上海市崇明区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0151行初1号原告黄兴兰，女，1969年4月4日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人薛敏慧(系原告丈夫)，男，1968年11月27日生，汉族，户籍地浙江省温岭市，现住上海市崇明区。委托代理人董元友，上海市华荣律师事务所律师。被告上海市崇明区规划和土地管理局，住所地上海市崇明区。法定代表人顾惠明。委托代理人汤建中。委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。原告黄兴兰不服原崇明县规划和土地管理局(因崇明撤县设区，现为上海市崇明区规划和土地管理局，以下简称县规土局)2016年12月12日作出的沪崇征地责令XXXXXXXX号《责令交出土地决定书》，于2017年1月17日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案。原告黄兴兰及其委托代理人薛敏慧、董元友，被告上海市崇明区规划和土地管理局的委托代理人汤建中、黄铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县规土局于2016年12月12日作出沪崇征地责令XXXXXXXX号《责令交出土地决定书》，该决定书认定：原告黄兴兰户宅基地坐落的集体所有土地经上海市人民政府2011年8月22日以沪府土XXXXXXXXXX文批准征收。因XXXXXXXXXXXX项目建设，崇明县人民政府于2014年7月17日批准县规土局征收XXXXXX等集体土地(四至范围为：XXXXXXXX、XXXXXXXX、XXXX)范围内的征地房屋补偿方案，由崇明县房屋(土地)征收中心(以下简称县征地事务机构)具体实施补偿工作。黄兴兰户宅基地坐落于XXXXX村XXX号，位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内。因黄兴兰户与县征地事务机构未能达成补偿安置协议，因此由县规土局进行处理。经查，黄兴兰户房屋权证批准建筑面积为110平方米，XX镇人民政府根据征地公告时农村村民住房建设标准认定黄兴兰户的可建建筑面积为110平方米，核定合法有效建筑面积为140.8平方米。根据征地房屋补偿方案公告，该区域土地使用权基价和价格补贴参照一类地区标准：为人民币900元/平方米(以下币种均为人民币)和400元/平方米。黄兴兰户房屋经XXXXXXXXXXX公司参照评估，建安重置结合成新单价为817元/平方米。签约期限为2014年7月25日至8月23日。因黄兴兰户未能在上述签约期限内与县征地事务机构达成征地房屋补偿安置协议。县征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定了具体补偿方案，已于2016年10月14日送达。具体补偿方案为：一、房屋补偿及评估情况：(一)黄兴兰户房屋合法有效建筑面积140.8平方米，其土地使用权基价和价格补贴为183,040元。(二)由于黄兴兰户拒绝评估，县征地事务机构委托XXXXXXXXXXX公司，根据《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理暂行规定》第十四条之规定，参照同区域、同建筑类型的房屋对黄兴兰户房屋进行评估，该房屋权证批准建筑面积建安重置结合成新价为89,870元。(三)安置房装潢补贴为19,712元。二、补偿方式和安置房源：县征地事务机构对黄兴兰户实行产权房屋调换现房安置。安置房明细如下：1．XXXXX路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积58.8平方米；2．XXXXX路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积82.7平方米。上述二套产权房屋作为安置用房。该安置房经XXXXXXXXXXX公司评估，房地产市场价格分别为401,300元、537,100元。以本地块安置房规定的价格计算，上述二套安置房价值合计为299,443.14元。黄兴兰户的房屋等补偿总额292,622元与安置房价值299,443.14元的差价为6,821.14元，交付安置房时黄兴兰户向县征地事务机构一次性支付，同时县征地事务机构明确，黄兴兰户参照评估的房屋在接受补偿方案或实施强制执行前以实地评估确认后予以补偿。若履行该补偿方案，县征地事务机构向黄兴兰户按规定一次性支付搬家补助费。