山西省运城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）晋08民终2440号 上诉人（原审原告）：临猗县孙吉镇王显庄行政村村民委员会，住所地临猗县孙吉镇王显庄村。 法定代表人：潘智红，系该村民委员会主任。 委托诉讼代理人：贾新民，山西庆新平律师事务所律师。 委托诉讼代理人：荆梦捷，山西庆新平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：白建成，男,1958年11月28日出生，汉族，住运城市盐湖区。 委托诉讼代理人：张红荣，山西众志诚律师事务所律师。 上诉人临猗县孙吉镇王显庄行政村村民委员会（以下简称王显庄村委会）与被上诉人白建成确认合同无效纠纷一案，不服山西省临猗县人民法院（2019）晋0821民初40号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人王显庄村委会上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判确认2014年8月7日上诉人与被上诉人签订的《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》无效；二、本案一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实与理由： 第一、原审法院适用法律错误，上诉人与被上诉人白建成签订的《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》，违反了村民委员会组织法的规定，未经村民会议讨论决定，擅自约定由被上诉人白建成对移民新村项目进行投资建设管理，并将上诉人的集体财产处分给被上诉人所有，该协议违反法律强制性规定，应属无效合同。上诉人原审庭审中向法庭提交的《中华人民共和国集体土地使用证》《中华人民共和国建设项目选址意见书》及《中华人民共和国建设工程规划许可证》已经证明了本案所涉的临猗县孙吉镇王显庄移民新村建设项目是经过政府部门审批，该土地所有权人及使用权人均为上诉人村集体。而上诉人、被上诉人于2014年8月7日签订的《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》擅自约定由被上诉人白建成对移民新村项目进行投资建设管理，并约定将该工程建设的房屋产权归被上诉人所有。该协议并没有经过上诉人村民会议讨论决定，根据村民委员会组织法第二十四条的规定，涉及村民利益的事项，应经村民会议讨论决定方可办理。原审法院却认为该条款并未直接规定违反该强制性规定的后果是导致合同无效，且违反该强制性规定也并不必然损害国家和社会公共利益，因此原审法院认为该条款不属于效力性的强制性规定。原审法院上述认定明显错误，具体理由如下：村民委员会组织法第二十四条虽然没有规定违反其规定，将导致合同无效，但是违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，这也属于强制性效力性规定。《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》擅自约定将该工程建设的房屋产权归被上诉人所有，未经法定程序处分村集体的财产，明显损害社会公共利益。对于村集体的财产，村民委员会并不拥有所有权，而仅仅拥有管理权，为避免其权利滥用损害所有权人的利益，所以设定了此限制性法律规范，村民委员会无权就集体财产处分事宜自行签订协议。根据村民委员会组织法第二条、第八条的规定，村民委员会仅仅对村集体的资产享有管理权和经营权而不是村集体资产的所有权人，在未经村民会议决定的情况下无权就村集体资产的处分事宜对外签订合同，其对属于村集体所有的财产并没有处分的权利。此外，从最高人民法院发布的审判指导案例上分析，在《中华人民共和国人民法院公报》2008年第9期（总第143期）公布的最高人民法院关于上诉人浙江省乐清市乐成镇石马北村村民委员会与被上诉人浙江顺益房地产开发有限公司合作开发房地产合同纠纷案件中，最高人民法院明确认定“没有证据证明双方签订的协议经过村民代表大会同意，因此认定协议无效”。