广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书(2017)桂行终349号上诉人（一审原告）来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村6队。诉讼代表人韦香先，该队队长。委托代理人雷铨书，来宾市法律服务中心法律工作者。委托代理人韦日爱，男，壮族，1943年6月17日出生，住来宾市兴宾区。被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府。住所地来宾市城南新区兴宾大道*号。法定代表人周廷新，该区政府区长。委托代理人彭业，该区政府法制办干部。委托代理人覃秀龙，该区政府法制办干部。被上诉人（一审被告）来宾市人民政府。住所地来宾市人民路*号。法定代表人雷应敏，该市市长。委托代理人张祖初，来宾市人民政府法制办干部。委托代理人黄金庭，来宾市人民政府法制办干部。一审第三人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村7队。诉讼代表人劳三然，该队队长。委托代理人韦建芳，男，壮族，1958年12月15日出生，教师，住来宾市。委托代理人鄢庆勇，男，壮族，1958年1月25日出生，住来宾市兴宾区。上诉人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村6队（以下简称新安村6队）与被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、来宾市人民政府以及一审第三人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村7队（以下简称新安村7队）土地行政确权纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2016）桂13行初53号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新安村6队的委托代理人雷铨书、韦日爱，被上诉人兴宾区政府的委托代理人彭业、覃秀龙，被上诉人来宾市人民政府的委托代理人张祖初、黄金庭，一审第三人新安村7队的负责人劳三然及委托代理人韦建芳、鄢庆勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。来宾市中级人民法院一审查明：新安村6队与新安村7队争议的土地名为那刮岭，面积约19.120亩[四至界线详见兴政处（2016）6号行政处理决定（以下简称6号处理决定）附图]。争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制时均未经政府进行过权属确认，联产承包责任制后，双方村民分别自行到该地进行耕种管理，双方所在集体也没有向村民颁发过该地的自留山证或土地承包证。2015年广西鄂中肥业有限公司征用争议地建设专用肥项目，双方为争议地权属发生纠纷。兴宾区政府通过现场勘查，制作了现场附图，对争议地进行了丈量、地块指认，确认新安村7队村民耕管争议地5.415亩，新安村6队村民耕管争议地13.705亩。兴宾区政府对本案立案调查时，新安村6队提供无证号、无日期、无附图的《山界林权证》一份及山界林权登记表两份，该证、表上记载有“那刮岭”面积29亩和40亩两处，经兴宾区政府调查，该证亦无存档记录。兴宾区政府认为，集体的山权，土改、合作化、四固定及联产承包责任制时，未确定权属的，可参考现管范围确定山权，争议地直至2015年7月前，当事人对对方耕管的岭地均无异议，应当维护各方现耕管的土地范围。遂于2016年1月15日下发6号处理决定，确认争议地内面积13.705亩土地权属在国家征用前属新安村6队集体所有；确认争议地内面积5.415亩土地权属在国家征用前属新安村7队集体所有。新安村6队和第三人新安村7队均不服该处理决定，向来宾市人民政府申请行政复议，来宾市人民政府经复议认为，权属纠纷当事人管理使用争议的土地的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料，所提供的证据不足以支持其权属主张的，行政机关可根据权属纠纷当事人对争议地的管理使用情况作出处理决定。本案双方当事人所提供的证据不足以支持其全部权属主张，兴宾区人民政府在查清各方耕种管理事实的基础上，作出的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。以来政复决字（2016）49号行政复议决定（以下简称49号复议决定）维持了6号处理决定。新安村6队不服，向来宾市中级人民法院提起行政诉讼。