黄兴兰户对是否接受具体补偿方案，逾期未向县征地事务机构作出书面答复。县规土局于2016年10月19日召集县征地事务机构与黄兴兰户进行协商，黄兴兰户出席，但经协调双方未能达成协议。县征地事务机构于2016年11月8日将实施具体补偿方案的通知送达，定于2016年11月9日在通知确定的地点对黄兴兰户实施具体补偿(安置房屋入户通知等)，黄兴兰户到场后拒绝接受补偿。县规土局就此认为，县征地事务机构对黄兴兰户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案，并已按照规定实施补偿。黄兴兰户无正当理由拒绝接受补偿，拒不搬迁和交出土地。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条的规定，决定责令黄兴兰户在收到决定书之日起15天内，搬离XXXXX村XXX号，交出土地，搬至XXXXX路XXX弄XXX号XXX室、XXXXXX弄XXX号XXX室。原告黄兴兰诉称，县规土局实施的征收补偿及作出的《责令交出土地决定书》程序违法，具体表现在：1．《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的公布时间违反《征收土地公告办法》，程序严重违法；2．《责令交出土地决定书》中告知的签约期和坐落于XXXXX路的安置房并不是征地房屋补偿方案公告中告知的签约期限和坐落于XXXXXX、XX、XX的安置房，安置违反程序，同时位于XXXXX路的房屋作为动迁安置房，未经县政府批准，程序违法；3．被告下属的征地事务机构未对原告户的房屋权属、面积、房屋用途等情况进行调查，更未将调查结果交原告确认，故该评估并无依据，估价机构的选定原告也未参与，评估程序严重违法。县规土局作出的责令交出土地决定中对原告户应予补偿的宅基地房屋面积、价值等未依法计算到位，侵犯了原告的合法权益，具体表现在：1．对原告户的可建建筑面积的认定违反《崇明县农村村民住房建设管理若干规定》中4人户或者4人以下户的建筑占地面积不超过90平方米，建筑面积不超过180平方米的规定，侵害了原告的利益；2．房屋的评估结论不真实，原告未参与估价机构的选定，房屋建筑面积未经原告认定，且用于参照评估的房屋与原告房屋并不是同一类型，故该参照评估未能计算原告房屋的实际价值，侵害了原告的合法权益。县规土局违反《中华人民共和国土地管理法》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在上海市人民政府批准农用地转用、土地征收后，两年内未用地，又未实施征地补偿安置，依法批准征收土地的相关文件已自动失效，县规土局适用该文件作出责令交出土地决定，不发生法律效力。综上，原告认为县规土局的行政行为违反程序且不真实，已严重侵害了原告的合法权益，故诉至法院要求撤销该《责令交出土地决定书》。原告就其诉请向本院提交了以下证据：一、沪崇征地责令XXXXXXXX号《责令交出土地决定书》复印件一份，证明该责令交出土地决定中存在多处违法情形，该决定依法不发生法律效力。二、上海市人民政府沪府土XXXXXXXXXX《关于批转国土资源部关于XXXXXXXXXXXX建设用地的批复的通知》复印件一份，证明原告房屋所在地块于2011年8月22日经上海市人民政府批准征收，但县规土局直到2015年4月22日才公告《征地补偿安置方案》，且至今还未用地，故该文件已自动失效。三、沪崇征地告[2012]第XXX《征收土地方案公告》、沪〔崇〕征地房补告XXXXXXXXXX号《征地房屋补偿方案公告》、沪〔崇〕征地补告XXXXXXXXXXX《征地补偿安置方案公告》复印件各一份，证明该三份公告的公布时间均超过了《征收土地公告办法》规定的期限，同时也证明县规土局作出的责令交出土地决定中的安置房并非公告中用于产权调换的房屋，签约期限也与告知书不一致。四、签约结果公开表复印件一份，证明征地事务机构在《征地房屋补偿方案》被批准之前和村民签约，违反程序。五、黄兴兰户的《房屋参照评估分户报告》复印件一份，证明评估报告中的价值时点错误，报告中用于参照的房屋与原告的房屋不是同一建筑类型，且报告中缺少对原告户地上附着物等的评估，评估报告形式不合法，该报告不能作为对原告户进行补偿的依据。六、2007年9月经原告所在村民委员会批准的《上海市崇明县农村居民建房用地申请表》复印件一份，证明原告所在村民委员会已同意原告丈夫薛敏慧及其女儿薛某某迁入XXX，并作为建房用地人员批准建造房屋220平方米。七、原告及其丈夫的结婚证复印件一份，崇明县XXXXXX村民委员会出具的证明两份，证明原告与其丈夫于2007年8月结婚，婚后长期居住于动迁房中，且当地村民委员会已同意薛敏慧和薛某某户口迁入。