海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初321号   原告盛建芳，女，1959年6月17日出生（公民身份号码：×××），汉族，现住三亚市。   委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。   委托代理人梁慧慧，北京创为律师事务所实习律师。   被告三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人谭云权，该局局长。   委托代理人符文基，该局工作人员。   委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。   被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人江雄标，该区区长。   委托代理人杨志远，该区工作人员。   委托代理人李安，海南同玺律师事务所律师。   第三人三亚市天涯区羊栏明德小学，住所地三亚市天涯区羊栏明德小学。   法定代表人林帅，该校校长。   原告盛建芳不服被告三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称“区执法局”）、三亚市天涯区人民政府（以下简称“区政府”）、第三人三亚市天涯区羊栏明德小学（以下简称“明德小学”）行政处罚决定与行政复议纠纷一案，本院于2018年9月11日立案受理后，依法组成合议庭，分别于2018年10月19日、2018年11月30日公开开庭进行审理。在审理过程中，本院依职权追加明德小学作为第三人参加诉讼。原告盛建芳委托代理人蒋子冬，被告区执法局委托代理人符文基、刘志和被告区政府委托代理人杨志远、李安到庭参加诉讼，第三人明德小学经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。   被告区执法局于2018年6月1日巡查时发现明德小学未取得建设工程规划许可证，在三亚市天涯区羊栏村委会羊栏明德小学建设一幢五层楼房，该房屋建成于2008年，框架结构，占地面积约574平方米，建筑面积约2870平方米。2018年7月3日，被告区执法局作出天综执（二大队）罚决字[2018]第130号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），责令明德小学3日内自行拆除该违法建筑。2018年7月16日，原告不服区执法局作出的《处罚决定书》向区政府提出行政复议申请，2018年8月15日，区政府作出天府复决字〔2018〕36号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持区执法局作出的《处罚决定书》。   原告盛建芳诉称：1.2014年5月1日，原告与明德小学在职教师李少佳签订《房屋转让协议》，约定将涉案建筑门牌号为304的房屋出售给原告，因此门牌号为304房屋的所有权人为原告而不是明德小学，故区执法局作出处罚决定的相对人错误。2.涉案楼房系在三亚市人民政府同意单位集资建房的大政策下建造的，在建造期间，并未有相关部门对此建设行为进行行政处罚并限期改正。在2010-2011年的“铁锤行动”和禁止三亚市学校校园内新建集资楼的活动中，均未将涉案房屋列入非法集资和拆除违建的名单中，由此可看出涉案楼房并非违法建筑。原告房屋系明德小学为解决教职工住房困难问题而组织在校教职工修建的，涉案楼房位于羊栏明德小学院内，因此涉案楼房的修建并未违反城市规划，而且从建成至今也未影响城市规划，不属于违法建筑。3.区执法局剥夺了原告陈述申辩的权利，区政府剥夺了原告申请听证的权利。原告为房屋的所有权人，作为涉案利害关系人，自然享有陈述申辩的权利，但被告区执法局未给予原告此权利。原告曾向被告区政府申请过听证，但是区政府未依照《行政复议法实施条例》第三十三条规定采取听证方式审理，剥夺了原告陈述申辩权。4.原告有正当理由不履行行政决定，区执法局作出的《强制执行决定书》不符合法律规定，两被告适用法律错误。涉案楼房建于2007年，但区执法局适用2008年1月1日才实施的《海南省城乡规划条例》，区政府适用2013年1月1日才实施的《海南省查处违法建筑若干规定》，根据法不溯及既往原则，两被告适用法律错误。综上，为了原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1.判令确认被告区执法局作出的《处罚决定书》违法并予以撤销；2.依法撤销被告区政府作出的《复议决定书》；3.案件受理费由两被告承担。   原告盛建芳向本院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明原告身份；2.工程签证，证明涉案房屋的修建符合施工要求，合法建设，合法竣工；3.关于教职工集资建房参加资格、选房及楼层差价的规定，证明在职职工李少佳同意此选房标准，并参与选房；4.证明书、收据，证明李少佳取得涉案房屋所有权；5.房屋转让协议书，证明原告与李少佳签订合同，合法取得涉案房屋；6.行政处罚告知书，证明被告区执法局调查事实不清，侵犯原告陈述申辩权；7.陈述申辩词、听证申请书，证明明德小学校长林帅已说明了涉案楼房的来龙去脉及现状；8.行政处罚告知书，证明被告区执法局片面向明德小学作出行政处罚告知，侵犯原告陈述申辩权；9.行政处罚决定书，证明区执法局处罚对象、认定事实以及适用法律错误，程序违法；10.听证申请书，证明原告对行政复议申请采取听证方式审理，但区政府置之不理；11.