山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行终27号 上诉人（原审原告）牟逢慧，女，1975年10月14日出生，汉族，住山东省齐河县。 委托代理人秦勇，北京市问天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）齐河县城市管理局，所在地址齐晏大街288号。 法定代表人张辉，局长。 出庭负责人张学顺，副局长。 委托代理人杨军，山东兴齐律师事务所律师。 上诉人牟逢慧与被上诉人齐河县城市管理局（以下简称齐河城管局）行政协议一案，不服山东省夏津县人民法院（2018）鲁1427行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法公开开庭审理了本案，上诉人牟逢慧委托代理人秦勇、被上诉人齐河城管局出庭负责人张学顺及委托代理人杨军到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原审法院审理查明，2008年1月17日，原、被告签订了《环保公厕经营管理协议》。原告开始经营管理环保公厕。2018年6月27日，被告认为原告违反了《协议》第二条的规定，遂依据该《协议》第六条规定作出《关于终止通知》。通知原告自2018年6月27日起终止原协议的执行，并不允许原告在原规定地点设置环保公厕，限原告于2018年6月29日前将环保公厕自行移除，并且将道路恢复原貌。原告不服，于2018年12月25日向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”不动产是指依照其物理属性不能移动或移动将严重影响其经济价值的有体物。动产就是不动产之外的物，是指在性质上能够移动，并且移动不损害其经济价值的物。两者之间的区别主要表现为：第一是否可以移动。动产通常可以移动，而不动产则不能移动。第二移动是否在经济上合理。房屋等土地附着物也有可能是能够移动的，但一旦移动耗资巨大，而动产通常是可以移动的，并且较之于不动产及机动损耗不大。第三是否附着土地。不动产除土地本身之外，其他财产如房屋、林地等都是附着于土地的，通常在空间上不可移动，如若移动将影其经济价值。本案所谓的移动环保“公厕”实际并不具备公厕使用功能，只是由生产商利用新型建材提前加工组装成型的预制公厕构件，此时可视为动产。但是，将其固定在某一位置（地面），并将上下水、水盆、坐蹲便器、化粪池等设施安装配备齐全、具备公厕功能后，原告主张的移动环保“公厕”不再属于法律意义上的动产，而是符合了上述关于不动产的定义及特征成为不动产。也就是说，用上述可移动预制公厕构件建好后的公厕并非临时公厕而是属于与用砖混建筑的公厕一样的附着于土地上不可移动的固定建筑物，属于不动产。况且，本案原、被告《环保公厕经营管理协议》中还包括允许原告经营儿童娱乐器材的小停车场，亦属不动产。因此，原告向本院提起行政诉讼，违反了上述法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条、第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告牟逢慧的起诉。案件受理费50元依法退还原告。 上诉人牟逢慧不服原审裁定，上诉称：依法撤销山东省夏津县人民法院2019年4月10日作出的(2018)鲁1427行初51号行政裁定书,指令山东省夏津县人民法院对案件进行实体审理。事实与理由:一、本案所涉环保公厕不属于不动产,本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定。一审裁定认为,“不动产是指依照其物理属性不能移动或移动将严重影响其经济价值的有体物。动产就是不动产之外的物,是指在性质上能够移动，并且移动不损害其经济价值的物。两者之间的区别主要表现为:第一是否可以移动。……第二移动是否在经济上合理。……第三是否附着土地。……本案所谓的移动环保‘公厕’实际并不具备公厕使用功能,只是由生产商利用新型建材提前加工组装成型的预制公厕构件,此时可视为动产。但是，将其固定在某一位置(地面),并将上下水、水盆、坐蹲便器、化粪池等设施安装配备齐全、具备公厕功能后，原告主张的移动环保‘公厕’不再属于法律意义上的动产,而是符合了上述关于不动产的定义及特征成为不动产。”据此,一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条的规定，裁定本案不属于其管辖。实际上,即使按照一审裁定书所述的不动产特征,本案所涉环保公厕也不属于不动产。第一,环保公厕可以移动。(1)从被上诉人提供的环保公厕图片看,环保公厕仅是放置于土地之上,故其完全可以移动。(2）被上诉人提交的证据《齐河县第十七届人民代表大会第二次会议代表建议、批评和意见》中将环保公厕称为“移动公厕”,并使用了“设置了”一次;另外,被上诉人在庭审中也称环保公厕为“移动公厕”。这表明,包括被上诉人在内都认可环保公厕具有可移动性。第二,移动环保公厕在经济上合理。(1)环保公厕是完整的可移动体,只要使用相关运输工具即可将其移动到别处，并且不会耗费大量资金。(2）本案中，被上诉人还终止了与其他人签订的《环保公厕经营管理协议》;多人为了避免环保公厕被损坏,主动将环保公厕移至他处,该类环保公厕仍可继续使用。如若移动环保公厕在经济上不具有合理性,环保公厕所有者不可能将环保公厕移至他处以留待使用。(3）被上诉人在《齐河县城市管理局关于终止〈环保公厕经营管理协议〉通知》中要求上诉人“将环保公厕自行移除”。如若移动环保公厕不具有经济上合理性，被上诉人也就不会使用“移除”一词，而应会使用“拆除”。第三,环保公厕并未附着于土地。(1)环保公厕并未“固定”土地之上,而是“设置”(《齐河县第十七届人民代表大会第二次会议代表建议、批评和意见》所述)或“放置”于土地之上。(2)环保公厕并没有上水、水盆、化粪池;蹲便器属于环保公厕的一部分,无需另行建造;个别环保公厕可能临时设置了下水,但只是简单的连通而已。因此,环保公厕并未附着于土地。综上所述,本案所涉环保公厕不属于不动产,本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定。二、即使本案所涉环保公厕属于不动产,本案也不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定:“因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。”对此，《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定如下:“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，被上诉人的行政行为并没有导致上诉人的环保公厕灭失,也没有改变上诉人拥有环保公厕所有权的法律状态;简言之,即使环保公厕属于不动产,被上诉人的行政行为也没有导致物权变动。退一步言之,即使被告的行政行为导致了环保公厕的权利状态发生变动,上诉人提起本诉与此也没有任何关系;上诉人提起本诉的原因在于被上诉人非法终止了双方签订的《环保公厕经营管理协议》,而非与环保公厕的权利变动有关。总之,即使本案所涉环保公厕属于不动产,本案也不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定。三、即使本案适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定，一审法院也应移送至有管辖权的法院,而非驳回上诉人的起诉。