山西省运城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）晋08民终3450号 上诉人（原审原告）：尹彦龙等272人。 被上诉人（原审被告）：新绛县龙兴镇北关村民委员会。 法定代表人：靳安平，村委会主任。 被上诉人（原审被告）：新绛县龙兴学校。 法定代表人：仪瑞民。 委托诉讼代理人：仪一凯。 委托诉讼代理人：尚晓格。 上诉人尹彦龙等272人因与被上诉人新绛县龙兴镇北关村民委员会（以下简称北关村委）、被上诉人新绛县龙兴学校（以下简称龙兴学校）确认合同无效纠纷一案，不服山西省新绛县人民法院（2018）晋0825民初507号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月19日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。上诉人尹彦龙等272人的诉讼代表人尹彦龙、田新虎及其委托诉讼代理人王鹏、被上诉人北关村委的法定代表人靳安平，被上诉人龙兴学校的委托诉讼代理人仪一凯、尚晓格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 尹彦龙等272人上诉请求：确认北关村委、龙兴学校2011年1月21日签订的协议书无效；诉讼费由北关村委、龙兴学校负担。 事实与理由：北关村委在未召开全体村民大会或村民代表大会的情况下，私自于2011年1月21日与龙兴学校签订协议，龙兴学校出资70万元，将原属北关村集体所有的25.92亩土地由龙兴学校长期使用，变相买卖集体土地，以合法形式达到非法目的，不仅违反法律规定，而且严重侵害尹彦龙等272人的合法权益。全体村民多次要求北关村委废除2011年1月合同，重新签订或合理变更，但北关村委以与龙兴学校协商为由，让我们耐心等待，至今无果。 北关村委辩称，协议是2011年1月20日签订，从2011年到2015年，这么多年村民不知道这个协议，支委也不知道。2015年正月16日，人们才知道这份合同。我2014年12月28日任村长。2011年合同不合理、不合法，应废除。协议是第九届村委主任私自和学校签订。会议记录内容与合同内容条款不一样，会议记录说租赁费，合同变成一次性支付，北关村委29亩土地损失达2000万。和学校签订合同时，我是副村长，负责土地方面工作。这个5万元，是当时村长个人事情，村委没有这笔收入。合同的产生改变原有合同。请求废除合同，龙兴学校改变了用途。一审判决错误。 龙兴学校辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。龙兴学校与北关村委2011年1月21日签订的《协议书》是双方真实意思表示，不存在合同无效的情形，合法有效。《协议书》没有违反法律、行政法规的强制性规定。村民委员会组织法第二十四条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。协议书后面附有北关村委代表会议的会议记录，会议记录上明确记载“经村民代表会议审议，全体代表投票，通过以上提议”，后面有村民代表签字，证明签订该协议前已通过村民代表会议讨论决定，不存在违反法律、行政法规强制性规定。民法总则第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是该强制性规定，“不导致民事法律行为无效的除外”；村民委员会组织法之所以规定以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的需经过村民会议讨论决定，立法目的是为了防止村民利益受到损害。北关村委因天然气“户户通”工程建设缺乏资金，用龙兴学校支付的土地资金来进行天然气工程建设，非但没有损害村民集体利益，恰恰是维护了村民利益，协议书目的与村民委员会组织法立法目的一致，即使未通过村民会议讨论决定，也不导致协议无效。协议签订后，龙兴学校将土地租赁费70万元一次性支付给北关村委，已履行完毕合同义务，北关村委及村集体成员在长达7年多时间里，未对协议效力提出异议，龙兴学校在土地上进行了大量投资建设教学楼、宿舍，北关村学生在龙兴学校上学一直享受学费降低15%优惠，现在尹彦龙等272人却以北关村委之前的签约行为违反村民委员会办事程序为由否认其效力，有违诚实信用原则，不应支持。