北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终102号上诉人（一审原告）张长海，男，1965年11月9日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张德秀，男，1951年10月29日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张福棉，男，1961年12月17日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张子良，男，1960年11月12日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。上诉人（一审原告）张金华，男，1959年9月24日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。五上诉人共同委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人于波，北京市规划和自然资源委员会顺义分局第一规划和国土资源管理所科员。委托代理人张泽平，北京市玖典律师事务所律师。上诉人张长海、张德秀、张福棉、张子良、张金华（以下合称张长海等5人）因诉北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）履行查处非法占地法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2019）京0113行初470号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人张长海等5人的共同委托代理人郝喜新，被上诉人市规自委的委托代理人于波、张泽平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月26日，张长海等5人向市规自委提交了《请求履行法定职责申请书》，要求市规自委依法责令北京××××环境科技有限公司（以下简称××××公司）退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并要求市规自委将××××公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。市规自委在张长海等5人提交申请后的两个月内，未对××××公司作出处罚，但于2019年6月26日对张长海等5人作出了《关于信访举报北京××××环境科技有限公司非法占地问题的回复》，告知张长海等5人：其针对此事的调查情况与北京市顺义区人民法院（以下简称顺义区法院）作出的行政裁定书内容一致，建议张长海等5人继续通过司法途径解决。张长海等5人诉至法院，请求法院：1.确认市规自委不履行法定职责的行政行为违法；2.判令市规自委依法对××××公司非法占地予以查处，限期拆除非法占用的土地上的建筑物，恢复土地原状；3.判令市规自委依法将××××公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。一审法院经审理查明，张长海等5人系北京市顺义区牛栏山镇兰家营村村民，且张长海等5人家庭户均于1999年12月取得了北京市顺义区人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，在兰家营村均享有确权地。2011年，北京市顺义区水务局（以下简称顺义区水务局）拟建顺义区牛栏山再生水厂，张长海等5人家的承包地在“顺义新城牛栏山再生水厂一期工程”项目（以下简称再生水厂一期工程项目）范围之内。2015年10月8日，顺义区水务局与该项目的施工单位——××××公司签订了《顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议》，特许经营期为自协议生效之日起28年。2016年9月，张长海等5人家的承包地被××××公司用围挡圈占，地上的种植物被铲除。2019年4月26日，张长海等5人向市规自委提交了《请求履行法定职责申请书》及（2016）京0113行初271号、（2016）京0113行初272号、（2016）京0113行初280号、（2016）京0113行初281号和（2016）京0113行初282号行政裁定书，要求市规自委依法责令××××公司退还非法占用北京市顺义区牛栏山镇兰家营村的集体土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并要求市规自委将××××公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。收到申请后，市规自委于2019年5月9日向张长海等5人作出《受理告知单》，告知张长海等5人其决定对张长海等5人反映的事项予以受理，并指定由第一国土资源管理所依法核实处理；如需要了解办理过程，请张长海等5人随时与该部门联系，联系电话：60431815。2019年5月14日，市规自委向张长海等5人邮寄了上述《受理告知单》。