襄阳市樊城区人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂0606行初83号原告吴会平，女，1976年4月26日出生，汉族，襄阳市人，住襄阳市樊城区。委托代理人张志全、张胜年，湖北春园律师事务所律师，特别授权代理。被告襄阳市樊城区住房和城乡建设局，住所地：襄阳市樊城区立业路6号。法定代表人王斌，该局局长。委托代理人罗春海、吴瑶函，湖北周成律师事务所律师。一般代理。第三人樊秀云，女，1977年9月16日出生，汉族，襄阳市人，住襄阳市樊城区。委托代理人周睿，湖北真武律师事务所律师。一般代理。原告吴会平因认为被告襄阳市樊城区住房和城乡建设局（以下简称樊城区住建局）不履行法定职责，并不服被告樊城区住建局与第三人樊秀云签订的《襄阳市国有土地上房屋征收货币补偿协议》一案，本院于2017年3月7日立案，于3月13日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理了本案。原告吴会平的委托代理人张志全、张胜年、被告樊城区住建局的委托代理人罗春海、吴瑶函、第三人樊秀云的委托代理人周睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴会平等四人于2016年7月8日，向被告樊城区住建局书面××广场××路片区棚户区改造项目中的6间房屋的征收调查异议，被告在未作出处理决定时，便与第三人樊秀云签订了《襄阳市国有土地上房屋征收货币补偿协议》（以下简称《征收补偿协议》），双方约定上述6间房屋及院内5间房屋的征收补偿协议，原告对此协议不服，认为被告的行政行为违反法律程序。原告吴会平诉称，本案所涉6间房屋原为襄樊建华实业总公司（以下简称建华公司）管理的橱窗，原告等四人于1993年之前在此处摆摊经营，每月支付场地费。1993年，四人与建华公司签订《橱窗改造协议》，由四人出资将橱窗改造成6间门面房并在此经营，建华公司按月收取场地费，原告出资建造了其中的1间。2003年，原告以吴雪平的名义与建华公司签订《房屋租赁合同》，约定原告出资所建房屋若需拆迁，补偿按有关法律、法规办理。2006年，建华公司改制，将涉案房屋在内的公司资产转让给第三人樊秀云的前夫程飞。但原告认为涉案房屋的转让款应为土地使用权价值而不是房屋价值。后程飞与第三人樊秀云离婚，涉案6间房屋的租金债权分割给樊秀云。该房屋一直未取得房屋所有权证。根据《物权法》相关规定，原告作为实际出资人建造房屋，对该房屋应享有物权，应为该房屋的所有权人和被征收人。被告樊城区住建局在征收调查中，未将事实查清的情况下，将第三人樊秀云确定为被征收人。原告等四人于2016年7月向被告提出书面异议，被告未予答复，并于同年11月与第三人樊秀云签订了《征收补偿协议》。原告不服向本院提起诉讼，请求：1.判令被告及时履行法定职责，对原告提出的异议予以答复，并将涉案6间房屋报请樊城区人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；2.撤销被告与第三人签订的《征收补偿协议》中有关该6间房屋的补偿内容；3.本案诉讼费由被告承担。原告吴会平向本院提交了以下证据：第一组：1.关于樊城区广场南路片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告（以下简称征收公告）；2.2016年7月8日征收异议书，快递、查询单；3.行政诉状，樊城区法院起诉材料收据和补充起诉材料通知书；4.涉案六间门面房照片；5.2017年3月14日情况说明及其身份证复印件；6.2016年11月23日襄阳市国有土地上房屋征收货币补偿协议。