辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行终7号上诉人（原审原告）梁映辉，男，住辽宁省凌源市。被上诉人（原审被告）凌源市农村经济局，住所地辽宁省凌源市东城畜牧大厦。法定代表人姚志坚，局长。上诉人梁映辉因行政处罚一案，不服凌源市人民法院（2019）辽1382行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。经过阅卷和询问上诉人，本案现已审理终结。原审判决查明，原告梁映辉2011年-2016年任凌源市四合当镇四合当村主任，因上访人反映梁映辉滥用职权私自处置村集体资产等问题，凌源市农村合作经济经营管理局（以下简称农合局）成立审计小组，自2014年3月10日至2014年3月25日对梁映辉个人进行审计，查出梁映辉存在私自处理集体资产、违规支出招待费和燃放烟花爆竹费用、私自聘用村委会工作人员、滥发纪念品等四项主要问题。2014年4月25日，审计小组出具审计报告，根据该审计报告，农合局拟对梁映辉作出处罚，于2014年6月12日组织召开了听证会，于6月16日召开评议会，对被处罚人梁映辉提供的证据和意见未予采纳。2014年6月20日，被告凌源市农村经济局（以下简称农村局）委托农合局对梁映辉作出凌农审决〔2014〕01号农村集体经济审计决定（以下简称审计决定），决定如下：一、私自处理集体资产问题。2010年四合当村两委会决定采取竞标方式以底价8万元将村文体广场西侧杨树约470棵出售，村不负担任何费用，后在招标未果情况下，村主任梁映辉既没有经两委班子研究，也没有履行民主程序，以7万元价格把该片杨树卖给河北省平泉县打鹿沟林场，于2010年11月2日签订了林木买卖协议，附加条款约定育林基金、造林押金、设计费等费用，村主任梁映辉已知无法更新造林的前提下，核销了押金、设计费等合计人民币23970.00元，给集体经济造成了损失，依据《辽宁省农村集体资产条例》第十六条、第二十五条之规定，责令村主任梁映辉退赔集体损失人民币23970.00元，并对其处以相当于上年度三个月劳动报酬的罚款2274.99元。二、招待费、燃放烟花鞭炮等问题。2011年3月至2013年8月，经梁映辉手累计支出招待费45183.00元，其中无招待用途的27642.00元，累计支出烟花鞭炮款10280.00元，且没有履行民主理财手续，依据中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（以下简称辽委办发〔2005〕17号）、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（以下简称中办发〔2004〕17号）、《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十三条之规定，对上述没有招待用途的招待费27642.00元责令由梁映辉退赔，并对责任人处以10﹪的罚款，计2764.20元；对其剩余的招待费及烟花款27821.00元处以10﹪的罚款，计2782.10元，以上合计村主任梁映辉退赔款27642.00元，罚款5546.30元。三、人员开支问题，村主任梁映辉个人指定陈跃忠、梁海东、王国正、景玉梅到村里上班，违背村民组织法，应当予以纠正，其中：陈跃忠开支14800.00元，梁海东开支5650.00元，景玉梅开支1000.00元，王国正10500.00元，根据2012年12月3日市民政局《关于四合当镇四合当村村主任梁映辉同志组建村委会班子的处理意见》、《关于给予梁映辉留党察看一年处分的决定》（凌纪决字〔2013〕1号），村主任梁映辉私自任用管理人员，扩大开支范围，属挥霍浪费集体资金，依据辽委办发〔2005〕17号、中办发〔2004〕17号文件和《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十三条之规定，责令梁映辉退赔人民币31950.00元损失，并对责任人梁映辉处以金额的10﹪的罚款，计3195.00元。四、发放纪念品问题，在村党支部“七一”期间已给党员发放纪念品的前提下，梁映辉自作主张，滥用职权，扩大人员范围，又于2012年7月10日购买9600.00元纪念品进行发放，属挥霍浪费集体资金行为，依据辽委办发〔2005〕17号、中办发〔2004〕17号文件和《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十三条之规定，责令梁映辉退赔支出款9600.00元，并处以其金额10﹪的罚款，计960.00元。以上四项合计梁映辉共退赔集体资金93162.00元，罚款11976.29元。原告不服，于2014年7月10日提起诉讼，本院立案审查认为该审计决定根据农业部《农村集体经济组织审计规定》第十五条、第二十三条和《辽宁省农村集体经济审计办法》第十七条的规定，当事人对审计决定不服的，可向作出审计决定的上级机构申请复审或申诉，不属于人民法院受案范围，故未予受理。2014年10月13日，农合局向本院申请强制执行其审计决定，本院审查认为该审计决定属于送达后即生效的内部处理行为，不属于可向法院申请强制执行审查的具体行政行为，故对该申请未予受理。2016年2月25日，农合局针对原审计决定作出凌农审决〔2016〕01号修正决定，将原审计决定中引用的《辽宁省农村集体经济审计办法》“第二十三条”修正为“第二十一条”，并载明梁映辉申请复议或提起诉讼的权利。梁映辉不服，向本院提起诉讼。原审法院认为，根据《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十一条规定，农业行政主管部门具有处理对村提留和乡统筹费未按照规定程序预决算行为处理的行政职权。本案中，农合局作为审计机构，并不具有对责任人员进行处罚或者处理的职权。