四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终6号 上诉人（一审原告）丁常彬，男，1966年7月12日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人（一审原告）尧世珍，女，1969年2月23日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人李凤军，四川酒都律师事务所律师，执业证号：15115200520474726。 被上诉人（一审被告）宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局（原宜宾市国土资源局翠屏区分局），住所地：四川省宜宾市戎州路西段11号。统一社会信用代码：115112007358723282。 法定代表人罗涛，局长。 委托代理人肖发全，该分局副局长。 委托代理人谢明东，该分局队长。 一审第三人周祥军，男，1970年10月2日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 上诉人丁常彬、尧世珍诉宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局（以下简称市资源规划局翠屏分局）不履行法定职责一案，不服四川省宜宾市翠屏区人民法院（2019）川1502行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1993年9月9日，宜宾市国土局作出《关于同意邱场乡王金富等76户村民建房使用土地的批复》〔宜市国土农建（93）138号〕，同意王金富等76户村民使用土地建房，其中包含周祥军户，新建房使用耕地50㎡。《农村村民建房审批表》载明建房地点小地名塘坎上（小地名）。丁常彬、尧世珍系夫妻。2016年3月，丁常彬、尧世珍取得编号为农地承包权证〔2016〕第511502110201050064Ｊ号的《农村土地承包经营权证》。该证载明承包期起止为2000年1月1日-2029年12月31日。该证承包土地登记表其中记载有：位于宜宾市翠屏区大水社的承包地登记总面积为5.02亩，其中包含地块编码为5115021102010500509、名称为“学校坎下田”的土地0.24亩。《农村土地承包经营权证》所附《农村土地承包合同书》载明甲方邱场村大水社将本集体实测土地面积4.95亩发包给乙方丁常彬承包经营（地块详见《农村土地承包经营权登记簿》），丁常彬在承包方处签字捺印。所附《农村土地承包经营权登记簿》载明地块编码为0509、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.13亩，地块编码为0510、名称为“学校坎下田”的土地登记面积为0.04亩，丁常彬在核对人处签字捺印。所附《邱场村大水社确权登记承包地块农户确认表》载明地块编码为0509、名称为“屋边土”的实测面积为0.13亩，地块编码为0510、名称为“屋边土”的实测面积为0.04亩。丁常彬户认为周祥军户1993年建房侵占了其合法承包的学校坎下干田，经多方调解无果。2018年12月26日，丁常彬、尧世珍分别向原宜宾市国土资源局翠屏区分局和宜宾市翠屏区邱场镇人民政府提出请求书，称周祥军侵权其承包土地学校坎下干田，周祥军违法建房，请求依法查处审批地点和一切手续。2019年3月25日，宜宾市资源规划局翠屏分局作出《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》回复：“经查，邱场村大水田社村民周祥军所建农房已办理审批手续，我局对您提出查处违法建房的请求不予支持。至于您户与周祥军土地承包经营权纠纷问题，建议您依照《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，向所在地人民政府或农业主管部门提出申请，予以核实解决”。2019年4月15日，邱场镇政府作出《关于丁常彬、尧世珍来信问题回复》：经查，邱场村大水田社周祥军建房时已取得原宜宾市建委和原宜宾市国土局的批复同意，近期未发现该户新建违章建筑的行为。您反映的情况不属实，我镇对您提出查处违法建房的诉求不予支持。