广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5986号 原告：曾炳珠，男，1969年7月13日出生，汉族，住广州市番禺区。 委托代理人：麦征，广东青晖律师事务所律师。 被告：广州市番禺区石碁镇人民政府。住所地：广州市番禺区石碁镇岐山南路**。 法定代表人：方宝成，该府镇长。 委托代理人：吕婷。 委托代理人：杨敏，广东华誉律师事务所律师。 第三人：曾俊林，男，1984年8月20日出生，汉族，住广州市番禺区。 委托代理人：陈峰，广东华誉律师事务所律师。 原告曾炳珠不服被告广州市番禺区石碁镇人民政府（以下简称石碁镇政府）决定书一案，向本院提起诉讼，本院于2018年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告曾炳珠及其委托代理人麦征，被告石碁镇政府的委托代理人吕婷、杨敏，第三人曾俊林的委托代理人陈峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曾炳珠诉称，原告是番禺区石碁镇金山村村民，1994年，该村规划宅基地有偿分配给村民使用，原告由此取得金山村十三巷9号地块的使用权，并于当年的10月19日向村委缴交购地款4800元，同时，该村委会在村委宅基地分布图，记载了原告取得地块使用权的登记，确认原告取得该地块的使用权。在2016年上半年，原告发现第三人在上述宅基地进行建设活动，经劝阻无效后，原告向村委及被告反映，现有城管部门责令停止建设，等待处理。为解决涉案土地的权属纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，原告于2016年10月29日，通过邮寄方式，向被告提出行政裁决申请，请求：1、被告确认位于番禺区地块的使用权归申请人曾炳珠所有；2、被告裁决被申请人停止侵害，排除妨碍，并将上述地块交由申请人管业。被告受理原告申请后，于2016年12月19日向原告送达番碁府行决［2016］10号《不予受理通知书》，认为原告申请事项不属于其裁决事项，决定对原告的申请不予受理。后原告起诉被告至法院，广州铁路运输第一法院作出（2017）粤7101行初1048号《行政判决书》，判决撤销前述《不予受理通知书》，判令被告对原告的行政申请重新作出处理。被告对该判决书上诉后，广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行终2284号《行政判决书》，维持一审判决。被告在2018年6月15日，就原告的行政申请重新作出番碁府行决［2018］7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》，认为本案不属于人民政府调查处理的范围，驳回原告的全部申请请求。原告认为，被告作出的番碁府行决［2018］7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》，认定事实及适用法律错误：1、原告申请的行政处理是否属于土地权属争议的问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。被告查明，涉案宅基地是金山村在1994年集体划拨的地块，户主为原告，原告也有相关证据证明，原告在1994年已经取得该地的使用权。但金山村在出具给被告的证明，却称是第三人曾俊林在1994年由集体划拨获得。姑且勿论这个过程的民事行为是否有效，就金山村委前后将同一地块分别划拨给两个村民，且经过公示，将原本划拨给原告的地块，再公示划拨给第三人，就是一个宅基地使用权归属的纠纷，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，应当由被告处理。2、本案涉及纠纷是否属于民事纠纷的问题。首先，原告曾经到涉案土地法院意图起诉，但法院明确告知这些涉及宅基地纠纷的，应当由被告处理。其次，就涉案土地，经过两次的转让，1996年，原告转给曾绍明（又名曾兆明，已故），2001年，曾绍明转给第三人曾俊林。但被告在文书中称第三人曾俊林符合“一户一宅”的条件。反过来，前一次转让，即原告转给曾绍明，没有提及。据原告了解，曾绍明不符合一户一宅的条件，这是被告在处理行政裁决应当查明的事实，原告没有查明。