江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏02行终397号 上诉人(原审原告)陈兰根，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人钱恒昌，上海市申茂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市新桥镇人民政府，住所地江阴市新桥镇新郁中路128号。 法定代表人吴钢，该镇镇长。 委托代理人林红，江苏信卓律师事务所律师。 委托代理人顾宸清，江苏信卓律师事务所律师。 上诉人陈兰根因与被上诉人江阴市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）要求履行法定职责一案，不服江阴市人民法院(2019)苏0281行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年12月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定的事实：陈兰根于2018年10月22日去函江阴市城市综合管理局，要求对新桥镇政府府前锦苑安置房违法建设问题进行查处，江阴市城市综合管理局复函称，根据江阴市人民政府澄政发（2018）24号规定，各镇人民政府集中行使原由他局实施“对未取得建设工程规划许可证进行建设”的行政处罚权，自2018年3月15日起正式交接。为此，陈兰根于2019年1月12日向新桥镇政府寄送了要求履行法定职责申请书，要求对“未取得建设工程规划许可证进行建设”的违法行为依法查处。因陈兰根举报的府前锦苑农民安置房项目法人即为新桥镇政府，本案存在查处人与行政相对人为同一主体的问题，新桥镇政府于同年3月8日召开了重大事件讨论会，并向江阴市人民政府请示指定其他执法机关管辖。同年3月11日，新桥镇政府向陈兰根作出书面回复，告知陈兰根对其申请目前正在依法依规进行处理中。同年4月30日，江阴市人民政府作出澄政指辖字[2019]1号行政处罚案件指定管辖决定书，决定对陈兰根要求查处府前锦苑安置小区未取得建设工程规划许可证一案指定江阴市综合行政执法局管辖。因认为新桥镇政府未在法定期限内履行法定职责，陈兰根于2019年4月24日向原审法院提起本次行政诉讼。 另查明：陈兰根曾于2017年6月以新桥镇政府为被告，向原审法院提起相邻采光、日照纠纷民事诉讼，主张新桥镇政府所建府前锦苑拆迁安置房中有一栋6层楼房，位于陈兰根房屋南面相隔一条马路，严重妨碍陈兰根房屋采光、日照，构成侵权，要求判令拆除违法建筑12.124米以上部分，排除妨碍。原审法院经审理认为：1.陈兰根所住房屋与其南面府前锦苑拆迁安置房中一幢6层楼房之间的间距不满足规范要求，该6层楼房对陈兰根房屋构成妨碍。但陈兰根房屋日照时间≥3小时，满足规范要求；2.虽然上述6层楼房对陈兰根房屋构成妨碍，但是对陈兰根房屋的日照、采光构成的妨碍未超过国家规定的限度，对该房屋进行拆除会造成社会财富的极大浪费，且该房屋本身就是农民拆迁安置房，一旦拆除会对被拆迁人权益造成极大影响。综上，原审法院于2018年5月2日作出（2017）苏0281民初7167号民事判决，判决驳回了陈兰根的全部诉讼请求。陈兰根不服，向本院提出上诉，本院于2018年10月9日作出（2018）苏02民终2414号民事判决书，驳回了陈兰根上诉，维持原判。 原审法院认为，本案的争议焦点主要有两个方面，一是陈兰根作为投诉举报人，其主体资格是否适格？二是新桥镇政府是否具有查处陈兰根举报事项的法定职责，陈兰根以新桥镇政府为被告是否适当？ 首先，关于陈兰根主体资格是否适格的问题。 投诉举报是社会公众对各类违法行为的监督，也是行政机关发现违法行为的一个重要途径，能够有效弥补行政机关执法能力的不足。任何公民都有权对一个违法行为向有权的行政机关进行举报，但是，举报权可以没有主体资格的限制，原告资格却有着明确的界定标准，举报权要演变为起诉的权利，必须受到利害关系制约，认定投诉人的原告主体资格，应严格以法律及有关司法解释的规定为依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，与行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织具有原告主体资格和有权提起行政诉讼的前提条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。该规定与行政诉讼法第二条第一款规定相对应，将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉举报人与被诉行政行为有利害关系的标准。上述规定是人民法院审查认定投诉举报人原告主体资格的法律依据。 在本案中，陈兰根主张其居住房屋对面的府前锦苑拆迁安置房中一幢6层楼房影响其采光、日照权益，为此向相关部门投诉举报该房屋未取得用地许可、规划许可、施工许可即开工建设，系违法建筑，要求职能部门依法查处。