海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终15号 上诉人（原审被告）万宁市自然资源和规划局。住所地：海南省万宁市万城镇望海大道南侧。 法定代表人高勇，局长。 委托代理人杨国昇，万宁市自然资源和规划局法规股工作人员。 委托代理人韩清，海南唐海律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）万宁市大茂镇群乐村委会边沟经济社。 法定代表人杨东清，社长。 委托代理人金士优，海南外经律师事务所律师。 第三人万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组。 法定代表人杨全云，组长。 委托代理人杨庆平，男，1961年5月1日出生，汉族，系万宁市村民。 原审第三人杨亚民，男，1956年9月27日出生，汉族，系万宁市村民。 原审第三人曾庆军，男，1981年10月28日出生，汉族，系万宁市村民。 原审第三人杨亚民、曾庆军的共同委托代理人金士优，海南外经律师事务所律师。 上诉人万宁市自然资源和规划局（以下简称万宁市自规局）因与被上诉人万宁市大茂镇群乐村委会边沟经济社（以下简称边沟经济社）及原审第三人万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组（以下简称大茂村民小组）、曾庆军、杨亚民土地行政登记纠纷一案，不服万宁市人民法院于2019年9月10日作出的（2019）琼9006行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 被诉行政行为：万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发万集有（2004）第107027号《集体土地所有证》（以下简称第107027号《土地证》），将位于万宁市××镇委会的面积为8.76971公顷（即131.54565亩）土地登记确认归大茂村民小组集体所有。 一审判决查明，涉案争议地位于万宁市××镇委会新办公室北侧，四至为：东至杨东林地止，南至乡村水泥公路止，西至杨东和地止，北至杨庆乐地止，土地面积约500多平方米。1976年万宁市大茂镇群乐村委会（以下简称群乐村委会）将群乐村的荒地、坡地进行平整，而后由群乐村委会统一安排给各个生产队耕作，涉案争议地被安排给边沟生产队（即边沟经济社）使用管理。1980年边沟经济社将涉案争议地安排给本村村民曾关荣、杨亚民两家耕作，但没有承包合同；两家在涉案争议地上种植了桉树。2004年，万宁市人民政府根据海南省人民政府下发文件精神，在全市进行农村集体土地所有权确权登记颁证工作。2004年7月7日，原万宁市国土环境资源局（后已更名为万宁市自然资源和规划局，以下简称万宁市自规局）委托测绘公司对群乐村委会所属土地进行测绘。2004年7月28日，大茂村民小组向万宁市自规局申请土地确权，2004年8月2日，万宁市自规局进行土地权属界线核定，并于同年12月2日通过审核。2004年12月5日，万宁市人民政府向第三人大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，涉案争议地被登记在该土地证的宗地范围内。2006年，杨亚民砍掉桉树并将部分涉案争议地出租给符平亚，符平亚与曾关荣在此地合伙建设木材加工厂。2009年9月11日，曾关荣、符平亚与杨东明签订《木材厂转让协议书》，约定曾关荣、符平亚将上述木材厂出租给杨东明经营，租期为5年，至2014年11月止。期间，杨东明将上述木材厂转租给大茂村民小组的外出人员杨庆亚经营。2015年1月2日，曾关荣的儿子曾庆军与杨庆亚签订《土地租赁协议书》，约定曾庆军将涉案争议地出租给杨庆亚使用，土地四至为东至原地基的钢管处，南至公路边，西至从东分界点至西29.5米处的地下埋放钢管处，北至杨庆亚的土地交界处，租期为3年，即自2015年1月1日至2017年12月31日止。合同到期后，杨庆亚拒不将涉案争议地交还曾庆军，双方因此发生纠纷，并将此事反映到群乐村委会和万宁市大茂镇人民政府（以下简称大茂镇政府）要求处理。