云南省蒙自市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）云2503行初41号 原告红河州新风情旅游汽车有限公司。所在地址：蒙自市文萃路龙泰花园B9-6号。 法定代表人周建民，职务：总经理。 委托代理人蒙彦均，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人李遇蓝，云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告蒙自市道路运输管理局。所在地址：蒙自市天马路50号。 法定代表人沈冀，职务：局长。 出庭负责人刘东，蒙自市道路运输管理局副局长。 委托代理人杨煜峰，云南亚尊律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人熊娅，云南亚尊律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告红河州新风情旅游汽车有限公司不服被告蒙自市道路运输管理局于2017年7月20日作出的《关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》一案，于2018年1月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审理认为原告要求撤销的《立即停业整顿的通知》对原告权利义务不产生实际影响，作出（2018）云2503行初3号行政裁定书，驳回原告红河州新风情旅游汽车有限公司的起诉。原告不服向红河哈尼族彝族自治州中级人民法院提起上诉，红河哈尼族彝族自治州中级人民法院审理后裁定：一、撤销蒙自市人民法院（2018）云2503行初3号行政裁定。二、本案指令蒙自市人民法院继续审理。本院于2018年8月29日立案后，于2018年8月30日向被告蒙自市道路运输管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告红河州新风情旅游汽车有限公司（以下简称新风情公司）的委托代理人蒙彦均、李遇蓝，被告蒙自市道路运输管理局（以下简称市运管局）的出庭负责人刘东、委托代理人杨煜峰、熊娅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告经多次检查和进驻整顿，认为原告长期存在重大道路运输安全生产隐患，严重违反相关法律法规的规定，于2017年7月20日作出蒙运管〔2017〕59号《关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》，要求原告在接到本通知后，立即暂停一切业务并按要求开展整改。 原告新风情公司诉称，1．被告是蒙自市交通运输局的内部机构，其法律地位是行政机构而非行政机关。《中华人民共和国安全生产法》未授权被告可依据该法作出行政处罚，目前也没有任何其他的法律、法规授权被告可作出行政处罚，被告没有作出行政处罚的主体资格。2．被告对原告作出的《停业整顿通知》未依法告知原告作出行政处罚的事实及依据，未告知相应的权利，未依据《中华人民共和国安全生产法》先行作出责令限期改正的行政处罚。调查、取证严重违反法定程序，执法过程中调查笔录只有一人签字，被告捏造违法事实，先行内定处罚结果，严重损害原告合法权益。相关证据材料在作出处罚之后调取，视为被告作出处罚没有事实依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，违反法定程序的，应当予以撤销。3．被告应当依据专门的道路交通安全法律法规行使监督管理权，而非依据《中华人民共和国安全生产法》，被告系适用法律错误。4．原告已积极履行《中华人民共和国安全生产法》规定的各项义务，不存在该法第九十四条规定的违法情节。原告在管理上存在的其他轻微瑕疵，已及时纠正，未造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”故被告作出的《停业整顿通知》无事实依据。5．被告违法行政，给原告造成巨大的经济损失和名誉损害，应当依法予以赔偿。 综上，原告为维护自身的合法权益，依法提起诉讼，请求判决撤销被告2017年7月20日向原告作出的《蒙自市道路运输管理局关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》；由被告赔偿原告停业整顿期间的损失（截止到2018年12月12日，停业期间损失为405019.29元）；诉讼费由被告负担。 原告新风情公司向本院提供了以下证据： 第一组：《蒙自市道路运输管理局关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》、《整改通知》、《违法行为通知书》。 欲证明：被告以停业整顿为由，责令原告将全部车辆停回车籍所在地停放；并越权对原告做出拟予以关闭的行政处罚；被告违法行政的事实。 第二组：费用支付依据、支付凭证、发票、记账凭证及工资表。 欲证明：被告的违法行政行为给原告造成了巨大的损失（截止到12月12日，停业期间损失为人民币405019.29元）。 被告市运管局辩称。 一、《停业整顿通知》、《整改通知》系被告在对道路运输行业进行管理的过程中作出的行政管理措施，并非行政处罚。 2017年2月22日起，被告陆续收到原告的部分车主因公司经营问题寄来的投诉信。基于对道路运输行业的监管职责，被告对原告进行安全生产检查，联合其他安全监管部门实施调查，发现原告存在诸多重大安全隐患，经过多次督促整改以及多部门进驻整顿后，仍不具备安全生产条件。原告作为从事旅游客运的经营者，肩负着保障旅客生命、财产安全的义务，在多次要求整改均未落实到位，无法达到安全生产条件的情况下，实际上已不具备道路运输的许可条件。为保障人民群众的生命、财产安全，消除原告的安全生产隐患，使其达到安全生产条件，符合正常道路运输的经营条件，被告才向其作出《停业整顿通知》，要求其在期限内进行整顿，只要整顿合格，就可以随时恢复生产经营状态。