海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初257号 原告：琼海富安邦房地产开发有限公司，住所地海南省琼海市嘉积镇善集路**。 法定代表人：刘丽影，该公司总经理。 委托诉讼代理人：周全，海南海大平正律师事务所律师。 被告：琼海市人民政府，住，住所地海南省琼海市加积镇兴海北路**/div> 法定代表人：符平，该市市长。 委托诉讼代理人：陈帅，琼海市人民政府法制办科员。 委托诉讼代理人：陈熙，琼海市国土资源局法规股股长。 被告：琼海市国土资源局，住，住所地海南省琼海市金海北路**/div> 法定代表人：李泉，该局局长。 委托诉讼代理人：陈熙，琼海市国土资源局法规股股长。 原告琼海富安邦房地产开发有限公司（以下简称富安邦公司）诉被告琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、琼海市国土资源局（以下简称琼海国土局）未履行将海国用（2012）字第0342号《国有土地使用权证》项下土地用途变更登记法定职责一案，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年10月30日分别向被告琼海市政府、琼海国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人周全，被告琼海市政府的委托诉讼代理人陈帅、陈熙及被告琼海国土局的委托诉讼代理人陈熙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告富安邦公司起诉请求：判令被告琼海市政府和琼海国土局按2013年的土地市场价值履行“海国用（2012)第0342号土地”的土地用途变更登记法定职责。事实和理由：2012年2月29日，原告依法取得了琼海市嘉积镇灯芯岭路3505.5M2工业用地使用权。2013年原告向原琼海市规划建设局申报用地规划，2013年7月17日，该局向原告回复海建函（2013)306号《关于用地规划意见的复函》，内容为原告海国用（2012)第0342号土地，用地性质己改为二类居住用地和道路用地。2013年7月8日，原告向琼海国土局申请将海国用（2012)第0342号土地由工业用地性质变更为居住用地性质。2013年9月4日，琼海国土局向琼海市政府请示土地用途变更登记，内容为：根据市规建局的规划意见，同意给原告办理土地用途变更登记，补办出让手续，确定改变土地用途后应补交的土地出让金；经公开抽选，经海南首立房地产估价师事务所对富安邦公司的该宗用地分别按工业用地用途及城镇住宅用途进行评估，决定按照评估价与原告重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，向原告征收改变土地用途应补交的土地出让金额209.66044万元，土地使用年限70年。2013年9月9日至2014年5月5日期间，经琼海市政府主管副市长及宁虹雯市长批示，均同意土地用途变更登记，同意依规依程序办理。2014年5月5日，琼海市政府发文，要求琼海国土局按照批示办理。但自2014年5月5日后，原告多次往返于琼海国土局及琼海市政府要求履行土地用途变更登记手续，缴纳土地用途变更登记差价款，两被告均同意办理，但一直不给予办理。2017年9月20日，原告再次向琼海国土局书面申请要求按照2013年琼海国土局的请示、琼海市政府的批示，办理土地用途变更登记。2017年11月7日，琼海国土局向琼海市政府请示，要求市政府按原批示意见出具正式批文，办理该宗土地改变用途手续。2017年11月16日至12月11日期间，琼海市政府分管副市长、市长符平均批示，同意按原批示发文。但至今仍未履行土地用途变更登记的法定职责。原告实在无奈，只能诉诸于法院，请求法律督促被告尽快履行土地用途变更的法定职责，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及其他相关法律规定，提起诉讼。 原告富安邦公司向本院提交以下证据：1.