南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终29号 上诉人（原审原告）涂旺平，女，1972年4月17日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人何竟远，江西昌荣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市公安局西湖分局，住所地南昌市西湖区永叔路99号，统一社会信用代码11360100014510677C。 法定代表人喻炜，该分局局长。 委托代理人王岑，该分局民警。 委托代理人周云斌，该分局民警。 上诉人涂旺平因治安行政处罚一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初882号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告涂旺平居住地为江西省南昌市西湖区前进支路司马庙社区，属南昌市公安局西湖分局（以下简称西湖公安分局）管辖区域。2018年3月10日、11月21日，原告因万寿宫商城消防改造问题先后两次到北京市天安门地区上访，均被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。2019年3月3日，原告与黄水香、涂香妹相约一同赴京上访，从南昌租车前往武汉，又从武汉乘坐火车抵达石家庄，后从石家庄乘坐火车前往北京。3月5日，原告一行人到达北京办理住宿入住手续时，被北京警方带至当地派出所，后被劝返南昌。次日，原告被带至西湖公安分局治安大队。西湖公安分局通过调查，依照法定程序向原告送达了《行政案件权利义务告知书》，对原告制作了询问笔录和行政处罚告知笔录，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十六条第（四）项的规定，作出西公（治）决字[2019]0357号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），对涂旺平处以行政拘留十日。原告不服，向该院提起诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，被告西湖公安分局作为原告居住地的公安机关，对涂旺平的违法行为拥有管辖权。 《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；第十八条第一款规定，信访人员采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。按照上述规定，原告反映万寿宫商城消防改造问题，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。但是，原告涂旺平2018年3月10日、11月21日先后两次到北京市天安门地区进行非正常上访，且其均受到北京警方的训诫，其明知该上访形式不符合信访相关规定，仍在2019年全国“两会”期间，继续前往北京非正常上访，符合《治安管理处罚法》第二十六条第(四)项的情形，西湖公安分局以寻衅滋事为由对其行政拘留十日，该处罚并无不当。综上，西湖公安分局对原告的处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告涂旺平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告涂旺平负担。 上诉人涂旺平不服一审判决，上诉称，一、一审判决认定上诉人“两次到北京天安门地区上访”不符合事实。上诉人2018年3月10日、11月21日去国家信访局，均未受到北京民警“训诫”。“训诫书”是一种具体行政行为，出具程序应当合法。而在本案中，两份“训诫书”均只有两位公安民警签名，并未有上诉人签名，违反法定程序，其真实性存疑。二、上诉人2019年3月到北京上访没有“寻衅滋事”。被上诉人对上诉人行政处罚的依据是“企图以恶意登记方式制造影响给政府施加压力”。而企图属于思想范畴，难以界定。《治安管理处罚法》第二十六条第(四)项的“其他寻衅滋事行为”应当理解为已经实施的违法行为。被上诉人不能自行扩大适用范围，该行政处罚没有事实依据。三、一审判决适用法规错误。《信访条例》第十六条、十八条第一款并未规定不能越级上访，也未规定“两会期间继续前往北京非正常上访”属于违法犯罪。何况上诉人是在未收到南昌市政府答复的情况下，才去国家信访局递交材料，并未违反上述规定。综上，请求1.撤销一审判决；2.改判确认被上诉人作出的《处罚决定书》违法；3.判决被上诉人赔偿上诉人误工损失3159.4元。 被上诉人西湖公安分局答辩称，原告于2018年3月10日、11月21日因万寿宫商城消防改造一事在北京非正常访被北京警方训诫，后万寿宫回迁工作组及街办工作人员多次对其进行宣讲，告知其相关诉求市、区政府信访部门正在依照程序办理，劝告其不要在全国两会期间进京上访，但其执意进京上访。为了在两会期间顺利进京上访，原告从南昌租车到武汉，换乘火车到石家庄，最后从石家庄乘火车到达了北京，企图通过在重大政治敏感时期进京上访的方式来制造影响，给政府施加压力，达到解决个人诉求的目的。原告的行为已构成寻衅滋事，事实清楚，证据确实充分。被上诉人对其作出行政拘留十日的处罚决定适用法律正确，程序合法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，《信访条例》和《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》均明确规定，办理信访事项应坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决”原则。其中，《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”，第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”，第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，……”。根据上述规定，上诉人反映万寿宫商城消防改造问题，本应依法向属地有权处理的本级或者上一级机关并到有关机关设立或者指定的接待场所提出，且应自觉维护社会公共秩序和信访秩序。但是，上诉人却于2018年3月10日及11月21日，先后两次因万寿宫消防改造一事进京上访，且在被北京公安民警训诫，由万寿宫回迁工作组及街办工作人员接回，告知其相关诉求市、区政府信访部门正在依照程序办理，劝告其不要在全国两会期间进京上访后，仍执意于2019年两会期间，采取绕道方式，从南昌租车到武汉，换乘火车到石家庄，最后从石家庄乘火车抵达北京，利用两会敏感时期继续进京上访，企图制造影响，给政府施压，从而达到解决个人诉求目的。上述行为，明显违背公共利益，损害社会公共秩序，符合《治安管理处罚法》第二十六条第(四)项规定的情形。被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，经过调查询问后，依照《治安管理处罚法》第二十六条第(四)项规定，对上诉人作出行政拘留十日的《处罚决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律并无不当。上诉人关于确认被上诉人作出的《处罚决定书》违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人涂旺平承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 陈 榕 审 判 员 张庆文 二〇二〇年三月十一日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