广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院 民 事 判 决 书 （2018）桂0312民初2086号 原告：唐xx，男，1964年1月6日生，汉族，住桂林市临桂区。 委托诉讼代理人：蒙琳，临桂镇法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：邓xx，男，1967年12月14日生，瑶族，住桂林市象山区。 被告：桂林市临桂区xxxx局，住所地临桂区临桂镇。 法定代表人：刘xx，该局局长 委托诉讼代理人：姚建才，广西金桂律师事务所律师。 委托诉讼代理人：文皓，该局工作人员。 被告：桂林市临桂区xxxx，住所地临桂区兴临路。 法定代表人：李xx，区长。 委托诉讼代理人：秦林强，广西铁痕律师事务所律师。 委托诉讼代理人：全颖，该单位法制办工作人员。 第三人：广西xx拍卖有限公司，住所地桂林市漓江路。 法定代表人：梁x，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：甘泉，广西桂康律师事务所律师。 原告唐xx与被告桂林市临桂区xxxx局、桂林市临桂区xxxx、第三人广西xx拍卖有限公司合同纠纷一案，本院于2018年8月14日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告唐xx的委托诉讼代理人蒙琳、邓xx，被告临桂区xxxx局的委托诉讼代理人姚建才、文皓，被告临桂区xxxx的委托诉讼代理人秦林强、全颖，第三人广西xx拍卖有限公司的委托诉讼代理人甘泉到庭参加了诉讼。经本院审判委员会讨论决定。本案现已审理终结。 原告唐xx向本院提出诉讼请求：1、判决两被告退还原告500万元保证金并承担500万元保证金资金占用利息，按同期银行贷款利率从2014年7月9日算至付清全部本利之日止；2、本案诉讼费由两被告承担。 事实与理由： 2014年7月4日，原告向被告临桂区xxxx局指定的账户汇入500万元竞拍保证金。2014年7月9日原告参拍，通过竞拍竞得标的物，即20××11号地块。可就在第二天，即2014年7月10日上午，原土地使用权人临桂县城镇集体联合社就向原告发来临轻信函【2014】1号《联系函》，函中言明：一、涉及星火汽配厂30多名职工的住房补偿等问题的《职工安置补充条款》兑现问题；二、依据2012年4月22日县长办公会议精神及临桂县住房和城乡建设局临建规【2014】10号文件的建规条件规定，该地块的开发还需对人民路东侧临街房屋进行拆迁，本单位有一栋楼也在拆迁范围内，同样涉及我单位另一直属企业职工的安置及拆迁相关问题。原告顿时傻眼，以此说明该地块存在众多问题在拍卖前没有解决，被告也没有向原告详细说明。该函，更是说明，县政府本意拍卖该地块时就包括要拆掉人民路东侧沿街房屋的。所以也才有临建规【2014】10号规划条件文。由于，该地块涉及安置补偿及拆迁问题没有解决，可能导致合同目的无法实现，为此，原告没有与被告临桂区xxxx局签订《国有土地使用权出让合同》及向其缴纳土地出让金。 原告认为，拍卖时，被告临桂县国土资源局改变了原计划拍卖地块的面积，从3894平方米变更为3228平方米，土地变更了，但被告却没有依法重新调整规划条件就出让。由于临桂住建局的临建规【2014】10号《关于人民路东侧国有建设用地的规划条件》出让土地3894平方米，关于建筑退让间距：退人民路距离≥10米。按该规划条件，该地块需将人民路临街房屋进行拆迁方可以进行开发。被告临桂县国土资源局违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款的规定，…应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。即关于“一宗土地，一规划条件”的规定，责任在被告。至于该文件也没有明确南面规划道路的建设时间，该规划道路的建设至今未进行，该规划道路上的房屋（小小饭店和工商银行房屋）也至今未进行拆迁，就是取得该地块原告也无法进行开发建设。文件上预留人民路北面通道，该通道两米宽都没有，机械无法通过，如何施工？如果按3228平方米来规划（设计）开发，原告根本无法实现【2014】10文件的商业部分45%,容积率也无法实现5.0，此地块不具有相应的开发价值。 我国国土资源部一再强调并作出明确规定，土地拍卖出让必须是“净地”，严禁“毛地”出让。