海南省高级人民法院   行政判决书   （2020）琼行终15号   上诉人（一审原告）赵光进，男，1938年7月6日出生，汉族，住三亚市。   委托代理人翟朝辉，三亚市崖城法律事务所法律工作者。   被上诉人（一审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风街259号。   法定代表人阿东，市长。   委托代理人张仁怀，海南祥瑞律师事务所律师。   委托代理人王嘉慧，海南祥瑞律师事务所实习律师。   一审第三人孙毓弟，男，1944年10月16日出生，汉族，住三亚市。   上诉人赵光进因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及一审第三人孙毓弟颁发农村土地承包经营权证纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   2014年12月30日，三亚市政府向孙毓弟颁发三亚市（县）农地承包权（2014）第24101030号《农村土地承包经营权证》（以下简称24101030号《承包证》），承包地总面积为21.28亩，承包地块为24块，承包期限从1996年7月1日起至2027年7月1日止。案涉争议地南昌园田面积为0.4亩，等级为基本农田，地类为旱田，四至为东至黄子芳、南至芒果园、西至水田、北至周太球。赵光进不服，提起本案行政诉讼，请求撤销三亚市政府向孙毓弟颁发的24101030号《承包证》。   一审查明，赵光进系三亚市崖州区梅东村民委员会第六村民小组（以下简称梅东六组）村民，孙毓弟为梅东一组村民。1996年，三亚市政府向赵光进颁发《农村土地承包经营权证》（编号：1810255），赵光进承包梅东六组8.12亩土地用于种植，承包期限从1996年7月1日起至2027年6月30日止。承包地中：黑石岭园面积为1.8亩，地类为坡地，四至为东至孙有年、南至山界、西至公路、北至牛车路。2013年10月13日，赵光进与梅东六组签订《农村土地承包合同书》，其中约定：承包土地共4块，面积合计为3.55亩，其中基本农田为3.55亩。2015年5月20日，三亚市政府根据村民小组方案要求，重新测量面积，核对四至，向赵光进换发了《农村土地承包经营权证》（编号：24106070），承包地总面积为3.55亩，承包地块为4块，承包期限从1996年7月1日起至2027年7月1日止。该承包经营权证载明的承包地块并没有黑石岭园面积为1.8亩的土地。   2013年10月13日，孙毓弟与梅东一组签订《农村土地承包合同书》，其中约定：承包土地共24块，面积合计21.28亩，其中基本农田为21.28亩。2014年12月30日，三亚市政府根据村民小组方案要求，重新测量面积，核对四至，向孙毓弟换发24101030号《承包证》，承包地总面积为21.28亩，承包地块为24块，承包期限从1996年7月1日起至2027年7月1日止。该证其中载明：南昌园田面积为0.4亩，等级为基本农田，地类为旱田，四至为东至黄子芳、南至芒果园、西至水田、北至周太球。赵光进不服，遂于2019年9月12日向一审法院提起本案诉讼。   一审认为，一、关于本案的起诉期限。本案三亚市政府向孙毓弟换发24101030号《承包证》的时间虽为2014年12月30日，但三亚市政府并没有提供相适的证据证明赵光进自发证之日起就已知道该证登记的的内容。故三亚市政府提出赵光进起诉已超过法定起诉期限的主张，没有相应证据，依法不予以支持。二、关于三亚市政府向孙毓弟核发24101030号《承包证》的行政行为主要证据是否充分的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”本案中，2013年10月13日，孙毓弟与梅东一组签订《农村土地承包合同书》，承包合同中载明：南昌园田面积为0.4亩，等级为基本农田，地类为旱田，四至为东至黄子芳、南至芒果园、西至水田、北至周太球。三亚市政府根据该承包合同载明的内容，按法定的程序核发被诉权证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。三、本案争议实质上是土地实际使用人和承包经营合同所载明的承包权人因承包经营合同发生的争议，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（一）项之规定，赵光进应先通过民事诉讼途径解决其与孙毓弟和梅东一组之间的土地承包经营合同争议。综上，三亚市政府根据承包合同载明的内容，按法定的程序给孙毓弟核发被诉承包证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵光进的诉讼请求。案件受理费50元，由赵光进负担。   上诉人赵光进上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。一、涉案争议地一直由赵光进管理并使用，孙毓弟于1996年承包土地时并未包含涉案争议地，而至2014年另签《农村土地承包合同书》换发涉案《承包证》时，三亚市政府却将涉案争议地登记在孙毓弟名下，显属调查事实不清。二、一审法院认为三亚市政府是根据孙毓弟的《农村土地承包合同》记载的内容为其颁证，但三亚市政府并未询问赵光进，未尽审慎审查的义务，导致将原在赵光进名下的涉案承包土地错误登记在孙毓弟名下。