宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）宁05行初19号 原告：宁夏公路管理局中卫分局。住所地：宁夏回族自治区中卫市。 负责人：陈亮，该局局长。 委托诉讼代理人：王娟玲，宁夏君元律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被告：中卫市沙坡头区人民政府。住所地：宁夏回族自治区中卫市。 法定代表人：郭爱迪，系沙坡头区区长。 委托诉讼代理人：吴晓霞，女，汉族，生于1987年7月25日，本科，系沙坡头区人民政府法制办公室工作人员，住宁夏回族自治区中卫市。代理权限为一般授权代理。 委托诉讼代理人：拓静，宁夏永东律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 第三人：李巍，男，汉族，生于1981年3月12日，初中，农民，住宁夏回族自治区中卫市。 委托诉讼代理人：李德树，男，汉族，生于1956年9月17日，初中，农民，系李巍父亲，住宁夏回族自治区中卫市。代理权限为特别授权代理。 委托诉讼代理人：刘柱，宁夏金凤律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告宁夏公路管理局中卫分局与被告中卫市沙坡头区人民政府、第三人李巍行政撤销一案，本院于2018年9月13日立案后，于2018年9月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭进行了审理。原告宁夏公路管理局中卫分局的委托诉讼代理人王娟玲、被告中卫市沙坡头区人民政府的委托诉讼代理人吴晓霞、拓静、第三人李巍及其委托诉讼代理人李德树、刘柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系国道109兴仁收费站土地使用权人。1997年自治区交通厅计划修建盐池—兴仁的盐兴公路，因用地需要，1998年10月16日海原县人民政府作出海政发（1998）72号《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》，向自治区人民政府请示因盐兴公路海原段改造拓宽项目，需永久征用海原兴仁镇境内的233.46亩土地，用于公路改造。1998年12月26日宁夏回族自治区土地管理局作出宁土批发【1998】27号《关于盐兴公路（海原段）建设用地的批复》，对海原县人民政府《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》予以批复，即同意将海原县兴仁镇拓寨科村、东滩村、兴仁村、郝家集村集体土地15.134公顷征为国有土地后，连同国有草地0.43公顷，共计15.564公顷划拨给自治区交通厅世界银行贷款项目办公室，作为盐兴公路（海原段）改建工程建设用地。1999年6月24日，海原县国土管理局与海原县兴仁镇兴仁行政村签订了《盐池——兴仁公路海原段征用土地协议》，协议约定：因盐兴公路改造建设需要，海原县国土管理局征用海原县兴仁镇兴仁行政村境内的集体土地40亩用于公路建设，此次征用的40亩土地中包括第三人李巍父亲李德树承包的土地。盐兴公路建成后，兴仁收费站作为盐兴公路的组成部分由原告使用。2018年6月份，原告接到中卫市沙坡头区人民法院兴仁法庭通知,李巍起诉本原告用益物权纠纷。后原告核实相关事实，并在中卫市沙坡头区人民法院看到了第三人中卫市沙坡头区兴仁镇兴仁村民委员会与李巍签订的《农村土地（耕地）承包合同》，该承包合同中中卫市沙坡头区兴仁镇兴仁村民委员会将已被征用且由原告使用的12.44亩土地发包给了李巍；被告向李巍颁发的农村土地承包经营权证中，也包含了已被征用且由原告使用的12.44亩土地。综上，原告认为，被告作出的农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】，将已被征用且由原告使用的面积为12.44亩的土地发包给第三人李巍的行为损害了原告的合法权益。现提起诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】；2.判令被告承担本案诉讼费用。 被告辩称，一、在2003年底中卫市成立之前，海原县与原中卫县系同一级别的两个县。盐兴公路的修建发生在2003年之前，由海原县人民政府负责公路建设项目的申报、审批和项目用地的征收工作。在兴仁镇划归入中卫市沙坡头区辖区范围之前，兴仁镇属于海原县辖区，因此本案中所涉及的盐兴公路占地修路及占地补偿事宜，被告并不知情。二、在被告收到本案诉状后，与兴仁镇政府的相关工作人员了解了本案中的情况。根据存档的文件资料显示，1998年10月，海原县人民政府确因盐兴公路海原段的改造拓宽项目向自治区人民政府请示，需要征用原海原县兴仁镇内的土地，自治区土地管理局作出相应批复同意海原县人民政府的请示。此后，海原县国土资源局与兴仁村村民委员会签署征用土地协议，并向其支付了征地款，盐兴公路海原段改造拓宽项目及附属的收费站得以顺利建成，并使用至今。