山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终163号上诉人（原审原告）冯学军，男，1969年7月27日出生，汉族，住博兴县。被上诉人（原审被告）广饶县人民政府,住所地广饶县乐安大街501号。法定代表人宋学华，县长。委托代理人韩德祥，广饶县住房和城乡规划建设局工作人员。委托代理人王志永，山东德衡律师事务所律师。上诉人冯学军因诉被上诉人广饶县人民政府行政证明行为一案，不服东营市中级人民法院于2016年10月11日作出的（2016）鲁05行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人冯学军，被上诉人广饶县人民政府的委托代理人韩德祥、王志永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案形成争议如下：2015年12月29日，广饶县清理拖欠工程款领导小组办公室(以下简称清欠办公室)出具了一份《证明》，《证明》主要内容：2015年1月20日，东营金岭置业有限公司(以下简称金岭公司)开发的广饶县金岭壹品小区工地施工人员李俊文、郭洪运等26人，因工资未发，到清欠办公室要求相关单位支付工资，清欠办公室经调解，暂由金岭公司从华玻公司应收工程款中垫付上述人员工资220031元，待华玻公司与冯学军结算时再行处理。冯学军对广饶县人民政府作出的《证明》行政行为不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销该《证明》。原审法院经审理查明，2014年5月4日，华玻科技股份有限公司（以下简称华玻公司）与金岭公司签订了建筑安装工程承包合同，工程名称为：金岭壹品高层住宅楼石材面板干挂安装工程。5月16日，华玻公司与冯学军签订了金岭壹品住宅楼幕墙施工合同，华玻公司将部分幕墙制作与安装工程承包给冯学军。冯学军从华玻公司承包工程后，将部分工程分包给郭某，由郭某实际施工。2015年1月20日，经清欠办公室协调，暂由金岭公司从华玻公司应收工程款中垫付了李俊文等26人工资220031元。同日，李俊文等26人领取工资并签字捺印，郭某出具证明认可26名工人工资所涉及工程是其承包的冯学军金岭壹品住宅楼工程，并在26名工人领取工资凭证上签字捺印。2015年，冯学军对华玻公司、金岭公司提起建设工程施工合同诉讼。广饶县人民法院作出(2015)广民三初字第270号民事判决，判决内容：一、华玻公司于判决生效后十日内支付冯学军外墙大理石面板干挂施工工程款434809.89元；二、金岭公司对上述工程款项在未付工程款范围内向冯学军承担支付义务；三、驳回冯学军的其他诉讼请求。华玻公司不服该判决，提出上诉。该民事案件二审期间，华玻公司与金岭公司请求清欠办公室为其出具证明，证明二公司为涉案工程施工人员垫付工资事实。2015年12月29日，清欠办公室出具《证明》，证明主要内容：2015年1月20日，金岭公司开发的广饶县金岭壹品小区工地施工人员李俊文、郭洪运等二十六人，因工资未发，到清欠办公室要求相关单位支付工资，经调查上述人员系华玻公司承建的石材幕墙工程冯学军施工队雇佣人员，因雇主冯学军不辞而别离开工地无法联系，致使邻近春节无法从冯学军处领取工资，因此要求清欠办公室处理。清欠办公室了解情况后，及时与金岭公司联系，经调解暂由金岭公司从华玻公司应收工程款中垫付上述人员工资220031元，待华玻公司与冯学军结算时再行处理。东营市中级人民法院于2016年5月19日作出(2016)鲁05民终572号民事判决，就华玻公司主张的金岭公司在其应收工程款中垫付了工人工资220031元，认定如下：华玻公司提交的金岭公司垫付工人工资明细中有郭某的签字，结合华玻公司二审提交的清欠办公室出具的《证明》，可以认定金岭公司为郭某垫付工人工资220037元。因此，该笔款项应从华玻公司对冯学军未付工程款中扣除。二审法院裁判的主要内容：一、撤销广饶县人民法院(2015)广民三初字第270号民事判决；二、上诉人华玻公司于判决生效后十日内支付冯学军214778.89元；三、金岭公司对上述工程款在未付工程款范围内向冯学军承担支付义务。另查明，2004年6月18日，广饶县人民政府办公室制发《广饶县人民政府办公室关于成立全县清理建设领域拖欠工程款和农民工工资工作领导小组的通知》(广政办字[2004]39号)，成立了全县清理建设领域拖欠工程款和农民工工资工作领导小组，并在原广饶县建设局设领导小组办公室(清欠办公室)。