海国用（2012）第0342号《国有土地使用证》《国有土地使用权登记卡》；证明：2012年2月29日，原告依法取得了琼海市嘉积镇灯芯岭路3505.5M2工业用地使用权。2.海建函（2013）306号《琼海市规划建设局关于用地规划意见的复函》及用地规划界线图；证明：2013年原告向原琼海市规划建设局申报用地规划，2013年7月17日，该局向原告回复：海国用（2012）第0342号土地，用地性质已改为二类居住用地和道路用地。3.《关于我公司用地性质改变的申请》；证明：2013年7月8日，原告向琼海国土申请将海国用（2012）第0342号土地由工业用地性质变更为居住用地。4.海土环资〔2013〕237号《关于富安邦公司申请改变土地用途的请示》；证明：2013年9月4日，琼海国土局向琼海市政府请示，请求批准案涉土地用途变更登记。5.《2013年公文呈批表》；证明：2013年9月9日至2014年5月4日期间，琼海市政府各主管部门、主管副市长及宁虹雯市长批示，均同意案涉土地用途变更登记，同意依规依程序办理。6.《琼海市政府公文处理单》；证明：2014年5月5日，琼海市政府要求琼海国土局按照批示办理。7.《关于海国用（2012）第0342号土地改变用途的申请》；证明：2017年9月20日，原告再次向琼海国土局书面申请要求按照2013年请示内容，办理土地用途变更登记。8.海国土资〔2017〕441文《琼海国土局关于富安邦公司海国用（2012）第0342号土地改变用途问题的请示》；证明：2017年11月7日，琼海国土局向琼海市政府要求按原批示意见出具正式批文，办理该宗土地改变用途手续。9.《2017年公文呈批表》；证明：2017年11月16日至12月11日期间，琼海市政府现任各主管部门、分管副市长及市长符平均批示，同意按原批示发文。10.申请书；证明：2018年8月9日，原告再次向琼海国土局申请办理案涉土地用途变更登记。11.《富安邦公司关于我公司用地规划意见的申请》；证明：原告于2013年6月12日向原琼海市规划建设局申请用地规划。12.海国土资函〔2018〕2207号《琼海国土局关于办理富安邦公司改变土地用途审批情况答复的函》；证明：琼海市国土局直至原告提起本诉讼后于2018年11月22日才给原告作出答复。 被告琼海市政府辩称，一、富安邦公司名下海国用(2012)第0342号《国有土地使用证》项下土地位于琼海市嘉积镇灯芯岭路，用地面积3505.5M2（约5.25亩）。2012年2月29日登记发证，用途为工业用地。本宗土地原登记在琼海市橡胶塑料厂名下，2011年10月18日，琼海市橡胶塑料厂与富安邦公司签订《国有土地使用权转让合同》，将3500M2土地转让给富安邦公司。2011年11月8日，富安邦公司与琼海国土局签订《国有土地使用权出让合同》，2012年2月29日登记发证，证号为海国用(2012)第0342号。二、海国用(2012)第0342号宗地的变更用途过程。（一）2013年7月8日，富安邦公司以《关于我公司用地性质改变的申请》向琼海国土局申请将海国用(2012)第0342号土地由工业用地变更用途为居住用地。按照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”的规定。2013年9月4日，琼海国土局按照土地变更用途程序以海土环资(2013)237号《关于富安邦公司申请改变土地用途的请示》（以下简称《237号请示》）报请琼海市政府审批本宗土地的变更用途手续。2014年5月5日，市长宁虹雯对《237号请示》作了批示：“同意依规依程序办理（琼海市委常委会已议定，单纯的房地产项目不再审批）”。按照2011年10月中共琼海市委《常委会会议纪要》（十一届91期）的要求，市政府未同意办理富安邦公司的申请，因此也并未出具正式批文，琼海国土局无法办理土地用途变更手续。（二）2017年9月20日，富安邦向琼海国土局提交《关于海国用(2012)第0342号土地改变用途的申请》，要求按照2013年宁虹雯市长的批示，办理土地用途变更手续。