浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙06行终615号 上诉人（原审原告）丁国羊，男，1965年1月9日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 上诉人（原审原告）丁国全，男，1967年1月19日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区。 两上诉人共同委托代理人程幸福、余剑英，浙江朋成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区斗门街道办事处，住所地绍兴市越城区斗门街道于越中路7号。 法定代表人蒋潮，主任。 参加诉讼行政机关负责人金岗，副主任。 委托代理人朱妙，浙江中行律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区斗门街道柯灵社区居民委员会，住所地绍兴市越城区袍江工业区越东路鸿通金都小区。 法定代表人王国强，主任。 上诉人丁国羊、丁国全因与被上诉人绍兴市越城区斗门街道办事处（以下简称“斗门街道办”）、绍兴市越城区斗门街道柯灵社区居民委员会（以下简称“柯灵居委会”）未按约定履行房屋拆迁行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人丁国羊及两上诉人共同委托代理人程幸福、被上诉人斗门街道办副主任金岗及该单位委托代理人朱妙、被上诉人柯灵居委会法定代表人王国强到庭应询。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月5日恢复诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年10月12日，因当地汽车城建设需要，两原告（乙方）与原斗门镇桑港居民委员会、原越城区斗门镇人民政府（甲方）签订《房屋拆迁补偿协议》1份，协议约定甲方受委托依法拆迁地处原斗门镇桑港居民委员会乙方的房屋，总计建筑面积927.09平方米（包括拆迁范围内所有性质房屋），乙方选择村收费安置的产权调换面积220平方米，乙方支付产权置换差价22万元；甲方总计补偿乙方安置补偿款168万元。乙方同意拆迁，并在2013年12月31日前腾空交房给甲方。补偿差价在乙方提供齐甲方要求需提供的所有依据资料并腾空交房经甲方验收后一次性支付。该协议经双方盖章签字后生效，待袍江新区《房屋拆迁补偿安置协议》履行结束后，该协议自动作废。《房屋拆迁补偿协议》签订后，2016年4月6日，两原告已将房屋腾空并交付被告拆除，2016年11月29日，被告以小额补偿款名义支付给丁国全人民币13万元。协议项下的余款人民币133万元（补偿款168万元扣除产权置换差价22万元及已支付的13万元）被告未予支付，220平方米的安置房屋也末向原告交付。原告诉至法院。另查明，就上述案涉土地，绍兴县斗门花岗石厂于2000年1月24日向桑港村购买，土地面积1763.14平方米。在1996年12月20日,绍兴县斗门花岗石厂对其中916.5平方米土地申请建设用地审批，1997年5月，原绍兴县人民政府予以批准，1996年6月，由原绍兴县斗门镇人民政府批准建造车间及场地,建筑面积136.8平方米。2000年1月24日斗门镇桑港村（甲方）与绍兴县斗门花岗石厂丁国羊（乙方）签订《土地转让协议》，约定：“甲方按照县委关于企业产权制度改革的有关要求，经甲、乙双方协商将甲方所有土地转让给乙方所有，转让后乙方享有土地终身使用权，为明确双方职责达成如下协议：—、转让土地及面积，甲方将位于本村戚墅畈东邻民房，329国道北总面积：1763.14平方米（折1.763公顷），其中916.5平方米（折0.916公顷）已有土地使用证，还有746.64平方米未办理土地使用证。其土地使用证有甲方负责办理。二、转让价格：以上全部土地转让价为壹拾壹万元。三、付款方法：在签订转让协议时全部一次付清。四、自协议签订后，土地及资产等一切权属终身归乙方所有，原企业租赁协议同时终止作废。……”。该协议签订当日甲方收到丁国羊、丁国全支付的“预收土地征用款”11万元。