安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终4号 上诉人（一审原告）孔小伢，男，1963年1月1日出生，汉族，住安徽省郎溪县。 委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）郎溪县城市管理综合执法局，住所地安徽省郎溪县建平镇中港东路写字楼4楼，统一社会信用代码11341722786515750P。 法定代表人许嘉升，该局局长。 委托代理人孔杨武，该局工作人员。 委托代理人王明水，安徽宣一律师事务所律师。 上诉人孔小伢因诉被上诉人郎溪县城市管理综合执法局（以下简称“郎溪县城管局”）规划行政处罚一案，不服安徽省郎溪县人民法院（2019）皖1821行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2015年11月孔小伢在郎溪县××钟西村××号住宅后建设了一处长为20米、宽为20米砖混结构的房屋用于活性炭仓储与销售，该建筑物是在孔小伢原有旧房屋的地基上重建。针对孔小伢的上述建设行为，原郎溪县国土资源局于2017年12月22日作出2017-75号《责令停止违法行为通知书》，认定孔小伢未经批准擅自占用土地建房的行为违法，并责令其立即停止违法行为。2018年12月11日，郎溪县城管局接到郎溪县人民政府《关于2017年建平镇遥感监测图斑‘孔小伢活性炭仓储’项目整改情况报告》交办函后对孔小伢的前述建设行为予以立案查处。郎溪县城管局对相关人员进行了询问调查，对现场进行了勘验检查，并委托相关单位对该处建筑用地进行了勘测定界。2018年12月17日，郎溪县城管局向原郎溪县城乡规划管理局发出《行政处罚案件协助勘验（检验、认定）委托书》，原郎溪县城乡规划管理局回复：“1、依据郎溪县县城总体（2012—2030），此处位置位于县城规划区范围内；2、该处建设未办理相关规划手续；3、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等，建议限期拆除。”2019年1月3日，郎溪县城管局向孔小伢下发郎城管行执改字〔2018〕28号《责令改正通知书》。因孔小伢未能自行改正违法建设行为，郎溪县城管局遂于2019年1月21日作出郎城管限拆字〔2018〕28号《限期拆除决定书》，责令孔小伢于2019年1月24日前自行拆除违法建设。孔小伢不服该决定，于2019年7月24日提起本案诉讼，请求：撤销郎溪县城管局作出的郎城管限拆字〔2018〕28号限期拆除决定。 一审法院认为，郎溪县城管局系查处城市规划区范围内违法建设的职能部门。通过庭审查明，涉案房屋在城市规划区范围内，系孔小伢在其旧房屋地基上重建，但未办理建设工程规划许可证。原郎溪县国土资源局认定孔小伢未经批准擅自占用土地建房的行为违法，并责令其立即停止违法行为。郎溪县城管局接到郎溪县人民政府关于涉案房屋整改情况报告交办函后予以立案查处，进行了询问调查及现场勘验检查，并委托了原郎溪县城乡规划管理局对涉案房屋的建筑用地进行勘验，原郎溪县城乡规划管理局认定涉案房屋位于县城规划区范围内，未办理相关规划手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等规定建议限期拆除。据此，郎溪县城管局依职权向孔小伢下发了《责令改正通知书》，因孔小伢未能自行改正违法建设行为，郎溪县城管局依法作出涉案《限期拆除决定书》，责令孔小伢于2019年1月24日前自行拆除违法建设。郎溪县城管局从立案、调查、现场勘验到作出决定书等行为均符合法律和相关规定，孔小伢的诉讼理由不能成立。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回孔小伢的诉讼请求。案件受理费50元，由孔小伢负担。 孔小伢不服上述行政判决，向本院提起上诉称，一、郎溪县城管局作出的限期拆除决定违反法定程序，一审法院认定事实不清。1.执法过程中执法人员未向其出示执法证件，且郎溪县城管局在本案中也未提交执法证件原件或复印件证实执法人员的身份情况以及是否具有执法资格，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定；2.郎溪县城管局在作出案涉限期拆除决定之前未作出书面调查处理报告，并将调查报告提交其内设法制部门书面审核，更没有经该局集体讨论和负责人审查，违反了《中华人民共和国行政处罚法》、《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定，属严重违反法定程序。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定，对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以采取限期改正措施；《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定：“……尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正……尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应当符合下列情形：（一）违法建设工程处于城乡规划确定的建设用地范围内，不影响控制性详细规划或者乡村规划和村庄规划实施的；（二）违法建设工程不危害公共卫生、公共安全，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；（三）违法建设工程不违反城乡规划确定的自然资源、生态环境和历史文化遗产保护要求的；（四）违法建设工程未侵犯利害关系人合法权益、造成不良社会影响，或者经过改正后可以消除的……”。本案中，案涉房屋符合《安徽省城乡规划条例》第五十四条所规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”情形，没有拆除的必要，郎溪县城管局完全可以责令其加以改正，予以补办相关手续，而不需要拆除房屋。