海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初242号 原告：中国烟草总公司海南省公司，住所地海南省海口市琼山区红城湖路**。 法定代表人：金某，该公司总经理。 委托诉讼代理人：肖某，海南威盾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：姚某，海南威盾律师事务所律师。 被告：万宁市人民政府，，住所地海南省万宁市万城镇红专中街市政府大院办公大楼 法定代表人：周某，该市市长。 委托诉讼代理人：王某，万宁市国土资源局工作人员。 委托诉讼代理人：韩某，海南唐海律师事务所律师。 原告中国烟草总公司海南省公司（以下简称海南烟草公司）不服被告万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）作出的万府收字〔2018〕1号《万宁市政府关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称1号《收地决定》），于2018年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月5日立案后，于2018年10月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人肖某、姚某，被告的委托诉讼代理人王某、韩某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为系被告万宁市政府于2018年5月9日对原告作出的1号《收地决定》。该决定内容为：海南烟草公司位于万宁市××区地块）的45.36亩土地〔土地证号为万国用（2014）第XX**〕，自取得土地使用权后没有按规定动工开发建设，造成土地闲置满两年以上，闲置原因系海南烟草公司造成；根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项之规定，万宁市政府依法无偿收回上述闲置土地使用权。海南烟草公司自决定书送达之日起30日内，到万宁市国土资源局（以下简称万宁国土局）办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，万宁国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服的，可在接到本决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或6个月内提起行政诉讼。 原告海南烟草公司起诉请求：撤销被告万宁市政府作出的1号《收地决定》。事实和理由：被告作出的1号《收地决定》认定事实及适用法律均错误，程序违法。一、涉案土地已经开发，并不存在闲置。首先，被告于2012年8月31日作出的《万宁市政府关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的批复》（万府函[2012]276号）中明确说明了“委托中介机构对该地块地面附着物进行评估，并经你局和兴隆华侨旅游经济区、海南烟草公司确认，补偿给所有权人，补偿价格纳入该地块的出让底价。”所以，原告通过2013年参加挂牌竞买，所取得的并不只是涉案土地的使用权，还包括地面建筑物等附着物的所有权，原告竞得的并不是“裸地”，而是已经开发的土地。其次，事实上，在2013年挂牌出让涉案土地之前，原告在该地上已开发建设酒店并实际经营使用多年，建设有9栋别墅、2栋2－3层的三星级度假酒店，二十余年来都缴纳土地使用税及其它税费，已实际开发并使用土地。且该酒店也符合《国有建设用地使用权出让合同》第十三条约定的规划条件，涉案土地并非闲置。原告依照万宁国土局的意见参加2013年挂牌竞买，所竞得的是涉案土地的使用权及其地面附着物的所有权。而原告与万宁国土局签订的《国有土地出让合同》为常规固定范本，原告参加挂牌出让实际上只是完善产权手续，解决历史问题,涉案土地并不符合认定为闲置的条件。二、原告已经于上世纪九十年代实际取得涉案土地使用权，仅需完善产权登记手续，2013年本无须再进行挂牌出让。原告分别与兴隆华侨农场于1989年2月24日、1990年8月及1991年4月11日签订转让协议，取得了涉案土地使用权，只是因为历史遗留问题一直未能办理产权登记，但原告一直依法缴纳土地使用税，万宁国土局也明知原告已实际取得涉案土地的使用权且没有任何异议。