四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2015)南中法行初字第44号 原告西充县实验驾校。经营场所四川省西充县晋城镇张澜大道永清路口。 经营者王锡连，男，汉族，1953年9月29日出生，住址四川省西充县。 委托代理人曹秀峰，四川天普律师事务所律师。 委托代理人滕飞，四川天普律师事务所律师。 被告西充县人民政府。住所地四川省西充县晋城镇东风路**。 法定代表人孙骏，县长。 委托代理人王映祁，西充县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人何长升，四川润方律师事务所律师。 第三人四川南充市同欣检测有限公司。住所地四川省南充市嘉陵区滨江大道南段。 法定代表人何传强，经理。 委托代理人刘暾，四川兴恒平律师事务所律师。 委托代理人陈森洪，四川兴恒平律师事务所律师。 原告西充县实验驾校（以下简称西充实验驾校）诉被告西充县人民政府（以下简称西充县政府）、第三人四川南充市同欣检测有限公司（以下简称同欣检测公司）招商引资行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告西充实验驾校诉称，原告是经依法批准成立的一级驾校，由于业务发展需要，我校在八年前就一直不间断提出用地申请，建设驾校，建设驾考、培训、检测中心项目，而且愿意帮助政府垫资代建西充县车管所及公用设施，产权属于政府。原告只要求政府为我校审批用地手续，自愿通过法定程序取得国有土地使用权、交纳出让金、不要政府补助资金并依法纳税。但被告对原告的申请一直行政不作为，不给原告供地，不予办理相关手续，却与第三人串通一气，限制我校发展，损害国家集体利益。2013年4月9日，被告让第三人在无任何手续的前提下，在西充多扶工业园区破土动工，打造川东北驾驶人考试中心项目。原告知情后于4月10日再次以《西充县实验驾校关于解决驾校训练场用地的紧急请示》向被告请示，被告仍不予理睬，反而通过西充县15届人民政府第22次常务会议违法将上述项目用地以协议方式转移给第三人，让第三人在西充县多扶工业园区取得350亩供地项目，并于2013年5月7日与第三人签订《投资协议》。协议中，被告承诺给予第三人370亩用地，还要给商住用地80亩，送“七通一平”的资金，财政给予4000万元的项目专项资金扶持，还要向上级财政立项，争取的财政资金用于该企业，减免测绘费、环评、建设各项基金，减免税收，还将前三年第三人所缴纳的所得税地方留成部分的50%由政府安排财政资金分年度用于第三人的扶持资金。 原告认为，被告与第三人所签协议内容违反《土地管理法》第四十三、四十四条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》“招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”、《四川省人民政府关于进一步加强土地出让管理的规定》“经营性用地必须以招标拍卖挂牌出让方式确定土地使用者和土地价格”“不得违法违规设定准入许可、竞买人资质限定等影响公平、公正竞争的限制性条件。市、县人民政府及相关部门招商引资项目的投资协议或招商协议不得与土地出让的相关内容挂钩，严禁以事先的会议纪要、签订的投资协议或招商协议等为依据量身定制土地出让方案，倒置土地出让决策程序”“对土地使用权招标拍卖挂牌出让的申请人一视同仁，不允许以任何理由阻止报名”“任何地区、部门和单位不得以任何名义减免土地出让价款，也不得以土地换项目、先征后返、奖励补贴等形式变相减免土地出让价款，更不得以任何方式让企业参与土地出让收益分成”等条款。为此，原告再次向被告及交通、运管、国土、规划等部门反映，要求参与该宗土地的平等竞争。被告怕第三人受到影响，于2013年5月29日安排副县长召集交通、运管、国土、规划、林业、乡镇等部门领导参加紧急会议，以哄骗原告给其先租后征的方式解决用地150亩，叫原告不得参与该宗土地挂牌的竞争。原告当时信以为真，就放弃了被告于2013年5月30日的挂牌竞争，让第三人竞得了多扶的120亩土地。2014年5月29日，被告在电视台打出挂牌出让四宗土地的公告，见原告缴纳了435万元的保证金要参与竞价，就以调规为由取消了挂牌出让公告，仍不让原告参与竞争。但第三人从2013年4月9日至今都还在非法用地，被告既不制止，相反还出文给相关部门让其继续非法使用。 