四川省营山县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1322行初2号 原告:蓬安嘉城房地产开发有限公司，单位住址蓬安县相如镇抚琴北街15号。 法定代表人：曾嘉城，公司经理。 委托代理人：李润平，四川智典律师事务所律师。 委托代理人：张梅，四川智典律师事务所律师。 原告：曾嘉城，男，汉族，四川省蓬安县人，住蓬安县。 被告：蓬安县国土资源局，单位住址蓬安县相如镇相如大道1号。 法定代表人：郑晨阳，局长。 委托代理人：赵钟鸣，四川匀天律师事务所律师。 委托代理人：李廷军，蓬安县国土资源局工作人员。 第三人：蓬安县人民政府，单位住址蓬安县相如镇政府街18号。 法定代表人：崔竹君，县长。 委托代理人（特别授权）：李秋香，蓬安县人民政府法制办工作人员。 委托代理人：黄芙蓉，蓬安县人民政府法制办工作人员。 原告曾嘉城、蓬安嘉城房地产开发有限公司（以下简称嘉城公司）确认被告蓬安县国土资源局未对位于蓬安县绕城西路地块进行净地出让的行为违法，同时确认被告蓬安县国土资源局于2016年12月20日作出的《关于对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定》以及没收原告缴纳保证金1000万元及规费100万元的行为无效，2017年8月18日向蓬安县人民法院提起行政诉讼。蓬安县人民法院以该案可能影响公正审判为由，报请南充市中级人民人民法院指定管辖。四川省南充市中级人民法院审查后，于2017年9月6日作出（2017）川13行辖7号行政裁定，指定本院管辖。2018年1月29日，原告曾嘉城、嘉城公司向本院递交指定管辖裁定及行政诉状。本院于2018年1月29日立案后，于2018年1月30日向被告蓬安县国土资源局、第三人蓬安县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，先后于2018年4月25日、2018年7月4日、2018年7月30日、2018年11月8日四次公开开庭进行了审理。2018年4月25日，原告曾嘉城在本院送达开庭传票等法律文书后无正当理由拒不到庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八之规定，当庭口头裁定对原告曾嘉城诉被告蓬安县国土资源局及第三人蓬安县人民政府部分，按撤诉处理。原告嘉城公司的委托代理人李润平、张梅，被告蓬安县国土资源局委托代理人李廷军、赵钟鸣，第三人蓬安县人民政府委托代理人李秋香、黄芙蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年6月13日，原告嘉城公司与被告蓬安县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），按出让合同约定，原告嘉城公司应于2014年11月12日前缴清涉案宗地土地出让金10536.75万元。2014年9月14日、2014年10月13日、2014年12月2日、2014年12月29日、2015年3月17日蓬安县国土资源局送达了《出让金催缴通知单》，通知嘉城公司缴纳土地出让金，但原告公司仍未按出让合同约定履行相应义务，被告蓬安县国土资源局依据出让合同相关约定，于2015年4月1日作出了关于解除嘉城公司出让合同的通知，并通过南充日报及蓬安县电视台予以公告送达。2016年12月20日，被告蓬安县国土资源局还作出了关于对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定，对原告嘉城公司购买该地块缴纳的1000万元竞买保证金按双方所签出让合同约定抵作违约金处理并保留对违约金不足部分、拍卖费及另行组织拍卖所产生的一切费用、另行拍卖低于与原告方所签出让合同的拍卖成交价的差额部分追偿权利。 原告方诉称，2014年5月13日，原告曾嘉城缴纳了竞买保证金1000万元及规费100万元参与竞拍，2014年5月16日原告方竞得位于蓬安县绕城西路国有建设用地使用权，2014年6月13日原告嘉城公司与被告蓬安县国土资源局对涉案宗地达成一致意见并签订了出让合同。出让合同签订后，原告方发现涉案宗地尚有林权、坟地及农家乐，认为被告未按照《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》相关规定履行净地出让义务，导致原告方不能按双方所签出让合同如期开发。期间，原告方多次找被告协商处理涉案宗地相关法律经济纠纷、土地权属，以便原告方开发，但被告置之不理。2014年4月17日、2016年12月20日，蓬安县国土资源局先后作出了解除嘉城公司出让合同的通知，对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定，同时对上述通知、处理决定通过登报方式予以送达。