海南省第二中级人民法院行 政 判 决 书（2017）琼97行终11号上诉人（原审原告）符华良，男，黎族。委托代理人吴伯峰，昌江黎族自治县石碌法律事务所主任。被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县乌烈镇人民政府。法定代表人罗浩捷，镇长。诉讼代理人孙如洪，常务副镇长。委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府。法定代表人林安，县长。诉讼代理人苏郁，昌江黎族自治县国土资源局地籍股股长。委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。原审第三人王胜江（别名王存江），男，黎族。原审第三人符修德，男，黎族。原审第三人王在利，男，黎族。上诉人符华良因诉被上诉人昌江黎族自治县乌烈镇人民政府（以下简称乌烈镇政府）、昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及原审第三人王胜江、符修德、王在利土地行政确认纠纷一案，不服昌江黎族自治县人民法院（2016）琼9026行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人符华良及其委托代理人吴伯峰，被上诉人乌烈镇政府的诉讼代理人孙如洪、委托代理人周正凡，被上诉人昌江县政府的诉讼代理人苏郁、委托代理人周正凡，原审第三人王胜江、符修德、王在利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是：乌烈镇政府于2015年7月15日作出的乌府决字[2015]1号《昌江黎族自治县乌烈镇人民政府关于符华良等土地权属争议的处理决定书》（以下简称《处理决定》）以及昌江县政府于2015年11月6日作出的昌府行复决[2015]8号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。《处理决定》认定符华良与王胜江、符修德、王在利争议的位于昌江黎族自治县乌烈镇峨港村民委员会（以下简称峨港村委会）高地水利沟南侧（四至范围：北至符颂、南至峨港村第十一经济合作社、东至王胜江、西至峨港村第十一经济合作社）的约1亩土地，已于1979年划分给村民符修德、王在利、王炳辉（即第三人王胜江之父）三户人作为宅基地，并据此驳回符华良要求解决土地纠纷的申请。《复议决定》维持了《处理决定》。原审法院查明，符华良与王胜江、符修德、王在利争议的土地位于峨港村委会高地水利沟南侧（四至范围：北至符颂、南至峨港村第十一经济合作社、东至王胜江、西至峨港村第十一经济合作社），争议土地面积约1亩。争议地原为昌江黎族自治县乌烈镇峨港村第四生产队集体土地，后来该生产队分为峨港村第十一经济合作社、第十二经济合作社。经峨港村委会和峨港村第十一经济合作社、第十二经济合作社证实，争议地于1979年已经由原峨港村第四生产队划分给村民王炳辉、王在利、符修德三户使用。2015年3月15日，王胜江要在争议地范围内挖地基建房，遂与符华良发生纠纷。经峨港村委会处理未能解决问题，符华良即于2015年3月22日向乌烈镇政府申请，要求就其与王炳辉、王在利、符修德的土地争议问题进行处理。乌烈镇政府经调查并调解未果后，于2015年7月15日作出《处理决定》，驳回符华良要求解决土地纠纷的申请。符华良申请行政复议后，昌江县政府于2015年11月6日作出《复议决定》，决定维持乌烈镇政府作出的《处理决定》。符华良不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求依法撤销《处理决定》和《复议决定》。原审法院另查明，王炳辉为第三人王胜江的父亲。原审法院认为，乌烈镇政府作为乡镇一级基层人民政府，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，其有权处理符华良及王胜江、符修德、王在利的土地使用权属纠纷。乌烈镇政府经调查核实作出《处理决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。符华良主张争议地属其所有，但在乌烈镇政府进行调查处理过程中，其未能提供充足的证据，因此乌烈镇政府驳回其要求解决土地纠纷的申请并无不当。