山东省宁阳县人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0921行初76号原告：彭某某，男，1962年1月22日出生，汉族，住宁阳县。委托诉讼代理人：姚远洋，山东公允律师事务所律师。委托诉讼代理人：张晓，山东公允律师事务所律师。被告：宁阳县泗店镇人民政府，住所地：泗店镇驻地。法定代表人：徐锋，镇长。出庭负责人：苑举奎，副镇长。委托诉讼代理人：王永法，泗店镇人大副主席。委托诉讼代理人：曹阳，山东一山律师事务所律师。第三人：国网山东省电力公司宁阳县供电公司，住所地：宁阳县。法定代表人：戴超，总经理。委托诉讼代理人：尹联星，该公司职工。委托诉讼代理人：朱新峰，山东一山律师事务所律师。原告彭某某与被告泗店镇人民政府（以下简称泗店镇政府）、第三人国网山东省电力公司宁阳县供电公司（以下简称宁阳县供电公司）乡（镇）政府行政处理一案，本院于2018年9月11日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月19日公开开庭审理了本案。原告彭某某及其委托诉讼代理人姚远洋、张晓，被告泗店镇政府副镇长苑举奎及委托诉讼代理人王永法、曹阳，第三人宁阳县供电公司的委托诉讼代理人尹联星、朱新峰到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院批准延长该案审限6个月。本案现已审理终结。原告彭某某诉称，彭某某在华阳大街，高家庄村北位置有合法建筑一处，房产证号为宁房权证宁私字第××号。电表用户名登记为彭涛，系原告之子。2016年6月22日，被告向第三人下发通知，要求第三人对原告实施停止供电行为。2018年6月27日，第三人向原告下发通知，并实施了停电行为。原告的房屋是合法建筑，原告系合法的用电主体。被告要求第三人对能够实施停电行为并造成停电的事实，属于行政事实行为，该行为侵害了原告的合法权益。被告通知第三人对原告停电目的是胁迫原告搬迁，没有法律依据。请求人民法院依法确认被告向第三人作出的、对原告实施停止供电的通知行为违法。原告彭某某向本院提交了以下证据：1.《村镇规划选址意见书》一份、《村镇建设工程施工许可证》一份、《房屋所有权证》一份、土地出让金收据一份；2.被告向第三人下发的通知两份；3.第三人向原告下发的《关于配合政府联合执法温馨提示》一份；4.亲属关系证明一份、宁阳县供电公司供电专用收据两份。被告泗店镇政府辩称，2016年2月6日，中共中央、国务院出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》后，省市县各级党委政府也相继出台下发了相应的文件通知，全国上下开展起治理违法建设行动，涉案房屋为违法建设，属于本次行动的治理范围，且各级文件都要求供电部门不得为违法建设提供供电服务。答辩人作为辖区违法建设治理责任主体，通知供电部门对原告实施停电行为，符合本次治理行动的要求，依据明确，不存在违法。恳请贵院查明事实，秉公裁判，驳回原告的诉讼请求。理由如下：（一）涉案房屋未按规划许可的内容进行建设。原告持有的《村镇规划选址意见书》规划许可建筑规模是577.84平方米，而实际建筑面积为687.24平方米，涉案房屋明显未按规划许可的内容进行建设。（二）涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。原告所取得的《村镇规划选址意见书》由乡级人民政府出具，其中建设项目名称一栏记载为商住楼房，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第18、19、20条，《中华人民共和国土地管理法》第59条的规定，乡级人民政府无权对商住楼房建设项目出具选址意见书。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第36条、《中华人民共和国土地管理法》第78条的规定，原告持有的《村镇规划选址意见书》无效，涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。其实，原告持有的《村镇规划选址意见书》、《建房用地许可证》和《村镇建设工程施工许可证》，都是以高家庄村村民申请宅基地的方式取得，原告是泗店镇牛家村村民，并非高家庄村村民，根本无权在高家庄申请宅基地，上述证件均系原告非法获取。被告泗店镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《村镇规划选址意见书》、《建房用地许可证》、《村镇建设工程施工许可证》（以下简称“一书两证”）、《私有房屋确权调查审批表》、《私有房屋登记发证申请表》、《房屋所有权证》（宁房权证宁私字第××号）；2.