海南省海口市秀英区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）琼0105行初138号 原告海口火山公园高尔夫有限公司，住所地海口市滨海大道芙蓉路****。 法定代表人邢帅，总经理。 委托代理人符传智，公司副总经理。 委托代理人周美均，海南方圆律师事务所律师。 被告海口市国土资源局，住所，住所地海口市秀英区长滨东二街**市政府行政办公区****div> 法定代表人韩艺师，局长。 委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。 第三人海南省对外经济发展总公司，住所地，住所地海口市龙昆北路iv> 法定代表人李开群，总经理。 委托代理人曹龙，广东正大方略（海口）律师事务所律师。 第三人澄迈县岛西房地产开发有限公司，住所地，住所地澄迈县长安镇政府院内iv> 法定代表人王传泽，总经理。 第三人海南宝通资产经营管理有限公司（原名海南宝通地产有限公司），住所地，住所地海口市金贸中路**半山花园海天阁**iv> 法定代表人杨光东，董事长。 委托代理人张慧生，公司副总经理。 第三人海南柳氏天泽房地产开发有限公司，住所地海口市紫荆路**，住所地海口市紫荆路**紫荆花园****** style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人柳根，董事长。 委托代理人孙群，海南柳氏天泽房地产开发有限公司办公室主任。 原告海口火山公园高尔夫有限公司（以下简称高尔夫公司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2016年11月9日作出的海土资法字（2016）322号《关于解决历史遗留问题申请的复函》（以下简称322号复函）的行政行为，于2016年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2016年11月29日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，由于第三人澄迈县岛西房地产开发有限公司（以下简称岛西公司）下落不明，本院依法向其公告送达开庭传票和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭审理了本案，原告委托代理人符传智、周美均，被告委托代理人郭刻盛，第三人海南省对外经济发展总公司（以下简称外经公司）委托代理人曹龙，第三人海南宝通资产经营管理有限公司（以下简称宝通公司）委托代理人张慧生，第三人海南柳氏天泽房地产开发有限公司（以下简称柳氏公司）委托代理人孙群到庭参加诉讼。第三人岛西公司经本院合法传唤，无正当理由没有到庭，不影响案件的审理。本案现已审理终结。 被告国土局于2016年11月9日作出322号复函，对原告提供的与柳氏公司、外经公司等公司签订的《土地权益投资合同》等复印材料，以该材料的真实性、有效性无法认定为由，建议原告就所主张的权益通过司法途径予以确认。被告国土局于2016年12月10日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、322号复函，证明2016年11月9日，针对原告的申请，被告作出的回复即“……经研究，我局对贵公司提供相关材料的真实性、有效性无法认定，建议贵公司就所主张的权益通过司法途径予以确认”，该回复并未对原告的合法权益造成任何实际影响。2、《关于石山镇征地的报告》、《琼山县外引内联项目受理报告书》、《项目批准书》、《建设项目环境影响报告表》、《关于海南省对外经济发展总公司拟征用琼山石山镇土地建度假村选址意见书》、《琼山县计划委员会关于兴建“外经度假村”的批复》、《建设用地规划许可证》、《琼山县旅游局关于兴建“外经度假村”的批复》等，证明（1）1993年外经公司就涉案土地申请建设“外经度假村”而进行的申请及有关部门出具针对该项目给予的回复，并非针对原告，故原告不存在主体资格；（2）相关部门作出的都是针对项目本身的批复或者批准，并非是涉及就涉案土地征地出让给原告的批准文件。3、《收据》，证明1993年5月29日，外经公司向原琼山县土地局支付了450万征地预付款。4、海口市中级人民法院（2003）海中法破字第8-20号《民事裁定书》及协助执行通知书，证明2005年8月11日，因外经公司逾期没有清偿其与海南华新房地产开发有限公司破产清算组的债务，海口市中级人民法院依法冻结外经公司在原琼山市国土资源局挂欠的征地预付款人民币450万元。5、海口市中级人民法院（2003）海中法破字第8-31号《民事裁定书》及协助执行通知书，证明2005年12月14日，海口市中级人民法院要求将外经公司所有的现在被告国土局的征地预付款450万元权益抵偿给海南华新房地产开发有限公司破产清算组。 原告高尔夫公司诉称，原告系从事高尔夫场地以及旅游地产项目开发、运营的企业，公司的核心业务是将公司旗下位于原海南省琼山县石山镇石山管理区玉墩经济社（永烈山一带）原属“外经度假村”项目的约450亩土地及周边地块打造成与海口火山地貌融为一体的森林公园式的高端旅游地产项目。公司成立之后，就该项目的开发建设等事宜不断与各级政府部门沟通，亦得到了各级政府部门的关心和厚爱。但遗憾的是，原告在于2016年8月2日向被告提交《海口火山公园高尔夫有限公司关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》后，却于2016年11月9日得到了被告作出的322号复函。迟至今日，原属“外经度假村”项目的用地手续问题仍旧未能解决，企业也蒙受了巨大的经济损失。 本案所涉土地系外经公司与岛西公司分别于1993年4月5日、1993年4月15日签署的《联合征地合同》及《补充协议》中所涉及的土地。上述合同文件约定：以“外经度假村”的名义在原海南省琼山县石山镇石山理管理区玉墩经济社（永烈山一带）征用450亩土地用于开发建设；由岛西公司向外经公司共支付1260万元，付款后拥有300亩土地的一切权力。外经公司于1993年5月24日给岛西公司开具收款收据，确认岛西公司已经向其支付1260万元的事实。1997年6月9日，外经公司与岛西公司因岛西公司的法定代表人发生变更，签署“《联合征地合同》之补充协议”，确认原签署的合同继续有效。1998年9月1日，外经公司与岛西公司及宝通公司签署“《联合征地合同》补充协议书”，确认宝通公司享有本案所涉土地中150亩的土地权益，另外300亩土地权益分别由外经公司和岛西公司平均享有。 原琼山县经济合作局于1993年3月初核发《琼山县外引内联项目受理报告书》；1993年5月19日，外经公司向原琼山县土地局预付地价款450万元（1993年5月25日收到《收据》）；原琼山县投资促进委员会于1993年5月22日核发第411号《项目批准通知书》；原琼山县环保局于1993年6月8日核发《建设项目环境影响报告表》；原琼山县建设委员会于1993年6月15日核发琼建委字（1993）123号《关于海南省对外经济发展总公司拟征用琼山石山镇土地建度假村选址意见书》；原琼山县计划委员会于1993年6月17日核发琼计字（1993）275号《琼山县计划委员会关于兴建“外经度假村”的批复》；原琼山县建设委员会于1993年8月17日核发编号为93-0263的《中华人民共和国建设用地规划许可证》；原琼山县旅游局1993年11月10日核发琼山旅字（1993）17号《琼山县旅游局关于兴建“外经度假村”的批复》。 原琼山县土地局、原石山镇石山管理区、外经公司于1994年1月15日签署《征用土地补偿协议书》，确定征地面积449.429亩，土地补偿费每亩23000元，征地补偿费用合计10336867元（早在1993年8月9日，原琼山县石山镇石山管理区已经按照450亩地、每亩3万元合计1350万元收到用地单位支付的征地款）。