广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂07行终108号 上诉人（一审被告、原行政机关）钦州市钦南区那彭镇人民政府，住所地钦州市钦**那彭镇彭兴路**，统一社会信用代码：114507020081104234。 法定代表人周洋，镇长。 委托代理人陆子亮，那彭司法所所长。 被上诉人（一审原告）黄新辉，男，1940年9月12日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 被上诉人（一审原告）黄济坚，男，1974年1月6日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 被上诉人（一审原告）暨黄新辉、黄济坚共同委托代理人黄济和，男，1969年1月7日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 一审被告（复议机关）钦州市钦南区人民政府，住，住所地钦州市钦**金海湾东大街**一社会信用代码：114507020081147313。 法定代表人胡颎，常务副区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区法制办公室主任。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 一审第三人黄坤辉，男，1947年9月3日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 上诉人钦州市钦南区那彭镇人民政府（以下简称那彭镇政府）因驳回确权申请裁定一案，不服钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月16日立案受理后，依法组成合议庭，经当事人同意，于2018年12月3日将本案与（2018）桂07行终107号案合并，公开开庭进行了审理。上诉人那彭镇政府的委托代理人陆子亮，被上诉人黄新辉、黄济坚、被上诉人暨黄新辉、黄济坚共同委托代理人黄济和，一审被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）的委托代理人宋志行、梁声宝到庭参加诉讼，一审第三人黄坤辉经本院合法传唤不到庭。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告黄新辉、黄济坚、黄济和与第三人黄坤辉均是钦**那彭镇彭新村会第二十二村民小组的村民。双方争议的土地位于钦州市钦南区社皇山背。四至为：东至黄孙进的田坎边，南至社皇山边，西至韦凤娇果园边，北至黄坤辉坡地边、黄凤辉果园边、黄清辉果园边,面积约0.9亩。该土地为争议双方所在的彭新村会第二十二村民小组集体所有。因三原告与第三人黄坤辉对该土地的使用权发生纠纷，原告于2016年8月23日向被告那彭镇人民政府提出申请，要求确认该土地的使用权归属三原告。被告那彭镇人民政府立案受理后，对争议双方是否取得了该土地的承包经营权进行了调查，并2017年10月23日作出了钦南彭政裁字〔2017〕1号《驳回确权申请裁定书》，认为争议的土地属于村民小组没有发包的土地，三原告和第三人黄坤辉均没有取得土地承包经营权，没有权属依据，据此驳回三原告的确权申请。三原告不服并提出行政复议。复议机关钦南区人民政府作出了维持原裁定的决定。三原告不服复议决定而诉至本院。 一审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”故被告具有处理原告与第三人之间土地使用权纠纷的法定职权。被告那彭镇人民政府在处理过程中，除应当依照《土地权属争议调查处理办法》第十、十一条进行程序性审查，还应当按照第二十条或《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第九、十、十一条进行实体证据审查。对于农民个人土地使用权的确权材料，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第十条、第十一条的规定，对解放后土改、合作化、四固定等各个时期的土地管理使用的事实资料和有关凭证均可作为确权依据。本案中，原告主张解放后其对土地一直管理使用，是否存在这一事实，应当在调处中查明。但被告只对三原告是否取得土地承包经营权进行调查，而土地承包仅是取得土地使用权的途径之一，况且实行农村土地承包的时间是1981年后，对解放后至1981年前的土地使用情况没有查清。故被告驳回确权申请的主要证据缺乏，作出的驳回裁定事实不清，证据不足，应依法予以撤销。被告钦南区人民政府作出维持原行政行为的复议决定也是错误的，应一并撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）之规定，判决如下：一、撤销被告钦州市钦南区那彭镇人民政府于2017年10月23日作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号《驳回确权申请裁定书》和被告钦州市钦南区人民政府于2018年2月12日作出的钦南政复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》；二、由被告钦州市钦南区那彭镇人民政府重新作出行政行为。 上诉人那彭镇政府上诉称，一、一审认定事实不清，理由不足。1.1981年农村土地承包前的土地权属变更对于家庭户取得使用权不构成影响。农村集体土地“四固定”后全部归集体所有并使用，农村家庭或农民人对于集体土地使用权是经1981年落实家庭承包责任制后才依法取得使用权，通过承包取得土地使用权是最主要途径。争议的边坡是彭新村委会第二十二村民小组所有，没有所有权争议，一审法院认定上诉人没有查清解放后至1981年前的土地使用权属，与本案无关。2.对争议地取得使用权仅有土地承包唯一途径，再无其他合法渠道。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。争议地属于彭新村委会第二十二村民小组集体内不宜采取家庭承包方式的宜耕“四荒”地，被上诉人及第三人黄新辉没有经过招标、拍卖、公开协商等方式承包，对争议的主张使用权没有合法来源。