三、由于当时征用土地时技术条件有限，所以在确认征用土地范围时，仅用手绘征用土地范围的草图，并没有经过测绘确认征用土地的空间坐标。盐兴公路海原段的改造拓宽项目所占用的兴仁村范围内的土地，在征用之时并没有留下详细的数据可以与涉案的农村土地承包经营权证中的12.44亩相对比，但是从征用范围的草图中可以看到，李德树的地确实在盐兴公路海原段改造时被征用，并用于收费站的建设。四、被告向农户颁发土地承包经营权证，依据的是我国《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》，在管理办法的第七条中明确了实行家庭承包时，颁发土地承包经营权证的程序。涉案的土地承包经营权证的颁发，是在农户土地承包地块明确、承包关系清晰、资料齐全、已进行法定公示的基础上，由兴仁村委会与农户签订土地承包合同，由兴仁镇汇总登记册后，向沙坡头区负责土地确权登记的沙坡头区农村合作经济经营管理站提交颁证申请，待审核确认后，由被告向农户颁发农村土地承包经营权证。涉案的土地承包经营权证，从颁发流程上看，经过了村委会的公示，经层层上报后最终由被告颁证，程序合法。被告作为成立不久的一级政府，对于成立之前所发生的土地征用事宜不了解也在情理之中，然而在对第三人李巍的土地确权过程中，对于确权地块是否为已被征用的土地，兴仁村委会和兴仁镇政府从未提及，最终导致被告颁发给第三人李巍的土地承包经营权证引发本案争议。目前，原告诉称的兴仁收费站占用范围内的土地为征用取得，虽有依据，但是征用范围并不明确，涉案土地承包经营权证中的12.44亩地是否包含在兴仁收费站占用土地范围内，或是有部分重合，尚无充分的证据可以说明此事。综上所述，原告主张对宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号农村土地承包经营权证中的部分土地，因征用而享有合法使用权，但征用的界址范围并不明确。碍于当时技术条件的限制，以及征用距今已有近二十年之久的客观事实，且涉案地块权属存在的争议涉及国家及社会公共利益，请求法庭查明案情，依法判决。 第三人李巍辩称，1999年原村主任高凯领来了两个土地局的人，说因建设公路收费站需要征用第三人的土地，第三人不同意征用，对方说要租用土地8-10年，第三人便同意对方租用，在后来村上叫第三人过去补钱，第三人家一共被占了14亩地，补了两万多。但与对方没有签过任何协议。2017年4月8号收费站要被撤，4月4日第三人过去找他们，要求他们撤站后归还土地。对方答复说这是遗留问题，要求汇报后处理。后来说是1999年涉案土地就被兴仁镇和村上征用了，第三人才知道自己的地被征用。便于2018年5月份向兴仁法庭起诉要求返还土地。另，第三人认为涉案土地并未被依法征收，如果原告主张已被征用就必须提供合法有效的证据证实，且被告给第三人李巍颁发的土地确权证书符合法律规定及事实，应当予以认可。 原告向法庭提交下列证据材料以支持其请求：海原县人民政府文件《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》海政发（1998）72号、宁夏回族自治区土地管理局文件《关于盐兴公路（海原段）建设用地的批复》宁土批发【1998】27号、《盐池——兴仁公路海原段征用土地协议》1份、现金付出凭证一份、宁夏公路管理局文件宁公管通知（2006）6号《关于宁夏公路管理局及各分局内设机构的通知》1份、李巍农村土地承包经营权证书一份，拟证明：被告作出的农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】中发包给第三人李巍的12.44亩土地在盐兴公路建设时已被征用的事实。 被告对原告宁夏公路管理局中卫分局证据的质证意见,全部证据的真实性没有异议，但其中两份有海原县人民政府的文件以及自治区有关部门的批复仅能证实在盐兴公路拓建时曾征用过兴仁村部分土地，并且支付了相应的征地费用。但是这两份文件所涉及的土地并不能证明包含了被告向李巍所发放的土地经营权中的12.44亩土地。根据征用土地协议中后附的一份草图可以看出李德树的部分土地包含在此次征用的范围内。但并不能明确指向土地承包经营权证中的12.44亩。 第三人李巍对原告宁夏公路管理局中卫分局证据的质证意见，对海原县人民政府文件海政发（1998）72号《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》、宁夏回族自治区土地管理局文件《关于盐兴公路（海原段）建设用地的批复》宁土批发【1998】27号的真实性认可，但对关联性和证明目的有异议。两份文件只是涉及道路拓宽项目并不涉及收费站的征地以及建设事项。对《盐池——兴仁公路海原段征用土地协议》1份、现金付出凭证一份的三性及证明目的均有异议。该土地协议征收程序违法，没有经过实际土地使用人的同意且该文件也没有涉及收费站的建立使用及归还土地等事项。对宁夏公路管理局文件宁公管通知（2006）6号《关于宁夏公路管理局及各分局内设机构的通知》1份的真实性不表异议，对关联性和证明目的有异议。对李巍农村土地承包经营权证书一份的三性没有异议，但该证据也证实了李巍通过合法的程序取得该土地承包经营权证。