广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终2724号上诉人（原审原告）:广州市登峰实业集团有限公司。住所地：广州市越秀区小北路下塘南约直街**。法定代表人：陈建荣，董事长。委托代理人：林超俭、张欣,广东中天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。。住所地：广州市越秀区吉祥路**法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：刘雅荔。委托代理人：庞怡，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住。住所地：广州市越秀区府前路**/div>法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周恩莹，该府工作人员。原审第三人：广东广发房地产有限公司。住。住所地：广州市越秀区人民北路**广州长江国际服装城**自编**/div>法定代表人：阮祥松。原审第三人：广州四方房地产实业有限公司。住所地：广州市天河区天河北路56。住所地：广州市天河区天河北路**A029='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：邓质方。上诉人广州市登峰实业集团有限公司（以下简称“登峰公司”）因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称“市国规委”）、广州市人民政府（以下简称“市政府”）追缴土地出让金行政决定及行政复议决定一案，不服原广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2826号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年5月15日，原广州市国土局作为甲方与广州市天河区登峰街登峰村民委员会、四方公司、广东广发房地产公司作为乙方，签订穗国地出合（1995）129号《广州市国有土地使用权出让合同》，其中第四条约定甲方出让给乙方的地块位于天河区，面积为7604平方米，……；第八条约定该地块的土地使用权出让金为每平方米土地974元人民币，总额为7405775元人民币。在本合同签订后，乙方向甲方支付土地使用权出让金的时间为：在1995年5月15日前，首期支付出让金总额的30%，即2221787元人民币；在1995年7月31日前，支付出让金总额的30%，即2221787元人民币；在1996年2月28日前，支付出让金总额的40%，即2962201元人民币；各期应付的出让金，凡逾期三十日仍未支付的，甲方有权解除合同，前期所收取的出让金不予退还，并可依法向乙方索赔。若甲方同意继续维持本合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。原告和第三人于1995年5月5日分两笔按期缴交了第一期土地出让金2221787元。1995年7月26日，第三人四方公司向原广州市国土房管局申请缴款期限顺延三个月，即第二期于1995年10月底缴交30%，第三期于1996年5月底前缴交余下的40%。原广州市国土局、房管局批准同意第二期延期三个月缴交，对第三期要求届时再申请。原告和第三人于1995年10月31日分两笔缴交了第二期的土地出让金2180000元，剩余41787元未缴纳。原告和第三人于1998年6月15日缴交第三期土地出让金1599589元，同时缴交了利息136765元，第三期剩余土地出让金1362612元未缴纳。关于涉案土地使用权出让金缴交及违约金的情况，根据2014年4月的《国有建设用地使用权出让金、利息、违约金收缴呈批表》显示：第一期应付出让金2221787元，合同约定付款日期为1995年5月15日，实际付款日期为1995年5月5日，已付出让金2221787元；第二期应付出让金2221787元，合同约定付款日期为1995年7月31日，经批准顺延日期为1995年10月31日，实际付款日期为1994年10月5日，已付出让金2180000元，尚欠出让金41787元，逾期天数为封顶，滞罚率为0.001，应付违约金41787元，尚欠违约金41787元；第三期应付出让金2962201元，合同约定付款日期为1996年2月28日，实际付款日期为1998年6月15日，已付出让金1599589元，应付利息136765元，已付利息136765元，尚欠出让金1362612元，逾期天数为封顶，滞罚率为0.001，应付违约金1362612元，尚欠违约金1362612元。经统计，尚欠出让金1404399元，尚欠违约金1404399元。