山东省德州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁14民终151号上诉人（原审被告）：陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司，住所地陕西省西安市雁塔区科技路1号紫薇龙腾新世界13层11305室。法定代表人：常锦业，董事长。委托诉讼代理人：王文筠，山东今正盈律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：庆云县住房和城乡建设局，住所地庆云县建设街862号。法定代表人：刘伟，局长。委托诉讼代理人：白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：德州中泰投资有限公司,住所地山东省德州市庆云县西环路西侧、南环路北侧老年公寓东沿街2号楼。法定代表人：张洪明，总经理。委托诉讼代理人：田洪建，山东阳光桥律师事务所律师。原审被告：陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司河北分公司，住所地：河北省沧州市黄骅市锦绣华城24-4-101。负责人：陈文波，经理。委托诉讼代理人：王文筠，山东今正盈律师事务所律师。上诉人陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司、庆云县住房和城乡建设局因与被上诉人德州中泰投资有限公司、原审被告陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司河北分公司不当得利纠纷一案，不服山东省庆云县人民法院(2019)鲁1423民初1365号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司（以下简称陕西公司）上诉请求：一、请求依法撤销山东省庆云县人民法院作出的（2019）鲁1423民初1365号民事判决书,改判一审案件受理费9321元由被上诉人承担。二、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院判决案件受理费由上诉人承担是错误的。理由如下：在上诉人与被上诉人进行工程结算时,上诉人已为被上诉人出具书面证明，该养老保障金由被上诉人领取。因被上诉人自己怠于向庆云县住房和城乡建设局申报并领取该养老保障金,导致本案诉讼,其过错责任在被上诉人;上诉人在本案中不存在任何过错，不应当承担本案的案件受理费。被上诉人请求诉讼费由被告承担没有任何理据。庆云县住房和城乡建设局（以下简称庆云县住建局）上诉请求：1、请求撤销庆云县人民法院（2019）鲁1423民初1365号民事判决，发回重审或依法改判;2、诉讼费用由被上诉人方承担。事实与理由：一、一审法院判决上诉人支付被上诉人建筑企业养老保障金128.18万元，属于认定事实不清、适用法律错误。1、上诉人仅仅是建筑企业养老保障金的主管机关,建筑企业养老保障金是直接交到财政账户上,不是直接交到上诉人的账户，对于建筑企业养老保障金的拨付，上诉人仅仅是协助,而没有支付的义务。2、根据《山东省建筑企业劳保费用行业管理办法》相关规定，对于建筑企业养老保障金应当由原审被告提供材料来申报、领取,被上诉人无权主张;3、根据《省外进鲁建筑企业养老保障金管理办法》第4条规定和鲁建办字[2016]21号文件规定，对于省外2级建筑企业资质，按照30%的比例拨付,即使拨付给原审被告，比例也应当按照30%的比例拨付，一审法院按照100%的比例判决，属于认定事实不清，适用法律错误。4、虽然法律未禁止建筑企业养老保障金拨付给被上诉人，但即使可以拨付给被上诉人的前提是原审被告向上诉人提供相关材料,待原审被告提供后，上诉人按照规定再予以拨付。上诉人于2019年3月28日作出关于“建筑企业养老保障金拨付工作的紧急通知”,该通知定于2019年3月28日至2019年5月24日进行建筑企业养老保障金拨付工作,该通知也载明了申报需要提供的材料。上诉人也将此通知发送给原审被告，并且对于建筑企业养老保障金拨付工作的公告,上诉人也通过当地报纸“庆云报”予以发布，但是自上诉人通知原审被告后,原审被告从未向上诉人来申报材料，领取养老保障金,后上诉人工作人员联系原审被告负责人,原审被告负责人表示放弃领取建筑企业养老保障金，由于原审被告未按规定的时间向上诉人提供申报的材料，故对于原审被告的拨付比例应当为零,即不应当向原审被告拨付建筑企业养老保障金，所以由于原审被告放弃向上诉人申报领取建筑企业养老保障金，故对于被上诉人的诉求也不应当得到支持。补充上诉意见：（一）、一审法院程序违法，一审法院将上诉人视为民事诉讼主体，列上诉人为民事诉讼案件的第三人错误。上诉人与本案的一审的原被告均不存在债权债务关系，上诉人是行政机关，收取养老保障金是上诉人依法履行法定职责行为，与相对人之间产生的是行政法律关系。一审原被告之间是关于工程款欠款争议，养老保障金的支付应当依据法律规定，对于养老保障金的支付问题不是原被告之间双方可以约定的事项。上诉人作为行政机关与一审原被告争议的工程款争议没有任何关系，上诉人不符合民事诉讼法关于第三人的主体资格。