江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终767号 上诉人（原审原告）黄晓辉，男，1978年7月23日生，××族，住海门市。 被上诉人（原审被告）海门市海门高新技术产业园区管理委员会，住所地海门市。 负责人刘海忠，主任。 委托代理人孙红静，海门市海门高新技术产业园区管理委员会工作人员。 委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。 上诉人黄晓辉诉被上诉人海门市海门高新技术产业园区管理委员会（以下简称海门高新区管委会）确认行政协议无效一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初663号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，黄振球系海门市海门街道张北村26组村民。黄晓辉系黄振球之子，因入学原因于1994年9月1日将户籍迁入南通市崇川区新建路新村54幢107室，后于2018年1月24日又将户籍迁至海门市海门街道青海新村310幢202室。1992年6月30日，原海门县新海乡人民政府给黄振球户颁发了宅基地证，载明黄振球户住房建筑面积为170.4平方米。1998年6月12日，黄振球提交了海门县村镇私有房产所有权登记申请书，在房屋情况栏载明“建筑面积152.19平方米”。同日相关部门对案涉房屋进行了现场查勘登记，查勘后实际面积为152.19平方米。后黄振球户颁发的村镇房屋所有权证载明建筑面积为152.19平方米。因拆迁需要，2017年11月6日，海门高新区管委会组织测绘公司对黄振球户的房屋进行了测绘，产权房屋现场实测情况为：混合为158.21平方米、阳台为5.45平方米，合计163.66平方米；附房面积：砖木为61.38平方米、三棚为14.21平方米、砖混为14.86平方米（黄晓辉称为2005年所建）。2018年6月，黄晓辉及其父亲黄振球分别与海门高新区管委会签订了海门市住宅房屋补偿安置协议（编号分别为0001819、0001818）（以下简称0001819、0001818补偿协议），其中以黄晓辉为乙方的补偿安置协议载明房屋合法建筑面积51.74平方米，以黄振球为乙方的补偿安置协议载明房屋合法建筑面积111.92平方米，在协议尾部“乙方”签名处分别有黄晓辉、黄振球的亲笔签名。2018年6月10日，黄晓辉的父亲黄振球在被搬迁对象（分户）房屋和安置面积审批表中签字确认，该表载明分户后黄振球建筑面积111.92平方米、黄晓辉建筑面积为51.74平方米。后案涉房屋于2018年7月13日被腾空并交付验收，并于2018年12月1日被拆除。黄晓辉认为，海门高新区管委会核定房屋面积错误，未将附属房屋中砖混14.86平方米计入合法面积而使其与黄振球分户时未充分享受10平方米的照顾面积政策，以及其未能享受政策性购买户口农转非人员拆迁待遇，故诉至法院，请求确认其与海门高新区管委会签订的0001819补偿协议无效。 另查明，1.2007年9月17日，海门市城建指挥部就城市建设拆迁中的有关问题进行了研究并予以备忘，其中关于房屋实际面积略超房产证面积的处理问题形成了如下意见：会议同意对配合、支持城市建设拆迁工作的动迁户，经批准建成的房屋在竣工验收后，未改建、扩建、翻建的，其房屋的实际面积大于房屋产权证面积10平方米以内的，由现场工作组在签约时可给予照顾处理。在实践操作中，如果一户分成两户，实测面积大于证载面积20平方米以内的，在拆迁过程中也将该面积作为合法拆迁面积。2.2017年2月海门市动迁安置专项指挥部印发的房屋征收补偿安置政策汇编中对城区房屋征收补偿安置政策进行了问答，其中第十八条载明“对于政策性购买户口农转非的人员，可照顾按农村人口享受”。 一审法院认为，根据行政诉讼法的规定，行政协议属于行政诉讼受案范围，海门高新区管委会主张本案不属于行政诉讼受案范围缺乏法律依据。本案关键在于海门高新区管委会与黄晓辉签订的编号0001819海门市住宅房屋补偿安置协议是否存在无效的情形。 行政协议系行政机关出于行政管理之目的而与相对人所订立，协议内容应体现当事人意思自治。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。首先，在行政法规范体系中，海门高新区管委会与黄晓辉协商签订房屋补偿安置协议不存在行政诉讼法第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据上述法律及司法解释的规定，行政行为存在实施主体不具有行政主体资格、没有法律规范依据、内容客观上不可能实施等重大明显违法情形时，原告申请确认行政行为无效时法院应判决确认无效，否则就应驳回原告的诉讼请求。本案中，海门高新区管委会作为辖区内一级人民政府与黄晓辉协商签订房屋补偿安置协议，不存在行政诉讼法第七十五条所规定的重大且明显违法的情形。