湛江经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0891行初23号原告周福彬，男，1971年9月28日出生，汉族，住广东省遂溪县，委托代理人周彦渊，广东正大联合律师事务所律师。被告湛江市麻章区交通运输局，住所地：湛江市麻章区麻章镇回龙村路口。法定代表人赵刚，局长。委托代理人周立，该局副局长。第三人湛江市麻章区大安汽车运输有限公司，住所地：湛江市麻章镇金康路。法定代表人彭正民，董事长。委托代理人周木兰，广东博格律师事务所律师。原告周福彬不服被告麻章区交通局于2016年1月3日作出的《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,本院依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭审理了本案。原告周福彬及其委托代理人周彦渊，被告湛江市麻章区交通运输局（以下简称麻章区交通局）委托代理人周立，第三人湛江市麻章区大安汽车运输有限公司（以下简称大安汽车公司）委托代理人周木兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。麻章区交通局于2016年1月3日向大安汽车公司作出《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》，称根据湛江市交通运输局湛交安【2015】1315号关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知，大安汽车公司的粤Ｇ×××××号、粤Ｇ×××××号等11辆客运班车已经到注册营运黄标车淘汰期限，麻章区交通局已按规定将以上车辆注销营运手续并上报市交通运输局核批。自2016年1月1日起，以上车辆不得从事营运性道路运输活动。即日起请将以上11辆车营运牌证回收缴交给麻章区交通局，并将车辆指定地方集中停放封存，拍照留存后上报，同时大安汽车公司要对11辆车监管，不得再从事营运性道路运输活动，否则责任自负。原告周福彬诉称，原告经营的粤Ｇ×××××号及粤Ｇ×××××号客车均购置于2002年，该两辆车的线路经营权（霞山至太平）在2000年之前（第三人成立之前）已经取得，属于个体户经营性质。该两辆车是由原经营车辆更新而来的（即前车到期报废后购置的新车）。后来，在被告的指示下，涉案车辆挂靠在第三人名下进行经营。在挂靠经营期间，原告自主经营，自负盈亏，经营所需的一切费用及风险均由原告独自承担，原告每个月向第三人支付每辆车的管理费600元。2015年12月24日，第三人以市政府要求报废黄标车为由，强行要求原告停止车辆运营。后经了解，要求原告提前报废黄标车辆纯粹是第三人的私下行为，与政府部门无关。为此，包括原告在内的几位车主要求第三人对此事作出合理解释并尽快恢复原告车辆的正常运营，但第三人对原告提出的合理要求置之不理，无奈之下原告于2016年3月30日将第三人告上法庭。2016年5月19日第三人提出反诉并向法庭提交了涉案的《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》为证据。被告的违法行为造成原告的车辆停止运营将近一年，至2016年12月31日止原告车辆停运期间的损失为：1、粤Ｇ×××××车在2015年12个月的平均收入是31542元，减除相关费用后的纯收入是19752元，12个月的总纯收入是237024元（19752元/月×12个月）；2、粤Ｇ×××××车在2015年12个月的平均收入是32452元，减除相关费用后的纯收入是18842元，12个月的总纯收入是226104元（18842元/月×12个月），两部车2015年12个月的总纯收入为463128元。上述损失是被告的不当行政行为造成的，依法应对原告负赔偿责任。第三人作为原告车辆经营的挂靠公司未尽管理职责，只是一心想霸占原告的财产，在原告的合法权益受到侵害时没有采取积极措施减少原告的损失，对造成原告的上述损失存在过错误，依法应当对原告的上述损失负连带赔偿责任。综上所述，被告作出的涉案《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》是没有事实和法律依据的，并且没有给行政相对人一个辩驳的机会，在程序上也是严重违法的，应予以撤销。请求：1.判令确认被告于2016年1月3日作出的《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》违法，并撤销该份《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》；2.判令被告赔偿停运期间的经济损失给原告（该损失从2016年1月1日开始计算，按实际损失赔偿至原告的涉案车辆恢复正常经营之日止，暂计至2016年12月31日止的损失为463128元）；3.判令第三人对原告的上述损失负连带赔偿责任。庭审中，原告增加一项诉讼请求：附带审查被告的涉案行政行为所依据的规范性文件的合法性。原告周福彬向本院提供了以下证据：1.身份证，证明原告诉讼主体适格；2.第三人企业登记资料，证明第三人是本案适格的诉讼主体；3.《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册运营黄标车清理和淘汰工作的通知》，证明被告在没有事实和法律依据的情况下，严重违反法定程序强制要求原告经营的车辆停止运营，造成原告经济损失的事实；4.