湖北省潜江市人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂9005行初67号原告潜江市青苹果超市，经营地：潜江市张金镇齐力路。经营者唐昌万。委托代理人万光华，湖北楚明律师事务所律师。被告潜江市食品药品监督管理局，住所地：潜江市园林办事处袁光大道6号。法定代表人何运文，该局局长。委托代理人王文福，该局政策法规科科长。委托代理人徐宗江，湖北章华律师事务所律师。被告潜江市人民政府，住所地：潜江市章华南路18号。法定代表人龚定荣，市长。委托代理人万苗，该市法制办工作人员。委托代理人陈永灿，湖北楚天律师事务所律师。原告潜江市青苹果超市（以下简称青苹果超市）与被告潜江市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）、潜江市人民政府（以下简称市政府）食药行政处罚及行政复议一案，本院立案受理后，于2018年9月21日向被告市食药监局、市政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月26日公开开庭审理了本案。原告青苹果超市的经营者唐昌万及其委托代理人万光华，被告市食药监局的局长何运文及其委托代理人王文福、徐宗江，被告市政府的委托代理人万苗、陈永灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告青苹果超市诉称：1、原告从正规渠道采购鸡蛋拉面进行销售，该鸡蛋拉面既非“三无”商品、也非有毒有害食品，且标明蛋白质含量达13.4%。鸡蛋拉面名称中有“鸡蛋”二字，未在配料表里标注“鸡蛋”二字，不会影响食品安全。且鸡蛋拉面销售对象为大众人群，非婴幼儿和其他特定人群的专供食品，所以原告销售的鸡蛋拉面不会对消费者造成误导，两被告认为该鸡蛋拉面会对消费者造成误导，没有事实依据和证据证明。2、被告市食药监局对原告的处罚不符合法律规定。根据《食品标识管理规定》第十一条和第二十七条的规定，食品标识应当标注食品的配料清单，未按规定标注应当标注的内容的，责令限期改正，逾期不改的，处以500元以上1万元以下罚款。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，拒不改正的，处二千元以下罚款。因此，即使原告销售的鸡蛋拉面不符合《食品安全法》有关标识的规定，也应当认定为“标签存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的情形”，对原告的处罚应当是责令改正，拒不改正才处以二千元以下罚款。被告市食药监局在原告已停止销售该拉面，已经改正的情况下，仍对原告处以2万元的罚款，不符合法律规定。3、被告市食药监局明知原告销售的拉面系荆州市两湖小刘面业批发，该拉面的生产商为广水华丽面业有限责任公司。被告市食药监局如认为该鸡蛋拉面不符合食品安全，会对人民群众的生命安全带来威胁，被告市食药监局应当采取紧急措施，制止该拉面的生产或销售，而不是一罚了之。被告市食药监局不处罚该鸡蛋拉面的生产商和批发商，也不处罚其他零售商，对原告选择性执法，不符合合理行政原则。综上，被告市食药监局对原告实施的行政处罚不符合合理行政原则，原告特向人民法院起诉，请求法院：1、依法撤销被告市政府2018年9月3日作出的潜政行复决字[2018]5号行政复议决定；2、撤销被告市食药监局2018年5月18日作出的（潜）食药监食罚（2018）073号行政处罚决定第3项。被告市食药监局辩称，一、被告市食药监局作出行政处罚的事实情况：被告市食药监局执法人员对原告青苹果超市进行监督检查时发现，负责人唐昌万于2018年2月7日从荆州市两湖小刘面业购进奎香园牌鸡蛋拉面（花色拉面）70袋，净含量900克/袋、生产日期：2017.11.08、生产许可证编号：QS421301030002，面饼配料为：小麦粉、食用盐。牛肉料包：精练棕榈油、精练牛油、食用盐、鲜葱、鲜姜、豆浆、食用香精、香辛料。以上事实表明，原告经营的涉案食品预包装上食品标签（鸡蛋）未在面饼配料或牛肉料包中标示。二、被告市食药监局作出的行政处罚合法合规。1、事实清楚、证据确凿。GB7718-2011《预包装食品标签通则》（以下简称《标签通则》）第4.1.4.1条规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料成分的添加量或在成分中的含量”。