江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏03行终702号 上诉人（原审原告）：徐州市金顺粉磨水泥厂，住所地徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南。 负责人：王志国，经理。 委托诉讼代理人：郑璐璐，江苏鼎途律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张成，江苏鼎途律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市贾汪区人民政府，住所地徐州市贾汪区行政中心。 法定代表人:杨明，区长。 委托诉讼代理人：陈曦，徐州市贾汪区司法局工作人员。 委托诉讼代理人：阙大锋，江苏彭城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局（原徐州市贾汪区国土资源局经机构改革后现已不存在，新组建的徐州市自然资源和规划局贾汪分局为徐州市自然资源和规划局的派出机构，在本案中不具有独立的诉讼主体资格，故本案依法应列徐州市自然资源和规划局为当事人），住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，局长。 委托诉讼代理人：方晴晴，徐州市自然资源和规划局贾汪分局法规科科长。 委托诉讼代理人：阙大锋，徐州市自然资源和规划局贾汪分局法律顾问。 被上诉人（原审第三人）：索之凌，男，1970年9月8日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托诉讼代理人：李庆海，江苏禾嘉律师事务所律师。 原审第三人：徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村村民委员会，住所地徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村。 上诉人徐州市金顺粉磨水泥厂（以下简称金顺水泥厂）因诉被上诉人徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、被上诉人徐州市自然资源和规划局（以下简称徐州资源规划局）、被上诉人索之凌、原审第三人徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村村民委员会（以下简称夏朔村委会）土地行政管理一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初509号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2004年3月26日，案外人胡敏以青山泉第六水泥厂新生产线扩建筹备小组的名义（乙方）与夏朔村委会（甲方）签订协议，约定乙方在甲方鸡毛山前扩建水泥厂，范围现第六水泥厂（西）线，所占用甲方土地自2004年4月1日至2034年3月31日止，共计30年。2005年6月10日，胡敏以个人名义与贾汪区国土局青山泉镇土地管理所签订土地使用权租赁协议，租赁位于徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南原已拆除的夏朔小水泥厂闲置场地23000平方米土地。2006年3月13日，胡敏设立金顺水泥厂（个人独资企业），经营场所位于徐州市贾汪区青山泉镇鸡毛山南。2006年5月18日，胡敏以金顺水泥厂名义（乙方）与夏朔村委会（甲方）签订协议，约定双方于2004年4月筹建水泥厂，2005年6月竣工投产，乙方生产后必须优先安置甲方村民就业并每年上交甲方装车管理费2万元。 2008年11月3日，胡敏与王志国签订转让协议，载明：甲方（胡敏）将其经营的投资人为胡敏的金顺水泥厂转让给乙方（王志国）经营，甲方投资的金顺水泥厂所有资产以人民币100万元整转让给乙方。同时附转让清单一份，载明：转让的该厂资产包括厂房10间（150平方米）、磨机1台、选粉机1台、装包机1台。之后，金顺水泥厂投资人由胡敏变更为王志国，王志国以金顺水泥厂的名义经营，经营的土地除占用夏朔村的土地外，还向青山泉镇陈庄村租赁部分土地。 