广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行初235号 原告黄柏荣，男，汉族，1944年10月15日出生，住南宁市江**。 委托代理人林兴，广西众维（南宁）律师事务所律师。 被告南宁市江南区人民政府。住所地南宁市壮锦大道**。 法定代表人谢文华，区长。 委托代理人潘淑湘，南宁市江南区法制办公室工作人员。 第三人广西盛邦房地产开发有限公司。。住所地南宁市良庆区德政路********房送达地址南宁市民族大道136-2号华润大厦B座1302号。 法定代表人魏孝栋，董事长。 委托代理人冯燕滨，广西盛邦房地产开发有限公司职员。 委托代理人潘秋伦，广西盛邦房地产开发有限公司职员。 原告黄柏荣认为被告南宁市江南区人民政府（以下称江南区政府）不履行房屋征收补偿协议，于2018年5月8日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后依法组成合议庭，于2018年7月17日依法公开开庭进行了审理。原告黄柏荣及委托代理人林兴，被告江南区政府的委托代理人潘淑湘，第三人广西盛邦房地产开发有限公司（以下称盛邦公司）委托代理人冯燕滨、潘秋伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄柏荣起诉称，2014年8月5日，被告下属单位南宁市江南区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下称江南区拆迁办）以推进原告所居住的亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目（以下称亭子社区第二生活区旧改项目）为名，与原告签订了《约定书》,该约定书规定,江南区拆迁办负责征收、拆迁原告所居住的南宁市江南区的具体工作,并具体负责为原告协调办理住房的房改手续。同年10月8日,被告作为征收实施单位，与原告签订了编号为江南区房征协【2014】Ｇ-207号的《国有地上房屋征收补偿安置协议书》。在该协议中,双方确认,原告的回迁房建设面积为97.20平方米，其中采取产权调换方式的回迁面积为50.30平方米，超出部分的46.90平方米则由原告按照相应的差价补交房款;同时，该协议还约定，亭子社区第二生活区旧改项目的建设期限为自回迁安置区域房屋全部拆除完毕取得土地使用权后的36个月。2017年10月22日,本案第三人作为亭子社区第二生活区旧改项目的开发商向原告发出了《超调换面积的差价款缴款通知书》，确认原告最终回迁房屋面积为96.50平方米，原告应补交的超调换面积差价为239560元。然而，当原告接到上述通知书去交纳房款时，被告却以原告不符合国家相关政策为由，拒绝原告交纳差价房款，也拒绝履行相应的为原办理房改及对原告进行回迁安置的义务。此外，亭子社区第二生活区旧改项目的拆迁补偿工作正式开始之前，原告就已经将自己的实际情况以书面形式全面、真实的上报给了江南区拆迁办，并没有任何隐瞒，原告的住房情况已经得到了两被告的确认。如今，亭子社区第二生活区旧改项目的回迁新房早已建好,但由于被告拒绝履行合同义务,原告至今无法迁入新居。综上所述,原告与被告签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》系双方真实意思表示，符合法律规定。被告拒绝履行上述协议约定的义务的行为,对原告的合法权益造成了严重的损害。请求人民法院：一、判令被告履行与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》第二条约定的合同义务，向原告交付回迁房屋；二、判令被告向原告赔偿因不主动履行合同义务给原告造成的损失405300元。 原告主要提供以下证据支持其主张：1、《南宁亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目安置确认表（公房租户）》（编号：广电改125号）及选房序号单；2、《约定书》2份，《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（产权调换）》；3、《超调换面积的差价款缴款通知书》。 被告江南区政府辩称，一、原告身份不合符涉案项目的补偿安置条件，其故意隐瞒真实情况与被告签订的《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书》是无效协议。涉案房屋位于星光大道45号10栋207号，是南宁市原广西广播电视设备厂的公租房。因《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条已明确规定被征收人应为被征收房屋的所有人，故南宁市人民政府有关部门作出了《关于南宁亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告》（即南征补【2014】23号）,载明该项目符合房改条件的租户经房改部门审核后,可以通过补办房改手续成为被征收房屋的所有人。