福建省长乐市人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0182行初1号 公益诉讼人长乐市人民检察院。 被告长乐市国土资源局，住所地长乐市郑和中路82号。 法定代表人林瑞耕，局长。 委托代理人：郑建平，福建友泽律师事务所律师。 委托代理人：林汝荣，长乐市国土资源局工作人员。 公益诉讼人长乐市人民检察院因认为被告长乐市国土资源局（以下简称长乐市国土局）不履行保护生态环境和资源法定职责一案，于2016年12月30日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月3日立案后，于2017年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人长乐市人民检察院委派检察员李茂泉、代理检察员高永秀出庭支持公诉，被告长乐市国土资源局委托代理人郑建平、林汝荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人长乐市人民检察院于2016年9月30日向被告长乐市国土局提出检察建议书，要求被告依法履行职责，就名筑建工集团有限公司（以下简称名筑公司）的非法占用土地行为进行管理监督，及时依法按程序采取相应措施以实现行政处罚决定的内容，恢复土地原状，避免土地资源造成毁坏。 公益诉讼人长乐市人民检察院向本院提出诉讼请求：判决责令被告长乐市国土局全面依法履行对相对人非法占用长乐市首占上洋村土地的监督管理职责。 公益诉讼人起诉的事实和理由：公益诉讼人在履行监督职能中，发现被告长乐市国土局在办理名筑公司非法占用土地一案中，怠于履行职责，致使行政处罚决定（长国土资行罚字［2015］1955号《土地违法案件行政处罚决定书》）未得到执行，231034.2元罚款未缴纳到位，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施未拆除，7701.014平方米被毁坏土地未恢复原状。公益诉讼人认为，被告长乐市国土局对名筑公司作出行政处罚决定后，名筑公司在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定，但被告既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到执行，属于怠于履行法定职责。经检察机关督促后，被告仍未依法全面履职，违反了相关法律法规之规定，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼。 公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据： 第一组：全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、2016年12月27日福建省人民检察院对福州市人民检察院《关于拟对长乐市国土资源局提起公益诉讼一案的请示》的批复。证明本案属于生态环境和资源保护领域的行政公益诉讼案件，符合《授权决定》和《实施办法》要求的试点期间提起行政公益诉讼的案件范围。本院属试点地区检察院提起公益诉讼经过福建省人民检察院批复同意，作为公益诉讼人主体适格。 第二组：长乐市人民检察院长检民（行）行政违监〔2015〕35018200012号《检察建议书》，证明长乐市人民检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备。 第三组：1、长乐市国土资源局组织机构代码证、长乐市人民政府印发的《长乐市国土资源局主要职责、内设机构和人员编制规定》。2、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《基本农田保护条例》第六条第二款规定、《福建省基本农田保护条例》第六条第一款。3、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第二十九条、第三十三条、《福建省基本农田保护条例》第二十七条第一款、《福建省土地监察条例》第九条。4、长乐市国土资源局《土地违法案件行政处罚决定书》（长国土资行罚字［2015］1955号）。5、长乐市人民法院出具名筑公司在该院无行政诉讼案件和非诉行政案件的证明。6、长乐市国土资源局账户交易明细。7、长乐市国土资源局办理名筑公司非法占用土地的行政案卷。以上证据证明：长乐市国土资源局在作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到执行，属于怠于履行行政职责。 第四组：长乐市人民检察院对名筑公司非法占用公司土地所在地拍摄的现场照片，长乐市国土资源局账户交易明细。证明被告长乐市国土局直至长乐市人民检察院提起行政公益诉讼时，未依法履职，致使国家利益仍处于受侵害状态。 被告长乐市国土局辩称，一、因土地违法案件强制拆除机制未理顺等客观原因，确实存在公益诉讼人诉称的未完全履行法定职责问题。经巡查发现，涉案地块存在未经批准非法占用土地的违法行为，被告已对名筑公司作出[2015]1955号《土地违法案件行政处罚决定书》。因组织实施强制拆除的行政机关未协商确定，组织实施强制拆除有效机制还未理顺等客观原因，造成答辩人未能完全履行法定职责。二、为解决土地行政处罚中强制拆除执行问题，现正在采取措施，理顺组织实施强制拆除机制。为完全履行法定职责，使土地行政处罚中强制拆除及时得到执行，被告已向长乐市人民政府提交报告，建议参照《长乐市“两违”查处规程》规定“当事人逾期不起诉不复议的，市国土局催告当事人在10日履行，逾期仍不履行的，市国土局依法申请人民法院强制执行，移交属地乡镇（街道）办事处组织实施强制拆除，相关部门配合。”由市政府召集法院及各乡镇（街道），明确“责令限期拆除违法建筑、恢复原状”等土地行政处罚案件由法院直接裁定属地乡镇（街道）办事处组织实施。 被告向本院提交了以下证据、依据： 一、事实方面证据：《询问笔录》、营业执照、身份证、村证明、现场照片、现场勘测图、土地利用总体规划图、土地利用现状图、《划定范围内土地利用现状三大类面积汇总表》。证明违法占地行为人的身份信息及实施违法占地行为的经过、违法占地的地点、面积、地类等事实。 