浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0282行初108号 原告王亚芹，女，1960年6月24日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人李男，北京京平律师事务所律师。 被告慈溪市庵东镇人民政府，住所地浙江省慈溪市庵东镇邮电西路8号。 法定代表人张烨，镇长。 出庭应诉负责人袁建升，党委委员。 委托代理人杜益苹（特别授权代理），慈溪市庵东镇人民政府工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 原告王亚芹不服被告慈溪市庵东镇人民政府（以下简称庵东镇政府）于2019年11月6日作出庵违处字[2019]第103号《违法建筑处置决定书》（以下简称《103号决定》）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月13日受理后，于同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月19日公开开庭审理了本案。原告王亚芹及其委托代理人李男，被告庵东镇政府党委委员袁建升及委托代理人杜益苹、郎慈甬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月6日，被告庵东镇政府作出《103号决定》，认定原告在庵东镇富民村历崔路98号乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，共计约101.47平方米（建筑面积）属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定对原告作出如下行政处置决定：限3日内自行拆除违法建筑。 原告王亚芹诉称，原告与陈志敖系夫妻关系。原告在慈溪市××村××北（××）拥有宅基地、房屋和耕地。2019年11月6日，庵东镇政府向原告作出了《103号决定》。该决定事实认定不清、适用法律错误，严重侵犯了原告的合法权益，故诉请判令：1.撤销被告作出的《103号决定》；2.本案诉讼费由被告负担。 原告为证明其主张，向本院提供了下列证据： 1.慈集建（1993）字第221211号《集体土地建设用地使用证》、《情况证明》、《宁波市农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案》各1份，用以证明原告于1990年在自家宅基地上建房，属于应当确权的范围； 2.结婚证、《陈志敖选房填屋基契约》各1份，用以证明涉案房屋建造前取得了富民村一小队全体社员同意的事实； 3.浙土字A[2016]-0200号《浙江省建设用地审批意见书》、2019年第0131号《政府信息告知书》及附件，用以证明涉案土地已经纳入征地范围，被告以拆违来替代拆迁的事实； 4.《103号决定》1份，用以证明被告作出被诉行政行为的事实。 被告庵东镇政府辩称，原告王亚芹在庵东镇富民村历崔路98号乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，共计约101.47平方米（建筑面积）属于违法建筑。被告于2019年10月31日向原告送达《违法建筑处置事先告知书》，告知拟作出的行政处罚内容及陈述、申辩权利。被告于11月4日收到原告的陈述、申辩意见。经复核，被告认为原告的陈述、申辩理由不能成立。2019年11月6日，被告作出《103号决定》，认为原告行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，限原告3日内自行拆除违法建筑。被告认为，被告作出的《103号决定》属行政处罚，该处罚决定认定事实清楚、处罚结果适当、适用法律正确、符合法定程序，原告起诉理由不能成立。具体理由如下：1.原告涉案建筑建设未经批准，属违法建筑。《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日施行）第十四条规定，农村社员等，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行）第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。上述法律、法规及之后修订的《中华人民共和国土地管理法》均规定农村居民占用集体土地建造住宅均应取得批准。《浙江省城乡建设用地管理办法》（1983年7月13日施行）与之后发布实施的《浙江省村镇建设管理办法》（1986年1月28日施行）、《浙江省村庄和集镇规划建设管理实施办法》（1994年04月19日施行）、《浙江省村镇规划建设管理条例》（1998年1月1日施行），以及《浙江省城乡规划条例》和《中华人民共和国城乡规划法》均规定农村建房需由乡级人民政府或规划部门出具规划选址意见或取得规划许可。原告自认房屋建设于20世纪90年代，且未经用地、规划审批，显属违法建筑。2.被告有权根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定对原告违法建筑作出处置决定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告违法建筑位于村庄，该区域未经城市规划，应属乡、村庄规划区。因原告建设违法建筑后一直未予自行拆除，违法后果持续存在，被告作为乡镇一级人民政府，有权适用处置决定作出当时有效的法律、法规作出行为。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告于2019年12月2日向本院提供了下列证据、依据： 1.现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘查）图示、现场照片各1份，用以证明原告在庵东镇富民村历崔路98号存在违法建筑，建筑面积约101.47平方米，被告进行了现场勘查及测量的事实； 2.村庄地籍调查登记表、慈溪市私人建房用地申请表各1份，用以证明原告名下土地登记及审批建房用地情况； 3.户籍证明2份、海川大道南延和东创置业项目拆迁户家庭可安置人口申报审定表1份，用以证明原告户内人口情况； 4.责令改正通知书及送达回证各1份，用以证明被告于2019年10月27日向原告送达责令改正通知书，要求原告限期对涉案违法建筑自行拆除； 5.《违法建筑处置事先告知书》及送达回证、送达照片各1份，用以证明被告于2019年10月31日向原告送达《违法建筑处置事先告知书》，告知原告拟作出的行政处罚及陈述、申辩权利； 6.