北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终209号上诉人（一审原告）北京桥梓水务有限公司，住所地北京市怀柔区。法定代表人朱鹏飞，总经理。委托代理人吕志轩，北京市京都律师事务所律师。委托代理人徐玉杰，北京市京都律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区卫生健康委员会，住所地北京市怀柔区。法定代表人杜秉利，主任。出庭负责人于永武，副主任。委托代理人林瑞娟，女，北京市怀柔区卫生健康监督所工作人员。委托代理人徐波，北京徐波律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区。法定代表人于庆丰，区长。委托代理人石娜，女，北京市怀柔区司法局公职律师。上诉人北京桥梓水务有限公司（以下简称桥梓水务公司）因诉被上诉人北京市怀柔区卫生健康委员会（以下简称怀柔区卫健委）行政处罚及被上诉人北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）行政复议决定一案，不服北京市怀柔区人民法院（2019）京0116行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人桥梓水务公司的委托代理人吕志轩、徐玉杰，被上诉人怀柔区卫健委的出庭负责人于永武及委托代理人林瑞娟、徐波，被上诉人怀柔区政府的委托代理人石娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。怀柔区卫健委于2019年5月14日对桥梓水务公司作出京怀卫水罚[2019]008号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）。该《处罚决定书》主要内容为：被处罚人桥梓水务公司，地址北京市怀柔区，法定代表人朱鹏飞，营业执照统一社会信用代码XXXXXXXX，联系电话XXXXXXXX，案件来源监督检查。本机关依法查明你公司未按规定取得卫生许可证从事供水及三名管水人员上岗未进行健康检查。以上事实有营业执照（副本）复印件、卫生许可证复印件、朱某，2019年4月30日现场笔录、2019年5月5日及5月9日询问笔录为证。你单位违反了《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第十条第一款、第十四条的规定。现依据《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第二十一条第（二）项、第二十条第（一）项的规定，决定予以你单位：1.警告；2.罚款人民币3万元整的行政处罚。桥梓水务公司对上述《处罚决定书》不服，于2019年5月29日向怀柔区政府申请行政复议，怀柔区政府于2019年7月8日作出怀政复字［2019］11号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持怀柔区卫健委作出的被诉《处罚决定书》。桥梓水务公司不服上述行为，诉请一审法院判决撤销怀柔区卫健委作出的《处罚决定书》和怀柔区政府作出的《复议决定书》。一审法院经审理查明，桥梓水务公司成立于2004年9月8日。其经营范围为：从事城镇供水及污水处理；水污染治理、固体废物污染治理、大气污染治理；技术进出口、货物进出口、代理进出口；技术开发、技术服务、技术咨询、技术转让；物业管理。桥梓水务公司主要承担怀柔区桥梓镇后桥梓村、东茶坞村等地区的集中供水任务，属于自备水源供水。2019年4月30日，怀柔区卫健委二名执法人员在对桥梓水务公司经营场所进行监督检查时，发现桥梓水务公司所持有的怀卫水监字［2013］第13X102号《卫生许可证》的有效期限为：2013年7月31日至2015年7月30日。2015年7月31日直至怀柔区卫健委作出被诉《处罚决定书》时，桥梓水务公司一直处于持超过有效期限的《卫生许可证》供水的状态，属于未按规定取得《卫生许可证》从事供水。怀柔区卫健委在检查中还发现，桥梓水务公司的三名管水人员均未能出示合格有效的年检健康证明，其中朱某、马某的健康证明日期为2017年8月29日，王某的健康证明日期为2017年8月30日。怀柔区卫健委以桥梓水务公司的上述行为违反了《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第十条第一款、第十四条的规定为由，适用《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第二十条第（一）项、第二十一条第（二）项之规定，于2019年5月14日对桥梓水务公司作出被诉《处罚决定书》，予以警告、罚款3万元的行政处罚，并将该决定书留置送达给桥梓水务公司。桥梓水务公司对此不服，于2019年5月29日向怀柔区政府申请行政复议，请求撤销被诉《处罚决定书》。怀柔区政府经审查认为被诉《处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。遂于2019年7月8日作出被诉《复议决定书》，维持了被诉《处罚决定书》。桥梓水务公司对此仍不服，遂向一审法院提起行政诉讼，要求撤销怀柔区卫健委作出的《处罚决定书》及怀柔区政府作出的《复议决定书》。