罗江县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川0626行初2号 原告:罗江县鸿福纸制品厂,住所地罗江县御营镇玉脑村七组。 法定代表人：范幸福，该厂总经理。 委托诉讼代理人：李大伟，四川天啸律师事务所律师。 被告:罗江区经济商务和科技局,住罗江区滨江东路22号（罗江区政务中心四楼）。 法定代表人：肖寿强，该局局长。 委托诉讼代理人：黄开华，四川超宇律师事务所律师。 被告:罗江区环境保护局,住罗江区108国道南100米（罗江区环城路东段475号） 法定代表人：谢青云，该局局长。 委托诉讼代理人：邓华光，男，该局政策法规股股长。 委托诉讼代理人：黄开华，四川超宇律师事务所律师。 原告罗江县鸿福纸制品厂（以下简称“鸿福纸厂”）因要求确认被告罗江区经济商务和科技局（以下简称“罗江经科局”）与罗江区环境保护局（以下简称“罗江环保局”）于2017年12月27日作出的（强制停电）环境保护行政管理(环保)行政强制措施违法，于2018年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月5日受理后依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告鸿福纸厂法定代表人范幸福及委托诉讼代理人李大伟、被告罗江经科局及罗江环保局委托诉讼代理人黄开华、邓华光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告罗江环保局于2017年12月21日向罗江经科局发出《德阳市环境保护局关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的函》（德市罗环函[2017]6号），被告罗江经科局据此于2017年12月27日对鸿福纸厂作出《德阳市罗江区经济商务和科技局关于对鸿福纸厂实施强制停电措施的通知》（德市罗经科发[2017]13号），罗江环保局与罗江经科局于当日对鸿福纸厂实施了强制停电措施。 原告鸿福纸厂诉称，罗江环保局与罗江经科局对鸿福纸厂作出强制停电措施是违法的，原告与被告协商多次未果，为维护原告合法权益，故诉至法院，请求判令：1.确认二被告对鸿福纸厂作出强制停电措施是违法的；2.二被告对因停电造成鸿福纸厂的损失承担连带责任，并赔偿损失费、名誉费等共计110万元。庭审中，原告将诉讼请求变更为：确认二被告对鸿福纸厂作出的强制停电措施违法并予以撤销。 原告向本院提供了以下证据： 1．原告营业执照复印件，证明原告主体资格，且原告是合法登记成立的企业； 2．原告法定代表人身份证，证明原告法定代表人身份； 3．范幸福法人身份证明，证明范幸福法定代表人身份； 4．范幸福信访事项复查（复核）申请表、经科局信访事项处理意见书、环保局信访事项处理意见书，证明《罗江县2015年度大气污染防治行为计划实施细则》未生效； 5．鸿福纸厂《建设项目环境影响报告表》、《建设项目环境影响登记表》，证明原告有环评报告，符合要求。 被告罗江经科局辩称：我局系接到罗江环保局发函后，根据四川省环保厅和经信委联合发文的要求，于2017年12月27日向国网供电罗江分公司发函，并向鸿福纸厂下发强制停电通知，与环保局、御营镇对鸿福纸厂实施停电措施。请求驳回鸿福纸厂诉讼请求。 被告罗江经科局向本院提交了以下证据、依据： 1．2017年12月27日给原告强制停电的通知，已送达给原告； 2．2017年12月27日给供电局关于对原告等2家企业实施强制停电的函； 3．2017年12月21日罗江环保局给经科局关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的函； 4．2015年5月4日《罗江县2015年度大气污染防治行为计划实施细则》； 5．2018年1月2日《德阳市“散乱污”企业分类整治实施方案》； 6．2017年5月22日四川省环保厅、经信委《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》； 7．2017年12月27日经科局向原告送达停电通知书照片打印件，是当面送给原告法代的； 8．原告排放污染物许可证复印件，有效期到2012年3月止，由原告方报送。 以上证据证明罗江经科局在实施停电过程中，有文件支持有法可依，因此强制行为合法应当支持。 被告罗江环保局辩称：鸿福纸厂的造纸生产线项目属于国家纳入淘汰范围内的工艺和规模，我局发函给罗江经科局对其采取强制停电措施，符合四川省环保厅和四川省经济和信息化委员会（以下简称“四川省经信委”）联合发文《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（川环发[2017]28号），请求驳回原告诉讼请求。 