贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初542号 原告遵义集顺达交通运输（集团）出租汽车有限责任公司。住所地：遵义市红花岗区海尔大道南岭路。 统一社会信用代码：915203027660695623。 法定代表人李争锐，系该公司总经理。 委托代理人郭民，贵州钝初律师事务所律师。 委托代理人邱婧，贵州钝初律师事务所律师。 被告遵义市交通运输局。住所地：遵义市汇川区苏州路中段。 统一社会信用代码：11520300009500028L。 法定代表人周权茂，系该局局长。 委托代理人张帆，该局运输管理科科长。 委托代理人赵勇，贵州他山律师事务所律师。 第三人遵义市公共交通（集团）有限责任公司。住所地︰遵义市红花岗区中华路大井湾。 统一社会信用代码：91520300750177075Q（1-1） 法定代表人张羽飞，系该公司董事长。 委托代理人吴杰，贵州他山律师事务所律师。 原告遵义集顺达交通运输（集团）出租汽车有限责任公司（以下简称遵义集顺达出租汽车公司）诉被告遵义市交通运输局及第三人遵义市公共交通（集团）有限责任公司（以下简称遵义市公交公司）确认经营许可行政合同违法一案，原告遵义集顺达出租汽车公司于2018年1月26日向本院提起行政诉讼，本院于4月10日裁定驳回其起诉，原告不服上诉至遵义市中级人民法院，8月28日，遵义市中级人民法院作出裁定，撤销本院作出的(2018)黔0321行初59号行政裁定，裁定本院继续审理。本院10月8日立案后，依法另行组成合议庭，于12月28日公开开庭审理了本案。原告遵义集顺达出租汽车公司法定代表人李争锐及委托代理人郭民、邱婧，被告遵义市交通运输局委托代理人张帆、赵勇，第三人遵义市公交公司委托代理人吴杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告集顺达运输公司诉称，根据《中共遵义市委四届市委常委会第90次会议纪要》，遵义市道路运输管理局(以下简称遵义市交通局)以签订《遵义市中心城区出租汽车经营许可行政合同》的形式，授予第三人遵义市公共交通(集团)有限责任公司(以下简称遵义市公交公司)478辆出租车经营权。后遵义集顺达交通运输(集团)公司与第三人签订了《置换协议》，遵义集顺达交通运输(集团)公司用其持有的公交车经营权换取第三人的出租车经营权，总共换取了第三人遵义市公交公司134台出租车的经营权。遵义集顺达交通运输(集团)公司向遵义市交通局提交了《关于签订《出租汽车经意许可行政合同》的报告》(遵集报〔2015〕05号)，遵义市交通局确定原告遵义集顺达交通运输(集团)出租车有限责任公司(以下简称集顺达出租车公司)为出租车经营权许可相对人，于2015年8月28日签订了《遵义市中心城区城市出租车经营许可行政合同》，对原告遵义集顺达出租车公司的经营权进行了许可。 2017年5月22日，遵义市交通局、遵义市财政局联合作出遵市交发(2017)109号《关于印发(遵义市中心城区出租汽车经营权有偿使用费清退方案>的通知》，拟将对遵义市中心城区出租汽车经营权有偿使用费进行清退。原告根据文件内容向有关部门申请退还有偿使用费，2017年11月15日遵义市交通局以遵交信复〔2017〕1101号《对李争锐同志信访事项的处理意见书》告知集顺达出租车公司其取得的出租车经营权不属于清退范围，不同意退款。原告此时才知道，其获得的出租车经营权属于无偿取得的，没有支付有偿使用费。《贵州省城市公共交通条例》(以下简称《条例》)第三十四条规定“未收取有偿使用费或者权属有争议的城市公共交通客运经营权不得转让。”、《条例》第三十五条第一款规定“出租车客运经营权收取有偿使用费的，经批准后可以转让”。由于第三人遵义市公交公司取得的出租车经营权没有支付有偿使用费，根据《条例》规定遵义市公交公司的出租车经营权是不得转让的，遵义市交通局作为出租者经营权的许可人，知道遵义市公交公司的出租车经营权没有支付有偿使用费，不能转让，但仍然许可原告获取了134台出租车的经营权，其行政许可行为违法。