吉林省长春市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）吉01行初49号原告长春万科柏翠园业主委员会，住所地长春市朝阳区南湖新村中街999号。负责人周艳辉，主任。委托代理人张兴武，男，汉族，1940年12月5日出生，身份证号码×××，住长春万科柏翠园B2-502。委托代理人范晓美，吉林正基律师事务所律师。被告长春市朝阳区人民政府。住所地长春市前进大街****号。法定代表人武凌，区长。委托代理人曲欣。委托代理人许永耀。被告长春市人民政府，住所地长春市朝阳区人民大街10111号。法定代表人刘长龙，市长。委托代理人王俊峰。第三人长春嘉湖房地产开发有限公司，住所地长春市二道区东盛大街666号。法定代表人林曈，总经理。原告长春万科柏翠园业主委员会因与被告长春市朝阳区人民政府、被告长春市人民政府城乡建设行政强制及行政复议一案，于2017年3月24日，向本院提起行政诉讼。本院于当日立案，并于2017年3月28日向被告长春市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）和长春市人民政府（以下简称长春市政府）以及第三人长春嘉湖房地产开发有限公司（以下简称嘉湖公司）送达了起诉状副本及���诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告长春万科柏翠园业主委员会（以下简称柏翠园业委会）负责人周艳辉及其委托代理人张兴武、范晓美，被告朝阳区政府的委托代理人曲欣、许永耀，被告长春市政府的委托代理人王俊峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告柏翠园业委会诉称：一、城乡规划管理部门将建设单位嘉湖公司作为已建工程的当事人错误。1.柏翠园南门门卫厅已建成五年，不是正在建设的建筑；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《吉林省城乡规划条例》第四十九条和第七十一条，《长春市城乡规划条例》第七十七条都是针对在建工程提出的。3.违章建筑的当事人是所有者和投资人是常识性概念，也是一般情况。只有在建设工程的违章建筑一种情况下，才把当事人和处罚对象确定为建筑单位。二、行政强制执行决定书违反法定执行程序，严重侵害当事人柏翠园业主的基本权益。1.违背了城乡规划法第二十六条和第六十条（五）款至规定，任何城乡规划报送审批前，要依法予以公告，并采取各种方式征求专家和公众的意见，在同意修改规划，设计方案前应采取听证会的形式听取利害关系人的意见的要求。2.违背了行政强制法第十四条之规定，在行政强制执行文件出台过程中，未作任何细致的调查程序，包括采取“听证会、论证会的形式听取意见”。只听信二二八厂方面的一面之词，完全没有向主要利益相关方柏翠园业主做任何调查了解，违背了行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法律程序规则。3.在执行行政强制行为前，违反行政强制法第三十五条，没有向柏翠园业主进行告知，也违反行政处罚法第三十五条、第三十六条，剥夺了当事人进行陈述和���辩的权利。4.以上一系列违反法定程序的作法，完全否定了物权法赋予柏翠园业主作为所有人和投资者的合法地位。三、违反行政强制法第五条“行政强制的设定和实施应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”的规定。1.未能认真考虑朝阳区维稳办现场办公会议这一重要情节。办公会由朝阳区规划局两名代表参加，他们在会上并未对决议提出不同意见。因此，会议决议中所涉及建筑设施需要规划部门审批的问题，实质上是会议后需要按正常办公程序进行的日常性工作的一部分。将该项工作无端的定性为未经规划部门审批的违章建筑，违背了以上客观事实真相是完全错误的。2.南华花园门卫室经五六年较长时间运行，对园内外均无任何不利影响，与其它门卫室或相近建筑物相对比，没有明显的违法违规，也从来没有任何单位��个人对门卫室提出异议。更不存在严重影响城市城乡规划或无法采取改正措施消除影响的问题。门卫室属于南花园的组成部分，一、二期已通过整体验收合格，说明门卫室是合法建筑。南门之争实质上是围墙功能之争，业委会保留追究规划局责任的权利。3.把这样一个根本不是问题的问题，炒作成震惊周边广大群众和领导的重大违法事件，多次发强制执行文件，处理方式和宽严程度嫉妒苛刻。综上，请求撤销长复[2017]2号行政复议决定；撤销长朝强字【2016】第180001号行政强制执行决定；判令朝阳区政府，就柏翠园南花园门卫厅拆迁事件给柏翠园业主基本权益造成的侵害公开认错道歉，并切实保证在今后在柏翠园南花园的门卫室和其他相关处理中不再发生类似的侵害柏翠园业主基本权益的事件。