福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终23号 上诉人（原审原告）徐金美，女，汉族，1955年5月6日出生，住福建省厦门市思明区。 被上诉人（原审被告）厦门市公安局思明分局，住所地福建省厦门市思明区厦禾路678号。 诉讼代表人王嘉兴，局长。 委托代理人许铭，厦门市公安局思明分局工作人员。 委托代理人赵昕，厦门市公安局曾厝垵派出所工作人员。 被上诉人（原审被告）厦门市公安局，住所地福建省厦门市思明区新华路45号。 法定代表人卢炳椿，局长。 委托代理人张遂涛、徐桂平，厦门市公安局工作人员。 上诉人徐金美因被上诉人厦门市公安局思明分局（下称思明公安分局）治安管理行政处罚，被上诉人厦门市公安局（下称市公安局）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审判决查明，徐金美系厦门市思明区XX室业主。2019年4月1日起，徐金美未取得公安机关特种行业许可，在XX室开设“懒惰假期”短租房。2019年5月30日，张某通过“途家”ＡＰＰ预定“懒惰假期”一天，并支付房价和押金合计人民币1458元，其中房价为人民币998元／天,扣除平台收取的10%服务费等，徐金美实际收取款项约898元。2019年5月31日19时许，张某等十人入住“懒惰假期”，徐金美当庭确认其仅对其中一人登记和查验身份证件，对于其他同住人员未做登记，也未进行身份证件查验。2019年5月31日21时左右，厦门市公安局曾厝垵边防派出所民警在工作中发现案涉经营行为，随后对该案涉房屋进行检查。执勤民警于2019年6月1日对张某、王某制作询问笔录，随后对居住在XX室的林某制作询问笔录和辨认笔录。徐金美于2019年7月4日到曾厝垵边防派出所主动投案。徐金美于2019年7月4日在曾厝垵边防派出所所做笔录中陈述：根据淡季与旺季、周末和平时，××室对外招租的价格从六七百到八九百一晚不等。徐金美于2019年7月5日在曾厝垵边防派出所的笔录中陈述：游客通过“途家”ＡＰＰ下单，当日14时至次日12时算一天，也即游客订了今天一天的房间，今天14点才能进入预定的房屋，可以一直住到第二天12点就要退房，如果是两天、三天的就依次类推，且徐金美陈述，其短租房平时接待的客人以订五六天以内的为主，超过七天的客人很少，主要提供房子给客人住，房子里面有床、被子、一次性洗漱用品等给客人免费使用。经调查、询问、罚前告知等程序，2019年6月26日，思明公安分局作出厦公思取缔决字［2019］第00134号《取缔决定书》（下称《取缔决定书》），决定对厦门市思明区××室“懒惰假期”家庭旅馆予以取缔；2019年7月30日，思明公安分局作出厦公思（曾边）行罚决字［2019］00115号《行政处罚决定书》（下称《行政处罚决定书》），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十四条第一款第（三）项，第十九条第（四）项，第十一条第一款、第二款规定，决定对徐金美处以行政拘留8日并处罚款500元，收缴物品电视机壹台、沙发壹套、床上用品陆套、床具陆床，追缴人民币898元。 徐金美不服上述《取缔决定书》和《行政处罚决定书》，分别于2019年7月1日、2019年7月30日向市公安局申请行政复议。市公安局分别于2019年7月1日、2019年7月30日受理，后合并审理，经审查，于2019年8月27日作出厦公复决字〔2019〕024号《行政复议决定书》（下称《行政复议决定书》），决定维持思明公安分局作出《取缔决定书》和《行政处罚决定书》，并分别于2019年8月27日、2019年8月29日送达思明公安分局、徐金美。 一审另查明，徐金美确认在接待旅客入住“懒惰假期”时，有时有进行登记，有时没有。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定,思明公安分局具有对本行政区域内治安违法行为依法作出行政处罚的法定职权。 徐金美在思明区XX室经营“懒惰假期”的行为定性以及是否需要取得公安机关特种行业许可的问题。首先，经营者利用网络平台发布信息，接受预定，向社会不特定的公众提供住宿服务，并以日租或短租方式收取费用之行为，符合《旅馆业治安管理办法》等相关法律、法规、规章规定的需公安机关许可的经营旅馆业的行为性质。《福建省公安厅关于加强旅馆业治安管理工作意见》第一条明确规定：旅馆业的范围和经营形式，即凡在福建省范围内提供房间和床位用以接待客人住宿的经营性场所，统称为旅馆。其中一类主要是提供住宿服务，以“日”或者“小时”为单位结算住宿费用的宾馆、饭店、旅馆（店、社）度假村、招待所、客（货）栈等，简称住宿旅馆。公民个人用自有自住家庭住房，自行经营接待客人住宿的场所（俗称“家庭旅馆”），均属于旅馆业范围。本案中，徐金美在思明区XX室经营“懒惰假期”，根据在案的询问笔录、现场照片等证据可以证实，徐金美将案涉房屋提供给张某、王某等10人住宿，并提供床、被子、一次性洗漱用品等供住宿人员免费使用，并收取一天的住宿费用，该经营行为符合经营家庭旅馆的行为性质，应遵守《旅馆业治安管理办法》的相关规定。徐金美在本案中提出其将案涉房屋对外短租，不属于经营旅馆的主张，系对相关规定的错误理解，该理由不予采纳。其次，根据《旅馆业治安管理办法》第四条第一款规定“申请开办旅馆，应经主管部门审查批准，经当地公安机关签署意见，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照后，方准开业”，经营家庭旅馆应取得公安机关经营旅馆业的特种行业许可。