河北省饶阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）冀1124行初3号 原告蔡彦标，男，1956年3月1日出生，汉族，深州市双井开发区，现住本村。 委托代理人李裕峰，男，河北新高律师事务所律师。 被告深州市国土资源局，住所地深州市长城西路39号。 法定代表人张占英，男，局长。 委托代理人张飞，男，河北冀和律师事务所律师。 委托代理人王建峰，男。 被告深州市人民政府，住所地深州市长江西路120号。 法定代表人张小勇，男，市长。 行政负责人石俊峰，男。 委托代理人杜永清，男，河北冀和律师事务所律师。 委托代理人刘晓业，男。 第三人蔡西铭，男，1963年4月13日出生，汉族，深州市双井开发区，现住本村。 第三人蔡张村村委会，住所地深州市双井开发区蔡张村。 法定代表人蔡士尧，男，村委会主任。 委托代理人蔡新标，男。 原告蔡彦标诉被告深州市国土资源局、深州市人民政府土地行政管理一案，原告于2016年11月24日诉至深州市人民法院，深州市人民法院于2016年12月9日报请衡水市中级人民法院指定管辖。2017年2月7日，衡水市中级人民法院作出（2017）冀11行辖2号行政裁定书裁定本案由本院管辖，本院2017年3月13日立案后，于2017年3月13日向两被告及第三人蔡西铭送达了起诉状副本及应诉通知书。本院认为蔡张村村委会与本案存在法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，追加蔡张村村委会为第三人参加诉讼，并送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。原告蔡彦标、委托代理人李裕峰、被告深州市国土资源局委托代理人张飞、王建峰、被告深州市人民政府行政负责人石俊峰、委托代理人杜永清、刘晓业、第三人蔡西铭、第三人蔡张村村委会委托代理人蔡新标到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 两被告于2002年7月30日给第三人蔡西铭填写颁发深集用（2002）字第Ｊ1802号集体土地使用证。该证内容为：土地使用者为蔡西铭，土地所有者为双井开发区蔡张村村委会，坐落于双井开发区，用途为建材门市部，使用权类型为占地，终止日期是至2012年7月14号止，使用权面积为2356.2平方米。 被告深州市国土资源局法定期限内提交7组证据：即被国土1-7组证据：1、占地协议（蔡张村委会与蔡西铭）。2、蔡西铭土地登记申请书、审批表。3、蔡张村委会证明。4、双井区蔡张村蔡西铭呈报表。5、蔡西铭集体土地使用证。6、蔡张村委会申请书。7、涉案宗地定界图、现状图、一调图。 被告深州市人民政府法定期限内提交7组证据：1、占地协议（蔡张村委会与蔡西铭）。2、蔡西铭土地登记申请书、审批表。3、蔡张村委会证明。4、双井区蔡张村蔡西铭呈报表。5、蔡西铭集体土地使用证。6、蔡张村委会申请书。7、涉案宗地定界图、现状图、一调图。 原告蔡彦标诉称：1991年原告在蔡张村村南××东以家庭联产承包方式承包了四亩耕地，1993年原告将其中的3.6亩耕地租赁给蔡张村村民委员会使用，并约定了租赁费。在原告不知情的情况下，蔡张村村委会将该土地非法转让给第三人蔡西铭，被告深州市人民政府为第三人非法办理了（2002）Ｊ1802号集体土地使用证。侵犯了原告的合法承包经营权。 2016年，在原告与蔡张村村民委员会民事案件承包经营权转让合同纠纷一案中，深州市人民法院出具了司法建议书要求深州市国土资源局依法履行职责拆除非法占地建筑，恢复耕地原貌。深州市国土资源局一直拖延没有履行法定职责，却在回函中说蔡西铭有集体土地使用证，第三人在兵曹法庭拿出了该土地使用证，2016年10月26日深州市人民法院告知原告可以提出行政诉讼撤销蔡西铭的非法土地证件，并记录了告知笔录。 诉争土地深州市人民政府已经于1999年4月20日给原告颁发了土地承包经营权证书，原告的发证日期在前，政府又给第三人颁发集体土地使用证造成了一地双证，是完全违法的。并且，第三人的土地证，没有地号图号，土地用途及使用权类型，填写内容均不合法，其终止日期为2012年7月14日。因此该土地证书已经无效，但深州市国土资源局回函却说有效。并且该诉争的土地是原告的口粮田，农村基本农田，被告为其办理土地证，没有办理农用地转用审批手续，没有征地手续，没有经过原告同意，没有给原告补偿费，地邻没签字，所有程序，完全不合法。