四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终25号 上诉人（原审被告）：乐山市人民防空办公室，住所地四川省乐山市市中区尖子山巷236号，统一社会信用代码11511000008550971G。 法定代表人：唐启洪，主任。 委托诉讼代理人：张岷，四川齐天律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：四川乐山民航职业技术专修学院，住所地四川省乐山市市中区苏稽镇蚕桑村。 法定代表人：范惠灵，校长。 委托诉讼代理人：王学勤，四川上同律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王峰，四川上同律师事务所律师。 上诉人乐山市人民防空办公室（以下简称“市人防办”）因与被上诉人四川乐山民航职业技术专修学院（以下简称“民航学院”）行政征收一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2019）川1181行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月13日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人市人防办的法定代表人唐启洪、委托诉讼代理人张岷，被上诉人民航学院的委托诉讼代理人王学勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2017年1月13日，民航学院向市人防办报建“四川乐山民航职业技术专修学院校园扩建工程”项目，市人防办于2月20日作出乐人防批复〔2017〕4号《关于同意缴纳防空地下室易地建设费的批复》（以下简称“乐人防批复〔2017〕4号《批复》”），该批复载明：同意民航学院缴纳防空地下室易地建设费，民航学院该项目规划建筑面积70936.59平方米，依据四川省发展和改革委员会、四川省财政厅、四川省人民防空办公室、四川省住房和城乡建设厅《关于进一步规范防空地下室易地建设费的通知》（以下简称“川发改价〔2016〕650号《通知》”）第四款第六条的规定，同意该院“四川乐山民航职业技术专修学院校园扩建工程”项目减半缴纳防空地下室易地建设费，即按20元／㎡计收，应缴纳1418731.8元防空地下室易地建设费。民航学院于2月21日缴纳了上述费用，市人防办于同日作出《缴纳防空地下室易地建设费行政审批通知书》。2019年1月24日，市人防办作出乐人防办〔2019〕15号《关于补征防空地下室易地建设费的通知》，要求民航学院补缴该项目的防空地下室易地建设费890114.8元。2019年2月18日，市人防办以乐人防催〔2019〕2号《关于催收防空地下室易地建设费的通知》对民航学院所欠费用进行催收。2019年4月8日，市人防办对民航学院作出乐人防追缴〔2019〕8号《追缴防空地下室易地建设费决定书》（以下简称“乐人防追缴〔2019〕8号《决定》”）载明：民航学院于2017年2月20日报建的“四川乐山民航职业技术专修学院校园扩建工程”项目，市人防办以乐人防批复〔2017〕4号《批复》同意易地修建防空地下室，该项目地上建筑总面积70936.59平方米，应缴纳防空地下室易地建设费1418731.8元，民航学院于2017年2月20日缴纳了1418731.8元。2019年1月24日，市人防办核查发现，该项目规划建筑面积70936.59平方米，教学楼面积为21480.34平方米，综合楼面积为4950.51平方米，根据川发改价〔2016〕650号《通知》第四款第六条“幼儿园、学校教学楼、为残疾人修建的生活、康复服务等民用建筑以及盈利性养老和医疗机构建设项目，减半征收之规定”和国家发改委《关于防空地下室易地建设收费有关问题的复函》（以下简称“发改办价格〔2017〕799号《复函》”）“学校新投资修建包含教学楼、教师办公场所、电脑教学、教学实验室等教学活动，且以教学活动为主的单体多层教学综合楼项目，符合减半收取防空地下室易地建设费的有关规定”精神，该项目教学楼（面积21480.34平方米）和综合楼（面积4950.51平方米）符合减半征收范围，应减半缴纳528617元，余下面积44505.74平方米应足额缴纳1418731.8元，少缴纳890114.8元。市人防办以乐人防办〔2019〕15号向民航学院发出补征防空地下室易地建设费的通知，补征金额为890114.8元。2019年2月18日，市人防办以乐人防催〔2019〕2号对该项目进行催缴，催收金额为890114.8元。截至目前，民航学院一直未缴纳所欠费用。