乌烈镇政府的处理结果和昌江县政府的复议决定，均具有合法性和适当性特征。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告符华良的诉讼请求。案件受理费50元，由符华良负担。上诉人符华良上诉称，一、原审对乌烈镇政府部分关键证据的审核认定未能全面、客观、公正评判，以致认定事实有误。对于乌烈镇政府提交的2号证据《证明》，原审未进行全面审核便草率采信，并据此认定争议地所在地块已于1979划分给王炳辉等人作为宅基地，并无划分给符华良的事实。该证据形式及来源均不合法，因为该证据上有本案第三人及利害关系人作为证人签名，且盖章的村集体经济组织及村委会的负责人均属本案第三人的亲属，该证据不具有真实性，原审据此作出的认定不符合事实。二、争议地是符华良家人开荒所得。争议地是符华良及家人在1967年开荒所得，并在该地上种植树木、蔬菜等，至今地上有当年种下的树。1997年符华良的父亲与王胜江的父母因本案争议地发生纠纷，随后经过村委会处理，争议地归符华良家经营。1979年生产队讨论给王炳辉、王在利、符修德三户的土地是与本案争议地相邻的8亩多地，并非本案争议地。综上，原审法院及乌烈镇政府、昌江县政府认定事实不清，证据不充分，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求：1.撤销昌江黎族自治县人民法院作出的（2016）琼9026行初1号行政判决；2.撤销乌烈镇政府作出的《处理决定》；3.撤销昌江县政府作出的《复议决定》。被上诉人乌烈镇政府、昌江县政府一并答辩称，乌烈镇政府的行政行为合法，适用法律恰当。符华良没有提供任何证据证明其对争议地有宅基地使用权；本案的争议地依据乌烈镇政府的调查核实早年已经就分给了王炳辉、王在利、符修德三户作为宅基地；即使符华良所述其1967年到1997年种过地瓜、蔬菜等属于事实，也不是宅基地确权，应该是向村委会申请宅基地使用权，如果要申请宅基地确权的，必须要提供证据证明其对该争议地拥有宅基地使用权；符华良所说的时间也过了最长20年的诉讼时效，综上，乌烈镇政府裁决驳回符华良确权的申请有事实依据也有法律依据，一审法院维持乌烈镇政府的裁决程序合法，适用法律正确，因此，二审法院依法应当驳回上诉人的上诉请求。原审第三人王胜江、王在利、符修德均述称，其与被上诉人乌烈镇政府和昌江县政府的意见一致。本案全部证据材料已经随案移送本院，并经二审庭审质证。经二审审理查明，符华良与王胜江、符修德、王在利争议的土地地块位于峨港村委会高地水利沟南侧，面积约9亩。争议地原为乌烈镇峨港村第四生产队集体土地，后来该生产队分为峨港村第十一经济合作社、第十二经济合作社。2015年3月15日，王胜江在争议地范围内挖地基建房，与符华良发生纠纷，经峨港村委会处理未能解决纠纷。符华良于2015年3月22日向乌烈镇政府提出处理争议地权属纠纷的申请，乌烈镇政府向符华良、王胜江、符修德、王在利等当事人及证人王传江、符丕亨、张周进、王陆、符世传、峨港村委会、原峨港村委会第四生产队进行了调查和调解，并制作了调查调解笔录，但未形成调解结果。后乌烈镇政府以争议的地块已于1979年划分给符修德、王炳辉（王胜江的父亲）、王在利等三户人作为宅基地，符华良的申请没有事实及法律依据为由，于2015年7月15日作出《处理决定》，裁决驳回符华良的申请。符华良不服于2015年9月8日向昌江县政府申请行政复议，昌江县政府于2015年11月6日作出《复议决定》，决定维持乌烈镇政府作出的《处理决定》。符华良不服该复议决定，向昌江黎族自治县人民法院提起本案诉讼。在原审过程中，昌江县政府经过法院传票传唤，未出庭参加诉讼，也未向法院提交作出《复议决定》的相关证据材料。原审法院于2016年7月5日作出（2016）琼9026行初1号行政判决，符华良不服该判决，于2016年8月1日提交上诉状，上诉到本院。另，经本院现场勘察，争议地上现有符修德所建的围墙，地上有树木及杂草，争议地的大部分为空地，小部分已经被王胜江家建房使用。本院认为，本案的争议焦点为：一、乌烈镇政府作出的《处理决定》及昌江县政府作出的《复议决定》是否合法；二、原审法院判决是否正确。第一，乌烈镇政府作出的《处理决定》认定的事实不清。