山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁10行初51号原告阎厚太，男，1955年11月5日生，汉族，住荣成市。委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。委托代理人杜晓峰，荣成市国土资源局副局长。委托代理人王俊基，山东华夏明德律师事务所律师。原告阎厚太因荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）土地行政征收及行政赔偿一案，于2016年9月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对阎厚太、阎军波、张志强、阎田经、阎厚翠、阎厚林、阎荣安、阎胜经、阎福海、阎玉春、阎建军、王建华、阎水文、彭晋莲、阎永国诉荣成市政府十五案进行合并审理，于2017年2月21日、3月13日公开开庭进行了审理。经山东省高级人民法院批准，本案审限延长六个月。原告阎厚太的委托代理人赵新科，被告荣成市政府副市长王继静及委托代理人杜晓峰、王俊基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告阎厚太诉称，原告系荣成市城西街道办事处沽泊闫家村（以下简称沽泊闫家村）村民，在该村合法享有家庭土地承包经营权。2012年沽泊闫家村村民委员会（以下简称沽泊闫家村村委会）强行组织土地流转，在原告拒绝非法土地流转的情况下，1.73亩土地被相关人员实施了强占，地上附着物被清除。原告以沽泊闫家村村委会侵犯土地承包经营权为由向荣成市人民法院提起民事诉讼，通过该院判决书中相关内容及《政府会议纪要》，原告得知涉案土地被占用的本质是被告对青荣城际铁路荣成站及周边区域基于建设需要而从事的政府行政征收行为，而非单纯的土地流转，其本质为政府行为。原告认为，被告在没有任何合法有效批地手续的情况下，对原告土地进行事实上的征收。所谓的“土地流转”只不过是被告政令或者任务下达之后违法土地征收事实的组成部分，其明显违反了宪法和法律规定，突破了土地基本管理制度，更是直接侵害了原告的合法权益。故请求法院依法判决：一、被告对原告1.73亩土地实施的土地行政征收行为违法；二、被告限期将原告土地恢复原状后予以返还。原告阎厚太提交以下证据：1、荣成市人民法院（2015）荣商初字第390号民事判决书，证明被告对原告土地实施了征收，被告在没有合法征地手续的情况下实施征收行为违法；2、荣成市城乡规划委员会会议纪要（第23期），证明原告土地在青荣城际铁路荣成站及周边区域控制性规划范围内，被纳入了被告事实征收范围；3、民事答辩状，证明沽泊闫家村村委会配合被告所作征地工作为被告征收行为的组成部分，被告将原告土地纳入了征收范围；4、视频资料光盘及现场照片，证明原告土地被实施征收的情况以及土地被毁坏和占用的程度，地上没有建筑物，仍然具有可恢复性。5、阎厚太等十五人征地清单，主张阎厚太1.73亩家庭承包地于2014年10月被建成荣成站站前广场。被告荣成市政府答辩称，1、被告未实施被诉土地征收行为；2、涉案土地属沽泊闫家村集中所有，该村所有土地已由集体实行流转，统一经营管理；3、本案与原告诉沽泊闫家村村委会土地承包经营权纠纷一案存在牵连关系，本案须以该案审理结果为依据，故建议中止本案审理。2016年12月29日被告补充答辩称，一、被告在2016年11月3日提交的答辩状中陈述未实施被诉土地征收行为，并不是否定涉案土地被征收和占用的问题。依据土地管理法，土地征收的批准机关为国务院和省、自治区、直辖市人民政府。被告荣成市政府属于执行机关，没有权利实施土地征收行为，被告不存在否认事实和推卸责任的问题。二、山东省人民政府于2016年11月25日下发的鲁政土字[2016]705号建设用地批件，对征收涉案站前广场、河阳路用地进行了批准。被告根据此情况，及时向法院提交了相关证据材料。三、国家依法征收集体土地具有法律依据。宪法第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对农村集体土地实行征收或者征用并给予补偿。土地管理法第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中，涉案土地规划用途为修建火车站和附属设施，而且青荣城际铁路建设项目属于山东省重点项目，被列为2013年省重点建设项目名单中的一号工程。修建铁路属于为了公共利益的需要，国家依法征收，具有法律依据。四、经过和沽泊闫家村村委会进行沟通，对原告所提出的涉案土地重新进行了实地测量，原告1.41亩家庭承包地被征收建成青荣城际铁路荣成站站前广场，原告未领取补偿款；0.3亩园地被河阳路占用，原告未领取补偿款，但已经重新分园。五、关于已经办理完毕征收手续的涉案土地的问题。1、关于铁路占地。国土资源部于2013年12月25日下达了国土资函[2013]952号批复，对青岛至荣成城际轨道交通项目建设用地进行了批复。相关补偿款项已经全部发放完毕。