湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终4号上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局（原湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局），住所地湘潭市雨湖区桔园路85号。法定代表人龙江，局长。委托代理人颜俊，该局工作人员。委托代理人罗琬星，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（原审原告）谭定国，男，1966年6月7日出生，汉族，湘潭市人，住湘潭市雨湖区万楼街道富强村间塘组107号。委托代理人胡炳光，湖南开阳律师事务所律师。委托代理人崔斌，湖南开阳律师事务所律师。上诉人湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局（以下简称雨湖区执法局）与被上诉人谭定国行政处罚决定一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2019）湘0304行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，原告谭定国系湘潭市雨湖区护潭乡富强村间塘组村民。1998年，因原告的旧房倒塌无房可住以及结婚成家需要，富强村村民委员会和间塘组同意其在集体土地上新建房屋。之后，原告谭定国建成相邻房屋两栋，编为间塘组107号。2017年4月26日，被告雨湖区执法局对原告谭定国涉嫌违法建设一事进行立案调查，向谭定国发出询问调查通知书，要求原告于2017年4月27日到被告处接受询问调查。次日，被告执法人员进行了现场勘验和询问调查。原告陈述，两栋房屋于1998年至1999年之间一次性建成，第一栋紧挨村级道路用于居住，系二层砖混结构，占地面积100.08平方米，旁有砖木结构房屋一间，用做厨房、厕所和堆放杂物等，占地面积176.39平方米，旁有杂屋系二层砖混结构、三层炮楼，占地面积16.53平方米，阳台和台阶占地11.56平方米；第二栋位于第一栋房屋北面，用于生产、种植蘑菇和养殖等，系一层砖混、二层砖木结构，占地面积245.75平方米；后又于2004年搭建棚子两处，占地面积分别为11.56平方米、4.59平方米；上述建筑均未办理国土规划审批手续。被告执法人员对房屋面积、层数、结构的现场勘验与原告陈述基本一致，增加了第二栋旁有砖木结构房屋占地面积2.18平方米，但未测量阳台和台阶的占地面积，总建筑面积确认为935.97平方米。2017年5月5日，被告向湘潭市国土资源局发出《涉嫌违法建设协查协办函》，请求该局函告关于谭定国的房屋建设所占用土地的性质、用途，是否取得土地使用权属证明，所占用土地是否符合土地利用总体规划。2017年5月19日，湘潭市国土资源局向被告出具《复函》答复“1.谭定国所建房屋在我局未查到土地登记信息；2.该处房屋选址符合万楼街道土地利用总体规划。”2017年5月23日，被告向谭定国送达潭雨行告字[2017]第WL016号行政处罚告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，及享有的陈述、申辩和听证的权利，其中载明“经湘潭市国土资源局确认非法占地面积574.44平方米”。谭定国未进行陈述、申辩，也未申请听证。2017年6月5日，被告作出潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书，认定谭定国于1998年后未经许可擅自占用万楼街道富强村间塘组107号集体土地用于建设房屋，经湘潭市国土资源局确认违法占地面积574.44平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条的规定，属非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并告知行政复议和行政诉讼权利。行政处罚决定书于同日送达。2017年6月15日，谭定国以湘潭市人民政府、雨湖区执法局为被告向本院提起行政诉讼，请求判决湘潭市人民政府下发的《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2013]9号）第三条第（二）款第3项违法并撤销；撤销雨湖区执法局于2017年6月5日作出的潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书。2017年8月2日，本院作出（2017）湘03行初79号行政裁定，以谭定国起诉的案件不属于本院管辖范围，不符合行政诉讼立案条件为由，裁定对谭定国的起诉不予立案。谭定国不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2017年12月21日作出（2017）湘行终1180号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。湖南省高级人民法院于2018年3月21日向本院退卷，并委托本院向当事人送达行政裁定书。2018年4月10日，原告收到（2017）湘行终1180号行政裁定书。2018年8月23日，谭定国向最高人民法院提交了申请再审资料。最高人民法院于2018年12月14日作出（2018）最高法行申9493号行政裁定，驳回谭定国的再审申请。2019年4月12日，谭定国收到（2018）最高法行申9493号行政裁定书。2019年5月16日，原告谭定国向原审法院提交了本案行政起诉状等起诉材料。另查明，因湘潭市机构改革，湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局于2019年3月更名为湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局。原审判决认为，一、被告雨湖区执法局是否具有本案所涉职权的问题。根据《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）、《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号）、《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2013]9号）的有关规定，被告雨湖区执法局具有对本辖区内土地管理方面违法占用集体土地修建建筑物和设施的行为进行行政处罚的职权。二、本案是否已超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。本案中，原告谭定国于2017年6月5日知道了被告作出的行政行为，应自2017年6月6日起六个月内提起行政诉讼。