重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2017)渝05行终115号上诉人（一审原告）程世发，男，汉族，1940年11月6日出生。住址：重庆市大渡口区。上诉人（一审原告）凡华（系程世发之妻），女，汉族，1963年3月7日出生。住址：重庆市大渡口区。委托代理人孙兵，重庆坤源衡泰律师事务所律师。委托代理人王子睿，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市规划局九龙坡区分局，住所地：重庆市九龙坡区杨家坪直港大道17号建设大厦8楼。法定代表人郝国义，局长。委托代理人王崇亮，该局工作人员。委托代理人王志刚，重庆海外律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府,住所地：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人张国清，市长。委托代理人文偲昱，该政府工作人员。委托代理人严天汉，该政府工作人员。一审第三人重庆高新技术产业开发区九龙园区管理委员会，住所地:重庆市九龙坡区科城路85号。负责人：杨扬。委托代理人张罡，该园区工作人员。一审第三人石广荣，男，汉族，1954年5月29日出生。住址。上诉人程世发、凡华因诉被上诉人重庆市规划局九龙坡分局（以下简称九龙坡规划分局）、重庆市人民政府城建行政处罚一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的（2016）渝0108行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月27日受理后，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人程世发、凡华及王子睿、被上诉人九龙坡规划分局之委托代理人王崇亮、王志刚、被上诉人重庆市人民政府之委托代理人文偲昱、严天汉、重庆高新技术产业开发区九龙园区管理委员会（以下简称九龙园区管委会）委托代理人张罡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2008年2月21日第三人九龙园区管委会与石广荣、凡华签订了《租地协议》，约定由九龙园区管委会将其位于重庆市九龙园区B2区石龙村跳蹬河桥头约11.75亩闲置的国有绿化用地出租给程世发、凡华作为临时用地，约定出租年限为20年。协议同时约定，土地租赁期间，如该地块遇国家建设需要，红线范围内所有房屋、构附着物、设备等一律不予补偿。协议签订后凡华等人为开挖临时用地进出口曾向第三人九龙园区管委会提出了申请，第三人九龙园区管委会同意了程世发、凡华的申请。2015年9月21日，九龙园区管委会向九龙坡规划分局发出《关于请区规划分局对轻轨5号线范围内违章建筑送达文书的函》，请求对凡华、程世发等三人修建的违法建筑立案查处。2015年9月23日，九龙坡规划分局作出《重庆市规划局查处违法建筑案件登记表》决定立案查处。同日对程世发进行了调查核实，并对涉案建筑进行了现场调查和实地勘验，制作了《九龙坡区未登记（无证）建筑勘验笔录。查明了涉案建筑物的具体情况后作出《未办理规划手续证明》，认定涉案建筑物未办理任何规划手续，属于违法建筑。同日作出《关于违法建筑所在区域的控规说明》，查明该宗土地属于经重庆市人民政府批准的中梁山J分区，经调查核实，程世发、凡华、石广荣在该区域内所修建的建（构）筑物未办理任何规划许可手续，违法占用城市规划中的公共交通场站用地（S41）修建违法建（构）筑物。2015年9月24日，九龙坡规划分局作出渝规限拆九龙坡字（2015）第3226号《限期拆除违法建筑决定书》，认定凡华、程世发等三人在九龙坡区九龙园福园路美每家旁修建的建（构）筑物未经规划许可，根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第二条的规定，属于违法建筑。根据执法人员现场测量估算，违法建筑面积约为15059平方米。根据《重庆市城乡规划条例》第七十一条第一款的规定，责令凡华、程世发等三个人自决定书送达之日起5日内，自行拆除该违法建筑。程世发、凡华收到决定书后不服，向重庆市人民政府申请行政复议，在复议期间重庆市人民政府对本次行政复议曾作出延期和中止通知，2016年6月23日重庆市人民政府作出行政复议决定，维持了原具体行政行为。