河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）豫行赔终594号上诉人（一审原告）于巧连，女，汉族，1957年9月19日出生，住安阳市北关区。委托代理人黄海林，男，汉族，1952年9月2日出生，住安阳市。委托代理人于风海，男，汉族，1955年2月9日生，住安阳市。被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段**。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，市政府工作人员。委托代理人路钧清，市政府工作人员。于巧连因诉安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政赔偿一案，不服濮阳市中级人民法院（2018）豫09行赔初84号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于巧连的委托代理人黄海林、于风海，被上诉人安阳市政府的委托代理人杨根亮、路钧清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。濮阳市中级人民法院一审查明：原告系安阳市北关区西于曹村村民，在该村承包的集体土地被征收。原告因未能办理被征地农民养老保险手续，在达到退休年龄后一直未能领取养老金，遂向被告请求按照当地最低生活保障金赔偿其未能领取养老金造成的经济损失。被告认为其依据国办发〔2006〕29号、劳社部发〔2007〕14号文件精神印发了《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》（安政〔2008〕64号），被征地农民可以按照该意见的规定办理养老保险手续，由区政府批准，原告的申请赔偿事项不符合国家赔偿法第四条规定的赔偿范围，决定不予赔偿。河南省劳动和社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅2008年11月26日《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社〔2008〕19号）对做好被征地农民社会保障工作基本原则和总体要求等事项提出了意见，并要求各地根据该实施意见，结合当地实际制定具体的实施办法。该文件第二条对象范围和认定程序第（二）项规定：“被征地农民就业培训和社会保障工作对象认定程序为：被征地农民个人提出申请，村民委员会（村小组）或社区居委会初审，乡镇人民政府或街道办事处研究公示，县（市、区）劳动保障和国土资源部门审核确定，报当地政府备案。”安阳市人民政府于2008年10月24日根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）、《国土资源部和劳动保障部关于切实做好被征地农民社会保障有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）文件精神，作出《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》（安政〔2008〕64号）。该实施意见就做好城中村改造人员社会保障和就业培训及就业服务工作提出了意见，并规定被征地农民的社会保障工作参照该实施意见执行。该实施意见第一条社会保障第（一）项保障范围及对象第5小项规定：“符合以上参保条件人员，由本人申请，经村（居）民大会或村（居）民代表大会讨论通过，由乡镇（街道办事处）核准后报区政府批准。原则上以行政村（居委会）为单位统一参加以上养老保险。”一审中，原告称：2010年8月，安阳市人民政府征收了原告家的承包田，但存在两个违法行为：1、至今未出台安阳市被征地农民参加社会保障的实施办法；2、未按照谁征地谁负责的原则，将落实被征地农民社会保障问题作为征地必经程序。要求按照最低生活保障标准每月470元赔偿原告自达到退休年龄起至2018年10月止的经济损失。濮阳市中级人民法院一审认为：安阳市人民政府没有相关行政行为或行政不作为被确认违法或无效，原告的行政赔偿请求没有事实根据和法律依据。豫劳社〔2008〕19号、安政〔2008〕64号文件均未规定安阳市人民政府具有直接办理被征地农民社会保障的职责。原告所在村民小组部分被征地农民2016年向该院提起行政诉讼，请求确认安阳市人民政府不履行职责办理被征地农民养老保险手续违法并判令为其办理养老保险手续，双方当事人均认可原告的被征地农民养老保险手续应当依据安政〔2008〕64号文件规定办理，该院以豫劳社〔2008〕19号、安政〔2008〕64号文件均未规定安阳市人民政府具有办理被征地农民养老保险手续的法定职责为由，裁定驳回了原告的起诉，双方当事人均未上诉，裁定已经发生法律效力。