北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终64号上诉人（一审原告）丁信，男，1950年11月11日出生，汉族，住北京市昌平区。被上诉人（一审被告）北京市昌平区农业农村局，住所地北京市昌平区府学路科技中心楼。法定代表人宗江，局长。委托代理人张涛，北京市昌平区农业农村局工作人员。委托代理人杨杰，北京市威正律师事务所律师。一审原告丁仁，男，1945年10月26日出生，汉族，住北京市昌平区。一审第三人北京市昌平区南口镇辛力庄村股份经济合作社，住所地北京市昌平区南口镇辛力庄村。法定代表人凌仲昆，主任。委托代理人凌艺攀，男，1982年9月14日出生，汉族，住北京市昌平区，北京市昌平区南口镇辛力庄村股份经济合作社工作人员。委托代理人刘金芝，女，1961年8月12日出生，汉族，住北京市昌平区，北京市昌平区南口镇辛力庄村股份经济合作社工作人员。上诉人丁信因要求履行职责一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初381号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：丁长有、高淑兰系夫妻关系，丁仁、丁信系二人之子。1999年1月1日，原昌平县南口镇辛立庄村经济合作社作为发包方、丁长有作为承包方，签订《土地承包合同》，约定丁长有以个人承包方式承包该村大绿库地1.3亩。北京市昌平区南口镇辛力庄村股份经济合作社（以下简称辛力庄村股份经济合作社）出具的《情况说明》载明:“南口镇辛力庄村村民丁长有，以家庭承包方式在我村大绿库地分得1.3亩，期限为30年，其家庭成员有丁长有、高淑兰2人。丁长有已去世多年，高淑兰于2016年1月9日去世，南口镇农村土地确权工作于2016年6月起开展，以上2人均于开展此次确权颁证工作之前去世，该承包户已消亡。依据《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关法规政策问题解答》第十七条要求：‘按照现行《农村土地承包法》规定，原承包农户消亡的，其承包土地应当由集体经济组织收回，因各种原因暂时收不回的，本次不应予以确权登记颁证。……’鉴于以上原因，我村在此次农村土地承包经营权确权登记工作中，未对丁长有家庭予以确权登记颁证。”现丁仁、丁信提起本案诉讼，要求北京市昌平区农业农村局（以下简称昌平区农业农村局）依法确认二人享有原由丁长有、高淑兰承包的大绿库地1.3亩的承包经营权。2019年11月20日，一审法院裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，丁仁未提交证据证明其在提起本案诉讼前曾就其诉请履责的事项向昌平区农业农村局提出过申请。丁仁提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件。同时，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，请求人民法院判令行政机关履行法定职责的前提是行政机关对其申请履责的事项具备相应的法定职责。2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称土地承包经营权证管理办法）第二条第一款规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该办法第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定可知，本案中，丁仁、丁信申请履责的事项并非昌平区农业农村局的法定职责。丁仁、丁信的起诉不符合法定条件，应予驳回。综上，一审法院依照行政诉讼法第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定驳回丁仁、丁信的起诉。上诉人丁信不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：一、关于上诉人是否提出过申请。上诉人向被上诉人多次提出过申请，申请的方式有多种，不仅包括书面，还包括口头，尤其特别指出的是上诉人还通过书面上访行使权利。被上诉人的书面登记制度不健全，并不是上诉人没有提出过申请。二、关于被上诉人是否具有法定职责。众所周知，土地承包法（2009年）第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。农村土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。2013年1月31日下发的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。而这项权利按照新的规定属于被上诉人所有，据此上诉人认为，在上诉人的父母去世后，此土地已由上诉人对此土地经营权继承，为了明确权利，被上诉人应依法进行确权。如果法院不支持上诉人的诉讼请求，将使上诉人无法正确行使土地承包经营权。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人昌平区农业农村局及一审第三人辛力庄村股份经济合作社同意一审裁定，请求驳回上诉，维持一审裁定。一审原告丁仁同意上诉人意见，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。本院认为，根据行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当具有事实根据。当事人提起行政诉讼，请求人民法院判令行政机关履行法定职责的前提是行政机关对其申请履责的事项具备相应的法定职责。土地承包法第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。该法第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证管理办法第二条第一款规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该办法第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，上诉人请求被上诉人依法确认其对涉案地块享有承包经营权，但根据上述规定可知，该事项并不属于被上诉人的法定职责范围。故一审法院认定其起诉不符合法定条件并裁定予以驳回并无不当，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  李 茜审 判 员  杨晓琼审 判 员  徐钟佳二〇二〇年三月十三日法官助理  张馨心书 记 员  易 梦