广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂0107行初315号 原告南宁市武鸣区府城中心卫生院，所在地南宁市武鸣区府城镇四喜街东路8号。 法定代表人林中霖，院长。 委托代理人钟一玮，广西广盟律师事务所律师。 被告南宁市武鸣区食品药品监督管理局，所在地南宁市武鸣区城厢镇红岭大道22号。 法定代表人庞国文，局长。 委托代理人欧文捧、谭金英，南宁市武鸣区食品药品监督管理局工作人员。 原告南宁市武鸣区府城中心卫生院（以下简称府城中心卫生院）不服被告南宁市武鸣区食品药品监督管理局（以下简称武鸣区食药局）药品行政处罚一案，本院于2016年11月29日立案受理。2017年7月2日，本院作出（2016）桂0107行初312号行政判决。原告不服，向南宁市中级人民法院提出上诉。2018年6月2日，南宁市中级人民法院作出（2017）桂01行终309号行政裁定，撤销本院判决，发回本院重审。本院另行组成合议庭，于2018年12月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人钟一玮，被告的委托代理人欧文捧、谭金英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告武鸣区食药局于2016年9月22日作出（武）食药监药罚[2016]21号《行政处罚决定书》，认定原告府城中心卫生院违反《中华人民共和国药品管理法》第三十四条的规定，从不具有《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品，并根据《中华人民共和国药品管理法》第七十九条和《广西区食品药品监督系统规范行政处罚自由裁量权裁量基准》第七条第四款第（五）项的规定，责令原告改正违法行为，并决定给予以下行政处罚：1、没收违法购进的药品及违法所得人民币22130元；2、并处违法购进药品货值金额25860元4倍的罚款计103440元。以上罚没款合计125570元。 原告府城中心卫生院诉称，被告作出的（武）食药监药罚[2016]21号《行政处罚决定书》因存在以下认定事实不清、证据不足、违反法定程序及适用法律错误的情形，依法予以撤销，理由如下：一、在认定事实方面，被告存在如下事实不清、证据不足的情形：1、关于本案涉案疫苗的来源问题，被告未对与涉案疫苗有密切关系的广西唐时医药有限公司（以下简称唐时医药公司）有过任何调查和核实，仅凭另一案件上级部门的协查复函就否认原告从唐时医药公司购进涉案疫苗明显依据不足。2、被告以原告未能提供汇款凭证和税务发票为由否认原告从唐时医药公司处购买涉案疫苗缺乏事实和法律依据。二、被告在调查取证过程中存在以下违反法定程序的情形：1、被告从立案到处罚均没有向唐时医药公司调查核实，使原告因此丧失了有利申辩的机会，被告调查有失公允。2、被告向原告送达《限期提供证据通知书》，并在原告无法在被告限定的期限内提交被告认为合法的证据的情况下进行认定，未全面、客观、公正地调查、收集有关证据违反法定程序。3、被告未向原告下发《行政处罚告知书》，而是直接下发《听证告知书》，违反《行政处罚法》的相关规定。三、被告适用《中华人民共和国药品管理法》第七十九条的规定对原告作出处罚明显是错误的。1、从该法第七十九条规定的内容来看，只有向不具备资格的企业购买药品才能进行处罚，被告认定的是涉案疫苗是原告跟“李祺”个人购买并依据该条进行处罚显然没有依据。2、该法第七十九条规定的罚款基数应是以购进药品时的价格来计算，而被告以使用的价格作为计算标准对原告进行罚款错误。综上所述，请求法院作出如下判决：一、依法撤销被告作出的（武）食药监药罚[2016]21号《行政处罚决定书》，并判令被告赔偿原告财产损失人民币125570元；二、本案全部诉讼费用由被告承担。 