上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2016）沪7101行初522号原告李雪松，男，1977年7月21日出生，汉族，户籍所在地四川省，住深圳市。被告上海市虹口区市场监督管理局，住所地上海市虹口区。法定代表人胡伟文。委托代理人郑取，男。委托代理人孙焰，男。被告上海市食品药品监督管理局，住所地上海市黄浦区。法定代表人阎祖强。委托代理人汤奥博，男。原告李雪松诉被告上海市虹口区市场监督管理局(以下简称虹口区市场监管局)举报投诉答复及被告上海市食品药品监督管理局(以下简称市食药监局)行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院经审查于2016年11月3日立案，于同年11月7日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。原告李雪松，被告虹口区市场监管局的副调研员张佩英及委托代理人郑取、孙焰，被告市食药监局的委托代理人汤奥博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年5月24日，被告虹口区市场监管局对原告李雪松的投诉举报作出答复，主要内容为：上海雷允上中药饮片厂(以下简称雷允上药厂)为合法药品生产企业。原告购买的“诵芬”牌燕窝80克、65克、40克装规格均为雷允上药厂生产，生产批号XXXXXXXX的燕窝原料原产地为印度尼西亚，海关进口货物报关单及中华人民共和国出入境检验检疫证明等进口材料齐全。燕窝在《上海市中药炮制规范(1994)版》(以下简称《炮制规范94年版》)中收载，在《上海市中药炮制规范(2008年版)》(以下简称《炮制规范08年版》)中予以删除。根据《关于执行(2008年版)的通知》(沪食药监药注［2008］855号)规定：“一、《炮制规范08年版》自2009年1月1日起执行。自此，本市中药饮片生产企业生产《炮制规范08年版》收载的中药饮片，须按照《炮制规范08年版》要求执行；《炮制规范08年版》未收载的品种暂仍执行《炮制规范94年版》”。故雷允上药厂可按照《炮制规范94年版》的标准规定继续生产、销售燕窝产品。原告李雪松不服，申请复议，被告市食药监局于2016年8月25日作出沪食药监复决字(2016)第45号维持的复议决定。原告李雪松诉称，原告于2016年3月27日通过电子邮件向上海市食品药品安全投诉举报受理中心寄出举报书，举报雷允上药厂于2015年11月2日生产的“上海雷允上燕窝(白燕)80克，65克，40克”的燕窝未经检验检疫。原告认为：首先，被告一虹口区市场监管局作出的答复未载明不予立案或者销案，被告二市食药监局在复议中未对程序是否合法进行审查显然错误。其次，上海市并不生产燕窝，《炮制规范08年版》将燕窝予以删除本是进步的表现，由此可以认定原告购买的“上海雷允上燕窝(白燕)80克，65克，40克”非中药饮片，应为普通食品。两被告为了地方保护认定涉案产品可以执行《炮制规范94年版》，这是上海法治的倒退。根据《国家食品药品监督管理总局办公厅关于严格中药饮片炮制规范及中药配方颗粒试点研究管理等有关事宜的通知》(食药监办药化管［2013］28号)的规定：在制定或修订本辖区中药饮片炮制规范时，收载范围仅限于确有地方炮制特色和中医用药特点的炮制方法及中药饮片。两被告认定涉案产品可以执行《炮制规范94年版》，没有法律依据。第三，根据国家质量监督检验检疫总局《关于进口印度尼西亚燕窝产品检验检疫要求的公告》(2014年第121号)的规定：输华燕窝产品加工企业应当建立从燕屋到出口的燕窝追溯体系，确保产品可追溯，并在发生问题时能及时召回相关产品。通过合法渠道从印度尼西亚进口的燕窝单盏都必须有溯源码。溯源码是标注在燕窝产品上面的二维码，通过手机扫描二维码，都可以追诉燕窝来源，包括但不限于燕窝产地、生产日期、境外加工企业、燕屋地址等信息。而被举报产品所用燕窝单盏既没有溯源码，也未提供对应批次入境货物检验检疫证明的编号，被告应当据此查处涉案产品原料未经检验检疫的违法行为。综上所述，被告一作出的答复程序和实体明显错误，被告二因地方保护未依法履行复议职责亦应予纠正。