原告提供的证据证实土地被征用的时间相互冲突。 被告中卫市沙坡头区人民政府向法庭提交下列证据材料：证据一、中卫市沙坡头区兴仁镇人民政府关于成立兴仁镇2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导机构的通知文件1份，拟证明：2014年3月17日，兴仁镇人民政府成立2014年农村土地承包经营权确权颁证工作领导机构，包括各村工作指导小组的组长及成员的事实。证据二、中卫市沙坡头区兴仁镇人民政府关于印发《兴仁镇2014年全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知文件1份，兴仁镇兴仁村2014年全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案1份，拟证明：2014年3月17日，中卫市沙坡头区兴仁镇人民政府根据沙坡头区管理委员会的部署和要求，向各行政村印发了农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案，兴仁村委会对此也制定了具体实施的方法和步骤。证据三、农村土地承包经营权确权登记农户档案1份6页，拟证明：2015年，经兴仁村委会对第三人李巍进行入户调查，并经公示后，将包含涉案12.44亩的三块地共计30.93亩归户至第三人李巍的事实。证据四、农村土地（耕地）承包合同1份4页，拟证明：2016年1月17日，第三人李巍作为土地承包方代表，与兴仁村委会签署了包含涉案12.44亩的三块地共计30.93亩的土地承包合同的事实。证据五、农村土地承包经营权登记簿1份6页，拟证明：2016年8月，被告依据兴仁村委会的调查、公示结果，及兴仁村委会与李巍签署的农村土地承包合同，向第三人李巍颁发宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号农村土地承包经营权证，并建立登记簿，记载该证所确权地块的四至、空间坐标及承包地块示意图等信息的事实。上述证据3-5共同证明，被告向第三人李巍颁发的第060561号土地承包经营权证的程序合法。 原告对被告中卫市沙坡头区人民政府证据的质证意见,对以上证据的真实性和来源不表异议，但对证明目的和关联性有异议。结合原告出示的证据能够充分证实李巍的12.44亩土地已经在1998年被征用，故被告依据错误的事实作出的土地承包经营权证应当予以撤销。 第三人李巍对被告中卫市沙坡头区人民政府证据的质证意见,三性和证明目的均无异议，该证据通过合法的途径取得，能够证实李巍取得土地经营权证的途径合法，符合法律规定。而原告主张的被征用的事实不能成立。 第三人李巍向法庭提交下列证据材料：证据一、海原县土地有偿承包合同书一份、土地承包合同书一份、农村土地（耕地）承包合同一份、李巍的农村土地承包经营权证一份（原件）、证明一份（复印件），拟证明：自1980年开始涉案收费站所涉及的李巍的土地由李德树承包，自2016年1月17日因办理确权证书需要由李巍承包并取得了农村土地承包经营权证，涉案土地并未依法征收。证据二、宁夏回族自治区农民负担监督手册一份，拟证明：涉案收费站涉及李巍的土地截止2002年均由李德树缴纳农业税，涉案土地并未被依法征收的事实。证据三、申请证人黄某某和李德银，拟证明：涉案土地末被依法征用的事实。 原告对第三人李巍向法庭提交证据的质证意见,对证明一份（复印件）的三性不予认可，对其他证据的真实性不表异议，但对证明目的及关联性有异议，因原告出示的证据证实涉案的土地已经被征收。对2名证人所证实的收费站建设时全部占用两名证人及本案第三人李巍涉案12.44亩土地的事实没有异议，但对2名证人所陈述的租用土地的事实有异议，因为原告所出示的证据证实涉案土地是被征用而非租用。 被告对第三人李巍证据的质证意见,对证明一份（复印件）的三性及证明目的不予认可，对土地有偿承包合同书及土地承包合同书、农民负担监督手册的真实性没有异议，但该两份合同中所记载的土地21亩并不能明确指向本案所争议的12.44亩。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同的真实性没有异议，该两份证据仅能证实对涉案的12.44亩地被告向第三人发放了土地承包经营权证，不能达到第三人证明土地未被征收的目的。对2名证人的证言有异议，认为证人所陈述的证人本身的土地及第三人的土地均在收费站建站时被租用，证人证言与涉案收费站占用的土地具有利害关系，因此证人的证言不能达到第三人的证明目的，不能作为定案的依据，另，两名证人所陈述的租用土地的事实，与原告所出示的土地征收协议中所记载的内容相互矛盾，书证的证明效力大于证人证言的证明效力，因此2名证人的证言不应被采纳。 经组织交换证据、庭审质证，本院对上述证据认证如下:1.原告方提交的证据：海原县人民政府文件《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》海政发（1998）72号、宁夏回族自治区土地管理局文件《关于盐兴公路（海原段）建设用地的批复》宁土批发【1998】27号、《盐池——兴仁公路海原段征用土地协议》1份、现金付出凭证一份、宁夏公路管理局文件宁公管通知（2006）6号《关于宁夏公路管理局及各分局内设机构的通知》1份、李巍农村土地承包经营权证书一份，均为书证，三性予以确认,对其证明事实本院予以确认。