山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初818号 原告杜光勇，男，1948年4月21日出生，汉族，住济南市。 委托代理人刘广辉（系杜光勇之儿媳），女，1972年3月21日出生，汉族，住济南市。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府，住所地济南市。 法定代表人韩永军，区长。 委托代理人张雷，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被告济南市市中区人民政府舜耕街道办事处，住所地济南市。 法定代表人李洪涛，主任。 委托代理人单伯文，济南市市中区人民政府舜耕街道办事处工作人员。 委托代理人李健，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原告杜光勇因与被告济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、被告济南市市中区人民政府舜耕街道办事处（以下简称舜耕街道办）行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月16日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理了本案。原告杜光勇及其委托代理人刘广辉、翟根才，被告市中区政府的委托代理人张雷、董国爱，被告舜耕街道办的委托代理人单伯文、李健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杜光勇诉称，2003年12月12日，经济南市房地产开发拆迁管理办公室许可，原告所在的村进行拆迁，由于补偿标准过低，原告未签订安置补偿协议。2018年6月，阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部（以下简称拆迁指挥部）与山东三联城市建设有限责任公司（以下简称三联城建公司）联合向原告下达《领取通知书》、《提存通知书》、《拆除通知书》，限原告在2日内自行拆除房屋，逾期未拆除的，拆迁指挥部与三联城建公司将统一拆除。2018年6月21日，拆迁指挥部与三联城建公司联合将原告房屋强行拆除，房屋内外财物皆被损坏。被告市中区政府违法设立拆迁指挥部，指挥拆迁指挥部在没有法律依据及授权的情况下强制拆迁，严重侵害了原告的合法权益。原告为维护合法权益，诉至法院，请求判决：1.确认被告强行拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了如下证据： 证据1、土屋庄村委会证明；证明该村没有办理土地使用权证。 证据2、房屋测绘图；证明涉案房屋拆迁前对现状进行了测绘。 证据3、房屋被强拆前的照片；证明涉案房屋强拆前的现状。 证据4、房屋面积核查通知书。 证据5、领取通知书。 证据6、提存通知书。 证据7、拆除通知书。 证据8、致广大居民的一封信，这个信加盖的印章是拆迁指挥部。 证据9、强拆现场的照片。 证据10、关于证明接处警记录的函；证明房屋被强拆以后，原告报警，公安部门告知说是政府拆迁行为，由拆迁指挥部负责。 证据11、三个新闻报道;证明是在市委、市政府的指挥下，由街道办事处牵头参与直接进行强拆。 证据12、市中办发（2016）28号文件。 被告市中区政府辩称，一、涉案房屋的拆除不是政府行为，原告要求行政赔偿，属于错列被告。1998年1月31日，三联集团公司根据济南市人民政府[1998]4号文的要求，对土屋村村民和名下集体土地进行管理、使用和开发，是土屋片区土地的拆迁和开发主体。由于三联集团公司和土屋村之间多来年涉及的历史遗留问题太多，村民涉诉上访案件不断，社会影响较突出，导致不安定因素频发，省市两级政府高度重视，在这种特殊背景下，决定由被告市中区政府成立拆迁指挥部，专门处理开发商三联集团公司在征地拆迁过程中与土屋村村民之间的遗留问题，但拆迁指挥部的职能只是处置遗留问题，并非是土地的征收人或开发人，这是两个法律概念，不能混淆。二、原告与三联集团公司存在民事法律关系，其可依据民事合同另行主张。1998年1月21日，三联集团公司与市中区七贤镇土屋村签订《协议书》，协议主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司，三联集团公司对市中区七贤镇土屋村的所有土地按照政府及有关部门的规定统一规划、办理手续、进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。1999年2月11日，该村村民韩世生曾向济南市市中区人民法院提起民事诉讼，要求三联集团公司按照上述《协议书》履行补偿义务，法院判决支持了其诉讼请求。2001年6月25日，济南市市中区人民法院作出（2001）市执字第316号民事裁定，裁定对剩余部分中止执行。以上足可以证明，原告与三联集团公司属于民事纠纷，并不涉及行政行为，因此，原告应当通过民事程序予以解决。三、涉案拆除系三联集团公司为规划用途打通舜德路、舜世路工程而实施的拆除，被告市中区政府受委托协助工作。2017年10月9日，济南市城乡建设委员会作出《关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复》，批复同意济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设工程，济南市发展和改革委员会也予以立项审批。三联集团公司是该项目的土地提供者，负责地上物的清理。被告市中区政府系受委托协助其工作，该行为的后果应当由委托人承担。 