安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终155号上诉人（一审原告）刘红岩，女，回族，1971年5月18日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）刘运，女，汉族，1968年12月29日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）张凤祥，男，汉族，1958年12月27日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）李秀英，女，汉族，1943年2月7日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）高天堂，男，汉族，1953年7月12日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）高殿华，男，汉族，1952年11月6日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）高成彪，男，汉族，1962年10月18日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）李红霞，女，汉族，1964年3月25日出生，住亳州市谯城区。上诉人（一审原告）刘西胜，男，汉族，1966年10月20日出生，住亳州市谯城区。上诉人共同委托代理人罗宗岭，安徽香樟律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人缪崟，安徽省司法厅工作人员。委托代理人江慧慧，安徽省司法厅工作人员。上诉人刘红岩、刘运、张凤祥、李秀英、高天堂、高殿华、高成彪、李红霞、刘西胜（以下简称刘红岩等9人）因诉安徽省人民政府（以下简称为省政府）土地征收行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。刘红岩等9人向一审法院起诉称，原告是安徽省亳州市谯城区丰水源社区居民，2019年7月9日，原告向被告提出行政复议申请，被告以征收行为不是亳州市政府的委托行为，不属于被告复议职责范围以及超过复议申请期限为由，不予受理原告的复议申请。被告不予受理行为错误，主要理由为：1、征收行为是亳州市政府行为。2019年5月11日，亳州市谯城区汤陵办事处下发拆迁《通知》及谯政(2019）29号文件，其依据是已经失效的皖政地〔2016〕1146号《关于亳州市谯城区2016年第6批次城镇建设用地的批复》，该批复是批准亳州市政府征收土地，没有批准谯城区政府和汤陵办事处征地。按照亳州市与谯城区对土地权利权限划分，规划区以内的土地由亳州市政府管理，规划区以外的土地由谯城区管理。而申请人所在的丰水源社区，在规划区内，属于亳州市管理，虽然谯城区行使征收，实际是受亳州市政府的委托行事，应该视为亳州市政府行为，谯城区和汤陵办事处实施的征收行为，都应该由亳州市人民政府承担责任，对亳州市政府的征收行为不服，申请复议受理机构就是被告安徽省人民政府。2、2019年5月11日，原告在被通知召开拆迁会议时，得知《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，至于“张贴时间”，原告不得而知。从原告得知时间，到原告2019年7月9日提出行政复议，不超过60日的复议期限。综上，被告不予受理复议行为错误，请求依法撤销皖行复〔2019〕133号《不予受理行政复议决定》；责令继续受理复议申请。一审法院审理查明，原告刘红岩等9人系安徽省亳州市谯城区丰水源社区居民，原告认为亳州市政府指令亳州市谯城区汤陵街道办事处对其房屋拆迁行为违法，以亳州市人民政府为被申请人向被告申请行政复议。2019年7月8日，被告收到行政复议申请，2019年7月10日，作出《补正行政复议申请通知书》并于当日邮寄送达原告。2019年7月12日，被告收到原告的补正行政复议申请，申请人提交的证据为亳州市谯城区人民政府作出的《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2019〕29号），被告认为“申请人实质是对其提交的29号《征收决定》以及汤陵街道办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议，作出上述行为的并非是亳州市政府；申请人还主张被申请人“指令”谯城区汤陵街道办事处实施房屋征迁行为，缺乏证据证明。该行政复议申请显然不属于被告行政复议职责范围。此外，29号《征收决定》于2019年3月28日作出，于2019年4月8日张贴公示。原告于2019年7月8日才申请行政复议，也超过行政复议期限”，2019年7月15日，被告作出皖行复〔2019〕133号《不予受理行政复议决定》，决定不予受理该行政复议申请，并于当日邮寄送达给原告。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，只有对具体行政行为不服，当事人方可向行政机关提起行政复议申请。本案中，原告向被告提起的行政复议请求为：确认亳州市人民政府指令谯城区汤陵办事处的拆迁行为违法。对于亳州市人民政府是否有指令行为，原告在行政复议程序中并未提供证据加以证明，且所谓的上级行政机关对下级行政机关的“指令行为”系内部过程性的行为，并非直接对外发生法律效力的行为，不属于具有外部效力性的具体行政行为，因此原告的该行政复议请求不属于行政复议的受理范围。此外，根据原告在行政复议程序中向被告申请的理由以及提供的证据，被告认为原告实质上是对其提交的29号《征收决定》以及汤陵街道办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”。