云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）云行终43号上诉人（一审原告）马春柳，女，汉族，1982年3月28日生，云南省广南县人，住云南省文山壮族苗族自治州广南县。委托代理人王永平，广南县珠琳镇法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。委托代理人马富奇，男，汉族，1963年3月4日生，云南省广南县人，住云南省文山壮族苗族自治州广南县。系上诉人马春柳之父。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）广南县人民政府。住所地：广南县莲城镇南秀路***号。法定代表人王荣聪，县长。委托代理人季定斌，广南县莲城镇人民政府副镇长。代理权限：特别授权代理。委托代理人唐剑辉，云南章法律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人马春柳因诉广南县人民政府（以下简称县政府）不履行水库移民安置法定职责一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2016）云26行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人马春柳及其委托代理人王永平、马富奇，被上诉人县政府副县长王树鹏作为行政机关负责人，县政府的委托代理人季定斌、唐剑辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院判决认定，1982年3月28日马春柳出生。2003年3月21日，马春柳与其丈夫马文奇共同生育儿子马有为。2006年10月23日经公安登记，马春柳及其子马有为的户口落户于广南县莲城镇那朵村民委员会那榔二组，与其父马富奇为一户，户主为马富奇。2010年6月10日，经公安机关登记，马春柳及其子马有为的户口从马富奇户分户，另立为一户，户主为马春柳。2010年6月9日，县政府作出广政发〔2010〕139号《广南县人民政府关于明确那榔水库实物调查相关事项的通知》（以下简称广政发〔2010〕139号封库令），主要内容为：“现就推进那榔水库实物调查阶段相关工作通知如下：一、自2010年6月9日起，任何单位和个人不得在那榔水库工程占地区和淹没区海拔高程1311米以下范围内（涉及莲城镇的那朵、那榔、者况3个村组）新建、扩建和改建工程项目，不得擅自开发土地，修建房屋和其他设施，不得新栽种经济林木和植树造林，违反规定的，搬迁时一律不予补偿。二、除正常的工作调动、复转军人、婚嫁人口、大中专毕业学生未被机关企事业单位录用人员和劳改劳教回籍人员外，禁止向上述区域迁入人口，自行迁入的，一律不按移民对待，搬迁时不予补偿。三、根据国家审批的大中型水库项目申报相关要求，建设征地实物指标调查是建设征地移民安置规划设计的重要内容之一，也是开展下一步移民安置总体规划、移民安置规划设计和编制建设征地移民安置补偿投资概算的基础性工作，必须对那榔水库建设征地实物指标进行全面调查，统计。四、……。五、……”。2012年12月3日，县政府作出广政发〔2012〕204号《广南县人民政府关于那榔水库工程水库淹没区移民搬迁安置人口的通告》（以下简称广政发〔2012〕204号通告），对那榔水库工程淹没区移民搬迁人口核定结果公布如下：一、核定范围：那榔水库淹没区。二、核定对象：（一）户数的核定。2010年6月9日前，有公安机关登记在册的户籍。（二）人口的核定。2010年6月9日至2012年11月15日户籍和主要居住在那榔水库淹没区内的人口。三、有关事项。自发文之日起，人口核定公示期为7天（节假日除外）。对人口核定公示有异议的，请在公示期内向那榔水库工程管理局或莲城镇人民政府提出，逾期不予受理。该文件的附件即那榔水库淹没区移民搬迁安置人口核定名单中，未将马春柳及马有为核定为那榔水库淹没区搬迁安置人口。2013年3月12日，县政府作出广政发〔2013〕40号《广南县人民政府关于那榔水库工程水库淹没区移民搬迁安置人口的通告》（以下简称广政发〔2013〕40号通告），对那榔水库工程淹没区移民搬迁人口再次核定结果进行公布：一、核定范围：那榔水库淹没区。二、核定对象：（一）户数的核定。2010年6月9日前，有公安机关登记在册的户籍。（二）人口的核定。2010年6月9日至2012年11月15日户籍和主要居住在那榔水库淹没区内的人口。三、有关事项。自发文之日起，人口核定公示期为7天（节假日除外）。对人口核定公示有异议的，请在公示期内向那榔水库工程管理局或莲城镇人民政府提出，逾期不予受理。该文件的附件即那榔水库淹没区移民搬迁安置人口核定名单中，将马春柳及其子马有为与其父马富奇、其母张清琼、其弟马龙瑞、其弟媳李代芳、其侄儿马玉绿作为一户（共7人）核定为那榔水库淹没区搬迁安置人口。2013年5月17日，马春柳和马有为向县政府提交《关于给予马春柳母子俩确定为移民安置户的情况反映》，认为马春柳母子俩作为那榔村民小组的独立户，应享有作为移民安置的法定权利，请县政府给予核实并确认。2013年12月31日，广南县莲城镇人民政府作出《关于马春柳请求享受移民安置待遇得到划分宅基地的情况反映答复》，答复称：“你要求在移民安置区分配宅基地的事项，因无政策和法律依据，政府不予支持”。2014年12月28日，广南县莲城镇人民政府作出《关于马春柳请求给予母子俩确定为移民安置户的答复》，内容为：“那榔村民马春柳，你于2014年12月18日向移民安置办公室提交申请请求给予马春柳母子俩确定为移民安置户，依据水库移民政策及相关法律规定，现作出如下答复：经调查，你因胞弟患有先天性双肾畸形导致重度积水疾病，有不能生育可能。