四川省德阳市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)川06民终76号 上诉人（原审被告、反诉原告）：四川鑫时代房地产开发有限责任公司，住所地四川省德阳市旌阳区凯江路二段56号琪达锦上花1栋1-5号，统一社会信用代码91510600729806535J。 法定代表人：刘秀英，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李健全，四川天啸律师事务所律师（代理权限：一般代理）。 委托诉讼代理人：苏争鸣，四川天啸律师事务所律师（代理权限：一般代理）。 被上诉人（原审原告、反诉被告）：德阳市自然资源和规划局，住所地四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号，统一社会信用代码11510500MB1861945P。 法定代表人：谢斌，该局局长。 被上诉人（原审原告、反诉被告）：德阳市土地收购储备中心，住所地四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号，统一社会信用代码12510500451136142B。 法定代表人：李克英，该中心主任。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：熊建伟，四川仁泰律师事务所律师（代理权限：特别授权）。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：刘愫，四川仁泰律师事务所律师（代理权限：一般代理）。 上诉人四川鑫时代房地产开发有限责任公司（以下简称四川鑫时代公司）因与被上诉人德阳市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）、德阳市土地收购储备中心（以下简称德阳土地收储中心）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省德阳市旌阳区人民法院（2019）川0603民初2569号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月20日立案后，依法组成合议庭，通过本院智慧庭审平台进行了开庭询问。上诉人的委托诉讼代理人李健全、苏争鸣，被上诉人的委托诉讼代理人熊建伟、刘愫在线参加诉讼。本案现已审理终结。 四川鑫时代公司上诉请求：请求撤销原审法院（2019）川0603民初2569号民事判决，驳回被上诉人诉讼请求。事实和理由：1.德阳土地收储中心向上诉人出让国有土地使用权超越法定权限、滥用行政权，《使用零星存量国有土地协议书》存在缔约主体资格违法、协议出让实体违法、协议出让程序违法等问题。2.上诉人未与市资源规划局建立土地使用权出让合同关系，《使用零星存量国有土地协议书》属无效合同，市资源规划局并非合同相对方，该局诉讼主体不适格。转让的债权不合法，即使受让债权，诉讼请求亦应驳回。3.将三宗“零星国有土地使用权”出让给上诉人，目的要上诉人为市政用地买单，违背诚实信用和公平原则。 被上诉人市资源规划局、德阳土地收储中心辩称：1.上诉人已经实际占用使用并取得了案涉土地使用权。2.案涉《使用零星存量国有土地协议书》有效，上诉人称协议无效的理由不能成立。3.将案涉土地出让给上诉人不存在违背诚实信用和公平问题。故上诉人的上诉请求无事实法律依据，其上诉应被依法驳回。 市资源规划局和德阳土地收储中心共同向原审法院起诉请求：1.判令四川鑫时代公司向市资源规划局支付土地出让金906.2193万元；2.判令四川鑫时代公司立即向市资源规划局支付逾期支付土地价款的违约金61.6229万元（自2019年4月5日起至2019年6月12日期间的违约金），2019年6月13日之后的违约金以906.2193万元为基数按每日1‰计算至实际付清906.2193万元土地款本金时止）；3.本案诉讼费由四川鑫时代公司承担。 四川鑫时代公司向原审法院反诉请求：1.请求撤销德阳土地收储中心与四川鑫时代公司签订的《使用零星存量国有土地协议书》；2.本案诉讼费由市资源规划局和德阳土地收储中心承担。 原审法院经审理查明：2009年2月20日，德阳市饶益村3组业主委员会（以下简称饶益3组业委会）与四川鑫时代公司就德阳市旌阳区城南街道办沙河社区生活二区农转非“小二楼”拆迁改造达成协议。2009年2月24日，饶益3组业委会与四川鑫时代公司共同向原德阳市国土局（以下简称市国土局）提交《申请书》，载明，饶益3组业委会请求将其享有的面积为18357平方米办理土地转让手续，受让方为四川鑫时代公司。