贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终8号上诉人（原审原告）余少伦，男，1937年9月3日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黄果树旅游区管理委员会。住所地：贵州省安顺市黄果树风景名胜区管理委员会。法定代表人汪贤勇，主任。上诉人余少伦因房屋行政征收一案，不服安顺市西秀区人民法院（2019）黔0402行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2016年8月30日，黄果树风景名胜区发展和改革局作出黄发改投资（2016）10号文件，同意黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目。2016年9月8日，被告黄果树管委会作出《关于征收黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目红线范围内房屋通告》，对黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目规划红线范围内需征收的所有建筑物、构筑物、附属物予以征收。经安顺市国土资源局黄果树旅游区分局和黄果树旅游区经济发展局审查，黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目符合黄果树旅游区土地利用总体规划以及黄果树旅游区国民经济和社会发展年度计划和规划。2017年2月8日，被告黄果树管委会作出《黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》征求意见及修改情况的公告，并将修改后的《黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》予以公布。同年2月10日，黄果树管委会作出《关于黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目（龙宫镇漩塘村）房屋征收决定的公告》，并附《黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》及黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目（龙宫镇漩塘村）房屋征收红线图。被告黄果树管委会将该征收决定进行公告。原告余少伦的房屋在征收范围内，其不服该征收决定，遂向本院提起诉讼。根据安市发（2016）16号《关于整合组建黄果树旅游区工（管）委的机构编制方案》，撤销中共黄果树风景名胜区工作委员会、黄果树风景名胜区管理委员会,中共龙宫风景名胜区工作委员会、龙官风景名胜区管理委员会，调整安顺市屯堡文化风景名胜区管理处，组建中共黄果树旅游区工作委员会、黄果树旅游区管理委员会，分别为市委、市人民政府的派出机构，实行“一个机构，两块牌子”的体制，为正县级行政机构。根据案涉房屋征收决定，黄果树旅游区规划建设管理局和龙宫镇人民政府已开展房屋征收补偿工作，房屋征收范围内大多数被征收户已经签订房屋征收补偿协议。原判认为：本案的争议焦点为被诉房屋征收决定是否无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”行政行为无效必须同时具备重大违法和明显违法两个条件,包括实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有依据等违法情形。根据《风景名胜区条例》第四条规定“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第二十七条规定“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。”本案中，被告黄果树管委会作为安顺市人民政府设立的风景名胜区管理机构，其作出被诉征收决定具有行政主体资格和法律依据。被诉征收决定所涉及的黄果树旅游区棚户区改造项目符合黄果树旅游区国民经济和社会发展年度计划和规划，黄果树旅游区土地利用总体规划，黄果树风景名胜区、龙宫风景名胜区保护与发展要求，故被诉行政行为不具有前述法律规定及司法解释所列举的重大且明显违法情形，不属于无效情形。原告亦应当对其主张的被诉行政行为无效，承担初步证明责任。而其提交的证据不能证明被诉房屋征收决定存在无效的情形。经向原告释明，原告拒绝变更诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，驳回原告诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决驳回原告余少伦的诉讼请求。判决书送达后，上诉人余少伦不服，上诉称：一、被上诉人不具有征收集体土地的职权和主体资格。案涉土地系上诉人的宅基地，性质为农村集体土地。根据贵州省人民政府的行政复议决定，上诉人房屋项下土地尚未被依法征收为国有，被上诉人不具有征收集体土地的法定职权。二、被上诉人作出的《黄果树旅游区管理委员会关于黄果树旅游区2017年城市棚户区改造项目（龙宫镇漩塘村）房屋征收决定的公告》没有法律依据，依法应被确认无效，理由如下：首先，被上诉人无权直接征收集体土地；其次，案涉征收决定公告即适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》，又适用《安顺市集体土地上房屋征收与补偿办法》，违背了国有土地上房屋征收与集体土地上房屋征收只能二选一，不能同时适用的基本准则。实际上是被上诉人假借《国有土地上房屋征收与补偿条例》之名，征收集体土地，滥用职权，违反《中华人民共和国土地管理法》征收集体土地的基本原则，作出的房屋征收决定公告没有法律依据。综上，被上诉人作出的房屋征收决定公告超越职权且没有法律依据，请求撤销一审判决，依法确认房屋征收决定公告无效。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，被上诉人黄果树管委会作为安顺市人民政府设立的风景名胜区管理机构，具有行政主体资格，其作出被诉征收决定有法律规范依据，符合公共利益需要，不具有前述法律规定及司法解释所列举的重大且明显违法情形，不属于无效行政行为。一审法院在对上诉人进行释明，上诉人拒绝变更诉讼请求后，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。对于上诉人提出的被上诉人不具有征收集体土地的行政职权以及被诉征收决定适用法律错误问题即便存在，也仅属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的“超越职权”“适用法律法规错误”的行政行为可撤销情形，不属于无效行政行为情形，故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余少伦负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇二〇年三月三日法官助理朱艳楠书记员卢晓熳