湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘08行终6号 上诉人（原审原告）张家界安顺出租车有限公司，住所地张家界市永定区大桥办事处且住岗新家园1栋201号。 法定代表人朱新春，董事长。 委托代理人符帆，湖南新川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家界市永定区应急管理局，住所地张家界市永定区区治大院东一、三楼。 法定代表人肜毅，局长。 委托代理人叶辉，男，1976年11月18日出生，土家族，系永定区应急管理局工作人员，住张家界市永定区。 委托代理人赵沙，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家界市永定区人民政府，住所地张家界市永定区永定大道区治大院。 法定代表人朱法栋，区长。 委托代理人秦希辉，男,1974年4月9日出生，土家族，系张家界市永定区人民政府工作人员，住张家界市永定区。 委托代理人胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。 上诉人张家界安顺出租车有限公司（以下简称安顺公司）因与被上诉人张家界市永定区应急管理局（以下简称区应急局）行政处罚及张家界市永定区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，不服湖南省慈利县人民法院（2019）湘0821行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院审理查明：2018年10月10日,原告安顺公司副班驾驶员徐峰驾驶湘Ｇ×××××小型轿车从张家界市永定区大庸桥金山加油站出发沿天崇路驶往蓝色港湾方向，当日6时00分，当车行驶至天崇路保新一族汽车油漆服务中心前路段时撞倒全学南驾驶的二轮摩托车，造成全学南当场死亡，两车受损的交通事故。2018年11月9日，张家界市公安局交通警察支队直属一大队作出张一公交认字〔2018〕第0101006号《道路交通事故认定书》，认定徐峰驾驶机动车上道路行驶，低头拾取车内掉落的物品时视线离开前方，妨碍安全驾驶，其行为违犯了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六十二条“驾驶机动车不得有下列行为：（三）拨打接听手持电话，观看电视等妨碍安全驾驶的行为”之规定，其过错行为和严重程度在事故中起主要作用，应承担事故的主要责任。事故发生后，永定区人民政府成立了事故调查组，对该起事故进行了调查，调查组经过调查，于2018年12月26日作出《大庸桥街道办事处“10.10”道路交通事故调查报告》，认定该起事故是一起安全生产责任事故。调查报告认定原告有313台出租车辆，正副班司机600多人，出租车辆昼夜营运，只有每月底出租车司机到公司缴纳管理费和刷管理卡时，临时组织部分司机在办公大厅及会议室进行小规模培训。每个正班出租车司机每年只能接受到公司一次公司安全教育培训，截止调查之日，原告公司出租车辆共发生事故（含刮擦事故）38起，其中有责事故25起，没有与公司规模相匹配的大型正规培训场地和安检场地及设备，无法组织出租车司机进行有计划、有系统的整体全员安全教育培训和车辆安检。安全教育警示教育少，公司出租司机微信群从年初到截止调查之日，有关安全提示的短信只发了三条，其中有两条重复，其余短信均为公司业务，致使出租车驾驶员轻安全、重效益，最终导致事故发生，对该起事故负领导（管理）责任。2019年1月18日张家界市永定区人民政府作出张定政函〔2019〕9号《关于大庸桥街道办事处“10.10”道路交通事故调查报告的批复》，同意该起事故为一起生产安全责任事故，批复按事故调查组提出的处理建议，对相关责任单位和责任依法予以处理。2019年3月25日，被告区应急局对原告涉嫌安全生产主体责任不落实的行为予以立案调查，依法对原告公司负责人朱新春、付俊才、侯启放及原告公司驾驶员徐峰、宋有胜等人进行了询问调查并收取原告公司提交的证据材料。2019年4月18日，被告区应急局作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚的事实，依据和结果，并告知陈述和申辩及听证的权利。2019年5月30日，被告区应急局组织听证，听取了原告的意见。2019年6月13日，被告区应急局作出（湘张永定）安临执法监察大队罚单〔2019〕ｓ3号《处罚决定书》，决定对原告罚款21万元。原告不服于2019年8月5日向被告区政府申请复议，同日，被告区政府向被告区应急局送达了《行政复议答复通知书》。2019年8月12日，被告区应急局向被告区政府提交了行政复议答复书及相关证据和依据。2019年9月26日，被告区政府作出张定政复决〔2019〕4号《行政复议决定书》，复议决定维持被告区应急局于2019年6月13日作出的（湘张永定）安监执法监察大队罚单〔2019〕ｓ3《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂诉至法院。