上海市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪03行终32号上诉人(原审原告)张莹，男，1973年7月13日出生，汉族，住上海市宝山区。上诉人(原审原告)金慧艳，女，1977年6月20日出生，汉族，住江西省赣州市。上诉人(原审原告)刘君，女，1974年12月19日出生，满族，住辽宁省凤城市。上诉人(原审原告)上海元邑餐饮管理有限公司，住所地上海市宝山区。法定代表人梅娣。被上诉人(原审被告)上海市宝山区人民政府，住所地上海市宝山区。法定代表人陈杰。委托代理人李飚。委托代理人庄英，上海殷实律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市人民政府，住所地上海市。法定代表人龚正。上诉人张莹、金慧艳、刘君、上海元邑餐饮管理有限公司(以下简称元邑公司)不服被上诉人上海市宝山区人民政府(以下简称宝山区政府)政府信息公开告知及上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初911号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审认定：2018年9月24日宝山区政府收到张莹、金慧艳、刘君、元邑公司、朱洪根的申请，要求获取“书面公开《轨道交通十五号线工程前期工作委托暨补偿协议》第四条第一款所涉征用、借用土地的红线图”。2018年10月15日宝山区政府作出编号：宝府信息公开﹝2018﹞064号告知书，告知延期到2018年11月8日前予以答复。2018年10月19日被告宝山区政府作出编号：宝府信息公开﹝2018﹞064-1号告知书，告知补正申请。经补正说明，申请的实质内容为：《轨道交通十五号线工程前期工作委托暨补偿协议》第四条第一款第三行载明“红线内征用土地4.89亩，……借用土地79.84亩”，申请人要求获取的就是此处所称的“红线”信息，无论其是以红线图、范围图或其他形式体现，只要能反映上述具体“红线”范围即可。2018年11月20日宝山区政府作出编号：宝府信息公开﹝2018﹞064-1-1号《告知书》(以下简称被诉告知书)，依据《上海市政府信息公开规定》(以下简称《规定》)第二十三条第(三)项的规定，答复张莹、金慧艳、刘君、元邑公司、朱洪根要求获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日施行，以下简称为原《条例》)和《规定》第二条所指的政府信息，并送达张莹、金慧艳、刘君、元邑公司、朱洪根。张莹、金慧艳、刘君、元邑公司不服，向市政府申请行政复议。2018年12月14日市政府向张莹、金慧艳、刘君、元邑公司作出补正行政复议申请通知书。经补正，市政府受理了张莹、金慧艳、刘君、元邑公司的行政复议申请。2019年2月11日市政府作出行政复议延长审理期限通知书，决定延长审理期限，延长期限不超过30日。2019年2月22日市政府作出行政复议中止通知书，决定中止行政复议。2019年8月5日市政府作出行政复议恢复审理通知书，恢复该行政复议案件的审理。2019年8月6日市政府作出沪府复字(2018)第1060号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)，维持了宝山区政府作出被诉告知书的行政行为，并送达张莹、金慧艳、刘君、元邑公司。张莹、金慧艳、刘君、元邑公司遂起诉至原审法院，请求撤销被诉告知书和被诉复议决定。原审另查明，《轨道交通十五号线工程前期工作委托暨补偿协议》系宝山区政府重大工程建设项目管理中心与上海宝山绿色生态置业有限公司之间签订的民事协议。原审认为：当事人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，张莹、金慧艳、刘君、元邑公司申请公开的内容不属于政府信息，宝山区政府作出被诉告知书的告知行为、市政府作出的行政复议决定对张莹、金慧艳、刘君、元邑公司合法权益也明显不产生实际影响，故张莹、金慧艳、刘君、元邑公司提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，张莹、金慧艳、刘君、元邑公司的起诉不符合法定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第(八)项之规定，裁定驳回张莹、金慧艳、刘君、上海元邑餐饮管理有限公司的起诉。案件受理费50元，退还张莹、金慧艳、刘君、上海元邑餐饮管理有限公司。张莹、金慧艳、刘君、元邑公司仍不服，上诉至本院。上诉人张莹、金慧艳、刘君、元邑公司上诉称：《补偿协议》属于行政协议，原审裁定认为属于民事协议，认定事实错误。上诉人申请公开征用、借用土地的红线图，属于行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息，属于政府信息。上诉人在宝山区顾村公园地铁商业广场租赁有经营用房，且位于《补偿协议》所涉补偿范围，上诉人申请的政府信息与上诉人具有利害关系，被诉告知书侵犯了上诉人的知情权和财产权。原审裁定在未经开庭审理的情况下，对案件进行实体审查，以裁定方式驳回起诉，与《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定不符，原审裁定适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人宝山区政府辩称：宝山区政府重大工程建设项目管理中心是一个具有独立主体资格的事业法人单位，《补偿协议》系其作为民事主体与上海宝山绿色生态置业有限公司之间签订的民事协议，并非政府信息。上诉人要求获取的红线图系由协议双方自行制作的协议附图，其性质与前述协议相同，不属于政府信息，同时该协议对四上诉人的合法权益不产生实际影响，被上诉人作出被诉告知书并非人民法院受案范围。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市政府未提交答辩意见。经审理查明，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而在本案中，首先，《补偿协议》中当事人一方宝山区政府重大工程建设项目管理中心系独立的事业单位法人，并非行政机关；其次，《补偿协议》所涉地块并未启动房屋征收程序，并不具有行政权强制的特征。再者，即使《补偿协议》存在诉讼纠纷，也不纳入行政诉讼的受案范围。综合前述分析，涉案《补偿协议》在制作主体、职能、特征、纠纷解决方式上均与上诉人张莹、金慧艳、刘君、元邑公司所主张的行政协议存在差异。而涉案红线信息记载于《补偿协议》中，其性质类同于《补偿协议》，不属于行政机关履行行政管理职能过程中制作或获取的政府信息。此外，从上诉人的补正材料可见，上诉人的申请实为要求宝山区政府对《补偿协议》所涉红线范围进行解释说明，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于原《条例》的调整范畴。因此，原审认为被诉告知书及被诉复议决定对上诉人的合法权益不产生实际影响，上诉人不符合法定起诉条件并无不妥。上诉人如与案外人存在租赁纠纷的，可通过其他途径解决。综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审处理正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  丁晓华审判员  程 黎审判员  陈瑜庭二〇二〇年三月二十四日书记员  朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……