浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0204行初182号原告宁波市镇海通宝纸业有限公司，住所地浙江省宁波市镇海区蟹浦镇汇源北路东首（工业小区）。法定代表人陈昌斌，总经理。委托代理人于文强，上海瀛东律师事务所律师。被告宁波市镇海区澥浦镇人民政府，住所地浙江省宁波市镇海区澥浦镇新建西路28号。法定代表人何川，镇长。出庭应诉负责人忻文杰，副镇长。委托代理人师立俊，北京大成（宁波）律师事务所律师。委托代理人何璐洁，北京大成（宁波）律师事务所律师。原告宁波市镇海通宝纸业有限公司（以下简称“通宝公司”）诉被告宁波市镇海区澥浦镇人民政府（以下简称“澥浦镇政府”）行政协议一案，于2016年12月5日向本院提起行政诉讼。原宁波市江东区人民法院于同日受理后，于同年12月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。后因原宁波市江东区人民法院被撤销，由本院继续审理，本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人于文强，被告出庭应诉负责人忻文杰、委托代理人师立俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告通宝公司诉称，2014年4月18日，宁波市镇海区人民政府形成“镇政办会纪（2014）14号”会议纪要，该会议纪要以原告公司严重影响环境、居民生活等公共利益为由，决定按照收储、拆迁相关政策对原告进行关闭，将公司房产列入房屋征收范围，同时指定由澥浦镇负责处理相关工作。2014年4月30日，宁波市镇海区人民政府签发了镇政罚告字（2014）1号《行政处罚告知书》，直接强制要求被告关闭。之后，澥浦镇政府多次与原告沟通，协商关于原告厂房、土地等征收补偿价格，时间长达半年之久，而原告此时已关闭、停产，200多员工已被遣散、安置，相关财务成本、合同违约等还在不断产生和扩大，临近年底价格仍未谈拢，原告坚持以第三方评估公司按照征收补偿相关法律法规评估，评估多少算多少。后澥浦镇政府告知原告，其已委托评估机构按照相关法律、法规就征收补偿额进行了评估。基于此，2014年12月5日，原告与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所签订了《非住宅房屋征收补偿协议》，在协议第三条特意明确被征收房屋已经由乙方委托宁波市镇海永正房地产评估有限责任公司评估，甲乙双方当事人同意按照该评估机构确定的评估价确定为征收补偿价，具体金额为人民币74162368元。只是，被告要原告同时签订了一份《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，内容与征收补偿协议差不多，原告不清楚原由，询问被告，被告回复别管那么多，钱一样不就好了。毕竟与政府打交道，因此原告就没多想。在之后的合同履行过程中，原告几次向被告索要评估报告及非住宅拆迁补偿资金核算单，被告以各种理由搪塞，回复“急什么，政府还会骗你不成”，原告找被告索要剩余款项，被告就说“急什么，政府还会赖掉吗，产权证不都还没要你的”。因为产权证还在原告处，原告就没再多想。2016年8月份，原告突然收到被告的律师函，称双方签订了收购协议，要向原告支付剩余收购款，并要原告交付产权证。明明是土地征收，怎么就成了公司收购了，原告当时就觉得事情不对，急忙通过各种途径找人打听，后了解到，之前政府没钱，就一直拖，现在有钱了要结束这件事，7000多万的征收补偿价格非常低，且根本就没做过评估。原告觉得事情很严重，就委托律师于2016年8月份、10月份回复了被告的律师函，之后就未得到任何回复。10月下旬，被告的吴书记约原告当面沟通，明确承认从未做过评估，征收补偿协议约定的价格为其预估的价格。原告认为，整个征收过程存在严重的违法与欺诈，作为整个征收补偿价格确定的基础——评估报告，评估公司及被告都承认未合法做过，因此相关协议约定的价格均无效。基于此，原告认为相关协议应为无效，征收补偿价格应按照相关法律法规评估后予以确认。之后原告又通过信访、向政府反映等形式反映均无果，故诉至法院，请求法院判决：1.撤销《非住宅房屋征收补偿协议》、《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》；2.被告按照土地征收相关法律、法规对原告进行补偿；3.本案诉讼费由被告承担。原告通宝公司起诉时向本院提交了以下证据：1.镇政办会纪[2014]14号会议纪要，用以证明镇海区政府按照土地收储、拆迁政策作出征收补偿决定，明确区政府委托澥浦镇政府全权处理该事宜；2.镇政罚告字[2014]1号《行政处罚告知书》，用以证明为配合政府关闭决定出具的关于2013年相关行为的处罚决定，且行政行为违法；3.《非住宅房屋征收补偿协议》，用以证明明确相关厂房被确定为征收范围，且确定了征收价格的确定原则为评估机构评估确定；4.《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，用以证明整个征收过程违法，同一件事签订两份不同的协议；5.律师函3份，用以证明合同履行过程中当事人履约情况反映，政府是协议的实际主体；6.企业信息表3份，用以证明宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所的出资人为宁波市蟹浦工业经济开发中心，而宁波市蟹浦工业经济开发中心的出资人为宁波市镇海区蟹浦镇资产经营管理公司，宁波市镇海区蟹浦镇资产经营管理公司的出资人为本案被告。