贵州省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2016）黔民初254号 原告：上海龙起资产经营管理有限公司。住所：上海市闵行区龙茗路1300弄183号。 法定代表人：吴朝进，该公司经理。 原告：贵州龙起文化旅游集团有限公司。住所：贵州省毕节市大方县双山镇贵毕公路双山收费站内。 法定代表人：王芝松，该公司董事长。 两原告共同委托诉讼代理人：舒乐山，贵州乐淑世律师事务所律师。 两原告共同委托诉讼代理人：张林鸿，贵州乐淑世律师事务所律师。 被告：毕节市人民政府。住所：毕节市七星关区碧阳大道518号。 法定代表人：桑维亮，代理市长。 委托诉讼代理人：赵大友，毕节市政府法制办工作人员。 委托诉讼代理人：郭进，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。 原告上海龙起资产经营管理有限公司（以下简称“上海龙起公司”）、贵州龙起文化旅游集团有限公司（以下简称“贵州龙起公司”）与被告毕节市人民政府（以下简称“毕节市政府”）合同纠纷一案，本院受理该案后，依法组成合议庭于2016年11月30日对本案公开开庭进行了审理。两原告共同委托诉讼代理人舒乐山，被告委托诉讼代理人赵大友、郭进到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 两原告向本院提出诉讼请求：一、判令被告赔偿原告损失23,482,812.75元；二、本案诉讼费用由被告承担。 事实与理由：2010年上半年,原告上海龙起公司按照中央统战部扶贫帮困要求,在民革中央的组织下,应毕节市委、市政府邀请,专程派员赴毕节考察投资帮扶项目。经考察、协商,2011年12月21日,毕节市政府和上海龙起公司签订了《毕节旅游资源开发经营合作合同》(以下简称《合作合同》)。合同约定甲方（毕节市政府）提供毕节旅游资源和“双山国际旅游城”内不少于5平方公里土地授予乙方（上海龙起公司）整体开发权,并确定了土地的价格和具体四至。甲方（毕节市政府）承诺乙方（上海龙起公司）作为毕节旅游资源整合开发与运营的主要授权主体,未经乙方同意,不得再行同意其他投资主体对总体方案范围内的项目进行开发经营。乙方在全面整合开发毕节旅游资源基础上分阶段形成双山国际旅游城(暂名)等重点项目,双山国际旅游城项目开发范围:实际开发面积为4.99平方公里,依据双山新区管理委员会提供的《毕节双山组团控制性详细规划》选定四至范围:东至双纵三路,西至双水大道,南至新双大道,北至贵毕路。乙方在毕节成立贵州龙起文化旅游集团(有限)公司,全面负责所选择的旅游项目开发建设与经营管理,公司实行独立自主经营,享有所选择投资开发旅游项目的独家收益权,并根据与毕节相关旅游项目进行整合经营时确定的合作方式获取自身收益。甲方应按时建成乙方投资开发建设项目所需的电力、给排水、通讯、环卫、加油站等基础设施及公共配套设施。甲、乙双方应本着相互信任、平等互利的原则,认真履行合同各项条款。如因任何一方违反本合同各项约定造成另一方经济损失的,由违约方负责赔偿。 《合作合同》生效后,上海龙起公司时任法定代表人钟彪云等人及时出资1亿元人民币设立了贵州龙起公司,并于2012年1月11日获得营业执照,全面负责《合作合同》约定的旅游项目开发建设与经营管理。贵州龙起公司成立后,即在上海、贵州大方县两地租赁、修建了办公场所,在大方县办公地点建设了会议室、接待室、食堂餐厅、员工宿舍及浴室等,申请了电力扩容,安装了宽带通讯、消防安保设备,购置了相关办公设备及6辆交通运输车辆,聘用30名员工及相关专家参与《合作合同》约定的项目建设,人员在贵州工作直至2015年上半年。