广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行初110号 原告刘子和，男，1966年6月3日出生，壮族，身份证住址：南宁市良庆区。 委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，现住南宁市良庆区。 被告南宁市良庆区人民政府。所在地址：南宁市良庆区歌海路**。 法定代表人王川，该区区长。 委托代理人滕黄铁，广西谦行律师事务所律师。 原告刘子和因要求确认被告南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）于2016年11月18日作出的房屋拆迁行政强制行为违法并要求行政赔偿，于2017年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月7日立案后，于2017年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨新辉、被告良庆区政府的副区长魏辉及该政府的委托代理人滕黄铁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2016年11月18日，原告刘子和居住的位于南宁市良庆区良庆镇新村村刘屋坡的房屋被被告良庆区政府强制拆除。 原告刘子和诉称，一、被告实施强制拆除原告居住房屋的行政行为严重违法。1996年间，原告家庭为了解决居住问题，选择在本户享有集体土地使用权的153平方米宅基地上建设一层砖混结构建筑面积为153平方米的房屋；2004年和2007年间，原告为了改善居住条件，在原有房屋上面分别加建二层和一层半砖混结构建筑面积为577平方米的房屋，至此三次共建成一栋砖混结构建筑面积为731.93平方米的楼房，对于这个建筑面积被告的职能部门良庆区征地拆迁办公室予以确认。被告在没有依照法定程序办理任何拆迁手续的情况下，以原告不配合政府拆迁为由，于2016年11月18日上午将原告居住的前述房屋实施强制拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的有关规定，被告根本就不具备强制拆迁的主体资格。二、被告违法强拆原告房屋给原告造成极大经济损失，依法必须承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定，被告违法强拆原告731.93平方米的房屋侵犯了原告的财产权益，必须按照该房屋价值的直接损失给予赔偿。即使是按照征收房屋的补偿标准计算，根据《条例》第十九条的规定，被告至少要按照强拆原告房屋时房地产市场最低价格每平方米5000元计算，被告必须赔偿原告造成房屋的直接经济损失3659650元。三、被告强拆原告房屋造成原告无家可归，依法应解决原告的居住问题。根据国办发明电﹝2010﹞15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农民的居住问题”的规定，被告强拆了原告居住的房屋给原告造成无家可归的损害，必须给予解决原告的居住问题。综上，请求法院：一、依法确认被告强制拆除原告居住房屋的行政行为违法。二、判决被告赔偿造成原告房屋的直接经济损失3659650元。三、判决被告给原告解决居住问题。四、判决被告承担本案诉讼受理费。 原告刘子和起诉时向本院提供了如下证据： 1.涉案房屋原貌照片3张，证明涉案房屋被被告强制拆除前原貌的事实； 2.《五象新区新村村回建安置小区C地块项目宗地图》，证明被告确认涉案房屋为砖混结构建筑面积731.93平方米； 3.警力参与房屋强拆照片1张，证明被告违法动员警力参与强拆涉案房屋； 4.挖掘机拆除房屋照片1张，证明被告雇佣的挖掘机正在毁灭涉案房屋。 被告良庆区政府辩称，一、本案征地拆迁行为的行政主体并非良庆区政府，本案法律责任不应由良庆区政府承担。本案涉及的项目由南宁市人民政府公告征收土地和补偿安置方案，并组织南宁市国土资源局实施，该局负责涉案项目征地工作的实施和管理，并委托原南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室具体实施征地拆迁工作。因此，本案征地拆迁的行政主体并非良庆区政府，南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施征地拆迁行为的后果不应由良庆区政府承担。二、原告不履行配合征地拆迁工作的法定义务，存在过错。三、原告未能提供合法有效用地、建房批准证明，依法不予补偿。如确属一户一宅和未建设住宅的，因原告未对补偿方案提出听证，其损失应当按照南宁市人民政府公布的补偿安置方案确定。四、原告拒不接受征地补偿安置方案，未与征地拆迁部门签订征地补偿协议，其要求解决居住问题于法无据。综上，请求人民法院依法裁判。 被告良庆区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.《中华人民共和国土地管理法》节选； 2.《南宁市征用集体土地条例》节选； 3.《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发﹝2013﹞10号）节选； 以上依据1～3，证明涉案项目征地拆迁的法律法规依据。 4.南宁市国土资源局《关于五象新区新村村回建安置小区C地块项目征收土地预公告》（南国土征预﹝2011﹞182号）； 5.编号：（2011）0255号《委托书》； 证据4、5，证明南宁市国土资源局是本案征地拆迁行为的行政主体。 6.《五象新区新村村回建安置小区C地块项目宗地图》； 7.照片； 证据6、7，证明南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室依据南宁市国土资源局的委托实施征地拆迁工作。 