重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝行终169号上诉人（一审原告）姚家辉，男，汉族，1953年12月20日出生。上诉人（一审被告）重庆市江津区人民政府，住所地重庆市江津区滨江大道中段60号。法定代表人王合清，区长。委托代理人罗平萍，重庆市江津区人民政府工作人员。委托代理人刘伟，重庆君策律师事务所律师。姚家辉、重庆市江津区人民政府（简称江津区政府）因土地行政批复违法一案，均不服重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2007年8月10日，重庆市江津区中山镇人民政府（简称中山镇政府）作出中山府[2007]274号《关于渔塆村新农村建设村民聚居点规划方案的批复》（简称《规划批复》），同意《渔塆村新村和村民聚居点规划》方案，灯杆堡村民聚居点等六处聚居点规划总用地15.004公顷，其中，斑竹滩村民聚居点规划总用地1.334公顷（13340平方米），总建筑面积15800平方米，居住总户数120户，居住人口400人，要求渔塆村村民委员会严格按照规划实施建设。2007年12月20日，重庆渝松建设有限公司和中山镇渔塆村村民委员会向重庆市江津区国土资源和房屋管理局（简称江津区土房局）提交了《用地申请》，载有：拟使用渔塆村第5村民小组斑竹滩集体土地5万平方米，其中农用地3.8万平方米、建设用地0.85万平方米、未利用地0.35万平方米，修建中山镇斑竹滩聚居点。中山镇渔塆村斑竹滩经济合作社、重庆渝松建设有限公司提交的《用地申报表》上所载建设内容为中山镇渔塆村游渡河新居点，建设面积为4万平方米，申报用地面积与《用地申请》内容一致。2008年3月4日，中山镇政府作出中山府[2008]72号《关于同意建设游渡河居民新村的批复》（简称《建村批复》），同意中山镇渔塆村村民委员会在游渡河开展新农村建设。2008年3月5日，重庆市江津区规划委员会作出渝村建江津[2008]0013724号《重庆市村镇规划建设许可证》，载有：原有建筑面积2980平方米，拆除面积2980平方米，准予修建10015平方米的房屋。2008年12月3日，江津区政府对中山镇渔塆村村民委员会、重庆渝松建设有限公司作出江津府地[2008]195号《重庆市江津区人民政府关于修建中山镇渔塆村游渡河居民新村聚居点使用集体土地的批复》（简称《用地批复》），批复：1、同意将中山镇渔塆村斑竹滩经济合作社置换建设用地41845平方米，存量建设用地8518平方米，作为游渡河新村聚居点工程建设用地；2、该项工程使用的置换建设用地41845平方米（置换前耕地9973平方米，园地25906平方米，其他农用地2420平方米，未利用地3546平方米），按照重庆市江津区人民政府《关于农村集体建设用地置换管理工作的试行意见》（江津府发[2007]90号）的规定，其置换建设用地指标在中山镇经验收确认的建设用地置换指标中抵冲；3、涉及此项工程使用置换建设用地的补偿和住房安置等事宜，参照征地标准办理；4、该用地上修建的房屋建筑面积控制在40861平方米以内，只能出售确权给符合申请建房条件的农户。2008年12月4日，江津区土房局向中山镇渔塆村村民委员会、重庆渝松建设有限公司颁发了[2008]49号《重庆市建设用地许可证》，载有：批准用地面积50363平方米，耕地9973平方米，田地25906平方米，其他农用地2420平方米，建设用地8518平方米，未利用地3546平方米；用地批文为江津府地[2008]195号《用地批复》。1990年8月29日，姚家辉取得江津区政府颁发的编号为鱼-14-11、鱼-14-10的《土地登记审批表》两份，鱼-14-11《土地登记审批表》载有申请人“姚家辉”、地址“中山乡渔塆村坛子口社”、土地权属来源“批准使用”、批准日期“84年9月26日”，用地面积为“263.2平方米”，用地类别由“住宅”改为“加工”，地上物权属“本人所有”；鱼-14-10的《土地登记审批表》载有申请人“姚家辉”、地址“中山乡渔塆村坛子口社”、土地权属来源“批准使用”、批准日期“84年9月26日”，用地面积由“30.6平方米”改为“45平方米”，用地类别“住宅”，地上物权属“本人所有”。1990年7月31日、8月1日，原江津县中山乡人民政府向姚家辉出具了编号为607273、607288《收据》两张；1991年5月7日，原江津县中山乡人民政府向姚家辉出具了编号为0331751、0331752《乡村房屋产权证专用收据》。姚家辉所持《村镇房屋产权申请登记审批表》（1991年5月7日）上对房屋建筑面积529平方米存在涂改之处；《房屋墙界申报表》上载有建筑面积529平方米。2014年4月30日，姚家辉因遗失编号为（1990）251230号集体土地使用证和中字第091429号房地产权证，登报声明作废。