综上，一审认定《协议书》实质为土地租赁合同，进而确认《协议书》部分有效，事实认定清楚，适用法律正确，恳请二审维持原判。 尹彦龙等272人向一审法院起诉请求：一、确认北关村委、龙兴学校2011年1月协议书无效；二、诉讼费由北关村委、龙兴学校负担。 一审法院认定事实：2000年11月28日，新绛县人民政府计划委员会下发新计发字（2000）第35号文件《关于下达新绛县城关镇北关村自筹资金建设北关学校基建计划的通知》，载明：“北关村民委员会：你村关于‘自筹资金建设北关学校基建计划的报告’收悉，经研究，同意你村投资29万元，建设1100平方米的学校一座，所需资金全部为自筹。希接文后，按基建程序办理有关手续”。2001年5月3日，北关村委与龙兴学校分别作为甲方、乙方签订《土地租赁合同》，约定：“经支部村委研究决定，党员群众代表会通过，将此土地租赁给龙兴小学，具体事宜如下：二、租赁费每年每亩壹仟元，每年的5月30日交清。租赁时间2001年5月至2071年5月30日；三、乙方负担租赁土地的费用；四、乙方无偿援助甲方人民币伍万元；六、租赁期满后，乙方所建的教学楼、餐厅、灶房、厕所等四幢建筑物产权归甲方，乙方再用，向甲方租赁，条件必须优先优惠”。2001年5月22日，山西省国土资源厅下发晋国土资函[2001]212号文件《关于新绛县2001年第一批次建设用地的批复》，载明：“运城市人民政府：原运城地区行政公署《关于新绛县2001年第一批次城市建设用地农用地转用并征用土地的请求》（运署呈土字[2001]2号）业经省人民政府批准，现批复如下：一、同意新绛县人民政府将城关镇北关村等2个村农村集体农用地1.7653（耕地）公顷转为建设用地，0.3333公顷转为国家建设用地，同时办理征用手续，1.7653公顷转为集体建设用地。以上共计批准建设用地2.0986公顷。作为新绛县2001年第一批次建设用地”。2001年5月28日，运城市人民政府下发运政征土字（2001）7号征用土地通知书《关于新绛县2001年第一批次建设用地的批复》，载明：“新绛县人民政府：新政土呈字（2000）4号文，业经省人民政府批准，现批复如下：一、同意新绛县人民政府将城关镇北关村等2个村农村集体农用地1.7653（耕地）公顷转为建设用地，并办理占用手续，同时征用西关村建设用地0.3333公顷”。2001年5月30日，新绛县人民政府下发征用土地通知书《关于批准北关学校建设占地的批复》，载明：“北关村委：根据晋土资函[2001]212号、运政征土字（2001）7号文件精神，现批复如下：一、同意你村农用地转用18.46亩，迁建学校，占地位置村南”。 2001年6月1日，北关村委与龙兴学校分别作为甲方、乙方签订《土地租赁合同》，约定：“根据新绛县人民政府城市建设规划，开通文庙路时原北关学校需要搬迁，由于北关村财力不足，为了不影响历史文化名城的建设规划，经北关村支部、村委会研究决定，党员、群众代表通过，甲、乙双方达成如下协议：1.甲方租赁给乙方南园地（转运站家属院以南）。租赁期限：2001年6月1日至2051年6月1日止，租期50年。2.乙方无偿援助甲方建新北关学校，人民币5万元。3.学校建成后北关村有条件的学生，进校就读乙方可优先招收，学费应当优惠。4.租赁费每亩每年壹仟元，每年的5月30日交清当年的土地租赁费。5.乙方负担租赁土地的省、地、县政府的一切费用”。 2001年10月20日，北关村委与龙兴学校分别作为甲方、乙方签订《联合办学合同书》，约定：“经北关村支部、村委研究，党员、群众代表大会通过，达成与龙兴小学合作搬迁，合作建校的协议。具体事项如下：1.甲方以土地作为投资。（具体位置及亩数以土地局批文为准）；2.乙方负责具体建设，并负责所需资金的筹集；3.学校建成后，主要由乙方管理，甲方不参与日常教学事务；4.甲方负责新校在建过程中及建成使用后的周边环境的安定，不能影响到学校。否则，损失由甲方承担；5.新校运行后，每年由学校给甲方每亩地壹仟元人民币做甲方土地投入的回报”。 2001年12月30日，北关村委与仪瑞民分别作为甲方、乙方签订《土地承包合同》，约定：“1.