云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终19号上诉人（一审原告）胡某，女，汉族，1974年10月2日生，云南省文山市人，现住文山市。上诉人（一审原告）胡方瑶，女，汉族，1999年5月1日生，云南省文山市人，现住文山市。上诉人（一审原告）阳某，男，汉族，2006年9月25日生，云南省文山市人，现住文山市。法定代理人胡某，系阳某母亲。三上诉人的共同委托代理人杜云善、黄胜江，东风法律服务所法律工作者。代理权限:特别授权。被上诉人（一审被告）文山市马塘镇人民政府。住所地：文山市马塘镇街上。统一社会信用代码：11532621015213287U。法定代表人蒯建平，镇长。上诉人胡某、胡方瑶、阳某（以下简称胡某等三人）因与被上诉人文山市马塘镇人民政府（以下简称镇政府）其他行政行为一案，不服云南省文山市人民法院2019年12月16日作出的（2019）云2601行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月7日受理后，依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理终结。一审法院认定，胡某、胡方瑶的户籍所在地为文山市马塘镇××末××村，阳某系胡某儿子，现户籍地在安徽省。镇政府依据文山市委、市政府下发《文山市德厚水库工程建设征地和移民安置工作实施方案》的通知及文山市德厚水库工程建设征地和移民安置工作指挥部《关于文山市德厚水库移民自建房组织实施指导意见》的通知，分三次张榜公示马塘镇黑末村委会黑末大寨村小组移民搬迁安置建房用地置换名单及详细信息，经三榜公示，确认胡友昌、李云梅为用地置换对象。2018年5月4日一审原告向马塘政府移民办公室递交《德厚水库淹没区搬迁宅基地申请书》，申请镇政府给予分配安置宅基地。2018年6月15日镇政府作出《答复意见》，《答复意见》载明“我镇于2018年6月1日召开黑末大寨分户申请讨论会议决定，根据当事人提供的协议书，编号HMDZ-89户在马塘集镇安置点安置一宗宅基地给李云梅。胡某户籍在搬迁范围内，但无产权房屋，本着对淹（占）地移民按就近原则进行生产安置的原则，对胡某只进行生产安置，不进行搬迁安置。”2019年5月11日镇政府出具《证明》一份，《证明》载明“按照文山市德厚水库工程建设移民搬迁安置建设用地面积置换公示（第三榜）……公示决定编号HMDZ-89户选址马塘集镇的一宗宅基地安排给李云梅，HMDZ-89户抽取的马塘集镇安置点C37号宅基地权属归李云梅所有。”胡某等三人因不服上述《答复意见》及《证明》，于2019年8月27日诉至一审法院，请求撤销镇政府作出的《答复意见》及证明。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，可诉的行政行为系由行政机关基于自身真实意思表示针对特定人作出影响其权利或义务发生增减的行为。本案被诉的《答复意见》及《证明》所载内容，系镇政府就HMDZ-89号户宅基地安置决定及公示决定情况的一种客观状态的陈述，镇政府未就胡某等三人宅基地安置事宜作出新的行政确认或行政决定，也未针对胡某等三人的权利或义务的增减进行新的创设，即对胡某等三人的权利义务不产生实际影响。《答复意见》及《证明》不是行政机关就其意思表示而作出影响特定人权利义务的行政行为，该行为系事实行为，故《答复意见》及《证明》不具有可诉性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回胡某等三人的起诉，案件受理费50元，退还胡某等三人。上诉人胡某等三人不服一审裁定上诉称，上诉人是文山市马塘镇××末××村一组集体经济组织成员。2017年，在文山市德厚水库工程建设征地移民安置过程中，最初公示的移民搬迁安置建房用地置换名单中有上诉人胡某的名字，胡某户参加了移民安置宅基地抽签，分配获得编号为HMDZ-89号的宅基地移民搬迁安置，通过抽签获得马塘镇安置点C37号宅基地。新选址地面积99.2平方米，价值金额16310.12元。在张榜公示中，第一、第二榜公示中户主是胡某，到第三榜公示中胡某变更为李云梅。原因是李云梅拿着一份《协议》交给镇政府。