万宁国土局在《万宁国土局关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的请示》（万土环资[2012]XX号）（以下简称为请示）和被告在《万宁市政府关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的批复》（万府函[2012]276号）（以下简称为276号批复）中也认可了涉案土地使用权归原告所有。为了办理产权登记，原告于2011年12月14日向被告发出《海南烟草公司关于请求完善兴隆旅游城土地使用权证的函》（中烟琼投函[2011]2号），向被告申请补办涉案67.5亩土地的相关产权登记手续。而被告却收回原告的土地使用权，并通过公开挂牌方式出让给原告。而在原告已经依法受让涉案土地使用权之后十多年的2002年7月1日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》才正式施行。根据法无溯及力的原则,万宁国土局本应尊重历史，直接为原告完善产权登记手续，而无须再经过挂牌出让的方式来办理产权登记手续。三、如果涉案土地被认定为“闲置”土地，也是因为政府原因所造成的。1.万宁国土局未及时支付涉案土地上地面建筑物补偿款1093.08万元。被告曾于2012年8月31日作出276号批复，收回涉案土地使用权，并将该地上附着物的补偿款补偿给原告，补偿价格纳入该地块的出让底价，并要求万宁国土局和兴隆华侨旅游区管委会委托中介机构对该地上附着物进行评估。但万宁国土局和兴隆华侨旅游区管委会一直未委托评估机构进行评估。原告为避免因闲置时间长而导致国有资产损失，及时进行开发建设，遂于2012年9月29日向原告和兴隆华侨旅游区管委会发去《海南烟草公司关于商请对我公司地块地面附着物尽快进行评估的函》，要求对地面附着物进行评估。原告曾于2013年9月4日、2013年11月26日、2014年12月30日及2015年10月19日向被告或万宁国土局发函要求拨付补偿款。但直到2015年5月28日，万宁国土局委托的评估机构才出具评估报告,直到2015年11月26日才向原告拨付1093.08万元补偿款。该补偿款是原告对涉案土地继续开发建设的资金组成部分，万宁国土局迟延支付补偿款，直接导致原告无法对涉案土地进行再次开发建设。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”所以在未得到补偿的情况下，原告有权不对涉案土地上建筑物进行搬迁、拆除。而原告竞得的涉案土地，已包括地上建筑物。如原告要对该地进行开发，需要对该地上建筑物进行搬迁、拆除。正是因为万宁国土局未及时支付补偿款才导致原告超过动工开发日期满一年未动工开发，土地“闲置”属政府原因。且万宁国土局于2016年11月8日作出的《闲置土地认定书》（万土处字[2016]9号）中也明确认定了涉案土地“闲置”为政府原因。在万宁国土局出具的《海南烟草公司等7家公司10宗闲置土地认定和处置意见一览表》中，也明确写明了“经讨论，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第（一）项规定，该宗地超过动工开发日期满1年未动工开发，我局初步认定该宗地为闲置土地。由于该宗土地地上附着物补偿款未能及时拨付到位，造成清表工作无法按时完成，根据《闲置土地处置办法》第八条第一款和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（一）款规定，我局初步认定该宗土地闲置为政府原因。”该认定得到被告《万宁政府关于对海南烟草公司等7家公司10宗闲置土地进行认定和处罚的批复》（万府函[2016]254号）。正是政府原因导致的闲置，万宁国土局才依据《闲置土地处置办法》第十二条规定，与原告于2016年11月8日签订《国有建设用地延长动工开发期限协议》。2.兴隆旅游开发区新的整体规划尚未确定，影响涉案土地的规划设计。在被告做出无偿收回土地决定前，兴隆旅游开发区新的整体规划及控规、详规尚未确定，控制指标仍未出来，所以原告在已完成兴隆地块项目建设的可行性报告和项目开发建设方案等前期准备工作后，一直无法办理报建手续，也无法对涉案土地进行规划设计，无法继续开发。即使涉案土地被认定为“闲置”，也属于《闲置土地处置办法》第八条第二款规定的“政府原因”。四、原告为了继续开发做了大量前期准备工作，制定了《海南烟草万宁兴隆土地开发项目初步方案》，聘请相关机构出具了可行性研究报告。五、涉案土地“闲置”并未满两年，被告认定错误。万宁国土局于2016年11月8日与原告签订了《国有建设用地延长动工开发期限协议》，同意将涉案土地的动工开发时间变更为2017年11月30日前。