辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽04行初99号原告新宾满族自治县洪发石料有限公司，住所地新宾满族自治县。法定代表人孙纬琳，该公司经理。委托代理人孙玉凯，该公司工作人员。被告新宾满族自治县人民政府，住所地新宾满族自治县。法定代表人陶承海，该县县长。委托代理人孙利民，该县政府法制办主任。委托代理人马立宝，辽宁启运律师事务所律师。被告新宾满族自治县自然资源局，住所地新宾满族自治县。法定代表人赵富岩，该局局长。委托代理人关皓文，该局副局长。被告抚顺市自然资源局，住所地抚顺市顺城区。法定代表人夏红军，该局局长。委托代理人孙东伟，辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站站长。委托代理人崔学文，辽宁民威律师事务所律师。被告辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站，住所地新宾满族自治县。法定代表人孙东伟，该站站长。原告新宾满族自治县洪发石料有限公司（以下简称洪发石料公司）诉被告新宾满族自治县自然资源局（以下简称新宾县自然资源局）、新宾满族自治县人民政府（以下简称新宾县政府）、抚顺市自然资源局、辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站（以下简称老秃顶子管理站）行政补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月14日、2019年11月12日两次公开开庭审理了本案。原告洪发石料公司的法定代表人孙纬琳、委托代理人孙玉凯，被告新宾县政府的委托代理人马立宝、孙利民，新宾县自然资源局的委托代理人关皓文，被告抚顺市自然资源局的委托代理人崔学文、孙东伟暨被告老秃顶子管理站的法定代表人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告洪发石料公司诉称，原告洪发石料公司坐落于新宾满族自治县，有效期为2016年1月30日至2018年2月28日。2017年4月，原告准备正常运营开采矿石的时候，辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局（以下简称老秃顶子抚顺管理局）工作人员打电话告知不能继续开采矿石，因洪发石料公司被划在老秃顶子保护区缓冲区内，并告知具体情况找林业局询问，因此原告未能开工。原告多次找到抚顺市林业局、新宾满族自治县国土资源局（以下简称新宾县国土局）以及新宾县政府询问是否可以开工，但均未得到答复，也不给出具正式文书。2017年11月份，原告正式向新宾国土局申请采矿延续，最终得到采矿权不予延续的通知。原告口头向被告新宾县国土局、抚顺市林业局、新宾县政府申请赔偿事宜，均未得到回应。2018年5月中旬原告分别向新宾县政府、新宾国土局、抚顺市林业局邮寄书面的赔偿申请，2个月内新宾县政府、新宾国土局均未给出答复，抚顺市林业局作出不是赔偿主体的答复。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第二十二条、第十五条，国发[2004]10号《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》的规定，被告应当对原告承担补偿责任，请求人民法院依法判令：1、新宾县政府、被告新宾国土局、抚顺市林业局共同承担补偿责任，补偿原告洪发石料公司1200万元以及原告的停产停业损失、需要支付给银行、个人的借款利息以及员工工资等必要支出，期限为从2017年5月至给付补偿款之日止；2、判令新宾县国土局、新宾县政府退付剩余资源储量价款、采矿权使用费和预缴的税费；3、确认三被告新宾县国土局、新宾县政府、抚顺市林业局补偿原告的各项经济损失；4、以上三被告承担本案受理费、鉴定费、评估费和律师费。原告为证明其主张向本院提交如下证据：第一组证据：营业执照、采矿许可证、《关于新宾满族自治县平顶山镇洪发石场露天开采项目环境影响报告书的批复》、《关于新宾平顶山镇泉源白灰厂征占用林地的请示》、《使用林地审核同意书》、洪发石料公司前身情况说明、洪发石料公司变更为有限公司的证明材料、杉木厂村委会的证明材料。以上证据用以证明原告洪发石料公司是各项手续齐、指标合格的合法经营石材场，原告并非违法建设，其建筑物等并非违法建筑。