本案在一审审理过程中，怀柔区卫健委和怀柔区政府均坚持答辩意见。一审法院经审理认为，《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第十五条规定，市和区卫生行政部门负责本行政区的饮用水卫生监督工作。第十六条规定，市和区卫生行政部门设立饮用水卫生监督员，执行卫生行政部门交付的任务。卫生监督员在执行任务时，可以向供水设施的管理责任单位了解情况，索取必要的材料，对供水场所和设施进行检查和采样检验。供水设施的管理责任单位及其工作人员不得拒绝或者隐瞒。按照上述规定，怀柔区卫健委作为怀柔区的卫生行政部门，具有对本辖区饮用水卫生进行监督的工作职责。《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第十条第一款规定，集中式供水、二次供水设施的管理责任单位必须取得卫生计生行政部门的卫生许可证后，方可供水或者从事清洗、消毒等卫生维护工作。第十四条规定，直接从事供水、管水和供水设施清洗、消毒等卫生维护工作的人员，每年必须进行一次健康检查；新参加工作和临时参加工作的人员必须进行健康检查，方可上岗。本案中，怀柔区卫健委在对桥梓水务公司经营场所进行监督检查过程中，取得了相关证据，认定桥梓水务公司未按规定取得《卫生许可证》从事供水和三名管水人员上岗未进行健康检查违反上述规定，事实清楚，证据充分。《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第二十条第（一）项规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以500元以上5000元以下的罚款：（一）安排未经健康检查、未经饮用水卫生知识培训的人员直接从事供水、管水或者供水设施卫生维护工作的；……。第二十一条第（二）项规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上3万元以下的罚款：……（二）未按规定取得卫生许可证或者卫生许可证未按规定复验，从事供水的或者清洗、消毒等卫生维护工作的；……。本案中，怀柔区卫健委对桥梓水务公司未按规定取得《卫生许可证》从事供水和管水人员未能出示合格有效的健康证明的行为，决定予以警告和罚款3万元的处罚，适用依据正确，处罚适当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，怀柔区卫健委在行政执法过程中履行了立案、调查、责令改正等程序，在作出被诉行政处罚决定前，对桥梓水务公司制作了《行政处罚事先告知书》，告知其违法的事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利。怀柔区卫健委通过合议、集体讨论后作出《行政处罚决定书》，并向桥梓水务公司留置送达，其执法程序合法。桥梓水务公司以怀柔区卫健委未依法召开听证会为由，认为侵犯其正当程序权利，但桥梓水务公司仅在《行政处罚事先告知书》上表明要陈述和申辩，却未在规定的期限内提交陈述和申辩的具体意见以及听证申请，故其认为怀柔区卫健委程序违法，无事实和法律依据。综上，桥梓水务公司要求撤销怀柔区卫健委作出的《处罚决定书》的诉讼请求依据不足，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，怀柔区政府具有受理桥梓水务公司的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。怀柔区政府接到桥梓水务公司的行政复议申请后依法予以受理，并向怀柔区卫健委履行了送达行政复议申请书副本、行政复议答复通知书等程序。在怀柔区卫健委提交行政复议答辩状和证据材料后，经审查在法定期限内作出《复议决定书》并履行了送达程序。怀柔区政府作出的行政复议决定并无不当，一审法院予以支持。桥梓水务公司要求撤销怀柔区政府作出的《复议决定书》的诉讼请求缺乏相应依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回桥梓水务公司的全部诉讼请求。桥梓水务公司不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由为：一、一审法院认定事实不清、不全面，没有体现桥梓水务公司在持有过期卫生许可证情况下供水的前因后果及正当性。桥梓水务公司未取得许可证，准确的说法是未能续办或者在换发新的许可证过程中。桥梓水务公司深知没有卫生许可证供水是违反规定的，但实际情况是生活用水无法停止供应。关于员工健康证问题，在本次检查后，桥梓水务公司立马申请办理了相关员工健康证，没有造成任何社会损害。对于背景情况一审法院没有进行任何分析判断，显然属于事实认定不清。二、一审法院对怀柔区卫健委行政程序合法性的认定不准确。一审法院认为桥梓水务公司未在规定的期限内提交陈述和申辩的具体意见以及听证申请及认定桥梓水务公司未要求听证的认定不准确。三、行政处罚过重，适用法律不准确。桥梓水务公司在原许可证到期后一直积极整改，按照监管要求不断购置新设备，直到符合了所有要求。桥梓水务公司的行为至少符合依法应当从轻或者减轻行政处罚的情形。