广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂07行终98号 上诉人（一审原告）广西桂资工程建设有限公司,住所地广西北流市西河南路**。 法定代表人李柏松，董事长。 委托代理人黄开团，广西政大律师事务所律师。 委托代理人黄昊明，广西政大律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦北区安全生产监督管理局,住所,住所地钦州市钦**政通街div> 法定代表人黎培进，局长。 委托代理人杨南光，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人方军，广西桂信律师事务所实习律师。 上诉人广西桂资工程建设有限公司（以下简称桂资公司）因诉被上诉人钦州市钦北区安全生产监督管理局（以下简称钦北区安监局）行政处罚一案，不服钦州市钦北区人民法院（2018）桂0703行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭审理了本案。上诉人桂资公司的委托代理人黄开团、黄昊明，被上诉人钦州市钦北区安全生产监督管理局的委托代理人杨南光、方军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告桂资公司作为承包人于2016年2月2日与发包人钦北区新棠至大垌公路工程建设办公室签订施工合同，实施钦州新棠至大垌公路工程（NO1标段）的施工建设。因公路扩建项目工程需要，原告在长滩镇上汶村租赁场地建设公路工程材料混凝土拌料场。原告将该混凝土拌料场工程中的安装变压器、立电杆拉电等工程交给翁华强进行施工，后翁华强聘请许光清、杨海等人在现场施工。2016年5月25日13时30分，许光清、杨海等人在该混凝土搅拌场立电杆过程中，发生电杆倾倒断裂砸死一人的事故。2016年5月27日,钦北区人民政府成立了长滩镇上汶村“5.25”事故调查组，事故调查组经过调查询问，核实了事故发生原因等相关情况，形成了《长滩镇上汶村“5.25”事故调查报告》。该调查报告认定，原告桂资公司实施钦州新棠至大垌公路工程（NO1标段）建设，在长滩镇上汶村处建施工料场，委托翁华强进行立杆施工，翁华强施工队没有电力施工资质，聘请许光清、杨海、冼礼新三人进行电杆立杆施工，在进行施工时，料场没有安全员在现场指挥作业，施工现场也没有设围挡，在方能礼到施工现场观看时，没有人制止其私自进入施工现场的不安全行为。方能礼私自进入施工现场，在电杆倾倒时躲闪不及被电杆压倒，是发生事故的主要原因，应负主要责任。原告桂资公司聘请无施工资质的翁华强施工队进行电杆立杆施工，施工过程中也没有管理人员在现场监管，原告应负事故的管理责任。事故调查组还认定，长滩镇上汶村“5.25”事故是一起一般生产安全责任事故。事故调查组对作为事故责任单位的原告作出处理意见，认为原告属于生产经营单位主体，在生产经营活动中违反了法律法规，造成了事故的发生，对事故应负主体责任，由被告责令其立即整改并依照相关法律对原告进行处罚。2016年8月28日，钦北区人民政府以北政函〔2016〕65号《关于对长滩镇上汶村“5.25”事故调查处理意见的批复》，同意事故调查组对事故概况、原因分析和事故责任的认定，以及同意事故调查组提出的对有关事故责任单位和责任人的处理意见。被告依据调查报告认定的事实，认定原告违反《安全生产法》第十七条、第四十条、第四十六条的规定，应负事故的主体责任，依照《安全生产法》第一百零九条的规定，于2016年9月12日作出（钦北）安监管罚〔2016〕03号《行政处罚决定书》，对原告作出拟处以20万元罚款的行政处罚。原告不服，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院经审理，认为被告作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，违反法定程序，适用法律错误，于2017年6月20日作出（2017）桂0703行初1号行政判决：一、撤销被告于2016年9月12日作出的（钦北）安监管罚〔2016〕03号《行政处罚决定书》；二、责令被告于30日内重新作出具体行政行为。