山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终44号 上诉人（原审原告）山东亿鑫牧业有限公司，所在地址禹城市十里望工业园。 法定代表人杨传涛，执行董事、经理。 诉讼代表人魏金辉，山东亿鑫牧业有限公司破产管理人负责人，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 委托代理人陈明明，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 委托代理人刘晓红，山东众成清泰（德州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）禹城市自然资源局，所在地址禹城市建设路255号。 法定代表人聂立波，局长。 上诉人山东亿鑫牧业有限公司（以下简称亿鑫公司）因返还保证金一案，不服山东省禹城市人民法院（2019）鲁1482行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2009年，被告通过卫片执法检查发现原告公司存在违法占地行为，该公司属禹城市十里望回族镇人民政府的招商引资项目，没有办理合法用地手续。为督促原告尽快办理用地手续，在禹城市十里望回族镇人民政府的协调下，被告于2011年12月6日让原告交纳了土地保证金40万元。2011年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字[2011]1762号《山东省人民政府关于禹城市2011年第八批次城镇建设用地的批复》，该批复的基本内容为：同意将禹城市十里望镇南营村、南马村、万庄村、田庄村、刘桥村、杨楼村、御桥韩村、殷庄村,市中街道寺后李村、罗庄村农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地、未利用地，总计26.3097公顷，用于城镇建设。原告公司所占地块位于十××万庄村，总面积为14605平方米。2012年8月22日，禹城市人民政府作出禹政字[2012]31号批复，同意被告以挂牌方式出让禹城市2011年第8批次第12宗地部分建设用地使用权14605平方米，用途为工业，出让期五十年。2012年9月11日，被告对该宗土地使用权挂牌出让，发布公告。2012年8月25日，被告作出土地估价报告，该宗土地面积共14605平方米，单位土地面积地价为224.16元/平方米，总地价为327.39万元。2012年9月17日，禹城市十里望回族镇人民政府向被告提出申请，该申请的基本内容为：亿鑫公司属于十里望回族镇人民政府招商引资项目，为参加挂牌出让土地程序，需交纳保证金50万元,现该企业因资金紧张，请禹城市国土资源局将2011年12月6日交纳的40万元保证金转为竞买保证金，并给予照顾，不再交纳剩余的10万元竞买保证金。2012年9月21日，原告向禹城市国土资源局提交竞买申请书。2012年10月12日，原告与禹城市国土资源局签订《成交确认书》，原告以250万竞得位于禹城十里望万庄村，用途为工业，面积为14605平方米，编号为1265号的土地使用权。该成交确认书载明：“本成交确认书签订后，竞得人分别办理完立项、环评、规划等手续后，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》，并按约定交付成交价款。竞得人在规定期限内未办理完立项、环评、规划等相关手续，或办理完相关手续后竞得人未在规定的期限内签订《出让合同》，或未按合同约定及时交付成交价款或开出的银行支票或汇票在有效期内不能兑现的，均视为违约，出让人可取消其竞得资格，履约保证金不再返还。”被告提交的国有土地使用权竞买须知中也载明：本条所称竞买保证金指人民币，竞得人的竞买保证金可抵作地价款，不再退还；竞得人不履约，保证金不再退还。原告与禹城市国土资源局签订成交确认书后，没有办理任何相关手续，没有签订土地出让合同，没有交付土地价款。2018年3月7日，禹城市人民法院根据申请人白文建的申请，作出（2018）鲁1482破3号民事裁定书，裁定受理白文建对被申请人亿鑫公司的破产清算申请；并作出（2018）鲁1482破3号决定书，指定山东众成清泰（德州）律师事务所担任亿鑫公司管理人。另查明，涉案土地一直由原告占有、使用。 原审法院认为，本案的争议焦点有二：一是原告所诉是否超过起诉期限；二是原告的诉求是否应予支持。关于焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，原告向本院提交了通知书及邮寄该通知书的回执，要求被告在收到通知书后7日内返还原告保证金。原告于2018年10月18日向被告邮寄的该通知，被告于2018年10月22日收到该通知书后，在7日内未返还原告保证金。原告于2019年10月25日向本院提起行政诉讼，没有超出上述规定。对此，被告也未提交相应证据证明。因此，对被告主张原告起诉超过起诉期限的意见，本院不予采纳。关于焦点二，原告通过招拍挂程序竞得土地使用权，并与被告签订了成交确认书，应履行行政协议，该协议对出让人和竞得人均具有法律效力，双方应当按该确认书确定的内容履行。该确认书签订后，原告未按确认书规定的期限（6个月）办理完立项、环评等相关手续，没有与被告签订国有土地使用权出让合同，原告应属违约。按照禹城市国有土地使用权竞买须知和双方签订的成交确认书，原告交纳的保证金不应予以返还。