原告不知道遵义市公交公司出租车经营权不能转让的事实，但基于对遵义市交通局行政许可的信赖，受让了遵义市公交公司的出租车经营权，现在由于其获取的出租车经营权不能获得退费，其利益已经受到损害。 原告认为，被告作为国家客运管理机构，对相关领域的法律、法规熟知，并且也了解出租车经营权的许可情况，其在知晓遵义市公交公司的出租车经营权不能转让的情况下，仍然允许其将经营权转让给原告，损害了原告的合法权益。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条，“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当受理”，原告特向法院提起诉讼，请求法院确认被告遵义市道路运输管理局与原告签订《遵义市中心城区出租汽车经营许可行政合同》的行为违法，损害了原告的合法利益，本案诉讼费由被告承担。 被告遵义市交通运输局辩称，一、关于与本案有关的背景和相关情况的陈述。（一)与本案有关的背景：2014年10月31日遵义市委常委召开了四届市委常委会第90次会议，并形成了《中共遵义市委常委会议纪要》(四届90号之一)。会议审议并原则同意了《遵义市公共交通集团有限责任公司组建方案(送审稿)》。该方案明确，为提高遵义市中心城区公共交通服务保障能力，理顺公共交通经营管理体，缓解城市交通拥堵，实现遵义市中心城区公交集约经营和“一城一交”(一座城市一家公交企业)的目标，拟组建遵义市公共交通集团有限责任公司，即本案第三人。并明确向市公交公司配置出租汽车经营权478辆。同时由市政府投入10961.54万元，解决有关问题。(二)原告与第三人签订《车辆置换协议书》、原遵义市道路运输管理局分别与第三人和原告签订出租汽车经营许可行政合同，以及其他情况。此前，第三人已提前完成企业组建工作，并于2014年4月27日与原告之母公司遵义集顺达交通运输(集团)公司，以及遵义集顺达交通(集团)公共汽车有限责任公司和遵义市运输装卸公司签订了《车辆置换协议书》。该协议约定了第三人用197辆在2014年取得的遵义市中心城区城市出租汽车经营权和现金结1640万元置换遵义集顺达交通(集团)公共汽车有限责任公司在遵义市中心城区营运的81辆市公共汽车及其经营权。 2015年5月，根据上述《中共遵义市委常委会议纪要》精神，被告与第三人签订了《遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合》，明确“甲方(被告)授予乙方(第三人)出租汽车经营权478辆。经营权使用期限为10年，自甲方为乙方办理车辆《道路运输证》之日计算。合同签订后，乙方必须按照甲方出租车运力分期投放计划的数量、时间安排，按甲方要求完善车辆标识标志和设施设备后投入营运，逾期视为自动放弃经营权，甲方有权对经营指标另行处理。” 2015年8月28日，原遵义市道路运输管理局与原告签订《遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合同》(以下简称《被告与原告间合同》)，明确原遵义市道路运输管理局授予原告134辆出租汽车经营权。 2017年5月22日，我局和遵义市财政局联合印发了《关于印发 二、关于本案的焦点问题 原告诉称，根据《贵州省城市公共交通条例》第三十四条 和第三十五条第一款之规定，被告在知道第三人出租汽车经营权没有支付有偿使用费，不能转让的情况下，仍许可原告受让134辆出租汽车经营权，因此，被告行政许可行为违法，致使原告不能获得出租汽车有偿使用费退费，损害了原告利益。据此，本案焦点问题可归纳为，原遵义市道路运输管理局签订《被告与原告间合同》的行为是否是根据《贵州省城市公共交通条例》第三十五条之规定，而作出的批准原告受让经营权的行为。 (一)原告认为是受让行为，其前提是第三人依法履行了法定程序，享有134辆出租汽车经营权。