昆明铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2016）云71行初27号 原告云南合坤房地产开发有限公司，所住地：云南省昆明市盘龙区环城东路50号新迎院5幢第一层商铺2号。 法定代表人符世雄，总经理。 委托代理人鲁赟春，北京盈科（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。 被告弥勒市人民政府，住所地：云南省弥勒市行政中心。 法定代表人包旭，市长。 委托代理人刘春文，弥勒市人民政府法制办公室主任。特别授权代理。 委托代理人彭伟，云南宏泓律师事务所律师。特别授权代理。 原告云南合坤房地产开发有限公司（以下简称合坤公司）认为被告弥勒市人民政府（以下简称弥勒市政府）违法解除行政协议，于2016年11月14日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月11日公开开庭审理了本案。原告合坤公司诉讼代理人鲁赟春、被告行政机关负责人弥勒市政府副市长赵艳红、被告诉讼代理人刘春文、彭伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告弥勒市政府与原告合坤公司于2014年6月5日签订《社会资本参与弥勒民主街片区棚户区改造建设用地一级开发整理项目招商协议书》（以下简称《招商协议》），为确保项目顺利推进，双方又于2015年4月28日签订一份《补充协议书》。之后弥勒市政府认为合坤公司未能切实履行合同义务，不能确保项目所需资金及时、足额到位构成违约，遂以向原告发出《解除合同通知书》的方式单方解除协议。 原告起诉称，被告弥勒市政府与原告合坤公司于2014年6月5日签订《招商协议》，协议签订后，原告按照项目指挥部各项要求及协议做了大量细致的工作，并为项目充分注入资金。2016年4月28日项目指挥部以签订协议的形式命令原告必须在2015年5月6日前到位2000万元资金，在5月11日前再到位1000万元资金。因原告已有大量前期资金、人力投入，且被告弥勒市政府处于强势地位，名为缔约而实为单方强加协议条件，原告虽认为紧急的资金注入并无必要性，但无法拒绝，于2015年4月28日与被告签订了《补充协议书》。后原告筹集资金未达到协议要求，被告于2015年5月14日通知原告解除协议。原告认为被告强迫原告订立补充协议，在其中增加解除权条款的行为，与后续的单方解除协议行为，实属蓄意制造和实施的同一单方解约行为的不同阶段，应予以一并审查。此种蓄意制造的单方解约行为缺乏事实和法律依据，违反正当程序。请求：1.撤销被告以《解除合同通知书》形式作出的单方解除《招商协议》的行政行为；2.判令被告继续履行《招商协议》；3.案件受理费由被告负担。 被告弥勒市政府答辩称：1.本案《招商协议》不属于行政协议，被告的《解除合同通知书》并非行政行为，本案不属于人民法院受理行政案件的范围，应当驳回原告起诉；2.本案原告的起诉已超过法定期限，被告2015年5月14日向原告发出《解除合同通知书》，但其到2016年11月15日才向人民法院起诉，其起诉已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。3.被告解除合同合理合法，依法受到法律保护。根据《招商协议》约定，原告应当缴纳3000万元的项目履约保证金，但原告未交纳合同履约保证金，不能保证开发资金，致使征收安置补偿签约工作无法继续进行，项目不能顺利推进，经被告多次口头催促，并与其签订书面补充协议，原告仍不能保证资金及时、足额到位。被告才依照《合同法》第九十三条、九十六条的规定，通知原告解除合同。原告诉讼请求依法不应予以支持，请求驳回原告起诉。 原告合坤公司向本院提交了以下证据：1.原告营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，欲证明原告主体情况；2.《招商协议》、与居民住房签订改造协议统计表、通知交房明细表，欲证明原告与被告签署了行政协议，并依协议履约；3.《通知》，欲证明被告单方面解除协议，但未告知原告救济途径；4.征地补偿协议、打款凭证、收款人信息、资金使用审批表，欲证明原告积极履约，双方应继续履行协议。5.《工作情况汇报》、函、照片，欲证明原告曾多次试图向被告汇报工作进展及解决问题的方式，被告均置之不理。 经庭审质证，被告弥勒市政府对原告提交的1－4组证据的真实性、关联性、合法性均予以认可，但不认可2－4组证据的证明目的，认为《招商协议》不属于行政协议，《通知》已明确告知了原告合同已解除，并告知其应当在限期内办理后续清算手续。第4组证据虽然能证明原告履行了一定的合同义务，但认为原告签订的只有139户，不是157户，原告履行的情况是其应当支付811万而只部分兑现294万。