2009年6月22日，市国土局向德阳市人民政府提交《关于德阳市饶益村3组业主委员会转让划拨土地使用权给四川鑫时代房地产开发有限责任公司的请示》。2019年6月25日，德阳市人民政府作出《关于同意德阳市饶益村3组业主委员会转让划拨土地使用权给四川鑫时代房地产开发有限责任公司的批复》。2009年7月2日，市国土局与四川鑫时代公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定，市国土局向四川鑫时代公司出让宗地坐落于德阳市区角的国有土地，总面积为18357平方米，宗地用途为其他普通商品住宅用地，出让期限为70年，总价款为9267532元（504.85元／平方米）。2009年6月30日，四川鑫时代公司向市国土局缴纳土地价款9267532元。2009年7月6日，四川鑫时代公司取得《国有土地使用用权证》〔证号：德府国用（2009）第010428号〕，载明使用权面积为18357平方米。同日，原德阳市规划和建设局向四川鑫时代公司颁发《建设用地规划许可证》，载明：规划总用地面积为23071.7平方米，其中规划净用地面积19450.6平方米、道路用地面积为3621.1平方米。现四川鑫时代公司已完成案涉“鑫沙时代”项目商品房的建设。 2018年7月，德阳市国土勘测规划所受德阳土地收储中心的委托，对案涉“鑫沙时代”项目所占用的土地出具《面积量算图》，载明：案涉“鑫沙时代”项目所占用的国有土地总面积为19497.65平方米，其中有存量土地面积1269.14平方米。2018年8月23日，四川诚信良友土地估价有限公司出具《土地评估报告》，载明位于德阳市旌阳区角的国有建设使用权土地，以2018年8月9日为估价基准日，单价为7140.42元／平方米。2018年9月12日，德阳土地收储中心向四川鑫时代公司发出《关于尽快办理用地手续的紧急通知》，通知四川鑫时代公司尽快办理存量土地面积的用地手续。2019年1月31日，德阳土地收储中心与四川鑫时代公司签订《使用零星存量国有土地协议书》，协议约定：德阳土地收储中心代表德阳国土局向四川鑫时代公司协议出让零星存量国有土地使用权；双方均同意将蒙山街西侧3宗零星存量国有建设土地纳入小二楼统一开发建设；德阳土地收储中心将该3宗土地（现四川鑫时代公司已实际开发使用）的使用面积共计1269.14平方米出让给四川鑫时代公司，出让年限为居住用地70年、商业用地40年，自2009年10月30日起算；土地出让价格按476.0605万元／亩执行，共计906.2193万元，经德阳市人民政府批准之日起30日内一次性付清；如逾期，自逾期之日起按迟延支付款项的1‰支付违约金，直至付清全部土地价款。同时约定，本协议经报德阳市人民政府批准同意后生效。2019年3月5日，德阳市人民政府作出《关于将三宗零星存量国有建设用地使用权整合给四川鑫时代房地产开发有限责任公司的批复》，同意将位于德阳市旌阳区星存量国有建设土地使用权出让给四川鑫时代公司，总面积为1269.14平方米。2019年4月1日，市资源规划局向四川鑫时代公司发出《关于尽快支付土地价款的通知》，要求四川鑫时代公司于2019年4月3日前一次性付清906.2193万元土地价款。2019年7月10日，市资源规划局为案涉“鑫沙时代”项目所占用的国有土地重新颁发《不动产证》，载明权利人为四川鑫时代公司，权利类型及性质为国有建设出让用地使用权，面积为19615.86平方米。 另查明，2002年经批准，德阳土地收储中心系市国土局下属的自收自支事业机构。2019年经德阳市机构改革，将市国土局、市城乡规划管理局、市林业局的职责以及其他部门的部分职责进行整合，组建市资源规划局。 原审法院对本案当事人争议的焦点问题评判如下： 一、关于《使用零星存量国有土地协议书》是否撤销的问题。四川鑫时代公司主张签订《使用零星存量国有土地协议书》系受胁迫所签订，且签订时显失公平，应当予以撤销。为此，向原审法院主张如下证据予以证明：1.《国有建设用地使用权出让合同》《建设用地规划许可证》及《使用零星存量国有土地协议书》，证明2009年与2019年之间存在土地价款的巨大差距，而四川鑫时代公司自2009年就已占有使用该零星土地，该协议的签订显失公平；2.股份代持证明、录音资料及广汉法院（2018）川0681刑初112号《刑事判决书》，证明《使用零星存量国有土地协议书》系四川鑫时代公司实际控制人被羁押的情况下，四川鑫时代公司受胁迫所签订。 原审法院认为，1.根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款的规定，当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持。