广东省东莞市第一人民法院行 政 判 决 书（2016）粤1971行初698号原告东莞市汇耀实业投资有限公司，住所地：东莞市常平镇还珠沥村太和路16号，营业执照注册号：441900001509201。法定代表人叶康宁，该公司董事长。委托代理人钟文群，广东格雷兄弟律师事务所律师。被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，法定代表人刘杰，该局局长。委托代理人殷淑雯，该局工作人员。委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。第三人深圳市信息安全测评中心（深圳市信息工程质量监督检验站）（以下简称“测评中心”），住所地：深圳市福田区莲花街道福中路城市数字资源中心2楼，统一社会信用代码：×××75Ｇ。法定代表人武刚，该中心主任。委托代理人唐增来，该中心副主任。委托代理人王海荣，广东广深律师事务所律师。第三人长沙景阔数码科技有限公司（以下简称“景阔公司”），住所地：长沙高新开发区麓谷大道622号软件中心大楼后栋六楼613房，统一社会信用代码：×××82Ｍ。法定代表人王飞。原告东莞市汇耀实业投资有限公司不服被告东莞市国土资源局作出的东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》，于2016年9月22日向本院提起行政诉讼。本院2016年9月23日受理后，依法组成合议庭，分别于2016年11月4日、2017年1月10日两次公开开庭审理了本案。原告东莞市汇耀实业投资有限的法定代表人叶康宁及其委托代理人钟文群，被告东莞市国土资源局的委托代理人殷淑雯、吴开雄，第三人测评中心的委托代理人唐增来、王海荣，第三人景阔公司的法定代表人王飞到庭参加诉讼。本案经广东省高级人民法院批准依法延长了审限，后经我院审判委员会讨论决定，现已审理终结。2016年1月30日、2016年2月2日，原告东莞市汇耀实业投资有限公司向被告东莞市国土资源局提交《东莞市汇耀实业投资有限公司关于请求政务公开的函》、《东莞市国土资源局信息公开申请表》，被告于2016年3月25日作出东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》。原告东莞市汇耀实业投资有限公司诉称，被告东莞市国土资源局于2014年1月9日发布网上挂牌出让公告，决定出让地块编号为2014WG007位于常平镇还珠沥村的6446平方米集体建设用地使用权，网上挂牌报价期为2014年2月11日10时至2014年2月26日15时止。原告按照公告要求缴纳了500万元竞买保证金，取得进入被告网上交易系统的UKEY成为竞买人之一。在2016年2月26日竞价交易时间15时届满前，当原告出价至2151万元时，交易系统多次提示原告是“最高价”，但最后被告知是另外一竞买人以2181万元的最高价“成交”，以致原告志在必得的土地未能成交。原告怀疑交易系统网络受到黑客攻击误导原告，导致原告无法正常出价，原告立即向大朗公安分局报案，并立即向被告及市纪委等部门反映申诉。由于上述交易系统确实存在异常情况，被告即委托测评中心对被告交易系统及原告的电脑检测，测评中心于2015年8月31日向被告交付了编号为SISTEC(ZX)1500143《检测报告》。被告刚开始只是口头告知《检测报告》部分内容，并以此为依据准备维持原交易结果。原告不得不于2016年1月正式向被告申请要求公开上述《检测报告》原件全部内容，以利于原告申辩，但被告以上述《检测报告》“模拟交易过程”（第10页第11行起至第11页第18行止）和“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”（第13页）涉及第三人商业秘密为由拒绝公开全部内容。原告认为，上述《检测报告》内容直接影响原告切身利益，原告有权取得上述报告全部内容进行申辩，被告借口《检测报告》涉及检测单位商业秘密且检测单位不同意公开为由拒绝原告合法请求，被告行政行为明显违法，损害了原告知情权和切身利益。鉴于上述事由，原告向法院提起诉讼，请求：1、撤销被告作出的东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》决定的内容；2、依法判令被告向原告公开测评中心于2015年8月31日出具的编号为SISTEC(ZX)1500143《检测报告》正本原件全部内容；3、诉讼费由被告承担。