安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)皖行终821号 上诉人（一审原告）吴显志，男，1935年5月27日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人吴跃报，系吴显志之子，1970年1月5日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 被上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市北部新城宜秀区政务大楼****。 法定代表人郑志，该区区长。 委托代理人黄大章，该区政府法制办主任。 委托代理人丁健，安徽恒物律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省安庆市湖心北路**。 法定代表人吴三九，该管委会主任。 委托代理人胡晓云，该管委会工作人员。 委托代理人孔维泽，安徽中天人律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）王仕华，男，1937年12月19日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人程志来，安徽中天人律师事务所律师。 上诉人吴显志因诉安庆市宜秀区人民政府（以下简称宜秀区政府）、安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）土地承包经营权登记一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2017）皖08行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人吴显志及其委托代理人吴跃报，被上诉人宜秀区政府的委托代理人黄大章、丁健，被上诉人经开区管委会的委托代理人胡晓云、孔维泽，被上诉人王仕华的委托代理人程志来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吴显志向一审法院起诉称，第一轮农村土地承包，原告共承包本组5块水田，共2.73亩。为了就近管理和耕种，期间把承包的小七斗、公塘田、小长田与本组吴跃茂户同等置换三斗和开荒地。1995年第二轮农村土地承包时，因原告家庭人口减少，改为承包本组土地1.56亩（玉一四斗0.14亩、玉福四斗1.18亩、开荒地0.23亩），并经营耕种至今。期间一直按1.56亩上交国家土地税收至国家取消此项税款为止，按1.56亩负担国家圩堤负担款、本组队长工资、灌溉农田水费。2016年上半年，本组村民王仕华突然提出原告侵占其承包的开荒地0.23亩。原告由于房屋新建，丢失了安庆市郊区人民政府郊字第09-04-35号农村集体土地承包经营权证，后在长山村留存的档案中发现确实少填写开荒地0.23亩。本村负责东边组土地承包工作人员、东边村民组参与分田主要人员和本组户主均认为开荒地1995年第二轮承包一直由原告承包，中途没有发生物权变化。在王仕华持有的安庆市郊区人民政府郊字第09-04-26号农村集体土地承包经营权证中，其土地承包经营面积有涂改重新填写的痕迹，田地面积达1934平方米，超过本组每人0.455亩标准。经了解，填写本组农村集体土地承包经营权证的是王仕华的亲兄弟王仕荣，其是本村抽调负责本组田地登记的工作人员，把本组5户承包田地私自登记在其弟承包经营权证上。作为颁证的宜秀区政府以及下属职能部门没能起到审核、监督作用，而是把盖好公章的农村集体土地承包经营权证直接交由村委会填写，属于程序错误。请求法院依法判决：1、两被告依法撤销王仕华持有的安庆市郊区人民政府郊字第09-04-26号农村集体土地承包经营权证多登记地块名称开荒地（水田）0.23亩；2、两被告依法增补原告安庆市郊区人民政府郊字第09-04-35号农村集体土地承包经营权证少登记地块名称开荒地（水田）0.23亩。 一审法院经审理查明，吴显志、王仕华系安庆市老峰镇长山村东边组村民。本案诉争的0.23亩开荒地在第一轮农村集体土地家庭承包时，承包经营权在吴显志户下。1995年第二轮农村集体土地家庭承包时，安庆市郊区老峰镇长山村经济合作社与吴显志签订农村耕地承包经营合同（合同编号090435），合同约定：吴显志承包耕种的耕地共2块，共计880平方米，其中水田880平方米。合同由安庆市郊区老峰镇农村合作经济经营管理站鉴证。1998年12月31日，安庆市郊区人民政府（现更名为安庆市宜秀区人民政府）向吴显志颁发农村集体土地承包经营权证（郊字第09-04-35号），承包地块名称分别为玉一四斗，面积0.14亩；玉福四斗，面积1.18亩。承包地块类别均为水田。 1995年第二轮农村集体土地家庭承包时,安庆市郊区老峰镇长山村经济合作社与王仕华签订农村耕地承包经营合同（合同编号090426），合同约定：王仕华承包耕种的耕地共7块，共计1934平方米，其中水田1934平方米。承包耕种年限为30年，自1995年10月11日起到2025年10月11日止。