原告府城中心卫生院向本院提交了以下证据：1、唐时医药公司销售出库复核清单，证明原告向唐时医药公司购买涉案疫苗的事实；2、营业执照、机构代码证、医疗器械经营许可证、药品经营许可证、税务登记证、药品经营质量管理规范认证证书、单位质量体系调查表、准许变更行政许可决定书，证明向原告销售涉案疫苗的唐时医药公司主体符合《药品管理法》的相关规定，其具备销售药品资格的合法主体；3、药品购销质量保证书、企业印章印模备案表、样式发票及说明、开户许可证、生物制品批签发合格证、产品签发合格证、产品定检报告、产品检验报告，证明原告向唐时医药公司购买的该批次涉案疫苗产品质量符合国家标准；4、委托书、身份证复印件，证明唐时医药公司授权他人对其经营的所有品种药品开展市场销售；5、行政处罚决定书，证明被告以原告从不具备药品生产、经营许可证的企业购进涉案疫苗为由对原告作出行政处罚决定存在事实不清、证据不足、处罚程序违法和适用法律错误，按法律规定该处罚决定为无效，应依法予以撤销；6、银行汇款单，证明原告已按被告作出的行政处罚决定书缴纳罚没款125570元，根据《国家赔偿法》的相关规定，该处罚决定书被撤销后，被告应对原告的该项损失进行赔偿；7、限期提供证据通知书，证明被告收集证据的程序违法；8、听证通知书，证明被告在作出处罚决定前未按照规定先向原告下发事先处罚告知书，而是直接下发听证通知书，处罚程序违法。 经质证，被告对原告提交的上述证据1-8的真实性、合法性没有异议，对证据1-5、7-8的证明目的有异议，认为不能证明原告是从合法途径购买的疫苗，也不能证明被告程序违法。 被告武鸣区食药局辩称，一、药品是特殊商品，国家对药品从出厂销售到使用（零售）的全过程制定了严格完整的全过程可追溯的一系列法律制度，规定药品购销过程必须形成实质性交易，做到账物相符、票货同行、查验合格、记录确认、保存证据，具体到要确保每一粒药品均有源可查，有溯可追，如果简单地从某一个环节、某一张票据去认定药品购销交易的合法性，而不从是否真正形成实质交易去认定，不符合法律规定和相关法律制度的要求。二、原告提出被告在认定事实方面存在事实不清、证据不足的主张及理由不能成立。被告已查明涉案疫苗是通过李祺购进，李祺并未得到唐时医药公司授权，也没有证据证明李祺取得了《药品生产许可证》、《药品经营许可证》，因此认定了原告从无《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品的违法事实，至于李祺的真正身份、其供给原告的疫苗的上家等具体情况没有查实，并不影响到对原告的违法事实的认定。三、原告称被告违反法定程序的主张及理由不能成立。被告已依法调查并告知原告相关权利。四、原告提出被告适用《药品管理法》第七十九条处罚明显是错误的主张及理由不能成立。《药品管理法》第三十四条所指的具有药品生产、经营资格的企业和第七十九条所指的无《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业均包括个人。被告按照原告的使用价格计算货值金额合法。五、原告从李祺处购进涉案疫苗、李祺没有生产、经营药品资格的事实清楚、证据充分，认定原告违法定性准确。六、原告的违法事实清楚、证据确凿，被告作出的处罚决定适用法律正确、程序合法。综上所述，被告认为原告诉求的理由不能成立，应予驳回；原告的违法事实清楚、证据确凿，被告作出的处罚决定适用法律正确、程序合法，应予维持。上述答辩意见，恳请法院予以采纳。 被告武鸣区食药局向本院提供了以下证据、依据： 证据有：1、《关于通报疫苗案件有关情况并请求核查的函》，证明南宁市食品药品稽查大队请求被告核查；2、2016年5月9日现场检查笔录，证明原告提供涉案疫苗的标示为唐时医药公司的三张销售出库复核清单等一套相关证照手续材料，但未能提供正式发票；3、2016年5月16日对阮春华的询问调查笔录，证明涉案疫苗口头提出申请采购，林钟宇进行采购，通过快巴运输，阮春华收货；4、2016年5月16日对林钟宇的询问调查笔录，证明原告林钟宇联系李祺采购疫苗，不是和陈伟浪联系；5、2016年5月19日现场检查笔录，证明执法人员查阅涉案疫苗进出库、接种等相关情况，但原告未能提供税务发票；6、2016年5月25日限期提供证据通知书，证明被告要求原告限期提供涉案疫苗税务发票；7、关于不能提供税务发票和汇款凭证的情况说明，证明原告不能提供从唐时医药公司购进涉案疫苗的税务发票；8、关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