江苏省无锡市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）苏02民终4821号上诉人（原审被告）：宜兴市万盛混凝土制品有限公司，住所地宜兴市宜城街道人民北路661号。法定代表人：蒋焕荣,该公司董事长。委托诉讼代理人：谈志全，江苏中立信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：江苏万烽燃气股份有限公司，住所地宜兴市宜城街道人民北路北端，统一社会信用代码91320200250464318U。法定代表人：王宇,该公司董事长。委托诉讼代理人：毛建中，江苏太滆律师事务所律师。上诉人宜兴市万盛混凝土制品有限公司（以下简称万盛公司）因与被上诉人江苏万烽燃气股份有限公司（以下简称万烽公司）土地租赁合同纠纷一案，不服宜兴市人民法院(2019)苏0282民初3924号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。万盛公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回万烽公司的一审诉讼请求或将本案发回重审；2.一、二审诉讼费由万烽公司承担。事实和理由：一、一审法院审理程序严重违法。1.案涉31.04亩土地中有1984平方米土地的使用权已被宜兴市自然资源和规划局（原宜兴市国土资源局）通过宜国土资收（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》收回，故本案诉讼涉及案外人宜兴市自然资源和规划局的利益。其公司向一审法院申请追加宜兴市自然资源和规划局作为本案第三人，但一审法院未予理涉，程序违法。2.因万烽公司一审所提交的《收回国有建设用地使用权决定书》系复印件且内容缺页，其公司申请一审法院调取该决定书的原件并调取其公司名下银行账户的交易明细，但一审法院未予理睬。案涉1984平方米土地的使用权是归属于万烽公司，还是归属于宜兴市自然资源和规划局，该节事实对本案的处理影响重大，但一审法院对其公司两项调查申请不予理涉，违反了法定程序，并导致案件基本事实认定不清。二、一审判决认定基本事实不清。1.一审判决对案涉1984平方米土地的使用权归属未予查明。2.一审判决对本案土地租赁纠纷是否属于法院民事案件受理范围认定不清。其公司原为国有独资企业，后通过改制，并经宜兴市国有资产管理办公室批准同意，改制为非国有控股的公司。其公司占有、使用案涉土地，一是依据股改政策、股改方案和宜兴市国有建设局、宜兴市国有资产管理办公室等政府主管部门的决定；二是依据相关主管部门针对其公司改制事宜所形成的两份会议纪要。2003年8月1日，宜兴市建设局对前述会议纪要的执行情况进行了审计确认。2005年9月13日，宜兴市建设后勤服务中心（代表宜兴市建设局，以下简称后勤服务中心）与其公司签订协议书，再次重申宜兴市建设局的审计报告，并调整了土地租金标准。会议纪要及协议书的主要内容为宜兴市建设局代表国家行使土地所有权及使用权，通过有偿使用（即上缴租金）的方式将该土地出租给其公司使用，以确保国有土地的保值增值，该行为具有一定的为完成行政管理职责的性质。根据会议纪要的规定可以看出，案涉土地上缴租金、其他国有资产取得固定租金，不论其公司是否盈亏，国有股权都享有固定红利、安排劳动用工，以及免除原土地上村集体及村民负担等，宜兴市建设资产经营公司（以下简称资产经营公司）享有一定的行政优益权；故该会议纪要及2005年9月13日的协议书具有行政合同属性。另外，其公司对诉争地块系根据相关改制方案，在宜兴市建设局的组织领导之下，通过签订行政合同而有偿使用，其公司有权享有相关权利，而万烽公司认为诉争地块系通过民事租赁的方式（由宜兴市建设局通过资产经营公司和后勤服务中心代收租金），租赁给其公司使用。由此可以看出双方对宜兴市建设局对地块行政性调整效力及企业改制中关于土地使用权的有偿使用的决定存有争议。最后，根据国土资源部令第9号《划拨用地目录》的规定，以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。本案中，其公司上缴土地租金以及改变土地用途，正是基于企业改制而产生。