浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初50号 原告郑玉明，男，1954年12月20日出生，汉族，住武义县。 委托代理人徐飞旺，浙江前程律师事务所律师。 被告武义县柳城畲族镇人民政府，住所地武义县柳城畲族镇县前街2号。 法定代表人蓝建，镇长。 负责人王兵，副镇长。 委托代理人陶锡金，浙江中义律师事务所律师。 原告郑玉明与被告武义县柳城畲族镇人民政府请求履行行政协议纠纷一案，原告于2019年1月11日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日、2020年3月12日公开开庭审理了本案。原告郑玉明及委托代理人徐飞旺、被告武义县柳城畲族镇人民政府出庭负责人王兵、委托代理人陶锡金到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告郑玉明诉称，2008年10月21日，因武义柳四线公路拓宽改造工程需要，原告与被告签订了《征迁协议》，同年11月11日，双方又签订了补充协议，约定被告对原告在柳四线边的房屋及加油站进行征迁，由被告另行安排住宅和加油站的征迁安置用地并给予相应补偿。因被告未能按协议履行相关义务，原告的征迁安置相关事宜得不到有效的落实。在原告的多次要求下，原、被告双方于2015年12月28日签订了《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》，协议书对原告的加油站和两处住宅安置用地的出让和建房手续办理及加油站的迁移费和补偿费进行了约定。根据该协议，被告应向原告支付油库迁移费17.55万元和加油站停业损失补偿款22万元（按每年2万元计算，计算至2018年12月28日止），被告应为原告办理北门地块156平方米、柳四线边后龙山脚150平方米（因加油站经营手续无法办理，按协议改建商住用房）、围建的108平方米等三宗建设用地出让和规划建设相关手续，但该协议书签订后，被告又未能履行协议约定义务，经原告多次要求未果，至今未向原告支付补偿款和损失费，也未办理原告的安置用地出让手续和建房手续。为维护原告的合法权益，特具文起诉，请求1、判令被告履行《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》，向原告支付油库迁移费17.55万元和加油站损失补偿款22万元（计算至2018年12月28日止，此后按每年2万元计算至实际支付日止）共计39.55万元；以出让方式为原告落实北门地块156平方米、柳四线边后龙山脚150平方米、围建的108平方米等三宗建设用地拆迁安置，并办理三宗地规划建设相关手续(包括但不限于建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等)；2、判令被告承担本案的诉讼费用。 原告郑玉明向本院提供的证据有：1、征迁协议、补充协议、郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书，证明被告征收原告房屋及加油站并协议给予补偿和三宗用地安置的事实。2、要求建房申请书，证明原告已提交过建房手续。3、收款收据，证明原告已支付部分土地款。4、信访处理意见书，证明被告未履行协议是因他人信访和有异议。5、武国用（2003）字第000208号、武国用（2000）字第003313号国有土地使用证，武集用（2003）字第001635号集体土地使用证，证明拆迁涉及土地房产。6、柳城畲族镇村建设办公室、柳城畲族镇供销社土地、房产对调协议书，柳城供销社职工以房产安置契约，证明被告将案涉108平方米土地转让给柳城畲族供销社，供销社又将该土地安置给了原告的事实。7、武义县柳城供销社证明，证明原告的185平方米是有使用权的,这次拆迁中，原告把185平方米无偿给了政府，说明拆迁的时候政府让利原告，原告也让利政府，不能按一对一来确定拆迁补偿。8、郑玉明户被拆迁土地、房产示意图，证明拆迁所涉及的房屋。 被告武义县柳城畲族镇人民政府辩称，一、原告郑玉明要求其支付17.55万元油库迁移费和加油站损失补偿22万元以及以出让方式为原告落实北门地块156平方米、柳四线边后龙山脚150平方米、围建的108平方米等三宗建设用地拆迁安置，并办理该三宗地规划建设相关手续的诉讼请求，因原告没有先履行合同约定的交清土地购买款等义务，其诉讼请求不应支持。根据《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》第6条规定，原告应在该协议签订后30日内将油库违建46.33平方米自行拆除，并向被告交清土地购置款（按照第1条规定计算为255465元）。