1994年2月，外经公司在原琼山县土地管理局提供的GF-92-1001《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）范本上签字盖章，依据该合同，每平方米国有土地使用权出让金为48元。 2000年5月29日，原琼山市规划土地管理局在《海南日报》第十版发布《土地产权及权益征询异议公告》，以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地的土地权益人进行异议征询公告，该《公告》确认三位第三人分别等额享有涉案土地约150亩（100000平方米）的土地权益。2000年12月20日，涉案土地所在地的原琼山市石山镇玉敦经济社对其提出的异议予以撤销，该经济社在《异议撤消书》上盖经济社公章，当时的经济社法定代表人陈文章也在《异议撤消书》上签了字。2001年4月9日，岛西公司与宝通公司签署《联合征地合同补充协议书（二）》，确认宝通公司退出本案所涉150亩土地的权益，由岛西公司享有。 被告曾于2006年作出市土环资储备字（2006）432号《关于以核发换地权益书方式处理海南省对外经济发展总公司征地遗留问题的请示》，建议海口市政府以核发换地权益书的方式收回原告的上述土地，但相关的行政决定最终并未做出。特别需要指出的是：被告在该请示中，实事求是地认可了上述土地的征地补偿款已经完全支付以及部分土地出让金已经支付的客观事实。被告在该请示的第一部分“基本情况”中明确称：1993年6月17日，原琼山县计划委员会以琼计字（1993）275号文批准外经公司在石山镇石山管理区征地兴建外经度假村项目。1993年6月15日，原琼山县建设委员会给外经公司下达项目用地选址意见。1994年1月15日，原琼山县土地管理局、原琼山县石山镇石山管理区（被征地单位）、外经公司（用地单位）三方签订了《征用土地补偿协议书》，征用石山镇石山管理区玉敦经济社集体土地299619.33平方米（合449.429亩），征地补偿费为1033.6867万元。经核查，外经公司在1993年5月至8月，向原琼山县人民政府和被征地单位共支付1800万元，其中向原琼山市人民政府缴交土地预付款450万元；向被征地单位支付征地款1350万元。 外经公司于2007年11月19日与原告的股东柳氏公司签署《土地投资权益转让合同》，将其“外经度假村”150亩土地权益转让给了柳氏公司。第三人岛西公司则于2008年3月17日签署《土地投资权益转让合同》，将其“外经度假村”300亩土地权益转让给了柳氏公司。柳氏公司已按照上述《土地投资权益转让合同》的约定向外经公司与岛西公司分别支付了对价。柳氏公司与原告于2010年6月29日签署了《土地权益投资合同》，从法律上将本案所涉约450亩土地投资权益全部纳入原告资产。原告多年以来投入巨额资金加强对该地块的管理，包括建围墙、道路平整、项目的规划设计等等；此外原告还多次致函各有关政府部门，希望加快涉案土地的开发建设。 原告认为，原告对涉案“外经度假村”项目用地享有全部权益有着充分的法律和事实依据；而国家法律关于解决涉案“外经度假村”项目用地历史遗留问题，也有着充分而明确的规定。 国家和海南省针对海南经济特区特殊的房地产开发历史，出台了专门适用于海南、旨在解决海南积压房地产历史遗留问题的行政法规范。这些行政法规范，一方面考虑到全国普适性行政法的规定，另一方面考虑到海南特殊历史和现状的需要，直接将大量的民事行为、行政行为、以及民事、行政混合行为，如全额或部分支付地价款但用地手续尚未完善等行为，作为“积压房地产”或“闲置土地”历史遗留问题，有针对性的规定了具体的处置措施。这些专门适用于海南的、仍然生效的法律文件主要包括：国办发（1999）62号《国务院办公厅关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案的通知》、《海南省人民代表大会常务委员会关于加快积压房地产产权确认工作的通知》、《海南省加快积压房地产产权确认工作实施办法》、《海南经济特区换地权益书管理办法》等以及海口市制订的《海口市积压房地产产权确认办法》、《海口市处理非农建设用地遗留问题若干规定》、《海口市处置闲置土地若干规定》等等。 国办发（1999）62号文在所有上述特别制订的行政法文件中，具有最高位阶的法律效力。依照该文所转发的《海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案》“（三）分类处置积压房地产”第二项关于“闲置土地的处置”明确规定：闲置土地分三种情形处置“按照法律、法规规定应无偿收回的闲置土地，要依法收回。但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发。其他闲置土地，向占地单位核发“换地权益书”，收回土地使用权”。 《海口市积压房地产产权确认办法》第八条、第九条以及《海口市处理非农建设用地遗留问题若干规定》第四条、第五条等均规定，权利人将征地款缴纳完毕而地价款未缴纳完毕的，按出让合同约定的出让地价标准和实际支付的地价款额确定相应面积的土地使用权；权利人只支付全部或部分征地补偿费但未办理土地出让等后续手续的，按征地协议约定的征地补偿标准和实际支付的征地补偿费金额，将相应面积的土地征为国有，并按当时市政府规定的出让地价标准和实际支付的征地补偿费金额给权利人确定相应面积的土地使用权。上述规定，也就是俗称的“交多少钱、划多少地”。海口市人民政府于2000年1月发布的《海口市处理非农建设用地遗留问题若干规定》第七条还进一步将国办发（1999）62号文所规定的无偿收回、办理用地手续限期开发、核发换地权益书三种处置措施细化和增加为“限期开发、改变土地用途、临时使用、置换土地、核发换地权益书”等五种措施。 原告认为，对“外经度假村”项目用地历史遗留问题补办用地手续时，不应当采取“交多少钱划多少地”的方式而应当采取“补足出让金，给足土地”的方式。原因如下： 第一、无论依据国办发（1999）62号规定的行政法规范，还是依据相关的民事法规范，“外经度假村”项目用地手续长期未能完善并导致之前的外经公司等以及之后的原告长期无法足额缴纳土地出让金，责任不在之前的外经公司等及之后的原告，而在相关政府部门。在原告没有过错、有能力足额交纳土地出让金、愿意足额交纳土地出让金的情形下，如果依旧坚持按照“交多少钱，划多少地”的处置模式，则会进一步损害原告的合法权益。 第二、原有约450亩的项目用地，若加以分割成多块宗地，必然对项目的整体开发效果造成重大的消极影响。 第三、早在上世纪90年代初，相关各方就已经在本案所涉土地上投入了1800万元的巨额投资，原告又后续投入了巨额的资金。考虑到20多年来通货膨胀及经济社会发展等因素，涉案土地的历史遗留问题久拖不决，其直接和间接吞噬的社会财富是巨量和令人痛心的，原告为此蒙受的损失也是巨大的。 基于以上的事实陈述和法律分析，原告恳请法院依照或参照相关的法律文件，判令被告为原告依法补办用地登记手续，由原告在依据当时地价补足土地出让金和取得相应的国有土地使用证后，在政府规定的期限内进行投资开发建设。诉讼请求：一、请求撤销被告作出的海土资法字（2016）322号《关于解决历史遗留问题的复函》；二、请求法院判令被告与原告补签《国有土地使用权出合同》、补办用地手续；三、诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：第一组证据1、1993年4月5日外经公司与岛西公司签署的《联合征地合同》；2、1993年4月15日外经公司与岛西公司签署的《补充协议》；3、1997年6月９日外经公司与岛西公司因岛西公司的法定代表人发生变更签署《联合征地合同》之补充协议；4、1998年９月１日外经公司与岛西公司及宝通公司签署的《联合征地合同》补充协议书，再次确认三方各享有涉案150亩土地的权益；5、2001年４月９日岛西公司与宝通公司签署的《联合征地合同补充协议书（二）》，确认宝通公司退出在本案所涉土地的150土地权益，由岛西公司享有；6、外经公司于1993年5月24日给岛西公司开具的“收款收据”，确认岛西公司已经向其支付1260万元的事实。