湖北省随州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂13行再1号上诉人（原审原告）：蔡武，男，1973年4月24日出生，汉族,住随县。上诉人（原审被告）：随县林业局。法定代表人：李贵辛，随县林业局局长。委托诉讼代理人：李静东，随县林业局工会主席。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：聂建斌，随县林业局法律顾问。代理权限：一般代理。原审第三人：湖北裕国菇业股份有限公司。住所地：随县三里岗镇平桥路。法定代表人：雷于国，董事长。委托诉讼代理人：姚凯，湖北神农律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人蔡武、随县林业局因与原审第三人湖北裕国菇业股份有限公司（以下简称“裕国公司”）不服行政登记一案，湖北省随县人民法院于2015年1月26日作出（2014）鄂随县行初字第00015号判决书，蔡武不服上诉至本院，本院于2015年5月20日作出（2015）鄂随州中行终字第00009号行政判决维持原判。判决生效后，蔡武向湖北省高级人民法院申请再审，湖北省高级人民法院指令本院再审此案。本院受理后，于2016年5月11日作出（2016）鄂13行再3号裁定：撤销（2015）鄂随州中行终字00009号行政判决书和（2014）鄂随县行初字第00015号行政判决书，并发回湖北省随县人民法院重审。湖北省随县人民法院于2016年11月11日作出（2016）鄂1321行再1号行政判决，蔡武、随县林业局均不服，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡武，上诉人随县林业局的委托诉讼代理人李静东、聂建斌，原审第三人裕国公司的委托诉讼代理人姚凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。蔡武的上诉请求：撤销随县人民法院（2016）鄂1321行再1号行政判决。事实与理由：1、一审认定事实错误。村委会仅是将吉祥寺村一组17户的林地进行了流转，并不包括村集体所有的土地2000亩即本案争议的土地及张光发、黄定刚所承包的土地。随县林业局为第三人裕国公司办理林权证的主要依据为集体林地流转合同。这也印证了随县林业局未依据《林木和林地权属登记管理办法》所规定核查申请登记的林地位置、四至界限、林种、面积等数据，未依职权核实第三人所提交的办理林权证申请表的6560亩林地的实际情况。且随县林业局在原林权证（2009）第00002号林权证在二审期间尚未作出判决时，再次违法为第三人办理了新的林权证。2、一审适用法律错误。一审认为裕国公司实际占用林地多年，撤销林权证会影响到公共利益，故仅确认随县林业局的行政行为违法而不撤销属适用法律错误。裕国公司与吉祥寺村委会签订的流转合同仅限于吉祥村一组17家住户，也仅仅是对17家住户进行了补偿、入股。因裕国公司提交了虚假材料，超出17户的林地范围欺骗行政机关办理了林权证，应当予以撤销。即使撤销了裕国公司的林权证，随县林业局可以依法核查后，把吉祥寺村一组签订流转合同的林地再为裕国公司办理林权证，也不会损害到17家住户的公共利益。随县林业局上诉请求：撤销原判并依法改判。事实与理由：1、一审认定我局在办理（2009）第000002号林权证后变更为000551号林权证时未在“森林、林木和林地所在地进行公告”与事实不符。我局已经按照规定在省林业厅网站上进行了公告，该网站是对社会公开的，其范围明显大于“森林、林木和林地所在地进行公告”；2、一审认定我方在办理林权证时未尽到审核义务与事实不符。吉祥寺村委会在提交的材料上虽然存在盖章后倒签时间的问题，但该材料提交至我方时印章已经启用，且在印章尚未启用时，吉祥寺村委会使用含“曾都区”字样的印章时，我方已经要求其退回整改，这说明我方已经尽到了审核义务；3、一审适用法律错误。吉祥寺村民的公共利益并不等同于社会公共利益。法律只有“社会公共利益”的概念，且社会公共利益并不能缩小为“某某村民的公共利益”。一审认为撤销林权证将给吉祥寺村民的公共利益造成重大损失，从而将蔡武的撤销之诉判决为确认之诉，属于适用法律错误。裕国公司述称：一审认定事实清楚，请求驳回蔡武的上诉请求。事实与理由：吉祥寺村委会流转给裕国公司的6560亩地包括本案所争议的2000亩集体土地。裕国公司与村委会签订的林地承包合同符合社会公共利益的需求和国家相关政策。蔡武向一审法院起诉请求：我于2006年5月16日与随县三里岗镇吉祥寺村民委员会（以下简称吉祥寺村委会）签订山林承包合同书，合同约定蔡武承包位于牛角尖主峰下（俗称石屋、空屋、万家里、牛金柱四片连成一体）面积约2000亩的山林。