辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终657号上诉人（原审原告）：彰武县章古台镇清泉村村民委员会。法定代表人：姜连发，该村委会主任。委托代理人：李务峰，男。委托代理人：张艳彦，辽宁宸瀚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：彰武县人民政府。法定代表人：杨敬忠，该县政府县长。委托代理人：石小宁，该县林业局副局长。委托代理人：梁向军，辽宁公合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阜新市人民政府。法定代表人：张成中，该市政府市长。委托代理人：李坤，该市政府法制办工作人员。委托代理人：张扬，该市政府法制办工作人员。原审第三人：国有彰武县章古台林场。法定代表人：水利强，该林场场长。上诉人彰武县章古台镇清泉村村民委员会（以下简称清泉村委会）因与被上诉人彰武县人民政府（以下简称彰武县政府）、被上诉人阜新市人民政府（以下简称阜新市政府）、原审第三人国有彰武县章古台林场（以下简称章古台林场）行政处理决定及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2017）辽13行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，清泉村委会、章古台林场对争议地的坐落、四至及面积无争议，争议地块位于章古台××××清泉工区，小地名是大架子。在该争议地上章古台林场于1978年至1979年为防风固沙组织人员营造了樟子松，一直由章古台林场经营管理。1982年彰武县政府就上述地块为章古台林场核发彰林证字2013、2017、2018号林权证。1990年，彰武县政府为章古台林场换发了彰林证字1号、4号林权证，2005年，彰武县政府为章古台林场换发了林权证，即彰林证字（2005）第28296号、28297号。清泉村委会提供的5份林权证复印件是从章古台林场处复印所得，林权证标注的林地坐落、四至与双方诉争的争议地块不符。章古台林场提供的林权证彰林证字（2005）28296号（坐落清泉村，小地名大架子，清泉林班29小班，面积68.5公顷，四至：东清泉林班31、32、35小班，南运家去车站大道清泉林班34，西304公路，北清泉林班28小班、集体耕地），彰林证字（2005）28297号（坐落清泉村，小地名太架子南，清泉林班34小班，面积43.4公顷，四至：东清泉林班35小班、集体地，南清泉林班41小班、集体地，西集体油松地，北大车道）以上两个林权证中的小地名、四至与争议地相符，林地权属国有。2013年末，章古台林场对清泉工区林木经审批采伐后，清泉村委会与章古台林场就该地权属发生了争议。2014年4月，清泉村委会向彰武县政府提出确权申请，请求确认争议地块归清泉村委会所有。2014年5月，彰武县政府作出处理决定，认定争议地块林地所有权为国家所有，林地使用权归章古台林场所有。清泉村委会不服，于2014年7月24日向阜新市政府提起行政复议，阜新市政府于2014年9月18日以阜政行复决字［2014］15号行政复议决定书维持了彰武县政府作出的处理决定。清泉村委会于2014年9月30日起诉至阜新市中级人民法院，诉讼期间彰武县政府撤销了2014年5月作出的《处理决定》，该院经询问清泉村委会不同意撤回起诉，于2015年1用5日作出驳回诉讼请求的行政判决，清泉村委会不服提出上诉，辽宁省高级人民法院二审维持原判。2015年4月9日，彰武县政府作出了本案的处理决定，认定争议地林地所有权为国家所有，林地使用权归章古台林场所有。清泉村委会又诉至阜新市中级人民法院，该院认为对林地确权不服应先申请复议，裁定驳回起诉。清泉村委会不服上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2016年2月17日裁定驳回上诉，维持原裁定。清泉村委会依据辽宁省高级人民法院裁定书，于2016年3月14日向阜新市政府申请复议，复议期间，清泉村委会以撤销彰武县政府为章古台林场核发林权证为由诉至彰武县人民法院，阜新市政府遂作出复议中止决定。2016年9月22日彰武县人民法院作出中止诉讼裁定，裁定认为能否撤销林权证，应以颁证时的林地权属是否为章古台林场所有为前提。阜新市政府收到裁定后恢复对本案的复议。清泉村委会因不服彰武县政府行政处理决定和阜新市政府复议决定，于2017年1月9日向阜新市中级人民法院提起诉讼，辽宁省高级人民法院于2017年6月6日以（2017）辽行辖1号行政裁定书，裁定本案由朝阳市中级人民法院管辖。原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。