贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔行终1975号 上诉人（一审被告）：龙里县人民政府。住所地贵州省龙里县冠山街道太平寺。 法定代表人：陈曦，该县县长。 委托代理人：杨宗睿，贵州晟仲合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：龙里县渝贵水产生态养殖场。住所地贵州省龙里县巴江乡。 执行事务合伙人：粟勇。 委托代理人：陈旭，重庆百君（合川）律师事务所律师。 委托代理人：杨洋，重庆百君（合川）律师事务所律师。 一审第三人：龙里县农村工作局。住所地贵州省龙里县消防大队斜对面。 法定代表人：林勇，该局局长。 上诉人龙里县人民政府因与被上诉人龙里县渝贵水产生态养殖场（以下简称渝贵养殖场）及一审第三人龙里县农村工作局确认行政行为违法一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审经审理查明：2009年12月1日、2010年3月1日，粟勇、李建清等人分别与原龙里县渔政管理站签订《承包河段合同》，分别承包大花水库龙里库区相应水域进行养殖。2013年5月14日，粟勇、李建清等人签订合伙协议，并经龙里县工商行政管理局核准办理了《合伙企业营业执照》，登记名称为“龙里县渝贵水产生态养殖场”，粟勇担任合伙事务执行人。原告经营期间一直未办理养殖证。 2017年4月26日至2017年5月26日，中央第七环境保护督查组在贵州省开展环境保护督查。2017年8月1日，督察组向贵州省反馈了督查意见。为落实中央环境保护第七督查组的整改意见，贵州省委办公厅及贵州省政府办公厅于2017年12月26日共同印发《贵州省贯彻落实中央第七环境保护督查组督查贵州反馈意见整改方案》，制定全省网箱养鱼专项整治方案，要求于2018年1月底前将乌江干流、珠江、清水江等重点流域库区网箱养殖面积减至规划面积内，全面取缔无证养殖。2018年3月27日、4月24日黔南州环境保护督查整改工作领导小组办公室分别作出黔南环督改办函〔2018〕4号《关于进一步核查并加快无证或无序网箱养殖问题整改的函》、黔南环督改办通〔2018〕30号《关于深入开展网箱养鱼整治工作的紧急通知》，要求在2018年5月1日前基本完成大花水库龙里水域的无证网箱养殖整治工作。2018年4月27日、28日贵州省农业委员会和贵州省人民政府办公厅分别下发了《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除督查工作方案》和《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除工作方案》，要求2018年5月15日前全部拆除乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流所有网箱养殖及设施。 2018年3月29日龙里县农工局作出《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》，载明：“粟勇养殖场：经龙里县农村工作局农业综合执法大队于2018年3月29日检查你单位在大花水库龙里水域存在违法违规建设养殖场网箱和无证养殖的违法行为，违反了《渔业法》第四十条的规定，根据《贵州省渔业条例》第七条的规定和龙里县人民政府《关于禁止在大花水库龙里水域无证（养殖证）网箱养殖的通告》，责令你单位立即停止违法行为，并于2018年6月20日前拆除违法违规建设的网箱和停止养殖活动。逾期，将依法强制拆除和处罚。”2018年4月25日被告龙里县人民政府作出《关于限期拆除大花水库龙里水域无证（养殖证）养殖网箱的紧急通告》，主要载明：“1.大花水库龙里水域无养殖证的养殖户限期于2018年4月27日前将水产品自行销售完毕并自行拆除无证养殖网箱和超规划面积养殖网箱及养殖基础设施；2.从2018年4月28日起龙里县人民政府将组织对该区域内未自行拆除的无证养殖网箱和超规划面积养殖网箱及养殖基础设施依法强制拆除。”同月27日、28日被告龙里县人民政府办公室先后印发了《龙里县大花水库龙里水域网箱拆除工作方案的通知》及《龙里县大花水库龙里水域养殖网箱整治专项行动方案的通知》，对拆除工作进行了安排部署。龙里县人民政府组织相关部门于2018年5月3日对原告在大花水库内的网箱等养殖设施予以强制拆除。原告遂诉至法院，请求：1.确认被告2018年5月3日实施的强制拆除原告位于大花水库龙里水域养殖场的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告负担。 一审法院认为，本案争议焦点为：1.被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围；2.龙里县人民政府是否是本案适格被告；3.被诉行政行为是否合法。 关于第1个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条行政诉讼受案范围、第二十五条第一款原告主体资格及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，本案中，龙里县农村工作局向原告发出《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》认定原告属于非法养殖，龙里县人民政府组织对原告养殖场实施强制拆除的行为，属于为纠正行政违法、消除行政违法后果的行政行为，该行为对原告的权利义务具有实质影响，性质上应当属于行政强制执行行为，且已经实施完毕。原告就该行为向一审法院提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围。被告主张该行为不属于行政诉讼受案范围的理由缺乏法律依据，不能成立，一审法院不予采纳。 关于第2个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，本案中，为落实环保督查整改问题，龙里县人民政府针对大花水库龙里水域养殖户于2018年4月25日发布了限期拆除的紧急通告，随后制定了拆除工作方案及专项行动方案，并由龙里县人民政府于次月3日组织对原告养殖场予以拆除，依据上述法律规定，龙里县人民政府是本案适格被告。龙里县人民政府辩称其不是本案适格被告的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于第3个争议焦点。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”及《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施”的规定，行政机关不具有强制执行权，对被诉行政强制执行行为的审查应适用《中华人民共和国行政强制法》。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”及第五十四条：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”之规定，行政机关作出行政决定后，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以依法申请人民法院强制执行。