江苏省常州市中级人民法院民 事 裁 定 书(2020)苏04民终690号上诉人（原审被告）：常州市武进区嘉泽镇人民政府，住所地常州市武进区嘉泽镇人民路46号。法定代表人：薛健峰，该镇镇长。被上诉人（原审原告）：常州市顺达牧业有限公司，住所地常州市武进区嘉泽镇晨山村后横埝组。法定代表人：曹亚琴，该公司执行董事。原审被告：常州市武进区嘉泽镇晨山村民委员会，住所地常州市武进区嘉泽镇晨山村。法定代表人：邓伟东，该村委主任。原审被告：曹健军，男，1980年9月2日出生，汉族，住常州市武进区。上诉人常州市武进区嘉泽镇人民政府（以下简称嘉泽镇政府）因与被上诉人常州市顺达牧业有限公司（以下简称顺达公司）、原审被告常州市武进区嘉泽镇晨山村民委员会（以下简称晨山村委）、曹健军合同纠纷一案，不服常州市武进区人民法院(2019)苏0412民初1853号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月17日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。嘉泽镇政府上诉请求：撤销一审判决，将本案发回重审或者改判驳回顺达公司的诉讼请求；本案一审、二审诉讼费用由顺达公司负担。事实与理由：一、顺达公司不是本案所涉补偿对象，不具有诉讼主体资格，一审对此事实认定错误。1.《嘉泽镇畜禽整治补偿协议》（以下简称《补偿协议》）的签订主体是晨山村委和曹健军，顺达公司不是合同当事人，无权提起本案诉讼。《补偿协议》抬头处乙方名称为曹健军，落款处也是其签字，协议全文未提及顺达公司，该公司也未加盖印章。曹亚琴作为顺达公司的法定代表人也在该协议上签字，表明顺达公司也认为由曹健军作为补偿对象并签署补偿协议。至于顺达公司一审所称签字时协议为空白的问题，顺达公司未提交任何证据予以证明，我方和曹健军均提供了签订协议的照片，证明曹健军和曹亚琴签字时协议抬头处的“曹健军”已经填写。因此《补偿协议》中乙方为曹健军的事实毋庸置疑。顺达公司不是该协议的签订主体，无权提起本案诉讼。2.《补偿协议》系对拆除资产的补偿，顺达公司不是资产所有权人，亦无权提起本案诉讼。《补偿协议》系基于畜禽整治“263专项行动”而签订，该专项行动整治的范围系房屋及附属设施等资产，补偿对象是该资产的所有权人。从一审查明的事实看，无证据证明顺达公司系资产所有权人，《补偿协议》所涉资产未办理房屋产权登记，依据该房屋建造、初次受让等原始证据可证明曹健军是资产的法定权利人，曹健军作为补偿对象合法，顺达公司不是资产所有权人，不是本次补偿对象。3.一审裁定依据嘉泽镇拆迁安置工作办公室的《情况说明》和顺达公司内部《股东会决议》认定顺达公司为资产的所有权人，没有依据。首先，顺达公司和晨山村委在一审中强调：《情况说明》仅用于证明本次拆除和补偿的范围为房屋及附属设施而不包括土地，其内容系对补偿范围而非补偿对象所做的说明。该说明也未明确顺达公司系资产所有权人，不能证明顺达公司是法定补偿对象。顺达公司工商登记信息及公司章程均反映顺达公司股东为周和平、曹健军，两人均是以货币出资而非实物出资，故涉案资产仍属曹健军所有。至于顺达公司内部的股东会决议如何约定与本案无关，其效力低于工商登记备案的信息，且不得对抗第三人。签订《补偿协议》时，无论是曹健军还是曹亚琴均未将相关情况告知晨山村委，晨山村委也无义务审查该公司股东内部约定，曹亚琴在《补偿协议》上签字确认，可以认定由曹健军作为补偿主体在协议上签字是没有争议的。二、拆迁安置补偿协议的主体是晨山村委而非我单位，我单位不是本案的适格被告。首先，《补偿协议》抬头处的甲方虽为我单位，但落款处加盖了晨山村委的公章，抬头和落款处不一致的，应以落款处签字盖章的主体为准。晨山村委认可其为拆迁安置补偿主体。其次，《关于规范全区集体土地上房屋协议拆迁的通知》规定，集体土地上房屋协议拆迁不再由镇政府作为协议拆迁签订主体，而由村委与拆迁户签订协议。涉案补偿虽不包括土地，实质仍为对集体土地上房屋的拆迁补偿行为，应当适用该规定，一审否认适用该规定没有依据和理由。从程序上说，该规定是否适用本案补偿行为的解释权在发文机关而不在人民法院，人民法院在未征求发文机关意见的情况下，作出主观认定明显不当。再次，《情况说明》不能作为认定本案拆迁补偿主体的证据，新闻稿更不是证明拆迁安置补偿主体的法定有效证据，至于审核和付款问题是机关内部流程手续有关的管理制度和操作规范的程序要求，与本案争议的拆迁安置补偿的主体无关。