《民事判决书》（【2016】粤0811民初147号），证明经过法院判决认定原告是涉案车辆的所有人，被告禁止涉案车辆运营的行政行为与原告有直接的利害关系，原告是本案适格的诉讼主体；5.涉案车辆经营《产值表》、证明材料，证明因被告的违法行政行为造成原告经济损失共计463128元（暂计至2016年12月31日止）；6.粤Ｇ×××××机动车行驶证，证明原告车辆是经过交通管理部门检测合格的，符合上路要求；行驶证有一项记载车辆强制报废期是2017年10月10日，粤Ｇ×××××机动车行驶证，强制报废期是2017年1月14日；从粤Ｇ×××××行车证上看检验有效期是到2017年4月，粤Ｇ×××××是到2017年7月，被告在没有任何法律依据下强行停止了原告车辆的营运；7.环保合格标志，证明车辆经过有关部门检测符合环保要求，完全是可以在公路上行驶的；8.湛江晚报，证明国家现在对黄标车的政策一方面是鼓励车主提前报废并给予奖励，另一方面是在一定区域内限行。湛江市目前虽然也出台了一些限行政策，但运营客车并没有包括在限行范围之内，被告禁止原告涉案车辆正常运营的行为明显违法。被告麻章区交通局辩称，一、强制淘汰黄标车是国务院的决策。国务院总理***于2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告提出在“2005年底前注册营运的黄标车今年全部要淘汰”。此后，国务院办公厅颁发《关于对黄标车淘汰工作进行专项督查的通知》（国办发明电（2015）11号），环保部、公安部、财政部、交通部、商务局联合颁发了《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》，湛江市交通局紧接着两次颁发了清理和淘汰2005年前注册营运黄标车的紧急通知。强制淘汰2005年前注册营运的黄标车是国务院的决策。二、黄标车的名单是由省相关部门锁定，答辩人只是执行上级的命令。黄标车是指汽油车污染排放标准达不到国I或柴油车污染排放标准达不到国III。粤Ｇ×××××号、粤Ｇ×××××号车的燃油为柴油，排放标准为国I，属黄标车。粤Ｇ×××××号车注册日期为2002年1月24日，粤Ｇ×××××号车注册日期为2002年10月10日，属于在2015年12月31日前必须淘汰的黄标车。黄标车名单是由省公安、交通部门锁定，将湛江市的黄标车剩余量清单发给湛江市交通局。湛江市交通局于2015年11月26日颁发湛交安（2015）1315号《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》，附有《湛江市2005年前注册营运黄标车剩余量清单》。《清单》中列有粤Ｇ×××××号车与粤Ｇ×××××号车。答辩人给第三人大安汽车公司发黄标车清理和淘汰工作的通知，所列车辆是根据《湛江市2005年前注册营运黄标车剩余量清单》所锁定的名单。综上所述，淘汰2005年前注册营运黄标车是国务院的决策，大安汽车公司的粤Ｇ×××××号车与粤Ｇ×××××号车是《湛江市2005年前注册营运黄标车剩余量清单》所锁定的名单。答辩人作出《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》是执行上级命令，请驳回被答辩人的诉讼请求。被告麻章区交通局向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据材料有：1.国务院政府工作报告（摘录），证明2005年底前注册营运的黄标车在2015年要全部淘汰是国务院的决策；2.中央五部《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》，证明中央五部落实国务院淘汰黄标车的决策；3.湛江市交通局《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》、湛江市2005年底前注册营运黄标车剩余量清单（摘录）、湛江市交通局《关于继续做好2005年前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》，证明湛江市交通局为落实黄标车淘汰任务做了紧急通知及黄标车的名单由湛江市交通局锁定；4.麻章区交通局《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》，证明麻章区交通局作出淘汰大安汽车公司黄标车的通知是执行上级的命令。第三人大安汽车公司述称，一、强制淘汰2005年底前注册登记的营运黄标车是国务院的决策。被答辩人麻章区交通局作出《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》是依法执行上级命令，不存在违法。麻章区人民法院（2016）粤0811民初147号《民事判决书》已经审理查明强制淘汰2005年底前注册登记的营运黄标车是国务院的决策。具体为：2013年9月10日，国务院为切实改善空气质量，制定《大气污染防治行动计划》。2015年10月10日，国务院环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务部联合发文作出《关于全部推进黄标车淘汰工作的通知》（环发【2015】128号），要求严格按照《国务院办公厅关于对黄标车淘汰工作进行专项督查的通知》（国办发明电【2015】11号）要求，积极开展营运黄标车集中清理工作，督促企业及时淘汰2015年底前注册登记的营运黄标车。