湖南省桃江县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0922行初10号 原告湖南中建置业有限公司，住所地沅江市桔城大道西侧。 法定代表人王界辉，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人曹静，湖南国纬律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人吴国辉，男，该公司工作人员，代理权限为一般代理。 被告沅江市自然资源局，住所地湖南省沅江市白沙大道1号。 负责人高应良，系沅江市人民政府副市长兼任该局负责人。 出庭负责人郭登科，该局副局长。 委托代理人罗劲松，湖南天见律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人孙劲华，湖南滨湖律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告湖南中建置业有限公司诉被告沅江市自然资源局行政协议及行政赔偿一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年2月18日公开开庭审理了本案。原告湖南中建置业有限公司委托代理人曹静、吴国辉，被告沅江市自然资源局出庭负责人郭登科、委托代理人罗劲松、孙劲华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告湖南中建置业有限公司与被告沅江市自然资源局及案外人益阳市公共资源交易中心于2018年5月15日签订了挂成字（2018）第23号《挂牌交易成交确认书》，但至今未签订《国有土地使用权出让合同》。 原告湖南中建置业有限公司诉称，一、请求解除原告与被告签订的挂成字（2018）第23号《挂牌交易成交确认书》；二、请求判令被告沅江市自然资源局返还保证金3,000万元并赔偿原告的利息损失（从2018年5月8日起按照银行同期贷款利率计算至3,000万元退还之日止）；三、请求判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2018年5月8日，原告按规定缴纳了3,000万元保证金，于2018年5月10日竞得沅江市桔城大道以西、青年路以北，面积为26576.3平方米（39.86亩）宗地的国有建设用地使用权，成交总价为14725万元，双方于2018年5月15日签订《挂牌交易成交确认书》。根据公告规定被告应在成交之日起60个工作日完成拆除工作，交付土地。但原告现场勘查发现该地块属于村集体土地，并未完成征收，不具备入场开发条件，当地村民多次就土地征收及安置问题进行上访、维权。原告就该土地问题多次发函，被告未给予答复。2018年8月4日，原告向被告发出《关于要求退地的报告》，被告收到报告后没有答复，且拒绝返还保证金，多次周旋无果。原告认为被告违反法律规定，在土地出让时隐瞒土地未征收安置情况，导致土地不能按时交付，原告无法按时进行建设，不能实现合同目的，为减少损失的扩大，请法院维护原告的合法利益。 原告湖南中建置业有限公司向本院提供了以下证据： 1、挂牌交易成交确认书，欲证明原告交纳保证金并竞得土地的情况。 2、保证金转账信息及收款凭证，欲证明原告已交纳保证金。 3、沅江市国土资源局国有建设用地网上挂牌出让公告，欲证明被告称在2018年4月10日出让的土地征收补偿到位，但实际情况并没有完成拆迁工作。 4、沅江市国土资源局告知函，欲证明被告明知土地上有建筑物及苗木事实，且并没有完成征收的情况。 5、《关于恳请依规分期交纳土地出让金的请示》，欲证明原告在竞得土地后，发现该土地不是净地，原告要求终止履行签订《国有土地使用权出让合同》。 6、《强烈要求社区及上组组织迅速启动我组安置的报告》， 7、《关于青年社区大明咀组原组长赖树生不愿交账的情况报告》， 6-7欲证明原告竞得的土地安置补偿并没有到位，不能出让。 8、《关于要求退地的报告》，欲证明原告多次反应要求被告交付净地，且无法交付土地，因此，原告向被告发函要求向被告退地。 被告沅江市自然资源局辩称，一、原告陈述的根据公告规定被告应在成交之日起60个工作日完成拆除工作，交付土地的事实有误，根据《沅江市国土资源局国有建设用地网上挂牌出让公告》第八条的规定：“瑕疵说明，沅43098170001GB90100号：地面有两栋尚未拆除的建筑物”征地补偿已到位，由高新区在60个工作日内负责拆除。