辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行终36号上诉人（原审被告）葫芦岛市自然资源局，地址葫芦岛市龙港区海月路4号。法定代表人徐长顺，该局局长。委托代理人李忠国，该局执法科科长。委托代理人吕程，辽宁卓辰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘忠礼，男，1969年2月25日出生，满族，住兴城市。委托代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。上诉人葫芦岛市自然资源局因被上诉人刘忠礼诉其不履行法定职责一案不服兴城市人民法院（2019）辽1481行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理，并于2020年3月24日通过互联网公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市自然资源局委托代理人李忠国和吕程，被上诉人刘忠礼及其委托代理人桑兆玉参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年3月7日，原告刘忠礼向被告邮寄了《查处申请书》，要求查处兴城市人民政府违法向辽宁龙田置业有限公司供地。被告于2019年3月8日签收，后于6月18日立案。被告于2019年11月2日向原告送达了《关于兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地阶段性调查处理情况告知》。该《告知》主要内容：兴城市政府将集体土地直接出让，程序违法，构成违法批地行为，经市政府第24次常务会议研究，已将该案件移交市纪委监委，依党纪、政纪对相关责任人进行调查处理。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告具有对兴城市人民政府违法供地行为的监督检查职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。被告从收到原告查处申请到立案已经超过两个月的规定，属于不履行法定职责。鉴于被告2019年11月2日就查处情况已向原告告知，对其不履行法定职责应确认违法。原告对告知部分内容存有异议，该异议不属于原告诉请审查范围。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定，判决如下：确认被告葫芦岛市自然资源局拖延履行法定职责违法。案件受理费50元，由被告负担。上诉人葫芦岛市自然资源局上诉称，一、一审判决结果超出被上诉人的诉讼请求，违反法定程序，应依法予以撤销。人民法院审理行政案件应根据原告的诉讼请求，对被诉的具体行政行为进行审查，并适用有关行政法律、法规作出相应的判决。本案中，被上诉人的一审诉讼请求为“请求依法确认被告在法定期限内，不给原告申请查处答复不作为的行政行为违法”，而一审判决结果为“确认被告萌芦岛市自然资源局拖延履行法定职责违法”。按照被上诉人的诉讼请求，一审法院应当对上诉人不给被上诉人申请查处答复的行为进行审查，并适用有关行政法律、法规作出相应判决，而不应作出确认上诉人拖延履行法定职责违法的判决结果。上诉人不给被上诉人申请查处答复并不代表上诉人拖延履行法定职责，事实上，上诉人在接到被上诉人的查处申请后，处于积极地处理过程中，因上诉人对被上诉人的查处申请不具有法定职权，上诉人经多次开会研究及向政府汇报请示，最终经葫芦岛市政府批准，将被上诉人的查处申请移送给葫芦岛市政府进行处理，并且没有任何的法律、法规明确规定上诉人必须要在两个月内将被上诉人的查处申请移送给葫芦岛市政府，上诉人不存在拖延履行法定职责。因此，一审判决确认上诉人拖延履行法定职责违法明显超出了被上诉人的诉讼请求，违反法定程序，应依法予以撤销。二、一审判决认定上诉人对兴城市政府违法供地行为具有查处职权是错误的。被上诉人申请上诉人查处兴城市人民政府的违法供地行为，不属于上诉人的法定职责。兴城市政府的供地行为属于政府行政行为，而上诉人作为政府下设的职能部门不具有对政府的违法供地行为进行查处的法定职权，葫芦岛市政府基于上下级政府之间的层级关系有权对兴城市政府的违法供地行为进行监督检查。根据《国土资源行政处罚办法》第十条：“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门”的规定，上诉人已按照法定程序将被上诉人的查处申请移送给葫芦岛市政府。因此，一审判决认定上诉人对兴城市政府违法供地行为具有查处职权是错误的。三、被上诉人要求确认上诉人在法定期限内，不给其申请查处答复的行为违法，无任何法律依据，且不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本法条只规定了行政机关在接到申请之日起两个月内履行法定职责，并未规定行政机关要在两个月内作出答复，也没有任何的法律、法规对行政机关的答复期限作出明确的规定，并且上诉人未在两个月内作出答复并不能代表上诉人未履行法定职责。因此，被上诉人要求确认上诉人在法定期限内，不给其申请查处答复的行为违法，无任何法律依据，且不能成立。一审判决回避了被上诉人要求确认上诉人在法定期限内，不给其申请查处答复的行为违法，无任何法律依据的问题。而以上诉人从收到被上诉人查处申请到立案已经超过两个月，属于不履行法定职责为由，判决确认上诉人拖延履行法定职责违法，如此判决也势必导致判决结果超出了被上诉人的诉讼请求。四、葫芦岛市政府已经对兴城市违法供地行为作出相应处理，并责成上诉人已将处理结果答复被上诉人。上诉人将被上诉人的查处申请移送给葫芦岛市政府后，葫芦岛市政府已经组织相关部门对兴城市政府的违法供地行为进行调查，并依照法律规定及法定程序作出了相应处理，涉案相关责任人已移交给葫芦岛市监察委，依党纪、法规进行调查处理。葫芦岛市政府已将处理结果函告辽宁省自然资源厅，并责成上诉人已将处理结果答复被上诉人。综上所述，一审判决结果超出被上诉人的诉讼请求，违反法定程序，应依法予以撤销。被上诉人申请查处兴城市政府违法供地行为，不属于上诉人的法定职责，上诉人已将被上诉人的查处申请移交给葫芦岛市政府，葫芦岛市政府已对兴城市人民政府的违法供地行为作出相应处理，并责成上诉人已将处理结果答复被上诉人。被上诉人主张确认上诉人在法定期限内，不给其申请查处答复的行为违法，无任何法律依据，且不能成立，应依法驳回其诉讼请求。综上，一、请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。被上诉人答辩称一审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人向原审法院提交证据如下：1、葫自然资[2019]262号《关于兴城市辽宁龙田置业有限公司地块涉嫌违法批地有关情况的报告》及葫芦岛市人民政府公文处理单；2、《关于兴城市辽宁龙田置业有限公司地块涉嫌违法批地调查情况及处理建议的报告》、《关于移送兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地案件的函》；3、《关于兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地调查处理情况的函》。被上诉人向原审法院提交证据：1、起诉状附件，兴国土信不存告（2016）2号政府信息不存在告知书；2、（2018）辽14行终18号行政判决书；3、2018年10月23日原兴城市国土资源局出示的执行情况说明、兴政地字（2013）72号关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复；4、涉案土地现状照片；5、查处申请书邮寄底单和妥投证明；6、辽宁省自然资源厅在2019京0102行初703号案件中向法院提交的证据目录和证据；7、兴自然资信公开告（2019）17号政府信息公开告知书；8、原告向兴城市环境保护局邮寄了政府信息公开申请表、兴城市发改局兴发改发（2014）11号批复、兴城市环保局兴环审（2014）1号环评报告批复。本院审理查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款，原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。本案中，上诉人葫芦岛市自然资源局自2019年3月8日收到被上诉人刘忠礼《查处申请书》之日起两个月内未作为，又于一审诉讼过程中即2019年10月31日对刘忠礼作出《关于兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地阶段性调查处理情况告知》，即在一审诉讼中作出行政行为，且刘忠礼未撤诉，原审判决对上诉人葫芦岛市自然资源局不履行（拖延履行）行政行为确认违法正确，本院对上诉人的上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 柳 杨审判员 袁晓芳审判员 孙 彬二〇二〇年三月二十四日法官助理张关中书记员王爱迪本判决书适用的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；