海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼行终77号 上诉人（原审原告）：周月娥，女，1978年5月5日出生，汉族，住海南省。 委托诉讼代理人：陈**，海南林源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：洋浦经济开发区管理委员会，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦。 法定代表人：任清华，主任。 委托诉讼代理人：方婧婧，该管委会工作人员。 委托诉讼代理人：李应，该管委会工作人员。 上诉人周月娥因与被上诉人洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）房屋征收补偿行政管理纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初206号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年1月22日立案，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2019年9月16日，周月娥向一审法院诉称，周月娥系海南省洋浦经济开发区新都区高山居委会皇品居民组居民，2003年9月13日，洋浦管委会与周月娥原家庭（户主为周造士）签订《房屋拆迁安置补偿合同》，安置人口表中包含周月娥在内。安置方式为将周月娥原家庭安置到用于浆纸厂搬迁安置的500亩用地范围内。2016年6月20日，洋浦经济开发区搬迁安置办公室（以下简称洋浦搬迁办）作出《关于皇品村全体过渡居民信访事项的答复意见》答复称，同意高山居委会30户自建房困难户改选公寓楼。但洋浦搬迁办对搬迁户的安置人口进行确认时，未把周月娥在内的15名皇品村外嫁女（户籍仍在皇品村未迁出，有1992年人口普查登记底册）作为安置人口。2017年9月28日、2018年6月16日、2018年7月2日，周月娥等15名皇品村外嫁女三次向洋浦经济开发区管委会信访，均由洋浦搬迁办答复称，更改安置方式时周月娥等人已经出嫁，按政策规定周月娥等人不得再作为公寓楼安置人口，更不能将外嫁女作为单独的一户，按照外嫁女政策进行安置。因此，周月娥向一审法院提起诉讼，请求判令洋浦管委会按照《洋浦经济开发区征收集体土地房屋搬迁安置与补偿暂行办法》（以下简称暂行办法）第二十七条第二款第一项的标准要求给予周月娥建筑面积90平方米公寓楼进行住房安置。 一审法院查明，2003年9月13日，洋浦经济开发区管理局新都区办事处作为甲方与作为乙方的周造士（户主）签订了《房屋拆迁安置补偿合同》，载明甲方因金海浆纸厂项目的建设需要，必须拆除乙方使用的房屋，并约定了拆迁安置补偿方式。该合同附的《搬迁安置户确认表》载明周月娥系周造士家庭成员。该合同签订后未履行完毕。2013年7月19日，洋浦管委会印发了暂行办法，该暂行办法第二十七条规定：“参加被征用土地联产承包，有洋浦常住户口，有1992年房屋普查登记底册和1992年人口普查登记底册的被搬迁人，可选择联排房、公寓楼、货币化三种安置方式中的任何一种，鼓励选择公寓楼安置方式……”。其后，周造士、周海奇（周造士次子）向新干冲区办事处、洋浦搬迁办提交《申请书》，申请办理宅基地安置转公寓楼安置相关手续，并签订了《洋浦经济开发区房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议书附件中的安置人口确认表无周月娥名单在内。2017年9月28日，周月娥在内的22人向洋浦搬迁办递交了《关于金海项目外嫁女要求安置的申请》，要求洋浦管委会对其进行安置。洋浦搬迁办即日作出浦搬办函〔2017〕73号《关于周美燕等22户要求外嫁女户安置信访事项的答复意见》，书面答复信访人，更改安置方式时周美燕等22人已经出嫁，按照规定不再作为公寓楼安置人口，更不能作为单独的一户用外嫁女政策进行安置。2018年6月16日，洋浦搬迁办作出浦搬办〔2018〕100号《关于周美燕等15户信访事项的再次答复意见》，维持该办公室2017年9月28日的书面答复意见。2018年7月2日，洋浦搬迁办作出浦搬办函〔2018〕123号《关于周美燕等15户信访事项的复查意见》，决定维持《关于周美燕等22户要求外嫁女户安置信访事项的答复意见》《关于周美燕等15户信访事项的再次答复意见》。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据该条法律规定，原告直接向人民法院起诉的，应当自从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，周月娥要求洋浦管委会依据暂行办法第二十七条第二款第一项的标准给予建筑面积90平方米公寓楼进行住房安置，但该暂行办法于2013年7月19日印发。周造士作为原安置户主依据该暂行办法向洋浦搬迁办申请公寓楼安置，并以次子周海奇为户主与洋浦搬迁办签订《洋浦经济开发区房屋搬迁补偿安置协议书》。周月娥作为周造士女儿，在该协议书签订时就应当知道暂行办法的主要内容及周海奇安置户安置中均不包括周月娥在内。且周月娥经多次上访，洋浦搬迁办已于2017年9月28日作出书面答复，告知其不属于安置人口，不再进行安置。即周月娥至少于2017年9月28日就已经知道洋浦管委会不同意对其进行安置，但周月娥于2019年9月16日才提起本案诉讼，明显已超过了上述法律规定的一年起诉期限，且并无正当理由。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回周月娥的起诉。 上诉人周月娥上诉请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：一、洋浦管委会应当直接以自己的名义对上诉人作出书面信访答复，洋浦搬迁办没有独立主体资格，以洋浦搬迁办的名义作出的书面答复不应认定为上诉人知道其不属于被安置对象。本案应以2019年8月5日的信访答复为起点计算上诉人明确知道被上诉人不同意安置的起诉期限。二、有权处理的机关应以书面形式告知行政行为内容、诉权和起诉期限，以及具体行政行为所依据的规范性文件，行政相对人方能真正知道行政行为是否合法，否则不能视为行政相对人知道行政行为内容。由此耽误的起诉期限亦符合行政诉讼法第四十八条“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形。综上，上诉人的起诉未超过法定起诉期限，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人洋浦管委会辩称，一、洋浦管委会按照法定信访办理流程对信访件作出处理，上诉人主张洋浦管委会未以其名义作出书面信访答复，视为未答复，主张洋浦管委会行政不作为，上诉人对被上诉人认定其不属于被安置对象的行为内容并不知情，与事实不符。二、根据暂行办法的规定，上诉人不具有安置资格，不属于安置对象。且被上诉人已经根据上诉人原家庭户主的申请，由宅基地安置方式改选公寓楼安置方式，并签订协议书，被上诉人已履行安置补偿的义务，不存在行政不作为的事实基础。三、2017年9月28日，洋浦搬迁办对包括周月娥在内的22户作出书面信访答复，告知其不属于安置人口，不再进行安置，其2019年9月16日提起诉讼超过法定起诉期限。综上，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。 本院认为,本案的争议焦点是上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，在计算起诉期限时也不以起诉人认识到违法性为必要条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，洋浦搬迁办作为洋浦管委会内设机构，组织实施开发区范围内征收集体土地房屋的搬迁安置与补偿工作。2017年9月28日，包括周月娥在内的22户外嫁女向洋浦搬迁办递交了《关于金海项目外嫁女要求安置的申请》，该办即日书面答复，按照规定周月娥等22户不再作为公寓楼安置人口，更不能作为单独的一户用外嫁女政策进行安置。因此，上诉人至少于2017年9月28日就应当知道洋浦管委会不再对其进行安置。周月娥于2019年9月16日向一审法院提起诉讼，明显超过法定起诉期限，且并无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 凌杰泉 审 判 员 郭晓欣 审 判 员 孔 琼 二〇二〇年三月二十六日 法官助理 李福艳 书 记 员 文明哲 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 …… 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； ……