浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终16号 上诉人(原审原告)沈有宝，男，1924年12月16日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴市柯桥区。 上诉人(原审原告)沈顶顺，男，1981年11月30日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。 上诉人(原审原告)沈顶盛，男，1987年6月8日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴越城区。 上诉人(原审原告)暨上诉人沈有宝、沈顶顺、沈顶盛的委托代理人沈志杨（系上诉人沈有宝之子、上诉人沈顶顺和沈顶盛之父），男，1957年6月29日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴市柯桥区。 上诉人(原审原告)周云英（系上诉人沈志杨之妻），女，1960年8月20日出生，汉族，户籍所在地绍兴市越城区，现住绍兴市柯桥区。 被上诉人(原审被告)绍兴市越城区灵芝街道办事处。住所地绍兴市镜湖新区洋江西路1399号。 负责人周祝承，主任。 出庭行政机关负责人赵佳佳，副主任。 委托代理人诸秦刚，浙江金道(绍兴)律师事务所律师。 上诉人沈有宝、沈志杨、周云英、沈顶顺、沈顶盛因诉被上诉人绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称“灵芝街道办”）房屋拆迁其他行政行为一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。 上诉人沈有宝等五人于一审时诉称，原告沈有宝在1989年购入绍兴市越城区灵芝镇灵芝村委会办公楼房屋：第一进平屋3间，台门1间，第二进平屋3间，第三进楼屋3间，及一、二进之间西面披屋1间。2017年征收拆迁丈量时沈志杨户编号为601-607房屋，其中601-603为1992年10月25日沈志杨户拆旧建新批准的3间楼房。1992年6月20日，土管局到原告沈有宝家登记房屋土地以及地籍调查勘丈，土管局在未经原告产权人沈有宝签字同意及其他证据证明的情况下，房屋登记在沈志杨为代表名下，违反国家房屋登记的相关规定，实属权属不清，登记错误。但这只是初步登记，在1993年7月8日发证以前，房屋权属还是沈有宝所有，对登记在沈志杨户名下的权属合法性还处在审批、审核阶段，还不产生法律效力。1992年7月17日，土管局出具《绍兴市越城区地籍界址调查表及登记表》中载明，用地面积为295.8㎡，建筑占地面积197.9㎡，建筑面积308.7㎡，土地用途为住宅，家庭人口6人，即沈有宝、傅小花、沈志杨、周云英、沈顶顺、沈顶盛。1993年6月，土管局核定登记发证面积，准予登记发证，并由绍兴市越城区土管局于1993年7月8日向原告沈志杨户核发了《集体土地建设用地使用证》，地号579号。虽然错误登记在沈志杨名下，但沈有宝作为房屋共有人仍有合法的房屋及土地使用权。1992年9月，房屋权属在原告沈有宝的基础上，沈志杨经村委同意与父亲沈有宝分家析产，由沈有宝购买的第一进3间平屋及台门、第二进平房（辅房）1间分给沈志杨。1992年9月沈志杨户申请拆除第一进3间平房和第二进平房（辅房）1间，合计151.8平方，进行翻建3间2楼，占地114平方，1992年10月25日得到土管局批准。父亲沈有宝对翻建房屋无所有权，第三进的3间楼房605-607是沈有宝的唯一住房。1992年9月申请的拆旧建新是沈志杨户，而不是沈有宝户。本次拆迁中，被告隐瞒了沈有宝605-607房屋仍有合法权属的事实真相，以沈志杨户4人在1992年9月601-603房屋申请拆旧建新时存在“瞒报漏报现有房屋”的不实假象为幌子，未经国土、规划等权威部门认定的前提下，对原告沈有宝605-607号土地证上的合法房屋按照违法建筑补偿。在2017年房屋征收拆迁审计中，绍兴审计处大统会计事务所对沈志杨户的房屋拆迁审计意见中也明确指出，对沈志杨户的605-607房屋根据沈志杨579宗土地证楼房部分给予评估价补偿，缺少相关政策依据，建议补充，有力证明对沈志杨户的605-607房屋3间楼房补偿有问题。绍兴市中级人民法院在2018年11月15日作出（2018）浙06行初161号行政判决，确认绍兴市越城区人民政府作出决定征收沈有宝、沈志杨集体土地上房屋的行政行为违法。浙江省高级人民法院对上述判决予以维持。综上，请求：1.依法确认被告在2017年违法征收拆除了原告579宗集体土地上（拆迁编号为605、606、607)223.59平方房屋，对涉案合法房屋按违法建筑（评估价）补偿的行政行为无效，并采取补救措施，按合法房屋重新作出行政行为安置补偿房屋290.67平方及各项补助费163460元；2.诉讼费用由被告承担。因五原告的第一项诉讼请求包含数个行政行为，经一审法院释明，五原告明确其第1项诉讼请求为：依法确认被告在2017年征收原告579宗集体土地证上（拆迁编号为605、606、607）223.59平方合法房屋，按违法建筑（评估价）补偿的行政行为无效。 一审法院审理查明，2017年3月30日，原绍兴市越城区灵芝镇人民政府（现灵芝街道办）与沈志杨户签订了《绍兴市越城区灵芝镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》(以下简称“《协议书》”)，原告沈志杨作为户主在协议中签字按手印。