但陈兰根与新桥镇政府之间的相邻采光、日照纠纷已经民事诉讼，两级法院均认为，虽因案涉6层楼房与陈兰根房屋之间间距不符合规范，对陈兰根房屋构成妨碍，但未根本影响到陈兰根的采光需求，陈兰根房屋的日照符合≥3小时的规范要求，且该6层楼房系农民拆迁安置房并已建成，考虑社会公共利益以及法益之间的大小，该6层楼房不应予以拆除。据此，在民事诉讼对陈兰根采光、日照权益是否受影响及影响大小、案涉6层楼房是否应当拆除已有明确结论的情况下，陈兰根虽然对案涉楼房涉嫌违建有投诉举报的权利，但是职能部门对其投诉举报是否答复、如何处理，并不会直接影响陈兰根的合法权益，处理结果与陈兰根之间也不存在利害关系。因此，本案陈兰根不具备提起本次行政诉讼的原告主体资格。 其次，关于陈兰根以新桥镇政府为被告提起本次履职之诉是否适当的问题。 陈兰根以新桥镇政府为被告提起履职之诉是否适当，应当考虑新桥镇政府是否具有处理投诉事项的法定职责。本案中，针对陈兰根投诉的“案涉6层楼房未取得建设工程规划许可证即开工建设”这一情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》《无锡市违法建设治理办法》等法律法规规定，应由城市管理行政执法部门履行对违法建设的查处职责。因根据江阴市人民政府澄政发[2018]24号文，对“未取得建设工程规划许可证进行建设”的行政处罚权由被告行使，但在本案中，被告同样是案涉安置房的项目法人，存在查处主体与行政相对人为同一主体的问题。为此，经新桥镇政府向江阴市人民政府请示，江阴市人民政府已于2019年4月30日将陈兰根投诉事项指定江阴市综合行政执法局管辖，该指定管辖决定书新桥镇政府已作为证据提交，原审法院也向陈兰根予以了送达。因此，陈兰根以新桥镇政府为被告提起本案履职之诉，被告主体不适格。陈兰根应向江阴市综合行政执法局提起履职申请。 综上,陈兰根向职能部门举报府前锦苑安置房系违法建设，职能部门是否履职与其没有利害关系，陈兰根主体不适格。且陈兰根以新桥镇政府为被告，因新桥镇政府没有查处陈兰根举报事项的法定职责，以该政府为被告并不适当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第十项、第三款之规定，裁定驳回陈兰根的起诉。 上诉人陈兰根上诉称：1.按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第一款第一项、第五项等规定，上诉人具有提起本案诉讼的“原告主体资格”，事实清楚、证据确凿。上诉人与被上诉人的“相邻采光、日照”纠纷民事诉讼，虽经一、二审民事判决，但上诉人已向江苏省高级人民法院提起再审，该法院已立案号为（2019）苏民申4801号。2.上诉人就依法享有的相邻采光、日照权遭受被上诉人的侵权行为向被上诉人提出履行法定职责申请，要求被上诉人依法查处，但被上诉人在接到上诉人申请之日起2个月却不作出处理，拒不履行法定职责的事实清楚、证据确凿，而且，无证据证明被上诉人已将上诉人提出的履行法定职责申请一案移送江阴市综合行政执法局管辖及该局已立案管辖，上诉人于2019年9月16日委托代理律师向江阴市综合行政执法局发出《律师函》询问查处情况，但该局未任何反应。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，裁定一审法院对上诉人原审诉讼请求进行审理并作出判决。 被上诉人新桥镇政府答辩称：一、上诉人与答辩人是否履行法定职责的行政行为不具有利害关系，作为原告主体不适格。 上诉人曾就“府前锦苑”项目妨碍其相邻采光、日照，诉至江阴市人民法院，要求拆除“府前锦苑”安置房。江阴市人民法院经过审理认为：鉴于鉴定公司明确上诉人房屋日照时间满足相关规范要求、涉案房屋已封顶，拆除房屋会造成社会财富极大浪费、涉案房屋性质为安置房等事宜，认为涉案房屋不宜拆除。上诉人不服一审判决，上诉至无锡市中级人民法院，该院经过审理认为：鉴于上诉人房屋在大寒日的日照时间大于等于3小时，满足相关规范要求，并未根本影响到上诉人的采光需求以及涉案房屋已封顶，拆除房屋会造成社会财富极大浪费，综合衡量双方的权益大小，认为涉案房屋应不拆除为宜。现二审判决书已经发生法律效力。答辩人认为：首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓的“利害关系”应限于法律上的利害关系，不包括反射利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，上诉人曾就相邻权纠纷诉至江阴市人民法院、无锡市中级人民法院，要求拆除涉案“府前锦苑”项目房屋。在两级法院均依法驳回其诉讼请求后，上诉人再主张要求答辩人履行查处“府前锦苑”项目未取得建筑工程施工许可证的违法行为。鉴于上诉人与答辩人之间基础的民事法律关系已经通过完整的民事程序定纷止争，故答辩人是否作出行政处罚与上诉人不具有行政法上的利害关系。