云南省个旧市人民法院行 政 判 决 书（2017）云2501行初1号公益诉讼人：云南省个旧市人民检察院，住所地：个旧市金湖东路225号法定代表人：万买富，该院检察长。委托诉讼代理人：包颖，该院副检察长。代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人：李艳，该院民行监督科检察员。代理权限为一般授权代理。被告：个旧市国土资源局，住所地：个旧市金湖西路100号（云锡机械公司生产区内）。法定代表人：毛文波，该局局长。委托诉讼代理人：许雪梅，该局副局长。代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人：任刚，云南金湖律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。公益诉讼人云南省个旧市人民检察院因认为被告个旧市国土资源局对个旧市腾晟房地产开发有限公司拖欠国有土地出让金的行为未正确、全面履行监督管理职责，于2017年1月20日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案后，于2017年2月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人个旧市人民检察院的法定代表人万买富、委托诉讼代理人包颖、李艳，被告个旧市国土资源局的委托诉讼代理人许雪梅、任刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人个旧市人民检察院诉称：2014年5月26日，被告与个旧腾晟房地产开发有限公司（以下简称腾晟房地产开发公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在合同中约定：1、出让坐落于个旧市××村，编号为个G挂（2013）-21号宗地给腾晟房地产开发公司，该宗地面积为5100平方米，成交地价为每平方米1500元，出让合同总价为人民币765万元；2、由腾晟房地产开发公司分两期向出让人个旧国土资源局支付出让金，第一期于2014年6月25日前支付人民币383万元，第二期于2015年5月22日前支付人民币382万元。合同签订后，腾晟房地产开发公司按期缴纳了第一期出让金383万元，未按期履行第二期国有土地出让金缴纳义务。被告分别于2015年4月20日、5月22日两次向腾晟房地产开发公司发出《催缴告知书》，但仍未催缴成功。个旧市人民检察院在履职中发现上述事实后，于2016年7月13日作出个检民行政违监（2016）02-03号《检查建议书》，督促被告履行职责。2016年7月14日，被告向腾晟公司发出《关于转发〈个旧市人民检察院检察建议书〉的通知》，并于2016年7月19日回复检察院，针对拖欠的国有土地出让金人民币382万元，被告已责成腾晟房地产开发公司制定《还款计划书》，约定于2016年7月25日前缴纳人民币100万元、2016年10月10日缴纳人民币100万元、2016年12月10日前缴纳人民币182万元。后腾晟房地产开发公司如期缴纳还款计划中第一期出让金人民币100万元，第二期、第三期款项282万元至2017年1月24日，腾晟房地产开发公司才全部缴清，但因拖欠出让金而产生的银行利息人民币593548.8元及违约金人民币1146000元仍未缴纳。对此个旧国土资源局于2017年3月1日向腾晟开发公司发出催缴银行利息和违约金的催缴通知书，但腾晟公司并未按期缴纳。个旧市人民检察院认为，我国依法实施国有土地有偿、有期限使用制度，土地管理部门依法对土地市场和土地资产进行管理和监督工作，拟定并按照规定组织实施土地使用权出让，确认土地使用权价格，负责土地收益的征收管理。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。所以，依法出让国有土地使用权是法律、法规赋予市、县人民政府土地管理部门的权利和义务，土地管理部门应当严格依法履职。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”，即国有土地使用权出让金的依法收取，同时涉及国家利益和社会公共利益的实现。