贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）黔06行初75号 原告卢大波，男，土家族，贵州省沿河土家族自治县人，务农，住沿河土家族自治县， 委托代理人冉军伟，贵州乾锦律师事务所律师。 被告铜仁市人民政府。 法定代表人陈晏，该市市长。 委托代理人冉光周，铜仁市人民政府行政复议办公室专职副主任。 委托代理人王志威，铜仁市人民政府行政复议办公室干部。 第三人沿河土家族自治县谯家镇猫阡村简家组。 代表人简秀举，该组组长。 第三人沿河土家族自治县谯家镇猫阡村老瓦池七组。 代表人卢大旺，该组组长。 第三人罗飞，男，土家族，贵州省沿河土家族自治县人，务农，住沿河土家族自治县。 委托代理人黄前德，贵州黔东律师事务所律师。 原告卢大波不服被告铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）铜府行复决字﹝2016﹞6号《行政复议决定书》，于2016年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月2日立案后，于2016年12月19日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。原告卢大波及其委托代理人冉军伟，被告铜仁市人民政府委托代理人冉光周、王志威，第三人沿河土家族自治县猫阡村简家组（以下简称简家组）的代表人简秀举、第三人沿河土家族自治县猫阡村老瓦池七组（以下简称老瓦池七组）的代表人卢大旺，第三人罗飞及其委托代理人黄前德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告铜仁市政府于2016年2月14日作出铜府行复决字﹝2016﹞6号《行政复议决定书》（以下简称﹝2016﹞6号复议决定），认定原告卢大波与第三人罗飞发生争议的“汶淹坝”田，面积850㎡,四至为东以原山塘为界，南以卢道文房屋和田为界，西以铅厂至耳当公路为界，北以简家通村公路为界。争议地所有权属第三人简家组。第一轮土地承包时，第三人罗飞之父罗来友承包了争议地“汶淹坝”。1994年9月初八，罗来友与白石煤厂签订协议，约定由罗来友将争议地“汶淹坝”租给白石煤厂用于开采煤矿，租金2500元，租赁期限为“山完炭毕”后再归还。同年10月初二，白石煤厂弃用争议地“汶淹坝”后，又与原告卢大波之父卢廷进签订协议，约定由卢廷进将其承包的一块地租给白石煤厂用于开采煤矿，租金5000元，租赁期限为“山完炭毕”后再归还。因争议地“汶淹坝”被白石煤厂闲置，卢廷进即向白石煤厂的卢某4提出使用争议地得到允许。卢廷进去世后，争议地“汶淹坝”一直由原告卢大波使用。1999年第二轮土地承包时，原告卢大波与第三人罗飞均将争议地“汶淹坝”填进各自的承包证。2010年,原告卢大波与第三人罗飞发生纠纷。经县、乡政府多次调解未果。沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）于2015年11月12日作出沿府行决字﹝2015﹞29号《行政案件处理决定书》（以下简称﹝2015﹞29号处理决定），决定：一、争议地属申请人简家组所有；二、争议地由第三人罗飞管理使用。原告卢大波不服，申请行政复议。被告铜仁市政府经复议后认为本案争议地所有权属第三人简家组，争议地被出租后由谁管理使用属于民事纠纷，不属政府职权处理范围，故决定：一、维持沿府行决字﹝2015﹞29号将争议地明确给简家组所有的决定；二、撤销沿府行决字﹝2015﹞29号将争议地明确给罗飞管理使用的决定。 原告卢大波诉称，被告铜仁市政府作出﹝2016﹞6号复议决定，维持沿河县政府﹝2015﹞29号处理决定第一项“将争议地明确给简家组所有”完全错误。理由是：（一）沿河县政府作出的﹝2015﹞29号处理决定，认定事实不清、证据不足，被告铜仁市政府予以维持明显不当。1、沿河县政府认定争议地的所有权属于第三人简家组所有，事实不清。2、争议地已由何瑞祥等人折价3000元交原告父亲卢廷进使用，属于煤厂的争议地已经互换为原告享有使用权。3、原告一直使用争议地，与第三人未发生任何争议。1999年原告获得第二轮承包经营权。被告认定原告父亲卢廷进是征得白石煤厂厂长同意后使用争议地和第三人罗来友第二轮承包证填有争议地，没有证据支持。