依据《四川省＜中华人民共和国防空法＞实施办法》第三十五条之规定，决定：追缴“四川乐山民航职业技术专修学院校园扩建工程”项目防空地下室易地建设费，追缴金额为890114.8元，于2019年4月30日前缴清。民航学院不服，遂诉至一审法院，请求判决撤销市人防办于2019年4月8日作出的乐人防追缴〔2019〕8号《追缴防空地下室易地建设费决定书》。 一审另查明，根据市人防办出具的《乐山市民航职业技术专修学院补征人防费明细表》，市人防办要求民航学院补缴的防空地下室易地建设费890114.8元的具体构成包括以下：架空层：面积12269.71㎡、缴费标准40元／㎡、应缴人防费490788.4元、已缴人防费24539.2元、欠费245394.2元，学生宿舍：面积24578.06㎡、缴费标准40元／㎡、应缴人防费983122.4元、已缴人防费491561.2元、欠费491561.2元，食堂及操场：面积6715.67㎡、缴费标准40元／㎡、应缴人防费268626.8元、已缴人防费134313.4元、欠费134313.4元，门卫室：面积78.1㎡、缴费标准40元／㎡、应缴人防费3124元、已缴人防费1562元、欠费1562元，设备用房：面积864.2㎡、缴费标准40元／㎡、应缴人防费34568元、已缴人防费17284元、欠费17284元，共计890114.8元。 一审法院以申请书、项目备案通知书、规划许可证、行政审批通知书、建筑物平面图、乐人防批复〔2017〕4号《批复》、非税收入一般性缴纳书、〔2019〕15号通知、明细表、送达回执、照片、乐人防催〔2019〕2号通知、公证书、函、审计报告、计价格〔2000〕474号文件、川发改价〔2016〕650号《通知》、乐人防追缴〔2019〕8号《决定》以及庭审笔录等认定上述事实。 一审法院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条的规定，市人防办是法律授权的县级以上人民政府人民防空行政主管部门，具有管理本行政区域人民防空工作的法定职权。根据《人民防空工程建设管理规定》第二十二条“城市新建民用住宅，按照国家有关规定修建战时可以用于防空的地下室”以及第四十八条“按规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首建建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费”之规定，市人防办具有对于管辖区域内符合可以不修建防空地下室的单位征收易地建设费的法定职权。依据《四川省非税收入征收管理条例》第二十五条第一款“征收单位漏征、少征的非税收入，由征收单位依法向缴款义务人追征、补征”的规定，市人防办作为征收单位，对于其漏征、少征的非税收入，具有依法补征的法定职权。 市人防办作出补征决定认定事实是否清楚的问题。根据《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474号）第四条“……对于以下新建民用建筑项目应适当减免防空地下室易地建设费：……（二）新建幼儿园、中小学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；……”和《四川省＜中华人民共和国防空法＞实施办法》第十六条第一款“新建民用建筑项目按照国家规定应当修建防空地下室但有下列情形之一的，应按照国家和省的规定减免防空地下室易地建设费：……（二）新建幼儿园、中小学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑；……”的规定，对于新建幼儿园、中小学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取防空地下室易地建设费。本案中，市人防办对民航学院作出的补征决定应对民航学院申报的“四川乐山民航职业技术专修学院校园扩建工程”项目中哪些属于减半收取防空地下室易地建设费的教学楼予以认定。市人防办决定书中对于综合楼的具体用途也未进行明确，对于“余下建筑面积”具体的用途没有列明，其出具的《乐山市民航职业技术专修学院补征人防费明细表》虽然对于余下建筑面积具体构成作出了补充，但对于架空层的具体用途也未进行明确，属于认定事实不清，故市人防办对该部分事实认定的主要证据不足。 市人防办作出补征决定适用法律是否正确的问题。虽然发改办价格〔2017〕799号是针对《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474号）中减半收取防空地下室易地建设收费做出的补充规定，但其发布的时间是2017年5月9日。