四川省蓬溪县人民法院 民 事 判 决 书 （2018）川0921民初217号 原告：蓬溪县人民政府，住所地：蓬溪县政府街行政大楼。 法定代表人：肖霞，县长。 委托诉讼代理人：朱光文，四川陈理律师事务所律师。执业证号：15109200810127215。 被告：山东玉和磨具制造有限公司，住所地：山东省莒南县大店镇街疃村。统一社会信用代码：91371327267169446J。 法定代表人：张玉和，公司执行董事。 被告：遂宁正鸿磨具制造有限公司，住所地：遂宁蓬溪金桥新区。统一社会信用代码：510921000018878。 法定代表人：张正，董事长。 委托诉讼代理人：刘刚，四川漆大律师事务所律师。执业证号：15103198910968962。 委托诉讼代理人：梁波，四川漆大律师事务所律师。执业证号：15103201210202459。 原告蓬溪县人民政府诉山东玉和磨具制造有限公司、遂宁正鸿磨具制造有限公司合同纠纷一案，本院于2018年1月23日立案受理后，依法组成合议庭，并公开开庭进行了审理。原告委托代理人、被告遂宁正鸿磨具制造有限公司法定代表人及委托代理人到庭参加了诉讼。原告蓬溪县人民政府法定代表人肖霞、被告山东玉和磨具制造有限公司法定代表人张玉和，经本院传票传唤逾期未到庭。本案现已缺席审理终结。 原告蓬溪县人民政府向本院提出诉讼请求：1、判决解除原告与山东玉和磨具制造有限公司签订的《投资协议》、解除原告与遂宁正鸿磨具制造有限公司签订的《投资补充协议》；2、由被告遂宁正鸿磨具制造有限公司交回投资协议约定的土地（原状交回），清除地面附着物，如果不清除，则应承担清除费用；3、判决二被告共同向原告支付违约金300万元；4、本案诉讼费由二被告负担。事实和理由：原告与山东玉和磨具制造有限公司于2014年1月3日签订《投资协议》，对投资项目、投资主体、用地政策、扶持政策、双方权利义务等作出了明确约定。基于《投资协议》的约定，被告山东玉和磨具制造有限公司于2014年3月14日在蓬溪县新注册公司为：遂宁正鸿磨具制造有限公司。2014年10月，原告与遂宁正鸿磨具制造有限公司签订《投资补充协议》，对项目建设内容、时间进行了明确约定。基于投资需要，遂宁金桥新区管理委员会与被告遂宁正鸿磨具制造有限公司于2014年10月签订《供地合同》，合同签订后，原告按约定交付建设用地，并履行了合同其他义务。遂宁正鸿磨具制造有限公司于2014年12月16日开工建设，但时至今日，遂宁正鸿磨具制造有限公司仍未按约定的投资金额、项目建设内容及项目建设期完成投资建设，根据《投资协议》第六条第二款约定，遂宁正鸿磨具制造有限公司对已占地并未实际利用，已闲置两年多，构成实质违约，原告有无偿收回土地的权利。原告有权解除《投资协议》及《投资补充协议》。根据《投资协议》第五条第二款第一项的约定，本合同中应由乙方享有的权利和承担的义务由乙方和乙方新注册的法人企业享有和承担。《投资协议》第六条第七款约定，甲乙双方任何一方违反本协议，违约方承担对方所有的损失，并承担300万元违约金。原告有权要求二被告支付违约金300万元。 被告山东玉和磨具制造有限公司未作答辩。 被告遂宁正鸿磨具制造有限公司辩称，1、按照合同相对性原理，正鸿公司不是适格被告；2、《投资协议》是行政倡导性协议，是无效的；3、即使协议有效，但不是被告违约，而是土地转让不合法，无效，无法实际履行，不能实现合同目的，保留主张权利的权利，同意解除合同；4、合同约定“六通一平”，实际未达到约定，原告违约在先，驳回原告诉讼请求；5、本案合同解除或无效，没有说到土地问题，土地交还是单独的，如果本案支持原告交还土地的请求，则存在重复主张。