辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终639号上诉人（原审第三人）：朝阳县黑牛营子乡人民政府。法定代表人：李金国，该乡政府乡长。委托代理人：姜广凡，辽宁东宝律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：朝阳县黑牛营子乡章吉营子村第二村民组。负责人：尹洪庆，该村民组组长。诉讼代表人：包春生，男。诉讼代表人：姚玉凡，男。诉讼代表人：王云辉，男。原审被告：朝阳县人民政府。法定代表人：刘力东，该县政府县长。委托代理人：崔庆利，该县林业局林业资源股副股长。委托代理人：班兆年，该县法制办复议应诉股工作人员。原审被告：朝阳市人民政府。法定代表人：刘始杰，该市政府市长。委托代理人：巩俊林，该市政府法制办工作人员。委托代理人：王恰，该市政府法制办工作人员。上诉人朝阳县黑牛营子乡人民政府（以下简称黑牛营子乡政府）因与被上诉人朝阳县黑牛营子乡章吉营子村第二村民组（以下简称章吉营子村二组）、原审被告朝阳县人民政府（以下简称朝阳县政府）、原审被告朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）不服土地行政确权及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2017）辽13行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，1980年4月10日，黑牛营子公社、黑牛林场、黑牛营子公社章吉营子大队共同签订国合造林合同书，合同约定，由黑牛营子公社、黑牛林场、章吉营子大队共同栽种杨树速生林五百五十一亩三分。同时约定，林权划分为三段，南段：南从横河子起，北至交界石止，共计二百零三亩三，一万六千七百零二株，为国营林场所有。中段：北起社级公路板涵桥，南至交界石与国营林场相衔接，为黑牛营子公社所有，合计九十三亩，七千八百一十二株。北段：南起社级公路板涵桥，北到蚂蚁山大洼子，为章吉营大队（村）所有，共二百五十五亩，二万二千八百六十六株。技术措施：完成总面积五百五十一亩三，栽植株数四万七千二百四十四株。完成植树造林后，三方根据国和造林合同约定各自经营分得的林木。另查明，在签订国合造林合同时，该案争执的合同中间段的土地所有权为章吉营子原五队所有，生产队解体后五队改为章吉营子村二组。黑牛营子乡政府在经营期间，对林木进行过采伐，原告据此要求返还土地所有权未果，黑牛营子乡政府又进行了更新造林，双方为此发生纠纷。原告认为，国和造林合同约定的是林木权属，并非土地所有权，黑牛营子乡政府于1998年将争议地上林木采伐，黑牛营子乡政府即应将属于原告的土地所有权返还，双方为此发生纠纷。原告向朝阳县政府提出土地确权申请，朝阳县政府认为，争议地原为申请人章吉营子村二组所有，但自1980年开始，争议地由被申请人黑牛营子乡政府连续使用超过二十年，据此朝阳县政府于2017年2月23日作出朝县政处字（2017）6号行政处理决定：争议地所有权××黑牛营子乡农民集体所有。原告不服处理决定，于2017年3月20日向朝阳市政府提出复议申请，朝阳市政府于2017年6月14日作出朝政行复字（2017）第24号行政复议决定，维持了朝阳县政府作出的行政处理决定。复议决定于2017年6月24日送达原告，原告于2017年7月5日向法院提起行政诉讼。再查明，2002年6月8日，黑牛营子乡政府为了偿还向农行北塔支行六家子营业所的抵押贷款及利息，双方签订林木林地经营权转让协议书，将该案争执的中间地段的林木林地经营权转租给农行北塔支行六家子营业所，六家子营业所于当日租赁给王兴利，王兴利于2003年3月8日转让给陈国一，上述三份协议约定转让期限均至2032年6月8日止。2007年，国合造林合同中章吉营子村经营的北段树木采伐之后，章吉营子村一组村民向章吉营子村索要采伐后的林地，章吉营子村已将北段林地归还章吉营子村一组。原审法院认为，朝阳县政府、朝阳市政府具有作出被诉行政处理决定和行政复议决定的职权依据。本案争执的焦点问题是，国合造林合同中双方约定的林权是否包括土地所有权；二被告作出的行政处理决定和复议决定是否具有法律依据。首先从黑牛营子乡政府、黑牛林场和章吉营子村签订的国合造林合同的主旨意思看，它本身系一份造林合同，约定由合同三方共同栽树造林，同时划分三段权属，应为约定地上树木权属而非土地所有权。另外，朝阳县林业局出具的“关于黑牛营子乡章吉营子村二组（原五队）与黑牛营子乡政府林权纠纷的情况说明”中称：“国合造林合同签订后，黑牛林场、黑牛营子公社、章吉营子大队各自经营分得的林木。”