江苏省盐城市盐都区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0903行初470号原告江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司，住所地大丰区大丰港海融广场4号楼016室。法定代表人张少林，该公司总经理。被告盐城市大丰区市场监督管理局，住所地盐城市大丰区丰华路南首。法定代表人栾建军，该局局长。委托代理人徐宗，该局工作人员。委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。被告盐城市质量技术监督局，住所地盐城市盐马路246号。法定代表人洪家宁，该局局长。委托代理人丁小羽，该局法规处处长。委托代理人杭建华，江苏新中一律师事务所律师。原告江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司（以下简称管廊公司）诉被告盐城市大丰区市场监督管理局（以下简称大丰市监局）、盐城市质量技术监督局（以下简称市质监局）履行法定职责暨行政复议一案，本院于2018年10月23日立案后，依法组成合议庭，于2018年11月28日公开开庭审理了本案。原告管廊公司的法定代表人张少林，被告大丰市监局的出庭负责人金军及委托代理人徐宗、仲小平，被告市质监局的委托代理人丁小羽、杭建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年4月23日，被告大丰市监局向原告管廊公司作出《关于请求履行法定职责的函的答复》，认为，2013年11月7日大丰港石化工业园管廊工程共用管廊发生坍塌进而引起压力管道坍塌的事件，不属于特种设备事故，该事故调查不属于大丰市监局职责范围。原告管廊公司收到该答复后，于2018年7月13日向被告市质监局申请行政复议，被告市质监局于2018年10月10日作出《行政复议决定书》（盐质监复决字[2018]02号），驳回管廊公司的行政复议申请。原告管廊公司诉称，2018年4月8日，我司向大丰市监局申请履行法定职责，依法查处中国化学工程第四建设有限公司（以下简称第四建设公司）同江苏海力化工有限公司（以下简称海力公司）隐瞒不报特种设备事故的违法行为，大丰市监局认为该起事故不属于特种设备事故。我司不服，申请行政复议，市质监局作出《行政复议决定书》，驳回我司的行政复议申请。我司认为两被告的行为违法，理由如下：一、案涉事故涉及压力管道属于特种设备事故。1、第四建设公司呈报的《特种设备安装改造维修告知书》、大丰市监局出具的《盐城市特种设备安装维修监督检验工作联系单》显示，第四建设公司在管廊公司管廊上铺设九根物料输送管道为压力管道属于特种设备，完全符合《特种设备安全监察条例》第二条、第九十九条第三项的规定。2、根据国家质量监督检验检疫总局《特种设备事故报告和调查处理规定》（第115号令）第三条的规定，质量技术监督部门具有负责本行政区域内的特种设备事故报告、调查和处理工作的法定职责。3、《关于实施新修改的＜特种设备安全监察条例＞若干问题的意见》第三条明确规定了特种设备事故调查主体。4、江苏省特种设备安全监督检验研究院盐城分院出具的《大丰港区管廊回复函》说明了该院已经履行职责开始对第四建设公司铺设九根压力管道的安装工程进行监督检验，证明了第四建设公司在管廊公司管廊上铺设九根物料输送管道为压力管道属于特种设备，其发生的事故当然属于特种设备事故。根据规定，案涉事故是在压力管道安装的施工过程中由于海力公司违章指挥，第四建设公司违章操作等违法违规行为共同造成压力管道坍塌、管廊坍塌的事故，该事故属于特种设备事故。二、大丰区人民政府无权对特种设备事故的调查处理作出批复。根据《特种设备事故报告和调查处理规定》第二十条第一款第四项的规定，一般事故由事故发生地设区的市级质量技术监督部门会同市级有关部门组织事故调查组进行调查。第三十四条规定，市级质量技术监督部门组织的事故调查，其事故调查报告报市级人民政府批复。因此，大丰区人民政府作为区一级人民政府无权对特种设备事故的调查报告进行批复，该行为应被确认无效，两被告据此认定案涉事故显然是认定事实不清。四、大丰市监局接到2013年11月7日事故的报告并参与调查处理，但却未履行职责上报市质监局，市质监局应当纠正大丰市监局的违法行为。综上，两被告不依法履行法定职责，侵害我司的合法权益，故诉至法院，请求：1、撤销被告大丰市监局于2018年4月23日作出的《关于请求履行法定职责的函的答复》，并责令其在法定期限内重新作出答复；2、撤销被告市质监局盐质监复决字[2018]02号《行政复议决定书》。原告管廊公司向本院提交以下证据：1、大丰市监局〔2017〕2号《政府信息公开答复书》，附《特种设备安装改造维修告知书》（编号：083-2013）、《盐城市特种设备安装维修监督检验工作联系单》（编号：DRF2013-27）；2、大丰港区管廊回复函；3、《关于请求履行法定职责的函的答复》；4、盐质监复决字[2018]02号《行政复议决定书》；以上证据证明两被告行政行为违法，两被告应该受理我司的申请并履行其职责。