重庆渝松建设有限公司在取得本案被诉《用地批复》后实施了房屋修建行为，并将所建房屋进行了销售。2008年，姚家辉的房屋因承建单位的施工放炮作业受损。姚家辉至迟于2012年1月3日知晓《用地批复》内容，并于2013年6月5日提起了本案行政诉讼，请求确认江津区政府作出的《用地批复》违法并依法予以撤销。一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。本案中，江津区政府以村民聚居点工程名义开展建设用地置换，涉及农用地的占用，应当依法办理农用地转用审批手续。但江津区政府未举示本案所涉占用农用地依法办理了相关征地审批手续的有效证据，应承担举证不能的法律后果。同时，江津区政府在作出《用地批复》时，其批复的用地面积和建筑面积明显超过中山镇政府作出中山府[2007]274号《规划批复》所规划的用地面积和建筑面积，且未提交规划部门审核通过的规划审批手续，明显不当。江津区政府所作《用地批复》违反法定程序，明显不当，应予撤销，但因该《用地批复》不具有可撤销内容，故应予确认违法。姚家辉提出的诉讼理由成立，予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认江津区政府作出的《用地批复》违法；案件受理费50元，由江津区政府负担。姚家辉上诉称，一、《用地批复》以修建新村民聚居点的名义，批准占用包括基本农田在内的农村集体土地，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，且该批复没有具体的四至界限，导致姚家辉的财产受到损失；二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，被诉《用地批复》违法，应予撤销，而一审法院却以该《用地批复》不具有可撤销内容为由，判决确认该批复违法，适用法律错误。请求撤销一审判决，并依法撤销被诉《用地批复》。江津区政府上诉称，江津区政府作出的《用地批复》系其针对中山镇鱼塆村村委会提出的申请作出的批复，系内部管理行为，并不是征地批复，未对姚家辉的权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围。请求撤销一审判决，裁定驳回姚家辉的起诉。江津区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1、江津区政府于2008年12月4日作出的江津府地[2008]195号《重庆市江津区人民政府关于修建中山镇渔塆村游渡河居民新村聚居点使用集体土地的批复》,拟证明江津区政府作出了用地批复具体行政行为；2、中山镇政府作出的中山府[2008]72号《关于同意建设游渡河居民新村的批复》，拟证明开展新农村建设，系经中山镇政府批复同意；3、中山镇政府作出的中山府[2007]274号《关于渔塆村新农村建设村民聚居点规划方案的批复》，拟证明对新农村建设村民聚居点规划，系经中山镇政府批复同意；4、重庆渝松建设有限公司、中山镇渔塆村村民委员会向江津区土房局提交的《用地申请》；5、中山镇渔塆村斑竹滩经济合作社提交的《用地申报表》；6、江津区土房局于2008年12月4日颁发的[2008]49号《重庆市建设用地许可证》；7、重庆市江津区规划委员会作出的渝村建江津[2008]0013724号《重庆市村镇规划建设许可证》；证据2—7拟证明《用地批复》事实清楚，程序合法；8、《行政复议申请书》、姚家辉提交的证据材料清单、江津府复字[2012]1号《行政复议决定书》；9、重庆市江津区人民法院作出的（2012）津法行赔初字第00045号行政赔偿裁定、重庆市第五中级人民法院作出的（2012）渝五中法行赔终字第00259号行政赔偿裁定；证据8—9拟证明对姚家辉的诉求，曾经过行政复议和行政诉讼，江津府复字[2012]1号《行政复议决定书》认可了重庆市江津区城乡建设委员会颁发的村镇规划建设许可证的合法性。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十一条。姚家辉在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1、中山镇政府作出的《关于姚家辉申请公开“同心坊”项目手续回复》；2、《关于重庆市市长公开信箱交办单2011字0011号涉及江津区中山镇姚家辉有关信访问题的回复》；证据1—2拟证明张祥个人的选址意见书不是渔塆村村民委员会的选址意见书，江津区政府作出《用地批复》没有合法规范性文件作为依据；3、土地登记审批表、村镇房屋产权申请登记审批表、房屋墙界申报表，拟证明用地面积为263平方米和45平方米，建筑面积529平方米；4、工本费缴费单，遗失登报收据，拟证明房屋产权合法；5、照片，拟证明用地面积为263平方米的房屋被震烂；6、代国宣、代贵德、刘焕楷的证人证言，主要证明内容主要为：姚家辉在上世纪八十、九十年代修建养猪场70—80平方米；代贵云、幸功灿、柯瑞航、王瑞昌、刘贵发、姚勇、胡永先、罗玉芳、邓国容等人的证人证言，主要证明内容为：中山镇政府、重庆渝松建设有限公司在修建旅游接待中心时，放炮毁损、占用姚家辉土地、房屋，拟证明用地面积为45平方米的房屋已经被推倒。