山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁01行初1138号 原告林显义，男，1972年2月27日出生，汉族，住济南历下区甸新东路14号2-2-601室。 被告济南市历下区人民政府，住所地济南市。 法定代表人谢兆村，区长。 委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。 委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。 原告林显义不服被告济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）房屋征收决定，于2018年11月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告历下区政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案。原告林显义，被告历下区政府的委托代理人于承凯、程雅琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月13日，被告历下区政府作出济（历下）征字[2018]6号房屋征收决定（以下简称6号征收决定），决定征收省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）征收范围内国有土地上的房屋。 原告林显义诉称，一、甸柳片区14、18号院不属于政府征收的范围。该征收决定中的规划项目不属于公共利益的需要，征收范围内的居住住宅也不属于棚户区或危房集中、基础设施落后情况，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条规定的应当列入征收的范围。二、济南市旧城开发投资集团有限公司弄虚作假、欺骗政府，先期项目程序不合法，导致错误将14、18号院居民楼纳入征收范围。1.其中“房屋建设年代久远、基础设施不配套”没有依据，未进行任何调查便妄下结论，未出具任何调查证明或报告。2.其中“与城市的发展极不和谐，为改善城市功能，全面提升城市形象”，说明该集团改造片区不是依据《条例》第八条和《山东省国有土地上征收补偿条例》的理由编写，而是为了“城市形象”。三、依照《条例》第十条规定，市县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。四、拆迁部门各项程序敷衍了事，走过场、走形式，不顾民意，强行推进。五、要求被征收人先搬迁、再补偿，违反相关规定。六、《条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被告仅对原告房屋进行补偿，未对被征收人土地使用权进行补偿，违反法律规定。诉讼请求：1.撤销历下区政府于2018年6月13日作出的6号征收决定；2.诉讼费用由被告承担。 原告林显义向本院提交了如下证据：1.房产证复印件。2.被告制作的调查表一份。3.微信截图。4.被告张贴的照片。5.补偿方案的计算公式。 被告历下区政府答辩称，一、被告作出的6号征收决定的程序合法，符合法律规定。1.依照《条例》第四条、第八条等相关规定，历下区政府有权作出房屋征收决定；2.依照《条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定，本项目符合公共利益的需要，确需征收房屋，被告决定启动房屋征收程序。房屋征收范围确定后，发布了《征收冻结通告》，房屋征收部门对房屋情况组织进行了调查登记并进行了公示。房屋征收部门拟订了房屋征收补偿方案报送被告，由被告组织有关部门对房屋征收补偿方案进行了论证并进行公布，征求了公众意见。对征收补偿方案依法组织召开了听证会，并将征求的公众意见和修改情况又作了及时公布。在征收决定作出前，进行了社会稳定风险评估，召开了政府常务会议讨论，落实了征收补偿费用到位情况，最后作出房屋征收决定并及时进行了公告，公告内容中明确告知了复议和诉讼的相关权利等。因此，被告作出的6号征收决定的程序合法，符合法律规定。二、被告作出的6号征收决定事实清楚，证据充分。依照《条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定，本项目旧城改造是基于公共利益需要，已纳入历下区年度发展计划，确需征收房屋。旧城改造项目符合国民经济和社会发展需要、符合城市规划和土地利用总体规划、历下区年度发展计划。房屋征收部门济南市历下区住房和城市建设局发布了《征收冻结通告》，委托房屋征收实施单位历下征收服务中心具体实施本项目。房屋征收部门对房屋情况组织进行了调查登记，并进行了公示。房屋征收部门济南市历下区住房和城市建设局拟定了《省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》，报送被告。被告于2017年6月16日组织有关部门进行了论证，并于2017年6月19日公布，征求公众意见。在规定的期限内征求了被征收范围内社会公众的意见，于2017年7月28日依法召开了听证会，于2017年8月3日将征求公众意见的情况、召开听证会情况及根据公众意见修改的情况发出了《关于省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的通告》，并进行了公布，部分被征收人对修改后的方案仍坚持要求再完善，为做好该项目的房屋征收工作，历下区政府在进一步征询被征收人意见的基础上，再次修改并发出了《关于省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况的补充通告》。2018年6月，济南市历下区住房和城市建设局、历下区政府甸柳新村街道办事处、历下征收服务中心、济南市历下区维护社会稳定工作办公室依规定组织进行了社会稳定风险评估，形成了《省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。该项目资金存储至专用帐户，征收补偿费用作到了足额到位、专户存储。2018年6月13日，房屋征收决定作出前，历下区政府常务会议召开专题会议，充分讨论决定作出6号征收决定。2018年6月13日，被告作出6号征收决定，并于当天进行了公告。