山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0921行初14号原告：宁阳县玉岱园乡村旅游专业合作社，住所地：宁阳县法定代表人：宁晓，合作社负责人。委托诉讼代理人：宁爱新，男，合作社经理。委托诉讼代理人：罗祥虎，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被告：宁阳县葛石镇人民政府，住所地：宁阳县葛石镇中心大街108号。法定代表人：宁鹏，镇长。委托诉讼代理人：孙会芳，女，宁阳县葛石镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：张澎，男,宁阳振宁法律服务所法律工作者。原告宁阳县玉岱园乡村旅游专业合作社（以下简称玉岱园合作社）不服被告宁阳县葛石镇人民政府（以下简称葛石镇政府）其他行政管理，于2019年4月11日向本院起诉，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告玉岱园的委托诉讼代理人宁爱新、罗祥虎，被告葛石镇政府的委托诉讼代理人孙会芳、张澎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告玉岱园合作社诉称，被告没有作出两份《通知》的职权，作出通知缺乏事实和法律依据，程序违法，依法应当撤销。（一）根据《行政处罚法》第二十条、《土地管理法》第七章及相关法律规定，被告没有作出行政处罚或行政决定的职权。（二）被告在作出两份《通知》前，没有对原告做询问笔录，没有在原告的参与下对《通知》中所谓的“违法占地”行为进行现场检查，没有向原告展示有何证据证明本案的违法行为，原告认为被告作出的两份《通知》没有事实依据，违反了《行政处罚法》的相关规定。（三）被告在2019年3月13日作出的《通知》中没有提及任何法律依据，也未提及是依据哪些规定来认定原告所建房屋为“大棚房”，在3月21日的《通知》中提及了《土地管理法》的管理性规定，但未提及作出限期拆除的法律规定。（四）被告仅向原告出示了两份《通知》，被告未告知原告享有陈述申辩权，未告知原告行政救济的途径、方式和期限，被告的行政行为违反了《行政处罚法》第六条和《山东省行政程序规定》第九条的规定。（五）被告行政程序违法，其作出的两份《通知》不能成立。被告在向原告出示两份《通知》之前，没有进行全面、客观、公正地调查并收集有关证据，执法人员没有向原告出示执法证件，未向原告送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》等法律文书，存在明显的违法之处，依法不能成立。故提出以下诉讼请求：1.撤销被告于2019年3月13日作出的《关于“大棚房”、设施农用地问题图版清理整改的通知》和2019年3月21日作出的《通知》；2．责令被告立即停止违法拆除行为；3.判令被告承担本案诉讼费用。诉讼中，原告变更第二项请求为：确认被告拆除原告房屋的行为违法并赔偿损失。原告玉岱园合作社向本院提交了两份被诉通知。被告葛石镇政府辩称，（一）涉案通知中要求原告限期拆除的建筑属于违法建筑，依法应当拆除。依据农业农村部2018年第3号文件要求，自2018年9月起至12月期间，在全国开展“大棚房”问题的专项整治清理行动，坚决遏制农地非农化。清理整治范围包括“占用耕地或者直接在耕地上违法违规建设非农设施……等”文件要求，该项工作由“中央统筹，省级总抓，县级落实，区县政府承担专项行动的主体责任，并把清理整治任务和责任落实到乡镇政府（街道）村组”，所以，被告作为乡镇政府必须贯彻落实执行上级的工作要求，向原告下达通知是被告应尽的工作职责，并无违法和不当。（二）被告作出的两份通知不属于行政处罚或行政决定。通知的内容是告知原告方的建筑属于违法建筑，要求其本人自行拆除，并给其预留了合理的期限，这是对原告的一种善意提醒和告知，是被告的正常的行政管理方式。被告作出通知的行为没有对原告造成任何影响和不良后果。（三）原告的建筑是被卫星拍照发现的，并有上级机关认定为违法建筑，要求被告进行管理整治，被告方必须执行。综上，被告的行为并无违法和不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告葛石镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.