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2014年1月3日，蓬溪县人民政府作为甲方、山东玉和磨具制造有限公司作为乙方签订《投资协议》，约定乙方在遂宁金桥新区投资建设年产1.2万吨绿碳化硅磨料、2万吨￠500－1300㎜陶瓷砂轮项目，总用地约80亩，总投资2.2亿元人民币，乙方在蓬溪依法出资设立玉和磨具有限公司（具体以乙方申报、工商核名为准），作为投资经营平台，负责项目投资、建设及生产经营管理等业务，甲方以挂牌出让方式出让土地80亩左右，供乙方新建该项目，具体供地以金桥新区出具的用地协议及红线图为准，性质为工业用地，挂牌价9.6万元/亩，同时约定证件颁发条件：甲方在签订正式投资协议后，按协议约定供地给乙方使用；在乙方按协议约定完成投资并投产运行、经甲方相关部门按投资协议进行验收审核同意且乙方已交清相应土地价款后，按相关程序为乙方办理土地使用权证，甲方应在收到乙方申请之日起30个工作日内向乙方颁发相关国有土地使用权证。合同同时约定了政府扶持政策，合同中就甲方权利义务约定：甲方负责乙方进场施工的“六通一平”（水、电、气、排污、路、通信及场平），乙方在与甲方所签用地协议约定的开工时间进场施工；乙方投资项目涉及的立项报批、环评、土地出让、规划建设等相关手续由乙方负责按规定和相关程序办理，甲方全力协助乙方。乙方的权利义务约定：乙方必须在蓬溪注册独立的法人企业，实行自主经营、自负盈亏，本合同应由乙方享有的权利和承担的义务由乙方和乙方新注册的法人企业享有和承担；正式协议签订后，乙方在10个工作日内在蓬溪注册法人企业，并在注册成功后5个工作日内交项目履约保证金300万元到甲方指定账户，该保证金可作为首付土地款，也可在项目主体工程完成80%时返80%，建成投产时返20%。特别约定：若乙方未能履行“乙方权利义务”中第1、第2、第4、第6条之一，视为乙方根本性违约，甲方有权收回土地使用权，合同自行终止；若乙方未能履行“乙方权利义务”之第3条约定，且达不到投资进度，超出用地部分按土地整理的成本价收取土地价款，对圈而未用的土地或投资进度特别缓慢，按政策依法收回土地，对项目已占地但未实际利用的，第一年按土地价款总额的20%收取闲置费，第二年无条件收回占用土地；甲、乙双方任何一方违反本协议，违约方应承担对方所有的经济损失，并承担300万元违约金。《投资协议》上有双方的签章，张正作为乙方代表签字。 2014年3月14日，遂宁正鸿磨具制造有限公司登记成立，工商登记信息显示，注册资本1000万元人民币，股东两人，其中张正认缴出资510万元、陈刚认缴出资490万元。2014年7月28日，遂宁正鸿磨具制造有限公司通过遂宁市商业银行交纳保证金150万元，付款人为郭刚，收款人为蓬溪县金桥投资发展有限责任公司。 2014年10月16日，蓬溪县人民政府作为甲方、遂宁正鸿磨具制造有限公司作为乙方签订《投资补充协议》，载明：蓬溪县人民政府与山东玉和磨具制造有限公司于2014年1月3日签订了《投资协议》，原山东玉和磨具制造有限公司在蓬溪县新注册公司为：遂宁正鸿磨具制造有限公司。合同约定项目建设内容为：年产3万吨￠500-1300㎜陶瓷砂轮项目，项目建设时间为：2014年10月进场，建设期限为10－12个月，本协议约定与原投资协议约定不符的，以本协议为准，本协议不涉及的，按原投资协议执行。该补充协议上张正签名并加盖遂宁正鸿磨具制造有限公司印章，蓬溪县人民政府未签字、盖章。 