广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂02行终73号 上诉人（一审原告）蔡秀兰，女，汉族，户籍所在地柳州市城中区，现住柳州市。 委托代理人韦秋霜，女，壮族，户籍所在地柳州市城中区，现住柳州市,系上诉人之女。代理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告）柳州市公安局城中分局（以下简称城中公安分局），住所地柳州市城中区弯塘路26号。 法定代表人周卫东，局长 委托代理人蒋时梅，城中公安分局法制大队民警。代理权限为特别授权。 委托代理人陈荣林，柳州市公安局桂中派出所副所长。代理权限为特别授权。 上诉人蔡秀兰因诉城中公安分局治安行政处罚纠纷一案，不服柳州市城中区人民法院作出的（2016）桂0202行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：住在柳州市××区辖区内的蔡秀兰因征地拆迁补偿纠纷，于2016年6月28日到北京市中南海周边非正常上访，后被北京中南海附近公安分局送北京马家楼，北京市公安局西城分局府右街派出所对蔡秀兰开具训诫书，训诫内容第四点告知蔡秀兰，中南海周边不是信访接待场所，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题，如违反规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依法律法规予以处理。2016年7月2日，蔡秀兰随城中公安分局回到柳州，后即被柳州市公安局桂中派出所传唤到所进行了询问调查。2016年7月2日，城中公安分局对蔡秀兰作出城行罚决字〔2016〕0320号行政处罚决定书（以下简称0320号处罚决定），认定蔡秀兰于2016年6月28日，在北京市中南海周边的府右街以非法上访的形式扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予蔡秀兰行政拘留十日的处罚。蔡秀兰不服该处罚决定，诉至法院。 一审判决认为：根据《治安管理处罚法》第七条第二款的规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《公安办理案件规定》）第条九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，城中公安分局作为蔡秀兰居住地的治安管理部门，对案件进行受案、调查并处理，属于其职责范围。根据《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条的规定，信访活动应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，应当遵守法律法规，经劝阻、批评和教育不改，构成违反治安管理行为的由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚。北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，根据城中公安分局提交的对蔡秀兰的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等，能够证实蔡秀兰因补偿纠纷未得到妥善处理，于2016年6月28日到北京市中南海周边非法上访，被该地区公安部门训诫的事实，蔡秀兰的行为扰乱了当地的公共秩序，故城中公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚。北京市公安局西城分局府右街派出所开具的训诫书并非对蔡秀兰进行了行政处罚，因此，不存在城中公安分局针对同一个行为进行两次处罚的情形。蔡秀兰对城中公安分局所提交的训诫书真实性提出异议，但未提交相关证据予以反驳，故对该份训诫书的真实性予以确认。另蔡秀兰向法院提交了政府信息不存在告知书，用以证明其在上访过程中没有违法行为，不构成扰乱公共秩序，但该告知书仅说明蔡秀兰申请获取的其到中南海周边非正常上访被查获立案移交当地公安局的政府信息不存在，但不能证明其未到中南海周边非正常上访被训诫的事实，因此对其主张不予支持。综上，城中公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出的处罚决定事实清楚、证据充分、处罚适当，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：驳回蔡秀兰的诉讼请求。 上诉人蔡秀兰上诉称，一、被上诉人城中公安分局的办案程序违法，对上诉人行为的定性错误，作出0320号处罚决定的证据不足。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱公共场所秩序指“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序”，上诉人并未实施上述行为，警方也未能提供任何证据证实上诉人实施了上述行为，仅凭一份来源不明、不能证实上诉人扰乱公共场所秩序的训诫书和无其他证据佐证的陈述材料就对上诉人作出的行政处罚决定，显然是错误的。二、被上诉人城中公安分局无权对本案行使管辖权。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条和《公安办理案件规定》第九条之规定，即使上诉人在北京确实违反了相关法律需要对其进行处罚，也应当由北京市公安机关管辖。三、警方以训诫书之名，限制上诉人人身自由是违法的。根据相关法律之规定，训诫是指法官对违反法庭规则的当事人进行的批评教育，而非人身方面的强制。