北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终229号上诉人（一审原告）王楠楠，女，1982年2月12日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人高德仁，北京中本律师事务所律师。委托代理人施章丽，北京中本律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区城市管理综合行政执法局，住所地北京市朝阳区西大望路36号。法定代表人聂宏伟，局长。委托代理人张鹏，男，北京市朝阳区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人王琤铮，北京市康达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人刘彦国，男，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人罗金川，北京市兰台律师事务所律师。上诉人王楠楠因诉被上诉人北京市朝阳区城市管理综合行政执法局（因机构调整，原北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局更名为北京市朝阳区城市管理综合行政执法局，以下简称朝阳区城管执法局）行政处理决定及北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初577号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月12日公开开庭进行了审理，上诉人王楠楠及其委托代理人高德仁，被上诉人朝阳区城管执法局的委托代理人张鹏、王琤铮，被上诉人朝阳区政府的委托代理人刘彦国、罗金川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月24日，朝阳区城管执法局向王楠楠作出京朝城管行政信重〔2019〕4号《行政处理意见书》（以下简称被诉《处理意见书》），针对王楠楠提出的诉请，将办理情况答复为：针对“朝阳区×号楼×城×餐厅擅自将餐厅废气排放装置安装在×城C座、E座中间廊桥上，且此装置涉嫌违法建设”问题，朝阳区城管执法局已就其装置及其托架是否属于规划审批事项向原市规土委朝阳分局函询，目前尚未收到回复。针对王楠楠反映的其他问题，非城管职责，建议向其他部门进行咨询。王楠楠不服向朝阳区政府申请行政复议。2019年6月26日，朝阳区政府作出朝政复字〔2019〕215号《行政复议决定书》（以下简称被诉《复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持朝阳区城管执法局对王楠楠作出的被诉《处理意见书》。王楠楠不服，诉至一审法院，请求：1.撤销朝阳区城管执法局作出的被诉《处理意见书》并责令其重新作出处理决定；2.撤销朝阳区政府作出的被诉《复议决定书》。一审法院经审理查明，2018年11月19日，王楠楠通过朝阳区网上信访信息系统向朝阳区城管执法局提出举报，反映称：“近期朝阳区×号楼×城×号×餐厅，擅自将餐厅废气排放装置安装在×城×1座、×2座中间走廊，噪音和废气严重影响周边居民生活，且此装置涉嫌违法建设，存在消防隐患，也影响楼体安全，要求依法拆除”。同日，朝阳区城管执法局向王楠楠作出京朝城管行政信〔2018〕223号《告知书》（以下简称223号《告知书》），告知王楠楠对其反映的问题按照行政事项进行处理，其诉求中反映的“关于×餐厅私搭乱建排污设备影响居民生活”问题转呼家楼城管执法队依法调查。朝阳区城管执法局下属呼家楼执法队对被举报现场进行调查，拍摄了现场照片，并调取“×北京智慧餐厅店设备噪音与振动综合治理工程”的《检验报告》。2018年12月27日，朝阳区城管执法局向王楠楠作出京朝城管行政信〔2018〕223号《行政处理意见书》（以下简称223号《处理意见书》）。2019年1月9日，王楠楠针对223号《处理意见书》提出行政复议申请。2019年2月18日，朝阳区城管执法局通过朝阳区政府交换站投递方式向原北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局（以下简称原市规土朝阳分局）发送了京朝城管协查字[2019]037号《关于协助调查空调室外设备和空调设备托架审批的函》（以下简称037号《协查函》），询问规划主管部门王楠楠举报的事项是否属于需要取得规划许可的事项。