辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽04行初88号原告漆勇，男，1975年7月17日出生，汉族，住江西省宜春市宜丰县。原告抚顺北松林化有限公司，住所地抚顺县。法定代表人漆勇，该公司经理。二原告委托代理人刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。二原告委托代理人潘搏，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告抚顺县人民政府，住所地抚顺市顺城区。法定代表人张君昶，该县县长。出庭负责人孙宇，该县副县长。委托代理人唐佳玉，辽宁凯业律师事务所律师。委托代理人冯金余，抚顺县司法局副局长。原告漆勇、抚顺北松林化有限公司（以下简称北松公司）诉被告抚顺县人民政府（以下简称抚顺县政府）要求履行行政职责一案，于2017年5月18日向我院提起行政诉讼。我院于2018年5月8日作出（2017）辽04行初84号行政判决。原告不服该判决，上诉至辽宁省高级人民法院。辽宁省高级人民法院于2019年2月27日作出（2018）辽行终1471号行政裁定，裁定：撤销原审判决，发回我院重审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告漆勇并作为北松公司的法定代表人及其委托代理人刘舒、潘博，被告抚顺县政府的出庭负责人孙宇、委托代理人唐佳玉、冯金余，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告曾于2006年-2008年期间多次组织抚顺县招商局、林业局及其他下属乡镇的相关部门领导到原告漆勇所在的江西鑫龙香料有限公司考察，经双方协商，同意通过招商引资的途径引进原告的松香制品项目。被告自2006年开始多次组织各部门召开协调会、论证会并形成会议纪要，确定了原、被告双方的权利义务，即抚顺县引进原告漆勇的松香制品项目，由县招商局和上马乡政府负责办理落户的一系列相关手续，由县林业局负责审批和协调县内林权单位采油，项目指定落户于上马乡境内，由上马乡负责协调解决厂房选址等问题。抚顺市林业局以及抚顺县林业局将原告采脂项目落实到抚顺县温道、哈达林场实施，制定并批准了“油松采脂工作实施方案”，保证了原告如期完成采脂试验工作。上马乡政府按照被告要求于2006年10月24日按照会议纪要的约定，与原告漆勇签订一份《油松采脂、加工项目投资意向书》，将原告漆勇投资项目的厂房确定在上马乡李家村。原告漆勇为该项目招募工人、投资建厂、购置设备，成立了北松公司，并实际投入生产并办理了相关手续。经营期间，被告北松公司经常被有关部门查处，并被辽宁省环保厅列入“黑名单”。2015年8月14日，被告对原告北松公司作出《关于抚顺县大伙房水库饮用水源保护区环境违法企业予以停电的决定》，北松公司被迫停产。原告多次向相关部门反映问题未果。2016年2月19日，时任抚顺县县长的江阳在原告提交的《关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明》材料上批示：“请晓影县长会同水源办同企业研究发展思路，如继续生产可重新选定工场；如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进”。原告已无多余资金在异地另行选址，只能由被告给予退出补偿，原告多次找到被告领导，但被告知向法院提起诉讼，原告无奈提起本次诉讼，请求依法判令：1、被告履行2016年2月19日时任被告县长江阳的批示，补偿原告下列损失：（1）前期考察费1000000元以及利息损失533500元；（2）项目租赁房屋费用损失929000元及利息损失335263.5元；（3）建厂费用损失220000元及利息损失1173700元；（4）项目生产经营所需车辆费用555151元；（5）项目生产经营支出12000000元及利息损失5238000元；（6）项目生产经营收益损失13500000元及利息损失3176250元。上述损失共计40640864元，利息损失数额均按全国银行间同业拆借中心发布的贷款市场报价利率标准计算，暂记算至2019年12月31日，最终计算至被告补偿款付清之日止；2、案件受理费、评估审计等费用，均由被告承担。原告为证明其主张，向本院提供如下证据：第一组证据，证明招商引资的背景和事实情况。1、2006年10月24日中共抚顺县委办公室（第38期）“会议纪要”；2、2007年4月19日中共抚顺县委办公室（第25期）“会议纪要”；3、《油松采脂、加工项目投资意向书》。第二组证据，证明前期考察费用支出损失。《关于抚顺市县委县政府考察松香项目费用的说明》。