海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2018）琼97行初252号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2018）琼97行初252号   原告：八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组，地址海南省东方市八所镇小岭村。   负责人：张某，该小组组长。   委托诉讼代理人：王某，北京盈科（海口）律师事务所律师。   被告：东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路。   法定代表人：邓某，该市市长。   委托诉讼代理人：符某，东方市国土资源局工作人员。   委托诉讼代理人：曾某，海南遂良律师事务所律师。   原告八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组（以下简称31村民小组）诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）土地行政征收纠纷一案，于2018年9月6日向本院提起行政诉讼，本院于同年9月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告31村民小组负责人张某及其委托诉讼代理人王某、被告东方市政府的委托诉讼代理人符某、曾某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2010年4月22日，被告东方市政府向海南省国营岛西林场（以下简称国营岛西林场）、东方市八所镇人民政府（以下简称八所镇政府）、东方市八所镇八所村民委员会（以下简称八所村委会）、东方市八所镇居龙村民委员会等有关单位发出东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》，主要内容为：根据省政府的统一部署，为尽快落实我市保障性住房项目用地，确保保障性住房工程建设顺利实施，我市规划部门已完成项目用地的规划选址。为做好工程项目有地的土地征收搬迁补偿安置工作，现就项目预征地有关事项通告如下：一、项目用地性质。该项目用地分为公务员系统保障性住房小区、卫生系统保障性住房小区、教育系统保障性住房小区，用地性质为住宅用地。其中：（一）。。。。。。（四）教育系统保障性住房项目规划用地拟选址于八所镇解放东路北侧，规划占地总面积9.239公顷（含一、二、三期用地），土地利用现状为林地。二、本通告发布后，有关单位要积极配合土地行政主管部门做好土地权属调查确认工作，并提供有效的土地权属证明材料。如对土地权属提出异议，但无法提供有效的权属证明材料或逾期不提供的，视为无效或自动放弃权力主张。   原告31村民小组不服上述征地行为向本院提起本案诉讼，请求：依法确认被告于2010年对原告所有的位于东方市八所镇桃光坡原老飞机场（现为解放东路北侧教育系统保障性住房小区用地的西北角）的13亩土地实施的征地行为违法。事实和理由有：位于东方市八所镇桃光坡（原老飞机场）约13亩土地（以下简称为争议地）一直属于原告所有。原告从上世纪70年代开始就一直在该争议地上耕种并缴交公粮至1995年。1985年4月3日，东方市八所镇小岭村（原东方县罗带乡小岭管区）进行土地登记时将该地确权分配给原告的九户社员使用，并颁发了《农村土地使用证》，该证登记的土地面积是13亩。对于该事实，有原告提交的证据9“小岭村证明”证实：“上世纪70年代我村将该地分配给第31生产队（现31村民小组）九户社员耕作，该地地址为老飞机场，地号：桃光坡水利沟南面，土地四至为东至岛西林区、南至皇宁村界、西至桃光坡、北至水利沟（现被征用后修建成园林路），土地面积约13亩。土地权利人为第31生产队（现31村民小组），并由该队村民张引贵、张红文等九户人自此开始在该地上耕作。”且东方市八所镇小岭村民委员会（以下简称小岭村委会）及小岭村群众对该事实均无异议。1996年后因该地缺水而拋荒。原告从2006年起陆续在争议地上加建围墙、种植桉树及花梨树1000多株，并建设工作用房数间。2011年，东方市政府征用土地建教育系统保障性住房小区，项目用地位于桃光坡（原老飞机场），土地面积共计138.59亩，涉及国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会及原告的土地，但被告未尽谨慎核查义务，在开展项目用地的土地权属调查工作时，仅通知国营岛西林场、东方市八所镇皇宁村民委员会（以下简称皇宁村委会）、八所村委会到场指界，遗漏了原告，在原告不知情的情况下完成了土地征收及补偿工作。2013年，东方市国土资源局（以下简称东方市国土局）给东方市教育局颁发东方国用（2013）第048号《国有土地使用证》（以下简称048号土地证），使用权面积77100平方米，该地块涵盖原告13亩土地在内。