从1978年成立之日起至2018年2月28日止一致获得批准开采矿石，并持有有效的采矿许可证。第二组证据：《采矿权不予延续的通知》、抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》、抚林字[2017]35号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内采石场有关问题的处理意见》、《关于新宾满族自治县洪发石料有限公司信访问题的处理意见》、《辽宁老秃顶子国家级自然保护区缓冲区内人工违法设施整治通知单》、新宾满族自治县平顶山镇杉木厂村民委员会《证明》2份、洪发石料公司南侧、北侧保护区界碑照片、《辽宁省林业厅依申请公开政府信息告知书》。以上证据用以证明被告对原告的不延续采矿权的告知程序违法，应当承担相应的责任。洪发石料公司的南侧和北侧分别有一个老秃顶子保护区界碑，南侧的界碑存在很多年，洪发公司一直以为旧界碑是老秃顶子自然保护区的临界点，直到2017年4月接到通知后才知道原告被划在老秃顶子保护缓冲区内，而此时原告洪发石料公司的北侧才设立了新碑。新宾县政府和林业局作为老秃顶子自然保护区的主要管理单位，未依法及时准确地设立界碑，造成洪发石料公司一直处在老秃顶子保护区内这一客观事实。第三组证据：EMS快递单3张、EMS快递签收记录单、抚顺市林业局作出的《关于辽宁老秃顶子自然保护区内采矿企业要求赔偿的答复意见》，以上证据用以证明原告于2018年5月分别向抚顺市林业局、新宾县政府、新宾国土局邮寄的赔偿申请已被签收，抚顺市林业局作出的答复意见与证据二中其下发的文件相矛盾。第四组证据：《公司整体转让协议》、《公司借款明细表》、《变更登记核准通知书》、新宾信用社借款合同、扶贫办借款凭证、慈善会借款凭证、个人借款证明、相关企业以及个人出具的关于利润损失以及生产成本等情况说明、关于停工期间的费用支出明细及证明、借款利息明细、税收通用完税证。以上证据用以证明原告以1200万元购得洪发公司的经营权，原告主张的1200万元补偿数额合理。虽购买企业的1200万元不是现金支付，但原告已负债1200万元以及需要支付延期利息。原告的利润损失以及在停工期间的支付的用工费用。第五组证据：环发[2015]57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、辽政办明电[2017]64号《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省各级各类保护区内矿业权清理工作实施方案的通知》、中华人民共和国国土资源部网站上发布的关于自然保护区矿业权该如何退出的文章，以上证据用以证明被告应当依据相关规定以及政策对原告予以补偿，保护原告的合法权益。被告新宾县政府辩称，新宾县政府确实收到原告邮寄的赔偿申请书，但因新宾县政府没有作出任何具体行政行为，没有向原告下发口头或书面通知要求其停产、停业、没有对原告进行关闭，为此新宾县政府认为，原告的诉请与我方无关。被告新宾自然资源局辩称，一、原告把我局列为被告是不正确的。二、原告不符合采矿权延续的条件。涉及使用林地的矿山在办理采矿权延续时，在正常情况下需要提供：采矿许可证延期申请、储量核实报告、开发利用方案、使用林地审核同意书、矿山地质环境恢复治理土地复垦方案、安评及环评报告等资料，审查合格后办理采矿权延续手续，不合格不予办理采矿权延续。本案中，原告于2017年10月26日向我局递交采矿许可证延期申请，应同时递交上述材料。但原告未提供其他必须的材料，又因抚顺市林业局下发的抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》，建议新宾县政府关闭洪发石料公司。在此情况下，我局经审查，决定对原告采矿权不予延续，并向原告送达《采矿权不予延续的通知》。我局认为原告不符合采矿权延续的条件，因此作出以上通知符合相关规定。三、2017年11月27日向原告送达《采矿权不予延续的通知》后，原告未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定在六个月内对我局提起诉讼要求确认违法，故该通知已经发生法律效力，在此情况下原告主张赔偿无事实与法律依据。