其次，在民事法律体系中，案涉协议体现了双方协商的一致性，不存在法定的协议无效的情形，且黄晓辉已自愿腾空房屋并交付海门高新区管委会拆除。行政协议纳入行政诉讼的受案范围，既要审查其行为的合法性，也要审查其行为的合约性，即避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或恶意履约，损害公民、法人或其他组织的合法权益。《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条对无效民事法律行为进行了规定。从上述法律规定来看，具有相应的民事行为能力的行为人作出的意思表示真实且不违反法律、行政法规的强制性规定和不违背公序良俗的，不与相对人恶意串通损害他人合法权益的民事法律行为应为有效民事法律行为。《中华人民共和国合同法》第五十二条也规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。本案中，黄晓辉父亲黄振球户的村镇房屋所有权证载明建筑面积为152.19平方米，实测面积为163.66平方米。黄振球自愿将案涉房屋面积中的51.74平方米分户至黄晓辉名下。在签订协议过程中以黄晓辉为乙方的补偿安置协议载明房屋合法建筑面积51.74平方米，以黄振球为乙方的补偿安置协议载明房屋合法建筑面积111.92平方米，两者合计面积为163.66平方米，该面积的确定符合客观实际，并不违背双方真实的意思表示。从协议内容的商谈至案涉补偿安置协议的签字确认及房屋腾退的情形来看，在签订协议过程中不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。综合上述情形分析，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，不违反民事及行政法律规范规定，不存在无效情形，且上诉人方已经自愿履行房屋腾退及交付拆除的义务。 关于黄晓辉在诉讼中提出的几项主张，一审法院作如下说明。首先，关于黄晓辉主张的海门高新区管委会未将附属房屋中砖混14.86平方米计入合法面积而使其与黄振球分户时未充分享受10平方米的照顾面积政策及房屋面积核定错误的问题。虽然1992年6月30日宅基地证载明黄振球户住房建筑面积为170.4平方米，但1998年经相关部门对其案涉房屋进行现场查勘后颁发的村镇房屋所有权证载明建筑面积为152.19平方米。且黄振球在村镇私有房产所有权登记申请书中也确认建筑面积为152.19平方米。因此，在两者存在不一致的情况下，应以1998年实际查勘的最新登记的村镇房屋所有权证证载面积为准。根据2007年9月17日海门市城建指挥部就城市建设拆迁中有关问题的意见，经批准建成的房屋在竣工验收后未改建、扩建、翻建的，其房屋的实际面积大于房屋产权证面积10平方米以内的，由现场工作组在签约时可给予照顾处理。本案中，黄振球户证载房屋的证载面积为152.19平方米，实测面积为163.66平方米。因黄晓辉主张的附属房屋中砖混14.86平方米房屋（黄晓辉称2005年所建）不是与证载房屋同时竣工验收一体建成，而实为后期黄振球另行建设的无证房屋，故该14.86平方米不应计算在证载房屋的实测面积内。鉴于黄振球户分成黄振球及黄晓辉两户，海门高新区管委会将超出证载面积的11.47平方米（163.66平方米-152.19平方米）计入合法面积，已经充分考虑了分户照顾面积政策。因此，黄晓辉要求将附属房屋中砖混14.86平方米计入合法面积缺乏事实及政策依据，海门高新区管委会核定面积163.66平方米并无不当。其次，关于黄晓辉主张的政策性购买户口农转非人员拆迁待遇问题。就海门市实际操作来看，所谓的政策性购买户口，是指在城镇居民户口与农村户口严格区分的年代农村户口人员出资购买海门城区内户口的情形，出资的形式一般以“城建费”等名义出现。黄晓辉因入学而于1994年9月1日将户籍迁入南通市，后于2018年1月24日又将户籍迁至海门市海门街道青海新村310幢202室。黄晓辉明显不属于政策性购买户口农转非人员，其不符合按农村人口享受拆迁安置待遇政策，只能基于其父亲黄振球的分户面积享受安置。故其主张应享受政策性购买户口农转非人员拆迁待遇缺乏依据。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄晓辉的诉讼请求。 黄晓辉不服一审判决，向本院提起上诉称，1.海门高新区管委会未能提供证据证明其具有签订案涉协议的主体资格及职权。根据土地管理法的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后由县级以上人民政府予以公告并组织实施；2.签订案涉补偿安置协议的程序违法。补偿安置协议是在没有评估报告送达的情况下签订的，剥夺了黄晓辉对评估报告的异议权；3.案涉补偿安置协议的签订违背黄晓辉的真实意思。运耕费3000元没有计算在内，案涉房屋的合法面积应为184.95平方米，但房产证面积及建房批复面积计算错误。