海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终14号 上诉人（原审被告）万宁市自然资源和规划局。住所地：海南省万宁市万城镇望海大道南侧。 法定代表人高勇，局长。 委托代理人杨国昇，万宁市自然资源和规划局法规股工作人员。 委托代理人韩清，海南唐海律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）万宁市大茂镇群乐村委会前坡经济社。 法定代表人李民，社长。 委托代理人金士优，海南外经律师事务所律师。 第三人万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组。 法定代表人杨全云，组长。 委托代理人杨庆平，男，1961年5月1日出生，汉族，系万宁市村民。 原审第三人杨佳林，男，1976年11月26日出生，汉族，系万宁市村民。 原审第三人杨香军，男，1980年4月3日出生，汉族，系海南省万宁市村民。 原审第三人杨佳林、杨香军的共同委托代理人金士优，海南外经律师事务所律师。 上诉人万宁市自然资源和规划局（以下简称万宁市自规局）因与被上诉人万宁市大茂镇群乐村委会前坡经济社（以下简称前坡经济社）及原审第三人万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组（以下简称大茂村民小组）、杨佳林、杨香军土地行政登记纠纷一案，不服万宁市人民法院于2019年9月10日作出的（2019）琼9006行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 被诉行政行为：万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发万集有（2004）第107027号《集体土地所有证》（以下简称第107027号《土地证》），将位于万宁市××镇委会的面积为8.76971公顷（即131.54565亩）土地登记确认归大茂村民小组集体所有。 一审判决查明，涉案争议地位于万宁市××镇委会前坡经济社、大茂、上根、边塘村民小组争议地附近，俗称“长园地”。争议地四至为：东至符某1柴厂锡棚旁，西至原沟渠（原沟渠已填平）畦，南至原南沟渠畦，北至原园畦；面积约500多㎡，一直由前坡经济社使用管理。1980年前坡经济社在实行第一轮农村土地承包时，将争议地即“长园地”分配给本村村民符兴弟耕作，符兴弟一家自1980年起一直管理和使用争议地种植甘蔗及豆类作物。1992年3月11日，经前坡经济社同意，符兴弟及其儿子杨佳林、杨香军将争议地出租给案外人陈某作为橡胶木加工厂用地，租期为10年，每年租金300元。2004年，万宁市人民政府根据海南省人民政府下发文件精神，在全市进行农村集体土地所有权确权登记颁证工作。2004年7月7日，原万宁市国土环境资源局（后已更名为万宁市自然资源和规划局，以下简称万宁市自规局）委托测绘公司对万宁市大茂镇群乐村委会（以下简称群乐村委会）所属土地进行测绘。2004年7月28日，大茂村民小组向万宁市自规局申请土地确权。同年8月2日，万宁市自规局进行土地权属界线核定，应于同年12月2日通过审核。2004年12月5日，万宁市人民政府向大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，涉案争议地被登记在该土地证的宗地范围内。2007年3月11日，符兴弟将涉案争议地出租给案外人符某1作为木材加工厂用地，租期为7年，每年租金800元。合同到期后，双方于2014年3月11日续签合同，租期至2017年3月11日。符兴弟自1980年使用涉案争议地至今均未有任何村民小组及村民提出异议。2015年7月中旬，大茂村民小组外出人员杨庆亚因涉案争议地使用问题与符兴弟发生纠纷，群乐村委会组织杨庆亚和符兴弟双方进行调处，双方达成了和解。2018年3月11日，杨佳林、杨香军将涉案争议地出租给案外人符某2、符某1作为木材加工厂的晒柴用地，租期1年。2018年12月，因案外人曾某、杨某向一审法院起诉杨庆亚土地侵权一案，前坡经济社才得知涉案争议地已被确权给大茂村民小组的事实。2018年12月21日，万宁市大茂镇人民政府（以下简称大茂镇政府）出具证明，证实符兴弟、杨佳林、杨香军于2016年6月向大茂镇政府反映杨庆亚强行推倒其家建在涉案争议地上的围墙并侵占该地的情况属实，同时证实了涉案争议地已经确权登记在大茂村民小组名下。