湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂06行终77号上诉人（原审原告）李明强，男，1962年2月20日出生，汉族，住襄阳市襄州区，被上诉人（原审被告）襄阳市襄州区城市管理执法局（下称襄州区城管局），住所地襄阳市襄州区航空路168号。法定代表人柳洪群，襄州区城管局局长。委托代理人陶君，襄州区城管局工作人员。代理权限为一般授权代理。委托代理人聂绍钧，湖北东升律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。上诉人李明强因诉被上诉人襄州区城管局行政处罚一案，不服襄阳市襄州区人民法院（2015）鄂襄州行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉，本院经审理，裁定撤销原判，发回重审。襄阳市襄州区人民法院重审后，作出（2016）鄂0607行初47号行政判决，李明强不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭进行审理。上诉人李明强，被上诉人襄州区城管局的委托代理人陶君、聂绍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年10月31日，襄州区城管局作出襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定，认定李明强无《建设工程规划许可证》擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定。依据《城乡规划法》第六十四条之规定，作出限李明强七日内自行拆除其总面积50平方米一层违法建筑的行政处罚。原审判决认定，2002年6月5日，国务院通过下发国法函（2002）164号《关于在湖北省开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，其中“一、湖北省人民政府可以在襄樊市（现更名为襄阳）开展相对集中行政处罚权试点工作。”“二、集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”同年6月9日，湖北省人民政府复函原襄樊市人民政府，同意其开展相对集中行政处罚权试点工作，并要求其按照国务院的上述复函组织实施。2003年10月9日，《襄樊市市区城市管理综合行政执法改革实施方案》载明“组建襄樊市城市管理行政执法局，为市政府主管市区城市管理综合行政执法的工作部门。”“分别设立襄城区、樊城区、高新技术产业开发区、汽车产业经济技术开发区、鱼梁洲旅游经济开发区城市管理行政执法局，为城区政府和开发区管委会主管辖区城市管理综合行政执法的工作部门。”“襄阳区（现更名为襄州区）城市管理行政执法机构参照市里的做法独立设置，集中行使辖区内城市管理行政处罚权。”“城市管理综合行政执法相对集中下列行政执法权：2、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”2010年9月25日，襄樊市襄阳区城市管理执法局（现更名为襄阳市襄州区城市管理执法局）依据襄政办发（2010）127号《区人民政府办公室关于印发襄樊市襄阳区城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》设立，其主要职责之一为“根据国务院和省、市、区政府授权，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”2013年4月24日，襄阳市人民政府第28号令《襄阳市中心城区村（居）民建房管理暂行办法》（以下简称襄阳市政府28号令）第三条规定“中心城区范围内的村（居）民个人建房，实行分级控制管理，划分为一级控制区、二级控制区。”第五条规定“一级控制区范围是指《襄阳城市总体规划》确定的以襄荆高速公路、汉十高速公路和规划的襄阳东外环围合的范围，以及卧龙镇、欧庙镇、伙牌镇、牛首镇、太平店镇的主镇区。”第二十二条规定“中心城区内村（居）民个人建房，有下列行为之一的，由城管执法局依法予以处理：（一）未取得《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》进行建设的；”2011年11月18日，李明强未经规划许可在城镇规划区域内的其承包的张湾镇田寨村1组鱼塘上搭建四间一层50㎡钢构住房。该住房位于襄阳市人民政府28号令确定的中心城区范围。2013年9月9日，襄州区东津新区征迁安置指挥部根据田寨村村委会的证明材料向襄州区城管局发出对李明强违法建设行为予以查处的通知。经调查核实，襄州区城管局于2014年10月9日对李明强的上述违建行为审批立案，并于同年10月23日向李明强送达了襄州城管告字（2014）014号《襄阳襄州区城市管理行政处罚事先（听证）告知书》。同年10月31日，襄州区城管局作出襄州城管行决字（2014）006号《襄阳襄州区城市管理行政处罚决定书》，并于制作当日送达李明强，李明强不服，向襄阳市襄州区人民政府申请复议。2015年1月29日，襄阳市襄州区人民政府作出襄州行复决字（2015）2号行政复议决定，维持了襄州区城管局作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定。李明强不服提起行政诉讼，请求撤销襄州区城管局于2014年10月31日作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定。原审法院认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个机关行使有关行政机关的行政处罚权，限制人身自由的除外。根据国务院、湖北省人民政府授权，以及原襄樊市人民政府、原襄阳区人民政府对城市管理行政执法机关具体职责的规定，襄州区城管局有权行使辖区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定的“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”2011年11月18日，李明强未经规划许可在襄州区××办事处××组区域内搭建四间一层50㎡钢构房，属于襄阳市人民政府2013年4月24日发布的第28号令确定的襄阳中心城区范围。故襄州区城管局有权对李明强的上述违建行为予以查处。