但第三人并未依法履行法定程序，并不享有134辆出租汽车经营权。 《贵州省城市公共交通条例》第二十三条规定，自经营许可协议签订之日起10日内，客运管理机构应当向申请人颁发城市公共交通经营许可证(以下简称经营许可证)；对城市公共交通经营者投入运营的车辆，客运管理机构经审核符合许可要求的，应当配发道路运输证。据此，城市公共交通经营者必须申领经营许可证和道路运输证后，才享有相应车辆的经营权。本案中，第三人只与原遵义市道路运输管理局签订了经营许可合同即经营许可协议，而未变更经营许可证(对已申领经营许可证的经营者，其增加经营车辆数量时，不再重新申领经营许可证，而是变更经营许可证记载的车辆数量)，也未实际投入车辆运营，自然也未申领道路运输证。因此第三人虽已与原遵义市道路运输管理局签订了《遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合》，但因其未变更经营许可证，未实际投入134辆运营的车辆，未申领134辆出租汽车道路运输证，其依法并不享有134辆出租汽车经营权。 (二)原告认为是受让，其应支付相应的对价。事实上原告支付的对价中，其公共汽车经营权期限早已届满。 (三)签订《被告与原告间合同》的行为，事实上是原遵义市道路运输管理局无偿授予原告出租汽车经营权的行为，不是许可原告受让第三人出租汽车经营权指标的行为。 综上，为提高遵义市中心城区公共交通服务保障能力，理顺公共交通经营管理体制，缓解城市交通拥堵，同时为保障原出租汽车经营权有偿使用权人的利益，遵义市政府已投入了大量资金。原告要求确定原遵义市道路运输管理局行为违法，进而争取不当利益的请求，没有法律和事实依据，请人民法院依法驳回其诉请。 第三人遵义市公交公司参诉意见是︰与被告一致。补充说明，在与原告签订置换协议时，并没有涉及拥有出租车，并不是基于我方的置换协议产生的行政许可，而是基于对其颁发的一个新的行政许可。 原告为证明其主张，向本院提交了如下证据，并说明其证明目的。 1、原告营业执照、法人身份证明。 证明目的：证明原告诉讼主体资格。 2、关于印发《遵义市中心城区出租汽车经营权有偿使用费清退方案》遵市交发〔2017〕109号； 证明目的：证明遵义市交通运输局、遵义市财政局联合发文，拟将对遵义市中心城区出租汽车经营权有偿使用费进行清退。 3、遵义市中心城区出租汽车企业经营权有偿使用费清退申报表、遵义市交通运输局对李争锐同志信访事项的处理意见书（遵交信复〔2017〕1101号）； 证明目的：证明原告根据清退方案申报出租车有偿使用费，但被遵义市交通局告知集顺达出租车公司取得的出租车经营权不属于清退范围，不同意退款。 4、遵义市中心城区2003年出租车等城市公共客运交通经营权有偿出让及中巴车退出市区营运工作实施方案、遵义市中心城区中巴车清退工作方案； 证明目的：证明原告取得公交车经营权系根据遵义市城市管理局出具的实施方案，有偿取得公交车经营权。 5、遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合同、20145月7日车辆置换协议、《公证书》部分购车收条、发票、道路运输经营许可证。 证明目的：1、证明被告根据原告的报告及原告与第三人签订的《置换协议》，违法、违规允许第三人转让出租车经营权的事实，并向原告颁发《道路运输经营许可证》。2、案外人遵义市公共交通（集团）有限责公司用97辆出租车经营权及970万现金置换原告81台公交车及经营权；37辆出租车经营权置换22台LGP公交车及190万现金，证明原告系有偿取得出租车经营权；3、证明原告购买公交车、LGP车，其中LGP车辆6992000元，共计1311.9万元。 