江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行初71号 原告沈龙虎。 原告曹雪荣。 委托代理人沈龙虎即本案原告。 被告苏州市姑苏区人民政府（以下简称姑苏区政府），住所地苏州市平川路**。 法定代表人徐刚，区长。 委托代理人蒋童飞，苏州市姑苏区房屋征收与补偿办公室工作人员。 委托代理人董艳秋，江苏明荣律师事务所律师。 被告苏州市人民政府（以下简称市政府），住，住所地苏州市姑苏区三香路**/div> 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人张永丽，市政府法制办工作人员。 第三人陈杏生。 原告沈龙虎诉姑苏区政府、市政府房屋征收决定及行政复议一案，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2018年6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告曹雪荣亦以姑苏区政府、市政府为被告，对本案被诉行政行为提起行政诉讼，本院于2018年6月13日予以立案，案号为（2017）苏05行初70号。经释明，曹雪荣自愿作为本案共同原告参加诉讼。本院于2018年11月19日、2018年12月10日公开开庭审理了本案。原告沈龙虎、曹雪荣，被告姑苏区政府的委托代理人蒋童飞、董艳秋，被告市政府的委托代理人张永丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告姑苏区政府于2018年1月2日作出姑苏府[2017]126号《苏州市姑苏人民政府国有土地上房屋征收决定》(以下简称126号《征收决定》)，两原告不服，向市政府提起行政复议。市政府于2018年5月24日作出[2018]苏行复第28号行政复议决定书，维持了上述征收决定。 原告沈龙虎、曹雪荣诉称，姑苏区政府于2018年1月2日作出的国有土地上房屋征收决定公告有关补偿方案，征收范围及该建设项目和土地征收没有合法批文，两原告不服向市政府申请复议。市政府在复议期间没有查明两原告拥有合法有效的宅基地使用证，且市政府没有撤组征地批复。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二条的规定，该条例只适用于征收国有土地上单位个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地的征收由土地管理法调整，所以原告不是该公告的征收对象。市政府作为复议机关，不仅不依法纠正错误的法律适用，反而以职权维持这一错误的决定。综上，请求撤销市政府作出的[2018]苏行复第28号行政复议决定书，撤销姑苏区政府作出的126号《征收决定》。 被告姑苏区政府答辩称，一、被诉征收决定符合法定条件，是合法的具体行政行为。1、根据《征补条例》第四条之规定，姑苏区政府负责姑苏范围内国有土地上房屋征收与补偿工作，系合法的征收主体。2、沪宁高速以北、苏虞张公路以东属城郊结合地段，城市环境较差，违章搭建多，该项目的实施对于改善和更新基础设施，整治城市环境，提升城市形象，提高百姓的生活质量非常必要，充分体现了公共利益之需。同时，该项目的实施符合苏州市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划或专项规划的要求，并已列入国民经济和社会发展年度计划。3、为了保证征收项目的有序实施，姑苏区政府根据《征补条例》第十条、第十一条之规定，在征收决定作出前，将征收补偿方案（征求意见稿）在中国姑苏网和征收现场予以公布，公开征求意见，姑苏区政府据此科学、合理地确定了本项目征收补偿方案。二、被诉征收决定程序合法。1、根据《征补条例》第十五条、第二十四条规定，房屋征收部门苏州市姑苏房屋征收与补偿办公室（以下简称姑苏征收办）对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在征收范围内予以公布，对征收范围内未经登记的建筑组织有关部门依法进行认定，为征收补偿提供了客观依据。2、根据《征补条例》第十二条第一款规定，姑苏区政府在作出征收决定前，由姑苏区征收办会同姑苏区政府苏锦街道办事处及其他部门，对该项目的合法性、合理性、可行性进行了社会稳定风险评估，对项目可能出现的风险进行了分析，制定了化解措施，形成了社会稳定风险评估报告，报告认定该项目综合风险为低风险，建议项目予以实施。3、2018年1月3日，姑苏区政府根据已作出的征收决定，在《苏州日报》上将征收事项进行了公告，公告中亦明确告知了征收范围内的行政相对人如对本征收决定有异议，可申请行政复议或者提起行政诉讼。三、原告认为其土地性质为集体，并据此认为姑苏区政府核发的征收决定错误无事实和法律依据，应予驳回。