山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁01行初987号原告张璐，女，1973年11月27日出生，汉族，住历城区港沟镇章灵丘三村42号。委托代理人张继忠，山东昶灏律师事务所律师。委托代理人洪思思，山东昶灏律师事务所实习律师。被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。法定代表人曹殿军，代区长。委托代理人刘学刚，历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师被告济南市历城区人民政府唐冶街道办事处，住所地济南市。法定代表人亓玉华，主任。委托代理人刘学刚，历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。第三人陈乃平，男，1969年11月5日出生，汉族，住济南市。原告张璐因要求被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处（以下简称唐冶街道办）履行拆迁补偿法定职责一案，于2019年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告历城区政府、唐冶街道办送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。因案件审理的需要，本院依法追加陈乃平为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理了本案。原告张璐及其委托代理人张继忠、洪思思,被告历城区政府、唐冶街道办的委托代理人刘学刚、李文宇，第三人陈乃平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张璐诉称，原告于2014年与章灵三村村民陈乃平结婚并迁入户口，根据拆迁政策及规定，原告完全符合拆迁补偿安置的条件，但至今为止，两被告仍不履行自己的法定义务，未对原告进行安置，为维护原告的合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：1、判令两被告依法依规安置原告被拆迁后的住房；2、本案诉讼费用由被告承担。原告张璐向本院提交了以下证据：1、章灵三村集体经济组织成员最终公示结果；2、通告；3、济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议；4、户口本复印件；5、关于章灵三村村民陈乃平、庞桂英离婚后对原选房登记更改的证明。被告历城区政府辩称，一、原告提起的本案诉讼应属政府裁决事项，不符合人民法院直接受理范围，依法应予以驳回其起诉。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，原告要求被告履行拆迁过程中的房屋安置义务，其实质应是对被告确定的征地补偿有异议，依据前述规定，原告就集体土地上征地补偿事宜和被告达不成一致意见，应先申请行政机关裁决后才能提起诉讼，现原告直接提起诉讼，人民法院应当不予受理。二、原告所诉不符合法律规定，依法应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，原告起诉要求行政机关履行一定职责应当以先向行政机关提出为前提，但被告均未收到原告向被告提出履行房屋安置法定职责申请的书面材料。因此，现原告直接起诉法院并不符合法律规定，依法应驳回其起诉。三、原告要求房屋安置的诉求并不符合片区已定的安置方案及政策依据，依法不应予以支持。第一，原告并不符合《雪山片区四村整合拆迁安置办法》（以下简称“安置办法”）中规定的可享受房屋安置的条件要求。依据2012年9月15日，济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山指挥部）发布的安置办法规定，其中第七条明确了就给予安置的人员应符合的具体条件进行了列举性规定，而原告并不符合其中任何一种应予以房屋安置的条件要求。第二，原告属于在冻结通告作出后新迁入的人口，而非属于冻结之前就已经迁入的人员。2010年6月19日，被告成立的雪山指挥部在原告所在的章灵丘三村发布了冻结通告。原告是于雪山片区发布冻结通告之后迁入的章灵丘三村，且在原告迁入之前其投靠的被拆迁户家庭成员均已享受了安置房待遇，故其并不符合安置办法确定的安置条件。集体土地拆迁活动中均会明确冻结的时间节点，雪山指挥部则以该时间节点作为判断对被拆迁人员是否给予房屋安置的重要依据，若在拆迁范围内凡是新落户的村民均应予以房屋安置，那么拆迁安置活动将会无限期进行下去。显然，这并不符合客观实际情况更不符合拆迁活动的本意。第三，原告属于雪山片区确定的“衍生人员”范围之内，且按照片区确定的衍生人口分房补偿安置意见，原告同样不符合安置条件，依法不应予以房屋安置。原告属于雪山片区确定的“衍生人员”，针对该类人员的安置问题，雪山指挥部专门制定了《关于雪山片区四村整合衍生人口分房补偿安置意见》（以下简称“补充安置意见”），依据该补充安置意见，2017年8月28日，雪山指挥部下发《关于雪山片区四村整合项目安家、章灵一村、章灵二村、章灵三村二期选房截止日的通告》，并于2017年11月20日对安家村、章灵一村、章灵二村、章灵三村的衍生人口进行选房登记，经选房审核指导小组审核，对符合相关政策的选房人员进行了安置，其中明确了“一期安置中，前妻（夫）已经安置，离婚或丧偶后再婚并把再婚配偶户口迁入的，不予安置、不能购买。”本案中，原告配偶陈乃平前妻庞桂英已安置完毕，因此，按照片区制定的补充安置意见，则原告不符合安置条件。第四，涉案片区房屋安置活动是基于被安置人员丧失土地权利而作出，但原告在涉案片区并未享有合法的承包地，依法不应享有房屋安置主体资格。依据《山东省土地征收管理办法》《济南市土地征收管理办法》的规定可知，市、县人民政府应当依法进行土地征收补偿，并采取多种方式妥善安置被征收土地农民的生产生活，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。