上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0115行初316号原告易瑞京，男，1955年11月25日生，汉族，户籍地上海市浦东新区。委托代理人邹文，上海骏丰律师事务所律师。被告上海市浦东新区民政局，住所地上海市浦东新区。法定代表人黄宏。委托代理人杜庆宝，男。委托代理人金永红，上海市公民律师事务所律师。原告易瑞京诉被告上海市浦东新区民政局(以下简称浦东民政局)民政行政给付一案，于2017年3月20日向本院起诉，本院经审查于3月27日立案，并在法定期限内向被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。原告易瑞京及其委托代理人邹文、被告浦东民政局的委托代理人杜庆宝、金永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。经原告易瑞京申请，被告浦东民政局审核后，于2017年2月23日向革命军人季荫的遗属易瑞京发放了革命军人病故遗属一次性抚恤金人民币(以下币种均为人民币)283,699.50元(以下简称审核发放抚恤金行为)。原告易瑞京诉称，原告母亲季荫系第四军医大学西京医院军队退休干部，因病于2016年3月13日去世。原告父亲于2000年已去世，其父母共有原告及易丽亚(加拿大籍)两名子女。2016年4月6日原告姐弟至西安纺织城军队离退休干部休养所(以下简称纺干所)申请办理优抚待遇手续。易丽亚签署委托书，委托原告办理相关事宜。根据纺干所的意见，民政部门的一次性抚恤金由家属到家属户籍所在地民政局领取。原告遂于2016年12月15日向上海市浦东新区双拥双退中心(以下简称双拥中心)提交了申领抚恤金的全部材料，填写了申请表，双拥中心工作人员审核材料后，收取了《革命军人病故通知证明书》副联，签注“发放一次性抚恤金283,699.50元”，并加盖了浦东新区民政局优待抚恤专用章，告知在15个工作日内可以收到该笔抚恤金。经双拥中心工作人员电话要求，原告分别于2016年12月28日、2017年1月16日提供了季荫的自书遗嘱及纺干所证明。之后，被告依然无故拖延不予审批，并坚持要向西安市民政局发公函调查。直至2017年2月23日，原告才收到抚恤金。从原告2016年12月15日提出申请，至实际发放日，被告逾期48个工作日。由于被告的滥用职权、审批不作为、调查乱作为，导致原告领取抚恤金的合法权益受损，故诉至法院，请求确认被告逾期审核发放抚恤金行为违法。原告易瑞京提供了以下证据材料证明其主张：1.遗嘱；2.2017年1月16日纺干所证明；3.革命军人病故证明书，以证据1-3证明革命军人病故证明书具有唯一性，上面内容已经填写完毕并盖章，审批材料已经通过，被告违反《中华人民共和国行政许可法》(以下简称许可法)第三十二条第(四)项规定，未在受理后5日内一次性补正告知；4.光盘，内容系原告登录浦东新区网上政务大厅，检索被告公示的关于革命军人病故一次性抚恤金申办规定，证明被告规定受理期限是5个工作日，审批承诺期限是15个工作日，法定期限是20个工作日，被告严重逾期审批违法，还规定向病故军人遗属户籍所在地民政局申领，被告没有必要向西安民政局发函核实；5.民政部民发[1980]第20号文件，证明按民政部规定，革命军人病故一次性抚恤金由家属居住地的民政部门发给；6.投诉信；7.被告作出浦民信(2017)09、17号回信，以证据6、7证明证明因被告工作人员滥用权力、逾期审批，原告进行了投诉，被告回信，避重就轻，并在信访回复中首次提出名字用字不同一；8.纺干所2016年4月5日出具的《关于季荫同志病故后事处理意见》，证明纺干所与原告签署书面意见，因原告姐姐系加拿大籍，原告户籍在上海市浦东新区，故明确革命军人病故遗属一次性抚恤金由家属持《死亡证明》、《火化证》、《革命军人病故通知证明书》到家属户籍所在地民政局领取，这也与被告网上公示一致。被告浦东民政局辩称，其具有向原告发放革命军人病故遗属一次性抚恤金的法定职责，在没有法律法规明确具体的程序规定的情况下，被告秉承方便申请人和审慎审查两个基本原则，积极履行职责，查明事实且程序得当。