云南省南涧彝族自治县人民法院行 政 判 决 书(2017)云2926行初1号公益诉讼人：南涧彝族自治县人民检察院，社会统一信用代码115329260152479543，所在地南涧县南涧镇富民街**。法定代表人：高杨，检察长。出庭负责人：李靖萍，副检察长。委托代理人：王晓艳，检察员。委托代理人：字正宏，检察员。被告：南涧彝族自治县国土资源局，社会统一信用代码115329260152477006，所，所在地南涧县南涧镇富民街**/div>法定代表人：王洪波，局长。委托代理人:黄红映，云南昂拓律师事务所律师。公益诉讼人南涧彝族自治县人民检察院（以下简称南涧县检察院）诉被告南涧彝族自治县国土资源局（以下简称南涧县国土资源局）不履行法定职责行政公益诉讼一案，本院于2017年1月5日立案受理后，于同年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人南涧县检察院出庭负责人李靖萍、委托代理人王晓艳、字正宏、被告南涧县国土资源局法定代表人王洪波、委托代理人黄红映到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称：被告挂牌出让2013-07号国有建设用地使用权，云南集腾商贸有限公司（以下简称云南集腾公司）于2013年8月1日以9500万元成交价竞得该国有建设用地使用权。2013年8月29日大理集腾房地产开发有限公司（以下称大理集腾公司）成立后，该宗土地使用权转至此公司名下，土地出让金由该公司缴纳，共计缴纳8700万元，尚欠800万元。2014年1月3日，大理集腾公司办理了2013-07号宗地的土地使用权证（证号为南土国用〔2014〕第001号）。被告于2013年9月16日、2015年2月28日书面催缴欠款，截至日前大理集腾公司仍未缴清所欠800万元土地出让金。为切实保护好国家土地资源，公益诉讼人于2016年11月16日向被告发出南检行建（2016）03号检察建议，督促其履行法定职责。被告于2016年12月16日回复称已约谈大理集腾公司法定代表人，要求大理集腾公司在同年12月16日前缴清欠款，大理集腾公司法定代表人答复正在融资，待款贷出来后缴纳。被告至今未收缴所欠国有土地出让金，国有土地出让金欠缴情况仍在持续，被告仍未依法全面履行监管职责。公益诉讼人认为，被告作为县人民政府土地管理部门，对辖区内挂牌出让的国有土地负有监督管理职责。案中所涉国有建设用地拍卖成交确认书和使用权出让合同载明，竞买人应在合同签订之日起30日内一次性缴清出让金，而截至2013年12月12日大理集腾公司尚有800万元出让金未支付。被告依法应当采取行之有效的手段追缴土地出让金或者依法解除合同收回土地，并追究大理集腾公司的违约责任。但此后长达3年多的时间里，被告仅仅在2015年2月28日书面催缴了一次，未积极采取行之有效的措施追缴欠款，并追究该公司的违约责任，致使受侵害的国家利益长期未得到保护。被告于2014年1月3日为尚未足额缴纳国有土地出让金的大理集腾公司办理了土地使用权证，其行为违法。经公益诉讼人发出检察建议后，被告仍未依法全面履行职责，致使国家和社会公共利益仍处于持续受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起诉讼，请依法确认被告对大理集腾公司长期欠缴800万元土地使用权出让金未依法全面履行监管职责的行为违法，并判令被告在一定期限内履行法定职责。公益诉讼人向本院提供下列证据（均为复印件，与原件核对无异）：第一组证据（书证12份），1.南涧县国土资源局《统一社会信用代码证书》；2.南涧彝族自治县人民政府办公室《关于南涧彝族自治县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.2013年6月3日《南涧彝族自治县人民政府关于2013-07号地块出让方案的批复》；4.大理白族自治州国土资源局2013年6月13日《关于南涧县2013-07号宗地国有建设用地使用权挂牌出让的批复》；5.2013年7月3日《南涧县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》；6.2013年7月8日《南涧彝族自治县人民政府关于县城北片区2013-07号地块开发专题会议纪要》；7.