北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终21号上诉人（一审原告）刘仲文，女，1939年11月2日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人刘晓燕（刘仲文之女），1970年5月18日出生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人严荣伟（刘仲文委托代理人刘晓燕之夫），1963年2月23日出生，汉族，现住北京市东城区，户籍地北京市海淀区。上诉人（一审原告）刘仲秀，女，1935年2月21日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人吴永萱（刘仲秀之女），1962年2月27日出生，汉族，住北京市丰台区。上诉人（一审原告）刘仲富，女，1944年5月15日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人席晖（刘仲富之女），1969年3月3日出生，汉族，住北京市西城区。被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市西城区西安门大街115号。法定代表人孔勇，主任。委托代理人崔丽莉，北京市西城区人民政府房屋征收办公室干部。委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。一审第三人刘炳胜，男，1951年5月19日出生，汉族，户籍地北京市西城区。上诉人刘仲文、刘仲秀、刘仲富（以下简称刘仲文等3人）因诉北京市西城区人民政府房屋征收办公室（以下简称西城区征收办）征收补偿协议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0102行初1097号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2018年10月23日，西城区征收办与刘炳胜签订《西城区永安路微循环道路改造项目房屋征收补偿协议》（协议编号：Y-S-084，以下简称被诉征补协议），主要内容为，甲方：西城区征收办、北京市西城区人民政府天桥街道办事处；乙方：刘炳胜，身份证号：×××。为保护甲、乙双方权益，保障“西城区永安路微循环道路改造项目”征收与补偿工作的顺利进行，根据《永安路微循环道路改造项目房屋征收补偿方案》和有关文件规定，甲、乙双方经协商，达成如下协议：一、征收依据。根据北京市西城区人民政府西政房征字【2016】第3号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》，因北京市西城区永安路微循环道路改造项目建设，需要征收乙方在征收范围内北京市西城区永胜巷XX号所有房屋。二、被征收房屋（以下简称涉案房屋）基本情况。经认定，乙方在征收范围内有正式住宅房屋捌间，建筑面积110.4平方米。被征收房屋在册户籍情况叁人，分别是户主刘炳胜、之非亲属王春英，之女刘怡。三、甲方应向乙方支付金额。（一）被征收房屋的价值补偿。经北京东华天业房地产评估有限公司评估，被征收房屋评估价值合计：7490532元。……（二）被征收人补助及奖励费。甲方支付乙方征收补助及奖励费合计7882799.29元。……五、被征收房屋结算金额。甲方向乙方实际支付被征收房屋结算金额：人民币壹仟伍佰叁拾柒万叁仟叁佰叁拾壹元贰角玖分（￥：15373331.29元）。六、搬迁期限及付款方式。（一）甲乙双方签订本协议后，乙方应在十日内，将被征收房屋腾空，并将被征收房屋（含自建房）、设备、装修及附属物移交给甲方拆除，甲方填写《拆房通知单》并给乙方收执。乙方凭此通知单及本人身份证明领取征收补偿费存折。（二）在被征收房屋交房后十个工作日内，甲方按本协议第五条最终结算结果履行支付义务。（三）如乙方未在规定期限内搬家交房，按照每日每平方米100元扣除提前搬家奖，直至递减为零。……十、协议生效。本协议自甲、乙双方签字或盖章后生效。刘仲文等3人向一审法院诉称，根据（1985）宣民字第792号民事调解书（以下简称792号民事调解书），宣武区天桥西沟旁17号，现涉案房屋10.5间（后为11间）产权归刘仲文等人按份共有，其中马香蕊占10/18份额（55.56%），刘仲清、刘凤兰、刘仲文、刘炳胜、刘炳荣、刘志红、刘仲秀各占1/18份额（5.56%），王玉清、刘秀云、刘长泰、刘长海、刘长江、李淑慧、李书明、李书新共有1/18份额（5.56%）。792号民事调解书于1989年11月25日发生法律效力，至今涉案房屋权属状态没有发生变化，刘炳胜一直霸占其他产权人的房屋。1984年刘炳胜采取不正当手段将涉案房屋全部登记在自己名下。2017年6月刘仲文等人向一审法院提起涉案房屋的共有物分割之诉（案件在北京市高级人民法院审理中）。刘仲文等3人作为涉案房屋合法产权人，多次向西城区征收办提出依法享有涉案房屋征收补偿权利的诉求，提交相关法律文件和书面申诉报告，通报法院对涉案房屋共有物分割案件审理进展，并请求西城区征收办在涉案房屋征收项目中依法保护产权人的合法利益。按照792号民事调解书，刘仲文等3人在涉案房屋中各自占1/18份额，对应面积分别为9.2平米。2000年左右，刘炳胜已经拆迁处置涉案房屋1/18产权份额，还处置了马香蕊6/18产权份额，对应房屋3间（面积55平米）。