山西省汾阳市人民法院民 事 判 决 书（2017）晋1182民初121号原告：王润光，无业。委托诉讼代理人：郝明伟，山西明誉律师事务所律师。委托诉讼代理人：段金威，山西明誉律师事务所律师。被告：汾阳市经济和信息化局。法定代表人：赵卫方，系该局局长。被告：汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会。法定代表人：赵卫方，系该委员会主任。二被告委托诉讼代理人：苏卫山，山西引胜律师事务所律师。原告王润光与被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会确认合同有效纠纷一案，原告王润光于2016年8月8日向本院提起诉讼，本院于2016年8月15日作出（2016）晋1182民初1177号民事裁定书，裁定不予受理。原告王润光不服向吕梁市中级人民法院提起上诉，吕梁市中级人民法院于2016年12月2日作出（2016）晋11民终1649号民事裁定书，指令我院立案受理。本院2017年1月16日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理，原告王润光及其委托诉讼代理人郝明伟、段金威，二被告委托诉讼代理人苏卫山出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提出的诉讼请求：1、确认原告与原汾阳县造纸厂1997年3月11日签订的土地转让协议合法有效；2、判令被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会赔偿原告4,746平方米土地折价款4,093,160.88元；3、判令被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会赔偿原告120.84平方米住房一套的折价款422,940元；4、判令被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会赔偿原告误工费、交通费、住宿费、餐饮费、精神损失费380,000元；5、判令被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会赔偿原告未经原告同意将原告库存物资扔掉造成的经济损失90,314元；6、判令被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会承担原告的律师费；7、判令被告汾阳市经济和信息化局、被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会承担本案诉讼费用。事实与理由：一九八七年，经汾阳县工商局批准，原告王润光依法成立了汾阳县城子乡古贤工程队，从事工程建筑。一九九五年，原告王润光所有的汾阳县城子乡古贤工程队与原汾阳造纸厂就原汾阳造纸厂瓦楞纸技改工程及相关项目进行工程合作，并签订了建筑安装工程承包合同，约定工程竣工后付清工程款。该建筑安装工程于一九九五年底竣工并投入使用，但原汾阳造纸厂除抵顶一部分物资给原告的工程队外，无力给付工程款，经原告多次催要与协商，原汾阳造纸厂于一九九七年三月十一日与原告签订协议，约定将原汾阳造纸厂内的一块空闲洼地使用权转让给原告，土地转让手续由该厂负责协助办理。协议签订后，双方多次去土地局办理有关土地使用权转让手续，但因原汾阳造纸厂无法向土地局提供土地使用证，导致土地转让手续无法办理。但原告实际接收了该块土地，并在该地块兴建了部分建筑物，作为工程队的基地，用于储存工程队的物资，同时从事废旧品收购，直到2007年再出让。2006年，原告王润光曾依法向汾阳造纸厂、汾阳市经贸局、汾阳市国资委、汾阳市人民政府，提交过“关于依法维护我与汾阳市造纸厂签订土地转让协议的要求”。2007年底原汾阳造纸厂土地转让，汾阳市原经贸局认为原汾阳造纸厂法人代表李培智与原告王润光签订的土地使用权转让协议因未经原汾阳县人民政府、土地主管部门批准，属于无效协议，收回土地。退还原告王润光工程款205,260.75元以及搬迁补偿金2.7万元。被告方并委托汾阳市业桥房地产咨询评估事务所对原告建设的房屋进行评估，核定面积为120.84平方米。2007年后，原告王润光即通过上访维护自己的合法权利。2010年12月，汾阳市国资委答复意见认为王润光的上访要求没有明确的规定和政策依据，维持原经贸局的处理结果。王润光申请汾阳市人民政府复查。