浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）浙行申814号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈华，男，1987年3月10日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。 委托代理人陈湘君，浙江泽商律师事务所律师。 委托代理人徐伟，浙江泽商律师事务所实习律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市萧山区住房和城乡建设局，住所地杭州市萧山区文化路87号。 法定代表人徐晓福，局长。 委托代理人戴文良，浙江六合律师事务所律师。 委托代理人杨阳，女，杭州市萧山区住房和城乡建设局工作人员。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杭州多瑙河置业有限公司，住所地杭州市萧山区宁围街道市心北路857号109-1室。 法定代表人金建荣，总经理。 原审上诉人（一审原告）倪建铭，男，1988年11月8日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原审上诉人（一审原告）李华，女，1979年4月25日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原审上诉人（一审原告）江波，男，1982年8月26日出生，汉族，户籍地杭州市江干区，现住杭州市滨江区。 原审上诉人（一审原告）魏利峰，男，1989年1月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原审上诉人（一审原告）张健泉，男，1987年11月3日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原审上诉人（一审原告）马仁峰，男，1973年2月15日出生，汉族，住诸暨市。 原审上诉人（一审原告）孙傅平，男，1978年5月22日出生，汉族，住杭州市萧山区。 原审上诉人（一审原告）蒋永飞，男，1978年11月3日出生，汉族，住杭州市萧山区。 倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华诉杭州市萧山区住房和城乡建设局（下称萧山住建局）城建其他行政行为一案，杭州市中级人民法院于2016年1月11日作出（2015）浙杭行终字第333号行政判决，已经发生法律效力。再审申请人陈华不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人陈华申请再审时称：1.一、二判决适用法律错误。（1）根据《城乡规划法》第四十条、第四十五条的规定，建设工程规划许可证与规划验收认可文件属于两个不同的许可文件。一、二审判决认定建设工程规划许可证效力等同于规划验收认可文件的依据是杭州市规划局萧山规划分局和萧山住建局制作的《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》和《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》，该两个通知系非规范性法律文件，违反了《城乡规划法》的规定，应确认无效。（2）一、二审判决认定萧环检[2011]33号《非工业性建设项目环境保护设施竣工检查意见》（下称《环保检查意见》）等同于环保验收许可文件的依据在于《国家环境保护总局关于房地产开发项目管理问题的复函》关于预验收的规定，但该复函本身系非规范性文件，同时该复函的内容违反《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的规定，应确认为无效的复函。一、二审判决将一份无效的复函作为认定《环保检查意见》的法定依据，显属法律适用错误。（3）根据《城市建设档案管理规定》第八条、第九条的规定，列入城建档案馆接受范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件，取得工程档案认可文件后方可组织竣工验收。根据上述规定，取得工程档案认可文件是被申请人萧山住建局作出竣工验收前应该审查的文件，一审判决回避该问题，二审判决则仅根据建设部于2000年4月4日修订的《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（下称《备案管理办法》）第六条第一款规定，认为萧山住建局已履行了备案前所有前置性资料的审查义务显属法律适用有重大遗漏。2.一、二审法院对同一行政行为的认定自相矛盾。萧山区人民法院在（2012）杭萧行初字第49号判决中明确认定萧环检[2011]33号文件不等同于环保验收许可行为，景海湾项目正式投入使用的时间是在环保验收之后，很明显在该案中一审法院明确认定《环保检查意见》是环保预验收文件而非萧山住建委可以据以备案的正式环保许可文件，但在本案中，一、二审判决却将《环保检查意见》认定为萧山住建委可以据以备案的环保许可文件，一、二审对同一行政行为的认定自相矛盾。3.一、二审判决认为告知性备案只需形式审查没有法律依据。目前没有任何一部法律规定或解释告知性备案即为形式审查而非实质性审查，一、二审判决仅根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》关于建筑物竣工验收备案行为属于告知性备案，就认定萧山住建局只需要对备案前的前置文件做形式审查明显没有法律依据。请求依法再审本案。 被申请人萧山住建局答辩称：1.一、二审判决认定答辩人作出的备案行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，符合本案事实及法律规定。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。故答辩人作为萧山区建设主管部门依法享有对本行政区域内的建设工程竣工验收进行备案管理的法定职权。《建设工程质量管理条例》和《备案管理办法》是答辩人对房屋等建筑工程竣工验收备案的法律依据，其中《备案管理办法》第五条规定了建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件；该办法第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。