被告罗江环保局向本院提交了以下证据、依据： 1．1998年鸿福纸厂《建设项目环境影响报告表》； 2．2003年5月12日鸿福纸厂《建设项目环境影响登记表》，证明当时确实是申报了； 3．2010年2月6日国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，证明产能问题； 4．2012年4月14日德阳市人民政府与罗江县人民政府签订的《罗江县“十二五”主要污染物总量削减目标责任书》，证明原告整厂被纳入关闭企业； 5．2015年5月4日《罗江县2015年度大气污染防治行为计划实施细则》； 6．2017年5月22日四川省环保厅、经信委《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（川环发[2017]28号）； 7．2017年12月4日《关于研究德阳市罗江区企业环保问题整改工作的会议纪要》，因案件需要，现予公开； 8．2017年12月21日给经科局《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的函》。 以上证据证明罗江环保局在实施行政行为过程中是合法的。 经庭审质证，对原告提交的证据，二被告质证认为：对证据1、2、3无异议，对证据4、5真实性无异议，但达不到证明目的。 对被告罗江经科局提交的证据、依据，原告质证认为：对省、市、县（区）文件的真实性不持异议。对证据1的合法性有异议，认为经科局不是该行政措施的决定机关，也不是合法的执行机关，应由环保局自己执行或者申请法院强制执行，不得委托其他单位和个人。对证据2的质证意见同证据1。对证据3系罗江环保局发出的无异议，但首先对停电理由有异议，认为原告是否符合该标准无数据测试，作出决定的内容、形式均违法，应当依据法律、行政法规、地方性法规，而不是某政府部门的文件；其次，作出决定时没有告知原告决定依据及权利；再次，该决定应当对当事人作出，而非对经科局发函。对证据4真实性无异议，但认为该文件未实施未生效。对证据5真实性无异议，但认为是对污染治理的整体规划，未涉及具体企业，且印发时间在对原告强制停电之后。对证据6真实性无异议，但认为达不到证明目的。对证据7真实性无异议，但认为送达地址不在原告厂区，未告知原告诉讼权利和救济途径。对证据8真实性无异议。 罗江环保局对上述证据无异议。 对被告罗江环保局提交的证据、依据，原告质证认为：对省、市、县（区）文件的真实性均不持异议。对证据1、2无异议。对证据3、4真实性无异议，但认为与本案无关。对证据5真实性无异议，但认为未实施未生效。对证据6真实性无异议，但达不到被告证明目的。对证据7，认为无证据证明原告属于被列入关停企业的依据，也无相关数据说明“散乱污”标准。对证据8的质证意见与对经科局提供的证据3相同。 罗江经科局对上述证据无异议。 经审查，本院对上述证据认证如下：除被告罗江经科局提交的证据5系强制停电措施作出之后下发的文件，与本案不具有关联性外，原被告提供的证据，经审查均具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳，以作为查明事实的依据。但对上述采纳证据的证明目的，将综合全案证据综合予以评判。 经审理查明，原告鸿福纸厂系个人独资企业，投资人范幸福，成立于1998年12月4日，经营范围为：制造、销售包装纸、瓦楞纸、再生纸。鸿福纸厂《建设项目环境影响登记表》载明，其项目内容及规模为：再生纸年产1000多吨；原辅材料为废旧纸板1000-2000吨，燃煤500-800吨，电能20-30万度。鸿福纸厂排放污染物许可证有效期截止到2012年3月。 2010年2月6日，国务院为深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，推进节能减排，下发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，明确提出近期重点行业淘汰落后产能的具体目标任务包括：2011年底前，淘汰年产3.4万吨以下草浆生产装置、年产1.7万吨以下化学制浆生产线，淘汰以废纸为原料、年产1万吨以下的造纸生产线等。 2012年4月14日，德阳市人民政府与原罗江县人民政府签订的《罗江县“十二五”主要污染物总量削减目标责任书》中，鸿福纸厂被列入罗江县“十二五”主要污染物减排重点项目表。 2015年5月4日，原罗江县人民政府印发《罗江县2015年度大气污染防治行为计划实施细则》，鸿福纸厂被列入淘汰落后产能企业整厂关闭，罗江经科局等相关部门负责推进。 2017年5月22日四川省环保厅、经信委下发《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》，明确强制停电的企业范围包括：列入当地政府依法取缔、关闭的企业或非法生产线……。 