浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙06行终749号 上诉人（原审原告）诸暨市泽润方帽厂。住所地诸暨市浣东街道十里牌。 投资人袁洪，男，1946年3月2日出生，户籍所在地诸暨市，现住诸暨市。 委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)诸暨市人民政府浣东街道办事处。住所地诸暨市浣东街道暨东路95号。 法定代表人何宇彬，主任。 出庭行政负责人杨立锋，副主任。 委托代理人戚伟勇，浙江浣纱律师事务所律师。 上诉人诸暨市泽润方帽厂因诉被上诉人诸暨市人民政府浣东街道办事处(以下简称“浣东街道办事处”)其他行政强制及行政赔偿一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了公开审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人诸暨市泽润方帽厂于一审时诉称，原告以诸暨市轻工技校五金厂之名，经批准征得白马墩村土地1935平方米（土地证使用权1535平方米），支付土地费29000元。2003年经市电力局批准安装变压器及用水、厕所之需，经白马墩村同意将边角零星土地0.18亩交于原告使用，支付土地费1800元。在合法土地上建造了厂房。2014年4月23日，诸暨市人民政府发布诸政发［2014］24号文及诸建政告字［2014］008号公告，原告厂在征收范围内，被告为征收实施单位。由于征收价格明显低于市工业用地征收的标准、剥夺本厂工人失业金、征收组及浣东街道办事处承诺提供的用地不予落实、对原告通过查税办法恐吓和威胁，故无法达成协议。2014年12月25日，被告发出“限期改正违法（章）行为通知书”，同月28日组织多名外地农民工拆卸瓦片等。2015年2月6日，趁原告（投资人）外出之时，强行拆除厂房，将机械、设备、库存产品、钢材、彩钢瓦、工夹模具、账册、日常用品强行搬弃在场外。2017年4月27日，被告发“函”诸暨市供电局，将0.18亩土地上的变压器在未告知原告的情况下毁坏、拆除，并侵占为己有。2018年6月1日，被告把2015年2月6日所弃机械、设备、库存产品、钢材、彩钢瓦、工夹模具、账册、日常用品全部侵占拉走灭失。根据法律规定，合法财产不得侵占，为此起诉。请求：1.判令被告侵占财产违法；2.判令被告返还原物或对灭失财产赔偿1468460元（其中设备1168460元，拆彩钢瓦款20000元，钢材拆款80000元，库存产品20万元）；3.判令被告承担工厂停工损失499276元；4.判令被告承担本案诉讼费。 一审法院审理查明，投资人袁洪挂靠诸暨市轻工技术学校以集体性质名义，投资开办诸暨市轻工技校五金厂。2001年7月，袁洪与诸暨市轻工技术学校签订“诸暨市轻工技校五金厂资产界定协议书”，约定诸暨市轻工技校五金厂资产归袁洪所有。2002年9月，为企业转制便利，采用吊销诸暨市轻工技校五金厂执照，诸暨市泽润方帽厂注册受让转制企业资产。2003年11月9日，诸暨市轻工技校五金厂的名义取得诸暨市浣东街道白马墩村农用地（水田）1935平方米的工业用地，土地使用出让年限为50年。2004年5月，诸暨市轻工技校五金厂名义取得《国有土地使用证》，独用面积1535平方米建造厂房和办公用房，0.18亩零星用地。2014年4月23日，诸暨市人民政府发布诸政发［2014］24号《关于对“三改”专项行动区域内国有土地上房屋实施征收的决定》。诸暨市泽润方帽厂（原诸暨市轻工技校五金厂用地）在征收区域内。2014年8月21日，由征收实施方草议，甲方为诸暨市房屋征收办公室，征收实施单位为浣东街道办事处、出资单位为诸暨城东新城建设有限公司、受委托征收服务单位为诸暨市永兴房屋拆迁有限公司，乙方为诸暨市轻工技校五金厂的《诸暨市‘三改’专项行动房屋征收补偿安置协议》（以下简称“《房屋征收补偿安置协议》”）《诸暨市‘三改’专项行动房屋征收经费补偿单》（以下简称“《房屋征收经费补偿单》”）各一份。《房屋征收补偿安置协议》约定：甲方因诸暨市“三改”项目实施需要，征收乙方所有的房屋及附属物，甲方补偿给乙方人民币6002260元。乙方不得拆除、损坏房屋及已作补偿的装潢或附属物，权证交给甲方等内容。《房屋征收经费补偿单》对补偿款6002260元的补偿项目为：被征收土地货币补偿2065343元，被征收房屋货币补偿538200元，签约搬迁奖金396000元，搬家补助费144000元，临时安置过渡费144000元，临时建筑残值补贴1448493元，附属物、装潢、机械设备等补偿386063元，职工歇业一年期生活补助无，停业损失补助135837元，带征土地补偿327600元，合法建筑面积外搬迁补贴416724元。