银川铁路运输法院   行政判决书   （2019）宁8601行初520号   原告宁夏金力泰钢结构有限公司，住所地：宁夏回族自治区贺兰县银川德胜工业园区。   法定代表人洪波，执行董事。   委托代理人陈晓玉、季泽锋，北京大成（银川）律师事务所律师。   被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县银河东路324号。   负责人孙明，局长。   委托代理人黄宁华，该局中队长。   委托代理人伏万彪，贺兰县德胜法律服务所法律工作者。   第三人银川德胜工业园区管理委员会（现更名宁夏贺兰工业园区管理委员会）住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县109国道东侧贺兰工业园区。   负责人何晓锐，副主任。   委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。   原告宁夏金力泰钢结构有限公司（以下简称金力泰公司）诉被告贺兰县综合执法局、银川德胜工业园区管理委员会（以下简称德胜工业园区管委会）房屋拆迁行政强制一案，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼，本院同日立案，于2019年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。审理期间，原告自愿撤回对被告德胜工业园区管委会的起诉，本院经审查予以准许。因德胜工业园区管委会与本案具有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月17日本院公开开庭审理了本案。原告金力泰公司法定代表人洪波及其委托代理人陈晓玉、季泽锋，被告贺兰县综合执法局出庭负责人副局长吕宁，委托代理人黄宁华、伏万彪，第三人德胜工业园区管委会副主任王恩清、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告金力泰公司诉称，2019年8月26日，被告贺兰县综合执法局对原告所有的位××县内的彩钢房作出违法建筑认定和限期拆除的决定，并于当日向原告送达《限期拆除通知书》，催告原告于2019年8月30日前自行拆除上述房屋，并告知原告有权进行陈述、申辩。2019年8月28日原告向被告提出陈述和申辩，被告未答复也未就原告的申辩举行听证会。2019年9月25日，被告将案涉房屋强制拆除。原告认为，被告强制拆除行为显属违法：1、被告实施强制拆除行为之前未作出行政强制执行决定，未对强制拆除违法建筑的决定予以公告，未在复议、起诉期限届满后实施强制拆除，强制拆除中未依法实施现场检查、制作现场调查笔录，也未对可回收再利用的钢架、彩钢板等建筑材料妥善处置，未对建筑物内的机器设备等物品进行清点造册、妥善保管，其强制拆除程序严重违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条的规定。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。本案中，第三人德胜工业园区管委会并非法律、法规或者规章授权行使城乡规划管理职权的行政机关，其作出违法建筑认定并限期拆除决定的行为无法律依据。3、被告认定原告所盖房屋为违法建筑的依据《关于依法查处宁夏金力泰钢结构有限公司未按审批规划建设行为的认定函》是被告向原告留置送达《限期拆除通知书》之后，由贺兰县自然资源局补充的材料。综上，为维护原告合法权益，提起行政诉讼，请求判令：确认被告强制拆除行为违法。   原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：   证据一，《限期拆除通知书》一份。证明目的：2019年8月26日，被告对原告所有的的位××县内的彩钢房作出违法建筑认定和限期拆除的决定，并于当日向原告送达《限期拆除通知书》，催告原告于2019年8月30日前自行拆除上述原告房屋，并告知原告有权进行陈述、申辩。证据二，致《银川德胜工业园区管委会、贺兰县综合执法局》的函。证明目的：2019年8月28日原告就《限期拆除通知书》向被告和第三人进行申辩，其均未予以答复，属程序违法。证据三，1、宁夏日报新闻报道（网络下载）一则。（该则新闻报道的标题为：“宁夏贺兰工业园区清退违规企业81家拆除违章建筑51669平方米”）；2、照片十二张。证明目的：自2019年9月25日起至2019年10月15日，被告对原告位于××县内的两栋大型彩钢结构厂房、一栋砖混房屋予以强制拆除。证据四，宁夏银川市国信公证处出具的（2019）宁银国信证字第9179号《公证书》一份。证明目的：2019年9月27日宁夏银川市国信公证处对原告所在的厂区现状及部分房屋、围墙现场测量的过程进行保全公证，在工作记录第二页第14行：“上述院内西边的两排房屋和院内中间第二排房屋进行了现场测量，分别为：1、宽8.37米，长102.06米；2、长45.2米、宽7.7米；3、宽28.2米、长90.16米。”