洛阳市老城区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0302行初58号原告罗中武，男，1957年4月20日出生，汉族，住河南省偃师市。原告刘斌魁，男，1951年7月20日出生，汉族，住河南省偃师市。原告王灵枝，女，1952年5月25日出生，汉族，住河南省偃师市。原告罗中堂，男，1953年8月1日出生，汉族，住河南省偃师市。原告罗龙涛，男，1988年4月6日出生，汉族，住河南省偃师市。五原告共同委托代理人贾飞，北京市京师律师事务所律师。被告偃师市人民政府。住所地：偃师市民主路**。法定代表人何武周，该市市长。应诉负责人张晓阳，该市副市长。委托代理人付成武，该单位法制办科员。委托代理人王高峰，河南西亳律师事务所律师。被告偃师市规划局。。住所地：偃师市商都路**法定代表人韩国庆，该局局长。委托代理人李松涛，偃师市规划局工作人员。委托代理人李金环，河南博同律师事务所律师。第三人偃师市百家工贸有限公司。住。住所地：偃师市翟镇镇翟西村/div>法定代表人白照宏，该公司总经理。委托代理人李清超，该公司副总经理。委托代理人马宏图，该公司副总经理。原告罗中武、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗遂武诉被告偃师市人民政府、偃师市规划局、第三人偃师市百家工贸有限公司（以下简称百家公司）规划行政管理纠纷一案，本院于2017年12月2日作出（2017）豫0302行初42号行政判决，当事人不服提出上诉，洛阳市中级人民法院作出（2018）豫03行终115号行政裁定，撤销本院（2017）豫0302行初42号行政判决，将本案发回我院重新审理。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案在重新审理期间，原告罗遂武亡故，本院依法通知其法定继承人罗龙涛参加诉讼。原告罗中武、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗龙涛（以下简称五被告）及其共同委托代理人贾飞、被告偃师市人民政府应诉负责人张晓阳、委托代理人王高峰、付成武、被告偃师市规划局委托代理人李金环、李松涛、第三人百家公司委托代理人李清超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。五原告共同诉称，1、要求撤销被告偃师市人民政府作出的偃政复决（2017）4号行政复议决定；2、要求撤销被告偃师市规划局为第三人百家公司颁发的偃规地字第（2013）116号《建设用地规划许可证》。事实和理由：五原告要求撤销被告偃师市规划局的偃规地字第（2013）116号《建设用地规划许可证》，向被告偃师市人民政府提起行政复议，被告偃师市人民政府于2017年4月14日作出偃政复决（2017）4号行政复议决定，驳回五原告的复议申请，并于2017年4月17日将复议决定送达五原告。五原告认为《建设用地规划许可证》的颁发违反法律强制性规定，应予撤销，被告偃师市人民政府的复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误。五原告向本院提交证据材料如下：证1、土地承包证、租地协议、国土局证明。证明涉案土地系农用地，至今未依法办理土地征收及农转用的手续，被告偃师市规划局无权将第三人百家公司建设项目选址定点于五原告承包的耕地上。本案涉及的土地是农用地，租地协议第四条约定甲方需付给乙方每年每亩1000斤小麦和1000斤玉米作为租金。第五条约定合同到期后，如甲方不再续租，复耕工作按国家相关规定进行。该协议需要原告进行签字证明该地系原告的家庭承包地。根据农村土地承包法的规定，农用地不得用于非农建设，被告偃师市规划局允许第三人百家公司在农用地上建设非农项目是对违法行为的纵容，应当承担违法的法律责任。证2、第三人百家公司工商信息打印件。证明第三人百家公司的股东为蓝德安和白照宏，被告偃师市规划局称该二人为本村村民，没有提交证据予以证实，该二人均不是本村村民。根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条的规定，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。所以，百家公司并不是乡镇企业，对其使用土地及办理选址意见不能适用法律对乡镇企业的相关规定。证3、向偃师市人民法院的邮寄回执。证明原告依据法律规定，于2017年5月1日通过邮寄方式向偃师市人民法院起诉被退回。被告偃师市规划局辩称，一、原告不是本案适格主体。