原告房屋所处土地原系集体土地，后依法征为国有，对此原告提供的苏国土公开[2018]039号答复书中已有了充分证明。同时在本征收决定核发前，苏州市国土资源局作为职能部门，亦出具了书面材料，明确本次征收范围内土地均为国有土地，故姑苏区政府据此认定所涉土地性质为国有并核发征收决定，并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府答辩称，一、两原告不服姑苏区政府作出的房屋征收决定，于2018年2月26日申请复议。因申请材料不全，市政府于2018年2月28日通知其补正。2018年3月5日原告提交补正材料，复议机关审查后依法受理并通知姑苏区政府答复。姑苏区政府于2018年3月21日提交了复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，复议机关于2018年5月3日依法延长审理期限并告知双方当事人。为查明案情，复议机关于2018年5月11日组织双方当事人听证。经审查，复议机关于2018年5月24日作出维持的复议决定并送达双方当事人。复议机关的复议程序合法。二、行政复议决定内容适当。1、涉案征收项目符合公共利益。《征补条例》第八条第五项规定，因旧城区改建进行征收，属于公共利益需要。本案所涉项目是基于改善和更新所涉区域基础设施、整治城市环境，提高百姓生活质量，且已列入苏州市2016年旧城改造计划，符合苏州市国民经济和社会发展规划，因此属于公共利益范畴。2、作出案涉征收决定符合法定程序。姑苏区政府作出征收决定前，房屋征收部门对拟征收房屋情况进行了调查，并函告相关单位暂停办理不当增加补偿费用的事项，苏州市国土资源局、苏州市规划局出具了征收项目符合规划的审查意见。姑苏区政府拟定征收补偿方案（征求意见稿）后，依法进行了公示和征求了被征收人的意见，进行了社会稳定风险评估。征收实施单位开设了征收专用账户，苏州市土地储备中心出具了补偿资金足额落实到位的证明。姑苏区政府作出征收决定后依法进行了公告。姑苏区政府已经按照《征补条例》的规定，履行了征收的主要程序，作出的房屋征收决定符合法律规定。三、原告的诉讼理由不成立。原告在诉状中认为其房屋所在地块未经撤组征地，仍属于集体土地，不能进行国有土地上房屋征收。复议机关认为，其一、苏州市国土资源局作为土地行政主管部门已出具意见证明了所涉土地均为国有土地；其二，原告提交的政府信息公开答复书也明确，原告房屋所在地块已经《江苏省国土资源厅关于苏州市2012年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案的批复》征收为国有土地。因此，姑苏区政府进行国有土地上房屋征收并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。 被告姑苏区政府向本院提供的证据材料有：1、126号《征收决定》；2、苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、苏发改法[2016]14号文；3、市政府关于苏州市姑苏平江新城以北地区控制性详细规划调整的批复、苏州市姑苏平江新城以北地区控制性详细规划调整图；4、土地利用总体规划图；5、姑苏房屋征收项目联合证明单；6、房屋征收补偿方案论证会议纪要、关于对沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通知、《房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通知》公示材料、姑苏区政府关于公布沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通知、《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通知》公示材料；7、开户许可证、征收项目资金需求测算单、中国光大银行对公账户月度明细对账单、交易明细报表、资金保证函、征收项目安置房源计划供应方案；8、征收红线图及征收范围说明、关于房屋征收暂停办理相关手续的通知及邮寄凭证、房屋调查结果的公告（含被征收房屋调查结果汇总表）及公示照片、未经登记建筑认定及公示材料、社会稳定风险评估报告、征收公告。 被告姑苏区政府提供的法律依据有：《征补条例》。 被告市政府向本院提供的证据材料有：1、行政复议申请书、信封；2、《补正行政复议申请通知书》、邮寄凭证、《送达回证》；3、补正后的《行政复议申请书》，《行政复议收文清单》、《委托书》、《送达地址确认书》；4、《苏州市人民政府行政复议受理通知书》及邮寄凭证；5、《苏州市人民政府行政复议答复通知书》及邮寄凭证；6、《行政复议答复书》；7、《行政复议延期审理通知书》及邮寄凭证；8、《行政复议案件听证通知书》及邮寄凭证；9、[2018]苏行复第28号《苏州市人民政府行政复议申请决定书》、邮寄凭证；10、《行政复议听证笔录》。 