江苏省泰州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏12行终50号上诉人(原审原告)严跃进，男，汉族。委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。被上诉人(原审被告)泰兴市国土资源局，住所地泰兴市文昌东路6号。法定代表人孙红东，该局局长。委托代理人吴朝阳，该局工作人员。委托代理人丁佐荣，江苏辉丰律师事务所律师。原审第三人泰兴市滨江镇人民政府，住所地江苏省泰兴市滨江镇国庆西路188号。法定代表人殷凯杰，镇长。参与诉讼负责人黄峰，泰兴市滨江镇人民政府副镇长。委托代理人俞鑫生，江苏有方律师事务所律师。上诉人严跃进因不履行土地行政管理职责一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2016）苏1291行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，严跃进原有房屋位于泰兴市滨江镇蒋榨村东一组。2015年4月29日，严跃进就房屋动迁事宜与泰兴市滨江镇人民政府达成动迁补偿安置协议，并领取了动迁安置补偿款。2016年3月11日，严跃进向泰兴市国土资源局（以下简称泰兴市国土局）邮寄了一份落款时间为2016年3月10日的查处申请，其请求为要求泰兴市国土局依法查处被申请人（即泰兴市滨江镇人民政府）违法征收土地行为，并追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任，涉嫌犯罪的，请求依法移送司法机关追究刑事责任；事实和理由部分，严跃进陈述了动迁补偿协议签订的情况，认为涉案地块没有任何征地批文，泰兴市滨江镇人民政府在没有相关征地批准文件和相关建设项目的立项批准文件的前提下，即进行土地征收，违反了法律规定，并引用了《中华人民共和国土地管理法》、《违反土地管理规定行为处分办法》、国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》及《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》，要求泰兴市国土局履行查处职责。泰兴市国土局于2016年3月15日收到查处申请，于2016年3月26日至严跃进住所地泰兴市滨江镇蒋榨村村民委员会了解情况，并与该村村主任杨理明形成谈话笔录。据杨理明反映，严跃进原房屋所在地位于沿江大道的绿化带上，目前的现状为灌木和杂草，没有地面固化和建设其他设施、建筑；泰兴市滨江镇人民政府与蒋榨村委会就该地块仅签订了征收协议，尚未实际征收。2016年3月29日，泰兴市国土局向严跃进作出告知书并送达原告。另查明，2013年5月4日，泰兴市国土局对泰兴市滨江镇人民政府作出泰国土资罚字[2012]122号土地违法案件行政处罚决定，对泰兴市滨江镇人民政府占用滨江镇过船村72644平方米集体土地实施道路（沿江大道）等设施建设的行为进行了处罚，并向泰兴市人民法院申请强制执行，泰兴市人民法院于2013年10月8日作出（2013）泰非诉行审字第0238号行政裁定书，裁定准予执行处罚决定中除罚款外的其他内容。再查明，2013年12月27日，江苏省人民政府作出苏政地[2013]946号《关于泰兴市沿江大道（通江路至南三环西延）改建工程建设用地的批复》，将滨江镇蒋榨村、石桥村、中港村等5.9663公顷集体农用地（其中耕地5.0961公顷）转为建设用地并征收为国有，同时将蒋榨村、石桥村、中港村等0.9274公顷集体建设用地、0.3448公顷未利用地征收为国有，并将批准的建设用地以划拨方式用于泰兴市沿江大道（通江路至南三环西延）改建工程建设。审理中，严跃进明确其申请查处事项包括以下两项：一、查处泰兴市滨江镇人民政府违法征收土地的行为，对此严跃进进一步明确为涉及两个内容，即：1.泰兴市滨江镇人民政府强迫严跃进作出让地意思表示并签订协议的行为；2.泰兴市滨江镇人民政府实际占有处分严跃进让出土地的行为。二、追究相关人员的行政责任和刑事责任。此外，当事人一致确认严跃进原房屋所在地的现状为灌木、杂草或绿化，未进行地面固化和实施建设行为。一审法院认为，本案争议焦点为：1.严跃进主张的区分可诉性；2.纳入审理范围内的行政行为合法性。关于焦点1，严跃进关于要求泰兴市国土局追究相关人员的行政责任和刑事责任的主张，即使不考虑泰兴市国土局是否具有上述职权，因实施上述职权所作行为均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故严跃进针对泰兴市国土局依其第二项申请不作为的起诉，依法应予驳回。关于焦点2，关于泰兴市国土局针对严跃进第一项申请所作处理行为的合法性，本院分别评判如下：1.严跃进与泰兴市滨江镇人民政府签订的动迁补偿安置协议形成于2015年5月1日之前，属平等主体之间的民事协议，因协议签订及履行引发的纠纷属于民事纠纷，根据《中华人民共和国合同法》等相关法律规定，应由国家司法机关或仲裁机构予以处理。