被告于2018年4月24日给原告的书面通知一份、被告方工作人员于2018年6月19日给原告做的调查笔录及涉案房屋平面图各一份；3.宁阳县城乡规划管理局关于泗店镇高庄村部分建筑的规划说明一份；4.宁阳县政府网站公告的《彭某某房屋所有权证拟注销公告》一份、被告给第三人下属分支机构泗店供电所发出的通知二份；5.中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发[2016]6号）、中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅《印发的通知》（鲁厅字[2016]40号）、中共泰安市委办公室市人民政府办公室《印发的通知》（泰办发[2017]10号）、泰安市人民政府办公室《关于印发泰安市违法建设处置指导意见的通知》（泰政办发[2017]4号），中共宁阳县委办公室、宁阳县人民政府办公室《印发的通知》（宁办发[2017]19号）。法律法规：《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、十九条、二十条、三十六条，《山东省实施办法》第二十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十六条、五十三条、五十九条、六十条、六十一条、六十二条、六十三条、七十八条。第三人述称，县供电公司是根据各级政府文件要求，按照被告的书面通知对原告实施的停电措施，该行为并不违法，请法院依法驳回原告对第三人的诉讼请求。第三人向本院提交了以下证据:被告向第三人下发的通知两份、第三人向原告下发的关于配合政府联合执法温馨提示一份。对原告提交的证据，被告发表如下质证意见：证1中的《村镇规划选址意见书》、《村镇建设工程施工许可证》，记载的房屋建设者均为任志刚，不是原告本人，与本案无关。《房屋所有权证》内附的房地产平面图，与被告提交的证2中从房管局调取的房屋平面图不一致，原告提交的该平面图系复印件，有复印的公章。涉案房屋所占土地至今仍是高家庄集体土地，未被征收也未出让，原告以“土地出让金”收据主张租赁地转为出让地的观点不成立。证2的真实性无异议，对证明目的异议为被告不是依据国土局的拟注销公告认定的涉案房屋为违法建设，只是因为该拟注销公告在表述中陈述到了房屋为违法建设的事实，而被告已经查实涉案房屋系违法建设，据此发出的停止供电通知，该事实有被告于2018年6月22日发出的第二停电通知证实。证3-4无异议。第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：对证2-4的真实性均无异议，因原告与彭涛系父子关系，办理用电手续时登记的客户名称为彭涛，所以泗店镇政府向县供电公司送达通知及县供电公司向原告送达的温馨提示均注明了是用户名为彭涛。对被告提交的证据，原告发表质证意见如下：证1的真实性均无异议，虽与原告持有的证据有出入，但认可这些证件是相关工作人员为原告补办的。在《村镇规划选址意见书》上注明的建筑规模与原告房产证上的建筑面积一致，均精确到小数点后两位，不排除被告提交的材料是在原告的房屋建成并经测量后在申请办理房产证时补办的可能。而原告提交的《村镇规划选址意见书》以及《村镇建设工程施工许可证》是原告在建房前经依法审批后获取的，因此批准的建筑规模与实际建筑面积有差距。从《私有房屋确权调查审批表》第二页内容可见，原告的房产证经过四个部门层层审批均认为产权清楚，无异议。即便被告提交的材料记载的面积也是真实的，因房产证是人民政府确权的证明，是对外具有公示效力证件，故房屋面积应以房屋产权证上载明的为准。原告名下的《房屋所有权证》是原告所建房屋为合法建筑的证明，被告作出被诉通知行为认定事实不清，缺乏证据。同时在《私有房屋确权调查审批表》及《私有房屋登记发证申请表》上首醒目位置均注明原告是泗店镇牛村村民，下面有高庄村村委会的公章，说明当时高庄村委会对原告非本村村民取得本村土地一事是知情且同意的。原告在牛家村有宅基地和居住的房屋，因泗店镇政府招商引资前往高家庄村建房，并非违规获得土地。证2中《调查笔录》的内容看出被告明知原告的涉案房屋是有房产证的合法建筑，也前往宁阳县房管局查过原始档案，对原告的产权内容了解。同时，原告的房产证是宁阳县房管局依法颁发的，上面的内容均是房管局工作人员依法记载，是原告房屋坐落、产权、面积最权威的证明，应以原告房产证上的记载为准。2018年4月24日的《通知》也证明了被告明知原告的涉案建筑是合法建筑，原告在房产证载明的面积之外并未建设其他建筑物。被告提交的涉案房屋平面图，系房管局内部档案，应以对外具有公示效力、确权效力的房产证记载为准。