中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申163号再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆市南岸区节节木业有限公司，住所地重庆市南岸区南坪镇四公里村团结社。法定代表人何绍惠，该公司总经理。委托代理人梁明山、左自伟，重庆中钦律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。法定代表人张国清，该市市长。原审第三人重庆市南岸区国土资源管理分局，住所地重庆市南岸区南坪南城大道17栋。法定代表人宗松，该局局长。再审申请人重庆市南岸区节节木业有限公司（以下简称节节木业公司）因诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市高级人民法院作出的（2016）渝行终555号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。重庆市第五中级人民法院一审查明，重庆市南岸区人民政府（以下简称南岸区政府）于1997年作出南岸府发地〔1997〕151号《关于重庆市南岸区节节木业有限公司新建木地板加工车间占用集体土地的批复》，批准节节木业公司占用非耕地2587平方米，作为木地板加工车间及办公用房用地，用地面积为2682平方米。节节木业公司办理了农村房屋所有权证。2006年12月13日，重庆市人民政府作出渝府地〔2006〕1311号《重庆市人民政府关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（以下简称《征地批复》），同意征收南坪镇四公里村团结村民小组等3个村10个村民小组集体土地。南岸区政府根据《征地批复》对征收范围内集体土地逐次实施征地行为，先后在2007年4月19日、2014年1月2日发布了南府征公〔2007〕1号《重庆市南岸区人民政府征收土地公告》（以下简称南府征公〔2007〕1号《征地公告》）和南岸府征公〔2014〕1号《重庆市南岸区人民政府关于征收南坪镇四公里村团结、团山堡、李子林和海棠村杨家山、花果、茶亭6个村民小组全部集体土地的公告》（以下简称南岸府征公〔2014〕1号《征地公告》）。节节木业公司的厂房和办公用房用地位于南岸区××村团结社，该地块位于南岸府征公〔2014〕1号《征地公告》所确定的征地范围内。2014年8月27日，重庆市南岸区国土资源管理分局（以下简称南岸区国土局）发布南岸国土征公〔2014〕30号《重庆市南岸区国土资源管理分局征地补偿方案公告》、南岸国土资听告字〔2014〕61号《听证告知书》，并于同年10月23日对征地补偿方案（征求意见稿）组织了听证。同年11月11日，南岸区政府作出南岸府〔2014〕55号《重庆市南岸区人民政府关于征收南坪镇四公里村团山堡等村民小组全部集体土地拆迁补偿安置方案批复》，批准同意了征地补偿方案。同年12月22日，重庆市南岸区征地办公室开始办理征地补偿安置有关事宜。2015年11月18日，节节木业公司对房屋补偿标准不服，向南岸区政府申请协调。同年12月20日，南岸区政府作出南岸府征协〔2015〕7号《行政协调结果告知书》。节节木业公司不服，向重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府于2016年2月3日作出渝府地裁〔2016〕19号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，对节节木业公司提出对其厂房和办公用房按城市建设用地房屋补偿标准进行补偿的请求不予支持。节节木业公司不服，诉至重庆市第五中级人民法院，请求撤销重庆市人民政府作出的被诉裁决书。重庆市第五中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对节节木业公司的申请进行裁决的职权和职责。重庆市人民政府依法受理节节木业公司裁决申请，并作出被诉征地补偿安置争议裁决，程序合法。重庆市人民政府作出的渝府发〔2013〕58号《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》，是对重庆市征地安置的有关事项进一步调整后出台的新标准，为本案征地行为发生时合法有效的依据，应当适用于本案。节节木业公司所有的厂房和办公用房办理的集体土地建设用地使用证、农村房屋所有权证，能够证明其土地所有权性质为集体所有，对其补偿应当根据《重庆市征地补偿安置办法》第十二条“征地拆迁具有土地使用权属证书和其它合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置”和渝府发〔2013〕58号《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》等相应配套文件规定的标准执行。同时，南岸区国土局和南岸区征地办在“征地公告”和“补偿安置方案公告”发布后，即着手实施了征地安置补偿工作，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”之规定。因此，重庆市人民政府对节节木业公司提出的按照城镇房屋拆迁标准对厂房进行补偿的请求不予支持并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回节节木业公司的诉讼请求。