吉林省松原市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉07行终8号 上诉人（原审原告）齐美荣，女，1953年9月22日出生，汉族，粮食局退休干部，住吉林省长岭县。 被上诉人（原审被告）长岭县自然资源局。住所地：吉林省长岭县。 法定代表人李文军，该局局长。 委托诉讼代理人田喜雨，该局地籍科负责人。 委托诉讼代理人宫勋，吉林全策律师事务所律师。 原审第三人杨显青，女，1969年5月4日出生，汉族，住长岭县。 上诉人齐美荣因行政注销一案，不服吉林省长岭县人民法院（2019）吉0722行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2006年7月31日被告长岭县自然资源局为原告齐美荣颁发了长国用（2006）第0*1号国有土地使用证。2016年10月8日，原告齐美荣称其土地使用证丢失，被告长岭县自然资源局于2016年10月10日在吉林日报刊发《遗失公告》，公告期满后，于2016年11月18日为原告齐美荣补发了该土地使用证。2017年3月1日，被告长岭县自然资源局以原告齐美荣土地使用证未丢失为由，作出了《告知书》。另查明，2007年6月，原告齐美荣的女儿李春玲将原告齐美荣的长国用（2006）第0*1号国有土地使用证的土地及地上两间房屋卖给第三人杨显青。第三人杨显青买完后将两间房屋拆掉，重新建造房屋并居住，2008年7月3日被告长岭县自然资源局为第三人杨显青颁发了长国用（2008）第0*0号国有土地使用证（齐美荣的长国用（2006）第0*1号国有土地使用权的土地是长国用（2008）第0*0号国有土地使用权的土地的一部分）。2016年9月9日第三人杨显青将长国用（2008）第0*0号国有土地使用权抵押给长岭县农村信用合作联社并办理了贷款手续，土地抵押期限为2016年9月9日至2019年9月7日。2017年3月17日，齐美荣起诉到长岭县人民法院，要求确认李春玲与第三人杨显青之间的买卖合同无效。2017年6月25日，本院作出（2017）吉0722民初1262号民事判决：驳回原告齐美荣的诉讼请求。齐美荣不服，上诉至松原市中级人民法院。2017年9月25日，松原市中级人民法院作出（2017）吉07民终1421号民事判决：驳回上诉，维持原判。齐美荣不服，向吉林省高级人民法院申请再审。2018年4月2日，吉林省高级人民法院作出（2018）吉民申86号民事裁定：驳回齐美荣的再审申请。 原审法院经审理认为，一、原告是否可以提起行政诉讼。被告提出本案《告知书》不可诉。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告作出的《告知书》可能影响原告的相关合法的权利，且被告在作出该《告知书》后未作出其他相关决定的法律文书，该《告知书》虽然名为“告知”，但被告以实际的注销行为执行了该《告知书》的相关内容，被告的注销行为和该《告知书》的行为已经融为一体。除此之外，原告齐美荣在起诉时向本院提交了两份不同的起诉状，其中一份标注“当庭提交”行政起诉状（详见本院（2018）吉0722行初30号卷宗第5页），该行政起诉状的诉讼请求为：“在我本人不知情的情况下私自注销我土地使用权证，侵犯到我土地使用权，为违法行为”，因此，原告实际上也是对被告注销其土地使用权证的行为进行告诉，故原告可以向人民法院提起行政诉讼。因此，对于被告提出的《告知书》是不可诉的主张，本院不予支持。二、本案是否应当适用复议前置。被告提出的本案根据法律规定应当复议前置。对此，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”以上情形属于法律规定的复议前置行为，但该条款规定的适用前提为行政机关对上述自然资源权属的确认行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权利，经过复议后才可以向法院起诉。对于涉及上述自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施以及行政机关颁发、注销使用权证书等行为均不属于复议前置的情形。因此，对于被告提出的本案根据法律规定应当复议前置的主张，本院不予支持。三、本案原告起诉是否超过法定期限。被告提出2017年3月1日，被告长岭县自然资源局以原告齐美荣土地使用证未丢失为由，作出了《告知书》。原告齐美荣起诉时称其于2017年4月26日在另案民事诉讼开庭中得知其土地使用证被注销，原告起诉超出了法定期限。对此，本院认为，被告作出《告知书》的时间为2017年3月1日，该行为发生时合法有效的法律规范为2014年11月1日发布并于2015年5月1日生效的《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有效的部分以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》被2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》废止，在废止前只要不与其后施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》相冲突，仍然可以适用。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”因此，原告齐美荣起诉时未超过法定期限。四、被告作出的《告知书》的注销行为是否合法，应否撤销。行政机关作出行政行为时应当遵循程序正当原则，应充分保障当事人的知情权和陈述、申辩等重要权利。