原告方认为：1.被告未履行净地出让的法定义务，构成违约，无权解除双方签订的出让合同；2.法律没有规定被告依法享有罚款职权，被告对原告缴纳的竞买保证金1000万元及规费100万元作为违约金予以没收的行为无效，依法予以返还；3.原告公司未注销，有实际的经营地址，被告向原告方公告送达的上述通知、处理决定程序违法。据此，特提起诉讼，请求人民法院依法判决：1.确认被告未对位于绕城西路（临中星明都）编号511323-2014-B-03号地块进行净地出让的行为违法；2.判令被告2016年12月20日作出的《关于对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定》以及没收保证金1000万元及规费100万元的行为无效；3.被告返还因违法行政行为收取原告的保证金1000万元及规费100万元，并支付资金占有利息；4.本案诉讼费用由被告负担。 被告蓬安县国土资源局辩称，1.原告的诉讼请求已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼时效。其理由为：原告在诉状中称2014年4月17日、2016年12月20日，先后作出了嘉城公司《国有建设用地使用权出让合同》的通知，对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定，同时对上述通知及处理决定已通过登报方式向原告方予以送达。证明原告方已知晓被告所作出的前列行政行为，按照行政诉讼法有关规定，原告最迟应于2017年6月19日向法院提起诉讼。而原告方于2017年8月18日才提起诉讼，已明显超过行政诉讼法有关诉讼时效的有关规定；2.被告不存在未净地出让的违法行为。理由为：其一，被告发布的《蓬安县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》、《国有建设用地使用权拍卖须知》已载明：现场踏勘不统一组织，由竞买者自行到现场踏勘拍卖出让地块，申请人应到现场踏勘拍卖地块。凡申请参加竞买的，一旦递交了竞买申请书后，即视为对拍卖文件内容即宗地现状无异议并全部接受。原告递交的竞买申请书已表明对涉案宗地已实地踏勘并完全接受拍卖文件的规定及要求，对所有文件及拍卖宗地均无异议；其二，《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）有关处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。被告已按通知规定处理好涉案宗地经济法律关系及土地前期开发的必要措施，符合净地出让标准。3.原告确认被告没收规费及保证金违法并要求予以返还，于法无据。其理由：其一，原、被告双方签订了《成交确认书》，四川省蓬安县公证处对成交确认书予以公证。随后，双方还签订了出让合同，出让合同第三十条约定经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可要求受让人赔偿损失。同时，《国有建设用地使用权拍卖须知》也载明竞得人不按出让合同约定期限缴清成交总价款的，视为违约，出让人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还。2014年期间，被告多次发出出让金催缴通知，要求原告限期内缴清出让金及违约金。原告对此事置若罔闻，被告依照出让合同作出的解除出让合同通知及没收竞买保证金的处理决定程序及实体处置并无不当。按双方签订的出让合同，截止2015年4月1日解除合同之日止，原告应支付违约金1010.4202万元，扣除原告已缴纳的1000万元竞买保证金抵作违约金，尚欠10.4202万元。同时，原告竞得涉案宗地需交纳交易服务费140.68万元、地价评估费7万元、测绘费3万元、公证费2.5万元，共计153.18万元，扣除原告预交的100万元规费，尚欠53.18万元。总之，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 第三人蓬安县人民政府述称，1.本案诉讼主体不适格，国有土地出让合同系民事合同，原告将蓬安县人民政府列为第三人错误。理由为：依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）已明确土地使用权出让合同系民事行为，根据合同相对性原则，蓬安县人民政府不是合同相对方，不是合同权利、义务的享有者和承担者，存在错列蓬安县人民政府作本案第三人的情形；2.原告未按出让合同约定足额缴纳土地出让金，依法应承担违约责任。理由为：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，蓬安县国土资源局作为蓬安县土地管理部门，依法有权代表国家与土地使用者签订出让合同，双方作为平等的民事主体依法享有相应的权利、义务。