三、本案系民事争议而非行政争议。首先，本案案由为合同纠纷，《补偿协议》是平等主体之间所签订，从未就是否属于行政争议这一问题发表意见。其次，顺达公司一审中明确基础是“侵权”而非“违约”。综上，涉案的《补偿协议》真实有效，且已履行完毕。无论是程序还是实体，顺达公司的诉请均无事实和法律依据，应予驳回。顺达公司内部股东结算争议纠纷，应由其自行处理解决。顺达公司、晨山村委、曹健军未作答辩。顺达公司向一审法院起诉请求：一、判决嘉泽镇政府、晨山村委支付顺达公司补偿款2518000元，并支付自2017年8月14日起至实际付清之日止逾期付款利息（按银行同期贷款利息率计）；二、判决曹健军对上述补偿款2518000元与嘉泽镇政府、晨山村委承担共同的付款责任；三、本案诉讼费由嘉泽镇政府、晨山村委、曹健军承担。一审法院查明事实：2004年1月3日，晨山村委作为甲方，曹健军作为乙方，签订《关于晨山村闲置厂房买卖协议》一份，约定甲方将坐落在北三官塘村的集体所有的闲置厂房及土地作价50000元卖给乙方，占地面积1558.7平方米、房屋建筑面积270.56平方米，土地无使用权证，房屋无所有权证，购买后由乙方自行办理，费用由乙方承担。2004年11月17日，曹健军申领了“常州市武进区嘉泽健乐养殖场”的个体工商户营业执照，经营者曹健军，经营场所后横埝，经营范围养猪、养鱼。2010年6月28日，曹健军向武进工商局出具《声明》一份，称其本人原登记注册的个体工商户“常州市武进区嘉泽健乐养殖场”拟升级登记为企业，并同意将“健乐”作为企业名称使用。2010年6月30日，武进工商局出具《名称预先核准通知书》一份，核准个体户升级为“常州市健乐牧业有限公司”（以下简称健乐公司）。2010年7月1日，常州市武进区环保局对该公司批复，同意利用常州市武进区嘉泽健乐养殖场原有场所继续经营“3000头/年猪养殖、40亩/年鱼养殖”项目。2010年7月2日，嘉泽镇建设管理服务所出具《住所（经营场所）证明》一份，常州市武进区嘉泽健乐养殖场自建的房屋坐落于后横，建筑面积2180平方米，房屋产权属于该企业，房产证正在办理之中。2010年7月7日，健乐公司召开股东会，股东会决定公司注册资本1000000元，周和平出资510000元，曹健军出资490000元，周和平为法定代表人，担任执行董事兼经理，曹健军为监事。决议内容与公司章程记载内容一致。2010年7月8日，常州永申人合会计师事务所有限公司出具《验资报告》一份，确认股东周和平、曹健军分别货币出资510000元、490000元。2010年7月27日，嘉泽镇政府审批同意健乐公司在原有场所（横埝小学）内实施改造，不得擅自扩建。2010年12月18日，健乐公司又召开由两名股东周和平、曹健军参加的股东会，股东会决议中，股东曹健军对该公司其应出资的490000元由周和平代为先行支付予以认可，股东周和平同意原来曹健军所有的猪舍、设施、猪作价380000元，并同意原横埝小学旧校舍拆除后2.4亩土地由该公司出资60000元买入；同时，双方约定如今后遇拆迁，补偿款平分后，曹健军再多分得100000元。2010年12月19日，健乐公司股东周和平、曹健军又签订补充协议一份，约定公司注册资金验资结束后，1000000元由周和平抽回。公司实有资产760000元，其中曹健军以原有养殖场的房屋、配套设施等固定资产作价380000元投入公司，周和平也实际出资380000元现金修建了相关房屋、添置了部分设备，今后拆迁补偿按50%比例各半分配。特别约定对于公司出资、盈余分配及拆迁补偿分配均以本协议为准。2012年1月12日，健乐公司再次召开股东会，股东会决议决定，免去周和平担任执行董事兼经理职务，重新选举曹亚琴为公司执行董事（法定代表人）兼经理。2012年1月31日，常州市武进工商局根据申请，将“健乐公司”变更登记为顺达公司。2016年4月29日，常州市武进区政府办下发《关于开展全区畜禽养殖污染整治工作的通知》，要求至2016年底全面关停取缔禁养区和限养、适度养殖区不具备整治条件的畜禽（生猪、水禽、牛）养殖场，在2016年10月31日前完成拆除棚、圈、舍的，区财政给予一定的补助；此后完成的关停、取缔的，拆除经费由所在镇（街道）承担。