海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初240号 原告：黄茂山，男，1954年4月20日出生，汉族，住址海南省海口市美兰区。现住海南省海口市秀英区。 被告：万宁市人民政府。住所地：海南省万宁市万城镇红专中路。 法定代表人：周高明，市长。 委托诉讼代理人：蔡德彪，万宁市住房保障与房产管理局住房保障股股长。 委托诉讼代理人：黄礼明，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 第三人：黄雄，男，1959年3月3日出生，汉族，住海南省五指山市。 第三人：黄**，女，1958年12月28日出生，汉族，住址海南省海口市美兰区。现住海南省海口市。 第三人：黄光成，男，1948年12月4日出生，汉族，现住海南省海口市。 委托诉讼代理人：黄飞翔，男，1979年8月11日出生，汉族，现住海南省海口市。系黄光成之子。 原告黄茂山诉被告万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）、第三人黄雄、黄**、黄光成房屋行政征收一案，于2018年10月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2018年10月9日向被告万宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月16日在本院公开开庭审理了本案。原告黄茂山，被告万宁市政府的委托诉讼代理人蔡德彪、黄礼明，第三人黄雄、黄**、黄光成的委托诉讼代理人黄飞翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告万宁市政府于2018年6月25日发布（万府[2018]35号）《万宁市人民政府关于光明商业区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称《房屋征收决定公告》）。内容为，“一、征收目的：改善居民生活，提升城市形象，推动万宁市城市更新和经济、社会、环境和谐发展。二、征收范围：东至光明南路；南至原市卫生局、市外经委宿舍及光明市场用地界址；西至建设南路；北至万兴街（规划中）和市烟草专卖局用地界址。三、征收补偿安置依据和标准：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《海南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（琼府[2014]26号）、《万宁市人民政府关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告》（万府[2016]38号）和（万府办[2018]68号）《万宁市人民政府办公室关于印发万宁市商业区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称《补偿安置方案》）。四、征收部门：万城镇人民政府。五、征收实施期限：自项目规划批准之日起120日内。六、房屋征收补偿费用来源：市财政专项经费。七、房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为；违反规定实施的，不予补偿。八、被征收人必须服从城市建设需要，在规定的征收实施期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，在搬迁期限内完成搬迁并腾空被征收房屋。九、被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的万宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定、按照《补偿安置方案》执行。十、被征收人对房屋征收决定不服，可在收在本公告之日起六十日内海南省人民政府申请行政复议或在六个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。” 原告黄茂山诉称，2018年7月8日，朋友发来一份在万宁市街头墙上张贴的《房屋征收决定公告》。根据该公告对房屋征收决定不服向法院的要求，向提起行政诉讼。一、原万宁县人民政府免费赠与原告父亲黄云等共18户（征收是12户）离休老干部安置区（光明商业区）赠与行为事实成立，恳请法院予以确认。二、万宁市政府利用公权力侵害私有产权违法。被告发布《房屋征收决定公告》征收目的是商业性开发征收还是为了公共利益征收。万宁市老城区老街道约有十多条旧街还有大量的危房和棚户区约占全市一半面积，极需要马上改造。而老干部刚建的新别墅被当成危房强征，其征收目的是为了商业利益。三、征收拆迁行为关系到原告有两个残疾儿子及女儿两人今后的生存状况如何解决的问题，原告多次向被告反映要求解决，被告一直置之不理。综个，原告向法院起诉，请求：1.确认被告万宁市政府发布的《房屋征收决定公告》及《补偿安置方案》违法；2.确认被告万宁市政府侵害原告的合法权益的事实；3.判令被告万宁市政府在海南日报或者南国都市报登报赔礼道歉，并赔偿原告精神损失1元。4.责令被告赔偿原告因提起行政诉讼损失共3937元（含诉讼费、误工费）；5.增加民事诉讼请求确认原来万宁市政府免费赠与涉案土地使用权行为有效。 原告提交的证据有：1.