在其未按要求进行整顿后再次发出《整改通知》。被告作出上述两份通知，系纠正原告安全生产违法行为而作出的管理措施，并非为惩治其违法生产行为而作出的处罚。 二、被告作出《停业整顿通知》、《整改通知》合法、适当。 1、被告具有对道路运输进行管理的法定职权。 根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。本案中，被告作为负责具体实施道路运输管理工作的部门，有权对原告的道路客运经营活动进行监督和管理。 2、被告向原告作出的《停业整顿通知》、《整改通知》程序上未违反法律规定。 被告多次对原告的安全生产状况进行检查，发现存在诸多重大安全隐患，联合其他职能部门有针对性地督促其整改，但仍无法达到正常安全生产状态。为了保障人民群众的人身、财产安全，履行工作职责，被告联合其他职能部门将调查工作中确认的情况汇报至蒙自市安全委员会，市安委会于2017年6月30日向被告发出《安全生产隐患挂牌督办通知书》，要求被告根据相关法律之规定对原告进行处理。为使原告达到安全生产条件，被告向其作出《停业整顿通知》《整改通知》，并告知如在规定期限内未按要求整改，将依据相关法律进一步作出处理，程序上未违反法律的规定。 3、被告作出《停业整顿通知》、《整改通知》事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。 2017年2月至7月期间，被告多次采取日常安全巡查和多部门联合检查的方式对原告开展调查，在发现原告生产经营活动存在安全隐患后，均告知公司负责人并要求整改，公司负责人对检查情况未表示异议，签字确认存在的问题并表示进行整改，但长达五个月的时间，经被告现场调查，原告仍存在《中华人民共和国安全生产法》第94条列举的情形，为了保障道路客运安全，被告作出责令停业整顿的行政管理措施事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。 综上，被告作出的行政行为事实清楚、证据确实充分，程序合法、适用法律正确，依法应予以维持。请依法驳回原告的全部诉讼请求；案件受理费由原告自行承担。 被告市运管局向本院提供了以下证据、依据： 第一组：事业单位法人证书、事业单位法定代表人身份证复印件、红机编〔2008〕58号、红编〔2015〕58号、红云管〔2017〕20号、红编〔2016〕121号、红交党组〔2017〕8号文件、通知。 欲证明：被告的基本身份情况及具有对辖区内道路运输进行管理的工作职责的事实。 第二组：情况反映（六份）、关于红河州新风情旅游汽车有限公司存在重大安全生产隐患的通知、关于对红河州新风情旅游汽车有限公司存在重大安全生产隐患进行停业整顿工作方案、印发通知、蒙自市人民政府关于成立红河州新风情旅游汽车有限公司重大安全隐患整治工作领导小组的通知、安全生产隐患督办通知书、蒙自市道路运输管理局文件处理签、关于对红河州新风情旅游汽车有限公司存在重大安全隐患开展整顿工作情况报告、安全生产隐患挂牌督办通知书、蒙自市道路运输管理局关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知、蒙自市道路运输管理局关于对红河州新风情旅游汽车有限公司停业整顿工作情况的汇报、整改通知（2017-03号）。 欲证明：自2017年2月22日起，被告多次收到原告部分车主的投诉信，联合多部门对原告进行调查，发现存在诸多重大安全隐患。蒙自市安全生产委员会发文要求督办，被告基于对道路运输行业的监管职责，通知原告在限期内整顿，程序上符合法律规定的事实。 第三组：现场检查记录、2017年第一季度安全大检查专项检查表、道路运输企业安全检查情况记录表（八份）、道路旅游客运市场秩序整治专项检查记录表（两份）、蒙自市道路运输行业汛期安全生产检查记录表（三份）、安全生产专项检查记录表、2017年安全生产月道路运输企业检查记录表、2017年第二季度道路运输企业安全检查情况记录表、整改通知（2017-02）发文登记表、会议纪要、会议记录。 欲证明：自2017年3月起，被告多次对原告进行道路运输安全检查，发现存在诸多重大安全隐患，多次要求原告整改未果。经多部门联合督促整改、进驻整顿，原告存在安全隐患仍一直持续的事实。 第四组：红河州新风情旅游汽车有限公司停业整顿教育培训会议全套资料、询问笔录、从业人员安全学习、教育培训记录、GPS监控记录、安全隐患排查记录表、车辆安全设施设备定期（月）检查台账、2017年行车路单及车辆实际运行轨迹截图、现场笔录、道路运输企业安全检查情况记录表（两份）、蒙自市道路运输管理局关于对红河州新风情旅游汽车有限公司停业整顿工作复核验收情况的汇报。 欲证明：被告向原告发出限期整改的通知后，通过向原告的负责人和车辆实际控制人了解和调取相关材料，发现原告并未按要求整改，依然存在诸多重大安全隐患的事实。 第五组：《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、《中华人民共和国安全生产法》第九十四条。 欲证明：被告作出行政行为法律适用正确。 经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据真实性、关联性无异议，证明目的不认可，认为安全生产法未授权原告安全生产的行政处罚权。第二组证据中的情况反映有异议，认为未提交反映人身份证复印件；几份通知均为政府内部文件，未向原告送达，不是法律法规，不能成为被告的处罚依据，不具有对外的效力，不足以证实被告作出具体行为的合法性。