广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3725号 原告：郑瑞玲，女，1965年6月11日出生，汉族，住广东省广州市白云区。 委托代理人：谢一飞，广东正光明律师事务所律师。 被告：广州市白云区人民政府新市街道办事处，所在地广东省广州市白云区汇侨中路**。 法定代表人：梁良年，职务主任。 委托代理人：梁雪莹。 委托代理人：肖成，广东信良兆诚律师事务所律师。 第三人：广州市白云区新市街小坪村第五经济合作社，，所在地广东省广州市白云区新市街小坪村 负责人：黄伟发，职务社长。 委托代理人：李志华，广东合盛律师事务所律师。 原告郑瑞玲诉被告广州市白云区人民政府新市街道办事处（以下简称新市街道办）及第三人广州市白云区新市街小坪村第五经济合作社（以下简称小坪村第五经济社）行政处理决定纠纷一案，本院于2018年8月1日受理后，本院依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告郑瑞玲及委托代理人谢一飞，被告新市街道办的负责人方可可及委托代理人梁雪莹、肖成及第三人小坪村第五经济社社长黄伟发及委托代理人李志华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑瑞玲诉称：一、原告的户籍一直在第三人处，户籍性质一直为农业户口，符合第三人集体经济组织成员身份要求，因第三人原因未能承包责任田不影响原告是第三人农村集体经济成员的性质。原告的父亲郑宙明从1956年至1959年在广东省军区司令部参军，退役后到广州市公安部门工作至1973年8月。原告的母亲梁如琼与原告的父亲郑宙明于1959年登记结婚，当时组织为照顾原告的父亲郑宙明在广州市工作，在1962年，组织将原告母亲梁如琼的户籍从广东省恩平县的农业户口迁到广州市石井镇小坪村第五生产队，成为第三人的村民，户籍性质为农业户口，原告于1965年出生，户口落户至第三人处。原告一户的户籍一直在第三人小坪村第五生产队，户籍性质一直为农业户口，符合第三人集体经济组织成员户籍要求。原告的母亲梁如琼在户籍迁至第三人处后一直参加集体劳动，攒取工分，以耕种土地为生，从1962年到1982年在第三人处从事了二十年的生产劳动，原告一户至今一直生活在第三人处。原告在1980年8月10日才毕业于小坪八年制学校并在同年才加广州市中等学校招生考试，当时仍未达到劳动年龄。在1984年全国农村实行改革分田到户承包经营，按照党的农村的政策规定，第三人应分配责任田给原告一户承包经营，但碍于第三人处当时相关权力人员排挤、打压外来人士的观念，第三人小坪村第五经济社（五队）一直执意不分配给原告一户的承包责任田，导致原告一户的生活没有得到保障。原告一户在1989年的责任田承包调整期内向第三人提出要求分配责任田，第三人仍不肯将调整的土地分配给原告一户，并一直以没有责任田为由，拒绝分配责任田分给原告一户，直至了调整期满，第三人仍然不分配责任田给原告一户。由于第三人的原因，原告一户一直没有分配到承包责任田，现第三人以“原告一户没有分配到承包责任田”为理由，拒绝确认原告一户11人为第三人的农村集体经济组织成员，是不合法不合理的。原告一户的户籍所在地一直在第三人农村集体经济组织所在地，户籍性质一直为农业户口，两者均从未发生变更。原告的母亲梁如琼从1962年就参加第三人的集体生产劳动，第三人已经确认了原告农龄，依法应当享有第三人的股份分配和分红的权利以及享有与第三人集体经济组织其他成员同等福利待遇。但由于第三人的原因，导致原告未能在统分结合的双层经营体制时成为土地承包经营户，不影响原告及原告的母亲是第三人农村集体经济成员的性质。二、广州铁路运输中级法院已于2017年12月28日作出（2017）粤71行终2180号终审判决，依法撤销被告于2016年9月20日作出的云新行决字[2016]第05号行政处理决定。（2017）粤71行终2180号判决确认：“本院认为……在本案中，被上诉人郑瑞玲随母亲自出生即入户在原审第三人小坪村第五经济社所在地，户口未发生迁移，其户口情况符合农村集体经济组织成员身份对户籍的要求……。”判决确认了原告郑瑞玲户籍一直在第三人处，户籍性质一直为农业户口，两者均从未变更，符合第三人集体经济组织成员身份的户籍要求。