福建省漳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽06民终3255号 上诉人（原审被告）：方荷花（法名：释净妙），女，1962年10月15日出生，汉族，住福建省龙海市。 委托诉讼代理人：肖兴刚，北京京师（厦门）律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：林镜桂，北京大成（厦门）律师事务所执业律师。 被上诉人（原审原告）：龙海观海寺，住所地：福建省龙海市海澄镇黎明村，统一社会信用代码71350681MCU4575786。 负责人：释传兴（俗名世振），该寺住持。 委托诉讼代理人：蔡丽石羡，福建泾渭明律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：方靖玲，福建泾渭明律师事务所实习律师。 原审第三人：龙海市佛教协会，住所地：福建省龙海市石码镇解放西路170号，组织机构代码73569722。 负责人：郭跃南（俗名释广宗），该会会长。 原审第三人：龙海市民族与宗教事务局，住所地：福建省龙海市石码镇田厝巷16号，统一社会信用代码11350681753120277L。 法定代表人：黄南昌，该局局长。 委托诉讼代理人：林秋玲，福建泾渭明律师事务所执业律师。 上诉人方荷花因与被上诉人龙海观海寺及原审第三人龙海市佛教协会、龙海市民族与宗教事务局（以下简称龙海民宗局）合同纠纷一案，不服福建省龙海市人民法院(2019)闽0681民初4137号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月9日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人方荷花及其委托诉讼代理人肖兴刚、林镜桂、被上诉人龙海观海寺的委托诉讼代理人蔡丽石羡、方靖玲、原审第三人龙海民宗局的委托诉讼代理人林秋玲到庭参加诉讼。原审第三人龙海市佛教协会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 方荷花上诉请求：撤销原判，改判驳回龙海观海寺的诉讼请求。事实和理由：1.本案的龙海观海寺是案涉协议签订后分立出来的新主体，虽名称相同，但宗教活动场所范围及审批设立时间已不同，不能代表案涉协议中的一方当事人“龙海观海寺”，其与本案没有直接利害关系，不是本案适格原告，依法应驳回起诉；2.方荷花始终代表“原龙海市海澄镇观海寺管委会”并以代理人的身份参与案涉协议的签订，并非以自然人个人的身份参与，也未提出任何个人的利益诉求。案涉协议的申请人主体也明确列明“原龙海市海澄镇观海寺管委会”，故龙海观海寺以方荷花为被告属滥用诉权，方荷花的被告主体不适格；3.“原龙海市海澄镇观海寺管委会”系经民主推选并报登记机关备案的寺庙管理组织，其作为民诉法意义上的其他组织始终存在，原海澄镇观海寺亦无相关名称变更登记的备案。2001年，登记机关未经原管委会推选以行政决定确定新一届管委会成员名单，方荷花等原管委会成员未在名单之内，该新成立的管委会不具合法性，不属于合法存在的管理组织。故案涉协议将“原龙海市海澄镇观海寺管委会”列为申请人主体并无不当；4.案涉协议由分立前的龙海观海寺住持释传兴参与调解，并授权龙海市佛教协会会长释广宗现场签收，释传兴在人民调解委员会制作的《调解终结确认书》送达回证上签名，也属追认和确认，且已实际履行，各方当事人意思表示真实，签署协议是龙海观海寺对自身权利义务的处分，没有损害社会公共利益，应认定合法有效；5.案涉协议于2015年9月签订生效，龙海观海寺2019年才提起本案诉讼，已超过诉讼时效；6.行政机关在法定时限内依据宗教政策办理登记只是依法依规履行应尽的职责，并非对行政职能进行调解。即使存在瑕疵，经补正后亦应确认其效力，或也只能认定部分无效，并不影响其他条款的效力；7.