新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 判 决 书（2019）新0105行初198号原告：卡德尔·买买提，男，维吾尔族，住乌鲁木齐市天山区。委托诉讼代理人：依明江·艾合买提，新疆布拉克律师事务所律师。被告：新疆维吾尔自治区林业和草原局，住所地：乌鲁木齐市沙依巴克区。法定代表人：阿合买提江·米那木，该局局长。委托诉讼代理人：孟兴军，新疆元正盛业律师事务所律师。委托诉讼代理人：姬宏亮，男，汉族，该单位站长，住乌鲁木齐市沙依巴克区。原告卡德尔·买买提诉被告新疆维吾尔自治区林业和草原局撤销答复一案，原告卡德尔·买买提于2019年8月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告新疆维吾尔自治区林业和草原局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告卡德尔·买买提的委托代理人依明江·艾合买提，被告新疆维吾尔自治区林业和草原局的委托代理人孟兴军、姬宏亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卡德尔·买买提诉称，原告通过依法申请并经尉犁县人民政府和党委领导集体讨论等程序的基础上，新疆维吾尔自治区草原监理站（现经机构改革改为新疆维吾尔自治区林业和草原局）于2008年2月14日作出（2008）10号《关于卡德尔·买买提在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》文件，该意见许可原告与吐拉甫·阿不都热依木共同利用的位于亩部分建设人工饲草料基地。此后，原告就该草地投入大量资金、改善草地土壤并安装了滴灌设备以及种草。后来，吐拉甫·阿不都热依木与原告之间就利用上述草地发生纠纷，于2018年11月在库尔勒市人民法院开庭时，吐拉甫·阿不都热依木向法庭提供了新疆维吾尔自治区草原监理站于2008年7月31日作出的《对于尉犁县草原监理所有关新草监字（2008）09号和（2008）10号文件是否有效请示的答复》。该答复称：（2008）09号和（2008）10号文件是新疆维吾尔自治区草原监理站站长赛都拉·吉力力在任职期间越权批准的，赛都拉·吉力力于2014年经天山区人民法院作出一审判决否定其行为，因此，这两个文件无效。库尔勒市人民法院根据该答复，于2018年11月30日作出（2018）2801-2366号民事判决书判令原告与吐拉甫·阿不都热依木之间的协议无效。原告认为，新疆维吾尔自治区草原监理站在作出答复前，未从相关方调查取证，未通知包括原告在内的相关方，未召开听证会以及至今未向原告送达该答复。此外，赛都拉·吉力力在作出答复前一年即2007年1月就调离至其他单位，与（2008）10号文件没有任何关系。综上所述，该答复不但严重违反《行政许可法》等相关法律，而且严重侵害了原告的合法权益，故诉至法院。请求依法撤销新疆维吾尔自治区草原监理站于2018年7月31日作出的《对于尉犁县草原监理所有关于新草监字（2008）09号和（2008）10号文件是否有效请示的答复》。被告新疆维吾尔自治区林业和草原局辩称，一、新疆吾尔自治区草原监理站的答复符合相关法律规定。（一）《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）第四十六条规定，“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”（二）《草原法》第六十三条规定，“无权批准征用、使用草原的单位或者个人非法批准征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原，构成犯罪的，追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。非法批准征用、使用草原的文件无效。非法批准征用、使用的草原应当收回，当事人拒不归还的，以非法使用草原论处”。（三）《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”。自治区草原监理站是事业单位，本身并无行政许可权限，其违法作出的行政许可应作无效处理。因此，新疆维吾尔自治区草原监理站于2018年7月31曰作出的《对于尉犁县草原监理所有关新草监字〔2008〕09号和〔2008〕10号文件是否有效的答复》完全符合相关法律规定。二、违法越权审批的相关责任人员已经被依法作出行政处分。时任草原监理站长的王志军，在本单位不具有行政许可权的情况下，越权出具《关于吐拉甫?阿不都热依木在尉犁县西尼尔镇西尼尔村建设人工饲草料基地的意见》〔2008〕09号和《关于卡德尔?买买提在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》〔2008〕10号两个文件，违反了《草原法》第六十三条规定。