江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终8号 上诉人(原审被告):灌云县杨集镇人民政府，住所地江苏省灌云县杨集镇镇东村迎宾路1号。 法定代表人：左平霞，该镇镇长。 委托诉讼代理人：乔鸿兵、李彪，江苏永信律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)：司昭利，女，1988年2月6日出生，汉族，户籍地江苏省沭阳县，现住江苏省灌云县。 上诉人灌云县杨集镇人民政府（以下简称杨集镇政府）因与被上诉人司昭利行政强制措施一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2019）苏0791行初367号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了书面审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月7日，司昭利的丈夫王某与案外人史友华签订租赁合同，约定王某租赁史友华位于灌云县××星社区繁荣路××门面房一间，租期一年。2018年8月15日，司昭利注册成立了“灌云县杨集镇串串香骨汤麻辣烫”的个体工商户，于同日领取了营业执照，于10月19日领取了食品经营许可证，经营场所为灌云县杨集镇三星社区繁荣路。司昭利在此从事热食类食品制售。 2018年11月20日，杨集镇政府城市管理执法人员发现司昭利在门面房门前屋檐下摆放一辆移动灶台车从事经营（司昭利一审庭审中自称：以前是麻辣烫，正常是摆放在屋里，因为那天第一天增加卖鸡柳，摆放在外面），遂以司昭利擅自违法摆摊设点占道经营为由对司昭利进行取缔，过程中双方发生肢体冲突。杨集镇政府执法人员强行将司昭利用于食品经营的物品扣押，司昭利主张杨集镇政府扣押的物品包括：移动灶台车1辆、商用灶头2个、油盒1个、圆头大汤勺1个、密网漏勺1个、圆孔漏勺2个、锅2口、长方形托盘2个、食用油1桶（10斤）、高压阀1个、煤气软管3米。杨集镇政府在一审庭审中主张其扣押保管的物品中没有司昭利主张的1桶食用油、1个油盒和2口锅。司昭利的伤情经灌云县人民医院住院诊断为：多处软组织损伤、脑震荡、左眼视力下降等，司昭利在该院住院治疗10日。 司昭利及其丈夫王某为此事多次向杨集镇政府信访，要求依法处理粗暴执法、赔偿医疗费、归还物品正常营业等问题，杨集镇政府于2018年和2019年期间分别作出杨某处字[2018]85号、[2019]14号和[2019]20号信访处理意见，答复司昭利：1、关于执法人员处理问题，相关执法人员已经因粗暴执法分别受到停职和党纪、政纪处分；2、关于赔偿医疗费问题，因派出所介入调查处理，正在进行调解，如果调解不成可以通过司法渠道救济；3、对于归还物品营业问题，在书面保证不再店外经营后，可以取回物品并在规定场所内经营。司昭利对杨集镇政府的处理意见不服，提起诉讼。 原审法院认为，《连云港市市容和环境卫生管理条例》第二十四条规定：任何单位和个人不得擅自占用城市道路、桥梁、地下通道以及其他公共场地摆摊设点、加工制作。违反前款规定的，责令停止违法行为；拒不停止的，可以扣押其兜售的物品以及实施违法行为的工具，处以五十元以上二百元以下罚款。决定扣押的，应当出具扣押清单，要求违法行为人按照规定时间到指定地点接受处理；逾期不到指定地点接受处理造成损失的，由违法行为人承担。杨集镇政府在实施市容管理过程中，认定司昭利存在擅自占用公共场所摆摊设点、占道经营的违法行为，司昭利虽然否认是占道经营，但原审庭审中承认其移动灶台车当天摆放在门面房门前的屋檐下。从司昭利和杨集镇政府提交的照片可以发现，司昭利主张的屋檐下，不属于其独占的经营场所，而应属于公共场所。因此，杨集镇政府认定司昭利擅自占用公共场所摆放经营用移动灶台车、占道经营的事实清楚。杨集镇政府根据上述法规规定，决定扣押司昭利用于违法经营的物品，具有法律依据。扣押财物属于《中华人民共和国行政强制法》第九条规定的行政强制措施。该法第十八条、第十九条规定了行政机关实施行政强制措施应当遵循的程序，但杨集镇政府未提交证据证明其在对司昭利用于食品经营的物品予以扣押时，事前已经向行政机关负责人报告并经批准或在事后二十四小时报告并补办批准手续，也未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录。因此，杨集镇政府扣押司昭利物品的行为违反法定程序。同时，该法第二十四条规定：行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。第二十五条规定：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。