2018年上半年，东方市综合行政执法局将原告所建的围墙和树实施了拆除（拆除财产数量、面积详见东方市公证材料）。之后原告经多方了解，才知道争议地早在几年前就被征收并划拨给东方市教育局使用。原告不服，于2018年6月13日向被告提出信访事项，但未得到合理解释及满意答复。原告认为，征地应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《海南省土地征收补偿安置管理办法》等规定依法、依规进行，包括公告、土地行政主管部门组织勘测、调查土地权属、清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经土地行政主管部门与被征地集体、农民和其他地上附着物产权人共同确认、登记等程序，但被告均未履行上述程序。由此可见，被告的征地行为认定土地权属事实不清，违反法定程序，致使原告未能依法及时主张权利，导致原告丧失权利救济的机会，侵犯了原告的合法权益，被告的该征地行为依法应确认为违法。基于上述事实，为了维护原告的合法权益，特提起本案诉讼，请求依法判决。   原告向本院提交了以下证据：1.东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》，证明征地程序违法，被告只给有关单位发文，没有面向社会发文公告；2.048号土地证，证明被告把原告的集体土地确权给东方市教育局使用，构成侵权；3.东国土资信字〔2018〕46号《信访事顷答复意见书》，证明2018年上半年东方市行政综合执法局拆除原告的房屋及树的时候才知道原告的土地被征收之事，并多次向东方市国土局信访请求给予补偿，均未果，故原告起诉未超过起诉期限；4.《政府信息公开申请书》；5.《关于出具“政府信息公开答复函”的请示》；6.《东方市国土资源局关于小岭村第三十一村民小组申请公开征地信息有关情况的答复》，证据4-6均证明原告于2018年上半年才知道土地被征收，原告的起诉没有超过法定起诉期限；7.《小岭村三十一队生产队宗地图》，证明东方市国土局依原告申诉信访的请求安排下属单位对原告主张的13亩争议地作了定界图，该13亩土地在涉案征收的土地范围内；8.《农村土地使用证》（1985年4月3日），证明1985年原小岭村管区（现为小岭村委会）分配给原告九户社员的土地登记是13亩；9.小岭村委会证明，证明原告在桃广坡（原老飞机场）有原告土地，东方市政府在征地时没有给小岭村发过公告，原告对涉案征收的土地享有权利，具有原告主体资格；10.《关于我村第31生产队老飞机场土地登记的情况说明》，证明原告是涉案土地的权利人；11.《八所镇小岭村1978年各队田片表》，证明原告有土地在本案涉案地（原老飞机场）内，该证据是小岭村委会档案里复印出来的；12.东府函〔2018〕78号《东方市人民政府关于东方市文化广场项目用地征收标准的批复》，证明应按该标准给原告进行补偿；13.U盘一个，证明2018年4月东方市综合执法局拆除原告的房屋及树木时的状态，也能反应出原告所盖房屋和种植的状态。   被告东方市政府答辩称，一、原告不是本案适格主体，无权主张涉案土地的相关权利。依据原告提交的现有证据材料，无法证明涉案土地在未被征收之前为小岭村所有，小岭村村民委员会也从未主张过该地的相关权属，且依据其他被征收人对地块相邻人界限指认来看，并无小岭村村集体土地在内，即涉案土地并无小岭村村集体土地。再者，原告提供的“土地登记证书”，没有任何单位的签章，不知其“土地登记证书”的真实出处，不能作为其享有土地权属的凭证。原告认为涉案土地为其所有，没有事实根据，涉案土地的征地行为与原告没有任何利害关系，依法应驳回原告的起诉。二、原告的起诉已经超过法定期限，依法应当予以驳回。征地行为发生在2010年，且2013年被告对所征收的土地进行平整清零，原告此时就知道权利被侵害，但其至今才提起诉讼，已超过法定期限。三、被告的征地行为事实清楚、程序合法。2010年4月，被告发布了《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》（东府〔2010〕24号）以及《东方市人民政府关于保障性住房建设用地迁坟的通告》（东府函〔2010〕25号），就征收三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地作为东方市教育系统保障性住房用地进行了对外公告，告知土地权属人前往国土部门登记、进行附着物清算。公告发布后，土地相关权利人国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均至东方市国土局处办理登记。2011年，国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会陪同东方市国土局工作人员前往被征收土地处开展勘测定界工作。经勘测，被征收土地上只有桉树，无其他附着物，对此，岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均无异议，由此可见，原告所称在诉争土地四周加建围墙并在里面种植花梨树等树木的陈述并不真实。