行政复议决定书，证明区政府作出行政复议决定违法；12.送达回证，证明原告签收《行政复议决定书》。13.政府信息公开申请答复书及附件；14.三亚市天涯区项目推进服务中心关于配合三亚市三环路凤凰段（二期）工程项目工作的告知；15.三亚市规划局关于三亚市三环路（暂定名称）凤凰段工程（二期）项目的选址审查意见，证据10-12证明涉案房屋于2017年10月9日已经被划入三亚市三环路凤凰段工程（二期）项目建设范围，区执法局的行为属于以拆违代替拆迁，属于滥用职权。   被告区执法局辩称：1.涉案建筑违法事实清楚，证据确凿，明德小学建设涉案房屋未经审批许可、未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。2.区执法局作出的行政行为程序合法，区执法局依法听取了行政相对人的陈述申辩，在作出处罚决定时给当事人留有自行履行拆除义务的时间，在当事人怠于履行时，依法作出催告通知，并在此给予当事人一定的履行时间，当事人依旧怠于履行，区执法局才作出强制执行决定。3.涉案房屋实际建造时间为2008年4月，至被拆除期间，违法建设一直处于持续违法状态，区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省查处违法建设若干规定》的有关规定，适用法律正确。4.原告等人只是涉案房屋的住户，并非是涉案房屋的所有权人，也非建设单位，被告以建设单位明德小学作为被处罚人是正确的。   被告区执法局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.立案审批表；2.图片说明及现场图；3.现场检查记录及询问通知书；4.询问情况说明；5.处罚告知书；6.处罚决定书；7.相关送达回证、图片说明及更正说明；8.强制执行催告书；9.强制执行决定书；10.拆除违法建筑的公告及图片说明；11.搬迁通知；12.拆除违法建筑记录及行政处罚案件的报告；13.相关送达回证及图片说明，以上证据证明原告起诉的涉案建筑是违法建设的，被告区执法局的行政行为合法，程序正当。   被告区政府辩称：2018年7月16日，原告向区政府申请行政复议，要求撤销区执法局作出的《处罚决定书》，区政府收到原告提出的复议申请和证据材料后，经审查，认为原告的申请符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，予以立案受理。之后，区政府根据《行政复议法》第二十三条的规定，通知区执法局在十日内提出书面答复并提交证据。区政府收到区执法局交来的书面答辩意见和相关证据材料后，依法进行审查。审查后，区政府认为，明德小学涉案房屋未经审批许可、未取得建设工程规划许可证，违法事实清楚，适用法律正确，程序合法。2018年8月15日，区政府作出了复议维持的决定。值得注意，涉案房屋为违法建筑，不具有合法权益，原告至始至终未取得房屋所有权，房屋所有权移转必须经过法定程序，依法登记，原告不享有涉案房屋所有权，加之本案并非重大疑难案件，证据确凿，因此未举行听证，符合法律规定，未剥夺原告的听证权。综上所述，区政府作出复议维持决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规准确，程序合法。原告的起诉没有事实和法律依据，应当依法驳回原告的诉讼请求。   被告区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书及其相关证据材料，证明2018年7月16日原告向区政府申请行政复议并提交了证据材料；2.行政复议立案审批表，证明区政府收到原告提出的复议申请，认为符合规定，予以立案受理；3.行政复议答复通知书，证明区政府通知区执法局十日内提出书面答复并提交证据；4.复议答辩状及相关证据材料，证明区执法局于2018年7月25日提交书面答辩意见及相关证据；5.行政复议决定书，证明2018年8月15日区政府依法作出复议维持决定；6.送达回证，证明区政府于2018年8月30日将复议决定依法送达给原告。   第三人明德小学未到庭，未提交书面陈述意见和证据材料。   经庭审质证，关于原告提交的证据，被告区执法局对证据1-3真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不予认可，不能说明原告对房屋享有所有权；对证据4的真实性、合法性、关联性不予认可，认为物权变动应以登记为准；对证据5的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据6的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可，行政相对人是明德小学，与原告无关；对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可，没有对方的送达回证签收情况；对证据8-9的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可，行政相对人是明德小学，与原告无关；对证据10的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，没有签收单位的签字确认说明；对证据11-12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，区执法局复议期间提交的证据证明行政相对人是明德小学非本案原告；对证据13的真实性、合法性认可，对关联性不予认可；对证据14的真实性、合法性认可，对关联性不认可，没有看到征收公告等文书；对证据15的真实性、合法性、关联性不认可。