四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川14行初113号 原告陈巧利，女，生于1974年5月31日，汉族，住四川省丹棱县，现住址浙江省宁波市鄞州区。 委托代理人陈燕兵，男，1979年12月19日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被告眉山市人民政府。住所地,四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人罗佳明，市长。 委托代理人周炜，男，眉山市人民政府法制办公室复议应诉科科长。 委托代理人杨娜，女，眉山市人民政府法制办公室工作人员。 第三人丹棱县人民政府，住所地，四川省丹棱县县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人彭小红，丹棱县人民政府工作人员。 原告陈巧利诉被告眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政复议一案，不服被告眉山市政府于2018年7月6日作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，于2018年7月30日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告及第三人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月30日、12月21日公开开庭审理了本案。原告陈巧利及其委托代理人陈燕兵、被告眉山市政府的委托代理人周炜、杨娜、第三人丹棱县政府的委托代理人彭小红等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈巧利不服第三人丹棱县政府批准《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置方案》）的行政行为，向被告眉山市政府申请行政复议，请求确认丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行为违法。2018年7月6日，眉山市政府作出眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，认定陈巧利提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，遂决定不予受理。 原告诉称，原告于2018年6月13日向被告眉山市政府邮寄行政复议申请，请求确认丹棱县政府批准作出的白塔片区棚户区改造项目安置补偿方案违法。被告于2018年6月15日收到行政复议申请，于2018年6月21日书面通知原告补正材料，原告6月24日收到补正通知，原告于6月26日向被告邮寄了补正材料，被告于2018年7月6日作出眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定，其行政程序违法。被告作出的该《不予受理决定》，其认定理由无事实依据，且违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《征收土地公告办法》的相关规定。综上，被告作出的该《不予受理决定》在程序、内容方面均不合法，应予撤销。请求撤销被告眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，判令被告在法定期限内作出复议决定。 原告为证明其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书（2018年6月13日）；2、复议申请EMS邮寄单号及签收查询结果截图（1019374853328）；3、眉山市人民政府不予受理决定书（眉府复不字【2018】53号）；4、决定书EMS签收单及签收查询结果截图（1032718462929）；5、行政复议申请材料补正通知书（眉府复【2018】53号）；6、行政复议补正材料；7、补正材料EMS邮寄单号及签收查询结果截图（1019374907428）。 被告眉山市政府辩称，一、市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》程序合法。原告于2018年6月15日以邮寄方式向市政府提出行政复议申请，市政府于2018年6月20日书面通知原告补正。后原告于2018年7月3日向本机关提交了补正材料。市政府经审查后认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，于2018年7月6日作出《不予受理决定书》(眉府复不字〔2018〕53号)并邮寄送达原告，市政府作出不予受理决定程序合法。市政府6月15日收到原告的行政复议申请书，因6月16日-6月18日系端午节法定假期，经初步审查后因缺少身份信息等基础材料，市政府于6月20日（第二个工作日）作出《补正通知书》并寄出，原告于6月24日收到《补正通知书》，在补正相关材料后，将补正材料邮寄给“眉山市人民政府市长”收而不是邮寄给复议机构市政府法制办或市政府，导致增加了公文流转时间，复议机构实际于2018年7月3日收到其补正材料，经重新审查后于2018年7月6日作出《不予受理决定书》并邮寄送达原告。在原告补正了相关材料后，市政府重新进行了审查并在五日内作出《不予受理决定》。按照法律法规规定的“五日”是指工作日不是自然日，而且补正材料期间依法不计入审理期限。原告诉称市政府作出的《不予受理决定》违反法定程序与事实不符。二、市政府作出的该《不予受理决定》依据的事实清楚、证据充分，内容适当、适用法律正确。根据原告的复议申请书的表述，原告是认为集体土地被征收，不服补偿安置实施方案的行政行为。但原告在申请书中又明确表示对补偿标准和实施该方案的行为不作评价，要求确认批准行为违法。经市政府通知要求补正后，原告仍然坚持复议对象不是补偿安置方案本身，而是批准方案的“行为”。原国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知(国法[2011]35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。丹棱县政府批准丹棱县国土资源局制定的征地补偿安置方案的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，该批准行为只是《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定征地实施过程中的行政机关内部履行的步骤，并未直接对外发生法律效力，对申请人的权利义务并未产生直接影响。对外直接发生法律效力的行为应该是批准后，丹棱县国土资源局对征地补偿安置方案的实施行为，该具体实施的行为方对原告权利义务产生影响。原告的复议对象不属于行政复议的受理范围，原告坚持对批准行为提起行政复议是对适用法律的理解错误。