程世发、凡华不服提起行政诉讼。另查明，2009年12月11日，九龙园区管委会曾向程世发、凡华出具了《证明》，证实程世发、凡华租用九龙园区B2区闲置土地修建临时厂房和门面，暂未办理房产证。此后，九龙坡区城乡建设委员会分别于2010年1月20日、2011年6月29日，2014年12月2日在上述证明上盖章予以确认。一审法院认为，（一）关于重庆市规划局九龙坡区分局是否具有作出被诉《限期拆除违法建筑决定书》的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动必须遵守本法”规定了城乡规划法的适用范围。该法第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，授予了九龙坡规划分局对辖区内规划管理的法定职权。该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”规定了违反城乡法应当受到处罚的情形。该法于2008年1月1日起施行，凡华等人于2008年2月21日与第三人九龙园区管委会签订了《租地协议》，嗣后在租用的土地上修建建（构）筑物，凡华、程世发等人在修建时，本应按照《中华人民共和国城乡规划法》规定办理建设规划许可手续后方可开始建设，但程世发、凡华等人并未向九龙坡规划分局申请办理任何批准手续，故其修建的建（构）筑物属于违法建筑，应当受到查处。凡华、程世发抗辩称其使用的是绿化用地，依据《重庆市城乡规划条例》第六十三条规定即使违法也只能由绿地管理部门查处，不应由九龙坡规划分局查处。《重庆市城乡规划条例》第六十三条规定：“修建违法建筑的，按下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律法规确定的该区域的主管部门组织查处；（二）非法占用土地修建的，由土地主管部门组织查处；（三）在城市、镇规划区内其他不属于本条第（一）、（二）项规定违反规划修建的，由城乡规划主管部门组织查处。”凡华等人与第三人九龙园区管委会签订租地协议时，虽然协议上注明租用的该宗土地是国有绿化用地，但也仅表明该宗土地是作为绿化用地进行规划的并非建成的绿地，因当时该宗土地是处于闲置状态，所以才租给凡华等人使用。且该宗土地的规划后来已经调整为公共交通场站用地，因此程世发、凡华认为该宗土地是绿地，在该宗土地上修建的建（构）物属于在专门管理区域内修建的违法建筑，应由法律法规确定的该区域的主管部门组织查处的抗辩理由不能成立。程世发、凡华等人在该宗土地上修建的建（构）筑物，应由九龙坡区规划分局查处。据此，九龙坡区规划分局有权作出被诉《限期拆除违法建筑决定书》。（二）关于认定事实及法律法规适用。九龙坡规划分局对程世华、凡华等人修建的违法建筑决定立案查处后，对程世发进行了调查核实，查明了程世发、凡华等人修建的建（构）筑物没有办理规划许可手续的事实，并对该建筑违法的面积进行了勘测，绘制了违法建筑地形图，然后对程世发、凡华等人作出限期拆除决定。程世发、凡华虽提交了《九龙园区开挖市政设施审批表》，用以证明其修建的建（构）筑物是经合法审批的，但纵观该表内容，并未涉及批准修建建（构）物事项；同时还提交了一审第三人九龙园区管委会、重庆市九龙坡城乡建设委员会加盖公章的《证明》，证明其租用“闲置土地，修建临时厂房和门面，房产证暂未办理”，但该证明也只能证实程世发等人有租地修建厂房和门面的事实，既不能证明其所修建的厂房和门面经过规划部门的批准，也不能证明其所修建的厂房和门面的合法性。程世发、凡华不能依据上述二个证据抗辩九龙坡区规划分局的对其修建的建（构）筑物系违法建筑的事实认定。因此，九龙坡区规划分局认定程世发、凡发修建的建（构）物属违法建筑，事实清楚，证据确凿。九龙坡区规划分局根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第二条第二款“本规定所称违法建筑是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物。”的规定，认定程世发、凡华等人修建的建筑物属于违法建筑，并根据《重庆市城乡条例》第七十一条第一款规定：“负责组织查处的主管部门或镇（乡）人民政府对本条例第六十三条所列修建违法建筑的，应当责令停止建设，按照有关法律法规进行处罚，并限期拆除”，对程世发、凡华等人修建的建（构）筑物作出限期拆除的处理决定，适用法律法规正确。