山东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)鲁行终502号上诉人（原审原告）孙明标，男，1978年1月19日出生，汉族，农民，住菏泽市牡丹区。上诉人（原审原告）孙明阔，男，1983年4月3日出生，汉族，农民，住菏泽市牡丹区。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人赵军，山东省人民政府工作人员。委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。孙明标、孙明阔因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2016年12月5日作出的（2016）鲁01行初444号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。本案行政争议过程形成如下：孙明标、孙明阔对鲁政土字[2006]1039号《关于菏泽市2006年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称1039号批复）不服，向省政府提出复议申请，请求撤销1039号批复。被告省政府受理复议申请后,于2016年5月27日作出29号复议决定，主要内容为：2006年7月5日，山东省人民政府作出1039号批复后，菏泽市人民政府作出《关于征收土地安置补偿方案的通告》在百花小区进行了张贴。公示后，申请人就知道或应当知道1039号批复。申请人递交行政复议申请的时间是2012年，已经超过两年的行政复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项、《山东省行政复议条例》第八条的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明：2006年7月5日，省政府作出1039号批复，同意征收菏泽市牡丹区84969平方米农用地转为建设用地。2012年1月，原告就1039号批复向国务院申请行政复议。同年2月24日，国务院作出国法复函（2012）87号回复，告知原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。3月2日，原告就1039号批复向被告邮寄行政复议申请。3月12日，被告作出补正行政复议申请通知书。3月24日，原告向被告邮寄补正书及相关材料。3月27日，被告受理原告的行政复议申请，并向山东省国土资源厅送达提出行政复议答复通知书。4月6日，山东省国土资源厅提交答复书及相关证据。5月24日，被告征得原告同意调解后，中止行政复议。5月27日，被告恢复审理并于同日作出鲁政复驳字[2012]29号驳回行政复议申请决定（以下简称29号复议决定）。原告收到29号复议决定后，提起行政诉讼，请求撤销29号复议决定。另查明，原告于2012年6月11日向被告邮寄恢复审理通知书，被告于次日收到。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”原告对省政府作出的1039号批复不服，向省政府申请行政复议，省政府具有受理原告提出的复议申请并作出复议决定的职权，原告对省政府作出的29号复议决定不服，提起本案诉讼，省政府作为本案被告主体适格。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，被告提交的菏泽市牡丹区人民政府于2006年8月10日作出的5号通告的张贴照片、牡丹区牡丹办事处百花社区居委会及其工作人员、社区群众、菏泽市国土资源局牡丹区分局及其工作人员出具的证明，均证明2006年9月12日在百花社区街道及百花公园门口张贴了5号通告，告知了1039号批复的有关内容。虽然山东省国土资源厅在其提交的答复书中陈述“2006年8月10日菏泽市牡丹区人民政府发布5号通告并在申请人所在社区进行张贴（附件六）。相关征地补偿费用全部到位。因此，申请人应于2006年8月10日知道或应当知道该批复……”，但被告依据山东省国土资源厅提交的证据认定原告在5号通告公示后，原告就知道或者应当知道被告作出的1039号批复，庭审中，被告也明确该通告的张贴时间为2006年9月12日，原告于2012年申请行政复议，被告据此认定原告的复议申请超过两年的法定复议期限，并无不当。原告虽然对证明人提供的证明不予认可，但未提出有效证据予以推翻，原告主张其是在（2011）济行初字第116号案件中得知1039号批复的主张，不予采信。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，被告省政府在征得原告同意后，以原告同意调解解决行政争议为由，中止复议程序并无不当。但，被告中止复议程序后，并未组织原告与相关部门就行政争议进行协调，原告为此于2012年6月11日向被告邮寄恢复审理申请，被告未予处理。虽然行政复议相关法律法规未明确规定复议中止期限，但复议机关应把握一个合理期限，即使因协调事由需要中止案件审理，如果当事人不同意继续协商或协调不成的，复议机关应当及时恢复审理。本案中，被告省政府对于原告提出的复议申请，自2012年3月27日受理后，于2012年5月24日中止审理，直到2016年5月27日才作出复议决定，在原告申请恢复复议审理的情况下，被告既未及时恢复审理，也未进行任何协调，中止复议长达4年，其中止复议审理的行为明显不当，构成拖延履行法定职责。因被告省政府已作出复议决定，且复议决定认定事实并无不当，判决被告省政府重新履行法定职责已无意义，但对复议决定的程序违法性应予确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认被告山东省人民政府于2016年5月27作出的鲁政复驳字[2012]29号驳回行政复议申请决定违法。上诉人孙明标、孙明阔不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，并依法改判。理由：被上诉人提供的证人都是被上诉人的下属单位工作人员，所作证言也都是被上诉人在行政复议过程中自行收集的证据。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十四条、第三十五条之规定，上述证据依法不能作为定案的证据。且庭后证人也否认了其证言，被上诉人提供的公告照片也不能证明是在百花社区洪庙村张贴的。原审法院上述证据作为定案依据违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条、第五十八条、第六十一条、第七十一条之规定，显然是错误的。另外，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定了土地征收程序，被上诉人未按照法律规定组织实施，上诉人无从知道被上诉人何时作出了1039号批复。综上，原审法院错误认定上诉人知道或应当知道被上诉人作出1039号批复的时间，认定事实、适用法律均错误。被上诉人山东省人民政府未向本院提交书面答辩意见。二审中，上诉人孙明标、孙明阔向本院提交光盘一张用以证明证人并不知道被上诉人何时公告了被诉批复内容，原审法院认定的证人证言并非证人的真实意思表示。合议庭经评议认为，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条之规定“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：……（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。”该证据并不符合视听资料证据的形式要件，本院不予采信。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，合议庭经评议同意原审法院对证据的认定及据此确认的案件事实。本院认为，本案的审理重点是29号复议决定是否合法正确。《山东省行政复议条例》第八条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，菏泽市牡丹区人民政府作出的关于征收土地及安置补偿方案的通告（[2006]第5号）、牡丹区牡丹办事处百花社区居委会及其工作人员、社区群众、菏泽市国土资源局牡丹区分局及其工作人员出具的证明，相互印证，能够证实2006年9月12日在百花社区街道及百花公园门口张贴了5号通告，告知了1039号批复的有关内容。被上诉人据此认定上诉人应当于此时知道被诉批复的内容，上诉人的复议申请超过二年的法定复议期限并驳回上诉人的行政复议申请并无不当。上诉人关于被上诉人提供的证人是被上诉人的下属单位工作人员，其证言不应采信的上诉理由无法律依据，不予支持。上诉人二审中提供的光盘意图证实庭后证人否认了其证言，原审法院证据采信错误。经查，上诉人提供的光盘并不符合视听资料作为证据的形式要件亦无法证实证人的身份及证明内容，本院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条对作出行政复议决定的期限、行政复议程序中止的情形作出了明确规定，旨在规范行政复议程序，及时解决行政争议。本案中，被上诉人省政府在征得原告同意后，以上诉人同意调解解决行政争议为由，中止复议程序并无不当。但被上诉人于2012年5月24日中止审理，直到2016年5月27日才作出复议决定，明显超过了合理期限，也不符合行政效率原则。且中止复议期间，被上诉人并未就行政争议组织协调处理，在上诉人申请恢复复议审理的情况下，被上诉人也未及时恢复审理。原审法院认定被上诉人构成拖延履行法定职责并据此确认被诉复议程序违法并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙明标、孙明阔共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  王海燕代理审判员  卜菲菲代理审判员  刘白鸽二〇一七年五月二十四日书 记 员  李 倩