根据《治理开发农村“四荒”资源管理办法》（水保〔1998〕546号）第六、七、九、十、十一、十二条规定、《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）、《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）的要求，“四荒”资源使用权的转让包括拍卖、承包、租赁、股份合作制等多种方式，并按照公开、公平、公正、自愿的原则进行。各级人民政府要严格界定“四荒”范围和土地类型，确定权属。在根据土地区位和利用条件确走“四宛”具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租凭或拍卖。农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同和协议经县级人民政府批准生效后。该荒地没有经过村民小组的承包、租赁或拍卖，也没有与被上诉人及第三人签订有土地使用权转让协议，钦南区人民政府也没有对该集体“四荒”地界定;地界定范围型等，也没有收到该集体关于“四荒”地使用;地使用权转让合同的报申请任何人对争议地拥有合法使用权。二、一审适用法律错误。1.一审法院认定上诉人应当按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第九、十、十一条进行实体证据审查，但《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》（2013年12月1日起施行）第九、十、十一条没有关于实体审查的规定。2.上诉人受理被上诉人的确权申请后，经审查发现争议地为被土诉人占有，是占用本村民集体的集体土地，没有合法来源，上诉人经调查并送达，在程序终结行政行为，证据充足，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定作出判决，适用法律不当。三、若上诉人对占用土地进行确权，将损害村集体及本集体其他群众利益，显失公平。1.被上诉人仅仅占有争议地，没有取得土地承包经营权的土地，如果行政机关通过行政确权，在法律上认可占用人的土地使用权利，实质是为占用人颁发权属证书，损害了土地所有者(生产队）的权益，同时对于遵守土地承包规定的本集体其他家庭户显失公平。2.上诉人如果对没有权属来源的土地进行确权，破坏辖区稳定的生产秩序，其他地区群众可能效仿如此行为，进而请求行政机关依法确权，是影响社会稳定的一大因素。综上，请求二审人民法院：一、撤销钦南区人民法院（2018）桂0702行初14号行政判决；二、驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人黄新辉、黄济坚、黄济和辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。一审法院经开庭质证，确认双方对证明使用事实是确认的。被答辩人具有处理原告与第三人之间土地使用权纠纷的法定职权。被答辩人对果园的使用情况没有查清。边坡小果园解放前便存在。解放后经历清匪反霸、土改、互助组、合作社、人民公社、家庭联产承包责任制。六十多年来一直由原告家经营、管理和收益，处置产品的事实，从未间断，各级各届政府工作人员从不干涉，与村民从来没有矛盾。被答辩人称“解放后至1981年前的土地权属，与本案无关”是错误的。边坡小果园在1981年国家落实农村生产承包责任制，在分配承包责任地时，生产队当时全队统一明确表示原是谁种植有果树的零星土地不作分配，原则上按谁种有果树的土地就归谁管理使用和收益处置产品，固定给三原告家庭一直使用到2014年3月与黄坤辉侵权种芭蕉发生纠纷至今。1962年9月27日，中共八届十次全会正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，将之改为：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。在有柴草和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。社员的自留地和开荒地生产的农产品，国家不征收农业税，不计统购。根据《中华人民共和国先法》弟八条之规定，自留地、自留山、自由草场的经营权受国家法律保护，不得随意侵占。边坡小果园属于自留山的土地类型，黄坤辉侵权种芭蕉属于随意侵占的违法行为。自留地、自留山使用权是指社员依法对农业合作化后集体分配给其的自留山、自留山所享有的在自留地里种植农作物和自留山种植林木的权利。农村自留地最新政策：农民经营的自留地、自留山的收益，如种的庄稼、果木、药材等，则为农民个人所有。农民去世后，这些收益可以作为遗产由继承人继承。另外，因为我国农民使用的自留地、自留山，农村集体经济组织都是按家庭人口、劳动能力，以农户为单位分配的，一般不作过多调整，以保持其稳定性。家庭个别成员死亡，并不妨碍农户其他成员对自留山、自留山的经营权和使用权。但并不是继承，只是家庭共同生活人继续经营和使用。二、一审法院作出的判决正确。一审法院认定被答辩人没有查清事实，判决由被答辩人那彭镇政府重新作出行政为是正确的。置于被答辩人称确定土地使用权给答辩人，损害土地所有者的权益，对其他家庭户显失公平。被答辩人根据国家何时颁发的法律将答辩人的土地收归生产队使用，全村委多数人有开荒地、果园，为什么唯独只收答辩人一户的？要建设法制社会，在法律面前人人平等，应一视同仁。被答辩人可以对所有村民的开荒地、果园进行确定土地使用权并颁发权属证书，就不显失公平。按照国家政策自留山、自地长期不变，使用权属明确清楚，并没有破坏辖区稳定的生产秩序。国家对自留山、自留地有明确政策，划定以后，长期不变，以保持其稳定性。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，作出的判决正确，请求二审法院予以维持，驳回被答辩人的上诉请求。 一审被告钦南区政府述称，一、那彭镇政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号行政处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。