云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终8号上诉人（一审原告）张开兰，女，1974年8月2日生,壮族，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。上诉人（一审原告）李付考，男，1968年4月6日生，壮族，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。委托代理人聂贵兵，云南诚鸽律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）砚山县人民政府。统一社会信用代码：11532622015213711W。住所地：砚山县江那镇龙头街24号。法定代表人杨元辉,县长。第三人张开宁，男，1963年5月10日生，壮族，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。第三人砚山县干河彝族乡碧云村委会布标组。负责人张宗富,村小组组长。上诉人张开兰、李付考因与被上诉人砚山县人民政府，第三人张开宁、砚山县干河彝族乡碧云村委会布标组土地行政管理行政登记一案，不服云南省砚山县人民法院作出的（2019）云2622行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，一审原告李付考、张开兰与第三人张开宁均属第三人布标村小组村民。2004年一审原告李付考将其管理使用的在布标村的地名叫“南洞”和“龙克别”的部分地块出让给第三人张开宁,收取张开宁土地出让金4936.00元，张开宁从2004年双方完成转让开始就对受让的地块行使管理使用权。2017年一审被告对全县范围内农村集体成员的承包土地进行经营权登记。本次登记承包农户的土地范围是第二轮延包的土地和农户管理使用的没有争议的集体土地。对一审原告与第三人张开宁土地转让行为，两户是同一村集体成员，布标村集体也认可双方的转让土地行为，因此一审原告出让给第三人张开宁地块“龙克别”和“南洞”的地块填入了张开宁合同编码：53262207203020267J《农村集体土地承包合同》内。一审被告依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，对第三人进行农村土地承包经营权登记，并颁发了滇（2017）砚山县农村土地承包经营权第070165号《农村土地承包经营权证》给张开宁。一审原告认为被告登记颁发给第三人张开宁的第070165号《农村土地承包经营权证》的地块，包含了一审原告家在第一轮土地承包时承包的“南洞”和“龙克别”地块，在颁发土地承包经营权证过程中，一审被告没有认真审查核实布标村农户在第一、二轮土地承包合同书中的地块，也没有审核登记项下的土地是否存在争议，因此，一审被告给第三人张开宁颁发的农村土地承包经营权证是侵害了一审原告合法权益的，诉讼请求法院判决撤销该经营权证。一审判决认为，依照法律的授权一审被告砚山县人民政府对辖区内农户的土地承包经营权的登记和经营权证书的发放工作，一审被告职权主体合法。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第二十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包……”“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”，因此取得土地承包经营权的权利基础是农户与集体签订有《农村土地承包合同书》，农村土地承包经营权证书确定有经营权的土地主要来源于承包合同书确定的土地地块，还有部分土地是农户使用多年，拥有土地所有权的集体同意农户使用，使用期间与他人无争议的地块,也允许填入农户承包土地经营权证书内。土地承包经营权登记的行政机关依职权按法律法规确定的登记程序进行完成各阶段所需事务性工作,不对承包书内土地地块权属问题作实质性审查,因为经营权登记不是对土地权属的界定。