来宾市中级人民法院认为，兴宾区政府、来宾市人民政府均具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。争议土地的权属在纠纷前没有进行确认，新安村6队提供的无证号、无日期、无附图的《山界林权证》，其形式不符合有效证据的条件，不能作为本案的证据；对于本案各方在争议地互有耕管的事实，已经各方在现场勘查指认；当事人各方所主张争议地权属归已，均提供不出充分的证据予以证实；对于争议地的权属确认，兴宾区政府已经充分考虑了历史及现实耕管情况，对争议土地权属进行确认，处理基本公平，应予维持；新安村6队请求撤销兴宾区政府作出的6号处理决定和来宾市人民政府作出的49号复议决定，缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新安村6队的诉讼请求。案件受理费50元，由新安村6队负担。新安村6队不服一审判决，提起上诉称，一、原有的《山界林权证》继续有效，应保持其稳定性。原审法院认定争议地权属在纠纷前没有确认，不符合客观事实。1964年原莆田大队召开代表大会，决定留福禄坪朝椒岭、雷波岭等山岭作为大队的林木林地自用，余下的山岭分到自然村后，由自然村分到生产队，那刮岭69亩的林木林地1964年已由大队分到新安老三队，1979年新安村老三队分为现在的5队、6队两个队，分队时那刮岭分给6队。1981年原来宾县人民政府落实林业“三定”时，给6队颁发了《山界林权证》，在山界林权证的登记表有城厢乡干部作为林业“三定”工作队负责人张月福及莆田大队负责人韦光俊签字，以及毗邻单位5队韦光海、7队劳自柏及本队韦日登等人作为四至界限相邻人签字认可。该登记表的日期是1981年，证明了6队持有的《山界林权证》是林业三定时县工作队统一填表，经县政府审核后发证的，至于该证没有日期、证号、附图，是县政府发证人的工作粗糙。按照《广西壮族自治区稳定山权林权，完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1985〕6号）第四条“集体山权林权应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的一律有效”以及《林业部关于县级以上地方人民政府依法核发的林权证书能否撤销的答复》“林权证不能随意撤销应保持其稳定性，确实因为工作粗糙或确权中部分遗漏，应本着现有林权证继续有效，错在哪改在哪的原则予以修正”之规定，原审判决否认该证的效力违背上述规定。二、争议地“那刮岭”属于其持有的《山界林权证》的耕地范围，1980年落实生产责任制后未分到各农户承包经营，本队韦天梦、7队韦文献和韦光先、小莆田村罗永开和罗永都等五人未经本生产队同意擅自侵占上诉人集体的耕地。按照《自治区党委、自治区人民政府关于认真解决当前农村中出现的几个问题的通知》（桂发〔1985〕16号）“明确土地所有权和使用权，维护土地公有制。在实行联产承包责任制中，土地不论按人口或按劳力分配，都不许改变集体所有制的性质，不准以任何形式把土地变为私有，任何个人不准以任何借口强占集体土地、山林，已经出现此类情况的地方、当地党委、政府要对强占者进行批评教育，责令其退回强占的土地，对触犯刑律，造成严重后果的，要交政法部门依法惩处”之规定，一审判决确认“应当维护各方现耕管土地范围”、把个人侵占上诉人集体土地收归为集体土地，以此作为借口所作出的判决违背上述地方法规之规定。综上，请求撤销6号处理决定、49号复议决定及一审判决，由被上诉人承担本案诉讼费用。兴宾区政府答辩称：1.新安村6队没有证据证实争议地1964年分给老3队，也未能提供当时与5队分队时，其分得争议地的凭证。新安村6队、新安村7队均主张争议地的权属，但都未能提供权属凭证。2.新安村6队提供的《山界林权证》虽然盖有政府的公章，但无证号、无日期、无附图，且该证中填写有2个那刮岭，面积分别是29亩和40亩，与争议地的面积不相符。经林业部门证实，该证没有存档记录。故该证不符合有效证据的条件，不能作为定案依据。3.本案不适用《自治区党委、自治区人民政府关于认真解决当前农村中出现的几个问题的通知》（桂发〔1985〕16号）。因为村民的开荒行为并不违法，开荒的村民并不主张争议地的权属，未强占某个集体的利益。正因为村民的开荒行为，为本案确权提供了依据。新安村6队主张“违法行为不能作为定案依据”的理由不成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。来宾市人民政府答辩称：一、上诉人新安村6队的上诉理由不成立。首先，争议地在土改、合作化、“四固定”及联产承包责任制时均未划分到集体，政府未确定权属。