湛江市交通局于2015年11月26日、12月25日分别作出《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》（湛交安【2015】1315号）和《关于继续做好我市2005年底前注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》（湛交安【2015】1465号），强调淘汰2005年底前注册登记的营运黄标车。其中《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》（湛交安【2015】1315号）附有《湛江市2005年前注册营运黄标车剩余量清单》，清单中列有粤Ｇ×××××号车和粤Ｇ×××××号车。麻章区人民法院（2016）粤0811民初147号《民事判决书》已确认该车属于国务院淘汰2005年底前注册登记的营运黄标车，不得再从事营运性道路运输活动，应当停止营运。可见，被答辩人麻章区交通局向答辩人大安汽车公司下发《关于做好麻章区大安汽车运输公司注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》，是根据上级单位湛江市交通局锁定的黄标车名单进行，并未违法。二、被答辩人要求麻章区交通局和答辩人赔偿停运期间的经济损失没有事实和法律依据。涉案的车辆自2016年1月1日起停运并非麻章区交通局和答辩人的过错造成的，而是国家相关政策的要求。麻章区交通局和答辩人是贯彻执行国务院及环境保护部等五部门的相关文件规定和政策要求的行为后果，属于不可抗力。该项主张在湛江市麻章区人民法院（2016）粤0811民初147号《民事判决书》中已明确予以驳回。三、原告增加的诉讼请求不应当在本案予以提出。被告作出的涉案行政行为所依据的规范性文件的主体与本案主体不一致。合法性审查与撤销被告所做的文件存在矛盾。综上，被答辩人的诉讼请求没有事实与法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。第三人大安汽车公司没有证据向本院提交。经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1，认为报告的真实性无法核实，合法性也无法判定，与本案没有关联。报告中说是2005年底注册运营的黄标车必须要淘汰，但这属于计划，不能作为行政机关强制执法的法律依据；对证据2，被告没有提交证据原件，对其真实性、合法性、关联性都有异议。淘汰工作的通知是鼓励淘汰，而没有强制黄标车淘汰的机关内容；对证据3有异议，是交通局对自己下属单位发的工作通知，对普通民众是没有规范约束的。同时被告错误理解国家政策，这些通知要求都没有要求强制淘汰2005年前注册的黄标车被告的行政行为是不合法的；对证据4真实性、关联性没有异议，合法性有异议。这份证据落款日期是2016年1月3日，按照正常来说星期日行政单位是不上班的，除非被告有证据证明收到上级政府和上级部门有关加班的通知，才可以证明所谓的通知程序是合法的。这份证据没有任何法律依据，侵犯了原告的合法权益，是违法通知。第三人对被告提供的证据无异议，予以确认。被告、第三人对原告提供的证据质证意见为：对证据1、2没有异议；对证据3真实性、合法性、关联性予以确认，但是不同意证明内容。该份证据恰恰证明了原告车辆是属于国家强制淘汰的2005年底注册营运的黄标车。被告是按国家要求对原告执行，不存在违法；对证据4予以确认，同时证明了强制淘汰2005年底注册营运的黄标车是国务院的决策。涉案的车辆是属于国务院淘汰的黄标车范围，应当停止营运。涉案车辆停运并非是由于第三人过错造成的，而是国家相关政策的要求。属于不可抗力，车辆的损失不应由被告及第三人承担；对证据5有异议，不予确认；对证据6、7关联性有异议，行驶证及环保检验合格标志均不能够证明涉案的车辆不属于国家政策法律强制淘汰的黄标车，而且该政策是国家基于保护环境等情形下所作出的适应国家发展的政策；对证据8的合法性有异议，因为该份报纸并非明确是2005年底前注册营运的黄标车。而对于强制淘汰的2005年底注册营运的车辆是国家政策的要求，与本案无关。本院对上述证据确认如下：原告提供的证据1、2、3、4、6、7、8及被告提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院予以确认。原告提供的证据5，来源不明，本院不予确认。经审理查明：原告所有的粤Ｇ×××××号、粤Ｇ×××××号大型普通客车挂靠在大安汽车公司运营。粤Ｇ×××××号车的登记日期为2002年10月10日，燃油种类为柴油，排放标准为国I，强制报废期止为2017年10月10日，粤Ｇ×××××号车的登记日期为2002年1月24日，燃油种类为柴油，排放标准为国I,强制报废期止为2017年1月24日。2015年3月5日，国务院总理***在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告提出“2005年底前注册营运的黄标车今年全部要淘汰”。2015年10月10日，环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务局联合颁发了环发【2015】128号《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》，要求各地积极开展营运黄标车集中清理工作，深入运输企业开展排查，督促企业及时淘汰2005年底前注册登记的营运黄标车。2015年11月26日，湛江市交通运输局作出湛交安【2015】1315号《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》，对确保2015年底前全面淘汰湛江市2005年底前注册营运黄标车的工作提出了要求。