同时,委托上海新建设建筑设计有限公司、上海新域工程建设咨询有限公司、北京创景天下旅游规划设计院、宁波市远景旅游规划研究院等单位对《合作合同》约定的项目进行全面的勘察、设计、规划,并委托其制作了《毕节旅游资源整合开发投资总体策划方案》、《毕节双山国际旅游城·概念性城市设计》、《乌蒙国际旅游城·概念性城市设计》、《中国乌蒙国际旅游城概念性规划设计方案》、《中国乌蒙中药材市场修建性详细规划设计方案》、《贵州省同心·纳雍文化产业园修建性详细规划及建筑方案设计》、《贵州省纳雍龙起文化产业园一文化商业综合体概念方案设计》、《贵州纳雍同心文化产业园修建性详细规划》、《毕节支嘎阿鲁湖文化旅游度假区建设发展规划》等规划设计方案,部分方案经毕节市政府组织专家团队评审。同时,积极配合毕节市政府召开旅游发展大会,一直努力开展《合作合同》约定的各项项目前期准备工作及投资建设。 毕节市委、市政府也分别于2012年6月24日、2012年7月9日召开会议,专题研究贵州龙起公司在双山新区建设乌蒙国际旅游城有关事宜,并形成了〔2012〕第58号《中共毕节委常委会议纪要》、毕府专议〔2012〕44号《毕节市人民政府专题会议纪要》。但在被告负责建设的乌蒙国际旅游城相关道路等基础设施竣工前,并在原告没有违约及违法行为的情况下,被告即在2014年12月31日批准了其规划部门完成的双山新区控制性详细规划等,该规划变更了《合作合同》约定由贵州龙起公司开发建设的乌蒙国际城的土地用途,与《合作合同》约定不符,且己被出让给第三方。但就土地规划、出让及旅游资源经营权转让等事宜,被告至今没有告知原告,也未就此事宜与原告进行过任何协商。因此,《合作合同》因被告的上述违约行为已无法再履行。上海龙起公司于2015年7月16日,向被告邮寄送达了《函告》,告知终止《合作合同》,并要求协商善后赔偿事宜。 正是基于对被告的信任,原告才投入巨资积极履行《合作合同》。被告的上述违约行为,不仅致使《合作合同》无法继续履行,造成原告巨大的直接经济损失,也降低了政府公信力,影响到招商引资的大好环境。贵州龙起公司专为履行《合作合同》而生,成立至今,只有为履行合同进行项目投资建设的支付,而没有任何收入,财务会计报表确认贵公龙起公司截止2015年7月的损失为23,482,812.75元。原告也曾多次与被告协商解决本案纠纷,但均无果。 毕节市政府辩称：一、贵州龙起公司原告主体资格不适格。2011年12月21日《合作合同》是上海龙起公司与毕节市政府签订,合同当事人为上海龙起公司与毕节市政府。被答辩人诉称贵州龙起公司成立于2012年1月11日,说明《合作合同》签订时贵州龙起公司根本不存在,不可能是《合作合同》的当事人,根据合同的相对性原理,贵州龙起公司不享有《合作合同》权利义务,不能向答辩人主张合同权利。 二、被答辩人上海龙起公司存在严重的违约行为 （一）被答辩人未按约定编制《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》。《合作合同》第一条、第二十二条约定答辩人提供毕节旅游资源并授予被答辩人整体开发权,同时约定,由被答辩人在前期调研的基础上,第一阶段就要争取在2012年3月31日制定《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》,并报经答辩人审批同意,被答辩人在此基础上对相关项目进行详细规划与设计,启动国际旅游城及核心景区基础设施建设,全面实施特色旅游项目开发,该阶段投资金额为预算总投资额（即200亿元）的5%（即10亿元）。然而,时至今日,答辩人未收到被答辩人制定的《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》，被答辩人承诺的第一阶段各种建设以及投资规模也没有实现。相反,答辩人为履行合同，积极进行准备,但由于被答辩人没有履行上述义务,导致答辩人无法继续履约。 （二）被答辫人未按约定编制《双山国际旅游城规划方案》导致答辫人无法按照约定进行相关控规编制。《合作合同》第十条约定答辩人按照被答辩人编制的《双山国际旅游城规划方案》提出的用地性质、规模及各项指标对《毕节双山组团控制性详细规划》进行相应内容局部调整修编,保证被答辩人旅游城项目的顺利实施。