山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书(2017)鲁02行终129号上诉人（原审原告）青岛广大物业发展有限公司。法定代表人谢子昱，总经理。委托诉讼代理人孙世强，山东惠强律师事务所律师。委托诉讼代理人罗光，山东国弘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市李沧区房产管理一处。法定代表人陈风曙，处长。委托代理人曲建民，该处工作人员。委托代理人姜移风，山东海剑律师事务所律师。上诉人青岛广大物业发展有限公司因要求撤销被上诉人青岛市李沧区房产管理一处出具的行政证明一案，不服青岛市李沧区人民法院于2016年11月28日作出的（2016）鲁0213行初145号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月14日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛广大物业发展有限公司的委托代理人罗光、孙世强，被上诉人青岛市李沧区房产管理一处的委托代理人曲建民、姜移风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年10月26日，原告青岛广大物业发展有限公司作为甲方（以下简称广大公司），案外人青岛广源顺饮食服务有限公司作为乙方（以下简称广源顺公司），双方签订了《拆迁安置补偿协议》。该协议共九条，其中第一条约定，乙方在拆迁范围内有自管营业及其它用房伍处。1、营业房一处（主楼四层、局部五层有施工执照）建筑面积2935.02平方米；2、锅炉房一处（一层）建筑面积160.05平方米；3、仓库用房一处（一层）建筑面积449.81平方米；4、临建房二处，建筑面积80.48平方米，合计建筑面积3625.36平方米。第二条约定，甲、乙双方依据乙方拆迁范围内房屋的现状及历史形成的原因，乙方同意甲方拆迁就地安置的原则，拆除上述3625.36平方米的房屋。甲方在沧口广场A区返还安置乙方建筑面积3000平方米商业用房。安置房屋按一至五层上下垂直分割。（具体位置以规划局批准的施工图双方以补充协议确认），在服从统一规划的前提下，由乙方提出书面设计要求，甲方尽量在图纸设计中予以考虑。第三条约定，原乙方拆除房屋有施工执照营业用房面积2935.02平方米，按照房屋评估报告的评估价款，购买甲方在广场A区返还乙方营业房3000平方米。甲、乙双方按评估价签订购房合同办理房屋产权登记应缴纳的有关税费，由买卖双方按房产交易中心规定各自承担。后双方履行上述协议过程中产生争议，广源顺公司于2012年3月5日以广大公司为被告向青岛市中级人民法院提起民事诉讼，请求法院判令广大公司支付广源顺公司延期交付安置房期间的超期费11886831元；广大公司履行《拆迁安置补偿协议书》第二条约定，返还安置广源顺公司建筑面积3000平方米商业用房；广大公司支付自2012年3月起至实际交付安置房屋之日止的超期费。青岛中院于2013年8月2日作出（2012）青民一初字第25号民事判决书，判令广大公司于判决生效之日起10日内按照双方于2005年10月26日签订的《拆迁安置补偿协议书》第二条的约定，返还安置广源顺公司建筑面积3000平方米商业用房；驳回广源顺公司的其他诉讼请求。广源顺公司、广大公司对青岛中院的上述判决书不服，均提起上诉。二审与本案有关的内容为，广大公司提出补偿房屋的产权应归青岛市房产管理局而非广源顺公司，并提交2000年12月14日其与青岛市房产管理局签订《补偿协议书》，该协议书第1条内容为青岛市房产管理局同意广大公司在x范围内拆除直管公有非住宅25栋，承租户4户，建筑面积2862.44平方米。广源顺公司提交本案被告青岛市李沧区房产管理一处于2014年2月24日出具的《证明》一份，内容为“青岛市房产局与青岛广大物业发展有限公司于2000年12月27日签订青房协字（2000）第11号补偿协议。