2017年7月3日,被告重新进行了立案，进行了补充调查，于7月20日经集体讨论，决定对原告罚款20万元，7月26日向原告送达《行政处罚告知书》，8月4日向原告送达《听证会告知书》，8月9日举行听证会，8月17日作出（钦北）安监管罚〔2017〕02号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款20万元的行政处罚，并于2017年11月15日向原告送达《罚款催缴通知书》，要求原告履行缴纳罚款义务。原告不服，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（钦北）安监管罚〔2017〕02号《行政处罚决定书》。 另查明，原告将混凝土拌料场工程中的安装变压器、立电杆拉电等工程交给翁华强进行施工，并没有签订任何施工合同。翁华强于2013年11月19日取得钦州市钦北区东华水电装饰部的个体工商户营业执照，经营范围为水电安装、电气安装（不设门店，凭订单经营）。广西金海电力有限公司于2017年7月13日向被告出具证明，证明该公司与翁华强没有任何劳动人事关系，不得委托翁华强承包长滩镇上汶村混凝土搅拌场输变电工程，不得与原告桂资公司签订长滩镇上汶村混凝土搅拌场输变电工程合同。事故发生后，翁华强与死者方能礼的家属于2016年5月26日达成调解协议书，并于2016年5月26日、2016年5月30日两次共赔偿死者家属33万元。 一审判决认为，安全生产经营事关国家利益、集体利益、公民的生命财产安全，各社会主体均应当遵守安全生产经营的相关规定。本案中，被告钦北区安监局对原告桂资公司作出本案被诉行政处罚是否合法是本案争议焦点。根据《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）的安全生产，适用本法；《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。本案中，原告桂资公司在安排人员对其所有的在钦北区长滩镇上汶村的混凝土搅拌场进行安装变压器、立电杆拉电等工程时发生电杆倾倒断裂砸死一人的事故，其事故处理应当适用上述法律、法规规定。根据《安全生产法》第九条和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，被告钦北区安监局具有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理和对本行政区域内发生一般事故的单位及有关责任人员作出罚款行政处罚的法定职权。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）的规定，“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，……。生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本次事故发生后，钦北区人民政府成立事故调查组并邀请钦北区人民检察院派员参加对事故进行了调查，查清了事故的经过、原因，认定了事故性质和责任，形成了《长滩镇上汶村“5.25”事故调查报告》并报经钦北区人民政府批复同意。该事故报告已确定原告发生的生产安全事故为责任事故，并明确原告应承担的责任。被告在（2017）桂0703行初1号行政判决作出后，于2017年7月3日重新进行了立案，在原事故调查组调查的基础上，进行了补充调查，认定原告作为钦州新棠至大垌公路工程（NO1标段）建设的承包人，把长滩镇上汶村混凝土搅拌场10KV配电工程交由翁华强组织施工，翁华强聘请许光清、杨海、冼礼新三人进行电杆立杆施工，在进行施工时，料场没有安全管理员在现场指挥作业，施工现场也没有设围挡，非施工人员随意进入施工现场，是发生事故的主要原因，原告应负事故的主体责任，该责任认定并无不当。因此，原告诉称被告认定事实错误的理由不能成立，本院不予采纳。《安全生产法》第十四条规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。明确了发生生产安全事故相关责任人员应承担法律责任。第十七条规定，生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本次被告对原告的行政处罚是生产安全事故调查完毕后已确定原告发生的生产安全事故为责任事故，并已查明事故原因、事故性质和责任后对事故单位的法律责任追究。原告作为生产经营单位，在安全生产工作中现场监督不到位，无安全管理员在施工现场监管，施工现场没有设围挡，在进行电杆立杆施工时，没有安全员在现场指挥作业，没有制止私自进入施工现场的无关人员的不当行为，未能及时消除生产安全事故隐患的责任，应当受到行政处罚。