黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑06行终83号上诉人（原审原告）大庆市天凯商品混凝土有限公司，住所地黑龙江省大庆市龙凤区光明产业园区（大庆美佳丽新型材料有限公司院内）。统一社会信用代码：91230603592714305N。法定代表人高军，总经理。委托代理人陈明，黑龙江美亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大庆市萨尔图区安全生产监督管理局，住所地黑龙江省大庆市萨尔图区萨政路6号。统一社会信用代码：112306023259144170。法定代表人陈振利，该局局长。行政机关负责人宋广权，该局副局长。委托代理人苑晟涛，黑龙江苑晟涛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大庆市人民政府，住所地黑龙江省大庆市萨尔图区纬二路2号。法定代表人石嘉兴，市长。委托代理人马勇，大庆市政府法制办工作人员。委托代理人羿洪刚，黑龙江羿洪刚律师事务所律师。上诉人大庆市天凯商品混凝土有限公司（以下简称天凯公司）因诉被上诉人大庆市萨尔图区安全生产监督管理局（以下简称萨区安监局）、大庆市人民政府（以下简称市政府）行政处罚、行政复议一案，不服黑龙江省大庆市龙凤区人民法院（2018）黑0603行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天凯公司委托代理人陈明，被上诉人萨区安监局负责人宋广权及委托代理人苑晟涛、被上诉人市政府委托代理人马勇、羿洪刚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审查明，江苏诚达建筑有限公司（以下简称江苏诚达公司）是绿城御园四期工程的施工单位，原告天凯公司为江苏诚达公司提供商品混凝土。2016年10月11日晚8时30分左右，原告天凯公司工人张凯新在距离泵车软管6至7米处的地面遥控操作泵车，江苏诚达公司的工人崔恒军在距离泵车软管2米左右处配合放料，泵车送料过程中软管失控甩起，泵管末端打到崔恒军头部致其重伤，后经大庆市劳动能力鉴定委员会于2017年6月30日作出评定，崔恒军工伤伤残一级，（完全）生活自理障碍，（一般）医疗依赖。2016年10月12日，被告萨区安监局向大庆市萨尔图区人民政府（以下简称萨区政府）申请成立由区安监局、区监察局、区总工会、区住房和城乡建设局等单位人员参加的“10.11”事故调查组，当日获得批准。2016年10月13日，被告萨区安监局对本起生产安全事故审批立案。事故调查期间，被告萨区安监局工作人员向江苏诚达公司工作人员柴伟、夏鸣、崔小平，萨尔图区住房和城乡建设局工作人员张亮、吴东军、高天聪，向天凯公司工作人员张凯新、乔洪波、高军进行了调查询问，并拍摄了施工现场照片。2016年12月7日，“10.11”事故调查组向萨区政府申请延长调查处理期限60日，当日获得批准。2017年2月6日，“10.11”事故调查组向萨区政府出具《绿城御园四期工地“10.11”物体打击事故调查报告》，认定事故的性质为一般生产安全责任事故。事故的直接原因是：天凯公司泵车操作员张凯新在操作过程中违反混凝土泵车安全操作规程，致使泵管失控，打到崔恒军，导致事故发生。间接原因：一是江苏诚达公司的工作人员崔恒军安全意识淡薄，进入泵车软管危险区域作业，导致被泵管打到；二是江苏诚达公司现场管理混乱，现场无指挥人员，施工现场存在违章作业现象，存在管理漏洞；三是天凯公司日常安全管理不到位，对职工安全教育不到位，泵车作业时无专门人员指挥，安全检查不到位。同时，事故调查报告提出处理建议，依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第一百零九条第（一）项之规定，建议由萨区安监局对江苏诚达公司和天凯公司分别处以20万元罚款。2017年2月9日，萨区政府作出庆萨政发〔2017〕4号《关于绿城御园四期工地“10.11”物体打击事故调查报告的批复》，同意事故调查组对有关责任人和责任单位的处理建议，由萨区安监局依法追究江苏诚达公司和天凯公司的事故责任。2017年7月19日，被告萨区安监局向原告天凯公司作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》并送达。被告萨区安监局经过集体讨论后，于2017年8月14日作出（庆萨）安监罚〔2017〕07181-3号《行政处罚决定书》（以下简称07181-3号处罚决定），给予原告天凯公司20万元罚款的行政处罚。原告天凯公司不服该处罚决定，于2017年9月6日向市政府申请行政复议。2017年12月8日，被告市政府作出庆政复决〔2017〕50号《行政复议决定书》，确认07181-3号行政处罚决定违法。认为，萨区安监局对其行政管理区域内的安全生产工作负监督管理职责，对违反安全生产的行为具有行政处罚权，被告萨区安监局主体适格。《生产安全事故报告和调查条例》（以下简称事故调查条例）第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”本案中，绿城御园四期工地发生的一人重伤的生产事故属于一般事故，萨区政府组织成立“10.11”事故调查组对事故进行调查，程序合法。事故调查条例第二十五条规定，事故调查组应查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况、直接经济损失及认定事故的性质和事故责任，并提交事故调查报告。