原告自2017年6月15日向本院提起行政诉讼至2018年4月10日收到湖南省高级人民法院（2017）湘行终1180号行政裁定书，以及自2018年8月23日向最高人民法院申请再审至2019年4月12日收到（2018）最高法行申9493号行政裁定书，上述两个时间段可认为是不属于原告自身原因耽误起诉期限的时间，不计算在起诉期限内，故原告于2019年5月16日向原审法院提起行政诉讼未超过法定起诉期限。三、被告雨湖区执法局作出的行政处罚决定是否合法的问题。第一，被告作出的行政处罚告知书和行政处罚决定书均载明经湘潭市国土资源局确认违法占地面积574.44平方米，但被告提交的证据中并无湘潭市国土资源局确认违法占地面积的相关资料。此外，虽然被告向法庭陈述了574.44平方米的具体构成，但被告执法人员在现场勘验中未测量阳台和台阶的占地面积，现场勘验与被告确认的574.44平方米有差异，故上述事实认定的证据不足。第二，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”根据原告的建房情况，本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条为宜，被告行政处罚决定的法律依据适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条不当。第三，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，原告于1998年通过村组同意建房后，未办理相关审批手续，其行为违反法律规定。但农村村民拥有一处宅基地和住房是应享有的基本生活保障权利，被告进行执法未综合考虑本案实际情况，将原告所建的两栋房屋作出没收的行政处罚决定明显不当。四、关于原告请求对规范性文件的一并审查问题。《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2013]9号）第三条规定，“市城区城市管理领域行使相对集中行政处罚权的行政机关为市、区城市管理和行政执法局（以下简称市、区城管执法局）。……（二）雨湖区、岳塘区城管执法局行使本辖区内（托管的乡镇、街道除外）下列行政处罚权：……3.行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权；……”。原告认为上述行使土地管理方面行政处罚权的内容不合法。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院依照行政处罚法规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，制定了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）进行具体部署，决定中明确相对集中行政处罚权的范围除市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等方面外，还有省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（湘政发[2003]8号）规定，在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，按照国务院国发[2002]17号文件的规定执行。2005年，湘潭市人民政府向湖南省人民政府上报《关于在湘潭市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案的请示》（潭政[2005]23号）后，湖南省人民政府作出《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号），同意湘潭市上报的工作方案，确认湘潭市集中行使行政处罚权的行政机关为湘潭市城市管理行政执法局。2012年，湘潭市人民政府向湖南省人民政府上报《关于调整我市城市管理相对集中行政处罚权工作的请示》（潭政[2012]31号）后，湖南省人民政府作出《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号），内容包括调整职权至湘潭市、区两级城市管理行政执法局行使“土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权”。根据上述法律及文件规定，湘潭市人民政府制定了《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》于2013年经常务会议通过并印发相关通知，其中第三条规定的土地管理方面的行政处罚权内容与湘政函[2012]138号文件一致。因此，被告对土地管理方面的行政处罚权有合法授权依据，原告认为不合法的理由不成立。综上，被告作出的行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚明显不当，故原告请求撤销被告作出的潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项之规定，判决撤销被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局于2017年6月5日作出的潭雨行决字[2017]第WL016号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局负担。雨湖区执法局不服该判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人于2019年5月提起诉讼的行为，已经明显超过法定起诉期限，且不存在“不属于原告自身原因耽误起诉期限”的情形，依法不应予以支持。本案诉争文书作出时间为2017年6月5日，并在当日进行了送达；被上诉人提起诉讼的时间为2019年5月16日，距离行政行为作出之日已逾两年，超过了法定的起诉期限。被上诉人在提起诉讼后，湘潭中院已经在2017年7月11日以书面形式进行了告知，告知其被告列明错误，级别管辖错误，应当向具有管辖权的法院以正确被告提起诉讼。被上诉人拒绝变更且坚持按照自身认知进行起诉，并反复上诉、申请再审，才导致时间超过了法定期间，上诉人没有审慎把握自己诉讼权利，存在不可推卸的责任，并非“不属于原告自身原因耽误起诉期限”的情形。二、上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条进行处罚并无不当，涉案房屋也不存在无法作出行政处罚的客观事由，不应予以撤销。首先，从上诉人提交的现场勘验笔录可以看出，占地面积除阳台17.36㎡因执法人员疏忽未标注以外，其他各部分数据均与被上诉人所举证且认可的房屋测绘报告相互印证。尽管证据可能存在瑕疵，但事实认定涉案房屋非法占地面积574.44㎡确系客观事实；第二、根据原审判决所查明的事实，上诉人具有对占用集体土地修建建筑物和设施的行为进行行政处罚的职权。