《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十四条规定，农业行政主管部门可以委托审计机构实施处罚。农合局已受农业行政主管部门农村局书面授权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，本案追加农村局为适格被告。经开庭审理对被告作出的农经审计处罚行政行为进行合法性审查，对原告作出的审计处罚证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告梁映辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人梁映辉上诉称，审计决定认定的“私自”处理集体财产、“私自”签批招待费、“私自”聘用工作人员和“私自”滥发纪念品没有事实依据，我是依照《村民委员会组织法》的规定执行两委会决定的事务，雇佣工作人员是经两委班子和代表会议决定的，景玉梅是镇计生办指定的；原审判决证据采信有失公正，没有对被告证据进行充分质证，聘用人员开支由原村委会书记签批，他因为换届落选怀有抵触情绪，原审法院却采信其证明，而对我提交的证据既不质证，也不采信；省高院（2017）辽行申550号行政裁定认定农合局不具有行政处罚或处理职权，而原审法院重审时，只是将被告变更为农村局，认定没有主体资格的农合局作出的处罚决定合法。综上，原审判决认定事实不清，证据不充分，适用法律不当，判决结果错误。请求二审法院撤销原审判决，改判或发回重审，由被上诉人承担本案费用。被上诉人农村局未提出答辩意见。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实一致。本院另查明，梁映辉不服审计决定，2014年7月10日提起的行政诉讼，凌源市人民法院于2016年5月19日作出（2016）辽1382行初16号行政判决，认定审计决定合法，判决驳回原告诉讼请求。原告梁映辉不服，向本院提起上诉，本院于2016年7月15日作出（2016）辽13行终98号行政判决，驳回上诉，维持原判。梁映辉不服向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2018年7月25日作出（2017）辽行申550号行政裁定，认定：根据《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十一条规定，对侵犯集体和农民利益，有挥霍浪费农村集体经济组织或者农民资金行为的，由乡人民政府或者农业行政主管部门责令改正，对责任人员给予警告，情节严重的，处以被侵害资产总额10%至20%的罚款。本案中，被申请人农合局作为审计机构，并不具有对责任人员进行处罚或者处理的职权。《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十二条规定，农业行政主管部门可以委托审计机构实施处罚。本案被申请人已受农业行政主管部门农村局书面授权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，本案原审法院将农合局列为被告不妥，裁定指令本院再审本案。2018年12月21日，本院作出2018年12月21日作出（2018）辽13行再7号行政裁定，认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，将农合局列为被告不妥，裁定撤销本院（2016）辽13行终98号和凌源市人民法院（2016）辽1382行初16号行政判决，发回凌源市人民法院重审。2019年7月5日，凌源市人民法院作出（2019）辽1382行初7号行政判决，即本案原审判决。本院认为，行政机关行政管理职权法定，根据《辽宁省农村集体经济审计办法》第二十一条、第二十二条、第二十三条规定，农业行政主管部门有权对违反农村集体经济管理相关法律、法规、规定行为作出行政处罚的职权；该办法第二十四条规定，农业行政主管部门可以委托审计机构实施处罚。审计决定系农合局受农村局委托作出的行政处罚，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”规定，农村局系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款规定，受委托组织在委托范围内，应以委托行政机关名义实施行政处罚。本案，农合局系受农村局委托行使审计及处罚权，却以自己名义作出审计决定，违反了上述法律规定。原审判决关于审计决定事实和处罚结果的认定，并无不当。鉴于审计决定实体结果并无明显不当，案涉被委托机关未以委托机关名义作出处罚决定，属于对被处罚人权利不产生实际影响的程序违法情形，应确认违法，保留效力。综上，原审判决未予查清农合局行使被委托职权时存在未以委托机关名义作出行政行为的不当情形，认定审计决定合法，判决驳回原告诉讼请求的结果，存在理解适用法律和判决结果不当情形，本院依法纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第七十四条第一款第二项和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销凌源市人民法院(2019)辽1382行初7号行政判决；二、确认被上诉人凌源市农村经济局委托凌源市农村合作经济经营管理局作出的凌农审决〔2014〕01号农村集体经济审计决定违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人凌源市农村经济局负担。本判决为终审判决。审  判  长  孟凡芹审  判  员  佟 伦审  判  员  王敏一二〇二〇年三月十八日法官助理孙凯（代书记员）