江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终19号 上诉人（原审原告）张日建，女，1963年8月26日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市。 法定代表人胡晓勇，局长。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市。 法定代表人凌建华，局长。 委托代理人杨倩雯，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人张日建因不履行法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初788号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年1月30日，张日建分别向如皋市人民政府、如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）邮寄了申请内容相同的《依法履职申请书》各一份，要求按月发放张日建的失地农民生活补助金，补足张日建被停发的失地农民生活补助费及生活养老补助金。如皋市人民政府在收悉申请书后，将信件交由如皋人社局处理。如皋人社局收悉后，具体经办机构如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心（以下简称管理中心）向如皋人社局法制科出具了《张日建被征地基本生活保障待遇发放情况汇报》。同年2月12日，如皋人社局将上述内容以《情况汇报》回复如皋市人民政府法制办。2月13日，如皋市人民政府法制办根据《情况汇报》内容向张日建作出了《答复书》，主要内容为：经查，张日建于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(江苏省人民政府第26号令)（以下简称《旧保障办法》）和《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)的相关规定享受被征地农民基本生活保障。《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。张日建另于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，依据上述规定不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，所以管理中心暂时停发了张日建的失地保障养老金待遇。根据《市政府办公室关于我市被征地农民基本生活保障与农保、企保重复参保及重复享受待遇的处理意见》(皋政办发[2011]156号)的规定，可由张日建本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。 2019年4月28日，张日建向南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）申请行政复议，请求确认如皋人社局不依法履行答复职责的行政行为违法，责令如皋人社局依法按月向张日建发放失地农民养老补助金，并依法补足张日建被停发的失地农民生活补助费及失地农民养老补助金。同年5月7日，南通人社局受理张日建的复议申请，并通知如皋人社局书面答复。同日，如皋人社局作出《答复书》，内容同《情况汇报》，并邮寄送达张日建。5月15日，如皋人社局提交答复书及证据材料。6月3日，南通人社局作出[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》，驳回张日建的行政复议申请。张日建不服，于6月18日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认如皋人社局不履行法定职责行为违法；2.撤销南通人社局作出的[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》。 一审法院另查明，管理中心具体负责如皋市辖区范围征地补偿和被征地农民基本生活保障工作的业务指导、政策研究以及保障资金的协调、发放管理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述法律规定可以得知，提起行政诉讼应当有相应的事实根据，否则不予受理，已经立案的，裁定驳回起诉。一般情况下，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备以下几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。该请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，申请是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对特定个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于申请的拒绝，可能侵害的必须是属于申请人自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。因此，针对当事人诉行政机关不履行法定职责的诉讼，人民法院除审查当事人是否向某一行政机关提出过申请外，还应审查接受申请的行政机关是否具有申请事项的管辖权。并不是申请人随便向一个可能无管辖权的行政机关提出任一履行职责的申请，就足以通过它必然被拒绝而产生“就此拥有了诉权”的效果。因此，原告是不是拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责或者管辖权，也应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容，如果明显没有相应的事实根据，则属于不具备法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 就本案而言，根据张日建提供的证据，其向如皋市人民政府和如皋人社局邮寄《履职申请书》，要求按月发放张日建的失地农民生活补助金，补足张日建被停发的失地农民生活补助费及生活养老补助金，而根据《旧保障办法》第四条的规定，劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理。