云南省普洱市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云08行终5号 上诉人（原审原告）思茅区肆玺莊园（个体工商户）。地址普洱市思茅区倚象镇大寨村苏家箐。 经营者杨咏曦，女，傣族，1990年7月23日生，住址云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。 委托代理人肖璐璐，云南民定（景洪）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人（原审被告）普洱市思茅区城市管理综合行政执法局。地址普洱市思茅区茶苑路28号。 法定代表人杨占宁，局长。 委托代理人**，云南慧申律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 委托代理人张凌川，云南慧申律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）普洱市思茅区倚象镇人民政府。地址普洱市思茅区倚象镇倚象路2号。 法定代表人王良俊，镇长。 委托代理人徐建娟，云南谏成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人思茅区肆玺莊园、上诉人普洱市思茅区城市管理综合行政执法局（以下简称思茅区综合执法局）因行政强制拆除争议一案，不服思茅区人民法院（2019）云0802行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人思茅区肆玺莊园上诉称：一、请求判令撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初19号行政判决书判决主文第二项，改判被上诉人普洱市思茅区倚象镇人民政府（以下简称倚象镇人民政府）、思茅区综合执法局连带赔偿上诉人肆玺莊园经济损失2301598.6元。二、一审、二审的诉讼费用由被上诉人负担。上诉理由：第一，一审法院对本案事实的认定及评判错误。上诉人思茅区肆玺莊园并不明知涉案土地及房屋违反法律规定，签订租赁合同时已尽到了合理的审查义务。上诉人思茅区肆玺莊园提交的用电申请证明倚象镇人民政府已确认涉案房屋符合城乡规划，不属于违法建筑，基于对倚象镇人民政府公信力信任，上诉人思茅区肆玺莊园才对租赁房屋进行装修。第二，上诉人思茅区肆玺莊园对土地的绿化行为合法。首先，上诉人思茅区肆玺莊园租赁土地系用于种植药材、咖啡、茶叶等，营业执照经营范围主要是上述农作物的种植，一审法院认定上诉人对土地绿化的用途在于经营餐饮的观点没有充分的证据。其次，涉案的绿化不应当认定为违法，因为使用人对土地进行绿化，并未违背农用地的使用方式。第三，上诉人思茅区肆玺莊园的损失系违法强制拆除行为所致。即便认定涉案房屋及装修均为违法，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被上诉人始终没有告知上诉人思茅区肆玺莊园强制拆除房屋和依法享有的权利，没有给予上诉人思茅区肆玺莊园充足的时间对可拆卸的装修物进行移除、对可移植的绿化进行转移，导致了上诉人思茅区肆玺莊园的经济损失。综上所述，一审法院在认定本案强制拆除行为违法的前提下，驳回上诉人思茅区肆玺莊园主张赔偿损失的诉讼请求没有根据，恳请二审法院依法改判。 上诉人思茅区综合执法局上诉称：一、请求判令撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初19号行政判决书判决主文第一项，即“确认被告普洱市思茅区倚象镇人民政府、普洱市思茅区城市管理综合行政执法局作出的强制拆除位于普洱市××区倚象镇××村委会苏家箐村民小组肆玺莊园房屋的行政行为违法”；依法驳回上诉人思茅区肆玺莊园对上诉人思茅区综合执法局的起诉。二、一、二审诉讼费由思茅区肆玺莊园承担。上诉理由：第一，思茅区综合执法局不是本案的适格被告。首先，思茅区综合执法局向鑫茂庄园下发的思城管限期[2019]第122号《普洱市思茅区城市管理综合行政执法局限期拆除违法建设通知书》不是行政处罚行为，不具有可诉性。