北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京01行终192号上诉人（一审原告）北京市海淀区温泉镇人民政府，住所地北京市海淀区温泉镇白家疃村北。法定代表人张国斌，镇长。委托代理人燕欣，北京市海淀区温泉镇人民政府工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。被上诉人（一审原告）于福宽，男，1950年2月28日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府。上诉人北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）、北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）因行政答复及行政复议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明如下事实，2018年9月6日，于福宽向温泉镇政府提交《村民代表会决议查处申请书》（以下简称《查处申请书》），要求温泉镇政府针对辛庄村村民代表会议通过的《温泉镇辛庄村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》（以下简称《实施细则》）中关于村民宅基地及其房屋进行腾退拆迁的决议内容进行调查处理，责令改正违法行为、停止腾退拆迁行为，并将调查处理结果函告于福宽。同年10月22日温泉镇政府向辛庄村村民委员会致函(《关于处理于鹏、于福宽申请温泉镇人民政府查处申请书有关事项的函》)，要求辛庄村村民委员会说明相关情况。2018年10月24日，辛庄村村民委员会作出《情况说明》，说明2017年11月12日辛庄村召开村民代表会议，经到会36名村民代表讨论，通过举手表决的方式通过了《实施细则》，同意33人，不同意3人，弃权0人，并附《村民代表会议记录》。并说明上述村民代表会议决议已于2018年7月16日在村务公开栏中公布。2018年11月2日，温泉镇政府作出《答复意见书》，告知于福宽未发现违法行为。于福宽不服，于2018年11月28日向海淀区政府提出行政复议申请。海淀区政府于2019年1月24日作出海政复决字[2018]364号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持温泉镇政府作出的《答复意见书》，于福宽仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求温泉镇政府责令辛庄村民代表大会改正2017年11月12日通过村民代表大会决议的错误决定，撤销海淀区政府作出的被诉复议决定，诉讼费用由被上诉人承担。一审法院另查明，2019年3月15日，海淀区政府作出《关于同意撤销温泉镇高里掌村和辛庄村村民委员会建制的批复》，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三条笫二款规定，同意撤销辛庄村村民委员会建制。2019年12月24日，一审法院作出判决认为，根据村民委员会组织法第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，温泉镇政府作为镇级人民政府，依法具有监督其辖区内村民代表会议的法定职责，应依法对于福宽的申请作出处理。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故海淀区政府负有对于福宽所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职责。根据村民委员会组织法第二十四条第一款第六、七项规定，涉及宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案的事项，经村民会议讨论决定方可办理。该条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。温泉镇政府收到《查处申请书》后，虽然向辛庄村村民委员会致函调查，获取了《村民代表会议记录》等材料，但温泉镇政府未能充分举证证明其就《实施细则》系经过村民大会授权村民代表会议讨论决定之事项进行了尽职调查和审慎核查，构成未依法履责之情形。在此情形下，温泉镇政府作出被诉答复，属于认定事实不清，依法应予撤销。海淀区政府作出的被诉复议决定程序合法，但对温泉镇政府作出的被诉《答复意见书》中存在的问题未予以纠正，故依法应当一并撤销。行政机关履行职责，应以具备履责可能性为前提。本案中，由于辛庄村村民委员会建制已经撤销，针对于福宽所提要求温泉镇政府责令辛庄村民代表大会改正2017年11月12日通过的错误决定的履责事项，温泉镇政府客观上已经不具备履行职责的可能性。鉴此，判决温泉镇政府履行职责已经没有意义。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，应判决确认温泉镇政府未履行法定职责违法。综上，于福宽的诉讼请求部分成立，其要求判令温泉镇政府履行职责之诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第三项、第七十九条之规定，判决撤销温泉镇政府二○一八年十月二日作出的《答复意见书》；撤销海淀区政府二○一九年一月二十四日作出被诉复议决定；确认温泉镇政府针对于福宽的《查处申请书》履职行为违法。温泉镇政府不服上诉至本院，请求本院撤销一审判决，发回重审或者直接改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。其上诉理由为:一、一审判决错误适用法律认定温泉镇政府法定职权。温泉镇政府责令改正的对象应为村民代表会议决定，而非村民代表会议。二、一审判决认定的审查标准系突破法律授权行政机关对村民自治事项的介入界限，据此认定温泉镇政府未依法履责的结论缺乏事实和法律依据。三、一审判决第三项内容缺乏法律依据，于福宽的诉讼请求系撤销被诉告知书，一审判决第三项内容既非诉讼标的又缺乏法律依据，实属错误。于福宽、海淀区政府未在二审期间提交答辩意见。在法定举证期限内，温泉镇政府、海淀区政府和于福宽为支持各自的诉讼主张均向一审法院提交了证据。其中于福宽向法院提交并出示如下证据：第一组：1.《查处申请书》；2.