经查，原告经营的奎香园牌鸡蛋拉面（花色拉面）预包装上食品标签（鸡蛋）未在面饼配料或牛肉料包中标示。2、适用法律正确、裁量适当。原告的行为违反《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项、第七十一条的规定，被告市食药监局根据该法第一百二十五条第一款第（二）项及《湖北省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》第二十条、第二十二条规定，作出“1、没收违法所得72.89元；2、没收标签与配料内容不符的奎香园牌鸡蛋拉面（花色拉面）食品33袋；3、罚款20000元。”3、被告市食药监局经调查取证予以立案，经案件合议，于2018年5月11日作出行政处罚事先告知书、听证告知书，并于2018年5月14日送达给原告，原告在法定期限内未提出陈述、申辩，也未要求举行听证，被告市食药监局经批准作出行政处罚决定，合法合规。三、原告提起的行政诉讼事实和理由不能成立：1、原告将“鸡蛋”误导为“蛋白质”，将“配料”误导为“营养成分表”，其实，它们之间存在很大的区别，不能等同。2、原告引用《食品标识管理规定》第27条规定适用本案是错误的，因为“标注食品的配料清单”与“食品名称中特别强调的成分应当在食品配料中标示”涵义不同。而且原告在奎香牌鸡蛋拉面（花色拉面）食品名称中特别强调的鸡蛋成分未在食品配料中标示不属于标签存在瑕疵。3、原告经营的奎香牌鸡蛋拉面（花色拉面）食品预包装上食品标签（鸡蛋）未在配料中标示的违法行为被被告予以行政处罚，在适用《湖北省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》时，作出罚款2万元的金额是符合合理行政原则。综上，被告市食药监局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、裁量适当，原告的诉讼请求于法无据，请求人民法院依法予以驳回。被告市政府在法定期限内未提交书面答辩状，庭审时辩称：一、作为行政复议机关，被告市政府具备行政复议的法定主体资格，行政复议程序合法。二、被告市政府作出行政复议决定的事实清楚，证据充分，适用法律得当，本案原告的诉请不能成立。理由有1、原告销售的奎香园牌鸡蛋拉面的食品标签正中间有“鸡蛋拉面”四个醒目的黑体加粗文字，“面”字下面是一碗面条，面条上还盖着一个中间金黄周围蛋白色的荷包蛋，《标签通则》第2.2条规定“食品标签”系“食品包装文字、图形、符号及一切说明物”。而原告所销售的奎香园牌鸡蛋拉面食品标签中的鸡蛋黑体加粗文字及覆盖在面条上的荷包蛋都让人产生该面条中有鸡蛋成分的判断，构成了“在食品标签上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的材料成分”。根据《标签通则》第4.1.4.1条之规定，应当“标示强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。”而该产品未标示鸡蛋的添加量或含量，该食品标签明显违法。2、原告销售的产品名称或者不能客观反映食品真实属性，或者没有在其食品标签上标示配料表，原告无论如何都违反了《标签通则》及《食品安全法》的规定。三、原告销售的产品在食品标签上有四个醒目的黑体加粗文字“鸡蛋拉面”且用碗装面及覆盖在面条上金黄色四周卷白色的荷包蛋图案会让人产生该面条中含有鸡蛋的成分，这足以对消费者造成误导，故原告的诉讼理由不能成立。四、原告引用《食品标识管理规定》不当，本案应当适用《食品安全法》，前者属于部门规章，后者属于法律，其法律效力不在一个层次上。《食品标识管理规定》于2007年颁布，2009年修定，而《食品安全法》是2015年10月1日施行，无论从新法优于旧法，还是上位法优于下位法的角度，都应适用《食品安全法》。五、《食品安全法》涉及千家万户，是与人民群众相关的重大民生，食品安全无禁区，对违反食品安全的行为应当予以严厉惩处。市食药监局对原告的处罚完全符合《湖北省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》的规定，按该规则，对原告的罚款应在18500元-32000元之间，市食药监局仅处罚款20000元，略高于起点，已经充分考量了原告的处境，不存在处罚过重之说。