2011年5月汾阳市人民政府作出复查意见，维持汾阳市国资委2010年12月15日“关于王润光与造纸厂经济偿还上访问题的答复意见”的处理结果。原告王润光提出听证申请，2011年12月5日汾阳市人民政府作出听证结论，认定原汾阳造纸厂与王润光签订的转让协议无效。原告王润光又向吕梁市信访局提出复核申请，2013年4月9日，吕梁市信访局作出吕信发【2013】7号“关于王润光信访事项发回重新处理的通知”，2013年9月29日汾阳市人民政府作出“关于王润光信访事项的答复意见”，该答复意见作出给予王润光自1997年至2008年11年工程款利息19.48万元，如对此意见不服，在30日内向吕梁市人民政府申请复核。2013年10月8日原告王润光向吕梁市信访局提出复核申请。2013年10月，吕梁市信访局退回复核申请，要求汾阳市人民政府重新处理。2014年7月2日汾阳市人民政府作出“汾阳市人民政府关于王润光信访事项的答复意见”并指出如对此意见不服通过法律诉讼渠道解决。2015年1月5日汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会与原告王润光作出“关于王润光信访事项转入诉讼渠道的协议”。原告认为：一、1997年土地使用权转让协议应为有效协议。1、协议成立后，只需补交土地使用权出让金，即可在汾阳市土地局完成转让流程。本案中原汾阳市造纸厂符合出让主体条件，并领有国有土地使用证、房产证，只需补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金即可。2、不轻易确认合同无效，是法律的应有之义。尽量尊重当事人双方的意思表示，不轻易确认合同无效，对当事人在向人民法院起诉前，已符合法律、行政法规规定的条件，又不存在合同法第52条规定的无效情形，就应当认定合同有效。3、本案原汾阳造纸厂于一九九七年三月十一日与原告签订的土地使用权转让协议没有违反法律的强制性规定，依法有效。4、国家确立划拨用地报批制度的立法本意是为了防止国有资产的流失，并非禁止划拨用地转让。该地块具备转让的条件，履行本案所涉土地使用权转让合同具有期待可能性，合同真实、有效。二、本案协议有效，被告应承担违约责任。造成合同没有履行的责任是原汾阳市造纸厂，应由被告方赔偿原告的损失。原汾阳造纸厂应当就原告王润光于2007年拆迁时可预见的土地收益损失以及房屋可置换面积按现在市场价承担违约责任。原汾阳造纸厂于一九九七年三月十一日与原告签订的土地使用权转让协议约定转让手续由原汾阳造纸厂负责协助办理，协议签订后，双方去土地局办理有关土地使用权转让手续，但因原汾阳造纸厂无法向土地局提供土地使用证，导致土地转让手续无法办理，没有及时办理土地使用权物权变更手续的全部责任在于原汾阳造纸厂，原汾阳造纸厂未按照合同约定办理物权变更手续，属于违背诚实信用原则的行为，应承担违约责任。三、原告方损失计算合理。依照协议原告方可拥有4,746平方米国有商业用途土地，并拥有位于汾阳市东一环的120.84平方米住房一套（四层以下）。此外原告多年申诉，有误工费、交通费、住宿费、餐饮费、精神损失费等损失，被告方应予赔偿。四、二十年后的原价补偿，远不足以弥补原告的损失。被告用20年后的20余万元及11年的利息偿还20年前欠原告的20余万元债务，价值严重不对等，被告方所称的其已经偿还对原告的债务，不能成立。五、2002年3月7日,原汾阳市造纸厂被原汾阳市经济贸易局注销，不存在改制一说。人员及资产等由原汾阳市经济贸易局接收，债权债务由原汾阳市经济贸易局负责清理。2007年底原汾阳造纸厂土地转让协议，汾阳市原经贸局认为：原汾阳造纸厂法人代表李培智与原告王润光签订的土地使用权转让协议因未经原汾阳县人民政府、土地主管部门批准，属于无效协议，收回土地，属于单方撕毁原告与原汾阳市造纸厂签订的土地使用权转让协议，构成根本违约，汾阳市经济贸易局现在更名为汾阳市经济和信息化局，应对原告损失承担赔偿责任。六、退一步说，合同有效，违约方应承担违约责任；合同无效，过失方应承担缔约过失责任，无论如何，被告方均应承担法律责任。协议无效后如何处理，《中华人民共和国合同法》第四十二条规定了缔约过失责任的救济方式是损害赔偿。被告坚持该案土地转让合同无效且当庭自认缔约过失责任完全由于原汾阳市造纸厂的不诚信行为所致，并认为自己应承担主要责任，既然如此，被告也应赔偿原告起诉状中请求的损失。二被告辩称：本案应驳回原告的诉讼请求或起诉。一、诉争的土地转让“协议书”为无效协议书。1、本案协议转让的标的物是国有划拨土地使用权。