的请示，证明被告请求上级部门协查原告购进涉案疫苗情况；9、关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的请示附件1，证明被告请求上级部门协查时提供的销售出库复核清单；10、关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的复函，证明上级部门经过核实，原告与唐时医药公司没有业务往来；11、关于我公司与武鸣县府城中心卫生院业务往来情况的说明，证明上级部门到唐时医药公司进行核实，唐时医药公司也未对李祺进行过授权委托；12、2016年7月25日现场检查笔录，证明执法人员检查发现并依法扣押过期的涉案疫苗；13、2016年7月25日行政强制措施现场笔录，证明执法人员依法扣押涉案过期疫苗过程；14、查封扣押决定书，证明被告作出扣押决定；15、扣押物品清单，证明扣押涉案过期疫苗数量等；16、证据复制提取单，证明被扣押过期疫苗的有效期至2015年5月27日及扣押情况；17、询问通知书，证明被告通知相关人员接受询问的时间及携带材料；18、2016年7月26日对曾雷的询问调查笔录，证明原告的原院长曾雷在调查之后才知道唐时医药公司这个公司，采购疫苗是由林钟宇和阮春华负责；19、2016年7月26日对刘静文的询问调查笔录，证明财务科长刘静文没有见到唐时医药公司出具的清单、发票；20、2016年7月26日对林钟宇的询问调查笔录，证明林钟宇回答询问时说他本人2016年5月份才知道唐时医药公司这个公司，2014年的疫苗疫苗采购是由阮春华做计划，林钟宇联系采购，林钟宇通过电话联系李祺，但李祺已联系不上；21、2016年7月26日对阮春华的询问调查笔录，证明原告采购疫苗是阮春华口头向林钟宇报计划，林钟宇负责采购；22、标示唐时医药公司的销售出库复核清单3张，证明涉案疫苗购进的数量等信息，清单上显示有白联：复核，红联：随货同行，黄联：仓库，蓝联：财会的内容，证明共打印有4联纸质清单，也证明原告提供的清单存在送货人、收货人等多个栏目空白等问题；23、标示唐时医药公司冷链运输记录单复印件3张，证明清单上显示有白联：存根，红联：客户的内容，说明涉案疫苗出库时所打印的纸质材料有2联，也证明原告提供的记录单存在到货时间、收货温度、收货员（单位盖章）等多个栏目空白等问题；24、××免疫球蛋白进出库登记表2张，证明涉案××免疫球蛋白进出库情况；25、××免疫球蛋白接种名单，证明原告购进的××免疫球蛋白接种使用了10支（也证明受种人均是新生儿，但未在决定书中载明）；26、××免疫球蛋白接种的处方笺复印件，证明涉案××免疫球蛋白接种时使用儿科处方；27、规格20ug的××疫苗进出库登记表，证明规格20ug涉案疫苗进出库情况，库存为0；28、规格10ug的××疫苗进出库登记表，证明规格10ug涉案疫苗进出库情况，库存为0；29、××疫苗接种名单，证明涉案××疫苗的使用情况；30、××疫苗接种处方笺，证明原告接种××疫苗时开具了处方；31、府城中心卫生院2014年从唐时医药公司购进疫苗使用情况，证明原告使用涉案疫苗合计收入为22130元及具体情况；32、查封（扣押）延期通知书，证明延期扣押过期疫苗通知了原告；33、2016年8月25日限期提供证据通知书，证明被告要求向原告举证涉案疫苗是从唐时医药公司或其他合法企业购进的证明材料；34、《营业执照》；35、《组织机构代码证》、《医疗器械经营企业许可证》；36、《药品经营许可证》；37、《税务登记证》；38、《药品购销质量保证协议书》；39、《药品经营质量管理规范认证证书》；40、《生物制品批签发合格证》（注：原告提交3份，提交时只有1份字迹清晰，1份字迹模糊，1份字迹基本不清）；41、《产品签发合格证》；42、《产品检定报告》；43、《企业印章印模备案表》；44、《单位质量体系调查表》；45、《委托书》；46、《培训证书》、身份证复印件；47、《检验报告》（注：提交时模糊不清）；48、《准予变更行政许可决定书》；49、中华人民共和国组织机构代码证；50、事业单位法人证书；51、医疗机构执业许可证（副本）；52、预防接种服务指定单