安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）皖03行初124号 原告刘建学，男，1969年4月4日出生，汉族，渔民，住江苏省泗洪县。 委托代理人刘建云，1966年8月24日出生，汉族，渔民，住江苏省泗洪县。 被告五河县人民政府，住所地安徽省五河县城关镇兴县路2号。 法定代表人常言龙，县长。 出庭负责人魏廷智，五河县人民政府副县长。 委托代理人吴明东，五河县人民政府工作人员。 委托代理人张瑶，安徽君智律师事务所律师。 被告五河县双忠庙镇人民政府，住所地安徽省五河县双忠庙镇104国道东侧。 法定代表人冯建兵，镇长。 委托代理人刘庆春，五河县双忠庙镇人民政府副镇长。 委托代理人付建，安徽君智律师事务所律师。 被告五河县武桥镇人民政府，住所地安徽省五河县武桥镇武桥街。 法定代表人陈秀丽，镇长。 委托代理人顾登成，五河县武桥镇人民政府副镇长。 委托代理人刘永梅，安徽淮光律师事务所律师。 原告刘建学与被告五河县人民政府（以下简称五河县政府）、五河县双忠庙镇人民政府（以下简称双忠庙镇政府）、五河县武桥镇人民政府（以下简称武桥镇政府）确认行政强制拆除行为违法一案，本院于2018年10月19日登记受理，并依法组成合议庭，于2018年11月16日公开开庭审理了本案。原告刘建学及其委托代理人刘建云，五河县政府的出庭负责人魏廷智及其委托代理人吴明东、张瑶，双忠庙镇政府的委托代理人刘庆春、付建，武桥镇政府的委托代理人顾登城到庭参加诉讼。被告五河县政府法定代表人常言龙、双忠庙镇政府法定代表人冯建兵、武桥镇政府法定代表人陈秀丽及其委托代理人刘永梅未到庭。本案现已审理终结。 原告刘建学起诉认为，2018年2月，五河县政府未丈量实际养殖亩数、未登记财产、未统计人口，强行拆除围网、网箱、大簖、船只等，造成原告经济损失。因原告祖辈定居生活在该水域，仅靠捕鱼为生，无土地及其他生活来源。五河县政府出台天井湖五河境内水域整治方案中，对未办理养殖证、无承包合同、未足额缴纳水面承包费的不予补偿。五河渔政只收取渔业资源保护费，未责令办理养殖证。根据《渔业法》第十二条规定，县级以上地方人民政府在核发养殖证时，应优先安排当地渔业生产者，该法第十三条规定，如发生争议，任何一方不得破坏养殖生产。而被告未依法执行，在拆除原告的养殖水面后发包给他人继续养殖。原告于2018年2月23日向五河县信访局提出申请，五河县环保局已受理和答复，后县环保局于同年5月9日撤销此信访答复，但五河县政府仍作出“支持县环保局2018年4月3日作出的围网不予补偿和不予安置补偿的答复意见”。三被告违反国家法律规定，组织多部门联合实施拆除行为违法。请求：1、依法确认三被告强制拆除原告渔业设施的行为违法。2、被告应承担本案诉讼费。 被告五河县政府答辩认为，1、原告在全民所有水域从事养殖生产，与水域所在地人民政府既无承包合同关系，也未依法办理养殖证，如原告在天井湖国有水域养殖属实，则其养殖行为属于非法行为且应受处罚；2、县政府未实施拆除原告渔业设施的行政行为，所以本案被告主体不适格。《天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域集中整治工作方案》即五办〔2017〕51号文件，对天井湖水域集中整治，是保护生态环境的需要，符合法律、法规的规定。该文件中明确依法强制拆除，即要求相关主管单位、职能部门依法实施拆除工作。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告双忠庙镇政府答辩认为，1、五河县政府没有参与拆除行为。拆除天井湖围网是我镇维护自身经营权的行为，五河县政府没有参与拆除围网的行为，其与本案没有关系。2、原告是江苏渔民，在我镇养殖没有依据。根据县政府《关于加强国有水面使用权管理的意见》（五政〔2004〕25号）等文件精神，五河县境内的国有水面授权乡镇人民政府经营管理，天井湖双忠庙镇镜内的国有水域由镇政府管理，我镇没有将该水域发包给江苏渔民承包经营，其祖辈定居生活在该水域没有依据。