江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终11号 上诉人（原审原告）包启高，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原告被告）兴化市人力资源和社会保障局，住所地兴化市楚水路43号。 法定代表人朱学美，局长。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 原审第三人兴化市劳动人事争议仲裁委员会，住所地兴化市严家路北家垛区45号。 负责人蔡昌。 原审原告龚家兵，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人包启高因与被上诉人兴化市人力资源和社会保障局（以下简称兴化市人社局）、原审第三人兴化市劳动人事争议仲裁委员会、原审原告龚家兵劳动和社会保障行政答复一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，包启高、龚家兵于2019年8月1日向兴化市人社局邮寄投诉信，投诉原审第三人兴化市劳动人事仲裁委员会，认为原审第三人执行泰劳人仲委[2019]8号违法问题文件，要求兴化市人社局对原审第三人明知违法问题文件仍执行的行为实施问责。兴化市人社局收到上述投诉信后，经向原审第三人调查，于2019年8月15日作出《关于包启高龚家兵投诉事项的答复》，称泰劳人仲委[2019]8号文件，即《关于规范劳动人事争议调解仲裁公民代理行为的若干意见》，是泰州市劳动人事争议仲裁委员会根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《江苏省劳动人事争议调解仲裁办法》，并参照《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》等有关规定制发，是现行生效文件。该文件规定：“本意见适用于本市各级劳动人事争议仲裁委员会处理的劳动人事争议。”兴化市劳动人事争议仲裁委员会在工作中适用该文件有明确的依据。另经查，自上述文件施行后，兴化市劳动人事争议仲裁委员会未受理包启高、龚家兵为申请人和代理人的涉及公民代理事项的劳动人事争议案件，投诉的事实不存在。包启高、龚家兵遂诉至一审法院，请求依法撤销兴化市人社局于2019年8月15日作出的错误答复，责令限期重新答复。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。行政诉讼乃公法上之诉讼，上述利害关系，一般仅指公法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。在投诉举报领域认定利害关系的核心要件是是否为维护自身合法权益，包括主观上是否具有维护权益的正当目的，客观上是否确实存在合法权益受损，维护方式本身是否符合法律要求等内容。即被投诉举报的事项侵害了投诉举报人的实际权益，行政机关的行政行为确与当事人权利义务的增减得失密切相关；投诉举报人必须基于正当目的来主张权益，权益本身必须合法，且值得行政执法、复议与诉讼程序保护。本案中，包启高对原审第三人适用相关文件有异议，向兴化市人社局投诉要求问责，兴化市人社局作出的答复对相关文件的有效性进行了阐述，并根据调查的相关情况告知包启高未受理相关案件，投诉事实不存在。该答复仅是对申请人的一个告知行为，对申请人的权利义务不产生实质影响。另外，司法机关仅能对已经存在的具体纠纷进行裁断，而不能在没有现实纠纷的前提下，对行政机关依据何法律规范进行监督管理问题予以审查。因此，针对行政机关根据当事人就法律及法律适用问题咨询、投诉所作出的答复，不论该种答复是否合法、正确和全面，均不属人民法院司法审查的范围。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定：驳回包启高、龚家兵的起诉。案件受理费免交。 包启高不服一审裁定，向本院提起上诉称：包启高与用人单位发生劳动争议纠纷，依法委托龚家兵作为仲裁代理人，并于2019年7月26日向原审第三人邮寄送达劳动仲裁申请书等材料(详见邮寄信封及回执单)。同月29日原审第三人口头答复，根据泰劳人仲委[2019]8号文件，包启高委托的代理人不是同一村及同一单位，不符合规定不允许代理。后龚家兵向原审第三人申请信息公开，得知泰州市劳动人事仲裁委员会下发的泰劳人仲委[2019]8号文件是违法的文件。包启高、龚家兵遂于2019年8月1日向原审第三人主管单位兴化市人社局邮寄投诉信，兴化市人社局于2019年8月15日作出《关于包启高龚家兵投诉事项的答复》。包启高、龚家兵对该答复不服，诉至一审法院被驳回。1.原审第三人收到上诉人仲裁申请等材料未出具书面收据回执、未出具书面是否受理决定及未征询申请人，超过五日期限未要求申请人确认书面通知之日向法院诉讼，故原审第三人构成不作为；2.被委托人龚家兵符合代理资格（有法律依据），原审第三人仅以口头通知而不出具书面不符合代理资格决定，构成不作为。上述不作为对上诉人合法权利产生实质影响，上诉人为了维护自身合法权益向被上诉人投诉，上诉人对被上诉人所作答复不服，属于与行政行为有利害关系，有权提起诉讼。