青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青行申147号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）马鸣清，住青海省海东市民和回族土族自治县。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）民和回族土族自治县住房和城乡建设局。住所：青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区川垣三路。 法定代表人韩生军，该局局长。 委托代理人张鑫，男，该局规划办工作人员。 委托代理人冯宏，男，民和回族土族自治县诚信法律服务所法律工作者。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海东市住房和城乡建设局。住所：青海省海东市平安区平安大道206号。 法定代表人李军，该局局长。 委托代理人李元龙，青海河湟律师事务所律师。 再审申请人马鸣清因民和回族土族自治县住房和城乡建设局（原民和回族土族自治县住房和规划建设局，以下简称民和县住建局）、海东市住房和城乡建设局（原海东市城乡规划和建设局，以下简称海东市住建局）拆迁行政处罚及行政复议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2019）青02终9号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 马鸣清申请再审称：一、一审法院超出诉讼请求，对事实认定错误，二审法院在一审认定事实不清的情况下，维持原判，违反法律规定。一审判决认定被告实施了强制拆除行为。首先，本案所涉及的是撤销“行政处罚决定书”而不是强制拆除行为，不应对强制拆除行为进行认定；其次，关于强制拆除行为，申请人已诉至海东市中级人民法院，责任主体尚在审理过程中，一审法院不应没有事实根据认定责任主体；最后，一审被告有两个，既包括民和县住建局也包括复议机关，一审认定复议机关实施强制拆除明显错误。二、被申请人作出的案涉决定认定对象错误。本案中案涉房屋不属于申请人一人所有，也不是申请人一人建设，不应对申请人一人作出案涉决定，被申请人作出的案涉决定把所有的房屋都认定为申请人所有，明显违背事实，程序违法，应予撤销。三、本案实质属于行政处罚决定争议。被申请人作出的案涉决定第二页第一行中写明“作出如下行政处罚决定”，并且被申请人在一、二审答辩中均认可该决定为行政处罚决定。既然是行政处罚决定就应当符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，而不应依据《中华人民共和国城乡规划法》对申请人进行处罚，属适用法律错误。四、被申请人作出的案涉决定超越职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《民和回族土族自治县人民政府办公室关于调整民和县城市管理委员会成员及成员单位工作职责的通知》规定，被申请人不具有查处违法建筑的工作职责，2017年6月23日之后查处违法建筑的工作职责已经由民和县城市管理综合执法局行使。五、被申请人作出案涉决定程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《建设行政处罚程序暂行规定》第七条、第十四条、第十六条、第十七条规定，被申请人没有在法定的举证期限内向人民法院提交主管领导案件处理批件、法制工作机构审核意见、行政机关负责人集体讨论决定，也未经过通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的审核人员审核，应当视为被申请人没有相关证据，依法不应作出案涉决定。六、被申请人作出的案涉决定不属于法定的行政处罚种类，内容和形式不符合法律规定，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第十四条、《建设行政处罚程序暂行规定》第三条结合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、国务院法制办公室（国法秘研函[2012]665号）《对陕西省人民政府法制办公室的复函》的相关规定，案涉决定属于行政决定，不属于行政处罚的法定种类。七、被申请人作出的案涉决定认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十七条、第二十八条及国务院《土地调查条例》第二条的相关规定，申请人建设房屋使用的土地是宅基地，不是耕地。申请人在2015年已经被民和县交通局征收过一次土地和房屋，现在的房屋是在当年征收房屋后剩余的宅基地上建设的，被申请人并未提交证据证明申请人的房屋占用了耕地，应当视为没有证据。八、民和县住建局作出的民住建罚（2018)字047号《限期拆除违法建筑决定书》及海东市住建局作出的《行政复议决定书》并不因房屋己被强制拆除而不具有可撤销内容，一审法院对此适用法律错误。综上，原一、二审判决严重违法，应予撤销。请求：一、依法对本案进行再审。二、撤销海东市平安区人民法院（2018)青0221行初17号行政判决。三、撤销青海省海东市中级人民法院（2019)青02行终9号行政判决。 被申请人民和县住建局提交意见称：一、民和县住建局所作出的具体行政行为合法，适用法律正确，程序合法。申请人于2014年以来，未经城乡规划部门批准，擅自在川垣大通道南侧新建房屋，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。依据《青海省人民政府关于民和县城市总体规划（2011-2030）年的批复》《关于城市规划区内禁止乱搭私建房屋的通告》、2015年《民和县政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》、2016年《民和县政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》《关于开展违法建设专项整治行动的通告》、2017年《民和县政府关于集中开展县城规划区和重点项目建设等区域内整治乱搭乱建等违法行为的通告》《海东市人民政府办公室文件》东政办（2017）235号文件规定，申请人新建房屋实属违法建筑。