2019年3月6日，朝阳区政府作出朝政复字〔2019〕60号《行政复议决定书》（以下简称60号《复议决定书》），决定撤销223号《处理意见书》，并责令朝阳区城管执法局重新作出处理。2019年4月24日，朝阳区城管执法局作出并向王楠楠送达了被诉《处理意见书》。另，因未收到回复，朝阳区城管执法局于2019年4月29日再次向原市规土朝阳分局发送京朝城管协查字[2019]077号《关于协助调查空调室外设备和空调设备托架审批的函》（以下简称077号《协查函》），再次请求协助查明相关事项。2019年4月28日，王楠楠向朝阳区政府提出行政复议申请，要求撤销被诉《处理意见书》，朝阳区政府对王楠楠进行询问并制作《行政复议接待室接待笔录》。2019年4月30日，朝阳区政府向王楠楠作出朝政复受字〔2019〕第185号《行政复议申请受理通知书》，对王楠楠的复议申请予以受理，并向王楠楠予以邮寄送达。同日，朝阳区政府向朝阳区城管执法局作出并送达了朝政复受字〔2019〕第185号《行政复议答复通知书》，通知朝阳区城管执法局在收到行政复议申请书副本之日起十日内，提出书面答复及证据、依据和其它有关材料。2019年5月6日，朝阳区城管执法局提交了《行政复议答复书》和证据、依据。2019年6月26日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，并分别向王楠楠和朝阳区城管执法局予以送达。王楠楠仍不服，遂向一审法院提起本次行政诉讼。一审法院经审理认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》的相关规定，城市管理综合行政执法机关对于相关涉及违法建设的举报具有受理、调查及给予违法行为人相应行政处罚的职责。王楠楠以信访方式投诉反映相关废气排放装置涉嫌违法建设并要求予以拆除，此投诉事项属朝阳区城管执法局的职责范畴，故朝阳区城管执法局具有受理并调查处理的行政职责。本案的争议焦点在于朝阳区城管执法局针对王楠楠的投诉举报事项是否存在不履行或拖延履行法定职责的情形。本案中，朝阳区城管执法局收到王楠楠的投诉举报后，对涉及事项进行了区分。针对涉及空气污染、噪声污染等投诉事项，朝阳区城管执法局认定不属于其法定职责，告知王楠楠向其他部门进行咨询，一审法院对此不持异议；针对涉及“违法建设”拆除的投诉事项，朝阳区城管执法局依法受理，开展了现场调查、调取证据等工作，在案证据能够证明朝阳区城管执法局结合调查取证情况，去函请求有关部门协助调查涉案建设的情况，截止被诉《处理意见书》作出时尚未收到其他部门的回函，进而根据调查了解的事实情况向王楠楠予以书面告知，作出并向王楠楠送达了被诉《处理意见书》，故朝阳区城管执法局的履责程序并无不当。王楠楠要求撤销朝阳区城管执法局作出被诉《处理意见书》并重新作出处理决定的诉讼请求缺乏相应法律依据和事实根据，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为朝阳区城管执法局的本级人民政府，具有受理王楠楠的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。朝阳区政府在接到王楠楠的复议申请，经审查后予以受理，后向朝阳区城管执法局履行了送达程序，在朝阳区城管执法局提交答复意见书和证据材料后，经审查依法作出复议决定并履行了送达程序，故朝阳区政府履行行政复议程序并无不当，一审法院予以支持。王楠楠要求撤销被诉《复议决定书》的诉请事项亦缺乏相应依据，一审法院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回王楠楠的全部诉讼请求。王楠楠不服一审判决，上诉称，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第十六条规定，城管执法机关负有相对集中处罚权行政执法协调工作的主动协调责任，相关部门负有配合协调责任。上述办法第十七条规定，城管执法相关和有关部门在查处违法行为时，发现案件不属于本部门主管或者管辖的，应当及时移送有管辖权的部门处理。朝阳区城管执法局未能有效履行主动协调责任，朝阳区政府片面拘泥于政府机关的复议职责，未履行其作为北京市区一级人民政府的领导和监管责任。一审判决仅以政府部门形式履职为判定依据，而未从一审法院已认定的举报投诉属实的问题是否得到解决为判断标准，判定上诉人败诉，有违法院依法、依事实和为人民、为百姓主持公道的宗旨。