浙江省金华市婺城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0702行初120号 原告蒋锡庭，男，1944年8月21日出生，汉族，住东阳市 委托代理人张骏平，浙江泽鉴律师事务所律师。 被告东阳市自然资源和规划局，住所地东阳市艺海北路308号。 法定代表人吕良勇，局长。 诉讼负责人韦纬，党委委员。 委托代理人许洪钟，济律师事务所律师。 第三人楼正明，男，1956年6月6日出生，汉族，住东阳市 原告蒋锡庭与被告东阳市自然资源和规划局（以下简称东阳自然规划局）规划行政许可一案，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年11月11日公开开庭进行了审理。因与被诉行政行为存在利害关系，本院依法追加第三人楼正明参加诉讼。原告蒋锡庭，被告东阳自然规划局的诉讼负责人韦纬，委托代理人许洪钟，第三人楼正明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告蒋锡庭起诉称：原告系东阳市巍山镇古渊头村沙田村村民，与同村楼锡明、楼正明房屋南北相邻，楼锡明、楼正明房屋位于原告房屋正南方。2014年楼锡明、楼正明二人将原先老房拆除，在未取得四邻同意以及城乡规则许可、乡村建设规划许可等审批下，擅自原址新建违法建设，且当时沙田村村庄规划（2013-2018）显示，楼锡明、楼正明两户房屋在原老宅拆除后，应当退让3米迁建，但楼锡明、楼正明两户房屋未按村庄规划要求进行退让，显然属于严重违章建筑，但东阳市巍山镇人民政府在下达了[2014]第013号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》后，未依法完全履行其法定职责，未拆除楼锡明、楼正明两户房屋。原告多次向有关部门反映，均无果。原告为此诉至金华市婺城区人民法院要求巍山镇人民政府履行拆除违法建设的法定职责，经庭审，金华市婺城区人民法院于2018年11月26日作出2018浙0702行初267号行政裁定书：确认2018年6月23日东阳市规划局（现为被告）依据新的村庄规划已颁发给楼烨婷乡字第H2018048乡村建设规划许可证，原告为此当庭变更诉讼请求，后被驳回起诉。 但该乡村建设规划许可证颁发程序违法，系违法建设在先，补发建设规划许可在后，实为为楼正明的违法建筑大开绿灯。实体上更是违反相关法律法规以及规划标准：首先，其在明知楼正明新建房屋与原告房屋山墙间距仅为2.85米，也未取得四邻同意的情况下，许可楼正明户进行建设，违反了浙江省建设厅《关于印发〈浙江省村庄整治规划编制内容和深度的指导意见〉的通知》中规定的规划依据：村镇规划标准（GB50188-93）、以及《浙江省实施的有关技术规定》以及《村庄和集镇规划建设管理条例》等对于日照间距、消防防灾、上一轮村庄规划等标准，以及违反了规划编制要同经济发展和农民生活水平相适应的原则。其次，现在都是22世纪了，被告却还作出无法通车的规划许可，走历史倒退之路，对上一轮村庄规划倒行逆施。纵所周知，未来汽车以及大量电子智能产品将成为人们生活必不可少的组成部分，但同时也必然伴随着消防等安全隐患，被告许可无法通消防车的建设规划，无异于草菅人命，枉顾原告生命财产安全，枉顾原告的日照、采光等健**理需求。也与村民的经济发展和农民生活水平严重不相适应，坚决应当依法予以撤销。 依据《浙江省城乡规划条例》第三十八条第三款的规定：城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证，并在乡村建设规划许可证中明确建设用地位置、允许建设的范围、基础标高、建筑高度等规划要求。因此被告系依据东阳市人民政府批准颁发布的《巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）（2017年-2026年）》作出本案的乡村建设规划许可证（东阳市人民政府在（2018）浙07行初406号案件中抗辩系规范性文件），为此原告依据行政诉讼法第五十三条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以并请求对该规范性文件进行审查。请求对该村庄规划是否违反了相关规范标准及技术规定，进行合法性审查。原告诉请法院判令：1.撤销被告颁发的乡字第H2018048乡村建设规划许可证判令其重新作出乡村建设规划许可行为；2.请求对《巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）（2017-2026）》进行合法性审查；3.本案诉讼费由被告承担。 原告蒋锡庭向本院提交的证据材料有（均系复印件）：1.社员建造房屋用地申请表、集体土地建设用地使用权证、现场照片各1份，证明原告与楼正明、楼锡明房屋间距仅为2.85米，侵害那原告日照、采风、生命财产安全等权益，与具有行政法上的利害关系具有诉讼主体资格；2.