原告在庭审过程中提出依据《最高人民法院关于安监部门是否有权适用＜安全生产法＞及＜生产安全事故报告和调查处理条例＞对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》中明确“未履行安全生产教育的培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告的地调查处理条例》第37条对相关运输企业实施行政处罚不妥”，本案应适用《道路交通安全法》，安监部门无权对事故运输企业实施行政处罚。 另查明，原告张家界安顺出租车有限公司的经营范围为：城市汽车出租客运、汽车配件销售、汽车维修服务、驾驶员培训及培训场地出租。 原审法院认为，本案争议焦点为原告作为运输企业的车辆发生道路交通事故是否属于安全生产事故，被告区应急局对原告是否具有行政处罚权及事实和法律依据，处罚决定是否合法。依据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条的规定,被告区应急局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，有权对辖区内的安全生产工作实施监督管理，具有对生产经营单位进行行政处罚的行政执法主体资格。《安全生产法》第二条规定：在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产适用本法；……。《道路交通安全法》第二条规定：中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。根据上述法律规定，与道路交通活动有关的单位和个人，属于生产经营单位，该部分生产经营单位的行为《安全生产法》可进行调整。对于原告提出的《安全生产法》与《道路交通安全法》系一般法和特别法的关系，本案不应适用《安全生产法》的主张。虽然《中华人民共和国安全生产法》第二条规定了有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。《道路交通安全法》和《安全生产法》两部法律调整的对象并不相同，但道路安全事故责任与生产经营单位的安全生产事故责任并不相互排斥，对于生产经营单位违反《安全生产法》规定的行为，应当按照安全生产事故来归责，受安全生产相关法律法规调整。同时依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十三条规定“……道路交通事故，火灾事故自发生之日起七日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报”。第二十条规定“……自事故发生之日起30日内，道路交通事故、火灾事故自发生之日起七日内……”。以上规定明确了道路交通事故也属安全生产事故的范围。法律、行政法规均赋予了应急管理部门对交通运输企业安全生产工作依法实施监督管理的权利，并未将道路交通安全工作排斥在安全生产范围之外，故对原告的主张，本院不予采纳。 对于原告主张适用的《最高人民法院关于安监部门是否有权适用＜安全生产法＞及＜生产安全事故报告和调查处理条例＞对道路交通安全问题予以行政处罚及法律适用问题的答复》，该答复系最高人民法院在2010年10月27日新法颁布前对个案的答复，先行的《安全生产法》在2014年进行了修改并实施，该答复的对应条款已经发生了改变，现行的《安全生产法》对生产经营单位的职责作出了调整，加大了对安全生产违法行为的责任追究力度，其中第二十二条增加了生产经营单位职责范围，第二十五条对生产经营单位安全生产教育和培训的职责予以了明确，第三十八条增加了生产经营单位建立健全生产安全事故隐患排查治理制度的职责。交通运输企业属于生产企业，在法律对生产企业的一般性安全事项规定方面，运输企业应当责无旁贷认真执行。第一百零九条更是明确了发生生产安全事故，安全生产监督管理部门有权对负有责任的生产经营单位处以罚款。故本案应当适用《安全生产法》的规定，被告区政府批复认定涉案事故是安全生产责任事故，故被告区应急局有权进行处罚。 《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第二十五条第一款规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务，未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。本案中，原告作为生产经营单位，安全生产教育和培训不到位，对本案事故的发生负有责任。被告区应急局作出的行政处罚决定书认定原告违反《安全生产法》第四条、第二十五条第一款的规定与本院查明的事实相符。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”被告区政府批复同意认定本案事故为一般安全生产事故符合法律规定。被告永定区应急管理局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”，对原告罚款21万元，适用法律正确，处罚幅度适当。被告区应急局在作出行政处罚决定之前，告知原告拟作出行政处罚的事实、依据和结果，并一并告知原告陈述、申辩和听证的权利，在原告提出听证申请后，组织了听证，行政处罚程序正当。综上，被告区应急局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。