第一组证据证明：外经公司、岛西公司、宝通公司三家公司以外经公司名义联合征地450亩，三家公司起初各享有涉案土地约150亩的土地权益；后外经公司继续享有其中的150亩土地权益，其余的300亩土地权益则由岛西公司享有。 第二组证据7、外经公司1993年3月20日《关于石山镇征地的报告》；8、原琼山县经济合作局于1993年3月初核发《琼山县外引内联项目受理报告书》；9、原琼山县投资促进委员会于1993年5月22日核发第411号《项目批准通知书》；10、原琼山县环保局1993年6月8日《建设项目环境影响报告表》；11、原琼山县建设委员会1993年6月15日琼建委字（1993）123号《关于海南省对外经济发展总公司拟征用琼山石山镇土地建度假村选址意见书》；12、原琼山县计划委员会于1993年6月17日核发琼计字（1993）275号《琼山县计划委员会关于兴建“外经度假村”的批复》；13、原琼山县建设委员会1993年8月17日编号为93-0263的《中华人民共和国建设用地规划许可证》；14、原琼山县旅游局1993年11月10日琼山旅字（1993）17号《琼山县旅游局关于兴建“外经度假村”的批复》；15、原琼山县土地局、原石山镇石山管理区、外经公司1994年1月15日签署的《征用土地补偿协议书》及《用地申请表》，确定征地面积449.429亩，土地补偿费每亩23000元，征地补偿费用合计10336867元；16、1993年5月25日原琼山县土地局《收据》，显示1993年5月19日，外经公司向原琼山县土地局预付地价款450万元；17、1993年8月9日，原琼山县石山镇石山管理区“收款凭证”，证明外经公司已经按照450亩地、每亩3万元合计1350万元向被征地单位交付了征地款；18、原琼山县土地管理局提供的GF-92-1001《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）范本，1994年2月，外经公司在该合同上签字盖章；依据该合同，每平方米国有土地使用权出让金为48元。第二组证据证明：本案所涉外经度假村项目用地，已由相关政府部门办理了相关的核准审批手续；并且以外经公司名义支付了1350万征地款，征地款全部支付完毕；同时，还向政府支付了450万土地预付款；当时的土地出让金价格为每平方米48元，折合每亩约32000元。 第三组证据19、2000年5月29日《海南日报》，原琼山市规划土地管理局在该报第十版发布《土地产权及权益征询异议公告》，以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地的权益人进行异议征询公告，该《公告》确认三位第三人分别等额享有涉案土地约150亩（100000平方米）的土地权益。20、2000年12月20日《异议撤消书》及石山居委会证明陈文章担任石山镇玉敦经济社社长（法定代表人）的《证明书》，涉案土地所在地的原琼山市石山镇玉敦经济社对其先前提出的异议予以撤销，该经济社在《异议撤销书》上盖经济社公章，当时的经济社法定代表人陈文章也在《异议撤消书》上签了字。第三组证据证明：原琼山市规划土地管理局认可了外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地的权益人，三家公司各享有150亩的土地权益，玉敦经济社对土地已被征用的事实不再持有异议。 第四组证据21、被告于2006年8月30日作出的市土环资储备字（2006）432号《关于以核发换地权益书方式处理海南省对外经济发展总公司征地遗留问题的请示》；证明：被告曾于2006年建议海口市政府以核发换地权益书的方式收回原告的上述土地，但相关的行政决定最终并未做出。更为重要的是，被告在该请示中，实事求是地认可了上述土地的征地补偿款已经完全支付以及部分土地出让金已经支付的客观事实。被告在该请示的第一部分“基本情况”中明确称：1993年6月17日，原琼山县计划委员会以琼计字（1993）275号文批准外经公司在石山镇石山管理区征地兴建外经度假村项目。1993年6月15日，原琼山县建设委员会给外经公司下达项目用地选址意见。1994年１月15日，原琼山县土地管理局、原琼山县石山镇石山管理区（被征地单位）、外经公司（用地单位）三方签订了《征用土地补偿协议书》，征用石山镇石山管理区玉敦经济社集体土地299619.33平方米（合449.429亩），征地补偿费为1033.6867万元。经核查，外经公司在1993年５月至８月，向原琼山人民政府和被征地单位共支付1800万元，其中向原琼山市人民政府缴交土地预付款450万元；向被征地单位支付征地款1350万元。 第五组证据22、外经公司于2007年11月19日与原告的股东柳氏公司签署的《土地投资权益转让合同》，约定外经公司将其“外经度假村”150亩土地权益转让给柳氏公司；23、岛西公司与柳氏公司于2008年3月17日签署的《土地投资权益转让合同》，约定岛西公司将其“外经度假村”300亩土地权益转让给柳氏公司；24、柳氏公司专项审计报告书，证明柳氏公司已按照上述《土地投资权益转让合同》的约定向外经公司与岛西公司分别支付了对价；25、柳氏公司与原告于2010年６月29日签署的《土地权益投资合同》，从法律上将本案所涉约450亩土地投资权益全部纳入原告资产；第五组证据证明：本案所涉外经度假村约450亩土地权益已全部归属于原告。 第六组证据26、原告2010年5月26日给海南省发展和改革委员会的火山字（2010）3号《关于火山公园高尔夫球场项目情况的紧急报告》；27、原告2010年6月25日给海口市秀英区石山镇人民政府的火山字（2010）5号《关于暂停办理林权证的请示》；28、原告2012年11月14日给海口市规划局的火山字（2012）1号《关于我公司位于火山地质公园范围内用地规划建设旅游度假项目的函》；第六组证据证明：原告为了更好更快地推进涉案土地的开发建设、维护自身合法权益，已多次与有关政府部门正式沟通。 第七组证据29、《海口火山公园高尔夫休闲俱乐部项目建议书》；30、《海口火山公园高尔夫休闲俱乐部总平面规划图》；31、2008年12月5日原告与陈中义签署的《场区围墙砌筑施工合同》；32、2010年7月19日原告与海南凯嘉园林艺术工程有限公司签署的《场区围墙砌筑施工合同》及《场区围墙砌筑施工合同补充协议》；33、原告与海南凯嘉园林艺术工程有限公司签署的《山区简易道路施工合同》、《山区简易道路施工合同补充协议》以及海南凯嘉园林艺术工程有限公司给原告的《申请验收三区简易道路及拨付该工程余款的报告》；34、2011年5月17日原告与海南凯嘉园林艺术工程有限公司签署的《场区围墙山皮石干砌施工合同》及其补充协议；35、2011年11月17日原告与海口龙图测绘公司及陈中义、陈中光签署的测绘合同；第七组证据证明：原告多年以来为管好用好涉案土地，开展了规划评估、砌围墙、建道路等大量工作。 第八组证据36、部分电费发票、报销凭证、银行进账单、收条收据、工资表等（共三十八页）；证明：原告作为涉案土地的权益人，为了管理涉案土地，投入了大量资金。 第九组证据37、原告于2016年８月２日向被告提交的《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》；38、被告2016年11月9日作出的322号复函；第九组证据证明：原告向被告提交补办用地手续，解决历史遗留问题的申请，被告作出不同意办理的具体行政行为。 