毛地是指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地；净地则是指己经完全拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。被告的拍卖公告第一条第2项要求“竞得人须承担地面资产费934599.01元……”，第3项还要求“竞得人自行负责地块内厂房、车间、宿色等建筑的拆迁和机械设备处置”等，两被告明显违反了国务院及国土资源部相关规定，国土资电发（2007)36号文件《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条“实行建设用地使用权净地出让的规定”及2010年第151号《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第四条（一）项土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得“毛地”出让，…责令立即撤销公告，调整出让方案重新出让。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土发【2014】204号）第三条（严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为）中明确指出：省（区、市）国土资源主管部门要加强市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、毛地出让、用地容积率小于1、出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号）规定：“储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发……”。以及，为了强化这方面的规定，2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备开工开发所必需的其他基本条件。第二十九条“县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给于处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；”两被告应当很清楚上述规定，但还是故意违反，把国务院及国土资源部规定严禁出让的“毛地”拿出来出让，是错误的，应予以纠正，并主动退还原告500万元保证金。 为了能够友好的解决问题，化解矛盾。2015年6月26日，原告向临桂县人民政府提交《申请报告》请求同意退还原告500万元保证金。当日，临桂县城镇集体联合社在报告上签署了意见：情况属实，该地块在拍卖前联社多次向政府及有关部门反应过以上情况，请政府予以考虑。接受原告申请报告后，政府同意出面协调。2015年7月18日，被告临桂县国土资源局给政府的《来文处理签》建议：1．基于原星火汽配厂改制职工社会稳定因素和长远考虑，以及建设规划要求等限制条件，请政府常务会议研究是否解除拍卖成交确认书事宜。2.根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国拍卖法》等有关规定，此次拍卖所产生的全部拍卖佣金由唐xx与拍卖公司协商处理。可见，被告临桂区国土局也认识到拍卖标的存在诸多问题，有瑕疵，原告合同目的难以实现。其本意是同意解除拍卖成交确认书并退还500万元保证金的，只是前提是区政府同意就行。 2016年4月，被告区政府组织被告国土局、城镇集体联合社及相关部门召开协调会，然而，被告临桂区国土局参会人员却违背初衷，不同意退还500万元保证金，协调会无果而终。原告只能依法向法院提起诉讼，寻求通过法律途径解决该事。 依据《城市房地产管理法》第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条的规定，国有土地使用权的出让依法由市、县政府负责，有计划，有步骤进行。因此，对于本案，临桂区xxxx应列为共同被告，并依法承担法律责任。 综上所诉，被告国土资源局2014年6月13日委托没有拍卖土地资质的第三人，拍卖涉案国有土地【20××11】号土地的一系列行为不符合法律规定，拍卖结果对原告没有约束力。贵院应当依据《合同法》司法解释二第二十六条的法律规定，判决两被告退还原告500万元保证金并承担资金占用利息。支持原告全部诉讼请求。 