上海市崇明区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0151行初2号原告陆洪昌，男，1960年4月3日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人陆凌峰(系原告之子)，男，1987年9月27日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人董元友，上海市华荣律师事务所律师。被告上海市崇明区规划和土地管理局，住所地上海市崇明区。法定代表人顾惠明。委托代理人汤建中。委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。原告陆洪昌不服原崇明县规划和土地管理局(因崇明撤县设区，现为上海市崇明区规划和土地管理局，以下简称县规土局)2016年12月12日作出的沪崇征地责令XXXXXXX号《责令交出土地决定书》，于2017年1月17日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案。原告陆洪昌及其委托代理人陆凌峰、董元友，被告上海市崇明区规划和土地管理局的委托代理人汤建中、黄铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县规土局于2016年12月12日作出沪崇征地责令XXXXXXX号《责令交出土地决定书》，该决定书认定：原告陆洪昌户宅基地坐落的集体所有土地经上海市人民政府2011年8月22日以沪府土〔2011〕552号文批准征收。因XXXXXXXXXXXX项目建设，崇明县人民政府于2012年5月21日批准县规土局征收XX村等集体土地(四至范围为：XXXXXXX，XXXX，XXXXXXX、XXXXX，XXXXXXX)范围内的征地房屋补偿方案，由崇明县房屋(土地)征收中心(以下简称县征地事务机构)具体实施补偿工作。陆洪昌户宅基地坐落于XX镇XX村XXX号，位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内。因陆洪昌户与县征地事务机构未能达成补偿安置协议，因此由县规土局进行处理。经查，陆洪昌户房屋权证批准建筑面积为214平方米，XX镇人民政府根据征地公告时农村村民住房建设标准认定陆洪昌户的可建建筑面积为220平方米，核定合法有效建筑面积为281.60平方米。根据征地房屋补偿方案公告，该区域土地使用权基价和价格补贴参照一类地区标准：为人民币900元/平方米(以下币种均为人民币)和400元/平方米。陆洪昌户房屋经上XXXXXXXXXX公司实地评估，建安重置结合成新单价为687元/平方米。签约期限为2012年5月22日至6月20日。因陆洪昌户未能在上述签约期限内与县征地事务机构达成征地房屋补偿安置协议。县征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定了具体补偿方案，已于2016年10月14日送达原告。具体补偿方案为：一、房屋补偿及评估情况：(一)陆洪昌户房屋合法有效建筑面积281.60平方米，其土地使用权基价和价格补贴为366,080元。(二)陆洪昌户房屋的评估方式为实地评估，根据上XXXXXXXXXX公司评估，合法有效建筑面积的房屋建安重置结合成新价为193,459.20元。(三)棚舍和其它附属物及装修货币补偿金额为289,342.20元(其中批准的附房有效建筑面积50平方米，建安重置结合成新价为29,575.20元、超50平方米附房按280元/平方米计算，补偿款为7,952元，附属物补偿款117,267元，装修补偿金额134,548元)。(四)安置房装潢补贴为39,424元。(五)家用设施移装费3,130元。上述五项合计补偿总额为人民币891,435.40元。二、补偿方式和安置房源：县征地事务机构对陆洪昌户实行产权房屋调换现房安置。安置房明细如下：1．XX镇XX路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积122.91平方米；2．XX镇XX路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积113.66平方米；3．XX镇XX路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积57.63平方米，上述三套产权房屋作为安置用房。