北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终112号上诉人（一审原告）高福军，男，1964年3月26日，汉族，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区城市管理综合行政执法局，住所地北京市昌平区西关路12号。法定代表人王军，局长。委托代理人郭帅，北京市昌平区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人尚钊锐，北京市易和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。上诉人高福军因行政处罚及行政复议一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初323号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年1月11日，北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平区城管局）在对北京市昌平区小汤山镇大汤山村林地的检查中发现，高福军存在对堆放的土方未按照规定设置围挡或采取有效覆盖措施，予以立案调查。当日，昌平区城管局完成现场检查，制作现场检查笔录，制发责令改正通知书，当场责令高福军改正违法行为。当日告知高福军享有陈述、申辩的权利和配合接受调查的义务，对高福军进行询问，制作询问笔录；制发听证告知书和行政处罚事先告知书，对高福军进行送达，高福军在送达回证上签字。高福军在法定期限内未提出听证要求，未进行陈述和申辩。2019年1月17日昌平区城管局作出京昌城管罚字[2019]080024号《北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：高福军在北京市昌平区小汤山镇大汤山村林地堆放土方，未对土方进行覆盖，容易造成扬尘，影响大气环境。高福军违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）第七十二条第一款规定。依据大气污染防治法第一百一十七条第（二）项规定，对高福军处以罚款人民币五万元整。高福军不服昌平区城管局作出的被诉处罚决定，于2019年4月15日向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）申请行政复议。2019年4月19日，昌平区政府将行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料发送至昌平区城管局。2019年4月25日，昌平区城管局提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年6月13日，昌平区政府作出了昌政复决字[2019]30号《行政复议决定书》（以下简被诉复议决定），维持了昌平区城管局作出的被诉处罚决定，并于当日给高福军邮寄送达。高福军仍不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，高福军已于2019年2月1日缴纳了被诉处罚决定中的罚款人民币五万元整。2019年11月30日，一审法院判决认为，大气污染防治法第一百一十七条第（二）项规定,违反本法规定，对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款。《北京市大气污染防治条例》第八十二条规定，煤炭、水泥、石灰、石膏、砂土等产生扬尘的物料应当密闭贮存；不具备密闭贮存条件的，应当在其周围设置不低于堆放物高度的围挡并有效覆盖，不得产生扬尘。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾应当及时运输到指定场所进行处置；在场地内堆存的，应当有效覆盖。同时该条例第一百二十条规定，违反本条例第八十二条规定的，由城市管理综合执法部门责令限期改正，处一万元以上十万元以下罚款。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（六）项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的环境保护管理方面的有关处罚权。根据上述规定，昌平区城管局作为区一级城市管理综合行政执法机关，对于违反上述环境保护管理方面规定的违法行为，负有查处的法定职权。大气污染防治法第七十二条第一款规定，贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。本案中，高福军在北京市昌平区小汤山镇大汤山村林地堆放土方，应当按照规定予以密闭，不能密闭的应当设置围挡或采取有效覆盖措施防止扬尘污染。高福军未按照规定堆放土方，昌平区城管局根据查清的违法事实，依据大气污染防治法第一百一十七条第（二）项的规定，对高福军作出罚款人民币五万元的被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。昌平区城管局在作出被诉处罚决定过程中，履行了立案、现场检查、对高福军进行询问、告知听证和陈述、申辩的权利、作出决定并依法送达等程序。关于高福军对行政处罚事先告知书和处罚决定送达程序提出的异议，一审法院认为，根据被告提交的证据13和证据18载明了昌平区城管局于2019年1月11日和1月17日分别履行了向高福军送达行政处罚事先告知书和处罚决定的法定程序，高福军也认可在上述法律文书的送达回证上签字，高福军主张没有收到上述法律文书的异议不能成立。对于昌平区城管局工作人员在行政处罚事先告知书上存在的代替高福军签字的行为确实不当，但该行为并未实质影响高福军陈述和申辩的权利，法院予以指正。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款的规定，本案昌平区政府作为被告昌平城管局的本级人民政府，具有作出复议决定的法定职权。行政复议法第二十八条第一项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，高福军不服被诉处罚决定，向昌平区政府提起行政复议。昌平区政府收到高福军的复议申请后，依法履行了受理、答复通知、复议审查等法定程序。