原告唐xx为支持其诉讼请求，在举证期间向本院提供证据：1、收据，证明：原告缴纳500万元竞拍保证金；2、联系函，证明：该地块存在安置补偿及拆迁问题没有解决；3、申请报告，证明：原告要求区政府退还原告500万元保证金；4、来文处理签，证明：被告国土资源局认为出让地块存在瑕疵；5、临建规【2014】10号文件，证明：规划条件与实际出让地块不相符；6、现场照片，证明：出让地块是毛地，规划路至今未拆迁建设，不具备开发条件；7、政策（国土资源局的文件），证明：毛地不能出让；8、电脑咨询单、国土资厅函【1999】245号文、国土局关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告、广西委托拍卖合同，证明：广西xx拍卖有限公司拍卖涉案土地不合法，对原告竞拍之结果无约束力。 被告桂林市临桂区xxxx局辩称，一、本案的案件性质。 被答辩人不服桂林市中级人民法院（2017）桂03行终130号行政裁定，向广西壮族自冶区高级人民法院（简称广西区高院）申请再审，广西区高院（2018）桂行申36号行政裁定驳回被答辩人的再审申请，并认定土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政。既然广西区高院生效的法律文书己认定答辩人出让国有土地使用权之前的拍卖行为以与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，那么被答辩人要求答辩人退还500万元保证金及其占用利息，就应该按行政诉讼法有关规定主张权利，被答辩人以民事诉讼方式要求答辩人退还500万元保证金及其占用利息，不符合法律有关规定。 二、被答辩人诉称与事实不符。 被答辩人诉称：(1)2014年7月10日，原土地使用权人临桂县城镇集体联合社（简称临桂联合社）向被答辩人发函称，该地块涉及星火汽配厂30多名职工的住房补偿等问题，该地块开发还需对人民路东侧房屋拆迁。该地块涉及安置补偿及拆迁没有解决。(2）答辩人出让“毛地”违法；(3）答辩人出让的土地存在瑕疵。事实并非如此。1.答辩人委托广西xx拍卖有限公司（简称鑫盛公司）拍卖的地块原系临桂县星火汽配厂（简称星火厂）使用土地，临桂联合社对该土地没有使用权。拍卖前，答辩人就收储该土地多次与星火厂协商并达成协议。答辩人按协议支付了有关款项后，星火厂向答辩人出具声明，其全体职工同意政府出资对职工进行安置，地面资产由政府统一处置。因此委托拍卖地块不存在安置补偿和拆迁没有解决问题2．拍卖出让公告规定的规划指标要求与临桂县住建局临建规【2014】10号《关于人民路东侧国有建设用地的规划条件》（简称规划条件）除面积相差666平方米外，即出让公告面积3228平方米，规划条件面积3894平方米，其他的完全一致，之所以存在差异，是因为临桂住建局的规划条件是按片土地整体规划的，而答辩人公告出让的是按政府能实际出让的土地，相差的666平方米土地及其地上建筑物政府尚未征收，答辩人不可能将未征收的土地及其地上建筑物公告出让。3．答辩人公告出让的土地权属清楚，四至范围明确，与他人无任何纠纷，完全具备动工开发条件，被答辩人按其与鑫盛公司签订的《拍卖成交确认书》规定条件与答辩人签订土地出让合同并按期支付土地出让金取得出让土地底即可动工开发，并非“毛地”，答辩人出让涉案土地没有违反有关部门规定。 三、答辩人为拍卖土地作出的拍卖出让公告以及鑫盛公司与被答辩人签订的拍卖成交确认书合法有效，受国家法律保护。 经临桂县人民政府批准，答辩人公开出让标的物，并委托鑫盛公司公开拍卖。在拍卖标的物过程中，答辩人、鑫盛公司严格按《城市房地产管理法》《拍卖法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等有关规定刊登出让公告，公开标的物基本情况、规划指标要求、出让方式、拍卖时间等，邀请临桂县监察局、临桂县公证处对拍卖行为进行监督、公证，经过288次竞价，被答辩人以26505108元竞得标的物，并与鑫盛公司签订拍卖成交确认书，整个拍卖过程公开公正，完全符合法律规定，并无不当。被答辩人要求答辩人退还500万元保证金及其占用利息缺少法律依据。值得一提的是，被答辩人未按拍卖确认书规定期限与答辩人签订国有土地使用权出让合同，已构成违约，答辩人保留追究被答辩人违约法律责任的权利。 四、1、国土资厅函【1999】245号，此函不是法律，也不是行政法规，更不是强制性的效力性的规定；2、此函与拍卖法有明显的冲突，根据相关法律规定，该函不符合行政法规的原则；3、该函限制了拍卖企业经营权，不具有法律效力。 综上所述，被答辩人的诉讼请求缺少事实法律依据，理由不能成立。