在改制过程中对划拨土地的有偿使用，不能被简单的解释为合同法意义上的租赁。综上，本案纠纷系政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整划转过程中发生的，不属于法院民事案件的受案范围。一审判决将双方对租赁关系有争议作为前提是错误的。双方实际上是对行政主管部门调整诉争地块使用权的行为性质存在争议。3.一审判决对案涉国有土地使用权的来源是出让还是划拨，租赁国有土地是否属于改变国有土地建设用途，认定不清。根据万烽公司所提供的国有土地使用证记载，该土地的使用权类型为作价入股，用途为市政公用设施，没有说明土地使用权是出让或划拨取得。而该土地由其公司使用后，显然是用于工业用途，而非用于市政公用设施。一审法院没有查明案涉国有土地的性质及土地用途变化之事实，该事实直接关系到本案租赁关系是否有效。4.即使租赁关系成立，租赁关系主体的出租人是万烽公司还是后勤服务中心，一审判决认定不清。从案涉合同的签订及实际履行来看，土地租赁合同系由后勤服务中心与其公司签订的，合同条款的实际履行也发生在两者之间，均与万烽公司无关。万烽公司以后勤服务中心向其公司收取租金系代万烽公司收取为由，主张租赁关系发生在万烽公司与其公司之间，该主张无事实与法律依据。所谓代收，即合同法意义上的委托关系，但在诉讼中万烽公司并未提供任何曾经委托宜兴市建设局和后勤服务中心向其公司收取租金的授权委托书等证据材料，也没有提供任何财务账册和租金转交凭证等证据，以证实后勤服务中心向其公司收取租金后又将租金转交给了万烽公司的情况。其公司上交租金的行为已有近20年，如果代收事实成立，那么近20年的租金每年最终都要入账到万烽公司处，这显然是不可能的。资产经营公司、后勤服务中心都是具有独立法人资格的国有企业，自主经营，独立核算，财务上应该是独立建账的，向其公司所收取的租金都应当有财务账册予以反映，故万烽公司所谓的代收租金根本不能成立。一审法院采信代收租金这一主张，有失妥当。其公司在2018年8月5日、8月8日两次复函后，再于2019年1月29日作出否认其公司与万烽公司之间存在土地租赁关系的意思表示，没有违反禁止反言的原则。因为前两份复函所认可的其公司与万烽公司之间的土地租赁关系与实际履行情况不符，相关意思表示系其公司因重大误解和理解错误所致。2019年1月29日的复函系拨乱反正，恢复事实本来面目。其公司在诉讼中也提供了与后勤服务中心有租赁性质的协议书及租金收取者非万烽公司的充分证据，证实了其公司与万烽公司间土地租赁与事实不符的事实。因此，结合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第八条第四款的规定的规定，即使万烽公司提供了该三份复函，也不能免除万烽公司的举证责任。根据合同相对性原则，即使租赁合同关系成立，合同的相对方也应为具备独立法人资格的后勤服务中心，而非万烽公司。三、一审判决适用法律错误。1.一审判决未考虑租赁合同的合法性问题。本案涉及到合同解除问题，首先要考虑的是合同是否依法成立及合同是否有效。根据合同法第8条、第44条、第56条之规定可知，合法有效的合同才会产生是否解除的问题，无效的合同自始无效，不存在或不能产生解除的法律后果。一审中，其公司基于前述提及的国有土地的性质是出让还是划拨，出租国有土地是否属于改变国有土地建设用途的行为等观点，提出了案涉租赁合同无效的主张，一审判决已将是否存在合法有效的租赁关系作为争议焦点，但却没有根据事实与法律论证合同是否合法有效。2.一审判决适用合同解除的规定，却没有适用合同无效之法律规定错误。根据合同法第58条、第97条之规定，合同的无效与合同的解除所产生的法律后果完全不同，一审判决的第二项内容将对其公司产生严重不利的影响。四、即使租赁关系成立，该租赁合同也因违反国家强制性法律规定而无效。本案中其公司主张的涉案土地使用权系无偿取得，为划拨土地使用权。后勤服务中心将该划拨土地使用权出租给其公司使用，未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，也未签订土地使用权出让合同，更未将出租收益抵交土地使用权出让金。另外，案涉土地的原有用途为“市政公用建设”，出租后的用途根本没有用于市政公用建设，未经宜兴市人民政府批准而另作他用。