8.《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》（﹝2015﹞87号），证明南宁市人民政府依法发布征地补偿方案公告，征求意见； 9.《责令交出土地决定书》，证明因安置补偿方案未能达成协议，南宁国土资源局责令交出土地； 10.《拨款通知书》，证明涉案项目土地征收工作已经完成。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 1.（1）原告起诉时提交的证据1、3、4，因原告未提交原件，被告对原告提交的所有照片的真实性、合法性及关联性均有异议；因原告提交的所有照片均无原件核对，且无拍摄日期，本院对原告提交的所有照片均不予采纳。（2）原告起诉时提交的证据2，被告对其真实性无异议，但认为没有证据证明宗地图对应编号的房屋为原告房屋；因原告提交的宗地图与被告提交的宗地图内容一致，本院对该证据的真实性予以确认。 2.（1）被告提交的依据1～3，原告对其关联性有异议；本院对被告提供法律依据的真实性予以确认。（2）被告提交的证据4、5，原告对其真实性无异议，但对其合法性有异议；本院对该组证据的真实性予以确认。（3）被告提交的证据6、7，原告对其真实性、合法性及关联性均无异议；本院对该组证据的真实性予以确认。（4）被告提交的证据8，原告对该证据的真实性无异议，但对其合法性有异议；本院对该证据的真实性予以确认。（5）被告提交的证据9、10，原告对该组证据的合法性有异议；本院对该组证据的真实性予以确认。 经审理查明，2011年9月6日，南宁市国土资源局作出编号：（2011）0255号《委托书》，因南宁市良庆区土地储备中心申请五象新区新村村回建安置小区C地块项目，拟用地位于平乐××以西，面积约262167.66平方米（折合约393.2515亩）。经该局审核，该项目用地选址符合南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的城市建设用地范围。该项目用地已列入了该年度土地利用计划中，为顺利办理建设用地手续，该局委托南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室对属该办辖区范围内的项目开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算。2011年9月9日，南宁市国土资源局作出《关于五象新区新村村回建安置小区C地块项目征收土地预公告》（南国土征预﹝2011﹞182号），根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局《关于良庆区土地储备中心申请新村村农民拆迁安置小区项目C地块规划用地的批复》（南规管﹝2011﹞276号），市国土行政主管部门将对位于平乐××以西，规划定点蓝线范围内的26.2168公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于南宁市良庆区土地储备中心申请的五象新区新村村回建安置小区C地块项目的建设。2014年10月30日，南宁市国土资源信息中心作出编号：BE278-1《五象新区新村村回建安置小区C地块项目宗地图》，该图确认该编号房屋占地面积153.42平方米，总面积731.93平方米。2015年8月17日，南宁市人民政府发布涉案项目《征收土地和补偿安置方案公告》（﹝2015﹞87号）。2015年9月11日，因涉案项目用地已经广西壮族自治区人民政府以桂政土批函﹝2013﹞84号文、广西壮族自治区国土资源厅以桂国土批函﹝2014﹞133号文批准征地，截止当日，涉案项目用地尚有南宁市良庆区新村村新二1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13、14、16队，新村1、2队8.6378公顷土地仍未能达成补偿安置协议，涉案《征地补偿安置方案公告》发布后，由于上述各队未在规定限期内书面提出听证申请又拒绝配合签订征地补偿安置协议，2015年9月2日涉案项目征地补偿安置方案经南宁市人民政府批准实施后，为保证涉案项目顺利推进，南宁市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出《责令交出土地决定书》责令上述各队于2015年9月18日前交出土地。同日，南宁市良庆区财政局将涉案项目征地补偿款拨入南宁市良庆区良庆镇财政所的银行账户提存。刘子和于2017年4月7日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由。 另查明，2013年9月4日南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室更名为南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室。涉案房屋为刘子和户家庭成员共同所有，涉案房屋权利人韦妹桢、刘秀景、刘秀苗已自愿放弃参加本案诉讼及放弃主张涉案房屋赔偿的权利。 本院认为，经审查，刘子和具备本案原告诉讼主体资格，刘子和的起诉没有超过法定期限。根据合法性审查原则及各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、本案适格被告如何确定；二、被诉行政行为是否具有合法性；三、原告要求被告赔偿其房屋的直接损失3659650元是否依法有据；四、原告要求被告解决居住问题是否依法有据。 一、关于本案适格被告如何确定的问题。 本案庭审时良庆区政府自认是其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施的拆除涉案房屋的行为，并认为该办公室是按照2011年9月6日南宁市国土资源局作出的编号：（2011）0255号《委托书》实施的。