南涧县公共资源交易中心（土地交易项目）《一次性告知服务手册》（包括报名表、竞买申请书、报价单、授权委托书、企业法人营业执照、国有土地有偿使用收入缴款通知单、非税收入一般缴款书、成交确认书）；8.2013年8月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；9.2013年8月28日《云南集腾商贸有限公司关于将竞拍得的南涧县2013-07号地块土地使用权登记的申请》；10.2013年8月30日《南涧彝族自治县第十一届人民政府第7次常务会议纪要》；11.2013年9月2日《南涧彝族自治县人民政府关于云南集腾商贸有限公司竞拍所得2013-07号地块土地使用权登记的批复》；12.大理集腾公司《营业执照》。该组证据用以证明被告依法挂牌出让县城北片区2013-07号地块使用权，云南集腾公司以9500万元价竞得，并将该地块转至大理集腾公司名下，后者支付土地出让金8700万元，尚欠800万元未缴清的事实。第二组证据（书证4份），1.南涧县公共资源交易中心《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》；2.南涧县财政局土地出让金专户《科目余额表》《费税收入一般缴款书（回单）1》（6张，缴款日期分别为2013年7月29日、9月4日、9月11日、9月24日、11月14日、12月12日）；3.南涧县国土资源局2013年9月16日、2015年2月28日《土地出让金催缴通知书》；4.大理集腾公司2014年1月3日办理的南土国用（2014）第001号土地使用权证。该组证据用以证明被告于2013年8月12日签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定自合同签订30日内付清9500万元土地出让金，最后付款日期为9月12日；在此期间，大理集腾公司分别于7月29日、9月4日、9月11日、9月24日、11月14日和12月12日共六次缴纳了土地出让金合计8700万元，尚欠800万元；被告应按合同约定追究对方违约责任，但被告未依法依约追究大理集腾公司违约责任，未依法全面正确履行职责致使国家、社会公共利益受到侵害的事实。第三组证据（书证3份），1.南涧县检察院2016年11月16日发出的南检行建〔2016〕03号《检察建议书》；2.南涧县检察院对大理集腾公司法定代表人杨立轩的询问笔录；3.南涧县国土资源局2016年12月13日《关于大理集腾房地产开发有限公司欠款及催缴的说明》。该组证据用以证明公益诉讼人于2016年11月16日发出检察建议，建议被告在一个月内采取行之有效的手段追缴大理集腾公司拖欠的土地出让金，并追究大理集腾公司的违约责任，保护国有资产，被告未依法全面履行职责，致使国家、社会公共利益至今仍受到侵害的事实。被告辩称：公益诉讼人所述大理集腾公司作为2013-07号宗地国有建设用地的受让人，在被告发出交款通知书后，于2013年12月12日前已缴纳土地出让金8700万元，尚欠800万元的情况属实。在国有建设用地使用权出让事项中，被告应承担对国有建设用地出让合同中约定的出让价款进行催缴的责任。对欠缴土地出让金的大理集腾公司，被告一直以电话通知、约谈公司出资人、法定代表人、发出书面催缴通知等方式，明确要求其及时缴纳所欠土地出让金。经催缴，大理集腾公司现仍未缴纳。被告没有采取解除合同、收回土地的措施一方面是因该宗土地已经开发，如果被告采取相关行政措施，将损害第三方的权利；另一方面是因该宗土地使用权已经被法院查封，被告不宜采取相关行政措施。被告因此已于2017年3月6日以出让方的身份向法院提起诉讼，法院已经立案受理。关于被告是否尽到监管职责的问题，应从事实和法律两个方面来考量，国有土地使用权出让合同是平等民事主体之间签订的，被告在该合同中的身份是民事主体，应当是作为土地出让人行使权利，而不是作为行政机关履行职责。因此，公益诉讼人所提出的起诉不符合本案实际。