被告国土局辩称，一、原告的第一项诉讼请求不符合法律规定的受案范围，依法应当予以驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，被告于2016年11月9日作出的322号复函仅是针对原告于2016年8月2日向被告提交的《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》中提到的相关合同等复印资料无法核实真实合法性，希望能够通过有权机关认定的一个回复。该复函对原告的合法权益并未造成任何实际性的影响，依法应当予以驳回。 二、原告的第二项诉讼请求即要求被告与原告补签《国有土地使用权出让合同》、补办用地手续没有事实及法律依据。 （一）原告并非本案的行政管理相对人，其原告主体不适格。涉案土地位于原琼山县石山镇石山管理区永烈山荒地，土地现状为荒地。原告的第二组证据提交的《关于石山镇征地的报告》、《琼山县外引内联项目受理报告书》、《项目核准通知书》、《建设项目环境影响报告表》、《建设用地规划许可证》、《征用土地补偿协议书》等这些文件的行政管理相对人均为外经公司，包括原琼山县国土局的《收据》显示出来的450万元土地预付地价款及向原琼山县石山镇石山管理区缴纳的征地补偿款也是外经公司支付。原告无权主张与其签订《国有土地出让合同》及完善用地手续。 （二）外经公司向原琼山县国土局支付的土地预付地价款450万元已被海口市中级人民法院执行抵偿给海南华新房地产开发有限公司破产清算组。2005年8月11日，因外经公司与海南华新房地产开发有限公司破产清算组履行清偿债务纠纷，海口市中级人民法院以（2003）海中法破字第8-20号民事裁定书冻结外经公司向原琼山市国土资源局交付的现存放在被告国土局的征地预付款人民币450元。12月14日，海口市中级人民法院作出（2003）海中法破字第8-31号民事裁定书，将外经公司所有的现在国土局的征地预付款人民币450万元权益抵债给了海南华新房地产开发有限公司破产清算组。由此可知，外经公司向原琼山市国土局支付的征地预付款已经被法院执行。法院的执行行为就证实了该款项仍属外经公司所有，同时也证明外经公司并未取得涉案土地的权属。 （三）本案第三人外经公司无权就其未取得权属的土地进行转让，与其他第三人岛西公司、宝通公司签订的《联合征地合同》、《补充协议》等仅属于民事行为，土地权属并未经过法定程序发生改变。依据《海南经济特区土地管理条例》第五十三条“有下列情形之一的，土地使用权不得转让、租赁…（二）未持有合法土地使用权证书及其他产权证书的…”。外经公司并未取得涉案土地的权属，土地管理部门与其也没有签订过土地出让合同，省政府等有权机关也没有批准将土地出让给外经公司，外经公司根本就没有取得涉案土地，其自行与岛西公司、宝通公司签订的《联合征地合同》、《补充协议》等仅属于三方之间的民事行为，并不取得土地使用权的当然转移。 （四）涉案土地未经过法定的招标、拍卖、挂牌等方式出让给原告，不符合签订《国有土地出让合同》的法律规定。依据《海南经济特区土地管理条例》第三十九条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一地块有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌方式出让。以招标、拍卖、挂牌方式出让、租赁、承包国有土地使用权的，应当在省土地行政主管部门指定的媒介上发布公告，公告拟出让、租赁、承包地块的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点”。《招标拍卖、地点&rdquo地使用权规定》第二条“中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使、地上或者地下设立国有建设用地使用权的条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。第二十一条“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息”。《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第八条“国有土地使用权的出让，由省、市、县、自治县人民政府垄断。由省、市、县、自治县国土局会同有关部门按土地利用总体规划、城乡建设规划和用地计划共同拟定出让土地的位置、用途、年限、地价，按审批权限分别报省、市、、地价治县人民政府批准。”等法条均规定国有土地的出让应当采取招标、拍卖、挂牌的方式，土地的出让应得到市政府或者省政府的批准；同时规定了签订《国有土地使用权出让合同》的主体系中标人、竞得人与出让人。但就本案而言，被告与原告甚至是第三人外经公司均未就涉案土地采取招标、拍卖、挂牌的方式，原告亦不属于本案涉案土地的中标人、竞得人，故涉案土地目前无法签订《国有土地使用权出让合同》。 综上，原告并非涉案土地的相对人，土地权属并未发生转移，既没有出让给外经公司，也没有出让给原告，不符合签订《国有土地出让合同》的条件，恳请法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求或驳回其起诉。 第三人外经公司述称，第三人认为原告诉请撤销被告作出的322号复函，并判令被告与原告补签《国有土地使用权出让合同》，并补办相应的用地手续，合情、合理、合法，应予支持。 一、1994年1月15日，外经公司与原琼山县土地管理局作为征地单位，石山镇石山管理区作为被征地单位，三方签订了征地补偿协议书，外经公司已经依约取得涉案的449.429亩土地使用权。其中岛西公司实际占有300亩的份额，因为1993年2月20日外经公司以琼外经发办（1993）07号《关于石山镇征地的申请报告》，向原琼山县人民政府、石山镇政府、县建委、县国土局申请征地100亩。同年4月5日，外经公司与岛西公司签订联合征地合同书，约定岛西公司需征地300亩；之后三方以及宝通公司针对该300亩土地权益份额，又签订了若干补充协议，直至2001年4月9日，宝通公司全部退出，则岛西公司仍实际占有300亩的份额。基于上述300亩的征地需要，岛西公司实际支付给外经公司1260万征地款。1993年6月17日，原琼山县计委批准外经公司在石山镇石山管理区征地兴建外经度假村项目。1994年1月15日，琼山县国土局和石山镇石山管理区、外经公司签订的征地补偿协议书约定建设的外经度假村项目用地为449.429亩，包干补偿价为2300元/亩，共计补偿款项为10336867元，但外经公司实际上向被征地单位即管理区支付的是1350万元。随后同年2月份，外经公司与琼山县国土局共同商定并由外经公司单方签名盖章的国有土地使用权出让合同，约定的有偿出让299619.33平米的土地使用权给外经公司，土地出让金为每平米48元，总计14381728元。根据当初的历史情况，国土局和外经公司三方签订了这个合同，最后为什么国土局没有在上面签字盖章？第三人认为这是琼山县国土局行政不作为的行为，不能把所有的责任都推给外经公司说没有实际取得使用权、没有签订合同，这也是本案为什么要求原告和被告补签土地出让合同的本意所在，而且预付450万元给了琼山县人民政府。至此，外经公司已实际取得了涉案的449.429亩的土地权益，但因政府的不作为，致使外经公司客观上无法取得该地块的土地使用权及相关证书，时至今日已达22年之久。被告作为土地行政管理职能机关应履行法定职责，替代原琼山县土地管理局继续签署实际履行上述国有土地使用权出让合同出让方的义务，并根据客观实际与后续受让方补签国有土地使用合同，完善相应的手续，以取信于民，这也是社会主义核心价值观的应有之意。 