福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽01行终746号 上诉人（一审原告）张江忠，男，1944年5月24日出生，汉族，住福建省永泰县。 诉讼代理人陈建青、傅智清，北京天驰君泰（福州）律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)永泰县城峰镇人民政府，住所地福建省福州市永泰县城峰镇板桥路486号，统一社会信用代码证书113501250036668285。 法定代表人**，镇长。 诉讼代理人杨新生，该政府工作人员。 诉讼代理人余健，福建元一律师事务所律师。 上诉人张江忠因诉被上诉人永泰县城峰镇人民政府（以下简称城峰镇政府）不履行行政协议一案，不服福州市仓山区人民法院作出的（2019）闽0104行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2011年7月10日，被告城峰镇政府与原告张江忠签订《养殖场搬迁协议》。原告按协议约定将生猪养殖场搬迁至芋××路边农村管理房××（现××县城××镇泰禾红峪小区后山），该地块已由被告依协议约定整平交付原告，原告自建猪舍（377平方米）和其他附属建筑物。2016年12月31日，被告因落实省、市、县关于加强生猪养殖面源污染防治工作等文件的需要，经协商不成，强制拆除原告上述377平方米猪舍（其他附属建筑物未拆除）。原告以被告违反《养殖场搬迁协议》第一、五、六、八条约定构成违约为由，诉至一审法院。 另查，庭审中原告确认上述养殖场现继续养殖鸡鸭，土地使用权及相邻权未受影响。又查，根据被告提交的文件及被告庭审确认，永泰县列入关闭拆除的生猪养殖场可按文件规定条件给予每平方米80元的转产转业资金补助。 一审法院认为，被告为实现公共利益或者行政管理需要,在法定职责范围内与原告张江忠签订的《养殖场搬迁协议》，属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，故原告以该《养殖场搬迁协议》争议起诉，属于行政诉讼受案范围。 根据原告诉请及主张的违约事由，本案争议焦点在于被告是否违反《养殖场搬迁协议》中的第一、五、六、八条约定内容？是否需要承担相应法律责任？ 关于该协议第一条，原告庭审中已确认被告已依约整平土地交付原告。且协议并未明确用于生猪养殖，原告现仍利用该地块从事鸡鸭养殖，被告不存在违反该条款约定的情形。 关于该协议第五条，根据本案证据及双方陈述，被告已根据上级文件精神，尽到协调义务，不存在违反该条款约定的情形。 关于该协议第六条，原告已确认土地使用权及相邻权未受影响。至于被告强制拆除原告377平方米生猪舍的事实，虽然形式上变更了已有的行政协议，但属于被告履行行政职责、维护环保等公共利益的需要。本案行政协议与民事协议的性质不同，亦体现于订立协议一方的政府机关同时负有行政履职、维护公共利益的法定义务，因此，被告因公共利益需要等法定事由，对行政协议的单方变更、解除不应视为违法，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款之规定，由此对相对人造成的损失，应予以适当补偿（而非赔偿）。 关于该协议第八条，原告庭审中亦确认该地块未用于房地产等建设，且原告对该土地的使用权和相邻权未受影响，故被告不存在违反该条款约定的情形。 综上，原告认为被告违反《养殖场搬迁协议》第一、五、六、八条构成违约的理由缺乏事实与法律依据，其诉请违约赔偿的诉讼请求一审法院不予支持。被告虽因履行职责、维护公共利益需要得以单方变更行政协议内容，但毕竟对原告造成损失，应当予以适当补偿。根据被告提交的文件及一审法院查明事实，一审法院认为，结合本案实际，被告参照《永泰县生猪养殖场关停拆除补偿方案（试行）》的转产转业资金补助标准对原告予以补偿为宜（即：377平方米*80元/平方米=30160元）。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款之规定，判决：一、被告永泰县城峰镇人民政府应于本判决生效之日起十五日内支付原告张江忠补偿款人民币30160元；二、驳回原告张江忠的其他诉讼请求。案件受理费4896.60元，由原告张江忠负担896.60元，由被告永泰县城峰镇人民政府负担4000元。 上诉人张江忠不服一审判决，向本院提起上诉称，一、诉争的猪舍所在地是由被上诉人划给上诉人使用的。二、讼争的猪舍是合法建筑。