2016年8月3日，被告市国规委向原告登峰公司（原广州市天河区登峰街登峰村民委员会）、第三人四方公司、广发公司（原广东广发房地产公司）发出穗国土规划[2016]409号《广州市国土资源和规划委员会催告函》，催告三单位按照《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[1995]129号）约定，三单位应在1996年2月28日前缴清总额为人民币7405775元的土地使用权出让金，据该委初步核查，三单位已支付土地出让金人民币6001376元，尚欠土地使用权出让金人民币1404399元、违约金人民币1404399元，合计人民币2808798元未缴清，要求三单位于2016年8月18日前到该委所属土地利用发展中心办理有关缴款手续，如有异议，于收到催告函之日起10日内通过市政服务中心书面提出。被告市国规委于2016年8月8日向原告和两第三人邮寄送达上述催告函，原告于次日签收邮件，两第三人的邮件因未投妥被退回。2016年9月20日，被告市国规委在《信息时报》刊登公告，向两第三人公告送达上述催告函。2017年1月22日，被告市国规委向原告登峰公司（原广州市天河区登峰街登峰村民委员会）、第三人四方公司、广发公司（原广东广发房地产公司）作出穗国土规划法字［2017］27号《行政决定书》（即涉案行政决定书），主要内容为：你三单位于1995年5月15日与原市国土局签订了天河区地块的《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合［1995］129号）。按照合同约定，你三单位分3期合计应支付该地块土地使用权出让金人民币7405775元，应于1996年2月28日前缴清。经核查，你三单位已支付出让金人民币6001376元，尚欠土地出让金人民币1404399元，根据合同约定及有关规定，你三单位应支付违约金人民币1404399元，土地出让金和违约金合计人民币2808798元未缴清。我委已向你三单位催缴，并且于2016年8月3日向你三单位发出《广州市国土资源和规划委员会催告函》（穗国土规划［2016］409号）。登峰公司收到催告函后未提出异议；因四方公司、广发公司下落不明，我委已于2016年9月20日登报公告，自公告发出之日起经过60日即视为送达，该两单位未提出异议。现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第九条和第十条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）第一点和第七点的规定，决定责令三单位在收到本决定书之日起15日内向我委缴交土地出让金人民币1404399元、违约金人民币1404399元，合计人民币2808798元（缴款地点：广州市越秀区豪贤路193号16楼）。并告知复议和诉讼的权利。被告市国规委于2017年1月24日向原告和两第三人邮寄送达涉案决定书，原告于次日签收邮件，两第三人的邮件因未投妥被退回。2017年3月2日，被告市国规委在《信息时报》刊登公告，向两第三人公告送达涉案决定书。原告不服涉案决定书，于2017年3月20日向被告市政府提出行政复议申请，请求撤销涉案行政决定书。被告市政府于2017年3月20日作出穗府行复[2017]298号《第三人参加行政复议通知书》，并通过邮寄方式向两第三人送达，后因邮件未投妥被退回，被告市政府于2017年5月9日在《南方都市报》刊登《第三人参加行政复议公告》，向两第三人公告送达。被告市政府于2017年3月22日作出穗府行复[2017]298号《提出行政复议答复通知书》，并于当日通过公文交换方式向被告市国规委送达了上述通知书。2017年3月31日，被告市国规委向被告市政府提交了行政复议答复书及相关的证据材料。被告市政府于2017年4月11日向原告邮寄送达了上述答复书及证据材料。2017年5月15日，被告市政府作出穗府行复[2017]298号《延长行政复议审查期限通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长案件审查期限30天。被告市政府于当日邮寄送达上述通知书，原告于次日签收邮件。2017年6月16日，被告市政府作出穗府行复[2017]298号《中止行政复议审查通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止对该案的审查。被告市政府于当日邮寄送达上述通知书，原告于2017年6月19日签收邮件。2017年7月25日，被告市政府作出穗府行复[2017]298号《恢复行政复议审查通知书》，中止原因已消除，决定恢复对案件的审查。