本案中，市人防办作出补征决定针对的是民航学院2017年1月13日的申报行为作出的，只能适用当时行为时行之有效的法律法规。市人防办按照发改办价格〔2017〕799号文件中关于“学校新投资修建包括教室、教师办公场所、电脑教学、教学实验室等教学活动，且以教学活动为主的单体多层教学综合楼项目，符合《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474号）中减半收取防空地下室易地建设收费的有关规定”，对民航学院报建的项目是否属于减半收取防空地下室易地建设收费作出认定，属适用法律错误。关于市人防办对补征防空地下室易地建设费的法律依据问题。防空地下室易地建设费属于非税收入的行政事业性收费，依据《四川省非税收入征收管理条例》第二十五条第一款“征收单位漏征、少征的非税收入，由征收单位依法向缴款义务人追征、补征”的规定，市人防办作为征收单位，对于其漏征、少征的非税收入，具有依法补征的法定职权。《四川省＜中华人民共和国防空法＞实施办法》第三十五条规定，逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门作出追缴易地建设费的决定。本案中，民航学院按照法律规定申请缴纳易地建设费，市人防办也对其申请作出了审批，民航学院按照市人防办的审批意见缴纳了易地建设费，民航学院不存在逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费的情形，故市人防办适用《四川省＜中华人民共和国防空法＞实施办法》第三十五条对民航学院补征防空地下室易地建设费属于适用法律错误。 综上事实和理由，市人防办作出的《追缴防空地下室易地建设费决定书》主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。民航学院要求撤销市人防办作出的补征决定具有法律依据，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）向之规定，判决：撤销乐山市人民防空办公室于2019年4月8日作出的乐人防追缴〔2019〕8号《追缴防空地下室易地建设费决定书》。本案受理费50元，由市人防办负担。 市人防办向本院提出上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回民航学院全部诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由民航学院承担。事实和理由：1.一审认定事实不清。民航学院申报修建的是校园扩建项目，市人防办按照民航学院提交的2017年1月13日申请、建筑物平面图等载明数据予以认定，事实清楚。架空层、综合楼的最终用途，不属于市人防办认定范围。市人防办只能根据《四川省实施办法》第十六条第一款载明的民用建筑项目面积依法核实要求缴纳。2.补征决定符合法律规定。发改办价格〔2017〕799号《复函》明确了教学综合楼项目的定义，民航学院的架空层、学生宿舍、食堂及操场、门卫、设施用房，不属于教学楼范围，因此，市人防办对民航学院存在人防易地建设费少征的事实，是针对民航学院已经缴纳的人防易地建设费基础上的补缴，法律依据是《四川省实施办法》。 民航学院辩称：1.市人防办追缴决定认定的缴费项目缺乏事实依据,更谈不上证据确凿。川发改价〔2016〕650号《通知》第三条规定了市人防办有权根据建设项目的规划总面积计算并收取防空地下室易地建设费,但前提是建设项目应当收费且没有可减免的情形时,可以根据规划总面积计算并收费。该条文从未规定市人防办认定项目是否属于应当收费或应当减免的情形时有权依据总平图的技术指标进行认定。市人防办依据总平图的技术指标的名称对项目性质进行认定缺乏事实和法律依据：总平图经济技术指标中的架空层,根据《民用建筑设计通则》解释,“架空层”指仅有结构支撑而无外围护结构的开敞空间层。即架空层并不是一个单独的建筑，其与地下室、底层、自然层、高层等共同组成某个建筑物。总平图经济技术指标中将架空层单独从教学楼中提出来,只是因为其不计算容积率,并不表示其是一个单独的建筑。从照片可见,架空层的上面除4栋教学楼外还有广场、通道等，整个架空层连为一体，是学生进行体育锻炼、老师进行体育教学的场所。其附属于地上教学楼、广场等与教学楼一并成为以教学活动为主的项目。食堂及风雨操场这个项目,无论从经济技术指标中的项目命名还是根据其实际用途来看，都是学生用餐和雨天进行体育教学的场所。即使按照发改办价格〔2017〕799号《复函》，市人防办仅以经济技术指标中的名称不是教学综合楼就否定了其实际性质,无任何法律和事实依据。