综上，原告要求被告返还保证金的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告山东亿鑫牧业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人亿鑫公司不服原审法院判决，向本院提起上诉，请求:1.撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求;2.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。上诉理由:一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。(一)涉案土地的挂牌程序违法。具体理由如下:一是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条规定:出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。被上诉人并未按照上述规定期限依法发布公告。二是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条规定:市县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或底价,标底或底价不得低于国家规定的最低标准。涉案土地的评估价格为327.39万元，出让起始价却为240万元，上述价格的确定明显违反了第十条明确规定的程序和实体要求，应当无效。公告明确要求保证金是50万元，上诉人仅交纳了40万元保证金，不具备合法竞买人的资格。三是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条规定:竞买人的最高应价或报价未达到底价时主持人应终止拍卖,在上诉人出价240万元，已明显低于保留价的情况下，该场拍卖应当终止但上诉人却又在10月12日15:47分出价250万元并成交,该程序严重违法。四是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十八条规定:挂牌时间不少于10日。被上诉人公告的挂牌时间为2012年10月3日9:00至2012年10月12日16:00,期间每个工作日9:00至17:00为挂牌时间,被上诉人公布的挂牌时间明显短于该条规定的最短时间,程序违法。（二）被上诉人作出不子退还保证金的行为必须有明确的法律依据,或法律法规的明确授权。被上诉人不退还保证金依据的是《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条、第二十一条，该两条文并未明确规定何种情况下应当没收不退还保证金,第二十条规定的“依法承担责任”并不等于被上诉人有权擅自不退还保证金。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请二审法院查清事实，依法发回重审,维护上诉人的合法权益。 被上诉人禹城市自然资源局未提交书面答辩意见。 二审期间，上诉人提交以下3份证据：证据1.（2018）鲁1482破3号民事裁定书；证据2.（2018）鲁1482破3号决定书；证据3.（2018）鲁1482破3号之二民事裁定书。经审查，证据1、2均系上诉人一审已提交过的证据，证据3系上诉人起诉前已存在的证据，上述证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。 本院审理查明事实同原审法院查明事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人是否应返还上诉人交纳的40万元保证金。 首先，上诉人2011年12月6日交纳的40万元最初系土地保证金，但结合2012年9月17日禹城市十里望回族镇人民政府的申请及上诉人实际参与竞拍这一事实，能够认定上述40万元保证金已转为竞买保证金。其次，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”第三款规定：“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”根据上述规定，只要中标人与出让人签订的成交确认书是双方当事人真实意思表示，不违反法律规定，合法有效，双方就应受成交确认书所载内容的约束。本案中，涉案成交确认书明确载明：“竞得人在规定期限内未办理完立项、环评、规划等相关手续，或办理完相关手续后竞得人未在规定的期限内签订《出让合同》，或未按合同约定及时交付成交价款或开出的银行支票或汇票在有效期内不能兑现的，均视为违约，出让人可取消其竞得资格，履约保证金不再返还。”根据约定内容，办理完立项、环评、规划等相关手续、及时交付成交价款等均系上诉人的义务，上诉人没有按约定履行义务，应认定上诉人违约。在上诉人违约的情况下，被上诉人有权依成交确认书的约定对上诉人交纳的保证金不予返还。 此外，在上诉人一审诉讼诉讼请求为“判决被告返还原告交纳的保证金40万元”的前提下，依法发布公告、成交程序等拍卖行为属于另一法律关系，不属于本案审查范围，上诉人若对此有异议，可针对具体行政行为另行主张。 综上所述，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人山东亿鑫牧业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年三月九日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