被告区政府对证据1的真实性、合法性、关联性认可；对证据2的真实性、合法性、关联性认可，对证明内容不认可，只能证明签证时间是2008年7-10月，涉案房屋没有报建不能证明其合法性；对证据3的真实性、合法性、关联性认可，对证明内容不认可，明德小学组织建房时间是2008年4月，证明建房时间是在此之后；对证据4的真实性和证明内容不予认可，只能证明交付了建房款，但该房屋还是违法建筑；对证据5的真实性不认可，对证明目的不予认可，不能证明原告是房屋合法所有权人；对证据6的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可，区执法局下达文书没有侵害原告利益，原告不是处罚对象；对证据7的合法性、证明内容不予认可，涉案房屋是明德小学的，原告起诉不合法；对证据8、9的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可，两份文书内容符合客观事实，适用法律正确，没有剥夺原告权益；对证据10的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据11的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不认可；对证据10的真实性不予认可，没有区政府签收和原告签字；对证据11的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明内容不认可，区政府有充分证据证明明德小学是处罚对象，没有遗漏事实，适用法律正确；对证据12的真实性、合法性、关联性认可；对证据13的真实性、合法性予以认可，关联性不认可，和征收行为没有关系；对证据14的真实性、关联性不认可，原告没有提交原件，无法核实证据来源；对证据15的真实性、合法性、关联性不认可，证据13-15的三份文件与本案不具有关联性，不能证明区政府适用法律错误，复议决定是依据区执法局提交的证据材料作出。   关于被告区执法局提交的证据，原告对证据1-4的真实性、合法性、关联性不予认可，区执法局未对其主张的违法事实进行调查确认，没有对学校负责人进行询问；证据5的真实性、合法性、关联性不予认可，区执法局将处罚对象认定为明德小学，剥夺了实际占有使用该房屋的权利人的陈述申辩权；对证据6的真实性、关联性认可，对合法性不认可，该房屋是2007年开始建设，根据法不溯及既往的原则，不能适用《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》；对证据7的真实性、合法性、关联性不认可，该证据中有一个针对房屋建设时间的更正，可以证明区执法局在作出处罚决定时没有将相关的事实调查清楚；对证据8的真实性、合法性、关联性不认可，区执法局将处罚对象认定为明德小学，剥夺了实际占有使用该房屋的权利人的陈述申辩权；对证据9的真实性关联性认可、合法性不认可；对证据10-11的真实性、关联性、合法性不认可，主要是针对明德小学进行搬迁；对证据12结案报告真实性、合法性、关联性不予认可，在行政处罚程序中调查应当有一份终结报告，结案报告不能作为作出行政处罚决定的依据；对证据13的真实性、关联性、合法性不认可，通过该证据看出没有通知原告。区政府对区执法局提交全部证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均予以认可。   关于被告区政府提交的证据，原告对证据1-3的真实性认可，对证明目的不认可，只能证明区政府的受理程序合法；对证据4的真实性认可，对合法性、关联性不认可，区政府并未对其真实性进行审查，且该证据能反映出涉案房屋占有使用人是原告等人；对证据5的真实性、关联性认可，对合法性不认可；对证据6的真实性、合法性、关联性认可。区执法局对区政府提交全部证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明内容符合客观事实。   本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1具有真实性、合法性，与本案有关联，本院予以采纳；证据2-5，具有真实性但无法证明待证事实，本院不予采纳；证据6-10形式真实，来源合法，与所证事实有关联，本院予以采纳；证据13-15，与本案不具备关联性，本院不予采纳。对被告区执法局提交证据1-13的真实性、合法性、关联性予以认可，本院予以采纳。对被告区政府提交证据1-6的真实性、合法性、关联性予以认可，本院予以采纳。   经审理查明:被告区执法局于2018年6月1日巡查时发现第三人明德小学未取得建设工程规划许可证，在三亚市天涯区羊栏村委会羊栏明德小学内建设一幢五层楼房，该房屋建成于2008年，框架结构，占地面积约574平方米，建筑面积约2870平方米。区执法局经绘图拍照后，向明德小学作出并送达天综执（二大队）询字[2018]2-065号《接受调查询问通知书》，通知明德小学携带法人代表、身份证、相关审批手续等文件，于2018年6月4日9时到天涯区综合行政执法二大队办公室接受调查询问，但明德小学逾期未接受调查询问。2018年6月21日，区执法局对明德小学作出并送达天综执（二大队）罚告字[2018]第130号《行政处罚告知书》，告知明德小学拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年7月3日，区执法局对明德小学作出并送达《处罚决定书》，认定明德小学未取得建设工程规划许可证，在三亚市天涯区羊栏村委会羊栏明德小学擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定责令明德小学自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。