广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终683号上诉人（原审原告）：潘兰芳，女，1936年4月10日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。上诉人（原审原告）：陈永坚，女，1954年4月27日出生，汉族，住广东省茂名市电白区，系潘兰芳之女。上诉人（原审原告）：陈木严，男，1957年7月29日出生，汉族，住广东省茂名市电白区，系潘兰芳之子。上诉人（原审原告）：陈土标，男，1960年8月3日出生，汉族，住址同上，系潘兰芳之子。上诉人（原审原告）：陈土成，男，1962年10月20日出生，汉族，住址同上，系潘兰芳之子。上诉人（原审原告）：陈土瑞，男，1966年5月7日出生，汉族，住址同上，系潘兰芳之子。上述上诉人的共同委托代理人：沈汉、吴建强，广东民道律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东镇滨海大道*号。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。原审第三人：李玉琨，女，1939年8月3日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。委托代理人：张昌，广东格正律师事务所律师。委托代理人：观则荣，男，1958年11月17日出生，汉族，住广东省茂名市电白区，系李玉琨之子。上诉人潘兰芳、陈永坚、陈木严、陈土��、陈土成、陈土瑞因与被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）、原审第三人李玉琨土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案讼争的土地位于茂名市电白区水东镇澄波街缸菜巷18号，四至为东距陈寿昆屋墙2.7、2.83米；南距杨锋屋墙0.53米、0.4米、0.57米；西距林培基屋墙0.46米、0.37米；距林秋屋墙0.44米、0.38米；北距何水屋墙0.65米、0.70米，面积103平方米。李玉琨已在涉案土地上建成一座一层房屋。1967年,李玉琨使用涉案土地并搭建简易房屋居住。1986年，李玉琨向电白县水东镇城镇建设委员会（以下简称水东镇城建委）申请在原址拆旧建新。同年10月11日，水东镇城建委给李玉琨��发（86）水建证字第0485号《建筑许可证》，准许李玉琨使用涉案土地建房。同年11月，在李玉琨动工拆建房屋时，潘兰芳等出面干涉，引起争议。后李玉琨在涉案土地上建成一层混合结构的房屋并使用至今。1988年4月11日，电白县人民政府（现电白区政府）向李玉琨核发了该房屋的粤房字第XX**号《房屋所有权证》。后因陈寿昆（上诉人潘兰芳之丈夫，本案其他上诉人的父亲，已故）、潘坤（案外人）与观寿益（李玉琨之丈夫）、李玉琨对涉案土地使用权发生争议。1993年6月10日，电白县水东镇人民政府（以下简称水东镇政府）作出电水府处字第[1993]003号《关于陈寿琨、潘坤与观寿益、李玉琨宅基地纠纷案处理决定》：一、陈寿琨、潘坤要求取回宅基地使用权，现没有法律为依据，不予支持。二、观寿益、李玉琨使用宅基地103平方米属占公地，在本决定发生法律后七日内到镇国土所补交罚款手续。陈寿琨、潘坤与观寿益、李玉琨均不服该处理决定，诉至电白县人民法院。1993年12月31日，电白县人民法院作出（1993）电行初字第34号行政判决认为：1958年水东公社借用陈寿昆、潘琨的17、19号房屋办敬老院并不包括争议地在内，从1958年起至发生争议时止，陈寿昆、潘琨未曾使用该争议地，亦未提供其合法取得争议地使用权的依据。因此，水东镇政府确认陈寿昆、潘琨有关争议地归属的主张没有法律依据，不予支持的处理是正确的，应予支持。观寿益、李玉琨从1967年开始使用争议地，在此建屋居住直至发生争议时止从未间断过，且1986年观寿益、李玉琨拆旧屋建新屋时已经水东镇城建委审查核发了《建筑许可证》，并建起了一层泥砖水泥顶房屋居住。观寿益、李玉琨已合法取得争议地的使用权，应予保护。水东镇政府认为观寿益、李玉琨使用争议地属占用公地，对其作出限期补交罚款手续的处理，没有提供法律依据，不能证明合法性，应予撤销。据此，电白县人民法院判决：维持水东镇政府作出的电水府处字第[1993]003号第二项；撤销第一项。后陈寿昆、潘坤不服该一审判决，上诉至茂名市中级人民法院。1994年6月15日，茂名市中级人民法院作出（1994）茂中法行终字第11号行政判决，认定：陈寿昆、潘坤与观寿益、李玉琨争议的土地由陈寿昆、潘坤原使用的宅基地以及塘边土地、填塘1米三部分所组成，所有权均为国有。1967年，观寿益、李玉琨不听劝阻强行在争议地搭建房屋使用属侵犯国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，侵犯国有土地的所有权或使用权，由县级以上地方人民政府处理，水东镇政府无权就该问题作出处理决定。此外，本案还涉及落实政策问题���当事人可向有权处理的政府部门申请解决。据此，茂名市中级人民法院判决：撤销电白县人民法院（1993）电行初字第34号行政判决；撤销水东镇政府（1993）003号《关于陈寿琨、潘坤与观寿益、李玉琨宅基地纠纷案处理决定》。2005年6月，李玉琨向电白县政府申请登记涉案土地使用权，并提供电白县水东镇澄波街居民委员会出具的《土地权属证明书》、水东镇城建委1986年10月30日核发的（86）水建证字第0485号《建筑许可证》。电白县国土资源局经地籍调查、权属审核、土地登记公告（电白县国土资源局水东国土资源所给县局发证办出具证明，称本宗土地登记公告期满，期间无任何异议）。电白县政府经审批后于2005年6月27日给李玉琨颁发了电国用（2005）第00542号《国有土地使用证》，核准李玉琨使用电白县水东镇澄波街缸菜巷18号国有土地使用权103平方米。2015年6月1日，潘兰芳等人以李玉琨隐瞒土地权属有争议的事实，电白区政府颁发涉案的《国有土地使用证》程序违法为由，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销电白区人民政府2005年核发给李玉琨的电国用（2005）第00542号《国有土地使用证》，并承担本案诉讼费用。