其次，根据江阴市人民法院、无锡市中级人民法院判决书的判决主文，两级法院均已明确上诉人房屋在大寒日的日照时间大于等于3小时，满足相关规范要求，并未根本影响到上诉人的采光需求。无论答辩人是否作出涉案行政行为，并不涉及是否影响到上诉人的采光相邻权问题，更不影响到上诉人的合法权益。上诉人不属于《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第一款第一项、第五项，与行政行为有利害关系的情形。 二、答辩人作为被告主体不适格。鉴于上诉人要求答辩人履行法定职责事宜，但存在行政执法机关和行政执法相对人为同一主体的程序问题。2019年3月8日，答辩人向江阴市人民政府发出“关于陈兰根申请事宜的请示”，申请回避，并请求江阴市人民政府就上诉人要求答辩人查处“府前锦苑”小区未取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的违法行为指定其他执法机关进行执法。2019年4月30日，江阴市人民政府作出行政处罚案件指定管辖决定书，上诉人要求查处“府前锦苑”小区未取得建筑工程规划许可证一案由江阴市综合行政执法局管辖。鉴于以上，答辩人作为被告主体不适格。综上所述，请求贵院驳回上诉人全部诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院依法予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，与行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织具有原告主体资格和有权提起行政诉讼的前提条件。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。该规定与行政诉讼法第二条第一款规定相对应，将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉举报人与被诉行政行为有利害关系的标准。上述规定是人民法院审查认定投诉举报人主体资格的法律依据。 本案中，上诉人陈兰根主张其居住房屋对面的府前锦苑拆迁安置房中一幢6层楼房影响其采光、日照权益，为此向相关部门投诉举报该房屋未取得有关许可证即开工建设，系违法建筑，要求职能部门依法查处。但上诉人陈兰根与被上诉人新桥镇政府之间的相邻采光、日照纠纷已经民事诉讼，江阴市人民法院和本院均认为，虽因案涉6层楼房与陈兰根房屋之间间距不符合规范，对陈兰根房屋构成妨碍，但未根本影响到陈兰根的采光需求，陈兰根房屋的日照符合≥3小时的规范要求，且该6层楼房系农民拆迁安置房并已建成，考虑社会公共利益以及法益之间的大小，该6层楼房不应予以拆除。据此，在民事诉讼对陈兰根采光、日照权益是否受影响及影响大小、案涉6层楼房是否应当拆除已有明确结论的情况下，陈兰根虽然对案涉楼房涉嫌违建有投诉举报的权利，但是职能部门对其投诉举报如何处理，并不会直接影响陈兰根的合法权益，处理结果与陈兰根之间不存在利害关系。因此，本案陈兰根不具备提起本次行政诉讼的原告主体资格。陈兰根上诉称已向江苏省高级人民法院提起再审，该法院已立案号为（2019）苏民申4801号，但该案号仅是江苏省高级人民法院对上诉人申请再审进行的申诉立案案号，并非正式进入再审程序的立案案号，故不能阻却（2017）苏0281民初7167号民事判决书和（2018）苏02民终2414号民事判决书的生效。 其次，关于陈兰根以新桥镇政府为被告提起本次履职之诉是否适当的问题。本案中，针对陈兰根投诉的“案涉6层楼房未取得建设工程规划许可证即开工建设”这一情形，根据江阴市人民政府澄政发[2018]24号文件的规定，各镇人民政府集中行使原由江阴市城市综合管理局实施“对未取得建设工程规划许可证进行建设”的行政处罚权，自2018年3月15日起正式交接。故对“未取得建设工程规划许可证进行建设”的行政处罚权由新桥镇政府行使，但在本案中，由于新桥镇政府是案涉安置房的项目法人，存在查处主体与行政相对人为同一主体的问题。为此，经新桥镇政府向江阴市人民政府请示，江阴市人民政府已于2019年4月30日将上诉人陈兰根投诉事项指定江阴市综合行政执法局管辖，该指定管辖决定书新桥镇政府已作为证据提交，原审法院也向陈兰根予以了送达。因此，上诉人陈兰根以新桥镇政府为被告提起本案履职之诉，被告主体不适格。至于新桥镇政府是否已及时向江阴市综合行政执法局移送有关陈兰根申请履行法定职责一案的材料问题，以及江阴市综合行政执法局是否已立案受理问题，不属于本案审理范围。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院对上诉人陈兰根的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  马 云 审判员  卢文兵 二〇二〇年三月十七日 书记员  张玲玲