2014年12月25日，浣东街道办事处向诸暨市轻工技校五金厂（袁洪）下发“限期改正违法（章）行为通知书”，限其2014年12月28日前自行拆除和清除地上建筑物。2015年2月6日，浣东街道办事处组织人员对诸暨市泽润方帽厂的财物进行搬离。2015年4月29日，袁洪在《房屋征收补偿安置协议》《房屋征收经费补偿单》的乙方栏上加盖“诸暨市轻工技校五金厂”、“诸暨市泽润方帽厂”印章和袁洪签名。浣东街道办事处经诸暨市永兴房屋拆迁有限公司的银行账户，于2015年4月30日将补偿款6002260元一次性汇入袁洪指定的诸暨市轻工技校五金厂账户。征收实施单位浣东街道办事处依《房屋征收补偿安置协议》约定，在支付补偿款后，对协议内征收的厂房、附属物、机械设备及其他财物等进行清理。另查明，2019年2月12日，原告诸暨市泽润方帽厂以浣东街道办事处为被告，国网浙江诸暨市供电有限公司为第三人，对浣东街道办事处向诸暨市供电局请求帮助拆除诸暨市轻工技校五金厂配电房和变压器的《函》提起行政诉讼。经嵊州市人民法院审理于2019年9月9日作出行政裁定，以原告超过起诉期限为由，依法裁定驳回原告的起诉。 一审法院审理认为：一、诸暨市泽润方帽厂的原告主体适格。诸暨市轻工技校五金厂是由袁洪投资开办的集体性质企业，因企业转制需要和便利，采用吊销原企业执照，注册新企业受让转制企业资产。诸暨市泽润方帽厂转制受让诸暨市轻工技校五金厂资产后，拥有诸暨市轻工技校五金厂资产的所有权。《房屋征收补偿安置协议》和《房屋征收经费补偿单》的乙方栏，虽以诸暨市轻工技校五金厂名义，但在乙方栏的落款处分别加盖了诸暨市泽润方帽厂的印章及投资人袁洪的签名。鉴于上述，可以确认诸暨市泽润方帽厂是实际的被征收人，具备原告主体资格。二、诸暨市泽润方帽厂提起本案之诉已经超过诉讼时效期间。1.本案法律和司法解释的适用。《房屋征收补偿安置协议》成立于2015年4月29日，对《房屋征收补偿安置协议》引起的权利义务之争议，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［法释（2015）9号］、《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国民法总则》及相关的司法解释。2.《房屋征收补偿安置协议》的性质、效力和履行。⑴《房屋征收补偿安置协议》的性质。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［法释（2015）9号］第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”的规定。结合本案查明的事实，《房屋征收补偿安置协议》确认为行政协议。⑵《房屋征收补偿安置协议》的效力。根据原告要求判令被告侵占财产违法、完损归还财产、灭失赔偿、承担停工损失的诉讼请求，以及原、被告双方的举证证明，可以认定原告是对《房屋征收补偿安置协议》合法性和协议的履行存在异议。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［法释（2015）9号］第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”的规定，对《房屋征收补偿安置协议》合法性进行审查。根据《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”的规定，本案所涉《房屋征收补偿安置协议》虽形成于2014年8月21日，但经袁洪在2015年4月29日签名和盖章后，《房屋征收补偿安置协议》才成立。《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款“依法成立的合同，自成立时生效”的规定，《房屋征收补偿安置协议》不违反强制性法律法规。⑶《房屋征收补偿安置协议》的履行。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的规定，征收实施单位浣东街道办事处将补偿款经诸暨市永兴房屋拆迁有限公司的银行账户，足额汇入袁洪指定诸暨市轻工技校五金厂账户，其行为是履行约定义务。征收实施单位浣东街道办事处履行约定义务后，有权取得约定被征收财物的权利。实际被征收人诸暨市泽润方帽厂取得征收实施单位支付补偿款项是约定的权利，取得约定补偿款项后，就有履行《房屋征收补偿安置协议》约定交付被征收财物的义务。⑷原告主张被告违法侵占不成立。原告第2、3两项诉讼请求的内容，是《房屋征收补偿安置协议》约定原告应当交付给被告的被征收财物。原告收到约定的补偿款后，对被征收的财物不再拥有所有权。被告清理征收所得之财物，是对征收财物的处分，不属于违法侵占。3.