第三组证据，证明油松采脂阶段，被告指定采脂林场包括哈达林场和温道林场等。1、哈达林场2007年度《油松采脂试验项目合同书》；2、2007年度《关于哈达林场油松采脂调查结论的报告》；3、哈达林场《关于2008年油松采脂有关问题的报告》；4、哈达林场2008年度《油松采脂试验项目合同书》；5、《2008年度油松采脂统计表》；6、温道林场2007、2009、2010年度《油松采脂试验项目合同书》7、抚县林字[2008]12号《关于温道林场、哈达林场油松采脂试验项目批复意见》；8、《协议书》、《采脂合同》、《承揽合同》、《收条》、身份证、采脂费及采脂人工支出凭证。第四组证据，证明租房费用损失。《租房情况说明》、《房产证》、《租金收条》第五组证据，证明建厂投入损失。1、《承包协议》、《收条》；2、《工程施工合同书》、《收条》、《收款收据》、《保证书》；3、《危险化学品建设项目安全许可简易程序申请书》《抚顺市企业投资项目备案确认书》、《危险化学品建设项目简易程序意见书》；4、《乡镇规划选址意见书》；5、《加工定制承揽合同》、《日产三十吨松香工艺流程图》；6、《湖南省郴州市物流运输协议书》、《收条》；7、《两吨蒸汽锅炉安装、加热炉制作施工协议》、《收条》；8、《协议书》、《收条》；9、《松香设备加工合同》、《工程预算书》；第六组证据，证明原告是履行与被告的招商引资协议，在项目地设立项目公司，并实际投资办理了相关的工商登记手续。《核准设立登记通知书》、《交通银行关于注册资本银行回单》、《开户许可证》、《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》。第七组证据，证明项目经营所需车辆损失。《明细账》、《车辆保险单》、《收条》第八组证据，证明从2007年至2010年原告均在进行正常的油脂采脂试验，并支付了相关费用。由于二方采脂的叫停说明被告前期招商引资工作考察失职，盲目招商引资给原告造成了损失。1、抚林办字[2010]40号《关于在全市范围内禁止油松采脂的通知》；2、抚县林字[2010]30号《关于转发市林业局的通知》。第九组证据，证明2006年被告招商引资的时候大伙房水库水源区保护已经存在，但是被告没有告知相应的情况，将项目选址在水源保护区。被告存在过错和违约行为，应当对原告的投入进行相应的补偿。1、《辽宁省大伙房水库水源保护管理暂行条例》；2、《关于依法关闭或拆除抚顺北松林化有限公司等5家严重环境违法企业的函》；3、抚县政发[2015]5号《关于对抚顺县大伙房饮用水源保护区内环境违法企业予以停止供电的决定》。第十组证据，原告项目现场照片，证明原告投入的现状，投入的厂房、设备和锅炉都在。第十一组证据，《被告负责人江阳县长对原告作出的补偿批示》，证明被告对原告作出的补偿承诺。被告抚顺县政府辩称，一、抚顺县政府并没有对本案原告有违法行政行为或行政侵权行为。本案中，原告企业取得营业执照，但并未履行行政用地审批及各项建设手续，没有申请及办理安全设施竣工验收，没有办理过危险化学品安全生产许可证，没有办理消防手续，没有申请及取得环评许可，因此其现有厂房建设及设施为违建，并因为存在重大安全隐患，被消防部门禁止生产，由于电器不符合安全消防技术标准，被消防部门予以处罚，由于违建没有环评，被环保部门处罚。因此原告企业从注册成立不具备生产条件，对被处罚原因原告是明知的，也没有申请过行政复议及诉讼。由于松脂采集对生态环境破坏较大，2010年6月、抚顺县林业局下发抚林办字[2010]40号《关于在全市范围内禁止油松采脂的通知》，抚顺县予以转发，原告没有了松脂采集的资源，不可能进行生产。被告对原告没有行政侵权或违法行政行为，本案原告企业不能生产为抚顺市产业政策、生态环保政策调整所致，更为本案原告企业没有合法建设，没有依法取得相关行政许可所致；二、被告已对原告多次进行过另行选址搬迁工作，希望其进行转型，但原告并不同意。原县长的签字表明对原告企业诉求要求依法合理推进，并不表明不管是否合理都满足，因此被告未有任何不作为情形；三、关于原告的诉讼请求。原告主张的江西的考察费用为被告自行承担，原告此项诉请为虚构。原告仅交了6万元房租而非60万。原告的建厂没有履行建设手续，系违章建筑，且原告企业从注册由于没有取得安全生产许可证而没有生产，其非法生产的工资支出不应当支持，部分工资为其违建工程的投入成本，不应当支持。原告购置的车辆，被告没有采取过任何措施，原告从没有丧失过对车辆的使用权，原告要求被告赔偿损失无事实与法律依据。关于原告主张的其他支出及收入。原告在取得营业执照前进行的采脂试验，是原告企业设立的基础，原告主张该笔费用并无事实与法律依据。另外，被告采脂后也取得了收益，且如果收益小于投入原告也不能注册，因此原告的该项诉讼请求也是不合理的诉讼请求；4、关于本案的诉讼主体。