山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁06行终176号 上诉人（原审原告）赵珊，女，1986年11月28日出生，汉族，住山东省烟台市芝罘区。 被上诉人（原审被告）烟台市公安局芝罘分局，住所地：山东省烟台市芝罘区市府街78号。 法定代表人杨国峰，局长。 被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府，住所地：山东省烟台市芝罘区市府街76号。 法定代表人杨波，区长。 委托代理人王炜涛，烟台市芝罘区人民政府法制办工作人员。 委托代理人王帅，烟台市芝罘区人民政府法制办工作人员。 上诉人赵珊因与被上诉人烟台市公安局芝罘分局（以下简称芝罘公安分局）、烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）治安行政处罚、行政复议一案，不服山东省烟台市芝罘区人民法院（2017）鲁0602行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2017年4月25日，宫家岛5号楼被拆迁群众到宫家岛居委会楼下的万好家居开会商议如何解决安置问题，决定到上级政府反映问题，每家出资100元作为上访费用，并决定5月2日到烟台市人民政府（以下简称市政府）上访。同年5月2日，包括赵珊在内的上访群众在市政府西侧港城东大街被公安机关拦下，并被引导至烟台市信访局反映问题。同年5月3日，赵珊在三站批发市场订制了印有“冤”字的文化衫，并于5月6日将该文化衫放在了万好家居。 2017年5月15日19时许，赵珊与张衍松及宫家岛5号楼原住户在万好家居开会共同商议到市政府上访事宜。5月16日，上访群众穿着赵珊订制的印有“冤”字的文化衫到市政府南门对面马路上采取喊口号等方式非法聚集1个多小时，且不听劝阻。2017年5月18日，芝罘公安分局只楚派出所受理赵珊扰乱公共场所秩序一案，并以“赵珊开会提议为讨要安置房及安置费要于5月16日去市政府上访，并为上访的张衍松等60余人订制印有“冤”字的白色短袖衫，扰乱公共场所秩序”为由，给予赵珊行政拘留七日的行政处罚。 一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，芝罘公安分局依职权作出诉争的烟公芝(只)行罚决字[2017]10491号行政处罚决定书，芝罘区政府作出烟芝政复决字[2017]17号行政复议决定书，因此，芝罘公安分局、芝罘区政府为本案适格被告。 关于赵珊是否应当受到行政处罚的问题。公民享有信访的权利，但该权利必须在合法的范围内，依法依规地行使。《信访条例》第二十条规定，信访过程中，信访人应遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权利，信访人应自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆。本案中，包括赵珊在内的部分宫家岛被拆迁群众的房屋安置补偿款没有得到按时发放且被拆迁房屋十多年间没有得到安置，从情理上来说，其境遇令人同情；从法律上来讲，宫家岛被拆迁群众应当合法合理地行使信访权利。本案中，2017年5月15日晚，赵珊与张衍松等宫家岛5号楼原住户开会商议上访事宜，会议期间赵珊提议到市政府上访。次日，未经批准，上访的宫家岛群众统一穿着赵珊订制的“冤”字的白色短袖衫到市政府上访。芝罘公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定认定赵珊的行为属于扰乱其他公共场所秩序的行为，并对赵珊处以行政拘留七日的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确，予以支持。 本案中，芝罘公安分局依法履行了作出行政处罚前，向赵珊告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知赵珊享有陈述、申辩的权利，赵珊亲笔书写“我接受处罚，不提出陈述和申辩”，并签字摁印。赵珊主张其迫于威胁签字摁印的主张没有提供证据证明，不予认可。 综上所述，芝罘公安分局作出的烟公芝（只）行罚决字[2017]10491号行政处罚决定书和芝罘区政府作出的烟芝政复决字[2017]17号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回赵珊的诉讼请求。案件受理费50元，由赵珊负担。 赵珊上诉请求：1、撤销一审判决，并撤销公安芝罘分局作出的行政处罚决定及芝罘区政府作出的行政复议决定；2、确认芝罘公安分局对赵茜采取的行政拘留行为违法，给予登报或其他形式道歉；3、案件受理费由芝罘公安分局、芝罘区政府承担。事实和理由：第一、一审法院认定事实不清，维持处罚决定无法定依据。1、一审法院将赵珊为全体访民提供统一服装，作为其扰乱公共场所秩序的处罚依据。首先，赵珊做服装是受所有拆迁户委托，并非为达到个人目的的授意。其次，我国法律无明文规定为访民制作统一服装是违法行为。2、一审法院逻辑混乱。首先，访民到市政府上访，并非就会造成公共场所秩序混乱。访民是否违法，违法情节轻重应以当日市政府门前全部执法视频为事实依据，而非截取的不完整视频及未经质证的证言。其次，对于赵珊提交的现场28名访民亲笔证明及庭审时3名访民所证警察暴力执法问题，一审未予正面答复。3、一审法院断章取义。虽然《信访条例》第二十条规定：“信访过程中应该遵守法律法规，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”但是《信访条例》第四十七条也规定：”对于违反第二十条的访民，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。”芝罘公安分局在赵珊本人未去参加上访的情况下，即没有经过劝阻批评和教育以及警告训诫和制止的情况下，却将赵珊直接拘留，不符合《信访条例》的规定，违反宪法、人民警察法、治安管理处罚条例等法律规定。二、一审偏听偏信，对芝罘公安分局程序违法、滥用职权的行为视而不见。1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，一审法院认为赵珊提议去市政府上访违法，那么市政府是违法行为地，市政府属于莱山公安分局管辖范围，芝罘公安分局行使管辖权也应以莱山分局先行处理为前置条件，然后再由莱山公安分局移送。未经莱山公安分局先行处理，芝罘公安分局直接受理是程序错误。2、一审判决称赵珊提出陈述和申辩时受到威胁没有证据。事实是赵珊手机已被没收，而且人身自由已被控制，无法提供证据很正常。但芝罘公安分局作为执法主体，应该为此案提供全部行政执法视频。法院只采信芝罘公安分局提供的证据，而对赵珊陈述和申辩置之不理，判决不公正。 芝罘公安分局未作答辩。 芝罘区政府答辩称，芝罘公安分局对赵珊作出行政拘留七日的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，芝罘区政府作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。请求驳回赵珊的诉讼请求。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”依照前述规定，公民有依照《信访条例》进行信访的权利,但是应当通过合理渠道、正当方式表达诉求，而不应采用扰乱公共场所秩序的方式，以达到制造影响、施加压力的目的。2017年5月15日19时，赵珊与张衍松等人开会商议次日至市政府上访。赵珊此前定制的印有“冤”字的状衣，其他人员于当晚分别领取。次日，张衍松等人未经准许，在市政府南门对面的马路上聚集，各自身着印有“冤”的状衣，并集体呼喊口号。前述事实，有赵珊在接受公安机关询问时的陈述为证，且有其他证据佐证，足以认定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”赵珊的行为扰乱了公共场所秩序，芝罘公安分局依据前述条款对其处以行政拘留七日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。芝罘公安分局受案后，经口头传唤、询问、调查取证、处罚告知、处理审批等程序，对赵珊作出行政处罚决定，程序合法。赵珊请求撤销芝罘公安分局作出的行政处罚决定及芝罘区政府作出的行政复议决定，理由不成立，依法不应支持。 综上所述，上诉人赵珊的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵珊负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴继辉 审判员  纪晓静 审判员  王莉莉 二〇一八年十二月十二日 书记员  高祎轩