江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)苏09行再1号再审申请人（原审原告）：刘以贵，性别××年××月××日生，××族，居民。被申请人（原审被告）:阜宁县自然资源和规划局（原阜宁县国土资源局），住所地在阜宁县城南大厦C座。法定代表人：丁红军，该局局长。出庭负责人：花茂盛，该局副局长。委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。原审第三人：阜宁县城市资产经营公司。住所地：江苏省阜宁县城南大厦A座26楼。法定代表人：陈必高，该公司总经理。委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。原审第三人：阜宁县安居房屋拆迁有限公司。住所地：江苏省阜宁县城南大厦A座7楼。法定代表人：刘秀兰，该公司经理。原审第三人:阜宁县阜城街道办事处崔湾居民委员会（原阜城镇崔湾村、崔湾社区）。住所地：江苏省阜宁县长春路565号。法定代表人：张经国，该居委会主任。委托诉讼代理人：熊良志，江苏鑫诚律师事务所律师。再审申请人刘以贵因与被申请人阜宁县自然资源和规划局（以下简称阜宁自然资源局）及原审第三人阜宁县城市资产经营公司（以下简称阜宁城市资产公司）、阜宁县安居房屋拆迁有限公司（以下简称阜宁安居拆迁公司）、阜宁县阜城镇崔湾居民委员会（以下简称崔湾居委会）城建行政强制一案，本院于2016年2月16日作出（2015）盐行初字第00070号行政裁定，驳回刘以贵的起诉。刘以贵不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2016年12月8日作出（2016）苏行终451号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。刘以贵仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年6月8日作出（2017）最高法行申1337号行政裁定，提审本案。2018年12月24日最高人民法院作出（2018）最高法行再119号行政裁定，撤销江苏省高级人民法院及本院的上述行政裁定；指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2020年1月20日公开开庭审理了本案,再审申请人刘以贵、被申请人阜宁自然资源局出庭负责人花茂盛、委托诉讼代理人周应青及原审第三人阜宁城市资产公司委托诉讼代理人周应青、崔湾居委会委托诉讼代理人熊良志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本院原审经审理查明，第三人阜宁安居拆迁公司受第三人阜宁城市资产公司委托，于2009年12月组织实施了对刘以贵位于阜宁县阜城镇崔湾村房屋的拆除。第三人阜宁城市资产公司拆除刘以贵案涉房屋，未与刘以贵达成拆迁安置补偿协议，没有申请过行政裁决。原审另查明，刘以贵提交的原审被告原阜宁县国土资源局（简称阜宁县国土局）阜告字[2010]10号国有建设用地使用权挂牌出让公告，载明“七、土地交付条件。本次挂牌宗地以现状条件挂牌出让，No.2010-37、38、39号宗地范围内杆线、建筑物等相关附着物由阜宁城市资产公司负责在宗地挂牌成交后3个月内迁移、拆除结束；No.2010-40号宗地范围内的建筑物等相关附着物由阜宁城市资产公司负责在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。所有宗地外部条件（水、电、路）均以现状为准。”刘以贵提交的阜宁县国土局关于注销土地登记的公告，载明“经苏政地[2010]245号批准，阜城镇南方花苑东侧、崔湾路西侧地块（宗地编号：20100419-4），面积为5.6086公顷土地收征为国有，根据《土地登记办法》第五十条、五十六条的规定，注销该地块范围内所有集体土地使用权，并注销土地证书，具体名单见附表。自公告之日起15日内，请原集体土地使用权人将土地证书缴至阜宁县国土局，逾期不缴的，自动废止。”本院原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。刘以贵起诉要求确认原审被告阜宁县人民政府（简称阜宁县政府）、阜宁县国土局、原审被告阜宁县住房和城乡建设局（简称阜宁县住建局）共同拆除其房屋违法，应当有具体的事实根据。刘以贵在起诉状中陈述是第三人阜宁城市资产公司、阜宁安居拆迁公司、崔湾社区具体组织实施了对其房屋的拆除。刘以贵还陈述阜宁县政府未向公众公布征收、征地公告，阜宁县国土局注销其集体土地使用权，阜宁县住建局对违法拆迁行为不管不问。刘以贵的上述事实陈述，均不属于阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局强制拆除刘以贵房屋的事实根据。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。