山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终31号 上诉人（原审被告）武城县郝王庄镇人民政府，所在地址武城县郝王庄镇。 法定代表人张纪良，镇长。 委托代理人王德峰，该镇政府工作人员。 委托代理人王少杰，山东雁震律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）尹素云，女，1960年10月1日出生，汉族，住山东省武城县。 被上诉人（原审原告）唐林林，男，1981年1月5日出生，汉族，住山东省武城县 被上诉人（原审原告）唐修春，女，1982年11月11日出生，汉族，住山东省武城县。 原审第三人武城县郝王庄镇唐庄村民委员会，所在地址武城县郝王庄镇唐庄村。 法定代表人唐志峰，主任。 上诉人武城县郝王庄镇人民政府（以下简称郝王庄镇政府）因与被上诉人尹素云、唐林林、唐修春行政决定一案，不服武城县人民法院（2019）鲁1428行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告尹素云的丈夫、原告唐林林和唐修春的父亲唐允坤生前系唐庄村村民，于2008年农历二月初三病故。原告尹素云、唐林林、唐修春原系唐庄村村民，于1984年7月28日转为非农业户口，但是户籍并未迁往设区的市。1997年4月30日，唐允坤代表其家庭与唐庄村委会签订了《农民承担费用和劳务合同书》，该合同书载明唐允坤家庭人口3人，按3人标准承担1997年度各项费用569元。唐允坤生前持有武城县人民政府颁发的土地承包经营权证书，该证书未标注发证时间，但载明土地承包合同编号062856，鉴证编号3557；承包人唐允坤，住唐庄村××组；承包土地面积6.65亩；承包期限为30年，自1998年12月30日起至2028年12月30日止。第三人武城县郝王庄镇唐庄村民委员会（以下简称唐庄村委会）提交了唐修东的土地承包经营权证书，唐修东与唐允坤同为唐庄村第二村民小组成员，其土地承包经营权证书载明唐修东家庭承包土地面积8.84亩，人均承包耕地面积为2.21亩。另查明，2009年4月15日，唐林林与唐庄村委会签订协议书，该协议书载明经村委会研究决定由唐林林建大棚一个，并把西堤所种植的土地永久归唐林林种植。2018年10月8日，第三人以尹素云、唐林林系城镇居民、户籍不在其村并且未经合法程序擅自强行耕种该村耕地为由，请求被告确认尹素云、唐林林不享有案涉14.165亩计5块土地的承包经营权。同日，被告郝王庄镇政府向唐庄村委会、尹素云、唐林林及其全家人送达了拟处理农用地使用权争议案件《听证通知书》，同时告知唐庄村委会、尹素云、唐林林及其全家人，郝王庄镇政府将根据听证会确定的事实并依据相关法律法规作出书面处理决定。2018年10月21日，被告组织召开关于唐庄村委会与尹素云、唐林林及其家人农村土地承包经营权确权纠纷行政处理案件听证会，该次听证会由被告常年法律顾问主持，该法律顾问未取得山东省人民政府颁发的行政执法听证主持人资格证。听证会笔录中有“根据唐庄村委会的申请，本机关（郝王庄镇政府）决定依法举办听证会”的记载。第一次听证会后，唐庄村委会、尹素云分别提交了补充证据，被告遂于2018年11月24日组织了第二次听证会。尹素云、唐林林、唐修春没有参加第二次听证会，并称没有收到被告关于召开第二次听证会的通知。第二次听证会笔录载明：11月19日-21日电话通知尹素云及其家人，电话未接通，11月22日通知了尹素云的侄子唐修奎，唐修奎回电话称尹素云及其家人都在天津，无法出席当天的听证会。听证会后，被告郝王庄镇政府于2018年12月5日作出（2018）郝政决字第01号《处理农用地使用权争议决定书》（以下简称《处理争议决定》），决定：1.唐允坤以家庭方式承包的唐庄村委会第二村民小组2.12亩耕地由唐允坤的家人继续承包经营；2.尹素云、唐林林及其全家人所耕种的其它土地13.735亩，由唐庄村委会收回。 原审法院认为，《山东省行政执法监督条例》第十一条规定：“实行行政执法听证主持人资格认证制度。行政执法听证活动应当由符合条件的人员主持。听证主持人应当具备相应的法律知识和专业知识，并按照规定参加统一培训，经考试合格，取得省人民政府颁发的行政执法听证主持人资格证件。”本案中，被告郝王庄镇政府根据第三人唐庄村委会的申请所举行听证会的主持人未取得相应的听证主持人资格证件。《山东省行政程序规定》第七十八条规定：“行政机关组织听证，利害关系人明确的，应当在举行听证会的7日前，书面通知当事人、利害关系人下列事项：（一）听证事项、内容；（二）听证会举行的时间、地点；（三）听证机关的名称、地址；（四）听证主持人、记录人的姓名、职务；（五）当事人、利害关系人的权利和义务；（六）应当告知的其他事项。当事人、利害关系人接到书面听证通知后，应当按时参加听证。