北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终203号上诉人（一审原告）黄某华，女，1951年12月29日出生，汉族，北京第四机床电器厂退休工人，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）李某军，男，1957年2月24日出生，汉族，北京市建工局第五建筑工程公司退休工人，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）王某姮，女，1964年6月13日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）毛某云，女，1963年6月22日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）袁某义，男，1953年11月6日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）黄某道，男，1949年12月17日出生，汉族，北京市城乡一建退休工人，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）苗某，男，1979年8月11日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）袁某里，男，1964年8月7日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）李某欣，男，1955年10月29日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。上诉人（一审原告）赵某松，男，1979年7月10日出生，汉族，无职业，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人泥军儒，北京市规划和自然资源委员会干部。委托代理人刘峻巍，北京市中伦文德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人李洪林，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人高爱平，北京大成律师事务所律师。上诉人黄某华、李某军、王某姮、毛某云、袁某义、黄某道、袁某里、李某欣、苗某、赵某松（以下合称上诉人）因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）信息公开答复及中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）行政复议决定一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初652号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年3月28日，市规自委向上诉人作出市规划国土委（2019）第360号答告《答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（自2008年5月1日起施行，以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（一）（二）项规定，答复如下：经查，您申请公开的总参和平村退休干部住房建设工程项目目前本机关共核发10项建设工程规划许可证，其中2009规建字0141号、2009规建字0139号、2007规建字0360号、2007规建字0337号、2017规建字4号、2016规建字30号、2014规建字5号、2014规建字4号、2016规建字27号附件附图，属于可以公开的政府信息，我们以当面领取的方式向您提供，另有1项涉及国家秘密，本机关不予公开。”上诉人对此不服，向住建部提起行政复议，住建部于2019年7月31日作出被诉复议决定书，认为根据《政府信息公开条例》第二十四条规定“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”，本案中，申请人于2019年2月27日向市规自委提出政府信息公开申请，市规自委于2019年3月28日作出被诉告知书，明显超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政法复议法》）第二十八条第一款第（三）项规定，住建部决定确认市规自委作出的被诉告知书违法。上诉人诉至一审法院，请求法院撤销市规自委作出的被诉告知书，责令市规自委限期公开总参和平村退休干部住房建设项目建设工程规划许可证信息，撤销住建部作出的被诉复议决定书，责令住建部重新作出行政复议决定，本案的诉讼费由二被上诉人承担。一审法院经审理查明，2019年2月27日，上诉人向市规自委提交《北京市政府信息公开申请表》，要求公开“总参和平退休干部住房建设项目建设工程规划许可证，四至范围：东至：垂杨柳小区，西至：东二环路，南至：劲松路和劲松九区，北至：首都轧辊厂和崇文危改区”。市规自委同日出具《登记回执》，决定于2019年3月20日前作出答复。2019年3月28日，市规自委作出被诉告知书，并向上诉人提供了2009规建字0141号、2009规建字0139号、2007规建字0360号、2007规建字0337号、2017规建字4号、2016规建字30号、2014规建字5号、2014规建字4号、2016规建字27号建设工程规划许可证附件附图。上诉人对此不服，于2019年5月13日向住建部邮寄《行政复议申请书》及相关证据材料。上诉人一并邮寄了要求查阅申请书，要求查阅市规自委作出被诉告知书的依据、证据以及其他有关材料，并要求给予其书面答复。次日，住建部收到上诉人上述材料。