上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终18号上诉人(原审原告)刘新煜，男，1993年2月2日生，汉族，住山西省长治市。委托代理人牛凯，山西英佳律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市教育委员会，住所地上海市黄浦区。法定代表人陆靖。委托代理人周红星。委托代理人陈志新。被上诉人(原审被告)上海市人力资源和社会保障局，住所地上海市浦东新区。法定代表人赵永峰。委托代理人夏冰。被上诉人(原审被告)上海市发展和改革委员会，住所地上海市黄浦区。法定代表人马春雷。委托代理人宋成。被上诉人(原审被告)上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。法定代表人应勇。委托代理人李翔斌。上诉人刘新煜不服被上诉人上海市教育委员会(以下简称市教委)、上海市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)、上海市发展和改革委员会(以下简称市发改委)进沪落户审批及上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院(2019)沪0115行初789号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日受理后，依法组成合议庭于2020年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘新煜及其委托代理人牛凯，被上诉人市教委周红星、陈志新，市人社局的委托代理人夏冰，市发改委的委托代理人宋成，市政府的委托代理人李翔斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审认定：刘新煜于2012年9月入学上海建桥学院金融工程专业，同年12月应征入伍，2014年12月服役期满退出现役，返校恢复学籍。2014年11月刘新煜办理了军人退役养老保险补助转移支付手续和义务兵退役医疗保险金转移手续，自2015年7月至2018年5月由上海乾铎环境科技发展有限公司(以下简称乾铎公司)为刘新煜缴纳了社会保险费。2018年4月刘新煜与上海悦庭贸易有限公司(以下简称悦庭公司)签订了就业协议书，2018年6月刘新煜获得毕业证书、学士学位证书。2018年5月30日悦庭公司向上海市学生事务中心(以下简称市学生中心)递交了为刘新煜办理户籍的申请。因刘新煜在校期间有社会保险费缴纳记录，故不符合非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申办本市户籍的条件，市学生中心于2018年11月26日将审查结果在其用人服务交流平台网上向悦庭公司作出就原告的非上海生源普通高校毕业生进沪就业直接落户申请作出审核未通过的决定(以下简称被诉决定)。刘新煜对结果不服，向市政府提出复议申请，市政府于2019年2月22日收到刘新煜的复议申请，4月22日市政府延长行政复议审理期限，5月15日因案件调查需要，中止行政复议，7月25日恢复审理，复议过程中，组织多方参与协调刘新煜入户事宜，未果。市政府遂于7月28日作出沪府复字(2019)第167号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，经审理认为：根据2014年6月12日施行的《上海市高等学校征兵工作实施办法》(以下简称《实施办法》)的规定，沪委发[2011]24号《中共上海市委、上海市人民政府、上海警备区关于进一步加强和改进本市征兵工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)中涵盖的退伍大学生的落户申请，纳入被申请人非沪生源落户申请渠道，由市学生中心统一受理，由市高校毕业生就业工作联席会议审批。本案中，市教委、市人社局、市发改委经审查发现，刘新煜在校期间有用人单位为其在上海市缴纳社会保险，不符合非沪生源落户申请条件。据此作出被诉决定符合上述规定，并无不当。另，申请人申请一并审查《非上海生源应征入伍学生办理上海户籍申请须知》(以下简称《须知》)的合法性，市政府经审查认为，《须知》属于申请办理上海户籍的操作指南，并不属于《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第七条规定的审查范围，综上，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被诉决定。刘新煜收到后不服，遂起诉至原审法院，请求撤销被诉决定和被诉复议决定，判令市教委、市人社局、市发改委依据《若干意见》通过对刘新煜办理上海市户籍的审核。原审认为：根据《上海市人民政府办公厅关于建立上海市高校毕业生就业工作联席会议的通知》、沪就业联办[2005]1号《上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室关于做好2005年非上海生源高校毕业生进沪申请办理本市户籍受理工作的通知》《关于做好2018年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业的通知》(以下简称《进沪通知》)《中共上海市教育卫生工作委员会、上海市教育委员会关于印发直属事业单位工作职责的通知》的规定，市教委、市人社局、市发改委具有审批决定非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业户籍申办的行政职责，市学生中心系市教委下属事业单位，受市教委、市人社局、市发改委委托具体受理、审核非上海生源应届毕业生落户材料。