安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终137号上诉人（一审原告）芦波，男，1963年3月20日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道118号。法定代表人李命山，区长。委托代理人方仰勇，包河区司法局行政复议应诉科科长。委托代理人詹琼俐，安徽徽商律师事务所律师。上诉人芦波因诉安徽省合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）房屋拆迁管理行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初293号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告芦波向一审法院起诉称，1.2019年3月16日，包河区政府、铁四局组织人员拆毁了原告居住多年的房屋。2.被告没有给原告任何的补偿。请求确认被告拆毁原告房屋行为违法。一审被告包河区政府一审答辩称，被告没有作出拆除原告房屋的决定，未实施也未委托他人实施强制拆除原告房屋的行为，不是本案适格被告。涉案中铁四局机关大院北区改造项目的实施单位为中铁四局集团有限公司，被告并非拆迁人。原告的起诉并无事实根据，不符合法定起诉条件，请依法驳回原告的起诉。一审法院审理查明，原告芦波案涉房屋位于合肥市望江东路96号35幢202室。2017年8月15日，中铁四局集团北区改造筹备小组作出《中铁四局机关大院北区改造项目房屋征收与补偿方案》，载明中铁四局机关大院北区改造项目的征收和实施单位为中铁四局集团有限公司。2017年10月16日，中铁四局集团有限公司委托中铁四局集团房地产开发有限公司具体开展与被拆迁人签订《房屋征收补偿预协议书》及房产证注销登记手续办理相关工作。2018年9月28日，中铁四局集团有限公司作为招标人及招标业主发布《中铁四局机关大院北区危旧房拆迁改造项目建筑施工图设计招标公告》《中铁四局机关大院北区房屋拆除工程招标公告》，对案涉房屋拆除改造设计图纸和拆除工程公开招标。原告就房屋征收补偿事宜一直未与中铁四局集团房地产开发有限公司签订《预协议书》，2019年2月26日,中铁四局北区拆迁改造联合指挥部通知原告，要求原告尽快至中铁四局北区拆迁改造联合指挥部签订房屋征收补偿《预协议书》，并于2019年3月1日前完成搬迁。2019年3月16日,原告涉案房屋被拆除。原告在本案中认为其房屋被拆系被告所为，遂诉至法院，请求判如所请。一审法院另查明，对于拆除涉案房屋这一事实，芦波以中国中铁四局集团有限公司为被告向合肥市包河区人民法院提起民事侵权诉讼，请求人民法院依法判令中铁四局集团有限公司拆毁了原告居住的楼房房屋违法；限期在原告楼房房屋的原址上，恢复原告居住的二楼房屋；恢复该房屋应有的各种配套生活设施并赔偿有关损失，合肥市包河区人民法院已经立案审理。一审法院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的行政行为，或者没有作出被诉行政行为，并且该机关在此范围内能对争议标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，即包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：一、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实根据；四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，包河区政府并未就涉案房屋所在的地块作出任何房屋征收决定，因此不能当然推定包河区政府组织实施了案涉房屋拆除行为。原告认为包河区政府实施了强制拆除行为，但包河区政府对此予以否认，在此情况下，根据“不能要求当事人证明一个事实不存在的”规则，包河区政府不需要承担其没有作出被诉行政行为的举证责任，原告应负有证明被诉行政行为是由被告作出的初步举证义务。诉讼中，原告提供的中铁四局北区拆迁改造联合指挥部发布的通知、立案告知书、照片及录音资料，均不能证明包河区政府组织实施或直接实施了对上述原告房屋予以拆除的行为，也没有证据证明其他主体实施的拆除行为系受包河区政府委托。此外，案涉改造项目施工图设计和拆除工程的招标人、招标业主为中铁四局集团有限公司，均非被告，原告也就涉案房屋拆除行为对中国中铁四局集团有限公司提起了民事侵权诉讼。综上，原告对包河区政府的起诉无事实和法律根据。原告的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告芦波的起诉。