2019年5月24日，邱场镇政府作出《关于丁常彬反映土地纠纷一事的回复》：“2019年5月24日邱场镇政府牵头再次召集镇农业服务中心、司法所、邱场村及碳坝社、大水社，以及当事人丁常彬夫妇、王良海夫妇、周祥军在镇政府进行调解。经座谈核实，当事人三方承认，王良海和周祥军在建房时分别占用丁常彬部分承包土地，但二人均提出分别与丁常彬调换了土地。其中王良海提供了与丁常彬土地调换协议，用于其建房，协议上交换土地面积为20平方米，但您提出协议上的签字不是自己本人签字，不予认可。周祥军称其建房时用了300元现金及一定量的谷子、小麦用于置换您的承包土地50平方米，没有书面协议和证明人，属口头商议，但您对此否认，称没有这回事。因此，您反映的土地纠纷，多次协调无法达成一致意见，对该纠纷的争议焦点，三方谈及的书面协议、口头协议真实性无法审查认定，建议您通过司法程序寻求解决”。丁常彬、尧世珍不服市资源规划局翠屏分局和邱场镇政府的回复，认为市资源规划局翠屏分局对周祥军的房屋系违法建筑不予确认是怠于履行法定职责，诉至法院。 一审法院认为，丁常彬、尧世珍请求市资源规划局翠屏区分局履行法定职责，确认第三人周祥军修建于丁常彬、尧世珍承包经营地学校坎下干田的房屋建筑侵占了丁常彬、尧世珍的承包权，系违法建筑。该确认请求是否属于市资源规划局翠屏分局的法定职责范围，是本案争议的前提和基础。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。2003年1月3日发布的《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。可见，对于土地所有权或者使用权归属争议，争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门或乡级人民政府具有作出处理决定的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条关于受案范围有明确规定，即因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷，因确认农村土地承包经营权发生的纠纷，因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷，属于当事人申请仲裁的范围；该法第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，对于土地承包经营权纠纷，调解不成的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。丁常彬、尧世珍诉求的实质是属于土地使用权争议还是农村土地承包经营权纠纷，是本案争议的焦点。首先，“土地使用权”和“土地承包经营权”是不同概念。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。该法在一章里同时规定了“土地使用权”和“土地承包经营权”，可以看出，二者应为不同的范畴。其次，丁常彬、尧世珍确认诉求并非是确认第三人土地使用权的权属争议，而是认为第三人修建的房屋实际建房地点与审批建房地点不一致，或者是第三人的土地使用权的界址发生变动，侵害其农村土地承包经营权，因此，本案争议不属于使用权归属争议，而是土地承包经营权争议。《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，土地侵权案件、农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源主管部门和乡镇人民政府受理的土地权属争议案件范围。第三，2016年3月丁常彬、尧世珍取得的《农村土地承包经营权证》登记的承包地总面积为5.02亩,但所附《农村土地承包合同书》载明承包经营实测土地面积为4.95亩,有0.07亩的差异；2016年3月丁常彬、尧世珍取得的《农村土地承包经营权证》登记的学校坎下干田的土地面积虽为0.24亩，但所附《农村土地承包经营权登记簿》载明名称为“学校坎下田”的土地登记面积共两块，计0.17亩，有0.07亩的差异。这也反映出丁常彬、尧世珍农村土地承包经营权存在争议。镇政府的回复也阐述了丁常彬、尧世珍与第三人之间系双方置换承包土地发生的农村土地承包经营权纠纷。