山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁06行初34号原告烟台市拓普邦生物科技有限公司，住所地：山东省烟台高新区马山街道办事处经七路**。法定代表人徐丰良，董事长。委托代理人周春艳，山东兴震律师事务所律师。被告烟台高新技术产业开发区管理委员会，，住所地：山东省烟台高新区科技大道**法定代表人于东，主任。委托代理人姜力莉，被告烟台高新技术产业开发区管理委员会的工作人员。委托代理人曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。被告烟台高新技术产业开发区财政金融局，住，住所地：山东省烟台高新区创业路**/div>法定代表人曲秀玲，局长。出庭负责人王**卫，副局长。委托代理人刘洪波，山东誉岳诚恩律师事务所律师。委托代理人王玉平，山东誉岳诚恩律师事务所律师。原告烟台市拓普邦生物科技有限公司（以下简称拓普邦公司）认为被告烟台市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委）、烟台高新技术产业开发区财政金融局（以下简称高新区金融局）不依法履行协议，于2018年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月13日立案后，于2018年6月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月26日公开开庭审理了本案。原告拓普邦公司的委托代理人周春艳，被告高新区管委的委托代理人姜力莉、曹舒臻，被告高新区金融局的委托代理人王玉平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告拓普邦公司诉称，2010年2月25日，原告与高新区管委签订协议书，约定：高新区管委向原告出让烟台高新区成海路以西、科技大道以南的土地，建设用地面积不少于104.8亩，土地性质为科教用地。同日，双方又签订补充协议，约定：建设用地按16.8万元每亩收取，其它土地（包括道路和绿化带）按每亩11万元价格收取；原告需在本协议签订10日内按每亩11万元预交土地出让金。补充协议签订后，原告陆续向高新区金融局交付款项2050万元。2011年3月8日，原告取得烟国用（2011）第6008号土地使用权证书，证书记载使用权面积为69894.65平方米，合计为104.8415亩地。根据与高新区管委签订的补充协议，原告应交付款项为17613363.6元。同时其他无证土地需交付款项为4916636元。上述两项合计应向高新区管委交付2253万元，该款项原告已全部交清。2014年《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62文）下发后，高新区管委通过上述补充协议给予原告的土地出让优惠政策有可能在清理范围内，为避免管委及相关人员被追究责任，二被告让原告先行按不享受任何优惠政策的土地出让价格将优惠差价9579925元暂交给高新区金融局，待检查完毕后再将该款项退还给原告。2016年原告再向二被告索要款项过程中，发现国务院为了纠正国发[2014]62文在履行过程中盲目撤销优惠政策的行为，2015年5月10日下发了国发[2015]25号文，文件规定各地与企业已经签订合同中的优惠政策继续有效。也就是说，原告与高新区管委签订的补充协议是有效的，二被告应当将原告暂交的9579925元退还给原告。此后，原告又多次向二被告催要该款项，但二被告至今未履行行政行为，未将该款项支付给原告。故请求判令：一、二被告严格履行协议，立即向原告退还土地出让款项9579925元；二、二被告支付迟延履行行政行为期间给原告造成利息损失1719064元（按利率4.75%计算，自2014年9月16日至2018年6月6日）；三、二被告支付自2018年6月7日至付清款项之日的利息损失（按同期银行贷款利率计算）。原告向本院提交了以下证据：1、2010年2月25日原告与高新区管委签订的协议书一份；2、2010年2月25日原告与高新区管委签订的补充协议书一份。证据1、2证明原告与高新区管委签订了书面的协议，该协议系双方自愿签订，真实有效，应当对双方具有法律约束力，同时该协议中明确约定该项目总规划用地150亩，可供建设用地面积不少104.8亩，土地使用权价格以补充协议约定为准，补充协议中对该价格作出明确约定，及可供国有出让建设用地单价按每亩16.8万元收取，其他土地包括道路和绿化带按每亩11万元价格收取，同时补充协议约定原告需在协议签署10日内按每亩11万元预交土地出让金1650万元。该两份协议是被告作为吸引原告落地高新区的有关政策性优惠的协议，协议中明确的约定了被告给予原告的优惠是协议约定的150亩土地按照总价款2253万元给予原告，该协议被告方应当予以履行，现原告针对该两份协议支付的土地价款已经超出了约定数额，因此被告应当在协议约定数额以外的部分予以返还。