达尔罕茂明安联合旗人民法院行政判决书（2018）内0223行初33号原告:固阳县肖有红养殖厂，注册号150222600036416。经营者：肖有红，厂长。委托代理人：吴少博，北京吴少博律师事务所律师。委托代理人：覃珊，北京吴少博律师事务所律师。被告：固阳县环境保护局，统一社会信用代码：×××。负责人：侯跃峰，局长。行政机关负责人：苏毅，副局长。委托代理人：韩帅，内蒙古鹿城联众律师事务所律师。委托代理人：刘欢，内蒙古鹿城联众律师事务所实习律师。被告：固阳县人民政府。法定代表人：杨二喜，县长。委托代理人：王金，法制办主任。委托代理人：张鑫，内蒙古鸿谦律师事务所律师。原告固阳县肖有红养殖厂（以下简称肖有红养殖厂）诉被告固阳县环境保护局（以下简称固阳县环保局）、固阳县人民政府（以下简称固阳县政府）环保行政处罚一案，本院于2018年9月17日立案后，于2018年9月25日向被告固阳县环保局、固阳县政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭进行了审理，原告肖有红养殖厂的经营者肖有红、委托代理人覃珊，被告固阳县环保局行政机关负责人苏毅、委托代理人韩帅、刘欢，被告固阳县政府委托代理人王金、张鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告固阳县环保局于2018年4月28日作出固环罚［2018］3006号《行政处罚决定书》，载明：我局于2018年4月3日对你（单位）进行了调查，发现你（单位）实施了以下违法行为，固阳县肖有红养殖厂建设项目未经环保验收擅自投入生产或使用。你（单位）的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。我局于2018年4月10日以《行政处罚事先（听证）告知书》（固环罚告字［2018］3006号）告知你（单位）陈述申辩权（听证申请权）。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护条例》第二十三条的规定，决定对你（单位）处以如下行政处罚：罚款处罚贰拾万元。原告肖有红养殖厂不服，向固阳县政府提交复议申请。被告固阳县政府于2018年8月31日作出固政发﹝2018﹞74号《行政复议决定书》，载明：经书面审理，复议机关认为，肖有红养殖厂建于环境敏感区，认定事实清楚，证据确凿，固阳县环保局依据相关法律规定予以处罚，程序合法、内容适当、适用法律正确。依据《行政复议法》第二十八条第一项之规定，决定维持固阳县环保局固环罚［2018］3006号《行政处罚决定书》。原告肖有红养殖厂不服，向本院提起诉讼。原告诉称，原告经营者肖有红及其妻梁翠兰于上世纪80年代开始在固阳县民主街与民主路交口北侧的房屋内从事蛋鸡养殖至今，并于2010年进行工商注册。2016年，原告经营场所被纳入棚户区改造范围内，此后肖有红、梁翠兰一直就棚户区改造补偿事宜积极与项目实施单位进行沟通，至今未达成一致意见。2018年4月28日，被告固阳县环保局作出固环罚［2018］3006号《行政处罚决定书》，称原告未经环保验收擅自投入生产或使用，决定对原告处以20万元罚款的行政处罚。原告不服该《处罚决定书》，于2018年6月21日向被告固阳县政府邮寄行政复议申请材料。被告固阳县政府于2018年6月23日签收，后于2018年8月31日作出固政发﹝2018﹞74号《行政复议决定书》，于2018年9月4日送达被告。原告认为二被告作出的《处罚决定书》、《复议决定书》违法，依法应予撤销。一、原告不属于配套环境保护设施经验收才能投入生产、使用的项目，二被告认定事实错误。《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，年出栏5000头生猪的畜禽养殖场、养殖小区才需编制环境影响评价报告书。根据蛋鸡与生猪30:1的折算比例，至少年出栏15万只鸡才需编制环境影响报告书。原告为畜禽养殖专业户，养殖规模远达不到此标准，依法不需编制环境影响报告书，也就不必经有关机关验收其配套环境保护设施。二被告称原告养殖厂位于环境敏感区，应当编制环境影响评价报告书。原告认为，原告经营场所用于养殖近三十年，经历了法律法规从无到有的阶段及城市规划调整，其是否位于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中规定的环境敏感区应以相关部门的依法认定为准，而不应仅凭周边建筑状况进行简单认定，况且，烈士陵园原来距离原告较远，经两年向外修建围墙，靠近原告，新城小学小区也距离原告200多米远。故二被告认定原告位于环境敏感区证据不足。二、被告固阳县环保局作出涉案《行政处罚决定书》，执法目的违法。原告在涉案地块从事养殖近三十年，期间被告固阳县环保局从未对原告作出任何处理。现因棚改补偿过低，原告未与棚改实施单位签订补偿协议，被告固阳县环保局以原告建设项目不合法为由处以高额罚款，执法目的严重违法。被告固阳县环保局在原告刚开始养殖时未进行告知或制止，在养殖期间也未进行认定和处理，却在时隔三十年后才作出处理。