该清欠办公室非独立法人机构，其行为产生的法律责任由广饶县人民政府承担。双方当事人对广饶县人民政府为本案适格被告均无争议。原审法院认为，本案的争议问题包括：一、被告出具《证明》的行为是否属于行政诉讼受案范围；二、被告证明的事项有无事实依据。关于本案被诉的证明行为是否属于行政诉讼受案范围问题。被告成立广饶县清理建设领域拖欠工程款和农民工工资工作领导小组，其主要职责是清理建设领域出现的拖欠工程款与农民工工资问题。被告在处理上述问题过程中，对经其协调处理的事项向有关单位或个人作出说明或证明同样是其职责所在。本案中，被告出具的关于涉案的工程款已由金岭公司从华玻公司应收工程款中垫付工人工资220031元的《证明》，对原告冯学军的民事权利义务产生了一定影响，冯学军对被告出具《证明》的行为不服，提起本案诉讼，应认定属于行政诉讼受案范围。关于被告证明的事项有无事实根据问题。本案中，被告《证明》载明的内容是其就李俊文等26人被拖欠工资事件的协调、处理情况。故本案审查的重点是《证明》中所陈述的事项有无事实根据。《证明》中对原告权利义务产生影响的是关于“由金岭公司从华玻公司应收工程款中垫付施工人员工资220031元”的表述。就该事实，被告向法庭提交了建筑工程承包合同和金岭壹品住宅楼石材幕墙施工合同，上述合同能够证明金岭公司、华玻公司及冯学军之间的发包和承包关系。被告提交了26名涉案工地施工人员的身份证复印件及领取工资的凭证，领取工资凭证中记载了每名工人的姓名、领取工资的计算标准、工资金额，每名领取工资人员均在其姓名和工资金额处捺印，并在身份证复印件中注明“工资已清”字样及捺印。郭某对上述事实予以认可并签字捺印。被告《证明》中所述的已向26名涉案工程的施工人员垫付工资款220031元有事实根据、证据确实充分。原告主张被告出具的该《证明》不符合事实，超出了其职责范围，给原告设定了债务。但未能提交有效证据予以证明，对该主张，不予支持。原告主张被告出具的证据材料中均无其工作人员签名，不能证明被告进行了调查和协调。因本案审查的是被告的行政证明行为，至于被告调查、协调行为的合法性，并非本案的审查范围。综上，被告出具《证明》的行为事实清楚，证据充分。原告请求撤销该《证明》的事实和理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告冯学军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯学军负担。上诉人冯学军不服原审法院判决上诉称，原审法院判决认定事实及适用法律错误，审判程序违法。请求依法撤销原审法院判决，改判或发回重审。诉讼费用由被上诉人负担。具体事实和理由：1、被上诉人出具的证明是被上诉人为华玻公司出具的假证明。据了解，在2015年1月20日，没有被上诉人所称的施工人员到被上诉人处索要工资，被上诉人也没有任何证据证明上述情况发生。2、被上诉人在证明上称“经调查上述人员是冯学军施工队的雇佣工人，因冯学军不辞而别无法联系，无法从冯学军处领工资，代付上述人员工资220031元。”等内容虚假。此证明给上诉人设定债务，原审判决不顾此事实，作出错误判决。3、被上诉人仅凭郭某和华玻公司一面之词，就出具证明错误。华玻公司与上诉人是承包合同关系，上诉人与郭某是承包合同关系，郭某与所谓的施工人员是合同关系，仅凭一面之词被上诉人就认定各方至今存在债务错误。4、原审中，上诉人与被上诉人都提交了郭某的书面证言，两份证据都是郭某书写，原审只采信被上诉人提交证据，不采信上诉人提交的证据错误。5、原审法院判决认为只有证明中“从华玻公司应收工程款中垫付上述人员工资220031元”是否属实，对上诉人的权利产生影响，认定作为错误。证明中记载的“经调查上述人员是冯学军施工队的雇佣工人，因冯学军不辞而别无法联系，无法从冯学军处领工资”等内容是侵害上诉人的权益。本案应是华玻公司与上诉人结算，上诉人与郭某结算，郭某与所谓施工人员结算。上述三层合同关系相互之间是独立的，数额不一定相同。原审法院判决不顾上述事实，作出错误判决，请求依法撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人广饶县人民政府答辩称，1、答辩人出具《证明》内容有充分事实和依据。关于《证明》出具的背景事实、原因、过程答辩人在原审中已经作出说明。原审中答辩人向原审法院提交《建筑工程承包合同》、《金岭壹品住宅楼石材幕墙施工合同》、26位农民工领取工资的凭证及身份证复印件等，证明内容真实。