安徽省六安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖15行终10号 上诉人（一审原告）舒城县铭森童床制造销售有限公司，住所地安徽省舒城县经济技术开发区，统一社会信用代码91341523395434290G 法定代表人时敏，该公司总经理。 委托代理人黄学用，安徽继宏律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）舒城县柏林乡人民政府，住所地安徽省舒城县柏林乡秦桥集镇，统一社会信用代码1134142500322809XL。 法定代表人梁秀恕，乡长 委托代理人**兵，安徽**兵律师事务所律师。 委托代理人陈成，安徽**兵律师事务所律师。 舒城县铭森童床制造销售有限公司（下称铭森公司）与舒城县柏林乡人民政府(下称柏林乡政府)返还土地征收款一案，安徽省舒城县人民法院于2019年12月20日作出（2019）皖1523行初67号行政裁定，铭森公司不服提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷，书面审理了本案，现已审理终结。 铭森公司一审诉称，案外人吴勇在2014年3月作为被告招商引资单位，欲在被告处征用土地建厂房，从事生产制造业，被告计划将舒城县柏林乡大墩村小店组（舒城县车管所以东）25亩场地出让给吴勇建厂，吴勇向被告缴纳土地征用费1416345元，被告出具了三张收据。原告是从事童车、童床制造和销售的企业，因经营发展需要，需征用土地建厂，由于吴勇资金出现困难，经吴勇、原告和被告三方协商，由原告与吴勇共同使用被告拟出让的25亩土地，由原告缴纳土地征用费979519元，吴勇缴纳436826元。2014年8月8日，被告重新开具收据，并将之前出具给吴勇的三张收据收回，出具给原告的土地征用费专用收据上载明金额为979519元，并由“舒城县柏林乡三资代理服务中心”加盖印章。此后被告向舒城县政府申报工业用地指标，但至今未获批准，致使原告既未获得土地使用权，资金却被占用至今。被告的行为违反了《土地管理法》等相关法律、法规的规定，其行政行为具有违法性，收取的土地征用费属不当得利，应予返还。请求法院依法判令被告返还原告土地征用款979519元并赔偿损失，并支付资金占用费。 柏林乡政府一审辩称，一、吴勇以舒城县永健实木工艺厂名义与柏林乡大墩村委会达成协议，被告并未违法出让土地。2013年舒城县永健实木工艺厂征用柏林乡大墩村15亩土地建厂房，村民要求将与该土地相邻的25亩土地一并征收。经协商，2013年5月，舒城县永健实木工艺厂实际经营者吴勇与大墩村达成协议，永健实木工艺厂将案涉25亩土地征收。大墩村委会随即与被征地村民签订征地协议，吴勇也向被告承诺自行争取该地块指标，没有指标不开工建设。吴勇分三次向舒城县柏林乡三资代理服务中心缴纳征地补偿费1416345元。二、被告未收取任何土地征用费。根据舒城县委办公室、舒城县政府办公室办（2017）37号文件规定，村集体资金统一打入乡镇农村经济经营管理站内设的“三资”代理服务中心账号，由“三资”代理服务中心代为监督管理，本案征地补偿费用属于村集体资金，汇入“三资”代理中心账户后，由柏林乡大墩村委会领取，并发放给拟被征地群众。柏林乡政府仅代管、监督村集体资金，并未收取吴勇的征地补偿费，本案涉及的25亩土地并未出让，土地补偿费用应视为吴勇的投资款。三、大墩村委会、被告与吴勇之间无违法投资意向约定。2014年8月8日，吴勇向被告承诺自愿将其缴纳的征地补偿费用转让给原告，且该待征地涉及的相关债权债务与被告无关，被告为了协调属地企业之间的关系，同意吴勇更换收据，根据约定，原告与吴勇之间投资权益的债权债务纠纷应由其自行解决。综上，原告与吴勇之间因债权债务转让投资款的行为与被告无关，原告诉请依法应予驳回。 一审法院经审理查明，2013年，舒城县永健实木工艺厂（下称永健实木工艺厂）经营者吴勇与舒城县柏林乡大墩村委会达成口头协议，征用其土地建厂。2013年5月28日，舒城县柏林乡大墩村委会与所属的墩西、上堰等村民组签订征地协议。2013年6月，永健实木工艺厂向柏林乡大墩村征地25亩，该地块未取得征地指标。2013年6月28日、2013年11月22日、2014年1月3日，永健实木工艺厂分三次将25亩待征地补偿款计1416345元缴纳至舒城县柏林农村经济管理站，该站向吴勇出具了三份加盖“舒城县柏林乡三资代理服务中心”的集体资金专用收据，收据载明该资金为“办厂征地费”。2013年11月25日、2014年元月6日、2014年3月24日，舒城县柏林乡大墩村委会分三次向村民发放了永健实木工艺厂缴纳的25亩待征地补偿款。2014年8月7日，原告注册成立“舒城县铭森童床制造销售有限公司”，8月8日，案外人吴勇向被告出具承诺书，承诺其在舒城县柏林乡大墩村墩西、上堰、城河村民组待征的25亩土地自愿转让给原告法定代表人时敏，相关债权债务与乡村无关。