勘测登记工作完成后，被告即与岛西林场、皇宁村委会、八所村委会分别签订了征地协议书，并将征地补偿款分别拨付，完成了征地行为。由此可见，被告的征地行为事实清楚、程序合法。四、原告有非法占地行为。2013年，征收工作完成后，被告将9.239公顷土地中的77100平方米土地划拨给东方市教育局建设教育小区，并为东方市教育局颁发了048号土地证，而剩余的地块将作为公共道路及绿化用地使用。东方市教育局建设教育小区后，发现原告部分村民在048号证项下尚未使用的土地上私建建筑物、构筑物，东方市教育局多次告知私建村民停止建设行为，恢复土地原状，但无果。东方市教育局向东方市城镇综合执法局举报并要求处理，但依然没有止住村民抢建的风头。五、依据原告自行委托制作的四至图套图可得知，原告主张的13亩土地并非全部在涉案土地内，部分土地是在现有的园林路公路上，而园林路的征地是另一个征地行为，原告现主张13亩土地征地行为与本案涉案土地具有关联性属于事实认定不清。综上所述，被告对涉案土地的征收行为事实充分、程序合法，请求法院驳回原告的起诉。   被告向本院提交了以下证据：1.东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》；2.东府〔2010〕25号《东方市人民政府关于保障性住房建设用地迁坟的通告》，证据1-2均证明东方市政府决定征收三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地作为东方市教育系统保障性住房用地，并对此进行了公告，被征收土地为林地及水田并非集体建设用地，不可能存在村民建房的情形；3.《征（拨）土地协议书》2份及《教育系统用地征租用地登记表》3份；4.《收回国有土地补偿协议书》，证据3-4均证明（1）东方市国土局已就涉案土地与相应的权利人签订征地协议；（2）2011年，经东方市国土局工作人员现场勘测，涉案土地上只有桉树，并无其他附着物，对此，涉案土地原权利人岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均无异议；5.教育系统用地征地补偿款、预算单位授权支付申请书、财政授权支付凭证等拨款凭证，证明东方市国土局已将涉案土地征地补偿款全部拨付给涉案土地的原权利人，征收行为已结束；6.048号土地证，证明2013年7月8日，东方市政府就涉案土地中的77100平方米土地向东方市教育局颁发了国有土地使用证；7.《东方市教育局关于提请拆除侵占我市教育小区用地建设违章建筑的函》（2015年3月30日）；8.《东方市教育局关于提请拆除侵占我市教育小区用地建设违章建筑的函》（2016年3月1日）；9.《东方市教育局关于提请拆除侵占我市教育小区用地建设违章建筑及移除强种树木的函》；10.照片，证据7-10均证明东方市教育局发现有人私自侵占教育小区用地后，立即向东方市城市综合执法局举报并要求处理，并对现场进行初步拍照取证，在作出该函时，东方市教育局多次向土地侵占人说明该地的使用权人为东方市教育局，但侵占人没有主张权利。   原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了质证。（一）原告对被告所举证据的质证意见：对证据1-2的合法性及证明内容均有异议，认为这仅是预征地的通告，而不是正式的通告，且该通告发文范围是固定的，小岭村委会和原告都没有被列入征地通告中，而该通告也未向社会公告，原告不知道征地事实；对证据3-4真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议，认为被征收的土地有原告的土地在内，但征地协议书没有与原告所签，与本案事实严重不符，且未进行土地权属调查就把土地确认给皇宁村等三家单位，登记表与事实不符；对证据5拨款凭证真实性无异议，但认为与本案无关；对证据6的真实性无异议，合法性有异议，被告的颁证行为违法，把原告的土地确权给了他人，定界图涵盖了原告的土地；对证据7-10合法性、真实性、关联性有均有异议，被告欲证明原告在征地以后才种树和加盖围墙、简易住房，但原告在2006年已经建了围墙和简易住房，现涉案地上也有留下的花梨树为证。被告提交的相片是在拆除后所拍，只能反映该地在2015年左右的现状，至于2011年征地时土地的现状则无法证实。