公告载明了征收补偿方案、行政诉讼、行政复议等事项。因此，被告作出的6号征收决定事实清楚，证据充分。三、被告作出6号征收决定有合法的法律依据。被告是依据《条例》《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》等作出的6号征收决定，适用法律正确。 被告历下区政府向本院提交了如下证据： 证据1、6号征收决定及房屋征收补偿方案；证明被诉具体行政行为存在、作出机关为历下区政府、具体行政行为的内容。 证据2、2016年6月22日济南旧城开发投资集团有限公司编制的省粮食局甸柳片区旧城改造项目《项目建议书》；证明涉案项目内地上建筑物、设施配套等情况，征收符合公共利益。 证据3、2016年7月20日历下区住房和城市建设局向历下区国土资源局征询意见函[济（历下）住建征函（2016）6号]，2016年7月29日历下区国土资源局出具的复函及总体规划图；该组证据证明涉案符合土地利用总体规划，符合公共利益。 证据4、2016年7月20日历下区住房和城市建设局给历下区发改委的征询意见函[济（历下）住建征函（2016）6号]，2016年7月20日历下区发展与改革委员会出具的回复函，2017年9月28日历下区住房和城市建设局给区发改委的征询意见函[济（历下）住建征函（2017）6号]，2017年9月29日历下区发展与改革委员会出具的回复函；该组证据证明涉案项目符合国民经济与社会发展规划，符合公共利益。 证据5、2016年7月20日历下区住房和城市建设局给济南市规划局的征询意见函[济（历下）住建征函（2016）6号]，2016年7月27日济南市规划局出具的济规直（一）管函[2016]67号复函，2017年9月28日历下区住房和城市建设局给济南市规划局的征询意见函[济（历下）住建征函（2017）6号]，2017年10月12日济南市规划局出具的济规直一管函[2017]142号复函；该组证据证明涉案项目符合城乡规划，符合公共利益。 证据6、《关于济南市历下区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划的决议》、《关于印发2016年全区国民经济和社会发展计划及街道办事处经济发展目标的通知》、《2016年全区国有土地上房屋征收计划》、《关于济南市历下区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年计划的决议》、《关于印发2017年全区国民经济和社会发展计划及街道办事处经济发展目标的通知》、《2017年全区国有土地上房屋征收计划》、《关于济南市历下区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年计划决议》、《2018年全区国有土地上房屋征收计划》；该组证据证明涉案项目纳入历下区2016、2017、2018年度国民经济和社会发展计划，符合公共利益。 证据7、2016年8月8日济（历下）征冻告字[2016]第17号征收冻结通告，2017年10月13日济（历下）征冻告字[2017]第32号征收冻结通告及公示照片；该组证据证明依据《条例》第十六条的规定，征收范围确定，依法进行冻结并公告。 证据8、房屋调查表及公示的相片证明依据《条例》第十五条规定，对征收范围内房屋进行了调查登记并将调查结果进行了公示。 证据9、济南市历下区住房和城市建设局与历下征收服务中心签订的《房屋征收委托合同》；证明依据《条例》第五条规定，历下区住房和城市建设局委托历下征收服务中心作为房屋征收实施单位，承担征收与补偿的具体工作。 证据10、房屋征收专题会议纪要及附件论证意见；证明依据《条例》第十条，房屋征收部门拟定征收补偿方案并报历下区政府，历下区政府组织有关部门进行了论证。 证据11、关于公布征收补偿方案征求意见的公告（济（历下）征方案告字[2017]2号）、征收补偿方案、相片；证明依据《条例》第十条，对征收补偿方案进行了公示，征求公众意见。 证据12、2017年7月21日选定征收方案听证会被征收人代表的通知，2017年7月21日征收方案听证通知，2017年7月24日听证代表名单公示，听证会记录及公示相片；该组证据证明依据《条例》第十一条征收补偿方案征求意见结束后，召开听证会。 证据13、2017年8月3日关于征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改的通告，2018年6月13日关于征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况的补充通告及公示相片；该组证据证明对修改后的征收补偿方案进行了公告。 证据14、社会稳定风险评估报告；证明依据《条例》第十二条依法进行了社会稳定风险评估。 证据15、征收费用概算表、关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函、齐鲁银行交易清单；证明依据《条例》第十二条，征收补偿费用足额到位，并专户存储，专款专用。 证据16、历下区房屋征收审批小组会议纪要；证明依据《条例》第十二条规定，作出征收决定前，召开常务会议研究。 证据17、济（历下）征告字[2018]6号房屋征收决定公告及公示的相片；证明依据《条例》第十三条，依法公告了征收决定。 经审查，原、被告提交的证据均具有真实性、客观性、关联性，应当作为认定案件事实的依据。 经审理查明：2016年1月13日，济南市历下区第十七届人民代表大会第五次会议通过《关于济南市历下区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年计划的决议》，其中，案涉省粮食局甸柳片区旧城改造项目列入2016年计划。2016年6月22日，济南旧城开发投资集团有限公司作出《省粮食局甸柳片区旧城改造项目项目建议书》，申请对省粮食局甸柳片区旧城改造项目实施房屋征收。收到申请后，济南市历下区住房和城市建设局分别向济南市规划局、济南市国土资源局历下分局、历下区发展和改革委员会发函，函询案涉项目(东至二环东路、西至甸新东路、南至和瑞中心、北至解放路)是否符合城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划等。