江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终28号 上诉人（原审原告）陆本芳，女，1943年6月3日生，××族，住海安市高新区。 委托代理人孙克玲，江苏恒桥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市。 法定代表人邓加忠，主任。 应诉负责人尤建，副主任。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江苏海穗工业园区发展有限公司，住所地海安。 法定代表人王斌,董事长。 上诉人陆本芳因诉被上诉人江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初615号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，陆本芳为海安市高新区南城街道谢庄十组的村民，并建有房屋一处，房屋用地申报表显示申请用地时间约为1995年12月20日，家庭成员为陆本芳、陈其荣（陆本芳之子）、陈世元（陆本芳之夫，2002年已故）、葛存秀（音，陆本芳婆婆，已故）。1996年9月23日，陈其荣与曹兆芳领取结婚登记证书。1999年，陈世元领取土地使用权和房屋所有权证。陆本芳、陈其荣、曹兆芳共同居住生活在上述房屋内。2017年12月，高新区管委会房屋征收安置办公室向海安高新区电子信息产业园的范围内被搬迁户发送了公开信和告知书。在该区域搬迁过程中，江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司对陆本芳户作出了房屋征收专项评估分户报告单，该报告单显示建安成新价209880元，区位价110000元，独门院落修正25590.4元，环境修正6397.6元，搬迁费4400元，过渡费15840元，房屋主体超方和自建房等建筑物及构筑物评估额为162490.98元，附属设施评估额为154318.57元。相关评估报告陆本芳户已经收悉。2018年7月16日，江苏海穗工业园区发展有限公司（以下简称海穗公司）作为甲方（委托代理人处为海安顺达房屋拆迁服务所），陆本芳作为乙方（委托代理人处为陈其荣、曹兆芳）签订海安高新区房屋征收补偿安置协议（编号为0002094号），协议末尾甲方处盖有海安顺达房屋拆迁服务所的签章，乙方处由曹兆芳签署陆本芳和其自己名字，并在自己名字处摁手印。协议在拆迁指挥部所在的韩庄村委会办公室签署，签订之时，陈其荣、曹兆芳，高新区仁桥办事处张华、钱桂生、谭继华、范加来，陈其荣所在单位海安市公安局的两位领导等均在场，由曹兆芳进行签字摁印，现场未见有任何冲突、恐吓等情形。上述协议载明补偿、补助费用如下：1.建安成新价229680元，2.区位补偿额110000元，3.附属设施等补偿额235513.07元，4.各项修正补偿额33968元，5.搬迁补助费4400元，6.临时过渡费15840元，7.放弃宅基地奖47800元，8.签协议奖——自建房建安价50%为84999.41元+奖励16984元，9.交钥匙奖为自建房建安价的50%即84999.41元，10.交钥匙奖奖励16984元，合计881168元，并载明乙方自愿选择现房高层一套的安置方式。尔后拆迁工作组人员将协议交由海穗公司和海安审计局进行审核通过后，再遂由谭继华、刘晓琴（拆迁工作组人员）、张银军（谢庄村村长）将被征收人联协议原件送至陆本芳家中，送交时陆本芳及曹兆芳均在场，送交人员并就协议逐项再次进行讲解。另查明，案涉项目搬迁原拟实施法定征收程序，后因故实行协议搬迁。陆本芳不服提起诉讼，请求法院确认陆本芳和高新区管委会下属海穗公司签订的编号为0002094号《海安高新区房屋征收补偿安置协议》无效。 一审法院认为，本案争议在于高新区管委会是否为适格被告，案涉协议是否合法有效。 关于高新区管委会是否为适格被告的问题。首先，被诉协议签订行为应认定为行使行政管理职责的行政行为，而不是单纯的海穗公司与陆本芳户之间的民事行为。根据高新区管委会房屋征收安置办公室向被征收区域范围内住户发送的公开信和告知书来看，案涉区域实施搬迁乃是为了优化产业结构、整合功能板块情境下的电子信息产业园规划建设，协议签订正是在此背景之下发生，追求的是行政管理所要达到区域发展的目标，显然属于履行行政管理职责的行政行为，具有行政管理的色彩。其次，行政诉讼被告的确认通常以名义上作出行政行为的行政机关为被告。但在实践中，行政行为的作出主体具有多样性，一部分行政行为可以通过委托的方式由其他行政机关甚至非行政机关作出，此种情形下应当区分实施主体与责任主体、委托机关与受托单位，根据名义、职权、责任相统一的原则确定行政诉讼的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。