辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1687号上诉人（原审被告）：灯塔市人民政府。法定代表人：王立伟，系市长。委托代理人：郑思敏，灯塔市环境保护局工作人员。委托代理人：施晓娇，辽宁文正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：辽阳佳美纺织有限公司。法定代表人：庄福杰，系该公司经理。委托代理人：任雪冬，辽宁襄平律师事务所律师。上诉人灯塔市人民政府因与被上诉人辽阳佳美纺织有限公司不履行行政补偿职责一案，不服辽阳市中级人民法院（2017）辽10行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，辽阳佳美纺织有限公司于2001年11月6日成立。2004年7月21日，经灯塔市村镇建设办公室批准辽阳佳美纺织有限公司工业用地6168平方米，2008年灯塔市人民政府给辽阳佳美纺织有限公司颁发了工业用地使用证。到2015年4月，辽阳佳美纺织有限公司在此地上建设厂房、办公室等合计4497.13平方米，灯塔市人民政府给辽阳佳美纺织有限公司颁发了房屋所有权证。辽阳佳美纺织有限公司在厂区内还建有无照房两处合计213.28平方米。辽阳佳美纺织有限公司的营业执照核发至2031年10月21日。2017年5月政府发布《责令企业办理注销公告》，责令辽阳佳美纺织有限公司注销企业。2017年10月17日，辽阳佳美纺织有限公司申请对其公司房屋、土地、搬迁损失等进行评估。该院依法委托相关部门开展评估。2018年1月12日，辽阳智达资产评估事务所对佳美纺织有限公司的构筑物及附属设施评估值人民币181114.86元；设备搬迁费损失及存货运输费损失评估值人民币514270.68元。2018年6月6日，辽宁方圆房地产土地评估有限公司对佳美纺织有限公司房地产重置价值评估值人民币9508018.00元；对土地总地价评估值人民币1572800.00元，以上总评估值人民币11776203.5元。评估费人民币84754.72元。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第一条、第六条规定，地方各级人民政府为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，应当对本行政区域的环境质量负责。法律赋予政府权利的同时，也要求政府履行相应义务。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条规定体现了信赖保护原则，即行政行为相对人基于对行政权力的合理信赖，以此安排自己的生产生活，行政机关不得擅自改变其已作出生效的行政行为，确需改变的，由此给行政相对人造成损失的，应当给予补偿。因此行政补偿并非以行政机关的行政行为违法为前提。故此，庭审中，灯塔市人民政府以辽阳佳美纺织有限公司的公司建于饮用水源地二级保护区内，政府对其进行的是依法关闭，不予补偿的答辩无法律依据。本案中，灯塔市人民政府依据省、市政府相关文件规定，对不符合“四条红线”等要求，不符合现行环境管理要求的辽阳佳美纺织有限公司予以关闭，符合相关规定。但辽阳佳美纺织有限公司是政府批建的合法企业，有政府核发的营业执照，对其关闭造成的损失依照许可法第八条的规定政府负有相应的补偿义务，因此辽阳佳美纺织有限公司诉请灯塔市人民政府履行补偿职责于法有据。本案中，相关评估为辽阳佳美纺织有限公司申请，灯塔市人民政府参与，依法委托，相关部门组织评估，其评估程序符合法律规定，对评估结果该院予以支持。辽阳佳美纺织有限公司认为土地评估结果过低而申请重新评估无法律依据，该院不予支持。党的十八大以来中央就明确提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”等新理念新思想新战略，作为政府应是依法治国的先行者和代表。本案中，辽阳佳美纺织有限公司为政府合法批建企业，相关手续齐备，灯塔市人民政府对其停电停产，予以关闭，责令注销。