但是,时至今日答辩人从未收到过被答辩人编制的《双山国际旅游城规划方案》,导致答辩人无法进行相关规划编制。同时作为统领整个项目开发的《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》被答辩人未按约定编制并报批,也是导致《双山国际旅游城规划方案》无法编制完成的原因,这一切均因被答辩人自身违约行为造成。 三、被答辩人诉称答辩人批准的《双山新区控制性详细规划》改变双山乌蒙国际城土地用途,将土地出让给第三人影响其权利与事实不符 首先，《合作合同》本身并未约定或明确涉案土地的用途，合同中所提到的《毕节双山组团控制性详细规划》仅仅是选定双山国际旅游城项目开发四至范围的一个依据。由于被答辩人的上述违约行为,导致答辩人无法按照其要求进行所涉地块的控制性详细规划的编制,也就无法按照被答辩人要求最终确定涉案土地用途。因此。答辩人对规划的编制行为根本不存在改变合同约定土地用途一说。其次,被答辩人上海龙起公司未就乌蒙国际城向规划部门提出过任何规划申请,规划部门也未向上海龙起公司对乌蒙国际城土地作过任何规划审批,不存在答辩人所述的规划改变了土地用途的问题。再次,上海龙起公司对乌蒙国际城土地不享有任何权利,故不存在答辩人规划改变土地用途和转让给第三人影响上海龙起公司权利的问题。第四,答辩人批准的规划,规划部门已经按照法定程序进行了公示,不需要单独通知被答辩人并与其协商。第五,如果按被答辩人诉称为履行合同在大方县双山镇设立办公场所、作了大量的投入、一直持续开展工作至2015年属实,那么被答辩人从2011年签订合同起至2014年12月31日双山控制性详细规划批准,土地用途改变并转让给第三人，这期间被答辩人在开展什么工作不得而知。被答辩人诉称规划改变土地用途和转让给第三人其不知情不符合逻辑,与其一直开展工作的事实相互矛盾,只能证明被答辩人诉称不实。 四、被答辩人在项目总体规划未获得批准前,不存在总体规划项下单个项目设计,被答辩人在诉状中所列的相关规划或设计,答辩人从未收到过,更未按约定报经答辩人审批同意,如果真有被答辩人所称的这些规划或设计,则也属于被答辩人的单方行为,因此被答辩人主张的项目设计与履行合同无关。 被答辩人诉称因设立贵州龙起公司、聘请员工、购置设备等产生的费用,属于其在生产经营过程中应当承担的正常支出和风险,且导致项目不能如约推进的根本责任在于上海龙起公司与贵州龙起公司,其所谓的损失应自行承担。 综上,根据《合作合同》第三条:“由于乙方龙起公司自身原因未按合同规定建设时限内完成相关建设及投资,甲方毕节市人民政府有权终止乙方的开发经营权,引进其他投资主体进行投资开发。”之约定,答辩人不存在违约行为,被答辩人请求无事实和法律依据。被答辩人不履行合同义务,给答辩人造成了重大的经济损失,答辩人将保留追诉的权利,据此,根据《中华人民共和国民事诉讼》第六十四条之规定,请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷作证。对有争议的证据，认定如下： 原告提交的证据。第三组，1、《房屋租赁合同》为复印件，不予采信。2、《毕节吱嘎阿鲁湖文化旅游度假区建设发展规划》、《贵州纳雍同心文化产业区修建性详细规划》、《贵州省纳雍龙起文化产业园—文化商业综合体概念方案设计》《贵州省同心·纳雍文化产业园》、《中国乌蒙中药材市场修建性详细规划设计方案三》与本案无关，不作为认定本案事实的证据。3、《毕节旅游资源整合开发投资总体策划方案》、《乌蒙国际旅游城·概念性城市设计》、《毕节双山国际旅游城设计》无其他证据证明被告收到上述方案，不予采信。4、《中国乌蒙国际旅游城概念规划设计方案》无证据证明原告按照被告的要求进行了修改，也未得到被告的批准，不能作为原告按照《合作合同》约定履行义务的证据，故对真实性采信，对证明目的不予采信。