偃师市规划局作出的建设用地规划许可证与原告不存在直接利害关系。依照河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第四十一条规定，建设用地规划许可证是对建设单位建设用地符合城乡规划要求的行政许可，并不直接批准建设单位使用土地，由土地主管部门批准是否用地。因此，该规划许可证对原告权利义务不产生实际影响，五原告均不具备本案的诉讼主体资格。二、偃师市规划局办理的（2013）116号建设用地规划许可证合法有效。2013年7月29日，百家公司向偃师市规划局提出申请，并提交了相关材料。偃师市规划局经过审查，依照河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第四十一条的规定，在城市、镇总体规划确定的范围内使用集体所有土地或乡、村庄规划内国有土地的建设项目，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。三、本案已经超过诉讼时效。1、原告申请复议超过时效。根据《行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。原告申请复议的时间已超时效，偃师市人民政府作出驳回原告的复议申请是符合法律规定的。偃师市规划局于2012年11月1日按照规定出具了选址意见书，于2013年9月5日办理建设用地规划许可证，而且在办证前已经在企业所在地进行了公示，期间原告从未提出过异议。原告在2017年1月才申请复议，明显超过60天的复议时效。2、原告起诉超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告起诉已超起诉时效，原告若对偃师市人民政府作出的复议决定不服，应当在2017年5月2日之前向有管辖权的老城区人民法院提起诉讼。虽然原告在2017年5月1日曾向偃师市人民法院邮寄起诉，根据法律规定，其没有向有管辖权的人民法院起诉，因此在2017年5月1日的邮寄起诉并不能产生在法定时间内起诉的效力。另外，在原告起诉状中的落款时间是2017年5月5日，也明显超过起诉期限。综上，原告的各项诉讼请求均没有任何事实和法律依据，请求法院驳回原告的各项诉讼请求。被告偃师市规划局向本院提交证据如下：证1、豫洛偃工（2012）00207项目备案确认书一份。证明该确认书已经偃师市发展和改革委员会复核同意并备案，目前已建设完毕，符合产业政策，具备用地选址的条件。证2、用地申请一份。证明2012年10月22日第三人百家公司因企业发展需要，向偃师市规划局申请企业用地一块，该申请符合申请用地要求。证3、2012年10月23日翟镇国土资源管理所和翟镇镇人民政府共同出具的证明一份。证明第三人百家公司用地范围位于翟镇镇翟西村东至创业路，西至渠沟，南至工业路，北至才智种子公司，该申请使用的土地性质、范围符合土地利用总体规划。证4、2012年11月1日偃师市规划局出具的选字第偃规（2016）116号建设项目选址意见书一份。证明依据第三人百家公司提供的证据，经过审查符合出具建设项目意见书的条件，且程序适当，该选址意见书合法有效。证5、2013年7月29日第三人百家公司要求办理建设用地规划许可证的申请书、总平面图、鸟瞰图、2013年8月3日公示图及公示内容、建设用地规划许可证各一份。证明偃师市规划局出具的（2013）116号建设用地规划许可证是在建设项目选址意见书的基础上作出的，程序合法，2013年9月5日向第三人百家公司颁发了建设用地规划许可证。证6、照片一张。证明2013年8月3日，偃师市规划局在第三人百家公司未建设的建设用地范围围墙外进行公示，该证据证明偃师市规划局对第三人百家公司建设用地进行了公示。被告偃师市人民政府辩称，一、被告偃师市人民政府作出的偃政复决（2017）4号行政复议决定符合法定程序。偃师市人民政府于2017年1月16日收到原告罗中堂等人邮寄的行政复议申请书，于2017年3月14日作出偃政复（2017）2号行政复议延期审理通知书并于次日邮寄送达给罗中堂。经审理后，于2017年4月14日作出偃政复决（2017）4号、9号行政复议决定书并于次日邮寄送达给罗中堂。故偃师市人民政府作出的偃政复决（2017）4号、9号行政复议决定书符合法定程序。二、偃师市人民政府作出的偃政复决（2017）4号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。百家公司于2013年7月29日向偃师市规划局申请办理建设用地规划许可证，偃师市规划局认为该用地符合城乡规划要求，于2013年9月5日为百家公司颁发了偃规地字第（2013）116号建设用地规划许可证。