湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终23号上诉人（原审被告）湘潭市公安局交通警察支队，住所地湘潭市岳塘区河东大道28号。法定代表人蔡升涛，支队长。委托代理人胡红章，该支队法制科副科长。委托代理人尹福云，湖南湘瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）喻华，男，1986年9月2日出生，汉族，湖南省宁乡市人，住湖南省宁乡市灰汤镇偕乐社区陈家塘2号。委托代理人赵胤丞，湖南广云律师事务所律师。上诉人湘潭市公安局交通警察支队与被上诉人喻华公安交通管理行政处罚决定一案，不服湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初521号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审判决认定，2012年10月10日19时30分许，原告喻华驾驶湘Ｋ×××××货车途经湘乡市地段时，将车停在路边，致使王某某驾驶湘Ｃ×××××两轮摩托车追尾相撞，造成王某某当场死亡的交通事故，案发后原告喻华驾车逃离现场。事后，原告喻华因该交通事故，其驾驶证被湘乡市公安局交通警察大队扣押，并对该交通事故做出事故责任认定：原告喻华负此次事故的主要责任。2013年3月4日，湘乡市人民法院做岀（2013）湘法刑初字第33号刑事判决书，判决：“被告人喻华犯交通肇事罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。”2014年4月28日，原告喻华通过重新考试获取了驾驶证，有效期为2014年4月28日至2024年4月28日，发证机关系湖南省长沙市公安局交通警察支队。2014年6月30日，湘乡市公安局交通警察大队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第二款之规定，拟给予原告喻华吊销机动车驾驶证并终身禁驾的公安交通管理行政处罚向被告湘潭市公安局交通警察支队承报。同日，被告湘潭市公安局交通警察支队向原告喻华做岀潭公（交）决字［2014］第018号《公安交通管理行政处罚决定书》，吊销了原告喻华的机动车驾驶证，且终身不得重新取得机动车驾驶证。2014年7月18日，被告湘潭市公安局交通警察支队向长沙市公安局交通警察支队车管所送达潭公（交）转字［2014］第032号《公安交通管理转递通知书》。2019年8月1日，原告喻华因驾驶证遗失向宁乡市公安局交通警察大队车辆管理所申请补办，却被告知驾驶证被吊销，无法办理遗失补证业务。事后，原告喻华向法院提起行政诉讼，请求撤销被告湘潭市公安局交通警察支队所作潭公（交）决字［2014］第018号《公安交通管理行政处罚决定书》。原审判决认为，本案的争议焦点是被告湘潭市公安局交通警察支队所作潭公（交）决字[2014]第018号《公安交通管理行政处罚决定书》是否合法以及是否应予以撤销。1、对程序是否合法进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》已就行政机关实施行政处罚的程序作出了明确的规定，其中第三十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；(二)行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”第四十条规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”第四十一条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十三条规定，“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”从被告湘潭市公安局交通警察支队所作潭公（交）决字[2014]第018号《公安交通管理行政处罚决定书》的程序来看，虽被告湘潭市公安局交通警察支队向本院提交了证据2来证明，作出行政处罚决定之前已向原告喻华告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的听证权利以及送达了《公安交通管理行政处罚决定书》，但证据2是一份电话告知笔录，且该笔录没有录音留存、该笔录亦没有无利害关系的人在场签名证实，因此被告湘潭市公安局交通警察支队所作潭公（交）决字[2014]第018号《公安交通管理行政处罚决定书》的程序，均不符合上述法律规定。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”从原告喻华提交的证据能证明，原告喻华是从2019年8月1日才知晓驾驶证被吊销的事实。因此，原告喻华向法院提起行政诉讼的时限没有超过起诉期限。综上，被告湘潭市公安局交通警察支队所作潭公（交）决字[2014]第018号《公安交通管理行政处罚决定书》，不符合法定程序。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项之规定，判决撤销被告湘潭市公安局交通警察支队所作潭公（交）决字[2014]第018号《公安交通管理行政处罚决定书》。本案诉讼费50元，由被告湘潭市公安局交通警察支队负担。湘潭市公安局交通警察支队不服该判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人提起本案行政诉讼超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年的最长起诉期限，依法应予以驳回起诉。被诉行政处罚决定系2014年6月30日作出的，而被上诉人直至2019年8月16日才向人民法院提起诉讼，超过了法律规定的最长起诉期限。二、上诉人作出的涉诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，一审法院不应予以撤销。行政处罚所依据的事实已经被刑事判决所确认，证据充分，决定的内容符合法律规定。即使程序存在瑕疵或者违法，也应当在撤销的同时，让上诉人重新作出行政处罚决定，以使被上诉人的违法行为得到应有的处罚，维护社会管理的正常秩序。综上，一审判决适用法律错误，判决不当，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。被上诉人喻华答辩称，一、被上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，不涉及不动产的行政行为，起诉期限为行政行为作出之日起五年。然而行政行为的有效作出，并不在于一纸文书，而是该行政行为客观已经对外产生法律效力，对行政相对人的权利义务产生实际影响。首先，根据一审查明的事实，上诉人出具的电话送达记录，不仅不符合行政法律文书的送达形式且真实性也无其他通话记录等予以佐证。同时该送达记录与行政处罚前后矛盾，电话告知笔录的时间为2014年3月7日，在涉案行政决定作出之前无法有效证明涉案行政决定已经送达。事实上，被上诉人也确实未收到过该行政处罚决定，甚至不知道涉案行政处罚决定的存在，该处罚决定对被上诉人而言并未生效。其次，根据被上诉人驾驶证的正常使用可知，在申请遗失补办被拒之前，涉案行政处罚决定对其权利义务并未产生实际影响。实体上并未有效作出，所以本案起诉期限起算日不应以行政处罚决定中落款日期为准，而是应该以行政处罚决定对被上诉人权利义务产生实际影响之日为准。故被上诉人提起本案诉讼未超过法定起诉期限。同时鉴于涉案行政处罚决定并未有效作出，被上诉人无法意识到涉案行政处罚决定的存在，其所耽误的期限并非自身原因导致，非因自身原因耽误的起诉期限应予以扣除。因此，被上诉人的起诉也并未超过法定起诉期限。二、上诉人在法定期限内未提供证据，涉案行政处罚决定没有事实和法律依据，依法应予以撤销。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”根据上述规定，适用五年的最长保护期限的前提是当事人不知道行政机关作出的行政行为内容。而判断“行政行为作出”的核心标准为是否具有处分性，这里的处分性是指行政行为对起诉人的权利义务将直接产生实质性影响。具有处分性的行政行为，无论其法律上是否成立或生效，都应纳入行政诉讼的审查范围之内。本案中，涉案行政处罚决定在事实上已成立且对被上诉人的实体权益产生实质性影响，虽然被上诉人主张在行政处罚告知程序和行政处罚决定送达程序上存在违法之处，但不能否决涉案行政处罚决定已经作出的事实。上诉人作出的涉案行政处罚决定的时间为2014年6月30日，而被上诉人向人民法院提起行政诉讼的时间为2019年8月21日。故被上诉人向人民法院提起本案行政诉讼时，已超过了法定的最长五年保护期限，依法应当裁定驳回起诉。综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初521号行政判决；二、驳回被上诉人喻华的起诉。一审案件受理费50元，由一审法院予以退还；二审案件受理费50元，由本院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年三月十九日法官助理陈书经代理书记员  王成梅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；……