这些行为违反了行政法规的强制性规定，又损害了国家利益、社会公共利益，故应为无效合同。五、一审法院割裂历史事实，判决对其公司严重不公。1995年3月22日，万烽公司的前身宜兴万烽煤气有限公司与宜兴市十里牌乡巷头村签订《征地协议》、《补充协议》，对被征用土地（包含案涉土地）上的村民进行劳力安置等补偿。此种补偿一直延续至2002年的改制。在蒋焕荣向宜兴市建设局承诺对被征土地上村民进行补偿后，使原为宜兴市建设局下属企业的万烽公司从该历史问题及负担中解脱出来，蒋焕荣也因此得以入股其公司。其公司在宜兴市建设局的行政主导下，取得案涉土地的使用权。这也是其公司自改制以来至今，仍然对巷头村后曲坊组村民进行补偿的原因。纵观本案，法院判案所需要查清的以及双方争执的土地租赁行为的性质都离不开其公司占有使用案涉土地使用权之时的历史背景，以及此后的实际履行情况。其公司在诉讼中提供的众多证据已经证实，其公司在改制中使万烽公司摆脱了沉重的历史包袱，解决了宜兴市建设局的人事负担，使后勤服务中心只赚不赔并获得固定收益，凡此种种均使得行政主管部门及其下属国有企业通过改制甩掉了包袱，避免了经营风险，并保证了收益。在此基础上，行政主管部门才将原有负担的土地交由其公司占有使用，并持续获得收益。而现在作为行政主管部门下属企业的万烽公司，置这些改制的历史背景及履行实际情况于不顾，将本案的土地争议解释为一般的民事租赁合同纠纷，并要无偿地收回土地及土地上的建筑物，该行为的实质就是对付出巨大代价参与国有企业改制并解决政府包袱的其公司及股东蒋焕荣过河拆桥，严重损害了其公司的合法权益。一审法院将本案纠纷简单地认定为租赁合同纠纷，没有看到诉争地块背后复杂的历史事实及其公司为宜兴市建设局近20年来所背负的行政义务，所作判决让其公司在没有任何赔偿或补偿的情况下即扫地出门，对其公司严重不公。万烽公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。万烽公司向一审法院起诉请求：1.请求法院确认双方于2002年1月开始的涉及宜兴市宜城街道人民北路661号的面积为31.04亩的土地（具体见宗地图）以及地面的房屋资产的不定期租赁合同已于2019年1月26日正式解除；2.责令万盛公司限期（在本案判决生效之日起十日内）自行搬离上述房屋及地面上的预制构件品等可移动的资产，自行拆除31.04亩地面上搭建的违章建筑，并按租赁开始时的状态恢复原样返还给万烽公司；3.本案诉讼费用由万盛公司承担。一审法院认定事实：2002年2月6日及同年5月21日，宜兴市建设局、万烽公司、万盛公司等部门形成《关于万盛公司的会议纪要》2份，纪要载明，2002年1月起由于经营调整需要，经上级主管部门协调，决定将属于万烽公司的位于的土地使用权43.2亩（权证号：宜国用2001字第10000098号，面积28792.5㎡，以下简称涉案土地）以及房屋（权证号：宜房权证字第××号，面积358.78㎡，以下简称涉案房屋）出租给万盛使用，租赁期限暂定三年，土地年租金3000元/亩，资产租金及红利4万元/年，租金由万盛公司支付万烽公司。纪要还对公司组织、经营形式及分配、人员的安排、原新力混凝土制品厂遗留的问题以及其他方面作出了规定。其中，万盛公司注册资金50万元，将建设资产经营公司的股本从原来的25.5万元，调整为20万元，占总股本的比例由51%调整为40%，蒋焕荣的股本由原来的24.5万元调整为30万元，占总股本的比例由原来的49%调整为60%。2005年9月13日，后勤中心与万盛公司签订协议书1份，根据上述会议纪要，将万盛公司应缴土地租金及红利作相应调整。2018年8月2日，万烽公司向万盛公司送达通知书1份，载明：“根据合同法第215条、第232条和第94条之规定，…1、立即解除万盛公司租赁万烽公司1984平方米的土地及地面房屋资产的租赁合同关系，该租赁合同自本通知到达万盛公司时解除；2、请万盛公司自行将房屋及地面上的预制构件品等可移动的资产进行搬离；请万盛公司按租赁开始时的状态恢复原样，自行拆除2.976亩地面上搭建的违章建筑”。同年8月5日，万盛公司出具复函1份，载明：“万烽公司2018年8月2日的通知函已收悉，万烽公司与万盛公司于2002年1月起就形成事实上的不定期土地租赁合同关系，租赁合同的标的物为43.2亩整幅地块，万烽公司有权随时解除该不定期租赁合同，现万烽公司单方面提出解除2.976亩的租赁合同关系是无效的。