前坡经济社认为万宁市自规局向大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行为侵犯了其合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销万宁市自规局给大茂村民小组颁发的第107027号《土地证》。 一审判决认为，本案的争议焦点是：一、前坡经济社的起诉是否已超过法定起诉期限；二、万宁市自规局于2004年12月5日向大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法。 一、关于前坡经济社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案系因不动产提起诉讼的案件，最长起诉期限是20年。万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，前坡经济社于2018年12月因案外人曾某、杨某向一审法院起诉杨庆亚土地侵权一案后，才得知万宁市人民政府为大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，将涉案争议地登记在第107027号《土地证》的宗地范围内。因前坡经济社不是本案被诉颁证行为的相对人，且没有证据证明万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》时已经依法发布公告，因此，在没有证据证明万宁市自规局作出被诉颁证行为时已进行告示的，应当适用最长期限来计算。前坡经济社于2018年12月才得知被诉颁证行为的内容，于2019年4月8日向一审法院提起行政诉讼，根据上述法律规定，前坡经济社的起诉并未超过法定起诉期限。因此，万宁市自规局主张前坡经济社的起诉已经超过法定起诉期限的理由没有事实和法律依据，一审法院不予采纳。二、关于万宁市自规局于2004年12月5日向大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法。第一，事实方面。本案被诉颁证行为发生在2004年，对于其合法性的判断应当适用当时有效法律、法规及规范性文件的相关规定。当时有效的《土地登记规则》第十条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”第十一条规定“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。”大茂村民小组在申请土地确权时依法应当提交符合法律规定的土地登记申请书及相关材料。本案中，根据万宁市自规局提交的证据分析，大茂村民小组申请土地登记时，未向万宁市自规局提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，其所提交的申请书未按照上述规定填写土地座落、面积、用途及土地权属来源证明等信息，其内容填写不完整，万宁市自规局未尽到审慎审查义务，要求大茂村民小组补充材料并作说明，而是根据该申请书展开土地确权调查。在万宁市自规局制作的位于界线编号L167的核定书的界址点J3、J4沿线范围内，该沿线范围内的土地为前坡经济社、大茂、上根、边塘等村民小组的争议地，但该核定书上未有上述各村民小组签章确认，只有群乐村委会盖章及陈福春签字，万宁市自规局又未能提供证据证明各村民小组委托群乐村委会代为指界盖章，故不能认定万宁市自规局已对争议地界线进行了指界。而根据本案查明的事实，涉案争议地自1955年一直由前坡经济社使用管理，1980年实行农村土地承包时，前坡经济社将涉案争议地分配给本村村民符兴弟使用，至今已将近40年。万宁市自规局在未查清土地权属来源和涉案土地历史使用的情况下，依据其制作的土地权属界线核定书作出被诉颁证行为显然认定事实错误，主要证据不足。第二，程序方面。首先，万宁市自规局于2004年7月7日先进行土地测绘，制作土地权属界线核定书附图和大茂村民小组宗地图，大茂村民小组于2004年7月28日才递交初始登记申请，并于2004年8月2日制作土地权属界线核定，属先进行土地测量确定土地界线后申请登记、地籍调查，违反了《土地登记规则》第六条规定的土地登记程序。