山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终6号 上诉人（原审原告）鲍中平，男，1978年6月出生，汉族，住莱阳市。 上诉人（原审原告）盖秀晓，女，1980年3月出生，汉族，住莱阳市。 被上诉人（原审被告）莱阳市人民政府，住所地莱阳市金水路1号。 法定代表人李冬，代市长。 委托代理人吕怀玉，莱阳市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）莱阳市公安局，住所地莱阳市五龙北路68号。 法定代表人孙文程，局长。 委托代理人胡继军，莱阳市公安局法制大队工作人员。 委托代理人迟尚善，莱阳市公安局团旺派出所所长。 上诉人鲍中平、盖秀晓因与被上诉人莱阳市人民政府、莱阳市公安局撤销行政复议决定一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2019）鲁06行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2015年6月19日，莱阳市公安局作出110出警现场情况登记表，载明当事人为鲍中平，现场情况为鲍中平院墙外放垃圾箱，鲍中平不让，告诉协商处理。 莱阳市公安局在2016年10月20日作出莱公（团）行罚决字 ﹝2016﹞10575、10577号行政处罚决定。前述处罚决定认定，2016年8月27日19时许，在莱阳市团旺镇孙太庄村鲍中平家东边的水泥路上，鲍中平与后邻鲍云堂因为流水问题发生口角。鲍云堂的儿子鲍中海、女婿左文君与鲍中平发生争执。争执中，鲍中平将鲍中海的右手拇指咬伤，鲍中海用拳头朝鲍中平的头部打了几拳。 莱阳市公安局在2017年先后作出莱公（团）行罚决字﹝2017﹞10867、11245、11246号行政处罚决定。前述处罚决定认定，2017年5月30日9时30分左右，在莱阳市团××镇××北500余米处的北河（地名）处，孙太庄村鲍中平将车停在该处东西路的土路上，王成苗与其母亲李瑞花以本村鲍中平看见李瑞花曾偷摘其家草莓并辱骂王成苗为由，将鲍中平的车拦住理论时，盖秀晓与王成苗、李瑞花发生争执并厮打。厮打中，王成苗持小锄在盖秀晓的头部打了一下并用手将盖秀晓的脖子抓伤，李瑞花用手撕抓盖秀晓的头发并用拳打盖秀晓身体数下，盖秀晓殴打李瑞花胸部一拳并将王成苗的手指咬破。 2019年3月7日，鲍中平、盖秀晓向莱阳市公安局提交申请书。事实与理由部分称，2017年5月30日，王成苗殴打盖秀晓一案，莱阳市公安局联合莱阳中心医院做假笔录、假CT、假磁共振，伪造假证，充当恶势力的保护伞，鲍中平、盖秀晓三年三次（2015年6月19日、2016年8月27日、2017年5月30日）遭受恶势力的打击报复。治安大队长李浩等多人，用程振东等人给李玉丰做的假笔录拘留盖秀晓，逼得盖秀晓在莱阳市公安局割腕自杀，证据证明已涉及到刑事犯罪。鲍中平、盖秀晓多次向莱阳市公安局信访部门、纪委、110报警中心报案控告，要求立案侦查打击违法犯罪行为，法医也不给做伤情鉴定，莱阳市公安局没有给予立案，也未出具不予立案决定书。请求莱阳市公安局于2019年3月13日之前出具不予立案决定书并送达。 鲍中平、盖秀晓以莱阳市公安局为被申请人向莱阳市人民政府提起了行政复议申请，请求莱阳市人民政府确认莱阳市公安局不依法履行法定职责，行政不作为、乱作为违法，请求莱阳市人民政府责令莱阳市公安局履行法定职责，作出不予立案决定书并送达鲍中平、盖秀晓。申请书载明的事实与理由与其2019年3月7日向莱阳市公安局提交的申请一致，并指出莱阳市公安局于2018年6月15日做了一份假报告，掩盖自己违法犯罪的事实等。莱阳市人民政府于2019年6月28日作出莱政复决字〔2019〕17号行政复议决定，驳回鲍中平、盖秀晓的行政复议申请。决定认为，鲍中平、盖秀晓以涉及刑事犯罪向莱阳市公安局报案，要求莱阳市公安局进行立案或者出具不予立案决定书，这涉及到莱阳市公安局的刑事侦查职责。鲍中平、盖秀晓不服莱阳市公安局刑事侦查的履职情况，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，依法向公安机关在刑事诉讼程序中享有监督权的机关反映，而非提出行政复议。故鲍中平、盖秀晓的申请事项不属于莱阳市人民政府受理范围。鲍中平、盖秀晓不服，提起本案之诉。 原审法院认为，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”第一百一十三条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”根据上述规定，鲍中平、盖秀晓主张的刑事立案问题，属于公安机关依照刑事诉讼法明确授权实施的刑事司法行为，不属于行政行为，并非行政机关处理行政复议案件的受案范围，莱阳市人民政府作出驳回鲍中平、盖秀晓行政复议申请的行政复议决定正确。综上，原告鲍中平、盖秀晓的诉讼请求不能成立，原审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告鲍中平、盖秀晓的诉讼请求。 