2017年3月30日，常州市武进区房屋征收与补偿办公室下发《关于规范全区集体土地上房屋协议拆迁的通知》，今后集体土地上房屋协议拆迁，不再采用以往由镇（街道）作为协议拆迁签订主体，今后由村委会或拆迁公司、政府出资的实体公司与被拆迁户签订拆迁协议。2017年5月2日，江苏新大陆房地产土地评估造价咨询有限公司出具房屋估价报告1份，载明项目名称嘉泽镇畜禽整治项目；估价对象养殖户曹健军；房屋坐落委后横埝后西村；养殖面积3496.83平方米；估价结果房屋补偿价格1138629元、附属物补偿价格103248元，合计1241877元。前述房屋、土地未办理相关权证。2017年5月29日，签订《嘉泽镇畜禽整治补偿协议》一份，曹健军及曹亚琴分别在尾部乙方栏内签名捺印，嘉泽镇副镇长兼晨山村支书蒋松明、副镇长宋丹峰在甲方栏内签字，晨山村委在甲方栏内加盖公章，弘昌公司在实施单位栏内加盖公章。该协议载明，乙方同意按规定取缔畜禽养殖场，承诺今后不在嘉泽镇辖区范围内从事畜禽养殖活动，并承诺不提供房屋给他人从事畜禽养殖活动。同时约定腾空时间为2017年6月25日前，甲方根据评估报告给予乙方补贴、补偿和奖励合计2518000元，腾空经验收合格后一周内一次性结清补偿款。2017年5月29日，嘉泽镇政府拆迁安置工作办公室出具情况说明一份，载明：在本次畜禽整治行动中，嘉泽镇政府对顺达公司（原嘉泽镇健乐养殖场）仅作房屋及附属设施的补偿与拆除，土地未作补偿，土地权属及相关问题由晨山村委认定。晨山村委在该情况说明上加注“情况属实”的意见，并加盖公章。2017年6月7日，嘉泽镇政府审批同意将畜禽整治项目包括案涉的补偿款发放。一审中，顺达公司称嘉泽镇政府的经办人汤政伟明确补偿协议中乙方是顺达公司，乙方的“曹健军”三个字是汤政伟事后写上去的。顺达公司人员看到协议抬头是空白后，当时就提出异议，但汤政伟不同意添加。由于补偿协议只有一份，曹亚琴签字之后就交给镇政府，后来看到协议上乙方栏内有曹健军的签字，当时就提出汤政伟私自把乙方写成曹健军是不对的。2017年7月6日，顺达公司委托江苏东臻律师事务所律师王维向嘉泽镇政府、镇拆迁办分别发出律师函，告知补偿协议的受补偿对象为顺达公司，而不是曹健军，应当向顺达公司支付补偿款。2017年7月7日，嘉泽镇政府和镇拆迁办签收了上述律师函，后其明知顺达公司不同意仍将补偿款全部发放给了曹健军。顺达公司为了防止嘉泽镇政府擅自发放补偿款，于2017年8月9日向常州市武进区人民法院（以下简称武进法院）提起诉讼。嘉泽镇政府在诉讼中未得到顺达公司同意，也未召集有关当事人进行沟通、并达成协商意见的情形下，同意曹健军于2017年8月14日从弘昌公司领取了“畜禽整治项目”补偿款2518000元，引发本案纠纷。武进法院审理后，于2018年8月6日作出（2017）苏0412民初5703号判决，以嘉泽镇政府未在协议上签名、盖章，顺达公司也未提交证据证明嘉泽镇政府实际参与了补偿协议的签订、履行为由，判决驳回了顺达公司的诉讼请求。顺达公司不服一审判决提起上诉。在该案的二审审理期间，顺达公司补充提交两份证据：一、2010年12月18日的股东决议；二、2017年5月3日，武进政府网发布的《武进嘉泽镇“两减六治三提升”畜禽整治工作已完成拆迁丈量工作》新闻稿一份，文中载明：“嘉泽镇政府高度重视，专门成立了整治工作组，由分管镇长任组长”、“嘉泽镇负责全镇此次畜禽整治拆迁工作”。该二份证据用于证明与顺达公司签订补偿协议的是嘉泽镇政府，而不是晨山村委。2018年12月28日，江苏省常州市中级人民法院就该案作出（2018）苏04民终3467号民事裁定，认为：该案一审没有查明涉案补偿协议的形成过程情况，包括有关当事人在协议上签字时协议的状态、协议份数及持有人等；未查明顺达公司在案涉补偿协议签订后、相应补偿款支付前对涉案协议款项支付方式所提出的主张和意见；前述情况及与本案款项有直接利害关系的案外人情况等对处理可能会有重大影响。据此认定一审判决认定事实不清，发回重审。一审法院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人、其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人、其他组织请求判决行政机关赔偿或补偿的，属于行政诉讼的范围，而不属于民事诉讼的范围。本案中，当事人的争议焦点有三个。