请法院根据法律有关规定，依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告桂林市临桂区xxxx局为支持其答辩意见，在法庭上向本院提供的证据有：1、临桂县人民政府办公室（简称临桂政府办）关于临桂星火汽车配件厂（简称星火厂）改制资产处置相关问题批复临政办复［2013］223号，证明：临桂政府办同意公开出让星火厂国有土地；2、关于同意临桂县，证明：临桂政府办同意星火厂职工安置方案以及星火厂资产处置；3、声明，证明：星火厂全体职工同意政府出资对职工进行安置，地面资产由政府统一处置4、临桂县人民政府（简称临桂县政府）关于同意县国土资源局以拍卖方式出让国有建设用地使用权的批复临政复【2014】37号，证明：临桂县政府批复被告以拍卖人民路东侧地块，面积3228平方米（简称标的物）；5、委托拍卖合同，证明：被告委托广西xx拍卖有限公司（简称鑫盛公司）拍卖标的物；6、身份证，证明：唐xx的基本情况;7、竞买申请书,证明：唐xx向鑫盛公司申请竞买标的物；8、支付凭证、收据，证明：唐xx通过银行交纳500万元保证金；9、竞买资格确认书、竞买资格确认登记表，证明：唐xx取得竞买资格；10、拍卖限定条件及声明，证明：唐xx同意遵循拍卖限定条件及声明、竞买须知条款及内容；11、临桂县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告临国土告【2014】10号、桂林日报，证明：拍卖标的物的基本情况、规则指标、要求。并将公告在桂林日报上刊登；12、拍卖会签到表，证明：被告、临桂县监察局派人对拍卖会进行监督；13、竞买人资料登记备案表，证明：参加竞买标的物向单位、个人；14、拍卖现场笔录，证明：拍卖会竞价过程；15、拍卖成交确定书、成交凭证，证明：唐xx与鑫盛公司签署确认书，确认拍卖会拍卖结果。唐xx拒绝与被告签订出让土地合同，属严重违约，无权要求被告退还保证金；16、关于对唐xx申诉书的答复，证明：被告对唐xx的书面申请进行回复，拒绝唐xx要求退还500万元保证金请求；17、请示、报告，证明：被告向临桂政府报告土地拍卖有关情况并提出处理意见；18、行政判决书、行政裁定书，证明：1）唐xx向法院提起行政诉讼；2）唐xx的起诉和再审申请被二审法院、广西区高级人民法院（简称广西高院）驳回；3）广西高院裁定被告出让国有土地使用权之前的拍卖行为属行政行为，非民事行为，唐xx在提起行政诉讼被驳回后又提起民事诉讼，不符合法律规定。 被告桂林市临桂区xxxx辩称，一、本案不属于民事诉讼的受案范围。广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行申36号行政裁定书认定了土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，行政行为依法不属于民事诉讼的受案范围，故被答辩人以民事诉讼方式要求答辩人退还500万元保证金及其占用利息，不符合法律有关规定。答辩人与被答辩人的本案纠纷依法应按行政诉讼的规定来主张其权利。因此本案不属于民事诉讼的受案范围，依法应驳回被答辩人的起诉。 二、被答辩人诉称与事实不符。被答辩人诉称：1.涉案地存在安置补偿和拆迁问题尚未解决；2.答辩人批准出让“毛地”违法；3.答辩人批准出让之地存在瑕疵。以上诉称并非事实。首先，涉案地块使用权原属临桂县星火汽配厂（简称星火厂）的使用土地而非临桂联合社。该地在拍卖前，临桂国土资源局就与星火厂达成协议，临桂国土资源局按协议支付款项后，星火厂出具声明，同意答辩人出资安置职工和处置地面资产。涉案地不存在安置补偿和拆迁尚未解决的问题。其次，拍卖出让公告规定的规划指标与临桂县住建局临建规【2014】10号《关于人民路东侧有建设用地的规划条件》（简称规划条件）要求的面积存在差异，前者面积3228平方米，后者面积3894平方米，原因在于临桂住建局的规划条件是按片土地整体规划，而公告出让的是按临桂国土资源局能实际出让的土地，相差部分666平方米答辩人尚未征收，故公告出让的面积3228平方米。最后，公告出让之地权属清晰，范围明确，与他人不存在法律纠纷，具备动工开发的条件，并非“毛地”，临桂国土资源局出让涉案土地没有违反有关部门的规定。 三、被答辩人未按拍卖确认书规定的期限与临桂国土资源局签订国有土地使用权出让合同，已构成违约。1、国土资厅函【1999】245号，只是批复，不是法规，没有普遍约束力，不能约束拍卖公司经营的权利；2、本案第三人是具有拍卖资质的。 综上，被答辩人的诉讼请求缺少事实和法律依据，且本案不属于民事诉讼的受案范围，请求法院依法驳回被答辩人的起诉或者诉讼请求。 