位证复印件；53、曾雷、林中霖、刘静文、阮春华、林钟宇身份证复印件；54、关于曾雷等同志任免职的通知，证明原院长为曾雷，2015年5月18日任命；55、关于黄汉泉等同志任免职的通知，证明现任院长为林中霖；56、林钟宇的职务证明，证明林钟宇是副院长；57、府城中心卫生院关于阮春华同志的任命通知，证明2014年9月1日阮春华被任命为公共卫生科副科长，负责主持防保组的全面工作；58、听证告知书，证明被告作出处罚决定前依法告知了原告，告知了原告拟对其进行行政处罚及内容，并告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，依法享有陈述申辩或要求举行听证的权利，依法保障了当事人的合法权益；59、听证告知回复函，证明原告提出听证要求；60、听证通知书，证明被告依法向原告告知听证的具体时间及相关权利；61、行政处罚决定书，证明被告对原告进行行政处罚。 依据有：《药品管理法》、《药品管理法实施条例》、《药品流通监督管理办法》、《医疗机构药品监督管理办法（试行）》、《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》、《疫苗流通和预防接种条例》、《疫苗储存和运输管理规范》、《食品药品行政处罚程序规定》、《广西壮族自治区食品药品监督管理局关于印发和的通知》。 经质证，原告对被告提交的上述证据1的真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据是以涉嫌刑事案件要求核查，与本案的行政处罚无关；对证据2的真实性没有异议；对证据3的真实性没有异议，对证明内容有异议，认为从被询问人阮春华的调查内容可以确认该批涉案疫苗是原告从唐时医药公司购进；对证据4的真实性没有异议，认为该证据证实本案涉案疫苗与案外人博雅药品公司有关；对证据5的真实性、合法性和关联性没有异议；对证据6的真实性没有异议，对合法性有异议，认为我国法律并未赋予行政机关要求行政相对人限期举证的权利，本案被告要求原告限期提供证据没有法律依据；对证据7-9的真实性、合法性和关联性没有异议；对证据10的真实性、合法性和关联性没有异议，对证明内容有异议，认为并不能明确否认唐时医药公司与原告不存在业务往来；对证据11真实性没有异议，但认为同时说明由于客观原因不能排除存在业务往来的凭证；对证据12-14的真实性没有异议，对合法性有异议，认为根据南宁市食药局向被告发函核实的涉嫌赵军非法经营疫苗案件的情况，现场检查扣押的物品应当要求单位负责人或者自治区的主要负责人在场，而不是涉嫌非法经营的案件当事人在场作为见证，被告程序不符合法律规定；对证据15-32的真实性没有异议；对证据33的真实性没有异议，对合法性有异议，被告将举证责任推向原告没有法律依据；对证据34-57的真实性、合法性和关联性没有异议；对证据58的真实性没有异议，对合法性有异议，认为该证据证明被告未依法发出事先处罚告知书，程序违法；对证据59-60的真实性、合法性和关联性没有异议；对证据61的真实性没有异议，对合法性有异议，认为该处罚决定书存在事实不清、证据不足、程序违法等情形。 本院对原、被告提供的证据认证如下：原告、被告提交的证据与本案具备关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，2016年5月9日，被告武鸣区食药局对原告府城中心卫生院进行现场检查疫苗[乙型××免疫球蛋白、重组乙型××疫苗（汉逊酵母、酿酒酵母）]情况时，原告就该院已经使用和库存的疫苗情况向被告提供了2014年8月28日、11月18日和19日三次购进疫苗的《广西唐时医药有限公司销售出库复核清单》（以下简称《复核清单》）和对应的《广西唐时医药有限公司冷链运输记录单》（以下简称《运输记录单》）共六份证据。2016年5月16日，被告向原告的防保科科长阮春华及副院长林钟宇进行询问调查并制作了询问调查笔录，当事人称系通过一个名叫李祺的业务员向唐时医药公司购买。2016年5月25日，被告向原告作出《限期提供证据通知书》，要求原告3日内提供购进涉案疫苗的汇款凭证及税务发票。