江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行终336号 上诉人(原审原告)江苏茗鼎生态茶业科技有限公司，住所地宜兴市太华镇石门村。 法定代表人许林芳，该公司总经理。 委托代理人赵梓秀，该公司工作人员。 委托代理人郭建新，江苏谋盛律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)宜兴市自然资源和规划局，住所地宜兴市宜城街道解放东路191号。 负责人黄朝奎，宜兴市自然资源和规划局局长。 委托代理人俞琳，宜兴市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张锦超，江苏天哲（宜兴）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路199号市民中心10号楼。 负责人席永清，无锡市自然资源和规划局局长。 委托代理人刘梦蛟，无锡市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人夏仁嵘，江苏英特东华律师事务所律师。 上诉人江苏茗鼎生态茶业科技有限公司（以下简称茗鼎公司）因与被上诉人宜兴市自然资源和规划局（以下简称宜兴自然资源规划局）、无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）土地行政处罚、行政复议一案,不服无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月13日受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2004年，赵梓秀与村委会先后签订石门茶厂资产所有权、茶树经营权转让协议书、土地使用权租赁协议；2005年赵梓秀申请成立无锡洞天秀竹茶业有限公司；2009年9月，该公司变更企业名称为茗鼎公司；2010年初，该公司占用太华镇石门村部分农用地扩建宿舍楼；2014年，该公司变更企业名称为江苏天乙生态茶业科技有限公司（以下简称天乙公司）。2018年3月16日，因2017年度卫片检查发现，宜兴市国土资源局（以下简称宜兴国土局）下属太华国土资源所对天乙公司在宜兴市太华镇石门村涉嫌未经批准擅自占用土地建造宿舍楼进行违法线索登记。同日，宜兴国土局工作人员对天乙公司总经理赵梓秀调查询问，赵梓秀在询问笔录中陈述：卫片显示的地块建设主体是天乙公司，该土地所有权是村集体的，天乙公司在2009年流转石门村的，有书面材料的，使用地块补偿全部直接支付给农户的，该地块应该是在2009年底前开工建设，建的是采茶工和管理人员的职工宿舍楼，在2010年初就已经建成使用了，建设前该地块是农户承包的竹园，目前天乙公司未取得相关部门的手续等等。宜兴国土局在调查询问中告知其若无批准手续，天乙公司占地建设的行为违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款规定，按照第六十七条第四款规定，责令天乙公司自行整改，天乙公司表示同意配合。经测绘，天乙公司所建宿舍楼不符合规划用地面积553平方米，属农用地，其中耕地341平方米，林地212平方米，房屋占地面积463.7平方米（建筑面积1479.6平方米），走道及场地面积89.3平方米。2018年5月2日，宜兴国土局对天乙公司涉嫌违法用地经审批立案。2018年5月3日，宜兴国土局工作人员向村委会负责人吴耀东进行调查询问，吴耀东称：“2006年我村将原石门茶场上的房产一次性出售给他单位（天乙公司）的，后在2009年10月，他单位宿舍楼改造扩建，占用了我村集体流转给他单位承包的茶地1.18亩及征用农户竹林0.74亩，进行扩建，当时和村签订了相关协议。农户的补偿款，有天乙公司直接支付农户的，村级没有直接补偿，按面积收缴年租金。”宜兴国土局经审核，于2018年5月28日作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知天乙公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩、听证等权利。2018年5月29日，宜兴国土局通过EMS向天乙公司邮寄行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。天乙公司提出听证申请后，宜兴国土局于2018年6月13日向天乙公司邮寄听证通知书，通知其于2018年6月29日14时在宜兴国土局13楼中会议室举行公开听证。2018年6月29日，天乙公司代理人在听证会中申请主持人和听证员回避，听证会中止。2018年7月6日，宜兴国土局向天乙公司邮寄第二次听证通知书，通知其于2018年7月20日14时在宜兴国土局13楼中会议室举行公开听证。2018年7月9日，该通知书经投递签收。2018年7月20日，至14时15分为止天乙公司无人到场，宜兴国土局视为其放弃听证。2018年7月30日，宜兴国土局作出宜国土资监〔2018〕130号行政处罚决定书，并于次日向天乙公司邮寄送达该决定书,该行政处罚决定书载明：根据《土地管理法》第二条第三款、第四条第三款、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条规定，对天乙公司未经批准非法占用土地行为作出处罚：1、责令退还非法占用的土地（耕地341平方米，林地212平方米）；2、限期30天内拆除非法占用不符合宜兴市土地利用总体规划土地上建造的1479.6平方米房屋、89.3平方米走道及场地，恢复土地原状；3、对非法占用不符合宜兴市土地利用总体规划的341平方米耕地处以每平方米20元罚款、212平方米林地处以每平方米15元的罚款，罚款计人民币10000元。 