北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2017)京02行终393号上诉人（一审原告）魏文利，男，1969年12月14日出生。被上诉人（一审被告）山西省工商行政管理局，住所地山西省太原市长风街108号。法定代表人董岩，局长。委托代理人董琦，女，山西省工商行政管理局干部。委托代理人申男强，男，山西省工商行政管理局干部。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家工商行政管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。法定代表人张茅，局长。委托代理人崔强，男，中华人民共和国国家工商行政管理总局干部。一审第三人南风化工集团股份有限公司，住所地山西省运城市红旗东街376号。法定代表人李堂锁，董事长。委托代理人李晓峰，男，南风化工集团股份有限公司职员。委托代理人梁鹏，男，南风化工集团股份有限公司职员。魏文利因诉山西省工商行政管理局（以下简称山西工商局）、中华人民共和国国家工商行政管理总局（以下简称国家工商总局）举报投诉行政处理、行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（2016）京0102行初862号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2015年7月7日，山西工商局对魏文利作出《关于举报南风化工集团涉嫌虚假宣传的回复》（以下简称被诉《回复》），内容如下：“本局于2015年6月19日收到您关于南风化工集团涉嫌虚假宣传的举报材料。现回复如下：1、关于企业技术中心的认定工作是由发展改革委员会、科技部门、财政部门、海关、税务等部门负责，本局已反复向相关部门详细求证；2、国家发展改革委员会、科技部、财政部、海关总署、税务总局于2014年12月26日发布了第21批国家认定企业技术中心名单公告（2014年第23号），南风化工集团股份有限公司技术中心属于国家认定企业技术中心；3、暂未发现南风化工集团股份有限公司有虚假宣传或欺诈消费者之证据。”魏文利不服上述被诉《回复》，向国家工商总局申请行政复议。国家工商总局于2015年9月2日作出工商复字〔2015〕342号《行政复议决定书》（以下简称被诉《复议决定》），决定维持被诉《回复》。魏文利向一审法院诉称，其依据相关法律法规规定向山西工商局依法举报南风化工集团股份有限公司（以下简称南风集团公司）纵容下属企业西安南风牙膏有限责任公司（以下简称西安牙膏公司）以不正当手段借“国家级企业技术中心研制”虚假宣传、欺诈消费者的行为。南风集团公司下属西安牙膏公司擅自决定把“国家认定”偷梁换柱为“国家级”进行夸大虚假宣传。魏文利认为国家发展和改革委员会、国家税务总局等五单位对《国家认定企业技术中心管理办法》拥有法定解释权，山西工商局超越职权或滥用职权解释上述办法所作被诉《回复》无效。综上，魏文利请求依法撤销被诉《回复》、被诉《复议决定》，并依法对《山西省企业技术中心管理办法》（山西省人民政府令第219号）的合法性予以司法审查。山西工商局辩称，一、南风集团公司是国家认定企业技术中心，被诉《回复》并无不妥；二、被诉《回复》并未对《国家认定企业技术中心管理办法》作任何解释；三、被诉《决定》合法有效。《山西省企业技术中心管理办法》（山西省人民政府令第219号）不是山西工商局颁布的，且被诉《回复》并没有适用该规定。综上，山西工商局请求依法维持被诉《回复》及被诉《复议决定》。国家工商总局辩称，被诉《复议决定》程序合法、认定事实清楚、适用法律准确，请求依法驳回魏文利的诉讼请求。南风集团公司述称：一、西安牙膏公司是南风集团公司百分百控股的子公司，西安牙膏公司与南风集团公司是两个独立的法人，魏文利所举报的牙膏并非南风集团公司生产，与南风集团公司无关，南风集团公司并非本案适格的法律利害关系第三人；二、南风集团公司是国家认定的企业技术中心，不存在虚假宣传和欺诈行为。综上，南风集团公司请求依法驳回魏文利的诉讼请求。2016年11月24日，一审法院作出（2016）京0102行初862号行政判决认为，根据《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第六条第二款和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条第二款及第十六条的规定，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作。工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件。山西工商局作为本辖区内的工商行政管理机关，对辖区内企业销售涉嫌虚假宣传、违反《广告法》的商品的行为负有调查处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议。国家工商总局作为山西工商局的上一级主管部门，具有受理针对山西工商局提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。关于南风集团公司是否是本案的适格第三人的问题。一审法院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，被诉《回复》是山西工商局针对魏文利对南风集团公司的举报作出的处理，南风集团公司与被诉《回复》具有利害关系，南风集团公司为本案的适格第三人。故南风集团公司主张该公司并非本案适格第三人的主张不能成立。