抛开法律从日常用语层面来说，训诫的含义也主要是教导，强调的是当面的言传而非人身的强制。此外，根据《信访条例》第四十七条之规定，可以明确训诫不是行政处罚行为。训诫针对的是信访人员虽然违反信访秩序，但在严重程度上不构成行政处罚对象的行为。如果严重程度达到行政处罚的标准，公安机关将采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚，但治安管理处罚并不包含训诫。同时根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国立法法》的相关规定，限制人身自由的强制措施必须通过法律来规定，而《信访条例》是行政法规，无权规定限制人身自由的强制措施。四、如果北京市公安机关对上诉人作出的训诫行为是行政处罚，那么城中公安分局再次对上诉人作出行政处罚，就违反了“一事不再罚”原则，属于严重违法。五、如果北京市公安机关对上诉人作出的训诫行为不是行政处罚，那么如前所述，仅用一份训诫书对上诉人作出行政处罚决定是错误的，因为该训诫书系传来证据、间接孤证，无其他证据佐证，其中记载的内容均为“告知”事项而非对事实的认定，该训诫无法定程序，系随意实施，不能作为对上诉人实施行政处罚的证据。且上诉人向北京市公安局西城分局依法申请公开本案所涉训诫书，得到的答复是北京市公安局西城分局未制作该份训诫书，明显被上诉人城中公安分局仅凭训诫书作出的0320号处罚决定证据不足。综上，请求二审依法改判，撤销一审判决，撤销0320号处罚决定。 被上诉人城中公安分局答辩称，蔡秀兰到北京市××附近非法上访。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。而蔡秀兰不听劝阻，到北京市中南海周边上访，情节严重，已经构成了扰乱公共场所秩序的违法行为。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安办理案件规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。蔡秀兰的住址是柳州市城中区××村屯××区××号，其居住地属城中公安分局辖区，故城中公安分局对本案有管辖权。以上事实有蔡秀兰本人的陈述、户籍基本信息以及北京市公安局西城分局府右街派出所开具的训诫书等证据证实。根据蔡秀兰扰乱公共场所秩序的违法性质和情节，被上诉人城中公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人蔡秀兰给予行政拘留十日的行政处罚。“训诫”是《信访条列》中规定的，是公安机关依法规范信访秩序、处理非正常上访行为、对信访人进行法律教育的一种措施，不是行政处罚。因此，被上诉人城中公安分局分局对上诉人蔡秀兰作出的行政处罚不违反《行政处罚法》第二十四条的规定，没有对上诉人蔡秀兰的一次行为实施二次行政处罚。综上，被上诉人城中公安分局作出的0320号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，裁量适当，适用法律正确，请二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及《公安办理案件规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，治安案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，上诉人的居住地在柳州市××区，在上诉人已经返回柳州市的情况下，城中公安分局依职权对上诉人的涉诉违法行为进行调查、取证和处理，显然“更为适宜”，其管辖权符合上述规定。上诉人蔡秀兰于2016年6月28日在北京市中南海周边地区非信访接待场所上访，并因此受到北京市公安局西城分局府右街派出所的书面训诫，书面训诫中已明确指出：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”亦即蔡秀兰明知中南海周边不允许信访人员滞留或聚集，但仍到该地非正常信访，该行为已属违法，被上诉人城中公安分局据此依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出对蔡秀兰处行政拘留十日的0320号处罚决定，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，裁量适当。虽然北京市公安局西城分局府右街派出所已经训诫上诉人蔡秀兰,但根据《行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的规定，训诫不属于行政处罚，因此被上诉人城中公安分局作出0320号处罚决定未违反一事不再罚原则。对于上诉人上诉称其并未扰乱非信访接待场所的公共秩序，城中分局提交的训诫书来源不明且不合法，其向北京市公安局西城分局依法申请公开本案所涉训诫书，得到的答复是北京市公安局西城分局未制作该份训诫书，训诫书不能作为定案依据的意见，因上诉人提供的《政府信息答复告知书》显示上诉人申请获取的其到中南海周边地区非正常上访被查获立案移交被上诉人城中公安分局的信息不存在，并不能证明其到中南海周边地区非正常上访被告诫的事实不存在，故在没有有效证据证明训诫书内容不真实的情况下，采信训诫书的内容并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡秀兰负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  覃政 审 判 员  游芳 代理审判员  此兴 Appoint 二〇一七年五月十六日 书 记 员  曾琳