广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2017)粤71行终158号上诉人（原审原告）广州市金度房地产开发有限公司，住所地：广州市海珠区水蓝街11号104房自编之五。法定代表人连杰，职务：总经理。委托代理人王晋，系该公司员工。委托代理人周广民，系国信信扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市海珠区人民政府琶洲街道办事处，住所地：广州市海珠区新港东路86号。法定代表人温广平，职务：主任。出庭负责人陈瑛，职务：副主任。委托代理人彭莉，系广东华安联合律师事务所律师。原审第三人广州市海珠区水蓝郡业主委员会，住所地：广州市海珠区新港东路48号。法定代表人赖伟源，职务：主任。委托代理人赵少伟，系广东颐和律师事务所律师。上��人广州市金度房地产开发有限公司（以下简称金度房地产公司）因诉被上诉人广州市海珠区人民政府琶洲街道办事处（以下简称琶洲街道办）行政备案一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2016年3月25日，广州市海珠区水蓝郡业主委员会（以下简称水蓝郡业委会）向琶洲街道办提交海琶物业备〔2016〕第1号《广州市海珠区（县）业主委员会备案申报表》，其中申请报告载明：2016年1月23日，水蓝郡小区召开业主大会会议，会议表决通过了《业主大会议事规则》和《管理规约》，选举产生了11名业主委员会委员等内容；水蓝郡业委会提交了《水蓝郡管理规约》、《水蓝郡业主大会议事规则》、《水蓝郡首次业主大会会议记录及会议决定》、《广���市海珠区（县）业主委员会备案基本情况表》等材料。当日，琶洲街道办经审查认为管理规约、业主大会议事规则、业主大会的会议记录和会议决定、业主委员会备案基本情况表符合法定形式，于2016年3月25日对水蓝郡业委会作出海琶物业备〔2016〕第1号《业主委员会备案回执》，载明：……备案主要内容如下：1.管理规约、业主大会议事规则；2.业主大会的会议记录和会议决定；3.业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况；4.本届业主委员会任期2016年3月25日起至2020年3月24日止；5.业主委员会委员名单：赖伟源（主任）、张才全（副主任）、陈红霞（副主任）、翁达、李铭茹、佘芙蓉、廖静文、廖瑞清、雷爱琼、陈倩雯、谭芳、胡勉（候补委员）。金度房地产公司系涉案小区业主，其认为琶洲街道办的备案行为违法，向本院提起行政诉讼。本案诉讼中，金度房地产公司认为《关于给予指导和协助成立业主大会的函》中150名业主的《联名业主签名表》签名造假，疑似出自一人。其委托的鉴定机构于2016年4月13日作出鉴定报告认为《联名业主签名表》中的20个签名与对应物业的商品房买卖合同上买受人的签名字样不是同一人所签。琶洲街道办主张金度房地产公司的主张是针对筹备行为，并非本次被诉备案行为。金度房地产公司认为涉案业主委员会委员候选人中没有商业物业代表，琶洲街道办提交了其于2015年10月20日作出的《关于成立首次业主大会会议筹备组的公告》复印件及其附件《首次业主大会会议筹备组成员名单》复印件，其中建设单位代表为杜敏卫，其为金度房地产公司主管，琶洲街道办及水蓝郡业委会主张金度房地产公司即为商业物业业主，其知晓选举业主委员会委员的行为，但并未参选候选人。金度房地��公司还认为《水蓝郡业主大会议事规则》第十六条第三、四款约定未参与投票以及弃权票的权数计入多数票权数违法。原审认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局、县级市房地产行政主管部门……”本案琶洲街道办备案行为是依据上述规定履行其行政管理职权所作出的具体行政行为，具有可诉性，符合行政诉讼受案范围。《物业管理条例》第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”第十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主可以委托代理人参加业主大会会议。