无正当理由不参加的，视为放弃听证权利。”本案中，被告郝王庄镇政府2018年11月24日举行第二次听证会，但并未于举行听证会的7日前书面通知原告尹素云、唐林林、唐修春，也未以其他方式通知到原告尹素云、唐林林、唐修春，三人未能参加该次听证。综上，被告郝王庄镇政府涉案行政行为听证程序违法。案经原审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告武城县郝王庄镇人民政府于2018年12月5日作出的（2018）郝政决字第01号《处理农用地使用权争议决定书》。 案件受理费50元，由被告武城县郝王庄镇人民政府负担。 上诉人郝王庄镇政府不服原审判决，提起上诉，请求：1.依法撤销武城县人民法院（2019）鲁1428行初12号行政判决。2.依法改判武城县郝王庄镇政府于2018年12月5日作出的（2018）郝政决字第01号《处理争议决定》合法有效。3.本案上诉费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.一审判决确认原告提交的常住户口登记表,认定原告原系唐庄村村民，于1984年7月28日转为非农业户口，没有任何事实依据，认定事实错误。事实上尹素云在与唐允坤结婚之前,户口在其娘家一直是非农业户口。尹素云、唐允坤婚后生育唐林林、唐修春,根据当时的户籍法规规定,唐林林、唐修春随其母尹素云直接报出生户籍为非农业户口。《中华人民共和国户口登记条例》(1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过,1958年1月9日中华人民共和国主席令公布,1958年1月9日起施行。)第十条第二款规定:“公民由农村迁往城市、必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或省城审户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”上述条例规定现行有效。我国在改革开放之初的八十年代，非农业户口含金量之高有目共睹，并且实行了严格的非农业户口与农业户口二元化管理。农村户口的公民只有考入大中专学校才能转入非农业户口。一审判决关于原告户籍问题的错误认定，导致错误认定原告原系唐庄村村民。2.根据《城镇人口情况登记表》,三名被上诉人系城镇户口不是唐庄村民，唐允坤在1996年至1999年期间担任唐庄村主要干部（党支部书记），1996年9月20日,唐允坤家庭人口显示一口人，实际承包了三口人的土地，唐允坤利用职务之便侵占了土地。3.因全县统一更换新证，农民持有的原土地承包经营权证已经作废，一审确认一审原告提交的证据1、3为有效证据，与已经发生法律效力的武城县人民法院(2017)鲁1428民初1089号民事裁定认定“两被告是非农业户口，唐庄村民委员会从来没有与其签订过土地承包经营合同。”存在矛盾。一审判决进而认定自1998年12月30日起至2028年12月30日止，唐允坤代表家庭三口人，享有6.65亩农村土地承包经营权错误。二、一审判决适用法律错误。1.一审判决认定被告听证程序违法是对被告行政行为的法律定性错误。行政裁决是行政主体依照法律授权，以中间人的身份,对特定的民事纠纷进行处理，作出行政决定。其法律特征是性质上的行政性和具体性，对象上的民事性，身份上的中间性，范围上的法律授权性。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”法律已经授权对自然资源土地所有权、使用权归属的争议授权给政府处理。武城县人民法院（2017）鲁1428民初1089号《民事裁定书》体现了上述观点。该裁定书已经明确告知郝王庄镇唐庄村民委员会就与尹素云、唐林林、唐修春之间的农地承包经营权纠纷向人民政府申请解决。武城县郝王庄镇人民政府2018年12月5日作出的（2018）郝政决字第01号《处理争议决定》，在行政法意义上应当定性为行政裁决。一审判决认定被告听证程序违法是对被告行政行为的法律定性错误。2.一审判决适用《山东省行政执法监督条例》第十一条、《山东省行政程序规定》第七十八条是适用法律错误。由于我国尚未制定统一的“行政程序法”或“行政裁决法”,对行政裁决的程序未作统一的规定，土地管理法也没有设定行政裁决的程序。参照山东省人民政府令第238号《山东省行政程序规定》“第六章特别行为程序，第三节行政裁决，第一百一十二条至第一百一十七条的规定。”在一审被告处理第三人与原告之间的民事纠纷中没有法律、法规以及规章规定必须进行“听证”程序，《山东省行政程序规定》共有八章，一审判决适用该规定的第七十八条，该条款适用的前提是第五章行政执法程序中第五十六条规定，即“本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规、规章和规范性文件，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等影响公民、法人和其他组织权利、义务的具体行政行为。”