北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终196号上诉人（一审被告）北京市通州区张家湾镇人民政府，住所地北京市通州区张家湾镇。负责人张硕，镇长。委托代理人韩玉铜，男，北京市通州区张家湾镇人民政府工作人员。委托代理人张松，北京市德通律师事务所律师。被上诉人（一审原告）陈勇，男，汉族，1969年7月4日出生，无职业，住北京市丰台区。委托代理人张立昌，北京圣运（天津）律师事务所律师。一审第三人周伯宏，男，汉族，1963年12月18日出生，新月联合出租汽车有限公司司机，住北京市通州区。上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）因拆除行为一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初691号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月27日公开开庭审理了本案。上诉人张家湾镇政府的委托代理人韩玉铜、张松，被上诉人陈勇及其委托代理人张立昌，一审第三人周伯宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月18日，张家湾镇政府将陈勇租赁土地上（从周伯宏处租赁）的建筑物拆除。陈勇不服诉至一审法院，请求判决确认张家湾镇政府的强制拆除行为违法。一审法院经审理查明，2003年1月1日，北京市通州区张家湾镇×村民委员会（以下简称×村委会）（甲方、出租方）与周伯宏（乙方、承租方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将×村南工业大院10亩土地出租给周伯宏用于工业用地，租赁期限至2032年12月31日止。2005年4月1日，周伯宏（甲方、发包方）和陈勇、案外人梁某（承包方、乙方）、×村委会（土地所有方、丙方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将承租丙方的10亩土地出租给乙方做为工业用地使用。租赁期限至2032年12月31日止。甲方在租赁土地内现有房屋院落一所（其中南屋四间及厢房四间）和院墙60CM及机井一眼、电线杆两根、五十车沙土、果树180棵，经双方协商，甲方将以上物品及房屋作价四万元人民币由乙方购买取得。2013年10月16日，一审法院作出（2013）通民初字第14514号《民事调解书》（以下简称14514号民事调解书），周伯宏与梁某、陈勇的土地租赁关系于2025年3月31日终止。2005年4月20日，陈勇和梁某签订《土地分配协议》，约定陈勇、梁某两人将该10亩土地分割成南、北两块土地，双方各占5亩地。土地的大小、方向，以附图为准。涉诉土地上的建筑物为陈勇所建。2017年，张家湾镇政府启动集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）工作，涉案土地在腾退范围内。2018年4月16日，陈勇与×村委会签署清退确认书，4月18日，张家湾镇政府委托拆除公司将地上物拆除。2019年3月11日，张家湾镇政府发布五方工作小组认定结果公示，周伯宏为涉案土地的被腾退人。截至目前，张家湾镇政府未与周伯宏、陈勇签订任何腾退补偿协议。一审法院经审理认为，行政机关作出行政行为应当具有法律法规依据，欠缺职权依据的，应当承担不利后果。本案中，张家湾镇政府认可其并非基于违法建设查处职责实施的强制拆除行为，而系依据陈勇单方与×村委会签署的清退确认书对涉案建筑物进行的拆除，符合张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁腾退的要求，但张家湾镇政府自行制定的《通州区张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）补偿实施方案》（以下简称《（腾退）补偿实施方案》）不能成为其行政行为的职权依据，张家湾镇政府无权依照《（腾退）补偿实施方案》在未给予任何补偿的情况下径行拆除房屋，尽管陈勇和×村委会签署了清退确认书，存在主动交付建筑物的授意，但其授意前提在于能够和腾退人达成一致意见并获得腾退补偿利益，现授意前提并不存在且结合现有证据可知，经五方工作小组认定并进行公示的被腾退人并非陈勇，而系周伯宏，陈勇无法获取签订腾退补偿协议之资格，且周伯宏亦未签订腾退补偿协议，故张家湾镇政府的拆除行为既欠缺行政职权依据又欠缺与合法权利人达成一致意见的合意，应当依法撤销，但鉴于拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应当被确认违法。