对原告齐美荣补发的长国用（2006）第0*1号国有土地使用证与第三人杨显青的长国用（2008）第0*0号国有土地使用证之间存在的问题，被告长岭县自然资源局应依照相关法律、法规，按照法定程序进行处理。被告长岭县自然资源局不但未听取原告齐美荣的陈述、申辩，也未告知原告行政复议和行政诉讼的相关救济权利。被告也未向本院提交适用正确的法律、法规等规范性文件。因此，被告长岭县自然资源局作出的《告知书》行政行为程序违法，适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”2017年6月25日，本院作出（2017）吉0722民初1262号民事判决，该判决认为李春玲与第三人杨显青之间的买卖合同合法有效，因此，驳回了原告齐美荣的诉讼请求。齐美荣不服，上诉至松原市中级人民法院。2017年9月25日，松原市中级人民法院作出（2017）吉07民终1421号民事判决：驳回上诉，维持原判。齐美荣不服，向吉林省高级人民法院申请再审。2018年4月2日，吉林省高级人民法院作出（2018）吉民申86号民事裁定：驳回齐美荣的再审申请。从上述三级法院的判决可以看出，2007年6月原告女儿李春玲与第三人杨显青之间已经对案涉房屋及土地权利的买卖合同是合法有效的，且第三人杨显青已经于2008年取得了土地使用权证，被告给第三人颁发的长国用（2008）第0*0号国有土地使用证包含了原告齐美荣的长国用（2006）第0*1号国有土地使用权的部分。原告齐美荣于2016年申请补发的土地使用权证书也仅为对原有证书的补发行为，被告作出的《告知书》的注销行为未对原告的权利造成实际影响，且无可撤销内容。因此，应当确认该行政行为违法，但不撤销该行政行为。现经2019年第26次审判委员会讨论认为：被告作出的《告知书》注销行为属于可诉的行政行为，原告的起诉也未超出法定期限。被告作出的行政行为未遵循正当程序原则，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决确认被告长岭县自然资源局作出的《关于注销齐美荣补发〈国有土地使用证〉长国用（2006）第0*1号告知书》的注销行政行为违法。 上诉人齐美荣上诉称，一、原审判决部分事实不清，证据不足。因为第三人杨显青、王凤国买我房屋时没有通过我合法权利人齐美荣交易，伪造无日期换房合同，伪造所有假的相关手续，2007年-2019年没有过户，房屋被杨显青，骗取事实，上诉人房屋，经济损失巨大。民事参考行政，行政又反过来参考民事判决。行政和民事裁判均属错误的裁决，不应互相推诿上诉人，应独立裁决，请中级法院纠正。二、本案实施法律错误，应依法纠正。本案不适用行政诉讼法第74条一款，二项之规定，不属于行政行为程序轻微违法需要撤销行政判决。行政机关没有经过上诉人，利用第三人伪造的换房合约合同办理使用权证，要过户程序严重违法，何以认定程序轻微违法，又如何认定原告权利不产生实际影响，为此本案原审适用法律错误。一审判决第十页确认的告知书。请求中院纠正，告知书就是情况说明，包含着换房合约的合同，我从来没有接到行政资源局的给我出的告知书，是诉前2017年3月1日给杨显青出的。注销我的0*1土地使用证，资源局违法在前我还没有起诉没有开庭，原告根本就不知道注销了我的土地使用证适应法律法规错误。中华人民共和国合同法第79条规定，第87条，民法通则，合同认证的事实的得有法律依据，只有一份第三人杨显青，王凤国伪造一份冒名顶替的换房合约、合同。请求撤销长岭县人民法院作出2019吉0722行初14号行政判决书。 被上诉人长岭县自然资源局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉人齐美荣的全部上诉请求。1、本案被告自然资源局给杨显青办理土地使用权证的办理的依据为《换房协议》，该协议已经长岭法院、松原中院及吉林省高院三级法院确认为有效协议，且第三人杨显青已经于2008年取得土地使用权，并在银行办理抵押贷款，不具备可撤销内容；2、撤销原告补发的土地使用证原因：原告土地使用权证未丢失，但以欺诈方式要求行政机关补办，长岭县自然资源局在调查过程中发现上述问题，依法予以吊销并告知；3、关于上诉人主张的第三项上诉请求，既未在一审诉讼请求中主张，也不符合国家赔偿法的相关规定，且上诉人的权益侵害人为其女儿李春玲行为导致，如主张也应当以民事赔偿为由追究其女儿的赔偿责任。综上，我局认为，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求依法无据，依法应当驳回。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，上诉人女儿李春玲与原审第三人杨显青之间房屋及土地权利买卖合同经人民法院民事判决确认合法有效，原审第三人已将原属上诉人的房屋推倒重建，并取得土地使用证，上诉人的长国用（2006）第06××31号国有土地使用权证已于原审第三人取得该地土地使用权时灭失。虽然被上诉人为上诉人补发了该土地使用证，但是事后发现补发行为错误，被上诉人为纠正错误行为作出了《关于注销齐美荣补发〈国有土地使用证〉长国用（2006）第0*1号告知书》。虽然被上诉人作出的行政行为未按照规定履行相应的程序，但其作出的注销行为本质上未对原告的实体权利造成实际影响。因此，应当确认该行政行为违法，不撤销该行政行为。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人齐美荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 薛静波审判员刘洋代理审判员张雷 二〇二〇年三月十六日 书记员 张      彩      琳