广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终26号上诉人（原审原告）:英德市望埠镇山村委会石墩下村民小组（以下简称石墩下村）。负责人：林日同，组长。委托代理人：林青，广东瑶琨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道1号路行政服务中心综合楼。法定代表人：肖勇科，该市市长。委托代理人：陆文新、郑从铁，均系英德市林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路18号市机关办公大楼1号楼。法定代表人：马正勇，该市市长。原审第三人：英德市望埠镇山村委会老屋村民小组（以下简称老屋村）。负责人：张大含，组长。原审第三人：英德市望埠镇山村委会围脚下村民小组（以下简称围脚下村）。负责人：张大门，组长。原审第三人：英德市望埠镇山村委会大引村民小组（以下简称大引村）。负责人：林战清，组长。上诉人石墩下村因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府以及原审第三人老屋村、围脚下村、大引村林权争议行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：被告英德市人民政府于2017年11月22日作出英府决〔2017〕59号《英德市人民政府关于处理屋背山石堆浆引林地权属的决定》（以下简称处理决定），决定：将争议山场屋背山石堆、浆引，面积185亩，分为A、B部分；其中A部分面积62亩的林地所有权归石墩下村所有；B部分面积123亩的林地所有权归老屋村、围脚下村共同所有。被告清远市人民政府于2018年4月3日作出清府复决〔2018〕24号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），决定：维持英德市人民政府作出的处理决定。原告石墩下村起诉的诉讼请求为：1.撤销被告英德市人民政府作出的处理决定，重新作出行政决定；2.撤销被告清远市人民政府作出的复议决定；3.本案诉讼费用由两被告承担。一、争议山场的基本情况石墩下村与老屋村、围脚下村、大引村争议的山场，山名石墩下村称屋背山石堆、浆引，面积185亩，四至范围经英德市人民政府现场勘察并绘制红线图确定，具体如处理决定附件《屋背山石堆浆引林地权属争议范围及处理示意图》所示。属林地性质。二、争议山场的纠纷过程老屋村与围脚下村原同属旗山下村，2014年分为两村，但山场尚未分开。2010年，石墩下村持1981年山权林权所有证申请换发新林权证时，发现部分林地已被旗山下村领取了新林权证。2014年1月15日，石墩下村向英德市人民法院提起行政诉讼，认为英德市人民政府在为旗山下村换发新林权证的过程中，错误地将其“背夫山”200亩林地划入英府林证字（2010）第x1号《林权证》（旗山下村持1981年英林证字№x2《山权林权所有证》第5栏记载的“浆引”山林换发），故请求撤销该证。英德市人民法院审理后，认定英德市人民政府登记发证的行政行为主要证据不足，程序违法，于2014年4月14日作出（2014）清英法行初字第016号行政判决，撤销英德市人民政府2010年9月15日颁发的英府林证字（2010）第x1号《林权证》。2016年12月20日，石墩下村向英德市人民政府提交书面申请及证据材料，请求英德市人民政府将争议范围内的山林确权为其所有。英德市人民政府受理后，于2017年2月23日书面通知当事人维持争议林木林地现状。2017年3月9日，英德市人民政府制发《林权争议受理公告》，将争议范围在山村委会进行为期30天的公告。截至同年4月7日公告期限届满，无人提出异议。同日，英德市人民政府书面通知老屋村、围脚下村答复和举证。同年4月底，老屋村、围脚下村提交了书面答复和有关证据材料。林权争议调处期间，英德市人民政府组织争议双方实地勘查，明确争议四至范围和核对相关权属凭证，并绘制了4份现场勘察图；对有关人员开展调查；组织争议双方进行协商，但未能达成一致意见。2017年11月22日，英德市人民政府作出处理决定，将争议山场屋背山石堆、浆引分为A、B两部分，其中A部分的林地所有权归石墩下村所有，B部分的林地所有权归老屋村、围脚下村所有。