因此万烽公司所提的其他相关要求也是无效的。万盛公司将依法维护合法权益”。2019年1月25日，万烽公司向万盛公司送达通知书1份（涉案通知），载明：“根据合同法、第215条、第232条和第94条之规定，…1、立即解除万盛公司租赁万烽公司31.04亩的土地及地面房屋资产的租赁合同关系，该租赁合同自本通知到达万盛公司时解除；2、请万盛公司自行将房屋及地面上的预制构件品等可移动的资产进行搬离；请万盛公司按租赁开始时的状态恢复原样，自行拆除31.04亩地面上搭建的违章建筑。请万盛公司在接到本通知之日起30日内，按照万烽公司的要求进行拆除及搬离，并恢复原状”。同年1月29日，万盛公司复函，载明：“万烽公司2018年8月2日，2019年1月25日邮寄的通知均已收悉…”。万盛公司认为，涉案土地系建设局提供使用，其向后勤服务中心上缴租金及红利，且经建设局领导同意后，其在案涉土地上投入了巨大人力、财力、物力进行修缮改造，与“违章建筑”不相符。另查明，2010年7月29日，宜兴市国有资产管理办公室宜国资（2010）6号批复，经宜兴市国有资产管理办公室同意，将宜兴市建设局下属的资产经营公司在万烽公司的全部股份以2010年6月30日为时点，无偿划转至市公用事业管理局下属的宜兴市公用产业建设投资有限公司，改变了万烽公司的主管隶属关系。2018年1月17日，宜兴市自然资源和规划局宜国土资收（2018）1号决定书，载明“根据万烽公司退出涉案土地中1984平方米国有土地使用权的申请，报经宜兴市人民政府批准，我局依法收回上述宗地的国有建设用地使用权，请你方收到本决定书之日起15日内，到我局办理相关手续。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销”。2018年8月6日，后勤中心向万盛公司及蒋焕荣发出通知1份，载明：“后勤中心收到万烽公司2018年7月30日声明，同意万烽公司解除万盛公司关于1984平方米土地及地面房屋资产的租赁合同关系，请万盛公司按万烽公司通知上要求，迅速做好有关土地和房屋建筑的搬迁和腾退工作”。再查明，万盛公司上缴的租金及款项，截止2018年7月均由后勤中心收取。本案一审争议焦点为：本案是否属于人民法院受案范围；是否存在合法有效的租赁关系；租赁关系的主体；租赁关系是否解除存在争议。一审法院认为：政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该规定是指当事人对行政划拨行为有异议的，应该通过行政诉讼程序而不应通过民事诉讼程序解决。本案当事人对双方之间的租赁关系有争议，而不是对政府主管部门的行政划拨行为本身有争议，该债权债务关系属于民事权利义务关系，故属于人民法院民事诉讼的受案范围。当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，后双方协商或根据交易习惯仍不能确定的视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。结合会议纪要载明，“租金应支付万烽公司”及万盛公司2018年8月5日复函陈述“万烽公司与万盛公司于2002年1月起就形成事实上的不定期土地租赁合同关系，租赁合同的标的物为43.2亩整幅地块，万烽公司有权随时解除该不定期租赁合同”，可以认定，租赁关系的主体系万烽公司与万盛公司。后勤中心为宜兴市建设局下属企业，履行管理职能，代为收取租金的事实并不能排除涉案土地、房产登记所有人万烽公司与万盛公司的租赁关系；万烽公司、万盛公司股东经变更，公司形式、性质均已转变，双方系平等主体之间形成租赁关系；且双方未签订书面合同，未达成确定的租赁期限，应为不定期租赁，出租人万烽公司可以随时解除合同。万烽公司分别于2018年8月2日及2019年1月25日向万盛公司送达解除通知书，2019年1月25日通知书明确案涉土地及房产，自该通知书送达之日起，双方就案涉土地及房屋不定期租赁关系解除。合同解除后，承租人应承担返还承租物的义务。万烽公司诉请万盛公司搬离上述房屋及地面上的预制构件品等可移动的资产，自行拆除租赁土地上搭建的违章建筑，并按租赁开始时的状态恢复原样并返还，依法应予支持。