被告市政府于2017年7月27日邮寄送达上述通知书，原告于2017年7月28日签收邮件。2017年7月26日，被告市政府作出穗府行复[2017]298号《行政复议决定书》（即涉案复议决定书），认为被告市国规委作出的涉案行政决定书认定事实清楚，证据充分，法律依据正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告市国规委作出的涉案行政决定书。被告市政府于2017年7月27日邮寄送达上述复议决定书，原告于2017年7月31日签收邮件。后原告仍不服，诉至原审法院。另查明，广州市天河区登峰街登峰村民委员会于1999年被撤销，成立集团公司，即原告登峰公司；原广州市国土局土地管理的相关职能现由被告市国规委承接；广东广发房地产公司于2001年变更企业名称为广东广发房地产有限公司。原广州市国土资源和房屋管理局曾于2012年7月13日向原告及两第三人发出穗国房函[2012]1517号《关于限期缴清土地出让金的通知》，通知三单位根据该局土地出让金系统记录，三单位已支付人民币6043163元，尚有本金人民币1362612元、截止到2012年7月10日违约金人民币1362612元未缴清，要求三单位于2012年7月30日前到该局所属土地利用发展中心办理有关缴款手续。庭审中，被告市国规委陈述，涉案行政决定书依据穗国土规划[2016]409号《广州市国土资源和规划委员会催告函》作出的。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”本案中，被告与原告、第三人于1995年5月15日签订穗国地出合[1995]129号《广州市国有土地使用权出让合同》第八条规定，涉案土地的土地使用权出让金总额为7405775元人民币，从滞纳之日起按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。原告和第三人共向被告支付出让金6001376元，尚欠出让金1404399元，根据合同约定及有关规定，原告与第三人应支付违约金人民币1404399元，被告作为出让人与原告、第三人签订上述合同，并未排除广州市国土资源和规划委员会作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。被告根据原告及第三人的上述违约行为，经催告后作出涉案决定书，没有违反行政机关追收方面的强制性规定，并无不当。至于原告提出的被告滥用行政权力，将民事纠纷化为行政协议，被告向其追缴违约金超过诉讼时效的主张，原审法院认为，被告向原告追缴涉案土地出让金及违约金的行为属于行政管理行为，且不适用《中华人民共和国民事诉讼法》关于诉讼时效的规定，对原告的上述主张不予采纳。至于原告提出的穗国土规划[2016]409号《广州市国土资源和规划委员会催告函》的催缴金额与穗国房函[2012]1517号《关于限期缴清土地出让金的通知》的催缴金额不一致，被告市国规委认定事实不清的主张，因原告未举证证明其已实际支付了土地出让金6043163元，而非仅支付6001376元，被告市国规委亦陈述涉案行政决定书是依据穗国土规划[2016]409号《广州市国土资源和规划委员会催告函》作出的，故对原告的上述主张亦不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案中，被告市政府依照法律规定作出行政复议决定维持被告市国规委作出的涉案行政决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，原告请求撤销涉案决定书及行政复议决定书，理据不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告登峰公司的诉讼请求。上诉人登峰公司上诉称：一、市国规委无依据向上诉人收取逾期缴纳土地出让金的利息，一审法院已查明市国规委无依据收取利息，却仍认为市国规委向上诉人催缴的金额无错误显然属于事实认定错误。市国规委于1996年2月28日收取了土地出让金1599589元及利息136765元。但出让合同并未约定逾期缴纳土地出让金应支付利息，故市国规委追缴的计算金额有误，市政府复议时未查明该情况而予以维持显然也错误。二、一审法院认定市国规委作出涉案决定书，向上诉人追缴土地出让金及违约金的行为属于行政管理行为，不适用诉讼时效的规定属于适用法律错误。市国规委所享有的土地使用权出让方面的行政管理职权，这也是市国规委有权与上诉人、原审第三人签订出让合同的基础。在市国规委与上诉人及两原审第三人经协商签订出让合同时，各方已为平等民事主体。市国规委拥有的土地管理职权时确认其拥有签署出让合同的主体资格，不等于市国规委在合同履行过程中可以就争议或履行中的问题直接通过行政决定书的形式作出决断。