综上，本案原告的诉请均不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市食药监局向本院提交了答辩状，并提供了作出被诉行政行为的证据、依据，证据：1、（潜）食药监食罚［2018］073号行政处罚决定书；2、行政处罚决定书送达回证；证据1-2证明被告市食药监局依法作出并向原告送达了行政处罚决定书。3、（潜）食药监食罚催［2018］3号催告书；4、（潜）食药监食罚催［2018］4号催告书；5、催告书送达回证2份；证据3-5证明被告市食药监局依法作出并向原告送达了行政处罚催告书。6、（潜）食药监食罚告［2018］70号行政处罚事先告知书；7、（潜）食药监食听告［2018］10号行政处罚听证告知书；8、行政处罚事先告知书、听证告知书送达回证；证据6-8证明被告市食药监局依法作出并向原告送达了行政处罚事先告知书、听证告知书。9、立案审批表，证明被告市食药监局依法立案。10、（潜）食药监食登保［2018］2号先行登记保存物品通知书及物品清单；11、（潜）食药监食查扣［2018］251号查封决定书及物品清单；12、（潜）食药监食查扣延［2018］2号查封延期通知书；13、（潜）食药监食解查扣［2018］3号解除查封决定；证据10-13证明被告市食药监局依法针对原告案涉物品作出先行登记保存、查封、延期查封、解除查封的决定。14、（潜）食药监食物凭［2018］007号没收物品凭证及清单，证明被告市食药监局针对原告案涉物品依法作出没收物品的决定。15、日常监督检查记录表；16、（潜）食药监食责改［2017］12-36号责令改正通知书；证据15-16证明被告市食药监局曾于2017年7月12日依法对原告作出了责令改正通知书。17、现场检查笔录；18、现场照片；证据17-18证明被告市食药监局依法办案。19、同类食品对比证明材料，证明涉案产品违法。20、被告市食药监局制作的询问调查笔录；21、原告的陈述；22、原告的经营者唐昌万身份证复印件；23、原告的经营者唐昌万的授权委托书；4、委托代理人朱泽举身份证复印件；5、原告的营业执照复印件；26、原告的食品经营许可证复印件；证据20-26证明被告市食药监局依法办案、原告的违法事实、原告代理人的身份情况及原告的主体资格。27、原告购货凭证复印件，证明涉案产品来源。法律依据：《食品安全法》第六十七条、第七十一条、第一百二十五条；《标签通则》4.1.4.1；《湖北省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》第11条第1款第2项。经庭审质证，原告对被告市食药监局提交的证据1-14、17-18、20、22-27无异议。对证据15-16有异议，认为与本案无关。对证据19、21的真实性无异议，但认为达不到被告市食药监局的证明目的。对法律依据无异议，但认为不适用本案。被告市政府在法定期限内向本院提供了如下证据、依据，证据：1、行政复议申请书；2、提出答复通知书及送达回证、潜江市食品药品监督管理局行政复议答复书；3、行政复议决定书及送达回证；证据1-3证明行政复议事实清楚、证据充分、程序合法。法律依据：《食品安全法》第六十七条、第七十一条第三款、第一百二十五条、《标签通则》、《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第四十三条。经庭审质证，原告对被告市政府提交的证据1-3无异议。对法律依据无异议，但认为不适用本案。原告青苹果超市向本院提供了如下证据：1、营业执照、经营者身份证复印件各1份，证明原告及经营者唐昌万的身份信息及诉讼主体资格。2、潜政行复决字［2018］5号行政复议决定书、（潜）食药监食罚［2018］073号行政处罚决定书复印件各1份，证明原告被处罚的经过。3、鸡蛋拉面外包装、销售拉面方营业执照和食品经营许可证、原告的验收单、进货单、检验报告，证明原告可以依法经营食品、购进的鸡蛋面条是合格的。4、宁夏中宁县市场监督管理局实施的中宁市监处字［2016］012号行政处罚决定书复印件1份，证明被告市食药监局适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项是错误的，且处罚过重。5、邮寄回执1份，证明被告市食药监局送达文书的时间，未过起诉期限。