本院认为，南宁市国土资源局作出的编号：（2011）0255号《委托书》中的委托事项并未包括拆除行为，且良庆区政府也无证据证明其下属机构南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室实施拆除涉案房屋时有上级政府或行政机关的授权或授意。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”及参照《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发[2013]10号）第三条第五款“城区人民政府和开发区管委会依法成立的征地机构是其辖区内集体土地征收的实施单位”的规定，南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室是良庆区政府成立的征地机构，不具有独立承担法律责任的能力，原告不服涉案房屋被强制拆除的行为向本院提起诉讼，本案适格被告应当是良庆区政府。 二、关于被诉行政行为是否具有合法性的问题。 本院认为，根据被告良庆区政府提供的编号BE278-1《五象新区新村村回建安置小区C地块项目宗地图》显示，虽然原告被强制拆除的房屋在涉案项目用地范围内，但原告未与有关部门签订有房屋拆迁补偿安置协议，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，如若原告拒绝交出土地的，被告可以申请人民法院强制执行，而不具有自行强制执行的法定职权。被告在未能证明原告已与其签订有房屋拆迁补偿安置协议，土地行政主管部门已向原告作出责令交出土地的通知或决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，于2016年11月18日对原告的房屋迳行强制拆除，该强制拆除原告房屋的行为属于违法行为。 三、原告要求被告赔偿其房屋的直接损失3659650元是否依法有据。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利”的规定，原告因被告违法强制拆除其房屋造成的损害有权取得国家赔偿。对于上述违法拆除行为造成涉案房屋损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被拆除，且涉案房屋没有办理土地使用权证或房屋所有权证，原告亦未提供房屋内部结构的照片，不具备评估条件，而被拆房屋在涉案土地项目用地范围内，因此可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，参照南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室将涉案房屋合并计算得出的补偿金额，确定本案被强制拆除的房屋的赔偿数额为733146.88元。因涉案房屋为集体土地上房屋，原告主张依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被告至少要按照强拆原告房屋时房地产市场最低价格每平方5000元计算原告房屋的直接经济损失3659650元，因该主张无法律依据，本院不予支持。 四、原告要求被告其解决居住问题是否依法有据。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项、第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，原告要求被告解决其居住问题没有法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告南宁市良庆区人民政府于2016年11月18日对 原告刘子和位于南宁市良庆区良庆镇新村村刘屋坡的房屋进行强制拆除的行为违法； 二、由被告南宁市良庆区人民政府于本判决生效之日起60日内赔偿原告刘子和房屋损失733146.88元； 三、驳回原告刘子和关于要求被告解决其居住问题的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告刘子和、被告南宁市良庆区人民政府各负担25元。原告刘子和已预交案件受理费50元，由本院予以退回原告刘子和25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  宁 静 审 判 员  黄影颖 代理审判员  孔庆龙 二〇一七年五月二十六日 书 记 员  钟 倩 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 最高人民法院《关于执行若干问题的解释》 第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）起诉被告不作为理由不能成立的； （二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的； （三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的； （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。 有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决： （一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的； （二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的 最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。