江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终769号 上诉人（原审原告）汤荣，男，1982年1月13日生，××族，住海安市。 被上诉人（原审被告）海安市角斜镇人民政府，住所地海安市。 法定代表人周树群，镇长。 应诉负责人韩俊，副镇长。 委托代理人徐辉，该单位工作人员。 委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）吴志明，男，1954年10月22日生，××族，住海安市。 委托代理人陈书侠，江苏维多利律师事务所律师。 上诉人汤荣诉被上诉人海安市角斜镇人民政府（以下简称为角斜镇政府）不履行法定职责一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初631号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2002年7月4日，吴志明以角斜志明建筑工程队的名义与角斜镇政府签订协议书一份，约定角斜镇政府将原角斜农药厂北厂区角新公路边汤三房屋南墙以南2米起、东至角新公路、西至厂区内南北中心路电线杆东侧、南至北凌河边范围内土地出让给角斜志明建筑工程队实施商住楼建设。2002年7月14日，吴志明以角斜志明建筑工程队的名义又与汤中建（汤荣父亲）签订协议，将上述出让土地中的部分转让给汤中建用于建房。2018年3月，吴志明在其受让的上述土地建房（位于汤荣房屋的西侧），角斜镇政府发现后于2018年3月19日、4月9日向吴志明发出了《责令停止建筑违法行为通知书》。2018年5月11日，汤荣向角斜镇政府寄交《履行行政职权申请书》，认为其与吴志明系前后邻居，吴志明违章建设的房屋距离其不足3米，直接影响其生产生活，故要求角斜镇政府依法拆除吴志明的违章建筑。2018年10月，吴志明的案涉房屋建成并入住。2018年11月28日，经海安市角斜镇人民调解委员会、海安市角斜镇社会矛盾纠纷调处中心组织调解，汤荣与吴志明就违章建筑举报及邻里纠纷事宜达成调解协议书。该协议第六条约定，双方均对此前发生的争执表示谅解，今后双方改善关系，和睦相处。第七条约定，本纠纷一次性调解终结，今后双方不得就原纠纷发生纠缠，否则由肇事者承担责任。后吴志明未再新建其他建筑。2019年2月，汤荣又给海安市政府陈市长写信，反映其自2018年4月开始举报吴志明违建行为未有处理结果，要求依法处理该起违建行为。后该信于2019年3月7日转至角斜镇政府，之后角斜镇政府未有答复。汤荣于2019年5月8日向一审法院提起行政诉讼，请求判决责令角斜镇政府就吴志明私自违章搭建依法作出行政处罚决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。可见，原告与被诉行政行为存在利害关系是原告有权提起行政诉讼的前提条件，而判断是否存在利害关系要看被诉行政行为或者要求行政机关履行的职责是否对原告的权利义务产生直接的、现实的、可能的影响。本案是履行职责之诉，一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予以答复；第二，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础；第三，向有管辖权的行政机关提出；第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体、特定的行政行为；第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。本案中，汤荣就吴志明的建房事宜及双方之间的邻里纠纷已于2018年11月28日经海安市角斜镇人民调解委员会、海安市角斜镇社会矛盾纠纷调处中心组织调解达成调解协议。该协议第六、七条载明，汤荣对此前发生的争执表示谅解，今后双方不得就原纠纷发生纠缠。从该约定内容来看，可以看出汤荣对之前吴志明所建建筑对其相邻权益产生的影响已经表示予以容忍，其已放弃相应的相邻权益。从法律层面上来看，案涉建筑对汤荣的权利义务就不会产生法律上直接的、现实的影响。在此情况下，如果之后吴志明未再新建其他建筑，那么角斜镇政府对调解协议签订之前所建建筑是否履行查处职责以及如何查处均与汤荣不存在利害关系。从本案调查情况来看，2018年10月吴志明的案涉房屋已建成并入住，之后吴志明未再新建其他建筑。因此，汤荣就调解协议签订之前的建筑进行举报，不管角斜镇政府有无查处、如何查处，均与汤荣没有利害关系。综上，汤荣与案涉行政行为不具有利害关系，亦不具有行政法上的权利义务关系，其以角斜镇政府不履行法定职责为由提起行政诉讼，不具有原告主体资格，对其提起的本案诉讼，依法应予裁定驳回。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回汤荣的起诉。 汤荣不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.吴志明进行违章建设，行政机关依法应予查处，角斜镇政府未作任何处置，属于行政不作为；2.一审裁定认定汤荣与吴志明之间的调解协议是汤荣放弃相应相邻权益的意思表示，并认为汤荣不具有原告资格，属于认定事实不清，适用法律不当，调解协议并未就角斜镇政府对违章建筑的处置作出调解，不能因此免除角斜镇政府的查处职责；3.