原告在1996年转让给曾绍明，本身就是无效的。合同无效，自始无效，此后的转让，即使受让人及第三人符合条件，也属无效。被告应当具备判断合同及民事行为效力的能力。因此，涉案地块，因为金山村出具的证明，致使原告与第三人对涉案地块的使用权存在争议，依法属于被告处置的行政争议。原告依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，申请被告对个人之间关于涉案土地使用权的争议进行处理，依法有据。同时，被告作为人民政府，对于农村村民就涉案地块的转让行为的效力应当予以审查，也应当对金山村委违法对同一地块出具证明，进行两次划拨的行为，予以纠正，明确涉案地块使用权属于原告。此外，依照物权法第152条的规定，宅基地使用权人依法对所有土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建筑住宅及附属设施，因此，原告与第三人就涉案的宅基地的争议就是权属争议。故请求法院判决撤销被告作出的番碁府行决［2018］7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》并判令其对原告申请重新作出处理。 被告石碁镇政府辩称，一、我方作出的行政处理决定主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，我方有权对原告的申请作出行政处理决定。二、我方作出的行政处理决定内容合法。（一）曾炳珠认为转让协议无效，实际上是对转让申办宅基地的权利所形成的合同关系有争议，因此，本案争议的性质不是权属纠纷，属于合同纠纷，是民事案件的受理范围。曾炳珠是番禺区石碁镇金山村六队村民，位于番禺区年集体划拨的地块，原划拨户主为曾炳珠。1996年3月24日，曾炳珠将涉案宅基地以人民币贰万元转让给金山村三队村民曾绍明（已故），曾绍明于2001年12月2日将涉案宅基地以人民币贰万元转让给金山村六队村民曾冠兴（即曾俊林父亲）。2009年曾冠兴病故，2013年5月，曾俊林在案涉地块上建房。因此，1994年曾炳珠以有偿的方式向金山村取得的仅为申办宅基地的权利，并非宅基地使用权本身，因此原告转让的是申请办理宅基地的权利，现原告实际上是对转让上述权利所形成的合同关系有争议，因此，本案争议的性质不是权属纠纷，属于合同纠纷。（二）宅基地分配事宜属于村民自治范围，不属于权属争议。由于曾俊林符合申请资格，金山村村委会已将涉案宅基地重新分配给了曾俊林，且并已向村委会办理了申请宅基地建房的相关手续。曾炳珠如对村的分配不服，应依法向人民法院申请撤销金山村民委员会的决定，因此，不属于我方行政处理必受理范围。1、宅基地是由村集体经济组织或者村民委员会代表村进行分配和管理的。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，宅基地是由村集体经济组织或者村民委员会代表村进行分配和管理的。2、曾炳珠如对村的宅基地分配不服，应依法向人民法院申请撤销金山村民委员会的决定。本案中，曾俊林以住房困难为由，于2013年5月向金山村民委员会申请建房。由于曾俊林名下没有房屋，符合“一户一宅”的申请资格，金山村民委员会拟将案涉宅基地分配给曾俊林使用，并于2013年5月16日至2013年5月24日将曾俊林申请建房符合一户一宅进行了公示，公示期间未收到异议投诉的建房申请。于是金山村民委员会按照其惯例将原告的申请交所属生产队队长确认后，再由村两委签名并加盖公章，向石碁镇建设办上报后，曾俊林开始在案涉地块上建房。因此，金山村是依法分配宅基地的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任……”。如果曾炳珠认为金山村民委员会不应将案涉地块分配给曾俊林使用，应依法向人民法院申请撤销金山村民委员会的决定。综上，曾炳珠实质是对转让申办宅基地的权利所形成的合同关系有争议，而曾俊林之所以取得涉案宅基地使用权是基于村对宅基地的重新分配，这两者均不是权属纠纷，不属于行政处理的受案范围。三、我方作出的《石碁镇土地权属争议案件决定书》程序合法。2016年10月29日，原告向我方提交了《行政裁决申请书》，我方作出《不予受理通知书》，并于2016年12月19日向原告送达后，原告提起了行政诉讼。