北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京01行终52号上诉人(一审被告)北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙9号。法定代表人刘春梅，局长。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。委托代理人李漫，北京市海淀区市场监督管理局干部。被上诉人刘新舟，男，1970年12月14日出生，汉族，户籍所在地湖北省孝昌县，现住北京市海淀区。一审被告北京市海淀区人民政府。上诉人北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀区市监局）不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。2019年9月10日，一审法院作出判决认为：《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款：“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”海淀区市监局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内食品安全进行监督管理并作出相应行政处罚的法定职责。根据食品安全法第六十五条规定：“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。”本案中，根据海淀区市监局提交的证据，刘新舟无法提供供应商资质证明和被抽检产品的进货台账，海淀区市监局据此认定刘新舟未建立农产品进货查验记录制度、未保存相关凭证的行为违反了食品安全法第六十五条的规定，海淀区市监局对刘新舟上述违法事实的认定并无不当。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称管理办法）第二十五条第二项规定：致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食用农产品禁止销售。本案中，海淀区市监局根据相关检测结果，认定刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，属于不合格食用农产品。海淀区市监局对于刘新舟违法事实的认定亦无不当。食品安全法第一百二十六条第一款第三项规定，食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。本案中，海淀区市监局认定刘新舟未建立农产品进货查验记录制度、未保存相关凭证的行为违反了食品安全法第六十五条的规定，对其处以警告的行政处罚，符合上述法律规定。管理办法第五十条第二款规定：“违反本办法第二十五条第二项、第三项、第四项、第十项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十四条第一款的规定给予处罚。”食品安全法第一百二十四条第一款第一项规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂的行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。本案中，刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，违反了管理办法第五十条第二款的规定，海淀区市监局依据食品安全法第一百二十四条第一款第一项的规定，对刘新舟处以没收违法所得人民币52.8元、并处罚款人民币51000元的行政处罚，符合上述法律法规的规定。关于行政处罚幅度是否适当的问题，食品安全法第一条规定了食品安全法的立法原则是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。本案中，虽然刘新舟销售蔬菜的货值金额只有52.8元，但刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，且已经销售了部分蔬菜；刘新舟的上述违法行为极有可能给消费者的身体健康造成不利的影响，因此海淀区市监局对刘新舟处以51000元的罚款额度适当。海淀区市监局作出的（京海）食药监食罚[2018]241186号《行政处罚决定书》(以下简称被诉处罚决定)，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。海淀区市监局在对刘新舟作出行政处罚决定的过程中，虽然制作了（京海）食药监食责改〔2018〕240059号《责令改正通知书》（以下简称责改通知书）（以下简称责令改正通知书），但未向刘新舟进行送达，属于程序轻微违法，但法院不撤销被诉处罚决定。故，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的京政复决字〔2018〕327号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）亦应当予以撤销。对于刘新舟认为海淀区市监局履行法定职责不当的问题，不是本案应当审查的范围，建议刘新舟通过其他途径解决。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决确认被诉处罚决定违法，撤销被诉复议决定。案件受理费50元，由海淀区市监局、海淀区政府负担。上诉人海淀区市监局不服，上诉称：一审法院认为海淀区市监局未向刘新舟送达责令改正通知书，行政处罚程序属于轻微违法的判决理由不能成立。1.海淀区市监局已向刘新舟送达了责令改正通知书。2.责令改正通知书不因属于本案行政处罚程序合法性的审查内容；3.责令改正通知书并未对刘新舟创设新的权利义务，不应成为处罚程序合法性的审查对象。海淀区市监局作出的被诉行政行为符合法定程序，事实清楚，适用法律正确。请求法院撤销一审判决，发回重审或改判。刘新舟、海淀区政府在二审审理期间未陈述意见。在法定举证期限内，海淀区市监局提交并出示如下证据：1.案件来源登记表，证明案件来源；2.立案审批表，证明海淀区市监局履行立案程序；3.