涉案的四个当事人，即阎田经0.42亩、阎厚翠1.41亩、张志强1.41亩、阎厚林1.53亩，也已经领取了土地征收补偿款。领取土地征收补偿款后，四户在该土地上的权利已经丧失，无权作为利害关系人提起诉讼，理应被驳回起诉。2、关于站前广场和河阳路占地。山东省人民政府于2016年11月25日下发了鲁政土字[2016]705建设用地批件，对站前广场和河阳路的建设用地进行了批复。相关补偿也已经发放到沽泊闫家村委会。站前广场涉及三个当事人，即阎厚太1.41亩、阎军波2.04亩、张志强1.41亩。既然该部分土地征收的批文已经下发，土地征收的合法性得到确认，原告可以到沽泊闫家村领取相关补偿。原告的诉请已经丧失了依据，请求驳回原告的诉讼请求。河阳路涉及八个当事人，即阎荣安0.3亩、阎胜经0.4亩、阎厚太0.3亩、阎福海0.4亩、阎玉春0.4亩、阎厚林0.3亩、阎建军0.2亩、王建华0.3亩。河阳路都是园地，不属承包地，沽泊闫家村有权根据需要进行调整。沽泊闫家村实际上也已经对村民调整了园地用地。八个当事人中，王建华补偿已领，已重新分园。阎玉春、阎福海、阎建军补偿已领，分园没要。这四个当事人已经领取补偿，也已经丧失了该园地上的权利，无权作为利害关系人提起诉讼，理应被驳回起诉。阎厚太已经重新分园，只存在领取补偿款的问题。他与其余三人，可以到沽泊闫家村村委会领取相关补偿。在该部分土地征收的批文已经下发，土地征收的合法性得到确认的情况下，理应驳回该部分诉讼请求。六、关于铁路延伸段。被告正在按照《山东省土地征收管理办法》规定的程序收集材料，准备上报。涉及四个当事人，即阎胜经0.2亩、阎水文2.04亩、阎福海1.53亩、阎永国0.2亩。但是，土地征收款已经下发，原告仍可以到沽泊闫家村村委会领取。路网目前未征，由沽泊闫家村村委会实际使用。路网占地和部分原告陈述有较大差别。关于阎田经起诉村北取土的问题，也与被告无关，应该驳回其诉讼请求。综上，请求法院判决驳回原告阎厚太的诉讼请求。被告荣成市政府提交以下证据：第一组证据：1、沽泊闫家村村委会2016年12月1日出具的证明，予以证明被告已经向沽泊闫家村全额支付了铁路占地、站前广场占地、河阳路占地、铁路延伸段占地的土地征收补偿款，阎田经、阎厚翠、张志强、阎厚林已经领取了铁路占地补偿款；2、沽泊闫家村村委会提供的阎田经、阎厚翠、张志强、阎厚林领取铁路补偿款的相关凭证；3、部分村民与沽泊闫家村村委会签订的土地流转合同，予以证实沽泊闫家村共386户，其中331户签订了土地流转合同；4、涉案土地状况的补充说明。第二组证据：5、荣成市人民政府于2011年10月9日发布的荣征公告[2011]42号拟征收土地公告；6、荣成市国土资源局于2011年10月28日发布的关于沽泊闫家村拟征收土地补偿安置方案；7、荣成市国土资源局和沽泊闫家村村委会、荣成市财政局、荣成市人力资源和社会保障局于2011年11月16日签订的土地征收安置补偿协议两份；8、国土资源部于2013年12月25日作出的国土资函[2013]952号《关于青岛至荣成城际轨道交通项目烟台威海青岛段工程建设用地的批复》；9、荣成市人民政府于2014年8月8日发布的2014年第9号征收土地公告。该组证据证明，征收青荣城际铁路占地合法有效。第三组证据：10、荣成市人民政府于2016年6月12日发布的荣征公告[2016]15号拟征收土地公告；11、荣成市国土资源局于2016年6月28日发布的关于沽泊闫家村拟征收土地补偿安置方案；12、荣成市国土资源局和沽泊闫家村村委会、荣成市财政局、荣成市人力资源和社会保障局于2016年7月10日签订的土地征收安置补偿协议；13、山东省人民政府于2016年11月25日下发的鲁政土字[2016]705号建设用地批件；14、荣成市人民政府于2016年12月5日发布的2016年第14号征收土地公告。该组证据证明，征收铁路站前广场和河阳路占地合法有效。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，但是该判决书并未生效；对证据2真实性无异议，但该会议纪要是青荣城际铁路周边区域控制性详细规划，并不等于事实上的征收，也不等于政府征收的确定范围；对证据3民事答辩状的真实性无异议，但是该份答辩状只是说明为了配合政府的工作才进行土地流转，并没有政府征收的任何内容，该证据和本案没有关联性，亦不能证明原告想要证明的问题；证据4光盘、照片内容主要涉及路网的位置，并不涉及铁路、铁路延伸段、站前广场和河阳路，这四部分已经修好不存在可以返还的问题，也无法恢复原状，路网目前由沽泊闫家村村委会实际使用，政府也没有返还和恢复原状的义务；对证据5中主张的占地时间无异议，但认为占地面积、位置等应以被告提交的涉案土地状况的补充说明为准。原告对被告提交的证据提出以下质证意见：1、对第一组证据中证据1、2的真实性、关联性、合法性均不认可，对证据3真实性认可，关联性、合法性不认可。