经举证、质证，被告对原告提供的证据质证意见是︰对原告提供的1号证据三性及证明目的均无异议；对2号证据真实性、合法性无异议，但是与本案无关，对其证明目的不予置评；对3号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对其证明目的不予置评；对4号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对其证明目的不予置评；对5号证据中的“遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合同（2014公交车置换）”三性无异议，对其证明目的有异议，对其中的《公证书》真实性无异议，对其合法性有异议，不产生置换的效力，而且与本案无关，故不能达到其证明目的，对收条、发票真实性、合法性无异议，但与本案无关，对道路运输许可证（2018年12月11日颁发）真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到其证明目的。 第三人质证意见与被告方质证意见一致。 被告遵义市交通运输局在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、原遵义市道路运输管理局2015年8月28日与原告签订的《遵义市中心城区城市出租车经营许可行政合同》； 证明目的：证明遵义市道路交通运输局与原告于2015年8月28日签钉了《遵义市中心城区城市出租车经营许可行政合同》，该合同明确被告直接授予原告134车辆出租汽车经营权，而非被告作出转让许可。 2、贵州省道路运输局关于印发《贵州省出租汽车客运经营权转让程序规定》的通知（黔运城客[2013]26号）。 证明目的：证明出租汽车客运经营权转让，转让双方应当提交道路运输证原件和转让申请表等材料。本案中，原告并未提交相应的材料，因此，原告遵义市道路运输管理局对其许可行为，并非转让许可。 经举证，质证，原告对被告提供的证据质证意见是︰对被告提供的1、2号证据三性无异议，但是不能达到其证明目的。第三人对被告提供的证据三性及证明目的均无异议。 经举证、质证，本院认证如下︰对原告提供的1号证据的三性及证明目的予以确认，2号至5号证据与本案没有关联性。对被告提供的1号证据的三性及证明目的予以确认，2号依据不适用本案。 经审理查明：2014年5月7日，﹙甲方﹚遵义市公共交通﹙集团﹚有限公司、﹙乙方﹚遵义集顺达交通运输（集团）公共汽车有限责任公司、﹙丙方﹚遵义集顺达交通运输（集团）、﹙丁方﹚遵义市运输装卸公司签订《车辆置换协议》，该协议其中载明︰一、甲方用197辆在2014年取得的遵义市中心城区城市出租汽车经营权和现金1640万元置换乙方在遵义市中心城区营运的81辆城市公共汽车及其经营权。置换后，公共汽车所有权及其以后经营权属甲方所有，出租汽车所有权及其以后经营权属乙方所有。二、乙方通过置换取得的197辆出租汽车经营权和现金1640万元分配方式为：（一）丙方享有97辆出租汽车经营权和现金970万元；（二）丁方享有100辆出租汽车经营权和现金670万元。六、甲方置换给乙方的197辆城市出租汽车，其车辆上户费用和保险费用由丙方和丁方自行承担。八、在乙方向甲方交付81辆城市公共汽车前，政府尚未发放的乙方的城市公共汽车燃油补贴属乙方所有，交付之日以后的补贴属甲方所有。十一、丁方应积极参加2014年遵义市中心城区城市出租汽车特许经营权招标活动，如果丁方中标，其中标的出租汽车特许经营权指标无条件归甲方所有，有义务无条件协助甲方在相关部门办理变更手续。 2015年8月28日，原遵义市道路运输管理局﹙合同甲方﹚与原告遵义集顺达出租汽车公司﹙合同乙方﹚签订《遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合同》，其中载明︰1、根据《中共遵义市委四届市委常委会第90次会议会议纪要》决议，遵义市道路运输局管理局与遵义市公共交通(集团)有限责任公司签订《遵义市中心城区出租汽车经营许可行政合同》，授予遵义市公共交通(集团)有限责任公司478辆出租汽车经营权，经营期限10年，经营区域为遵义市中心城区(含红花岗区、汇川区、新蒲新区)；2、遵义市公共交通(集团)有限责任公司为了有序推进“公交都