辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终19号上诉人（原审被告）瓦房店市人力资源和社会保障局，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场1号。法定代表人温海，局长。委托代理人张振民，该局工作人员。委托代理人于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高尚发，男，1959年2月20日出生，汉族，现住北京市朝阳区。上诉人瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称“瓦市人社局”）因与被上诉人高尚发退休行政审批一案，不服辽宁省庄河市人民法院（2019）辽0283行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2019年7月3日，高尚发向瓦市人社局提交申请，主要内容为：职工档案中1977年7月至1993年12月的工作时间记载不齐全，本人申请扣除1977年7月至1993年12月的工作时间，先办理退休手续，待补充原始材料后再申请改办。瓦市人社局于次日作出《2019年退休人员审批表》，认定高尚发参加工作时间为1994年1月，退休时间为2019年2月，全部缴费年限（含视同缴费年限）25年2月，个人账户年限25年2月，经审核批准高尚发从2019年2月退休，从2019年3月起领取基本养老金，月支付养老金合计2301.67元。2019年7月24日，瓦房店市劳动代理服务中心为高尚发颁发退休证。高尚发称此后多次申请改办未获准许。原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，瓦市人社局具有对符合法定退休条件的企事业单位工作人员退休审批的法定职权。本案的争议焦点在于瓦市人社局作出认定高尚发参加工作时间为1994年1月的行政行为是否合法。该院认为，本案中，高尚发原始档案于1995年火灾中烧毁，于同年补办职工档案，时黑龙江省绥化国营农场管理局劳动局有权对其下辖农场职工参加工作时间予以审批，则其于1995年9月20日对高尚发参加工作时间的认定，系具有行政审批权的机关所作出的具有法律效力的行政行为。该补办档案及审批系高尚发在1996年调入瓦房店市工作时业以完成，瓦市人社局称不予采信的理由不能成立。关于瓦市人社局主张适用辽人社［2015］341号文件第七条及辽档发［2005］9号文件关于补办职工档案的规定，高尚发补充档案要件不齐问题。该院认为，辽人社［2015］341号文件第七条规定，…对企业造成职工档案丢失的，按照辽档发［2005］9号文件相关规定补办职工档案。补办职工档案要件齐全的，依法办理退休；无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的，按照辽档发［2005］9号文件中“因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的，由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇”的规定处理；如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。辽档发［2005］9号文件第二条第（一）3目规定，补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。要件具体有：工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。本案中，瓦市人社局称高尚发补办档案缺少能确定当事人职工身份的“招工录用手续”。关于此节，黑龙江省和平牧场人力资源和社会保障科于2019年6月3日出具《关于高尚发通知“职工录用手续”灭失原因及无法恢复的情况说明》，说明了高尚发职工档案丢失的原因及补建档案的主要内容。该院认为，结合企业（固定）职工身份认定审批表、关于高尚发职工档案资料缺失的情况说明等证据，可以确定高尚发的职工身份。瓦市人社局的该项意见该院不予支持。关于瓦市人社局提出高尚发档案部分材料与其个人缴费明细存在矛盾的问题。该院认为，虽瓦市人社局提交的个人缴费明细记载高尚发于1994年1月起在本地缴费，但瓦市人社局亦陈述高尚发于1997年4月17日才建户，现瓦市人社局直接以此认定与高尚发档案材料相互矛盾，属认定事实不清。综上，瓦市人社局于2019年7月4日作出《2019年退休人员审批表》中认定高尚发参加工作时间为1994年1月，属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销并予以重作。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告瓦房店市人力资源和社会保障局于2019年7月4日作出的关于高尚发《2019年退休人员审批表》的行政行为；二、责令被告瓦房店市人力资源和社会保障局于本判决生效后60日内对原告高尚发退休事项依法重新作出行政行为。上诉人瓦市人社局上诉称，请求撤销原审判决，依法改判。主要理由是：被上诉人并未按照《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》（辽人社〔2015〕341号）第七条、《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》（辽档发〔2005〕9号）等文件的规定补齐要件，其所提供的认定劳动关系等材料中缺少单位负责人及经办人的签名，不符合证据材料的形式要件，不能据此认定其参加工作时间。故在其实际缴费年限累计满15年的情况下，经其本人申请，上诉人按照被上诉人的实际缴费年限为其办理了退休。被上诉人如对上诉人认定的参加工作时间有异议，应当按照被上诉人2019年7月3日所写的申请内容，在其补充原始材料后再申请改办。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。