而根据国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，取消了“房地产开发项目竣工验收”行政审批项目，且建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”行为，故答辩人仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查。本案中，杭州多瑙河置业有限公司（下称多瑙河公司）在景海湾配套房产工程A区1-3、8、9#楼竣工验收合格后，向答辩人提交的备案材料符合《备案管理办法》第五条的规定，答辩人对申请材料依法审查后，按《备案管理办法》第六条第一款的规定，于2011年12月27日出具被诉《备案证明书》，准予备案。该具体行政行为认定事实清楚，证据充分、适用法律法规正确，程序合法。2.再审申请人的再审申请是没有事实根据和法律依据，不应得到支持。（1）关于规划认可文件问题。多瑙河公司在备案时提供了《建设工程规划许可证》正、副本，根据杭州市规划局萧山规划分局和答辩人颁发的《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》（萧规发[2013]8号）和《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》（萧规发[2014]66号）的规定，建设工程规划许可证副本效力等同于建设工程规划许可证，经规划验收核实确认后换领的建设工程规划许可证正本，效力等同于建设工程规划核实确认书。而本案《建设工程规划许可证》正本系规划部门对案涉工程在规划核实确认后颁发，应认定为系规划部门出具的认可文件。（2）多瑙河公司在备案时提供了《环保检查意见》，虽然从内容来看该检查意见涉及的是对案涉工程环保设施的预验收，但根据《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理的复函》（环发[1999]154号）第二项内容，“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因而，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任”。案涉《环保检查意见》完全符合房地产建设主体工程验收时对环保设施进行验收的要求，应认定为环保部门出具的环保认可文件。（3）关于工程档案认可文件问题。法律、法规及行政规章规定并没有规定工程档案认可文件系竣工验收备案时必须具备的文件。《城市建设档案管理规定》第九条虽有取得工程档案认可文件后，方可组织竣工验收的规定，但这是对于竣工验收行为的前置程序要求，而竣工验收行为是否合法，并不属于本案告知性备案行为应当审查的内容。且从事实上来看，在本案竣工验收以前，多瑙河公司已取得工程档案认可文件。因而上述规划、环保等部门出具的文件系相关行政机关依职权所作，属于有效的备案文件。在上述文件真实有效的前提下，答辩人据以竣工验收备案，并无不当。请求依法驳回申请人陈华的再审申请。 被申请人多瑙河公司在本院再审审查期间没有提交书面答辩意见。 本院经审查认为：《备案管理办法》第五条规定“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。1.被申请人多瑙河公司在办理案涉工程竣工验收备案时，提交了《建设工程规划许可证》的正、副本。根据《建设工程规划许可证》副本中载明的内容，结合原萧山市建设局萧建设规（1999）237号《关于建设工程项目实行建设工程规划许可证正副本制度的通知》及杭州市规划局萧山规划分局和萧山住建局发布的萧规发〔2013〕8号《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》、萧规发〔2014〕66号《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》的相关内容，可以确认多瑙河公司提交的《建设工程规划许可证》的正本，效力等同于《备案管理办法》第五条第（三）项中规定的规划认可文件。2.被申请人多瑙河公司在办理案涉工程竣工验收备案时，提交了杭州市萧山区环境保护局出具的《环保检查意见》。《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理的复函》第二条规定“关于房地产建设项目环境保护设施的竣工验收。按照《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任。”杭州市萧山区环境保护局出具的《环保检查意见》中载明了现场检查情况及“同意杭州多瑙河置业有限公司景海湾配套房产项目进入房产预验收的程序”“按环保‘三同时’验收规范要求，待房产入住率达到75%以上后，必须申报环保‘三同时’验收，验收合格后方可投入正式使用”等内容。被申请人萧山住建局认定多瑙河公司提交杭州市萧山区环境保护局出具的《环保检查意见》为环保部门的认可文件，符合上述《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理的复函》的规定，亦符合杭州市环保局公布的《关于取消房地产建设项目竣工环保预验收的公告》中“对污染设施已经建成的房地产建设项目，我局将向建设单位出具《杭州市环境保护局建设项目环保‘三同时’检查意见书》，载明污染设施是否已经建成的情况及需整改的措施，待项目符合竣工验收的条件后，一次性办理竣工环保验收”的要求。申请人认为该《环保检查意见》并非环保部门的认可文件的主张不能成立。3.《备案管理办法》第六条第一款规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”且根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案。被申请人萧山住建局在多瑙河公司已提交符合《备案管理办法》第五条规定的备案文件的情况下，进行验收备案，并无不当。据此，原一、二审判决分别驳回申请人的诉讼请求、上诉正确。申请人申请再审的理由不能成立。 综上，再审申请人陈华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人陈华的再审申请。 （此页无正文） 审 判 长  马国贤 代理审判员  戴文波 代理审判员  楼缙东 二〇一七年五月十九日 书 记 员  刘 芳