八、薛敏慧的《浙江省农村集体土地承包权证》、薛敏慧所在村镇出具的证明、温岭市公安局XX派出所出具的证明一份、黄兴兰户的户口簿复印件各一份，证明原告的丈夫在浙江老家原是农村家庭户，1999年农转非，但其在老家仍有承包的土地，仍为农村集体经济组织成员，且未享受过住房安置，其和黄兴兰情形一致，名为非农，实则属于集体经济组织成员。九、薛敏慧与其前妻的离婚协议书、薛某某的初高中毕业证书复印件各一份，证明黄兴兰和薛敏慧、薛某某长期共同生活于被征收房屋，其共同应当属于三人户。被告上海市崇明区规划和土地管理局辩称，县规土局作为区(县)土地管理部门，依法有权作出责令交出土地的行政决定。原告户宅基地坐落的集体土地经上海市人民政府沪府土XXXXXXXXXX文批准征收。因XXXXXXXXXXXX项目建设，崇明县人民政府于2014年7月17日批准征收XXXXXX等集体土地范围内的征地房屋补偿方案。原告户宅基地房屋位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内。2014年6月27日，县规土局张贴《征地房屋补偿方案实施告知书》，告知签约期限为2014年7月25日至8月23日。原告户未能在签约期限内与征地事务机构达成征地房屋补偿安置协议。县征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定具体补偿方案，并于2016年10月14日送达原告户。原告户对是否接受具体补偿方案，逾期未向征地事务机构作出答复。答复期限内，县规土局于2016年10月19日召集双方进行协调，双方出席但未能达成协议。答复期限届满后，征地事务机构于2016年11月9日在通知确定的地点对原告户实施具体补偿，原告户到场后拒绝接受补偿。因原告户无正当理由拒绝接受补偿，拒不搬迁和交出土地，县规土局于2016年12月12日作出了沪崇征地责令XXXXXXXX号《责令交出土地决定书》，并于2016年12月19日送达原告户。综上，被告认为县规土局作出的责令交出土地决定系依法履职，符合法律规定，故请求法院予以驳回。被告上海市崇明区规划和土地管理局向本院提交了以下依据、证据：一、依据1．《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条，作为县规土局作出被诉责令交出土地决定的职权依据。2．《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》第三条至第十三条，作为被诉责令交出土地决定在执法程序上的规范依据。3．《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条，作为适用的法律依据。二、证据第一组：1．沪崇征地房具补XXXXXXXXXXX《黄兴兰(户)征地房屋具体补偿方案》及其送达回证；2．2016年10月14日之协调会通知及其送达回证、签到表、笔录；3．《关于实施具体补偿的通知》及其送达回证、《关于邀请参加实施具体补偿会议的通知》及其送达回证、安置房进户通知单、现金存款凭条及其送达回证、安置房钥匙送达回证、实施具体补偿方案参加人员签到表；4．《责令交出土地决定书》及其送达回证等。以上证据证明县规土局按照相关程序规定作出责令交出土地决定。第二组：1．沪府土XXXXXXXXXX《关于批转国土资源部关于XXXXXXXXXXXX建设用地的批复的通知》、沪崇征地告[2012]第XXX《征收土地方案公告》、沪〔崇〕征地房补告XXXXXXXXXX号《征地房屋补偿方案公告》、沪〔崇〕征地补告XXXXXXXXXXX《征地补偿安置方案公告》《关于XXXXXXXXXXXX(XXX)征地房屋补偿告知书》《征地房屋补偿方案实施告知书》、上海市规划和国土资源管理局《关于崇明县规土局的复函》、崇府发〔2012〕47号《崇明县人民政府关于同意县规划土地局关于制定本县征收集体土地房屋补偿标准等有关问题的意见的批复》；2．黄兴兰的户口簿复印件及常住人口居民身份证申请登记表、黄兴兰与薛敏慧的结婚证复印件、薛敏慧和薛某某的户口簿复印件、黄兴兰、薛敏慧、薛某某的身份证复印件、黄兴兰户动迁户人口及有证建筑面积核定表、黄兴兰户《农村宅基地使用证》复印件、黄兴兰户农村居民建房用地申请表复印件两份；3．XXXXXXXXXXXX征地房屋补偿评估机构选定结果公示、评估通知及其送达回证、参照评估通知及其送达回证、2014年8月18日参照评估说明、《黄兴兰户房屋参照评估分户报告》及其送达回证；4．新增房源公告及其张贴照片、《关于XXXXXXXXXXXX裁决用房备案的申请》、上海市房地产登记资料查询单、XXXXXXXXX有限公司出具的情况说明、安置房评估报告及其送达回证等。