湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂行终770号上诉人（原审原告）徐奎萍，女，1954年5月14日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区。被上诉人（原审被告）宜昌市西陵区人民政府。住所地：宜昌市西陵区珍珠路**号。法定代表人任蔚，区长。被上诉人（原审被告）宜昌市人民政府。住所地：宜昌市沿江大道***号。法定代表人张家胜，代市长。上诉人徐奎萍因诉宜昌市西陵区人民政府、宜昌市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，《宜昌市城区棚户区改造专项规划（2013-2020年）》内容为：功能定位与片区划分：宜昌市城区改造项目统筹划分为九大片区，分别为西陵商贸文化服务区、…。居住用地规划：环城南路片区等7个大型居住片区、…本次规划居住用地面积为495.2公顷。环城南路片区改造属宜昌市人民政府重大市政工程，已纳入《关于宜昌市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划》，由宜昌市发展和改革委员会向宜昌市人大报送审查并获得通过。2014年1月8日宜昌市××陵区第七届人民代表大会第三次会议通过《关于西陵区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划的决议》：重点推进环南片区等国有土地征收…。2014年8月8日宜昌市人民政府宜昌政文〔2014〕]77号《关于将学院街片区等82个棚户区改造项目纳入全省2013-2017年棚户区改造计划的请示》内容为：学院街棚改项目一期，项目地点：西陵区学院街；拆迁安置户数：4346户；拆迁面积：216000平方米。献福路棚改项目，项目地点：西陵区献福路；拆迁安置户数：703户；拆迁面积：48000平方米。2014年8月19日湖北省住房和城乡建设厅给宜昌市人民政府的鄂建函〔2014〕315号《关于宜昌市学院街片区等82个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2013-2017年棚户区改造计划的复函》内容为：同意将学院街棚户区改造项目一期、献福路棚改项目等82个项目共39210户、拆迁总面积5831204平方米，纳入国家下达湖北省2013-2017年棚户区改造计划。宜昌市人民政府将环城南路棚户区改造项目纳入了《宜昌市城区棚户区改造专项规划（2013-2020年）》。环城南路片区棚户区改造项目分为环城南路片区一期棚户区改造项目（献福路46号）；环城南路片区二期棚户区改造项目（中书街、献福路、民主路、学院街合围区域）；环城南路片区三期棚户区改造项目（献福路、环城东路、童家巷、学院街小学院墙合围区域）；环城南路片区四期棚户区改造项目（学院街、中书街、学院街小学院墙、童家巷、环城东路合围区域）；环城南路片区五期棚户区改造项目等。2014年11月12日宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》内容为：项目名称：西陵区环城南路二期（中书街、献福路、民主路、学院街、环城东路合围区域）；项目性质：由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改造的需要。宜昌市××陵区发展和改革局、宜昌市国土资源局和宜昌市规划局分别签署审查意见，确认本次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。2015年9月10日宜昌市西陵区人民政府编制《环城南路片区三期棚户区改造方案可行性论证报告》。2015年9月16日宜昌市西陵区人民政府制定《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》，并由区征收办公告张贴，征求被征收人的意见。2015年9月30日宜昌市西陵区人民政府〔2015〕9号《第41次常务会议纪要》内容为：同意《环城南路片区三期、四期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》，由区征收办按照会议精神对方案进行修改后送区政府审签，并依法予以公示。2015年10月14日区征收办填报环城南路片区三期棚户区改造项目《征收补偿方案、资金测算方案及社会稳定风险评估报告审批表》。2015年10月14日区征收办编制《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。区征收办依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和步骤，开展入户调查，公告调查结果。从《西陵区国有土地上房屋征收申请表》批复的规划红线图来看，原告徐奎萍位于环城东路7—1号商铺在环城南路二期棚户区改造项目中的片区三期子项目征收范围内。2015年10月16日宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》，内容为：征收范围：被征收房屋位于献福路、环城东路、童家巷、学院街小学院墙合围区域，具体范围见项目征收红线图；征收实施时间：本决定公告之日起；征收部门：区征收办；征收补偿：按该项目房屋征收补偿方案对被征收人进行补偿。2015年10月17日宜昌市西陵区人民政府发布《西陵区人民政府房屋征收公告》，附征收范围图、环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案。2015年10月29日区征收办发布《关于对环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收范围内调查结果的公示》。2015年11月23日，徐奎萍向宜昌市人民政府提交《行政复议申请书》。2015年12月10日，宜昌市人民政府行政复议机构宜昌市人民政府法制办收到原告的行政复议申请书后即审查受理，12月14日分别向原告和宜昌市西陵区人民政府送达了《行政复议受理通知书》（宜复受字〔2015〕86号）、《行政复议答复通知书》（宜复答字〔2015〕86号）。在答复通知书规定的10个工作日内，宜昌市西陵区人民政府向宜昌市人民政府提交了行政复议答复书和相关证据。因案情复杂，宜昌市人民政府决定延期一个月审理，并于2016年2月3日分别向原告和宜昌市西陵区人民政府送达了《延期审理通知书》（宜复延字〔2016〕1号）。宜昌市人民政府于2016年3月4日作出宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》，认为宜昌市西陵区人民政府作出的《房屋征收决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，决定维持宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》。徐奎萍不服，于2016年3月14日向法院提起行政诉讼。