一审原告认为与第三人张开宁有争议的“龙克别”和“南洞”地块，已经填入第三人张开宁的农村土地承包合同书内并已生效，一审被告依据第三人取得土地承包合同书内地块确定经营权证是合法的，一审被告在一审原告与第三人张开宁所属的布标村小组开展的土地承包经营权登记工作中，已经是依法按照登记要求完成各阶段事务性工作，诉讼后一审被告提交了办理土地承包经营权的系列证据，一审法院审查一审被告颁发给第三人的土地承包经营权事实清楚，程序合法，没有不妥之处，一审法院予以确认。一审原告认为与第三人张开宁存在土地争议问题，可以另行其他方式解决。综上所述，一审被告颁发的滇（2017）砚山县农村土地承包经营权第070165号《农村土地承包经营权证》主体适格，事实清楚，程序合法。一审原告要求撤销滇（2017）砚山县农村土地承包经营权第070165号《农村土地承包经营权证》证据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回一审原告李付考、张开兰的诉讼请求。案件受理费50元，由李付考、张开兰负担。上诉人张开兰、李付考不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实错误，导致判决结果错误。l、一审判决认定（一审判决书P7第三段第四行）“2004年原告李付考将其管理使用的在布标村的地名叫“南洞”和“龙克别”的部分地块出让给第三人张开宁，收取张开宁土地出让金4936元，张开宁从2004年双方完成转让开始就对受让的地块行使管理使用权。”该认定实属错误。客观事实上，上诉人李付考与第三人张开宁之间不是出让或者转让的合法土地流转关系，而是非法买卖土地关系。另外，也并非是自2004年起至今都是第三人张开宁管理使用，自2018年起就是上诉人进行耕种玉米和辣椒等农作物。故一审判决对上述事实的认定错误。2、一审判决认定（一审判决书P8第一段第二行）“对原告与第三人张开宁土地转让行为，两户是同一村集体成员，布标村集体也认可双方的转让行为，因此原告出让给第三人张开宁地块“龙克别”和“南洞”的地块填入了张开宁合同编码：53262207203020267J《农村集体土地承包合同》内。”一审判决认定布标村集体认可双方的转让行为，实属主观臆断。客观事实上，村集体从来没有认可其转让行为，根据村集体出具的证明（上诉人一审第二组证据）能够证明是双方私自非法买卖土地行为。第三人布标村小组的村组长张宗富虽然在庭审中陈述认可转让行为，但张宗富是上诉人一审起诉以后才任职的，对其任职之前的事情并不知晓，且是第三人张开宁的侄子，上诉人李付考与第三人张开宁之间不是土地出让或者转让的合法流转关系，而是非法买卖土地关系。二、一审判决适用法律错误，导致判决结果错误。1、一审判决认定被上诉人颁证程序合法，实属适用法律错误。根据本案证据显示，被上诉人虽然提供了《农村土地承包经营权调查信息公示表》，但公示表并不能证明实际进行公示，也就是说，该公示表无法证实被上诉人在什么地方张贴公示？什么时间公示？公示期限是多长时间等，完全达不到法律规定的证明标准，应当视为被上诉人没有依法进行公示，其颁证程序严重违法。2、一审判决认定被上诉人颁证行为事实清楚，实属适用法律错误。首先，根据2013年中央1号文件和《中共云南省委云南省人民政府关于开展农村土地承包经营权登记颁证工作的意见》的规定，本次土地确权是为了健全农村土地承包经营权登记制度、妥善解决第二轮土地延包土地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。由此可以看出，其诉争的农村土地承包经营权的颁证行为应当依据第三人张开宁的第二轮土地承包合同书进行，根据被上诉人的证据显示，其颁证行为是以第三人张开宁的第二轮土地承包合同书作为事实依据，但值得法庭注意的是：张开宁户编号为304281的第二轮土地承包合同书并没有涉案地块，显然其颁证行为没有事实依据，尚未达到事实清楚的证明标准。其次，既然颁证所依据的张开宁户的第二轮土地承包合同书并没有涉案地块，就应当依法进行调查该涉案地块的来源是否合法、是否存在争议和严格审查第三人张开宁能否提供证据予以证实其权属，然后予以确定颁证与否，但本案中，被上诉人对涉案地块进行颁证时并没有依法进行调查核实，也没有任何权属证明的情况下，草率的实施其颁证行为，显然没有任何合法的事实依据。根据上诉人的证据即证明以及客观事实，其涉案地块客观事实上，在1980年第一轮土地承包时，第三人布标村小组就已经承包给***（李付考之父）户，1998年，***与李付清、李付考分家时，涉案地块分给上诉人耕种。