青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行申7号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）嘎玛才让，住青海省黄南藏族自治州尖扎县。 委托代理人麻吉阳、岳凌羽，青海言度律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）尖扎县马克唐镇人民政府。住所：青海省黄南藏族自治州尖扎县马克唐镇黄河路。 法定代表人卓果吉，该镇镇长。 再审申请人嘎玛才让诉尖扎县马克唐镇人民政府（以下简称马克唐镇政府）土地行政命令一案，不服黄南藏族自治州中级人民法院（2019）青23行终4号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 嘎玛才让申请再审称：1.被诉行为具有可诉性,对再审申请人产生实质性影响。一、二审法院查明认定,马克唐镇政府作出的通知认定，2018年11月29日尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室对再审申请人母亲索南措的土地亩数有误问题进行核查,经核实,重复丈量亩数情况属实,并于当日再次进行公示明确要求再审申请人的母亲索南措在收到通知之日起于2018年12月3日至12月5日,前往县住建局办理协议内容变更事宜,如逾期,将不再纳入商铺分配对象,并根据相关法律进行依法处理。再审申请人的母亲索南措对该份《变更协议通知书》查明的事实不予认可,故未在规定期限办理变更事宜。随后马克唐镇政府以抽签形式确定商铺时,未要求再审申请人的母亲索南措参加。2019年2月，案外人原尖扎县国土资源局依据该份《变更协议通知书》等材料对再审申请人的母亲索南措作出变更《征地补偿协议》责令退回补偿款的决定书。再审被申请人马克唐镇政府作出《变更协议通知书》行政行为显然为再审申请人的母亲索南措设定义务,是一种强制性的要求,如不履行将会有严重的法律后果。且根据目前客观事实,已对再审申请人产生了实际影响,故再审被申请人马克唐镇政府行为具有可诉性。一、二审法院认定未对再审申请人产生实质影响存在明显错误,对基本客观事实的认识错误,于法无据。2.被告主体不适格,不具有作出被诉《变更协议通知书》的法定权限,其作出被诉行政行为超越法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征用土地方案经依法批准后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征收补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地乡(镇)、村予以公告。征地补偿、安置方案报县级人民政府批准后,由县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,行政行为具有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等六种情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。首先,本案中,被诉行政行为系《变更协议通知书》,再审申请人认为,行政主体的职责是履行行政管理,但任何行政行为须有法律、法规根据,具有从属法律性。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》中明确规定,市、县一级人民政府是法律规定的应当承担补偿安置义务的主体。土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作,或者委托乡镇人民政府、区(县)征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜。市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定,履行补偿安置义务。否则,被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责,要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。据此,除非受委托时,乡镇人民政府可以从事具体补偿安置事宜,否则进行农村集体土地征收补偿是市、县一级行政机关的法定职责。案涉土地征收补偿工作自2012年起由尖扎县人民政府组织实施,2012年1月10日，再审申请人的母亲索南措与案外人原尖扎县国土资源局已签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》,故有权作出该行政行为的机关为尖扎县人民政府和原尖扎县国土资源局,并非再审被申请人马克唐镇政府。另再审被申请人马克唐镇政府既未提供证据证明作出被诉行政行为是根据有权机关授权或委托作出被诉行为,也未提供充分的法律依据或相关规范性文件证明其有权直接作出《变更协议通知书》。因此,再审被申请人马克唐镇政府无法律、法规授权即作出相关行政决定,且内容已对再审申请人的权利产生实际影响,该行为超越职权。故对于行政机关违法超越法定职权作出的行政行为,其行为不具合法性和正当性,人民法院应当判决撤销其行政行为。其次,一、二审法院对再审被申请人马克唐镇政府在《变更协议通知书》中加盖行政机关公章的行为认为仅是“代盖公章”的说理无法认可,同样于法无据。行政行为的意思表示必须借助于一定的载体才能为相对人所知晓,这种载体就是行政行为的形式。