出让合同第十七条显示各方已就争议及履行中的问题如何处理经协商一致，同意交由仲裁机构或法院审理，可见出让合同属于民事合同，应遵循民事合同相关法律法规规定。根据法律法规对诉讼时效的规定，市国规委向上诉人追缴土地出让金已超过诉讼时效。市国规委以行政决定书形式进行处理显然已超出各方的协议约定，属于滥用行政权力，将民事合同引发的民事争议以行政处理方式解决，剥夺了上诉人抗辩的权利，极大地增加了上诉人的责任和义务。请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉行政决定书和行政复议决定书，一、二审诉讼费用由两被上诉人负担。被上诉人市国规委答辩称：一、我委作出涉案行政决定书具有充分的事实依据和法律依据，二审法院应当予以维持。上诉人声称一审法院已查明我委收取利息无依据，系恶意曲解一审判决内容，且涉案行政决定书未作出任何有关责令上诉人缴纳利息的内容。涉案利息是我委批准延期缴纳土地出让金的申请而产生，申请人此前并无提出任何异议，该利息已于1998年6月15日缴纳完毕。二、我委通过行政手段追收拖欠的款项符合我国法律规定。我委具有收取土地出让金、违约金等依法管理土地出让工作的职权，本案不属于民事争议，不受民事诉讼时效的约束。本案出让合同是我委为实现土地行政管理目的，依据土地管理法等土地行政管理法律、行政法规的规定，在法定职责范围内，与上诉人等单位订立的具有行政法权利义务内容的协议，本质上属于行政协议。我委作出被诉行政决定的行为是行政行为而非诉讼行为，我委不是诉讼中的原告，因此本案不适用诉讼时效的规定。在行政法律关系中，行政机关享有为实现公共利益或行政管理目标的行政职权，行政机关与行政相对人并非平等主体之间的法律关系。本案的土地出让金及违约金等相关款项属于国家收入，我委征收土地出让金及违约金等款项代表的是国家利益，行使的是国家权力，若适用诉讼时效约束，将会导致国家利益受损和行政管理目标不能实现。因此，上诉人认为我委追缴土地出让金事宜已过诉讼时效、丧失追缴权利的观点不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回上诉人的所有上诉请求，维持原判。被上诉人市政府答辩称：我府作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。原审第三人广发公司、四方公司二审均未陈述诉讼意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：被上诉人市国规委是依照法律规定代表被上诉人市政府履行土地管理职责的行政机关，有权根据法律授权依法转让国有土地使用权，并收取土地出让金及其他相关费用。在土地受让人违约时，市国规委也有权根据约定及法律规定，向土地受让人追缴出让金及违约金、滞纳金等相关费用。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条的内容并未明确国有土地使用权出让合同纠纷应通过民事途径解决，相反，《中华人民共和国行政诉讼法》已明确规定此类行政协议纠纷循行政诉讼途径解决。国有土地使用权出让协议是土地管理行政机关通过协议方式履行土地管理职责的一种方式，市国规委作为出让人与上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，并未排除其作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。本案中市国规委已将约定的土地出让给上诉人及原审第三人，上诉人及原审第三人应依合同约定支付土地出让金。上诉人及原审第三人未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。市国规委依法行使土地管理职权作出涉案行政决定书，责令上诉人及原审第三人缴交未缴清的土地出让金，符合有关法律法规规定。对于计算违约金的标准已有明确约定，市国规委计收违约金数额亦并无不当。被上诉人市政府复议维持市国规委的行政决定亦程序合法，处理正确。此外，原审第三人四方公司曾向原市国土局申请延期缴纳土地出让金，经市国土局批准后，在1998年6月15日缴交第三期土地出让金1599589元的同时缴交的利息136765元，属于土地受让人因申请延期缴纳土地出让金获准而缴交的延期期间的利息，有法律上的依据且已履行完毕，并不影响本案中追缴土地出让金和违约金的计算。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市登峰实业集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年十二月十四日法官助理张丽敏书记员吴老眯