2013年，原徐州市贾汪区国土资源局（出让方，以下简称原贾汪区国土局）与索之凌（受让方）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定合同项下的出让土地面积为28000平方米，本宗土地坐落于徐州市贾汪区青山泉镇夏朔村，土地用途为工业用地，土地使用权出让年限为50年，出让人同意于2012年12月21日将出让宗地交付给受让人，土地使用权出让价款为188.16万元。2013年4月12日，原贾汪区国土局下发批复（补办），确认索之凌于2012年12月21日以协议出让方式取得上述的土地使用权。2013年7月4日，夏朔村委会主任曹俊生代表该村与索之凌就出让的土地办理了指界手续。2013年7月8日，原贾汪区国土局公告索之凌取得上述土地使用权。2013年7月26日，贾汪区政府向索之凌颁发了贾国土资国用（2013）第X号《土地使用权证》，土地使用权人为索之凌，土地座落于贾汪区××朔村，地类为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为28000平方米，并注明收回贾国土资国用（2012）第X号土地使用证。 2015年，王志国以贾汪区政府向索之凌颁发了贾国土资国用（2013）第X号《土地使用证》损害其权益为由诉至徐州市贾汪区人民法院，后该院以王志国主体不适格为由裁定驳回起诉。后王志国以金顺水泥厂的名义再次向徐州经济技术开发区人民法院提起诉讼，该院以贾汪区政府的行为并未违法为由驳回了金顺水泥厂的诉讼请求。金顺水泥厂不服，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院审理后，裁定撤销徐州经济技术开发区人民法院一审判决并将本案发回徐州铁路运输法院重审。金顺水泥厂于2019年3月12日向徐州铁路运输法院重新提交起诉状，对原贾汪区国土局、贾汪区政府及索之凌、夏朔村委员会提起行政诉讼，请求撤销原贾汪区国土局、贾汪区政府向索之凌颁发的贾国土资国用（2013）第X号《土地使用证》，本案诉讼费由原贾汪区国土局、贾汪区政府承担。 一审法院认为，本案争议的焦点问题是，作为承租方的金顺水泥厂，对贾汪区政府为索之凌颁发国有土地使用证这一行政行为提起诉讼，是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般应仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关，在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。从土地管理法及有关规定上看，关于办理土地转移登记及颁发国有土地使用证当中，行政机关是否考虑原租赁权人意见的问题，并无明确要求。结合合同相对性原理，租赁权人可以基于租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗原权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，行政机关基于上述处分作出转移登记时当然也无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与土地转移登记之间并无法律上的利害关系。本案中，金顺水泥厂租赁夏朔村委会的土地进行生产经营，双方形成租赁关系。金顺水泥厂作为土地承租人，与贾汪区政府为涉案土地颁发国有土地使用证这一行政行为之间不具有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。金顺水泥厂如认为其使用租赁土地的合法权益受到侵犯，可以通过其他法定途径解决。综上，金顺水泥厂的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项和最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回徐州市金顺粉磨水泥厂的起诉。 上诉人金顺水泥厂不服上述裁定向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，依法改判或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.一审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，被诉的行政行为涉及相邻权或公平竞争权的，属于行政诉讼法规定的“与行政行为有利害关系”。