湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终70号 上诉人（原审原告）胡世高，男，汉族，1960年4月28日出生，住湖南省常德市武陵区。 被上诉人（原审被告）常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵区武陵大道877号。 法定代表人陈爱喜，局长。 委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路120号。 法定代表人曹立军，市长。 委托代理人周友保，常德市司法局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘娟，常德市司法局工作人员，代理权限为一般授权代理。 胡世高因与常德市自然资源和规划局、常德市人民政府土地行政征收及行政复议一案，不服常德市鼎城区人民法院（2019）湘0703行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：胡世高系常德市武陵区柳叶湖街道泉水桥社区居民。2013年10月25日，湖南省人民政府出具（2013）政国土字第2022号《农用地转用、土地征收审批单》，批准常德市2013年第三批次建设用地，被用地单位包括常德市柳叶湖街道泉水桥村、双桥村、仙源社区、聚宝村、河洑镇合兴村。湖南省政府批准后，常德市人民政府于2013年11月19日发布常政征土告字〔2013〕106号《征收土地公告》，征收柳叶湖旅游度假区柳叶湖街道办事处泉水桥村农民集体所有土地一宗，明确被征收土地的用途为公共管理与公共服务设施用地，建设项目名称为常德市2013年第三批次建设用地（星城地块），该公告于2013年11月22日送达泉水桥村，并在泉水桥村进行张贴公示。2014年4月9日，原常德市国土资源局发布常国土征补字〔2014〕24号《征地补偿安置方案公告》，公告中载明“征地补偿标准按常政发〔2013〕6号文件规定执行”，该公告于2014年4月10日送达泉水桥村并在泉水桥村张贴公示。2017年11月20日，常德市人民政府常政征土补字〔2017〕48号《征地补偿安置方案审批单》中载明“按（常政发〔2015〕2号）文件执行”，对该征地项目的补偿安置政策正式予以明确。2017年11月23日，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所对泉水桥社区发出常国土征补字（2014）第24号《星城地块项目征收土地补偿通知书》并送达给泉水桥社区，补偿通知书中载明扣缴社会保障资金后实际支付补偿费8168071元，2017年11月27日即向泉水桥社区拨付上述土地款。 征拆工作人员对胡世高进行了几次拆迁谈话，并通过入户调查重新测量了涉案房屋的面积，重新测量的房屋面积为砖混二260.38㎡，砖混三73.44㎡，砖木二74.4㎡，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所对上述房屋调查情况进行了张贴公示。2018年12月14日，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所作出《星城地块建设项目征收住宅房屋补偿结果公示表》，对胡世高的房屋及室内设施的补偿情况进行公示。2018年12月18日，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所向胡世高发出常柳征补通字（2018）第1201号《征收土地地上附着物补偿通知书》并附《建（构）筑物及其他设施补偿清交单》，该通知书在安置方式240㎡资格处划勾并注明“已安置入住”，各项补偿费用合计506169元，通知胡世高于2018年12月18日至2018年12月24日领取补偿款，并于2018年12月31日前交房腾地，拒不领取补偿款并交房腾地的，将依法申请常德市国土资源局作出限期腾地决定。 2018年12月20日，常德市国土资源局柳叶湖旅游度假区分局出具《关于胡世高安置资格的情况说明》，称因胡世高2010年自愿提前协议搬迁，对胡世高户进行了安置资格审查，给予胡世高户一个240㎡原拆户安置资格，并向胡世高发放了安置资格选房入住证书，该户目前已经入住泉水桥公寓楼安置小区，该房屋未被拆除。胡世高未领取上述补偿款，亦未交房腾地。2019年2月28日，常德市自然资源和规划局作出常征拆告字〔2019〕3号《责令交出土地告知书》，告知胡世高拟决定责令其限期交出土地，并告知有权提出异议，有权进行陈述和申辩，有权要求举行听证，该告知书于同日送达胡世高。后胡世高申请进行了听证。2019年4月19日，常德市自然资源和规划局作出常征拆交字〔2019〕5号《责令交出土地决定书》，责令胡世高收到决定书之日起6日内交出土地，逾期将申请人民法院强制执行，并在决定书中告知其申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，该决定书于2019年4月22日送达。胡世高不服上述决定，于2019年6月11日向常德市人民政府申请行政复议，常德市人民政府当日受理后对复议案件进行审查，于2019年8月7日作出常政复决字〔2019〕65号《行政复议决定书》，维持常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕5号《责令交出土地决定书》。 原审法院还认定，在常德市2013年第三批次建设用地项目被湖南省政府批准之前，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所于2010年在没有办理土地征收审批手续的情况下提前进行征收，涉案房屋属于提前征收房屋。