原告东莞市汇耀实业投资有限公司向本院提交了以下证据：1、东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》、东国土资函[2016]544号《关于政府信息公开申请的答复》，证明被告以涉及检测机构商业秘密为由拒绝公开依法应当公开的测评中心于2015年8月31日出具的编号为SISTEC(ZX)1500143《检测报告》正本原件全部内容，损害原告合法权益的事实；2、《土地使用权挂牌出让文件》[包括：地块（2014WG007）位置图、东莞市集体建设用地使用权网上挂牌出让公告、建设用地使用权网上挂牌出让竞买须知]及东莞银行存款账户回单，证明原告根据被告公告支付被告500万元竞买保证金成为地块编号为2014WG007的竞买人之一，被告应公开的政府信息与原告有直接利害关系的事实；3、《广东鑫证声像资料司法鉴定所检验报告书》，证明被告网上交易系统确实存在异常等事实；4、《深圳市信息安全测评中心检测报告》，证明被告拒绝公开检测报告全部内容，损害原告合法权益的事实；5、当庭提交：5、东莞市人民政府办公室于2014年11月20日作出的《关于东莞市2014WG007地块工作会议方案》，证明委托第三人测评中心检测当时是选取了四家有资质的检测机构，随机抽到了第三人测评中心作为检测单位，与此证明该检测结论、检测技术只要有计算机司法鉴定资质的机构均可作出，检测技术并不是第三人测评中心独家专有的，是检测行业普遍拥有的检测技术，并不符合不为公众所知悉的商业秘密的条件；该会议方案里面列明检测有利害关系的是原告和东莞市中油公司，表明原告是检测报告的直接利益方，有权利知道检测报告，进行申辩。被告东莞市国土资源局辩称，原告申请信息公开事宜，被告已依法履行职责；原告诉请没有任何事实和法律依据，依法应予驳回。一、被告在法定期限内作出涉案《关于政府信息公开申请的答复》。被告分别于2016年1月30日、2016年2月2日收到原告提交的政府信息公开申请。经查，由于原告申请公开的政府信息涉及第三方的商业秘密，公开后可能损害第三方合法权益，被告依法需书面征求第三方的意见。2016年2月19日被告向原告出具东国土资函[2016]326号《关于需征求第三方意见的告知书》，告知原告被告将在征求第三方意见后作出答复，征求意见所需时间不计算在答复期限内。被告收到第三方回复后，由于需要延长答复期限，被告依照《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，于2016年3月8日向原告出具东国土资函[2016]427号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，告知原告将延期至2016年3月29日前作出答复。后被告于2016年3月25日作出东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》，符合法律法规规定，并无不当。二、原告申请公开事项，被告已依法作出答复。被告受理后，针对原告多项信息公开申请，依法分别进行了审查，于2016年3月25日依法作出东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》，符合法律法规规定，并无不当，具体如下：1、关于原告申请公开编号为SISTEC(ZX)1500143的《检测报告》正本的信息。因原告申请公开的政府信息涉及第三方的商业秘密，公开后可能损害第三方合法权益，被告依据《政府信息公开条例》第二十三条的规定分别向测评中心、景阔公司征求意见。测评中心书面回复不同意公开检测报告中“模拟交易过程”（第10页第11行起至第11页第18行止）。景阔公司书面回复不同意公开检测报告中“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”（第13页）。据此被告对编号为SISTEC(ZX)1500143的《检测报告》中除“模拟交易过程”（第10页第11行起至第11页第18行止）和“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”（第13页）以外的内容予以公开，符合法律法规规定，并无不当。2、关于原告申请公开编号SISTEC(ZX)1500143的《检测报告》的解读沟通会的会议纪要的信息。被告已依法向原告予以公开，并无不当。三、关于原告申请公开关于2014WG007地块网上竞投事件的市政府处置意见文本或有关领导批示信息。经查，原告申请的此项政府信息属于行政机关内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二点“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”规定，不属于政府信息公开范围。因此，被告根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（二）项规定告知原告不予公开的理由，符合法律法规规定，并无不当。综上，原告申请信息公开事宜，被告已依法履行职责。原告诉请，没有任何事实和法律依据。被告东莞市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、《东莞市汇耀实业投资有限公司关于请求政务公开的函》、《东莞市国土资源局信息公开申请表》、东国土资函[2016]326号《关于需征求第三方意见的告知书》及快递单、东国土资函[2016]427号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》及快递单、东国土资函[2016]327号《关于征求政府信息公开意见的函》及快递单、深信安[2016]4号《深圳市信息安全测评中心关于征求政府信息公开意见的复函》及快递单、东国土资函[2016]383号《关于征求政府信息公开意见的函》及送达回证、《长沙景阔数码科技有限公司关于征求政府信息公开意见的复函》、东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》[包括附件1编号为SISTEC（ZX）1500143检测报告（除“模拟交易过程”和“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”以外部分；附件2：东国土资函[2015]1677号《关于审定的函》]及送达回证、法律法规（包括：《中华人民共和国政府信息公开条例》、国办发[2010]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》），证明被告就原告申请信息公开事宜，已依法履行职责；原告诉请，没有任何事实和法律依据，依法应予驳回。