同时依据《中华人民共和国房地产管理法》第十五条、第十六条规定，被告蓬安县国土资源局作为土地管理部门按出让合同约定提供土地，原告也应按出让合同约定足额缴纳土地出让金。事实上，原告经被告多次书面催缴后，仍不履行出让合同有关缴纳出让金的义务，被告遂作出解除出让合同，并要求原告承担违约责任，于法有据。综上，恳请法院依法裁决。 被告蓬安县国土资源局为支持自己的诉讼主张，还向法庭出示了1.《国有建设用地使用权出让须知》；2.《竞买申请书》；3.《公证书》；4.《成交确认书》；5.《国有建设用地使用权出让合同》；6.《出让金催缴通知单》；7.蓬安县国土资源局关于解除嘉城公司《国有建设用地使用权出让合同》的通知；8.蓬安县国土资源局关于对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定；9.蓬安县国土资源局关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的公告；10.EMS国内邮寄特快专递邮件详情单两份；11.原告的诉状；12.蓬安县土地储备交易中心关于511323-2014-B-03号地块国土相关费用的情况说明；13.四川省南充市国家税务局通用机打发票三张；14.蓬安县相如镇人民政府与蓬安县相如镇回龙沟村五社村民签订的《蓬安县房屋征收与补偿协议》；15.成交确认书；16.蓬安县2017年2号地块拍卖宗地图；17.蓬安县2017年2号地块国有建设用地使用权拍卖出让文件（拍卖出让公告、拍卖出让须知、规划条件通知书、拍卖会会场纪律、成交确认书、报名表、竞买申请书、承诺书、规划用地红线图）等证据予以佐证。 原告为支持自己的诉讼主张，还向法庭提供了1.原告曾嘉城户籍信息登记表、嘉城公司营业执照；2.《国有建设用地使用权出让合同》；3.蓬安县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告；4.国有建设用地使用权拍卖出让须知；5.竞买511323-2014-B-03号地块国有建设用地使用权报名表；6.竞买申请书；7.承诺书；8.中国工商银行蓬安支行个人资信证明；9.511323-2014-B-03号宗地竞价标志牌领取登记表；10.成交确认书；11.公证书；12.四川省行政事业单位资金往来结算票据；13.蓬安县国土资源局关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的公告；14.竞买地块照片；15.卫星拍摄测绘图；16.蓬安县2014年2号地块拍卖用地图；17.涉案宗地卫星地图、光盘及卫星地图图纸等证据予以佐证。 第三人蓬安县人民政府除当庭陈述外，未当庭递交书面证据。 经原告申请，本院依职权调取了证人陈某1、陈某2、韦某、李某的证言。 本院组织双方当事人对原、被告提交的证据及本院依职权调取的证据进行了证据交换和质证。对原、被告双方提交的证据和本院调取的证据，经本院审查确认并在卷佐证。 根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2014年4月19日，被告蓬安县国土资源局公布了国有建设用地使用权出让须知，须知对涉案宗地基本情况、竞买资格、违约责任作出了明确规定，2014年5月13日，曾嘉城向蓬安县国土资源局递交竞买申请书，申请书载明原告方经实地踏勘拍卖宗地后，自愿承诺完全接受并愿意遵守国有建设用地使用权拍卖出让文件中的规定和要求，并缴纳了竞买保证金1000万元及规费100万元。2014年5月16日，曾嘉城与蓬安县国土资源局签订《成交确认书》，确认曾嘉城竞得位于蓬安县绕城西路地块国有建设用地使用权，2014年5月23日成交确认书经四川省蓬安县公证处公证，证明原、被告双方在成交确认书的签名、盖章系双方真实意思表示。2014年6月6日，嘉城公司依法登记成立。2014年6月13日嘉城公司与蓬安县国土资源局签订了出让合同，出让合同第六条约定出让人（指蓬安县国土资源局）同意在2014年12月13日前将出让宗地按现状土地条件交付给受让人（指嘉城公司），第十条约定受让人分三期付清涉案宗地国有建设用地使用出让总价款10536.75万元（2014年7月12日，支付金额5268.375万元；2014年9月12日，支付金额2631.1875万元，2014年11月12日，支付金额2634.1875万元），同时第三十条还约定受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起每日按迟延支付款项的0.5‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2014年12月2日，蓬安县国土资源局向嘉城公司发出出让金催缴通知单，限嘉城公司于2014年12月13日前全额缴清涉案宗地土地出让金及相应产生的违约金，逾期将依法解除合同。