因此原告请求1、撤销两被告为第三人蔡西铭2002年7月30日颁发的（2002）J1802号集体土地使用证。2、判令被告承担本案诉讼费用。 在庭审中，原告增加诉讼请求：要求二被告作出行政处罚决定，该宗涉案地块上的建筑违法，责令恢复该地块的用途。 原告2017年3月29日提交10组证据：1、蔡彦标土地承包经营权证书。2、农业税纳税通知书。3、民事裁定书。4、2002年5月9日蔡张村村委会证明。5、2012年4月6日蔡张村村民代表会议记录。6、2011年12月15日村民17生产队蔡占宗证明。7、2011年9月19日蔡张村村委会证明。8、2016年1月9日蔡张村村委会承包地位置示意图。9、2013年12月11日蔡张村村委会申请书。10、2014年12月13日蔡张村支租地款支条。 2017年5月10日提交3组证据：11、水权证。12、蔡彦标、靳小温夫妻户口页。13、深州市国土资源局证明回函。 2017年5月17日，原告当庭将前期提交的证据4、10、13撤回，当庭提交证据2002年10月30日征地协议一份，并将当庭提交证据及之前未撤回的证据重新组合排列为10组证据即原1-10组证据：1、蔡彦标土地承包经营权证书。2、农业税纳税通知书。3、民事裁定书。4、2002年10月30日征地协议。5、2011年9月19日蔡张村村委会证明。6、2016年1月9日蔡张村村委会承包地位置示意图。7、2013年12月11日蔡张村村委会申请书。8、水权证及蔡彦标、靳小温夫妻户口页。9、2011年12月15日村民17生产队蔡占宗证明。10、2012年4月6日蔡张村村民代表会议记录。 被告深州市国土资源局辩称：一、深州市国土资源局作为本案被告主体不适格。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”根据上述法律规定，深州市国土局依法不具有颁发集体土地使用证的行政职权。涉案（2002）J1802号集体土地使用证的颁证机关是深州市人民政府，深州市国土局作为本案被告明显不适格。二、涉案宗地为集体建设用地，蔡彦标诉请没有事实和法律依据。1992年蔡张村蔡彦标与村委会签订占地协议，其承包地由村委会承租。1992年11月12日，村委会将涉案宗地（非耕地）转租给本村村民蔡西铭用于经营建材，随后蔡西铭办理了土地登记审批手续，1994年10月26日深州市人民政府为其颁发了集体建设用地使用证，使用期限5年。2002年5月9日村委会又出具证明，证实将涉案宗地由蔡西铭使用，深州市人民政府于2002年7月30日为蔡西铭颁发深集用（2002）字第J1802号集体土地使用证，使用期限10年。根据勘测定界图、一调图（一调时间1988年-1991年）显示涉案宗地在1992年以前为建设用地，蔡西铭两次办理集体土地使用证的涉案土地均系集体建设用地，当时审批、登记、颁证均合法有效。本案不存在在没有办理农用地转用审批手续的情况下，擅自将农用地变更为建设用地的违法行为，至于蔡西铭超期占用土地的行为，应另案处理。 综上，原告蔡彦标的起诉没有事实和法律依据，其起诉应予驳回。 被告深州市人民政府辩称：一、原告蔡彦标作为本案原告主体不适格，其起诉应予驳回。《中华人民共和国诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”具体到本案，原告蔡彦标以涉案行政行为侵犯其承包经营权为由提起行政诉讼，其应提交承包经营权证书等证据，证实其对涉案土地拥有合法使用权。原告蔡彦标所提交的证据，不仅无法证实市政府涉案颁证行为侵犯了其合法权益，也不能证实其与涉案土地具有法律上的利害关系，当然也就不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。二、对涉案宗地原告蔡彦标不具有承包经营权，其诉讼请求没有事实和法律依据。1、原告蔡彦标没有提交二轮延包土地承包经营权证书，不能证实对涉案土地有承包经营权。我省农村土地第一轮承包大都在1998年期满，1998年-1999年，深州市按照上级统一安排进行了农村集体承包地第二轮延包，延包期应从1998年算起，至2028年30年不变。先由村民与村委会签订土地承包合同，深州市人民政府为村民颁发承包经营权证书，对农村集体土地承包经营权进行了确认。原告蔡彦标没有提交二轮延包土地承包经营权证书，因此不能确认其对涉案土地有承包经营权。2、原告蔡彦标1992年将涉案土地转租给村委会后，便不再享有承包权。1992年蔡张村蔡彦标与村委会签订占地协议，其承包地由村委会承租，占地期限到1998年底。