被上诉人高尚发未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，根据庄河市人民法院于2019年10月24日的法庭笔录记载，瓦市人社局自述，其在本案一审期间提交的2019年2月25日黑龙江省和平牧场人力资源和社会保障科的证明、2009年9月4日火灾证明、企业职工调整工资标准增资审批名册、2019年3月4日关于高尚发职工档案资料缺失的情况说明、固定职工连续工龄视作缴费年限审批表、职工缴纳养老保险费卡片、大连市职工养老保险卡片、独生子女证、解除劳动合同证明书、记账凭证，均系其为高尚发办理退休审批时，高尚发向其补交的证据材料。其中，在固定职工连续工龄视作缴费年限审批表上，载有高尚发参加工作时间为1977年7月，自1977年7月至1993年12月为视作缴费年限等内容，并有黑龙江省农垦绥化管理局人力资源和社会保障局于2019年3月6日同意视同缴费年限为16年6个月的审批意见。根据瓦市人社局在本案一审期间提交的高尚发职工个人档案中的补办职工档案审批表显示，1995年9月20日，黑龙江省绥化国营农场管理局劳动局作为高尚发所在企业的上级劳动部门，同意认定高尚发于1977年1月参加工作，连续工龄为18年。本院认为，退休审批是一项政策性强，涉及面广，实际情况复杂的社会保障工作，人力资源和社会保障部门有权对执行社会保障相关法律和政策予以具体细化，其制定的相关政策规定可以作为办理退休手续、落实退休保障待遇的法律依据。原辽宁省劳动厅《关于核定企业职工参加工作时间及连续工龄的通知》（辽劳险字〔1993〕83号）第二条规定，“核定的程序和方法：职工参加工作时间及连续工龄由企业单位根据职工档案记载，按照国家和省现行规定填写《辽宁省企业职工参加工作时间及连续工龄核定表》及《企业职工参加工作时间及连续工龄花名册》，经与本人核对盖章，主管部门审核报当地市、县（区）劳动行政部门核准后，由企业存入职工本人档案。”辽宁省人力资源和社会保障厅于2015年12月31日印发的《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》（辽人社〔2015〕341号）第七条规定，“严格依据企业职工档案记载办理其他退休事项。…对企业造成职工档案丢失的，按照《关于印发辽宁省企业职工档案管理暂行规定补充意见的通知》（辽档发〔2005〕9号，以下简称辽档发〔2005〕9号文件）相关规定补办职工档案。补办档案要件齐全的，依法办理退休；无法补办档案或补办档案要件不齐全仍无法办理退休手续的，按照辽档发〔2005〕9号文件中‘因用人单位原因造成职工档案丢失，影响职工不能按规定享受社会保障待遇的,由职工单位或主管部门解决和落实相关待遇’的规定处理；如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。”辽宁省档案局、原辽宁省劳动和社会保障厅《〈辽宁省企业职工档案管理暂行规定〉补充意见》（辽档发〔2005〕9号）第二条“职工档案丢失补办办法”规定，“用人单位因整理、保管、利用、转递、事故、灾害、破产、转制等原因造成职工档案丢失，致使职工无法办理就业、退休、社会保险、子女参军等有关事宜时，用人单位应及时补办档案。（一）能补办档案的，应遵循以下办法：1．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或职工本人向属地劳动和社会保障行政部门提出申请，职工本人提供身份证、户口原件及复印件，劳动和社会保障部门予以备案；2．用人单位、用人单位主管部门、档案保管单位或个人进行补办；3．补办时要将职工档案补齐，或者将要件补全。要件具有：工龄确认表、工资验封卡、劳动合同、招工录用手续、下乡知识青年插队落户名册和地点、入伍登记表、退伍军人登记表、军官转业审批报告表等材料原件及复印件。原件到该人原始招工部门、用人单位属地档案馆或其他相关部门查找，复印件必须加盖存档单位公章。（二）档案要件无法补齐的，由同级劳动和社会保障行政部门依据社会保障基本信息记载的资料为根据，出具证明。（三）办理程序：凡属档案丢失补办的，按照劳动保障管理权限进行属地化认定的原则。经同级劳动和社会保障行政部门审核，材料齐全、内容属实的，由同级劳动和社会保障行政部门出具劳动关系认定书。…”根据上述规定可知，职工参加工作时间、连续工龄的认定必须以职工个人档案的记载为准，并有相关档案材料予以佐证；当职工个人档案材料丢失时，则应当按照前述规定补办档案材料；在职工个人档案要件无法补齐时，职工所在企业的同级劳动和社会保障行政部门，有权依据社会保障基本信息记载的资料，出具相关证明；仍无法解决职工档案丢失问题的，如职工实际缴费年限累计满15年的，经本人申请，也可以按照实际缴费年限办理退休。本案中，从现已查明的事实看，上诉人瓦市人社局是因认为被上诉人高尚发的职工档案丢失，影响其不能按规定享受社会保障待遇而依照前述规定，根据被上诉人高尚发的申请，按照其实际缴费年限认定了被上诉人高尚发的参加工作时间，并作出案涉退休审批行为。但是，从上诉人瓦市人社局提交的现有证据看，黑龙江省绥化国营农场管理局劳动局于1995年9月、黑龙江省农垦绥化管理局人力资源和社会保障局于2019年3月分别对被上诉人高尚发的参加工作时间、连续工龄或者视同缴费年限等事项作出行政审批意见。现上诉人瓦市人社局知晓上述审批意见的内容，仍根据被上诉人高尚发的本人申请，按照其实际缴费年限为其办理退休，并作出认定被上诉人高尚发参加工作时间为1994年1月的案涉退休审批行为，与前述职工档案丢失时的退休审批规定不符，缺乏事实依据。原审法院据此判决撤销上诉人瓦市人社局作出的案涉退休审批行为，并责令该局依法重新作出行政行为，并无不妥。综上，上诉人瓦市人社局的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人瓦房店人力资源和社会保障局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  李 健审判员  徐建海二〇二〇年三月三日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。