关于能否对《山西省企业技术中心管理办法》（山西省人民政府令第219号）进行合法性审查的问题。一审法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条第一款的规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。本案中的《山西省企业技术中心管理办法》（山西省人民政府令第219号）属于地方政府规章，不属于人民法院可以审查的规范性文件的范畴。本案中，魏文利向山西工商局提交的举报信中载明，受理举报的机关为“山西省工商行政管理局”、“西安市工商行政管理局”。根据《广告法》第六条第二款、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条第二款和第十六条的规定以及《中华人民共和国公司法》第十四条第二款“公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任”的规定，因南风集团公司的所在地址为山西省，西安牙膏公司的所在地址为西安市，西安牙膏公司和南风集团公司属于两个独立的法人，故山西工商局针对属于本辖区内的南风集团公司的涉嫌虚假宣传行为进行调查核实，根据查明的事实作出被诉《回复》，并无不妥之处。国家工商总局在受理魏文利的行政复议申请后，对被诉《回复》进行了审查，并据此作出维持山西工商局的行政行为的复议决定，该复议决定的程序并无不当之处。魏文利的诉讼请求缺乏事实与法律依据。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决驳回了魏文利的诉讼请求。魏文利不服一审判决提出上诉，请求“一、依法撤销北京市西城区人民法院（2016）京0102行初862号行政判决并发回重新审理。二、依法对西安南风牙膏有限责任公司委托代理人侯立珂妨害行政诉讼的行为予以罚款。三、依法判决被上诉人山西省工商行政管理局、中华人民共和国国家工商行政管理总局承担原审及上诉费100元。”魏文利的上诉理由如下：一审法院认定事实错误并有遗漏，适用法律错误，纵容不法企业在广告宣传中任意使用“国家级”，从而扰乱国家正常公平竞争秩序；西安牙膏公司委托代理人侯立珂妨害行政诉讼的行为必须予以训诫、罚款，从而维护法律的尊严；一审法院驳回其诉讼请求说理不充分，含糊其辞。山西工商局、国家工商总局、南风集团公司均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，魏文利提交并当庭出示了如下证据材料：1、5份2015年政府信息告知书，证明五部委对南风集团公司“国家级”企业技术中心不予认可，只是认可“国家认定”企业技术中心；2、购物发票复印件，证明消费者合法权益应受到国家法律保护；3、证书，证明该证书由西安市工商局莲湖分局提供，南风集团公司用“国家级”企业技术中心违法虚假宣传；4、牙膏产品外包装（部分）复印件，证明西安牙膏公司生产的牙膏不科学不准确标识“国家级企业技术中心研制”，涉嫌虚假宣传；5、挂号信信封复印件，证明国家工商总局向魏文利邮寄送达被诉《复议决定》，签收日期为9月19日，魏文利于法定期限内提起行政诉讼；6、全国企业信用信息公示系统（山西）截图，证明该信用信息公示南风集团公司的名称、住所、法定代表人等登记信息；7、5份2016年政府信息告知书，证明53号令已于2016年3月作废；8、国家食品药品监督管理局网上查询截图，证明南风集团公司的生产许可证已吊销。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，山西工商局提交并当庭出示了如下证据材料：1、《关于南风化工集团涉嫌采取不正当手段，虚假宣传损害其他牙膏生产企业合法权益及欺诈消费者，扰乱社会经济秩序的举报材料》，证明魏文利分别向西安市工商行政管理局举报西安牙膏公司、向山西工商局举报南风集团公司虚假宣传及欺诈消费者的事实，针对西安牙膏公司的举报属于西安市工商行政管理局管辖；2、牙膏产品外包装（部分）复印件，证明商品包装上标注“国家级企业技术中心研制”的事实；3、被诉《回复》及EMS详情单，证明山西工商局按照法定程序对具名举报人给予了回复，且未对《国家认定企业技术中心管理办法》作任何解释；4、《中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国科技部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国海关总署、国家税务总局公告》，证明上述五部委于2014年12月26日发布的2014年第23号公告及其附件2部分内容中载明南风集团公司是国家认定企业技术中心的事实；5、5份2015年政府信息告知书，证明魏文利曾就本次举报内容，向相关的国家五部委进行过咨询或申请信息公开，国家五部委均未否认南风集团公司是国家认定企业技术中心；6、被诉《复议决定》，证明国家工商总局对被诉《回复》予以维持。在一审诉讼期间，在法定举证期限内，国家工商总局提交并当庭出示了如下证据材料：1、行政复议申请书复印件、5份2015年政府信息告知书、牙膏产品外包装（部分）复印件、购物发票复印件、被诉《回复》及挂号信信封复印件；2、行政复议受理案件通知书、行政复议答复通知书；3、被申请人答复书及相关证据材料（证据目录清单复印件、依据目录清单、魏文利身份证复印件、《关于南风化工集团涉嫌采取不正当手段，虚假宣传损害其他牙膏生产企业合法权益及欺诈消费者，扰乱社会经济秩序的举报材料》、挂号信信封复印件、牙膏产品外包装（部分）复印件、立案（不予立案）审批表、被诉《回复》及EMS详情单）。国家工商总局出示上述证据材料用以证明被诉《复议决定》程序合法、认定事实清楚、适用法律准确。