云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终3号上诉人（一审第三人）向怀兰，女，1948年5月8日生，汉族，住云南省西畴县。上诉人（一审第三人）胡兴顺（曾用名张国顺），男，1975年7月6日生，汉族，住云南省西畴县。上诉人（一审第三人）胡成东，男，1999年5月4日生，汉族，住云南省西畴县。三上诉人共同委托代理人**，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权。三上诉人共同委托代理人黄成林，云南君山律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审原告）胡兴成，男，1973年10月19日生，汉族，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）福金丽（曾用名胡兴丽），女，1970年12月5日生，汉族，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审原告）胡光燕（曾用名胡兴燕），女，1963年4月19日生，汉族，住云南省西畴县。被上诉人（一审原告）杜保仙，女，1954年6月8日生，汉族，住重庆市合川区。四被上诉人共同委托代理人杜秀清，云南七花律师事务所律师。代理权限：特别授权。原审被告西畴县人民政府。统一社会信用代码：11532623015217667A。住所：西畴县西洒镇人民路31号。法定代表人黄明勇，县长。委托代理人周伟，西畴县农业农村和科学技术局工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人农贵友，云南轩浩律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人向怀兰、胡兴顺、胡成东因与被上诉人胡兴成、福金丽、胡光燕、杜保仙，原审被告西畴县人民政府土地行政登记一案，不服云南省西畴县人民法院（2019）云2623行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判决认定，胡世清（已故）系西畴县法斗乡东风村民小组二组村民，与前妻杜保仙婚后生育一审原告胡兴成、福金丽（曾用名胡兴丽）、胡光燕（曾用名胡兴燕）及胡兴茹（已故，未生育子女）。1984年，法斗乡法斗村委会东风村民小组进行第一轮土地承包时，以胡世清为户主分得6个承包人口（胡世清、杜保仙、胡兴成、胡兴丽、胡兴燕、胡兴茹）的土地份额，并于1984年12月1日领取土地承包使用证，载明该户使用土地总面积为9亩4分7厘，使用年限自1985年1月1日至2015年12月31日止。1985年12月6日，杜保仙与胡世清离婚后离开东风村民小组到重庆市××××号居住生活，为农村居民家庭户口。1998年，一审第三人向怀兰携其子胡兴顺（曾用名张国顺）与胡世清再婚，后一审第三人胡兴顺生育一审第三人胡成东。1999年第二轮土地延包时，胡世清户与西畴县法斗乡法斗村委会东风村民小组签订土地承包合同，承包户主为胡世清，承包户人口6人，承包耕地面积9.47亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止。2007年6月26日，被告西畴县人民政府颁发给胡世清户西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证，载明土地承包总面积为9.47亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日，承包方土地承包经营权共有人胡世清、向怀兰、胡兴顺、胡成东。2018年3月21日，一审原告胡兴成、福金丽、胡光燕向本院提起行政诉讼，以被告西畴县人民政府未经核实颁证错误为由，要求撤销被告西畴县人民政府颁发给一审第三人胡世清、向怀兰、胡兴顺、胡成东的西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证，重新颁证并判令被告承担本案诉讼费用。一审法院判决认为，关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告西畴县人民政府于2007年6月26日颁发西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证给一审第三人，一审四原告至2017年11月知道被告西畴县人民政府为一审第三人颁发西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证，于2018年3月14日向本院提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。被告西畴县人民政府及一审第三人向怀兰、胡兴顺、胡成东主张本案超过起诉期限无证据证明，一审法院不予支持。关于西畴县人民政府颁发给一审第三人的西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证是否合法的问题。一审法院认为，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案中，胡世清户第一轮土地承包时分到6个人口的土地份额共9.47亩，除户主胡世清外，还包括了胡兴成、胡兴丽、胡兴燕、胡兴茹、杜保仙的土地份额。