山东省济南市历下区人民法院行 政 裁 定 书(2017)鲁0102行初169号原告孙某某，男，1967年出生，住山东省邹城市。被告山东省农业厅，住所地济南市。法定代表人王金宝，厅长。委托代理人张艳艳，山东省农业厅经管处副调研员。委托代理人杨鹏，北京市隆安（济南）律师事务所律师。被告中华人民共和国农业部，住所地北京市。法定代表人韩长赋，部长。原告孙某某因认为被告山东省农业厅（以下简称“省农业厅”）对投诉（举报）函未在法定期限内予以答复的行为违法及不服被告中华人民共和国农业部（以下简称“农业部”）作出的农复议字[2017]5号《驳回行政复议申请决定书》向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月10日受理后，依法向被告省农业厅、农业部分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法进行了审理，现已审理终结。原告孙某某诉称，2016年8月15日，原告以邮政信函方式向被告省农业厅递交了一份名为《对邹城市在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中弄虚作假、欺上瞒下的严重不作为行为的投诉（举报）》的投诉（举报）函。经查询，被告省农业厅于2016年8月16日签收了该投诉（举报）函。原告为实名举报，但在法定期限内原告没有收到被告省农业厅的任何答复。原告不服，向被告农业部提起行政复议申请。2017年2月15日，被告农业部作出农复议字[2017]5号《驳回行政复议申请决定书》。原告请求：1、确认被告省农业厅对原告向其邮寄递交的《对邹城市在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中弄虚作假、欺上瞒下的严重不作为行为的投诉（举报）》投诉（举报）函在法定期限内不予答复原告的行为违法；2、责令被告省农业厅限期对原告的投诉（举报）作出书面答复；3、撤销被告农业部作出的农复议字[2017]5号《驳回行政复议申请决定书》；4、诉讼费用由被告承担。被告省农业厅辩称，一、原告投诉属于信访事项，省农业厅认定事实清楚；本案不属于《行政诉讼法》调整范围，法院应当依法驳回原告的诉讼请求。二、省农业厅处理信访事项程序合法。2016年8月11日，原告孙某某向省农业厅提交《对邹城市在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中弄虚作假，欺上瞒下的严重不作为行为的投诉（举报）》。收到原告投诉举报后，省农业于2016年8月22日专门下发《关于对邹城市群众反映问题进行调查处理的通知》，要求济宁市农业局组织人员对反映问题进行调查处理。济宁市农业局于2016年8月26日向邹城市农业局作出《关于邹城市大束镇中村村民孙某某反映农村土地承包经营权确权登记颁证工作弄虚作假等问题的督办函》（济农〈信访〉字[2016]7号），要求邹城市农业局将调查情况答复原告。2016年9月26日邹城市农业局就原告投诉问题形成调查核实报告。2016年10月9日济宁市农业局就原告投诉问题形成调查处理报告。邹城市农业局于2016年10月27日作出《关于孙某某信访事项的答复意见书》，并于2016年11月11日送达原告孙某某。综上，省农业厅收到孙某某投诉后，已按照“属地管理、分级负责”的原则进行处理。三、省农业厅处理信访事项适用法律正确。根据《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》第四条第二款规定，农业（经管）部门负责宣传培训、业务指导，抓好方案的组织实施和工作考核。根据《信访条例》第四条、第五十五条规定，省农业厅将原告投诉事项转交有权处理的国家机关办理，应当由有权处理的国家机关将信访事项的处理意见书面告知申请人，适用法律正确。被告农业部辩称，一、被答辩人对答辩人驳回其行政复议申请决定不服提起的行政诉讼，不应由你院管辖。《行政诉讼法》第二十六条规定及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条规定的内容。本案中，答辩人系以被答辩人的行政复议申请不属于行政复议范围（即不符合受理条件）为由，作出了驳回被答辩人行政复议申请的决定，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，因此不应将山东省农业厅和答辩人列为本案共同被告。被答辩人对答辩人作出的驳回行政复议申请决定不服，应当按照属地管理的原则，依法向有管辖权的人民法院单独提起行政诉讼。二、被答辩人的请求不属于行政复议和行政诉讼受案范围。被答辩人向山东省农业厅提交投诉举报信的性质属于提出申诉、控告，实际上是要求山东省农业厅行使内部监督职责。与直接救济行政相对人权利为目的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，但不直接和必然启动内部监督程序。山东省农业厅是否根据投诉举报启动内部监督程序以及程序启动后如何处理，属于行政机关内部管理范畴，并不直接对被答辩人的人身权、财产权等权益产生法律影响，不属于行政复议和行政诉讼受理范围。三、答辩人作出的《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》（农复议字〔2017〕5号）程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律准确，应裁定驳回被答辩人的起诉。经审理查明，2016年8月15日，原告孙某某通过邮政信函方式向被告省农业厅提交名为《对邹城市在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中弄虚作假、欺上瞒下的严重不作为行为的投诉（举报）》的投诉（举报）函。被投诉人为邹城市人民政府、邹城市农业局、邹城市国土资源局、邹城市大束镇人民政府。投诉举报要求：1、立即调查被投诉人（举报）人在邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作中弄虚作假、欺上瞒下的严重不作为行为，并对有关责任人进行处罚；2、责令被投诉（举报）人限期对邹城市范围内大部分还没有登记确权颁发农村土地承包经营权证书的土地进行登记确权颁证；3、责令邹城市农业局真实编制全邹城市农村土地承包经营权登记薄，并尽快安排投诉（举报）人查阅、复制邹城市大束镇中村土地承包经营权登记薄记载的有关事项；4、责令被投诉人（举报）人立即对投诉（举报）人的养鸡场所占地块（以其他方式承包的中村集体土地）被非法征收后剩余的地块进行登记确权颁证；5、依法将调查处理结果及时书面告知投诉（举报）人。原告孙某某认为被告省农业厅未在法定期限内对其投诉（举报）作出书面答复，于2016年12月28日通过EMS快递方式向被告农业部提出行政复议申请。被告农业部于2017年2月15日作出农复议字[2017]5号《驳回行政复议申请决定书》，主要内容为：“……。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，县级以上人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，起诉有事实根据是提起诉讼的法定条件。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于该行政机关的职责范围。本案中，被告省农业厅对原告投诉信中所涉及的邹城市人民政府、邹城市国土资源局、邹城市大束镇人民政府并不具有查处的法定职责；原告针对邹城市农业局提出的投诉事项，属于行政机关内部管理范畴，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告孙某某的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长 刘 文人民陪审员 秦 芳人民陪审员 王力平二〇一七年五月二十四日书 记 员 黄晓斐