山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1002行初20号 原告纪晓岚。 委托代理人纪德仿。 被告威海市司法局。 法定代表人李元敬。 负责人高振平。 委托代理人钟巍。 委托代理人王寅猛。 被告威海市人民政府。 法定代表人张海波。 委托代理人高峰。 原告纪晓岚诉被告威海市司法局、威海市人民政府不履行法定职责一案，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。原告纪晓岚及其委托代理人纪德仿，被告威海市司法局负责人高振平及其委托代理人钟巍、被告威海市人民政府委托代理人高峰到庭参加诉讼。因本案案情复杂，不能在法定期限内审结，本院于2018年9月14日向山东省高级人民法院申请延长本案的审理期限，申请延长审理期限6个月。山东省高级人民法院于2018年9月21日作出（2018）鲁法行复字第334号《对申请延长行政案件审理期限的批复》，批准延长本案的审理期限。本案现已审理终结。 原告于2017年9月28日向被告威海市司法局提交《复查申请书》，请求对威海市律师协会于2017年9月5日作出的《关于纪晓岚投诉山东德衡（威海）律师所律师鲁**恶意诽谤事项调查情况的答复》的进行复查。被告威海市司法局未作出处理决定。后原告向被告威海市政府申请行政复议，威海市政府于2018年2月11日作出《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。 原告纪晓岚诉称，其于2017年7月17日威海市律师协会邮寄了投诉书及附件，于2017年9月收到威海市律师协会《关于纪晓岚投诉山东德衡（威海）律师所律师鲁**恶意诽谤事项调查情况的答复》（以下简称《答复》）。原告于2017年9月28日向被告威海市司法局（以下简称市司法局）邮寄了复查申请书，原告于2018年2月13日收到被告威海市人民政府作出的威政复决字（2017）第231号行政复议决定书。原告认为，二被告依据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第七十四条、《山东省律协会会员违纪违规行为查出规程》第五十五条规定，认定威海市司法局没有对威海市律师协会作出的调查处理进行复查的法定职责，这一认定系错误认定。理由如下：第一，“以事实为依据，以法律为准绳”是行政司法机关应当坚持的一项基本原则，以保证依法行政、公正司法。《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》、《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》是律师协会的规定，仅适用于协会的内部管理。《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第一章总则中第二条规定“律师协会对律师和律师事务所违规行为实行行业处分，使用本规则”。被告威海市人民政府和威海市司法局均是行政机关，应当以中华人民共和国的法律、法规及规章为行政行为的依据。第二，行政机关法定职责由法律法规规定。律师协会的章程、规则、规章等无权规定行政机关的任何权利和义务。被告威海市人民政府舍弃中华人民共和国的法律法规不用，适用《律师协会会员违纪违规行为处分规则（试行）》《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》认定威海市司法局没有对威海市律师协会作出的调查处理进行复查的法定职责，是对法律尊严的严重践踏。故诉至法院，请求依法确认被告威海市司法局不作为违法，责令其履行法定职责，依法对被投诉人进行行政处罚；依法撤销被告作出的威政复决字（2017）第231号行政复议决定书；本案的诉讼费由被告承担。 庭审期间，原告依法向本院提交以下证据： 1、EMS邮单3张，证明原告于2017年7月17日向被告威海市司法局、威海市律师协会邮寄了投诉书及附件，于2017年9月28日向被告威海市司法局邮寄了复查申请书。 2、威政复决字（2017）第231号《行政复议决定书》，证明被告威海市人民政府（以下简称市政府）对原告的行政复议申请，故意适用协会规章制度，违背以法律为准绳的基本原则，属于严重滥用职权行为。 3、杭司罚决（2017）3号《杭州市司法局行政处罚决定书》案例一份，证明杭州市司法局根据投诉人反映，对律师的违法行为进行调查处理，证明司法行政部门对律师违法违规行为具有调查处理的法定职责。 4、《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》司发通（2017）23号文件第二条，该文系在福建省司法厅官网下载，证明该规章明确了司法行政机关有对“对律师协会处理决定不服的投诉”进行调查处理的法定职责。 被告威海市司法局辩称，一、原告向被告市司法局申请的“复查事项”，不属于市司法局的法定职责范围，市司法局不存在未履行法定职责的行为。