在一审诉讼期间，南风集团公司提交并当庭出示了如下证据材料：1、《中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国科技部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国海关总署、国家税务总局公告》，证明2014年国家认定企业技术中心名单；2、证书，证明南风集团公司是国家认定的企业技术中心。经庭审质证，一审法院对上述证据材料作如下认定：魏文利提交的证据材料7、8与本案无关联性，不予采纳；山西工商局提交的证据材料3中的被诉《回复》及证据材料6和国家工商总局提交的证据材料3中的被诉《回复》为本案被诉行政行为的载体，不宜作为证据材料使用，不予采纳；魏文利、山西工商局、国家工商总局提交的其他证据材料以及南风集团公司提交的证据材料能够证明本案相关事实，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对一审诉讼期间魏文利、山西工商局、国家工商总局、南风集团公司提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2015年6月16日，魏文利以挂号信的方式向山西工商局办公室邮寄提交举报材料，其在举报信中称：“笔者在2015年5月7日，通过侯马市家和商贸有限公司路西分公司购买标识为西安南风牙膏有限责任公司生产牙膏一支，标识见净含量120克，生产批号：EA20170513、注册商标‘一口净’、南风化工集团股份有限公司技术中心（量杯+温度计图标）、国家级企业技术中心研制等标识”，“根据全国企业信用信息查询‘南风化工集团股份有限公司’，企业注册号140000100046776，登记发证机关：山西省工商行政管理局，法定代表人是胡文强……查询‘西安南风牙膏有限责任公司’，其登记机关是西安市工商行政管理局，法人股东是南风化工集团股份有限公司。西安南风牙膏有限责任公司法定代表人孙满红，公司住所：西安市莲湖区丰禾路282号”，“上述两公司在牙膏包装上标识‘国家级企业技术中心研制’行为涉嫌违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第五条（四）款既在包装上伪造或者冒用认证标志，对商品质量作引人误解的虚假表示。第九条经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的生产者（研制是生产的一部分）作引人误解的虚假宣传”，“根据《国家认定企业技术中心管理办法》第十五条，南风牙膏有限责任公司不具备集团公司国家认定企业技术中心的分中心资质；南风牙膏有限责任公司虚假宣传，南风集团存在监管缺失，应该承担连带责任”，“南风牙膏有限责任公司采取偷换概念虚假宣传，损害其他牙膏生产企业合法权益的同时欺诈消费者，严重扰乱社会经济秩序的行为，要有法必依，违法必究”。2015年7月7日，山西工商局针对魏文利的举报作出被诉《回复》。魏文利不服被诉《回复》，于2015年7月14日向国家工商总局邮寄提交行政复议申请。请求撤销山西工商局对其所作被诉《回复》、认定南风集团公司虚假宣传成立。2015年7月21日，国家工商总局对魏文利作出《行政复议受理案件通知书》，对山西工商局作出《行政复议答复通知书》。2015年7月31日，山西工商局向国家工商总局提交了书面答复及相关证据材料和依据。2015年9月2日，国家工商总局作出被诉《复议决定》。魏文利收到国家工商总局邮寄送达的被诉《复议决定》后，在法定期限内提起行政诉讼。另查，魏文利向山西工商局提交的举报材料中涉及的其购买的注册商标为“一口净”的牙膏系西安牙膏公司生产销售的产品，该产品包装盒上标注有“南风化工集团股份有限公司技术中心”的标识，及“国家级企业技术中心研制”字样。西安牙膏公司是1998年1月25日在西安市工商行政管理局莲湖分局登记成立的企业法人，其登记注册的类型是“有限责任公司（法人独资）”。南风集团公司是1996年4月2日在山西工商局登记成立的企业法人，其登记注册的类型为“其他股份有限公司（上市）”。南风化工集团股份有限公司技术中心隶属于南风集团公司。本院认为，根据《广告法》第六条第二款、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条第二款及第十六条的规定，山西工商局对辖区内南风集团公司的广告宣传行为具有监督检查、调查处理的行政职权。本案中，魏文利向山西工商局举报的广告宣传行为，系作为独立企业法人的西安牙膏公司实施的行为，并无证据证明该行为系南风集团公司实施或与西安牙膏公司共同实施。据此，山西工商局收到魏文利的涉案举报材料后，经调查认定“暂未发现南风化工集团股份有限公司有虚假宣传或欺诈消费者之证据”，并书面告知魏文利，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定。国家工商总局所作被诉《复议决定》的复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，一审法院认定魏文利的诉讼请求缺乏事实与法律依据并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决驳回魏文利的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由魏文利负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  李智涛代理审判员  郭元君二〇一七年五月三十一日法官 助理  朱彬彬书 记 员  王 正