（二）沿河县政府作出的﹝2015﹞29号处理决定，程序违法，被告予以维持明显错误。沿河县政府已于2014年作出沿府行决字﹝2014﹞17号《行政案件处理决定书》将争议地处理给原告使用。该处理决定因各方当事人未提出复议或者诉讼而生效，沿河县政府再次作出﹝2015﹞29号处理决定，程序违法。请求撤销被告铜仁市政府作出的﹝2016﹞6号复议决定。 原告卢大波向本院提供的证据有： 1、原告身份证复印件。证明原告的自然人身份情况。 2、﹝2016﹞6号复议决定。证明被告作出﹝2016﹞6号复议决定，原告诉请撤销的具体行政行为对象。 3、沿河县政府﹝2015﹞29号处理决定。证明沿河县政府﹝2015﹞29号处理决定，被告铜仁市政府部分改变的事实。 4、沿府行决字﹝2014﹞17号《行政案件处理决定书》。证明沿河县政府曾于2014年5月7日作出处理决定，将争议地确定为原告继续使用。 5、铜府行复终﹝2014﹞25号《行政复议终止通知书》。证明沿府行决字﹝2014﹞17号《处理决定书》因复议期间，本案第三人简家组撤回复议申请，市政府终止复议，沿府行决字﹝2014﹞17号《处理决定书》已经发生法律效力，沿河县政府程序违法。 6、沿府收回函﹝2015﹞9号《函》。证明沿河县政府于2015年11月6日收回﹝2014﹞9号《行政案件处理决定书》，但未将此函送达原告及各方当事人，程序违法。 7、铜府行复终字﹝2014﹞41号《复议终止通知书》。证明2015年11月10日铜仁市政府作出终止复议决定，但未送达原告及各方当事人，程序违法。 8、沿府行决字﹝2014﹞39号《不予受理决定书》。证明沿河县政府于2014年12月23日作出《不予受理决定书》，决定不予受理本案第三人简家组的确权申请，其作出的﹝2015﹞29号处理决定，程序违法。 9、铜府行复终字﹝2015﹞42号《复议终止通知书》。证明：①沿河县政府于2014年12月23日作出《不予受理决定书》，铜仁市政府于2015年12月15日受理，却于受理之前的2015年11月11日作出复议终止，程序明显违法。②沿河县政府于2014年12月23日作出《不予受理决定书》，因2015年11月11日复议终止而发生法律效力，沿河县政府于2015年11月12日在之前处理决定已经生效、未有申请、未通知各方当事人的情况下作出﹝2015﹞29号处理决定，程序严重违法。 10、沿府行决字﹝2015﹞39号《不予受理决定书》。证明沿河县政府于2014年12月23日作出《不予受理决定书》，决定不予受理本案第三人简家村民组的确权申请，被告于2015年11月12日作出的﹝2015﹞29号处理决定，程序违法。 10、土地承包证。证明原告依法承包了本案争议地“汶淹坝”。 11、调查笔录（对何某）。证明精湛律师事务所依法对证明何某调查，证人何某证明其与胡碧刚、卢某4开办煤厂，占用原告土地，何某等人在之前依法取得争议地使用权的情况下，用此争议地互换原告土地，争议地一直由原告使用的事实。 12、调查笔录（对肖启超）。13、调查笔录（对卢道权）。14、调查笔录（对卢某1）。15、调查笔录及证实（对胡碧刚）。证明目的同上（11号证据）。 原告卢大波申请出庭作证的证人何某的证言，证明争议地从原告手中互换后，归原告管理使用的事实。出庭作证的证人卢某1的证言，证明白石煤厂征用罗飞的土地，后一直由卢大波管理使用。出庭作证的证人卢某2的证言，证明争议地你的权属来源和争议地系原告使用。出庭作证的证人孙某的证言，证明白石煤厂占用卢大波的土地，从其他地方买块土地补偿给卢大波使用。出庭作证的证人卢某3的证言，证明白石煤厂买罗飞家土地给卢大波家使用。 被告铜仁市政府辩称，（一）原告再次就被告作出的﹝2016﹞6号复议决定提起的行政诉讼属于重复诉讼。铜仁市中级人民法院（2016）黔06行初21号行政裁定书已裁定驳回原告的起诉，原告又起诉同一行政行为属于重复诉讼。（二）原告提起的行政诉讼已超过起诉时限。被告于2016年2月16日将﹝2016﹞6号复议决定邮寄给原告，原告应在收到后15日内提起行政诉讼，但从（2016）黔06行初21号行政裁定书作出的时间为2016年11月1日可以推断出原告已超过起诉期限。（三）被告作出的﹝2016﹞6号复议决定认定事实清楚、证据充分。