刘以贵提交的阜宁县国土局作出的阜告字[2010]10号国有建设用地使用权挂牌出让公告、注销土地登记的公告，均明显与阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局是否强制拆除或委托强制拆除刘以贵房屋的事实，不具有关联性。故刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，未提供证明其符合起诉条件的初步证据，其起诉缺乏事实根据。本院原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项之规定，裁定驳回刘以贵的起诉。刘以贵向最高人民法院申请再审，请求：撤销一、二审裁定；确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局拆除房屋的行为违法。刘以贵申请再审的主要事实和理由为：阜宁县政府、阜宁县国土局在10号《公告》中明确授权阜宁城市资产公司负责拆除案涉宗地范围内的附着物，阜宁城市资产公司实施的相关强制拆除行为系委托行为，委托机关应作为本案原审被告。在最高人民法院指令本院继续审理后，刘以贵曾于2019年8月6日向本院提出申请，请求撤回对原审被告阜宁县人民政府、阜宁县住房和城乡建设局的起诉。本院于2019年8月8日作出(2019)苏09行再1号行政裁定，准许刘以贵撤回对原审被告阜宁县人民政府、阜宁县住房和城乡建设局的起诉。在再审庭审中，再审申请人刘以贵宣读了原向最高人民法院申请再审的再审申请书，表示对原申请再审的请求和理由不变。被申请人阜宁自然资源局答辩称，一、原审原告刘以贵列我局为被告缺乏事实依据，原审原告房屋所在的宗地上的附着物早已被其他部门拆除了，不存在我局在土地尚未征收的情况下先行委托阜宁城市资产公司对原审原告房屋进行拆除的事实。二、原审原告刘以贵的起诉不符合法定条件。原审原告提起行政诉讼应当提供被诉行政行为存在的事实根据和材料，原审原告主张其房屋被我局强制拆除，应当提供相应的事实根据和材料予以证明。此外，1、最高法院提审再审后已撤销了原一、二审行政裁定。2、原审原告已经撤回了对阜宁县人民政府的起诉，本案已不属于盐城中院一审案件的受理范围，应当由基层人民法院受理。3、阜宁自然资源局作为本案的适格被告，仅是最高法院行政裁定书的推定。对再审申请人刘以贵的起诉应当裁定予以驳回。原审第三人阜宁城市资产公司述称，同意被申请人阜宁自然资源局的答辩意见。涉案房屋是由阜宁城市资产公司作为拆迁人委托本案第三人阜宁安居拆迁公司进行拆除，实施的行为人是阜宁城市资产公司。再审申请人刘以贵的起诉不符合法定起诉条件，应驳回再审申请人刘以贵的起诉。原审第三人崔湾居委会述称，再审申请人刘以贵房屋拆除与我们没有关系，我们也没有拆除。在再审庭审过程中，再审申请人刘以贵表示对原审提交的证据继续有效，并另提交该拆除房屋的用地许可证及建房许可证复印件。被申请人阜宁自然资源局提交的证据有：1、阜宁法院和盐城中院（2016）苏0923行初3号和（2016）苏09行终176号行政裁定书各一份；2、江苏省人民政府苏政地[2010]245号《关于批准阜宁县2010年度第1批次城镇建设用地的通知》一份；3、被申请人于2010年6月10日作出的注销土地登记公告和征地补偿安置公告一份；4、被申请人于2010年8月30日发布的土地出让公告一份。原审第三人阜宁城市资产公司提供证据：委托阜宁安居拆迁公司对涉案房屋进行拆除的房屋拆迁安置委托实施协议书一份。经庭审质证，再审申请人刘以贵与被申请人阜宁自然资源局除双方共同提交相一致的证据外，其余双方均互不认可。本院对与本案相关联的再审申请人原审提交的证据1、2以及被申请人提交的证据2、3、4予以确认外，其余与本案无关联的证据或提交的无法认定真实性的复印件不予确认。经再审查明，本院原审查明的事实属实，予以确认。另查明，2010年5月31日，江苏省人民政府作出苏政地[2010]245号《关于批准阜宁县2010年度第1批次城镇建设用地的通知》，同意阜宁县将东沟镇北堆村、海北居委会以及阜城镇崔湾村等18.1661公顷集体建设用地征收为国有，按呈报的土地开发利用规划用于城镇建设。原审原告刘以贵被拆除房屋的土地使用权亦在此征收范围内。此外，最高人民法院再审期间，原阜宁县国土局于2018年10月10日作出2018年2号《阜宁县国土资源局关于对宏伟大酒店周边地块刘以贵房屋补偿决定书》，对刘以贵案涉房屋进行补偿。2018年10月25日，阜宁安居拆迁公司工作人员将该补偿决定书向刘以贵送达。再查明，2019年2月21日中共阜宁县委机构编制委员会办公室作出阜编办[2019]25号《关于县自然资源和规划局部门职责机构编制和人员转隶方案》，该方案对县国土资源局的相关职责等进行整合，组建县自然资源和规划局，不再保留县国土资源局牌子。本院认为，一、关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告问题。案涉再审申请人刘以贵的合法房屋部分无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。