嘉城公司未在催缴通知的期限内缴纳尚欠的土地出让金尾款。2015年4月1日，蓬安县国土资源局作出了关于解除嘉城公司出让合同的通知，通知认为嘉城公司经多次催缴，延期付款已超过60日。蓬安县国土资源局决定解除与嘉城公司签订的出让合同，同时保留追偿相关损失权利，2015年4月17日，蓬安县国土资源局在南充日报上登报向嘉城公司公告送达了关于解除出让合同的公告，2016年12月20日，蓬安县国土资源局按双方签订的出让合同约定对曾嘉城缴纳的1000万元竞买保证金按违约金进行处理，并保留对截止2015年4月1日嘉城公司尚欠的10.4202万元、另行组织拍卖低于当时涉案宗地拍卖成交价差额及新产生的一切费用追偿权利，遂作出了关于对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定。2016年12月22日，蓬安县国土资源局在南充日报上向嘉城公司予以公告送达处理决定。嘉城公司认为蓬安县国土资源局未按照《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》相关规定，未履行净地出让义务，属违约行为，理应无权解除出让合同，更无权对保证金及规费抵作违约金处理。原告方认为被告蓬安县国土资源局的上述行为侵犯了其合法权益，故向本院提起行政诉讼。 另查明，涉案宗地后被案外人金鸿房地产开发有限公司竞得，现已开发、利用。 本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否为行政合同纠纷？2.蓬安县国土资源局对涉案宗地是否达到净地出让？3.原告提起诉讼是否超过行政诉讼法有关诉讼时效的规定？4.被告蓬安县国土资源局对缴纳的竞买保证金1000万元及规费100万元处理是否合法，嘉城公司主张要求返还竞买保证金、规费及相应资金利息的诉讼请求是否应当予以支持？ 关于焦点1，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”土地是不可再生的自然资源，土地管理行政部门是政府对土地自然资源开发利用进行行政管理的职能部门，有权根据国家及当地政府的规划，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”本案中，蓬安县国土资源局通过公开挂牌处置511323-2014-B-03号地块国有建设用地使用权，其目的是实现行政管理，在挂牌程序中是以行政主体的身份参与的，在确定竞得人后，蓬安县国土资源局与竞得人所订立的合同具有行政法上的权利义务内容，因此本案属于行政合同纠纷。案件中的权利、义务关系的调整应适用行政法律规范，同时可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对第三人述称，本案系民事合同关系的辩称意见，本院不予采纳。但是第三人蓬安县人民政府系蓬安县国土资源局上级行政管理机关，为查清案件事实，切实履行行政管理职责，监督下级行政机关依法行政，其作为第三人参加诉讼，并无不妥，其主体资格适格。 关于焦点2，结合《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》、四川省人民政府印发关于进一步加强土地出让管理规定的通知以及南充市人民政府关于进一步加强土地出让管理的意见、加强土地出让管理工作规定的通知，净地出让是指征收（拆迁）安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、土地权利清晰并已注销原土地使用证、规划条件明确、具备动工开发基本条件的土地，必须达到“四个百分之百”标准（即征地拆迁补偿必须“百分之百”完成，做到地面建筑物、附着物和地下管网设施全部拆除；周边基础设施必须“百分之百”到位，具备开工条件；土地权属关系必须“百分之百”清晰，做到没有任何法律经济纠纷和权属争议，没有任何遗留问题），庭审中，原、被告当庭提交的证据以及本院调取的证据证实，蓬安县国土资源局出让涉案宗地的水电设施、房屋及附属物均于2014年年底前予以拆除，仅有回龙沟村五社陈家祖坟于2017年10月深埋，被告蓬安县国土资源局出让的涉案宗地虽存在瑕疵，不符合严格意义上的净地出让，但不影响嘉城公司的综合开发、利用，同时嘉城公司法定代表人曾嘉城在知晓国有建设用地使用权拍卖须知内容后，已实地踏勘涉案宗地，完全接受并遵守拍卖文件规定和要求，对拍卖宗地无异议，才出具的竞买申请书，且自愿缴纳竞买保证金及规费，这一行为视为嘉城公司对被告出让土地现状交付行为的默允，加之后期原、被告双方自愿签订出让合同，该合同第六条再次明确约定，对出让的涉案宗地采取现状土地交付的方式，嘉城公司对被告蓬安县国土资源局的拍卖涉案宗地交付条件予以认可，双方当事人在出让合同上签字并盖章，出让合同系双方当事人的真实意思表示，合同成立、生效。