其次，在（2017）粤71行终2180号判决中还指出：“……其次，上诉人新市街道办在被诉行政处理中，亦未能查明被上诉人郑瑞玲的母亲作为户主的一户何时离开原审第三人处前往城区生活、实行家庭承包经营期间未能承包责任田的前因后果，以及何时返回原审第三人处生活等重要事实……。”判决以行政处理决定事实认定不清而依法撤销。被告于2018年3月5日重新作出行政处理决定，但依然未按照（2017）粤71行终2180号判决的要求，仍未依法行使职权查清全部相关事实，仍依据已被依法撤销的云新行决字[2016]第05号行政处理决定中的主要事实，以相同的事实作为云新行决字[2018]5号行政处理决定的事实依据，仍以相同的理由“原告不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定”，作出了相同结果的行政处理决定，严重损害了原告的合法权益。三、原告一户已履行作为第三人处村民、社员的义务。原告是属于当年半工半农家庭，父亲是军人，在转业后留在广州市工作，原告的母亲梁如琼不但要参加第三人的生产劳动，攒取工分，同时承担养育子女、照顾家庭的责任，从1962年到1982年在第三人处从事了二十年的生产劳动，并且至今一直生活在第三人处，将子女养育成人。原告一户已履行了作为第三人集体经济组织成员的义务，理应享受相应的第三人股权和福利待遇。《广东省农村集体经济组织管理条例》第十五条第一款所规定的“履行法律法规和章程规章规定的义务”应作广义理解，农村集体经济组织的成员所承担的义务是十分多元的，不能单凭原告一户一直因第三人的原因，未能承包责任田而否认原告对第三人集体经济组织所作出的贡献与承担的义务。其次，我国从1981年起实施改革开放，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，承包责任田原意是为了调动农民耕作的积极性，在改制后，承包责任田已经不是法定的义务。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，以及第十条的规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，法律规定了承包责任田是一种权利并且在承包后所取得的土地经营权可作为一种个人私有财产进行处分、流转。第三人亦可以将责任田发包给社外的公民、法人。所以分配土地给村民承包是为了保障村民的日常生活，承包责任田是村民、社员的一种权利而并非义务，村民、社员可以通过其他的途径履行对第三人的义务，为第三人创造财富。综上所述，原告符合第三人集体经济组织成员身份要求，被告以相同的事实、相同的理由作出了相同处理结果的行政处理决定，严重损害了原告的合法权益，特向法院提出行政诉讼。请求法院：1、依法撤销被告作出的云新行决字[2018]5号行政处理决定书；2、判决被告重新作出行政处理决定；3、本案诉讼费用由被告承担。 被告新市街道办辩称：一、虽然原告的户口一直保留在第三人所在地，但在原人民公社时期后期，原告一户就搬迁到城区居住生活，长期脱离第三人，没有履行法律法规和组织章程规定的义务。原告于1965年6月11日出生，户籍住址广州市白云区（第三人所在地），属农业户口，户主为梁如琼。1982年以前，原告随母一户搬迁到广州市越秀区居住和生活，原告成年后没有参加第三人的集体劳动。以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制时期，社员都有义务承担义务工和劳动累积工，依法缴纳税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费并完成国家订购任务。原告迁离第三人处后，没有履行上述法律法规规定的义务。1984年第三人开始落实家庭承包责任制，原告一户没有在第三人处承包责任田。原告称因第三人原因导致其未能承包责任田，但没有证据予以证实。1990年原小坪大队第五生产队改制成立经济合作社，原告没有办理入社登记手续。1996年，第三人完成股份改制并向社员按股份数进行分红。1999年，原告的母亲梁如琼购买关永滔的宅基地房屋，一户迁回第三人处居住。2001年原告向法院起诉要求分配基础股。2002年第三人完成户籍城中村转制，，所在地的农村户口统一转为城镇居民户口2005年第三人完成了社员“股权固化”改革，社员股权“生不增、死不减”和“迁入不增、迁出不减”。近几年来，小坪经济联合社在稳步推进城中村改造。2016年原告向被告首次提出申请要求分配基础股。