市”创建工作，促进城市公共交通行业健康发展，经请示市道路运输局同意，用已获取的出租汽车经营权指标，置换遵义集顺达交通运输(集团)公司64辆公交车经营权(其中22辆经管区域为风岗县城区)，同时遵义市公共交通(集团)有限责任公司与遵义市道路运输管理局解除《遵义市中心城区出租汽车经营许可行政合同》，由遵义市道路运输局依据遵义市公共交通(集团)有限责任公司与遵义集顺达交通运输(集团)公司签订的《置换协议》和集顺达交通运输(集团)公司《关于签订的报告》(遵集报[2015]05号)直接授予乙方出租汽车经营权；3、依据遵义集顺达交通运输(集团)公司与遵义市公共交通(集团)有限责任公司签订的《置换协议》以及集顺达交通运输(集团)公司关于签订的报告》(遵集报[2015]05号)，遵义市道路运输局确定乙方为出租汽车经营许可相对人，为明确双方各自的权利和义务，维护我市中心城区出租汽车正常营运秩序，保证市民出行需求，保护经营者的合法权益，根据《贵州省城市公共交通条例》的规定，签订本行政合同。同时该合同还载明“经营原则；定义解释；经营数量、期限、营运区域；车辆及实施要求；服务质量和运价标准；权利义务；安全和稳定；违约责任”等内容；其中经营数量、期限、营运区域中约定︰经营权的授予，指甲方与乙方签订本合同，甲方授予乙方在经营期限内和经营区域范围内依法经营约定数量出租车业务的权利，经营期间同营运车辆紧密固定，不得调剂移植给其他车辆使用；甲方依法授予乙方出租车经营权134辆，经营权使用期限为10年。 原、被告双方签订上述合同后，2017年10月23日，原告因依据《遵义市中心城区出租汽车企业经营权有偿使用费清退方案》向被告申报经营许可证编号为20140008的133辆出租汽车经营权有偿使用费的清退费用时，被告认定其133辆出租汽车经营权初始来源不符合该方案的规定，不属于清退对象。故原告向本院提起行政诉讼。 另查明，原告遵义集顺达出租汽车公司是遵义集顺达交通运输﹙集团﹚公司的子公司。 2017年10月10日，中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室关于印发《遵义市承担行政职能事业单位改革试点实施方案》的通知，其中“职能清理和机构调整”第6点明确︰将市道路运输管理局﹙市交通稽查支队﹚承担的出租汽车客运经营权转让审批、经营性道路客货运输驾驶员从业资格许可等9项行政许可职能划转市交通运输局原内设的宣传法规科。 本院认为：原告遵义集顺达出租汽车公司是遵义集顺达交通运输﹙集团﹚公司的子公司，是独立的企业法人。根据原告提供的﹙甲方﹚遵义市公共交通﹙集团﹚有限公司、﹙乙方﹚遵义集顺达交通运输（集团）公共汽车有限责任公司、﹙丙方﹚遵义集顺达交通运输（集团）、﹙丁方﹚遵义市运输装卸公司于2014年5月7日签订的《车辆置换协议》，和2015年8月28日原、被告双方签订的《遵义市中心城区城市出租汽车经营许可行政合同》内容看，原告与第三人之间不存在“公交车”与“出租车”的“置换”关系。原、被告双方签订出租汽车经营许可行政合同，是因前述四个公司的车辆置换，对城市出租车营运产生一定影响，被告为了维护城区出租汽车正常营运秩序，保障市民出行需求，促进城市公共交通的发展，依其职权许可原告出租汽车经营权指标，合同明确载明直接授予原告享有一定数量出租汽车经营权，被告确定原告为出租汽车经营许可相对人。综前所述，原告诉称没有事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下︰ 驳回原告遵义集顺达交通运输（集团）出租汽车有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告遵义集顺达交通运输（集团）出租汽车有限责任公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  付华俊 人民陪审员  张家学 二〇一八年十二月二十九日 法官助理黄开群 书记员李小冬