中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申446号再审申请人（一审原告、二审上诉人）:袁吉明。被申请人（一审被告、二审被上诉人）:江苏省人民政府。住所地:江苏省南京市北京西路**号。法定代表人：石泰峰，省长。再审申请人袁吉明诉被申请人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）履行行政复议职责一案，江苏省扬州市中级人民法院于2015年12月18日作出（2015）扬行初字第00017号行政裁定，驳回袁吉明的起诉。袁吉明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年5月3日作出（2016）苏行终231号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。袁吉明仍不服，向本院申请再审。本院受理后，依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：2013年4月29日袁吉明向江苏省政府原法定代表人李学勇省长邮寄了一份行政复议申请，请求江苏省政府“撤销苏政办发[2005]125号《省政府办公厅转发省国土资源厅省交通厅关于省交通重点工程建设项目征地补偿安置实施意见的通知》（以下简称125号通知）中关于征地补偿款70%给农民的决定”的部分内容。2014年5月20日袁吉明向江苏省高级人民法院提交了诉江苏省政府不履行法定职责一案的行政起诉书，江苏省高级人民法院于同日作出（2014）苏行立督字第0056号《督办函》，将该起诉材料移送一审法院审查处理。同日，袁吉明又以相同理由向江苏省政府再次提出行政复议申请。2014年5月22日，江苏省政府收到上述行政复议申请。2014年5月26日，江苏省政府向袁吉明作出《告知函》，告知袁吉明其提出的行政复议申请不符合行政复议法第七条规定，并于同日以邮寄方式向袁吉明进行了送达。袁吉明收到上述《告知函》后，先后于2014年6月3日、6月8日分别向江苏省政府提交相关材料，对《告知函》的内容提出异议。江苏省政府收到上述材料后，于2014年6月12日再次向袁吉明作出《告知函》，告知其根据行政复议法第七条规定，单独对规范性文件进行审查不属于行政复议的受案范围，若袁吉明认为扬州泰州机场高速路工程建设征地行为侵犯了自身合法权益，可以根据行政复议法第六条、第七条和第九条的规定，在对征地的具体行政行为不服提起行政复议时，一并提起对125号通知的具体条款的审查申请。2014年6月19日，一审法院收到袁吉明提交的行政起诉书（补正副本，落款时间为2014年6月10日），其诉讼请求为：“状告江苏省政府行政不作为，致使袁吉明多次写信反映国家建设扬泰机场路征地、用地、绿化补偿信息公开问题及申请行政复议之事犹如石沉大海，至今无回复。故诉至法院，责令江苏省政府带头依法行政，按行政复议法等规定，迅速复议125号通知的相关条款，真诚解决失地农民合法权益被侵问题，取信于民，为打造遵法、诚信政府做表率。”同日，一审法院立案受理了袁吉明诉江苏省政府不履行行政复议法定职责一案。2014年6月23日，袁吉明向一审法院递交变更诉求的申请称：“我诉江苏省政府不履行行政复议一案虽已立案，但根据江苏省人民政府法制办公室行政复议处（以下简称江苏省政府法制办复议处）2014年6月12日《告知函》精神，诉讼请求申请变更如下：状告江苏省政府行政不作为，致使多次写信反映国家建设扬泰机场路征地、用地、绿化补偿信息公开问题及申请行政复议之事至今无回复。故诉至法院，责令江苏省政府带头依法行政，按行政复议法第六条、第七条、第九条之规定，迅速对扬泰机场路征地、用地、绿化补偿行政行为进行复议，并对125号通知285页、286页相关条款进行审查。真诚解决失地农民合法权益被侵问题，取信于民，为打造遵法、诚信政府做表率。”2014年8月27日，一审法院作出（2014）扬行初字第00018号行政判决，驳回了袁吉明的诉讼请求。袁吉明不服，提起上诉。2015年1月13日，江苏省高级人民法院作出（2014）苏行终字第00183号行政裁定，以一审法院遗漏袁吉明起诉江苏省政府不履行信息公开法定职责的诉讼请求为由，撤销原一审判决、发回重审。一审法院在重审期间向袁吉明进行了释明，袁吉明将其诉江苏省政府不履行行政复议法定职责一案的诉讼请求表述为：1.状告江苏省政府行政不作为，并责令江苏省政府出庭，为打造诚信政府、法治政府、弘扬社会主义核心价值观作表率；2.责令江苏省政府依袁吉明2013年4月29日致江苏省人民政府行政复议申请的要求履行行政复议法定之职责，依法审查并撤销125号通知部分关于“征地补偿款70%给农民的决定”，维护法律尊严，依法保护人民群众利益不被侵占。一审法院认为:第一，关于袁吉明有无向江苏省政府提出了行政复议申请的事实。根据查明的本案事实，袁吉明向江苏省政府申请行政复议有两次，两次的申请内容一致。第一次是2013年4月29日袁吉明向江苏省政府的原法定代表人李学勇省长邮寄了一份行政复议申请，虽然袁吉明将行政复议申请寄送给了江苏省政府原法定代表人李学勇省长个人，但该信件应属于公务信件，应当视为袁吉明向江苏省政府提出了行政复议申请，因此，袁吉明于2013年4月29日向江苏省政府提出行政复议申请的事实存在。江苏省政府所持“袁吉明未于2013年4月29日向江苏省政府提出过诉称的行政复议申请”的主张不能成立。第二次是2014年5月20日袁吉明在向江苏省高级人民法院起诉的同时又向江苏省政府提出与2013年4月29日相同的行政复议申请。第二，关于本案的被诉行政行为。袁吉明2014年6月10日行政起诉书和2014年6月23日变更诉求的申请中均没有明确其起诉针对的是其2013年4月29日提起的行政复议申请还是针对2014年5月20日的行政复议申请。