安徽省马鞍山市博望区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖0506行初8号 原告：当涂县新市澄心轮窑厂，住所地安徽省马鞍山市博望区，注册号340521000021566（1-1）。 法定代表人：夏玉贤，该厂厂长。 委托代理人：芮珍平，安徽民主律师事务所律师。 被告：博望区新市镇人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区，统一社会信用代码11340507003081512T。 法定代表人：胡宏扬，该镇镇长。 委托代理人：张志玲，博望区新市镇人民政府工作人员。 委托代理人：徐文东，安徽明博律师事务所律师。 原告当涂县新市澄心轮窑厂（以下简称澄心轮窑厂）因与被告博望区新市镇人民政府（以下简称新市镇政府）行政协议一案，于2018年8月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2018年9月13日公开开庭进行了审理。原告澄心轮窑厂的法定代表人夏玉贤及委托代理人芮珍平、被告新市镇政府的委托代理人张志玲、徐文东到庭参加庭审。本院现已审理终结。 原告澄心轮窑厂诉称，澄心轮窑厂位于博望区新市镇，其生产经营用地为集体建设用地，系其有偿受让而取得的使用权。澄心轮窑厂与原当涂县新市镇人民政府就移让该地块事宜经多次协商，双方于2011年6月15日签订了《澄心轮窑厂拆除补偿合同书》1份，约定澄心轮窑厂在合同签订后20天内将窑厂交给原当涂县新市镇人民政府拆除，所占土地归新市镇夏南村集体所有。原当涂县新市镇人民政府补偿澄心轮窑厂3056475元，并在新市镇工业园为澄心轮窑厂征用工业用地20亩以供其产业转移，在30日之内交地。土地征用费按1.5万元/亩由澄心轮窑厂承担，原当涂县新市镇人民政府在12个月内为澄心轮窑厂所征土地办理“国有土地使用权证书”，办证费用由澄心轮窑厂承担。合同签订后，澄心轮窑厂积极履行了合同约定的义务，但原当涂县新市镇人民政府在支付补偿款并拆除窑厂后，所约定的为澄心轮窑厂征用20亩土地的合同义务一直未能履行。虽然经澄心轮窑厂多次催讨，新市镇政府一直以各种理由推诿。2012年，因行政区划变更，原当涂县新市镇人民政府变更为博望区新市镇人民政府。澄心轮窑厂认为该合同系双方真实意思表示，合法有效。新市镇政府一直未能全面履行合同义务，并且实际上已经不能全面履行，其行为已经构成违约，且给澄心轮窑厂造成了经济损失。经了解，目前博望区工业用地的出让价格为10万元/亩，澄心轮窑厂的实际损失为170万元[（10万元/亩-1.5万元/亩）×20亩=170万元]。故澄心轮窑厂诉请法院判令：1.新市镇政府赔偿澄心轮窑厂损失170万元；2.本案诉讼费用由新市镇政府承担。 澄心轮窑厂针对其主张向本院提交如下证据进行了说明：1.《澄心轮窑厂拆除补偿合同书》1份，证明双方约定的情况，以及新市镇政府未履行交付土地的事实。2.新市镇澄心村民委员会证明1份，证明澄心轮窑厂先前占有的土地是有偿受让取得。3.马国土出让告字[2017]第53号、74号文件、马国土出让告字[2018]第3号文件各1份，证明博望区工业用地的出让价格。 被告新市镇政府辩称，第一，澄心轮窑厂要求新市镇政府赔偿损失，前提是解除合同相关条款，不再履行。第二，合同书第五条约定协议签订后30日内交付土地，协议于2011年6月15日签订，澄心轮窑厂的起诉已超过诉讼时效(起诉期限)。第三，合同第五条无法履行。1.该条约定新市镇政府为澄心轮窑厂征收20亩土地，30日内交付澄心轮窑厂。土地征收需要土地指标，经省政府批准，然后由市政府出让，新市镇政府没有征收土地及出让的权限。2.案涉土地系工业用地，属经营性用地，根据国土资源部的规定，需经招拍挂程序。本案采用协议供地方式违法；且即便走招拍挂程序，鉴于土地价格已确定，也是明招暗定，违法。3.根据市政府《关于进一步推进土地节约集约利用工作的实施意见》（马政[2014]41号），博望高新技术产业开发区（新市工业园属于该开发区范围）园区工业用地投资强度应不低于200万元/亩，用地面积20亩以下的新上单个工业项目原则上不再供地。 新市镇政府针对其抗辩向本院提交如下证据，并进行了说明：土地出让公告、成交公示各3份，证明博望区丹阳镇工业用地2018年6-8月三宗土地使用权成交价格分别为9.07万元/亩、9.32万元/亩、9.67万元/亩，均价9.35万元/亩；博望镇工业用地2018年4月一宗土地使用权成交价格为9.97万元/亩。 