金顺水泥厂以涉案行政行为侵犯其相邻权、剥夺其公平竞争权为由提起诉讼，但一审法院始终在强调金顺水泥厂是涉案土地的承租人，其相邻权和公平竞争权并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，进而认定金顺水泥厂与涉案行政行为没有利害关系。金顺水泥厂从2005年开始就在涉案地上竣工生产，该土地长期以来都是集体土地，即便该土地为国有土地，贾汪区政府在出让土地之前也应当采取招、拍、挂等法定形式，由竞拍人拍得土地使用权后，向社会公示、接受社会监督。但贾汪区政府并未依照法定程序出让涉案土地，而是先与索之凌签订使用权出让合同，之后又补办相关手续，致使金顺水泥厂丧失了公平竞争取得使用该地块的权利。金顺水泥厂认为贾汪区政府向索之凌颁发涉案土地使用权证的行政行为完全剥夺了金顺水泥厂的公平竞争权，但一审法院未依法进行审查，作出错误裁定。2.一审法院认定事实不清。土地所有权的归属，决定了土地用途和土地使用权转让的不同，一审法院先是认定涉案土地为村集体所有，并且归属于两个村集体，后又认定涉案土地属于国家所有。但依照土地管理法的规定，涉案土地应当先行办理农用地转用审批手续，这是贾汪区政府向索之凌颁发土地使用权证的行为是否合法的关键问题，但一审法院并未查清该事实。3.一审法院在审理主线上存在严重偏差。一审裁定反复强调金顺水泥厂为承租人的身份，表明其在审理本案时并未抓住重点。本案争议的不是民事纠纷中的“买卖不破租赁”，而是行政机关在既没有采用招、拍、挂等法定形式出让土地，也没有遵循法定的“先公告，后发证”的程序，甚至在该地决究竟是属于集体土地还是国有用地的大前提均未弄清的情况下，便违法向索之凌颁发土地使用证的行政行为，是否剥夺了金顺水泥厂通过公平竞争取得涉案土地使用权的权利。若一审法院认为金顺水泥厂作为本案原告主体不适格，则应依据行政诉讼法及司法解释的规定，着重审理金顺水泥厂是否与涉案行政行为具有法律上的利害关系，具体而言：被诉行政行为是否涉及到金顺水泥厂公平竞争取得涉案土地使用权的权利。但一审法院置法律于不顾，主观认定金顺水泥厂不具备原告主体资格，其裁判推理含糊不清、欲盖弥彰，逻辑错误。 被上诉人贾汪区政府辩称：金顺水泥厂与贾汪区政府的颁证行为没有任何利害关系，其对贾汪区政府的起诉没有依据。土地使用权争议应当由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理，金顺水泥厂未经前置程序就提起撤销颁证行为的诉讼，不符合法律规定。 被上诉人徐州资源规划局辩称：原贾汪区国土局就涉案土地为索之凌办理出让、登记等活动，是依照司法协助程序实施的，不存在侵害金顺水泥厂公平竞争权的问题。金顺水泥厂的起诉不符合法律规定，一审法院裁定驳回起诉是正确的。 被上诉人索之凌辩称：认同贾汪区政府、徐州资源规划局的答辩意见。索之凌通过合法程序取得涉案土地的使用权，不存在损害金顺水泥厂相邻权和公平竞争权的问题。 原审第三人夏朔村委会未到庭，亦未提供书面答辩意见。 本院二审期间，双方当事人均未提供新的证据。 除一审法院查明的事实以外，依照双方当事人在徐州铁路运输法院一审、徐州经济技术开发区人民法院原一审诉讼中提供的证据，围绕索之凌取得涉案土地的经过，本院查明以下事实：1990年以来，徐州市××青山泉镇建筑管理站利用涉案土地建设徐州市××青山泉镇第六水泥厂。1997年至1998年期间，经徐州市××青山泉镇建筑管理站申请，原贾汪区国土局、贾汪区政府批准，同意征用（补办）原夏朔村集体土地42亩作为徐州市××青山泉镇第六水泥厂用地。2004年，在宜兴市东南化学水处理设备厂诉徐州市××青山泉镇第六水泥厂互易纠纷案件中，徐州市贾汪区人民法院经审理后作出（2004）贾经初字第228号民事调解书。后徐州市××青山泉镇第六水泥厂因未能履行民事调解书确定的义务，宜兴市东南化学水处理设备厂申请徐州市贾汪区人民法院强制执行。在执行过程中，徐州市贾汪区人民法院查封了徐州市××青山泉镇第六水泥厂的整体资产，后经该院委托，江苏淮海会计师事务所对徐州市××青山泉镇第六水泥厂的资产进行评估后认定价值为1109620元。经徐州九州拍卖有限公司三次公开拍卖，最终索之凌以1261000元竞买成交。2006年9月14日，徐州市贾汪区人民法院作出（2005）贾执字第195号裁定书，裁定：徐州市××青山泉镇第六水泥厂整体资产从裁定之日起属索之凌所有，由索之凌办理过户等相应手续。2006年12月13日，经江苏省徐州工商行政管理局核准，徐州市××青山泉镇第六水泥厂名称变更为徐州金塑水泥制造有限公司，索之凌为法定代表人。