海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2020）琼02行终14号上诉人（原审原告）曹广亮，男，1979年6月20日出生，汉族，住三亚市。被上诉人（原审被告）三亚市道路运输管理处，住所地三亚市吉阳区临春河213号交通小区。法定代表人吴增杰，该处副处长。委托代理人李昌虎，该处工作人员。被上诉人（原审被告）三亚市交通运输局，住所地三亚市吉阳区临春河213号交通小区。法定代表人鲁正兰，该局局长。委托代理人罗文军，该局工作人员。上诉人曹广亮诉被上诉人三亚市道路运输管理处（以下简称三亚市运管处）、三亚市交通运输局（以下简称三亚市交通局）撤销行政处罚及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2019）琼0271行初263号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：三亚市运管处于2019年8月13日对曹广亮作出三道运罚（2019）46021101581号《三亚市道路运输行政处罚决定书》（以下简称1581号处罚决定），依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第(一)项的规定，决定对曹广亮给予责令改正并罚款15000元。曹广亮不服该处罚决定，向三亚市交通局提起行政复议，三亚市交通局于2019年9月18日作出三交运复决字〔2019〕第9号《交通运输行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），决定维持1581号处罚决定。原审查明，曹广亮驾驶的车牌号码为×××号的小型普通汽车已取得《网络预约出租汽车运输证》，其从事的是网络预约出租汽车经营活动。2019年8月1日，曹广亮驾驶×××号的小型普通汽车至三亚市火车站，停车招揽乘客前往海口，并线下与乘客协商车费，被正在执勤的三亚市公安局友谊派出所民警查获后，移交三亚市运管处处理。三亚市运管处经对曹广亮询问和调查后，于2019年8月8日对曹广亮作出并送达三道运违通（2019）46021101581号《三亚市道路运输违法行为通知书》，告知曹广亮拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求举行听证的权利。曹广亮在法定期限内未提出陈述、申辩或申请听证。2019年8月13日，三亚市运管处对曹广亮作出并送达1581号处罚决定，认定曹广亮未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，违反了《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条、第十条的规定，依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第（一）项的规定，决定给予责令改正并罚款15000元。曹广亮不服该处罚决定，向三亚市交通局提起行政复议，三亚市交通局于2019年9月18日作出9号复议决定，决定维持1581号处罚决定。曹广亮不服上述处罚决定和行政复议决定，遂提起本案诉讼。原审认为，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项规定：“巡游出租汽车经营服务，是指可在道路上巡游揽客、站点候客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动”；该条第（三）项规定：“网络预约出租汽车经营服务”，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。曹广亮驾驶的车牌号码为×××号的小型普通汽车已取得《网络预约出租汽车运输证》，其从事的应是网络预约出租汽车经营活动。曹广亮在未经网络预约出租汽车服务平台预约，便停车招揽乘客前往海口，并线下与乘客协商车费，且所招揽的乘客不是其经过网络预约出租车服务平台预约到的乘客，曹广亮的上述行为属于在道路上巡游招揽乘客，符合上述《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项关于巡游出租汽车经营服务活动的内容。三亚市运管处认定曹广亮未取得巡游出租汽车经营服务许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，事实清楚，证据确凿。三亚市运管处在查明案件事实的基础上，认定曹广亮的行为违反了《巡游出租汽车经营服务管理规定》第八条、第十条的规定，依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第（一）项的规定作出1581号处罚决定，适用法律正确。三亚市运管处在对曹广亮作出行政处罚决定前，进行了调查取证，向曹广亮作出并送达《三亚市道路运输违法行为通知书》，告知曹广亮拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利，行政处罚程序合法。综上所述，三亚市运管处对曹广亮作出的1581号处罚决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，合法有效。三亚市交通局在曹广亮申请行政复议后，决定予以受理，并通知三亚市运管处提交书面答复和证据材料。在经审查后认为三亚市运管处作出的1581号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出9号复议决定，该行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，曹广亮关于撤销1581号处罚决定及9号复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条之规定，判决：驳回曹广亮的全部诉讼请求；案件受理费50元，由曹广亮负担。上诉人曹广亮上诉称，一、曹广亮为响应政府及平台号召，前往火车站为台风滞留旅客提供网约车服务。2019年8月1日，受台风“韦帕”影响，大量旅客滞留三亚市火车站。