江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终478号上诉人（原审原告）李雰飞，女，1958年7月15日生，汉族，住南京市白下区。委托代理人张经建，江苏卓亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。法定代表人缪瑞林，该市市长。委托代理人朱正，该市政府法制办工作人员。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府副省长、代省长。委托代理人沈剑，江苏省人民政府法制办公室工作人员。上诉人李雰飞因诉被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）、江苏省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初427号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年12月27日，李雰飞向南京市政府递交一份书面申请，申请对鼓楼区政府鼓府发（2003）36号文《关于同意南京广厦房地产开发总公司实施改制的批复》进行纠错处理。南京市政府认为李雰飞的举报属于信访事项，根据《信访条例》属地管理、分级负责的要求，将相关材料交由鼓楼区信访局办理。鼓楼区信访局于2016年1月13日作出《不予受理告知单》。2016年2月19日，李雰飞以举报信形式向南京市政府再次进行举报。南京市政府认为，2015年12月27日，李雰飞曾以同一事项进行过举报，鼓楼区信访局也给予了答复，故不作重复处理。李雰飞不服，向省政府提出行政复议。省政府经审查认为李雰飞申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）规定的行政复议受理范围。2016年6月29日，省政府作出〔2016〕苏行复第156号《驳回行政复议决定书》。原审法院认为：根据《信访条例》第二条第一款的规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，李雰飞采用书信方式向南京市政府进行举报，要求南京市政府对相关职能部门的批复文件进行纠错处理，其形式符合信访事项的构成要件。故南京市政府按照《信访条例》第四条规定，即信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，将相关举报材料交由鼓楼区信访局办理，符合法律、法规规定。鼓楼区信访局经审查后作出了《不予受理告知单》，李雰飞不服，再次以举报信的形式要求南京市政府对上述批复文件进行纠错处理。南京市政府认为李雰飞再次提交的举报信系重复申请，故不再作重复处理，并无不当。根据行政复议法第十三条的规定，省政府作为南京市政府的上级人民政府，其具有对下级人民政府作出的行政行为进行行政复议的法定职权。行政复议法第六条规定了行政复议范围，本案中李雰飞以举报的形式要求南京市政府对相关职能部门的批复文件进行纠错处理，并不在行政复议范围之列。李雰飞在《行政复议申请书》中认为南京市政府的行为系行政不作为，上级行政机关基于行政隶属关系，对下级行政机关实施的监督系内部监督行为。行政机关的作为或不作为皆不针对行政相对人，亦不对行政相对人的权利义务产生直接影响。故省政府根据行政复议法实施条例第四十八条的规定，作出驳回决定，并无不当。省政府收到李雰飞的行政复议申请后，在法定期限内向李雰飞邮寄送达受理通知书；同时，向南京市政府邮寄送达提出答复通知书，并在60日内作出驳回决定，程序合法。综上，李雰飞的诉请缺乏事实与法律依据，原审不予支持。依照行政诉讼法第六十九条的规定，原审判决驳回李雰飞的诉讼请求。上诉人李雰飞上诉称：1、原审认定事实错误。上诉人向南京市政府寄函系举报而非信访；2、原审适用法律错误。根据最高人民法院（2013）行他字第14号文“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”之规定，本案属于省政府行政复议范围并依法可以提起行政诉讼；3、原审违反法定程序。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称适用解释）第三条的规定，原审法院对本案处理应当是以裁定而非判决的方式。综上，请求本院撤销原判，依法改判。被上诉人南京市政府答辩称：1、根据《信访条例》第二条的规定，上诉人2016年2月19日的举报属于信访事项；2、因南京市政府已将2015年12月27日上诉人的举报材料交由鼓楼区信访局办理，且鼓楼区信访局已针对上诉人的举报作出了答复，2016年2月19日上诉人再次以同一事项向南京市政府进行举报，故南京市政府不再重复处理。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人省政府答辩称：1、原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；2、省政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”适用解释第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”行政复议法实施条例第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”根据上述法律规范的规定，复议机关作出程序性的驳回复议申请决定后，其不能作为行政诉讼的共同被告。本案中，省政府作出〔2016〕苏行复第156号《驳回行政复议申请书》的理由是，上诉人的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。因此，根据行政诉讼法第二十六条第二款和适用解释第六条第一款的规定，省政府不能作为本案原审诉讼的共同被告。原审法院将省政府列为共同被告，属于错列被告。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，上诉人采用书信方式向南京市政府进行举报，要求南京市政府对鼓楼区政府的批复文件进行纠错处理，其形式符合信访事项的构成要件。根据适用解释第三条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本案原审法院应当对上诉人李雰飞起诉南京市政府的信访处理行为裁定驳回起诉。综上，原审法院适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销南京市中级人民法院（2006）苏01行初427号行政判决；二、驳回李雰飞的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱建新审 判 员  陆 媛代理审判员  吕长城二〇一七年五月三十一日书 记 员  张璇琦附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；二、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；第六条第一款行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。四、《信访条例》第四条信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。