经协商，甲方愿将村南原城壕里的东边居民住房以西的叁亩土地承包给乙方，作为劳动技能课的教学实验用地；2.承包期五十年，自二〇〇二年三月一日起至二〇五二年三月一日，每亩地每年壹仟元，当年费用当年交清；3.如果学校建筑用地剩余不够叁亩，则以实际丈量亩数为准交费”。 2002年3月8日，新绛县国土资源局下发新国土资决字（2002）第1号行政处罚决定书，载明：“被处罚（单位）人：龙兴学校，法人代表仪瑞民，经查：2001年10月20日，龙兴镇北关村村民委员会与龙兴学校签订联合建学校合同，龙兴学校出资建校，在占地建学校中超出审批面积18.46亩，多占3.19亩。超过批准数量占用土地的行为属非法占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定。现依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，决定处罚如下：1.处以龙兴学校非法占地罚款3万元”。2005年新绛县人民政府下发新政征土字[2005]1号征用土地通知书《关于新绛县龙兴学校使用土地的批复》，载明：“龙兴学校：你校申请使用的建设用地业经山西省人民政府晋政地字[2005]62号，运城市人民政府运政征土字[2005]24号文批准。现批复如下：一、同意将龙兴镇北关村9号图斑0.1287公顷，村庄工矿用地办理征用手续，如数划拨给你校作为建学校综合楼建设用地”。 2011年1月20日，北关村委召开支村委会议，记录如下：“地点：村委会议室，时间：2011年1月20日，参加人员：全体支村委干部，主持人：颜丑黑，记录人：秦娜娜，会议内容：1.商议龙兴学校一次性支付我村土地租赁费用，用于实现我村天燃气户户通工程建设，改善村民的生活环境；2.解决遗留的宅基地问题。经过支村委干部讨论通过以上决议”。颜丑黑、丁建设、孙模社、任俊生、薛小辉、秦娜娜在此会议记录上签字。同日，北关村召开村民代表会议，记录如下：“地点：村委党员活动室，时间：2011年1月20日晚，参加人员：支村委干部、全体村民代表，主持人：颜丑黑，记录人：秦娜娜，会议内容：1.经支村委会议商议，关于龙兴学校一次性支付我村土地租赁费用，用于实现我村天燃气户户通工程建设，提高村民的生活水平，改善村民生活环境，提交村民代表会议审议；2.解决遗留宅基地问题。经村民代表会审议，全体代表投票，通过以上提议。村民代表签字：鞠来有、颜丑黑、廉来佑、王徐盛、李俊才、刘福金、尹小辉、李国枢”。 2011年1月21日，北关村委与龙兴学校分别作为甲方、乙方签订《协议书》，主要约定：“乙方占甲方土地建校，经协商达成以下协议：一、甲方为了建设新农村，提高群众生活水平，计划户户通天燃气，因此，需集中资金，拟将乙方承租占地款一次性收回；二、乙方愿一次性付给甲方占地款柒拾万元；三、甲方土地归乙方长期使用；四、其他相关用地手续由乙方自己办理；五、附支村委会议记录复印件、群众代表会议记录复印件；六、本协议一式贰份，签字、盖章生效”。甲、乙双方均在此协议上盖章，法人代表颜丑黑、仪瑞民亦在此协议上签名捺印。 2001年6月1日签订的《土地租赁合同》是在2001年5月3日的《土地租赁合同》基础上所签，合同中，土地租赁期限由原来的70年变更为50年，其余条款内容均未变更。2001年6月1日合同签订后，龙兴学校按约履行合同，北关村学生在龙兴学校上学确有优惠，学费优惠15%。2001年12月30日签订的《土地承包合同书》是针对北关村村南原城壕里的东边居民住房以西的三亩土地所签定的合同，该合同也实际履行。此三亩土地因属非法占地而被新绛县国土资源局于2002年3月8日罚款3万元。北关村委与龙兴学校于2011年1月21日签订本案争议的《协议书》后，龙兴学校按约支付给北关村委70万元。 龙兴学校分别于2001年7月9日、2002年1月31日、2002年2月5日、2005年3月10日取得新绛县城乡建设局下发的编号2001004、2002001、2002002、2005013的中华人民共和国建设工程规划许可证。根据批文龙兴学校占地面积为14566.88平方米，折合21.85亩。 审理中，尹彦龙等272人申请证人出庭作证。证人出庭作证，证明：“2011年占地协议是我经手的。