福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终37号 上诉人（原审被告）宁德市公安局蕉城分局，住所地福建省宁德市蕉城区蕉城南路123号。 法定代表人杨声鸣，局长。 委托代理人林忠錕，男，该局法制大队中队长。 上诉人（原审第三人）林兆情（曾用名林兆星），男，1980年5月18日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 被上诉人（原审原告）韩发贵，男，1968年12月8日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 委托代理人刘伟英，福建建达律师事务所律师。 委托代理人张婷，福建建达律师事务所律师。 原审被告宁德市人民政府，住所地福建省宁德市闽东中路35号。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人郑延峰，福建惠尔律师事务所律师。 上诉人宁德市公安局蕉城分局（以下简称蕉城分局）、林兆情因韩发贵诉蕉城分局治安行政处罚及宁德市人民政府（以下简称宁德市政府）行政复议决定一案，不服福安市人民法院（2019）闽0981行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，2018年3月间，原告韩发贵在其租赁的位于三都镇××村区域排水沟上建闸蓄水养蛏，上游三都镇××村认为原告的建闸行为影响其养殖塘的租赁招标，曾要求原告自行对该闸门进行拆除，原告未予以拆除。2018年9月3日，身为××村村民委员会副主任的第三人林兆情带领何某树、陈某呈对该闸门实施了拆除。原告知道后，于2018年9月6日到被告蕉城分局下属三都派出所（经办机构）报案，蕉城分局接警后经受案审查，于2018年9月8日受理立案，《受案登记表》上显示，报案的时间为9月8日，报警的方式是电话报警。案发后，第三人林兆情于2018年9月14日到蕉城分局反映了其带工人将涉案闸门上的三堵墙拆除的相关事实。2018年9月29日蕉城分局聘请蕉城区价格认证中心对被拆除闸门的损失进行价格认定，2018年11月26日蕉城区价格认证中心作出宁区价认定〔2018〕140号《价格认定结论书》，认定结论为：本次价格认定标的于2018年9月3日的损失价格合计为人民币780元。原告于2018年12月10日收到《鉴定意见通知书》，该通知书落款时间是2018年12月3日。原告因对上述价格认定结论有异议，于2018年12月13日向蕉城分局提出重新鉴定申请，蕉城分局于2019年1月3日向原告送达了蕉城区价格认证中心作出的《价格认定不予受理通知书》，该通知书载明：因提出方无法提供实物勘验，无法提供标的具体的受损程度，尺寸，故不予受理。2018年9月30日，蕉城分局下属三都派出所呈请延长办案期限30日获批准。2019年1月18日蕉城分局对林兆情作出宁蕉公不罚决字〔2019〕××号《不予行政处罚决定书》，作出后蕉城分局发现该决定书存在适用法律错误，启动自纠程序撤销该决定书，于2019年3月14日重新作出宁蕉公不罚决字〔2019〕××号《不予行政处罚决定书》。决定书认定：2018年9月3日，林兆情带工人对涉案闸门进行拆除，经宁德蕉城区价格认证中心鉴定，价格损失为780元人民币，案发后林兆情主动到公安机关投案，并如实陈述违法事实。原告收到《不予行政处罚决定书》后不服，向被告宁德市政府申请复议，被告宁德市政府受理后，于2019年5月14日作出宁政行复延〔2019〕××号《延期审理通知书》，决定延长审理期限至2019年6月16日，在延长审理期间，于2019年5月14日作出宁政行复〔2019〕第××号《行政复议决定书》，维持了该不予行政处罚决定，原告仍不服，遂诉至法院提出上述诉请。 原审法院认为，被告蕉城分局作出的不予行政处罚决定认定事实的证据不足，程序违法。一、被告蕉城分局作出的不予行政处罚决定认定事实的证据不足。主要是被告蕉城分局认定原告的价格损失为780元的依据不足。蕉城分局认定原告的价格损失为780元的主要证据是《价格认定结论书》，蕉城分局将该《价格认定结论书》作为在行政程序中采用的鉴定结论。首先，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项，向鉴定部门提交的相关材料，鉴定的依据和使用的科学技术手段，鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年11月29日发布，以下同）第八十条“鉴定人鉴定后，应当出具鉴定意见。