被告北松公司为有限责任公司，漆勇为该公司的法定代表人，因此漆勇个人不能作为本案原告主体并诉北松公司的赔偿。被告抚顺县政府为证明其主张，向本院提交如下证据：第一组证据，2007年4月19日中共抚顺县委办公室（第25期）“会议纪要”，证明试验成功项目才能落户，因此试验成本与抚顺县政府无关；该项目建设不能对抚顺县森林资源和环境造成破坏；第二组证据，证明被告对原告企业予以立项，但该企业没有履行建设审批手续，没有安全建设竣工验收手续，没有安全设施竣工验收，没有安全生产、环评、消防许可，根本不具备生产条件。1、抚危化项目简易审字[2009]1号《危险化学品建设项目简易程序意见书》；2、《辽宁省抚顺市企业投资项目备案书》；3、北松公司工商注册手续；4、消防部门、安监部门、环保部门情况说明；第三组证据抚林办字[2010]40号《关于在全市范围内禁止油松采脂的通知》，证明属上级政府产业政策及生态保护政策调整，另外也是原告没有依法建设导致。第四组证据，江阳县长批示，证明被告已对原告重新选定工场为本乡镇塔二丈村，但其拒绝，且诉讼虚假不合理。第五组证据，李泉证人证言，证明原告请求的补偿款时有弄虚作假的行为。第六组证据，上马镇政府出具原告企业生产经营情况的说明，证明原告从2010年年底至今基本是停产状态。第七组证据，被告前往原告所在地江西宜春考察人员差旅费部分凭证，证明被告到宜春考察时候的住宿费和差旅费是自行承担的。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：第一组证据：对该组证据的真实性没有异议，对证据的证明目的有异议；第二组证据：对该组证据不予质证，被告可以提供被告往来差旅费和所有支出的票据；第三组证据：对该组证据中的2、3、7项证据的真实性没有异议，因并非系案件当事人，对其他相关合同的真实性无法核实。对费用支出证据的真实性不予认可。该组证据的关联性不予认可；四组证据：对证据的真实性不予认可；第五组证据：对该组证据的第3项证据真实性并无异议，对其他证据的真实性并不清楚。第六组证据，对真实性没有异议，对关联性有异议。第七组证据，对真实性、关联性，证明目的均有异议。第八组证据，对真实性没有异议，对证明目的有异议。第九组证据，对真实性没有异议，对证明内容有异议；第十组证据，因并未到现场查看，被告对情况并不清楚，且不应当由被告承担补偿或赔偿责任。第十一组证据，对证据的真实性并无异议，但被告一直在遵循依法的原则。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：第一组证据：对该组证据的真实性并无异议，对关联性有异议。第二组证据：对该组证据中的第1项、第2项、第3项证据的真实性没有异议。该组证据能够证明原告履行了相应的审批手续，没有办下来的原因是由于被告方的相关审批部门没有可借鉴的企业，责任不在原告；第三组证据：对证据的真实性没有异议，对关联性有异议；第四组证据：对证据的真实性并无异议，从证据中可以看出被告没有给予补偿的事实；第五组证据：通过证人陈述可以证明项目选址是由被告方负责指定的，在1990年项目地已经划入水源保护区，被告在选址时没有告知原告，且能够证明原告提交租房情况内容属实，是原告亲自书写，被告提交的证实材料内容虚假；第六组证据：对该证据中“2006年……租房协议”部分的内容并无异议。关于占地面积、亩数以及车间情况政府并非投资建设方，提供的数据没有依据。证据能够证明县政府和招商局将项目落户在上马镇，被告主张的协助选址不属实；证据七：被告提供的证据不清楚，原告同意在对账和审计时统一质证。经庭审质证本院对以上证据认定如下：本院对原告提交的第一组、第三组证据中的第1项、第2、第3、第4项、第6项第7项证据、第六组、第八组、第九组、第十一组证据的真实性及关联性予以采纳。对被告提交的第一组、第二组证据中的1、2、3项证据、第三组、第四组、第五组证据的真实性及关联性予以采纳。本院经审理查明，2006年10月4日被告县委书记主持召开了关于抚顺县引进江西宜春松油制品项目的协调会，会议明确的涉案内容为：关于项目建设手续问题，由县招商局负责办理项目落户的一系列相关手续。关于协调县内林权单位采油问题，由县林业局负责协调解决。关于项目选址问题，该项目落户上马乡境内，由上马乡负责协调解决厂房选址问题。2007年4月12日，县委书记主持召开了引进松树采脂加工项目论证会议，会议明确的涉案事项为：县委、县政府原则同意在试验成功的基础上引进该项目。该项目建设不能对该县森林资源和生态环境造成影响和破坏。林业局负责准备该项目生产的有关资料。该项目县里不给予任何优惠政策。林业局、上马乡要在充分论证的基础上，分别与投资者签订协议，招商局负责办理项目建设相关手续。