根据《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）第三十三条的规定，确认人民调解协议的效力应当采用申请司法确认的形式，原判根据已废止的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《人民调解若干规定》），认定龙海观海寺可以起诉的方式确认案涉协议效力错误，故本案案由应为请求确认人民调解协议效力纠纷，原判定为合同纠纷并适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）认定案涉协议无效，且未指出案涉协议违反哪条法律、行政法规的效力性强制性规定，均为适用法律错误。综上，原判从程序上和实体上均缺乏事实和法律依据，应予纠正。 龙海观海寺辩称，1.答辩人的宗教活动场所范围自1993年至今均未变化，案涉协议中涉及分立的内容没有实际履行，答辩人从未向宗教管理部门申请分立登记，宗教管理部门也从未作出分立登记的行政行为，答辩人使用的“龙海观海寺”的公章自2011年至今均未变化。故答辩人与案涉协议上的“龙海观海寺”系同一个主体，并未分立；2.“龙海市海澄镇观海寺”的管理机构名称为寺务管理委员会，非“龙海市海澄镇观海寺管委会”，方荷花为寺务管理委员会成员之一，2001年，经重新组建寺庙管委会，新的寺庙管委会名称为海澄镇管委会，方荷花非管委会成员。因此，“原龙海市海澄镇观海寺管委会”并不存在，不能作为申请人申请调解，在被代理人并不存在的情况下，方荷花为适格被告；3.授权委托书非龙海观海寺出具，“释传兴”签收的是《调解终结通知书》而非案涉协议，故案涉协议并没有得到答辩人合法有效的签署。根据《宗教活动场所财务监督管理办法(试行)》第二十七条规定，宗教活动场所固定资产的出租、转让和报废应当经本场所管理组织集体研究决定，案涉协议涉及对答辩人所有的资产的处置，因未经答辩人管委会集体研究决定也不具合法性。案涉协议系因方荷花多年闹访、缠访，不断给各个行政部门施加压力才最后签订，不是答辩人的真实意思表示，应当认定无效；4.请求权才受诉讼时效的约束，确认合同无效属于形成权，不受诉讼时效的约束；5.根据《人民调解法》第二条规定，人民调解是解决民间纠纷的活动。案涉协议涉及了龙海民宗局等多部门的行政管理职能，而行政管理职能依法不得适用调解，故案涉协议违反了法律法规的强制性规定，超越了《人民调解法》第二条规定的人民调解范围，应认定无效；6.一审引用的《人民调解若干规定》虽已废止，但案涉协议签订时间是2015年9月2日，而评判合同的效力应根据合同签订时的法律法规。由于人民调解协议的性质是民事合同，从法律角度来看，适用的就是合同法。本案系案涉协议的合同效力的争议，故答辩人有权起诉请求确认人民调解协议无效。综上，请求驳回上诉，维持原判。 龙海市佛教协会提出书面意见称，释传兴确有委托释广宗代签案涉协议，且协议达成时，释传兴本人在场，亲自领取案涉协议并在送达回证上签名。 龙海民宗局述称，1.龙海观海寺于1993年10月经我局批准登记为“龙海市海澄镇观海寺”，1999年11月更名为“海澄观海寺”，2011年7月更名为“龙海观海寺”，2018年7月因实施统一社会信用代码而换领了新的宗教活动场所登记证，但其宗教活动场所范围自1993年至今均未变化，“龙海观海寺”的公章自2011年至今均未更改。龙海观海寺从未申请分立，我局也从未作出龙海观海寺分立登记的行政行为，案涉协议内容并未实际履行，故本案的龙海观海寺与案涉协议中的龙海观海寺系同一个主体。“龙海明朝古观海寺”是依照新设立宗教活动场所办理的行政设立、登记手续，并非以分立龙海观海寺的手续办理行政分立、登记手续；2.龙海观海寺并未合法有效签署案涉协议，也未授权他人签署，案涉协议也未经龙海观海寺的场所管理组织集体研究，且未实际履行；3.案涉协议损害龙海观海寺的集体利益，损害社会公共利益，应认定无效合同；4.其他意见与龙海观海寺的答辩意见相同。 龙海观海寺向一审法院起诉请求：确认【2015】漳芗人调字第5863号《人民调解协议书》无效。 一审法院认定事实：龙海观海寺于1993年10月经龙海市宗教事务局批准登记为“龙海市海澄镇观海寺”，负责人释了空，管理机构名称为寺务管理委员会，方荷花系该管委会五名成员之一。1999年10月，龙海观海寺经登记更名为“海澄观海寺”，负责人释了空。2000年，原管委会主任释了空去世。2001年4月6日，经龙海市宗教事务局批准重组寺庙管委会，新一届管委会成员为主任叶刘成等七人，方荷花不在其中。