该协议第三条约定：因乙方原因导致其在第一条规定约定的动工开发日期满1年，未能动工开发或者虽已动工开发但该宗土地仍属于闲置土地的，甲方依法收回乙方该宗土地使用权。被告于2018年5月9日作出1号《收地决定》时，动工开发期限尚未满两年，收回涉案土地使用权的条件并未成就。六、万宁国土局未重新调查就作出《闲置土地认定书》（万土处字[2018]1号），认定涉案土地“闲置”原因为企业原因，程序不合法。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条的规定：“市、县、自治县土地行政主管部门发现有涉嫌构成本规定第二条规定的闲置土地的，应当在发现之日起30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起30日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”万宁国土局在2018年重新调查时，并未重新启动调查程序，也未重新向原告发出《闲置土地调查通知书》和听取原告的意见，属于严重程序违法。七、万宁国土局2018年3月6日作出的《闲置土地认定书》(万土处字[2018]1号)是一种行政行为，原告享有申请行政复议和行政诉讼的权利，但万宁国土局并未告知原告有申请行政复议和行政诉讼的权利，属程序违法。八、2018年3月6日的《闲置土地认定书》与2016年11月8日的《闲置土地认定书》内容不符。被告在前一个《闲置土地认定书》未撤销的情况下，依据后一个《闲置土地认定书》作出1号《收地决定》违法。请求支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交以下证据：第一组：1.1号《收地决定》；2.《万宁国土局关于撤销（万土处字[2016]9号）并解除的通知》（万国土资[2018]239号）；3.《闲置土地认定书》（万土处字[2018]1号），拟证明：万宁国土局对原告做出涉案行政行为违法。第二组：4.《合同书》；5.《合同书补充协议》；6.《补充协议》；7.（91）万证内字第54号《公证书》；8.《协议书》；9.《海南烟草公司关于请求完善兴隆旅游城土地使用权证的函》（中烟琼投函[2011]2号）；10.《关于请求完善兴隆旅游城土地使用权的意见》（万法字[2012]4号）；11.《关于海南烟草公司请求完善兴隆旅游城土地使用权证的意见》（万财发[2012]118号）；12.《海南烟草公司关于完善兴隆城土地使用权证的意见》；13.《公文呈批表》；拟证明：原告已经实际取得涉案土地的使用权，无须经过挂牌出让手续。第三组：14.现场照片；15.《房地产估价报告》（琼利估房字[2015]第15100号）；16.《海南省烟草专卖局办公室关于海南烟草兴隆温泉度假村制订整体规划的批复》（琼烟办综〔2007〕53号）；17.《海南烟草公司关于海南兴隆金凤度假村别墅装修和游泳池建设项目招标的函》（琼烟司财函〔2003〕26号）；18.《工程决算书》；19.《竣工报告书》；20.中国烟草实业发展中心关于填报《烟草系统宾馆饭店、餐饮、旅游企业情况调查表》和上报有关材料的通知（中烟实办）〔2005〕151号）；21.《海南省烟草专卖局办公室关于海南烟草兴隆温泉度假村装修餐厅的批复》（琼烟办综）〔2007〕46号）；22.《海南烟草公司对兴隆金凤度假村投资汇总表（部分）》；23.《合同请款单》等；24.中审审字（2005）第5111-7号《中审会计师事务所审计报告》；25.《深圳光明会计师事务所有限责任公司关于海南烟草兴隆温泉金凤度假村2005年度财务收支审计报告》（光明专审报字[2006]第007号）；26.《海南烟草公司对兴隆金凤度假村缴纳税款汇总表（部分）》27.《海南省地方税务局综合纳税申报表》等；拟证明：原告已对涉案土地进行实际开发，涉案土地上存在别墅、游泳池等；原告依法缴纳了土地使用税和房产税。第四组：28.《万宁国土环境局关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的请示》（万土环资[2012]XX号）；29.《万宁市政府关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的批复》（万府函[2012]276号）；30.《万宁市政府关于万让2012－23号地块土地收回及农用地转用并挂牌出让有关问题的批复》（万府函[2013]74号）；31.《国有建设用地使用权出让合同》；拟证明：原告参加挂牌竞拍竞得的不是裸地，包含其地上附属物。