3、原告如在我镇养殖，没经批准就是侵权行为。我镇清理私自拉设的网具是排除妨碍，符合民法通则总则的债权人保护自身权利的规定。4、双方是民事法律关系。双忠庙镇政府经政府授权经营国有水面，享有占有、收益的权利，如原告侵占我镇经营的收益权，我镇有权排除妨碍，双方是民事法律关系，即便围网被拆，也只是民事关系，不应提起行政诉讼。综上，请求驳回原告起诉。 被告武桥镇政府答辩认为，1、原告诉称的涉案水域属于五河县境内的国有水面，我镇经五河县政府授权对辖区内国有水面享有管理权。原告称其使用该水面从事养殖，但未经过我镇政府同意，也没有缴纳水面承包费，未取得政府核发的养殖证，属于擅自在国有水域养殖，其行为侵害了国家水域的管理秩序，侵占了国家水产资源，根据《渔业法》第十一条规定，属于违法养殖。因此，原告的主体不适格。2、五河县武桥镇政府未对涉案水域范围内养殖的设施实施拆除。综上，请求驳回原告的起诉。 原告在起诉时向本院提交证据如下： 1、身份证、户口本，证明原告祖籍是江苏泗洪人，祖辈定居在涉案水域，职业是渔民； 2、申请书，证明原告祖籍是江苏泗洪人，祖辈定居涉案的水域； 3、委托代理人身份证明，证明委托代理信息； 4、2018年五河县武桥镇境内天井湖水面经营项目招标公告皖Ｃ-×××××-WH-CQ-Z-007，证明58户江苏围网还未完成拆除，同时就将该水域发包给他人用于养殖； 5、（2018）皖0322行初4号行政判决书，证明五河县法院判决确认五河县环境保护局信访处理意见违法，其作出的不予补偿决定对58户江苏渔民的实体权益产生实质影响，还证明原告没有污染环境，不属于环保部门监督和管理； 6、五信查〔2018〕4号《关于刘建云信访事项的复查意见》，证明五河县政府作出围网不予补偿和不予安置决定是违法的；同时证明原告在该水域有养殖，应该进行安置补偿； 当庭举证：7、《天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域集中整治工作方案》复印件，证明该文件未加盖公章不具有法律效力； 8、《环保领域信访问题法定途径清单》，证明原告未违反环保法规定。 9、照片4张，证实50多户渔民的围网已经被强制拆除；照片中有武桥镇天井村大队书记胡光化、村长顾登地、挖掘机老板胡晓琪（音）。 10、视频资料一份，证明三被告有强拆原告围网的行为；视频中有双忠庙岳庙村书记以及6、7月份在武桥镇封水面界限的王玉良、李二虎及新的承包人。 被告五河县政府质证意见：证据1可以证明原告的身份，但是证明不了其一直定居在争议水域；证据2系原告方的单方陈述，而且陈述的内容不真实，比如说五河县人民政府强拆明显与客观事实不符；证据3无异议；证据4真实性无异议，但达不到原告的证明目的，作为被授权的管理人，《渔业法》第十一条规定县政府有权对国有水域对外承包，但水域没有发包完成，更没有签订承包合同；证据5真实性无异议，但与本案无关联性，判决书中的当事人原告是刘业江；证据6真实性、合法性无异议，作为信访复查意见是对于未办理养殖证、未足额缴纳承包费，未签订承包合同的不予补偿，符合法律的规定，该证据与本案没有关联性。当庭举证7是复印件，且无文号，无法对该证据的真实性进行质证与判断；当庭举证8内容无法判断其真实性，对关联性有异议；当庭举证照片、视频，三性均无异议，且达不到原告的证明目的，一是反映不出是哪片水域被拆除，是否为原告的围网，二是上述人员不是县政府人员，不能证明是县政府拆除，三是不能证明挖掘机是在拆渔网，也不能证实是哪级政府指派所为。 被告双忠庙镇人民政府质证意见：证据1、3证明原告是泗洪县人，按照国家政策，内湖渔民逐步上岸安置，没有理由要求跨省安置，原告跨省占据水面属于侵权行为，上述两份证明达不到原告的证明目的，恰恰证明原告不具有本案诉讼主体资格；证据2同县政府意见；证据4真实性认可，经县政府授权乡镇对国有水域有经营管理之责，乡镇政府具有经营权，也有发包权；证据5同县政府意见；证据6达不到证明目的；对当庭举证7--8同县政府质证意见。