颁发前，偃师市规划局于2013年8月3日在项目用地上对地块位置、范围、面积及用地性质进行了公示，且该地块不涉及白宗超等17人的承包地、宅基地或其他用地，故偃师市人民政府作出偃政复决（2017）9号行政复议决定，驳回翟镇镇翟西村白宗超等17名村民的行政复议申请。刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗遂武4人在申请行政复议前曾向偃师市人民法院起诉，要求确认其与百家公司、翟西村村委会、翟西村第四村民组签订的租地协议无效。翟西村村委会证明本案争议土地涉及五原告，且百家公司已经按照租地协议支付了年度补偿款，因此偃师市人民政府认为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议受理条件之一。本案中，偃师市规划局作出的偃规地字第（2013）116号建设用地规划许可证系颁发用地规划许可，并未直接处分五原告的合法权益，其与该规划许可行为没有利害关系，故五原告提出行政复议不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，偃师市人民政府作出偃政复决（2017）4号行政复议决定书，驳回五原告的复议申请。三、五原告把偃师市人民政府、偃师市规划局列为共同被告不符合法律规定。偃师市人民政府作出的偃政复决（2017）4号行政复议决定书是以申请人提出的复议申请不符合行政复议的受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条复议机关是共同被告的情形，而应适用《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定。五原告对二被告只能择一而诉，不能把二被告列为共同被告。综上所述，偃师市人民政府作出的偃政复决（2017）4号行政复议决定书内容正确，程序合法，请求法院依法驳回原告对偃师市人民政府的起诉。被告偃师市人民政府向本院提交证据如下：证1、复议申请。证明五原告复议申请内容及收到申请时间。证2、行政复议答复书。证明偃师市规划局答复内容。证3、偃政复（2017）2号行政复议延期审理通知书及邮寄送达凭证。证明偃师市人民政府在法定期限内作出延期审理决定并及时送达申请人。证4、偃师市翟镇镇翟西村村民委员会证明。证明白宗超等17人的承包地、宅基地及其他用地不在百家公司的用地范围内。证5、偃政复决（2017）9号行政复议决定书及邮寄送达回证凭证。证明偃师市人民政府在法定期间内作出复议决定并及时送达申请人。证6、偃政复决（2017）4号行政复议决定书及邮寄送达回证凭证。证明偃师市人民政府在法定期间内作出复议决定并及时送达申请人。第三人百家公司述称，一、2012年百家公司为建厂所需占用翟西村四组、六组部分土地，与翟西村四组16户村民和翟西村六组部分村民签订了租地协议，其中有本案的原告刘斌魁、罗中堂及原告罗龙涛的父亲罗遂武。该租地协议经偃师市人民法院及洛阳市中级人民法院判决该租地协议真实有效。百家公司按约每年支付了翟西村四组、六组租金，且2018年9月30日前的租金也支付。二、百家公司根据规划部门要求，于2013年8月3日对本案争议地块进行了建设用地规划许可公示，公示期间无村民提出异议，随后提供相关材料取得了建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。在建设时期及正常生产经营期间五原告并没有提出异议。作为本村村民出租土地的刘斌魁、罗中堂、罗龙涛的父亲罗遂武应当知道已经依法办理了各种证件。三、偃师市规划局只是对百家公司使用该地块是否符合偃师市总体规划的确认许可，并没有实际对该地块作出处理。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，五原告的起诉已超期。五、依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第八款之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。百家公司按照协议约定按时支付租金，2018年9月30日前的已支付。五原告已经得到了每年出租土地带来的合法权益，说明实际利益并未受到损失。第三人百家公司向本院提交证据如下：证1、百家公司收款收据一份。证明百家公司向原告所在的第四组缴纳从2017年10月至2018年10月的租金。证2、百家公司收款收据一份。证明百家公司对其所占的租地向第六组缴纳从2017年10月至2018年10月的租金。