黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黑01行终583号 上诉人（原审原告）杜振凤，女，1943年12月1日出生，汉族，哈尔滨电机实业公司退休职工，住哈尔滨市香坊区。 委托代理人林兆艳，女，1966年8月12日出生，汉族，哈尔滨电力实业公司职工，住哈尔滨市南岗区。 被上诉人（原审被告）哈尔滨市城乡规划局，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。 法定代表人王宏新，局长。 委托代理人谢晖，哈尔滨市城乡规划局香坊分局工作人员。 委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。 第三人哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司。 上诉人杜振凤与被上诉人哈尔滨市城乡规划局、第三人哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司规划行政许可一案，哈尔滨市香坊区人民法院作出（2009）香行初字第25号裁定，驳回杜振凤起诉。本院作出（2009）哈行终字第86号行政裁定，撤销（2009）香行初字第25号裁定，指定哈尔滨市香坊区人民法院继续审理。哈尔滨市香坊区人民法院作出（2009）香行初字第25号行政判决书，驳回杜振凤的诉讼请求。本院作出（2016）黑01行终267号行政裁定，撤销（2009）香行初字第25号行政判决书，发回哈尔滨市香坊区人民法院重审。哈尔滨市香坊区人民法院作出（2017）黑0110行初91号行政判决。杜振凤不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜振凤委托代理人林兆艳，被上诉人哈尔滨市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）委托代理人谢晖、郑燕燕到庭参加诉讼。第三人哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司（以下简称盛新开发公司）经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2007年5月,市城乡规划局审核了盛新、领地项目用于土地储备的控制性详细规划、确定了规划设计条件。2007年9月17日,盛新开发公司竞得该地块的土地使用权。2007年9月29日,市城乡规划局为盛新开发公司核发了《建设用地项目选址意见书》。建设单位拟选位置为香坊区东门街、果园街。2017年10月8日,市发改委作出《项目前期工作通知》,同意盛新开发公司建设哈尔滨市盛新、领地项目。2007年11月1日,盛新开发公司向市城乡规划局提出办理建设用地规划许可证的申请,11月15日,盛新开发公司提出办理临时建设用地规划许可证申请,11月23日,申请调整拆迁范围。2007年11月26日,市城乡规划局为盛新开发公司颁发了哈规城地临字[2007]5号建设用地规划许可证和哈规城地临字[2007]6号建设用地规划许可证。2008年4月30日,盛新开发公司向市城乡规划局提出办理建设用地规划许可证申请。2008年5月5日,市城乡规划局为盛新开发公司颁发哈规城(香坊)地字第[2008]16号建设用地规划许可证。另查明,杜振凤房屋座落于哈尔滨市××××号,建筑面积58.74平方米,该房座落于市城乡规划局为盛新开发公司颁发的建设用地规划许可证范围内。2011年4月22日,杜振凤与盛新开发公司签订了房屋拆迁产权调换协议。 一审法院认为,《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定,“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。”市城乡规划局作为哈尔滨市人民政府城乡规划主管部门,具有核发建设用地规划许可证的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定,“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”本案中,盛新开发公司持《国有建设用地使用权出让合同》及市发改委《项目前期工作通知》向市城乡规划局提出核发建设规划用地许可证申请,市城乡规划局据此为盛新开发公司颁发《建设规划许可证》符合上述法律规定。