2014年10月15日，遂宁金桥新区管理委员会作为甲方、遂宁正鸿磨具制造有限公司作为乙方签订《供地合同》一份，载明“原山东玉和磨具有限公司在蓬溪县新注册公司为遂宁正鸿磨具制造有限公司，根据山东玉和磨具制造有限公司与县人民政府签订的《投资协议》以及中、省、市相关产业政策法规规定，……，现就乙方在遂宁金桥新区投资建设年产3万吨￠500-1300㎜陶瓷砂轮项目用地事宜达成如下协议：……”，合同还约定了以下内容：甲方提供给乙方土地位于金桥新区遂广高速以北、经一路以西位置（具体以用地红线标注的坐标为准），共用地74亩，供地方式为挂牌出让，出让价格9.6万元/亩，土地价格在本协议土地挂牌出让后，乙方按其与土地管理部门签订的《国有土地出让合同》约定的缴款期限全额缴纳；甲方权利和义务：甲方根据法律的授权出让土地使用权，甲方保证该宗土地合法的、完整的土地使用权，并承诺该宗地无任何纠纷，甲方于2014年10月前将本协议供地按现状移交给乙方使用，在土地管理部门对本协议土地挂牌出让乙方去摘牌并按要求缴清土地价款后，甲方按要求提供所需各类文件并予以协助办理土地使用权证的义务，甲方供地后乙方2年还未达到山东玉和磨具制造有限公司与蓬溪县人民政府签订的《投资协议》约定的投资密度时，甲方有无偿收回本协议土地的权利（对地上附属物不予补偿）；乙方权利和义务：缴纳土地价款的义务，乙方项目达到山东玉和磨具有限公司与蓬溪县人民政府签订的《投资协议》约定的年产值规模、投资密度、纳税等条件的义务，乙方在2014年10月底前开工的义务，2015年10月底前完成投资的义务；本协议土地挂牌时间：在乙方按山东玉和磨具制造有限公司与蓬溪县人民政府签订的《投资协议》约定完成投资并投产运行，经甲方组织相关部门按《投资协议》进行验收审核同意后；违约责任：任何一方违反本协议规定时，向对方支付违约金人民币50万元，违约金不足以抵偿损失时，赔偿实际损失。协议签订后，遂宁金桥新区管理委员会提供了相应土地供遂宁正鸿磨具制造有限公司进行项目建设。 2014年10月23日，遂宁正鸿磨具制造有限公司与重庆两江建筑工程有限公司签订建设工程承包合同，2014年12月16日，重庆两江建筑工程有限公司进场施工，但没有取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2015年3月25日，重庆两江建筑工程有限公司向遂宁正鸿磨具制造有限公司递交停工报告，原因是没有按承诺退还保证金、支付工程进度款。2015年3月31日，重庆两江建筑工程有限公司项目部向遂宁正鸿磨具制造有限公司发催款函，要求退还保证金，并支付工程进度款。2015年6月5日，重庆两江建筑工程有限公司起诉遂宁正鸿磨具制造有限公司，要求支付拖欠的工程款，本院于2015年12月24日作出（2015）蓬溪民初字第1318号民事判决书，判决遂宁正鸿磨具制造有限公司支付工程款及机具材料费共计6019345元及利息；支付违约金15万元。该案至今在执行中。 本院认为，解决本案争议涉及以下几个问题：一是遂宁正鸿磨具制造有限公司是否是本案适格被告；二是原、被告签订的《投资协议》、《投资补充协议》的性质；三是《投资协议》、《投资补充协议》的效力；四是原告要求解除《投资协议》、《投资补充协议》的请求应否支持；五是原告要求被告返还土地的诉讼请求应否支持；六是原告主张的违约金应否支持。 第一个问题，关于被告主体资格。遂宁正鸿磨具制造有限公司认为其不是适格被告，理由是合同具有相对性。遂宁正鸿磨具制造有限公司系具有法人资格的企业，具有独立的民事权利能力和民事行为能力，可依法享有民事诉讼权利，履行民事诉讼义务，从这个意义上讲，其可以成为民事诉讼的被告。就本案而言，其是否系适格的被告，主要应当考查两个方面，一是其与原告是否具有民事权利义务关系，二是针对原告的具体诉讼请求，双方是否存在相关争议。