首先，根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条“（一）进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：2、规模化养殖中畜禽舍（含厂区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”之规定，诉争的猪舍是生产设施用地。其次，根据前述〔2014〕127号文件第二条“（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”之规定，诉争的猪舍无论是否经过审批都是合法建筑，况且在搬迁协议第一条也已明确是被上诉人划出土地用于养殖。三、被上诉人拆除涉案猪舍消灭了张江忠的物权，具有征收房屋的同等后果，应当参照房屋征收补偿标准进行赔偿。综上，诉争的猪舍是合法建筑，被上诉人基于公共利益对猪舍进行拆除，合理的补偿应包括建筑物的成本、停产停业的损失、合理的搬迁费用等，一审判决仅按80元/平方米的转产转业补助补偿明显过低且未考虑到猪舍这一建筑物本身的成本，属于对事实认定不清、适用法律错误。请求：1、变更一审判决第一项，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人城峰镇政府向本院提交书面答辩称，一、张江忠至今仍在使用原生猪养殖场土地，该土地的使用权和相邻权并未受到影响。城峰镇政府执行省市县文件规定，也没有违反养殖场搬迁协议，依法不承担违约责任。二、《永泰县生猪养殖场关停拆除补偿方案》（试行）由永泰县人民政府颁布，在永泰县范围内具有普遍适用性。张江忠生猪养殖场只能获得每平方米80元的转产转业资金补助，要求参照《沙浮路片区棚户区改造（二期）项目国有土地上的房屋征收补偿方案（征求意见稿）》赔偿239772元及利息缺乏证据支持和法律依据。三、城峰镇政府不存在违约情况，关闭拆除生猪养殖场系履行法定职责，一审案件受理费4896元应全部由张江忠承担。退一步说，即使城峰镇政府要部分负担，根据张江忠诉讼请求满足程度，也只能少部分承担，不能承担4000元。请求：驳回上诉，维持原判。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”案涉《养殖场搬迁协议》系被上诉人城峰镇政府为实现公共利益及行政管理需要,针对上诉人原位于太原三板桥养殖场的搬迁补偿安置事项与上诉人张江忠签订的行政协议，被上诉人应当依法履行协议约定的义务。根据本案的相关证据和双方当事人的陈述，可以认定被上诉人在协议签订后已依约整平安置土地交付上诉人，并支付征地、拆迁、生猪补偿款、奖励金共233000元，上诉人随后开展养殖经营活动。被上诉人已积极履行相关协议义务。2015年，永泰县人民政府为落实省市加强生猪养殖面源污染防治工作的需要，将上诉人的养殖场列为要求关停的对象。被上诉人作为基层行政机关实施了关闭拆除上诉人生猪养殖场的行为，该行为属于被上诉人履行行政职责,维护环保等公共利益的行为。行政机关因公共利益需要等法定事由，对行政协议的单方变更、解除不应视为违法，但依法应当对造成上诉人的损失予以补偿。本案中，被上诉人对上诉人养殖场的关停拆除行为，未剥夺上诉人对案涉土地的使用权，也未对相邻权造成损害，上诉人也确认其土地使用权及相邻权未受影响。此外，《养殖场搬迁协议》约定案涉地块用于养殖，上诉人仍可转产转业开展其他符合相关政策的养殖经营活动，继续履行协议。但被上诉人拆除上诉人生猪舍造成上诉人的财产损失，应当进行补偿。上诉人生猪养殖场系永泰县生猪养殖场关停拆除补助方案的实施对象，且被拆除建筑确为生猪舍，亦不涉及其他房屋，一审法院参照《永泰县生猪养殖场关停拆除补偿方案（试行）》的转产转业资金补助标准对上诉人予以补偿（即：377平方米*80元/平方米=30160元），并无不当。上诉人关于应当参照房屋征收补偿标准进行赔偿的诉请，不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币4896.60元，由上诉人张江忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢红波 审判员  俞淑娟 审判员  曾 莹 二〇二〇年三月五日 法官助理蔡陈飞 书记员朱嘉婧 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。