河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫03行初331号原告宋寿亭，男，汉族，1949年2月1日出生，住河南省孟津县。被告孟津县人民政府。住所地：孟津县城桂花中路。法定代表人宗国明，县长。委托诉讼代理人张宏烈,孟津县农业局工作人员。一般代理。委托诉讼代理人邓玉中,河南中冶律师事务所律师。特别授权。原告宋寿亭认为被告孟津县人民政府没有履行对其承包的土地依法确权职能，于2018年11月9日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月7日公开开庭审理了本案。原告宋寿亭，被告孟津县人民政府的委托诉讼代理人张宏烈、邓玉中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋寿亭起诉称：原告为孟津县麻屯镇宋岭村三组村民，在1998年8月25日土地承包期间获得土地承包权、经营权共15.9亩。根据河南省人民政府下发的豫政办[2015]39号文件《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》、洛阳市人民政府洛政办[2015]66号文件《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》和孟津县人民政府孟政[2015]14号文件精神，被告应于2015年底为原告完成确权颁证工作，但至今没有为原告承包的土地确权。请求：一、判令被告以二轮承包合同为基础为原告承包的耕地（基本农田）进行确权；二、本案诉讼费由被告承担。被告孟津县人民政府答辩称：一、该案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第十二条规定了可以提起行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：其中第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。根据上述法律规定，行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。本案中，答辩人对于孟津县农村土地承包经营确权的工作还属于过程性行为，对于该行为目前不具有可诉性，应依法驳回起诉。二、孟津县县域内的农村土地承包权确权工作仍在进行，并未超过国家要求的工作时限，不存在不履行职责的情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）相关政策要求，“各地要按照中央要求，在稳步扩大试点的基础上用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，要结合当地实际，科学制定工作方案，明确时间表和路线图，先易后难，试点先行，分期分批地推进，既不能急于求成，也不要等待观望，确保进度服从质量”。孟津县人民政府制订相关政策文件，落实人员分工，该项工作目前仍在进行。截止2018年9月30日，在孟津县麻屯镇宋岭村已确权颁证40余户，该村确权工作现仍在进行中。答辩人高度重视承包地确权颁证工作，根据自己的工作安排，制订具体的工作计划、按进度完成工作。由于颁证工作的复杂性，矛盾问题较多，该项工作仍未完成。农业部等六部委要求五年时间完成该项工作，即是考虑到全国各地的实际情况。孟津县的承包地颁证工作目前已经处于收尾阶段，但时限并未超过国家规定的工作时限！三、土地承包经营权确权工作需要农户的配合共同完成，个别农户的不配合延缓了颁证确权工作的进程。承包经营权确权工作开展以来，自2016年9月起，工作组前后多次入村开展确权工作，通过召开入村会议，宣传解释相关确权政策，收集确权资料，下发相关确权签字文书资料等，该项工作一直正在进行中。承包经营权确权的工作需要包括原告在内的农户的配合，个别农户不配合政府工作，甚至提出特别要求等，工作组多次入村和农户交涉，个别农户提出无理诉求比如“耕地等级”、“必须确权为基本农田”等，不达目的就拒绝确权，此种行为延缓了土地工作的进程。综上所述，原告起诉不属于行政诉讼的受案范围，应该依法驳回起诉。原告宋寿亭向本院提交如下证据：第一组证据：1、1998年土地承包合同；2、承包经营权证书；3、粮食补贴存单；4、同村宋九令的孟津县1989年粮油订购任务通知书。证明：原告承包的是集体土地，原告有承包权、经营权。第二组证据：原告本人的承包方调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包地块调查表、公示无异议声明书、户主声明书、农村土地承包经营权登记申请书及农村土地（耕地）承包合同。证明：政府违法变更作废二轮承包合同，企图剥夺原告土地承包权、经营权、流转收益权。依据：1、2012年12月31日中央出台的中办[2013]1号文件；2、河南省人民政府豫政办[2015]39号文件；3、洛阳市人民政府洛政办[2015]66号文件；4、孟津县人民政府孟政[2015]14号文件；5、2018年10月10日孟津县农业局麻屯镇政府宋岭村村委会发布的确权通知；6、河南省人民政府门户网站下载的文件“2016年河南省基本完成土地确权登记颁证工作”。证明：县政府违背上级文件政府及本级政府规定的确权时限。被告孟津县人民政府质证认为：对第一组证据的真实性无异议，证明方向有异议。根据我国相关法律规定，农村土地归村组两级组织所有，农村集体土地确权颁证及发包方到底是村委会还是村民小组应根据该土地到底归谁所有据实来定，关于土地的类别和等级，是国家根据各地实际情况据实登记，随经济发展的变化而调整。对第二组证据的真实性无异议，证明方向有异议。