2018年7月13日，区执法局向明德小学作出并送达天综执（二大队）催字[2018]第130号《强制执行催告书》。2018年7月16日，区执法局向明德小学作出并送达《强制执行决定书》。2018年7月16日，区执法局作出《关于责令羊栏明德小学拆除违法建筑的公告》，决定于2018年7月21日对上述违法建设建筑物执行强制拆除。2018年7月16日，原告因不服区执法局作出的《处罚决定书》向区政府提出行政复议申请，2018年8月15日，区政府作出《复议决定书》，维持区执法局作出的《处罚决定书》。2018年8月18日，区执法局将涉案房屋全部强制拆除。原告不服，遂诉至本院。   另查，涉案房屋为明德小学为解决校内教职工住房难的问题而兴建的，房屋竣工后，明德小学向集资修建涉案楼房的20位教职工分配套房。2014年5月1日，原告与明德小学老师李少佳签订《房屋转让协议》，约定李少佳将羊栏明德小学集资楼套房一套(门牌号304)转让给原告。   又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）明确，三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市天涯区羊栏村委会羊栏明德小学位于三亚市主城区规划内。   本院认为，一、关于区执法局作出《处罚决定书》是否合法的问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，天涯区政府设置区执法局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。因此，区执法局作为天涯区的城市管理综合行政执法机关，对天涯区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制执行权，其作出《处罚决定书》并未超越职权。   其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。三亚市人民政府《三亚市城市总体规划1995-2010》确定的城市规划范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。由此可见涉案房屋位于三亚市城市总体规划内，且各方当事人对涉案房屋未取得建设工程规划许可证无异议，涉案房屋为违法建筑，事实清楚，证据确凿。由于该房屋存续至今，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。据此，区执法局对其处于持续状态的违法建设行为作出《处罚决定书》，责令其限期拆除涉案违法建筑物，具有事实根据和法律依据。原告主张区执法局处罚对象错误的问题，因涉案房屋为违法建筑，且房屋作为不动产，所有权流转应以登记为要件，在原告尚未取得合法的房屋所有权登记证明的情况下，区执法局将涉案房屋的建设方明德小学作为行政相对人，并作出行政处罚决定并无不妥。   再次，从处罚程序方面看，区执法局在查处涉案违法建筑的过程中，已向明德小学送达《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》等一系列执法文书，要求其提供有关涉案房屋的相关审批材料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。因此，区执法局根据调查情况作出《处罚决定书》，其处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。   最后，从法律适用方面看，鉴于涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，其违反规划的事实状态始终存在，故区执法局对其持续至今的违法建设行为进行处罚，应适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的相关规定。现区执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三的规定对涉案房屋进行行政处罚，适用法律正确，并无不当。   二、关于区政府作出的《复议决定书》是否合法的问题。区政府在原告申请行政复议后，决定予以受理，并通知区执法局提交书面答复和证据材料。在经审查后，区政府认为区执法局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出《复议决定书》予以维持。该行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。   综上，原告关于撤销区执法局作出的《处罚决定书》和区政府作出的《复议决定书》的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告盛建芳的全部诉讼请求。   案件受理费50元，由原告盛建芳负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审判长 史 海   审判员 柴 华   审判员 蔡智勇     二〇一八年十二月十四日   书记员 马智聪   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。