郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）豫71行终80号上诉人（原审被告）洛阳市国土资源局。法定代表人赵力争，局长。委托代理人许增海，洛阳市国土资源局工作人员。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。被上诉人（原审原告）位改芹。被上诉人（原审原告）邓文超。被上诉人（原审原告）赵会娟。被上诉人（原审原告）陈月玲。被上诉人（原审原告）陈陆军。被上诉人（原审原告）陈学均。原审第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会。负责人林志成，洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会主任。委托代理人郝玉才，河南鼎大律师事务所律师。委托代理人温飞飞，河南鼎大律师事务所律师。原审第三人洛阳南华商贸有限公司。法定代表人刘子军，洛阳南华商贸有限公司总经理。委托代理人郝玉才，河南鼎大律师事务所律师。委托代理人温飞飞，河南鼎大律师事务所律师。洛阳市国土资源局与位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均及原审第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会、洛阳南华商贸有限公司土地行政批准一案，不服洛阳铁路运输法院（2016）豫7102行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳市国土资源局的委托代理人许增海、高晓军,被上诉人位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均,原审第三人洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会和洛阳南华商贸有限公司的委托代理人温飞飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。洛阳市国土资源局于2004年5月25日作出洛国土[2004]122号《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》（以下简称122号出让批复），主要内容为：根据洛阳市人民政府洛政土[2004]58号《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》（以下简称58号处置批复），对洛阳市南华集团有限公司请示受让国有土地使用权作出批复：同意将南村位于武汉路以东、联盟路以北161379.6m2集体建设用地依法转为国有土地后收回，根据挂牌结果，将123902.6m2出让给洛阳市南华集团有限公司，土地用途为城镇混合住宅用地，其中住宅用地土地使用年限70年，商业用地土地使用年限40年；37477m2划拨作为城市规划郑州路用地；土地出让金为123902.6元。同日，洛阳市国土资源局与洛阳市南华集团有限公司签订了52号《国有土地使用权出让合同》（以下简称52号出让合同）。位改芹等六人不服，请求确认122号出让批复违法并予以撤销；并请求确认52号出让合同无效，提起行政诉讼。洛阳铁路运输法院一审查明，位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均六人系洛阳市涧西区工农乡南村村民小组农民，拥有各自的宅基地，享有集体土地使用权。2002年7月25日，洛阳市人民政府针对洛阳市国土资源与城市规划局的请示，作出了洛政土[2002]68号《关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的批复》，主要内容如下：鉴于南村筹资修建城市道路、治理防洪渠、为城市道路无偿提供土地并自行拆迁农宅，为洛阳市的城市建设作出了巨大贡献，为支持南村旧村改造，同意南村在对其旧村范围内的240亩土地进行开发改造时，土地出让金按每平方米一元缴纳。2004年3月3日，洛阳市国土资源与城市规划局向洛阳市人民政府作出了洛土规文[2004]48号《关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案的请示》，主要内容为：建议将南村村庄改造规划范围内161379.6m2集体建设用地转为国有土地；大部分土地用作城镇混合住宅用地，由该局以“毛地”挂牌出让，小部分土地用于规划郑州路；土地出让金按每平方米一元缴纳，拆迁民宅30000m2由南村负责；本方案批准后，该局与受让人签订土地出让合同。同年3月26日，洛阳市人民政府作出了58号处置批复，主要内容为：一、同意将涧西区工农乡南村村庄改造规划范围内161379.6m2集体用地转为国有用地。二、同意将上述宗地土地使用权收回，其中123902.6m2由洛阳市国土资源与城市规划局以毛地方式挂牌出让；土地用途为城镇混合用地，住宅用地使用年限70年，商业用地使用年限40年，另外37477m2作为城市规划郑州路建设划拨用地；用地范围内（含城市道路）拆迁安置补偿由受让人负责。三、根据洛阳市城中村改造政策规定，同时考虑到联盟路打通时无偿使用南村土地四公顷，以上住宅用地土地出让金按每平方米一元缴纳。四、洛阳市国土资源与城市规划局接批复后按照国家土地法规规定与受让人签订土地出让合同。5月25日，洛阳市国土资源局作出了上述被诉行政行为122号出让批复，并于同日与洛阳市南华集团有限公司签订了52号出让合同，双方根据122号出让批复对出让土地的位置、面积、用途、使用年限、土地出让金等作出了约定。洛阳市南华集团有限公司于2005年6月13日更名为洛阳南华投资集团有限公司，洛阳南华投资集团有限公司于2012年3月5日更名为洛阳南华商贸有限公司。河南省郑州市中级人民法院于2016年7月25日作出（2015）郑行初字第653号行政判决书，查明了本案位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均六人的村民身份及其依法取得集体土地使用权并建房居住；判决确认58号处置批复中将陈陆军等人所使用的本村集体土地转为国有土地，同时收回土地使用权并予以出让的行为违法；责令洛阳市人民政府对于违法行为采取补救措施。位改芹等六人和洛阳市国土资源局均确认该判决已生效。洛阳铁路运输法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被诉行政行为涉及土地，系因不动产而起诉的案件，起诉最长期限为二十年。洛阳市国土资源局作出土地出让行为的时间为2004年，起诉最长期限至2024年。位改芹等六人于2015年12月得知洛阳市国土资源局的土地出让行为，于2016年1月起诉，其间未超过六个月，也未超过起诉最长期限。洛阳市国土资源局出让的土地包括位改芹等六人的宅基地，原为集体土地，在涉及集体土地转为国有土地的58号处置批复被确认违法的情况下，洛阳市国土资源局以国有土地进行出让的行为对集体土地使用权人的合法权益明显产生了实际影响。