二、原告不符合集体经济组织章程规定的股东资格条件。1996年12月《小坪村股份合作经济社（联社）章程（试行方案）》第六条规定：“凡户口在本社，承认本社章程并承担相应义务承包责任田的社员，经本社理（董）事会核准同意，均可成为本社的股东”；第八条规定：“社员分配股的计股方法：1、基础股：凡本社农业户口（以派出所办理入户为准）履行社员义务承包责任田，承认本社章程的社员每人分配10股基础股。……2、农龄股：凡本社农业户口履行社员义务承包责任田的社员由18周岁起，男至60周岁，女至55周岁，在劳动年龄内，参加本社集体劳动满一年配一股，不足一年不配股。”第九条规定：“……12、户口虽是本社农业户口，由于长期外出，不履行社员义务，不承包责任田的人员，只按以前参加本社集体劳动时间配农龄股，但不能享受本社的福利待遇”。原告1982年以前随母搬迁到广州城区居住生活，成年后未回第三人处参加集体劳动，未承包责任田也未履行集体经济组织成员应尽的义务，不符合章程规定的股东资格条件。三、被告根据法院判决，重新进行深入调查并在查明事实后重新作出行政处理决定，不违反行政诉讼法第七十一条“被告不得以同一事实和理由作出与行政行为基本相同的行政行为”的规定。因第三人在原行政处理决定过程中，未能提交充分证据证明原告未履行集体经济组织章程规定的义务的情形，而是在行政诉讼二审审理期间才补充提交大量证据。被告在原行政处理决定中，未能查明原告一户何时离开第三人处前往城区生活及何时返回第三人处生活等重要事实。因此，终审判决维持原审判决以原行政处理决定认定事实不清而予以撤销，并责令被告重新作出处理。根据法院终审判决，被告依法通知原告和第三人补充提交证据，并主动进行深入调查，补充查明了案件的重要事实。虽然被告重新作出的行政处理决定结果与原行政处理决定的结果相同，但并非基于同一事实而作出的。综上所述，原告虽然户口在第三人处，但在人民公社时期后期，原告一户即搬迁到城区居住生活，脱离第三人，没有履行法律法规和集体经济组织章程规定的义务，根据第三人章程规定原告不具备成为组织成员（股东）的条件，也不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令189号）第十五条的规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人小坪村第五经济社述称：第一，被告作出的行政处理决定事实清楚，适用法律正确，依法应得法院维持；第二，涉案原告户籍在小坪村，但是不居住在村内，不具有第三人集体组织成员资格，不符合规定；第三，卖掉小坪村唯一宅基地，不在小坪村生活，直到1999年，原告一户居所被拆迁，才重新在小坪村购买，重新入户新地址；第四，原告一户全家拒绝履行义务，导致他们负责的劳动任务分配给其他社员，严重损害其他社员的合法权益；第五，第三人在1990年从生产队改制为生产社，所有成员必须办理入社手续，但原告一户均没有办理入户手续；第六，原告一户在小坪村福利好时才申请入社；本案儿子与女儿成年后均没有回到小坪村履行义务。 经审理查明：梁如琼与郑宙明结婚后，于1962年8月1日入户小坪村第五经济社处，梁如琼的户籍性质为农业家庭户口，郑宙明为居民户口。梁如琼与郑宙明婚后生育了郑艺强、郑瑞玲、郑卫忠、郑卫平，上述子女出生后均随母入户小坪村第五经济社处，现户籍地址为广州市白云区，户主为梁如琼。根据新市街道办的调查及郑瑞玲的陈述，梁如琼一户至迟于1982年搬迁至郑宙明所在广州市越秀区的居所居住和生活，户口未予迁出小坪村第五经济社。1984年小坪村第五经济社开始落实家庭联产承包责任制，梁如琼一户没有承包责任田。1990年原小坪大队第五生产队改制成立经济合作社，梁如琼一户没有办理入社登记手续。从1996年开始小坪村第五经济社已没有责任田可供耕种，1996年该社完成股份改制，并开始向社员按股份数发放分红。1999年，梁如琼一户购买小坪村××经济社社员××宅基地房屋，梁如琼一户迁回小坪村第五经济社居住。2002年因城中村转制，小坪村第五经济社的农村户口统一转为城镇居民户口，梁如琼一户统一转为城镇居民户口。2005年小坪村第五经济社完成了股份固化，没有给郑瑞玲配股。 2016年7月11日，郑瑞玲向新市街道办提出行政处理申请，请求确认其具有小坪村第五经济社集体经济组织成员资格，并享有同等福利待遇，要求小坪村第五经济社向其支付自1994年至2016年的股份分红约23万元。