北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终187号上诉人（一审原告）果学雷，男，1973年6月27日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人（一审原告）田士和，男，1954年10月2日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区温泉镇人民政府，住所地北京市海淀区温泉镇白家疃村北。法定代表人张国斌，镇长。委托代理人燕欣，北京市海淀区温泉镇人民政府工作人员。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。上诉人果学雷、田士和因行政答复一案，不服北京市门头沟区人民法院（2019）京0109行初146号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年12月1日、12月3日、12月6日、12月10日、12月28日，果学雷、田士和以北京市海淀区温泉镇杨家庄村村民委员会（以下简称杨家庄村委会）为被申请人，向北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）寄送45份《责令改正申请书》，具体内容如下：1、依法责令被申请人对杨家庄村不参加第十届村民委员会选举工作以入户方式征求有选举权村民意见，未经杨家庄村民会议表决通过进行改正；2、依法责令被申请人对杨家庄村不参加第十届村民委员会选举工作以入户方式征求有选举权村民意见，未经杨家庄村民代表会议表决通过进行改正；3、依法责令被申请人对办理农转非手续之后杨家庄村第九届村务监督委员会委员李淑霞的村务监督委员的资格进行改正；4、依法责令被申请人对办理农转非手续之后杨家庄村第九届村务监督委员会委员李呈海、李淑霞、杜秀英等三人的村务监督员的资格进行改正；5、依法责令被申请人对杨家庄村第九届村民代表董长有、丁昆生、果润华、申淑兰、陈文珍、陆连俊、王月霞、侯久立、李淑霞、朱寒辉、王淑华、吕振顺等人村民代表资格进行改正；6、依法责令被申请人对杨家庄村第十届全体村民代表资格进行改正；7、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过在2016年3月5日至3月10日就杨家庄村不参加第十届村民委员会选举工作进行入户征求村民意见，村民代表会议的决定进行改正；8、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过在2016年3月5日至3月10日就杨家庄村不参加第十届村民委员会选举工作进行入户征求村民意见，村民代表会议的决议进行改正；9、依法责令被申请人对杨家庄村非农业户籍人员表决通过杨家庄村不参加第十届村民委员会选举工作的决议进行改正；10、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《温泉镇杨家庄村整建制农转非实施办法》村民代表会议决定进行改正；11、依法责令被申请人对《温泉镇杨家庄村整建制农转非实施办法》进行改正；12、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会组织杨家庄村民代表会议表决通过《温泉镇杨家庄村整建制农转非实施办法》的行为进行改正；13、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《温泉镇杨家庄村整建制农转非实施办法》的行为进行改正；14、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村第二轮农业用地确权、流转、收益实施办法》的行为进行改正；15、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村第二轮农业用地确权、流转、收益实施办法》的决定进行改正；16、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村第二轮农业用地确权、流转、收益实施办法》的决议进行改正；17、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村第二轮农业用地确权确地实施办法》的决议进行改正；18、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村第二轮农业用地确权确地实施办法》的决定进行改正；19、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村第二轮农业用地确权确地实施办法》的行为进行改正；20、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村土地发包细则》(2009年2月8日）的行为进行改正；21、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村土地发包细则》（2009年2月8日）的决定进行改正；22、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村土地发包细则》（2009年2月8日）的决议进行改正；23、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案》的决议进行改正；24、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案》的决定进行改正；25、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案》的行为进行改正；26、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会组织村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