.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}    海南省海口市美兰区人民法院   行政判决书   （2016）美行初字第29号   原告：林彩花，女，1933年6月10日出生，汉族，公民身份号码×××，住海口市美兰区。   委托代理人：周经峰，海南阳光岛律师事务所律师。   被告：海口市美兰区城市管理行政执法局，组织机构代码xxx，住所地海口市海甸二东路水岸阳光******。   法定代表人：林浩，局长。   委托代理人：陈亚良，该局中队长。   委托代理人：蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。   原告林彩花不服被告海口市美兰区城市管理行政执法局（以下简称美兰区城管局）行政强制执行及行政赔偿纠纷，于2016年6月20日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2016年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告林彩花的委托代理人周经峰、被告美兰区城管局的委托代理人陈亚良、蔡世峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告美兰区城管局以建筑户A3在海口市××镇未取得建设规划许可擅自私建楼宅为由，认为其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，于2015年6月24日作出No：0001154《海口市城市管理行政执法案件初查通知书》和海管法停字m2【2015】第YF00104号《责令停止违法（章）行为通知书》，通知该建筑户应持国有土地使用证、建设规划许可证、建设施工许可证于2015年6月26日到演丰综合执法队；责令该建筑户立即停止违法行为，听候处理，如继续强行进行该违法行为，其将依法采取强制措施予以制止。2015年12月20日，被告依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出海管法改字m2【2015】第YF0025号《责令限期改正通知书》，责令该建筑户于2015年12月23日前改正上述行为，改正措施如下：1、自行拆除；2、恢复原状；3、逾期不改正的，将依法承担法律责任。因原告林彩花未自动拆除上述楼房，被告于2015年12月25日对上述建筑物进行了强制拆除。   原告林彩花诉称，原告祖籍海口市美兰区演丰镇演东村委会桂南村七队村民小组，世代在该村居住、生产，务农为业。2014年11月20日，桂南村七队村民小组经村民集体表决同意，在该村民小组集体土地中安排一块150平方米土地给原告作为宅基地兴建住宅。2015年12月初，原告在该宅基地上建设的二层框架结构住宅主体建筑竣工（用地面积约104平方米，建筑面积约300平方米），但在装修过程中，被告美兰区城管局于2015年12月25日组织人员以"打击违建"为由，突击强行拆除了原告所建房屋，原告事先既未收到被告作出的任何行政处罚决定，也未收到任何关于强制拆除房屋的通知。原告认为，被告上述行为严重违法，粗暴地侵犯了原告的财产权，依法应予赔偿损失。一、原告是桂南村七队村民小组村民，原告经所在村集体同意在宅基地上建设的住宅依法不属违法建筑。二、被告强拆原告房屋严重超越其职权范围。根据《海南省查处违法建筑若干规定》（下称《若干规定》）第三条、第四条第三款及第四款之规定，城市管理综合行政执法机关负责查处"城镇违法建筑"，"乡村违法建筑"由乡镇人民政府负责查处。原告的××镇集体所有土地，属农村住宅，无论该房屋是否属于违建，被告的强拆都属超越职权违法行为。三、被告未经法定前置处置措施而直接强拆原告房屋，适用法律不当。依照《若干规定》第十一条第一款第一项"未取得规划许可但符合乡、村庄规划的，责令补办规划手续；不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除"的规定，行政机关强拆违法建筑之前应视情予以"责令补办规划手续"、"责令限期改正"、"限期拆除"等前置处置措施。故从适用法律角度，即便原告的房屋属于违建，被告直接强拆亦违反上述行政法规的规定。四、被告强拆原告房屋，程序严重违法。1、根据《行政赴罚法》第三十一条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。但被告强拆原告房屋之前，并未向原告履行法定告知义务，剥夺了原告的陈述、申辩权。2、依照《行政处罚法》第三十九条、第四十条之规定，行政机关所作行政处罚决定书应当载明当事人的姓名，宣告后应当场交付当事人，或在七天内依照民事诉讼法的规定送达。