2018年1月10日，石墩下村不服上述处理决定，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交答复和举证，同时通知老屋村、围脚下村参加行政复议和举证。2018年3月14日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2018年4月3日，清远市人民政府作出复议决定，维持英德市人民政府作出的处理决定，并送达给当事人。三、处理决定的主要内容（一）争议山场山名石墩下村称屋背山石堆（老屋村、围脚下村称浆引，大引村称寨水疙），面积185亩，四至：石墩下村称东至滴水寨至大引耕地边为界，南至石堆至蛇埂坜与石墩下村山为界，西至蛇埂坜至四姓界至大岭头公路与大岩村的山为界，北至滴水寨水坜上至滴水寨与大岭头村山为界；老屋村、围脚下村称争议山场四至无法表述，但其两村持有的1981年英林证字№x2《山权林权所有证》，第五栏注明的四至范围包括争议山场；大引村主张的四至范围东至村边耕地，南至门前墩，西至原人行小路，北至寨水疙水坜。（二）石墩下村持有1981年英林证字№x3《山权林权所有证》，持证单位：石墩下队，第一栏注明山名屋背山，面积2000亩，四至：东至长洞元山旗、南至坪墩石叔公斜沙利园、西至山圳房屋、北至长牛埂直至石堆。该证所载明的四至范围与争议山场的四至范围核对，包括了争议山场内蛇埂尾至地形图标高301.6高程直上至大引村耕地边往南面小部分的范围，涉及争议山场面积62亩。（三）老屋村、围脚下村持有1981年颁发的英林证字№x2《山权林权所有证》，持证单位：旗山下村，第五栏注明山名浆引，面积500亩，四至：东至跌水寨、南至蛇埂尾直上、西至断尾埂、北至浆引社上埂。该证所载明的四至范围与争议山场的四至范围核对，包括了争议山场内蛇埂尾至地形图标高301.6高程直上至大引村耕地边往北的大部分山场，涉及争议山场面积123亩。（四）大引村持有1981年英林证字№x4《山权林权所有证》，持证单位：大岭头大队大引生产队，第一栏注明山名细洞坳，面积1500亩，四至：东至径子下、南至遥婆咀、西至石雄、北至寨水疙。大引村还提供了2012年的新英府林证字（2012)第x6号《林权证》，该林权证是以1981年的山权林权所有证第一栏为权属依据换发的，两证的山名、四至相同，根据该林权证注明的四至和附图范围与争议山场核对，不包括争议山场也不在争议山场范围内。（五）经营管理事实方面：石墩下村未提供切实依据。老屋村、围脚下村提供了2004年2月25日将浆引山承包给张文福、张大利经营管理，并签订合同书和收取承包款的收款收据共2张。大引村提供了2002年1月22日将石堆承包给林日福经营，并签订承包荒山开发协议书和收取承包款的收入凭证共15张。英德市人民政府认为：石墩下村持有1981年英林证字№x3《山权林权所有证》，第一栏注明所载的四至范围包括了争议山场内蛇埂尾至地形图标高301.6高程直上至大引村耕地边往南面，经营管理事实方面未提供切实依据。老屋村、围脚下村持有1981年英林证字№x2《山权林权所有证》，第五栏所载的四至范围包括了争议山场内蛇埂尾至地形图标高301.6高程直上至大引村耕地边往北面的大部分山场，涉及争议山场面积123亩。经营管理事实方面提供了2004年2月25日将浆引山承包给张文福、张大利经营管理，并签订合同书和收取承包款的收款收据共2联。因此，双方提出占有全部争议山场权属的理由不充分，英德市人民政府均不予支持。大引村提供了1981年英林证字№x4《山权林权所有证》和以该山权林权所有证第一栏换发的新英府林证字（2012）第x6号《林权证》，两证所载明的山名、四至均相同，根据该林权证注明的四至及所附图范围，不包括争议山场也不在争议山场范围内。经营管理事实方面虽然提供了2002年1月22日将石堆承包给林日福经营管理，并签订承包荒山开发协议书和收取承包款的收入凭证共15联，但其提出占有部分争议山场权属的理由不充分，英德市人民政府不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，英德市人民政府处理决定如下：争议山场山名屋背山石堆、浆引，面积185亩，分为A、B部分，其中A部分面积62亩，此四至范围内的林地所有权归石墩下村所有；B部分面积123亩，此四至范围内的林地所有权归老屋村、围脚下村共同所有。