广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终374号上诉人（原审原告）：邓素玉，女，1967年2月3日出生，汉族，住广东省始兴县。委托代理人：陈康，男，1992年3月21日出生，汉族，系邓素玉之子，住址同上。被上诉人（原审被告）：始兴县人民政府。住所地：广东省始兴县永安大道中**号。法定代表人：叶洪番，县长。委托代理人：李欠华，始兴县国土资源局工作人员。委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：始兴县顿岗镇人民政府。住所地：广东省始兴县顿岗镇。法定代表人：郑万龙，镇长。委托代理人：曾宪良、李胜新，均系始兴县顿岗镇司法所工作人员。原审第三人：华文科，男，1971年10月20日出生，汉族，住广东省始兴县。原审第三人：陈礼明，男，1987年8月15日出生，汉族，住广东省始兴县。上诉人邓素玉因诉被上诉人始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）、始兴县顿岗镇人民政府（以下简称顿岗镇政府）及原审第三人华文科、陈礼明土地行政协议及行政补偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1993年4月9日，原告邓素玉与始兴县顿岗镇贤丰村委会田心第一、二、三、四、五村民小组（以下简称田心第一、二、三、四、五村民小组）签订《承包荒土合同书》，该合同经始兴县公证处公证，作出（93）始证内证第144号《公证书》。2003年5月1日，原告（乙方）又与田心第一、二、三、四、五村小组（甲方）签订《协议书》，约定乙方向甲方承包土地办机砖厂的年限从2003年5月1日起至2013年5月1日止共10年，甲方同意乙方转租他人承包，但不得改变经营方式。2008年11月22日。原告（乙方）又与田心第一、二、三、四、五村小组（甲方）签订《补充协议》，同意承包期限“从原来的2013年5月1日延期到2018年5月1日止。原告在获得涉案土地经营权后，因土质原因于1996年与发包方协商后在承包土地上办砖厂，租期经多次协定至2018年5月1日止。”2006年12月13日，甲方陈爱华、邓素玉与乙方华文科、陈礼明签订一份《协议书》，约定：甲方愿将自已承包田心第一、二、三、四、五社“下排”（地名）的荒土地转租包给乙方办砖厂，为明确双方的权利、义务关系，特订如下协议：一、四至界限：东以七○一公路为界；南以陈国桥的荒土为界；西以岭下水田为界；北以龙凤社的路为界。二、乙方向甲方承包土地办机砖厂，年限从2006年9月10日起至2018年5月1日止共拾壹年零七个月。荒土的权属甲方，乙方只有本协议规定的时间经营管理和使用权，在使用期内甲方协助乙方维护社会治安，若有荒土权属纠纷由甲方负责理妥，与乙方无关，因权属纠纷造成的损失一切由甲方负责赔偿。三、承包款(人民币)及缴款方法：承包款每年叁万元整。缴款方法：每年9月10日前缴清下年承包款，如过期六天没有缴清租金，甲方有权终止合同。四、使用期内，如国家征收土地时砖厂厂房所得赔偿款甲、乙双方各一半。如国家征收情况下终止合同。五、使用期内甲方允许在场内建厂房及安装机械设施，但所需要的有关手续及费用一概由乙方负责，也允许乙方转租给第三者承包。六、违约责任：甲乙双方必须执行本协议，任何一方不得变更或解除协议，若甲方违约造成乙方的实际损失按日产量的利润应全部由甲方赔偿，若乙方违约罚款人民币10万元给甲方。2013年5月27日，始兴县政府作出始府通[2013]9号《东莞石龙(始兴)产业转移工业园区扩园项目征收土地拆迁通告》，主要内容有：“一、建设用地项目名称：东莞石龙(始兴)产业转移工业园区扩园项目。二、征收土地位置：产业转移工业园东侧，东至进70l中学公路，南至S244线贤丰段，西至园区，北至山岭(具体按征地红线图为准)。三、被征地村及面积：太平镇沙帽岗村、顿岗镇贤丰村，征地面积约1000亩。四、土地补偿费、安置补助费、青苗及地面附着物补偿标准：根据《关于印发广东省征地补偿保护标准(2010年修订调整)的通知》(粤国土资利用发[2011]21号)和《始兴县人民政府关于印发东莞石龙(始兴)产业转移工业园区扩园项目征地拆迁补偿实施方案的通知》(始府函[2013]47号)的规定执行。五、补偿登记：征收土地通告范围内被征地的农村集体经济组织、农村村民或其他权利人必须持土地权属证书或其他有关证明材料，在本通告发布之日起7日内到所属乡镇政府办理征地补偿登记；登记后10日内由征地拆迁工作人员到现场进行复核。征收土地范围内的青苗、附着物及坟墓，在本通告发布之日起15日内到所属乡镇政府登记，统一上报领取补偿费，并于登记后20日内自行迁移。逾期不迁者，施工中将视为无主物处理，后果自负。六、从本通告发布之日起，抢种的农作物和抢建、抢搭的附着物(包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产生活设施、坟墓等)，不予补偿。