本案中，徐金美未取得公安机关经营旅馆业的特种行业许可，擅自在思明区XX室经营“懒惰假期”家庭旅馆，不具合法性。再次，徐金美在案涉地点经营“懒惰假期”家庭旅馆，但未依法履行查验旅客的身份证件和登记的职责义务，存在较大的治安管理隐患和安全隐患。《旅馆业治安管理办法》第六条规定：“旅馆接待旅客住宿必须登记。登记时，应当查验旅客的身份证件，按规定的项目如实登记。接待境外旅客住宿，还应当在24小时内向当地公安机关报送住宿登记表。”《福建省公安厅关于加强旅馆业治安管理工作意见》第二条规定，旅馆接待旅客住宿必须登记。登记时，应当查验旅客的身份证件，并严格按旅业系统要求项目实时登记录入。本案中，徐金美在案涉地点经营家庭旅馆，但未配备相应的旅业治安管理系统，亦未设置治安保卫组织或指定安全保卫人员，在张某等十人入住时，徐金美陈述仅查验和登记其中一人的身份证件，对其他同住人员未做查验和登记，明显未依法履行查验和登记职责义务，存在较大治安管理隐患，亦不能确保住宿旅客的生命财物安全。 关于行政程序方面。思明公安分局于2019年5月31日发现案涉违法行为后依法予以受案登记，并开展调查、询问、延长办案时限、证据保全、罚前告知等工作，于2019年7月30日作出案涉行政处罚决定，程序合法。市公安局在徐金美于2019年7月30日对案涉行政处罚决定提出复议申请后，于同日予以受理，并将徐金美先前针对《取缔决定书》提出的行政复议申请合并审理，于2019年8月27日作出《行政复议决定书》，未违反法定程序。但根据一案一处理原则，市公安局对徐金美针对不同的处理决定分别提出的行政复议申请，分别受理并合并审理后，还是以分别作出相应的行政复议决定为宜。 综上，思明公安分局作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。市公安局作出《行政复议决定书》，内容正确，程序合法。徐金美诉请撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，缺乏事实和法律依据，该诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐金美的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由徐金美负担。 上诉人徐金美不服一审判决，向本院提起上诉，以其系合法整套出租自家房源，依托网络平台进行房源招租并付给平台一定的手续费，免费为租客提供家用电器、床上用品使用的做法，并不违反法律规定。被上诉人及一审法院均认为其出租房屋系开办“家庭旅馆”，需要办理特种行业许可证的认定，属法律适用错误等为由，请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人思明公安分局答辩称，上诉人未经公安机关许可，擅自在其自有房屋经营短租房，接待旅客入住，该事实认定清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人市公安局答辩称，上诉人以日租、短租的方式出租房屋，其实质即是经营旅馆业。因上诉人主动投案接受处理，思明公安分局作出的处罚决定定性准确，量罚适当。市公安局依法受理上诉人的行政复议申请，所作的行政复议决定，程序合法，内容正确，适用法律准确。请求二审法院驳回上诉人的上诉。 思明公安分局、市公安局、徐金美向一审法院提交的证据均随案移送本院。本院根据本案证据所认定的事实与一审判决认定的事实一致。 二审还查明，2018年6月25日，思明公安分局针对徐金美未经公安机关许可，擅自经营旅馆的行为，作出厦公思（曾边）行罚决字（2018）109号《行政处罚决定书》及厦公思取缔决字（2018）第54号《取缔决定书》。 本院认为，《旅馆业治安管理办法》规定：开办旅馆应经公安机关许可，公安机关应指导、监督旅馆建立各项安全管理制度和落实安全防范措施。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十四条第一款第（三）项规定：未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业，应给予治安处罚并予以取缔。本案中，徐金美将其自有房屋以“日租”、“短租”方式出租，并为租客免费提供一次性洗漱用品、床上用品，其实质系经营旅馆业活动，思明公安分局对徐金美的经营活动，定性准确。徐金美在案涉房屋内曾因经营家庭旅馆而被公安机关处罚、取缔过，其应当清楚经营旅馆业的相关规定及法律后果。徐金美上诉主张其系合法整套出租自有房屋，无须向公安机关办理特种行业许可，系对国家关于经营旅馆业规定的认识错误。思明公安分局对徐金美经营自有房屋作为旅馆出租的事实认定清楚，定性准确。市公安局受理徐金美的行政复议申请，作出的行政复议决定程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人徐金美的上诉理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费人民币50元，由上诉人徐金美负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈锦清 审 判 员  林琼弘 审 判 员  龙 辉 二〇二〇年三月二十七日 法官助理江雪玉 代书记员  陈靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；