原告认为，被告采取排除限制竞争对手的行为，让第三人非法获利，损害了国家、人民的利益，损害了原告的合法权益。根据《行政诉讼法》第二条、第十二条、第二十五条之规定，原告是与该行政行为有利害关系的法人或者其他组织，有权提起诉讼。 被告对第三人的这些行政承诺属于行政行为，不但严重违反了《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《四川省人民政府关于进一步加强土地出让管理的规定》相关条款，也违反《税收征收管理法》第三条的规定，违反《四川省道路运输条例》、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》、《机动车驾驶员培训管理规定》、《行政许可法》、《交通行政许可法》等相关法律法规，《投资协议》应属无效。请求确认被告与第三人于2013年5月7日签订的《投资协议》行政合同无效。 被告西充县政府辩称，一、本案原告不是适格的原告，该协议是在被告与第三人之间产生关系，与原告没有利害关系。同时，本案所涉投资协议是2013年5月7日签订，原告称在2013年4月就已知晓，已经超过6个月的起诉期限。二、原告诉请确认投资协议无效，但新修订的《行政诉讼法》在2015年才实施，不适用行政协议无效的规定。三、该投资协议是合法有效的。不得以地方性法规规章为依据来确认合同的效力，确认合同无效的强制性规定是指效力性强制规定，投资协议并没有违反法律法规，也没有违反《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定。第三人获得的土地是挂牌出让所取得，投资协议没有违法减税、免税。被告承诺的是专项资金，资金扶持是财政专项资金。投资协议没有违反任何规定，相关部门规章不能作为认定合同效力的法律依据。投资协议上约定的是必须按照招、拍、挂的方式取得土地，原告诉称不实，我方保留追究其责任的权利。原告称被告与第三人串通，纯属捏造事实，第三人取得土地是挂牌取得，原告的起诉缺乏有效证据支持，超过起诉期限，请求驳回诉讼请求。 第三人同欣检测公司述称，同意被告的答辩意见。第一，原告与本案没有利害关系，也没有诉讼利益，没有主体资格。第二，第三人与被告达成的协议是依据相关的行政职权，在平等协商以后达成的协议，没有违反任何强制性规定。第三人投资川东北驾驶人考试中心与原告没有利益关系，第三人也没有能力限制原告学校的发展。第三人取得的土地都是按照合法的程序取得的。 经审理查明，西充实验驾校是以王锡连个人名义经营的个体工商户，经营范围为：一级普通机动车驾驶员培训、道路运输从业资格培训，其老校区位于西充县环城大道占山路口。同时，该校还从事小型汽车科目二考试。该校为了发展需要，多次向西充县委、县政府以及相关职能部门书面报告，要求解决驾校整体搬迁用地问题。最终，该校通过租赁西充县常林乡集体土地的方式在西充县晋城镇张澜大道永清路口修建了新校区。同时，该校曾经在向政府的报告中提出拟在西充筹建汽车驾驶培训、考试、汽车安全检测及车辆维修四位一体的复合型驾校。 同欣检测公司是一家在南充市注册的从事CNG气瓶、LPG钢瓶、LPG槽车检验、配件销售的企业法人。2012年8月15日，四川省公安厅交通管理局向南充市公安局交警支队作出《关于同意在南充建立川东北大中型客货车驾驶人考试中心的批复》，同意南充市公安局交警支队通过同欣公司建立川东北大中型客货车驾驶人考试中心。2013年4月9日，川东北大中型客货车驾驶人考试中心建设工程在西充县多××镇开工。 2013年5月17日，西充县政府（甲方）与同欣检测公司（乙方）签订《投资协议》，约定：一、项目总投资及用地乙方总投资4亿元建设川东北驾考、培训、检测中心项目。项目在多扶工业园区内用地约350亩，其中300亩用于修建学员考试、培训中心，50亩用于修建机动车安全性能及汽车综合性检测中心；在县城张澜路弃土场处提供机动车驾驶员路考科目用地20亩。以上项目土地性质属交通设施用地。二、甲方的权利和义务1、甲方按规定的西充县工业园区用地最低限价挂牌出让370亩交通设施用地，并达到“七通一平”，由乙方依法取得土地使用权属。2、在乙方所有项目投入运营后，甲方财政给予不超过4000万元的项目专项资金扶持，用于支持模拟高速公路跑道等基础设施建设；对乙方代建的西充县车管所用房及公用设施，在建成并投入使用后，给予900万元资金补助，产权归企业所有。