被告新宾自然资源局为证明其主张向本院提交如下证据：1、《采矿许可证延期申请》，用以证明原告于2017年10月26日向该局提交延续申请，但未提交其他要件；2、采矿许可证，用以证明原告的采矿权期限；3、《使用林地审核同意书》，用以证明原告仅对0.133公顷林地享有使用权；4、《矿产资源开发登记管理办法》、《辽宁省国土资源厅关于规范采矿权限审批要件目录的公告》，用以证明原告在办理采矿权延续时应提交的材料。被告抚顺市自然资源局辩称，一、依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，我局作出的抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该函系基于国家环保部作出的环办生态函[2016]1452号《关于实地勘查国家级自然保护区人类活动的函》文件的要求，新宾县政府进行的行政指导及督促履职行为。对该问题提起行政诉讼，不受法律保护。二、原告所诉地区于1997年经辽宁省林业厅申报、于1998年被列为国家级自然保护区。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。此为强制性规定，任何公民、法人均不应违反。本案为因对采矿权不予续期而产生的补偿纠纷，而依据上述条例第七条、第八条的规定，采矿许可证系新宾国土局颁发，并非我局的职权，我局不应承担法律责任。且我局作为林业管理单位，依据上述条例作出抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》并无行政违法，不应承担赔偿责任。被告抚顺市自然资源局为证明其主张向本院提交如下证据：第一组证据：辽林（经）字[88]46号《对的批复》、新政呈字[1993]7号《关于增加省属老秃顶子自然保护区（新宾）功能分区森林面积的请示》、辽林请字（1997）27号《关于申报辽宁省老秃顶子自然保护区为国家级自然保护区的请示》、国函[1998]68号《国务院关于发布红松洼等国家级自然保护区名单的通知》。以上证据用以证明原告所属的地块是国家级自然保护区。第二组证据：环发[2015]57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、环办生态函[2016]1452号《关于实地核查国家级自然保护区人类活动情况的函》，以上证据用以证明核查人类活动情况，是国家环保部贯彻落实关于生态保护和自然保护区工作的重要批示。第三组证据：辽老抚字[2017]2号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局辖区存在人类活动的报告》、抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》、《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内采石场有关问题的处理意见》、《洪发石料公司位置图》。以上证据用以证明洪发石料公司是在保护区范围内，我局是依据省环保厅的要求作出处理意见并向新宾县政府发函要求其针对相关问题进行整改。被告老秃顶子抚顺管理站辩称，我管理站是依据《中华人民共和国自然保护区条例》依法行使职权，并无违法行为，不应承担补偿责任。被告老秃顶子管理站为证明其主张向本院提交如下证据：1、本政[1993]8号《关于辽宁老秃顶子自然保护区晋升国家级自然保护区的请示》；2、桓政发[1993]2号《关于将辽宁老秃顶子自然保护区晋升为国家级自然保护区的请示》；3、《建立国家级自然保护区申报书》；4、新政呈字[1993]7号《关于增加省属老秃顶子自然保护区（新宾）功能分区森林面积的请示》；5、抚政发[1993]120号《关于增加省属老秃顶子自然保护区新宾满族自治县境内缓冲区森林面积的请示》；6、国函[1998]68号《国务院关于发布红松洼等国家级自然保护区保护名单的通知》。经庭审质证，被告新宾县自然资源局、新宾县政府对原告第一组证据的真实性并无异议，对关联性有异议。认为原告之前的营业执照与现在的营业执照并不能体现出来两家是一家，不能看出洪发石料公司成立于1978年。对第二组证据的关联性有异议，不能证明新宾县政府、新宾国土局有违法行为，且原告不存在经营损失。对第三组证据的真实性没有异议、对关联性有异议。二被告不是赔偿义务主体。对第四组证据的真实性、关联性、合法性均有异议。对1200万元的交易应该有1200万元的资金来源证明和完税证明，应当有会计凭证。同时，原告现在主张的上述损失并非直接损失，且原告主张的投入及其设备问题是存在折旧问题。