尽管袁吉明2014年6月23日变更诉求的申请中提及其是“根据江苏省政府法制办复议处2014年6月12日《告知函》精神”而变更诉讼请求，但袁吉明的2014年6月10日行政起诉书和2014年6月23日变更诉求的申请中的诉讼请求并无实质变化。本案再审立案后袁吉明于2015年3月10日重新提交的行政起诉书中明确其所诉的行政行为系江苏省政府对其2013年4月29日提交的复议申请没有依法履行行政复议法定职责的行为。综合袁吉明的最初举证、（2014）扬行初字第00018号行政案件庭审笔录等诉讼材料，袁吉明提起本次诉讼针对的是江苏省政府对其2013年4月29日的行政复议申请没有依法履行行政复议法定职责的行政行为。第三，关于袁吉明的诉讼请求。袁吉明的诉讼请求前后有三次不同表述。根据袁吉明诉讼请求前后三次不同表述及庭审中的陈述，其诉讼请求应当属于请求判决行政机关履行法定职责之范畴，其诉讼请求应为：“责令江苏省政府依袁吉明2013年4月29日致江苏省政府行政复议申请的要求履行行政复议法定之职责”。第四，袁吉明的起诉是否符合起诉与受理条件。其一，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定与上述规定一致。该规定是对公民、法人或其他组织就行政复议行为提起行政诉讼的起诉期限的特别规定。对于复议机关作出行政复议决定但未告知当事人诉权和法定起诉期限的，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”对于复议机关逾期不作决定的，通常情况下复议机关是不会告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，如果此种情形下上述司法解释的规定给予起诉人2年的起诉期限，则能够适用“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的前提为复议机关在收到复议申请后明确告知了申请人如果本机关逾期不作决定的则申请人应当在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，而现行有关行政复议的法律、法规、司法解释等对此未有明确规定，因此，对于申请行政复议的公民、法人或者其他组织在复议机关逾期不作决定的情形下，应当在修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款（新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条）规定的法定期限内行使诉讼权利。本案系起诉不履行行政复议法定职责的案件，应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定审查袁吉明的起诉是否超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款的规定，对于复议机关逾期不作决定的，复议期满之日一般应为复议机关收到复议申请之日起65日（5日立案审查期+60日复议审查期）。本案中，根据袁吉明的举证，江苏省政府收到袁吉明的行政复议申请之日应当在2013年5月1日前后，因法定假日因素，应视为江苏省政府于2013年5月8日收到该行政复议申请，庭审中袁吉明也认为江苏省政府应当是2013年5月初收到其行政复议申请的，而袁吉明于2014年5月20日提起本次行政诉讼，其已经超过了法定的起诉期限。其二，袁吉明起诉江苏省政府不履行行政复议法定职责的同时又重新申请复议（申请复议的内容与袁吉明起诉江苏省政府不履行行政复议法定职责的行政复议申请内容一致），而重新申请的行政复议江苏省政府在法院立案前先行受理并作出实体处理。在此情形下，袁吉明权利救济最为有利和直接的途径为对江苏省政府2014年5月26日作出的《告知函》寻求法律救济。本案是不作为诉讼，而江苏省政府已经在本案受理之前就袁吉明申请行政复议的同一事项作出了行政处理，本案就江苏省政府不履行行政复议法定职责的审理和裁判已经达不到实际解决袁吉明诉求之作用。综上，袁吉明起诉已经超过法定起诉期限。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六项之规定，裁定驳回袁吉明的起诉。二审法院以同样的事实和理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。袁吉明向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定，判决江苏省政府履行行政复议职责，撤销125号通知中关于“征地补偿款70%给农民的决定”的内容。其申请再审的事实与理由为：一、二审裁定认定事实不清，适用法律不当，江苏省政府未依法履行行政复议职责事实清楚、证据确凿。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十四条规定，当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。本院经审查查明，江苏省高级人民法院（2016）苏行终231号裁定书于2016年5月3日作出，采取邮寄送达方式送达。2016年5月11日，袁吉明签收，此时该裁定书对其发生法律效力。2017年1月4日，袁吉明向本院申请再审，超过了《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十四条规定的六个月申请再审期限，不符合申请再审的法定条件。综上，袁吉明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人袁吉明的再审申请。审 判 长 白雅丽审 判 员 耿宝建审 判 员 张爱珍二〇一七年五月九日法官助理 陆 阳书 记 员 周志兴