四、复议决定的主要内容（一）石墩下村向英德市人民政府书面申请将现争议地确权归其所有。石墩下村提供了1981年英林证字№x3《山权林权所有证》等材料。老屋村、围脚下村提供了1981年英林证字№x2《山权林权所有证》等材料。大引村提供了1981年英林证字№x4《山权林权所有证》、承包荒山开发协议书等材料。英德市山林调处办组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确定争议四至范围并予以标示，争议各方代表签名确认。2017年5月，英德市山林调处办组织争议各方召开协商会议，但协商未果。英德市人民政府查明争议山场山名石墩下村称屋背山石堆（老屋村、围脚下村称浆引，大引村称寨水疙），面积185亩，四至：石墩下村称东至滴水寨至大引耕地边为界，南至石堆至蛇埂坜与石墩下村山为界，西至蛇埂坜至四姓界至大岭头公路与大岩村的山为界，北至滴水寨水坜上至滴水寨与大岭头村山为界；老屋村、围脚下村称争议山场四至无法表述，但其两村民小组持有的1981年英林证字№x2《山权林权所有证》，第五栏注明的四至范围包括争议山场；第三人大引村主张的四至范围东至村边耕地，南至门前墩，西至原人行小路，北至寨水疙水坜。争议山场属林地性质。英德市人民政府对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并在处理决定中阐述了采信与不予采信的理由。英德市人民政府决定将争议山林地所有权分两部分，分别确权归石墩下村和老屋村、围脚下村所有。石墩下村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，石墩下村持有1981年的英林证字№x3《山权林权所有证》第一栏的四至范围包括了争议山场内蛇埂尾至地形图标高301.6高程直上至大引村耕地边往南面62亩的范围，该部分山场应归石墩下村所有。老屋村、围脚下村持有1981年的英林证字№x2《山权林权所有证》，第五栏所载的四至范围包括了争议山场内蛇埂尾至地形图标高301.6高程直上至大引村耕地边往北面123亩的范围，该部分山场应归老屋村、围脚下村所有。大引村并未持有与争议山场有关的权属依据。综上，处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，清远市人民政府决定如下，维持英德市人民政府作出的处理决定。五、诉讼中查明的事实2010年，英德市人民政府为望埠镇山村委会坎下村民小组持有的1981年英林证字№x8《山权林权所有证》换发了英府林证字（2010）第x9号《林权证》，山名为高屋背夫，面积206亩，四至范围为：东至塝路下、南至长牛埂、西至水井角、北至四姓界。从新证红线图来看，该证四至范围不包括争议地，而是与争议地相近，在争议地的西南方。2018年8月24日，原审法院组织各方当事人到现场进行勘察。对滴水寨、蛇埂、四姓界石、长牛埂的位置，各方均予认可。石墩下村主张其1981年英林证字№x3《山权林权所有证》第一栏屋背山的北至界线“长牛埂直至石堆”呈南北走向，沿着大领头山路一直到滴水寨位置，石堆即为四姓界石，但老屋村、围脚下村不予认可。对于争议地内公路面以上的桉树，双方均确认由林日福种植。原审法院审理认为：本案系林权争议行政裁决及行政复议纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告英德市人民政府作出的处理决定及被告清远市人民政府作出的复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，石墩下村和老屋村、围脚下村、大引村均为其权属主张提供了1981年的山权林权所有证。经英德市人民政府及原审法院现场核查，结合权证记载内容，石墩下村持有的1981年英林证字№x3《山权林权所有证》第一栏记载的屋背山山场的四至范围，包括了争议山场南面小部分范围。