2018年8月17日，原告沈有宝、沈志杨以灵芝街道办为被告，向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告与原告签订的上述《协议书》无效。绍兴市越城区人民法院于2018年10月30日作出（2018）浙0602行初310号行政裁定，驳回原告沈有宝、沈志杨的起诉。原告不服该裁定，上诉于绍兴市中级人民法院。绍兴市中级人民法院于2018年12月19日作出（2018）浙06行终502号行政裁定，撤销（2018）浙0602行初310号行政裁定，指令绍兴市越城区人民法院继续审理。继续审理期间，原告沈有宝、沈志杨于2019年2月13日申请撤诉，绍兴市越城区人民法院于同日作出（2019）浙0602行初21号行政裁定，准许原告沈有宝、沈志杨撤回对被告灵芝街道办的起诉。2019年2月18日，沈有宝、沈志杨、周云英、沈顶盛、沈顶顺又以灵芝街道办为被告，向绍兴市越城区人民法院提起诉讼，要求确认被告征收拆除了原告579宗集体土地证上（编号605、606、607）合法房屋应给予确权补偿。经审理，一审法院作出驳回起诉的行政裁定。原告不服，提起上诉。二审法院于2019年8月2日作出（2019）浙06行终387号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。本案中，五原告请求确认被告征收原告579宗集体土地证上（拆迁编号为605、606、607）223.59平方米合法房屋按违法建筑（评估价）补偿的行政行为无效，即五原告对行政协议的部分条款不服，要求确认该条款无效。但是，原被告签订行政协议，只发生了一个行政协议行为，五原告对协议部分条款不服只能对整个行政协议行为提起诉讼。而原告沈有宝、沈志杨已经针对案涉行政协议提起行政诉讼，且诉讼过程中两原告自愿提出撤诉申请，人民法院依法作出了准予撤诉的行政裁定。因此，原告沈有宝、沈志杨以同一事实和理由再次提起本案诉讼与法不符，依法应予驳回。至于原告周云英、沈顶盛、沈顶顺，作为安置人口，对本案有利害关系，能够作为本案原告提起诉讼。但是，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。同时，根据新旧司法解释关于起诉期限的衔接规则，起诉期限应当从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，案涉行政协议签订于2017年3月30日，三原告虽未在协议上签字，但房屋征收属于家庭重大事项，应当在第一时间获知。现三原告于2019年8月9日提起本案诉讼，显然超过了最长起诉期限，且三原告未提交证据证明其存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。故三原告的起诉超过起诉期限，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（七）项、第三款的规定，裁定驳回原告沈有宝等五人的起诉。 上诉人沈有宝等五人上诉称：1.2019年2月18日上诉人沈有宝等五人向绍兴市越城区人民法院提起诉讼，要求确认被上诉人征收拆除了原告579宗集体土地证上(拆迁编号为605、606、607)合法房屋应给予确权补偿。经一审、二审法院审理，驳回了上诉人沈有宝等五人的诉讼请求。2018年8月17日上诉人沈有宝、沈志杨对拆迁编号为605、606、607房屋没有得到合法补偿而以灵芝街道办为被告向绍兴市越城区人民法院提起过行政诉讼，请求确认2017年3月30日签订的《协议书》无效。经法官释明只要对拆迁编号为605、606、607房屋给予合法补偿即可，为此于2019年2月13日撤回了起诉。2019年8月9日上诉人沈有宝等五人的诉请为依法确认被上诉人在2017征收579宗集体土地证上(拆迁编号为605、606、607)223.59平方合法房屋按违法建筑(评估价)补偿的行政行为无效，而非所签订的《协议书》无效。一审法院认定该诉请与上诉人沈志杨与被上诉人签订的《协议书》无效是属同一个行政行为，缺乏事实依据，亦不符合法律逻辑。2.《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定确认行政行为无效受诉讼时效的限制，无效行政行为自始无效。周云英、沈顶顺、沈顶盛有提起诉讼的权利。综上，请求判决撤销一审判决并发回重审，一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人灵芝街道办答辩称：1.上诉人显然属于重复起诉。上诉人在一审中提出了多项诉讼请求，且这些诉讼请求皆指向不同的行政行为。因此，审判长当庭对上诉人进行了释明。上诉人遂将诉讼请求明确为“确认被告在2017年征收原告579宗集体土地证上(拆迁编号为605、606、607)223.59平方合法房屋，按违法建筑(评估价)补偿的行政行为无效。”但被上诉人对上诉人的补偿行为最终已认定于2017年3月30日签订的《协议书》中，而其他的认定行为均作为过程性行为被《协议书》本身的效力所吸收。因此，上诉人的一审诉讼请求实质上就是要求确认双方签订的《协议书》违法。因此，显然属于重复起诉。根据《最高人民法院关于的解释》第六十条第一款规定，应裁定驳回起诉。