原告未投入1200万元，只是承担债务，无法确定该债务是否存在。对第五组证据并无异议。被告新宾县自然资源局、新宾县政府对老秃顶子管理站提交的证据1、2、3的真实性、合法性均无异议，但认为与本案并无关联性。对证据4、5的真实性合法性均无异议，对关联性有异议。虽然新宾县政府增加了缓冲区面积，但是否包含洪发石料公司无法确定。对证据6的真实性、合法性没有异议，但认为与本案无关。被告抚顺市自然资源局对原告提交的第一组证据的关联性有异议，该组证据无法证明企业于1978年成立。第二组证据的真实性并无异议，对关联性有异议。对第三组证据真实性无异议，对证据的关联性和证明问题有异议。抚顺市林业局没有违法行为，并非赔偿义务主体。对第四组证据的质证意见为：有一些书面证言不具备证据的形式要件。1200万元实为公司资产的状况，但是否真实没有其他证据予以佐证，对真实性无法确认。关于第五组证据，对法律法规的规定没有异议，但其提供的文章不能作为证据使用。原告对被告新宾自然资源局提交的证据1的真实性并未提出异议，但认为原告提交材料时新宾国土局并未依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第四项的规定，当场或5日内一次性告知应当补交的材料。新宾国土局作出不予续期的决定是因为该公司被划在老秃顶子自然保护区缓冲区内，而非材料不齐全。对证据2的真实性并无异议。对证据3的证明内容没有异议，但原告对其他部分林地有土地使用权承包协议，该公司占地合法。关于证据4，原告认为国务院241号令中并未明确对申请采矿权延续所需材料。原告对被告抚顺市自然资源局提交的第一组证据的真实性没有异议，对关联性有异议。被告只是截取了抚林函字[2017]15号文件中对自身有利的内容，并不全面。对第二组证据的真实性没有异议，但被告没有尊重这些文件的真实性。关于第三组证据，原告认为抚林函字[2017]15号文件应为内部非规范性文件，对外没有法律效力，不应作为新宾国土局不予延续采矿权的依据，且违反环发[2015]57号文件的精神。对第四组证据的关联性有异议，与申请补偿的事项并无关联性，也不能说明上级下发文件可以代表被告下发文件的合法性。对老秃顶子管理站提交的证据并无异议。本院经审查，对原告提交的第一组、第二组、第三组、第五组证据以及第四组证据中的新宾满族自治县洪发石料有限公司整体转让协议、税收通用完税证的真实性以及关联性予以认可。对被告新宾自然资源局、抚顺市自然资源局、老秃顶子管理站提交的相关证据予以采纳。本院经审理查明，孙纬琳于2016年10月5日与新宾洪发石料有限公司原法定代表人郭永辉及股东张凤香签订《公司整体转让协议》。2016年11月14日办理变更登记，法定代表人变更为孙纬琳。营业执照期限为2014年11月11日至2024年11月10日，采矿许可证有效期为2016年1月30日至2018年2月28日。辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局于2017年5月4日向抚顺市林业局呈送辽老抚字[2017]2号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局辖区存在人类活动的报告》，涉案主要内容为：位于保护区抚顺管理局缓冲区范围内的洪发石料公司建于2002年，原名为新宾满族自治县平顶山镇泉源石场，占地面积10.6亩，其中征占林地2亩，2006年改名为洪发石料公司，2013年该公司停产至今。经核查该公司所有手续齐全有效。在保护区内核查的人为活动，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条、第二十九条、第三十二条的规定，请市林业局发函至新宾县政府按照有关法律法规，通知并督促平顶山镇针对查出问题制定整改方案进行整改。对于在保护区缓冲区内的违法项目要予以关停、关闭、限期拆除，实施生态恢复。抚顺市林业局于2017年8月3日对辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局作出《关于老秃顶子国家级自然保护区内采石场有关问题的处理意见》，涉案答复内容主要为：采石场占地面积1.0349公顷，全部是国家公益林，在保护区缓冲区域内，抚顺市林业局认定该采石场违反《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定。