第三人测评中心述称，一、原告申请不属于信息公开范围。1、根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发）[2010]5号》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。2、本案所涉检测报告，是被告出让土地地块，原告在投标过程中，对东莞市国土资源网上交易系统在2014WG007地块网上挂牌交易时是否正常运行等问题有疑问的情况下，被告委托第三人测评中心进行专项检测形成的报告，该招标投标行为是一种民事行为，不属于行政行为，在该民事行为进行中形成的检测报告当然不属于信息公开范围。3、即使被告行为为行政行为，因本案所涉信息涉及第三人测评中心商业秘密、技术秘密和第三人景阔公司知识产权，第三人测评中心商业秘密、技术秘密已与被告通过合同方式进行保密约定，被告对第三人测评中心商业秘密、技术秘密负有保密义务；测评中心对第三人景阔公司知识产权负有保密等不侵犯其合法权利的义务。二、检测报告未公开部分为第三人测评中心核心技术秘密、第三人景阔公司知识产权，任何未经许可的披露、泄露、公开等行为均为侵权行为。1、第三人测评中心在与委托方、员工等任何一方进行合作中，均以协议、合同书、保密制度等方式对商业秘密、技术秘密进行保密约定，任何未经第三人测评中心事先书面允许而公开的行为均为侵权行为。2、若被告公开第三人测评中心商业秘密、技术秘密，一方面会侵犯测评中心的合法权利、同时可能导致第三人测评中心侵犯第三人景阔公司知识产权，由此产生的侵权责任等，第三人测评中心将保留追究侵权责任的权利。3、根据《政府信息公开条例》、《广东省技术秘密保护条例》、国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发[2008]36号）等法律法规的规定，第三人测评中心的商业秘密、技术秘密等合法权益受到法律保护，任何侵犯其合法权益的行为均应受到追究。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回对《检测报告》进行公开的诉讼请求。第三人测评中心向本院提交了以下证据：《公正性承诺书和保密协议》，证明原告申请信息公开内容为第三人技术秘密等知识产权，第三人测评中心对技术秘密、商业秘密等采取了相应的保密措施，依法应不予公开。第三人景阔公司述称，一、原告诉请被告公开深证市信息安全测评中心于2015年8月31日出具的编号为SISTEC(ZX)1500143《检测报告》正本原件的全部内容。但其中“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”内容不属于政府信息内容范围，依法不应当公开。SISTEC(ZX)1500143《检测报告》“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”内容不是被告在履行国有土地使用权挂牌出让职责过程中制作或者获取的信息，而是属于景阔公司基本软件开发合同向被告提供的交易系统软件的组成部分。该软件不是被告行政执法过程中制作的信息，也不是其获取的信息，而是其工作中所使用的信息工具。被告作为软件使用者，亦不具有披露该软件源代码的权利。被告基于软件开发合同所享有使用权的软件，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。原告委托深证市信息安全测评中心制定《检测报告》目的，是为了根据原告的申诉查明原告未成功获取地块编号为2014WG007集体土地建设用地使用权的原因，是原告履行土地使用权挂牌出让职责的事后行为。景阔公司开发的“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”并不能仅仅因为经过了第三方评测，就当然转化为可以公开内容。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二点的规定，源代码可视为被告内部管理信息，但不属于政府信息公开范围。因此，SISTEC(ZX)1500143《检测报告》“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”部分内容不属于政府信息公开的范围，依法不应予以公开。