镇政府根据该份《协议》将宅基地移民搬迁安置对象变更为李云梅，并于2018年6月15日擅自作出《马塘镇人民政府关于黑末大寨村胡某搬迁安置申请答复意见》和2019年3月11日作出《证明》的行政行为。上诉人认为，镇政府作出的《答复意见》和《证明》违背客观事实，违反《土地管理法》和《信访条例》，违反《文山市德厚水库工程建设征地和移民安置工作指挥部》相关政策规定。第一，镇政府以马政复(2018)12号文件形式作出《答复意见》，该《答复意见》决定：“我镇于2018年6月1日召开黑末大寨分户申请讨论会议决定，根据当事人提供的协议书，编号HMDZ-89号在马塘集镇安置点安置一宗宅基地给李云梅。胡某户籍在搬迁范围内，但无产权房屋，对胡某只进行生产安置，不进行搬迁安置。”镇政府的《答复意见》违背了胡某户籍在搬迁范围内的客观事实。第二，《土地管理法》第62条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。而李云梅是黑末小寨人，其户籍在黑末小寨。李云梅在黑末小寨有固定的居住房，李云梅不属于黑末大寨移民搬迁安置户。《信访条例》第21条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别作出下列处理。（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会，人民法院人民检察院提出。（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理的信访事项，应当转送有权处理的行政机关。（三）信访事项涉及下级行政机关或者工作人员的，按照属地管理，分级负责，谁主管、谁负责的原则，转送有权处理的行政机关。”按照《信访条例》的规定，镇政府无权处理信访事项，对李云梅出具《协议》的信访事项只能转送有权处理的行政机关。因此，镇政府作出的《答复意见》已经违反《信访条例》。第三，2019年5月11日，镇政府作出的《证明》违反法律规定及相关政策。《证明》内容：“按照文山市德厚水库工程移民搬迁安置建设用地面积置换公示表（第三榜），公示决定编号HMDZ-89户选址马塘镇的一宗宅基地安排给李云梅，HMDZ-89户抽取的马塘集镇安置点C37号宅基地权属归李云梅所有。”镇政府作出《证明》的行政行为侵害了胡某民事权益。该《证明》违反了公证部门现场公证HMDZ-89号宅基地是胡某的客观事实，违反了《土地管理法》关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”的规定，违反了《合同法》关于“土地（宅基地）的纠纷，权属归属是人民法院审判所决定”的规定，《合同》、《协议》确认是否有效，只有人民法院审理后才能确认并非是马塘镇人民政府。第四，一审法院对本案认定事实不清，适用法律不当、错判。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在本案中，胡某与李云梅系姐妹关系。镇政府将置换土地给胡某C37号宅基地变为李云梅侵害了胡某享有的《宅基地》的民事权益，损害了胡某户的其它切身利益。一审法院适用法律不当。一审法院适用了《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项的规定，本案中，由于镇政府作出《答复意见》和《证明》，就已经违反《行政诉讼法》、《信访条例》及相关法律规定，违反《文山市德厚水库工程建设征地和移民安置工作指挥部》用置换土地给胡某C37号宅基地的事实。镇政府的行政行为损害了胡某享有宅基地的切身利益。因此，胡某提起诉讼属于人民法院受案范围。为维护上诉人的合法权益，请求撤销一审裁定，撤销马塘镇人民政府的答复和证明，一、二审诉讼费由被上诉人承担。二审中被上诉人马塘镇人民政府未提出答辩意见。马塘镇人民政府向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）：第一组：《文山市德厚水库移民自建房屋组织实施指导意见》的通知（文市德水移发（2017）2号）、《文山市德厚水库工程建设征地和移民安置工作实施方案》的通知文办发（2016）43号文件。证明根据文市德水移发（2017）2号文件规定，乡（镇）人民政府负责本区域宅基地分配，故镇政府具有分配宅基地的主体资格。