业主��会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”本案琶洲街道办收到水蓝郡业委会的备案申请及相关材料后，经审查认为其申请备案的《水蓝郡管理规约》、《水蓝郡业主大会议事规则》、《水蓝郡首次业主大会会议记录及会议决定》、《广州市海珠区（县）业主委员会备案基本情况表》等材料符合法律法规规定，遂据此作出备案回执并无不当。关于金度房地产公司主张的《关于给予指导和协助成立业主大会的函》中150名业主的《联名业主签名表》签名问题以及业主委员会委员候选人中没有商业物业代表问题。上述问题非琶洲街道办进行涉案备案行为时审查的内容，在琶洲街道办作出案涉备案行为前金度房地产公司未向琶洲街道办提供证明签名存在问题的鉴定报告。关于商业物业候选人问题，琶洲街道办及水蓝郡业委会主张涉案小区的商业物业业主金度房地产公司并未自荐或经推荐为候选人，《广州市物业管理暂行办法》第三十一条的规定“候选人由业主自荐或者业主联名推荐等方式向筹备组提出。筹备组应当按照《广东省物业管理条例》第二十五条的规定核查候选人的资格，并保证物业管理区域内的各类型物业至少有1名候选人。”应当为管理性规定，其具体实施应结合实际情况，筹备组亦不能强制业主报名参选候选人。关于金度房地产公司认为《水蓝郡业主大会议事规则》第十六条第三、四款约定未参与投票以及弃权票的权数计入多数票权数违法的问题。《广州市物业管理暂行办法》第四十八条规定：“业主可以按照《广东省物业管理条例》第二十条的规定，以幢、单元或者楼层为单位，推选业主代表参加业主大会会议。业主大会议事规则应当约定未参与表决业主的投票权数是否可以计入已表决的多数票。业主大会议事规则未约定的，未参与表决业主的投票权数不得计入表决的多数票。”根据该规定，业主大会议事规则是可以约定未参与表决业主的投票权数是否计入表决的多数票的，该规定没有禁止业主大会议事规则约定未参与投票以及弃权票的权数计入多数票权数。《水蓝郡业主大会议事规则》第十六条第三、四款约定未违反《广州市物业管理暂行办法》第四十八条的规定。琶洲街道办作出的备��行为，不是对业主委员会筹备和成立全过程合法性的确认。琶洲街道办在业主委员会提交的管理规约、业主大会议事规则、业主大会的会议记录和会议决定、业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况资料齐全、符合法定条件的情况下，即应备案。综上，琶洲街道办于2016年3月25日经审查对水蓝郡业委会作出海琶物业备〔2016〕第1号《业主委员会备案回执》，符合规定，金度房地产公司请求撤销上述备案行为，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市金度房地产开发有限公司的诉讼请求。上诉人金度房地产公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决事实不清。（一）发起人提交的《联名业主表》已经司法鉴定系伪造，故其向琶洲街道办提交的《关于给予指导和协助成��业主大会的函》不是广大业主的真实意思表示。根据《广州市物业管理暂行办法》第二十条规定，街道办负有审查联名是否真实的义务，本案中琶洲街道办对联名签名的真实性没有履行职责，原审判决对琶洲街道办依据上述造假材料做出的备案行为不予以处理，明显违法。（二）琶洲街道办没有依法履行指导和监督的职责。1.对筹备组的成立未给予指导和监督。水蓝郡小区业主联名及人数存疑，不符合《广州市物业管理暂行办法》第二十条规定；金度房地产公司是水蓝郡小区商业物业业主（发展商业主），是独立类型物业业主，依法具有候选人资格，却被水蓝郡小区业主大会筹备组排除在16位业主委员会候选人之外，琶洲街道办未向金度房地产公司发出过书面通知建设单位委派1名代表参加筹备组工作，未对该筹备组的成立给予指导和纠正。2.未主持召开首次会议，��推荐、提名、组织学习筹备成立大会和选举业主委员会的相关规则，违反《广州市物业管理暂行办法》第二十六条的规定。3.作为筹备组成员，没有参加会议记录的签名，对形成的决定没有签名确认并公告，没有履行指导和监督的职责。（三）琶洲街道办备案审查工作失职，作出违法备案。