该安置房经上XXXXXXXXXX公司评估，房地产市场价格分别为784,800元、722,100元、384,500元。以本地块安置房规定的价格计算，上述三套安置房价值为670,131.16元。陆洪昌户的房屋等补偿总额891,435.40元与安置房价值670,131.16元的差价为221,304.24元，交付安置房时县征地事务机构向陆洪昌户一次性支付。若履行该补偿方案，县征地事务机构向陆洪昌户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的相关其他项目，因被补偿户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实、确认后在双方达成协议时一并补偿。陆洪昌户对是否接受具体补偿方案，逾期未向县征地事务机构作出书面答复。县规土局于2016年10月19日召集县征地事务机构与陆洪昌户进行协商，陆洪昌户出席，但经协调双方未能达成协议。县征地事务机构于2016年11月8日将实施具体补偿方案的通知送达，定于2016年11月9日在通知确定的地点对陆洪昌户实施具体补偿(安置房屋入户通知等)，陆洪昌户到场后拒绝接受补偿。县规土局就此认为，县征地事务机构对陆洪昌户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案，并已按照规定实施补偿。陆洪昌户无正当理由拒绝接受补偿，拒不搬迁和交出土地。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条的规定，决定责令陆洪昌户在收到决定书之日起15天内，搬离XX镇XX村XXX号，交出土地，搬至XX镇XX路XXX弄XXX号XXX室、XX路XXX弄XXX号XXX室、XX路XXX弄XXX号XXX室。原告陆洪昌诉称，县规土局实施的征收补偿及作出的《责令交出土地决定书》程序违法，具体表现在：1．《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的公布时间违反《征收土地公告办法》，程序严重违法；2．《责令交出土地决定书》中告知的签约期和坐落于XX镇的安置房并不是征地房屋补偿方案公告中告知的签约期限和坐落于XXXXXX、XX、XX的安置房，安置违反程序，同时位于XX镇的房屋作为动迁安置房，未经县政府批准，程序违法；3．被告下属的征地事务机构未对原告户的房屋权属、面积、房屋用途等情况进行调查，更未将调查结果交原告确认，故该评估并无依据，估价机构的选定原告也未参与，评估时点错误导致执行标准错误，程序严重违法。其次，县规土局作出的责令交出土地决定中对原告户应予补偿的宅基地房屋面积、价值等未依法计算到位，侵犯了原告的合法权益，具体表现在：1．原告户内有家庭成员X人，且该X人均有常住户口，按照《崇明县农村村民住房建设管理若干规定》第十二条，该6人均可核定可建建筑面积，征地部门只按照4人核定可建建筑面积，侵害了原告户内成员的权益；2．房屋的评估结论存在漏项，对原告户内患有XXX疾病的家庭成员，未给予特殊困难补助，侵害原告利益。最后，县规土局违反《中华人民共和国土地管理法》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在上海市人民政府批准农用地转用、土地征收后，两年内未用地，又未实施征地补偿安置，依法批准征收土地的相关文件已自动失效，县规土局适用该文件作出责令交出土地决定，不发生法律效力。综上，原告认为县规土局的行政行为违反程序且不真实，已严重侵害了原告的合法权益，故诉至法院要求撤销该《责令交出土地决定书》。原告就其诉请向本院提交了以下证据：一、沪崇征地责令XXXXXXX号《责令交出土地决定书》复印件一份，证明该责令交出土地决定中存在多处违法情形，该决定依法不发生法律效力。二、上海市人民政府沪府土〔2011〕552号《关于批转国土资源部关于XXXXXXXXXXXX建设用地的批复的通知》复印件一份，证明原告房屋所在地块于2011年8月22日经上海市人民政府批准征收，但县规土局直到2015年4月22日才公告《征地补偿安置方案》，且至今还未用地，故该文件已自动失效。