被告临桂区xxxx没有提供证据。 第三人广西xx拍卖有限公司述称，一、原告唐xx重复起诉，本案应当驳回原告的起诉。 1、原告就同一个标的、同一事实，已经在2016年5月以行政纠纷在贵院起诉过，该次起诉最终经广西高院（2018）桂行申36号行政裁定书确认为是行政纠纷，而不是民事纠纷，而原告的起诉超过了行政诉讼时效，被驳回。 2、在广西高院已经定性案件性质后，本案，原告就同一事实同一标的，再以民事纠纷起诉，而且本次起诉的请求显然是为了否定前诉的生效判决，因此，本案原告系重复起诉，根据民诉法司法解释第247条规定，贵院应当驳回起诉。 二、抛开重复起诉的问题，本案诉争土地的委托拍卖符合法律规定，况且是否存在违反法律规定的出让行为，也不是本案审理的范围，那是行政案件审理的范围。 三、本案是民事纠纷，出让公告、竞买须知等文件已经将土地瑕疵告知原告，原告自愿参拍，现原告没有任何证据证明诉争土地不属于临桂区国土局，不能过户，那原告就没有理由要退款。 四、所谓的不能开发的说词，均是原告的想象，在没有实际进行开发的情况下，原告没有任何证据对此进行证明。退一步讲，就算存在开发困难，也是原告获得土地后，对临桂区国土局有一个损害赔偿的请求，而不是本案的重复起诉。 五、本案涉及的500万元保证金，系拍卖程序中的竞买保证金，由第三人收取，进第三人账户，第三人开具收据给原告。 第三人广西xx拍卖有限公司没有提供证据。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。 原告唐xx对被告桂林市临桂区xxxx局提供的证据质证意见为：对证据1，真实性没有异议，该文与之后的规划和出让土地不相符；对证据2、3，真实性没有异议，但安置职工并非在拍卖土地之前；对证据4，真实性没有异议，但规划（3894平方米）与实际（3228平方米）不相符；对证据5，拍卖公司没有资质拍卖国有土地，该合同对原告没有约束力；对证据6，没有异议；对证据7、9、10、12、13、14，真实性无异议，但是拍卖不合法；对证据8,没有异议；对证据11，真实性无异议，但规划文与实际出让地不符，严重损害竞拍人利益，且委托无资质的公司拍卖该土地，对原告没有约束力；对证据15，拍卖不合法，土地成交应该是国土局与竞拍人确认，拍卖公司没有权签订该文书，该文书无法律效力；对证据16，真实性没有异议，该答复与法律法规有冲突；对证据17，原告不清楚，但反过来证明原告在拍卖后第二天，就书面要求废止该拍卖，退还保证金；对证据18，没有异议，证实因为不是行政处理范围，原告才通过民事途径救济。 被告桂林市临桂区xxxx对被告桂林市临桂区xxxx局提供的证据质证意见为：对所有证据均予以认可，没有异议。 第三人广西xx拍卖有限公司对被告桂林市临桂区xxxx局提供的证据质证意见为：对所有证据没有异议，证明第三人以及国土局在本次拍卖中不存在任何过错。 被告桂林市临桂区xxxx局对原告唐xx提供的证据的质证意见为：对证据1，三性没有异议；对证据2，不能作为证据来使用的，与本案无关；对证据3，我方没有得到，我方没有这个报告，此函的内容与他出示的报告没有联系，因此我方认为此报告是虚假的；对证据4，没有异议；对证据5，真实性没有异议；对证据6，真实性没有异议，对证明内容不予认可；对证据7，不属于证据；对证据8，1）、我方认为是真实的；2）、该文件已经失效了，不符合法律规定；3）、真实性没有异议。 被告桂林市临桂区xxxx对原告唐xx提供的证据的质证意见为：对证据1、2、4、6，与国土资源局代理人质证意见一样；对证据3，不能作为证据使用；对证据5，没有异议；对证据7，不能作为证据使用；对证据8，1)、没有异议；2)、与国土资源局代理人质证意见一样；3）、没有异议。 第三人广西xx拍卖有限公司对原告唐xx提供的证据的质证意见为：对证据1，真实性没有异议；对证据2，真实性无法确认，该份证据不能作为本案的证据使用，与联合社无关，与本案无关；对证据3，真实性无法确认，该份报告仅仅是原告本人的诉求，并不是本案可以作为事实的根据；对证据4，真实性无法确认，不能作为证据使用；对证据5，没有异议，不认可原告的证明内容；对证据6，真实性没有异议，对证明内容有异议，该地块只是一块竞地，并不是原告所说的毛地；对证据7，不是法律规定，我方认为不能作为证据使用；对证据8，1）、真实性没有异议；2）、内容的真实性无法确认，已经失效，不能再使用，与本案没有关联性的；3）、真实性没有异议，对证明内容不予认可，原告的诉请是没有依据的。 