湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终32号 上诉人（原审原告）蒋贵华，男，1965年8月5日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人王求来，常德市武陵区天地法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权代理。 被上诉人（原审被告）汉寿县西湖镇人民政府，住所地湖南省常德市西湖管理区西湖镇西湖大道378号。 法定代表人肖建华，该镇镇长。 委托代理人苏扬波，湖南鑫昊成律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人蒋贵华与被上诉人汉寿县西湖镇人民政府（以下简称西湖镇政府）乡政府行政补偿一案，已由湖南省常德市鼎城区人民法院作出（2019）湘0703行初76号行政判决。蒋贵华不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年6月底7月初，蒋贵华在汉寿县酉港河鼎福段投放钢架网箱共计40口，其中24米*24米规格有网网箱30口共计17280平方米、24米*24米规格无网网箱2口共计1152平方米、12米*24米规格有网网箱6口共计1728平方米、12米*24米规格无网网箱2口共计576平方米。后因环境整治问题，西湖镇政府要求蒋贵华退养、拆除。蒋贵华于2018年7月同意拆除，由西湖镇政府组织人员实际拆除了上述网箱，相应材料由蒋贵华自行处置。因蒋贵华积极退养，西湖镇政府参照常德市西湖管理区管理委员会西管办发［2017］53号《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》（以下简称53号实施方案）确定蒋贵华的补偿金额，并制作前述《西湖镇鼎福河段网箱退养补偿公示表》，蒋贵华认为补偿标准偏低遂诉至法院，请求判令：一、西湖镇政府按每平方米91元的标准对蒋贵华网箱予以补偿1886976元（24米*24米*32个+12米*24米*8个=20736平方米*91元/平方米=1886976元）二、西湖镇政府承担本案诉讼费用。 另查明，蒋贵华系从案外人李长虹处租用酉港河段经营权用于投放网箱养殖，李长虹系从案外人曹友禄处承包该河段，曹友禄从西湖镇政府处承包该河段。蒋贵华投放的网箱用材部分系购买的他人已经拆除的网箱材料。湖南省人民政府办公厅于2016年5月9日出台湘政办函［2016］55号《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》（以下简称55号洞庭湖区环境整治方案），方案中明确：2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮围网围，其中面积5万亩（以县为单位）的2016年底前完成，严格控制洞庭湖新增人工养殖设施…禁养区退养畜禽规模养殖场（户）和养殖网箱调查以2015年12月上报省畜牧水产局的数据为基础…实施范围包括常德市…；引导养殖企业在规定时间内自行关停退养或异地拆迁，把养殖企业损失降低到最小程度…；省政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱每平方米70元，按此标准测算退养补偿资金…各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开，对没有在本方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿…环保部门要切实加强监管，建立完善长效监管机制，坚决防止退养反弹…。该方案附件列明了洞庭湖区内湖和农村集中式饮用水地下水源取水地址名单，蒋贵华投放网箱河段不在名单之列。2016年10月，常德市西湖管理区农业局发布《关于酉港河网箱退养有关问题的通知》，通知明确：决定对酉港河已调查摸底登记在册的1605口竹架网箱全部实施退养，在2016年12月31日前主动退养且签订了在酉港河内放置网箱承诺书的，竹架网箱按每口300元的标准进行补偿；对登记在册的钢架网箱退养补偿必须经农业部门组织现场核对并在2017年底前主动退养并签订退养承诺书，否则不予补偿；凡在2015年12月15日后酉港河新增网箱的退养一律不补偿。该通知于2016年10月25日在常德市西湖管理区管理委员会官网登载。2017年9月30日，常德市西湖管理区管理委员会印发53号实施方案，方案明确：2018年4月30日前完成所有围网、网箱退养，竹架网箱规格标准为4米*7米，钢架网箱规格标准为12米*24米，其他规格网箱按该标准折算；网箱退养补偿标准：2015年12月31日前，区农业局登记在册的标准竹架网箱每口补偿300元，标准钢架网箱每口补偿15000元；2016年1月1日至2017年6月30日期间放置的网箱，标准竹架网箱每口补偿100元，标准钢架网箱每口补偿3000元；2017年6月30日以后放置的网箱一律不予补偿。 再查明，2016年3月3日，湖南省益阳市人民政府在门户网站登载了洞庭湖水环境综合整治五大专项行动启动大会宣传稿，载明将开展洞庭湖区的河湖围网养殖清理。汉寿县酉港镇人民政府也组织了对西酉河区域投放网箱的拆除，并形成了《西酉河拆除网箱奖补资金发放明细表》，奖补明细表载明：竹架网箱奖补标准为每平方米12.5元；钢架有网网箱（包含24米*24米规格和12米*24米规格）的奖补标准均为每平方米52元；钢架无网网箱奖补标准均为每平方米31.2元。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的规定,西湖镇政府具有采取措施改善环境质量的法定职责。西湖镇政府根据湖南省人民政府实施方案的要求开展西湖管理区养殖业污染整治行动，拆除西湖区水域放置的网箱，系根据政策和相关法律规定作出。经沟通，蒋贵华同意并主动拆除网箱，西湖镇政府由此完成了人民政府的行政职责，而网箱拆除对蒋贵华的实体权利产生了影响，双方虽然未签订补偿协议，但西湖镇政府发布拆除通知、予以奖补系针对每个网箱放置户，并根据蒋贵华网箱数量出具了具体的奖补明细，西湖镇政府此种行为属于具体行政行为。本案争议焦点为：西湖镇政府是否应对蒋贵华网箱予以补偿，如应补偿，按什么标准补偿？ 