3、2010年3月9日高新区金融局向原告收取的1000万元土地款结算收据一张；4、2010年7月13日高新区金融局向原告收取了预收项目款650万元结算收据一张。证据3、4证明原告与高新区管委会签订了协议书及补充协议书后按照该两份协议的约定向高新区金融局缴纳了补充协议中约定的1650万元的土地出让金。5、收据6张，分别是2013年12月20日烟台高新区国土局出具的400万元的土地出让价款凭证，2014年8月19日高新区土地局出具的价款为203万元的土地出让价款收入票据一张，2014年8月19日高新区土地局出具的价款是97万元的土地出让价款收入收据一张，2014年8月20日高新区国土局出具的价款是200万元的土地出让价款收入收据一张，2014年8月25日高新区国土局出具的价款是4303040元的土地出让价款收入收据一张，2014年9月17日高新区税务局出具的总价款是2306885.7元的税收缴款证明两张。证明原告自2010年3月9日至2014年8月25日总计缴纳土地款29803040元，缴纳土地税款2306885.7元，原告缴纳的土地款已经超出了原、被告双方签订的协议与补充协议约定的土地价款，对此原告认为被告应当就超出协议部分予以返还。6、国发[2015]25号国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知一份，证明该文件中第3条明确规定各地与企业签订的合同中的优惠政策继续有效，因此被告与原告签订的招商引资协议中有关土地优惠政策应当继续有效。7、邮政快递一份以及邮寄拒收单一份，证明原告于2018年2月11日向高新区金融局主张返还土地款项，但高新区金融局予以拒收，高新区金融局以拒收的形式明确拒绝履行自己的义务，后原告提起本案诉讼没有超过诉讼时效。被告高新区管委辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限。原告在起诉状中称其于2016年向高新区管委索要优惠差价9579925元，高新区管委至今未将款项支付给原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告2018年6月向法院提起诉讼，已超过法定的起诉期限。二、原告的诉讼请求缺乏依据。2010年2月25日，高新区管委与原告签订《协议书》和《补充协议书》，其中均无关于土地出让金差价返还的约定。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2004]62号）于2014年11月27日出台，原告在该文件出台后未向高新区管委及所属部门缴纳过土地出让价款。原告主张国发[2004]62号文出台后，其根据高新区管委要求暂交了土地出让优惠差价9579925元，与事实不符。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）及国土资源部《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）中规定禁止减免土地出让价款。三、即使本案适用民事诉讼时效的规定，原告于2014年11月向被告高新区管委提出要求返还土地出让金差额的申请，之后未再提出申请，至《中华人民共和国民法总则》施行前，也已超过两年的诉讼时效。综上，原告起诉要求返还土地出让款及利息，已超过法定起诉期限和民事诉讼时效期间，且无事实和法律依据，请法院依法查明事实，驳回原告的起诉。被告高新区管委向本院提交了以下证据：1、原告的本案起诉状，证明原告在诉状中称其于2016年向被告索要优惠差价9579925元，被告至今未将该款项支付给原告。2、烟拓科[2014]16号《关于退还土地款的申请》，证明原告在2014年11月6日曾向管委提出要求返还土地出让差价，超过法定起诉期限。3、2011年3月3日原告与烟台市国土局签订的国有建设用地使用权出让合同，证明原告受让位于科技大道以南、成海路以西土地69894.65平方米，出让价为每平方米426.39元，合同当中明确约定土地出让总价款为人民币29803040元。按照该协议约定，原告应该缴纳29803040元土地出让价款及相应税费。4、原、被告双方签订的协议书和补充协议书，证明原告用自己的实际行动变更与被告签订的协议书，并且接受了与烟台市国土局签订的国有土地使用权出让合同，所以原告应该按照出让合同的约定履行自己的义务。被告高新区金融局答辩称，首先，原告的起诉已经超过《行政诉讼法》规定的最长起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。我国《行政诉讼法》第四十七条明确规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。