一审法院注意到，涉案搬迁腾退补偿采用先行交付建筑物后签订协议并给予补偿的模式，一般情况下交付建筑物权利人和后续签订协议的被腾退人一致，各方之间不会产生纠纷，但这种模式存在一定风险，即如本案被腾退人和交付建筑物权利人不一致且二者无法自行达成协议的情况，于陈勇一方，建筑物已被拆除但无法签订协议获取补偿款，于周伯宏一方存在配合签署协议解除与×村委会的租赁关系但最终无法获取腾退补偿利益的风险，于张家湾镇政府一方，亦面临拆除行为欠缺法定职权依据以及周伯宏与×村委会的租赁关系仍然存在、土地腾退目的无法实现的困境，以上问题的产生固然还有其他因素的影响，但无论如何，不能将不利后果转嫁给当事人承担，张家湾镇政府作为一级政府，应当采用多种举措消除不利影响或者减少纠纷的产生。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认张家湾镇政府拆除陈勇从周伯宏处转租的土地上建筑物（位于北京市通州区×村南工业大院内）的行为违法。张家湾镇政府不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一审法院认定事实不清，适用法律错误，本案不属于行政案件受案范围，应属于民事纠纷，应裁定驳回被上诉人起诉。上诉人与被腾退人是在平等协商的基础上达成一致签订协议，属于民事行为，而不是行政行为。梁某与周伯宏志之间的（2019）京0112民初14618号《民事判决书》（以下简称14618号民事判决书）可以证明平等主体之间的纠纷应通过民事诉讼解决。腾退是双方就解除土地承包合同达成一致的民事行为，即使不能达成一致也不改变行为的性质。被上诉人签署了清退确认书，上诉人依据被上诉人的主动交房行为拆除涉案建筑物，并不存在行政强制性。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判裁定驳回被上诉人的起诉或发回重审；一、二审诉讼费有由被上诉人承担。陈勇向一审法院提交了以下证据：1.14514号民事调解书及开庭笔录、×村委会证明、《土地租赁合同》、《（腾退）补偿实施方案》及附件，证明陈勇系厂房的建设者，属于适格的被腾退人；2.房屋拆除照片，证明陈勇的厂房被强制拆除；3.测绘成果表、测绘成果图及清退确认书，证明张家湾镇政府以欺骗方式实施强制拆除行为。张家湾镇政府向一审法院提交了《（腾退）补偿实施方案》及附件、14618号民事判决书，证明涉案腾退补偿属于平等主体间的协商行为，不属于行政诉讼案件的受案范围。周伯宏向一审法院提交如下证据：1.《土地租赁合同》及《土地租赁合同》补充协议、《农村土地租赁经营合同书》（对外租赁）、《土地租赁合同》及《土地租赁合同补充协议》，证明周伯宏直接从×村委会承租土地后转租给陈勇，陈勇并非直接承租人，在合同到期后，地上物归属周伯宏所有，其对地上物享有部分权利；2.14514号民事调解书，证明周伯宏与陈勇的土地租赁合同到期后，周伯宏还有10年的使用期限；3.《通州区张家湾镇集体土地上非住宅地上物搬迁（腾退）所涉相关问题五方小组认定结果公示》及附件，证明周伯宏是被腾退人，应享有合法权益。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：各方提交的证据客观真实，能够反映涉案土地的来源及建设、拆除、腾退的相关事实，一审法院对其真实性予以认可，对于其中证明是否属于强制拆除的目的，系一审法院的审查重点，以一审法院最终认定为准。一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当并对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，行政机关作出行政行为应当具有职权依据。本案中，张家湾镇政府认可其并非基于违法建设查处职责实施强制拆除行为，而系依据陈勇单方签署的清退确认书对涉案建筑物实施拆除，但实施拆除行为时张家湾镇政府尚未制定《（腾退）补偿实施方案》，亦未依照《（腾退）补偿实施方案》给予陈勇任何补偿。现经五方工作小组认定并进行公示的被腾退人并非陈勇，周伯宏作为被腾退人亦未与张家湾镇政府签订腾退补偿协议，故在缺乏双方合意的情况下张家湾镇政府实施拆除行为欠缺法定职权依据，应当依法撤销。鉴于拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，一审法院判决确认张家湾镇政府拆除陈勇从周伯宏处转租的土地上建筑物（位于北京市通州区×村南工业大院内）的行为违法并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区张家湾镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 董 巍审 判 员 王 伟二〇二〇年三月二日法官助理 武文慧法官助理 任丹阳法官助理 武 宁书 记 员 刘琪蕊书 记 员 赵俊飞