广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂08行初159号 原告黄运符，男，1950年5月11日出生,壮族，住广西贵港市港**。 原告黄运政，男,1958年7月13日出生，壮族,住广西贵港市港**。 原告黄丽生,男，1931年1月7日出生,壮族，住广西贵港市港**。 委托代理人谭振裕，广西诚济律师事务所律师。 被告贵港市人民政府，住所地：广西贵港市港**荷城路**。 法定代表人农融，市长。 委托代理人梁艺超，贵港市法制办公职律师办律师。 委托代理人林锦华，贵港市法制办干部。 原告黄运符、黄运政、黄丽生诉被告贵港市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，本院于2018年10月23日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告黄运符、黄运政、黄丽生的委托代理人谭振裕，被告贵港市人民政府的委托代理人梁艺超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市人民政府于2018年9月17日作出贵政复不受决（2018）16号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称16号不予受理决定），主要内容为：2010年1月21日，贵港市国土资源局与杨振新签订了贵土出字（补）（2010）022号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称022号国有用地出让合同）。2018年9月12日，申请人（即原告黄运符、黄运政、黄丽生）提出行政复议申请，请求撤销该合同行为。复议机关认为，贵港市国有用地出让合同的行为不属于行政机关行使行政管理职权的行为，不是具体行政行为，不符合行政复议法第六条关于复议范围的规定。根据行政复议法第十七条第一款规定，决定：不予受理申请人提起撤销022号国有用地出让合同行政行为的行政复议申请。 原告黄运符、黄运政、黄丽生诉称：1.022号国有用地出让合同属于行政协议，根据行政诉讼法的有关规定，该行政协议属于行政行为。杨振新根据022号国有用地出让合同取得相关土地，并据此起诉确认贵港市港北区人民政府强制拆除房屋行为违法，因此，该合同具有可诉性。2.2018年7月20日，原告接到贵港市中级人民法院的开庭传票，通知原告作为第三人参加谭炽军、杨振新、张玉兰等三人诉贵港市港北区人民政府确认强制拆除房屋行为违法案件的诉讼活动，原告才得知具体行政行为的内容及诉权。依据行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。原告在2018年7月20日知道具体行政行为的内容及诉权，在2018年9月12日申请行政复议，被告应当受理。被告作出的16号不予受理决定，认定事实不清，适用法律错误，请求法院：1.撤销16号不予受理决定，并责令贵港市人民政府受理原告的行政复议申请；2.本案诉讼费由贵港市人民政府承担。 原告向本院提交以下证据：1.黄丽生、黄运政、黄运符、杨振新身份证复印件，证实原告和杨振新的身份情况。2.17号不予受理决定，证明被告不予受理原告行政复议申请的事实。3.征用三合村第十三生产土地协议书，证明1985年7月13日，原告与三合村第十三生产队协商一致，原告从该队购买了土地2.657亩，取得了该土地的使用权，并约定如日后该土地被国家或有关部门及单位征用，所有的权益全归原告。4.承包协议，证明1993年3月18日，原告与黄先远、黄世云协商一致，将原告从三合村第十三生产队购买得来的土地发包给第三人黄世云等人使用，承包期为八年，自1993年3月18日起至2001年3月18日止，黄世云只有使用权，无变更或作其它处理权。5.调查笔录、关于拆迁调查编号Ｂ-141情况说明、贵港市城区房屋征收调查表、房地产平面图、房屋征收补偿安置协议书、补偿汇总表、附属设施迁移、房屋特殊装修调查表、声明，证明2015年2月6日，原告与政府签订了原告从三合村第十三生产队购买得来的土地的《房屋征收补偿安置协议书》。6.契约，证明2018年7月20日，原告收到被贵港市中级人民法院列入第三人参加诉讼的通知及相关证据材料，发现黄世云及其成立的贵港市城北金属铸造厂（以下简称铸造厂）于1987年5月10日书写了《契约》，陈述其从三合村黄荫南购买了原告从三合村第十三生产队购买得来的土地，笔迹是出自一个人，且伪造了原告的签名，把原告列为证人。