河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀06行再5号 再审上诉人（原审第三人）：顺平县蒲阳镇人民政府，住所地河北省顺平县蒲阳镇。 法定代表人：边爱伟，该镇镇长。 委托诉讼代理人：张保健，男，顺平县蒲阳镇人民政府司法所所长。 再审被上诉人（原审原告）：付大义，男，1952年4月27日出生，汉族，住河北省顺平县。 再审被上诉人（原审原告）：韩树恩，男，1955年7月21日出生，汉族，住顺平县。 再审被上诉人（原审原告）：刘全来，男，1947年6月10日出生，汉族，住河北省顺平县。 再审被上诉人（原审原告）：赵小三，男，1956年12月5日出生，汉族，住河北省顺平县。 再审被上诉人（原审原告）：赵新友，男，1955年7月10日出生，汉族，住河北省顺平县。 再审被上诉人（原审原告）：赵三元，男，1954年8月1日生，汉族，住河北省顺平县。 六再审被上诉人诉讼代表人：付大义，男，1952年4月27日出生，汉族，住河北省顺平县。 六再审被上诉人诉讼代表人：韩树恩，男，1955年7月21日出生，汉族，住顺平县。 六再审被上诉人共同委托诉讼代理人：赵春生，北京金沃律师事务所律师。 原审被告：顺平县人民政府，住所地河北省顺平县平安街3号。 法定代表人：邓艳学，顺平县人民政府代县长。 委托诉讼代理人：孙兴无，顺平县人民政府法制办主任。 再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府因与再审被上诉人付大义、韩树恩、刘全来、赵小三、赵新友、赵三元、原审被告顺平县人民政府驳回行政复议申请决定书一案，不服河北省唐县人民法院（2018）冀0627行再1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府的委托诉讼代理人张保健，原审被告顺平县人民政府的委托诉讼代理人孙兴无，再审被上诉人付大义、韩树恩、刘全来、赵小三、赵新友、赵三元的共同推选诉讼代表人付大义、韩树恩及六再审被上诉人共同委托诉讼代理人赵春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府上诉请求，撤销唐县人民法院(2018)冀0627行再1号行政判决，改判驳回六再审被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、再审判决认为顺平县蒲阳镇人民政府与付大义等六人签订的租地协议属于行政协议案件，与事实不符。顺平县蒲阳镇人民政府与付大义等六人之间关于租赁协议的问题不涉及具体行政行为，双方处于平等的法律地位，属于民事法律行为，不能因为上诉人是行政机关就认定为是行政行为。所以顺平县人民政府依据《中华人民共和国复议法》第六条规定驳回付大义等六人的复议申请事实清楚，适用法律正确。二、再审判决适用法律错误。《中华人民共和国复议法》第六条是对可以申请行政复议的具体行政行为的范围的规定，该条规定的行政复议范围中不包含六再审被上诉人申请复议的租赁协议内容。再审判决所依据的《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定是该法第三章行政复议申请中对关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定，而不是对申请行政复议的具体行政行为的范围的规定。所以，再审判决书适用法律错误。综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，付大义等六人与顺平县蒲阳镇人民政府签订的租地协议属于民事行为，其提出的行政复议申请不属于行政复议的范围，顺平县人民政府作出的顺政复决字(2014)第2号驳回行政复议申请决定并无不当。再审判决认定事实不清、适用法律错误，应当撤销唐县人民法院(2018)冀0627行再1号行政判决，改判驳回六再审被上诉人的诉讼请求。 六再审被上诉人共同答辩称,再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府不具备上诉的主体资格，其在一审中的诉讼地位是无独立请求权的第三人，一审再审判决没有涉及其实体权利及义务，其上诉理由不成立。二、一审再审判决的结果正确，请求复议审查的顺平县蒲阳镇人民政府租用强占土地建植物园的行为属于行政复议案件的受理范围。六再审被上诉人针对的是一个占地、租地和强占的租赁土地植物园的行为，且河北省保定市中级人民法院的（2018）冀06行再2号行政裁定书也明确载明了行政诉讼法第12条第一款第7项及《最高院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第一条等规定，皆明确对于侵害农村土地承包经营权的或签订行政协议的，属于行政诉讼的受案范围，能成为行政诉讼的行为必然是属于行政复议的受案范围，因此，六再审被上诉人在向人民法院提起诉讼之前，向顺平县人民政府申请复议是合法有据的。 原审被告顺平县人民政府述称,顺平县蒲阳镇人民政府与再审被上诉人付大义等六人之间法律关系是2014年7月31日签定《植物园租地协议》。该协议不是顺平县蒲阳镇人民政府单方作出，也不具有公定力、确定力、行政强制性，而是顺平县蒲阳镇人民政府与再审被上诉人付大义等东庄村村民之间协商一致并已实际履行了的法律行为。即使在行政复议和行政诉讼后，再审被上诉人付大义等六人支取了2015年、2016年、2017年的租金，充分证明《植物园租地协议》是双方合意的结果，不具有行政强制性，该《植物园租地协议》一直在有效履行。2014年11月1日中华人民共和国第十二届全国人民代表人会常务委员会第十一次会议审议通过《关于修改的决定》(自2015年5月1日起实施)第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，确定了行政协议的可诉性。再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府与再审被上诉人付大义等六人之间不存在不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除《植物园租地协议》的行为。