（四）被告作出的﹝2016﹞6号复议决定，程序合法，适用法律正确。 被告铜仁市政府向本院提供的经庭审举证、质证的证据有： 1、行政复议决定书（﹝2016﹞6号复议决定）。庭审中被告铜仁市政府表示放弃，不作为证据举证。 2、沿府行决字﹝2016﹞29号处理决定。证明启动行政复议程序依据。 3、行政复议申请书。证明启动行政复议程序依据。 4、案件受理通知书。证明程序合法。 5、邮寄送达单、邮局照片复印件。证明原告的起诉超过诉讼时效。 6、（2016）黔06行初21号行政裁定书。证明原告重复起诉。 7、罗来友（罗飞的父亲）土地承包证、登记表及合同。证明争议地属于简家组，由罗来友承包。沿河县政府作出的行政行为部分合法，复议机关对不合法的内容依法予以变更。 8、合同协议两份。证明罗来友将其承包的争议地出租给白石煤厂，白石煤厂租用文安坝卢进土一块，沿河县政府作出的行政行为部分合法，复议机关对不合法的内容依法予以变更。 9、调查笔录及相关证明材料。证明争议地属于简家组所有，由罗飞户承包。 第三人简家组、第三人老瓦池七组、第三人罗飞均没有向本院提交书面答辩意见和提交证据。 经庭审质证，（一）对被告铜仁市政府提供的2号、3号、4号证据，原告、第三人简家组、第三人老瓦池七组、第三人罗飞均没有异议。提供的5号证据，原告对真实性没有异议，对证明目的有异议，认为原告提起诉讼的时效是2016年3月6日，没有超过诉讼时效。第三人简家组没有异议。第三人老瓦池七组没有异议。第三人罗飞对真实性没有异议，认为原告的起诉超过诉讼时效。提供的6号证据，原告对真实性合法性没有异议，认为本案不属于重复起诉的范围，并不是铜仁中院作出了终局性裁定，而是沿河县政府不属于本案的适格被告，对其中适格被告提起诉讼不属于重复起诉。第三人简家组同意市政府意见（即原告重复起诉）。第三人老瓦池七组没有异议。第三人罗飞对真实性没有异议，认为能够证明原告的起诉属于重复起诉和超过起诉时效。提供的7号证据，原告认为发包方是猫阡村委会，并不必然代表土地所有权属于简家组，认定争议地属于村民组还需要其他证据佐证。第三人简家组认可，认为合法。第三人老瓦池七组认为地方（争议地）本来是卢大波在办（耕种），他们简家组怎么承包，不同意被告的证明目的。第三人代罗飞对真实性没有异议，认为罗来友的承包证确实是二轮承包证，根据土地管理法的规定，属村民组所有，发包并不改变权属关系，本案的争议地的权属仍然属于简家组而不是村委会。提供的8号证据，原告认为第一次的时候没有罗来友和卢庭进的，对真实性合法性关联性均有异议，原告的父亲没有和白石煤厂签订协议，这上面写的是本人提供，原告的父亲是2014年死亡，这是第三人代理人持有原件，这份证件是虚假的证件。上面写的是“转抄内容一致，原件由本人提供。”第三人代理人应该提供原件核对。证人卢某4已经明确的说了证据已经丢失的事实。第三人简家组说是真实的，签订的时候我在场。第三人老瓦池七组表示是否有，不清楚。第三人罗飞认为“转抄内容一致，原件由本人提供。”是卢某4持有的，我们从厂长手里获得的，是县国土局纪检组长刘小春抄出来的，可以调查刘小春，两份协议的持有人都是卢某4，真实性没有异议，能够证明原告和第三人罗飞、白石煤厂签订了租赁合同，是具体明确的。提供的9号证据，原告认为除了卢某4的外，其他的不客观不真实。卢某4阐明了合同原件丢失的事实。第三人简家组认可。第三人老瓦池七组认为土地承包证在四固定的时候属于村民组，是2000年搞承包证是我办理的，田不是拿给卢大波的，不在他那里，同意卢大波的意见。第三人罗飞对真实性和证明目的没有异议。能够证明争议地属于简家组所有，管理使用权属于罗飞。（二）对原告卢大波提供的1号、3号证据，被告、第三人简家组、第三人老瓦池七组、第三人罗飞均没有异议。提供的4号证据，被告认为已经由沿河县政府以沿府收回函［2015］8号收回了。第三人简家组认为已经收回了。第三人老瓦池七组没有异议。第三人罗飞认为已经收回了。提供的4号证据，被告认为因为是市政府2014年7月24日终止的复议申请，没有异议，这是简家组自己撤回申请。第三人简家组没异议。第三人老瓦池七组没有异议。第三人罗飞对真实性没有异议，认为与本案没有关联，沿河县政府已经作出了新的决定。