上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪行终435号上诉人(原审原告)高进法，男，1954年10月4日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区，住上海市静安区。委托代理人高盈娴，女，1984年2月15日出生，汉族，户籍所在地上海市虹口区，住上海市静安区。被上诉人(原审被告)上海市虹口区人民政府，住所地上海市虹口区。法定代表人胡广杰。委托代理人陈培贤。委托代理人蒋晓薇。上诉人高进法因房屋征收决定一案不服上海市第二中级人民法院(2019)沪02行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2018年1月18日，上海市虹口区第十六届人民代表大会第四次会议通过《关于虹口区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，同意将海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)纳入国民经济和社会发展年度计划。2018年1月4日，上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)作出《关于核发海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)的决定》，同意发给海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)《建设项目选址意见书》。2018年2月22日，上海市虹口区住房保障和房屋管理局(以下简称虹口房管局)委托上海市虹口第二房屋征收服务事务所有限公司承担海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收与补偿的具体工作。2018年5月9日，上海市虹口区发展和改革委员会作出《关于海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)可行性研究报告的批复》，原则同意海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)可行性研究报告。2018年6月6日，上海市虹口区规划和土地管理局作出《关于核发海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)的决定》，同意发给《建设(临时)用地规划许可证》。2018年7月16日，市规土局作出《关于核发海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)的决定》，同意发给《建设用地规划许可证》，该建设项目用地位置：虹口区海伦西路(宝山路-邢家桥北路)。据此，邢家桥北路XXX-XXX号(单号),213弄(全部)等房屋被纳入征收范围。2018年6月14日，虹口房管局作出《关于房屋征收不得实施相关行为的公告》并在征收范围内张贴，暂停实施相关行为的期限为2018年6月14日至2019年6月13日。同年7月9日，上海市虹口区人民政府(以下简称虹口区政府)拟订了《海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收与补偿方案(征求意见稿)》，并在征收范围内公告，就该项目的房屋征收补偿方案征求意见，公示期限为同年7月9日至8月8日，期间，虹口区政府召开了多场居民座谈会，并就补偿方案征询了相关部门的意见，进行了论证。同年8月22日，虹口区政府发布了《征求意见及修改情况公告》，并张贴于基地公示栏。同日，虹口房管局在基地公示栏将海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)被征收居民基本情况予以公示。海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收共需资金37.9498亿元，其中32.5亿元由市级财政补贴，由区财政承担的至2018年8月10日已到位15.45亿元。2018年8月22日，上海市虹口区旧区改造和房屋征收工作指挥部将虹口区房源彩虹湾、松江南站、奉贤南桥、曹路南拓展基地、青浦区崧泽华城昱华苑、昱翠雅苑等基地征收安置房源共计590套调拨用于海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)项目基地居民安置使用,并在基地公示。2018年8月，虹口房管局委托上海投资咨询公司编制《海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收项目社会稳定风险评估报告》(以下简称《风险评估报告》)，同月，上海市虹口区发展和改革委员会会同区相关部门并委托上海申元工程投资咨询有限公司对上述《风险评估报告》进行评价后，由上海申元工程投资咨询有限公司编制了《海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收项目社会稳定风险评价报告》，于2018年8月22日经虹口区政府常务会议通过了《风险评估报告》。同日，虹口区政府经区常务会议讨论决定，作出虹府房征(2018)5号海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)项目房屋征收决定(以下简称被诉征收决定)，内容为：因公共利益需要，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(上海市人民政府令第71号，以下简称《实施细则》)规定，现决定征收下列范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。房屋征收范围：虹口区海伦西路(宝山路-邢家桥北路)(以建设用地规划许可范围图及临时建设用地规划许可证附图为准,具体地址另行公布)。