贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）黔05行终72号 上诉人（原审原告）陶继勋，男，汉族，1948年8月5日出生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 被上诉人（原审被告）赫章县城关镇人民政府。 地址：赫章县城关镇夜郎大道。 法定代表人朱友雄，该镇镇长。 原审第三人陶继宾，男，汉族，1952年9月2日出生，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 上诉人陶继勋因城市规划行政管理一案，不服毕节市七星关区人民法院（2016）黔0502行初138号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，审理了本案。 原审裁定查明：陶继勋与第三人陶继宾系兄弟，陶继勋为新建房屋需要使用第三人陶继宾的承包土地。1988年6月17日陶继勋经申请批准占地67平方米建房，1991年1月安砌基础时，陶继勋与陶继宾共同安砌了占地110平方米的房屋四列三间，并达成口头协议“如果第三人陶继宾另外建房得不到批准，就由陶继勋分其建成的这栋新房一间给陶继宾，陶继宾适当补付钱款给陶继勋。”1991年2月，陶继勋房屋建成后，不按约定将房屋分割给第三人陶继宾。双方因该房屋及房屋侧面的土地使用权发生争议，陶继宾向赫章县人民法院提起民事诉讼，赫章县人民法院经审理于1991年12月13日作出（1991）赫法民字第430号《民事判决书》，判决一、原告陶继勋所建的房屋西面的一间两格归第三人陶继宾所有，由第三人陶继宾补偿陶继勋建房费2，000.00元；二、建房后所剩余房子左侧的承包地归陶继宾继续耕种。诉讼期间，陶继勋向赫章县人民政府申请办理宅基地使用证，原赫章县土地管理局经调查，认定陶继勋在修建过程中擅自将面积扩大到110平方米，比批准面积超出43平方米，便于1991年11月26日作出双河镇府法字（1991）第45号《土地违法案件行政处罚决定书》。1992年1月16日赫章县人民政府根据处罚决定书为原告陶继勋办理了《宅基地证》。赫章人民法院作出判决后，原告不服，向原毕节地区中级人民法院（毕节市中级人民法院）上诉，原毕节地区中级人民法院经审查认为原告陶继勋原申请只批准了67平方米的土地建房，其在双方房屋产权发生争议，提起诉讼后补办的43平方米批准手续对人民法院根据案件的事实认定房屋产权归属不具有效力，于1992年3月26日作出（1992）民上字第51号《民事判决书》驳回原告陶继勋的上诉，维持原判。判决生效后，第三人陶继宾获得房屋一间二格。2012年5月，陶继宾以住房困难向赫章县城关镇人民政府申请翻修房屋。2012年6月7日赫章县城关镇人民政府组织赫章县城乡规划局、赫章县国土资源局等部门召开会议，对上街村、下街村88户住房困难户（无房户）建房手续审批问题进行研究，作出建审专题会议纪要[2012]5号《会议纪要》。2013年2月18日赫章县城乡规划局对第三人陶继宾户拟审批情况进行公示。2013年3月11日，公示期满无异议后，赫章县城乡规划局为其办理了（建字第52000020138620号）《建设工程规划许可证》，有效期为两年。2013年11月7日，赫章县国土资源局将（赫国土资发[2013]163号）《关于收回陶继勋的通知》送达给原告陶继勋，要求原告陶继勋将赫土清字（91）0000045号《宅基地证》交回国土资源局办理土地分割变更登记，陶继勋未将该证交回。赫章县国土资源局于2014年3月4日在赫章县国土资源局官网对其持有的赫土清字（91）0000045号《宅基地证》办理注销登记。2016年1月，第三人陶继宾持（赫城集用[2015]80号）《集体土地使用证》等材料到赫章县城乡规划局将（建字第52000020138620号）《建设工程规划许可证》注销并办新证。2016年2月6日赫章县城乡规划局将陶继宾户拟换证审批情况进行公示，公示期满无异议后，赫章县城乡规划局为其办理了（建字第520000201522564号）《建设工程规划许可证》，并将原证收回作废。2016年8月22日，原告陶继勋不服赫章县城乡规划局颁发给第三人陶继宾的（建字第520000201522564号）《建设工程规划许可证》向赫章县人民政府申请复议，赫章县人民政府于2016年10月26日作出赫府行复决字[2016]7号《行政复议决定书》维持了该《建设工程规划许可证》。原告认为人民法院生效判决给第三人陶继宾的一间二格面积仅为36.667平方米，被告赫章县城关镇人民政府在没有依据的情况下，同意并决定第三人翻建或加层的面积变成80平方米，超过原有36.667平方米的行为属于超越职权、滥用职权，便于2016年11月1日向原审法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告赫章县城关镇人民政府于2012年6月7日作出的建审专题会议纪要[2012]5号《会议纪要》中的“决定同意第三人陶继宾（斌）在位于赫章县城关镇××中对面××路段翻建或加层的决定”部分；诉讼费由被告承担。 原审裁定认为：一、根据《国家行政机关公文处理办法》第九条规定“行政机关的公文种类主要有：……（十三）会议纪要，适用于记载、传达会议情况和议定事项。”一般情况下，《会议纪要》是内部的抽象决策行为，其所记载内容主要向相关部门和人员传达，是不具有强制力的指导行为，不具有可诉性。而赫章县城关镇人民政府于2012年6月7日作出的建审专题会议纪要[2012]5号《会议纪要》，是政府会同规划部门、国土资源部门在听取工作组的汇报后，对工作中的具体问题和专项事宜即上街村、下街村88户住房困难户（无房户）建房手续审批问题进行研究，对会议的内容予以记载，并作出决定提供处理问题的原则和方法；是赫章县城乡规划局为第三人陶继勋办理建房规划许可中的主行为，已经外化成为相应的行政行为，对当事人的权利义务产生影响，具有可诉性。