李明强诉称，襄州区城管局不具备对农村土地房屋行使行政执法权的主体资格，李明强的房屋不在城市规划区内，襄州区城管局越权执法且适用法律错误的理由不能成立，不予采纳。李明强诉称，其房屋是2012年以前建造，违法行为2年内未被发现的依法不应给予行政处罚。首先，李明强称其违法行为2年内未被发现，与事实不符；其次，李明强违建行为虽然已经完成，但其未经许可擅自建房的违法行为一直存在，应认定其违法行为处于继续状态，襄州区城管局对李明强处于继续状态的违法行为予以行政处罚符合法律规定，故李明强的该诉称理由依法亦不能成立。2014年10月31日，襄州区城管局作出的襄州城管行决字（2014）006号襄阳襄州区城市管理行政处罚决定，符合法律、法规规定。李明强诉称，襄州区城管局在涉案地块进行拆迁后对李明强建造多年的房屋进行违法认定和处罚，执法目的不正当的理由依法不能成立。综上，李明强请求撤销襄州区城管局于2014年10月31日作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定的理由，依法均不能成立，诉讼请求应予驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回李明强的诉讼请求。案件受理费50元，由李明强负担。宣判后，李明强不服，向本院提起上诉称，一、襄州区城管局对李明强予以行政处罚的法律依据是《城乡规划法》，而城乡规划法规定的执法主体是县级以上人民政府城乡规划主管部门或乡镇人民政府，而非城市管理行政执法局。《城乡规划法》于2008年1月1日实施，在此之前（2002年）城市管理行政执法局依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》设立，包括襄州区城管局在诉讼过程中提供的湖北省襄阳的关于城市管理执法局对相关集中行使行政处罚权的规定都在《城乡规划法》生效之前，根据上位法优于下位法、后法优于前法的原则，襄州区城管局无权依据《城乡规划法》作出处罚决定，无执法主体资格。原审判决适用法律错误。二、李明强的房屋建于2011年，襄阳市人民政府2014年1月10日《关于东津新区征迁补偿安置工作有关问题会议纪要》第十二条内容为“违建的认定和补偿问题中关于东津新区违建的认定和补偿以2012年5月31日为时间节点，”可知李明强的房屋不应认定为违法建筑。在襄州区城管局调查、处罚之前，东津新区拆迁安置指挥部已对李明强的房屋进行评估，并几次变更《东津新城征迁评估补偿清单》（草稿），只有认定合法和进行登记的房屋才能进入评估程序，证明东津新区拆迁安置指挥部之前不认为李明强的房屋属于违章建筑。李明强建设涉诉房屋时，向村委会提出了申请并经村委会同意。因此，原审法院认定事实错误。三、城市管理行政执法局的设立依据为《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，设立的目的是规范城市管理，李明强所建房屋属于养殖用地上的附属设施，位于农村集体土地上，襄州区城管局无权行使行政处罚权，作出处罚决定属滥用职权、越权行政的行为。李明强的房屋建设于2011年11月18日，襄州区城管局作出处罚的时间为2014年10月31日，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，”襄州区城管局无权予以处罚。原审判决认定事实、适用法律错误，应予撤销。请求撤销原判，撤销襄州区城管局作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定。被上诉人襄州区城管局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人作出的处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，执法目的正当。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院二审根据本案有效证据认定的案件事实与原判无异。另查明，襄阳襄州区城市管理执法局统一社会信用代码11420621MBOW7819XH，其机构性质为机关。本院认为，根据国务院法制办公室国法函（2002）164号《关于在湖北省襄樊市（现更名为襄阳市）开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、湖北省人民政府法制办公室鄂府法函（2002）03号《关于在襄樊市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、以及原襄樊市委办公室、市政府办公室襄办发（2003）37号《关于印发襄樊市市区城市管理综合行政执法改革实施方案的通知》的相关规定，被上诉人襄州区城管局参照襄樊（阳）市的做法，独立设置，集中行使辖区内城市管理行政处罚权，其执法权限包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据襄阳市人民政府第28号令《襄阳中心城区村（居）民建房管理暂行办法》以及《襄阳城市总体规划》的相关规定，李明强在襄州区××办事处××组搭建的涉案钢构房，属于襄阳市人民政府发布的第28号令确定的襄阳中心城区范围之内，被上诉人襄州区城管局对其未取得建设工程规划许可搭建的钢构房，有权作出行政处罚。故李明强诉称，襄州区城管局无执法主体资格，无权作出处罚决定的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据全国人大法工委办公室法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。本案中，李明强未取得建设工程规划许可，擅自建房的违法行为一直存在，应认定其违法行为处于继续状态。故李明强诉称，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的主张，不能成立，本院亦不予支持。被上诉人襄州区城管局对李明强的违建行为，从立案、执法调查、现场勘验、取照、审批，送达行政处罚事先（听证）告知，以及作出行政处罚决定并送达等程序并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李明强承担。本判决为终审判决。审 判 长  王杰锋审 判 员  曾建彬代理审判员  龚开宇二〇一七年五月二十四日书 记 员  袁 昭