我时任北关村委主任兼书记，龙兴学校每年给北关村委租金每亩地1000元，后来为了给村民办好事，给村民接天燃气，经过镇领导同意，让龙兴学校一次性交付租金70万元。之后我和龙兴学校经过中间人协商，最终，龙兴学校同意给付村委会70万元，占地期限长期使用，但所有权还是属于北关村。2011年时关于龙兴学校一次性交付租金70万元是开了几次村民代表和村委会议，但合同内容他人不知道”。尹彦龙等272人、北关村委、龙兴学校对颜丑黑的陈述均无异议。 审理中，北关村委同意在确认2011年1月21日签订的《协议书》无效后，返还龙兴学校提前支付的土地使用费，但不同意支付利息。 一审法院认为：本案争议焦点：第一、2011年1月21日北关村委、龙兴学校签订的《协议书》是否有效；第二、龙兴学校提前支付的土地使用费如何处理。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。村民委员会组织法并没有明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，且村委会签订的租赁合同仅涉及合同双方当事人利益，该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，该规定为管理性规定，而非效力性强制性规定。结合本院查明的事实：1.北关村委与龙兴学校自2001年至2011签订多份有关涉案土地的合同，北关村委、龙兴学校均已经按合同约定履行了义务，行使了权利；2.龙兴学校在涉案土地上进行了大量的基础建设投入，新绛县城乡建设局也对该建设行为下发了建设工程规划许可证，且涉案土地已变更为建设用地；3.北关村委与龙兴学校在2011年1月21日签订《协议书》过程中，出租土地事宜经村委会议、村民代表会议研究决定。综上，北关村委与龙兴学校于2011年1月21日签订的《协议书》虽未经过村民会议讨论决定，但并不违反效力性强制性规定，该协议书系双方真实意思表示，合同内容中除了约定的履行期限“长期使用”违反了《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款“租赁期限不得超过二十年，超过的部分无效”的规定外，其余内容合法，应属合同部分有效。对北关村委与龙兴学校在本《协议书》中约定的土地使用期限应调整为租赁期限20年为宜，即自2011年1月21日起至2031年1月20日止。合同部分无效，不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。关于第二个焦点，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。龙兴学校共支付给北关村委70万元土地使用费，参照之前双方签订的相关合同约定的租赁费标准及支付方式，即租赁费每亩每年壹仟元当年交清的约定，扣除2011年至2018年应支付的租赁费1000元/年/亩×8年×21.85亩=174,800元后，剩余的租赁费70万元–174,800元=525,200元应由北关村委返还给龙兴学校，则龙兴学校应自2019年起于每年的1月30日前向北关村委支付当年的租赁费28500元，直至2031年1月20日止。对于龙兴学校所述利息损失，北关村委提前使用龙兴学校交付的土地使用费用于安装天然气给龙兴学校造成的损失确实存在，因双方在签订合同中均有过错，北关村委应当按中国人民银行同期同类贷款利率的50%赔偿龙兴学校自2011年1月21日起至付清款之日的利息损失。综上，对北关村委、龙兴学校2011年1月21日签订的《协议书》中约定的土地使用期限应予调整，调整租赁期为20年，即自2011年1月21日起至2031年1月20日止，《协议书》约定的其余内容有效。北关村委应当按中国人民银行同期同类贷款利率的50%赔偿龙兴学校自2011年1月21日起至付清款之日的利息损失。龙兴学校自2019年起于每年的1月30日前向北关村委支付当年的租赁费28500元，直至2031年1月20日止。 