安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖01行终82号 上诉人（原审原告）安徽星格科技有限公司，住所地安徽省合肥市瑶海区胜利路怡康园二期高层商住楼1#2406。 法定代表人陶勤，总经理。 被上诉人（原审被告）安徽省财政厅，住所地安徽省合肥市庐阳区阜南西路238号。 法定代表人罗建国，厅长。 委托代理人侯洪玮，该厅工作人员。 委托代理人陆欢欢，安徽华人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 委托代理人刘一青，省政府法制办行政复议应诉处工作人员。 委托代理人李萌萌，省政府法制办行政复议应诉处工作人员。 上诉人安徽星格科技有限公司（以下简称星格公司）因诉安徽省财政厅投诉处理决定及安徽省人民政府行政复议决定一案，不服合肥市庐阳区人民法院（2016）皖0103行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明：2015年9月30日，采购中心受省交通厅委托发布公告，组织省交通运输行政执法公开运行系统推广设备及软件采购项目（项目编号：2015HACZ3863）第2包“移动执法装备设备采购”公开招标。2015年11月13日，该项目第二次开标，共8家公司投标，其中星格公司等5家公司投标无效，中标供应商为合肥伍华网络科技有限公司（以下简称伍华公司）。2015年11月23日，星格公司就中标结果向采购中心提出书面质疑。2015年11月24日，采购中心致函检验中心要求协查检验报告真实性。2015年12月21日，采购中心就星格公司质疑问题召开项目论证会，并于2016年3月10日作出答复。2016年3月23日，星格公司不服该答复，向省财政厅投诉，认为伍华公司与合肥新日网络技术服务有限公司（以下简称新日公司）存在围标串标行为，伍华公司产品检测报告不符合招标技术参数，所投产品样品屏幕可视对角线尺寸不具有5.45cm,评审专家未对中标产品样品进行认真审核。经省财政厅审查，伍华公司仅在投标文件中提供了一份检验报告。采购中心向检验中心发出《查询函》，要求其说明公警检（委）字第1540019号检验报告序号33项视音频预录、延录功能检验的技术（标准）要求等详细内容。检验中心作出《回函》予以说明，并出具了《告知函》，明确解释伍华公司所投产品存在两份检验报告的原因，并认可伍华公司投标文件中提供的检验报告真实有效。省财政厅组织的专家评审确认，伍华公司提供的检验报告真实有效，伍华公司所投产品技术参数符合招标文件要求。2016年5月12日，省财政厅结合质疑阶段调查和书面审查，认定原告投诉伍华公司检验报告不具有合法性、有效性缺乏事实依据，作出财购〔2016〕650号投诉处理决定，认为星格公司投诉事项缺乏事实及法律依据，驳回其投诉。星格公司不服省财政厅所作投诉处理决定，向省政府申请行政复议。省政府于2016年6月15日收到原告行政复议补正申请材料。经依法延期审理，省政府于2016年8月29日作出皖行复〔2016〕133号行政复议决定，维持了省财政厅投诉处理决定，该行政复议决定于同日邮寄星格公司。 另查明，伍华公司和新日公司均为自然人投资的有限责任公司。伍华公司股东为江桃杏（执行董事兼总经理，出资比例10%）、张远秋（执行董事，出资比例90%），法定代表人为江桃杏，监事为江文涛，投标授权代表为江桃杏；新日公司股东为江桃娟（经理，出资比例20%）、张远秋（执行董事、出资比例80%），法定代表人为张远秋，监事为江文涛，投标授权代表为张远秋。两公司股东张远秋系同一人。 另查明，招标公告在采购需求内要求“执法记录仪应具有彩色显示屏，显示屏对角线尺寸应大于等于5.45厘米”。有供应商提出“目前主流屏的尺寸为5.08厘米（2英寸），请予修改！”答疑公告多次明确不予修改，同时，变更公告中也未对参数进行修改。伍华公司所投产品检测报告上显示屏对角线尺寸为5.45cm，评审专家对该公司投标样品实际测量结果亦符合投标文件要求。 原审法院审理后认为：本案争议焦点为省财政厅对原告投诉所作处理决定是否合法，省政府所作行政复议决定是否合法。根据《政府采购法实施条例》第十八条第一款规定“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”。本案伍华公司与新日公司不存在该条款规定情形。