土地征收被安置人员的人口数应按照被征收的土地数量除以土地征收前农村集体经济组织人均占有的土地数量计算。由此可知，房屋安置活动是因政府土地征收行为而对失地农民的一种妥善安置方式之一，其安置对象应是失地农民而非泛指全部人员。本案中，原告在涉案片区并未有合法的承包地，即使后期政府在涉案片区组织实施了土地征收等行为也应与原告无关，原告更无法享受房屋安置。综上，原告提起本案并不符合人民法院受理行政案件范围，且其诉求并不符合片区安置政策，依法不应予以支持。恳请贵院查清事实，依法驳回其诉讼请求。被告历城区政府向本院提交了以下证据：1、济历城雪指（2010）1号冻结通告；2、安置办法；3、补充安置意见；4、身份证复印件两份；5、结婚证复印件1份；6、选房登记信息表两份；7、选房登记表两份；8、证明两份；9、拆迁安置补偿协议两份。被告唐冶办事处辩称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定可知，提起行政讼诉应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告将本机关列为被告要求判令本机关给予其房屋安置，但原告所在的章灵三村拆迁属于雪山片区拆迁改造范围之中，系由历城区人民政府成立的雪山指挥部组织实施，本机关并不具有认定分配安置房屋的主体资格与职权。因此，原告在本案中将本机关列为被告属于主体不适格，依法应驳回其诉讼请求。被告唐冶街道办向本院提交以下证据：安置办法。第三人陈乃平述称，对于原告应当予以安置，属于二期衍生人口。第三人陈乃平未提交证据。经庭审质证，被告历城区政府、被告唐冶街道办对原告提供的证据1有异议，认为系复印件，三性无法确定，且该证据并不能追溯雪山片区建设指挥部已就安置人员认定的事实；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为雪山片区安置职责属于历城区政府，唐冶街道办只是协助历城区政府处理签约及房屋安置等具体事项；对证据3-5的真实性无异议。第三人陈乃平对原告提供的证据无异议。原告对被告历城区政府提供的证据1-3真实性有异议；对证据4-6、8、9无异议；证据7无异议，认为恰好证明原告有资格分房子，未进行重复安置。原告对被告唐冶街道办的质证意见同对被告历城区政府的质证意见。第三人陈乃平对被告历城区政府、被告唐冶街道办的质证意见同原告。经审查，原、被告及第三人提交的证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法、与本案待证事实有关联，本院予以确认。经审理查明，第三人陈乃平系济南市历城区人民政府唐冶街道办事处章灵三村集体经济组织成员，案外人庞桂英系第三人陈乃平前妻。雪山指挥部系为推动雪山片区项目建设由历城区政府成立。2010年6月29日雪山指挥部作出济历城雪指（2010）1号冻结通告，载明：“二、在雪山片区项目规划范围内涉及到的历城区唐冶街道安家村、章灵一村、章灵二村、章灵三村四个村庄，除依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口的（不含离、退伍人员）以外，其他人员从本通告发布之日起停止办理入户、分户手续。对已迁入规划范围之内且不符合正常户口迁入规定的人员不予安置补偿。”2012年9月15日雪山指挥部作出安置办法。2012年9月在章灵三村选房登记过程中，陈乃平、庞桂英、**（陈乃平之子）、刘秀兰（陈乃平之母）四人选房两套，分别是114平方米和94平方米。陈乃平、庞桂英两人于2014年3月份协议离婚，经双方协商同意，陈乃平、**、刘秀兰选房登记改为两套分别为67平方米和94平方米，庞桂英自愿与本村本组的村民刘格云（庞桂英弟媳）、庞云帆（庞桂英侄女）两人协商同意合选两套分别为67平方米和94平方米。2014年10月9日，陈乃平与原告张璐登记结婚，并将原告张璐户口迁入章灵三村。2014年12月12日，陈乃平、刘格云分别与雪山指挥部签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》。陈乃平签订的协议中确定的被安置人员为陈乃平、**、刘秀兰；刘格云签订的协议中确定的被安置人员为刘格云、庞云帆、庞桂英。2017年8月15日，雪山指挥部作出补充安置意见，载明：“在一期安置中，前妻（夫）已经安置，离婚或丧偶后再婚并把再婚配偶户口迁入的，不予安置，不能购买。”原告认为其应符合补偿安置条件，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”本案争议的核心系原告是否具有安置资格问题，属于因土地征收补偿安置引发的争议，应当先由行政机关协调、裁决（复议），对裁决（复议）结果不服的，才可以向人民法院起诉。原告张璐直接向人民法院提起诉讼不符合起诉条件，对其起诉应予驳回。土地补偿安置，无论是对补偿安置标准存在异议，还是对不依照补偿安置标准予以补偿安置的行为存在异议，其核心问题都是权利人对行政机关的安置补偿行为的合法性、公正性产生质疑，最终解决争议的方式还是要在政府和权利人之间的利益方面能够实现平衡。土地征收补偿安置争议涉及复杂的权利人身份确认及土地、地上附着物等各类财产价值确定问题，主要涉及的是安置补偿的合理性问题。囿于审判权与行政权之间的关系，人民法院通过合法性审查，很难对安置补偿合理性问题作出判断，不利于对权利人合法权益的保护，相反，将补偿安置争议交由人民政府先行裁决（复议），不仅审查合法性问题，同时审查其合理性，可以充分发挥行政机关熟悉相关业务、统筹全面、手段多样的优势，更有利于及时、彻底解决行政争议，同时也有利于缓解行政审判面临的压力，避免审判权对司法权的不当干预。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张璐的起诉。如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  孙继发人民陪审员  王兰霞人民陪审员  张 锋二〇二〇年三月五日法官 助理  王婷婷书 记 员  李雪珂