根据《进沪通知》中附件2《户籍办法》第一条第(二)项第3目规定，非上海生源毕业生符合以下条件，可以由用人单位为其申请办理本市户籍：3、在校期间未与任何用人单位存在劳动关系或人事聘用关系，未缴纳社会保险。现刘新煜在校期间，有乾铎公司为其缴纳了社会保险，故依据上述规定市教委、市人社局、市发改委审核认定刘新煜不符合非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申办本市户籍的条件，并告知了办理结果，认定事实清楚，适用规范正确。刘新煜认为，根据《若干意见》，应征入伍的非上海生源在校本科生，在部队服役期间表现良好、退役复学后本科毕业、在本市落实就业单位，就可不需符合其他条件，直接办理上海户籍系其理解有误。《若干意见》系中共上海市委文件，《实施办法》作为其细化规定，在第十九条规定，此类人员落户申请，纳入市教委年度非上海户籍应届普通高校毕业生进沪就业申请户籍渠道。市教委就具体操作问题，出台了《进沪通知》及其附件。现刘新煜的情形，不符合《进沪通知》附件2《户籍办法》的有关规定。市教委、市人社局、市发改委作出被诉决定，并无不当。《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市政府作为市教委、市人社局、市发改委的本级人民政府，具有作出被诉复议决定的法定职责。市政府收到刘新煜的行政复议申请后，经延长，于法定期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。刘新煜请求撤销被诉决定及被诉复议决定，并判令市教委、市人社局、市发改委通过对刘新煜办理本市户籍审核的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘新煜的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元(刘新煜已预缴)，由刘新煜负担。判决后，刘新煜不服，上诉至本院。上诉人刘新煜上诉称：《若干意见》具有普遍约束力，应当得到遵守和适用；《实施办法》虽然将退伍大学生落户申请，纳入市教委非上海户籍应届普通高校毕业生的进沪就业申请户籍渠道中，但并未将退伍大学生和高校毕业生同等对待。原审法院和四被上诉人曲解了《实施办法》第十九条的规定；《若干意见》在2011年颁布，该文件之后发生的变化，只能对生效之后的群体产生拘束力，且《若干意见》和《实施办法》并未发生变化，被上诉人不应无视该文件规定；退伍大学生缴纳社会保险不应成为其落户障碍，2015年上诉人在人社部门咨询时，市人社局告知需找一家接收安置单位，在上诉人找到接收单位后，申请落户反而审核不通过，有违诚信。综上，上诉人认为原审事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，改判支持原审诉求。被上诉人市教委辩称：上诉人在复学在读期间缴纳社保，不符合落户条件。被诉决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市人社局辩称：上诉人片面理解政策，其复学在读期间缴纳社保致使无法落户。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市发改委辩称：原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府辩称：原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：本案的主要争议焦点是被上诉人市教委、市人社局、市发改委作出被诉决定的适用法律是否准确，是否存在违背《若干意见》规定的情形。本院经审查后认为，首先，《若干意见》系市委、市政府等制定的纲领性的指导意见，对该文件确立的对在校大学生参军入伍的激励政策通过何种方式，何种渠道予以实现，理应由相应职能部门制定具体办法予以落实。包括市教委、市人社局、市发改委在内的相关职能部门制定的《进沪通知》《实施办法》《户籍办法》等系列文件系前述所指的具体办法，理应予以适用。其次，《若干意见》载明的适用条件是“在校本科生、退役复学后本科毕业、在本市落实就业单位”的人员。但上诉人的个人缴费信息反映，其自2015年7月至2018年5月期间一直由乾铎公司为其缴纳社会保险费，与《若干意见》确定的在校本科生，毕业后再落实就业单位的条件明显不符。上诉人在就学期间，有近三年的社保缴费年限。如准许其进沪落户，对符合适用条件的其他人员而言既显失公平，也有违诚信。有鉴于此，被上诉人市教委、市人社局、市发改委作出不予批准其落户的被诉决定并无不当，上诉人认为被诉决定违背《若干意见》，增设条件的意见不能成立。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，原审处理正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘新煜负担。本判决为终审判决。审判长  丁晓华审判员  沈莉萍审判员  陈瑜庭二〇二〇年三月十七日书记员  朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……