2013年10月18日，绍兴市越城区斗门镇人民政府（甲方）与绍兴县斗门镇花岗岩厂（乙方）签订《绍兴袍江新区斗门镇企事业单位拆迁补偿协议》，约定“为加快袍江新区汽车城建设，根据《绍兴袍江新区集体土地上非住宅房屋拆迁补偿安置实施细则》（袍委办〔2009〕46号）之规定和工业区房屋拆迁补偿安置相关政策，甲乙双方在协商一致的基础上，就房屋拆迁补偿达成如下协议：第一条：乙方房屋基本情况：乙方地处斗门镇桑港居孙马公路北绍兴县斗门镇花岗岩厂的房屋，确权房屋146.6平方米，视同确权房屋29.08平方米，合计总房屋建筑面积175.68平方米。本协议签订时，乙方应向甲方移交上述房屋、土地，并解除上述房屋、土地批文与相关银行的抵押关系，由甲方统一办理房屋批文的注销手续。第二条：乙方仓库自愿选择货币化补偿安置方式，甲方补偿乙方各项费用和金额如下：（评估详见附件）1.确权房屋补偿金额：263073.70元；2.视同确权房屋补偿金额：20873.62元；3.附属物补偿金额：64030.80元；4.装修补偿金额：16659.00元；5.搬迁补助费：175.68*50元/㎡，计8784.00元；6、停业停产损失费：175.68*40元/㎡，计7027.20元；7、提前搬迁奖：175.68*40元/㎡，计7027.20元；8、设备管线一事一议补偿：38747.55元。小计：426223.07元……”。还查明，被诉《房屋拆迁补偿协议》所载的拆迁“总计建筑面积927.09平方米（包括拆迁范围内所有性质房屋）”应包括：确权在绍兴县斗门花岗石厂名下的175.68平方米（含合法审批建筑占地面积为136.80平方米，可以确权面积为146.6平方米；视同确权面积为29.08平方米）和确权在两原告名下的违章建筑面积751.41平方米。 一审法院审理认为，本案两原告针对被告未按照约定履行行政协议提起诉讼，故审理时除适用行政法律规范外，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”本案中，两原告与原斗门镇桑港居民委员会、原越城区斗门镇人民政府在协商一致的基础上签订的被诉《房屋拆迁补偿协议》，符合自愿原则。在该协议履行过程中，两原告已于2016年4月6日腾空了案涉房屋，被告斗门街道办也予以确认，所涉房屋亦已被拆除，2016年11月29日，被告斗门街道办支付小额补偿款。但在该协议事后的履行过程中，被告斗门街道办以被诉协议签订存在签订主体错误，两原告并不拥有案涉房屋，系无效为由，不再继续履行。为此，本案的焦点在于被诉协议的有效性问题。现分述如下：首先，两原告是否拥有被拆除的案涉927.09平方米的房屋问题。从庭审查明，该927.09平方米房屋，包括当时确权在绍兴县斗门花岗石厂名下的175.68平方米和确权在两原告名下的违章建筑面积751.41平方米。双方的争议焦点是上述案涉房屋所使用的1763.14平方米土地,原斗门镇桑港村2000年1月24日予以转让时,签约履行主体为本案两原告还是绍兴县斗门花岗石厂。该院认为，虽然立协议单位一栏乙方为绍兴县斗门花岗石厂丁国羊,土地转让价11万元的交款人是“丁国羊/国泉”，但从该《土地转让协议》落款签章看是绍兴县斗门花岗石厂，丁国羊只是作为代表身份签章。同时，对于前部分175.68平方米房屋及所使用的916.5平方米土地由绍兴县斗门花岗石厂申请审批,申请的土地性质系集体建设用地；对于转让的未办理土地使用证的746.64平方米土地上的房屋，原告也未能提供其宅基地申请审批；从11万元的交款数额及交款时间看均与案涉土地转让协议中载明的土地转让价及交款时间要求相吻合，故案涉《土地转让协议》签约履行主体为绍兴县斗门花岗石厂。同时，原告也不能提供其有支付其他“村收费款”的款项，且其并非该村集体组织成员，不具有申请宅基地权利。故被拆除的案涉927.09平方米的房屋并不属两原告拥有。其次，关于被诉房屋拆迁补偿协议中的补偿问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”之规定，被告斗门街道办需要征收该房屋，被征收人依法享有对该房屋的拆迁补偿权利。但现案涉房屋并非两原告合法拥有，案涉房屋应归绍兴县斗门花岗石厂，被诉协议却给予两原告“选择村收费安置产权调换220平方米”及补偿168万元，不仅补偿对象错误，而且明显违反《绍兴袍江新区集体土地上非住宅房屋拆迁补偿安置实施细则》第二条“拆迁补偿安置形式：原则上实行货币补偿.