在征收中，原告故意隐瞒其已参与过房改的事实，以未房改过的公房租户身份与被告签订了涉案的《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书》。后经房改部门审核，发现原告早于1997年参加过房改，不符合补办房改手续条件,无法成为涉案房屋所有人，不是该项目的补偿安置对象。鉴于原告身份不符合该项目的补偿安置条件，其与被告签订的补偿安置协议因违反了有关政策及文件规定，成为无效协议。二、鉴于涉案的《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书》为无效协议，原告应返还因签约所得的获利。《中华人民共和国合同法》第58条明确规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，”故原告基于涉案补偿安置协议的获利（合计为人民币37449.38元）应返还给被告。综上，原告诉讼请求无事实及法律依据，请求人民法院依法驳回。 被告主要提供以下证据和依据支持其主张：1、《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（产权调换）》；2、南宁市人民政府《关于南宁亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告》（南征补【2014】23号）；3、《南宁亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》；4、涉案项目住户住房、房改信息查询结果与公示材料；5、《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）。 第三人盛邦公司称，其与原告、被告均没有任何法律关系，不是适格第三人，请求驳回原告对第三人的全部诉请。 第三人未向本院提供证据。 经质证，本院对原、被告提供的上述证据，除原告提供的《超调换面积的差价款缴款通知书》因涉及案外人且对本案处理无实质影响而在本案不予确认外，其他证据的真实性、合法性和关联性予以确认。 经审理查明，2014年3月，为实施亭子社区第二生活区旧改项目，南宁市发布了《南宁亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，载明：项目位于南宁市，房屋征收范围为星光大道45、47号，房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会，征收实施单位为被告江南区政府，被告接受南宁市城乡建设委员会的委托，承担本项目房屋征收与补偿的具体工作；对居住在本项目改造范围内未进行房改且配合范围征收的公房租户，由征收实施单位统一组织收集材料后报市房改部门审核，符合条件的给予补办房改手续等等。原告黄柏荣居住的涉案公房星光大道45号10栋207号房（以下称207号房）位于旧改项目范围内，房屋建筑总面积39.02平方米。2014年8月5日，被告下属单位江南区拆迁办（甲方）与原告（乙方）签订了《约定书》,就原告申请办理涉案公房207号房的房改手续作如下约定：一、甲方协调相关部门办理乙方住房的房改手续，乙方要积极配合征收部门签订拆迁补偿安置协议。二、乙方必须如实提供相关的申报证明材料，以便上报有关部门审核。三、在办理房改手续过程中所产生的费用，乙方应及时缴纳。费用内容及金额以房改部门通知为准。同日，双方签订的另一份《约定书》还对安置补偿协议的签订、临时安置费和困难补助费的发放、拆迁补偿标准的执行安置房的设计要求等作了约定。2014年9月28日，南宁市人民政府发布《关于南宁亭子社区××区（××广播电视设备厂）××区旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告》（南征补【2014】23号），其中，对“要求补办67户原广西广播电视设备厂职工的房改手续”的意见的处理意见为，“经房改部门审核后，符合条件的可给予补办房改手续。”同年10月8日,被告作为甲方（征收实施单位），原告作为乙方（被征收人），双方签订了《南宁亭子社区第二生活区片区旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（产权调换）》（以下称征收补偿协议），就原告居住的207号房采取产权调换方式的安置补偿事宜达成一致。其中，第一条第1点约定，乙方的被征收房屋坐落在南宁市，乙方须向甲方提供真实有效的房屋所有权证或房产行政主管部门出具的房屋产权证明或有关建设批文。因原告于1997年1月已就位于南宁市望州（路）9号2（单元）504号房（面积：52.51平方米）参加了房改并获得批准，其就涉案207号房的房改申请未获批准。因被告以原告对涉案207号房的房改申请未获批准，不能成为该房的所有权人即被征收人为由，没有按照补偿协议的约定向原告提供产权调换的回迁房，原告诉至本院，提出前述诉讼请求。 