第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”。本案中，原告天凯公司泵车操作工人张凯新未能预见到泵车软管工作时可能甩起，对泵车的危险性认识不足，说明原告天凯公司对员工的安全教育培训不到位，因此，原告对本起事故的发生负有责任。事故调查组以张凯新等相关人员的询问笔录和现场勘验照片为依据，在法定期限内作出了事故调查报告，对事故发生的原因和事故责任进行分析认定，并提出处理建议，萨区政府在法定期限内作出批复，同意事故调查组对事故发生原因、事故性质和事故责任的认定，因此，被告萨区安监局依据事故调查报告和萨区政府作出的批复认定原告天凯公司对本起事故的发生负有责任，依据安全生产法第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”的规定，对原告天凯公司作出罚款二十万元的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，“行政处罚案件应当在立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”被告萨区安监局于2016年10月13日对涉案安全生产事故审批立案，2017年8月14日作出行政处罚，超出法律规定的办案期限，程序违法，但被告萨区安监局在作出行政处罚前对原告进行了听证告知，其办案超期的行为对原告的听证、陈述、申辩等重要程序性权利未产生实质损害，属于程序轻微违法，故确认被告萨区安监局作出的07181-3号处罚决定违法。被告市政府是法定复议机关，依法受理原告的复议申请，主体适格。被告市政府在法定期限内作出复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、第七十四条第一款第（二）项,《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认被告萨区安监局作出的（庆萨）安监罚〔2017〕07181-3号《行政处罚决定书》违法；二、驳回原告天凯公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告萨区安监局负担。上上诉人天凯公司上诉称，一、请求撤销黑龙江省大庆市龙凤区人民法院（以下简称龙凤区法院）（2018)黑0603行初11号行政判决书；二、请求撤销被上诉人萨区安监局（庆萨）安监罚〔2017〕07181-3号行政处罚决定书；三、上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：一是《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定：行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。本案从被上诉人萨区安监局立案到作出行政处罚决定长达301日，严重超过法定办理期限，并不属于《最高人民法院关于适用的解释》第96条第一款第一项的“处理期限轻微违法”，并且撤销该行政处罚行为不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。二是一审法院确认被上诉人的行政处罚行为违法后，并不能阻却该行政处罚行为的可执行性。因此，被上诉人将继续执行这样一个违法的具体行政行为，有违行政执法的严肃性、公正性。三是被上诉人认定上诉人“日常安全教育培训不到位，卸料现场无专人指挥，违反安全操作规程”，但在被上诉人提供的证据中根本没有这方面的证据，一审法院仅仅根据施工现场发生了工伤事故就认定上诉人工地存在上述违规情况是错误的，没有证据支持。四是被上诉人萨区安监局提供的《绿城御园四期工地“10.11”物体打击安全生产事故会议纪要（二）》《绿城御园四期工地“10.11”物体打击事故调查报告》等证据中多次提到，本次物体打击事故的直接原因是天凯公司的黑Ｅ×××××混凝土泵车操作员张凯新在操作过程中违反《混凝土泵车安全操作规程》，致使泵管失控，打到崔恒军，导致事故发生。但是，在被上诉人提交的证据里，并没有这个《混凝土泵车安全操作规程》，上诉人也没有在国家有关行业标准中找到这样的规范性文件。因此，上诉人认为，被上诉人对事故直接原因的认定是错误的。但是，这样的错误在一审判决中并没有得到纠正。五是被上诉人萨区安监局的处罚决定仅仅根据该工伤事故就认定上诉人违反了安全生产法第四条的规定，二者没有因果关系。又依据安全生产法第一百零九条第一款第（一）项的规定进行处罚，是对同一事故的两次评价，违背基本法理。对于这样一种错误逻辑，一审判决予以确认是错误的。六是本案事故发生后，上诉人及时拨打120救治伤者，及时向政府有关部门报案，事后积极赔偿伤者，取得了伤者及其家属的谅解，属于主动消除或者减轻违法行为危害后果的行为，依法应当免除行政处罚。龙风区法院（2018)黑0603行初11号行政判决书对被上诉人萨区安监局作出的07181-3号处罚决定确认违法的判决是错误的，应予以撤销。故请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。被上诉人萨区安监局辩称，一审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人主要围绕对事故的调查是否客观、正确，调查的结果是否符合真实的事实来阐述的，认为被上诉人作出的行政处罚认定的事实是错误的。