老屋村、围脚下村提供1981年英林证字№x2《山权林权所有证》第五栏记载的浆引山场的四至范围，包括了争议山场北面大部分范围。大引村以1981年英林证字№x4《山权林权所有证》换发的英府林证字（2012）第x6号《林权证》的四至范围，不包含争议地。本案的主要问题是石墩下村1981年英林证字№x3《山权林权所有证》第一栏屋背山北至“长牛埂直至石堆”中石堆的位置如何认定。从英德市人民政府绘制的现场勘验图来看，石墩下村在行政调处中指认的石堆位置在蛇埂尾附近；该指认与老屋村、围脚下村1981年英林证字№x2《山权林权所有证》第五栏浆引山南至界线“蛇埂尾直上”相符。英德市人民政府据此认定石堆的位置在蛇埂尾至301.6标高附近，并以蛇埂尾至301.6标高直上至大引村耕地为两证分界，将争议山场划分为A、B两部分，作出A部分林地所有权归属于石墩下村，B部分林地所有权归属于老屋村、围脚下村的处理决定，认定事实清楚，适用法规正确。石墩下村在诉讼中主张，权证中的石堆就是四姓界石，但从其行政调处时关于北至长牛埂直至石堆走向从南到北具体为“长牛埂→雄鸡拔翼→磅路下→蛇埂→四姓界石→石堆”的主张来看，四姓界石与石堆并非同一地标，石墩下村的主张前后相矛盾，且缺乏充分证据予以证实，不足以否定英德市人民政府的认定，原审法院不予采纳。综上所述，石墩下村请求撤销处理决定和复议决定的理据不足，不予支持。被告英德市人民政府经立案审查、受理公示、调查调解、听取当事人意见等程序后作出处理决定，程序合法。被告清远市人民政府经受理、通知答复和举证、审查、延期等程序后，作出维持处理决定的复议决定，亦属合法。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，原审法院判决：驳回原告石墩下村的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由石墩下村负担。上诉人石墩下村不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审时提出的全部诉讼请求。主要事实和理由：一、一审认定石堆位置有误。上诉人持有的1981年《山权林权所有证》第一栏北至“长牛埂直至石堆”的石堆位于四姓界向西北面附近30米，连向大岭头新公路至滴水寨滴水沥，与大岭头山林交界，其在行政调处时没有明确指认石堆位置。英德市人民政府没有明确认定石堆位置，在一审庭审中承认石堆位置位于争议山场的西北方位，在四姓界附近，而且从该府提供的《申请报告》以及现场勘验图、红线图等证据都可以显示石堆位置位于四姓界与滴水寨水坜大岭头新公路分界点的连线之间，这些都与一审判决推定的石堆位置矛盾。二、一审认定上诉人关于石堆位置的主张前后矛盾的理据不足。四姓界与石堆相距只有20多米，当地村民习惯上称呼四姓界视同石堆，二者混同没有严谨区别。三、一审认定处理决定合法是错误的。上诉人持有的1981年《山权林权所有证》包括了全部的185亩争议山场。原审第三人老屋村、围脚下村持有的1981《山权林权所有证》，只可能包括了B部分的山林范围，故A部分则不属于其证的四至范围，不应列入争议范围。对比上诉人与原审第三人老屋村、围脚下村的1981年《山权林权所有证》，B部分的山林范围可能属于重证。四、争议山场一直由上诉人管理使用。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、一审判决对本案关键性地标“蛇埂尾直上”“石堆”的位置认定事实清楚。1.从现场勘验图看，石墩下村所指认的石堆位置在蛇埂尾附近，该指认与老屋村、围脚下村1981年《山权林权所有证》第五栏浆引山南至界线“蛇埂尾直上”相符。2.石墩下村在行政复议阶段提供的部分证据此次诉讼中并未提供，而该被刻意忽略的证据恰恰证实了本案处理决定认定事实清楚。石墩下村在行政复议阶段提供的证据《关于石墩下村与相邻村的山林地权属界至问题》主张的“石墩下村石堆山”（即争议山场）西至与大岩村交界；其提供的《关于旗山下村“浆引山”的山林地权属界至问题》认为旗山下村浆引山的西至与大岩村山林地交界。这从侧面证实，老屋村、围脚下村浆引山的西至与争议山场西至相吻合。