郎溪县自然资源和规划局和郎溪县城管局均未审查案涉房屋是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”之情形，此情况下郎溪县城管局径行作出被诉限期拆除决定，属证据不足，违反法定程序。三、其已针对郎溪县自然资源和规划局作出的违法建设认定意见提起行政诉讼，而本案的审理需以该案的审理结果为依据，在该案尚未作出生效判决前，本案应中止审理，一审法院未中止对本案的审理，径行作出判决，属审判程序违法。请求：1.撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或将本案发回重审；2.本案诉讼费由郎溪县城管局承担。 郎溪县城管局辩称，一、被诉限期拆除决定程序合法。1.经孔小伢签字确认的调查笔录、现场勘查报告上均记载了郎溪县城管局执法人员在进行行政执法时已向孔小伢出示执法证件。2.执法人员经调查于2019年1月4日提出处理意见，并经办案单位、办案单位法制机构审核，最终根据法制机构的审核意见作出被诉处理决定。二、被诉限期拆除决定认定事实清楚、证据充分。根据《宣城市城市管理条例》的规定，在对违法建设的查处事项上，由规划部门对是否为违法建设进行认定，而后由城管部门作出相应的处理决定。案涉房屋因违反了郎溪县总体规划，规划部门建议限期拆除，故其作出被诉限期拆除决定于法有据。三、虽然孔小伢在本案审理过程中针对郎溪县自然资源和规划局出具的意见提起了行政诉讼，但该案不影响本案的审理，故一审法院未中止对本案的审理，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，一审法院证据认定意见正确。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 另查明，郎溪县城管局于2018年12月17日对孔小伢进行询问时所作的《询问调查笔录》记载“告知：我们是郎溪县城市管理行政执法局的执法人员，这是我们的《行政执法证》（出示证件），执法证号为P49002730、P49002264，现依法向你进行询问……”，孔小伢在该页笔录签名确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.被诉限期拆除决定程序是否合法；2.案涉房屋是否具有《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，即郎溪县城管局作出限期拆除决定是否有相应的事实根据；3.一审法院在孔小伢已针对原郎溪县城乡规划管理局关于案涉房屋出具的协查意见提起行政诉讼的情况下未中止对本案的审理，审判程序是否合法。 关于争议焦点1，即被诉限期拆除决定程序是否合法的问题。1.从在案的经孔小伢签名确认的郎溪县城管局于2018年12月17日对孔小伢进行询问时所作的《询问调查笔录》记载的“告知：我们是郎溪县城市管理行政执法局的执法人员，这是我们的《行政执法证》（出示证件），执法证号为P49002730、P49002264，现依法向你进行询问……”来看，郎溪县城管局执法人员在进行相关执法行为时已向孔小伢告知身份并出示证件，孔小伢关于执法人员未向其出示证件的上诉主张不能成立。2.在案“郎溪县城管执法局行政执法文书拟文封面”之“核审意见”栏加盖了郎溪县城管局政策法规股印章，并签署了“已核审，请局领导阅审”意见，“签发意见”栏加盖有郎溪县城管局印章及局领导签名，并签署了“已审，签发”意见，由此说明被诉限拆决定作出前已经该局内部法制机构审核及行政机关负责人审查，符合法定程序。3.郎溪县城管局于2018年12月11日受理本案，经调查违法建筑行为人及相关人员、委托原郎溪县城乡规划管理局予以协助调查、进行现场勘测等，于2019年1月14日提出拟处理意见，并经该局查处机构、法制机构审查及局领导审批，于2019年1月21日作出被诉限期拆除决定，程序合法。 关于争议焦点2，即案涉房屋是否具有《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形的问题。案涉建筑系孔小伢未经规划许可而建设，此行为属规划行政管理领域的违法行为。住房和城乡建设部于2012年发布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”结合本案，在案证据证明案涉房屋既未取得建设工程规划许可证，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，故案涉房屋不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的”情形，孔小伢关于其房屋属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的”情形的主张不能成立。 关于争议焦点3，即一审法院未中止本案的审理，审判程序是否合法的问题。原郎溪县城乡规划管理局针对案涉房屋所出具的意见系基于郎溪县城管局的协查请求而为之，其出具对象为协查行为的委托方暨行政执法主体郎溪县城管局，非违法建设行为人孔小伢，即该意见仅是行政机关之间的内部往来函件，对孔小伢不产生外部法律效力，不具有可诉性，据此，孔小伢是否针对原郎溪县城乡规划管理局作出的协查意见提起诉讼以及诉讼结果如何均不影响本案的审理，一审法院未中止本案诉讼，并无不当。 综上，被诉限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。孔小伢的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孔小伢负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇二〇年三月二十七日 书记员  程 佩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……