二、2000年5月29日，原琼山市规划土地管理局以报纸征询异议公告的方式，明确三位第三人共计享有3万平方米土地使用权的事实，故原告通过合法受让该三位权益人的土地权益，实际取得了299619.33平米的土地使用权，并投入了巨额资金进行开发，最终替代履行了1994年2月外经公司与原琼山县土地局共同拟定的土地使用权出让合同受让方的义务。因此，第三人认为本案应由原告和被告继续完善相关的手续。 第三人外经公司没有证据向本院提交。 第三人宝通公司没有意见也没有证据提交。 第三人柳氏公司没有意见也没有证据提交。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据及证人证言作如下确认： 对被告国土局所举证据的确认： 原告对被告提交的证据1、322号复函的真实性、关联性没有异议，对证明效力有异议；该份复函显然是对原告的申请予以拒绝并不予办理，是具体的行政行为。对证据2原琼山县政府各职能部门的相关批复的真实性、关联性无异议，对证明效力有异议；这些证据虽是针对外经公司的回复，但从外经公司、岛西公司、宝通公司等已签署的联合征地合同、补充协议，向政府支付1800万元的土地款及预付款，原琼山市规划土地管理局在2000年5月29日《海南日报》以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地权益人进行异议征询公告，原琼山市石山镇玉敦经济社、石山居委会撤销异议，柳氏公司和外经公司及岛西公司签署土地投资转让合同并支付对价，再到柳氏公司作为原告的股东与原告签署土地权益投资合同，将涉案土地投资权益作为原告资产等，上述一系列的过程和事实，充分证明本案原告系涉案土地的权益人，也系被告作出具体行政行为的行政相对人，具有原告的主体资格。对证据3《收据》的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据4、5海口市中级人民法院的《民事裁定书》及《协助执行通知书》的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明效力有异议；上述证据不影响原告作为涉案土地投资权益人的法律地位，也不影响原告作为涉案土地权益人要求被告依据国务院办公厅国办发（1999）62号文等相关法律文件就涉案土地补办用地手续的权利。显而易见，国务院办公厅国办发（1999）62号文件所针对的是历史遗留问题的土地，既包含已付完地价款、征地款的情形，也包含地价款尚未支付，但征地款已经支付完毕的情形，还包含地价款未支付，征地款部分支付等情形。在本案中，征地款已全部支付（1350万元），地价款部分支付了450万元；即，地价款部分支付了450万元法院执行，也丝毫不影响原告的相关权益和权利。 第三人外经公司同意原告对这五份证据的质证意见。认为证据1对行政相对人的原告有实际影响，原告具备诉讼主体资格；至于最终能不能胜诉，不影响原告的主体资格。而且作为当初的征地单位，第三人一直认为该权益应由原告享有，该复函可以提起行政诉讼。证据2可以证明外经公司的征地行为原琼山县政府已有相关规划并通过批准，只是最终未在土地出让合同上盖章，若还差部分土地出让金，那就是履行合同的问题，合同已实际履行，土地也已交付使用。证据3，对于支付的450万征地款及证明内容没有异议，但这只是土地出让金的一部分。证据4、5为同一问题，第三人认为法院执行由外经公司支付给政府的450万元，即履行合同中450万元被执行，并不代表原来外经公司450万元支付土地出让金的行为不存在；因为作为现金来讲，只要转移支付，其所有权即转移，法院执行后原告可向第三人追偿，不能依此说明第三人未付这笔钱。 第三人宝通公司对被告提交的证据没有意见。 第三人柳氏天泽对被告提交的证据没有意见。 本院对被告提交的证据1的真实性、关联性予以确认，对证明效力不予确认；被告作出的322号复函对原告要求补办用地手续的申请既不认可，也不否认，该行为对原告的合法权益产生了实际影响，是具体行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。对证据2的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明效力不予确认；这些证据证明外经公司曾经征用涉案约450亩土地以及该征地行为被原琼山县政府各职能部门审批同意的事实。进一步证明外经公司的征地行为实际存在且已经实际履行。对证据3的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该证据证实外经公司向原琼山县土地局支付部分征地预付款的事实。对证据4、5的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明效力不予确认；外经公司支付的450万元征地预付款虽然被法院执行抵债，但并不能据此否定征地行为的存在，因为涉案征地行为不仅包含外经公司支付的450万元征地预付款，还应包含向被征地单位村集体支付的征地补偿款1350万元。 对原告所举证据的确认： 被告对原告提交的第一组证据1联合征地合同形式上的真实性予以认可，但这份合同为外经公司和岛西公司的民事合同，这种联合征地也未得到政府的批准。2、补充协议，对其形式上的真实性予以确认，内容不予确认；这份协议为外经公司和岛西公司之间的民事协议。3、联合征地合同的补充协议，对其形式上的真实性予以确认，但这份协议未征得政府批准，被告对岛西公司联合征地的行为不予认可。4、联合征地合同的补充协议书，意见与前述一致。5、岛西公司和宝通公司的补充协议，对其形式上的真实性予以认可，但宝通公司和岛西公司两个主体的征地行为和征地合同、补充协议未得到政府批准。对第一组证据形式上的真实性予以确认，但对其合法性均不予认可；因为岛西公司、宝通公司和外经公司的联合征地行为从未获得政府批准，按照1988年的土地管理法，当时的征地行为须获得政府批准，但该联合征地行为为私下自主行为，所以对其合法性不予认可。 第二组证据7、关于石山镇征地申请报告，8、琼山县外引内联项目受理报告书，9、项目批准通知书，10、环评报告，11、选址意见书，12、琼山计委的批复，13、建设用地规划许可证，14、关于兴建“外经度假村”的批复；对以上证据的真实性予以认可，当时确实琼山外经委、建委、投资委员会等批准了外经公司的征地行为，但各职能部门的批准不能代表国土部门的行为，也不能取代有权机关、县级以上人民政府的批准；当时的征地应当由县级以上人民政府批准，但是琼山县政府并未批准。15、征地补偿协议书，因原告未提供原件，对其真实性不予确认。16、450万元预付款，该收款单位公章看不清楚，曾多次让国土局甄别；当时应诉收集证据时被告想搞清楚是琼山县国土局还是琼山县政府收取的，但未看清楚该公章。17、收款凭证，因无原件，对其真实性不予认可，而且该笔款项是给予石山管理区，被告根本无从知晓该笔钱在哪儿。18、土地出让合同，因无原件不予认可，该合同只有乙方的盖章和签名，无国土局、琼山县政府的签章；且合同第21条约定要经省政府批准方可生效，该合同尚未签订，更不用说经省政府批准。对第二组证据的证明内容，被告仅认可在被告的审计报告里存在的向政府支付450万元的预付款，其他内容均不予认可。 第三组证据19、土地权益征询异议公告，对其真实性予以认可；该份异议公告并非确权公告，仅为对相关产权权益的征询异议，其中有一些具体的内容涉及岛西、外经、宝通三家公司，但并不意味着三家公司有权益；当时国家给海南省政府发放换地权益书，首先要进行权益登记，由认为自己有权益的人提出申请并发异议公告，此异议公告仅是被告核查权益的一个行政环节，并非说上面的内容都是国土部门确认的；当时石山玉敦经济社提出异议，后来又撤销了该异议；有人提申请，被告初步审查发公告以后，有人提异议则暂停，若无人提异议则继续审查；上述三个公司的权利来源为协议出让，这是权属公告，并非确权公告。20、异议撤销书，对其真实性不予认可。