其中《证明》中220031元的数额是金岭公司、华玻公司一致认可的数额，并非答辩人所设清欠办公室工作人员核定的数额，所以在处理此事时提请上述两公司与上诉人最后在结算时本着多退少补的原则进行处理，并不会强制给上诉人设定具有约束力的债权债务关系。2、上诉人上诉状中事实与理由部分扩大行政诉讼的审查范围，没有法律依据。行政诉讼的基本原则是合法性审查，具体到本案是审核答辩人设立的清欠办公室出具《证明》是否适当以及内容是否有依据作为支撑。根据答辩人设立的清欠办公室的职责要求，对处理拖欠工程款以及农民工工资进行协调处理是其职责所在，对所处理的事项向相关利害关系人出具《证明》也是其职责所在，答辩人所设清欠办公室出具《证明》行为是适当的。上诉人所述相互之间的结算关系并非属于本案审查范围，请求依法驳回上诉，维持原判决。本院确定本案的审理重点为：1、被上诉人广饶县人民政府出具的证明的事项有无事实依据。2、原审法院判决认定事实和适用法律是否正确，审判程序是否合法。针对本案确定的审理重点，庭审中，上诉人冯学军陈述意见与上诉状内容基本一致。另上诉人庭审中申请证人郭某出庭作证。证人郭某称，其与上诉人冯学军系雇佣关系，雇佣期间曾在金岭壹品小区施工过，2015年1月20日没有到清欠办公室索要过工资，《证明》中的26个人的工资是金岭公司和华玻公司发放的。对于2015年1月20日金岭公司信笺中发放工人工资上的签名不是其本人所签，对于2015年1月20日、2016年5月20日郭某出具证明中的签字认可是其本人所签。上诉人冯学军以此证明，郭某没有到清欠办公室索要过工资，被上诉人出具的涉案《证明》虚假。庭审中，被上诉人经对证人询问后认为，《证明》中的26人开始到广饶县信访局反映过情况，以后又到清欠办公室上访，清欠办公室经过协调并对账，由华玻公司于2015年1月20日暂时垫付26人工资，并根据案外人的申请出具涉案《证明》事实清楚，且2016年5月20日郭某出具的证明进一步证实华玻公司垫付26人工资的事实。被上诉人的其他陈述意见与答辩意见基本相同。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，本案中，被上诉人根据有关文件规定成立广饶县清理建设领域拖欠工程款和农民工工资工作领导小组，其主要职责为清理建设领域出现的拖欠工程款和农民工工资问题，具有处理拖欠农民工工资职责。广饶县清理拖欠工程款领导小组是由被上诉人成立的机构，其不具有独立法人资格，被上诉人广饶县人民政府应当对其作出的行政行为承担责任，对此，双方均无异议，本院予以确认，且涉案《证明》对上诉人的民事权利和义务产生影响，应当属于行政诉讼受案范围，对此，双方亦无异议，本院亦予以确认。关于被上诉人出具的涉案《证明》是否具有事实依据问题。本案中，被上诉人针对涉案《证明》向原审法院提供了建筑工程承包合同和金岭壹品住宅楼石材幕墙施工合同、26名涉案工地施工人员的身份证复印件及领取工资的凭证、领取工资的计算标准、工资金额以及每名领取工资人员均在其姓名和工资金额处捺印，并在身份证复印件中注明“工资已清”字样及捺印等有关证据等材料。证人郭某虽出庭作证证明2015年1月20日金岭公司信笺上签字并非本人所签，未到清欠办公室现场索要过工资，但结合郭某庭审中认可与上诉人冯学军系雇佣关系，郭某认可2015年1月20日、2016年5月30日出具的证明是其本人所书写，且2015年1月20日郭某出具的证明认可2015年1月20日每位工人全额领取工资，李俊文、郭鸿运是郭某雇佣人员，该两人也领取工资的事实，以上证据可以证实被上诉人出具的《证明》中垫付施工人员工资的表述具有事实依据。因本案审查的被上诉人出具的《证明》是否具有事实依据问题，在涉案《证明》具有事实依据的情况下，该《证明》在东营市中级人民法院（2016）鲁05民终572号民事判决书中仅作为证据使用，是否采信该证据属于民事证据认定行为，因此，上诉人冯学军上诉认为被上诉人出具的《证明》是虚假的行政证明行为，没有事实依据，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人冯学军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人冯学军负担。本判决为终审判决。审 判 长  张景凯代理审判员  王永鹏代理审判员  姚美科二〇一七年五月十五日书 记 员  王超群