2008年3月24日，抚顺县林业局作出抚县林字[2018]12号《关于温道林场、哈达林场油松采脂试验项目批复意见》，决定批复《油松采脂试验项目实施方案》，同意继续在国有温道林场、哈达林场采脂。原告承租上马乡李泉所有的房屋用于建厂。2009年10月27日抚顺县发展和改革局作出抚县发改发备[2009]37号《辽宁省抚顺市企业投资项目备案确认书》，对原告北松公司上报的《抚顺北松林化有限公司年产1000吨松香加工》项目予以确认，项目主要建设内容：新增建筑面积5000平方米，新建厂房、锅炉房、储脂池、循环池及相关配套设施等。项目总投资450万元。建设地址：抚顺县上马乡李家村。新增用地15亩。2009年10月28日，抚顺市安全生产监督管理局对原告北松公司作出抚危化项目简易审字[2009]1号《危险化学品建设项目简易程序意见书》，同意该单位的1000吨/年松香建设项目实施简易程序。原告北松公司于2009年10月29日办理了工商登记。2010年6月4日，抚顺市林业局印发抚林办字[2010]40号《关于在全市范围内禁止油松采脂的通知》，主要内容为：任何单位和个人不得进行油松采脂活动，对擅自进行油松采脂的，一律按《森林法实施条例》第四十一条的规定从严处罚。由于抚顺县哈达林场、温道林场与采脂单位签订的松脂采集合同终止期为2010年年末。因此，哈达，温道林场油松采脂试验时间可延长至今年采脂期结束。2010年6月11日抚顺县林业局印发抚县林字[2010]30号《关于印发市林业局的通知》。2015年7月9日，辽宁省环境监察局对被告作出《关于依法关闭或拆除抚顺北松林化有限公司等5家严重环境违法企业的函》，针对《辽宁省大伙房饮用水源保护区首批环境违法企业（污染源）“黑名单”》的整治情况，建议被告对包括原告在内的5家违法企业予以关闭或拆除，并责成各部门依法对企业违法问题予以查处。2015年8月14日，被告对原告北松公司作出抚县政发[2015]5号《关于对抚顺县大伙房饮用水水源保护区内环境违法企业予以停止供电的决定》，内容为：“你公司地处大伙房饮用水水源二级保护区内，经查目前你公司未获得环保审批、安全生产许可证和消防许可证，且堆放、贮存危险化学品，存在违法生产事实，请你公司接到本决定三日内自行停止使用动力电，否则县政府相关部门依法对你公司停止供电”。为此，原告向被告提交了《关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明》，时任被告县长在该说明签署意见，“如继续生产可重新选定工场。如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进”。原告认为，该意见系被告的承诺，要求被告履行承诺，赔偿原告的投入损失。本院认为，江阳时任被告抚顺县政府县长，其对原告作出的批示，系履行县长职责所作出的行政行为，其法律后果应由所在单位抚顺县政府承担。该批示作为行政机关依法或依职责履行职责所作出的承诺，被告抚顺县政府应依法履行。由于批示的内容涉及对原告企业另行选址或补偿且由原告持有，对原告的实体权利产生实际影响，依据行政诉讼法的相关规定，该批示行为属可诉的行政行为。原告漆勇通过被告抚顺县政府招商引资，并在政府引导下在抚顺县上马乡建厂生产，原告企业不属于违法建设。因处于大伙房水源保护地等原因，被告抚顺县政府禁止原告继续生产。《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》第十六条规定，实行水源生态保护补偿制度。省、市、县人民政府应当将大伙房饮用水水源保护区的经济社会发展纳入区域总体发展战略，制定配套政策措施，建立健全大伙房饮用水水源生态保护补偿机制，明确补偿主体和对象，合理确定补偿标准，多渠道筹集资金，将生态补偿资金列入年度财政预算，加大财政转移支付力度，保护和改善水源保护区的生态环境，保障水源水质，促进水源保护地区和其他地区的协调发展。综上，被告应当依据批示的内容对原告履行补偿职责。同时，本案行政行为的相对方应为原告北松公司。双方当事人对补偿的项目及数额存在较大差异，被告抚顺县政府以履行法定职责的方式对上述问题作出处理更有利于对原告主张的补偿范围、补偿标准、补偿总额等问题的具体情况予以查明，此为本案争议得以解决的关键环节，系解决此类问题的合法路径。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告抚顺县人民政府于本判决生效之日起60日内依法履行时任县长江阳的批示内容，对原告抚顺北松林化有限公司作出补偿决定。案件受理费50元，由被告抚顺县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 刘 军审判员 刘 妍审判员 曹 丹二〇二〇年三月十日书记员 段学飞