当时拆迁部门已对刘炳胜进行了安置补偿，故在未依法继承马香蕊产权份额之前，刘炳胜在涉案房屋剩余8间中已经没有产权份额。2018年11月9日，在明知刘仲文等人是涉案房屋真实产权人，刘炳胜的房屋所有权证存在登记错误，涉案房屋共有物分割案件正在法院审理中的情况下，西城区征收办仍与刘炳胜签订了被诉征补协议，违反国家法律规定，应为无效。现诉至法院，请求法院依法判决西城区征收办与刘炳胜签订的被诉征补协议为无效协议，其行政行为违法。西城区征收办向一审法院辩称，2016年4月6日，北京市西城区人民政府就永安路微循环道路改造建设项目作出西政房征字【2016】第3号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》，确定该项目征收范围为：永安路9号、……27号、……；永胜巷1号、2号、3号、4号、5号（部分）、6号（部分）；……。刘炳胜名下，建筑面积110.4平方米的涉案房屋8间属于征收范围，原地址名称为西沟旁17号。792号民事调解书载明“经一审法院调解，双方自愿达成协议如下：一、本区池家胡同4号房屋22间，天桥西沟旁胡同17号房屋10间半产权及西市场西街甲乙丙丁戊86-87号房屋8间价款2628元归马香蕊、刘仲清、刘凤兰、刘仲文、王玉清、刘炳胜、刘炳荣、刘志红、刘仲秀、刘秀云、刘长泰、刘长海、刘长江、李淑慧、李书明、李书新共有。其中马香蕊占有成数为二分之一，另二分之一份额中，马香蕊、刘仲清、刘凤兰、刘仲文、刘炳胜、刘炳荣、刘志红、刘仲秀各九分之一，另九分之一为王玉清、刘秀云、刘长泰、刘长海、刘长江、李淑慧、李书明、李书新共有。二、刘炳胜已领取的落实私房政策结算款1190.00元按上述房产份额分配”。此后有关各方均未办理产权登记，截至签约之日产权证载明的房屋产权人为刘炳胜。为了保证征收工作顺利进行，2018年10月23日，西城区征收办与刘炳胜签订了被诉征补协议。刘仲文等3人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法判决予以驳回。刘炳胜向一审法院述称：刘炳胜是涉案房屋的唯一产权人，唯一被征收人，完全有权处分自己的房产，被诉征补协议合法有效。刘仲文等3人的陈述与事实不符。刘炳胜只领取了全部征收补偿的11/18，没有侵犯任何人的权利，刘仲文等人可以向西城区征收办领取属于自己的补偿份额。请求法院依法判决驳回刘仲文等3人的诉讼请求。一审法院经审理认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。西城区征收办作为西城区房屋征收部门，有权与被征收人签订房屋征收补偿协议。归纳本案审理焦点为被诉征补协议是否属于行政协议无效之情形。行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与行政相对人经过协商一致达成的协议。因其特有属性，在效力认定上存在两重审查标准即行政行为合法性审查和合同有效性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，北京市西城区人民政府就西城区永安路微循环道路改造项目建设发布房屋征收决定时，刘炳胜为涉案房屋所有权人即被征收人，西城区征收办与刘炳胜签订被诉征补协议未超越其法定职权，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形。被诉征补协议按照征收补偿方案确定补偿方式为货币补偿，西城区征收办基于本案实际状况为刘仲文等人保留与其产权份额相应的房屋价值补偿款，并未实际损害刘仲文等人的合法权益。从行政法和合同法的司法审查标准综合考量，被诉征补协议符合行政法的立法宗旨，最大限度支持和保护了相关权利人的合法权益，加之涉案房屋已拆除，相关权利人之间如何分配征收利益可通过其他合法途径予以解决，不宜否定被诉征补协议的有效性，如此也不有利于实际解决涉案纠纷。关于刘仲文等3人提出刘炳胜已在2000年左右处置了永胜巷XX号涉案房屋以外的3间房屋，因此对8间涉案房屋不再具有处置权，一审法院认为，1984年涉案房屋登记在刘炳胜名下，792号民事调解书载明涉案房屋由刘仲文及刘炳胜等人共有，但直至2016年西城区永安路微循环道路改造项目建设启动征收程序时，涉案房屋所有权人未发生变更，至于刘炳胜是否处置除涉案8间房屋以外的其他财产与本案不具关联性，故对刘仲文等3人的上述主张一审法院不予采纳。综上，西城区征收办依法就北京市西城区永安路微循环道路改造项目建设，与涉案房屋所有权人即被征收人刘炳胜签订被诉征补协议，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，各方在签订被诉征补协议的过程中，不存在《中华人民共和国合同法》关于合同无效规定的法定情形。刘仲文请求确认西城区征收办与刘炳胜签订的被诉征补协议为无效协议，其行政行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘仲文等3人的诉讼请求。刘仲文等3人不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，将本案发回重审或予以改判，依法判决确认被诉征补协议无效。