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”之规定，本案中，被告与腾晟房地产开发公司也在《国有建设用地使用权出让合同》第三十条中约定了以上相关内容。据此，被告应当依法、按约采取有效措施追缴土地出让金或者依法解除合同收回土地，并追究腾晟房地产开发公司的违约责任。本案中，在个旧市人民检察院向个旧市人民法院起诉后，腾晟房地产开发公司按《国有建设用地使用权出让合同》于2017年1月24日缴清该出让土地的本金282万元，但至今仍未缴纳因拖欠出让金而产生的违约损失，国家利益和社会公共利益没有完全得到保护，应当依法追缴。被告个旧国土资源局在腾晟房地产开发公司长期拖欠国有土地出让金的情况下仍未依法正确、全面履行法律赋予的职责，积极收缴本案拖欠的出让金及违约损失，致使国家利益和社会公共利益长期处于受侵害状态，该行为影响了国家利益和社会公共利益的实现，属于违法行为，应依法监督确认，并予以纠正。为确实从根本上解决、预防国有土地出让金遭受损失的情形，维护地方公共利益的实现，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼。请求：1、请求个旧市人民法院判令被告个旧国土资源局在一定期限内履行法定职责，向个旧腾晟房地产开发有限公司催缴因拖欠的国有土地出让金产生的银行利息人民币593548.8元及违约金人民币1146000元。2、请求判令确认个旧国土资源局未全面、正确依法追缴个旧腾晟房地产开发有限公司拖欠国有土地出让金的行为违法。公益诉讼人个旧市人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：《个旧市人民政府办公关于印发个旧国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》原件一份、《国土资源局统一社会信用代码证》复印件一份，法人证明一份，证据主要来源于个旧市人民政府办公室，证明被告个旧国土资源及是国有土地出让、划拨、租赁等交易职责部门，对国有土地出让金有收缴、监管的职责，系本案诉讼的适格主体。第二组证据：《成交确认书》复印件一份、《国有建设用地使用权出让合同》复印件一份，证据来源于个旧国土资源局，证明腾晟房地产开发公司与个旧国土资源局签订关于“个G挂（2013）-21号宗地”出让合同，并在合同中约定出让金数额、付款方式、违约责任等具体情况。第三组证据：《用地情况说明》复印件一份，《出让金催缴通知单》复印件两份，证据来源于个旧国土资源局，证明腾晟房地产开发公司未按合同约定缴纳出让金，拖欠出让金人民币382万元；虽然被告个旧国土资源局曾经发出过催缴通知，至今仍未完全追缴，致使国有资产和社会公益利益处于被侵害状态的事实。第四组证据：《土地出让金还款计划》复印件一份，《收款收据》复印件一份，关于转发《个旧市人民检察院检察建议的通知》复印件一份，证据来源于个旧国土资源局、个旧腾晟房地产开发公司，证明本案经个旧市人民检察院发出《检察建议书》后，被告个旧国土资源局的催缴措施情况，及腾晟房地产开发公司作出了还款计划并按计划缴纳了部分国有土地出让金余款人民币100万元，仍欠282万元没有交清的事实。第五组证据：个检民行政违监（2016）02-03号《检察建议书》原件、《检察建议书的处理情况》复印件一份，证据来源于个旧市人民检察院、个旧国土资源局，证明个旧市人民检察院已依法进行了公益诉讼前程序，已向被告个旧国土资源局发出督促检察建议，但被告个旧国土资源局仍未正确、全面履行职责，导致国家利益和社会公共利益仍处于被侵害状态。第六组证据：个旧市人民检察院向腾晟房地产公司进行询问的《询问笔录》原件一份，该笔录由个旧市人民检察院向个旧腾晟房地产开发公司进行询问，证明腾晟房地产公司至今仍拖欠国有土地出让金人民币282万元的事实，同时证实在该公司拖欠出让金期间，个旧国土资源局仅向该公司发出催缴通知书，未依法采用其他有力、有效的措施进行追缴。第七组证据：《云南省农场信用社结算业务申请书》一份、《农村信用社合作社进账单》一份、《收款收据》一份，证据来源于个旧市人民检察院、个旧国土资源局，证明在本院起诉后个旧腾晟房地产开发公司向本院缴纳出让本金余款人民币282万元，该款已通过个旧土地收购储备交易中心上缴国库，但违约金等损失仍未依法缴纳的事实。被告个旧国土资源局辩称：一、被告个旧国土资源局认真履职，严格依法依规履行合同。