公告时间为4月10日。而原告一直拒签订合同，因此时间的约定对未签订合同者不具有约束性。二、原告陈述当地居民多次就土地征收及安置问题进行集体上访维权的问题有误。经开区商务中心地块在2013年就完成省政府的审批，2016年11月28日完成征地补偿。节能渔网地块2017年完成省政府的审批，2018年2月12日完成征地补偿，原告竞得的地块是由上述两块地构成。整个征地拆迁工作平稳有序，根本不存在群众上访维权之事。三、原告陈述被告违法，隐瞒土地征收情况，导致土地不能按时交付，原告不能按时进行建设，不能实现合同目的有误。1、被告没有隐瞒任何事实。2、导致土地不能按时交付的原因是原告拒绝签署合同，被告向原告发出《催办函》，之前也多次电话沟通，而原告却向被告发出《关于要求退地的报告》，原告明显不履行约定。综上所述，原告在完全违约的情况下，提起诉讼没有事实依据和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告沅江市自然资源局在法定的举证期限内向本院提供了以下证据： 1、征地调查结果，欲证明该宗土地在2013年7月29日就已经完成地调。 2、沅政土征字（2013）第037号《行政告知书》及送达回证，欲证明该宗土地在2013年7月29日已经公告。 3、湖南省人民政府农用地征用土地征收审批单，欲证明该宗土地在2013年12月16日已经湖南省人民政府批准农转非。 4、沅江市人民政府征收土地方案公告及送达回证，欲证明该宗土地在2016年11月15日已就征收方案公告。 5、沅江市国土资源局征地补偿安置方案公告及送回证，欲证明该宗土地2016年11月23日就已经开展补偿安置工作。 6、征地补偿协议书，欲证明沅江市征地拆迁事务所与胭脂湖街道青年坝社区已达成征地补偿协议，签约时间为2016年11月。 以上1-6欲证明第一块地在2013年至2016年期间就已完成征地拆迁工作。 7、拟征地（使用土地）调查结果确认书（年产1万吨节能滤网2），欲证明该宗土地已在2016年9月完成地调。 8、沅政征字（2018）第001号征收土地方案公告及送达回证，欲证明该宗土地在2018年1月2日就已公告征收。 9、沅国土征补字（2018）年001号征地补偿安置事宜。 10、湖南省人民政府农用地征用土地征收审批单，欲证明该土地在2017年1月11日已经省政府批准农转非。 11、征地补偿协议书，欲证明该土地在2018年2月12日沅江市征地拆迁事务所已与高新区青年坝社区达成协议。 以上7-11欲证明第二块土地的手续，在2018年就完成了所有的征收程序。 12、沅江市国有建设用地使用权出让方案审批单及相关文件，欲证明该宗土地已按程序审批，该面积包含了两宗地的面积。 13、沅江市国土资源管理局建设用地沅430981700001GB90100沅430981040008GB80620地块网上挂牌出让须知。 14、沅江市国土资源局国挂牌出让公告益签发土网挂字（2018）09号，欲证明该宗土地已作瑕疵说明。 15、挂牌交易成交确认书，欲证明该宗土地由湖南中建置业有限公司竞争，应在十日内签订正式合同。 16、竞买资格确认书， 17、竞得通知书， 18、国有建设用地使用权交易终结告知书， 19、国有建设用地使用权公告审批单及相关文件， 20、湖南中建置业有限公司竞买报名及相关资料， 以上16-20欲证明交易程序均已完成。 21、《催办函》及送达回证，欲证明被告书面函告原告签订正式合同。 22、房屋及附属物拆迁补偿协议（刘德才）， 23、房屋及附属物拆迁补偿协议（刘德文、刘春和、贾兰花），以上22-23欲证明被告征用土地上的最后两栋房屋拆迁完毕。 24、现场照片，欲证明涉案土地无任何应拆房屋，该争议土地上没有任何被拆迁物。 25、竞买土地报价记录，欲证明原告有恶意竞价的迹象。 法律依据：《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国城镇国有土地出让条例》。 