一、顺达公司是否具有诉讼主体资格；二、嘉泽镇政府是否是适格的被告；三、嘉泽镇政府所签订的拆迁补偿协议属于民事协议还是行政协议。对于第一个争议焦点，一审法院认为，虽然当事人对曹亚琴、曹健军在补偿协议尾部乙方栏内签名捺印时补偿协议抬头是否空白存在争议，且现确认的证据也难以证明，但补偿协议抬头乙方栏内是否空白并不足以否认补偿对象为顺达公司的法律事实。理由是：1.在诉讼中，嘉泽镇政府对镇拆迁安置工作办公室出具情况说明的真实性予以认可，仅是不认可补偿对象为顺达公司而已。既然补偿协议抬头乙方栏内当时是否空白双方存在异议，而情况说明载明“在本次畜禽整治行动中，嘉泽镇政府对顺达公司（原嘉泽镇健乐养殖场）仅作房屋及附属设施的补偿与拆除”，即嘉泽镇政府的职能部门认可了对顺达公司的房屋及附属设施进行补偿与拆除。2.曹健军的原个体工商户已通过股东会决议、工商登记程序升级为企业即顺达公司，曹健军仅是其中股东之一。3.顺达公司及曹健军对2010年12月18日的股东会决议真实性无异议，曹健军认为未实际履行的辩称意见未提供相应的证据予以证明，应当以该书证记载的内容为准，即其已确认原曹健军所有的猪舍、设施、猪作价380000元归顺达公司，并同意原横埝小学旧校舍拆除后2.4亩土地由顺达公司出资60000元买入。综上，一审法院认定补偿协议所涉及补偿猪舍、设施、猪等均属于顺达公司的财产，顺达公司具有诉讼主体资格。对于第二个争议焦点，一审法院认为，本案所涉及的是嘉泽镇“两减六治三提升”畜禽整治工作，虽然参照拆迁的标准进行补偿，但对土地不进行征收，故不能混同于征地拆迁补偿，本案不能适用2017年3月30日常州市武进区房屋征收与补偿办公室下发的《关于规范全区集体土地上房屋协议拆迁的通知》规定，不宜由晨山村委作为拆迁补偿的主体。事实上镇拆迁安置工作办公室出具情况说明上也载明嘉泽镇政府对顺达公司（原嘉泽镇健乐养殖场）仅作房屋及附属设施的补偿与拆除，晨山村委在该情况说明上加注“情况属实”的意见，并加盖公章，即镇、村两级均认可案涉的拆迁补偿人系嘉泽镇政府。同时，补偿款也是由镇政府领导审批后由镇政府实际出资，并委托弘昌公司发放，武进政府网发布的新闻稿也能证明“嘉泽镇负责全镇此次畜禽整治拆迁工作”。综上，一审法院根据确认的证据应当认定嘉泽镇政府系案涉的拆迁补偿人。对于第三个争议焦点，一审法院认为，虽然形式是畜禽整治补偿协议，但补偿的对象、补偿标准均由镇政府确定，其实质是镇政府为了实现“两减六治三提升”畜禽整治工作要求，履行行政职能，与顺达公司作为相对人所签订的行政补偿协议。晨山村委仅是整治行动的参与者和配合者，顺达公司要求嘉泽镇政府按协议约定进行赔偿或补偿，即属于行政的争议范畴，不属于民事诉讼的受案范围。事实上，嘉泽镇政府和嘉泽拆迁办在收到顺达公司的律师函所提出的异议后，明知顺达公司不同意向曹健军发放全部补偿款，而在一审法院诉讼期间强行发放，也足以印证其行政权力具有优势地位的特性。综上，顺达公司系行政协议的相对人，其要求履行行政协议约定的内容进行补偿不属于民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条之规定，裁定：驳回常州市顺达牧业有限公司的起诉。二审查明的事实与原审一致。本院认为，一审裁定正确，二审予以维持。理由及依据如下：本案当事人均认可涉案的《补偿协议》系基于畜禽整治“263专项行动”而签订。该协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，具有行政法上权利义务内容的协议，故应认定为行政协议而非普通的民事合同，不属于民事案件的审理范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项规定，依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条规定，立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。故一审法院裁定驳回顺达公司的起诉，符合法律规定。综上，一审裁定驳回顺达公司的起诉正确，二审予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  袁海燕审判员  卢文忠审判员  王 莹二〇二〇年三月九日书记员  朱羲玲