原告于同日作出《关于不能提供税务发票和汇款凭证的情况说明》，以尚未付款为由说明不能提供相应税务发票和汇款凭证。 2016年6月7日，被告向南宁市食品药品监督管理局作出《关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的请示》，申请协查2014年8月至11月期间，唐时医药公司是否销售过上述3种疫苗给府城中心卫生院，府城中心卫生院提供的3份《复核清单》是否唐时医药公司出具，李祺是否是唐时医药公司业务员，唐时医药公司是否对李祺进行法人授权委托。南宁市食品药品监督管理局于2016年7月8日作出《关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的复函》，复函称：一、唐时医药公司因出租、出借《药品经营许可证》，于2016年4月22日已被吊销《药品经营许可证》，目前已停止经营。该公司的电脑硬盘损坏无法查询2015年之前电脑内的药品购销记录，经查阅该公司目前保存的纸质药品购销票据及公司财务往来账目，未见唐时医药公司与府城中心卫生院有业务往来记录；二、经唐时医药公司确认，李祺不是该公司业务员，该公司没有对李祺进行过法人授权委托。 2016年9月2日，被告向原告送达了（武）食药监食药听告［2016］21号《听证告知书》，将拟作出行政处罚的事实、理由及依据告知原告，并告知原告有陈述权、申辩权和要求听证的权利。原告于2016年9月5日复函要求听证，被告于2016年9月18日举行了听证会。2016年9月22日，被告向原告作出了（武）食药监药罚[2016]21号《行政处罚决定书》，内容如前所述。2016年10月，原告已向被告缴纳罚没款125570元。 本院认为，关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否确凿的问题。本案中，关于涉案疫苗的来源问题，原告府城中心卫生院提供的2014年8月28日、11月18日和19日三次购进疫苗的《复核清单》和对应的《运输记录单》共六份证据为原始证据，虽然原告主张疫苗是从唐时医药公司购进，因缺乏相应税务发票及汇款凭证而未能形成完整证据链，但原告以尚未付款为由说明不能提供相应税务发票及汇款凭证，属于情理之中。而南宁市食品药品监督管理局作出的《关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的复函》属传来证据，且复函内容只是明确“经查阅唐时医药公司目前保存的纸质药品购销票据及公司财务往来账目，未见唐时医药公司与府城中心卫生院有业务往来记录”，并未明确原告所提供的《复核清单》和对应的《运输记录单》共六份证据为虚假证据。此外，从原告提供的《复核清单》和对应的《运输记录单》共六份证据来看，涉案疫苗的销售单位为唐时医药公司，购货单位是原告。因此，在购进疫苗的民事法律关系上，是否存在业务员李祺以及李祺是否唐时医药公司的业务员并获得法人授权，并不影响唐时医药公司与原告可能存在的涉案疫苗购销行为，被告武鸣区食药局在认定原告从李祺个人购进涉案疫苗时，缺乏必要的证据证实。 综上，南宁市食品药品监督管理局作出的《关于协查武鸣县府城中心卫生院购进疫苗情况的复函》不能否认《复核清单》和对应的《运输记录单》共六份证据的真实性。故被告所作被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。因被诉行政处罚行为被撤销，原告已缴纳的罚没款125570元应予返还原告。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市武鸣区食品药品监督管理局于2016年9月22日作出（武）食药监药罚[2016]21号《行政处罚决定书》。 二、被告南宁市武鸣区食品药品监督管理局返还原告南宁市武鸣区府城中心卫生院已缴纳的罚没款125570元。 本案案件受理费50元，由被告南宁市武鸣区食品药品监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陆 刚 人民陪审员  卢嘉红 人民陪审员  莫艳林 二〇一八年十二月二十八日 书 记 员  冼 娜