故诉请法院判决：1、判令撤销被告一虹口区市场监管局作出的举报答复；2、判令被告一重新作出行政行为；3、判令撤销被告二市食药监局作出的沪食药监复决字(2016)第45号行政复议决定书。被告虹口区市场监管局辩称，第一，被告所作答复合法，应予维持。2016年3月28日上海市食品药品安全投诉举报受理中心将原告的投诉举报转交被告。被告在法定期限内作出调查处理，执法程序符合法律规定。经过调查，认为雷允上药厂持有有效的营业执照、药品生产许可证、药品GMP证书，并提供了涉案产品的合法证明材料。证实雷允上药厂从龙宝参茸股份有限公司购得燕窝原料，燕窝的原产地是印度尼西亚，雷允上药厂是合法的生产企业，严格依规生产燕窝制品。第二，原告无诉讼主体资格，应予驳回。原告声称于2016年3月18日、20日在广州采芝林药业连锁店购买了雷允上药厂生产的燕窝产品，但其提供的发票复印件显示“顾客名称：李先生”，不能证明购买人就是本案原告李雪松，因此原告与系争燕窝产品不具有法律上的利害关系。第三，原告起诉理由和依据于法无据。根据《上海市食品药品监督管理局关于执行〈上海市中药饮片炮制规范〉(2008年版)的通知》(沪食药监药注〔2008〕855号文)的规定：《炮制规范08年版》未收载的品种暂仍执行《炮制规范94年版》。被告据此认定雷允上药厂生产涉案产品符合燕窝炮制规范，适用依据正确。此外，“可追溯”和“产品上有追溯码”并没有因果关系，经被告调查，涉案产品有合法入境的相关证据材料，原告主张没有事实与法律依据。故被告对系争投诉举报的处理，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序，被告已依法履行了法定职责，且原告不具有诉讼主体资格，请求法院依法予以驳回。被告市食药监局辩称，被告于2016年5月30日收到原告的复议申请，同年6月1日依法受理，并向原告发出《行政复议受理通知书》，向虹口区市场监管局发出《行政复议答复通知书》。同年6月13日，虹口区市场监管局作出《被申请人答复书》。同年7月26日，因案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定，被告作出《行政复议延长审理期限通知书》，告知延长行政复议审理期限30日，并邮寄送达双方当事人。被告经审理后认定虹口区市场监管局对原告投诉举报的处理，已依法履行了法定职责。同年8月25日，被告作出维持的复议决定书，以挂号信形式邮寄送达。被告在法定期限内作出系争复议决定书，程序合法，并无不当，请求法院驳回原告诉请。经审理查明，2016年3月18日、3月20日原告李雪松在广州采芝林药业连锁店(广州市越秀区北京路XXX号前座2楼)购买了被举报人雷允上药厂生产的“上海雷允上‘诵芬’牌燕窝(白燕)”2盒80克装规格，7盒65克装规格，3盒40克装规格，共计花费人民币58,094元。上述产品标签及合格证标注了药品生产许可证号、产品名称、规格、等级、产地、净含量、生产批号、生产日期及有效期等。同年3月27日，原告通过电子邮件向上海市食品药品安全投诉举报受理中心举报，举报涉案产品存在以下违法行为：一、“上海雷允上燕窝(白燕)80克，65克，40克”非中药饮片，应为普通食品。二、“上海雷允上燕窝(白燕)80克，65克，40克”使用的原料涉嫌未经检验检疫。应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款作出处罚。故提出如下举报事项：一、依法查办被举报人和奖励举报人；二、责令被举报人提供对应批次入境货物检验检疫证明核实原料来源；三、办结函复举报人。同日，举报受理中心将该举报事项转交被告虹口区市场监管局处理。同年4月，虹口区市场监管局对被举报人雷允上药厂进行调查、制作现场笔录、调取相关证照与材料，查明涉案产品系被举报人生产，该厂持有有效的营业执照、药品生产许可证、药品GMP证书，提供了涉案产品相关的入境货物检验检疫证明、入境货物报检单、海关进口货物报送单、检测报告、增值税专用发票、发货清单、批生产记录汇总表、生产通知单、原料质量请验单、批包装通知单、成品请验单、成品质量检验书、成品审核放行单等相关材料，证实被举报人为合法的药品生产企业，涉案产品的燕窝原料原产地为印度尼西亚，入境检验检疫证明等材料齐全，被举报人严格按照《炮制规范94年版》的标准生产燕窝制品。