西安铁路运输中级法院     行政判决书     (2018)陕71行初951号     原告卜银堂，男，1945年10月2日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。   委托代理人卜丽娜，女，1971年8月30日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区，系原告卜银堂之女。   委托代理人孔晓雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。   被告西安市未央区人民政府，住所地西安市。   法定代表人梁晚晴，职务区长。   委托代理人王圆，该单位工作人员。   委托代理人白银涛，陕西宝伦律师事务所律师。   被告西安经济技术开发区管理委员会，住所地西安市未央区。   负责人钱虎威，职务主任。   委托代理人罗婧，该单位工作人员。   委托代理人祁云，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。   原告卜银堂因与被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）撤销房屋征收通告一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月3日公开开庭审理了本案，原告卜银堂及其委托代理人卜丽娜、孔晓雪、被告未央区政府委托代理人王圆、白银涛、经开区管委会委托代理人罗婧、祁云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被告未央区政府、经开区管委会于2018年9月4日作出西经开告字[2018]1号《西安经济技术开发区管理委员会、西安市未央区人民政府关于XX村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》（以下简称《通告》），对XX村集体土地上棚户区改造的范围、改造主体、改造组织部门、实施单位、拆迁期限及其他拆迁工作的相关内容进行了规定。   原告卜银堂诉称，2018年9月4日，二被告以“XX村集体土地棚户区改造项目”建设为名，共同发布征收公告决定征收西安市未央区XX村土地，原告的房屋在征收之列。原告认为二被告在未履行审前报批程序即未依法取得国务院、陕西省人民政府等有关部门依法批准同意征收的条件下，径行对原告房屋实施征收的行为违法，该先征拆后补偿的非法征收行为严重侵害了原告的合法权益。故请求法院：1、撤销二被告作出的西经开告字[2018]1号《通告》；2、诉讼费由被告承担。   原告向本院提供了以下证据：1、集体土地使用权证，证明原告土地在《通告》征收范围内，具有行政诉讼的主体资格；2、西经开告字[2018]1号《通告》，证明涉诉具体行政行为的内容，二被告以《通告》的形式征收原告集体土地和房屋是违法的，该通告应当予以撤销。   被告未央区政府辩称，1、未央区政府与经开管委会2018年9月4日联合作出的西经开告字[2018]1号《通告》于法有据，应当维持。郭家村早在2008年已经纳入西安市城中村改造计划，并经西安市人民政府批准。2、西经开告字[2018]1号《通告》不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。通告内容申明了改造的范围，改造的主体，改造的期限，改造的原则等，根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十五条规定，原告对征收补偿决定不服的可以提起诉讼。3、原告之诉的理由不能成立，棚户区改造可在集体土地上进行，不需要上报国务院或者省政府批准。请求驳回原告的诉讼请求。   被告未央区政府向本院提交以下证据：   1、西经开告字[2018]1号《西安经济技术开发区管理委员会、西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》，证明两被告共同发布的《通告》仅仅是程序性规定，不涉及当事人的权利义务，不具有可诉性；   2、《西安经济技术开发区XX村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案》，证明该方案的第二条列明了经开区管委会是征收主体；   3、《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于XX区XX村XX村XX城中村改造工作计划的批复》（市城改发[2008]10号），证明2008年XX村列入城中村改造计划，XX庙XX村其中的一个组；   4、《西安市人民政府关于经济开发区南李村等31个城中村综合改造项目拆迁工作的通告》（市政告字[2008]2号），证明XX村在2008年已经纳入西安市改造拆迁工作，该通告第一项载明改造范围，包括XX村，该村属于南李村等31个城中村中的一个。   被告经开区管委会答辩称，1、原告的起诉不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。《通告》仅是对拆迁工作的相关事项进行公示告知，涉案房屋的征收是以征收补偿安置协议的方式进行的，《通告》并未设定权利义务，对原告权利义务不产生实际影响。2、XX村集体土地上棚户区改造拆迁工作方案已经西安市城中村改造办公室审批通过，被告有权发布拆迁工作的《通告》，请求驳回原告的诉讼请求。   被告经开区管委会向本院提交以下证据：   1、《西安市城中村改造办公室关于西安经济技术开发区XX村集体土地上棚户区（城中村）改造方案的批复》（市城改发[2015]174号），证明XX村的改造是经过西安市城中村改造办公室的批复同意后才开始实施；   2、《西安经济技术开发区管理委员会、西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》（西经开告字[2018]1号），证明经开区管委会是在取得市棚改办批复后根据《西安市棚户区改造管理办法》发布的涉案《通告》；   3、《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于西安市经开区XX村XX户区改造项目实施房屋征收备案的批复》（市城改发[2018]128号），证明补偿安置方案是经过棚户区改造办公室进行的备案，经开区管委会发布涉案《通告》是根据《西安市棚户区改造管理办法》作出的，程序合法。   