三、沪崇征地告XXXXXXXXX号《征收土地方案公告》、沪〔崇〕征地房补告XXXXXXXX号《征地房屋补偿方案公告》、沪〔崇〕征地补告XXXXXXXXXX号《征地补偿安置方案公告》复印件各一份，证明该三份公告的公布时间均超过了《征收土地公告办法》规定的期限，同时也证明县规土局作出的责令交出土地决定中的安置房并非公告中用于产权调换的房屋，对地上附着物等补偿标准未按照《征地补偿安置方案公告》中告知的标准进行补偿。四、《征地房屋补偿方案告知书》、签约明细表复印件各一份，证明征地事务机构在《征地房屋补偿方案公告》被批准之前和村民签约，违反程序。五、陆洪昌户的《房屋估价分户报告单》复印件一份，证明评估报告中的价值时点错误，且报告中存在漏项，该报告不能作为对原告户进行补偿的依据。六、陆洪昌户及陆凌峰户的户口簿复印件，证明原告家庭成员共有X人，应当按照X人户核定可建建筑面积。七、杨某某的门诊病史复印件，证明原告户内成员杨某某患有精神分裂重症，应当给予特殊困难补助。被告上海市崇明区规划和土地管理局辩称，县规土局作为区(县)土地管理部门，依法有权作出责令交出土地的行政决定。原告户宅基地坐落的集体土地经上海市人民政府沪府土〔2011〕552号文批准征收。因XXXXXXXXXXXX项目建设，崇明县人民政府于2012年5月21日批准征收XX镇XX村等集体土地范围内的征地房屋补偿方案。原告户宅基地房屋位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内。2012年4月20日，县规土局张贴《征地房屋补偿方案实施告知书》，告知签约期限为2012年5月22日至6月20日。原告户未能在签约期限内与征地事务机构达成征地房屋补偿安置协议。县征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定具体补偿方案，并于2016年10月14日送达原告户。原告户对是否接受具体补偿方案，逾期未向征地事务机构作出答复。答复期限内，县规土局于2016年10月19日召集双方进行协调，双方出席但未能达成协议。答复期限届满后，征地事务机构于2016年11月9日在通知确定的地点对原告户实施具体补偿，原告户到场后拒绝接受补偿。因原告户无正当理由拒绝接受补偿，拒不搬迁和交出土地，县规土局于2016年12月12日作出了沪崇征地责令XXXXXXX号《责令交出土地决定书》，并于2016年12月19日送达原告户。综上，被告认为县规土局作出的责令交出土地决定系依法履职，符合法律规定，故请求法院予以驳回。被告上海市崇明区规划和土地管理局向本院提交了以下依据、证据：一、依据1．《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条，作为县规土局作出被诉责令交出土地决定的职权依据。2．《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》第三条至第十三条，作为被诉责令交出土地决定在执法程序上的规范依据。3．《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条，作为适用的法律依据。二、证据第一组：1．沪崇征地房具补XXXXXXXXXX号《陆洪昌(户)征地房屋具体补偿方案》及其送达回证；2．2016年10月14日之协调会通知及其送达回证、签到表、笔录；3．《关于实施具体补偿的通知》及其送达回证、《关于邀请参加实施具体补偿会议的通知》及其送达回证、安置房进户通知单、现金存款凭条及其送达回证、安置房钥匙送达回证、实施具体补偿方案参加人员签到表；4．《责令交出土地决定书》及其送达回证等。以上证据证明县规土局按照相关程序规定作出责令交出土地决定。第二组：1．沪府土〔2011〕552号《关于批转国土资源部关于XXXXXXXXXXXX建设用地的批复的通知》、沪崇征地告XXXXXXXXX号《征收土地方案公告》、沪〔崇〕征地房补告XXXXXXXX号《征地房屋补偿方案公告》、沪〔崇〕征地补告XXXXXXXXXX号《征地补偿安置方案公告》《关于XXXXXXXXXXXX(XX村)征地房屋补偿告知书》《征地房屋补偿方案实施告知书》、上海市规划和国土资源管理局《关于崇明县规土局的复函》；2．陆洪昌户的户口簿复印件，陆洪昌动迁户人口及有证建筑面积核定表、陆洪昌户《农村宅基地使用证》复印件、陆洪昌户农村居民建房用地申请表复印件；3．XXXXXXXXXXXX征地房屋补偿评估机构选定结果公示、《陆洪昌户房屋估价分户报告单》及其送达回证；4．新增房源公告及其张贴照片、《关于XXXXXX房屋征收项目裁决用房备案的申请》、上海市房地产登记资料查询单、安置房评估报告及其送达回证等。