被告的统一社会信用代码；2.原宁阳县国土资源局提供的卫星拍摄照片3幅，证明原告的建筑是违法建设的“大棚房”的事实依据；3.《农业农村部自然资源部印发的通知》（农农发[2018]3号）；4.农业农村部和自然资源部于2019年1月10日《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》；5.农业农村部于2019年3月5日《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动部门联合督导的通知》；6.山东省自然资源厅于2019年3月5日作出的《山东省“大棚房”问题整治整改指导意见》。7.泰安市人民政府《关于开展大棚房问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》；8.泰安市自然资源和规划局于2019年3月25日《关于转发省“大棚办”的通知》；9.宁阳县人民政府《关于开展全县“大棚房”清理整治工作回头看专项核查的通知》。证3-9证实拆除大棚房是各级政府自上而下的工作要求，明确指出了违规建设的别墅、度假酒店、对外经营的住宿、餐饮设施等违法占地的方式、行为、范畴及处理要求，做到坚决拆除，复垦复耕到位。原告所建房屋属于上述清理整治范畴，被告因此通知原告。10.2019年3月13日和3月21日向原告工作人员送达通知的现场照片各一张。经原、被告举证、质证，本院认定事实如下：2019年3月13日，被告作出《关于“大棚房”、设施农用地问题图版清理整改的通知》并向原告的工作人员宁爱新送达。该通知的内容为：根据国家大棚房、设施农用地问题清理整治行动会议精神及省、市（泰政办发明[2019]11号）、县（宁政办发明电[2019]7号、宁政办发明电［2018]64号）专项会议要求和相关法律规定，对改变农用地性质及违法建设“大棚房”、占用耕地建设行为进行清理整改，位于柳沟新村北、××岱庄园（宁爱新）占用耕地建设饭店属于违法占地行为，限你户自接通知之日起15日内拆除已建设施，恢复耕种条件。同年3月21日，被告再次作出通知并向原告的工作人员宁爱新送达,内容为：柳沟玉岱园根据鲁办发电[2019]46号文《中共山东省委办公厅山东省人民政府关于强化担当全力攻坚，坚决按期保质完成“大棚房”问题清理整治任务的通知》、设施农用地问题违法建设要求，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，你（单位）位于柳沟新村的房屋一处属违法占地。请你（单位）接通知后于2018年3月27日前自行拆除并恢复耕种，如过期不拆，镇政府将组织相关部门和人员实施强制拆除。诉讼中,被告未提供作出两份被诉通知行为的法定程序证据。另查明，玉岱园合作社成立于2016年5月10日，系农民专业合作经济组织。被诉通知中的房屋系宁爱新于2007年建设，未向相关部门申请办理规划建设许可手续。宁爱新认可其将建设的房屋作为投资用于成立玉岱园合作社。本院认为，被告作出的两份被诉通知中，明确了限期拆除已建设施，恢复耕种的内容，还包含“过期不拆，镇政府将组织相关部门和人员实施强制拆除”的内容，上述通知内容对原告的权利义务产生了影响，原告有权就该通知提起诉讼。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。本案中，被告作出两份被诉通知行为应当履行立案、调查，给予原告陈述申辩权利等法定程序，但被告未提供证据证明其履行了上述法定程序，属程序违法，应予撤销。原告在诉讼中要求确认被告拆除其房屋的行为违法并赔偿损失之诉讼请求，因与被诉的通知行为并非同一行政法律关系，本案不予合并审理，原告可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：（一）撤销被告宁阳县葛石镇人民政府分别于2019年3月13日和3月21日作出的两份通知；（二）驳回原告宁阳县玉岱园乡村旅游专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宁阳县葛石镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审判长  刘元忠审判员  马兴民审判员  毛传玉二〇一九年八月十九日法官助理蔡晓芳书记员辛蔚