被告向西安市民政局发函调查核实，一方面是因为根据民政部民函[2014]55号文件，遗属可以选择军休干部户籍所在地或遗属户籍所在地民政部门申领，另一方面本次申领金额较大，季荫的姓名也出现过不同用字，遗属又有两名，被告也是为了避免今后不必要的争议，因此被告认为有发函核实的必要性。综上，被告向原告作出的审核发放抚恤金行为合法，依法应驳回原告诉讼请求。被告浦东民政局向本院提交了以下证据材料和规范性法律文件：1.《军人抚恤优待条例》第五条、第十三条；2.民政部民函[2014]55号文件，以证据1、2证明被告作为遗属户籍所在地的区民政部门有审核发放抚恤金的职权依据，军人病故，按照规定报送军休干部或遗属居住地民政部门办理优待抚恤。本案原告是死亡革命军人的遗属，户籍所在地在浦东新区，根据原告申请，被告有权发放抚恤金；3.革命军人病故证明书、革命军人病故通知书、革命军人病故证明书存根，证明原告母亲的死亡情况；4.军队干部退休审批报告表、干部退休待遇审批报告表、季荫同志基本退休金构成，证明病故军人季荫的档案材料，其中出现“季荫”和“季阴”两种写法；5.奖励登记表，证明季荫的奖励情况；6.身份证、户口本；7.银行卡复印件，证据6、7证明原告的户籍及收款账号，以上证据3-7系原告2016年12月15日向双拥中心提交；8.遗嘱；9.纺干所出具的证明；10.委托书，证据8-10系原告在申请过程中向双拥中心补充提交的材料；11.被告作出的《关于商请核实军休干部季荫遗属是否申领一次性抚恤金等情况的函》；12.西安市民政局《关于核实军休干部季荫遗属是否申领一次性抚恤金等情况的复函》，以证据11、12证明被告收到双拥中心报送的审批材料后，因军人病故在西安市，而全国没有联网，无法查询故需要进行核实，另材料中名字出现不一致，被告遂与西安市民政局电话沟通，并于2017年2月7日发函要求该局协助调查，同月17日西安市民政局回函后，被告认为查明了相关事实，遂于2017年2月23日向原告发放了抚恤金；13.上海市优抚工作实用手册第四条，证明对于发放革命军人病故遗属一次性抚恤金没有法律、法规规定程序，上海市民政局于2006年在系统内部发布过一个操作手册，规定了基本审批流程。经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2无异议；对证据3-12均由原告向双拥中心提供，其中证据8系2016年12月28日提交、证据9系2017年1月16日提交，其余均为2016年12月15日提交；证据3是《军人抚恤优待条例》明确规定的审查革命军人病故遗属一次性抚恤金发放的法定文件，仅有一份，其中革命军人病故证明书的背面，原告所持有的原件在“县(市)人民政府批准对其家属优抚的意见(盖章)”栏，由双拥中心在2016年12月15日接收原告材料时就填写了“发放一次性抚恤金贰拾捌万叁仟陆佰玖拾玖元伍角”，并加盖了优待抚恤专用章，证明2016年12月15日受理了原告申请；对证据4因为是历史档案，在档案材料中季荫的名字出现两种写法，但都是季荫，被告从来没有说过名字不同导致审批时间延长，这是被告事后的借口；对证据8、9系在双拥中心工作人员的电话要求下，原告才补充提交的，但被告还是不认可，原告曾于2017年2月6日至被告优抚处，该处处长坚持发函调查；对证据11、12真实性无异议，但被告的发函中没有提到姓名问题；对证据13认为被告的审批过程没有相应的依据。被告对原告提供的证据认为，对证据1-3的真实性无异议，但认为本案是行政给付，不适用许可法，双拥中心系独立的事业法人，作为对外服务窗口接收原告提交的材料，而对抚恤金的审核发放是被告的法定职责，2017年1月24日双拥中心才把材料送被告处，被告为了谨慎处理就以发函方式进行了调查；对证据4真实性无异议，但承诺期限的起算应在2017年2月17日所有材料齐备后，即西安市民政局回函之日，被告的行政程序是减少文件流转过程，而不是减少审查和降低审查标准；对证据5认为系失效文件，不能适用，根据有效的民政部民函[2014]55号文件，遗属有权选择在军人的户籍所在地或遗属户籍所在地进行申领；对证据6、7的真实性无异议，被告也向原告作了解释，但原告误会是个别工作人员设置障碍；对证据8的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3具有真实性，但不能证明应当适用许可法；证据4具有真实性，但其公示的法定期限没有相应法律依据；证据5已经失效，不能作为法律依据在本案适用；证据6、7信访程序与本案行政程序分属两个程序，且被告作出回信在本案行政程序完成之后，故与本案不具有关联性；对证据8的证据三性予以认可。