鉴定意见应当载明委托人、委托鉴定的事项、提交鉴定的相关材料、鉴定的时间、依据和结论性意见等内容，并由鉴定人签名或者盖章。通过分析得出鉴定意见的，应当有分析过程的说明。鉴定意见应当附有鉴定机构和鉴定人的资质证明或者其他证明文件”及《福建省涉案财物价格鉴证管理办法》第十六条“价格鉴证机构完成价格鉴证后应当出具价格鉴证意见书。价格鉴证意见书应当载明以下内容：……价格鉴证意见书应当加盖价格鉴证机构的印章，并由价格鉴证人员签名”的规定。该《价格认定结论书》没有鉴定人的签名，亦未对鉴定人鉴定资格进行说明。其次，该《价格认定结论书》载明，价格认定法律、法规依据为该《价格认定规定》及《价格认定行为规范》，依据《价格认定行为规范》第十四条规定“价格认定机构受理价格认定后，应当在7个工作日内作出价格认定结论；另有约定的，在约定期限内作出。”本案蕉城分局提供的鉴定聘请书载明“请于2018年10月10日前将鉴定情况和意见书面送交我局”，蕉城分局在行政程序中采用的《价格认定结论书》，作出认定的时间是2018年11月26日，其明显超过《价格认定行为规范》第十四条规定的期间及鉴定聘请书的约定，由此可见，蕉城分局所采用的该《价格认定结论书》在程序上违法。再者，《价格认定结论书》认定价格的参数来源缺乏依据，该《价格认定结论书》中载明，价格认定标的：闸门红砖墙体，三条，每条长度0.8米，宽度0.15米，高1.3米，无实物，2018年4月建。该数据来源于提出方（三都派出所）提供的材料（1.宁德市公安局蕉城分局三都派出所《价格认定协助书》及《价格认定标的明细表》各壹份，2.询问笔录复印件壹份），结合被告蕉城分局在庭审答辩中的陈述“2018年9月29日办案单位只能依据原告韩发贵第一、第二次的笔录内容，大致还原了被拆除三堵墙的长、宽、高，并作为依据提交价格认证中心进行无实物价格认证”，可是韩发贵2018年9月6日第一次询问笔录中陈述“中间还有建了三堵约1.3米的墙体”、2018年9月20日第二次询问笔录中陈述“中间还有建了三堵约1.3米的墙体”，均与三都派出所提供的价格认定标的的参数不一致，且墙体宽度参数0.15米明显不合常理，这从蕉城分局提供的拆除前现场照片中也不难看出。可见，三都派出所提供的价格认定标的参数来源缺乏依据且不客观，故导致该《价格认定结论书》所认定价格结论存在错误或不当。综上，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条“对被告在行政程序中采纳的鉴定结论，原告或者第三人提出证据有下列情形之一的人民法院不予采纳：（1）鉴定人不具有鉴定资格；（2）鉴定程序严重违法；（3）鉴定结论错误、不明确或者内容不完整”的规定，结合原告庭审质证意见及提供的《重新鉴定申请书》，证明原告对《价格认定结论书》所认定价格持有异议。因此，本案蕉城分局以该《价格认定结论书》作为认定原告价格损失定案证据，依法不予采纳，故本案蕉城分局作出的不予处罚决定认定事实证据不足。至于何某树、陈某呈是否属共同违法行为人及第三林兆情是否属主动投案问题，原审法院认为，何某树、陈某呈在其询问笔录中均陈述到参与拆除闸门的行为是受雇于第三人林兆情，是在雇主的安排下进行工作并领取工资，其主观上并不存在毁坏财物的故意。蕉城分局认为现有证据无法认定何某树、陈某呈存在违法行为，未将何某树、陈某呈认定为共同实施拆除闸门的违法行为人，并不违法。本案原告虽在2018年9月6日向蕉城分局下属三都派出所报告时有陈述听说实施拆除闸门的违法行为人是林兆情，但在三都派出所尚未进行追查之前，林兆情于2018年9月14日未经传唤自行主动到三都派出所，向公安机关陈述了自己于2018年9月3日带领工人陈某呈、何某树实施将涉案闸门拆除的违法行为，其陈述事实包括有时间、地点、当事人和作案手段，蕉城分局认定其属主动投案亦不违反相关法律规定。二、被告蕉城分局作出的不予行政处罚决定程序违法。首先，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第七十一条关于“检查情况应当制作检查笔录。检查笔录由检查人员、被检查人或者见证人签名；被检查人不在场或者拒绝签名的，办案人民警察应当在检查笔录中注明”的规定，本案被告蕉城分局制作《现场勘验检查笔录》显示，进行现场勘验的时间为2018年9月6日，而附卷照片的拍照时间却是2018年9月7日，且《现场勘验检查笔录》没有被检查人、见证人签名，亦无注明被检查人不在场或者拒绝签名。其次，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条“办案人民警察应当对鉴定意见进行审查。