我国虽然不是判例法国家，但最高人民法院发布公报案例与司法解释都是最高人民法院对审判工作中具体应用法律的解释，并同时构成最高人民法院指导全国法院审判工作的法律依据。 第二、被上诉人无权就涉案房屋出卖所得价款享有优先权，原审法院明显认定错误。原审法院一方面以合同法第二百八十六条规定，认定被上诉人作为承包人就涉案房屋出卖所得价款享有优先权，并不存在村委会擅自将集体财产处分给被上诉人的事实。另一方面原审法院又认定2014年8月7日王显庄村委会和白建成签订的协议内容是管理、投资和建设，并非是要求白建成直接从事案涉房屋的建设施工，所以白建成是否具备建设工程施工资质不是该协议的必备条件，白建成完成投资后，具体的施工人员可以聘请。以上认定明显互相矛盾，原审法院一方面认为被上诉人是建设工程的承包人享有优先受偿权，另一方面又否认被上诉人白建成是工程承包人，认为其仅仅是投资人，不需要具备建设工程施工资质。依据法律规定，被上诉人不仅无权作为工程的承包人，也无权作为发包人将工程交给没有建筑施工企业资质的个人承包。因为根据村民委员会组织法第二十四条明确规定“村集体经济项目的立项、承包方案，经村民会议讨论决定方可办理”。无论是被上诉人作为工程承包人还是将工程发包给他人均没有通过村民会议讨论决定，违反效力性强制性规定，同时也符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，承包人未取得建筑施工企业资质或超越资质等级的，建设工程施工合同认定无效。此外，涉案工程存在经过多次转包情况，工程尚未经过结算，双方无权将工程进行折价。 第三、原审法院认定事实错误，且与本案确认合同是否无效并没有关联性。原审中被上诉人向法庭提交了十三组证据，上诉人经当庭质证对证据一《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》真实性无异议，但认为其签订前未经村民会议讨论，违反法律强制性规定，应属于无效协议。对剩余十二组证据的真实性、关联性或证明内容提出了异议。然而原审法院却确认了与本案无关的、有争议的事实，明显与事实和法律不符。其中关于被上诉人提交的第二组证据“2014年8月5日王显庄村‘两委会’商议记录”，上诉人质证时认为17名参会人员的名字不能确定是其本人所签，该证据不具有真实性，且会议商议事项是关于王显庄移民生态新村建设住宅楼遗留工程引入李竹梅新投资事项，与本案并无关联性，该证据不能证明被上诉人在与上诉人签订《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》前召开了王显庄两委会，履行了民主议定程序，两委会并不能代替村民会议。被上诉人提交第三组证据上诉人与第三人李竹梅签订的《房屋买卖合同》、房屋移交书，上诉人质证时认为该组证据与本案无关联性，王显庄村委会未取得商品房预售许可证，关于房屋的买卖行为无效，且工程没有竣工报告，房款未与村委会结算，不能确定房屋买卖成立，也不能证明房款已交付。被上诉人提交的第四组证据临猗县孙吉镇王显庄移民新村1-6号住宅建设现状及照片拟证明王显庄移民新村1-6号楼前期投资总额。上诉人质证时认为人民政府不是工程验收的主管部门，事实上王显庄移民新村没有竣工验收，没有交付。另外该证据上加盖的是“运城市德厚工程监理有限公司第十一项目部”的椭圆章，该项目部并没有进行工商登记，也不具备相关资质。该组证据与本案确认合同是否无效并没有关联性。原审法院却对以上与本案并没有关联性事实，均予以确认，明显不符合法律规定。综上，上诉人与被上诉人签订的《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》，违反了法律强制性规定，应属无效合同。 被上诉人白建成辩称，原审法院认定事实正确，适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立，依法应当驳回上诉人的上诉请求，理由如下：一、答辩人与上诉人签订的《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》并未违反任何法律强制性规定，应为有效合同。