被告澥浦镇政府辩称：一、通宝公司要求撤销《非住宅房屋征收补偿协议》、《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》的诉请不能成立。涉案两份协议不是被告与原告所签订，被告不是该两份协议的协议主体，与原告之间不存在行政征收法律关系或其他法律关系。该两份协议实际由原告与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所签订，二者之间基于前述协议存在民事收购法律关系，而原告已撤回对宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所的起诉。由于该两份协议关系到宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所的利益，故原告在本案中要求撤销两份协议的诉请不能成立。二、原告要求被告按照土地征收相关法律、法规对其进行补偿的诉请不能成立。首先，被告不负有对国有土地上房屋进行征收和补偿的行政职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》等法律文件，均规定市、县级人民政府负责本行政区域的国有土地上房屋征收与补偿工作。被告为乡镇一级政府机关，不具有对国有土地上房屋进行征收和补偿的行政职责。原告要求被告对其进行征收补偿没有法律依据。其次，由于原告存在严重的环境污染问题，被镇海区政府勒令整体关停，在此背景下原告与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所达成了资产收购意向，二者形成平等民事主体之间的企业资产收购关系。原告与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所虽然签订了两份协议，双方真正履行的是《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，该协议是一份平等民事主体之间的收购协议。故基于涉案两份协议产生的纠纷应当由民事法律关系进行调整，不属于行政案件的受理范围。基于《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所已按约向原告支付了收购款共计54162368元，原告也已按《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》第六条领取了经信局、环保局发放的相关企业关停补助资金共计2508000元。由于原告的资产已经由宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所收购，不存在再由被告按土地征收相关法律、法规进行补偿的问题。三、即便本案属于行政诉讼受案范围，原告的起诉也已超过诉讼时效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案协议签订的时间是2014年12月5日，本案的起诉已超过诉讼时效。被告澥浦镇政府于2017年3月28日庭审前向本院提交了以下证据：1.收款收据11份、浙江省农村信用社（合作银行）扣款通知书6份、支票存根4份、宁波镇海农村商业银行股份有限公司扣款通知书1份，用以证明原告已与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所达成收购协议，宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所已向原告支付收购款共计54162368元的事实；2.《关于下达2014年度第二批淘汰落后产能（设备）项目专项补助资金的通知》（镇经信[2015]20号）、收款收据、宁波镇海农村商业银行股份有限公司扣款通知书、《关于下达2014年度镇海区淘汰燃煤（油）锅炉补助资金的通知》（镇环[2014]60号）各1份及直接支付申请查询表3份，用以证明原告在实际履行与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所签订的《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，已领取经信局、环保局发放的企业关停相关补助资金共计2508000元的事实。经庭审质证，当事人的质证意见及本院对证据分析与认定如下：对原告提交的证据1，被告对该份证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。原告认为，会议纪要已明确召开协调会是讨论原告关停问题，参照拆迁相关政策进行处置，而不是讨论进行行政征收的问题，吴英华只是参与了协调，区政府并未委托被告进行征收。本院认为，因被告对该份证据的真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据2，被告对该份证据的形式真实性无异议，对其关联性有异议。本院认为，因被告对该份证据的形式真实性无异议，本院对该份证据的形式真实性予以确认；证据3，被告对该份证据的形式真实性无异议，但被告认为该份协议的落款主体是宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所，因此与被告无关。