当日网约车平台响应政府调度，发布通知让平台司机尽快前往火车站积极疏导旅客，曹广亮收到app通知后便与其他司机共同前往火车站。当日中午时分，5名旅客及1名送客人员前来主动问询曹广亮能否将其送至海口，曹广亮回答其为网约车，通过首汽出行app即可“面对面下单”。乘客又询问能否先搬行李上车后再下单，曹广亮再次解答该app何时何地都可“面对面下单”，由app预估收费，最终费用也从app支付，乘客表示同意并开始搬行李。在搬运过程中，其中一名送客人员掏出800元塞至其余5名旅客手中，表示此次路费由其承担，乘客表示无需客气自己通过app支付即可。此过程中曹广亮并未领取该800元款项，在乘客与送客人员相互推辞中，便衣执法人员发现后上前处罚，其未出示执法证件便表示曹广亮违反巡游出租载客规定要给予处罚。曹广亮辩解其为正规网约车非巡游出租车，为响应政府及平台号召前来辅助火车站疏散旅客，并主动出示网约车证件及驾照配合查验。便衣执法人员不听曹广亮陈述申辩，让其等候近1小时后，来了两名穿制服配有执法记录仪的执法人员，重新复演当时情形以使免除之前执法行为违法。而后当场开具《三亚市道路运输证据登记保存清单》，在2019年8月8日出具《三亚市道路运输违法行为通知书》以及2019年8月13日出具1581号处罚决定。二、依据案件事实，结合相关法律法规、部门规章，可知行政处罚及复议决定事实不清、证据不足、适用法律错误。曹广亮在收到1581号处罚决定后，不服该处罚决定，向三亚市交通局申请行政复议。首先，9号复议决定中事实部分认定不清。执法者为两名便衣人员，其未出示证件及充分调查取证查明事实，也未履行告知义务和充分听取意见。而是扣押证件后让曹广亮等候近1小时后才来两名穿制服配有执法记录仪的执法人员，补录和重演当时情景以求执法过程合法，由此可得执法过程不合法和违反程序正当。其次，曹广亮并未以口头方式与乘客私下约定车费，而是通过app预估车费后，告知乘客需通过app面对面下单及结算车费，乘客表示先搬运行李后上车使用app面对面下单。800元车费为送客人员交至乘客手中，曹广亮并未领取该款项，网约车最终也只能通过app支付车费。因此，认定曹广亮构成巡游出租汽车服务事实错误。最后，因上述事实认定错误致使法律适用错误，曹广亮为网约车司机并从事网约车行为，应当适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，而非适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条规定，明确排除网约车适用此管理规定。即使处罚曹广亮，也应当适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十六条规定，而非适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》。三、处罚网约车需要理性行政，在已有网约车管理办法的前提下，不应直接将规范传统出租车行为的法律法规、部门规章作为处罚依据。曹广亮具有网约车营运资质，其要求乘客面对面下单也属于网约车营运流程中的环节。参照（2017）苏0583行初44号案：“网约车身份合法化的同时，网约车行业也随之飞速发展，作为监管主体的行政主管部门应当于是倶进，秉承依法行政、服务创新的理念，妥善处理好针对违规网约车行政处罚的规范依据、合理性原则、公平执法等问题，规范和促进网约车行业健康有序发展，构建和谐的网约车行政关系。”（2017）粵71行终786号案：“网约车经营服务不同于传统的巡游出租车经营行为，对这一新型共享经济模式应予必要的理解和宽容。规范传统出租汽车营运行为的法律法规并未涉及网约车这一新生事物，并不能直接作为网约车营运行政处罚的法律依据。”综上，本案中执法行为不规范不合法，导致事实及证据不清，错误认定曹广亮车辆性质及经营行为，致使错误适用法律法规，造成错误的处罚结果及复议结果。请求二审法院判决撤销原审判决、1581号处罚决定、9号复议决定，并判令三亚市运管处、三亚市交通局承担本案诉讼费用。被上诉人三亚市运管处辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分，应予维持。三亚市运管处作出的1581号处罚决定正确、合法，不应撤销。1、关于曹广亮实施被处罚事项的事实：2019年8月1日，三亚市公安局友谊派出所民警在依法检查时发现曹广亮驾驶车牌号码为×××的华颂牌小型普通客车（7座）在三亚市火车站外招榄乘客，随后将该案移送至三亚市运管处调查处理。三亚市运管处在调查过程中发现，曹广亮系网约车司机，已取得《网络预约出租汽车运输证》以及《网络预约出租汽车驾驶员证》，案发时曹广亮并未通过任何网约车平台接单，而是自行招揽乘客乘车，并自行与乘客议价，以上事实有三亚市运管处提交的执法记录光盘中曹广亮对其违法事实的陈述，以及本案乘客作出的《情况说明》为证。由此可知，曹广亮实际上实施的是巡游出租汽车经营行为，而非网约车经营行为。此外，三亚市运管处在调查中还发现，曹广亮在本案中从事巡游出租汽车经营活动时并未取得巡游出租汽车经营许可，因此，曹广亮在未取得相关许可的前提下擅自从事巡游出租汽车经营活动，事实清楚。2、关于证据方面：三亚市运管处提交了执法记录光盘、对曹广亮的《询问笔录》以及乘客作出的《情况说明》等证据。证据光盘中，有执法人员现场询问乘客和司机的录像，乘客对违法事实发生的经过进行了指认及说明，曹广亮也对其与乘客就线下乘车一事进行商议并议价的行为进行陈述。曹广亮主张其在本案中从事的是网约车行为，但又不能提供案发时的约车平台、订单等相关证据证明其案发时从事的是网约车经营活动，因此该主张显然不能成立。根据“谁主张，谁举证”原则，曹广亮应承担举证不能的不利后果。3、关于处罚程序方面：鉴于曹广亮的违法行为，三亚市运管处于2019年8月8日向曹广亮送达了《三亚市道路运输违法行为通知书》，告知其违法行为、处罚依据以及申辩、陈述、听证的权利，曹广亮在法定期限内未提出陈述申辩或申请听证。2019年8月13日，三亚市运管处依法作出1581号处罚决定，对曹广亮的违法行为进行处罚。在处罚程序上，三亚市运管处严格遵守法律规定，程序合法。