经庭审质证，原告对被告证据1-11真实性没有异议，但对证明目的与关联性有异议，仅能证明对两块宗地的调查情况，第一块土地与第二块土地的用途与实际用途不一致，实际用于商住开发，对证据12真实性、关联性没有异议，但对合法性有异议，被告改变土地用途应通过原批准机构的批准，没有经原批准机构批准，国有土地出让方案真实性没有异议，证明目的有异议，能证明被告隐瞒土地征收拆迁的情况，对证据13三性没有异议，对证据14证明目的有异议，瑕疵说明隐瞒了事实真相，经实地调查征地补偿并没有到位，对证据15三性没有异议，对证据16没有异议，对证据17三性有异议，签订时间2018年5月10日，在成交确认书之前签订的，且存在格式条款，对原告不发生效力，对证据18三性有异议，原告并没有收到，且被告也没有与原告签订《国有土地使用权出让合同》，对证据19、20没有异议，对拍卖流程的合法性没有异议，对证据21真实性没有异议，对证明目的有异议，被告发出催办函时，原告已发出《关于要求退地的报告》，但被告未对原告要求终止履行合同的要求予以答复，对证据22-23真实性没有异议，关联性、合法性及证明目的有异议，反而能证明涉案土地在2018年5月以后才开始征收，对证据24-25因被告超过举证期限提供的证据，不予质证。对法律依据没有异议，但不适用于本案。被告对原告证据1-3没有异议，对证据4没有异议，但来源不合法，该证据是被告的内部文件，与本案没有关联性，该文件是与高新区的沟通函，不是对外的，对证据5真实性没有异议，被告接受了该请示，但并不同意与认可，对证据6-7所反映的情况并不影响土地的所有权性质，对其证明目的有异议，也与本案没有关联性，对证据8真实性没有异议，但对于原告提出的要求，被告不同意，也不认可，土地已经完成征收补偿，是一块净地。对部分证据补充质证意见为：对证据4的证明目的有异议，该告知函能证明被告对征地过程中对瑕疵的披露，不能认为是与原告60个工作日的起始时间；对证据6-7，本案是牵涉的一宗土地的拍卖，与征收补偿安置方案无关。 本院对上述证据认证如下：对原、被告双方无异议的证据，本院予以确认。有异议的证据，认证如下：原告对被告所举证据12的合法性有异议，本院认为被告改变土地用途与本案无关，是否合法无法在本案中予以确认，本院对该份证据予以确认。证据17，原告认为成交确认书在后，竞得通知书在先，格式合同不具法律效力，本院认为，该竞得通知书虽然在先，但其否认成交确认书确认的事实，其条款虽系打印件，但有原告法定代表人签字确认，具有法律效力，予以采信。证据18，原告称未收到，但从拍卖成功可以证实拍卖已完成，本院予以确认。证据24、25虽超过举证期限提交，但能反映涉案土地的现状，本院予以确认。原告所举证据5，被告有异议，但有被告签名确认，本院予以确认。 经审理查明，2018年4月10日，沅江市国土资源局发布益土网挂字【2018】09号《国有建设用地网上挂牌出让公告》，决定以拍卖方式出让位于沅江市桔城大道以西，青年路以北26576.3平方米（39.86亩）地块，编号为430981700001GB90100号的国有建设用地使用权，公告注明：土地现状红线外“三通”，红线内有两栋尚未拆除的建筑物；交地标准现状供地，由沅江高新技术产业园负责交地；竞拍保证金为3,000万元，起始价为4,385万元，增价幅度为20万元或20万元的整数倍；付款方式为成交后10个工作日内签订《国有土地使用权出让合同》，按合同约定时间付清成交款及各项税费；确定竞得人办法为“价高者得”的原则确定受让人；公告时间为2018年4月10日至2018年4月29日，挂牌出让时间为2018年4月30日8时至2018年5月10日10时，网上报名及竞买保证金到账截止时间为2018年5月8日16时；瑕疵说明为该430981700001GB90100号地面上有两栋尚未拆除的建筑物，征地补偿已到位，由沅江高新技术产业园区在60个工作日内负责拆除。2018年5月4日原告向沅江市国土资源局提交了《竞买申请书》及相关资料。益阳市公共资源交易中心国土资源交易科向原告出具了《竞买资格确认书》。2018年5月8日，原告向沅江市国土资源局益阳市财政局国土资源网上交易保证金专户汇款3,000万元，交纳了竞买保证金。2018年5月10日，通过竞买，原告竞得上述地块的国有建设用地使用权。益阳市公共资源交易中心向原告出具了《竞得通知书》，通知书称：竞得人已认真审阅挂牌文件，经实地踏勘，对挂牌出让的现状和挂牌出让文件全面接受并无异议，成交价款金额在挂牌出让文件规定的时限内付清，竞得人不得以地上遗留问题的处理未完成等任何理由拖欠成交价款，逾期未付清成交价款的，出让方和挂牌人有权取消竞得人资格收回国有建设用地使用权，出让终止，竞得人所缴纳的竞买保证金作为违约金不予退还，该出让地再次出让的成交价低于原成交价的，竞得人需承担赔偿责任。该通知还对交易服务费等予以通知。原告法定代表人王界辉在竞得人处予以了签名。