吴志明并未按照调解协议所约定的内容履行义务，其所建建筑对上诉人相邻权产生的影响仍然存在，与汤荣具有利害关系。请求：1.撤销一审裁定，依法改判或将本案发回重审；2.诉讼费用由被上诉人角斜镇政府承担。 被上诉人角斜镇政府辩称，从汤荣与吴志明在2018年11月28日达成的调解协议可以看出，汤荣对此前发生的有关吴志明所建房屋与其住宅相距不足3米，影响其通风采光的争执表示谅解和容忍，其已放弃相应的相邻权益。2018年10月吴志明的案涉房屋已建成并入住，之后吴志明未再新建其他建筑，汤荣就协议签订之前的建筑进行举报，角斜镇政府有无查处以及如何查处均与汤荣不存在利害关系。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人吴志明述称，1.案涉房屋对汤荣的居住和生活不造成任何妨碍。汤荣的房屋临近公路，吴志明的房屋位于汤荣房屋西侧，高度远低于汤荣房屋，对汤荣的采光、通风、排水等均不构成妨碍。2.吴志明与汤荣之间就邻里矛盾已达成调解协议，吴志明也已按协议履行了义务，将已建好的围墙拆除向西移动3米，所腾出的本属于吴志明的土地交由汤荣无偿使用，吴志明还将化粪池清除且整理填平。现汤荣再行起诉，有违诚信。汤荣起诉的真实目的是为继续侵占吴志明的合法土地。3.案涉房屋系吴志明在合法受让取得的土地上建造，相关证照手续正在办理过程中。请求驳回汤荣的上诉请求。 本院经审理，对一审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。本院另补充查明，汤荣与吴志明于2018年11月28日达成的调解协议中还约定以下内容：双方使用土地界址作如下调整，吴志明与汤荣相邻的东侧南北向围墙，在围墙西侧自桂花树以北一米处，向北延伸到汤荣现房屋墙址处段面的围墙予以拆除，按现址向西移动3米重建围墙，施工及费用由吴志明承担。吴志明腾出的土地由汤荣使用，但不得另行搞建筑。吴志明现存围墙东外侧靠北凌河边被挖坏的地方，由吴志明负责清除化粪池后整理做平，产生的费用由吴志明承担。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人汤荣是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于公民、法人或者其他组织与行政行为是否具有利害关系，可以从该行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响等方面加以判断。就本案而言，上诉人汤荣与吴志明所建房屋相邻，双方存在相邻关系。上诉人汤荣针对被上诉人角斜镇政府未履行对吴志明从事违法建设的查处职责提起本案诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第一项规定，被诉行政行为涉及相邻权的，属于“与行政行为有利害关系”的情形。根据物权法及规划管理法律法规的规定，相邻权主要体现在通风、采光和日照等方面。一般情况下，相邻权人可以通过相互协商、民事诉讼的方式解决相邻纠纷，也可以通过要求行政机关履行查处违法建设行为来消除相邻权受侵害的状况，此时该相邻权人与查处行为具有利害关系。但本院认为，以上规定还存在特殊情形，即当相邻权人对相邻建设行为已经通过与建设方协议的方式予以解决后，相关行政机关对该建设行为的查处行为事实上对该相邻权人的权利义务将不会产生实际影响，在此情形下，则不应认定该相邻权人与该履职行为存在利害关系。本案中，在吴志明建设过程中，上诉人汤荣与吴志明经相关部门组织调解，就相邻纠纷的解决达成协议，协议中有关于吴志明退界、纠纷一次性调解终结等约定。《中华人民共和国物权法》第八十四条规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。上诉人汤荣与吴志明达成的协议应当视为上诉人汤荣对相邻权的处分，该处分也未违反法律强制性规定。在吴志明已经履行了该协议的情况下，应当认定上诉人汤荣所主张的相邻权已经得到了保障。上诉人汤荣现再行提出查处申请，无新的正当理由，也未提出相邻建筑对其产生了明显实质影响，故被上诉人角斜镇政府是否查处，以及如何查处，对上诉人汤荣的权利义务不会产生实际影响。因此，上诉人汤荣与被诉履行职责行为不具有利害关系，也即不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 需要说明的是，本案因上诉人汤荣不具有原告主体资格而对被上诉人角斜镇政府是否应当履行案涉查处职责不作实体审理，但吴志明未经许可从事建设的行为客观存在，被上诉人角斜镇政府应根据本案的实际情况积极履行相关职责，维护正常的土地、规划管理秩序。 综上，一审法院以上诉人汤荣不具有原告主体资格而裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。上诉人汤荣的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年三月九日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；