湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终30号上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨芳平，女，1964年9月18日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨志香，女，1959年9月13日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）龙开邦，男，1941年8月13日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）龙晴，女，1989年2月14日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）龙爱红，女，1974年12月20日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）龙德民，男，1968年3月10日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）龙晓艳，女，1969年2月28日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）魏桂连，女，1972年2月10日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。被上诉人（原审被告）怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（原怀化市鹤城区城市管理和行政执法局），地址：怀化市金海路158号。法定代表人张开森，局长。委托代理人李述斌，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局盈口执法大队执法队员。委托代理人贺达旭，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局法规股工作人员。被上诉人（原审被告）怀化市鹤城区人民政府，地址：怀化市鹤城区金海路158号。法定代表人向秀亮，区长。委托代理人蒲俊均，怀化市鹤城区人民政府法制办副主任。委托代理人米林英，怀化市鹤城区人民政府法制办工作人员。上诉人杨芳平、杨志香、龙开邦、龙晴、龙爱红、龙德民、龙晓艳、魏桂连因与被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局（下称“鹤城区城管局”）限期拆除行政处罚决定及被上诉人怀化市鹤城区人民政府（下称“鹤城区政府”）行政复议决定一案，不服怀化铁路运输法院（2019）湘8603行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原告杨芳平、杨志香、龙德民、龙开邦、龙爱红、龙晓艳、魏桂连、龙晴等人联合出资，于2008年5月在怀化市鹤城区（栗山）修建房屋一栋，砖混结构，一单元三层、二单元四层，三单元四层，建筑总面积约为1155平方米。2018年6月1日、6月5日、6月13日、6月22日和6月26日，被告鹤城区城管局执法人员分别对原告魏桂连、杨志香、杨芳平、龙开邦、龙晴、龙爱红、龙德民、龙晓艳所修建的房屋制作了现场勘验笔录、现场照片以及询问笔录。原告杨志香、杨芳平、龙开邦、龙晴、龙爱红、龙德民、龙晓艳、魏桂连在调查笔录中均陈述在怀化市鹤城区（栗山）修建房屋时间在2008年之后。2018年7月2日，怀化市规划局鹤城分局出具怀规（鹤）2018第058号《关于龙开邦等八户在鹤城区修建建筑物情况的复函》，内容表明该建筑位于怀化市城市规划区内，且未办理《建设工程规划许可证》。2018年7月4日怀化市国土资源局鹤城区分局作出怀国土资鹤函［2018］21号《怀化市国土资源局鹤城区分局关于确认龙开邦等八户在鹤城区修建房屋土地使用手续的复函》，其内容表明该建筑物所使用的土地权属为盈口乡湖天桥村七组的集体土地，土地类别为旱地，且未查到龙开邦等八户办理用地手续的档案资料和记录。2018年7月4日，被告鹤城区城管局作出怀鹤执告字［2018］第0618号《权利义务告知书》，告知原告杨芳平等八人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，其有进行陈述、申辩、对相关证据进行质证及要求听证的权利，并送达原告杨芳平等人。2018年7月6日，被告鹤城区城管局作出怀鹤执听法规字［2018］第016号《行政处罚听证通知书》，并于当日送达给原告杨芳平等人。2018年7月20日，被告鹤城区城管局组织召开了听证会，原告杨芳平、杨志香、龙晴、龙晓艳、龙开邦参加了听证会。在听证会上，被告鹤城区城管局出示了相关证据并组织原告杨芳平、杨志香、龙晴、龙晓艳、龙开邦等五人对证据进行了质证，原告杨芳平、杨志香、龙晴、龙晓艳、龙开邦均提出了涉案房屋修建的时间系2007年7月等事实和理由，并提交了2份证据（《用地抵工资协议》和《征地协议》）。被告鹤城区城管局在听证会上对原告提出的事实与理由作出了答复，于2018年8月3日作出怀鹤执拆决字［2018］第0618号限期拆除决定，认为原告龙开邦、龙晴、龙爱红、龙德民、龙晓艳、杨芳平、杨志香、魏桂连未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条的规定，按照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条的规定，认定该建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条的规定，决定责令当事人于2018年8月10日前自行拆除位于鹤城区所建的违法建筑物。被告鹤城区城管局将上述限期拆除决定书送达给杨芳平等八人。原告杨芳平等八人不服该限期拆除决定，于2018年8月20日向被告鹤城区政府申请行政复议。同日，被告鹤城区政府作出鹤政复决字[2018]11号《行政复议答复通知书》，并送达被告鹤城区城管局。2018年8月30日，被告鹤城区城管局作出《行政复议答复书》。2018年10月16日，被告鹤城区政府作出鹤政复决字[2018]11号行政复议决定，维持鹤城区城管局作出的怀鹤执拆决字[2018]第0618号限期拆除决定。2018年10月25日，被告鹤城区政府将上述行政复议决定书送达原告杨芳平等八人和被告鹤城区城管局。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《城市管理执法办法》第八条规定“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”第十四条规定“直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法。直辖市、设区的市的城市管理执法事项，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处。”据此，依据《湖南省人民政府关于怀化市调整相对集中行政处罚权工作的批复》、《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知》、《怀化市鹤城区城市管理和行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》及《关于印发的通知》，被告鹤城区城管局具有查处在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，被告鹤城区政府作为被告鹤城区城管局的上一级地方人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。