第一条所范指的x范围内拆除直管公有非住宅25栋，承租户4户，建筑面积2862.44平方米。其中振华路x青岛广源顺饮食服务有限公司（沧口浴池）的房屋属非直管公有非住宅，其房屋产权系企业自管房”。山东省高级人民法院认为，广源顺公司提交的《证明》与涉案《拆迁安置补偿协议书》对被拆迁房屋（自管营业房、有施工执照的面积2935.02平方米）的描述相符，而广大公司在二审提交的《补偿协议书》约定的标的物与被拆迁房屋的性质、面积均不一致，且现没有证据证明广源顺公司已经被政府撤销了被拆迁人的资格，故广大公司的上述主张不予支持。2014年8月4日，省高院作出（2013）鲁民一终字第420号民事判决书，驳回上诉，维持原判。另查明，1970年9月3日，原沧口卫东浴池与青岛市房产局签订《协议书》，约定沧口卫东浴池投资新建营业楼房和投资新建安置拆迁户的房屋产权归青岛市房产局统一管理等内容。1970年10月20日，卫东浴池取得（70）建字第275号《青岛市建设局建筑工程施工执照》，工程地点为原沧口区振华路2号（1982年变更为振华路x）。《工程请照单》记载工程建筑面积为2935.02平方米。2002年12月18日，青岛沧口浴池的《资产评估项目备案表》中固定资产—房屋建筑物清查评估明细表中记载大楼主体建成年代为1970年，建筑面积为2935.02平方米。2003年1月14日，李沧区人民政府同意青岛沧口浴池等五家企业整体改制为青岛广源顺饮食服务有限公司（青李沧政股字〔2003〕1号文件）。2015年1月28日，青岛市李沧区共有资产经营有限公司出具证明，证明内容为“根据李沧区政股字〔2003〕1号文件批准，将原青岛沧口浴池国有产权（含青岛沧口浴池建筑物主体2935.02平方米）整体一次性出售给该企业职工，并改制为有限责任公司，特此证明”。原审法院认为，行政行为是指行政主体行使职权作出的能够产生行政法律效果的行为。具体行政行为须对行政相对人的权利义务产生影响。该案中，被告青岛市李沧区房产管理一处于2014年2月24日出具的《证明》是就青岛市李沧区振华路x房屋的性质出具的证明行为，实质上仅以行政机关的名义表明某种既有事实状态的存在，其本身并没有为相对人创设新的行政法上的权利义务内容，该行为仅为法院查明案情提供相关证据，对相对人的权利义务并未产生实际影响，因此由此引发的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条（八）之规定，裁定驳回原告青岛广大物业发展有限公司的起诉。案件受理费50元（原告已预交），予以退还青岛广大物业发展有限公司。原审原告青岛广大物业发展有限公司不服原审裁定,上诉称，一、原审裁定认定事实错误。原审裁定驳回上诉人的起诉错误。首先，被上诉人出具的行政证明并非是行政机关应法院要求出具的证明行为，并非是履行提供证据义务的行为，而是一种行政行为。依据房屋管理法律法规及物权法的规定，房屋产权性质的法定证明文件是房屋登记簿及房地产权证，被上诉人并非依法行使房屋登记管理的行政机关，其无权确定房屋产权性质，更无权以出具房屋产权性质证明的方式确定房屋产权性质。其次，假设在被上诉人职权管理范围之外，的确有一个“既有事实状态的存在”，那么由该管理房屋登记行政机关依职权及相关档案出具证据材料即可，这根本就与被上诉人无关。如果没有“既有事实状态的存在”，那么被上诉人出具一个产权性质的证明，明显为相对人创设新的行政法上的权利义务内容。因此，原审裁定在逻辑上完全不通。被上诉人超越职权，随意利用行政机关的行政职权，不负责任的出具了证明产权性质的行政行为，实质上创设了新的权利义务内容。再次，上诉人系涉案房屋的土地使用权人，上诉人与案外人正在就本案所涉房屋性质争讼，被上诉人的证明行为已对上诉人的权利义务及合法权益产生极为明显的实质性影响。该证明因案外人递交给省高院且被采信，导致上诉人的权利义务受民事裁判的不利影响。