当庭举证照片、视频的质证意见同县政府，也不能证实是镇政府已经实施了拆除行为。双忠庙镇政府在庭审后对原告提供的照片、视频补充质证意见为：视频上的人员经核查疑似有双忠庙镇岳庙村岳德雪1人，没有五河县人民政府工作人员；在双忠庙镇管辖天井湖水域，我们拆除了我们管辖范围内围网，有本地养殖户，有可能涉及部分原告，但到底拆除了多少围网，因是违法养殖，没有登记丈量。 被告武桥镇质证意见：对证据1-6、当庭提交7-8，同五河县质证意见、双忠庙镇政府质证意见。补充：对天井湖境内的水面武桥镇政府没有进行强拆，因水面围网没有拆除，招投标以后没有签订承包合同。当庭举证照片、视频的质证意见同县政府，照片不能证实就是在拆除原告的围网，另外，被告提供的照片能证实原告的围网仍然在现场未拆除。武桥镇政府在庭审后对原告提供的照片、视频补充质证意见为：视频上的人员经核实有武桥镇和天井村工作人员，因我镇拆网工作在今年2、3月份天气寒冷而视频中工作人员穿短袖衬衫，是在勘测边界工作，不是拆网工作，没有县政府工作人员；在本次环境整治的围网登记、丈量、拆除由各乡镇负责实施，在我镇拆了辖区内天井湖水域本地渔民和群众围网，至于泗洪县养殖户有没有拆、拆了多少，拆的谁家不清楚，有现场航拍图。 五河县政府、双忠庙镇政府在法定期限内未向本院提供证据。 武桥镇政府在法定期限内向本院举证如下： 1、五政〔2007〕23号《关于进一步完善国有水面开发利用管理工作的通知》（提交的是复印件），证明武桥镇政府有权管理境内国有水面，受五河县政府授权。 2、武政字〔2017〕43号《天井湖武桥镇境内水域集中整治工作方案》，证明武桥镇政府根据相关法律法规规定开展集中整治境内水域围网、网箱、庵棚、船只、畜禽等制定了具体的实施步骤等。 3、《关于天井湖水域清除围网的通告》，证明镇政府用公告的方式对实施方案进行了告知。 4、武发〔2017〕63号《关于调整天井湖武桥镇境内水域集中整治工作领导小组的通知》、《天井湖武桥镇境内集中整治工作组名单》，证明武桥镇政府组织镇、村专门人员对各村境内围网等进行入户宣传、调查摸底、丈量登记、督促拆除、验收、兑现补偿工作。 5、龙岗村天井湖水面围网航拍照片一张，证明原告起诉的水面上围网设施没有被拆除。 6、当庭提交4张照片，证明关于天井湖水面拆除围网的通告已经张贴。 原告对武桥镇政府举证质证意见：对证据1有异议，五河县没有权利管理这个水面，原告祖辈就在这里定居了；对证据2有异议，武桥镇政府没有向原告发布公告，也没有催告书，没有按照法律规定的程序进行，他们越权执法；对证据3原告没有收到这个公告；对证据4武桥镇政府没有给原告丈量围网，没有统计人口，没有登记财产，所有的宣传工作都没有做；对证据5原告50户的围网被拆除一大部分，仅剩一小部分。对当庭提交的4张照片，真实性无异议，拆除祖辈围网的时候应该每人都要签字、记录，被告这样做是无效的。 被告五河县政府、双忠庙镇政府对武桥镇政府举证不持异议。 本院对原告所举证据认证意见：证据1身份证明各方无异议，应予认定；证据2申请书系原告自书，结合证据1，能证实其系江苏泗洪渔民，但达不到证实其系定居涉案水域的证明目的；证据3委托代理手续各方无异议，予以认定；证据4招标公告真实性认定，能证实武桥镇政府曾对其境内水域进行招标，但达不到证实原告养殖水域与招标水域系同一区域的证明目的；证据5五河县法院一审判决的真实性、合法性、关联性予以认定，能证实原告等人曾因政府不予补偿和安置进行信访的事实，但达不到证实原告养殖没有污染环境，不属于环保部门监督和管理的证明目的；证据6五河县政府信访答复的真实性予以认定，但达不到原告关于三被告应该对其进行安置补偿的证明目的；证据7五河县政府作出的整治方案的真实性予以认定；关于证据8、9、10照片及视频，结合三被告的答辩意见及庭后补充的质证意见，对证据8、9、10的真实性予以认定，但该证据仅能够证明双忠庙镇政府、武桥镇政府组织相关人员及村委会人员对其所属水面的围网在2018年3月2日至8日期间进行过拆除，但不能证明拆除围网的具体位置（即是否拆除了原告的围网），也不能证明五河县政府组织或者具体实施了拆除行为。 