青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青02行终12号 上诉人（原审原告）：西宁市中小企业融资担保有限公司。 法定代表人:易某，该公司董事长。 委托诉讼代理人：方某，该公司法务专员。 委托诉讼代理人：强某，该公司法务专员。 被上诉人（原审被告）：循化撒拉族自治县自然资源局。 法定代表人：韩某1。 委托诉讼代理人：韩某2。 上诉人西宁市中小企业融资担保有限公司因与被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局确认房屋行政登记行为违法一案，不服海东市平安区人民法院于2019年11月11日作出的(2019)青0221行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年2月25日立案后，依法组成合议庭，于2020年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人西宁市中小企业融资担保有限公司委托代理人方某、强某，被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局委托代理人韩某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告西宁市中小企业融资担保有限公司向平安区人民法院提交的循房他证积石镇字第5096号房屋他项权证由循化撒拉族自治县住房和城乡规划建设局房屋管理所于2015年12月30日填发，并盖有房屋所有权权证专用章，登记机构为循化撒拉族自治县人民政府。2016年循化县因机构改革，将不动产登记的职权划归循化县国土资源局，于同年3月15日成立了该局管理的公益一类副科级事业单位不动产登记服务中心，承担全县不动产登记和服务工作。后机构改革，对循化县国土资源局进行整合，组建了循化县自然资源局，原循化县国土资源局的职权整体划归循化县自然资源局。 一审法院经审理认为，本案争议的焦点为，原告起诉的主体是否正确，本院是否有管辖权。本案中，原告西宁市中小企业融资担保有限公司提交的循房他证积石镇字第5096号房屋他项权证的审核机构为循化撒拉族自治县住房和城乡规划建设局房屋管理所，并加盖有房屋所有权权证专用章，登记机构为循化撒拉族自治县人民政府，即对外发生法律效力的房屋他项权证上署名的机关为循化撒拉族自治县人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖第一审行政案件；最高人民法院《关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。故本案原告应当以循化撒拉族自治县人民政府为被告，所以本院无管辖权。在对原告及其委托代理人将上述法律规定及相关司法解释进行了释明之后，要求原告向有管辖权的人民法院提起诉讼，但原告以其起诉循化撒拉族自治县自然资源局为被告主体正确为由拒绝撤回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告西宁市中小企业融资担保有限公司的起诉。案件受理费50元，退还西宁市中小企业融资担保有限公司。 西宁市中小企业融资担保有限公司不服上述行政裁定，向本院提起上诉称：（一）原审裁定认定案件事实错误。根据建设部文件[1997]178号《关于制作颁发全国统一房屋权属证书的通知》中附件对房屋权属证书的填写说明的第（三）条发证机关（盖章）套印市、县人民政府房地产行政管理部门印章。尚未设置人民政府房地产行政管理部门的市、县暂套印人民政府印章。本案中登记机构处有循化撒拉族自治县人民政府的印章应视为套印，而非是“经上级行政机关批准的行政行为”。另外“认定以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”不适用该案对房屋他项权证的表述，因为“文书上署名”从字面理解一般指下级单位报送的公文、文件经上级单位以自己的名义批复、决定的书面指示，该案的房屋他项权证书是权利人享有房屋他项权利的证明，所以循化县人民政府只是行政职权的主体，不是作出具体行政行为的机关，原审法院认为起诉循化撒拉族自治县人民政府是错误的。（二）原审裁定书适用法律错误。根据《行政诉讼法》第26条“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”。又根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第62条“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记”和第63条“经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府有一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书”的相关规定，可以得知权属登记管理是由县级以上地方人民政府规定的部门办理。因循化县房管所于2016年机构改革，已将职权划归循化县不动产登记服务中心，该不动产登记中心是循化县自然资源局的职能部门，经授权承担办理具体的不动产登记事务，但不能作为不动产登记行政机构对外行使行政职能。循化县自然资源局作为循化县人民政府工作部门才是循化县政府授权的不动产的登记机构，是循化县不动产登记的行政责任主体单位。再根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”的规定，上诉人认为未列错被告，不存在该被告主体错误的情形，因此，本案的被告应为循化县自然资源局。 被上诉人未提交书面的答辩状，庭审辩称：原审裁定认定事实清楚。 通过庭审各方当事人的诉辩主张，本案争议焦点是： 1.被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局对本案被诉行政行为是否具有法定职责的问题； 2.被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局是否是本案适格被告主体的问题； 3.平安区人民法院是否有管辖权的问题； 4.海东市平安区人民法院于2019年11月11日作出(2019)青0221行初28号行政裁定,认定事实及适用法律是否正确的问题。 庭审中，围绕争议焦点，上诉人在二审期间除一审提交的证据外，提交二份证据：证据1.2015年11月13日循化县人民政府办公室文件循政办[2015]116号《循化撒拉族自治县人民政府办公室关于批转循化县不动产统一登记工作实施方案的通知》；证据2.2016年4月11日海东市城乡规划和建设局、海东市国土资源局东规建房[2016]126号《关于切实做好房屋交易管理与不动产登记职责划分及衔接工作的通知》，证明本案的被告就是循化撒拉族自治县自然资源局。 被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局，对上诉人提交的上述二份证据的真实性及证明方向不持异议。 本院认为，被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局对上诉人西宁市中小企业融资担保有限公司提交的上述二份证据不持异议，与本案存在关联性，本案中予以确认。 被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局围绕案件争议焦点，除一审提交的证据外，未提供新证据。 经审理查明：2015年12月30日西宁市中小企业融资担保有限公司在循化县住房和城乡规划建设局房产管理所办理了房屋抵押他项权证登记。2019年8月29日原告西宁市中小企业融资担保有限公司向海东市平安区人民法院提起行政诉讼，1.请求确认被告循化撒拉族自治县自然资源局抵押权登记错误的行政行为违法；2.判令被告循化撒拉族自治县自然资源局因抵押权登记错误的违法行为赔偿造成的损失260778元。 本院认为，《中华人民共和国担保法》第四十二条第一款第二项规定：“办理抵押物登记的部门如下：以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门”。2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》第二条规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物”。第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例”。第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”。第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。 本案中，关于循化县自然资源局是否具有办理房屋抵押他项权登记的法定职责的问题。根据上述法律、行政法规及2015年11月13日循化县人民政府办公室文件循政办[2015]116号《循化撒拉族自治县人民政府办公室关于批转循化县不动产统一登记工作实施方案的通知》、海东市循化县机构编制委员会2016年3月15日作出的循编委发[2016]18号《关于印发的通知》、2016年4月11日海东市城乡规划和建设局、海东市国土资源局东规建房[2016]126号《关于切实做好房屋交易管理与不动产登记职责划分及衔接工作的通知》等其他规范性文件的规定，循化县范围内的不动产登记统一由循化县国土资源局所属循化县不动产登记服务中心承担。2019年3月4日因机构改革循化县国土资源局更名为循化撒拉族自治县自然资源局，原循化县国土资源局的行政职权划归了被上诉人循化撒拉族自治县自然资源局，并且被上诉人在庭审中陈述其具有对房屋抵押他项权证登记的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，循化撒拉族自治县自然资源局是本案的适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条及海东市行政诉讼案件跨区域管辖的规定，该案应由海东市平安区人民法院管辖。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销海东市平安区人民法院（2019）青0221行初28号行政裁定书; 二、指令海东市平安区人民法院继续进行审理。 审 判 长  丁 亮 审 判 员  薛红玲 审 判 员  兰海江 二〇二〇年三月十八日 法官助理  马玉兰 书 记 员  宋久艳