案》的行为进行改正；27、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会组织村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案补充说明》的行为进行改正；28、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案补充说明》的行为进行改正；29、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案补充说明》的决定进行改正；30、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《杨家庄村遗留问题统筹解决方案补充说明》的决议进行改正；31、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会组织村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站征地补偿安置补充协议书》杨家庄村民委员会的行为进行改正；32、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站征地补偿安置补充协议书》村民代表会议的行为进行改正；33、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站征地补偿安置补充协议书》村民代表会议决定进行改正；34、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站征地补偿安置补充协议书》村民代表会议决议进行改正；35、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站地上附属物补偿协议书》村民代表会议的决议进行改正；36、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站地上附属物补偿协议书》村民代表会议的决定进行改正；37、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站地上附属物补偿协议书》村民代表会议的行为进行改正；38、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会组织村民代表会议表决通过《北京市海淀区温泉特勤消防站地上附属物补偿协议书》杨家庄村民委员会的行为进行改正；39、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过北地特勤站移植费支出村民代表的行为进行改正；40、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会组织村民代表会议表决通过北地特勤站移植费支出杨家庄村民委员会的行为进行改正；41、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过北地特勤站移植费支出村民代表会议决定进行改正；42、依法责令被申请人对杨家庄村民代表会议表决通过北地特勤站移植费支出村民代表会议决议进行改正；43、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会在《杨家庄村遗留问题统筹解决方案》（2012年12月4日和温泉镇人民政府共同作出的）上加盖北京市海淀区温泉镇杨家庄村村民委员会印章的行为进行改正；44、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会在《杨家庄村遗留问题统筹解决方案补充说明》（2013年3月11日和温泉镇人民政府共同作出的）上加盖北京市海淀区温泉镇杨家庄村村民委员会印章的行为进行改正；45、依法责令被申请人对杨家庄村民委员会在杨家庄村撤销村民委员会建制工作过程中成立的撤村工作领导小组成员资格进行改正。2019年1月28日，温泉镇政府向果学雷、田士和作出温泉镇政府（2018）第54号《申请责令改正事项答复书》（以下简称54号答复书），主要内容为：经审查，2018年11月13日北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）召开第72次区政府常务会议，会议明确原则同意撤销杨家庄村村民委员会建制。你们提交《责令改正申请书》中的被申请人已经不存在，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）等相关法律法规的规定，对你们提出的责令改正申请事项不予受理。一审法院另查明，2018年11月13日，海淀区政府召开第72次区政府常务会议，会议明确原则同意撤销杨家庄村等村民委员会建制。2019年2月25日，海淀区政府作出《关于撤销太舟坞村等3个村村民委员会建制的批复》，同意撤销太舟坞村、东埠头村、杨家庄村等3个村村民委员会建制。2020年1月13日，一审法院经审理认为，村民委员会组织法第二十七条第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此，温泉镇政府作为镇级人民政府，依法具有监督其辖区内村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定的法定职责；对于果学雷、田士和的申请，温泉镇政府应依法作出处理。村民委员会组织法第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。本案中，温泉镇政府以2018年11月13日海淀区政府第72次区政府常务会议原则同意撤销杨家庄村村民委员会建制为由，认为果学雷、田士和提交的《责令改正申请书》中的被申请人已经不存在，对果学雷、田士和提出的责令改正申请事项不予受理。