吉林省延吉市人民法院行 政 判 决 书（2017）吉2401行初44号公益诉讼人龙井市人民检察院，住所地龙井市海兰路***号。法定代表人赵志海，检察长。委托代理人林忠艳，检察员。委托代理人朴东梅，检察员。被告龙井市国土资源局，住所地龙井市安民街六道河路869-11号。法定代表人崔京洙，局长。出庭的行政机关负责人张延民，副局长。委托代理人金文浩，监察大队副大队长。委托代理人徐景东，法规科科长。公益诉讼人龙井市人民检察院（以下简称龙井检察院）诉被告龙井市国土资源局（以下简称龙井国土局）不履行法定职责一案，龙井检察院于2016年12月29日向本院提起公益诉讼。本院于2017年2月17日立案后,向龙井国土局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，庭前向双方当事人送达了开庭传票，并于2017年3月16日公开开庭进行了审理。龙井检察院的委托代理人林忠艳、朴东梅到庭参加诉讼，龙井国土局副局长张延民以行政机关负责人身份出庭应诉,其委托代理人金文浩、徐景东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。龙井检察院的主要诉讼理由及请求是，2010年8月至10月、2011年6月至8月期间，李某未经国土资源部门依法批准，擅自改变土地用途，先后两次在其承包的龙井市铜佛寺镇应岩村土地（规划用途为基本农田）上私自采挖砂石，破坏基本农田和一般耕地共60.6亩（基本农田34.2亩、一般耕地26.4亩），造成耕地耕作层深度挖毁，种植条件严重毁坏。2014年1月29日，李某因非法占用农用地罪被龙井市法院处有期徒刑一年六个月，缓刑两年，并处罚金5万元。2014年5月份，李某将被毁耕地口头转包给王某，王某已复垦耕地17.2亩，未复耕面积为43.4亩（基本农田21.3亩，一般耕地22.1亩）。经实地踏查，李某毁坏的未复耕的43.4亩耕地现状为水坑和零星堆放砂石，耕地仍属严重破坏状态，损害了国家和社会公共利益。2016年10月31日，检察机关向龙井国土局发出检察建议书，建议国土资源局立即履行监管职责，对违法行为人李某改变土地用途的行为作出处理，切实保障国家耕地资源。2016年11月3日，龙井国土局回复称，将进一步对照检察建议书，协同地籍、耕保、矿产和乡镇分局有关部门根据情况进行调查取证。截至2016年11月25日，龙井国土局未采取有效监管措施，督促李某进行耕地回填复垦。龙井国土局应当依照相关法律法规规定，责令违法行为人纠正违法行为，但被告龙井国土局在收到检察建议后，仍未全面履行监管职责，至今未采取有效措施，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，现提起诉讼，请求：1、确认被告龙井国土局对李某非法破坏耕地行为未依法履行监督管理职责违法；2、判令被告龙井国土局对李某非法破坏耕地的行为进行行政处理，恢复原种植条件。龙井检察院向本院提交的证据有：证据1、龙井市人民法院【2014】龙刑初字第17号刑事判决书，证明破坏耕地采砂违法事实。证据2、龙井市人民检察院于2016年10月31日作出的延龙检行公建【2016】3号检察建议书、龙井国土局于2016年11月3日的回复，证明履行诉前程序，督促龙井国土局履行监管职责。证据3、2010年9月14日至2017年3月6日期间拍摄的现场照片（共31张），证明被违法行为人李某破坏的基本农田和一般耕地状况，国家土地被破坏未恢复种植条件。证据4、龙井检察院于2016年11月2日和25日对王某制作的调查笔录和2016年11月25日对龙井国土局监察大队副大队长金文浩的调查笔录，证明龙井国土局存在怠于履职情况。证据5、延边州国土资源耕地破坏鉴定委员会于2016年11月21日和30日出具的《关于李某、王某破坏耕地说明》两份，证明被违法行为人李某破坏的耕地面积为43.4亩，其中基本农田21.3亩，一般耕地22.1亩。龙井国土局辩称：一、我局接到检察建议书前已依法履行了行政监督管理职责。我局在2010年接到举报后，立即派人到现场调查，发现李某破坏耕地行为已涉嫌刑事犯罪，遂于2010年12月17日向龙井市人民政府请示并申请延边州国土资源局进行耕地破坏鉴定，经鉴定破坏基本农田34.3亩。2011年5月3日，依法将该案移交给龙井市公安局追究李某的刑事责任。2011年8月22日，我局发现李某仍然进行非法采矿破坏耕地，立即对其进行制止，对李某下达《责令停止违法行为通知书》。2012年4月16日，我局申请延边州国土资源局耕地破坏鉴定委员会对李某继续破坏耕地违法行为进行鉴定，经鉴定李某破坏一般耕地26.4亩。2012年5月25日，我局再次将案件移交龙井市公安局。二、我局接到检察建议书后作出了相应的处理措施。2016年10月31日，龙井市人民检察院向我局送达了《检察建议书》，建议我局在一个月内履行行政监管职责。在此期间，我局按照检察院的要求，组织人员多次到现场勘察，及时向延边州国土资源局耕地破坏鉴定委员会申请鉴定，并将相关情况向检察院进行了书面说明。但是在调查期间我局发现李某本人下落不明。经多方查找，始终无法联系到李某本人。为了尽快推进案件落实，我局专门召开局长办公会议，通报了检察机关的检察建议，决定由监察大队立案调查处理李某破坏耕地案件。立案后，依照程序对李某非法占用土地，造成耕地破坏情况进行调查取证。但由于无法找到李某本人，在2017年1月19日《延边日报》上以公告送达的方式向李某送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。公告送达期限为60日，目前正处于公告期间。综上所述，我局在李某破坏耕地案件中依法依规履行了法定职责，请法院驳回龙井检察院的诉讼请求。