同时《重庆市查处违法建筑若干规定》第十一条规定：“对已建成的违法建筑，负有查处职责的行政主管部门应当依法作出拆除、回填、没收违法建筑或者违法收入等处理决定。违法建筑在城乡规划区、城市发展备用地和基础设施预留地内，存在严重侵害公共利益，影响城乡规划实施、破坏城乡景观、影响公共安全等情形的，应当依法处以拆除”。程世发、凡华等人所修建的建筑物，在城市基础设施预留地内，九龙坡区规划分局为此作出限期拆除决定的裁量权适当。（三）关于九龙坡区规划分局的执法程序。《重庆市查处违法建筑若干规定》第十二条规定：“决定对违法建筑实施强制拆除或者回填的，按照到下程序执行：（一）负有查处职责的行政主管部门依法对违法事实进行调查、核实；（二）负有查处职责的行政主管部门依法作出限期拆除或者决定，当事人应当在规定期限内自行拆除或者回填；”九龙坡区规划分局对程世发、凡华等人修建的违法建筑决定立案查处后，对程世发、凡华进行了调查询问，并对违法建筑进行了勘测，核实了违法建筑的面积，然后作出限期拆除决定，并送达了程世发、凡华，故九龙坡区规划分局的执法程序合法。（四）关于本案是否已过追诉时效。2012年2月13日全国人大法工委办公室对《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）作了回复。根据该《意见》，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。程世发、凡华自2008年2月租地后修建建（构）筑物，至九龙坡区规划分局对其查处时，仍未办理任何规划批准手续，其违反城乡规划的事实始终存在，其违法行为处于继续状态，因此，程世发、凡华认为已过追诉时效的理由不能成立。重庆市人民政府在复议期间对事实部分所采信的证据与原行政机关采信的证据一致，认定的事实与原行政机关认定的事实一致。其作出的行政复议证据确凿，适用法规正确，程序合法。综上所述，九龙坡区规划分局作出的行政行为和重庆市人民政府作出的行政复议决定证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，程世发、凡华要求撤销九龙坡区规划分局和重庆市人民政府作出的行政行为的理由不能成立。为此，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回程世发、凡华的诉讼请求。上诉人程世发、凡华不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决并确认违法并依法改判。其上诉理由为：一、一审认定事实不清。1、九龙园区管委会享有规划管理的职权职责。2、九龙坡规划分局对本案没有查处的职权，因为此地为绿化用地。3、临时建筑并非违法建筑。4、修建房屋经过工商登记并取得营业执照。二、一审判决法律适用错误。本案所称的违法建筑修建于2009年，《重庆市城乡规划条例》于2010年1月1日起实施，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。被上诉人作出上述拆除违法建筑的行政行为适用法律错误，依法应当得到纠正。三、本案严重违反信赖利益保护原则。被上诉人重庆市人民政府答辩称：被上诉人作为复议机关，作出的《行政复议决定书》程序合法，理由充分。被上诉人九龙坡规划分局答辩称：1、我局是法定的城乡规划主管部门，在九龙坡区进行城市建设应当向我局申请城乡规划许可，九龙园区管委会无权代我局行使城乡建设管理职责。2、上诉人修建的房屋不是临时建筑，其需向我局申请。3、上诉人租用的土地于2014年调整为交通场站用电地。4、修建房屋取得营业执照与是否违法建筑无关。5、上诉人违法行为处于持续状态，故我局有权查处。一审第三人九龙园区管委会答辩称：园区无规划权，亦无违法建筑认定权。一审第三人石广荣未向本院提交书面答辩意见。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。本院认为：针对程世发、凡华的上诉理由，本院作如下评析：一、上诉人称九龙园区管委会享有规划管理的职权职责，上诉人租赁九龙园区的土地及修建厂房经其审批同意，并非未办理规划手续。