7.广西壮族自治区贵港市罚没款收据、收款收据，证明黄世云、铸造厂通过欺诈手段，采取以罚代缴的方式补交土地罚款、土地管理费，为下一步办理上述地块的土地证做好准备。8.土地登记申请书、土地登记审批表、贵国用（1996）字第××号国有土地使用证（以下称第00688号土地证），证明黄世云、铸造厂通过欺诈手段，采取以罚代缴的方式补交土地罚款、土地管理费后，申请办理其从原告手中承包的土地的国有土地使用证，发证机关没有尽到审查义务，为铸造厂办理了上述地块的国有土地使用证。9.贵港市中级人民法院（2008）贵民二初字第16号民事判决书（以下简称16号民事判决）、抵债协议、关于贵国用（1996）字第××号土地有关问题的答复、关于第00688号土地证初审意见、关于铸造厂用地权属来源的说明、贵政函（2010）12号《关于同意给谭炽军、杨振新、杨保桥等三人办理国有建设用地使用权出让手续的批复》、贵国用（2010）第××号国有土地使用证、022号国有用地出让合同、贵土出字（补）（2010）023号《国有建设用地使用权出让合同》，证明铸造厂及黄世云因债务纠纷被起诉，后将上述土地抵债给谭炽军，谭炽军后将抵债得来的土地分成三块，分别给自己、杨振新、杨保桥，谭炽军取得的土地办理了国有土地使用证，杨振新、杨保桥的只签订了出让合同、没有办理土地证。10.贵国用（2011）第××号国有土地使用证、贵国用（2012）第××号、贵国用（2012）第××号、贵国用（2012）第××号国有土地使用证，证明谭炽军将其从贵港市城北铸造厂抵债得来并办理了土地证的部分土地转让给徐嘉莲，办理了土地使用证，未转让部分土地也分别办理了土地使用证。11.关于土地使用权范围定点位置的复函，证明原告诉称的土地与谭炽军、徐嘉莲的土地存在重合的事实，与具体行政行为有利害关系，主体适格。12.贵港市中级人民法院（2018）桂08行初80、81、82号参加诉讼通知书，证明原告于2018年7月20日收到贵港市中级人民法院追加原告作为谭炽军等人起诉贵港市港**人民政府确认拆除行为违法纠纷案件的第三人，才得知具体行政行为的内容及诉权，原告2018年9月12日申请行政复议，被告应当受理。 被告贵港市人民政府辩称：16号不予受理决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请依法予以驳回。 被告贵港市人民政府向本院提交以下证据：1.第00688号土地证，证明发证机关于1996年2月16日向铸造厂颁发第00688号土地证；2.原告提交的行政复议申请书，证明原告向复议机关提出行政复议申请的时间是2018年9月19日。 经庭审举证、质证，除原告提供的证据3-4因真实性和合法性无法确认，本院不予认定外，对原、被告提供的其他证据，证据来源合法，具有客观真实性，与本案有关联性，符合证据的形式要件，本院依法予以确认，可作为本案事实认定的证据。 经审理查明，1996年2月16日，贵港市人民政府向铸造厂颁发第00688号土地证，该证记载土地使用者为铸造厂，地，地址贵城三合白坟岭途住宅，用地面积1285.62平方米。2008年，谭炽军因与铸造厂有借款纠纷，谭炽军将铸造厂诉至本院，请求判决铸造厂偿还借款本金114万元及利息。本院于2008年6月26日作出16号民事判决，判决支持谭炽军的诉讼请求，并判决若铸造厂在判决生效确定时间内不能偿还债务，则以第00688号土地证土地及地上财产折价，拍卖或变卖，所得价款优先偿还给谭炽军。2008年7月11日，谭炽军与铸造厂签订《抵债协议》，约定铸造厂以第00688号土地证土地及附着物和机械设备抵偿给谭炽军。2009年3月5日，贵港市建设规划委员会向谭炽军、杨振新、杨保桥作出《关于贵国用（1996）字第××号土地有关问题的答复》，主要内容：根据贵港市城市总体规划该地块规划为住宅用地，根据16号民事判决，若铸造厂不能偿还债务，则以该土地及地上建筑等财产折价，所得价款优先偿还谭炽军。关于该土地使用权属问题应由土地管理部门按有关规定处理。2009年9月30日，贵港市国土资源局直属分局作出《关于第00688号土地证初审意见》，主要内容：铸造厂的第00688号土地证占地面积1285.62平方米，用途住宅，该厂属私营企业，负责人为黄世云。现分割部分宅基地转让给谭炽军使用，面积为837.12平方米。建议由谭炽军申请办理划拨国有建设用地使用权补办出让手续。