蔡彦标第一轮土地承包经营权于1998年到期，该期限与占地协议期限吻合，1998年年底占地协议到期后，其便不再享有涉案土地承包经营权。三、涉案土地地类为集体建设用地，第三人蔡西铭两次办理集体土地使用证，当时审批、登记、颁证均合法有效。1992年11月12日，村委会将涉案宗地（非耕地）转租给本村村民蔡西铭用于经营建材，随后蔡西铭办理了土地登记审批手续，1994年10月26日深州市人民政府为其颁发了集体建设用地使用证，使用期限5年。2002年5月9日村委会又出具证明，证实将涉案宗地由蔡西铭使用，深州市人民政府于2002年7月30日为蔡西铭颁发深集用（2002）字第J1802号集体土地使用证，使用期限10年。根据涉案土地勘测定界图、一调图（一调时间1988年-1991年）显示涉案宗地在1992年以前为建设用地，蔡西铭两次办理集体土地使用证的涉案土地均系集体建设用地，当时审批、登记、颁证均合法有效。本案不存在在没有办理农用地转用审批手续的情况下，擅自将农用地变更为建设用地的违法行为。四、第三人蔡西铭两次办理的集体土地使用证均因超过批准期限而不具有法律效力。第三人蔡西铭1994年、2002年两次办理的集体土地使用证均因超过批准期限而不具有法律效力，其超期占用土地的行为，应另案处理。 综上，原告蔡彦标不具有涉案土地承包经营权，其起诉没有事实和法律依据，应予驳回。 2017年5月17日，被告深州市人民政府当庭撤回前期提交的证据1、2、3、5、6、7，当庭提交证据2002土地登记卷一份，并将未撤回证据及当庭提交证据重新编为被市政府1-2组证据：1、2002年土地审批卷一份（即被告深州市人民政府前期提交的证据4）。2、2002年土地登记卷一份。 第三人蔡西铭及蔡张村村委会未提交答辩状及证据。 经庭审质证，原告对被告深州市国土资源局的证据发表质证意见：对被国土1-7组证据均有异议，该七组证据是违法的，地是原告的。1、对占地协议意见是此土地承包经营权是原告的，原告转租给村委会，村委会只有使用权，在没有原告同意的情况下村委会转租给他人，应该认定为无效。且占地协议在后，审批在先，手续违法。2、此土地是国家规划的农田，原告转给村委会应该用于耕种，而不是其他建设，基本农田使用的变更应该是经过审批才能确定，在没有审批程序的情况下应该认定为无效。3、村委会作为村民组织如对外转租，应该召开村民委员会而没召开。在程序违法的情况下应该认定为无效，对于深州市土地登记申请表应当依法撤销，因为蔡西铭办的是个体企业，不符合条件。4、土地类型是农田，按规定基本农田不能用于建设，被告在审批过程中存在错误应该予以撤销。5、工厂用地是40年，永久是错误的，此土地转让给蔡西铭没有手续，应当认定为无效。蔡西铭办的不属于乡镇企业而且该涉案宗地没有经过征收再以招拍挂的方式转给蔡西铭，是错误的应该予以撤销。 原告对被告深州市人民政府的证据发表质证意见：与对国土局的质证意见一致。首先，此占地没有经其他人员的签字确认。建设用地使用的话应该有招标程序，但是现在没有招标手续。其次，乡镇村民申请建设用地必须是公益设施才可以办理手续，而蔡西铭的木材存放场不属于公益设施更不属于乡镇企业，是个体工商户，不符合办理条件。蔡西铭并没有提供工商营业执照和纳税证明，无法证明企业的存在，不符合占用该地条件。最后，蔡西铭作为个体工商户应当以出让的方式取得国有土地使用权，而诉争土地没有经过国有化征收，所有权性质仍属于集体土地性质，而且依据原告提交的经营权证和国家的土地规划图，本土地应该为耕种农田土地性质。集体土地使用证已经过期，但是被告行政部门的行政行为已经形成，应当确定为行为违法。原告从没有认可蔡西铭在自己的耕地上搞建设，原告多年来一直向有关部门反映违法用地的行为，不能因为第三人的违法占地使航拍图上拍成是建筑就认定是建设用地，因为原告的耕地一直在承包期内，没有办理过耕地转建设用地的手续，不能因为被告行政行为的不作为使该涉案宗地变成建设用地。村委会没有权利对外转包此耕地，没有经过原告同意，所以认定为无效。 被告深州市国土资源局对原告的证据发表质证意见：同意被告深州市人民政府对原告的质证意见。 被告深州市国土资源局对被告深州市人民政府的证据发表意见：无意见。 被告深州市人民政府对原告的证据发表质证意见：对原1组证据来源提出异议，蔡张村没有统一发放土地承包经营权证书，原告在以前的诉讼中没有提交过经营权证书，另外在1998年、1999年进行二轮延包过程中发放土地经营权证书的前提是农户与村委会要签订书面承包合同。