2004年，上诉人未经其他承包人，也就是妻子张开兰同意，更没有经过发包方同意，私自将涉案土地的所有权非法出卖给第三人张开宁，直到2016年张开兰知道以后就与张开宁发生争议，经干河司法所和碧云村委会调解未果，基于这样的情况下，被上诉人仍然颁证，实属颁证行为缺乏事实依据，其颁证行为严重侵犯了上诉人的土地承包经营权的合法权益，基于毫无事实依据作出的颁证行为仍然被一审判决认定事实清楚，实属适用法律错误。《农村土地承包经营权证》是承包方取得承包经营权的法律凭证，那么，颁证机关对其作出颁证具体行政行为时必须以事实为根据。再次，根据我国《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权的期限为30年，发包方不得随意收回。就本案而言，涉案土地在第一、二轮土地承包都是承包给上诉人耕种，由于档案管理不规范，地籍档案现已经灭失（该事实有第三人村小组出具的证明予以印证），涉案土地发包给上诉人经营的事实，在一审中也是各方当事人均予以认可的事实。但根据本案客观事实，第三人布标村小组也从来没有以任何理由将涉案地块收回，也没有按照《农村土地承包法》第十九条：“土地承包应当遵循以下原则：（三）承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；”的规定将涉案地块依法发包给第三人张开宁，故此，2017年7月5日，第三人布标村小组将涉案地块与第三人张开宁签订《农村土地承包合同书》应为无效民事法律行为，从而应认定被上诉人的颁证行为没有事实依据，据此，一审法院对此未加以评判和认定，基于这样的情况下，一审法院仍然认定其颁证行为事实清楚，实属适用法律错误。最后，涉案地块买卖系非法行为。《土地管理法》第十条明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，同时，第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让土地。涉案地块的所有权属于第三人布标村小组，李付考不是所有权人无权出卖，其土地也不能买卖，其涉案地块的买卖行为无效。另外，假设是第三人张开宁主张的不是土地买卖而是承包经营权转让，但也应属无效行为，《农村土地承包法》第三十七条：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”根据此规定，即便是承包经营权转让，但也应因未经发包方同意而无效。同时，涉案地块的承包人不只是李付考一人，还有妻子张开兰，转让也未经过张开兰同意，严重侵犯了张开兰的合法权益，其买卖涉案地块的行为应当无效，从而应认定被上诉人的颁证行为没有事实依据，据此，一审法院对此未加以评判和认定，基于这样的情况下，一审法院仍然认定其颁证行为事实清楚，实属适用法律错误。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，其被上诉人的颁证行为程序严重违法，缺乏事实和法律依据，严重侵犯了上诉人的合法权益，上诉请求：l、请求二审人民法院依法撤销砚山县人民法院(2019)云2622行初11号《行政判决书》，并依法改判：撤销砚山县人民政府颁发的滇(2017)砚山县农村土地承包经营权第070165号《农村土地承包经营权证》；2、一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。恳请二审人民法院查明事实后，依法作出公正裁决。被上诉人砚山县人民政府在二审中未提交书面答辩材料。第三人张开宁、砚山县干河彝族乡碧云村委会布标组在二审中未提交书面意见材料。一审被告砚山县人民政府向一审法院提交了以下证据：第一组：《统一社会信用代码证书》、《法定代表人身份证明》复印件，以证明一审被告具有合法的主体资格；第二组：农村土地承包经营权调查出席指界通知书、承包方代表声明书、承包方调查表复印件，以证明土地确权时对第三人张开宁进行农户基本情况调查，核对农户、农户代表及有关土地权属证明材料，通知第三人张开宁到现场指界；第三组：发包方调查表复印件，以证明在调查程序中对发包方名称和负责人进行核实、确认；第四组：承包地块调查表复印件，以证明通过技术手段测量绘制工作底图，以图解方式获取张开宁户承包土地界址点，并经张开宁和村小组长签字确认；第五组：农村土地承包经营权调查信息公示表、农村土地承包经营权公示结果归户表复印件，以证明完成调查后，对所有土地承包方、承包地块编码、地块名称、四至界限、面积等信息在村、组进行公示，公示表上有公示日期，承包方代表签字，其中张开宁户公示地有地名“龙克别”的地块1块，地名为“南洞”的地块4块。