云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2018）云0902行初8号原告：张国祥，男，1977年7月13日出生，汉族，临沧市临翔区人，农民，住云南省临沧市临翔区。委托诉讼代理人：单振宁，云南山海律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告：临沧市国土资源局临翔分局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。负责人：陈庆红，该局局长。委托诉讼代理人：杨子波，该局执法监察员。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：罗俊林，云南**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告张国祥不服被告临沧市国土资源局临翔分局（以下简称国土资源局）作出的《行政处罚决定书》，于2018年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年9月14日，本院依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。原告张国祥及其委托诉讼代理人单振宁，被告国土资源局的委托诉讼代理人杨子波、罗俊林到庭参加诉讼。本案经合议庭评议后报请本院审判委员会讨论决定,现已审理终结。被告国土资源局于2018年7月19日作出《行政处罚决定书》，以原告张国祥未经批准于2017年11月起在临翔区博尚镇博尚村委会临翔区X中门口旁，占用土地建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十条规定，根据该法第七十六条第一款、第七十七条第一款规定，对原告张国祥作出“责令自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。原告张国祥诉称，原告属临翔区博尚镇老街子组居民。多年前,原告户兄弟姐妹分家时，将位于临翔区X中门口旁的老宅基地及地上平房分配给原告，母亲郭廷珍随原告居住生活。原告户的宅基地四至为:东邻214国道边;南邻放水沟边;西邻袁树山户田边;北邻字竹仙户。此外，原告的承包土地在建设323国道时被全部征用，现在，原告户除上述宅基地外在集体经济组织中已无其他土地使用权。因上述宅基地上的2间平房年久失修存在安全隐患，且原告家中尚有母亲郭廷珍、妻子杨金玲以及2名未成年子女共5人共同在此居住生活，原有的平房已不能满足使用，原告便于2017年11月间，拆除了旧平房后在原土地上新建了结构为四层的砖混结构住房。建盖房屋期间，并未遭到任何单位和个人的阻止。2018年4月25日，当房屋主体已经施工完毕时，被告即向原告发出《责令停止违法行为通知书》，以原告未经批准在博尚镇规划区内建房行为违法为由，要求原告停止建房行为，听候处理。此时，原告所建盖的房屋主体已封顶，原告己投入资金约160万元。2018年7月19日，被告向原告发出“临国土资翔罚字[2018]58号”《行政处罚决定书》，要求原告自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告认为，上述《行政处罚决定书》违法，理由如下:第一，原告并没有非法占用土地。该土地来源于原老宅基地，且原告建房前该地块上一直都有房屋，对此事实村集体经济组织是知晓和认可的，故被告作出行政处罚时没有查明客观情况；第二，原告建房期间，被告并未制止也未通知原告不允许建盖房屋，而是在原告投入了160万元资金并将房屋基本建成时，被告才作出处罚决定并要求原告拆除房屋，该行政行为缺乏合理性，并将给原告造成巨大经济损失；第三，被告系临沧市国土资源局的派出机构。根据被告作出的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》所引用的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条规定，涉及土地管理的行政处罚应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出，因此被告作为派出机构无权对原告作出行政处罚决定。综上所述，被告对原告作出的《行政处罚决定书》没有查清事实，原告拆除旧房屋建盖新房屋的行为没有非法占用土地，该行政处罚措施不当，且被告非法定的行政处罚单位，无权作出处罚决定。为维护原告的合法权益，原告特提起诉讼,要求依法撤销被告作出的“临国土资翔发字[2018]58号”《行政处罚决定书》,并由被告承担本案诉讼费用。原告张国祥向本院提交了如下证据、依据：1.