对第三组证据，被告认为原告曲解了该证据的内容，被告仅对三家公司的申请发出征询异议公告，并非给予确权；如果无异议,则需要进一步依法审核才能办理;显然,该公告不属确权文件。 第四组证据21、被告市土环资储备字（2006）432号请示，对其真实性不予确认；因其内容涉及付款行为，现无法进行核实；从处理意见可看出，其引用了换地权益书，从内容上则是处理历史遗留问题，核发换地权益书；但这个核发换地权益书的请示，最后被告也未查到市政府给予批准；该文件仅仅针对外经公司，无岛西公司、宝通公司，更无原告高尔夫公司。 第五组证据22、外经公司和柳氏公司签订的土地投资权益转让合同，对其真实性予以认可，但对其合法性不予认可；被告认为外经公司并未最终取得该地块，其无权将土地转让他人；政府收取的预付款也是外经公司的款项，已被执行，且政府并未批准给予柳氏公司，因此对其合法性不予认可。23、岛西公司和柳氏公司的土地投资权益转让合同，对其形式上的真实性予以认可，对其合法性不予认可；岛西公司作为转让方，从未获得政府批准。24、与本案无关联性。25、柳氏公司与高尔夫公司签订的土地权益投资合同，不予认可其合法性；这几份合同为民事权益的流转，不具有土地流转的法律效力。 第六组证据26、高尔夫公司给海南省发改委的报告，27、给石山镇政府的请示，28、给海口市规划局的函；对以上三份文件形式上的真实性予以认可，但不能确认这些文件有无向所要呈报的部门（即发改委、石山镇政府和海口市规划局）送达，仅仅为原告所打印的文件，对该文件的效力无法确认。 第七组证据29至35，与本案无关联性。 第八组证据36、部分电费发票、报销凭证、银行进账单、收条收据、工资表等，并无支付土地款的内容，与本案无关联性。 第九组证据37、原告向被告提出的申请，38、322号复函；对以上两份证据的真实性予以认可。 第三人外经公司对上述证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议。第一，外经公司的征地行为经过原琼山县六部门的批准，不能强调只要国土局不批则征地不合法，第三人认为该行为成立。国土局向市政府的请示函已认定该事实，第三人已付了征地款，全部履行合同有依据，且被告也认可。原告提供的所有证据能够证明外经公司1993年已实际占有和使用该地块，已和琼山县国土局或琼山市政府实际完成土地出让行为，只是出让金尚未付完。第二，关于征询异议公告，被告说不能代表土地确权，该说法并不严肃；因为作为土地确权，首先证明该地块很清楚，三家公司各150亩，现在想确定给三家公司，担心别人有异议因此出公告，现在又不予认可，不符合客观实际，不符合法律规定。因此，在实际履行过程中，被告亦认可该土地使用权实际已出让。对450万元最终被法院执行，以及外经公司还欠的土地出让金，可由原告或外经公司补足。关于原告投入大量资金开发该项目，按国务院的规定，该土地符合用地建设规划，企业有能力投资的，应确权给对方继续使用，避免资源的不必要浪费。 第三人宝通公司对原告提交的证据没有意见。 第三人柳氏公司对原告提交的证据没有意见。 本院对原告提交的第一组证据1-6的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；本案外经公司的征地行为属历史遗留问题，是二十世纪九十年代海南房地产高潮的产物；由于当时征地行为的不规范，导致遗留很多问题，为此国务院专门出台文件，针对海南房地产的遗留问题进行处置；联合征地、委托征地等行为在当时极为普遍，并不以是否得到政府批准作为生效的要件。被告以现在的眼光和思维去看待当时特殊历史时期的产物，不符合客观实际，因此，被告的质证意见与事实不符，本院不予采纳。第二组证据7-14与被告提交的证据2的部分证据相同，因此对其认证意见与被告提交证据的认证意见一致，不再赘述。对证据15征地补偿协议书，该份证据虽没有原件，但与之前政府各部门所作的批复及之后的征地付款等行为，形成一条完整的证据链，可以相互印证；因此，对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。证据16与被告提交的证据3相同，证明外经公司预付了部分征地款450万元，对其真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。证据17石山管理区的收款凭证，与证据15、16相互关联，证实外经公司征地及付款行为的存在，再结合证人所作的证言，可以确认该份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力，证明外经公司已经全部付清村集体的征地补偿款，征地补偿协议已经实际履行。证据18国有土地使用权出让合同，该份合同虽然只有外经公司签字盖章，且未经海南省政府批准，但不能否认外经公司征地及付款行为的存在；根据当时琼山地区征地的实际情况，征地过程中操作的不规范以及证据15的认证意见，对该份证据的真实性、合法性及证明效力应予以确认，证明涉案土地的土地出让金价格当初约定为每平方米48元。第三组证据19，对原琼山市土地局发布的土地权益征询异议公告，该份证据与证据4、5相互印证，可以证明在2000年的时候，对外经公司征用涉案450亩土地主张权益的分别为外经公司、岛西公司、宝通公司，各占150亩（之后的2001年4月，宝通公司退出联合征地，将其所有的150亩土地权益退还岛西公司）；没有任何单位或个人对此提出异议，该份证据可以作为上述三家公司土地权属来源的依据。因此，对其真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。证据20，对被征地单位玉敦经济社出具的异议撤销书，被告否认其真实性；结合证人所作的证言，证实当初玉敦经济社曾对征询异议公告提出过异议，在了解情况后撤回了异议书，证明玉敦经济社对外经公司征用涉案450亩土地的事实不持异议；本院对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。被告的质证意见与事实不符，本院不予采纳。第四组证据21，被告2006年8月30日作出的432号文，该份证据为被告向市政府所作的请示，要求以核发换地权益书的方式收回外经公司征用的涉案450亩土地并纳入土地储备库管理；文中被告较为详细的介绍了外经公司的征地过程及付款情况，与原告之前提交证据的证明事项和本院的认证意见一致，可以作为认定本案事实的依据；虽然海口市政府没有对被告提出的处理意见作出答复，但不影响本院据此对案件事实作出的认定即外经公司的联合征地、付款行为及征地合同已经实际履行的行为；因此，对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。第五组证据22，外经公司与柳氏公司签订的土地投资权益转让合同，对其真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据证明外经公司将涉案450亩土地中归其所有的150亩土地权益转让给原告的股东柳氏公司。证据23，岛西公司与柳氏公司签订的土地投资权益转让合同，对其真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据证明岛西公司将涉案450亩土地中归其所有的300亩土地权益转让给柳氏公司。对证据24的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份审计报告书证实柳氏公司已按合同的约定分别向外经公司和岛西公司支付了转让价款。对证据25的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；该份证据证明柳氏公司作为原告的公司股东，已将其通过支付合理对价取得的涉案约450亩土地权益作为投资，全部纳入了原告的资产。