2003年8月，经龙海民宗局批准，新一届寺庙管委会成员为主任释传兴、副主任黄春木、成员释法亮、释善贤、黄溪松等五人。2011年7月，龙海观海寺换领《宗教活动场所登记证》，场所更名为“龙海观海寺”，负责人释传兴。2014年间，方荷花以“原龙海市海澄镇观海寺管委会”代理人身份，将龙海观海寺及龙海市佛教协会列为被申请人，向漳州市芗城联合人民调解委员会提出调解申请。2015年9月2日，该调解委员会作出【2015】漳芗人调字第5863号《人民调解协议书》，约定“……三、将现址在龙海市海澄镇黎明村蔡赤岭‘龙海观海寺’以贯穿寺庙的水泥道路边沿为界，道路下方龙海观海寺由现龙海观海寺管委会负责管理；道路上方建筑申请设立为‘龙海明朝古观海寺’，由方荷花（释净妙）牵头，在原龙海市的新管委会（7-9名成员）负责管理……龙海市民族与宗教事务局应当在法定时限内办理分立、设立、登记、备案手续。四、龙海明朝古观海寺从龙海观海寺分立后，应当在法定期限内向登记机构申领登记证书，领取新公章。登记机构应当在法定期限将相关证件、登记证书、新公章送到漳州市多元调处中心办理交接手续，并在漳州市芗城联合人民调解委员会及漳州市民族与宗教事务局的监督下办理交接手续，及时将新的活动场所相关证件资料、公章核发给龙海明朝古观海寺新一届管委会，启用新印章。同时，原《宗教活动场所登记证》、印章等予以收缴。龙海明朝古观海寺新一届管委会成员在办理换证交接后3日内，在龙海市龙海市委统战部、龙海市民族与宗教事务局、漳州市芗城联合人民调解委员会的监督下，现场办理龙海明朝古观海寺交接手续，由新一届管委会成员入住使用、管理、履职、正式依法开展宗教活动……”该调解协议书申请人落款处由方荷花签上其法号“释净妙”，被申请人落款处由龙海市佛教协会的负责人郭跃南签上其法号“释广宗”并加盖龙海市佛教协会的印章，并签有“释广宗（代传兴签）”。第三人落款处由龙海民宗局的负责人黄南昌签名并加盖龙海市民族与宗教事务局的印章。2016年2月17日，“龙海明朝古观海寺”经龙海民宗局批准登记，取得《宗教活动场所登记证》。2019年8月22日，龙海民宗局对龙海明朝古观海寺作出行政许可撤销决定书，以申请人主体错误、行政登记未提交场所房屋消防备案证明材料为由撤销“龙海明朝古观海寺”的《宗教活动场所登记证》。 一审法院认为，本案的争议焦点为【2015】漳芗人调字第5863号《人民调解协议书》的效力问题。 龙海观海寺认为，该调解协议书的申请人“原龙海市海澄镇观海寺管委会”主体不存在，不具有相应民事行为能力，不是龙海观海寺真实意思表示，内容损害龙海观海寺合法权益；该协议内容涉及第三人龙海民宗局等多部门的行政管理职能，超越人民调解的范围，违反法律强制性规定，应认定无效。 方荷花认为，该调解协议书是双方当事人的真实意思表示，内容并不违反任何法律法规的强制性规定，应认定有效。 龙海市佛教协会认为，该调解协议书申请人“原龙海市海澄镇观海寺管委会”不存在，不能成为民事主体，龙海观海寺未在该调解协议书盖章现又不予追认，且内容违反法律强制性规定，违背了“平等、自愿”的调解法的基本原则，应认定无效。 该院经审查认为，龙海观海寺系该调解协议书的被申请人之一，该调解协议书第三条约定“将现址在龙海市海澄镇黎明村蔡赤岭‘龙海观海寺’以贯穿寺庙的水泥道路边沿为界，道路下方龙海观海寺由现龙海观海寺管委会负责管理；道路上方建筑申请设立为‘龙海明朝古观海寺’，由方荷花（释净妙）牵头，在原龙海市的新管委会（7-9名成员）负责管理……”该约定实际上是对龙海观海寺的管理进行重新分配，亦对龙海观海寺的相关权利义务进行处分。龙海观海寺并非个人所有的财产，而是关乎龙海观海寺的集体利益，也关乎社会公共利益。该调解协议书中并未有龙海观海寺的签名或者盖章，也未有充分有效证据表明龙海观海寺曾授权他人在该调解协议书上签名确认，该处分内容无法认定系龙海观海寺的真实意思表示。现龙海观海寺以起诉的形式明确不予认可。因此，该约定损害了龙海观海寺的集体利益，损害了社会公共利益。根据《人民调解若干规定》第五条第一款第（一）（三）项的规定，应属协议无效的情形。