上诉人从2018年11月开始投诉举报到朝阳区城管执法局和复议到朝阳区政府，直至诉讼至法院，到判决结果出来，历经整整一年的时间，问题仍未解决。负有管理和执法职责的朝阳区城管执法局仅以“已与相关部门协调，未给出结果”为由了事，朝阳区政府和一审法院据此认定执法部门履行了职责，让百姓失望。故上诉人请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。朝阳城管执法局及朝阳区政府均同意一审判决，请求予以维持。王楠楠在指定期间内向一审法院提交了如下证据：1.网络举报系统页面打印页及照片打印件，证明王楠楠于2018年11月13日通过网上举报系统向朝阳区城管执法局的举报内容及朝阳区城管执法局于2018年11月14日作出的回复内容；2.223号《告知书》、223号《处理意见书》、60号《复议决定书》，证明复议机关撤销朝阳区城管执法局作出的223号《处理意见书》；3.被诉《处理意见书》，证明2019年4月24日朝阳区城管执法局作出被诉行为的情况；4.朝政复受字〔2019〕第185号《行政复议申请受理通知书》、被诉《复议决定书》，证明本次行政复议受理及复议决定内容；5.北京市政府网站页面截图，证明北京市规划和自然资源委员会朝阳分局于2019年3月22日正式揭牌，“北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局”的称谓不在政府所述部门出现。朝阳区城管执法局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.朝阳区网上信访信息系统截屏，证明朝阳区城管执法局于2018年11月19日接到朝阳区网上信访信息系统转来的王楠楠信访请求；2.223号《告知书》、《送达回证》，证明朝阳区城管执法局于2018年11月19日作出223号《告知书》，告知王楠楠反映的问题按照行政事项进行处理，并于同月20日送达；3.现场照片三张，证明朝阳区城管执法局下属呼家楼执法队于2018年11月19日对王楠楠反映的事项进行实地查看；4.《检验报告》，证明呼家楼执法队于2018年11月20日同×餐厅负责人了解情况，该负责人提供了×建筑工程质量监督检验中心出具的《检验报告》，《检验报告》中载明王楠楠反映的装置为空调室外机机组；5.223号《处理意见书》、国内挂号信函收据、邮件查询记录，证明朝阳区城管执法局于2018年12月27日作出223号《处理意见书》；6.朝政复受字〔2019〕第16号《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》，证明朝阳区城管执法局于2019年1月11日收到《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》；7.037号《协查函》、《交换件投递统计表》，证明朝阳区城管执法局于2019年2月18日作出037号《协查函》，询问规划主管部门王楠楠举报的事项是否属于需要取得规划许可的事项；8.60号《复议决定书》，证明朝阳区政府经复议撤销223号《处理意见书》，并责令朝阳区城管执法局重新作出处理；9.被诉《处理意见书》、《送达回证》，证明朝阳区城管执法局于2019年4月24日作出并送达了被诉《处理意见书》；10.077号《协查函》、《朝阳城管大队交换清单》，证明朝阳区城管执法局于2019年4月29日再次请求规划主管部门协助查明王楠楠举报的事项是否属于需要取得规划许可的事项；11.朝政复受字〔2019〕第185号《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》，证明朝阳区城管执法局于2019年4月30日收到朝阳区政府转来的《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》；12.被诉《复议决定书》，证明朝阳区城管执法局于2019年6月26日收到朝阳区政府作出的被诉《复议决定书》。朝阳区城管执法局以《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》、《北京市禁止违法建设若干规定》作为规范性文件依据，用于说明其具有相应的调查法定职权，作出被诉《处理意见书》符合相关规定。朝阳区政府和朝阳区城管执法局关于被诉《处理意见书》合法性的证据一致，并由朝阳区城管执法局在庭审中一并进行举证，朝阳区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证明复议决定程序合法的证据：1.