于是你父母决定给你招赘（生子）以便照顾父母及胞弟，婚后你的户口一直与父母同户，于2010年6月10日你才另立户。根据云南省政府批复文件，那榔库区封库令时间为2010年6月9日，因此那榔水库移民户口界定时间为封库令之日零时止，另外根据广政发〔2012〕208号《广南县人民政府关于印发那榔水库工程移民搬迁安置宅基地分配和住房建设工作方案的通知》（以下简称广政发〔2012〕208号通知）精神，在规定时间（2010年6月9日）以后分户的，不列入移民搬迁安置建房户划分宅基地，只能列入搬迁人口和安置人口。故你要求在移民安置区分配宅基地的事项没有政策依据政府不予支持，也不能办理。”至此，马春柳认为县政府对其不履行水库移民安置的法定职责，侵犯了其相关权利，提起本案诉讼。一审法院判决认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第五条第三款“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”和第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”的规定，县政府负有依照相关法律、法规的规定对本行政区域内大中型水利水电工程移民安置的法定职责，被告主体适格。县政府于2010年6月9日作出的广政发〔2010〕139号封库令合法有效。县政府于2012年12月3日作出的广政发〔2012〕204号通告和于2013年3月12日作出的广政发〔2013〕40号通告，均明确那榔水库淹没区移民搬迁安置人口核定对象为：户数的核定为2010年6月9日前有公安机关登记在册的户籍。基于2010年6月10日，经公安机关登记，马春柳及其子马有为的户口从马富奇户分户，另立为一户，户主为马春柳的客观事实，县政府依据相关文件要求，将马春柳及其子马有为与其父马富奇作为一户（共7人）核定为那榔水库淹没区搬迁安置人口，进行安置，已依照法律、法规的规定履行了对那榔水库移民马春柳及其子马有为安置的法定职责。对马春柳要求判令县政府将其确定为那榔水库移民安置户，并按国家相关政策给予其相关移民安置待遇的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。2015年12月3日，县政府拆除马春柳位于广××城镇那××村民委员会那××号房屋一事，属另一法律关系，不在本案处理范围。综上所述，马春柳申请县政府履行法定职责的理由不成立，依法应当判决驳回其诉讼请求。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马春柳的诉讼请求；案件受理费50元，由马春柳承担。马春柳上诉称，一审判决没有采信其在一审中提交的《分家协议》和《上门扶养协议》，未将其作为定案依据，不符合其与其父早在2004年农历2月19日分家后，就已经独立成为一户的客观事实，认定事实错误。县政府将户数的核定定在2010年6月9日以前，公安机关登记在册的户籍为依据，不具有合法性，也不具有合理性。广政发〔2010〕139号封库令没有规定禁止该区域内的原有户口进行分户登记，也没有规定将按照公安机关登记在册的户籍来认定户数安置宅基地。广政发〔2012〕204号通告才规定以公安机关登记在册的户籍为依据，2012年12月3日作出的通告，将时间效力溯及至2010年6月9日前，这样的规定不合法。应以2012年12月3日前公安机关登记在册的户籍为依据来认定安置户数。县政府根据广政发〔2012〕208号通知，没有单独为马春柳及其子马有为安置一宗宅基地，不符合国务院的规定。国务院第471号令第三十五条规定，农村移民住房，应当由移民自主建造。有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地，但不得强行规定建房标准。马春柳及其子在2004年3月9日就单独成户，并有单独的房屋居住，县政府对其房屋实施强拆后导致其至今居无定所，也没有给予安置宅基地。县政府依据广政发〔2012〕204号通告和广政发〔2012〕208号通知，没有单独为其及其子安置一宗宅基地的行政行为程序违法。依照国务院第471号令第六条、第七条、第九条之规定，县政府没有经过法定程序实施移民安置。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；依法判决县政府将马春柳及其子马有为单独确定为那榔水库移民安置户，并按照规定为其单独安置一宗宅基地。同时，请求二审法院附带审查县政府依据的广政发〔2012〕204号通告和广政发〔2012〕208号通知的合法性；并判决由县政府承担本案一、二审案件受理费。被上诉人县政府答辩称，县政府已经依法对马春柳履行了安置的职责，是将其与其父作为一户进行安置。马春柳要求对其单独进行安置不符合法定条件，马春柳与其父在2010年6月9日以前没有分户，而是在2010年6月10日才到公安机关登记另立为一户，因为户口登记是强制性规定，只有进行登记才算分户，因此按照封库令及相关文件的规定，马春柳及其子并不符合单独作为一户安置的条件。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。县政府作出广政发〔2012〕208号通知，并对2010年6月10日分户前的马富奇、马春柳等一户安置一宗宅基地符合相关法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回马春柳的上诉请求，维持原判。