而且灯塔市人民政府关闭企业后，亦未开展善后工作，化解矛盾，进而致引发诉讼。在案件审理过程中，该院欲商请政府协调处理，但相关领导称政务繁忙，协调工作不能开展；第二次开庭时请政府工作人员反馈被关停企业政府后续处理情况，其承诺后未回复。综上，辽阳佳美纺织有限公司诉请灯塔市人民政府，对其企业关闭造成损失请求经济补偿的要求符合法律规定，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第九十八条之规定，判决：灯塔市人民政府在该判决发生法律效力之日起60日内，补偿辽阳佳美纺织有限公司的资产损失人民币11776203.5元，对应房产、土地灯塔市人民政府收回。评估费人民币84754.72元和案件受理费人民币50元，由灯塔市人民政府承担。上诉人灯塔市人民政府上诉称，原审判决将本案案由定为行政补偿纠纷类，但判决却按运行补偿方式标准进行计算，灯塔市人民政府并未占有使用辽阳佳美纺织有限公司的构筑物及附属设施，因此一审法院组织鉴定房地产重置费用、土地评价估值费用、构筑物及附属设施评估、搬迁等费用于法无据，辽阳佳美纺织有限公司名下的房屋并未产生变动，而本案并非动迁补偿纠纷，这种鉴定与本案无关，没有意义。原审法院认为辽阳佳美纺织有限公司的手续齐全，其理由是有政府核发的营业执照，但是灯塔市人民政府认为该企业的手续并不完备，原审法院没有核实辽阳佳美纺织有限公司是否办理了环评手续，如辽阳佳美纺织有限公司未办理，则其不应进行生产，灯塔市人民政府对其采取关闭就没有造成该企业的该企业的任何经济损失，并不是拥有营业执照就具备生产经营的全部要件，请二审法院给以查清此事。本案还有一个实际情况就是现在相关部门正在重新核定保护区的范围，辽阳佳美纺织有限公司是否在重新核定后的荡然无存内还要看结论，原审法院直接让灯塔市人民政府以购买的方式收回房产土地没有法律支持。辽阳佳美纺织有限公司及原审法院也均认可灯塔市人民政府的关闭行为是正确的，但判决结果却未能给以体现，让人不解。行政补偿不等同于动迁补偿，法院这样计算损失，灯塔市人民政府不能接受。请求撤销原判，改判驳回辽阳佳美纺织有限公司的诉讼请求。被上诉人辽阳佳美纺织有限公司答辩称，辽阳佳美纺织有限公司因灯塔市人民政府的关闭行为，致使辽阳佳美纺织有限公司无法生产，辽阳佳美纺织有限公司需重新选厂址，征用土地、建设厂房，购置设备、搬迁等，必然会发生相关的费用，因此灯塔市人民政府应尽合理的补偿义务。上述费用经评估部门确定，灯塔市人民政府不予认可毫无道理。灯塔市人民政府关闭辽阳佳美纺织有限公司的文件夹中，明确记载是因为辽阳佳美纺织有限公司处在饮用水源保护区，而非没有环评手续。辽阳佳美纺织有限公司是织布（印染外加工）及床上用品加工，无污染排放，且在2001年便依法成立，并不需要环评手续。灯塔市人民政府不能朝令夕改，辽阳佳美纺织有限公司已停产两年，损失无法逆转，灯塔市人民政府以正在重新核定保护区范围否认补偿是错误的。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，灯塔市人民政府依据省、市政府相关文件规定，对不符合“四条红线”等要求，不符合现行环境管理要求的建于饮用水源地二级保护区内的辽阳佳美纺织有限公司予以关闭，符合相关规定。辽阳佳美纺织有限公司是政府批建并取得政府核发营业执照的合法企业，因被关闭造成了损失，原审法院遵循行政许可法的信赖保护原则，依据评估结论，判决灯塔市人民政府给予相应的补偿并收回对应房产、土地，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，应予维持。灯塔市人民政府的上诉请求没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人灯塔市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张宇庭审判员  张云涌审判员  李永财二〇一八年十二月十二日法官助理孙艳书记员王欣