合同由安庆市郊区老峰镇农村合作经济经营管理站鉴证。1998年12月31日，安庆市郊区人民政府向王仕华颁发农村集体土地承包经营权证（郊字第09-04-26号），承包地块名称分别为：西南段稻子，面积0.36亩；吉玉四斗，面积0.70亩；冲二斗，面积0.37亩；显扬四斗五，面积0.79亩；大七斗，面积0.26亩；开荒地，面积0.23亩，皮料子，面积0.19亩。承包地块类别均为水田。 另查明，第二轮农村集体土地家庭承包时开荒地0.23亩虽分配在王仕华户下，但吴显志未将该地块实际交付给王仕华。2016年4月王仕华提起民事诉讼，要求吴显志停止占用并归还王仕华家庭承包责任田0.23亩。 还查明，2006年4月25日，中共安庆市委办公室办下发（2006）34号关于迎江区老峰镇委托市开发区管理的通知，决定迎江区老峰镇委托经开区管委会管理。2010年4月23日，安庆市人民政府下发（宜政办发〔2010〕30号）《关于印发安庆经济技术开发区管委会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，规定开发区管委会代表市政府对安庆经济技术开发区实行统一领导和管理，根据授权行使市级行政审批、经济协调与管理等职责。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、宜秀区政府向吴显志、王仕华颁发集体土地承包经营权证是否有事实和法律依据；二、经开区管委会是否是本案适格被告。 关于焦点一,《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。依据该规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，颁发承包经营权证仅是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证的前提和基础是承包合同。本案中，吴显志、王仕华分别于1995年与××郊区××镇长山村经济合作社签订了农村耕地承包经营合同，该合同生效时双方即取得承包经营合同中载明地块面积的土地承包经营权。王仕华在与××郊区××镇长山村经济合作社签订的农村耕地承包经营合同中虽未签字，但王仕华作为承包方持有该份承包经营合同多年且一直未提出异议，并依据该份承包经营合同领取了农村集体土地承包经营权证，应视为其以实际行为对该承包经营合同予以认同。宜秀区政府根据双方签订的承包经营合同向吴显志、王仕华颁发了农村集体土地承包经营权证，吴显志、王仕华农村集体土地承包经营权证中的土地面积与签订的农村耕地承包经营合同一致。吴显志主张王仕华农村集体土地承包经营权证中的0.23亩开荒地的承包经营权系其所有，但吴显志提供的证据仅能证明该0.23亩开荒地一直由其占有使用，不能证明其取得该0.23亩开荒地的承包经营权证。故吴显志主张0.23亩开荒地的土地承包经营权缺乏事实根据和法律依据。 关于焦点二,2006年4月25日，安庆市委办公室办（2006）34号文明确迎江区老峰镇委托经开区管委会管理。2010年4月23日，安庆市人民政府下文，规定经开区管委会代表市政府对安庆经济技术开发区实行统一领导和管理，根据授权行使市级行政审批、经济协调与管理等职责。故经开区管委会关于其不是本案适格被告的辩解不能成立。 综上，宜秀区政府向吴显志颁发农村集体土地承包经营权证行为事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告吴显志的诉讼请求无事实与法律依据，不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴显志的诉讼请求。 吴显志上诉称，上诉人依法承包本村民组土地1.56亩，其中包括开荒地0.23亩。自1996年第二轮承包至今，上诉人一直种植水稻，并且按照1.56亩按时按量上交农业税、负担村组长工资、灌溉水费和圩堤负担款。本村负责东边组土地承包工作人员、东边村民组参与分田主要人员和本组户主均认为开荒地从第一轮承包一直由上诉人户承包，中途没有发生物权变化，而且第二轮承包也没有变更承包权，在一审中本村村委会成员也当庭予以证明。1996年王仕华户包括其长子只有5人，但其户承包田地共计2561平方米，远远超过每人0.455亩的标准。王仕华未在《农村耕地承包经营合同书》上签字，说明其对合同书不予承认，《农村集体土地承包经营权证》上有明显涂改痕迹，属于伪造证据。王仕华在一审中称多年来一直向上诉人主张权利并非事实，其自第二轮承包至向法院提起诉讼才告知上诉人。一审法院采信王仕华无效的户口本及农村集体土地承包经营权证、承包合同，无视本村委会工作人员和本组绝大多数户主对上诉人拥有开荒地0.23亩的证词以及上诉人缴纳各种税费的证明材料，属认定事实错误，适用法律不当。被上诉人作为第二轮承包的监督者和填写各种权证的执行者，没有起到监督和管理工作人员的职责，让工作人员错将上诉人拥有的开荒地0.23亩登记在王仕华的承包经营合同和经营权证上。