现场检查笔录、现场检查照片、安全监测采样单、No.020-JAMSP180012《检验报告》（以下简称检验报告）、责令改正通知书、《安全监测结果通知书》、邮寄单及物流信息、案由变更审批表、询问调查笔录，4.刘新舟经营摊位的资质证照、身份证明、进货登记、贫困证明、抽检细则、情况说明，以上证据证明经调查认定刘新舟经营的被抽检产品不合格，海淀区市监局作出被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律证据；5.办案延期审批手续，证明因案件情况复杂，经批准延长案件办理期限；6.《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》及送达回执、陈述申辩笔录，《陈述申辩复核意见书》，证明海淀区市监局向刘新舟送达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知其享有陈述申辩和申请听证的权利；7.案件调查终结报告、案件合议记录，证明经调查终结，海淀区市监局认为刘新舟存在未建立并遵守食用农产品进货查验记录制度以及销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品的行为；8.行政处罚决定审批表、被诉处罚决定、缴款书及送达回执、现场检查笔录、更正说明及送达回执，证明海淀区市监局作出处罚决定并向刘新舟进行送达。同时，海淀区市监局提交了食品安全法、《食品药品行政处罚程序规定》、《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制项的函》、《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》、管理办法、《北京市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规定（试行）》、（GB2763-2016）《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（以下简称GB2673）作为其作出行政行为的法律规范依据。在法定举证期限内，刘新舟提交并出示如下证据：1.进货单据，证明销售商已经按照食品安全法第六十五条之规定保存进货单据，尽到部分查验义务；2.批发商营业执照，证明销售商具有正规合法进货来源，且批发商是真实存在的；3.贫困证明，证明销售商家庭经济困难，处罚的金额对于一个贫困家庭来讲过重，无法承受；4.被诉处罚决定，证明行政处罚决定的认定过程和结果；5.被诉复议决定，证明行政复议的认定过程和结果；6.判决书，证明《中华人民共和国行政处罚法》和食品安全法的处罚可以同时适用，销售者同样具有从轻情节。在法定举证期限内，海淀区政府提交并出示如下证据：1.刘新舟提交的《行政复议申请书》、刘新舟身份证明、收据、地址确认书及证据材料，证明刘新舟向海淀区政府提交行政复议申请材料；2.答复书及海淀区市监局提交的证据材料目录，证明海淀区市监局在行政复议期间向海淀区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据依据材料；3.《行政复议答复通知书》及送达回证、行政复议决定案件处理审批表、行政复议决定的送达回证，证明海淀区政府依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达程序合法。以上证据均经庭审质证，一审法院经审查认为，海淀区市监局提交的证据8中的被诉处罚决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；海淀区市监局提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，且内容真实、合法，能证明其待证事项，法院予以采信。海淀区政府提交的证据3中的被诉复议决定系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用，海淀区政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，且内容真实、合法，能证明其待证事项，法院予以采信。刘新舟提交的证据1的真实性无法认定，对该证据法院不予采纳，刘新舟提交的证据2、3、6、7，与本案被诉行政行为不具有关联性，法院不予采纳。刘新舟提交的证据4、5系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。本院经审理查明，同意一审法院的认证意见。经审理查明，2018年1月22日，海淀区市监局对位于北京市海淀区亮甲店常旺村1号亮甲店菜市场中心7号刘新舟经营的蔬菜摊位进行专项抽检，现场抽取刘新舟经营的豇豆1.5kg，并制作《现场检查笔录》、《北京市海淀区食品药品监督管理局安全监测采样单》。刘新舟现场提交了进货票据，但未能提供供货商资质及台账。后在行政机关案件办理过程中，刘新舟亦表示不能提供供货商资质及抽检当日的进货台账。2018年2月12日，海淀区市监局收到由北京市产品质量监督检验院出具的检验报告，报告中被抽检豇豆的克百威实测结果为0.042mg／kg（标准要求≤0.02mg／kg），不符合GB2763的要求，检验结论为不合格。2018年2月12日，海淀区市监局作出责改通知书，主要内容为：刘新舟，经查你销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品的行为，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第二项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令你立即改正，改正内容及要求如下：禁止销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品。2018年2月13日，海淀区市监局对刘新舟进行现场检查，发现刘新舟经营的摊位已关，该市场负责人关金凤称刘新舟已回老家，无其联系方式。同日，海淀区市监局向刘新舟邮寄送达检验报告，邮寄单备注处显示“《检验报告》重要文件”，物流显示刘新舟于2018年2月21日本人签收。一审审理期间，海淀区市监局主张已经将责令改正通知书连同检验报告一并送达刘新舟，刘新舟认可收到检验报告，但表示未收到责令改正通知书。