杜振凤提出房屋于2008年6月15日凌晨被强行拆除,市城乡规划局于2008年5月5日下发《建设用地规划许可证》是导致杜振凤房屋被强行拆除的主要原因,市城乡规划局下发《建设用地规划许可证》应依据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定,盛新开发公司必须持有国家批准建设项目的有关文件,市城乡规划局却依据《项目前期工作通知》下发该证,程序违法。根据哈尔滨市人民政府令第1777号第三十六条的规定,市城乡规划局下发的《建设用地规划许可证》程序违法。盛新开发公司通过土地招拍挂取得了士地使用权,对该项目已取得了市发改委的立项文件,文件允许相关部门为其办理相关审批手续,因此,市城乡规划局根据盛新开发公司提供的《项目前期工作通知》颁发《建设用地规划许可证》符合法律规定,不违反法定程序。杜振凤提出市城乡规划局为盛新开发公司颁发《建设用地规划许可证》根据盛新开发公司提供的文件《项目前期工作通知》不是市发改委立项审批文件,不属于法律规定的申请人应当提供建设项目批准文件,市城乡规划局发证行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十一条。盛新开发公司提供的《前期项目工作通知》是市发改委的立项审批文件,该批准文件中明确说明了同意开展前期工作,请各有关部门办理相关手续。因此市城乡规划局发证行为符合该规定。另外,哈政法(2008)8号《哈尔滨市人民政府关于全面贯彻实施中华人民共和国城乡规划法的若干意见》第(十四)项规定对2007年12月31日前未做出规划用地行政许可的项目,将按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理;对已经做出规划用地行政许可的项目,将按照原有的法规、规定继续办理。虽然《中华人民共和国城乡规划法》第七十条规定“本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。”,但是根据上述文件的规定,本案市城乡规划局对盛新开发公司颁发《建设用地规划许可证》仍适用《中华人民共和国城市规划法》第三十一条不违反相关法律规定。因此,杜振凤主张无法律依据,不予支持。综上所述,市乡规划局为盛新开发公司颁发《建设用地规划许可证》的行政行为认定事实清楚、证据充分符合法律规定。杜振凤要求撤销市城乡规划局对盛新开发公司颁发的《建设用地规划许可证》的行政行为无事实根据和法律依据,对杜振凤的诉讼请求,不予支持。故判决驳回杜振凤的诉讼请求 上诉人杜振凤不服，上诉请求撤销一审法院(2017)黑0110行初91号行政判决,依法改判撤销市城乡规划局核发的哈规城建字[2008]第16号《建设用地规划许可证》。事实与理由：市城乡规划局核发《建设用地许可证》的前提条件存在错误。盛新开发公司取得《土地使用证》是其申请领取《建设用地许可证》的前提条件。根据相关法律规定,杜振凤被强拆房产范围内的《土地使用证》已被注销,是盛新开发公司通过招拍挂方式取得土地使用权的前提条件。而事实上盛新开发公司取得《土地使用证》时,杜振凤的土地使用权尚在有效期内,《土地使用证》未被注销。因此盛新开发公司取得《土地使用证》的程序违法。此事实已被一审法院(2009)香行初字第22号行政判决书确认。原审判决将《前期项目工作通知》认定为是市发改委的立项文件,定性错误。根据该通知内容可以证实:市发改委只同意盛新开发公司开展前期工作,待手续齐备后再报该委核准。由此可见,盛新开发公司自认为手续齐备后,才能将相关手续报送至该委核准。而该委审核后可能出现两种截然不同的结果:其一是该委认为盛新开发公司所报材料符合相关规定,而给予批准;其二是该委认为盛新开发公司所报材料不符合相关规定,而不予批准。因此《前期项目工作通知》不是国家批准的建设项目文件。 市城乡规划局未提交答辩状，庭审中辩称，一关于盛新开发公司土地使用权问题。市城乡规划局在核发建设用地规划许可证时，该土地已通过招拍挂程序由盛新开发公司取得。关于拆迁过程中杜振凤土地是否已经看灭籍及土地确权情况不是市城乡规划局的职能范围，应由土地部门予以确认。现该宗土地使用权人系盛新开发公司，市城乡规划局核发建设用地规划许可证符合法律规定。二、关于发改委前期项目工作通知。该通知明确同意各部门为该项目办理相关手续，属于城市规划法第三十一条规定的国家批准建设项目的有关文件，且发改委在2008年7月17日对该项目进行批准通知，该项目建设用地规划许可没有违反发改委的立项审批内容。三、杜振凤不是市城乡规划局具体行为的利害关系人，该建设用地规划许可证没有侵犯其合法权益。市城乡规划局不是拆迁行为主体。