湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行终1号 上诉人（原审被告）郴州市道路运输管理处。 法定代表人黄仁国，该处主任。 行政机关负责人黄海东，该处政策法规科科长。 委托代理人刘美玲，湖南金州（郴州）律师事务所律师。 委托代理人唐立，湖南金州（郴州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）郴州永通运输有限公司。 法定代表人王细毛，该公司董事长。 原审被告郴州市北湖区道路运输管理所。 法定代表人陈晓斌，该所所长。 行政机关负责人戴金江，该所政策法规股股长。 委托代理人徐星，湖南福城律师事务所律师。 上诉人郴州市道路运输管理处（以下简称郴州市运管处）因与被上诉人郴州永通运输有限公司（以下简称永通公司）及原审被告郴州市北湖区道路运输管理所（以下简称北湖区运管所）道路运输行政许可及行政赔偿一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。 一审法院查明：永通公司是2008年11月在原郴州市工商行政管理局登记成立的，以县际班车、县内班车客运，县际包车、县内包车客运为经营范围的运输公司。公司住所地在郴州市燕泉南路37号。该公司由永兴县永通汽车运输有限公司（以下简称永兴永通公司）出资90%，自然人王细毛出资10%组建设立。2008年11月21日，郴州市运管处依据永通公司的申请，作出《道路客运经营行政许可决定书》，准许给永通公司发放道路客运经营行政许可，经营范围为县际班车、县内班车客运，县际包车、县内包车客运。要求公司车辆由母公司（永兴永通公司）内部调整，不新增客运车辆。2009年1月20日，郴州市运管处向永通公司颁发《道路运输经营许可证》（有效期至2009年12月31日）。2010年1月26日，郴州市运管处给永通公司换发《道路运输经营许可证》（有效期至2014年1月25日）。 2014年1月23日，永通公司向郴州市运管处申请换发道路运输经营许可证。2017年11月21日，永通公司向郴州市运管处申请换发道路运输经营许可证。 2018年1月22日，郴州市运管处向永通公司出具《告知函》，认为永通公司不具备换发《道路运输经营许可证》的条件，要求永通公司于2018年4月30日前改正完善，经验收合格后，则予以换发《道路运输经营许可证》。2018年4月18日，永通公司向郴州市运管处出具《拟投入车辆承诺书》。2018年5月2日，郴州市运管处向永通公司送达《整改通知书》。2018年5月16日，永通公司向郴州市运管处提交《关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告》，称永通公司按郴州市运管处的整改通知书要求已整改完成，申请检查验收换发许可证。郴州市道路运输管理处客运和站场管理所对永通公司申请进行资料审查和现场勘验，并出具报告，同意换发《道路运输经营许可证》。随后，北湖区运管所及郴州市运管处内设机构及其行政负责人在《关于换发道路运输经营许可证整改验收的报告》上签署意见，同意给永通公司换发许可证。2018年6月14日，郴州市运管处向永通公司作出编号为2018-020号《道路客运经营行政许可决定书》，决定：准予发放道路客运经营行政许可。经营范围为县际班车、县内班车客运，县际包车、县内包车客运。要求公司车辆由母公司（永兴永通公司）内部调整，5台中高级营运客车。并要求于2018年12月31日前落实拟投入车辆承诺，否则撤销本经营许可。2018年6月15日，郴州市运管处向永通公司颁发《道路运输经营许可证》（有效期：2018年6月15日至2018年12月14日）。 2018年12月12日，永通公司申请换发道路运输经营许可证。2018年12月13日，北湖区运管所向郴州市运管处出具《郴州永通运输有限公司现场勘验报告》，拟同意永通公司的换发道路运输经营许可证的申请，请郴州市运管处审批。永通公司认为郴州市运管处不对其履行道路运输行政许可法定职责违法，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.判令郴州市运管处和北湖区运管所为永通公司换发道路运输经营许可证，经营期限为4年；2.依法判令郴州市运管处和北湖区运管所赔偿永通公司的各项损失共计2,080,705元；3.本案诉讼费由郴州市运管处和北湖区运管所负担。 另查明，郴州市运管处机构编制方案暂未出台，郴州市运管处的行政审批职能暂未移交郴州市交通运输局行政审批科。目前，郴州市运管处仍以其名义进行执法。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、郴州市运管处和北湖区运管所是否为本案的适格主体；二、永通公司是否向郴州市运管处提交换发道路运输经营许可申请；三、永通公司请求确认郴州市运管处不履行换发道路运输行政许可法定职责违法是否成立，是否应当给永通公司换发道路运输经营许可证；四、永通公司的赔偿请求是否有事实依据和法律依据，是否应予支持。 针对争议焦点一。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责本行政辖区的道路运输工作。郴州市道路运输管理处负责郴州市辖区道路运输管理工作。北湖区运管所负责郴州市北湖区辖区道路运输管理工作。《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定，从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；从事省行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请。