二、“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”内容不仅不属于法定的政府公开内容，而且属于景阔公司的商业秘密，若将其公开不仅会造成侵犯景阔公司的商业秘密的可预见后果，甚至会给全国××或××土地挂牌××系统××县××、区）土地交易工作造成不可预估的风险和损失，危害公共利益。根据《反不正当竞争法》第十条第二款的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。原告要求被告公开的SISTEC(ZX)1500143《检测报告》“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”内容是景阔公司在为被告编制的程序代码，具有广泛的实用性，不仅涉及景阔公司的知识产权，还涉及大量能为景阔公司带来经济利益、获得竞争优势的商业秘密，并且景阔公司已通过协议、技术等途径对上述信息资料进行保护。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第三款规定，景阔公司的上述信息资料应当依法受到保护，不予公开。“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”内容是未编译的按照一定的程序设计语言规范书写的文本文件，是一系列人类可读得计算机语言指令。任何可以读懂计算机程序设计语言的人员均可能通过计算机技术对景阔公司制作的源代码进行更改。如果公开“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”中的内容，不仅会造成侵犯景阔公司的商业秘密的可预见后果，还会给不法分子通过黑客程序侵入交易系统提供直接的便利，造成难以估计的风险和损失，甚至会危害公共利益。综上所述，“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”内容不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息内容，而且属于景阔公司通过合法渠道予以保护的商业秘密。原告诉请被告公开SISTEC(ZX)1500143《检测报告》“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”部分内容没有事实依据和法律依据，依法应当不予公开。第三人景阔公司没有向本院提交任何证据。经庭审质证，对被告提交的东国土资函[2016]383号《关于征求政府信息公开意见的函》及送达回证，原告对其真实性有异议，本院认为被告已当庭提交该证据原件予以核对，第三人景阔公司亦对该证据材料无异议，被告亦对送达地址的问题作了合理说明，对该证据的真实性本院予以确认。对原告提交的《广东鑫证声像资料司法鉴定所检验报告书》，被告及第三人对其真实性无法确认，本院认为原告已当庭提交该证据原件予以核对，被告及第三人均未提出反证，对该证据的真实性本院予以确认。对原告当庭提交的东莞市人民政府办公室于2014年11月20日作出的《关于东莞市2014WG007地块工作会议方案》，被告及第三人对其真实性均有异议，本院认为原告未提交证据原件予以核对，对该证据的真实性本院无法确认。对第三人测评中心提供的《公正性承诺书和保密协议》，原告对其真实性不予确认，本院认为该协议仅有第三人测评中心一方盖章确认，协议另一方即乙方并无签名或盖章确认，且该协议并无签署日期，对该证据的真实性及关联性本院无法确认。对原被告提供其他证据的真实性，各方均无异议，本院予以确认。经审理查明，2016年1月30日、2016年2月2日，原告东莞市汇耀实业投资有限公司向被告东莞市国土资源局提交《东莞市汇耀实业投资有限公司关于请求政务公开的函》、《东莞市国土资源局信息公开申请表》，要求公开：1、编号为SISTEC(ZX)1500143的检测报告正本；2、2015年9月检测报告解读沟通会的会议纪要；3、关于2014WG007地块网上竞投事件的市政府处置意见文本或有关领导批示。被告收到原告提交的上述政府信息公开申请后，认为原告申请公开的编号为SISTEC(ZX)1500143的检测报告正本的信息资料可能涉及第三人测评中心的商业秘密，于2016年2月19日向第三人测评中心发出东国土资函[2016]327号《关于征求政府信息公开意见的函》，向第三人测评中心征询被告可否向原告公开相关信息资料。第三人测评中心于2016年2月25日作出深信安[2016]4号《深圳市信息安全测评中心关于征求政府信息公开意见的复函》，答复被告“报告中的‘3检测情况’中的‘模拟交易过程’（第10页的第11行起至第11页的18行止）为技术秘密，除司法机关要求外，不得向第三方透露，报告其他部分内容仅限于被告许可的相关方查阅并负有保密责任”。另外，2016年2月29日，被告向第三人景阔公司发出东国土资函[2016]383号《关于征求政府信息公开意见的函》，认为原告申请的检测报告中包含第三人景阔公司制作的被告系统软件部分源代码，征询第三人景阔公司该信息资源是否涉及第三人的商业秘密或侵害其知识产权等利益，向第三人景阔公司征询被告可否向原告公开相关信息资料。