实施主体不同于责任主体，能够成立行政诉讼的被告必须具有法定职权，同时还要以其名义实施，并能独立承担行政责任。根据相关文件和协议签订过程来看，虽然海穗公司与被搬迁户签订协议，但协议签订过程中均是由拆迁工作组人员、办事处人员、村干部等参与商谈，显然不能依据协议签订的甲方而认定海穗公司取得了独立实施协议搬迁的行政主体资格，其也不享有以自己名义实施整个区域的搬迁项目，区域发展和协议搬迁项目并非海穗公司责任能力范围。因此，海穗公司应系接受高新区管委会的委托实施了协议签订行为，法律后果依法应由高新区管委会承担。 关于案涉协议是否合法有效的问题。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据查明的情况，并未发现本案中存在上述规定无效情形。陆本芳主张协议无效主要理由在于认为其所签订的是空白协议，协议签订时受到胁迫，协议签订人为曹兆芳而非其本人。首先，陆本芳未能证明案涉协议签订时为空白协议。陆本芳在庭审中出具政府信息公开申请答复书及其附件，该答复书及其附件不能直接证明案涉协议签订之时，所有内容均是空白，只能证明有关行政机关按照陆本芳的政府信息公开申请向其提供了所获取保存的信息，其所提供的其他户的空白协议亦不能当然证明陆本芳签订的协议为空白协议。案涉协议的签订，从查证的情况来看，乃是陆本芳之子、儿媳以及多方在场的情况下，协商确定好补偿内容后各方予以签订，且拆迁工作组人员也将签订好的协议交由海穗公司和海安市审计局进行了审核，审核通过后再将被征收人原件联交付陆本芳户，可见案涉协议签订的并非为空白协议。其次，案涉协议签订之时陆本芳户并未受到任何胁迫。陆本芳提供的其他户在拆迁工作中发生的相关情形的照片及光盘等，不能证明有关人员同样对其实施了相应的暴力或者恐吓行为。案涉协议签订时，有仁桥办事处人员、拆迁工作组人员、陆本芳儿子儿媳以及陆本芳之子陈其荣服务单位所属公安机关的领导同志在场，现场签订协议未见任何胁迫、威胁之情形。相反，陆本芳户协议签订乃是在通过房屋评估的基础上协商进行的，协议反映了签订各方的真实意思表示。从协议签订的内容和评估报告对比来看，有关房屋建安补偿、附属设施补偿、各项修正补偿、自建房建安价的50%等，都比评估结果数额要高，且签订协议奖励在协议中计算了两次，足见协议签订是各方协商一致结果。再次，协议由曹兆芳签字摁印也并不意味着协议无效。基于房屋的整体性、农村宅基地的唯一性、家庭成员生活共同性，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。本案中，协议签订之时，该处房屋系陆本芳、曹兆芳、陈其荣共同居住生活之所，在村委会办公室陈其荣、曹兆芳作为该户人员在场商谈签订案涉协议，协议最终由曹兆芳签字摁印，曹兆芳的签字摁印行为系代表该户签订案涉协议。案涉协议签订之后，有关人员亦将审核后的协议原件送至陆本芳家中，送交之时陆本芳和曹兆芳均在场，送交人员再次对各项内容进行了解读，也未见陆本芳有任何异议。由此可见，协议签订方虽为家庭成员中的一员，但签字行为应视为代表整个家庭所为的行为，本案协议并不存在各方恶意串通损害国家、集体、第三人利益及损害公共利益之情形，亦不存在非法之目的，也未有违反法律强制性规定之情形，故而案涉协议应认定为合法有效，陆本芳所举证据不能否定案涉协议有效性。 综上所述，陆本芳的诉讼请求不能成立，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆本芳的诉讼请求。 陆本芳不服提起上诉称，被上诉人高新区管委会未向上诉人陆本芳出示案涉项目的合法征收审批手续以及征地批文，违背上诉人陆本芳的意愿胁迫签下空白协议，属于违法拆迁。案涉区域暴力拆迁，已形成刑事案件。虽然曹兆芳在协议上签字时没有遭遇明显的恐吓，但是当时的拆迁状况使曹兆芳的内心形成了深深的恐惧感。上诉人陆本芳提交的协议影印本和原件存在添加的痕迹，说明协议是空白协议，被上诉人高新区管委会未能提供证据证明没有胁迫签订空白协议。曹兆芳并不是案涉房屋的产权人，其没有签订案涉协议的权利。被上诉人高新区管委会一审中提交的两张照片庭审中并未当庭出示，庭审后亦未能向上诉人陆本芳提供该照片，一审法院采纳该证据，不符合庭审质证要求，程序不合法。一审法院认定事实错误，适用法律错误，程序不合法。请求撤销原判，依法改判确认案涉协议无效。 被上诉人高新区管委会辩称，案涉协议内容合法有效。案涉协议内容完整，并非空白。