2018年7月12日，天乙公司经宜兴市市场监督管理局核准，变更企业名称为茗鼎公司。茗鼎公司于2018年9月17日向无锡市国土资源局（以下简称市国土局）邮寄行政复议申请书，请求撤销宜兴国土局作出的宜国土资监〔2018〕130号行政处罚决定书。市国土局于2018年9月20日收到后于次日予以受理，并向茗鼎公司与宜兴国土局分别寄送行政复议受理通知书与行政复议答复通知书。宜兴国土局于2018年9月28日进行答复并提供了相关证据材料。市国土局于2018年11月16日向茗鼎公司与宜兴国土局寄送行政复议决定延期通知书，告知行政复议决定延期30日作出。2018年12月18日，市国土局经审查，作出〔2018〕锡国土资行复第4号行政复议决定书，维持上述行政处罚决定。原审原告茗鼎公司仍不服，向法院提起行政诉讼。 诉讼中，原审法院组织各方当事人现场勘察。经查，本案所涉建筑中部分房间为半毛坯，放置通铺；部分房间为客房标准装修；另有部分房间闲置或堆放杂物。 一审审理中，因机构改革，宜兴国土局、市国土局被撤销，其相应职能划入宜兴自然资源规划局、市自然资源规划局。 原审法院认为，根据《土地管理法》）、《土地管理法实施条例》等相关规定，宜兴国土局负责本行政区域内土地的管理和监督工作，对宜兴市范围内的违法用地行为具有处罚职权。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，市国土局具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。因政府机构改革和职能调整，原宜兴国土局撤销后职能归入宜兴自然资源规划局，市国土局撤销后职能归入市自然资源规划局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同原审被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是原审被告。故宜兴自然资源规划局、市自然资源规划局是本案的适格原审被告。 《土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，各方当事人对本案所涉用地楼房的扩建相关事实均无异议，但对该楼房占地属于农业附属用地还是建设用地存在争议。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（三）项规定，严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。本案所涉用地楼房除少数为放置通铺的茶工宿舍外，其他房间均有他用，故建造该楼房占用土地不符合上述规定的农业配套设施用地。 《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，原审原告以扩建宿舍为名，未经批准占用农用地进行建造，构成非法占用土地。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。故宜兴国土局经测绘、调查核实，依据上述规定对原审原告处以“1、责令退还非法占用的土地（耕地341平方米，林地212平方米）；2、限期30天内拆除非法占用不符合宜兴市土地利用总体规划土地上建造的1479.6平方米房屋、89.3平方米走道及场地，恢复土地原状；3、对非法占用不符合宜兴市土地利用总体规划的341平方米耕地处以每平方米20元罚款、212平方米林地处以每平方米15元的罚款，罚款计人民币10000元”的行政处罚并无不当。 关于行政处罚程序，本案争议主要集中在听证程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。《国土资源听证规定》第十九条第二款规定，有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；（三）法律、法规或者规章规定的其他情形。第二十条规定，当事人对本规定第十九条规定的事项要求听证的，主管部门应当组织听证。本案中，原审原告在收到行政处罚听证告知书后，向宜兴国土局提交了听证申请，宜兴国土局组织听证符合上述规定。《国土资源听证规定》第七条规定，听证一般由一名听证员组织；必要时，可以由三或五名听证员组织。听证员由主管部门指定。听证设听证主持人，在听证员中产生；但须是听证机构或者经办机构的有关负责人。记录员由听证主持人指定，具体承担听证准备和听证记录工作。拟听证事项的具体经办人员，不得作为听证员和记录员；但可以由经办机构办理听证事务的除外。第二十六条规定，当事人在接到《听证通知书》后，应当准时到场；无正当理由不到场的，或者未经听证主持人允许中途退场的，视为放弃听证。放弃听证的，记入听证笔录。故宜兴国土局在听证时指定宜兴国土局法规科科长为听证主持人并未违反规定；原审原告未准时到场参加听证且无正当理由，宜兴国土局将其视为放弃听证并无不当。综上，宜兴国土局对原审原告的处罚程序符合法律规定。 原审被告市国土局根据原审原告提出的行政复议申请，经调查、审核，在法定期限内作出决定并分别向复议双方送达，程序合法。原审原告茗鼎公司要求撤销宜国土资监〔2018〕130号行政处罚决定书及〔2018〕锡国土资行复第4号行政复议决定书的主张，无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回原审原告茗鼎公司的诉讼请求。 上诉人茗鼎公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。