建设用地规划许可证不具有拆迁许可性质，杜振凤的房屋被强拆的相关争议与市城乡规划局核发建设用地许可证没有关系。故请求驳回上诉，维持原判。 盛新开发公司未提交答辩状，亦未到庭参加诉讼。 二审中，杜振凤提交了一审法院（2018）黑0110行审21号、案件生效证明书，证明盛新开发公司国有土地使用权证已被依法撤销，可以强制执行。 市城乡规划局、盛新开发公司未提交证据。 经庭审质证，市城乡规划局对杜振凤提交的证据真实性无异议，对关联性、证明问题有异议，认为不能证明案涉土地使用权证已被撤销，且案涉土地开发建设的小区已经销售，土地使用权已经转让给小区业主。杜振凤称盛新开发公司土地使用权撤销可以强制执行，不符合逻辑，与客观事实不符。 本院认为，该证据客观真实，来源合法，与本案有关联性，应当采信。 一审查明事实除市发改委作出《项目前期工作通知》的时间应为2007年10月8日外，二审对一审查明的其他事实予以确认。 另查明，2007年10月8日，市发改委向盛新开发公司作出的哈发改投资前[2007]第036号《项目前期工作通知》主要内容为“经联合踏查初步意见，同意开展前期工作，请各有关部门办理相关手续，待手续齐备后报我委核准。项目名称盛新领地总投资16000万元建设规模94000㎡建设地点香坊区东门街与果园街局部地段”2008年7月17日，市发改委向盛新开发公司作出了哈发改投资[2008]第390号《关于盛新开发公司盛新·领地住宅项目予以核准的通知》主要内容为“一、建设单位：哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司二、项目名称：盛新·领地三、项目建设地址：哈尔滨市香坊区东门街与果园街地段四、建设规模及主要建设内容：占地面积30801.2平方米，总建筑面积63713.2平方米，其中住宅55276.02平方米，公建及其它8437.18平方米。五、总投资及资金来源：总投资9100万元，资金来源自筹。六、建设工期：两年” 一审法院就案涉《项目前期工作通知》向市发改委函询。市发改委回函“按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）有关规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制履行审批程序。2017年以前，我市对房地产项目实行核准制。我委出具的《项目前期工作通知》是为了方便项目单位，到各相关部门办理国土、规划、环评等项目核准前置要件。待项目手续齐备后，到我委办理正式核准手续。房屋拆迁许可证的颁发应具备哪些条件，建议由行业部门，根据部门行政权力及履行该行政权力依据的法律法规作出解释。” 庭审中，双方当事人均承认盛新·领地项目已经建设完毕，业主已入住，并办理不动产证照。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”本案中，盛新开发公司竞得盛新·领地项目土地使用权，签订国有土地使用权出让合同，具备上述法律规定的土地手续，即使事后土地使用证被撤销，属于发生新的事实，不能据此认定市城乡规划局核发案涉规划许可证违法。关于《项目前期工作通知》是否是市发改委作出的项目建设核准文件的问题。从《项目前期工作通知》的内容及市发改委向一审法院回函看，《项目前期工作通知》是便于盛新开发公司到各相关部门办理国土、规划、环评等项目核准前期手续，此后市发改委作出了《关于盛新开发公司盛新·领地住宅项目予以核准的通知》，故一审判决认为《项目前期工作通知》是建设项目批准文件，证据不足。市城乡规划局作出案涉建设用地规划许可证违反法定程序，应予撤销，但鉴于盛新开发公司事后取得了盛新·领地项目建设核准手续，且该项目已建设完毕，业主入户居住，并办理不动产证照，撤销案涉建设用地规划许可证会对社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项的规定，确认市城乡规划局核发建设用地规划许可证行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销哈尔滨市香坊区人民法院（2017）黑0110行初91号行政判决； 二、确认被上诉人哈尔滨市城乡规划局核发哈规城建字[2008]第16号《建设用地规划许可证》行为违法。 一、二审案件受理费100元，一审公告费560元，由被上诉人哈尔滨市城乡规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑家龙 审判员  于志远 审判员  金旭东 二〇一八年十二月二十四日 法官助理田甜 书记员刘赛奇园