在原告拆除违建46.33平方米建筑，交清购买款后，被告才向原告付清补偿款，并给予办理相关的建房手续。但原告在协议书签订后，至今没有向被告付清购买款255465元，也没有提交办理建房手续的相关资料，才导致被告未能继续履行付款和办理建房相关手续。依据合同法先履行抗辩权的规定，被告有权拒绝原告要求其先履行付款、办理相关建房手续的义务。二、被告在签订三份协议后，已做了以下工作：1、被告在《征迁协议》《补充协议》签订后，已安排原告在民族中学边建房地基136平方米，比补充协议约定的面积128平方米，多安置了8平方米，原告已将该地基转让他人。2、被告已同意安置原告北门地块建房地基156平方米，其中104平方米为安置地基，52平方米由原告出资10万元购买。根据法律规定，建房手续，应由原告先向县建设局提出办理建设用地规划许可证和工程规划许可证的申请，通过审批后，再向柳城国土所提出建设用地批准书的办理申请。因原告涉及其他地块的处理问题，一直没有主动履行上述相关手续，故尚未办妥建房相关手续。3、柳四线边后龙山脚的150平方米土地问题，因该土地上涉及原告的违章建设未处置，并且也不在规划控制线内，被告无法给原告办理相关手续。4、原告围建的108平方米土地问题，因原告已占用该土地多年，也由于原告没有按照协议约定履行义务，并提交申请等原因，导致其无法为原告办理相关手续。综上答辩，原告自己没有及时履行协议约定的付款义务以及提供申请等其他手续，才导致其无法履行后合同义务。原告要求其先履行付款、赔偿损失及办理建房等相关手续的诉讼请求，没有合同和法律依据，应予驳回。 被告武义县柳城畲族镇人民政府向本院提交的证据有：1、法定代表人身份证明、行政机关负责人证明书，证明被告的应诉主体资格。2、备案表，证明应诉报备的事实。3、征迁协议，证明征迁的内容。4、领付款凭证、拨付单，证明支付征迁款的事实。5、补充协议，证明补充协议的内容。6、协议书，证明处理拆迁遗留问题的事实。7、（2007）2号文件，证明拆迁实施意见。8、讼争土地的图纸，证明讼争土地的情况。9、柳城镇郑玉明户占地面积测绘技术报告书，证明原告占地准确的实际面积。10、柳城畲族镇村规划建设办公室提供的规划图3张，证明案涉150平方米处在规划控制线外面，土地性质待定。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、6真实性无异议本院对原告证据的真实性予以认定。对证据6的证明目的有异议。对证据7有异议，认为供销社对185平方米无权做出决定，这块地也不属于供销社。对证据8，是原告自己画的不标准。 原告对被告提供的证据的真实性均无异议，对关联性有异议。经审查，本院对被告证据的真实性、合法性予以认定。 经审理查明，本院认定如下事实，原告郑玉明在武义县××××环城北路建有加油站、饭店，产权证有武国用（2003）字第000208号，用途为商住，类型为补办出让，面积为643.20平方米；武国用（2000）字第003313号国有土地使用证，用途为商住，类型为出让，面积为116.50平方米；在柳城镇××路有一处集体土地，权证为武集用（2003）字第001635号，用途为住宅，面积为42.70平方米。这三块地，相互连接在一起。2007年5月28日，武义县柳四线改建工程建设指挥部发布武柳四指（2007）2号文件《关于柳四线改建工程柳城镇段征迁、安置政策的实施意见》。2008年10月21日，因武义柳四线公路拓宽改造工程需要，涉及征用原告郑玉明加油站和饭店的部分房屋和土地，被告（甲方）与原告（乙方）签订了征迁协议，协议约定：一、征迁土座柳四线公路边壹排屋，计面积/平方米；三、征迁补偿项目及费用，1、砖混二层，512.74㎡，2、砖木壹层，63.54㎡；四、共付给乙方征迁补偿费164718.80元；补充条款：（1）由甲方安排给乙方回建土地地基两处，其中壹处土座在北门加油站靠公路沿线店面屋地基叁间，计156㎡;另安排在民族中学前面128㎡，乙方其它多余地基由甲方在乙方屋后空基中找平。（2）由乙方支付给甲方地基差价壹拾万元整，在乙方拆补费中扣除。2008年11月11日，被告与原告签署补充协议：1、拆迁后保留的旧屋同意原拆原建。2、该户现保留的旧屋外水沟要低于保留的旧屋。3、加油站移位按实际费用补偿。4、土地证类别，原郑玉明户属出让土地，现安置在民中门口128㎡为国有划拨土地，加油站对面156㎡为国有出让土地。5、由镇里负责与县有关部门协调有关照常开业事宜。协议签订后，因被告未能履行相关义务，在原告的多次要求下，2015年12月28日，原告与被告签订了《郑玉明户拆迁遗留问题处理协议书》，协议约定：1、甲方按照油库建设要求安排乙方柳四线边建设面积130平方米，现面积176.33平方米。