北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终6476号上诉人（一审原告）范丽杰，女，1963年9月3日出生，汉族，户籍所在地河北省遵化市。被上诉人（一审被告）中国银行保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。法定代表人郭树清，主席。委托代理人周兰领，中国银行保险监督管理委员会工作人员。委托代理人王晓晨，中国银行保险监督管理委员会工作人员。上诉人范丽杰因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2018年7月23日，中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）针对范丽杰提出撤销新银监信复201810号《信访事项答复意见书》（以下简称201810号答复）的行政复议申请，作出银保监行复不受字〔2018〕1号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），认为根据《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称银行业监管法）第八条、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条、《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》第七条、《中国银监会行政处罚办法》第十四条的规定，银保监会根据履行职责的需要有权依法设立派出机构，派出机构在银保监会授权范围内履行监督管理职责，并且对于金融等实行垂直领导行政机关具体行政行为不服的，申请人应向上一级主管部门申请行政复议。银保监会是中国银行业监督管理委员会新疆监管局（以下简称新疆银监局）的上一级主管部门，新疆银监局系银保监会设立的具有独立行政执法资格的派出机构。因此，范丽杰对新疆银监局作出的201810号答复不服申请行政复议，应向银保监会提出，被申请人为新疆银监局，银保监会为复议审理机关。范丽杰收到银保监会发送的《行政复议申请补正通知书》（银保监行复补字(2018)15号，以下简称补正通知）后，明确拒绝将被申请人由银保监会更改为新疆银监局。根据行政复议法第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（一）项的规定，由于范丽杰提出的行政复议申请错列被申请人，且经书面告知后明确拒绝变更，故该申请不符合行政复议受理条件，根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理。范丽杰不服该决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销被诉复议决定，依法判决银保监会受理范丽杰行政复议申请。一审法院经审理查明，2018年6月22日，新疆银监局针对由银保监会处转来的关于要求查处新疆自治区农村信用合作社联合社、鄯善县农村信用合作联社、吐鲁番市农村信用合作联社违法发放假冒农民顶名贷款诈骗行为并撤销审批贷款责任人员任职资格的申请，作出201810号答复，称未发现范丽杰所举报的违法行为。范丽杰不服，以银保监会为被申请人申请复议，请求银保监会撤销新疆银监局201810号答复，查处银行内外串通骗取贷款行为。银保监会于同年7月11日收到该复议申请，于次日作出补正通知，认为范丽杰复议申请书中载明的被申请人为银保监会，并非作出201810号答复的新疆银监局，根据复议法实施条例第十九条、第二十九条，告知范丽杰在收到本通知起5日内明确被申请人名称，补正相关材料。同年7月18日，银保监会收到范丽杰提交的“补正”说明，范丽杰坚持以银保监会为被申请人。同年7月23日，银保监会作出被诉复议决定，不予受理范丽杰复议申请，并于次日邮寄范丽杰。范丽杰收到后不服，向一审法院提起本案诉讼。一审法院经审理认为，本案焦点为针对行政主体派出机构所作行为申请复议时，被申请人的确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条、行政复议法第十五条第一款第（二）项等相关规定，一般而言，法律、法规、规章授权行使行政职权的派出机构所作行为，视为派出机构自己的行为，由其自身承担法律责任；没有法律、法规或者规章规定，派出机构依照行政机关授权所为的行为，视为该行政机关的委托，由该行政机关承担法律责任。又根据《中国银监会行政处罚办法》第十四条规定，银监会派出机构负责对辖区内的下列违法、违规行为给予行政处罚：（一）直接监管的银行业法人金融机构、银行业金融机构的分支机构及其工作人员在境内外实施的；（二）其他单位和个人实施的。本案中，新疆银监局针对范丽杰关于要求查处新疆自治区农村信用合作社联合社等单位违法发放贷款诈骗行为的申请作出201810号答复，系新疆银监局在前述规章授权范围内对相关举报申请调查后以自己名义所作行为，并非受银保监会委托所为行为，相关法律责任亦不应由银保监会承担。范丽杰关于根据银行业监管法第八条等规定，新疆银监局系受银保监会委托履行监管职责的主张。银行业监管法第八条第二款规定，国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。该款所谓“授权”，并非仅指委托性质的授权，亦未排除规章授权的情形。故，范丽杰关于依据该款应认为新疆银监局的行为均系银保监会委托所为，缺乏事实及法律依据。同理，商业银行法第六十二条等规定亦未排除银保监会可通过规章授权其派出机构履行相关职责。故，范丽杰相关诉讼主张均缺乏法律依据，不予采纳。根据行政复议法第十二条第二款、《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》第七条第（二）项规定，对银监局作出的行政行为不服的，应以其为被申请人向银保监会申请复议。本案中，范丽杰对新疆银监局作出的201810号答复不服申请复议，却以银保监会为被申请人，属于复议法实施条例第二十八条第（一）项规定的被申请人不适格的情形。经银保监会通知补正，在范丽杰坚持不予变更的情况下，银保监会依据行政复议法第十七条第一款作出被诉复议决定，以不符合行政复议受理条件为由不予受理范丽杰申请正确。鉴于范丽杰明确表示对被诉复议决定作出程序无异议。经审查，被诉复议决定程序符合行政复议法第十七条第一款、复议法实施条例第二十九条规定，予以确认，不再赘述。综上，一审法院认为，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。范丽杰的诉讼理由缺乏事实及法律依据，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范丽杰的诉讼请求。范丽杰不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，新疆银监局是派出机构，法律法规并未授权其可以派出机构名义行使职权，仅可以受委托作为，本案复议被申请人是被上诉人。因此，一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决和被诉复议决定，判决被上诉人受理行政复议。银保监会在法定答辩期限内未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，不再重述。本院认为，当事人对行政行为不服申请行政复议，应当依照法定条件和程序提起。复议法实施条例第二十二条规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。本案争议焦点在于新疆银监局在本案中是否具有行政复议被申请人资格问题。根据行政复议法第十五条第一款第（二）项的规定，对依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。这就是说，行政机关依法设立的派出机构，按照法律、法规或规章的规定以自己的名义作出行政行为的，可以作为行政复议的适格被申请人，当事人不服该派出机构以自己的名义作出的行为，可以向设立该派出机构的行政机关申请行政复议。据此可知，本案中新疆银监局是否具有适格的复议被申请人资格，关键看其作出行为是否有法律法规或规章的规定。银行业监管法第八条第二款规定，国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。《中国银监会行政处罚办法》系原中国银行业监督管理委员会发布的规章，该办法第十四条规定，银监会派出机构负责对辖区内的下列违法、违规行为给予行政处罚：（一）直接监管的银行业法人金融机构、银行业金融机构的分支机构及其工作人员在境内外实施的；（二）其他单位和个人实施的。本案中，范丽杰反映的诉求是要求查处新疆自治区农村信用合作社联合社等单位违法发放贷款，结合上述规章规定的银监会派出机构的职责范围，范丽杰反映的问题属于新疆银监局在规章规定范围内处理的事项，因此，范丽杰对新疆银监局作出的201810号答复申请复议，应当以新疆银监局为被申请人，向银保监会申请行政复议，其以银保监会为被申请人，属于错列被申请人。在银保监会告知范丽杰变更被申请人，范丽杰拒绝变更的情况下，银保监会作出不予受理复议申请的被诉复议决定，并无不当。综上，一审法院判决驳回范丽杰的诉讼请求正确，本院应予维持。范丽杰的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人范丽杰负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 吉罗洪审 判 员 刘 行审 判 员 哈胜男二〇一八年十二月二十五日法官助理 唐珊珊书 记 员 魏 彬