2017年7月13日，原告以山东德衡（威海）律师事务所鲁**律师在诉讼庭审过程中对该案原告当事人及委托代理人进行“恶意诽谤”为由进行投诉，威海市律师协会进行调查后，于2017年9月5日作出《答复》，并送达给原告。原告因不服该答复，依据该答复意见中写明的“如对本答复不服在30天内向威海市司法局申请复查”之内容，向被告市司法局提起《复查申请书》，要求被告市司法局“1、撤销威海市律师协会作出的《答复》，2、依照相关的法律、法规对鲁**予以相应的处理，并当面道歉，通过当地媒体刊登道歉信和在微信平台上消除影响，恢复名誉”。由于威海市律师协会系社会团体、律师自律性组织，被告市司法局与威海市律师协会之间没有行政隶属关系，被告市司法局对威海市律师协会没有法定行政管理职责，故被告市司法局无权就威海市律师协会作出的《答复》进行复查。2、被告市司法局对于原告提交《复查申请书》进行处理所作出的行政行为适用法律正确、证据充分、程序合法。被告市司法局在收到原告提交的《复查申请书》后，对该复查申请和相关材料进行认真审查，通过威海市律师协会作出的《答复》内容可以看出，威海市律师协会处理该投诉的依据是《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》第二十三条第（二）项，而按照《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》第五十五条之规定，原告若不服威海市律师协会对于其投诉的答复意见时，正确的救济途径应当是向山东省律师协会申请复核。原告系受到《答复》告知错误救济途径的误导，而向被告市司法局申请复查。被告市司法局在对威海市律师协会没有行政管理职责的情形下，依据相关规定，先后两次分别采取口头告知、书面指导函的方式，指导威海市律师协会对其投诉答复中存在的问题进行更正，发挥了司法行政机关对于律师协会的监督、指导作用。3、被告市司法局针对原告申请复查的处理行为系行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，被告市司法局不存在未依法履行法定职责的行为，恳请法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告威海市人民政府辩称，一、行政复议决定认定事实清楚。2017年7月13日，原告以山东德衡（威海）律师事务所鲁**律师在诉讼庭审过程中对该案原告当事人及委托代理人进行“恶意诽谤”为由向威海市律师协会进行了投诉。2017年9月5日，威海市律师协会向原告作出了《答复》。原告对该答复不服，向威海市司法局提交了《复查申请书》，请求威海市司法局《答复》进行复查。威海市司法局未对威海市律师协会作出的《答复》进行复查。2017年12月13日，原告向被告提出行政复议申请，请求被告依法责令威海市司法局限期履行法定职责。二、行政复议决定适用法律正确。经审查，根据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第七十四条、《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》第五十五条之规定，山东省律师协会负责受理对律协处理决定的复查申请和作出复查决定。威海市司法局没有对威海市律师协会作出的调查处理进行复查的法定职责。故被告驳回原告提出的行政复议申请，适用法律依据正确。三、行政复议决定程序合法。2017年12月13日，原告向其提出行政复议申请，经审查，被告市政府依法予以受理，于2017年12月20日向原告送达了受理通知书；同日，向威海市司法局送达了答复通知书。威海市司法局在法定期限内向其提交了行政复议答复书及相关证据、依据。其于2018年2月11日依法作出了行政复议决定，并依法向双方送达了行政复议决定书。综上，被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，请人民法院依法驳回原告纪晓岚的诉讼请求。 被告市司法局、市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1、《投诉书》一份，证明2017年7月13日，原告以山东德衡（威海）律师事务所鲁**律师在诉讼庭审过程中对该案原告当事人及委托代理人进行“恶意诽谤”为由，向威海市律师协会进行投诉的事实。 2、《关于纪晓岚投诉山东德衡（威海）律师所律师鲁**恶意诽谤事项调查情况的答复》一份，证明威海市律师协会受理原告投诉后，于2017年9月5日作出书面答复，在该答复中告知原告“如对本答复不服在30天内向威海市司法局申请复查”之错误救济途径的事实。 3、《复查申请书》一份，证明原告因不服威海市律师协会作出的《关于纪晓岚投诉山东德衡（威海）律师所律师鲁**恶意诽谤事项调查情况的答复》，向被告市司法局申请复查的事实。 