被告区政府所提交的证据，足以证明其复议程序合法。综上，对原告的诉讼请求，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告安顺公司的诉讼请求。 上诉人安顺公司上诉称：一、一审法院认定事实错误。本案系一起典型的交通事故，公安交警部门作出张一公交认字[2018]第0101006号《道路交通事故认定书》，依法对该事故作出了处理，一审法院认定事实明显错误。1、被上诉人区应急局违反法定程序和客观事实作出《关于大庸桥街道办事处“10.10”道路交通事故调查处理报告》，认定上诉人对该起道路交通事故负领导（管理）责任与客观事实不符。2、区应急局擅自将区政府张定函[2019]9号《关于大庸桥街道办事处“10.10”道路交通事故调查处理报告的批复》第二条内容“请各相关部门按照事故调查组提出的处理建议，对相关责任单位和责任人依法予以处理”改为“要求安全监管部门加强对该起事故责任单位和责任人处理”。3、区应急局在（湘张永定）安监执法监察大队罚单[2019]S3号行政处罚决定书上写的“你公司安全意识淡薄，未落实公司的安全学习教育培训制度，未对驾驶员进行过专门的安全生产教育培训。”与交通管理机关认定的事实发生直接原因相矛盾。二、一审法院适用法律错误。1、一审法院以《安全生产法》第九条、第一百零九条的规定，认为区应急局有权对辖区的安全生产工作实施监督管理，进而认为其有权对一般道路交通事故实施监督管理明显错误。2、一审判决根据《安全生产法》第二条规定和《道路交通安全法》第二条规定认为道路交通活动有关的单位和个人，属于生产经营单位，《安全生产法》可进行调整明显错误。3、一审法院认为《道路交通安全法》和《安全生产法》两部法律调整的对象并不相同，但道路安全事故责任与生产经营单位的安全生产事故责任并不相互排斥明显错误。4、一审判决认为《生产安全事故报告和调查处理条例》第十三条、第二十条规定明确了道路交通事故也属于安全生产事故的范围明显对该法条进行了扩大解释。三、一审判决与最高人民法院对关于处理同类案件的答复相矛盾。虽然修改后的《安全生产法》相关对应的条款发生了变化，但未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，区应急局适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚肯定仍然是不妥的。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请二审法院依法撤销一审判决。 被上诉人区应急局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。本案属于安全生产责任事故，而并非仅是道路交通事故。区政府对涉案事故的调查和批复认定，被答辩人作为生产经营单位未落实安生生产教育培训制度，致使出租车驾驶员安全意识淡薄、轻安全、重效益，对本案事故的发生负有管理责任。作为县级人民政府安全生产监督管理部门，有权对辖区的安全生产工作实施监督管理。《道路交通安全法》中对于生产经营单位发生“一般事故”的行为没有明确处罚条款，应当适用《安全生产法》第一百零九条的规定，对发生的生产安全事故负有责任，不管是直接责任还是间接责任，答辩人有权也应当对其处以相应的罚款。二、一审判决与最高人民法院对处理同类案件的答复并不冲突。现行的《安全生产法》对生产经营单位的职责作出调整，其中第二十二条增加了生产经营单位职责范围，第二十五条对生产经营单位安全生产教育和培训的职责予以明确，第三十八条增加了生产经营单位建立健全生产安全事故隐患排查治理制度的职责，增加了一百零九条明确了发生生产安全事故，安全生产监督部门有权对负有责任的生产经营单位处以罚款。本案中处罚并无不当。三、一审判决适用法律正确，程序正当。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，被答辩人的上诉请求不能成立，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 被上诉人区政府答辩称：一、答辩人行政复议程序合法。二、答辩人作出行政复议决定事实认定清楚，适用依据正角，程序合法，内容适当。请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的上诉人安顺公司未开展安全教育培训“致使出租车驾驶员轻安全、重效益，最终导致事故发生”的事实不当，2018年12月26日《大庸桥街道办事处“10.10”道路交通事故调查报告》认定为发生事故直接原因是徐峰驾驶机动车上路行驶低头拾取车内掉落的物品时视线离开前方，妨碍安全驾驶，其违反交通安全法规应承担此事故的主要责任、全学南未配戴安全头盔、驾驶未登记注册，无保险二轮摩托车上路行使，变更车道时未提前开启转向灯警示其他车辆，导致事故发生，是造成此事故的次要原因。间接原因是张家界安顺出租车有限公司缺乏对出租车司机安全管理和安全教育培训。张定函[2019]9号《关于大庸桥街道办事处“10.10”道路交通事故调查处理报告的批复》第四条：“安全监管部门要加强对事故责任单位和责任人处理及事故防范措施落实情况的督查督办工作”。 