三、三亚市政府为孙毓弟换发24101030号《承包证》前，并未依照法定程序对变更后的土地进行公告说明，程序违法。综上，请求：一、撤销原判；二、撤销三亚市政府向孙毓弟颁发的24101030号《承包证》。   被上诉人三亚市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、三亚市政府向孙毓弟颁发24101030号《承包证》的行为事实清楚，应予维持。（一）孙毓弟为梅东一组的成员，2013年10月13日与梅东一组签订的《农村土地承包合同书》中对所承包地块的数量、四至、面积等进行了明确约定。三亚市政府根据法定程序向孙毓弟颁发24101030号《承包证》，与《农村土地承包合同书》的记载一致。（二）赵光进系梅东六组成员，其于2013年10月13日与梅东六组签订了《农村土地承包合同书》，根据载明的承包地块颁发新《承包证》并无不当。据此，赵光进与周太强作为两个不同村民小组的成员，所承包的土地四至明确，并未存在错误。二、本案实质上是土地实际使用人和承包经营合同所载明的承包权人因承包经营合同发生的争议，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（一）项之规定，赵光进应先通过民事诉讼途径解决其与孙毓弟和梅东一组之间的土地承包经营合同争议。综上，赵光进的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉、维持原判。   一审第三人孙毓弟未作陈述。   一审法院已将本案全部证据材料随案移送本院，本院经审理后查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。   二审期间，赵光进向本院提交了梅东村民委员会、梅东六组出具的书面证明及黄亲祝等人出具的书面证言，但该部分证据未曾向一审法院提交，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款关于“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对上述证据不予接纳。   本院认为，本案的争议焦点是：三亚市政府向孙毓弟颁发24101030号《承包证》的行政行为是否合法？《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”该法第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”据此，农村土地承包经营权证仅是县级以上人民政府确认土地承包经营权的法律凭证，生效的农村土地承包合同书才是承包方取得土地承包经营权的依据。本案中，孙毓弟于2013年10月13日与梅东一组签订《农村土地承包合同书》，承包合同中载明：涉及本案争议地南昌园田面积为0.4亩，等级为基本农田，地类为旱地，四至为东至黄子芳、南至芒果园、西至水田、北至周太球。三亚市政府根据以上事实，经核查向孙毓弟颁发24101030号《承包证》，登记内容与该土地承包合同约定的内容一致，系对孙毓弟已取得的土地承包经营权的确认。该颁证行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。赵光进主张本案争议的0.4亩南昌园田属于其原承包土地黑石岭园，然而，一方面，赵光进在本案当中未能提供合法有效的证据证明孙毓弟承包的0.4亩南昌园田在赵光进主张的1.8亩黑石岭园范围内；另一方面，赵光进于2013年10月13日与梅东六组签订的《农村土地承包合同书》及三亚市政府此后为其换发的《承包证》中均未包含1.8亩黑石岭园，故三亚市政府向孙毓弟颁发24101030号《承包证》并未侵犯赵光进的土地承包经营权。另外，赵光进主张三亚市政府向孙毓弟颁发24101030号《承包证》之前未发布公告属于违反法定程序，但是，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证之前无需经过发布公告征询异议的程序，故赵光进提出的这一主张缺乏法律依据。赵光进如对孙毓弟与梅东一组签订的《农村土地承包合同书》有异议，可通过民事诉讼等途径依法寻求救济。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。赵光进的上诉请求和上诉理由缺乏事实根据及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人赵光进负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 赵道远   审 判 员 郑怀全     二○二○年三月二十四日   法官助理 陈欣欣   书 记 员 符跃萌     附：本判决相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法   第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：   （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。