四川省遂宁市船山区人民法院 行 政 裁 定 书 (2016)川0903行初72号 原告谢明能，男，汉族，1960年7月20日出生，住四川省遂宁市船山区， 被告遂宁市国土资源局，住所地遂宁市船山区嘉禾东路6号。 法定代表人向莉，该局局长。 负责人杨丹林，该局副局长。 特别授权委托代理人万海峰，系该局干部。 委托代理人蒋艳平，四川文林律师事务所律师。 被告四川省国土资源厅，住所地成都市白卉路4号。 法定代表人杨东升，该厅厅长。 委托代理人宋绍繁，该单位工作人员。 委托代理人姜璟俊，北京德恒律师事务所律师。 原告谢明能诉被告遂宁市国土资源局（下简称市国土局）、被告四川省国土资源厅（下称省国土厅）土地行政管理一案，本院于2016年11月9日立案后，于2016年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月1日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告谢明能，被告市国土局的负责人杨丹林及特别授权委托代理人万海峰、蒋艳平，被告省国土厅的委托代理人宋绍繁、姜璟俊到庭参加了诉讼。本案报经本院审判委员会研究并作出决定。本案现已审理终结。 2016年2月3日，原告谢明能向被告市国土局申请政府信息公开，其中要求公开征收杰灵社区3组土地的批准文件等政府信息。被告市国土局向其公开了相关信息后，原告谢明对村集体与市国土局三分局所签订《土地补偿协议》后进行征收的行为不服，2016年3月25日向省国土厅申请复议。2016年5月23日被告省国土厅作出川国资复[2016]23号《行政复议决定书》，以申请人的复议申请超出申请期限，不符合受理条件，决定驳回谢明能的行政复议申请。 原告谢明能诉称，原告对被告的三分局于2008年12月3日与我社签订征地的《土地补偿协议》不服，认为其违反法定程序，侵犯了原告等人的农村土地承包经营权，违法变更、解除政府特许承包土地协议。原告根据被告2016年2月23日的《政府信息告知书》申请行政复议，于2016年6月5日收到《四川省国土资源厅行政复议决定书》，决定中的申请人的复议申请超出申请期限是错误的。2015年7月原告知道的《土地补偿协议》中，被告没有告知申请人行政复议权利及行政复议机关名称，致使申请人向被告申请政府信息公开后，才申请复议，申请行政复议期限因此被耽搁，依法属于“其他正当理由”。原告认为被告的驳回决定是不正确的履行职责，侵犯了原告的合法权利。关于征收村、社土地，原告认为被告没有按原用途报批和补偿。报批的是“非基本农田耕地”且无明细表。没有依法发布征收土地公开和征地补偿安置方案公告，无所有权人、使用权人持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记。领取生活补助保障费和安置补助费，是属于两个不同性质的法律关系，更不应当视为土地使用权的征收补偿登记。违法限缩被征地农民靠种植土地收益为生活主要来源的基本生活权益。根据以上事实，原告认为被告违反征收土地的法定程序，非法转变土地用途，侵犯了被征地农民土地承包经营权。因此提起行政诉讼，请求判令：1、撤销川国土资复【2016】23号《行政复议决定书》和川国土资复【2016】31号《行政复议决定书》，判令重新复议；2、撤销违反法定征地程序的《土地补偿协议》；3、诉讼费用由被告承担。在庭审中原告明确其诉讼请求为：撤销川国土资复【2016】23号《行政复议决定书》；撤销违反法定征地程序的《土地补偿协议》；诉讼费用由被告承担。 被告市国土局辩称，2016年5月23日，省国土厅作出的川国土资复（2016）23号行政复议决定的事实客观、真实、准确。该行政复议决定使用法律、法规和规章正确。《土地补偿协议》是国土资源管理部门代表人民政府依照土地管理法律、法规的规定与被征收集体土地的所有者集体经济组织签订的行政征收协议，而不是与集体经济组织的个别成员签订的行政征收协议。该《土地补偿协议》已实际履行。被答辩人所在的杰灵村3社（组）集体经济组织早已据实领取了土地补偿费；被答辩人本人及亲属领取了其房屋、构筑物、土地附着物、林木等的补偿费，获得了房屋安置。根据《土地管理法》、《物权法》等法律规定，农村集体经济组织所有的土地所有权归集体所有，不属于个人所有，政府的土地征收行为是将原集体的土地所有权征收为国家所有。