新市街道办收到申请后，向郑瑞玲调查，其在两次笔录中分别陈述梁如琼一户于1981年或于1982年搬迁至其父亲郑宙明所在广州市越秀区的居所居住和生活。2016年9月19日，小坪村第五经济社向新市街道办提交情况说明，称梁如琼及其子女郑艺强、郑瑞玲、郑卫忠、郑卫平是没有承担义务承包责任田的社员，因1979年10月24日梁如琼及子女不要该社的责任田，并投靠郑宙明所在单位越秀区金属结构三厂，该社1989年和1990年分田记录和农村土地承包经营权证书造册登记簿均没有梁如琼及其子女分配责任田记录；从1996年开始该社一直按照15股农龄股给梁如琼，且1996年至1998年均按15股分配，梁如琼已经认可该股份；对于责任田分配，2000年经该社社员大会表决，因之前放弃不要，因而不同意向梁如琼及子女分配责任田。2016年9月20日，新市街道办作出云新行决字[2016]第05号行政处理决定书，认为虽然郑瑞玲的户口一直在小坪村第五经济社，但并未承担法律法规和组织章程规定的义务，没有分配责任田，驳回了郑瑞玲的申请。郑瑞玲不服，诉至本院。2017年5月27日本院作出（2016）粤7101行初3040号行政判决书，撤销了新市街道办作出的上述行政处理决定书。新市街道办不服，上诉至广州铁路运输中级法院。2017年12月28日，广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行终2180号行政判决书，认为首先小坪村第五经济社在被诉行政处理决定过程中，未能提交充分证据证明郑瑞玲存在未履行集体经济组织章程规定的义务的情形；其次，新市街道办在被诉行政处理中，亦未能查明梁如琼一户何时离开小坪村第五经济社前往城区生活、实行家庭承包经营期间未能承包责任田的前因后果，以及何时返回第三人处生活等重要事实，因此，认定被诉行政处理决定认定事实不清，判决驳回上诉，维持原判。新市街道办在重新作出行政行为时，向郑瑞玲和小坪村第五经济社均再次发出举证通知书，要求各方就相关事实进行举证，同时新市街道办还进行了深入调查，向黄广宽、关永滔、黄德俭等十八位社员就梁如琼一户何时离开小坪村第五经济社前往城区生活、实行家庭承包经营期间未能承包责任田的情形以及何时返回该社生活等情况进行调查取证，同时小坪村第五经济社也向新市街道办提交了大量的当时的户口登记册、农村建房用地普查登记表、工资表、生活补贴表等证据。2018年2月5日，小坪村第五经济社召开社员大会，就梁如琼及其子女郑艺强、郑瑞玲、郑卫忠、郑卫平是否具有该社社员资格及享有股份分红的事项进行表决，社员均不同意梁如琼及其子女郑艺强、郑瑞玲、郑卫忠、郑卫平享有该社社员资格及享有股份分红。2018年3月5日，新市街道办作出云新行决字[2018]5号行政处理决定书，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第十六条以及《中华人民共和国农业法》第十六条之规定，郑瑞玲在家庭承包经营开始前，离开集体经济组织迁往城区居住生活，在家庭承包经营时期，郑瑞玲长期居住生活在城区，客观上不具备承包耕种责任田的条件；随着城市化进程的推进，1995年以后小坪村第五经济社所有的土地已经基本转为非农用地，小坪村第五经济社不再向社员发包土地用于农业生产；虽然郑瑞玲的户口一直保留在小坪村第五经济社，但从进入家庭承包经营时期开始，郑瑞玲在城区生活居住二十年左右，脱离了集体经济组织的管理，没有承包责任田，没有履行法律法规和组织章程规定的相应义务，不属于小坪村第五经济社的成员，不享有与该社其他社员同等的福利待遇；因此，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款之规定，驳回了郑瑞玲的申请。郑瑞玲不服，诉至本院。 另查明，1996年12月施行的《小坪村股份合作经济社（联社）章程（试行方案）》第六条规定：“凡户口在本社，承认本社章程并承担相应义务承包责任田的社员，经本社理（董）事会核准同意，均可成为本社的股东。”第八条规定：“社员分配股的计股方法：1、基础股：凡本社农业户口（到派出所办理户口为准）履行社员义务承包责任田，承认本社章程的社员每人分配10股基础股。……2、农龄股：凡本社农业户口履行社员义务承包责任田的社员由18周岁起，男至60周岁，女至55周岁，在劳动年龄内，参加本社集体劳动满一年配一股，不足一年不配股。