5、邮箱收件发件截图，不予采信。首先，从邮件收发主体上分析，邮箱Byer_design”的持有人、“毕节规划局王舒阳”、“毕节双山管委会王”的身份不明确，无其他证据证明上述主体收发邮件的行为的在本案中具有法律效力。其次， 2012年8月8日收到的、主题为“《乌蒙国际旅游城概念性规划》咨询纪要”的邮件内容，即“《乌蒙国际旅游城概念性规划》专家咨询暨与《双山组团控制性详细规划》对接协调会咨询意见”，被告也作为证据提交，但仅能证明被告向原告发送了上述邮件，而不能证明原告按照协调会提出的咨询意见对《中国乌蒙国际旅游城概念规划设计方案》进行了修改；2012年7月30日、8月17日、8月20日发送的、主题为“转发：毕节分析图”、“毕节分析图”、“转发：毕节第六轮”的邮件，名称上与《中国乌蒙国际旅游城概念规划设计方案》不符，内容上无法认定是对前述方案的修改。第四组证据，1、无其他证据证明被告收到《函告》，且被告对此予以否认，对该证据不予采信。2、《信访事项立案交办告知单》、《受理告知书》、《关于对王进胜反映问题的回复》能够证明原告向相关部门反映本案纠纷的事实，对真实性予以采信。第五组证据“原告财务会计凭证及损失明细”为原告单方面制作，不予采信。第六组证据“收款凭证（复印件）”与本案无关，不作为认定本案事实的证据。 被告提交的证据。第五组证据，1、〔2012〕第16号《毕节双山新区管委会办公会议纪要》。2、《毕节双山国际旅游城项目合同》（双山国际旅游城子合同，贵州龙起公司起草后杨中才于2012年8月10日发给双山新区）。3、《毕节双山国际旅游城项目合同》（双山新区修改后将征求意见稿于2012年8月11日发给龙起公司杨中才），能够证明毕节双山新区管理委员会与被告就签订《毕节双山国际旅游城项目合同》进行协商的事实，予以采信。第七组证据，1、《毕节双山新区横二路工程可行性研究报告》、《毕节双山新区双纵四路工程可行性研究报告》、《双山新区双横一路道路工程可行性研究报告》仅能证明被告委托案外第三方机构就相关工程的可行性出具了研究报告，不能证明所涉工程的实施情况，故对上述三份报告的证明目的不予采信。2、2014年9月21日《毕节日报》能够证明《毕节双山新区控制性详细规划》于当日向社会进行公示的事实，予以采信。补充证据，《毕节金海湖新区管理委员会关于对“乌蒙国际旅游城”项目现状的说明》、《毕节市城乡规划局关于上海龙起资产经营管理有限公司诉市人民政府合同纠纷案件涉及规划部分的情况说明》由相关政府部门出具，虽然出具部门属于被告的下属机构，但作为国家机关，应对证据内容的真实性负责，且原告对证据的三性认可，故对该组证据的真实性、合法性、关联性予以采信。 根据当事人的诉辩主张、提交的证据及庭审情况，查明以下事实： 2011年12月21日，被告毕节市政府（甲方）与原告上海龙起资产经营管理有限公司（乙方）签订《毕节旅游资源经营合作合同》（以下简称《合作合同》）。第一条载明：“甲方提供毕节旅游资源并授予乙方整体开发权，由乙方在前期调研的基础上，制定《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》（以下简称《总体方案》）并报经甲方审批同意。乙方按照总体方案中涉及的旅游项目进行有计划、有步骤、分期开发。”第三条载明：“甲方承诺乙方作为毕节旅游资源整合开发与运营的主要授权主体，未经乙方同意，不得再行同意其他投资主体对总体方案范围内的项目进行开发经营。由于乙方自身原因未按合同规定建设实现完成相关建设及投资，甲方有权终止乙方的开发经营权，引进其他投资主体进行投资开发。”第八条载明：“双山国际旅游城项目开发范围：实际可用开发面积不少于5平方公里；依据双山新区管委会提供的《毕节双山组团控制性详细规划》选定四至范围：东至双纵三路，西至双水大道，南至新双大道，北至贵毕路。”第九条载明：“甲方授权乙方为合作开发范围内旅游资源开发工作的合法主体，享有相应开发建设收益权。”