浙江省永嘉县人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙0324行初128号原告池胜海，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区XX街道。原告陈茜茜，女，19XX年X月X日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区XX街道。两原告共同委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告永嘉县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省永嘉县南城街道永兴路323号建设大楼13-24楼。法定代表人李圣积，局长。委托代理人麻建春，浙江品嘉律师事务所律师。委托代理人李立新，永嘉县住房和城乡规划建设局工作人员。第三人永嘉万新尚瑞置业有限公司，住所地浙江省永嘉县三江街道XX村。统一社会信用代码：91330324078677935A。法定代表人张明贵，董事长。委托代理人邢旭，北京德恒（温州）律师事务所律师。委托代理人蔡国锋，北京德恒（温州）律师事务所律师。原告池胜海、陈茜茜诉被告永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政许可一案，本院于2016年11月22日立案，于2016年11月24日向被告永嘉县住房和城乡规划建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017于3月15日公开开庭审理了本案。原告池胜海、陈茜茜的共同委托代理人黄雪巨，被告永嘉县住房和城乡规划建设局的出庭负责人周涛及委托代理人麻建春、李立新，第三人永嘉万新尚瑞置业有限公司的委托代理人邢旭、蔡国锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。两原告诉称，原告作为涉案房地产开发建设项目的购房户，在与第三人签订《商品房买卖合同》后，发现作为房地产开发项目基础依据的被诉行政行为存在明显的违法之处，且严重损害购房户的合法利益。被告永嘉县住房和城乡规划建设局作为政府部门，应当严格依法办事，维护房地产市场的健康发展，而不能滥用职权、违规操作，采取欺瞒群众的方式帮助第三人牟取巨额非法利益。一、作出被诉行政行为时无控规依据。《城乡规划法》第三十八条：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《城乡规划法》第十九条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。作为建设用地规划许可重要内容的规划条件，应当依据生效的控制性详细规划提出。而有效的控制性详细规划必须是已经获得法定职权机关批准才能做出规划依据。从涉案规划条件等文件表述来看，被告永嘉县住房和城乡规划建设局提出规划条件时，该地块的控规依据为中间成果，即还处于编制、审查过程中的规划成果，未获得政府批准。规划条件依据控制性详细中间成果作出，属于无效文件。故被诉行政行为依据的是未生效的控规依据，违反法定要求。二、作为许可依据的土地出让合同无效。被告在涉案地块无生效控制性详细的情况下出具规划条件，违反《城乡规划法》第三十八条的规定，该技术条件无效。在此情况下，依据《城乡规划法》第三十八条，土地出让合同无效。土地出让合同无效，被诉行政行为就缺乏必备的事实依据和前置程序，依法也应当认定无效。涉案土地出让合同第七条确定土地用途为普通商品房用地、其他商服用地。在所附宗地图上却将东、西、北三条公共道路用地纳入其中，增加了地块市政道路的功能，前后矛盾，也可认定其为无效。三、被诉行政行为认定事实不清。被诉行政行为确定的土地用途为R2二类居住用地兼容B1商业用地，但是其用地红线却涵盖会前路、长岙路、会中路半幅市政公共道路。如果将市政道路纳入这一地块，则在土地功能上应当确定含市政道路的用地功能。故被诉行政行为在确定用地功能和实际的范围用途明显不一致，可认定为事实不清。被诉行政行为应依据控制性详细规划，并明确住宅小区和市政公共空间的界线。但是被诉行政行为将市政用地并入住宅小区用地，导致后续土地部门颁发土地证时将市政道路一并纳入小区用地。待住宅小区交付以后，涉案市政道路将成为小区业主公共共有。由此造成权属不清，后续使用争议不断。被诉行政行为明显违背《物权法》的规定。综上所述，被诉行政行为认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销。故起诉请求法院判决：一、撤销被告永嘉县住房和城乡规划建设局于2014年5月21日核发浙规证3303242014020XX号（公建）《建设用地规划许可证》；二、本案诉讼费由被告承担。被告永嘉县住房和城乡规划建设局辩称，一、行政行为内容。被告永嘉县住房和城乡规划建设局根据第三人永嘉万新尚瑞置业有限公司的申请于2014年5月21日颁发证号为浙规证3303242014020XX号（公建）《建设用地规划许可证》，用地单位：永嘉万新尚瑞置业有限公司，用地项目名称：温州三江立体城（2013-1#-X地块X）房地产项目，用地位置：永嘉县三江商务区环江大道北侧，用地性质：RX二类居住用地（兼容BX商业用地），用地面积：40326.75平方米。二、原告不具有本案诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见，与行政行为有法律上的利害关系，是具备原告资格的前提条件。而本案中，被诉行政许可是依据申请人申请作出，在该规划许可作出之时原告尚未与第三人签订商品房买卖合同，并非上述行政法律关系的相对人或利害关系人。同时，原告签订商品房买卖合同时，涉案的规划许可证已经予以颁发，相关建设要求在销售前已经明确，建筑间距、建筑高度等已经对外公示。在此情况下，行政法律关系在前，民事法律关系在后，民事行为介入已经存在的行政法律关系的，民事主体与行政行为之间不具有利害关系。故被诉行政行为未侵犯原告等人的任何权益，原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备本案的原告主体资格。三、被诉行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。