现上诉人对被上诉人提供的二份书面证据有异议，因为未经开庭质证，根据证据规则不能作为认定事实的根据，现上诉人有书面证据可以推翻被上诉人的书面答复及原审第三人的书面情况汇报。综上，一审法院枉法裁判，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人兴化市人社局辩称，一审裁定正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求与理由不成立，依法应予驳回。 原审第三人兴化市劳动人事争议仲裁委员会、原审原告龚家兵二审中未陈述。 二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十七条规定，“劳动争议仲裁委员会按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立。省、自治区人民政府可以决定在市、县设立；直辖市人民政府可以决定在区、县设立。直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。”《江苏省劳动人事争议调解仲裁办法》第十六条规定，“省、设区的市、县（市）设立劳动人事争议仲裁委员会。”第十七条规定，“劳动人事争议仲裁委员会由干部主管部门代表、人力资源和社会保障等相关部门代表、军队及聘用单位文职人员工作主管部门代表、工会代表和用人单位代表等组成，总人数应当是单数。劳动人事争议仲裁委员会主任由人力资源和社会保障行政部门负责人担任，副主任由组成单位负责人担任。”人力资源和社会保障部《劳动人事争议仲裁组织规则》第二条亦规定，“劳动人事争议仲裁委员会由人民政府依法设立，专门处理争议案件。”同时，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十八条规定，“省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。”《江苏省劳动人事争议调解仲裁办法》第四条规定，“人力资源和社会保障行政部门负责指导本行政区域内的劳动人事争议调解仲裁工作。”《劳动人事争议仲裁组织规则》第三条亦规定，“人力资源和社会保障行政部门负责指导本行政区域的争议调解仲裁工作，组织协调处理跨地区、有影响的重大争议，负责仲裁员的管理、培训等工作。”由上述规定可知，劳动人事争议仲裁委员会系由人民政府依法设立，其组成包括干部主管部门代表、人力资源和社会保障等相关行政部门代表、军队文职人员工作管理部门代表、工会代表和用人单位方面代表等；各级人民政府人力资源和社会保障行政部门对本行政区域的劳动人事争议调解仲裁工作，负有指导和组织协调处理重大争议等职责。 据此，兴化市人社局作为兴化市人民政府人力资源和社会保障行政部门，并非是兴化市劳动人事争议仲裁委员会的设立或主管机关，其对本行政区域的劳动人事争议调解仲裁工作仅具有指导等职责。现行法律规范并未规定当事人对劳动人事争议仲裁委员会的调解仲裁工作可以向本行政区域的人力资源和社会保障行政部门投诉举报，且《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等现行法律法规中，对劳动人事争议仲裁委员会有关仲裁申请的受理、裁决等具体仲裁工作的救济途径均为向人民法院起诉，故上诉人对兴化市劳动人事争议仲裁委员会的具体仲裁工作向兴化市人社局投诉并要求问责，于法无据。对该投诉的处理不属于兴化市人社局的法定职责，无论兴化市人社局答复与否及如何答复，对上诉人的合法权益均不产生实际影响。上诉人就兴化市人社局所作答复提出本起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 此外，从本案的起诉状及上诉状来看，上诉人主要是认为兴化市劳动人事争议仲裁委员会就其仲裁申请存在以下不作为：一是收到仲裁申请后未依法在五日内向上诉人出具是否受理的书面通知；二是仅口头通知上诉人委托的仲裁代理人不具有代理资格，未出具书面决定。关于仲裁代理资格问题，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《江苏省劳动人事争议调解仲裁办法》均有相应规定，但现行法律规范并未规定仲裁委员会对代理资格的审查应当作出书面决定或通知。关于仲裁申请的受理问题，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十九条规定，“对劳动争议仲裁委员会不予受理或者逾期未作出决定的，申请人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。”可见，无论是不予受理或者逾期未作出决定，申请人的法定救济途径均是向人民法院提起诉讼，而非向人力资源和社会保障行政部门投诉举报。 综上，包启高的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持；包启高的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案无需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年三月二十日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。