本院认为，因被告对该份证据的形式真实性无异议，本院对该份证据的形式真实性予以确认；证据4，被告对该份证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该份协议证明了原被告之间不存在行政征收法律关系。本院认为，因被告对该份证据的真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以确认；证据5，被告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；证据6，被告对上述证据的形式真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议，认为原告并没有证据证明协议签订时存在欺诈行为。本院认为，因被告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。对被告提交的证据1、2，原告对上述证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为双方在协商过程中都是按照土地征收补偿履行协议，并不是按照收购协议履行，至于锅炉补助则与本案无关，原告相关设备停产淘汰，政府有义务按照相关政策进行补偿，而不是因为签订了协议才决定补偿。本院认为，因原告于2017年2月21日向原宁波市江东区人民法院提交撤回对宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所的起诉，并请求变更第一项诉讼请求为撤销《非住宅房屋征收补偿协议》、《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，原宁波市江东区人民法院于2017年2月27日作出《行政赔偿裁定书》和《通知书》，准许原告撤回对宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所的起诉、同意原告变更第一项诉讼请求为撤销《非住宅房屋征收补偿协议》、《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，被告于2017年3月1日收到上述裁定书和通知书，却迟至2017年3月28日才向本院提交证据，系在无正当理由的情况下逾期举证，本院对上述证据不予确认。经审理查明，2014年4月18日，宁波市镇海区人民政府办公室形成了《宁波市镇海区人民政府办公室关于宁波市镇海通宝纸业有限公司关闭事宜协调会议纪要》（镇政办会纪[2014]14号），会议议定：一、……，会议决定对宁波通宝纸业有限公司按照收储和拆迁相关政策尽快实施关闭，区政府按程序下发停产通知，要求企业在2014年5月1日前停产。二、会议明确，澥浦镇具体负责通宝纸业有限公司关闭的政策处理工作，石化经济技术开发区负责承担企业关闭所需补偿资金，补偿范围主要包括企业土地、房产资产，生产设备由企业自行处置，不属补偿范围。处置完毕后企业土地、房产资产归石化经济技术开发区所有。企业土地、房产资产由澥浦镇聘请中介机构进行评估，评估结果及补偿价格由石化经济技术开发区审核把关。补偿资金采取分期支付的方式。在企业关闭协议签订后，先期支付一定启动资金，用于企业偿还贷款、员工解散等相关支出，具体额度由澥浦镇与企业协商。三、会议要求，……。2014年4月30日，宁波市镇海区人民政府作出镇政罚告字[2014]1号《行政处罚告知书》，告知原告拟于2014年5月10日前关闭通宝公司。2014年12月5日，原告通宝公司（甲方）与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所（乙方）签订了《非住宅房屋征收补偿协议》，该协议根据镇政办会纪[2014]14号《宁波市镇海区人民政府办公室关于宁波市镇海通宝纸业有限公司关闭事宜协调会议纪要》精神，将甲方非住宅列入项目房屋征收范围，按照《宁波市国有土地房屋征收与补偿若干规定》及镇海区有关文件规定，结合企业实际签订。该协议第一条约定，“被征收房屋概况：该三块地块的主要描述如下：第一地块：位于镇海区××路××号，土地使用权面积31468.6平方米，土地用途为工业用地，土地类型为国有；有证房屋的建筑面积13175.44平方米；第二地块：位于镇海区澥浦镇××号，土地使用权面积10020.53平方米，土地用途为工业用地，土地类型为国有；有证房屋的房屋建筑面积2084.84平方米；第三地块：位于镇海××××国道运河北侧，土地使用权面积5626平方米，其中道路留地3050平方米，土地用途为工业用地，土地类型为国有；有证房屋的房屋建筑面积0平方米。具体土地四址范围和房屋平面图见附图”；第二条约定，“甲方选择的补偿安置方式为货币安置”；第三条约定，“被征收房屋已经由乙方委托宁波市镇海永正房地产估价有限责任公司评估，甲乙双方当事人同意按照该评估机构确定的评估价确定为征收补偿价，具体金额为人民币柒仟肆佰壹拾陆万贰仟叁佰陆拾捌元整（74162368元）”；第四条约定，“1.按照会议纪要精神，甲方已于5月份关停，本协议生效后15日内，乙方支付收购款项50982442元，扣除前期已经支付的1850万元，实际支付给甲方32482442元。甲方将该地块的土地使用证，房屋所有权证的原件全部交付给乙方。由乙方办理相关的土地权证收储等手续。2.