二、原审法院适用法律错误。被上诉人的行政行为已严重侵犯了上诉人的合法权益，符合行政诉讼法规定的受案范围，上诉人也具备原告主体资格。综上，请求依法撤销（2016）鲁0213行初145号行政裁定，指令原审法院依法审理并撤销被上诉人于2014年2月24日作出的证明行为。被上诉人青岛市李沧区房产管理一处答辩称，一、行政证明是行政主体根据行政相对人的申请，依法对行政相对人提出的有关法律事实的真实性、合法性予以确认的行为。行政机关出具的证明材料不能够直接创设权利义务，故不是法律行政行为而是事实行为。行政机关实施的事实行为本身不能够引起相对人权利义务变化的法律后果，它表现为一种客观状态或者活动，不以意思表示为构成要素。行政证明作为一种观念表示行为，虽然涉及相对人的权利义务，但并不直接创设权利义务，故该种观念表示行为而非意思表示行为。因此，不管是应法院的要求提供证据义务，还是应当事人的请求，按照法律、法规的授权履行职权出具“证明”义务，该“证明”行为是对某种既有事实状态的存在履行的管理职能，不是行政行为。二、（2012）青民一终字第25号民事判决书和（2013）鲁民一终字第420号民事判决书可以看出，被上诉人出具的证明未对上诉人的权利义务产生实际影响。三、上诉人非“证明”行为的相对人，也非行政行为的相对人，无权就该证明提起诉讼。四、证明于2014年2月24日作出，即便认定为行政行为，上诉人的起诉也超过起诉期限。综上，请驳回上诉，维持原裁定。关于原审法院的审判程序，上诉人称原审法院根据其申请调取了证据，但未告知上诉人，也未进行质证，程序违法。经查，原审法院按照上诉人的申请，向青岛市x检察建议书及被上诉人就该检察建议书作出的答复函，经审查原审法院认为其与该案待证事实无关，故未组织当事人质证，程序上存有不当之处，本院在此予以指出，但该程序上的不当未构成严重违反法定程序，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定的情形。关于本案事实，被上诉人原审时向法院提交如下证据：1、申请书一份，证明案外人青岛广源顺饮食服务有限公司向被上诉人申请出具证明，以证明x房屋实际建筑面积2935.02平方米。2、1970年协议书一份，证明1970年9月3日原沧口卫东浴池与青岛市房产局签订拆除另建协议，根据该协议书第二条约定，沧口卫东浴池投资新建营业楼房和投资新建安置拆迁户的房屋产权，归青岛市房产局管理。3、青岛市建设局建筑工程施工执照存根一页；4、工程请照单一页。3、4号证据共同证明x房屋的施工许可执照系1970年。建筑面积为2935.02平方米，且该房屋系由沧口卫东浴池投资建设。5、李沧区人民政府青李沧政股字[2003]1号《关于青岛沧口浴池等五家企业整体改制为有限责任公司的批复》，证明包括沧口浴池在内的五家企业改制成立青岛广源顺饮食服务有限公司。6、青岛沧口浴池改制资产评估备案表七页，证明包括李沧区振华路x房屋在内的资产组成新改制为青岛广源顺饮食服务有限公司，改制后李沧x由原青岛市房产局统一管理的房产变为企业自管的房产。7、2014年2月24日出具的证明一份，证明被上诉人依据《青岛市城市共有房产暂行办法》及其《实施细则》的规定，为该房屋的性质出具证明，且经过调查青岛市城市建设档案馆的建设资料及李沧区政府涉及振华路x房屋改制的文件等材料为青岛广源顺饮食服务有限公司出具该证明。8、青岛市人民政府青政发[1997]60号《关于进一步支持我市财贸企业发展有关政策的通知》，证明该文件第16、17两条规定涉及到财贸企业投资建设用于生产经营的房产，由于历史原因交给房产管理部门管理的部分，其产权返还给建房企业等内容。9、李沧区公有资产经营公司证明一份，证明根据青李沧政股字[2003]1号批复文件，将原青岛沧口浴池国有产权（含青岛沧口浴池建筑物主体2935.02平方米）整体一次性出售给该企业职工，并改制为有限责任公司。10、企业产权转让合同，证明包括振华路x房屋等所有权经改制出售给青岛广源顺饮食服务有限公司。