湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行终24号 上诉人（原审被告）：常宁市自然资源局。住所地：湖南省常宁市培元街道培元路（环城西路215号）。 法定代表人：刘荣辉，该局局长。 委托诉讼代理人：郭泉清，男，常宁市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：刘萍，湖南兴常律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：黄海波，男，1977年11月27日出生，汉族，住湖南省常宁市。 被上诉人（原审原告）：曾良群，男，1969年3月1日出生，汉族，住湖南省常宁市。 被上诉人（原审原告）：刘辉，男，1979年11月1日出生，汉族，住湖南省常宁市。 被上诉人（原审原告）：张艺珍，女，1976年9月12日出生，汉族，住湖南省常宁市。 被上诉人（原审原告）：张明红，女，1973年10月28日出生，汉族，住湖南省常宁市。 上述五被上诉人的共同委托诉讼代理人张敏，男，1979年10月30日出生，汉族，系常宁市泉峰街道办事处泉峰社区服务站推荐。 上诉人常宁市自然资源局因与被上诉人黄海波、曾良群、刘辉、张艺珍、张明红行政征收决定一案，不服衡阳铁路运输法院（2019）湘8602行初156号行政判决，于2020年2月17日向本院提起上诉。本院当日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2008年4月15日，原常宁市规划局（现与常宁市合并为常宁市自然资源局，下称规划局）对常宁市皮革制品公司、家具厂作出的常规条字（2008）第01号《规划设计条件通知书》，主要内容载明：常宁市皮革制品公司、家具厂（劳动路地段）地块改制拍卖地块规划总用地面积约13600平方米；用地使用性质为居住用地（Ｒ2）；容积率小于或等于1.8……；建筑总面积约24600平米。设计过程若要改变规划设计，须取得规划局同意的书面通知；具体实施以批准的详细规划方案为准；本设计条件通知书有效时间为6个月。2010年1月18日，原常宁市自然资源局（下称常宁国土局）与黄海波等五人及刘胜成、秦成生、李成初、杨艳玲、陈琪、王森林、彭六桂共12户（以下简称黄海波等12户）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：国土局将位于常宁市，宗地编号为（61）-234和233号、宗地面积为13522平方米的住宅用地使用权，出让给黄海波等12户，其中陈琪、阳艳玲、彭六桂和李成初各128平方米，王森林192平方米，秦成生、曾良群、刘辉和张艺珍各1000平方米，刘胜成和黄海波各1500平方米，张明红5822平方米；出让期限为70年，成交价总额（含房产）为500万元，宗地范围内新建建筑物的建筑容积率、密度等土地利用要求为“按规划设计要求”；在出让期限内，必须按照合同约定的土地用途和使用条件利用土地，需要改变土地用途和使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向国土局申请，取得国土局同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地和使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记；政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附属物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行等。2010年12月23日，常宁市规划局给刘胜成、刘辉、王森林、张明红、曾良群、李成初、黄海波、阳艳玲、陈琪、张艺珍、彭六桂共11户颁发的地字第43042520100349号建设用地规划许可证及其附图载明，用地项目名称为商住楼，用地位置为地段，用地性质为居住用地／商业金融用地，用地面积为13522平方米，建设规模为总建筑面积29347.6平方米。2011年1月13日，刘胜成、张明红、黄海波、刘辉、张艺珍、秦成生、曾良群共7人获得的常国用（2011）第000008号国有土地使用证及其附图载明，坐落常宁市，地号61-261，地类（用途）住宅用地，使用权类型为国有出让，按份共有使用权面积12778平方米，其中刘胜成和黄海波各1500平方米，张明红5778平方米，刘辉、张艺珍、秦成生、曾良群各1000平方米。2011年2月8日，规划局给刘胜成、黄海波、张明红、张艺珍、曾良群、刘辉共6人颁发的常规管工字第43042520110013号常宁市建设工程规划许可证及其规划总平面图载明，建设位置为地段，建设项目为幸福里住宅小区，规划总用地面积为13772.3平方米，规划总建筑面积为26900平方米，容积率为1.96。2011年8月1日，常宁市建筑工程管理局给常宁市城市建设开发总公司补发的430425201108010201号建筑工程施工许可证载明，工程名称为幸福里住宅小区Ｃ、Ｄ、Ｆ、Ｇ栋，建设地址为常宁市劳动路，建设规模为砖混七层／14490.7平方米，施工单位为常宁市建筑工程公司。