两公司均属于有限责任公司，法定代表人分别是江桃杏和张远秋，非同一人。两公司均为自然人投资，彼此没有直接控股关系，也无证据证明两公司间存在管理和被管理关系。根据《政府采购法实施条例》第五十五条规定，供应商质疑、投诉应当有必要的证明材料，原告投诉并未提供相关证明材料，证明伍华公司与新日公司负责人为同一人，两公司之间存在直接控股、管理关系。原告投诉伍华公司与新日公司存在围标串标行为，未能提供相关材料予以证明。省财政厅进行了调查，并组织专家进行评审，均未发现两公司之间存在围标串标情形。《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证”。省财政厅结合质疑阶段调查和书面审查，认定原告投诉伍华公司检验报告不具有合法性、有效性缺乏事实依据。关于原告投诉伍华公司所投产品样品“屏幕可视对角线尺寸不具有5.45cm”，招标公告、答疑公告（三）均明确要求投标产品“显示屏对角线尺寸应大于等于5.45厘米”，答疑公告及变更公告均未就该项参数作出更改。招标文件明确表述是“显示屏对角线尺寸”，而非原告投诉所称“显示屏可视对角线”，该项投诉应系原告认识错误和对招标文件理解有误。根据伍华公司所投产品检验报告中的检验结果，以及省财政厅组织专家对样品进行实际测量，伍华公司所投产品显示屏对角线尺寸均符合招标文件要求，根据《政府采购法实施条例》第四十一条及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条规定，评标委员会评标结果合法有效。因该项目招投标过程中已经过现场质疑、书面质疑和投诉处理，从提高行政效率、节省行政成本考虑，省财政厅采取书面审查方式，不再反复组织调查取证、组织论证，符合法律规定，且已尽到完全调查义务，并无不妥。故原告投诉的三项内容均与查明事实不符，原告诉请撤销投诉处理决定，无事实和法律依据，不予支持。被告省政府依法受理行政复议并及时通知省财政厅举证、答复，依法进行行政复议审理后作出行政复议决定并送达原告，行政复议决定主体、程序、内容合法，所作行政复议决定并无不当。 安徽星格科技有限公司上诉称：一审法院未依法裁定安徽省财政厅、安徽省人民政府有条件、有必要请示国务院法制办做出具体解释，以维护上诉人合法权益和诉讼权利。（一）张远秋江文涛夫妻实际控制的两个关联公司、张远秋绝对控股和统一管理两个关联公司，其围标串标的行为协调能力超过其他类型的关联公司。控股就是指通过持有某一公司一定数量的股份，而对该公司进行控制的公司。根据《公司法》《公司登记管理条例》及相关法律法规，张远秋属于对这两家公司的绝对控股和实际控制人，同时管理和实际控制着两家公司。被上诉人1和2违背评标委员会的评审意见和评审复议建议意见，违反行政职责把3次“专家未发现”意见书内容作为不构成围标串标的调查取证的合法性，以行政不作为、以权代法方式，在政府采购活动中做出不构成围标串标的行政行为，损害了上诉人的合法权益。专家不能代替法律，专家在相关标书文字中的发现或者未发现不能构成围标串标的事实依据。财政厅对围标串标的认定和监管不能仅依据专家意见。（二）一审法院没有依据《行政诉讼法》第三十四条依法裁定被上诉人1和2行政行为中认定不构成不属于围标串标、不认定上诉人针对围标串标的客观事实依据，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，应当对作出的行政行为向上诉人承担和提供举证责任。被上诉人1和2存在违反评审委员会评审专家意见中最后的会议说明，违反评审意见和违反法定程序，没有有关部门的明确解释而做出不构成围标串标的行政行为，属于行政不作为。安徽省财政厅没有提供有关部门的明确解释文件，在没有任何法律依据和事实依据的情况下，以行政权力代替法律而做出财购[2016]650号投诉处理决定书。被上诉人1和2没有提供合肥伍华网络、合肥新日网络等不构成围标串标和不属于围标串标的法律依据和充份的客观事实，以及针对不构成围标串标做出符合法定程序和有法律效率、合法性的调查取证，张远秋和江文涛夫妻关系实际控制的两家存在控股和管理关系的关联公司，参与同一合同项目下的政府采购活动，在历经质疑、投诉、行政复议、行政诉讼（一审）后，还都得以成为有效中标人。完全没有尊重上诉人的合法权益。（三）《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。