上诉人认定涉案协议违反了村民委员会组织法第二十四条的规定，未经过村民会议讨论决定，该协议应为无效。首先，答辩人认为该村民委员会组织法第二十四条中针对涉及村民利益的事项进行了详细的说明，本案所涉事项并未包含在该法律规定的事项范围之内，因此经过村民会议讨论决定并非答辩人与上诉人签订涉案协议的必要前置程序，涉案协议的签订并不违反该法律的规定。其次，村民委员会组织法第二十四条的规定并非效力性强制性规定，即使违反了该程序性法律规定并不必然导致合同无效。再次，本案中答辩人与上诉人签订涉案协议，且该协议的履行并未损害任何国家和社会公共利益，更未侵害上诉人村民的合法利益。二、答辩人就涉案房屋出卖所得价款享有优先权的约定并未违反任何法律规定，是上诉人与答辩人真实意思表示，原审法院对该事实的认定并无不当。本案中答辩人与上诉人签订的协议为管理、投资协议，协议中已明确约定是由答辩人对上诉人的项目工程进行前期垫资及后期投资建设，上诉人对其项目工程除了提供土地使用权外再无任何投资，答辩人作为投资方为支付建设成本而与上诉人约定对出卖房屋所得价款享有优先权既未违反相关法律规定，也未损害社会及他人利益，应为有效约定，对双方具有法律约束力，因此原审法院对答辩人享有对涉案房屋出卖价款享有优先权的事实予以认定符合事实及法律的规定。三、答辩人已依照涉案协议完成了投资、管理义务并委托他人对涉案项目进行建设，且现涉案工程已建设完毕并已将涉案工程的部分房产进行出让，答辩人仍有巨额项目建设成本未向他人支付，上诉人主张涉案协议无效不仅侵害了答辩人的合法权益也变相侵害了涉案项目债权人的合法权益，因此上诉人的上诉请求不应得到支持。综上所述，上诉入主张所涉协议违反禁止性法律规定的上述理由不成立，上诉人的上诉请求不应得到支持。 上诉人王显庄村委会向一审法院诉讼请求：1.依法确认2014年8月7日原告王显庄村委会和被告白建成签订的《临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议》无效。2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：2014年8月7日，王显庄村委会与白建成签订了临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议，协议的主要内容是：1、王显庄村委会2012年4月25日和运城崇喜建筑公司（以下简称崇喜公司）签订了建设工程施工合同，约定由崇喜公司承建王显庄村移民新村1至6号楼工程；崇喜公司指定白建成为项目经理，由白建成实际垫资施工；白建成施工过程中，先后与河南新隆建设工程有限公司、河津市小梁建筑工程有限公司合作，现该二公司的有关合同已经解除，所有未完在建工程均由王显庄村委会收回。2、王显庄村委会在解除此前所有有关1至6号楼施工、转让等合同基础上，委托白建成全权进行管理、投资、建设；白建成自行投资，处理此前施工中有关方的投资、债务，并在1至6号楼现建设基础上，完成后续工程，白建成可以选择施工企业进行施工，有关合同由白建成代表王显庄村委会以王显庄村委会名义签订；施工完成后，由白建成以王显庄村委会名义进行销售，价格由白建成决定；王显庄村委会于协议签订三日后将1至6号楼移交白建成。3、白建成应在2014年12月31日前完成1、2、3、5号楼施工，达到入住条件，剩余4、6号楼根据前四栋楼销售情况来确定完工时间；白建成除承担小区管网施工外，其余配套设施全由王显庄村委会承担，包括但不限于小区硬化、绿化、供暖及物业管理等。4、房屋销售批文由王显庄村委会办理，房屋销售由白建成组织并收款，王显庄村委会配合签订销售合同，出具办理房屋产权登记的有关文件，并办理产权证。5、王显庄村委会保证本协议签订前，房屋无出卖、出租或抵押给第三人，协议签订后，不得将房屋出卖、出租或抵押给第三人；王显庄村委会与崇喜公司所签订的合同本协议生效时解除，原约定收取的土地使用费用不再收取，白建成一次性给王显庄村委会交纳办理土地费用130万元（包括但不限于征地费用、办证费用），用房屋抵顶，价格按1450元/㎡。