江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终8号 上诉人(原审原告)范庆显，男，1961年12月27日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托代理人范庆才（系范庆显哥哥），××族，住江苏省灌云县。 委托代理人王凤香，性别，住江苏省灌云县。 被上诉人（原审被告）灌云县龙苴镇人民政府，住所地江苏省灌云县龙苴镇龙苴街道。 法定代表人张建国，该镇镇长。 出庭负责人房保亚，该镇副镇长。 委托代理人范庆华，灌云县同兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。 法定代表人朱兴波，该县县长。 出庭负责人时祎翔，该县副县长。 委托代理人李松平，江苏法哲律师事务所律师。 原审第三人范红邦，男，1952年12月24日出生，汉族，住江苏省灌云县。 上诉人范庆显因与被上诉人灌云县龙苴镇人民政府（以下简称龙苴镇政府）、灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、原审第三人范红邦土地确权、行政复议一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人范庆显的委托代理人王凤香、被上诉人龙苴镇政府的副职负责人房保亚及该机关委托代理人范庆华、被上诉人灌云县政府的副职负责人时某及该机关委托代理人李松平、原审第三人范红邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，范庆显系灌云县龙苴镇范庄村三组村民，因与原审第三人范红邦对位于龙苴镇范庄村三组的西大地0.83亩苹果地（南邻范某1、北邻范某2）的承包经营权发生争议，曾经人民法院多次裁判，并经连云港市人民检察院检察监督，作出不支持监督申请的决定。诉讼和监督的具体情况为：2013年4月26日，因范庆显的哥嫂范庆才、王凤香侵害原审第三人范红邦对涉案土地的承包经营权，范红邦向灌云县人民法院提起土地承包经营权纠纷民事诉讼。2013年7月23日，该院作出（2013）灌民初字第0572号《民事判决书》，认定范红邦对涉案土地依法享有承包经营权，判决王凤香不得侵害范红邦承包经营的涉案土地，并赔偿范红邦经济损失500元。王凤香不服该判决，上诉至连云港市中级人民法院。2013年10月15日，连云港市中级人民法院作出（2013）连民终字第1205号《民事判决书》，对（2013）灌民初字第0572号《民事判决书》查明的事实予以确认，并驳回了王凤香的上诉，维持原判。王凤香对上述一、二审判决不服，向连云港市中级人民法院申请再审。2014年5月21日，连云港市中级人民法院作出（2014）连民申字第0035号《民事裁定书》，认为一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂裁定驳回王凤香的再审申请。王凤香对连云港市中级人民法院作出的（2013）连民终字第1205号《民事判决书》仍不服，向连云港市人民检察院申请检察监督。2014年9月11日，连云港市人民检察院作出连检民（行）监[2014]32070000046号《不支持监督申请决定》，认为：土地经营权证登记的承包方姓名为范庆显，主张权利的应当是范庆显，如范庆显对争议土地主张承包经营权，可另行通过诉讼或者行政确权予以解决；在范红邦与范庄村三组之间的关于争议土地的承包合同没有被撤销或者被确认无效之前，范红邦对争议的0.83亩苹果地享有承包经营权，遂决定不支持王凤香的监督申请。2015年7月6日，范庆显向灌云县人民法院提起民事诉讼，要求范红邦退还其涉案的0.83亩承包地。因该院认为范庆显提交的证据既不足以否定范红邦对该土地享有承包经营权，也不足以确认其对涉案土地享有承包经营权，故对范庆显要求范红邦立即退还该0.83亩承包地的诉讼请求不予支持，判决驳回了范庆显的诉讼请求。范庆显不服该判决，上诉至连云港市中级人民法院。2016年8月1日，连云港市中级人民法院作出（2016）07民终1642号《民事裁定书》，认为原判决以时间形成晚于1998年为由，对范庆显提交的承包经营权证的效力不予认定，明显不当，导致案件认定事实有误，依法予以纠正。范庆显、范红邦均主张其在土地二轮承包时取得涉案土地的承包经营权，在双方当事人均有一定证据证明其在1998年土地二轮承包时对涉案土地享有承包经营权的情况下，应先由当地政府进行确权登记。在未经政府确权处理之前，人民法院不宜就土地权属问题直接作出处理，此案不属于人民法院受案范围，遂裁定撤销灌云县人民法院（2015）灌民初字第00562号《民事判决书》，并驳回范庆显的起诉。 原审法院还查明，2016年8月26日，范庆显向龙苴镇政府提交书面申请，要求对其与原审第三人范红邦争议的0.83亩苹果地予以确权。