第五组：32.《闲置土地调查通知书》（万土调查函[2016]100号）；33.《海南烟草公司关于商请对我公司地块地面附着物尽快进行评估的函》（中烟琼投函[2012]7号）；34.《海南烟草公司关于支付补偿款的函》（中烟琼投函[2013]2号）；35.《海南烟草公司关于要求拨付被收回土地地面建筑物补偿款的函》（中烟琼投函[2013]5号）；36.《海南烟草公司关于尽快拨付土地地面建筑物补偿款的函》（中烟琼函[2014]6号）；37.《海南烟草公司关于拨付收回我公司用地地面建筑物补偿款的函》（中烟琼投函[2015]10号）；38.《客户收付款入账通知》；39.《闲置土地认定书》（万土处字[2016]9号）；40.《海南烟草公司等7家公司10宗闲置土地认定和处置意见一览表》；41.《国有建设用地延长动工开发期限协议》；42.万土处字[2018]1号《闲置土地认定书》；拟证明：万宁国土局已认定涉案土地未再次开发是因为政府未及时向原告拨付补偿款等政府原因，并与原告签订了延长动工开发期限协议。第六组：43.《海南烟草万宁兴隆土地开发项目初步方案》；44.《海南烟草公司海口项目与兴隆项目可行性报告》；45.《海南万宁兴隆项目与海口大园项目情况汇报》；拟证明：原告已进行了大量前期开发准备工作。第七组：46.《行政复议受理通知书》；拟证明：海南省人民政府逾期未做出行政复议决定。 被告万宁市政府辩称，一、被告作出的1号《收地决定》行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。1.涉案宗地原为兴隆华侨农场使用的划拨国有土地，1989年、1990年和1991年，兴隆华侨农场分别与原告签订《合同书》和《合同书补充协议》，采取以土地使用权合作和转让地面建筑物房屋产权方式提供给原告使用土地。2011年12月14日，原告向被告发出中烟琼投函（2011）2号《海南烟草公司关于请求完善兴隆旅游城土地使用权证的函》，请求完善该宗地的土地使用权。2012年3月12日，万宁市兴隆华侨旅游经济区管委会出具兴管委[2012]4号《万宁市兴隆华侨旅游经济区管委会关于海南烟草公司请求完善兴隆旅游城土地使用权证的意见》，说明由于原告用地面积不明确，被告土地管理部门等有关职能部门聘请有资质的测量公司重新测量确认，补交土地出让金后，再办理有关产权登记手续。2012年4月23日，万宁国土局出具万土环资[2012]130号《万宁国土局关于海南烟草公司项目用地的意见》，认为“该项目用地手续，应依照规定办理收回兴隆华侨旅游经济区管委会使用的国有土地使用权后，将土地招拍挂出让”。2012年8月31日，被告作出万府函(2012)276号《万宁市政府关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的批复》，同意收回兴隆旅游经济区迎宾大道北段西侧的面积为52.77亩国有划拨土地使用权，并通过公开挂牌方式出让，同意按照相关规定对原告进行补偿。2013年5月10日，万宁国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定将坐落于兴隆旅游经济区迎宾大道北段西侧的万让2012－23号地块出让给原告，面积为30240平方米，用途为住宿餐饮用地，交付条件为现状交付。后省审计厅认为涉案宗地认定土地闲置原因为政府原因依据不充分，要求重新调查认定闲置原因。省审计厅人员现场查访及经万宁国土局根据现场航拍图调查发现，涉案宗地至今未动工开发建设。根据《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，原告应于2014年11月2日之前开工，于2016年11月1日之前竣工；但截止万宁国土局开展闲置土地处置时，原告尚未动工开发，土地闲置已满两年。2.涉案土地满足被无偿收回的法定事由。参考琼府(2015)24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（二）项“动工开发日期按照合同约定和文件规定认定。没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期”规定，结合原告与万宁国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，原告所取得的涉案宗地已超过2年未动工开发，满足无偿收回的法定事由。3.万宁国土局未及时支付涉案宗地上地面建筑物补偿款，导致其迟延开发，不能作为政府原因。