6、本合同签订盖章之日起，所有债务归白建成所有，与王显庄村委会、王两屯无关（时任王显庄村委会主任）；白建成全部投资建设的1至6号单元楼所有产权归白建成所有。该协议的签字情况是：甲方加盖的是王显庄村委会印章、王两屯签名；乙方是白建成签名；见证方是临猗县孙吉镇人民政府工作人员王雷签名。同日，王显庄村委会、白建成、李竹梅签订了一份房屋买卖合同，主要内容是：1、王显庄移民新村1至6号楼前期建设中，白建成向李竹梅借款本息合计1030万元用于工程建设，继续建设仍需500万元。2、王显庄村委会将1至3号楼、5号楼东半个单元1-5层5套房共10550平方米出售给李竹梅，每平方米1450元，共计1530万元；李竹梅用以前的借款1030万元抵顶后，向白建成支付价款500万元。3、王显庄村委会和白建成应于2014年10月31日前完成买卖房屋的后续建设，2014年11月30日前向李竹梅交付，房屋交付时应具备水、电、暖等使用条件；房屋交付后180日内，王显庄村委会和白建成应将买卖房屋产权登记至李竹梅或李竹梅指定的第三方。该协议的签字情况是：甲方加盖王显庄村委会印章及王两屯签名；乙方是白建成签名；丙方是李竹梅签名；见证方是王雷签名。 2014年11月7日，王显庄村委会、白建成、李竹梅签订了房屋移交书，主要内容是：1、王显庄移民新村1至3号楼及5号楼东半个单元1-5层5套全部竣工，经有关单位验收合格，达到入住条件。2、李竹梅已按约定将全部价款1530万元支付完毕。3、王显庄村委会和白建成将王显庄移民新村1至3号楼及5号楼东半个单元1-5层5套交付给李竹梅。该协议的签字情况是：甲方加盖的是王显庄村委会印章、王两屯签名；乙方是白建成签名；丙方是李竹梅签名；见证方是王雷签名。2014年7月28日，王显庄村委会、孙吉镇政府以及运城德厚监理公司确认了王显庄移民新村1-6号住宅楼的建设现状为：1、1号和2号楼，内外抹灰基本完工，楼梯踏步已做、室内上水已做，工程估价每平方米760元，工程量5630平米，合计投资4278800元。2、3号和5号楼，内外抹灰基本完工，楼梯踏步已做、室内上水已做，工程估价每平方米860元，工程量7700平米，合计投资6622000元。3、4号和6号楼，主体完工、地下室抹灰已完工，工程估价每平方米560元，工程量6900平米，合计投资3864000元。1-6号楼投资总计14764800元。临猗县孙吉镇人民政府、王显庄村委会以及运城德厚监理公司均在该份书面记录中加盖了印章，经手人签具了名字。2013年11月28日，王显庄村委会就王显庄移民新村所占用土地办理了集体土地使用证，该块土地使用权面积为12542.45㎡，使用权类型为批准拨用宅基地。2013年2月，王显庄村委会办理了建设项目选址意见书和建设工程规划许可证。 一审法院认为，2014年8月7日，王显庄村委会与白建成签订了临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议是客观存在的事实，双方在协议中对王显庄移民新村1-6号楼自2012年4月份开始由崇喜公司承建至停工的情况进行了回顾和总结，明确了1-6号楼未完在建的现状以及负债情况，对协议签订后的继续建设作了安排。对上述事实，王显庄村委会未提出异议，只是认为王显庄村委会将村集体所有的房屋交由没有建筑资质的白建成承建时，未经村民会议讨论，违背了民主议定原则，双方所签的合同应为无效。本案双方当事人争执的焦点问题即是案涉协议是否属无效合同。 首先，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”。根据上述合同法规定的合同无效的情形，本院认为，要判断2014年8月7日的协议是否有效，关键在于王显庄村委会和白建成签订的协议是否违反了法律、行政法规的效力性强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定了村民委员会的民主议定原则，即规定涉及村民利益的有关事项，经村民会议讨论决定方可办理，但并未直接规定违反该强制性规定的后果是导致合同无效，而且违反该强制性规定也并不必然损害国家和社会公共利益。因此，该条强制性规定理解为效力性的强制性规定欠妥。 