第十条载明：“甲方按照乙方编制的《双山国际旅游城规划方案》提出的用地性质、规模及各项指标对《毕节双山组团控制性详细规划》进行相应内容局部调整修改，保证乙方旅游城项目的顺利实施。”第十一条载明：“甲方按照乙方的投资计划做好项目用地的土地收储工作，确保乙方的开发进度不受影响。”第十二条第（一）款载明：“甲方将双山新区旅游城商住用地通过招、拍、挂，以净地方式出让给乙方，自本合同生效之日起5年内土地出让价为每亩9.26万元（人民币）。若在招、拍、挂过程中，土地出让价超出上述标准部分由甲方承担。”第十八条载明：“乙方在毕节成立贵州龙起文化旅游集团（有限）公司，全面负责所选择的旅游项目开发建设与经营管理；公司实行独立自主经营，享有选择投资开发旅游项目的独家收益权，并根据与毕节市政府相关旅游项目进行整合经营时确定的合作方式获取自身收益。”第二十二条载明：“乙方承诺对旅游项目与服务配套设施建设、扶贫产业项目以及因景区开发而产生的相关投入等总投资初步概算为不低于200亿元人民币。乙方原则上按照如下阶段实施投资计划：（一）第一阶段，乙方争取在2012年3月31日前提交总体方案并按程序报批，甲方在此基础上对上述项目进行详细规划与设计，启动国际旅游城及核心景区基础设施建设，全面实施特色旅游项目开发，此阶段乙方应视工程建设情况控制投资额，确保工程建设持续进行。该阶段乙方预计投资金额为总预算投资额的5%。”第二十七条载明：“甲方应确保提供旅游项目开发及相关配套设施（包括旅游经济综合体、旅游景区、旅游小镇、旅游营地等）建设用地。”第三十条载明：“乙方所需的旅游项目建设用地及相应景观环境用地之征用或流转等具体事宜须与项目所在地县级人民政府另行签订协议确定。”第三十八条载明：“甲、乙双方发现另一方违约的，应向对方发出公函，要求对方纠正违约行为，否则视为默认对方的行为。违约方自收到该函之日起三十天内未纠正的，守约方有权按约定追究对方违约责任。”毕节市政府后将“双山国际旅游城”的名称变更为“乌蒙国际旅游城”。 2012年3月10日，毕节双山新区管理委员会向办公室、各局下发《关于成立中国乌蒙国际旅游城项目建设工作领导小组的通知》，明确为推进贵州龙起公司在毕节投资开发的中国乌蒙旅游城项目建设，确保各项建设工作能顺利进行，管委会主任办公会议研究决定成立中国乌蒙国际旅游城项目建设工作领导小组。 2012年6月24日，毕节委召开会议，研究贵州龙起公司乌蒙国际旅游城项目建设事宜，对相关工作进行了部署，主要内容：1、要求双山新区、市直有关部门协调配合，推动好龙起公司相关项目建设。2、明确路网建设分工。3、要求龙起公司要高水平规划乌蒙国际旅游城一期工程，并尽快将规划提交双山新区管委会按程序审定。4、要求双山新区和龙起公司要抓紧签订乌蒙国际旅游城项目一期开发协议。 2012年7月9日，被告毕节市政府召开会议，专题研究贵州龙起公司在双山新区建设乌蒙国际旅游城有关事宜，会议明确由双山新区管理委员会于2012年7月30日前与贵州龙起公司签订乌蒙国际旅游城项目建设协议，要求贵州龙起公司根据项目开发建设情况必须向市政府、市直相关部门提供规划情况，包括开发时序、分期建设红线、投资强度和建设内容等，并于2012年7月30日前确保完成概念性规划的审批。 2012年8月4日，毕节城规委专家委员会在毕节城乡规划局召开“《乌蒙国际旅游城概念性规划》专家咨询暨与《双山组团控制性详细规划》对接协调会”，毕节市政府、双山新区党工委、双山新区管理委员会、毕节经济开发区管委会、及两原告派员参加了会议。会议还邀请了贵州建筑设计研究院、贵阳市建筑设计院有限公司、贵州省城乡规划设计研究院的专家参会。此次会议中政府部门参会人员和特邀专家对贵州龙起公司提交的《乌蒙国际旅游城概念性规划》提出了十点咨询意见。 2012年8月10日，贵州龙起公司工作人员杨中才以电子邮件的形式向毕节双山新区管理委员发送了《毕节双山国际旅游城项目合同》，同日双山新区管理委员会召开会议，原则同意《毕节双山国际旅游城项目协议》按会议意见修改后送市政府吴安玉副市长和贵州龙起公司征求意见，协商后签订协议。