中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2017)最高法行申2083号再审申请人（一审原告，二审上诉人）王蕊霞，女，汉族，1954年8月16日出生。委托诉讼代理人：王静(系王蕊霞之子)。被申请人（一审被告，二审被上诉人）：甘肃省发展和改革委员会。住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场*号。法定代表人：ＸＸ，该委员会主任。委托诉讼代理人：鲁晓辉，女，该委员会干部。委托诉讼代理人：张鹏飞，男，该委员会干部。被申请人（一审被告，二审被上诉人）：临夏回族自治州发展和改革委员会。住所地：甘肃省临夏市红园路**号。法定代表人：马健，该委员会主任。委托诉讼代理人：马福华，男，该委员会干部。原审第三人：康乐县人民政府。住所地：甘肃省康乐县附城镇南街**号。法定代表人：雍桂英，该县政府县长。委托诉讼代理人：赵国芳，男，该县政府职工。委托诉讼代理人：潘学渊，甘肃陇达律师事务所律师。再审申请人王蕊霞因诉被申请人甘肃省临夏回族自治州发展和改革委员会（以下简称临夏州发改委）、甘肃省发展和改革委员会（以下简称省发改委）、原审第三人康乐县人民政府（以下简称康乐县政府）城建行政批复及行政复议决定一案，不服甘肃省高级人民法院（2016）甘行终487号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。兰州铁路运输中级法院查明：临夏州发改委于2015年12月18日作出临州发改综﹝2015﹞1639号《关于康乐县环城北路棚户区改造项目A区可行性研究报告的批复》（以下简称《批复A》）和临州发改综﹝2015﹞1640号《关于康乐县环城北路棚户区改造项目B区可行性研究报告的批复》（以下简称《批复B》）。省发改委于2016年5月20日作出甘发改法规函（2016）27号《行政复议决定书》，认为上述两批复符合《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发[2014]34号）相关规定，项目审批前置手续齐全，审批程序和内容合规。依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持临夏州发改委做出的《批复A》和《批复B》的行政行为。王蕊霞不服行政复议决定，向兰州市铁路运输中级法院提起诉讼，请求判决确认甘肃省发改委作出的甘发改法规函〔2016〕27号《行政复议决定书》违法，并予以撤销；判决临夏州发改委作出的临州发改综〔2015〕1639号《批复A》及临州发改综〔2015〕1640号《批复B》违法，并予以撤销等。兰州铁路运输中级法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。对行政行为可诉性的认定，关键在于其是否对行政相对人的合法权益产生实际影响。本案是临夏州发改委应康乐县发改局申请而作出的行政批复，根据《甘肃省政府投资项目管理办法》第七条“审批部门根据相关部门已批准的规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查、社会稳定风险评估等前置手续审批项目可行性研究报告。项目单位依据可行性研究报告批复文件，办理规划许可、正式用地手续”的规定，该行政批复是行政机关内部运作的内部行为，是行政机关在作出行政决定或者其他行政管理措施之前的一个准备性、预备性行为，其效力并不直接及于项目单位以外的公民、法人或者其他组织，并未直接设定或者改变王蕊霞对涉案房屋及土地享有的权利和承担的义务，即尚未对王蕊霞的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，被诉行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。庭审中及2016年9月5日在询问王蕊霞意见时，其称诉讼目的就是因征地拆迁补偿问题一直没有得到解决，该问题不属于本案审理范畴，其可以依法通过其他渠道，包括对作出最终行政决定的行政行为提起诉讼等救济途径主张权利，维护合法权益。临夏州发改委作出的《批复A》和《批复B》并未对王蕊霞的合法权益明显产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定驳回王蕊霞的起诉。甘肃省高级人民法院认为，本案焦点是被诉的《批复A》和《批复B》是否对王蕊霞的权益产生实质性影响。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，2015年12月18日，临夏州发改委针对康乐县发改局作出的《批复A》和《批复B》，属于行政机关内部运作的管理行为，属于对王蕊霞权利义务不产生实质性影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，兰州铁路运输中级法院裁定适用法律及裁定结果正确。王蕊霞的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。王蕊霞申请再审称，（一）临夏州发改委作出可行性研究报告批复的行为，针对棚户区改造建设规划和用地范围内特定的人和康乐县棚户区建设区域内行政许可的特定事项，因仅限于此次棚户区改造项目，不具有反复适用的情形，并且已经产生直接的执行力，不是《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定的抽象行政行为，应当属于行政诉讼受案范围。（二）原第二审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定作出裁定错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。可行性研究报告批复跟王蕊霞有直接的利害关系，可行性研究报告批复实施后，对王蕊霞产生直接的、必然的影响。若无可行性研究报告批复，则不会产生任何征收、城建、土地规划等相关实体文件，王蕊霞的房屋和土地将不会被征收。王蕊霞具有本案诉讼主体资格。在庭审中，甘肃省高级人民法院未对“明显不产生实际影响”进行审查。临夏州发改委提交书面意见称，其行政批复行为手续齐全，程序和内容合规，该行政批复属于政府内部管理行为，行政管理相对人为项目申报单位，与王蕊霞没有利害关系，对其合法权益明显不产生实际影响。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回王蕊霞的再审申请。省发改委提交书面意见称，被诉行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。临夏州发改委城建行政批复行为审批手续齐全，审批程序和内容合规，该批复与王蕊霞没有利害关系，对其权益明显不产生实际影响。王蕊霞申请再审的理由不成立，应予驳回。康乐县政府在法定期限内没有提出意见。本院认为，王蕊霞的再审申请事由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依法不能成立；其再审请求，本院不予支持。本案不应当再审。经审查，临夏州发改委于2015年12月18日作出的《批复A》和《批复B》，是临夏州发改委应康乐县发改局申请，按照《甘肃省政府投资项目管理办法》规定，针对康乐县环城北路棚户区改造项目可行性研究报告作出的行政批复。可行性研究报告批复是行政机关的内部行为。该行政批复不直接改变起诉人对案涉房屋及土地所享有的权利和承担的义务，仅该行为也不会对其权利义务产生实际影响，因而不具有可诉性，故原审裁定适用本院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，并无不当。王蕊霞还称，其为该行政批复的行政相对人，并与该行政批复有法律上利害关系。行政诉讼法第二十五条及本院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对行政诉讼原告资格作出了规定。上述规定属于行政诉讼法第四十九条规定的行政诉讼起诉条件的具体内容。本案要解决的问题是该条第四项即起诉人提起的诉讼是否“属于人民法院受案范围”，而非该条第一项关于原告资格规定的适用问题。王蕊霞有关原告资格的主张不影响原审裁定关于本案被诉行政行为不具有可诉性的认定，其理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回王蕊霞的再审申请。审判长  冯文生审判员  王云飞审判员  崔晓林二〇一七年五月十九日书记员  冯宇博