四、桥梓水务公司存在义务冲突，无证供水的行为具有正当性，行政处罚不具有合理性。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持桥梓水务公司一审诉讼请求，诉讼费由怀柔区卫健委、怀柔区政府承担。怀柔区卫健委、怀柔区政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。桥梓水务公司向一审法院提交了下列证据：1.桥梓水务公司水质公报及附件各1份。证明2019年5月9日桥梓水务公司供水已经过专业第三方检测，且检测结果为水质合格。2.桥梓水务公司关于请求撤销京怀卫水罚告（2018）003号字行政处罚单行政复议申请书1份。证明桥梓水务公司对行政处罚事实不认可，另桥梓水务公司一直向怀柔区卫健委申请卫生许可证，但怀柔区卫健委一直以消毒措施问题为由不予办理。3.行政处罚事先告知书1份。证明行政处罚适用法律错误，以及桥梓水务公司曾提出申辩请求。4.责令改正通知书1份。证明责令改正通知书的内容不符合实际情况。5.行政处罚缴款书3页。证明怀柔区卫健委向桥梓水务公司作出了人民币3万元处罚；怀柔区卫健委不应对桥梓水务公司作出处罚，且处罚不适当。6.检测报告8份。证明桥梓水务公司每年供水水质合格，消毒设备符合标准。7.关于办理供水卫生许可证的紧急请求1份。证明桥梓水务公司在窗口办理了20多次，怀柔区卫健委一直说验收不通过，桥梓水务公司更换了四次设备，桥梓水务公司怕引起公众恐慌，向怀柔区卫健委制作了报告。8.产品采购合同2份，送货验收单及送货单各1份。证明桥梓水务公司按照怀柔区卫健委的要求更换了设备。怀柔区卫健委向一审法院提交了下列作出行政行为的证据、依据：1.2019年4月30日《现场笔录》1份。证明桥梓水务公司涉嫌未按规定取得卫生许可证从事供水活动、管水人员上岗未进行健康检查及未按规定对水质进行检测。2.2019年5月5日《询问笔录》1份。证明桥梓水务公司存在未按规定取得卫生许可证从事供水及管水人员上岗未进行健康检查的违法事实。3.《卫生许可证》复印件1份。证明桥梓水务公司原卫生许可证已过期。4.北京市从业人员健康证明3份。证明桥梓水务公司三名直接从事管、供水人员的健康证明已过期。5.2019年5月9日《询问笔录》1份，2018年3月15日桥梓水务公司提供的水质检测报告复印件2份。证明桥梓水务公司能够提供2018年度水质检测报告，怀柔区卫健委并未对桥梓水务公司水质检测不合格进行处罚。6.2019年5月2日北京市怀柔区疾病预防控制中心检测报告1份。证明桥梓水务公司2019年水质检测合格，怀柔区卫健委并未对桥梓水务公司水质检测不合格进行处罚。7.营业执照（副本）复印件1份。证明桥梓水务公司主体资格。8.朱鹏飞身份证复印件1份。证明桥梓水务公司法定代表人身份。9.立案报告1份。证明怀柔区卫健委对于监督管理中发现的违法行为依法受理并立案。10.责令改正通知书1份。证明怀柔区卫健委对于调查核实的违法行为依法予以责令改正。11.行政处罚事先告知书1份。证明怀柔区卫健委在行政处罚前依法告知了桥梓水务公司涉嫌违法的事实和证据，拟实施行政处罚的理由和依据，以及告知桥梓水务公司依法享有陈述申辩权、听证权；桥梓水务公司当时未发表要求举行听证的意见，只是写了“陈述和申辩”。12.案件调查终结报告1份。证明案件调查取证完结后怀柔区卫健委依法撰写了调查报告。13.合议笔录1份。证明怀柔区卫健委在调查终结后，依法对违法行为的事实、性质、情节等进行合议，并提出处理意见。14.2019年5月13日党支部工作记录（支委会）1份。证明怀柔区卫健委在作出行政处罚决定前，对该案进行了领导集体讨论。15.行政执法事项审批表1份。证明案件承办人报请行政机关负责人对案件进行审查并批准作出行政处罚决定。16.《处罚决定书》1份。证明怀柔区卫健委在法定期限内根据违法事实、情节和证据作出了行政处罚决定，并依法告知桥梓水务公司该决定及相关的权利义务。17.送达回执1份。证明怀柔区卫健委依法向桥梓水务公司送达了《处罚决定书》及《行政处罚缴款书》。18.更正通知书1份。证明怀柔区卫健委发现执法文书存在笔误，主动予以更正。19.送达回执1份。证明怀柔区卫健委依法向桥梓水务公司送达了更正通知书。20.卫生监督员执法证件复印件2页。证明承办此案的卫生监督员取得了行政执法资格。怀柔区卫健委提交的依据为：《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第十条第一款、第十四条、第十五条、第十六条、第二十条第（一）项、第二十一条第（二）项，《卫生行政处罚程序》第二条、第三条、第四条、第五条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条、第二十九条，《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条、第五条，证明怀柔区卫健委作出的《处罚决定书》于法有据。怀柔区政府向一审法院提交了下列证据、依据：1.《行政复议申请书》1份。证明桥梓水务公司于2019年5月29日递交《行政复议申请书》，复议请求为：请求撤销京怀卫水罚[2019]008号行政处罚单。2.《行政复议接待室接待笔录》1份。证明怀柔区政府复议机构工作人员于2019年5月29日接待桥梓水务公司法定代表人朱鹏飞申请行政复议过程。