被告市政府提供的法律依据有：《行政复议法》第二十八条。 两原告在起诉时提供的证据材料：1、宅基地证；2、苏国土公开[2018]039号政府信息公开申请答复告知书；3、身份证复印件；4、[2018]苏行复第28号行政复议决定书；5、126号征收决定公告；6、《关于金光社区居民违章建筑翻建三楼房屋的有关规定、《金光社区居民（村）征土安置办法补充规定》、《金光社区合作医疗管理办法补充规定》；7、沈龙虎造房协议一份；8、《1993年虎丘乡土地利用现状分类面积统计表》。 本院依职权调取的证据为：1、江苏省国土资源厅苏国土资函[2012]979号《江苏省国土资源厅关于苏州市2012年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案的批复》；2、涉案征收专用账户存款交易明细报表。 经庭审质证，一、被告姑苏区政府对原告方提交的证据1-2的真实性、合法性无异议，但认为与本案争议焦点无关联；对证据3-5无异议；对证据6-7的关联性、合法性和真实性均不认可，认为未经登记建筑合法性应当由规划部门认定；对证据8的真实性、合法性和关联性均不认可。二、原告对被告提交的证据1无异议，对证据3，认为在不损害原告利益的情况下，其是支持征收的；对证据5，认为2012年左右的土地征收批复涉及很多问题，补偿方案等落实到位情况有待考证；对苏人办[2016]59号文件的真实性不予认可；对证据6的房屋征收补偿方案论证会议纪要合法性有异议，认为补偿价格太低；对证据7中的资金保证函有异议；对证据8中的房屋调查公告认为原告方没有被调查过和征求过意见，且原告方没有看到公告；对风险评估报告，认为涉及的相关情况存在很大风险。原告方对姑苏区政府的其他证据没有提出异议。三、原告方对被告市政府提供的证据材料均无异议。四、对本院调取的证据1，原告方认为该证据不是审批文件，必须由省政府审批并盖土地审批专用章，且职能部门没有实施落实土地补偿、安置等，不能作为土地已为国有的证据。原告方对本院调取的证据2没有异议。两被告对本院调取的证据均无异议。 本院对证据作如下认证：两位原告提供的证据、两位被告提供的证据及本院调取的证据均与本案有关联，且真实、合法，本院均予以确认。 本院经审理查明：2016年8月25日，苏州市发展和改革委员会作出《关于苏州市2016年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》，将“沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块”征收项目纳入2016年苏州市旧城区改建项目征收计划。2016年9月6日，上述征收计划调整方案经苏州市十五届人大常委会第三十次会议审议通过。2017年1月4日，苏州市规划局在姑苏房屋征收项目联合证明单上确认涉案项目符合城乡规划或专项规划。2017年1月11日，苏州市国土资源局在姑苏房屋征收项目联合证明单上确认,该项目所涉土地均为国有土地，用地范围符合土地利用总体规划。 2017年3月10日，姑苏征收办向有关部门发送房屋征收暂停办理相关手续的通知，通知有关部门暂停办理涉案征收范围内的“新建、改建、扩建房屋，改变房屋和土地性质用途，房屋析产、买卖和租赁，户口迁入或者分户，房产公证，工商营业执照申领”等相关手续。时间自2017年3月13日至2018年3月12日止。 2017年8月4日，房屋征收部门发布房屋调查结果的公告，对涉案项目征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，告知规划部门已对未登记的建筑情况作出认定，将有关调查情况在征收范围内公布，同时告知当事人若对公布的结果有异议可以带上相关材料予以说明或举证。 2017年10月13日，姑苏征收办召集相关部门召开了房屋征收补偿方案论证会议，并形成[2017]26号《沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案论证会议纪要》，原则同意房屋征收补偿方案。2017年10月23日，姑苏区政府作出姑苏府[2017]91号《关于对沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的通知》，将涉案项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）在中国姑苏（××）和征收现场予以公布，公开征求意见，期限为2017年10月23日至2017年11月22日止。2017年12月15日，被告姑苏区政府将征收补偿方案征求意见情况和方案修改情况进行公布。 2017年11月，征收实施单位委托苏州苏政行规划咨询管理有限公司对征收事项进行了社会稳定风险评估，全面分析论证相关社会稳定风险，并制定了相应的防范措施和应急预案。