广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行初92号原告：蔡沛昌。委托代理人：蔡同登，系蔡沛昌的父亲。委托代理人：钟辉，广东名道律师事务所律师。被告：东莞市人民政府。法定代表人：肖亚非，东莞市市长。委托代理人：吕文祺、周瀚彬，东莞市法制局工作人员。第三人：东莞市水务局。法定代表人：倪佳翔，该局局长。委托代理人：李春燕、郭淑芬，该局工作人员。原告蔡沛昌因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及第三人东莞市水务局行政复议纠纷一案，于2018年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日立案后，于2018年11月20日向被告东莞市政府送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。被告东莞市政府在法定期限内提交答辩状与证据材料。为查清案件事实，本院依法追加东莞市水务局作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告蔡沛昌及其委托代理人蔡同登、钟辉到庭，被告东莞市政府委托代理人周瀚彬，第三人东莞市水务局委托代理人李春燕、郭淑芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蔡沛昌诉称：2005年8月20日及2006年7月16日，东莞市水务局在没有事先通知位于东莞市松木山水库下游的蔡沛昌的情况下，两次对东莞市松木山水库实施违法排洪，蔡沛昌面对突如其来的洪水，在没有任何准备的情况下，导致开办的毛织厂受到严重的水浸，造成各项损失合计350万元，东莞市水务局两次违法排洪行为均造成了蔡沛昌严重的经济损失。根据生效的东莞市中级人民法院（2017）粤19行再2号行政判决认定，松木山水库该两次排洪行为属于具体行政行为，属于行政复议的受案范围。依据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款、第三十九条第三款的规定，防汛抗洪是各级人民政府及所属水行政主管部门的法定职责。东莞市防汛防旱防风指挥部（以下简称“东莞市三防指挥部”）是东莞市政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格。两次排洪行为对东莞市松木山水库下游特定人群的生命财产安全造成影响，应属于具体行政行为。1.蔡沛昌在行政复议申请，列东莞市水务局为被申请人是正确的。东莞市水务局是东莞市政府负责水行政的主管部门，根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款的规定，防洪工作是东莞市水务局的法定职责，且松木山水库受其直接管理。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款的规定，东莞市三防指挥部办公室设在水务局，与东莞市水务局共同负责防汛防旱防风工作。本案泄洪行为一定是共同协商并请示上级后做出的决定，东莞市三防指挥部不是独立的行政机关，将防汛工作是其法定职责的东莞市水务局列为行政复议被申请人并无错。2.东莞市水务局应当对蔡沛昌的损失进行赔偿。理由：（1）泄洪行为有过错或者明显过失。松木山水库两次排洪虽然是暴雨引起的自然灾害，但据《国家防汛抗旱应急预案》第3章第3.1.2节及《水库大坝安全条例》第二十五条的规定，松木山水库出现险情需要泄洪时，作为水库管理单位的东莞市水务局一定根据规定在第一时间向下游的蔡沛昌预警，告知蔡沛昌转移财产。但该局并无通知蔡沛昌，无视下游地区群众的生命财产安全，放任泄洪肆虐，存在明显过错或过失。（2）蔡沛昌蒙受巨大损失。蔡沛昌经营的大朗昌顺毛织厂处于松木山水库的下游泄洪区，两次暴雨并没有淹到厂内财产，由于没有预警的泄洪才淹没了财产，导致经济损失高达350万元。（3）具有应当赔偿的法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条的规定，蔡沛昌在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，复议机关对符合国家赔偿的有关规定应当给予赔偿的，应予支持。《国家赔偿法》第四条第一款第（四）项的规定，造成财产损害的其他违法行为应当给予赔偿。第三十六条第一款第（四）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。申请人的损失应当依法给予赔偿。综上，蔡沛昌提起本案行政诉讼，请求：1.撤销东莞市政府东府行复〔2018〕147号驳回行政复议申请决定，责令东莞市政府受理蔡沛昌的行政复议申请；2.本案的所有诉讼费用由东莞市政府承担。蔡沛昌向本院提供以下证据：证据1.东机编〔2010〕29号《关于印发东莞市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明蔡沛昌以东莞市水务局为复议被申请人是正确的。东莞市政府的29号通知中载明东莞市水务局的职责，其中原东莞市水利局的职责划入东莞市水务局，加强防汛工作，提高抵御自然灾害应急应变能力，负责全市水政监察和水行政执法工作及有关的行政复议、行政诉讼应诉工作等。东莞市三防指挥部办公室挂靠东莞市水务局。负责组织、协调、监督、指挥全市防汛防旱防风防冻工作，对市辖重要江河湖泊和重要水工程实施防汛防旱调度和应急水量调度；指导、监督重要江河、水库抗洪抢险工作等。证据2.