《国有建设用地使用权出让合同》约定的土地交付条件为现状交付，被告已依约交付了土地，后续原告应按照合同约定的动工开发日期开发建设。万宁国土局在2015年11月26日已经将补偿款发放到位，原告至今仍未开发存在主观怠于开发原因，同时宗地上地面建筑物补偿款的落实情况与项目迟延开发并不存在直接因果关系。因此，原告的此项主张理由不能成立。4.兴隆经济开发区新的整体规划尚未确定导致项目无法动工开发，亦不能作为政府原因。早在原告取得土地使用权时，该宗地是存在相关规划的，当时该宗地可以申请报规报建。因原告至今未开发建设，存在主观上故意闲置，说明原告并没有开发建设涉案宗地的主观意愿，完全属于企业自身原因怠于开发行为造成该宗土地闲置。因此，原告的此项主张理由亦不能成立。综上，被告依据《土地管理法》第三十七条第一款、《城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十三条，参考《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条，同时参照海南省人民政府《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第三条第（一）项规定，依据《闲置土地处置办法》第二条第一款和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条之规定，认定涉案该宗土地为企业原因闲置，作出的1号《收地决定》认定事实清楚，适用法律正确。二、原告作出的1号《收地决定》行政行为程序合法。2016年9月，省政府统一部署全省闲置土地清查处置工作。万宁国土局依据《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，查明涉案土地涉嫌构成闲置，后向原告送达了《闲置土地调查通知书》，初步认定为政府原因并与原告签订了《国有建设用地延长动工开发期限协议》。但2017年10月，省审计厅对被告进行专项审计中发现，涉案宗地认定为政府原因依据不充分，要求被告整改。被告重新组织调查核实，经会审讨论，涉案土地构成《闲置土地处置办法》第二条规定的认定为闲置土地的条件，随后向原告发出《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》。原告提出听证申请，万宁国土局向原告发出《听证通知书》，于2018年3月16日举行听证会，听取原告的申辩意见。查明原告自2014年11月2日，一直怠于动工开发，构成闲置满两年以上的事实清楚，且不是政府原因造成的土地闲置。听证后作出《听证纪要》，认定涉案土地符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项规定无偿收回的情形。据此对原告作出1号《收地决定》。《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的载体，虽与原告的权利义务有一定的关系，但是尚未产生实质影响，该认定书是程序性行为，故没有赋予原告对认定书享有申请复议和诉讼的权利。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供以下证据：1.公文呈批单；2.中烟琼投函〔2011〕2号《海南烟草公司关于请求完善兴隆旅游城土地使用权证的函》；3.（89）万证内字第19号《公证书》；4.《合同书》；5.《合同书补充协议》；6.《补充协议》；7.（91）万证内字第54号《公证书》；8.《协议书》。证明：涉案宗地原为兴隆华侨农场使用的划拨国有土地，1989年、1990年和1991年，兴隆华侨农场分别与原告签订《合同书》和《合同书补充协议》，采取以土地使用权合作和转让地面建筑物房屋产权方式提供给原告使用土地。9.公文呈批单；10.兴管委〔2012〕4号“意见”；11.万法字〔2012〕4号《关于完善兴隆旅游城土地使用权的意见》；12.万土环资〔2012〕130号《万宁国土局关于海南烟草公司项目用地的意见》；13.万财发〔2012〕118号《关于海南烟草公司请求完善兴隆旅游城土地使用权的意见》；14.《海南烟草公司关于完善兴隆城土地使用权证的意见》；15.万土环资〔2012〕365号“请示”；16.《万宁国土局关于拟收回土地有关事项的告知书》；17.《收回划拨国有土地使用权补偿协议书》；18.《万宁国土局关于要求提供万宁市万让2012－23号地块用地选址意见及规划建设指标的函》；19.中烟琼函〔2012〕6号《海南烟草公司关于收回我公司项目用地并挂牌出让等有关问题意见的函》；20.