其中1、3的房屋为被告强制拆除的房屋。   被告贺兰县综合执法局在开庭前向本院提交的答辩中称，原告金力泰公司被拆除的建筑物未经建设行政主管部门批准，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，所建建筑属违章建筑。被告依据贺兰县自然资源局的函告，依法对原告违章行为进行了查处，并于2019年8月26日向其送达了限期拆除通知书，同时书面告知其享有的权利。被告于2019年9月25日对原告违章建筑予以强制拆除，被告拆除原告违章建筑的行为合法。庭审中，被告答辩称，1、原告被拆除的建筑物属违章建筑，被告依据贺兰县自然资源局的函告，依法限期其拆除违章建筑属合法的行政行为。原告违章建筑物属自行拆除，被告未强制拆除原告违章建筑。2019年8月上旬，贺兰县自然资源局口头通知被告，要求对原告违章建筑予以查处，同时第三人德胜工业园区管委会要求被告配合拆除原告违建。被告于2019年8月26日向原告下达限期拆除通知书。2019年9月20日，被告接到贺兰县自然资源局对原告违建书面认定函。2019年9月28日，被告配合第三人对原告违章建筑彩钢库房督促拆除，原告向第三人出具书面保证，答应自行拆除。2019年10月4日，原告自行对库房及外围彩钢房予以拆除。2019年10月8日，由原告自行拆除违建钢架，2019年10月12日原告自行开始拆除钢架，2019年10月15日，原告违建拆除完毕。2、被告具有行政执法的主体资格。被告是贺兰县人民政府的职能部门，承担着全县的行政执法工作，是受贺兰县人民政府委托行使有关行政机关的行政执法权和处罚权。依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国城乡规划法》以及贺兰县综合执法局行政职权事项清单，被告有对违章建筑进行查处和处罚的权利。综上，被告对原告下达违章建筑的限期拆除通知书的行政行为符合法律、法规的规定，并无违法之处。原告违章建筑是原告自行拆除，不是被告强制拆除。请求依法驳回原告诉讼请求。   被告贺兰县综合执法局提供了以下证据：   证据一，贺兰县自然资源局《关于依法拆除宁夏金力泰钢结构有限公司未按审批规划建设行为的认定函》一份。证明目的：1、原告在德胜东路22号建筑物未按审批规划建设，属违章建筑；2、贺兰县自然资源局函告被告对原告违章建筑进行查处。证据二，贺联执限拆字（2019）第053号限期拆除通知书一份。证明目的：1、被告和第三人于2019年8月26日联合向原告下达了限期拆除通知书，限原告于2019年8月30日前对其违章建筑自行拆除。该通知书向原告留置送达，并告知其所享有的权利；2、原告在规定的期限内未自行拆除，被告于2019年9月25日将该违章建筑强行拆除。   第三人德胜工业园区管委会述称，1、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，涉案彩钢房系原告金力泰公司在其院内私自搭建的违章建筑，未经建设审批单位的批准，也没有房屋规划手续及建设手续，且经相关执法部门认定为违法建筑。第三人作为园区管理部门仅是配合其他部门作出限期拆除通知书，并不违反法律规定，不应当认定为违法。2、依据2004年原告与第三人签订的《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》第七条规定，德胜工业园区管委会对原告的详细规划、设计图纸进行审定、批准，对不符合总体规划设计、建设、环保、安全等要求的违章行为应予以制止，并会同有关部门纠正处理该行为；同时对原告的施工、建设、生产进行监督管理及第八条乙方的权利义务等条款的约定，第三人作出的行为是一种履行合同约定的履约行为，不属于本案行政诉讼的审理范围，也不违反法律及合同的约定。3、涉案建筑不但违反园区规划，且在被认定为违章建筑后，原告也自认其公司建设的建筑违章。2019年9月28日第三人到原告厂区，经过沟通后原告法定代表人向第三人出具保证书一份，承诺自行拆除违章建筑，如拆除不完则拆除产生的费用由其承担。原告自行拆除违章建筑后，拆除的设备材料等由其自行保管与第三人无关。故第三人未对被答辩人违章建筑进行拆除，也无义务对原告机器设备进行清点造册以及保管，原告所诉无事实依据。综上，请求人民法院驳回原告诉讼请求。   第三人德胜工业园区管委会提供了以下证据：   证据一，银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书一份。证明目的：原告未经第三人审定批准自行建设违章建筑，违反了土地利用总体规划，依据合同约定第三人有权利会同相关部门监督并纠正该行为。证据二，贺兰县自然资源局关于依法查处宁夏金力泰钢结构有限公司未按审批规定建设行为的认定函。