江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏02行终347号 上诉人（原审原告）吴土福，性别××年××月××日生，××族。 委托诉讼代理人徐梦潇，江苏申越律师事务所律师。 委托诉讼代理人何林筠，江苏申越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江阴市自然资源和规划局，住所地江阴市长江路181号。 法定代表人翟菁，该局局长。 委托诉讼代理人徐汝聪，该局不动产登记中心工作人员。 委托诉讼代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。 原审第三人谢金生，性别××年××月××日生，××族。 上诉人吴土福不服原江阴市国土资源局（以下简称原江阴国土局）不动产登记行政撤销行为一案，不服江阴市人民法院（2019）苏0281行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月19日立案受理并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：根据记载吴土福为土地使用者的土地登记申请书（时间为1996年12月10日）载明：土地登记为初始登记，土地坐落于江阴市桐岐镇××村××家××号，权属性质为集体土地建设用地使用权，土地用途为住宅，申请登记的依据为桐政土字(1998)第010号权属说明书。在国土部门地籍调查表中（时间为1996年12月10日）载明的土地基本情况与申请书一致，在权属调查记事及调查员意见栏内载明“权属合法，无争议”。江阴市人民政府土地登记审批表（时间为1996年12月10日）载明，1998年10月8日出具的初审意见为“该宗地系为集体土地，土地使用者于1988年1月10日按照桐政土字(1998)第010号权属说明书文件通过使用而获得土地使用权，土地类别为宅基地，面积82.45平方米，经初审认为吴土福对该宗地拥有集体土地使用权”；同日出具的审核意见为“经审核同意吴土福对该宗地拥有集体土地使用权”。江阴市人民政府于l998年10月8日颁发的澄土集建（1998）字第（11245）号集体土地使用权证载明：土地使用者吴土福，地址江阴市桐岐镇××村××家××号，用地面积为82.45平方米。2017年11月22日，谢金生向原江阴国土局提交了撤销涉案集体土地使用权证的申请书。同年12月19日，原江阴国土局向出具上述权属说明书的三部门的现职能承继部门（江阴市青阳镇人民政府、江阴市国土资源局青阳分局、江阴市青阳镇桐岐村村民委员会）分别发函要求核实该权属说明书的真实性、合法性，江阴市青阳镇人民政府复函称“由于两镇合并，人员变动，当时如何出具证明无法核实，现经调查未发现吴土福在江阴市桐岐镇××村××家××号建造房屋的相关批建手续”；江阴市国土资源局青阳分局复函称“经调查未发现吴土福在江阴市桐岐镇××村××家××号建造房屋的相关批建手续”；江阴市青阳镇桐岐村村民委员会复函称“江阴市桐岐镇××村××家××号的房屋系我村原生产小组仓库，后由谢生义出资购买后转让给谢金生、吴土福，非吴土福自行建造而成，吴土福无建造该房屋的相关批准文件”，上述部门均认为“权属说明书真实性有误，反映情况与真实情况不一致”。同年12月25日，原江阴国土局向吴土福发送关于配合办理不动产撤销登记的通知，要求其在2018年2月9日前至不动产登记中心办理不动产权撤销登记，并将不动产权证交至不动产登记中心。2018年1月5日，吴土福书面提出异议，认为撤销登记没有事实与法律依据。同年1月20日，原江阴国土局针对吴土福的异议进行了书面答复，认为该登记行为因来源性材料有误，导致登记无效，应当予以撤销。2018年8月1日，原江阴国土局作出澄国土撤字（2018）第002号撤销不动产登记决定。吴土福不服，提起行政诉讼。另查明，根据江阴市桐岐镇国土管理所、江阴市桐岐镇桐岐村村民委员会、江阴市桐岐镇人民政府共同出具桐政土字(1998)第010号权属说明书（落款时间为1998年11月16日），载明：“兹由桐岐村8组吴土福户于1988年1月自建混合砖木楼三间，合计占地面积82.45平方米。上述用地因年久及历史原因，证件遗失，经查核无误，可以此为凭确认权属。”又查明，根据江阴市机构编制委员会于2015年7月27日印发的澄编〔2015〕19号《关于整合不动产登记职责及有关机构编制调整的通知》及2015年12月28日印发的澄编办〔2015〕73号《关于印发的通知》，设立江阴市不动产登记中心，为江阴市国土资源局下属事业单位，负责实施全市土地、房屋、林地等不动产登记工作。根据中共无锡市委办公室、无锡市人民政府办公室2019年1月28日《关于印发的通知》（锡委办发〔2019〕4号），原江阴市国土资源局、江阴市规划局不再保留，相关职责整合划转至新××江阴市自然资源和规划局。 原审法院认为，本案争议焦点是，原江阴国土局作出的澄国土撤字（2018）第002号撤销不动产登记的决定是否合法。 