另据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告在起诉状中称其于2016年向高新区金融局索要优惠差价9579925元，高新区金融局至今未将款项支付给原告，而其直至2018年6月才提起行政诉讼。显然，无论从哪个时间点来看，原告的诉讼都已经超过了法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，应当裁定驳回起诉。第二，原告诉状所述与事实不符。原告在诉状中主张国发[2014]62号文出台后，其根据高新区金融局要求暂交了土地出让优惠差价9579925元的表述明显与事实不符。事实上，2014年11月27日62号文出台之后，原告未向高新区金融局支付过任何款项。第三，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据。原告与高新区管委于2010年2月25日签订的《协议书》及《补充协议书》中并无所谓“土地款差价返还”的相关约定，原告诉讼请求缺乏事实依据，高新区金融局不负有返还所谓“土地款差价”的义务。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）及国土资源部《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）中均明文规定禁止减免土地出让价款，原告的诉讼请求于法无据。综上，高新区金融局认为原告起诉超过了法定起诉期限，且原告要求返还所谓土地出让款差价及利息缺乏事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告高新区金融局未向本院提交证据。经庭审质证，被告高新区管委对原告提交的证据1-4真实性没有异议，但认为不论是协议书还是补充协议书，均无关于土地出让金返还的约定，且双方签订的合同中并没有约定土地出让总价款为2253万元。对证据5、6真实性没有异议，但认为从土地出让收入价款可以看出，原告一共缴纳土地出让金2980304元，与2011年3月3日原告与烟台市国土局签订的土地出让合同中的土地出让价款完全吻合，所以原告不存在多缴土地出让款的情形。对于230余万元的税收是原告获取土地应该缴纳的税款，国家法律禁止对此进行减免。原告与被告2010年2月25日签订的协议书和补充协议书并没有约定高出部分应该由被告返还，而且该协议当中也没有约定有关土地的优惠政策，虽然原告提交了[2015]25号文要求被告兑现土地优惠政策，但是原、被告双方协议当中并无关于土地优惠政策的约定。对证据7认为该邮政快递并非邮寄给高新区管委，所以对此事不知晓。经庭审质证，被告高新区金融局对原告提交的证据1-4真实性没有异议，但认为该4份证据均不能证明提起本次诉讼符合起诉立案条件，另外高新区金融局并非协议书一方当事人，被告吸引原告落户高新区的相应政策均已在双方签订的协议书及补充协议中进行了明确表述，其中并无相关土地优惠政策的约定。对证据5、6真实性没有异议，但认为原告依照其与国土局签订的土地出让合同的约定如数缴纳土地款是其应履行的义务，在原、被告双方没有明确约定返还事宜，且法律明令禁止返还土地差价的情况下，被告无义务进行返还。其他意见同高新区管委。对证据7真实性没有异议，但认为邮寄对象并非高新区金融局，而是曲秀玲个人，高新区金融局从未收到过该邮件。另外，该邮件的邮寄时间是2018年2月11日，也是在法定起诉期限届满后邮寄的，并不能起到中断相应期限的法律效果。经庭审质证，原告对被告高新区管委提交的证据1认为，2016年的时候原告仅是与二被告咨询关于退还的款项问题，实质上原告一直在与国土局沟通退款事项，但因国土局明确告知原告应当向二被告主张退还款项事宜，故原告于2018年2月11日向被告发出明确的请求退款的要求，因此没有超过诉讼时效。对证据2真实性没有异议，但认为该函件关于退还土地款的申请仅是原告与被告的一个协商过程，而且原告缴款收据显示是交给了国土局，所以原告前期只能是向国土局索要退款，但因国土局答复原告应当向二被告主张退还款项，所以原告于2018年才明确向二被告要求返还款项。对证据3、4真实性没有异议，但对证明内容有异议，该份使用权出让合同是原告取得土地使用证必经手续，但该出让合同的签订并没有变更原、被告双方签订的两份协议，也没有因此消灭被告应当按照补充协议第一条约定的土地价格履行自己的义务。原告认为两份协议书的履行与土地出让合同的履行不存在冲突，不管土地出让合同的价款最终是多少，被告均有义务按照双方签订的协议约定的价款履行自己的义务，对于超出双方约定的部分被告应当予以返还。经庭审质证，被告高新区金融局对被告高新区管委提交的证据1、2真实性没有异议，并认为该两份证据可以直观的证明原告并非所谓2018年2月21日通过邮政快递的方式首次提出申请。高新区管委提交的申请系原告向高新区管委直接提出的申请，并非其表述的与所谓国土局进行协商的过程。对证据3、4没有意见。