其上诉理由如下：一、一审判决适用法律、法规错误，应依据《中华人民共和国物权法》第二十八条及（2018）京02民终3600号民事裁定书、（2018）京民申4319号民事裁定书等，认定涉案房屋产权属于刘仲文等人按份共有，应以792号民事调解书确定的主体，作为被征收房屋的所有权人。二、一审判决对涉案房屋的所有权人认定事实错误，不动产登记机构已认定原房屋所有权证存在登记错误，刘炳胜已经不是涉案房屋的所有权人。三、被诉征补协议损害了刘仲文等3人的合法权益。西城区征收办同意一审判决，请求予以维持。刘炳胜未向本院提起上诉。在法定举证期限内，西城区征收办向一审法院提交并当庭出示了以下证据、依据：1.2016年4月6日作出的《永安路微循环道路改造项目房屋征收补偿方案》；2.2016年4月6日作出的《北京市西城区人民政府房屋征收决定》西政房征字【2016】第3号；证据1-2证明北京市西城区人民政府依法作出征收补偿方案及征收决定;3.宣字第XXXXX号房屋所有权证、情况说明、792号民事调解书、公证书、（2017）京0102民初17102号民事裁定书、（2018）京02民终3600号民事裁定书，证明涉案房屋在征收范围内,截至涉案协议签订时，房屋登记的产权人为刘炳胜，尚未进行变更，西城区征收办按照产权登记情况与刘炳胜签订协议并无不当;4.户籍证明、离婚协议书，证明涉案房屋现场户籍情况;5.承诺书，证明刘炳胜承诺，如果因为产权发生争议，责任由刘炳胜负担。在举证期限内，刘仲文等3人向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.792号民事调解书；2.《生效裁判证明书》第201803615号；3.（2018）京02民终3600号民事裁定书；4.（2018）京民申4319号民事裁定书；证据1-4证明刘仲文等人是涉案房屋共有产权人；5．关于“西城区永胜巷XX号、永安路27号”不动产更正登记的通知；6.证明；证据5-6证明涉案房屋登记簿记载事项存在错误，西城区不动产登记中心拟撤销原登记；7.关于刘仲文等依法享有永安路27号和永胜巷XX号房屋征收补偿权利的申诉报告；8.工作记录；证据7-8证明刘仲文等已书面告知西城区征收办其系涉案房屋的合法产权人；9.被诉征补协议，证明征收人和被征收人的主体资格存在严重错误，刘炳胜对涉案房屋没有处置权，被诉征补协议无效。刘炳胜未向一审法院提交证据。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：刘仲文等3人提交的证据9系本案被诉行政行为的载体，不作证据使用。刘仲文等3人提交的证据5、6，不能达到证明西城区征收办对涉案房屋登记存在错误的证明目的，不予采信。各方当事人提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，真实、合法，与本案具有关联性，可以证明涉案事实，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2016年4月6日，北京市西城区人民政府作出西政房征字【2016】第3号《北京市西城区人民政府房屋征收决定》，确定西城区永安路微循环道路改造项目征收范围为：永安路9号、……27号、……；永胜巷1号、2号、……。涉案房屋位于北京市西城区永胜巷XX号，在征收范围内有正式住宅房屋8间，建筑面积110.4平方米。登记产权人为刘炳胜，在册户籍人口三人即刘炳胜、之前妻王春英、之女刘怡。2018年10月23日，西城区征收办与刘炳胜就涉案房屋征收补偿事宜签订了被诉征补协议。涉案房屋已拆除。另查，涉案房屋原登记在刘振东名下，1984年12月6日，因落实私房政策发还至刘炳胜名下。1989年11月25日，792号民事调解书确认涉案房屋由马香蕊、刘仲清、刘凤兰、刘仲文、王玉清、刘炳胜、刘炳荣、刘志红、刘仲秀、刘秀云、刘长泰、刘长海、刘长江、李淑慧、李书明、李书新共有。其中马香蕊占有成数为二分之一，另二分之一份额中，马香蕊、刘仲清、刘凤兰、刘仲文、刘炳胜、刘炳荣、刘志红、刘仲秀各九分之一，另九分之一为王玉清、刘秀云、刘长泰、刘长海、刘长江、李淑慧、李书明、李书新共有。刘志红现名刘仲富。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，依据在案证据显示，截至本案被诉征补协议签订时，涉案房屋的产权人登记为刘炳胜。故西城区征收办与刘炳胜签订征补协议，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二条关于征收补偿对象的规定。被诉征补协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。此外，经审查，涉案征补协议亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效之情形。故刘仲文等3人的主张不能成立，如其认为财产权益受损，可通过其他途径解决。综上，一审法院判决驳回刘仲文等3人的诉讼请求是正确的，本院应予维持。刘仲文等3人所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由刘仲文、刘仲秀、刘仲富负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  杨 波审 判 员  周建忠审 判 员  刘彩霞二〇二〇年三月二十四日法官助理  李 珊书 记 员  范 维