2014年5月26日，个旧国土资源局与个旧腾晟房地产开发有限公司依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同履行过程中，个旧腾晟房地产开发有限公司未依法履行合同，没有按期全部缴纳土地出让金，对该公司的违约行为，个旧国土资源局依据合同约定，依法履职，分别于2015年4月20日、2015年5月22日两次向该公司发出《出让金催缴通知单》，并多次打电话通知，要求该公司尽早缴清欠缴不分土地出让金人民币382万元及因欠缴所产生的利息。《出让金催缴通知单》发出后，腾晟房地产开发公司仍未按合同缴清拖欠的土地出让金、利息及违约金，个旧国土资源局及时向上级主管部门汇报。2016年5月6日，个旧市人民政府办公室召开了《关于催缴土地出让金》的会议，按照会议决定，个旧国土资源局加大了催缴力度，在腾晟房地产开发公司仍不按要求缴清土地出让金的情况下，着手准备向个旧市人民法院起诉腾晟房地产开发公司，追缴土地出让金，并书面请求个旧市人民检察院给予配合。二、认真落实个旧市人民检察院检察建议书，履职尽责，维护国家利益和社会公共利益。2016年7月14日，个旧市国土资源局收到个旧市人民检察院检察建议书，于同日将该建议书转发给腾晟房地产开发公司，并约谈企业主要负责人，要求该公司在收到检察建议书后十日内缴纳欠缴的土地出让金或制定缴款计划。腾晟房地产开发公司因资金筹措困难，于2016年7月18日制定了《土地出让金还款计划》，计划分三期缴清土地出让金。个旧市国土资源局把落实检察建议书的情况于2016年7月18日书面报告个旧市人民检察院。2016年8月4日，腾晟房地产开发公司向个旧国土资源局缴纳土地出让金人民币100万元。2016年9月30日，个旧国土资源局向腾晟房地产开发公司发出《出让金缴纳提醒通知单》，2016年10月11日，该公司向个旧国土资源局申请缓交土地出让金，并保证在2016年12月10日前将全部出让金一并缴纳。2016年12月10日后，个旧国土资源局及时以电话方式并多次到该公司通知腾晟房地产开发公司缴纳土地出让金。2017年1月24日，腾晟房地产开发公司把剩余的人民币282万元土地出让金缴纳至个旧市人民检察院，个旧市人民检察院于2017年2月6日把该款转至个旧国土资源局专款账户，至此，腾晟房地产开发公司拖欠的全部土地出让金人民币382万元全部缴清。同时，鉴于腾晟房地产开发公司没有全面履行《国有建设用地使用权出让合同》，已经构成违约，个旧国土资源局通过口头、书面、电话等多种形式，通知腾晟房地产开发公司于2017年3月10日前缴清利息和违约金，但腾晟房地产开发公司至今未缴清利息和违约金，个旧市国土资源局已经着手准备向个旧市人民法院起诉腾晟房地产开发公司追缴利息和违约金。三、被告个旧国土资源局已经全面、正确履行职责，行为没有违法。本案中，个旧腾晟房地产开发有限公司长期拖欠国有土地出让金未缴清，个旧国土资源局依法在其职责范围内采取了多种追缴措施，并在个旧市人民检察院的监督、支持和配合下取得了良好的效果，而并非如个旧人民检察院在诉状中所述“仅两次采用《追缴通知书》作简单追缴”。综上，被告个旧国土资源局在于个旧腾晟房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，该公司在按合同约定期限内缴清土地出让金，个旧国土资源局在其职责范围内依法履职尽责，积极追缴土地出让金、利息和违约金，其行政行为没有违法。被告个旧国土资源局向本院提交了以下证据：一、组织机构代码证复印件一份，证明被告个旧国土资源局诉讼主体资格；二、法定代表人身份证明复印件一份，证明毛文波系个旧国土资源局法定代表人，职务局长。三、《国有建设用地使用权出让合同》复印件一份，证明：1、被告与个旧腾晟房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》依法成立，受法律保护；2、依据合同第二条第二款约定，个旧腾晟房地产开发有限公司应向被告支付第二期土地出让金人民币382万元的银行利息人民币593548.8元；3、依据合同第三十条的约定，个旧腾晟房地产开发有限公司没有全面履行合同，已构成违约，应支付被告违约金人民币114.6元。四、出让金缴纳提醒通知单，出让金催缴通知单复印件各一份，证明2015年5月22日土地出让金缴纳期限到期前，被告发通知催缴第二期土地出让金人民币382万元。