群乐村委会于2018年4月9日召开“两委”会议，讨论调处杨庆亚与曾庆军、杨亚民土地纠纷一事，并作出调处意见：1、要求双方按2015年1月2日签订的租赁协议约定内容履行双方权利和义务；2、建议双方商议解决合同到期后交还事宜；3、如双方无法协议解决，建议向上级政府及有关部门申请处理，或走司法程序。2018年12月27日，大茂镇政府经调查，出具证明证实涉案争议地原属杨亚民、曾关荣耕作地，曾庆军于2015年1月1日将涉案争议地转包给杨庆亚经营至2017年12月31日止。合同到期后，杨庆亚拒绝交还土地而导致双方发生纠纷，同时证实了涉案争议地已登记确权给大茂村民小组。2018年12月，杨亚民、曾庆军以涉案争议地纠纷向一审法院提起民事诉讼，在该案审理过程中，边沟经济社得知涉案争议地已确权给大茂村民小组。边沟经济社不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销万宁市自规局给大茂村民小组颁发的第107027号《土地证》。 一审判决认为，本案的争议焦点是：一、边沟经济社的起诉是否已超过法定起诉期限；二、万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法。 一、关于边沟经济社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”具体到本案，本案系因不动产提起诉讼的案件，最长起诉期限是20年。万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，因边沟经济社不是本案被诉颁证行为的相对人，且没有证据证明万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》时已经依法公告。因此，在没有证据证明万宁市自规局作出被诉颁证行为时已进行告示的，应当适用最长期限计算。杨亚民、曾庆军与杨庆亚因土地纠纷于2018年12月向一审法院提起民事诉讼后，边沟经济社才得知万宁市人民政府已给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》并将涉案争议地登记在第107027号《土地证》的宗地范围内，边沟经济社据此于2019年4月8日向一审法院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。万宁市自规局主张边沟经济社起诉已经超过法定起诉期限的理由没有事实和法律依据，一审法院不予采纳。二、关于万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行为是否合法。第一，事实方面。本案被诉颁证行为发生在2004年，对于其合法性的判断应当适用当时有效法律、法规及规范性文件的相关规定。当时有效的《土地登记规则》第十条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”及第十一条规定“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。”大茂村民小组在申请土地确权时依法应当提交符合法律规定的土地登记申请书及相关材料。本案中，根据万宁市自规局提交的证据分析，大茂村民小组申请土地登记时，未向万宁市自规局提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，其所提交的申请书未按照上述规定填写土地座落、面积、用途及土地权属来源证明等信息，其内容填写不完整，万宁市自规局未尽到审慎审查义务，要求大茂村民小组补充材料并作出说明，而是根据该申请书展开土地确权调查。万宁市自规局制作的土地权属界线核定书中，本案当事人确认涉案争议地位于界线编号L167的核定书的界址点J3、J4沿线范围内，该沿线范围内的土地为前坡经济社、大茂、上根、边塘等村民小组的争议地，但该核定书上未有上述各村民小组签章确认，只有群乐村委会盖章及陈福春签字，万宁市自规局又未能提供证据证明各村民小组委托群乐村委会代理指界盖章，故不能认定万宁市自规局已对争议地界线进行了指界。而根据本案查明的事实，涉案争议地自1976年由群乐村委会交给边沟经济社使用管理后，一直由杨亚民、曾庆军两家使用。