被告提供的证据1、2系现行有效的规范性法律文件，可以适用；证据3-10具有证据三性，与证据2结合能够佐证被告进一步调查核实的必要性；证据11、12具有证据三性，结合原告提交的材料(即被告证据3-10)能够证明被告向原告审核发放革命军人病故遗属一次性抚恤金283,699.50元的事实清楚；证据13系被告上级主管部门发布的操作手册，可以作为被告工作实践的参考，但不能作为法律依据。经审理查明，原告母亲季荫系第四军医大学西京医院军队退休干部，因病于2016年3月13日去世，其有遗属两名即原告及原告姐姐易丽亚。因易丽亚定居加拿大，故委托原告办理申领革命军人病故遗属一次性抚恤金。2016年12月15日，原告至双拥中心提交了申请材料，填写了申请表，由双拥中心签注“发放一次性抚恤金贰拾捌万叁仟陆佰玖拾玖元伍角”，并加盖了被告的优待抚恤专用章。2016年12月28日、2017年1月16日，经双拥中心工作人员的电话通知，原告又向双拥中心补充提交了季荫的遗嘱和纺干所证明。被告浦东民政局当庭陈述，其优抚处于2017年1月24日收到双拥中心报送原告申请提交的全部材料。2017年2月7日，被告发函至西安市民政局，西安市民政局于2月17日回函，核实了以下情况：1.经核查季荫同志档案，季荫与季阴系同一人；2.根据《军人抚恤优待条例》规定，季荫同志的遗属不符合到我局申领一次性抚恤金的条件，故没有申领过一次性抚恤金；3.季荫同志有遗属两名，儿子易瑞京，上海户籍，女儿易丽亚，加拿大籍；4.季荫同志的两名遗属就申领抚恤金已达成一致，易丽亚委托易瑞京负责办理季荫的丧葬费、抚恤金等相关事宜。被告收到上述回函后，于2月23日作出了审核发放抚恤金行为，将283,699.5元发放至原告银行账户。原告不服，认为被告逾期审核发放抚恤金行为违法，起诉至法院。另查明，双拥中心系独立事业法人，业务上受被告浦东民政局指导，对外作为浦东新区内服务军属、接收抚恤金申领材料的服务窗口，在本案原告申领抚恤金时，被告的优待抚恤专用章由双拥中心代保管。本院认为，《军人抚恤优待条例》第五条规定国务院民政部门主管全国的军人抚恤优待工作；县级以上地方人民政府民政部门主管本行政区域内的军人抚恤优待工作。民政部民函[2014]55号《关于简化移交政府安置的军队离退休干部病故后申报程序的批复》中规定由军休干部或遗属户籍所在地的县(市、区)民政部门审核确认相关优待抚恤事宜。因此，被告浦东民政局作为季荫遗属原告易瑞京户籍所在地的区民政部门有权作出审核发放抚恤金行为。又依据《军人抚恤优待条例》第十三条的规定，被告核算了季荫的革命军人病故遗属一次性抚恤金金额为283,699.50元，计算准确。根据许可法第二条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中虽由原告向被告提出申请，但申请的内容是核发革命军人病故遗属一次性抚恤金，而非准予原告从事特定活动，故本案被告作出的审核发放抚恤金行为并非原告所述的行政许可行为，对上述行为的司法审查不适用许可法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第十二条关于受案范围的规定，其中第一款第(十)项“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”，本案就是属于原告向被告申请，要求被告依法支付抚恤金的行政给付之诉，故而，被告作出的审核发放抚恤金行为性质上属于民政行政给付。本案原、被告的争议焦点之一是被告收到原告提交的全部材料后，有无进一步调查的必要性。