2010年11月14日，徐州市贾汪区人民法院向原贾汪区国土局送达（2005）贾执字第195号裁定书及协助执行通知书，要求将原徐州市××青山泉镇第六水泥厂的土地使用权变更至徐州金塑水泥制造有限公司索之凌名下。2013年1月9日，经徐州市贾汪工商行政管理局核准，徐州金塑水泥制造有限公司名称变更为徐州中淮再生资源利用科技有限公司，索之凌为法定代表人。 本院二审过程中，金顺水泥厂陈述其与索之凌经营的徐州中淮再生资源利用科技有限公司东西相邻，两家企业之间有墙相隔，在贾汪区政府为索之凌颁发涉案土地使用权证之前，双方之间并无纠纷，但在政府颁证后，索之凌开始断水、断电阻碍金顺水泥厂经营。索之凌则否认其实施过妨碍金顺水泥厂经营的行为，称断水、断电是当地政府为治理整顿粉磨生产企业而实施的，与索之凌无关。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有厉害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……” 金顺水泥厂认为贾汪区政府为索之凌颁发贾国土资国用（2013）第X号《土地使用证》的行为侵犯其相邻权及公平竞争权，故认为其与被诉行政行为具有利害关系，有权作为原告提起诉讼。对此，本院作如下分析： 一、关于被诉行政行为是否侵犯金顺水泥厂相邻权的问题。金顺水泥厂自2005年以来就租赁夏朔村的集体土地进行生产经营，索之凌也是从2006年就已经通过徐州市贾汪区人民法院的执行取得了徐州市××青山泉镇第六水泥厂的整体资产。截至2013年贾汪区政府为索之凌颁发涉案土地使用权证之前，金顺水泥厂与索之凌经营的企业（2006年索之凌接手徐州市××青山泉镇第六水泥厂后，该企业名称多次变化，对此前文已述，此处不再重复）东西为邻生产经营多年，金顺水泥厂也认可双方之间不存在纠纷。在贾汪区政府为索之凌颁证之后，索之凌认可证书中登记的土地与金顺水泥厂目前占有使用的土地无关，也从未基于土地使用权证向金顺水泥厂主张过土地使用权，贾汪区政府的颁证行为对于2005年、2006年以来形成的金顺水泥厂与索之凌企业的土地占有使用状况未产生任何影响，故贾汪区政府为索之凌颁发贾国土资国用（2013）第X号《土地使用证》的行为不存在侵犯金顺水泥厂相邻权的问题。金顺水泥厂认为索之凌取得土地使用权证后实施了断水、断电等妨碍其生产经营的行为，但这些行为引发的纠纷属于民事纠纷，应通过民事途径予以处理，不能将民事诉讼中的“利害关系”与行政诉讼中的“利害关系”相混淆。 二、关于被诉行政行为是否侵犯金顺水泥厂公平竞争权的问题。金顺水泥厂认为2013年原贾汪区国土局与索之凌之间的土地使用权出让活动未经招、拍、挂程序，进而认为贾汪区政府为索之凌颁发土地使用权证的行为侵害了其公平竞争权。但是，原贾汪区国土局之所以与索之凌签订土地使用权出让合同，是因为索之凌在2006年徐州市贾汪区人民法院的执行活动中通过司法拍卖竞买了徐州市××青山泉镇第六水泥厂的整体资产，徐州市贾汪区人民法院进而作出（2005）贾执字第195号裁定书，裁定：徐州市××青山泉镇第六水泥厂整体资产从裁定之日（2006年9月14日）起属索之凌所有，由索之凌办理过户等相应手续。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”故索之凌依法早在（2005）贾执字第195号裁定书生效时就已经取得了涉案土地的使用权，2013年原贾汪区国土局与索之凌之间的土地出让活动、贾汪区政府为索之凌的颁证行为，不过是对索之凌已经取得的土地使用权作进一步确认，并不影响索之凌此前依照（2005）贾执字第195号裁定书取得涉案土地使用权的事实。徐州市贾汪区人民法院在执行过程中，对于徐州市××青山泉镇第六水泥厂的整体资产先后历经三次公开司法拍卖，金顺水泥厂不充分利用执行活动所提供的公开、有效的公平竞争机会积极参与竞买，在索之凌竞买成功并依法取得涉案土地的权益之后，金顺水泥厂又以贾汪区政府的颁证行为侵犯其所谓的公平竞争权为由提起行政诉讼，这显然没有事实依据。 综上，金顺水泥厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。对于贾汪区政府为索之凌颁发贾国土资国用（2013）第X号《土地使用证》的行为，金顺水泥厂仅是该证书所登记土地的相邻土地的租赁人，其与被诉行政行为不具有行政法上的利害关系，一审法院裁定驳回其起诉符合法律规定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二〇年三月十九日 书记员 杜心舒