湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终41号 上诉人(原审原告)伍稳刚，男，1975年1月6日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人王求来，常德市武陵区天地法律服务所法律服务工作者，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审被告)汉寿县西湖镇人民政府，住所地湖南省常德市西湖管理区西湖镇西湖大道378号。 法定代表人肖建华，该镇镇长。 委托代理人苏扬波，湖南鑫昊成律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人伍稳刚因与被上诉人汉寿县西湖镇人民政府(以下简称西湖镇政府)退养补偿协议一案，湖南省汉寿县人民法院于2019年12月25日作出(2019)湘0722行初7号行政判决，伍稳刚不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，伍稳刚是湖南省汉寿县西湖镇新港村四组村民，2013年前后，新港村四组部分土地被征收，伍稳刚开始在酉港河投放网箱，从事网箱养鱼。其中2016年以前在新港村四组河段投入标准钢架网箱5个，2016年7月在新港村四组河段投入钢架网箱4个，面积1200㎡。2016年7月，伍稳刚在酉港河鼎福村河段投放网箱25个，面积共计13610㎡。 2016年5月，湖南省人民政府出台湘政办函［2016］55号《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》(以下简称55号洞庭湖区环境整治方案)，其中规定，2017年底以前洞庭湖饮用水源一级保护区禁止水产人工养殖，整治清理所有投饵投肥设施，拆除养殖网箱和围栏。文件还规定湖南省人民政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场(户)实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱70元/㎡。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。2017年9月30日，常德市西湖管理区管理委员会办公室下发西管办发［2017］53号《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》(以下简称53号实施方案)，文件规定2018年4月30日前完成所有围网、网箱退养。文件还规定了网箱退养补偿标准：凡2015年12月31日以前，区农业局登记在册的标准竹架网箱每口补偿300元，标准钢架网箱每口补偿15000元；2016年1月1日至2017年6月30日期间放置的网箱，标准竹架网箱每口补偿100元，标准钢架网箱每口补偿3000元；2017年6月30日以后放置的网箱一律不予补偿。文件另规定标准竹架网箱规格为4米×7米、标准钢架网箱规格为12米×24米，其他规格网箱按上述标准折算。按此折算，钢架网箱补偿标准分别为52.08元/㎡(2016年以前)和10.42元/㎡(2016年以后)。 2018年6月23日，湖南省第四环境保护督察组受理群众信访举报1件，反映西湖居民大量在西酉河上进行网箱养鱼，使得河水被大肆投放的饵料以及未及时处理的死鱼严重污染，影响周边一千多户居民日常生活。后该举报被移交常德市西湖管理区管理委员会办理。2018年6月27日，常德市环境监测站对酉港河5个监测点的水质进行了监测，其中新港村四组河段的化学需氧量指标为41㎎/L，低于《地表水环境质量标准》(GB-3838-2002)规定的V类水质的要求。 2018年7月，经西湖镇政府宣传动员，伍稳刚表示同意拆除上述养殖网箱，后西湖镇政府组织人员替伍稳刚拆除了上述网箱。2019年12月24日，伍稳刚与西湖镇政府就新港村河段的网箱拆除问题达成《酉河网箱退养协议书》，约定乙方(指伍稳刚)必须在2018年8月10日前退出酉河网箱养殖，并自行拆除9口网箱，甲方按上级有关政策规定按网箱面积及投放时间给予乙方补偿87812元。2019年2月1日，西湖镇政府向伍稳刚支付了上述款项。