万宁市自规局在未查清土地权属来源和涉案争议地历史使用的情况下，依据其制作的土地权属界线核定书和地籍调查表等向大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，将涉案争议地登记在该土地证的宗地范围内，该行政行为显然依据事实错误，主要证据不足。第二，程序方面。本案中，根据万宁市自规局提供的证据来看，万宁市自规局是先制作界线附图和宗地图，再由大茂村民小组递交初始土地确权登记申请书和进行土地指界核定，万宁市自规局的颁证行为属先进行土地测量确定土地界线后再申请土地登记和进行地籍调查，违反了《土地登记规则》第六条规定的土地登记程序。2004年大茂村民小组时任组长是杨东连，但在土地权属界线核定书中，大茂村民小组组长一栏上签署的是“杨东林”，即使杨东连习惯性地将“杨东连”书写为“杨东林”，但土地权属界线核定书上签署的“杨东林”与土地确权申请书上签署的“杨东林”的字迹明显不是出自同一个人的手笔，且万宁市自规局和大茂村民小组均无法提供证据证明上述签名均系大茂村民小组时任组长杨东连所签，另在大茂村民小组一栏上也没有加盖大茂村民小组的公章，因此万宁市自规局主张杨东连代表大茂村民小组在核定书上签名指界没有事实依据。根据《土地登记规则》第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，万宁市自规局虽然提供了颁证公告，但没有证据证明万宁市自规局已依法将该公告张贴。万宁市自规局未履行初始土地登记应当公告的义务，剥夺了边沟经济社对涉案争议地主张权利的陈述和申辩权利，违反了法定程序。另，根据《城镇地籍调查规程》的有关规定，万宁市自规局进行土籍调查，调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。但万宁市自规局并未在调查表上绘出宗地草图，亦属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决撤销万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发的第107027号《土地证》。案件受理费50元，由万宁市自规局负担。 上诉人万宁市自规局上诉称，一、被上诉人边沟经济社的起诉已经超过法定诉讼期限，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，认定被上诉人的起诉是否已经超过法定起诉期限，关键在于查明被上诉人于何时知道或者应当知道被诉颁证行为。在上诉人一审提交的《土地权属界线核定书》中，“双方指界人签章”一栏处有被上诉人时任村民小组组长的签名捺印。因此，被上诉人在2004年8月2日就知悉大茂村民小组在为包括“长园地”在内的宗地申请办理土地证，其在2019年才起诉撤销第107027号《土地证》，明显已经超过法定起诉期限。二、一审法院认定事实不清，适用法律错误，导致判决错误。一审法院认定“1976年群乐村委会将群乐村的荒地、坡地进行平整，而后由群乐村委会统一安排给各个生产队耕作，涉案争议地被安排给边沟经济社使用管理。1980年边沟经济社将涉案争议地安排给本村村民曾关荣、杨亚民两家耕作”没有依据，被上诉人提交的证据并不足以证明以上内容。首先，被上诉人提交的《土地归属权证明》上有被上诉人及群乐村委会的盖章。被上诉人的盖章仅能说明其主张，不能证明涉案争议地属被上诉人所有。而群乐村委会在《土地权属界线核定书》中已对颁证土地的界线及权属进行盖章确认，由此可见，群乐村委会一方面确认涉案争议地属于大茂村民小组所有，一方面又证明涉案争议地系被上诉人使用及所有，群乐村委会的行为存在前后矛盾，该证明应当不予采纳。其次，被上诉人提交的大茂镇政府的证明以及群乐村委会的会议调处记录仅能证明被上诉人的村民于2006年使用涉案争议地的情况，并不能作为证明涉案争议地权属的依据。三、上诉人颁发第107027号《土地证》认定事实清楚、程序合法，符合法律法规规定。第一，上诉人依据大茂村民小组的申请对土地进行确权。大茂村民小组在一审中对上诉人的证据均无异议。因此，即使杨东连本人因为笔误或者习惯写法(因为“连”与“林”在海南口音中谐音)将“杨东连”写作“杨东林”，只要大茂村民小组认可，则相关的委托书仍然是合法有效的。一审法院依据名字的书写错误否认委托书效力明显是错误的。另外，一审法院在没有做笔迹鉴定以及大茂村民小组没有提出异议的情况下，武断认为杨东连的签名虚假是极其错误的。