江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终12号 上诉人（原审原告）邵晓宇，男，2017年5月20日生，××族，住海门市。 法定代理人张某，女，1987年11月29日生，××族，住海门市，系上诉人之母。 委托代理人周勇，江苏周勇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海门市海门街道办事处，住所地海门市。 法定代表人刘海忠，主任。 委托代理人徐辉，江苏东洲律师事务所律师。 原审第三人海门市海门街道岸角村村民委员会，住所地海门市。 法定代表人胡卫华，主任。 上诉人邵晓宇诉被上诉人海门市海门街道办事处（以下简称海门街办）、原审第三人海门市海门街道岸角村村民委员会不履行法定职责一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初706号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，邵晓宇于2017年5月20日出生，并于2017年5月23日在海门市××街道岸××村村民委员会办理了二孩生育登记。2018年1月18日，邵晓宇办理户口登记至邵杰（邵晓宇之父）户口登记薄。2018年4月20日，海门市××街道岸××村村民代表大会就包括村集体经济组织成员身份在内的事项进行了表决通过。2019年3月，邵晓宇向海门街办提出请求，要求界定其为村集体经济组织成员，后海门街办未予以界定处理。邵晓宇认为，其作为岸角村的村民，理应作为拟成立的农村股份经济合作社成员，故诉至一审法院，请求法院判令海门街办确认邵晓宇为岸角村股份经济合作社成员。 一审法院认为，当事人提起的履行法定职责之诉必须符合提起履责之诉的条件。当事人提起履行职责之诉，并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务。一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件，一是其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予以答复，二是所申请的事项具有实体法上的请求权基础，也即法律规定行政机关具有此项职责，三是向有管辖权的行政机关提出，四是申请行政机关作出的行为应当是一个具体、特定的行政行为，五是行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。对于集体经济组织成员资格的确定，相应的法律法规有明确的规定，乡镇人民政府并非适格的确认集体经济组织成员资格的主体。《江苏省农村集体资产管理条例》第二条规定，农村集体经济组织是指村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织；第四条规定，农村集体经济组织代表集体对依法属于本集体所有的资产行使占有、使用、收益和处分的权利，管理集体资产，开发集体资源，发展集体经济，服务集体成员；第十七条规定，农村集体经济组织成员身份确认应当按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、资格唯一、群众认可、公开透明的原则，根据章程规定，统筹考虑户籍、农村土地承包关系、对集体积累的贡献、生产生活情况等因素，由农村集体经济组织民主讨论决定。由此可以看出，对于农村集体经济组织成员资格的界定，明显属于农村集体经济组织决定事项范围，乡镇人民政府无权予以资格界定。因此，在法律、法规没有赋予行政机关对某项事务拥有职责的情况下，当事人请求行政机关对没有管理职权的事项作出处理，此时行政机关是否对该申请作出处理答复，均不具有可诉性。对于邵晓宇所述的农村集体经济组织成员资格界定的问题，如若认为村集体经济组织的决定侵害其合法权益的，应以民事诉讼方式予以救济，而非提起本案行政诉讼。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁定驳回邵晓宇的起诉。 邵晓宇不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.海门街办制定和施行的《海门高新区农村股份经济合作社成员身份确认指导意见》（以下简称高新区成员身份确认指导意见）与有关上位法相抵触，侵犯了邵晓宇的合法权益；2.海门街办没有依法正确履行保护邵晓宇合法权益的法定职责，应当依法确认其不履行法定职责违法；3.一审裁定认定事实不清，混淆了海门街办收到申请而不做任何答复和处理的事实与海门街办是否具有确认农村集体经济组织成员资格的行政权力；4.一审裁定适用法律错误，虽然告知邵晓宇以民事诉讼方式救济，但没有明确的法律依据，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞解释》第九十一条规定，判决责成海门街办履行法定职责；5.一审法院审判程序违法，邵晓宇在原起诉状中明确提出对《高新区成员身份确认指导意见》的合法性进行审查，一审法院在立案时要求邵晓宇划掉，没有进行审查。一审法院没有依法追加海门市人民政府为共同被告。请求：1.依法撤销一审裁定，指令一审法院重新审理本案；2.依法对海门街办制定和施行的《高新区成员身份确认指导意见》进行合法性审查，纠正其错误；3.依法支持上诉人的一审诉讼请求，判令海门街办和原审第三人依法确认上诉人邵晓宇是岸角村股份经济合作社成员。 被上诉人海门街办辩称，海门街办不具有确认农村集体经济合作社成员身份的法定职权，不存在不履行法定职责的违法行为。高新区成员身份确认指导意见属于指导性文件，不具有行政强制性，内容也没有违法之处。农村集体经济组织成员身份的确认应属于民事诉讼，而非行政诉讼范畴。请求驳回邵晓宇的上诉请求，维持一审裁定。 本院经审理查明，邵晓宇并未向海门街办提出书面申请，请求界定其为村集体经济组织成员，故对一审法院认定的“2019年3月，邵晓宇向海门街办提出请求，要求界定其为村集体经济组织成员”这一事实予以纠正。对一审裁定认定的其余事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，上诉人邵晓宇请求被上诉人海门街办履行的是确认上诉人为岸角村股份经济合作社成员的职责。本案二审的争议焦点在于上诉人申请被上诉人履行的上述职责是否明显不属于被上诉人的权限范围。 关于农村集体经济组织成员身份的确认，第一，《江苏省农村集体资产管理条例》第二条第三款规定，农村集体经济组织，是指村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织。第十一条、第十七条明确规定，农村集体经济组织成员确认方案属于农村集体经济组织内的事项，应当提交成员（代表）大会讨论决定；农村集体经济组织成员身份确认由农村集体经济组织民主讨论决定。第二，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第八条的规定，村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《江苏省农村集体资产管理条例》第五条第二、三款规定，乡镇人民政府应当加强对本辖区内农村集体资产管理的监督，明确相应工作机构和工作人员负责监督、指导服务和权益维护等工作。辖有村、涉农社区的街道办事处，行使前款规定的乡镇人民政府职能。由以上规定可以看出，农村集体经济组织成员身份的确定是农村集体经济组织内的决定事项，明显不属于街道办事处的职责。因此，一审法院以《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞解释》第九十三条第二款驳回上诉人邵晓宇的起诉符合法律规定。 至于上诉人邵晓宇所提出的一审法院未对《高新区成员身份确认指导意见》的合法性进行审查的问题，上诉人邵晓宇的一审特别授权代理人邵汉忠划去起诉状中打印的“请求一并审查规章以下规范性文件”的字样，手写更改了诉讼请求，视为上诉人邵晓宇自愿放弃所划掉的诉讼请求。一审法院根据上诉人的代理人更改后的内容最终确认诉讼请求并无不当。且对规范性文件的审查也应建立在上诉人提起的本案诉讼符合受理条件的基础之上，本案应当驳回上诉人的起诉，因此并不存在一审法院未对《高新区成员身份确认指导意见》的合法性进行审查的违法情形。上诉人邵晓宇所提应当追加海门市人民政府为被告的主张也无任何法律依据。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，一审裁定应予维持。上诉人邵晓宇的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 刘海燕 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二〇年三月二日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；