本院认为，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，与本案原、被告及第三人诉辩事由及本案事实具有一定关联性的，亦作为定案的参考依据。 依据上述证据及庭审笔录，本院确认案件法律事实如下：2012年4月10日，桂林市临桂星火汽车配件厂向临桂县人民政府申请改制。同年5月18日，临桂县人民政府同意该厂的企改职工安置方案并且作出了批复。2013年12月31日，临桂县人民政府办公室作出临政办复［2013］223号《关于临桂星火汽车配件厂改制资产处置相关问题批复》。2014年3月20日，临桂县人民政府作出临政复［2014］37号《关于同意县国土局以拍卖方式出让国有建设用地使用权的批复》，基本内容为：同意按国土局拟定的方案以拍卖的方式出让国有建设用地使用权：宗地号20××11；宗地位置：人民路东侧地块一；宗地面积：3228㎡；宗地规划用途：商业40年，住宅70年；主要规划指标要求：容积率1.0≤项目≤5.0，建筑密度≤37％，绿地率≥30％，建筑高度≤90米；起始价2100元／㎡；竞买保证金500万元；按照住建局出具的规划设计条件书（临建规［2014］10号）及国家有关规章规范实施。其中，商业用地面积占总用地面积的45％，住宅面积占总用地面积的55％。出让上述地块要求：（1）、按现状供地；（2）、竞买者必须承担地面资产费用934599.01元，拍卖成交后10天内付清934599.01元至临桂县财政局账户，逾期视作放弃竞得该宗地；（3）、竞得者自行负责地块内厂房、车间、宿舍等建筑物的拆迁和机械设备处理，临桂县城镇集体工业联合社给予配合。2014年6月13日，被告临桂国土局与第三人鑫盛公司签订了《广西委托拍卖合同》，委托鑫盛公司对人民路东侧地块一（宗地号20××11号；宗地面积：3228㎡）标的物进行公开拍卖。2014年6月15日，被告临桂国土局与第三人鑫盛公司联合在《桂林日报》上刊登《国有建设用地使用权拍卖出让公告》［临国土告字（2014）10号），内容为：一、拍卖出让标的物的基本情况、规划指标要求。宗地号20××11,；宗地位置：人民路东侧地块一；宗地面积：3228㎡；宗地规划用途：商业40年，住宅70年；主要规划指标要求：容积率1.0≤项目≤5.0，建筑密度≤37％，绿地率≥30％，建筑高度≤90米；起始价2100元／㎡；竞买保证金500万元；出让上述地块要求：（1）、按现状供地；（2）、竞买者必须承担地面资产费用934599.01元，拍卖成交后10天内付清934599.01元至临桂县财政局账户，逾期视作放弃竞得该宗地；（3）、竞得者自行负责地块内厂房、车间、宿舍等建筑物的拆迁和机械设备处理，临桂县城镇集体工业联合社给予配合；（4）、拍卖成交后，竞得者必须在30日内一次性缴纳土地使用权出让金成交价款。如不能在规定时间内付清全部价款的，所交竞买保证金不予以退还。二、建设规划要求：按临桂县住建局出具的规划设计条件书及国家有关规章规范实施。其中，商业用地面积占总用地面积的45％，住宅面积占总用地面积的55％。并对竞买人范围、报名时间、地点、出让方式、拍卖时间、地点等作了规定。 2014年7月4日，原告唐xx向第三人鑫盛公司提交了《竞买申请书》、身份证并且缴纳了500万元的竞买保证金。经审核，原告等三个竞买申请人，符合竞买条件。第三人鑫盛公司向原告唐xx发出了《竞买人资格确认登记表》和《拍卖限定条件及声明》。同日，原告唐xx在《拍卖限定条件及声明》签字，该声明的基本内容：拍卖人对任何拍品用任何方式所作的介绍及评价，均为参考性意见，不构成对拍品的任何担保；竞买人一旦进入拍卖现场，即视为遵守拍卖规则，举牌应价就是行使了相关权利，表明您已认可拍卖标的物的现状，并自愿承担责任。拍卖人此次所拍的标的物属土地类，所标明的土地使用面积数据仅供参考，拍卖后以标的物所在当地的国土资源局测绘核查的面积并在土地使用证上标明的数据为准，如出现与拍品资料所标面积不相符的情况时，均不影响此次的拍卖成交价．建设规划要求：按临桂县住建局出具的规划设计条件书及国家有关规章规范实施。拍卖出让成交价款仅指土地出让金，其他相关税、费由买受人依法依规缴纳；买受人须承担地面资产费用934599.01元，拍卖成交后10天内付清934599.01元至临桂县财政局指定帐户，逾期视作放弃竞得该宗地；买受人自行负责地块内厂房、车间、宿舍等建筑物的拆迁和机械设备处置，临桂县城镇集体工业联合社给予配合；地块实际供地面积以最后实测为准，宗地以现状出让。所有竞买者在法定的公告期内，务必对以下标的物的详情了解清楚后再参与竞拍。