鲍中平、盖秀晓不服原审法院判决，上诉请求：依法撤销一审判决；依法撤销莱阳市人民政府于2019年6月28日作出的莱政复决字﹝2019﹞17号《行政复议决定书》；依法确认被上诉人莱阳市公安局未出具《不予立案决定书》行政不作为行为违法；依法判决被上诉人莱阳市公安局对上诉人控告涉及的刑事案件未及时立案、未及时调查并控制相关人员程序违法、不履行法定职责的行为严重违法；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、原审法院审理过程中认定事实错误，原审法院未审查被上诉人莱阳市公安局处结上诉人盖秀晓被伤害案件未出具《不予立案决定书》程序是否合法、是否履行了法定职责，被上诉人莱阳市公安局在庭审中所答辩事实是否属实、是否合法。二、原审法院在原审行政判决书中采信了被上诉人莱阳市公安局提交的证据，但该证据与事实根本不相符。三、原审法院未审查被上诉人莱阳市公安局不给予答复的行为违法。四、原审法院适用法律错误。原审法院未明确审查上诉人的诉讼请求、未审查被上诉人莱阳市人民政府法律依据错误的行为违法。 被上诉人莱阳市人民政府答辩称，上诉人是以涉及刑事犯罪进行报案，公安机关刑事立案或者刑事不立案，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定进行，不属于行政行为，因此不属于行政复议范围。按照法律规定，复议机关受理行政复议申请之后，发现其不属于行政复议范围，应当驳回其行政复议申请，莱阳市人民政府的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 被上诉人莱阳市公安局答辩称，一、本案不属于行政诉讼范围。鲍中平、盖秀晓于2019年3月8日邮寄送达莱阳市公安局申请书，申请事项是请求莱阳市公安局于2019年3月13日之前出具不予立案决定并送达。公安机关具有行政管理和刑事侦查双重职能，刑事立案或不予立案是公安机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》相关规定履行的刑事侦查职责，鲍中平、盖秀晓如不服莱阳市公安局刑事侦查的履职情况，应依据《中华人民共和国刑事诉讼法》相关规定，向对公安机关在刑事诉讼程序中享有监督权的机关反映，而非提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项之规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、莱阳市公安局对鲍中平、盖秀晓涉及的警情、案件均已依法处结，二人的申请实质是信访行为。鲍中平、盖秀晓从未受到刑事犯罪的侵害，也未按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定向莱阳市公安局报过刑事案件，仅因在信访过程中检察院要求其提供不予立案决定书，就写信给莱阳市公安局要求作出不予立案决定。鲍中平、盖秀晓的行为是信访活动的延续，仍属于信访行为。莱阳市公安局对已处结的案件、警情不具有再次作出重复处理的法定职责，不予答复对鲍中平、盖秀晓的合法权益不产生实际影响，该行为不属于行政诉讼的受案范围。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，上诉人提交了盖秀晓2018年8月30日入院记录复印件及请求二审法院调取证据申请书。经审理，上诉人提交的入院记录复印件，因与本案缺乏关联性，本院不予认定；对于调取证据的申请，因无调查收集必要，本院不予准许。 本院认为，第一，关于上诉人请求确认莱阳市公安局未出具不予立案决定书、对刑事案件不及时立案等行为违法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第一项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”第一百一十三条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”根据上述法律规定，本案中上诉人主张的刑事立案问题，系要求公安机关履行刑事侦查职能，该职能系公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》明确授权实施的刑事司法行为，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人如不服公安机关刑事侦查职能的履行情况，应依法按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，向刑事诉讼程序中有监督权的机关反映。 第二，关于上诉人请求撤销莱阳市人民政府作出的莱政复决字〔2019〕17号行政复议决定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述法律规定，本案中莱阳市人民政府以鲍中平、盖秀晓的申请不属于行政复议受理范围从而驳回其复议申请，不属于维持原行政行为的情形，其与莱阳市公安局不是适格共同被告。鲍中平、盖秀晓可在直接起诉莱阳市公安局不予立案行为或者起诉复议机关莱阳市人民政府不作为两种救济方式中选择其一。本案中，上诉人提起诉讼的实质是对莱阳市公安局不予立案的行为不服，莱阳市人民政府在本案中不具有被告主体资格。 综上，原审判决适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销烟台市中级人民法院（2019）鲁06行初109号行政判决； 二、驳回鲍中平、盖秀晓的起诉。 一、二审案件受理费各50元，均退还鲍中平、盖秀晓。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年三月三日 书记员  牛聪颖