但可给予搬出的合理期限。因案涉解除通知书已明确要求万盛公司履行返还承租物的义务，至今已经给予合理期限，法院现酌定返还以30日为限；不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生法律效力；未经登记，不发生法律效力。案涉部分土地虽经行政管理部门决定收回，但决定书尚未执行，未履行注销登记手续，仍应按物权登记确定权属。综上，万盛公司的抗辩意见，法院均不予采信。据此，一审法院依据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条、第二百一十五条、第二百三十二条，《中华人民共和国物权法》第九条，《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条之规定，判决：一、确认万烽公司与万盛公司的涉案坐落于宜兴市宜城街道人民北路661号的面积为31.04亩的土地（具体见宗地图涉案土地）以及地面的房屋（涉案房屋）的不定期租赁关系于2019年1月26日解除。二、万盛公司于本案判决生效之日起30日内自行搬离上述土地及房屋，并按租赁时的状态恢复原样返还给万烽公司。三、驳回万烽公司的其他诉讼请求。二审中，双方当事人对原审查明的事实均无异议，本院对一审查明的事实依法予以确认。二审中，万盛公司向本院提交如下证据：证据一、万盛公司诉宜兴市自然资源和规划局政府信息公开一案[案号：（2019）苏0281行初163号]的行政起诉状和行政裁定书复印件各一份，证明其提起行政诉讼之事实；证据二、（2019）苏0281行初163号案件2019年12月18日的庭审笔录复印件一份，证明案涉1984平方米土地的使用权已被收归国有，并已出让给宜兴港华燃气有限公司，一审法院对该事实未查清且未调取相关证据材料，程序违法；证据三、宗地图复印件一份，证明案涉1984平方米的土地权利人自2018年1月30日开始已变更为宜兴港华燃气有限公司，万烽公司一审起诉时已非该土地的权利人；证据四、万烽公司与宜兴市十里牌乡巷头村村民委员会于1995年3月22日签订的征地协议及补充协议复印件各一份，证明万盛公司改制以后不仅需要缴纳案涉土地的土地租金，还需要承担该土地上村民的征地补偿费用，使得万烽公司从历史负担中得以解脱的事实。经质证，万烽公司对证据一的真实性并无异议，但认为该组证据与本案无关；对证据二的真实性、合法性均无异议，但对其证明目的不予认可；对证据三的真实性没有异议，但该宗地图仅是宜兴市地籍调查勘测队根据宜国土资收（2018）1号收回国有建设用地使用权决定书所实施的今后为宜兴港华燃气有限公司办理该地块土地使用权证及土地权属变更的资料存档而做的程序性工作，并不能作为直接证明该地块已经归属宜兴港华燃气有限公司所有的有效权属法律凭证。事实上，该地块目前仍在万烽公司的土地使用权证范围内，万烽公司至今没有去宜兴市自然资源和规划局主动办理注销手续，宜兴市自然资源和规划局至今也没有依据签署文件办理该地块的实际收回及权证注销工作，该地块目前仍在万盛公司控制的租赁范围内，依然没有主动交付给宜兴港华燃气有限公司使用。对证据四的真实性无异议，但该证据不属于新证据，且与本案无关。二审中，就双方争议的1984平方米土地的权属问题，宜兴港华燃气有限公司向本院出具《情况说明》一份，表示宜兴市自然资源和规划局国土资收（2018）1号决定书中所涉及的1984平方米土地，其公司并未占有使用，也未领取相应权属证书，该决定书尚未实际执行，土地权属仍属万烽公司所享有，其公司对万烽公司在本案中主张该地块的权利并无异议。经质证，万烽公司对该《情况说明》的真实性、合法性、关联性均无异议，并认为该份材料所反映的内容与其前述质证意见相互印证，观点一致。万盛公司则认为该《情况说明》上没有单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，形式上不具有合法性，其中所阐述的内容与（2019）苏0281行初163号所查明的案涉“1984平方米土地现在已经出让给了港华燃气有限公司”之事实明显冲突，且宜兴港华燃气有限公司是万烽公司的股东，与万烽公司之间具有利害关系，故该《情况说明》没有证明力。