承包时间自2009年12月31日至2030年1月1日。后第三人裕国公司与吉祥寺村委会签订了《集体林地流转合同书》，将原河口村一组家住户的相关林地、田地、房屋及宅基地共计6560亩流转给第三人承包，承包期为70年。第三人裕国公司依据流转合同书向被告随县林业局申请办理林权登记，被告随后向第三人发放了随县林证字（2009）第000002号林权证，该林权证书登记的面积包含了原告承包的山林，导致原告合法承包的2000亩山林错误登记到裕国公司名下，给原告造成了重大的经济损失。原告依据相关法律向被告提出更正登记申请，但被告以种种理由不予理会。原告认为被告林业局未尽严格审查义务，程序严重违法，于2013年9月5日向随县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销向第三人发放的随县林证字（2009）第000002号林权证。随县人民法院于2013年12月23日作出一审判决：撤销随县林业局为第三人颁发的随县林证字（2009）第000002号林权证。第三人不服判决提起上诉。在二审审理期间，第三人将自己的名称由“湖北裕国菇业有限公司”改为“湖北裕国菇业股份有限公司”，被告在明知林权有争议（尚在法院审理中）的情况下，违反《林木和林地权属登记管理办法》规定，将原（2009）第000002号林权证变更登记在湖北裕国菇业股份有限公司名下，林权证号为随县林证字（2014）第000551号。请求法院依法撤销随县林证字（2014）第000551号林权证。一审法院认定的事实：2006年5月，原告蔡武和其他五位村民张国勇、孙刚、蔡和智、付清建、张德贵与村委会商定，由其六人合伙承包经营原三里岗学区承包的山场。2006年5月16日，蔡武代表合伙人与吉祥寺村委会签订了《山林承包合同书》，合同约定，吉祥寺村委会将其所有的位于牛角尖主峰下约2000亩的山林发给原告承包，承包期限20年，自2009年12月31日至2030年1月1日止；还约定：“乙方（原告）在中标承包山场后，必须等到原河口村与三里岗学区法人蔡和成同志所签订承包合同到期后，方可行使本合同权利”（三里岗学区的承包期限至2009年12月31日止）；山场承包费6万元；原告等依据合同向村委会交纳了5万元承包费，下余1万元在行使承包权时交清。由于村委会至今未将承包山场交给原告，蔡武等未交纳下余一万元给村委会。为贯彻落实中央林改精神，发展本村旅游产业，吉祥寺村委会决定将部分山场进行整体流转。2009年3月30日，吉祥寺村委会在吉祥寺村××（××）××组村民大会后，经一组村民集体决定，与裕国公司签订了一份《集体林地流转合同书》，合同约定：吉祥寺村（原河口一组）十七户村民自愿将林地、田地、房屋及宅基地流转给第三人，流转林地面积为6560亩，这6560亩中，覆盖了原告欲承包的山林2000亩；同时还约定十七户农户自愿将林地、田地、房屋及宅基地作价后，所得补偿款部分入股到裕国农业农户专业合作社，剩余部分用于购买第三人裕国公司所有的三里岗香菇大市场17栋用于安置十七家住户的房屋。在合同落款处，吉祥寺村委会盖印了刻有“随县三里岗镇吉祥寺村民委员会”的印章。为解除与蔡武等签订的承包合同，村委会多次与其协商，孙刚、张国勇、张德贵三人同意退出承包，并于2009年12月20日在第三人处领取了各自的原交承包款及利息。蔡武等其他三人始终不同意解除承包合同。2009年4月10日，吉祥寺村委会与三里岗学区达成解除承包合同协议，提前收回了被承包的山场。随后，第三人裕国公司向被告随县林业局申请林权登记，被告随县林业局依据第三人裕国公司的申请、《集体林地流转合同书》以及毗邻村委会和乡镇府同年8月8日签发的审核意见，于2009年9月10日盖章同意颁发林权证。在非国有林权登记申请审批表上，有多处在2009年8月8日盖印的刻有“随县三里岗镇吉祥寺村民委员会”的印章，但根据《随县三里岗镇人民政府办公室文件》规定，该印章的启用时间是在2009年9月2日；且被告随县林业局也并未依照《林木和林地权属登记管理办法》第十条之规定，在受理之日起10个工作日内，在林地所在地进行为期30天的公告。原告蔡武认为自己的林权受到侵害，于2013年9月25日向本院提起行政诉讼，请求撤销随县林证字（2009）第000002号林权证。庭审中，被告随县林业局未向法庭提供证据。该院于2013年12月23日以被告未尽到审查义务、程序违法为由作出一审判决：撤销随县林证字（2009）第000002号林权证。第三人裕国公司不服判决提出上诉，随州市中级人民法院于2014年6月6日，以原判事实不清、证据不足为由，裁定发回重审。重审中，原告蔡武以随县林证字（2009）第000002号林权证已被林业部门注销，再请求撤销该证已无实际意义为由，申请撤诉，该院于2014年8月25日裁定准予撤诉。