七、被征收农村集体经济组织、农村村民或其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以县国土资源局的调查为准。八、本通告由县国土资源局负责解释。九、本通告自发布之日起实施。”2013年5月27日，始兴县政府作出始府函[2013]47号《关于印发东莞石龙(始兴)产业转移工业园区扩园项目征地拆迁补偿实施方案的通知》。2013年7月20日，始兴县国土资源局作为征收单位，与被征收单位田心第一、二、三、四、五等村小组签订《征收土地协议书》。2016年2月1日，始兴县国土资源局、顿岗镇政府对顿岗701砖厂地面附着物青苗进行了清点，清点补偿表登记的数字有：姓名华文科；种类砖结构房，数量26平方米，补偿单价550元，补偿金额14300元；砖结构房，数量65.46平方米，补偿单价550元，补偿金额36003元；砖结构房，数量62.83平方米，补偿单价550元，补偿金额34556.5元；砖结构房，数量77.2平方米，补偿单价550元，补偿金额42460元；砖结构房，数量132.63平方米，补偿单价550元，补偿金额72946.5元；泥砖结构房，数量186.72平方米，补偿单价350元，补偿金额65352元；简易棚，数量320平方米，补偿单价50元，补偿金额16000元；水泥坪,5020平方米，补偿单价40元，补偿金额200800元。以上共计补偿482418元。2016年2月1日，甲方顿岗镇政府、乙方华文科签订一份《协议书》，约定：始兴县顿岗镇701砖厂系华文科、陈礼明经营，座落在进原701中学路旁，土地是租用贤丰村田心片。在2013年下半年始兴县东莞产业转移园区二期扩征中，该土地被征用，经甲方与乙方协商一致，协议如下：“l.乙方同意领取701砖厂搬迁费人民币15万元；2.乙方同意该砖厂民工住房、晒砖坪(地面水泥硬化)的补偿按征地拆迁补偿标准执行(砖厂民工住房、晒砖坪面积等相关数据华文科、陈礼明已签字确认，详见附表)，补偿金额总计人民币482418元；3.协议签订后乙方同意就该砖厂补偿事项就此办结，保证今后不再就此事进行上访等，否则承担相应的法律责任。甲方将落实解决该砖厂上述两项补偿。”2016年2月2日，始兴县国土资源局作出始国土资（征地）[2016]11号《关于园区扩园项目（顿岗片701砖厂）征地相关费用的请示》，请县政府审批上述补偿款并批示拨付办理。邓素玉认为两被告的行为侵犯其合法权益，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销顿岗镇政府于2016年2月1日华文科、陈礼明签订的《协议书》；2.确认被告未在法定期限内向原告支付地上附着物补偿款的行政行为违法；3.判令被告和第三人限期向原告支付地上附着物补偿款632814元；4.诉讼费由被告和第三人承担。原审法院经审理认为，原告邓素玉提起本案诉讼的主要事实和理由是，2006年12月13日，原告与第三人签订了《协议书》，协议书第四条约定了使用期内，如国家征收土地时砖厂厂房所得赔偿款甲、乙双方各一半。如国家征收情况下终止合同。从协议约定的内容看，该协议是约定原告与第三人之间就国家征厂时所得赔偿款双方各一半，与被告没有任何法律上的利害关系。从本案征收的事实看，2013年7月20日，始兴县国土资源局作为征收单位，与被征收单位田心第一、二、三、四、五等村小组签订了《征收土地协议书》，2016年2月1日，被告对第三人承包的顿岗701砖厂地面附着物青苗又进行了清点，原告当时不是实际承包人，也不能提供合法有效的证据证实已向被告书面提出其与征收承包的顿岗701砖厂地面附着物补偿有直接利害关系而要求被告直接补偿。原告与第三人对合同约定的征收701砖厂地面附着物补偿款如何解决不能达成一致意见，原告认为632814元的补偿款都属于原告所有，第三人认为该款不属于征地，不属于原告所有。因此，原告与第三人对征收补偿款应通过民事诉讼解决。原告要求撤销顿岗镇政府于2016年2月1日与华文科、陈礼明签订的《协议书》，确认被告未在法定期限内向原告支付地上附着物补偿款的行政行为违法，判令被告和第三人限期向原告支付地上附着物补偿款632814元，证据不足，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邓素玉的诉讼请求。本案受理费50元，由邓素玉负担。邓素玉不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决对上诉人邓素玉与原审第三人华文科、陈礼明于2006年12月13日签订的《协议书》的效力认定存在矛盾论述。原审查明被上诉人就征地补偿问题与原审第三人签订付款协议，并把补偿款支付给原审第三人，而该行为唯一的依据是上诉人与原审第三人于2006年12月13日签订的《协议书》。