山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行终8号 上诉人（原审原告）董荣英，女，1977年7月16日生，汉族，住山东省齐河县。 被上诉人（原审被告）齐河县自然资源局，住所地山东省齐河县齐晏大街471号。 法定代表人王晓云，局长。 委托代理人万锋，该局工作人员。 委托代理人沈鹏鹏，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）齐河县人民政府，住所地山东省齐河县齐心大街33号。 法定代表人滕双兴，县长。 委托代理人杨茂锋，齐河县司法局工作人员。 上诉人董荣英因土地出让及行政复议一案，不服齐河县人民法院（2019）鲁1425行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告董荣英是晏城街道办晏城街村民，原告与丈夫张吉华在村中有房屋一处，房屋所占土地为集体土地。后晏城街进行整体搬迁，但就补偿问题原告一直未与齐河县政府达成一致意见。2017年12月26日，山东省人民政府作出《关于齐河县2017年第7批次建设用地的批复》（鲁政土字[2017]1059号），批复同意征收包括晏城街在内的40.6403公顷土地。2018年1月2日，齐河县人民政府作出《征收土地公告》（2018年第1号）并在晏城街进行张贴，对省政府鲁政土字[2017]1059号批复的文号、内容、作出时间、征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等事宜进行公告，并告知对公告及省政府土地批复不服可以申请行政复议。董荣英就鲁政土字[2017]1059号批复不服提起行政复议，复议决定维持了山东省人民政府作出的鲁政土字[2017]1059号批复，同时释明董荣英权益可通过拆迁补偿得到相应保障。2018年8月31日，晏城街道办将原告房屋拆迁安置补偿费824494.36元提存于山东省齐河县公证处。2018年9月6日，原告房屋被强制拆除。原告又提起行政诉讼要求确认强拆其房屋行为违法，山东省德州市中级人民法院作出（2019）鲁14行初13号行政判决书，判决确认强制拆除原告房屋行为违法，并责令被告齐河县人民政府采取补救措施，该判决现已生效。2019年1月31日，齐河县自然资源局向齐河县人民政府递交挂牌出让部分国有建设用地使用权的请示，其中包括董荣英提起本案所涉地块。2019年1月31日，齐河县人民政府批复同意，批复文件为齐政字[2019]22号。2019年3月5日，齐河县自然资源局在德州市公共资源交易平台网上交易系统进行国有土地使用权挂牌出让，齐河城乡建设集团有限公司竞得原告反映地块的使用权。2019年3月7日，齐河城乡建设集团有限公司与齐河县自然资源局签订土地成交确认书。董荣英对齐河县自然资源局挂牌出让本案所涉地块行为不服，提起行政复议，齐河县人民政府作出齐政复决字[2019]17号行政复议决定书，认为申请人董荣英与齐河县自然资源局的挂牌出让部分国有土地行为不存在利害关系，驳回董荣英的复议申请。董荣英不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，山东省人民政府作出鲁政土字[2017]1059号《关于齐河县2017年第7批次建设用地的批复》以及齐河县人民政府作出《征收土地公告》（2018年第1号）时，涉案土地已经被征收为国有。且2019年3月7日，齐河城乡建设集团有限公司通过土地竞拍等程序，取得涉案地块齐储2019-05号地块的国有土地使用权。根据省政府批复及县政府征收公告，征收范围内的土地性质已由集体所有转为国有，原集体土地所有权和使用权人涉及该土地的物权消灭，同时取得要求给予公平补偿的权利。对原集体土地权利人合法权益产生直接影响的是批准征收土地及其相关的征地补偿行为。原集体土地权利人对土地征收及其补偿行为不服的，可通过行政复议、诉讼等法定途径维护自身合法权益。本案原告董荣英针对山东省人民政府作出的鲁政土字[2017]1059号《关于齐河县2017年第7批次建设用地的批复》，曾以请求撤销该批复为由提起过行政复议，但该批复被维持。曾拒不接受拆迁补偿并对齐河县人民政府强拆其房屋行为提起确认违法之诉，山东省德州市中级人民法院判决确认强拆行为违法并责令齐河县人民政府采取补救措施。在征地批复没有被依法撤销或者确认无效情形下，行政机关针对已被征为国有的土地作出的出让、登记、发证等行为，对被征收之前的原集体土地权利人不产生实际影响。董荣英作为原集体土地使用权人，对被告齐河县自然资源局作出的涉案国有土地挂牌出让行为提起诉讼，不具备原告主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，裁定驳回原告董荣英起诉。案件受理费50元，由原告董荣英负担。 上诉人董荣英不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销山东省齐河县人民法院作出的(2019)鲁1425行初15号行政裁定,指令山东省齐河县人民法院继续审理。