当时胡世高及其女儿胡蓉分别与常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所签订了《拆迁建（构）筑物等补偿（收购）协议书》，并分别在两份《建筑物及其他设施补偿清交单》上签名捺印，其中胡世高签名捺印的一份清交单载有“砖混326.05㎡”“砖木40.25㎡”“合计710890元”等内容，另一份由胡世高的女儿胡蓉签名捺印的清交单载有“砖混258.4㎡”“合计384311元”等内容，原告胡世高实际收到两笔补偿款的数额为560890元、384311元。之后，胡世高签字捺印的清交单上确认的面积为366.3㎡的房屋没有拆除，胡蓉签字捺印的清交单上确认的面积为258.4㎡的房屋已被拆除，胡世高已获得240㎡原拆户安置资格。2017年，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所因胡世高房屋所在土地未履行土地征收审批手续，而胡世高又未按征收补偿协议履行的情况下，遂向常德市武陵区人民法院提起民事诉讼，要求确认柳叶湖征拆所与胡世高签订的《建筑物及其他设施补偿清交单》无效，胡世高向柳叶湖征拆所返还征地补偿款710890元，武陵区人民法院作出（2017）湘0702民初4314号民事判决书，判决确认常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所与胡世高签订的《建筑物及其他设施补偿清交单》无效，胡世高向常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所返还征地补偿款560890元。胡世高不服该判决，向常德市中级人民法院提起上诉，常德市中级人民法院作出（2018）湘07民终352号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。一、二审判决收回了2010年对胡世高房屋的征收补偿款，但240㎡的安置房未予收回。上述一审、二审民事判决书在查明事实部分均认定胡世高所有的房屋面积为366.3平方米，即未拆除房屋亦即本涉案案房屋，胡蓉的房屋面积为258.4平方米，即已经拆除的房屋。 又查明，胡世高的女儿胡蓉的户口在胡世高名下，胡蓉的丈夫李振波的户籍在鼎城区灌溪镇中心村4组。2010年提前征收时，胡世高户共拆迁两栋房屋，登记在胡蓉名下的房屋修建时不具备分户建房的条件，也不能提供合法宅基地的手续，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所根据柳叶湖合法宅基地的统一认定做法只认定两栋房屋为一处合法宅基地，之后常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所对李振波的房屋情况进行了调查，经走访调查，李振波及其父母、妹妹在灌溪镇中心村4组只有一处住房。因胡蓉的丈夫李振波的户口不在被征收地泉水桥社区，按照柳叶湖的安置惯例胡蓉不符合原拆户安置条件，只给予胡蓉150㎡分拆户安置资格，胡蓉未办理安置资格相关手续。 原审法院经审理认为，本案的争议焦点为：一、被告常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕5号《责令交出土地决定书》是否合法？二、被告常德市人民政府作出的常政复决字〔2019〕65号《行政复议决定书》是否合法？三、原告要求附带审查常国土征补字〔2014〕24号《征地补偿安置方案》是否合法？ 关于争议焦点一：被告常德市自然资源和规划局（原常德市国土资源局）在涉案征地项目得到湖南省人民政府批准后，对涉案农村集体土地开展征收工作。常德市人民政府发出征收土地公告，被告对征地补偿安置方案进行了公告。被告征拆工作人员对原告胡世高进行了多次拆迁谈话，并对原告的房屋面积进行了重新测量，后发出征收补偿通知书，通知原告在指定时间领取补偿款并交房腾地。原告一直未领取补偿款，也未交房腾地，被告因此向原告发出责令交出土地告知书，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，且依原告申请召开了听证会。后被告常德市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，对原告作出责令交出土地决定，并依法送达。本院认为被告常德市自然资源和规划局作出责令交出土地决定的程序、实体符合法律规定。 关于争议焦点二：被告常德市人民政府在收到原告胡世高的复议申请书后于当日受理该复议案件，并向被告常德市自然资源和规划局发出行政复议答辩通知书，在对复议案件进行审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持责令交出土地决定的复议决定，并依法送达原告胡世高和被告常德市自然资源和规划局。本院认为被告常德市人民政府作出复议决定的程序、实体符合法律规定。 关于争议焦点三：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（七）项“请求一并审查规章以下规范性文件”之规定，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件进行审查。本案中，原告胡世高起诉的是被告常德市自然资源和规划局作出的责令交出土地决定的行政行为，该行政行为依据的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》这一行政法规，而非常国土征补字〔2014〕24号《征地补偿安置方案》，对该方案，本院已经将其作为被告作出交地决定的一个前置程序在本案中进行了审查，但这种审查并非上述司法解释规定的对规章以下的规范性文件的附带审查。故原告胡世高请求对常国土征补字〔2014〕24号《征地补偿安置方案》进行附带性审查不符合法律规定，本院予以释明。 另外，原告胡世高在诉状中提到的其女儿胡蓉的安置资格问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，这一诉求应由相应人民政府协调、裁决，不属于本案的处理范围，原告之女胡蓉可另行主张。 