龙井国土局向本院提交的证据有：证据1、延边州国土资源局耕地破坏鉴定委员会于2011年4月26日作出的延州国土鉴字[2011]1号鉴定书、龙井国土局关于李某涉嫌非法占用农用地罪案件移送函，证明检察建议前已经履行了法定职责。证据2、对违法行为人王某作出的《责令停止违法行为通知书》（龙国土资责停[2014]10号）、龙国土资责停[2015]17号、龙国土资责停[2016]503号、龙国土资责停[2016]801号）、延边州国土资源局耕地破坏鉴定委员会鉴定书、行政处罚决定书（龙国土资执罚[2014]10号）及送达回证，证明在李某非法破坏耕地一案中依法履行了监督管理职责。经庭审质证，龙井国土局对龙井检察院提供的证据均无异议，且证据来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，对该证据予以采信。龙井国土局提供的证据，龙井检察院均无异议，第一份证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。但第二份证据是对违法行为人王某所作出的行政行为，与本案无关联性性，本院不予采信。本院根据采信的证据及各方当事人的陈述认定如下事实：2010年8月至10月、2011年6月至8月期间，李某未经国土资源部门批准，擅自改变土地用途，先后两次在其承包的龙井市铜佛寺镇应岩村土地（规划用途为基本农田）上私自采挖砂石，破坏基本农田和一般耕地共60.6亩（基本农田34.2亩、一般耕地26.4亩），造成耕地耕作层深度挖毁，种植条件严重毁坏。2011年5月3日和2012年5月25日，龙井国土局先后两次将案件移交龙井市公安局。2014年1月29日，李某被龙井市人民法院以非法占有农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金人民币5万元。2014年5月份，李某将被毁耕地口头转包给王某，王某已复垦耕地17.2亩。现李某未复耕面积为43.4亩（基本农田21.3亩，一般耕地22.1亩），毁坏的未复耕的43.4亩耕地现状为水坑和零星堆放砂石，耕地仍处于严重破坏状态。2016年10月31日，龙井检察院向龙井国土局发出检察建议书，建议国土资源局立即履行监管职责，对违法行为人李某改变土地用途的行为作出处理，切实保障国家耕地资源。2016年11月3日，龙井国土局向龙井检察院回复称，将进一步对照检察建议书，协同地籍、耕保、矿产和乡镇分局有关部门根据情况进行调查取证。2016年12月1日，龙井国土局对该案进行立案、召开局长办公会议、违法案件会审，经讨论决定依照程序对李某非法占用土地，造成耕地破坏情况进行依法处理。2017年1月17日，龙井国土局作出龙国土资执听告【2016】24号《行政处罚听证告知书》和龙国土资执告【2016】24号《行政处罚告知书》，告知李某拟作出处罚决定：1.责令改正或治理已破坏的耕地，并恢复原种植条件；2.对已破坏的22859.00平方米基本农田，按耕地开垦费的2倍处以罚款，计864070.20元；对已破坏的17611.00平方米一般农田，按耕地开垦费的1倍处以罚款，计110949.30元，抵扣龙井市人民法院刑事判决书（2014龙刑初字第17号）中罚款50000.00元，共计925019.50元。2017年1月19日，龙井国土局在《延边日报》上公告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，公告送达期限为60日。另查明，被告龙井国土局分别于2014年7月24日、2015年9月29日、2016年12月13日对王某未经批准挖沙、建房的违法行为，作出三次行政处罚。本院认为，一、关于检察机关提起行政公益诉讼的法律依据及条件全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为吉林等十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定:“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”第十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。”第十三条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。”最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》“诉前程序”中规定：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”“提起诉讼”中规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。”最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检查建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”依照以上规定，检察机关具有提起行政公益诉讼的主体资格。同时，检察机关依法提起行政公益诉讼应当同时具备以下条件：1、行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责（拖延履行或拒绝履行）；2、检察机关提出检察建议后一个月内，行政机关仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责；3、行政机关已经作出的违法行政行为或不依法履行法定职责行为使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。