被告于2018年4月25日作出的《责令停止违法行为通知书》，用以证明被告于2018年4月25日书面通知原告建房行为违法；2.《行政处罚决定书》，用以证明被告于2018年7月19日向原告送达处罚决定书，要求原告拆除房屋及相关设施的事实；3.博尚镇博尚社区村民委员会于2017年12月14日出具的《证明》，用以证明博尚镇博尚社区村民委员会以书面形式证明原告系在老宅基地上新建房屋的事实；5.照片七张，用以证明原告系在原老宅基地上新建房屋，建房所涉地块，以前曾租赁给他人（杨某）修理车辆，照片上的职工就是当时车辆修理厂的职工。原告是在老宅基地上拆除旧房后新建房屋的事实；6.证人张某、杨某、康某的出庭作证。其中张某证实，张某与原告系兄弟关系，二人父母共生育了张某、张国祥等兄弟五人，张某排行老四，张国祥最小。1983年弟兄分家时，就将本案所涉的由原集体经济组织分配给本户的该块空闲地分给张国祥及父母管理使用。该地块不是承包地，以前曾种植过农作物，后因无法引水就不能再种植农作物了；证人杨某证实，本案所涉地块在1995年前曾租赁给他人烧砖瓦及木材加工，并盖有约30—40平方米的石棉瓦简易房。1995年间，杨某将该该地块租赁来后将此前建盖的石棉瓦简易房拆除后重新建盖了新的石棉瓦简易房用于经营车辆修理。租期八年届满后杨某未再续租。杨某所租赁的土地面积约一亩多，当时双方还签订了书面合同；证人康某证实，康某与张国祥从小一起读书，一起长大。从康某记事时开始，原告就与其父亲张玉聪、母亲郭廷珍在本案所涉的地块上居住生活。当时该地块上仅有两间占地面积约170平方米的油毛毡简易房。被告国土资源局辩称，首先,原告现在建房的地块不是其家庭中的老宅基地,该事实在国土资源局对原告作出处罚前与原告调查了解时，原告自认该地块是本户的自留地,同时,博尚社区村委会主任李学聪也证实,原告现在建房的地块不是自家的老宅基地，该地是当时集体经济组织用于土瓦制作和木材加工用地。虽然张国祥与其父母搬到此地居住生活多年，但土地的性质未改变，它仍然属于集体经济组织分配给本户的自留地。到目前为止，无论是原告本人或是村小组等，均未向有关部门提出过要求对该宗土地由自留地转变为宅基地的申请。原告建盖房屋的该宗土地也没有其他任何部门批准的合法手续；其次，2017年11月间原告开始建房下基础时，国土资源局博尚土地管理所即于2017年12月20日向原告发出责令停止违法行为通知书，但由于原告当时在耿马县勐永镇经营车辆修理工作，被告不能将书面通知书直接送达给原告，而是由上述土地管理所工作人员电话通知了原告要求其停止施工；第三，2017年12月20日对原告进行电话通知要求其停止施工，原告没有停止施工，直到2018年4月25日，被告方直接给原告发放了责令停止违法行为通知书的书面材料，原告也在送达回证上予以签收。当时原告的房屋还未施工完毕，但后来原告仍然继续施工建盖。在此情况下，被告才对这一案件进行立案调查，并按相关程序查处最终作出《行政处罚决定书》；第四，根据临沧市人民政府办公室“临政办发［2015］132号”文件规定，也即临沧市人民政府办公室关于《临沧市国土资源局临翔区分局主要职责内设机构和人员编制规定》中明确，临沧市国土资源局临翔分局承担临翔区国土资源行政执法工作，负责组织实施国土资源执法监察工作，受理国土资源违法行为的举报，依法组织查处国土资源违法案件，对违法行为实行行政处罚。故原告所述被告无权查处有关土地违法案件的理由不成立。综上，本案处理程序合法，所依据的法律正确，故要求依法驳回原告的诉讼请求。被告国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1.临沧市人民政府办公室文件一份（临政办发［2015］132号），用以证明被告具有执法主体资格；2.国土资源局“（2018）行宗字第58号”国土资源行政案件卷宗一份（共45页），用以证明被告作出《行政处罚决定书》程序合法；3.《中华人民共和国土地管理费》、《中华人民共和国行政诉讼法》摘录，用以证明被告作出的行政处罚具有法律依据。经庭审质证，被告国土资源局对原告张国祥提交的第1组、第2组证据的真实性、合法性及关联性无异议；对第3组证据不予认可；对第4组证据的真实性及关联性予以认可，但认为，该证据只能证明本案所涉地块的以前和现在的情况，不能证明原有简易房所占地块就是原告户的老宅基地；对第5组证据即证人证言,被告国土资源局认为,原告希望通过三位证人证明本案所涉地块系原告户的老宅基地,其中对张某证明该地块以前是一片荒地的证明内容无异议;杨某证明他来承租前该土地的性质不清楚，只有一间简易房；康某证实该地块系原告户的老宅基地，即三位证人对地块性质的证明内容都不一致，但该地块上以前曾经出租给他人使用并先后有过以油毛毡、石棉瓦作为屋面所建盖简易房的事实予以认可。