伍稳刚不服，向人民法院提起诉讼，请求：一、责令西湖镇政府按91元/㎡的标准补偿伍稳刚1416870元；二、请求对西湖镇政府的补偿依据，即西湖区管理委员会办公室西管办发［2017］53号文件予以审查；三、撤销西湖镇政府与伍稳刚签订的《酉河网箱退养协议书》。 另查明，由于网箱退养时间集中，导致成鱼集中上市，卖出价格偏低，西湖镇政府还按退养时养殖鱼种和数量对网箱退养户给予了鱼价补贴。 原审法院认为，本案中西湖镇政府并未主动实施具体行政行为，而是在伍稳刚响应号召拆除网箱后与伍稳刚订立了补偿协议并履行。因此本案中需要审查的主要是协议的效力问题。包括协议内容是否合法，是否具有可认定无效或可撤销情形。首先，根据审理查明的事实，本案中西湖镇政府与伍稳刚订立的《酉河网箱退养协议书》主要内容是拆除网箱，治理污染，符合公共利益需要，显然是合法的。虽然伍稳刚主张是西湖镇政府工作人员持空白协议让伍稳刚先签字，后来再填写内容，但一方面，伍稳刚没有提交充分证据证实此节；另一方面，早在2017年9月30日，常德市西湖管理区管理委员会办公室就下发了53号实施方案，该文件是一份公开文件，其中有具体明确的补偿标准，伍稳刚作为专门从事网箱养殖的从业人员，按常理推测应当对文件进行了关注和了解，在一无所知的情况下，不会同意签订空白协议。而且西湖镇政府工作人员为推进工作，落实上级文件精神，必然会对补偿标准等主要内容进行宣传，完全没有必要隐瞒。故对伍稳刚这一事实主张本院不予采信，故应认定伍稳刚订立协议时对相关补偿标准有明确的认识，该协议具有法律效力。其次，关于补偿标准的问题，西湖镇政府在订立合同时给予的补偿标准是依据上级主管部门的文件规定，即53号实施方案的规定，西湖镇政府按文件订立合同并无不当。 关于53号实施方案的合法性问题，首先，该文件主体西湖管理区管理委员会作为县级地方管理机构，具有相应行政管理职权，文件内容有法律、政策依据；其次，湖南省人民政府55号洞庭湖区环境整治方案规定：对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场(户)实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱70元/㎡。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。故常德市西湖管理区管理委员会有权根据上级政策，因地制宜，制定适合当地的补偿标准。对于具体的补偿标准，2016年以前投放的网箱给出了52.08元/㎡的补偿标准，能补偿养殖户的大部分网箱造价损失。对于2016年以后投放的网箱，虽然给出的补偿标准较低，但是根据常德市西湖管理区管理委员会及常德市西湖管理区农业农村局向一审法院作出的情况说明，2015年底以前，常德市西湖管理区管理委员会在辖区内组织实施了养殖网箱摸底工作，并宣传禁止新增网箱，但此后仍有人继续投放网箱，对此类网箱只给予较低补偿也是适当的。因此，常德市西湖管理区管理委员会制定的53号实施方案有事实依据，不违反法律、法规和上级规范性文件的规定。 此外，根据《中华人民共和国渔业法》第二十条、《中华人民共和国水污染防治法》第五十七条等法律规定，从事网箱养殖的主体，本来就有义务防止水体污染，根据各级政府和主管部门的环保政策合理安排养殖活动，规避政策风险。伍稳刚从事网箱养殖多年，通过此前的经营活动必然收回了主要网箱购置成本，不应完全依赖政府补偿来弥补所有经营风险。 另外，伍稳刚与西湖镇政府虽然未就在鼎福河段投放的25口网箱达成退养补偿协议，但《西湖管理区养殖业污染整治专项行动实施方案》作为规范性文件，其效力应当在其管辖地域得到适用，伍稳刚要求西湖镇政按91元/㎡的标准给予补偿违背上述文件，不应予以支持。 综上所述，伍稳刚、西湖镇政府签订的《酉河网箱退养协议书》合法有效，且已履行完毕，伍稳刚要求西湖镇政府另行给予补偿没有事实和法律依据，不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回伍稳刚的诉讼请求。案件受理费50元，由伍稳刚负担。 上诉人伍稳刚上诉称：一、一审法院没有查明案件的真实情况，对西湖镇政府庭后提交的证据作为认定本案的依据违法。二、西湖镇政府作出网箱补偿决定所依据的53号实施方案违反合理行政的基本原则和行政实体法规定。