广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂14行终5号 上诉人（一审原告）黄龙光，男，1984年1月17日出生，壮族，住广西崇左市江州区。 上诉人（一审原告）李连娇，女，1983年1月13日出生，壮族，住广西壮族自治区崇左市江州区。 共同委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。 共同委托代理人柴江婷，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）崇左市自然资源局,住所地广西壮族自治区崇左市江州区友谊大道28号。 法定代表人梁志红，崇左市自然资源局局长。 委托代理人周丽静，崇左市自然资源局工作人员。 委托代理人杨选珠，广西锐嘉弘律师事务所律师。 上诉人黄龙光、李连娇与被上诉人崇左市自然资源局撤销行政执法通知一案，不服广西壮族自治区崇左市江州区人民法院作出的（2019）桂1402行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案后依法组成合议庭进行审理。本院于2020年3月11日组织各方当事人进行询问，上诉人李连娇，被上诉人崇左市自然资源局的委托代理周丽静和杨选珠到庭参加询问，上诉人黄龙光和李连娇的共同委托代理人金珊、柴江婷因新冠××疫情的防控需要通过微信视频语音参加询问。本案现已审理终结。 一审审理查明，崇左市人民政府整合崇左市国土资源局、崇左市规划管理局等部门的职责，组建崇左市自然资源局，并于2019年3月1日正式挂牌成立，作为崇左市政府工作部门，保留崇左市规划管理局牌子。还查明，崇左市规划管理局于2019年3月25日作出了《广西建设行政执法(处罚)责令改正通知书》（以下简称《通知书》），依法责令建设户“自通知下达之日起15日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，本单位将报崇左市人民政府依法强制拆除”。黄龙光、李连娇认为其就是《通知书》上的“建设户”，因而提起本案行政诉讼。 一审法院认为，崇左市规划管理局作为崇左市自然资源局的工作部门，作出的《通知书》，属对当事人程序性的通知行为，该行为对当事人权利义务不产生实际影响，没有侵犯当事人的合法权益。因此，对当事人程序性的通知行为，不属于人民法院受案范围，已经立案的，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第（八）项、第三款的规定，裁定驳回黄龙光、李连娇的起诉。 上诉人黄龙光、李连娇上诉称，一、一审裁定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。1.根据崇左市江州依法整治违法占地违法建设工作指挥部（以下简称江州两违办）于2019年4月3日对黄龙光作出的《信访事项处理意见书》可知，黄龙光和李连娇为崇左市规划管理局于2019年3月25日作出的《通知书》中的“建设户”，则黄龙光和李连娇是本案的适格诉讼主体，崇左市规划管理局作为被上诉人崇左市自然资源局下设的部门而不具有行政主体资格，应由崇左市自然资源局作为适格的诉讼主体承担法律责任；2.《通知书》告知黄龙光和李连娇的内容已构成《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》规定的行政强制内容，而非单纯的程序性告知行为，即已对黄龙光和李连娇的合法权益产生影响，则黄龙光和李连娇可就《通知书》提起行政诉讼；3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，崇左市自然资源局无权对黄龙光和李连娇位于崇左市江州太平镇卜利村卜利屯的涉案建筑物作出《通知书》，崇左市自然资源局作出《通知书》的行为属超越职权，而应予撤销；4.崇左市自然资源局未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条规定的程序作出《通知书》，致黄龙光和李连娇的陈述、申辩权利等未得到保护，应属程序违法。二、一审裁定适用法律错误，依法应予撤销。《通知书》属行政强制措施而非程序性告知文件，已对黄龙光和李连娇的合法权益产生影响，一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定驳回黄龙光和李连娇的起诉属适用法律错误。请求撤销（2019）桂1402行初12号行政裁定，并依法改判或发回重审。 被上诉人崇左市自然资源局辩称，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。崇左市自然资源局发现上诉人黄龙光和李连娇的违法建设行为后作出的《通知书》属行政措施，目的是制止黄龙光和李连娇的违法建设行为，具有纠正违法行为的预防性、自主性和临时性的行政措施，现仅是书面通知黄龙光和李连娇停止违法建设行为，如不停止则依法启动行政处罚程序。崇左市自然资源局作出《通知书》并非对黄龙光和李连娇违法建筑行为的最终处理结果，一审裁定认定《通知书》为程序性的通知行为正确，依法应予维持。请求驳回上诉人黄龙光和李连娇的上诉请求。 经审理查明，2019年1月10日，江州两违办在执法中发现上诉人黄龙光和李连娇在崇左市江州石景林街道卜利村卜利屯建设涉案建筑，认为其建设行为涉嫌违法，在无法查清为黄龙光和李连娇所建下以留置送达方式在涉案建筑上粘贴《关于敦促涉嫌违法建设所有人接受调查的公告》，告知涉案建筑的所有者、管理者、建设者停止建设，并于15日内携带相关证明材料到江州两违办接受调查。黄龙光和李连娇未在公告告知的15日内到江州两违办接受调查。2019年3月25日，江州两违办的执法人员再次对涉案建筑进行调查，发现黄龙光和李连娇所建建筑已在原二层的基础上继续建设至四层，遂将加盖有崇左市规划管理局行政执法专用章的《通知书》粘贴在涉案建筑上，责令建设者在15日内自行拆除。2019年3月26日，崇左市江州区人民政府组织对涉案建筑实施强制拆除。黄龙光和李连娇为此向江州两违办提出信访维权，江州两违办受理后于2019年4月3日作出《信访事项处理意见书》，确认涉案建筑为黄龙光和李连娇所建。2019年4月28日，黄龙光和李连娇向一审法院提起行政诉讼。 另查明，2019年经机构改革后，原崇左市规划管理局与原崇左市国土资源局等合并后成立崇左市自然资源局，崇左市规划管理局的职责由崇左市自然资源局承接。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免伤害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。由此可知，城乡规划主管部门对其认定违法的在建建筑作出责令限期拆除的通知实质是为制止违法行为，而实施的暂时性控制行为，属行政强制措施。本案中，江州两违办在执法过程中，认为涉案建筑违反《广西壮族自治区实施办法》第三十一条的规定，就此将加盖有崇左市规划管理局行政执法专用章的《通知书》留置送达在涉案建筑中，责令“建设者”在15日内自行拆除违法建筑，该《通知书》实质应为行政强制措施。首先，根据江州两违办作出的《信访事项处理意见书》可知涉案建筑的“建设者”为上诉人黄龙光和李连娇，即《通知书》的相对人为黄龙光和李连娇；其次，在作出《通知书》后，崇左市自然资源局未再就涉案建筑作出任何决定；最后，在涉案建筑亦已被强制拆除下，《通知书》应属《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的责令限期拆除决定而非程序性通知行为，即已对黄龙光和李连娇的权利义务产生实际影响，则黄龙光和李连娇应属《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的行政行为相对人，依法有权提起诉讼。据此，一审法院关于《通知书》为程序性的通知行为，未对黄龙光和李连娇的权利义务产生实际影响而不属人民法院受案范围的认定错误，依法应予撤销。 综上所述，一审裁定认定事实不清，依法应予撤销。上诉人黄龙光和李连娇上诉请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2019）桂1402行初12号行政裁定； 二、本案指令广西壮族自治区崇左市江州区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 农立海 审 判 员 柳成功 审 判 员 陶园园 二〇二〇年三月十八日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 陈洋宇 附：本判决适用的法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判： …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 -12- -11-