另该调解协议书约定“龙海市民族与宗教事务局应当在法定时限内办理分立、设立、登记、备案手续”、“登记机构应当在法定期限将相关证件、登记证书、新公章送到漳州市多元调处中心办理交接手续”，该约定超出人民调解范围，根据《人民调解法》第二条，《人民调解若干规定》第五条第一款第（四）项规定，亦应属无效情形。 综上，根据《人民调解若干规定》第二条第二款规定，龙海观海寺可以依法提起本案诉讼。龙海观海寺请求确认该调解协议书无效于法有据，予以支持;方荷花的辩解理由不成立，不予采纳。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）、第（五）项，《中华人民共和国人民调解法》第二条，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第二条第二款、第五条第一款第（一）（三）（四）项规定，判决：确认【2015】漳芗人调字第5863号《人民调解协议书》无效。案件受理费100元，由龙海观海寺负担50元，方荷花负担50元。 案经本院审理，当事人对一审认定的事实均无异议，本院予以确认。 本院二审期间，方荷花提交：1.申请单位为“龙海市海澄镇观海寺”的1999年11月4日《宗教活动场所申请登记表》复印件、“龙海市海澄镇观海寺”2000年3月16日提交给龙海民宗局的《报告》复印件，拟证明方荷花时为该寺管理委员会主要负责人并实际负责内外事务；2.2001年1月1日落款“黎明村观海寺”提交给龙海民宗局的《关于组建龙海观海寺管理小组的报告》复印件，拟证明龙海市海澄镇政府与黎明村个别村民为争夺观海寺管理权而申请重新组建新一届管理小组的事实；3.1993年6月制作的《福建省宗教活动场所登记表》复印件，拟证明方荷花原为寺务委员会成员；4.漳浦县人民法院（2017）闽0623行初46号行政案件庭审笔录，拟证明案涉协议为各方为化解历史遗留问题而自愿达成；5.（2017）闽0623行初46号行政裁定书、（2018）闽06行终102号行政裁定书，拟证明龙海观海寺请求判决撤销龙海民宗局为“龙海明朝古观海寺”颁发的《宗教活动场所登记证》，经一、二审审理后驳回；6.三组照片，拟证明释传兴参与案涉协议签订全过程、省直有关部门2017年到龙海市召开现场会要求各单位履行案涉协议、明朝古观海寺的场所系1991年至2000年间原龙海市海澄镇观海寺管委会成员建设而成；7.2014年5月1日形成的《关于龙海市观海寺寺务管理委员会履行管委会职责的会议纪要》，拟证明观海寺全体成员民主推选方荷花为原管委会代表，并授权其督促龙海民宗局协助配合将观海寺活动场所管理权交给原管委会；8.《申诉书》，拟证明2014年12月方荷花作为观海寺负责人向有关领导提出申诉；9.2015年10月8日龙海市佛教协会提交的《行政许可申请书》、漳州市民族与宗教事务局2016年1月20日作出的《行政许可决定书》，拟证明案涉协议达成后有关部门准许并批准设立“龙海明朝古观海寺”。 龙海观海寺质证认为，对证据4.5.7及证据9中的《行政许可决定书》真实性无异议，但证据7的形成时间是2014年，盖的却是“龙海市海澄镇观海寺”公章，与本案没有关联性，其他证据因缺乏原件不予认可。龙海民宗局质证认为，同意龙海观海寺的质证意见，证据9中的《行政许可决定书》不具合法性，但可以表明“龙海明朝古观海寺”是按照设立而不是分立的方式进行的许可。 龙海民宗局提交落款时间为2019年12月27日的《证明》，拟证明案涉协议签订后，龙海观海寺的宗教活动场所范围并未减少和改变，公章自2011年7月26日经龙海民宗局批准换发新的公章后至今也未更改。龙海民宗局从未收到龙海观海寺相关分立登记申请，也未曾作出龙海观海寺分立登记的行政行为。 方荷花质证认为，该证据在一审判决后形成，且是自己给自己出具证明，不具有合法性。龙海观海寺质证认为，对龙海民宗局提交的证据三性没有异议。 对方荷花二审提交的证据4.5.7及证据9中的《行政许可决定书》，因对方当事人对真实性无异议，本院对真实性予以认定，其余证据因方荷花不能提供原件核对，对方当事人对真实性不予认可，本院不予认定，且鉴于无原件可供核对的证据与案件基本事实和争议焦点无关，本院无调取原件进行核对的必要。 