同年5月24日，被告虹口区市场监管局作出系争答复，并向原告邮寄送达。原告不服，向被告市食药监局申请行政复议。市食药监局于同年5月30日收到复议申请，于同年6月1日作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并分别送达原告及虹口区市场监管局。同年6月13日，虹口区市场监管局提交《被申请人答复书》。7月26日，市食药监局作出《行政复议延长审理期限通知书》，并向双方邮寄送达。同年8月25日，被告市食药监局作出维持的复议决定，并向双方邮寄送达。原告仍不服，提起本案诉讼。上述事实有被告虹口区市场监管局提供的投诉举报信息单及举报材料、现场笔录及照片、核查报告、被举报人营业执照、药品生产许可证、药品GMP证书、入境货物检验检疫证明、批生产记录、发货清单、《炮制规范94年版》(部分)、沪食药监药注〔2008〕855号、《炮制规范08年版》、答复及邮寄凭证；被告市食药监局提供的复议申请书、复议受理通知书、复议答复通知书、复议答复书、复议延长审理期限通知书、复议决定书及送达凭证；原告提供的广州市越秀区食品药品监督管理局复函、入境货物检验检疫证明、燕窝溯源码产品信息、信用卡交易凭证等证据及当事人的陈述为证，并经质证无误。本院认为，根据《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)第五条第二项、《食品药品投诉举报管理办法》第五条第二项的规定，被告虹口区市场监管局对原告就本行政区域的食品药品投诉举报具有调查处理的法定职责。本案中，被告虹口区市场监管局于2016年3月28日收到转办的原告举报材料，经调查取证，于同年5月24对原告作出系争答复，执法程序合法。被告市食药监局收到原告复议申请后，经审查后作出维持的复议决定，复议程序合法。本案的争议焦点在于，被告对原告投诉举报是否依法履行了调查处理的法定职责。首先，关于被举报燕窝产品应适用的规范依据。对此，本院认为，根据《药品管理法》第一百条对该法所列用语含义的定义，“药品”包括“中药饮片”。《药品管理法》第十条第二款规定，中药饮片必须按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，必须按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。本市《炮制规范08年版》将燕窝予以删除，但上海市食品药品监督管理局“沪食药监药注〔2008〕855号文”规定：《炮制规范08年版》未收载的品种暂仍执行《炮制规范94年版》。鉴于对药品的监管严于普通食品的监管，因此，被告主张被举报燕窝产品作为传统的中药饮片，按照《炮制规范94年版》的标准炮制于法有据。原告主张所购燕窝产品非中药饮片，应为普通食品并适用食品管理强制性规范，理由不能成立。其次，关于被举报燕窝产品使用原料及生产是否存在违法的问题。本院认为，根据《药品管理法》第七条规定，无《药品生产许可证》的，不得生产药品，《药品生产许可证》应当标明有效期和生产范围。从本案查明事实，被举报人雷允上药厂持有有效的营业执照、药品生产许可证、药品GMP证书，提供了涉案燕窝产品使用原料相关的入境货物检验检疫证明及生产记录等材料，证实被举报人为合法的药品生产企业，具有生产涉案燕窝中药饮片产品的合法资质，该产品的燕窝原料原产地为印度尼西亚，入境检验检疫证明等材料齐全，被举报人严格按照《炮制规范94年版》的标准炮制。因此，原告举报的违法事实不成立，被告虹口区市场监管局已依法履行了调查处理的法定职责，原告诉请理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李雪松的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李雪松负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  唐杰英人民陪审员  孙欣维人民陪审员  胡官友二〇一七年五月二日书 记 员  周 易附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。