原告柏翠园业委会向本院递交了如下证据：第一���1.规划平面图；2.从政府网站下载的柏翠园竣工验收合格公示信息截图；3.市政府出具的复议决定书；4.行政执行决定书，用以证明柏翠园小区早在2012年已经通过竣工验收，南花园是规划范围内的，性质为居住用地的院内绿地，属于全体业主共有，南门门卫室作为小区必要的附属设施一直存在，不属于必须拆除的违章建筑；处罚决定书上明确载明是下达给该建筑所有人的，而嘉湖房公司在取得土地后，最终是向外销售，在小区内商品房去化率达到一定比例后，包括土地使用权在内的不动产权就已转给全部的购房人，收益权及处分权应由全体业主共享和分担，嘉湖公司无权代表业主接受处罚决定。第二组1.长春市城乡建设委员会出具的（2016）016、027责令改正通知书及撤销上述二通知书的决定，用以证明南门门卫室的附属设施道闸杆是属于合法设施。2.信息公示复印件，用以证明南门门卫室在规划范围内。被告朝阳区政府辩称：一、柏翠园业委会在本案中主体不适格。长朝执强字（2016）第180001号强制执行决定书的处罚相对人是嘉湖公司，而不是柏翠园业委会，且柏翠园业委会与该行政处罚无利害关系。所以，柏翠园业委会不具备此次行政诉讼的主体资格，应当依法驳回其起诉。二、朝阳区政府作出的本次行政处罚合法有据。首先，“万科柏翠园”小区繁荣路出入口的门卫室，是嘉湖公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下进行建设的，属于违法建筑；其次，该门卫室位于绿化带控制线内且超出宗地界限。第三，朝阳区政府作出本次行政处罚程序合法。长春市规划局于2016年8月4日依法下达长规责拆决朝字（2016）第N19号《长春市规划局责令限期拆除违法建筑决定书》，限嘉湖公司在8月13日前自行拆除���嘉湖公司在规定期限内未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，2016年8月15日责成有关部门依法采取强制措施。2016年9月8日根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定对嘉湖公司下达了《行政强制执行事先催告书》并根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条的规定，告知了陈诉和申辩的权利。嘉湖公司接到《行政强制执行事先催告书》后未向答辩人陈诉和申辩。2016年9月22日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定下达了《强制执行决定书》并告知了陈述和申辩的权利。综上，本案柏翠园业委会主体不适格；强制执行决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应当依法驳回柏翠园业委会的告诉。��告朝阳区政府在举证期限内向本院递交了如下证据、依据：第一组1.现场照片；2.长规强拆申朝字（2016）第338号《责令限期拆除违法建筑决定书》；3.《强制拆除违法建筑申请书》，用以证明作出强制执行决定有事实依据，程序合法。第二组1.实施行政强制拆除审批表；2.长朝催告字（2016）180001号《行政强制执行事先催告书》；3.长朝执强字[2016]第180001号《行政强制执行决定书》；4.送达催告书及决定书的现场照片，用以证明程序合法。被告长春市政府辩称：一、行政复议程序合法。二、认定事实清楚。（一）关于行政处罚对象问题。本案中争议的建筑是在嘉湖公司未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《吉林省城乡规划条例》第四十九条、第七十一条，《长春市城乡���划条例》第七十七条和《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定建设工程规划许可证是由建设单位或者个人向项目所在地市、县城乡规划主管部门提出申请办理取得的。据此，行政机关依据法规对该违法建筑实施处罚的对象应该是建设单位及嘉湖公司而不是柏翠园业委会。且朝阳区政府作出行政强制执行决定事实清楚，程序合法。（二）关于南花园问题。1.关于南花园权属问题。2009年6月1日依据长春市国土局申请，长春市规划局核发了（2009）C0157号《建设用地规划设计条件》，明确“现状工厂南侧门前区域规划为绿化用地，不得封闭，对外开放”。2010年1月15日，嘉湖公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中，包含南花园用地。2.关于南花园用地性质。