2012年8月12日，毕节双山新区管理委员会将修改后的合同以征求意见稿的形式向杨中才回复邮件。但之后双方并未签订有关合同。根据《专家咨询暨与对接协调会会议签到表》记载，杨中才的职务为“龙起集团副总”，并且原告在案件审理过程中也未对杨中才作为贵州龙起公司工作人员向毕节双山新区管理委员会发送邮件的行为提出异议。 2015年7月16日，上海龙起公司向被告邮寄《函告》，主要内容是告知被告自《函告》发出之日起即终止《合作合同》，并希望被告在接函后及时与上海龙起公司解决《合作合同》终止后的赔偿事宜。被告称未收到该《函告》。 2014年9月10日，毕节城乡规划局在毕节日报上对《毕节双山新区控制性详细规划》进行了公示，并于2014年12月15日经被告毕节市政府正式批复。 另查明，双山新区后与毕节经济开发区整合组建成为毕节金海湖新区。 另查明，被告提交的由毕节金海湖新区管理委员会出具的《毕节金海湖新区管理委员会关于对“乌蒙国际旅游城”项目现状的说明》显示：乌蒙国际旅游城项目（《合作合同》第三章约定的双山国际旅游城项目）范围内的土地，自合同签订之日起至说明出具之日（2016年12月5日）止，被告已将五宗地块的国有土地使用权出让给案外人，签订出让合同的期间为2014年5月15日至2016年6月30日。 根据原、被告诉辩主张，举证、质证情况，本院认为，本案涉及三个争议焦点：一、《合作合同》的效力问题？二、贵州龙起公司是否具有本案原告的诉讼主体资格？三、被告是否存在违约行为？ 一、关于《合作合同》的效力问题 本院认为，《合作合同》部分无效。 根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”之规定，国有土地使用权的出让应采取公开竞价。《合作合同》第十二条第（一）款：“甲方（被告）将双山新区旅游城商住用地通过招、拍、挂，以净地方式出让给乙方（原告），自本合同生效之日起5年内土地出让价为每亩9.26万元（人民币）。若在招、拍、挂过程中，土地出让价超出上述标准部分由甲方承担。”是对土地使用权出让单价在未经公开竞价之前就进行了约定，该约定不符合上述法律规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定，《合作合同》第十二条第（一）款为无效条款，《合作合同》为部分无效合同。 二、关于贵州龙起公司是否具有本案原告的诉讼主体资格 本院认为，贵州龙起公司具有本案原告的诉讼主体资格。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。虽然上海龙起公司未按照《合作合同》第十八条的约定由其设立贵州龙起公司，但“毕节市人民政府专题会议纪要（毕府专议〔2012〕44号）”、“毕节双山新区管理委员会关于到楚雄××人古镇考察学习的函（毕双管函〔2012〕77号）”、“毕节双山新区管委会办公会议纪要〔2012〕第16号”表明，被告及其下属机构毕节双山新区管理委员会在涉案项目实施过程中均是与贵州龙起公司进行相关工作的对接，在对接过程中也未对贵州龙起公司的主体身份提出异议，由此充分证明贵州龙起公司为《合作合同》第十八条所约定的“全面负责所选择的旅游项目开发建设与经营管理”的主体，享受和履行《合作合同》约定的权利及义务，被告现以贵州龙起公司非上海龙起公司设立主张其不具备本案原告的诉讼主体资格与事实不符，不予支持。 三、关于被告是否存在违约行为 本院认为，被告不存在违约行为。 第一，《合作合同》为被告设定的义务主要有：（一）授予原告毕节旅游资源整体开发权、旅游项目整体经营权及配套项目的开发经营权，承诺未经原告同意不得再行同意其他投资主体进行开发经营（第一条、第三条）。（二）根据原告编制并经被告批准的《双山国际旅游城规划方案》对《毕节双山组团控制性详细规划》进行相应内容局部调整修编，保证原告旅游城项目的顺利实施（第十条）。