原2、3组证据，对真实性无异议，对关联性有异议，对本案无证明力。原5组证据，没有负责人签字，形式要件不合法。原6组证据，不能作为本案定案的依据。不规范不准确没有测量人和制图人签字。原7组证据，有异议，形式要件不合法，村委会的申请加盖了开发区的印章，且没有村委会负责人签字。原8组证据，对真实性无异议，与本案无关联，对本案无证明力。原9组证据，属于证人证言，证人应出庭作证接受质询，否则不能作为证据认定。原10组证据，与本案没有关联，不能证明任何情况，也没有与会人员签字。 被告深州市人民政府对被告深州市国土资源局的证据发表质证意见：1、深集用（2002）字第J1802号集体土地使用证是2002年7月30日颁发的，终止日期是2012年7月14日，2012年后证就无效了，不再具有可撤销性。2、宗地根据规划早已是建设用地不是农地或农田，包括原告在内的村民均应该知道，原告在2013年领了租金，说明原告对用于非农建设用地没有异议，至于原告主张的收回该地使用权是原告和村委会通过协商解除租赁后实现的，与在2012年便已失去效力的证书没有关联。3、蔡西铭办理的集体使用证，协议期限为10年，对地上建筑物双方在占地协议第5条进行了约定。至于如何履行是蔡西铭与村委会协商解决的问题。土地使用证的撤销与合同无关，当时市政府为蔡西铭办理建设用地使用证是依据土地管理法第9条和第11条，以及原国家土地管理局确定土地使用权和管理权第43条，办理并无不妥，这些事实有2002年涉案宗地的审批卷宗和登记卷宗为证。 第三人蔡西铭对原告的证据发表质证意见：对承包经营权证书有异议，村里所有人都没有，不知道原告经营权证书是怎么来的。 第三人蔡西铭对两被告的证据发表质证意见：没意见。 第三人蔡张村村委会对原告的证据发表质证意见：对原告提交的原4组证据有异议，村委会和蔡彦标签订土地租赁时间是到调整土地时间为止，应该是到2028年。其他证据不了解情况，不发表意见。 第三人蔡张村村委会对两被告的证据发表质证意见：没意见。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的原1-10组证据，该10组证据经两被告及两第三人辨看质证，对该10组证据真实性无异议，本院对该10组证据真实性予以确认。对被告深州市国土资源局提交的被国土1-7组证据。被国土1、2组证据与本案没有关联性，本院不予采纳，被国土3-7组证据，经原告及被告深州市人民政府、两第三人辨看质证，对该5组证据真实性无异议，本院对被国土3-7组证据真实性予以确认。对被告深州市人民政府提交的被市政府1-2组证据，经原告及被告深州市国土资源局、两第三人辨看质证，对该两组证据真实性无异议，且该两组证据均系深州市国土资源局保管档案，本院对2组证据真实性予以确认。 本院2017年5月10日组织核对证据，经各方当事人对核对证据笔录辨看质证均无异议，本院予以确认。 经审理查明，2002年7月30日，两被告给第三人蔡西铭填写颁发了深集用（2002）字第Ｊ1802号集体土地使用证。该证内容为：土地使用者为蔡西铭，土地所有者为双井开发区蔡张村村委会，坐落于双井开发区，用途为建材门市部，使用权类型为占地，终止日期是至2012年7月14号止，使用权面积为2356.2平方米。原告要求撤销该证，诉至法院。 本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条之规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”在庭审中，原告增加诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。原告蔡彦标申请撤销的2002年7月30日两被告为第三人蔡西铭填写颁发的深集用（2002）字第J1802号集体土地使用证终止日期是至2012年7月14日止。原告起诉时，该证书早已超过批准使用的期限。原告申请撤销两被告为第三人蔡西铭2002年7月30日填写颁发的深集用（2002）字第J1802号集体土地使用证的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四款的规定，判决如下： 驳回原告蔡彦标的诉讼请求。 案件受理费50元由原告蔡彦标承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省衡水市中级人民法院。 审判长  刘锦婷 审判员  郭佩玲 审判员  何静雅 二〇一七年五月二十六日 书记员  边田田