一审判决：一、北关村委与龙兴学校2011年1月21日签订的《协议书》第三条中约定的“长期使用”无效，调整土地租赁期为20年，即自2011年1月21日起至2031年1月20日止，该《协议书》约定的其余内容有效，龙兴学校自2019年起于每年的1月30日前向北关村委支付当年的租赁费28,500元，直至2031年1月20日为止；二、北关村委返还龙兴学校提前支付的土地使用费525,200元，并按照中国人民银行同期同类贷款利率的50%支付龙兴学校自2011年1月21日起至付清款之日止的利息损失，限自本判决生效之日起30日内履行完毕；三、驳回尹彦龙等272人的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费100元，由北关村委与龙兴学校各半负担。 双方当事人对原判认定的基本事实没有异议。 根据上诉请求及答辩意见，二审争议焦点为：北关村委与龙兴学校2011年1月21日签订的协议是否有效？ 二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。针对争议事项，尹彦龙等272人起诉主张，北关村委未召开全体村民大会或村民代表大会，2011年1月21日私自与龙兴学校签订协议，将原属北关村集体所有25.92亩土地租赁给龙兴学校长期使用，违反法律规定，侵害尹彦龙等272人合法权益，协议无效；北关村委主张，同意确认合同无效；龙兴学校反驳主张，合同有效，尹彦龙等272人与北关村委恶意串通，虚假诉讼。北关村委在二审中提供了2011年1月20日两次会议记录的原件。尹彦龙等272人的诉讼代表人及其委托诉讼代理人质证认为：记录属实；会议是讨论学校提供70万元用于天然气安装工程，合同是现任村长上任后才拿回来，大家才知道；当时开会没有说最后一条，最后一条变相把土地给了学校；根据法律，应经过村民会议，而不是村民代表会；会议违反规定，只有经过大会讨论才可以签订合同，没有讨论就签订合同，合同无效；龙兴学校质证意见：龙兴学校在一审时提供的会议记录复印件，与现在提供的原件内容相同；村民代表会议的内容就是说把土地租赁给学校，学校一次性支付70万元，村民代表会议和签订的协议书内容一致；在签协议前召开了会议，全体代表同意协议；当时签订长期使用的合同，是因为之前这块土地是租赁给学校，每年租金2万元，因为北关村现在要建天然气工程，需要资金；北关村委质证意见：会议记录产生这个协议，协议不合理、不合法，记录上没有亩数、没有期限，所有参加会议的人都不知道这个事情；村民没有授权；按照村民组织法，没有经过村民大会决定，合同无效；村民代表是13人，但是上面却是9人，并且还有几个没有参加会议，会议只是说租赁，和协议内容不一致，协议相当于把土地卖给了学校，应废除协议。 本院认为，根据当事人主张的民事法律关系的性质，本案案由为确认合同无效纠纷。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：其中第（八）项为：以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。一审认定该条款属管理性强制性规范，而非效力性强制性规范，是正确的。《中华人民共和国村民委员会组织法》没有规定未经村民会议讨论决定而签订的合同无效。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第二款规定：村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。本案中，北关村委于2011年1月20日分别召开了支村委会议、村民代表会议，对龙兴学校一次性支付土地租赁费、用于天燃气户户通工程建设的问题进行了讨论，并通过决议。但是，村民代表会议记录中没有“土地归龙兴学校长期使用”的内容，一审判决认将协议书中的“土地归龙兴学校长期使用”内容变更为“土地使用期限调整为租赁期限20年”，符合法律规定。一审法院认定龙兴学校与北关村委2011年1月21日签订的《协议书》，除“租赁期超过20年的部分无效”之外，其余部分有效，正确。综上所述，尹彦龙等272人上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人尹彦龙等272人负担。 本判决为终审判决。 审判长  毛松伟 审判员  张山平 审判员  靳 彦 二〇一八年十二月二十八日 书记员  刘子煊