江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行终17号 上诉人（原审原告）刘青，女，1996年7月3日出生，汉族，住江苏省东海县。 委托诉讼代理人：徐丙军，江苏连城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东海县自然资源和规划局，住所地江苏省东海县牛山北路177号。 法定代表人朱燕昌，该局局长。 出庭行政机关负责人王祥兵，该局副局长。 委托诉讼代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东海县人民政府，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道北侧。 法定代表人张其兵，该县县长。 委托诉讼代理人蒋明彦、张家玉，东海县司法局工作人员。 上诉人刘青因与被上诉人东海县自然资源和规划局（以下简称东海县资源局）不动产登记、东海县人民政府（以下简称东海县政府）行政复议一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初335号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月25日公开开庭审理本案。上诉人刘青的委托诉讼代理人徐丙军、被上诉人东海县资源局的出庭应诉负责人王祥兵副局长及该局委托诉讼代理人蒋海荣、东海县政府的委托诉讼代理人蒋明彦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明，刘青父亲刘某3系房南村村民，其与刘青母亲颜某于1995年结婚，刘青于1996年7月出生。刘某3于2003年9月因病去世后，颜某于2004年与房山××××村丁某结婚，刘青随颜某至房山××××村生活，但户籍未迁出房南村，其户籍所在地东海县××镇文化路××号，即为本案所涉地块地址编号。 1996年3月8日，经东海县房山镇政府批准，刘某1在房南村文化路西侧、南北长20米、东西宽19.8米的老宅基地上拆除旧房后建设新房六间，后刘某1之次子刘某2和三子刘某3各分得三间房屋居住，宅基地由二人平均分配，刘某1随刘某3生活。刘路廷于2000年8月向东海县政府申请土地登记，经东海县国土部门地籍调查，查明刘某3申请登记的宅基地南北长20米，东西宽9.9米，四至范围为：东侧为文化路，西侧为刘某2，南侧为路，北侧为路。东海县政府经审查认为权属清楚，四至明确，符合登记条件，于2000年8月28日审批同意将该宅基地登记在刘某3名下，刘某3于2000年11月26日领取了东集建（2000）字第补-22-07-056号的集体土地建设用地使用证。 2004年2月24日，颜某与刘某2签订一份赠与协议，协议约定：1、刘青享有北面宅基两间和现有房屋三间，余下归刘某2。2、在刘青未成年之前，不许任何人以任何理由转让买卖刘青的房产和宅基地。协议签订后，双方没有办理房屋及宅基地过户手续。2007年7月7日，刘某1与尹某1华签订契约，约定刘某1将文化路西侧、东西长15米、南北长6.8米宅院一所包括院内一切建筑设施出卖给尹某1华。2007年7月10日，尹某1华申请在其从刘某1处购买的涉案部分宅基地上建设房屋，其建设申请表上申请原因记载为：买本村刘某1老房，拆旧建楼两间；土地面积为南北长6.8米，东西宽11米；四至为：东至文化路，西至四米巷，北至刘某1，南至巷。房南村委会在村镇建设项目报批表上签署同意意见，乡镇建设部门、乡镇政府及县建设主管部门无审批意见。2007年年底左右尹某1华在该地块上建成三层楼房，一直居住使用至今。2007年9月，颜某、刘青在得知刘某2将赠与协议所涉及的刘青享有使用权的宅基地的最南侧一部份转让给尹某1华建房后，遂起诉要求撤销与刘某2的赠与协议。东海县人民法院经审理认为：颜某与刘某2签订的赠与协议，在未征得其他继承人同意的情形下，擅自处分，其行为违反了有关法律法规的规定。刘某2将协议涉及的刘青享有的房屋宅基地部分转让给尹某1华建房，侵犯了颜某、刘青的房屋及宅基地使用权，刘某2的行为违反了协议的第二条约定，应予以撤销。东海县人民法院于2008年4月30日作出（2008）东民二初字第0268号民事判决：撤销颜某与刘某2于2004年2月24日签订的协议。该判决已生效。 2007年8月1日，刘某1提出建房申请，其建设申请表上申请原因记载为：拆旧建新楼二间；土地面积为南北长6.8米，东西宽11米；四至为：东至文化路，西至四米巷，南至尹某1华，北至空地。房南村委会在村镇建设项目报批表上签署同意，房山镇建设管理服务所签署同意意见，乡镇政府及县建设主管部门无审批意见。2007年8月10日，房南村民委员会出具证明给国土部门称：因刘某3去世，现有宅基地四间，房屋三间变更给其父亲刘某1。