但原告于被告强拆房屋之前并未收到被告所送达的任何行政处罚决定。3、被告拆除原告房屋前，既未提前五个工作日公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据及当事人的权利义务，也未通知原告到场，以及清理有关物品，此行为严重违反《若干规定》第十三条之规定。五、鉴于原告的房屋己由被告违法拆除，无法恢复原状，依照《国家赔偿法》第四条之规定，人民法院在确认其行为违法的同时，应判令被告向原告赔偿房屋被拆除所导致的全部直接损失。基于上述事实和理由，原告依照我国法律的相关规定，特向人民法院提起诉讼，请依法判决：1.确认被告美兰区城管局强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿房屋被拆除的损失50万元（暂定金额，最终以资产评估机构房屋评估价格为准）；3、本案诉讼费用及鉴定费均由被告负担。   原告林彩花向本院提交了以下证据：1、《媒体报道节录》；2、《照片》；证据1、2欲证明被告于2015年12月25日违法突击强拆了原告建于桂南村七队村民小组的合法住宅，演丰镇政府在这次行动中参与了联合执法，演丰镇政府在本案中不是无利害关系人，其工作人员作为本案的无利害关系见证人与事实不符；3.村民小组证明，欲证明2015年12月25日美兰区政府相关部门拆除原告的一栋楼房，被告的违法行政行为客观存在，原告是本案合格的诉讼主体。   被告海口市美兰区城市管理行政执法局辩称，一、原告的起诉已经超过起诉期限，应依法裁定驳回起诉。原告未经规划许可，擅自建设位于海口市××区房屋（以下简称涉案违建）。由于原告未按照被告作出《责令限期改正通知》的要求自行拆除涉案违建，美兰区人民政府于2015年12月组织相关部门拆除了涉案违建。因此，在涉案违建被拆除之日起，原告就已经知道涉案违建已被拆除的行政行为。然而，原告2016年10月才提起本案诉讼，显然已经超过了《行政诉讼法》第46条规定的六个月的起诉期限，应裁定驳回原告的起诉。二、原告未经规划许可擅自建设涉案违建，属于违法建筑，依法应予以拆除。2015年6月24日上午，被告对原告所建设涉案违建进行检查。检查过程中，执法人员要求原告出示涉案违建的规划报建手续，但原告并没有涉案违建的规划报建资料、手续，是未经规划许可擅自建设涉案违建。同时，演丰镇国土所还确认原告系违法侵占农用地、林地建设涉案违建，性质严重。根据《海口市总体规划图（2011-2020）》，涉案违建在海口市××区规划范围内。《城乡规划法》第40条的规定:原告在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。原告未办理建设工程规划许可证擅自建设涉案违建，已经违反了上述法律规定，涉案房屋属于违法建筑。根据《城乡规划法》第64条、《海口市城乡规划条例》第76条，原告未经规划许可擅自建设涉案违建，同时还违法占用农用地、林地，涉案违建依法应予以拆除。原告诉称"原告在经村集体同意的宅基地上建设的住宅不属于违法建筑"，错误。原告建房土地未办理《海口市农村宅基地管理办法》第18条规定的"村委会申报，镇政府审查，区政府审核，市政府审批"的手续，没有宅基地登记证书，并非宅基地。且涉案违建所占土地为农用地，依法也不能被批准为宅基地。退一步讲，无论是否宅基地，原告在城市、镇规划区范围内建房都应依法办理规划报建手续，原告未经规划许可，即便其就是在宅基地上建设也是违法。三、被告依法查处涉案违建，并未超越职权范围。原告主张涉案违建属于农村住宅，应由乡镇人民政府查处，被告执法属于超越职权。原告混淆了城市规划区建设和乡村建设，其主张明显错误。上文已述，涉案违建位于海口市××区规划范围内，是在城市、镇规划区范围内的违法建筑，并非农村住宅。根据《城乡规划法》第64条、《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第二款、第四条第三款之规定，涉案违建属于"城镇违法建筑"，依法应由"市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处"。而根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第4条、第5条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、建筑市场管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，该办法所列行政处罚权相对集中行使后,有关行政主管部门不再行使已由城管执法部门集中行使的行政处罚权，即海口市城市规划管理方面的行政处罚权由城市管理行政执法部门行使。