证据1没有经办人的签字，且沽泊闫家村村委会公章在政府的控制范围内，故证明的内容不真实不客观；被告未提供征地补偿款已经全额支付给村委会的有关凭证，这与沽泊闫家村村委会所进行的土地流转明显相矛盾、相冲突；证明当中的四人只是领取了补偿款但不属于征地补偿款，而是临时占地补偿或者说土地流转款项，其补偿数额远低于相关规定。土地流转合同恰恰说明被告不按照法律规定报批，而是通过土地流转的形式来掩盖违法征地的本质，另外，每亩每年1000元的流转价格也与国家所规定的一次性的征地补偿完全不同。对证据4有异议，认为应当以原告提交的清单为准。2、对第二、三组证据的真实性、关联性、合法性均不认可。被告实施的土地征收行为完全没有按照法定程序进行，而是委托沽泊闫家村村委会按照土地流转的方式将土地从原告手中拿走，自始至终原告等被征收人都没有见到有关政府征地的任何公告通知、公示等文件，被告所提交的征收土地公告、征地补偿安置方案、土地征收补偿安置协议等有关材料均不具有合法性；被告提交的证据也无法证实原告的土地在征收范围内；原告没有得到合理补偿。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1中的部分内容无其他证据佐证，本院不予采纳；被告提交的证据5、6、9、10、11、14，因没有提交予以发布、公示的证据，本院不予认定。原告对被告提交的证据2真实性虽有异议，但对阎田经、阎厚翠、张志强、阎厚林四人已领取补偿款予以认可，故对该证据本院予以采纳。原告对被告提交的证据3真实性无异议，被告提交的证据7、8、12、13客观真实，与本案待证事实具有关联性，本院对上述证据证明力予以认定。被告对原告提交的证据1-3真实性无异议，本院予以认定；原告提交的证据4无法说明系现场视频及照片，本院不予采纳。经审理查明，原告阎厚太系沽泊闫家村村民。2011年、2012年，沽泊闫家村村委会对包括原告在内的386户家庭承包户进行土地流转，其中有331户签订了土地流转合同，原告未签订合同。原告主张其1.73亩家庭承包地于2014年10月被占用建成青荣城际铁路荣成站站前广场。2015年，原告以沽泊闫家村村委会为被告提起土地承包经营权侵权纠纷民事诉讼，请求判令沽泊闫家村村委会返还其承包地1.73亩并将土地恢复原状。2016年4月1日，荣成市人民法院作出（2015）荣商初字第390号民事判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，该案目前正在审理过程中。另查，2011年11月16日，荣成市国土资源局、荣成市财政局、荣成市人力资源和社会保障局和沽泊闫家村村委会签订土地征收安置补偿协议两份，约定根据青荣城际铁路用地建设需要，经荣成市政府研究决定，拟征收沽泊闫家村部分集体土地，并对土地征收费用及拨付方式作出约定。2013年12月25日，国土资源部作出国土资函[2013]952号《关于青岛至荣成城际轨道交通项目烟台威海青岛段工程建设用地的批复》，同意荣成市等市区将部分农用地转为建设用地并办理征地手续，由当地人民政府以划拨方式提供，作为青岛至荣成城际轨道交通项目烟台威海青岛段工程建设用地。2016年7月10日，荣成市国土资源局、荣成市财政局、荣成市人力资源和社会保障局和沽泊闫家村村委会签订土地征收安置补偿协议，约定为荣成市城市规划建设用地需要，经荣成市政府研究决定，拟征收沽泊闫家村部分集体土地，并对土地征收费用及拨付方式作出约定。2016年11月25日，山东省人民政府作出鲁政土字[2016]705号《关于荣成市2016年第7批次建设用地的批复》，同意荣成市将包括沽泊闫家村在内的部分农用地转为建设用地并征收，同时征收部分建设用地、未利用地。被告主张，该征收土地审批文件涉及站前广场和河阳路占地。本院认为，根据我国物权法、土地管理法等相关法律规定，土地征收是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法给予被征地的农村集体和农民合理补偿和妥善安置的行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”本案中，因青荣城际铁路项目及相关附属设施建设，需征收原告所在的沽泊闫家村部分集体土地，但被告荣成市政府未提交证据予以证实其在实施征收的过程中全面履行了法定程序，且在未取得征收批准文件的情况下即实际占用了原告使用的土地建成青荣城际铁路荣成站站前广场，该行为违反相关法律规定，应当确认违法。鉴于修建青荣城际铁路及其附属设施系社会公共利益，征收站前广场及河阳路所占集体土地已经山东省人民政府批准，且涉案土地已经修建为相关附属设施，故原告要求返还土地并恢复原状，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告荣成市政府实施的土地征收行为违法；二、驳回原告阎厚太要求返还土地、恢复原状的诉讼请求。案件受理费50元，由被告荣成市政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  马树芳人民陪审员  赵德宝二〇一七年五月十五日书 记 员  马芳坤汤静静