对龙海民宗局二审提交的《证明》，对方当事人对真实性没有异议，其真实性可以认定，但该证据为龙海民宗局出具，对其证明力的认定应视同龙海民宗局的陈述。 根据上述认证，结合当事人一审提供的“龙海市海澄镇观海寺”管理机构成员简表、《授权委托书》《调解终结通知书》送达（签收）回执，以及当事人的陈述，本院还查明：1.“龙海市海澄镇观海寺”1993年的管理机构名称为“观海寺寺务委员会”，负责人释了空，管委会成员有释了空、方荷花、郭建新、郑成福、郭美月五人。2014年5月1日，方荷花、黄贤明、康月钟、高立红、林小红、黄裕根、高惠珠以原“龙海市海澄镇观海寺”管委会成员名义，形成《关于龙海市观海寺寺务管理委员会履行管委会职责的会议纪要》，推选方荷花为“龙海市海澄镇观海寺”寺务管理委员会代表并授权其解决观海寺活动场所管理权；2.签订案涉协议前，龙海观海寺住持释传兴出具《授权委托书》，委托龙海市佛教协会会长释广宗签署、领取案涉协议，案涉协议达成时，释传兴本人亦在场，并于当日在《调解终结通知书》送达（签收）回执上签名；3.2016年1月20日，漳州市民族与宗教事务局作出《行政许可决定书》，批准龙海市佛教协会筹备设立“龙海明朝古观海寺”的申请；4.2018年4月16日，漳浦县人民法院对原告龙海观海寺诉被告龙海民宗局行政登记一案作出（2017）闽0623行初46号行政裁定书，裁定驳回龙海观海寺的起诉，案经二审审理，本院于2018年10月17日作出（2018）闽06行终102号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。生效裁定认为根据案涉协议约定，龙海观海寺对龙海明朝古观海寺所在土地及地上构筑物不再享有管理使用权，在案涉协议未被依法撤销、变更或确认无效之前，龙海观海寺所起诉的行政登记行为对其合法权益明显不产生实际影响。 本院认为，本案二审阶段的争议焦点是：1.龙海观海寺能否以起诉的方式确认案涉协议无效？2.龙海观海寺的原告主体是否适格？3.“原龙海市海澄镇观海寺管委会”是否为民诉法上的其他组织及方荷花的被告主体是否适格？4.案涉协议的申请人主体是否适格？5.龙海观海寺对签署案涉协议是否自愿？6.案涉协议是否损害集体利益？7.案涉协议是否对行政职能进行调解？8.本案是否存在时效问题及是否超过诉讼时效？对此，本院分为三个部分逐一分析、认定如下： 一、关于本案的适用程序及诉讼主体问题 （一）龙海观海寺能否以起诉的方式确认案涉协议无效 方荷花认为，《人民调解法》第三十三条规定确认人民调解协议的效力应当采用申请司法确认的形式，故本案案由应为请求确认人民调解协议效力纠纷，原判定为合同纠纷错误。原判根据已废止的《人民调解若干规定》，认定龙海观海寺可以起诉的方式确认案涉协议效力并对案涉协议效力进行评判错误。 龙海观海寺认为，案涉协议签订时《人民调解若干规定》尚未废止，原判适用合同签订时的法律法规对合同效力进行评判正确。由于人民调解协议的性质是民事合同，本案系案涉协议的合同效力的争议，故龙海观海寺有权起诉请求确认案涉协议无效。原判定性正确。 本院认为，首先，根据2019年7月20日起施行的《最高人民法院关于废止部分司法解释（第十三批）的决定》：“废止的司法解释自本决定施行之日起不再适用。”《人民调解若干规定》在废止之列，自2019年7月20日不再适用。2019年10月25日形成的本案一审判决书，继续援引适用《人民调解若干规定》第二条第二款关于人民法院应当受理起诉请求确认调解协议无效的案件，以及适用第五条第一款关于调解协议无效情形的规定，均属适用法律错误。 其次，从《人民调解法》的规定分析，《人民调解法》第三十三条第一款规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”该条规定未明确申请司法确认的内容，是仅指申请司法确认调解协议有效还是也包括了申请确认调解协议无效。从条文内容分析，司法确认必须在双方当事人均认为有必要对已达成的调解协议进行司法确认的情况下共同提出申请，充分说明申请司法确认是双方当事人的合意行为，目的是为赋予由人民调解组织调解达成的调解协议具有法律强制执行力，从而排除了一方认为调解协议有效而另一方认为调解协议无效的非合意行为。