本院依职权调取如下证据： 1.马鞍山市博望区人民法院（2018）皖0506民初154号民事裁定书1份，证明澄心轮窑厂曾就案涉纠纷于2018年1月22日向本院提起民事诉讼等情况。 2.马鞍山市国土资源局工业用地出让公告33份，证明近五年来博望区三个镇工业用地使用权价格情况。 经庭审质证，（一）新市镇政府对澄心轮窑厂所举证据1真实性不持异议，但是对双方所签合同第五条的约定，认为违反相关法律规定，无法履行，应予解除；对证据2，认为和本案无关联性；对证据3，认为澄心轮窑厂所举的博望区工业用地价格，该地价其中有2017年的地价，本案是2018年起诉，不能参照2017年地价。澄心轮窑厂的土地位于新市镇，不是博望镇的土地。博望镇位于博望区主城区，其工业地价高于新市镇、丹阳镇。案涉土地位于新市工业园，鉴于近年来，新市工业园没有土地出让案例，无参考价，可参照丹阳镇价格。澄心轮窑厂所举土地成交价中所涉土地系位于博望镇的工业用地，无参考价值。（二）澄心轮窑厂对新市镇政府所举证据真实性不持异议，但认为，第一，土地出让的价格是根据使用价格先开工后出让，根据现有情况10万元/亩是拿不下来的。第二，从博望区的实际情况，新市镇的地价高于丹阳镇，对方是政府，应本着就高的原则，按照博望镇的标准计算。（三）本院依职权调取的证据1,双方均无异议;证据2，澄心轮窑厂无异议，新市镇政府认为博望镇位于博望区主城区，地价高于丹阳镇、新市镇，不能作为本案地价参考依据；本案诉讼发生在2018年，应以2018年成交地价作为赔偿损失的参考依据；在新市镇2018年没有工业用地交易案例的情况下，应参照丹阳镇工业用地出让成交价格。 本院对上述证据认证如下： 澄心轮窑厂所举证据1，新市镇政府对其真实性不持异议，但认为其中第五条约定违反相关法律规定，无法履行，应予解除。本院审查认为，该证据具有真实性，来源合法，能够反映双方签订合同书的缘由以及具体内容，对案件事实的查明至关重要，与本案具有关联性，其中条款的效力问题和证据本身的合法性是两个概念，不影响认证，故作为定案依据。澄心轮窑厂所举证据2，新市镇政府认为和本案无关联性，本院审查认为该证据具有真实性、合法性，以及与案件的关联性，能证明澄心轮窑厂原占地为有偿流转取得，予以认定。澄心轮窑厂所举证据3，新市镇政府认为无参考价值，新市镇政府所举证据，澄心轮窑厂认为该证据所示的价格实践中是拿不到土地的，应参照较高的标准，本院审查认为，双方提供的该两组证据具有真实性、合法性，可以作为参考依据，故予以认定。本院依职权调取的证据1,双方均无异议，本院审查认为具有真实性、合法性及与本案的关联性，予以认定。本院依职权调取的证据2，澄心轮窑厂无异议，新市镇政府提出异议，本院审查认为，该组证据具有真实性、合法性，能够全面反映近年来博望区三个镇的工业用 地出让及价格情况，有利于准确确定涉案工业用地使用权价格，故予以认定。 根据双方当事人的陈述及本院对证据的分析和认定，审理查明的事实如下： 澄心轮窑厂曾从新市镇澄心村夏南自然村村民处流转土地，建造窑厂进行经营。2011年6月15日，原当涂县新市镇人政府（甲方）与新市镇澄心轮窑厂（乙方）签订《澄心轮窑厂拆除补偿合同书》1份，载明：“为贯彻国家产业政策，依照马鞍山市政府相关文件的规定，新市镇人政府（以下简称甲方）与新市镇澄心轮窑厂（以下简称乙方）就新市镇澄心轮窑厂拆除及补偿一事订立以下合同：一、乙方执行国家产业政策，在合同订立后20天内腾空窑厂交甲方拆除。二、原轮窑厂机械设备及可利用废旧材料仍旧归乙方所有，但乙方须在甲方规定的合理期限内搬迁，不得影响甲方土地平整施工。窑厂以外的建筑物由甲方负责拆除补偿。三、依照双方认可的窑厂《资产评估报告》，甲方补偿乙方财产损失共计3056475.00元。其中：构筑物、机械设备1503420.00元；建筑物933055.00元，窑厂砖坯土地回填平整费620000.00元。以上补偿款甲方分三期支付：本合同成立时支付30%；窑厂拆除后支付50%；土地复耕凭证10月底结束，结束后付清。四、窑厂拆除后所复耕76亩土地归夏南村集体所有。其使用权由夏南村民组按照国家土地流转相关政策、法规与使用权人协商处理并接受澄心村委会监督指导。五、甲方在新市镇工业园为乙方征用20亩土地供乙方产业转移，在30日之内交给乙方。土地征用费按1.5万元/亩标准由乙方支付。甲方在12个月内为乙方所征土地办理“国有土地使用权证书”，其费用由甲方承担。