原告的起诉超过诉讼时效期间。本案是因履行行政协议而提起的诉讼，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［法释（2015）9号］第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。参照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”，“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算”的规定，原告于2015年4月29日在《房屋征收补偿安置协议》上盖章、签名，知道自己的财产被征收，其诉讼时效当从2015年4月29日起算，至2018年4月29日三年诉讼时效期间届满。原告于2019年5月29日向诸暨市人民法院提起诉讼时已超过诉讼时效期间。综合上述，原告诉称2014年12月25日被告发出“限期改正违法（章）行为通知书”之事由，因没有对该行政行为提出诉讼请求，故在本案中不予审理。在本案审理期间，原告申请第三人参加诉讼，经本院依法审查，原告申请的“第三人”是案件的知情人而不是利害关系人，其申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，依法不予准许。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条“当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求”的规定，原告向诸暨市人民法院提起诉讼时诉讼时效期间已届满，且主张被告违法侵占，与本案查明的事实不符，依法不能支持。被告虽是对原告起诉期限的抗辩，但其实质是对原告诉讼权利的抗辩，其抗辩事由成立，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［法释（2015）9号］第十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第二百一十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人诸暨市泽润方帽厂上诉称：一、一审法院认定事项错误。1.案涉征收补偿协议中的补偿对象并不包括本案诉争的机械设备及原材料。一审中上诉人及被上诉人均提交了评估报告作为证据，一审法院对该证据也予以确认，双方争议的焦点在于依据评估报告中是否对于案涉机械设备及原材料进行了补偿。评估报告中列明了机械设备目录，其中对于机械设备的价值及搬迁费用均作出了明确的估值，补偿协议中支付的搬迁费用并非是设备价值，从补偿费用的计算中完全可以证明前述结论，对此可以向评估工作人员予以核实。另，评估报告中对于上诉人提出的原材料并未作出评估，可见被上诉人对于原材料没用作出补偿。故上诉人未所涉的机械设备及原材料所有权并未变更，被上诉人强拆厂房时无权侵占，应当依法返还，并赔偿损失。2.一审中上诉人提出的停业损失并非安置补偿协议中已经补偿的停业损失。协议中补偿的是被上诉人实施的征收行为导致的停产、停业依法应当作出的补偿。而上诉人在本案中提出的停产、停业损失是因被上诉人违法侵占机械设备及原材料导致上诉人无法生产所导致的损失，该停产状态持续至今并依然在延续。3.一审中遗漏了重要事实，未予查明。厂房被拆之时被上诉人将机械设备及原材料封存在被拆除的厂区内，2017年6月1日在公安部门的配合下将上诉人该财产全部拉走，至今不知所踪。4.被上诉人何时告诉上诉人所侵占的财产为被上诉人所为？上诉人何时知道上诉人的财产为被上诉人所侵占？被上诉人何时中止侵占上诉人的财产？二、一审法院适用法律错误。1.本案上诉人并非是因为征收补偿提起诉讼，而是基于物权被侵害所提起的返还赔偿之诉。上诉人对于案涉机械设备及原材料享有《中华人民共和国物权法》中的所有权，被上诉人在厂房拆除过程中违法侵占至今未予返还，且该违法侵占状态一直持续，上诉人可以随时要求被上诉人返还并赔偿损失，故本案并不适用诉讼时效的限制。2.即使按照一审法院的法律适用，上诉人财产被封存在原厂区内尚可视为双方争议期间，真正被侵占的时间应该从2017年6月1日开始计算，因何人侵占未告知上诉人，故上诉人的起诉并未超出法定诉讼时效。综上，一审法院将违法侵占和征收拆迁混为一谈，致上诉人合法权益没有获得保护，请求撤销一审判决并依法改判被上诉人返还原物并赔偿损失；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人浣东街道办事处未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭审时答辩称：1.