浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终698号 上诉人（原审原告）赵渭芳，男，1954年4月11日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道办事处。住所地新昌县七星街道梅园新村1幢。 法定代表人汤红俊，主任。 出庭行政机关负责人张锋，副主任。 委托代理人**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人赵渭芳因与被上诉人新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办”）房屋征收补偿协议一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，为新昌七星街道五都村整村搬迁，七星街道办作为该整村搬迁实施主体于2016年12月12日与原告签订《房屋搬迁货币补偿协议》一份，协议确定原告将其位于五都村建筑面积372.16平方米、产权外面积69.04平方米的房屋腾空后交由被告拆除，被告应支付给原告各项补偿款合计2457963元，协议还约定自各方签订协议后，五都村整村搬迁签约比例达到90%以上生效。该协议签订后，被告对原告已按协议规定期限腾空房屋并交付其拆除、原告对被告已按时向其全额发放补偿款等事实均无异议。嗣后，原告根据浙江省人民政府2017年3月28日批复的浙土字（330624）A［2017］－0001号《浙江省建设用地审批意见书》、新昌县人民政府于2017年3月30日发布的新政征地告［2017］50号《新昌县人民政府征收土地方案公告》以及新昌国土资源局于2017年3月30日发布的新土征地告［2017］50号《新昌国土资源局征地补偿安置方案公告》三文件的内容，认为被告所作的整村搬迁其实是对五都村集体土地进行征收，而且用地审批手续的办理及征地公告的发布均晚于协议签订的日期，被告倒签协议的行为属于未批先征，不符合土地征收的实体要件和法定程序，严重违反土地管理法及实施条例有关条款的强制性规定，被告作为新昌县人民政府的派出机构，无权签订协议，属于主体不适格，且本案补偿协议的生效条件未成就。原告据此提起行政诉讼，要求确认原、被告于2016年12月12日签订的《房屋搬迁货币补偿协议》无效。 一审法院审理认为，新昌县人民政府明确被告七星街道办为五都村整村搬迁项目的实施主体，被告据此与五都村有关村民就房屋搬迁签订相关协议的行为不违反法律规定，故七星街道办可为此签署有关行政协议的主体适格。原告主张本案补偿协议签约比例未到90%以上协议生效条件未成就的意见，因无证据佐证，不予采信。关于原告主张的因未批先征导致协议无效的问题，本案虽在形式上表现的是为了提升高新园区整体形象和品味、改善人居环境、提高村民整体生活质量而对五都村实施的整村搬迁，但根据随后对搬迁房屋所在的五都村集体土地对应的建设用地审批材料以及有关征地公告，应当确认五都村整村搬迁属新昌县人民政府对五都村集体土地进行征收的工作内容之一。根据土地管理法及其实施条例的有关规定，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。在新昌县人民政府由被告实施对五都村的整村搬迁过程中，存在着未取得征地批准即先行以整村搬迁的形式实施征地活动的客观事实，对于该节征地行为程序上存在的不当之处，予以指正。但在征地未获批准前，本案原、被告就被征收土地的地上建筑物补偿事宜先行协商并就协商结果订立协议的行为应否确认无效一节，鉴于本案的房屋搬迁协议系政府为提升新昌高新园区整体形象的公共利益需要所形成，而且在协议签订后的2017年3月28日浙江省人民政府正式作出了涉案土地的征地批准文件，加之搬迁协议已履行完毕相关房屋均已拆除的案情实际，故从维护法律关系的稳定性和保障大多数被征地村民已得安置权益的角度出发，不宜以“未批先征”为由确认本案搬迁补偿协议无效。综上，对原告要求确认本案《房屋搬迁货币补偿协议》无效的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。 上诉人赵渭芳提起上诉称：1.一审法院认定事实严重不清。新昌县域内集体土地征收行为是假借“整村搬迁”、“拆旧建新”等名义，规避集体土地征收法定程序，进行快速圈地出让给开发商。如此大面积整村搬迁严重违背《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规。被上诉人七星街道办越权代替新昌县人民政府实施代签房屋拆迁补偿协议的行为，是赤裸裸的商业开发。2.一审法院适用法律严重错误。本案存在“未批先征”的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，涉案补偿协议应确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。被上诉人作为新昌县人民政府的派出机构，无法律、法规授权，又未受委托，签订涉案补偿协议主体不适格，符合该条规定。综上，请求撤销一审判决，依法改判确认涉案安置补偿协议无效。 被上诉人七星街道办答辩称：1.上诉人的起诉超过法定一年起诉期限。2.上诉人不具有本案原告主体资格。2016年12月12日，上诉人基于其真实意思表示，自愿与七星街道办签订《房屋搬迁货币补偿协议》。12月16日，上诉人腾空房屋交由七星街道办拆除。12月20日，七星街道办支付上诉人全部补偿款。案涉协议已经履行完毕，上诉人与被诉征收决定已无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。3.涉案《房屋搬迁货币补偿协议》系上诉人基于真实意思表示自愿与被上诉人签订，不存在“以欺诈、胁迫手段签订协议，损害国家利益”等致使合同无效的情形，签订程序与主体均符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人赵渭芳提起的本案诉讼符合法定起诉条件，本院予以确认。本案争议焦点在于赵渭芳与七星街道办于2016年12月12日签订的《房屋搬迁货币补偿协议》是否应认定为无效。该协议性质为行政协议，既有合同性特征，也有行政性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，新昌县人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。新昌县人民政府明确被上诉人七星街道办为涉案五都村整村搬迁项目的实施主体，七星街道办据此与赵渭芳签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。 其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，赵渭芳与七星街道办于2016年12月12日签订协议，对住宅房屋货币补偿金、装修价值、附属物价值、临时安置费、各种奖励等作出约定。且赵渭芳户已腾空房屋并领取补偿款，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。有权机关的征地批准文件是否作出并不影响赵渭芳对协议内容的认知，赵渭芳以“未批先征”为由主张被诉补偿协议无效，本院不予支持。 综上，上诉人赵渭芳的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵渭芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  范卓娅 二〇二〇年三月六日 法官助理张亚彬 书记员孟树楠