1999年第二轮土地延包时，胡世清户在第一轮土地承包的基础上与西畴县法斗乡法斗村委会东风村小组签订农民集体土地承包合同书，承包人口6人，而在2007年6月26日被告西畴县人民政府为胡世清户颁发西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证时，被告西畴县人民政府将胡世清户的土地承包合同书中记载的承包土地颁证给了胡世清（共有人向怀兰、胡兴顺、胡成东），与第一轮土地承包、第二轮土地延包时的人口不一致。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告西畴县人民政府未提交证据证明胡兴成等四人的承包土地份额在第二轮土地延包时（或之前）已被发包方依法收回，就将土地重新调整给一审第三人向怀兰、胡兴顺、胡成东并颁发（2007）第07010277号农村土地承包经营权证无相关依据，亦无证据（土地承包合同书、土地承包经营权证）证明一审四原告将户口迁出到新的居住地已取得相应的土地承包经营权。故对一审原告要求撤销（2007）第07010277号农村土地承包经营权证并重新颁证的诉讼主张，一审法院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告西畴县人民政府于2007年6月26日颁发的西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证，并重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由西畴县人民政府负担。上诉人向怀兰、胡兴顺、胡成东上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、西畴县人民政府颁发农村土地承包经营权证书的行政行为不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”说明土地承包经营权的成立是自土地承包合同生效时，承包人即取得土地承包经营权，不论政府事后是否颁证确认，所以该证对当事人权益并不产生实际影响，属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为……”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条也有相关规定。故土地承包经营权证是基于土地承包合同的依法成立而产生的，其属于国家对承包经营权的一种事后确认，而不是直接赋予承包方土地承包经营权的许可证书，其颁发、变更、作废完全依附于土地承包合同，即土地承包经营权证是随着土地承包合同的变动而变动的，不是土地承包合同随着土地承包经营权证变动而变动。退一步讲即便法院受理了这类案件，在承包方持有的生效土地承包合同这个法律事实不发生变动之前，即使撤销了该土地承包经营权证也不会对该承包方的土地承包经营权构成任何影响，实现不了定纷止争的法律效果。2、本案西畴县人民政府不是适格的被告。西畴县人民政府虽然在农村土地承包经营证书上盖章，但进行调查、审核、登记的不是西畴县人民政府。3、西畴县人民政府颁发胡世清户农村土地承包经营权证符合法律的规定，并严格按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条、第七条的规定执行，程序合法。其中第七条规定“（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”也就是对土地承包合同进行实质性审查的是乡（镇）人民政府，而县级人民政府只做形式审查，也就是说县级人民政府基于上述事实，只能对发包方提供的书面申请表所登记的承包人编制土地承包经营权证登记簿并颁发证书，因此西畴县人民政府颁发证书的行为从程序和实体上都符合法律的规定。4、原审法院不予采信上诉人提供的第7号证据的原因是不完整，缺少第二页，只有第一、三页，而实际情况是第二页在第一页的背面，系双面打印，该组证据系一审代理人向胡光佑调取的调查笔录拟证明胡兴成、福金丽、胡光燕要求胡兴顺迁到法斗东风二组抚养胡世清，上述三人放弃在法××乡××组的土地、山林的承包经营权的事实，从胡兴成帮助胡兴顺落户到村小组结合该调查笔录，以及西畴县法斗乡人民政府提供的农村土地承包经营权《申请书》、西畴县农业局编制的农村土地承包经营权证《登记簿》登记的情况，上述证据相互印证，上述三人自愿放弃该村土地承包经营权的事实应认定有效，据此，西畴县人民政府所颁发的农村土地承包经营权证并没有与承包合同不一致，而是上述三人已经自愿放弃其承包人资格，所以西畴县人民政府的颁证行为并不存在人口不一致的问题。二、适用法律错误。1、颁发土地承包经营权证书是根据发包人所提供的《申请书》颁发，而且是全体村集体成员一起颁发，被上诉人以2017年11月才知道该证书的颁发纯属推卸责任，法律不保护在权利上睡眠的人，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第二项规定“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”，本案被上诉人在村集体统一颁发农村土地承包经营权证书时至少属于“应当知道”颁证的事实，所以应依法驳回起诉。2、名为土地行政管理登记纠纷，实际是物权纠纷，应当告知被上诉人其纠纷属于民事法律关系纠纷，应该另案起诉。