因此，被告查处涉案违建是依法履行职责，符合法律法规的规定，并未超越职权范围。四、原告诉请被告赔偿毫无事实与法律依据，不应支持。其一，原告所建的涉案房屋属于违法建筑，违法建筑不产生合法的财产权属、不受法律保护。对此，已生效的海口市中级人民法院（2014）海中法行终字第91号《行政判决书》已作判决确认。故原告并不享有涉案违建的不动产物权，自然也就不享有基于不动产物权保护而产生的不动产赔偿请求权，要求被告赔偿该违法建筑被拆除的损失，于法无据。其二，根据《国家赔偿法》第2条的规定，国家机关及其工作人员行使职权时，有法定的侵犯公民、法人、其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人才有依照该法取得赔偿的权利。基于涉案房屋是违法建筑，并不是合法的不动产，美兰区政府拆除涉案房屋完全合法。被告并未损害原告的合法权益，原告的赔偿请求明显与《国家赔偿法》的规定不符。其三，原告诉请被告支付拆除涉案违建的赔偿金50万元，但原告却无法提供任何拆除涉案违建导致其合法财产权益损失50万元的损害事实证据，诉请赔偿50万元没有事实依据。据此，原告诉请被告赔偿50万元，违背《国家赔偿法》的规定，亦没有事实依据。因此，即使法院最终认定在拆除涉案违建的程序上存在瑕疵，依法亦不应支持原告的赔偿诉请。五、被告不是拆除涉案违建的主体，原告起诉对象错误。根据《城乡规划法》第68条之规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可见，强制拆除违法建筑的法定主体为县级以上人民政府。本案中，被告根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》行使城乡规划主管部门处罚权，作出《责令限期改正通知书》，责令原告限期改正违法行为。由于原告未自行拆除涉案违建，美兰区人民政府于2015年12月组织相关部门拆除了涉案违建。因此，拆除涉案违建的主体为美兰区人民政府，而原告诉请人民法院判令被告赔偿，所列被告显然错误，依法应驳回原告的起诉。综上，原告涉案违建依法应予以拆除；被告依法查处涉案违建，并未超越职权范围；原告诉请被告支付赔偿金违法无据，且起诉对象错误；依法应驳回原告的起诉或诉请。   被告海口市美兰区城市管理行政执法局于2016年11月24日举证期限内向本院提交了以下证据：1、海口市城市管理行政执法《案件初查通知书》（0001154）；2、海口市城市管理行政执法《责令停止违法（章）行为通知书》（海管法停字m2【2015】第YF00104号）；3、海口市城市管理行政执法《留置送达回证》（送达文书：《案件初查通知书》、《责任停止违法（章）行为通知书》）；4、《海口市城市总体规划（2011-2020）》；证据1-4欲证明：2015年6月24日被告对原告所建设的涉案违建进行检查，要求原告提供规划报建手续，原告无法提供，是未经规划许可擅自建设的违法建筑；由于原告未经规划许可擅自建设涉案违建，被告于同日依法向原告下达了《责令停止违法（章）行为通知书》，要求原告停止上述违法行为；涉案违建位于海口市主城区范围内，属于城市违法建筑；5、海口市城市管理行政执法《责令期限改正通知书》（海管法改字m2【2015】第YF0025号）；6、海口市城市管理行政执法《留置送达回证》（送达文书：海管法改字m2【2015】第YF0025号《责任限期改正通知书》）；证据5、6欲证明由于原告没有停止建设违法建筑，被告在2015年12月下达了《责令期限改正通知书》，要求原告在2015年12月23日前改正违法行为，该通知书已经在2015年12月送达；7、美兰区城管局留置送达《案件初查通知书》、《责令停止违法（章）行为通知书》的照片；8、留置送达见证人的身份证复印件；9、留置送达见证人的《工作证明》；10、执法人员《行政执法证》；证据7-10欲证明由于在被告送达《案件初查通知书》、《责令停止违法（章）行为通知书》，原告拒绝签收上述文书，被告用留置送达的方式将涉案文书张贴现场。被告在送达文书的过程中，由吴涛、刘洪见证了送达，执法人员徐建富、陈亚良持有海南省人民政府颁发的行政执法证，拥有执法权；11、海口市中级人民法院（2014）海中法行终字第91号《行政判决书》，欲证明判决确认了违法建筑不享有合法的物权，不受法律保护，请求赔偿不应受到法律支持的事实；12、《中华人民共和国城乡规划法》；13、《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》；证据12、13欲证明被告依据上述法律作出本案《案件初查通知书》、《责令停止违法（章）行为通知书》是合法的，是被告的权利范围内的行为。