甘肃省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）甘行终130号上诉人（一审原告）嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司（以下简称嘉峪关西部泓联公司）。法定代表人杨林海，该公司总经理。委托代理人陈峰德，甘肃梓钊律师事务所律师。被上诉人（一审被告）嘉峪关市国土资源局（以下简称嘉峪关国土局）。地址，甘肃省嘉峪关市和诚东路****号。法定代表人马先锋，该局局长。出庭负责人王俊卿。委托代理人朱金兆，甘肃明昊律师事务所律师。上诉人嘉峪关西部泓联公司因诉嘉峪关国土局政府信息公开一案，不服酒泉市中级人民法院（2016）甘09行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人嘉峪关西部泓联公司的法定代表人杨林海及委托代理人陈峰德、被上诉人嘉峪关国土局执法支队支队长王俊卿及委托代理人朱金兆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年4月12日，原告嘉峪关西部泓联公司向被告嘉峪关国土局邮寄了政府信息公开申请，称嘉峪关国土局向其下发了嘉国土执法〔2015〕3号《责令限期交回土地通知书》，但嘉峪关西部泓联公司认为该通知书的下发系违法，同时责令限期交回土地对嘉峪关西部泓联公司的实体合法权益产生损害，现依据政府信息公开条例第十三条、第二十条的规定，申请嘉峪关国土局向嘉峪关西部泓联公司公开政府信息，并申请嘉峪关国土局对申请事项及内容涉及已有的文件、资料复制后加盖印章，没有文件、资料的以书面方式作出说明后加盖印章，并依据政府信息公开条例第二十四条第二款的规定，将上述资料自政府信息公开申请书收到之日15个工作日内依法向嘉峪关西部泓联公司提供、公开。嘉峪关国土局认可收到政府信息公开申请并进行了口头答复，但没有按照嘉峪关西部泓联公司申请的方式进行答复。原告嘉峪关西部泓联公司以嘉峪关国土局不履行或者拖延履行政府信息公开职责为由，诉至法院。另查明，银川泓联工程机械销售有限公司与嘉峪关市人民政府、嘉峪关西部泓联公司土地行政登记一案，甘肃省高级人民法院于2012年12月6日作出（2012）甘行终字第105号行政判决，维持嘉峪关市人民法院于2012年7月16日作出的行政判决，撤销嘉峪关市人民政府2010年2月10日作出的嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用权证。嘉峪关市人民政府于2013年12月13日作出嘉政发〔2013〕134号嘉峪关市人民政府关于注销嘉峪关西部泓联公司土地登记的决定，注销嘉峪关西部泓联公司土地登记，并收回2010年办理的嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用证。嘉峪关市人民政府于2014年2月26日作出嘉政函〔2014〕28号嘉峪关市人民政府关于注销嘉峪关西部泓联公司土地登记的决定，注销嘉峪关西部泓联公司土地登记，并收回2010年办理的嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用证。嘉峪关市人民政府于2014年12月19日在嘉峪关日报发布国有土地使用权证注销公告，将嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用权证注销情况予以公示。再查明，原告嘉峪关西部泓联公司向被告嘉峪关国土局递交的政府信息公开申请书申请事项与原告行政起诉状诉请事项不完全一致。其中，申请书第一项为“嘉国土执法〔2015〕3号《责令限期交回土地通知书》制作、下发完成的程序情况和依据的法律规范”，申请公开通知书制作程序、下发程序与原告诉请一致，申请公开“法律规范”与原告诉请事项第一项不一致；申请书第二项为“嘉政发〔2013〕134号文件、嘉政发〔2014〕28号文件及依据”，申请公开两文件及依据与原告诉请一致，但原告诉请第二项增加了要求公开两文件的制作程序；申请书第三项“嘉峪关西部泓联公司合法取得使用权土地的现有权属状况”、第四项“嘉峪关西部泓联公司合法取得土地的档案资料”与原告诉状诉请内容一致。嘉峪关西部泓联公司将第四项诉讼请求中“登记发证工作的请示报告、确定土地权属界线的有关政策、规定、批示、会议纪要、技术规程”当庭明确为“会议纪要及土地高程点”；申请书第五项“设定他项权登记与注销土地登记之间矛盾的处理情况及依据的法律规范”与原告诉请第五项要求公开内容不完全一致。一审法院审理认为，嘉峪关国土局作为县级以上人民政府的国土资源管理部门，负有针对嘉峪关西部泓联公司提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。本案涉及对依申请行政行为的审查，争议的焦点为：嘉峪关西部泓联公司诉请公开事项是否属于政府信息公开的范围，是否符合“一事一申请一诉讼”原则。关于第一项诉请。原告诉请公开《责令限期交回土地通知书》制作下发完成依据，因原告在申请书中表述为“法律规范”，嘉峪关国土局根据《政府信息公开条例》第九条、第十条的规定认为法律并非政府信息公开的范围并无不当，且嘉峪关国土局已在通知书中列明责令限期交回土地的事实依据与法律依据，该项诉请不予支持；原告诉请公开《责令限期交回土地通知书》制作程序，因系《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定的“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，且对原告实体权利义务不产生实际影响，不属于应公开的政府信息，不予支持。