万科柏翠园小区用地性质为居住用地，南花园是小区绿化用地。据此，嘉湖公司违反规划设计条件，私自将南花园封闭构筑门卫室，其不利法律后果应由嘉湖公司承担。（三）关于嘉湖公司主张的其它问题。1.嘉湖公司所述2015年10月31日朝阳区维稳办主持现场办公会进行处理并形成决议，因柏翠园业委会没有提供证据，复议机关无法采信。2.长春市规划局朝阳分局是长春市规划局的派出机构，与朝阳区政府没有隶属关系，柏翠园业委会所述该局涉嫌滥用职权和徇私舞弊问题不成立。综上，请求驳回柏翠园业委会的诉讼请求。被告长春市政府在举证期限内向本院递交了如下证据、依据：1.行政复议立案审批表；2.行政复议申请书；3.行政强制执行决定书；4.行政复议答复书；5.行政复议决定书（长府复[2017]）；6.送达回证共5份；7.《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款（一）项，用以证明行政复议程序，适用法律、法规正确。第三人嘉湖公司述称，嘉湖公司设立岗亭等设施是为了更好的对南花园进行管理，维护小区业主与其他群众的利益。万科柏翠园原为二二八厂旧址，工厂南侧门前区域即南花园位于嘉湖公司规划用地红线范围内，嘉湖公司取得了国有土地使用权，南花园所属面积参与柏翠园项目计算容积率。柏翠园项目的建设用地规划条件中明确要求“现状工厂南侧门前区域规划为绿化用地，不得封闭，对外开放”。自从南花园投入使用以来，嘉湖公司严格遵守此规定，坚持面向公众开放，各类人员自由进出，处于无人管理状态。在此期间柏翠园业主私人物品无辜受损、破坏绿植乃至偷盗事件时有发生，并且外部群众各类广场舞噪音、打架斗殴事件严重干扰周围居民和柏翠园业主正常休息。自2015年11月开始，该种情况遭到柏翠园业主的强烈抗议，引发多次聚众上访事件。在政府相关部门主导下，嘉湖公司在满足规划条件的前提下，自费聘用人员，对南花园进行规范引导和日常维护，这样既能保护和改善南花园的整体环境，又能保证柏翠园业主的日常生活环境。然而这一举措一方面遭到周边居民不理解，另一方面柏翠园业主群诉维权。对被告朝阳区政府和长春市政府提交的证据原告的质证意见是：一、对朝阳区政府提交的第一组证据的真实性没有异议，对于证明的问题有异议，一是区政府出具的处罚决定书被送达人为本案第三人，没有向原告送达，也没有允许原告进行申诉和答辩，更没有依据法律规定制作现场笔录及各项处罚文件，程序违法。二是区政府是不具有强制执行权限的，规划局申请书不能成为其进行后续行政处罚的依据。第二组证据的催告书和执行决定书的质证意见同上，对审批表的真实性有异议，该表上未见任何行政部门的公章印记，不能作为其行政行为合法的依据。二、对长春市政府提交的对证据1（审批表）同对朝阳区政府审批表的质证意见；行政答复书里面漏列了原告对事实认定错误，不能作为其行政行为合法的证据；没有向原告送达，送达的程序违法。对原告柏翠园业委会提交的证据朝阳区政府的质证意见是：第一组证据不能证明想要证明观点，规划图证实不了南门的门卫室是合法建筑；截图只是工程验收信息，不能证明门卫室为合法建筑；复议决定书、执行决定事实清楚、程序合法；第二组证据责令改正书是对南湖中街的，不是对繁荣路的，证实不了门卫室为合法建筑。对原告柏翠园业委会提交的证据长春市政府的质证意见是：市建委撤销原责令改正决定是因为有其他机关介入，该撤销行为不能证明南门门卫室是合法建筑。本院对上述证据认证如下：一、柏翠园业委会关于处罚决定未向其送达等主张是对行政行为是否合法进行判断的理由，不能否定上述证据证明行政行为客观存在的作用；与对行政相对人作出的行政决定不同，审批表是用以记载行政机关内部审批环节，无需加盖单位公章或审批人名章，柏翠园业委会以没有加盖印章否认证据效力的理由不成立。被告朝阳区政府和长春市政府提供的证据能够起到证明行政强制执行决定作出程序和复议程序事实经过的作用。二、原告柏翠园业委会提供的规划图等证据虽然能够证明住宅建设工程通过验收，但是不能证明门卫室建设取得了建设工程规划许可证，因此原告柏��园业委会以通过验收推定门卫室为合法建筑的理由不成立。市政府关于市建委撤销原责令改正决定是因为有其他机关介入，该撤销行为不能证明南门门卫室是合法建筑的质证意见成立。本院经审理查明，2009年6月1日，长春市规划局核发了（2009）C0157号《建设用地规划设计条件》，明确“现状工厂南侧门前区域规划为绿化用地，不得封闭，对外开放”。2010年1月15日，嘉湖公司签订了编号为A000735号《国有建设用地使用权出让合同》，取得了二二八厂地块的土地使用权。本案涉及的“南花园”在万科柏翠园规划用地范围内，属于绿化用地，参与该地块的绿化率与容积率计算。