而此时正是涉案地块实施棚户区改造，原告与棚改实施单位迟迟未达成补偿协议的情况下。因此，被告固阳县环保局的执法目的是错误的。三、被告固阳县政府超期作出行政复议，复议程序违法。被告固阳县政府于2018年6月23日签收原告的行政复议申请，于8月31日作出固政发［2018］74号《行政复议决定书》，但直到9月4日才通知原告自行领取，超过《行政复议法》规定的60日的审理期限，且未作出延期审理的决定，被告固阳县政府复议程序违法。综上，原告认为二被告认定事实错误、程序违法、执法目的违法，故提起诉讼，要求：1.依法撤销被告固阳县环保局于2018年4月28日作出的固环罚［2018］3006号《行政处罚决定书》；2.依法撤销被告固阳县政府于2018年8月31日作出的固政发［2018］74号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由二被告承担。原告肖有红养殖厂在庭审中提供的证据有五组：1.个体工商户营业执照（原件），欲证明原告的主体资格。被告固阳县环保局质证，认可证据真实性，不认可证明目的，认为原告虽然具有主体资格但不符合生产经营的批准要求。被告固阳县政府质证，认可证据真实性、合法性，不认可关联性、证明目的。本案是违反环境保护相关法规的行政处罚案件，原告持有营业执照，但原告的环保设施并不一定符合要求。本院认为，该证据内容客观真实，来源合法，与本案有关联性，能够证明原告的主体资格，本院依法予以采信。2.现场照片17张、现场视频光碟1张，欲证明：原告经营用房的客观情况，房屋状况、卫生情况良好；周边是大范围荒地且邻近加油站，不属于所谓的环境敏感区；原告养殖行为未对周边环境造成污染；原告养殖厂规模小，达不到验收的法定标准。被告环保局质证，对证据的真实性、证明目的、关联性均不认可。视频及照片无法确定拍摄时间以及拍摄房屋的客观性，同时证据可证明原告并未在养殖厂内配置任何环保设施，证据不能证明养殖厂不处在环境敏感区。被告固阳县政府质证，对证据的真实性、关联性认可，合法性不认可。该证据可证明养殖厂具备一定养殖规模，没有环保设施，没有消毒池、没有粪便消毒设施、没有隔离带、没有防尘网；可证明原告养殖厂并不小，是需要编制环境影响报告书、报告表；该组证据和我方提供的航拍图是吻合的，从加油站向西经过原告养殖厂，养殖厂西边紧邻固阳县新城小学、固阳县人民政府、固阳县人民医院。原告养殖厂恰恰处在环境敏感区。本院认为，该组证据能够客观的反映肖有红养殖厂的实际情况，本院依法予以采信。但该证据不能证明原告的证明目的，故对证明目的不予采信。3.行政处罚决定书（原件），欲证明被告环保局作出涉案行政行为，认定事实错误、证据不足。被告固阳县环保局质证，认可证据真实性，证明目的不认可。被告固阳县政府，认可证据真实性、合法性、关联性，证明目的不认可。本院对该证据予以采信，对证明目的不予采信。4.征收通知书（复印件）、县长杨二喜、副县长李矗及工作人员与原告经营人谈话录音（光盘），欲证明原告经营用房被纳入2016年城市棚户区改造范围，被告环保局执法目的违法。被告固阳县环保局质证，对证据的合法性及证明目的不认可。被告固阳县政府质证，对该组证据的三性均不认可。本院认为，谈话录音的真实性存疑，且本案审查的是二被告作出的具体行政行为是否应当被撤销，即二被告认定事实是否清楚、主要证据是否充分、适用法律法规是否正确、程序是否正当、是否超越职权滥用职权，有无明显不当，故该组证据与本案审查内容无关，本院不予采信。5.行政复议申请书、行政复议决定书、快递单底联（以上为原件）及妥投记录（复印件），欲证明原告向被告固阳县政府申请行政复议，被告作出行政复议决定，认定事实不清、证据不足，超过法定期限。被告固阳县环保局质证，复议决定书的真实性认可，快递邮寄单及其原告主张的证明目的因环保局对政府工作不知情，不发表质证意见。被告固阳县政府质证，对前两个证据的真实性认可，不认可快递单底联。本院认为，该组证据内容客观真实、来源合法、与本案有关联性，能够证明原告向被告固阳县政府申请复议，被告固阳县政府作出复议决定，故本院依法予以采信，对其他证明目的不予采信。被告固阳县环保局辩称，一、本案事实认定正确，原告的厂址位于金山镇敬老院西墙外且距离固阳县新城小学仅100米左后，属于以居住及文化教育为主要功能的区域，完全符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条第三款中定义的情形，属于环境敏感区，因此原告应当依法进行环境影响评价并编制环境影响报告书。同时根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条的相关规定，原告应当配备经环保验收合格的环境保护设施后方可投入生产和使用。但原告并没有依照上述法律规定进行，符合《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的处罚情形，应当承担相应的法律后果。