被告市中区政府在举证期限内向本院提交如下证据： 证据1、《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》（济政字（1998）4号）；证明由济南市人民政府批复同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联城建公司，土地批复主体不是市中区政府。 证据2、《关于同意七贤镇撤销土屋、太平两村行政建制的批复》（市中政发（1998）1号）；证明市中区政府依据济南市人民政府济政字（1998）4号文，同意撤销土屋、太平两村的行政建制。 证据3、《关于同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理委员会履行原土屋庄村民委员会和太平村民委员会职责的批复》（市中政字（1998）1号）；证明市中区政府在济南市人民政府济政字（1998）4号文件基础上，同意三联集团土屋居民区管理委员会和三联集团太平居民区管理委员会履行原土屋庄村民委员会和太平村民委员会职责。 证据4、协议书；证明三联集团公司与土屋村民签订兼并协议，由三联集团公司对土屋村的土地、人员实行统一兼并、统一规划、统一安置，协议书为民事协议，不涉及政府行政行为。 证据5、（1998）市民初字第1004号民事判决、（2001）市执字第316号民事裁定，证明韩世生曾就协议书提出民事诉讼，法院以民事案由进行审理判决并进入执行程序。 证据6、《关于千佛山南麓风景区生态和环境保护开发工程可行性研究报告的批复》（鲁计投资字（1998）439号）、《关于千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目建议书的批复》（鲁计投资字（1998）224号）；证明山东省计划委员会同意三联集团公司在涉案土地上进行住宅小区的综合建设。 证据7、授权委托书；证明三联集团公司将阳光舜城房地产开发拆迁事宜全权委托三联集团城建开发总公司负责。 证据8、工商登记变更表；证明三联集团城建开发总公司于2003年10月31日已变更为山东三联城市建设有限责任公司(三联城建公司）。 证据9、济南市城市房屋拆迁许可证、拆迁公告；证明三联城建公司拥有拆迁主体资格。 证据10、委托拆迁合同；证明三联城建公司委托济南市市中区房屋征收服务中心具体负责拆迁工作。 证据11、土屋片区拆迁联席会议纪要；证明阳光舜城土地屋太平片区拆迁项目指挥部仅协助市中区房屋征收服务中心完成拆迁事项，处理遗留问题。 证据12、关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复；证明济南市城乡建设委员会将三联城建公司拆迁范围内的部分土地规划为道路。 证据13、关于济南市舜德路北延、舜世路西延道路建设项目初步设计和概算的批复、关于济南市舜德路本延、舜世路西延道路建设项目可行性研究报告的批复，证明济南市发展和改革委员会已将三联城建公司拆迁范围内的部分进行土地进行了立项审批。 证据14、关于调整充实阳光舜城遗留问题处置工作领导小组的通知，证明市中区政府为处置三联集团公司与村民之间的遗留问题成立了领导小组，并成立了拆迁指挥部，该指挥部并不是为实施行政征收职能而设立的。 被告舜耕街道办辩称，舜耕街道办非房屋拆除的行为主体，其列答辩人为被告要求行政违法，属于错列被告。1998年1月31日，三联集团公司根据济南市人民政府[1998]4号文的要求，对土屋村村民和名下集体土地进行管理、使用和开发。1998年1月21日，三联集团公司与市中区七贤镇土屋村签订协议书，协议主要内容为：市中区七贤镇土屋村同意整建制加入三联集团公司，三联集团公司对市中区七贤镇土屋村的所有土地按照政府及有关部门的规定统一规划、办理手续、进行开发；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿；三联集团公司同意给市中区七贤镇土屋村村民每人10万元补偿等。1999年2月11日，该村村民韩世生曾向济南市市中区人民法院提起民事诉讼，要求三联集团公司按照上述协议书履行补偿义务，法院判决支持了其诉讼请求。2001年6月25日，济南市市中区人民法院作出（2001）市执字第316号民事裁定，裁定对剩余部分中止执行。以上可以证明，本案的拆迁主体并非被告舜耕街道办，原告属于错列被告。 被告舜耕街道办向本院提交的证据与被告市中区政府提交的证据1-9一致。 本院对证据的认定如下：原告及两被告提交的证据均与本案有关联，本院将对证据相互结合作为认定案件事实的依据。 经审理查明，1997年11月26日，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会出具《证明》一份，载明：“关于我土屋庄村村民的宅基地，房产证事宜，我村委多次要求七贤镇人民政府、七贤镇土地管理所对我村村民统一办证，由于领导推诿，至今未有统一办理。”原告杜光勇在该村有房屋一处。1998年1月21日，三联集团公司作为甲方，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会作为乙方，签订协议书一份，协议相关条款约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。甲方对现乙方所有的土地按政府及有关部门的规定统一规划、办理手续，进行开发，创造与千佛山相适应的新的自然景观……甲方同意给予乙方补偿金、养老金、教育费以及招用工等作为补偿。甲方按规定向政府办理土地征用手续时，不再向乙方及村民支付本协议以外的费用。