贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔27行初356号原告罗贤海，男，布依族，1978年7月19日生，贵州省罗甸县人，住罗甸县。委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被告罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路9号，组织机构代码11522728MB0Q1885XD。法定代表人杨兴华，该县政府县长。出庭应诉负责人廖永晖，该县政府副县长。委托代理人李艳婷、付扬（实习律师），北京市中银（贵阳）律师事务所律师。被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇信邦大道9号，统一社会信用代码115227280098202678。法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长。委托代理人胥正东，该镇政府工作人员。委托代理人马云飞，该镇政府公职律师。被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。法定代表人张可塑，该局局长。委托代理人田孟福，该局法规股负责人。原告罗贤海诉被告罗甸县人民政府、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称龙坪镇政府）、罗甸县综合行政执法局（以下简称罗甸县执法局）土地行政征收一案，于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告罗贤海不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第52号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告罗贤海向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月12日作出（2017）最高法行申4261号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年6月1日作出（2018）黔行再8号行政裁定，撤销本院（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，指令本院受理本案。本院立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年10月18日公开开庭审理了本案。原告罗贤海及其委托代理人周涛，被告罗甸县人民政府出庭应诉负责人廖永晖、委托代理人李艳婷，被告龙坪镇政府的委托代理人胥正东、马云飞，被告罗甸县执法局的委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗贤海诉称，其系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门签订征收补偿协议。2015年5月6日7时许，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员挖原告的承包地，将地上种植的名贵观赏苗木全部挖掉，给原告造成巨大经济损失。被告强制占地、破坏原告种植物的行为，违反了《土地管理法》等相关规定。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认被告破坏原告地上种植物、强制占地的行为违法；2.判令被告将原告的承包地恢复原状并赔偿其经济损失186950元；3.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告本人陈述其在本案中主张权利的土地分别是其位于交扁的自留地和寨边的承包地，其中交扁自留地在征收测量时分为398、398-1、399三个图斑号，寨边承包地为585图斑号。为支持其诉讼主张，原告罗贤海在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：1.龙坪镇派出所出具的关系证明、新联村村委会出具的关系证明，用以证明罗来选与罗贤海是父子关系；2.罗贤海的土地承包经营权证，用以证明罗贤海对涉案的土地享有经营权，是本案的适格主体；3.照片一组，用以证明三被告的主要领导及其工作人员于2015年5月6日在现场参加并组织实施被诉强制行为，该强制行为客观存在；4.关于新苑村黄昌信反映城西大道征地补偿标准不满意的情况答复，用以证明该答复第?项提到罗甸县政府对不同意交出土地的被征收户实施强制行为；5.城西场平总平面图，用以证明贵州省人民政府2012年两份批准文件均不涉及本案的土地，原告的涉案土地并没有经过合法的征收审批程序。被告罗甸县人民政府对原告罗贤海所举示证据质证意见：对1号证据真实性认可，关联性与证明目的不认可；对2号真实性合法性认可，但关联性与证明目的不认可，认为尽管原告罗贤海系罗来选的子女，但不能证明罗贤海是涉案土地唯一的实际使用人；对3号证据三性及证明目的均不予认可；对4号证据真实性合法性予以认可，关联性及证明目的均不予认可；认为5号证据系复印件，未加盖园区管委会公章，其来源不明，该平面图上的文字是原告自行标注，不具有真实性、合法性和关联性，不予认可。被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告罗贤海所举示证据质证意见与罗甸县人民政府质证意见一致。被告罗甸县人民政府辩称：其作为诉讼主体资格不适格。从原告起诉状中事实和理由可知，原告明知其承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员破坏实施，而不是罗甸县人民政府及其余二被告实施。