上述法律规范均表明，在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，在土地管理法未修改明确前，市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。二、关于本案对再审申请人刘以贵房屋实施强制拆除行为的主体以及是否违法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位私法上的补偿；相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等，也均是土地行政主管部门等的法定职权。本案中，江苏省人民政府作出苏政地〔2010〕245号《关于批准阜宁县2010年度第1批次城镇建设用地的通知》，将包括案涉房屋涉及的集体土地在内的18.1661公顷的集体土地批准征收，说明案涉房屋系在农村集体土地征收过程中被拆除。原阜宁县国土局发布的10号《公告》以及注销土地登记公告等文件，能够证明原阜宁县国土局组织实施了具体的补偿安置工作。10号《公告》还明确载明，案涉宗地范围内的建筑物等相关附属物，由阜宁城市资产公司在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。此即进一步证明被诉强制拆除行为系原阜宁县国土局通过一系列相应的文件委托阜宁城市资产公司具体实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案被诉强制拆除行为应当视为阜宁城市资产公司受原阜宁县国土局委托实施，原阜宁县国土局应当承担相应的法律责任。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，2009年强制拆除刘以贵房屋时，有关部门既未与刘以贵签订补偿安置协议，也未作出补偿安置裁决或者以其他形式明确刘以贵依法享有的补偿安置内容，明显违反上述第四十五条有关责令交出土地的规定；并且2009年强制拆除刘以贵房屋时，江苏省人民政府苏政地〔2010〕245号《关于批准阜宁县2010年度第1批次城镇建设用地的通知》，尚未作出。故本案对刘以贵房屋实施的拆除行为应当确认违法。本案中原阜宁县国土局作出案涉补偿决定书，在一定程度上是对其违法行为的补救,也印证了其原行政行为的违法性。三、关于本案起诉是否超过起诉期限的问题。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。但直至最高人民法院审查期间，相关行政机关均不承认案涉行为是行政职权介入下的强制拆除，均否认实施过强制拆除行为。刘以贵虽然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于没有任何行政主体承认实施拆除行为，也无任何行政机关直接或者间接承认是行政行为，因此，适用前述最长不得超过2年起诉期限规定的前提条件并不具备。实际上，刘以贵在强制拆除行为发生后，曾积极通过诉讼途径主张权利，曾以阜宁城市资产公司、阜宁安居拆迁公司为被告提起过民事侵权诉讼，人民法院生效民事裁定以该案不属于民事诉讼受案范围为由，不予受理；刘以贵还曾多次提起过行政诉讼，例如其曾以阜宁县住建局为被告提起诉讼，也均未得到支持。因此，即使认为本案确认强制拆除行为违法之诉存在超过起诉期限的情形，也应当结合当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条和第四十四条第一款第六项的规定，认定刘以贵超期起诉具有正当理由。同时，由于有权部门至今既未与刘以贵签订补偿安置协议，也未作出任何补偿安置裁决，故刘以贵如起诉土地行政主管部门履行补偿安置职责之诉，并不存在起诉期限障碍问题。综合以上因素，在刘以贵已经无法通过民事途径寻求救济，且其依法具有获得补偿安置的权利但至今未得到任何补偿安置的情况下，从实质解决行政争议和减少诉累等方面考量，本案亦有进入实体审理的必要性，不宜以超过法定期限为由裁定驳回起诉。综上，本案被诉房屋强制拆除行为应视为阜宁城市资产公司受原阜宁县国土局委托实施，故本案阜宁自然资源局是适格被告，且该强制拆除行为应认定违法，再审申请人刘以贵的该诉讼请求应予支持；被申请人阜宁自然资源局的辩解，无事实和法律依据，本院不予采纳。因本案原一、二审行政裁定已被最高人民法院提审后撤销，本院再审应对再审申请人刘以贵的其他再审请求依法作出处理。依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十条之规定，判决如下：确认阜宁县自然资源和规划局（原阜宁县国土资源局）实施拆除刘以贵位于原阜宁县阜城镇崔湾村房屋的行为违法。案件受理费50元，由阜宁县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 郑 斌审判员 李 梅审判员 祁海鸥二〇二〇年三月四日书记员 朱帅卿