3.《北京市怀柔区人民政府当事人送达地址确认书》1份。证明2019年5月29日，行政复议机构工作人员与桥梓水务公司确认其邮寄送达地址。4.行政复议接待室行政复议申请收据1份。证明怀柔区政府于2019年5月29日收到桥梓水务公司行政复议申请书等材料，共计4类7份。5.《行政复议答复通知书》及送达回证各1份。证明怀柔区政府于2019年5月31日向怀柔区卫健委发送《行政复议答复通知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》程序规定。6.《行政复议答辩状》1份。证明2019年6月6日怀柔区卫健委于法定期间内向怀柔区政府作出书面答复。7.《处罚决定书》1份。证明怀柔区卫健委于2019年5月14日对桥梓水务公司行政处罚的事实。8.怀柔区卫健委行政复议答辩材料1套。证明怀柔区卫健委对桥梓水务公司作出行政处罚的事实、程序和法律依据。9.《复议决定书》送达回证3页。证明怀柔区政府于2019年7月8日通过中国邮政向桥梓水务公司送达了本案复议决定书，桥梓水务公司于2019年7月9日签收。怀柔区政府提交的依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（一）项、第九条第一款、第十二条第一款、第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条及《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》第二十八条、第三十二条。证明怀柔区政府作出复议决定符合法律规定。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，一审法院合议庭对上述证据进行了评议，一审法院作出如下认定：桥梓水务公司提交的证据1具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳；桥梓水务公司提交的证据2、8与本案不具有关联性，一审法院不予采纳；桥梓水务公司提交的其他证据虽然具有真实性，但均不能实现其证明目的，一审法院亦不予采纳。怀柔区卫健委提交的证据16系本案被诉行政行为，不能作为本案的证据使用；怀柔区卫健委提交的其他证据具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳。怀柔区政府提交的证据7系被诉的行政行为，不能作为证据使用；怀柔区政府提交的其他证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》的规定，怀柔区卫健委具有对辖区内饮用水卫生进行监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，怀柔区政府具有受理桥梓水务公司的复议申请并作出决定的职权。《北京市生活饮用水卫生监督管理条例》第十条第一款规定，集中式供水、二次供水设施的管理责任单位必须取得卫生计生行政部门的卫生许可证后，方可供水或者从事清洗、消毒等卫生维护工作。第十四条规定，直接从事供水、管水和供水设施清洗、消毒等卫生维护工作的人员，每年必须进行一次健康检查；新参加工作和临时参加工作的人员必须进行健康检查，方可上岗。第二十条第（一）项规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以500元以上5000元以下的罚款：（一）安排未经健康检查、未经饮用水卫生知识培训的人员直接从事供水、管水或者供水设施卫生维护工作的；……。第二十一条第（二）项规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以5000元以上3万元以下的罚款：……（二）未按规定取得卫生许可证或者卫生许可证未按规定复验，从事供水的或者清洗、消毒等卫生维护工作的；……。本案中，根据在案证据，能够认定桥梓水务公司存在未按规定取得《卫生许可证》从事供水及三名管水人员上岗未进行健康检查的事实。基于该事实，怀柔区卫健委依据前述规定，结合桥梓水务公司违法行为的情节，决定予以警告和罚款三万元的处罚，被诉《处罚决定书》认定事实清楚，适用依据正确，处罚幅度适当。怀柔区卫健委在对桥梓水务公司进行行政处罚的过程中，履行了立案、调查、责令改正、告知、送达等行政程序，符合法律规定。因桥梓水务公司仅在《行政处罚事先告知书》上写明陈述和申辩，却未在规定的期限内提交陈述和申辩的具体意见以及听证的申请，故桥梓水务公司认为怀柔区卫健委未召开听证会侵犯其正当程序权利，进而认为怀柔区卫健委程序违法的意见，本院不予支持。怀柔区政府在接到桥梓水务公司的行政复议申请后，依法受理并进行了审查，在法定期限内作出《复议决定书》，本院予以支持。综上，一审法院判决驳回桥梓水务公司的全部诉讼请求正确，本院予以维持。桥梓水务公司的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京桥梓水务有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年三月十九日法官助理  武 宁书 记 员  赵俊飞书 记 员  刘琪蕊