北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终174号上诉人（一审原告）董艳春，女，1960年9月11日出生，汉族，住北京市通州区。上诉人（一审原告）何建国，男，1956年9月18日出生，汉族，住北京市通州区。二上诉人的共同委托代理人兰世峰，北京市中润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人朱嘉琦，北京市顺义区李桥镇人民政府工作人员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。上诉人董艳春、何建国因诉北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）强制拆除行为一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初584号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人董艳春及董艳春、何建国的委托代理人兰世峰，被上诉人李桥镇政府的委托代理人朱嘉琦、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月14日，李桥镇政府将董艳春、何建国位于北京市顺义区李桥镇×村西侧的建筑物、构筑物、附属物（以下简称涉案建筑）予以强制拆除。董艳春、何建国不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认李桥镇政府拆除涉案建筑的行为违法；2.判令诉讼费用由李桥镇政府承担。一审法院经审理查明，董艳春、何建国为北京市顺义区李桥镇×村人，二人系夫妻关系。2002年1月1日，何建国（乙方）与×村委会（甲方）签订《土地租赁协议书》，约定：经上级有关部门批准，并经甲乙双方协商，特制定本协议。个人建房时，必须做到门前整齐一致。门面房前脸不许超前或错后，使之东西方向地基高度均成为直线，房屋跨度不够用的可向后延伸。承包期限为30年，从2002年1月1日起至2032年12月31日止。坐落地点×路西侧，东至×路，西至×干，南至×干，北至郭某，计1113.25平方米，折合1.67亩，应上交甲方土地承包费41750元。后何建国按协议约定金额缴纳了承包费。本案一审庭审中，董艳春、何建国称：1.2000年时涉案建筑物的主体结构已经建设完成，此后，主体结构未明显变动，2017年根据政府要求将原来的泡沫板改为了彩钢板；2.李桥镇政府拆除时，涉案建筑共两层，一层为砖混结构（1100平方米），二层为钢架、彩钢板结构（550平方米）；3.涉案建筑物的建设人和所有人为董艳春、何建国，涉案建筑未取得规划许可手续。2004年4月20日，何建国注册成立个体工商户“北京市×酒家”，登记的经营场所为北京市顺义区李桥镇×村委会南300米，经营者何建国。2015年12月2日，董艳春注册成立个体工商户“北京艳春×酒家”，登记的经营场所为北京市顺义区李桥镇×村南（×路沿河路口西侧10米），经营者董艳春。董艳春、何建国称该两个营业执照中登记的地址虽然表述不一致，但实际指向的均是涉案建筑物。2019年5月21日，北京市规划和自然资源委员会向李桥镇政府出具京规顺执函〔2019〕第564号《关于北京艳春×酒家有限公司建设规划审批情况的函》，确认位于李桥镇×村西侧集体土地的由北京艳春×酒家有限公司所建一层砖混结构房屋2栋，建筑面积1100平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。一审庭审中，李桥镇政府称该函中所载“北京艳春×酒家有限公司”即“北京艳春×酒家”。2019年5月24日，董艳春、何建国收到李桥镇政府对北京艳春×酒家作出的（2019年）第23号《限期拆除决定书》。主要内容为：经查，北京艳春×酒家在李桥镇×村建设一层砖混结构建筑物，经测量，建筑面积共1100平方米。北京艳春×酒家的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令北京艳春×酒家于2019年5月26日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。2019年6月14日，李桥镇政府将董艳春、何建国的建筑物、构筑物、附属物予以强制拆除。强拆开始时，董艳春、何建国均未在场，董艳春在强拆接近尾声时到达现场。李桥镇政府强拆时未制作笔录，亦未提交录像。现有证据不能证明李桥镇政府强拆前通知当事人到场以及清理、处置物品的情况。庭审中，董艳春、何建国称：强拆前，涉案建筑物内只剩下所有暖气片、两个大水罐、一个大暖气炉子及破旧的桌椅板凳。李桥镇政府称强拆前其已将建筑物内破旧的桌椅板凳清理出来还给了董艳春。董艳春认可破旧的桌椅板凳强拆前被清理至马路边，但无人向其返还，董艳春和侄媳说谁爱拿谁拿，后来桌椅板凳被邻居们抢了。强拆后，李桥镇政府对拆除后的建筑材料进行了清理。董艳春、何建国称在二人未来得及清理，且未明确表示放弃对建筑材料的处置时李桥镇政府就将建筑材料进行了清理。董艳春、何建国不服，提起本案之诉。一审法院经审理认为，根据各方当事人的诉辩意见以及庭审过程中当事人的陈述，本案的焦点问题有二：一、董艳春、何建国是否是本案的适格原告；二、被诉拆除行为是否合法。一、关于董艳春、何建国的原告主体资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽然董艳春、何建国并非李桥镇政府所作（2019年）第23号《限期拆除决定书》的相对人，但董艳春系北京艳春×酒家的经营者，何建国系涉案地块的承租人，且涉案建筑物由二人实际经营管理，因此，董艳春、何建国与被诉强制拆除行为具有利害关系，为本案适格原告。二、关于被诉拆除行为的合法性问题《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，董艳春、何建国未取得涉案建筑物的规划许可手续，根据上述规定，李桥镇政府具有拆除的职权。本案中，董艳春、何建国提出涉案建筑物建于《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，李桥镇政府依据现行法律法规认定涉案建筑物为违法建设违反法不溯及既往原则。对此，一审法院认为，根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。因此，即便涉案建筑物建于2000年之前，根据建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，建设者建设前应经过规划主管部门批准，否则即属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉诉建筑物持续存在，董艳春、何建国亦未按现行法律规定补办乡村建设规划许可证，因此，涉案建筑物的违法状态一直持续，李桥镇政府适用现行法律法规对涉案建筑物进行定性并查处并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。此外，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条以及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条等亦对行政机关实施强制拆除前应当履行的程序作出了明确的规定。