拍卖标的用地规划要求：（1）、规划用地情况：用地性质：二类居住用地、商业用地（居住：55%，商业45%);用地面积：3228㎡;用地位置及范围：详见本资料第11页附图；（2）、建筑退让与间距：建筑退南面规划道路距离≥8米，退人民路距离≥10米，退东面水渠距离≥10米；各项间距及退让要求必须满足《临桂县规划管理技术规定（试行）》及其它相关规范、规定的要求；（3）、交通组织：机动车主入口方位：人民路和南面规划道路。其他建筑规划设计要求详见临桂县住房和城乡建设局临建规[2014]10号文件。2014年7月8日，被告临桂国土局向原告唐xx发出了《竞买资格确认书》。2014年7月9日，第三人鑫盛公司在桂林市漓江路28号中软现代城写字楼9楼举行了第11期拍卖会。经过288次的竞拍，原告以26505108元价格（含佣金）竞得标的物，并与鑫盛公司签订《广西拍卖成交确认书》，约定30天内付清成交金额。2014年7月11日，原告向被告进行了申诉。被告认为原告的申诉缺乏事实和法律依据。同年8月21日，桂林市国土局的复查意见书也维持了被告的答复意见。 另查明，被告刊登的《国有建设用地使用权出让公告》中是按现状供地，即出让土地3228㎡。土地的四至范围：东面临西干渠；西面临连成一排的6栋人民路门面房屋；北面临他人产权房；南面临也是他人产权土地及房屋（即规划道路)。与临桂住建局的临建规[2014]10号《关于人民路东侧国有建设用地的规划条件》出让土地3894㎡不符。如果原告开发尚需征用西面临连成一排的6栋人民路门面房屋；北面临他人产权房；南面临也是他人产权土地及房屋1800㎡（即规划道路)，才能满足临建规[2014]10号《关于人民路东侧国有建设用地的规划条件》规定的条件。 本院认为，第三人提出原告属于重复诉讼问题。原告在此之前向本院提起的是行政诉讼，而本案提出的诉讼是民事诉讼，两个诉讼的性质完全不同，不符合重复诉讼的规定，对第三人的此项陈述，依法不予采信。依据《土地管理法》及《房地产管理法》的相关规定，土地管理部门按照国家法律授权和有批准权的人民政府批准授权，代表国家出让国有土地使用权，其性质属于平等主体之间的民事法律关系,被告辩称该案不属于民事纠纷，依法不予采信。本案中国土局以《拍卖公告》的方式出让争议地块的国有土地使用权。拍卖是一项有着严格程序性要求的民事活动。本案唐xx于2014年7月9日以26505108元报价在《拍卖会成交记录表上》签字，并与拍卖公司签订《拍卖成交确认书》，双方对此事实无异议，表明该地块拍卖程序已完结，唐xx接受了《拍卖成交确认书》的各项约定。但唐xx未依《拍卖规定》与国土局签订《出让合同》。根据《合同法》第15条“要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请”之规定，《拍卖公告》属于要约邀请的性质。即希望他人向自己发出要约的意思表示，其目的是唤起对方的要约。因此，要约邀请并不具有一经受要约人承诺即成立合同的法律效力，该要约邀请的表示内容也并不包含未来《出让合同》的全部条款，因而也就不发生要约的约束力。也就是说，要约邀请并不发生当事人所意欲发生的法律后果，其效果由法律直接规定，故而其并非意思表示，而只是一种事实行为。 依据立法对《出让合同》及《拍卖公告》性质及构成要件的界定衡量本案，可以认定，国土局为出让该地块编制的《拍卖公告》等文件，均属于要约邀请的性质。该要约邀请是向不特定的竞买人发出的，意在为唤起竞买人的要约。但该要约邀请的内容不包含双方下一步签订《出让合同》的全部条款，或者说并不完全具有订立《出让合同》的意思表示，从这个意义上说，即便唐xx以交纳500万元保证金、签订《拍卖成交确认书》的参与竞买方式，对国土局的要约邀请作出了回应，拍卖公司亦以拍板、落槌的方式宣告竞买终结，这些事实只证明拍卖程序的完结，唐xx接受了《确认合同》的各项约定，作出了愿意订立《出让合同》的缔约意图。但在其意思表示发出尚未到达国土局之前，唐xx以土地性质存在瑕疵、不符合规划要求，撤回了订立《出让合同》的意思表示，从而使双方正在进行的《出让合同》缔约行为唐xx不予签订的事实原因而中断。双方之间的《出让合同》没有成立。在《出让合同》没有成立的情况下，当事人的行为仍然停留于缔结《出让合同》的要约阶段。此时，该争议地块的所有权与使用权尚未从法律上分离，唐xx未取得占有、使用、收益与处分该地块的权利。 当事人签订《出让合同》的内容，必须是双方当事人平等自愿协商一致的真实意思表示，任何一方不能将自己的意志强加给另一方。同时，土地管理部门还负有客观、准确地履行告知受让者土地现状、土地性质的法定义务，以保障出让地块的交易安全。 