北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终147号上诉人（一审原告）孙某某，男，1964年8月12日出生，汉族，住北京市密云区。被上诉人（一审被告）北京市公安局密云分局城关派出所，住所地北京市密云区新南路72号。负责人刘军，所长。委托代理人马怀东，男，北京市公安局密云分局城关派出所副所长。委托代理人王啸宇，男，北京市公安局密云分局城关派出所副所长。被上诉人（一审被告）北京市公安局密云分局，住所地北京市密云区西大桥路12号。法定代表人刘滨，局长。委托代理人郭伟，男，北京市公安局密云分局法制支队副中队长。委托代理人许多，男，北京市公安局密云分局法制支队副中队长。上诉人孙某某因诉北京市公安局密云分局城关派出所（以下简称城关派出所）作出的终止调查决定及北京市公安局密云分局（以下简称密云公安分局）行政复议决定一案，不服北京市密云区人民法院（2019）京0118行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。城关派出所于2019年4月22日作出京公密（城）行终止决字[2019]000002号终止案件调查决定书（以下简称终止调查决定），认定：因华远市场强迫交易一案没有违法事实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，现决定终止调查。孙某某不服，向密云公安分局申请复议。密云公安分局于2019年7月15日作出京公密复决字[2019]000004号行政复议决定书（以下简称复议决定），确认城关派出所作出的终止调查决定程序违法。孙某某不服，提起本案诉讼。孙某某诉至一审法院，请求：1.撤销终止调查决定；2.撤销复议决定；3.判令城关派出所、密云公安分局履行职责，对华远市场的违法行为进行查处。一审法院经审理查明，2019年2月25日，孙某某向城关派出所提交了题目为“举报密云华远批发市场强迫交易罪行为”的举报材料，其在材料中反映华远市场垄断市场猪肉、牛羊肉进货渠道，强迫商户到指定的市场地点、指定的中间商处购肉销售，任由中间商抬高肉类价格，谋取差价等暴利。城关派出所当日对孙某某进行了调查询问，制作了询问笔录。该询问笔录反映，孙某某表示因举报华远市场有涉嫌强迫交易行为报警，具体指：2018年6月11日上午5时左右，其在华远市场鲜肉大厅001号摊位卖肉时，华远市场管理人员以其从市场外自行购肉销售为由，将其摊位上的三块猪前脚肉扣留，并要求其缴纳2000元罚款及停业整顿。2019年2月26日，城关派出所对孙某某的上述报警事项予以立案。2019年3月13日，城关派出所向华远市场副经理梁某进行了调查询问，制作了询问笔录。同时，接受了梁某提供的《物业管理合同书》《2018年经商户食品安全责任书》《鲜肉批发市场“场厂挂钩”协议书》、北京市密云区人民法院民事判决书、北京市第三中级人民法院民事判决书、证明等相关材料。其中，甲方为华远市场，乙方分别为北京千喜鹤食品有限公司、北京宇航肉联加工有限公司、北京中瑞食品有限公司的《鲜肉批发市场“场厂挂钩”协议书》约定：“一、甲方同意乙方在华远市场内销售生猪肉。二、甲方必须做到进场验证，只允许指定屠宰厂进场销售，……。三、甲方提供每厂家电子结算秤一台，乙方提供专职过磅员1-2名，甲方负责使用培训，……。七、乙方向甲方提供的猪肉必须使用冷藏车悬挂冷藏运输，在第一、四季度保证4点之前到货，第二、三季度保证3点之前到货。按甲方指定的地点现场称重，依次排队发货。并保证准斤足两。禁止甲方经营户私自到乙方屠宰厂购进猪肉，必须由乙方统一将鲜肉运送到甲方市场指定地点。十五、乙方必须自觉使用电子交易系统，以保障正常交易行为。发现未使用电子交易系统，单独与销售猪肉的商户进行私自交易或市场外交易的行为给予5000元以上的罚款，再次发现未使用电子交易系统交易或市场外交易的行为，甲方有权终止本协议并不退还保证金。十六、场厂挂钩是甲乙双方直接签订的协议，不能有中间商代理提取好处费或同形式的行为，如有发现，甲方有权终止本协议。……”甲方（管理单位）华远市场与乙方（经商户）孙某某于2018年4月26日签订的《物业管理合同书》附件2《经商户管理规定》中，第三点“食品卫生规定”第（九）项载明：“销售鲜肉、畜禽产品、冷荤食品、豆制品、面食制品、散装食品商户要严格遵守已签订的‘场厂挂钩’协议有关规定，一律不准店外设摊经营，不得销售未签订协议的商品进入市场流通”；第（十）项第（2）目载明：“对于违反‘场厂挂钩’协议私自进货的商户……，市场将给予每次1000元处罚，并暂扣其货物，造成食品安全事故的，事故责任全部由商户负责，市场将停止该商户经营资格，收回经营场所，其所交租赁费、综合管理费及综合管理保证金不予退还”。此后，城关派出所先后到北京市工商行政管理局密云分局城关工商所及北京市密云区食品药品监督管理局核实农贸市场对销售肉类的商户统一进货渠道是否合理的问题。北京市密云区食品药品监督管理局工作人员答复称，根据《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条的规定，有冷鲜猪肉、牛肉、羊肉批发交易的市场开办者，应当直接与具备相应合法资质的畜禽屠宰加工企业签订定向供货渠道协议，并明确要求场内从事冷鲜猪肉、牛肉、羊肉批发的企业或个体工商户，从与市场签订定向供货渠道协议的畜禽屠宰加工企业进货。城关派出所经查询上述规定，结合其调查核实的情况，认为孙某某举报的华远市场强迫交易一案没有违法事实，于2019年4月22日作出终止调查决定，并向孙某某予以了送达。孙某某不服终止调查决定，于2019年5月17日向密云公安分局申请行政复议。