被告大丰市监局辩称，一、原告认为被告应当对事故进行调查并上报处理，于法无据。行政机关所行使的职权必须有法律法规规定，任何机关不得超越法定职权。事故发生时，质监部门对特种设备监管（含事故调查）依据的是《特种设备安全监察条例》。条例第一百条规定，压力管道设计、安装、使用的安全监督管理办法由国务院另行制定。截止事故发生时，国务院并未制定压力管道设计、安装、使用的安全监督管理办法。因此，质监部门没有压力管道事故调查的法定职责。按照当时的规定，原大丰市人民政府负有安全生产管理职责，其依据《中华人民共和国安全生产法》进行调查符合法律规定。二、案涉大丰港石化工业园管廊工程共用管廊坍塌事故已由政府有关部门调查处理完毕。本案所涉事故并非特种设备事故，依法已经由原大丰市人民政府负有安全监督管理职责的部门组成事故调查组调查处理完毕，并出具了《江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11.7”管廊坍塌事故调查报告》。在该报告仍然生效的情况下，被告无权推翻该决定，重新作出事故的性质认定。因此，被告不存在隐瞒特种设备事故，不依法履行职责的情形。三、原告与本案不具有法律上的利害关系。原告提起行政诉讼，必须是行政机关的不履行法定职责行为对其自身的权利义务产生了直接的影响，不产生直接影响的，行政诉讼原告不是利害关系人。本案中，原告与所举报事项之间不具有法律上的利害关系，对其行政法上的权利义务亦不产生影响。因此，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。综上，原告在向被告举报后得到了回复，该回复行为对原告没有造成权利损害，且不属于《特种设备监察条例》规定的法定职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告大丰市监局向本院提交以下证据：1、《请求履行法定职责的函》，证明原告举报的内容；2、《关于请求履行法定职责的函的答复》，证明我局对原告的举报依法作出答复；3、原告的行政复议申请书；4、《行政复议决定书》，证明市质监局依法作出复议决定；5、大政复〔2015〕35号批复，证明原大丰市人民政府已对11.7管廊坍塌事故报告作出批复；6、（2016）苏行终10号《行政赔偿判决书》，证明原告已知晓关于11.7管廊坍塌事故报告的批复并以此作为依据提起赔偿诉讼。7、（2017）苏0903行初244号《行政裁定书》；8、（2018）苏09行终13号《行政裁定书》；证据7、8证明原告已知晓关于11.7管廊坍塌事故报告的批复并以此作为依据诉大丰安监局。被告市质监局辩称，一、被告行政复议决定的程序合法。原告于2018年7月13日向被告申请行政复议，被告于7月17日予以受理。受理后，因情况复杂，被告于9月10日决定延期此行政复议审理期限至2018年10月13日，并书面告知了原告。2018年10月10日，被告作出《行政复议决定书》并邮寄送达给原告。综上，被告作出行政复议决定的程序符合法律法规的规定。二、被告行政复议内容合法。1、质监部门没有对该起事故进行调查处理的法定职责。2013年11月7日事故发生时，质监部门对特种设备监管（含事故调查）的法律依据是《特种设备安全监察条例》。截至事故发生时，国务院并未制定其他法规授权质监部门调查压力管道安装环节的特种设备事故，事故发生时质监部门没有压力管道安装环节设备事故调查的法定职责。2、该起事故已由当地政府有关部门调查处理完毕。原大丰市人民政府已出具了该事故的调查报告，该报告对事故的性质作出了明确界定，认定该事故为安全生产责任事故。综上，大丰市监局没有该起事故的调查和处理的法定职责，因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，作出驳回原告行政复议申请的行政复议决定内容合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市质监局向本院提交以下证据：1、《行政复议申请书》、《请求履行法定职责的函》、《关于请求履行法定职责的函的答复》、行政复议申请审查报批书；2、《行政复议答复通知书》；3、《行政复议答复书》；4、行政复议延期审批表、行政复议延期审理通知书；5、行政复议决定审批表、《行政复议决定书》；6、送达回证五份；证据1-6证明程序合法。7、大政复〔2015〕35号批复，证明内容合法。经庭审质证，对原告提交的证据：一、被告大丰市监局质证意见如下：对证据1、3、4的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2真实性无异议，但对证明目的有异议。二、被告市质监局质证意见如下：对证据1、3、4真实性、合法性、关联性均无异议；证据2与本案无关，不能证明该起事故属于特种设备事故。