证明目的：经贺兰县自然资源局认定原告未按审批规划建设，属于违章建筑物，贺兰县自然资源局要求被告依法对其进行查处，第三人作为进区企业的监督管理部门，贺兰县自然资源局将该函抄送至第三人。证据三，限期拆除通知书及保证书各一份。证明目的：1、在第三人联合被告向原告下发了限期拆除通知书后，原告出具保证书，保证在9月29日两天时间内对其所有违章建筑无条件进行拆除，如拆除不完，强拆所产生的费用由原告承担。2、原告对于自己未经批准进行建设的建筑自认属于违章建筑，并保证自行拆除，不存在原告所诉的强拆行为违法的事实。证据四，金力泰钢结构规划图一份。证明目的：涉案的违章建筑在原告厂区建设规划时根本不存在，该建筑未经规划审批，已经超出了原告的规划审批建设范围，该建筑自始不合法的事实。证据五，视频资料一份。证明目的：涉案的违章建筑在拆除之前的实际现状。并且原告的建筑物中所堆放的相关物品都是原告自行清点搬离，第三人及被告均没有对该建筑物内相关物品进行过任何处置，未进行清点造册。   经庭审质证，原告对被告提交证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为：1、该份证据系复印件，无法与原件核对，且被告从未向原告出示过该份证据；2、该份证据的形成日期为2019年9月20日，被告作出违法建筑认定及限期拆除决定的日期为2019年8月26日，该份证据系涉案行政决定作出后形成的证据，不能作为证明涉案行政决定合法性的依据，故对其关联性和证明目的不予认可。对证据二的合法性不予认可，认为被告并非法律法规或者部门规章授权对违法建筑物限期拆除的行政机关。被告作出限期拆除决定的行为无法律依据，且被告违反《中华人民共和国行政强制法》关于对违法建筑物作出强制拆除决定应予以公告的规定，行政机关依法行政、依法强制拆除的期限为行政复议、行政诉讼期限届满之日的相关规定。第三人对被告提交的证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，认为在该函出具之前，原告案涉彩钢房已经自然资源局西安督查局卫星图片确定为违法建筑物，因此，被告在该函出具之前先行向原告下发通知书的行为并不违反法律规定，有事实和法律依据。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   被告对原告提交的证据一真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为被告于2019年8月26日向原告送达了限期拆除通知书，限期其于8月30日前自行拆除，同时被告在限期拆除通知书内已对原告享有的陈述、申辩权进行了告知。对证据二真实性、合法性、关联性无异议，但被告并未见到过原告提交的函，且认为该份证据不能证明被告向原告发出的限期拆除通知书违法，同时该份证据能够证明消防队也认为涉案建筑属于违章建筑。对证据三真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该组证据不能证实被告拆除原告案涉房屋违法，且该证据为复印件。对证据四真实性、合法性有异，认为该公证行为是原告单方行为，且不能证明被告对原告违章建筑的拆除行为违法。第三人对原告提交的证据一真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。认为该限期通知书是被告于2019年8月26日在第三人相关人员的见证和配合下留置送达至原告，该通知书对相关的权利义务均进行了告知，并且在该通知书送达之后原告出具保证书，保证其所有的违章建筑无条件拆除，如拆除不完所产生的费用由原告承担，足以说明被告履行了行政机关的相应义务，该通知书符合法律规定。对证据二真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，第三人并未收到该函且认为该函可以证明原告自认其两处属于临时建筑，并经消防队认定为违法建筑，没有任何手续且无房产证，第三人配合相关行政执法部门所下发的限期拆除通知书有事实依据，不存在程序违法。对证据三真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该证据不能证实被告对原告的违章建筑实施了拆除行为。对证据四真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，认为该公证书是原告单方申请做出，与被告及第三人无关，不能证明系被告拆除原告案涉房屋。   原告对第三人提交的证据一、证据二真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为该份证据系行政协议，属于行政受案范围，协议对原告及第三人之间的行政权利义务及民事权利义务均作出了约定，第三人依照行政协议作出行政行为时，应当受到法律法规或者部门规章规定的限制，第三人并非法定的土地行政管理职能以及城乡规划行政管理职能的主体。