此“说明”系二被告提交并认可无异议的证据，亦能证明当时植树造林所分的为林木所有权，而非土地所有权。本案中，朝阳县政府将争议地所有权确权给黑牛营子乡政府的依据是争议地由被申请人连续使用20年，本案显而易见，黑牛营子乡政府之所以能够占有使用争议林地，源于国和造林合同，朝阳县政府将当事人依据合同占有使用的土地，作为连续使用20年的理由和依据作出确权决定，缺乏法律依据。综上，朝阳县政府作出的被诉行政处理决定认定事实和适用法律错误，朝阳市政府作出的行政复议决定亦缺乏法律依据，原审法院对二被告作出的行政处理决定和行政复议决定依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销被告朝阳县政府于2017年2月23日作出的朝县政处字（2017）6号行政处理决定；二、撤销被告朝阳市政府于2017年6月14日作出的朝政行复字（2017）第24号行政复议决定；三、被告朝阳县政府在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告朝阳县政府负担。上诉人黑牛营子乡政府上诉称：一、原审判决遗漏了应当参加诉讼的当事人。涉案土地所有权的归属与案外人陈国一的土地承包经营权密切相关，案件的判决结果必然牵涉到陈国一的切身利益，但陈国一没有参加一审诉讼，损害了其诉讼救济权利。二、原审判决认定《国合造林合同》所约定的林权不包括土地所有权没有事实依据，属事实认定错误。三、原审判决以“当事人依据合同连续占有使用土地20年”为由排除相关法律条款的适用，属法律适用错误。综上，请求，撤销原审判决，依法改判或者发回重审，本案讼费用由被上诉人承担。被上诉人章吉营子村二组答辩称：一、国合造林合同约定互相合作共同造林，没有约定林地归属，也就是说林地是章吉营子五队的。另外，朝阳县林业局出具的“关于黑牛营子乡章吉营子村二组（原五队）与黑牛营子乡政府林权纠纷的情况说明”，也证实了这点。二、在2007年，国合造林合同约定的林地已经分别返还章吉营子村一队、二队、三队、四队。三、黑牛营子乡政府将涉案林地侵占还抵押给银行，是违法的。综上，希望法院归还涉案林地的所有权和使用权以及经济损失。原审被告朝阳县政府述称，不同意原审判决。原审被告朝阳市政府述称，涉案土地原归章吉营子村二组所有，黑牛林场、黑牛营子公社、章吉营子大队签订国合造林合同后，涉案土地被上述三方使用是基本事实，此事实足以证明争议地由三方一直使用，已经构成一个集体使用另一个集体土地的情形。而《土地所有权和使用权的若干规定》二十一条规定也是一个集体使用另一个集体土地，非一个集体所有另一个集体土地，原审法院对此理解错误。如原审法院的此理由成立，势必将造成各级政府将无法对此类案件实施确权行为。因此，原审法院对法律理解错误，从而导致判决错误。请求依法纠正原审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。章吉营子村二组提起本案诉讼，要求撤销朝阳县政府于2017年2月23日作出的朝县政处字（2017）6号行政处理决定和朝阳市政府于2017年6月14日作出的朝政行复字（2017）第24号行政复议决定，故本案审查的重点为朝阳县政府作出的处理决定和朝阳市政府作出的复议决定是否合法。本案为土地权属处理行政纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，对章吉营子村二组与黑牛营子乡政府之间的土地权属争议，朝阳县政府具有对案涉争议土地权属作出认定的法定职权。本案的争议焦点为如何认定1980年4月10日黑牛营子乡政府、黑牛林场、章吉营子村签订的国合造林合同书的性质，即三方如何对林木、林地的所有、管理作出约定。结合国合造林合同书的内容和朝阳县林业局出具的“关于黑牛营子乡章吉营子村二组（原五队）与黑牛营子乡政府林权纠纷的情况说明”分析，三方应是对案涉土地上林木所有权作出的约定，而非针对案涉土地，并不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的情形，故原审法院判决撤销朝阳县政府作出的行政处理决定和朝阳市政府作出的复议决定并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人黑牛营子乡政府的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朝阳县黑牛营子乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张宇庭审判员  李永财审判员  张云涌二〇一八年十二月二十八日法官助理刘永辉书记员王欣