二、关于行政公益诉讼案件审理的标的行政公益诉讼的审理标的也即审查对象及范围。按照前述司法解释的规定，检察机关提起行政公益诉讼的条件是：行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后一个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，而使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，行政公益诉讼的审理对象及范围应当是：行政机关在接到检察建议后一个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。按照行政行为合法性审查的一般原则，对被诉行政行为合法性的评判，应当遵循主、客观相统一的原则。具体到行政公益诉讼案件中，如果行政机关在检察建议后一个月内，主观上未能充分认识行政执法存在的问题和不足，客观上未能积极采取有效措施改正错误，依照法定程序在合理期限内履行职责，并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，那么应当认定行政机关未依法履行法定职责的行为违法。反之，行政机关因调查取证、履行法定程序、等待复议期限及起诉期限、申请人民法院作出准予强制执行的裁定等非自身原因，即使在检察建议后的一段时间内违法侵害公共利益的行为仍然存在，也不应认定行政机关不依法履行法定职责。行政机关在检察建议后履行法定职责程序存在轻微违法的，可以确认该行为违法。三、关于行政公益诉讼中各方当事人的诉讼地位及诉讼权利、义务最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。”依照以上规定，行政公益诉讼案件系行政诉讼案件的一种，受行政诉讼法及司法解释的调整，并遵循行政诉讼诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的一般规定及司法解释有关行政公益诉讼起诉条件的特别规定。在行政公益诉讼案件中，公益诉讼人以行政诉讼原告身份提起诉讼，负有公共资源环境保护和管理职责的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”依照该规定，在行政公益诉讼中，双方当事人具有平等的法律地位，应当依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务。四、关于本案相关问题的司法审查（一）起诉条件本案中，龙井检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向龙井国土局发出检察建议，并以龙井国土局在检察建议一个月内没有依法履行法定职责，公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合上述立法及司法解释文件规定，本院予以受理于法有据。（二）被诉行政行为的合法性《中华人民共和国土地管理法》六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费一倍以上两倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依照上述规定，龙井国土局是龙井市人民政府土地行政管理部门，对辖区内违反土地管理法律法规的行为具有监督检查，对违法行为人责令改正或者治理，恢复种植条件的法定职责，是本案的适格被告主体。本案中，龙井国土局将违法行为人李某的破坏耕地行为移送至司法机关并被刑罚处罚后，仍然负有责令违法行为人对破坏耕地改正或者治理，恢复原种植条件的法定职责。龙井国土局接到检察建议后，主观上能够对其此前未依法履行法定监督职责的行为给予充分认识，客观上能够依法进行调查取证并依照法定程序对违法行为人履行处罚听证及告知程序。因行政机关调查取证、依法作出行政处罚决定、进入强制执行程序也需法定和合理的期限，故在本院作出裁判前，被违法行为人破坏的耕地尚未得到恢复。但龙井国土局于2016年10月31日接到检察建议后，于2016年11月3日对检察机关作出回复，其未能在一个月内依法、及时办理和回复。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”尽管该行为属于程序轻微违法情形，但依照上述法律规定，依法应予确认违法。同时，鉴于本案中被违法破坏的耕地尚未恢复原状，国家土地资源仍处于破坏状态，龙井国土局应继续履行其监督职责。综上，为了保护土地资源，维护国家和公共利益不受侵害，促进行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告龙井国土局在检察建议后未依法、及时办理和回复的行为违法二、责令被告龙井国土局对李某非法破坏耕地行为依法继续履行监督管理职责如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。审 判 长  李相根人民陪审员  车钟中人民陪审员  刘桂凤二〇一七年四月二十八日书 记 员  杨景文附：相关法律规定《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十五条“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”《基本农田保护条例》第十八条“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费一倍以上两倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”