法律从严格执法和保护相对人的角度出发,往往对行政行为的形式作出严格的规定,如果行政行为不具备法定形式,则构成违法。本案中再审被申请人马克唐镇政府在《变更协议通知书》落款处加盖公章的行为,对再审申请人而言就是马克唐镇政府对其在行使行政职权、进行行政管理的行为。行政行为一经成立,即产生行政法律效果,具有公定力、确定力、拘束力和执行力。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。再审被申请人马克唐镇政府通过公示、确认重复丈量人员名单、《变更协议通知书》的方式对案涉土地补偿款变更作出了评价,并以加盖公章形式对外进行确认,将对再审申请人权利义务产生影响,其作出的变更协议通知行为属于可诉的具体行政行为。一、二审法院以“代盖公章”作为再审被申请人马克唐镇政府公示材料不属于行政行为的说理无法成立,其作出的变更协议通知行为不符合上述法规的规定,超越了其法定职权,依法应予撤销。一、二审法院仅以被告主体不适格为由一驳了之,即未真正案结事了,亦造成当事人诉累,浪费司法成本。正是因为再审被申请人马克唐镇政府不具有主体资格,却又作出超越职权的行政行为,再审申请人合法权益受到损害,诉讼才发生。但一、二审裁定认定事实不清,证据不足,法律适用错误。综上，1.请求依法撤销尖扎县人民法院作出的(2019)青2322行初3号行政裁定书;2.请求依法撤销黄南藏族自治州中级人民法院作出的(2019)青23行终4号行政裁定书;3.请求依法改判确认再审被申请人作出《变更协议通知书》行政行为违法,并予以撤销。 本院经向尖扎县人民政府及马克唐镇政府核实，并无设立尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室的文件。 另查明，原尖扎县国土资源局于2019年2月26日作出的《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的责令退回补偿款决定书》对嘎玛才让的母亲索南措应实际获得补偿的土地亩数和应领取的补偿款进行确定，并责令退还多领取的土地补偿金。 再查明，在二审法院审理期间，嘎玛才让的母亲索南措去世，由嘎玛才让继续参加诉讼。 上述事实有《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的责令退回补偿款决定书》、二审庭审笔录证实。 本院认为，本案的审查重点在于马克唐镇政府是否为适格被告及马克唐镇政府作出的《变更协议通知书》是否具有可诉性。 一、关于马克唐镇政府是否为适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，《变更协议通知书》的署名机关为尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室，盖章机关为马克唐镇政府。经再审查明，尖扎县人民政府及马克唐镇政府均无设立尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室的文件，故马克唐镇政府作为《变更协议通知书》的签署机关，应当认定其是作出《变更协议通知书》的行政机关，是本案适格的被告。一、二审法院认为马克唐镇政府仅仅代盖公章，不是适格被告的审查结果错误，应予纠正。 二、关于马克唐镇政府作出的《变更协议通知书》是否具有可诉性。本院认为，通常意义上可诉的行政行为，需有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作出，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。从本案被诉的《变更协议通知书》看，通知书中明确嘎玛才让的母亲索南措的土地亩数有问题，重复丈量亩数情况属实，并要求嘎玛才让的母亲索南措于3日内前往相关机关办理协议内容变更事宜，若逾期，将不再纳入商铺分配对象，并根据相关法律进行依法处理，其具备单方性和个别性的特征。但根据本案查明的事实，嘎玛才让的母亲索南措与原尖扎县国土资源局签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》，协议约定了征收土地亩数和补偿标准。在本案一审审理过程中，原尖扎县国土资源局下发了《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的责令退回补偿款决定书》，对嘎玛才让的母亲索南措应实际获得补偿的土地亩数和应领取的补偿款进行确定，并责令退还多领取的土地补偿金。由此可以看出，对嘎玛才让的母亲索南措权利义务产生影响的是原尖扎县国土资源局作出的决定。而马克唐镇政府作出的《变更协议通知书》虽明确再审申请人嘎玛才让的母亲索南措土地亩数有问题，要求其去办理补偿安置协议内容的变更事宜，但因其不具有直接对嘎玛才让的母亲索南措权利进行剥夺的法律效果，因而不具有可诉性。一、二审法院对马克唐镇政府仅是在《变更协议通知书》上代盖公章，并未作出行政行为，不是适格被告的认定错误，应予纠正。但因本案被诉的《变更协议通知书》本身不具有可诉性，故一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉并无不当。 综上，嘎玛才让的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回嘎玛才让的再审申请。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 陈 焱 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年三月二十五日 法官助理 （赵瑾 书 记 员 杨雪莹