北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终96号上诉人（一审原告）果学雷，男，1973年6月27日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。上诉人（一审原告）田士和，男，1954年10月2日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区温泉镇人民政府,住所地北京市海淀区温泉镇白家疃村北。法定代表人张国斌，镇长。委托代理人燕欣，北京市海淀区温泉镇人民政府工作人员。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。一审第三人赵小青，女，1959年12月1日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人果学雷、田士和因撤销行政答复一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2018年12月28日，北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）作出温泉镇政府（2017）第1号重答《申请责令改正事项答复书》（以下简称涉案答复），告知果学雷、田士和、赵小青：温泉镇政府已于2018年11月22日向杨家庄村村民委员会（以下简称杨家庄村委会）发出关于进一步完善《杨家庄村村民自治章程》有关内容的函，要求杨家庄村按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）等相关法律法规对自治章程进行进一步完善。2019年12月5日，一审法院作出一审判决。一审法院认为，《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，温泉镇政府作为镇级人民政府，依法具有监督其辖区内村民代表决议、村民自治章程的法定职责；对于果学雷、田士和的申请，温泉镇政府应依法作出处理。《村民委员会组织法》第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》第十七条规定：“村民会议根据法律、法规和相关政策，结合本村实际情况，制定和修改村民自治章程、村规民约。村民自治章程应当包括本村村民会议、村民代表会议开展民主决策的基本规则，民主管理和民主监督的基本工作制度，公益事业服务和公共事务管理，以及村民自治的其他重大事项。村民委员会应当在广泛征集村民意见的基础上，提出制定或者修改村民自治章程、村规民约的建议。村民自治章程、村规民约经村民会议讨论通过后，由村民委员会报乡、民族乡、镇人民政府备案。”同时，该规定第十九条第二款规定：“村民会议授权村民代表会议讨论决定的具体事项应当在村民自治章程中规定。”本案中，温泉镇政府收到果学雷、田士和提交的《责令改正申请书》后，经过核查，于2018年11月22日向杨家庄村委会发送《关于进一步完善有关内容的函》，要求杨家庄村委会按照《村民委员会组织法》等相关法律法规对上述条款进行进一步完善，并于2018年12月28日作出涉案答复，将相关处理情况书面告知果学雷、田士和。该涉案答复认定事实清楚，程序合法，并无不当。对于果学雷、田士和的主张，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回果学雷、田士和的全部诉讼请求。果学雷、田士和不服一审判决，上诉至本院，提出如下上诉请求：撤销北京市门头沟区人民法院作出的（2019）京0109行初120号行政判决，发回一审法院重新审理。其主要上诉理由为：一审法院未查清本案事实，认定事实错误，适用法律错误，一审法院存在故意包庇杨家庄村委会和被上诉人的违法行为的情形。第九届杨家庄村《村民自治章程》产生的程序不是经过村民会议决定，被上诉人给予责令改正，实际上杨家庄村委会没有按照《关于进一步完善有关内容的函》的内容实际进行改正，没有完全履行行政监管的职责。对法律规定只有遵守或执行，没有任何理由违反法律规定。被上诉人温泉镇政府在二审期间未向本院陈述意见。在法定的举证期限内，温泉镇政府向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.责令改正申请书；2.（2018）京0108行初1116号行政判决书；3.温泉镇政府依法行政工作转办单；4.情况说明；5.杨家庄村股份经济合作社第二届股东（代表）代表大会2017年第七次会议决议、会议纪要；6.杨家庄村《村民自治章程》修订征求意见表；7.2017年10月杨家庄村民自治章程；8.关于进一步完善《杨家庄村村民自治章程》有关内容的函；9.情况说明；10.涉案答复及邮寄凭证。证据1-10证明温泉镇政府作出的涉案答复认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。在法定的举证期限内，果学雷、田士和向一审法院提交如下证据：1.责令改正申请书、快递详情单，证明其以快递的方式向温泉镇政府提交责令改正申请书。2.答复书（2017年9月20日），证明温泉镇政府对果学雷、田士和作出的答复书。3.涉案答复，证明温泉镇政府作出的答复书。4.杨家庄村村民自治章程（2013年10月），证明温泉镇政府已对第九届杨家庄村民自治章程备案，杨家庄村委会在内容上对第九届自治章程没有进行任何改动和改正。5.温泉镇民政科文件备案明细表，证明温泉镇政府对第九届杨家庄村民自治章程违法备案。6.中共北京市海淀区温泉镇委员会关于印发《温泉镇关于撤销部分村民委员会建制的工作方案》的通知，证明参加杨家庄村第十届《村民自治章程》修订征求意见的人员是社区居民，居民已经纳入杨庄社区管理，不存在第十届村民委员会成员和村民代表的情况。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，果学雷、田士和提交的证据3及温泉镇政府提交证据10中的涉案答复系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。果学雷、田士和提交的证据4、5、6具有真实性，但达不到其证明目的。果学雷、田士和提交的其他证据、温泉镇政府提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，且内容真实、合法，法院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。经审理查明：2017年7月24日，果学雷、田士和、赵小青以邮寄的方式向温泉镇政府提交了《责令改正申请书》，要求责令杨家庄村委会改正2013年10月制定的《自治章程》，依法将受理情况、处理结果书面告知申请人。同年7月26日，温泉镇政府向杨家庄村委会作出《关于处理果学雷等申请人申请温泉镇人民政府责令改正申请书有关事项的函》，要求杨家庄村委会说明2013年10月制定的《自治章程》的相关情况。