4、《威海市司法局关于威海市律师协会处理投诉工作有关问题的指导函》一份，证明2017年12月25日，被告市司法局依照法律规定，以书面指导函的方式建议威海市律师协会对其投诉答复中存在的问题进行纠正，发挥了司法行政机关对于威海市律师协会的监督、指导作用之事实。 法律依据：《中华人民共和国律师法》第四条、第四十三条，《山东省行政程序规定》第一百零六条、第一百零七条、第一百零八条、第一百零九条，《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》第四条、第五条、第六条、第五十五条之规定。 被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1、《行政复议申请书》，证明原告于2017年12月13日向市政府提出了行政复议申请。 2、威政复受字（2017）第231号《行政复议受理通知书》、申请人提交的材料清单及送达回证，证明市政府于2017年12月20日向原告送达了受理通知书。 3、威政复答字（2017）第231号行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府于2017年12月20日依法向市司法局送达了行政复议答复通知书。 4、市司法局的行政复议答辩书、法律依据、证据目录，证明市司法局于2017年12月30日向市政府提交了行政复议答辩书及作出具体行政行为所依据的证据材料。 5、威政复决字（2017）第231号行政复议决定书及送达回证EMS快递单，证明市政府依法于2018年2月11日作出了行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。 经庭审质证，原告对被告市司法局提交的证据提出以下质证意见：对证据1、3无异议；对证据2的真实性无异议，但对证明内容有异议，律师协会的答复告知原告向威海市司法局进行复查的救济途径是正确的，也是合法的途径；对证据4的真实性、合法性有异议，原告申请复查的时间为2017年9月28日，被告作出指导函的时间是2017年12月25日，两个时间段之间将近3个月，超过了法定履行职责期限，且对其内容也有异议，如果指导函是为了辅助被告的证据2，那么指导函应该是给原告的指导函，告知原告正确的处理办法。 原告对被告市政府提交的证据提出以下质证意见：对被告作出的行政复议决定的程序性证据无异议。 被告市司法局对原告提交的证据提出以下质证意见：对原告提交的证据1的真实性无异议，但对2017年7月17日两份回单的证明内容有异议，通过该2份回单只能证实原告曾经向被告市司法局和律师协会邮寄过相关的材料，但是其投诉书究竟是向谁投诉不能确定。对原告提交的证据2无异议。对原告提交的证据3的真实性不予认可，证据来源不明，不符合证据的法律要件，且该行政司法决定书有部分内容被遮盖，内容不完整，亦与本案没有关联性。对原告提交的证据4的真实性无异议，但认为不适用于本案，因原告所引用的该文件写明“对律师事务所和律师的首次投诉原则上由律师协会受理。对律师协会处理决定不服的投诉，和律师协会移交的认为应当由司法行政机关处理的投诉，司法行政机关应当受理”，本案所涉到原告的投诉系首次投诉，属于律师协会的受理范围，在威海市律师协会作出了相关的处理决定后，原告若不服可以按照《山东省律师协会会员违纪违规行为的查出规程》的相关规定向山东省律师协会申请复核，若经山东省律师协会复核后仍对处理结果不服的，仍然进行投诉的，才应按照该文件的相关精神由司法行政机关进行受理。而原告的投诉在威海市律协作出决定后，还可以向省律协申请复核，市律协作出的决定并非是最终的生效决定，故尚不属于市司法局的受理范围。 被告市政府对原告提交的证据的质证意见同被告市司法局的质证意见。 本院对上述证据认证如下：被告市司法局提交的证据1、2、3，被告市政府提交的证据来源合法、符合证据的法定形式要件、与本案待证事实具有关联性，且原告对其真实性无异议，可以作为认定案件事实的根据。被告市司法局提交的证据4能够证明被告市司法局向威海市律协发出指导函。原告提交的证据1只能证明原告于2017年7月17日向威海市律师协会邮寄了投诉书及附件，于2017年9月28日向被告市司法局邮寄了复查申请书，对于原告欲证明其于2017年7月17日向被告市司法局邮寄投诉书的事实，因被告市司法局否认其收到原告邮寄的投诉书，原告亦未提交EMS邮单的回执单或其他证据证明被告市司法局已收到其邮寄的投诉书，故对其该项证明内容不予采信。原告提交的证据2系本案被诉行政行为，只能证明被告市政府作出该复议决定书，不能作为证明其合法与否的依据。原告提交的证据3系《行政处罚决定书》，本案审理的焦点问题系被告市司法局是否具有对威海市律师协会作出《答复》进行复查的法定职责，该决定书与本案不具有关联性，对该证据本院不予采信。原告提交的证据4无法证明原告欲证明的内容，对该证据的证明效力本院不予认定。 