彰武县政府具有处理涉案林地争议的法定职权。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。彰武县政府具有根据争议林地的历史情况和实际情况，确认其权属和使用人并发放证书的权利。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条：县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。彰武县政府依据《林权证》的内容确认争议林地权属为国家所有，使用权归章古台林场所作出的处理决定认定事实清楚，适用法律依据正确。阜新市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三条之规定，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，其作出维持原行政行为的复议决定，符合法定程序。清泉村委会起诉所提交的证据（林权证复印件）与争议地的四至、坐落均不相符，况且章古台林场所持有的彰林证字（2005）28296号、28297号林权证明确标明权属为国有，使用权人为章古台林场。清泉村委会未能提供证据证明争议地归其所有的主张成立，对于其诉讼请求法院不予支持。对于清泉村委会要求彰武县政府、阜新市政府因违法给其造成扩大损失20万元的诉讼请求，无事实依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回清泉村委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由清泉村委会负担。上诉人清泉村委会上诉称：一、原审法院认定事实不清，证据不足。1．清泉村委会提供的5份林权证复印件为发生涉诉争议时，由章古台林场提供，且由村、镇盖章及当时在场村、镇领导签字。该证据要证明，章古台林场所伐林木所在地是清泉村委会耕地范围内，原为清泉村委会轮耕地。1978年前后，由当时的生产队与章古台林场口头协议，并约定林木三七分成，参与国家号召的合作大造林，一定程度上是政府引导、指导性行为，是一种事实上的国有林场使用村里土地为防风固沙造林。但是这种合作，在未经省级以上政府或国务院批准的情况下，不应改变土地性质和所有。原审法院应首先查明争议地上林木权证与清泉村委会及彰武县政府提供哪些林权证中相关面积相符，彰武县政府提供1982年、1990年、2005年林权证是否合法，彰武县政府三次颁发林权证程序是否合法，面积是否相对应，是否符合彰武县政府提供的相关文件的规定，及本案情况是否适用以上相关文件而根据林权内容直接对林地确权。原审法院没有查明涉案争议600亩林木所在地与哪份林权证中相关面积相符。清泉村委会与彰武县政府在之前多次庭审中，彰武县政府说法不一，并多次陈述争议林木所在地并不在一个证内，且三次颁证证内面积也不是一一对应的。2．清泉村委会在原审开庭前依法申请调取了以下证据：（1）彰武县政府国土局、章古台镇人民政府农经办等土地管理部门保管的争议土地现在的、1982年的、1982年以前的及1963年的，四个时间段内的土地权属证明材料、连续土地档案及一调、二调土地航拍图；（2）1968年阜新市政府、章古台镇人民政府及土地管理部门保管的清泉村行政区域图及章古台镇人民政府和章古台镇人民政府经管站保管的自1966年开始至现在的清泉村土地台账；（3）章古台林场保管的及彰武县政府林业主管部门备案的就有关联合造林问题的书面协议或会议纪要（保管及备案部门分别为章古台林场和彰武县林业局）；（4）争议地块在彰武县林业局保管的完整林权档案；包括但不限于1982年、1990年、2005年土地权证变更手续文件和国家批准文件、支付对价或补偿手续以及向村民送达、告知手续；（5）阜新市政府法治办备案保管的、彰武县政府法治办及章古台镇人民政府保管的第一次（时间约在2014年5月26日）彰武县政府进行土地确权时组织听证会全程录像。本案为林地确权纠纷，却没有查清关于争议地任何基础事实，原审法院没有要求彰武县政府提供关于土地原所有关系任何材料，也未依清泉村委会申请调取，更未依职权调取。3．清泉村委会提供的1982年5份林权证仅2019号为涉案争议地块，其他四块为临近地块，用以证明林权所有者××××公社辖区各大队，四至自然与争议地块不符。而2019号林权证已经重新打乱划分，故1982年林权证、1990年林权证及2005年林权证四至不符，不相对应。彰武县政府应当对此承担举证责任。而四至不符，不影响争议地块600亩均在1982年2019号林权证所在地块范围内。又由于1990年林权证、2005年林权证的变更，均没有相关的手续和国家的批准文件，二被上诉人不能提供证据材料，因此确权违法，颁证也应当予以撤销，故清泉村委会仅认可以1982年林权证来审理本案。