该《土地补偿协议》中征收的杰灵社区三组的14.13亩的集体土地所有权已经省人民政府批准征收为国家所有。被答辩人个人无权否决集体经济组织绝大多数成员集体意志。土地承包经营权依附于集体土地所有权，农村集体土地所有权被征收后，其土地承包经营权当然丧失。综上所述，被答辩人的诉讼请求无事实依据、无法律依据，请判决驳回被答辩人的诉讼请求。 被告省国土厅辩称，原告分别于2016年3月28日、4月19日不服遂宁市国土资源局与慈音街道办事处杰灵社区3组签订的《土地补偿协议》分别向省国土厅申请行政复议，省国土厅作出的行政复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定，当事人对复议机关以复议申请不符合受理条件为由的驳回决定不服的，应当以复议机关为被告；当事人如果对原具体行政行为不服的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告。本案中，不论原告以原具体行政行为还是以复议决定为诉的对象，省国土厅均非与市国土局为共同被告。省国土厅于2016年3月28日收到原告邮寄的行政复议申请书，因其申请不符合行政复议受理条件，遂要求原告补正，并于4月6日收到原告补正材料。省国土厅于5月23日作出〔2016〕23号行政复议决定书并送达原告，程序符合《行政复议法》规定。原告从2005年3月开始领取生活补助保障费，其已当时已知晓本社土地被征收的事实。2012年12月25日，原告签字确认其被征收土地上的附着物，并在2015年7月拿到2008年12月3日签订的《土地补偿协议》。原告至迟应在2015年7月知道市国土局签订《土地补偿协议》的行为，但原告到2016年3月28日才向我厅提起行政复议申请。其复议申请超过了《中华人民共和国行政复议法》第9条规定的期限。因此省国土厅以该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的规定，驳回原告的复议申请，符合《行政复议法》的规定。综上，我厅作出的复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市国土局所举证据及证明观点如下： ⒈《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，拟证明村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。所以原告没有撤销土地补偿协议的诉讼主体资格。 2.《遂宁市人民政府关于设立河东新区的通知》，拟证明遂宁市人民政府成立了遂宁市河东新区管理委员会。 3.《遂宁市机构编制委员会关于调整市城区各园区国土资源管理机构的批复》； 4.遂编发【2013】61号《关于整合调整园区国土资源分局的批复》， 3-4拟证明市国土局在河东成立遂宁市国土资源局三分局。 5.遂东区管委发【2002】20号《关于印发的通知》； ⒍遂东区管委发【2004】5号《关于印发补充意见的通知》； ⒎遂东区发【2005】3号《遂宁市河东新区管理委员会关于拆迁安置中有关问题的补充通知》。 5-7拟证明遂宁市河东新区管理委员会成立后，制定了《城市规划范围内征地及农房拆迁安置补偿实施细则》及补充通知，下发至乡镇、村、社组织，让被征地村社、社员了解知道征地、拆迁安置、补偿方案及政策，遂宁市河东开发建设投资公司代表河东新区管委会具体承办征地拆迁补偿事宜。 ⒏关于加入河东新区被征地人员基本生活补助保障的申请、新区征地农民基本生活补助保障实施办法群众大会签字花名册。证明2004年8月30日，节林村3社（现为杰灵社区3组）成员知晓土地被征收的情况。 ⒐2004年10月15日土地补偿协议、付款通知单及土地补偿款、安置补助费转款票据。证明自2004年以来，市国土局河东三分局与谢明能所在集体经济组织签订了《土地补偿协议》，实施了征地补偿。 ⒑2008年12月3日土地补偿协议、土地补偿款、安置补助费转款票据、四川省非经营性结算统一票据。证明2008年12月3日，市国土局河东三分局与杰灵社区3组就征收该组14.13亩土地的签订了《土地补偿协议》，土地补偿费、安置补助费共计493958元。 ⒒慈音街道办事处征地地上附作物登记表、证明，证明2012年12月25日谢明能及其女谢玉凤在《慈音街道办事处征地地上附着物登记表》中签字认可了2008年12月的征地地上附作物清点情况。