湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行终35号上诉人（原审原告）张绪来，男，1957年8月21日出生，住湖南省会同县。上诉人（原审原告）张顺香，女，1963年12月12日出生，住湖南省会同县。上诉人（原审原告）张丽香，女，1966年7月23日出生，住湖南省会同县。上诉人（原审原告）张小林，女，1969年7月13日出生，住湖南省会同县。委托代理人张艳红，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）会同县自然资源局，地址会同县林城镇西区林城大道。法定代表人刘涛，局长。行政机关负责人黄贞勤，该局副局长。委托代理人唐玮凌，会同县自然资源局法规股股长。委托代理人刘子龙，湖南鹤州律师事务所律师。原审第三人梁恩锡，男，侗族，1951年6月15日出生，住址湖南省会同县。原审第三人张桂香，女，侗族，1964年10月16日出生，住址湖南省同县。上诉人张绪来、张顺香、张丽香、张小林诉被告会同县自然资源局撤销工地登记一案，不服怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初192号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，张生金（又名张先金）与粟秀林系夫妻。张生金于2006年1月24日去世，粟秀林于2016年1月28日去世。原告张绪来、张顺香、张丽香、张小林与第三人张桂香系粟秀林与张生金的子女，第三人梁恩锡与张桂香系夫妻。张生金原在会同县旧房屋及宅基地，后该房屋由会同县房地产公司拆除，会同县人民政府1983年为张生金落实政策，由会同县房产管理局（原会同县房地产公司）用位于会同县块土地补偿安置给张生金，同时补偿张生金现金600元，后双方于1984年签订了合同书，对该土地的四至范围进行了界定。1992年11月7日，梁恩锡、张桂香取得了一栋坐落于会同县林城镇黄泥井（即林城镇拉砂湾处）的二层木质结构房屋的房屋所有权证，即第0798号房屋所有权证，该证载明的房屋所有权人为梁恩锡、张桂香，所有权性质为私产。该房屋自修建后一直由梁恩锡、张桂香居住使用。在办理房屋产权档案资料中有落款时间为1984年4月的《宅基地赠与书》１份，该赠与书内容为“经与家中子、女、媳当面商定，将县政府落实房屋政策划拨的龙扬坡拉砂湾口的宅基地赠与女婿梁恩锡、女张桂香建房使用。特立此据，以此为证”。2003年9月18日，梁恩锡取得了位于林城镇黄泥井居委会59号的国有土地使用证，权证号为“会131国用（2003）字第1173124号”，该证载明的土地使用者为梁恩锡，使用权类型为划拨。在梁恩锡申请办理国有土地使用证的资料中有落款时间为2003年7月29日的《宅基地赠与书》１份，该赠与书内容为“1984年4月，经与家中子、女、媳当面商定，将县政府落实房屋政策划拨的龙扬坡拉砂湾的宅基地赠与女婿梁恩锡、女张桂香建房使用。现仍维持原来的商定不变。特立此据，以此为证。”2012年9月20日，粟秀林向会同县人民法院提起诉讼，要求梁恩锡、张桂香停止侵权并返还第0798号房屋所有权证中登记的房屋及该房屋占用土地的使用权，会同县人民法院于2013年4月27日作出（2012）会民一初字第341号民事判决，认为粟秀林未能提供确凿充分的证据证明该房屋系粟秀林所有，判决驳回粟秀林的诉讼请求。该判决已经发生法律效力。在该案庭审中，本案原告张绪来、张丽香、张顺香、张小林出庭作证，拟证明第0798号房屋实际所有者是粟秀林以及粟秀林取得土地使用权来源的合法性。2013年12月18日，粟秀林不服会同县人民政府于2003年9月18日给第三人梁恩锡办理的土地使用权登记的具体行政行为，向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。怀化市中级人民法院受理后指令靖州苗族侗族自治县人民法院（以下简称靖州县人民法院）审理。靖州县人民法院于2014年4月18日做出（2014）靖行初字第6号行政裁定，认为粟秀林对会同县人民政府作出的上述具体行政行为不服提起诉讼的起诉期限应该在其知道该具体行政行为后三个月内向人民法院提起诉讼即从2012年3月起计算。但粟秀林在法律规定的期限内没有向法院提起诉讼，其起诉已超过法律规定的起诉期限且无正当理由，驳回了粟秀林的起诉。粟秀林不服上诉至怀化市中级人民法院，怀化市中级人民法院于2014年9月4日做出（2014）怀中行终字第51号行政裁定，驳回了粟秀林的上诉，维持原裁定。2013年12月18日，粟秀林诉会同县人民政府及第三人梁恩锡、张桂香房屋行政登记（字第××号《房屋所有权证》）向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。怀化市中级人民法院受理后指令靖州县人民法院审理。靖州县人民法院于2014年4月18日做出（2014）靖行初字第7号行政裁定，认为粟秀林提起诉讼涉及不动产，但粟秀林因该房屋产权登记提起行政诉讼的时间为2013年6月17日，该房屋产权登记时间为1992年11月7日，其起诉已超过法定期限，粟秀林向其它部门提出诉求，不能证明出现法律规定的起诉期限中止、中断情形，对此该院不予支持。遂驳回粟秀林起诉。粟秀林不服上诉至怀化市中级人民法院，怀化市中级人民法院于2014年9月5日做出（2014）怀中行终字第50号行政裁定，驳回了粟秀林的上诉，维持原裁定。