另查明，潘兰芳是陈寿昆（已故）妻子，陈永坚、陈木严、陈土标、陈土成、陈土瑞是潘兰芳的子女。李玉琨是观寿益（已故）的妻子。原审法院认为，电白县政府本案颁发给李玉琨的电国用（2005）第00542号《国有土地使用证》的权属来源清楚，程序合法，属合法的行政行为，予以维持。《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定:“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地权利主体一致的原则。”对于涉案讼争的国有土地使用权，第三人李玉琨自1967年已开始使用，1986年经水东城建委许可拆旧建新，建成了一层混合结构的房屋，于1988年4月11日已取得了电白县政府核发的粤房字第XX**号《房屋所有权证》，并居住使用至今，且潘兰芳等对李玉琨1988年取得的《房屋所有权证》至今未提出任何异议。因此，电白县政府根据李玉琨经依法审核批准建房，已合法取得房屋所有权属凭证的情况下，将涉案的国有土地使用权登记给实际土地使用者李玉琨所有，符合上述法律、法规的规定，登记程序并无不当。潘兰芳等人起诉称原审法院已生效的（1994）茂中法行终字第11号行政判决，已判决维持其合法权益，经查，该判决仅因程序问题撤销原一审判决和水东镇政府的处理决定，并未涉及到双方的实体权利。本案潘兰芳等人缺乏使用涉案土地的事实依据和权属凭证，其起诉请求撤销电国用（2005）第00542号《国有土地使用证》��缺乏事实依据和权属依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘兰芳、陈永坚、陈木严、陈土标、陈土成、陈土瑞的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由潘兰芳等人共同负担。潘兰芳等人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决；撤销电国用（2005）第00542号《国有土地使用证》；本案诉讼费由被上诉人承担。主要理由是：涉案宅基地权属一直存在争议，被上诉人颁发土地证的行为明显违反《土地登记规则》第十七条“土地登记过程中的土地权属争议，按照土地管理法第三十条规定进行处理后，再行登记”的规定，登记程序中有关涉案土地四至的签名不符合发证程序要求，公告也没有贴在明显地方。（1994）茂中法行终字第11号行政判决中提出本案属于落实政策问题，涉案土地不��在没收，也没有征收征用，更没有作过任何补偿，被上诉人将争议地划拨给李玉琨与政策和法律相悖，上诉人是最先的土地所有者和使用者，应当归还使用权给上诉人。一审判决适用《城市房屋权属登记管理办法》第六条作为判决依据不当，该办法与土地管理法、城市规划法相比是下位法，应当适用上位法规定。被上诉人电白区政府答辩称：一、被诉土地证发证依据的事实清楚，符合法律规定。一审判决查明的事实清楚。李玉琨1967年使用土地，1986年经水东镇城建委许可拆旧建新，1988年办理了房屋产权证，并居住至今。二、上诉人与本案发证行为没有利害关系，不具备本案诉讼原告主体资格。涉案土地1967年就属于城镇规划土地，属于国有土地，并不是宅基地，上诉人既无使用事实，也未取得批准。上诉人未从取得涉案土地的合法使用手续，没有任何证据证明上诉人与本案土地存在利害关系，其不具有起诉资格，应当予以驳回。三、上诉人在公告和发证期间一直没有提出异议。且根据《地籍调查实施细则》，超过0.5米可以由土地权人自己签字确认。原审第三人李玉琨请求驳回上诉，维持原判，主要理由：一、第三人使用涉案土地已长达五十年，上诉人主张的涉案土地并不在发证范围内。二、上诉人从未提供任何证据证明其对涉案土地存在利用和使用事实。三、被上诉人核发土地证事实清楚，且经过公告，程序合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，根据已经发生法律效力的（1994）茂中法行终字第11号行政判决查明认定的事实，涉案争议土地最初是由水东公社在1958年为办敬老院拆除陈寿昆、潘坤原使用的茅舍、一块照壁等，并填塘1米，加上塘边土地等三部分土地组成，所有权均为国有。李玉琨自1967年开始实际使用涉案土地，1986年经水东镇城建委许可拆旧建新，1988年为涉案土地上房屋办理了《房屋所有权证》，并一直居住，到2005年核发被诉土地证时已实际使用近40年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者”的规定以及当时施行的《城市房屋权属登记管理办法》（2001年修正）第六条关于“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地权利主体一致的原则”之规定，上诉人在涉案国有土地上之原房屋早在1958年已被拆除，而李玉琨自1967年起已是涉案国有土地实际使用人，且在1988年办理了房屋所有权登记，电白区政府根据土地实际使用事实，依照房地权属主体一致原则，将涉案国有土地使用权登记在李玉琨名下，符合法律规定。关于上诉人以其原有房屋未经法定征收补偿为由主张涉案国有土地登记行为违法的问题，该房屋于1958年被实施拆除，该行为发生在《中华人民共和国土地管理法》《国有地上房屋征收与补偿条例》《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规实施之前，根据法不溯及既往的法律适用原则，上诉人主张适用上述法律规定进行认定理据不足，本院不予支持。原审法院驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上，上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由潘���芳、陈永坚、陈木严、陈土标、陈土成、陈土瑞共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  王建平审 判 员  林劲标代理审判员  戴剑飞二〇一七年五月十二日书 记 员  唐亚文