对被告国土资源局提交的3组证据，原告张国祥对第1组证据的真实性无异议，但认为被告根据该文件是否就取得了执法主体资格的问题，应由人民法院进行评判；对2组证据认为，该行政处罚程序不合法。首先，原告并未收到过被告于2017年12月20日作出的停止违法建房任何书面及电话通知，且被告提交的该份书面通知书落款时间有明显的涂改痕迹；其次，被告于2018年4月25日向原告送达《责令停止违法行为通知书》，但在同年5月2日才进行立案调查，即通知违法在前，事实调查在后；对第3组证据认为该部分内容不属证据，只是法律规定。本院对上述证据认证如下：对原告张某提交的全部证据，虽然被告国土资源局对部分证据不予认可，但本院认为，原告张某提交的全部证据，来源合法、内容客观真实、与本案相关联，故本院采信原告提交的全部证据。对被告国土资源局提交的证据，除第2组证据中的原告开始建房时，被告于2017年12月20日作出《责令停止违法行为通知书》，并由被告方工作人员罗某某、罗某某于同日将该通知书内容电话通知给原告的事实，因被告提交的《法律文书送达回证》中，在“受送达人签名或者盖章”及“备注”栏中仅注明“当事人不在临翔区”、“上述通知书内容已电话告知张国祥。”庭审中，原告张国祥又不认可接到过上述电话通知，同时被告也未提交其他证据对此事实加以佐证，故对该证据本院不予采信。对其余证据，因原告对其真实性无异议，故本院认为，该部分证据来源合法、内容客观真实、与本案相关联，故本院采信被告提交的其余证据。经审理查明，原告张国祥与父母及兄长张某、张国华等均属临翔区博尚镇博尚社区村民委员会老街子组居民。1983年间，因兄弟分家，原告与其父母作为一户，张国华与妻子字竹仙作为一户，该二户从原老宅基地中搬离，到集体经济组织分配给本户的位于临翔区X中学门口旁的自留地（面积约2亩）上居住生活至今。其中原告户建盖了简易房（油毛毡房）居住生活。后来，因该地块剩余部分无法引水导致不能种植农作物，原告父母即将剩余部分先后长期出租给他人用作烧砖瓦、木材加工及开办车辆修理厂等使用。2017年11月间，原告张国祥准备在上述地块上建盖房屋而向当地基层组织提出口头申请。博尚镇博尚社区村民委员会于2017年12月14日出具给原告一份《证明》，内容为：“兹有博尚镇博尚社区村民委员会老街子组张国祥户，在老街老宅基地新建房屋，地点为：临翔区X中门口，四至界限：东临214国道边；南临放水沟边；西临袁树山田边；北临字竹仙户，情况属实，望有关部门给予办理相关手续。”该证明的左下角处，由国土资源局下属的博尚国土资源管理所加盖公章并注明“请规划部门给予规划意见”。此后，原告即将地块上的原有简易房拆除后在上述《证明》所述的四至范围内将全部土地利用完毕，建盖了一幢四层的框架结构房屋，其中一层为四间铺面房，共占地面积1.374亩（含房屋及院心占地面积）。2018年4月25日及2018年5月3日，原告所建盖的房屋封顶后，被告以原告户“未经批准在博尚镇规划区内建房”为由，向原告发出了《责令停止违法行为通知书》及《接受调查处理通知书》。2018年5月8日，被告对原告进行立案调查。案件调查过程中，原告张国祥自认其建房所涉地块原系本户自留地。原告于2018年4月25日签收该通知书后仍然继续施工，现该房屋已实际建盖完毕可实际投入使用。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司测绘，原告建盖房屋的占地面积为1.374亩。2018年5月8日，经被告单位地籍测绘管理股出具《地类认定书》认定，原告所建房屋占地面积1.374亩，其中，涉及耕地0.937亩，涉及建设用地0.437亩。2018年6月21日，被告作出《国土资源违法案件调查报告》，认定原告户现有人口5人，其中原告及母亲属博尚镇老街农民。原告涉嫌违法占地面积915.84平方米（1.374亩），现状地类为耕地［此与上述《地类认定书》相矛盾］。2017年11月，原告占用土地新建了一幢四层框架结构房屋，房屋面积789.99平方米。2018年7月15日，被告分别向原告送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。2018年7月19日，被告作出“临国土资翔罚字[2018]58号”《行政处罚决定书》，责令原告自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告于2018年7月19日收到该处罚决定书后在法定期限内向本院提起了诉讼。另查明，与原告户相邻的字竹仙户的房屋已建盖完毕并投入使用。原告所在地的临翔区博尚镇博尚村委会老街子组等地的农村居民，建盖房屋所涉建设用地，有关部门不严格要求村民办理宅基地使用证，只凭村民自愿到当地国土资源管理部门自行办理，故在当地存在大部分农村村民至今无宅基地使用证的情况。