本案查明的事实是，国土局编制的出让土地公告，划出西面大街临连成一排的6栋人民路门面房屋，没有变更规划指标，与临桂县住建局临建规【2014】10号《关于人民路东侧有建设用地的规划条件》要求的面积存在差异，商业门面部分有重大调整，而在出让土地公告书中仍然对建设规划要求按临桂县住建局出具的规划设计条件书实施。拍卖结束后，临桂县住建局于2014年7月16日以临建规【2014】49号《关于人民路东侧有建设用地的规划条件的补充说明》称公开土地出让以国土局确定的土地范围及面积为准，并没有变更规划指标，国土局对此认可。此外，国土局挂牌出让案涉国有土地建设用地使用权时，该宗土地上仍存在原城关镇服装厂职工的住房及其他附属物，出让土地并非“净地”，该出让行为违反了国土资源部国土资电发（2007）36号文件《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条关于“实行建设用地使用权‘净地’出让”的规定。事实足以证明，国土局对其发布的《拍卖公告》与《关于人民路东侧有建设用地的规划条件》文件内容，未尽足够的审查注意及告知义务，在与唐xx订立《出让合同》的过程中，存在缔约过失，客观上影响了唐xx对该地块商业价值、用途的判断与决策。 关于唐xx在订立《出让合同》的过程中是否存在缔约过失的问题。依据查明的案件事实，国土局为拍卖出让该地块发布的文件，公开了拍卖出让地块的一切前提条件与全部信息，其中《拍卖规定》、《拍卖须知》特别提醒竞买人要认真咨询、了解标的现状。拍卖成交后，买受人10日内与国土局签订《出让合同》，如有违约，应承担相应的违约责任。唐xx作为竞买人得知后，有条件决定是否参与竞买，并清楚交纳保证金及签订《拍卖成交确认书》的法律后果。事实上，唐xx交纳了500万元保证金，并与拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》。此后，由于唐xx事后发现没有变更规划文件，出让土地存在瑕疵。由此证明，唐xx在订立《出让合同》过程中，对其参与行使竞买的权利未尽注意义务，导致其不能与国土局签订《出让合同》，唐xx存在的缔约过失应予认定。 综上，双方在订立《出让合同》过程中存在缔约过失，是导致《出让合同》不能签订的根本原因。由此，国土局应对其编制的拍卖土地公告、改变规划文件内容未尽审查注意及告知义务而承担责任，唐xx亦应对其行使竞买权利未尽足够的注意义务而承担责任。故对唐xx请求国土局全部返还500万元保证金的主张，符合规定，对其请求支付利息，依法予以驳回；国土局主张不予返还的理由不能支持。 第三人鑫盛公司按国土局提供的拍卖公告要求收取保证金500万元，编制拍卖限定条件及声明，没有审查国土局提供拍卖的土地不符合临建规【2014】10号《关于人民路东侧有建设用地的规划条件》要求，商业门面部分有重大调整，仍然提示按临建规【2014】10号文件的规划要求。客观上影响了唐xx对该地块商业价值、用途的判断与决策。同样存在过错，其按国土局提供的拍卖公告要求收取保证金500万元，应当和国土局共同退还原告缴纳的保证金。被告临桂区xxxx既未收取原告费用，亦未参与拍卖，对国土部门所作的批复，不是民事行为，原告请求被告临桂区xxxx承担责任，在民事诉讼中没有法律依据，依法不予采信。被告及第三人的其他辩称，没有依据，本院不予采信。 据此，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第四十二条之规定，判决如下： 一、被告桂林市临桂区xxxx局、第三人广西xx拍卖有限公司退还保证金500万元给原告唐xx； 二、驳回原告唐xx的其他诉讼请求。 上述义务，义务人应在本判决生效后十日内履行完毕，如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。权利人可在本判决规定的履行期限最后一日起二年内，向本院申请执行。 案件受理费46800元，由原告唐xx负担6800元，由被告桂林市临桂区xxxx局、第三人广西xx拍卖有限公司负担40000元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费46800元（收款单位：桂林市中级人民法院，帐号20×××16，开户行：农行桂林高新支行），上诉于桂林市中级人民法院，递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  秦国斌 人民陪审员  唐初花 人民陪审员  王顺有 二〇一八年十二月二十日 法官 助理  邓欣荣 书 记 员  肖碧华