湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)鄂05行终91号上诉人（原审原告）李发芝，女，汉族，1963年4月27日出生，个体工商户，住神农架林区。被上诉人（原审被告）神农架林区红坪镇人民政府，地址：神农架林区红坪镇画廊路5号。法定代表人望开国，镇长。出庭负责人郭辉，副镇长。委托代理人卢帅荣，湖北神农架律师事务所律师。一般授权代理。上诉人李发芝因诉被上诉人神农架林区红坪镇人民政府（以下简称红坪镇政府）违法收取保证金并行政赔偿一案，不服神农架林区人民法院(2016)鄂9021行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月15日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审根据被告举证及原告提交的证据并经庭审质证综合认定如下事实：2015年被告红坪镇政府为提升城镇整体形象，改善人居环境，决定对红坪集镇部分商户进行房屋立面改造。被告下设的市政建设指挥部，陆续与彭茂盛等自愿进行房屋立面改造的商户签订了立面改造协议书，为保证立面改造达到规划设计效果，保障施工安全，防止商户擅自加层、增加高度，协议书约定乙方（即商户）按照2万/户的标准，交纳立面改造诚信保证金，交款地点为红坪镇财政所。协议签订后，商户持红坪镇城建管理监察中队出具的缴款通知单前往红坪镇财政所交纳立面改造诚信保证金。红坪镇财政所按通知单收取立面改造诚信保证金后，开具收据时将钱款项目误写为“建房保证金”。2015年6月，被告红坪镇政府为确保立面改造工作有序推进，制定了红坪镇城镇立面改造实施方案，明确此次实施改造的范围为：以画廊阁酒店为起点，红坪变电站为终点的集镇区域以及刘家屋场区域。方案还制定了“建筑立面补助政策：依据林区相关定额单项造价，按照设计图纸预算总价格，在竣工验收合格后，实行以奖代补。对居民补助70％（只包括主体建筑物正面、侧面和屋顶改造项目，不包含升顶部分）；对大型宾馆饭店补助50％（只包括主体建筑物正面、侧面和屋顶改造项目，不包含升顶部分）。”原告李发芝系神农架林区红坪镇居民，其居住、经营的房屋在红坪镇主街道，属于红坪镇此次立面改造的实施范围。原告李发芝得知上述情况后，在未与红坪镇市政建设指挥部签订协议的情况下，于2015年10月10日自行前往红坪镇财政所，主动交纳了2万元保证金，工作人员向其开具收据，也误写为“建房保证金”。镇财政所工作人员对实行立面改造的所有商户交纳诚信保证金的收款收据上均误写为“建房保证金”。后被告红坪镇政府签约的立面改造建设单位，即神农架神松建筑有限责任公司，对包括原告李发芝在内的商户的房屋进行了立面改造。改造过程中，因原告李发芝的房屋比相邻房屋矮半层，为达到集镇整体统一形象，被告允许原告将屋顶升半层，水平线与相邻房屋相平。而原告李发芝就此认为收据上的“建房保证金”是红坪镇政府违法收取的房屋加层的保证金，故于2016年1月26日向神农架林区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告红坪镇政府收取建房保证金的行为违法，并退还保证金2万元及利息损失。另查明，被告红坪镇政府已于2016年12月12日将2万元保证金退回至原告李发芝的银行账户。原审法院根据认定的事实认为，被告红坪镇政府已将2万元立面改造诚信保证金退回原告李发芝，但原告李发芝仍坚持不撤诉，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，法院依然要对被告收取立面改造保证金的行为是否合法进行审查。本案被告为提升红坪镇集镇形象，实施立面改造工程，与自愿进行立面改造的商户签订协议，为保证立面改造顺利实施，协议约定收取商户立面改造诚信保证金，并没有违反法律、行政法规的强制性规定。原告李发芝得知上述情况后，自愿进行立面改造，在未签订协议的情况下，主动交纳了2万元立面改造诚信保证金。被告收取立面改造诚信保证金是基于原告自愿且被告已按其他商户相同标准给原告的房屋进行了立面改造。亦不违反法律规定，原告在建设单位施工过程中未提出任何异议。另，诉讼过程中，被告红坪镇政府已将2万元退回原告。综上，原告李发芝请求确认被告收取“建房保证金”的行为违法，并要求被告赔偿利息损失，缺乏事实依据和法律依据，法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李发芝的诉讼请求。李发芝不服，向本院提起上诉称：1、上诉人2003年4月在红坪镇建造三层住房一幢，2008年办理土地使用证。上诉人2010年12月28日、2011年12月15日两次向被上诉人申请对自己所建房屋加盖三间偏房，两次被拒绝，并将上诉人两次扩建的房屋强行拆除。上诉人为此于2013年向神农架林区人民法院起诉红坪镇政府不履行法定职责，神农架林区人民法院作出（2013）鄂神农架行初字第00002号行政裁定，认定红坪镇政府没有批准上诉人建房的法定职权，驳回了上诉人起诉。上诉人上诉后宜昌市中级人民法院以（2013）鄂宜昌中行终字第00079号行政裁定维持了一审裁定。上诉人申请再审被驳回。2、2015年10月，被上诉人所属的市政建设指挥部对红坪镇街面整体进行立面改造，上诉人为此找到被上诉人，被上诉人声称上诉人此次扩建房屋由其统一批准后才能进行，上诉人必须先交纳2万元作为建房保证金到被上诉人处，才能统一参加改扩建房屋。