2014年5月6日，第三人向被告申请办理涉案地块建设项目的建设用地规划许可证，并提供了土地出让合同、备案通知书、征地图、土地勘测定界图等材料，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，被告依法予以受理，并依法在施工现场和网站予以公示，公示期满无异议后，于2014年5月21日颁发建设用地规划许可证。被诉行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。2013年8月20日永嘉县人民政府作出永政发（2013）204号文件，批复同意《永嘉县三江片控制性详细规划（C0X-CXX）街坊一期建设地块规划修改》，由被告会同永嘉县国土资源局等单位组织实施。涉案地块是C07-X，位于该控规范围。被告作出被诉行政行为时有明确控规依据。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定，未规划条件纳入土地出让合同的，土地出让合同无效。第三人于2013年9月25日与永嘉县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，并在合同第十三条中将永住建（2013）262号规划条件设计书纳入合同范围，而此时，《永嘉县三江片控制性详细规划（CXX-CXX）街坊一期建设地块规划修改》已经批复同意实施，两者一致。原告诉称被诉行政行为无控规、土地出让合同无效，没有任何事实和法律依据。综上，原告与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，不具备本案诉讼的原告主体资格，且被告核发《建设用地规划许可证》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。恳请贵院依法驳回原告起诉。第三人永嘉万新尚瑞置业有限公司述称，第三人认可被告的陈述，第三人根据被告的许可依法建设。第三人认为原告没有主体资格，第三人和原告是商品房买卖合同关系，而不是共用或者共有的关系。本案原告仅是商品房买卖合同中的一方，是否可以代表没有参加诉讼的购房户的意见？原告的起诉超过了起诉期限，建设用地的规划许可证和建设工程规划许可证有先后顺序，建设用地规划许可和建设工程许可的相关信息都在合同中进行了明确记载，在签订商品房合同的时候，原告已经知晓，从签订到现在已超过1年，超过了六个月的起诉期限。第三人在被告的预售备案等程序中，就已将建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的内容记载在其中，所以原告已经知晓该事实。第三人已全额支付土地价款，土地出让合同是合法有效的，原告将土地出让合同作为撤销被诉行政行为事实和理由，是不同法律关系的混淆。针对被告和第三人对于原告主体资格的否认，原告认为其与被诉行政行为具有行政诉讼法上的利害关系。《行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条设定行政诉讼原告的资格条件为与被诉行政行为存在利害关系，而未明确利害关系产生的时间前后。即只要被诉行政行为的外部效力影响到的人均可以对该行政行为提起行政诉讼。其一，被诉行政行为直接影响原告的合法权利。建设工程规划许可是对房地产开发项目建筑工程量等相关规划技术要求的行政许可行为。原告等人作为涉案房地产开发项目的购房户，商品房小区的范围以及建筑品质属于购房户的权利义务内容，原告等人直接承受着被诉行政行为的法律后果，故与被诉行政行为存在直接的利害关系。其二，被告作出被诉行政行为时明知存在购房户。涉案建设项目为房地产开发项目，第三人作为开发商必然将涉案房屋投向市场，由消费者购买，而不是自己建设、自己使用的。故被告在作出被诉行政行为时，已经知道一定会有消费者出现，故应该保障消费者的合法利益。如果在其后出现的购房户对涉案行政行为不能提起行政诉讼，消费者的合法权益将无法得以保障。这明显不符合法治社会的基本原则----有权必受监督，受损害必有救济。其三，被诉行政行为的特征也决定了原告具有诉权。被诉行政行为作出之日，才是行政行为实施的起点，也是开始发挥法律效力的起点，而非终点。在作出被诉行政行为之后加入到行政许可实施过程中来，当事人失去的仅仅是陈述、申辩等事先的救济途径，而不能丧失事后的救济权利。且《行政诉讼法》还设置了起诉期限的制度，这也是对事后加入到被诉行政行为中当事人的权利保障和限制，即允许在法定的期限内对已经生效的行政行为赋予提起行政诉讼的权利。被诉行政行为直接影响原告等人的权利义务，原告与被诉行政行为存在利害关系，可以认定为适格的原告主体。至于被诉行政行为是否损害原告等人的合法利益，也只有进入实体审查才能确定。被告以利害关系形成的时间发生在被诉行政行为作出之后为由主张原告不具有利害关系，无事实和法律依据，应当不予采纳。经审理查明，第三人永嘉万新尚瑞置业有限公司开发建设的温州三江立体城位于永嘉县三江商务区2013-1#-2地块2的房地产项目，位于永嘉县三江商务区环江大道北侧。2013年9月25日第三人与永嘉县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2014年5月21日温州三江立体城取得浙规证3303242014020XX号（公建）《建设用地规划许可证》。2014年7月24日第三人取得浙规证3303242014020XX号（公建）《建设工程规划许可证》。原告池胜海、陈茜茜先后于2014年11月22日、2014年12月19日与第三人永嘉万新尚瑞置业有限公司签订了商品房买卖合同，购买温州三江立体城的商品房。两原告作为购房户不服被诉规划行政许可，提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。本案中，两原告均非被诉行政规划许可的相对人，其对行政行为提起诉讼，必须满足“与行政行为有利害关系”这一基本条件。而两原告均是在被告作出被诉行政许可后与第三人签订《商品房买卖合同》，被诉行政规划许可并未对两原告的权利义务产生影响，故池胜海、陈茜茜无权提起本案诉讼，其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告池胜海、陈茜茜的起诉。本案受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。审 判 长  林玉喜审 判 员  徐 力人民陪审员  潘春子二〇一七年五月十八日书 记 员  李芳芳??-1-???-11-?永嘉县人民法院门户网站网址:http://yongjia.zjcourt.cn:88/