提供的6号证据，被告认为2015年11月10日市政府作出了铜府行复终字［2015］41号终止通知书，内容是卢大波不服沿府收回函［2015］9号《函》提出行政复议，本府受理，可以证明原告是知道收回沿府收回函2015］9号《函》，与本案没有关系。第三人简家组没有意见。第三人老瓦池七组没有意见。第三人罗飞对真实性没有异议，认为与本案没有关联。提供的7号证据，被告对真实性没有异议，认为与本案没有关联性，已经依法送达给原告，送达不是本次诉讼焦点范围，所以没有出示。第三人简家组称收到，已签字了。第三人老瓦池七组没有异议。第三人罗飞对真实性没有异议，认为与本案没有关联性。提供的8号证据，被告认为与本案没有关联，达不到证明目的。第三人简家组称我们写了申请，不赞成原告的意见。第三人老瓦池七组没有意见。第三人罗飞对真实性没有异议，但认为沿河县政府已经作出了（2015）29号《处理决定书》，否定了前面的东西，是失效的。提供的9号证据，被告认为本案的焦点是行政复议决定书（铜府行复决字[2016]6号），与本案没有关联。第三人简家组没有异议。第三人老瓦池七组没有异议。第三人罗飞对真实性没有异议，认为与本案没有关联。提供的10号证据，被告对原告填入争议地的合法性有异议，认为不应当填入。第三人简家组认为有两个户头。第三人老瓦池七组同意原告意见。 第三人罗飞认为99年延包时填入没有异议，但不能达到证明目的；老瓦池下组已经证实了属于简家组，该证不具有合法性。提供的11号、12号、13号、14号、15号证据，被告对真实性、合法性有异议，认为达不到证明目的。调查人不知道是什么身份，所以对真实性合法性有异议。原告代理人认为是买卖过来的，我认为是对的，他们的关系是买卖关系，买卖关系如何定性辩论时再说。第三人简家组不认可，他们（被调查人）不在场，调查和核实材料不相同。第三人老瓦池七组赞成原告的意见。第三人罗飞认为复印件来源不合法，搜集的证据没有相应的身份证表明，真实性值得怀疑。对原告卢大波提供出庭证人何某的证言，被告没有意见。第三人简家组称他说是联合开厂我认可，对租赁和买卖中达成协议，对四至抵界也赞成，租赁协议是我在场。第三人老瓦池组认为协议没有说清楚，土地是买卖的，归属于卢大波办理，我没有异议。第三人罗飞对部分证言有异议，对部分证言真实性认可。何某陈述土地流转的时候是进行接洽签订协议和汇报是值得肯定的，买土地和流转土地是两回事情，对买土地的真实性意思表达存在歧义，农村可能把租赁土地说成是买土地。提供出庭证人卢某1的证言，被告认为94年白石煤厂建立后就是卢大波在使用没有问题，不赞成是征用，因只有国家才能征用。第三人简家组对开厂赞成，其他的不赞成。第三人老瓦池组没有异议。第三人罗飞对卢某1说的白石煤厂征收不赞成，不能达到原告证明目的。提供出庭证人卢某2的证言，被告没有意见。第三人简家组不赞成。第三人老瓦池组没有意见。第三人罗飞认为证言属于传来证据，不具有真实性。提供出庭证人孙某的证言，被告没有意见。第三人简家组认为他们有亲戚关系，不认可。第三人老瓦池组没有意见。第三人罗飞认为证人和卢大波有亲戚关系，对证人证言存疑。提供出庭证人卢某3的证言，被告没有异议。第三人简家组认为证人是听卢大波和孙某说的。第三人老瓦池组没有异议。第三人罗飞认为传来证据不具有真实性。 本院对上述证据认证如下：（一）对被告铜仁市政府提供的2号、3号、4号证据，原告、第三人简家组、第三人老瓦池七组、第三人罗飞均没有异议，本院予以采信。提供的5号证据，与本案无关，本院不予采信。提供的6号证据，不能证明原告属于重复起诉，本院不予采信。提供的7号证据，符合证据的三性，本院予以采信。提供的8号证据，原告与第三人简家组、第三人罗飞均认可有合同，本院予以采信。提供的9号证据，符合本案基本事实，本院予以采信。（二）对原告提供的1号、3号证据，被告与第三人简家组、第三人老瓦池七组、第三人罗飞均没有异议，本院予以采信。提供的2号证据，系被诉行政行为，不能作为证据采信。提供的4号证据，已被原行政机关收回，本院不予采信。提供的5号、6号、7号、8号、9号证据，与本案无关，本院不予采信。提供的10号证据，明显存在问题，本院不予采信。提供的11号、12号、13号、14号、15号证据，对证人证实争议地1994年开办白石煤厂后由原告使用的事实本院予以采信，其余部分不予采信。对证人何某证实白石煤厂先后租用第三人罗飞家和原告家的土地，具有真实性，本院予以采信；其余部分不予采信。