《不动产权证书》，证明涉案土地是原万宁县政府免费赠与的事实；2.《房屋征收决定公告》，证明被告的决定违法，侵犯原告合法权益；3.海甸干休所照片，证明黄云应享受的离休待遇；4.《关于黄云同志建私房问题处理意见的批复》，证明黄云为了建房领取8000元安家费；5.光明商业区棚户区照片，证明这是真实的棚户区；6.光明商业区老干部安置区照片，证明安置区不是棚户区；7.万宁市旧城区照片，证明应该改造的棚户区；8.《补偿安置方案》，证明补偿较低；9.原告给被告信件、黄实阳残疾人证、黄晓月残疾人证、黄晓月低保证、黄实阳营业执照、黄茂山的公开认，证明证明原告的要求得不到被告回应，且子女残疾，被告违法，补偿过低。 被告万宁市政府辩称，一、《房屋征收决定公告》是抽象行政行为，不具有可诉性。公告仅是征收活动前的公示行为，仅意味着房屋征活动将正式启动，随之将进行调查后制定拟作出房屋征收补偿决定的名单及房屋征收补偿决定草案，其内容包括被征收人的基本情况、被征收房屋的情况及与征收补偿协议相关的补偿内容情况，经法定程序制作补偿决定书并依法向被征收人送达等等。就本案，原告是否属被征收人和有无对其权利义务产生实质影响及是否侵害其本人的合法权益还具有不确定性，况且，该公告针对的是不特定主体，是抽象行政行为，不具有可诉性。二、《房屋征收决定公告》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。出于公共利益的需要，2015年7月31日，万宁市政府就研究光明商业区改造有关工作召开专题会议，并制作了（2015）151号会议纪要。经依法论证，该项目完全符合《万宁市城市总体规划》，立项后，万宁市政府公开了关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告。随之公布了《补偿安置方案》，并经过不少于30天的征求意见期限。几经修改，2018年5月9日，万宁市政府办公室经15届市政府第9次常务会议审议通过《补偿安置方案》，向各镇人民政府等机关单位印发。同年6月25日，万宁市政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《海南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》及上述规范性文件，作出了《房屋征收决定公告》。综上，原告的诉请没有事实与法律依据，请法院驳回原告起诉。 被告万宁市政府提交的证据有：1.万宁市政府[2015]151号专题会议纪要，证明涉案项目经政府专题会议讨论通过；2.《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目立项的请示》、《关于审批万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的函》、《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的复函》、《关于实施光明商业区棚区改造项目建设的通告》，证明涉案项目经论证，属公共利益的确需，符合城市规划，立项程序符合规定；3.《通知》2份、《通告》2份，证明补偿草案依法公示后，根据公众意见修改的过程；4.《万宁市政府办公室关于印发万宁市光明商业区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》，证明万宁市政府根据公众意见修改的补偿草案及时进行公布；5.《房屋征收决定公告》，证明公告是抽象行政行为，没有对原告的合法权益造成损害。 第三人黄雄述称，1983年原万宁县人民政府为了安置离休老干部安度晚年，特别划出一片土地赠与每户离休老干部150平方米土地用于盖房子，符合国家政策，合法有效。万宁市政府拆迁公告，单方面对我们实际利益造成损害，要求法院认定这一次的拆迁公告不合理不合法。 第三人黄雄没有提交证据。 第三人黄**述称，一、《补偿安置方案》第三十四条“房屋腾空并移交征收人后拔付”，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定。二、《补偿安置方案》以“安置商品房的成本价”4500元/平方米的标准进行货币补偿过低，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、十九的规定。三、《房屋征收决定公告》和《补偿安置方案》的出台存在程序性错误。该项目已过了审批的有效期，处于无审批状态。综上，《房屋征收决定公告》和《补偿安置方案》应予撤销。 第三人黄**本案中没有提交证据材料。 第三人黄光成述称，原告起诉的行政行为效力同样适用第三人，涉案的行政拆迁方案存在多处违反行政法规的内容。万宁市政府在征收过程中违反了合法性原则、合理性原则，请求予以更正。 第三人黄光成没有提交证据。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认证： 一、对原告黄茂山提交证据的认证意见。被告对原告提交的证据1－8真实性均无异议，本院对该份证据的真实性均予以确认确认，可以作为认定案件事实的根据。原告提交的证据9，为原告个人出具的信件、原告子女的相关情况，与本案无关联，本院不予采纳。 二、对被告万宁市政府提交证据的认证意见。