案涉房屋是管理和生活用房，上诉人2009年向太华镇规划办、建设办、城管办、土地所提交的《关于扩建采茶工宿舍征地的申请报告》，表明上诉人原有采茶工宿舍不够用而需要扩建宿舍，所建造的是宿舍。案涉房屋属设施农用地。根据《农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)(下称2010年文件)，第一条第一款第二项第一目规定“管理和生活用房用地：指设施农业生产必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地”，是不完全列举。因采茶工都是外地人，上诉人需要安排住宿与饮食，同时也应当配备相应管理人员住宿，是符合该文件相关规定属于设施农用地。2010年文件被《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资法[2014]127号)(下称2014年文件)所替代，虽然2014年文件没有对“管理和生活用房属设施农用地”作出正面规定，但是第一条第一款第三项描述性规定和不完全列举没有排除该规定，并且从该条款排除性规定“以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议。”，而上诉人属现代农业种植与研发企业不属农业园区，上诉人事实上是作为管理和生活用房没有用作经营。因此2010年文件对“管理和生活用房用地”相关规定与2014年文件不冲突仍然应该适用，并且案涉房屋建造于2009年也应该优先适用2010年文件规定，而且即使从2014年文件规定也不能解读出“管理和生活用房不属于设施农用地”，所以案涉管理和生活用房应该属于设施农用地。二、原审判决适用法律错误。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，因此上诉人行为没有违反《土地管理法》规定，不应该被行政处罚。2009年上诉人向太华镇申请报告后建造涉案房屋，一直用于与服务于农业生产，一方面建造房屋至2018年作出行政处罚没有相关部门作出行政违法告知，退一万步说即使不符合法律规定，经过8年多时间上诉人也已经形成了信赖利益，值得法律保护而不是处罚。另一方面，从中央的发展农业经济的相关政策规定，也应当作出有利于上诉人的解释，应当认定案涉房屋是属设施农用地。另在认定非法占用土地及宿舍楼建设部分面积上事实不清。综上所述，原审判决认定事实错误与适用法律错误，请求二审依法撤销原审判决。 被上诉人宜兴自然资源规划局答辩称，第一，面积问题，上诉人提出的面积和本案行政处罚中委托有资质部门测绘的面积两者没有关联性，没有可比性，存在差异很正常。第二，其所称的设施农用地概念，一审判决已经做出了明确的释明和认定。不属于设施农用地。第三，时间问题，虽然原国土系统存在卫星照片情况，但是卫星照片并不能全覆盖，且无论其推论的情况是否成立，都不影响本次对其违法行为的行政处罚。如果是违法建设占用的房屋和土地，在征用和补偿中也不应当列入补偿范围，也不管有无作出行政处罚，因此两者之间没有关联性。其他的在一审审理中已经详细论述，一审判决正确，请求二审法院维持原判。 被上诉人市自然资源规划局答辩称，我局在行政复议时进行了相关的书面审理，根据属地原则，宜兴自然资源规划局依法做出的行政处罚事实清楚、程序正确、法律适用无误，因此我局据此作出了行政复议决定。我们认为一审判决查明的事实清楚、程序正确，法律适用也没有错误，请求二审驳回上诉请求。 当事人向原审法院提交的证据已在一审判决书中列明，并随 卷移送本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，根据《土地管理法》（1999年1月1日施行）、《土地管理法实施条例》的有关规定，宜兴国土局对宜兴市范围内的违法用地行为具有行政处罚的法定职责。 《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（三）项规定，严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。上诉人认为案涉房屋是管理和生活用房，是采茶工宿舍，属设施农用地。根据原审法院的现场勘察，案涉房屋中有部分为客房标准装修房，对照法律法规、国土资源部、农业部的有关规定，原审法院认定涉案房屋占用土地不符合农用配套设施用地并无不当。 关于责令退还非法占用土地的面积及建造房屋的面积，土地和房屋的面积是经过有资质的测绘部门测绘后确定的，指向是明确的。 《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。上诉人未经批准非法占用农田地，宜兴国土局依法限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款是符合法律规定的。宜兴国土局对茗鼎公司作出的处罚决定，处罚裁量和幅度是得当的。在处罚程序上，宜兴国土局在处罚前告知上诉人有要求举行听证的权利，在上诉人无正当理由未准时到场参加听证的情况下，宜兴国土局将其视为放弃听证并无不当。宜兴国土局作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。 市国土局受理行政复议申请后，通知宜兴国土局提交书面答复，经审查后在法定期限内作出《行政复议决定》并送达，符合行政复议法的规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人茗鼎公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  张学雁 审判员  何 薇 审判员  卢文兵 二〇二〇年三月十日 书记员  张晓婷