对证人卢某1、卢某2、孙某、卢某3的证言，证实争议地1994年开办白石煤厂后由原告使用的事实本院予以采信，其余部分不予采信。 经审理查明，原告卢大波与第三人罗飞同属一个村，双方发生争议的土地地名“汶淹坝”，土地类型为田，面积850㎡,四至为东以原山塘为界，南以卢道文房屋和田为界，西以铅厂至耳当公路为界，北以简家通村公路为界。第一轮土地承包时，争议地是发包给第三人罗飞之父罗来友承包经营。1994年10月12日，卢某4、孙昌明、何某、何碧刚等人因开办白石煤厂需要租用罗来友的“汶淹坝”承包地，卢某4就代表白石煤厂与罗来友签订租赁协议。该协议约定罗来友将“汶淹坝”承包地以人民币2500元出租给卢某4、孙昌明、何某、何碧刚等人作为开采煤矿用地，“山完炭毕”后退回。后因“汶淹坝”承包地不适宜作为开采煤矿用地而弃用。卢某4等人又与原告卢大波之父卢廷进（已去世）签订土地租赁协议，约定以5000元租赁其承包地，待“山完炭毕”后退回。由于白石煤厂选用了卢廷进的承包地开掘矿井，争议地“汶淹坝”就被闲置了。卢廷进向卢某4提出使用被闲置的争议地“汶淹坝”得到允许。卢廷进耕种两年后去世，争议地便一直由其子原告卢大波管理使用。1999年第二轮土地承包时，原告卢大波与第三人罗飞均将争议地填进各自的《土地承包经营权证》中。2010年，原告卢大波与第三人罗飞对争议地“汶淹坝”发生纠纷，经县、乡两级人民政府多次调解无果。2015年11月12日，沿河县政府作出﹝2015﹞29号处理决定，明确争议地属第三人简家组所有，由第三人罗飞管理使用。原告卢大波不服，申请行政复议。2016年2月14日，被告铜仁市政府复议后作出﹝2016﹞6号复议决定，维持了﹝2015﹞29号处理决定中将争议地明确给简家湾组所有的决定，撤销了﹝2015﹞29号处理决定中将争议地明确给罗飞管理使用的决定。2016年3月2日,原告卢大波不服，向本院提起行政诉讼，将沿河县政府和铜仁市政府列为共同被告，请求撤销沿河县政府作出﹝2015﹞29号处理决定和铜仁市政府复议后作出﹝2016﹞6号复议决定。本院以复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，原告错列被告且拒绝变更为由，于2016年11月1日以（2016）黔06行初21号行政裁定驳回了原告卢大波的起诉。原告卢大波遂将铜仁市政府单独列为被告，再次向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”、第六条“有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”的规定，被告铜仁市政府对本案进行复议并作出复议决定是履行其法定职责。本案中，争议地“汶淹坝”在第一轮土地承包时是发包给第三人罗飞之父罗来友的，在1994年出租给案外人白石煤厂之前所有权是第三人简家湾组的，对此，原告卢大波及第三人老瓦池七组是认可的。争议地“汶淹坝”出租给白石煤厂后，因不适宜作掘井用地被闲置。原告卢大波之父卢廷进的将其承包的土地租给白石煤厂作掘井采煤用地后，被闲置的“汶淹坝”地由卢廷进管理使用至其去世，之后由原告卢大波继续管理使用。土地的所有权不因互换、流转等而变更，更不可能通过买卖而转移土地所有权。因此，无论卢廷进及其子原告卢大波如何取得争议地“汶淹坝”的土地使用权，都改变不了争议地的所有权归属。第三人罗飞之父罗来友的承包地汶淹坝因出租，使用权已发生变更。现争议地“汶淹坝”的使用权到底归谁，只能通过其他诉讼途径解决。被告铜仁市政府受理原告卢大波的复议申请后，送达了受理通知书，审查了各方的证据材料，在法定期限内作出复议决定并送达各方当事人，其复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告卢大波的起诉理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告卢大波的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告卢大波承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长 王 晋 审判员 刘开奎 审判员 陈继霞 二〇一七年五月二十七日 书记员 谢德英