根据《郴州市道路运输管理处关于北湖、苏仙两区道路旅客运输行政许可和服务事项下放的通知》“三、相关工作要求……跨区经营班线客运的，由市处许可。”本案中，永通公司申请郴州市行政区域内的县际班车、县内班车客运、县际包车、县内包车客运行政许可，该事项行政许可是郴州市运管处的法定职责。为此，永通公司诉不履行该申请事项的行政许可，北湖区运管所不是本案的适格被告。在审理过程中，永通公司坚持认为北湖区运管所是共同被告，故依法应当驳回对北湖区运管所的起诉。 郴州市运管处辩称，郴州市运管处不是本案的适格被告，郴州市运管处行政主体已于2019年4月29日变更为郴州市道路运输服务中心。根据《郴州市交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定》（郴办[2019]44号）第六条第（二）项规定：“将市道路运输管理处、市道路运输管理处城市公共客运所、市道路运输处货运管理所、市道路运输管理处道路客运和站场管理所、市道路运输管理处信息中心、市道路运输管理处稽查大队合并，整合有关公益服务职责，组建市道路运输服务中心，其机构编制事项另行明确。”虽湖南省道路运输管理局于2019年5月16日在官网发布公告信息：“2019年4月29日上午，郴州市道路运输服务中心在原市运管处办公楼大门口举行揭牌仪式。”但在郴州市机构改革过渡期间，目前郴州市道路运输服务中心机构编制方案暂未出台，郴州市运管处的行政审批职能暂未移交郴州市交通运输局行政审批科。故郴州市运管处仍是本案的适格被告。 针对争议焦点二。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”本案中，永通公司在2018年12月12日制作《关于换发道路运输经营许可证的报告》。北湖区运管所于2018年12月13日出具现场勘验报告称：接到永通公司换发道路运输经营许可证的报告，2018年12月13日到永通公司进行了现场勘验，拟同意永通公司的换发道路运输经营许可证的申请，并报郴州市运管处审批。郴州市运管处对北湖区运管所出具现场勘验报告及报郴州市运管处审批的内容并没有异议。且郴州市运管处也未提交完备的行政许可申请登记制度的相关材料予以证明。由此，认定永通公司最迟在2018年12月13日前向郴州市运管处提交了换发道路运输经营许可证的申请。郴州市运管处未收到永通公司换发道路运输经营许可证申请的主张，不予以支持。 针对争议焦点三。《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款规定：“收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第十八条规定：“道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》和《交通行政许可实施程序规定》以及本规定规范的程序实施道路客运经营、道路客运班线经营和客运站经营的行政许可。”第十九条规定：“道路运输管理机构对道路客运经营申请、道路客运班线经营申请予以受理的，应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定……道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运经营行政许可决定书》，明确许可事项，许可事项为经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型；并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。”《道路运输管理工作规范》关于道路运输证件管理工作规范规定，从事道路客、货运输及客、货运站场类经营业务的许可证件有效期为4年。 《湖南省行政程序规定》第六十五条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理……申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。 本案中，郴州市运管处在2018年6月14日已对永通公司申请从事客运经营作出编号为2018-020号道路客运经营行政许可决定，根据《道路旅客运输及客运站管理规定》和《道路运输管理工作规范》的规定，郴州市运管处应当在10日内向被许可人发放有效期为4年的《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。但郴州市运管处在没有法律、法规或规范性文件为依据的情况下，向被许可人发放有效期为半年的《道路运输经营许可证》，违反法律规定。 《道路运输经营许可证》有效期届满后，永通公司向郴州市运管处申请换发道路运输经营许可证，北湖区运管所针对永通公司换发道路运输经营许可证申请出具现场勘验报告并报市处审批，郴州市运管处应当依据《湖南省行政程序规定》对当事人提出的申请分别作出处理。在永通公司《道路客运经营行政许可决定书》未撤销、吊销的情况下，永通公司申请换发《道路运输经营许可证》，郴州市运管处应当依据法律、法规规定在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》，并告知被许可人所在地道路运输管理机构。