2011年8月9日，常宁市房产管理局给常宁市城市建设开发总公司颁发的预许字（2011）第011号商品房预售许可证载明：该公司在常宁市建设的幸福里项目，总建筑面积27074.8平方米，占地面积12000平方米，经审查具备预售条件，批准预售范围1至7栋，预售面积27074.8平方米（其中住宅23150平方米，其他3924.8平方米），开工时间为2010年11月，竣工日期为2012年12月。2013年5月3日，规划局给刘胜成、黄海波、张明红、张艺珍、刘辉共6人颁发的常城规管（验）字第43042520130089号建设工程规划验收合格证及其附图载明，建设项目名称为幸福里小区，建设位置为地段，实际建设面积27838.9平方米，住宅违法建筑面积760.1平方米，规划审批容积率2.18，实际建设容积率2.24。2014年6月20日，常宁市规划局向常宁市国土局发送的《关于湘源大厦等六个项目土地使用强度指标改变的函》的附件《湘源大厦等六个项目容积率变化情况祥表》第四栏载明：幸福里小区；规划条件指标为根据常规条字（2008）第01号规划条件，容积率≤1.8；修建性详细规划指标为2010年11月常宁市人民政府批复《幸福里小区修建性详细规划》，用地面积13568.3平方米，总建筑总面积29347.6平方米（含临街门面商业建筑面积3125平方米），容积率为2.16；建设情况为2013年5月办理建设规划验收合格证，其验收后用地面积12396.06平方米（未含临街门面用地面积），总建筑面积27834.9平方米（未含临街门面商业建筑面积），容积率为2.24。2014年9月8日，秦成生的户口因死亡而被注销。2015年1月18日，刘胜成死亡。2017年9月7日，常宁市规划局向常宁市国土局发送《关于告知常宁市“幸福里小区”项目容积率的函》：幸福里小区项目位于东侧，常城规管工字第4304250130038号《建设工程规划许可证》载明项目用地面积12396.06平方米，规划总建筑面积27074.8平方米，实际竣工验收建筑面积27834.9平方米，违法建筑面积760.1平方米，超审批面积2.8%。根据常规发［2015］1号《关于明确规划验收超面积处罚及容积率抄告允许误差的通知》的规定，超审批面积5%以下，不处罚，不抄告容积率。2018年2月1日，常宁市国土局向衡阳地源土地房地产评估咨询有限公司出具委托评估函，委托该公司对用地面积为12396.06平方米的幸福里小区项目，当其容积率从1.8调整到2.16及再调整到2.24，以2014年6月20日为评估期日，依法依规评估应补缴的土地价款。该公司于2018年4月4日出具的（衡阳市）地源（2018）（估）字第0406号土地评估报告载明，以2014年6月20日为评估期日，用地面积为12396.06平方米的幸福里小区的容积率分别为1.8、2.16、2.24时，其总地价分别为1040.03万元、1089.61万元和1100.77万元，其楼面地价每平方米分别为466元、407元和396元；根据国土资源部办公厅2013年4月8日发布的［2013］20号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的规定，该项目的容积率从1.8调整至2.16时，新增建筑面积3732.63平方米，应当补缴地价款173.94万元（3732.63×466），容积率从2.16调整至2.24时，新增建筑面积1612.3平方米，应当补缴地价款65.62万元（1612.3×407），两项合计239.56万元。常宁市自然资源局于2018年10月12日向“黄海波等七人”作出常国土资征告字［2018］Ａ-23号行政征收告知书，告知其幸福里小区项目的容积率先后从1.8调整到2.16再调整到2.24，经评估，依法应当补缴土地价款239.56万元。黄海波未在规定时间内提出陈述、申辩及听证事宜。常宁市自然资源局2018年10月12日向黄海波邮寄了告知书。2019年4月19日，常宁市自然资源局对“黄海波等七人”作出常自然资征决字［2019］Ａ-04号行政征收决定：责令“黄海波等七人”缴纳土地出让价款239.56万元；限自收到征收决定书之日起15日内履行。 原审认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》（国办发［2016］100号）第一条第三款规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收……”本案中，常宁市自然资源局作为隶属常宁市人民政府的国土资源管理部门，对以出让方式有偿取得国有土地使用权的黄海波等12户，有征收出让金等土地有偿使用费和其他费用的法定职权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七第一款规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”原常宁市国土局与黄海波等12户于2010年1月18日签订《国有土地使用权出让合同》时，关于合同项下的13522平方米的国有土地使用权的容积率的约定仅为“按规划设计要求”，既没有明确具体的数字，也没有明确具体的规划设计要求。虽然常宁市规划局于2008年4月15日作出的常规条字（2008）第01号《规划设计条件通知书》，已明确位处劳动路地段面积为13600平方米的地块的容积率为1.8，因该通知在《国有土地使用权出让合同》签订时已过有效期。