二、双方签订的行政协议不具备无效条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款明确规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被上诉人依据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第三条的规定，承担辖区内的房屋拆迁安置补偿工作，具有法定职权。且依据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第六条的规定，依法对上诉人进行确权确户，最终与上诉人签订了协议，并履行了协议。显然，双方签订的协议不具备无效的条件。综上，请求判决驳回上诉人的上诉请求。 经审理，本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，涉案《协议书》签订前的《住宅房屋征收确权确户表》中载明：沈志杨作为五上诉人户主名下的房屋编号601、602、603面积予以确权，房屋编号605、606、607面积不予确权，该事实与涉案《协议书》所载明的内容一致。 本院认为，上诉人沈有宝等五人的一审第一项诉请虽然经一审法院释明后，明确为“依法确认被告在2017年征收原告579宗集体土地证上（拆迁编号为605、606、607）223.59平方合法房屋，按违法建筑（评估价）补偿的行政行为无效。”但该项诉请表述并不清楚，对被诉行为的指向仅不明，一审法院对此未予进一步释明，存在不当。二审中，经本院询问，上诉人明确系因涉案《协议书》签订前的《住宅房屋征收确权确户表》中虽将编号601、602、603的房屋面积予以确权，但对编号605、606、607的房屋面积不予确权，致上诉人不予确权的房屋得不到相应合法补偿。鉴于涉案《住宅房屋征收确权确户表》已由事后的涉案《协议书》所确认，故上诉人的诉请实为要求变更涉案《协议书》中对编号605、606、607房屋的补偿内容。 综观上诉人沈有宝等五人就编号605、606、607的房屋未予按确权面积补偿的诉讼情况可见：2018年8月17日，沈有宝、沈志杨曾以被上诉人灵芝街道办为被告诉请确认涉案《协议书》无效，绍兴市越城区人民法院经审理后作出（2018）浙0602行初310号行政裁定，以超过法定起诉期限为由裁定驳回了沈有宝、沈志杨的起诉。后该裁定被本院作出的（2018）浙06行终502号行政裁定所撤销，并指令继续审理。在继续审理期间，沈有宝、沈志杨以要求变更诉讼请求为由，于2019年2月13日申请撤诉并被准许。同月18日，上诉人沈有宝等五人即以灵芝街道办为被告向绍兴市越城区人民法院提起诉讼，要求确认灵芝街道办征收拆除了上诉人沈有宝等五人579宗集体土地证上（确权确户表编号为605、606、607）合法房屋应给予确权补偿。绍兴市越城区人民法院以“被告在该生效协议之外并不具有再行给予原告涉案房屋的征收补偿安置法定职责，原告提起的本案诉讼并不具备事实和法律依据，不符合案件的起诉条件。若原告认为涉案协议侵害了自己的合法权益，则应对此寻求救济”为由，裁定驳回了沈有宝等五人的起诉［（2019）浙0602行初55号］，该案在二审期间，沈有宝等五人明确其诉称的“‘确权补偿’指的是按合法房屋给予征收补偿，‘评估价补偿’则是按违章房屋给予补偿，即上诉人本案起诉是要求被上诉人将其案涉房屋确认为合法后履行征收补偿职责”，本院于2019年8月2日作出（2019）浙06行终387号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。上诉人沈有宝等五人遂于2019年8月9日提起本案诉讼。 综上，自2017年3月30日涉案《协议书》签订后，上诉人沈有宝、沈志杨已于2018年8月17日针对涉案编号605、606、607的房屋不以确权面积予以补偿事宜提起行政诉讼，上诉人周云英、沈顶顺、沈顶盛亦于2019年2月18日与沈有宝、沈志杨共同以相同事由寻求司法救济，鉴于上诉人沈有宝等五人的多次诉请均存在诉请表述不清，对被诉行为的指向不明等情形，且（2019）浙0602行初55号、（2019）浙06行终387号行政裁定均明确上诉人沈有宝等五人对涉案《协议书》所约定的补偿方式有异议，应另循救济途径，故虽然周云英、沈顶顺、沈顶盛于2019年2月18日才提起诉讼，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，但沈有宝、沈志杨提起的本案诉讼，应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，且依照当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，并不宜认定沈有宝、沈志杨的起诉已超过法定起诉期限。据此，一审法院纯粹以沈有宝和沈志杨表述不清、对被诉行为指向不明的诉讼请求而以其已属重复起诉为由裁定驳回其的起诉，并不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款之规定。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2019）浙0624行初87号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  王 建 审判员  蒋 瑛 二〇二〇年三月十六日 书记员  谈亚红