山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁08行终63号上诉人（原审原告）杜某某，女，1980年12月12日出生，汉族，现住鱼台县。委托代理人王振国，男，1983年9月12日出生，汉族，住址同上。委托代理人冯玉辉，山东英和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市人力资源和社会保障局。住所地：济宁市红星中路**号。法定代表人王建华，局长。委托代理人郭召利，该单位工作人员。委托代理人孙方杰，山东公明政和律师事务所律师。上诉人杜某某因劳动和社会保障行政管理一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院（2016）鲁0891行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告杜某某参加2016年济宁市市属事业单位公开招聘，报考济宁市住房公积金“综合管理3”岗位，总成绩排名第二名，位列第一名李秀丽之后。该岗位招聘一人，李秀丽因其他原因，于2016年7月19日书面提出放弃该岗位的体检。原告于2016年7月31日书面申请依次等额递补，并列入考察体检范围。2016年8月2日，被告济宁市人力资源和社会保障局作出《关于杜某某申请依次等额递补并列入考察体检范围问题的答复》：省委组织部、省人力资源社会保障厅《关于印发山东省事业单位公开招聘工作规程的通知》（鲁人社发[2015]6号）规定：“根据考试总成绩，按不高于1：1.5的比例确定进入考察范围人选”、“对放弃考察、体检资格或者考察、体检不合格造成的空缺是否递补，由同级事业单位公开招聘主管机关确定，并在公开招聘简章中予以明确”。中共济宁市委组织部、济宁市人力资源和社会保障局《关于2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员有关问题的通知》（济人社发[2016]10号）、《2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员简章》规定：“按照招聘计划，按不高于1：1.5的比例确定进入考察体检范围人选，并依次等额组织进行考察体检”、“对放弃考察、体检资格或考察、体检不合格造成的空缺，可从进入同一岗位考察体检范围的人员中依次等额递补”。根据上述规定，济宁市住房公积金管理中心“综合管理3”岗位1个招聘计划，确定拟进入考察体检范围人员1个，如果该岗位总成绩第一名的人员放弃考察体检资格或考察、体检不合格，根据规定没有其他人进入考察体检范围，故不能再递补。原告对该答复不服，诉至法院。原审法院认为，规范性文件是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织的权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示等行政规范。规范性文件一般包含外部性、普遍适用性、反复适用性三个特征。本案中，被诉的《关于2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员有关问题的通知》（济人社发[2016]10号）、《2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员简章》均是针对2016年济宁市市属事业单位招考制作的通知和简章，适用时间短，部署特定工作，不具有反复适用性，因此，不属于规范性文件。《山东省事业单位公开招聘工作规程》第三十一条规定：对放弃考察、体检资格或者考察、体检不合格造成的空缺是否递补，由同级事业单位公开招聘主管机关确定，并在公开招聘简章中予以明确。《关于2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员有关问题的通知》（济人社发[2016]10号）二、招聘的组织实施（五）考察体检规定：按照招聘计划，按不高于1：1.5的比例确定进入考察体检范围人选，并依次等额组织进行考察体检。对放弃考察、体检资格或考察、体检不合格造成的空缺，可从进入同一岗位考察体检范围的人员中依次等额递补。《2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员简章》四考察体检部分规定：按照招聘计划，按不高于1：1.5的比例确定进入考察体检范围人选，并依次等额组织进行考察体检。对放弃考察、体检资格或考察、体检不合格造成的空缺，可从进入同一岗位考察体检范围的人员中依次等额递补。据此，根据《山东省事业单位公开招聘工作规程》第三十一条的规定，作为济宁市市属事业单位招聘的主管机关，中共济宁市委组织部、济宁市人力资源和社会保障局已对放弃考察、体检资格或者考察、体检不合格造成的空缺是否递补的问题在通知中加以确定并在简章中予以明确。该两份文件均未违反《山东省事业单位公开招聘工作规程》的规定。原告报考的岗位招聘一人，按照上述规定，以不高于1：1.5的比例确定进入考察体检范围人员，即仅有一人可进入考察体检范围。在第一名放弃考察体检的情况下，根据递补规则，因为无其他进入考察体检范围人员，因此，不产生递补的情形。被告据此作出的答复并无不当。