贵州省正安县人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）黔0324行初13号 原告申晓红，男，1974年10月3日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。 原告申茂荣，男，1943年12月5日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申尚明，男，1943年1月3日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申修平，男，1952年9月1日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申茂清，男，1927年5月28日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申尚志，男，1937年7月24日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申举，男，1972年9月7日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申鹏，男，1972年1月1日出生，苗族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申东，男，1991年4月6日出生，汉族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。 原告申晓红为上述九名原告推荐的诉讼代表人。 被告务川仡佬族苗族自治县都濡街道办事处（以下简称“都濡街道办”）。驻都濡街道办崇德社区。 负责人田仁贵，系都濡街道办主任。 委托代理人张国成，系都濡街道办司法所工作人员。 被告务川仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“务川县政府”）。住址：遵义市务川自治县杨村新区行政中心。 法定代表人石茂彪，系务川县政府县长。 委托代理人**，系务川县政府法制办公室工作人员。 委托代理人万波，系务川县政府法制办公室工作人员。 第三人申修德，男，1960年11月23日出生，苗族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。 申晓红等九名原告诉被告都濡街道办、被告务川县政府、第三人申修德林地行政管理及行政复议纠纷一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。 申晓红等九名原告共同诉称，原告均属于先锋组，从解放以来我们组的大部分田土在河对面，修不起桥，故划出一片林地，作为酬劳，请人渡船，直到2015年贵州中水公司在我县修建石垭子电站，渡船人申修德妄图把集体山林据为己有而发生纠纷。原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府于2015年3月30日作出的濡府行决（2015）1号《关于沙坝村原先锋组申晓红、申鹏等村民与申修德争执观音塘灌木林地使用权纠纷的处理决定》（以下简称“1号行政决定”）的申请人是沙坝村原先锋组申晓红、申鹏等27人，在无姓名、无基本情况前提下，不能作为诉讼主体；被告务川县政府于2016年11月22日作出的务府行复决字[2016]17号《行政复议决定书》（以下简称“17号复议决定”）的申请人为都濡街道办事处沙坝村原先锋组，而沙坝村的先锋组、和平组、水沟组已合并成大山组，先锋组已消亡，不能成为诉讼主体。综上，由于二被告认定的上述诉讼主体不合法，因而形成程序不合法，请求撤销1号行政决定和17号复议决定。 被告都濡街道办辩称，2008年9月，应沙坝村原先锋组申请，并由本组二十七人共同推荐申鹏为群众代表与本组村民申修德就观音塘渡口灌木林地使用权纠纷提出确权，并于2012年6月20日作出濡府行决（2012）2号决定，后被务川县政府撤销；2013年10月20日又作出濡府行决（2013）6号决定，在行政诉讼阶段，务川自治县人民法院又以（2014）务行初字第12-1号司法建议书认为“该案因原先锋组被撤销合并为大山组，而大山组又不主张权利，立大山组为申请人，其主体资格认定错误，建议自行撤销其行政决定，并以村民申茂清等人为申请人重新作出处理决定”，因此，主体是原先锋组的申晓红、申鹏等二十七人，其主体是按照法院的司法建议作出的，是适格的主体。相反，原告方今天这批人提出诉讼，过段时间那批人提出诉讼，究竟是谁作主。请求驳回原告的诉讼请求。 被告务川县政府辩称，争执林地“观音塘灌木林”位于务川自治县都××街道办事处××村，北至土边、南至大河、西至道角白岩、东至水沟，一直由渡口摆渡人经营管理。1974年原水沟、先锋、小和平三个生产队共同请第三人的父亲（申茂福）来该渡口摆渡，并一致明确将该争执林地作为申茂福一家人的生活用柴林，不将其登记在原水沟、先锋、小和平生产队的任何村民的相关权属证件上。几十年来，第三人家一直在经营和管护该争执林地。第三人的父亲去世后，第三人继续在该渡口摆渡，同时继续经营和看护该争执林地。2008年修建石垭子水电站，该争执林地被征收，原告与第三人发生争议。原水沟、先锋、小和平三个生产队现在已合并为大山村民组。