关于双方所争议的万烽公司与后勤服务中心之间的关系问题。后勤服务中心（已更名为宜兴市荆溪城市后勤保障有限公司）于2020年3月4日向本院出具《情况说明》一份，载明：2001年11月，受宜兴市人民政府的授权，作为市政府建设局下属国企的万烽公司与香港中华煤气（宜兴）有限公司合资设立了宜兴港华燃气有限公司，万烽公司以两处土地折价作为出资投入。自此始，万烽公司的原有领导班子成员及员工都全身心投入到合资公司的筹建及运营过程中。在此背景下，时任宜兴市建设局领导组织有关部门科室及万烽公司等领导于2002年2月6日召开了关于万盛公司有关事项的会议并形成了针对相关议题的会议纪要，其中明确了万烽公司名下的土地即案涉土地及有关房产、设施出租给万盛公司使用，土地租金归万烽公司所有。鉴于上述事实背景，万烽公司有关领导向时任建设局领导提出考虑到万烽公司的当前任务就是全体班子成员及员工都全身心投入到合资公司的筹建及运营过程中，没有更多的时间和精力来负责对接案涉土地、房产和设施租赁过程中土地等租金的收取及有关土地租赁过程中出现的需要由万烽公司出面协调配合万盛公司的有关诉求等问题，时任建设局领导在充分考虑并征求其公司的意见后，其公司表示愿意接受万烽公司委托，代为负责收取万盛公司支付的土地租金及在以后的土地租赁过程中负责对接协调配合万盛公司的有关诉求。此后从开始一直至发生诉讼前，万盛公司应上交给万烽公司的土地租金均由其公司委托代为收取，期间内在2005年9月13日因为协调环服公司车队占用万盛公司租赁土地事宜等，其公司代表万烽公司并以自己的名义才首次正式与万盛公司签订了协议书，具体落实到纸面上。经质证，万盛公司认为该《情况说明》上没有负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，形式上不具有合法性，其中关于代收租金的陈述是虚假的，仅凭一纸《情况说明》却没有转交租金给万烽公司的依据，不能证明后勤服务中心与万烽公司之间存在委托合同关系的事实。万烽公司对此未发表质证意见。二审另查明：2001年12月31日，万烽公司就坐落于宜城镇人民北路661号的案涉土地领取《国有土地使用权证》一张，其中载明案涉土地的宗地号为043-909-010，使用权面积为28792.5平方米，用途为市政公用设施，使用权类型为作价入股。二审又查明：2002年2月6日，宜兴市建设局、万烽公司、万盛公司等部门所形成的《关于万盛公司有关事项的会议纪要》第一部分第3小节载明：“3.公司现使用的土地按3000元/年/亩租用，租金在每年六月三十日一次性付给万烽公司，对万烽公司原出租的场所，由公司处理，其租金归公司所有。”以上事实，有（2019）苏0281行初163号案件行政起诉书、行政裁定书、庭审笔录、宗地图、国有土地使用权证、征地协议及补充协议、2002年2月6日的《关于万盛公司有关事项的会议纪要》、宜兴港华燃气有限公司及后勤服务中心分别出具的《情况说明》和当事人陈述等在卷作证。本院认为，本案二审争议焦点为：1.案涉争议的法律关系性质上是属于民事合同关系还是行政合同关系，本案是否属于法院民事案件的受理范围；2.如属于民事合同关系，该合同关系的主体及效力应当如何认定；3.一审审理程序是否适当，有无遗漏必要诉讼参与人。关于争议焦点1，民事合同是指平等主体之间签订的设立、变更、终止民事权利义务的协议。行政合同是指行政主体为了行使行政职能实现行政管理目的，而与行政相对人就有关事项经协商一致所达成的协议。根据通说，民事合同与行政合同的区别有以下三点：第一，订立行政合同的一方必然是行政主体。当然，行政主体也可以为民事行为，其为实现一定的民事目的而进行民事行为时所签订的合同是民事合同。第二，订立行政合同的主要目的是实现行政管理职能，具有公益性，其产生、变更、消灭的是行政法律关系；订立民事合同是为了实现个人或组织的利益，其产生、变更、消灭的是民事法律关系；第三，行政合同双方当事人的法律地位并不是完全平等的，行政主体享有行政优益权。在行政合同的缔结中，行政主体处于优先要约的地位。在履行过程中，行政主体有监督权或指挥权。根据国家行政管理的需要，行政主体具有单方面解除合同的权利，而相对人如果不按照合同履约，行政主体有单方面的制裁权。