江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏06行终9号 上诉人（原审原告）石兰英，女，1947年10月6日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人陈亮，南通市崇川区中兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市崇川区。 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人金晔，南通市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）秦胜，男，1970年5月9日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人（原审第三人）陆英，女，1970年5月10日生，××族，住南通市通州区。 被上诉人秦胜与陆英的共同委托代理人冯国彪，南通市通州区海晏法律服务所法律工作者。 上诉人石兰英因不动产行政登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初506号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。 一审法院经审理查明，秦亚军（已故）与石兰英系夫妻关系，秦胜系秦亚军的儿子，石兰英系秦胜的继母。秦亚军、石兰英婚后又生育秦冬梅、秦咏梅两个女儿。1993年，秦亚军户申请建房，建房时该户人口有秦亚军夫妇及三个子女，每人享受住房面积24平方米，秦胜另享受可照顾面积24平方米，该户可享受住房占地面积共计144平方米。1997年11月21日，因秦亚军生病要求秦胜承担治病费用，秦胜认为应对家庭财产作出明确分割，秦亚军夫妇（申请人）及秦胜夫妇（被申请人）在原通州市恒兴法律服务所主持调解下达成家庭财产分割协议，协议内容如下：一、秦亚军夫妇在建房时和儿子结婚时所负债务达32000余元，现由被申请人承担25150元，其余债务由秦亚军夫妇承担；二、秦亚军夫妇建有三上三下楼房一幢，现将其中的二上二下楼房分给被申请人所有，另一上一下楼房现由秦亚军夫妇使用，待申请人百年后所有房产及生活用具全部归秦胜所有，上述意思是秦亚军的真实意思表示，他人不得干涉；三、秦亚军、石兰英的二个女儿表示放弃上述财产享有权利；四、被申请人对秦亚军夫妇尽应尽的义务。秦亚军夫妇、秦胜夫妇及秦冬梅、秦咏梅在该协议上签字。1998年农村房屋开始进行确权登记，当时由邢伯然、朱某,4负责案涉房屋所在村的房屋现场勘丈。1998年9月14日，邢伯然绘制了案涉房屋的现场勘丈平面图表，建筑占地面积115.765平方米，阳台13.45平方米，建筑面积244.98平方米，该图表申报个人一栏填写内容为“秦胜”，石兰英在该图表产权申报人处加盖私章。1998年11月1日，石兰英在《具结书》上加盖私章，《具结书》的内容为海防村13组房屋产权人石兰英于93年建砖混结构楼梯一幢，底层四间，二层四间，建筑面积244.98平方米，由于本人对建房证件保管不妥遗失，现据实申请登记上述房产。1998年12月1日，海防村村委会在该《具结书》上盖章确认。1999年3月14日，石兰英出具《析产书》，内容为：海防村13组石兰英，93年建楼房四上四下，占地面积115.765平方米，现分给儿子秦胜。原通州市恒兴乡海防村村委会及原通州市恒兴乡建设管理服务所在《析产书》上盖章同意析产。经原通州市恒兴乡建设管理服务所、原通州市恒兴乡人民政府、原通州市人民政府审批，同意发证。案涉房屋遂登记在秦胜、陆英名下。2000年1月17日，石兰英与秦胜、陆英重新签订协议书，对1997年订立的调解协议中有关住房问题进行了调整，约定秦胜住三上三下楼房的全部上层及下层西头两小间，楼下东头一间归石兰英居住，楼下中间堂间平时归石兰英使用，若秦胜需要使用，石兰英应提供方便，权属关系及债务分配按原协议不变。2016年，秦胜、陆英对案涉楼房（包括石兰英居住的房间）进行了装修，装修费用均由秦胜、陆英支付。 2019年1月28日，石兰英以南通市通州区人民政府为被告，向本院提起诉讼，要求撤销案涉村镇房屋所有权证，后以另行向有管辖权的人民法院起诉为由于同年3月28日申请撤回起诉。4月15日，石兰英向一审法院提起本案诉讼，请求撤销登记在秦胜、陆英名下的通恒第151334号村镇房屋所有权证。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。评判本案是否已经超过起诉期限，关键在于认定石兰英知道或者应当知道发证行为的时间，更进一步来说就是认定《具结书》和《析产书》上的私章是否系石兰英加盖，即是否采信《具结书》《析产书》上的内容。纵观全案证据材料，一审法院认为案涉房屋在颁证时石兰英应知晓案涉房屋登记在秦胜、陆英名下，理由如下： 第一，石兰英认为《具结书》《析产书》上的私章并非石兰英加盖，且石兰英从未有过该私章，石兰英、南通市自然资源和规划局及秦胜、陆英均未能举证石兰英在他处使用过该印章。但是根据邢伯然、朱某,4的反映，当时勘丈房屋时石兰英在家，丈量后石兰英盖章确认。朱某,4当庭还陈述，当初办理村镇房屋所有权证时是全村统一丈量的，村里广播也进行了宣传。邢伯然、朱某,4还提及当日丈量后在石兰英妹妹家吃午饭这一细节。虽证人朱某,4关于丈量的时间与客观证据有所出入，朱某,4陈述丈量时间是春天，勘丈平面图表上的丈量时间系9月份，但两位证人陈述的情况大体一致，朱某,4关于丈量时间的记忆在时隔21年之久有所偏颇也在情理之中，不能以此全盘否认证人证言的真实性。