2015年5月19日，粟秀林向会同县人民法院起诉，要求确认落款时间为1984年4月及2003年7月29日的两份《宅基地赠与书》无效。在案件审理过程中，粟秀林于2016年1月28日去世，张绪来、张顺香、张丽香、张小林作为粟秀林的子女依照法律规定参加诉讼。2017年1月5日，怀化市中级人民法院指定该案由洪江人民法院管辖。2017年7月24日，洪江人民法院作出（2017）湘1291民初51号民事判决，认为张绪来、张顺香、张丽香、张小林要求确认上述两份宅基地赠与书无效的证据不足，理由不充分，该院不予支持，驳回了四人的诉讼请求。张绪来、张顺香、张丽香、张小林不服，上诉至怀化市中级人民法院。怀化市中级人民法院于2017年10月25日作出（2017）湘12民终1016号民事判决，判决：一、撤销湖南省洪江区人民法院（2017）湘1291民初51号民事判决书；二、2003年7月29日的《宅基地赠与书》无效；1984年4月的《宅基地赠与书》无效。该民事判决生效后，第三人梁恩锡、张桂香不服，向怀化市中级人民法院申请再审。经该院审判委员会讨论，怀化市中级人民法院于2018年10月18日作出（2018）湘12民申43号民事裁定，驳回了梁恩锡、张桂香的再审申请。2018年1月8日，四原告基于该生效民事判决向原会同县国土资源局申请撤销梁恩锡名下案涉国有土地使用证。2019年3月7日，原会同县国土资源局向四原告作出《关于及的答复》，并于2019年3月8日送达四原告。该答复称：根据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》均未对提供虚假资料撤销权利证书作出规定，建议四原告依据《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，向不动产登记机构申请更正登记，梁恩锡、张桂香如不同意更正登记，可依法申请异议登记。张绪来、张顺香、张丽香、张小林不服该答复意见，诉至法院要求法院撤销被告为第三人颁发的“会131国用（2003）字第1173124号”《国有土地使用权证》。原审法院另查明，2019年3月20日，中共会同县委办公室和会同县人民政府办公室联合印发了《会同县机构改革有关职能划转和人员转隶工作方案》（会办发［2019］2号），会同县自然资源局由原会同县国土资源局整合组建，职能原则上整体划转，人员成建制转隶。本案审查的行政行为系会同县自然资源局于2019年3月7日向四原告作出的《关于及的答复》。根据关联的生效行政裁定和民事判决可以证明，四原告至迟在2013年4月27日知道会同县人民政府的颁证行为，2018年1月8日知道颁证所依据的《宅基地赠与书》无效。现四原告于2019年9月11日向本院提起诉讼，要求人民法院直接撤销国有土地使用证，均已超过法定的起诉期限，且没有证据证明其超过法定起诉期限有正当理由。原审法院认为，起诉必须符合法定条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一教规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”四原告要求撤销被告于2003年9月18日为第三人颁发的会131国用(2003)字第1173124号《国有土地使用证》，根据生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以证明四原告至迟在2013年4月27日知道会同县人民政府的颁证行为，2018年1月8日知道颁证所依据的《宅基地赠与书》无效。而四原告于2019年9月11日オ向本院提起诉讼，因此不管四原告是要求人民法院直接撒销还是基于基础民事法律关系变动要求撤销国有土地使用权证，均已超过法定的起诉期限，且没有证据证明其超过法定起诉期限有正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为”。会同县自然资源局针对四原告的撤证申请进行了答复，告知四原告现行不动产登记法律法规没有赋予登记机关“撤销”不动产登记的行政权力，法无授权不可为。建议原告依据《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，向不动产登记机构申请更正登记，梁恩锡、张桂香如不同意更正登记，可依法申请异议登记。该答复行为系行政机关在其管辖事务的范围内，对于特定的相对人，采取具体的示范、建议、劝告等行政指导行为，对相对人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政案件受案范围。综上，四原告的起诉不符合法定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告张绪来、张顺香、张丽香、张小林的起诉。本案件已收取的案件受理费50元，退还原告张绪来、张顺香、张丽香、张小林。上诉人上诉称，1、本案没有超过起诉期限，原审法院适用法律错误。本案是涉及不动产登记事项的行政诉讼，应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案属于因不动产登记错误提起的诉讼，应该适用上述的“二十年”的规定，因此，本案没有超过起诉期限。2、在本案诉讼之前，上诉人就本案的行政登记已经提起过诉讼，只因本案的基础行为(即赠与协议)的效力未能确定而被法院驳回。2016年，上诉人就因错误登记而起诉过被上诉人，只因法院审查后认为，登记所依据的赠与协议的效力未定而驳回上诉人的诉讼请求。之后，上诉人就赠与协议的效力问题向洪江人民法院起诉，经怀化市中院判决确认赠与协议无效。