被告为此于2017年8月17日作出的（钦北）安监管罚〔2017〕02号《行政处罚决定书》，认定原告违反《安全生产法》第十七条的规定，依照该法第一百零九条第（一）项规定，决定对原告处以罚款20万元，该行政处罚决定事实清楚，适用法律正确。原告主张混凝土搅拌场由自己出资、自己建设、自己使用和处分，对于混凝土搅拌场的拉线生产活动而言，原告属于建设单位，是发包人，不属于施工单位，原告把混凝土搅拌场的拉线项目承包给水电装饰部，施工单位应是水电装饰部，水电装饰部属于生产经营主体，应由水电装饰部承担相应的责任，但没有提供证据予以证实，对其主张，本院不予采纳。在程序方面，被告对本案重新进行了立案后，进行了补充调查，经集体讨论决定对原告处罚20万元，向原告送达《行政处罚告知书》《听证会告知书》，在原告提出听证申请后，召开了听证会，又听取了原告的陈述申辩，在此基础上作出行政处罚，并告知申请复议或者提起行政诉讼的权利和期限，其程序符合法律规定。综上，被告钦北区安监局作出的（钦北）安监管罚〔2017〕02号处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，量罚适当，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广西桂资工程建设有限公司的诉讼请求。 上诉人桂资公司上诉称，一、钦北区人民法院（2018)桂0703行初8号行政判决书的判决（以下简称8号行政判决书）认为“原告主张混凝土搅拌场由自己出资、自己建设、自己使用和处分，对于混凝土搅拌场的拉线生产活动而言，原告属于建设单位，是发包人，不属于施工单位，原告把混凝土搅拌场的拉线项目承包给水电装饰部，施工单位应属于水电装饰部，水电装饰部属于生产经营的主体，应由水电装饰部承担相应的责任，但没有提供证据予以证实”，上诉人桂资公司认为该认定是错误的。1.上诉人与钦北区新堂至大垌公路工程建设办公室（以下简称建设办公室）签订的《合同协议书》是证据之一，证明混凝土搅拌场所有权属于上诉人，与作为公路建设业主的建设办公室无关。《合同协议书》建设内容里只是公路项目的建设，没有混凝土搅拌场的项目建设内容；建设办公室作为公路建设的业主对混凝土搅拌场项目既不要求也不参与竣工验收，更不需要双方结算及移交产权，项目完成后，桂资公司可以随意处置该混凝土搅拌场。2.钦州市云海公路工程监理有限公司的《证明》是证据之二，证明搅拌场所有权属于上诉人，与建设办公室无关。监理是建设业主委托，代表建设业主对建设工程项目质量、计量、进度等进行监督的机构，法律、法规对其职责、权限、作用及运作机制由详尽的规定，已是国内外通行的成熟的做法，对国有资本投资来说，聘请监理更是强制性的规定。钦州市云海公路工程监理有限公司证明混凝土搅拌场所有权属于上诉人与建设办公室无关，不在其监督的范围。3.《土地租赁合同》中承租者是桂资公司，此是证据之三，证明混凝土搅拌场租赁集体的土地建设的建（构）筑物，属于临时性质的，仅仅服务于上诉人的场所，与建设办公室无关。4.水电装饰部拥有工商部门2013年11月19核发的《营业执照》〔注册号为450703600121657(1-1)〕是证据之四，其可以证明水电装饰部是合同签订的主体，也是纳税和独自承担亏损的主体，符合劳动用工的主体。《民法通则》第二十六条、二十八条规定，公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户，个体工商户的合法权益，受法律保护；《劳动合同法》第二条“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法”。可见水电装饰部作为劳动用工的主体，也是合同的主体，当然能够也应该独立承担责任，包括安全责任。5.《处罚决定书》认定，立杆拉线的施工人员许光清、杨海、冼礼新属于水电装饰部出资人翁华强聘请的工人，此为证据之五。6.水电装饰部出资人翁华强与死者家属达成的《调解协议书》，赔偿死者家属33万元。该赔偿与最高人民法院《关于审理人身损害略偿案件适用法律若干问题的解释》第十条“承榄人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任"的规定相符，证明水电装饰部是事故赔偿的主体，此可以作为证据之六。7.