浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终853号 上诉人（原审原告）鲁纯希，男，1957年9月18日出生，汉族，住浙江省永康市。 委托代理人李爱萍，永康市四方法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）永康市前仓镇人民政府，住所地浙江省永康市前仓镇花园路91号。 法定代表人邵巧，镇长。 出庭行政负责人朱钢勇，副镇长。 委托代理人陈春山，浙江六思律师事务所律师。 上诉人鲁纯希与被上诉人永康市前仓镇人民政府乡（镇）人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人鲁纯希及委托代理人李爱萍，被上诉人永康市前仓镇人民政府的行政负责人朱钢勇及委托代理人陈春山到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：2005年原告鲁纯希向永康市石柱镇和乐村承包后塘凹桔山一处，承包期限30年（2005年3月20日至2035年3月20日止）。2006年11月6日，原告因在上述承包地建造种养殖设施需要，经村集体及前仓镇人民政府同意并经向永康市石柱土管所申请备案，使用承包范围内的1500平方米土地并建造简易建筑500平方米。2009年11月，被告永康市前仓镇人民政府组织强制拆除前述建筑。2010年7月，原告在未办理农业设施用地审批手续的情况下，自行在上述承包地上重新建造1400余平方米单层建筑，并在2014年7月后出租他人作为工业厂房使用。2019年4月1日，被告作出限期拆除通知书，认定原告在前仓镇和乐村进行建厂房的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》的有关规定（大棚房整治）。责令在2019年4月8日前完成：1.迁移居住在违章建筑内的全部人员；2.清空违章建筑内的所有材料、机器设备等财物；3.自行拆除违章建筑物和其他设施。逾期不迁移、不清空、不拆除的，我镇将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《浙江省城乡规划条例》第六十条之规定，进行拆除。2019年4月16日，被告组织人员对原告上述建筑实施强制拆除。拆除前，建筑内物品已基本搬离。另查明：原告对于2009年被告拆除行为曾向永康市人民法院提起行政诉讼，在审理过程中，双方于2010年6月达成协议，约定：一、为扶持鲁纯希养殖项目发展，前仓镇同意对鲁纯希水果冷库、养鸡场设施更新通过向上级部门争取扶持资金捌万元整。二、前仓镇协助鲁纯希办理农业设施用地补办相关手续。之后，原告自愿撤回起诉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，占用土地、建造房屋、建设临时建（构）筑物均应经有关行政主管部门审批。原告申请在涉案建筑物所在地块修建农用设施，但未向相关部门进行用地审批即建造并作为工业厂房出租，案涉建筑应认定为违法建设，本应予以拆除。被告永康市前仓镇人民政府作出限期拆除的行政处罚决定，认定原告案涉建筑属于违法建设并无不当。原告厂房属于违法建设，本应予以拆除。但根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，对于违法建设行为，应根据违法建设违法性质，由具有相应执法职权的行政机关依法查处。根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，被告永康市前仓镇人民政府仅对位于乡村规划区范围内的违章建筑，依法有权进行查处，对于其他违法建设行为，应由相应职权部门依法作出处理。案涉建筑位于原告承包的桔山范围，且被告未提供相应证据证明其对违法建设行为具有法定查处职责，应承担举证不能后果，应推定其没有执法权。被告直接对案涉建筑强制拆除，其行为明显违反法定程序。鉴于涉案建筑已被拆除，被告的涉案行为已不具有可撤销内容，但仍应确认拆除行为违法，原告请求确认被告拆除行为违法，于法有据。 行政机关的行政行为给当事人合法权益造成损害的，应当承担赔偿责任。原告2006年搭建的500平方米建筑早在2009年已被拆除，2010年7月其在原址重建并扩建成现有案涉的房屋，仍系未经审批建设，属违法建设，原告对此并不享有合法权益，其要求赔偿房屋损失的请求，不予支持。