九龙坡区人民政府（2010）九府发第45号文规定九龙园区管委会的职权职责范围包括负责组织实施九龙工业园区开发建设、规划管理、招商引资和产业发展工作，受区政府委托对九龙工业园区范围内的土地实行统一管理。实际是明确其对规划编制，办理报建的职责，行政审批的权利仍由九龙坡规划分局行使，其修建厂房需办理取得建设工程规划许可证。故上诉人的此项理由不能成立。二、上诉人称九龙坡规划分局对本案没有查处的职权，因为此地为绿化用地。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动必须遵守本法”规定了城乡规划法的适用范围。该法第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，授予了九龙坡规划分局对辖区内规划管理的法定职权。《重庆市城乡规划条例》第六十三条规定：“修建违法建筑的，按下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律法规确定的该区域的主管部门组织查处；（二）非法占用土地修建的，由土地主管部门组织查处；（三）在城市、镇规划区内其他不属于本条第（一）、（二）项规定违反规划修建的，由城乡规划主管部门组织查处。”凡华等人与九龙园区管委会签订租地协议时，虽然协议上注明租用的该宗土地是国有绿化用地，但也仅表明该宗土地是作为绿化用地进行规划的并非建成的绿地，该宗土地的规划现已调整为公共交通场站用地，因此，九龙坡规划分局有查处的职权。程世发、凡华认为该宗土地是绿地，在该宗土地上修建的建（构）物属于在专门管理区域内修建的违法建筑，应由法律法规确定的该区域的主管部门组织查处的上诉理由不能成立。三、上诉人称其修建的是临时建筑并非违法建筑。《重庆市查处违法建筑若干规定》第二条第二款“本规定所称违法建筑是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物。”上诉人修建厂房系未经用地或者规划许可擅自修建，就应当认定属违法建筑，九龙坡规划分局根据《重庆市城乡条例》第七十一条第一款规定，予以强制拆除正确。四、上诉人称修建房屋经过工商登记并取得营业执照，故证明其系合法建筑。九龙园区管委会曾向程世发、凡华出具了《证明》，证实其租用九龙园区B2区闲置土地修建临时厂房和门面，暂未办理房产证，九龙坡区城乡建设委员会在上述证明上盖章予以确认。但是，九龙园区等部门在《证明》上盖章仅能证明上诉人的生产经营活动有经营场所，并不能得出其修建房屋经规划部门的批准系合法建筑的结论。五、上诉人称九龙坡规划分局认定的违法建筑修建于2009年，《重庆市城乡规划条例》于2010年1月1日起实施，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。被上诉人作出上述拆除违法建筑的行政行为适用法律错误，依法应当得到纠正。根据1998年9月1日生效的《重庆市城市规划管理条例》规定，其修建的建筑物系违法建筑。按照《重庆市城乡规划管理条例》的规定其修建的建筑物也是违法建筑，且根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。第二款，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了起计算。上诉人在临时租用的国有土地上，未经规划部门批准取得建设工程规划许可证的情况下，违反《重庆市城乡规划管理条例》第六十二条的规定，属于违法建设行为，其修建的建筑物系违法建筑，且至今仍处于继续违法状态。因此，九龙坡规划分局强制拆除正确。六、上诉人称本案严重违反信赖利益保护原则，其投入大量资金修建厂房，未获任何补偿，九龙坡规划分局的强制拆除行为给其造成重大损失。所谓信赖利益是指一方基于对另一方将与其订约的合理信赖所产生的利益。凡华与九龙园区的《租地协议》约定，该地块遇国家建设需要，红线范围内所有房屋、构附着物、设备等一律不予补偿。即双方对可能发生的事件约定了解决的办法。现约定事由出现，双方均应按约定的办法处理，其不存在信赖利益，故上诉人称严重违反信赖利益保护原则的理由不能成立。综上，重庆市南岸区人民法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人程世发、凡华负担。本判决为终审判决。审 判 长  文林华审 判 员  龙晓波代理审判员  曹 怡二〇一七年五月十九日书 记 员  袁代美