根据文办发（2016）43号文件规定，农村移民安置包括搬迁安置和生产安置。搬迁安置是指搬迁建房安置，生产安置是指对失去耕地的农村移民重新安排生产，以集体经济组织为单位计算。对淹（占）房又淹（占）地的移民，进行搬迁安置和生产安置，对淹（占）房移民，进行搬迁安置，对淹（占）地移民按就近原则进行生产安置。不界定为移民搬迁安置的人口：仅有户籍在搬迁范围内，无产权房屋和生产资料，且居住在搬迁范围外的人口。而在本案中，一审原告胡某、胡方瑶的户籍虽然在黑末大寨，但二人在黑末大寨无房屋产权，其不符合搬迁人口；第二组：德厚水库淹没区移民搬迁宅基地申请书。证明，一审原告于2018年5月4日向马塘政府递交申请书，其在申请书中已经陈述了其在黑末大寨无房产，唯一的房产及地基已于1997年出卖给他人；第三组：《答复意见》和《证明》。证明一审被告于2018年6月15日向一审原告作出《答复意见》，但该答复意见不属于具体行政行为，而该《证明》不是一审被告向一审原告作出，且《证明》同样不属于具体行政行为；第四组：《协议书》一份、黑末大寨村民小组一组《证明》一份。证明一审原告与胡友昌、李云梅签订协议，协议约定，黑末大寨房屋（为胡友昌建盖）及一切附属物（现户主为胡某）归胡友昌、李云梅，今后该房屋及其附属物产生的一切收益归胡友昌、李云梅所有，与胡某及家族其余一切人等均无关，且马塘镇黑末村委会已出具证明证实上述财产归胡友昌、李云梅所有；第五组：黑末大寨分户讨论会议记录。证明2018年1月6日，一审被告组织了有关部门及相关村民就黑末大寨分户一事进行讨论，经讨论决定，根据协议，HMDZ-89号宗地安排给李云梅；第六组：农村土地承包经营权。证明位于马塘镇黑末大寨胡国荣户承包经营权共有人为胡国荣、李云梅、胡某、胡永珍四人；第七组：询问笔录，证明一审原告阳某户口在安徽，现在安徽读书；第八组：《照片》6张。证明胡友昌、李云梅家已在位于马塘镇街××号宗地上建盖两层房屋。胡某等三人向一审法院提交了以下证据材料（均为复印件）：第一组：身份证复印件和常住人口登记卡，证明一审原告符合本案诉讼主体；第二组：镇政府文件及证明。证明马塘政府2018年6月15日作出的《答复意见》及2019年3月11日出具的证明事实不清、证据不足、其行政行为无效；第三组：建房用地置换公示表。证明2018年4月11日，2018年5月5日文山市德厚水库工程建设移民搬迁安置建房用地公示，一审原告三人的建房用地置换在马塘街××号的宅基地。一审原告三人是置换安置对象，第三次公示时变更为胡友昌、李云梅。但备注说明“移民人口无胡友昌、李云梅，应为胡某。”第四组：马塘安置点移民户通讯录，证明胡某的置换地为C37号；第五组：黑末大寨村民小组证明。证明李云梅、胡友昌在黑末大寨建的房屋地基是胡某的承包土地。胡某是本村无房户；第六组：何永德的证明。证明1999年5月21日李云梅、胡某、谢永珍的母亲胡国荣留下的老房子卖给何永德；第七组：照片。证明李云梅和胡友昌有黑末小寨居住房；第八组：照片。证明李云梅、胡友昌到黑末大寨胡某户的承包土地上建房；第九组：照片。证明胡某指认马塘街建房地置换宅基地C37号是胡某户三人的；第十组：常住人口登记表，证明胡某户家庭情况。经一审举证、质证，上诉人胡某等三人对镇政府提交的第一、二、三组证据的三性无意见，但不认可证明观点；对第四组证据不予认可；对第五、六、七组证据的真实性无异议，但不认可其证明观点；对第八组证据认为与本案无关，不予认可。镇长政府对一审原告提交的第一组证据的合法性、真实性认可，但不认可关联性及证明观点，对第二、三组证据的三性无意见，但不认可证明观点；对第四组证据的三性不予认可，认为与本案无关；对第五组证据的合法性认可，但真实性、关联性不予认可；对第六组证据予以认可；对第七、八、九组证据的三性均不认可，与本案无关；对第十组证据认为超过举证期限，不予质证。一审法院认为一审被告提交的第一、二、四、五、六、七组证据客观真实与本案相关联，一审法院予以采信；第三组证据系本案被诉行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证；第八组证据与本案不具有关联性，一审法院不予采信。