山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁01行初88号原告杨玉山，男，汉族，1951年5月14日出生，住济南市。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被告济南市历城区人民政府，住所地济南市法定代表人刘科，区长。委托代理人邢业锋，济南市历城区华山街道办事处副主任。委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。第三人济南市历城区华山街道菜园庄村民委员会，住所地济南市法定代表人祝华，村主任。委托代理人李孟义，北京市盈科（济南）律师事务所律师。委托代理人吴明佑，北京市盈科（济南）律师事务所律师。原告杨玉山诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭进行了审理。因原告所在的济南市历城区华山街道菜园庄村民委员会（以下简称菜园庄村委会）与本案具有利害关系，应被告历城区政府的申请，本院依法追加其为第三人参加诉讼。原告及委托代理、周涛，被告历城区政府的委托代理人邢业锋、吴国燕，第三人菜园庄村委会的委托代理人李孟义、吴明佑到庭参加诉讼。原告杨玉山诉称，原告在菜园庄578号位置合法拥有房屋，建筑面积506.04平方米，砖混结构，共2层。因相关项目建设，原告的上述房屋及所在土地被纳入征收范围，拆迁工作由济南市历城区华山片区开发指挥部负责实施。2016年12月6日凌晨2点左右，济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织大量拆迁人员将原告的上述房屋强制拆除，原告房屋内的物品全部毁损。违法强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，严重其害了原告的合法权益。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由被告承担法律责任。现依法向法院提起行政诉讼，以维护原告的合法权益。诉讼请求：1、确认被告强制拆除其房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告提供了如下证据：1、户口本、核算表、电费收据。证明原告系涉案房地产的合法产权人；2、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》；3、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2014年1月1日作出的《致华山片区广大村民的一封信》；4、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2015年10月7日作出的《致广大村民的一封信》；5、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》；6、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月31日作出的《致华山片区广大村民的一封信》；7、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》；8、历城广播电视台等多家媒体关于华山片区的网络报道若干；以上证据证明被告设立的临时机构济南市历城区华山片区开发建设指挥部具体负责原告所在区域范围内的房屋征收拆迁工作，被告系涉案房屋拆迁的责任主体，应当对强拆涉案房屋的行为承担法律责任主体。9、被告强制拆除原告房屋现场图片，证明被告组织人员对涉案房屋进行强拆的现场情况；被告历城区政府答辩称，被告历城区政府不是适格的被告。华山片区开发建设是济南市人民政府重点工程，由济南市历城区政府成立济南市历城区华山片区开发建设指挥部，主要负责片区的政策制定、宣传和解释等。由济南市历城区人民政府华山街道办事处作为华山片区项目推进主体，成立济南市历城区华山街道开发建设指挥部，负责该片区的拆迁安置补偿问题，包括协议的签订、地上物清理等具体的补偿安置等工作。因此，历城区政府不是项目的直接推进主体，不负责地上物清理等具体的安置补偿工作，在本案中不是适格的被告。原告所诉称的地上物被强制拆除的行为，不是历城区政府实施的，原告主张是历城区政府实施，应当负直接举证责任，被告无义务对被告没有实施的行为就没有实施承担举证责任的义务。原告起诉后，被告高度重视，针对原告反映的问题部分进行了查清。在华山片区开发建设过程中，设置有整村清零奖，即整个村庄的所有村民在规定的时间内完成拆迁的，享受到一定数额的奖励，且奖励幅度很大。因此，部分村的村民对享受清零奖的意愿比较强烈，积极要求村两委会积极做群众工作，享受清零奖。村两委会积极做群众工作，最终村里剩余的个别少数群众，村两委会为了保住整零奖，保住村里绝大多数群众的利益，村两委直接实施了拆除。对村委会的上述行为，政府高度重视，要求村委会积极做好群众矛盾化解工作，积极做好经济损失的赔偿工作，确保群众利益不受损失。综上，被告不是强制拆迁的事实主体，请人民法院查明事实，依法驳回对被告历城区政府的起诉或诉讼请求。