经庭审质证，原告卜银堂对被告未央区政府提交的证据1、2、3的真实性、合法性及证明目的均不认可，对证据4认为与本案无关，该文件改造范围未显示包括XX村；被告经开区管委会对被告未央区政府提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。原告卜银堂对被告经开区管委会提交的证据的真实性、合法性及证明目的均不认可；被告未央区政府对被告经开区管委会提交的证据真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。被告未央区政府对原告卜银堂提交的证据1的真实性及证明目的不予认可，对证据2的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；被告经开区管委会对原告卜银堂提交证据的质证意见与被告未央区政府的质证意见一致。   本院对上述证据认证如下：各方证据经过庭审举证、质证，均来源合法，客观真实，对原告证据予以采纳，对二被告证据的证明目的不予采纳。   经审理查明，原告卜银堂系西安市未央区XX村村民，其持有未央区政府颁发的集体土地建设用地使用证，宅基地地址为“张街办红色XX村”，地号“136”，用途“住宅”。2018年9月4日，被告未央区政府、经开区管委会作出西经开告字[2018]1号《西安经济技术开发区管理委员会、西安市未央区人民政府关于XX村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》，原告卜银堂地号为136的宅基地位于该《通告》确定的拆迁范围内。原告卜银堂认为该《通告》违法，侵犯其合法权益，遂将被告未央区政府、经开区管委会诉至本院，请求撤销该《通告》。   另查明，两被告没有证据证明在该《通告》作出前曾作出相应的征收决定。原告卜银堂并未签订征收补偿安置协议，房屋亦未被拆除。   本院认为，本案的争议焦点为被告未央区政府、经开区管委会作出西经开告字[2018]1号《西安经济技术开发区管理委员会、西安市未央区人民政府关于XX村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》是否合法。本案中，被告未央区政府与经开区管委会作出的涉案《通告》对XX村集体土地上棚户区改造的范围、改造主体、改造组织部门、实施单位、拆迁期限及其他拆迁工作的相关内容进行了规定。在发布该《通告》的同时一并发布了《西安经济技术开发区XX村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案》，征收范围内的部分被征收人已按照该《通告》的要求签订了征收补偿安置协议，部分房屋已被拆除。据此，该《通告》包含了土地征收的具体事宜，对所涉相对人及其他利害关系人设定了相应的权利义务，具有一定的强制力，故该《通告》实质为集体土地征收决定，属于可诉的行政行为，且对原告的权利义务产生实际影响。二被告提出《通告》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围的意见不能成立，本院不予采纳。关于该《通告》的合法性一节，未央区政府提供了《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于XX区XX村XX村XX城中村改造工作计划的批复》（市城改发[2008]10号）、《西安市人民政府关于经济开发区南李村等31个城中村综合改造项目拆迁工作的通告》（市政告字[2008]2号），经开区管委会提供了《西安市城中村改造办公室关于西安经济技术开发区XX村集体土地上棚户区（城中村）改造方案的批复》（市城改发[2015]174号）、《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于西安市经开区XX村XX户区改造项目实施房屋征收备案的批复》（市城改发[2018]128号）证明《通告》具有相关部门批准程序合法，原、被告均认可《通告》发布时涉案土地为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”没有证据表明涉案土地拆迁是因乡（镇）村公共设施和公益事业建设，因此在涉案土地上进行拆迁应转变为国有土地，被告提供的上述文件均不能代替土地征收决定，因二被告未能提供相应的证据证明对项目所涉XX村集体土地依法进行了征收，故本院认定该《通告》的作出无相应的证据及法律依据，应予撤销。但结合本案实际，该《通告》所涉区域内部分被征收人已签订了征收补偿安置协议，房屋已被拆除，《通告》涉及公共利益，撤销《通告》会给社会公共利益造成损害，故以判决确认《通告》违法为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市未央区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会于2018年9月4日作出西经开告字[2018]1号《西安经济技术开发区管理委员会、西安市未央区人民政府关于XX村集体土地上棚户区改造拆迁工作的通告》违法。   案件受理费50元，由被告西安市未央区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至陕西省高级人民法院。         审 判 长 杨娜   代理审判员 宋一林   人民陪审员  魏继科       二〇一八年十二月二十八日       书 记 员 王玉荣        1