安徽省财政厅有能力、有条件、有义务、有责任提供套牌检测报告的合法取证。安徽合肥公共资源交易中心不具有法律规定的调查取证权力。一审法院及被上诉人1和2未要求安徽省财政厅针对中标产品“同一款产品居然有同一个检测号、同一个检测时间，完全不同检测内容的检测报告。”做出符合法定程序和有法律效率的调查取证。被上诉人1和2没有调查中标产品的两份检测报告的真实性和合法性，是行政不作为。（四）评审委员会没有认定样品尺寸具有5.45cm的评审意见，评审意见中“投标样品”型号与“投标标书”型号一致。被上诉人不采纳评标委员会几次评审复议中没有针对样品做实际测量的评审意见，也不能提供出有关实际测量和视频或者照片。被上诉人1和2应该提供有关实际测量的照片和视频资料，作为行政其行政行为的事实依据。（五）《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。安徽省财政厅作出中标有效、不构成围标串标、中标产品样品符合招标参数要求的认定属于行政不作为。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人安徽省财政厅答辩称，1、政府采购条例18条第一款的法律适用问题，单位的负责人在本案中应该认定为法定代表人，不同的供应商应当认定为伍华公司和新日公司，据此答辩人依据政府采购条例18条的规定是正确的，上诉人要求司法机关对此行政法规进行法律审查没有法律依据，上诉人要求答辩人请求立法机关对该条进行解释也没有法律依据。2、关于围标、串标的问题，答辩人在投诉处理期间，认真听取采购代理机构、采购人、供应商、第三方律师事务所的书面意见，调取了保证金账户，工商登记信息，这些证据均证明被投诉的供应商不存在围标、串标的行为，上诉人认为答辩人的处理决定仅依据专家评审与客观事实不符。3、检测报告问题，伍华公司在投标文件中仅提供一份检测报告，在质疑阶段招标代理机构向检测检验中心去函要求证明检测报告的合法性和真实性，检测检验中心回函明确表明伍华公司的样品符合采购标准，同时去了告知函，解释了两份检测报告的原因，同时明确伍华公司投标的检测报告真实有效。上诉人认为检测报告不具有真实性其主要理由是检验中心事后的协助函，在原审起诉状和庭审中上诉人自认该份协助函是在其坚持下出具的，根据政府采购法44条的规定，上诉人要求重新鉴定无法律依据，且如果以此推翻专家评审结果，会导致任何供应商都能胁迫检测中心出具相应的协助函，推翻评标结果，政府采购将无法正常开展。4、关于上诉人提到的合肥公共交易中心不具备监督检查调查的职责，这点上诉理由不是上诉人在投诉期间的投诉事项，安徽省政府采购中心与合肥市公共资源交易中心为同一主体，答辩人应该明确被投诉人是安徽政府采购中心，不是公共资源交易中心。5、关于执法记录仪的屏幕对角线问题，在招标文件和答疑文件中都明确载明，且公安部特种警用装备质量监督检验中心的检测报告也明确为显示屏对角线5.45，专家评审报告中对样品的检测符合招标文件的技术参数，故上诉人上诉的屏幕对角线问题无事实和法律依据。6、本案案争的采购项目，上诉人投标时经资格审查在样品上未加盖相应的公章，故资格审查中，上诉人未能通过，根据政府采购法52条的规定，该项目的中标结果与上诉人的权益无利害关系，其上诉理由不能成立。据此，答辩人认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉。 被上诉人安徽省人民政府答辩意见同一审意见，认为行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法律规定。 星格公司向一审法院提交了以下证据：执法记录仪，系该公司投标的产品样品，证明执法记录仪没有5.45cm的对角线。所有现场投标的执法记录仪都没有5.45cm，评审专家量的5.45cm不正确。 省财政厅向一审法院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.招标答疑公告；2.质疑函，证明处理决定对三方面质疑都进行了答复；3.采购中心《查询函》及检验中心《回函》、《告知函》、《协助函》，《告知函》明确只认可第二份检测报告，要求重新检测没有法律依据；4.公警检（委）字第1540019号检验报告，其中第8页第33项载明了符合招标要求的时间和项目；5.采购中心项目论证报告、复议纪要，证明对质疑事项进行论证，复议结果建议维持投标结论；6.