山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终206号上诉人（原审原告）张凡光，男，1976年1月2日出生，汉族，住梁山县。委托代理人张良荣，男，1969年9月23日出生，汉族，贵州肥矿平桥丰河煤业有限公司职工，住山东省梁山县。被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住所地梁山县人民中路1号。法定代表人侯典锋，县长。上诉人张凡光因诉被上诉人梁山县人民政府不履行土地承包经营权行政登记职责一案，不服济宁市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）鲁08行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张凡光系梁山县拳铺镇后张庄村村民。2015年7月1日，梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会出具了“2005-2015年秋季后张庄村5队农民应分地村民明细表”，该明细表中记载原告张凡光应分土地1.081亩，南北长41.43亩（此处应为“米”之误写，本院予以纠正），东西宽19.14米，出路宽2.5米。2016年3月18日，梁山县拳��镇后张庄村村民委员会向梁山县农业局经管站出具信函称，“现在5队19名村民依法应分予留的机动地，根据中华人民共和国土地管理的有关法律、法规政策等规定，依法提请梁山县农业局经管站处理”。被告梁山县人民政府以原告没有与梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会签订土地承包合同为由，拒绝向原告办理土地承包经营权证。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求判令被告对原告应分土地（机动地）进行确权登记。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第三条第一款规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农���集体经济组织或者村民小组发包。……”第二十一条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第七条规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。”根据以上法律规定，农村土地实行承包经营制度，土地承包方应当与发包土地的集体经济组织签订书面的土地承包合同，并在合同生效后由发包方将相关的材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请发放土地承包经营权证。本案原告所提交的梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会出具的“2005-2015年秋季后张庄村5队��民应分地村民明细表”中，虽表明原告应分的土地，但原告并没有与梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会签订农村土地承包合同，不符合发放土地承包经营权证的条件。被告梁山县人民政府拒绝向原告发放土地承包经营权证符合法律规定。原告的诉讼请求没有法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张凡光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张凡光承担。张凡光不服原审法院判决，上诉称：1、根据《中华人民共和国宪法》第一百零八条、《中华人民共和国地方各级人民政府代表人大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定、命令。本案上诉人代理人张良荣���次到镇政府农村经营管理部门、县农业局、县信访局反映后张庄村5队19位农民应分预留的机动地的确权登记问题。县农业局认定包括上诉人在内的19位农民应分土地不符合法律规定，不予认定，更不让19位农民和后张庄村委会签订土地承包合同。因此无法履行上报审批等手续。2、根据《农村土地承包法》第六十三条的规定，该法施行前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，不足百分之五的，不得再增加机动地。该法实施前未留机动地的，该法实施后不得再留机动地。第二十八条规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。原审法院判决虽然认定“2005-2015年秋季后张庄村5队19位农民应分土地明细表”作为有效证据，但未责令被上诉人梁山县人民政府及其工作部门（县农业局）和下级人民政府（拳铺镇人民政府）依法在一定期限内履行法定职责，为19位农民应分土地进行确权登记，因此存在错误。综上，请求撤销原审法院判决，并依法改判，对被上诉人的行政行为是否违法予以确认；二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人梁山县人民政府未向本院提交书面答辩意见。双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，双方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本案二审审理的重点是：原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。本院认为：《农村土地承包法》第十九条规定，“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料��以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。根据上述法律规定，农村土地承包经营权证系国家通过登记发证的形式，对农村土地承包方享有的土地承包经营权进行的确认。该确认的前提是已经按照承包程序签订了承包合同且该承包合同已生效。本案上诉人张凡光向原审法院提起本案诉讼，要求判令梁山县人民政府对其应分土地（机动地）进行确权登记。但上诉人向��审法院提交的证据不能证明其已经实际分得了相应的涉案土地，也不能证明其已经与所在农村集体经济组织就案涉土地签订了土地承包合同。因此，在上述前提均不存在的情况下，上诉人直接要求被上诉人梁山县人民政府为其确权登记，发放《农村土地承包经营权证》，没有事实和法律依据，本院不予支持。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人张凡光还主张，依据《农村土地承包法》第二十八条、第六十三条的规定，案涉土地属于依法可以调整的土地，应当为上诉人确权登记。该项主张实际混淆了农村土地承包经营权的取得以及登记发证之间的关系。农村土地承包经营权是承包方按照法定承包程序与所在村集体经济组织或者村民小组之间签订承包合同后取得的，而登记发证是在上述基础法律关系已经成立的前提下，在履行法定报���、审核程序后，由县级人民政府进行的确认。因此，对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。上诉人有关承包经营权纠纷，可以通过其他合法途径寻求救济。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张凡光负担。本判决为终审判决。审判长 许 琳审判员 韩 勇审判员 蒋炎焱二〇一七年五月十二日书记员 蒋巧菲