鉴于争执林地确系第三人一家在经营管理，在此期间没有任何人提出异议，原都濡镇人民政府根据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，将争执林地使用权确定给第三人并无不当，故务川县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持其处理决定的行政行为并无不当。请求维持复议决定。 第三人申修德诉称，争议的观音塘林地，自1974年就是我家在经营管理，几十年没有发生争议，原告方争执该林地没有道理，解放前的契约不能作为权属依据。请求驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2008年9月30日，署名先锋组群众的申请人提出申请，要求解决与申修德的集体灌木林纠纷，2008年10月29日原先锋村民组的申晓红、申举、申科、申鹏、申茂会等二十七名村民，推荐申鹏为群众代表。原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府于2015年3月30日以沙坝村原先锋组申晓红、申鹏等二十七人为申请人、申修德为被申请人、沙坝村大山组为第三人，作出1号行政决定，认定争执地观音塘渡口上齐土边、下齐大河、左齐道角白岩、右齐水沟。认为申请人系原先锋组的群众二十七人，主张集体权利应由代表人（组长）申请，然而2004年原先锋组被撤销合并为大山组，其权利主张应由合并后的大山组来进行，但大山组组长申修平两次都明确表示不主张权利，而先锋组的群众二十七人主张集体权利的行为，主体不适格。同时认为争执地几十年以来一直是三个生产队明确给被申请人申修德渡船的用柴林地，应该尊重历史。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《贵州省林地管理条例》第二十条第三款的规定，决定争议地观音塘灌木林地的使用权属被申请人申修德所有。 申杰以原先锋组组长的身份，以沙坝村原先锋组的名义，向被告务川县政府申请行政复议，被告务川县政府于2016年11月22日以都濡街道办事处沙坝村原先锋组为申请人、以原务川自治县都濡镇人民政府为被申请人、以申修德为第三人，作出17号复议决定，认为从1974年起，该争执林地确系第三人一家人在经营管理，在此期间，没有任何人提出异议，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，被申请人将争执林地使用权确定给第三人并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了1号行政决定。该17号复议决定于2016年11月25日送达申请人沙坝村原先锋组（申晓红签收）。申晓红等九名原告不服，向遵义市中级人民法院起诉，遵义市中级人民法院于2016年12月9日告知其向正安县人民法院起诉，申晓红等九名原告于同年12月13日到正安县人民法院提起本案诉讼。 另查明： 1、原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府于2012年6月20日，以大山村民组为申请人、以申修德为被申请人，作出濡府行决（2012）2号《关于沙坝村大山组与申修德争执观音塘灌木林地使用权纠纷的处理意见》，明确争议地观音塘灌木林地的使用权属被申请人申修德所有；2012年9月24日，务川县政府作出务府行复[2012]4号《行政复议决定书》，撤销了濡府行决（2012）2号《关于沙坝村大山组与申修德争执观音塘灌木林地使用权纠纷的处理意见》；申修德不服务府行复[2012]4号《行政复议决定书》，提起行政诉讼，凤冈县人民法院受理后，在审理过程中，作出（2013）凤行初字第4号行政裁定书，准许申修德撤回起诉。 2、2013年10月20日，原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府又以大山村民组为申请人、申修德为被申请人，作出濡府行决（2013）6号《关于沙坝村大山组与申修德争执观音塘灌木林地使用权纠纷的处理决定》，明确争议地观音塘灌木林地的使用权属被申请人申修德所有；2014年2月10日，务川县政府作出务府行复决字[2013]12号《行政复议决定书》，维持了濡府行决（2013）6号《关于沙坝村大山组与申修德争执观音塘灌木林地使用权纠纷的处理决定》；原先锋组村民申茂清、申尚明、申尚志、申学辉、申科、申晓红、申修平、申鹏等八人于2014年5月5日向务川仡佬族苗族自治县人民法院提起行政诉讼，务川仡佬族苗族自治县人民法院于2014年6月30日向原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府发出（2014）务行初字第12-1号司法建议书，以濡府行决（2013）6号《关于沙坝村大山组与申修德争执观音塘灌木林地使用权纠纷的处理决定》和务府行复决字[2013]12号《行政复议决定书》均将沙坝村大山村民组列为当事人，而大山组并没有申请确权，应是对主体资格的认定错误为由，建议：贵府自行撤销其行政决定，并以村民申茂清等人为申请人重新作出处理决定。2014年7月11日，务川仡佬族苗族自治县人民法院作出（2014）务行初字第12号行政裁定书，认为原告申茂清、申尚明、申尚志、申学辉、申科、申晓红、申修平、申鹏等八人以都濡镇人民政府已撤销被诉具体行政行为由撤回起诉，符合法律规定，准许其撤回起诉。 