但其忽略了在行政处罚中，事故调查的主体及行政处罚机关的职能和权限等问题，导致上诉人对案件实质调查应当提出异议的对象错误。事故调查处理条例第三十二条第二项规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。这条法律规定用了“应当”二字，就说明作出行政处罚的行政机关可以直接依据事故发生地人民政府的批复和事故调查报告对事故认定的事实、性质，按照法律行政法规规定的程序和权限，直接作出行政处罚的决定，无需再进行调查取证和认定事实。萨区政府作出的庆萨政发〔2017〕4号批复中，明确了上诉人的责任及对上诉人的处罚依据、处罚意见。被上诉人萨区安监局应当按照此批复意见执行。在事故调查报告没有对事实认定改变的前提下，在批复没有废止的前提下，上诉人不能以事实不清证据不足来主张被上诉人萨区安监局的处罚没有充分的事实依据。同时，被上诉人也没有改变其内容的权限。关于处罚程序的时限问题，因为市安监局和省安监局对于该案立案时限出现了与法院认识偏差，直接导致行政处罚的时限超期，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条和第三十二条的规定，行政处罚的期限最长可以延长至180天，根据生产安全事故报告和调查处理条例第二十九条和三十二条的规定，事故调查报告的调查期限和政府下达批复的期限最长也是180天，因此要求行政机关作出行政处罚的时间与政府批复的时间一致，就有可能导致行政处罚尚未作出，处罚的期限就已经超期。按照省安全管理部门的指导意见，事故发生后首先进行立案，该立案是对事故调查的立案；在政府批复下达后安监局进行第二次立案，是对行政处罚进行立案。由于上级指导部门的意见与法院认定的处罚期限有偏差，我局正在向上级主管部门请示。因此，即使法院认定行政处罚超期作出，但并没有对上诉人的实质问题产生影响，结合以上意见，上诉人的上诉请求不能成立。综上所述，被上诉人作出的处罚决定有理有据。请求二审法院维持原判。被上诉人大庆市人民政府辨称，一审法院作出的（2018)黑0603行初11号行政判决书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，应依法维持。一是被上诉人萨区安监局于2016年10月13日对涉案安全生产事故审批立案，2017年8月14日作出行政处罚，超出法律规定的办案期限，程序违法，但被上诉人萨区安监局在作出行政处罚前对上诉人进行了听证告知，其办案超期的行为未对上诉人的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于程序轻微违法，一审法院认定事实正确。二是由于被上诉人萨区安监局属于程序轻微违法，一审法院据此判决确认被上诉人萨区安监局作出的07181-3号处罚决定违法属于适用法律正确，没有违反行政执法的严肃性、公正性。三是从张凯新的询问笔录中关于事发经过的描述可知，张凯新作为混凝土泵车操作员，未能预见到泵车软管工作时可能发生的危险，通过已知事实可以证实上诉人对职工安全教育培训不到位等事实，一审法院认定事实清楚。四是本案中事故调查组以张凯新等相关人员的询问笔录和现场勘验照片为依据，在法定期限内作出了事故调查报告，对事故发生的原因和事故责任进行分析认定，并提出处理建议，萨区政府在法定期限内作出批复，同意事故调查组对事故发生原因、事故性质和事故责任的认定，因此，被上诉人依据事故调查报告和萨区政府作出的批复认定上诉人对本起事故的发生负有责任，依据安全生产法第一百零九条第（一）项的规定进行处罚，一审法院认定对上诉人的处罚事实清楚、适用法律正确。五是答辩人系法定复议机关，依法受理上诉人的复议申请，主体适格，在法定期限内作出复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，一审法院维持复议决定是正确的。综上所述，应依法驳回上诉，维持一审判决。本院二审期间，各方当事人均未举示新证据。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，被上诉人萨区安监局作为安全监管监察部门，对辖区内发生安全生产事故的天凯公司具有行政处罚管辖权，主体适格。萨区安监局依据事故调查报告和萨区政府的批复，在法定权限范围内作出07181-3号处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被上诉人市政府是法定复议机关，依法受理天凯公司的复议申请，主体适格。其在法定期限内作出复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法。综上，原审判决结果并无不当，本院予以支持。一、关于萨区安监局超过法定期限作出的07181-3号处罚决定的效力问题。本院认为，办案期限的设定，是依法行政的要求，其目的是要求行政机关依法及时办理案件，提高办案效率。虽然萨区安监局超期限办案，但其已告知天凯公司依法应享有的听证和陈述、申辩等重要程序性权利，又因其作出的处罚决定符合客观事实，亦未对天凯公司的实体权利产生直接实际影响，且对天凯公司的处罚未超过追究时效，故一审法院依据行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六第一款之规定，认定为程序轻微瑕疵，判决确认萨区安监局07181-3号处罚决定违法并无不当，本院予以支持。