证3、租地协议一份。证明百家公司所占用的土地是偃师市翟镇翟西村第六村民组土地，不单单只占用原告所在的第四村民组的土地。证4、打印的照片6张。证明百家公司从建厂到目前正常运行的现状。经庭审质证，被告偃师市规划局对五原告提交的村委证明无异议，但认为原告王灵枝的户口本显示其有两儿一女，王灵枝与其子女是共同共有人，白光辉不能代替其他人签字，没有证据证明其他共有人共同委托白光辉签署租地协议，本案与原告王灵枝无关。原告罗龙涛的父亲罗遂武虽然有村委证明，但没有罗建武、罗富道的死亡证明，也没有罗建武、罗富道其他子女放弃继承的证明，罗建武的土地使用证显示人口为一人，罗富道的土地证显示人口为两人，依照土地承包法规定，土地只能户内继承，没有登记在户主名下的人，不能继承该土地，所以原告罗龙涛不具备本案主体资格，原告罗龙涛父亲罗遂武的土地证显示人口为4人，没有证据证明其他共有人同意其代为签订协议，不具备资格。对原告刘斌魁、罗中武土地证的质证意见同原告罗龙涛父亲罗遂武土地证的质证意见。6份土地承包经营权证书登记的耕地均为两幅，甚至是四幅，不能证明与第三人百家公司办证有关。对租地协议真实性无异议，但认为该证据证明第三人百家公司用于建厂房，五原告均知该地的用途，村民委员会系集体土地所有人，五原告仅是土地承包人，租赁土地、改变用途是经过土地所有人即发包人的同意，所以第三人百家公司用地是合法有效的。国土局的证明与事实不符，该证明所称的总体规划图是2006年-2020年，而本案用地规划许可证使用的是2009-2020年的偃师市翟镇镇总体规划，该规划是经被告偃师市人民政府文件批复的，该证据显示的“挂钩建新区”与事实不符。认为企业信息是在网上下载打印的，不予质证。被告偃师市人民政府、第三人百家公司质证意见同被告偃师市规划局。经庭审质证，五原告对被告偃师市规划局提交的证1真实性有异议，认为是复印件，上面只有偃师市规划局的红章，无原件予以核对，且不能说明来源，无法确认其真实性。对证明方向及关联性有异议，认为该项目明确是新征土地25亩而本案第三人百家公司所使用土地一直是集体土地。从第三人百家公司名称处明确该项目应当是使用国有土地进行建设运行，不能达到偃师市规划局的证明目的。对证2真实性有异议，认为是复印件，上面只有偃师市规划局的红章，无原件予以核对，且不能说明来源，无法确认其真实性。对合法性有异议，认为根据河南省实施城乡规划法办法第四十六条规定，第三人百家公司提出申请时拟用土地属于集体土地并且是用租赁方式取得，应当依据该条款规定向乡、镇级人民政府提出申请要求核发乡村建设用地规划许可证。对证3真实性无异议，对合法性有异议，认为该证明是偃师市规划局与国土所共同出具，根据相关规定，应当由经办人或法定代表人签字并加盖单位公章，该证明没有经办人和法定代表人的签字，形式不合法，同时是否符合土地利用总体规划应当由当时的经审批并公示过的土地利用总体规划及附图及用地项目套图进行证明，该证明内容中不显示当时有效的土地利用总体规划的情形。对证4真实性及关联性无异议，对合法性有异议，认为缺少证据证明该用地项目符合使用集体土地直接进行建设的情形，也没有证据证明第三人百家公司拟用土地在合法有效的城市及乡、镇规划范围之内。对证5申请书的质证意见同证1的质证意见。对总平面图真实性无异议，但认为该证据没有在法定举证期内提交，该图是第三人百家公司制作没有经过审批，且与本案不具有关联性，不是办理相关手续所必须的材料。对鸟瞰图的合法性及关联性均有异议，认为该证据没有在法定举证期内提交，不符合证据规则。认为2013年8月3日的公示图及公示内容与本案没有关联性，也不是被诉用地规划许可批后公示。对建设用地规划许可证因是被诉法律文书不发表质证意见。对证6因没有在法定举证期内提交不符合证据规则，不予质证。被告偃师市人民政府与第三人百家公司对上述证据无异议。经庭审质证，五原告对被告偃师市人民政府提交的复议申请书无异议，对复议答复书关联性认可，对内容的合法性、真实性及证明目的不认可。对延期审理通知书及送达凭证无异议。认为村民委员会证明不符合证据的法定形式，上面没有签章人的签名及身份证号等，无法核实真实性。对4号、9号复议决定及送达凭证关联性认可，对合法性不认可，认为存在认定事实错误等情形。被告偃师市规划局、第三人百家公司对被告偃师市人民政府提交的证据均无异议。经庭审质证，五原告对第三人百家公司提交的证据真实性无异议，但认为百家公司占用四组的部分土地，偃师市规划局给其办理土地规划许可证是违法的，百家公司的证据恰恰证明其占用的土地是原告所在的第四组的土地。被告偃师市规划局对上述证据的真实性无异议，但认为根据河南省城市规划公示制度第二条第一项规定，公示期满没有变更的不需要再次公告。