山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁0891行初9号原告郭士荣，女，1948年8月25日出生，汉族，住山东省曲阜市。原告步花，女，1983年12月16日出生，汉族，住址同上。原告孔某。法定代理人步花，女，1983年12月16日出生，汉族，住址同上。系原告孔某之母。三原告委托代理人路建民、王明锦，山东创卓律师事务所律师，代理权限一般代理。被告济宁市人力资源和社会保障局。住所地济宁市红星中路**号。法定代表人王建华，局长。委托代理人胡清华，济宁市人力资源和社会保障局医疗失业保险科副科长，代理权限一般代理。委托代理人孙方杰，山东德衡（济宁）律师事务所律师，代理权限特别授权。第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司。住所地：任城区环城北路**号。法定代表人卞晓颖，经理。委托代理人金涛，济宁任城金城法律服务所法律工作者，代理权限一般代理。原告郭士荣、步花、孔某诉被告济宁市人力资源和社会保障局、第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司工伤行政确认一案，三原告于2017年2月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交作出被诉行政行为的答辩状及证据材料，本院依法发送原告。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告步花及委托代理人王明锦，被告委托代理人胡清华、孙方杰，第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司委托代理人金涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年7月26日，被告济宁市人力资源和社会保障局针对第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司向其提出的孔凡利工伤认定申请作出2016第82号《工伤认定中止通知书》：本机关于2016年7月26日受理的孔凡利工伤认定申请，经审查，缺公安部门事故认定书及责任划分。本机关决定中止该工伤认定。工伤认定中止的因素消除或申请人提供新的证据后，恢复工伤认定程序，工伤认定中止的时间不计算在工伤认定的时限内。原告郭士荣、步花、孔某向本院提出诉讼请求：一、请求确认被告工伤认定中止的行政行为违法；二、诉讼费用及相关费用由被告承担。事实和理由：2015年6月26日，原告亲属孔凡利与第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司签订了固定期限为2015年6月26日起至2017年6月25日的劳动合同，合同约定由第三人派遣原告亲属到济宁市济矿锟鹏矿山工程有限公司工作。2016年7月1日，原告亲属下班途中发生交通事故死亡，经汶上县公安交通警察大队认定，该交通事故形成原因无法查清。为此第三人在法定期限内向被告提交认定工伤所需材料，其中包含《汶上县公安交通警察大队道路交通事故证明》。2016年7月26日，被告出具了《工伤认定中止通知书》，要求提交公安部门交通事故认定书及责任划分作为工伤认定恢复的前提条件。原告认为被告的该具体行政行为违法。被告要求提交公安部门交通事故认定书及责任划分作为作出工伤认定的前提条件影响了原告的实体权利。关于在因道路交通事故死亡的情形下，公安机关的交通事故责任认定应否成为工伤认定的前提条件。首先，交通事故认定书并非事故责任认定的唯一形式。根据公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门作出的道路交通事故认定结论的形式有两种：一种是能够分清责任而出具的道路交通事故认定书，另一种是成因无法查明而出具的道路交通事故证明。在现实生活中，客观存在公安交通管理部门穷尽手段仍然无法查清事故责任的情况。尽管公安交通管理部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定的决定的参考性证据之一，而不应当成为工伤认定的前提条件。虽然《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第二条规定“《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的非本人主要责任的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，以便于准确作出工伤认定，因此，上述规定并不能成为社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定前提条件的理由。本案中，被告以申请人未能提交公安交通管理部门的事故认定书，事故责任无法认定为由作出中止工伤决定前提条件，应属对该规范性文件的曲解和片面理解。社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定的前提条件没有法律依据。其次，事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十四条第六项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该条文的文义看，受到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。本案中，原告亲属发生道路交通事故死亡，经公安交通管理部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第六项并未排除的可以享受工伤保险待遇的权利的情形。最后，在公安交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门负有对事故责任进行判断的职责。《工伤保险条例》第五条第二款、《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门负有工伤认定的职权以及对相关事实进行调查核实的职责。在工伤认定案件中，社会保险行政部门对于工伤认定是否适用公安交通管理部门的道路交通事故认定书应当享受取舍权、判断权。即便申请人无法提供公安交通管理部门的道路交通事故认定书，社会保险行政部门也应当充分运用自由裁量权，综合各种情况，正确作出行政确认认定。本案中，公安交通管理部门已经作出了《道路交通事故证明》，再要求申请人提供《道路交通事故认定书》不现实，也不可能。在此情形下，如果将劳动者所受的伤害一律不予受理和不认定为工伤，实质上等同于让弱者承担了全部的事故后果，亦与保护弱者的社会法价值取向相背离。而且，社会保险行政部门如果对这类情形的伤害一律不予受理和认定工伤，那么，形式上虽然保留了劳动者在事故责任无法认定情形下主张工伤保险的权利，但实质上变相剥夺了劳动者获得救济的途径。因此，在公安交通管理部门对交通事故责任无法认定的情形下，道路交通事故认定书不应成为社会保险行政部门作出工伤认定的前提条件，社会保险行政部门应充分履行调查核实职能，对是否属于非本人主要责任作出判断。原告未提供证据。被告济宁市人力资源和社会保障局辩称，一、中止工伤认定行为不属于可诉的范围。