2018年5月15日，出让人沅江市国土资源局，挂牌人益阳市公共资源交易中心，竞得人湖南中建置业有限公司签订了挂成字【2018】第23号《挂牌交易成交确认书》，该确认书约定：湖南中建置业有限公司竞得上述地块国有建设用地使用权，交地标准为现状供地，由沅江高新技术产业园区负责交地，成交单价为5,540.7元平方米（每亩369.42万元），总价为14725万元，成交后10个工作日内签订《国有土地使用权出让合同》，按合同约定时间付清成交价款及各项税费，不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收欠缴金额1％滞纳金，分期缴纳土地价款的，第一期缴纳期限到期后，约定分期缴纳的土地价款按银行同期贷款利率收取利息。竞得人开出的银行支票或汇票在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，以及竞得人不在规定的时间内签订《国有建设用地使用权出让合同》和在规定时间内不能付清全部成交价款的，均视为违约。出让人可取消竞得人的竞得资格，没收竞价保证金，并向竞得人收取成交价的20％的违约金，另行出让的价格低于本次成交价的，由竞得人按实际差额支付赔偿金。三方当事人均在该确认书上盖章签字确认。2018年5月16日，沅江市国土资源局向沅江市高新技术产业园管理委员会出具国土资函【2018】7号告知通知书，告知上述地块由原告公司竞得，现因地面上有两栋尚未拆除的建筑物和大片苗木等，与2018年2月5日提供的关于挂牌出让国有土地的函说明的情况不符，导致不能供地，根据文件，房屋的拆除和交地由沅江市高新技术产业园管理委员会负责，请沅江市高新技术产业园管理委员会在规定的60个工作日内（从2018年5月10日算起）将地交由竞得单位，逾期将承担严重的违约责任。之后，原告与沅江市国土资源局就签订国有土地使用权出让合同及交地未能达成一致意见，亦未签订国有土地使用权出让合同。2018年5月28日，原告向沅江市招挂拍委员会提交《关于恳请依规分期交纳土地出让金的请示》，请示称，原告竞得的地块为毛地，其土地征收、房屋拆迁、坟墓迁出及青苗补偿均没有完成，尚不具备入场开发条件，恳请在政府交净地之日起7日内付足出让金50％价款，剩余的土地出让金在交付净地之日起二年内付清。沅江市国土资源局地产管理股对上述请求予以盖章并注明收到。2018年6月29日，沅江市国土资源局向原告发出国土资函【2018】8号催办函，称原告须在2018年7月7日之前到他局签订出让合同，否则，一切后果自负。2018年8月4日，原告向沅江市国土资源局提交了《关于退地的报告》，称沅江市国土资源局在竞拍时隐瞒真实情况，真实情况是不仅有两栋建筑物未拆除，还有30多亩地未征收，青苗未补偿及数十座坟墓未迁移，他司认为：一、该地毛地出让违背国家政策；二、该地出让公告隐瞒了土地未征收补偿的事实真相；三、高新区没有在该地块成交之日起60个工作日内交付净地，故特具报告：其一，他司不受让该地块；二、要求贵局退还他司竞买保证金3,000万元并补偿给他公司造成的经济损失。被告收到上述报告后，未予答复，之后，双方因合同解除等事项未能达成一致意见。 另查明，2018年8月1日，沅江市征地拆迁事务所与上述地块上尚未拆迁的建筑物的房主达成了房屋及附属物拆迁补偿协议，对两栋房屋予以了拆迁，现土地现状为净土。沅江市国土资源局因机构改革更名为沅江市自然资源局。庭审后，原告向本院提出自愿放弃3,000万元保证金的利息损失。 本院认为，本案系国土行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书后未能签订《国有土地使用权出让合同》，且双方因解除涉案成交确认书产生的纠纷。通过庭审，双方争议焦点有以下几点： 一、关于涉案成交确认书的性质：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一款第三项、《最高人民法院行政庭关于拍卖国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书的行为性质问题的答复》的规定，本案属于行政协议纠纷，系行政案件受案范围。 二、原、被告所签署的《挂牌交易成交确认书》合法性问题：本案中，被告挂牌出让时有两栋建筑物未拆除且尚有部分苗木未移除，其行为违反了国土资源部门发布的《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，但该行为在挂牌出让公告上有部分瑕疵纰漏，原告亦已知晓，应视为双方有并非净地出让的合意，且关于净地出让的相关规定均系相关部门规章、文件，“毛地挂牌、净地交付”的出让方式并未违反国家法律、行政法规强制性规定的禁止性规定，故该《挂牌交易成交确认书》应合法有效。 