浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初587号 原告金华市光跃商贸有限公司，住所地浙江省金华市浮桥东路88号。 法定代表人严光跃。 委托代理人王文盛，浙江泽铭律师事务所律师。 被告金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市光南路836号。 法定代表人李剑辉，常务副区长。 出庭行政负责人王希凌，党组成员。 委托代理人潘科，金东区司法局工作人员。 委托代理人徐卫东，浙江创欣律师事务所律师。 原告金华市光跃商贸有限公司与被告金华市金东区人民政府房屋征迁及行政赔偿一案，本院于2019年8月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月17日公开开庭审理了本案。原告金华市光跃商贸有限公司的法定代表人严光跃及委托代理人王文盛，被告金华市金东区人民政府的行政负责人王希凌及委托代理人潘科、徐卫东到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告金华市光跃商贸有限公司诉称，不管是征收还是收购，都应当遵循正当程序。包括拟定征收方案及范围、各项规划审查与审批（国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件）、拟定补偿方案、征求公众意见、社会稳定风险评估、房屋调查、作出征收决定并公告等等法定程序。金东区多湖中央商务区征迁指挥部只是实施拆迁的部门，由被告临时组建的一支队伍，只是实施者，以政府的名义制定了一套实施抢夺的方案，在抢夺成功后，将这套抢夺方案变成政府的政策，代替了法律。从2017年2月开始，在没有规划文件及其他任何法定手续的情况下，强行疏散了所有市场经营户。2017年3月3日，被告开始强拆，次日在被告的恐吓及口头承诺下及所有经营户的施压下，原告的法定代表人严光跃在空白的协议上签了房屋与土地收购货币补偿协议，但原告至今未获得补偿。原告通过申请政府信息公开后得知金华市规划局于2017年6月16日向社会公布金华市多湖街道中央商务区（多湖单元ZX-33）控制性详细规划文件，而且原告的综合楼并不在该规划的拆迁区域内。2017年2月22日，以拆除不明建筑物为由，金东区人民政府各部门及金东区公安等执法单位（原告的市场属婺城区城东派出所管辖）组建的，每天上百人以政府名义对原告的华丰市场（原告的市场是金华市人民政府下过抄告单的重点项目，将马路市场纳入正规市场）进行骚扰，采取停水停电等手段，号称政府行为，并恐吓市场经营户在28日前若不搬离要承担一切法律后果，强行驱赶了所有市场经营户，经营户也无法抵抗政府行为而被迫搬离市场，原告认为被告采用的行为手段违法。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。土地使用权可以转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对原告的国有出让土地及房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出征收决定。原告认为依照上述法律规定进行法定程序征收之外，人民政府不得采取其他形式征收土地或房屋。因此，被告没有按法定程序征收，以收购土地及房屋的形式代替征收补偿工作缺乏法律依据，是现行法律所不容许的。诉讼请求：1、请求确认被告征迁违法；2、请求恢复原状并承担给原告及所有市场经营户造成的全部损失；3、诉讼费由被告承担。在庭审过程中，原告当庭明确第1、2项诉讼请求为：1、确认被告强制拆除原告位于金华市××东区的华丰市场的行为违法；2、请求被告恢复原状并赔偿给原告造成的损失。 原告为支持其诉请，提交了以下证据： 1、营业执照、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明原告主体适格。 2、房屋及土地收购货币补偿协议，证明原告单方签订了空白补偿协议及被告以收购行为代替法定程序征收补偿工作的事实。 3、新闻报道，证明经营户已被强制腾空及被告在2017年3月3日开始非法拆除的事实。 4、金华市多湖中央商务区（多湖单元ZX-33）规划文件，证明2017年6月16日才通过相关规划，以及原告的综合楼不在本次规划拆除范围内的事实，也证明2017年3月3日的拆除行为本身就是违法的。 被告金华市金东区人民政府答辩称，一、原告的诉请内容不明确，且属重复诉讼。（一）原告诉请请求事项不明确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼中的行政行为，一般是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。该行为通常是具体而明确的。原告诉请第一项称，请求确认被告征迁违法。征迁一词，系通俗语言的表达，并非指向某一特定明确的行政行为，其实质是政府一系列针对土地权属变更的行政程序和行政行为的统称。原告的这一诉请，明显不属于行政诉讼法规定的行政行为范畴。（二）原告的诉讼请求属重复诉讼。2017年8月，原告曾向金华中级人民法院起诉被告，案号为（2017）浙07行初656号。原告提出了四项诉请，其中就包括要求“确认被告的征迁程序违法”“请求恢复原状，并赔偿损失”等诉求，后原告又主动撤回起诉，并由金华市中级人民法院行政裁定准予撤回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三十六条，“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”及第四十四条第（八）项“起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”之规定，原告提起的确认被告征迁违法及恢复原状之诉应予以裁定驳回。二、2017年3月4日签订的《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋及土地收购货币补偿协议》合法有效。该协议是被告下属的多湖中央商务区指挥部（以下简称指挥部）在与原告协商一致的情况下，原告自愿签订的。该协议涉及的是民事法律关系上的收购行为，并不是行政法律关系上的征收行为，现行法律规定并未禁止该种收购行为，协议内容不违反任何强制性规定，不应当认定为无效。