本案中，作出29号《征收决定》以及实施房屋征迁行为的并非是亳州市人民政府，因此原告以亳州市人民政府为被申请人对案涉29号《征收决定》以及房屋征迁行为提起行政复议申请，不符合上述有关“被申请人”的法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定，行政复议申请应当予以受理的条件之一为：有符合规定的被申请人。据此，本案原告以亳州市人民政府为被申请人提起行政复议申请，不符合法定受理条件。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，在法定期限内作出不予受理决定，并于当日邮寄送达给原告，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。刘红岩等9人上诉称，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实错误，适用法律不当，具体理由如下:1、上诉人的复议申请时间，并没有超过复议时效。被上诉人安徽省政府虽然出示了所谓的公示图片，但是，其不能当作定案的依据，因为公告主体、地点及时间均不合法。2、《征收决定》是亳州市政府行为，复议机关当然是被上诉人安徽省政府。虽然在《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律中授权各级市人民政府、县级人民政府有权实施证实征收土地和房屋，但是，本案中，安徽省政府《关于亳州市谯城区2016年第6批次城市建设用地的批复》，明确授予毫州市政府实施征收，没有授予其他机关实施征收行为，其他任何机关实施征收行为，都是受到亳州市政府的指令或者委托。对亳州市政府的行为提起行政复议，复议受理机关当然是被上诉人安徽省政府。3、安徽省政府在[2016]1146号批文中授权亳州市政府实施征收土地后，由于汤陵办事处没有说明亳州市委托其实施征收，亳州市政府只能是“指令”汤陵办事处实施征收。由于“指令”内部行为，举证责任当然在被上诉人，被上诉人不能举证，应该承担不利的诉讼后果。请求撤销一审判决，支持上诉人的全部上诉理由。一审原告刘红岩等9人向一审法院提交如下证据：证据1.身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；证据2.皖政地〔2016〕1146号文件，证明被告批准的征地主体是亳州市政府，不是其他主体，其他任何主体的行为都是亳州市政府委托行使，应当由亳州市政府负责。证据3.2019年6月19日开会通知，证明原告直到征地行为实施，即2019年6月19日才知道亳州市政府的征地行为，原告提起行政复议时间并未超过复议期限。证据4.农村土地承包合同书及承包经营权证，证明涉案土地不属于国家所有，本案不能适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》。一审被告省政府向一审法院提交了以下的证据：证据1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明：1.申请人于2019年7月7日申请行政复议；2.该行政复议申请材料不齐全，表述不清，需要补正。证据2.行政复议通知书及邮寄凭证；补正后的行政复议申请书及邮寄凭证，证明：1.行政复议补正程序合法；2.根据补正申请，结合行政复议申请及原告举证，该行政复议申请系对谯城区政府的房屋征收决定和汤陵办事处实施房屋征迁行为不服而申请行政复议。证据3.《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（谯政〔2019〕29号），证明：1.作出房屋征收决定的是谯城区政府依职权行为，并非亳州市政府作出的具体行政行为；2.该行政复议申请不属于被告行政复议职责范围。证据4.《不予受理行政复议决定书》（皖行复〔2019〕133号）及邮寄凭证，证明：1.被告在法定期限内作出的复议决定并依法送达，决定和送达程序合法。证据5.张贴谯政〔2019〕29号文件的相关证明材料（张贴记录、照片、截图等），证明该行政复议申请超过法定期限。证据六：《关于亳州市谯城区2016年第6批次建设用地批复》（皖政地〔2016〕1146号），证明案涉的房屋用地已经被依法征收为国有。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。第二十八条第（一）项的规定，行政复议申请应当有符合规定的被申请人。据此，在行政复议案件中，应当遵循级别管辖和法定主体原则。级别管辖原则通常情况下是：对下级行政机关行政行为不服，只能向上一级行政机关申请复议；法定主体原则通常情况下是：谁行为，谁为被申请人。本案中，谯政〔2019〕29号《亳州市谯城区人民政府关于丰水源社区及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，系谯城区人民政府作出的行政行为。因此，上诉人刘红岩等9人对该决定不服申请复议，只能以谯城区人民政府为被申请人，向谯城区人民政府上一级行政机关即亳州市人民政府申请复议。刘红岩等9人以亳州市人民政府为被申请人，向安徽省人民政府申请行政复议，显然不符合上述法律规定。故，安徽省人民政府决定对刘红岩等9人的复议申请不予受理并无不当。安徽省人民政府收到刘红岩等9人行政复议申请后，依法立案受理，在材料不全的情况下，制作《补正行政复议申请通知书》，书面通知刘红岩等9人补正，在收到刘红岩等9人补正材料后，于法定期限内作出《不予受理行政复议决定书》并依法送达刘红岩等9人，亦完全符合办理行政复议案件的程序要求。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。刘红岩等9人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘红岩等9人负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十九日法官助理王春玲书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。