14、美兰区环境综合整治领导小组办公室文件《关于海口市数字城管及12345督办件情况反馈的督办通知》（美环综治办[2015]482号）；15、海口市打违系统拍摄的涉案违建航拍图；证据14、15欲证明原告占用林地建筑违建的事实，海口市国土资源局要求被告对涉案违建依法进行查处的事实。   经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2的文本真实性予以认可，但两份通知书注明的通知对象均是建筑户，并非原告名字，所针对的行政相对人不明确，不能证明被告针对原告作出通知并送达；对证据3、6的真实性、合法性均不予认可，见证人未出庭作证，有无见证人及送达回证上签名是否是其本人所签不能确认，留置送达依法应由两位与案件无利害关系人在场作证，受送达人这栏填的是建筑户A3，与证据1、2相矛盾；证据4图片没有加盖公章，证据来源不明，内容是否真实不能确认；证据5的文本真实性予以认可，对合法性有异议，自行拆除是责令限期改正无果后才能采取的行政处罚措施，被告在该通知书中直接就适用了自行拆除这个后置处罚措施，与海南省现行法规相违背，通知对象不明，不能证明被告于2015年12月20日作出并向原告送达了该通知；对证据7的真实性不予认可，照片的拍摄地点不明，注明的拍摄时间是2015年6月24日上午8点48分，该时间是可以人为设定的；对证据8、10的真实性由法庭核实；对证据9的文本真实性予以确认，两名见证人均是演丰镇政府的工作人员，演丰镇政府和被告都是对违法建筑查处的职能部门，被告查处违法建筑过程中由另一负有查处职能的工作人员担任见证人，属于违法行为；对证据11的真实性无法核实，对关联性不认可；对证据12、13的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据14的文本真实性予以确认，不能证明原告房屋被上级工作小组认定为违建；对证据15的真实性不能确认，图片上没有任何部门的公章，照片来源不明，内容是否真实无从确认。   被告对原告提交的证据1的真实性不予认可，对涉案房屋拆除的事实予以确认，拆除主体是美兰区政府，不是被告；对证据2的真实性由法院认定，原告不能提供其拍摄地点、时间及来源；对证据3涉案房屋拆除事实确认，对其证明内容不予确认，原告建设的违建占用林地，用地来源不合法，不是合法宅基地，应依法予以拆除。   本院对被告提交的证据认证如下：原告对被告所提交的证据1、2、5、9、14的文本真实性及证据12、13的真实性均无异议；对证据3、6、7的真实性有异议；对证据4、8、10、11、15的真实性未予确认；对证据11的关联性有异议。因证据11为其他案件判决，不作为本案证据予以确认；对证据1-3、5-7、9与原件核对无异；证据4、15分别是来源于规划、国土部门的规划图、航拍图；证据8、10分别是见证人的身份证明、送达人的执法证明；本院对上述证据1-10、12-15的真实性予以确认，上述证据能够证明其作出本案被诉行政行为所履行的程序、所依据的事实和法律法规，可以作为认定案件相关事实的依据予以采信。   本院对原告提交的证据认证如下：被告对原告提交的证据1的真实性有异议，但对涉案房屋拆除事实予以确认，该证据来源于中新网网站，本院对该证据的真实性予以确认；证据2、3与原件核对无异，对证据2、3的真实性予以确认。   经审理查明，2015年6月24日，被告美兰区城管局在对海口市××镇区域进行检查过程中，发现原告林彩花未取得建设规划许可擅自私建楼宅。被告认为其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，于2015年6月24日作出No：0001154《海口市城市管理行政执法案件初查通知书》和海管法停字m2【2015】第YF00104号《责令停止违法（章）行为通知书》，通知其应持国有土地使用证、建设规划许可证、建设施工许可证于2015年6月26日到演丰综合执法队；责令其立即停止违法行为，听候处理，如继续强行进行该违法行为，其将依法采取强制措施予以制止。同日，被告向原告留置送达上述通知书，并在涉案建筑物张贴上述通知书。2015年12月20日，被告依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出海管法改字m2【2015】第YF0025号《责令限期改正通知书》，责令原告于2015年12月23日前改正上述行为，改正措施如下：1、自行拆除；2、恢复原状；3、逾期不改正的，将依法承担法律责任。同日，被告向原告留置送达该通知书。