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，原告提起行政诉讼，应当是符合法律规定的适格主体。赫章县人民法院在查清房屋、土地权属作出的（1991）赫法民字第430号《民事判决书》、毕节地区中级人民法院作出的（1992）民上字第51号，驳回原告陶继勋的上诉的《民事判决书》及毕节地区中级人民法院作出的（1994）民再终字第142号《通知书》，上述裁判文书未被撤销，即为生效文书，可以作为认定原告陶继勋与第三人陶继宾房屋、土地权属的依据，所以原告陶继勋不是《会议纪要》作出的住房困难户，也不是与之有利害关系的关联住户，其请求撤销被告赫章县城关镇人民政府作出的建审专题会议纪要[2012]5号《会议纪要》中的“决定同意第三人陶继宾（斌）在位于赫章县城关镇××中对面××路段翻建或加层的决定”的部分，与原文中记载的内容“一、会议听取了上街村工作组汇报上街村40户住房困难户情况，会议决定：原则同意：陶继宾、姚世坤……共31户原址翻建或加层；……以上住户，由规划局实地查看后，再按相关规定办理建房手续”内容不符，第三人陶继宾住房面积、住址是附在“上街村住房情况调查摸底统计表”中，并没有记载在《会议纪要》决定的内容中。综上，原告主体不适格，对其起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告陶继勋的起诉。案件受理费，免于收取。 宣判后，陶继勋不服向本院提起上诉称：1、一审法院适用法律错误。《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院的受案范围，第十三条规定了不受案范围，第二十五条第一款规定“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，赫章县城关镇人民政府2012年6月7日作出的建审专题会议纪要（2012）5号《会议纪要》中的“决定同意第三人陶继宾在位于赫章县城关镇××中对面××路段翻建或加层的决定”部分，直接侵犯了上诉人权益，与上诉人有利害关系；赫章县城关镇人民政府2012年6月7日作出的建审专题会议纪要（2012）5号《会议纪要》中的“决定同意第三人陶继宾在位于赫章县城关镇××中对面××路段翻建或加层的决定”部分，直接将上诉人110平方米的宅基地的面积分割出去，被上诉人的具体行政行为的相对人是上诉人。2、一审法院认定事实错误。赫章县城乡规划局2016年2月26日颁发给第三人陶继宾的规划许可证是基于会议纪要的内容作出的；一审法院错误认定两个民事判决书的效力。3、被上诉应当承担举证不能的责任。被上诉人未举证2012年6月7日作出的建审专题会议纪要（2012）5号《会议纪要》中的“决定同意第三人陶继宾在位于赫章县城关镇××中对面××路段翻建或加层的决定”的证据。请求：1判决撤销毕节市七星关区人民法院（2016）黔0502行初138号行政裁定；2、判决撤销赫章县城关镇人民政府2012年6月7日作出的建审专题会议纪要（2012）5号《会议纪要》中的“决定同意第三人陶继宾在位于赫章县城关镇××中对面××路段翻建或加层的决定”部分；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 赫章县城关镇人民政府答辩称：1、陶继勋不是本案的相对人和相关人，不能就（2012）5号《会议纪要》提起诉讼。2、一审法院认定事实的依据有（1991）赫民法民初430民事判决书、（1992）民上字第51号民事判决书、（1994）民再终字第142号通知书等生效法律文书。3、2013年陶继勋就知道《会议纪要》的行政行为，2016年才提起行政诉讼，已超过6个月的诉讼时效。 陶继宾答辩称：上诉人持有的《承包合同》、合同书、《公正书》载明的宅基地1991年、1992年两级法院判决已明确，并经执行交付给答辩人依法享有已二十余年，而且所修房屋居住烂了才申请翻修加层，上诉人持有的0000045号《宅基地证》早已被国土资源局依法注销，其与被上诉人的行政行为毫无关系。原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审维持原裁定。 上诉人陶继勋在一审中向法院提交了以下证据： 1、陶继勋身份证； 2、赫章县人民政府赫府行复决字（2016）7号《行政复议决定书》； 3、赫章县城关镇人民政府建审专题会议纪要[2012]5号《会议纪要》； 4、赫章县人民法院（1991）赫法民字第430号《民事判决书》、毕节市中级人民法院（1992）民上字第51号《民事判决书》； 5、赫章县人民政府赫土清字（91）0000045号《宅基地证》、原赫章县土地管理局双河镇府法字（1991）第**《土地违法案件行政处罚决定书》； 6、照片两张、证明一份。 被上诉人赫章县城关镇人民政府在一审中向法院提交了如下证据： １、赫章县城关镇人民政府建审专题会议纪要[2012]5号《会议纪要》；２、办证公示。 原审第三人陶继宾在一审中向法院提交了如下证据：证明一份。 上述证据已随案移送至本院，二审中未收到各方当事人的新证据。 二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，赫章县城关镇人民政府2012年6月7日《建房审批专题会议纪要》[2012]5号，属于行政机关内部文件，仅对相关部门处理具体事务提供一定的指导意见，未对陶继勋的权利义务产生实际影响，该会议纪要不属具体的行政行为，不具有可诉性，陶继勋的起诉应当驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确，审判程序合法，应予以维持。上诉人陶继勋的上诉意见无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张多周 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一七年五月三十一日 法官助理 赵文广 书 记 员 王 然