江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏12行终420号 上诉人（原审原告）祁银宝，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）陈伯芳，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）沈子明，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）赵菊芬，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）高红，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）黄霞，性别××年××月××日生，××族。 上诉人（原审原告）张祥林，性别××年××月××日生，××族。 上述上诉人共同委托代理人谢勇，江苏法端律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市行政审批局，住所地泰兴市文昌东路17号。 法定代表人唐春良，局长。 原审原告李思贤，性别××年××月××日生，××族。 原审原告李东生，性别××年××月××日生，××族。 原审原告周筱风，性别××年××月××日生，××族。 原审原告程健，性别××年××月××日生，××族。 原审原告赵夏林，性别××年××月××日生，××族。 原审原告周玉峰，性别××年××月××日生，××族。 上诉人祁银宝、陈伯芳、沈子明、赵菊芬、高红、黄霞、张祥林因诉行政审批行政登记一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，泰兴县饮食服务公司设立于1979年11月23日，企业性质为全民所有制。1999年1月改制后，变更登记为自然人持股的泰兴市饮食服务有限责任公司（以下简称饮服公司）。 2016年1月13日，泰兴市人民政府召开会议，专题研究组建处理饮服公司改制遗留问题工作机构事宜，会议组建了饮服公司改制遗留问题领导小组。2018年9月12日，饮服公司改制遗留问题处置小组经过调查，汇总了饮服公司改制过程中存在的问题，针对饮服公司1998年改制中出现的诸多违规行为，作出了《泰兴市饮食服务有限责任公司改制问题调查结果及处置意见》。 2018年11月16日，泰兴市市场监督管理局（以下简称泰兴市监局）作出撤销登记决定，告知饮服公司：“你公司是由原市属泰兴市饮食服务公司于1998年改制、1999年1月13日变更登记而来。2012年起，原市属泰兴市饮食服务公司部分职工多次向泰兴市人民政府及相关部门反映当时改制中存在的问题。市政府成立了由市政法委牵头，市发改委、纪委、公安局、市场监管局、财政局、审计局、国土局、商务局、信访局等部门及济川街道组成的饮服公司改制遗留问题处置小组。2018年9月12日，饮服公司改制遗留问题处置小组在充分调查的基础上，作出了《泰兴市饮食服务有限责任公司改制问题调查结果及处置意见》(以下简称《处置意见》)，认定你公司当时改制中存在以下问题：一、根据《关于企业改制的工作意见》泰委发(1997)112号的文件规定及泰改(1998)612号及泰改(1998)758号针对原饮服公司的改制批复，原饮服公司应采用‘先售后股’的形式，改制成由内部职工(当时为595名职工)持股的有限责任公司，产权出让合同也是以全体职工为受让方。你公司仅以参会的48名中层以上干部作为股东进行了登记。48名登记股东也不承认其代表其余547名职工代持股。二、部分股东没有向公司缴付其出资。三、你公司下属企业没有按规定一并改制。综上，《处置意见》认定，你公司在当时改制过程中，没有全部按照改制批复和相关改制文件精神进行，改制不规范、不彻底。在向登记机关申请登记时，以欺诈手段隐瞒了重要事实，骗取了公司登记。本着‘深化改革、完善改制’的原则，对你公司相关违规行为予以纠正，将你公司1999年1月13日改制登记及以后所有登记予以撤销后，按当时的改制文件完善改制后重新登记。我局依据市处置小组对你公司改制中的问题事实认定进行了审查，现根据1993年版《公司法》第206条的规定，决定撤销你公司1999年1月13日及其后的所有登记。你公司在收到本决定之日起15个工作日内主动向我局办理撤销登记，逾期不办理、我局将直接予以撤销。” 经查询国家企业信用信息公示系统（江苏）网站显示：2019年6月29日，经泰兴市行政审批局核准登记，饮服公司类型为全民所有制，注册资本33.7万元人民币；2019年4月3日，饮服公司法定代表人由季明忠变更为张玉杰；2019年7月10日公示，主管部门为泰兴市人民政府济川街道办事处。 另查明，2019年2月，机构改革后，原由泰兴市监局行使的“内资企业登记”的职能划转至泰兴市行政审批局继续行使，撤销企业登记是“内资企业登记”职权中的一项职权。 原审法院认为，泰兴市监局系基于泰兴市人民政府成立的饮服公司改制遗留问题处置小组就饮服公司企业改制遗留问题作出的《处置意见》，而作出的撤销登记决定，该撤销登记决定是否属于行政诉讼的受理范围是本案是否应当进入实体审理的前提。 