原告的承包土地虽被征收，但未被相关行政机关经过行政程序确定为被征地农民社会保障对象，即经被征地农民个人提出申请，村民委员会（村小组）或社区居委会初审，乡镇人民政府或街道办事处研究公示，县（市、区）劳动保障和国土资源部门审核确定，报当地政府备案后被确定为社会保障对象。原告庭审中认可自己尚未被纳入被征地农民社会保障对象。原告所在村民小组部分被征地农民也曾以安阳市北关区人民政府为被告向安阳市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求撤销安阳市北关区人民政府不予赔偿决定书，判决安阳市北关区人民政府赔偿原告养老金损失，并每月按照安阳市最低生活保障标准赔偿至落实其社会保障之前。安阳市中级人民法院作出（2018）豫05行赔初3号行政赔偿判决，认为原告的行政赔偿请求缺乏事实根据，判决驳回其诉讼请求。原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院作出（2018）豫行赔终283号判决，认为现行法律及当地规章制度没有明确规定被征收土地农民社保问题的办理机关和具体程序，不能认定北关区政府系被征收土地农民社保问题的责任单位，上诉人所主张的养老金损失与安阳市北关区人民政府不存在直接因果关系，判决驳回上诉，维持一审行政赔偿判决。另，原告认为依据安阳市北关区人民政府的答复意见及对该答复意见提起行政诉讼的生效判决，安阳市人民政府未出台被征地农民参加社会保障的实施办法，安政〔2008〕64号文件没有对被征地农民参加社会保障的问题作出具体规定；安阳市人民政府认为其在豫劳社〔2008〕19号文件之前印发的安政〔2008〕64号文件仍然有效，可以作为被征地农民参加社会保障的依据，其辖区内的其他县区被征地农民据此参加了社会保障，原告的社会保障问题应由安阳市北关区人民政府负责。虽然安阳市人民政府不应承担本案赔偿责任，但其认可有根据上级文件制定有关规定指导县级政府落实的职责。承包土地是农民基本生活的保障，养老金是达到退休年龄被征地农民安享晚年的重要经济来源，原告及其村民小组其他被征地农民能否纳入被征地农民社会保障范围、是否属于被征地农民社会保障对象事关其切身利益，且其社会保障在承包土地自2010年、2012年先后被征收至今数年时间尚无着落，期间有人至去世也未能领取养老金。故，安阳市人民政府应当秉持执政为民的理念，积极督促相关行政机关、村委会等依法履行职责，尽快启动工作程序，妥善解决原告及其他被征地农民的社会保障问题。综上所述，原告的行政赔偿请求没有事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告于巧连的赔偿请求。于巧连上诉称：1、安阳市政府在征收原告土地过程中，未履行好组织领导并落实原告社会保障的职责，给其造成养老金损失，一审判决对此事实认定不清。2、安阳市政府未履行好组织领导并落实原告社会保障职责的行为已被生效行政判决确认违法。3、各级政府对被征地农民社会保障具有组织领导并落实的法定职责，安阳市政府对辖区内被征地农民的社会保障问题当然具有组织领导并落实的法定职责；安阳市政府在本案中未落实原告的社会保障，一审未予查清；原告养老金遭受损失的事实，一审未予查清；原告养老金损失与安阳市政府未履行好组织领导并落实社会保障职责的行为存在因果关系，一审未予查清。请求撤销一审判决，支持诉请。安阳市人民政府答辩称：国家赔偿的前提应当是以行政行为被确认违法为前提，但涉及本案安阳市政府的行政行为未被确认违法；安政（2018）64号文件中，规定被征地农民的社会保障工作参照本意见执行，被征地农民养老保险手续的办理由区政府批准，安阳市政府依法已经作出相关规定；上诉人对征地之前的行为和过程与本案无关。除一审查明事实外，本院二审另查明：《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》〈安政（2018）64号〉文件中关于基金的管理和监督部分规定，各区企业养老保险经办机构负责参保、征缴手续的办理、养老保险基金专户的管理运营及养老金的支付工作。本院认为：根据查明事实，安阳市人民政府《关于做好城中村改造社会保障和就业服务工作的实施意见》规定，被征地农民的社会保障工作参照该意见执行；根据该文件内容，安阳市人民政府不具有直接办理被征地农民社会保障事务的职责，其赔偿请求不应支持。一审判决驳回原告的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持濮阳市中级人民法院（2018）豫09行赔初84号行政赔偿判决。本判决为终审判决。审判长  周志刚审判员  王文科审判员  辛季涛二〇一八年十二月二十四日书记员  王梦歌