根据55号洞庭湖区环境整治方案内容，开展清理、拆除洞庭湖矮围网围工作目的是治理养殖污染，系为公共利益牺牲个人利益，同时规定应将养殖企业损失降低到最小程度，降低损失的主要措施即予以奖励，以奖励代替补偿，西湖镇政府要求蒋贵华退养、拆除网箱，蒋贵华积极予以配合，西湖镇政府应当对蒋贵华予以补偿。实际西湖镇政府也给予了补偿，只是蒋贵华对补偿标准有异议。对于补偿标准的问题，55号洞庭湖区环境整治方案虽规定养殖网箱的奖补指导标准是每平方米70元，同时也规定2017年年底前退养的给予奖励，没有在该方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。本案蒋贵华系2018年年中才退养拆除网箱，不符合省级财政补偿的条件，其要求按55号洞庭湖区环境整治方案明确的指导标准进行补偿没有事实和法律依据。且55号洞庭湖区环境整治方案还规定各县市区人民政府可因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，即赋予地方政府自行设置奖补标准的裁量权。西湖管理区委员会作为县一级的地方管理机构，其根据湖南省人民政府的实施方案和西湖当地的实际条件，制定53号实施方案有事实和法律依据，西湖镇政府根据53号实施方案确定的网箱退养奖补条件和奖补标准对蒋贵华的网箱进行奖补有事实和政策依据。综上所述，蒋贵华主张按91元每平方米的标准对其网箱予以奖补没有依据，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回蒋贵华的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋贵华负担。 上诉人蒋贵华上诉称：一、一审法院没有查明案件的真实情况，对西湖镇政府庭后提交的证据作为认定本案的依据违法。二、西湖镇政府作出网箱补偿决定所依据的规范性文件53号实施方案违反合理行政的基本原则和行政实体法的规定。三、西湖镇政府按每平方米10.42元的标准进行补偿，明显不当。四、西湖镇政府在庭审前提交的证据1、2不足以证明其行政行为的合理性和合法性，故西湖镇政府的行政行为属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款规定的“主要证据不足的”情形。五、在诉讼过程中，一审法院的一位副院长接受了西湖镇政府及常德市西湖区管理委员会的宴请和礼物，影响公正审判。综上所述，一审判决遗漏案件关键事实，认定事实不清，违法行政诉讼证据规则，适用法律错误，请求：一、撤销一审判决；二、请求对西湖镇政府作出网箱补偿决定所依据的规范性文件，即常德市西湖管理区管理委员会办公室印发的53号实施方案的合法性进行审查，判令其中的内容“标准钢架网箱每口3000元”的补偿标准违法；三、支持蒋贵华在一审诉讼中的其他诉讼请求。 被上诉人西湖镇政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分；二、蒋贵华称酉港河属于饮用水一级水源地没有证据支撑；三、西湖镇政府作出网箱补偿决定所依据的规范性文件53号实施方案没有违反行政法“合理行政”的基本原则和行政实体法规定；四、西湖镇政府没有违背“最小损害原则”和“把养殖企业损失降低到最小程度”的指导原则；五、蒋贵华在上诉请求中新增的第二项诉讼请求法院应当不予审理。据此，蒋贵华的上诉理由无一成立，一审判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求：驳回上诉，维持原判。 当事人原审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实予以认可。 本院认为，本案实质上是蒋贵华对网箱退养补偿标准有异议而提起的诉讼。关于补偿标准问题，按55号洞庭湖区环境整治方案的要求，退养的范围包括清退饮用水源一级保护区养殖围网、网箱。湖南省人民政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，实施以奖代补，养殖网箱的退养补偿指导标准为每平方米70元。没有在该方案规定时间内自行拆迁退养的，省级财政不予补偿。本案中，蒋贵华投放网箱的地点不属于饮用水源一级保护区，属于其他区域内需要退养的范围，其主动退养的时间为2018年7月。鉴于此，对蒋贵华的补偿，不应适用上述方案规定的补偿标准。按55号洞庭湖区环境整治方案规定，各县市区政府可以制定符合本地实际的退养补偿标准。常德市西湖管理区管理委员会根据该区实际，制订的53号实施方案，并不违反55号洞庭湖区环境整治方案的要求。53号实施方案对2016年1月1日至2017年6月30日期间放置网箱的退养补偿标准为，竹架网箱每口补偿100元，标准钢架网箱每口3000元。蒋贵华的网箱系2016年6月底7月初投放，西湖镇政府在具体实施退养补偿工作中，对蒋贵华按照53实施方案规定的标准进行补偿，具有事实根据。据此，蒋贵华主张按每平方米91元的标准对其网箱予以补偿，没有事实和法律依据。 另外，蒋贵华在一审时，没有提出对常德市西湖管理区管理委员会制定的53号实施方案一并进行合法性审查的诉讼请求，其在二审中提出对该方案一并进行合法性审查的上诉请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条的规定，本院不予审查。 根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第三十五条第二款关于：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，上诉人在第一审程序中未申请证人谢勇军、谢建安、邓忠伟出庭作证，且无正当理由，现在第二审程序中，申请上述证人出庭作证，本院不予接纳。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理正确，本院予以维持。蒋贵华的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蒋贵华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 杨 晋 审 判 员 杨名夏 二〇二〇年三月十日 法官助理 赵阳娟 书 记 员 黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。