责令立即（限期）改正违法行为通知、沙田村庄规划（2013-2018）各1份，证明楼锡明、楼证明房屋按规划应当原拆移建并退让，但其未经审理违反村庄规划违法的建设的事实；3.短信答复、浙江省统一政务咨询投诉举报平台答复各1份，证明原告多次要求巍山镇人民政府拆除违法建筑，以及对修改村庄规划提出异议，但被告置之不理的事实；4.（2018）浙0702行初267号行政裁定书、东阳市人民政府规划批复、村庄规划图（2018-2026）各1份，证明原告在（2018）浙0702行初267号案件中巍山镇人民政府举证东阳市人民政府已批准更改村庄规划、被告据此颁发给楼正明、楼正明乡村建设规划许可证许可其侵害原告权益进行建设的事实；5.《浙江省村庄整治规划编制内容和深度的指导意见》，证明被告以及东阳市人民政府作出规划许可时应当遵照的相关依据。 被告东阳市自然资源和规划局答辩称：一、乡村建设规划许可证颁证行为认定事实清楚，程序合法，适合法律正确。1.《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定：在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见，使用土地的有关证明文件，住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理申请人之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证。2.2018年6月，楼正明持巍山镇古渊头村委会签署的书面同意意见，及农村私人占用宅基地建房审批表、建筑设计方案，向巍山镇人民政府提出申请核发乡村建设规划许可证。2018年6月20日巍山镇人民政府报到我局处，我局依据巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）2017-2026年，于2018年6月23日核发乡村建设规划许可证，编号为：乡字第H2018048号；建设单位：楼正明；建设项目名称：住宅建设；建设位置：巍山镇古渊头村沙田村；建设规模：186.7㎡（其中阁楼面积26.7㎡）3.证明上述事实的证据有：（1）乡村建设规划许可证核发呈批表，证明楼正明户，建筑层数二层，建筑占地80㎡建筑后檐高度7.9m，方案以村规划图集为准。（2）农村私人占用宅基地建房审批表，证明2018年3月13日楼正明户经东阳市人民政府批准同意占用宅基地建房面积80㎡。（3）建筑设计方案图，证明沙田自然村建筑设计方案。（4）巍山镇古渊头沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）2017-2026年，证明楼正明户、楼烨婷户规划建造二层，长19.3m，宽9.3m，建筑占地179.5㎡。（5）乡村建设规划许可证，证明2018年6月23日核发乡村建设规划许可证，明确建设单位建设项目名称、建设位置、建设规模。二、蒋锡庭所诉不能成立。1.1993年9月27日建设部发布了村镇规划标准（GB5088-93），随后浙江省发布了实施村镇规划标准的有关技术规定（浙建乡（1994）224号），2007年1月16日建设部发布了镇规划标准（GB50188-2007），其条文说明中明确：镇规划标准是在总结村镇规划标准GB5018-93的基础上进行修编的，本标准的名称改为镇规划标准，乡的规划可按本标准执行。可见，镇规划标准发布后，村镇规划标准已经失效，浙江省实施村镇规划标准的有关技术规定当然失效，蒋锡庭再以该技术规定主张日照间距无法律依据。2.巍山镇古渊头沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）2017-2026年，系东阳市人民政府2018年5月29日批复（东村规（2018）第12号）同意按此规划实施，该批复并非规范性文件，不是颁证行为的法律依据，而是颁证行为的证据。综上，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东阳市自然资源和规划局向本院提交的证据有（均系复印件）：1.乡村建设规划可证核发呈批表1份1页，证明2018年6月，第三人持巍山镇古渊头村委会签署的书面同意意见，向巍山镇人民政府提出申请核发乡村建设规划许可证，2018年6月20日巍山镇人民政府报到我局处；2.农村私人占用宅基地建房审批表1份2页，证明2018年3月13日第三人户经东阳市人民政府批准同意占用宅基地建房面积；3.建筑设计方案图1份1页，证明沙田自然村建筑设计方案；4.乡村建设规划许可证1份1页，证明2018年6月23日核发乡村建设规划许可证，明确建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模；5.