江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行初109号 原告暨诉讼代表人叶金元，男，汉族，住江苏省靖江市渔婆新村4区13幢1号。 原告暨诉讼代表人顾荣华，男，汉族，住江苏省靖江市虹桥新村75幢1号。 原告任幼华，性别××年××月××日生，××族。 原告徐叶先，性别××年××月××日生，××族。 原告陈顺英，性别××年××月××日生，××族。 原告严奇，性别：××，××年××月××日生，××族。 六原告共同委托代理人刘惠明，江苏钟山明镜律师事务所律师。 被告靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人叶冬华，市长。 委托代理人周征宇,靖江市司法局工作人员。 被告靖江市住房和城乡建设局，住所地靖江市人民中路125号。 法定代表人刘振东，局长。 委托代理人沙敏，江苏江豪（靖江）律师事务所律师。 第三人靖江市益农农资有限公司，住所地靖江市横港南路10号。 法定代表人戴怀根，董事长。 委托代理人朱雪武，江苏中毅律师事务所律师。 原告叶金元、顾荣华等人因不服被告靖江市人民政府、靖江市住房和城乡建设局（以下简称靖江市住建局）城建行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年8月13日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月10日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人叶金元、顾荣华及其委托代理人刘惠明，被告靖江市人民政府委托代理人周征宇，被告靖江市住建局委托代理人沙敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告靖江市人民政府于2019年7月8日作出[2019]靖行复第18号《靖江市人民政府行政复议决定书》（以下简称18号复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告叶金元、顾荣华等人诉称：1.以D级危房补偿取代房屋征收补偿的变通行政行为时客观存在的事实，被告以没有制作法律文书来否定客观事实是不诚信行为；2.靖江市益农农资有限公司（以下简称益农公司）持有的房屋产权证是非法的，依法应予撤销，且原告已针对其提起诉讼，故该房屋产权证不能作为本案审理依据；3.被告靖江市住建局做出的靖建信复[2016]7号信访事项处理意见书（以下简称7号信访意见书）已对原告的征收补偿主体地位予以确认，被告靖江市住建局与第三人益农公司签订补偿安置协议以及被告靖江市人民政府作出18号复议决定均与7号信访意见书相悖。综上，被告靖江市人民政府作出的18号复议决定认定事实不清，适用法律错误，请求法院依法撤销18号复议决定。 为证明其诉讼请求，原告向本院提交以下证据： 1.7号信访意见书，证明被告靖江市住建局已经认定案涉房屋为单位自管公房，有关征收补偿除了重置成新价支付给产权人之外，其余的应当支付给原告。 2.益农农资（D级危房）支付清单，证明在被告的安排下原告已经从益农公司取得了D级危房补偿，证明被告已经承认原告对案涉房屋享有相应权益。 被告靖江市人民政府答辩称：1.原告在复议过程中未提供证据证明靖江市住建局实施了D级危房解危补偿行为，且靖江市住建局亦对此予以否认，故原告申请撤销以D级危房解危补偿行为代替房屋征收补偿行为无事实依据；2.案涉房屋所有权证中权利人为第三人益农公司，靖江市住建局以其为被征收人符合相关法律规定；3.案涉房屋系所有权人益农公司自行拆除，原告如有经济损失应自行向益农公司主张，不属行政复议审理范畴。综上，被告靖江市人民政府作出的18号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告靖江市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.8号复议决定及送达回证； 2.行政复议申请受理审查审批表； 3.行政复议申请受理通知书及送达回证； 4.行政复议答复通知书及送达回证； 5.行政复议延期审理通知书及送达回证。 上述证据证明行政复议程序的合法性。 6.行政复议申请书； 7.行政复议答复书。 上述证据证明复议机关对该案进行了全面审查。 8.复议调查答复书，证明复议机关对申请人的行政复议请求进行调查、明确。 被告靖江市住建局答辩称，案涉房屋产权人是第三人益农公司，靖江市住建局以益农公司为被征收人签订补偿安置协议符合法律规定。靖江市住建局在益农公司将新街24号房屋拆除交付后支付其安置补偿款，符合协议约定。