本案中,一审裁定以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条、第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定,驳回上诉人的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定:“提起诉讼应当符合下列条件:……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;……”如若法律没有其他特殊规定,本案中,在认定本案适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条后，法院可以裁定驳回起诉。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条明确规定:“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的,应当报请上级人民法院指定管辖,不得再自行移送。”由于该条为关于管辖权的特殊规定,故该条应优先于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定而适用;并且，该条中“应当移送”也表明人民法院不可作出驳回起诉的裁定。最高人民法院在(2017)最高法行再63号行政裁定书中表示:“依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定,提起诉讼属于受诉人民法院管辖是法定起诉条件之一。不符合该条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。……但应当注意的是,属于受诉人民法院管辖主要是立案阶段的审查内容。若已经立案受理,则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定,发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院。”依照最高人民法院的观点,即使一审法院对本案没有管辖权,也应移送至有管辖权的人民法院,而不应驳回上诉人的起诉。四、一审裁定存在事实错误。一审裁定表示,上诉人“于2018年12月25日向本院提起行政诉讼”。必须指出的是,上诉人向一审法院提交行政起诉状等材料的时间为2018年12月18日,而非2018年12月25日。综上,上诉人认为本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定,因此一审法院对本案具有管辖权,应对案件进行实体审理。 被上诉人齐河城管局答辩称，第一，本案所涉公厕属于不动产,一审法院《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条之规定，确定管辖法院是正确的。首先,涉案环保公厕属于不动产,一审法院在裁定书中做了详尽的论证,对此,上诉人在上诉状中把“环保厕所”偷换概念为“移动公厕”,本案所涉环保厕所并非是可移动厕所。所谓“移动厕所”是带有移动装置,可自行迁移的厕所。而本案中的厕所,是将提前预制好的具有部分厕所功能的可移动构建,固定到砖混建筑地面基础才能组成为一个完整环保厕所,并再连接上下水、水盆、蹲便器具后才具有厕所功能。才能称之为厕所。一旦移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等的改变,失去厕所功能,属于不动产。对此,在“管理协议”第六条和“终止通知”中使用了拆除的字样。一审认定事实正确。其次,上诉人根据《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定认为本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》二十条错误。该解释规定:“因不动产提起的行政诉讼,是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”答辩人认为,所谓“因行政行为导致不动产物权变动”,是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。本案中,答辩人的通知要求是移除,否则强制拆除。很显然,通知的后果是直接导致“公厕”功能丧失,即公厕消灭的最终结果。上诉人的观点明显不能成立。第二，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是正确的，上诉人主张移送管辖依据不当。本案的管辖类别为专属管辖，本案一审诉讼中,答辩人到庭参加了诉讼,且未提出管辖权异议,一审法院开庭后发现本案属于专属管辖案件,适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条、第四十九条第一款第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉是正确的。对此,上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，提出一审法院应移送至有管辖权的法院。虽然该条款规定了移送管辖,但一审法院发现时,该案已开庭完毕,已经超过了移送管辖的期限,《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定:人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。而根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条,移送案件应当在“一审开庭前”进行,本案已经进行了开庭审理,超出了法律规定的移送期限。对此,一审法院对不符合受诉人民法院管辖的起诉条件且超出了移送管辖期限的案件,裁定驳回原告的起诉是完全正确的。综上所述,请二审法院查明事实,依法驳回上诉人的上诉请求,维持原裁定。 本院审理查明的事实与一审认定事实一致。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人牟逢慧提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，牟逢慧的一审诉讼请求为：“1.依法判决确认被告作出的《关于终止通知》违法，并予以撤销；2.依法判决被告继续履行与原告签订的《环保公厕经营管理协议》；3.依法判决被告赔偿因被告终止《环保公厕经营管理协议》而给原告造成的损失（暂定金额为人民币40万元）。”首先，上诉人第一项诉讼请求既要求确认违法，又要求撤销，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认行政行为违法的前提是不撤销行政行为，因此，牟逢慧的第一项诉讼请求不明确。其次，上诉人第一、二项诉讼请求针对的是被告的两个不同的行政行为，不属于同一法律关系，不符合人民法院受理行政案件“一行为一诉讼”基本原则。因此，上诉人的起诉属于诉讼请求不具体明确，不符合法定起诉条件。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。根据前述法律规定，一审法院本应向牟逢慧进行释明，要求其明确诉讼请求，若牟逢慧拒绝变更，才能裁定驳回起诉。一审法院未依法释明便直接裁定驳回原告起诉欠妥，但即使上诉人在二审阶段通过明确诉讼请求等方式符合了起诉条件，根据行政诉讼法确立的两审终审制原则，在一审法院未进入实体审理，直接裁定驳回起诉的前提下，本院也无权进入实体审理。原审法院对于移动环保“公厕”属于不动产的论述不正确，在纠正一审裁判理由与适用法律的前提下，本院仅对一审裁定驳回原告起诉的结果予以维持。原告可在修改或明确诉讼请求后，依法重新提起诉讼。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年三月二十六日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