第三人景阔公司于2016年3月3日作出《长沙景阔数码科技有限公司关于征求政府信息公开意见的复函》，答复被告检测报告中包含第三人景阔公司制作的被告系统软件部分源代码，涉及到第三人景阔公司的知识产权问题和商业秘密，该信息属敏感信息，一旦被非法利用，可导致网站信息被非法篡改、交易中断、交易信息泄密等，破坏交易秩序，将大大增加交易系统的安全风险，该系统源代码被广泛运用到全国××地市××）区，公开此信息资料会给其他地市（县）区的交易系统造成不可预估的风险和损失，告知被告除司法机关要求外，不得以任何方式向第三方透露和公开该部分源代码等资料。被告收到两第三人的上述复函后，于2016年3月25日作出东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》，告知原告：“一、贵公司申请公开编号为SISTEC（ZX）1500143的检测报告涉及商业秘密（技术秘密）。经征求深圳市信息安全测评中心意见（《深圳市信息安全测评中心关于征求政府信息公开意见的复函》深信安[2016]4号），权利人不同意公开检测报告中‘模拟交易过程’（第10页第11行起至第11页第18行止）。经征求长沙景阔数码科技有限公司意见（《长沙景阔数码科技有限公司关于征求政府信息公开意见的复函》），权利人不同意公开检测报告中“东莞市国土资源交易系统软件部分源码”（第13页）。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，本机关决定对编号为SISTEC（ZX）1500143的检测报告除‘模拟交易过程’（第10页第11行起至第11页18行止）和‘东莞市国土资源交易系统软件部分源码’（第13页）以外部分予以公开（附件1）。二、贵公司申请公开关于编号为SISTEC（ZX）1500143的检测报告的解读沟通会的会议纪要，详见《关于审定的函》东国土资函[2015]1677号（附件2）附件第三点‘与会各方讨论意见’。三、贵公司申请公开关于2014WG007地块网上竞投事件的市政府处置意见文本或有关领导批示，属于内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二点，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息不属于政府信息公开范围，本机关依法不予公开”。原告对该《答复》中第一项内容不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案中原告所诉请被告公开的《检测报告》，是被告委托第三人测评中心对东莞市国土资源网上交易系统（2014WG007地块网上挂牌交易）是否正常运行进行专项检测后制作的报告，被告作为东莞市国土资源行政主管部门，维护土地出让网络交易系统的安全性和可行性属其职责范围，亦属其行政管理范畴，原告作为涉案地块网络拍卖交易的竞拍人，向被告申请公开涉案的《检测报告》，属《政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”规定的政府信息，被告于2016年1月30日、2016年2月2日收到原告提交的涉案政府信息公开申请后，依据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条的规定，认为原告申请的政府信息涉及商业秘密后书面征求第三人的意见，并将相关延期理由书面告知原告，后于2016年3月25日作出涉案的《答复》并送达原告，主体适格，程序合法，本院依法予以确认。对于被告作出涉案《答复》第二、三项的内容，原告没有异议，本院依法予以确认。本案争议的焦点为被告在向第三人书面征求涉案《检测报告》是否涉及商业秘密前，被告认定涉案的《检测报告》涉及商业秘密证据是否充分。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”及《政府信息公开条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开”的规定，被告在向第三方征询意见前，应当对原告要求公开的《测评报告》是否涉及商业秘密进行调查核实及认定。本案中，虽被告在庭审中陈述在向本案第三人发函征询意见前，经过了被告技术人员的初步判断，认为第三人测评公司作出的《检测报告》中“模拟交易过程”可能涉及该公司的技术秘密和商业秘密，但并未提供相应的证据。另外被告亦未向本院提交其在向第三人征询意见前，核实认定原告要求公开的《检测报告》涉及商业秘密的其他相关证据。综述，被告作出涉案《答复》，告知原告第三人测评中心作出的《检测报告》的相关内容涉及商业秘密（技术秘密）主要证据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告东莞市国土资源局作出的东国土资函[2016]543号《关于政府信息公开申请的答复》中第一项关于涉案《检测报告》是否公开的内容；二、责令被告东莞市国土资源局在本判决生效之日起30日内对原告提出公开涉案《检测报告》的申请重新作出答复。本案收取诉讼费人民币50元，由被告东莞市国土资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余燕飞审 判 员  李洪朝人民陪审员  苏 宁二〇一七年五月二十四日书 记 员  肖 萧周嘉裕