2017年12月21日，罗江环保局根据德阳市罗江区人民政府关于研究德阳市罗江区企业环保问题整改工作的会议纪要要求，对鸿福纸厂进行调查后，以该企业属于县政府提出的整厂关闭企业，并根据省环保厅、经信委（川环发[2017]28号）文件通知，致函罗江经科局对该企业实施强制停电措施，并建议罗江经科局立即依法对该企业进行关闭。 2017年12月27日，罗江经科局根据罗江环保局来函，致函国网供电罗江分公司，于2017年12月27日下午18时前对鸿福纸厂停止供给生产用电，并会同罗江环保局现场组织实施对鸿福纸厂的停电措施。当日，罗江经科局向鸿福纸厂法定代表人范幸福送达了《关于对鸿福纸厂实施强制停电措施的通知》，载明：根据区环保局《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的函》的要求，按照省环保厅、省经信委联合下发的《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》相关规定，决定于2017年12月27日下午18点前对你厂停止供给生产用电。 原告对该强制停电措施不服，于2018年3月向有关部门信访，罗江环保局、经科局均作出回复，原告不予认可，遂向法院提起诉讼，并提出前述诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点为：被告罗江环保局、罗江经科局对原告实施强制停电措施是否违法应予撤销。 根据本案查明的事实，鸿福纸厂系利用废旧纸再生工艺，年产1000多吨的企业，系国家明令淘汰的严重污染环境的造纸生产线，2010年即被国务院列入淘汰落后产能范围。根据《中华人民共和国环境保护法》第四十六条、《中华人民共和国节约能源法》第十七条的规定，国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺。因此，原罗江县人民政府2015年5月将鸿福纸厂列入淘汰落后产能企业，要求整厂关闭。虽然目前还没有采取关闭该企业的相关措施，但鸿福纸厂的落后生产线应当淘汰、禁止使用的事实并没有发生变化，使用该生产线即为严重环境违法行为。因此，四川省环保厅、经信委下发的《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》下发后，被告罗江环保局对鸿福纸厂进行调查后，提请罗江区政府批准，与罗江经科局共同对环境违法违规企业鸿福纸厂采取了强制停电措施。二被告实施该强制停电措施具有事实依据，符合现行法律、行政法规的规定。但强制停电措施毕竟属于临时性的措施，相关行政机关应当依照法定程序对鸿福纸厂实施关闭。 行政机关实施行政强制措施有严格的法定程序。根据二被告提交的证据，在实施强制停电措施时，未严格按照法定程序提前书面通知，下发给原告的通知中未明确告知采取行政强制措施的主体、理由等，也没有制作现场笔录，存在程序违法，依法应当撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条规定，行政行为违反法定程序的，依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。具体到本案，二被告采取强制停电措施虽然程序上不尽完善，但并不影响对鸿福纸厂使用淘汰落后生产线违法行为的性质认定，如果行政机关不采取措施制止环境违法行为，或者人民法院因程序违法撤销行政机关的强制停电措施，任由环境违法企业继续生产使用淘汰落后生产线，必将会对大气、水、土壤造成严重污染，从而影响社会经济发展和人民群众的身体健康，对国家利益和社会公共利益造成重大损害。有鉴于此，本院依法确认二被告对原告实施的强制停电措施违法，但不予撤销。 综上所诉，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政强制法》第二条、《中华人民共和国节约能源法》第十七条、《中华人民共和国环境保护法》第四十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第七十四条第一款第一项规定，判决如下： 一、确认被告罗江区环境保护保局、罗江区经济商务和科技局于2017年12月27日对原告罗江县鸿福纸制品厂作出的强制停电行政强制措施违法； 二、驳回原告罗江县鸿福纸制品厂其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告罗江区环境保护保局、罗江区经济商务和科技局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省德阳市中级人民法院。 审 判 长  王红梅 人民陪审员  孟 洁 人民陪审员  张光先 二〇一八年十二月十日 书 记 员  夏东洁