2019年5月16日，住建部向市规自委作出《行政复议提出答复通知书》，通知市规自委提交书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年5月30日，市规自委作出《行政复议答复书》，并附相关材料。2019年7月2日，李某军、黄某华至住建部查阅案卷材料，并签写了《阅卷记录》，主要内容为2019年7月2日，申请人查阅了行政复议案件（案号：建复答字[2019]143号）的案卷材料，住建部拒绝申请人查阅市规自委提交的全部证据材料，住建部只允许申请人查阅行政复议答复书，部分证据和法律依据，其他证据住建部拒绝申请人查阅。住建部没有为申请人阅卷提供必要的条件，只能看，不允许复印、拍照等。2019年7月12日，因案情复杂，住建部作出《延期审理通知书》。经审查，2019年7月31日，住建部作出被诉复议决定书，以市规自委作出的被诉告知书明显超过法定期限为由，确认被诉告知书违法。上诉人对此仍不服，提起本案诉讼。再查，上诉人起诉状中只列明起诉复议机关住建部，经一审法院释明，上诉人仍不同意追加作出原行政行为的行政机关市规自委作为被告，但表示若一审法院追加市规自委为被告，那么其请求法院一并对原行政行为的合法性进行审查，要求变更诉讼请求为撤销市规自委作出的被诉告知书，责令市规自委限期公开总参和平村退休干部住房建设项目建设工程规划许可证信息，撤销住建部作出的被诉复议决定书，责令住建部重新作出行政复议决定。后一审法院依职权追加市规自委作为本案共同被告，关于上诉人变更后的诉讼请求，市规自委及住建部表示接受，一审法院予以接纳。一审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。第一百三十六条第二款的规定，人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。因此，一审法院将市规自委列为共同被告，对原行政行为被诉告知书一并进行审查。根据《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。本案中，市规自委负有对上诉人提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故住建部作为市规自委的上一级主管部门，具有受理上诉人的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）（二）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。该法第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。本案中，上诉人申请公开的总参和平退休干部住房建设项目建设工程规划许可证，经市规自委查找、检索，发现上述信息中9项建设工程规划许可证，属于可以公开的政府信息；另有1项涉及国家秘密。经一审法院审查，该项建设工程规划许可证确为国家秘密，属于不予公开的范围。市规自委据此作出被诉告知书，对属于公开范围的9项建设工程规划许可证予以提供，对被定为国家秘密的该项建设工程规划许可证不予公开，履行了相应告知和说明理由的义务，符合法律规定。关于上诉人所提该项建设工程规划许可证不应定为国家秘密的意见，因本案是信息公开案件，该项建设工程规划许可证是否应定为国家秘密，不属于本案的审理范围，故不予采信。根据《政府信息公开条例》第二十四条第一款、第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。《北京市政府信息公开规定》第二十五条第一款同时规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经本行政机关政府信息公开工作机构负责人同意，并书面告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，市规自委收到上诉人的信息公开申请后，未能在15个工作日内予以答复，应当依法向上诉人书面告知延长答复期限。然在案证据不足以证明市规自委依法履行了书面告知义务，故市规自委作出的被诉告知书明显超过法定期限，构成程序违法。住建部作出的被诉复议决定书，以市规自委作出的被诉告知书明显超过法定期限为由，确认被诉告知书违法，并无不当。根据《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条规定，行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。本案中，住建部收到上诉人提交的查阅申请书后，安排上诉人到场查阅相关材料，已保障了上诉人享有的程序权利，并无不当。住建部收到上诉人复议申请后，亦履行了答复通知、延期、作出决定等法定程序，行政复议程序合法，予以支持。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第二款之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人不服，不服一审判决，上诉至一审法院，其事实和理由为：一、一审判决认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误。1.一审判决前后矛盾，逻辑错误，市规自委没有提供任何证据证明涉案政府信息为国家秘密，一审法院审查被诉告知书是否合法就应当审查该项建设工程规划许可证是否应为国家秘密，应当依法属于审理范围，一审法院不审查被诉告知书的合法性，违反法律规定。2.市规自委向法院提交的证据6并非电子数据原始载体，不具有真实性，一审法院不应当予以采纳。3.住建部提交的证据2、3、4、5法院不应当予以采纳，同时其提交证据不足，不能证明其主张的证明目的。被诉复议决定对证据不作出事实认定，对被诉告知书是否合法不进行全面审查，违反法律规定。4.