上诉人不得已向被上诉人交纳了2万元建房保证金，被上诉人才同意上诉人扩建房屋的要求。同样是房屋立面改造，为何上诉人2010年、2011年两次向被上诉人申请都没有批准，这次交了建房保证金却能进行。被上诉人收取上诉人建房保证金的行为不仅违法，其统一安排临街房屋立面改造的行为也从一个侧面证实被上诉人2013年称其没有批准建房职权的陈述不真实。3、一审法院认定“被上诉人收取上诉人建房保证金没有违反法律、行政法规的强制性规定，且是基于上诉人自愿进行房屋立面改造的意愿，上诉人在建设单位施工过程中未提出任何异议”，该认定完全无视被上诉人无权批准在辖区建房和无权收取建房保证金的违法事实，其事实认定明显错误。4、被上诉人作为一级政府在收取上诉人建房保证金时没有任何法律依据，虽然在诉讼过程中被上诉人向上诉人退还了交纳的建房保证金，但并不能否认其收取上诉人保证金的行为违法。更为重要的是被上诉人在明知其有批准建房职责的情况下，在2010年、2011年受理上诉人建房申请后不作为，直接导致上诉人两次扩建的房屋被作为违章建筑拆除，给上诉人造成巨大经济损失。在这种情况下，原审法院理应根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）、（三）项之规定，判决确认被上诉人收取建房保证金行为和2010年、2011年不履行批准上诉人建房申请职责的行为违法，并赔偿上诉人两次扩建房屋被强拆的经济损失。原审法院却适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第（四）项之规定，直接驳回上诉人诉讼请求，明显适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认被上诉人收取上诉人建房保证金的行政行为违法，确认被上诉人2010年12月28日、2011年12月15日对上诉人两次建房申请不作为的行政行为违法，并责令其赔偿上诉人两次扩建房屋被强制拆除而导致的经济损失12万元，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人红坪镇政府辩称：1、本案上诉人是自愿交纳的房屋立面改造诚信保证金（财政所工作人员误写为“建房保证金”），被上诉人也是按照与其他商户同样的标准对上诉人房屋进行的立面改造，并没有违反我国法律及行政法规的强制性规定。再者，被上诉人已于2016年12月12日将2万元诚信保证金退还给上诉人李发芝。一审法院驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人要求确认被上诉人2010年12月28日、2011年12月15日对上诉人两次建房申请不作为的行政行为违法，并责令赔偿上诉人两次扩建房屋被强制拆除而导致的经济损失12万元的诉讼请求，在一审诉讼过程中未提出，属于上诉增加诉讼请求，不属于本案上诉审理范围。再者，该上诉请求在之前的行政诉讼案件中已经处理。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原判所载明的证据材料均已随案移送本院。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。本院认为，根据上诉人一审的诉讼请求，本案被诉行为是被上诉人所属的红坪镇财政所2015年10月10日收取上诉人2万元建房保证金的行为。本案当事人争议的焦点问题是被上诉人收取该2万元建房保证金的行为是否合法，被上诉人是否应退还2万元建房保证金并承担相应利息损失。至于上诉人在上诉状中提到的“确认被上诉人2010年12月28日、2011年12月15日对上诉人两次建房申请不作为的行政行为违法，并责令赔偿上诉人两次扩建房屋被强制拆除而导致的经济损失12万元”的诉讼请求，该部分诉请属于起诉状副本送达后增加的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条的规定，该部分诉请不属于本案的审理范围。针对本案争议焦点，本院认为，本案被上诉人虽然是为了提升红坪镇整体形象而统一要求临街商户进行立面改造，为了确保参与立面改造的商户严格按照统一标准进行改造而要求每户交纳2万元的立面改造诚信保证金，但其改造的最终目的是为了突出地方特色，使改造后的居民建筑风貌更具吸引力，让居民得到更多更长远的实惠，且其补助政策是居民只承担30％的改造费用，政府承担70％。故该立面改造项目并不损害参与改造商户的利益，且能让其得到更多实惠，被上诉人据此对参与改造的商户收取2万元立面改造诚信保证金，其行为并没有违反国家法律法规的禁止性规定。根据本案证据证明的事实，上诉人李发芝是自行前往红坪镇财政所交纳的2万元保证金，虽财政所工作人员在收费收据上误写为“建房保证金”，但事后是由政府安排的施工单位按照统一标准对上诉人的房屋进行的立面改造，并非按照上诉人个人的要求进行的房屋改扩建，在整个改造过程中上诉人亦并未提出异议。这说明上诉人交纳的“建房保证金”应为立面改造诚信保证金，且上诉人接受立面改造是出于自愿。综上，被上诉人收取2万元立面改造诚信保证金的行为并未违反国家法律法规的禁止性规定，且上诉人交纳保证金接受立面改造是出于自愿。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李发芝负担。本判决为终审判决。审 判 长  甘 杨审 判 员  曹 斌代理审判员  周铁金二〇一七年五月九日书 记 员  陈 悦