顺平县人民政府作为复议机关审查被复议具体行政行为适用的法律依据是《行政复议法》及有关法律法规等规定，对于行政机关而言“法无授权不可为”，中国不是判例法国家，法律没有作出具体规定就不能适用，更不能参照。截止目前，全国人大及常委会、国务院法制办等有权机关没有规定将对行政协议的审查纳入《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。2014年9月19日顺平县人民政的作出的《驳回行政复议申请决定书》(顺政复决字1201412号)，不能适用或参照2014年11月l日公布、2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》审查被复议具体行政行为，顺平县人民政府《驳回行政复议申请决定书》(顺政复决字[2014]2号)适用或参照新《行政诉讼法》第十二第一款第十一项规定的行政协议进行处理，没有法律依据。一审再审判决中依据的《行政复议法》第十三条规定的是行政复议受理机关管辖内容的规定，不是对可以申请行政复议的共体行政行为范围的规定，对此原判决属于适用法律错误。原判决适用或参照2014年11月1日公布、2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》审查2014年9月19日顺平县人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》具体行政行沟属于适用法律错误。请求二审法院撤销河北省唐县人民法院(2018)冀0627行再1号行政判决，驳回再审被上诉人付大义等六人的诉讼请求。 付大义、韩树恩、刘全来、赵小三、赵新友、赵三元向一审法院起诉称，2011年6月第三人蒲阳镇人民政府为配合县人民政府修建顺平县植物园的需要，以强占、租用等方式占用东庄村150亩耕地，对于不同意租赁土地的农户，则采取暴力方式将待成熟的农作物损毁。2013年春季，迫于顺平县植物园项目的施工需要，顺平县蒲阳镇人民政府联合顺平县人民政府职能部门强占、损毁原告耕种的土地。在耕种无望的情况下，付大义等六人于2014年7月31日先后与顺平县蒲阳镇人民政府签订了植物园租地协议。2014年8月25日，付大义等六人因不服顺平县蒲阳镇人民政府租用土地修建顺平县植物园的行政行为，向顺平县人民政府申请行政复议。2014年10月13日，付大义等六人收到顺平县人民政府作出的顺政复决字【2014】2号《驳回行政复议申请决定书》。为维护付大义等六人的合法权益，请求：1、依法撤销顺平县人民政府作出的顺政复决字【2014】2号《驳回行政复议申请决定书》。2、判令顺平县人民政府限期作出复议决定。 顺平县人民政府辩称，付大义等六人与顺平县蒲阳镇人民政府签订的植物园租地协议的行为属于民事合同行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，付大义等六人主张该行为属于《中华人民共和国行政复议法》第六条（十一）项规定的法定情形的具体行政行为，没有事实依据和法律依据。请求依法驳回付大义等六人的诉讼请求。 原审第三人顺平县蒲阳镇人民政府的陈述意见是：同顺平县人民政府意见一致。诉讼期间未出示证据。 一审法院再审时通过庭审举证、质证查明如下事实：2014年7月31日，顺平县蒲阳镇人民政府分别与付大义等六人签订植物园租地协议，协议的主要内容为：租期为长期性。自2012年1月1日始。租金每年每亩600斤小麦、600斤玉米；公园建设补贴每亩每年300元。2014年8月25日付大义等六人向顺平县人民政府递交了行政复议申请书，2014年9月19日顺平县人民政府作出顺政复决字【2014】2号驳回行政复议申请决定书，付大义等六人不服并于2014年12月10日提起诉讼。 一审法院再审认为，顺平县蒲阳镇人民政府与付大义等六人签订的植物园租地协议，属于行政协议案件，它既有其作为行政管理方式“行政性”的一面，也有其作为公私合意的产物“协议性”的一面。因此，其属于行政案件。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可以向上一级人民政府申请复议。顺平县人民政府以付大义等六人的复议申请内容属于民事合同，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，作出的顺政复决字【2014】2号驳回行政复议申请决定书，认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误。因此，顺平县人民政府作出的顺政复决字【2014】2号驳回行政复议申请决定书，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：“一、撤销原审被告顺平县人民政府2014年9月19日作出的顺政复决字【2014】2号驳回行政复议申请决定书；二、责令原审被告顺平县人民政府于判决生效后法定期限内，重新作出行政行为。案件受理费50元，由原审被告负担。” 本院二审再审查明的事实与一审再审查明的事实一致。 本院再审认为，一审再审判决内容为撤销顺平县人民政府2014年9月19日作出的顺政复决字【2014】2号驳回行政复议申请决定书，责令其重新作出行政行为，对该判决顺平县人民政府并未提出上诉，应视为其对该判决内容的认可。而一审再审判决内容并未对顺平县蒲阳镇人民政府设定履行义务，对其上诉主张的顺平县人民政府作出的涉案行政行为不属于具体行政行为的主张未提交新的证据予以证实，对该项内容顺平县人民政府也未提起上诉。故再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府上诉请求，证据不足，不予支持。 综上，再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 再审二审案件受理50元，由再审上诉人顺平县蒲阳镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 韩 皓 审判员 段 超 审判员 刘华锋 二〇一八年十一月二十八日 书记员 黄 涵