3、本案不属于因不动产提起的诉讼。因为西畴县人民政府颁发农村土地承包经营权证的行为是对农村土地承包合同的确认，是颁发农村土地承包经营权的法律凭证行为，而土地承包经营权属于用益物权，所以不属于因不动产提起的诉讼，应当适用“五年”的诉讼时效。所以本案诉讼时效应当从2007年颁发农村土地承包经营权证之日起计算五年，于2012年超过诉讼时效。三、被上诉人户口均已迁出本村集体，即使把涉案地判决归被上诉人经营，被上诉人也不具有实际耕种经营的能力，案件事实是该乡开发街道，涉案地中有一块在街道旁边，土地价值升值，被上诉人违背自己曾经自愿放弃该村集体的耕地、林地的许诺，不顾上诉人几十年来对胡世清老人尽赡养义务，同时涉案地一直由上诉人开发经营的事实提起诉讼。请求二审法院依法撤销西畴县人民法院（2019）云2623行初7号行政判决书，改判驳回一审原告的诉讼请求；上诉费由被上诉人承担。被上诉人胡兴成、福金丽、胡光燕、杜保仙辩称：1、一审法院认定事实正确。因胡世清在第一轮土地承包时便分到6个人口的土地份额共9.47亩，除户主胡世清外，还包括了胡兴成、胡兴丽、胡兴燕、胡兴茹、杜保仙的土地份额。1999年第二轮土地延包时，胡世清户在第一轮土地承包的基础上与西畴县法斗乡法斗村委会东风村小组签订农民集体土地承包合同书，承包人口6人，而在2007年6月26日被告西畴县人民政府为胡世清户颁发西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证时，将胡世清户的土地承包合同书中记载的承包土地颁证给了胡世清（共有人向怀兰、胡兴顺、胡成东），与第一轮土地承包、第二轮土地延包时的人口不一致。西畴县人民政府在无证据证明答辩人四人的承包土地在第二轮土地延包时（或之前）已被发包方依法收回且答辩人在外并未取得承包土地的情况下，将属于答辩人四人的土地重新发包给被答辩人并颁发了土地承包经营权证，此行为应属于无效的行政行为，因此一审法院判决撤销西畴县人民政府于2007年6月26日颁发的西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证是合法有效的。2、一审法院适用法律正确。答辩人于2017年11月才知道西畴县人民政府为一审第三人颁发西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证，答辩人于2018年3月14日向西畴县人民法院提起诉讼，诉讼时效未超过一年，一审法院认定一审原告提起诉讼的诉讼时效未过是正确的。请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。原审被告西畴县人民政府辩称：1、本案已超过起诉期限。正如上诉人所言，新颁发的土地承包经营权证是放在家中，一审原告经常回家，对该证记载内容是清楚的，而并非在2017年11月才知晓情况。答辩人的颁证是依据承包合同进行颁证，根据《农村土地承包法》第二十条土地承包应当按照以下程序进行：“（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”的规定，承包合同系通过讨论并通过公示才能产生，也即在签订承包合同时就进行了公示，应视一审原告在公示时即1998年就已经知道或应当知道其承包权已受到侵害。2、本次颁证主体合法，实体、程序合法。根据《农村土地承包法》第十九条：“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。”的规定，本次土地承包是经过民主协商，且经村集体村民会议或村民代表通过，程序合法，也证明一审原告应知晓这些情形。一审判决对本案事实认定错误，导致适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人向怀兰、胡兴顺、胡成东在一审诉讼过程中提交以下证据材料：1．向怀兰、胡兴顺、胡成东户口簿复印件各一份，证明向怀兰、胡兴顺、胡成东的身份信息，系适格的诉讼主体，系西畴县法斗乡东风村民小组成员；2．《农村土地承包经营权证》复印件一份，证明西畴县人民政府于2007年6月26日将西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证颁发给一审第三人，该颁证行为合法有效；3．胡兴成《户口情况说明》、福金丽《户籍证明》各一份，证明胡兴成于2005年3月22日已将户口迁移至昆明市五华区普吉办事处吴家营村，福金丽出生并落户于昆明市西山区，后将户口迁移至昆明市五华区西翥街道办事处沙朗白族乡桃园村民委大村三组，户主为李选的事实；4．昆明市五华区农村土地承包经营情况登记表复印件一份，证明福金丽（胡兴丽）在昆明桃园村民委大村三组取得承包土地的事实；5．胡兴成2008年在联家社区股份分配表、胡兴成2009年至2018年在联家社区股份分配表复印件15页，证明胡兴成在昆明联家社区占有承包土地份额，其至2018年一直享有土地股份分成的事实；6．西畴县董马乡么铺子村民委员会出具的《证明》复印件一份，证明向怀兰、胡兴顺、胡成东在原户籍地西畴县××铺子××村未取得承包土地的事实；7．云南华汇律师事务所律师向胡光佑调取的调查笔录复印件一份，证明胡兴成、福金丽、胡光燕三人在要求胡兴顺到法斗东风二组抚养胡世清时，放弃在法××乡××组的土地、山林的事实；8．文山州中级人民法院（2018）云26行终88号行政裁定书一份，证明本案出具的3、4、5号证据原件在（2018）云26行终88号案件中出具提交了文山州中级人民法院。