就签订合同来说，2014年10月16日，蓬溪县人民政府作为甲方、遂宁正鸿磨具制造有限公司作为乙方拟签订《投资补充协议》，该补充协议原告未签字、盖章，除此之外，双方无书面协议，由此，原告与被告遂宁正鸿磨具制造有限公司未通过直接签订书面合同的形式建立合同关系。但是，该补充协议上有张正的签字、遂宁正鸿磨具制造有限公司签章，说明当时遂宁正鸿磨具制造有限公司对该补充协议没有异议，认可协议内容，愿意接受其约束；从《投资协议》、《投资补充协议》、《供地合同》表述的内容看，尽管合同签订的主体不完全一致，合同本身具有相应的独立性，但相互间也体现了关联性；特别是《投资补充协议》，是在《投资协议》基础上的补充，依附于《投资协议》，而不是单独另立一个合同，只是在《投资协议》的基础上作了适当的变更、完善，并没有推翻原《投资协议》，“本协议约定与原投资协议约定不符的，以本协议为准，本协议不涉及的，按原投资协议执行”明确表达了该意思，因此，可以将《投资补充协议》视为《投资协议》的一部分，遂宁正鸿磨具制造有限公司对《投资协议》的内容本身也是明知的，因为张正既是遂宁正鸿磨具制造有限公司的法定代表人，同时还作为山东玉和磨具制造有限公司的代表人在《投资协议》上签字，《投资协议》明确载明“乙方必须在蓬溪注册独立的法人企业，实行自主经营、自负盈亏，本合同应由乙方享有的权利和承担的义务由乙方和乙方新注册的法人企业享有和承担”，遂宁正鸿磨具制造有限公司认可《投资补充协议》也就表明其认可《投资协议》，否则，其不可能在《投资补充协议》上签字、盖章，既然认可《投资协议》，当然应受其约束；此外，结合后来签订的《供地合同》看，遂宁正鸿磨具制造有限公司为履行《投资协议》而成立，并具体承担项目投资、建设、生产经营等任务，“原山东玉和磨具有限公司在蓬溪县新注册公司为遂宁正鸿磨具制造有限公司，根据山东玉和磨具制造有限公司与县人民政府签订的《投资协议》”、“甲方供地后乙方2年还未达到山东玉和磨具制造有限公司与蓬溪县人民政府签订的《投资协议》约定的投资密度时，甲方有无偿收回本协议土地的权利”等表述均可对此予以证实，上述内容也可证实遂宁正鸿磨具制造有限公司受《投资协议》约定的约束。综上，遂宁正鸿磨具制造有限公司虽未与原告直接签订书面合同，但其应受《投资协议》的约束，并由此与原告建立了相应的权利义务关系。因履行《投资协议》及《投资补充协议》产生争议，原告提起本案诉讼，原告的诉讼请求与遂宁正鸿磨具制造有限公司具有法律上的利害关系，直接关涉其相关权利义务，遂宁正鸿磨具制造有限公司作为本案被告符合法律规定，遂宁正鸿磨具制造有限公司辩称其不是适格被告与客观事实不符。 第二个问题，关于协议性质。被告遂宁正鸿磨具制造有限公司认为《投资协议》、《投资补充协议》非民事合同，而是行政倡导性协议。其理由是在招商引资中，政府只能是引导，而不能作为民事合同的主体。被告该辩解理由不能成立，其理由是：没有法律规定政府不能作为民事活动的主体，政府虽然具有行政管理的职能，但并非在任何时候、任何情况下均系行使行政管理职能，有时也参与民事活动，实施民事行为，以民事主体的身份出现，对此，法律没有禁止；本案协议的达成，系双方平等协商的结果，而并非政府基于行政管理的需要，根据行政法规范的授权与被告签订协议，而是以民事主体的身份出现，参与民事活动，被告也非行政管理相对人，协议内容并未显示政府对被告实施某项行政管理；本协议有具体的权利义务及违约责任的约定，并非只是一般性的倡导。故本案协议非行政协议，或行政倡导性协议，而是民事合同。 第三个问题，关于合同效力。被告遂宁正鸿磨具制造有限公司认为《投资协议》、《投资补充协议》无效。其理由是：政府不能作为合同主体，协议内容不合法，供地不合法，不具备投资条件。关于合同主体的问题前面已论及，不再赘述。