其次，2004年大茂村民小组时任组长是杨东连，但在土地权属界线核定书中，大茂村民小组组长一栏上签署的是“杨东林”，即使杨东连习惯性地将“杨东连”书写为“杨东林”，但土地权属界线核定书上签署的“杨东林”与土地确权申请书上签署的“杨东林”的字迹明显不是同一个人的手笔，且万宁市自规局和大茂村民小组均无法提供证据证明上述签名均系杨东连所签，同时在大茂村民小组一栏上也没有加盖大茂村民小组的公章，因此万宁市自规局主张杨东连代表大茂村民小组在核定书上签名指界没有事实依据。再次，根据国家土地管理局制定的《城镇地籍调查规程》第3.2.7条规定，调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。但万宁市自规局并未在调查表上绘出宗地草图，违反了上述规定。另，根据《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中，万宁市自规局虽然提供了颁证公告，但该公告填写的内容不完整，而且没有提供公告张贴在何处的证据，不能证明公告已经张贴，违反了《土地登记规则》的规定。此外，万宁市自规局为大茂村民小组颁发的第107027号《土地证》的地类面积均未填写，属于内容不完整，程序违法。综上所述，万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》，主要证据不足，事实不清，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决撤销万宁市自规局于2004年12月5日给大茂村民小组颁发的第107027号《土地证》。案件受理费50元，由万宁市自规局负担。 上诉人万宁市自规局上诉称，一、被上诉人前坡经济社的起诉已经超过法定诉讼期限，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，认定被上诉人的起诉是否已经超过法定起诉期限，关键在于查明被上诉人于何时知道或者应当知道被诉颁证行为。在上诉人一审提交的《大茂队村民小组与大茂队、新华、后山、前坡、林宅、边沟村民小组土地权属界线核定书》中，在“双方指界人签章”一栏处有被上诉人时任村民小组组长苏东弯的签名捺印。因此，一审法院认定“在大茂村民小组与前坡、上根、边塘等村民小组土地权属的界限核定书涉及到上述村民小组争议地一栏没有各村民小组组长签名以及前坡经济社于2018年12月因案外人曾某、杨某向本院起诉杨亚庆土地侵权一案，才得知万宁市人民政府为大茂村民小组颁发第107027号《土地证》”的事实错误。被上诉人在2004年8月2日就知悉大茂村民小组在为包括“长园地”在内的宗地申请办理土地证。其在2019年4月8日才起诉撤销第107027号《土地证》，明显已经超过法定起诉期限。二、上诉人颁发第107027号《土地证》认定事实清楚、程序合法。1、2004年7月28日，大茂村民小组向上诉人提出确权申请。2004年8月2日通过与大茂、上根、边沟、前坡、边塘等村小组指界及地籍调查确定，宗地面积为87697.1平方米（131.5亩）并归大茂村民小组所有。同日，上诉人对上述宗地调查结果进行公告，并告知对地籍调查结果有异议者可在公告之日起十五日内向国土部门提交书面材料及相应的证据材料。期间，前坡经济社并未提出过任何异议。2004年12月5日，万宁市人民政府为大茂村民小组颁发第107027号《土地证》。根据当时有效的部门规章《土地登记规则》第六条的规定，上诉人在2004年12月5日的颁证行为不存在事实错误与程序违法情形。2、关于颁证行为依据，一审判决依据的事实错误。第一，大茂村民小组在庭审中对上诉人的证据均无异议。因此，即使杨东连本人因为笔误或者习惯写法(因为“连”与“林”在海南口音中谐音)将“杨东连”写作“杨东林”，只要大茂村民小组认可，则相关的委托书仍然是合法有效的。一审法院依据名字的书写错误否认委托书效力明显是错误的。另外，一审法院在没有做笔迹鉴定的情况下，即武断认为杨东连的签名虚假，尤其在大茂村民小组没有提出异议的情况下，一审法院作出如此草率认定是极其错误的。第二，陈福春担任村小组的时间与签字不一致问题也不属于根本问题，正如一审判决书所认定的，因为陈福春签字有村委会盖章，即使陈福春当时不是村主任，也可以充分证明当时已经有群乐村委会的授权，否则，群乐村委会的公章不会加盖到陈福春的签名上。第三，核定书上，前坡、上根、边塘等村民小组组长明显有签名。一审法院明显没有仔细查看上诉人的证据。第四，核定书的附图比核定书调查日期早的问题，也不应认为是程序问题。首先，附图先行根据大茂村民小组的资料制作草图，如果调查中有问题，上诉人可能会纠错。之所以没有修改之前的附图，完全是因为调查证明附图没有问题。