关于措施问题，公益诉讼人所说的有效措施一是指收回土地，基于案件实际被告不能收回；二是指提起诉讼，被告已经提起诉讼，至于何时能够实现追缴欠款800万元，不影响认定被告已经尽到了法定职责。请人民法院依法判决。被告向本院提交了以下证据（其中复印件均与原件核对无异）：第一组，《统一社会信用代码证》复印件1份，用以证明被告主体身份。第二组（书证4份，均为复印件），1.《国有建设用地出让合同》；2.《云南集腾商贸有限公司关于将竞拍得的南涧县2013-07号地块土地使用权登记的申请》及《南涧彝族自治县人民政府关于云南集腾商贸有限公司竞拍所得2013-07号地块土地使用权登记的批复》（南政复〔2013〕133号）；3.2013年9月16日《土地出让金催缴通知》；4.大理集腾公司出具的《保证书》。该组证据用以证明大理集腾公司是缴款义务人，经南涧县国土资源局催缴，尚欠800万元土地出让金的事实。第三组，地税缴款凭证复印件2份，用以证明大理集腾公司于2013年1月29日预交税款800万元的事实。第四组（书证2份，均为复印件），1.电话催缴记录；2.2015年2月28日《土地出让金催缴通知书》。该组证据用以证明被告向大理集腾公司连续催缴欠款的情况。第五组，云南省昆明市中级人民法院《协助执行通知书》复印件1份，用以证明昆明市中级人民法院向被告发出协助执行通知书，查封大理集腾公司南土国用〔2014〕第001号土地使用权的事实。第六组，本院《受理案件通知书》复印件1份及《民事起诉状》（副本）原件1份，用以证明被告已经就大理集腾公司欠款一事提起了诉讼。经庭审质证，被告对公益诉讼人提供的第一、三组证据均无异议；对公益诉讼人提供的第二组证据三性（即真实性、合法性和关联性，下同）无异议，但对公益诉讼人关于证据证明国家、社会公共利益已经受到了损害的主张不予认可。公益诉讼人对被告提供的证据三性均无异议，但对被告主张的证明方向不予认可，认为被告提交的证据“仅证明了其催缴、约谈，而没有采取更为有效的方式，致使所欠的800万元土地出让金一直没有追缴”。本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提供的证据和被告提供的证据，来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，经庭审质证双方对证据三性均无异议，本院均予以确认，作为认定相关法律事实的依据。经审理查明：2013年8月1日，被告依法定程序挂牌出让2013-07号宗地国有建设用地使用权，竞买人云南集腾公司以人民币9500万元成交价竞得该宗地国有建设用地使用权。2013年8月12日，被告与云南集腾公司签订CR53南涧县2013-010-01号国有建设用地使用权出让合同，约定合同项下2013-07号宗地国有建设用地使用权出让价款（土地出让金）为人民币9500万元，自合同签订之日起30日内一次性付清。2013年9月2日，南涧彝族自治县人民政府以南政复〔2013〕133号批复同意由大理集腾公司缴纳2013-07号宗地土地使用权出让价款，“并在缴清土地出让金和相关税费后，将土地使用权证办理到大理集腾房地产开发有限公司名下”。大理集腾公司先后于2013年9月4日、9月11日、9月24日、11月14日和12月12日五次缴纳土地出让金共计8088.9万元，加上抵作出让金的云南集腾公司缴纳的履约保证金611.1万元，截至2013年12月12日，共计缴纳土地出让金8700万元，尚欠800万元。被告曾于2013年9月16日向大理集腾公司书面催缴当时欠款5888.9万元，于2015年2月28日向大理集腾公司书面催缴欠款800万元，先后于2014年6月24日、2015年2月28日、2015年3月9日、2015年3月16日向大理集腾公司电话催缴欠款800万元，于2015年4月15日就欠款问题与大理集腾公司法定代表人杨立轩面谈。公益诉讼人在履行职责过程中发现2013-07号宗地土地出让金长期欠缴人民币800万元后，于2016年11月15日向被告送达南检民行公立〔2016〕3号立案决定书，并于同年11月16日发出南检行建〔2016〕03号检察建议书，建议被告“采取行之有效的手段收回云南集腾商贸有限公司拖欠的土地出让金，并追究云南集腾商贸有限公司的违约责任，保护国有资产”，要求被告在一个月内作出处理并书面回复。