（二）被告对原告所举证据的质证意见：对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，但对证明的内容有异议，预征地通告征收单位是没有皇宁村，后面皇宁村在看到公告后自行申请登记，通告是对外广泛性的公告；对证据3-6真实性无异议，但对证明内容有异议，无法证明原告是在2018年才知晓征地行为，只能证明其的违法建筑是在2018年被拆除；对证据7真实性无异议，但对证明内容有异议，东方市测绘服务中心是可以根据社会上的个人或单位自行申请接受测绘服务，并不完全依靠国土局，该图的绘制是原告自行向该中心申请并到现场进行指界定制的，该绘图行为不是国土局指派，与国土局无关；对证据8真实性、合法性、关联性有异议，无原件核实且无任何单位盖章，无法证明其真实性；对证据9-10真实性、合法性、关联性有异议，该证据均是A4纸打印，无单位的特制函头，该证据没有制文人签名和法人签名，只有一个盖章，被告无法得知该证明是否属于小岭村委会的真实意思表示，证明程序与法律不符合，不能作为证据；对证据11真实性、合法性、关联性有异议，该图不能证明与涉案土地有关联性；对证据12真实性无异议，关联性有异议，该土地的使用性质是建设用地，而涉案土地被征收时土地性质是林地，土地性质不一样，征收补偿标准也不一样，原告以此主张补偿标准没有事实和法律依据；对证据13是原告自行制作，通过该视频可得知，地上只有大量的铁皮棚，树木只是零星树木，如所涉土地上有花梨树不排除是成年树木移种。   本院对上述证据认证意见如下：（一）关于被告所举证据，本院认为，对证据1、2的真实性、关联性予以确认，能够证明2010年被告征收位于八所镇解放东路北侧、三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地作为东方市教育系统保障性住房用地之事实，但不能证明该通告当时进行了公告。对证据3-10的真实性、关联性予以确认，能够证明涉案征收土地在2011年东方市国土环境资源局与国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会分别签订征地拆迁补偿协议，拨付补偿资金，并向用地单位东方市教育局颁发048号土地证的事实，但不能证明被告征地行为认定土地权属事实清楚、程序合法。对证据11-14真实性、合法性、关联性予以确认，但对证明的内容不予采纳。（二）关于原告所举证据，本院认为，对证据1-6、8-13的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明争议地在征收前属于原告集体用地并由原告村民种植使用至今,且该地在涉案被征收土地范围内。对证据7真实性、合法性、关联性予以确认，但由于该界线图没有其他土地相邻人共同指界确认，原告主张的争议地13亩是否全部在涉案被征收的土地范围内，因原告未能举证证明，且被告不予认可该界线图，故本院对该证据证明的内容不予采纳。   为查清案件事实，本院依职权调取以下证据：1、《八所镇小岭村1978年各队田片表》；2、《八所镇小岭村戈枕灌区农户水田水费表》。此外，本院组织原告、被告、小岭村委会以及与涉案征收土地相关的被征收人国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会到涉案争议地现场指界，并由被告职能部门东方市国土局的土地测绘专业人员对争议地进行勘测定界并制作《八所镇小岭村第31村民小组位于东方市八所镇解放东路北侧争议地宗地图》（以下简称《争议地宗地图》）一份，同时调查询问了小岭村委会、国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会等单位的相关人员，各制作《调查笔录》一份。（一）被告对上述证据质证称：对证据1、2真实性、合法性、关联性均有异议，认为该2份证据均不能证明涉案被征收的土地有原告的土地在内。对《调查笔录》和《争议地宗地图》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为这些证据均不能证明涉案被征收的土地有原告的土地在内。（二）原告对上述证据质证称：对证据1、2及《调查笔录》、《争议地宗地图》的真实性、合法性、关联性均无异议，但对《争议地宗地图》确定的面积持有异议，认为争议地应该是13亩，而非9.33亩。本院认为，证据1-2与原告提交的证据相互印证，能够证明涉案争议地在征收前属于原告集体用地且由原告村民种植使用至今，本院予以确认。2份《调查笔录》中各证人陈述的内容，与原告出具的证据证明内容一致，均证明了涉案争议地在征收前属于原告村集体用地，且由原告村民耕种管理使用，2006年后改种花梨树等经济林至今的事实。《争议地宗地图》是由涉案被征收人及原告、被告共同参与指界确认，并由有资质的土地测绘人员进行测绘并制作完成的争议地界线图。据该图显示原告主张的13亩争议地只有9.33亩在涉案被征收并划拨给东方市教育局建保障性住房的用地范围内。对此，被告在庭审中主张争议地有一部分在现有的园林东路范围内，属于另一个征地行为的抗辩理由正好与该界线图相吻合，故本院予以确认本案争议地实际面积是9.33亩。   经本院现场勘查，现有一些原告种植的成年花梨树及被拆除后的部分围墙砖头、硬化水泥地板等。   经审理查明：2010年4月22日，被告向国营岛西林场、八所镇政府、八所村委会、东方市八所镇居龙村民委员会等有关单位发出东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》，告知被告将预征收位于八所镇解放东路北侧、三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地（该地当地老百姓及原告统称为“老飞机场”或“桃光坡”）作为东方市教育系统保障性住房用地。