综上，市政府作出不予受理决定程序合法、事实清楚、证据充分，内容适当、适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告眉山市政府为证明其主张，向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书（2018年6月13日）及快递单；2、补正通知书及快递单；3、补正材料及快递单；4、不予受理决定书及送达凭证；5、行政复议申请书（2018年9月3日）；6、受理通知书及快递单；7、眉府复决字〔2018〕81号《行政复议决定书》、眉府复决字〔2018〕82号《行政复议决定书》；8、张贴《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》公告照片（2018年4月13日）；9、丹棱县丹棱镇白塔居民委员会于2018年9月20日作出的《情况说明》。 第三人述称，与市政府的答辩意见一致。《补偿安置方案》是以丹棱县国土资源局名义印发实施的，是上下级内部审批行为，对外发生效力的应是国土局对补偿安置方案的实施行为，县政府的批准、批复未对外公布，市政府作出不予受理决定正确，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提供了以下证据：《丹棱县人民政府常务会议决定事项通知》（丹棱府定字第6号）、《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》。 经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：对被告提供的证据1-4的关联性、合法性和真实性均无异议，但对7月8日原告收到时间有异议，原告是7月13日收到的，是邮政公司弄丢了邮件，市政府重新邮寄了一份《不予受理决定书》；对证据5-7的真实性无异议，对合法性有异议；对证据8、9的真实性有异议。原告对第三人提供证据的质证意见为：对第三人提供证据的真实性无异议，对合法性有异议。被告、第三人对原告提供证据的质证意见为：对原告提供的证据的真实性无异议，对其证明目的有异议。被告、第三人对相对方的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告及第三人所举证据均与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，本院予以采信。 本院经审理查明，2018年4月3日，经丹棱县政府审议通过，批准作出《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，丹棱县国土资源局于2018年4月13日印发并公告了该《补偿安置方案》。 原告陈巧利不服第三人丹棱县政府批准《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》的行政行为，于2018年6月13日向被告邮寄行政复议申请，请求确认丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行为违法。眉山市政府于6月15日收到原告的行政复议申请书后，于6月20日作出《补正通知书》，书面通知原告补正申请材料并邮寄给原告。原告于6月24日收到《补正通知书》，其在补正相关材料后，将补正材料邮寄给“眉山市人民政府市长”，之后，眉山市政府通过公文流转，复议机构于2018年7月3日收到其补正材料，经重新审查后，于2018年7月6日作出眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》并邮寄送达给原告，眉山市政府作出的该《不予受理决定》认定丹棱县政府批准丹棱县国土资源局制定的征地补偿安置方案的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，对申请人的权利义务并未产生直接影响；对外直接发生法律效力的行为应为丹棱县国土资源局对征地补偿安置方案的实施行为；陈巧利经补正仍坚持复议对象为丹棱县政府批准征地补偿安置方案的行为，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，遂决定不予受理。原告不服眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》，遂向本院提起行政诉讼。 本院另查明，2018年9月3日，陈巧利、陈燕兵姐弟俩分别向眉山市政府递交了行政复议申请书，眉山市政府受理其复议申请后，于2018年12月4日分别作出眉府复决字〔2018〕81号《行政复议决定》、眉府复决字〔2018〕82号《行政复议决定》。眉山市政府对陈巧利作出的眉府复决字〔2018〕81号《行政复议决定书》载明：“陈巧利对丹棱县政府批准的《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》合法性有异议，向本机关提出复议申请，其请求撤销丹棱县政府批准的该《补偿安置方案》。市政府经审理，认定丹棱县政府批准的《补偿安置方案》不违反法律规定，没有损害陈巧利的合法权益，遂决定维持丹棱县政府批准实施的《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》。” 本院认为，本案被诉行政行为是眉山市政府于2018年7月6日对陈巧利作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》。本案的争议焦点为：被告眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》是否合法。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。本案中，根据本院查明事实，2018年4月3日，经丹棱县政府审议通过，批准作出《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》；2018年4月13日，丹棱县国土资源局印发并公告了该《补偿安置方案》。陈巧利不服丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行政行为，向被告提出行政复议申请，请求确认丹棱县政府批准《补偿安置方案》的行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，丹棱县政府批准作出《丹棱县白塔片区（白塔公园）棚户区改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，系丹棱县政府根据上述规定履行法定审查批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为即丹棱县国土资源局对征地补偿安置方案的实施行为。因此，陈巧利提出的行政复议申请不属于行政复议范围，其复议申请事项属过程性行为，眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》适用法律正确，其决定不予受理陈巧利的行政复议申请，并无不当。 综上所述，眉山市政府作出的眉府复不字〔2018〕53号《不予受理决定》主体适格，程序合法，证据充分，适用法律正确。原告陈巧利提出的诉讼请求及理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈巧利的诉讼请求。 案件受理费50元由原告陈巧利负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  高 莉 人民陪审员  彭玉平 人民陪审员  陈俊文 二〇一八年十二月二十一日 书 记 员  张梦蝶