2017年11月24日风险评估单位制作了《江苏省社会稳定风险评估评审报告表》，其内容得到当地社区、街道及苏州市姑苏维护稳定工作领导小组办公室的确认。 2017年12月7日，房屋征收实施单位苏锦街道办事处对涉案项目进行补偿资金测算，预测补偿金额约为45770万元。同日，苏锦街道办事处开立涉案项目专用存款账户。2017年12月22日，该账户存入人民币2000万元。2018年6月14日、2018年11月5日、2018年12月7日，上述专用存款账户分别存入4000万元、3000万元和36770万元，上述存入款项合计45770万元。 2017年8月1日，苏州市土地储备中心向姑苏征收办出具（2017）23号《苏州城区房屋征收项目安置房源计划供应方案》，初步确定该项目安置房源计划供应方案如下：符合条件的住宅房屋被征收人，可购买金光村定销房地块等小区定销商品房，面积约3000平方米、28套。选择产权调换的住宅房屋被征收人，可调换虎池苑、长江花园等小区产权调换房，面积约300平方米。 2018年1月2日，姑苏区政府作出126号《征收决定》，决定对沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目征收红线范围内的房屋实施征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。征收范围：金星社区：顾家庄4号、15号、51号、52号；金星村经济合作社（部分，金星工业区）；苏州市东方艾绒厂（金星工业区）；苏州市虎丘经济发展总公司（金盛制衣有限责任公司星光路车间，金星工业区）；苏州市姑苏城北街道农业技术水利服务站（大兵农场，金星工业区）；金光社区：利市巷：56号、65号、78号、98号；曹家桥：12号至13号、23号、28号、47号；蒋巷上：34号、36号至37号、39号；一梗上：3号；小角里：5号；东塘上：10号、39号、41号；城北街道金光股份经济合作社（部分，金光村）；苏州工业园区华通金属材料有限公司（金光路62号）；苏州市长江低压电器厂（金光路70号）；苏州市平江电器塑料厂（金光村六组）；苏州市顺达电塑品有限公司（金光路38号）；苏州市新谊针纺织品公司（金光路88号）；苏州市亚伦测绘仪器有限公司（金光村）；苏州明冠亚模具有限公司（金光村）；花锦村经济合作社（部分，花锦村11组）；江苏省沪宁高速公路股份有限公司（苏州段）（部分）（上述门牌如有出入，以征收确定的实际范围为准）。该项目共计征收约36户，其中住宅约22户，非住宅约14户，总计约10.84万平方米（含未经登记建筑面积）。启征日期：自房屋征收决定公告之日起。房屋征收部门：姑苏征收办。房屋征收实施单位：苏锦街道办事处。2018年1月3日，姑苏区政府将上述征收决定及附件《沪宁高速以北、苏虞张公路以东地块项目房屋征收补偿方案》、《被征收人（户）补助标准》在《苏州日报》上进行公告，公告同时载明被征收人享有行政复议和行政诉讼的权利。 另查明，2012年12月20日，江苏省国土资源厅向苏州市人民政府作出苏国土资函[2012]979号《江苏省国土资源厅关于苏州市2012年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案的批复》，明确苏州市2012年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案业经省人民政府批准，苏州市国土资源局明确两位原告涉案房屋所在地在该批复范围内。 再查明，原告沈龙虎、曹雪荣及第三人陈杏生对上述征收决定不服，于2018年2月27日向市政府申请行政复议，市政府于2018年5月24日作出[2018]苏行复第28号行政复议决定，维持了上述征收决定。 庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点，即126号《征收决定》及[2018]苏行复第28号行政复议决定是否合法，分别发表了辩论意见。 原告方认为，被告称我们的宅基地已经征为国有土地，但是没有办理相关换证手续，征收部门必须将土地征为国有的手续落实到位才能进行征收。根据土地管理法的规定，达到一定数量的土地征收必须经省政府的审批，要经过“两公告一登记”的程序并落实相关补偿方案。我们村没有经过撤组，我们还是农民，我们有权要求重新置换宅基地，姑苏区政府剥夺了我们的选择权，在没有办理有关宅基地征为国有土地手续情况下就进行征收是违法的。有关未经登记建筑也无法予以认定，因为已经超过两年的期限。 被告姑苏区政府认为，126号《征收决定》程序合法，符合法定要件，应予以维持。原告认为其土地系宅基地，该观点没有依据。苏州市国土资源局出具的证明已明确了本案所涉地块包括原告的土地在内均系国有土地。至于原告的宅基地证没有换证，是其他职能部门的工作职责，并非房屋征收部门的职责范围，不属于本案的理涉范围。被告根据国土部门的证明材料认定本案所涉地块为国有土地并作出征收决定，有充分的法律及事实依据。 