经庭审质证，被告市食药监局、市政府对原告提交的证据1-2、5无异议。对证据3中除对检验报告不予认可外，对其他的无异议。对证据4有异议，认为不能达到原告的证明目的。本院对上述证据作如下认证：对各方均无异议的证据，本院依法予以采信。被告市食药监局提交的证据15-16、19、21能与其他被采信的证据相互佐证本案的待证事实，本院依法予以采信。原告提交的证据3中的检验报告，不能达到原告的证明目的，本院依法不予采信。原告提交的证据4与本案无关，本院依法不予采信。被告市食药监局、市政府提交的法律依据现行有效，适用于本案，本院依法予以采信。经审理查明：2018年4月4日，被告市食药监局对原告青苹果超市进行监督检查，发现该超市经营销售的广水华丽面业有限责任公司生产的奎香园牌鸡蛋拉面（“鸡蛋拉面”为黑体粗字，“拉面”二字下方是一碗覆盖着一个荷包蛋的拉面图形）包装上记载“净含量900克；产品名称：鸡蛋拉面（花色拉面）；面饼配料：小麦粉、食用盐；牛肉料包：精练棕榈油、精练牛油、食用盐、鲜葱、鲜姜、豆酱、食用香精、香辛料；生产许可证编号：QS421301030002；生产日期：见封口处或袋子背面。”被告市食药监局认为原告青苹果超市经营销售的奎香园牌鸡蛋拉面食品标签面饼配料中未标注鸡蛋的成分或含量，其经营销售行为违法。经被告市食药监局立案调查，上述奎香园牌鸡蛋拉面是原告青苹果超市经营者唐昌万于2018年2月7日从荆州市两湖小刘面业购进，购进数量为70袋，购进单价每袋5.83元，货值金额408.1元。已销售37袋，销售单价每袋7.8元，销售金额288.6元，获利72.89元。未销售的33袋由被告市食药监局登记保存。2018年5月14日被告市食药监局向原告青苹果超市送达行政处罚事先告知书、听证告知书。原告青苹果超市在告知的期限内未提出陈述、申辩，也未要求听证。2018年5月18日被告市食药监局作出（潜）食药监食罚［2018］073号行政处罚决定书，决定给予原告青苹果超市行政处罚：1、没收违法所得72.89元；2、没收标签与配料内容不符的奎香园牌鸡蛋拉面（花色拉面）食品33袋；3、罚款20000元。2018年5月22日被告市食药监局向原告青苹果超市送达上述行政处罚决定书。原告青苹果超市不服，于2018年7月5日向被告市政府申请行政复议。被告市政府收到原告青苹果超市行政复议申请书后，依法向被告市食药监局送达了提出答复通知书。被告市政府经复议，于2018年9月3日作出的潜政行复决字[2018]5号行政复议决定：维持被告市食药监局作出的（潜）食药监食罚［2018］073号行政处罚决定。原告青苹果超市认为，被告市食药监局对原告青苹果超市作出的行政处罚适用法律错误，不符合合理行政原则，特向人民法院起诉，请求法院：1、撤销被告市食药监局2018年5月18日作出的（潜）食药监食罚（2018）073号行政处罚决定第3项；2、依法撤销被告市政府2018年9月3日作出的潜政行复决字[2018]5号行政复议决定。另查明，被告市食药监局曾于2017年7月12日对原告青苹果超市作出（潜）食药监食责改（2017）12-36号责令改正通知书，责令原告对其违反《食品安全法》第五十三条第一、二款规定的行为予以改正。本院认为：本案是因原告青苹果超市不服被告市食药监局的行政处罚决定和被告市政府的行政复议决定而引起的行政诉讼。本案争议的焦点为：1、原告青苹果超市经营销售的奎香园牌鸡蛋拉面食品标签配料中未标注鸡蛋的成分或含量是否符合法律及国家标准？被告市食药监局对原告青苹果超市作出的行政处罚是否适用法律错误，处罚是否适当？2、被告市政府作出的行政复议决定是否合法？针对上述焦点本院作如下评判：1、根据《食品安全法》第一条“为了保证食品安全，保障公民身体健康和生命安全，制定本法”第二条第一款第（一）项“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下简称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下简称食品经营）；。”第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准”第二十六条“食品安全标准应当包括下列内容：。(四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；。”