且土地权属界线核定书上均有前坡、上根、边塘等村民小组组长的签名。一审法院没有仔细查看上诉人的证据就作出错误的事实认定。第二，上诉人依法对土地调查结果进行公告并将公告进行张贴，由于当时条件限制，无法就公告现状进行拍照留底，一审法院以公告没有主张张贴位置以及证明已经张贴对其真实性不予认可，显然是没有考虑当时实际条件，该认定缺乏合理性。第三，关于界线附图和宗地图在大茂村民小组提交确权申请书和指界前的问题，也不应认为是程序问题。附图先行根据大茂村民小组的资料制作草图，如果调查中有问题，上诉人可能会纠错。之所以没有修改之前的附图，完全是因为调查证明附图没有问题。因此，上诉人的颁证行为依据充分，程序合法。综上，被上诉人的起诉已超过法定起诉期限，且上诉人颁发第107027号《土地证》的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定，请求二审法院判决：1、撤销万宁市人民法院作出的(2019)琼9006行初14号《行政判决书》，驳回边沟经济社的全部诉讼请求。2、本案一审、二审的诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人边沟经济社辩称，一、万宁市自规局主张被上诉人 在2004年8月2日就知悉大茂村民小组为包括涉案争议地在内的宗地申请办理土地证，被上诉人的起诉超过法定起诉期限没有任何证据与法律依据。1、首先从一审原群乐村委会主任陈福春出庭作证的证言以及结合万宁市自规局的证据可知，陈福春在2004年8月2日还未担任群乐村委会主任也没有管理群乐村委会的公章，其也记不清权属核定书上的签字是怎么回事。万宁市自规局当时并没有组织各村小组代表对权属界线核定书所载的J3、J4沿线进行指界，群乐村委会的公章也不是2004年8月2日盖的，而是在事隔多时，直到陈福春担任群乐村委会主任后才另行加盖的。其次，从群乐村委会召开“两委”会议的记录内容来看，大茂村民小组代表出席了该次会议，大茂村民小组村民杨庆亚于2014年与被上诉人的村民曾庆军、杨亚民已就涉案争议地界址达成一致意见，已保障了大茂村民小组的合法权益。此外，人民调解调查记录中的调查对象李关育、符昌鹤、符厚兴等人均是各小组历任小组组长，均是相关知情人员，不存在万宁市自规局所称的现任村委会工作人员不清楚涉案争议地权属的情况。2、首先根据一审法院在涉案争议地现场组织测绘时调取的被上诉人的前村民小组组长杨明雄的笔录可知，其根本不知道万宁市自规局组织过大茂村民小组颁证确权、指界一事，由此证明万宁市自规局在颁发第107027号《土地证》前没有依法组织指界及进行土地测量。其次，该权属核定书本身并未载有任何表明其用途的信息，万宁市自规局也未能举证证明其已告知被上诉人其在2004年将要为大茂村民小组颁发土地证书，杨明雄根本无法猜测该权属核定书的用途，更不可能知道万宁市自规局将于何时颁证。再次，大茂村民小组法定代表人在一审庭审中明确陈述其并未持有第107027号《土地证》，万宁市自规局也未能举证证明其于何时向大茂村民小组颁发了第107027号《土地证》，而2018年4月被上诉人的村民与大茂村民小组村民杨庆亚因涉案争议地产生权属纠纷进行调解时，大茂村民小组也没能拿出涉案土地证证明长园地在该证范围内，足以证明作为第107027号《土地证》权属人的大茂村民小组都不知道该证的存在。最后，从群乐村委会出具的调解会议记录与大茂镇政府出具的证明可知，群乐村委会和大茂镇政府均不知道万宁市自规局颁发第107027号《土地证》的行政行为，故被上诉人更不可能知道。二、自规局认为“其颁发107027号证的事实清楚、程序合法，原审认定事实错误”的主张没有事实根据与法律依据，依法应予驳回。1、涉案争议地在J3、J4沿线附近，但该沿线的权属核定书没有前坡、大茂、上根、边塘等多个村民小组代表的签名，足以证明万宁市自规局没有对涉案争议地附近范围的土地进行指界。2、大茂村民小组组长杨东连名字写错且多次签名笔迹肉眼可见明显不同，在这种情况下应由万宁市自规局承担该“杨东林”字迹为杨东连本人所签的举证责任。此外，万宁市自规局提交的公告内容填写不完整，且没有证据证明该公告已进行张贴，故万宁市自规局提交的公告不能证明其依法履行了法定告知程序，该颁证行为程序严重违法。