广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤0203行初90号原告：陈瑞生，男，汉族，1949年9月14日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。委托代理人：陈新冠，男，汉族，1972年9月26日出生，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。系陈瑞生的儿子。被告：始兴县国土资源局，住所地：广东省始兴县太平镇红旗西路23号。法定代表人：李新兵，局长。委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。委托代理人：李欠华，始兴县国土资源局工作人员。第三人：始兴县顿岗镇贤丰村民委员会��负责人：卢道平，该村委会主任。第三人：始兴县顿岗镇贤丰村田五村民小组。负责人：陈如书，该村小组组长。原告陈瑞生诉被告始兴县国土资源局（以下简称始兴县国土局）、第三人始兴县顿岗镇贤丰村民委员会（以下简称贤丰村委会）、第三人始兴县顿岗镇贤丰村田五村民小组（以下简称田五村小组）土地行政征收纠纷一案，原告于2017年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月7日立案受理后，于2017年3月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理本案。原告陈瑞生的委托代理人陈新冠，被告的委托代理人钟俊文、李欠华到庭参加了诉讼，第三人贤丰村委会、田五村小组经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告始兴县国土局于2010年11月8日与田五村小组签订《征用土地协议书》，内容有“始兴县国土局根据国家征用土地的有关规定，为了解决建设用地，需要征用田五村小组的土地10075.51平方米（15.113亩）。……一、征用土地的补偿（含土地补偿费、安置补助费），其中：1、征用耕地10075.51平方米，平均每平方米补偿35元，应补偿人民币352642.90元。二、本协议自签订之日起三十一日内付清征用土地补偿款。……根据粤府办（2009）41号文件精神，本次征地总面积10075.51平方米，按10%安排留用地，留用地面积为1007.55平方米，每平方米补偿35元，应补偿人民币35264元。”原告陈瑞生诉称，始兴县顿岗镇贤丰村下苗圃农田交通便利、土地肥沃、水利设施齐备，是一年两造种植粮油、蔬菜、瓜果等农作物的高产基地，多年来一直被定性为基本农田，农田附近竖有“基本农田保护区”的醒目石碑。上世纪80年代分田到户时，原告在该地段分到了3.28亩的人口田，一直耕种至今。2015年3月，原告听说始兴沙水工业园扩园需征收附近的农田，因事先毫不知情，原告信访至有关政府部门。2015年6月中旬，原告终于取得被告签订的《征用土地协议书》，方知自己的人口田已就被全部征收。2016年年底，始兴县全面开始办理土地确权手续，顿岗镇人民政府和被告以土地早已被征收了为借口，拒绝给原告办理该处人口田的确权手续。被告的做法，违反了国家有关法律规定，具体如下：一、征地没有合法的批文。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并���国务院备案”的规定，始兴沙水工业园扩园需征收附近大量的基本农田，被告应取得国务院批准的征地批文。二、没有就征地事宜进行公告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。被告事先没有发布征地公告，致使原告和绝大多数村民对征地各项事宜至今仍不知情。三、被告征地没有公开召开过村民小组会议和村民大会讨论和决定征地的各项事宜，隐瞒广大村民和村民小组成员，私自签订征地协议。始兴沙水工业园扩园需征收大量的农民赖以生存的耕地，事关广大村民���切身利益，属村内和各村民小组内部的重大事务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，应召开本村过半数十八周岁以上的村民或者本村三分之二以上户的户代表参加的村民大会，村民大会所作的决定应当经过半数到会人员的同意。原告的人口田产权属贤丰村田五村小组集体所有，按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，其征收与否，还应召开田五村民小组三分之二以上年满十八周岁以上的小组成员或者三分之二以上户的户代表参加的村民小组会议讨论，经到会过半数人员的同意方可签订征收土地协议书，村民小组会议所作的决定应当及时向各村民小组成员公布。被告在整个征地过程中从来没有组织公开召开过村民小组会议和村民大会，明知原告在征用地段有着大部分赖以生存的人口田，是受损害最为严重的村民，签订征地协议时却采取隐瞒的方式，不告知原告、不征求原告的意见，拉拢少数几个在本次征地中没有受到多大损失的村小组成员充当村民小组代表、村民代表，代表原告及绝大多数村小组成员在征地协议上签字同意，偷偷地将原告的人口田低价征收掉。