万住建函〔2012〕333号《万宁住建局关于万让2012－23地块用地规划情况的说明》；21.《万宁发改局关于出具万让2012－23号地块项目建设意见的复函》；22.中烟琼投函〔2012〕7号《海南烟草公司关于商请对我公司地块地面附着物尽快进行评估的函》；23.万府函〔2012〕276号《万宁市政府关于收回海南烟草公司项目用地并挂牌出让等有关问题的批复》；24.琼土环资储字〔2012〕31号《海南省国土环境资源厅关于万让2011－27号等9块规划地块压覆矿产资源和地质灾害情况的批复》；25.《万宁国土局建设用地使用权出让会审记录表》；26.《万宁国土局关于万让2012－23号地块土地权属来源情况的说明》；27.《万宁国土局关于万宁市万让2012－23号地块农用地转为建设用地环境影响初审意见》；28.《建设用地申请表》；29.《万宁国土局关于出具万宁市万让2012－23号地块项目建设意见的函》；30.《万宁市政府建设用地审批表》；31.《万宁国土局关于缴交万让2012－23号地块新增建设用地土地有偿使用费的函》；32.《建设用地项目供地方案》；33.《农用地转用方案》；34.《委托挂牌协议书》；35.万土环资〔2013〕86号“请示”；36.《万宁市万让2012-23号地块建设用地使用权挂牌出让方案》；37.万府函[2013]74号“批复”；38.万土环资〔2013〕391号“通知”；39.《国有建设用地使用权出让合同》；40.《土地登记申请书》；41.《地籍调查表》；42.万国用（2014）500015号《国有土地使用证》；43.原告的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、授权委托书、法定代表人身份证明；44.中华人民共和国税收通知缴款书、海南省非税收入一般缴款书、完税证明。证明：兴隆旅游经济区迎宾大道北段西侧的面积为52.77亩国有划拨土地使用权被依法收回后，通过公开挂牌方式出让；原告通过出让方式取得涉案宗地，并与万宁国土局签订合同，其同意“建设项目在2014年11月2日之前开工，在2016年11月1日之前竣工”。45.万土调查函〔2015〕《闲置土地调查通知书》及送达回证；46.万土处字〔2016〕9号《闲置土地认定书》及送达回证；47.万国土资〔2018〕106号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证；48.《听证通知书》；49.听证申请书及委托书；50.陈述申辩书；51.听证笔录；52.听证纪要；53.万府土函〔2018〕17号“批复”；54.万国土资〔2018〕239号“通知”、1号《收地决定》及送达回证；55.琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》；56.琼府办〔2015〕204号《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》；57.琼府办〔2016〕241号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》；58.琼府办〔2017〕153号《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》；证明：在经省审计厅审计查明涉案宗地前述认定依据不足后，被告重新组织认定，并组织听证，改变处置方式，其认定事实清楚，无偿收地符合法律规定，收地程序合法。 原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了质证，合议庭当庭对原、被告的证据进行了确认。合议庭的确认意见如下：对原、被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。 根据原、被告提交的证据及双方一致的陈述，本案可以认定以下事实：案涉宗地位于万宁市××区北段两侧（太阳河南岸）；现该地实测面积为30240M2。该地原为海南省兴隆华侨农场（以下简称兴隆农场）使用的国用行政划拨地。1989年2月24日，原告与兴隆农场签订合同，约定由兴隆农场提供位于兴隆温泉宾馆内的一块土地，由原告出资，合作兴建经营性质的接待站，双方按比例分成；合同有效期为50年。1990年8月，原告与兴隆农场又签订一份补充协议，约定兴隆农场将其中另外一块4亩多的土地转让给原告使用。1991年4月11日，原告与兴隆农场签订第三份协议，约定兴隆农场将兴隆温泉宾馆内的别墅和其他部分建筑物转让给原告。