3、在乙方所有项目投入运营且达到合同约定上缴税金额度后，企业前三年所缴纳企业所得税地方留成部分的50%由甲方安排财政资金分年度给予扶持。……7、在乙方取得加油、加气站建设及经营资格的前提下，为乙方在县城规划区提供不超过10亩的土地；在多扶镇场镇为乙方配套80亩商住用地。乙方须依法取得上述土地使用权。三、乙方的权利和义务……2、在本协议签订后30日内在西充注册成立具有独立法人资格的公司，双方同意新公司承担和享有投资协议及补充协议的权利与义务。……7、县属单位服务性收费按国土局5000元、住建局6000元、房管局4000元的标准包干支付。8、在50亩检测中心用地内修建满足交警、车管部门办理年检、新车上户等业务用房及公用设施，免费提供给交警、车管部门使用。……10、在所有项目投入运营后，确保前两年应缴税金且实际年入库税金不低于500万元，从第二年开始，年应缴税金且实际入库税金不低于1000万元，如未达到年度约定入库税金额，差额部分视为特别违约金，由乙方用现金向甲方财政补足。11、须按土地招、拍、挂程序依法取得土地使用权。2014年5月21日，西充县政府与同欣检测公司就未尽事宜达成《川东北驾考中心项目补充协议》，一、取消《投资协议》第一条中“在县城张澜路弃土场处提供机动车驾驶员路考科目用地20亩”之约定。二、为乙方在多扶工业园区新增项目用地35亩，项目用地土地用途为交通设施用地，采用挂牌方式出让。三、甲方划拨32亩土地给西充县公安局，由乙方代建车管所办公室及其生活附属设施。……五、甲方为乙方提供财政预算安排的项目发展资金90万元，在车管所、摩托车检测线、机动车安全性能及汽车综合性检测中心建成后拨付。 2013年5月21日，南充市川东北驾驶人考试中心在西充县注册成立，投资人为何传强，类型为个人独资企业，经营范围：驾驶人考试、驾驶车租赁、汽车检测。南充市川东北驾驶人考试中心与西充县国土资源局、西充县政府因土地出让及案涉投资协议的履行产生纠纷，提起民事诉讼，本院分别作出（2015）南中法民初字第16号和17号民事裁定，均认定案涉《投资协议》及补充协议属于招商引资协议，属行政协议（合同），不属人民法院民事诉讼受案范围，裁定驳回起诉。南充市川东北驾驶人考试中心不服提起上诉，四川省高级人民法院作出（2016）川民终407号民事裁定，裁定驳回上诉，维持（2015）南中法民初字第16号民事裁定，并作出（2016）川民终853号民事裁定，准许撤回上诉。 本院认为，首先，招商引资协议是地方政府为吸收投资与投资者通过协商达成的协议，政府主要提供税收优惠、基础设施配套和公共服务等吸引投资者，以发展地方经济。招商引资协议兼具民事合同与行政协议的双重性质，是政府与投资者双向自主选择的结果。根据合同相对性原则，原告并非本案被诉协议的一方当事人，该协议也未为原告设定权利与义务，原告无权对该协议提起诉讼。 其次，原告西充实验驾校长期在西充从事驾校经营，并具有在西充县投资建设培训、考试、检测及维修的复合型驾校的意向确属事实，但如前所述，在招商引资活动中，政府对投资人有自主选择的权利，原告认为其应享有公平参与该项目投资者竞争的权利缺乏法律依据。所以，原告以及其他具有投资意向者不能以竞争权受到排除或限制为由，认为自己与招商引资协议具有利害关系而以利害关系人身份提起行政诉讼。 最后，案涉协议约定打造驾考、培训、检测中心项目，其中“培训、驾考”与原告的经营范围部分重合，但在该协议的实际履行中，第三人新成立的考试中心并未取得驾驶员培训的行政许可，而协议约定不能视为行政许可。若考试中心在今后取得相应行政许可，原告可以依法主张权利。协议涉及的“驾考”是经四川省公安厅交通管理局的批准，并非案涉协议批准。因此，该协议的约定尚未对原告的权利造成影响。至于原告认为在该协议履行过程中存在违法拍卖土地、违法招生培训等问题，并非协议本身产生的问题，应当通过其他途径依法主张权利。 综上，原告与被诉《投资协议》之间不具有利害关系，不具备原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”之规定，裁定如下： 驳回原告西充县实验驾校的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  熊东 审 判 员  庄娟 人民陪审员  曾胜 二〇一七年五月八日 书 记 员  宋薇