江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏02行终351号 上诉人（原审原告）戈莹，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人朱杰，江苏崇安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路199号市民中心10号楼。 负责人席永清，该局局长。 委托代理人刘梦蛟，该局工作人员。 委托代理人潘渊，江苏崇宁律师事务所律师。 原审第三人戈志勤，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人赵斌，江苏恒佳达律师事务所律师。 上诉人戈莹因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、原审第三人戈志勤土地行政登记一案，不服无锡市梁溪区人民法院（2019）苏0213行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定事实如下：填证日期为2001年9月的锡滨（土夅）集用（2001）字第156号集体土地使用证（以下简称156号集体土地使用证）载明：“土地使用者戈志勤；土地所有镇××村村民委员会；地号4-25-04-A362；使用权面积69.4㎡”等。土地登记卡显示：“地号4-25-04-A362；权利人戈志勤；土地证号第156#”等。 2018年12月28日，戈仁初之女戈莹向原国土资源局滨湖分局（以下简称国土滨湖分局）邮寄更正（撤销）土地登记申请书，以土地使用权由戈仁初变更为戈志勤并未依法变更登记、变更协议系伪造、本院已经判决撤销戈志勤在该土地上的房产登记、戈志勤在拥宪村小园里35号已拥有宅基地使用权等为由，要求撤销156号集体土地使用证。2019年2月26日，无锡市国土资源局无锡经济开发区分局（以下简称国土经开分局）作出告知函，告知戈莹，地号为4-25-04-A362宅基地的集体土地使用权人登记为戈志勤，依据充分，程序合法。戈莹收到该告知函后，向法院提起诉讼，请求撤销156号集体土地使用证。 2008年3月20日，戈仁初以原无锡市滨湖区房产管理局为被告、戈志勤为第三人向无锡市滨湖区人民法院（以下简称滨湖法院）提起行政诉讼，要求撤销锡房权证滨字第××号房屋所有权证（以下简称10110173号房屋所有权证）。该房屋所有权证载明房屋所有权人戈志勤，房屋坐落东土夅镇拥宪村小园里3号-1等。2008年6月11日戈仁初变更被告为原房产管理局。同月12日，滨湖法院将该案移送无锡市崇安区人民法院（以下简称崇安法院）。崇安法院于同日受理，后经审理查明，“戈仁初与戈志勤为叔侄关系；戈志勤与董梅曾为夫妻关系。坐落东土夅镇拥宪村小园里（即现为小园里3号-1）原有两间平屋，靠东一间系戈志勤父母所有，靠西一间（建筑面积32㎡）系戈仁初所有。戈仁初房屋的宅基地总用地面积为45.58㎡(其中建筑占地28.33㎡,场地17.1㎡)。1997年6月3日，原告戈仁初申请老房拆除原地翻建,当地村民委员会、土地管理所、镇政府于同年6月24日至7月22日先后作出了同意戈仁初拆除老房原地翻建楼房两间，建筑占地面积60㎡的审批意见，给戈仁初发了锡山市住宅建设用地审批表。即后由戈志勤拆除上述其父母及戈仁初所有的平屋各一间，并于1998年至1999年间，在老房拆除处建造了两间三层楼房（原告戈仁初对该新房称属其委托戈志勤建造）。2001年9月18日，戈志勤取得上述新建房屋建筑占地面积69.4㎡的集体土地使用证。”在该案审理过程中，原房产管理局提交了156号集体土地使用证，用以证明土地使用者为戈志勤。戈仁初于2008年7月17日庭审中质证认为对该集体土地使用证“合法性有异议，是第三人通过伪造的证据取得”。2008年9月5日，崇安法院作出（2008）崇行初字第26号行政判决书，判决“驳回原告戈仁初要求撤销被告无锡市房产管理局2003年3月24日颁发给戈志勤的锡房权证滨字第××号房屋所有权证的诉讼请求”。戈仁初不服，上诉至本院。本院审理后认定原审判决认定案件基本事实清楚，还认定“戈志勤在申领土地证、房产证之前，与戈仁初签订《建房协议》，载明：原地老房(戈仁初所有)拆除，建造后归还戈仁初二楼一间房间，使用居住”。后本院作出（2008）锡行终字第0098号行政判决书，判决：“一、撤销（2008）崇行初字第26号行政判决；二、撤销无锡市房产管理局2003年3月24日颁发给戈志勤的锡房权证滨字第××号房屋所有权证。”2013年4月2日戈仁初去世。 原审法院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，根据查明的事实，在（2008）崇行初字第26号案件审理过程中，戈仁初于2008年7月17日经庭审质证后即应当知道案涉土地已于2001年领取了集体土地使用证并登记在戈志勤名下，其对此有异议的，应当在两年内依法通过起诉方式来主张权利，但直至其去世，其均未提起诉讼要求撤销该集体土地使用证。