综上可以证明原告的房屋是合法建筑，不属于省市县有关治理违法建设的范围。对证3宁阳县城乡规划管理局的《规划说明》的真实性无异议，但认为无论是被告提交的“一书两证”还是原告提交的《村镇规划选址意见书》、《村镇建设工程施工许可证》，均可以认定原告的房屋建设符合村镇规划，是政府审批后建设，如果颁布新的城市规划，应先对原合法建筑依法征收补偿后再行建设。此外，当政府文件之间相冲突时，应做有利于行政相对人的解释，保护公民权益。证4的真实性无异议，但认为宁阳县国土资源局在2018年6月21日作出拟注销公告，并告知原告有权在公告之日起15个工作日内提出异议的情况下，被告在公告的第二天即作出通知第三人停电的行政行为，侵犯了原告的合法权益。原告针对宁阳县国土资源局的注销行为也已提起诉讼。对证5真实性无异议，但原告的房屋是合法建筑，不受这些文件规定的约束，上述文件也不能作为被告通知供电部门实施停电的依据。对被告提交的法律规范，因本案原告是针对被告通知停电的行为提起诉讼，只涉及居住及经营行为，与原告房屋是否属于违法建筑无关，也不是本案审查的重点。被告引用法律断章取义，从《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条第2项，《山东省实施村庄及集镇规划建设管理办法》第22条第2项，并未说明建设宅基地向乡级人民政府申请，即乡级人民政府可以批准辖区内任何村民建房的申请。第三人对被告提交的证据均无异议。原告对第三人提交的证据的质证意见同对被告质证意见，被告对第三人提交的证据无异议。经原、被告及第三人举证、质证，本院认定事实如下：原告彭某某与彭涛系父子关系。1999年9月，彭某某在宁阳县城华阳大街××、泗店镇××北建设房屋一套，2000年5月6日办理了宁房权证宁私字第××号房屋所有权证，建筑面积为687.24平方米。该房屋除原告自用外，还出租给其他商户使用，各方共用一块电表，电表用户名为彭涛。2018年6月22日被告向第三人下属的泗店供电所作出《通知》，主要内容为：“彭某某在华阳大街××××北位置有建筑物一处，是违规审批，且实际面积与批准面积不符，存在违法建设。房主为彭某某，电表户名为彭涛（用户编号0351768260），需你所配合立即对其实施停止供电。”同日，被告向泗店供电所再次作出《通知》，主要内容为：“彭某某在华阳大街××××北位置有房屋一处，有关部门已经对其房屋所有权证发布拟注销公告，现通知你所配合立即对其实施停止供电。”第三人于2018年6月22日向原告作出《关于配合政府联合执法温馨提示》，主要内容为：“尊敬的彭涛用户根据泗店镇政府下发的通知要求，联合执法部门将于2018年6月23日对您采取停限电措施，为减少停电给您带来的影响，请您提前做好准备。停电后，您可到所辖供电所办理暂停/销户手续。”原告在当日收到该《提示》。2018年6月27日，第三人停止向原告供电。被告未提供作出停电通知的事实及程序证据。本院认为，本案的争议焦点有两个：一是被诉通知是否属于行政诉讼的受案范围；二是被诉通知是否合法。关于被诉通知是否属于行政诉讼的受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”判断被诉的行为是否属于行政诉讼的受案范围，要看该行为对当事人的权利义务是否产生了实际影响。本案中，被诉通知的相对方和送达对象虽为县供电公司而非原告彭某某，但从通知内容看，是要求第三人县供电公司对彭某某（用电客户彭涛）建设的房屋采取停电措施；从通知作出的后果看，第三人县供电公司在接到案涉两份通知后，也对彭某某的房屋实施了停电行为。故被诉通知已对原告的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。关于被诉通知是否合法的问题。《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益额，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”。本案中，被告未向本院提供作出被诉行政行为的程序证据，应视为没有相应证据，属于作出被诉行政行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁阳县泗店镇人民政府于2018年6月22日向第三人国网山东省电力公司宁阳县供电公司作出的、对原告彭某某的房屋实施停止供电的通知违法。案件受理费50元，由被告宁阳县泗店镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  毛传玉人民陪审员  王仕芳二〇一九年六月十七日法官助理蔡晓芳书记员辛蔚