同时查明：本案于2016年3月21日立案受理后，原审法院于2016年4月7日向宜昌市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。宜昌市人民政府于2016年4月28日向本院提交证据。宜昌市人民政府于2016年5月20日向法院提交《延期举证说明》：因负责人出国，未能及时签批答辩状及证据材料，导致举证延期。原审法院认为，法院应审查的行政行为范围：1、宜昌市西陵区人民政府是否享有作出《西陵区人民政府房屋征收决定书》的职权和宜昌市人民政府是否享有作出《行政复议决定书》的职权。2、宜昌市西陵区人民政府于2015年10月16日作出的西房征决字〔2016〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》是否合法，即认定事实是清楚，证据是否充分，法律、法规适用是否正确，程序是否合法。3、宜昌市人民政府于2016年3月6日作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》是否合法。本案的争议焦点即环城南路棚户区改造是否包含原告位于环城东路7—1号商铺。一、宜昌市西陵区人民政府享有作出《西陵区人民政府房屋征收决定书》的职权和宜昌市人民政府享有作出《行政复议决定书》的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要…。宜昌市西陵区人民政府因实施环城南路片区三期棚户区改造项目建设，需要征收建设范围内的房屋，而该范围位于宜昌市西陵区人民政府的行政区域内，故宜昌市西陵区人民政府享有作出房屋征收决定的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被征收人徐奎萍对宜昌市西陵区人民政府作出的征收决定不服，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，可以向宜昌市人民政府提出行政复议申请，故宜昌市人民政府享有对宜昌市西陵区人民政府作出的《西陵区人民政府房屋征收决定书》的行政复议的职责。二、宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》合法。国务院为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。被告为实施环城南路片区三期棚户区改造项目建设，作出《西陵区人民政府房屋征收决定书》，其必须符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章“征收决定”中规定的程序和要求。宜昌市西陵区人民政府作出《西陵区人民政府房屋征收决定书》前，环城南路片区改造属宜昌市人民政府的重大市政工程，已纳入《宜昌市城区棚户区改造专项规划（2013-2020年）》。宜昌市发展和改革委员会向宜昌市人大报送审查并获得通过《关于宜昌市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划》。2014年1月8日宜昌市××陵区第七届人民代表大会第三次会议通过《关于西陵区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划的决议》。2014年11月12日宜昌市土地储备中心填报《西陵区国有土地上房屋征收申请表》，内容为：项目名称：西陵区环城南路二期（中书街、献福路、民主路、学院街、环城东路合围区域）；项目性质：由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改造的需要。宜昌市××陵区发展和改革局、宜昌市国土资源局和宜昌市规划局分别签署审查意见，确认本次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。由于环城南路片区棚户区改造项目范围大，环南片区房屋分期征收，从规划红线图看，原告徐奎萍的房屋在环城南路棚户区改造二期中的片区三期征收范围内，因此，2015年10月16日，宜昌市西陵区人民政府因实施环城南路片区三期棚户区改造项目建设而作出的西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。2015年9月10日宜昌市西陵区人民政府编制《环城南路片区三期棚户区改造方案可行性论证报告》。2015年9月16日宜昌市西陵区人民政府制定《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》。2015年9月30日宜昌市西陵区人民政府召开常务会议，同意《环城南路片区三期、四期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》，由区征收办按照会议精神对方案进行修改后送区政府审签，并依法予以公示。2015年10月14日西陵区房屋征收与补偿办公室编制《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。宜昌市西陵区人民政府的上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款、第十二条第一款、第十五条的规定。2015年10月16日，宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》并予以公告，公告附有征收范围图、环城南路片区三期棚户区改造（规划红线图）项目、房屋征收安置补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。综上，宜昌市西陵区人民政府作出的《西陵区人民政府房屋征收决定书》认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。三、宜昌市人民政府于2016年3月6日作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》是否合法的问题。1、从宜昌市人民政府提供的证据来看，原告徐奎萍对被告宜昌市人民政府提供的证据无异议，被告宜昌市人民政府在行政复议中认定事实清楚、适用法律、法规正确。原告徐奎萍位于环城东路7-1号商铺在环城南路二期棚户区改造项目中的片区三期子项目征收范围内。被告宜昌市人民政府于2016年3月6日作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律正确。2、宜昌市人民政府的行政复议程序合法。宜昌市人民政府收到原告徐奎萍的行政复议申请书后即审查受理，分别向徐奎萍和宜昌市西陵区人民政府送达了《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。在答复通知书规定的时间内，宜昌市西陵区人民政府向复议机关提交了行政复议答复书和相关证据。因案情复杂，复议机关决定延期一个月审理，并于2016年2月3日分别向徐奎萍和宜昌市西陵区人民政府送达了《延期审理通知书》。