因第三人嘉湖公司修建了门卫室并进行管理导致非柏翠园业主不能自由出入南花园，2015年至2016年7月期间，位于繁荣路二二八厂宿舍居民多次到相��部门反映万科柏翠园繁荣路出入口处建设门卫室和南湖中街出入口建设门卫室和围墙属于违法建设的问题。经长春市规划局朝阳分局调查，柏翠园繁荣路出入口门卫室是嘉湖公司在未取得建设工程规划许可的情况下修建的，因此长春市规划局于2016年8月4日作出了长规责拆决朝字（2016）第N19号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令嘉湖公司于2016年8月13日前自行拆除并以公告方式进行送达。因嘉湖公司在规定期限内未自行拆除，2016年8月13日，长春市规划局朝阳分局向朝阳区政府递交了长规强拆申朝字（2016）第338号《强制拆除违法建筑申请书》。经朝阳区政府法制机构、城管委审核机构和区政府分管领导逐级进行审批，2016年9月8日，朝阳区政府根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定向嘉湖公司下达了《行政强制执行事先催告书》。2016年9月22日，朝阳���政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定向嘉湖公司下达了长朝执强字（2016）第180001号《强制执行决定书》。2016年12月7日，柏翠园业委会向长春市政府申请复议，请求撤销长朝执强字（2016）第180001号《强制执行决定书》，长春市政府于2017年3月1日作出长府复（2017）2号《行政复议决定书》，决定维持长朝执强字（2016）第180001号强制执行决定。原告柏翠园业委会不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”柏翠园业主委员会虽然不是本案行政行为的相对人，但是属于本案行政行为的利害关系人，具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”因此本案需要判明的两个关键问题一是争议的门卫室是否属于“尚可改正补办手续的违法建筑”以及“是否错列当事人”问题。一、本案争议建筑是否属于尚可改正补办手续的违法建筑问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”由于长春市规划局核发的（2009）C0157号《建设用地规划设计条件》明确“现状工厂南侧门前区域规划为绿化用地，不得封闭，对外开放”，本案争议建筑的修建，不仅只是为了对进出柏翠园进行管理，而且起到对“现状工厂南侧门前区域”进行封闭的作用，如不拆除，影响上述规划条件的实现，因此，在规划条件没有依法修改之前，该建筑不属于尚可改正补办手续的���法建筑。朝阳区政府作出行政强制执行决定，不违反《中华人民共和国行政强制法》第五条规定的原则。二、关于行政强制执行决定是否错列当事人问题。行政强制执行决定的当事人是基于责令限期拆除违法建筑决定而来的，依据规划法第六十四条作出的责令限期拆除可归类于科以义务的行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的……”由此可见，行政处罚的被处罚人应当是违法行为人，嘉湖公司既是未取得建设工程规划许可即进行建设的违法建设行为人，也是利用该建筑对园区进行管理的使用人。柏翠园业委会不是建设该建筑的违法行为人，不应成为行政处罚对象。因此行政机关将嘉湖公司列为当事人并无不当，不存在错列当事人的问题。三、关于柏翠园业委会的其他主张是否对本案结论产生影响问题。衡量本案争议建筑应否拆除的前提是“是否按照规划条件进行建设”而不是“是否有利于柏翠园业主独享南花园”等原因。是否将柏翠园业委会列为当事人、是否通知柏翠园业委会参加听证都不能改变嘉湖公司未按照规划条件进行建设的事实。柏翠园业委会主张违背的“行政强制法第十四条”是针对立法而不是执法而言的；其所主张的区维稳办现场办公的决定即使存在，也不能取代城乡规划行政主管部门作出的行政许可。在规划条件未依法修改的情况下，柏翠园业委会针对争议建筑提出的一系列主张，不能成本院撤销行政强制执行决定的理由。综上所述，被告长春市朝阳区人民政府和长春市人民政府作出的行政强制决定和行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决如下：驳回原告长春万科柏翠园业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告长春万科柏翠园业主委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长  于溟辉代理审判员  厉 丽代理审判员  亓晓鹏二〇一七年五月十一日书 记 员  魏 波