安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖行终371号 上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路**，组织机构代码00301238-1。 法定代表人孙跃文，该区区长。 委托代理人刘桂珍,该单位工作人员。 委托代理人徐宗保，安徽申腾律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）张傍萍，女，1964年11月1日出生，汉族，住安徽省芜湖市。 委托代理人薛登俊，安徽泰韵律师事务所律师。 一审第三人芜湖市龙桥工贸实业总公司，，住所地安徽省芜湖市银湖中路龙桥集贸市场**统一社会信用代码91340202149542406E(1-1)。 法定代表人韦文全，该公司总经理。 委托代理人吴世林，安徽铭诚律师事务所律师。 一审第三人胡银生，男，1963年9月9日出生，汉族，住安徽省芜湖市镜湖区。 张傍萍诉芜湖市镜湖区人民政府（以下简称镜湖区政府）房屋征收行为及行政赔偿一案，安徽省芜湖市中级人民法院于2017年12月13日作出（2017）皖02行初43号行政判决。镜湖区政府不服判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人镜湖区政府的委托代理人刘桂珍、徐宗保，被上诉人张傍萍及其委托代理人薛登俊，一审第三人芜湖市龙桥工贸实业总公司（以下简称龙桥公司）的委托代理人吴世林到庭参加诉讼。一审第三人胡银生经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张傍萍向一审法院起诉称，2012年6月，龙桥公司将龙桥集贸市场17号门面房及摊位出租给原告使用，从事童装百货经营。2015年9月，龙桥公司以商合杭高铁建设推进为由，要求原告停止营业，立即搬迁。原告请求其告知征收单位及补偿标准，龙桥公司未予回复。10月3日，龙桥公司趁原告晚上回家休息之际，将该门面房拆除，导致原告室内各项设施全部毁坏，被迫停业达半年。2015年12月8日，原告对龙桥公司提起诉讼，该公司称其受汀棠办事处授权拆除，是行政行为，并提供了汀棠公共服务中心印发的《致商合杭高铁沿线项目房屋征收户的一封信》。2016年9月28日，原告对汀棠公共服务中心提起行政诉讼，镜湖区人民法院以该中心非被诉行政行为的适格被告为由，裁定驳回原告的起诉。同年12月11日，芜湖市中级人民法院以汀棠公共服务中心不具备独立的行政主体资格为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。现原告对镜湖区政府提起诉讼，请求判决确认被告征收房屋行为违法，并赔偿原告停业损失费、搬迁费以及室内装饰等各项损失费用共计37000元。 一审法院经审理查明，2013年胡银生承包龙桥公司的龙桥集贸市场，承包期限为2013年7月1日至2016年7月1日，承包费为每年18万元。原告张傍萍从胡银生处租赁龙桥集贸市场17号门面房及摊位从事童装百货经营。 2015年4月29日，被告镜湖区政府作出2015年第7号房屋征收决定及公告，龙桥集贸市场被划为征收范围内。2015年5月1日，被告所属的汀棠公共服务中心通知龙桥集贸市场经营户征收事项，2015年9月21日，第三人龙桥公司张贴公告，通知龙桥集贸市场经营户龙桥市场将于2015年9月27日中午12点关闭停止营业，要求经营户做好搬迁工作。2015年10月3日，案涉房屋被拆除。2016年6月28日，被告与第三人龙桥公司签订《国有土地上房屋征收和补偿协议》，约定补偿款为16051020.36元，其中包括了附属设施补偿、停产停业损失补偿、搬迁补偿等费用。2017年3月30日，龙桥公司收到被告支付的补偿款项，之后没有支付胡银生及原告任何费用。 一审法院认为，一、龙桥集贸市场的门面房屋属于经营性房屋，原告虽然未被列为被征收人，但其作为被征收房屋的合法承租人，房屋征收活动给他们的合法财产权造成损害的亦应给予补偿，补偿范围应当包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二项和第三项规定的因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿、停产停业损失补偿及室内装饰装修补偿等，因此原告具备本案诉讼的主体资格，对被告的相关答辩意见不予采纳。