但东海县国土部门未办理变更登记。2008年7月7日，刘某1立下遗嘱，称其四至为东至文化路、西至王某2分界处、南至尹某1华（尹某2之子）分界处、北至净菜市场、面积为6.5米乘15米的土地使用权，同意由王某2出资建两间三层楼房，将上述土地使用权及一切附属权由孙子刘某4（刘某2与王某2之子）独自继承。王某2遂在上述土地上建设房屋，后因与颜某等为此发生纠纷，王某2只建成二间一层房屋。2014年2月14日，房南村民委员会为刘某4申请在该房申办照明电户头予以盖章，载明内容为产权证正在办理，产权归刘某4所有。 刘某3分得的三间房屋在颜某携刘青到房山××××村居住后，该房屋由刘某1居住至其于2011年11月去世，刘某1去世后房屋一直空置。2016年8月18日，王某2因考虑该三间老房屋年久失修无人看管，为避免出现意外将其刨倒拆除。刘青以王某2故意毁坏财物构成犯罪为由提起刑事自诉，东海县人民法院于2018年7月27日作出（2018）苏0722刑初194号刑事附带民事判决书，判决：一、被告人王某2无罪；二、王某2赔偿刘青损失12337.5元；三、驳回刘青其他诉讼请求。该案经连云港市中级人民法院二审维持。目前王某2已经将赔偿款支付给刘青。 2019年2月22日，刘青向东海县资源局提出申请，请求将原登记在刘某3名下的东集建（2000）字第补-22-07-056号的集体土地建设用地使用证的登记使用权人变更为刘青。2019年2月27日，东海县资源局以该宗土地上涉及刘某3和刘某1遗产继承问题尚未处理完毕存在权属争议为由，作出东自然资决字2019第001号不予受理决定书，对刘青提出的变更登记申请不予受理。刘青不服该决定，于2019年4月4日向东海县政府申请行政复议，东海县政府于2019年6月28日作出[2019]东行复第9号行政复议决定书，决定维持东海县资源局作出的东自然资决字2019第001号不予受理决定书。刘青不服，向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。东海县资源局作为东海县政府确定的不动产登记机构，对于刘青提出的土地使用权人变更申请，东海县资源局应当依法进行审查，并分别情况作出处理。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定：不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。其中第十七条规定的受理或不予受理决定，是登记机构对申请人的材料进行形式审查作出的程序性处理结果；而第二十二条规定的不予登记决定，则是登记机构对申请登记事项进行权属审查后作出的实体性处理结果。本案中，因刘某3已经去世，刘青以其系涉案198平方米宅基地的共同使用权人为由要求变更登记。但是，由于涉及遗产继承、房屋买卖等因素，涉案宅基地现在已经被分成三个部分并分别由不同村民占用：其中最南端6.8米的宅基地，尹某1华基于其与刘某1的房屋买卖关系，于2007年年底在该地块上建成三层楼房居住至今；中间段6.8米的宅基地，由刘某1生前申请建房，遗嘱称其所有遗产由刘某4继承，并由王某2实际建设二间房屋使用至今；最北端6.4米宅基地，原属于刘青父母的三间房屋于2016年被王某2拆除，现成为空地。且刘某3、刘某1去世后的遗产继承问题尚未经处理。尹某1华、王某2（刘某4）分别主张其占用宅基地部分的使用权，而刘青主张涉案全部宅基地的使用权，形成刘青分别与尹某1华、王某2（刘某4）对相应部分宅基地使用权归属的争议。在此情况下，对于刘青的变更登记申请，东海县资源局应当依照《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定，对刘青的变更登记申请作出不予登记的行政处理决定，但其却依照该条规定作出不予受理决定，属于选择适用的法律文书类型不当。由于本案宅基地使用权存在争议的客观实际，刘青要求变更登记的申请在争议未经依法处理前无法得到支持，故东海县资源局作出的不予受理决定并不损害刘青的合法权利，刘青要求撤销的理由不能成立，不予支持。刘青要求东海县资源局履行土地使用权变更登记法定职责的诉讼请求，因土地权属争议尚未经依法处理而不能成立，不予支持。 东海县政府受理刘青的复议申请后，依法通知东海县资源局提交答复意见和证据，经调查走访，因案情复杂依法批准延长行政复议审理期限，后在法定期限内作出维持东海县资源局不予受理决定的行政复议决定，并将行政复议决定书依法送达当事人，其行政复议程序合法。同时，复议机关在行政复议决定中已经对东海县资源局选择适用的法律文书不当予以指出，并以东海县资源局的行政行为存在瑕疵未损害刘青的合法权益为由，维持了东海县资源局的决定，适用法律正确。刘青要求撤销的理由不能成立，不予支持。 