原告的诉讼请求于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告靖江市住建局向本院提交了以下证据： 靖城镇字第××号房屋产权证，证明案涉房屋的所有权人为益农公司。 第三人益农公司述称，案涉房屋系第三人所有，原告享受了房改政策后没有任何依据继续使用属于第三人的房屋，被告靖江市住建局对第三人予以征收补偿并无不当，且第三人与原告之间已经就原告在该房屋内的原有财产进行了补偿，并另行给予原告相关的补助，第三人与原告之间不存在任何纠纷。综上，18号复议决定正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人益农公司向本院提交以下证据： 1．危险房屋通知书； 2.关于迅速搬出危房的紧急通知； 3.6份房屋估价表； 4.原告出具的收条。 上述证据证明案涉房屋系第三人所有，第三人与原告之间已经就原告在该房屋内的财产进行了补偿，并且另行给予相关补助，第三人与原告之间不存在任何纠纷。 经庭审质证，原告对被告靖江市人民政府提供证据的真实性均无异议，对证据1、7的合法性有异议；对被告靖江市住建局提供证据的真实性、合法性有异议；对第三人提供证据的真实性没有异议，恰好证明原告是这些房屋的承租人，第三人对原告的补偿不包括房屋本身。 被告靖江市人民政府认为原告提供的证据1与本案不具有关联性，对证据2的三性均不予认可；对被告靖江市住建局及第三人益农公司提供的证据三性予以认可。 被告靖江市住建局对原告提供的证据1真实性没有异议，但认为该证据并未认定原告系案涉房屋的承租人；对证据2的三性均不予认可；对被告靖江市人民政府及第三人益农公司提供的证据三性予以认可。 第三人对原告提供的证据1真实性没有异议，但是与本案没有关联；对证据2真实性没有异议，恰好证明第三人已经对原告进行了补偿和救助；对两被告提供的证据三性予以认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提供的证据，内容客观真实，来源合法，能够证明本案相关事实，本院予以认可。 为进一步查明本案事实，本院依职权调取了以下证据： 1.靖江市住建局与益农公司签订的国有土地上房屋征收补偿安置协议（以下简称补偿安置协议）； 2.靖江市房改办盖章确认的购房资料； 3.原靖江县房地产公司出具的自建公助批准文件； 4.靖江市农资总公司出具的证明及单位集资建房花名册； 5.情况说明。 对上述证据，原告质证称：证据1的真实性予以认可，对其合法性不予认可；证据2-4的真实性予以认可，但与本案不具有关联性，即使原告已经享受了房改的政策优惠，也不妨碍原告作为自管公房的承租人得到房屋的征收补偿；证据5的三性不予认可。两被告及第三人对上述证据的三性予以认可，认为能够证明原告已经享受了房改政策，与案涉房屋没有利害关系。 本院对上述证据认证如下：调取证据5，属行政机关出具的单方说明，无其他证据予以佐证，不予采信；本院依职权调取的其他证据，内容客观真实，来源合法，能够证明本案相关事实，本院予以认可。 本院经审理查明，涉案房屋位于靖江市××××号，登记产权人为益农公司，房屋产权证号为靖城镇字第××号，土地登记审批表（证号（94）第1315号）显示土地使用者为靖江市农业生产资料总公司。原告等人长期居住在上述房屋内。2016年6月25日，靖江市人民政府作出《市政府关于旧城改造15号地块房屋征收的决定》，原告居住号房屋位于本次征收的范围内。2016年9月6日，靖江市住建局就案涉房屋与益农公司签订了房屋补偿安置协议，共补偿益农公司各项费用合计4306126元。9月10日，涉案房屋被拆除。此后，原告等人多次向靖江市人民政府及靖江市住建局信访，要求将上述补偿款直接补偿给原告等居住人，未果。2017年2月12日，叶金元、顾荣华、任幼华、徐叶先、陈顺英、严奇、张继保、常永庶以靖江市住建局为被申请人、益农公司为第三人，向靖江市人民政府申请行政复议，要求：1、撤销靖江市住建局的拆迁房屋变通处理办法；2、按市政府[2016]82号文落实申请人的征房补偿政策；3、追回益农公司的不当得利400多万元；4、靖江市住建局和益农公司赔偿强拆申请人住房的经济、财产损失，追究违法强拆民房承办人的法律责任。靖江市人民政府受理叶金元等人的复议申请后，于2017年4月11日作出[2017]靖行复第3号行政复议决定书，以超过了行政复议法规定的六十日申请期限为由，决定驳回叶金元等人的复议申请。叶金元、顾荣华、徐叶先、常永庶、陈顺英、任幼华不服上述行政复议决定，以叶金元为共同诉讼代表人，靖江市人民政府、靖江市住建局为被告，益农公司为第三人，向本院提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。