处理意见为：一、采石场超出合法征占林地面积部分，非法侵占林地的行为由新宾森林公安局依法进行查处。二、要求新宾县政府对洪发石料公司予以关闭，并实施生态恢复。三、未尽事宜由新宾县政府妥善解决。2017年8月21日，抚顺市林业局对新宾县政府作出抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》，主要内容为要求新宾县政府对洪发石料公司予以关闭，并实施生态恢复；对该采石场超出合法征占林地面积非法侵占林地行为进行查处。2017年11月27日，新宾国土局对原告洪发石料公司作出《采矿权不予延续的通知》，通知的主要内容为：原告洪发石料公司提交的采矿权延续申请于2017年11月23日已收到，有效期自2016年1月30日至2018年2月28日，矿区面积0.0071平方公里。经审核不予延续。依据为抚顺市林业局的抚林函字[2017]15号函的内容，该文件称洪发石料公司采区在老秃顶子国家级自然保护区缓冲区内，要求洪发石料公司予以关闭并实施生态恢复。另查明，辽宁省林业厅于2002年4月8日对平顶山镇泉源白灰厂作出辽林地审字[2002]48号《使用林地审核同意书》，同意该厂的白灰厂工程建设项目，占用新宾集体林地。后该厂经转让更名为新宾满族自治县洪发石场，现更名为新宾满族自治县洪发石料有限公司。另查明，中共抚顺市委办公室、抚顺市人民政府办公室2018年12月21日作出《关于印发的通知》，第二条内容为：抚顺市自然资源局是政府工作部门，为正处级，加挂抚顺市林业局和草原局牌子。中共新宾满族自治县委员会办公室、新宾满族自治县人民政府办公室2019年1月22日印发的《关于明确县自然资源局机构编制事项的通知》，第一条规定了将国土资源局的职能划入新宾满族自治县自然资源局。辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局于2019年3月26日变更为辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站。另查明，新宾县政府于1993年10月18日向抚顺市人民政府呈交《关于增加省属老秃顶子自然保护区（新宾）功能分区面积的请示》，其中杉木厂村1林班增加缓冲区面积126.8公顷、二林班128.93公顷，原告洪发石料公司所在区域于1998年划入辽宁老秃顶子国家级自然保护区缓冲区范围内。本院认为，被告新宾县政府于1993年对缓冲区增加面积予以申报，新宾县政府应当对其下属的相关职能部门履行统一监管职责，避免涉案情况的发生。而本案中，在原告洪发石料公司处于缓冲区情况下，被告新宾自然资源局依然向洪发石料公司颁发了采矿权许可证、新宾满族自治县市场监督管理局向洪发石料公司颁发了营业执照。新宾县政府并未提供证据证明其针对保护区及缓冲区内的企业设立及采矿权审批等问题向相关职能部门作出约束，应当承担相应的法律后果。被告抚顺市自然资源局依据辽老抚字[2017]2号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局辖区存在人类活动的报告》的内容向被告新宾县政府作出抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》，要求新宾县政府对相关问题采取措施，其行为是一种监督行为，与原告的投入损失无因果关系。被告新宾县自然资源局作出的《采矿权不予延续的通知》属按照新宾县政府要求作出的具体行政行为。原告依法经营，具有经营许可以及采矿权许可证，系因处于自然保护区缓冲区范围内，其采矿权未能得到延续与提交材料是否齐备无直接关联。双方当事人对补偿的项目及数额存在较大差异，被告新宾县政府以履行法定职责的方式对上述问题作出处理更有利于对原告主张的补偿范围、补偿标准、补偿总额等问题的具体情况予以查明，此为本案争议得以解决的关键环节，系解决此类问题的合法路径。综上，被告新宾县政府应当对涉案补偿问题先行作出处理决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告新宾满族自治县人民政府于本判决生效之日起60日内依法对原告新宾满族自治县洪发石料有限公司的补偿问题作出处理决定。案件受理费50元由被告新宾满族自治县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 王 昱审判员 刘 妍审判员 曹 丹二〇二〇年三月二日书记员 段学飞