本院认为，农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居民居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。根据《云南省农村住房建设管理办法》（2011年1月1日起实施）第二条、第四条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条、第三十九条、第四十一条规定，在本省行政区域内集体土地上新建、重建、扩建、改建等农村住房建设活动及其监督管理，应当遵守本办法；县级以上建设（规划）行政主管部门负责本行政区域内农村住房的规划、建设和管理工作；乡（镇）人民政府负责本行政区域农村住房的规划和管理工作。村民个人建房以户为单位，向户口所在地村民委员会提出申请。符合“同户中兄弟姐妹或者子女已经达到法定结婚年龄要求分户的”及“属危旧住房需要拆除重建”等条件的，可申请建房。村民个人建房应当由村民委员会签署意见。村民委员会接到村民建房申请后，可按照村庄建设规划或者宅基地使用方案进行审查，审查通过后，在该户所在村民小组张榜公布，公布时间为10日。公布期间无异议的，村民委员会应当在个人建房申请上签署意见，并报送乡（镇）人民政府……尚未制定建设规划和宅基地使用方案的村庄，接到建房申请后，村民委员会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。农村住房建设依法实行规划许可证制度。在农村集体土地上进行住房建设，应当办理乡村建设规划许可证……在集体土地上规划建设用地内进行住房建设的，由乡（镇）人民政府或街道办事处核发规划许可证。确需占用农用地的，应当纳入土地利用年度计划指标，并按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县级人民政府规划行政主管部门核发规划许可证。未依法取得规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由乡（镇）人民政府责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由乡（镇）人民政府责令限期改正，处以罚款……建房单位或者村民个人擅自占用农用地，进行住房建设的（包括村民个人在承包地里建房），依照土地管理的相关法律法规处罚……本案中，原告张国祥建盖房屋所占用土地1.374亩的事实，已经被告国土资源局地籍测绘管理股于2018年5月8日出具《地类认定书》予以认定，原告所建房屋占地面积中，包含耕地0.937亩及建设用地0.437亩。如上所述，该0.437亩建设用地作为原告张国祥户的住宅用地，已经被告国土资源局在该《地类认定书》中予以确认。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《云南省农村住房建设管理办法》的上述有关规定，原告张国祥未经有关部门批准擅自在本户的该0.437亩宅基地上建盖房屋的行为，应由博尚镇人民政府或临翔区城乡建设局予以处罚，故被告国土资源局不是本案所涉0.437亩建设用地违法行为的适格执法主体，所作出的《行政处罚决定书》具有超越职权的情形。此外，被告国土资源局作出的《行政处罚决定书》中，未明确0.437亩建设用地上的建筑设施及0.937亩耕地上的建筑设施各是什么，加之对本案所涉1.374亩土地的地类现状认定前后矛盾，对此应认定为该处罚决定书认定基本事实不清。被告国土资源局根据临沧市人民政府办公室“临政办发［2015］132号”文件规定，承担临翔区国土资源行政执法工作，仅有权根据土地管理法的有关规定依法查处本辖区内的国土资源违法案件。综上所述，被告国土资源局作出的“临国土资翔罚字[2018]58号”《行政处罚决定书》，存在超越职权及适用法律错误、基本事实不清等问题，原告张国祥要求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。被告国土资源局要求驳回原告诉讼请求的抗辩意见，与法律规定及与本案查明的事实不符，该意见本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条第（二）、（四）项规定，判决如下：撤销被告临沧市国土资源局临翔分局于2018年7月19日作出的“临国土资翔罚字[2018]58号”《行政处罚决定书》。本案案件受理费50元，由被告临沧市国土资源局临翔分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟审 判 员  李 悦人民陪审员  李玉香二〇一八年十二月十四日书 记 员  杨海波