设备用房项目位于架空层，只是砌墙后形成了独立房间,但也非独立建筑，同样是位于教学楼下面，附属于教学楼的一部分。经济技术指标中将设备用房单独提出,只是因为其在架空层的层面需要计算容积率，但并不表示是一个单独建筑。其实际用于堆放体育教学的各种教具器械等,其附属于地上教学楼与其一并成为以教学活动为主的项目。因此,市人防办仅依据经济技术指标中的名称就认定案涉项目属于或者不属于减半收费的项目,而对项目本身不进行调查了解,对不明确的部分也不进行核实,属于认定事实不清、证据不足。2.追缴决定适用法律法规错误。从实施时间来看,川发改价〔2016〕650号《通知》是2017年1月1日起施行,发改办价格〔2017〕799号《复函》是2017年5月9日作出的。民航学院在第一次申请缴费时就向市人防办提交了《企业投资项目备案通知书》《建设用地规划许可证》。案涉建设项目的立项备案时间是2016年2月24日，取得建设用地规划许可证的时间是2016年2月25日。即建设项目发生时间是2016年2月。根据法不溯及既往原则以及《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》三“关于新旧法律规范的适用规则”的规定,行政机关在对行政相对人的行为作出处理时,应当适用行为发生时的法律。即市人防办在对案涉项目进行审核时,应当适用2016年2月的法律文件，即川财综〔2012〕28号文件。根据该文件第六条第五款的规定，学校教学楼和校舍减半收取防空地下室易地建设费。根据《城市普通中小学校校舍建设标准》第七条的规定，校舍包括教学及教学辅助用房、办公用房和生活服务用房三部分。因此,市人防办要求补缴的费用涉及的学生宿舍、食堂及操场、门卫室、设备用房项目均属于校舍。3.案涉项目实际系四川惠灵教育投资有限公司出资修建的乐山市市中区海棠实验中学的教学楼和校舍。2018年4月23日四川省发改委、财政厅川发改价格〔2018〕193号《关于减免防空地下室易地建设费的补充通知》第二条规定：“对所有中小学校舍建设项目涉及的防空地下室易地建设费,予以免收。”因此,案涉项目实际上现在属于应免收防空地下室易地建设费的情形。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合双方的诉辩意见，本案争议焦点为：1.市人防办作出的追缴决定认定事实是否清楚，证据是否确凿；2.市人防办作出的补征决定适用法律法规是否正确。 关于市人防办作出的追缴决定认定事实是否清楚，证据是否确凿的问题。市人防办作出本案追缴决定，系以70936.59平方米中的余下的44505.74平方米不属于减半征收项目进行的追缴，因是对乐人防〔2017〕4号《批复》中原已认定民航学院校园扩建项目地上建筑总面积70936.59平方米均属于减半征收项目进行重新认定，故在乐人防追缴〔2019〕8号《决定》中，其应对余下项目架空层12269.71平米房、学生宿舍24578.06平方米、食堂及操场6715.67平方米、门卫室78.1平方米、设备用房864.2平方米的具体用途及其不属于减半征收的中小学校教学楼等民用建筑项目予以查明。市人防办对该部分事实未予查明，属事实不清，主要证据不足。市人防办上诉提出架空层、综合楼的最终用途不属于市人防办认定范围等上诉理由不能成立。 关于市人防办作出的追缴决定适用法律、法规是否正确的问题。首先，市人防办适用发改办价格〔2017〕799《复函》认定44505.74平方米不属于减半征收项目。经查，该《复函》作出时间是2017年5月9日，而本案追缴决定是市人防办针对其于2017年2月20日批复民航学院2017年1月13日的申报行为作出。因实体问题一般应适用行为时的法律、法规规定，故市人防办适用行为之后的发改办价格〔2017〕799《复函》错误。其次，市人防办适用四川省＜中华人民共和国防空法＞实施办法》第三十五条的规定作出追缴决定。因民航学院已向市人防办申请、按照审批意见进行了缴纳，亦进行了修建，不存在逾期不申请、不修建又不缴纳易地建设费应予追缴的情形，故市人防办适用《四川省＜中华人民共和国防空法＞实施办法》第三十五条错误。综上，市人防办乐人防追缴〔2019〕8号《决定》适用法律、法规错误。 综上所述，上诉人市人防办的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由市人防办负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 平 审 判 员  雷璐娜 审 判 员  李亚莉 二〇二〇年三月二十日 法官助理  朱海丽 书 记 员  杨兴容 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。