因龙苴镇政府对此迟迟未作出确权处理，范庆显遂向连云港市海州区人民法院提起诉讼，要求龙苴镇政府履行确认土地权属的法定职责。2017年5月15日，连云港市海州区人民法院作出（2016）苏0706行初244号《行政判决书》，判决龙苴镇政府于判决生效后15日内就范庆显申请0.83亩承包土地确权事项按照国土资源部《土地权属登记调查处理办法》的相关规定履行法定职责。龙苴镇政府不服该判决，向连云港市中级人民法院提起上诉，后撤回上诉。2018年4月3日，龙苴镇政府组织范庆显、范红邦双方召开了涉案土地确权听证会，双方均主张其在土地二轮承包时取得涉案土地的承包经营权，并各自提供了证据。但事实上，所在村组二轮土地承包时分地的原始账册已经遗失，灌云县龙苴镇范庄村民委员会对此亦出具《证明》予以证实，“龙苴镇范庄村3组在1998年土地二轮承包分地时比较混乱，也没有留下原始账册，后到2001年又对各家进行丈量，留下不全账册。此账册只供参考，不作依据。”。2018年4月10日，龙苴镇政府作出《关于范庄村村民范庆显与范红邦两家土地权属争议的处理意见》（以下简称《处理意见》），确认范红邦对位于范庄村三组的西大地（南邻范某1、北邻范某2）0.83亩苹果地享有使用权。范庆显不服该处理意见，向灌云县政府申请行政复议。灌云县政府依法受理了范庆显的复议申请后，向被申请人龙苴镇政府发送了《行政复议答复通知书》，并通知范红邦为行政复议第三人参加行政复议。龙苴镇政府在规定期限内提交了答复意见和相关证据材料。2018年6月7日，灌云县政府根据行政复议当事人提交的证据材料，作出[2018]灌行复第7号《行政复议决定书》，认为争议的0.83亩苹果地在二轮承包时调整至范红邦名下，并一直由范红邦经营使用，范红邦对该土地依法享有承包经营权；范庆显的申请理由无合法有效证据证实，对其主张不予支持，决定维持龙苴镇政府作出的处理意见。范庆显不服遂成讼。 原审法院认为，龙苴镇政府对范庆显与原审第三人范红邦之间存有争议的0.83亩苹果地的承包经营权所作处理意见，系按照人民法院生效判决的要求履行职责的行为。龙苴镇政府作为乡镇人民政府，在调查处理土地权属争议时，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，并从实际出发，尊重历史，面对现实。范庆显及原审第三人范红邦作为涉案土地权属争议的双方当事人，对各自提出的事实和理由负有举证责任，并应当及时提供有关证据材料；如不能提供的，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的不利后果。本案中，涉案土地的权属争议已持续多年，期间经历了多起诉讼亦未能实质化解纠纷。范庆显及范红邦在龙苴镇政府对涉案争议土地进行确权的过程中，虽各自提供了证明争议土地为其所有的初步证据，但这些证据均不具有直接排除对方对争议土地享有权利的证明力。因涉案土地二轮承包时的分地原始账册已经遗失，且自二轮土地承包后涉案争议土地一直为范红邦所经营耕种并缴纳相关税费，而范庆显在二轮土地承包多年以后方对涉案土地权属提出异议，龙苴镇政府根据现有证据，结合土地使用现状，作出被诉处理意见，既是对既往事实的尊重，也是从实际出发，为解决现实争端而作的客观决定。龙苴镇政府所作确认范红邦对涉案土地享有使用权的处理意见，基本事实清楚，且不违反土地管理的法律、法规和规章的规定，应予维持。灌云县政府在依法受理范庆显的复议申请后，作出维持原行政行为的行政复议决定，程序合法。综上，范庆显的诉称理由不成立，其诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范庆显的诉讼请求。案件受理费50元，由范庆显承担。 上诉人范庆显不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判范庆显享有争议土地承包经营权，或者判令被上诉人重新作出权属确认；本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决认定事实不清。1、二轮土地承包时的分地原始账册虽然遗失，但土地没有遗失。范庆显和范红邦两家承包地应以每人1.18亩计算是现实合理的。2001年丈量土地时，范红邦家五口人，但其第三子不享受承包田，现在范红邦家承包田6.05亩，明显超出1.33亩；范庆显家四口人被改成三口人，应得承包田4.72亩，现在才有3.95亩，少0.83亩。同是三组人，同是四口人，两家承包田不应有这样大的差距。2、被上诉人称二轮土地承包后为防止土地抛荒，村里将0.83亩土地调整给范红邦，并不实事求是。这块地先是范以亮代种几年，后范以亮外出打工，范红邦接着种，这种现象很正常。土地委托别人代种，不收租赁费，只是谁代种地，谁缴纳税费，户户承包权不变。范红邦代种土地，不应当取消范庆显承包权。3、土地纠纷得不到公平、公正解决，问题出在镇里。龙苴镇政府是被告，其主持听证会、提供证据，不合法、不合理、不公平。