兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）甘71行终57号上诉人（原审被告）兰州市城关区林业局，住所地甘肃省兰州市城关区和平新村141号。法定代表人陆祖成，该局局长。委托代理人张隽，该局干部。委托代理人刘浩，甘肃吉庆律师事务所律师。上诉人（原审第三人）赛弛汽车服务有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区大沙坪左家湾81号。法定代表人祁大庆，该公司董事长。委托代理人宋晓玲，甘肃锐城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）甘肃银恒房地产有限公司大沙坪天然气加气站，住所地甘肃省兰州市城关区大沙坪左家湾86号。诉讼代表人魏春林，该加气站总经理。委托代理人任玉荣，甘肃合睿律师事务所律师。原审第三人兰州新兴液化气供应站，住所地甘肃省兰州市城关区青白石乡白道村**号。法定代表人徐效辉，该供应站负责人。委托代理人韩晓玲，甘肃合睿律师事务所律师。上诉人兰州市城关区林业局（以下简称城关林业局）、赛弛汽车服务有限公司(以下简称赛弛公司)因与被上诉人甘肃银恒房地产有限公司大沙坪天然气加气站（以下简称银恒加气站）、原审第三人兰州新兴液化气供应站(以下简称新兴液化气供应站)不履行行政职责一案，不服兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人城关林业局副局长陶志锐及其委托代理人刘浩、赛弛公司委托代理人宋晓玲、被上诉人银恒加气站的负责人魏春林及委托代理人任玉荣、原审第三人新兴液化气供应站的负责人徐效辉及委托代理人韩晓玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1989年3月12日，兰州市第一轻工业局与市一轻局建安公司等单位签订《城关地区局属以工（库）养林基地补充协议书》，由兰州市第一轻工业局划拨不宜造林的荒沟，兰州市第一轻工业局建筑安装工程公司（以下简称建安公司）投资平整7.23亩土地，用于修建库房、停车场、材料库，使用权划归建安公司，并取得使用权证。2004年11月22日，建安公司将其享有的7.23亩土地使用权范围内地上建筑物（包括1586.7平方米范围内的住宅建筑物）及占用范围内的土地使用权以60万价款转让给新兴液化气供应站，由新兴液化气供应站负责职工安置。2013年6月，新兴液化气供应站以合作的形式引进银恒加气站并建设加气站。赛弛公司认为该加气站的建设占用了其林权证范围内的土地。2014年3月14日，城关林业局召集新兴液化气供应站、甘肃银恒房地产有限公司和兰州赛弛公司相关负责人就项目用地事宜召开会议进行协调解决，并形成会议纪要，其中第5条约定”双方若未能就存在争议的林地和所需占用的林地补偿方案达成一致，区林业局将按照《兰州市南北两山建设管理办法》等法律法规，对相关单位林地进行调查评估，同时对林地管养工作进行考核，根据调查评估和考核结果依法提出解决的具体方案，依法处理。”另查明，2016年3月15日，赛弛公司以银恒加气站修建的加气站侵占其林地为由提起民事侵权诉讼，相关争议正在审理当中。原审法院认为，银恒加气站是涉案土地的实际使用人，有权依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。2014年3月14日，兰州市城关区林业局[2014]7号《会议纪要》第5条约定”双方若未能就存在争议的林地和所需占用的林地补偿方案达成一致，区林业局将按照《兰州市南北两山建设管理办法》等法律法规，对相关单位林地进行调查评估，同时对林地管养工作进行考核，根据调查评估和考核结果依法提出解决的具体方案，依法处理。”因相关林地争议问题一直没有得到解决，城关林业局也没有提出具体的解决方案，故银恒加气站的起诉没有超过起诉期限。根据1989年3月12日城关地区局属以工（库）养林基地补偿协议，本案争议的土地为不宜造林的荒沟，由兰州市第一轻工业局建筑安装工程公司平整而来，面积为7.23亩，作为修建库房、停车场、材料库的用地，而非造林绿化用地。兰州市第一轻工业局建筑安装工程公司向兰州市新兴液化气供应站转让其左家湾86号林场的使用权是在2002年3月16日，属于合法有偿转让。2002年7月1日兰州市城关区农林局文件城农林字（2002）39号《关于确定林地使用权的决定》明确指出”林地内的建筑物，由赛弛公司与有关原建设单位协商解决。”国林证字第175号《甘肃省国有林林权证》载明的经营总面积为794亩，其中有林地556亩，宜林地238亩，并且四至界线明确，但对建安公司用于修建库房、停车场、材料库的7.23亩建设用地的权属约定不明。本案被告也没有提供兰州市城关区农林局将国林字第015号林权证决定作废后如何处理地上建筑物的证据。城关林业局作为林业主管行政机关，具有解决林地范围内土地争议的职权。2014年3月14日，城关林业局召集新兴液化气供应站、银恒房地产有限公司、赛弛公司就银恒加气站项目用地事宜进行协调，明确提出新兴液化气供应站和赛弛公司存在的林地争议，双方应当本着尊重历史、实事求是的原则，进行友好协商，尽快达成一致。诚实信用是法人、公民和其他组织从事民事活动和其他活动的基本原则。城关林业局既然已经作出承诺，就应当按照承诺约定的内容实现其承诺。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决，确认被告兰州市城关区林业局不履行承诺的行为违法。责令被告兰州市城关区林业局在本判决书生效之日起90日内兑现其在2014年3月14日兰州市城关区林业局[2014]7号《会议纪要》第5条中作出的承诺。案件受理费50元，由被告兰州市城关区林业局负担。一审宣判后，城关林业局、赛弛公司不服，向本院提起上诉。上诉人城关林业局称，原审判决将兰州市第一轻工业局建筑安装工程公司代管的林地非法转让给兰州新兴液化气供应站的行为认定为合法有偿转让，属主观臆断，严重损害了国家林地所有权，对此判决应予纠正。