但是，该《协议书》第四条载明了“使用期内，如国家征收土地时砖厂厂房所得赔偿款甲、乙双方各一半。如国家征收情况下终止合同”。根据该《协议书》的内容足以判定砖厂地上附着物是上诉人和原审第三人共有，而不是原审第三人独有。原审以上诉人“证据不足”为由不支持上诉人的诉请，是对《协议书》有效与无效之间的双重取舍和随意拿捏。原审没有就“证据不足”是指证明哪些事项的证据作出说明。（二）原审要求上诉人证明与地上附着物有利害关系，实际上是要求对已证事实重复证明。如果原审第三人未持有其于2006年12月13日与上诉人签订的《协议书》，则被上诉人不能认定其是涉案砖厂的经营人。既然有《协议书》作为认定砖厂权利人的依据，那么该《协议书》同样可以作为认定上诉人也是砖厂权利人之一的依据。原审对于明知的事实还非要当事人“书面说明”，没有依据。即使需要进行土地补偿登记，也要凭征地机关发布的征地公告指定的时间、地点和方式进行申报，而被上诉人在原审提交的证据不能证明其已履行公告的义务。因此原审认为上诉人没有向被上诉人书面提出与被征收的砖厂地上附着物有利害关系要求补偿的观点，不能作为驳回上诉人诉讼请求的裁判理由。原审认为涉案补偿款应通过民事诉讼解决，实际上是把行政失误的责任转嫁到公民身上。请求二审撤销原审判决，支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求。被上诉人始兴县政府、顿岗镇政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有依据。（一）顿岗镇政府与原审第三人签订《协议书》和向其支付地上附着物补偿款的行为符合法律规定。始兴县政府于2013年5月27日发出征地拆迁通告，征收包括涉案砖厂在内的土地。经顿岗镇政府调查核实，涉案砖厂的实际经营者是原审第三人。始兴县政府按照规定对该砖厂的地上附着物进行了复核，并以复核数据为基础，与原审第三人协商确定补偿款。2016年2月1日，顿岗镇政府与原审第三人签订《协议书》，随后向原审第三人支付了补偿款。从上诉人在原审中提交的证据可知，上诉人并不是涉案地上附着物的权利人，其也没有按照法律规定在期限内持土地权属证书办理征地补偿登记，并且上诉人在上诉期间依旧没有提交任何证据证明其是涉案地上附着物的权利人和在规定期限内办理征地补偿登记。（二）上诉人与原审第三人之间的纠纷属于合同纠纷，与被上诉人没有任何法律上的关系，上诉人应通过民事诉讼途径解决。请求二审驳回上诉，维持原判。上诉人要求撤销涉案《协议书》并由始兴县政府和顿岗镇政府向其支付地上附着物补偿款没有依据。请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人华文科、陈礼明二审述称，涉案砖厂是其承包荒地后自己开办的，其领取的补偿款只是对涉案砖厂搬迁费、民工住房和晒砖坪的补偿，并没有对砖厂厂房的补偿。据征地工作人员说，涉案砖厂没有办理任何审批手续，属于违法建筑，不能依法获得补偿。本院二审查明，涉案砖厂已于2014年被拆除。被上诉人对涉案砖厂进行清点以及与华文科、陈礼明签订的《协议书》未涉及对青苗的补偿。2016年2月4日，始兴县土地储备中心将涉案《协议书》中约定的632418元转账支付给了华文科。其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，始兴县政府于2013年5月27日发布拆迁通告和补偿方案，对包括涉案砖厂在内的土地进行征收。始兴县国土资源局于同年7月20日与田心第一、二、三、四、五等村小组签订《征收土地协议书》，对土地补偿费和安置补助费达成了协议。关于涉案砖厂地上附着物应该向谁补偿的问题。涉案砖厂被拆除以及被上诉人向华文科、陈礼明进行补偿时，砖厂是由该二人实际经营，邓素玉并未提供厂内地上附着物属其所有的权属凭证向相关部门申请权属登记和补偿。而陈爱华、邓素玉与华文科、陈礼明签订的《协议书》中明确约定，甲方将荒土地转租包给乙方办砖厂，荒土权属甲方，使用期内甲方允许在厂内建厂房及安装机械设施等。《协议书》中关于“使用期内，如国家征收土地时砖厂厂房所得赔偿款甲、乙双方各一半”的约定，并非确定厂房所有权的法定权属凭据，且对征收补偿款如何分配的约定也只对协议双方产生法律约束力，对实施征地的行政机关并无约束力。被上诉人经对华文科、陈礼明实际经营的砖厂地上附着物进行清点后，已向该二人支付补偿款。原审认为对涉案砖厂补偿款的分配问题应通过民事诉讼途径解决，判决驳回邓素玉的诉讼请求并无不当。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。邓素玉的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓素玉负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一七年五月五日书记员  温 瑜