市资源规划局翠屏分局无对农村土地承包经营纠纷进行确权的法定职责，丁常彬、尧世珍因土地承包经营权纠纷，申请市资源规划局翠屏分局确认第三人的房屋系违法建筑无法律依据，市资源规划局翠屏分局对丁常彬、尧世珍的答复并无不当。遂判决：驳回丁常彬、尧世珍的诉讼请求。案件受理费50元，由丁常彬、尧世珍负担。 丁常彬、尧世珍不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误，法律关系认定错误，一审判决没有针对上诉人在一审中的诉讼请求进行说理和下判，用民事法律关系的理由驳回上诉人的一审诉讼请求，明显偏袒被上诉人，没有正确行使行政诉讼法赋予给司法机关监督行政机关的司法审查权。1993年2月2日，宜宾市建设委员会文件市建委发（93）村建02号，同意第三人周祥军在塘坎上修建70平方的住房，但第三人周祥军却没有按照宜宾市建委（93）村建02号文件要求在塘坎上修建房屋，却违法侵占丁常彬承包经营的学校坎下干田，在此地修建房屋，第三人周祥军没有在批准地点修建的房屋系违法建筑。2016年3月，宜宾市翠屏区人民政府向上诉人颁发农地承包权证【2016】第511502110201050064Ｊ号农村土地承包经营权证，该承包证约定承包期起止：2000年1月1日-2029年12月31日，该承包证内承包土地登记表中地块编码：5115021102010500509，地块名称：学校坎下干田，登记面积：0.24亩，四至：东：林地，南：林地；西：林地；北：林地。以上法律文件中提到的学校坎下干田，面积0.24亩，从1992年土地承包以来，一直是丁常彬和尧世珍的承包经营地。2018年7月8日，邱场乡（金秋湖镇）邱场村大水村民小组出具证明，证明邱场乡邱场村大水组周祥军占有丁常彬的学校坎下干田，农村土地承包经营权证面积0.24亩干田，东为公路；南为丁念宏干田，西为李术原土边为界；北为学校路沟夏三娃土。学校坎下是丁常彬的承包干田。在侵权事实发生后，丁常彬和周祥军土地纠纷一事经村委会双方当事人所在联合社多次调解未果，邱场乡司法所也调解了两次，但周祥军侵权的事实问题一直没有得到妥善解决。根据上述证据材料，本案能够确定的两个事实：第一，第三人周祥军没有按照宜宾市建委（93）村建02号文件要求在塘坎上修建房屋，却违法侵占丁常彬承包经营的学校坎下干田，在学校坎下干田修建房屋，侵犯了丁常彬、尧世珍的承包地经营权；第二，周祥军修建的房屋侵犯了丁常彬、尧世珍的承包地经营权。上述两个事实，可以产生两个独立的法律关系：第一个事实产生一个行政法律关系，被上诉人对第三人周祥军没有在批准地点修建房屋的行为进行执法检查，确认是不是违法建筑;由于被上诉人在上诉人的催促下，一直没有履行法定职责，才产生本案，即上诉人请求被上诉人依法行使法定职权，确认第三人周祥军没有在批准地点修建房屋的行为是违法行为，应当将第三人周祥军没有在批准地点修建的房屋确认为违法建筑，这就是本案的案由：不履行法定职责。第二个事实产生了一个民事法律关系，即第三人周祥军没有在批准地点修建房屋，却在上诉人的承包地学校坎下干田上修建房屋，是一个民事侵权关系，是农村土地承包经营权纠纷，是民事案件。这两个法律关系没有任何联系，被上诉人无权确认处理上诉人和第三人之间的农村土地承包经营权纠纷，但这并不影响被上诉人查处第三人没有在批准地点修建房屋的行为。被上诉人在本案中，对辖区内的违法建筑有依法检查并给予处理的职权。上诉人在一审中，仅要求一审人民法院依法判令被上诉人依法履行法定职责，对第三人没有在批准地点修建房屋的行为是否违法进行确认，本案是行政诉讼，一审人民法院也是按照行政案件的程序进行处理的。上诉人没有请求一审人民法院判令被上诉人去确认第三人和上诉人之间是否存在土地承包经营权纠纷，但一审人民法院却以被上诉人无权确认上诉人和第三人周祥军之间产生的土地承包经营纠纷为理由，驳回上诉人的诉讼请求。本案中，被上诉人有职责确认第三人周祥军没有在批准地点修建房屋的行为是否违法，有职责对第三人没有在批准地点修建的房屋是不是违法建筑进行确认，这种确认，没有前置条件，不需要先行确认上诉人和第三人之间是否存在土地承包经营权纠纷。虽然被上诉人无权对上诉人和第三人之间的土地承包经营权纠纷进行确认，但这并不影响被上诉人对第三人没有在批准地点修建房屋进行查处的职责履行。被上诉人查处第三人没有在批准地点修建房屋并不需要先行确认上诉人和第三人之间存在土地承包权纠纷，上诉人和第三人之间是否存在土地承包经营权纠纷和被上诉人查处第三人没有在批准地点修建房屋的行为之间没有任何联系；二、一审法院适用法律错误。