三、原告向被告发出《关于要求退地的报告》的性质以及效力问题：原告在与被告签订《挂牌交易成交确认书》后，发现两栋房屋拆迁补偿未完成，有部分苗木未迁移清除，数十座坟墓未迁移，认为被告隐瞒真实情况，故于2018年8月4日向被告提交了《关于要求退地的报告》，其性质为一种解除《成交确认书》通知行为。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实行合同目的的，当事人可解除合同。本案中，从原、被告于2018年5月15日签订《挂牌交易成交确认书》至原告发出上述通知日止，被告尚未拆除该土地上的房屋，亦未完成征收安置补偿工作，且有未迁移清除的大量苗木，导致土地开发无法进行，故被告具有违约行为，原告有权依上述法律规定解除该《成交确认书》。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条之规定，当事人一方依据本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方，合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力。本案中，被告在收到《关于要求退地的报告》后，并未提出异议，应视为接受了解除合同的效力。 四、被告是否退还保证金并承担利息损失的问题：根据《中华人民共和国合同法》第九十七条之规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，既然合同已经解除，原、被告在《竞得通知书》、《挂牌交易成交确认书》上约定的将保证金转为土地出让金，或者未签订《国有土地使用权出让合同》及未交纳土地出让金的违约行为而没收保证金的约定失去了事实基础，且被告确有隐瞒其拆迁未完毕的事实，直至原告发出解除合同的通知，被告仍未拆迁完毕，已构成事实违约，故合同解除时应退还原告缴纳3,000万元保证金。至于原告在诉讼请求中主张被告赔偿保证金3,000万元的利息损失，因原告未及时与被告签订出让合同，其亦有一定的过错，且其在庭审后自愿放弃3,000万元的利息损失的主张，予以支持。 综上所述，原告的诉讼请求依法成立，其放弃3,000万元利息损失主张系其对自己权利的处分，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第九十四条第四项、第九十六条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第一款第三项、第十七条、第十九条第一款，判决如下： 一、确认原告湖南中建置业有限公司于2018年8月4日向被告沅江市自然资源局提交《关于要求退地的报告》的解除合同的效力。 二、限被告沅江市自然资源局于本判决生效之日起十五日内退还原告湖南中建置业有限公司竞卖保证金3000万元。 案件受理费50元，由被告沅江市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 此页无正文 审 判 长 杨  勇 人民陪审员 高  卫 人民陪审员 张 志 军 二〇二〇年三月十一日 书 记 员 欧阳小玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国合同法》 第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。 法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理： （一）政府特许经营协议； （二）土地、房屋等征收征用补偿协议； （三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议； （四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议； （五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议； （六）其他行政协议。 第十七条原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议； 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。