二、被告镜湖区政府明知被征收房屋系用于经营的房屋，且承租人较为明确，却在既未与承租人就搬迁、临时安置补偿、停产停业损失补偿等达成一致意见，也未与房屋所有权人达成补偿安置协议的情况下擅自组织人员拆除房屋，其行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，应当确认为违法，该行为对原告造成的损失应当依法予以赔偿。三、关于原告提出的赔偿诉请，其一，原告虽然未对案涉行政行为造成的损害提供具体证据，但其不能举证的原因在于被告非法拆除房屋，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，损害的举证责任应当由被告承担；其二，被告在本案中未能就损害提交相应证据，应当承担举证不能的不利后果；其三，原告诉请基本符合日常生产生活经验，未明显超过合理范围，且有原告提交的部分照片予以佐证，其赔偿部分的诉请予以支持。 综上，被告拆除案涉房屋的行为违反有关法律法规的规定，应当确认违法且对该行为造成的损失应当承担赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和第七十六条的规定，判决：一、确认镜湖区政府拆除张傍萍承租的龙桥集贸市场17号门面房及摊位的行为违法；二、镜湖区政府应于本判决生效后三十日内赔偿张傍萍各项损失费共计37000元。 镜湖区政府上诉称，1、被上诉人作为一审原告主体不适格，其作为转租的承租人，不是征收补偿法律关系当事人，不能享有征收补偿合同权利。出租房屋被国家征收，被征收人与补偿对象是被征收房屋所有权人，征收补偿合同由国家与所有权人签订，承租人不是征收补偿法律关系当事人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确将被征收人限定为房屋所有权人，对承租人在征收补偿中的利益未予规定。征收补偿合同虽是基于行政法律关系产生，但同样遵循合同相对性原则。征收补偿合同以外的人，包括承租人，不享有征收补偿合同的权利。同时，征收补偿合同的本质是国家对被征收人物权的补偿，其补偿项目均指向被征收人，因此，承租人因出租房屋被征收而主张权利，不能依国家与被征收人签订的征收补偿协议作为依据，承租人不是国家征收补偿的对象，亦不能依据征收补偿项目名称来确定具体补偿款项是否给予承租人。2、一审判决认定上诉人拆除涉案摊位的行为违法，系认定事实不清，适用法律错误。其一，被上诉人的诉请是确认上诉人作出的房屋征收行为违法，上诉人系负责镜湖区行政区域的房屋征收与补偿工作的行政机关，以其为被告的一审房屋征收行政案件，必须而且只能是要求确认其作出的相关房屋征收决定违法，而一审法院没有根据被上诉人的诉请，对上诉人作出的案涉房屋征收决定进行审查。其二，拆除涉案摊位不是征收过程中的具体行政行为，不具有可诉性，且被上诉人没有提出该诉请。其三，如果被上诉人提出的诉请是确认拆除案涉摊位的行为违法，由于上诉人不具有组织实施本行政区域房屋征收与补偿工作的法定职责，故其也不是一审的适格被告。3、一审按照被上诉人的诉请判令上诉人赔偿各项损失，同样存在认定事实不清，适用法律错误的问题。本案中，征收人和被征收人根据芜湖市人民政府的规定，已就停产停业损失、搬迁费等达成一致意见的情况下，被征收人交出房屋，最终补偿价格报芜湖市房屋征收价格专家论证组论证后，双方签署了房屋征收与补偿协议。即使是被征收人自己使用案涉摊位，其房屋征收的临时安置费、停产停业损失费、搬迁费、附属设施及装饰装修补偿，也是由房屋征收双方当事人按照芜湖市规定的标准协商确定；协商不成的，委托房地产价格评估机构通过评估确定。被上诉人作为转租的承租人，没有提供受到损失的任何证据，且原审法院在亦未查清摊位面积等基本事实的情况下，仅仅以一句“基本符合日常生产生活经验，未明显超过合理范围”而支持被上诉人的赔偿请求，同样存在认定事实不清、适用法律错误的问题。4、被上诉人作为转租的承租人，应依相关民事合同之约定主张权益。因房屋租赁权是债权而非用益物权，征收补偿条例整部法规未赋予承租人征收补偿关系中的身份地位，即在征收补偿法律关系中不再考虑承租人的利益。从法理上讲，出租人与承租人之间虽有国家征收行为的介入，但双方仍为普通租赁合同法律关系，当出租房屋被征收后，承租人主张权利的依据是合同法和双方合同约定，相关争议应当首先以双方合同约定为解决依据。