本案一审判决书引用的法律条文是错误的，与本案案由不符合，一审判决引用的法律条文如下：《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条，《中华人民共和国土地管理法》第九条，《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条。上述法律条文都是土地权属争议的法律规定，是有关“土地使用权”、“土地承包经营权”的规定，是“土地使用权纠纷”、“土地承包经营权纠纷”的法律规定。本案不是土地使用权纠纷和土地承包权纠纷，本案不是土地的问题，而是违法建筑的问题，是被上诉人是否有职责查处违法建筑，被上诉人是否应当查处违法建筑的问题;三、上诉人申请被上诉人履行法定职责的证据充足，理由充分，应当给予支持。本案第三人周祥军所修建的房屋虽然经过了宜宾市建设委员会市文件同意，该文件明确要求第三人在塘坎上修建房屋，但第三人没有在塘坎上修建上房屋，却在上诉人的承包经营地学校坎下干田上修建房屋，该块承包地，上诉人从1992年开始承包经营，只是当时没有规范的农村土地承包经营权证，是以村社记录为主，家庭承包方式为主。上述事实有宜宾市建设委员会市建委发（93）村建02号文件，上诉人丁常彬、尧世珍的历年的土地承包经营权证，邱场乡（金秋湖镇）邱场村大水村民小组出具证明，2019年5月24日，邱场镇人民政府的调解为证。第三人周祥军没有在政府机关批准的地点修建房屋，就是违法建筑，根据《土地管理法》第77条的规定，根据四川省《中华人民共和国土地管理法实施办法》（2012）第4条的规定，被上诉人具有审查第三人没有在批准地点修建房屋的行为是违法行为的法定职责，被上诉人以各种理由拒绝履行法定职责，是典型的懒政行为，怠于履行本机关的法定职责，没有担当精神。综上所述，上诉人认为，一审判决背离了上诉人在一审中的诉讼请求，给被上诉人履行法定职责任意设置前置条件，本案不是土地使用权和土地承包权纠纷，被上诉人虽然没有权力确认上诉人和第三人之间是否存在农村土地承包权纠纷，根据《土地管理法》第77条的规定，上诉人有职权和职责依法确认第三人周祥军没有在批准地点所修建的房屋系违法建筑，上诉人和第三人之间是否存在土地承包权纠纷均不影响被上诉人依法履行自己的法定职责，故一审判决认定事实错误，适用法律错误。上诉请求：1.请求二审人民法院判决撤销一审判决；2.将本案发回重审或者查清事实后直接改判被上诉人履行法定职责，确认第三人周祥军修建于上诉人所属学校坎下干田的房屋系违法建筑；3.一审和二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市资源规划局翠屏区分局辩称，上诉人在其上诉状中认为：1.第三人周祥军建房占用了上诉人部分的承包经营土地，侵犯了上诉人的承包经营权。2.第三人周祥军建房没有在审批地点进行修建。3.答辩人没有确认第三人周祥军所建房屋为违法建筑就没有履行法定职责。答辩人对此逐一反驳。一、第三人周祥军建房是否占有上诉人承包经营土地，是否侵犯上诉人的承包经营权，系民事纠纷，不属于行政纠纷，答辩人已经书面告知上诉人另寻解决途径。答辩人接收上诉人《请求书》即开始履行法定职责，依据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》，将《请求书》中“周祥军违法建房”线索列入土地的违法行为线索进行核查。经核查，周祥军于1992年底向政府申请建房，通过联合社、村委会、乡政府逐级审批后上报，并于1993年获得使用土地批复（宜市农建（93）138号），审批程序合法并严格按照放线定点位置进行建设，不存在违法建房行为。通过走访调查和询问当事人，建房地点确实占用有上诉人的原承包经营土地，具体占用面积由于年代久远，目前上诉人与第三人周祥军通过相关部门多次协调仍未最终明确。答辩人在2019年3月25日作出的《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》中明确告之上诉人：“经查，邱场村大水田社村民周祥军所建农房已办理审批手续，我局对您提出查处违法建房的请求不予支持，至于您户与周祥军土地承包经营权纠纷问题，建议您依照《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，向所在地人民政府或农业主管部门提出申请，予以核实解决，依法维护合法权益。”