该组证据证明县征地事务机构按照规定对原告户进行了征地房屋补偿。经庭审质证，原告对县规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权依据无异议，对其适用的程序规范依据有异议，认为该规范依据已经失效。原告对被告提供的第一组证据中的证据1的合法性不予认可，对证据2的真实性无法确认，合法性不予认可，对证据3的真实性、合法性有异议，认为在该会上征收部门并未出示钥匙和现金存款凭条，对证据4的真实性不持异议，但对该证据的合法性不予认可。对被告提交的第二组证据，原告对证据1中用地批文的真实性不持异议，但认为该批文已经失效，和本案无关联性，对三份公告的真实性不持异议，但认为三份公告严重违反法律规定的程序，对两份告知书的真实性无法确认，对告知书内容的合法性和关联性不予认可，对上海市规划和国土资源管理局的复函的真实性、合法性不予认可，对崇府发〔2012〕47号文的真实性、合法性、关联性不持异议。对证据2中黄兴兰的户口簿复印件及常住人口居民身份证申请登记表，黄兴兰与薛敏慧的结婚证复印件，薛敏慧和薛某某的户口簿复印件，黄兴兰、薛敏慧、薛某某的身份证复印件的真实性、合法性、关联性无异议，对黄兴兰户动迁户人口及有证建筑面积核定表的真实性、关联性不持异议，但对其中核定的人口和面积有异议，对黄兴兰户《农村宅基地使用证》复印件，黄兴兰户农村居民建房用地申请表复印件的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3中的XXXXXXXXXXXX征地房屋补偿评估机构选定结果公示有异议，认为因原告并未参与协商选定评估机构，该评估机构的选定程序不合法，对评估通知及其送达回证，参照评估通知及其送达回证，2014年8月18日参照评估说明，《黄兴兰户房屋参照评估分户报告》及其送达回证的真实性和关联性无异议，但对评估内容的合法性不予认可。对证据4中的新增房源公告及其张贴照片、《关于XXXXXXXXXXXX裁决用房备案的申请》、上海市房地产登记资料查询单、XXXXXXXXX有限公司出具的情况说明的合法性、关联性不予认可，认为新增房源作为安置房程序不符合法律规定，对安置房评估报告及其送达回证的真实性、合法性、关联性均不予认可。经审查，本院对县规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权依据予以确认。上海市规划和国土资源管理局于2015年9月30日作出通知，决定对《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(沪规土资征规〔2013〕772号文)继续实施，有效期至2017年9月30日，故县规土局适用该程序规范依据作出责令交出土地决定，适用程序规范正确。就被告向本院提交的证据，本院认为其具有真实性、来源合法且和本案具有关联性，本院予以认定。被告对原告提交的证据的真实性不持异议，但对原告的证明内容不予认可。经本院审查，原告提交的证据具有真实性、来源合法，且与本案具有关联性，本院予以认定。根据本院上述确认的有效证据，结合当事人的陈述，本院认定以下事实：2011年8月22日，上海市人民政府发布了沪府土XXXXXXXXXX《关于批转国土资源部关于XXXXXXXXXXXX建设用地的批复的通知》，批准了崇明县人民政府征收崇明县XX镇所属有关村队农村集体土地和国有土地。原告黄兴兰户位于本县XXXXX村XXX号的宅基地，属上述征地范围。根据原告户的农村宅基地使用证和农村居民建房用地申请表的记载，原告户的建筑面积为110平方米。2014年5月22日，县规土局根据市政府的批准文件作出沪〔崇〕征地房补告XXXXXXXXXX号《征地房屋补偿方案公告》。2014年7月17日，崇明县人民政府批准同意《征地房屋补偿方案》。2014年7月24日，县规土局发出征地房屋补偿方案实施告知书，确定房屋补偿协议的签约期限自2014年7月25日至2014年8月23日。房屋评估机构经该项目内的宅基地使用人按照少数服从多数的原则投票选定，由XXXXXXXXXXX公司实施。因原告户拒绝实地评估，根据相关规定评估机构于2014年8月18日对原告户进行了参照评估，评估单价为817元/平方米。在签约期内，原告户和征地事务机构未能达成补偿安置协议。为此，县征地事务机构于2016年10月14日根据相关规定并依据《征地房屋补偿方案》制订了原告户的征地房屋具体补偿方案，并于同日送达原告户，同时要求原告户在收到之日起15日内作出答复。