因此，上诉人的颁证行为依据充分，程序合法。综上，被上诉人的起诉已超过法定起诉期限，且上诉人给第三人颁发第107027号《土地证》的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定，请求二审法院判决：1、撤销万宁市人民法院作出的(2019)琼9006行初15号《行政判决书》，驳回前坡经济社的全部诉讼请求。2、本案一审、二审的诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人前坡经济社辩称，一、万宁市自规局主张前坡经济社在2004年8月2日就知悉大茂村民小组在为包括“长园地”在内的宗地申请办理土地证，并以此主张前坡经济社的起诉超过法定起诉期限，没有任何证据与法律依。1、苏东弯实名是苏东銮，自规局提交的《委托书》中的“苏东銮”签名系其正确名字。《委托书》中的苏东銮的签名和权属核定书中苏东弯的签名，从书写习惯及笔迹来看明显不是同一人所写，故不排除权属核定书的“苏东弯”的签名并非苏东銮本人所签，同时证明苏东銮并未到过现场指界。2、该权属核定书本身并未载有任何表明其用途的信息，万宁市自规局也未能举证证明其已告知前坡经济社其在2004年将要为大茂小组颁发土地证书。即使权属核定书中的签名为苏东銮所签，也不能认定前坡经济社于2004年已经知道万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》。3、根据一审庭审中大茂村民小组的回答，大茂小组法定代表人明确陈述其并未持有第107027号《土地证》，万宁市自规局也未能举证证明其于何时向大茂村民小组颁发了第107027号《土地证》，而2015年前坡经济社的村民与大茂村民小组村民杨庆亚因“长园地”产生权属纠纷进行调解时，大茂村民小组也没能拿出第107027号《土地证》证明长园地在该证范围内，足以证明大茂村民小组都不知道该证的存在。4、从群乐村委会出具的调解会议记录与大茂镇政府出具的证明可知，群乐村委会及大茂镇政府均不知道万宁市自规局颁发第107027号《土地证》的行政行为。综上，一审判决认定本案应适用最长期限20年计算法定起诉期限，认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。二、万宁市自规局认为其颁发第107027号《土地证》的事实清楚、程序合法，一审判决认定事实错误的主张没有事实根据与法律依据，依法应予驳回。1、从万宁市自规局提交的编号L167权属核定书的沿线界址点J3、J4沿线范围内为包括前坡经济社与大茂、上根、边塘等多个村民小组的争议地，且涉案的“长园地”恰好就在J3、J4沿线附近，但该沿线的权属核定书没有前坡经济社与大茂、上根、边塘等多个村民小组代表的签名，足以证明万宁市自规局没有对涉案“长园地”附近范围的土地进行指界。2、大茂村民小组组长杨东连名字写错且多次签名笔迹肉眼可见明显不同，在这种情况下应由万宁市自规局承担该“杨东林”字迹为杨东连本人所签的举证责任。此外，万宁市自规局提交的公告内容填写不完整，且没有证据证明该公告已进行张贴，故万宁市自规局提交的公告不能证明其依法履行了法定告知程序，该颁证行为程序严重违法。3、涉及重大事项的授权必须有书面的授权材料，万宁市自规局作为国家重要行政部门，更应依法行政，应确认对相关参加指界人员是否得到所在单位确认授权事项。从加盖群乐村委会公章的权属核定书来看，该页有明显的涂改痕迹，但没有任何说明也没有相关小组的签名，只有涂改后加盖的群乐村委会的签章；该权属核定书的内容与其他权属核定书作出日期均为同一天，而其他权属核定书有相关村小组代表的签名，这本身就足以证明万宁市自规局在“长园地”附近土地没有进行指界。4、大茂村民小组于2004年7月28日才提交确权申请，且没有附带任何申请确权土地的相关资料，万宁市自规局未经过指界即制作相关附图是不合法的。综上所述，万宁市自规局颁发第107027号《土地证》主要证据不足，事实不清，程序严重违法，依法应予撤销。一审判决认定事实正确，证据充分，依法应予维持。请求二审法院查明事实，依法判决驳回上诉，维持原判。 原审第三人大茂村民小组未提交书面答辩状，其口头述称，首先，涉案争议地在土改的时候已经分配给大茂村民小组使用，不存在前坡经济社的插花地。大茂村民小组村民杨关文曾因与被上诉人的村民就涉案争议地的使用问题发生纠纷被公安机关拘留过。其次，大茂村民小组只有一个杨东林，群乐村委会出具的法定代表人“杨东连”属于笔误。