被告隐瞒广大村民和村民小组成员，暗箱操作，私下订立的征地协议，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》和民法的有关规定，所订立的协议应属无效。四、被告未与原告签订任何征地补偿协议、未支付原告土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等任何补偿费用。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”，被告至今未支付任何补偿费用给原告，却又拒绝给原告办理该处人��田的确权手续，显然是不合理、不合法的。综上所述，被告在没有取得合法的征地批文、在没对原告进行任何补偿的前提下，强行将原告的人口田非法征收掉，这严重地侵害了原告的合法利益。为此，请求法院判令：1.《征用土地协议书》无效；2.被告给予原告办理土地确权手续，颁发土地承包经营权证。原告在诉讼中提交的证据有：1、原告及委托代理人身份证复印件，用以证明原告和委托代理人的身份；2、授权委托书，用以证明受委托人合法提起诉讼；3、耕地面积证明，用以证明原告的人口田数；4、信访受理书，用以证明原告不明征地真相；5、征用土地协议书，用以证明被告私下签订的协议；6、举报书，用以证明被告没有召开村民小组会议就私下签约；7、贤丰田五小组成员证明，8、质询书，证据7、8用以证明征地没有公告，也没有召开村民小组会议和村民代表大会，大家都不知情征地，也不同意。被告始兴县国土局辩称，一、被告根据国家征收土地的有关规定，依法对始兴县顿岗镇贤丰村田五组下苗莆地段10075.51平方米土地进行预征收。土地预征收程序合法，依据充分，公开公正，原告所称违法征地，不公开征地事宜不符合事实。广东始兴工业园区是经国家发展改革委通过审核的省级开发区，主要负责全县工业园区的建设、管理和招商引资工作，因此，为了加快始兴经济社会的发展，扩大工业园区的建设，对相应地块的征收工作是符合广大群众利益的。始兴县国土局、顿岗镇人民政府等工作人员严格按照文件要求做好对拟征土地现状的调查、补偿登记等工作。始兴县人民政府于2010年8月1日作出《广东始兴工业园区征地拆迁补偿实施方案》，始兴县国土局于2010年11月8日与原告所在村小组��五组签订了《征用土地协议书》，并于2010年12月29日将包括田五组征地补偿款在内的贤丰村委会征地补偿款3171802.55元划入了贤丰村委会。本案土地属于预征收阶段，涉案协议完全是按照《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施办法》和《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》等有关法律法规签订的，不存在违反强制性法律规定导致协议无效的事实。二、原告要求被告为其办理土地确权手续不符合法律程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法���人民法院提起行政诉讼。”的规定，原告应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可向人民法院提起行政诉讼。原告直接就土地权属纠纷向法院提起诉讼，不符合法律规定。三、颁发土地承包经营权证不属被告的行政职能，原告要求被告履行该职能没有依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证……县级人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”的规定，土地承包经营权证的颁发并不属于被告的行政职能。原告要求被告为其颁发《土地承包经营权证》没有依据。综上所述，被告依法依规、公正公开进行预征地工作，土地承包经营权证并不是被告的行政职能。故原告起诉被告违法���地并要求颁发土地承包经营权证，没有依据且与事实不符，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告于2017年3月24日向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、印发广东始兴工业园区征地拆迁补偿实施方案的通知(始府办函〔2010〕67号），用以证明被告补偿标准的依据；2、征用土地协议书，用以证明被告与原告所在村小组签订了《征用土地协议书》；3、征地补偿表，用以证明被告对原告进行统计补偿；4、往来结算票据和结算单，用以证明被告支付了相应征地补偿款；5、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，用以证明颁发土地承包经营权证不属被告的行政职能。第三人贤丰村委会未提交书面陈述意见，也未提交任何证据。第三人田五村小组未提交书面陈述意见，也未提交任何证据。