江苏省宿迁市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）苏13行终161号上诉人（原审被告）宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府，住所地宿迁市湖滨新区皂河街。法定代表人潘志程，该镇镇长。出庭应诉负责人陆宝辉，该镇党委委员。委托代理人罗前余，江苏岸东律师事务所律师。被上诉人（原审原告）蔡志军，男，1974年12月17日出生，××族，住宿迁市宿城区。委托代理人王咸刚，北京冠领律师事务所律师。上诉人宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府（下称皂河镇政府）因与被上诉人蔡志军要求撤销行政行为一案，不服宿迁市宿城区人民法院作出的（2019）苏1302行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月27日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。2019年12月24日，本院组织公开听证，上诉人皂河镇政府出庭应诉负责人陆宝辉及委托代理人罗前余、被上诉人蔡志军及其委托代理人王咸刚到庭参加听证。本案因审理需要扣除了相应审限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：蔡志军从案外人刘安成等人合伙开办的船厂转让取得部分厂房，位于宿迁市湖滨新区××河镇中运河沿线，开办了“宿迁市蔡五船舶修造厂”，厂内有机械设备。2017年12月26日，江苏省河长制办公室下发《省级领导担任河长的河湖主要违法行为问题清单的通知》要求宿迁市河长办将该问题清单作为全省河湖“三乱”专项整治的重点内容并附宿迁市河湖主要违法行为调查统计表，其中整治的重点内容包含刘安成船厂。2017年12月28日，宿迁市河长制办公室下发宿河办[2017]26号《关于印发宿迁市河湖“三乱”专项整治行动方案的通知》，明确包含中运河等河流作为重点整治对象并附江苏省干河道名录。后，宿迁市河长制办公室又下发宿河办[2018]1号《关于落实河湖“三乱”专项整治的通知》并附整改计划表。2019年2月20日，宿迁市湖滨新区防汛防旱指挥部办公室向皂河镇政府下发《关于加快中运河沿线影响行洪障碍物拆除工作的通知》（宿滨防办[2019]2号），认为皂河镇中运河沿线影响行洪障碍物拆除工作缓慢，仍有蔡志军等部分砂、船厂未拆除到位，该砂、船厂均未经行政主管部门许可，属于违法建设，督促皂河镇政府责令设障主体于3月11日前完成中运河影响行洪障碍物的清除工作；逾期不清除的，由皂河镇防汛指挥机构组织强行拆除，所需费用由设障者承担。皂河镇政府下设宿迁市湖滨新区皂河镇政府防汛防旱防台风指挥部办公室（下称皂河镇防指办）于2019年2月22日向蔡志军作出《告知书》，责令其限期拆除船厂。因原告蔡志军未在规定期限内拆除船厂，皂河镇政府于2019年3月26日组织人员拆除了蔡志军的船厂。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该案中，涉诉《告知书》虽由皂河镇防指办作出，但根据宿迁市湖滨新区防汛防旱指挥部办公室宿滨防办[2019]2号文可以推定，皂河镇防指办办系皂河镇政府的下设机构，皂河镇政府亦认可皂河镇防指办工作人员与镇政府工作人员有重合。同时，皂河镇防指办作出的《告知书》已经认定了违法事实，明确了法律后果，且向原告蔡志军合法送达，已经对其权利义务产生了实际影响。根据上述规定，蔡志军对该《告知书》不服提起诉讼，皂河镇政府是本案适格被告。皂河镇政府主张皂河镇防指办系宿迁市湖滨新区防汛防旱指挥部办公室下设机构，但并未提供证据予以证明，故对其主张不予采信。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第三项规定，在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。该案中，蔡志军认可在宿迁市湖滨新区××河镇中运河沿线开办的“宿迁市蔡五船舶修造厂”系从刘安成等人开办的船厂转让取得，且并未经河道主管机关批准，亦未取得合法手续。