本案的争议焦点为：被告鹤城区城管局作出的怀鹤执拆决字[2018]第0618号限期拆除决定和被告鹤城区人民政府作出的鹤政复决字[2018]11号行政复议决定是否合法。《湖南省行政程序规定》第六十六条第一款规定“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。”第七十三条规定“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”第七十八条第一款规定“行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。”本案中，被告鹤城区城管局在作出被诉行政行为前，对案涉建筑物进行了实地勘验、调查，对原告杨芳平等八户进行了调查询问后制作了询问笔录，并于2018年7月向怀化市规划局、怀化市国土资源局鹤城区分局调查了案涉建筑物的建设工程规划许可证办证情况以及修建房屋土地使用手续办理情况。同时，被告鹤城区城管局于2018年7月4日向原告杨芳平等八人送达了《权利义务告知书》，告知原告相关的权利和义务。2018年7月20号，被告鹤城区城管局组织召开了听证会，原告杨志香、杨芳平、龙晴、龙晓艳、龙开邦在听证会上陈述了相关事实和理由，提出修建涉案房屋的时间为2007年7月，不应适用中华人民共和国城乡规划法，同时提交了相关证据予以证明。对于原告杨志香、杨芳平、龙晴、龙晓艳、龙开邦提出的上述事实、理由及证据，被告鹤城区城管局依据调查笔录中当事人自认的2008年建房时间认定事实，并无不当。因此，被告鹤城区城管局在作出被诉限期拆除决定过程中，履行了调查事实、收集证据，告知当事人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩的义务，符合法律、法规规定。被告鹤城区城管局在怀鹤执拆决字[2018]第0618号限期拆除决定书中未对证据采信的理由进行充分说明，程序上存在瑕疵，本院予以指正。但该程序瑕疵并未对原告杨芳平等八人的合法权益造成实际影响，不足以影响限期拆除决定的整体合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”。被告鹤城区政府根据查明的事实及本案的实际情况，维持鹤城区城管局的怀鹤执拆决字[2018]第0618号限期拆除决定符合上述法律规定，故该被诉行政复议行为，认定事实清楚，适用法律准确。但被告鹤城区政府未对怀鹤执拆决字[2018]第0618号限期拆除决定的瑕疵予以指正，该院在此纠正。综上，该院认为，被告鹤城区城管局作出的怀鹤执拆决字[2018]第0618号限期拆除决定以及被告鹤城区政府作出的鹤政复决字[2018]11号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持。原告诉请撤销上述行政行为的理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨芳平、杨志香、龙开邦、龙晴、龙爱红、龙德民、龙晓艳、魏桂连的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨芳平、杨志香、龙开邦、龙晴、龙爱红、龙德民、龙晓艳、魏桂连负担。杨芳平等八人上诉称：一、被上诉人作出的限期拆除决定与复议决定认定事实错误。上诉人修建房屋土地是湖天桥村用于抵所欠工资的，且房屋2007年7月修建，上诉人并不知且无人通知需要办理任何手续，现因征收需要认定上诉人房屋违法并做出限期拆除决定而非安置补偿，实属不公；同时，上诉人的行为事出有因，应当从轻减免处罚或责令补办手续。二、被上诉人作出的限期拆除决定适用法律错误，程序严重违法。根据《行政处罚法》相关规定，行政处罚没有法定依据或者不遵守法律程序的，行政处罚无效，同时行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。三、原审法院适用法律错误。被上诉人在限期拆除决定中未对上诉人提供的证据和陈述的事实及理由是否采纳作出回应，违反了《湖南省行政程序规定》，程序违法。请求二审法院判令：1、撤销怀化铁路运输法院作出的（2019）湘8603行初34号行政判决；2、依法撤销怀化市鹤城区城市管理和综合执法局作出的鹤执拆决字（2018）第0618号限期拆除决定；3、依法撤销怀化市鹤城区人民政府作出的鹤政复决字（2018）11号行政复议决定；4、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人怀化市鹤城区城市管理和综合执法局与怀化市鹤城区人民政府未予答辩。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审查，原审法院经质证并审查的证据可以作为本案认定事实的依据。经审理查明的事实与原审无异，予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，怀化市规划局鹤城分局出具怀规（鹤）2018第058号《关于龙开邦等八户在鹤城区修建建筑物情况的复函》，确认涉案建筑位于怀化市城市规划区内，且未办理《建设工程规划许可证》，因此，涉案建筑属于未取得建设工程规划许可证进行建设的的事实客观存在；且被上诉人鹤城区城管局进行了实地勘验、调查，履行了法定的告知、听证义务后，认定涉案建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条的规定，作出限期拆除决定，符合法律规定；被上诉人鹤城区政府在履行法定程序后，作出维持鹤城区城管局的限期拆除决定，亦符合法律规定，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人提出涉案房屋是2007年修建，不适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定，因涉案土地属于城市规划区，2007年时应当适用《中华人民共和国城市规划法》的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，原《中华人民共和国城市规划法》第四十条有同样的规定；且上诉人提出的涉案建筑是2007年建设的，与客观事实不符，不予支持。因涉案建筑属于未取得建设工程规划许可证建设的事实存在，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，故对于上诉人提出应当对其作出限期补办相关证件的理由，不予支持。故对上诉人提出的限期拆除决定与复议决定认定事实错误、适用法律错误，程序严重违法，原审法院适用法律错误的上诉理由不成立，不予支持。虽怀鹤执拆决字［2018］第0618号限期拆除决定书未对证据采信的理由进行充分说明，但是此问题并不影响实体违法的事实，故原审法院认定为程序瑕疵并予以指出合理合法。至于上诉人提到涉案土地为湖天桥村为抵扣工资而交予上诉人的问题，属于民事纠纷，上诉人可通过其它途径维护其自身权益。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理得当，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由杨芳平等八人负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 肖尊启二〇二〇年三月十日书记员 贺 啸附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；