3、涉及重大事项的授权必须有书面的授权材料，万宁市自规局作为国家重要行政部门更应依法行政，应确认对相关参加指界人员是否得到所在单位确认授权事项。从加盖群乐村委会公章的权属核定书页来看，该权属界线核定书有明显的涂改痕迹，但没有任何说明；该权属界线核定书的内容与其他核定书的作出日期均为同一天，其他核定书有相关村小组代表的签名，而该核定书没有相关小组的签名，只有涂改后加盖的群乐村委会的签章，这本身就足以证明万宁市自规局在“长园地”附近土地没有进行指界。4、大茂村民小组于2004年7月28日才提交确权申请，且没有附带任何申请确权土地的相关资料，万宁市自规局未经过指界即制作相关附图是不合法的。综上所述，万宁市自规局颁发第107027号《土地证》主要证据不足，事实不清，程序严重违法，依法应予撤销。一审判决认定事实正确，证据充分，判决合法合理，依法应予维持。请求二审法院查明事实，依法判决驳回上诉，维持原判。 原审第三人大茂村民小组未提交书面答辩状，其口头述称，首先，涉案争议地在土改的时候已经分配给大茂村民小组使用，不存在边沟经济社的插花地。大茂村民小组村民杨关文曾因与被上诉人的村民就涉案争议地的使用问题发生纠纷被公安机关拘留过。其次，大茂村民小组只有一个杨东林，群乐村委会出具的法定代表人“杨东连”属于笔误。在2004年土地指界的时候，陈福春是代理主任，因此他的签名是合法有效的，其他村民小组的法定代表人的签名也都是合法有效的。因此我们认为万宁市自规局的调查材料都是合法的，边沟经济社提供的材料都是后期编造的。 原审第三人曾庆军、杨亚民未提交书面答辩状。 各方当事人在二审中均未提交新证据。 二审查明，万宁市自规局一审提交的6份《土地权属界线核定书》中，界线临时编号为L167的《大茂村民小组与前坡、大茂、上根、边塘村民小组争议地土地权属界线核定书》中没有前坡经济社及上根村民小组的法定代表人签名及盖章，界线临时编号为L166的《大茂村民小组与大茂、新华、后山、前坡、林宅、边沟村民小组土地权属界线核定书》中有边沟经济社社长杨明雄的签名。根据万宁市自规局出具的《前坡经济社与大茂村民小组争议地测量图》，涉案争议地紧挨界线临时编号为L167及L169的《土地权属界线核定书》登记的部分界线。2004年万宁市自规局对涉案土地进行地籍调查时，时任大茂村民小组组长为杨东连，并非杨东林。 另查明，大茂村民小组在二审中陈述称，两被上诉人村民在大茂村民小组于1996年撂荒涉案争议地后开始使用该地，万宁市大茂镇群乐村委会前坡经济社（以下简称前坡经济社）在其主张的土地上盖有木柴加工厂，边沟经济社将其主张的土地租给案外人晒木柴。边沟经济社在二审中陈述，边沟经济社主张其与大茂村民小组争议地的面积为500多㎡。经一审法院组织各方当事人对边沟经济社主张的争议地进行测量后，万宁市自规局出具的《边沟经济社与大茂村民小组争议地测量图》载明“边沟经济社与大茂村民小组的争议地面积为1201.4㎡”。2020年3月25日，万宁市自规局出具的《说明》及附图载明“因测绘人员工作失误，导致边沟经济社与大茂村民小组争议地测量图的面积登记错误，更正后的测量图所载争议地面积为564㎡”。 二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案的争议焦点是边沟经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限及万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法。 关于边沟经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据本案查明的事实，首先，虽然万宁市自规局主张界线临时编号为L166的《大茂村民小组与大茂、新华、后山、前坡、林宅、边沟村民小组土地权属界线核定书》中有时任边沟经济社的法定代表人杨明雄的签名万宁市自规局已对颁证宗地的调查结果进行公告，但是土地权属界线核定及土地登记公告只是颁证过程中应当履行的程序性行为，土地登记公告与颁发土地证书之间往往存在一定的时间差，因此不能以参与土地权属界线核定和土地登记公告的发布作为推定边沟经济社知道或应当知道万宁市自规局颁发第107027号《土地证》的依据。