被上诉人不存在侵占上诉人财产的行为。2014年，上诉人名下的厂房用地和建筑物被依法征收，上诉人与被上诉人等共同签订了《房屋征收补偿安置协议》一份，包括装饰工程、机器设备等财产和停业损失补偿在内，被上诉人共向上诉人支付了补偿款6002260元。在支付补偿款后，被征收的财产所有权已经转移。上诉人也未能举证证明被上诉人还另侵占或毁坏了其他财产，故上诉人的请求没有事实依据。2.上诉人的起诉超过诉讼时效。案涉《房屋征收补偿安置协议》成立时间为2015年4月29日，按照当时有效的《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”之规定，上诉人于2015年4月29日签订《房屋征收补偿安置协议》时，已知道自己的财物被征收，如其认为被上诉人履行协议不当，应从签订协议之日起参照民事诉讼时效之规定主张权利，而其直至2019年5月29日提起本案诉讼，显然已经超过了诉讼时效。按照《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限，上诉人更是超期起诉。综上，一审法院认定事实清楚，判决于法有据，请求依法驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，（2017）浙行终422号行政裁定书认定，诸暨市机构编制委员会诸编[2011]36号《关于印发诸暨市住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》、诸编[2012]11号《关于同意市房屋拆迁征收办公室更名的批复》明确诸暨市房屋征收办公室系诸暨市住房和城乡建设局举办的事业单位。 本院认为，本案中，从上诉人诸暨市泽润方帽厂于一审时的诉称可见，上诉人系基于其所涉国有土地上的房屋被征收，认为其所有的相应物品（包括全部机器设备、彩钢瓦、库存等）被被上诉人浣东街道办事处侵占而成讼，故本案应属其他行政强制及行政赔偿类案件。然根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条第二款“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”之规定，因涉案《房屋征收补偿安置协议》系由上诉人诸暨市泽润方帽厂以其转制受让前的诸暨市轻工技校五金厂名义与诸暨市房屋征收办公室、诸暨市人民政府浣东街道办事处（征收实施单位）、诸暨市城东新城建设有限公司（出资单位）、诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司（受委托征收服务单位）等签订。2014年4月23日诸政发（2014）24号《诸暨市人民政府关于对“三改”专项行动区域内国有土地上房屋实施征收的决定》第二条亦明确诸暨市建设局(现诸暨市住房和城乡建设局)为房屋征收部门，诸暨市人民政府浣东街道办事处为房屋征收实施单位，具体相关业务工作委托诸暨市永兴房屋拆迁服务有限公司负责。且诸暨市机构编制委员会诸编[2011]36号《关于印发诸暨市住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》、诸编[2012]11号《关于同意市房屋拆迁征收办公室更名的批复》明确诸暨市房屋征收办公室系诸暨市住房和城乡建设局举办的事业单位。另，上诉人依据《诸暨市国有土地上房屋征收与补偿办法》等签订的涉案《房屋征收补偿安置协议》而取得的补偿款6002260元，包含了被征收土地货币补偿款、被征收房屋货币补偿款、签约搬迁奖金、搬家补助费、临时安置过渡费、临时建筑残值补贴、附属物及机械设备和装潢补偿、停业损失补助、带征土地补偿等。鉴于该《房屋征收补偿安置协议》系基于上诉人所涉国有土地上房屋征收过程中而实施的行政行为，故即便上诉人认为对涉案房屋实施征收过程中存在上诉人诉称的相应物品灭失，其法律后果亦应由房屋征收部门即诸暨市住房和城乡建设局承担。综上，被上诉人浣东街道办事处并非本案一审适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，上诉人的起诉依法应予驳回。一审法院对此未予释明并以行政协议类案件经审查后作出实体判决，审查思路存在不当，从而导致判决结果有误，应予纠正。上诉人针对一审法院以行政协议类案件作出的判决而提出的上诉理由，本院不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初88号行政判决； 二、驳回诸暨市泽润方帽厂的起诉。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  傅芝兰 二〇二〇年三月五日 书记员  孟树楠