而该条第二款和第三款分别规定的人民法院确认调解协议有效和无效两种情形，也是建立在当事人合意申请司法确认的前提下。从《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《司法确认若干规定》）的规定分析，《司法确认若干规定》第一条规定：“当事人根据《中华人民共和国人民调解法》第三十三条的规定共同向人民法院申请确认调解协议的，人民法院应当依法受理。”该条规定同样未能明确申请确认是否包括了调解协议无效的情形。但第八条规定：“人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。”从体系解释的角度，《司法确认若干规定》第八条以“作出确认”和“作出不予确认”作为第一条的“申请确认”两种审查结果，充分表明了《人民调解法》第三十三条规定的申请司法确认的内容只能是申请确认调解协议有效。故双方当事人即使均认为人民调解协议无效，也无法以共同申请司法确认的方式，达到确认无效的目的。本案中，双方当事人对案涉协议的效力认识不一致，更遑论一方当事人以申请司法确认的方式达到确认案涉协议无效的目的。 第三，如上所述，确认案涉协议无效依法不能通过申请司法确认的方式，亦不能根据《人民调解若干规定》认定龙海观海寺得以起诉方式确认案涉协议无效，但该赋权依据的废止，并不意味龙海观海寺必然丧失诉权。当事人在人民调解委员会主持下通过平等协商自愿达成的调解协议，具有民事合同的性质。当事人对合同效力产生纠纷，属平等民事主体发生的争议，符合起诉条件，人民法院应予受理。结合案涉协议性质，允许龙海观海寺以合同纠纷为由提起诉讼，符合有损害必有救济的司法原则。 综上，龙海观海寺以起诉的方式确认案涉协议无效正确。 （二）龙海观海寺的原告主体是否适格 方荷花认为，本案的龙海观海寺是案涉协议签订后分立出来的新主体，虽名称相同，但宗教活动场所范围及审批设立时间已不同，不能代表案涉协议中的一方当事人“龙海观海寺”，不是本案适格原告。 龙海观海寺认为，龙海观海寺的宗教活动场所范围自1993年至今均未变化，公章自2011年至今均未变化。案涉协议中涉及分立的内容没有实际履行，本案的龙海观海寺与案涉协议上的“龙海观海寺”系同一个主体。 龙海民宗局认为，龙海观海寺所述属实，我局也从未作出龙海观海寺分立登记的行政行为，案涉协议内容并未实际履行。“龙海明朝古观海寺”是依照新设立宗教活动场所办理的行政设立、登记手续，并非以分立龙海观海寺的手续办理行政分立、登记手续。 本院认为，首先，《宗教事务条例》第十六条规定：“宗教活动场所合并、分立、终止或者变更登记内容的，应当到原登记管理机关办理相应的变更登记手续。”案涉协议虽达成龙海明朝古观海寺从龙海观海寺分立、原《宗教活动场所登记证》及印章予以收缴的内容，但经当事人庭审确认，约定予以收缴的是方荷花保管的“龙海市海澄镇观海寺”的登记证及印章，龙海观海寺的《宗教活动场所登记证》的登记内容及印章均未因签订案涉协议而发生变更。龙海民宗局作为登记部门，亦未作出龙海观海寺分立登记的行政行为，故不能认定本案的龙海观海寺为案涉协议中“龙海观海寺”分立后的新主体。 其次，根据漳州市民族与宗教事务局2016年1月20日作出的《行政许可决定书》，“龙海明朝古观海寺”是该局根据《宗教事务条例》第十三条及《宗教活动场所设立审批和登记办法》第五条的规定准予筹备设立，方荷花二审庭审中对“龙海明朝古观海寺”以新设立的方式进行登记也无异议。可见，“龙海明朝古观海寺”并非从龙海观海寺分立而成，龙海观海寺的法律主体并未因签订案涉协议而发生变化。 第三，案涉协议约定以贯穿龙海观海寺的水泥道路边沿为界划分龙海观海寺与“龙海明朝古观海寺”各自场所范围。生效的行政裁定认为根据案涉协议约定，龙海观海寺对“龙海明朝古观海寺”所在土地及地上构筑物不再享有管理使用权，故本案争议的案涉协议效力与龙海观海寺有直接利害关系。 综上，龙海观海寺作为本案原告提起诉讼，主体适格。 （三）“原龙海市海澄镇观海寺管委会”是否为法律规定的其他组织以及方荷花的被告主体是否适格 方荷花认为，“原龙海市海澄镇观海寺管委会”系经民主推选并报登记机关备案的寺庙管理组织，属法律规定的其他组织，案涉协议将其列为申请人并无不当。