原告蔡武又于2014年8月25日向该院提起行政诉讼，请求撤销被告随县林业局为第三人裕国公司新颁发的随县林证字（2014）第000551号林权证。另查明，原案在二审期间，湖北裕国菇业有限公司为上市更名为湖北裕国股份有限公司，第三人即向被告申请林权变更登记。被告于2014年3月7日进行了变更登记，将原随县林证字（2009）第000002号林权证证载林权变更登记在湖北裕国股份有限公司名下（并将随县林证字（2009）第000002号林权证在湖北林业厅网站公示注销作废），新林权证号为随县林证字（2014）第000551号。还查明，经随县三里岗镇吉祥寺村委会书记证实，裕国公司在2009年提交的审批表是在新印章启用之前，所用印章均有“曾都”字样，审批表交至三里岗林业站后，林业站以材料、手续不足为由将审批退回至吉祥寺村委会，后吉祥寺村委会在补齐手续材料时，新印章已开始启用，村委会便在审批表上盖印有“随县”字样的新印章并倒签时间为2009年8月8日。还查明，第三人裕国公司在与吉祥寺村委会洽谈流转合同之初，为积极履行，原河口一组家住户已在2008年年底全部入住到三里岗香菇大市场的17栋房屋；在签订《集体林地流转合同书》后，裕国公司也完成了原河口一组家住户的农业农户专业合作社入股相关手续，而且从2009年开始，十七家住户每年每户在裕国公司处分得分红2400元。还查明，吉祥寺村委会流转给裕国公司的6560亩地包括原河口村一组所有的林地、田地、房屋及宅基地、村集体所有的土地2000亩（本案所争议的2000亩）以及张光法、黄定刚二人所承包的土地，后在裕国公司办理林权登记之前，张光法、黄定刚二人已将其承包的林地转包给裕国公司。一审法院认为，（2014）第000551号林权证是在（2009）第000002号林权证合法的基础下变更颁发的，所以本案主要是对（2009）第000002号林权证颁发的合法性以及（2014）第000551号证颁发的程序的合法性进行评判。根据《最高人民法院关于执行〈中国人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由于被告林业局的登记行为发生时对原告蔡武的实体权利义务产生或将会产生实际影响，因此被告的具体行政行为与原告之间形成一种行政法上的权利义务关系，即原告与被告的具体行政行为具有法律上的利害关系，故原告具有本案的主体资格，被告辩称原告不具有主体资格与法律不符，其主张原告超过起诉期限无事实依据，均不予支持。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期30天。”被告随县林业局未按照规定在森林、林地和林地所在地进行为期30天的公告，已属于程序违法，另在查明的事实中，吉祥寺村委会虽对合同书上的印章问题作出了说明，也经过法定程序与第三人裕国公司签订了《集体林地流转合同书》，合同约定内容也是合同签订时双方真实意思的表达，但在客观事实上吉祥寺村委会仍然存在程序上的不严谨和瑕疵，而被告随县林业局在对第三人裕国公司提交的材料进行初审时，也切实未尽到严格审查的义务。故原告代理人认为“被告办证程序违法”、“被告未尽到合理的审查义务”的代理意见，依法予以支持，但原告代理人认为“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可”的代理意见与事实不符，依法不予支持。在第三人菇国公司与吉祥寺村委会签订合同后，双方早已按照合同约定实际履行完毕，第三人裕国公司也已实际占用、经营、管理该林地多年，且原河口一组家住户已按照合同约定享受农业农户专业合作社入股后所带来的红利，也都已入住在三里岗香菇大市场17栋房屋中。如撤销随县林证字（2014）第000551号林权证，将给吉祥寺村民的公共利益造成重大损失。另该林地已由第三人裕国公司实际占有使用多年，吉祥寺村委会也表示为响应政府提出发展本村旅游产业项目的号召，希望该片林地继续由第三人裕国公司承包经营，原告蔡武与吉祥寺村委会签订的合同，已实际履行不能，故现撤销随县林业局向第三人裕国公司颁发的（2009）第000002林权证，后变更为（2014）第000551号的林权证已无意义。综上，一审法院认定被告随县林业局在为第三人裕国公司颁发（2009）第000002林权证，后变更为（2014）第000551号林权证的程序违法，但不予撤销。随县林业局作为林权登记的主管行政部门，对权地登记的程序、资料均应具有谨慎审核义务，其为第三人裕国公司颁发（2009）第000002林权证时，未尽到审核义务，且也未按程序公示，影响了权利人及时提出登记异议的权力，故本院确认随县林业局在颁发（2009）第000002林权证时存在程序违法，由此给原告蔡武造成的损失，可通过国家赔偿途径向随县林业局要求赔偿。