镇规划标准1份，证明2007年1月16日镇规划标准发布后，村镇规划标准已经失效，浙江省实施村镇规划标准的有关技术规定当然失效；6.巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）2017-2026年及东村规（2018）第12号批复1份，证明2018年5月29日东阳市人民政府批复同意巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）2017-2026年；7.《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》，证明适用法律。 第三人楼正明陈述称：许可行为合法，请求驳回原告诉讼请求。 第三人楼正明未向本院提交证据。 针对被告答辩，原告补充：颁发了乡村建设规划许可证并不等于符合乡村规划标准。乡村规划标准不适用于本案，本案应当适用村镇规划标准。被审查的规划是属于规范性文件，在浙江省高级人民法院的裁定书中已经做出具体明确。 在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下： 1.对被告证据1，原告无异议。本院确认被告证据1的证明力。 2.对被告证据2，原告提出：对审批表真实性无异议，但审批表中的面积是不符合本案村庄规划所示的规划效果图的，层高也是不符合村庄规划的，合法性不予认可。被告解释：第三人所建造的100和80平方不属于村庄规划图中所标明的规划户型，备注里面第六点明确有特殊户型，第三人这两户是两本建设规划许可证，但是是合并在一起建设的，宅基地179.5平方米、长19.3米、宽9.3米，二层加阁楼总面积418.8平方米，他们所建设的户型实际上是属于村庄规划户型编号2F-E2的户型，所以具体他们的建造根据宅基地占地的情况进行适当的调整，但是仍然是属于村庄规划所列明的户型范围。7.9米指的不是2层的层高，而是指后檐的高度，并不与建设施工设计方案图冲突。经查：原告对上述证据的真实性并无异议。上述证据能证明涉案房屋的审批情况。本院确认被告证据2的相应证明力。 3.对被告证据3，原告提出：对建筑设计方案图三性均无异议。本院确认被告证据3的证明力。 4.对被告证据4，原告提出：对真实性无异议，对合法性有异议，没有明确表明具体的建设位置，是否要履行道路之间的退让规定是看不出来的，形式上不符合法律规范。经查：系被诉行政行为。本院确认被告证据4的真实性。 5.对被告证据5，原告提出：对镇规划标准真实性无异议，关联性有异议，与本案无关，其适用范围是全国县级人民政府驻地以外的镇、乡的规划，但不包括村庄。镇规划标准没有提供原文，6.04条文中明确要求因满足所在省规定的朝向、间距、通风要求等。被告解释：在镇规划标准1.0.1当中明确，这次修订是在总结村庄规划标准（GB50188-93）年以来的修正，原来的村镇规划标准改为镇规划标准，适用的范围包括镇所属的区域及镇规划范围内的所属区域，但不包括县级人民政府驻地镇的规划。经查：系规范性文件。本院确认被告证据5的真实性。 6.对被告证据6，原告提出：巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）2017-2026年及东村规（2018）第12号批复真实性无异议，合法性有异议，违反了乡村规划标准。经查：系村庄规划文件。本院确认被告证据6的真实性。 7.对被告证据7，原告提出：对城乡规划法、浙江省城乡规划条例真实性、合法性无异议，对关联性有异议，仅仅是颁发乡村建设规划可证程序性上的规范。经查：系法律依据。本院确认被告证据7的真实性。 8.对原告证据1，被告提出：对社员建造房屋用地申请表真实性无异议，但与本案没有关联性，户主姓名蒋示庭并非本案原告。集体土地建设用地使用权证真实性无异议，但是并不能证明两第三人房屋侵害原告的日照、通风、采光、森林安全等权益，两第三人房屋按照农村私人占用宅地基建房审批表中明确原位拆建，并没有减少与原告户房屋的间距；现场照片，第三人与原告房屋的间距为2.85米，对这一点被告方并不认可，被告方认可巍山镇在有关答复中的关于间距的陈述。经查：被告异议部分成立。上述证据能证明原告涉案房屋的状况。本院确认原告证据1的相应证明力。 9.对原告证据2，被告提出：责令立即（限期）改正违法行为通知真实性无异议，但被告认为与本案无关。沙田村庄规划（2013-2018）真实性不予认可。经查：被告异议成立。本院不确认原告证据2的证明力。 10.对原告证据3、4，被告提出：对真实性无异议。经查：本院确认原告证据3、4的真实性。 11.