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人全部诉请；被上诉人承担本案全部诉讼费用。 张傍萍答辩称，1、上诉人征收土地及房屋行为严重违法。被征收的龙桥集贸市场的土地及房屋全部为集体性质，为芜湖市新芜区龙桥行政村所有，龙桥公司系龙桥行政村出资注册的企业。上诉人明知被征收的土地及房屋为集体所有的情况下，仍然依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，强行征收，其行为当然违法。2、被上诉人作为龙桥集贸市场门面房及摊位的承租人，在承租的门面房及摊位被违法征收的情况下，是违法行为的受害人，与上诉人的行政行为有利害关系，有权作为原告提起诉讼。3、被上诉人对承租的门面房进行了室内装修，并购置了相应的设施。上诉人在征收过程中，不进行证据保全，利用晚间被上诉人及其他商户回家休息之际，强行拆除，导致室内设施及装潢全部毁损，由此造成的损失，上诉人负有不可推卸的赔偿责任。4、一审第三人龙桥公司是企业单位，出资注册的是龙桥行政村，经营范围是出租门面房及摊位，收取租金，也是上诉人违法征收行为的受害一方，上诉人将部分少量赔偿款转入龙桥公司并要求其代为发放，是帮助行为，不是代为行政。被上诉人与龙桥公司虽说有门面房及摊位租赁关系，但并不影响被上诉人作为利害关系对上诉人提起行政诉讼，本案是行政行为及行政赔偿，不是租赁合同纠纷。5、一审第三人胡银生系龙桥行政村村民，受聘在龙桥集贸市场从事门面房及摊位租赁和管理工作，其所作出的行为均为职务行为，一审判决将其列为第三人于事实不符，于法相悖。综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，请求二审法院驳回上诉。 一审第三人龙桥公司在庭审中述称，因重大建设需要，龙桥公司按照上诉人的要求配合拆迁，其尊重一审法院判决。 一审原告张傍萍向一审法院提交的证据有：第一组：原告身份证复印件及被告组织机构代码证复印件。证明原、被告主体适格。第二组：营业执照和门面房租金的收款收据。证明原告租赁龙桥集贸市场17号门面房及摊位从事童装百货经营的事实。第三组：水电费的收款收据。证明原告在门面房租赁期间向龙桥集贸市场缴纳水电费的事实。第四组：《通知》的照片影印件。证明龙桥公司2015年9月21日通知原告龙桥市场将于9月27日停止营业，要求原告搬迁。第五组：《致商合杭高铁沿线项目房屋征收户的一封信》。证明汀棠公共服务中心代表被告实施征收行为。第六组：照片一组。证明原告从事裁缝服装经营，以及室内装修、设施情况。第七组：芜湖市国土资源局（2002）39号文件。证明被告征收龙桥集贸市场门面房的行为违法。第八组：安徽省芜湖市镜湖区人民法院口头裁定笔录。证明原告2015年12月8日对龙桥公司提起诉讼，因系政府行为，于2016年4月11日撤回起诉。第九组：安徽省芜湖市镜湖区人民法院（2016）皖0202行初56号裁定书。证明原告于2016年9月28日对汀棠公共服务中心提起行政诉讼，镜湖区法院以被告不适格为由驳回起诉。第十组：安徽省芜湖市中级人民法院（2017）皖02行终24号裁定书。证明二审法院裁定驳回上诉。 一审被告镜湖区政府向一审法院提交了以下证据：第一组：2015年第7号房屋征收决定及公告。证明被告2015年4月29日作出上述征收决定，龙桥集贸市场房屋在征收范围内。第二组：房地产评估报告。证明被告委托安徽天恒房地产土地评估有限公司对案涉被征收房屋进行了现场勘查，并作出了评估报告。第三组：花园路周边一期地块（商合杭高铁沿线）项目各类附属设施丈量、结算表。证明被告对案涉房屋的各类附属设施进行了丈量、结算，龙桥公司已签字确认。第四组：国有土地上房屋征收与补偿协议。证明被告已经依法与龙桥公司签订征收补偿协议，且该协议的补偿金额包含了被征收房屋的房屋补偿、附属设施补偿、搬迁费、停产停业损失费、搬迁奖励等，符合补偿方案的规定。第五组：转账凭证二份、收据一份。证明被告已经将征收补偿协议确认的补偿款全部支付给房屋所有权人龙桥公司。 一审第三人龙桥公司向一审法院提交了以下证据：第一组：2015年第7号房屋征收决定及公告。证明案涉地块因商合杭高铁建设的需要被镜湖区政府依法征收。第二组：房屋征收补偿方案。证明镜湖区政府已经依法向第三人支付了补偿款。第三组：商合杭高铁征收汀棠地块附属物补偿表。证明第三人已经将镜湖区政府的补偿款支付给龙桥集贸市场各经营户。第四组：龙桥公司与胡银生的承包协议。