同日，虹口区政府发布《海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收范围的公告》，内容为：海伦西路-海伦路(宝山路-四平路)拓宽工程(一期)房屋征收范围为：虹口区海伦西路(宝山路-邢家桥北路)(以建设用地规划许可范围图及临时建设用地规划许可证附图为准)，具体地址为：邢家桥北路XXX-XXX号(单号),213弄(全部),223弄(全部),229弄(全部),247弄(全部);四川北路XXX号,1746弄(全部);海伦西路XXX-XXX号(单号)，58-102号(双号),7弄(全部),19弄(全部),45弄(全部),46弄(全部),66弄(全部),76弄(全部),86弄(全部),96弄(全部);长春路XXX号，9号，71号，73号，75号，77号，8-76号(双号),30弄(全部),40弄(全部),50弄(全部)。被诉征收决定于同日在征收范围内予以公告。高进法不服，提起本案行政诉讼，请求撤销被诉征收决定。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，虹口区政府具有作出被诉房屋征收决定的职权。虹口区政府提供的证据能够证明实施房屋征收的必要，房屋征收范围的确定，补偿方案的拟订、公布和征询意见，征收补偿费用的到位，征收项目的社会稳定风险评估，征收决定的讨论、决定和发布等主要行政程序和环节符合《实施细则》第八条第(二)项、第九条、第十条第一款、第十一条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的相关规定。虹口区政府作出的房屋征收决定认定事实清楚、主要行政程序合法、适用法律正确。征收补偿方案经拟定、公示、征求意见、修改程序确定，符合《实施细则》的规定，高进法对征收补偿方案提出的异议，其实质系针对房屋征收部门认定其房屋面积、评估价格、签约过程及复估鉴定程序存在异议，非本案征收决定审查范围，故不予采纳。综上，高进法的诉讼请求和理由缺乏事实证据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回高进法的诉讼请求。高进法不服，向本院提起上诉。上诉人高进法上诉称，其支持国家的征收行为，对于政府征收涉案房屋没有异议。其主要异议在于被征收房屋为私房，作为被诉征收决定附件的征收补偿方案规定按照房产证认定面积，导致其面积认定少于相同位置的公房。征收补偿方案中关于价格评估的内容存在不合理，导致该户评估价格偏低。征收部门在复估结果出来前，逼其签约违法。原审法院未对征收补偿方案中有关面积认定和评估价格确定等相关内容进行审理，违法了法律规定。请求撤销原审判决，撤销被诉房屋征收决定及作为附件的征收补偿方案，责令被上诉人补偿被克扣的补偿款。被上诉人虹口区政府辩称，上诉人对征收补偿方案的异议，实质是对被征收户在征收补偿时相应面积、评估价格、复估鉴定的不认可。征收补偿方案中关于建筑面积的认定依据沪房管规范征(2012)9号《关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干问题的意见》的规定制定，至于房屋评估价格的异议应当通过复估鉴定程序解决。被征收房屋的面积认定，评估价格的确定不在本案审查范围之内，可以在征收补偿案件中提出。被诉征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明事实无误，本院予以确认。本院认为，对国有土地上的房屋进行征收补偿包括作出征收决定和实施补偿两个环节，两个环节相对独立，可以分别成为行政诉讼的审理对象。本案的审理对象系国有土地上房屋征收决定，需要对作出征收决定的职权、事由及程序的合法性进行审查。从职权上看，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，确需征收房屋的，有权作出房屋征收决定，被上诉人虹口区政府具有作出被诉征收决定的法定职权。从征收事由上看，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(二)项的规定，基于政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，可以对国有土地上的房屋进行征收，被诉征收决定系为了满足道路拓宽工程的需要，符合上述作出征收决定的公共利益标准。从征收程序上看，被诉征收补偿决定的作出经过了房屋征收范围的确定，补偿方案的拟订、公布和征询意见，征收补偿费用的到位，征收项目的社会稳定风险评估，征收决定的讨论、决定和发布等主要行政程序和环节，相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《实施细则》的要求，被诉征收决定的程序合法。综上分析，被诉房屋征收决定系经有权主体作出，符合公共利益标准，程序合法。关于征收补偿方案的审查，本院认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条的规定，在征收决定作出的同时，政府部门需要按照一定的程序制定征收补偿方案，对房屋征收决定进行公告的同时应载明征收补偿方案。在征收决定案件中，对于征收补偿方案的审查侧重于程序合法性以及内容完备性的审查。当事人因征收补偿方案中具体条款引发的补偿争议可在征收补偿协议或者征收补偿决定案件中处理，本案中，征收补偿方案经拟定、公示、征收意见、修改程序确定，程序合法；整个方案包括征收补偿主体、计户标准、建筑面积认定、被征收房屋价值的确定、签约程序等事项，可以确保补偿活动的开展，内容完备。上诉人就征收补偿方案中有关房屋面积认定、评估价格确定、复估签约程序等具体内容的异议，可以在相应的补偿案件中进行审查，原审法院认为相关内容不属于本案征收决定案件的审理范围，并无不当。原审法院判决驳回上诉人高进法的诉讼请求，于法有据。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人高进法负担(已付)。本判决为终审判决。审判长 汤 军审判员 黄自耀审判员 陈振宇二〇二〇年三月十八日书记员 潘 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……