福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终28号 上诉人（原审原告）陈国明，男，汉族，1960年6月12日出生，住福建省厦门市思明区。 委托代理人阮美玉，女，汉族，1965年12月18日出生，住福建省厦门市湖里区，系陈国明妻子。 被上诉人（原审被告）厦门市湖里区卫生健康局，住所地福建省厦门市湖里区枋湖南路161号。 法定代表人王萍，局长。 委托代理人邱伟，福建鼎科律师事务所律师。 委托代理人冷晓凤，厦门市湖里区卫生健康局工作人员。 上诉人陈国明诉被上诉人厦门市湖里区卫生健康局（下称湖里区卫健局）不履行发放计划生育特别扶助金法定职责一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审判决查明，陈国明与前妻白某婚后于1987年8月25日育有一子陈某甲。2006年，白某因病去世。2007年8月27日陈某甲因车祸不幸离世。2007年12月10日，陈国明与阮美玉再婚，并于2011年4月13日收养一女陈某乙，并办理收养登记证（S350200-2011-0031）。2019年9月9日，陈国明向湖里区卫健局提交《请求履行法定职责申请书》一份，要求湖里区卫健局对其落实计划生育特殊困难家庭的特别扶助待遇。湖里区卫健局于次日收到该申请书。并于2019年10月8日作出《关于请求履行法定职责的答复函》，该答复函中载明：“根据《福建省人口计生委、财政厅关于印发的通知》（闽人口〔2008〕22号）中规定：‘扶助对象再生育或者合法收养子女后，中止领取扶助金’。《福建省人口与计划生育条例》（2017年修正）第三十七条第二款的规定：‘独生子女死亡、伤残后未再生育且未收养子女的夫妻，由县（市、区）人民政府按照国家和本省有关规定，发放特别扶助金。’您已于2011年4月13日合法收养一名女孩陈某乙，从收养之日起中止领取扶助金。”陈国明于2019年10月9日收到上述答复函。陈国明对湖里区卫健局的答复不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销湖里区卫健局作出的《关于请求履行法定职责的答复函》，判令湖里区卫健局给付2016年1月1日起至今的计生特殊家庭特别扶助金。 一审法院认为，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第六条第二款规定，湖里区卫健局作为其辖区内的计划生育行政部门，具有管理本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作的法定职责。 关于湖里区卫健局作出案涉的答复函有无法律依据方面。陈国明认为，湖里区卫健局在答复函中所列明之规定与《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条第四款之规定不符。《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条第四款规定，“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助。”该扶助金的性质与一般的奖励金的性质不同，系国家对于遭遇不幸的失独家庭给予的一种精神抚慰，其应当获得扶助，而且根据该法第二十九条规定：“本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。”法律仅允许地方性法规对于奖励措施进行特殊规定，而对于扶助措施，地方性法规不宜另行规定。一审法院认为，根据《中华人民共和国立法法》第七十二条之规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”；第七十三条第二款规定，“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。根据上述法律规定，在《中华人民共和国人口与计划生育法》中对特别扶助金的发放对象条件未作明确规定的情况下，福建省人民代表大会常务委员会根据本地区具体情况和实际需要所颁布的《福建省人口与计划生育条例》中有相关细化、具体规定的，应当在福建省予以适用。根据本案已查明之事实，陈国明在其独子陈某甲离世后，与阮美玉再婚并收养一女，其已不符合《福建省人口与计划生育条例》第三十七条对于特别扶助金的发放对象的条件。从前述法律法规规定的时间上看，《中华人民共和国人口与计划生育法》于2015年12月27日通过修正，而《福建省人口与计划生育条例》的最后修正时间为2017年11月24日，从时间的顺序上，福建省条例的修正于《中华人民共和国人口与计划生育法》之后，湖里区卫健局依据该条例对陈国明是否属于帮扶对象作出认定，适用法律并无不当。 陈国明在本案庭审过程中提出要求人民法院对《中共湖里区委办公室、湖里区人民政府办公室印发的通知》（厦湖委办〔2016〕59号）中第一大点的合法性进行审查。湖里区卫健局在陈国明当庭提出规范性文件的合法性审查要求后，在庭审过程中主张案涉答复并非以该文件为依据，故人民法院不应对该规范性文件进行合法性审查。一审法院认为，陈国明提出的履职申请书上已明确载明其要求的扶助待遇内容包括依据该文件应获得的四个节日的慰问金，湖里区卫健局在案涉答复函上虽未明确指出该文件，但在其向法院提交的书面答辩意见中明确根据该文件不能向陈国明发放扶助慰问金。