本案中，第三人龙里县农工局所作《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》限原告于2018年6月20日前自行拆除，而被告龙里县人民政府既未待该行政决定确定的履行期限及原告提起行政诉讼或申请行政复议的法定救济期限届满，亦未依法申请人民法院强制执行，于2018年5月3日自行拆除原告养殖场，超越法定职权，违反法定程序。因该行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认龙里县政府拆除原告养殖场的行为违法。原告的诉讼请求理由成立，一审法院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认被告龙里县人民政府于2018年5月3日拆除原告渝贵养殖场的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告龙里县人民政府承担。 一审宣判后，龙里县人民政府不服，向本院提起上诉请求：1、依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、本案不属于行政诉讼受案范围。1、上诉人龙里县人民政府拆除养殖户网箱的行为，是贯彻落实党和国家的政策，落实中央巡视组的指导意见，不应属于行政法意义上可诉的行政行为。上诉人的行为，是在贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态文明体制改革的总体部署的政策性行为，该行为并不只针对特定的个体（被上诉人）实施，对污染水域内所有不特定对象都具有普遍约束力，是行政机关专有行政权的体现，非行政诉讼法意义上的可诉行为，故不应纳入司法审查范围。2、本案中被上诉人属于无证养殖，其基于无证养殖行为所产生的养殖网箱、养殖基础设施等财产并不具备合法性，从行政法所保护的法益来看，本案也不应属于法院受案范围。二、贵州省人民政府办公厅印发的《贵州省乌江干（支）流、清水江干流、珠江干流网箱拆除工作方案》是具有普遍约束力的行政命令。从该方案的发文机关、内容和具体工作要求来看，拆除无证养殖网箱是执行上级政府的命令。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条的相关规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”上诉人拆除网箱的行为，不是可诉的行政行为，不应纳入司法审查的范围。三、本案应充分考虑判决内容带来的各种效果。上诉人依据省政府下发的工作命令实施网箱拆除工作，是在法律规定的范围内行政职权，有法可依。本案影响重大、涉及面广，若上诉人执行国家政策和上级命令的工作被确认违法，无证养殖拒不拆除行为得到支持，其他非法养殖户必将依据行政行为违法提起后续行政赔偿，导致此项环境保护工作举步维艰，形成社会不稳定因素。 渝贵养殖场在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。 龙里县农村工作局二审中未陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、上诉人2018年5月3日强制拆除被上诉人养殖场的行政行为是否合法。 一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。经查，2018年3月29日龙里县农村工作局向被上诉人作出《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》，认定被上诉人系非法养殖，要求被上诉人立即停止违法行为，并于2018年6月20日前自行拆除网箱设施。2018年5月3日，龙里县人民政府组织相关职能部门对被上诉人在大花水库内的网箱设施实施了强制拆除，该行为属于为纠正行政违法、消除行政违法后果的行政行为，对被上诉人的实体权利义务具有实质影响，性质上属于行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款十二项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”之规定，渝贵养殖场就龙里县人民政府的强制拆除行为向人民法院提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围。中央巡视组对地方政府履行环境保护职责的巡视督查，其目的就是要督促地方各级行政机关积极履行法律法规所赋予的环境监管、保护职责，因此，按照中央巡视组的指导意见进行环境监管、整治行为，必须在法律的框架内依法进行。综上，上诉人主张该行为不属于行政诉讼受案范围、不应纳入司法审查的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。 二、关于上诉人2018年5月3日强制拆除被上诉人养殖场网箱设施的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据上述规定，龙里县农村工作局作出的《责令限期拆除违法违规网箱养殖通知书》限被上诉人于2018年6月20日前自行拆除，龙里县农村工作局不具有强制执行权，如被上诉人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，应当由龙里县农村工作局依法申请人民法院强制执行。本案中，龙里县人民政府为贯彻落实国家环保政策和中央环保督查整改任务，既未等待龙里县农村工作局的行政决定确定的履行期限及被上诉人提起行政诉讼或申请行政复议的法定救济期限届满，亦未经由龙里县农村工作局申请人民法院强制执行，即于2018年5月3日组织相关职能部门对被上诉人的养殖场设施实施强制拆除，程序明显违法。即便龙里县人民政府系按照其于2018年4月27日、28日作出的《龙里县大花水库龙里水域网箱拆除工作方案的通知》和《龙里县大花水库龙里水域养殖网箱整治专项行动方案的通知》要求，需在2018年5月5日前完成强制拆除网箱养殖设施的任务，亦应遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的权限、范围、条件和程序，给予相对人合理的拆除期限，并保障相对人的陈述和申辩权。基于被上诉人养殖场网箱等养殖设施已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。故一审法院对龙里县人民政府强制拆除被上诉人养殖场的行政行为确认违法并无不当，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由上诉人龙里县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗朝国 审判员  李道鸿 审判员  苟泰强 二〇二〇年三月十三日 法官助理翟长勇 书记员李铧晟