自1991年5月27日至1992年12月28日，原告向兴隆农场共支付了410万元。原告受让上述三份协议项下土地及房产后，投资进行了改建和重新装修后，一直作为经营性宾馆对外经营多年，至2013年停业。但至2013年之前，原告一直未办理该宾馆用地范围内的土地使用权及地上房屋产权登记。 2011年12月，原告书面向万宁国土局提出申请，要求补办上述三份协议项下用地的土地使用权登记手续，并同意补缴土地出让金。万宁国土局与兴隆农场共同聘请测绘机构对原告原使用的土地使用面积进行测量后，确定面积为59.29亩。被告针对万宁国土局的请示，于2012年9月6日作出万府函〔2012〕276号“批复”，同意收回原告上述土地使用权，通过公开挂牌竞拍方式对外出让，并要求由万宁国土局与兴隆农场共同委托评估机构对原告上述用地范围内的附着物进行评估，补偿给原告，补偿价格纳入该地块的出让底价。万宁国土局与兴隆农场共同委托评估机构评估，最终确定该宗土地上附着物的价值为1093.08万元。 万宁国土局于2013年4月将上述土地公开挂牌竞价出让，原告亦报名参与竞价。原告最后以总价款3417万元竞得该地。2013年5月10日，万宁国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，将上述土地出让给原告。合同中约定的宗地面积为30240M2。该合同第六条约定，按现状出让。第十六条约定，受让人同意合同项下宗地建设项目在2014年11月2日之前开工，在2016年11月1日之前竣工。合同签订后，原告向万宁国土局全额支付了3417万元土地出让款。被告于2014年6月18日给原告颁发了上述宗地的《国有土地使用证》，证号为万国用（2014）第XXXX号。 2015年11月26日，被告将上述1093.08万元附着物补偿款支付给原告。原告受让该地后，至被告于2018年5月9日作出1号《收地决定》之前，该地及地上原有的××栋建筑物及包括泳池等其他附着物一直保持原状，尚未拆除。原告亦一直未重新实质性动工开发。 2015年11月9日，万宁国土局向原告作出万土调查函〔2015〕100号《闲置土地调查通知书》，以原告受让取得万国用（2014）第XXX号《国有土地使用证》项下30240M2土地使用权后，涉嫌构成闲置土地，要求原告接受调查并提供相应材料。 2016年11月8日，万宁国土局对原告作出万土处字〔2016〕9号《闲置土地认定书》，认定原告存在超过开发日期满一年未动工开发的情况，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因。同日，万宁国土局为甲方与原告为乙方签订一份《国有建设用地延长动工开发期限协议》；约定：甲方同意乙方万国用（2014）第XXX号《国有土地使用证》项下土地动工开发时间变更为2017年11月30日前；因乙方原因导致约定的动工开发日期满1年未能动工开发或者虽已动工开发但仍属于闲置土地的，甲方依法收回该宗土地使用权；因本协议发生争议，由双方协商解决，如协商未果，任何一方可向甲方所在地法院提出诉讼。 2018年3月6日，万宁国土局对原告作出万土处字〔2018〕1号《闲置土地认定书》，内容为：万国用（2014）第XXX号《国有土地使用证》项下宗地存在超过动工开发日期满一年未动工开发的情况，根据国家和我省有关闲置土地管理规定，现认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因；同时撤销我局向你司送达的万土处字〔2016〕9号《闲置土地认定书》和《国有建设用地延长动工开发期限协议》，并按照闲置土地处置的有关程序规定进行处置。2018年3月7日，万宁国土局同时向原告送达万土处字〔2018〕1号《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告，拟无偿收回原告上述宗地使用权。万宁国土局根据原告提出的听证申请，于2018年3月16日召开听证会，听取原告的申辩。对原告提出的申辩意见，被告未予回应。2018年5月9日，被告对原告作出1号《收地决定》，决定无偿收回原告上述宗地使用权。2018年5月22日，万宁国土局对原告作出万国土资〔2018〕239号《万宁国土局关于撤销（万土处字〔2016〕9号）并解除的通知》；决定撤销万土处字〔2016〕9号《闲置土地认定书》并解除双方2016年11月8日签订的《国有建设用地延长动工开发期限协议》。万宁国土局于2018年5月23日同时向原告送达了上述1号《收地决定》及万国土资〔2018〕239号“通知”。 