第六十七条第一款“预包装食品上应当有标签。标签应当标明下列事项：。（二）成分或者配料表；。”第三款“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”第七十一条第三款“食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”的规定，可见，在中华人民共和国境内从事食品生产和食品经营活动，应当遵守《食品安全法》关于食品安全的规定。《食品安全法》中的食品安全标准是强制执行的标准，食品安全标准包括对标签的要求，标签应当符合食品安全国家标准。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。本案中，原告青苹果超市作为从事食品经营销售的超市，应当经营销售食品标签符合《食品安全法》中的食品安全标准的食品，不得经营销售与其标签、说明书的内容不符的食品。《标签通则》是关于预包装食品标签问题的食品安全国家标准，根据该《标签通则》第2.2条、第2.3条、4.1.4.1条规定，食品标签包括食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。配料是指在制造或加工食品时使用的，并存在（包括以改性的形式存在）于产品中的任何物质，包括食品添加剂。如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料成分的添加量或在成分中的含量。联系本案查明的事实，原告青苹果超市经营销售的奎香园牌鸡蛋拉面是预包装食品，该拉面食品标签上用黑体粗字强调“鸡蛋拉面”四个字、用一个荷包蛋的图形强调鸡蛋，其目的是向消费者介绍该拉面是含有鸡蛋成分，但其食品标签上配料中却未标注有鸡蛋的成分或含量，显而易见，该拉面上的标签不真实、准确，不符合上述法律规定及国家标准。被告市食药监局对潜江市辖区内的食品安全具有监督管理的法定职责，通过监督检查，立案调查取证，认定原告青苹果超市经营销售食品标签违反国家标准的奎香园牌鸡蛋拉面的行为，违反了《食品安全法》第七十一条第三款的规定并无不当。被告市食药监局调查终结、案件合议、报领导审批、履行事先告知义务后，依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，适用《湖北省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》裁量给予原告青苹果超市的行政处罚适用法律正确，程序合法，处罚并无不当。原告青苹果超市认为其经营销售的奎香园牌鸡蛋拉面标签内容属于标签瑕疵的诉称意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告青苹果超市主张被告市食药监局应在行政处罚中适用2007年8月27日由国家质量监督检验检疫总局令第102号公布，2009年10月22日修订的《食品标识管理规定》，因该规章既不适用本案，也不能对抗上述法律、规章，对其主张本院亦不予支持。2、被告市政府收到原告青苹果超市行政复议申请书后，依法向被告市食药监局送达了提出答复通知书。被告市食药监局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。被告市政府经复议，认为被告市食药监局作出的（潜）食药监食罚（2018）073号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出潜政行复决字[2018]5号行政复议决定。本院认为被告市政府作出的该行政复议决定合法，应予支持。综上所述，原告青苹果超市起诉的理由不成立，本院不予支持。被告市食药监局作出的（潜）食药监食罚（2018）073号行政处罚决定和被告市政府作出的潜政行复决字[2018]5号行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潜江市青苹果超市的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潜江市青苹果超市负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。审 判 长  王晓君人民陪审员  胡绪祖人民陪审员  王爱静二〇一八年十二月七日书 记 员  王 敏