在其所附的《湛江市2005年前注册营运黄标车剩余量清单》中包含了涉案的粤Ｇ×××××号车及粤Ｇ×××××号车。2015年12月25日，湛江市交通运输局作出湛交安【2015】1465号《关于继续做好我市2005年底前注册营运黄标车淘汰工作的紧急通知》，要求提前告知相关企业和车主有关营运黄标车的淘汰政策，2015年12月31日后，各单位要依法及时对辖区2005年前注册营运黄标车办理注销车辆道路运输证手续。2016年1月3日，麻章区交通局向大安汽车公司作出《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》，称包括涉案的粤Ｇ×××××号车、粤Ｇ×××××号车在内的11辆客运班车已经到注册营运黄标车淘汰期限，其已按规定将以上车辆注销营运手续并上报市交通运输局核批。自2016年1月1日起，以上车辆不得从事营运性道路运输活动。随后，涉案的粤Ｇ×××××号车、粤Ｇ×××××号车不再进行营运。本院认为，本案属于交通行政命令纠纷。本案争议的焦点问题是：1.原告请求附带审查被告作出涉案行政行为所依据的规范性文件合法性是否符合法律规定；2.被告作出的《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》是否合法；3.原告请求被告赔偿停运期间的经济损失是否有事实根据和法律依据。关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”在2015年3月5日，国务院总理***在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告提出“2005年底前注册营运的黄标车今年全部要淘汰”，而《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》所依据的环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务局联合颁发的环发【2015】128号《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》及湛交安【2015】1315号《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》，是对国务院的工作计划和部署的文件，而不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的范畴，即不属于行政审判附带审查的范围。据此，原告请求附带审查被告作出涉案行政行为所依据的规范性文件，理据不足，本院不予支持。关于第二个焦点问题。治理淘汰2005年底前注册营运的黄标车，是国家为了打好节能减排和环境治理攻坚战提出的要求。麻章区交通局作为管理其辖区内黄标车的职能部门，对环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务局联合颁发的环发【2015】128号《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》及湛江市交通运输局作出湛交安【2015】1315号《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》等文件具有执行的职责。原告所有的粤Ｇ×××××号车登记日期为2002年10月10日，燃油种类为柴油，排放标准为国I，粤Ｇ×××××号车登记日期为2002年1月24日，燃油种类为柴油，排放标准为国I,均属于2005年底前注册营运的黄标车。据此，被告作出《关于做好麻章区大安汽车运输有限公司注册营运黄标车清理和淘汰工作的通知》，要求大安汽车公司停止粤Ｇ×××××号车、粤Ｇ×××××号车的营运，符合相应的规定，应予以支持。关于第三个焦点问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”行政赔偿是以具体行政行为违法，且合法权益因违法行政行为遭受损害为前提。本案中，原告所有的粤Ｇ×××××号车、粤Ｇ×××××号车属于2005年底前注册营运的黄标车，被告根据环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务局联合颁发的环发【2015】128号《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》及湛江市交通运输局作出湛交安【2015】1315号《关于做好2005年底前注册营运黄标车清理和淘汰工作的紧急通知》等文件的要求，对原告所有的涉案两辆车禁止营运，并没有违法，也未给原告合法权益造成损害，故对原告主张被告赔偿损失的请求，本院不予支持。综上所述，被告作出的涉案行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决如下：驳回原告周福彬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周福彬负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清代理审判员  李国栋人民陪审员  林贵祥二〇一七年五月二十八日书 记 员  程 前附：相关法律条文《中华人民共和国行政法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。