吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉行终89号 上诉人（一审原告）中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司，住所地吉林省长春市二道区自由大路3999号。 负责人汪国良，总经理。 委托代理人邸黎，该公司项目经理。 委托代理人孙喜民，吉林实正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）长春市南关区人民政府，住所地吉林省长春市南关区自由大路3388号。 法定代表人杨大勇，区长。 一审第三人吉林省华韦家俱装璜有限公司，住所地吉林省长春市南关区红嘴村长乐公路4公里处。 法定代表人王杰，经理。 一审第三人吉林省国有资产经营管理有限责任公司，住所地吉林省长春市人民大街7099号 法定代表人李锋，董事长。 一审第三人赵宇青，男，1988年3月20日出生，住吉林省长春市南关区幸福乡红嘴子村胡家店。 上诉人中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司（以下简称长城公司）因诉被上诉人长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）房屋征收补偿决定一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初143号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审查明，涉案土地使用权于1994年11月18日登记于物资公司名下，地号0105024，用地面积11913.5平方米。目前实有地上非住宅产权房屋三处，分别为长房权字100003475号、建筑面积21.45平方米，长房权字100003476号、建筑面积1588.5平方米，长房权字100003477号、建筑面积1816.92平方米，均于1994年4月1日登记在华韦公司名下。华韦公司系物资公司与韩国企业于1993年设立的合资企业。物资公司、华韦公司目前均处于吊销营业执照状态。1995年，长春新兴城市信用社诉吉林省包装总公司、华韦公司（该借款合同担保人）借款合同纠纷案，本院作出（1995）长经初字第149、150、151号民事判决书。该判决生效后进入执行程序。1996年10月21日，申请执行人长春市新兴城市信用社与被执行人吉林省包装总公司、华韦公司达成执行和解协议，本院作出（1995）长经初字第149-2号民事裁定书，内容为“长春市新兴城市信用社诉吉林省包装总公司、吉林省华韦家俱装潢有限公司借款合作纠纷一案作出（1995）长经初字第149、150、151号民事判决发生法律效力后，被执行人在执行判决过程中，与申请执行人自愿达成如下协议：至1996年10月21日，被执行人共欠申请执行人贷款本金1093万元，利息6811030.53元，将吉林省华韦家俱装潢有限公司固定资产（包括土地、房屋及建筑物、机器设备、原材料、电力增容）作价850万元，偿还长春新兴城市信用社本金425万元，利息425万元。本院认为，三方当事人达成的执行和解协议合法有效。依据最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第301条之规定，裁定如下：申请执行人与被执行人所达成的执行协议，本院予以确认。余款由被执行人继续清偿。”1999年3月24日，（1995）长经初字第149-2号民事裁定书及相关协助执行通知书送达至长春市房产产权管理处，该部门在送达回证上注明“99年3月24日此送达证送到我处，要求我们协助执行（98）执字第642、679、680号裁定，因被执行人房证越权办理无效，故请补办有关规划手续后，再办理转移手续”。此后长春市新兴城市信用社并入中国工商银行长春市人民广场支行。中国工商银行长春市人民广场支行成为（1995）长经初字第149-2号民事裁定的权利继承人。长城公司自述，中国工商银行吉林省分行2005年7月11日将吉林省包装总公司可疑类（包括本金和利息以及全部档案材料）资产转让给了东方资产管理公司长春办事处。2009年5月20日东方资产管理公司长春办事处将该债权转让给国资公司，国资公司于2011年4月1日将该笔债权转让给我公司。第三人国资公司自述，2005年7月19日中国工商银行吉林省分行处置不良资产，将吉林省包装总公司不良资产出售给华融资产管理公司、东方资产管理公司。2008年11月19日，华融资产管理公司将资产转售给我们公司至今。转售资产包括利息包。原告在两次询问时自述“目前部分土地使用权归我们”“我们在华融公司还有100多万的债权没有实现，都应该按照最初执行裁定，通过涉案房屋和土地来实现”。 大东公司诉物资公司建设施工合同纠纷一案，一审法院于1998年7月7日作出（1997）长经初字第（317）号民事判决书，判决物资公司、华韦公司偿还大东公司欠款1648889.1元并承担利息。该判决生效。大东公司于1998年9月28日向本院申请强制执行，本院于1999年12月2日本院作出（1998）长执字第670号民事裁定，查明华韦公司无财产可供执行，中止执行。此后一审法院向长春市国土资源局发出协助执行通知书，请求协助将被执行人物资公司的土地收储补偿金7435452.12元汇至本院账户。2010年2月，本院裁定对物资公司所有的、位于长乐公路4.5公里处南关区幸福乡红咀子村、土地使用面积11913.5平方米、宗地号0105024的土地使用权续查封。