上诉人向一审法院提交的证据能证明其主张的证明目的，一审法院应予以采纳。二、一审判决适用法律、法规严重错误。涉案政府信息不属于《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定的中确定的“国家秘密”的事项范围，是政府应当主动公开和重点公开的信息，是国家禁止定密事项。三、一审判决诉讼程序严重违法。一审应当审查该项建设工程规划许可证是否应定为国家秘密，一审法院对此没有审查，诉讼程序严重违法。请求：1.撤销一审判决；2.发回重审或依法改判支持一审诉讼请求。3.一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。市规自委、住建部同意一审判决，坚持一审答辩意见。上诉人依法向一审法院提交了以下证据材料：1.市规划国土委（原规划委）（2019）第360号-回《登记回执》（以下简称《登记回执》），证明上诉人于2019年2月27日向市规自委申请公开涉案政府信息；2.被诉告知书；3.2007规建字337号建设工程规划许可证附件附图；4.2009规建字0141号建设工程规划许可证附件附图；5.2009规建字0139号建设工程规划许可证附件附图；6.2007规建字0360号建设工程规划许可证附件附图；7.2017规建字4号建设工程规划许可证附件附图；8.2016规建字30号建设工程规划许可证附件附图；9.2014规建字5号建设工程规划许可证附件附图；10.2014规建字4号建设工程规划许可证附件附图；11.2016规建字27号建设工程规划许可证附件附图；以上证据证明市规自委于2019年3月28日作出被诉告知书，告知上诉人申请公开的总参和平村退休干部住房建设工程项目目前市规自委共核发10项建设工程规划许可证，其中9项属于可以公开的政府信息，以当面领取的方式向上诉人公开，另有1项涉及国家秘密不予公开；12.《行政复议申请书》（京朝和027号），证明上诉人于2019年5月13日向住建部邮寄递交了《行政复议申请书》（京朝和027号）；13.《要求查阅申请书》（京朝和027号）；14.《阅卷记录》影印件；以上证据证明上诉人于2019年7月2日到住建部所在地，要求查阅本行政复议案件的案卷材料，住建部拒绝上诉人查阅作出被诉告知书的全部证据材料，只允许上诉人查阅行政复议答复书和部分证据，住建部拒绝上诉人查阅其他证据，并未提供市规自委作出被诉告知书的定密证据和定密依据；15.建复延字[2019]143号《住房和城乡建设部行政复议延期审理通知书》，证明住建部于2019年7月12日作出建复延字[2019]143号《住房和城乡建设部行政复议延期审理通知书》；16.被诉复议决定书；17.被诉复议决定书邮寄挂号信正、反面；以上证据证明上诉人于2019年8月6日收到住建部作出的被诉复议决定书；18.市规划国土委（2017）第118586号答告《答复告知书》、2006规意选字0299号《规划意见书（选址）》；19.市规划国土委（原规划委）（2019）第358号-回《登记回执》、市规划国土委（2019）第358号答告《答复告知书》、（2007）规地字0072号《建设用地规划许可证》；以上证据证明涉案建设项目是建设退休干部住宅楼居住项目工程。涉案政府信息不属于《保守国家秘密法》第九条规定中确定的“国家秘密”的范围，不属于国家秘密，不适用保密条款。市规自委作出被诉告知书缺乏事实证据证明。20.《房屋拆迁许可证》（京房朝拆许字[2004]第232号）；21.国土资源部《行政复议决定书》（国土资复议〔2014〕984号）；22.《关于朝阳区和平村原危旧房改造项目国有土地批准文件的复函》（京国土法〔2006〕854号）；23.《关于请确认土地一级开发项目国有土地使用批准文件的函》（朝房拆[2006]63号）；24.《关于同意北京市土地整理储备中心朝阳区分中心对朝阳区和平一、二、三村原危旧房改造项目进行土地一级开发的批复》（京土整储[2004]7号）；以上证据证明朝阳区和平一、二、三村土地一级开发项目是违法的拆迁项目，政府违法实施土地储备。拆迁人北京市土地整理储备中心朝阳分中心和政府各部门实施了违法拆迁；25.《北京市城市房屋拆迁纠纷裁决书》；26.《北京市朝阳区人民法院执行通知》《北京市朝阳区人民法院公告》；以上证据证明所有上诉人的房屋于2009年至2014年陆续被非法强拆；27.上诉人房屋产权证明（购买公有住宅协议书），证明上诉人是涉案地块的国有土地使用权人和房屋所有权人；28.《北京市国土资源局朝阳分局政府信息公开已主动公开告知书》；29.《北京市国土资源局土地划拨结果公告一》；30.《北京市国土资源局土地划拨结果公告二》；以上证据证明政府及各部门先是违法进行朝阳区和平一、二、三村土地一级开发项目的拆迁，违法实施土地储备，后将涉案土地经划拨形式进行总参和平村退休干部住房建设项目建设，该内容已在市政府信息公开网站上主动公开，证明涉案政府信息是政府已经主动公开的信息，并非国家秘密；31.《北京市城市房屋拆迁估价结果报告》，证明拆迁人违法评估确定上诉人房屋区位补偿价为4500元/平方米，强行给予上诉人的货币补偿，严重背离市场价格；32.EMS国内标准快递邮件详情单和签收邮件结果（邮单号：1004895269432），证明上诉人于2019年5月13日向住建部递交了《行政复议申请书》（京朝和027号）及证据材料，住建部于2019年5月14日签收上述材料。市规自委向一审法院提交了以下证据、依据：其中事实证据为：1.《北京市政府信息公开申请表》，证明2019年2月27日，上诉人向市规自委提出《北京市政府信息公开申请表》；2.《登记回执》，证明2019年2月27日，市规自委对申请事项予以立案登记；3.《政府信息延长答复期告知书》（市规划国土委（原规划委）（2019）第360号-延）（以下简称延期告知书），证明2019年3月19日，市规自委作出延期告知书；4.延期告知电话录音，证明2019年3月19日，市规自委电话告知联系人王国庆答复延期；5.