从该事实来看，本案属民事侵权调整范畴。故罗甸县人民政府不是适格的被告。2.原告罗贤海以个人名义起诉诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以户为单位，户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人，原告罗贤海个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。综上，原告提起的本案诉讼不符合行政诉讼法之规定，请依法裁定驳回原告的起诉。被告罗甸县人民政府在法定期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕第457号）；《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕第471号）；征地预公告及公示照片；《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）、裁定书3份。上列证据用以证明：被告在征收新苑村土地时取得了农用地转批的审批手续，并下发了征地预公告，也告知了补偿安置方案和标准，且从已生效的贵州省罗甸县人民法院行政裁定书（2015）罗行初字第1号、13号、16号裁定书中可知，原告对补偿方案是知晓的。针对被告罗甸县人民政府所举示证据，原告罗贤海质证意见：对1、2号证据，认为被告应当附上相关征收土地勘测红线图来证明与本案的土地有关联性，该两份文件无法证明到底征收哪里的土地，对该两份文件的三性及证明目的均不予认可；对3号证据真实性无异议，但对合法性、关联性均不予认可，认为该预征收公告是2013年发布的，按相关规定，预征收公告应在得到批复前拟定，显然预征收公告与批复反映的不是同一宗土地；对4号证据中《通知》的真实性无异议，但对合法性、关联性均不予认可，认为该《通知》是2009年制定的，而征收行为发生在2015年，6年的时间物价在增长，不能以6年前的标准进行补偿，且《土地管理法》明确规定，征收补偿标准2年到3年要进行更新，土地附着物的补偿标准要由省级以上人民政府制定，所以该份《通知》不能作为赔偿的依据；对裁定书的真实性、合法性均无异议，但与本案没有关联性。被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对被告罗甸县人民政府所举示证据均无异议。被告龙坪镇政府辩称：其不是本案适格的诉讼主体。自2011年罗甸县征地工作组成立开始，该工作组办公室一直在龙坪镇政府办公，但根据罗甸县人民政府作出的罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》第十五条及《征地预公告》第八条：“征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。”规定，负责征地工作的主体不是龙坪镇政府。故，龙坪镇政府不是本案适格的被告。被告龙坪镇政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1.《罗甸县政府关于抽调邓雯佳等六位同志到县征地工作组通知》（罗人字社〔2012〕335号），用以证明征地机构不是龙坪镇政府的工作机构，龙坪镇政府不是适格的被告；2.《罗甸县政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发〔2011〕15号），用以证明龙坪镇政府在征地工作中只负责调解处理工作，不是征地的主体；3.土地补偿协议书，用以证明协议书上盖章的是罗甸县国土资源局，龙坪镇政府不是适格的主体；4.征地预公告，用以证明龙坪镇政府不是适格的被告主体。原告罗贤海对被告龙坪镇政府所举示证据质证意见：对1号证据真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该文件不能证明被告没有参与涉案土地上的强制清除行为，亦不能证明实施行政行为具体是谁及被告主张的事实；对2号证据三性均有异议，认为该文件不能证明龙坪镇政府没有参与2015年5月6日当天的强制清除行为；对3号证据真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均有异议，认为协议涉及的土地不是涉案土地，且已被征收完毕，不能证明2015年5月6日被强制清除的土地与协议上所指的土地是同一块土地，国土资源局作为土地管理部门并不具有行政强制执行权；对4号证据三性均有异议，认为没有证据证明该公告已经张贴公布，公告中没有具体的征收土地四至范围，具体的征收单位也没有确定，达不到被告的证明目的。被告罗甸县人民政府、罗甸县执法局对被告龙坪镇政府所举示证据均无异议。被告罗甸县执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中辩称，其答辩意见与被告罗甸县人民政府的答辩意见一致，另补充，该局没有清除原告地上附着物，不是适格被告。庭审中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，本院要求被告补充提交证据，龙坪镇政府向本院提交《关于图斑398、398-1、399现状说明》、城西大道征地初始登记表、图片、图斑及罗甸县城西大道丘块分解面积统计表，用以证明：398、398-1、399图斑土地原属于龙坪镇新苑村罗来选，于2014年5月28日经罗来选签字认可，经罗甸县征地工作组征收后已用于相关建设项目。经组织质证，被告罗甸县人民政府及罗甸县执法局对上述证据均无异议。原告对上述证据三性及证明目的均不认可。