联产承包责任制后，双方村民分别自行到该地进行耕种管理，双方所在集体也没有向村民颁发过该地的自留山证或土地承包证，上诉人新安村6队亦未能提供证据证实争议地在纠纷前已经确认的事实；其次，上诉人新安村6队提供的《山界林权证》无证矛、无日期、无附图，其形式不符合有效证据的条件，一审法院不采用该证据并无不当。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。争议地位于来宾××兴宾区城厢镇莆田村民委的那刮岭，面积19.120亩。争议地在土改、合作化、“四固定”、联产承包责任制时均未划分到集体，各级政府也未确定土地权属。实行状产承包责任制后，新安村6队、新安村7队村民到现争议地内耕种管理，2015年国家征收争议地前，新安村6队村民耕种管理争议地13.705亩，新安村7队村民耕种管理争议地5.415亩。纠纷发生后，兴宾区政府组织双方进行调解，由于双方意见分歧过大，未能达成一致意见。2016年1月15日，兴宾区政府根据相关法律规定，作出6号处理决定。新安村6队不服，申请行政复议。来宾市人民政府于2016年5月17日立案受理后，依法向有关当事人送达了相关文书，经书面审理于2016年7月15日作出49号复议决定，程序合法，新安村6队在本案行政诉讼中对行政复议未提出异议。综上，49号复议决定以及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。新安村7队述称：1.其意见与政府一致。自土改、合作化、“四固定”、责任制至今，争议地都是其耕作区，从来没有变更或与谁交换过。新安村6队和小莆田村部分村民擅自到那刮岭垦荒，是违法行为。2.新安村6队提交的《山界林权证》只盖有来宾县人民政府的公章，证号和日期均为空白，也没有附图，该证记载的那刮岭有2个，面积也与争议地不相符，林业部门也证实该证没有存档。因此，该证是假证，不能作为本案确权依据。综上，请求驳回新安村6队的诉讼请求。各方当事人在二审时均没有提交新的证据。新安村6队对一审查明的“争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制时均未经政府进行过权属确认”提出异议，主张争议地在“四固定”时确权给新安村6队。对此，本院认为，一审判决查明的上述事实有丈量登记表及地块图、证人证言、《城厢镇人民政府行政处理意见书》等证据予以证实。新安村6队对以上事实持异议，但对自己主张的新的事实未提交相应证据证实，故本院对新安村6队的异议不予支持。二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：本案的争议焦点为兴宾区政府作出6号处理决定及来宾市人民政府作出49号复议决定的行政行为的合法性问题。本案已查明，争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制等时期均未经政府进行过权属确认。联产承包责任制后，双方村民分别自行到该地进行耕种管理，双方所在集体也没有向村民颁发过该地的自留山证或土地承包证。2015年广西鄂中肥业有限公司征用争议地建设专用肥项目，双方为争议地权属发生纠纷。新安村6队、新安村7队主张争议地的权属，但均不能提交争议地在土改、合作化、四固定及联产承包责任制等时期的有效权属证据。新安村6队主张争议地属于其持有的《山界林权证》耕地范围。对此，本院认为，该证无证号、无日期、无附图、无存档记录，且该证记载的“那刮岭”面积与争议地面积不相符，在无其他证据佐证的情况下，一审判决不予采信并无不当。根据兴宾区政府的现场勘查结果，直至2015年7月前，新安村7队村民耕管争议地5.415亩，新安村6队村民耕管争议地13.705亩，且当事人对对方耕管的岭地均无异议。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，在双方均不能提交有效权属证据的情况下，兴宾区政府根据调处本案纠纷过程中形成的证据材料以及纠纷发生前双方对争议地的实际耕管范围，作出的6号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。来宾市人民政府作出49号复议决定维持兴宾区政府的6号处理决定有事实和法律依据。一审判决驳回新安村6队要求撤销兴宾区政府6号处理决定及来宾市人民政府49号复议决定的诉讼请求正确，本院以维持。综上，新安村6队的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人来宾市兴宾区城厢镇莆田村民委新安村6队负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 麦 青审判员 熊 梅二〇一七年五月十五日书记员 陈品涵