对经审查作为证据使用的鉴定意见，公安机关应当在收到鉴定意见之日起五日内将鉴定意见复印件送达违法嫌疑人和被侵害人”的规定，蕉城分局提供的《鉴定意见通知书》的落款时间为2018年12月3日，该《鉴定意见通知书》作为送达给当事人的法律文书，可证明蕉城分局在此时间点前已收到作为证据使用的《价格认定结论书》，而蕉城分局在2018年12月10日才向原告及第三人送达，违反了上述法条的规定。蕉城分局主张落款时间为2018年12月3日系在从执法办案平台打印时系统文书生成的瑕疵问题所造成，其实际收到日期为2018年12月10日，但其未对《鉴定意见通知书》的落款时间2018年12月3日予以更正，该主张证据不足，不予采纳。再次，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十二条“具有下列情形之一的，应当进行重新鉴定：（一）鉴定程序违法或者违反相关专业技术要求，可能影响鉴定意见正确性的；（二）鉴定机构、鉴定人不具备鉴定资质和条件的；（三）鉴定意见明显依据不足的；（四）鉴定人故意作虚假鉴定的；（五）鉴定人应当回避而没有回避的；（六）检材虚假或者被损坏的；（七）其他应当重新鉴定的。不符合前款规定情形的，经县级以上公安机关负责人批准，作出不准予重新鉴定的决定，并在作出决定之日起的三日以内书面通知申请人”及第八十三条“重新鉴定，公安机关应当另行指派或者聘请鉴定人”的规定，本案的原告于2018年12月13日已书面明确向蕉城分局提出重新鉴定申请，且蕉城分局答辩称已受理了重新鉴定申请，但未依法另行指派或者聘请鉴定人。即使原告重新鉴定申请未经批准受理，蕉城分局也应当依法作出不准予重新鉴定的决定，并在作出决定之日起的三日以内书面通知原告，而本案蕉城分局却以原作出《价格认定结论书》的价格认定机构出具的《价格认定不予受理通知书》回复原告的申请，违反了相关法定程序。至于本案受理时间是否违法及是否超过办案期限问题。原审法院认为，本案原告虽于2018年9月6日向蕉城分局下属三都派出所报案，根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》疑难复杂的行政案件受案审查期限不超过三日，蕉城分局于2018年9月8日予以受案并不违法，但《受案登记表》上将报案的时间填写为9月8日，报警的方式填写为“2018年9月8日，我所接报警电话称”有所不当。本案于2018年9月8日受案，2018年9月30日经办机构三都派出所呈请其上级蕉城分局批准延长办案期限30日，扣除2018年9月29日至2018年12月3日委托价格鉴定及2018年12月13日至2019年1月3日重新鉴定期间，蕉城分局于2019年1月18日作出宁蕉公不罚决字〔2019〕××号《不予行政处罚决定》，决定对林兆情不予行政处罚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条之规定，办案单位系在六十日内办结该案，并未超过法定的办案期限。综上所述，原审法院认为，行政机关作出行政行为必须证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案被告蕉城分局作出的不予行政处罚决定存在认定事实的证据不足，且不符合法定程序，依法应予撤销，是否重作可依职权决定。鉴于被告蕉城分局作出的被诉不予行政处罚决定被依法撤销，被告宁德市政府作出的予以维持复议决定也应当依法予以撤销。两被告主张其作出的被诉行政行为合法的依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项、第七十九条规定，判决：一、撤销蕉城分局作出的宁焦公不罚决字〔2019〕××号《不予行政处罚决定书》。二、撤销被告宁德市政府作出的宁政行复〔2019〕第××号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由两被告共同负担。 蕉城分局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决维持上诉人作出的《不予行政处罚决定》及宁德市政府的《行政复议决定书》。主要理由：1.上诉人作出的《不予行政处罚决定》认定事实清楚、证据确实充分，原审法院对此不予认定实属错误。（1）国家发展和改革委员会价格认证中心发布的发改价证办〔2016〕84号《价格认定行为规范》，删除了价格认定人员在价格认定书中签名的规定，只要求价格认定结论书加盖价格认定机构公章即可。