山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0102行初560号原告张文明，男，1969年3月10日出生，汉族，住山东省梁山县。被告山东省农业农村厅（原名称为山东省农业厅），住所地：济南市。法定代表人李希信，厅长。委托代理人潘东崛，山东省农业农村厅经管处副处长。委托代理人李富民，北京市隆安（济南）律师事务所律师。原告张文明因认为被告山东省农业农村厅不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月15日立案，于2018年11月20日向被告山东省农业农村厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告张文明，被告山东省农业农村厅的委托代理人潘东崛、李富民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月11日，原告张文明向被告山东省农业农村厅邮寄《申请函》，要求被告山东省农业农村厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”。被告山东省农业农村厅于2018年8月28日作出鲁农信督字（2018）第075号《山东省农业厅群众来信督办函》，要求济宁市农业局对原告申请事项进行处理并答复原告。原告张文明诉称，原告是山东省梁山县村民，在本村拥有合法的家庭承包责任田。根据相关法律法规和文件，应当对原告的承包土地颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，但原告所在村至今未给原告办理。因2018年是国家规定颁证的最后期限，原告多次到主管部门询问、催促颁发，也曾发出申请函，均未得到实质性答复。2018年8月11日，原告向被告山东省农业农村厅邮寄《申请函》，请求被告履行行政职责，对梁山县人民政府不作为的行为进行监管。被告于2018年8月13日收到申请函后，至今没有作出答复。被告作为梁山县人民政府的上级机关，具有对梁山县人民政府工作进行领导和监督的法定职责。被告收到原告的申请后未依法处理，其行为违法。诉讼请求：1、请求判令被告针对原告于2018年8月11日提出的申请履行法定职责；2、诉讼费用由被告承担。原告张文明向本院提交以下证据：1、原告于2018年8月11日向被告提交的《申请函》；2、邮寄单；原告拟用这两份证据证明其于2018年8月11日向被告邮寄了该《申请函》，被告于2018年8月13日收到该函，同时证明原告的申请内容。被告山东省农业农村厅辩称，（一）原告张文明来信属于信访事项。原告因要求梁山县有关部门对其承包土地颁证、补证、换证的申请不予办理而要求被告履行行政职能，属于《山东省信访条例》规定的“以对国家机关及其工作人员、其他有关组织及其工作人员失职、渎职等违纪、违法职务行为的检举或者控告为主要内容的信访事项”，不属于行政诉讼法调整范围。（二）被告已履行法定职责且处理信访事项程序合法。原告于2018年8月11日向被告邮寄《申请函》，被告于8月13日签收。被告审查期间，原告于2018年8月21日重新向被告邮寄内容一致的《申请函》，被告于8月23日签收，于2018年8月28日办理信访登记，登记内容为“信访人张奇峰、宋双喜等35人（31封信合并转送），反映的主要问题是要求对其土地登记确权”，被告遂作出鲁农信督字（2018）第075号《山东省农业厅群众来信督办函》，并于8月28日电话通知济宁市农业局办理。随后将案件材料转至济宁市农业局，被告已在法定期限内履责。（三）被告将原告的《申请函》转送济宁市农业局处理符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”据此可知，县级以上地方人民政府负责颁发农村土地承包经营权证，其农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。原告因梁山县有关部门对其要求土地颁证、补证、换证的申请不予办理，要求被告履行其在为申请人办理农村土地承包经营权证一事中的行政职责。因县级以上地方政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，被告按照“属地管理、分级负责”原则，将原告的申请转送济宁市农业局办理符合法律规定。（四）原告来信反映的颁发农村土地承包经营权证问题，济宁市中级人民法院已对原告所在茶庄村其他村民的同类问题作出驳回诉讼请求的判决。综上，人民法院应当依法驳回原告的起诉。被告山东省农业农村厅向本院提交了以下证据：1、信访登记表，拟证明被告于2018年8月21日对原告的信访事项进行登记；2、鲁农信督字（2018）第075号《山东省农业厅群众来信督办函》；3、济农（信访）字（2018）9号《关于梁山县梁山街道和水泊街道多名群众联名反映确权登记颁证工作中有关问题的督办函》；4、《发送信件登记簿》；5、邮件全程跟踪查询单；用证据2-5拟证明其根据“属地管理、分级负责”原则，将原告的申请转至济宁市农业局办理，济宁市农业局又转至梁山县农业局办理；6、济宁市中级人民法院作出的（2018）鲁08行初51号《行政判决书》，拟证明济宁市中级人民法院已对原告所在村其他村民要求颁发农村土地承包经营权证的问题作出驳回诉讼请求的判决，法院对本案应当予以驳回。经庭审质证，原告对被告证据1-6的真实性无异议，对其证明的目的有异议，原告认为被告的证据1显示信访登记本上登记的信访人不是本案的当事人，被告的证据6是法院未生效判决；被告对原告的证据1、证据2无异议。本院对上述证据认证如下：被告对原告的证据1、证据2无异议，本院对原告提交的证据1、证据2予以采信。原告虽对被告的证据1有异议，但被告的证据1与被告的证据2-5相互印证，被告的证据1-5具真实性，其证据形式和取得方式符合法律规定，且与本案有关联，故本院对被告的证据1-5予以采信；被告的证据6与本案不具关联性，本院不予采信。经审理查明，原告张文明于2018年8月11日向被告山东省农业农村厅邮寄《申请函》，要求被告山东省农业农村厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”。被告山东省农业农村厅于2018年8月13日收到该申请，于2018年8月28日作出鲁农信督字（2018）第075号《山东省农业厅群众来信督办函》并转至济宁市农业局，要求济宁市农业局处理原告的申请事项并答复原告。2018年8月28日，济宁市农业局作出济农（信访）字（2018）9号《关于梁山县梁山街道和水泊街道多名群众联名反映确权登记颁证工作中有关问题的督办函》，要求梁山县农业局对原告张文明反映的问题调查并报告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告张文明要求被告山东省农业农村厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”，原告认为被告未履行法定职责，且被告从接到原告申请之日至原告起诉已满两个月，故原告起诉符合起诉条件，本案是行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”从以上规定可见，县级以上地方人民政府是颁发农村土地承包经营权证的法定机关，县级以上地方人民政府农业行政主管部门是负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作的机关。根据以上规定，实行家庭承包的，颁发农村土地承包经营权证由乡(镇)人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门、县级以上地方人民政府共同按规定履责才能完成。本案中，原告在《申请函》中要求被告山东省农业农村厅履行为其“颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一事中的行政职能”，在原告《申请函》中未明确要求被告对梁山县人民政府进行监督的情况下，根据以上规定及属地管理和分级负责的原则，被告山东省农业农村厅收到原告的申请后，向原告所属的的济宁市农业局发出督办函，要求济宁市农业局处理并答复原告，济宁市农业局又责令梁山县农业局对村民反映的问题调查并报告。故被告山东省农业农村厅作为梁山县农业局的上级行政机关将原告的申请逐级转至下级农业行政主管部门处理符合法律规定。被告在原告起诉前已履行法定职责,故原告要求被告履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告张文明请求判令被告山东省农业农村厅针对原告张文明于2018年8月11日提出的申请履行法定职责的诉讼请求。案件受理费50元由原告张文明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  王 娟人民陪审员  丁衍琴人民陪审员  翟燕霞二〇一八年十二月二十五日书 记 员  刘洪明