本院另查明：出租车驾驶员徐峰办理了出租车汽车运输从业资格证，取得了交通运输部门签章2018年继续教育培训合格证。徐峰与上诉人安顺公司签订了《2018年安全生产文明经营责任状》。发生事故后，安顺公司与出租车驾驶员徐峰积极配合开展救援和履行民事赔偿义务，现已结案。2019年1月2日张家界市永定区人民检察院作出张定检公诉刑不诉[2019]1号不起诉决定书，决定对事故责任人徐峰不起诉。 上诉人安顺公司在落实安全管理制度和安全责任制方面做了大量的工作，如给每台出租车安装GPS定位监控系统、委托开展继续教育培训、召开安全生产例会、定期开展月度回场检验考核，不定期开展安全路巡检查等。在一审中提交了《驾驶员安全管理制度》、《安全监督检查及隐患排查和整改制度》、《安全生产经费投入保障制度》、《安全应急救援制度》等管理制度、《2018年度管理工作会议台账》及《管理例会》记录、《关于落实〈张家界市道路运输安全“隐患清零”行动实施方案〉的工作方案》、《2018年季度安全培训签到表》等落实安全生产措施的相关证据在卷印证。 本院认为，本案争议的焦点在于安顺公司作为生产经营单位是否尽到安全生产保障职责和对区应急局及区政府作出的行政处罚和行政复议决定审查是否合法的问题。 1、上诉人安顺公司是否履行安全生产保障职责问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，被上诉人区应急局作为安全生产管理部门，有权对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。同时，《中华人民共和国安全生产法》第四条规定“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”。《中华人民共和国安全生产法》第二十二条、第二十五条的规定，落实安全生产管理职责，加强安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。本案中，上诉人安顺公司从事出租车客运，属于从事经营活动的单位，制定相关安全生产管理制度，落实安全生产责任制，履行了安全生产相关职责。安顺公司出租车驾驶员徐峰具有出租车客运从业资格，接受安顺公司组织的相关安全教育培训，并与安顺公司签订安全生产责任状，在从事出租车运营中，违反《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，发生道路交通事故已经由道路交通部门作出处理，承担事故的主要责任，给予受害人合理的赔偿，检察机关已作出不起诉决定。涉案交通事故发生的直接原因是涉案事故驾驶员违反道路交通安全法规造成的。被上诉人区应急局和区政府没有阐明其违反《中华人民共和国安生生产法》第二十二条和第二十五条第一款所列的安全生产管理和安全教育培训的职责情形，属于认定事实不清，主要证据不足。 2、对区应急局和区政府作出的行政处罚和行政复议决定审查是否合法的问题。预防生产安全事故的发生是安全生产法的重要立法目的。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条赋予安全生产管理部门具有对生产经营单位罚款的执法职权。这条规定的目的是在分清事故责任的基础上，加大事故成本，真正起到促使生产经营单位加强安全生产工作的作用。因第三方原因、不可抗力等因素引起的事故，生产经营单位没有责任，不应当依据本条规定予以处罚。区政府批复认定涉案事故为一起生产安全责任事故，为防范事故发生明确划分事故责任及注重落实事故防范措施，认真加以整改。综合分析本案，该事故发生表明“未履行安全生产教育的培训义务不是发生交通事故直接原因”。结合安全生产法的立法精神和最高人民法院（2010）行他字第12号答复要旨，被上诉人区应急局以发生事故的间接原因系上诉人安顺公司在安全生产教育和培训缺乏落实负有管理责任为由，适用该法第一百零九条（一）项的规定，对上诉人安顺公司处以罚款的行政处罚明显错误，属于适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人区政府作出的行政复议决定未尽到行政复议监督职责，应依法一并撤销。 综上，上诉人安顺公司提出原判认定事实部分有误、适用法律错误的理由应予采信。原审判决认定部分事实不当，适用法律错误，应当依法撤销。如发现上诉人安顺公司在安全生产职责及安全教育培训缺乏落实的情形可由区应急局另行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销湖南省慈利县人民法院（2019）湘0821行初75号行政判决； 二、撤销张家界市永定区应急管理局2019年6月13日（湘张永定）安监执法监察大队罚单〔2019〕S3号《行政处罚决定书》和张家界市永定区人民政府2019年9月26日张定政复决［2019］4号《行政复议决定书》。 二审案件受理费50元，由被上诉人张家界市永定区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 强 审判员 阳 勇 审判员 尹相琼 二〇二〇年三月三十日 法官助理范然 书记员王芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。