二、程序方面证据：《土地违法案件立案审批表》、《土地违法案件调查报告》、《土地行政处罚听证告知书》、《违法案件会审记录》、《土地违法案件行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》。证明被告按法定程序作出本案行政处罚决定。 三、法律适用依据：《土地管理法》第二条第三款、第三十六条、第四十三条、第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第十七条、第三十条。证明被告作出本案行政行为的法律依据。 经庭审质证，公益诉讼人、被告对双方提交的证据、依据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认。 本院根据上述有效证据及法庭笔录，认定事实如下： 2015年11月，公益诉讼人长乐市人民检察院向被告长乐市国土资源局发出检察建议书，要求被告长乐市国土局履行职责，就名筑公司的非法占用土地行为进行监督检查并给予行政处罚。被告长乐市国土局于2015年12月21日对名筑公司作出[2015]1955号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定名筑公司于2013年11月未经有权机关批准，擅自占用长乐市首占镇上洋村的土地建活动板房的行为，违反了《土地管理法》第二条第3款、第四十三条的规定，构成了未经批准非法占用土地行为，对该公司处罚如下：1、责令名筑公司15日内退还非法占用的7701.14平方米土地，并自行拆除在非法占用土地新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、并处以每平方米30元的罚款，共计罚款231034.2元人民币。2015年12月26日，被告长乐市国土局函复长乐市人民检察院，说明被告已于2015年12月21日下达行政处罚决定书并当日送达给当事人。 名筑公司于2015年12月21日收到行政处罚决定书后，在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定。行政处罚决定生效后，被告亦未催告相对人履行义务，名筑公司至今未缴纳罚款，未自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，未恢复土地原状。公益诉讼人于2016年9月30日又发出《检察建议书》要求被告长乐市国土局依法履行职责，就名筑公司的非法占用土地行为进行管理监督，及时依法按程序采取相应措施以实现行政处罚决定的内容，恢复土地原状，避免土地资源造成毁坏。被告于2016年10月12日收到检察建议书至起诉前未回函，也未采取措施履行相关职责。公益诉讼人于2016年12月30日根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起行政公益诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代为履行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。上述法律规定了行政相对人不履行行政决定义务时的强制执行模式和申请程序，行政决定生效后，相对人在指定期限内不主动履行的，国家强制力必须保证行政决定的内容得以实现。结合福建省审查和执行非诉行政案件的审判执行实际，人民法院准予强制执行的非诉行政案件，强制执行对象为不动产的，实行“裁执分离”，由人民法院审查裁定，交由行政机关负责组织实施。适用“裁执分离”的非诉行政案件，申请人除应当提交法律法规和相关司法文件规定的材料外，还应当提交符合要求的执行预案、社会稳定风险评估报告等材料。被告长乐市国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，应当依照土地管理法规定，依法全面履行好对非法占用土地行为的监督、管理和检查的职责，对非法占用土地行为作出行政处罚决定后，负有依法定程序和步骤保证行政处罚决定内容得以实现的法定职责。 被告长乐市国土局于2015年11月收到公益诉讼人长乐市人民检察院第一份检察建议后，虽然于2015年12月21日对相对人名筑公司非法占用土地的行为作出了行政处罚，但对于名筑公司在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的情况下，长乐市国土资源局既未依法催告当事人履行义务，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到执行，罚款未缴纳到位，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施未拆除，土地未恢复原状，被告的上述行为属于不完全履行及拖延履行法定职责。虽然本案被告作出的讼涉行政处罚决定合法性与否不是本案评判的范畴，但被告经检察机关再次提出检察建议后，仍不履行前述法定职责，公益诉讼人据此提起行政诉讼，要求被告长乐市国土局全面依法履行对相对人非法占用长乐首占上洋村土地的监督管理职责，属于行政公益诉讼的受案范围，且已履行了诉前程序，符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条等相关规定，本院予以支持。 综上，被告长乐市国土局因未严格依法全面履行职责，导致罚款未缴纳到位，涉讼土地未能恢复原状，不利于生态环境和资源保护，造成国家损失，经公益诉讼人提出检察建议后，仍拒不履行相关法定职责，使国家利益和社会公共利益继续处于被侵害的状态。公益诉讼人依法诉请被告履行相关法定职责，事实清楚，证据充分，于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告长乐市国土资源局应当于本判决生效后60日内全面履行《土地违法案件行政处罚决定书》（长国土资行罚字[2015]1955号）涉及的对相对人非法占用土地行为的监督管理职责。 案件受理费人民币50元，由被告长乐市国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。 审 判 长  孙国富 审 判 员  陈天鹏 人民陪审员  黄黎明 二〇一七年五月二十二日 书 记 员  许 秋