国家安全生产监督总局《安全生产违反行为行政处罚办法》第六十八条“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”，生产经营主体既可以是法人，也可以是工商个体户等非法人的组织和自然人；既可以是合法生产者（具有资质）也可以是非法生产者（没有资质）。本案中水电装饰部就是生产经营主体。综上，上诉人关于“混凝土搅拌场由自己出资、自己建设、自己使用和处分，对于混凝土搅拌场的拉线生产活动而言，原告属于建设单位，是发包人，不属于施工单位，原告把混凝土搅拌场的拉线项目承包给水电装饰部，施工单位应属于水电装饰部，水电装饰部属于生产经营的主体，应由水电装饰部承担相应的责任”的主张证据充分确凿，形成环扣的证据链，人民法院应予认定。二、（钦北）安监管罚〔2017〕02号《行政处罚决定书》（以下简称02号处罚决定书）认定事实不清，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，应依法撤销。水电装饰部承领的是拉线工作，事故发生时其人员没有进到高压线网，线路也没有拉接。桂资公司的搅拌站需要员工看守，需要生活的用电，翁华强水电装饰部只是立电杆，法律也规定立杆需要资质，况且钦北区安全生产管理监督局（以下简称钦北安监局）调查翁华强等人的材料也没有的指向其施工超越资质施工，水电装饰部的《营业执照》，其经营范围为水电安装、电气安装；其聘请的员工许光清具有进“高压安装、维护”、“高压电作业”的电工资格证，02号处罚决定书认定“没有符合安全生产条件”是错误的。三、02号处罚决定书认定书没有查清案件相关的事实，导致其适用法律的错误，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，应依法撤销。1.水电装饰部从事的生产活动没有违反法律的禁止性规定，则其应承担安全事故的全部责任。2.如认定水电装饰部的生产活动违反国家的禁止性规定，那作为行政案件，被告应证明水电装饰部从事何种生产活动？违反哪些禁止性规定？上诉人那承担的只是选择过错的责任，并不是全部安全事故责任。《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十条“知道或者应当知道生产经营单位未取得安全生产许可证或者其他批准文件擅自从事生产经营活动，仍为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，责令立即停止违法行为，有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，但是最高不得超过3万元；没有违法所得的，并处5千元以上1万元以下的罚款”规定，如果说桂资公司把立杆施工定作给没有资质的翁华强水电装饰部的观点成立，也只是受到处5千元以上1万元以下的罚款，并不是承担安全责任事故的主体，更不是处予20万的罚款。四、02号处罚决定书程序违法。被上诉人钦北安监局在听证程序违法，《行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项规定“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”，但是被上诉人钦北区安全生产监督管理局在听证程序中并没有出示相关的证据给上诉人看，更没有给上诉人对证据进行质证，虽然上诉人代理人提出要质证每份证据但是被上诉人并不接受。听证的笔录上就没有记录对证据质证的意见，被上诉人钦北安监局的行为剥夺了上诉人的知情权和申辩的权利。根据《行政诉讼法》七十条第一款第（三）项的规定，人民法院应判决撤销该处罚决定。综上所述，请求：一、撤销钦北区人民法院（2018)桂0703行初8号行政判决书的判决；二、撤销(钦北）安监管罚〔2017〕02号《行政处罚决定书》；三、本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人钦北区安监局辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由并无事实，上诉人提出的混凝土搅土场是自己出资，自己是发包单位，不是建设和生产单位，这个说法是撇开了上诉人作为工程施工单位的大前提、基础和资格，所以得出了错误的认识和结论。