甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终8号上诉人（原审原告）魏芙梅。委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。委托代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府。法定代表人乔建新，该区政府区长。委托代理人王家聪，该区政府工作人员。被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府拱星墩街道办事处。法定代表人郑春红，该办事处主任。委托代理人徐金生，该办事处工作人员。委托代理人祁军玲，上海市汇业（兰州）律师事务所律师。上诉人魏芙梅因诉被上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）、被上诉人兰州市城关区人民政府拱星墩街道办事处（以下简称拱星墩街道办）强制拆除房屋一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告魏芙梅所诉的行政强制执行是由拱星墩街道办具体实施的，并非魏芙梅所诉的被告城关区政府具体实施。因此，本案适格被告应当是拱星墩街道办。原告将城关区政府列为被告，系错列被告。经本院释明，原告坚持以城关区政府为被告且拒绝变更。公民、法人或者其他组织提起诉讼的权利依法应当充分予以保护，公民、法人或者其他组织亦应按照法律规定的诉讼程序和条件行使起诉的权利，否则，应依法承担相应的法律后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告魏芙梅的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后，退还原告魏芙梅。上诉人魏芙梅上诉称：1.无论是征收程序还是被告所称的拆危程序，城关区政府均为本案第一适格被告，基于拱星墩街道办的一审答辩状已自认其确实参与实施了强拆行为，上诉人起诉符合法律规定，一审认定事实错误、证据不足。案涉房屋位于拆迁范围，城关区政府成立了拆迁工作指挥部，依据最高人民法院典型案例确定的“推定适格被告”原则，原告房屋被偷拆的情况下，应当以拆迁指挥部隶属的城关区政府为第一适格被告。2.拱星墩街道办自认强拆是适格被告，但基于拱星墩街道办具体配合城中村改造的身份，是否属于行政委托、是否应与城关区政府共担责的事实应当开庭查明后厘清责任。房屋所在区域自2012年开始实施第一期拆迁，上诉人一直居住在涉案房屋内，居住状况良好。2018年5月份开始涉案房屋陆续被破坏，直至2019年3月15日被夷为平地。涉案房屋应当由征收部门进行补偿后，按照征收程序予以拆除。综上，一审法院未经开庭查明事实、厘清责任，径行驳回原告起诉于法无据。上诉请求：撤销兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初73号行政裁定，指定原审法院继续审理。被上诉人城关区政府答辩称：魏芙梅所诉称的城关区政府为本案第一适格被告错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中的行政强制行为是由拱星墩街道办实施的，并非城关区政府实施，因此，城关区政府不是本案适格被告。综上，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，请求依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人拱星墩街道办答辩称：1.拱星墩街道办所作出的行政内容合法，程序正当。2018年4月，拱星墩街道范家湾村社区工作人员在进行每日例行安全巡查时，发现位于兰州市××区民刘学辉、魏芙梅的自建房屋后墙局部倒塌，墙体局部出现多处裂缝。鉴于此，社区立即将危房情况上报属地管理单位拱星墩街道办。拱星墩街道办在接到险情预警后，立即将危房安全隐患情况向魏芙梅进行了告知，同时设置警戒标志。为避免危险扩大，拱星墩街道办对危险区域住户发布应急避险通知（电话、短信方式），在危房区域广泛张贴了《紧急避险通知》，并委托相关机构对房屋进行了房屋危险性鉴定，并将险情上报城关区政府、兰州市城关区住建局、兰州市城关区应急管理局。同时，通过多种方式告知魏芙梅尽快彻底搬离危房区域，采取解危措施，消灭危险源。涉案房屋周边项目建设造成居住环境破坏，因长期无人居住，处于无人管理状态。根据《兰州市城市房屋使用安全管理办法》第三十六条规定，拱星墩街道办作为基层服务管理单位为维护公共利益安全，有义务做好辖区内居民房屋的安全维护工作，出现安全隐患后，有权利采取相关的解危措施。2.因上诉人魏芙梅的自身原因，原裁定驳回起诉正确。请求二审法院依法维持原审裁定，驳回上诉。