本案争议地位于该用地西北角，面积约9.33亩，但该预征地通告未涉及东方市小岭村委会及原告。被告未举证证明该预征地通告在相关的乡（镇）、村、组进行了公告。2011年3月至7月间，东方市国土局分别与本案所涉被征收单位签定《教育系统用地征租用地登记表》，其中国营岛西林场登记的林地面积是82.59亩、皇宁村委会登记的林地面积是46亩、八所村委会登记的林地面积是10亩，三家单位共计138.59亩；该三份表登记的作物均为桉树，数量均为机测，树龄均为大树，但该表中仅有被征地皇宁村委会和八所村委会签名盖章，没有被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人的签名确认。以此同时，东方市国土局与国营岛西林场签订《收回国有土地补偿协议书》，收回该林场境内土地82.59亩，其中“收地补偿费情况表”显示：征收的林地82.59亩以每亩62284元（包括土地补偿费和安置费）进行补偿，共计5144035.56元，桉树以每亩5845元进行补偿，共计482738.55元；与皇宁村委会签订《征（拨）土地补偿协议书》，征用皇宁村境内土地46亩，其中“土地补偿安置补助费表”显示：征收林地46亩以每亩62284元（包括土地补偿费和安置费）进行补偿，共计2865064元，桉树以每亩5845元进行补偿，共计268870元；与八所村委会签订《征（拨）土地补偿协议书》，征用八所村境内土地10亩，其中“土地补偿安置补助费表”显示：征收林地10亩以每亩62284元（包括土地补偿费和安置费）进行补偿，共计622840元，桉树以每亩5845元进行补偿，共计58450元。上述被征收的三家单位的土地权属证明文件及被征收土地位置四至均未登记备案。上述补偿协议书签订后，东方市国土局分别将上述补偿款全额转给了上述三家单位。2013年征收工作结束。2013年7月8日，被告给东方市教育局颁发048号土地证。   另查明，本案所涉被征收的土地有一部分为集体土地。2010年征收土地时，八所镇皇宁村、八所镇八所村以及原告村集体土地东方市政府均未确权颁发土地权属证书。被告在履行征收土地程序上，未举证证明其制定了征收土地方案和征收土地补偿安置方案并按有关规定报请批准、履行“两公告”、土地权属调查、登记等法定程序。   再查明，本案争议地在上世纪70年代由原告耕作管理使用。1985年，东方市八所镇小岭村委会（原东方县罗带乡小岭管区）将该地分配给原告使用，且由原告村民一直耕作至90年代，后因该地缺水而改种经济林。2006年，原告在争议地四周加建围墙并在里面种植花梨树等经济林，并建有2间简易砖瓦房居住以管理该地及花梨树。2010年，东方市政府征用涉案土地建东方市教育系统保障性住房小区，该用地包含涉案争议地在内，但被告未通知小岭村委会及原告参与指界。2012-2013年间，原告又陆续在争议地上搭建简易铁皮房5栋。2018年4月，东方市综合行政执法局将原告所建的上述建筑物及树木实施了拆除。此时原告才知争议地被征收并划拨给东方市教育局使用。原告不服，于2018年6月13日向被告提出信访事项，请求对争议地进行确权并赔偿经济损失及发放征地款，但未果。原告不服，遂提起本案诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼，该案本院正在审理中。   本院认为，本案的争议焦点主要有：一是原告是否为本案适格原告；二是原告起诉是否超过法定起诉期限;三是被诉征地行为是否合法。   关于原告是否为本案适格原告的问题。据本案查明事实，被告在征用涉案土地前对包括原告在内的八所镇皇宁村、八所镇八所村集体土地均未确权颁发土地权属证书，而原告自上世纪70年代开始使用管理争议地，且在上世纪80年代小岭村委会也将争议地分配给原告使用至今。鉴于此，原告是争议地使用权人和实际使用权人，即可视为准合法权益人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服，可以自己的名义提起诉讼”。故原告土地权益受到侵害可以其名义提起本案诉讼，是本案适格原告。   关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告在庭审答辩中主张原告的起诉已超过法定起诉讼期限，但由于其并未针对该主张提交充分的证据证明原告知道或者应当知道被诉征地行为及内容或其向东方市教育局颁发048号土地证及内容的时间，故对被告的该主张，本院不予支持。   关于被诉征地行为是否合法的问题。市、县人民政府征收土地应当根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条及第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《海南经济特区土地管理条例》第二十六条规定的程序和要求来进行。本案中，被告在征收土地过程中存在如下违法之处：（一）市、县人民政府土地行政主管部门应根据经批准的征收土地方案拟定征地补偿安置方案。