本案中，与万盛公司形成法律关系并签订协议的主体，无论是后勤服务中心，还是万烽公司，均是独立的企业法人，并不具有行政主体资格；所签订的协议内容仅涉及万盛公司应缴土地租金的调整及红利的计算等，并不涉及行政管理的职能，协议签订的目的并不具有公益性；协议双方的权利义务对等，协议条款中也没有出租方有权单方解除协议的约定或对万盛公司进行补偿、处罚的情形，出租方并不享有行政优益权。因此，案涉法律关系在性质上应属于民事租赁合同关系，而非行政合同关系。虽然案涉法律关系产生于万盛公司改制过程中，所依据的背景文件也提及了前述会议纪要，但这并不因此使得该租赁关系具备行政合同关系的属性。万盛公司关于案涉法律关系属于行政合同关系而非普通民事租赁合同关系，不属于法院民事案件受理范围的主张，无事实和法律依据，本院对此不予支持。关于争议焦点2，案涉协议书虽系后勤服务中心与万盛公司签订，但案涉土地的使用权人为万烽公司，依据2002年2月6日的会议纪要之记载，万盛公司所使用的土地按3000元/年/亩租用，租金在每年六月三十日一次性付给万烽公司，且后勤服务中心亦书面认可系受万烽公司委托代为处理土地租赁事宜。万烽公司主张后勤服务中心系代收租金，有事实依据。万盛公司对后勤服务中心所出具的《情况说明》虽不予认可，但并未提供相反证据予以证明，故本院对其该项质证意见不予采信。另外，万盛公司于2018年8月5日和8月8日两次复函对万烽公司出租人的身份予以了确认，在2019年1月29日的复函中万盛公司虽又作出了否认其公司与万烽公司之间存在土地租赁关系的意思表示，但万烽公司对此并不认可，该否认的意思表示并不能发生万盛公司所谓的撤回的法律效力。在此情况下，一审认定案涉租赁关系的主体系万烽公司和万盛公司并无不当。因此，万烽公司作为土地使用权人提起本案诉讼，主体适格，并无不当。万盛公司关于该协议的相对方为后勤服务中心，万烽公司无权提起本案诉讼的主张，于法无据，本院对此不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家利益、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉协议是双方当事人在平等协商的基础上自愿签订，系双方当事人的真实意思表示。本案中，万烽公司对诉争土地所享有的国有土地使用权系通过政府作价入股的方式取得，而非以划拨方式取得，万烽公司也领取了相应的国有土地使用权证，万烽公司将该土地进行出租并不违反法律和行政法规的强制性规定，且与社会公共利益无涉。万盛公司关于案涉土地属于划拨土地，万烽公司出租该土地的行为改变了土地用途，损害了社会公共利益，协议应为无效的主张，无事实和法律依据，本院对此不予支持。关于争议焦点3，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生法律效力；未经登记，不发生法律效力。就双方诉争的1984平方米土地的使用权，宜兴市自然资源和规划局虽已决定收回，但该土地目前尚登记在万烽公司名下，并未履行注销登记手续，宜兴港华燃气有限公司亦书面确认宜兴市自然资源和规划局国土资收（2018）1号决定书中所涉及的1984平方米土地，其公司并未占有使用，也未领取相应权属证书，该土地的使用权仍归万烽公司所享有，其公司对万烽公司在本案中主张该地块的权利亦无异议。在此情况下，无论该1984平方米土地的使用权是否已变更登记在宜兴港华燃气有限公司名下，均不影响万烽公司就该土地租赁事宜在本案中一并主张权利。万盛公司虽对宜兴港华燃气有限公司所出具的《情况说明》的真实性不予认可，但并未提供相反证据予以佐证，故应承担举证不能的法律后果。因本案诉讼并不影响宜兴市自然资源和规划局或宜兴港华燃气有限公司的权益，一审法院不追加该两单位为第三人并无不当。万盛公司关于案涉1984平方米土地已被宜兴市自然资源和规划局收回，一审遗漏必要共同诉讼参与人、审理程序违法的主张，依据不足，本院对此不予支持。综上所述，万盛公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费160元，由万盛公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 王静静审 判 员 潘晓峰审 判 员 仓 勇二〇二〇年三月十七日法官助理 唐广征书 记 员 蒋 懿