五、个旧市人民政府办公室《关于催缴国有建设用提使用权出让金》的会议纪要复印件，证明个旧腾晟房地产开发有限公司等多家企业长期拖欠国有土地出让金，个旧市人民政府办公室召开会议，专题研究催缴土地出让金的会议纪要。六、用地情况说明复印件一份，证明个旧腾晟房地产开发有限公司、红河州瑞函房地产开发有限公司拖欠土地出让金，被告通过书面通知和召开专题会议催缴，但二家企业均未前来缴纳，被告依法向法院起诉，请求个旧市人民检察院给予支持。七、云南省个旧市人民检察院《检察建议书》复印件一份，证明个旧市人民检察院对被告催缴土地出让金工作实施法律监督。八、关于转发《云南省个旧市人民检察院检察建议书》的通知复印件一份，证明被告及时把《云南省个旧市人民检察院检察建议书》转发个旧腾晟房地产开发有限公司，要求该公司在收到检察建议书后十日内缴纳欠缴的土地出让金或制定缴纳计划。九、土地出让金还款计划复印件一份，证明个旧腾晟房地产开发有限公司收到检察建议书后，制定了土地出让金还款计划。十、关于《云南省个旧市人民检察院检察建议书》的处理情况复印件一份，证明被告向个旧人民检察报告对检察建议书的处理情况。十一、出让金缴纳提醒通知单复印件一份，证明被告于2016年9月30日向个旧腾晟房地产开发有限公司发出催缴通知，继续追缴未付的土地出让金人民币282万元。十二、关于缓交土地出让金的申请复印件一份，证明个旧腾晟房地产开发有限公司申请暂缓缴纳土地出让金。十三、云南省非税收入收款收据复印件三份，证明个旧腾晟房地产开发有限公司分别于2014年6月10日，2016年8月4日，2017年1月24日缴清全部土地出让金人民币7650000元。十四、缴款通知一份，证明被告于2017年3月1日向个旧腾晟房地产开发有限公司发出缴款通知，要求该公司于2017年3月10日前缴清未按期缴纳土地出让金所产生的违约金人民币593548.8元和利息人民币1146000元。经庭审质证，被告个旧市国土资源局对公益诉讼人个旧市人民检察院提交的全部证据的真实性无异议，但不认可第二、第三、第五组证据的证明目的。个旧国土资源局认为其在履职过程中，除了发出书面催缴通知书外，还进行了电话催缴、上门催缴，并向市政府上级部门请示，请求给予支持，并且，个旧市国土资源局在收到个旧市人民检察院的检察建议书后积极约谈腾晟房地产开发公司，并把落实情况及时反馈给个旧市人民检察院。公益诉讼人个旧市人民检察院对被告个旧国土资源局提交的全部证据的真实性无异议，但不认可第三、第四、第五、第六、第十一、第十二、第十三、第十四组证据的证明目的。个旧市人民检察院认为以上证据刚好证明个旧国体资源局在本案中对催缴腾晟房地产开发公司的土地出让金、利息和违约金应负监管职责，个旧国土资源局仅以书面催缴通知书两次进行催缴，但未催缴成功。自2015年5月22日起至2016年7月18日，个旧国土资源局放任腾晟房地产开发公司拖欠土地出让金一年多的时间，个旧国土资源局未及时、正确、全面履行职责。同时，个旧市人民检察院也并未收到任何个旧市人民法院对个旧国土资源局与腾晟房地产开发公司合同纠纷立案的材料，而腾晟房地产开发公司欠缴的土地出让金本金人民币282万元是在个旧市人民检察院的监督下才缴清的，但腾晟房地产开发公司所欠缴的违约金和利息至今仍未缴纳。本院对上述证据认证如下：因双方对对方证据的真实性均无异议，双方提交的以上证据材料具有合法性、关联性、真实性，本院予以采信。经审理查明：行政公益诉讼人个旧市人民检察院在履职中发现被告个旧国土资源局在发现个旧腾晟房地产开发有限公司长期拖欠国有土地出让金的行为后，分别于2015年4月20日、2015年5月22日向该公司发出《出让金催缴通知单》并多次打电话通知该公司尽早缴清欠缴的土地出让金本金人民币382万元及因欠缴所产生的利息、违约金。被告个旧国土资源局未采取更为有效的措施履行土地监管职责。公益诉讼人个旧市人民检察院于2016年7月14日向被告个旧国土资源局发出检察建议书，督促其履行土地监管职责。被告个旧市国土资源局于2016年7月18日书面报告个旧市人民检察院，腾晟房地产开发公司制定了《土地出让金还款计划》，计划分三期缴清土地出让金。腾晟房地产开发公司于2016年8月4日缴纳土地出让金人民币100万元，后筹措资金困难，腾晟房地产开发公司于2016年10月11日向个旧国土资源局申请缓交土地出让金，并承诺于2016年12月10日前全部缴清。