本案中，德阳土地收储中心与四川鑫时代公司于2019年1月31日签订《使用零星存量国有土地协议书》，以2018年8月9日为基准日所作的评估价为土地使用权出让金的标准符合法律规定。同时，根据庭审查明的事实，四川鑫时代公司在2009年7月6日原德阳市规划和建设局颁发《建设用地规划许可证》时已明知其所开发的项目用地中存在未缴纳土地出让金的情况，而长达10年的时间均未提出补交土地出让金的请求，其自身就存在过错，并不存在利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情况，使民事行为成立时显失公平，故根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条的规定，四川鑫时代公司主张签订《使用零星存量国有土地协议书》时显失公平的理由不成立，原审法院不予采纳。2.四川鑫时代公司所提交的录音资料因无法核实其真实来源也不是通过合法程序所取得，故原审法院对该证据不予采信。因此四川鑫时代公司基于股份代持证明、录音资料及广汉法院（2018）川0681刑初112号《刑事判决书》三份证据达不到其《使用零星存量国有土地协议书》系受胁迫所签订的证明目的，原审法院对四川鑫时代公司的该项主张不予采纳。据此，德阳土地收储中心与四川鑫时代公司所签订的《使用零星存量国有土地协议书》系双方真实意思的表示，且不违反法律法规的禁止性规定，合法有效，并不存在可撤销的情形，双方应当遵照履行。 二、关于案涉国有土地是否足额交付的问题。四川鑫时代公司主张小区占用面积仅为16006平方米，而围墙外为人行道，面积约4000平方米，为此向原审法院提交了四川绵阳创艺建筑设计研究有限公司德阳分公司出具的勘查图予以证明。市资源规划局和德阳土地收储中心认为案涉土地已足额交付，为此向原审法院提交了2019年7月10日的不动产办证资料，载明四川鑫时代公司所享有的国有建设用地使用权面积为19615.86平方米。 原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第十六条的规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。因四川鑫时代公司所开发的案涉房地产开发项目已于2019年7月10日重新办理不动产权登记，原审法院根据不动产登记簿所载明的关于土地使用面积的内容情况，认定案涉国有土地已足额交付，故对四川鑫时代公司的该项主张不予支持。 三、关于违约金是否调整的问题。市资源规划局和德阳土地收储中心主张，按照《使用零星存量国有土地协议书》约定四川鑫时代公司应于2019年4月5日起以未付金额906.2193万元为基数按每日1‰的标准支付违约金。四川鑫时代公司认为，《使用零星存量国有土地协议书》中所约定的违约金过高，应当予以调整。 原审法院认为，土地出让合同中关于按日加收1‰违约金的约定，具有督促守约和惩罚违约的功能，体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，故原审法院对市资源规划局和德阳土地收储中心的主张予以支持，结合德阳市人民政府2019年3月5日同意出让的批复及合同关于自德阳市政府同意之日起30日内支付土地出让款的约定，原审法院对违约金支持为：四川鑫时代公司应从2019年4月5日起，以未付金额906.2193万元为基数，按每日1‰的标准支付违约金。 四、关于本诉原告的主体问题。本案中，市资源规划局和德阳土地收储中心作为共同原告基于《使用零星存量国有土地协议书》的约定向四川鑫时代公司主张土地出让款，庭审中查明四川鑫时代公司系与德阳土地收储中心签订的土地出让合同，但市资源规划局和德阳土地收储中心均在起诉状中明确表示，要求四川鑫时代公司向市资源规划局支付国有土地出让款，该意思表示也明确送达到四川鑫时代公司处，故根据《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条的规定，视为德阳土地收储中心将其收取合同款项的权利让渡与市资源规划局，且该意思表示已到达四川鑫时代公司，原审法院对其主张予以支持。 综上所述，四川鑫时代公司应向市资源规划局支付土地出让金906.2193万元及违约金，违约金的计算方式为：从2019年4月5日起至实际付清之日止，以906.2193万元为基数，按每日1‰的标准承担违约金。 