综上，请求公正判决，维护上诉人合法权利。 被上诉人龙苴镇政府答辩称，龙苴镇政府按照法院生效判决，依据县委（1998）第8号文件精神，对案涉的0.83亩集体土地进行确权，符合法律规定。上诉人范庆显提供的承包经营权证上的4.32亩承包土地与其四口人享有的面积一致，表明上诉人家的承包土地面积不少；而案涉的0.83亩苹果地与上诉人家的承包地无任何关联。该案涉争议土地在1998年二轮土地承包期间由范庄村委会调整给范红邦种植至今，原始账册的记载一目了然。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉请求，维持原判。 被上诉人灌云县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。龙苴镇范庄村委会依法具有集体土地发包资质，1998年，该村委会在土地二轮承包期间，根据法律和政策，将案涉的0.83亩土地发包给范红邦经营，该事实有原始分地底册、分户、分块明细账、土地明细账等证据证实。上诉人提起土地确权争议，龙苴镇政府根据事实及法律，依法履行法定程序后，认定涉案0.83亩土地归范红邦承包经营，该确权处理意见，并无违法或不当之处。上诉人自始至终未提供合法的享有涉案土地承包权的书面证据，其上诉没有事实和法律依据，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人范红邦述称，同意两被上诉人的意见，驳回上诉人上诉，维持原判。 上诉人范庆显提起上诉后，原审法院已将本案证据材料随卷移送本院。原审法院认定事实的证据已经庭审质证，在本院审理期间，当事人各方均未提交新证据。 本院认为，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案中，上诉人范庆显与原审第三人范红邦争议的是0.83亩土地承包经营权归属（权属）问题，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被上诉人龙苴镇政府具有依法处理其辖区内，即本案上诉人与原审第三人个人之间土地使用权纠纷的法定职责。2018年4月10日，龙苴镇政府经听证听取上诉人范庆显、原审第三人范红邦意见，作出案涉的《处理意见》。但该《处理意见》的事实依据，仅是灌云县人民法院（2013）灌民初字第0572号民事判决书和本院（2013）连民终字第1205号民事判决书。而在上述民事判决中，因诉讼主体分别为范庆显的兄嫂范庆才、王凤香和范红邦，且连云港市人民检察院作出的监督决定也指出，土地经营权证登记的承包方姓名为范庆显，主张权利的应当是范庆显，如范庆显对争议土地主张承包经营权，可另行通过诉讼或者行政确权予以解决。可见，该两份民事判决认定的事实、相应证据及判决结果不能证明并解决案涉争议土地的权属。故龙苴镇政府仅凭上述两份判决书而作出的《处理意见》主要证据不足。被上诉人灌云县政府维持《处理意见》的复议决定认为案涉争议地块在二轮土地承包时即调整在范红邦名下，证据亦不充分。综上，鉴于被上诉人龙苴镇政府所作《处理意见》、灌云县政府作出的复议决定的行政行为主要证据不足，应予撤销。原审判决认为龙苴镇政府所作的《处理意见》基本事实清楚，属于适用法律不当。上诉人部分上诉请求成立，本院予以支持，对其其他上诉请求，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销江苏省连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行初274号行政判决书； 二、撤销灌云县龙苴镇人民政府2018年4月10日作出的《关于范庄村村民范庆显与范红邦两家土地权属争议的处理意见》和灌云县人民政府2018年6月7日作出的《行政复议决定书》； 三、灌云县龙苴镇人民政府于本判决生效之日起六十日内就范庆显与范红邦之间争议的0.83亩土地承包经营权权属履行法定职责，依法作出相应处理。 四、驳回范庆显的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由灌云县龙苴镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 进 审 判 员  宋建霞 审 判 员  李翠玲 二〇二〇年三月十日 法官助理  袁 萍 书 记 员  周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的； 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理 （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 人民法院审理上诉案件，需要改判原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。