被告不认可原告提交的第5组证据的三性，且未收到任何相关函件。 被告弥勒市政府向本院提交了以下证据及法律依据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，欲证明被告的主体资格；2.红河州棚户区改造工作领导小组办公室文件，欲证明弥勒民主街片区棚户区改造项目纳入红河州2014年第二批棚户区改造计划；3.《招商协议》，欲证明原、被告签订协议情况；4.成立弥勒市棚户区改造工作领导小组的通知、征收决定公告、补偿安置方案，欲证明项目指挥部成立及相关工作进展情况；5.开户申请、开户许可，欲证明双方设立了共管账户；6.云南省行政事业单位资金往来结算票据、农村信用合作社进账单、账户明细，欲证明双方共管账户仅有市政府财政部门拨入的30万元工作经费，原告从未向该账户注入任何资金；7.合坤公司违法收取保证金情况统计表及所附材料，欲证明原告不能保证开发资金按时足额到位，却利用项目协议非法融资；8.补充协议，欲证明因原告不能保证项目资金，双方协商签订了确保项目顺利推进的补充协议；9.解除合同通知、通知、邮寄送达凭证，因原告不能确保项目所需资金，违反协议及补充协议约定，被告通知原告解除合同并通知原告进行结算；10.红河州棚户区改造工作领导小组办公室关于同意调整棚改项目清单及改造方式的批复，欲证明民主街棚改项目调整为弥勒市2016年的棚户区改造项目；11.国务院关于加快棚户区改造工作的意见、红河州人民政府关于转发云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作实施意见的通知、红河州保障性住房建设工作领导小组办公室关于转发云南省城市棚户区改造问答的通知，欲证明民间资本企业参与棚户区改造的依据。 经庭审质证，原告对被告弥勒市政府提交的1－6、10、11组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均予以认可。原告不认可第7组证据的三性及证明目的，因为这些协议都是复印件且与本案无关。原告不认可第8组证据合法性，认为该补充协议系原告受被告胁迫签订。原告认可第9组证据中的两份通知的三性，但不认可其证明目的，认为这恰好证明被告强制单方解除合同。不认可第9组证据中的邮寄送达凭证的关联性，认为邮寄送达凭证收件人及地址不是原告的，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的1－4组证据予以确认，原告提交的第5组证据由于系原告单方制作且被告否认已收到相关情况说明与函件，本院不予采纳。对被告提交的1－6、10－11组证据予以确认。对于被告提交的第7组证据由于系复印件无法核实其真实性且与本案没有关联性，本院不予采纳。对于被告提交的第8组证据，双方确认为双方签字盖章后签订，虽然原告提出该份协议系受被告协迫签订的，但由于原告没有举出证据证明该补充协议签订时受胁迫的证据，也没有证据证明该补充协议已被确认无效或撤销，本院对该份证据予以采纳。对于被告提交的第9组证据的中通知予以确认，对于邮寄凭证，由于收件人并非原告，与本案无关，本院不予采纳。 经审理查明：被告弥勒市政府与原告合坤公司于2014年6月5日签订《社会资本参与弥勒民主街片区棚户区改造建设用地一级开发整理项目招商协议书》（以下简称《招商协议》），协议约定原告应向被告交3000万元履约保证金。后因甲方一直未交此项履约保证金，双方于2015年4月28日签订一份《补充协议书》，约定原告应在2015年5月11、14日分别将2000万、1000万元项目资金打入棚户区改造项目专户。协议签订后，原告仍未按约定打款。弥勒市政府认为合坤公司未能切实履行合同义务，确保项目所需资金而构成违约，向合坤公司发出书面《解除合同通知书》。 本院认为，本案中《招商协议》系被告弥勒市政府为实现公共利益和行政管理目标与原告合坤公司协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。原告认为被告弥勒市政府在协议签订后，以《解除合同通知书》的方式解除行政协议的行为违法，向本院起诉，符合《行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，依法属于人民法院行政诉讼受案范围及本院管辖。被告关于《招商协议》不属于行政协议，被告的《解除合同通知书》并非行政行为,本案不属于人民法院受理行政案件范围的主张于法无据，本院不予采信。被告弥勒市政府系行政协议的签订主体，且在协议履行过程中单方解除协议，是本案适格被告。原告合坤公司系行政协议的相对方，具有本案原告的诉讼主体资格。 本案争议的焦点主要有三点：1.本案原告起诉是否超过起诉期限？2.本案被告单方解除行政协议的行政行为是否合法？3.原、被告双方签订的《招商协议》是否应当继续履行？ 