中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2863号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王勤。委托代理人庞胜才。被申请人（一审被告、二审被上诉人）玉林市人力资源和社会保障局。住所地：广西玉林市广场东路***号。法定代表人程华安，局长。委托代理人杨博，玉林市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人吴贵，博白县人力资源和社会保障局工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）玉林市人民政府。住所地：广西玉林市玉东大道*号。法定代表人苏海棠，市长。原审第三人广西联勤建筑有限公司。住所地：广西柳州市海关路金桂巷*号。法定代表人谢泉，经理。再审申请人王勤因诉被申请人玉林市人力资源和社会保障局（以下简称玉林市人社局）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）工伤行政确认一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年10月22日作出的（2016）桂行终577号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理，依法组成合议庭审查本案。案件现已审查终结。2013年2月26日起，王勤在广西联勤建筑有限公司承建的博白县实验中学学生宿舍楼建筑工程施工工作，但未签订劳动合同，也未缴纳社会保险。2013年7月16日，王勤在施工过程中因身体不适而突然晕倒，后经博白县人民医院诊断为：1、脑梗塞（右侧基底节）；2、慢性胃炎。2014年5月30日，王勤向玉林市人社局申请工伤认定。2015年6月12日，玉林市人社局作出玉市人社工伤不认字（2015）1号不予认定工伤决定，认定王勤受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定或者视同工伤。王勤不服提出复议申请，玉林市政府于2015年9月14日作出玉政复决字（2015）第42号行政复议决定，维持玉市人社工伤不认字（2015）1号不予认定工伤决定。王勤提起本案行政诉讼，请求撤销不予认定工伤决定和行政复议决定。广西壮族自治区玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第65号行政裁定认为，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条之规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案被诉原行政行为作出的行政机关是玉林市人社局，应以玉林市人社局确定本案的级别管辖，即本案依法应由玉林市玉州区人民法院管辖，本案对原告之起诉应不予受理。由于本院已对原告之起诉予以受理，故应裁定驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定,裁定驳回原告王勤的起诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终577号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条的规定,本案应以玉林市人社局确定级别管辖。玉林市人社局为市级政府部门，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的情形，一审认为本案不属于中级人民法院管辖的第一行政案件，事实清楚。王勤的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的“属于受诉人民法院管辖”的条件。王勤以本案被告为县级以上人民政府为由，主张本案属于中级人民法院管辖的第一审案件范围，与上述规定不符；王勤以医院入院记录与事实不符、用人单位需经诉讼确认等为由，主张本案为复杂案件，理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。王勤申请再审称：1.一、二审适用法律错误、程序违法。依据《中华人民共和国立法法》的原则，上位法优于下位法，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，《中华人民共和国行政诉讼法》属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的上位法，效力高于司法解释。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”由于本案中的行政复议机关被告之一玉林市政府是县级以上地方人民政府，因此复议机关所在地人民法院玉林市中级人民法院对本案行政诉讼应当具有管辖权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条的规定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院起诉。”因此申请人选择玉林市中级人民法院对本案进行行政诉讼依法有据。2、即使玉林市中级人民法院和广西壮族自治区高级人民法院认为本案不属于其法院管辖，也应当在发现后依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定进行移送，而不能只做出行政裁定驳回申请人的起诉而不将案件移送给其认为有管辖权的法院处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四、五项的规定，请求撤销一、二审裁定，裁定再审并支持王勤的再审请求。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。根据上述规定，复议机关决定维持原行政行为的，既可以由作出原行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖；如果两个以上的人民法院都有管辖权，原告可以选择其中一个法院起诉，但是应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。本案中，玉林市人社局作出原行政行为——不予认定工伤决定，复议机关玉林市政府维持了玉林市人社局作出的原行政行为，王勤以玉林市人社局和玉林市政府为共同被告提起诉讼，应当以作出原行政行为的玉林市人社局确定本案的级别管辖，故本案应由基层人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定了中级人民法院管辖案件的范围，对于是否属于本辖区内重大、复杂的案件，法律和司法解释并无明确界定和解释，应由中级人民法院根据案件的性质、疑难程度、规则价值、社会影响等全面分析考量认定。王勤主张本案应属中级人民法院管辖的“重大、复杂”的第一审行政案件，其理由是否成立，属于玉林市中级人民法院司法自由裁量权的范畴。由于王勤坚持在玉林市中级人民法院起诉，玉林市中级人民法院则认为该案不属于中级人民法院管辖范围，故一、二审裁定驳回王勤的起诉并无不当，本院予以支持。王勤主张一、二审适用法律错误，认为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条与《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条相抵触不应适用。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第二条的规定，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。《中华人民共和国人民法院组织法》第三十二条则规定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。《中华人民共和国立法法》第一百零四条第一款进一步规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》是最高人民法院结合行政审判工作实际，对行政诉讼法有关条款的适用问题作出的司法解释，属于具体应用法律的解释，与行政诉讼法并非上下位法的关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条确定的是地域管辖的标准，但没有对作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告情况下如何确定级别管辖作出明确规定，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则进一步明确了在此情况下如何确定级别管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条与《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条并不矛盾或抵触，王勤的该项主张系其对法律条文的误读，本院不予支持。王勤主张玉林市中级人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定将该案移送到有管辖权的法院，不应直接裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。但该条规定主要是指同级法院之间的案件移送，而非上下级法院之间的移送。本案中，玉林市中级人民法院已对王勤释明应到玉林市玉州区人民法院起诉，王勤仍坚持向玉林市中级人民法院起诉，玉林市中级人民法院作出驳回其起诉的裁定亦无不当。一、二审裁定的结果并不影响王勤继续行使其诉权，王勤应当按照一、二审裁定的指引，在法定起诉期限内依法向有管辖权的法院起诉，以保护其合法权益。综上，王勤提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回王勤的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 钱小红二〇一七年五月五日法官助理 牛延佳书 记 员 黄雅媚附相关法律条文司法解释：1.中华人民共和国行政诉讼法第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4.中华人民共和国立法法第一百零四条最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。5.全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。6.中华人民共和国人民法院组织法第三十二条最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。