显然属认定事实不清。二、一审法院认定依据《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》对上诉人所在的西街村委会集体土地上房屋搬迁，该文件显示补偿办法的制定，仍依据《山东省土地征收管理办法》等相关规定,被上诉人禹城市中办事处在具体实施拆迁行为前，三被上诉人并未按照相关规定履行公示义务，被上诉人禹城市中办事处更是在所谓“村民自治原则”的基础上，对包括上诉人在内的村民先拆除房屋，后征收土地。三被上诉人的行为直接导致上诉人所拥有的合法住房被拆除后，因拆迁补偿标准问题至今未能签订补偿协议，三被上诉人显然违反了《山东省土地征收管理办法》中关于土地征收以及补偿的相关规定。故一审法院以房屋搬迁与土地征收不属于同一行政行为，而不适用《山东省土地征收管理办法》中关于土地征收公示的说法，显然属于适用法律错误。综上所述，请求二审法院在查明案件事实的基础上依法维护上诉人的合法权益，并支持上诉人的上诉请求。 被上诉人禹城市中办事处答辩称，一审法院认定事实清楚,证据确实充分。答辩人向一审法院提交了德州××产业开发区中央创新区“城中村”集体土地上腾空验收证明存根、承诺书、上诉人身份证复印件、禹城市中办事处西街270号房屋房产证、老城西街村委会证明、公告公示的照片、禹城市政府关于印发《禹城市“城中村”集体土地上房屋拆迁补偿办法通知》等证据，充分证明禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目程序合法,杨振猛已签署房屋腾空验收证明和承诺书,表示自愿配合棚户区改造。因双方未就拆迁补偿安置达成一致意见,故未签订“城中村”集体土地回收及房屋搬迁补偿协议。二、该房屋搬迁项目程序合法,并严格按照《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》的规定，确定对被答辩人的补偿数额、房屋临时安置费等,因被答辩人未签订“城中村”集体土地回收及房屋搬迁补偿协议,故未给被答辩人发放临时安置费,答辩人请求驳回被答辩人上诉请求。答辩人根据山东省人民政府、德州市人民政府、禹城市政府关于“城中村”搬迁政策和文件的规定,成立中央创新区建设工作指挥部,组织工作人员对西街村民作动员工作并多次讲解搬迁政策,公示上级有关搬迁的规定及安置面积、补偿标准、拆迁补偿安置方案、城中村改造房屋拆迁补偿安置等,设立了全天候无假期搬迁咨询处及24小时搬迁咨询电话,整个拆迁项目及程序严格按照上级文件规定及法定程序进行,程序合法。按照《禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》,被答辩人的房屋安置面积为160平方米(120平方米为均价,40平方米为区域楼房市场指导价的30%),被答辩人的房屋补偿数额为135936元,同时根据协议约定,腾空房屋并通过验收签订协议之日起发放临时安置费,被答辩人应尽快与答辩人签订协议以保证安置费及时发放到位。综上所述,一审法院认定事实清楚,证据确实充分,适用法律正确,恳请贵院依法驳回被答辩人上诉请求,维持原判。 被上诉人禹城市政府、禹城市自然局均未提交书面答辩状。 二审期间，上诉人提供照片3张，用于证明拆迁造成土地浪费2年多时间，并证明照片中公示规划的内容不包括西街村五队、六队土地，即涉案土地。经质证，三被上诉人称上诉人提供的照片无法确定所在的位置，与本案无关联性。本院认为，上诉人所提供的照片，不能确定所处的位置，本院不予采纳。 经审理查明，2017年6月，被上诉人禹城市政府设立德州××产业开发区中央创新区建设工作指挥部，开展“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿安置工作，被上诉人禹城市中办事处为房屋搬迁补偿安置工作组织实施单位。2017年6月11日，上诉人搬离腾空涉案房屋，该房屋于2017年6月15日前被拆除。 本院查明其他事实同原审法院认定事实一致。 本院认为： 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释［2018］1号，自2018年2月8日起施行)第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，上诉人涉案房屋于2017年6月被拆除，其当时已知道被诉房屋拆除行为的内容。其主张该房屋拆除行为违法，起诉期限应自上述司法解释施行之日，即2018年2月8日起计算，最长不应超过2019年2月8日，其于2019年5月10日提起本案诉讼，已超过上述法律规定的起诉期限，本院应裁定驳回其起诉。原审法院认定上诉人因要求被上诉人履行搬迁补偿义务提起的诉讼不超过法定起诉期限，符合法律规定，本院予以确认。 其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被上诉人禹城市政府设立德州××产业开发区中央创新区建设工作指挥部，开展“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿安置工作，该指挥部安排禹城市中办事处组织实施涉案房屋搬迁工作，上诉人不服要求履行补偿安置法定职责，应由组建该指挥部的禹城市政府承担责任。原审法院认定禹城市中办事处采取补救措施有误，本院应予纠正。上诉人对禹城市中办事处所提出的诉讼请求无事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。 第三，本案上诉人一审时的诉讼请求为确认2017年禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目中征收行为程序违法，并对原告进行房屋安置并发放过渡费或进行货币补偿，被上诉人禹城市自然局未实施涉案房屋搬迁行为，上诉人对禹城市自然局所提出的诉讼请求亦无事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。 综上所述，原审判决认定事实及适用法律不当，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省齐河县人民法院（2019）鲁1425行初13号行政判决； 二、裁定驳回上诉人要求确认2017年禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目中征收行为程序违法的起诉； 三、责令被上诉人禹城市人民政府于本判决生效之日起30日内依法对上诉人杨振猛在禹城市“城中村”集体土地上房屋搬迁项目中履行补偿安置法定职责； 四、驳回上诉人杨振猛对禹城市自然资源局、禹城市市中街道办事处的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人禹城市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年三月二十日 法官助理杨晓婧 书记员李杨