……”第九条规定：“……12、户口虽是本社农业户口，由于长期外出，不履行社员义务，不承包责任田的人员，只按以前参加本社集体劳动时间配农龄股，但不能享受本社的福利待遇。”2000年12月施行的《小坪村股份合作经济社（联社）章程（试行方案）》亦有上述规定。2005年6月1日施行的《小坪股份合作经济联社章程》第八条规定：“由一九八0年一月一日起，曾具有小坪联社农业户口，以参加过生产社劳动，承包过责任田，履行社员责任及义务，至今还健在的人员，符合以下条件者可享受股份配股……” 1979年10月22日，梁如琼丈夫郑宙明工作单位广州市越秀区金属结构三厂发函，称职工郑宙明的爱人梁如琼于1962年间到石井××××大队插队落户后生育子女4人，由于长期以来夫妻各住一方，为使其夫妻一家团聚，相互依靠帮助，请公社给予出具证明意见。小坪大队的上级大队和公社于同年10月24日签署意见，同意按政策规定给予办理。 以上事实有户口本、行政处理申请、云新行决字[2016]05号行政处理决定书、（2016）粤7101行初3040号行政判决书、（2017）粤71行终2180号行政判决书、1996年12月施行的《小坪村股份合作经济社（联社）章程（试行方案）》、2000年12月施行的《小坪村股份合作经济社（联社）章程（试行方案）》、2005年6月1日施行的《小坪股份合作经济联社章程》、小坪村第五经济社情况说明、广州市越秀区金属结构三厂函件、举证通知书、调查笔录、小坪村第五经济社社员工资表、社员生活补贴表、云新行决字[2018]5号行政处理决定书等证据予以证实，原、被告、第三人亦当庭陈述在案。 本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……”因此，被告新市街道办作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有权对原告郑瑞玲提出的村民资格认定及村民待遇申请作出处理决定。 对于原告郑瑞玲的村民资格认定问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”原告郑瑞玲的户口虽然一直保留在小坪村第五经济社，但其在家庭承包经营开始前，离开小坪村第五经济社迁往城区居住生活，在国家实行家庭联产承包责任制期间，没有承包责任田，没有参加农业劳动，脱离了集体经济组织的管理。同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程，依法享有独立自主管理本集体经济组织资产及收益分配、农村集体收益分配等的权利。小坪村制定的股份合作经济联社章程没有与法律、法规和国家政策相抵触，该章程约定具有小坪联社农业户口，参加过生产社劳动，承包过责任田，履行社员责任及义务的人员具有社员资格，享有股份分配。被告新市街道办根据上述法律规定以及章程的约定，认定原告郑瑞玲没有履行《农村人民公社工作条例修正草案》《中华人民共和国农业法》及章程等规定的相应义务，不具有小坪村第五经济社的成员资格，不享有与该社其他社员同等的福利待遇，事实清楚，适用法律正确。对于原告郑瑞玲称其在1984年全国实行家庭承包经营政策时，小坪村第五经济社不分配责任田给其耕种，上述说法与被告新市街道办调查时社员们的陈述相左，本院不予采信。对于原告郑瑞玲称被告新市街道办以相同事实与理由作出相同结果的行政处理决定违法，被告新市街道办在重新作出行政处理决定时，就梁如琼一户何时离开小坪村第五经济社前往城区生活、实行家庭承包经营期间未能承包责任田的情形以及何时返回该社生活等情况进行了充分调查，其在重新作出的行政处理决定书中认定了其他的事实，并适用了不同的法律规范，原告郑瑞玲的上述主张，本院不予采纳。 综上，被告新市街道办作出的云新行决字[2018]5号行政处理决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告郑瑞玲要求撤销上述行政处理决定书，没有依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑瑞玲的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告郑瑞玲负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  姜巧玲 人民陪审员  尹春生 人民陪审员  蔡伟新 二〇一八年十二月二十日 书 记 员  张近贝