故即便戈仁初在世，现其提起诉讼也已超过法定起诉期限。戈莹作为戈仁初之女，在戈仁初去世后，于2019年提起行政诉讼，要求撤销156号集体土地使用证，亦已明显超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对戈莹的起诉，依法应当裁定予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定驳回戈莹的起诉。 戈莹上诉称，一、原审裁定以上诉人超过法定起诉期限为由驳回起诉，既是认定事实错误，也是适用法律错误。上诉人在起诉前对案涉土地使用权变更登记行政行为的内容并不知情。首先，上诉人的诉请虽是撤销156号集体土地使用证，但案件核心是审查被上诉人的变更登记行政行为是否合法。戈仁初虽在(2008)崇行初字第26号案件诉讼中对该土地使用证进行质证，但该土地证的使用权类型显示是“批准拨用宅基地”，戈仁初对于土地管理部门变更登记的行政行为并不知情。原审法院以戈仁初曾对土地证质证的事实试图推断戈仁初知道或者应当知道土地管理部门变更登记行为是在偷换概念，混淆事实。换言之，戈仁初知道有156号集体土地使用证，但不知道该证是由于变更自己土地证的登记行为而产生，也无法猜测或者“应当知道”变更登记的内容。因为156号集体土地使用证的地号、面积、四至、宗地图等登记内容均与戈仁初的宅基地使用证[锡土集建(1990)字第413号]不同，根据常理也只能认为是初始登记的宅基地使用权，而非转让变更的宅基地使用权。土地四至不同(戈仁初的土地东西方向都有住户，而戈志勤的土地东西向是空地、弄堂)，可以充分说明这个156号宅基地和戈仁初的宅基地没有关系。其次，上诉人本人也不知道土地变更登记的事实。上诉人作为戈仁初之女，常年在国外工作生活，今年年初上诉人听闻母亲说起打官司后来撤销了戈志勤的房产证，但戈仁初的房产涉及继承问题还没有解决。上诉人咨询律师了解继承问题，代理人通过调查了解案件事实认为2008年诉讼时房管局提交的156号集体土地使用证非常蹊跷，才有了后来上诉人向行政机关申请撤销随后起诉的事实发生，但上诉人始终不知道土地变更登记的事实。起诉前上诉人向国土经开分局提出的更正(撤销)申请书上也是认为土地使用权没有依法办理变更登记、戈仁初从未申请变更土地使用权、戈志勤单方书写的《变更协议》简单粗陋漏洞百出，不可能作为土地变更登记的依据、戈志勤一户二地不符合土地法。直到起诉后被上诉人答辩提供正式的《土地使用权变更登记申请书、审批表》《土地登记卡》后，上诉人才明确知道戈仁初的锡土集建(1990)字第413号土地证和戈志勤的156号集体土地使用证之间存在变更的关系。因此，不论是上诉人还是戈仁初，都无从得知被上诉人变更土地登记的行政行为，故原审法院认为自2008年7月17日起计算起诉期限的认定是错误的。再次，原审认为戈仁初超过法定起诉期限后上诉人(作为女儿)的起诉也明显超过法定期限的说理没有法律依据。上诉人作为利害关系人具有独立的诉讼主体资格，独立的实体权利和诉讼权利，作为原告的起诉期限应独立审查，而不是按照已经去世的戈仁初知道或者应当知道行政行为的日起来推算起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，上诉人的起诉期限应自知道土地使用权变更登记内容之日起计算，并且没有超过20年的最长起诉期限。故上诉人的起诉完全合法。二、原审程序违法。虽然驳回起诉案件一般不需要开庭，但如果原告与被告对事实根据或者起诉期限等方面的问题有异议，双方提供的证据不一致的，法庭应当在双方当事人同时在场的情况下，就有关证据进行质证、认证并经过合议庭合意后，再作裁定。本案中，双方证据差异很大，特别是被上诉人的主要证据是此前未见的新证据。且被上诉人未将戈志勤持有的156号集体土地使用证作为证据，双方对事实依据和起诉期限均有争议。而原审法院从2019年4月初立案到9月底裁定驳回起诉，将近6个月时间，一次庭未开，加重上诉人的诉讼时间成本，起码的程序公平正义也未做到。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 市自然资源规划局辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人的父亲戈仁初在2008年起诉同一个地块上的房屋登记行政行为，即诉10110173号房屋所有权证行政登记行为时，原房产管理局将办理10110173号房屋所有权证的登记依据提供给了戈仁初，其中就包括作为房屋登记土地使用权来源的本案所涉156号集体土地使用证，因此2008年戈仁初就已经知道本案所涉的156号集体土地使用证登记行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，戈仁初如果对156号集体土地使用证登记行为不服，最迟应当在知道156号集体土地使用证后两年内提起行政诉讼，也就是2010年7月18日前提起诉讼，但直至2013年戈仁初去世，其也没有就156号集体土地使用证的登记行为提起行政诉讼。