原自治区畜牧厅2010年对草原监理站之前做出的所有类似文件进行了清理，对自治区草原监理站越权审批的行为进行严厉批评，并对包括王志军在内的相关责任人员给予了相应的行政处分。三、关于未召开听证会以及未向原告送达该答复文件的情况。自治区草原监理站是应尉犁县畜牧局的报告给予答复的，纯属专业部门、专业工作之间的联系，不属于行政机关依法组织听证的范畴。答复结果应由尉犁县畜牧局送达当事人，不属于自治区草原监理站的职责。四、其他需要说明的问题，关于《关于吐拉甫?阿不都热依木在尉犁县西尼尔镇西尼尔村建设人工饲草料基地的意见》〔2008〕09号文件和《关于卡德尔?买买提在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》〔2008〕10文件，是时任站长王志军签发，不是前任站长赛都拉签发。由于工作疏忽，没有对档案进行认真核实，导致在《对于尉犁县草原监理所有关新草监〔2008〕09号和〔2008〕10号文件是否有效请示的答复》文件中，引用错误，这是我们工作中的失误。综上所述，新疆维吾尔自治区草原监理站于2018年7月31日作出的《对于尉犁县草原监理所有关新草监字〔2008〕09号和2008〕10号文件是否有效的答复》事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法，请给予支持。经审理查明，新疆维吾尔自治区草原监理站（现经机构改革为新疆维吾尔自治区林业和草原局）于2008年2月14日作出新草监字【2008】10号文件《关于卡德尔·买买提在尉犁县建设人工饲料基地的意见》，该意见内容为：“经审查，同意卡德尔·买买提在尉犁县建设人工饲草料地，所审查的1300亩必须用以种植草饲料，不得改变草原用途”。2018年6月28日，尉犁县草原监理所向自治区草原监理站发出报告，反映自治区草原监理站于2008年下发新草监字【2008】09号《关于吐拉甫·阿不都热依木在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》，【2008】10号《关于卡德尔·买买提在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》，以上两人按此文件的要求未履行义务，未及时开发并种草、没有备案，未办理人工草地使用权证的问题，请示以上情况对两人下发的【2008】09号、【2008】10号文件是否有效。2018年7月31日新疆维吾尔自治区草原监理站作出《对于尉犁县草原监理所有关新草监〔2008〕09号和〔2008〕10号文件是否有效请示的答复》，该答复内容为：“我站2008年下发新草监字【2008】09号《关于吐拉甫·阿不都热依木在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》，【2008】10号《关于卡德尔·买买提在尉犁县建设人工饲草料基地的意见》两个文件不符合草原法规定，理由是：一、根据《草原法》第五十一条规定，在草原上种植牧草或饲料作物，应当符合草原保护、建设、利用规划；县级以上人民政府草原行政主管部门应当加强监督管理，防止草原沙化和水土流失。二、根据《草原法》第六十三条规定，无权批准征用、使用草原的单位或者个人非法批准征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原，构成犯罪的，追究刑事责任。当时的站长，草原执法单位没有审批开垦草原的权利，他的做法属于越权审批。因此，两个文件无效，给予撤销”。本院认为，根据《草原法》第四十六规定，“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”本法第六十三条规定，“无权批准征用、使用草原的单位或者个人非法批准征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原，构成犯罪的，追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。非法批准征用、使用草原的文件无效。非法批准征用、使用的草原应当收回，当事人拒不归还的，以非法使用草原论处”。本案中，新疆维吾尔自治区草原监理站于2018年7月31日作出的《对于尉犁县草原监理所有关新草监〔2008〕09号和〔2008〕10号文件是否有效请示的答复》事实清楚、适用法律准确、并无不当。对原告卡德尔·买买提对此不服提起诉讼无法律依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告卡德尔·买买提要求撤销新疆维吾尔自治区草原监理站于2018年7月31日作出的《对于尉犁县草原监理所有关新草监〔2008〕09号和〔2008〕10号文件是否有效请示的答复》的诉讼请求。案件受理费50元（原告哈尼克孜·吐尔逊已预交），由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审 判 长 米热古丽人民陪审员 胡 映 春人民陪审员 李  海二〇二〇年三月十日书 记 员 艾孜买提