依据2012年12月19日《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（文号国法秘研函[2012]665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为之规定，思茅区综合执法局向鑫茂庄园下发的限期拆除违法建设通知不是行政处罚行为，不具有可诉性。其次，思茅区综合执法局仅是参与上级主管部门统一组织涉案强制拆除的执法活动，不是本次强制拆除行政行为的组织者和实施者，也并非依据思茅区综合执法局发出的限期拆除违法建设通知书实施的强制拆除行为。思茅区综合执法局不是本案的适格被告。第二，涉案土地王德明未依照法律、法规之规定和合同约定办理合法使用凭证，未取得该土地使用的合法凭证，次承租人白永军在未依法办理用地审批手续，即在该地块建设的房屋系违法建筑，依法应当拆除。涉案房屋的建设人鑫茂庄园法定代表人白永军与思茅区肆玺莊园的经营者杨咏曦签订了《土地租赁合同》，不代表思茅区肆玺莊园必然合法取得该土地及建筑物的物权。思茅区综合执法局根据《城乡规划法》第六十五条及第六十六条之规定，向其发出限期拆除违法建设通知书，要求其自收到通知之日起3日内自行拆除违法建筑物具有法律依据。第三，思茅区肆玺莊园要求经济赔偿没有法律依据，理由不成立。首先，思茅区肆玺莊园对涉案拆除的建筑物不享有物权，对涉案土地亦不具有合法使用的依据；其次，依照国家赔偿法规定，取得国家赔偿的权利是指合法权益受到行政行为的侵害，涉案房屋属于违法建筑，对该房屋享有的权益不受法律保护。因此，思茅区肆玺莊园要求赔偿损失的主张没有法律依据。 被上诉人倚象镇人民政府未向本院提交书面答辩状。 经审理查明，2012年12月5日，白永军以曾用名白晨作为公司法定代表人在登记机关登记注册鑫茂庄园。2013年12月31日，王德明的继承人王入进与白永军签订《土地使用权租赁协议》。协议签订后白永军未经审批在租赁土地上建盖了部分临时房屋。2018年9月28日，杨咏曦为经营者的个体工商户肆玺莊园在工商登记机关进行登记。2018年10月26日，白永军与思茅区肆玺莊园经营者杨咏曦签订《土地租赁合同》，将白永军先前租赁经营的土地及建盖的房屋租赁给杨咏曦进行经营餐饮服务。合同签订后，杨咏曦对租赁房屋进行装修，并对土地进行绿化。2019年2月27日，倚象镇人民政府向鑫茂庄园发出《倚象镇违法违章建设限期拆除告知书》，确认白永军的鑫茂庄园未经城乡规划行政主管部门审批，擅自建房，属于违法建设。要求行政相对人自收到通知之日起7日内自行拆除违法建筑物。逾期不拆除的，将予以强制拆除。2019年3月1日，思茅区综合执法局向鑫茂庄园发出《限期拆除违法建设通知书》，确认鑫茂庄园未经城乡规划行政主管部门审批，擅自建房，属于违法建设。要求行政相对人自收到通知之日起3日内自行拆除违法建筑物。逾期不拆除的，将予以强制拆除。由于案涉违法建筑房屋行政相对人限期内未拆除违建房屋，倚象镇人民政府、思茅区综合执法局等部门于2019年3月4日强制拆除涉案违建房屋，并铲除土地绿化。强制拆除涉案违建房屋后，违建房屋的所有人即强制拆除行政相对人白永军及鑫茂庄园均未对强制拆除涉案违建房屋的行政行为提出异议。思茅区肆玺莊园作为涉案房屋的承租人，对强制拆除白永军及鑫茂庄园涉案违建房屋的行政行为不服，以“一、请求判令确认二被告强制拆除原告位于普洱市思茅区倚象镇大寨村苏家箐房屋的行政行为违法；二、请求判令二被告赔偿原告经济损失2301598.60元。”为诉讼请求向一审法院提起行政诉讼。 本院认为，本案系行政机关强制拆除违法建筑行政行为与租赁被拆房屋的承租人之间因事实行政行为致损害后果的行政争议。本案中，个体工商户思茅区肆玺莊园通过租赁关系与强制拆除涉案违法建筑行为具有法律事实上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款的规定，思茅区肆玺莊园有权依法提起行政诉讼。 首先，由于白永军租赁给杨咏曦使用的涉案房屋未经用地及规划审批，被行政机关确认为违法建筑，导致被行政强制拆除。在行政强制拆除过程中，思茅区肆玺莊园对租赁房屋的装修、设施和绿化亦被强制拆除和清除。根据本案实际白永军既是涉案土地房屋出租人，也是行政机关强制拆除违法建筑房屋的行政相对人鑫茂庄园的法定代表人，白永军与人民法院审查本案行政强制拆除违法建筑中思茅区肆玺莊园利益诉求具有密切的法律利害关系。