2018年2月26日，海淀区市监局作出立案决定。2018年5月22日，海淀区市监局经批延长办案期限30个工作日。2018年7月5日，海淀区市监局经批准延长行政处罚总时限90个工作日。2018年7月13日，海淀区市监局对刘新舟进行询问调查，调查笔录由刘新舟签字认可。2018年7月25日，海淀区市监局向刘新舟下达《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，告知刘新舟享有陈述、申辩和申请听证的权利，刘新舟进行了陈述申辩。2018年10月29日，海淀区市监局作出被诉处罚决定，主要内容为：2018年1月22日，海淀区市监局执法人员到当事人经营的蔬菜摊位进行专项抽检，现场抽取豇豆1.5kg并制作《现场检查笔录》、《北京市海淀区食品药品监督管理局安全监测采样单》。当事人现场提供了进货票据，但未能提供供货商资质。2018年2月12日，海淀区市监局收到检验报告，其中克百威实测结果为0.042mg/kg(标准要求≤0.02mg/kg)，克百威项目不符合GB2763的要求，检验结论为不合格。经查，抽检不合格豇豆共购进3.3公斤，进货价为14.6元/公斤，销售价为16元/公斤。该涉案豇豆于2018年1月22日执法人员抽检1.5公斤后，剩余已经销售完，违法经营的货值金额为52.8元；违法所得共计52.8元。当事人无用于违法经营的专用工具。另查，当事人未建立使用农产品进货查验记录制度，当事人未能如实记录该批次涉案豇豆的相关信息，未保存相关凭证。当事人未建立并遵守食用农产品进货查验记录制度的行为，违反了食品安全法第六十五条的规定。当事人销售农药残留含量超过食品安全标准限量的食用农产品的行为，违反了管理办法第二十五条第二项的规定，依据食品安全法第一百二十六条第四款、第一百二十六条第一款，以及管理办法第五十条第二款、食品安全法第一百二十四条第一款的规定，对刘新舟给予以下行政处罚：警告，没收违法所得人民币52.8元，并处罚款人民币51000元的处罚。刘新舟不服，向海淀区政府提起行政复议申请。海淀区政府于2018年11月12日收到刘新舟递交的申请材料。同日，海淀区政府作出《行政复议答复通知书》，并于2018年11月13日送达海淀区市监局。2019年1月10日，海淀区政府作出被诉复议决定，维持了被诉处罚决定。本院认为，依据食品安全法第六条及《食品药品行政处罚程序规定》第七条的规定，海淀区市监局具有对本辖区内食品安全进行监督管理并作出相应行政处罚的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，海淀区政府作为海淀区市监局的本级人民政府，依法具有相应的行政复议职责。食品安全法第六十五条规定：“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。”食品安全法第一百二十六条第一款第三项规定，食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。食品安全法第一百二十六条第四款规定，食用农产品销售者违反本法第六十五条规定的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚。本案中，刘新舟未能依法提供供应商资质证明和被抽检产品的进货台账，海淀区市监局据此认定刘新舟未建立农产品进货查验记录制度、未保存相关凭证的行为违反了食品安全法第六十五条的规定正确。据此海淀区市监局依据食品安全法第一百二十六条第一款第三项，第一百二十六条第四款，对刘新舟处以警告并无不当。管理办法第二十五条第二项的规定：致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食用农产品禁止销售。管理办法第五十条第二款规定：“违反本办法第二十五条第二项、第三项、第四项、第十项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十四条第一款的规定给予处罚。”食品安全法第一百二十四条第一款第一项规定，生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂的行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。本案中，海淀区市监局根据相关检测结果，认定刘新舟销售的蔬菜中农药残留含量超过食品安全标准限量，属于不合格食用农产品。海淀区市监局对于刘新舟违法事实的认定正确。据此，海淀区市监局依据上述法律规定对刘新舟处以没收违法所得人民币52.8元、并处罚款人民币51000元的行政处罚，该处罚认定事实清楚，处罚幅度亦适当。关于海淀区市监局送达责令改正通知书的程序问题，海淀区市监局虽主张责令改正通知书已经作出并依法送达，但刘新舟否认收到责令改正通知书且现有证据亦并不足以证明责令改正通知书已经依法送达给刘新舟，故本院认为海淀区市监局未向刘新舟送达责令改正通知书。但鉴于刘新舟实际已经知晓被诉处罚决定且已向海淀区政府提起了行政复议，海淀区政府针对其复议申请亦已作出了行政复议决定，故海淀区市监局未向刘新舟送达责令改正通知书之行为构成程序轻微违法，但并未影响刘新舟针对被诉处罚决定申请行政复议和提起行政诉讼之权利,即对刘新舟的权利不产生实际影响，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，确认海淀区市监局作出的被诉处罚决定违法正确，本院予以维持。关于海淀区政府所作被诉复议决定是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。如上所述，被诉处罚决定已经被确认违法，而海淀区政府作出的被诉复议决定维持了被诉处罚决定显属不当。一审法院撤销被诉复议决定并不违反法律规定，本院予以维持。综上，海淀区市监局的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市海淀区市场监督管理局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 徐钟佳审 判 员 杨晓琼审 判 员 朱一峰二〇二〇年三月十八日法官助理 武秀绘书 记 员 郝昊嵩