4、关于法律适用方面：本案案发时曹广亮实际上从事的是巡游出租汽车经营行为，而非网约车经营行为，因此，三亚市运管处在查明案件事实的基础上针对其违法行为适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》对其作出处罚，适用法律正确。曹广亮提出的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》是针对网络预约出租汽车经营活动进行管理和约束，本案中曹广亮并不是以网约车司机的身份从事本案违法行为，本案中也不存在网约车经营活动，故对此并不适用。二、基于上述的事实与理由，三亚市运管处认为一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。故曹广亮的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院驳回曹广亮的上诉请求，维持原审判决。被上诉人三亚市交通局辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分，应予维持。1、三亚市交通局作出的9号复议决定正确、合法，不应撤销。三亚市交通局作为复议机关认真履行行政复议职责，严格依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，从行政复议范围、申请、受理，至作出行政复议决定等程序均合法、客观、公正。三亚市交通局依法公正审理该行政复议案，依法作出维持1581号处罚决定的9号复议决定正确、合法。2、三亚市运管处作出的1581号处罚决定正确、合法，不应撤销。三亚市运管处根据曹广亮招揽乘客的事实，调查取证，依照法定处罚程序作出的1581号处罚决定，适用法律正确。二、一审法院适用法律正确，程序合法，曹广亮的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院驳回曹广亮的上诉请求，维持原审判决。二审查明的基本事实与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案主要争议焦点是关于三亚市运管处对曹广亮作出的1581号处罚决定以及三亚市交通局作出的9号复议决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。曹广亮驾驶的车牌号码为×××号的小型普通汽车从事网络预约出租汽车经营活动。2019年8月1日，曹广亮驾驶×××号的小型普通汽车至三亚市火车站，未经网络预约出租汽车服务平台预约，停车招揽乘客前往海口，并线下与乘客协商车费，曹广亮的行为属于在道路上巡游招揽乘客、站点候客，符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项规定关于巡游出租汽车经营服务的范围。曹广亮被正在执勤的三亚市公安局友谊派出所民警查获后，移交三亚市运管处处理。三亚市运管处经对曹广亮询问和调查后，认定曹广亮未取得巡游出租汽车经营服务许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，事实清楚，证据确凿。曹广亮上诉认为其为网约车司机并从事网约车行为，应适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，而非适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》，没有法律依据，本院不予支持。另，三亚市运管处在对曹广亮作出行政处罚决定前，进行了调查取证，向曹广亮作出并送达《三亚市道路运输违法行为通知书》，告知曹广亮拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利，行政处罚程序合法。曹广亮在法定期限内未提出陈述、申辩或申请听证。2019年8月13日，三亚市运管处对曹广亮作出并送达1581号处罚决定，认定曹广亮未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，依据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条第（一）项的规定，决定给予责令改正并罚款15000元。在处罚程序上，三亚市运管处遵守法律规定，程序合法。综上，三亚市运管处对曹广亮作出的1581号处罚决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，合法有效。曹广亮不服该处罚决定，向三亚市交通局提起行政复议。三亚市交通局在曹广亮申请行政复议后，决定予以受理，并通知三亚市运管处提交书面答复和证据材料。在经审查后认为三亚市运管处作出的1581号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出9号复议决定，该行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。曹广亮上诉请求撤销1581号处罚决定及9号复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，三亚市运管处对曹广亮作出的1581号处罚决定以及三亚市交通局作出的9号复议决定的行政行为依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决据此驳回曹广亮的诉讼请求正确，依法应予维持。曹广亮上诉请求撤销1581号处罚决定及9号复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹广亮负担。本判决为终审判决。审判长 梁 泽审判员 陈兴科审判员 李 利 二〇二〇年三月十九日书记员 李 浩附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（2原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（3原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（4原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。