芦波上诉称，被告与中国中铁四局集团有限公司成立“联合指挥部”并投入2亿多元资金，对上诉人所在的“铁四局生活北区”进行改造，有合肥市领导批文、相关文件等证据佐证，上诉人的房屋被违法强制拆除后，被上诉人为了逃避责任，不承认是其参与所为，完全由中国中铁四局集团有限公司承担强拆责任，根据法律规定企业、个人等组织不具有征收的权力，只有政府行政机关才具有征收的职权。故，被上诉人不承认拆除上诉人的房屋，这种逃避责任的做法明显不符合法律规定。请求支持上诉人的全部诉讼请求。包河区政府答辩称，答辩人并未就涉案房屋所在的地块作出任何房屋征收决定,不能当然推定答辩人实施了强制拆除行为,且案涉改造项目施工图设计和拆除工程的招标人、招标业主为中铁四局集团有限公司,并非答辩人。包河区人民法院民事判决书已经确认中铁四局集团有限公司拆除了案涉房屋,构成侵权。根据举证责任分配原则,被答辩人在提起诉讼时,应当负有证明被诉强制拆除行为是由答辩人作出的基本义务。诉讼中,被答辩人提供的中铁四局北区拆迁改造联合指挥部发布的通知、立案告知书、照片及录音资料,均不能证明答辩人组织实施或直接实施了对被答辩人房屋予以拆除的行为。一审判决认定事实清楚,适用法律法规正确,应依法驳回被答辩人上诉,维持原判。一审原告芦波向一审法院提交以下证据：证据1.房产证，证明铁四局生活区25栋202室的房屋属于原告。证据2.土地使用证，证明铁四局生活区25栋202室的房屋土地使用权属于原告。证据3.通知，证明被告联合开发“铁四局生活北区”，并且结成了利益共同体，具有了共同犯罪的企图和动机。证据4.立案告知书，证明被告共同密谋策划了针对原告的所有犯罪过程，并且还具体组织实施了“3.16”案件的犯罪活动。证据5.门诊病历，证明被告对原告实施了各种致命伤害的犯罪活动，并且还造成了原告的重伤。证据6.照片，证明原告手脚被被告工作人员捆绑住致伤。原告的房屋被被告强制拆除。证据7.U盘录音，证明芜湖路派出所所长和办案民警承认被告强拆原告的房屋，铁四局生活区北区改造筹备组的领导承认筹备组、铁四局保卫部、房地产开发公司、拆迁公司等单位都参与了“3.16”案件，扒毁了原告的房屋，逼迫原告搬家。证据8.U盘图片，证明被告自2017年12月下旬至2019年3月16日对原告的房屋进行了打砸抢，大型机械拆除门窗、阳台、断水断电断燃气等违法暴力手段。证据9.铁四局机关职工住房水、电、气收费清单，证明案涉房屋属于原告所有。证据10.票据，证明车费、照片冲印费。一审被告包河区政府向一审法院提供了以下证据：证据一、《中铁四局机关大院北区房屋征收与补偿方案》；证据二、《委托书》；证据三、《中铁四局机关大院北区改造房屋征收补偿预协议书》（三份）；证据四、《中铁四局机关大院北区危旧房拆迁改造项目建筑施工图设计招标公告》；证据五、《中铁四局机关大院北区房屋拆除工程招标公告》。证明涉案中铁四局机关大院北区改造项目的征收和实施单位为中铁四局集团有限公司，该项目实质为中铁四局集团有限公司内部自主改造，征收主体和补偿主体均为中铁四局集团有限公司，包河区政府并非拆迁人，没有作出强制拆除原告房屋的决定，也没有实施或委托他人实施强制拆除行为，包河区政府不是本案适格被告。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，芦波以中国中铁四局集团有限公司为被告向合肥市包河区人民法院提起的民事侵权诉讼，合肥市包河区人民法院认定了中国中铁四局集团有限公司拆除芦波案涉房屋的事实，并对芦波提出的有关侵权赔偿请求作出了判决。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，是指不仅要有明确的被诉行政行为，还应当有初步证据证明被诉行政机关实施了该行政行为。本案中，芦波的诉讼请求是确认包河区政府强拆行为违法，但其提供的证据并不能证明包河区政府实施了案涉强制拆除行为。虽然包河区政府与中国中铁四局集团有限公司成立“联合指挥部”并投入资金，对上诉人所在的“铁四局生活北区”进行改造，但并不能就此推定包河区政府实施了对上诉人房屋强制拆除行为。从中铁四局集团有限公司自认说明及其发布《中铁四局机关大院北区危旧房拆迁改造项目建筑施工图设计招标公告》、《中铁四局机关大院北区房屋拆除工程招标公告》综合分析，再结合上诉人提起的民事诉讼案件中认定的事实，可以确认对上诉人芦波案涉房屋实施拆除，系中铁四局集团有限公司所为，上诉人起诉包河区政府强制拆除其房屋违法，缺乏事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人芦波的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈 默审判员  钟祖凤二〇二〇年三月十九日法官助理王春玲书记员潘玉丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。