泰兴市国土局显然不具有对合同效力及履行问题进行评价或“查处”的职权。因此，严跃进认为泰兴市国土局未履行该项查处职责，欠缺法律依据，不予支持。2.根据《土地管理法》第七十六条之规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，严跃进要求泰兴市国土局查处泰兴市滨江镇人民政府实际占有、处分土地的行为，属于泰兴市国土局的行政职责范围，严跃进认为泰兴市国土局未履行查处职责所提主张属于人民法院行政诉讼的受案范围。泰兴市国土局在收到严跃进的申请后，至滨江镇蒋榨村对涉案土地现状进行了解，村主任杨理明反映涉案地块虽然已经签订了征收补偿协议，但尚未实际征收，故严跃进要求泰兴市国土局履行法定职责、查处泰兴市滨江镇人民政府实际占有处分严跃进房屋所在地块的请求缺乏事实根据；而泰兴市滨江镇人民政府所涉沿江大道其他土地违法案件，业经泰兴市国土局立案查处并作出行政处罚决定。泰兴市国土局查明案件事实后，在法定期限内向严跃进作出书面告知，履行了告知义务。由此，严跃进认为泰兴市国土局未履行该项职责，亦不予支持。据此，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回严跃进要求确认泰兴市国土局未查处申请事项一的行为违法的诉讼请求。二、驳回严跃进要求确认泰兴市国土局未查处申请事项二的行为违法的起诉。严跃进不服，向本院提起上诉称：1、案涉动迁协议不是平等主体之间的民事协议，性质是客观的，不应以时间节点为区分标准，一审法院认定其形成于2015年5月1日以前，属于民事协议，是错误的；2、一审法院错误地将被上诉人查处原审第三人2013年违法行为认定为上诉人所要求查处的原审第三人2015年新的违法行为，与事实不符。综上，被上诉人对上诉人申请查处原审第三人2015年新的违法行为既未回复，也未查处，明显违法，请求法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判。被上诉人泰兴市国土局答辩称：1、涉案土地并非被原审第三人改为非农建设，原审第三人不存在违法行为，对其他违法行为，被上诉人已经查处，并且告知了上诉人，被上诉人已经履行了法定职责；2、上诉人与原审第三人签订的动迁补偿安置协议形成于2015年5月1日即新的行政诉讼法施行之前，不属于行政审查的标的，上诉人在行政诉讼中要求被上诉人履行无法律依据。综上，被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人泰兴市滨江镇人民政府述称：1、针对2015年5月1日以前订立的协议提起的行政诉讼应不予受理；2、上诉人的土地合法征用是有合法的批准手续的，即使当时没有合法的批准手续，有关的用地行为已经被土地部门查处过，不存在重复处罚的问题；3、协议是上诉人与原审第三人在自愿平等的基础上签订的，协议签订以后上诉人已经领取了全部的补偿款，原审第三人也已根据协议约定安排给了上诉人一大套和一小套房屋。综上，一审的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此可见，被上诉人作为县级以上人民政府土地行政主管部门，仅对非法占用土地行为具有查处职能。本案中，上诉人向被上诉人提交的《违法征地查处申请书》中明确载明上诉人申请查处的是“违法征收土地行为”，暂且不论案涉土地是否已经征收以及原审第三人泰兴市滨江镇人民政府是否系土地征收主体、征收土地行为是否违法，上诉人申请的查处违法征收土地行为并非被上诉人职能范畴，上诉人诉至法院要求被上诉人履行查处违法征收土地行为职能，于法无据。需要说明的是，法院就不履行法定职责诉讼案件的审查应围绕履行法定职责申请人提交的申请事项，申请人于诉讼之中变更或追加的申请事项，均不应作为审查行政机关是否履行法定职责的因素予以考量。本案中，上诉人于一审中明确违法征收土地行为系指原审第三人强迫其签订协议以及占有处分上诉人让出土地行为，该“明确请求”行为实则系变更原申请查处事项的行为，依法不在本案审查范围之内，本院不予理涉。另外，关于要求被上诉人泰兴市国土局追究相关人员的行政责任和刑事责任的问题，前者属行政机关对内部人员的奖惩行为，后者属刑事司法范畴，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回上诉人的起诉。综上，一审法院驳回严跃进要求确认泰兴市国土局未查处申请事项一的行为违法的诉讼请求以及驳回要求确认泰兴市国土局未查处申请事项二的行为违法的起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由，于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人严跃进负担。本判决为终审判决。审 判 长  顾金才代理审判员  蔡 鹏代理审判员  徐文兰二〇一七年五月八日书 记 员  周雪琴附：本案适用法条《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……