11、《拆迁安置补偿协议书》，证明上诉人与青岛广源顺饮食服务有限公司就振华路x房屋达成了拆迁补偿安置协议，上诉人称其不清楚该房屋的产权及性质不符合事实。上诉人原审时向法院提交如下证据：1、被上诉人2014年2月24日出具的证明一份，证明被上诉人无权也无依据出具涉案房屋属非直管公有非住宅、系企业自管房屋的证明这一行政行为。2、永安路派出所2014年1月3日出具的证明一份，证明沧口浴池门牌号××××年变更为振华路x。3、房地产权证三页，证明在该管辖范围内的土地使用权归上诉人所有。4、山东省高级人民法院（2013）鲁民一终字第420号民事判决书第13页下数第8行至该页末尾，证明上诉人系利害关系人。4、1970年沧口卫东浴池与青岛市房产局签订的协议书一份；5、青岛市房产管理局与上诉人于2000年12月27日签订的补偿协议书一份。双方当事人原审时向法院提交的上述证据已随案移送本院，上述证据在原审证据交换中已经双方当事人发表质证意见。经审查，本院确认原审法院认定的事实成立。本院另查明，根据1970年9月3日原沧口卫东浴池与青岛市房产局签订的协议书看，原沧口卫东浴池因扩大营业满足群众洗澡的需要，经其上级批准在振华路2号新建楼房一处……。（70）建字第275号青岛市建设局建筑工程施工执照存根显示，工程地点在x，工程范围系新建楼房（澡堂）。永安路派出所2014年1月3日出具的证明显示，沧口浴池门牌号××年由原振xx。本院认为，一、现已生效的（2012）青民一初字第25号民事判决书显示，上诉人（甲方）与案外人青岛广源顺饮食服务有限公司（乙方）于2005年10月26日签订《拆迁安置补偿协议书》，通过对该协议约定条款的分析，最终判令甲方于判决生效之日起10日内按照上述《拆迁安置补偿协议书》第二条的约定，返还安置青岛广源顺饮食服务有限公司建筑面积3000平方米商业用房。而山东省高级人民法院生效（2013）鲁民一终字第420号民事判决书进一步明确认定，双方签订的上述《拆迁安置补偿协议书》系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。另，该《拆迁安置补偿协议书》明确记载，甲方经市政府征地批复批准及市规划局建设规划许可批准对沧口广场二期进行拆迁改造，乙方系征地建设红线范围内A区被拆迁单位；该协议书第一条约定，乙方在拆迁范围内有自管营业及其它用房伍处：营业房一处（主楼四层、局部五层有施工执照）建筑面积2935.02平方米，另有锅炉房一处、仓库用房一处、临建房二处，合计建筑面积3625.36平方米。由此可见，上诉人负责对沧口广场二期拆迁改造，而案外人青岛广源顺饮食服务有限公司则是该拆迁范围内包含2935.02平方米自管营业用房在内五处建筑的被拆迁人。因此，本案被上诉人于2014年2月24日出具的《证明》虽记载“振华路x青岛广源顺饮食服务有限公司（沧口浴池）的房屋属非直管公有非住宅，其房屋产权系企业自管房屋”，但实际上与该《拆迁安置补偿协议书》中约定的上述内容相符，并未对相关当事人创设新的权利义务。二、就上诉人原审中提交的其与青岛市房产管理局于2000年12月27日签订的《补偿协议书》看，上诉人负责拆除x范围内直管公有非住宅25栋，承租户4户，建筑面积2862.4平方米，……直管公有非住宅房屋拆迁，被拆迁使用人要求房屋补偿的，应实行房屋补偿，补偿房屋的产权归属青岛市房屋管理局，由被拆迁使用人使用。因此，通过对比涉案《拆迁安置补偿协议书》对拆迁营业用房的性质、面积的约定与《补偿协议书》对振华路x房屋性质、面积的表述看，被上诉人出具的《证明》对作为涉案房屋拆迁人的本案上诉人的合法权益并不产生实际影响。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  徐奎浩代理审判员  李玉兰代理审判员  高沛沛二〇一七年五月十一日书 记 员  赵洪峰书 记 员  王周浩