琶洲街道办未对业委会备案的形式要件和实质要件、业主大会的会议记录和会议决定、业主委员会委员名单及基本情况等法定条件进行核查，作出符合法定条件的结论并予以备案，明显错误。（四）备案的《议事规则》中“弃权票的投票权数计入已表决的多数票”是违法规定，但琶洲街道办对该违法文件予以备案，显然违法。二、原审判决适用法律错误。本案应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法判决撤销琶洲街道办作出的海琶物业备〔2016〕第1号《业主��员会备案回执》，原审适用第六十九条作出判决，明显属于适用法律错误。综上，原审判决事实不清，适用法律错误，故请求：1.撤销一审法院作出的（2016）粤7101行初2121号行政判决；2.撤销琶洲街道办作出的海琶物业备〔2016〕第1号《业主委员会备案回执》；3.判令琶洲街道办承担本案的一、二审诉讼费用。被上诉人琶洲街道办答辩称：一、琶洲街道办已依法对水蓝郡业委会的备案材料进行合理审查，该备案行为是合法的具体行政行为。琶洲街道办在备案过程中的职责是审查水蓝郡业委会提交的文件是否齐全及其内容是否符合法律规定，琶洲街道办经审查水蓝郡业委会提交的材料，认为其符合法定条件，作出备案行为，符合法律规定。金度房地产公司认为琶洲街道办审查备案的的职责包括审查《广州市物业管理暂行办法》第二十一条、第二十六条、第二��七条第三款中规定的选举流程以及《议事规则》的内容的观点缺乏法律依据。二、业主签名的真实性、业主委员会候选人中无商业物业代表以及琶洲街道办在选举过程中是否履行指导和监督职责等问题不属涉讼备案行为的审查范围，且金度房地产公司主张的上述撤销备案理由无事实依据。金度房地产公司未在涉讼备案行为发生前向琶洲街道办提供证明签名存在问题的鉴定报告，故签名是否造假与备案行为无关。金度房地产公司明知小区业委会委员进行选举，却未自荐或经推荐为候选人，筹备组不能强制其报名参选。琶洲街道办提交的证据已充分证明，其在业委会成立过程中尽到必要的指导、协助义务。综上，原审判决事实清楚，适用法律，金度房地产公司的上诉请求无事实和法律依据，应依法予以驳回。原审第三人水蓝郡业委会陈述称：金度房地产公司���诉讼请求与本案没有利害关系，应予驳回。且该诉讼请求在一审有提出，原审法院已进行审查，原审判决正确。水蓝郡业委会是依法依规成立的业委会，实质和形式均符合法律规定。业委会备案不是一个行政行为，琶洲街道办的行为只是一个形式审查，不是实质审查。原审法院有同类案件的生效判决，已认定水蓝郡业委会的备案行为是合法的。故请法院驳回金度房地产公司的诉讼请求。经审查，原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局、县级市房地产行政主管部门。……”本案中，琶洲街道办作为备案登记机关，主要对水蓝郡业主委员会提交的备案资料是否齐全、是否符合相关法律法规规定进行形式审查。其经审查认为《水蓝郡管理规约》、《水蓝郡业主大会议事规则》、《水蓝郡首次业主大会会议记录及会议决定》、《广州市海珠区（县）业主委员会备案基本情况表》等备案资料符合法律法规规定，遂作出备案回执，并无不���。《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。……”业主委员会是经由小区居民自主选举产生的居民自治组织，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府对业主委员会的选举负有指导和协助的职责，对业主大会和业主委员会的日常活动具有指导和监督的职责。本案中，琶洲街道办对水蓝郡业委会的成立及日常活动具有指导、协助和监督职责。金度房地产公司对水蓝郡业委会的成立及日常活动有异议，应向琶洲街道办提出。若对琶洲街道办的处理结果不服，可另行提起行政诉讼。综上所述，上诉人金度房地产公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市金度房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  肖 志审 判 长  肖志雄审 判 员  杨 芳代理审判员  石晓利二〇一七年五月三日法官 助理  谢美荣书 记 员  罗碧虹