2006年5月原告蔡武与吉祥寺村委会签订的《山林承包合同书》是双方真实意思的表示，且不违反法律规定，故依法应予保护，现虽实际履行不能，但原告蔡武也可通过民事诉讼要求吉祥寺村委会承担赔偿责任，要求吉祥寺村委会依法承担由此给原告蔡武造成的各项损失。综合上述情况，经该院审判委会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告随县林业局为第三人湖北裕国菇业股份有限公司颁发随县林证字颁发（2009）第000002林权证，后变更为（2014）第000551号林权证的行政行为违法。案件受理费50元，由原告承担。本院二审期间，上诉人蔡武向本院提交了一组新证据。即15份林权证，原河口村一组的林地面积是162.9亩。拟证明：随县林业局没有尽到审查义务，原河口村一组林地面积为162.9亩而非6560亩。上诉人随县林业局质证称：蔡武提交的证据来源非法，且系复印件，未加盖林业站印章。即使该证据系真实的，也不能达到其证明目的，这些林地只是林权证上6560亩地的一部分。原审第三人裕国公司质证称：同意随县林业局的质证意见，在先前的民事诉讼中，蔡武自身已承认裕国公司签订的承包合同中的林地包括蔡武预承包的林地。本院认为，上诉人蔡武提交的林权证证明有林业站印章，客观真实，但原河口村一组林地仅是裕国公司与吉祥寺村委会签订林地中的一部分，不能达到上诉人蔡武提交该证据拟证明的目的。故对该证据本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点为：1、随县林业局为裕国公司办理（2009）第000002林权证，及后来变更为（2014）第000551号林权证的行政行为是否违法？2、该行为是否应当被撤销？关于焦点1：首先，吉祥寺村流转给裕国公司的林地包括吉祥寺村集体所有林地和原河口村一组17户农户林地、张光法、黄定刚承包的部分林地共计6560亩，其中蔡武与吉祥寺村签订的林地合同为吉祥寺村集体所有林地。上述事实有吉祥寺村委会书记张德勇的证言、吉祥寺村委会与裕国公司签订的集体林地流转合同书、吉祥寺村委会与蔡武签订的山林承包合同书、非国有林林权登记申请审批表及附现场勘查图及随县人民法院（2010）随县民初字第968号民事判决书中蔡武自认的事实相互印证。上述证据均能证实蔡武与村委会签订的山林承包合同书中的林地包含在裕国公司与村委会签订的集体林地流转合同书范围内。故蔡武上诉称其承包林地与裕国公司承包林地属相邻关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。其次，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期30天。”，上诉人随县林业局未按照规定在森林、林地和林地所在地进行为期30天的公告，从而剥夺了当事人提出异议的权利，属程序违法。故随县林业局上诉称其行政行为合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于焦点2：随县林业局的行政行为是否应当撤销？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违法法定程序的；”。第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的………”。本院认为，随县林业局为裕国公司办理林权证的行政行为程序违法，依法应当撤销。但是裕国公司与吉祥寺村委会签订合同后，双方早已按照合同约定实际履行完毕，第三人裕国公司也已实际占用、经营、管理该林地多年，且原河口一组家住户已按照合同约定享受农业农户专业合作社入股后所带来的红利，也都已入住在三里岗香菇大市场17栋房屋中。且吉祥寺村委会于2009年将集体及原河口村一组17家住户等共计6560亩林地流转给裕国公司是为了村集体共同利益进行新农村建设，解决村集体负债，也是为响应政府提出发展本村旅游产业项目的号召，将林地由第三人裕国公司承包经营，从而为村集体农户谋取利益。撤销该行政行为会影响到吉祥寺××及17家住户的利益。故本院认为该行为虽违法，但予以撤销将影响社会公共利益。一审法院确认该行政行为违法但不予撤销，实体处理正确。综上所述，本院认为，蔡武、随县林业局的上诉请求不能成立，本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决：驳回上诉、维持原判。案件受理费100元由上诉人蔡武、随县林业局各承担50元。本判决为终审判决。审判长 汪 莉审判员 姚仁友审判员 王 耀二〇一七年五月十二日书记员 廖文杰