而《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四十二条中，对于非法占地行为的处罚依据及没收措施，适用的正是土地管理法第七十六条的规定，原审法院在认可上诉人的执法职权的同时，却否认上诉人的执法依据，相互矛盾；第三、根据法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但并不等同于对相对人宅基地上唯一房屋，行政机关无法对其进行行政处罚。根据法律规定，上诉人对于宅基地房屋系未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地而建设的，应当作出行政处罚决定。相对人是否存在法律规定的“正当理由”或“确有困难无法履行”的情形，本案是否应当进入行政强制程序，与本案无关。原审法院混淆行政处罚与行政强制的区别，认为宅基地上唯一住房无法采取行政处罚显然有悖于法律规定。综上，原审判决认定事实错误，法律适用不正确，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人起诉，并由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人谭定国答辩称，一、上诉人并未提供湘潭市国土资源局确认违法占地面积的相关资料，而上诉人提交的现场勘验占地面积存在错误，故上诉人作出的行政处罚决定，事实不清，证据不足。二、本案被上诉人系农村村民，1998年经村上批准建房，不符合土地管理法第七十六条规定的情形；被上诉人1998年所建涉案房屋，当时湘潭市政府对涉案的土地无规划，也没有万楼街道办事处，即使按照该条规定，也不适用本案。上诉人滥用职权进行处罚。三、被上诉人在2017年6月15日就以上诉人为被告向湘潭市中级人民法院提起诉讼，从该天起，本案被上诉人就不存在起诉期限的问题。四、上诉人进行行政处罚已经超过两年的处罚时效，根据行政处罚法的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，本案上诉人的处罚行为及对处罚事项已经超过20年的规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，一、关于上诉人是否具有作出涉案行政处罚决定的行政职权问题。根据《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号）、《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2013]9号）的规定，已明确湘潭市两个城区执法局行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权。故上诉人具有作出涉案行政处罚决定的行政职权。二、关于被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，虽然上诉人作出的涉案行政处罚决定并送达的时间为2017年6月5日，但被上诉人已于2017年6月15日就涉案行政处罚决定向人民法院提起行政诉讼，经过一、二审后，其在法律规定的期限内申请再审，人民法院一、二审及再审审理期间，系被上诉人根据法律规定的途径行使法定救济权利的期间，属于法律规定的不属于原告自身原因耽误的起诉期限的情形，该期间依法应予以扣除。故被上诉人根据生效裁判文书的指引于2019年5月16日向原审法院提起行政诉讼未超过法定起诉期限。三、关于上诉人作出的涉案行政处罚决定是否合法的问题。上诉人作出的涉案行政处罚告知和行政处罚决定，均载明经湘潭市国土资源局确认违法占地面积574.44㎡，但上诉人未提交湘潭市国土资源局确认违法占地面积574.44㎡的相关证据，现场勘验笔录中载明的面积与上诉人认定的574.44㎡不一致，且对涉案房屋的阳台和台阶未予测量。故上诉人作出的涉案行政处罚决定，事实不清，主要证据不足。关于对本案适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”该法第七十六条规定的是违法占用农用地进行建设的法律责任，突出的是任何非农业建设（仅指建筑物和设施）都必须在当地土地利用总体规划确定的建设用地范围内，且对违法主体未作限制；第七十七条规定的是农村村民违法占用土地建住宅的法律责任，侧重点在对农村村民不经批准，非法占地建住宅行为的处罚，该条的限制条件是，违法主体只限于农村村民，建设的建筑物必须是住宅（包括兴建与居住生活有关的其他建筑物和设施），占用的土地类型不受限制。本案中，被上诉人未经批准兴建房屋的行为，更符合该法第七十七条的情形，上诉人适用该法第七十六条的规定对被上诉人进行处罚，适用法律错误。四、关于被上诉人请求一并审查规范性文件是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据上述规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年，国务院作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）对相关工作进行安排部署，并明确了相对集中行政处罚权的范围。2003年，湖南省人民政府发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》，明确规定在城市管理领域可以开展相对集中行政处罚权工作。2005年和2012年，湖南省人民政府先后作出了《关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）和《关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号），明确规定湘潭市两个城区城管执法局行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权。湘潭市人民政府为加强城市管理，进一步规范城市管理相对集中行政处罚权工作，结合湘潭市的实际情况，制定了《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》，该规定第三条第二款第三项亦规定湘潭市两个城区城管执法局行使土地管理方面法律、法规、规章规定的违法占用集体土地修建建筑物和设施的行政处罚权，该规定与湖南省人民政府的批复内容一致，并未违反相关法律规定。综上，上诉人作出的涉案行政处罚决定，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，处理得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年三月十一日法官助理陈书经代理书记员  王成梅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……