庭审中，顾荣华、徐叶先、常永庶、陈顺英、任幼华自愿放弃诉讼，双方当事人一致同意变更靖江市住建局为第三人。本院于2017年9月1日，作出(2017)苏12行初56号行政判决书，判决：一、撤销被告靖江市人民政府于2017年4月11日作出的[2017]靖行复第3号行政复议决定书；二、被告靖江市人民政府针对原告叶金元等人的行政复议申请依法重新作出处理。益农公司不服，上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院于2019年2月13日作出（2018）苏行终26号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判，并向当事人送达上述文书。 2019年2月21日，靖江市人民政府收到上述文书。靖江市人民政府分别于2019年4月19日、24日对叶金元、顾荣华、任幼华、徐叶先、陈顺英、常永庶（已故）之妻秦伯芳、严奇进行谈话，要求其明确复议请求第一项“撤销被申请人的拆迁房屋变通处理办法”是指什么，并向秦伯芳释明如其要申请复议需提供常永庶死亡证明、亲属关系证明以及复议申请书等。叶金元、顾荣华、任幼华、徐叶先、陈顺英、秦伯芳、严奇明确“撤销被申请人的拆迁房屋变通处理办法”系以D级危房解危补偿行为代替征收补偿行为，秦伯芳未提交任何材料。2019年4月25日，被告靖江市人民政府向叶金元、顾荣华、任幼华、徐叶先、陈顺英、严奇、张继保发出行政复议申请受理通知书，向靖江市住建局发送行政复议答复通知书。2019年6月19日，被告作出行政复议延期审理通知书并送达叶金元、顾荣华、任幼华、徐叶先、陈顺英、严奇、张继保。2019年7月8日，靖江市人民政府以叶金元、顾荣华、任幼华、徐叶先、陈顺英、严奇、张继保为申请人作出18号复议决定书，认为：一、申请人亦未提供证据证明被申请人实施了上述行政行为，且被申请人否认对申请人实施上述行政行为；二、案涉房屋所有权证显示权利人为益农公司，被申请人以其为被征收人符合相关法律规定；三、案涉房屋系所有权人益农公司自行拆除。申请人如有经济损失，要求赔偿，应向益农公司主张。本机关不予理涉。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 叶金元、顾荣华等人不服，以靖江市人民政府为被告诉至本院，诉称如前述。因本案与任幼华、徐叶先、陈顺英、严奇、张继保有利害关系，本院依职权通知其作为共同原告参加诉讼，后任幼华、徐叶先、陈顺英、严奇申请参加诉讼并提交委托书委托叶金元、顾荣华为诉讼代表人，并申请追加靖江市住建局为共同被告，益农公司为第三人，本院予以准许。 另查明，2019年8月13日，叶金元、顾荣华向泰州医药高新技术产业开发区人民法院起诉要求撤销靖城镇第00002605号房屋产权证。2019年8月29日，泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出（2019）苏1291行初239号行政裁定书，裁定驳回叶金元、顾荣华的起诉。叶金元、顾荣华不服，上诉至本院，本院于2019年12月30日作出（2019）苏12行终372号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案争议焦点系被告靖江市人民政府作出的18号复议决定是否合法，因18号复议决定系针对原告多项复议请求作出的综合判定，故结合各方诉辩意见，逐一评判如下： 首先，关于原告复议请求一“撤销靖江市住建局错误变通处理办法”即撤销靖江市住建局以危房解危补偿代替征收补偿行为。本院认为，答辩及庭审中两被告均明确陈述其从未对原告实施上述行为，原告虽提交了益农农资（D级危房）补贴单据，但该单据反映的系原告与第三人益农公司之间的法律关系，与被告无涉，故应当认定原告未能举证证明被告对其实施了以危房解危补偿代替征收补偿行为，被告作出的18号复议决定对此之认定，并无不当。 其次，关于原告复议请求二，即要求落实征房补偿政策，被告靖江市人民政府系以案涉房屋所有权证显示权利人为益农公司，被申请人以其为被征收人符合相关法律规定为由驳回原告申请。本院认为，该复议请求能否得到支持，核心在于原告是否系案涉房屋征收补偿对象之一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条虽然规定，征收国有土地上单位和个人的房屋，补偿对象即被征收人为房屋所有权人。但是，应当正视的是，公房租赁作为我国实行住房福利化制度下的产物，是国家为保障公民居住权而提供的具有重大财产权益的公法权利，实践中在我国仍存在大量的公房租赁情形。因公房租赁权的特性，公房承租人事实上以准所有权人身份对承租公房享有相应权利，在其承租的公房被征收时依法可以要求获得相应的补偿。