甲方对乙方违建面积46.33平方米依法拆除，对违建的130平方米依法进行处罚。安排乙方的56.77平方米按照每平方4500元整出让给乙方。2、乙方自行占用的水路和原房屋南侧围建面积共108.67平方米，按照2008年标准每平方米400元整出售给乙方。3、甲方补偿给乙方油库迁移费，按占地面积一层73.323平方米计算，补偿金额17.55万元整。4、甲方补偿乙方加油站营业执照年审，加油站停业损失补偿，每年2万元按8年计算，计人民币16万元整。5、乙方油库的经营许可及相关手续自己负责办理，甲方不予负责，该拆迁安置房屋如果乙方用于油库经营只能建设一层，如果因环保、安全等问题，不能用于油库经营，乙方可改建成商住用房，总高控制在12米以下，层数3层半。如改建商住用房，甲方考虑乙方楼梯上下，同意在建筑东侧增加安排20平方米用于建造楼梯。6、乙方要在本协议签订后30日内将油库违建46.33平方米建筑自行拆除，并向甲方交纳土地购置款。在乙方拆除相关部分建筑，交清购买款后，甲方付清乙方的补偿款，并给予办理相关的建房手续。7、甲方对乙方拆迁安置落实的土地：北门地块156平方米，柳四线边后龙山脚130平方米，围建的108平方米等。三宗土地性质办理国有出让。 被告在协议签订之后，已安排原告在民族中学地基136平方米，北门地块建房地基104平方米（另52平方米由原告出资10万元购买），2012年，原告郑玉明未经批准在原加油站斜对面建造了占地176.33平方米的房屋。 另查明，1996年4月23日，柳城畲族镇村建设办公室与柳城畲族镇供销社签订了土地、房产对调协议书，其中第四条约定，附加条件，柳城镇同意将后龙山脚现供销社农药门市部南面土地除应留规划道路外，其余实有面积按每200元/㎡计算出售给供销社。2000年10月14日，柳城供销社与原告郑玉明签订柳城供销社职工以房产安置契约，量化给郑玉明的资产为柳城公路边油库，并且在1996年4月23日的协议上备注：“该农药门市部在这次改制中已量化给郑玉明。本协议中的附加条件同时转给郑玉明。”2008年拆迁时，原告郑玉明将南面土地围进去暂时作厨房使用。这也是2015年协议第二条108.67平方米的由来。 本院认为，被告柳城畲族镇人民政府因柳四线公路拓宽改造需要而征收拆迁原告郑玉明所有的加油站及房屋，双方就拆迁补偿问题发生的纠纷属于行政合同争议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 原告要求被告支付油库迁移费17.55万元和加油站损失补偿款22万元，是根据原告之前经营加油业务的情况，迁移后需要支出的搬迁费用以及从拆迁之日起因无法经营而受到的停业损失，双方协商一致的结果。协议中约定停业损失补偿每年2万元按8年计算，至原告起诉时，已有11年，故总计损失22万元，本院予以支持。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，原告要求被告对三宗土地履行办理规划建设相关手续。根据有关法律规定，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可或建设工程规划许可证。因此，办理规划建设相关手续的职能部门应该是当地县城乡规划主管部门，不是本案的被告柳城畲族镇人民政府。被告不具备相应的法定职责，无法履行办理规划建设的义务。办理程序应当是原告向主管部门提出申请，被告作为拆迁部门应当配合原告办理有关手续。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，原告要求被告办理三宗土地的有关手续，被告提供了村镇规划图证明涉案的130平方米在规划控制线外，对围建的108平方米办理出让不符合程序应收回重新招投标，因而无法履行协议中约定的安置和办理国有出让的义务，对于协议中约定的义务如果因无法履行而造成原告损失的，双方可以协商处理；协商不成的，被告应另行采取补救措施，并且对其补偿不得低于原来土地、房屋的价值。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、被告武义县柳城畲族镇人民政府于本判决生效后一个月内支付原告郑玉明油库迁移费175500元、加油站损失补偿费220000元； 二、被告武义县柳城畲族镇人民政府于本判决生效后三个月内采取补救措施。 本案受理费50元，由被告武义县柳城畲族镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  施俊慧 人民陪审员  叶来锦 人民陪审员  张文忠 二〇二〇年三月十七日 代书 记员  黄雪君