被告市政府的辩论意见与姑苏区政府的辩论意见一致。 本院认为，《征补条例》第四条第一款、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告姑苏区政府有权依法作出房屋征收决定。 《征补条例》第八条第五项、第九条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，苏州市十五届人大常委会第三十次会议审议通过《关于苏州市2016年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》，将涉案项目纳入2016年苏州市旧城区改建项目征收计划，该项目符合苏州市国民经济和社会发展规划。苏州市规划局、苏州市国土资源局姑苏房屋征收项目联合证明单，分别证明该项目符合城乡规划、专项规划和土地利用总体规划。因此，126号《征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且纳入2016年苏州市国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要。 《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不少于30日。本案中，被告姑苏区政府在作出126号《征收决定》前，对拟定的房屋征收补偿方案（征求意见稿）组织有关部门进行了论证，论证后公开征求意见，后公布了征求意见情况和修改情况，符合《征补条例》的上述规定。 《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，房屋征收实施单位会同相关部门对征收项目的合法性、合理性、可行性、可控性进行了评估，分析可能出现的风险，制定了相应的防范措施和应急预案，并形成社会稳定风险评估报告，符合《征补条例》的上述规定。 《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，在126号《征收决定》作出前，房屋征收实施单位在银行开立专用存款账户，首期存入人民币2000万元，同时由苏州市土地储备中心提供资金保证函，以保证后续补偿资金足额到位。虽然被告姑苏区政府在作出征收决定前，专用账户上资金尚未足额到位,但其专用账户中先后有数笔资金补充入账，该账户汇入补偿资金共计45770万元，加上部分安置房源，可以满足对被征收人进行安置补偿的需要。因此，本院认为，在不影响被征收人依法获得征收补偿的情况下，被告已按照征收进度分批补足征收补偿费用，上述瑕疵不足以影响征收决定的合法性。 《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被告姑苏区政府于2018年1月2日作出126号《征收决定》，次日即在《苏州日报》上进行了公告，在公告中载明了征收补偿方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《征补条例》的上述规定。 被告姑苏区政府对征收范围内房屋的相关情况进行调查登记并公布，在房屋征收范围确定后通知有关部门暂停办理相关手续，亦符合《征补条例》第十五条、第十六条的规定。 关于原告提出其房屋所在土地为集体而非国有土地的问题。本院认为，苏州市国土资源局在《姑苏房屋征收项目联合证明单》中确认本案项目所涉土地均为国有土地。苏州市国土资源局是土地管理职能部门，其在职责范围内对相关土地性质进行明确并出具书面材料予以证明，被告姑苏区政府根据国土部门的证明材料确认涉案土地为国有土地并无不当。原告认为涉案土地未经法定程序转为国有土地，违反了土地管理法的规定，因此不能作为国有土地进行征收。对此，本院认为，涉案土地如何由集体土地转为国有土地属于另一法律关系，不在本案理涉范围。 被告市政府收到原告及第三人的复议申请后依法予以受理，通知各方当事人进行听证，对相关事实进行核实认定，在法定期限内作出复议决定并送达各方当事人，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上所述，被告姑苏区政府作出征收决定及市政府的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。原告沈龙虎、曹雪荣的请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈龙虎、曹雪荣的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告沈龙虎、曹雪荣各半负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长  刘正芳 审判员  孙一鸣 审判员  林 磊 二〇一八年十二月十日 书记员  陆 婷