对于国有划拨土地使用权的转让，相关法律法规规定了强制性的批准、决定等法律手续和程序，必须严格遵守。否则有可能导致国有资产流失。因此，该协议未经相关有权人民政府及其部门决定和批准而转让，协议签订后也未补办批准手续，也没有办理相关的招拍挂等转让、出让手续，依法应认定协议无效；2、2010年12月15日汾阳市国资委的答复意见、2011年5月18日汾阳市人民政府的复查意见、2011年12月5日的信访听证会、2013年9月29日汾阳市人民政府的答复意见中，根据上述法律规定，均对协议的效力做出了统一而明确的认定结论：该协议书违反强制性法律规定，未经有权人民政府批准、未经土地管理部门批准、未经国有资产管理部门决定和批准，属于无效协议；3、转让的土地使用权在双方签订协议时已经被原汾阳市造纸厂抵押给了汾阳市工商银行，造纸厂无权就已经设定了抵押的土地使用权再行处分转让，从这一角度看，协议书也是无效的。二、被告已经完全履行了协议无效后的处理义务。双方的民事权利义务关系已经终止。协议无效的法律后果有二，一为返还财物，一为赔偿损失。被告已经于2008年1月13日履行了返还义务，返还了所欠原告全部工程款205,260.75元；就损失方面，2007年8月份，被告支付了原告地上建筑物补偿款26,585元，2015年1月8日，被告又按照1997年至2008年十一年来金融机构人民币一年期贷款最高利率8.64%计算，支付了原告205,260.75元工程欠款迟延支付利息损失194,800元。按照法律的规定，协议无效造成的损失，应该由对签订无效协议有过错的一方承担责任，双方都有过错的，按照各自的过错大小承担责任。被告已经就原告的损失，基于自己负全部过错责任给予了全面的弥补。而并没有考虑协议无效，给被告造成的相关损失，比如原告占用土地11年期间的费用，也没有追究对于签订无效协议原告应该承担的过错责任。原告在诉状中的赔偿请求，均是基于协议有效前提下的违约责任，根本不同于协议无效的过错责任。因此原告的诉讼请求不应再得到法庭的支持；三、被告主体不适格。汾阳市人民政府汾政发【2007】xxx号文件“汾阳市人民政府关于收回部分国有建设用地使用权的通知”显示，诉争的该块土地使用权是被汾阳市人民政府决定收回的。如果原告基于该土地使用权受到侵犯而主张财产权益，其利害关系方应是汾阳市人民政府，原告与被告就此没有利害关系，故不是适格被告。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证认证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据原、被告的陈述和提交的证据，本院认定事实如下：1987年，经汾阳县工商局批准，原告王润光依法成立了汾阳县城子乡古贤土建工程队，属个体工商户，从事工程建筑。1995年3月10日，原告王润光所有的汾阳县城子乡古贤土建工程队与原汾阳县造纸厂签订了建筑安装工程承包合同，约定由原告王润光所有的汾阳县城子乡古贤土建工程队为原汾阳县造纸厂进行基建维修，工程概算382,965元，合同签订时预付30%的工程款，其余按进度拨付，付至85%时停止支付，待工程完工结算后一次付清。1997年3月11日，原汾阳市造纸厂（1996年汾阳撤县设市）与原告王润光及其所有的城子乡古贤土建工程队签订协议书，约定将原汾阳市造纸厂厂区内的一块空闲洼地（位于工业局围墙后、家属宿舍后，南北长42米，东西长113米）使用权转让给原告，抵顶原汾阳市造纸厂所欠原告工程款，土地转让手续由原汾阳市造纸厂负责协助原告王润光办理。协议签订后，双方多次去汾阳市土地局办理有关土地使用权转让手续，但因原汾阳市造纸厂将厂区土地用于担保向银行贷款，该厂土地使用证被质押于贷款银行而无法向汾阳市土地局提供土地使用证，导致土地转让手续无法办理。但原告实际接收占用了该块土地，并在该地块兴建了部分建筑物，作为工程队的基地，用于储存工程队的物资，同时从事废旧品收购，直到2007年再出让。2006年，原告王润光曾向汾阳市造纸厂、汾阳市经贸局、汾阳市国资委、汾阳市人民政府，提交过“关于依法维护我与汾阳市造纸厂签订土地转让协议的要求”。2007年5月30日，汾阳市企业改革领导组发布汾企改发（2007）x号“关于对汾阳市造纸厂《产权转让方案》《职工安置方案》的批复”的文件，其中第一条为：企业资产处置由市政府根据东一环拆迁改造方案统一安排；同年，汾阳市人民政府以汾政发[2007]xxx号文件收回汾阳市造纸厂80亩土地，并通过公开挂牌出让将其中部分出让于汾阳市中石公司用于商业、住宅开发。