上述证据证明以下问题：①涉案6间门面房位于樊城区××路××号，原告等四人为实际出资人和经营使用者，依法享有权利和承担义务；②涉案6间门面房属于征收范围，因此与原告有利害关系，原告是本案的适格原告；③征收公告规定被告樊城区住建局为房屋征收部门，被告将涉案房屋调查登记为第三人樊秀云，并与第三人签订《征收补偿协议》，被告是本案的适格被告；④被告将第三人樊秀云确定为被征收人，原告等四人向被告提出书面调查异议，被告应对异议予以答复，但被告未履行该法定职责；⑤被告背着原告等四人与第三人樊秀云签订《征收补偿协议》，违反法定程序，不仅主要证据不足，而且存在超越职权，滥用职权等情形。第二组：7.涉案六间门面房建设前的照片；8.1993年10月18日《橱窗改造协议》（复印件）；9.2001年4月17日、2001年5月21日场地费收据（复印件）；10.2003年12月28日《房屋租赁合同》（复印件）；11.2006年11月28日《付款协议书》（复印件）。上述证据证明以下问题：①涉案6间门面房，原为建华公司管理的橱窗，由原告等四人在此摆摊经营，每月支付场地费；②原告等四人出资将橱窗改造成门面房，原告出资建造了其中1间，建华公司收取场地费，并约定需要拆迁时，损失按有关法律、法规办理；③建华公司与原告等四人签订《房屋租赁合同》，2006年第三人樊秀云的前夫程飞受让了建华公司资产，受让后程飞于2006年11月28日以《付款协议书》形式，向原告等四人表明，认可建华公司与原告等四人签订的租赁合同。第三组：12.上诉状，证明（2016）鄂0606民初5013号民事判决书未生效。被告樊城区住建局辩称，1.原告吴会平不是行政诉讼法规定的具体行政行为的相对人及利害关系人，被告也没有对其做出任何具体行政行为，故原告不符合行政诉讼原告的主体资格；2.被告并未对原告做出任何具体行政行为，而且征收公告规定了樊城区人民政府是征收主体，所以原告把樊城区住建局列为被告明显错误；3.原告与第三人樊秀云之间的权利义务关系没有和行政权力产生关系，属于一般的民事法律关系，而不是行政诉讼法调整的范畴。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被樊城区住建局在举证期限内未提供证据，在庭审中向本院提交了以下证据：1.补偿协议（复印件），证明是被告与第三人签订的；2.转让协议书（复印件）、拍卖成交确认书（复印件），证明被告与第三人签订的《征收补偿协议》是有事实和法律依据的；3.第三人樊秀云与程飞的离婚协议书（复印件），证明第三人离婚时，程飞将该门面房分割给第三人。第三人樊秀云述称，1.其前夫程飞以公开拍卖的方式竞得建华公司国有产权，包括涉案房屋。原告在程飞竞得产权后并未提出异议，也未向程飞主张过房屋所有权。后第三人与程飞离婚，协议约定将涉案房屋分割给第三人，第三人与原告签订了房屋租赁合同，2016年6月开始，原告拒付房租至今。房屋租赁合同确定了第三人对涉案房屋享有所有权，原告一直认可其承租人身份和地位。涉案房屋未能办理房产证是建华公司的原因，并非第三人过错造成。因此，第三人为房屋的所有权人，原告为承租人，被告樊城区住建局与第三人签订《征收补偿协议》并无不当。2.原告提起行政诉讼的目的是为拖延给付房屋的义务，本院（2016）鄂0606民初5013号民事判决书已经判决解除第三人与原告的租赁合同，原告应当履行支付租金的义务。原告提起行政诉讼是为了转移财产、拖延时间，以逃避履行义务。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人樊秀云向本院提交了以下证据：1.企业改制方案实施审批备案表、鉴定书、离婚协议书，证明第三人对租赁房屋享有所有权，原告为房屋承租人；2.租赁合同、租金支付流水明细、（2016）鄂0606民初5013号民事判决书，证明原告以房屋承租人的身份承租房屋并按照合同约定支付租金。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性无异议，该协议事实是客观存在的，但对协议中将补偿款支付给第三人，原告有异议，该证据为复印件，被告应提交原件，该行政行为是被告作出的；证据2被告应提交原件，不能证明本案所争议的6间门面房是建华公司的，协议不是与破产清算组签订的；证据3是复印件。