我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十条、第六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，依法立案并进行调查，履行了告知、送达、听证等程序，保障了申请人陈述、申辩、听证等权利。在此基础上，责令申请人限期拆除违法建设，因其未自行拆除，遂作出限期拆除违法建设决定并处罚款。因此，被申请人所作出的具体行政行为合法，适用法律正确，程序合法。二、申请人认为自己属于民和县川垣大通道征用房屋搬迁安置户，民和县交通局在征用其房屋、耕地时没有进行妥善安置，仅支付补偿款，故其用补偿款在原宅基地范围内修建房屋，属于自救行为而不属于违章建筑的理由不能成立。事实上，2015年6月左右，民和县交通局为修建民和县川垣大道依法征用了申请人土地、房屋以及附属物，在征用时，申请人放弃房屋安置，自愿领取补偿款。故申请人未经城乡规划主管部门批准，擅自占用耕地建房实属违法建设。三、对申请人的违法行为，被申请人工作人员向其送达2018年5月3日民和县关于坚决整治城市规划区违法占地违法建设的通告，限3日内自行拆除，因申请人在通告规定的期限内未拆除，由县集中整治小组依法于2018年5月24日强行拆除。综上所述，被申请人认为所作出的限期拆除违法建筑决定事实清楚，证据确实，程序合法，应予维持。故请求本院驳回马鸣清的再审申请。 被申请人海东市住建局的答辩意见与一、二审答辩意见一致。 本院认为，根据再审申请人的再审申请理由和二被申请人的答辩意见，本案的争议焦点为民和县住建局作出的民住建罚（2018)字047号《限期拆除违法建筑决定书》是否合法、应否被撤销及海东市住建局作出的东规建察复字（2018)01号行政复议决定是否合法、应否被撤销的问题。 关于被申请人民和县住建局作出的民住建罚（2018)字047号《限期拆除违法建筑决定书》是否合法、应否被撤销的问题。经查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定，被申请人民和县住建局作为县级城乡规划主管部门，具有作出对辖区内违法建筑进行限期拆除决定的法定职权。再审申请人马鸣清作为家庭成员，其家人共同在川垣大通道开心农家院南侧修建房屋，该房屋地处城市规划区范围内，且未办理建房审批手续，民和县住建局经调查勘验，认定案涉房屋属于违法建筑，遂进行立案调查。一、二审庭审中，马鸣清亦未能提供证据证明其所建房屋具有合法审批的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，其对未批先建房屋的事实予以认可，故其所建房屋应当认定为违法建筑。被申请人民和县住建局作出行政处罚决定并无不当，但民和县住建局在作出行政处罚决定时未查清涉案房屋权利人，属认定事实不正确。申请人提出被申请人作出的责令限期拆除房屋的行政处罚决定不属于法律规定的行政处罚种类。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，上述规定第七项明确了行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条明确规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违法建设可责令停止建设或者作出限期拆除违法建设决定，因此，被申请人民和县住建局所作出的《限期拆除违法建筑决定书》所适用的法律法规并无不当。2017年11月8日，被申请人民和县住建局在巡查时发现马鸣清存在违法建设行为，遂进行了调查，相继向马鸣清送达限期拆除违法建筑听证告知书及事先告知书，并依马鸣清申请，组织召开听证会，听取其陈述和申辩，充分保障了其享有的陈述、申辩等重要程序性权利，后作出并送达《限期拆除违法建筑决定书》，该决定书亦载明如对本决定不服，可申请行政复议或提起行政诉讼的权利。民和县住建局在作出《限期拆除违法建筑决定书》前，依法履行了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规关于行政处罚的相关程序规定，其行政处罚程序并无不当。 关于海东市住建局作出的东规建察复字（2018)01号行政复议决定是否合法、应否被撤销的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被申请人海东市住建局作为被申请人民和县住建局的上级行政机关，具有受理本案复议申请并作出行政复议决定的主体资格和法定职权。海东市住建局依法受理马鸣清的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，履行了受理、审查、作出行政复议决定并送达等程序，该行政复议决定适用法律正确，符合法定程序。但因海东市住建局在依法审查涉案行政处罚决定时亦未查清涉案房屋的权利人，故其所作行政复议决定认定事实不正确。 综上，根据一、二审法院查明的事实，马鸣清负责修建的五十四间房屋分别为马鸣清、马英俊、马英明、马英雄、马赛力麦、匡华、马明记所有，民和县住建局就上述房屋对马鸣清一人作出限期拆除违法建筑并处罚款决定，遗漏了其他违法行为人，属认定事实不正确；海东市住建局作出行政复议决定时亦未查清涉案房屋权利人，认定事实亦不正确，因此，涉案行政处罚决定和行政复议决定依法应予撤销，一、二审法院以“无可撤销内容”为由确认违法不当。但鉴于本案已查明的事实，启动再审撤销涉案行政处罚决定和行政复议决定，责令民和县住建局再对马鸣清等人的违法行为进行查处，浪费行政资源、司法资源，亦增加当事人诉累，故本案无启动再审的必要。 综上，马鸣清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回马鸣清的再审申请。 审判长  刘富梅 审判员  吴晓良 审判员  孔 菲 二〇二〇年三月三日 书记员  郝 洋