六、甲方不按期支付补偿费，须承担所欠金额10%违约金；乙方如不按期腾空窑厂，由甲方组织人员搬迁，费用由乙方承担。同时乙方需承担补偿款10%的违约金。七、本合同经双方法定代表人签名后，双方单位盖章生效，合同一式三份，双方各执一份，一份报博望新区管委会备案。八、本合同附件……”原当涂县新市镇人民政府在甲方处盖章、法定代表人张家银签字，当涂县新市澄心轮窑厂在乙方处盖章、法定代表人夏玉贤签字，当涂县司法局新市司法所在鉴证单位处盖章、吴景兵签字。后澄心轮窑厂依约腾空窑厂并交新市镇政府拆除，新市镇政府支付了财产损失补偿款3056475.00元。期间，双方就合同第五条约定履行问题多次协调，均未达成一致意见。2018年1月22日，澄心轮窑厂就案涉纠纷向本院提起民事诉讼，要求新市镇政府在新市工业园征用20亩工业用地交付澄心轮窑厂。2018年3月15日，本院认为该案属于行政诉讼，裁定驳回澄心轮窑厂的起诉。 另查明，2012年9月，因行政区划调整，原当涂县新市镇人民政府更名为博望区新市镇人民政府。 再查明，2014-2016年，工业用地平均挂牌价格新市镇为9.98万元/亩，丹阳镇为9.82万元/亩，博望镇为10.21万元/亩。2017年-2018年，新市镇无工业用地挂牌出让，丹阳镇工业用地平均挂牌价格为9.44万元/亩，博望镇价格为10.14万元/亩。 本院认为，《澄心轮窑厂拆除补偿合同书》是原当涂县新市镇人民政府为实现行政管理目标,与相对人澄心轮窑厂经过协商而达成具有行政法上权利义务的协议，属于行政协议。本案争议的焦点为：（一）本案诉讼有无超过诉讼时效；（二）案涉行政协议是否合法有效；（三）澄心轮窑厂的主张能否得到支持。围绕上述争议焦点具体阐述如下： （一）本案诉讼有无超过诉讼时效 本案系因行政机关不履行行政协议而提起的诉讼。行政协议，又称行政合同，发源于民事合同，兼具行政与合同的双重属性。根据2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》删除了该条规定，2月8日以后的行政协议类案件应适用起诉期限还是诉讼时效并未明确。目前，司法实践中对于该类案件的性质仍存在分歧，要求不具有法律专业背景的普通主体准确区分案件性质进行诉讼，过于苛刻。加之，新解释出台时，案涉纠纷尚在民事诉讼过程中，本院于3月份裁定驳回起诉，告知澄心轮窑厂应提起行政诉讼主张权利。如适用起诉期限制度，对处于相对弱势地位且已于新解释出台前提起诉讼的澄心轮窑厂有失公平。本案应参照2015年司法解释的规定，适用诉讼时效的规定。双方就协议第五条的履行问题，一直在协商，且澄心轮窑厂于2018年1月22日就案涉纠纷向本院提起民事诉讼，属于诉讼时效中断，本案未超过诉讼时效。故本院对新市镇政府关于超过诉讼时效(起诉期限)的辩称，不予采纳。 （二）案涉行政协议是否合法有效 案涉协议一方主体是轮窑厂，另一方是具有行政职权的原当涂县新市镇人民政府，时任镇长张家银在合同书上签名，并加盖了新市镇政府的印章，双方均具有签订协议的主体资格。案涉协议第一、二、三、四、六、七、八条内容是双方的真实意思表示，属于新市镇政府的职权，符合法律规定的形式和程序，不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律强制性的规定，合法有效。关于协议第五条的内容，即由新市镇政府在新市镇工业园为澄心轮窑厂征用20亩土地供其产业转移等。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，新市镇政府并无征收土地以及批准建设用地使用权的权力，且使用国有土地应以出让等有偿使用方式取得，协议第五条约定明显超越新市镇政府法定职权，违反了法律的强制性规定。因此,协议第五条约定属于无效条款。本院对新市镇政府关于该条款无法继续履行的辩称，予以采纳。 （三）澄心轮窑厂的主张能否得到支持 关于澄心轮窑厂主张的损失问题。因协议第五条无效，客观上无法履行，澄心轮窑厂不能获得位于新市镇工业园20亩建设用地使用权，此为协议无效澄心轮窑厂所受到的损失。参照双方第五条关于费用支出的约定，即在新市镇工业园取得20亩土地建设用地使用权并办理使用证，澄心轮窑厂按1.5万元/亩标准支付土地征用费，新市镇政府承担其他费用。澄心轮窑厂的损失数额相当于在新市镇工业园出让20亩工业用地使用权的价款减去澄心轮窑厂应承担费用。