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.本案是上诉人不服156号集体土地使用证登记行为提出的行政诉讼，而2008年戈仁初就知道156号集体土地使用证登记行为，还就该登记证发表了质证意见。上诉人第一点上诉理由所述戈仁初“对变更登记的行政行为并不知情”，没有任何事实依据。2.上诉人认为其作为近亲属可以另外计算起诉期限，没有法律依据。在本案中，上诉人作为行政诉讼原告资格的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款，如果死亡的公民已经不符合起诉条件，则其近亲属当然也不符合起诉条件。本案中，戈仁初死亡时，156号集体土地使用证的登记行为已经超过了法定起诉期限，上诉人作为近亲属，其诉讼权利不能超越戈仁初本人。因此上诉人的此条上诉理由没有法律依据。3.上诉人认为原审法院未开庭审理迳行裁定驳回起诉程序违法，该观点没有法律依据。根据《最高人民法院关于适用 戈志勤陈述称，2008年3月20日，戈仁初提起(2008)崇行初字第26号行政诉讼，要求原房产管理局撤销10110173号房屋所有权证，并将戈志勤列为第三人。该案审理过程中，原房产管理局提交了156号集体土地使用证，土地使用权人为戈志勤，用以证明发放房产登记行为合法，戈仁初经质证认为真实性无异议，但系戈志勤通过伪造的证据取得，合法性有异议；在法庭询问两张房产证上地点是否同一处、两处房屋有无关联性时，戈仁初表示两处房屋系建造在同一地。该案后经二审改判，撤销了10110173号房屋所有权证。后戈仁初一方去申办房产土地证时，被国土滨湖分局拒绝。2010年1月29日，戈仁初之妻言汝钰协同无锡日报记者至原国土资源局滨湖分局，具体了解了本案所涉土地的登记情况，国土滨湖分局出示了相关材料，表示该登记系依法办理，程序完备，所以戈仁初、言汝钰、戈莹于2008年7月17日即知道土地登记在戈志勤名下。上诉人上诉称其长期在国外工作生活对登记情况不知情，但未提供证据，反而其提供的后西溪社区出具的证明载明戈仁初、言汝钰、戈莹三人居住于新街巷20号601室。另根据常理来说，房产土地纷争属于家庭重大事件，上诉人作为同住成年家属不可能不知情。据此，上诉人直至2019年4月8日提起诉讼已超过法定起诉期限，并不适用二十年的规定。关于该土地登记情况，根据本院(2008)锡行终字第0098号案件查明的事实，戈志勤在申领土地证前，戈仁初与其签订“建房协议”一份，言明：“原地老房(戈仁初所有)拆除，建造后归还戈仁初二楼一间房屋，居住使用。”戈仁初年轻时参军，七十年代转业回到无锡后，一直不在东绛居住，戈志勤当时拟建造房屋，就与戈仁初协商将房屋拆除后翻建，戈仁初表示同意，并签订了上述建房协议。2001年9月12日，双方又签订变更协议，将土地使用权变更至戈志勤名下。从前后两份协议来看，戈仁初转让土地使用权的意思表示非常明确。据此，被上诉人的登记行为合法，无需撤销。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，对原审裁定认定的事实本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即使参照当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起也最长不得超过２年。本案的争议焦点在于戈仁初是否对156号集体土地使用证知道或者应当知道。（2008）崇行初字第26号案件的被诉行政行为系10110173号房屋所有权证，在该案的审理中，156号集体土地使用证由原房产管理局作为证据提交，用以证明争议房屋的土地使用者为戈志勤，2008年7月17日该案开庭审理时戈仁初对该证据发表了质证意见。原崇安法院在审理过程中亦对10110173号房屋所有权证和156号集体土地使用证的颁发过程进行了查明，戈仁初在对10110173号房屋所有权提起诉讼后，理应知道房屋所涉土地即156号集体土地使用证的相关情况，如果认为156号集体土地使用证的登记不合法，应当按照上述规定在法定期限内提起诉讼。 对于上诉人提出其作为戈仁初女儿，起诉期限应当独立审查的主张。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。据此，本案上诉人戈莹提起诉讼的前提是其父亲戈仁初有权提起诉讼。戈仁初的起诉如已经超过起诉期限，其即使提起诉讼，也应当裁定予以驳回。该期限不因继承关系的发生而重新起算，故本案上诉人的起诉也已经超过法定起诉期限。 据此，上诉人戈莹的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭国顺 审判员  何 薇 审判员  崔晓萌 二〇二〇年三月十九日 书记员  陆 洲