万宁市自规局在本案中并未提交其他有效的书面证据证明边沟经济社于2004年就已知道涉案颁证行为，因此万宁市自规局主张边沟经济社的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立，边沟经济社提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”及第十一条“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。”根据案件查明的事实，首先，大茂村民小组在2004年对涉案的131.54565亩土地申请土地登记时，仅提交了“法人代表为杨东林”签名的申请书，而时任大茂村民小组的法定代表人为杨东连，且申请书中未载明土地座落、面积等内容以及未提交土地权属来源证明及地上附着物证明。其次，界线临时编号为L167的《大茂村民小组与前坡、大茂、上根、边塘村民小组争议地土地权属界线核定书》中没有前坡经济社及上根村民小组的法定代表人签名及盖章，而涉案争议地恰好座落在L167界线旁边。再次，本案中，边沟经济社提交了土地租赁协议书、木材厂协议书、群乐村委会会议记录、人民调解笔录等材料证明其长期管理使用涉案争议地，而大茂村民小组和万宁市自规局在本案中并未提交证明大茂村民小组在颁证前连续使用涉案争议地超过20年的书面证据；且大茂村民小组在二审中陈述称，被上诉人村民在大茂村民小组于1996年撂荒涉案争议地后开始使用该地，边沟经济社将其主张的土地租给案外人晾晒木柴。由此可见，2004年万宁市自规局对颁证宗地进行地籍调查时，边沟经济社已经使用涉案争议地，但万宁市自规局并未查清该地的历史使用情况。因此，万宁市自规局颁发第107027号《土地证》时对涉案争议地的权属及使用情况认定事实不清。此外，从万宁市自规局提交的公告来看，无法确认万宁市自规局在颁证前是否已张贴公告及无法确定公告的具体时间和地点，故该颁证程序亦存在违法。综上，万宁市自规局的颁证行为部分事实认定错误，程序违法，但因存在争议的500多㎡土地而撤销131.54565亩土地的颁证行为不利于行政机关土地权属登记工作的开展和社会和谐稳定，不宜整体撤销，应予部分撤销。 应当指出的是，边沟经济社提起本案诉讼的诉讼请求是撤销万宁市××村颁发的第107027号《土地证》，与万宁市人民法院同期审理的（2019）琼9006行初15号案件前坡经济社的诉讼请求一致，两案属于必要的共同诉讼，边沟经济社和前坡经济社应当作为共同原告提起行政诉讼，但是边沟经济社和前坡经济社却分别起诉，一审法院进行分别立案亦属不当，导致两个案件对同一行政行为进行重复审查。考虑到案件已经进入到二审阶段，该程序问题未影响公正审判，再将案件发回将会增添当事人的诉累及造成司法资源的浪费，也不利于案件争议的实质性解决，因此本院决定对这一程序问题予以指正。 综上所述，上诉人万宁市自规局的上诉请求和上诉理由缺乏事实根据和法律依据。本院不予支持。一审判决部分事实认定不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销万宁市人民法院于2019年9月10日作出的（2019）琼9006行初14号《行政判决书》。 二、撤销万宁市自然资源和规划局于2004年12月5日给万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组颁发的万集有（2004）第107027号《集体土地所有证》中将万宁市大茂镇群乐村委会边沟经济社村民实际使用的部分土地的集体土地所有权登记给万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组的行政行为。 三、驳回万宁市大茂镇群乐村委会边沟经济社的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人万宁市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年三月三十日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （1主要证据不足的； （2适用法律、法规错误的； （3违反法定程序的； （4超越职权的； （5滥用职权的 （六）明显不当的 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。