答复期内，县规土局按规定组织召开协调会，原告丈夫薛敏慧出席，但因双方意见不一，未能达成协议。答复期届满后，2016年11月9日，县征地事务机构在XX镇合心村村委会对原告户实施具体补偿，黄兴兰出席会议，但拒绝接受补偿。嗣后，县征地事务机构将原告户的情况上报县规土局，县规土局遂根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条的规定，于2016年12月12日作出了被诉的沪崇征地责令XXXXXXXX号责令交出土地决定。原告不服，遂诉至本院。本院认为，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条、第二十六条的规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或房屋所有人限期交出土地。故县规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十二条的规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。县征地事务机构依据原告户的宅基地使用证及建房批准文件按户进行补偿，符合上述规定。其制作的具体补偿方案，对房屋建筑面积、补偿安置标准及具体的计算方式亦符合相关规定，以产权房屋调换方式安置原告户两套房屋并无不当。原告要求适用“4人户或者4人以下户的建筑占地面积不超过90平方米，建筑面积不超过180平方米”的规定，按照至少180平方米的建筑面积进行安置补偿的意见，缺乏依据，本院不予采纳。因原告户拒绝评估，县征地事务机构采用参照评估的方式，确定被征收房屋的价值，并明确增补的可建建筑面积部分及附属物、装修等补偿金额在接受补偿方案或实施强制执行前以实地评估确认后予以补偿，并无不当。因XX镇XXXXXX、XX、XX土地收储项目地块无可供安置的现房，县规土局新增坐落于XXXXX路的安置房源并予以公告，亦无明显不当。审理中，原告主张发布《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的时间均超过了规定的期限，属于程序违法。对此本院认为，根据国土资源部《征收土地公告办法》的相关规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十条第二款规定，征地公告后，县征地事务机构应当根据调查结果拟订征地房屋补偿方案，并纳入征地补偿安置方案，由土地管理部门进行公告。《征收土地公告办法》规定征地补偿安置方案应在征收土地公告之日起45日内公告，而本案中县规土局公告的时间超过了规定的期限，属程序违法，考虑到公告发布的目的系听取征收范围内相关人员的意见并将征收中的相关事项告知相对人，故虽然公告的发布时间超过了规定的期限，但公告的内容并未违反规定，且在公告告知的异议期限内，原告也未提出异议，即公告的延迟并未对原告的权利产生实际影响，该情形符合行政行为确认违法但不撤销的法律规定，故本院对被诉责令交出土地决定确认违法，但不予撤销。审理中，原告还主张上海市人民政府于2011年8月22日批准用地，《征地补偿安置方案》到2015年4月22日才公告，已经超过两年，该用地批准文件已自动失效。对此本院认为，沪府土XXXXXXXXXX用地批转文件系上海市人民政府作出，其效力问题并非本案审查范围，本院不予回应。综上，县规土局在责令交出土地决定中认定县征地事务机构对原告户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案、并已按照规定对原告户实施具体补偿，并无不当。鉴于原告户无正当理由拒绝接受补偿且拒不交出土地的事实，县规土局在召开协调会后依据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的相关规定作出被诉责令交出土地决定，认定事实清楚、适用法律正确，因其在公告时间上超过规定期限，本院确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决如下：确认崇明县规划和土地管理局于2016年12月12日作出的沪崇征地责令XXXXXXXX号《责令交出土地决定书》违法。本案案件受理费人民币50元，由被告上海市崇明区规划和土地管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  庞 芸代理审判员  宋永强人民陪审员  张 兵二〇一七年五月二十四日书 记 员  陈云龙附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……