事实与理由：一审法院认为“上诉人对被上诉人齐河县自然资源局作出的涉案国有土地挂牌出让行为提起诉讼,不具备原告主体资格”,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,驳回上诉人的起诉。上诉人认为,一审裁定认定事实错误,适用法律错误,应予撤销,理由如下:一、被上诉人齐河县自然资源局挂牌出让行为严重侵害了上诉人的合法权益,上诉人具备本案行政诉讼原告主体资格。本案中,上诉人的房屋虽然被强行拆除,但违法的强拆行为并不能导致上诉人对土地使用权的丧失,非法的强制行政行为,不能剥夺公民的合法权利,上诉人对自己房屋所占土地仍然享有使用权。被上诉人齐河县自然资源局在没有依法完成征收、没有给予征迁补偿的情况,将上诉人的享有使用权的土地对外挂牌出让,这种行为是严重侵害上诉人合法权益的行为，上诉人完全有权提起本案行政诉讼。二、一审法院依据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定,认为在山东省人民政府作出鲁政土字[2017]1059号《关于齐河县2017年第7批次建设用地的批复》以及齐河县人民政府作出《征收土地公告》(2018年第1号)时,涉案土地已经被征为国有,缺乏法律依据，适用法律错误。上诉人认为,确定集体土地征收为国有土地或者转变国有土地的标准是实施集体土地征收,并完成征收程序。征收程序包括取得征地批准文件后,对征地事项进行公告、拟定征地补偿安置方案并予以公告,征求被征收农户及集体经济组织的意见,必要时应当组织听证,然后根据征求的意见进行修改,报市县人民政府批准后,由市县人民政府的土地行政管理部门组织实施,在实施征地中与被征收人协商签订征收拆迁补偿安置协议,被征收人主动交出土地,或者由征收部门作出责令交出土地决定或其他征收决定,并给予被征收人合理补偿后,被征收主动履行征收决定或申请人民法院予以强制执行征收决定,集体土地征收程序才算完成,集体土地才能转变为国有土地。本案中,被上诉人齐河县自然资源局提交的山东省人民政府的征地批准文件,只是一个批准征收行为,其是征收的前提要件,是启动征收集体土地的必备要件,没有取得征地批文,就不能实施征收集体土地,但它不能等同于征收。征收是一个过程,征收过程实际就是一个补偿安置过程,有征收必须补偿,没有补偿就没有征收,这是近几年最高院作出的一些关于征收方面行政诉讼裁判所确定的原则。因此,被上诉人齐河县自然资源局仅提交一份批准征收集体土地的文件,根本不能证明其实施了土地征收行为,更不能证明其完成了集体土地征收程序,当然不能证明征地批文范围内的集体土地已经征收为国有土地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)(十九)规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效。原国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发〔2004〕237号)(十四)规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。上述规定说明征地批文的效力是有期限的,有效期是两年。征地批准文件是有一定效力期限的,说明征地批文本身并不能产生集体土地转变为国有土地的即时效力,必须由市、县人民政府组织实施征收后,才能将集体转变为国有土地。本案中,上诉人位于征收范围内的宅基地及房屋,并没有与征收部门达成征收补偿安置协议,而是被违法强行拆除的,征收部门也没有给予上诉人任何拆迁补偿安置。这种违法强拆行为,虽然导致了房屋的灭失,但并不能导致上诉人对宅基地丧失使用权利。因此，上诉人房屋所占宅基地并没有完成征收程序,土地性质仍然属于集体土地。由于未完成征收程序,上诉人的仍享有其集体土地使用权,则被上诉人齐河县自然资源局作出的涉案国有土地挂牌出让行为对上诉人的权利义务产生了实际影响,上诉人具备原告主体资格。综上,一审法院认定事实错误,适用法律错误,望二审法院判如所请。 被上诉人齐河县自然资源局、齐河县人民政府均未提交书面答辩状。 本院审理查明的事实与一审法院查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”根据以上规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织应当与被诉行政行为有法律上的利害关系，方才具有原告诉讼主体资格。本案中，案涉土地已于2017年12月26日经山东省人民政府《关于齐河县2017年第7批次建设用地的批复》（鲁政土字[2017]1059号）同意征收为国有。虽然上诉人董荣英并未最终与齐河县人民政府达成补偿协议，但对其合法权益产生实际影响的是土地出让前的征收及补偿等行政行为，而非本案被诉土地出让行为，因此，上诉人董荣英与被诉土地出让行为无法律上的利害关系，不具备本案的原告主体资格，原审裁定认定正确，本院予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一审案件受理费50元，退还上诉人董荣英。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年三月二十三日 法官助理杨晓婧 书记员李杨