本案郴州市运管处在法定期限内针对永通公司申请换发《道路运输经营许可证》未作出行政行为，违反法律规定。 郴州市运管处向一审法院提交的关于永通公司属失信被执行人的证据，该失信被执行人信息系2019年5月31日发布，永通公司在2018年12月13日前向郴州市运管处提交了换发道路运输经营许可证的申请，为此该证据不能作为郴州市运管处当时不履行颁发《道路运输经营许可证》的合法证据。但根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第八条规定：“人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。”永通公司现系失信被执行人，其申请换发《道路运输经营许可证》属行政审批和市场准入范畴，应当予以信用惩戒。 针对争议焦点四。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成其合法财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第一款第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，永通公司提交的购车发票、随车附件发票、车辆购置税票、机动车登记证书、上户法定保险发票、固定资产折旧表、聘任员工任职文件、员工工资网银支付凭证、场地租赁合同及证明、固定资产贷款银行利息等，均是永通公司资产购置和正常经营开支，不属郴州市运管处不履行法定职责违法造成的直接损失。永通公司请求赔偿没有事实根据，该赔偿请求不予支持。 综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十一条，《湖南省行政程序规定》第六十五条，《中华人民共和国道路运输条例》第十条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：“一、驳回原告郴州永通运输有限公司对被告郴州市北湖区道路运输管理所的起诉；二、确认被告郴州市道路运输管理处针对原告郴州永通运输有限公司换发《道路运输经营许可证》的申请未作出行政行为违法。限被告郴州市道路运输管理处在本判决生效之日起二十日内，针对原告郴州永通运输有限公司申请换发《道路运输经营许可证》作出行政行为；三、驳回原告郴州永通运输有限公司的赔偿请求。本案案件受理费50元，由被告郴州市道路运输管理处负担”。 上诉人郴州市运管处不服上述行政判决，上诉称：一审认定事实不清。郴州市运管处并未收到永通公司提出的《道路运输经营许可证》换证申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，永通公司自认其于2018年12月13日知道了其权利受损，其应当于2019年6月13日前提起行政诉讼，但永通公司是2019年7月1日向一审法院提起诉讼，故超过提起行政诉讼的起诉期限，应依法驳回其起诉。请求：1.撤销一审判决并依法驳回永通公司的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由永通公司负担。 被上诉人永通公司答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼》第四十七条的规定，永通公司于2018年12月13日向郴州市运管处提出换证申请，郴州市运管处在接到申请之日起两个月内不履行法定职责，永通公司可以向法院提起诉讼，起诉期限为6个月，即可在2019年8月13日前提起行政诉讼，永通公司于2019年7月1日向一审法院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告北湖区运管所述称：一、北湖区运管所不是本案的适格被告。二、永通公司提起的行政诉讼超过了法律规定的起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人郴州市运管处在本院审理过程中，向本院提交了一份证据：《拟投入车辆承诺书》，拟证明永通公司于2019年12月9日向郴州市运管处提出了换发《道路运输经营许可证》的申请，郴州市运管处依据该申请换发了相关证照。 被上诉人永通公司对郴州市运管处提交的证据质证认为，对该证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，永通公司于2018年5月已经提交了一份承诺书，但由于郴州市运管处准备履行职责时要求永通公司再提交一次承诺书，所以永通公司才提交了该份证据。北湖区运管所对郴州市运管处提交的证据无异议。 被上诉人永通公司向本院提交了以下证据： 1.法院专递详情单、执行决定书、结案通知书，拟证明永通公司于2019年10月10日收到郑州新开区人民法院作出的执行决定书、结案通知书，永通公司已从失信人名单中删除结案，故2019年9月12日开庭时无法提供该证据，永通公司不存在信用惩戒； 2.《道路运输经营许可证》，拟证明郴州市运管处于2019年12月9日已履行一审判决，给永通公司换发《道路运输经营许可证》。 上诉人郴州市运管处及原审被告北湖区运管所对被上诉人永通公司提交的证据质证认为，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性无异议，关联性和证明目的有异议，是由于永通公司在上诉期间依法向郴州市运管处提出了换证申请，郴州市运管处经过审核后给永通公司换发了《道路运输经营许可证》，并非郴州市运管处认可一审判决。 