二、关于原审判决确认07181-3号处罚决定违法是否影响行政执法的严肃性、公正性的问题。本院认为，虽然超期限办案存在程序轻微瑕疵，但在该轻微瑕疵不足以否定处罚决定本身的效力的情况下，依照行政诉讼法第七十四条的规定，人民法院对行政机关做出的行政处罚决定一般不作否认性评价，行政处罚决定仍具有执行性，并不影响行政行为的严肃性与公正性。恰恰相反，倘若法院撤销07181-3号行政处罚决定，那么按照办案期限的规定，萨区安监局将无法再对违法行为作出处罚，企业违反安全生产法律法规的行为得不到处理，生产环境、员工人身和企业的财产安全将得不到有力保障，行政执法的公正与权威无从体现。亦或萨区安监局重新作出处罚决定，反而又一次浪费行政资源，徒增企业诉累，也与行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项的立法目的相背离，严重影响行政效率与行政秩序的稳定。故本院对天凯公司关于此项的上诉主张不予支持。三、关于07181-3号处罚决定依据是否充分的问题。本院认为，混凝土泵车作为较大型的施工设备，有着严格的操作规程和注意事项。安全生产法第十八条、第二十二条、第二十五条、第五十六等相关法律条文反复强调企业不仅应制定安全生产制度和操作规程，而且要将安全生产制度、操作规程和注意事项等作为重点培训内容，引导督促员工切实增强安全意识，发现隐患及时报告，并在施工中自觉地把安全生产的各项要求落实到各个环节之中。此处的操作规程，并非必须是行政法意义上的规程，企业所使用的一般机械设备的操作规程或者注意事项，都应该是企业及其员工必须熟悉且在操作中必须严格遵守的工作流程，违反上述要求都是法律所不允许的行为。从2016年10月11日、10月14日、12月2日萨区安监局对张凯新的询问笔录中可以得知，操作工张凯新明知泵车软管半径内不能有人，且在已看到受害人崔恒军在离泵车软管约两米的危险区域内未带辅助工具，准备进行手工操作的情况下，既没有及时停止操作提醒制止崔恒军或清场带离，也没有及时向现场管理人员报告，反而继续操作，是严重违反安全生产法、违反操作规程的行为，上述事实足以证实事故直接原因系企业日常教育不到位，员工违法违规操作泵车设备导致。萨区安监局以事故调查报告和萨区政府的批复为事实依据，认定天凯公司对本起事故的发生负有责任，以安全生产法第一百零九条第（一）项的规定为法律依据，作出07181-3号行政处罚决定，不存在处罚依据不足的问题，本院对天凯公司的该项上诉主张不予支持。四、关于天凯公司主张萨区安监局系依据工伤事故认定其违反安全生产法第四条的问题。本院认为，萨区安监局07181-3号行政处罚决定的事实依据是事故调查报告以及萨区政府的批复，适用安全生产法第四条系对事故性质的认定，适用安全生产法第一百零九条第（一）项系对天凯公司应承担法律责任的确认，并非对同一事故的两次评价，符合法理逻辑，且07181-3号行政处罚决定提到的事故后果是“受伤一人”，亦未提到“工伤”字样，故天凯公司关于此项上诉主张没有事实依据，本院不予支持。五、关于天凯公司主张07181-3号行政处罚失当的问题。涉案安全事故发生后，天凯公司及时采取措施主动消除或减轻违法行为危害后果，系涉事企业必须履行的义务，萨区安监局在作出行政处罚决定时，亦已考虑到天凯公司上述行为，故依据安全生产法第一百零九条第（一）项之规定，在幅度范围内适用最低标准作出罚款二十万元的决定，处罚幅度适当，故本院对天凯公司的该项上诉请求不予支持。综上，上诉人天凯公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大庆市天凯商品混凝土有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  梁晓军审判员  米沧星审判员  王 刚二〇一八年十二月十四日法官助理曹利伟书记员桂博文附适用的法律条文：《中华人民共和国安全生产法》第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第十八条生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。第二十二条生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；（三）督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；（四）组织或者参与本单位应急救援演练；（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；（七）督促落实本单位安全生产整改措施。第二十五条生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。生产经营单位接收中等职业学校、高等学校学生实习的，应当对实习学生进行相应的安全生产教育和培训，提供必要的劳动防护用品。学校应当协助生产经营单位对实习学生进行安全生产教育和培训。生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。第五十六条从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告；接到报告的人员应当及时予以处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。