被告于2016年11月21日通知大理集腾公司，告知其公益诉讼人立案决定书和检察建议书内容，要求其“按两书规定时限缴清所欠800万元土地出让金”。被告于2016年12月13日书面回复公益诉讼人催缴情况，称已约谈大理集腾公司法定代表人，要求其在同年12月16日前缴清欠款，大理集腾公司法定代表人称正在融资，待银行贷款贷出来后缴纳。大理集腾公司至今未缴纳所欠2013-07号宗地土地出让金。公益诉讼人据此以被告未依法全面履行职责，致使国家和社会利益处于持续受侵害状态为由，经层报云南省人民检察院批准，向本院提起行政公益诉讼。另：云南集腾公司系自然人出资有限责任公司，成立于2010年3月24日，注册资本为3000万元，其经营范围包括国内贸易、物资供销、商务信息咨询、经济信息咨询、计算机软件开发、应用及技术服务等，经营期限至2020年3月23日；大理集腾公司亦为自然人出资有限责任公司，成立于2013年8月29日，注册资本为1000万元，其经营范围包括房地产开发经营、物业管理、项目投资及开发、酒店投资等，经营期限为长期。大理集腾公司于2014年1月3日取得本案所涉2013-07号宗地之南土国用〔2014〕第001号国有建设用地使用权证，于同年1月28日、29日向税务机关缴纳企业所得税、营业税等相关税费共计800万元。大理集腾公司已经对该2013-07号宗地进行了房地产开发。2016年4月13日，云南省昆明市中级人民法院依法查封该宗地土地使用权，查封期限自2016年4月13日起至2019年4月12日止。在公益诉讼人提起本案诉讼后，被告就大理集腾公司欠缴2013-07号宗地国有建设用地使用权出让金800万元之事向本院提起民事诉讼，要求判令大理集腾公司及时支付所欠款项并支付相应利息，本院已于2017年3月6日予以登记立案。本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号），云南省财政厅、云南省国土资源厅、中国人民银行昆明中心支行《关于转发〈财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知〉的通知》(云财综〔2007〕151号)等相关规定，各级国土资源管理部门负责对本级国有土地使用权出让收入收缴，督促土地使用者严格履行国有土地使用权出让合同，确保将应缴的土地使用权出让收入及时足额缴入国库。被告作为县级土地管理部门，对其管辖范围内土地使用权出让及土地出让金收缴工作负有监管职责。被告对大理集腾公司长期欠缴2013-07号宗地土地出让金人民币800万元的行为未能及时采取有效的监管措施，导致相应的土地使用权出让收入未能按规定时限足额缴入国库，使国家和社会公共利益受到侵害。在公益诉讼人发出检察建议书之后，被告虽然向大理集腾公司进行了催索但未果，其未进一步履行监管职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。虽然被告称不能收回土地有客观原因和被告已经在本案诉讼期间就大理集腾公司欠款之事提起了诉讼，但其明显存在怠于履行职责的情形，即便其已经提起诉讼亦需继续履行通过司法程序追缴欠款等法定职责。故对公益诉讼人要求确认被告对大理集腾公司长期欠缴土地出让金人民币800万元未依法全面履行监管职责的行为违法的诉请应当予以支持，并应当判令被告继续履行法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告南涧彝族自治县国土资源局对大理集腾房地产开发有限公司长期欠缴2013-07号国有建设用地使用权出让金人民币800万元未依法全面履行监管职责的行为违法。二、责令被告南涧彝族自治县国土资源局继续履行法定职责。案件受理费人民币50元，由被告南涧彝族自治县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。审判长  杨德光审判员  吴美敏审判员  刘建国二〇一七年五月三十一日书记员  李 骋