原告亦无证据证明因被告拆除行为导致其他合法财产的损失。综上，对原告诉请及被告抗辩合法、合理部分予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第九条、第十五条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决：一、确认被告永康市前仓镇人民政府拆除原告鲁纯希所建的位于永康市前仓镇和乐村后塘凹桔山上建筑行为违法；二、驳回原告鲁纯希的其他诉讼请求。受理费人民币50元（原告已预交），由被告永康市前仓镇人民政府负担。 鲁纯希上诉称，一审认定上诉人的农用设施用房属于违法建筑有误。2005年上诉人向永康市前仓镇和乐村承包了六十亩桔山，承包期限为30年。2006年11月上诉人因种植和养植业需要向被上诉人申请建造简易棚（农用设施用房），经被上诉人同意后报石柱镇土管所备案（2009年前备案制），同意在1500平方米的范围内建500平方米的简易建筑。2009年被上诉人非法拆除了上诉人的合法建筑。2010年6月4日被上诉人与上诉人达成了行政协议，为扶持上诉人种养植业，同意上诉人对原有设施进行更新扩建，并协助办理相关手续。2006年7月上诉人扩建了1400平方米的农用房，被上诉人未协助办理相关手续。2014年“五水共治”时，被上诉人不允许养殖，同意改变用途，上诉人又向本村交纳87150元占地费。上诉人改变用途时间很短（2016年4月到2017年年底）。上诉人原500平方米的农用房系按合法程序备案的合法建筑，2009年被上诉人错误拆除上诉人农用房后，被上诉人为纠正错误与上诉人达成行政协议，同意上诉人扩建农用房，并协助办理相关手续，故该建筑应视为合法建筑。二、一审法院忽略了被上诉人的行为基于行政协议而为。上诉人更新扩建农用设施用房，系基于被上诉人与上诉人签署的行政协议而为。该行政协议，不仅具有行政性，同时也具有民事属性，即从合同角度，被上诉人同意上诉人扩建虽未有具体的面积，但上诉人从2010年7月扩建1400平方米的农用设施用房到被拆除，中间已有9年的时间，从未受到政府的干涉。被上诉人不遵守行政协议，非法拆除上诉人的建筑，对上诉人的经济损失，按合同规定被上诉人应承担民事赔偿责任，况且在一审中上诉人一并提出赔偿，故一审未予判定赔偿，有误。综上，上诉人原有农用设施用房系合法建筑，被上诉人非法拆除后，双方有达成了扩建行政协议，上诉人基于对政府的信赖扩建农用设施用房，现被上诉人又非法拆除上述建筑，不论基于行政法律，还是基于民事法律，被上诉人均应予以赔偿。上诉请求：判决被上诉人赔偿上诉人因违法拆除农用设施用房经济损失344475元；由被上诉人承担二审诉讼费用。 永康市前仓镇人民政府答辩称，关于涉案的建筑是否是非法建筑的问题，根据《土地管理法》以及《浙江省国土资源厅和浙江省农业厅关于进一步完善设施农用地的通知》，对于农用地的审批按照用地申请由乡镇审核，由农业主管审查，最后由县级人民政府批准，目前上诉人并未按照规范的要求进行审批。第二，即使按照农业设施用地的标准进行建设，若改变用途变为工业用途，相关法律法规规章都要求进行制止，因此一审法院认定涉案建筑为非法建筑理由充分，上诉人要求赔偿依据不足，建立于非法建筑的基础上，国家赔偿法并不予以保护。因此一审法院驳回上诉人的诉讼请求是正确的，请求二审法院依法予以维持。 二审期间，双方均未提供新证据。 本院对原审法院认定的事实予以确认。另，关于上诉人具体何时将建筑出租他人作为工业厂房使用的问题，不影响本案审理结果，不予认定。 本院认为，行政机关的行政行为给当事人合法权益造成损害的，应当承担赔偿责任。本案中，被上诉人超越法定职权且未经法定程序对上诉人的建筑进行强制拆除，程序违法。但根据审理查明的事实，被拆除的建筑未经法定审批手续，尚不属于“当事人合法权益”，上诉人要求对其进行赔偿依据不足。上诉人提出其基于与被上诉人之间的协议进行建设，但被上诉人并非案涉建筑的有权审批机关，协议内容也仅约定了被上诉人协助办理审批手续，上诉人该主张不成立。综上，原审确认被上诉人行为违法，驳回上诉人的赔偿请求，并无不当，本院依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲁纯希负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 徐青雅 审 判 员 虞 行 二〇二〇年三月二日 代书记员 刘灵玲