按照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，2017年11月7日，琼海国土局以海国土资(2017)441号《关于富安邦公司海国用(2012)第0342号土地改变用途问题的请示》（以下简称《441号请示》）报请琼海市政府审批本宗地的变更用途手续，要求出具正式批文批准办理该宗地改变用途手续。12月11日，符平市长对《441号请示》批示同意，但市政府仍未出具正式批文，琼海国土局仍然无法办理土地用途变更手续。三、2013年，琼海国土局共办理土地变更用途3宗，均以琼海市政府正式批复文为办理依据。2017年，琼海国土局共办理土地变更用途5宗，均以琼海市政府正式批复文为办理依据。按照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，琼海国土局在办理土地变更用途手续过程中，均以市政府正式批准文件为办理依据。我方认为按照依法行政及法治政府建设的要求，不能以市领导批示替代市政府批准文件。在没有市政府正式批准文件的情况下，琼海国土局无法为原告办理改变用途手续并无不当。综上，恳请驳回原告的诉讼请求。 被告琼海市政府向本院提交以下证据：第一组：《国有土地使用权转让合同》《国有土地使用权出让合同》，证明：富安邦公司的土地来源于2011年10月18日琼海市橡胶塑料厂转让。第二组：2011年10月中共琼海市委《常委会会议纪要》（十一届91期）、《2013年公文呈批表》；证明：琼海市政府不能批准办理改变用途手续。第三组：《琼海国土局2013年土地改变用图表》及琼海市政府的相关批复；证明：2013年琼海国土局共办理土地变更用途3宗，均以琼海市政府正式批复文为办理依据。第四组：《琼海国土局2017年土地改变用图表》及琼海市政府相关批复；证明：2017年琼海国土局共办理土地变更用途5宗，均以琼海市政府正式批复文为办理依据。 被告琼海市国土局的委托诉讼代理人在庭审中表示与琼海市政府的答辩意见一致。 原、被告提交的证据均在庭审中进行质证。原、被告双方对对方证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院经审查，均予以确认，均可以作为认定本案事实的依据。 根据庭审审查确认的证据及当事人一致的陈述，本案可以认定以下事实：案涉土地位于琼海市嘉积镇灯芯岭路，面积为3505.5M2。该幅土地原使用权人为琼海市橡胶塑料厂。2011年9月28日，原告通过报名参与竞买，取得了琼海市土地储备整理交易中心挂牌出让的上述宗地使用权，于2011年10月18日与琼海市土地储备整理交易中心签订了成交确认书，并于当日与琼海市橡胶塑料厂签订了《国有土地使用权转让合同》，受让了上述宗地使用权。为补交土地价款，琼海国土局为出让人与原告为受让人于2011年11月8日签订了一份《国有土地使用权出让合同》。原告于2011年12月10日向琼海国土局支付了70.6709万元土地出让价款。2012年2月29日，被告向原告颁发了上述宗地的《国有土地使用证》，证号为：海国用（2012）第0342号。证上记载的地类（用途）为工业用地。2013年6月12日，原告向原琼海市规划建设局申请该地的规划意见。该局于2013年7月17日以海建函〔2013〕306《关于用地规划意见的复函》答复原告，内容为：根据《琼海市嘉积镇中心城区滨河片区控制性详细规划》，该用地性质为二类居住和道路用地。并同时附上该地的用地规划界线图。2013年7月8日，原告向琼海国土局申请上述土地性质的变更登记。琼海国土局委托评估机构对原告申请改变该宗土地性质应补缴的出让差价款进行评估，评估机构经评估确定应补缴的地价差价款为209.66044万元。琼海国土局于2013年9月4日向琼海市政府递交海土环资〔2013〕237号《关于富安邦公司申请改变土地用途的请示》，请求琼海市政府批准同意要求原告补缴土地变性差价款后给予办理土地用途变更登记。琼海市分管副市长在该请示《公文呈批表》上批示“拟同意国土局提出的处理意见”。2014年5月4日，原琼海市市长宁虹雯在该《公文呈批表》上批示“同意依规依程序办理（琼海市委常委会原已议定，单纯的房地产项目不再审批）”。2014年5月5日，琼海市政府办公室书面批复琼海国土局，内容为：市长宁虹雯已对你局《关于富安邦公司申请改变土地用途的请示》（海土环资〔2013〕237号）作了批示，请你局按照批示办理。