在审理过程中，因原告对涉案征收补偿协议的效力与本院认定不一致，经本院释明，原告表示不变更诉讼请求。 本院认为，一、关于本案适格被告 虽然被告江南区政府不是涉案旧城改造项目的房屋征收部门，而是征收实施单位，其与原告黄柏荣签订征收补偿协议是受房屋征收部门委托，但其仍是本案适格被告。理由是：1、涉案征收补偿协议是以被告江南区政府名义对外实施的行政行为。依照行政诉讼“谁行为、谁被告”的原则，江南区政府是本案被告。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”这里的“组织”，并不包括行政机关或行政主体。因为非行政主体受行政机关委托作出行政行为时，因其不具备成为行政诉讼被告的资格或权利能力，才需要以委托的行政机关为被告。3、涉案征收补偿协议既是行政行为，也是一种合同，同样应当遵守合同相对性原则。依该原则，合同一方当事人一般只能要求合同对方当事人履行合同义务。在不违反强制性规定的情况下，行政机关委托另一行政机关实施行政行为，受托行政机关以自己的名义实施行政行为的，以受托行政机关为被告，既不违反行政诉讼确定被告的“谁行为、谁被告”的一般原则，也遵守了合同的相对性。加上受托行政机关签订合同的后果，依法由委托的行政机关最终承担，故不存在受托行政机关履约能力不足而必须以委托的行政机关为被告的问题。综上，鉴于原告以涉案征收补偿协议为依据，要求协议对方当事人江南区政府履行协议，故江南区政府为本案适格被告。 二、关于涉案征收补偿协议的效力 行政协议是行政机关与相对人协商一致达成的协议，其目的在于通过协议对双方当事人的约束作用来实现行政管理或公共服务目标。因此，对行政协议的审查，重点在于审查行政协议是否有效。因为协议签订的自愿性，表明了相对人自愿接受行政机关签订行政协议时存在的瑕疵或缺陷。只要这些瑕疵或缺陷不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，人民法院也应予以容忍。鉴于行政协议兼具行政行为和民事合同的特征，对其效力的判断也应结合行政和民事法律规范进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号）第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，涉案征收补偿协议是由被告江南区政府签订，其具有行政主体资格；江南区政府虽然不是法定的签约主体，但其与原告黄柏荣签订涉案协议是根据已经存在的房屋征收决定、南宁市发布的涉案项目补偿安置方案及法定签约主体房屋征收部门的委托而签订，该委托没有违反禁止性规定，更重要的是，房屋征收补偿是国家义务，在项目补偿安置方案既定的情况下，由哪一个行政机关出面代表国家签订补偿协议更多的是一个程序问题，故江南区政府以自己的名义签订涉案协议不属于重大且明显违法。但是，纵观本案征收补偿协议的签订过程可以认定，对涉案207号房屋以产权调换方式进行安置补偿附有条件是原、被告双方的合意，即待原告居住的207号公房通过房改归原告所有，原告依法成为该房的被征收人后再产权调换。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）规定，职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次。由于原告在申请办理207号房屋房改手续之前，已经参加过房改，其对207号房屋的房改申请因不符合政策规定未获批准，其通过房改成为该房所有权人这一协议所附条件，客观上自始不能实现，协议的内容客观上不可能实施。因此，根据上述司法解释的规定，涉案征收补偿协议存在重大且明显违法的情形，应属无效。 三、关于原告要求被告按协议约定交付安置回迁房及赔偿损失的理由是否成立 因涉案征收补偿协议无效，原告以协议有效为基础，要求被告按协议约定交付安置回迁房及赔偿因违约造成的损失的理由不能成立。本院对其诉讼请求依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告黄柏荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄柏荣负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，同时预交上诉案件受理费（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院诉讼费专户，开户银行：农行南宁市万象支行，帐号：20×××77），上诉于广西壮族自治区高级人民法院。逾期不交纳上诉费又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审判长  李道清 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇一八年十二月五日 书记员  覃馨月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。