江苏省河长制办公室下发的《省级领导担任河长的河湖主要违法行为问题清单的通知》所附宿迁市河湖主要违法行为调查统计表中也明确刘安成船厂系违法建设，属于重点整治对象。故蔡志军在中运河沿线内违法开办船厂，影响行蓄洪安全和防汛抢险。《中华人民共和国防洪法》第三十九条规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。该案中，对中运河沿线水域范围内阻碍行洪安全的障碍物下达限期清除指令，并组织强制清除的职权机构为县级以上人民政府设立的防汛指挥机构。皂河镇政府以蔡志军船厂影响行蓄洪安全和防汛抢险为由，安排皂河镇防指办向蔡志军下发《告知书》，无职权依据。同时，皂河镇政府在作出《告知书》前未告知蔡志军有关情况，未听取其陈述、申辩，程序违法。涉诉《告知书》依法应予以撤销，但鉴于皂河镇政府系在宿迁市湖滨新区防汛防旱指挥部办公室的督促下作出涉诉告知，蔡志军在中运河沿线内违法开办船厂，影响行蓄洪安全和防汛抢险的事实客观存在，该船厂如不拆除将对社会公共利益造成重大损害，且该船厂已被拆除，故依法应当确认皂河镇政府作出涉诉《告知书》行为违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认皂河镇政府作出的《告知书》违法。案件受理费50元，由皂河镇政府负担。上诉人皂河镇政府上诉称：1.皂河镇政府不是案件适格被告。《告知书》是皂河镇防指办作出的，该防指办虽隶属于皂河镇政府，但业务上受宿迁市湖滨新区防汛防旱指挥部的指导；2.皂河镇防指办作出的《告知书》事实清楚，程序合法。蔡志军从他人处转让的船厂未取得河道主管机关批准，不具有合法手续，属于违法建筑，该船厂在中运河沿线内，严重影响行蓄洪安全和防汛抢险，应当被拆除。为维护蔡志军的合法权益，在拆除涉案船厂前××河镇防指办向蔡志军作出了《告知书》，该告知行为符合法律规定。原审判决适用法律错误，请求予以撤销。被上诉人蔡志军辩称：根据防洪法的规定，县级以上地方人民政府设立组成的防汛指挥机构成员不包括镇政府，且对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物清除主体是防汛指挥机构，镇政府无该项职权，皂河镇政府做出《告知书》的行为超越法定职权，且违法法定程序。原审判决认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院，原审法院对证据分析认定正确。本院查明案件事实与原审一致。本案争议焦点：1.皂河镇政府是否应为本案适格被告；2.原审确认皂河镇政府作出《告知书》违法是否具有法律依据。针对第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，皂河镇政府认可皂河镇防指办是其下设单位，隶属于皂河镇政府，该防指办不具有独立承担法律责任的能力。故，皂河镇政府应对皂河镇防指办作出《告知书》的行为承担法律责任，其是本案的适格被告。针对第二个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；……”第四十二条规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”根据上述法律规定，镇政府不是防汛指挥机构，不具有对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物作出限期清除的法定职权。本案中，皂河镇政府以影响行蓄洪安全和防汛抢险为由对蔡志军作出《告知书》，责令其限期拆除涉案船厂的行为属于超越法定职权的行为，且责令限期拆除行为涉及到蔡志军的重大利益，皂河镇政府作出涉案《告知书》前未告知蔡志军陈述、申辩等权利，违反程序正当原则。《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”本案中，虽皂河镇政府作出《告知书》的行为超越法定职权，程序违法，但《告知书》的内容系要求蔡志军限期拆除涉案船厂，逾期不拆除的将强制拆除，现涉案船厂已被拆除，《告知书》已不具有可撤销内容，原审确认皂河镇政府作出《告知书》的行为违法具有法律依据。故皂河镇政府的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘志群审判员  周丽丽审判员  谈 强二〇二〇年三月十八日书记员  郝酝勤