综合近五年（2014年-2018年）新市镇、丹阳镇、博望镇工业用地使用权挂牌价格以及土地地理位置等因素，本院认为按照9.95万元/亩的标准计算较为合理，即169万元[（9.95万元/亩-1.5万元/亩）×20亩]。 新市镇政府作为行政机关，在推进依法治国过程中，应发挥示范作用，依法行使行政管理职权。签订协议时，澄心轮窑厂尚在正常营业，合同第五条是双方能够达成一致意见的重要条件。新市镇政府在协议签订过程中，处于相对主导、优势地位，澄心轮窑厂出于对政府的信任和履行行政管理工作的支持而签订协议。新市镇政府对合同无效存在主要过错，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，应赔偿由此给对方造成的损失。本院对新市镇政府关于澄心轮窑厂要求赔偿损失的前提是解除合同相关条款的辩称，不予采信。再者，根据《中华人民共和国合同法》第六条规定,当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。诚信原则作为社会主体交往的重要原则,要求社会主体在进行民事活动时应当做到诚实守信,信守承诺。具体到行政法中,行政机关与相对人之间签订行政协议、履行行政协议都应当以诚信为前提。如以协议违反法律规定，而不支持澄心轮窑厂赔偿请求，否认政府对之前承诺的履行,其实质就是通过行政诉讼的方式,认可了政府的不守信行为。司法机关对行政机关失信行为的维护,不仅违反了行政诉讼监督行政机关依法行政的目的,更会对整个社会诚信建设起到不可预测、难以消弥的破坏作用。同时，澄心轮窑厂在缔约过程中存在不谨慎之处，对合同无效亦存在过错，负次要责任，对其所受损失应自行承担20%的责任。因此，新市镇政府应赔偿澄心轮窑厂135.2万元[169万元×（1-20%）]，本院对澄心轮窑厂在此范围内的诉讼请求予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第五十四条、《中华人民共和国合同法》第六条、第七条、第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款的规定，判决如下： 被告博望区新市镇人民政府于本判决生效之日起十日内向原告当涂县新市澄心轮窑厂支付赔偿款135.2万元。 案件受理费20100元，由被告博望区新市镇人民政府负担15985元，由原告当涂县新市澄心轮窑厂负担4115元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  陈苗苗 审 判 员  朱永虎 人民陪审员  臧园园 二〇一八年十二月二十日 书 记 员  程小兵 附：本案相关法律条款 《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十五条征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过35公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得： （一）国家机关用地和军事用地； （二）城市基础设施用地和公益事业用地； （三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地； （四）法律、行政法规规定的其他用地。 《中国人民共和国合同法》 第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。 第七条当事人订立、履行合同,应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。 第五十二条有下列情形之一的，合同无效: (一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益; (二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益; (三)以合法形式掩盖非法目的; (四)损害社会公共利益; (五)违反法律、行政法规的强制性规定。 第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。 第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼: （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。