……三联集团公司及济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会均在该协议上加盖公章。1998年1月31日，济南市人民政府作出济政字[1998]4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》，批复同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司，两村村民的生产生活由三联集团公司负责妥善安置。2002年7月10日，三联集团公司授权三联集团城建开发总公司全权办理阳光舜城房地产开发拆迁等有关事宜。2003年10月31日，三联集团城建开发总公司更名为山东三联城市建设有限责任公司(三联城建公司）。2016年9月18日，中共济南市市中区区委办公室下发市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，成立拆迁指挥部，负责该区域拆迁处置的指挥协调工作。2016年9月20日，拆迁指挥部向辖区居民送达《致广大居民的一封信》，就拆迁有关事项予以告知。拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《房屋面积核查通知书》一份，载明：“杜光勇先生：依据专业测量公司的测量，你位于市中区土屋路（庄）320号房屋，面积为154.7㎡。为维护你的合法利益，请你自接到本通知书之1日内到阳光舜城土屋片区拆迁处置项目指挥部就应补偿的面积进行确认。逾期视为同意指挥部和三联城建公司确定的面积。特此告知。”2018年6月4日，拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《领取通知书》一份，载明：“杜光勇先生：1998年1月21日，我公司与你户所属的土屋村委会签订了《协议书》。根据该协议约定，我公司可根据规划、开发需要陆续将土屋村村民的房屋拆除。请你自接到本通知书之日起1日内到三联城建公司办理领取地上物拆迁补偿等费用的相关事宜。逾期未领取的，我公司将依法予以提存，由此产生的一切费用及法律责任由你承担。特此告知。”2018年6月6日，拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《提存通知书》一份，载明：“杜光勇先生：因你户未在规定的期限内办理地上物拆迁款等事项，我公司已将其提存至阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部，请你自收到本通知书之日起1日内，持本通知书、身份证及其他相关材料领取。因本次提存所产生的各类费用由你方承担。”2018年6月10日，拆迁指挥部和三联城建公司共同向原告下发《拆除通知书》一份，载明：“杜光勇先生：经落实，你户的地上物拆迁款，我公司已依法予以提存并告知予你。现请你自接到本通知之日起2日内腾空房屋并自行拆除。逾期未拆除的，将统一组织拆除，因拆除而产生的一切不利后果及经济损失由你承担。特此告知。”2018年6月21日，原告儿媳刘广辉向济南市公安局市中区分局舜耕派出所报案称自己位于土屋村320号房屋被强拆，该派出所告知系政府拆迁行为，归阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部负责。原告认为强拆行为系两被告所为，诉至本院，要求判如所请。 本院认为，本案的争议问题有两个：一、本案适格被告的确定；二、强制拆除行为是否违法。 关于第一个焦点问题，对于拆除行为的具体实施，被告市中区政府并未否认，其辩称设立拆迁指挥部实施拆除系接受委托协助三联集团公司处理征地拆迁过程中的遗留问题。对此，本院认为，行政机关处理历史遗留问题亦应当依照当前的法律规定依法行政。三联集团公司并非行政机关，其与土屋村之间的协议属于民事法律关系。被告市中区政府作为行政机关，应在职权范围内从事具有法律依据的行政行为。现行法律、法规及规章并无区县人民政府可以接受公民、法人或其他组织的委托实施拆除他人房屋的规定，故被告市中区政府辩称协助三联集团公司进行拆除的理由，不具有法律依据，依法不能成立。另从拆除事实上看，负责该区域拆除指挥工作的拆迁指挥部系由被告市中区政府设立，公安机关对原告的报案作出“系拆迁指挥部拆迁行为”的告知，进一步印证了被告市中区政府组织实施涉案区域拆迁的事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”综上，对于原告关于涉案房屋系由被告市中区政府组织实施了拆除行为的主张，本院予以支持；原告以市中区政府为被告提起行政诉讼，符合相关事实及法律规定。被告舜耕街道办并非强拆行为的组织实施单位，不是本案适格被告。 关于第二个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告市中区政府在举证期限内并未向本院提交关于实施拆除行为的合法性证据。依据上述法律规定，视为被告市中区政府对此行为没有相应证据。故本院确认被告市中区政府强制拆除原告房屋的行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告济南市市中区人民政府于2018年6月强制拆除原告位于济南市市中区七贤镇土屋庄涉案房屋的行政行为违法； 二、驳回原告杜光勇对被告济南市市中区人民政府舜耕街道办事处的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市市中区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  曹 磊 人民陪审员  刘成刚 人民陪审员  段长存 二〇一八年十二月六日 书 记 员  韩琳琳