经庭审质证，对被告提��的5份证据、依据，原告的质证意见如下：证据1真实性无异议，没有红线范围，面积不清楚，我家土地是否属于征地范围不清楚；证据2没原件，真实性有异议，范围不清楚，补偿标准不清楚；证据3无异议；证据4被告提供原件再质证，如果有原件，则对其三性无异议；证据5有异议，该办法已过期。对原告提交的8份证据，被告的质证意见如下：证据1、2三性无异议；证据3真实性、合法性不认可，与本案无关，原告的第二项诉求不是被告的职能；证据4关联性有异议，信访内容不清楚，信访对象也不是被告；证据5三性无异议，当时签订《征用土地协议书》的时候，我方是经过村小组同意；证据6与征地协议书相冲突，田五村小组是同意征地事宜的，该举报材料是针对违法建设问题，而不是征地协议问题，与本案无关；证据7、8原告起诉了第三人，但第三人未到���，真实性、合法性不认可，签名无法核实，我方按照规定进行了公告，与村民签订协议都是公开的，不存在暗箱操作。因为田五村小组没有账号，故我方将征地补偿款发放到贤丰村委会，至于村委会是否将款项发放给了田五村小组，我方不清楚，但可以确定村民已经领取了征地补偿款。本院对上述证据认证如下：对被告提交的5份证据，证据1原告对其真实性无异议，本院予以认可；证据2有各方签字盖章，本院对其真实性予以认可，对其合法性结合案情予以考虑；证据3原告无异议，本院予以认可；证据4对其真实性予以认可；证据5因颁发农村土地承包经营权证不是被告的职责，故与本案无关。对原告提交的8份证据，证据1、2原告无异议，本院予以认可；证据3因无农村土地承包经营权证，对其合法性不予认可，但可作为参考；证据4真实性、合法性予以认可，对其关联性不予认可；证据5真实性、关联性予以认可，对其合法性结合案情予以考虑；证据6真实性予以认可，对其关联性不予认可；证据7、8结合案情予以考虑。经审理查明，因广东始兴工业园区需扩园建设，2010年8月1日，始兴县人民政府发布《广东省始兴工业园征地拆迁补偿实施方案》，要求太平镇、马市镇、顿岗镇人民政府，县政府有关部门、有关直属机构认真贯彻执行。2010年11月8日，始兴县国土局与田五村小组签订《征用土地协议书》，内容有“……一、征用土地的补偿（含土地补偿费、安置补助费），其中：1、征用耕地10075.51平方米，平均每平方米补偿35元，应补偿352642.90元；……根据粤府办（2009）41号文件精神，本次征地总面积10075.51平方米，按10%安排留用地，留用地面积为1007.55平方米，每平方米补偿35元，应补偿35264元。”��述协议书除始兴县国土局和田五村小组签字盖章确认外，还有卢道平签署“同意征用”及代表人陈如文、陈瑞兴、陈伦枝、陈北平、陈海雄签字确认。2010年12月29日，始兴县国土局将3171802.55元征地补偿款汇入贤丰村委会的账户。陈瑞生系田五村小组村民，其于2009年在田五村小组“下苗甫”有3.28亩耕地。陈瑞生因认为始兴县国土局与田五村小组签订的《征用土地协议书》征收了其在“下苗甫”的3.28亩耕地，未与其签订征地补偿协议，也未支付任何补偿费用，便于2017年3月6日向本院提起行政诉讼，请求判令：1.《征用土地协议书》无效；2.被告给予原告办理土地确权手续，颁发《土地承包经营权证》。庭审中，陈瑞生认为请求始兴县国土局为其颁发《农村土地承包经营权证》的理由不充分，应该向农业部门申请，故申请撤销该项诉讼请求。本院认为，始兴县国土局与田五村小组签订的《征用土地协议书》不合法，理由如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号���征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”的规定，农用地转为建设用地，应当办理审批手续，国家征收土地必须经法定机关按法定程序批准，依法履行征地公告、办理征地补偿登记、制订征地补偿安置方案、签订补偿安置协议等法定程序。始兴国土局征收涉案土地没有办理审批手续，没有履行征地法定程序，与陈瑞兴也没有签订安置补偿协议。因此，在未取得征地批文的情况下，始兴县国土局于2010年11月8日与田五村小组签订的《征用土地协议书》不合法。对于陈瑞生认为请求始兴县国土局为其颁发《农村土地承包经营权证》的理由不充分，应该向农业部门申请，故申请撤销该项诉讼请求的问题。该申请不违反法律规定，本院予以准许。贤丰村委会、田五村小组经本院合法传唤，没有正当理由，拒不到庭参加诉讼，视为其放弃抗辩和质证的权利，并不影响本院对本案的审理，依法可作缺席判决。综上所述，由于始兴县国土局于2010年11月8日与田五村小组签订的《征用土地协议书》不合法，故陈瑞生请求确认上述《征用土地协议书》无效，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告始兴县国土资源局与第三人始兴县顿岗镇贤丰村委会田五村小组于2010年11月8日签订的《征用土地协议书》无效。案件受理费50元，由被告始兴县国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  叶灿生人民陪审员  马丽仪二〇一七年五月十二日书 记 员  李玥玢