本案所涉被征收的土地有部分属于集体土地的农用地，但被告未能举证证明其制定了征收土地方案和征地补偿安置方案，并按照国家有关规定报请批准。（二）征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告，并根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。但被告未能举证证明其已履行了在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以“两公告”和听取意见的法定程序。被告举证的东府〔2010〕24号预征地通告内容中没有批准征地机关、批准文号，对于拟征地的具体位置仅有坐标点，但没有四至范围，普通老百姓难以判断征地具体位置，且也没有征地补偿标准、安置途径等相关征地内容，被告也未能向本院提交经批准的《征地补偿安置方案》予以证明。（三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认，但被告未能向本院提交上述共同确认的土地调查结果。被告举证的《教育系统用地征租用地登记表》中仅有皇宁村委会和八所村委会签名盖章，但没有被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人签名确认，无法证明被告依法履行了该程序，被告征地补偿、安置行为缺乏调查依据。根据本案查明的事实，被告征用涉案土地包含有原告村集体经济组织土地在内，但被告征地时未履行“两公告”程序，也未详尽土地权属调查义务，造成原告土地被征收时未能得到合法合理及时的补偿。由此可见，本案被诉征地行为认定事实不清，程序严重违法，依法应予撤销。但考虑到涉案土地已经被征收划拨给东方市教育局并已建成第一期保障性住房投入使用，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”,亦应确认该行政行为违法。鉴于原告主张的13亩争议地只有9.33亩在涉案被征收并划拨给东方市教育局建保障性住房的用地范围内，对于其余3.67亩土地，不属于本案审查处理范围，原告可通过其它途径另行主张权利救济。原告诉求理由成立，本院予以支持。被告的部分抗辩主张及理由不能成立,本院不予支持。   综上，被诉征地行为缺乏事实依据，违反法定程序，应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告东方市人民政府于2010年对原告享有的位于东方市××镇北侧教育系统保障性住房小区用地西北角的9.33亩土地实施征收行为违法。   本案案件受理费50元，由被告东方市人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 郝良存   审判员 许杏花      二○一八年十二月二十五日   （法官助理 林朝霞   书记员 赵瑛瑛      附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国土地管理法》   第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。   第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》   第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。   被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。   市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。   征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。   《海南经济特区土地管理条例》   第二十六条征收农村集体所有土地按下列程序实施：   （一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。   （二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。   （三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。   （四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。   （五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。   （六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。   （七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》