北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终144号上诉人（一审原告）付洪保，男，1959年10月15日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人付玉（上诉人之女），1987年8月1日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区黄松峪乡人民政府，住所地北京市平谷区黄松峪乡黄松峪村东街402号。法定代表人刘东明，乡长。委托代理人张玉龙，男，北京市平谷区黄松峪乡人民政府工作人员。委托代理人李翀，北京市方桥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人宋立华，女，北京市平谷区司法局工作人员。委托代理人刘学立，女，北京市平谷区司法局工作人员。上诉人付洪保因诉被上诉人北京市平谷区黄松峪乡人民政府（以下简称黄松峪乡政府）限期拆除通知及北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人付洪保及其委托代理人付玉，被上诉人黄松峪乡政府的委托代理人张玉龙、李翀，被上诉人平谷区政府的委托代理人宋立华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年4月26日，黄松峪乡政府作出京平黄限拆字[2019]04014号限期拆除通知书（以下简称被诉限拆通知），主要内容为：付洪保：经查，你单位（个人）未经区规划、土地部门批准，擅自在黄松峪村租赁地内建设养殖及看护用房、地面硬化、棚子的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。现根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，本行政机关按照平谷区制止和查处违法用地违法建设领导小组下发的《平谷区违法用地违法建设分类处理意见》的要求，责令你于2019年5月3日24时前，将上述违法建设无条件拆除，恢复集体土地原貌。如逾期不拆除，本行政机关将依法予以强行拆除，后果自负。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向平谷区政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。付洪保对被诉限拆通知不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2019年7月1日作出京平政复字[2019]36号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限拆通知。付洪保不服，诉至一审法院，请求：1．依法撤销黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知；2．依法撤销平谷区政府作出的被诉复议决定；3．本案诉讼费由被上诉人承担。一审法院经审理查明，1998年12月7日，付洪保与北京市平谷区黄松峪乡黄松峪村村民委员会（以下简称黄松峪村委会）签订《租赁合同书》，约定将涉案荒滩租赁给付洪保使用，东至道，南至王某，西至刘某、李某，北至陈某，租赁期限自1999年1月1日至2048年12月31日止。1998年付洪保在上述土地上建设砖混结构看护房及猪舍，政府补贴建设水窖，2015年左右新建砖混彩钢结构猪舍，2017年建粪棚、棚子并改造污水池，形成涉案建设。2018年7月，黄松峪乡政府巡查中发现涉案建设，遂予以立案调查，2018年7月10日经现场检查、勘验、拍摄照片、测量绘图，黄松峪乡政府认定付洪保所建建筑面积约668．15平方米，地面硬化约225平方米，总计约893．15平方米。2019年4月11日，经北京市规划和自然资源委员会协查，涉案建设未依法取得乡村建设规划许可证。黄松峪乡政府于2019年4月26日向付洪保询问调查，于当日作出被诉限拆通知并送达。付洪保不服，于2019年5月7日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于当日予以受理并向付洪保发出行政复议申请受理通知书，向黄松峪乡政府发出行政复议答复通知书，2019年5月17日黄松峪乡政府向平谷区政府提交行政复议答复书，2019年7月1日平谷区政府作出被诉复议决定，决定维持黄松峪乡政府于2019年4月26日作出的被诉限拆通知。2019年7月2日平谷区政府将被诉复议决定直接送达黄松峪乡政府，并向付洪保邮寄送出。付洪保收到被诉复议决定后仍不服，诉至一审法院，要求撤销被诉限拆通知和被诉复议决定。一审法院另查明，2019年10月18日，一审法院组织付洪保、黄松峪乡政府现场勘查，黄松峪乡政府绘制的平面图与实际相符。一审法院经审理认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”黄松峪乡政府作出被诉限拆通知时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行，下同）第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，黄松峪乡政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”平谷区政府作为黄松峪乡政府的上一级地方人民政府，有权受理付洪保提交的行政复议申请。关于付洪保对黄松峪乡政府的职权范围及法律依据所提异议，付洪保认为：涉案建设是1998年建设的，属于四荒开发，当时没有法律规定要求付洪保办理规划许可，法不溯及既往，不适用《北京市城乡规划条例》。一审法院认为：涉案建筑部分建设于1998年，依据建设时有效的《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，涉案建筑进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而付洪保1998年建设的猪舍、看护房等建筑并不能出具相关批准手续，未经规划主管部门批准建设养殖场的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《北京市城乡规划条例》实施后，而《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，未经规划行政许可进行建设仍属违法行为，故平谷区政府适用《北京市城乡规划条例》对涉案养殖场进行定性并查处并无不当，对于付洪保2015年之后建设的猪舍、粪棚等建筑物，平谷区政府适用《北京市城乡规划条例》正确，故付洪保的该项主张不能成立，一审法院不予支持。