而且，在房屋拆除后，原告并未提出异议并已预支领取补偿款3005万元。从原告多次领取补偿款的行为来看，其也是事实认可了对涉案房屋的收购行为的。在之前原告起诉被告的另一诉讼中[案号（2018）浙07行初128号]，被告方已在积极行为，愿意对此协议中的瑕疵条款进行补全，因此被告认为并不存在对原告赔偿损失的情形。三、原告无权向被告提起所谓承担经营户损失之诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，只有行政行为的相对人才可提起行政诉讼。本案中，华丰市场经营户是和原告相对独立的个体，原告既不能代表所有的经营户，也没有获得任何经营户的授权，其要求被告承担所有市场经营户的全部损失，无事实基础，无法律依据。退一步说，即使市场经营户有损失，提起行政赔偿诉讼的原告也是各经营户，而非原告。另，之前原被告因行政合同发生了诉讼，合同中已经包含了因拆迁造成的损失。综上，本案原告的诉请部分不明确，部分与事实相违背，部分没有诉讼权利，部分显属重复诉讼。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告金华市金东区人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据： 1、《房屋及土地收购货币补偿协议》一份、《行政复议决定书》一份，证明原被告之间系民事收购法律关系的事实。 2、《承诺书》一份，证明原告同意先行拆除房屋并自行承担后果的事实。 3、《行政诉讼起诉状》一份、《行政裁定书》一份，证明原告曾诉请要求确认被告征迁违法并撤诉的事实，案号为（2017）浙07行初656号。 4、委托书、领款凭证、法院执行通知书等，证明原告在房屋拆除后领取了部分补偿款及法院扣划部分补偿款，证明原告事实上已认可了被告的收购行为。 经庭审质证，被告对原告提供的证据发表质证意见如下：对证据1无异议。对证据2协议，另案一审判决已经确认了合法性。证据3没有提到拆除时的行为，只是拆除前的启动内容。证据4与本案无关。 原告对被告提供的证据发表质证意见如下：对被告所提供的证据真实性都无异议，但都与本案无关。我方所诉的是2017年3月3日之前的行为违法，但是这4份证据证明的都是拆除后的事实，且这些证据都是违反法律规定的。承诺书是被告强制拆除后才形成的，该证据不能证明被告在3月3日之前的行为是合法的。被告所提供的相应证据都不能作为本案依据，反而更能说明被告在相应程序上和行为上是违法的。 经审查，本院对原、被告提供的证据真实性均予以确认。 经审理查明：2017年3月4日，原告金华市光跃商贸有限公司法定代表人严光跃与被告金华市金东区人民政府设立的多湖中央商务区征迁指挥部签订《房屋及土地收购货币补偿协议书》一份，原告金华市光跃商贸有限公司同意多湖中央商务区征迁指挥部收购其所有的坐落于金华市××东区浮桥东路××号华丰市场综合楼的房屋。但双方未就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定。同日，原告金华市光跃商贸有限公司法定代表人严光跃作出书面承诺，承诺其本人会积极响应多湖中央商务区开发建设，同意先行拆除华丰市场所有建筑物，自愿承担先行拆除的所有法律效果。次日，多湖中央商务区征迁指挥部对原告所有的华丰市场综合楼实施了拆除。 2017年3月8日、7月11日原告金华市光跃商贸有限公司两次向多湖中央商务区征迁指挥部预支了补偿款1000000元、2050000元。 另查明，原告曾于2017年8月25日向本院起诉要求确认被告金华市金东区人民政府征迁程序违法，并请求恢复原状，赔偿损失。后原告自愿撤回该案起诉，本院于2017年11月30日作出（2017）浙07行初656号行政裁定书，准许其撤回起诉。 又查明，本院于2018年5月16日立案受理（2018）浙07行初128号原告金华市光跃商贸有限公司诉被告金华市金东区人民政府确认行政协议无效一案，该案中原告的诉讼请求为：1、确认原告2017年3月4日签订的《多湖中央商务区金华市光跃商贸有限公司房屋与土地收购货币补偿协议》无效；2、请求金华市金东区人民政府恢复原状并赔偿损失或按现行同类附近房地产价格赔偿原告损失。本院于2019年5月13日判决责令被告金华市金东区人民政府于判决生效之日起三个月内对原告金华市光跃商贸有限公司所有的坐落于金华市××东区浮桥东路××号华丰市场综合楼的房屋的损失采取补救措施；驳回原告金华市光跃商贸有限公司的其他诉讼请求。原告金华市光跃商贸有限公司不服该判决，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1068号行政判决，维持了前述本院判决。 本院认为，虽然原告金华市光跃商贸有限公司的法定代表人严光跃与被告金华市金东区人民政府设立的多湖中央商务区征迁指挥部签订了《房屋及土地收购货币补偿协议》，但协议中双方未就房屋的性质、面积及收购的补偿金额等内容进行约定，且直至拆除之日双方亦未达成一致意见，即拆除案涉建筑时被告尚未履行完毕补偿安置职责。被告提出原告已经自愿将房屋交付拆除，但从原告出具的承诺书内容看，其仅表示同意先行拆除，但未作出腾空交付被告拆除的意思表示，亦未实际交付被告，被告径行强制拆除，该拆除行为违法。因案涉建筑已被拆除，本院确认被告强制拆除原告建筑的行为违法。关于原告提出要求被告进行赔偿的请求，业已生效的本院（2018）浙07行初128号行政判决已经责令被告金华市金东区人民政府于该判决生效之日起三个月内对原告金华市光跃商贸有限公司所有的坐落于金华市××东区浮桥东路××号华丰市场综合楼的房屋的损失采取补救措施，故对该项请求本院不予支持。关于被告提出原告构成重复起诉的答辩意见，经审查，本院（2017）浙07行初656号案件中原告的诉讼请求不明确，现其在本案中明确了诉讼请求，不构成重复起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告金华市金东区人民政府强制拆除原告金华市光跃商贸有限公司坐落于金华市金东区浮桥东路88号华丰市场综合楼的房屋的行为违法； 二、驳回原告金华市光跃商贸有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告金华市金东区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 徐青雅 审 判 员 虞 行 二〇二〇年三月十日 代书记员 刘灵玲