海南省高级人民法院   行政判决书   （2020）琼行终18号   上诉人（一审原告）李平丁，男，汉族，1953年4月1日出生，住海南省三亚市。   委托代理人王方维，海南言必信律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路257号。   法定代表人阿东，市长。   委托代理人麦名慧，三亚市司法局工作人员。   上诉人李平丁因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政复议纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年6月10日，三亚市政府作出三府复决字〔2019〕18号《行政复议决定书》（以下简称18号《复议决定》），以李平丁超过了行政复议最长申请期限为由，根据《海南省实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十六条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其行政复议申请。李平丁不服，提起本案行政诉讼，请求：一、撤销三亚市政府作出的18号《复议决定》；二、责令三亚市政府依法予以受理并重新作出复议决定。   一审查明，2019年4月16日，李平丁因对三亚市自然资源和规划局（原三亚市国土局）于1991年向黄月娇颁发三私房证字第212号房产证及河西国用（1991）字第0506号土地证的行政行为不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府受理后，以李平丁的申请超过了《实施办法》第二十六条第二款“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”的规定为由，于2019年6月10日作出18号《复议决定》，驳回李平丁的复议申请。李平丁不服，遂于2019年6月18日向一审法院提起本案诉讼。   一审认为，一、《实施办法》系现行有效的地方政府规章，《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一条部分“关于行政案件的审判依据”载明的内容，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。二、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）第九条第一款规定了申请行政复议的法定期限，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，申请复议期限为自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。超过法定申请期限提出的复议申请，复议机关应作出不予受理或驳回申请的复议决定。虽然《复议法》及《实施条例》没有对相对人或利害关系人在其不知道该具体行政行为情形下的最长复议申请期限作出明确规定，但并不能据此而断定，在公民、法人或其他组织不知道该具体行政行为的情形下，就不应受复议申请期限的约束。因为无论是提起行政复议申请还是提起行政诉讼，其目的均为维护相对人或利害关系人的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定了涉及不动产最长的起诉期限为二十年，超过行政行为作出之日二十年提起诉讼的，人民法院不予受理。该款载明了对行政行为涉及相对人合法权益司法保护的最长期限。《实施办法》第二十六条第二款所规定的同类情形申请复议的最长期限也为二十年，该期限与行政行为涉及相对人合法权益司法保护的最长期限相同，符合《复议法》及《实施条例》关于申请复议期限规定的立法目的。故《实施办法》第二十六条第二款合法有效，应当适用。综上，三亚市政府所作18号《复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审法院予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条之规定，判决：驳回李平丁的诉讼请求。案件受理费50元，由李平丁负担。   上诉人李平丁上诉称，一、一审判决适用法律错误，应予纠正。（一）《复议法》并未规定申请行政复议的最长期限。（二）根据2015年3月15日修正后的《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方性政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《实施办法》明显违反了上位法《复议法》的规定。（三）从立法本意看，《复议法》经过几次修订，均未规定申请行政复议的最长期限，并非疏漏，而是为了保障当事人最后一道救济途径。（四）李平丁确因客观原因未能及时知晓三亚市政府的颁证行为。在李平丁知晓后，通过信访、提起行政复议等方式积极主张，并未怠于行使法定权利。二、三亚市政府颁发三私房证字第212号房产证和河西国用（1991）字第0506号土地证错误，应予撤销。（一）涉案土地是儋州村居委会依法分配给本村居民的个人住宅用地，黄月娇并非儋州村居民，无权获得涉案土地。（二）黄月娇在申请办理房产证时填写的身份证号码为×××，但经到三亚市公安局人口管理大队查询，该号码并没有人口户籍信息，也没有任何登记资料，导致涉案土地和房屋被登记在一个“不存在的人”名下，登记事项严重错误。（三）黄月娇在申请办理土地证时对土地权属来源的两处表述不一致，与事实严重不符，土地管理部门没有尽到审查义务，导致进行错误登记。（四）依据国家土地管理局于1989年11月18日发布的《土地登记规则》第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记必须提交土地权属来源证明，而儋州村居委会并未曾向黄月娇出具过相关土地权属证明。《土地登记规则》第十八条规定，登记申请的审核结果应当予以公告，但黄月娇及周围邻居均未曾见过任何对黄月娇申请办理土地证的审核公告，故颁证程序违法。（五）涉案土地的土地登记审批表中，调查人员和区管委会出具的意见分别为“暂不登记”和“土地来源不清，属违章用地，暂缓登记”，在事实没有任何变化的情况下，最终审核意见却又变成了“拟准予登记”。另，涉案房产证于1991年8月24日取得，土地证于1991年11月14日取得，但根据土地登记审批表记载，三亚市政府于1992年1月24日才作出“同意登记”的审批意见，且在行政复议过程中，三亚市自然资源和规划局自始至终未提供“黄月娇”的身份信息资料，足以说明该房产证和土地证的办理程序严重违法。综上，请求：一、撤销原判；二、撤销三亚市政府作出的18号《复议决定》；三、责令三亚市政府依法予以受理并重新作出复议决定。   被上诉人三亚市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、虽然现行有效的《复议法》及《实施条例》未对申请行政复议的最长期限作出明确规定，但基于行政复议的行政救济属性、行政复议与行政诉讼之间的衔接关系及稳定行政法律关系的需要，根据《复议法》第九条第一款、《实施条例》第四十八条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，申请行政复议亦应有最长期限的限制。本案中，李平丁因对三亚市自然资源和规划局于1991年向黄月娇颁发三私房证字第212号房产证及河西国用（1991）字第0506号土地证的行政行为不服，其于2019年4月16日向三亚市政府申请行政复议，距上述两项颁证行为的作出时间已经超过了最长期限。二、《实施办法》第二十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”该办法是合法有效的政府规章，在未被有关机关依据《中华人民共和国立法法》的相关规定改变或撤销之前，行政复议机关及人民法院审理行政案件可以参照该办法的规定。且《实施办法》与《复议法》《实施条例》的立法目的并不相悖，因此，三亚市政府依据《实施办法》第二十六条第二款的规定作出18号《复议决定》并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。   一审法院已将本案全部证据材料随案移送本院，本院经审理后查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是三亚市政府作出的18号《复议决定》是否合法。《实施办法》第二十六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”本案中，李平丁因对三亚市自然资源和规划局于1991年向黄月娇颁发三私房证字第212号房产证及河西国用（1991）字第0506号土地证的行政行为不服，其于2019年4月16日向三亚市政府申请行政复议，距上述两项颁证行为的作出时间已经超过了二十年。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定:“人民法院审理行政案件，参照规章。”《实施办法》系海南省人民政府于2005年1月17日发布实施的规章，三亚市政府根据以上事实，依据《实施办法》第二十六条第二款的规定，认定李平丁提出的行政复议申请超过了法定期限，遂依据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出18号《复议决定》，驳回李平丁的行政复议申请，并无不当。关于李平丁主张《实施办法》违反了上位法《复议法》的规定的问题，本院认为，李平丁在提起本案诉讼时，并未请求对《实施办法》进行审查，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，人民法院也无权对规章进行审查，故《实施办法》的合法性问题不在本案审查范围之内。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。李平丁的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人李平丁负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 钟垂林   审 判 员 赵道远   审 判 员 郑怀全     二〇二〇年三月二日   法官助理 陈欣欣   书 记 员 符跃萌     附：本判决相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。