2001年，登记机关未经原管委会推选以行政决定确定新一届管委会成员名单，方荷花等原管委会成员未在名单之内，该新成立的管委会不具合法性，故申请人民调解时在“龙海市海澄镇观海寺管委会”前加“原”字进行区分。方荷花系以代理人的身份参与案涉协议的签订，非本案适格被告。 龙海观海寺认为，“龙海市海澄镇观海寺”的管理机构名称为寺务委员会，非“龙海市海澄镇观海寺管委会”。2001年，经重新组建寺庙管委会，新的寺庙管委会名称为海澄镇管委会，方荷花非管委会成员。因此，“原龙海市海澄镇观海寺管委会”并不存在，不能作为申请人申请调解，在被代理人并不存在的情况下，方荷花为适格被告。 本院认为，《宗教事务条例》第十七条规定：“宗教活动场所应当成立管理组织，实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报该场所的登记管理机关备案。”故不论宗教活动场所的管理组织名称为何，均为内设机构，依法不能独立对外从事民事法律行为。“原龙海市海澄镇观海寺管委会”不属法律规定的其他组织，不能成为案涉协议的申请人，亦不能成为本案的被告。方荷花以“原龙海市海澄镇观海寺管委会”代理人的名义申请人民调解，实为以本人名义申请调解，其作为本案被告主体适格。另，在2014年5月1日《关于龙海市观海寺寺务管理委员会履行管委会职责的会议纪要》中，以原“龙海市海澄镇观海寺”管委会成员名义推选方荷花为寺务管理委员会代表的黄贤明等人，均非1993年“龙海市海澄镇观海寺”管委会成员。因宗教活动场所实行民主管理，管理组织成员由民主协商推选，故2001年新成立的管委会是否具有合法性，不属本院审查范围。 二、关于案涉协议效力的问题 （一）案涉协议的申请人主体是否适格 本院认为，《合同法》第九条规定：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。”承上分析，作为申请人的案涉协议一方当事人“原龙海市海澄镇观海寺管委会”是宗教活动场所的内设管理组织，不属法律规定的其他组织，不具有民事权利能力和行为能力，其申请人民调解并达成的案涉协议无效。 （二）龙海观海寺对签署案涉协议是否自愿 方荷花认为，龙海观海寺住持释传兴全程参与调解，并授权龙海市佛教协会会长释广宗现场签收，释传兴还在人民调解委员会制作的《调解终结确认书》送达回证上签名，故案涉协议是各方当事人意思表示真实。 龙海观海寺认为，授权委托书非龙海观海寺出具，释传兴签收的是《调解终结通知书》而非案涉协议。且案涉协议系因方荷花多年闹访、缠访，不断给各个行政部门施加压力才最后签订，不是龙海观海寺真实意思表示。 龙海民宗局认为，龙海观海寺未授权他人签署案涉协议，且未实际履行，应认定无效。 龙海市佛教协会认为，释传兴确有委托释广宗代签案涉协议，且协议达成时，释传兴本人在场，亲自领取案涉协议并在送达回证上签名。 本院认为，首先，龙海观海寺作为案涉协议一方当事人，释传兴作为龙海观海寺住持，其委托释广宗签署案涉协议，以及直接在送达（签收）回执签名领取《调解终结通知书》，均为履行职务的行为，其行为的法律后果，依法均应由龙海观海寺承担。一审法院认定龙海观海寺未曾授权他人签订案涉协议错误，应予纠正。 其次，当事人提供的《关于方荷花（释净妙）上访处置工作的专题会议纪要》《关于方荷花（释净妙）上访处置问题的联席会议纪要》等文件，虽然表明因方荷花多次信访、上访，有关部门为化解矛盾而多方多次协调沟通，最后促成案涉协议的签署。但该事实只能说明龙海观海寺签署案涉协议的原因，而不足以说明龙海观海寺签署案涉协议存在受胁迫等违反自愿原则的情形。 综上，龙海观海寺签署案涉协议不违反自愿原则。 （三）案涉协议是否损害集体利益 方荷花认为，案涉协议是龙海观海寺对自身权利义务的处分，没有损害集体利益。 龙海观海寺认为，根据《宗教活动场所财务监督管理办法(试行)》第二十七条规定，宗教活动场所固定资产的出租、转让和报废应当经本场所管理组织集体研究决定。案涉协议涉及的资产处置未经管委会集体研究决定，不具合法性。 龙海民宗局认为，案涉协议的签署未经龙海观海寺管理组织集体研究，损害了龙海观海寺的集体利益，应认定无效。 