被搬迁对象（分户）房屋和安置面积审批表造假，没有盖章确认，也没有当事人的签名、捺印，分户表没有法律效力；4.腾房验收程序违法。黄晓辉未收到评估单，且黄晓辉未在腾房单上签字，黄晓辉父亲的代签行为并非上诉人本人的真实意思表示；5.根据“先安置后拆迁”的原则，案涉未安置即强拆的行为违法。请求本院撤销一审判决，依法支持黄晓辉的诉讼请求。 被上诉人海门高新区管委会辩称，1.被诉0001819补偿协议不存在无效的情形。被诉协议中约定的相关补偿标准是以拆迁评估计算表为依据，该协议是双方在协商一致、平等自愿的基础上所签订，海门高新区管委会系乡镇人民政府，作为补偿安置实施主体与黄晓辉签订案涉补偿安置协议符合法律规定。2.案涉0001818、0001819补偿协议已包含了黄晓辉应享受的全部补偿安置待遇。黄晓辉是基于政策性照顾分户，从案外人黄振球产权房中分户取得51.74平方米的房屋产权，才享受案涉补偿安置待遇。黄晓辉父亲黄振球被拆迁房屋合法产权登记面积为152.19平方米，其一体建成的房屋实测面积为163.66平方米，海门高新区管委会按照实测面积163.66平方米予以补偿安置，已经给予了合理照顾。黄晓辉父亲于2005年后所建的14.86平方米的附属房屋属无证房，黄晓辉要求按合法面积补偿缺乏依据。黄晓辉户籍不在农村，不享受安置人口面积，黄晓辉是因入学原因于1994年将户籍从农村迁入南通市崇川区，也不属于政策性购买户口农转非人员，故不符合按农村人口享受拆迁待遇的照顾政策。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于被诉0001819号补偿协议是否存在无效情形。 行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议既具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及民法总则、合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。本案中被上诉人海门高新区管委会为实现行政管理目的，对辖区内相关房屋实施搬迁，采取的是自愿协商的方式，赋予上诉人黄晓辉自由选择的权利，对该搬迁行为的合法性以及被上诉人海门高新区管委会的职责权限本院不予否定。本案中协议搬迁不同于《中华人民共和国土地管理法》所规定的土地征收程序，上诉人黄晓辉以法律规定的土地征收主体为县级以上人民政府来否定被上诉人海门高新区管委会签订补偿协议的职责，该主张不能成立。在具体搬迁过程中，上诉人黄晓辉在被诉协议上签字，该签约行为一般应视为上诉人黄晓辉对补偿内容予以认可，除非上诉人黄晓辉能提供证据证明被上诉人海门高新区管委会存在欺诈、胁迫或者其他违背上诉人黄晓辉意愿的行为。事实上，上诉人黄晓辉并未提供能证明上述事实的证据。当然，如果被上诉人海门高新区管委会在签订协议过程中出现对补偿事项的认定明显错误、遗漏，违法减损黄晓辉权利的重大且明显违法情形的，则被诉协议也应当被确认无效。本案中，第一，关于搬迁房屋面积的确定问题，上诉人黄晓辉的拆迁面积是从其父亲黄振球名下的房屋分户所得。黄晓辉父亲黄振球所有的房屋面积经房屋产权登记为152.19平方米，现被上诉人海门高新区管委会根据实际测量所得面积163.66平方米计算安置面积，属于增加被拆迁人黄振球户的权益，并无不当。虽然相关宅基地证中有关于房屋面积的记载，但宅基地证与房产证的性质不同，房屋产权登记面积是认定房屋合法面积的法定依据。上诉人黄晓辉主张以宅基地证中载明的房屋面积计算拆迁面积没有法律依据。因黄晓辉并不属于案涉拆迁地块农村人口以及政策性购买户口人员，而是根据政策性照顾分户得搬迁房屋面积51.74平方米，该面积计算并无明显不当，黄晓辉以该面积为基础签订被诉安置补偿协议亦不存在受欺诈、胁迫等情形。黄晓辉所提远耕费是针对被拆迁农民有关耕种损失所作的补偿，黄晓辉主张其应得到该补偿没有依据。第二，黄晓辉提出的评估报告未送达，程序违法的问题，经查，评估报告中关于建安成新价补偿额、区位补偿额、宅基地面积差补偿额等内容与被诉协议中约定的内容一致，表明上诉人黄晓辉对评估内容予以认可，被诉协议并无损害黄晓辉合法权益的情形。第三，上诉人黄晓辉提出的腾房验收单上不是其本人签字的问题，签订协议后的腾房行为与被诉协议是否侵害黄晓辉依法享有的补偿利益无关。 综上，被诉协议并无行政诉讼法及合同法所规定的无效情形，也无侵害上诉人黄晓辉合法权益的情形。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人黄晓辉提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄晓辉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二〇年三月十一日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；