2009年11月27日，贵港市港北区贵城街道三合社区居民委员会出具《关于铸造厂用地权属来源的证明》，主要内容：铸造厂办理第00688号土地证时，登记面积1285.62平方米，建厂至今实际使用面积1505.67平方米，无权属争议，根据16号民事判决将该土地判决给谭炽军。2010年1月15日，贵港市人民政府向贵港市国土资源局作出贵政函（2010）12号《关于同意给谭炽军、杨振新、杨保桥等三人办理国有建设用地使用权出让手续的批复》，主要内容：同意将原铸造厂使用的三合白坟岭土地面积979.28平方米的一宗国有建设用地使用权分别出让给谭炽军、杨振新、杨保桥等三人（其中谭炽军728.01平方米、杨振新75.28平方米、杨保桥175.99平方米），土地用途为住宅，使用年限70年。请按有关规定办理用地手续。2011年1月21日，贵港市国土资源局与杨振新签订了022号国有用地出让合同。2018年9月12日，原告向贵港市人民政府提出行政复议申请，请求撤销贵港市国有用地出让合同的行政行为，责令杨振新将022号国有用地出让合同项下的土地返还给申请人。贵港市人民政府收到行政复议申请后，于2018年9月17日作出16号不予受理决定，认为贵港市国有用地出让合同的行为不属于行政复议受案范围，根据行政复议法第十七条第一款规定，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服，提起本案行政诉讼。 本院认为,起诉期限是行政诉讼法确定的重要法律制度，它是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的法定期间，是当事人起诉的法定条件之一。不符合起诉期限条件，即未在法定期间内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向人民法院提起诉讼的权利。起诉期限制度的目的在于，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好社会治理体系；另一方面是为了防止由于时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。参照上述法律规定，因不动产申请行政复议的案件，如自行政行为作出之日起已超过二十年，复议机关应不予受理，方能确保行政复议与行政诉讼两种制度的有效衔接。本案中，第00688号土地证自发证之日起已超过二十年，原告丧失了对第00688号土地证的诉权及复议申请权。在此情况下，原告申请撤销基于该证所引申出的签订国有建设用地使用权出让合同等行政行为，也由于已经丧失了对该证的诉权及复议申请权，与后面引申的行政行为没有利害关系，不符合行政复议受理条件，亦应当不予受理。因此，贵港市人民政府作出16号不予受理决定并无不妥。原告请求撤销16号不予受理决定，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。至于铸造厂及黄世云是否侵犯原告的合法权利，应由原告通过其他途径另行主张，不属于本案行政复议及行政诉讼的审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄运符、黄运政、黄丽生的诉讼请求。 本案受理费50元（原告已预交），由原告黄运符、黄运政、黄丽生负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，汇款至户名为：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20--017301040003777。逾期不交也未提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇一八年十二月四日 法官助理 张文秀 书 记 员 廖广华 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.中华人民共和国行政复议法 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议： （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。 3.中华人民共和国行政复议法实施条例 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。