依据《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条，《中华人民共和国物权法》第十六条，《中华人民共和国合同法》第十条、第六十条、第七十七条、第七十九条、第八十条、第一百零七条、第一百一十三条、第一百一十四条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款规定，判决：一、四川鑫时代房地产开发有限责任公司于判决生效之日起十日内向德阳市自然资源和规划局支付国有土地出让金906.2193万元及违约金，违约金的计算方式为：从2019年4月5日起至判决确定给付之日止，以906.2193万元为基数，按每日1‰的标准计算；若未按判决确定的给付之日给付本金，上述违约金计算至本金付清之日止；二、驳回德阳市自然资源和规划局、德阳市土地收购储备中心的其他诉讼请求；三、驳回四川鑫时代房地产开发有限责任公司的反诉请求。 二审期间，本院组织当事人进行了开庭询问，各方均没有提交新证据，且对原审判决查明的事实均无异议，故二审查明事实与原审一致，应予确认。 根据当事人二审诉辩意见，本院对本案争议焦点问题的归纳和评判如下： 一、关于被上诉人向上诉人出让国有土地使用权行为的性质问题 上诉人称，被上诉人向上诉人出让国有土地使用权的行为属行政行为。 被上诉人称，应属民事行为，且已事实交付。 本院认为，对被上诉人向上诉人出让案涉三宗零星存量国有土地使用权的全过程进行整体评价，应系被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定实施的行政行为，案涉《使用零星存量国有土地协议书》应为行政行为的结果。在上诉人不按该协议约定履行付款义务的情况下，被上诉人根据《民事案件案由规定》，以“建设用地使用权合同纠纷”为案由，通过民事诉讼主张本诉权利符合法律规定。 二、关于案涉《使用零星存量国有土地协议书》的效力问题 上诉人称，德阳土地收储中心向上诉人出让国有土地使用权超越法定权限、滥用行政权，《使用零星存量国有土地协议书》存在缔约主体资格违法、协议出让实体违法、协议出让程序违法等问题，且违背诚实信用和公平原则，应属无效。 被上诉人称，对上诉人的说法不予认可。 本院认为，上诉人并未举出证据证明案涉《使用零星存量国有土地协议书》存在民法意义上的无效情形，应承担举证不能的法律后果；该协议有关民事权利义务的约定与行政权力义务的约定相互交织，难以完全分离，符合2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《审理行政协议规定》）第二条列举的行政协议特征，同时据《审理行政协议规定》第十一条的内容，被上诉人向上诉人出让国有土地使用权是否存在超越法定权限、滥用行政权、缔约主体资格违法、协议出让实体违法、协议出让程序违法等情形，不属于民事诉讼的审查范围，上诉人应当通过行政诉讼主张相关权利。需要明确的是，基于行政诉讼的举证责任倒置与本案民事诉讼“谁主张谁举证”的举证责任分配不同，虽从民事诉讼的视角，认定案涉《使用零星存量国有土地协议书》有效，但该认定不应影响其后上诉人具有以《审理行政协议规定》为据提起行政诉讼的诉权，亦不应对案涉争议的行政诉讼具有既判力。加之原审审理期间，《审理行政协议规定》尚未施行，上诉人亦未针对此上诉，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”的规定，本院对原审判决驳回上诉人反诉请求的处理结果不作变更。 三、关于市资源规划局作为本案诉讼主体是否适格的问题 上诉人称，德阳土地收储中心诉讼主体适格，市资源规划局主体不适格，上诉人与被上诉人市资源规划局之间没有建立合同关系。 被上诉人称，后续合同是否签订不影响案涉《使用零星存量国有土地协议书》的效力，合同明确了德阳土地收储中心是代表市国土局签订。 本院认为，据双方无异议的原审查明事实，德阳土地收储中心系市国土局下属的自收自支事业机构，市国土局的职能现由市资源规划局承接。案涉《使用零星存量国有土地协议书》第一条明确约定，该协议系德阳土地收储中心代表市国土局签订，且市资源规划局曾就案涉土地款向四川鑫时代公司发出《关于尽快支付土地价款的通知》，故签订该协议应属市国土局委托德阳土地收储中心所作的行为，相关权利义务应当由市资源规划局承受。因此，应当认定上诉人与被上诉人市资源规划局之间已通过案涉《使用零星存量国有土地协议书》建立了合同关系，市资源规划局作为本案诉讼主体适格。 综上所述，四川鑫时代房地产开发有限责任公司的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费117167元，由上诉人四川鑫时代房地产开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈华刚 审 判 员 青加彬 审 判 员 王海燕 二〇二〇年三月十二日 法官助理 曹金容 书 记 员 陶艳亮