第三人对被告提交的证据无异议。原告对第三人提交的证据1备案表、鉴定书的真实性无异议，不能证明第三人获得6间门面房的所有权，离婚协议书是复印件，内容不完整，无法质证；证据2租赁合同的真实性无异议，但不能证明第三人的证明目的，流水明细为复印件，不予质证，判决书的真实性无异议，但未生效，原告已上诉。被告对第三人提交的证据无异议。被告对原告提交的证据1、4、6真实性无异议，认为第一组证据与本案无关联性，与行政诉讼没有法律上的关联性，且该组证据中没有原告名字；证据7不清楚，该照片不能证明所有权是原告的；证据8、9、11复印件，不符合证据形式要件；证据10上是吴雪平签订的，与原告无关联性，不能证明原告具有房屋的所有权，原告提交的所有证据均无原告本人名字，也看不出原告具有本案的主体资格；证据12的情况不清楚。第三人对原告提交的证据1、6真实性无异议；证据2真实性有异议，均是以吴雪平名义出具的，与原告无关；证据3真实性有异议，未交费未生效；证据4形式上真实性无异议，证明目的有异议；证据5真实性有异议，原告未到庭无法核实真实性；证据7真实性有异议，反映不出是第三人所有的房屋；证据8、9真实性有异议，复印件无法核实真实性，吴春芳并非本案的当事人，该证据不能认定；证据10吴春芳、叶军的合同是复印件，要求原告出示原件，建华公司与吴雪平的合同上已说明该房屋的所有权人是建华公司，原告只是承租人；证据11是复印件，但原告认可该证据；证据12的真实性、合法性有异议，截止目前第三人没有接到中院任何通知。本院对上述证据认证如下：被告樊城区住建局提交的证据，虽然原告对证据的内容和证明目的有异议，但该证据可证实建华公司的产权通过拍卖整体转让给第三人樊秀云的前夫程飞，程飞与第三人离婚时将涉案房屋分割给第三人，被告与第三人签订了《征收补偿协议》。本院对上述证据予以采信。第三人樊秀云提交的证据，原告对其真实性无异议，但认为该证据无法证明第三人取得了涉案房屋的所有权。本院对上述证据予以采信。原告吴会平提交的证据，被告、第三人对其中证据1、4、6的真实性无异议，本院予以采信；被告、第三人对的其他证据真实性、证据形式和证明目的均提出异议，但上述证据可证实涉案房屋是原告出资建造的，原告在房屋内自主经营，先是向建华公司支付场地费、租金，后向程飞、第三人樊秀云支付租金，原告对被告的征收调查结果提出书面异议，被告并予答复，后被告与第三人签订了《征收补偿协议》。本院对上述证据予以采信。经审理查明，1993年，原告吴会平等四人与建华公司达成橱窗改造协议，由四人出资将樊城区长征路老建委门前橱窗改造成6间门面房并在其中经营，建华公司按月收取场地费。原告出资建设了其中的1间（由北向南数第2间）。2003，原告以吴雪平的名义（以下所涉合同、协议均以吴雪平的名义，吴雪平是吴会平姐姐）与建华公司签订房屋租赁合同，建华公司在合同中确认涉案房屋系原告出资建造，并约定原告按月支付租金，若因城市规划建设需要拆除，损失按有关法律、法规办理。2006年4月，建华公司实施企业改制，第三人樊秀云的前夫程飞以自然人身份通过拍卖竞得建华公司整体国有产权。同年11月，程飞与原告等四人签订付款协议书，确认原告与建华公司的租赁合同关系，并约定至此后将租赁费支付至程飞账户。2012年1月，第三人与原告签订商铺租赁合同，约定原告向第三人交纳房租。同年4月，第三人与程飞协议离婚，将包括涉案房屋在内的6间门面房分割给第三人。2015年，樊城区人民政府发布征收公告，将涉案房屋划入征收范围，确定征收部门为被告樊城区住建局。2016年7月，原告等四人因征收调查结果未将其列入被征收人，而向被告等四机关提出书面异议，被告未予以答复。同年11月，被告与第三人签订《征收补偿协议》，约定包括涉案房屋在内的长征路97号临街6间房屋及院内5间房屋的征收补偿金额为1302452.6元。