4．清泉村委会提供1982年林权证主要为证明彰武县政府、阜新市政府及章古台林场多次对林权证进行涂改，开庭后彰武县政府提供的1990年林权证也多处明显进行涂改，且涂改处未标注涂改部门及印章，涂改的林权证应为无效。而2005年的林权证，确认林地为国有明显缺乏事实和法律依据，且违反法定程序。彰武县政府提交其变更权证所依据相关文件并不适用本案争议地情况：第一、耕地变更为林地无改变土地性质的国务院批准文件；第二、权属有争议；第三、未理顺所有人与经营管理者关系。二、原审法院适用法律错误。本案林地确权行政诉讼，应由彰武县政府举证证明其做出具体行政行为及所依据证据合法。原审法院只审查了彰武县政府作出具体行政行为为有权单位，但没有审查其做出具体行政行为所依据三个时期颁发的林权证是否合法，颁发程序是否合法，所依据法律文件是否适用涉诉争议林地情况。章古台林场台账本由其自身所做记账用，其合法性及证据来源、证据效力没有进行审查，甚至对该份证据是否可以作为证据使用没有进行审查，而对彰武县政府提供全部证据无条件给予采信。特别在原审开庭审理期间，阜新市政府没有在规定期限提交证据，应视为没有提供证据，而原审判决没有说明，相反全部予以来信。另，依据《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”但这里规定的林权证应是依法并经合法程序取得，彰武县政府违法做出行政决定，进行确权，1990年、2005年林权证应当被依法撤销，不应当作为处理林权争议的依据。三、原审法院遗漏重要事实没有查明。原审法院对彰武县政府提供三组林权证及台账来源及合法性，以及是否可以作为证据使用没有查明。对林地权属纠纷，人民法院应为形式审还是实体审，对三组林权证合法性及变更程序是否合法是否应给予查明，对台账来源及合法性，以及是否可以作为主要证据使用，是否应给予审查。四、原审法院存在严重程序违法。原审法院对基本事实没有审理、查明，对清泉村委会申请调取证据既未予以调取，也未要求当事人提供或依职权调取并予以查明。对彰武县政府作出具体行政行为只审查了其是否为适格主体，有权颁证主体，而未对其颁证合法性进行审查，未对其作为二级政府进行前置土地确权程序中全部确权过程及程序进行审查，包括依据证据及来源的合法性，特别是听证程序合法性审查，听证程序中明显不利于章古台林场及彰武县政府的证据应作为本案证据给予调取并使用。综上，请求，1．依法撤销原审判决，改判撤销被诉处理决定和被诉复议决字，责令重新做出具体行政行为，确认争议林权所在土地归上诉人所有并交付上诉人耕种或给付土地补偿或发回重审；2．判令二被上诉人承担因其违法给上诉人造成的扩大损失，包括但不限于误工、交通、查档、复印、聘请律师及评估鉴定暂计算至起诉之日止为20万元；3．二被上诉人承担案件全部诉讼费用。被上诉人彰武县政府答辩称：一、彰武县政府有充分证据证明本案争议土地归章古台林场所有。1．依据章古台林场申请，彰武县政府依据2000年《林木和林地权属登记管理办法》及其他相关规定颁发了“彰武县政府林证字（2005）地28296号林权证”。2．彰武县政府依据1981年《中共中央国务院关于森林发展林业若干问题的决定》颁发了1982年第2013、2017、2018号林权证。3．彰武县政府依据国办发（1989）28号《国务院办公厅转发关于国有林权证颁发情况及限期完成发证工作意见报告的通知》颁发了1990年第1号、4号林权证。上述颁发林权证行为均为彰武县政府在职权范围内，依据法律、法规、政策规定所作的具体行政行为，程序合法，属合法的颁证行为。二、彰武县政府的颁证行为适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法》第三条规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。依据上述规定，彰武县政府给章古台林场颁发了林权证，符合法律规定。三、原审法院审判程序合法。原审法院在认定彰武县政府的颁证行为有职权依据，有事实依据，颁证程序合法的情况下作出了原审判决，程序符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人阜新市政府答辩称：一、行政复议程序合法。清泉村委会不服彰武县政府于2015年4月9日作出的《关于章古台镇清泉村与章古台机械林场林地权属争议的处理决定》的具体行政行为，于2016年3月14日向阜新市政府提出行政复议申请，阜新市政府依法予以受理。彰武县政府在法定期限内提交答复意见及相关证据材料。复议期间，申请人清泉村委会以撤销彰武县政府为章古台林场核发的林权证为由起诉至彰武县人民法院，阜新市政府遂作出中止审理决定。