《申辩意见》、慈集建（1993）字第221211号《集体土地建设用地使用证》、《情况说明》、结婚证、《陈志敖选房填屋基契约》各1份，用以证明原告提交陈述、申辩意见及相关材料，认为涉案建筑不属违法建筑，且不能适用《中华人民共和国城乡规划法》对其作出处罚； 7.《103号决定》及送达回证、送达照片各1份，用以证明被告于2019年11月6日作出被拆违法建筑处置决定书，限原告3日内自行拆除违法建筑的事实； 8.规范性文件依据：《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条。 经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：对证据1的真实性不认可。勘验笔录未经原告确认，涉案房屋实际面积比现场检查（勘验）笔录中记录的要大；涉案房屋是建在原告合法拥有使用权的宅基地范围内，并未超出宅基地范围。虽然涉案房屋未取得乡村建设规划许可证，但实际该村绝大多数房屋均没有办理规划手续；被告在认定涉案房屋系违法建筑前并未调查原告建设房屋时是否存在该村规划、是否违反规划等重要信息。原告在建房时，取得了原告所在的富民村一小队全体成员的签字同意，符合规划，可以补办手续。对证据2的真实性、合法性、关联性、证明目的认可，但该证据仅是原告经登记的宅基地，原告实际拥有的宅基地面积是1.6亩，村委会认可的就有1.245亩。证据3与本案无关联。对证据4认可形式上的真实性，合法性不予认可；对证据5真实性不认可。涉案房屋面积比《违法建筑处置事先告知书》记载的要大；涉案房屋不是违法建筑；涉案房屋建于1990年，不适用2008年才实施的《中华人民共和国城乡规划法》；涉案房屋不属于必须拆除的范围，只需责令原告限期改正即可；被告留置送达不符合法律规定。对证据6的真实性、合法性、关联性、证明目的均认可。对证据7的真实性不认可。理由除了与对被告证据4、5的质证意见一致外，另涉案房屋建于1990年，已经超过了法定的2年处罚时效，且被告在作出被诉处罚前未告知原告听证权利、未出具书面调查终结报告、调查结果未经被告负责人审查或经集体讨论决定，行政处罚程序不合法。 被告对原告证据质证意见如下：对证据1中《集体土地建设用地使用证》的真实性、合法性没有异议，能够反映原告合法建筑的占地情况以及取得宅基地使用权的情况；对《情况证明》的真实性没有异议，但该证明中提到的屋基地的概念不等同于法律规定的宅基地使用权，村民、社员在分配的宅基地上进行审批建设后，才取得合法的宅基地使用权，证明中的屋基地面积不能证明均为原告可以实施建设的宅基地使用权情况；对《宁波市农村宅基地及住房确权登记发证工作实施方案》真实性没有异议，但涉案建筑不符合确权条件，未被确权。对证据2中的结婚证无异议；对《陈志敖选房填屋基契约》的形式真实性予以认可，但该证据本身不能证明涉案建筑的合法性，契约内容表明当事人明知需取得有权部门的批准才可以实施建设，该契约不能替代有权部门对用地的审批和规划许可。且契约内容和涉案建筑的同一性有待原告进一步证明。对证据3的真实性、合法性没有异议，涉案建筑所占土地已经被列入征地范围，但被告仍有权对违法建设行为依法作出处理。对证据4无异议。 根据当事人质证意见，本院对原告证据以及被告证据2、4、6的真实性予以确认。原告虽对被告证据1中记载的涉案房屋面积持有异议，但未能明确具体面积，也未提供反驳证据，结合现场照片，本院对被告进行现场勘验的事实予以确认。被告证据4能证明被告对原告户内人员情况进行调查的事实。结合被告证据6中的《申辩意见》，本院对被告证据5的真实性予以确认。被告证据7与原告证据4一致，本院对其真实性予以确认。 根据上述有效证据及当事人庭审陈述，本院确认如下事实：原告王亚芹系慈溪市庵东镇富民村村民。根据1993年《村庄地籍调查登记表》，原告户在该村有平屋2.5间，占地面积为83.8平方米。原告取得了该83.8平方米的《集体土地建设用地使用证》〔慈集建（1993）字第221211号〕。1994年，原告户申请拆除占地面积为50平方米的老平屋2间，新建占地面积为110平方米的二层楼3间，获得批准。在上述楼房西侧，原告建设有平房4间。2019年10月25日，被告庵东镇政府对原告上述平房进行现场勘验。经勘验，原告户主宅西侧平房为单层砖混结构，东西长约13.9米，南北长约7.3米，建筑占地面积约101.47平方米。2019年10月27日，被告向原告发送《责令改正通知书》，认定原告未经批准擅自在富民村集体土地上建房的行为违法，责令原告在同月30日前自行拆除上述建筑。2019年10月31日，被告作出《违法建筑处置事先告知书》，告知原告拟处罚的事实、理由及依据，并告知原告陈述、申辩权利。次日，原告向被告提交《申辩意见》及《陈志敖选房填屋基契约》等证据材料。其中，落款时间为1990年12月24日的《陈志敖选房填屋基契约》载明：“本队社员陈志敖（系原告丈夫）因需造房，特向生产队全体社员要求在生产队水库中填壹块屋基。”该契约第4条约定：“如填屋基之前，没有上级乡、区土管组批准，生产队不负责任，有陈志敖本人负责。”原告自述，涉案房屋系该契约签订后建造，未办理用地、规划等建设审批手续。2019年11月6日，被告作出《103号决定》，认定原告在庵东镇富民村历崔路98号乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，共计约101.47平方米（建筑面积）属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，限原告在3日内自行拆除违法建筑。如无正当理由，逾期不履行该义务的，将依法决定行政强制执行。另查明，因海川大道建设需征收土地，涉案建筑位于批准征收的土地范围内。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为合法应当满足作出该行为的行政机关具有行政职权、程序合法、认定事实证据确凿、适用法律正确等要件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，被告未提供证据证明涉案建筑处于乡、村庄规划区，故本院难以认定被告是否具有作出被诉行政行为的职权。综上，被告作出被诉《103号决定》职权依据不足，故被诉行政行为违法，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告慈溪市庵东镇人民政府于2019年11月6日作出庵违处字[2019]第103号《违法建筑处置决定书》的行政行为。 案件受理费50元，由被告慈溪市庵东镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳本院。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 周 红 人民陪审员 王 芸 人民陪审员 杨明慧 二〇二〇年三月九日 法官助理陈槚 代书 记员 戚海燕