2017年1月24日，腾晟房地产开发公司将剩余土地出让金人民币282万元缴纳至个旧市人民检察院，个旧市人民检察院于2017年2月6日将该款转划至个旧国土资源局专款账户，至此，腾晟房地产开发公司拖欠的土地出让金全部缴清。2017年3月1日，个旧国土资源局向腾晟房地产开发公司发出《缴款通知》，要求该公司于2017年3月10日前缴清因逾期缴纳土地出让金所产生的利息人民币593548.8元和违约金人民币1146000元，但该公司至今未缴纳。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定，个旧国土资源局作为个旧国有土地出让、监督、管理主要部门，应当严格依法履职。而在与合同相对人个旧腾晟房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》并履行合同的过程中，个旧国土资源局也应该依法依规及按照合同约定严格履行。无论从履行行政职责还是履行合同条款来讲，个旧国土资源局均应对个旧腾晟房地产开发有限公司未按期缴纳国有土地出让金的行为采取有效的措施予以制止和处罚。在本案中，被告个旧国土资源局仅对个旧腾晟房地产开发有限公司发出两次《出让金催缴通知单》、一次《缴款通知》，其虽表示采用了电话催缴、上门催缴等方式，但无工作台账等证据证实，本院不予采信。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条之规定，土地使用者支付全部土地使用权出让金的期限是合同签订后六十日内，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。本案中，个旧国土资源局与个旧腾晟房地产开发有限公司在《国有建设用地使用权出让合同》中第三十条也约定了相关内容。在合同履行过程中，个旧市国土资源于2016年5月6日经个旧市人民政府办公室召开的《关于催缴土地出让金》会议后着手准备向法院起诉个旧腾晟房地产开发有限公司，但又于2016年7月18日与个旧腾晟房地产开发有限公司达成《还款协议》，一方面，政府会议不能取代法律规定；另一方面，被告与腾晟房地产开发公司对缴纳土地出让金的时间的约定已经违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，是违法的。因此，个旧国土资源局未全面、正确履职的行为实际上是放任了个旧腾晟房地产开发有限公司逾期缴纳土地出让金。个旧腾晟房地产开发有限公司自2015年5月22日缴纳第二期土地出让金人民币382万元的期限到期后，到2016年8月4日才缴纳缴纳人民币100万元，后又因筹款困难，余款人民币282万元在个旧市人民检察院的监督下，于2017年1月24日才全部缴清并于2017年2月6日经个旧市人民检察院转划至个旧国土资源局专款账户。至此，个旧腾晟房地产开发有限公司实际拖欠国有土地出让金的时间长达一年零七个多月，致使国家利益和社会公共利益长期处于受侵害状态。而在此期间，被告个旧国土资源局一方面并未及时依法、依合同主张个旧腾晟房地产开发有限公司的违约责任，也并未采取更有效的措施催缴国有土地出让金和违约金、利息，其怠于履行职责的行为未完全尽到行政监督管理职责，应当确认被告未积极履行职责的行为违法。被告个旧国土资源局作为土地市场和土地资源的主管监督部门，负有对本地区土地资源依法管理、征收管理土地收益的职责，其仍然要承担继续履行对个旧腾晟房地产开发有限公司追缴因拖欠国有土地出让金所造成的利息损失和违约金的法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：一、确认被告个旧市国土资源局未全面、正确依法追缴个旧市腾晟房地产开发有限公司拖欠的国有土地出让金的行为违法。二、责令被告个旧市国土资源局依法继续履行对个旧市腾晟房地产开发有限公司的土地出让金监管职责。案件受理费人民币50元，由被告个旧市国土资源局负担。如不服本判决，当事人可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，上诉于云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。审 判 长  黄正刚审 判 员  段 文人民陪审员  秦 勇二〇一七年五月二十四日书 记 员  罗 丹