2019年5月16日，北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称顺义分局）向××××公司作出《接受调查通知书》，要求该公司于2019年5月21日前携带相关材料到顺义分局第一国土所接受调查。2019年5月24日，市规自委对××××公司的副总经理杨波进行了调查询问，同时向该公司调取了再生水厂一期工程项目的建设用地规划许可证以及该公司与顺义区水务局针对该项目签订的《顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议》。2019年6月17日，顺义分局向顺义区水务局作出《接受调查通知书》，要求该局于2019年6月20日前携带相关材料到顺义分局第一国土所接受调查。顺义区水务局向市规自委提交了市规函〔2011〕1198号《北京市规划委员会关于顺义区牛栏山再生水厂规划选址方案的批复》、2016规（顺）选市政字0005号《北京市规划委员会建设项目选址意见书附件》、京国土顺预〔2016〕0006号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》、顺环保审字〔2016〕0151号《关于牛栏山再生水厂一期工程建设项目环境影响报告书的批复》、顺发改〔2015〕480号《关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目建议书的批复》、京顺义发改（审）〔2016〕64号《关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程可行性研究报告的批复》《建设项目招标方案核准意见书》和《征地补偿安置协议》等材料。根据上述调查情况，市规自委初步认定顺义区水务局系张长海等5人举报的再生水厂一期工程项目的非法占地行为人，遂于2019年6月20日针对原告举报的事项正式立案。2019年6月26日，市规自委向张长海等5人作出《关于信访举报北京××××环境科技有限公司非法占地问题的回复》，告知张长海等5人其调查的情况为：张长海等5人已于2016年4月就涉案土地问题向顺义区法院提起行政诉讼，顺义区法院已分别作出行政裁定书，具体情况行政裁定书已叙述清楚，市规自委调查的情况与裁定书内容一致，建议张长海等5人继续通过司法途径解决。2019年6月28日，市规自委向张长海等5人邮寄了上述书面回复。2019年7月26日，市规自委委托陕西国土测绘工程院有限公司对再生水厂一期工程项目用地范围进行了实地测绘。2019年8月1日，市规自委对顺义区水务局的工作人员安焕松进行了调查询问。因案情复杂，经主管部门负责人于2019年8月19日批准，市规自委延长了该案的办理期限。2019年9月5日，市规自委对顺义区水务局作出并送达京规自顺分局罚字〔2019〕第1109号《行政处罚决定书》，主要内容是：“本机关于2019年6月19日对你单位在顺义区牛栏山镇蓝[兰]家营村非法占地一案立案调查。经查：你单位未经政府批准擅自在顺义区牛栏山镇蓝[兰]家营村集体土地上搞建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。上述违法事实有下列证据证实：……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1.责令你单位退还非法占用的土地26062.26平方米，没收你单位在顺义区牛栏山镇蓝[兰]家营村非法占用的土地上建设的房屋6904.64平方米，硬化地面9097.11平方米。行政处罚履行方式和期限：你单位应当在本处罚决定书送达之日起十五日履行本行政处罚决定，本决定送达当事单位，即发生法律效力。”张长海等5人收到市规自委于2019年6月26日作出的书面回复后，认为市规自委不履行法定职责，遂直接向一审法院提起涉案之诉。另，再生水厂一期工程项目的用地单位为顺义区水务局，取得上述审批手续的主体亦为顺义区水务局。再，本案涉及的“兰家营”与“蓝家营”系同一村庄，“牛山镇”与“牛栏山镇”系同一乡镇。一审法院认为：本案争议的焦点问题是：一、张长海等5人是否具备本案诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（三）项规定，要求行政机关依法追究加害人法律责任的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，张长海等5人的承包地因再生水厂一期工程项目被占用，其要求市规自委依法对占用人的违法行为进行查处，该情形符合上述法律及司法解释的规定，即张长海等5人与本案有利害关系，且其承包土地的合法权益明显受到了实际影响，故张长海等5人具备本案诉讼主体资格。二、市规自委是否履行了相应的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据上述法律规定，市规自委作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内的土地违法行为进行查处的法定职责。本案中，接到张长海等5人提交的《请求履行法定职责申请书》后，市规自委及时受理此案，并向××××公司和顺义区水务局进行了调查询问，调取了相关证据，同时委托专业测绘机构对再生水厂一期工程项目用地范围进行了实地测绘，且在收到张长海等5人申请后的法定期限内将初步调查结果向张长海等5人进行了告知。