公示期间无异议，将公示结果归户，经张开宁签字确认认可和村小组审核通过；第六组：农村集体土地承包合同书复印件，以证明发包方干河乡碧云村布标组与承包方张开宁签订承包合同；第七组：农村土地承包经营权确认登记颁证申请书复印件，以证明经干河乡人民政府审核，对公示无异议的村民小组农村集体土地的承包农户申请颁证；第八组：农村土地承包经营权登记簿复印件，以证明根据乡镇上报的承包合同，完善数据库，建立登记系统；第九组：李付考户的《文山州农民集体土地承包合同书》，以证明本案所涉及争议地块不是李付考承包地。一审原告张开兰、李付考向一审法院提交以下证据：第一组：结婚证复印件，以证明张开兰、李付考是合法夫妻关系的事实；第二组：证明复印件以证明张开兰、李付考对砚山县干河乡碧云村委会布标村小组地名为“南洞”和“弄克别”的地块具有承包经营权，至今尚未填写在承包合同书上的事实；第三组：农村集体土地承包合同书、农村土地承包经营权证复印件，以证明一审被告砚山县人民政府违法将一审原告已经合法取得土地承包经营权地名为“南洞”和“弄克别”的地块再次颁发《农村土地承包经营权证》给第三人张开宁的事实。第三人张开宁、砚山县干河彝族乡碧云村委会布标组未向一审法院提交证据。一审法院对上述证据认证如下：对一审被告提交的九组证据中，九组证据说明一审被告执法主体和执法程序的合法性，与案件有关联，一审法院予以采信。对一审原告提交的第一、二、三组证据，真实，与案件有关联,一审法院予以采信。一审原告提交证据中说明了一审原告与第三人张开宁在2004年有土地转让行为。上述证据已随案移送本院。本院认为，一审法院对被上诉人砚山县人民政府、上诉人张开兰、李付考在一审中提交的证据认证正确，本院对被上诉人砚山县人民政府、上诉人张开兰、李付考在一审中提交的证据作出的认证与一审相一致。经审查，一审法院审理程序合法。本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。对上诉人认为一审判决认定事实错误的上诉主张，因上诉人提交的证据不足以证明该主张的成立，本院不予采纳。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一、二款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”的规定，被上诉人砚山县人民政府有权颁发本县内农村土地承包经营权证，主体适格。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”的规定，农村土地承包合同是颁发农村土地经营权证的前提条件及依据，也是各方权利义务的唯一依据。1998年底第二轮土地延包时，上诉人张开兰、李付考与第三人张开宁因本案发生实质争议的“南洞”、“龙克别”土地承包经营权均未登载在李付考户和张开宁户的农村土地承包合同书中。2004年李付考作为上述争议土地的实际使用人将上述争议土地的使用权转让给张开宁户，并收取了相应的对价款，是双方的真实意思表示，未违反法律的强制性规定，且上述争议土地的所有权人砚山县干河彝族乡碧云村委会布标组对此未提出异议，实质认可了该转让行为。2017年7月5日，砚山县干河彝族乡碧云村委会布标组与张开宁户签订农村土地（耕地）承包合同（编码：532622207203020267J），将上述争议土地的土地承包经营确定给张开宁户，符合相关法律法规和政策的规定。2017年7月30日，被告砚山县人民政府向第三人张开宁颁发滇(2017)砚山县农村土地承包经营权第070165号《农村土地承包经营权证》的行政行为合法。一审判决驳回上诉人张开兰、李付考的诉讼请求并无不当。综上所述，上诉人张开兰、李付考的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张开兰、李付考承担。本判决为终审判决。审判长  何建兵审判员  陈古洪审判员  郑茂丹二〇二〇年三月六日书记员  盘日旭