因原告林彩花未自动拆除上述楼房，被告于2015年12月25日对上述建筑物进行了强制拆除。原告对被告作出的上述行政行为不服，故于2016年6月20日提起本案诉讼。   另查明，根据《海口市城市总体规划（2011-2020）》，涉案建筑物在海口市××区规划范围内。   本院认为，一、关于原告的起诉是否超过期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，涉案建筑物于2015年12月25日被拆除，原告于2016年6月20日提起本案行政诉讼，未超过上述规定期限。   二、关于被告美兰区城管局是否是本案适格被告、被诉行政行为认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。海口市人民政府《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（2006年8月18日发布，同年9月1日实施）第三条规定，区城市管理行政执法主管部门按照规定的权限，在本辖区内相对集中行使行政处罚权。第四条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。据此，被告美兰区城管局是海口市美兰区城市管理行政执法机关，负有查处该辖区内的城镇违法建筑等城市管理行政执法职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物位于海口市××区规划范围内，原告未能提供证据证明涉案建筑物已取得规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等。根据上述规定，涉案建筑物属于城镇违法建筑，被告予以查处，未超越职权，被诉行政行为认定事实清楚。被告作出No：0001154《海口市城市管理行政执法案件初查通知书》、海管法停字m2【2015】第YF00104号《责令停止违法（章）行为通知书》、海管法改字m2【2015】第YF0025号《责令限期改正通知书》，对涉案建筑物进行拆除，故应认定美兰区城管局是本案适格被告。被告辩称拆除涉案建筑物的主体是海口市美兰区人民政府，其作为本案被告主体不适格的意见，没有事实和法律依据，不予采纳。   三、关于被告美兰区城管局作出被诉行政行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查；调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况作出行政处罚决定；给予当事人行政处罚应当制作行政处罚决定书，并将行政处罚决定书送达当事人。本案中，被告作出被诉行政行为前，未告知原告依法享有进行陈述和申辩的权利，未充分听取原告的意见，也未向原告送达行政处罚决定书，故应认定被告作出被诉行政行为，程序不合法，应予以撤销。但鉴于被告对涉案建筑物已进行强制拆除完毕，该行政行为已不具有可撤销内容，故应确认该行政行为违法。   四、关于原告要求被告赔偿强制拆除涉案房屋造成其经济损失的问题。原告目前并没有证据证明涉案房屋已取得规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，被告认为原告的涉案房屋属于违法建筑并无不当。因涉案房屋属于违法建筑，不受法律保护。被告拆除原告的涉案房屋是属于强制拆除违法建筑行为，并不是城市拆迁行为，故原告主张被告向其赔偿拆除房屋的经济损失并要求对损失金额予以评估，没有法律依据，依法应予以驳回。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下：   一、确认被告海口市美兰区城市管理行政执法局于2015年12月25日强制拆除原告林彩花所建的位于海口市××镇的建筑物的行政行为违法；   二、驳回原告林彩花的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告海口市美兰区城市管理行政执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审 判 长 孙 亮   人民陪审员 薜金梅   人民陪审员 黄于溥     二〇一七年五月三十一日   法官 助理 陈雯雯   书 记 员 周 妤   书记员周妤   附：相关法律法规及司法解释   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条......   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   ......