对被告提交的证据1、2，为被告研究光明商业区改造有关工作的专题会议纪要，及项目建议书报批情况，本院对其真实性予以确认；证据3，2016年9月9日的《通知》，没有盖章，对其真实性不予确认；另一份《会议通知》，没有附相关会议纪录，不能证明该通知是否发出以及会议是否召开，本院不予采信；两份《通告》，有相关部门盖章，本院对其真实性予以确认；证据4、5，与原告提供的证据相同，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，2018年1月15日，万宁市国土资源局不动产登记中心向黄光成等4人核发琼（2018）万宁市不动产权第XXXX号《不动产权证书》，房屋坐落万宁市万城镇建设南中东三巷，共有宗地面积150平方米，房屋建筑面积97.04平方米，权利人黄光成、黄茂山、黄**、黄雄共同共有。2018年6月25日，万宁市政府发布《房屋征收决定公告》并进行张贴，内容有，“一、征收目的：改善居民生活，提升城市形象，推动万宁市城市更新和经济、社会、环境和谐发展。二、征收范围：东至光明南路；南至原市卫生局、市外经委宿舍及光明市场用地界址；西至建设南路；北至万兴街（规划中）和市烟草专卖局用地界址。三、征收补偿安置依据和标准：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《海南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（琼府[2014]26号）、《万宁市人民政府关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告》（万府[2016]38号）和《补偿安置方案》。四、征收部门：万城镇人民政府。五、征收实施期限：自项目规划批准之日起120日内。六、房屋征收补偿费用来源：市财政专项经费。七、房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为；违反规定实施的，不予补偿。八、被征收人必须服从城市建设需要，在规定的征收实施期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，在搬迁期限内完成搬迁并腾空被征收房屋。九、被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的万宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定、按照《补偿安置方案》执行。十、被征收人对房屋征收决定不服，可在收在本公告之日起六十日内海南省人民政府申请行政复议或在六个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。”原告的房屋位于《房屋征收决定公告》征收范围内。 另查明，2015年7月28日，万宁市政府组织召开专题会议，研究光明商业区改造有关工作。2016年1月25日，万宁市住房和城乡建设局向万宁市发展和改革委员会发送《关于审批万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的函》。2016年3月7日，万宁市政府同意《关于万宁市光明商业区棚户区发行项目立项的请示》，同意该项目立项。2016年3月11日，万宁市发展和改革委员会向市住房和城乡建设局发送《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的复函》，内容有，“一、为进一步完善万城地区的市政基础设施，原则同意你局建设万宁市光明商业区棚户区改造项目。二、项目建设规模和内容，……四、项目建设地址，东起光明南路西侧，西至建设南路东侧，北至市烟草局地界和万兴街，南至市卫生局地界。五、项目建设期为24个月。六、请严格按照海南省人民政府关于规范政府投资项目管理有关规定（琼府[2004]55号）做好项目建设的下一步工作。七、本函有效期为二年。2016年6月20日，万宁市政府发布《关于实施光明商业区棚户区改造项目建设的通告》（万府[2016]38号）。2017年9月1日，万宁市光明商业区棚户区改造项目工作领导小组办公室发布通告，对《补偿安置方案》进行公示征求意见，公示期限为2017年9月1日至2017年9月30日。2018年5月9日，万宁市政府办室印发《补偿安置方案》，该方案对房屋产权置换按有合法房屋权属证书的房屋置换、有合批建手续但未办理房屋权属证书的房屋置换、没有批建手续也没有办理房屋权属证书的房屋置换分别进行了规定；对在宅基地上自建房屋有批建手续的房屋但房屋面积超出批建面积的部分及无批建手续的房屋面积超出土地面积1∶1.5的，按被征收人主动、积极配合征收工作，区别标准进行置换。对于被征收人选择货币安置的，按如下方式给予补偿：依照本方案给予被征收人各项补助、奖励以及剩余土地补偿外，并按本方案第二章计算被征收人应得的安置商品住房、商业用房面积，政府分别以4500/平方米、7500/平方米价格回购。对选择货币补偿安置的被征收人，在被征收人与征收人签订《项目补偿安置协议》，房屋腾空并移交征收人后拨付。” 本院认为，本案争议的焦点为：一、《房屋征收决定公告》是否可诉；二、《房屋征收决定公告》及《补偿安置方案》是否违法。 一、关于《房屋征收决定公告》是否可诉的问题。