一审法院对一审原告提交的第一组证据客观、真实与本案相关联，一审法院予以采信；第二组证据系本案被诉行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证；第三、四、五、六、十组证据客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信，但不采纳一审原告的证明观点；第七、八、九组证据与本案不具有关联性，一审法院不予采信。上述证据已随案移送本院。经本院审查认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院审判程序合法。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，可诉的行政行为必须是行政机关作出的实际发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：······（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”2016年3月30日，文山市委办公室、文山市政府办公室下发了《文山市德厚水库工程序建设征地和移民安置工作实施方案》（文办发[2016]43号），该文件明确规定，农村移民安置包括搬迁安置和生产安置两种情形。搬迁安置是指搬迁建房安置；生产安置是指对失去耕地的农村移民重新安排生产，以集体经济组织为单位计算，补偿方式经村民会议表决通过后按该户实际的淹（占）土地面积实际补偿。对淹（占）房又淹（占）地的移民，进行搬迁安置和生产安置；对淹（占）房移民，进行搬迁安置；对淹（占）地移民就近原则进行生产安置。该文件同时规定，对仅有户籍在搬迁范围内，但无房屋和其他生产资料，且居住在搬迁范围外的人口不属于移民搬迁安置的人口。本案中，上诉人胡某与李云梅系姐妹关系，上诉人胡某原在马塘镇××末××村唯一的住房已于1997年出售。2013年7月15日，黑末大寨村小组一组出具证明，证明内容为：“兹有文山市马塘镇黑末大寨村民胡某，在黑末大寨户主胡某，根据本户家庭协议书证明家庭的财产归于胡友昌和李云梅夫妻二人享受，房屋胡友昌和李云梅所建。”2015年7月6日，上诉人胡某与李云梅两姐妹签订《协议》约定：“同意马塘黑末大寨房屋（为胡友昌建盖）及一切附属物（现户主为胡某）归胡友昌、李云梅所有，今后该房屋及其附属物所产生的一切收益归胡友昌、李云梅所有，与胡某及家族其他一切人等均无关系。”2018年6月1日，镇政府组织召开黑末大寨分户申请讨论会议，会议根据上诉人胡某与李云梅签订的协议，决定将黑末大寨编号为HMDZ-89号宅基地对应在马塘集镇移民安置点置换的C37号宅基地分配给李云梅使用。被上诉人镇政府仅仅只是根据上述黑末大寨村小组一组出具的《证明》、胡某与李云梅签订的《协议书》和黑末大寨分户申请讨论会议决定，按照《文山市德厚水库工程序建设征地和移民安置工作实施方案》（文办发[2016]43号）文件规定，针对上诉人胡某提出的《移民搬迁宅基地申请书》作出了《关于黑末大寨村胡某搬迁安置申请的答复意见》（马政复[2018]12号）和编号HMDZ—89户抽取的马塘集镇安置点C37号宅基地权属归李云梅所有的《证明》，该《答复意见》和《证明》进一步明确：“上诉人胡某户籍在搬迁范围内，但无产权房屋，本着对淹（占）地移民就近进行生产安置的原则，对胡某户只进行生产安置，不进行搬迁安置”和“在德厚水库建设的移民搬迁安置中，黑末大寨编号HMDZ—89户在马塘集镇安置点安置一宗宅基地给李云梅。”的事实，并不是针对上诉人胡某等三人是否进行移民搬迁安置作出行政决定，该《答复意见》和《证明》对上诉人胡某的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。一审法院裁定驳回胡某等三人的起诉并无不当。上诉人胡某等三人关于《答复意见》和《证明》违反《土地管理法》、《信访条例》相关规定的上诉理由不成立，本院依法不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律及裁定结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费免收。本裁定为终审裁定。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  王汉水二〇二〇年三月十一日书记员  袁 瑜