本院对上诉人郴州市运管处及被上诉人永通公司提交的证据认证如下：上诉人郴州市运管处提交的证据具有真实性，但无法实现其证明目的，本院不予采信；被上诉人永通公司提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，能证明本案事实，本院予以采信。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，郑州高新技术产业开发区人民法院于2019年8月29日作出（2019）豫0191执6801号执行决定，决定：将被执行人**、王鹏、廖晨、王细毛、永兴永通公司、永通公司从失信被执行人名单中删除。同日，郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2019）豫0191执6801号结案通知，对被执行人**、王鹏、廖晨、王细毛、永兴永通公司、永通公司已经全部履行该院（2018）豫0191民初21353号民事判决确定的义务一案予以结案。郴州市运管处于2019年12月9日向永通公司换发《道路运输经营许可证》，证件有效期为2018年6月15日至2022年6月14日。 本院认为，本案的争议焦点为：一、永通公司是否向郴州市运管处提交换发道路运输经营许可申请；二、永通公司提起的行政诉讼是否超过法定起诉期限。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”本案中，永通公司向法院提交一份其于2018年12月12日制作的《郴州永通运输有限公司关于换发道路运输经营许可证的报告》，北湖区运管所出具一份现场勘验报告，报告内容载明其收到永通公司提交的换发道路运输经营许可证报告，北湖区运管所拟同意永通公司提交的申请并报郴州市运管处审批。郴州市运管处对该现场勘验报告无异议，且郴州市运管处未向本院提交完备的受理申请的登记制度材料，故可认定永通公司最迟在2018年12月13日前向郴州市运管处提交了换发道路运输经营许可的申请。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款规定：“收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”《道路运输管理工作规范》关于道路运输证件管理工作规范规定，从事道路客、货运输及客、货运站场类经营业务的许可证件有效期为4年。根据上述规定，本案中，郴州市运管处在收到北湖区运管所出具的现场勘验报告后，应当自受理之日20日内审查完毕，即使郴州市运管处在2018年12月13日立即受理开始审查，永通公司也可在2019年1月2日之后的六个月内提起行政诉讼，即可在2019年7月2日之前提起行政诉讼，永通公司于2019年7月1日提起诉讼并未超过上述法律规定的起诉期限。本案中，郴州市运管处于2018年6月14日虽对永通公司作出道路客运经营许可决定，但只向永通公司发放有效期为半年的《道路运输经营许可证》，已经违反了上述有效期4年的规定。永通公司再次提出申请换发《道路运输经营许可证》，而郴州市运管处并未在法定期限内履行其颁发道路运输经营许可证的法定职责，违反上述法律规定，应确认其未作出行政行为违法。但鉴于郴州市运管处在本案上诉期间已经为永通公司换发了有效期为4年的《道路运输经营许可证》，履行了其法定职责，故本案不再判令郴州市运管处作出换发《道路运输经营许可证》的行政行为。 关于郴州市运管处和北湖区运管所的主体资格问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条、第十条以及《郴州市道路运输管理处关于北湖、苏仙两区道路旅客运输行政许可和服务事项下放的通知》的规定，郴州市运管处具有换发《道路运输经营许可证》的法定职权，是本案的适格被告，而北湖区运管所不是本案的适格被告。 关于永通公司提出行政赔偿的问题。本案中，永通公司提交的购车发票等证据，均只能证明永通公司资产购置和正常经营开支的情况，不属于郴州市运管处不履行法定职责违法造成的直接损失，故一审驳回永通公司提出的赔偿请求正确。 另，永通公司向本院提交了一份调查取证申请书，由于该调查取证所涉及的证据并不影响本案被诉行政行为的审查，故不准予其申请。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但因郴州市运管处在本案上诉期间已作出具体行政行为，故本院对原判的相关内容予以变更。郴州市运管处的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、维持湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初147号行政判决的第（一）项、第（三）项，即“驳回原告郴州永通运输有限公司对被告郴州市北湖区道路运输管理所的起诉；驳回原告郴州永通运输有限公司的赔偿请求。”； 二、变更湖南省桂阳县人民法院（2019）湘1021行初147号行政判决的第（二）项为“确认郴州市道路运输管理处针对郴州永通运输有限公司换发《道路运输经营许可证》的申请未作出行政行为违法”。 二审案件受理费50元，由上诉人郴州市道路运输管理处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何文捷 审 判 员 曾 光 审 判 员 邓 群 二〇二〇年三月三日 法官助理 彭先民 书 记 员 易唐靓 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。