对原告证据5，被告提出：对真实性无异议，但是该文件对外发布的时间是2008年10月30日，对内印发时间是2007年10月31日，在该文件的第四条明确，规划期限一般为三至五年，该文件管的时间最长到2012年，而本案涉及的村庄规划是2018年到2026年，不能要求2018年编制的村庄规划区遵守有效期限只有三至五年的指导意见。经查：系沙田自然村规划。本院确认原告证据5的真实性。 根据本院确认证明力的上述证据及双方当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下： 原告蒋锡庭住宅位于东阳市××××自然村，始建于1970年代，并于1992年6月领取东集建（1992）151635号集体土地建设用地使用证，建筑占地177.70平方米，房屋高度约为6米。 第三人楼正明在原告上述住宅南面原有老房一处（始建于1970年代，建筑占地面积95.5平方米，建筑高度约6米），两房屋间距约3米。2018年3月，第三人楼正明以危旧房屋整治为由，申请原位拆建，并于同年6月23日取得原东阳市规划局颁发的乡字第H2018048号乡村建设规划许可证，许可其按该村村庄规划（危旧房整治改造）中确定户型（2F-E2）在原址建设规模186.7平方米（其中阁楼面积26.7平方米），该户型建筑高度为7.8米。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，第三人楼正明获取涉案许可后，即在原址上按审批户型进行建设（与邻居楼烨婷同时动工，第三人涉案西面与楼烨婷东面共墙建造，两户户型相同），于2019年3月建成。建成后建筑高度为7.8米，与原告住宅间距保持不变。 2018年12月19日，原告蒋锡庭起诉请求撤销《巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）（2017年-2026年）》。金华市中级人民法院于2019年5月20日作出（2019）浙07行初406号行政裁定，以原告涉诉事项不属行政诉讼受案范围为由，驳回原告起诉。浙江省高级人民法院该案经二审，于2019年9月10日作出（2019）浙07行终1121号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2019年1月15日，因东阳市人民政府机构改革，原东阳市国土资源局、东阳市规划局合并成立东阳市自然资源和规划局。 本院认为，根据行政诉讼法的规定，除行政行为相对人外，其他与被诉行政行为具有利害关系的人，也有权依法提起行政诉讼。因涉案规划许可建筑物与原告蒋锡庭户住宅相邻，第三人在原告相邻土地的建设行为，可能影响原告日照、通风、采光、通行等相邻权，原告与本案被诉规划许可行为具有利害关系，原告符合提起本案诉讼的原告主体资格。现原东阳市规划局已因机构改革被撤销，其相关职能依法由新组建成立的东阳市自然资源和规划局继受，故原东阳市规划局作出的涉案许可行为后果依法由被告东阳市自然资源和规划局承担。 根据《浙江省实施办法》第三十五条及《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定，农村村民建造住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，尽量使用原有的宅基地、村内空闲地和村周边的丘陵坡地。在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件提出申请。因此，规划行政主管部门作出农村村民住宅建设规划许可时应当审核土地利用总体规划及乡村庄规划，同时，还应当履行行政许可法规定的法定程序，即将拟许可事项告知相对人及利害关系人，并听取意见。具体到本案，第三人涉案建设虽然是符合乡村庄规划的原址拆建，但其拆建后的房屋高度已经超出原有范围。基于原告与第三人之间本身存在采光的相邻关系，被告应当在作出涉案许可前征询原告意见。现被告未提交任何证据证明其已就涉案许可事项作批前及批后公示公告，属未充分保障原告的陈述申辩权利，涉案行政许可程序违法，且该程序缺失可能直接损害原告合法权益。鉴此，原东阳市规划局作出的涉案乡村规划许可依法应予撤销。至于原告请求附带审查的《巍山镇古渊头村沙田自然村村庄规划（危旧房整治改造）（2017年-2026年）》，不属于规范性文件范畴，本院不予审查。综上，原告的诉请中合法有据部分，本院依法予以支持。被告及第三人的抗辩于法无据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告东阳市自然资源和规划局作出乡字第H2018048乡村建设规划许可。 本案受理费50元（原告已预交），由被告东阳市自然资源和规划局负担，限于本判决生效之日即向本院缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  王 姗 人民陪审员  周文平 人民陪审员  汪奕南 二〇二〇年三月十日 代书 记员  王妍芯