本院认为，龙海观海寺主张其签订案涉协议处置固定资产未经该寺管理组织集体研究决定，并无任何相关证据予以证明。根据《合同法》第五十二条第（二）项规定，损害集体利益导致合同无效的前提是恶意串通，龙海观海寺亦无证据证明释传兴与申请人恶意串通。《宗教活动场所财务监督管理办法(试行)》由原国家宗教事务局颁布，属部门规章，根据《合同法》第五十二条第（五）项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效”，故该办法依法不能作为人民法院认定合同效力的依据。综上，龙海观海寺关于案涉协议损害集体利益的理由不能成立。 （四）案涉协议是否对行政职能进行调解 方荷花认为，行政机关在法定时限内依据宗教政策办理登记只是依法依规履行应尽的职责，并非对行政职能进行调解。案涉协议不损害社会公共利益，应认定有效。 龙海观海寺认为，根据《人民调解法》第二条规定，人民调解是解决民间纠纷的活动。案涉协议涉及了龙海民宗局等多部门的行政管理职能，而行政管理职能依法不得适用调解，故案涉协议违反了法律法规的强制性规定，损害社会公共利益，应认定无效。 龙海民宗局认为，案涉协议损害社会公共利益，应认定无效。 本院认为，首先，根据《宗教事务条例》第十三条和第十六条的规定，宗教活动场所的筹备设立以及合并、分立等，均属于行政许可事项。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”案涉协议所涉龙海观海寺和“龙海明朝古观海寺”两处宗教活动场所的分立、设立事项，本应根据《行政许可法》规定的法定程序申请和实施，却以当事人向人民调解委员会申请人民调解方式进行，严重违反《行政许可法》的规定。 其次，《人民调解法》第二条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”龙海民宗局作为案涉协议事项的行政许可实施机关参与人民调解，但其与其他当事人就所涉事项并不形成平等的民事主体关系，而案涉协议所涉事项的性质，也已经超出人民调解委员会受理和解决民间纠纷的范围，据此，人民调解委员会出具的案涉协议亦应认定为无效。 第三，《行政许可法》第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”可见，行政认可事项事关公共利益。根据《合同法》第五十二条第（四）项规定，损害社会公共利益的，合同无效。龙海民宗局在人民调解过程中将行政职能民事处分，各方当事人以民事协议达成行政许可事项，损害公共利益，依法应当认定无效。 三、本案是否存在时效问题及是否超过诉讼时效 方荷花认为，案涉协议于2015年9月签订生效，龙海观海寺2019年才提起本案诉讼，已超过诉讼时效。 龙海观海寺认为，请求权才受诉讼时效的约束，确认合同无效属于形成权，不受诉讼时效的约束。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条规定，诉讼时效适用于对债权请求权提出抗辩。本案中，龙海观海寺起诉请求确认案涉协议无效，意在使通过案涉协议形成的民事法律关系发生变化，该权利性质属于形成权，并不属于请求权，不存在适用诉讼时效的问题。 综上所述，案涉协议因申请人主体不适格、超出人民调解委员会受理民间纠纷的范围，违反《行政许可法》的规定损害社会公共利益，依法应当认定无效。方荷花上诉请求不能成立，应予驳回。一审法院认定部分事实有误，但审判结果正确，本院予以纠正后维持。原审第三人龙海市佛教协会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法缺席判决。依照《中华人民共和国合同法》第第九条、第五十二条第（四）（五）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百四十四条、第一百七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由方荷花负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈于伦 审判员  林 健 审判员  陈育生 二〇二〇年三月十六日 法官助理杨烨 书记员吴茵婷