首先，乌烈镇政府在作出《处理决定》的过程中分别向符华良、王胜江、符修德、王在利等当事人及证人王传江、符丕亨、张周进、王陆、符世传、峨港村委会、原峨港村委会第四生产队进行了调查，但是调查结果并不一致，相关的证人陈述的内容存在矛盾之处，但是乌烈镇政府在没有对证人证言进行分析，就认定了争议地于1979年已经由原峨港村第四生产队划分给村民王炳辉、王在利、符修德三户使用的事实。其次，本案在审理过程中，乌烈镇政府、昌江县政府及王胜江、符修德、王在利均陈述已经分别向王胜江、符修德、王在利颁发宅基地使用证，乌烈镇政府作出的《处理决定》中也对此进行了陈述，但在土地纠纷的处理过程中，乌烈镇政府并未收集相关的宅基地使用证，昌江县政府作出的《复议决定》中均未对此关键事实进行审查，且在一审、二审的过程中，当事人也均未向法院提交相关的宅基地使用证，因此没有查明王胜江、符修德、王在利三人的宅基地面积、范围是否完全包含了争议地的范围。乌烈镇政府仅仅依据其取得的调查笔录就认定争议地已全部划分给王胜江、符修德、王在利作为宅基地，属于认定事实不清，证据不足。第二，乌烈镇政府作出的《处理决定》适用法律法规不正确。本院认为，行政行为的合法性必须要满足适用法律、法规正确的条件，这要求行政机关在作出行政行为的过程中必须有具体的法律依据，即行政行为要有明确的法律法规条款作为依据。本案中，乌烈镇政府作出的《处理决定》中仅仅表述为“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《海南省土地权属确定与争议处理条例》有关规定，作出如下处理意见.....”，并未写明适用法律法规所援引的具体条款项目，属于适用法律不正确。第三，乌烈镇政府作出的《处理决定》的形式没有法律依据。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款、第四款规定：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理”、第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定”。根据上述规定，行政机关在接到土地权属争议处理申请后，经过审查认为应当受理的，经过调查应当作出确权决定；认为不应当受理的，应作出不予受理决定书。本案中，乌烈镇政府在接到申请后，径行裁决：“驳回申请人符华良的申请”，缺乏法律依据。昌江县政府在作出《复议决定》的过程中，未对《处理决定》所存在的问题进行全面审查，处理结果不当。第四，原审判决没有查明本案的事实。原审法院在审查《处理决定》和《复议决定》时，没有查明以上存在的问题，便认定了《处理决定》和《复议决定》的合法性和适当性，所作出的判决认定事实不清，证据不足。综上，乌烈镇政府作出的《处理决定》主要事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。昌江县政府的《复议决定》维持乌烈镇政府《处理决定》主要证据不足，事实不清，明显不当，依法应予以撤销。原审判决认定事实不清，证据不足，依法应予以改判。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为，故还可以责令乌烈镇政府重新审查符华良关于土地权属争议处理的申请，作出新的处理决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：一、撤销昌江黎族自治县人民法院作出的（2016）琼9026行初1号行政判决；二、撤销昌江黎族自治县乌烈镇人民政府作出的乌府决字[2015]1号《昌江黎族自治县乌烈镇人民政府关于符华良等土地权属争议的处理决定书》；三、撤销昌江黎族自治县人民政府作出的昌府行复决[2015]8号《行政复议决定书》；四、责令昌江黎族自治县乌烈镇人民政府于本判决生效之日起三个月内对符华良的土地权属争议处理申请重新作出处理决定。一审、二审的案件受理费各50元，均由被上诉人昌江黎族自治县乌烈镇人民政府、昌江黎族自治县人民政府共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  符 波审 判 员  张成信审 判 员  张德雄二〇一七年五月二日法官助理  李 治书 记 员  羊家莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。