经一审庭审质证，姚家辉认为江津区政府举示的证据1—7不合法，证据8—9与本案无关联。江津区政府对姚家辉举示的证据1—2真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；证据3证载内容存疑；证据4收据的真实性没有异议；证据5不能达到姚家辉的证明目的，姚家辉房屋毁损是施工单位造成；证据6中证人证言形式不合法。一审法院对当事人提交的证据认证认为，江津区政府举示的证据1—7真实、合法、与本案有关联，能够证明江津区政府作出被诉批复的相关事实，予以采信；证据8—9与本案无关，不予采信。姚家辉举示的证据1—2与本案无关，不予采信；证据3—5真实、合法、有关联，予以采信，虽然江津区政府对证载内容的涂改予以质疑，但未举示有效证据予以反驳，能够达到姚家辉的证明目的；证据6虽真实、合法、有关联，但不能达到证明江津区政府实施了拆除、毁损姚家辉房屋的证明目的。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人所提交证据的认证正确，被认证采信的证据能够作为认定本案事实的依据，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审无异。本院认为，本案争议焦点为：一、《用地批复》是否属于行政诉讼受案范围；二、《用地批复》是否合法。一、关于《用地批复》是否属于行政诉讼受案范围的问题。江津区政府针对中山镇鱼塆村村民委员会、重庆渝松建设有限公司关于修建游渡河新村聚居点工程使用集体土地的申请，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条关于乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用农村集体土地的相关规定，作出《用地批复》，批准将中山镇鱼塆村斑竹滩经济合作社置换建设用地作为游渡河新村聚居点工程建设用地，并规定涉及此项工程使用置换建设用地的补偿和住房安置等事宜，参照征地标准办理。重庆渝松建设有限公司在取得《用地批复》后，实施了房屋修建行为。被诉《用地批复》对中山镇鱼塆村辖区内的农村集体土地的建设使用进行了审批，对相应的土地使用人的权利义务产生了实际影响，故该批复并非内部管理行为，应当属于行政诉讼受案范围。二、关于《用地批复》是否合法的问题。被诉《用地批复》批准使用置换建设用地41845平方米中，含耕地9973平方米、园地25906平方米、其他农用地2420平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条关于建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续的规定，江津区政府作出《用地批复》前，应当依法办理农用地转用审批手续。但江津区政府在法定期限内未向法院提交相关证据证明本案所涉被占用的农用地依法办理了农用地转用审批手续，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，江津区政府应当承担举证不能的法律后果。据此，《用地批复》缺乏合法的前提条件。同时，江津区政府在作出《用地批复》时，其批复的用地面积和建筑面积超过中山镇政府作出中山府[2007]274号《规划批复》所规划的用地面积和建筑面积，明显不当。综上，江津区政府作出的《用地批复》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十一条的相关规定，事实不清，程序违法。本案中，江津区政府于2008年12月3日作出《用地批复》后，重庆渝松建设有限公司实施了房屋修建行为，该批复所涉农用地已经转用为建设用地，故该批复并无可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项关于行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法的规定，应当确认江津区政府作出的《用地批复》违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。姚家辉及江津区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费100元，由上诉人姚家辉、上诉人重庆市江津区人民政府分别负担50元。本判决为终审判决。审判长  刘佳佳审判员  吴永铭审判员  许 勇二〇一七年五月十五日书记员  熊其涛