石墩下村提供的《关于旗山下村“浆引山”的山林地权属界至问题》还拟证明老屋村、围脚下村的浆引山南至“蛇埂尾直上”与坎下村山林地为界，然其又在行政复议申请书第六项中称“第三人所填写的蛇埂尾直上，应理解为界址范围外的直上大引……相邻的是大引村的山林地”。可见石墩下村对“蛇埂尾直上”的具体位置并不清楚。3.石墩下村在一审时刻意改变其在复议阶段已承认的事实，称四姓界石即为石堆，现一审败诉，又上诉称“当地村民习惯上称呼四姓界视同石堆，二者混同没有严谨区别”，其说法一变再变，不具有可信力。本案现场勘验图是证明“蛇埂尾直上”“石堆”位置的最客观证据。二、在对争议各方提供的权属凭证以及经营管理事实方面认定方面，处理决定以及原审判决正确，具体与其一审答辩意见一致。三、处理决定程序合法，适用法律正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人老屋村、围脚下村二审共同答辩称：上诉人提交的1981年《山权林权所有证》第一栏不包括争议地在内，而是在争议地南面。老屋村、围脚下村对全部争议地有权属凭证，有经营管理事实。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人清远市人民政府二审未作答辩。原审第三人大引村二审未陈述意见。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案系林权权属争议行政裁决及行政复议纠纷，二审审理的焦点问题与一审一致。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”该条例第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”因此，对于林木林地权属争议调处案件，林权证或不动产证是林权争议的处理依据。没有林权证或不动产证的，1981年至1983年林业“三定”时期取得的山权林权所有证、自留山证以及之后依法变更的权属证书，是林权争议的处理依据。没有前述依据的，则可以将当事人的管理使用事实作为调处争议的权属来源证据。本案中，争议各方均提供了各自持有的《山权林权所有证》，行政调处机关先通过组织各方现场踏界指认并固定争议山场四至，再各自指认其所持有《山权林权所有证》记载的四至形成《争议山场现场勘验图》，然后对比该勘验图所确认界址与争议山场四至，从而得出石墩下村以及老屋村、围脚下村所持有的《山权林权所有证》部分包括争议地，而大引村持有的《山权林权所有证》与争议地没有关联。英德市人民政府的上述争议调处方法恰当，符合上述条例规定。从涉案《争议山场现场勘验图》来看，石墩下村所指认其《山权林权所有证》第一栏所记载的北至界线“石堆”位置在蛇埂尾附近，与老屋村、围脚下村持有并指认的《山权林权所有证》第五栏所记载南至界线“蛇埂尾直上”基本相符。英德市人民政府据此认定石堆的位置在蛇埂尾至301.6标高附近，并以蛇埂尾至301.6标高直上至大引村耕地作为林权争议分界线，将争议山场划分为A（62亩）、B（123亩）两部分，分别确权给石墩下村和老屋村、围脚下村，事实清楚，处理得当，已充分考虑各方相应的林权权益。清远市人民政府复议予以维持，亦属正确。原审法院经组织各方现场再次踏查后，判决驳回石墩下村的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，本院予以维持。石墩下村上诉主张石堆与四姓界石两地位置为同一位置，欠缺事实根据，也与其在行政调处程序中所作陈述以及签名确认的《争议山场现场勘验图》不一致，本院不予采纳。石墩下村上诉还主张其对涉案争议林地的经营管理事实，但并未提供有效证据予以佐证，且在各方均已提供证明效力较高的林权证作为本案确权依据的情况下，石墩下村不能仅凭管理使用事实主张涉案争议全部林权，对该上诉主张，本院亦不予采纳。英德市人民政府二审所作答辩意见，理据充分，本院予以采纳。综上，上诉人英德市望埠镇山村委会石墩下村民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人英德市望埠镇山村委会石墩下村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年三月十三日书记员  杨海萍