海南省文昌市人民法院   行政裁定书   （2020）琼9005行审8号       申请执行人：文昌市生态环境局，住所地文昌市清澜开发区白金路2号。   法定代表人：云大诗，该局局长。   委托代理人：云校，文昌市生态环境局法规室主任。   被执行人：陈玉叶，女，1968年9月10日出生，汉族，现住文昌市。   申请执行人文昌市生态环境局（原文昌市生态环境保护局）于2020年1月8日向本院申请强制执行文环罚决字[2019]第42号《行政处罚决定书》（以下简称42号处罚决定）。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。   申请执行人文昌市生态环境局称，被执行人陈玉叶位于文昌市××镇内建设的养殖场，未经批准擅自建设养殖设施。该养殖场的上述行为违反了《海南省自然保护区条例》（自2014年12月1日起施行）第十六条的规定，根据《海南省自然保护区条例》（自2014年12月1日起施行）第二十六条第二项规定，原文昌市生态环境保护局于2019年2月28日将《行政处罚事先告知书》（文环保罚告字[2019]69号）送达被申请执行人，同时告知其享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，被申请执行人未在规定的期限内提出听证和陈述、申辩，放弃了听证和陈述、申辩的权利。2019年4月9日，文昌市生态环境局将《行政处罚决定书》（文环罚决字[2019]42号）送达被申请执行人，被申请执行人未在法定期限内向省生态环境厅或者文昌市人民政府提起行政复议，也未在法定期限内向文昌市人民法院提起行政诉讼，该处罚决定现已发生法律效力。2019年12月10日，我局向被申请执行人下达了《关于履行行政处罚决定催告书》（文环罚催字[2019]41号）后，被申请执行人在法定时间内没有履行行政处罚决定。现根据《行政处罚法》第五十一条的有关规定向市人民法院提出强制执行申请。   申请执行人向本院提交了如下证据：1.授权委托书；2.身份证明；3.询问笔录及现场照片；4.《立案审批表》（文环保察立字[2019]68号）；5.《文昌市生态环境违法案件调查报告》；6.《案件会审记录》；7.《行政处罚事先（听证）告知书》（文环保罚告字[2019]69号）及送达回证；8.《行政处罚决定书》（文环罚决字[2019]42号）、送达回证与现场照片；9.《关于履行行政处罚决定的催告书》（文环罚催字[2019]41号）、送达回证与现场照片；10.风险评估报告；11.养殖场测绘数据图。   被执行人陈玉叶辩称，一、据文昌市生态环境保护局针对陈述人拟作的《行政处罚决定书》所述：“陈述人投资建设的行为违反了《海南省自然保护区管理条例》的第十六条…”。但是实际情况是：陈述人的养殖场于2008年1月20日投资建设，当时养殖场并未处于自然保护区内，所以养殖场的建设在当时是合法的。根据“法不溯及既往原则”，国家不能用当前制定的法律处罚人们过去的行为，显然文昌市生态环境保护局针对陈述人拟作的行政处罚违背了这一原则；二、本养殖场于2012年当选由海南省科学技术厅组织的海南农业科技110海水养殖示范基地(见附件)，说明本养殖场受海南省科技厅以及龙楼镇政府认可，这也证明了本养殖的投资建设是合法的；三、文昌市生态环境保护局在我养殖场留置了《行政处罚事先（听证）告知书》，但未将告知书直接交予陈述人手中，在陈述人文化水平低，不能理解告知书的情况下，该单位未明确告知具体情况以及处罚依据等，更未告知我有提出申诉等权利，造成陈述人未能在规定期限内提出申诉；四、根据海南省政府和海南省生态环境厅于2019年7月21日公示的文件《海南省生态环境保护督查工作领导小组办公室：关于严防生态环境保护督查整改“一刀切”行为的通知》（见附件）的第四条规定，文昌市生态局在未取得合法合理的依据，并且未和陈述人有过任何的协商的情况下，就对陈述人下达《行政处罚决定书》，这是典型的不计民生等情况的“一刀切”行为，显然违背了海南省生态环境保护督查工作领导小组办公室的要求，更是违背了党的坚持全心全意为人民服务的宗旨；五、据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定如果文昌市生态环境保护局需要陈述人关闭或者搬迁，会导致陈述人在经济上的重大损失，需要对陈述人给予合理的补偿，而非反其道而行的处罚。   被执行人陈玉叶向本院提交了如下证据：1.土地承包合同书；2.地图；3.《海南省生态环境保护督查工作领导小组办公室：关于严防生态环境保护督查整改“一刀切”行为的通知》；4.海南省农业科技110示范基地照片一张。   经审查查明，铜鼓岭保护区设立于1983年，2003年1月24日经国务院审定该保护区为国家级自然保护区，该保护区分为核心区、缓冲区和实验区。被执行人未经批准擅自在文昌市××镇建设养殖场养殖东风螺，有办理土地承包合同。因涉违法建筑，2018年7月25日，海南省生态环境厅作出琼环察字[2018]90号《关于依法查处铜鼓岭保护区内违法修建设施有关问题的批复》，批复文昌市生态环境保护局尽快依法处理铜鼓岭自然保护区内违法建筑、设施。此后，原文昌市生态环境保护局着手调查并在立案后作出《行政处罚事先告知书》，告知被执行人享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，本事先告知书张贴于被执行人养殖场外墙。被执行人在规定期限内未提出陈述、申辩，也未要求举行听证。原文昌市生态环境保护局于2019年2月13日进行了机构改革，该局的相关职责并入文昌市生态环境局即本案申请执行人。