三、西湖镇政府对伍稳刚的网箱按每平方米10.42元的标准进行补偿，明显不当。四、西湖镇政府在庭审前提交的证据1、2不足以证明其行政行为的合理性和合法性，故西湖镇政府的行政行为属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款规定的“主要证据不足的”情形。五、在诉讼过程中，合议庭成员金保田没有参加庭审，参与案件审理的其中一位人民陪审员在第一次庭审结束后，接受了西湖镇政府的宴请。六、包括伍稳刚在内的30多个养殖户对西湖镇政府确定的每口3000元的网箱补偿标准不满，所签协议显失公平，被迫签订。请求：一、撤销一审判决；二、请求对53号实施方案的合法性进行审查，判令其中的内容“标准钢架网箱每口3000元”的补偿标准违法；三、请求撤销伍稳刚与西湖镇政府签订的《酉河网箱退养协议书》；四、支持伍稳刚在一审诉讼中的其他诉讼请求。 被上诉人西湖镇政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分；二、伍稳刚称酉港河属于饮用水一级水源地没有证据支撑；三、西湖镇政府所依据的规范性文件53号实施方案没有违反行政法“合理行政”的基本原则和行政实体法规定；四、西湖镇政府没有违背“最小损害原则”和“把养殖企业损失降低到最小程度”的指导原则。据此，请求：驳回上诉，维持原判。 当事人原审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 本院查明：2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅向岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区人民政府、省直有关单位下发55号洞庭湖区环境整治方案，方案中明确2017年底前，全面清理洞庭湖矮围网围；省政府对2017年底前主动完成停退养或异地拆迁的养殖场(户)给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：畜禽栏舍(加25%的附设面积)300元／㎡、养殖网箱70元／㎡，按此标准测算退养补偿资金，其中省级财政承担50%，市县财政共同分担50%。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策，及时向社会公开。对没有在本方案规定时间内自行拆迁退养的，省级财政不予补偿。在该实施方案附表中，饮用水源一级保护区不包括酉港河。 2017年6月30日，常德市西湖管理区管理委员会办公室下发西管办发〔2017〕36号《关于印发的通知》。《西湖管理区蓝天碧水保卫战专项行动实施方案》第二项开展蓝天碧水保卫战十大专项行动中第(四)为网箱畜禽规模养殖污染治理和打击非法捕捞专项行动，要求2017年底前，全区所有竹架、钢架网箱全部拆除，牵头单位：区农业局，责任单位：区环保局、区公安分局、西洲乡、西湖镇。2017年9月30日，常德市西湖管理局管理委员会办公室下发53号实施方案，要求2018年4月30日前完成所有围网、网箱退养，并制定了网箱退养补偿标准和奖励、处罚措施。钢架网箱规格标准为12米×24米，其他规格网箱按该标准折算。网箱退养补偿标准：2015年12月31日前放置，标准钢架网箱每口补偿15000元；2016年1月1日至2017年6月30日期间放置，标准钢架网箱每口补偿3000元；2017年6月30日后放置的网箱一律不予补偿。工作步骤包括：(一)宣传发动；(二)摸清底数，各乡镇要在2017年10月20日前摸清畜禽、网箱养殖场(户)底数，经户主签字后公示并报区农业局备案，区农业局对数据进行复核并将复核结果报区养殖污染防治领导小组审批后将复核结果反馈给乡镇；(三)签订协议和下发整改通知，乡镇人民政府与养殖户签订《退养协议》；(四)组织验收，由乡镇提出申请，区农业局组织养殖污染防治领导小组成员单位进行现场验收，出具验收结果报告进行公示，公示后报养殖污染防治领导小组审批。(五)资金拨付，区财政将资金拨付到乡镇，乡镇将资金支付给养殖场(户)。 