邮寄信封、国内挂号信函收据，给据邮件跟踪查询系统查询记录。以上证据证明于福宽于2018年9月6日通过邮寄挂号信函方式向温泉镇政府提交查处申请以及温泉镇政府签收查处申请的事实。第二组：3.《答复意见书》；4.快递单、EMS系统查询记录。以上证据证明于福宽于2018年11月3日收到温泉镇政府作出的《答复意见书》，且答复内容为不存在责令改正的情形。第三组：5.《政府信息公开告知书》；6.《关于协助处理于鹏、于福宽向温泉镇政府提交查处申请书有关事项的通知》；7.《关于处理于鹏、于福宽申请温泉镇政府查处申请书有关事项的函》；8.《情况说明》；9.《村民代表会议记录》。以上证据证明温泉镇政府对于福宽提交的查处申请进行调查和处理的内容以及调查和处理过程中制作获取保存的文件。第四组：10.《实施细则》，证明辛庄村村民委员会于2017年11月12日召开村民代表会议讨论通过，腾退对象为辛庄村村域内的村民宅基地及其地上房屋，对不签订腾退安置补偿协议书村民房屋进行帮助腾退的内容。第五组：11.《温泉镇辛庄村腾退公告》，证明辛庄村村民委员会于2017年11月15日张贴，对拒不签订协议书的被腾退人进行帮助腾退。第六组：12.《建房审批表》；13.常住人口登记卡。以上证据证明于福宽在海淀区温泉镇辛庄东2区4号拥有合法使用权的宅基地及其房屋。第七组：14.《温泉镇辛庄村村民代表会议决议》；15.《征地补偿安置协议书》；16.《建设用地项目呈报材料一书四方案》；17.《关于海淀区二○○六年底批次城市建设用地征地的批复》；18.《政府信息答复告知书》；19.《国家建设征用(划拨)土地结案表》；20.《北京福泉投资有限公司-温泉镇工业用地(辛庄村)勘界分类示意图》。以上证据证明辛庄村集体土地已经被征收为国有土地，征地补偿工作已经实际完成。第八组：21.被诉复议决定；22.快递单及给据邮件跟踪查询系统查询记录。以上证据证明于福宽于2019年1月26日收到海淀区政府作出的被诉复议决定。温泉镇政府向法院提交的证据有：1.《查处申请书》及邮寄信封；2.《关于处理于鹏、于福宽申请温泉镇政府查处申请书有关事项的函》；3.情况说明及附件；4.《答复意见书》及邮寄凭证。以上证据证明温泉镇政府作出的《答复意见书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。海淀区政府向法院提交的证据有：第一组：1.《行政复议申请书》；2.于福宽身份证复印件；3.于福宽提交的证据及清单。以上证据证明于福宽向行政复议机关提交行政复议申请。第二组：4.《行政复议答复书》，证明温泉镇政府在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据。第三组：5.复议申请妥投凭证；6.《行政复议答复通知书》及送达回证；7.《行政复议案件处理审批表》；8.《行政复议决定书》及送达回证、邮寄送达详情单，以上证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。提交法律依据：行政复议法。上述证据均经庭审质证，一审法院认为：于福宽提交的证据3、21,温泉镇政府提交的证据4中《答复意见书》，海淀区政府提交的证据8中被诉复议决定系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。于福宽提交的证据11-20,与本案不具有关联性，法院不予采纳；于福宽提交的其他证据，可以证明于福宽向温泉镇政府提出申请、温泉镇政府作出答复的事实，法院予以采纳。温泉镇政府、海淀区政府提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，且内容真实、合法，法院均予以采纳。本院经审查，同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，村民委员会组织法第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，温泉镇政府作为镇一级人民政府，依法具有监督其辖区内村民代表会议的法定职责，应依法针对于福宽的申请作出处理。行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。海淀区政府作为温泉镇政府的上一级地方人民政府，具有对于福宽所提行政复议进行审查并作出复议决定的职责。村民委员会组织法第二十四条第一款第六、七项规定，涉及宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案的事项，经村民会议讨论决定方可办理。该条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。温泉镇政府收到《查处申请书》后，虽然向辛庄村村民委员会致函调查，获取了《村民代表会议记录》等材料，但温泉镇政府未能充分举证证明其就《实施细则》系经过村民大会授权村民代表会议讨论决定之事项进行了尽职调查和审慎核查，构成未依法履责之情形。在此情形下，温泉镇政府作出《答复意见书》，属于认定事实不清，依法应予撤销。一审法院判决撤销《答复意见书》，具有事实和法律依据，本院予以支持。行政机关履行职责，应以具备履责可能性为前提，本案中，由于辛庄村村民委员会建制已经撤销，针对于福宽所提履责事项，温泉镇政府客观上已经不具备履行职责的可能性，判决温泉镇政府履行该项职责已经没有意义，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，判决确认温泉镇政府未履行法定职责违法正确，本院予以维持。关于海淀区政府所作被诉复议决定是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。如前所述，温泉镇政府作出《答复意见书》，认定事实不清，依法应予撤销。本案中，海淀区政府在行政复议过程中未能及时指正温泉镇政府的未能依法履职的行为，应予以撤销。一审法院撤销被诉复议决定正确，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区温泉镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 徐钟佳审 判 员 朱一峰审 判 员 杨晓琼二〇二〇年三月十九日法官助理 武秀绘书 记 员 郝昊嵩