同年9月5日，杨家庄村委会作出《关于处理果学雷等申请人申请温泉镇人民政府责令改正申请书有关事项的复函》，说明“2013年10月制定的《自治章程》是我村依据《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《村委会组织法》、《土地管理法》、《治安管理条例》等系列法律法规和《首都市民文明公约》，并在充分结合本村实际的前提下，经村党支部、村委会、村民代表会议反复讨论修改通过制定的，该自治章程的具体组织实施受村党支部、村民代表会议和全体村民监督执行，不存在与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的情况，更不存在侵犯我村村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”同年9月15日，温泉镇政府向杨家庄村委会作出《责令改正通知书》，责令杨家庄村委会按照《村民委员会组织法》等相关法律法规对《自治章程》程序正当性进行改正。2017年9月20日，温泉镇政府作出答复书，告知果学雷、田士和、赵小青：“经查，您提交的《责令改正申请书》中所述2013年10月制定的《自治章程》不存在与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，亦不存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但杨家庄村委会未就《自治章程》的制定程序正当性提供相应的证据材料。本机关已于2017年9月15日责令杨家庄村委会按照《村委会组织法》等相关法律法规对2013年10月制定的《自治章程》程序正当性进行改正。”2017年9月30日，果学雷、田士和、赵小青向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）提起行政复议。2017年11月27日，海淀区政府作出作出海政复决字[2017]351号《行政复议决定书》，维持了温泉镇政府作出的答复。果学雷、田士和、赵小青仍不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2018年4月26日作出（2018）京0108行初160号行政判决，判决驳回果学雷、田士和、赵小青的全部诉讼请求。果学雷、田士和不服该一审判决，上诉至本院，本院于2018年9月7日作出（2018）京01行终593号行政裁定，裁定：一、撤销北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初160号行政判决；二、发回北京市海淀区人民法院重审。北京市海淀区人民法院于2018年11月16日作出（2018）京0108行初1116号行政判决，判决：一、撤销北京市海淀区温泉镇人民政府于2017年9月20日作出的《答复书》及北京市海淀区人民政府于2017年11月27日作出的海政复决字[2017]351号《行政复议决定书》。二、责令北京市海淀区温泉镇人民政府在法定期限内对果学雷、田士和、赵小青提交的《责令改正申请书》予以重新答复。2018年11月20日，温泉镇依法行政工作领导小组办公室向民政科发出《关于协助处理果学雷等人申请温泉镇人民政府责令改正有关事项的通知》。2018年11月22日，温泉镇政府向杨家庄村委会发送《关于进一步完善有关内容的函》，要求杨家庄村委会按照《村民委员会组织法》等相关法律法规对上述条款进行进一步完善，主要内容如下：1.杨家庄村《村民自治章程》中第二节第十二条：村民代表会议由村民委员会负责召开，每半年召开一次。根据《村民委员会组织法》第二十六条：村民代表会议每季度召开一次。2.杨家庄村《村民自治章程》中第二节第十三条：讨论决定涉及全村的重大问题或重大事项，监督审查年底财政、收支、预算、决算情况，修改村民自治章程和制定各项管理制度。《村民委员会组织法》第二十七条：修改村民自治章程应通过村民会议讨论通过。3.《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》第十七条规定：村民自治章程应当包括本村村民会议、村民代表会议开展民主决策的基本规则，民主管理和民主监督的基本工作制度，公益事业服务和公共事务管理，以及村民自治的其他重大事项。同时，该规定第十九条第二款规定：村民会议授权村民代表会议讨论决定的具体事项应当在村民自治章程中规定。2018年12月13日，杨家庄村委会向温泉镇政府作出《情况说明》，即“目前，我村已启动进一步完善2017年10月制定的《杨家庄村村民自治章程》的工作，此项工作正在进行中。”2018年12月28日，温泉镇政府作出涉案答复。另查，2018年11月13日，北京市海淀区人民政府召开第72次区政府常务会议，会议明确原则同意撤销杨家庄村委会建制。2019年2月25日，杨家庄村委会建制已被撤销。本院认为，《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，温泉镇政府作为镇级人民政府，依法具有监督其辖区内村民自治章程的法定职责。《村民委员会组织法》第二十七条第一款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。《北京市实施的若干规定》第十七条规定，村民会议根据法律、法规和相关政策，结合本村实际情况，制定和修改村民自治章程、村规民约。村民自治章程应当包括本村村民会议、村民代表会议开展民主决策的基本规则，民主管理和民主监督的基本工作制度，公益事业服务和公共事务管理，以及村民自治的其他重大事项。村民委员会应当在广泛征集村民意见的基础上，提出制定或者修改村民自治章程、村规民约的建议。村民自治章程、村规民约经村民会议讨论通过后，由村民委员会报乡、民族乡、镇人民政府备案。第十九条第二款规定，村民会议授权村民代表会议讨论决定的具体事项应当在村民自治章程中规定。本案中，温泉镇政府根据北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初1116号行政判决，针对果学雷、田士和提交的《责令改正申请书》，于2018年11月22日向杨家庄村委会发送《关于进一步完善有关内容的函》，要求杨家庄村委会按照《村民委员会组织法》等相关法律法规对上述条款进行进一步完善，温泉镇政府于2018年12月28日作出涉案答复，并将相关处理结果告知果学雷、田士和。涉案答复认定事实清楚，程序合法，并无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。果学雷、田士和的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人果学雷、田士和共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 朱一峰审 判 员 张靛卿审 判 员 徐钟佳二〇二〇年三月二十日法官助理 齐伟娟书 记 员 李 静