经审理查明，原告纪晓岚于2017年7月17日向威海市律师协会邮寄投诉书及附件，以山东德衡（威海）律师事务所鲁**律师在诉讼庭审过程中对该案原告当事人及委托代理人进行“恶意诽谤”为由进行了投诉，要求威海市律师协会对鲁**进行行政处罚，并要求鲁**向其当面道歉，并通过当地媒体刊登道歉信和微信平台上消除影响、恢复名誉。威海市律师协会于2017年9月5日作出《答复》。原告对该答复不服，于2017年9月28日向被告市司法局邮寄了《复查申请书》及附件，要求被告市司法局撤销威海市律师协会作出的《答复》，同时依照相关的法律、法规对鲁**予以相应的处理，并当面道歉，通过当地媒体刊登道歉信和微信平台上消除影响、恢复名誉。被告市司法局未对威海市律师协会作出的《答复》进行复查。2017年12月13日，原告向被告市政府提出行政复议申请，要求确认市司法局未依法履行法定职责违法；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；责令市司法局限期履行法定职责。被告市政府经审查，依法予以受理原告的行政复议申请，于2017年12月20日向原告送达了受理通知书；同日，向被告市司法局送达了答复通知书。2017年12月30日，被告市司法局向威海市政府提交了行政复议答辩书及证据材料。威海市政府于2018年2月11日依法作出威政复决字（2017）第231号《行政复议决定书》，以被告市司法局没有对威海市律师协会作出的调查处理进行复查的法定职责为由，驳回纪晓岚提出的行政复议申请。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查，被告市司法局于2017年12月25日向威海市律师协会作出《关于威海市律师协会处理投诉工作有关问题的指导函》，内容如下：近期，市局发现你会在处理投诉案件给投诉人的答复中，存在向当事人告知的救济途径不符合《山东省律师协会违纪违规行为查处规程》规定的问题。市局认为，你会应依据山东省司法厅《律师和律师事务所违法违规行为惩戒工作规则》和《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》的要求，积极纠正存在的问题，准确告知当事人相关救济途径，同时，市局建议你会对投诉处理工作流程进行全面梳理，认真落实上级有关文件精神，明确有关工作职责，增强工作责任感，切实做好投诉案件处理和化解工作。 本院认为，根据原、被告的诉辩情况，本案争议的焦点问题在于：被告市司法局是否具有对威海市律师协会的调查处理结论进行复查的法定职权。根据《中华人民共和国律师法》第四条之规定，司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。《中华人民共和国律师法》第六章规定了省、市级司法行政部门对律师及律师事务所违反律师法实施不同种类的行政处罚的职权分工。司法部《律师执业管理办法》第四十四条对市级司法行政机关的关于投诉及实施行政处罚方面的职权规定如下：“设区的市级司法行政机关履行下列监督管理职责：…（二）指导、监督下一级司法行政机关对律师执业的日常监督管理工作，组织开展对律师执业的专项检查或者专项考核工作，指导对律师重大投诉案件的查处工作；…（四）依法定职权对律师的违法行为实施行政处罚；对依法应当给予吊销律师执业证书处罚的，向上一级司法行政机关提出处罚建议；…”。本案中，原告起诉要求确认被告不作为违法，责令其履行对威海市律师协会作出的《答复》进行复查的法定职责，依法对被投诉人进行行政处罚。但根据上述法律及部门规章规定，被告市司法局并无对威海市律师协会作出的调查处理进行复查的法定职责。且根据《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第七十四条、《山东省律师协会会员违纪违规行为查处规程》第五十五条之规定，山东省律师协会负责受理复查申请和作出复查决定。故原告的请求事项并不属于被告市司法局的法定职责范围。此外，根据《律师执业管理办法》第五条之规定，市律协根据法律、行政法规和部门规章的规定对会员实施行业自律，其对原告投诉的处理与市司法局受理投诉作出处理并无法律上的承接关系，故原告向市司法局提出的“复查”并无法律依据。本案中，对于威海市律师协会作出《答复》告知原告不准确的救济途径，被告市司法局已通过指导函的方式予以指正。综上，原告诉讼请求理由不当，本院不予以支持。 被告威海市政府在收到原告的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，履行了受理、答复通知等法定程序义务。后根据审查查明的事实，于法定期限内作出被诉决定书，并送达原告，且原告对行政复议程序并无异议，故行政复议程序合法。故原告要求撤销复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告纪晓岚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  邹艳茹 人民陪审员  王本聪 人民陪审员  周玉明 二〇一八年十二月七日 书 记 员  陈敏伦