同日，经被告时任负责人批准，舒城县柏林乡农村经济管理站将2013年6月28日、2013年11月22日、2014年1月3日出具给永健实木工艺厂的缴款收据收回，重新出具了两份加盖“舒城县柏林乡三资代理服务中心”的集体资金专用收据，其中一份内容为“交款单位：舒城铭森童床制造销售有限公司，交款人：时敏，交款目的：大墩村办厂征地费，金额：979519元”，即本案诉争事项，另一份收据出具给吴勇，金额为436826元。另查明，案涉诉争土地的实际使用人为陈树。 一审法院认为，本案争议的焦点是原告请求被告返还财产的请求权基础是否基于行政行为产生，其诉请是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，可以提起行政诉讼。也就是说，只有属于行政行为，才有可能属于行政诉讼受案范围。对于哪些行政行为可诉，《行政诉讼法》第十二条规定了行政案件的受案范围，其中第十一项、第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议，认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的可以提起行政诉讼。从本案查明的事实看，案涉征地行为是案外人永健实木工艺厂经营者吴勇和舒城县柏林乡大墩村口头协商达成的意见，协议人应为永健实木工艺厂和舒城县柏林乡大墩村，土地补偿款也是永健实木工艺厂缴纳的，被告依据舒城县人民政府关于村级财务管理实行乡镇农村“三资”代理服务中心代管的规定，设置村级集体资金银行账户，分村设立银行存款明细账，统一管理村级集体资金，被告对该资金只是行使代为管理的权利，并无处分权。原告也未与被告就其诉争的土地签订征用协议，原告也没有向被告实际缴纳诉争款项，舒城县柏林农村经济管理站向原告出具的收据只能证明案外人吴勇与原告之间的债权债务关系，并不代表原、被告之间存在土地出让关系，且该收据出具时，案外人永健实木工艺厂（吴勇）所交款已经分配至被征地村民手中。被告既未实施具体行政行为，也未与原告签订行政协议。故被告出具收据的行为与原告并无行政法意义上的法律利害关系，原告诉讼不符合行政诉讼法规定的受案范围，依法应予驳回。综上，根据《行政诉讼法》第四十九条第一款第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回舒城县铭森童床制造销售有限公司的起诉。 铭森公司上诉称，一、一审裁定认定事实错误。柏林乡大墩村委会得到柏林乡政府指令后，才与村民签订征地协议，征收主体是柏林乡政府，大墩村委会只是实施单位；上诉人与吴勇于2014年8月8日达成协议共同使用案涉25亩土地，得到柏林乡政府的认可并出具收据。因土地指标无法取得，该25亩土地一直闲置，被上诉人也未归还土地征用费。一审认定土地实际使用人为陈树是错误的。二、本案符合行政诉讼法规定的受案范围。上诉人已经支付了土地征用费，由于被上诉人无法履行土地使用权交付义务，其应返还收取的合同价款。请求撤销一审裁定，指令继续审理。 柏林乡政府二审辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。上诉人与被上诉人之间未签订行政协议，被上诉人也未实施具体行政行为。二、被上诉人没有违法出让土地，也没收取补偿费用。上诉人与案外人吴勇之间的债权债务纠纷与被上诉人无关。请求驳回上诉。 铭森公司向一审法院提交以下证据： 1.原告营业执照复印件； 2.集体资金专用收据，舒城县柏林乡农村经济管理站便条各一份。 柏林乡政府向一审法院提交了以下证据： 1.柏林乡人民政府代码； 2.大墩村委会与村民组的征地协议、原告与舒城县永健实木工艺厂征地补偿费的情况说明、吴勇的缴费票据、证人王少年、黄宏保的证言； 3.吴勇向原告转让投资款的收据、承诺书； 4.集体财政票据与行政收据、“三资”管理文件、拨款收据及补偿款发放花名册。 上述证据材料均已随案移送本院。二审中双方均未提交新证据。 经审查，一审法院对证据的采信及查明的基本事实符合法律规定，二审予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》相关规定，提起行政诉讼需符合法定条件。 本案中，铭森公司以返还土地征收款项为由提起行政诉讼，结合本案证据材料，无法证明系柏林乡政府组织实施案涉征地行为及收取了相关土地款项。该公司法定代表人时敏与案外人永健实木工艺厂负责人吴勇之间所达成的土地转让内容，是否合法尚不明确，铭森公司不能对案涉土地主张权利，不具备作为原告提起与土地相关诉讼的主体资格。综上，一审裁定驳回其起诉正确，应予维持；上诉人上诉理由无事实和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇二〇年三月十六日 书记员  张 祺 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。