至此，答辩人已依法完成履职行为，且告知了上诉人解决问题的途径；二、第三人周祥军建房是在审批地点进行修建。上诉人将第三人周祥军《农村村民建房审批表》中申请建房地址（小地名）“塘坎上”这一宽泛的地名和上诉人《农村土地承包经营权证》中地块名称“学校坎下田”作为批准建房定点依据存在认知错误，应该以《农村村民建房审批表》中现场定点平面图及四界作为批准建房定点的合法依据，答辩人在现场调查中通过对村社干部的询问，查阅农房审批资料，证实第三人周祥军审批和实际建房地点在“塘坎上”范围内，不存在没有在批准地点建房的行为；三、答辩人已经依法履行了法定职责。上诉人在其2018年12月6日《请求书》中提出：“因本社周祥军，侵权我家承包土地学校坎下干田，周祥军违法建房，特请求贵局依法查处审批地点和一切手续，以维护我家合法权益”。答辩人接到请求后，高度重视，针对第三人周祥军的建房情况及时进行了调查，制作了《证人证言笔录》，并收集了相关证据材料，根据调查的情况，答辩人作出了《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》，已依法履行法定职责；四、上诉人的诉求不属于行政诉讼的受案范围。上诉人要求答辩人“依法履行法定职责（确认第三人周祥军修建于上诉人所属学校坎下干田的房屋系违法建筑）”，该要求不具有可诉性。答辩人依法履行法定职责对上诉人《请求书》内容进行核查并答复是履行对土地的监督管理职能，而上诉人要求“确认第三人周祥军修建于上诉人所属学校坎下干田的房屋系违法建筑”是具体工作结果，不属于对上诉人的具体行政行为。上诉人不具备行政诉讼的主体资格，上诉内容不具有可诉性，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章受案范围第十二条的规定，上诉人的上诉请求不属于人民法院的受理范围。综上所述，答辩人作出的《关于丁先生反映周祥军建房问题的答复》，程序合法、结论正确，已履职到位。且上诉人的上诉请求不属于人民法院的受理范围。请人民法院依法驳回上诉。 一审第三人周祥军称，周祥军与丁常彬于1992年达成口头协议：以人民币300元、麦子和谷子各100斤为条件在丁常彬承包地塘坎上建房50平方米，完成协议后向村、社、金秋湖镇（原邱场镇）人民政府申请建房。经金秋湖镇人民政府、宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局（原宜宾市国土资源局翠屏区分局）批准后在塘坎上修建房屋（1993年村建02号文件）。因此本人修建的房屋属于合法建筑。请宜宾市中级人民法院公平、公正裁决。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，明确了对违反土地管理法律法规行为进行监督检查的行政机关。上诉人丁常彬、尧世珍在向被上诉人市资源规划局翠屏区分局递交《请求书》上载明：“因本社周祥军，侵权我家承包土地学校坎下干田，周祥军违法建房，特请求贵局依法查处审批地点和一切手续，以维护我家合法权益”。被上诉人市资源规划局翠屏区分局收到《请求书》后，组织相关人员，对丁常彬、尧世珍反映的问题，及时进行了调查。根据调查的情况，作出了《关于丁先生反映王良海建房问题的答复》。被上诉人已针对上诉人的请求作出了调查回复。一审法院分析了丁常彬、尧世珍与第三人周祥军房屋涉及的土地使用、承包权纠纷，指出救济途径，明确被上诉人无上诉人请求事项的法定职责，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回丁常彬、尧世珍的诉讼请求并无不当。丁常彬、尧世珍上诉请求判决市资源规划局翠屏区分局确认第三人周祥军房屋系违法建筑无法律依据，本院不予支持。综上，丁常彬、尧世珍的上诉理由不能成立，其上诉请求应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁常彬、尧世珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  何媛 审判员  窦音 审判员  骆萍 二〇二〇年三月十一日 书记员  张莉