故前述厦湖委办〔2016〕59号文件可以认定为湖里区卫健局作出案涉答复的规范性文件依据。该文件由中共湖里区委办公室、湖里区人民政府办公室联合发文，依法应属于人民法院行政诉讼中规范性文件可予审查的范畴。陈国明要求审查的为该文件的第一大点，也即关于帮扶对象条件规定，“户籍在本辖区内满一年，在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终生只生育一个子女，已领取《独生子女父母光荣证》或《独生子女证》的计划生育特殊家庭成员，即独生子女死亡且未再生育或收养子女的父母；发生三级以上伤病残且尚未康复的独生子女及其未再生育或收养子女的父母。”因厦门市尚未就失独家庭特别扶助金的发放对象通过立法或制定行政法规等予以确认，经审查，该规范性文件对于帮扶对象的条件之规定与《福建省人口与计划生育条例》第三十七条之规定并不存在抵触，亦不存在违反其他法律法规的情形。 陈国明在一审庭审结束后提出要求对《福建省人口计划生育委员会、福建省财政厅关于印发的通知》（闽人口发[2008]22号）的合法性进行审查，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条之规定：公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。陈国明于庭审结束后向法院提出审查申请，不符合规定，依法不予审查。 需要指出的是，是否将特定的人员纳入行政救助范围，受经济水平、财政收入等诸多因素影响。从陈国明举示的证据来看，确有部分地区已将失独家庭再生育或者收养的情形也纳入扶助范围，湖里区卫健局作为计划生育行政主管部门，亦可结合辖区情况向上级主管部门予以反馈或提出建议。 综上，陈国明不符合扶助条件，湖里区卫健局依法受理陈国明的申请并答复不予扶助，不违反法律法规及相关规定。陈国明的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈国明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由陈国明负担。 上诉人陈国明不服一审判决，向本院提起上诉，以一审判决适用法律错误，程序违法，故意偏袒被上诉人等为由，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人湖里区卫健局答辩称，因陈国明已合法收养一养女，不符合申请领取特别扶助金的条件。湖里区卫健局对陈国明的申请依法履行了告知职责，其上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 湖里区卫健局、陈国明向一审法院提交的证据均随案移送本院，双方当事人对一审判决查明的事实没有异议。本院根据本案证据认定的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条第四款规定：“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助”。第二十九条规定：“本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地的实际情况，制定具体实施办法”。《福建省人口和计划生育条例》第三十七条第二款规定：“独生子女死亡、伤残后未在生育且未收养子女的夫妻，由县(市、区）人民政府按照国家和本省有关规定，发放特别扶助金。有条件的地方应当适当提高扶助标准”。福建省人口计划生育委员会、福建省财政厅印发《福建省独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度实施意见》第三点“特别扶助对象确认条件”中规定“扶助对象再生育或合法收养子女后，中止领取扶助金”。中共湖里区委办公室、湖里区人民政府办公室《关于进一步做好计划生育特殊家庭帮扶工作意见》的帮扶对象为：独生子女死亡且未在生育或收养子女的父母。根据本案查明的事实，上诉人陈国明的独子因交通事故于2007年死亡后，陈国明于2011年4月合法收养一女，根据上述法律、法规及相关规定，湖里区卫健局从2011年4月收养成立时，中止发放给陈国明计划生育特别扶助金，有事实根据及法律依据。上诉人陈国明上诉主张一审法律适用错误，程序违法的理由，本院不予支持。一审判决对陈国明于一审庭审中提出的对中共湖里区委办公室、湖里区人民政府办公室印发《关于进一步做好计划生育特殊家庭帮扶工作意见》规范性文件的审查评判意见正确；对陈国明于一审庭审结束后提出要求对福建省人口计划生育委员会、福建省财政厅印发《福建省独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度实施意见》规范性文件审查，因未在法定程序内提出而不予审查的意见，本院予以支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。上诉人陈国明的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费人民币50元，由上诉人陈国明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年三月三十一日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；