上诉人所作出的决定是行政裁决，不具备适用第七十八条的前提条件。郝王庄镇政府接到唐庄村委会申请后，采取了类似人民法院审理民事案件开庭调查的方式，查清了双方争议的事实,在集体讨论研究的基础上,作出了本行政裁决。镇人民政府的常年法律顾问主持召开名为听证，实则镇政府干部调查、听取陈述、审查证据，符合作出行政裁决的申请受理、调查审核并听取当事人意见、作出裁决的一般程序规定，符合《山东省行政程序规定》第六章特别行为程序，第三节关于行政裁决第一百一十二条至第一百一十七条的全部规定。原告在2019年7月29日庭审时补充意见，选择性适用“《山东省行政程序规定》第六章特别行为程序、第三节行政裁决”以外章节的法条及地方性法规《山东省行政执法监督条例》、《山东省行政执法听证主持人资格证件管理办法》，认为镇政府常年法律顾问不是行政执法人员、没有听证主持人资格，进而认为程序违法，是断章取义，理解适用法规错误。对镇政府作出的决定是否必须经过“听证程序”这一关键问题，一审判决没有给予正面裁判。一审判决恰恰支持了一审原告的补充观点，直接适用《山东省行政执法监督条例》第十一条、《山东省行政程序规定》第七十八条，是适用法律错误。镇政府聘请律师担任常年法律顾问,具体参与处理本案所涉纠纷,没有法律禁止性的规定。3.一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，是法律适用错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定，行政行为违反法定程序的,人民法院判决撤销并视情况责令重作，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法，可不撤销行政行为。原告是非农业户口，不存在“农转非”问题，不是唐庄村的村民，不享有唐庄村村民委员会成员权利。上诉人作出的（2018）郝政决字第01号《处理争议决定》没有对原告权利产生实际影响。一审判决撤销涉案决定，是适用法律错误。三、一审判决程序错误，对原告补充起诉是否超过起诉期限没有给予审判。原告在开庭时补充的三点意见主要是针对行政行为本身提出的程序意见,而原告起诉状的事实与理由均是针对第三人提出的民事实体意见。虽然表面上看没有变更诉讼请求,但是显然构成了两个诉。原告补充起诉已经超过了起诉期限。原告补充的第二点意见，认为被告作出的决定是调解行为不是行政行为，原告提起本案行政诉讼与自己的观点发生了根本矛盾。一审判决对于上述原告补充起诉是否超过起诉期限,没有给予审判，是遗漏审判。综上所述，上诉人作出的决定认定事实清楚、适用法律正确，程序并没有违反法律规定。请求贵院撤销一审判决，改判上诉人所作出的决定合法有效。 被上诉人尹素云、唐林林、唐修春未提交书面答辩状。 原审第三人唐王村委会未提交书面答辩状。 本院查明事实同原审法院认定事实一致。 本院认为，被上诉人一审起诉时提出的诉讼请求为撤销郝王庄镇政府作出的（2018）郝政决字第01号《处理争议决定》，后提出补充意见认为郝王庄镇政府作出该决定的行为违反法定程序、超越职权和适用法律错误，均是围绕该诉讼请求进行的具体阐述，并未超出或变更诉讼请求，上诉人称被上诉人的补充意见与原诉讼请求构成两个诉，该补充意见超过法定起诉期限，不能成立，本院不予认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为；…….(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案中，上诉人作出的案涉《处理争议决定》将被上诉人全家所耕种的13.735亩土地收归唐庄村委会，对被上诉人权利产生了实际影响。故上诉人认为其行政行为程序轻微违法，对被上诉人权利不产生实际影响,不应撤销该行政行为，该主张不能成立，本院不予支持。原审法院认定上诉人郝王庄镇政府涉案行政行为程序违法正确，本院予以确认。 另外，唐允坤代表其家庭承包村集体土地，以及唐林林与唐王村委会签订大棚承包经营协议，均属平等主体之间签订民事协议的行为，属民事法律关系调整范畴，其中一方有异议，应通过民事诉讼途径解决。唐允坤是否利用职务之便侵占集体土地，不是本案审理范围。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武城县郝王庄镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年三月十八日 法官助理杨晓婧 书记员李杨