密云公安分局当日受理后，于2019年5月20日向城关派出所作出行政复议提交答复通知书，要求城关派出所自收到该通知书之日起十日内，向密云公安分局提出书面答复，并提交作出终止调查决定的证据、依据和其他有关材料。城关派出所于2019年5月26日向密云公安分局作出了行政复议答复书。密云公安分局经审查认为，城关派出所受理案件后，依法履行职责，经过调查取证工作，认定华远市场强迫交易一案没有违法事实，依据我国《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项之规定，对华远市场强迫交易一案作出终止调查决定并无不当之处。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条之规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。城关派出所于2019年2月26日受理此案，经过调查取证工作，于2019年4月22日作出终止调查决定，自受理之日到作出决定超过三十日的一般办案期限，且未报请上一级公安机关批准延长办案期限至六十日，故城关派出所办理此案超过法定办案期限，属程序违法。据此，密云公安分局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，决定：确认城关派出所于2019年4月22日作出的终止调查决定程序违法。在一审案件审理过程中，孙某某增加诉讼请求：对城关派出所依据的猪肉“场厂挂钩”文件是否合法进行审查。一审庭审过程中，孙某某将上述请求明确为对《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条及《北京市肉菜放心工程实施方案》中第三点“主要措施”第（二）项“进入北京市场的猪肉实行‘场厂挂钩’制度”是否合法进行审查。另查，《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》于2018年9月3日经北京市食品药品监督管理局公告201896号《北京市食品药品监督管理局关于发布第四批规范性文件清理结果的公告》废止。《北京市肉菜放心工程实施方案》于2017年3月20日经京政发[2017]13号《北京市人民政府关于宣布失效一批市政府文件的决定》宣布失效。一审法院认为，依照《中华人民共和国人民警察法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，城关派出所在管辖范围内对报案、举报等具有及时受理、调查并作出处理决定的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，密云公安分局具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第三条之规定，公安机关对公民的报警案件，应当及时查处；办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳。同时，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由；经过调查，发现没有违法事实的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查。本案中，城关派出所对孙某某的报案及时受理，并进行了调查。本案的争议焦点在于华远市场要求商户在与其签订“场厂挂钩”协议的厂家进肉是否构成强迫交易行为。参考《中华人民共和国刑法》中有关强迫交易罪的规定，强迫交易行为可以定义为以暴力、威胁手段强买强卖商品、强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务之行为。本案中，华远市场与场内商户之间通过签订合同的形式约定了双方的权利与义务，合同附件中已经明确场内商户应当遵守“场厂挂钩”协议之内容，故不属于以暴力、胁迫手段强迫交易的情况。因在案证据不足以证明存在孙某某指控的华远市场强迫交易之违法事实，城关派出所作出终止调查决定，并向孙某某予以了送达。密云公安分局收到孙某某的复议申请后，履行了调查、送达等程序并作出复议决定，以上均符合办案及复议的程序规定，并无不当。关于孙某某提出的规范性文件审查之请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，城关派出所在办理案件过程中，虽参考了原《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条之规定，但该规定以及《北京市肉菜放心工程实施方案》均非其作出终止调查决定的依据。孙某某提出对上述规范性文件一并审查的请求，不符合法律规定，不予审查。综上，孙某某的起诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其请求撤销终止调查决定及复议决定的诉讼请求，不予支持；对于孙某某请求判令城关派出所、密云公安分局履行职责，对华远市场的违法行为进行查处的诉讼请求，鉴于密云公安分局、城关派出所均已履行法定职责，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙某某的诉讼请求。孙某某不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由为：一、上诉人提交的举报材料中，已说明了华远市场有违法行为及违反法律规定的事实。二、华远市场在经营活动中依据北京市猪肉场挂钩制度文件，但该文件与法律法规相抵触被作废。华远市场为谋求最大化利益和某种不可告人的目的仍执行该文件，违反了相关法律规定。