证明龙桥公司将龙桥集贸市场整体发包给胡银生的事实。 一审第三人胡银生未向一审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审判决以及当事人上诉、答辩情况，本案争议的主要问题有三：其一，张傍萍是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；其二，涉案强制拆除行为是否合法；其三，镜湖区政府是否应对张傍萍所受损失予以赔偿以及如何赔偿。 关于张傍萍是否具有本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是，涉及用于经营性房屋被征收的，征收行为会给承租人造成房屋装修、搬迁费用及停产停业等损失，该损失与房屋征收行为之间存在利害关系，承租人有权要求征收人给予补偿，此时承租人就可以作为原告提起诉讼。本案中，张傍萍作为龙桥集贸市场**门面房的承租人，在龙桥集贸市场被征收的情况下，有权要求镜湖区政府对其因征收行为所受到的损失予以补偿。据此，张傍萍具有本案原告主体资格，镜湖区政府主张张傍萍不是被征收主体，不能享有征收补偿权利的理由不能成立，本院不予支持。 关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。张傍萍的诉讼请求为确认镜湖区政府征收房屋行为违法并赔偿损失。因涉及房屋的征收环节较多，对于“征收房屋行为”的理解应当结合张傍萍起诉时所述事实和理由等综合判断。张傍萍在起诉时称其承租的门面房被强制拆除，导致其室内设施被破坏并被迫停业达半年之久，遂提起诉讼。原审法院根据张傍萍所述，认定其系对强制拆除行为不服，并将强制拆除行为作为本案审理对象，并无不当。且原审判决作出后，张傍萍亦未提出异议，故对镜湖区政府主张原审法院没有根据张傍萍的诉请进行审查的理由，本院不予支持。2015年5月1日，汀棠公共服务中心通知龙桥集贸市场经营户征收事项。涉案房屋被拆除后，张傍萍曾以汀棠公共服务中心为被告提起诉讼，芜湖市中级人民法院作出的生效裁定认定汀棠公共服务中心系由镜湖区政府设立的派出机构，不具备独立的行政主体资格，裁定驳回张傍萍的起诉。在此情况下，张傍萍以镜湖区政府为被告提起诉讼，并无不妥。镜湖区政府主张其不是本案适格被告的理由亦不能成立。实施房屋征收应当遵循“先补偿，后搬迁”的原则，镜湖区政府在未对张傍萍进行补偿的情况下，直接将涉案房屋予以拆除，违反法律规定。一审判决确认镜湖区政府涉案强制拆除行为违法，并无不当。 关于镜湖区政府是否应对张傍萍所受损失予以赔偿以及如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法侵害财产权的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。由于涉案强制拆除行为被确认违法，对于该违法行为造成的财产损失，张傍萍有依法取得国家赔偿的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，镜湖区政府拆除涉案房屋时，未对屋内装修等情况进行调查登记并经张傍萍签字确认，因镜湖区政府的违法行为致使张傍萍无法对其受损情况举证，该损失情况应由镜湖区政府承担举证责任。现镜湖区政府无法证明张傍萍损失具体情况，一审法院根据张傍萍的主张，结合其所提供的证据酌情认定赔偿数额，有利于行政争议的实质性解决。张傍萍主张的赔偿数额共37000元，其中包括停产停业损失30000元，搬迁费2000元，室内装饰损失5000元。从本案实际来看，张傍萍系龙桥集贸市场的经营户，承租门面房及摊位从事童装百货经营，并以此为主要生活来源，其主张的各项费用并未明显超过合理范围，原审法院基于对被侵权人的关爱与体恤以及对违法行政行为的惩戒，完全支持张傍萍的赔偿诉请，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人镜湖区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人芜湖市镜湖区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  王新林 审判员  朱达远 二〇一八年十二月七日 法官助理昂永华 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……