原审法院引用的《福建省涉案财物价格鉴证办法》颁布于2013年12月，《价格认定行为规范》颁布于2016年4月，二者有冲突，应当以《价格认定行为规范》规定为准。故涉案《价格认定结论书》没有认定人员签名程序合法。（2）2016年2月、6月，国务院先后下文取消了价格鉴证师职业资格许可、认定、注册核准。2016年3月、4月，国家发展和改革委员会价格认证中心决定停止办理《价格鉴证机构资质证》，已发的机构资质证书不再作为行政证明使用。且价格认定结论书亦不属于鉴定结论，故在证据采信上不能完全适用鉴定结论采信的证据规则，只能参照从宽把握。（3）涉案《价格认定结论书》作出的认定时间虽超过《价格认定行为规范》规定的期间，但这仅属于程序瑕疵，不属于程序严重违法情形。（4）案件发生后，公安机关办案人员到场检查时，三堵墙已被拆除，蕉城区价格认证中心人员到现场，因现场已无实物故无法对现场进行勘验。故本案当事人所说的三堵墙尺寸并不是测量后的数据，均是事后估算数据。涉案《价格认定结论书》载明的三堵墙的尺寸与韩发贵所说的1.3米高度吻合，也与照片大致相符合，该价格认定结论并无错误或不当，原审法院对此认定有误。2.上诉人作出的《不予行政处罚决定》主要程序合法，至多有少数轻微瑕疵，原审法院以程序违法为由撤销属认定事实不清，适用法律错误。（1）《现场勘验检查笔录》显示，现场勘验时间为9月6日，现场三堵墙已被拆除，当时由于案件刚受理，违法行为人未确定也未到案，且韩发贵系电话报案人不在现场，故《现场勘验检查笔录》无韩发贵和林兆情签字。同时该《现场勘验检查笔录》体现有见证人阮某在场，只是由于疏忽，勘验现场见证人未签名，属于程序轻微瑕疵。（2）被上诉人依据《鉴定意见通知书》制作时间推定上诉人是2018年12月3日收到《价格认定结论书》的观点不成立，《价格认定结论书》的实际收到时间为2018年12月10日，收到后民警在文书封面上签字记录，而打印日期为2018年12月3日系从执法办案平台打印时系统出现问题而造成打印日期为2018年12月3日，该问题属于系统产生的轻微瑕疵问题，不属于程序违法。（3）被上诉人提出的重新鉴定，因标的物毁坏等客观原因无法评估。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 林兆情不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并驳回被上诉人的原审诉讼请求。主要理由：1.韩发贵在排洪河道上构筑闸门，不仅目的不正当，而且具有违法性，其构筑的闸门属于应当予以拆除之列。2.林兆情将韩发贵未彻底拆除的三个闸门的墙体拆除，属于民事自救行为，不构成违法，不应当受到行政处罚。3.蕉城分局对林兆情所作的《不予行政处罚决定》与林兆情不具有违法性的行为性质相符，不应予以撤销。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人韩发贵辩称，1.蕉城分局所作《不予行政处罚决定》认定被上诉人的损失为780元，认定事实不清，证据不足。涉案《价格认定结论书》存在认定价格参数基础来源不明；价格组成不明确；认定行为不规范；作出结论的时间违法；签发不符合规定；以不同标准对涉案大闸门要素进行价格认定的情形。2.被诉行政处罚程序违法。主要体现在现场勘验笔录程序违法；提取程序违法；蕉城分局辩称《鉴定意见通知书》落款时间为2018年12月3日系打印错误，没有事实根据；重新鉴定回复的程序及内容违法；未履行行政处罚前的告知程序；超期办案违法；延长办案期限的审批程序违法；《不予行政处罚决定书》重新作出的启动程序不符合法律规定。3.宁德市政府作出复议决定认定事实错误，适用法律错误且程序违法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审被告宁德市政府答辩意见与上诉人蕉城分局的上诉理由基本相同。同时答辩认为其所作行政复议程序合法。 经审查，双方当事人在法定举证期限内提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。本院对原审法院认定的事实予以确认。对双方争议的证据本院将结合焦点予以分析。 本案双方当事人争议的焦点是:一、上诉人蕉城分局所作《不予行政处罚决定书》，认定事实是否清楚，证据是否充分。二、上诉人蕉城分局所作《不予行政处罚决定书》程序是否合法。对此，本院予以分析认定如下： 一、上诉人蕉城分局所作《不予行政处罚决定书》，认定事实是否清楚，证据是否充分。 本院认为，上诉人蕉城分局认定涉案闸门价格损失为780元属认定事实不清、证据不足。蕉城分局认定价格损失为780元主要证据为蕉城区价格认证中心所作的《价格认定结论书》。