二、答辩人具有环境监管权力，有权针对本案原告违法违规行为作出行政处罚，不存在乱作为情形。本案原告自开始生产经营之日至答辩人作出行政处罚之时，原告始终没有编制环境影响报告书并且配备经环保验收合格的环境保护设施，原告的违法行为始终处于连续状态。根据《行政处罚法》第二十九条第二款之规定，并未超出监管时限。答辩人作为环境监管部门，一旦发现环境违法问题即有权力履行监管职责，有权对环境违法问题作出行政处罚。而本案原告的违法行为始终处于持续状态，答辩人仅针对原告的环境违法问题作出本案的行政处罚，与原告是否属于棚户区改造范围没有任何关系，且棚户区改造也不属于本案具体行政行为的法律阻却事由，因此不存在乱作为情形。被告固阳县环保局在庭审中提供的证据有五组：1.现场调查笔录、调查询问笔录（原件），欲证明被告在做出行政处罚之前对原告养殖场进行了现场调查，将养殖场未经环保验收就擅自投入生产使用的事实告知原告，养殖场负责人梁翠兰对上述事实予以认可。2.责令改正违法行为决定书、送达回证（原件），欲证明被告向原告送达了《责令改正违法行为决定书》要求原告立即停止生产或使用，并将相应的救济权利告知原告。3.行政处罚事先（听证）告知书、送达回证、现场监察照片（原件），欲证明被告在作出行政处罚决定之前，于2018年4月10日将作出行政处罚决定的事实、理由、依据进行告知，并将原告享有的称述、申辩以及举行听证的权利明确告知，因原告负责人拒绝签收，被告对现场进行拍照以证明送达过程。4.固环罚（2018）3006号行政处罚决定书（原件），欲证明被告针对原告的违法行为，于2018年4月28日作出行政处罚决定书并于同日向原告送达，因原告负责人拒绝签收，被告对现场进行拍照以证明送达过程。5.原告地理位置航拍图（打印图），欲证明原告养殖厂地理位置位于居民生活区域，附近民居密集且紧领敬老院与学校，属于环境敏感区。原告质证，对第1组、第2组、第3组、第4组证据的三性均认可，但对证明目的不予认可；对第5组证据的真实性不予认可，认为该照片没有附照片说明无法确定照片真实性及其来源。同时认为被告固阳县环保局通过周边现存建筑情况简单认定原告处于环境敏感区证据不足。被告固阳县政府质证，认可上述证据。本院认为，1-4组证据内容客观真实、来源合法、与本案有关联性，能够证明被告固阳县环保局要证明的问题，故本院依法予以采信。被告固阳县环保局提供的第5组证据与原告提供的第2组证据能够相互印证，能够客观反映原告肖有红养殖厂的周边环境，故对第五组证据本院依法予以采信。被告固阳县政府辩称，答辩人作出行政行为认定事实清楚。原告的养殖厂从上世纪80年代经营至今已近三十年，期间经历了我国环境保护相关法律法规从无到有的阶段及城市规划的调整，法律法规不断完善，但原告养殖厂的环境保护配套设施却没有跟进。同时随着城市建设的发展，原告养殖厂所处区域东侧紧邻敬老院、距离革命英雄纪念陵园仅十几米、距离新城小学不足百米、距离两侧居民区也均不足百米、距离固阳县人民医院两三百米、距离固阳县政府两百五十米左右、距离固阳县第一幼儿园三百米左右、距离固阳县团结小学三百五十米左右。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条第三款规定，处于环境敏感区。答辩人作出行政行为程序合法。设定复议期限主要是为了保护当事人的诉讼权利，不允许行政机关无限制的拖延，但并不能据此确定复议效力，不能以此作为撤销行政复议决定的依据。根据《行政复议法》第三十四条的规定，行政机关在法定期限内不作出行政复议决定的，应该责令其作出复议决定。经责令作出的复议决定，如果超出了法定期限，也应该认定是有效的，否则“责令作出”就没有实质意义了。答辩人作出行政行为适用法律正确。环境影响评价重在事前预防，原告肖有红养殖厂虽然养殖规模没有达到年出栏15万只鸡的规模，不需要编制环境影响报告书，但需要编制环境影响报告表，如前所述，原告处于特别敏感区域，可能对环境造成影响，根据《建设项目环境保护管理条例》第七条、第十九条规定，应当编制环境影响报告表，而且其配套建设的环境保护设施必须经验收合格，方可投入生产或者使用。被告固阳县环保局作出行政行为处罚适当，应予维持。原告没有编制环境影响报告表且处于敏感区域，而且其配套建设的环境保护设施没有经验收合格的事实客观存在，且在社会上造成一定的影响，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定“处20万元以上100万元以下的罚款”，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条也有相同的处罚规定。答辩人认为，被告固阳县环保局在处罚时，没有适用最高限作出罚款，考虑到原告的动机，给其一个改错的机会，因此处罚适当。被告固阳县政府在庭审中提供的证据与被告固阳县环保局提供的证据一致。原告质证，被告有义务在法定期限内举证，不提供证据视为没有证据。被告固阳县环保局质证，认可证据。本院认证意见与上述认证意见一致。经审理查明，原告肖有红养殖厂于上世纪九十年代建成并投入使用。