根据庭审查明的事实，2016年12月15日原告向双拥中心提交了申领革命军人病故遗属一次性抚恤金的各项材料，双拥中心工作人员当场加盖了被告的优待抚恤专用章。双拥中心系独立的事业法人，《军人抚恤优待条例》及其他规章以上的法律规范并未赋予其具有审核发放军人抚恤金的法定职责，故双拥中心对外收取材料及加盖优待抚恤专用章应视为被告浦东民政局的委托行为。客观上，双拥中心也对原告提交的材料进行了形式审查后加盖了优待抚恤专用章，被告当庭亦陈述在浦东新区工作实践中绝大多数形式审查的情况均如此。虽然双拥中心的上述行为一定程度上使原告相信审核完毕，但是根据被告浦东民政局的法定职责，即便是双拥中心进行了形式审查也不能排除被告进一步作实质审查。本案中，被告在收到了双拥中心报送的原告申请材料后，认为本次申领系异地申领，存在可申领的民政机关有两个、季荫有两名遗属、申领金额较大、季荫与季阴是否同一人等多项待核实情况，遂启动了实质性审查，并向季荫户籍所在地的西安市民政局发函进行调查，系被告履行审慎审核义务，并无明显不当。至于原告提出姓名问题是被告事后找的借口，而被告提出在与西安市民政局电话沟通过程中，提出了姓名问题。结合西安市民政局的复函，该函将姓名问题作为第一点进行了书面回复，故被告提出曾有过电话询问的意见具有可信性。另外，原告多次强调革命军人病故证明书具有唯一性，因此其不可能在西安市民政部门领取革命军人病故遗属一次性抚恤金，被告不需要发函调查。对此，一方面被告发函调查的内容不仅限于遗属是否在西安市民政部门申领过抚恤金；另一方面，该份证明书的唯一性也是建立在其真实性的基础上，由于是异地申领，被告进行相关调查具有一定的合理性。因此，原告的上述意见不能成立。本案另一个争议焦点是被告审核发放抚恤金是否逾期。首先，鉴于本案是行政给付行为，没有法律、法规或者规章对相应的程序及办理期限有明确规定，即没有法定期限的规定。被告在其网站上公示的期限是否可以作为法定期限，对此本院认为被告公示中有“承诺期限”和“法定期限”之分，对于法定期限并不以公示为准，或者说公示的法定期限必须要有法可循。而“承诺期限”是被告作为行政机关以公开的方式向行政相对人所作承诺，一般情况下均应遵守，但如果未遵守，也无法构成超过法定期限。第二，本案在没有法定期限的情况下，被告行政行为也应当在一个合理期限内作出。对此可参照行政诉讼法第四十七条，公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责的履行期限“两个月”作为一个合理期限。第三，关于期限的起算时点，即受理日的确定，双方也明显分歧。原告以双拥中心盖章之日(2016年12月15日)、被告以收齐全部调查材料之日(2017年2月17日)，本院认为上述两个时点均不能成立。2016年12月15日原告的确至双拥中心递交材料，但之后在2016年12月28日及2017年1月16日其均前往双拥中心补充提交过材料，如前所述双拥中心系受被告委托收取申请材料的，故2017年1月16日系被告收到原告全部申请材料之日。之后，申请材料虽有内部流转，但对外并不影响行政相对人，被告也启动了相关调查，虽未有受理通知，但其已经以实际行动表明受理了原告的申请。因此，以2017年1月16日原告提交全部申请材料之日作为被告受理之日最为恰当，也更符合行政行为的一般受理程序。综上，本案被告审核发放抚恤金的期限起算日为2017年1月16日，被告最后在2017年2月23日向原告发放了抚恤金在合理的期限内，原告认为被告逾期审核发放依据不足。据此，原告易瑞京请求确认被告逾期审核发放抚恤金行为违法的理由难以成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告易瑞京的诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告易瑞京负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘媛媛人民陪审员  戴雨珍人民陪审员  骆国雄二〇一七年五月二十三日书 记 员  袁文瀚附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。