本案中，泰兴市人民政府以红头文件的形式形成备忘录，组建了处理饮服公司改制遗留问题工作机构，该《处置意见》虽加盖的系泰兴市企业改革领导小组办公室印章，但与泰兴市人民政府的备忘录能够相互印证，证明《处置意见》系泰兴市人民政府牵头多个部门，依据相关法律和国家政策规定，结合本地实际，就饮服公司改制过程中的遗留问题作出的处置行为，属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，人民法院无法对该《处置意见》进行合法性审查。泰兴市行政审批局亦系基于《处置意见》中“将你公司1999年1月13日改制登记及以后所有登记予以撤销后，按当时的改制文件完善改制后重新登记”的要求，并根据1993年版《公司法》第二百零六条的规定作出的撤销登记决定，人民法院对该撤销登记决定亦无法进行合法性审查。由此，诸原告的起诉不属于人民法院行政案件的受案范围，故应裁定驳回起诉。据此，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告李思贤、祁银宝、陈伯芳、沈子明、赵菊芬、高红、黄霞、李东生、周筱风、程健、张祥林、赵夏林、周玉峰的起诉。 上诉人祁银宝、陈伯芳、沈子明、赵菊芬、高红、黄霞、张祥林不服，向本院提出上诉称：一、本案现有证据不能证实《处置意见》属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为。1.泰兴市人民政府是否正式组建饮服公司改制遗留问题领导小组，本案并无证据予以证实。2.泰兴市人民政府是否成立饮服公司改制遗留问题工作小组，本案并无证据予以证实。3.《处置意见》中的饮服公司改制遗留问题处置小组是否存在，是否合法，本案并无证据证实。4.《处置意见》中的调查组是否设立以及是否合法，本案并无证据证实。5.《处置意见》是否为领导小组意见或是处置小组意见，现有证据根本无法确认。6.《处置意见》是否通过合法程序形成，现有证据无法证实。二、即使《处置意见》属于行政机关行使自由裁量权的政策性行为，被上诉人根据该意见作出撤销工商登记的决定的具体行政行为侵犯了上诉人的合法股东权益的，依法属于人民法院行政诉讼受案范围，一审认定人民法院无法对撤销登记决定进行合法性审查事实不清，证据不足。1.泰兴市人民法院（2015）泰商初字第0388号民事判决、泰州市中级人民法院（2016）苏12民终1762号民事判决已对饮服公司改制的合法性进行了确认，泰兴市人民政府的《备忘录》也确认了改制的合法性。被上诉人撤销饮服公司的工商登记，事实上否定了改制的合法性。2.《处置意见》并无送达主体，来源不合法，不应作为撤销公司登记的依据。3.饮服公司的经营期限已经于2018年6月30日届满，被上诉人没有撤销的必要。4.撤销公司登记的行为使上诉人丧失了股东身份，公司资产被泰兴市济川街道办事处侵占，侵犯了上诉人的合法权利，构成违法。三、由于本案事实认定错误，导致作出的裁定适用法律错误。本案并无证据证明《处置意见》来源合法、内容合法，一审法院仅凭《备忘录》就认定《处置意见》属于行政机关行使自由裁量权的政策性行为，事实不清，证据不足。退一步讲，即使《处置意见》属于行政机关行使自由裁量权的政策性行为，被上诉人因此撤销饮服公司的工商登记行为，也侵害了上诉人的合法股东权益，依法应当属于行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 泰兴市行政审批局答辩称：一、上诉人的起诉已超过起诉期限。上诉人自述于2018年底得知案涉行政行为，但其直至2019年9月4日才提起诉讼，超过了法定的六个月的起诉期限。二、上诉人不具有本案的诉讼主体资格。因案涉的行政行为的相对人是公司而非个人，股东无权以个人的名义提起诉讼。三、案涉“撤销登记决定”认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，无明显不合理之处。四、《处置意见》属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，不属于人民法院行政案件的受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第三款规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。据此规定，饮服公司系由自然人持股的非国有企业，饮服公司被撤销后，具有原告主体资格的是饮服公司或其法定代表人，其股东不具有提起行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。据此，一审法院裁定驳回上诉人起诉结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳上诉费用。 本裁定为终审裁定。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年三月五日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。