在本案诉讼过程中，市规自委继续履行职责，在查清再生水厂一期工程项目的非法占地主体为顺义区水务局后，及时作出行政处罚决定书，并送达给当事人。因此，针对张长海等5人举报的非法占地事项，市规自委不存在不履行法定职责的情形。另，关于张长海等5人要求市规自委依法将××××公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关追究刑事责任的诉讼请求，因不属于行政诉讼受案范围，一审法院不予支持。综上所述，张长海等5人的诉讼请求及理由缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张长海等5人的全部诉讼请求。张长海等5人不服一审判决，上诉至本院，其主要事实和理由为：一、被上诉人不履行法定职责是客观存在的事实。二、被上诉人应当依法对××××公司非法占地予以查处，限期拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状。三、被上诉人应当依法将××××公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关。综上请求：1.撤销一审判决；2.依法改判支持上诉人一审诉讼请求。市规自委同意一审判决，坚持一审答辩意见。张长海等5人在举证期限内提交的证据是：1.顺义新城牛栏山再生水厂一期工程施工告知书，证明××××公司因再生水厂一期工程项目建设占用张长海等5人承包使用的土地，告知书中的施工单位就是××××公司。2.土地承包经营权证书，证明××××公司因进行再生水厂一期工程项目建设而占用的土地由张长海等5人合法承包使用。3.照片4张，证明××××公司在张长海等5人承包使用的土地上建设的再生水厂一期工程项目的违章建筑物。4.顺水文〔2016〕54号关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程地上物补偿和征地费用的请示，证明××××公司是再生水厂一期工程项目的施工建设、经营收益主体，强行占用张长海等5人承包使用土地，××××公司在再生水厂一期工程项目占地高达52.48亩。5.顺义区（2019）第30号-答《答复告知书》，证明北京市顺义区人民政府向张长海等5人答复关于××××公司施工建设的再生水厂一期工程项目未办理征地手续，未取得征地批复，××××公司所建的建筑物为违章建筑，非法建筑。6.（2016）京0113行初282号行政裁定书、（2016）京0113行初272号行政裁定书、（2016）京0113行初271号行政裁定书、（2016）京0113行初281号行政裁定书、（2016）京0113行初280号行政裁定书，证明裁定书经审理查明中体现了强行占用张长海等5人承包使用土地进行施工建设是××××公司自行确定并实施，在张长海等5人承包土地上进行违法建设的就是××××公司。7.受理告知单，证明张长海等5人发现××××公司非法占用其承包使用的土地，要求市规自委履行法定职责，市规自委告知张长海等5人已经受理。8.2019-1001接受调查通知书，证明市规自委接到张长海等5人要求其依法履行查处××××公司非法占地问题法定职责的申请后，向××××公司发出调查通知。9.关于信访举报××××公司非法占地问题的回复，证明市规自委给张长海等5人的书面答复，该回复内容显示，市规自委明确表述其调查的情况与顺义区法院行政裁定书中调查的内容一致，让张长海等5人通过司法途径解决，其不再履行法定职责，市规自委无故终止依法查处××××公司非法占地的行为。10.请求履行法定职责申请书，证明张长海等5人请求市规自委依法履行法定职责，向市规自委提出依法查处××××公司非法占地的违法行为的请求。该请求书中，张长海等5人向市规自委明确表述了××××公司在其施工项目没有取得征地批复的情况下，强行占用耕地高达52.476亩，该行为不仅侵犯了张长海等5人的合法权益，更直接违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第六十七条的规定以及《中华人民共和国刑法》第三百四十二条及其立法解释、司法解释的规定，其行为已经构成犯罪。市规自委在履行其法定职责过程中，发现有非法占用土地行为且构成犯罪的，有依法将犯罪的线索移交司法机关的义务。上述证据1及证据6，可以明确确定在张长海等5人承包使用的土地上进行违章建筑的施工单位是××××公司，证据1同时证明张长海等5人的起诉主体适格。市规自委在举证期限内向一审法院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：1.请求履行法定职责申请书，证明张长海等5人申请顺义分局履行法定职责。2.（2016）京0113行初282号行政裁定书、（2016）京0113行初272号行政裁定书、（2016）京0113行初271号行政裁定书、（2016）京0113行初281号行政裁定书、（2016）京0113行初280号行政裁定书，证明张长海等5人曾就再生水厂一期工程项目提起行政诉讼。3.受理告知单，证明市规自委告知张长海等5人已受理他们的举报。