杨集镇政府在扣押司昭利的物品时，未依法制作扣押决定书和清单，且扣押期限已经超过法定期限。综合上述理由，杨集镇政府扣押司昭利物品的行为违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，司昭利要求确认违法的理由成立，予以支持。 至司昭利提起诉讼时，杨集镇政府扣押司昭利物品的期限已经超过法定期限，司昭利通过信访程序要求返还物品，杨集镇政府以司昭利书面保证不再占道经营为返还物品的条件，没有法律依据，杨集镇政府依法应当返还司昭利被扣押的物品。司昭利主张被扣押的物品中，杨集镇政府否认扣押了1桶食用油、1个油盒和2口锅，但由于杨集镇政府未制作扣押物品清单，且司昭利的主张具有合理性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，依法认定司昭利的主张成立。对于杨集镇政府因保管不善至灭失的1桶食用油、1个油盒和2口锅，依法由杨集镇政府折价赔偿。根据双方庭审陈述的意见，酌情认定由杨集镇政府赔偿司昭利上述物品损失200元，其余物品由杨集镇政府在本判决生效之日起十日内返还司昭利。综上，杨集镇政府扣押司昭利的物品违法，司昭利要求确认违法的理由符合法律规定，司昭利要求杨集镇政府返还被扣押的物品的理由成立，依法予以支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（二）项、第（四）项的规定，判决如下：一、确认杨集镇政府于2018年11月20口扣押司昭利的物品的行为违法；二、责令杨集镇政府于判决生效之日起十日内返还司昭利被扣押的物品：移动灶台车1辆、商用灶头2个、圆头大汤勺1个、密网漏勺1个、圆孔漏勺2个、长方形托盘2个、高压阀1个、煤气软管3米；三、杨集镇政府于判决生效之日起十日内赔偿司昭利灭失的1个油盒、2口锅、1桶食用油（10斤）所致损失共计200元。案件受理费50元（司昭利已预交），由杨集镇政府承担，在支付上述赔偿金时一并支付。 上诉人杨集镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，1、被上诉人本身存在过错，多次占道经营，上诉人多次口头告知被上诉人拒不改正后才采取现场清理。2、被上诉人多列了物品，不存在物品灭失。3、上诉人多次通知被上诉人书写不得占道经营的保证书即可归还物品，但被上诉人拒绝书写保证书，并拒绝取回物品。请求撤销原审判决第二、第三项内容，被上诉人承担本案的上诉费用。 被上诉人司昭利未作答辩。 杨集镇政府提起上诉后，原审法院已将相关证据材料随卷移送本院。 在本院审理过程中，双方均未提供新证据。经本院审理，原审法院对本案证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件主要事实与原审判决相同。 本院认为，行政行为应当遵循正当程序原则，《中华人民共和国行政强制法》明确规定了扣押财物应当遵循的正当程序，经审查，本案上诉人针对被上诉人实施的扣押财物行为存在未经事先向其行政机关负责人报备或事后二十四小时报告并补办批准手续，也未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩，未制作现场笔录、未制作扣押清单、超过扣押期限等程序问题。因此，上诉人扣押被上诉人物品的行为违反了法定程序，应当确认违法。上诉人应当将违法扣押的物品返还被上诉人。上诉人以被上诉人书面保证不再占地经营作为返还物品的条件，没有法律依据，对其该项上诉理由，本院不予支持。关于上诉人应返还的具体物品种类及数量，因上诉人在扣押物品时未制作扣押物品清单，致使被上诉人难以举证证明其损失，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，上诉人应当举证证明其扣押的物品具体种类及数量，现上诉人无法举证证明其扣押物品中不包含被上诉人主张的1桶食用油、1个油盒、2口锅，应当承担举证不能的法律后果，原审法院根据双方意见，酌情认定上述物品损失为200元并无不当，上诉人的该项主张，本院不予支持。综上，上诉人杨集镇政府的上诉请求及理由无事实及法律依据，依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灌云县杨集镇人民政府承担(已预交)。 本判决为终审判决。 审 判 长  戴 涛 审 判 员  李 季 审 判 员  王小姣 二〇二〇年三月二十四日 法官助理  张静静 书 记 员  徐晓慧 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；