福建省福州市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)闽01行终167号上诉人（一审原告）郭云钦，女，1957年12月18日出生，汉族，住福州市仓山区。被上诉人（一审被告）福州市公安局仓山分局，住所地福州市仓山区朝阳路30号。法定代表人潘宣彬，局长。委托代理人欧松寿，男，该局民警。委托代理人严禄，男，该局民警。上诉人郭云钦诉福州市公安局仓山分局治安行政处罚一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第313号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告因举报福州市仓山区盖山镇跃进村的有关土地问题，到北京中南海周边上访，于2015年11月30日被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等为由，作出《训诫书》，并告知对违反训诫内容规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2015年12月1日，盖山镇综治办向福州市公安局仓山分局下属的盖山派出所发出《关于移送郭云钦非正常上访相关材料的函》，请福州市公安局仓山分局下属的盖山派出所依法对郭云钦予以处理。福州市公安局仓山分局盖山派出所于2015年12月2日11时07分许及12时01分许对原告郭云钦制作了《询问笔录》，并于2015年12月2日作出《行政处罚告知笔录》，但原告拒绝签收该告知笔录，也未提出陈述和申辩。同时查明原告郭云钦曾于2008年1月17日被福州市公安局盖山派出所予以拘留10日行政处罚，于2015年10月28日因扰乱公共秩序被福州市公安局盖山派出所予以警告处罚。综上，被告福州市公安局仓山分局于2015年12月2日对原告作出并送达仓公（盖山）行罚决字[2015]00562号《行政处罚决定书》，决定对郭云钦行政拘留十日。后原告被移交至福州市拘留所执行拘留，拘留时间从2015年12月2日起计至2015年12月12日止。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”的规定，本案虽违法行为地在北京，但公安部门认定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故被告福州市公安局仓山分局对原告具有管辖权。北京市公安局西城分局府右街派出所于2015年11月30日对原告的《训诫书》，可以证实原告因在中南海周边非正常信访被训诫的事实。被告接案后，通过调查取证，认定原告有扰乱公共场所秩序的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；…”的规定，以及原告非正常上访的前科事实，对原告作出拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚幅度亦在裁量范围内。原告申请政府信息公开的对象并非针对《训诫书》本身，故原告以北京市公安局西城分局的《政府信息答复告知书》来否认北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出的《训诫书》的主张，不予支持。因被告不存在违法的行政行为，原告的赔礼道歉请求亦不予支持。一审法院依照最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郭云钦的诉讼请求。上诉人郭云钦不服一审判决，向本院提起上诉称：一、因被上诉人对上诉人的数个举报事项不予立案，上诉人才携带书面举报材料及证据到北京上访，其上访行为并不当然构成扰乱社会公共秩序。只有实施了《信访条例》第20条列举的6种行为才构成扰乱公共秩序，上诉人在上访过程中没有任何过激行为，在上访过程中没有进入国家机关，没有扰乱国家机关正常办公秩序，没有侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员或者非法限制他人人身自由，上诉人在国家大剧院和中南海周边没有非法聚集，围堵，冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通，因此，上诉人的行为不构成扰乱公共秩序。二、一审法院错误理解《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的立法本意，忽视第九条第二款所规定的移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件应当由违法行为地公安机关办理移送手续，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。本案中，北京市公安局从未向被上诉人移交过上诉人及行政案件材料，没有配合被上诉人在北京开展调查取证工作，因此，被上诉人作出行政处罚没有法律依据。三、《训诫书》是没有违法但有违法可能性时的一种措施，是一种极度轻微的书面警告，《训诫书》未记载上诉人有违法行为，故《训诫书》可证明上诉人的上访行为是合法的。同时，《训诫书》因未向上诉人送达而未生效，被上诉人所持《训诫书》有可能是虚假的。即使《训诫书》是真实的，也只能说明北京市公安局西城分局已对上诉人进行处罚，被上诉人重复处罚。四、被上诉人没有证据证明上诉人在上访期间具体的违法行为，以及违法行为的手段、工具和危害后果。五、被上诉人的负责人和本案的经办人未出庭应诉，一审程序违法。六、一审法院以裁定形式驳回上诉人追加北京市公安局西城分局和福州市仓山区盖山镇人民政府作为本案当事人的书面申请，且不允许针对该裁定提起上诉，导致上诉人权利无救济。综上，请求：一、撤销一审判决。二、依法撤销仓公（盖山）行罚决字[2015]00562号《行政处罚决定书》；三、依法判令被上诉人为上诉人郭云钦消除影响，恢复名誉，并在全国性报纸上赔礼道歉；四、依法判令被上诉人赔偿上诉人人身自由损失人民币2363.64元（12天×219.72元/天)。五、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人福州市公安局仓山分局未向本院提交书面答辩意见。一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，被上诉人福州市公安局仓山分局作为违法行为人居住地公安机关，其对上诉人作出被诉行政处罚决定具有合法的权力来源。国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”被上诉人向一审法院提交的询问笔录、《训诫书》等证据可以证明上诉人于2015年11月30日在北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的事实。上诉人曾因非正常上访受过行政处罚，其明知北京中南海周边地区非信访接待场所仍前往信访被北京公安予以训诫，被上诉人据此依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的相关规定，在处罚幅度内对上诉人处以十日行政拘留，认定事实清楚。被上诉人受理案件后，履行了受案、询问、告知、集体研究等法定程序，处罚程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持，其赔偿请求本院亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人郭云钦负担。本判决为终审判决。审 判 长 谢红波审 判 员 郑 鋆审 判 员 曾 莹二〇一七年五月十九日法官助理 张厚磊书 记 员 李金土附注：本判决书引用的主要法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。