4.关于信访举报××××公司非法占地问题的回复、更正说明及快递邮单，证明市规自委按程序规定对张长海等5人进行了回复并立案查处。5.2019-1001接受调查通知书，证明市规自委对××××公司进行了调查。6.询问笔录及附件，证明市规自委对××××公司负责人进行了询问调查。7.顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议，证明××××公司拟获得28年特许经营权。8.测量成果报告、牛栏山镇土地利用总体规划图（2006-2020年，局部）及顺义区土地利用现状地类图（2015年局部），证明再生水厂实际占地和规划用地情况。9.2019-1002接受调查通知书，证明市规自委对顺义区水务局进行了调查。10.市规函〔2011〕1198号北京市规划委员会关于顺义区牛栏山再生水厂规划选址方案的批复，证明再生水厂一期工程项目前期规划审批文件。11.2016规（顺）选市政字0005号北京市规划委员会建设项目选址意见书附件，证明再生水厂一期工程项目前期规划审批文件。12.建设用地规划许可证及2016规（顺）地市政字0004号北京市规划委员会建设用地规划许可证附件，证明再生水厂一期工程项目前期规划审批文件。13.京国土顺预〔2016〕0006号北京市国土资源局建设项目用地预审意见，证明再生水厂一期工程项目前期土地审批文件。14.顺环保审字〔2016〕0151号关于牛栏山再生水厂一期工程建设项目环境影响报告书的批复，证明再生水厂一期工程项目前期环保审批文件。15.顺发改〔2015〕480号关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目建议书的批复，证明再生水厂一期工程项目前期发改委审批文件。16.京顺义发改（审）〔2016〕64号关于顺义新城牛栏山再生水厂一期工程可行性研究报告的批复及建设项目招标方案核准意见书，证明再生水厂一期工程项目前期发改委审批文件。17.征地补偿安置协议，证明顺义区水务局、北京市顺义区牛栏山镇人民政府、兰家营村三方已就再生水厂征地补偿达成协议。18.2019-1109国土资源违法案件立案呈批表，证明市规自委对涉嫌违法占地的单位立案。19.国土资源违法案件询问笔录及附件，证明市规自委对顺义区水务局相关负责人进行询问。举证期限届满以后，经一审法院准许，市规自委向一审法院提交了其在本案诉讼过程中继续履行相应职责的以下证据：20.案件延期办理呈批表，证明该案比较复杂，市规自委在2019年8月19日进行了延期。21.行政处罚决定书及送达回证，证明经过调查，市规自委认为顺义区水务局是违法占地的主体，所以市规自委对顺义区水务局作出了行政处罚决定，即市规自委针对张长海等5人举报的事项作出了处理。法律依据是（全部为节选）：1.《中华人民共和国土地管理法》。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张长海等5人、市规自委提交的所有证据均客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明张长海等5人具备本案诉讼主体资格，其向市规自委提出申请，要求市规自委查处××××公司非法占地问题，市规自委收到申请后予以受理，对张长海等5人举报事项进行调查核实、收集证据，向张长海等5人作出书面回复以及对非法占地主体作出行政处罚的情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳，但张长海等5人提交的证据9不能证明市规自委不再履行法定职责，对该证明目的一审法院不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，经庭审质证，结合当事人陈述，各方当事人对于市规自委具有相应查处职责均不持异议，经审查，本院对此予以认可。本案中，接到张长海等5人提交的《请求履行法定职责申请书》后，市规自委及时受理此案，并向××××公司和顺义区水务局进行了调查询问，调取了相关证据，同时委托专业测绘机构对再生水厂一期工程项目用地范围进行了实地测绘，且在收到张长海等5人申请后的法定期限内将初步调查结果向张长海等5人进行了告知。在本案诉讼过程中，市规自委继续履行职责，在查清再生水厂一期工程项目的非法占地主体为顺义区水务局后，及时作出行政处罚决定书，并送达给当事人。市规自委不存在不履行法定职责的情形。张长海等5人称被查处对象应当为××××公司，提起诉讼要求判令市规自委对××××公司进行查处没有提供相应依据，本院不予支持。关于张长海等5人诉讼主体资格及其他诉讼请求，本院认可一审法院的认定意见。综上所述，张长海等5人的上诉请求，本院不予支持。据此，一审法院判决驳回张长海等5人的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张长海、张德秀、张福棉、张子良、张金华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年三月十一日法官助理 宋 凯法官助理 李 崇法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 高 原