综上，东海县资源局作出的不予受理决定虽然在法律文书形式的选择适用上存在不当，但未损害刘青的合法权益，东海县政府的行政复议程序合法，刘青要求撤销的理由不能成立。在涉案宅基地使用权争议未经依法处理以前，刘青要求东海县资源局履行土地使用权变更登记法定职责的理由不符合法律规定，其诉讼请求依法应予驳回。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘青的全部诉讼请求。案件受理费50元由刘青负担。 上诉人刘青不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判被上诉人为上诉人办理宅基地使用权变更登记并依法确认上诉人对该宅基地具有合法的使用权。事实和理由：我国实行的“一户一宅”制度中户应指基本户，包括基本户所有家庭成员。东集建（2000）字第补-22-07-056号的集体土地建设用地使用证虽登记在刘某3名下，但实为颁发给家庭户成员刘某3、颜某、刘青三人共同使用。该证四至清楚、权属明晰。刘青在其父亲去世、母亲改嫁后成为新的户主，要求将使用权证变更登记至其名下，合法合理。东海县资源局的一审举证材料恰能证明土地使用证是合法取得。依法登记的使用权受法律保护，除国家征收征用外，任何单位（包括村委会、镇政府和土地管理部门等）和个人不得违背宅基地使用权人的意愿收回宅基地使用权，或未经宅基地使用权人的同意使用该宅基地，这是侵权行为。被上诉人依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定不予受理是错误的。所谓权属争议必须存在尹某1华、王某2享有该份宅基地的使用权才能谈争议，而实质是把尹某1华的非法受让和王某2盖房等侵权行为混淆为权属争议。本案宅基地使用权不涉及继承问题。即使农村房屋涉及继承问题，在“房屋继承法”遇到“一户一宅土地法”的时候，要求继承法保持谦抑性，有关机关原则上也要保持一户一宅的稳定性。目前王某2因其侵权行为已向刘青作出赔偿，刘某1应继承的份额也保管在王某2处，所以刘某3的房产继承问题已经得到解决，刘某1的转继承问题也不再涉及宅基地，都不影响宅基地使用权更名事宜，被上诉人不应拒绝上诉人的办理申请。上诉人诉讼请求法院确认其是否对涉案宅基地具有完全使用权，一审法院也没有作出裁判，遗漏上诉人的诉讼请求。请求二审法院依法裁判。 被上诉人东海县资源局辩称，一审判决适用法律正确，审理程序合法，证据充分，依法维持原判，驳回上诉。 被上诉人东海县政府辩称，复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉没有法律依据，一审法院适用法律正确，认定事实清楚，应维持原判。 二审期间，各方当事人均没有提交新证据。 本院经审理查明，原审法院查明事实清楚，本院依法予以确认。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第二十二条明确规定了不动产存在尚未解决的权属争议的，登记机构应当作出不予登记的决定。本案中，东海县资源局在收到刘青的变更登记申请后，经调查，案外人尹某1华、王某2（刘某4）分别主张其占有宅基地部分的使用权，而刘青主张涉案全部宅基地的使用权，形成刘青分别与尹某1华、王某2（刘某4）对相应部分宅基地使用权归属的争议。刘青所称案外人加盖房屋系实施侵权行为并不存在宅基地使用权权属争议的观点不能成立。东海县资源局应对刘青的变更登记申请作出不予登记的决定。虽然东海县资源局作出不予受理决定，但该局是依照《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定进行审查，其审查结果正确，只是选择适用法律文书不当，并不损害刘青的合法权利。东海县政府受理刘青的复议申请后依照法定程序调查，对东海县资源局选择适用法律文书不当情况予以指正，在法定期限内作出维持东海县资源局不予受理决定书的行政复议决定，并依法送达给各方，符合法律规定。刘青请求撤销东海县资源局作出涉案不予受理决定书、东海县政府作出的涉案行政复议决定书的理由不能成立，一审法院予以驳回，具有法律依据。另，刘青请求撤销涉案不予受理决定书、涉案行政复议决定书与请求东海县资源局履行土地使用权变更登记职责，二者之间存在内在逻辑关系，是本案审查的范围。刘青是否具有涉案宅基地使用权，应通过相关途径予以解决，与本案不属于同一行政法律关系，非本案审查范围。综上，上诉人刘青的上诉请求不能成立，应予驳回。原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人刘青负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  戴立国 二〇二〇年三月三十日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……