被告历城区政府提交了如下证据：证据1、2017年4月1日济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部出具的情况说明一份，证实区、街两级指挥部的设立情况以及区、街两级指挥部的职责分工情况，其中拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作由街指挥部负责具体实施。证据2、济南市历城区人民法院（2016）鲁0112行初207号、210号行政判决书各1份。用以说明通过该两份判决的指向，被告不是涉案项目的实施主体。证据3、2017年2月19日菜园村村委会及华山街道办事处各出具的情况说明一份证实原告任宗俭、杨玉山、许心诚几户系菜园村村村委研究后实施的拆除。被告接到诉状后责成华山街道办事处对上述情况进行调查落实，华山街道办事处出具的情况说明也是证实上述内容。第三人菜园庄村委会述称，一、认可被告历城区政府的答辩意见。二、在第三人村委会与村民的争取下，从指挥部争取到清零奖。三、为了获得清零奖，第三人村委会及大多数村民对未自行拆除的建筑物进行了清除。四、驴山、菜园两村已经领取了清零奖，东杨庄、高家庄的清零奖尚在办理过程中。五、包括菜园、驴山、东杨庄、高家庄在内的村委会根据大部分村民的意见按照清零协议约定组织了建筑物拆除。第三人没有提交相应证据。针对被告和第三人的答辩意见，原告反驳称，华山街道办事处是被告区政府设立的派出机构，对于行政机关内设机构或者派出机构其所实施的行为，应当由设立机关作为被告。所以即便是街道办来组织实施的拆迁，承担责任的主体仍然是被告。街道办作为一个派出机构，不具备行政法诉讼主体资格。原告不认可原告的房屋被拆除系各自村委会所为，第三人虽然承认是其实施了拆除行为，却没有提供任何有效证据予以证明，原告认为即便是村委会配合被告事实了拆除行为，其法律后果也应当有被告承担。经庭审质证，被告对原告提交的1-7号证据的真实性无异议，但不能证明被告实施了强拆行为，同时由于本诉系确认违法之诉，并非行政赔偿，所以对原告主张的面积及房屋用途不予质证；对8号证据的真实性及证明目的均有异议；9号能够证明原告的房屋的确被拆除了，这个事实是客观存在的，但无法直接指向拆除主体系被告。原告对被告提交证据的真实性、关联性、合法性均不认可。同时认为根据行政诉讼法及最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定，被告应当自收到起诉状副本之日起十五日内向法庭提交全部的证据和规范性文件。本案中被告当庭向法庭提交的相关证据已经超过了举证期限，且无正当理由。根据上述法律规定，无正当理由逾期提交证据的视为没有相关的依据。对此，被告认为，被告并没有实施该行政行为，因而不可能为没有实施的行政行为负举证责任，被告是在接到法院应诉通知后，进行了调查的基础上所做的情况说明，所以根本不存在是否逾期提交证据的问题。第三人对原被告提交的证据未发表质证意见。本院对证据的认定如下：原告提交的证据1-7，除拆除面积及房屋用途未质证外，均是已经存在的客观事实，可以作为证据使用；8号证据系来自于被告官方网站的新闻报道，虽然能够反映出被告历城区政府对辖区内拆迁工作进行了调度，但不能证明涉案房屋拆迁是由其实施的，对此证据不予采纳；9号证据能够反映涉案房屋已被拆除的事实，但不能明确指向拆除的责任主体即是被告。关于被告提交的证据1，符合该指挥部的职责范畴，具有真实性，且与本案具有关联性，本院对该证据予以确认。证据2，即两份判决书，具有真实性，且与本案事实相关联，可以作为有效证据使用。证据3，即第三人村委会出具的情况说明，因其说明内容缺乏其它相关证据支持，不能证明其真实性，本院不予采信。经审理查明，原告在菜园庄拥有房屋一处。2016年11月19日上午，原告的房屋遭到强制拆除。原告根据济南市历城区华山片区开发建设指挥部2013年7月1日作出的《致华山片区安置二区村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2014年1月1日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部2015年10月7日作出的《致广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月10日作出的《致广大被拆迁群众的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年5月31日作出的《致华山片区广大村民的一封信》、济南市历城区华山片区开发建设指挥部与济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部2016年11月3日作出的《致华山片区广大村民的一封信》等证据材料，认为是济南市历城区华山片区开发建设指挥部在未履行任何法定程序的情况下，组织人员将原告的上述房屋进行了强制拆除。原告认为，济南市历城区华山片区开发建设指挥部是被告历城区政府设立的履行拆迁职能的临时机构，其在拆迁过程中实施的违法强拆行为应当由历城区政府承担法律责任，遂以历城区政府为被告向本院提起行政诉讼。