货币补偿金额为重置价结合成新的基础上增加150%。……拆迁工业生产企业的房屋，确因生产发展需要，在符合规划以及产业导向的前提下，可实行异地重建，由被拆迁单位自行向有关门办理规划审批、土地征用、交纳费用等手续。被拆房屋以重置价格结合成新的基础上增加50%进行补偿”之规定。由此，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，该协议的签订与履行应视为损害社会公共利益之情形。故案涉协议应为无效，原告要求被告斗门街道办按约定履行该协议并支付相应利息的理由不能成立，应不予支持。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”被告柯灵居委会并非传统概念中的行政主体，且并无法律、法规、规章授权被告柯灵居委会履行拆迁安置补偿行政管理职责，故其被告主体不适格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款、第六十九条第一款第（十）项规定，判决1.驳回丁国羊、丁国全的诉讼请求2.驳回丁国羊、丁国全对柯灵居委会的起诉。一审案件受理费50元，由丁国羊、丁国全负担。 丁国羊、丁国全提起上诉称：1.一审判决认定事实错误。首先，绍兴县斗门花岗石厂系由两上诉人出资设立的红帽子企业，名为集体实为私营，因该厂早已歇业，遂以两上诉人名义签订了案涉《房屋拆迁补偿协议》。上述做法并未损害国家或其他第三人利益，且两被上诉人签约时对绍兴县斗门花岗石厂的相关情况均明知，两上诉人并无任何隐瞒或欺诈行为。一审法院有关拆迁安置主体应为绍兴县斗门花岗石厂、两上诉人无权签约的事实认定错误。其次，拆迁安置补偿协议有民事性质，协议内容是拆迁人、被拆迁人协商的结果。就本案而言，绍兴县斗门花岗石厂受让的集体土地使用权面积有1763.14平方米，在本次拆迁时全部腾空交给被上诉人，而被上诉人却未实行异地安置。如何对被拆迁人进行补偿，应由拆迁人自主决定，司法机关不能干涉。在被上诉人不能提供充分证据的情况下，协议中的金额不能变更，一审判决对此事实认定有误。2.一审法院认定案涉《房屋拆迁补偿协议》无效，适用法律错误。根据法律规定，如何补偿是拆迁人、被拆迁人协商的结果，拆迁人有权对被拆迁房屋的安置补偿作出决定，也应当对被拆迁人进行补偿。一审法院以协议属于合同法第五十二条“损害社会公共利益”情形为由判决确认无效，适用法律有误，因案涉协议的履行，既不涉及第三人利益，更不涉及公共利益。3.一审法院程序违法。如一审法院认为案涉《房屋拆迁补偿协议》涉及绍兴县斗门花岗石厂利益，应当追加该厂作为本案第三人并听取其意见。现一审法院直接认定两上诉人不能签约，既认定事实不清，又程序违法。4.一审判决违背了法律效果与社会效果相统一的司法精神。绍兴县斗门花岗石厂并未就拆迁安置向两被上诉人主张权利，也未有该厂债权人主张案涉协议无效，在两上诉人已经签订协议并腾空该厂交由被上诉人拆除的情况下，一审判决驳回两上诉人的诉讼请求，实际是对行政机关不诚信行为的支持，只会造成被拆迁人拒绝配合拆迁人实施拆迁的不良后果，也不利于解决拆迁中出现的矛盾和纠纷。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。本案一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。 斗门街道办未向本院提交书面意见，庭询时辩称：1.案涉《房屋拆迁补偿协议》应属无效。该协议签订时，两上诉人未告知答辩人其提供的2000年1月24日收据中“预收土地征用款”即为《土地转让协议》中约定的土地转让款。答辩人将927.09平方米房屋中的751.41平方米作为村收费住宅而与两上诉人签订了《房屋拆迁补偿协议》，但经事后查实，2000年1月24日收据并非村收费房屋证明，即该751.41平方米应属违法建筑，故该协议无效。2.案涉《房屋拆迁补偿协议》的签约主体错误。根据绍兴县斗门花岗石厂与原斗门镇桑港村签订的《土地转让协议》约定，案涉土地受让方应为绍兴县斗门花岗石厂，故房屋拆迁补偿协议的签约主体也应当是该厂。3.即使案涉《房屋拆迁补偿协议》合法有效，该协议也不能履行。根据协议第二条约定，“补偿差价在乙方提供齐甲方要求需提供的所有依据资料并腾空交房经甲方验收后一次性支付”，但两上诉人至今未能提供其中751.41平方米属村收费住宅的依据，故补偿差价款支付条件尚未成就。