《行政复议申请书》及申请材料；2.《行政复议接待室接待笔录》，证据1-2证明朝阳区政府于2019年4月28日收到王楠楠当面提交的《行政复议申请书》及申请材料；3.朝政复受字〔2019〕第185号《行政复议申请受理通知书》、《送达回证》、邮寄凭证及邮件查询记录，证明朝阳区政府于2019年4月30日告知王楠楠对其提出的行政复议申请予以受理；4.朝政复受字〔2019〕第185号《行政复议答复通知书》及《送达回证》，证明朝阳区政府于2019年4月30日通知朝阳区城管执法局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其它有关材料；5.《行政复议答复书》及《被申请人证据目录（王楠楠）》，证明朝阳区城管执法局于2019年5月6日提交了《行政复议答复书》及作出行政行为的证据等材料；6.被诉《复议决定书》及《送达回证》、邮寄凭证及邮件查询记录，证明朝阳区政府于2019年6月21日作出被诉《复议决定书》并予以送达。朝阳区政府以《行政复议法》作为规范性文件依据，用于说明其作出的行政复议决定适用法律法规正确，程序合法。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.王楠楠提交的证据1-4具备真实性，能够证明王楠楠提出投诉举报及相应处理、行政复议等相关情况，一审法院予以采纳；因涉及机构调整及名称变更事宜，原市规土朝阳分局职责由北京市规划和自然资源委员会朝阳分局承继，故对王楠楠提交证据5的证明目的，一审法院不予采信；2.朝阳区城管执法局提交的证据1-9具备真实性、关联性、合法性，系其在履行程序中依法制作和收集，能够证明针对王楠楠的举报进行调查及履行职责的情况，一审法院予以采纳；证据10系被诉《处理意见书》作出后形成的证据，虽具备真实性，可反映出朝阳区城管执法局继续履行行政职责的情况，但不具有直接证明被诉《处理意见书》合法性的证明力；证据11-12系行政复议机关履行行政复议程序的相关证据，与朝阳区政府提交的履行行政复议程序的证据相一致，一审法院亦予以采纳；3.朝阳区政府提交的履行行政复议程序的证据具备真实性、关联性，能够证明其履行行政复议程序及作出行政复议决定的情况，一审法院予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。二审期间，上诉人王楠楠向本院补充提交2019年11月6日一审判决后，案外人宫某在2019年11月22日就本案涉及的×涉嫌违法问题进行的一次相同的举报，以及朝阳区城管执法局在2020年1月19日作出的行政处理意见。证明朝阳区城管执法局仍坚持“已经去函目前尚未收到回复”的做法，朝阳区城管执法局坚持不主动履行协调职责，让所有人的信访处于不处理状态。本院认为，案外人就×涉嫌违法问题的举报与本案无关联，上诉人的上述主张，本院不予支持。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》的相关规定，朝阳区城管执法局具有受理王楠楠的投诉举报并予以处理的行政职责。同时，依据《行政复议法》第十二条规定，朝阳区政府作为朝阳区城管执法局的本级人民政府，依法具有受理针对朝阳区城管执法局提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职权。本案中，朝阳区城管执法局收到王楠楠的投诉举报后，对涉及事项进行了区分。因涉及空气污染、噪声污染等投诉事项，并非朝阳区城管执法局监管职权范围，故朝阳区城管执法局告知王楠楠向其他部门进行咨询并无不当。针对涉及“违法建设”拆除的投诉事项，朝阳区城管执法局依法受理，开展了现场调查、调取证据等工作，并向规划部门去函请求协助调查涉案建设的情况，因没有得到规划部门的明确意见，朝阳区城管执法局将其工作情况及调查了解的事实向王楠楠予以书面告知亦无不当。王楠楠要求撤销朝阳区城管执法局作出被诉《处理意见书》并重新作出处理决定的诉讼请求本院不予支持。朝阳区政府依法受理了王楠楠提出的行政复议申请，按照《行政复议法》的规定作出被诉《复议决定书》，其复议程序合法。综上，一审法院判决驳回王楠楠的全部诉讼请求正确，本院应予维持。王楠楠的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王楠楠负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年三月二十日法官助理 刘 毅书 记 员 孙 利书 记 员 辛 遥