经两审终审，广州铁路运输中级法院2018年2月25日作出（2017）粤71行终2284号《行政判决书》，判令我方在判决书生效之日起七个工作日内对原告于2016年10月29日递交的《行政裁决申请书》重新作出处理。我方收到判决书后，于2018年3月6日向曾俊林送达了《举证通知书》、原告提交的《行政裁决申请书》及证据材料。后曾俊林提交《行政答辩状》及证据材料后，我方于2018年4月18日将曾俊林提交的《行政答辩状》及证据材料送达给原告的委托代理人。2018年5月22日，原告提交了《关于曾俊林的回复》。我方在向金山村民委员会调查询问后，金山村民委员会于2018年5月12日出具了《关于石碁镇金龙路金山村段金斗东十三巷9号宅基地纠纷情况说明》及证据材料。结合原告申诉案的档案资料，我方于2018年6月15日作出了番碁府行决［2018］7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》，并于2018年6月25日送达给了曾俊林，于2018年6月26日送达给了曾炳珠。综上所述，我方作出的《石碁镇土地权属争议案件决定书》主体合法，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人曾俊林述称，一、本案原告和第三人的争议不属于土地权属争议。根据国土资源部2007年60号文，土地权属争议是指土地登记之前土地权益利害关系人因为使用权和所有权的归属而发生的。根据土地登记规则规定土地登记是指初始和变更登记。结合来看，初始登记之前发生的土地权属争议才属于土地权属纠纷，在土地初始登记后再发生争议的就不能属于土地权属纠纷。目前涉案土地所在的村集体甚至原告所在的镇已经做出了初始的登记。初始登记是指在一个时间内对辖区全部的土地进行普遍登记的情况。真正意义的土地权属争议是针对初始登记发生的。经查询，土地权属纠纷相关规定，在1986年有相关规定，经历多次土地改革，因为历史问题存在大量权属纠纷，主要集中与村集体之间，与国有企业之间等。现行的土地管理法依然保留该规定，原因是针对落后的地方没有进行初始登记的情况，需要根据历史情况做权属的认定，并不是说所有与土地纠纷的情况都纳入土地权属纠纷。二、权属纠纷前提是原告取得权属，根据土地权属争议调查办法第20条，国土资源部门在调查处理这类纠纷首先审查的是人民政府办法的土地权属凭证、人民政府或主管部门批准征收划拨出让等批准土地的文件、当事人协议、人民政府或司法机关处理争议的文件等。根据这些文件，我方认为申请土地权属争议的当事人必须提供有权部门审批后取得的批准文件，以此证实涉案土地已经拥有相应权力，本案原告没有提供相关文件，只有收据和没有盖章且模糊的示意图。原告已取得的涉案土地的权属还需要办理许多相关审批手续，所以，原告提出处理申请的权利基础都不存在，法律根本无法保护不存在的权利。三、双方不存在土地权属争议。本案涉案土地发展过程是：原告94年向金山村“购买”土地，转让几次后转让到第三人，第三人是经过审批后获得土地权属的，因此双方不存在争议。根据原告的证据也自认已经转让土地给第三人，因此原告是收取了转让款将权利让渡给曾绍明，曾绍明有权进行使用或转让。现第三人对土地使用权也无争议。退一步来说，就算有异议，也应当由曾绍明提出。四、原告1994年自认取得土地使用权，到2016年提出异议，过程长达22年，期间原告未提出任何异议。原告是本村村民，离涉案土地很近，在此期间，原告无出国也无移民，又无被限制人身自由，且原告和第三人同属一个生产队，是亲戚关系。因此，原告对涉案土地的归属是十分清楚的，即使原告不知道土地实际权益人是谁，其至少对涉案土地是无权主张的。否则很难理解原告以前对土地置之不理的态度。第三人取得的土地使用权是来自与村集体的同意和批准，并非来源于原告。原告有异议，应该向村集体反映。综上，本案产生的原因是由于原告因为近年土地价值飙升，所以违反了诚实信用原则，恶意反悔，虚构权属争议，企图让第三人返还。因此，请求法院维持被告作出的行政行为，驳回的原告的诉讼请求。 经审理查明，原告曾炳珠与第三人曾俊林均系广州市番禺区石碁镇金山村村民。1994年，金山村委会将该村十三巷9号宅基地（以下简称涉案地块）分配给曾炳珠，曾炳珠向金山村委会交纳4800元购宅基地款。