事实上，被告靖江市人民政府制定的《靖江市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》《靖江市旧城改造15号地块房屋征收补偿方案》亦明确规定“如单位自管住宅公房的租赁双方协商由单位自管产权人选择货币补偿的，住房房屋的重置成新价支付给单位自管产权人，其于部分支付承租人……”，同样肯定了公房承租人享有公房的征收补偿权益。本案中，根据靖江市住建局出具的7号信访意见书可知，案涉房屋为单位自管公房，原告等人长期在此居住，第三人虽然就案涉房屋领取了房屋产权证，但是案涉房屋所占土地的土地登记审批表（证号（94）第1315号）仍显示土地使用者为靖江市农业生产资料总公司，故并不能完全否定案涉房屋公房租赁的性质。故，靖江市人民政府作出18号复议决定以案涉房屋所有权证显示权利人为益农公司，靖江市住建局以其为被征收人符合相关法律规定为由驳回原告申请，于法无据。庭审中，被告靖江市住建局及靖江市人民政府虽辩称原告等人均已享受过房改政策，依法不再享有案涉房屋公房承租权。但是，一方面，被告该辩称并非其作出18号复议决定时考虑因素，依法同样不应作为本院审理18号复议决定合法性之考量内容；另一方面，为进一步查明案件事实，便于案涉纠纷从根源上得以解决，本院依职权向相关部门调取了材料，但现有材料仅能证明任幼华户、陈顺英户、徐叶先户购买了房改房，叶金元参加了第四批自建公助建造住宅，严奇父亲参与靖江市农资总公司集资建房，尚不足以证明原告六人均已享受过房改政策。综上，被告靖江市人民政府18号复议决定驳回原告复议请求二，于法无据，依法应予撤销。鉴于原告六人是否享受过房改政策直接影响到原告等人能否享受案涉房屋的征收补偿待遇，故本案中，不宜直接判令被告靖江市住建局迳行支付原告相关补偿待遇，应由两被告对相关事实予以进一步查清后作出相应处理。至于原告复议请求三，要求追回益农公司的不当得利，与原告无涉，依法不属于行政复议范畴。 第三，关于原告复议请求四，即要求靖江市住建局和益农公司赔偿强拆申请人住房的经济、财产损失，追究违法强拆民房承办人的法律责任。本院认为，虽然根据被告靖江市住建局答辩以及第三人自认，案涉房屋系第三人自行拆除，但是，第三人拆除案涉房屋系其履行与靖江市住建局签订的征收补偿协议之行为，系靖江市住建局将第三人作为唯一被征收人实施征收补偿的必然后果。如原告确系案涉房屋征收补偿对象之一，靖江市住建局遗漏补偿主体的补偿行为导致案涉房屋被拆除，依法亦应当承担相应的赔偿责任。靖江市人民政府作出18号复议决定认定“申请人如有经济损失，要求赔偿，应向益农公司主张。本机关不予理涉”，于法无据，依法应予撤销。 第四，关于18号复议决定作出的程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，被告靖江市人民政府于2019年2月21日收到江苏省高级人民法院生效裁判文书（2018）苏行终26号行政判决书后，即应视为已受理原告行政复议申请，其于2019年4月25日向原告发送行政复议申请受理通知书，于2019年6月19日向原告发送行政复议延期审理通知书，于2019年7月8日作出18号复议决定书，明显违反法定程序。关于被告辩称受理之日为2019年4月22日系要求原告明确复议请求所致的问题，本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条明确规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起五日内书面通知申请人补正……，被告于2019年2月21日收到江苏省高级人民法院生效裁判文书，于2019年4月19日方对原告等人进行谈话要求其明确复议请求，明显超过上述法定期限，且补正或明确诉讼请求期限仅系不计入行政复议审理期限，并不代表行政复议受理日期可予推迟，被告该辩称于法无据，本院不予采信。综上，被告靖江市人民政府作出18号复议决定，程序违法，依法应予撤销。 综上，被告靖江市人民政府作出的18号复议决定，认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下： 一、撤销靖江市人民政府作出的[2019]靖行复第18号《靖江市人民政府行政复议决定书》； 二、责令被告靖江市人民政府针对原告叶金元等人的行政复议申请依法重新作出处理。 案件受理费50元，由被告靖江市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  曹海霞 审 判 员  蔡 鹏 人民陪审员  李小平 二〇二〇年三月十六日 书 记 员  王振宇 附：法律文书 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。