当事人向答辩人申请行政复议，答辩人受理复议申请后，经审查，查明的事实与那彭镇政府查明的事实一致，那彭镇政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号行政处理决定所认定的事实清楚、证据确凿。另查明，那彭镇政府依法受理被答辩人的调处申请，于2017年10月23日作出了钦南彭政裁字〔2017〕1号行政处理决定，并依法向各方当事人送达了受理通知书、答辩通知书、行政处理决定等文书，各方当事人也进行了签收，说明了那彭镇政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号行政处理决定程序合法，该决定适用法律正确。二、答辩人作出的钦南政复决字〔2018〕2号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予以维持。答辩人接收了当事人的复议申请后，依法向各当事人发出《提出答复通知书》《行政复议申请书》，保障了各当事人的诉讼权利，并向那彭镇政府调取了本案行政处理决定过程的全部材料。经审查,认为那彭镇政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号行政处理决定并无不当。答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一)项规定，决定维持钦南区那彭镇政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号行政处理决定；随后，依法向各方当事人送达了《行政复议决定书》,程序合法，适用法律正确。综上所述，那彭镇政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号《驳回确权申请裁定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。答辩人作出的钦南政复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请人民法院予以维持。 一审第三人黄坤辉没有提交书面陈述意见。 经审理查明，被上诉人黄新辉、黄济坚、黄济和与一审第三人黄坤辉均是钦**那彭镇彭新村会第二十二村民小组的村民。双方使用权争议的土地位于钦州市钦南区社皇山背。四至为：东至黄孙进的田坎边，南至社皇山边，西至韦凤娇果园边，北至黄坤辉坡地边、黄凤辉果园边、黄清辉果园边,面积约0.9亩。该土地为争议双方所在的彭新村会第二十二村民小组集体所有。因与黄坤辉对该土地的使用权发生纠纷，三被上诉人于2016年8月23日向上诉人那彭镇人民政府提出申请，要求确认该土地的使用权归属三被上诉人。上诉人那彭镇政府立案受理后，对争议双方是否取得了该土地的承包经营权进行了调查，2017年10月23日，那彭镇政府以争议的土地属于村民小组没有发包的土地，争议双方均没有取得该土地的承包经营权，没有权属依据为由，作出钦南彭政裁字〔2017〕1号驳回确权申请裁定，驳回三被上诉人的确权申请。三被上诉人不服，向一审被告钦南区政府提出行政复议，2018年2月12日，钦南区政府作出钦南政复决字〔2018〕2号行政复议决定，维持了钦南彭政裁字〔2017〕1号驳回确权申请裁定，三被上诉人仍不服而提起诉讼。 上述事实有当事人的身份证明、《调处申请书》《调处申请答辩书》《驳回确权申请裁定书》《行政复议申请书》《行政复议决定书》、送达回证、行政起诉状等证据及相关文书证实。 本院认为，本案被上诉人黄新辉、黄济坚、黄济和与一审第三人黄坤辉使用权争议的土地是由村民自行开发使用的农民集体所有的土地，双方均没有取得该地的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，……。”《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）第三点第（一）项“……经过治理开发“四荒”地新增;地新增加土地的所有权归集体所有规定期限内，治理者拥有使用权。……。”的规定，本案黄新辉、黄济坚、黄济和与黄坤辉争议的土地使用权权属，应通过本村民小组村民会议讨论解决，由村民与村民小组签订使用土地协议，在协议约定的期限内，村民取得自行开发土地的使用权。因此，黄新辉、黄济坚、黄济和与黄坤辉之间土地使用权争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。那彭镇政府受理黄新辉、黄济坚、黄济和的调处申请后，查明争议土地的来源、性质，适用《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第二十三条第一款的规定，作出的钦南彭政裁字〔2017〕1号驳回确权申请裁定，驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的确权申请，事实清楚，适用法律正确，一审被告钦南区政府经复议后予以维持并无不当。被上诉人黄新辉、黄济坚、黄济和请求撤销那彭镇政府的驳回确权申请裁定和钦南区政府的复议决定以及一审判决认为那彭镇政府具有处理黄新辉、黄济坚、黄济和与黄坤辉之间土地使用权纠纷的法定职权没有事实和法律依据。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销；上诉人那彭镇政府上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人黄新辉、黄济坚、黄济和的诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702行初14号行政判决； 二、驳回黄新辉、黄济坚、黄济和的诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由黄新辉、黄济坚、黄济和共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一八年十二月二十六日 书记员 谢长州