第三组证据中检查单位为蒙自市安全生产管理局的记录有异议，不能证明被告行政行为的合法性；被告第一次检查的时间是2017年3月23日，被告在没有对原告作出相关检查的情况下，于2017年3月20日基于上级机关的意见对原告作出行政处罚，程序严重违法；发文登记表未提交证据原件，已超过举证期限，依法不应采信，该份整改通知与安全生产法第94条的内容无关联；内部会议纪要对外不具有效力，没有向原告送达；第一份会议纪要时间为2017年3月20日，被告进驻是3月23日，被告根据上级的要求作出本案的停业整顿通知，没有相关的前期调查，证明被告的处罚严重违法。第四组证据中教育培训会议全套资料真实性、合法性无异议，关联性不认可，安全生产法没有规定要求驾驶员100%到齐参加培训；询问笔录有异议，是被告在处罚决定作出以后才补的证据，且只有一个执法人员签名，根据行政法规的规定，应当有两名执法人员，被告的调查行为违法，且被询问人没有附身份证明，身份无法落实；培训记录、GPS监控记录、安全隐患排查记录表、检查台账真实性、合法性无异议，关联性不认可；被告的轨迹截图等证据都是在处罚决定作出之后收集、调取，不能作为证实其行政行为合法的证据，不能作为处罚依据；现场笔录有异议，被告于2017年7月26日、8月10日、22日调取的证据，时间晚于处罚时间，与本案不具有关联性；检查情况记录表是基于上级机关的意见对原告作出处罚，程序严重违法；验收情况汇报是政府内部文件，没有向原告送达，不具有对外效力，不足以证实被告作出具体行为的合法性。第五组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，不应依据安全生产法作出行政处罚。 被告对原告提供的第一组证据真实性、合法性无异议，证明观点不认可；通过书证证明行为的违法性，证明观点不符合法律逻辑。第二组证据有异议，认为借款合同中借款金额不明确，情况说明无法证实是银行转账还是现金的方式获得借款；工资表是原告内部制作，无法证明真实性；在停业整顿期间的损失应由原告自行承担；原告身份证真实性、合法性无异议，关联性不予认可；购买水果、糕点、石榴不是合理支出，购买碳粉网线等支出不清楚是正常开销还是整改需要；水票、停车费、电费、网费、话费、服务费等，是原告自身原因导致损失扩大。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的《关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》系被诉具体行政行为，其合法性在“本院认为”部分作出评判。被告提供的证据真实、合法，与本案有关联，可以证实原告长期存在重大道路运输安全生产隐患，本院予以采信。原告提供的第一组证据真实、合法，与本案有关联，予以采信；第二组证据客观真实，但不能证实其损失与被告的行为存在因果关系，本院不予采信。 经审理查明，原告系经营市际包车客运（非定性旅游客运）的自然人独资有限责任公司；2014年7月1日取得《道路运输经营许可证》，经营范围为：县内旅游客运，县际旅游客运，市际旅游客运，省际旅游客运；许可证有效期为2014年7月1日至2018年7月1日。2017年2月22日，被告收到原告的部分合作经营者投诉信后，根据工作职责对原告公司开展日常安全巡查、多部门多次联合检查和进驻整顿工作，认为原告安全生产主体责任无法落实，长期存在重大道路运输安全生产隐患，严重违反《中华人民共和国安全生产法》、《云南省道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》等相关法律法规的规定，于2017年7月20日向原告下发《蒙自市道路运输管理局关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》，要求原告接到本通知后，立即暂停一切业务并按要求开展整改。 本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《红河哈尼族彝族自治州交通局运政管理处主要职责内设机构和人员编制规定》载明：“红河州运政管理处下设13个交通运政管理所，具体负责实施各县市辖区内的道路运输行业管理工作。”《红河州机构编制委员会关于红河州运政管理处有关机构编制事项的批复》载明：“同意红河哈尼族彝族自治州运政管理处更名为红河哈尼族彝族自治州道路运输管理局。”依上述规定，被告作为蒙自市道路运输管理机构，有权对本行政区域内的道路运输进行管理。 《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”第九十四条规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：（一）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；（二）危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的；（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。”本案原告未严格按照《中华人民共和国安全生产法》的规定建立健全安全生产管理机构和制度，经查长期存在重大安全隐患，被告在职责范围内对道路运输的安全生产工作实施监督管理，向原告下发《立即停业整顿的通知》，符合法律规定。原告认为被告严重违反法定程序，捏造违法事实先行内定处罚结果，法律适用错误，应撤销《立即停业整顿的通知》并赔偿损失的请求于法无据，本院依法不予支持。 综上，被告市运管局作出的《蒙自市道路运输管理局关于要求红河州新风情旅游汽车有限公司立即停业整顿的通知》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告红河州新风情旅游汽车有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告红河州新风情旅游汽车有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。 审 判 长 刘 敏 人民陪审员 张 虹 人民陪审员 吴慕莲 二〇一八年十二月二十五日 书 记 员 张静敏