证明、家庭困难证明、昌顺毛织厂水浸时基本情况、水灾现场实景，证明蔡沛昌所经营的东莞市大朗昌顺毛织厂被洪水水浸，财产损失巨大，蔡沛昌因水浸财产损失后家庭困难，村委会出具证明予以证实。证据3.东水利信函〔2009〕6号《关于来信诉求的回复》，证明蔡沛昌向原东莞市水利局提出信访申请，该局作出相关信访回复，蔡沛昌有向行政复议的被申请人提出过诉求。被告东莞市政府答辩称：1.东莞市政府作出的东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款和第四十四条的规定，对东莞市松木山水库发出泄洪调度指令的是东莞市三防指挥部，该指挥部是东莞市政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格。蔡沛昌对东莞市三防指挥部的泄洪调度指令不服，应以东莞市政府为被申请人，向广东省人民政府申请复议或者直接向本院提起行政诉讼。东莞市水务局并非适合的被申请人，蔡沛昌提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的行政复议受理条件。根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，行政机关应当决定驳回行政复议申请的规定，东莞市政府决定驳回蔡沛昌的行政复议申请并无不当。2.东莞市政府作出案涉驳回行政复议申请决定的程序合法。东莞市政府作出案涉驳回复议申请决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条和第四十一条的规定。被告东莞市政府向本院提供以下证据：证据1.《行政复议申请书》、申请材料及邮寄底单，证明蔡沛昌向东莞市政府申请行政复议。证据2.《行政复议受理通知书》及送达回证，证明东莞市政府依法受理复议申请并告知蔡沛昌，证据3.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明东莞市政府依法受理复议申请并要求东莞市水务局依法答复。证据4.《延长审查期限通知书》及送达回证，证明东莞市政府依法延长审查期限并送达各方当事人。证据5.《中止行政复议审理通知书》及送达回证，证明东莞市政府依法中止审查并送达各方当事人。证据6.《恢复行政复议审查通知书》，证明东莞市政府依法恢复审查并送达各方当事人。证据7.《驳回行政复议申请决定书》及送达回证，证明东莞市政府作出复议决定并送达各方当事人。证据8.本院（2012）东中法行终字第32号行政判决书，证明同类型的终审案例。第三人东莞市水务局述称：1.东莞市水务局并非适格的被申请人。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款和第四十四条的规定，对东莞市松木山水库发出泄洪调度指令的是东莞市三防指挥部，该指挥部是东莞市政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格，对该指挥部的泄洪调度指令不服，应以东莞市政府作为被申请人。本案中，东莞市水务局无权也没有向任何单位或个人下达泄洪指令，更没有实施过任何开闸排洪行为，东莞市水务局不是侵权人，没有对蔡沛昌实施过民事损害行为，不应承担民事损害赔偿责任。2.蔡沛昌的损失是因天灾造成，不是泄洪行为造成。2005年8月19日8时至20日8时，全市有14个镇区降雨量超过100毫米，暴雨造成多个镇区遭受严重内涝。2005年8月20日，松木山水库因积蓄雨水至闸门漫顶。根据东莞市三防指挥部的指令，为确保水库的度汛安全，中午12时开始排洪。在2006年7月20日以最大流量排洪过程中，大朗杨涌段两岸并没有出现水浸，充分说明松木山水库大朗杨涌段的过水能力正常，也说明如果仅有松木山水库泄洪排水，松木山水库大朗杨涌段两岸也不会出现水浸。2005年8月20日水浸的真正原因是当地地势偏低，大朗镇、黄江镇的雨水又汇集此地，近年城市化发展使地面硬化进一步加剧雨水汇集的速度，松木山水库大朗杨涌段两岸水浸是诸多原因所致，不是泄洪行为造成。3.蔡沛昌的损失没有充分证据证明。蔡沛昌单方面列举的有关损失数据和证明，未经过核实和论证评估，不能作为本案损失的证据。第三人东莞市水务局未向本院提交证据。经庭审质证，东莞市政府及东莞市水务局对蔡沛昌提交的东机编〔2010〕29号《关于印发东莞市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》真实性、合法性不持异议，否认与本案的关联性，对蔡沛昌提交的证明、家庭困难证明、昌顺毛织厂水浸时基本情况、水灾现场实景、东水利信函〔2009〕6号《关于来信诉求的回复》不予确认。对于东莞市政府提交的证据，东莞市水务局则均予确认，蔡沛昌否认本院（2012）东中法行终字第32号行政判决书的真实性，不确认《驳回行政复议申请决定书》的合法性，对其他证据不持异议。对于上述证据，本院认证如下：蔡沛昌提交的证明、家庭困难证明、昌顺毛织厂水浸时基本情况、水灾现场实景、东莞市政府提交的本院（2012）东中法行终字第32号行政判决书，与本案被诉行政复议决定不具有关联性，本院予以排除。蔡沛昌提交的东机编〔2010〕29号《关于印发东莞市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、东水利信函〔2009〕6号《关于来信诉求的回复》、东莞市政府提交的证据来源合法，内容真实，且与本案相关，本院予以确认。经审理查明：蔡沛昌认为原东莞市水利局于2005年8月20日、2006年7月18日对东莞市松木山水库发出泄洪指令，致其严重损失为由，于2010年1月26日向东莞市政府申请行政复议，要求确认原东莞市水利局两次泄洪行为违法并赔偿损失350万元。