对证据三中限期拆除通知书的质证意见同原告对被告提交的第二组质证意见；对保证书的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据四真实性、合法性、关联性及证明目的均不予以认可，该组证据系复印件，没有加盖出具部门公章，没有办事人员的签字，原告也从未见过该证据。且该组证据的内容系原告入园时的规划图，形成日期为2003年，至今已有16年，原告在建设建筑工程时持续多年均办理了城乡规划手续及建造手续，该份证据不能实现其证明目的。对证据五证明目的不予认可，认为该证据能够证明涉案建筑物内存放的大量货物因为被告强制拆除行为而毁损，另外，视频资料显示拆除现场的人员有被告及第三人的工作人员。被告对第三人提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。   本院对上述证据认证如下：   原告提交的证据一、证据三；被告提交的证据一、证据二；第三人提交的证据一、证据二、证据三中限期拆除通知书、证据四、证据五符合证据真实性、合法性、关联性，能够证明相关案件事实，本院予以认定。原告提交的证据二不能证明其向被告和第三人致函的事实，且被告和第三人均否认收到，故不能实现其证明目的，本院不予认定；证据四的真实性、关联性、合法性予以认定。第三人提交的证据三中保证书无原告盖章或原告法定代表人签章，不能实现其证明目的，本院不予认定。   经审理查明，2019年8月26日，被告贺兰县综合执法局与第三人德胜工业园区管委会向原告发出《限期拆除通知书》，载明：“宁夏金力泰钢结构有限公司：因你公司在德胜东路22号实施的院内私搭彩钢房未经建设行政主管部门批准，属违章建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经我局与贺兰工业园区管委会研究决定，现责令你（公司）接到通知后务必于2019年8月30日前无条件自行拆除。……”该《限期拆除通知书》同时告知原告有陈述、申辩的权利以及未进行陈述、申辩且未在规定时间内自行拆除，将依据有关法律规定强制进行拆除并予以处罚。原告收到该《限期拆除通知书》后，并未在限期内对其搭建的彩钢房予以拆除。2019年9月20日，贺兰县自然资源局向被告出具《关于依法查处宁夏金力泰钢结构有限公司未按审批规划建设行为的认定函》，该函指出：经调查，贺兰县贺兰工业园区德胜东路22号宁夏金力泰钢结构有限公司未按审批规划建设，属违章建筑。请你局接到此函后立即依法对其进行查处。2019年9月25日，被告对原告案涉房屋进行了强制拆除。   另查明，因机构整合优化，2019年2月27日经自治党委编委会议研究，银川德胜工业园区党工委、管委会更名为宁夏贺兰工业园区党工委、管委会。   本院认为，本案的争议焦点是：被告贺兰县综合执法局是否对原告金力泰公司案涉房屋实施了强制拆除行为，如有，被告的拆除行为是否合法。关于被告对原告案涉房屋是否实施强制拆除的问题。被告在庭前答辩中认可于2019年9月25日对原告的违章建筑予以强制拆除。庭审中被告虽对实施强拆行为予以否认，辩称被告只是在现场进行监督，未实施强拆行为，案涉房屋系原告自行拆除，但被告对此前后矛盾的陈述未给予合理解释，亦未能提供证据证明案涉房屋系原告自行拆除的事实。同时，根据被告陈述以及原告和第三人德胜工业园区管委会提交的证据，结合被告与第三人向原告联合下发的《限期拆除通知书》，可以认定被告对案涉彩钢房存在拆除意图并实施了强制拆除行为。关于被告的强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，行政机关应当予以公告，且在当事人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。原告在××县内搭建的彩钢房未经有权机关批准，未办理任何准建手续，属于违法建筑，依法应予以拆除。但是，被告拆除案涉彩钢房应按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施。被告在未履行催告、公告以及作出强制拆除决定书等法定程序的前提下，径行对原告案涉房屋实施拆除的行为违反法定程序，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告贺兰县综合执法局拆除原告位于××县内彩钢房的行为违法。   案件受理费50元，由被告贺兰县综合执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 冯桂杰   审判员 胡小兵   审判员 汤浙明     二〇二〇年三月三十日   法官助理 王唯君   书记员 叶 惠     附：相关法律法规条款   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   ……   行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；