法院在一审原被告民事诉讼中列上诉人为案件第三人缺乏事实及法律依据。（二）、一审法院适用法律错误。一审法院罗列引用《民法总则》第四条、第八条、第一百一十三条、第一百一十八条和第一百七十六条规定。从以上法律规定可以看出，均是关于民事主体之间权利义务平等以及债权类型的有关规定，上诉人作为行政机关在履行法定职责过程中产生的法律关系不是民事主体之间的法律关系。从民法总则第一百一十八条规定可以看出，债权的种类有合同、侵权行为、无因管理、不当得利，那么上诉人作为行政机关与原审原被告显然不属于其中任何一种情况，故一审法院适用法律错误。（三）、一审法院关于行政法规效力位阶低于国家普通性法律位阶的论述错误。本案中根本不存在适用法律冲突的情况，更不存在行政法规效力与普通法律位阶适用问题。一审法院硬将本来不属于同一法律关系的主体错误罗列在一起(将上诉人列为民事案件诉讼第三人)造成法律关系的混乱。（四）、一审法院判决是典型的司法审判干涉行政权。第三人收取养老保障金的用途、该保障金的支取是有明确规定的，收取建筑企业养老保障金的目的是为了保障施工单位员工切身利益，施工单位提交有关证据证明其保障了员工的利益是领取保障金的前提之一，法院的判决，完全失去了上述保障金的意义。德州中泰投资有限公司（以下简称中泰公司）答辩称：庆云县人民法院(2019)鲁1423民初l365号民事判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不成立，应依法驳回上诉维持原判。人民法院虽然将此案案由定为福利待遇纠纷，但本案诉争的实质是部分工程款的支付方式。为了保障建筑施工企业职工的福利待遇特别是农民工的劳保福利待遇，督促建筑施工企业为其雇佣的职工尤其是农民工足额交纳养老保障金，住建部门要求开发企业(建设单位)在工程开工前按照整个工程估算的工程造价，按一定的比例(本案按2.6％缴纳128.18万元)缴纳养老保障金(预变)，在工程竣工后，建设单位和施工单位结算工程款时，建设单位将预交的农民工养老保障金从工程款中扣除。第三人庆云县住房和城乡建设局收取的被上诉人预交的农民工养老保障金，是行政机关对被上诉人与上诉人之间的一部分工程款留存，第三人不享有这部分工程款的任何权利，庆云县住房和城乡建设局是无独立请求权的第三人,对该部分资金无任何权利，也无义务,第三人应当将被上诉人预缴的所有养老保障金返还给被上诉人。故一审法院判决由上诉人承担诉讼费，并无不当。陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司河北分公司（以下简称河北分公司）未陈述答辩意见。中泰公司向一审法院起诉请求：1、请求判令原告缴纳的、由第三人管理的建设工人劳保费128.18万元，应该由被告出面领回的部分，由第三人直接交付给原告，第三人返还不足的部分，由被告偿还；2、诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：原告中泰公司开发建设山东省庆云县鸿福苑小区高层住宅楼项目后，2012年12月12日，原告中泰公司与被告陕西公司签订《建设工程施工合同》，由被告陕西公司承包建设。合同签订后，被告陕西公司将所承建项目交由被告河北分公司施工。开工建设前，原告中泰公司依照相关行政法律规定，向第三人缴纳案涉工程中建筑企业养老保障金128.18万元，案涉工程竣工验收后，被告将所建工程交付给原告，双方在结算工程款时，未将建筑企业养老保障金从工程款中扣除。第三人向被告通知后，被告方未按相关行政法律规定向第三人申报材料，原告诉来一审法院，要求判如所请，庭审中被告当庭授权原告向第三人直接支取建筑企业养老保障金。一审法院认为：公民的合法民事权益受法律保护。民事诉讼中的第三人，是指对原告和被告所争议的诉讼标的有独立的请求权，或者虽然没有独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系，而参加到正在进行的诉讼中去的人。按照参加诉讼的依据不同，又分为有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。无独立请求权的第三人，是指虽然对原告和被告之间争议的诉讼标的没有独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系而参加诉讼的人。法律上的第三人基于原、被告之诉讼而存在，享有独立的诉讼主体地位。本案系原告与被告因建筑企业养老保障金拨付发生的民事法律纠纷，案件性质属于平等主体之间的民事案件。本案中第三人系依法收取、管理和拨付建筑企业养老保障金的行政主管机关，其只对案涉建筑企业养老保障金享有收取、管理和拨付的权利，不享有处分权，但原、被告诉争标的和本案处理结果，在法律上对第三人有直接的利害关系，故本案第三人在诉讼中的主体地位属于无独立请求权第三人。无独立请求权的第三人在本诉中处于相当于证人的地位，没有对本诉中当事人诉讼主体资格提出异议的权利，而本诉中被告亦未对原告诉讼主体资格提出异议，故原告诉讼主体资格符合法律规定。案涉建筑企业养老保障金由原告依法向第三人缴纳，按照法律规定和当事人之间的约定，应该从工程款中扣除，因原被告在结算工程款时未从中扣除，故原告有权主张被告返还。