2.被告方提交的证据：证据一、中卫市沙坡头区兴仁镇人民政府关于成立兴仁镇2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导机构的通知文件1份，证据二、中卫市沙坡头区兴仁镇人民政府关于印发《兴仁镇2014年全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知文件1份。证据三、农村土地承包经营权确权登记农户档案1份6页。证据四、农村土地（耕地）承包合同1份4页。证据五、农村土地承包经营权登记簿1份6页，三性本院予以确认，能够证明被告向第三人李巍颁发第060561号土地承包经营权证的事实。3.第三人李巍的证据：证据一、海原县土地有偿承包合同书一份、土地承包合同书一份、农村土地（耕地）承包合同一份、李巍的农村土地承包经营权证一份、证明一份，证据二、宁夏回族自治区农民负担监督手册一份，三性本院予以确认，能够证明：自1980年开始涉案收费站所涉及的李巍的土地由李德树承包，自2016年1月17日因办理确权证书需要由李巍承包并取得了农村土地承包经营权证。证人黄某某和李德银与涉案收费站占用的土地具有利害关系，证人黄某某和李德银的证言本院不予采信，不能达到第三人的证明目的。 经审理查明，1997年自治区交通厅计划修建盐池—兴仁的盐兴公路，因用地需要，1998年10月16日海原县人民政府作出海政发（1998）72号《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》，向自治区人民政府请示因盐兴公路海原段改造拓宽项目，需征用海原兴仁镇境内的233.46亩土地，用于公路改造。1998年12月26日宁夏回族自治区土地管理局作出宁土批发【1998】27号《关于盐兴公路（海原段）建设用地的批复》，对海原县人民政府《关于盐兴公路海原段征用土地的请求》予以批复，即同意将海原县兴仁镇拓寨科村、东滩村、兴仁村、郝家集村集体土地15.134公顷征为国有土地后，连同国有草地0.43公顷，共计15.564公顷划拨给自治区交通厅世界银行贷款项目办公室，作为盐兴公路（海原段）改建工程建设用地。1999年6月24日，海原县国土管理局与海原县兴仁镇兴仁行政村签订了《盐池——兴仁公路海原段征用土地协议》，协议约定：因盐兴公路改造建设需要，海原县国土管理局征用海原县兴仁镇兴仁行政村境内的集体土地40亩用于公路建设。第三人李巍父亲李德树承包的土地在征用范围之内，用于兴仁收费站建设，作为盐兴公路的组成部分由原告使用。2018年6月份，原告接到中卫市沙坡头区人民法院兴仁法庭通知李巍起诉原告用益物权纠纷，其证据为被告作出的农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】，也包含了已被征用且由原告使用的12.44亩土地（第三人原来承包的）。原告认为，被告作出的农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】损害了原告的合法权益。遂向本院提起诉讼。另查明，在2003年底中卫市成立之前，海原县与原中卫县系同一级别的两个县。盐兴公路的修建发生在2003年之前，由海原县人民政府负责公路建设项目的申报、审批和项目用地的征收工作。在兴仁镇划归入中卫市沙坡头区辖区范围之前，兴仁镇属于海原县辖区。 本院认为，因国家建设需要，1997年宁夏回族自治区交通厅计划修建盐池—兴仁的盐兴公路，需要用地。经有关部门批准，征用了海原兴仁镇境内的233.46亩土地，用于公路改造。依照当时的法律、法规、政策，海原县国土管理局与海原县兴仁镇兴仁行政村签订了《盐池——兴仁公路海原段征用土地协议》，李巍承包土地在征用范围之内，且已领取了征地补偿款，征地程序结束。双方当事人均认可涉案土地在征用范围之内，因此，涉案土地已被征用。故被告作出农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】没有事实根据，依法应予撤销。被告辩称其行政行为合法，无事实根据，不予采纳。第三人李巍辩称涉案土地是租赁关系，无事实依据，不予采纳。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一），判决如下： 撤销中卫市沙坡头区人民政府作出的农村土地承包经营权证【宁（2016）沙坡头区农村土地承包经营权第060561号】。 案件受理费100元由被告中卫市沙坡头区人民政府负担 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长 李 娟 审判员 郭群杰 审判员 孙万红 二〇一八年十二月十九日 书记员 周凌燕 本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；