经举证、质证，本院对原、被告所举示及本院责令被告补充提交的证据作如下认证：原告罗贤海举示的1—5号证据、被告罗甸县人民政府举示的3、4号证据、被告龙坪镇政府举示的2-4号及经本院责令其补充提交的证据，与本案有关联，能够认定本案基本事实，本院予以确认；被告罗甸县人民政府举示的1、2号证据，因被告未提供上述批复中涉及地块的用地红线图，同时被告罗甸县政府发布涉案项目征地预公告的时间为2013年11月18日，与上述批复前后时间不一致，不能确定该证据与本案是否具有关联性，本院不予确认；被告龙坪镇政府举示的1号证据，与本案不具有关联性，本院不予确认。经审理查明，原告罗贤海系罗甸县龙坪镇新苑村二组村民，在该组寨边、交扁（地名）分别拥有承包地和自留地，其中寨边土地登记在罗甸县人民政府于1998年颁发给其父亲罗来选的土地承包经营权证上，登记面积为0.4亩。为实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县人民政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县人民政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告罗贤海承包的上述土地位于该项目征收范围内。因补偿标准问题，原告未与被告罗甸县人民政府达成征收补偿协议。原告主张2015年5月6日被告罗甸县人民政府、龙坪镇政府、罗甸县执法局在未与其签订补偿协议的情况下，先后组织人员对前述土地上的附着物予以清除并占有使用该土地。庭审中三被告认可存在上述清除行为，但主张该清除行为系涉案项目施工单位重庆远华公司实施。综合在与本案合并审理的原告提起的行政赔偿案中被告罗甸县人民政府提交的585号图斑土地的征地初始登记表及龙坪镇政府提交的398、398-1、399号图斑土地的初始登记表等在卷证据及涉案土地已经用于相关项目建设的事实，本院对2015年5月6日被告罗甸县人民政府组织人员将原告前述土地上的附着物予以清除并占有使用该土地的事实予以确认。另查明：就涉案行政行为，原告罗贤海曾于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告罗贤海不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第52号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告罗贤海向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月12日作出（2017）最高法行申4261号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年6月1日作出（2018）黔行再8号行政裁定，撤销本院（2015）黔南立行初字第16号行政裁定，指令本院受理本案。本院立案受理后，本院依法将原告要求确认违法及要求赔偿的诉讼请求分别进行立案后依法合并审理。本院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格主体；二、被诉行政行为是否合法。关于第一个争议焦点。关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地是以其父亲罗来选为户主的家庭承包土地及自留地，其作为土地的实际使用人，认为被告对该土地上附着物实施清除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗贤海是本案适格的原告。三被告关于罗贤海不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县人民政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县人民政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。罗甸县人民政府作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对罗贤海承包地的征收是由罗甸县人民政府组织实施，罗甸县人民政府是征收主体。本院已查明2015年5月6日三被告组织人员将原告前述两处土地上的附着物予以清除并占有使用该土地，而罗甸县人民政府是涉案项目的征收主体，罗甸县综合行政执法局及龙坪镇政府按照罗甸县人民政府的工作安排协助实施行为，都是为完成罗甸县人民政府对罗贤海承包地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果应当由罗甸县人民政府承担。故罗甸县人民政府是本案适格被告，罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格被告，应驳回原告对该二被告的起诉。关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，本案被告罗甸县政府在土地征收过程中，并不具有强制执行的法定职权,其未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行清除原告承包地上附着物并占用涉案土地的行为违反法定程序。综上所述，被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告涉案土地实施的强制占用及清除地上附着物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告罗贤海要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗贤海位于罗甸县龙坪镇新苑村寨边、交扁涉案土地实施的强制占用及清除地上附着物的行政行为违法。二、驳回原告罗贤海对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 刘玉冰审判员 游昌新二〇一八年十二月六日书记员 黄忠莉