北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终63号上诉人（一审原告）齐美玲，女，1962年11月2日，汉族，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区兴寿镇人民政府，住所地北京市昌平区兴寿镇。被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。上诉人齐美玲因诉北京市昌平区兴寿镇人民政府（以下简称兴寿镇政府）要求履行法定职责及北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）行政复议决定一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初411号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经查：2019年4月28日，齐美玲向兴寿镇政府提交书面《赔偿申请书》，申请事项为：一、请求兴寿镇政府依法履行监督北京市昌平区兴寿镇上西市村民委员会（以下简称上西市村委会）在申报退耕还林户时，没有认真落实实际退耕还林户就错登在齐复海名下，导致实际退耕还林户齐美玲16年的退耕还林补贴被齐复海冒领折合人民币36400.4元，由于上西市村委会失职导致齐复海冒领，上西市村委会承担赔偿人民币36400.4元的赔偿责任；二、请求兴寿镇政府依法履行监督上西市行政村的行政不作为导致行政赔偿责任，上西市村委会承担行政赔偿加倍责任。共计人民币72800.8元。兴寿镇政府收到该申请后，于2019年6月24日作出《答复书》，主要内容为：经核实，为开展退耕还林工作，北京市园林绿化局、北京市粮食局联合监制《北京市退耕还林证》。齐复海为《北京市退耕还林证》证载户主，退耕还林补偿对象。上西市村委会依据《北京市退耕还林证》协助相关部门发放粮食补贴、生活费补助并无不妥，我镇不予责令改正，对于你的《赔偿申请书》中的申请，我机关不予支持。该《答复书》于2019年6月25日向齐美玲邮寄送达。齐美玲不服，向昌平区政府申请行政复议。昌平区政府受理后，于2019年9月27日作出昌政复决字[2019]89号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了兴寿镇政府作出的上述《答复书》。齐美玲不服，诉至法院，请求：一、判决撤销兴寿镇政府于2019年6月24日作出的《答复书》；二、判决撤销被告昌平区政府于2019年9月27日作出的被诉复议决定；三、判令兴寿镇政府依法履行监督职责，依照原告申请监督上西市村委会行政赔偿退耕还林损失人民币72800.8元。另查，2010年4月29日，昌平园林绿化局颁发编号为6672，户主登记为齐复海的《北京市退耕还林证》。该证说明页中记载：1.此证由区（县）林业局颁发。2.退耕地验收合格凭证以区（县）林业局验收为准。3.此证为农民退耕还林兑现钱粮的凭证，应妥善保存，不得遗失。4.此证须由区（县）林业局、财政局、粮食局填写，加盖公章有效。5.此证不得涂改，否则无效。6.遗失后须经本人申请，核实后由发证机关补发，变更由发证机关批准核实。庭审中，齐美玲认可前述《北京市退耕还林证》的户主尚未变更。一审法院认为：公民提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。行政机关具有相应的法定职责系公民、法人或者其他组织认为行政机关未履行职责而提起行政诉讼的前提条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。《退耕还林条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。第三十三条规定，县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。第五十七条第一款第二项规定，国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。该条第二款规定，国家工作人员以外的其他人员有前款第二项行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金和粮食，处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。本案中，齐美玲实际系因认为上西市村委会在退耕还林工作中存在申报错误，导致其退耕还林补贴被他人冒领，且对其赔偿申请行政不作为，故请求兴寿镇政府履行监督职责，由上西市村委会对齐美玲的退耕还林补贴损失及行政不作为行为，承担行政赔偿责任。但根据上述法律、法规规定，兴寿镇政府不具有对退耕还林工作中存在的弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的行为进行查处的职责；齐美玲所称上西市村委会存在的失职及行政不作为的违法行为，亦未经人民法院生效判决或有权机关予以确认。故本案中，齐美玲在《赔偿申请书》中要求兴寿镇政府履行的两项具有特定指向和内容的职责，并不属于兴寿镇政府的法定职权范围。齐美玲的起诉缺乏基本的事实根据，其针对兴寿镇政府作出的《答复书》以及昌平区政府作出的被诉复议决定提起的诉讼均应予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六第七款之规定，一审法院裁定驳回了齐美玲的起诉。齐美玲不服一审裁定，上诉至本院，请求：1.撤销一审裁定；2.判决撤销被诉《答复书》及被诉复议决定；3.判令兴寿镇政府依法履行监督职责，依照上诉人申请监督上西市村委会行政赔偿退耕还林损失人民币72800.8元；4.由被上诉人承担本案诉讼费用。其主要上诉理由为：一审法院明知二被上诉人行政行为违法，仍裁定驳回上诉人起诉，适用法律错误。一、兴寿镇政府作为行政机关，具有法定履行监督职责。上诉人2011年发现退耕还林地块错登，就开始找兴寿镇政府及上西市村委会、北京市昌平区园林绿化局兴寿林业工作站（以下简称兴寿林业工作站）。直至2019年3月4日才作出证明同意上诉人申请，如有国家退耕还林政策补助文件或通知，协助相关部门将原退耕还林证姓名由齐复海变更为上诉人。退耕造林合同上有上西市村委会、兴寿林业工作站公章，日期是2002年1月5日明显造假。因为上西市村是2002年5月8日与村民签订的果树承包合同。由于上西市村委会伙同兴寿镇政府虚报作假退耕还林户，导致上诉人退耕还林补帖被他人领取。上西市村委会不及时纠错，应承担加倍赔偿责任。二、昌平区政府包庇兴寿镇政府不履职纠错的违法行为。昌平区政府并无证据证明兴寿镇政府在法定期限内提交了行政复议证据，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项3-5，应撤销《答复书》。区政府没有组织质证，没有证据证明错登不是事实，明显违法失职。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。当事人提起诉讼请求行政机关履行职责的前提是该机关具有相应的法定职责。村民委员会组织法第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，上西市村委会系协助林业、粮食等部门，向持有退耕还林证的人员发放相应补助，并非履行村民委员会组织法等规定的法定义务。故，该条规定不适用于本案。《退耕还林条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。该条例第三十五条规定，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。第四十条规定，退耕土地还林的第一年，该年度补助粮食可以分两次兑付，每次兑付的数量由省、自治区、直辖市人民政府确定。从退耕土地还林第二年起，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门和单位及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次兑付该年度补助粮食。第四十条第二款规定，退耕还林者自行采购种苗的，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当在退耕还林合同生效时一次付清种苗造林补助费。第四十三条规定，退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。根据上述规定，乡镇政府并不具有认定退耕还林补助并对补助发放进行监督管理的法定职责。本案中，上诉人要求兴寿镇政府履行监督职责，监督上西市村委会对齐美玲的退耕还林补贴损失及行政不作为行为，承担行政赔偿责任。但是，依据上述规定，兴寿镇政府并不具有上诉人所要求的监督职责，故，上诉人提起本案诉讼，缺乏事实根据，应予驳回。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条，上诉人针对被诉复议决定之起诉，亦应一并予以驳回。综上，一审驳回其起诉正确，本院应予维持。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 悦审 判 员  何君慧审 判 员  乔 军二〇二〇年三月十一日法官助理  李赟乐书 记 员  李 丽