经审查，该《价格认定结论书》不能作为证据采信。主要理由如下：1.不符合证据形式要件要求。福建省人民政府规章《福建省涉案财物价格鉴证管理办法》第十六条第二款规定：“价格鉴证意见书应当加盖价格鉴证机构的印章，并由价格鉴证人员签名。”本案中，涉案《价格认定结论书》未经价格鉴证人员签名，不符合证据形式要件要求。国家发展和改革委员会价格认证中心的发布的《价格认定行为规范》作为规范性文件虽未对此作出规定，但在地方政府规章已作严格规定下，应优先适用地方政府规章规定。上诉人以《价格认定行为规范》未作规定为由，主张《价格认定结论书》无需价格鉴证人员签名，缺乏法律依据。2.价格认定部分参数来源缺乏依据。涉案《价格认定结论书》载明，价格认定标的：闸门红砖墙体，三条，每条长度0.8米，宽度0.15米，高1.3米，无实物，2018年4月建。提出方提供的材料为：宁德市公安局蕉城分局三都派出所《价格认定协助书》及《价格认定标的明细表》各壹份；询问笔录复印件壹份。蕉城分局在庭审中陈述该询问笔录指的是韩发贵的第一、二次询问笔录。经查，韩发贵的两次询问笔录只陈述涉案墙体的高度为1.3米，均未陈述墙体的长度及宽度。而蕉城分局直接将涉案墙体的长度参数定为0.8米、宽度参数定为0.15米报送估价，明显缺乏依据。 二、上诉人蕉城分局所作《不予行政处罚决定书》程序是否合法。 本院认为，蕉城分局所作《不予行政处罚决定书》程序违法。理由如下：1.制作《现场勘验检查笔录》程序违法。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十一条规定：“检查情况应当制作检查笔录。检查笔录由检查人员、被检查人或者见证人签名；被检查人不在场或者拒绝签名的，办案人民警察应当在检查笔录中注明。”经查，涉案《现场勘验检查笔录》显示，进行现场勘验的时间为2018年9月6日，而附卷照片的拍照时间却是2018年9月7日，且《现场勘验检查笔录》没有被检查人、见证人签名，亦无注明被检查人不在场或者拒绝签名。现场勘验笔录作为公安机关执法办案过程中的关键证据，缺少相关人员签名，属于程序违法。上诉人主张该程序违法仅为程序瑕疵，缺乏依据。2.其他程序问题。（1）《价格认定结论书》超期作出、超期送达问题。各方当事人认可《价格认定结论书》超期作出问题。同时蕉城分局在办案过程中将《价格认定结论书》作为鉴定意见，但又未依照《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条规定的时间予以送达。（2）权利救济程序违法。《价格认定行为规范》第四十四条规定：“提出机关对价格认定结论有异议的，可在收到价格认定结论之日起60日内，向上一级价格认定机构提出复核。提出复核不得超过两次。经提出机关提出，国务院价格主管部门的价格认定机构在必要时，可以对省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门的价格认定机构作出的二次复核进行最终复核。价格认定事项当事人对价格认定结论有异议的，可以向提出机关提出复核申请，提出机关认可后，按规定提出复核。提出机关提出复核时，应当向上一级价格认定机构提交价格认定复核申请书。”本案中韩发贵对《价格认定结论书》提出异议，蕉城分局受理后，并未依照该程序为其提出复核。蕉城分局收到《价格认定结论书》依照鉴定程序向韩发贵送达了《鉴定意见通知书》并告知其对鉴定意见可以申请重新鉴定。韩发贵申请重新鉴定，蕉城分局依法予以受理后，蕉城分局亦未依照《公安机关办理行政案件程序规定》第八十三条的规定为其另行指派或者聘请鉴定人。（2）各方当事人均认可本案存在报案时间记录错误等程序瑕疵问题。 综上所述，蕉城分局所作不予行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。宁德市政府作出复议决定予以维持错误，亦一并予以撤销。原审法院判决撤销，符合法律规定。上诉人上诉无理，应予驳回；被上诉人认为被诉不予行政处罚决定认定事实不清，程序违法的理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁德市公安局蕉城分局、林兆情共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  缪义文 审判员  赖昌铅 审判员  杨礼崧 二〇二〇年三月二十四日 法官助理林玉芳 书记员陈丹 附：相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……