复议机关对行政行为进行审查后，形成拟办意见提请领导同意作出宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》并送达。行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。3、宜昌市人民政府未在法定时间内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，但因其负责人出国不能在法定时间内签批答辩状、证据材料，未在法定时间内提供证据，可视为有正当理由逾期提供证据。鉴于被告宜昌市人民政府的行政行为系行政复议行为，若因被告宜昌市人民政府逾期提供证据而撤销《房屋征收决定书》、《行政复议决定书》，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。被告宜昌市人民政府延期提交证据，其诉讼行为存在瑕疵，法院予以指正，但原告请求撤销《房屋征收决定书》、《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。综上，2015年10月16日，宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字〔2015〕6号《房屋征收决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销宜昌市人民政府于2016年3月6日作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条、第十条、第十四条，《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条的规定，判决：一、驳回原告徐奎萍要求撤销宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》的诉讼请求；二、驳回原告徐奎萍要求撤销被告宜昌市人民政府作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐奎萍负担。徐奎萍上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。涉案区域房屋征收违反法定程序，以旧城改造为名进行房地产开发，且将其不属于征收范围内的房屋也进行违法征收，补偿标准太低。请求撤销一审判决和宜昌市人民政府作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》，一并审查规范性文件《宜昌市城区国有土地上房屋征收与补偿工作规程》的合法性，并由被上诉人承担本案诉讼费用。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，宜昌市西陵区人民政府作出涉案《西陵区人民政府房屋征收决定书》前，环城南路片区改造工程已纳入《宜昌市城区棚户区改造专项规划（2013-2020年）》。宜昌市发展和改革委员会向宜昌市人大报送审查并获得通过《关于宜昌市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划》。2014年1月8日，宜昌市××陵区第七届人民代表大会第三次会议通过《关于西陵区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划的决议》。同年11月12日，宜昌市土地储备中心填报《西陵区国有土地上房屋征收申请表》。宜昌市××陵区发展和改革局、宜昌市国土资源局和宜昌市规划局分别签署审查意见，确认本次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。由于环城南路片区棚户区改造项目范围大，环南片区房屋分期征收，从规划红线图看，徐奎萍的房屋在环城南路棚户区改造二期中的片区三期征收范围内，其称超范围违法征收的上诉理由与事实不符，本院不予采纳。2015年9月10日，宜昌市西陵区人民政府编制《环城南路片区三期棚户区改造方案可行性论证报告》。同月16日，宜昌市西陵区人民政府制定《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》。同月30日，宜昌市西陵区人民政府召开常务会议，同意《环城南路片区三期、四期棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》，由区征收办按照会议精神对方案进行修改后送区政府审签，并依法予以公示。同年10月14日，西陵区房屋征收与补偿办公室编制《环城南路片区三期棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。同月16日，宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字〔2015〕6号《西陵区人民政府房屋征收决定书》并予以公告，公告附有征收范围图、环城南路片区三期棚户区改造（规划红线图）项目、房屋征收安置补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。宜昌市西陵区人民政府作出的涉案《房屋征收决定书》认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。宜昌市人民政府收到徐奎萍的行政复议申请书后即审查受理，分别向徐奎萍和宜昌市西陵区人民政府送达了《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。在答复通知书规定的时间内，宜昌市西陵区人民政府向复议机关提交了行政复议答复书和相关证据。因案情复杂，复议机关决定延期一个月审理，并于2016年2月3日，分别向徐奎萍和宜昌市西陵区人民政府送达了《延期审理通知书》。复议机关对行政行为进行审查后，形成拟办意见提请领导同意作出宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》并送达。行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。因徐奎萍位于环城东路7-1号商铺在环城南路二期棚户区改造项目中的片区三期子项目征收范围内。宜昌市人民政府于2016年3月6日，作出的宜复决字〔2016〕5号《行政复议决定书》认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律正确。至于徐奎萍上诉要求对规范性文件《宜昌市城区国有土地上房屋征收与补偿工作规程》合法性一并审查的诉请，因其未在法定第一审开庭审理前提出，系二审中增加的诉讼请求，不属于本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。徐奎萍的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐奎萍负担。本判决为终审判决。审判长  张思化审判员  胡 文审判员  吴 晋二〇一七年五月十六日书记员  雷 禹