原告诉称对于是否递补被告未在简章中明确的观点与事实不符，在简章中明确，并非针对每个岗位逐一注明是否递补，其实简章已经以唯一确定的形式向报考者告知了递补规则，该规则并不产生歧义，因此原告观点与事实不符，应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜某某的诉讼请求。案件受理费50元由原告杜某某负担。上诉人杜某某不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审中被诉行政机关负责人未出庭，亦未委托相应的工作人员代表其出庭，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定。因被诉行政机关负责人不能出庭而委托的“工作人员”的性质与被诉行政机关委托的诉讼代理人中的“工作人员”的性质不同，故一审中被诉行政机关的诉讼代理人，并不能认定系代表被诉行政机关负责人出庭。二、一审法院认定《关于2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员有关问题的通知》（济人社发[2016]10号）不属于规范性文件定性错误。由于规范性文件属于机关公文的范畴，规范性文件的处理也应当符合《党政机关公文处理工作条例》的相关规定，该条例规定的15种公文种类中就包括“通知”。就涉案通知而言，该文件由设区市的工作部门制定，并对2016年报考人员具有普遍约束力，形式上属于《党政机关公文处理工作条例》的公文种类，不能因为适用时间短，就简单认定不能反复适用。事实上，在2016年这一段时间，无论事业单位进行几次招考，都应遵守这一规定。可见，该文件是可以反复适用的。退一步讲，即使《2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员简章》不属于规范性文件，根据“举重以明轻”的原则，行政诉讼法既然对规范性文件可以一并审查，对非规范性文件更有权予以一并审查。三、《简章》第四项违反了《山东省事业单位公开招聘工作规程》第三十一条的规定，侵犯了考生的知情权、选择权。在报考查询招聘简章，看到递补规定时，通常认为，按照惯例常识也会认为，该递补规定对所有报考不同岗位的考生会一视同仁，谁又能想到占招考岗位77%的报考1人岗位的考生始终没有递补资格。对于哪些岗位能递补，哪些岗位不能递补，招聘简章应予以释明，而涉案简章却以隐晦的、需仔细推敲计算才能理解的方式予以告知，显然有悖常理。四、《简章》第四项规定具有不科学性、不合理性、有失公平，剥夺了报考占绝大多数招聘计划为1人岗位人员有权递补的资格，侵犯了报考该岗位人员与报考其他岗位人员有平等递补的机会。涉案简章将递补限定在“进入同一岗位考察体检范围的人员”，该限定决定了该递补规则不科学、不合理、不适当、有失公平。综上，请求二审法院撤销原判，支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人济宁市人力资源和社会保障局未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该条款中规定的“委托行政机关相应工作人员出庭”与《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定的“委托代理”不同，这里的委托系指行政机关负责人的“委派”。行政机关负责人出庭制度，是为了让行政机关负责人客观、全面了解本单位的执法现状和存在的问题，为了提高行政执法水平，促进依法行政，从源头上减少行政争议而设置。行政机关负责人应当出庭应诉，并不代表行政机关负责人是行政诉讼中的被告，因此其不能出庭时，无需自己委托代理人，故上诉人主张因被上诉人的行政机关负责人未委托代理自己的工作人员出庭，从而违反了行政诉讼法的相关规定，系上诉人对相关法律条文的误读，对其该主张，本院不予支持。上诉人要求法院一并审查的《关于2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员有关问题的通知》（济人社发[2016]10号）和《2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员简章》均是针对2016年济宁市市属事业单位招考制作的通知和简章，系安排特定工作，不具有反复适用性，不符合规范性文件的特征。一审法院认定其不属于规范性文件，从而驳回上诉人要求一并审查的主张并无不当。根据《山东省事业单位公开招聘工作规程》第三十一条的规定，同级事业单位招聘主管机关有权决定对放弃考察、体检资格或者考察、体检不合格造成的空缺是否递补。因此，被上诉人作为济宁市市属事业单位招聘的主管机关，对涉案招聘过程中放弃考察、体检资格或者考察、体检不合格造成的空缺有权决定是递补还是不递补，亦有权决定递补人员的范围及递补方式。被上诉人在《2016年济宁市市属事业单位公开招聘工作人员简章》中明确公示“可从进入同一岗位考察体检范围的人员中依次等额递补”，对报考人员进行了告知，上述行为符合《山东省事业单位公开招聘工作规程》的相关规定。被上诉人决定从“进入同一岗位考察体检范围的人员”中确定递补人员，是被上诉人行使上述自主决定权的体现，并未违反法律规定，上诉人关于被上诉人的行为侵犯其知情权和选择权，被诉行为违法的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜某某负担。本判决为终审判决。审判长  张玲审判员  李彤审判员  惠慧二〇一七年五月十九日书记员  李瑞