针对本案的争议焦点，本院认为：1.关于本案原告起诉是否超过起诉期限？根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。被告弥勒市政府于2015年5月14日作出《解除合同通知书》，但在该通知书没有告知原告诉权和起诉期限，也没有提交证据证明何时通知原告。根据原告自认其在2015年5月29收到被告要求其进行项目移交和清算的《通知》时，才知道原告曾发出过《解除合同通知书》。根据原告的诉请就是请求撤销被告以《解除合同通知书》形式作出的单方解除《招商协议》的行政行为，结合原告承认曾收到《解除合同通知书》，只是不记得什么时间收到的，可以确定原告已经知道了该具体行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中被告既没有告知原告诉权或者起诉期限，也不能举证证明其向原告送达《解除合同通知书》的时间或者原告知道或者应当知道具体行政行为内容的时间，应当承担举证不能的不利后果，被告关于本案原告起诉已超过起诉期限的主张，由于缺乏相应证据本院不予支持。 2.关于本案被告单方解除行政协议的行政行为是否合法的问题。本案被告在解除行政协议时认定的事实为原告合坤公司未能切实履行合同义务，主要表现在未能按照《招商协议》第十条之规定向被告交3000万元人民币（打入双方共同设立的共管账户）作为项目履约保证金。协议签订后，原告合坤公司并未向共管账户注入任何资金，协议履行过程中资金一直不能及时足额到位，致使拆迁工作进展缓慢。为保证资金到位项目顺利推进，双方签订了《补充协议》，对项目资金到位的时限及解除合同的条件等问题进行了明确约定，但原告在约定期限内仍未向共管账户注入任何资金，后被告以《解除合同通知书》的方式通知原告解除合同。被告作出该行政行为的证据主要有《补充协议》、云南省行政事业单位资金往来结算杜撰、农村信用合作社进账单、账户明细等，行政行为证据确凿。 被告弥勒市政府解除协议依据的法律主要为《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十三条、第九十四条第三项、第九十六条。《合同法》第九十三条规定，当事人协议一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条第三项规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行。第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。依据上述法律规定，被告认为原告在《招商协议》签订十个月后，仍未按约定将履约保证金打入双方共管账户已经构成违约。后经被告多次催告，双方签订了《补充协议》约定了打款时间及被告解除合同的条件，在原告仍未能履行协议，《补充协议》中约定的解除合同条件成就后，被告通知原告解除合同。本院认为，双方签订的《招商协议》、《补充协议》均由双方签字盖章确认，系双方的真实意思表示，虽然原告提出《补充协议》系受被告胁迫所签订的，但由于原告一方面没有举证证明被胁迫的事实，另一方面如果认为存在胁迫签约行为，应当先向法院诉请确认协议无效或撤销该协议，在《补充协议》被确认无效或者撤销前，《补充协议》所约定的内容有效。也即双方通过《补充协议》约定了被告的单方解除权。故被告弥勒市政府解除合同行政行为适用法律、法规正确。 被告依照《合法法》第九十六条规定制作了《合同解除通知书》并通知了对方，虽然被告送达该通知时存在瑕疵，原告表示不记得何时收到该通知，但明确承认已经收到该通知，结合其起诉书中的诉讼请求，可以确定被告的《解除合同通知书》已经到达了原告，合同自到达原告时解除。综上，被告解除协议的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行政行为合法。 3．关于原、被告双方签订的《招商协议》是否应当继续履行的问题，由于被告已向原告发出《解除合同通知书》，原告也确认收到了该通知书，根据《合同法》相关规定该协议已经解除，不应当继续履行。 综上，被告解除协议的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《招商协议》解除后该协议应当终止履行。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告云南合坤房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告云南合坤房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  刘 娜 审 判 员  陈志杰 代理审判员  赵慧忠 二〇一七年五月二日 书 记 员  魏钰玺