节节木业公司不服一审判决，向重庆市高级人民法院提起上诉。重庆市高级人民法院除认可一审法院查明的事实外，二审另查明：南坪镇四公里村团结村民小组442人于2016年11月1日前均属于农村户口，同月7日，南坪镇人民政府向南岸区公安分局送达申请办理团结村民小组“农转非”手续的函。重庆市高级人民法院二审认为，本案关键在于土地征收启动程序究竟在何时。渝府地〔2006〕1311号《征地批复》的内容是重庆市人民政府同意南岸区政府实施城市规划建设农用地转用和土地征收，南岸区政府根据建设用地进度渐次启动批复范围内的土地征收。从该批复的文字表述和南岸区国土分局补充提交的证据看，节节木业公司所在的团结村民小组当时并没有农转非，集体建制也没有撤销，证明征地程序并没有启动。直到2014年初，南岸区政府发布南岸府征公〔2014〕1号《征地公告》，才正式启动对团结村民小组的征地。至于南岸区政府根据征地批复渐次征地是否妥当，基于当时实际情况和行政惯例的考虑，对其有效性予以确认。节节木业公司认为根据《物权法》第二十八条规定，只要作出征地批复，即使没有实质征收，也将导致土地自动国有化，系对法律规定的错误理解。对公民土地房屋所有的征收，作出征收决定是前提，实施征收行为且依法给予补偿，才能完成土地性质的转变，仅行政机关单方面的一纸文书不足以改变土地的性质。由于本案不具备适用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的条件，节节木业公司所有的厂房和办公用房办理的集体土地建设用地使用证、农村房屋所有权证，能够证明其土地所有权性质为集体所有，对其补偿应当根据《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的规定和渝府发〔2013〕58号《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》等相应文件规定的标准执行。因此，重庆市人民政府基于以上规范性文件作出的行政裁决并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。重庆市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。节节木业公司不服，向本院申请再审，请求：1．撤销一、二审判决，对本案进行再审；2．撤销渝府地裁〔2016〕19号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》。理由为：（2016）渝行终555号行政判决认定南岸区政府依据《征地批复》渐次征地系基于当时实际情况和行政惯例考虑的主要证据不足；申请人请求对其厂房和办公用房参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，原判决适用法律确有错误。本院经审查认为，本案再审审查的焦点在于对节节木业公司的厂房和办公用房是否应参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。节节木业公司房屋征收补偿标准能否参照国有土地上房屋征收补偿标准的关键在于其房屋所在集体土地被征收后，行政机关是否怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，在补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，而造成节节木业公司利益受损。本案中，重庆市人民政府于2006年12月13日作出的渝府地〔2006〕1311号《征地批复》系批准南岸区政府征地请示的内部函件，该函件在送达行政相对人之前并不具有外部效力。南岸区政府于2007年4月19日作出的南府征公〔2007〕1号《征地公告》并没有征收节节木业公司厂房和办公用房所在集体土地，其所在的团结村民小组当时并没有农转非，集体建制也没有撤销，直到2014年1月2日南岸区政府发布南岸府征公〔2014〕1号《征地公告》，对其征地程序才正式启动。因此，节节木业公司厂房和办公用房所在集体土地被征收的实际启动时间为南岸府征公〔2014〕1号《征地公告》下发之时。征地程序启动后，南岸区国土局于2014年8月27日发布南岸国土征公〔2014〕30号《征地补偿方案公告》，着手补偿安置事宜，表明相关征地部门并未怠于履行实施征地补偿安置法定职责，节节木业公司所有房屋不符合前述司法解释规定的应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置的情形。故一、二审法院认定节节木业公司房屋征收补偿标准应适用《重庆市征地补偿安置办法》及渝府发〔2013〕58号《关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》，对其要求撤销原行政裁决的诉讼请求不予支持并无不当，其要求参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置的申请再审理由不成立。综上，节节木业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回重庆市南岸区节节木业有限公司的再审申请。审 判 长 万永海审 判 员 李智明审 判 员 杨科雄二〇一七年五月二十五日法官助理 刘文飞书 记 员 郑旎贤