本院对被告武桥镇政府所举证据认证意见：证据1五政〔2007〕23号通知系复印件，经本院与原件核对后真实性予以认定；证据2武政字〔2017〕43号文的真实性、关联性予以认定，能证实各乡镇对其所辖水域进行整治清理活动；证据3《关于天井湖水域清除围网的通告》的真实性予以认定，能够证实武桥镇政府用公告的方式对实施方案进行了告知；证据4的真实性予以认定，该证据能证实武桥镇政府在其所辖水域的整治清理活动中进行了宣传、摸底、丈量、督促拆除、验收、兑现补偿等工作；证据5天井湖水域航拍图的真实性认定，但是否包含原告养殖范围无法确定，达不到证实原告围网未被拆除的证明目的。 经审理查明，2017年6月20日，五河县委办公室、五河县人民政府办公室联合下发五办〔2017〕51号《天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域集中整治工作方案》，整治方案以改善水环境质量为目标，以水环境整治为重点，加大对天井湖五河境内水域及沱湖南汊水域整治力度，集中清理天井湖五河境内水域的围网、网箱、庵棚、船只、畜禽等。该整治工作方案确定，各乡镇为本次整治清理工作的主体。 武桥镇政府制定实施了武政字〔2017〕43号《天井湖武桥镇境内水域集中整治工作方案》、《关于天井湖水域清除围网的通告》《关于调整天井湖境内水域集中整治工作领导小组的通知》《天井湖武桥镇境内集中整治工作组名单》文件。根据上述文件规定，武桥镇政府对其所辖水域进行了部分清理整治。原告刘建学认为其在五河县双忠庙镇白行电站附近水域从事渔业养殖，养殖设施被三被告拆除，并以此为由提起诉讼，要求确认三被告拆除行为违法。 另查明，原告未依法取得养殖许可证、也未签订承包协议缴纳承包费用。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据原告提交的照片和视频资料、被告武桥镇政府提交的证据材料及三被告的答辩意见，仅能够证明双忠庙镇政府、武桥镇政府组织相关人员及村委会人员对原告所属水面的围网进行过清理整治，但不能证明五河县政府作出了组织实施拆除原告围网的具体行为，故原告起诉五河县政府无事实依据，五河县政府不是本案适格被告。经本院向原告释明，原告不同意变更被告后向基层人民法院起诉，故原告要求确认五河县政府拆除围网行为违法的诉讼请求无事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，中级人民法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件。本案中，由于五河县政府不是适格被告，原告以双忠庙镇政府、武桥镇政府为被告，要求确认两镇政府强制拆除围网的行政案件，按照上述法律规定，应当由基层人民法院管辖，本院将另行移送。被告双忠庙镇政府、武桥镇政府认为在整治清理中的拆除围网行为是排除妨碍，属于民事法律关系的辩解，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告刘建学对五河县人民政府的起诉。 案件受理费50元，退还原告刘建学。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  姚利华 审 判 员  匡 伟 人民陪审员  王庆凤 二〇一八年十二月二十四日 法官助理梅莹 书记员夏婧楠 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；… （三）错列被告且拒绝变更的；