在2004年土地指界的时候，陈福春是代理主任，因此他的签名是合法有效的，其他村民小组的法定代表人的签名也都是合法有效的。因此我们认为万宁市自规局的调查材料都是合法的，前坡经济社提供的材料都是后期编造的。 原审第三人杨佳林、杨香军未提交书面答辩状。 二审中，被上诉人前坡经济社提交了苏东銮的身份证复印件及群乐村委会的证明，证明万宁市自规局提交的《土地权属界线核定书》中苏东弯的签名不是苏东銮本人所签。上诉人万宁市自规局认为前坡经济社提交的上述证据已超过举证期限。原审第三人杨佳林、杨香军对前坡经济社提交的上述证据没有异议。大茂村民小组对前坡经济社提交的上述证据真实性没有异议，但认为该证据与万宁市自规局的颁证行为没有关联性。 本院对被上诉人前坡经济社提交的上述证据的认证意见为，前坡经济社提交的苏东銮的身份证复印件与万宁市自规局一审提交的委托书中苏东銮的名字一致，故该证据可以作为认定2004年前坡经济社的法定代表人为苏东銮，并非苏东弯。 上诉人万宁市自规局，原审第三人大茂村民小组、杨佳林、杨香军二审中均未提交新证据。 二审查明，万宁市自规局一审提交的6份《土地权属界线核定书》中，界线临时编号为L167的《大茂村民小组与前坡、大茂、上根、边塘村民小组争议地土地权属界线核定书》中没有前坡经济社及上根村民小组的法定代表人签名及盖章，界线临时编号为L166的《大茂村民小组与大茂、新华、后山、前坡、林宅、边沟村民小组土地权属界线核定书》中有苏东弯的签名。根据万宁市自规局出具的《前坡经济社与大茂村民小组争议地测量图》，涉案争议地座落在L167界线旁边。2004年万宁市自规局对涉案土地进行地籍调查时，时任前坡经济社的社长为苏东銮，并非苏东弯。时任大茂村民小组组长为杨东连，并非杨东林。 另查明，大茂村民小组在二审中陈述称，两被上诉人村民在大茂村民小组于1996年撂荒涉案争议地后开始使用该地，前坡经济社在其主张的土地上盖有木柴加工厂，万宁市大茂镇群乐村委会边沟经济社（以下简称边沟经济社）将其主张的土地租给案外人晒木柴。前坡经济社在二审中陈述，前坡经济社主张其与大茂村民小组争议地的面积为1.8亩。经一审法院组织各方当事人对前坡经济社主张的争议地进行测量后，万宁市自规局出具的《前坡经济社与大茂村民小组争议地测量图》载明“前坡经济社与大茂村民小组的争议地面积为564㎡”。2020年3月25日，万宁市自规局出具的《说明》及附图载明“因测绘人员工作失误，导致前坡经济社与大茂村民小组争议地测量图的面积登记错误，更正后的测量图所载争议地面积为1201.4㎡，合1.8亩”。因此一审判决认定涉案争议地面积约500多㎡错误，本院予以指正。 二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案的争议焦点是前坡经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限及万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法。 关于前坡经济社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据本案查明的事实，首先，虽然万宁市自规局主张界线临时编号为L166的《大茂村民小组与大茂、新华、后山、前坡、林宅、边沟村民小组土地权属界线核定书》中有时任前坡经济社的法定代表人苏东弯的签名，但时任前坡经济社的法定代表人系苏东銮，且土地权属界线核定只是颁证过程中应当履行的程序性行为。其次，万宁市自规局提交的土地登记公告并不能反映出万宁市自规局是否将该公告张贴及张贴公告的具体时间和地点。且发布土地登记公告仅是颁发土地证书的前置程序，土地登记公告与颁发土地证书之间往往存在一定的时间差，因此不能以参与土地权属界线核定和土地登记公告的发布作为推定前坡经济社知道或应当知道万宁市自规局颁发第107027号《土地证》的依据。万宁市自规局在本案中并未提交其他有效的书面证据证明前坡经济社于2004年就已知道涉案颁证行为，因此万宁市自规局主张前坡经济社的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立，前坡经济社提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于万宁市自规局给大茂村民小组颁发第107027号《土地证》的行政行为是否合法的问题。