北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终87号上诉人（一审原告）韩江，男，1946年4月14日出生，汉族，北京重型电机厂退休工人，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区军庄镇人民政府，住所地北京市门头沟区军庄镇西杨坨村36号。法定代表人高建光，镇长。委托代理人张纪，北京市门头沟区军庄镇人民政府工作人员。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。上诉人韩江因诉被上诉人北京市门头沟区军庄镇人民政府（以下简称军庄镇政府）确认行政行为违法一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1998年10月31日，韩江与门头沟区军庄镇香峪村经济合作社签订了《荒山荒地租赁合同》，合同约定：军庄镇香峪村经济合作社将本村梁家地共计10亩荒山、荒地租给韩江使用，承租年限为40年，自1998年12月1日起至2038年11月30日止。2018年11月9日，军庄镇政府作出军拆字〔2018〕20号《限期拆除决定书》，主要内容为：军庄镇政府在检查中发现，韩江未经城乡规划主管部门审批，擅自在北京市门头沟区军庄镇香峪村村委会东侧建设房屋，上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属违法建设行为。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，责令韩江于2018年11月12日24时00分前将违法建设无条件拆除，并接受复查。逾期不拆除的，军庄镇政府将依法予以强制拆除。2019年1月15日，门头沟区政府作出门政复字[2018]20号《行政复议决定书》，维持了军拆字〔2018〕20号《限期拆除决定书》。韩江不服，于2019年1月28日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销上述限期拆除决定书及行政复议决定书。一审法院于2019年6月3日作出（2019）京0109行初43号行政判决书，判决撤销军庄镇政府作出的军拆字〔2018〕20号《限期拆除决定书》及北京市门头沟区人民政府作出的门政复字[2018]20号《行政复议决定书》，该判决已发生法律效力。2019年5月13日，军庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查6处房屋建筑涉嫌违法建设行为的函》。同年5月14日，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为的复函》，称该分局未查到韩江所在位置房屋建筑由该分局核发的规划审批手续。2019年5月20日，军庄镇政府针对韩江作出《告知书》，告知韩江于2019年6月4日前自行将物品搬离、人员清退，自行拆除违法建设，如在规定期限内未拆除完毕，军庄镇政府将对违法建设进行拆除。2019年5月30日，被告军庄镇政府对涉案土地上的建筑进行了强制拆除。韩江仍不服，遂向一审法院提起诉讼。2019年12月5日，一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，被告军庄镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处的职责。根据当事人双方的诉辩主张，本案审查的重点在于：第一，韩江所建建筑物是否属于违法建设；第二，军庄镇政府实施的拆除行为是否合法。关于韩江所建建筑物是否属于违法建设的问题。一审法院认为，依据《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，韩江并未提供证据证明涉案建筑取得了规划许可审批手续，再结合北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出的《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为的复函》，涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，系违法建设。故军庄镇政府认定涉案建筑物属违法建设，并无不当。同时，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及原北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，韩江未提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施。故韩江以涉案建筑实际用途为农业设施用房为由主张涉案建筑不属于违法建设，本院不予支持。关于军庄镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，军庄镇政府在韩江对其作出的军拆字〔2018〕20号《限期拆除决定书》提起行政诉讼期间对涉案建筑物实施了强制拆除，违反了上述法律规定，其实施的强制拆除行为违反了法定程序。同时，《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，军庄镇政府在法定期限内未提供充分的证据证明其强制拆除程序符合上述规定。军庄镇政府未经法定程序强制拆除韩江所建建筑物，亦属行政行为违法。综上，对于韩江要求确认军庄镇政府强制拆除行为违法的诉讼请求，应予支持。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认北京市门头沟区军庄镇人民政府于二○一九年五月三十日对原告韩江位于北京市门头沟区军庄镇香峪村梁家地承租地内建筑物的拆除行为违法。韩江不服一审判决，上诉称，一、一审判决认定涉案建筑属于违法建设是适用法律错误。《北京市城乡规划条例》（2019年修正）第九十二条规定的前提是“应当取得而未取得”。涉案房屋早在2008年1月即有香峪村村委会、军庄镇政府出具的合法证明（详见43号生效判决）。《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日起实施，当时的市政府部门还没有乡村规划许可的审批制度。二、本案被诉具体行政行为不仅仅是程序违法，一审判决中“涉案建筑物属违法建设”的认定影响了上诉人就违法行为主张赔偿的实体权利，构成对上诉人经济权益的损害。综上所述，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。军庄镇政府同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，军庄镇政府向一审法院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据：1、现场核实调查表及附图，证明2018年10月19日，委托北京市测绘设计研究院对韩江位于香峪村村委会东侧梁家地的建筑物进行测绘，确定了地上建筑的面积。2、军拆字〔2018〕20号《限期拆除决定书》及送达回证，证明向韩江送达了限期拆除决定书。3、询问笔录，证明2019年5月11日，韩江明确表态拒绝签署询问笔录。4、照片4张，证明2019年5月12日，镇、村领导给韩江进行拆违政策讲解、告知其限期拆除并听取韩江的陈述和申辩。5、军政函〔2019〕41号《关于协助调查6处房屋建筑涉嫌违法建设行为的函》、北京市规划和自然资源委员会门头沟分局《关于协助调查你辖区涉嫌违法建设行为的复函》，证明未查到韩江所在位置房屋的规划审批手续。6、照片4张，证明2019年5月18日，镇、村领导给韩江进行拆违政策讲解、告知其限期拆除并听取韩江的陈述和申辩。7、送达回证、告知书及照片4张，证明2019年5月20日，向韩江送达告知书，告知其自行搬离物品，清退人员、自行拆除违法建设，逾期未拆除的，将实施强制拆除。8、财物清单及拆除违法建设当日现场录像，证明强拆当日，对韩江财物进行了清点。在法定举证期限内，韩江向一审法院提交下列证据：1、（2019）京0109行初43号行政判决书，证明被诉行政行为缺乏基本的法律依据，拆除行为发生在诉讼期间，明显违法。2、照片，证明房屋拆除前后的现状。对于上述证据，一审法院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）经审查认为，韩江提供的证据1、2真实性予以认可，可以证实本案的相关诉讼情况及涉案房屋被拆除后的状态。军庄镇政府提供的证据均系在执法过程中形成，但不能证明军庄镇政府的强拆行为程序合法，对此证明目的不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，《年1月1日废止)第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《城乡规划法》（2008年1月1日起实施）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。由此可知，上述两部法律关于违法建设的认定标准是一贯的，两部法律效力衔接并无空隙。而涉案建筑的违法状态一直处于持续的状态下，故认定为违建并无不当。本案中，韩江主张建设房屋行为不适用《城乡规划法》与《北京市城乡规划条例》的有关规定之主张，系对相关法律法规的错误理解，本院不予支持。一审法院关于军庄镇政府实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，军庄镇政府未经法定程序强制拆除韩江所建建筑物，属行政行为违法的判定，并无不当，应予维持。综上，上诉人韩江提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏法律、法规依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费五十元，由上诉人韩江负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  王 坤二〇二〇年三月十二日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