而《具结书》《析产书》上除了石兰英盖章之外，当地村委会及镇政府相关部门也进行了盖章审批确认，应当也是对石兰英出具材料的真实性予以了认可。故一审法院认为上述三份材料上石兰英的印章均是其本人的印章，石兰英对于房屋确认颁证一事应当是知晓的。 第二，秦亚军夫妇与秦胜、陆英于1997年签订的调解协议书对案涉楼房的权属进行了约定。从调解书内容来看，二上二下楼房归秦胜、陆英所有，剩余的一上一下楼房由秦亚军夫妇使用，待秦亚军夫妇百年后归秦胜、陆英所有，秦冬梅、秦咏梅也进行了签字确认。2000年1月石兰英与秦胜、陆英重新签订的协议也约定权属仍按原协议约定处理。可见，根据秦亚军户的商定，案涉房屋最终均归秦胜、陆英所有。故在1998年村镇房屋确权登记过程中，石兰英同意将案涉房屋直接登记在秦胜夫妇名下也符合情理。 第三，1998年村镇房屋进行了大范围的产权登记，证人也陈述当时村里广播也进行了告知，也由村里统一派人进行了丈量，石兰英作为在该村居住生活的村民，知晓房屋产权登记一事的可能性更大。 第四，2016年，秦胜、陆英对房屋进行了装修，石兰英当庭也承认装修费用均是秦胜、陆英支出，对石兰英的房间也进行了装修。秦胜、陆英提供的房屋装修费用明细显示装修费用160000余元，也购买了建筑施工人员团体意外伤害保险。秦胜、陆英出资装修、购买保险的行为，与其作为房屋所有权者的身份相符。 综上，一审法院认为石兰英在1999年就已同意案涉房屋登记于秦胜夫妇名下，即知晓房屋所有权办证事宜，原通州市人民政府审批同意准予发证距离石兰英提起诉讼已将近十九年，早已超过起诉期限。一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回石兰英的起诉。 石兰英不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院未尽调查职责，未对证人身份予以核实，证人证言表述前后矛盾，1997年的《调解协议书》和2000年的《协议书》不能得出上诉人放弃房屋部分产权，同意将案涉房屋直接登记在秦胜夫妇名下，广播告知的公示方式也不能当然认定上诉人即知晓权利被侵害的事实。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人南通市自然资源和规划局未向本院提交书面意见。 被上诉人秦胜、陆英辩称，1997年的《调解协议书》和2000年的《协议书》都明确约定案涉房屋归秦胜所有，且当场丈量和确权的二名证人都证明石兰英在场并盖了私章，即石兰英在1999年就已同意案涉房屋登记于秦胜夫妇名下，其于2019年对案涉房屋登记行为提起诉讼，已超过起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。另查明，1998年5月19日，原通州市人民政府下发通政办发［1998］42号《关于转发全市村镇房屋产权登记发证工作的实施意见的通知》，对村镇房屋产权登记发证范围、登记机关、具体工作部署和具体工作要求等进行了规定，要求利用广播、电视、报纸等媒介大力宣传；各乡镇在具体工作中，要逐户勘察丈量、绘图、登记造册、经房屋产权人、关系人、村民代表、村民委员会签字盖章后，张榜公布……。1999年8月3日，原通州市人民政府经审核同意对秦胜、陆英的房屋予以确权，准予颁发通恒第151334号村镇房屋所有权证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度。设置起诉期限制度的目的在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 《江苏省村镇规划建设管理条例》自1994年6月25日公布施行后，江苏省范围内的村镇房屋产权管理被纳入法制轨道。江苏省人民政府、南通市人民政府、南通各县市相继开展村镇房屋的登记发证工作。原通州市人民政府亦于1998年5月下发通政办发［1998］42号《关于转发全市村镇房屋产权登记发证工作的实施意见的通知》，利用广播、电视、报纸等媒介对村镇房屋产权登记发证工作进行了广泛宣传，镇村干部在实际工作中，需要逐户丈量、绘图、登记造册、公示、初审、验收等，而部分工作需要房屋产权人的主动配合方能完成。因此，原通州辖区的村民包括石兰英均应当了解并参与了所在镇村统一开展的村镇房屋产权登记及确权颁证工作。本案中，石兰英要求撤销的通恒第151334号村镇房屋所有权证，就是在全面开展村镇房屋登记工作中由原通州市人民政府向秦胜、陆英颁发。因此，应当认定石兰英于1999年即知晓原通州市人民政府广泛开展的房屋登记及向秦胜、陆英颁发通恒第151334号村镇房屋所有权证的行政行为，其直到2019年4月才提起本案诉讼，已远远超过了《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释规定的起诉期限，依法不符合起诉条件。虽然石兰英诉称直到2019年才知案涉房屋产权被确认给秦胜、陆英所有，但石兰英在1999年房屋全面登记发证工作结束而从原通州市人民政府没有领取到权利证书的情况下，在近二十年的时间里没有向镇村或者其他部门提出任何异议，明显有悖常理，本院对这一主张依法不予采信。 综上，一审法院裁定驳回石兰英的起诉，适用法律正确。石兰英针对被诉颁证行为实体合法性的上诉理由，本院依法不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年三月九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；