第六组证据26-28为原告2010年至2012年期间向政府相关部门作出的函件，证明原告在取得涉案约450亩土地后向政府相关部门主张自己的权利，该行为符合客观实际；对这些证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。第七组证据29-35，证明原告取得涉案约450亩土地后，为对土地进行有效管理，开展了项目前期的规划评估，修建围墙，开通道路等工作；对第七组证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。第八组证据36，证明原告实际控制、使用涉案土地，在项目前期管理过程中投入的资金及人工等费用；对其真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。第九组证据37、38，证明原告于2016年8月2日向被告提交申请，要求解决历史遗留问题、补办用地手续及被告作出本案被诉的322号复函的事实。 三、对证人证言的确认： 在庭审过程中，原告申请证人陈文章（原石山居委会玉敦经济社社长，1996年至2002年担任玉敦经济社社长职务）出庭作证，其证明2000年原琼山市国土局在报纸上发布征询异议公告，玉敦经济社曾就此提出异议，后经群众讨论并调查核实后对该异议予以撤销以及外经公司于1993年期间在该经济社征用涉案土地的事实。 经庭审质证，本院对证人所作证言的证明效力予以确认。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实： 1993年2月20日，外经公司分别向原琼山县人民政府、石山镇政府、县建委、县国土局作出琼外经发办（1993）07号《关于石山镇征地的申请报告》，拟在石山镇火山口规划范围内征地1000亩用于开发建设。同年3月2日，原琼山县经济合作局同意受理外经公司的“外经综合小区”项目。1993年4月5日，外经公司与岛西公司签署《联合征地合同》，约定岛西公司委托外经公司在石山镇征地300亩用于商业及旅游开发，每亩地价3.2万元，总地价款960万元。1993年5月24日，岛西公司按合同约定向外经公司支付征地款1260万元（含国土局每亩预收1万元）。1993年5月22日，原琼山县投资促进委员会向外经公司核发第411号《项目批准通知书》。1993年5月25日，外经公司向原琼山县土地局预付地价款450万元。1993年6月8日，原琼山县环保局向外经公司核发《建设项目环境影响报告表》。1993年6月15日，原琼山县建设委员会向县计委、国土、环保、石山镇及外经公司核发琼建委字（1993）123号《关于海南省对外经济发展总公司拟征用琼山石山镇土地建度假村选址意见书》，同意外经公司拟征用土地450亩用于修建度假村项目。1993年6月17日，原琼山县计划委员会向外经公司核发琼计字（1993）275号《关于兴建“外经度假村”的批复》，同意外经公司拟修建的“外经渡假村”项目。1993年8月17日，原琼山县建设委员会向外经公司核发编号为93-0263号《建设用地规划许可证》。1993年11月10日，原琼山县旅游局向外经公司核发琼山旅字（1993）17号《关于兴建“外经度假村”的批复》。1994年1月15日，原琼山县土地局作为征地单位、原石山镇石山管理区玉墩经济社作为被征地单位、外经公司作为用地单位签署《征用土地补偿协议书》，确定征地面积为449.429亩，土地补偿费每亩23000元，征地补偿费用合计10336867元（早在1993年8月9日，外经公司就已经按照450亩土地、每亩3万元合计1350万元向被征地单位石山管理区支付了征地款）。1994年2月，外经公司与原琼山县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）》，约定涉案土地每平方米国有土地使用权出让金为48元，但原琼山县土地管理局最终未在该合同上签字盖章，也未报经海南省人民政府批准。 1997年6月9日，外经公司与岛西公司因岛西公司的法定代表人发生变更，签署“《联合征地合同》之补充协议”，确认原签署的联合征地合同继续有效。1998年9月1日，外经公司、岛西公司及宝通公司签署“《联合征地合同》补充协议书”，确认宝通公司在外经公司与岛西公司联合征用的450亩土地中，享有岛西公司300亩中的150亩土地权益，即涉案450亩土地权益分别由外经公司、岛西公司和宝通公司各平均享有150亩。 2000年5月29日，原琼山市规划土地管理局在《海南日报》第十版发布《土地产权及权益征询异议公告》，以外经公司、岛西公司、宝通公司作为涉案土地的土地权益人进行异议征询公告，该公告确认三位第三人分别等额享有涉案土地约150亩（100000平方米）的土地权益。2000年12月20日，涉案土地所在地的原琼山市石山镇玉敦经济社对其提出的土地权益人异议予以撤销，该经济社在《异议撤消书》上加盖经济社公章，经济社法定代表人陈文章也在《异议撤消书》上签字。2001年4月9日，岛西公司与宝通公司签署《联合征地合同补充协议书（二）》，因涉案土地的用地手续未能完善，使项目无法启动开发，确认宝通公司退出其享有的150亩土地权益，由岛西公司继续享有。 2005年12月14日，因外经公司拖欠海南华新房地产开发有限公司破产清算组的到期债务，海口市中级人民法院作出（2003）海中法破字第8-31号《民事裁定书》，将外经公司向原琼山市国土环境资源局交付、现存放在被告处的征地预付款人民币450万元权益执行抵偿给海南华新房地产开发有限公司破产清算组，冲抵外经公司拖欠的部分债务。2006年8月20日，被告向海口市政府作出市土环资储备字（2006）432号《关于以核发换地权益书方式处理海南省对外经济发展总公司征地遗留问题的请示》，认定外经公司与原琼山县土地管理局、原琼山县石山镇石山管理区签订《征用土地补偿协议书》，征用石山镇石山管理区玉敦经济社集体土地299619.33平方米（合449.429亩），征地补偿费为1033.6867万元。外经公司在1993年5月至8月，向原琼山县人民政府和被征地单位共支付1800万元，其中向原琼山市人民政府缴交土地预付款450万元，向被征地单位支付征地款1350万元，比协议中约定的1033.6867万元多出316.3133万元。由于出让手续未获省政府批准，按照《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，建议扣除被法院执行的外经公司缴交的土地预付款450万元后，剩余的征地补偿款（按协议书的约定）1033.6867万元给外经公司核发换地权益书，收回外经公司征用的涉案土地。但海口市政府对被告的上述请示没有批准。 2007年11月19日，外经公司与原告的股东柳氏公司签订《土地投资权益转让合同》，将涉案450亩土地中外经公司享有的150亩土地权益转让给柳氏公司。2008年3月17日，岛西公司与柳氏公司签订《土地投资权益转让合同》，将岛西公司享有的300亩土地权益转让给柳氏公司。柳氏公司已按照上述签订的《土地投资权益转让合同》的约定向外经公司与岛西公司分别支付了对价。至此，柳氏公司取得了涉案约450亩土地权益。2008年12月，原告陆续在涉案土地上修建围墙，开通道路，平整土地，投入资金对土地进行有效管理，并对项目进行总体规划与设计。2010年6月29日，柳氏公司与原告签订《土地权益投资合同》，将涉案约450亩土地投资权益全部纳入原告资产。2010年5月26日，原告向海南省发展与改革委员会作出火山字（2010）3号《关于火山公园高尔夫球场项目情况的紧急报告》，要求对原告的高尔夫球场项目增补立项。2010年6月25日，原告向海口市秀英区石山镇政府作出火山字（2010）5号《关于暂停办理林权证的请示》，以涉案土地中存在少量插花地为由，要求石山镇政府暂缓办理林权证。