第三人赵宇青自述，其父（已去世）是大东公司承建物资公司工程的实际承揽人和施工人。赵宇青系其父亲权利承继人。大东公司与物资公司当初签订的建设施工合同中约定如不能按期支付工程款，将该部分房产抵偿给大东公司。赵宇青与大东公司（后更名为绿安公司）关于确认大东公司、物资公司、装璜公司欠款归属问题仍在诉讼中。长城公司、第三人国资公司自述，从未实际占有、使用过涉案土地和房屋。 一审再查明，征收工作开始后，南关区政府多次召集本案各方当事人讨论补偿方案未果，2019年1月2日作出长南征补字（2019）第001号房屋征收补偿决定。长城公司不服，提起本案诉讼，请求：1.确认长南征补字（2019）第001号房屋征收补偿决定违法，并撤销该补偿决定；2.确认长城公司为被征收资产的实际权利所有人，被告应将补偿款全部支付给长城公司。3.案件受理费由南关区政府承担。 一审认为，长城公司对征收补偿决定除提存补偿款外的其他内容无异议，但主张应将补偿款支付给长城公司。但本案中长城公司系基于债权转移而获取请求权。该请求权是否导致为原告具有行政法上的利害关系以具备原告资格，还是仅为普通的债权请求权，进而不具备行政诉讼原告主体资格，系本案核心问题。行政诉讼法规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。同时，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。否则，只要是有债权债务关系就可以对行政行为提起诉讼，将会导致原告人数无限扩大，行政行为不当考虑因素无限扩充，民事诉讼法规定的债权债务处理方式空转。故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。判断是否有行政法上的利害关系，主要看行政机关作出行政行为时所依据的行政法律规范体系是否要求行政机关专门考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益。本案中，涉案房屋土地在1996年以物抵债裁定给工商银行（当时的长春市城市新兴信用社），工商银行据此裁定成为涉案土地的使用权人、房屋的所有权人。但是，《物权法》第三十一条规定“依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力”。故长城公司在经过两次债权转移后获取该债权，该过程中工商银行通过以物抵债获得物权后就未办理登记，债权多次转移过程中土地和房屋也均未经登记，不发生物权转移的效力。长城公司此时享有债权请求权，而非物权。长城公司作为资产管理公司在处置不良资产过程中亦没有特别法规定可以不适用《物权法》第三十一条，故长城公司应系普通债权人，并不具有行政法上的利害关系。 本案涉案财产正在执行过程中，故补偿决定中的各主张权利人应通过目前的民事执行程序来解决。至于物资公司、华韦公司提出的（1995）长经初字第149-2号民事裁定违法、应予以纠正等问题并非本案评判范围，该裁定目前仍处于生效状态，不予评判。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司的起诉。 长城公司上诉称，一审认定事实和适用法律错误。原工商银行基于（1995）长经初字第149-2民事裁定书实际取得诉争房屋及土地的物权，长城公司通过不良资产转让继受取得了该房屋、土地权利及剩余债权，属于行政机关作出行政行为时应当依法予以保护的特殊情形，提起本案诉讼具有原告主体资格。请求：撤销一审裁定，指令一审法院审理本案。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，提起行政诉讼应当符合法定条件，原告必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，依照行政诉讼法第四十九条的规定，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。根据上述规定，行政行为相对人以外的利害关系人也可以依法提起行政诉讼，但是要提交初步的证据材料证明其与被诉行政行为具有利害关系。本案中，长城公司起诉要求撤销（2019）第001号房屋征收补偿决定，根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。案涉房屋的实际登记所有权人为华韦公司，长城公司主张已经实际取得案涉房屋的物权权利，但未能提供已就案涉房屋取得依法登记的证据，不能证明与被诉行政行为具有利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，长城公司还主张基于转让继受取得了华韦公司债权，有权提起本案诉讼。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，在国有土地房屋征收补偿行政法律关系中，行政机关应予补偿的对象是被征收房屋的所有权人，行政诉讼法以及行政实体法律、法规、规章未明确要求行政机关在房屋征收过程中需对被征收房屋所有权人的债务应予保护或考虑，根据前述规定，长城公司与被诉行政行为没有行政法上的利害关系，其是否为被征收资产的实际权利人以及债权的实现可通过民事诉讼或其他途径寻求救济。 综上，一审裁定驳回起诉正确，本院应予维持。长城公司的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孔德岩 审判员  杜 鹃 审判员  吴先明 二〇二〇年三月十八日 书记员  焉秀晨