一审诉讼中，马春柳提交了本人的身份证、户口册、结婚证、准生证、孩子的出生证、《上门扶养协议》、《分家协议》、《合作医疗》、《年度基金缴纳情况》、广政发〔2012〕204号通告、广政发〔2013〕40号通告、《关于给予马春柳母子俩确定为移民安置户的情况反映》、《关于马富奇要求给马春柳母子俩落户并另立安置报告的答复》、《关于马春柳请求享受移民安置待遇得到划分宅基地的情况反映答复》、《关于马春柳请求给予母子俩确定为移民安置户的答复》、《莲城镇人民政府关于对那榔水库库区为拆除房屋进行评估的通知》、《广南县那榔村拆迁户房屋及附属物明细表》、《通知》，以及广南县人民政府拆除马春柳住房图片六张等证据材料。县政府提交了广政发〔2010〕139号封库令、广政发〔2012〕204号通告、广政发〔2013〕40号通告及安置名单，马春柳户全户人员简况表及户口簿复印件等证据材料。一审法院对上述双方所举证据审核认为，除对马春柳提交的《上门扶养协议》、《分家协议》因无其他有效证据相互印证，系孤证，不予采信外，其余证据材料均可作为本案认定案件事实的依据。一审法院对一审原、被告提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本案二审查明事实与一审法院认定事实基本一致。另查明，马春柳婚后截至2010年6月9日，其户籍一直与其父马富奇登记在一本户口簿内，且与其父母共同居住于广××城镇那××村民委员会那××号住宅内，马春柳居住的是该住房四格中的一格，并没有单独的土地证或房产证。马春柳在其上诉状及二审庭审中均对县政府广政发〔2012〕204通告和广政发〔2012〕208号通知的合法性提出附带审查请求。二审庭审中，合议庭已向双方进行了释明：首先，一审中马春柳和县政府均没有提交广政发〔2012〕208号通知。其次，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条之规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由，也可以在法庭调查中提出。本案中，马春柳在一审中并未提出针对这两份文件进行附带审查的请求。因此，其在二审中提出上述附带审查请求事项，不符合附带审查规范性文件的程序规定，本院二审不予审查。二审庭审中，双方当事人围绕马春柳及其子马有为是否应单独确定为那榔水库移民安置户，县政府是否对马春柳履行了水库移民安置法定职责的争议焦点问题发表了意见。马春柳提出其与其父早在2004年农历2月19日分家后，就已经独立成为一户，故县政府应将马春柳及其子马有为单独确定为那榔水库移民安置户，并进一步明确其诉讼请求中要求县政府给予安置待遇，就是指希望县政府按照规定为其单独安置一宗宅基地。县政府认为马春柳主张的“分家”并不等同于分户，户口登记是强制性规定，只有到公安机关进行分户登记才算分户，马春柳于2010年6月10日才到公安机关进行分户登记。县政府按照广政发〔2010〕139号封库令确定的时间对马春柳与其父马富奇作为同一户安置了一宗宅基地，符合法律规定，不存在不安置的情况。经审查，马春柳的户籍直至2010年6月10日经公安机关登记才从其父马富奇的户口上分出，另立为一户，其提出于2004年就与其父分家的主张没有相应的事实依据。本院认为，依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第七条第二款之规定，实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。本案中，广南县政府于2010年6月9日作出的广政发〔2010〕139号封库令中已明确，自2010年6月9日起，任何单位和个人不得在那榔水库工程占地区和淹没区新增建设项目和迁入人口。县政府于2012年作出的广政发〔2012〕204号通告依据广政发〔2010〕139号封库令将人口和户数的核定截止时间定为“2010年6月9日”符合上述条例规定的精神，并无不当。县政府作出的广政发〔2012〕204号通告和广政发〔2013〕40号通告均明确那榔水库淹没区移民搬迁安置户数以2010年6月9日前公安机关登记在册的户籍来核定。本案中，截止2010年6月9日前，马春柳及其子马有为的户籍与其父马富奇登记在一本户口薄内，并未分户。马春柳及其子马有为的户口于2010年6月10日经公安机关登记，才从其父马富奇户分户，另立为一户，户主为马春柳。因此，县政府未将马春柳与其子马有为单独确定为那榔水库移民安置户具有事实依据。马春柳关于应将其与其子单独确定为那榔水库移民安置户的上诉理由与本案查明事实不符。县政府基于2010年6月9日以前马春柳与其父并未分户的事实，对马春柳及其子马有为与其父马富奇、其母张清琼、其弟马龙瑞、其弟媳李代芳、其侄儿马玉绿作为一户（共7人）核定为那榔水库淹没区搬迁安置人口，并安置了一宗宅基地。县政府已履行了相应的安置职责。因此，马春柳请求判决县政府单独为其安置一宗宅基地的请求事项，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决驳回马春柳的诉讼请求正确，应予维持。上诉人马春柳的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人马春柳承担。本判决为终审判决。审判长  赵光喜审判员  桂 蕾审判员  赵 霁二〇一七年五月二十四日书记员  包欣鑫