关于第二项诉请。嘉峪关西部泓联公司诉请公开的嘉政发〔2013〕134号文件、嘉政发〔2014〕28号文件系嘉峪关市人民政府制作、下发，诉请嘉峪关国土局予以公开，不符合《政府信息公开条例》第十七条规定的政府信息公开的责任主体，该项诉请主体不适格，且该项诉请与第一项诉请系独立的申请事项，与《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条规定的“一事一申请”原则相悖，该项申请不予审查。关于第三、四项诉请。嘉峪关西部泓联公司诉请公开的GT-109号宗地的土地使用权权属状况和档案资料涉及第三方银川泓联工程机械销售有限公司利益，司法裁判应当尊重行政机关的首次判断权，是否能够公开应先经嘉峪关国土局依法审查和专业判断，故对嘉峪关西部泓联公司诉请公开的“GT-109号宗地土地使用权的现有权属状况”和“GT-109号宗地档案资料”，应由嘉峪关国土局依法按程序进行审查后作出答复。关于第五项诉请。嘉峪关西部泓联公司诉请公开他项权利登记与注销土地登记两个文件并存的依据，因系《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定的要求行政机关对所涉法规、规章、规范性文件进行汇总、分析，并非信息公开条例意义上的政府信息，且嘉峪关西部泓联公司提交的证据不能充分证明要求公开事项符合自身生产、生活、科研等特殊需要，故该项诉请依法不予支持。综上所述，公民、法人或者其他组织申请公开的政府信息，有关行政机关应当依据《政府信息公开条例》第二十一条规定作出答复，如申请公开的政府信息属于不予公开范围的，应进行告知并说明理由。嘉峪关国土局未根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款的规定，向本院提供其作出上述答复的相应证据，故对原告诉请的部分信息公开事项，嘉峪关国土局应依法进行审查后作出答复，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、第十条之规定，判决：一、限被告嘉峪关市国土资源局于本判决生效之日起15日内对原告嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司的“GT-109号宗地土地使用权的现有权属状况和GT-109号宗地的档案资料”信息公开申请依法按程序进行审查后作出答复。二、驳回原告嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司的其他诉讼请求。上诉人嘉峪关西部泓联公司不服一审判决，上诉称，一审法院在判决第二项中驳回上诉人要求公开政府信息诉求，属认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）款规定：“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开”。被上诉人向上诉人发出的嘉国土执法（2015）3号《责令限期交回土地通知书》，该行为直接涉及上诉人享有的土地权利。该通知书的制作、下发完成依据应当由制作机关主动向上诉人公开。上诉人在诉讼请求和庭审中也从未要求被上诉人公开日常管理信息或讨论、研究的过程性信息，仅仅是要求被上诉人公开具体行政行为的依据。而一审法院认为上诉人信息属于“行政机关日常工作中制作或获取的内部管理信息及讨论、研究或者审查中的过程性信息”，属于对具体行政行为做出依据的曲解或扩大解释。二、根据《政府信息条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”。根据庭审及被上诉人陈述，上诉人要求公开的嘉政发（2013）134号文件、嘉政发（2014）28号文件是被上诉人责令上诉人交回土地的依据。上述两文件均是嘉峪关市人民政府作出，由被上诉人保管、存档。上诉人要求作为文件保管机关的被上诉人公开上述政府信息主体适格。上述两文件作为涉及上诉人切身利益的政府信息，却从未向上诉人公开或送达。故要求被上诉人向上诉人公开两文件合法、合规，不存在主体不适格。三、一审法院认定上诉人要求公开嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权利登记，与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记两文件效力并存所依据的法规、规章、规范性文件并非政府信息，且该申请公开内容属于行政机关对涉及法规、规章、规范性文件的汇总、分析。上诉人认为一审法院的该认定属适用法律错误，也是对上诉人诉讼请求的曲解。1、根据《政府信息公开条例》第十条第（一）项的规定，无论被上诉人公开的信息是否涉及行政法规、规章和规范性文件，都应当属于政府信息公开的范围。2、上诉人要求公开的政府信息是因为被上诉人作出了特定的行政行为，且该行为与上诉人作为抵押人的身份已经产生法律关系的冲突。上诉人有权了解其具体行政行为对其合法权利造成的影响，以及上诉人作为抵押权人的合法性，被上诉人有义务向行政相对人公开所涉的政府信息。综上，上诉人认为一审法院作出（2016）甘09行初15号行政判决认定事实不清、适用法律错误。请求二审撤销该判决第二判项，并判令被上诉人公开上诉人所申请公开的政府信息。被上诉人嘉峪关国土局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被答辩人的上诉没有任何事实和法律依据。