1996年3月24日，曾炳珠将涉案地块以两万元的价格转让给曾绍明，曾绍明于2001年12月22日将该地块以两万元的价格转让给曾俊林父亲曾冠兴。2009年，曾冠兴病故。2013年5月，曾俊林向金山村委会提出在涉案地块的建房申请，金山村委会认为其符合一户一宅的申请资格，将申请资料进行公示后加盖公章向石碁镇建设办上报，其后，曾俊林在涉案地块进行施工建设。2016年6月25日，金山村委会向曾俊林发出《紧急叫停通知》，要求其在没有解决宅基地权属争议和没有办理相关合法报建手续前不得在此施工建设。 2016年10月29日，曾炳珠向被告石碁镇政府提交《行政裁决申请书》，请求被告：1、确认番禺区地块的使用权归曾炳珠所有；2、裁决曾俊林停止侵害，排除妨碍，并将上述地块交曾炳珠管业。石碁镇政府于2016年11月24日作出番碁府行决［2016］10号《不予受理通知书》，决定不予受理原告申请。曾炳珠不服，诉至本院，本院于2017年9月20日作出（2017）粤7101行初1048号行政判决，判决撤销石碁镇政府作出的前述不予受理通知书并判决其对曾炳珠的申请限期重新作出处理。石碁镇政府不服，提起上诉，2018年2月25日，广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行终2284号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2018年6月15日，石碁镇政府作出番碁府行决[2018]7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》，认为曾炳珠1994年以有偿方式向金山村取得的仅为申办宅基地的权利，并非宅基地使用权本身，因此其转让的是申请办理宅基地的权利，现曾炳珠实际上是对转让上述权利所形成的合同关系有争议，因此，本案争议的性质不是权属纠纷，属于合同纠纷。另，金山村委会出具的证明表明曾俊林符合申办宅基地条件，因未取得产权登记，因此，不能以此作为权属依据。综上，石碁镇政府根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，认为本案不属于人民政府调查处理的范围，曾炳珠应通过民事途径解决，遂决定驳回曾炳珠的全部申请请求。曾炳珠不服该决定，诉至本院。 另查明，2018年5月12日，金山村委会出具《关于石碁镇金龙路金山村段金斗东十三巷9号宅基地纠纷情况说明》，其中查明了曾炳珠与曾绍明、曾绍明与曾冠兴的宅基地转让交易。同时申明，其对村民一户一宅的建房申请所盖的公章只证明申请人符合申请条件，不作土地权属的确认等。 以上事实，有收据、宅基地分布图、交易收据、紧急叫停通知、行政裁决申请书、谈话笔录、番碁府行决[2016]10号《不予受理通知书》、（2017）粤7101行初1048号行政判决书、（2017）粤71行终2284号行政判决书、番碁府行决[2018]7号石碁镇土地权属争议案件决定书、关于石碁镇金龙路金山村段金斗东十三巷9号宅基地纠纷情况说明等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”依上述规定，对辖区内当事人的土地权属争议依法作出处理属于石碁镇政府的法定职责。本案中，曾炳珠与曾俊林均对涉案金山村十三巷9号宅基地的使用权主张权利，且该纠纷存在相应的事实基础，曾炳珠向石碁镇政府提出行政处理申请，石碁镇政府应依上述规定履行法定职责对该土地权属争议作出相应处理，化解该土地权属争议纠纷，其以曾炳珠取得的仅为申办宅基地的权利以及本案争议属合同纠纷为由对曾炳珠的申请不予调查处理缺乏事实与法律依据。因此，石碁镇政府作出的本案行政处理决定适用法律错误，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告广州市番禺区石碁镇人民政府2018年6月15日作出的番碁府行决[2018]7号《石碁镇土地权属争议案件决定书》； 二、被告广州市番禺区石碁镇人民政府于本判决发生效力之日起六十日内对原告曾炳珠的行政处理申请重新作出处理。 本案受理费50元，由被告广州市番禺区石碁镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  梁耀明 人民陪审员  冯金爱 二〇一八年十二月二十四日 书 记 员  邓鸿雯