从而可以确定被上诉人的登记行为也应该无效。我们国家的法律是不承认时效取得物权的时效制度，原审法院的裁判却肯定了时效可以取得，明显与法律相悖，请求二审予以纠正。3、本案起诉针对的是被上诉人的行政登记行为，而不是被上诉人的行政指导行为，应当属于人民法院行政案件受理范围本案四上诉人的诉讼请求是撤销被上诉人于2003年9月18日为第三人颁发的会131国用(2003)字第1173124号《国有土地使用证》，这一诉求针对的是被上诉人的登记行为，而不是原审法院所认定的行政指导行为。因此，本案属于人民法院行政案件受理范围。4、原审法院主动适用起诉期限制度审査本案，被上诉人从未主张本案超过起诉期限，原审法院不得主动审查起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、参照《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条的规定，只要被告不提出起诉期限问题，法院就不应主动依职权审查起诉期限，也不得主动向被告进行释明。原审法院的做法完全违反了上述规定，因此，原审裁定违法，应予以纠正。综上所述，请求二审法院支持上诉人的上诉请求：1、撤销怀化铁路运输法院(2019)湘8603行初192号行政裁定；2、指令怀化铁路运输法院继续审理本案。被上诉人答辩称，（一）一审法院以“超过起诉期限裁定驳回”，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条判决“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年”，是指前款规定当事人不知道有行政行为的情况下，法律作出的最长时效规定，如果是明知道有具体行政行为，不适用最长20年起诉期限的规定。（二）当事人进行民事诉讼的程序与行政诉讼的期限不冲突，也不互补和抵扣起诉期限。当事人就“贈与协议”提起民事诉讼，同时也知道了具体行政行为已经作出，那么当事人应当同时提起诉讼，行政诉讼如果需要以民事诉讼的结果作为裁判基础的，行政诉讼可以中止审理。法律没有规定，当事人可以先起诉民事再进行行政诉讼，行政起诉期限可以扣除。（三）行政诉讼中，人民法院应当对具体行政行为进行全面审查。行政诉讼与民事诉讼不同，民事诉讼是“不告不理原则”，行政诉讼是“全面审查原则”;行政诉讼中的全面审查是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限、起诉期限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。（四）民事裁判文书依法不能撤销会131(2003)1173124号《国有土地使用证》。民事裁判文书裁判的是《宅基地赠与书》无效，但是现在不动产登记法律法规规定“房地合一也就是说只能颁发一本不动产证书，而房屋是第三人梁恩锡、张桂香1992年修建，如果认定修建行为合法，那么办理变更登记换发不动产证产权人归梁恩锡、张桂香;如果修建行为不合法，那么该不动产证不能颁发给任何人，当事人已经去世，地上没有合法建筑物，应当收归国有。综述，请求中院依法裁定驳回上诉。原审第三人未予书面答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。上诉人、被上诉人原审第三人均没有新证据向本院提交。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,上诉人请求撤销被上诉人于2003年9月28日为原审第三人颁发的会131国用（2003）字第1173124号国有土地使用权证，由于所述的颁证行为发生在新行政诉讼法颁布实施之前，故对本案起诉期限的审查应适用当时生效的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定。该司法解释第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人之母粟秀林（已故）不服会同县人民政府于2003年9月18日给原审第三人办理的土地使用权登记，于2013年12月18日向本院提起行政诉讼，故此时上诉人应当知晓会同县人民政府为原审第三人颁发的会131国用（2003）字第1173124号国有土地使用权证的情况。但鉴于上诉人与原审第三人对所颁发的会131国用（2003）字第1173124号国有土地使用权证的基础民事法律关系尚在诉讼过程中，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，先行解决基础民事争议的处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内。故本案行政诉讼的起诉期限应当自上诉人2017年12月5日收到（2017）湘12民终1016号民事判决后起算。此时，根据2015年5月1日起施行的新行政诉讼法及2018年2月8日起施行的最高人民法院关于适用的《中华人民共和国行政诉讼法》的解释规定，在当事人不知晓诉权和起诉期限的情况下，起诉期限为一年。由于本案上诉人并不知晓诉权和起诉期限，故应当适用一年的起诉期限。现上诉人于2019年9月11日向怀化铁路运输法院起诉已过法定的起诉期限。一审法院裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年三月九日法官助理刘俊卿书记员曾晨