同时，常宁市人民政府已于2010年11月批准幸福里小区修建性详细规划指标明确其容积率为2.16，常宁市规划局于2010年12月23日为该地块颁发建设用地规划许可证允许其容积率为2.17（总建筑面积29347.6平方米÷用地面积13522平方米），常宁市规划局于2011年2月8日为幸福里小区颁发建设工程规划许可证明确其容积率为1.96，以及常宁市建筑工程管理局、常宁市房产管理局和常宁市规划局先后分别为幸福里小区项目颁发建设工程规划许可证、商品房预售许可证和建设工程规划验收合格证时，均未指出该项目用地的出让容积率为1.8，并据此提出在补缴土地出让价款前不予办理超容积率的相关审批手续。虽然常宁市规划局2014年6月20日向常宁市国土局函告幸福里小区项目的土地使用强度指标改变情况时有“根据常规条字（2008）第01号规划条件，该项目的容积率为1.8”的表述，但并未明确2008年规划的1.8的容积率在该地块于2010年出让时仍然有效，且常宁市规划局在2017年9月7日向常宁市国土局再次函告幸福里小区项目的容积率时，已再次明确根据常城规管工字第4304250130038号《建设工程规划许可证》的内容，幸福里小区项目的批准容积率为2.18（总建筑面积27074.8平方米÷用地面积12396.06平方米），实际竣工验收建筑面积违法超审批面积为760.1平方米，根据常规发［2015］1号《关于明确规划验收超面积处罚及容积率抄告允许误差的通知》的规定，不予处罚和抄告容积率。故常宁市自然资源局认定幸福里小区项目的用地于2010年1月18日出让时的容积率为1.8，建成验收后的容积率2.24，决定对“黄海波等七人”征收补缴土地出让价款，主要证据不足。另需指出，常宁市自然资源局作出的常宁市人民政府已于2010年11月就已批准幸福里小区项目包括2.16的容积率在内的修建性详细规划指标的情况下，完全不考虑此后几年内地价快速上涨的客观实际，仍以2014年6月20日为评估期日委托评估调整容积率后应当补缴的土地价款金额；在受托评估机构按照幸福里小区项目12396.06平方米用地的容积率从1.8调整至2.24的委托条件，以2014年6月20日为评估期日，评估总地价仅增值60.74万元（1100.77万元-1040.03万元）的情况下，仍决定应补缴239.56万元；二、原为黄海波等12户按份受让国有土地使用权，实际是黄海波等五人和秦成生、刘胜成按份共有土地使用权，秦成生和刘胜成相继去世的情况下，常宁市自然资源局未具体明确每人的身份及份额仅就笼统对“黄海波等七人”作出补缴决定，均明显不当；三、被诉征收决定只指明所依据的行政法规和规范性文件的名称，没有明确具体的条、款、项等。被诉征收决定主要证据不足，且明显不当，依法应予撤销。黄海波等五人的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决：撤销常宁市自然资源局2019年4月19日作出的常自然资征决字[2019]A-4号行政征收决定。 常宁市自然资源局不服一审判决上诉请求：二审法院撤销原判，予以改判。事实与理由：一、与涉案《国有建设用地使用权出让合同》配套的常规条字2008第01号《规划设计条件通知书》确定的涉案地块容积率为1.8，被上诉人超容积率建设的事实客观存在；二、常宁市自然资源局作出的征收决定在价款认定和份额分摊上有缺陷，法院应予重新作出行政行为，而不应直接撤销。 双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 原判认定的事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。 本院认为：具体行政行为的作出，须有确实充分的事实依据。原常宁市国土资源局2010年1月18日与黄海波等12户签订的涉案《国有土地使用权出让合同》中关于容积率的要求为“按规划设计要求”，并未载明常规条字2008第01号《规划设计条件通知书》是涉案国土使用权出让合同的附件或者配套件，且涉案国土使用权出让合同签订时，常规条字2008第01号《规划设计条件通知书》已经失效。2011年2月28日原常宁市规划局对刘生成、黄海波、张明红、张艺珍、曾良群、刘辉颁发的幸福里住宅小区建设工程规划许可证明确容积率为1.96；另原常宁市规划局2013年5月3日对幸福里住宅小区颁发的建设工程规划验收合格证载明该项目规划审批容积率为2.18，实际建设容积率为2.24；且在2017年9月7日在《关于告知常宁市“幸福里小区”项目容积率的函》中明确幸福里小区超审批面积2.8%，但根据常规发[2015]1号《关于明确规划验收超面积处罚及容积率抄告允许误差的通知》的规定，超审批面积5%以下，不处罚，不抄告容积率。上述资料中关于幸福里住宅小区建设项目容积率并未有1.8的记载。上诉人常宁市自然资源局认定幸福里小区容积率应为1.8并据此决定对“黄海波等七人”征收补缴土地出让价款认定缺乏事实依据；另需指出：常宁市自然资源局作出的涉案征收决定，没有援引具体的条款，且在秦成生和刘胜成相继去世的情况下，未具体明确被征收人身份及份额，仅笼统对“黄海波等七人”作出征收决定，系程序严重违法。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原判认定事实清楚，适用法律及处理正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人常宁市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗慕蓉 审 判 员 尹运健 审 判 员 丁枥澎 二〇二〇年三月二十五日 法官助理 邓 琳 书 记 员 罗素珍