同年，被告委托汾阳市业桥房地产咨询评估事务所对原告在诉争土地上建设的房屋进行评估，核定房屋总面积120.84平方米，时值人民币26,585元，2007年8月31日，原告王润光领取了该26,585元建筑物补偿款。2008年1月12日，原告王润光领取了原汾阳市造纸厂所欠其工程款205,260.75元。2008年，汾阳市人民政府又将汾阳市造纸厂其余土地划拨给汾阳市东关中学使用。2007年后,原告王润光即通过上访维护自己的权利。2010年12月15日，汾阳市国资委作出“关于对冀村镇王润光与原造纸厂经济偿还上访问题的答复意见”,认为王润光的上访要求没有明确的规定和政策依据。王润光申请汾阳市人民政府复查。2011年5月,汾阳市人民政府作出复查意见，维持汾阳市国资委2010年12月15日的处理结果。原告王润光提出听证申请，2011年12月5日,汾阳市人民政府作出听证结论，认定原汾阳市造纸厂与王润光签订的转让协议无效。原告王润光又向吕梁市信访局提出复核申请，2013年4月9日，吕梁市信访局作出吕信发[2013]x号“关于王润光信访事项发回重新处理的通知”，2013年9月29日汾阳市人民政府作出“关于王润光信访事项的答复意见”该答复意见作出给予王润光自1997年至2008年11年工程款利息194,800元的决定。如对此意见不服，在30日内向吕梁市人民政府申请复核。2013年10月8日原告王润光向吕梁市信访局提出复核申请。2013年10月，吕梁市信访局退回复核申请，要求汾阳市人民政府重新处理。2014年7月2日汾阳市人民政府作出“汾阳市人民政府关于王润光信访事项的答复意见”，并指出如对此意见不服通过法律诉讼渠道解决。2015年1月5日，被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会与原告王润光签订“关于王润光信访事项转入诉讼渠道的协议”，协议约定，由于原告王润光经济困难，暂领取从1997年至2008年11年工程欠款利息194,800元，原告王润光与原汾阳市造纸厂土地转让的问题不再通过信访渠道解决，转走法律诉讼解决。2015年1月8日，原告王润光从被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会领取了194,800元。另查，原汾阳市造纸厂经原汾阳市经济贸易局同意于2002年被注销，二被告作为原汾阳市造纸厂的上级主管部门，接收了原汾阳市造纸厂的民事权利及义务。本院认为：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中，协议转让的标的物是国有土地使用权。依照上述规定，原汾阳市造纸厂是适格的国有土地使用权转让主体，原汾阳县造纸厂与原告王润光1997年3月11日签订的土地转让协议转让国有划拨土地使用权，应经市、县人民政府土地管理部门批准才能转让，但该土地转让协议，未经相关有权人民政府及其土地管理部门批准而转让土地，协议签订后也未能补办批准手续，也没有办理相关的招、拍、挂等转让、出让手续，直到起诉前也未经有批准权的人民政府批准，依法应认定协议无效。原告的其他诉讼请求是基于合同有效而提出，但上述协议无效，原告并未取得诉争土地的合法使用权，原告以已经取得诉争土地的合法使用权为前提提出的诉讼请求无事实及法律依据；而征收、出让、划拨诉争土地使用权的主体亦不是二被告。且原告王润光已经分别于2007年8月31日，领取了其在诉争土地上建设的房屋补偿款26,585元；2008年1月12日，原告王润光领取了原汾阳市造纸厂所欠其工程款205,260.75元；2015年1月8日，原告王润光从被告汾阳市人民政府国有资产监督管理委员会领取了1997年至2008年11年工程欠款利息194,800元。二被告作为原汾阳市造纸厂民事权利、义务的承受人，已履行了1997年3月11日签订的土地转让协议无效的缔约过失责任，故原告的其他诉讼请求均不能支持。故依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，经审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告王润光的诉讼请求。案件受理费46,692元，由原告王润光承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。审 判 长  贾清华人民陪审员  路敦鹏人民陪审员  吕 妍二〇一七年五月九日书 记 员  王显豪