在如皋市范围具体负责被征地农民社会保障资金发放工作的是管理中心，并非如皋人社局。因此，张日建向一个没有具体管辖权的行政机关提起履职申请，并不因该行政机关的拒绝而当然获得诉权，故张日建的起诉不具备法定的起诉条件。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回张日建的起诉。 张日建不服一审裁定，向本院提起上诉称，根据《旧保障办法》第四条规定，被上诉人如皋人社局是负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理机关，上诉人要求被上诉人如皋人社局履行发放被征地农民生活补助费和养老补助金，主体适格。一审法院认为被征地农民基本生活保障资金的发放主体是管理中心，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人如皋人社局辩称，被征地农民基本生活保障资金的发放工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构具体经办，上诉人张日建要求履行的是被征地农民基本生活保障金的发放职责，而非管理职责，如皋人社局不具有直接发放养老补助金和生活补助费的职责，管理中心具有独立的诉讼主体资格，可作为案件的适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人南通人社局辩称，对于上诉人张日建的申请，原如皋市人民政府法制办、如皋人社局均已先后作出答复，如皋人社局不存在不履行法定职责的情形。同时，被征地农民基本生活保障资金应由管理中心办理，上诉人张日建要求如皋人社局履行经办职责，不属于如皋人社局的职责范围。上诉人张日建的复议请求缺乏事实根据和法律依据，被诉复议决定符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。另查明，管理中心持有事业单位法人证书，开办资金5万元，经费来源于财政补助，举办单位为如皋人社局。 本院认为，本案的争议焦点为如皋人社局是否具有对被征地农民基本生活保障资金的发放职责。 当事人提起行政诉讼，应当有明确的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第六款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 江苏省人民政府于2013年12月1日施行的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称《新保障办法》）第六条规定，县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作，市、县（市）有关部门按照各自职责共同做好相关工作。乡（镇）人民政府应当配合做好征地补偿和被征地农民社会保障的相关工作。而在征地补偿、被征地农民社会保障、资金管理、法律责任等章节，《新保障办法》对市县人民政府、财政部门、国土资源部门、人力资源和社会保障部门的职责及法律责任进行了具体规定。其中，第三十一条第二款规定，被征地农民社会保障资金到账后10个工作日内，市、县（市）人力资源和社会保障部门应当按照以下方式处理：（一）将养老年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户，用于逐月发放养老补助金；（二）将劳动年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户，用于逐期代缴其参加社会养老保险的个人缴费部分。可见，对被征地农民的社会保障资金进行发放管理是市、县（市）人力资源和社会保障部门的法定职责。本案中，张日建认为如皋人社局未履行发放失地农民生活补助金的法定职责，而申请行政复议并提起行政诉讼，被告主体适格。 如皋人社局辩称，根据2005年9月1日施行的《旧保障办法》第四条“劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理”的规定，管理中心属于行政诉讼法规定的法律法规授权的组织，应为本案适格的主体。本院认为，第一，规章授权的组织可以作为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此，行政主体既可以是在行政管理活动中行使行政职权的行政机关，也可以是法律、法规、规章规定的行使公共管理或者公共服务职责的组织。第二，农保经办机构不属《旧保障办法》授权行使行政职能的组织。《旧保障办法》赋予劳动和社会保障部门对被征地农民基本生活保障资金的发放管理职权，其所属的农保经办机构只是具体承办业务而已，《旧保障办法》通篇没有对农保经办机构的行政职责作出具体规定，即没有赋予农保经办机构行政职能。因此，即使农保经办机构以自己的名义作出行政行为，也应视为受劳动和社会保障部门的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，委托的行政机关是被告。第三，《新保障办法》已对相关条文进行了修改。《新保障办法》只规定了政府及主管部门依照各自职责做好相应工作，没有对“农保经办机构”的职能作出规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，即使《旧保障办法》曾将农保经办机构作为规章授权的组织看待，那么，在《新保障办法》施行后，被征地农民基本生活保障资金的发放管理职责也转由劳动和社会保障部门行使，而非农保经办机构。第四，如皋人社局虽然否认其系本案适格的被告，但向如皋市人民政府法制办公室报送《情况汇报》以及向张日建作出《答复书》的主体均是如皋人社局，且这两份材料都是针对张日建能否享受相应待遇进行实体上的答复，并未否认其不具有发放职责。因此，无论是从法律规定还是实际操作看，如皋人社局均是被征地农民基本生活保障资金的发放主体。 综上，张日建对如皋人社局不履行失地农民养老保险金发放义务及南通人社局复议维持的行为不服，以如皋人社局和南通人社局为共同被告提起行政诉讼，符合法定起诉条件。一审法院以如皋人社局不具有张日建诉称的法定职责而裁定驳回起诉，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初788号行政裁定； 二、本案指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年三月九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……