一、针对上诉人的第二项上诉请求，答辩人认为嘉国土执法（2015）3号《责令限期交回土地通知书》制作、下发完成依据的法规、规章、规范性文件及制作程序，上诉人应对该处罚行为提起行政诉讼而不应申请政府信息公开，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，有关法规、规章、规范性文件及制作程序不属于政府信息，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，应驳回上诉人的该项诉讼请求。二、针对上诉人的第三项上诉请求，134号文件、嘉政发（2014）28号文件及制作、下发完成依据的法规、规章、规范性文件及制作程序，上诉人应对该处罚行为提起行政诉讼而不应申请政府信息公开，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，有关法规、规章、规范性文件及制作程序不属于政府信息，并且被申请人应当是嘉峪关市人民政府而非答辩人，应依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，驳回上诉人的该项上诉请求。三、上诉人的第五项上诉请求没有任何依据，答辩人的工作没有任何失误。上诉人原来一审的第四项要求公开“GT-109号宗地土地使用权的现有权属状况”的诉讼请求，答辩人愿意依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第五条、第二十四条、第二十六条等法律法规的规定依法公开有关信息和资料。但对上诉人的第五项请求，答辩人认为嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权权利登记与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记两个文件效力并存所依据的法规、规章、规范性文件，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，有关法规、规章、规范性文件及制作程序不属于政府信息，并且答辩人在（2015）3号《责令限期交回土地通知书》中已经明确表述了引用的事实和法律依据，且明确告知了上诉人收回土地使用证的依据就是甘肃省高级人民法院（2012）甘行终字第105号生效的行政判决书、市政府的决定和《土地登记办法》第五十条第三款以及第五十六条的规定，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，驳回上诉人的该项诉讼请求，上诉人的行为属于浪费司法资源，增加讼累。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开的范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，通过庭审查明的事实，上诉人于2016年5月以邮寄的方式向被上诉人嘉峪关市国土局提出申请,要求公开五项政府信息。二审庭审查明,被上诉人嘉峪关市国土局在收到上诉人嘉峪关泓联公司申请后，只是与上诉人进行了部分沟通和口头答复，但未按照《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对应当公开的政府信息予以公开，对不属于公开的政府信息，应当进行告知并说明理由，故该行为违法。关于上诉人诉请被上诉人公开嘉国土执法（2015）3号《责令限期交回土地通知书》制作、下发完成依据的法规、规章、规范性文件及制作程序的请求能否成立。本案被上诉人向上诉人作出嘉国土执法（2015）3号《责令限期交回土地通知书》时，所依据的土地登记办法及土地管理法的相关规定已在该通知书中予以明确，故对其提出的该项诉请不予支持。关于上诉人诉请被上诉人公开嘉政发（2013）134号文件、嘉政发（2014）28号文件及制作、下发完成依据的法规、规章、规范性文件及制作程序的请求能否成立。因嘉政发（2013）134号文件、嘉政发（2014）28号两份文件的制作机关并非被上诉人，上诉人诉请被上诉人对上述文件予以公开的请求，不符合《政府信息公开条例》第十七条规定，故对其上诉请求本院不予采纳。关于上诉人诉请被上诉人对嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权权利登记、与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记两个文件效力并存所依据的法规、规章、规范性文件予以公开的请求能否成立的问题。本院生效的（2012）甘行终字第105号行政判决已撤销嘉国用（2010）第3279-3号土地使用权证，其所申请的该项信息无事实和法律依据，本院不予支持。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第三款规定，人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。据此，一审法院经审查后，对上诉人诉请政府信息公开的事项予以区分判处，其判决结果并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人嘉峪关西部泓联公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈金瑞代理审判员  姚振勇代理审判员  任少鹏二〇一七年五月二十六日书 记 员  戴蕴鹏