该组证据证明县征地事务机构按照规定对原告户进行了征地房屋补偿。经庭审质证，原告对县规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权依据无异议，对其适用的程序规范依据有异议，认为该规范依据已经失效。原告对被告提供的第一组证据中的证据1的合法性不予认可，对证据2的真实性无法确认，合法性不予认可，对证据3的真实性、合法性有异议，认为在该会上征收部门并未出示钥匙和现金存款凭条，对证据4的真实性不持异议，但对该证据的合法性不予认可。被告提交的第二组证据中的证据1，原告对用地批文的真实性不持异议，但认为该批文已经失效，和本案无关联性，对公告的真实性不持异议，但认为公告严重违反法律规定的程序，对两份告知书的真实性无异议，对告知书内容的合法性和关联性不予认可，对上海市规划和国土资源管理局的复函的真实性、合法性不予认可。对证据2中陆洪昌户的户口簿复印件的真实性、合法性、关联性无异议，对陆洪昌户动迁户人口及有证建筑面积核定表的真实性、关联性不持异议，但对其中核定的人口和面积有异议，对陆洪昌户《农村宅基地使用证》复印件，陆洪昌户农村居民建房用地申请表复印件的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3中的XXXXXXXXXXXX征地房屋补偿评估机构选定结果公示有异议，认为因原告并未参与协商选定评估机构，该评估机构的选定程序不合法，对《陆洪昌户房屋估价分户报告单》及其送达回证的真实性和关联性无异议，但对评估内容的合法性不予认可，认为评估时点错误导致适用补偿标准错误，且存在漏项。对证据4中的新增房源公告及其张贴照片、《关于XXXXXX房屋征收项目裁决用房备案的申请》、上海市房地产登记资料查询单等的合法性、关联性不予认可，认为新增房源作为安置房程序不符合法律规定，对安置房评估报告及其送达回证的真实性、合法性、关联性均不予认可。经审查，本院对县规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权依据予以确认。上海市规划和国土资源管理局于2015年9月30日作出通知，决定对《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(沪规土资征规〔2013〕772号文)继续实施，有效期至2017年9月30日，故县规土局适用该程序规范依据作出责令交出土地决定，适用程序规范正确。就被告向本院提交的证据，本院认为其具有真实性、来源合法且和本案具有关联性，本院予以认定。被告对原告提交的证据的真实性不持异议，但对原告的证明内容不予认可。经本院审查，原告提交的证据具有真实性、来源合法，且与本案具有关联性，本院予以认定。根据本院上述确认的有效证据，结合当事人的陈述，本院认定以下事实：2011年8月22日，上海市人民政府发布了沪府土〔2011〕552号《关于批转国土资源部关于XXXXXXXXXXXX建设用地的批复的通知》，批准了崇明县人民政府征收崇明县XX镇所属有关村队农村集体土地和国有土地。原告陆洪昌户位于本县XX镇XX村XXX号的宅基地，属上述征地范围。根据原告户的农村宅基地使用证和农村居民建房用地申请表的记载，原告户的建筑面积为214平方米。2012年4月20日，县规土局根据市政府的批准文件作出沪〔崇〕征地房补告XXXXXXXX号《征地房屋补偿方案公告》。2012年5月21日，崇明县人民政府批准同意《征地房屋补偿方案》。2012年5月22日，县规土局发出签约期限告知书，确定房屋补偿协议的签约期限自2012年5月22日至2012年6月20日。房屋评估机构经该项目内的宅基地使用人按照少数服从多数的原则投票选定，由上XXXXXXXXXX公司实施，上XXXXXXXXXX公司对原告户房屋进行了实地评估。在签约期内，原告户和县征地事务机构未能达成补偿安置协议。为此，县征地事务机构于2016年10月14日根据相关规定并依据征地房屋补偿方案制订了原告户的征地房屋具体补偿方案，并于同日送达原告户，同时要求原告户在收到之日起15日内作出答复。答复期内，县规土局按规定组织召开协调会，原告出席，但因双方意见不一，未能达成协议。答复期届满后，2016年11月9日，县征地事务机构在XX镇XX村村委会对原告户实施具体补偿，陆洪昌出席会议，但拒绝接受补偿。