原告已经超过诉讼时效。 ⒓说明，证明征收的14.13亩土地补偿费、安置补助费资金流向说明。证明土地补偿费等费用的流向是到了河东新区基本生活保障中心，并不是到了原告的个人账户。这份说明的内容也说明了协议已经实际履行。 ⒔关于杰灵社区3组居民谢明能领取生活费补助保障的情况说明、谢明能领取生活补助费保障明细，证明谢明能通过个人银行账号领取了包括14.13亩土地的征地补偿在内的被征地农民基本生活补助费。 ⒕国法【2014】40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》，证明已经办理征收土地补偿登记的，自申请人办理补偿登记之日起即知道征收土地的决定。 ⒖《中华人民共和国土地管理法》第八条； ⒗《中华人民共共和国物权法》第五十九条。 15-16为法律依据，农村集体经济组织所有的土地所有权归集体所有，不属于个人所有，政府的土地征收行为是将原集体的土地所有权征收为国家所有，被告的征收合法的。 原告谢明能对被告市国土局所举证据质证意见：对被告出示的证据的真实性无异议，但对被告证据的合法性有异议，与国家的法律规定不一致。 被告省国土厅对被告市国土局所举证据质证意见： 对市国土局所举证据的真实性、合法性、关联性三性都认可。 被告省国土厅所举证据及证明观点如下： 1.原告的《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明答辩人于2016年3月28日收到原告的复议申请。 2.答辩人发出的《补正行政复议申请通知书》、原告的补正材料及邮寄凭证，证明答辩人在规定期限内要求原告补正，并于4月6日收到原告的补正材料。 3.《行政复议受理审批表》、《行政复议答复通知书》，证明答辩人依法受理原告的行政复议申请，并依法通知遂宁市国土资源局对原告的复议申请进行答复。 4.《遂宁市国土资源局的答复书及相关证据材料》，证明遂宁市国土资源局在法定期限内进行了答复，并提交了相关证据材料。 5.行政复议决定（【2016】23号）及邮寄凭证，证明答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，并邮寄送达了原告。 6.《四川省人民政府关于遂宁市2003年第一批建设用地的批复》、土地补偿协议、慈音街道办事处和杰灵社区居委会出具的《证明》、集体经济组织收款单据2份、结算票据1份、河东新区社保服务中心出具的《关于杰灵社区3组居民谢明能领取生活费补助保障情况说明》、杰灵社区3组出具的《说明》2份、附着物登记表、遂宁市国土资源局河东新区分局《政府信息告知书》、地图1份、遂宁市国土资源局河东新区分局关于遗失面积核实情况的回复、政府信息公开申请表及答复、部分费用发放表册，证明原告在领取补偿款时已知征地相关事宜，提起行政复议超过《行政复议法》规定的期限。 原告谢明能对被告省国土厅所举证据质证意见： 对被告省国土厅提供的土地补偿协议中，土地面积与实际面积不符。对其他证据的合法性有异议。 被告市国土局对被告省国土厅所举证据质证意见： 对省国土厅所举证据均无异议。 原告谢明能所举证据及证明的观点如下： 1.户口复印件，证明原告是节林村社员。 2.土地经营权证，证明特许协议，有该土地经营权。 3.土地补偿协议，证明土地行政管理机关从事（土地）补偿协议的其他行政行为。 4.该地块附图，证明耕地补偿面积被涂改掉56.5%。 5.申请书，证明曾经向被告提出查处该地块土地实际面积。 6.政府信息公开告知书，证明被告违反法定程序的土地征收行为。 7.川府土【2004】235号《关于遂宁市2003年第一批城市建设用地的批复》，证明未批准征收我社基本农田耕地及明细表。 被告市国土局对原告所举证据的质证意见： 对户口的真实性无异议，但户口是2005年，不能证明提起诉讼时的户口信息。对承包证书的真实性无异议，对关联性有异议，根据规定，农村土地的所有权国家有权征收集体土地为国家所有，不能证明土地是原告个人所有。对征地补偿协议的真实性无异议，申请书与本案无关，对真实性无异议。对信息告知书的真实性无异议，对批复的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议。原来的农田在征收前已经依法批准转为建设用地。 