至于《投资协议》中涉及到供地的问题，协议对供地面积、挂牌价、以后证件颁发作了宏观的约定，具体事项要签订相应的用地协议再作具体约定，蓬溪县人民政府不负责供地的具体事项。就具体供地而言，遂宁金桥新区管理委员会作为甲方、遂宁正鸿磨具制造有限公司作为乙方签订了《供地合同》，双方的纠纷已另案提起诉讼。本案协议只是约定了在被告完成投资并投产运行后，经验收审核且交清土地价款后，按程序为被告办理土地使用权证，也就是约定了取得土地使用权证的条件，至于其中要经过的程序，本案协议未作有违法律规定的约定。因此，被告认为协议内容违法缺乏依据。《供地合同》为落实本案协议关于供地的约定所签，《供地合同》本身的效力不影响本案协议的效力。综上，本案《投资协议》并不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效规定的情形，是双方真实意思表示，合法有效。至于《投资补充协议》，虽然原告未签字、盖章，但其仅为《投资协议》的补充，系《投资协议》的一部分，《投资协议》原告已签字、盖章予以确认，且原告提起诉讼要求解除《投资补充协议》，也表明其认可《投资补充协议》，事实上双方也是按照《投资协议》和《投资补充协议》的约定提供土地、修建厂房，故《投资补充协议》亦已成立，并有效。 第四个问题，关于合同解除权。被告遂宁正鸿磨具制造有限公司认为原告未提供合法的土地、未达到“六通一平”构成违约。原告认为被告未按协议约定投资、长时间闲置土地、未足额交纳保证金构成违约。《投资协议》约定，项目总投资2.2亿人民币，而在之后的项目建设中山东玉和磨具制造有限公司并未履行投资义务。前面已经论述，遂宁正鸿磨具制造有限公司应当受《投资协议》约定的约束，履行相应的义务，而被告遂宁正鸿磨具制造有限公司除缴纳了150万元的项目履约保证金外，在项目建设中基本未实际投入项目资金，其在履行与重庆两江建筑工程有限公司签订的建设工程施工合同中，长期拖欠工程款，致使工程停工，重庆两江建筑工程有限公司向本院提起诉讼，本院作出（2015）蓬溪民初字第1318号民事判决书，判决遂宁正鸿磨具制造有限公司支付工程款及机具材料费共计6019345元，该案至今仍在执行中，遂宁正鸿磨具制造有限公司未履行判决确定的义务，由此可以清楚地表明遂宁正鸿磨具制造有限公司亦未履行《投资协议》确定的投资义务，按约定投资是被告的主要合同义务，被告至今不履行该义务，已构成根本性违约。根据《投资协议》关于供地的约定，遂宁金桥新区管理委员会与被告遂宁正鸿磨具制造有限公司于2014年10月15日签订了《供地合同》，并实际提供了土地供被告建设使用，被告未因无地可用或用地过程中受阻导致工程无法建设，无证据显示原告所提供的土地违反法律、法规的规定，不能用于工业建设，由此，原告已履行提供土地的义务。对于土地挂牌出让时间、被告如何取得土地使用权证等事项，双方明确约定了相应条件，在达到相应条件之前，仅仅是提供土地使用，而不是直接出让土地使用权，不应将“供地”等同于土地使用权出让，被告至今未达到约定的土地使用权出让条件，当然不能起动土地使用权出让程序，被告以原告未提供合法土地为由，主张原告违约，系将“供地”等同于土地使用权出让，与双方约定不符。关于“六通一平”的问题，本案协议有相应的约定，是否达到“六通一平”，双方均未提交确实充分的证据，《供地合同》中约定，“甲方于2014年10月前将本协议供地按现状移交给乙方使用”，被告在进场建设时，未就此向原告提出异议，故关于“六通一平”的约定，在履行中已另有约定，被告以此主张原告违约，缺乏依据。就项目建设所使用的土地，被告至今已闲置两年多，工程施工费用也未向承建方支付，被告公司长期无办公地址、办公人员。