2016年9月22日，彰武县人民法院作出裁定，认为争议林权证是否违反法律规定和法定程序登记和颁发，能否撤销，需以该林权证颁发时所指向的林地权属是否为章古台林场所有为前提，故中止诉讼，并于2016年10月31日送达给本案申请人清泉村委会，阜新市政府收到裁定后恢复审理本案。因该案情况复杂且申请人提出听证请求，阜新市政府于2016年11月29日作出延期决定通知书，并于2016年12月13日举行了实地听证会。经审理后，阜新市政府于2016年12月21日作出《阜新市人民政府行政复议决定书》（阜政行复决字［2016］18号），维持了彰武县政府作出的具体行政行为，并于2016年12月28日通过邮寄方式送达给清泉村委会。二、行政复议决定内容正确。依据《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，彰武县政府具有对林地所有权和使用权作出确权决定的法定职权。国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。章古台林场提供的彰林证字（2005）第28296号林权证、彰林证字（2005）第28297号林权证载明的四至与争议地相符，权属为国有。彰武县政府依据《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”和第八条：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；……；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……”的规定作出《关于章古台镇清泉村与章古台机械林场林地权属争议的处理决定》的具体行政行为并无不当。三、阜新市政府适用法律依据正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，阜新市政府作出《阜新市人民政府行政复议决定书》（阜政行复决字［2016］18号）的具体行政行为适用法律正确。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人章古台林场述称，同意彰武县政府作出的处理决定和阜新市政府作出的复议决定，驳回清泉村委会的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是彰武县政府作出的关于章古台镇清泉村与章古台林场林地权属争议的处理决定和阜新市政府作出的行政复议决定，故本案争议焦点为彰武县政府作出的行政处理决定和阜新市政府作出的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权证或者使用权证书是处理林权争议的依据。即一般来讲，林权争议发生后，森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中，根据林权证和《1982年森林登记台账》显示，章古台林场为案涉林地的权利人，清泉村委会虽然提出异议，但是其提交的证据不足以推翻林权证和《1982年森林登记台账》，彰武县政府认定案涉林地为章古台林场所有并无不当，阜新市政府复议维持处理决定亦无不当，原审法院维持处理决定及复议决定正确，本院予以维持。虽然清泉村委会上诉称1982年、1990年林权证有涂改，但其未提供证据对其所述予以证明，且彰武县政府在一审庭审发表质证意见时作出了合理解释。又，清泉村委会上诉称原审法院对彰武县政府1982年、1990年、2005年办理林权证的行为、程序是否合法没有进行审查，本院认为，彰武县政府办理林权证的行政行为是否存有瑕疵只能对章古台林场的行政登记发生影响，并不影响清泉村委会与章古台林场的权属认定，本院对此上诉主张不予支持。关于清泉村委会所称的阜新市政府逾期提交证据的问题。经本院审查，现有证据证明不了阜新市政府超期提供证据，本院对其此项主张不予支持。关于清泉村委会在二审期间申请调取证据的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款规定，当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书，清泉村委会在二审期间提出申请，没有法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。清泉村委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彰武县章古台镇清泉村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  张宇庭审判员  李永财审判员  张云涌二〇一八年十二月二十八日法官助理刘永辉书记员王欣