首先，原江阴国土局具有撤销不动产登记的职权。根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。自2015年12月起江阴市范围内的不动产登记的法定职责统一由原江阴国土局（不动产登记中心）承担，后因机构改革原江阴国土局职责划转至自然资源局，自然资源局是本案的适格被告。 其次，涉案土地登记主要证据不足，原江阴国土局依法予以撤销并无不当。行政行为一旦作出即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。行政机关采取自我纠错方式主要有补正、改变原行政行为、确认违法和撤销等方式。当行政行为的错误或瑕疵足以影响到实质处理结果时，可采用撤销的方式进行纠错。《江苏省行政程序规定》第七十三条规定，“有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定应当撤销的其他情形。” 本案中，根据土地登记申请书、地籍调查表的记载，涉案集体土地使用权的登记属于初始土地登记，1995年修订的国家土地管理局《土地登记规则》第二章对登记程序作了专门规定，其中第十条明确规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。《土地登记规则》第六十六条第（二）项将“提供的证明材料不齐全的”作为土地管理部门不予受理土地登记申请的情形之一。在办理涉案集体土地使用权登记时主要存在以下违法情形：一是权属说明书作为土地权属来源及地上附着物权属的证明，系土地登记申请者应当提交的文件资料，该说明书出具时间在土地登记颁证之后，违反了行政行为先调查后决定的程序规则；二是根据江阴市青阳镇桐岐村村民委员会、江阴市国土资源局青阳分局、江阴市青阳镇人民政府出具的复函，以及吴土福关于“房屋系购买所得，此前也无相关证件”的陈述，权属说明书记载的“关于吴土福于1988年1月自建混合砖木楼房三间”与事实不符，“用地证件遗失”的前提是曾经办理过用地手续，事实上此前吴土福并未办理过使用涉案土地的审批手续。因此，在谢金生与吴土福就涉案土地及房屋权属存在争议，并对土地登记提出异议的情形下，原江阴国土局经过核查发现作为申请土地使用权主要证据的权属说明书存在明显错误、不能作为土地登记的主要证据时，主动作出撤销决定，并无不当。第三，从程序上看，撤销行政行为应当遵循公开原则和基本的正当程序原则。本案中，原江阴国土局经过调查取证，在作出不利于登记使用权人吴土福的撤销不动产登记决定前，向吴土福进行书面告知，在收到吴土福提出的书面异议后予以书面回复，应当认为已保障了吴土福依法享有的陈述和申辩权。因此，原江阴国土局依据职权对错误的不动产登记自行纠正，程序正当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴土福的诉讼请求。 上诉人吴土福上诉称，一、从程序上看，原江阴市国土局以行政机关自我纠错为由撤销《集体土地建设用地使用证》的法律依据不足。根据《江苏省行政程序规定》第七十五条规定，文字表述错误或程序上存在其他轻微瑕疵的，应当予以补正或者更正。二、从实体上看，上诉人取得案涉土地的使用权是有合法来源和依据的。三、原江阴市国土局的撤证行为没有经过听证程序，违反法定程序。请求：1、撤销江阴人民法院(2019)苏0281行初31号行政判决书，依法改判撤销原江阴市国土局于2018年8月1日作出的澄国土撤字(2018)第002号《关于撤销不动产登记的决定》；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人原江阴国土局的答辩意见与一审时一致。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。 经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，《江苏省行政程序规定》第七十三条规定，“有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定应当撤销的其他情形。”由此可见，行政机关具有自我纠错的权力和职责。1995年修订的国家土地管理局《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。本案中，吴土福申请土地使用权时提交的主要证据之一权属说明书存在明显错误，在谢金生与吴土福就涉案土地及房屋权属存在争议，并对土地登记提出异议的情形下，原江阴国土局，进行自我纠错，作出撤销不动产登记的决定，并无不当。原审判决驳回吴土福的诉讼请求，结论正确，应当予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴土福负担。 本判决为终审判决。 审判长  张学雁 审判员  崔晓萌 审判员  何 薇 二〇二〇年三月二十日 书记员  黄玉卿