被上诉人甘肃银恒房地产有限公司大沙坪天然气加气站不是本案的适格原告。关于国林证字第175号《甘肃省国有林权证》的效力问题，已经由兰州市中级人民法院终审裁定作出认定，被上诉人的诉讼请求不属于上诉人的行政职责管理范畴。因此，原审判决认定部分事实错误，请求我院依法撤销原审判决。上诉人赛弛公司称，原审判决认定事实不清，证据不足。认定”本案争议的土地为不宜造林的荒沟，而非造林绿化用地”不符合历史规律与现实状况；认定”银恒加气站提交的证据能够证明其建设加气站土地的由来”、”兰州市第一轻工业局建筑安装工程公司向兰州市新兴液化气供应站转让其左家湾86号林场的林地使用权是在2002年3月16日，属于合法有偿转让”、”银恒加气站具有本案原告主体资格，城关区林业局应当按照约定的内容履行其承诺”均属于认定事实错误。请求我院依法撤销原审判决，驳回银恒加气站的诉讼请求。被上诉人银恒加气站与新兴液化气供应站均答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二上诉人陈述的所谓事实并无相关证据证实，经本院审理查明，2013年6月，新兴液化气供应站以合作的形式引进银恒加气站并建设加气站。赛弛公司认为该加气站的建设占用了其林权证范围内的土地，双方发生争议。2014年3月14日，城关林业局召集新兴液化气供应站、甘肃银恒房地产有限公司和赛弛公司相关负责人就项目用地事宜召开会议进行协调解决，并形成会议纪要，其中第5条约定”双方若未能就存在争议的林地和所需占用的林地补偿方案达成一致，区林业局将按照《兰州市南北两山建设管理办法》等法律法规，对相关单位林地进行调查评估，同时对林地管养工作进行考核，根据调查评估和考核结果依法提出解决的具体方案，依法处理。”因城关林业局一直未就此争议作出处理，银恒加气站遂提起行政诉讼。上述事实有〔2014〕7号兰州市城关区林业局会议纪要等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。就本案而言，人民法院仅对城关林业局就新兴液化气供应站与赛弛公司之间因林地产生的争议未进行处理的行为是否合法进行审查。根据上诉人的上诉意见和被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点有：1、银恒加气站是否具有本案诉讼原告资格？2、城关林业局是否具有处理本案争议的法定职责？3、原审判决认定事实是否清楚、适当，适用法律是否正确？关于银恒加气站是否具有本案诉讼原告资格的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，尽管该争议存在于新兴液化气供应站和赛弛公司之间，但银恒加气站为新兴液化气供应站和甘肃银恒房地产有限公司投资设立，为该争议林地的实际使用人。因此，银恒加气站具有提起本案行政诉讼的原告资格。关于城关林业局是否具有处理本案争议的法定职责的问题。本院认为，中华人民共和国林业部于1996年10月14日发布，同日起实施的《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。城关林业局作为城关区林业主管部门，具有办理林权争议处理具体工作的职责。且其在对此争议进行协调处理时形成的会议纪要中也议定”双方若未能就存在争议的林地和所需占用的林地补偿方案达成一致，区林业局将按照《兰州市南北两山建设管理办法》等法律法规，对相关单位林地进行调查评估，同时对林地管养工作进行考核，根据调查评估和考核结果依法提出解决的具体方案，依法处理。”。因此，在双方未就林地争议达成协议的情况下，城关林业局应当根据会议纪要的约定，主动履行法定职责。关于原审判决认定事实是否清楚、适当的问题。本院认为，本案中，银恒加气站向人民法院提起诉讼，请求对城关林业局不履行职责行为的合法性进行审查，因此，本案应仅就双方争议是否存在，城关林业局是否具有法定职责以及是否履行了法定职责等事实进行审查。原审判决对新兴液化气供应站和赛弛公司之间存在林权争议，经城关林业局召开协调会议，并形成会议纪要等基本事实做了认定，认定事实清楚。但原审判决同时对相关土地的权属、林地使用权的转让等作出了认定并给予司法评判，超出了本案的审查范围，应予纠正。关于原审判决适用法律是否正确的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定”人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款规定”行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”据此，对行政机关不履行法定职责的行为，人民法院经审理，认为应当履行的，应判决行政机关在一定期限内履行，而非判决确认不履行法定职责的行为违法，进而再责令其限期履行。本案中，城关林业局具有对本案争议进行处理的法定职责，在会议纪要中亦承诺要对该争议作出处理。尽管银恒加气站的诉讼请求为请求确认不履行职责的行为违法，但人民法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条依法作出限期履行判决。因此，原审判决适用法律错误，应予纠正。综上，银恒加气站作为争议林地的实际使用人，具有提起行政诉讼的原告资格。上诉人城关林业局具有对林地争议进行处理的法定职责，在新兴液化气供应站与赛弛公司之间发生争议后，未达成一致意见时，应当依法作出处理。原审判决认定主要事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初18号行政判决；二、兰州市城关区林业局于本判决生效之日起90日内依法对兰州新兴液化气供应站和赛弛汽车服务有限公司之间的争议作出处理。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市城关区林业局负担。上诉人赛弛汽车服务有限公司预交的二审案件受理费50元予以退还。本判决为终审判决。审判长  李德福审判员  马世元审判员  陶 皓二〇一七年五月二十五日书记员  黄宝玉