被告省国土厅对原告所举证据的质证意见： 对原告的证据户口没有异议，对承包证书真实性无异议，对关联性有异议。对补偿协议的真实性无异议，对附图的关联性有异议。对申请的关联性有异议，与本案无关。对告知书无异议，对批复没有异议。 经庭审举证、质证，对原、被告所举证据作如下确认： 对被告市国土局所举证据证明2008年12月3日该局三分局与与杰灵社区3组签订了《土地补偿协议》，原告谢明能向其申请政府信息公开，被告市国土局向原告作出答复的事实，予以采信。对被告省国土厅对所举证据证明受理原告的撤销土地征收行为的行政复议，按法定程序进行复议的事实予以采信。对原告所举证据中能够证明因土地征收中的问题向被告市国土局申请了信息公开以及向省国土厅申请复议的事实，予以采信。 根据上述有效证据及开庭审理的情况，认定以下案件事实： 2008年12月3日被告市国土局三分局（现为市国土局河东新区分局）与慈音街道办事处节林村3社（现为杰灵社区3组）签订了《土地补偿协议》，对杰灵社区3组的14.3亩集体土地征收达成补偿协议，并按该协议向杰灵社区3组支付了相应的补偿费用。2016年2月3日，原告谢明能向被告市国土局申请政府信息公开，申请要求公开的内容为：“一、征收我社土地的批准文件，查正遗失面积，是否已被征收。二、村民的土地权属证书，该哪级主管部门办理征地补偿登记。三、规定我社农业人员的安置补助费标准的依据。”被告市国土局收到此申请后，在2016年2月23日作出了《市国土局政府信息公开告知书》，告知书中向其公开了四川省人民政府川府土【2004】235号《关于遂宁市2003年第一批城市建设用地的批复》，《四川省国土局关于遂宁市市中区修建第一期防洪堤补办征用土地的批复》（川国土函【1998】868号）。……关于“查正遗失面积，是否已被征收”信息，不属于政府信息公开范围。关于“村民的土地权属证书”信息，该申请内容不详，明确土地权属证书的类型、权利人后，市国土局可进一步查询。由市、县人民政府发布的《征收土地公告》中指定的主管部门办理征地补偿登记。关于“规定我社农业人员的安置补助费标准的依据”信息，按照《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条执行。后原告谢明对市国土局三分局与慈音街道办事处节林村3社签订《土地补偿协议》，并以此进行土地征收的行为不服，于2016年3月25日向四川省国土资源厅申请复议，复议请求为撤销被告市国土局三分局于2008年12月3日与慈音街道办事处杰灵社区3组签订《土地补偿协议》的土地征收行为。2016年3月30日被告省国土资源厅向原告谢明能发出了《补正行政复议申请通知书》，2016年4月5日谢明能向被告省国土厅提出了《行政复议补充村料》，被告省国土厅于2016年4月6日决定受理。2016年5月23日被告省国土厅作出川国资复[2016]23号《行政复议决定书》，以申请人的复议申请超出申请期限，不符合受理条件，决定驳回申请人谢明能的行政复议。原告谢明能不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，如果村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案原告原是农村集体成员，不是集体土地所有权人，原告个人名义要求撤销涉及农村集体土地行政行为《土地补偿协议》不符合上述规定。被告省国土局受理原告的复议申请后，依法定程序进行了复议，对2008年12月《土地补偿协议》，原告于2016年3月才向被告省国土局申请复议，被告省国土局以复议申请超出申请期限，不符合受理条件，决定驳回申请人谢明能的行政复议并无不当。被告省国土局以不符合受理条件驳回原告的复议申请，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款之规定，被告省国土局与被告市国土局不应为共同被告。为此，被告省国土厅不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第十款之规定，裁定如下： 驳回原告谢明能的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于遂宁市中级人民法院。 审 判 长  林凤富 人民陪审员  邓先荣 人民陪审员  李爱萍 二〇一七年五月二日 书 记 员  张 燕