山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁14行审复1号复议申请人（原申请执行人）德州市自然资源局（原德州市国土资源局），所在地址德州市经济开发区长河大道359号。法定代表人赵明国，局长。委托代理人董桂荣，北京市京师（德州）律师事务所律师。被申请人（原被执行人）德州市德城区店一农机服务专业合作社，住所地德州市德城区黄河涯镇王村店村西。法定代表人邹希明，经理。被申请人（原被执行人）德州龙腾包装材料有限公司，住所地德州市德城区黄河涯镇王村店社区店一村村西。法定代表人孙文武，经理。复议申请人德州市自然资源局不服德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审5号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。复议申请人德州市自然资源局以德州市德城区店一农机服务专业合作社、德州龙腾包装材料有限公司未经依法批准擅自占用位于德城区集体土地面积3121平方米（耕地，不符合土地利用总体规划）建设车间及办公房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对被申请人作出德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定书。被申请人在法定期限内既不申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，亦不履行该处罚决定。复议申请人向人民法院申请强制执行：1.责令当事人退还非法占用德城区黄河涯镇店一村的土地；2.拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对德州市德城区店一农机服务专业合作社和德州龙腾包装材料有限公司执行罚款187260元。该罚款包括：对当事人非法占用土地每平方米30元的罚款，计93630元；对当事人未按规定期限缴纳罚款逾期每日按罚款数额的3%加处罚款，计93630元。原审法院查明，申请执行人在执法检查过程中，查实被申请执行人于2014年9月,未经依法批准擅自占用位于德城区集体土地面积3121平方米(耕地,不符合土地利用总体规划)建设车间及办公房的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。以上事实有当事人询问笔录、占地现场照片、现场勘测笔录、占地勘测定界图、占地土地利用现状图（2013年度）、占地土地利用总体规划图（2006-2020年）等证据材料证实。申请执行人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定,对被申请执行人作出如下行政处罚决定:责令德州市德城区店一农机服务专业合作社、德州龙腾包装材料有限公司退还非法占用德城区黄河涯镇店一村的土地，限15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;处以非法占用土地每平方米人民币30元罚款计93630元(大写:玖万叁仟陆佰叁拾元整)。行政处罚履行方式和期限:限自接到本处罚决定书之日起15日内到德州银行缴纳罚款,逾期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。申请执行人向被申请执行人书面告知了权利义务，并于2018年7月10日将行政处罚决定书送达被执行人。被执行人在规定期限内没有提起行政复议和行政诉讼，经申请执行人催告没有自动履行。原审法院认为，被申请执行人未经依法批准擅自占用土地建房的行为，不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，亦违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行，2015年4月24日修正）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》（2012年12月1日施行）第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。按照上述规定，对于违反乡、村规划的违法建筑，应由乡、镇人民政府依法作出行政处罚决定，需要强制执行的，由乡、镇人民政府予以强制执行。对于违反城乡规划的违法建筑，则应由城乡规划主管部门依法作出行政处罚决定，县级以上人民政府可以责成有关部门具体实施有关强制措施。因《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》颁布施行于《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日施行，2004年8月28日第二次修正）之后，且对违法建设行为的处罚及强制执行均已作出明确规定，对于违法的建筑物、构筑物、设施，县级以上人民政府可责成有关部门强制拆除。德州市自然资源局系德州市人民政府所属职能部门，应按照法律规定依法行使职权。根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释[2013]5号），根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。对于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，也应当由行政机关强制执行。申请执行人德州市自然资源局向法院申请强制执行德国土监罚字〔2018〕19号《行政处罚决定书》中的罚款处罚符合《中华人民共和国行政强制法》第五十五条的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十五）项、第一百五十五条规定，裁定：一、对德州市自然资源局德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定中的罚款人民币93630元准予强制执行。二、对德州市自然资源局德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定的其他强制执行申请不予受理。复议申请人德州市自然资源局称，一、复议申请人不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条之规定，并不拥有行政强制执行权。复议申请人认为，一审法院作出（2019）鲁1402行审5号行政裁定第二项，即对德州市自然资源局德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定书的其他强制执行申请不予受理是错误的。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。由于强制执行权利由法律设定，没有设定行政机关强制执行的，由作出行政决定的行政机关向人民法院申请强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应依照本章规定强制执行。而本案中，由于复议申请人并没有行政强制执行权，因此并不适用上述规定。二、土地管理法中规定的土地利用规划与城乡规划法中规定的城乡规划并非同一法律概念。土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内土地利用的总安排。而城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务，促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。因此，土地利用总体规划不等于城乡规划。一审法院将土地管理法中规定的土地利用规划与城乡规划法中规定的城乡规划混为一谈，从而错误引用了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定。复议申请人在行政处罚时并未援引《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定，作出行政处罚的依据仍然是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，因此一审法院援引城乡规划法没有依据。三、行政强制执行由法律设定，而《土地管理法》《土地管理法实施条例》明确了由人民法院强制执行。复议申请人依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出行政处罚决定，而根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉。期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。而《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条、三十六条已经规定了由作出行政处罚的行政机关依法申请人民法院强制执行的规定。综上请求德州市中级人民法院依法撤销德城区人民法院（2019）鲁1402行审5号行政裁定第二项，裁定准予执行德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定，望准许。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一、二款规定：“行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：（一）行政行为依法可以由人民法院执行；（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该行政行为所确定的义务人；（五）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”值得注意的是，2014年7月22日，最高人民法院发布《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法[2014]191号），该《通知》规定：“……另一方面，要积极拓宽‘裁执分离’适用范围，以践行立法机关提出给相关改革探索‘留有空间’的意见和中央有关部门对法院工作的相关建议。今年以来，浙江省高级人民法院在省委、省政府的大力支持下出台相关规定，明确将‘裁执分离’扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件，该做法值得推广和借鉴。”原国土资源部发布的《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》（2008年9月5日发布）《国土资源执法监察巡查工作规范》(试行)（2009年9月19日发布）均提出地方国土资源行政主管部门应加强巡查检查工作，对国土资源违法行为实现“早发现、早制止、早处置”。原审法院经审查对于德州市自然资源局申请执行的事项中关于罚款人民币93630元准予执行，符合法律规定。对于其他强制执行申请不予受理，不符合上述规定，本院应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：一、维持德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审5号行政裁定第一项，即“对德州市自然资源局德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定中的罚款人民币93630元准予强制执行”；二、撤销德州市德城区人民法院（2019）鲁1402行审5号行政裁定第二项，即“对德州市自然资源局德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定的其他强制执行申请不予受理”；三、指令德州市德城区人民法院对德州市自然资源局德国土监罚字〔2018〕19号行政处罚决定的其他强制执行申请，重新审查，作出处理。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  许本海审判员  师延锋审判员  宋冬梅二〇二〇年三月十六日书记员  周晓萌