二审经审理查明：2019年3月4日，拱星墩街道办向刘家湾15号住户魏芙梅发出《紧急避险通知》，通知以涉案房屋给住户和周边群众造成重大安全隐患为由，请于2019年3月11日前自行搬离该区域，如不按期搬离将按照法定程序上报上级政府采取应急避险相关程序，并张贴于刘家湾15号房屋处。2019年3月14日，拱星墩街道办按相关程序对魏芙梅案涉房屋予以拆除。上述事实有：《紧急避险通知》（原告、被告共同证据）、《情况说明》、一审询问笔录在卷佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十七条第一款规定：“原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的‘有明确的被告’”。第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条第一款第（三）项规定：“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”由此可见，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。协助起诉人（或者原告）正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人（或者原告）错列被告的，原则上不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是原告（或者起诉人）的义务；原告（或者起诉人）拒绝接受释明的，应当承担不利后果。因此，接受起诉状的中级人民法院对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于共同被告的，应当先行释明引导，告知针对适格被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人（或者原告）愿意接受有管辖权基层人民法院管辖的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。起诉人（或者原告）拒绝按照释明的意见修改起诉状、变更适格被告，也不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉的，接受起诉状的中级人民法院可依法裁定不予立案或者驳回起诉。具体到本案，公民、法人或者其他组织依法提起诉讼是法律赋予的权利，依法予以保护。但是，公民、法人或者其他组织亦应按照法律规定的诉讼程序和起诉条件行使自己的权利，否则，应依法承担不利的法律后果。2019年3月4日，拱星墩街道办向刘家湾15号住户魏芙梅发出《紧急避险通知》，通知以案涉房屋给住户和周边群众造成重大安全隐患为由，请于2019年3月11日前自行搬离该区域，如不按期搬离将按照法定程序上报上级政府采取应急避险相关程序，并张贴于刘家湾15号处。2019年3月14日，拱星墩街道办按相关程序对魏芙梅案涉房屋予以拆除。本案魏芙梅起诉请求确认被告拆除原告兰州市城关区刘家湾15号房屋的行政行为违法。根据“谁行为，谁为被告”原则，从本案的证据材料看，城关区政府并未实施原告诉请的兰州市××区房屋的拆除行为，不属于本案适格被告。魏芙梅将城关区政府列为共同被告，属于错列被告。本案一审法院已向魏芙梅明确告知本案适格的被告是拱星墩街道办，城关区政府不是拆除涉案房屋的主体，其将城关区政府列为被告属于错列被告，可以变更诉状后另行起诉，但魏芙梅坚持以城关区政府为被告且拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，裁定驳回起诉并无不当。关于上诉人提出一审法院未开庭审理的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”据此，人民法院审理行政案件原则上公开开庭审理，但并不是所有的一、二审行政案件都必须要经过公开开庭审理程序。是否公开开庭审理，合议庭可以结合案件事实决定，从节约司法成本，减轻当事人诉讼负担考虑，人民法院可以不开庭审理。特别是对于原告起诉条件审查的问题，合议庭可以根据起诉材料，以及询问调查后直接作出判断的，可以迳行裁定驳回起诉。因本案原告错列被告，且明确拒不变更被告的，一审法院未开庭审理而采用调查、释明后裁定驳回起诉，符合法律规定。综上，一审裁定适用法律及裁定结果正确。上诉人魏芙梅的上诉理由不能成立，依法应予驳回。虽然本案以错列被告为由驳回起诉，但原告也可以在变更被告后，依法到有管辖权的人民法院另行诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 姚振勇审 判 员 吕 强审 判 员 赵静莉 二〇二〇年三月四日法官助理 王 蒙书 记 员 邓姣姣