本案《房屋征收决定公告》中第七条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为；违反规定实施的，不予补偿；第八条规定，被征收人必须服从城市建设需要，在规定的征收实施期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，在搬迁期限内完成搬迁并腾空被征收房屋。上述内容涉及到当事人权利义务，针对的对象是特定的，即光明商业区棚户区改造范围内全部被拆迁单位和被拆迁户。上述内容的效力只适用于光明商业区棚户区改造范围内的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复适用。因此，《房屋征收决定公告》中含有具体行政行为的内容，不是简单的公示行为，更不属于抽象行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项有关法院受案范围的规定，具有可诉性。 二、关于《房屋征收决定公告》及《补偿安置方案》是否违法的问题。本案所涉改造项目背景是针对万城镇的市容市貌落后，旧城中存在大量棚户区的现状，在万宁市政府建设花园城市和滨海旅游城市的号召下，选择在万城镇脏乱差较为突出的片区开展旧城改造和棚户区改造，提出光明商业区棚户区改造项目。目的是改善居民生活，提升城市形象，推动万宁市城市更新和经济、社会、环境和谐发展。因此，涉案改造项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，是为了公共利益的需要。本案万宁市发展和改革委员会于2016年3月11日出具的《关于万宁市光明商业区棚户区改造项目建议书的复函》中，第一条明确为进一步完善万城地区的市政基础设施，原则同意你局建设万宁市光明商业区棚户区改造项目；第七条明确本函有效期限为二年。至本案《房屋征收决定公告》的发布之日2018年6月25日，已超过二年的时间，万宁市政府没有进一步提交有关项目延期的材料。而且，万宁市政府也没有提交有关进行社会稳定风险评估的材料，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条有关“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照规定进行社会稳定风险评估”的规定。同时，《补偿安置方案》为《房屋征收决定公告》的附属行为，《补偿安置方案》规定，对选择货币补偿安置的被征收人，在被征收人与征收人签订《项目补偿安置协议》，房屋腾空并移交征收人后拨付。明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款关于“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定。因涉案项目是为了公共利益需要，原告的诉请仅为要求确认违法。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项规定，确认《房屋征收决定公告》和《补偿安置方案》违法。 对于原告请求确认被告万宁市政府侵害原告的合法权益的事实。因本案被告行政行为所涉房屋征收行为尚未实施，原告请求确认被告侵害其合法权益的事实尚未实际发生，对原告该请求本院不予支持。对于原告请求判令被告万宁市政府在海南日报或者南国都市报登报赔礼道歉，并赔偿原告精神损失1元。责令被告赔偿原告因提起行政诉讼损失共3937元（含诉讼费、误工费）。因本案为房屋行政征收行为，行政赔偿针对的是因行政行为给公民造成损害的行为，原告该请求没有事实和法律依据，本院不予支持。对于原告增加民事诉讼请求确认原来万宁市政府免费赠与涉案土地使用权行为有效。涉案土地属国有所有，原告享有使用权，万宁市政府已给原告颁发《不动产权证书》，对房屋权属没有争议，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条有关一并解决民事争议的情形，本院不予审查。 综上所述，原告的诉请理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告万宁市人民政府发布的《万宁市人民政府关于光明商业区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（万府[2018]35号）和《万宁市人民政府办公室关于印发万宁市商业区棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（万府办[2018]68号）违法； 二、驳回原告黄茂山的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告万宁市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 吴党恩 审 判 员 陈小燕 审 判 员 蔡于干 二〇一八年十二月十日 法官助理 魏 榕 书 记 员 邓芬芬 附：本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的； 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的； 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简答被征收人）给予公平补偿。 第十二条市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。