（三）为双山国际旅游城项目的开发提供保障、支持。具体为：1、通过招、拍、挂将双山新区旅游城商住用地以净地方式出让给原告，并自《合作合同》生效之日起5年内以每亩9.26万元的价格出让给原告，承担招、拍、挂过程中超出上述标准的部分；承担双山新区旅游城红线范围内的配套设施建设（第十二条）。2、为原告解决双山新区旅游城项目建设所需的供水、供电、通讯等配套基础设施（第十三条）。3、为原告办理施工建设审批许可手续提供便利（第十四条）。（四）确保提供旅游项目开发及相关配套设施的建设用地（包括旅游经济综合体、旅游景区、旅游小镇、旅游营地等），支持与配合原告融资（第二十七条、第二十八条）。 第二，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”之规定，对于《合作合同》无效部分，即第十二条第（一）款设定的被告按约定单价向原告出让土地使用权的义务，因无法律约束力，故对原告关于被告改变规划将相关宗地出让给案外人应承担违约责任的主张无合同依据和法律依据，本院不予支持。对于《合作合同》有效部分，合同明确约定了被告履约的前提条件。首先，根据《合作合同》第二十二条第二款第二项，原告争取在2012年3月31日前向被告提交《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》并按程序报批；第十条、第十三条，被告按原告编制并经批准的《双山国际旅游城规划方案》提出的用地性质、规模及各项指标对《毕节双山组团控制性详细规划》进行相应内容局部调整修编以及进行双山国际旅游城项目的配套基础设施建设。以上条款表明,双山国际旅游城项目的启动要以原告编制并经被告审批同意的《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》的存在为前提。原告无证据证明其向被告提交了《毕节旅游资源整体开发投资总体方案》，也无证据证明其已根据2012年8月4日“《乌蒙国际旅游城概念性规划》专家咨询与《双山组团控制性详细规划》对接协调会”中提出的十点咨询意见对《乌蒙国际旅游城概念性规划》进行修改并提交被告审批。其次，根据《合作合同》第三十条，原告所需的旅游项目建设用地及相应的景观环境用地之征用或流转等具体事宜须与项目所在地县级人民政府另行签订协议确定。根据查明的事实，原告未对毕节双山新区管理委员会修改后的《毕节双山国际旅游城项目合同》作出回复，也未与被告或毕节双山新区管理委员会进行后续的协商。因此，原告虽然在一定程度上实施了履行《合作合同》义务的行为，但其履行行为不符合《合作合同》中关于原告应履行的义务的约定，不构成义务履行的完成，从而导致被告不具备履行《合作合同》有效部分所设定义务的前提条件和现实可能性。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”之规定，原告在本案中所举证据不足以证明被告存在不履行义务或履行义务不符合约定的情形，故原告诉称被告违约无事实和法律依据，不予支持。 综上所述，依据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款、第五十六条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告上海龙起资产经营管理有限公司、贵州龙起文化旅游集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费159,214.06元由上海龙起资产经营管理有限公司、贵州龙起文化旅游集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。 审 判 长  伍静 审 判 员  罗二 代理审判员  田宇 二〇一七年五月三日 书 记 员  赵琳