3、原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府于2015年3月30日作出1号行政决定。本院于2015年7月收到邮寄的诉讼材料，经本院立案部门通知，2016年2月23日申晓红才到本院立案部门补充材料、修改起诉状后，本院受理了该案，在审理过程中，申晓红以该案未申请行政复议为由，提出撤诉申请，本院于2016年4月5日作出（2016）黔0324行初18号行政裁定书，裁定准许原告申晓红等二十七人撤回起诉。 4、2016年6月20日，申晓红等十七名村民向本院提起诉讼，以务川自治县都濡镇人民政府和贵州宇航律师事务所律师申海松为被告，以律师申海松自己代其诉讼代表人申鹏书写假委托书，于2015年4月12日领取1号行政决定后，又未将1号行政决定送达原告，私自代原告书写行政诉状，于2015年7月17日以邮寄的方式把诉状寄给正安县法院（邮寄时已超过复议期限），都濡镇政府于2016年5月4日又制作《生效证明书》，拒绝重新送达1号行政决定为由，要求判决都濡镇政府将1号行政决定重新送达给原告。本院受理后，在审理过程中，申晓红以都濡镇人民政府重新送达了决定书，诉讼目的已达到为由，申请撤诉，本院于2016年8月1日作出（2016）黔0324行初56号行政裁定书，裁定准许原告申晓红等十七人撤回起诉。 5、贵州省人民政府于2016年1月29日作出黔府函[2016]48号《省人民政府关于同意务川自治县部分乡镇行政区划调整的批复》，原都濡镇建制被撤销，原都濡镇沙坝村归新设置的都濡街道办管辖。 本院认为，原务川仡佬族苗族自治县都濡镇人民政府于2015年3月30日作出的1号行政决定，所列申请人为沙坝村原先锋组申晓红、申鹏等二十七人，系根据申晓红、申举、申科、申鹏、申茂会等二十七人的《推荐书》所确定，在当事人人数众多的情况下，行政法律文书不一一列举当事人的姓名等基本情况并无不当，但该1号行政决定应当在行政法律文书尾页或另附当事人的基本身份情况，因此，该1号行政决定存在一定瑕疵。1号行政决定是对自然资源的确权，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。但申晓红等二十七名村民对1号行政决定，并没有申请行政复议。 申杰以原先锋组组长的身份，以沙坝村原先锋组的名义，向被告务川县政府申请行政复议，2016年11月10日，被告务川县政府受理该复议申请（行政复议受理通知书系申晓红签收），于同年11月22日作出的17号复议决定，所列申请人为都濡街道办事处沙坝村原先锋组。在原先锋组和其他村民组合并，已不具备村民小组的性质和地位的情况下，原先锋组的村民如对17号复议决定不服，应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”的规定和第三款“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”的规定，以及《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，以合并后的大山村民小组为原告，以小组长作为主要负责人提起诉讼，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行民主议定程序，以确保申请行政复议或起诉代表整体村民的集体意志。亦可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，由农村集体经济组织过半数的村民，以集体经济组织的名义提起诉讼。否则，就极易出现八名村民为原告[（2014）务行初字第12号案件]、二十七名村民为原告[（2016）黔0324行初18号案件]、十七名村民为原告[（2016）黔0324行初56号案件]、九名村民为原告（本案）的情形。申晓红等九名村民并不符合上述规定，故不具有原告主体资格。 另外，被告务川县政府于2016年11月22日作出17号复议决定，于同年11月25日送达申请人沙坝村原先锋组（申晓红签收），虽然申晓红等9名村民曾于2016年12月9日到遵义市中级人民法院起诉，遵义市中级人民法院立案部门当日就告知其向正安县人民法院起诉，但原告于2016年12月13日才向本院递交诉讼材料，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的起诉期限。 综上所述，针对1号行政决定，申晓红等九名村民并未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议；针对17号复议决定，申晓红等九名村民的起诉超过法定起诉期限，且在本案中不具备原告主体资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件，依法应当驳回其起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项、第（五）项的规定，裁定如下： 驳回原告申晓红、申茂荣、申尚明、申修平、申茂清、申尚志、申举、申鹏、申东的起诉。 案件受理费五十元（预收），退还原告申晓红、申茂荣、申尚明、申修平、申茂清、申尚志、申举、申鹏、申东。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。 审 判 长  周再庆 人民陪审员  马学伦 人民陪审员  薛贵英 二〇一七年五月二十四日 书 记 员  胡德生