根据《行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第三十条第一款“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”的规定，在思茅区肆玺莊园未将白永军列为本案当事人参加诉讼的情况下，一审法院应当根据《行政诉讼法》第五十一条第三款的规定向思茅区肆玺莊园进行释明申请白永军作为第三人参加诉讼，而一审法院既未进行释明，也未依法追加利害关系人白永军作为本案第三人参加诉讼，属于遗漏案件当事人，审理程序违法。 其次，诉讼请求是案件当事人向人民法院提出，希望人民法院作出与之相应的确认、给付、形成请求的具体内容，诉讼请求即是原告提起行政诉讼的终极目的，也是人民法院围绕行政争议依法对案件进行全面审查的关键所在。因此，诉讼请求是否明确直接影响到人民法院对案件审查方向的确定和案件当事人诉权主体资格的审查及诉讼目的的实现。本案中，思茅区肆玺莊园在一审提出的主要诉讼请求为：“一、请求判令确认二被告强制拆除原告位于普洱市思茅区倚象镇大寨村苏家箐房屋的行政行为违法；二、请求判令二被告赔偿原告经济损失2301598.60元。”根据行政诉讼请求提出的逻辑关系，同一行政行为产生多个法律关系引起的确认和给付之诉，应当是确认请求与给付请求之间存在具有法律事实与法律后果之间的因果联系。从第一项诉讼请求的物权所有权而言，行政机关强制拆除的房屋属于白永军建盖，白永军对其建盖的房屋具有物权所有权，行政机关发出的限期拆除违建通知书的行政相对人白永军的鑫茂庄园属于物权所有权人，根据物权法关于物权所有权排他性原则，对行政机关强制拆除涉案违建房的行政行为不服提起行政诉讼的主体只能是行政相对人白永军，其他人则无权就该违建房屋所有权受到强制拆除申请确认行政行为违法为诉讼请求提起行政诉讼。从第二项诉讼请求损失赔偿而言，由于杨咏曦与白永军设立了使用土地房屋的租赁关系，本案行政机关强制拆除白永军违建房屋，事实上对思茅区肆玺莊园的装修、设施和绿化亦被强制拆除和清除，导致思茅区肆玺莊园实际受损。从行政法律关系上讲，行政机关强制拆除行政相对人白永军违建房屋的行政行为与思茅区肆玺莊园并没有直接的行政法律关系。但是，事实上行政机关在强制拆除白永军违建房屋过程中使思茅区肆玺莊园实际受到损失。因此，导致思茅区肆玺莊园实际受损的行为是实施强制拆除违建房屋行政行为过程中随之产生的事实行政行为，思茅区肆玺莊园只能针对导致其受损的事实行政行为依照《行政诉讼法》第二十五条第一款规定向人民法院提起诉讼。根据以上论述，思茅区肆玺莊园在一审中第一项诉讼请求“请求判令确认二被告强制拆除原告位于普洱市思茅区倚象镇大寨村苏家箐房屋的行政行为违法”超出了其诉权范围，诉讼请求与起诉的案件事实不相对应；第一诉讼请求与第二诉讼请求之间没有行政法律上的因果联系。思茅区肆玺莊园在一审提起行政诉讼的诉讼请求不明确。根据《适用解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”一审法院对上诉人思茅区肆玺莊园主要诉讼请求是否符合诉权范围未进行严格审查，在上诉人思茅区肆玺莊园未正确表达诉讼请求的情况下，亦未要求其明确诉讼请求。属于案件审理事实不清，存在审理程序违法。 综上所述，原审思茅区人民法院（2019）云0802行初19号行政判决认定事实不清、证据不足，原判决遗漏当事人，审理程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项、《诉讼费用交纳办法》第二十七条之规定，裁定如下： 一、撤销思茅区人民法院（2019）云0802行初19号行政判决； 二、发回思茅区人民法院重审。 退还上诉人思茅区肆玺莊园已交纳的第二审案件受理费50元；退还上诉人普洱市思茅区城市管理综合行政执法局已交纳的第二审案件受理费50元。 审判长 刘 德 审判员 李正松 审判员 张椿苑 二〇二〇年三月五日 书记员 速 娜 附：本裁定适用法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《诉讼费用交纳办法》 第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费;当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。