协议第三条还规定，“待袍江新区《房屋拆迁补偿安置协议》履行结束后，本协议自动作废”，可知签约双方约定履行的协议是随后签订的“袍江新区《房屋拆迁补偿安置协议》”而非案涉《房屋拆迁补偿协议》。事实上，答辩人确于2013年10月18日与绍兴县斗门花岗石厂签订了《绍兴袍江新区斗门镇企事业单位拆迁补偿协议》。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉缺乏事实与法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 柯灵居委会未向本院提交书面意见，庭询时坚持其一审答辩意见，即其不是适格的被告主体。案涉《房屋拆迁补偿协议》的签约主体绍兴市越城区斗门镇桑港居民委员会已撤，但桑港经济合作社还在，是独立的，柯灵居委会是2017年3月才成立的。 二审期间，上诉人丁国羊、丁国全向本院提交了其代理人2019年12月1日分别向钟张炳、桑云庆的调查笔录，要求作为二审新证据，以证明绍兴县斗门花岗石厂是两上诉人设立的私营企业，因90年代初个人不能设立企业，才以集体名义设立；案涉《房屋拆迁补偿协议》签订时，原斗门镇桑港居民委员会、原越城区斗门镇人民政府明知以上情况并同意两上诉人以个人名义签约，绍兴县斗门花岗石厂属于两上诉人。斗门街道办认为该两份调查笔录不能作为二审新证据，且不符合证据规则，更不能证明绍兴县斗门花岗石厂的权属，该厂的企业性质应当根据具体出资凭证及相关协议来确定。柯灵居委会在庭询中表示，上述材料能否作为二审新证据及证明力的问题，由法院依法认定。本院认为，上述材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于第二审程序中提供证据之要求，且不符合证据要件，故不予接纳。 本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原斗门镇桑港居民委员会或柯灵居委会均非行政法意义上的行政机关，亦不具有法律、法规、规章授权的拆迁安置补偿行政管理职责，并非本案行政诉讼的适格被告。一审法院据此驳回上诉人丁国羊、丁国全对柯灵居委会的起诉正确，本院予以确认。 根据本案已查明的事实及当事人一、二审陈述，案涉《房屋拆迁补偿协议》中建筑面积为927.09平方米的被拆迁房屋均坐落在绍兴县斗门花岗石厂与原斗门镇桑港村2000年1月24日签订的《土地转让协议》对应的1763.14平方米集体土地上。虽然上诉人丁国羊、丁国全主张其系绍兴县斗门花岗石厂的实际出资者，但取得该处集体土地使用权的是绍兴县斗门花岗石厂，即该处土地应属单位用地（工业用地）而非宅基地，相应房屋亦属单位房屋而非住宅房屋。根据《绍兴袍江新区管理委员会办公室关于印发〈绍兴袍江新区集体土地上非住宅房屋拆迁补偿安置实施细则〉的通知》（袍委办〔2009〕46号）的相关规定，集体土地上非住宅房屋的拆迁补偿安置，原则上实行货币补偿，货币补偿金额为重置价结合成新的基础上增加150%；拆迁工业生产企业的房屋，确因生产发展需要，在符合规划以及产业导向的前提下，可实行异地重建，由被拆迁单位自行向有关部门办理规划审批、土地征用、缴纳费用等手续，被拆房屋以重置价格结合成新的基础上增加50%进行补偿。其中并无将单位房屋给予个人“村收费安置产权调换”的规定。被上诉人斗门街道办在明知两上诉人并非土地所在村村民、绍兴县斗门花岗石厂对案涉集体土地享有相应权益的情况下，仍将部分房屋确权给两上诉人，并与两上诉人签订案涉《房屋拆迁补偿协议》约定给予其“村收费安置产权调换”，缺乏法律及政策依据。两上诉人诉请履行该《房屋拆迁补偿协议》亦依据不足，本院不予支持。两上诉人如认为其未获得合理拆迁补偿、被上诉人斗门街道办未对绍兴县斗门花岗石厂实行异地安置有误，应另循救济途径。 综上，一审法院认定事实清楚，处理结论得当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁国羊、丁国全负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  傅芝兰 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年三月二十日 书记员  孟树楠