上诉人陆本芳在一审中所举证据并不涉及其签订协议时的情形，案涉协议签订时上诉人陆本芳的儿子儿媳以及多方人员在场，现场未出现受到胁迫威胁的情形。案涉房屋在签订协议前已经经过了相应评估，上诉人陆本芳所得到的实际补偿数额超过评估报告的补偿数额，充分考虑了上诉人陆本芳的权益，有关刑事判决书没有确认上诉人陆本芳在签订协议时受到威胁或胁迫，上诉人陆本芳也未能举出证据证实其受到威胁。案涉协议签订目的和形式合法有效。基于签订搬迁协议时以户为单位这一习惯做法，上诉人陆本芳家庭中曹兆芳的签字行为应当是代表家庭成员进行，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人海穗公司未向本院提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，案涉协议是否符合法律规定，是否存在无效之情形。 行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被上诉人高新区管委会为了优化产业结构、整合功能板块，实施电子信息产业园的规划建设需要，对上诉人陆本芳的房屋进行搬迁，双方在协商一致的基础上达成案涉协议。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁，案涉协议基于区域发展规划建设等行政管理目标而签订，具有目的公益性和内容行政性的特点。被上诉人高新区管委会作为案涉区域内的基层政府，基于行政管理的需要，与上诉人陆本芳签订案涉协议，并无不当。因案涉协议属于协议搬迁，而非征收，上诉人陆本芳提出的案涉协议签订时未取得征收审批手续以及征地批文，属于违法拆迁的理由不能成立，本院不予采信。 由于行政协议既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方意思合致等非强制性特点，故对行政协议是否具有无效情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。承担举证责任的当事人不仅要提供证据证明相关事实，而且其证据必须达到法律规定的证明标准。法律对胁迫行为规定了比一般民事证明标准更严格的排除合理怀疑标准，以维护法律秩序的稳定性以及保障交易安全。结合行政诉讼及民事诉讼的举证规则，上诉人陆本芳主张协议是在被胁迫的情况下签订的空白协议，并非自愿所签，应当就此承担举证责任。但从本案查明的事实看，案涉协议签订时上诉人陆本芳所在地的仁桥办事处工作人员、拆迁工作组工作人员、上诉人陆本芳的儿子儿媳以及上诉人陆本芳儿子所在单位的领导同志均在场，案涉协议的订立并非系一方强制力支配下完成，现场未出现受到胁迫的情形，且协议内容完整。上诉人陆本芳提交的证据不能证明案涉协议系在被胁迫的情况下签订的空白协议，其他搬迁户发生的相关情形不能证明案涉协议签订时也受到了相应的暴力或者恐吓行为。因此，对上诉人陆本芳主张的案涉协议系在被胁迫的情况下签订的空白协议的理由，本院不予支持。 上诉人陆本芳提出，其所提交的协议影印本和原件存在添加的痕迹，对此，被上诉人高新区管委会在一审中进行了解释，且目前原件的内容是确认的，而且从案涉协议签订的内容看，补偿数额高于评估数额，没有侵犯上诉人陆本芳的搬迁补偿利益，上诉人陆本芳对补偿数额亦未提出实质性的异议。上诉人陆本芳的该主张不会影响案涉协议的效力。上诉人陆本芳还提出，曹兆芳无权签订案涉协议，对此，案涉协议的乙方为陆本芳，委托代理人为其儿子陈其荣、儿媳曹兆芳，案涉房屋系陆本芳及其儿子儿媳共同居住，上诉人陆本芳已过古稀之年，加之搬迁补偿安置以户为单位的通常做法，由上诉人陆本芳的儿子儿媳具体协商搬迁事宜，并在儿子一同在场的情况下，由儿媳作为家庭代表签字确认，符合农村的习惯做法。上诉人陆本芳以此为由主张案涉协议无效不能成立，本院不予支持。 至于上诉人陆本芳提出一审程序不合法的主张。一审庭审中，被上诉人高新区管委会提交了两张照片的复印件，庭前将照片的电子档提供给各方进行了阅览，上诉人陆本芳和海穗公司进行了质证，发表了质证意见。庭后，被上诉人高新区管委会将照片原件刻录成光盘，提交给一审法院留档备存。上诉人陆本芳的质证权利并没有被剥夺，一审法院采纳该证据不构成程序违法。 综上所述，案涉协议系双方协商一致的情况下签订，符合法律规定，不存在无效之情形。上诉人陆本芳的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陆本芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年三月十六日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；