另查明，华山片区开发建设项目系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和案外人济南市历城区华山街道办事处（以下简称华山街道办）在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，负责主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。本院认为，本案的争议焦点是，原告的房屋是由谁组织实施拆除，本案被告区政府是否是实施拆除的主体。一、鉴于本案系华山拆迁片区众多涉诉案件之一，故本院在解决上述焦点问题之前，有必要阐述清楚以下问题：被告历城区政府、案外人华山街道办、两个指挥部（济南市历城区华山片区开发建设指挥部、济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部）在华山片区拆迁实施工作中的各自职能，各自职责，以便准确把握裁判准则。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（一）项的规定：“市、县人民政府按照土地年度利用计划拟定农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级报有批准权的人民政府”，以及《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作”，“拟征收农民集体所有的土地，市县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应包括征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容”，区级人民政府系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。其次，华山片区开发建设系济南市重点工程，为落实和推进该片区项目开发建设，被告历城区政府和被告华山街道办在该片区分别成立了区、街两级指挥部，即：1、济南市历城区华山片区开发建设指挥部，系由被告历城区政府成立，主要负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释等工作。2、济南市历城区华山街道开发建设指挥部，系由被告华山街道办成立，主要负责拆迁政策的落实（包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作）。由此可以看出，区、街两级指挥部成立单位不同，职责不同，各自承担的法律后果不同，即：济南市历城区华山片区开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位历城区政府承担，济南市历城区华山街道开发建设指挥部的实施行为后果，应由成立单位华山街道办承担，二者不可混淆。另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。二、关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除，本案被告区政府是否是实施拆除的主体。首先，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。现原告主张被告区政府拆除其房屋违法，应对其主张提供证据证实。本案中，原告提供的华山片区开发建设指挥部发布的公开信等证据，仅能证实由被告区政府成立的华山片区开发建设指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为，属于被告区政府在征收拆迁工作中的正常职能行为，上述证据并不能直接证实系被告历城区政府对其房屋实施了强制拆除行为。因此，本案中，原告将被告区政府列为被告，并主张被告历城区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，不符合上述法律规定，本院不予支持。其次，鉴于被告历城区政府出具了第三人村委会在本案中提供的情况说明等证据，以证明原告房屋系村委会自行拆除，对此，本院有必要对该证据予以评价：对该证据，本院认为，村委会出具的上述情况说明，属于村委会单方陈述，依据证据规则的一般规定，对其内容的真实性其还应提供相关证据证实，鉴于村委会对该说明内容并没有其它相关证据证明，不能证明其说明内容的真实性，故对村委会提供的情况说明，本院不予采信。最后，关于本案的争议焦点，即原告房屋系由谁组织实施拆除的问题，鉴于本案原告所诉当事人的局限性，本院仅能对所诉当事人的行为作出评判，即：原告提供的证据不能直接证实被告区政府对其房屋实施了强制拆除，第三人村委会虽自认系其自行实施拆除原告房屋，因无其他证据证实其陈述内容的真实性，本院不予采信。综上，本案中，原告将历城区政府列为被告，并主张系被告历城区政府实施了拆除其房屋的行为，无事实依据，本院不予支持，原告可另行向适格被告主张权利。综合上述分析，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告杨玉山的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  刘继英审 判 员  张启胜人民陪审员  王 敏二〇一七年五月二十五日书 记 员  赵 莹