2018年12月24日，伍稳刚在《洞庭湖区保护水域养殖网箱退出补偿信息表》上签字确认，该表上明确伍稳刚在酉港河新港村四组河段投放了钢架网箱9口，网箱面积2550平方米，网箱投放时间：2015年前7个，2016年后2个。同日，西湖镇政府与伍稳刚签订了《酉河网箱退养协议书》，内容包括：确定拆除钢架网箱9口，按15000元每口和3000元每口标准网箱进行补偿，共计87812元。2019年2月1日，西湖镇政府将87812元打入伍稳刚的个人账户。 另查明，伍稳刚在酉港河鼎福村河段放置网箱25个，至今没有签订退养协议，也没有领取网箱补偿款。 本案的争议焦点为：一、西湖镇政府与伍稳刚签订的《酉河网箱退养协议书》是否合法；二、西湖镇政府能否按91元每平方米的标准对伍稳刚的网箱进行补偿；三、53号实施方案中关于网箱退养补偿标准是否合法。 一、西湖镇政府与伍稳刚签订的《酉河网箱退养协议书》合法有效。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款的规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立行政协议是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，根据53号实施方案常德市西湖管理局管理委员会授权西湖镇政府与养殖户签订退养协议，没有滥用职权的情形。在签订协议前，伍稳刚已经知道了53号实施方案规定的退养补偿标准，也在《洞庭湖区保护水域养殖网箱退出补偿信息表》上签字认可了网箱的面积和投放时间。《酉河网箱退养协议书》也严格依照了53号实施方案制定的补偿标准进行补偿，且该协议双方已经实际履行完毕，没有明显不当的情形。伍稳刚上诉称协议显失公平，但没有提交证据证明其主张，对该上诉主张，本院不予支持。综上，西湖镇政府与伍稳刚签订的《酉河网箱退养协议书》合法有效。 二、西湖镇政府不能按91元每平方米的标准对伍稳刚的网箱进行补偿。 根据《西湖管理局蓝天碧水保卫战专项行动实施方案》，西湖镇政府作为责任单位之一负责西湖镇范围内网箱退养的相关工作。根据53号实施方案，西湖镇政府具有宣传发动、摸清底数、签订协议、发放补偿资金的职责。因53号实施方案已经制定了网箱退养补偿标准，西湖镇政府应该按照该标准进行补偿。因酉港河不在55号洞庭湖区环境整治方案规定的整治范围内，而在《西湖管理局蓝天碧水保卫战专项行动实施方案》规定的整治范围内，因此西湖镇政府不能按91元每平方米的标准进行补偿。伍稳刚请求西湖镇政府按91元每平方米的标准对网箱进行补偿的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。 三、53号实施方案中关于网箱退养补偿标准合法。 55号洞庭湖区环境整治方案明确了退养范围和退养时间，制定了相应的补偿标准，并规定各县市区人民政府因地制宜制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励政策。常德市西湖管理区管理委员会明确了退养范围和退养时间，并根据该区实际制订了53号实施方案中的补偿标准和奖励政策，并不违反55号洞庭湖区环境整治方案的要求，也未违反其他法律强制性规定。据此，53号实施方案中关于网箱退养补偿标准合法。上诉人关于53号实施方案中关于网箱退养补偿标准不合法的上诉主张不成立，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第三十五条第二款关于：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，上诉人在第一审程序中未申请证人谢勇军、谢建安、邓忠伟出庭作证，且无正当理由，现在第二审程序中，申请上述证人出庭作证，本院不予接纳。 综上所述，一审判决处理结果正确，予以维持。伍稳刚的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人伍稳刚负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄天伏 审 判 员 杨 晋 审 判 员 杨名夏 二〇二〇年三月十日 法官助理 赵阳娟 书 记 员 黄 莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。