万宁国土局作出万土处字〔2018〕1号《闲置土地认定书》之前，未重新向原告送达《闲置土地调查通知书》。 原告对被告作出的1号《收地决定》不服，向海南省人民政府申请行政复议。至原告提起本诉讼之日，海南省人民政府尚未作出复议决定。 本院认为，根据原、被告诉辩主张，本案需解决以下争议问题：1.被告作出的1号《收地决定》认定案涉土地构成闲置是否有事实依据？2.被告对案涉土地的处置程序是否合法？3.被告作出的1号《收地决定》行政行为适用法律是否正确？ 关于争议问题一。经审查，被告对案涉土地的处置作出的行政行为认定事实不清，证据不足，主要体现在：1.对国有土地使用权人作出并送达《闲置土地认定书》是最终作出收回国有土地使用权的前置程序。国土资源部制定颁布的《闲置土地处置办法》第十条规定，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。万宁国土局给原告送达的万土处字〔2018〕1号《闲置土地认定书》当中，未认定土地闲置的依据；2.原告与万宁国土局2016年11月8日签订的《国有建设用地延长动工开发期限协议》约定的动工开发期限为2017年11月30日前，动工开发日期满1年未能动工开发才能构成闲置土地；才能收回案涉土地使用权；且该延期开发协议约定因本协议发生争议，由双方协商解决，协商不成，向法院提出诉讼解决。因此，被告在协议约定的动工开发期限届满尚未满一年的情况下，就决定无偿收回原告的土地使用权，违反了延长开发协议的约定。且万宁国土局单方解除延长开发协议，也违反该协议的约定，该单方解除行为应认定无效。3.原告通过参与挂牌竞拍方式取得的案涉土地使用权，包含了地上的9栋别墅及两栋经营用房，竞拍成交后，万宁国土局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》当中也并未要求原告拆除所受让土地上的建筑物和构筑物重新开发。因此，原告通过出让方式取得的土地使用权并不是空置地，被告认定案涉土地为闲置土地，应认定属于事实不清。被告据此认定案涉土地为闲置地，无事实和法律依据。 关于争议问题二。经审查，被告对案涉土地的处置程序违法，体现在：《闲置土地处置办法》第五条第一款规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”因此，向涉嫌构成土地闲置的国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》是闲置土地处置程序中应当送达的行政法律文书。万宁国土局于2016年对原告作出万土处字〔2016〕9号《闲置土地认定书》认定造成土地闲置原因为政府原因，并选择与原告达成延长开发期限的方式进行处置，应认定处置已经完成。被告第二次启动对原告闲置土地的处置程序，应重新向原告送达《闲置土地调查通知书》，但被告第二次启动对原告闲置土地进行处置，未重新向原告送达《闲置土地调查通知书》，就直接向原告送达万土处字〔2018〕1号《闲置土地认定书》，应认定处置行为属于违反法定程序。 关于争议问题三。被告作出的1号《收地决定》适用的规范性文件依据是《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项规定。根据以上查明的事实，原告通过出让方式受让所取得的案涉土地使用权，并不是尚未开发的空置地，而是包含了地上的九栋别墅和两栋经营性用房，原告实际受让的是一个经营性土地项目，尽管原告受让该土地项目后尚未重新进行改建开发，但不能据此认定项目用地属于闲置地。因此，被告适用上述规定作为认定案涉土地属于闲置地的依据，属于适用法律错误。 综上，被告作出的1号《收地决定》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。原告的诉求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项之规定，判决如下： 撤销被告万宁市人民政府2018年5月9日作出的万府收字〔2018〕1号《万宁市人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》。 案件受理费人民币50元，由被告万宁市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 王东史 审 判 员 林芝静 审 判 员 吴罗南 二〇一八年十二月十一日 法官助理 周忠胜 书 记 员 陈小娜 附：本案适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的；