被上诉人胡兴成、福金丽、胡光燕、杜保仙在一审诉讼过程中提交以下证据材料：1．《土地承包使用证》、《文山壮族苗族自治州农民集体土地承包合同书》（合同号为008-620174号）、证明复印件各一份，证明一审原告于1984年12月6日、1998年12月25日与东风村小组签订土地承包合同书，合同记载承包户主为胡世清，承包户人口6人，即胡世清、杜保仙、胡兴成、胡兴燕、胡兴丽、胡兴茹的事实；2．《中华人民共和国农村土地承包经营权证》复印件一份，证明被告于2007年6月25日将一审原告承包合同书上的承包共有人的名字变更为胡兴顺、胡成东、向怀兰，并登记在农村土地承包经营权证上，颁发土地承包经营权证给向怀兰、胡兴顺、胡成东的行政行为违法；3．情况说明、证明、结婚证复印件各一份，证明一审原告主体适格；4．昆明市五华区普吉街道办事处联家居民委员会吴家营村民小组出具的证明原件一份，证明胡兴成在新的居住地没有取得土地和土地使用权的事实；5．以李选为承包方代表的土地承包经营权证复印件一份，证明福金丽在昆明市五华区西翥街道办事处沙朗白族乡桃园村委会大村三组没有取得土地承包经营权证；6．重庆市合川区公安局大石派出所出具的常口户别信息原件一份，证明一审原告杜保仙属农业户口；7．昆明市公安局五华分局出具的死亡鉴定通知书复印件一份，证明胡世清于2018年12月2日在昆明死亡。原审被告西畴县人民政府在一审诉讼过程中提交以下证据材料：1．《文山壮族苗族自治州农民集体土地承包合同书》（合同号为008-620174号）一份，证明被告的颁证是根据一审原告与西畴县法斗乡法斗村委会东风村二组签订的土地承包合同书所作的行政确认行为，实体合法；2．农村土地承包经营权证申请书一份，证明被告的颁证是根据西畴县法斗乡人民政府的颁证申请作出，程序合法；3．农村土地承包经营权证登记簿一份，证明西畴县农业局依据申请书进行登记，程序合法。本院经审查认为，被上诉人胡兴成、福金丽、胡光燕、杜保仙在一审中提交的4、5号证据，不能单独作为胡兴成、福金丽在昆明市是否享有土地承包经营权的依据，需结合其他证明材料才能认定，一审法院对该两份证据的审核认定错误，本院不予确认。上诉人向怀兰、胡兴顺、胡成东在一审中提交的7号证据对胡光佑的调查笔录，证明胡兴成、福金丽、胡光燕三人同意放弃在法××乡××组的土地、山林，因上诉人陈述有书面协议但没有提交该书面协议相互印证，一审法院不予采信审核认定正确，本院予以确认。对各方当事人提交的其余证据材料，一审法院均审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院的审判程序合法。本院二审查明的事实与一审法院审理认定的事实基本一致，本院予以确认。本院补充认定以下事实：1986年12月6日，杜保仙与胡世清离婚后离开东风村民小组到重庆市××××号居住生活，杜保仙及其子女胡兴成、福金丽、胡光燕先后将户口迁出西畴县法斗乡法斗村民委员会东风村小组，现杜保仙为农村居民家庭户口，胡兴成、福金丽、胡光燕为非农业户口。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；”本案中，被上诉人胡兴成、福金丽、胡光燕、杜保仙认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权的，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”即县级以上地方人民政府是发放土地承包经营权证的主体，本案西畴县人民政府的被告主体适格。本案被上诉人至2017年11月知道原审被告西畴县人民政府为上诉人颁发西农地承包权证（2007）第07010277号农村土地承包经营权证，于2018年3月14日向一审法院提起行政诉讼，未超过法律规定的一年起诉期限。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案中，胡世清户第一轮土地承包时分到6个人口的土地份额共9.47亩，除户主胡世清外，还包括了胡兴成、福金丽、胡光燕、胡兴茹、杜保仙的土地份额。第二轮土地延包时，胡世清户于1998年12月在第一轮土地承包的基础上与西畴县法斗乡法斗村委会东风村小组签订了008-620174号《农民集体土地承包合同书》，承包人口6人，而西畴县人民政府于2007年6月26日为胡世清户颁发西农地承包权证（2007）第07010277号《农村土地承包经营权证》时，将胡世清户的土地承包合同书中记载的承包土地颁证给了胡世清（共有人向怀兰、胡兴顺、胡成东），与008-620174号《农民集体土地承包合同书》内容不一致，故西农地承包权证（2007）第07010277号《农村土地承包经营权证》应予撤销。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，应予以维持。上诉人向怀兰、胡兴顺、胡成东未提交证据证明其与东风村小组重新签订过《农民集体土地承包合同书》，故本院对上诉人的上诉主张不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费人民币50元，由原审被告西畴县人民政府承担；二审案件受理费人民币50元，由上诉人向怀兰、胡兴顺、胡成东承担。本判决为终审判决。审判长  郑茂丹审判员  陈古洪审判员  何建兵二〇二〇年三月十六日书记员  盘日旭