2012年11月14日，原告向海口市规划局作出火山字（2012）1号《关于我公司位于火山地质公园范围内用地规划建设旅游度假项目的函》，要求海口市规划局在控规制定过程中，充分考虑原告项目的特点及历史现状进行规划。 2016年7月28日，原告向被告作出《关于解决历史遗留问题、补办用地手续的申请》，要求被告补办涉案约450亩土地的用地手续。被告于2016年11月9日作出本案被诉的322号复函，对原告提供的与柳氏公司、外经公司等公司签订的《土地权益投资合同》等复印材料，以该材料的真实性、有效性无法认定为由，建议原告就所主张的权益通过司法途径予以确认。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的322号复函的行政行为是否合法；被告是否应为原告补办用地手续。经庭审质证后确认，首先，被告作出的322号复函对原告的权利义务是否产生影响，该复函是否属行政诉讼受案范围。被告认为，该复函仅是对原告提交的申请中相关合同等材料的真实、有效性无法核实，建议原告通过司法途径予以确认的回复，对原告的合法权益并未造成任何影响。本院认为，原告提交的申请，是要求被告解决历史遗留问题，依照相关规定为原告补办用地手续。被告作为土地行政主管部门，应依职权就原告的申请事项是否符合规定作出处理意见。而被告作出的复函，对原告陈述的事实既不认可，也不否定，将应依职权调查核实的职能建议原告交由司法机关予以确认，属推卸责任的行为。被告的复函，表面上看是行政作为，对原告的申请作出了回复，其实质是行政不作为行为。该复函对原告的权利义务产生了实际影响，是具体行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。 其次，该复函是否合法。通过庭审调查的事实，本案第三人外经公司在1993年经原琼山县政府各职能部门的批准，以该公司的名义与第三人岛西公司联合在石山镇石山管理区玉敦经济社征用约450亩土地用于开发建设。该征地行为在1994年1月15日由原琼山县土地局作为征地单位、原石山镇石山管理区玉敦经济社作为被征地单位、外经公司作为用地单位签署了《征用土地补偿协议书》，确定征地面积和土地补偿费标准。随后外经公司向土地管理部门交纳了部分土地预付款450万元，并向被征地单位石山管理区支付了全部的征地补偿款1350万元的事实清楚。虽然在随后的征地过程中原琼山县土地局尚未与外经公司签订《国有土地使用权出让合同》，也未报经海南省政府批准，但责任不在外经公司，不能据此否定外经公司征地行为的存在及征地补偿协议已经实际履行。第三人柳氏公司作为原告公司的股东，通过支付合理对价、协议转让的方式取得涉案约450亩的土地权益，并作为投资投入到原告公司经营，原告已经实际取得涉案约450亩的土地权益。现原告要求被告解决历史遗留问题、补办用地手续的行为并无不当。被告未能依职权查清上述事实，其作出的复函认定事实不清，主要证据不足。 第三，被告是否应为原告补办涉案约450亩土地的用地手续。涉案约450亩土地的征行为属历史遗留问题，是二十世纪九十年代海南房地产高潮的产物；由于当时征地行为的不规范，导致遗留很多问题，影响了海南经济的发展。为此,国务院、海南省专门出台文件，针对海南房地产的遗留问题进行分类处置。国务院办公厅国办发（1999）62号《关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行＜处置海南省积压房地产试点方案＞的通知》，其中对闲置土地分三种情形进行处置：按照法律、法规规定应无偿收回的闲置土地，要依法收回；但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发；其他闲置土地，向占地单位核发“换地权益书”，收回土地使用权。《海口市积压房地产产权确认办法》第四条规定：有下列情形之一的，权利人可向市土地行政管理部门提出全部或部分土地使用权确认申请：（四）只支付全部或部分征地补偿款，未办理土地出让等后续手续而未取得土地使用权的。上述规定中，认定历史遗留问题的征地行为是否有效，并不是以是否经过当地政府批准作为依据，而是以实际支付土地出让金或征地补偿款作为标准，该规定符合海南房地产遗留问题的实际情况。本案中，外经公司与岛西公司以外经公司的名义联合征地，并向国土部门支付了部分土地出让金和全额支付村集体的征地补偿款，由于当时受国家宏观政策调整，征地行为的后续手续未能及时办理，其责任不在外经公司、岛西公司及本案原告。从被告向海口市政府作出的请示报告中可以看出，被告认可外经公司的征地及付款行为，拟以核发换地权益书的方式收回涉案土地并纳入土地储备库管理，可以证明被告已经确认外经公司的征地行为合法有效。涉案的土地权益经过合法受让，目前已归属原告所有，且原告也已投入资金进行项目的规划设计及前期的道路修建、平整等工作，实际占有使用土地，愿意继续投资开发，被告应根据本案的实际情况，依据上述规定，在原告补足出让金后，为原告补办涉案约450亩土地的用地手续。对被告提出的涉案土地没有经过招拍挂程序，无法与原告签订《国有土地使用权出让合同》的理由；本院认为，国有土地出让实行招拍挂制度是在2002年以后开始实施，是政府先将土地征为国有，再公开向社会挂牌出让的行为，属于正常的土地出让方式。而本案的征地行为发生在1993年，属于历史遗留问题，不适用国有土地出让实行招拍挂的相关规定；且不能以之后的法规规章去规范之前发生的行为。因此，对被告的此项辩解理由，本院不予采纳。 第四，对外经公司预付的450万元土地出让金被法院另案执行应如何处理的问题。本院认为，外经公司预付的450万元土地出让金被法院另案执行的行为，并不必然导致外经公司的征地行为无效或征地行为没有发生，只能作为该款项恢复到外经公司预付土地出让金前的状态，即外经公司至今尚欠国土部门的土地出让金没有支付。在本案原告承接涉案土地权益，被告为原告办理后续用地手续过程中，应由原告代外经公司参照征地时的土地出让金价格（即每平方米48元）向被告足额给予支付。至于原告代外经公司支付被法院执行的450万元土地出让金预付款后是否向外经公司追偿，则属另一法律问题，原告可另案诉讼解决。 鉴于本案属历史遗留问题，征地行为已经发生，征地补偿协议已经实际履行；原告在此过程中并无过错，且对涉案土地已实际占有并投入资金进行有效管理和使用，被告应依照相关规定，在原告补交土地出让金后，为原告补办用地手续，使原告在规定的期限内尽快开发建设。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告的辩解与事实不符，且于法无据，本院不予采纳；其作出的复函认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销并限期为原告补办用地手续。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销被告海口市国土资源局于2016年11月9日作出的海土资法字（2016）322号《关于解决历史遗留问题申请的复函》； 二、限被告海口市国土资源局自本判决发生法律效力之日起30日内为原告海口火山公园高尔夫有限公司在补交土地出让金（每平方米48元）后补办位于海口市秀英区石山镇玉敦经济社永烈山的449.429亩土地的用地手续并核发国有土地使用权证。 本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。 审 判 长  李会勤 人民陪审员  黄清霞 人民陪审员  高燕劝 二〇一七年五月三十日 书 记 员  兰雪韵 书 记 员  吴 琳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： 主要证据不足的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。