被告偃师市人民政府对上述证据真实性无异议，认为证2证明原告的权益没有受损，对其他证据无异议。本院依法提取本案原告等与第三人就涉案土地确认租地协议效力的偃师市人民法院（2017）豫0381民初21号民事判决书及洛阳市中级人民法院（2017）豫03民终2755号民事判决书。经质证，五原告认为该判决与本案无关。该判决只是本案原告与第三人之间就涉案土地所约定的租赁协议进行事实与法律评判，租赁协议是否有效属于法律判断结果，原告对判决结果不认可。偃师市规划局认可上述判决内容，认为第三人签订的协议有效。偃师市人民政府对上述两份民事判决无异议，认为二审判决已认定涉案土地于2012年已变更为建设用地。百家公司对上述两份判决无异议。经审理查明，五原告均系偃师市翟镇镇翟西村第四村民组村民。2012年10月3日，该组部分村民与百家公司签订租地协议，约定百家公司租用该小组土地13.89亩，租地期限16年（自2012年10月1日至2028年9月30日）。2012年10月22日，百家公司向偃师市规划局提出用地申请，在偃师市翟镇镇翟西村申请企业用地一块。2012年10月23日，偃师市翟镇人民政府及该镇国土资源管理所向百家公司出具证明，证明百家公司用地符合土利用总体规划的建设预留地。2012年11月5日，偃师市国土局向百家公司出具证明，证明该案土地符合2006年至2020年翟镇镇土地利用总体规划，土地规划用途为挂钩新建区。2012年11月1日，偃师市规划局为百家公司颁发选字第偃规（2012）116号建设项目选址意见书，建设项目拟选位置位于翟镇镇翟西村北、南侧为工业路、东侧为规划路、西侧为耕地、北侧为河南省才智种子开发有限公司，拟用地面积23.95亩（包括部分翟西村四组的土地）。2013年6月17日，上述百家公司拟用地被批准用途为工业用地。2013年7月29日，百家公司向偃师市规划局提出申请，申请对其在偃师市翟镇镇工业区的项目办理建设用地规划许可证。2013年9月5日，偃师市规划局为百家公司颁发偃规地字第（2013）116号建设用地规划许可证，用地位置位于翟镇镇工业区、才智种子公司南侧，总用地面积为15965.70平方米。五原告不服该建设用地规划许可证，与他人共同于2017年1月16日向偃师市人民政府申请行政复议，偃师市人民政府于2017年4月14日作出偃政复决（2017）4号及9号行政复议决定，其中偃政复决（2017）4号行政复议决定认为五原告与规划许可行为没有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回五原告的行政复议申请。本院认为，根据相关法律规定，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内使用集体所有土地或村庄规划区内国有土地的建设项目，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。被告偃师市规划局对本辖区内符合镇总体规划确定的集体土地建设项目的用地申请，具有核发建设用地规划许可证的职权。被告偃师市规划局根据第三人百家公司提出的申请及提供的相关材料、相关证明及批复文件，向第三人百家公司颁发建设用地规划许可证，符合相关法律规定。五原告以违反法律强制性规定为由要求撤销上述规划许可证的理由不能成立，本院对其该项诉求不予支持。被告偃师市人民政府作为被告偃师市规划局的本级人民政府，在本案中具有作出行政复议决定的职权。本案争议的建设用地规划许可证涉及的土地包括部分偃师市翟镇镇翟西村四组的土地，故该建设用地规划许可证的颁发对土地权益人产生实质影响，五原告作为该组村民与建设用地规划许可证有利害关系。被告偃师市人民政府以五原告与规划许可行为没有利害关系为由驳回行政复议申请，属事实不清、适用法律错误，应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告罗中武、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗龙涛要求撤销被告偃师市规划局为第三人偃师市百家商贸有限公司颁发的偃规地字第（2013）116号建设用地规划许可证的诉讼请求；撤销被告偃师市人民政府于2017年4月14日作出的偃政复决（2017)4号行政复议决定。本案受理费50元，由原告罗中武、刘斌魁、王灵枝、罗中堂、罗龙涛承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  郭荣芬人民陪审员  董晓艳人民陪审员  赵志萍二〇一八年十二月二十二日书 记 员  郭明星