安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖行终20号上诉人（一审原告）杨良宝，男，1971年11月25日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市三山区人民政府，住所地安徽省芜湖市三山区龙湖大道1号，组织机构代码78493085-4。法定代表人王贵成，该区人民政府区长。委托代理人谢文婕，安徽文理律师事务所律师。委托代理人黄玮琪，安徽文理律师事务所律师。上诉人杨良宝因诉芜湖市三山区人民政府（简称三山区政府）不履行行政补偿法定职责一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2019）皖02行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。杨良宝在一审中诉称：其经营的三山区绿奥禽类养殖场在芜湖市三山区龙湖街道**埠村，由于政府调整规划将其养殖区划为禁养区，三山区政府党政办公室发布禁养区内畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作实施方案的通知。其为配合政府关停政策，于2018年6月29日将养殖场关闭，但关停后对于补偿问题一直没有达成补偿协议。且依据国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，三山区政府系本案适格主体。请求：三山区政府补偿其因禁养关停其养殖场造成的经济损失4243446.45元。一审法院审理查明：2018年2月11日，芜湖市人民政府办公室发布芜政办秘[2018]43号《关于印发芜湖市畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案的通知》。2018年4月25日，芜湖市农业委员会、芜湖市环境保护局发布市农[2018]119号《关于印发2018年芜湖市漳河流域畜禽养殖废弃物治理知道意见的通知》，规定弋江、三山两区境内设堤防的按内堤角外延500米、未设堤防的按主河槽岸线外延500米划定禁养区，禁养区内畜禽规模养殖场和专业户一律关闭、拆迁。2017年8月23日，芜湖市三山区党政办公室印发[2017]33号《关于印发三山区禁养区内畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作实施方案的通知》。原告杨良宝系个体工商户，经营三山区绿奥禽类养殖场，经营场所为芜湖市三山区龙湖街道**埠村，注册日期为2016年4月1日，经营范围为蛋鸡养殖、鸡蛋批发。2018年5月24日，芜湖市三山区农业委员会、芜湖市环境保护局三山分局、芜湖市三山区龙湖街道办事处联合向原告杨有金养殖场（户）下发《关停通知书》，责令原告户于2018年5月31日前停止畜禽养殖、彻底关停，将养殖的畜禽自行处理完毕。一审法院认为，本案争议焦点为：一、三山区政府是否为本案适格被告；二、原告提起本案之诉是否符合法定起诉条件。关于焦点一。一审法院认为，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。杨有金经营的畜禽养殖场位于漳河流域禁养区域内，现要求关停原告养殖场应依据该条例之规定由县级以上人民政府依法给予补偿。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例规定和各自职责，负责畜禽养殖污染防治相关工作。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”。芜湖市三山区农业委员会、芜湖市环境保护局三山分局、芜湖市三山区龙湖街道办事处具有联合作出涉案关停通知书的职责。该关停通知虽非被告三山区人民政府向原告下达，但并不影响被告三山区人民政府负有补偿义务的法定职责，故三山区人民政府系本案适格被告。关于焦点二。一审法院认为，本案原告诉讼请求为要求被告补偿其各项损失合计400余万元，故其提起的系履行行政补偿法定职责之诉，与被告已经作出行政补偿决定或达成补偿协议的案件不同。其一，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。原告提起要求履行法定职责之诉应先向行政机关提出行政补偿的请求，而不能直接向人民法院提起诉讼。行政案件审理的对象为行政机关作出的行政行为或不履行行为，若原告未依法先向被告提出申请，则被告无从作出行政行为亦不存在不履行行为之基础。其二，原告经营蛋、种鸡养殖属曾获得行政许可，现因养殖区域被划为漳河流域水源保护区，政府要求其关停养殖场应系为了公共利益的需要撤回已经生效的行政许可。依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。故原告杨良宝提起本案行政补偿的前置程序为先向行政机关提出申请，现原告杨良宝直接向人民法院提起诉讼不符合法定起诉条件，应予驳回。原告杨良宝应先向补偿义务机关提出申请，待补偿义务机关作出补偿决定或在合理期限内不予答复之后再行向人民法院提起诉讼。综上，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款及第九十三条第一款之规定，裁定：驳回原告杨良宝的起诉。杨良宝上诉称：一审认定关停养殖场是行政许可法律关系错误；三山区政府关停养殖场给其造成经济损失系依职权行政行为，不需要行政机关先行处理；一审要求其先行申请行政机关处理只会增加诉累，浪费司法资源。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。三山区政府答辩称：根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十条的规定，兴办动物饲养场（养殖小区）应当向行政主管部门提出申请并取得动物防疫条件许可证。杨良宝从事规模化养殖需取得相应的许可，相关单位和部门向其发出《关停通知书》系撤回许可的行政行为；提起行政补偿之诉的前置条件是先行申请行政机关处理，杨良宝直接提起诉讼不符合起诉条件。请求驳回上诉，维持原裁定。对一审查明的案件事实，本院予以确认。本院认为：根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，杨良宝经营的三山区绿奥禽类养殖场因被划定为禁止养殖区域确需关闭，依据上述规定，三山区政府应依法予以补偿。三山区政府作为法定补偿义务机关，前置的关闭行为使其当然地具有履行补偿职责的法定义务，并不属于依申请才会产生相应的法定职责义务，且本案所涉关闭养殖场的行为并不属于撤销行政许可的范畴，故杨良宝主张三山区政府履行补偿职责不必先行向行政机关提出申请，行政机关应依职权主动履行补偿职责。但杨良宝直接向一审法院主张三山区政府履行给付义务不妥，因行政补偿应由行政机关先行处理，对行政机关不予处理或处理结果不服的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼来寻求救济。鉴于二审中三山区政府向本院作出书面情况说明，承诺待疫情稳定后积极主动与杨良宝协商补偿事宜，若协商不成会及时作出书面处理结论。故一审裁定驳回起诉并不影响杨良宝的诉权和本案争议的实质化解，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇二〇年三月四日法官助理戴红书记员陈维为附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。