《工伤保险条例》第55条明确规定了可以提起行政复议或者行政诉讼的5种法定事由：（一）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的；（二）申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；（三）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的;（四）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；（五）工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。其中没有提到中止工伤认定，且该规定没有兜底条款，根据此规定，中止工伤认定的《工伤认定中止通知书》不是提起行政诉讼的法定事由。且中止工伤认定只是在工伤认定程序上的一段过程，中止情形消失后工伤认定程序恢复，没有对工伤认定的申请人作出有关其权利义务的行为，故不应当将“中止工伤认定”作为具体行政行为进行诉讼。二、假设属于法院受案范围。被告出具的《工伤认定中止通知书》事实清楚、证据确凿、程序合法。2016年7月15日第三人以派遣员工孔凡利在2016年7月1日下班途中发生车祸死亡为由向我局申请给予工伤认定，我局于当日审查材料后发现缺少孔凡利身份证复印件、公安部门交通事故认定书及责任划分、现住址证明等材料，依法出具了《工伤认定申请补正材料告知书》（2016第3号），要求用人单位在7月31日前将补正材料报送我局。2016年7月26日第三人将有关材料补正后再次报送我局，我局对申请材料认真审理后，认为其符合申请条件，于当日依法给予受理。因缺少公安部门事故认定书及责任划分，根据《工伤保险条例》有关规定，我局依法出具了《工伤认定中止通知书》（2016第82号）。三、原告诉被告行政行为违法，说法不正确。《工伤保险条例》第十四条第六项规定：职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。“非本人主要责任”是认定工伤和不认定工伤的必要条件之一。根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，本案孔凡利驾驶的二轮摩托车发生交通事故，应当由发生交通事故的行政区域即汶上县公安局交警部门对事故调查并作出认定。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”、第十六条第二项“醉酒或者吸毒”和第十六条第三项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据。汶上县公安局交警大队出具的道路交通事故证明中叙述，孔凡利于2016年7月1日10时28分许驾驶二轮摩托车出“阳城煤电”大门口，7月1日16时20分许交警大队接警后发现在255省道74KM+800M附近，一辆二轮摩托车下沟，驾驶人经医院出诊人员确认后死亡，后核实驾驶人为孔凡利。事发路段未发现监控设施证明事故发生的过程，未有其他证据证实孔凡利发生交通事故的直接原因，该交通事故形成原因无法查清。山东省贯彻《工伤保险条例》实施办法（鲁政发[2011]25号）第十五条规定：作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。综上，我局作出的《工伤认定中止通知书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告起诉。被告在法定时间内向本院提供下列证据及法律依据：1、《工伤保险条例》第十四条第六项；2、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、第七十三条；3、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条；4、《最新工伤认定规则与适用》；5、汶上县公安局交警大队出具的道路交通事故证明，证实未明确交通事故责任；6、山东省贯彻《工伤保险条例》实施办法。第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司述称，被告作出的工伤认定中止通知书并无不当。第三人未向法庭提供证据。经审理查明，2016年7月15日第三人济宁嘉诚劳务服务有限责任公司向被告济宁市人力资源和社会保障局提出孔凡利工伤认定申请。当日，被告审查后发现缺少孔凡利身份证复印件、公安部门交通事故认定书及责任划分、现住址证明等材料，向第三人出具《工伤认定申请补正材料告知书》。2016年7月26日第三人补正材料，向被告提交了汶上县公安局交通警察大队道路交通事故证明（汶公交证字[2016]第01814号），载明：“2016年7月1日16时20分许，汶上县交警大队事故科办案民警接到报警后发现在255省道74KM+800M附近，一辆二轮摩托车下沟，二轮摩托车驾驶人经医院出诊人员确认后已经死亡。经调查核实，二轮摩托车驾驶人系孔凡利。经询问有关证人及调取监控证实，孔凡利于2016年7月1日10时28分许，驾驶二轮摩托车出“阳城煤电”大门口。事发路段未发现监控设施证明事故发生的过程。询问报案人也未见到事故发生的经过，未有其他证据证实孔凡利发生交通事故的直接原因。综上所述，该道路交通事故形成原因无法查清”。当日，被告以工伤认定缺少公安部门事故认定书及责任划分为由作出2016第82号《工伤认定中止通知书》，中止了对孔凡利工伤认定程序。原告郭士荣、步花、孔某系孔凡利近亲属，对该中止认定通知书不服，诉至我院。本院认为，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实…。本案中，第三人向被告提交了汶上县公安局交通警察大队出具的道路交通事故证明，表明该道路交通事故形成原因无法查清。《工伤保险条例》第十九条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《工伤认定办法》第九条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。第十一条规定：社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。据此，被告具有调查核实权。本案中，第三人针对其提出的工伤认定申请，已向被告提交了道路交通事故证明，在公安交通警察部门已明确对事故原因无法查清的情况下，被告有权行使调查核实权。被告迳行以缺少公安部门事故认定书及责任划分为由，作出工伤认定中止通知书，使得当事人可期待利益降至最低，且该工伤认定恢复事由成立的可能性较小，该中止行为违反了行政正当程序性原则，侵犯了原告的合法权益，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：撤销被告济宁市人力资源和社会保障局2016年7月26日作出的2016第82号《工伤认定中止通知书》，责令被告恢复工伤认定程序。案件受理费50元由被告济宁市人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  董云侠代理审判员  石 鑫人民陪审员  陈成林二〇一七年五月二十六日书 记 员  王丽丽