结合王显庄村委会与白建成的诉辩情况，可以看到本案的基本事实是王显庄移民新村的建设工程自2013年因资金短缺停建，民工、债权人及部分村民意见很大，影响社会稳定，此情况下王显庄村召开了村两委会，综合讨论了王显庄移民生态新村建设住宅楼遗留工程引入新投资事项的事宜，然后和白建成签订了案涉协议。王显庄村委会和白建成签订协议后，白建成已经按照约定将王显庄移民新村建设完毕，新的村两委负责人到任后即认为案涉协议违反了民主议定程序，而民主议定程序是王显庄村委会的份内之事，其以该理由认定合同无效，有碍交易的稳定性和安全性，也容易使违法一方从自己的违法行为中受益，显然违背立法本意和法律的公平原则。因此，王显庄村委会认为本案违反民主议定原则以致合同无效的观点，本院不予支持。 其次，《中华人民共和国合同法》第二百八十六条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿”。本案中王显庄村委会作为发包人开发建设王显庄移民新村，除了提供土地使用权外，对房屋的建设并未投入资金，而且王显庄村委会和白建成的协议中，对土地使用权的费用已经进行了约定，且约定了给付方式，即白建成按照约定的价格将房屋交付了王显庄村委会。案涉工程由白建成实际投资、管理，对于白建成委托施工的实际施工人，白建成需要支付劳务报酬，对于建造房屋所需要的材料，白建成需要支付材料款，此种情况下，白建成对案涉房屋出卖所得价款依法享有优先权。所以并不存在王显庄村委会擅自将王显庄村集体财产处分给白建成的事实。2014年8月7日王显庄村委会和白建成签订的协议内容是管理、投资和建设，并非是要求白建成直接从事案涉房屋的建设施工，所以白建成是否具备建设工程施工资质不是该协议的必备条件，白建成完成投资后，具体的施工人员可以聘请。现在的客观情况是白建成实际完成了协议约定的投资义务，在白建成已经完全履行了协议约定的义务后，王显庄村委会因为法定代表人的更换，即以白建成没有建设工程施工资质为由要求确认协议无效，于情于理于法皆不通，其诉讼请求依法不应支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百八十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决：驳回原告临猗县孙吉镇王显庄行政村村民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由王显庄村委会负担。 本院二审期间，双方当事人没有提交新证据。二审查明事实同一审基本一致。 本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，2013年2月，上诉人王显庄村委会办理了该项目的建设项目选址意见书和建设工程规划许可证，2013年11月28日，上诉人王显庄村委会就王显庄移民新村所占用土地办理了集体土地使用证，使用权类型为批准拨用宅基地。本案上诉人王显庄村委会与被上诉人白建成于2014年8月7日签订了临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议，约定上诉人将王显庄移民新村1-6号楼移交给被上诉人管理、投资、建设。同日，上诉人、被上诉人、李竹梅签订了一份房屋买卖合同，2014年11月7日，三方又签订了房屋移交书，将被上诉人向李竹梅所借的1530万元借款抵顶案涉房屋。因本案双方所签协议关系到合同效力维护以及市场交易的安全和稳定，现有证据不能证明该协议所涉内容存在合同法五十二条规定的合同无效的法定情形，故原审认定本案双方所签订的临猗县王显庄移民新村项目管理、投资、建设协议合法有效，驳回临猗县孙吉镇王显庄行政村村民委员会的诉讼请求，符合法律规定。 综上所述，上诉人临猗县孙吉镇王显庄行政村村民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人临猗县孙吉镇王显庄行政村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  任志敏 审判员  杨云芳 审判员  李满良 二〇二〇年三月二十五日 书记员  梁媛媛