在土地确权颁证过程中经过调查结果公示，公示结果签字确认等必经程序后，政府相关部门审批，最后制证颁证，这其中老百姓配合调查是基本程序和基本义务，其拒不配合导致整个确权颁证程序无法正常向前推进，延误办证。依据真实性无异议，证明方向有异议，1、根据河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作问题解答，要求2017年基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作任务；2、根据农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》农经发[2015]2号文件要求，各地按照中央要求在稳步扩大试点的基础上用5年左右的时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，所以孟津县政府正在稳步推进承包地确权颁证登记工作，并没有超过国家规定的工作时限要求。被告孟津县人民政府向本院提交如下证据：第一组证据：1、关于孟津县农村土地承包经营权登记颁证工作的情况汇报；2、孟津县农村土地承包经营权确权登记颁证督查通报（第一期）；3、孟津县农村土地承包经营权确权登记颁证督查通报（第二期）；4、关于河南省孟津县农村工作土地确权登记颁证经营权证书纠错工作安排的通知；5、关于河南省孟津县农村工作土地确权登记颁证工作数据汇交情况说明；6、2018年8月17日孟津县农村土地承包经营权确权登记颁证工作小组办公室作出的关于孟津县农村土地确权登记颁证经营权证书最后一轮纠错工作安排的通知（当庭提交）；7、2018年11月28日孟津县农村土地承包经营权确权登记颁证工作小组办公室作出的关于孟津县农村土地确权登记颁证经营权证书发放、纠错工作再安排的通知（当庭提交）。证明方向：孟津县农村工作土地确权登记颁证目前处于扫尾工作，仍在进行。第二组证据：8、2018年8月20日豫（2017）孟津县农村土地承包经营权第067713号证（宋书文）；9、2018年9月9日豫（2017）孟津县农村土地承包经营权第067691号证（宋建会）。证明方向：孟津县麻屯镇宋岭村的土地承包经营权尚未完成，仍在进行中。依据：农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，该文件明确了全国土地承包经营权确权登记颁证工作的时限要求。原告宋寿亭质证认为：对第一组证据前五份真实性有异议，原告不认可。第6、7份证据是当庭提交的，不符合行政诉讼证据规则的要求。第二组证据与本案无关，不予认可。其依据也不认可。本院经审理查明：原告宋寿亭系孟津县麻屯镇宋岭村三组村民，1998年8月25日与发包方宋岭村村民委员会签订编号为2003001号的孟津县农村土地承包合同，承包期限自1998年9月20日起至2028年9月20日止。孟津县麻屯镇人民政府于1998年8月25日为原告颁发豫洛[孟]字第092003001号土地承包经营权证。2013年开始，中央、省、市各级人民政府陆续下达文件，要求开展农村土地确权登记颁证工作。2015年8月10日，孟津县人民政府下发孟政[2015]14号《孟津县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，从当年9月21日起分阶段开展本县的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。该项工作开展到孟津县麻屯镇宋岭村时，因在土地的质量等级、土地用途等方面存在争议，涉及原告户的土地承包经营合同至今没有签订，土地承包经营权证亦未颁发。原告认为被告没有履行对其承包土地依法确权职能，侵犯其合法权益，于2018年11月9日诉至本院，要求判令被告以二轮承包合同为基础为原告承包的耕地（基本农田）进行确权。本院认为，原告的诉讼请求为判令被告孟津县人民政府为其承包土地确权，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。履行法定职责之诉以被诉行政机关具有法定职责为前提。本案中，被告作为县级人民政府，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，具有依法向承包方颁发土地承包经营权证、确认土地承包经营权的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。上述法律规定说明，政府履行颁发土地承包经营权证、确认土地承包经营权的法定职责以土地承包合同依法生效为前提，且该颁证行为属于行政确认，承包方的土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、十五条、十九条、二十一条之规定，农村土地承包合同由村集体经济组织或者村民委员会作为发包方与作为承包方的农户依法签订。本案中涉诉土地的承包合同尚未签订，政府依法颁发土地承包经营权证的条件尚不具备，故原告要求被告履行土地确权职责的诉求不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条之规定，承包土地的质量等级、用途等均属于承包合同约定的内容。本轮土地承包过程中，在土地承包合同尚未签订的情况下，原告要求被告按照1998年土地承包经营权证上确定的土地质量等级、土地用途给其颁发土地承包经营权证没有事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下:驳回原告宋寿亭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋寿亭负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  王文朝审判员  王洪涛审判员  任海霞二〇一八年十二月十八日书记员  裴 蓓