本院对上述证据认证如下：原告和被告高新区管委均提交的协议书、补充协议书，原告提交的1000万元土地款结算收据、预售项目款650万元结算收据、6张收据，被告高新区管委提交的《关于退还土地款的申请》、国有建设用地使用权出让合同，均系本案被诉行政协议的相关材料，各方当事人对其真实性均无异议，且与本案有关联性，可以作为证据予以采纳。原告提交的邮政快递件上明确记载的收件人信息为被告高新区金融局的名称、地址、地址及其法定代表人的姓名载内件品名为关于要求退还烟台市拓普邦生物科技有限公司土地出让款项的函，可以证实原告于2018年2月11日向被告高新区金融局提出退还土地出让款项的申请。经审理查明，2010年2月25日，原告与高新区管委就原告在烟台市高新技术产业园区投资建设公司事宜签订协议书一份，约定：高新区管委向原告出让烟台高新区成海路以西，科技大道以南的土地，总规划用地面积150亩，可供建设用地面积不少于104.8亩，所供土地性质为科教用地，出让期限为50年。同日，原告与高新区管委又签订补充协议一份，约定：可供国有出让建设用地单价按每亩16.8万元收取，其它土地（包括道路和绿化带）按每亩11万元价格收取；原告需在协议签署10日内按每亩11万元预交土地出让金1650万元整，其余款项按照国有建设用地使用权出让合同约定的期限全部付清；高新区管委保证在签订土地使用权转让合同后三个月内将土地证办至原告名下。2011年3月3日，原告与烟台市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：原告受让位于科技大道以南、成海路以西土地69894.65平方米，出让价为每平方米426.39元，总价款为29803040元。2011年3月8日，原告取得烟国用（2011）第6008号土地使用权证书，证书记载使用权面积为69894.65平方米，合计为104.8415亩地。自2010年3月9日至2014年8月25日，原告总计缴纳土地款29803040元，缴纳土地税款2306885.7元。2014年11月6日，原告向高新区管委递交烟拓科[2014]16号《关于退还土地款的申请》，称根据《协议书》及补充协议书内容，原告应缴纳土地款2253.476万元，差价为957.5166万元，请高新区管委兑现有关政策，返还土地款并减免税款。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”本案中，原告以高新区管委未按照约定履行协议为由提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。原告是本案被诉行政协议的相对人，依法有权提起本案诉讼。被告高新区管委是签订本案被诉行政协议的行政机关，是本案的适格被告。被告高新区金融局并非被诉行政协议的一方当事人，故高新区金融局不是本案适格被告，本院予以确认。本案的争议焦点为：本案应适用行政诉讼起诉期限还是民事诉讼时效期间。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”行政协议虽然是一种行政活动方式，但其借用了民法中合同的形式，行政机关与协议相对人在本质上虽不属于平等民事主体，但却以平等主体的方式参与到行政协议的订立和履行中去。因此，当行政协议的履行问题发生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，原告以高新区管委未按照约定履行协议为由提起诉讼，因前述司法解释已经失效，而有关行政协议的最新司法解释尚未发布，故目前行政法及行政诉讼法并无此方面的规定，本案应参照民事法律规范关于诉讼时效期间的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条规定：“民法总则施行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”本案原告于2014年11月6日明确向高新区管委提出退还土地款申请，高新区管委接到申请后未在法定的两个月内履行，该两个月期限届满后，原告即应当知道其申请退还土地款的请求权受到侵害，自此时即2015年1月6日起应开始计算诉讼时效期间，至2017年10月1日民法总则施行前，两年诉讼时效期间已经届满，故原告于2018年6月13日向本院提起本案诉讼已经超过法定的诉讼时效期间，其在本案中提出的诉讼请求依法不予支持。综上，原告请求高新区管委履行行政协议，已超过诉讼时效期间，本院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告烟台市拓普邦生物科技有限公司的诉讼请求。案件受理费89594元，由原告烟台市拓普邦生物科技有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  纪晓静审 判 员  吴继辉人民陪审员  于 一二〇一八年十二月三日书 记 员  高祎轩