质疑答复，维持原评标结论；7.原告投诉书，证明是超范围的质疑；8.采购中心情况说明、省交通厅答复、伍华公司《投诉复函》及法律意见书，证明伍华公司符合投标主体要求；9.伍华公司及新日公司工商登记查询，证明两公司负责人信息不同，不属于采购法第十八条的禁止性规定；10.专家评审签到表及专家评审意见、供应商投标保证金转账账户，证明伍华公司和新日公司保证金账户不一致。该组证据证明被告所作投诉处理决定有事实依据。第二组证据:1.收文登记簿；2.原告补正材料；3.政府采购投诉提交书面说明通知书；4.《投诉处理决定书》送达回执，该组证据证明被告投诉处理决定程序合法。第三组证据：《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购供应商投诉处理办法》等，证明省财政厅所作投诉处理决定于法有据。 省政府向一审法院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书、延期审理通知及邮寄凭证，证明星格公司提起行政复议申请，省政府依法受理并延期审理。2.省财政厅答复，证明省财政厅在法定期限内提供了书面答复意见。3.邮寄凭证，证明省政府在法定期限内作出行政复议决定并送达原告。4.《行政复议法》，《政府采购条例》，证明作出复议决定的依据。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。 根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。 本院认为，《政府采购法实施条例》第十八条第一款规定：单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。《中华人民共和国会计法》第五十条规定：单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。本案中，伍华公司与新日公司均为有限责任公司，法定代表人分别是江桃杏和张远秋，非同一人。上诉人认为上述两公司符合负责人为同一人的情形没有事实和法律依据。另外，《政府采购法实施条例》第五十五条规定，供应商质疑、投诉应当有必要的证明材料。两公司均为自然人投资的公司，上诉人投诉时并未提供相关证明材料，证明两公司之间存在直接控股、管理关系且存在围标串标行为。经省财政厅调查，并组织专家评审，并未发现两公司之间存在围标串标情形。 《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定：财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。安徽省财政厅在投诉处理期间，听取了采购代理机构、采购人、供应商等方面的意见、调取了投标保证金账户，工商登记基本信息，明确了伍华公司投标所使用检测报告真实有效。因此，安徽省财政厅已尽到书面审查义务。关于星格公司认为省财政厅未对屏幕可视对角线这一招标参数的投诉作出有效检验认定问题。招标文件表述的是“显示屏对角线尺寸”，并非“显示屏可视对角线尺寸”；答疑公告也多次强调该项参数不予修改，并对原因进行了解释，星格公司据此认为招标文件描述实为“显示屏可视对角线尺寸”，属于认识错误。从伍华公司所投产品检测报告及组织专家对样品实际测量结果看，该中标产品符合招标文件参数要求。因该项目招投标过程中已经过现场质疑、书面质疑和投诉处理，从提高行政效率、节省行政成本考虑，省财政厅采取书面审查方式，不再反复组织调查取证、组织论证，符合法律规定，且已尽到完全调查义务。 综上，上诉人投诉的三项内容没有事实和法律依据。被上诉人省政府依法受理行政复议并及时通知省财政厅举证、答复，依法作出行政复议决定并送达上诉人，行政复议决定主体、程序、内容合法，所作行政复议决定并无不当。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。星格公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李 琦 代理审判员 张 俊 代理审判员 潘 攀 二〇一七年五月二日 书 记 员 丁亚敏 附：本案适用的相关法律规范性文件条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；