协议生效60日内，由甲方对其企业生产设施内留存的污染物进行处置，并经环保部门验收认可后，报经乙方备案，污染物处置的费用由甲方自行承担。乙方在环保验收备案后15日内组织收购验收。验收合格之日起15日内由乙方支付1000万元给甲方，甲方将该地块及相应建筑物的实际占有移交给乙方。3.将该地块及相应建筑物的实际占有移交之日起15日内，乙方支付剩余收购资金13179926元。超期未支付的收购资金利息部分，按银行同期贷款年利率支付给甲方”。2014年12月5日，原告通宝公司（甲方）与宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所（乙方）签订了《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》，该协议第一条约定，“本次收购的标的物包括但不限于：被收购人涉及本次收购的三块土地的建设用地使用权和该三块土地上所有的建筑物（不论有无权证）、构筑物和设施，但被收购人所有的机器设备类动产、办公用品类动产除外。该三块地块的主要描述如下：第一地块：位于镇海区××路××号，土地使用权面积31468.6平方米，土地用途为工业用地，土地类型为国有；有证房屋的建筑面积13175.44平方米；第二地块：位于镇海区澥浦镇××号，土地使用权面积10020.53平方米，土地用途为工业用地，土地类型为国有；有证房屋的房屋建筑面积2084.84平方米；第三地块：位于镇海××××国道运河北侧，土地使用权面积5626平方米，其中道路留地3050平方米，土地用途为工业用地，土地类型为国有；有证房屋的房屋建筑面积0平方米”；第二条约定，“被收购标的物已经由乙方委托宁波市镇海永正房地产估价有限责任公司评估，甲乙双方当事人同意按照该评估机构确定的评估价确定为收购价，具体金额为人民币柒仟肆佰壹拾陆万贰仟叁佰陆拾捌元整（74162368元）”；第五条约定，“收购资金支付：1.按照会议纪要精神，甲方已于5月份关停，本协议生效后15日内，乙方支付收购款项50982442元，扣除前期已经支付的1850万元，实际支付给甲方32482442元。甲方将该地块的土地使用证，房屋所有权证的原件全部交付给乙方。由乙方办理相关的土地权证收储等手续。2.协议生效120日内，由甲方对其企业生产设施内留存的污染物进行处置，并经环保部门验收认可后，报经乙方备案，污染物处置的费用由甲方自行承担。乙方在环保验收备案后15日内组织收购验收。验收合格之日起15日内由乙方支付1000万元给甲方，甲方将该地块及相应建筑物的实际占有移交给乙方。3.将该地块及相应建筑物的实际占有移交之日起15日内，乙方支付剩余收购资金13179926元”；第六条约定，“经信局、环保局关于企业关停补助资金，按政策规定拨付给被收购人”。本院认为，本案的争议焦点为原被告双方是否存在行政征收法律关系。本院认为，《宁波市镇海区人民政府办公室关于宁波市镇海通宝纸业有限公司关闭事宜协调会议纪要》（镇政办会纪[2014]14号）明确决定对通宝公司按照收储和拆迁相关政策尽快实施关闭，由澥浦镇具体负责通宝纸业有限公司关闭的政策处理工作，石化经济技术开发区负责承担企业关闭所需补偿资金，且与原告签订两份协议的宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所的实际出资人为被告，支付给通宝公司的款项也均以补偿款、拆迁费的名义支付。因此，可以认定宁波市镇海区蟹浦镇房屋拆迁事务所是受被告的委托与原告签订两份协议的，原、被告方双方存在行政征收法律关系。而被告在行政征收过程中违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”及第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”等规定，程序违法，且涉案的《非住宅房屋征收补偿协议》、《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》实际均指向同一行政征收行为，故对上述两份协议均应予以撤销。关于原告通宝公司的第二项诉讼请求，本院认为，是否对原告进行征收补偿属于行政机关行政职权的裁量范围，不是本院审理范围，故本院对该项诉请不予支持。综上，被告澥浦镇政府在与原告通宝公司签订行政协议的过程中违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销原告宁波市镇海通宝纸业有限公司与被告宁波市镇海区澥浦镇人民政府签订的《非住宅房屋征收补偿协议》及《宁波市镇海通宝纸业有限公司收购协议》。二、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告宁波市镇海区澥浦镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。审 判 长  翟建超代理审判员  汪佳娜人民陪审员  忻红娣二〇一七年五月十六日代书 记员  侯 燕附：本案适用的法律、法规等一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。……第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。……二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……-??14?--??15?-