嗣后，县征地事务机构将原告户的情况上报县规土局，县规土局遂根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条的规定，于2016年12月12日作出了被诉的沪崇征地责令XXXXXXX号责令交出土地决定。原告不服，遂诉至本院。本院认为，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条、第二十六条的规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或房屋所有人限期交出土地。故县规土局具有作出被诉责令交出土地决定的职权。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十二条的规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。县征地事务机构依据原告户的宅基地使用证及建房批准文件按户进行补偿，符合上述规定。其制作的具体补偿方案，对房屋建筑面积、补偿安置标准及具体的计算方式亦符合相关规定，以产权房屋调换方式安置原告户三套房屋并无不当。原告要求按照X人户核定可建建筑面积进行安置补偿的意见，缺乏依据，本院不予采纳。原告户的房屋经上XXXXXXXXXX公司评估，确定了评估价值，县征地事务机构根据房屋估价分户报告单确定的被征收房屋的评估价值，确定补偿金额，并明确因被补偿户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实确认后在双方达成协议时一并补偿，并无不当，原告户在收到估价报告后未在指定时间内申请复估，现又主张评估存在项目漏项，本院不予采信。因XX镇XXXXXX、XX、XX土地收储项目地块无可供安置的现房，县规土局新增坐落于XX镇XX路、XX路的安置房源并予以公告，亦无明显不当。审理中，原告主张发布《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的时间均超过了规定的期限，属于程序违法。对此本院认为，根据国土资源部《征收土地公告办法》的相关规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十条第二款规定，征地公告后，县征地事务机构应当根据调查结果拟订征地房屋补偿方案，并纳入征地补偿安置方案，由土地管理部门进行公告。《征收土地公告办法》规定征地补偿安置方案应在征收土地公告之日起45日内公告。本案中，县规土局公告的时间超过了规定的期限，属程序违法。考虑到公告发布的目的系听取征收范围内相关人员的意见并将征收中的相关事项告知相对人，故虽然公告的发布时间超过了规定的期限，但公告的内容并未违反规定，且在公告告知的异议期限内，原告也未提出异议，即公告的延迟并未对原告的权利产生实际影响，该情形符合行政行为确认违法但不撤销的法律规定，故本院对被诉责令交出土地决定确认违法，但不予撤销。审理中，原告还主张上海市人民政府于2011年8月22日批准征地，《征地补偿安置方案》到2015年4月22日才公告，已经超过两年，该征地批准文件已自动失效。对此本院认为，沪府土〔2011〕552号用地批转文件系上海市人民政府作出，其效力问题并非本案审查范围，本院不予回应。综上，县规土局在责令交出土地决定中认定县征地事务机构对原告户制定的具体补偿方案符合崇明县人民政府批准的征地房屋补偿方案、并已按照规定对原告户实施具体补偿，并无不当。鉴于原告户无正当理由拒绝接受补偿且拒不交出土地的事实，县规土局在召开协调会后依据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的相关规定作出被诉责令交出土地决定，认定事实清楚、适用法律正确，因其在公告时间上超过规定期限，本院确认其违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定，判决如下：确认崇明县规划和土地管理局于2016年12月12日作出的沪崇征地责令XXXXXXX号《责令交出土地决定书》违法。本案案件受理费人民币50元，由被告上海市崇明区规划和土地管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  庞 芸代理审判员  宋永强人民陪审员  袁建平二〇一七年五月二十四日书 记 员  陈云龙附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……