原告不服,提起行政诉讼，请求判令被告及时履行法定职责，对原告提出的书面异议予以答复，并将涉案6间房屋报请樊城区人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，撤销被告与第三人签订的《征收补偿协议》中有关该6间房屋的补偿内容，本案诉讼费由被告承担。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，征收公告确定被告樊城区住建局为房屋征收部门，被告也按照法律、法规及文件的要求对本案所涉房屋进行了征收补偿工作，并与第三人签订了《征收补偿协议》。因此，被告是作出行政行为的行政机关，系本案的适格被告。本案所涉房屋在征收范围之内，原告吴会平作为该房屋的出资建造人和经营使用人，与被告所作的行政行为具有利害关系，系本案的适格原告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。征收调查登记作为征收补偿的基础，是对每一个被征收人合理补偿的前提，也是保证所有被征收人公平补偿的基础。被告作为房屋征收部门具有法定的征收调查登记职责，该职责内容应包括对征收范围内房屋组织调查登记、公布调查结果。房屋产权人、占有人或者其他利害关系人对调查结果有异议的，房屋征收部门应当进行核实并作出处理。若房屋征收部门不履行或不正确履行法定征收调查登记职责，就会侵犯到相关人员的合法权益，损害公平合理补偿的征收原则。本案中，原告作为被征收房屋的利害关系人，对调查结果有异议并在征收调查登记期间以书面形式向被告提出，被告不进行核实亦不作出处理，是不履行法定职责，应当予以纠正，原告要求判令被告履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。但在被告未向原告依法作出处理之前，就请求法院判决被告向其作出补偿决定，不利于查明事实，故对原告的此项请求，本院不予支持。本案中，原告作为被征收房屋的建造人，不论其对该房屋是否具有所有权，在房屋征收过程中都应对其予以相应补偿。被告作为房屋征收部门，在未查清和认定被征收房屋的产权主体和被征收房屋的产权是否有争议及第三人是否对该房屋具有完全产权的情况下，就与第三人签订了《征收补偿协议》，属违反法定程序。同时，在行政诉讼中被告对其所作行政行为负有举证责任，本案被告在法定期限内无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据，故其与第三人签订《征收补偿协议》没有事实依据，依法应予撤销。对原告要求撤销《征收补偿协议》的诉讼请求，本院予以支持。关于原告提出的本案原告、被告具有诉讼资格，被告未履行法定职责，所作行政行为的主要证据不足，违反法定程序的辩论意见，经查属实，本院予以采纳。关于被告提出的本案原告、被告不适格，被告提起行政诉讼是滥用行政诉讼权力的辩论意见，经查与事实不符，本院不予采纳。关于第三人提出的原告是通过诉讼来拖延支付租金、腾退交付房屋的义务以及原告在本案中没有诉权的辩论意见，经查与事实不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（三）项、第七十二条规定，判决如下：一、撤销被告襄阳市樊城区住房和城乡建设局2016年11月23日与第三人樊秀云签订的《襄阳市国有土地上房屋征收货币补偿协议》。二、被告襄阳市樊城区住房和城乡建设局在本判决生效后30日内依法履行对原告吴会平所提书面异议予以处理的法定职责。三、驳回原告吴会平其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄阳市樊城区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审判长  汪运树审判员  辛天成审判员  崔 静二〇一七年五月二日书记员  郑 娇