申请执行人于2019年4月4日作出行政处罚决定，其决定事项为：“责令限期你单位在3个月内拆除养殖场的养殖设施，处500元罚款”。申请执行人在作出该行政处罚决定书时并未查明被执行人在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施的具体位置和具体面积。该处罚决定书张贴于被执行人养殖场外墙，被执行人未主动履行其义务。后来，申请执行人作出《关于履行行政处罚决定的催告书》张贴于被执行人养殖场外墙，催告其履行法定义务。在法定履行期限届满后，被执行人仍未履行该处罚决定所确定的义务。   另查明，2019年6月12日，文昌市生态环境局与海南恒泰天地测绘科技有限公司签订测绘协议书，委托恒泰公司对铜鼓岭自然保护区内的共49宗养殖场进行测绘，同年7月16日恒泰公司出具《技术总结》，确定49宗养殖场（包括被执行人）在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施的具体位置、坐标和面积。   本院认为，一.铜鼓岭自然保护区设立于1983年，设立之初为县级自然保护区。2003年经国务院审定，铜鼓岭自然保护区晋升为国家级自然保护区。根据现行《海南省自然保护区条例》第三十二条、第四十七条的规定，在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门处以限期拆除及罚款等处罚。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理”。铜鼓岭保护区作为国家级自然保护区，其主管机关是“其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门”。《海南省自然保护区条例》第六条亦规定“县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内综合管理工作，并主管同级人民政府确定由其管理的自然保护区”。综上，铜鼓岭自然保护区作为国家级自然保护区，其行政执法权归海南省省级人民政府的环境保护主管部门。申请执行人作为县级人民政府的环境保护主管部门，并无职权对涉嫌在铜鼓岭自然保护区违法建设设施的行为作出行政处罚，申请执行人作出的42号处罚决定已经超越了其职权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定。   2铜鼓岭自然保护区的核心区、缓冲区和实验区的具体界线是在2003年具体标定和测绘完成的，根据申请执行人向本院提交的证据《文昌市龙楼镇铜鼓岭保护区49宗养殖场测绘专业技术总结》及相关《行政处罚决定书》可以看出，申请执行人在作出处罚决定前并未查清被执行人未经批准在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施是否座落于铜鼓岭自然保护区内的事实，其没有具体位置和具体面积。本案的处罚决定是在2019年4月4日作出，而申请执行人直至2019年7月16日才取得《技术总结》，此时才确定被执行人在铜鼓岭自然保护区内建设养殖设施的具体位置、坐标和面积，因此申请执行人在作出行政处罚决定前，并未查清被执行人的违法相关事实，该处罚决定缺乏事实依据，证据未确实充分。同时，申请执行人在作出处罚决定后才取得主要证据确定被执行人建设养殖设施的具体位置、坐标和面积，违反了“先取证、后裁决”的基本原则，故行政处罚决定程序违法。   综上所述，申请执行人文昌市生态环境局作出的42号处罚决定违反法定程序，超越职权，申请强制执行不符合强制执行条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第一、二、三、四项、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，裁定如下：   不准予强制执行文昌市生态环境局作出的文环罚决字[2019]42号《行政处罚决定书》。   申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向海南省第一中级人民法院申请复议，也可以   直接向海南省第一中级人民法院申请复议。   审 判 长 吴清岳   人民陪审员 周昌颖   人民陪审员 陈玉榜     二〇二〇年三月二日   书 记 员 张 博   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国行政强制法》   第五十八条……人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。……   《中华人民共和国行政处罚法》   窗体顶端   第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。   《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》   第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：   （一）实施主体不具有行政主体资格的；   （二）明显缺乏事实根据的；   （三）明显缺乏法律、法规依据的；   （四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。   行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请   之日起三十日内作出裁定。