本案中，虽然李桥镇政府实施强制拆除行为前，以北京艳春×酒家为相对人作出了限期拆除决定书，对涉案违法建设进行认定，并要求相对人自行拆除，但李桥镇政府对涉案建筑物实施强制拆除行为时其所作（2019年）第23号《限期拆除决定书》的复议、诉讼期限尚未届满，且李桥镇政府未能举证证明其实施被诉强制拆除行为前，依照前述规定履行了公告、催告、作出强制拆除决定、通知当事人到场、制作笔录、录像等程序，故被诉行为程序违法。因被诉行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认李桥镇政府于2019年6月14日将董艳春、何建国位于北京市顺义区李桥镇×村西侧的建筑物、构筑物、附属物予以强制拆除的行为违法。董艳春、何建国不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一审法院认定上诉人使用土地、建设相关建筑设施的行为违反了规划法规，认定被上诉人的具体行政行为没有违反《中华人民共和国立法法》关于不溯及既往的相关规定，依据的无非就是《中华人民共和国城市规划法》和《北京市城市规划条例》，认为该两部旧法规在当时也是有规定的。但当时×村并未纳入城市规划区域。作为群众性自治组织的村委会是有权将自己的土地出租给本组织成员(也就是本村村民)经营使用的。因此，上诉人以合同取得土地、建设相关设施，合理合法的经营、管理、使用，并不存在违反城市规划法规的问题，被上诉人依据最新的城乡规划类法规认定上诉人违法，实质上就是溯及既往的行为。故请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。李桥镇政府同意一审判决，请求予以维持。董艳春、何建国在法定期限内向一审法院提交了下列证据：1.营业执照2份，证明董艳春、何建国利用涉案建筑物进行经营，登记的是个体工商户，二人为实际权利人。个体工商户的成立日期晚于土地合同的签订日期，晚于建筑物的建成时间，因此个体工商户并非实际权利人。两份营业执照中的地址虽然表示不一致，但实际指向的是同一地方。2.《土地租赁协议书》，证明何建国是通过合同的方式取得的土地使用权并建设使用。3.税收完税证明、税收缴款书，证明涉案建筑是合法建设，违法建设不可能征税。4.统一银钱收据，证明何建国足额缴纳了土地承包费。5.（2019年）第23号《限期拆除决定书》，证明李桥镇政府催告的是北京艳春×酒家，并不是董艳春、何建国，证明李桥镇政府拆除涉案建筑的事实。6.光盘1张，证明涉案建筑拆除前、拆除后的情况。7.结婚证，证明董艳春与何建国是夫妻关系。李桥镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据:1.京规顺执函〔2019〕第564号《关于北京艳春×酒家有限公司建设规划审批情况的函》；2.现场勘验绘图。证据1、2证明涉案建筑位于乡、村庄规划区内，李桥镇政府具有查处的法定职权；涉案建筑系北京艳春×酒家所建，未取得规划许可证；李桥镇政府依法履职，对涉案建筑现场进行勘验。一审法院对上述证据认证如下：董艳春、何建国提交的证据3与本案被诉行为没有直接的关联性，一审法院不予接纳。董艳春、何建国和李桥镇政府提交的其他证据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明董艳春与何建国的身份关系，涉案建筑物占用土地的来源、用途，李桥镇政府针对涉案建筑物的规划审批情况向规划部门进行调查核实，李桥镇政府所作《限期拆除决定书》的内容，涉案建筑拆除前、拆除后的情况等，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，李桥镇政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。关于董艳春、何建国的原告主体资格问题，本院同意一审法院的认定。关于涉案建筑是否属于违法建设的问题，本院认为，董艳春、何建国主张涉案建筑建成于2000年，根据1990年4月1日起施行，2000年尚为有效的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。第三条第二款规定，本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。根据1992年10月1日起施行，2000年尚为有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款规定，本条例适用范围是本市行政区域；第二十六条第一款规定，城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。第三十二条规定，新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日北京市人民政府第5号令发布,根据2007年11月23日北京市人民政府第200号令第一次修改,根据2018年2月12日北京市人民政府第277号令第二次修改）规定，全市行政区域16800平方公里范围，都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点，必须经城市规划管理部门审查批准，核发建设用地规划许可证和建设规划许可证后，方可建设。涉案建筑拆除时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。该条第三款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。涉案建筑拆除时有效的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。该条第二款规定，本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动。第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据前述规定，北京市自1992年10月1日，即已确立了全市行政区域均为“城市规划区”，在城市规划区范围内进行各项建设工程，均需取得规划行政主管部门许可的法律制度。本案中，董艳春、何建国称涉案建筑建设于2000年，涉案建筑未取得规划行政主管部门的规划许可，其违法状态一直持续至涉案建筑被拆除。因此，根据前述法律法规的规定，一审法院认为李桥镇政府认定涉案建筑为违法建设并无不当的结论正确，本院予以维持。关于李桥镇政府作出被诉强拆行为的程序问题，本院同意一审法院的认定和结论。在此不再赘述。综上，一审法院判决确认李桥镇政府于2019年6月14日将董艳春、何建国位于北京市顺义区李桥镇×村西侧的建筑物、构筑物、附属物予以强制拆除的行为违法并无不当。本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人董艳春、何建国负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年三月十日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利