被诉告知书，证明2019年3月28日，市规自委就上诉人申请公开事项进行答复；6.检索记录截图，证明市规自委对申请人所申请公开的信息进行相应的查找、检索；7.被诉复议决定书，证明2019年7月31日，住建部作出被诉复议决定书。其中法律依据为：1.《政府信息公开条例》第四条、第十四条、第二十一条；2.《保守国家秘密法》（2010年修订）第六条、第十三条。住建部向一审法院提交了如下证据、依据：其中事实证据为：1.行政复议申请书及邮寄信封，证明上诉人向住建部提出行政复议申请，住建部收到了行政复议申请书；2.《行政复议提出答复通知书》，证明住建部依法要求市规自委作出答复；3.《行政复议答复书》，证明市规自委依法向住建部作出了行政复议答复；4.《延期审理通知书》，证明住建部依法作出了延期审理通知书；5.《延期审理通知书》邮寄信封及邮寄查询单，证明住建部依法送达了延期审理通知书；6.被诉复议决定书及其邮寄信封、邮寄查询单，证明住建部依法送达了被诉复议决定书。其中法律依据证据为：1.《行政复议法》第十二条、第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款、第三十一条第一款。经过庭审质证，一审法院对证据认证如下：关于上诉人提交的证据2、16，市规自委提交的证据5、7及住建部提交的证据6中的被诉复议决定书，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。关于上诉人提交的证据1、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、15、17、32，市规自委提交的证据1、2、6及住建部提交的其他证据，内容真实、形式合法，能够实现其证明目的，予以采信。关于上诉人提交的证据13、14及市规自委提交的其他证据，不能实现其证明目的，不予采信。关于上诉人提交的其他证据，与本案被诉行为不具有直接关联性，不予采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条第一款、《行政复议法》第十二条第一款的规定，市规自委负有对上诉人提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责，住建部作为市规自委的上一级主管部门，具有受理上诉人的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第一款的规定，本案中，上诉人于起诉状中只列明起诉复议机关住建部，但住建部被作出的被诉复议决定书系以程序违法为由确认市规自委所作的被诉告知书违法，一审法院据此认定本案符合复议双被告的规定并依法追加市规自委为本案共同被告正确，本院予以支持。但需要指出的是,经一审法院释明后，上诉人变更诉讼请求为：撤销市规自委作出的被诉告知书，责令市规自委限期公开总参和平村退休干部住房建设项目建设工程规划许可证信息，撤销住建部作出的被诉复议决定书，责令住建部重新作出行政复议决定。对于上诉人变更后的诉讼请求，市规自委及住建部表示接受，一审法院予以接纳。对此，本院认为，《行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条，针对一并作出相应判决的处理方式作出了细致规定。该条第三款规定，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。即基于复议双被告案件中对原行政行为与复议行为一致审查的规律以及司法最终的原则，并不会再次责令复议机关重新作出新的复议决定。因此，一审法院对上诉人“责令住建部重新作出行政复议决定”的诉讼请求同时予以接纳不当，本院予以纠正。本案上诉人申请公开的信息为“总参和平村退休干部住房建设项目建设工程规划许可证”。收到申请后，市规自委根据上诉人对所需信息的描述，以“和平村”为关键词在内部数据库中进行检索，共检索到2009规建字0141号、2009规建字0139号、2007规建字0360号等建设工程规划许可证信息，市规自委已将上述建设工程规划许可证向上诉人公开，履行了信息公开的法定义务，符合法律规定。本案的主要争议在于另一项建设工程规划许可证的公开，市规自委主张该信息已被确定为国家秘密故不予以公开；上诉人主张涉案政府信息不属于《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定的中确定的“国家秘密”的事项范围，是政府应当主动公开和重点公开的信息，是国家禁止定密事项，不应当被定为国家秘密，故一审法院应当予以审查该定密是否适当。对此本院认为，政府信息公开诉讼主要解决的是政府信息公开与否问题，政府信息内容本身是否合法不属于人民法院审查的范围。经审查，该事项确属国家秘密，市规自委对该项政府信息不予公开并告知申请人理由，符合《政府信息公开条例》第十四条第四款规定。一审法院认为该项建设工程规划许可证是否应定为国家秘密，不属于本案的审理范围的意见并无不当，本院予以支持。根据在案证据可以认定，市规自委收到上诉人的政府信息公开申请后，未能在15个工作日内予以答复，亦未依法书面告知延长答复期限，构成程序违法。被诉复议决定书以被诉告知书明显超过法定期限为由，确认被诉告知书违法，符合法律规定。关于复议程序合法性问题，本院认可一审法院的认定意见。据此，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人黄年华、李志军、王素姮、毛树云、袁守义、黄公道、袁守里、李志欣、苗伟、赵智松负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年三月十八日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐法官助理 宋 凯法官助理 李 崇书 记 员 高 原