但琼海国土局一直未给原告办理上述宗地的土地性质变更登记，亦未给予书面答复。2017年9月20日，原告再次向琼海国土局递交办理土地性质变更登记申请。琼海国土局收到原告的再次申请后，于2017年11月7日向琼海市政府递交了一份文号为海国土资〔2017〕441号《琼海国土局关于富安邦公司海国用（2012）第0342号土地改变用途问题的请示》，请示是否按照2014年5月4日主要领导的批示出具正式批文。2017年11月20日，琼海市分管副市长在该请示《公文呈批表》上批示“原已批示但未下文，拟同意按原批示发文，呈符市长审定”。2017年12月11日，琼海市市长符平在该《公文呈批表》上“市长批示”一栏批示“同意”。但琼海市政府一直未给琼海国土局出具同意给予原告办理土地变性的正式批准文件。琼海国土局亦未给原告作出书面答复。2018年8月9日，原告再次向琼海国土局递交办理上述宗地变性申请。在本案诉讼期间，琼海国土局于2018年11月22日对原告作出文号为海国土资函〔2018〕2207号《琼海国土局关于办理富安邦公司改变土地用途审批情况答复的函》，答复原告：因琼海市政府未出具批准文件，无法办理该宗土地改变用途手续。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准；其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。据以上规定，办理土地用途变更登记是政府及其土地行政主管部门的法定职责。原告于2012年2月29日取得被告颁发的案涉宗地的《国有土地使用证》后，于2013年6月12日向原琼海市规划建设局申请该地的规划意见，该局于2013年7月17日答复原告，原告受让的土地所在片区用地规划已经调整为二类居住和道路用地。原告为此向琼海国土局申请案涉宗地的土地用途变更登记，琼海市政府和琼海国土局作为土地用途变更登记批准和具体执行部门，应当对原告提出的变更土地用途申请，履行作出准予或者不准予办理变更登记的法定职责，但琼海市政府和琼海国土局对原告提出的申请一直未给予书面答复，亦不给予办理变更登记，属于不履行法定职责的不作为行为。在本案诉讼期间，琼海国土局才于2018年11月22日给原告作出书面答复，以琼海市政府未出具正式批准文件、无法办理变更登记为由，不予办理变更登记。从本案双方提供的证据来看，琼海国土局先后两次根据原告的申请，向琼海市政府请示是否同意给予原告办理土地用途变更登记，琼海市政府先后的两届政府市长均批示同意给予办理，另从本案查明的事实来看，原告提出的土地用途变更登记申请有原琼海市规划建设局的出具的书面复函，证明原告受让的案涉宗地所在片区用地的控规已经进行了调整。因此，原告申请办理案涉宗地的土地用途变更登记有充分的事实和法律依据，且也未存在无法办理的法律障碍，故原告就案涉宗地请求琼海市政府和琼海国土局履行办理土地用途变更登记法定职责，理由充分，应予支持。鉴于琼海国土局于2013年委托评估机构对原告申请改变案涉宗地性质应补缴的出让差价款进行评估，评估机构经评估确定应补缴的地价差价款为209.66044万元，故原告请求按照该评估结果补交土地变性差价款办理变更登记手续，应予采纳。综上，原告的诉求有理，应予支持。根据《中华人民共和行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 限被告琼海市人民政府和琼海市国土资源局于本判决生效之日起六十日内按照2013年评估应补交的差价款履行给予原告办理海国用（2012）第0342号《国有土地使用证》项下3505.5M2土地用途变更登记的法定职责。 案件受理费人民币50元由被告琼海市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 王东史 审 判 员 林芝静 审 判 员 吴罗南 二〇一八年十二月十二日 法官助理 周忠胜 书 记 员 陈小娜 附：本案适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》