综上，被告常德市自然资源和规划局作出的常征拆交字〔2019〕5号《责令交出土地决定书》和被告常德市人民政府作出的常政复决字〔2019〕65号《行政复议决定书》，程序、实体均符合法律规定，原告胡世高要求撤销上述《责令交出土地决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。原告请求对常国土征补字〔2014〕24号《征地补偿安置方案》进行审查不符合法律规定，本院已予以释明。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡世高的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡世高承担。 胡世高上诉称，拆迁补偿标准过低；补偿通知书列明的补偿项目有遗漏，过渡费、倒房费、青苗补偿费、超面积费和深基础等项目遗漏，通知书不具有合法性；与胡蓉情况相同的有多户已享受240平方米的安置房，不给予胡蓉原拆户安置资格不符合政策规定。胡世高还称，征收部门没有参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收补偿决定，现作出决定要求腾地，条件不成就；征收部门未履行公示公告程序，程序违法。请求撤销原判、撤销《责令交出土地决定书》，发回重审或依法改判。 市自然资源局答辩称，1.依据土地管理法第四十五条的规定，答辩人具有作出责令交出土地决定的行政职责和权限；2.答辩人作出决定过程中，履行了土地报批、征地和安置补偿公示、土地及附属物调查确认、补偿公示等前期程序，经多次与胡世高进行协商，送达了补偿通知书，组织进行了听证，程序符合法律规定；3.作出决定具有事实依据；4.上诉理由缺乏事实依据和法律依据，且已给予胡蓉分支户安置资格。综上，请求驳回上诉，维持原判。 市政府答辩称，答辩人是法定的复议机关，且行政复议程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 当事人提交的证据材料，一审进行了举证、质证，且已随案移交。本院经审查，原判认定的事实清楚，采信证据充分，本院予以认定。 本院认为：（一）关于土地征收合法性问题。根据查明的事实，常德市人民政府依据湖南省人民政府批复的《农用地转用、土地征收审批单》，发布了《征收土地公告》和《征地补偿安置方案审批单》，该公告用地范围明确，在被征用地所在村组进行了张贴公示。之后，原常德市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所对泉水桥社区发出《星城地块项目征收土地补偿通知书》，上述行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、第四十七条的相关规定，土地征收行为及程序合法。 （二）关于对胡世高安置补偿的合法性问题。一是根据征地公告明确的范围、征地红线图、胡世高《集体土地建设用地使用证》，胡世高的房屋在被征收范围内。二是胡世高房屋权属及占地面积明确。土地征收部门测量了房屋的面积并进行了张贴公示，作出了《星城地块建设项目征收住宅房屋补偿结果公示表》并进行了公示，胡世高对房屋面积未提出异议。根据本院已生效的民事判决，案涉还未拆除的房屋属于胡世高所有，认定系其女儿所有没有依据，因此，该房屋属于胡世高所有，胡世高认为该房屋属于其女儿所有并要求给予补偿缺乏事实依据，本院不予支持。三是对胡世高作出了安置补偿。常德市柳叶湖旅游度假区征地拆迁所向原告胡世高作出了《征收土地地上附着物补偿通知书》和《建（构）筑物及其他设施补偿清交单》，各项补偿费用为506169元，给予240㎡房屋安置资格且已安置入住泉水桥公寓楼安置小区。胡世高虽对该补偿与安置不服曾向原审法院提起过诉讼，但被法院裁定驳回。因此，对胡世高已作安置补偿的事实应予认定。胡世高上诉提出其女儿胡蓉应获得一个原拆户240㎡房屋安置资格，因胡世高未提交相关依据证明，对其请求本院不予支持。另外，根据常德市自然资源与规划局提交的《关于柳叶湖旅游度假区“星城地块”建设项目拆迁户安置资格审查的公告（二）》，常德市国土资源局柳叶湖管理委员会分局已给胡蓉分支户安置资格并进行了公示且公示期已满，本院认为给予胡蓉分支户安置资格是合理的，胡世高及胡蓉可据此办理分支户安置事宜。综上，常德市自然资源和规划局对胡世高的安置补偿不违反《中华人民共和国土地管理法》和常德市人民政府《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定，无明显不合理情形，应认定是合法有效的。 （三）关于责令交出土地决定的合法性问题。土地征收部门在已支付征地补偿费的前提下，与胡世高多次协商补偿安置问题仍未达成协议，经告知、听证等程序后作出《责令交出土地决定书》，该决定书内容明确，交代了复议权和诉权，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和常德市人民政府《常德市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第十一条的规定，是合法有效的。上诉人要求撤销该决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 （四）关于复议决定合法性问题。经审查，常德市人民政府作为复议机关，作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。胡世高的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人胡世高承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 刘应典 审 判 员 唐招军 二〇二〇年三月二十五日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；