2018年4月3日，被告固阳县环保局对原告进行现场检查，并对其负责人肖有红的妻子梁翠兰进行询问，制作了《现场检查（勘验）笔录》及《调查询问笔录》。同日，作出固环责改字［2018］3006号《责令改正违法行为决定书》，并送达梁翠兰。2018年4月10日，被告固阳县环保局作出固环罚告字［2018］3006号《行政处罚事先（听证告知书）》，并送达肖有红。2018年4月28日作出本案被诉固环罚［2018］3006号《行政处罚决定书》，主要内容为：“依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，我局决定对你（单位）处以如下行政处罚：处罚款贰拾万元。”同日送达肖有红。原告肖有红养殖厂不服，向被告固阳县政府提出复议申请。被告固阳县政府于2018年8月31日作出固政发﹝2018﹞74号《行政复议决定书》：决定维持固阳县环保局固环罚［2018］3006号《行政处罚决定书》。以上事实有各方当事人的陈述及相关证据在案佐证。本院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二条、第六条、第七条、第十五条的规定，国家实行建设项目环境影响评价制度，建设对环境有影响的建设项目，均应编制环境影响评价文件并经环境保护主管部门审批。此外还需要配套建设环境保护设施，环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。本案中，原告肖有红养殖厂从事畜禽养殖，虽然未达到大型养殖场和养殖小区的规模，但养殖厂产生的粪便、污水、畜禽尸体会对环境造成影响。同时，根据原、被告双方提供的证据及陈述意见，原告肖有红养殖厂周边数百米辐射圈中，有学校、烈士陵园、居民区、医院等。故原告肖有红养殖厂依法应当编制环境影响评价文件并经环境保护主管部门审批，依法需要配套建设环境保护设施。本案中，原告肖有红养殖厂未依法报批环境影响报告书、报告表擅自开工建设的行为违法，但其“未批先建”的行为发生在上世纪九十年代，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，已过“二年”行政处罚追溯期限，不得再行处罚。另外，截至2018年4月3日，原告仍未根据其养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便贮存、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。原告违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续和继续状态，因此环保部门可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚。被告固阳县环保局具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的职权，其依职权进行处罚，认定事实清楚、证据充分、程序合法、量罚适当、适用法律并无不当，被告答辩理由成立，本院予以支持。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。被告固阳县政府“郝智宇”于2018年6月23日签收复议申请材料的行为不能认定为受理复议申请。本院认为，被告固阳县政府依职权作出《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、量罚适当、适用法律并无不当，其答辩理由成立，本院予以支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《建设项目环境保护管理条例》第二条、第六条、第七条、第十五条之规定，判决如下：驳回原告固阳县肖有红养殖厂的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告固阳县肖有红养殖厂共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉费50元，上诉于包头市中级人民法院。审 判 长 王 欣人民陪审员 范枝兰人民陪审员 马 芳 二〇一八年十二月二十四日书 记 员 张晓宇本判决书引用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政复议法》第十七条行政复议机关受到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《建设项目环境保护管理条例》第二条在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。第六条国家实行建设项目环境影响评价制度。第七条国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。《建设项目环境保护管理条例》第十五条建设项目需要配套建设的环境保护的设施，必须与主体工程同时建设、同时施工、同时投产使用。