法院认为，上述区政府常务会议纪要属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，尚不具备最终的、对外的法律效力。根据查明的事实，海淀区政府作出同意撤销杨家庄村等村民委员会建制的批复时间为2019年2月25日。因此，温泉镇政府作出的本案被诉54号答复书应属认定事实不清，依法应予撤销。在此基础上，温泉镇政府收到果学雷、田士和的责令改正申请书后，未经调查核实迳直不予受理，构成未依法履责之情形。行政机关履行职责，应以具备履责可能性为前提。由于杨家庄村村民委员会建制已经撤销，针对果学雷、田士和要求温泉镇政府履行法定职责的申请，温泉镇政府客观上已经不具备履行职责的可能性。鉴此，判决温泉镇政府履行职责并对果学雷、田士和的申请重新作出答复已经没有意义。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，应判决确认温泉镇政府未依法履行法定职责的行为违法。针对果学雷、田士和要求依法判令温泉镇政府对其提交的45份《责令改正申请书》重新作出答复的诉讼请求，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第三项之规定，判决撤销温泉镇政府作出的54号答复书；确认温泉镇政府针对果学雷、田士和的《责令改正申请书》履职行为违法；驳回果学雷、田士和的其他诉讼请求。上诉人果学雷、田士和不服一审判决，向本院提起上诉，其主要理由为：杨家庄村民委员会属于群众性自治组织，根据《社会团体登记管理条例》的相关规定，必须报请县级以上民政部门决定方能注销。海淀区政府不是法定的主管机关，其作出的撤村决定与本案无关。未经民政部门依法行文并张榜公示告知，杨家庄村民委员会仍是合法的民事主体。被上诉人以撤村为由拒绝履责不能成立。综上，请求确认一审判决认定事实错误，并判令被上诉人就上诉人递交的45项责令改正申请依法重新作出答复。被上诉人温泉镇政府在二审期间未发表诉讼意见。在法定举证期限内，果学雷、田士和向一审法院提交了如下证据：1、《责令改正申请书》45份及快递详情单，证明其以快递方式向温泉镇政府提交45份申请书，要求履责监管的事实存在。2、54号答复书，证明温泉镇政府对其作出答复书。3、2019年2月25日海淀区政府《关于撤销太舟坞村等3个村村民委员会建制的批复》，证明温泉镇政府在未撤销杨家庄村委会之前拒绝依法行政的行为违法，温泉镇政府依据第72次常务会议纪要陈述杨家庄村委会建制不存在没有事实依据和法律依据。在法定举证期限内，温泉镇政府向一审法院提交如下证据：1、《责令改正申请书》及邮寄信封，证明其收到果学雷、田士和提出的申请5批次45份。2、温政字[2018]65号《海淀区温泉镇人民政府关于撤销太舟坞村、东埠头村、杨家庄村村民委员会建制的请示》；3、海淀区政府常务会议纪要（第72期）（节选），证据2、3证明海淀区政府于2018年11月13日同意撤销杨家庄村委会建制。4、《申请责令改正事项答复书》及邮寄凭证，证明54号答复书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。对于上述证据，一审法院经审查认为，果学雷、田士和提交的证据2及温泉镇政府提交证据4中的54号答复书系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。温泉镇政府提交的证据2、3，内容虽真实合法，但达不到其证明目的，法院不予采纳。双方当事人提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，且内容真实、合法，法院均予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，村民委员会组织法第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，温泉镇政府依法具有监督其辖区内村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定的法定职责。对于果学雷、田士和针对上述事项提出的履责申请，温泉镇政府应依法作出处理。本案中，果学雷、田士和提出的关于杨家庄村不参加第十届村民委员会选举工作以及撤销村民委员会建制等履责申请事项已在相关生效裁判中审理完毕，基于生效裁判的既判力，不得再次针对该事项进行诉讼。关于果学雷、田士和提出的其他履责申请事项，温泉镇政府应当依法进行调查并作出处理。温泉镇政府以2018年11月13日海淀区政府第72次区政府常务会议原则同意撤销杨家庄村委会建制为由，认为被申请人已经不存在，决定对果学雷、田士和提出的申请事项不予受理。对此，根据查明的事实可知，海淀区政府于2019年2月25日方才作出同意撤销杨家庄村等村民委员会建制的批复，即在果学雷、田士和提出履责申请以及温泉镇政府作出54号答复书之时，杨家庄村委会尚未被撤销，温泉镇政府的决定理由不能成立。但鉴于在一审法院作出判决之时，杨家庄村委会建制已被撤销，判决温泉镇政府履行职责已无实际意义。在此情形下，一审法院作出确认违法判决正确，本院应予维持。关于果学雷、田士和提出的海淀区政府越权撤销杨家庄村委会建制的上诉意见，村民委员会组织法第三条第二款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。据此，海淀区政府具有撤销村民委员会的职权。一审法院基于海淀区政府批准撤销杨家庄村委会这一事实，认定温泉镇政府客观上已经不具备履责的可能性，该认定意见具有事实根据和法律依据。果学雷、田士和的该项上诉意见不能成立，本院不予支持。综上，上诉人果学雷、田士和提出的撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据与法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人果学雷、田士和共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年三月十九日法官助理  赵 凯书 记 员  夏银雪