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”及第十一条“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地座落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；（四）其他事项。”根据案件查明的事实，首先，大茂村民小组在2004年对涉案的131.54565亩土地申请土地登记时，仅提交了“法人代表为杨东林”签名的申请书，而时任大茂村民小组的法定代表人为杨东连，且申请书中未载明土地座落、面积等内容以及未提交土地权属来源证明及地上附着物证明。其次，界线临时编号为L167的《大茂村民小组与前坡、大茂、上根、边塘村民小组争议地土地权属界线核定书》中没有前坡经济社及上根村民小组的法定代表人签名及盖章；界线临时编号为L166的《大茂村民小组与大茂、新华、后山、前坡、林宅、边沟村民小组土地权属界线核定书》中虽有苏东弯的签名，但时任前坡经济社的法定代表人系苏东銮，并非苏东弯，且涉案争议地又坐落在L167界线旁边，因此不能认定万宁市自规局已组织各方当事人及相邻集体经济组织对颁证宗地进行指界等地籍调查行为。再次，本案中，前坡经济社提交了土地承包书、合同书、调解会议笔录等材料证明其长期管理使用涉案争议地，而大茂村民小组和万宁市自规局在本案中并未提交证明大茂村民小组在颁证前连续使用涉案争议地超过20年的书面证据；且大茂村民小组在二审中陈述称，两被上诉人村民在大茂村民小组于1996年撂荒涉案争议地后开始使用该地，前坡经济社在其主张的土地上盖有木柴加工厂。由此可见，2004年万宁市自规局对颁证宗地进行地籍调查时，涉案争议地上已建有木柴加工厂，但万宁市自规局并未查清该木柴加工厂的权属。因此，万宁市自规局颁发第107027号《土地证》时对涉案争议地的权属及使用情况认定事实不清。此外，从万宁市自规局提交的公告来看，无法确认万宁市自规局在颁证前是否已张贴公告及无法确定公告的具体时间和地点，故万宁市自规局的颁证行为程序上亦存在违法情形。综上，万宁市自规局的颁证行为部分事实认定错误，程序违法，但因存在争议的1亩多土地而撤销131.54565亩土地的颁证行为不利于行政机关土地权属登记工作的开展和社会和谐稳定，不宜整体撤销，应予部分撤销。 应当指出的是，前坡经济社提起本案诉讼的诉讼请求是撤销万宁市××村颁发的第107027号《土地证》，与万宁市人民法院同期审理的（2019）琼9006行初14号案件边沟经济社提起诉讼的诉讼请求一致，两案属于必要的共同诉讼，前坡经济社和边沟经济社应当作为共同原告提起行政诉讼，但是前坡经济社和边沟经济社却分别起诉，一审法院进行分别立案亦属不当，导致两个案件对同一行政行为进行重复审查。考虑到案件已经进入到二审阶段，该程序问题未影响公正审判，再将案件发回将会增添当事人的诉累及造成司法资源的浪费，也不利于案件争议的实质性解决，因此本院决定对这一程序问题予以指正。 综上所述，上诉人万宁市自规局的上诉请求和上诉理由缺乏事实根据和法律依据。本院不予支持。一审判决部分事实认定不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销万宁市人民法院于2019年9月10日作出的（2019）琼9006行初15号《行政判决书》。 二、撤销万宁市自然资源和规划局于2004年12月5日给万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组颁发的万集有（2004）第107027号《集体土地所有证》中将万宁市大茂镇群乐村委会前坡经济社村民实际使用的部分土地的集体土地所有权登记给万宁市大茂镇群乐村委会大茂村民小组的行政行为。 三、驳回万宁市大茂镇群乐村委会前坡经济社的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人万宁市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年三月三十日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （1主要证据不足的； （2适用法律、法规错误的； （3违反法定程序的； （4超越职权的； （5滥用职权的 （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。