位改芹等六人与上述土地出让行为有利害关系，有权提起诉讼。国有土地使用权出让合同是市、县人民政府国土资源行政管理部门作为出让人，将国有土地使用权在一定年限内出让给受让人，由受让人支付土地使用权出让金的协议。协议双方当事人具有不同的法律地位，并非平等主体；订立协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标；协议内容为行政法上的权利义务。该协议是行政协议，不是民事合同。公民、法人或者其他组织就该协议提起的诉讼，属于人民法院受理行政案件范围。综上所述，洛阳市国土资源局要求驳回位改芹等六人起诉的理由均不成立，不予采纳。土地分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种所有制形式，宅基地属于农民集体所有，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”集体所有的宅基地未经依法征用转为国有便有偿出让，侵犯了集体土地的所有权和使用权，属违法行为。洛阳市国土资源局作出122号出让批复、签订52号出让合同的行为，依据的是洛阳市人民政府58号处置批复。人民法院的生效判决已经确认，该处置批复将包括位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均六人的宅基地在内的土地转为国有的行为违法，不再具有法律效力。因此，洛阳市国土资源局的上述出让行为也不再具有合法依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”重大且明显违法是判断行政行为无效的标准。行政行为严重违法，具有正常理智的普通人依据常识性理解即可判定，即为重大且明显违法。根据依法行政原则，利害关系人可不受起诉期限的限制随时主张其无效。无效行政行为自始不产生法律效力。本案中，在58号处置批复未被确认违法之前，洛阳市国土资源局签订52号出让合同的行为具有合法依据，不存在重大且明显违法情形；在58号处置批复被确认违法之后，该行为不再具有合法依据，属违法行为。综上所述，洛阳市国土资源局签订52号出让合同的行为违法但未达到重大且明显程度，应确认其为违法行为而非无效行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销。洛阳市国土资源局作出122号出让批复、签订52号出让合同的行为属于主要证据不足的行政行为，依法应当撤销。但是，该行政行为涉及南村的旧村改造，关系到居民居住环境和洛阳城市面貌的改善；涉及的土地，部分已用于修建城市公共道路，部分已由受让方作为商业用地和住宅用地进行开发，建成的商品房已经或正在出售。撤销洛阳市国土资源局的上述行为将给社会公共利益造成重大损害，故应确认其违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：一、确认洛阳市国土资源局2004年5月25日作出洛国土[2004]122号《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》及其与洛阳市南华集团有限公司签订52号《国有土地使用权出让合同》的行政行为违法；二、驳回位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均的其它诉讼请求。洛阳市国土资源局不服一审判决，向本院上诉称：1.位改芹等六人在联盟路与商品房修建之初就应当知道土地出让行为的存在，其起诉已超过法定六个月的起诉期限；2.被诉52号出让合同是民事合同，一审判决认定其为行政协议错误；3.一审法院在案件审理过程中追加洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会为本案第三人程序错误；4.依照当时的法律法规和相关政策，涉案的土地出让行为合法。综上，请求撤销一审判决，驳回位改芹等六人的诉讼请求。位改芹、邓文超、赵会娟、陈月玲、陈陆军、陈学均答辩称：1.被上诉人通过诉讼渠道获悉被诉行政批复和合同，起诉未超过起诉期限；2.被诉合同属于行政协议，一审判决对其性质的认定正确；3.一审追加第三人程序合法；4.依照当时的法律法规及政策，涉案的土地出让行为严重违法应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会和洛阳南华商贸有限公司均述称，同意洛阳市国土资源局的意见。本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。河南省郑州市中级人民法院作出已生效的（2015）郑行初字第653号行政判决书中认定，洛阳市人民政府所作58号处置批复将集体土地转为国有土地，同时收回土地使用权并予以出让的行为违法。本案中，洛阳市国土资源局作出的122号出让批复、签订的52号出让合同的依据均是58号处置批复，且被诉的122号出让批复的内容是将南村位于武汉路以东、联盟路以北的集体建设用地转为国有土地后收回，根据挂牌结果将部分一部份土地出让给洛阳市南华集团有限公司使用，另一部分划拨作出城市规划郑州路用地。在上述生效的行政判决书中已认定南村涉案集体土地转为国有土地，缺乏法律依据，违反法律规定，且亦认定“挂牌出让”是虚假。因此，被诉的122号出让批复无论是所援引的依据还是其实质内容均以被人民法院生效的裁判文书确认违法。故一审确认洛阳市国土资源局作出的122号出让批复行政行为违法，并无不当。关于是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被上诉人于2015年12月得知洛阳市国土资源局的土地出让行为，并于2016年1月向一审法院起诉，未超过法定的起诉期限。关于52号出让合同的性质问题。首先，该合同的签订一方是土地行政主管部门河南省洛阳市国土资源局，负有对土地开发、利用进行管理、监督的职能；其次，合同的内容上出让方与受让方权利义务存在不对等性；再者，该合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币1元，明显与民事合同的中等价有偿相违背。因此，52号出让合同属于行政协议，属于人民法院行政案件的受理范围。关于追加第三人程序是否合法的问题。本案中，洛阳市国土资源局向一审法院申请追加洛阳市涧西区郑州路办事处南村社区居民委员会、洛阳南华商贸有限公司作为一审第三人参加诉讼，一审法院经审查后，认为需要第三人参加诉讼，依法决定通知其参加诉讼，程序上并无不当。综上，洛阳市国土资源局的上诉理由，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人洛阳市国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  董文玉审 判 员  李建锋审 判 员  刘静民二〇一七年五月五日代理书记员  汪世林附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。