三、一审引用挂钩协议为合同约定条件是不准确的。猪肉场厂挂钩合同是甲方市场与乙方肉联厂之间的约定，商户并不知情也没有签字，上诉人是事后得知的。四、华远市场施行猪肉场厂挂钩在2017年后没有了相应的法律依据。但该市场却更加违法的只与三家肉联厂签订挂钩协议又设立两个中间商代理三家产品，不准商户到厂家进货，抬高物价到以停止整顿罚款威胁商户到其指定的中间商处进货，强迫他人接受服务之行为已构成了强迫交易罪。五、上诉人的举报和诉讼请求是查处华远市场的犯罪事实并非单一的强买强卖强迫交易行为，制定场厂挂钩等违法合同及事实严重扰乱了市场正常秩序，应以扰乱市场秩序罪处罚被上诉人。六、一审判决引用了猪肉场厂挂钩合同及物业管理合同，上诉人认为一审既然运用了合同的关系就应当对合同的订立及效力作出判决，合同本身是否违法等。七、如市场怀疑商户违法应报告执法机关，在执法机关认可的情况下方可依据执法结果处罚商户，要认违法与否也应按当时的文件办理。综上，上诉人认为一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。城关派出所、密云公安分局均同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。孙某某依法向一审法院提交如下证据：1.照片1张，用以证明孙某某销售的肉是从华远市场购进的；2.开庭笔录，用以证明华远市场起诉孙某某，没有相关证据后撤诉。城关派出所在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1．被询问人为孙某某的询问笔录、被询问人为梁某的询问笔录，用以证明华远市场内猪肉大厅的经商户进货渠道只能从市场签订的肉联加工厂进货，孙某某销售自行进购的猪肉；2.接受证据清单及所接受证据材料10页，用以证明孙某某举报情况及孙某某提交的材料；3.接受证据清单及所接受证据材料65页、《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》、工作说明2份，用以证明孙某某与华远市场签订的合同有法律依据；4.接受证据清单及所接受证据材料1页，用以证明孙某某销售的猪肉不是北京宇航肉联加工有限公司发往华远市场的鲜猪肉；5.受案登记表、终止调查决定，用以证明查处该案程序合法；6.孙某某、梁某的身份信息材料。密云公安分局在法定期限内向一审法院提供并当庭出示了如下证据：1.接受复议申请材料清单及所接受的申请材料3页，用以证明孙某某申请行政复议并提交相关材料；2.行政复议提交答复通知书、行政复议答复书、送达回执，用以证明密云公安分局向城关派出所送达了答复通知书以及收到城关派出所答复的情况；3.复议决定及送达回执2份，用以证明密云公安分局作出复议决定以及送达情况。一审法院对上述证据认证如下：城关派出所及密云公安分局在法定期限内提供并当庭出示的证据除复议决定为被诉行政行为，不能作为证据使用外，其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，与本案待证事实具有关联性，以采纳。孙某某提供并当庭出示的证据与本案不具有关联性，不予采纳。一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，城关派出所在管辖范围内对报案、举报等具有及时受理、调查并作出处理决定的法定职责。密云公安分局作为城关派出所的上一级机关，具有对孙某某不服城关派出所作出的行政行为提出的行政复议申请予以受理、调查并作出行政复议决定的法定职权。公安机关作出治安处罚必须以事实为依据，《治安管理处罚法》第四十六条规定，强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。《治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。本案中，根据本院查明的事实，孙某某因举报华远市场有涉嫌强迫交易行为报警，城关派出所予以受理。市场交易应当遵循“自愿、平等、公平”原则，符合交易习惯。本案中，根据城关派出所获取的《物业管理合同书》附件2《经商户管理规定》规定，华远市场已与场内商户之间通过签订合同的形式约定了双方的权利与义务，合同附件中已经明确场内商户应当遵守“场厂挂钩”协议之内容。在该合同书未被有权机关否认其效力且孙某某亦未表示系受胁迫签订的情况下，城关派出所认定在案证据不足以证明存在孙某某指控的华远市场强迫交易之违法事实，故依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项的规定作出终止调查决定，其行为并无不当。关于孙某某对原《北京市畜禽产品食品安全监督管理暂行办法》第十三条提出的规范性文件审查之请求，因该文件规定并非城关派出所作出本案被诉终止调查决定所适用的依据，一审法院认定孙某某对此提出一并审查的请求不符合法律规定据此不予以审查，并无不当，本院予以认可。关于密云公安分局作出被诉复议决定的程序问题，本院同意一审法院的认定意见，在此不再赘述。因此，一审法院判决驳回孙某某的诉讼请求正确，本院予以维持。孙某某关于“应以扰乱市场秩序罪处罚以及法院应当对合同的订立及效力作出判决”等上诉理由缺乏法律依据，孙某某的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙某某负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年三月六日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原