故对原告嘉城公司认为涉案宗地未达到净地出让的意见，本院不予采纳。 关于焦点3，蓬安县国土资源局在2014年12月2日的出让金催缴通知单中载明要求被告嘉城公司于2014年12月13日前全部缴清涉案宗地土地出让金及违约金，逾期将解除合同；在2015年4月1日解除国有建设用地使用权出让合同通知中载明2014年9月14日、2014年10月13日、2014年12月2日、2014年12月29日、2015年3月17日以直接送达或邮寄快递《出让金催缴通知单》和电话通知嘉城公司催缴土地出让金，在2016年12月20日对涉案宗地竞买保证金处理决定中载明将原告方缴纳的1000万元竞买保证金按出让合同转为违约金进行处理，并对抵扣1000万元违约金后尚欠的10.4202万元违约金保留追偿权。被告蓬安县国土资源局以嘉城公司法定代表人无法联系，且无收件人地址、姓名，邮寄送达又被退回无法送达为由，采取公告送达方式予以送达。事实上，嘉城公司有具体的注册地址、营业场所，邮寄单据不能证明蓬安县国土资源局所邮寄材料包括催缴通知单及解除出让合同通知已送达，更不能达到嘉城公司应当知道作出前列行政行为的证明目的，同时被告也没有其他证据证明原告收到上述材料。被告方所提交的证据不能达到原告方已知道或理应知道被告作出解除合同和对竞买违约金处理的决定目的，故嘉城公司对蓬安县国土资源局的解除出让合同和对违约金处理的行为，不应适用行政诉讼法第四十六条第一款有关六个月的相关规定，而应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”2017年8月18日，嘉城公司提起行政诉讼，未超过蓬安县国土资源局作出解除合同及对竞买保证金处理决定行政行为之日起五年，符合行政诉讼法及司法解释有关诉讼时效规定。故蓬安县国土资源局认为原告起诉超过起诉法定期限，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款，被告该辩称意见将承担举证不能的法律后果，本院不予采纳。 关于焦点4、5。原、被告双方签订的出让合同约定蓬安县国土资源局应于2014年12月13日前交付出让宗地，嘉城公司最迟在2014年12月12日前缴清涉案宗地土地出让金，本案属于行政案案件，理应适用行政法律、法规，同时按行政案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范原则，根据合同法第六十七条“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”之规定，嘉城公司未按期足额缴纳土地出让金，违反先合同义务，蓬安县国土资源局依法享有终止履行、解除合同的权利。同时涉案宗地已由案外人竞得，现已开发、利用，出让合同现已实际履行不能，双方所签订出让合同依法理应解除。2015年4月1日，被告在没有告知原告依法享有陈述和申辩、申请听证、申请行政复议等法定权利情况下，迳行作出了竞买保证金处理决定，该决定关系到作为土地使用权人即原告的重大利益问题，没有让原告表达意见。同时蓬安县国土资源局仅依据双方所签订的出让合同，将原告方缴纳的竞买保证金进行处理，并未提交作出处理决定的历史档案资料和相关证据及作出行政处理决定的规范性文件，其程序违法。无论是解除出让合同，还是竞买保证金处理决定，被告仅公告送达，被告也没有证据证明原告收到解除合同及处理决定。纵观被告解除出让合同整个行政行为，关系到作为土地使用权人即原告方的重大利益，但却没有给予行政相对人进行陈述和申辩、申请听证、申请行政复议等法定权利，剥夺了原告的程序权利，违反了行政法上的程序正当原则，对处理结果产生了实质影响。同时蓬安县国土资源局对竞买保证金作出处理决定程序违法，理应撤销，至于解除出让合同后，违约损失的计算，双方无法达成一致意见，在本案中不予处理，双方当事人可协商或依据相关法律、法规和约定，另行处理。对原告所提出的确认被告没收竞买保证金、规费处理行为无效并要求予以返还及承担相应资金利息的诉讼请求，本案不予支持。 综上所述，被告蓬安县国土资源局作出的竞买保证金处理决定，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下： 一、撤销被告蓬安县国土资源局作出的关于对2014-B-03号地块竞买保证金进行处理的决定，并责令被告蓬安县国土资源局于本判决发生法律效力之日起60日内依据法律规定作出新的处理决定； 二、驳回原告蓬安嘉城房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告蓬安县国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审判长  张翼秋 审判员  易斌华 审判员  刘永忠 二〇一八年十二月十九日 书记员  方 鹏