第三人依据行政法规和相关政策履行职责并无不当，但行政法规的效力位阶低于国家普通性法律位阶，根据法律价值位阶冲突解决原则，应依照上位法优于下位法原则处理。本案基于原被告民事法律关系而发生，应适用国家普遍性的民事法律规范调整。庭审中被告当庭授权由原告直接向第三人处领取建筑企业养老保障金，不违背法律强制性规定，符合民法中当事人“意思自治”原则，应依法支持，故第三人应依照普遍性的民事法律规范履行拨付行为。因此，对原告请求第三人将案涉建筑企业养老保障金直接交付给原告的主张，依法予以支持。一审法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《中华人民共和国民法总则》第四条、第八条、第一百一十三条、第一百一十八条、第一百七十六条，《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国立法法》第八十八条，判决：一、第三人庆云县住房和城乡建设局支付原告德州中泰投资有限公司建筑企业养老保障金128.18万元，于判决生效后十日内一次性支付。二、驳回原告其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9321元，由被告陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司负担。二审中，双方当事人没有提交新证据，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案为不当得利纠纷，一审案由福利待遇纠纷不当，应当予以纠正。根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：第三人是否向被上诉人支付建筑企业养老保障金的问题。按照山东省住房和城乡建设厅、山东省财政厅《关于停止实施主管部门代收、代拨建筑企业养老保证金制度的通知》（鲁建鲁管字[2018]17号）关于“2019年1月1日前已经代收但尚未拨付或者尚未完成拨付的，由项目所在地住房城乡建设部门按照现行拨付规定和标准一次性拨付给施工企业。”的通知精神，建设主管部门代收、代拨的建筑企业养老保障金，不属于行政事业性收费，而是作为建设单位向建筑企业应付工程款的组成部分，其性质系建设主管部门代为保管、代为支付的建筑企业应向社保机构为其职工缴纳基本养老保险的保证金。按照鲁建鲁管字[2018]17号文件要求，建设主管部门停止实施代收、代拨建筑企业养老保证金制度，2019年1月1日前已经代收但尚未拨付或者尚未完成拨付的，由项目所在地住房城乡建设部门按照现行拨付规定和标准一次性拨付给施工企业。本案中，中泰公司向庆云县住建局交纳的作为其向陕西公司应付工程款中包含的建筑企业养老保障金，由于规范性文件规定停止庆云县住建局实施代收、代拨建筑企业养老保证金制度，中泰公司与陕西公司之间的涉案建设工程已完工结算完毕，庆云县住建局既无向陕西公司拨付涉案建筑企业养老保障金的前提和基础，也无向陕西公司实际拨付涉案建筑企业养老保障金，且陕西公司也同意就涉案建筑企业养老保障金支付给中泰公司，故庆云县住建局已没有合法占有涉案建筑企业养老保障金的依据。中泰公司向庆云县住建局主张返还其交纳的建筑企业养老保障金，是属于民事法律关系，还是属于行政法律关系，应当按照建设主管部门代收、代拨建筑企业养老保障金的行为是否同时符合行政性、特定性、外部性和处分性的标准予以判断，如果同时具备上述四标准，即为行政行为，产生的法律关系属于行政法律关系，否则即为平等主体之间的民事行为，产生的法律关系为民事法律关系。本案中，庆云县住建局代收建筑企业养老保障金的行为，虽然具备行政性、特定性和外部性的特征，但庆云县住建局对中泰公司交纳的建筑企业养老保障金不能基于单方意思作出处分，即不具有处分性的特征，故其行为不属于行政行为，由此产生的法律关系属于平等主体之间的民事法律关系，而非行政法律关系。庆云县住建局占有涉案建筑企业养老保障金没有法定或者约定的依据，构成民法上的不当得利，一审判决庆云县住建局向中泰公司支付涉案建筑企业养老保障金，本院予以支持。同时，法理上的上位法优于下位法不是法律价值位阶冲突的解决原则，法律价值位阶的冲突是自由、正义和秩序法的基本价值的冲突，本案既不存在法律价值位阶冲突的适用前提，也不存在上位法优于下位法的效力位阶适用的基础，故一审判决适用法律错误，依法予以纠正。另，涉案建筑企业养老保障金属于应付工程款的一部分，中泰公司向庆云县住建局主张返还其交纳的涉案建筑企业养老保障金，具有行使代位权的性质，一审法院判决陕西公司承担一审诉讼费用，并无不当。综上所述，上诉人陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司、庆云县住房和城乡建设局的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费18692元，由上诉人庆云县住房和城乡建设局负担18642元，由陕西省发展交通能源建设控股集团股份有限公司负担50元。本判决为终审判决。审判长  崔书江审判员  朱吉星审判员  吴东锋二〇二〇年三月九日法官助理刘亮书记员吴婷