昌平区政府经审查，认为昌平区城管局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，适用依据正确、程序合法，在法定期限内作出被诉复议决定，维持了昌平区城管局作出的被诉处罚决定，并依法向当事人送达。昌平区政府作出的被诉复议决定的事实清楚，复议结论正确，程序合法，应予支持。综上，昌平区城管局作出的处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，昌平区政府在受理高福军的复议申请后，依法进行复议，复议程序合法，复议结论正确。高福军要求撤销被诉处罚决定和被诉复议决定的诉讼理由不能成立，对其全部诉讼请求法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高福军的全部诉讼请求。上诉人高福军不服，上诉至本院，请求撤销一审判决。其上诉理由主要为：1.昌平城管局存在伪造上诉人签字的违法行为；2.由于冬天客观条件限制无法施工，且上诉人的行为客观上没有产生扬尘的后果。被上诉人昌平区城管局认为，1.上诉人在一审中认可行政处罚事先告知和被诉处罚决定的送达回证均系其本人签署。2.被诉处罚决定处罚的是上诉人在涉案地点堆放土方且未设置围挡或有效的覆盖措施的行为。昌平区城管局同意一审判决，并请求予以维持。昌平区政府同意一审判决，并请求予以维持。在法定举证期限内，高福军向一审法院提交了如下证据：1.行政处罚缴款书；2.扣款凭证。证据1和2证明罚款已经缴纳。3.被诉处罚决定，证明昌平区城管局作出被诉处罚决定的内容。4.登记回执；5.答复告知书。证据4和5证明高福军通过政府信息公开的途径获取处罚决定。6.被诉复议决定，证明昌平区政府作出复议决定的内容。昌平区城管局在法定期限内向一审法院提交如下证据：1.昌平区城管局统一社会信用代码证书。2.执法人员行政执法证。此组证据证明昌平区城管局具有查出涉案违法行为的主体资格；执法人员具有行政执法资格。3.高福军身份证，证明高福军是适格的行政执法对象。4.立案审批表；5.现场检查笔录。6.证据照片登记表。7.责令改正通知书。8.谈话通知书。9.送达回证（责令改正通知书、谈话通知书）。10.询问笔录。11.听证告知书。12.行政处罚事先告知书。13.送达回证（听证告知书、行政处罚事先告知书）。14.案件呈批表。15.集体讨论记录。16.被诉处罚决定。17.行政处罚缴款书.18.送达回证（处罚决定书、行政处罚缴款书）。此组证据证明昌平区城管局针对高福军的违法行为依法作出被诉处罚决定认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。昌平区政府在法定期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书。2.证据材料。证据1和2证明高福军于2019年4月15日向昌平区政府提起行政复议申请并提交相关证据材料。3.行政复议答复通知书。4.送达回证。证据3和4证明昌平区政府于2019年4月19日将复议答复通知书、原告提交的行政复议申请书及相关材料送达昌平区城管局。5.行政复议答复书，证明昌平区城管局于2019年4月25日提交了行政复议答复书。6行政复议决定。7.送达回执及EMS快递单。证据6和7证明证明昌平区政府于2019年6月13日作出被诉复议决定，并依法送达高福军及昌平区城管局。上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：高福军提交的证据4、5和本案不具有关联性，法院不予采纳；高福军提交的证据3、6，昌平区城管局提交的证据16，昌平区政府提交的证据6系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；昌平区城管局提交的证据12中的手写部分并非高福军本人所写，对该部分内容法院不予认可；高福军、昌平区城管局及昌平区政府提交的其它证据，符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，大气污染防治法第七十二条第一款规定，贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。大气污染防治法第一百一十七条第（二）项规定,违反本法规定，对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款。上述法律规定的处罚对象是“对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染”的违法行为，目的是为防止扬尘污染的发生，并不需要已经产生扬尘污染的结果。本案中，高福军在北京市昌平区小汤山镇大汤山村林地堆放土方，在不能密闭贮存的情况下，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，也未采取有效覆盖措施。昌平区城管局据此作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。高福军关于“由于冬天客观条件限制无法施工，且上诉人的行为客观上没有产生扬尘的后果”的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另外，昌平区城管局在作出被诉处罚决定过程中，履行了立案、现场检查、对高福军进行询问、告知听证和陈述、申辩的权利、作出决定并依法送达等程序。关于上诉人认为昌平城管局存在伪造上诉人签字的违法行为的上诉理由。本院认为，昌平区城管局工作人员在行政处罚事先告知书上代替高福军签字，该行为确有不当，但根据现有证据可以判断高福军签收了行政处罚事先告知书和听证告知书。鉴于其知晓陈述、申辩及听证的权利，而并未进行陈述申辩的事实；同时一审法院对该问题也进行了指正并发送了司法建议，该问题得到了一审法院的有效监督且未影响高福军的陈述申辩权，故本院亦予以指正，不再确认该行为违法。关于被诉复议决定的合法性问题，本院同意一审法院的认证意见。综上，上诉人高福军的上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人高福军负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  王 坤二〇二〇年三月十九日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