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，付洪保建设涉案建筑时未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，黄松峪乡政府、平谷区政府据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。黄松峪乡政府立案后，进行了现场检查、勘验、测量、绘图，拍摄了现场照片，向规划和国土部门核实了涉案建设是否取得乡村建设规划许可证，并对付洪保进行了询问，作出被诉限拆通知后依法进行了送达，程序合法。平谷区政府接到付洪保的复议申请后及时受理并进行调查，在法定期限内作出复议决定维持黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知并送达当事人，复议程序合法。关于付洪保提出的依据自然资源部办公厅最新公布的通知，涉案养殖场不需要取得规划许可的主张，一审法院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源部等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，付洪保未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施，仅以涉案建筑所占用土地为农用地、涉案建筑实际用于养殖等为由主张涉案建筑不属于违法建设，不能成立，一审法院不予支持。关于付洪保主张政府鼓励、支持养殖、种植，土地承包时系荒滩，非农田，建看护房、猪场系为了生产生活的主张，一审法院认为，涉案建筑建设于黄松峪村集体所有的土地上，属农村建设项目，根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款之规定，应该取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证后进行建设，付洪保提供的荣誉证书、村委会证明、租赁合同书等证据材料均不能得出其建设行为合法的结论。关于付洪保提出黄松峪乡政府现场勘验、检查、拍照、绘图时其未在现场，黄松峪乡政府作出被诉限拆通知缺乏事实依据的主张，一审法院认为，黄松峪乡政府制作了现场检查笔录、现场勘验笔录、拍摄了现场照片、绘制了平面图，虽付洪保主张其未在现场，但经一审法院组织付洪保、黄松峪乡政府现场勘查，黄松峪乡政府测绘的涉案建筑情况与实际相符，且付洪保无异议，故付洪保据此主张涉案限拆通知缺乏事实依据的主张不能成立，一审法院不予支持。关于付洪保提出黄松峪乡政府在送达限拆通知后补作询问笔录的主张，一审法院认为，根据黄松峪乡政府提供的送达视频，黄松峪乡政府询问付洪保后制作被诉限拆通知并送达，且黄松峪乡政府于2018年7月10日立案后进行了现场检查、勘验、收集证据等调查工作，被诉限拆通知程序合法，付洪保该项主张不能成立，一审法院不予采纳。关于付洪保提出的在送达被诉限拆通知过程中，送达回证上二送达人签名系一人所签，黄松峪乡政府执法程序不合法的主张，一审法院认为，依据黄松峪乡政府提供的送达视频，可以证明送达当天王川起、张玉龙二送达人均在现场，送达程序合法，付洪保主张送达人签名系一人所签不能达到撤销被诉限拆通知的程度，付洪保的此项主张不能成立，一审法院不予支持，黄松峪乡政府的送达程序不规范，一审法院在此指出。综上，黄松峪乡政府作出的被诉限拆通知及平谷区政府作出的被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。付洪保要求撤销被诉限拆通知和被诉复议决定的理由缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决驳回付洪保的诉讼请求。付洪保不服一审判决，上诉称，黄松峪乡政府及平谷区政府的行政行为程序违法，依据与事实不符，适用法律错误。一审判决依据法律和事实错误，一审法院以上诉人未提供相关手续证明涉案建筑属农业生产设施为由判定上诉人的养殖场系违法建设的判决不合法，虽然上诉人未提供相应的证明手续，但一审法院的工作人员到养殖场进行过实地勘察，上诉人已养殖生猪二十多年，养殖厂房和养殖设施均可以证明建筑系养殖和看护所用，以上事实均可证明涉案建筑系农业生产设施。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉限拆通知和被诉复议决定，诉讼费由被上诉人承担。黄松峪乡政府及平谷区政府均同意一审判决，请求予以维持。付洪保在一审法院指定的证据交换日内向一审法院提供了下列证据，并在一审庭审中出示：1．荣誉证书复印件（平谷区政府颁发一份、黄松峪乡政府颁发三份），证明付洪保三荒开发、种植、养殖是在两级政府的支持鼓励下开办起来的，1998年相关规划法律、法规未出台的情况下，两级政府的支持鼓励证明了在当时养殖场房和看护房系合法建筑；2．黄松峪村委会证明复印件，证明付洪保租赁地内田间路硬化系村集体同意规划项目；3．限期拆除通知书、送达回证，证明送达回证上送达人签字栏应两人执法签字，付洪保亲眼所见系一人所写，故黄松峪乡政府执法程序不合法，应撤销被诉限拆通知和送达回证；4．行政复议申请书、被诉复议决定，证明平谷区政府偏袒黄松峪乡政府，在下达被诉复议决定时不公正，只采信对黄松峪乡政府有利的观点，对付洪保有利的观点全部略过。付洪保当庭提交租赁合同书一份，证明涉案土地的租赁情况。一审庭审后付洪保提交自然资源部办公厅于2019年9月4日在网站上公布的通知一份，证明养殖场不需要取得规划许可，一般农用地可以用于建设设施农业。黄松峪乡政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在一审庭审中出示：1．立案审批表、现场检查笔录、现场勘验笔录、证据材料登记表、现场草图、卫星截图、土地规划及现状图，证明黄松峪乡政府工作巡查中发现，在黄松峪村付洪保租赁土地存在违法建设情况，黄松峪乡政府即对违法建设案件进行立案调查，并进行现场检查、勘验，收集现场照片，绘制现场图的情况；2．