按照《投资协议》特别约定第（二）项规定，“对圈而未用的土地或投资进度特别缓慢，按政策依法收回土地，对项目已占地但未实际利用的，第一年按土地价款总额的20%收取闲置费，第二年无条件收回占用土地”，本案存在上述约定情形，被告所使用的土地应予收回，就本案而言，土地的收回，意味着合同无法继续履行。综上，按照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）项的规定，被告已构成根本性违约，原告有权行使合同解除权，且在诉讼中被告遂宁正鸿磨具制造有限公司同意解除合同，故对原告要求解除《投资协议》、《投资补充协议》的请求予以支持。 第五个问题，关于返还土地。在本案《投资协议》中约定了原告向被告提供土地，但只是宏观地就用地大概面积、用地政策、价格、今后证件的颁发作了约定，但原告并不直接向被告供地，具体供地以遂宁金桥新区出具的用地协议及红线图为准。案外人遂宁金桥新区管理委员会与遂宁正鸿磨具制造有限公司签订了《供地合同》，就供地的具体事项作出了约定，并实际提供了土地，且在另案中遂宁金桥新区管理委员会已提出返还土地的诉讼请求，故本案原告与被告遂宁正鸿磨具制造有限公司间并不存在实际的供用地关系，原告要求返还土地的诉讼请求不予支持。 第六个问题，关于违约金。原告与被告山东玉和磨具制造有限公司在《投资协议》第六条第（七）项约定，“甲乙双方任何一方违反本协议，违约方应承担对方所有的经济损失，并承担300万元违约金”。虽然该约定没有被告遂宁正鸿磨具制造有限公司的签字盖印，但前面已论及二被告对《投资协议》约定的相关权利和义务应共同享有和承担，当然包括违约责任。被告不履行投资义务、多年闲置土地，已构成根本性违约，因此，被告应当承担违约责任。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款的规定，“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”，本院询问被告遂宁正鸿磨具制造有限公司是否请求减少违约金，其明确表示不请求减少，虽然遂宁正鸿磨具制造有限公司在诉讼中未经山东玉和磨具制造有限公司特别授权，其所作上述表态不能同时代表山东玉和磨具制造有限公司，但山东玉和磨具制造有限公司不答辩、不到庭应诉、不提交证据，系自行放弃相关诉讼权利，应承担由此带来的不利法律后果，故对原告要求支付违约金300万元的请求予以支持。 综上所述，原告的诉讼请求予以部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第三十七条、第五十二条、第六十条、第九十四条第（二）项、第一百零七条、第一百一十四条第一款、第二款及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条的规定，判决如下： 一、解除原告蓬溪县人民政府与被告山东玉和磨具制造有限公司签订的《投资协议》； 二、解除原告蓬溪县人民政府与被告遂宁正鸿磨具制造有限公司之间的《投资补充协议》； 三、限判决生效后十日内，由被告山东玉和磨具制造有限公司、遂宁正鸿磨具制造有限公司向原告蓬溪县人民政府支付违约金300万元； 四、驳回原告蓬溪县人民政府其余诉讼请求。 如被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本案受理费30800元，由被告山东玉和磨具制造有限公司、遂宁正鸿磨具制造有限公司共同负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  唐 卫 审 判 员  李雪琴 人民陪审员  孔 彦 二〇一八年十二月十七日 书 记 员  殷 旭