上诉人作为工程建设单位，在承包钦北区新棠至大垌二级公路工程第一标段时，这个身份资格不能够撇开、绕开，由于上诉人作为第一标段的承包人，就决定了上诉人是工程施工者，属于生产主体，在公路开工建设至竣工验收这段时间，上诉人的生产经营主体身份是不变的，在施工过程中要完成电力拉设，工人宿舍的搭建以及相关安全措施的配置等，其作为施工者要完成一系列的生产工具机械安全措施以及设备设施，包括电力拉设、原料生产等都属于二级公路建设的配套工程，都不影响上诉人属于施工单位生产者的资格，哪怕在电力拉设中，有更具体的责任人，上诉人作为整个第一标段的施工单位，都不能够撇开抹杀上诉人施工单位资格，生产者的资格，其负有整个标段安全生产的职责和义务。因此，上诉人的第一大点的上诉理由不能否认上诉人自身生产经营主体的资格。钦北区政府事故调查报告也明确，除了桂资公司外没有其他公司作为生产单位，由于在生产建设中造成了人员的死亡事故，事故的原因直接指向了上诉人，在配套工程里面并没有完善安全措施，没有安全施工，发生了人员死亡的事故。根据《安全生产法》第一百零九条规定，发生死亡事故就可以处以20万至50万元的罚款。上诉人作为生产经营主体，生产施工的主要责任人，施工中存在安全措施不到位，导致事故发生，这个事实在调查报告中得出结论是清楚的，证据是充分的。在作出处罚决定前也告知了上诉人听证权利，举行了听证，履行了听证程序，处罚程序合法；被上诉人作出的处罚种类、方式、幅度都是在法律规定的范围内，是合适的，处罚决定也告知了上诉人救济权利和期限。综上，一审法院作出的一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。但钦北区安监局提交的2016年5月25日翁华强、许光清、冼礼新、杨海询问笔录（均为复印件），没有注明出处和经保管部门核对无误后加盖印章，不符合证据法定形式，一审法院对上述证据予以采纳不当，本院予以纠正。 另查明，(钦北）安监管罚〔2017〕02号《行政处罚决定书》已于2017年9月14日送达上诉人桂资公司。 本院认为，根据上诉人桂资公司的上诉意见及被上诉人钦北区安监局的答辩意见，本案争议焦点是：一、桂资公司是否案涉事故的责任主体？二、钦北区安监局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法？关于第一个焦点问题。根据查明的事实，混凝土搅拌场是是桂资公司承包的钦州新棠至大垌公路工程（NO1标段）的配套工程，建设混凝土搅拌场的用电申请、材料提交、供电方案协议、土地租赁合同的主体等均是桂资公司或其授权委托代理人，该搅拌场是桂资公司自己出资、自己建设、自己使用的配套工程，桂资公司是该搅拌场的建设单位，属于《中华人民共和国生产安全法》规定的生产经营单位，是本案安全事故的责任主体，桂资公司诉称案涉工程发包给水电装饰部施工，水电装饰部是案涉事故的责任主体，但没有提供双方签订的承包合同等证据证明，没有完成桂资公司将案涉工程发包给水电装饰部施工的举证责任。因此，桂资公司诉称其不是案涉事故责任主体没有事实和法律依据。关于第二个焦点问题。钦北区安监局行政处罚认定事实的主要证据有施工人员的询问笔录、用电申请、供电方案协议、土地租赁合同、事故调查报告、钦北区政府对事故调查处理意见的批复等，上述证据足以证明事故发生的原因是安全措施不到位、事故的等级属于一般生产安全责任事故、桂资公司是负有责任的主体，钦北区安监局作出的行政行为主要证据充分；根据《中华人民共和国生产安全法》第一百零九条第（一）项的规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位……由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”，钦北区安监局对桂资公司处以二十万元的罚款，适用法律正确；桂资公司认为钦北区安监局在听证程序中没有出示相关的证据没有给上诉人对证据进行质证，根据钦北区安监局提供的听证笔录，该笔录记载有“当事人质证”的内容，桂资公司的此节上诉理由与查明的事实不符，本院不予采纳。 综上所述，被上诉人钦北区安监局作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持；上诉人桂资公司的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西桂资工程建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦乐熙 审判员  阮 真 审判员  钟凌意 二〇一八年十二月十七日 书记员  郭杨兴