请求撤销一审判决，发回重审或改判；判令宜秀区政府和经开区管委会依法纠正上诉人、一审第三人的《农村集体土地承包经营权证》上关于开荒地0.23亩错误登记；本案一、二审费用全部由被上诉人负担。 宜秀区政府答辩称，第二轮土地承包时，上诉人与××郊区××镇长山村经济合作社签订了农村耕地承包经营合同，该合同双方均签字盖章，且有鉴证机关鉴证，是双方真实意思表达，宜秀区政府据此向上诉人颁发农村集体土地承包经营权证具有事实依据和法律依据。王仕华虽未在土地承包合同上签字，但王仕华在持有该合同多年内未提出异议，并领取了土地承包经营权证，根据《合同法》第三十七条规定，“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”，该承包合同已实际履行，并非无效合同。上诉人虽举证证实其一直占有并使用诉争的0.23亩开荒地，但无法证明其与王仕华就诉争地块达成流转协议，所以上诉人主张0.23亩开荒地的土地承包经营权没有事实和法律依据。请求二审法院依法裁判。 经开区管委会在庭审中答辩称，颁发土地承包经营权证的主体是安庆市郊区人民政府（现在为宜秀区政府），经开区管委会不是适格被告。区政府发证是依据承包合同，其发证行为正确，请求驳回上诉。 王仕华在庭审中答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告吴显志向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件一份，证明原告主体资格。2、调查笔录复印件一份，共6页。证明土地由原告承包经营。3、耕种开荒地组民证明复印件一份，共2页。证明土地由原告承包经营。4、1996年好堤负担款、东边组1997年收支分户明细表、1997年高庄水井负担款、1998年江堤负担款到户表、1997年好堤负担款、东边组1998年打水承担费用会议记录、1999年国家税收费用任务花名册等复印件各一份，共7页。证明此地块相关税、款由原告缴纳。5、东边组各户承包田地登记表复印件一份，共2页。证明本村各户承包的田地情况。6、农村集体土地承包经营权证复印件一份，共2页。证明少了0.23亩的开荒地。 一审被告宜秀区政府向一审法院提交的证据有：090435号农村耕地承包经营合同书、郊字地09-04-35号农村集体土地承包经营权证。证明宜秀区政府是依据承包合同颁发的经营权证，是符合当时的政策规定的。 一审被告经开区管委会向一审法院提交的证据有：1、组织机构代码证及《关于印发安庆经济技术开发区管委会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宜政办发〔2010〕30号），证明目经开区管委会的身份信息，经开区管委会系市政府派出机构，并非县级以上人民政府。2、《关于迎江区老峰镇委托市开发区管理的通知》，《农村耕地承包经营合同》（编号：090435)、《农村集体土地承包经营权证》（郊字第09-04-35号），证明老峰镇于2006年交由经开区管委会托管，原告经营权证颁发于1998年，发证机关是郊区人民政府，经开区管委会不是本案适格被告。原告土地承包经营权证登记内容与其《农村耕地承包经营合同》完全一致。 一审第三人王仕华向一审法院提交的证据有：1、身份证户口本，证明主体资格。2、土地承包合同和经营权证，证明第三人合法取得0.23亩开荒地的土地经营权。3、迎江区人民法院一审判决书，证明迎江区人民法院已经查明0.23亩土地属于第三人所有，不属于原告所有。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。本案中，1995年第二轮农村集体土地家庭承包时，安庆市郊区老峰镇长山村经济合作社分别与吴显志、王仕华签订承包经营合同，其中涉及吴显志户的合同载明其承包的耕地共2块，计880平方米，涉及王仕华户的合同载明其承包的耕地共7块，计1934平方米。1998年12月31日，原安庆市郊区人民政府分别向吴显志、王仕华颁发了农村集体土地承包经营权证，两证所登记的地块数量、土地面积与各自的承包经营合同均相一致，故被诉颁证行为并无不当。虽然王仕华未在其承包经营合同上签字，但其持有该合同多年且一直未对合同内容提出异议，说明其对承包经营合同予以认可。尽管吴显志一直使用争议的0.23亩土地，但颁发承包经营权证的基础是生效的承包合同，故吴显志与王仕华对诉争土地发生土地承包权纠纷的，双方当事人应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，通过调解、协商、仲裁或者民事诉讼等途径另行解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人吴显志的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴显志负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  王新林 审判员  朱达远 二〇一八年十二月三日 法官助理昂永华 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……