东莞市政府于2010年2月2日作出东府复受决〔2010〕012601号《行政复议不予受理决定书》，认为原东莞市水利局的排洪行为属抢险救灾行为，不属于具体行政行为的范畴，决定不予受理蔡沛昌的申请。蔡沛昌不服，向东莞市第一人民法院提起行政诉讼。该院于2010年7月6日作出（2010）东一法行初字第108号行政判决，驳回蔡沛昌的诉讼请求。蔡沛昌不服该判决，向本院提起上诉。本院于2010年10月21日作出（2010）东中法行终字第102号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，本院对该案进行再审，于2018年3月9日作出（2017）粤19行再2号行政判决，撤销本院（2010）东中法行终字第102号及东莞市第一人民法院（2010）东一法行初字第108号行政判决，确认东府复受决〔2010〕012601号《行政复议不予受理决定书》违法，并责令东莞市政府在法定期限内受理蔡沛昌的复议申请。东莞市政府于2018年3月30日受理蔡沛昌复议申请后，因案情复杂，于2018年5月25日决定延长审查期限，期间，根据东莞市水务局中止审理的申请，东莞市政府于2018年6月5日中止审理，后蔡沛昌申请恢复案件审理，东莞市政府从2018年9月18日起恢复审查。经审查，东莞市政府认为，对东莞市松木山水库发出泄洪调度指令的是东莞市三防指挥部，该指挥部是东莞市政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格，蔡沛昌对该指挥部的泄洪调度指令不服，应以东莞市政府为被申请人，原东莞市水利局并非适格的被申请人，蔡沛昌提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条第（一）项规定的行政复议受理条件。东莞市政府根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，于2018年9月29日作出东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》，驳回蔡沛昌的复议申请。蔡沛昌对该决定不服，于2018年10月19日向本院提起行政诉讼。另查，东莞市水务局于2010年4月14日设立，其中原东莞市水利局的职责划入东莞市水务局，东莞市三防指挥部办公室挂靠东莞市水务局，负责组织、协调、监督、指挥全市防汛防旱防风防冻工作，承担该指挥部的日常工作。又查，原东莞市水利局于2009年12月14日答复蔡沛昌委托代理人蔡同登，2005年8月20日12时松木山水库开始排洪，2006年7月16日，松木山水库没有排洪，该水库排洪是从7月18日13时开始。东莞市松木山水库管理处在上述两次洪水中的泄洪行为是按照东莞市三防指挥部的指挥调度，履行职务和国家法律规定的行为，并无过错，该指挥部的泄洪指令是东莞市政府的抗灾行为，是按照国家法律规定进行，也没有过错。本院认为：本案为行政复议纠纷。东莞市政府作出案涉驳回复议申请决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，程序合法。案件争议焦点为案涉行政复议适格的被申请人是东莞市政府还是东莞市水务局。东莞市政府于案涉行政复议决定中认定实施泄洪行为的是东莞市防汛防旱防风指挥部。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；……”、第四十四条第一款及第二款“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督”、《中华人民共和国防汛条例》第七条第一款“有防汛任务的县级以上地方人民政府设立防汛指挥部，由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人组成，由各级人民政府首长担任指挥。各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本地区的防汛抗洪工作”的规定，东莞市三防指挥部是由东莞市政府成立的不具有独立承担法律责任能力的机构，直接领导指挥东莞市防洪防汛工作的行政主体是东莞市政府，因此，东莞市政府认定东莞市水务局并非案涉行政复议被申请人，蔡沛昌提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”的规定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法”的规定，驳回蔡沛昌行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。蔡沛昌认为原东莞市水利局于2005年8月20日、2006年7月16日实施对松木山水库的泄洪行为，未提供有效证据证明，本院不予采信。东莞市三防指挥部办公室虽设在东莞市水务局，但有职权并实际作出泄洪指令的行政主体并非东莞市水务局，因此，蔡沛昌提出案涉行政复议被申请人应为东莞市水务局，缺乏事实及法律依据，蔡沛昌请求撤销东府行复〔2018〕147号《驳回行政复议申请决定书》的理由不成立，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告蔡沛昌的诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由原告蔡沛昌承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  韦艳芹审判员  张志强审判员  王九龙二〇一八年十二月二十五日书记员  姚慧君