案件协查通知书、规划审批情况的函，证明就付洪保所建房屋是否取得乡村建设规划许可证，是否进行了设施农业项目备案，黄松峪乡政府征询规划主管部门的意见，规划部门回复付洪保所建建筑未依法取得乡村建设规划许可证，应当认定为违法建设；3．询问笔录，证明黄松峪乡政府就付洪保所建建筑向付洪保询问相关情况，证明涉案土地为黄松峪村集体土地，付洪保通过租赁方式取得经营权，1998年进行建设，用于养殖，没有取得批准手续；4．被诉限拆通知、送达回证，证明黄松峪乡政府就付洪保的违法建设向付洪保发出被诉限拆通知，并告知付洪保依法享有的救济权利和途径。应付洪保要求，黄松峪乡政府在一审庭审中提交签到表一张、送达照片三张，一审庭审后提交送达被诉限拆通知录像光盘一张，证明送达被诉限拆通知的经过。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）《北京市禁止违法建设若干规定》系黄松峪乡政府主张适用的法律依据。平谷区政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1．付洪保提交的行政复议申请书及平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2．平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；该组证据证明：1．付洪保曾经向平谷区政府提出过复议申请；2．平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1．行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向黄松峪乡政府发送了行政复议答复通知书；2．黄松峪乡政府提交的行政复议答辩状及委托手续，证明黄松峪乡政府在法定期限内提交了行政复议答辩状；3．被诉行政复议决定及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出了复议决定，并及时进行了送达。《行政复议法》系平谷区政府提交的法律依据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：付洪保提供的证据1真实，能够证明两级政府鼓励付洪保三荒开发，对此证明目的一审法院予以采纳，但不能证明涉案建设系合法建设，对此证明目的一审法院不予采纳；证据2仅能证明黄松峪村委会对涉案建设外的田间路主张权利，对付洪保主张的证明目的一审法院不予采纳；证据3系本案被诉限拆通知，不是证据，在此一审法院不予评价，送达回证中二送达人的签名系一人所签，平谷区政府对此认可，该证明目的一审法院予以采纳，但不能证明黄松峪乡政府执法程序不合法，应撤销被诉限拆通知，对此证明目的一审法院不予采纳；证据4中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价，行政复议申请书真实，可以证明付洪保向平谷区政府提出行政复议申请，对此证明目的一审法院予以采纳；付洪保当庭提交的租赁合同真实，证明目的成立，一审法院予以采纳；付洪保庭审后提交的通知真实，但不能证明涉案建筑不需要取得规划许可，对此证明目的一审法院不予采纳。黄松峪乡政府提供的证据4系本案被诉行政行为，不属于证据；其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明黄松峪乡政府巡查发现线索后进行立案、现场检查、勘验、拍照、测量、向规划部门核实涉案建设是否取得规划许可审批手续、询问调查、制作被诉限拆通知及送达的过程，一审法院予以采纳。平谷区政府提交的第二组证据中的证据3中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不属于证据；其他证据能够证明行政复议程序情况，一审法院予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第六十八条规定，黄松峪乡政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。依据《行政复议法》第十三条规定，平谷区政府作为黄松峪乡政府的上一级主管部门，具有受理付洪保的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。关于涉案建设是否属于违法建设问题，《城乡规划法》第二条第三款对“规划区”有明确规定，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。依据黄松峪乡政府作出被诉限拆通知时有效的《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。因此，根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》的规定，本院可以认定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，付洪保未能提交相应证据证明涉案建设取得相应的规划审批手续。同时，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及《北京市国土资源局等部门关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业设施的建设应当具备相应的用地备案手续，但付洪保未能提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施。故一审法院对付洪保主张涉案建筑不属于违法建设的主张未予支持，本院予以认可。关于黄松峪乡政府作出被诉限拆通知的程序问题，本院同意一审法院的相关认定。平谷区政府依法受理了付洪保提出的行政复议申请，按照《行政复议法》的规定作出被诉复议决定，其复议程序合法。综上，一审法院判决驳回付洪保的诉讼请求正确，本院应予维持。付洪保的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人付洪保负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年三月十二日法官助理 刘 毅书 记 员 孙 利书 记 员 辛 遥