对被告大丰市监局提交的证据：一、原告管廊公司质证意见如下：对证据1、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2合法性有异议；对证据4真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据5-8与本案无关。二、被告市质监局对大丰市监局提交的证据均无异议。对被告市质监局提交的证据：一、原告管廊公司质证意见如下：对证据1、2、4、6的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3、5的合法性有异议；证据7与本案无关。二、被告大丰市监局对市质监局提交的证据均无异议。本院认为，原、被告提交证据具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。经审理查明，2018年4月8日，被告大丰市监局收到原告管廊公司的《请求履行法定职责的函》，函中原告管廊公司向被告大丰市监局举报第四建设公司、海力公司隐瞒不报特种设备事故，要求追究其法律责任。同年4月23日，被告大丰市监局作出《关于请求履行法定职责的函的答复》，主要内容为：根据《特种设备事故报告和调查处理规定》第二章第六条及《特种设备事故处理导则》（TSGZ0006-2009）第二章第五条第一款对特种设备事故的定义，同时对照《关于公布＜特种设备目录＞的通知》和《关于增补特种设备目录的通知》中关于压力管道本体及其安全附件、安全保护装置的目录分类，压力管道管廊不属于压力管道本体及其安全附件、安全保护装置的类别。因此，2013年11月7日大丰港石化工业园管廊工程共用管廊发生坍塌进而引起压力管道坍塌的事件，不属于特种设备事故，该事故调查不属于大丰市监局职责范围。原告管廊公司收到该答复后，于2018年7月13日向被告市质监局申请行政复议，被告市质监局于同年7月17日决定受理。同年9月10日，被告市质监局作出《行政复议延期审理通知书》，告知原告管廊公司情况复杂，行政复议决定延期至2018年10月13日前作出。2018年10月10日，被告市质监局作出《行政复议决定书》（盐质监复决字[2018]02号），驳回管廊公司的行政复议申请。原告管廊公司不服，遂诉至本院。另查明，2015年6月2日，原大丰市人民政府作出大政复〔2015〕35号《关于＜江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告＞的批复》，同意事故调查组对事故的原因、性质及事故责任的分析和认定，对事故相关责任单位和相关责任人的处理意见以及同意事故调查组提出的整改措施和建议。《江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告》中对涉案事故性质认定为“这是一起海力公司未经管廊公司同意，擅自组织管道施工单位在未经竣工验收、未交付使用的管廊上安装管道；管道安装单位施工前未对管廊钢结构能否承载管道的负荷等安全状况进行评估并对管道试压试漏；管廊公司违法发包、管廊施工单位施工质量存在缺陷；属地大丰港经济区管委会存在行政干预企业经营活动行为，造成部分管廊坍塌的生产安全责任事故”。本院认为，原告管廊公司要求被告大丰市监局履行查处第四建设公司、海力公司隐瞒不报2013年11月7日特种设备事故违法行为的职责。而根据职权法定原则，非经法律法规授权，行政机关不得作出行政管理行为，否则属于行政违法。本案中，原告管廊公司举报涉及的该事故即原大丰市人民政府作出的大政复〔2015〕35号《关于＜江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告＞的批复》中涉及的事故。在《江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司“11·7”管廊坍塌事故调查报告》中，已对原告管廊公司“11·7”管廊坍塌事故性质认定为生产安全责任事故，并对该事故的成因、事故责任进行了分析和认定，提出了对事故相关责任单位和相关责任人的处理意见。涉案事故已于2015年6月份被定性并已作出处理，原告管廊公司于2018年4月再次以该事故要求被告大丰市监局履行查处职责，被告大丰市监局作出答复，告知原告管廊公司该事故调查处置不属于其职责范围，并无不当。原告管廊公司对被告大丰市监局作出的答复不服，遂向被告市质监局申请行政复议，被告市质监局依法受理，并在复议期内按照法定程序进行审查，后作出《行政复议决定书》，该决定书内容和程序均符合法律规定。故对原告管廊公司要求撤销被告大丰市监局作出的答复以及被告市质监局作出的复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏大丰港石化园管廊建设管理有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  王星月人民陪审员  何道俊人民陪审员  童朝琴二〇一八年十二月十九日法官助理周华书记员贾悦附录法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。