上述部门分别回函，称案涉项目符合城乡规划要求、济南市中心城区土地利用总体规划(2006-2020年)、国民经济和社会发展规划等。案涉项目分别列入历下区人民代表大会审议通过的2016、2017、2018年度国民经济和社会发展年度计划。2016年8月8日，历下区住房和城市建设局发布济(历下）征冻告字(2016)第17号《征收冻结通告》，对案涉项目范围内相关事项予以冻结，冻结期限为2016年8月8日至2017年8月8日。之后，被告对被征收房屋情况进行了调查，并将调查结果予以公示。 2016年8月19日，历下区住房和城市建设局与历下征收服务中心签订《房屋征收委托合同》，委托该中心承办案涉项目房屋征收相关工作。2017年6月6日，历下区住房和城市建设局等单位作出《甸柳片区项目房屋征收费用概算表》，合计165979914元。2017年6月16日，被告召开房屋征收专题会议，论证《省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案》等，论证结论为：该方案符合《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》，基本合理可行。2017年6月19日，被告发布济(历下)征方案告字(2017)2号《关于公布省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，将上述征收补偿方案公示征求意见，期限为2017年6月19日至2017年7月19日，同时载明了办公地址、联系人、联系电话等，并将征收补偿方案作为附件一并公示。2017年7月21日，历下区住房和城市建设局作出《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》，载明所需资金数额、专用账户、账号等事项。同日，被告发布《省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案听证通告》，载明对案涉项目征收补偿方案召开听证会的时间、地点、主持人、参加听证人员的要求等事项。同日，历下区住房和城市建设局发布《关于公布省粮食局甸柳片区旧城改造项目听证会选举被征收人代表的通知》，告知被征收人对案涉项目征收补偿方案召开听证会听取意见，需要推选被征收人代表参加听证会；载明推选被征收人代表条件、人数、报送时间、办公地址、联系人、联系电话等。2017年7月28日，被告召开听证会听取了被征收人代表的意见。2017年8月3日，被告作出《关于省粮食局旬柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况的通告》，将征收补偿方案所征求的公众意见及方案修改情况进行公示。次日，案涉项目房屋征收补偿资金到位。 2017年10月13日，历下区住房和城市建设局再次发布《征收冻结通告》[济(历下)征冻告字(2017)第32号]，冻结期限为2017年10月13日至2018年10月13日。 2018年6月，历下征收服务中心与历下区甸柳新村街道办事处联合作出《省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）房屋征收社会稳定风险评估报告》（项目范围：甸新东路14号、甸新东路18号、二环东路4739号），结论为：项目风险低，但同时也会存在一定的引发个体矛盾冲突的可能性。目前采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。2018年6月13日，被告召开案涉项目房屋征收专题会议，对案涉项目房屋征收补偿方案作出补充说明，同意对案涉项目作出房屋征收决定，并按照规定进行公告。同日，被告作出《关于公布省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见及方案修改情况的补充通告》，对原公布的征收补偿方案及方案修改情况作出调整的以补充通告为准，其他执行原补偿方案的规。同日，被告作出6号征收决定，明确征收范围为：甸新东路14号、18号、二环东路4739号。2018年6月13日，被告发布《房屋征收决定公告》[济(历下)征告字(2018)6号]，《省粮食局甸柳片区旧城改造项目房屋征收补偿方案(二期)》作为附件一并予以公告。原告林显义涉案房屋位于历下区甸新东路14号，包含在6号征收决定确定的征收范围内。 另查明，2013年9月30日，济南市历下区人民政府办公室发布历下政办字(2013）28号《关于成立历下区国有土地上房屋征收工作审批小组的通知》，为开展好国有土地上房屋征收工作，经区政府研究决定成立历下区国有土地上房屋征收工作审批小组。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告涉案房屋在被诉6号征收决定载明的房屋征收范围内。因此，原告系被告历下区政府作出的房屋征收行为的行政相对人，与被诉房屋征收决定具有利害关系，有权对被告作出的征收决定提起诉讼。 对于6号征收决定的合法性问题，涉及多个具体问题，本院分述如下： 一、关于征收程序与征收范围是否合法的问题。案涉项目自2016年启动，2018年作出6号征收决定，从项目名称、征收范围看，并未发生变化，系同一征收行为；相关文件中“二期”字样并不改变项目实际性质。案涉项目启动当年未完成征收的情况下，经历下区人民代表大会讨论决定顺延纳入2018年度国民经济和社会发展计划，该决议程序符合法律规定。被告历下区政府组织被征收人进行听证并根据听证情况修改了补偿方案，已依法维护了被征收人的合法权益。《条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。2018年6月，案涉项目作出了《省粮食局甸柳片区旧城改造项目（二期）房屋征收社会稳定风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险进行了评估，评估结论证实项目可行、基本具备实施征收条件。被告提交的历下区国有土地上房屋征收工作审批小组房屋征收专题会议纪要，可以证明其作出6号征收决定经过了法定的议事程序。 二、关于案涉房屋征收是否符合公共利益目的问题。《条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。法律规定征收项目应符合“公共利益”需要，是立法从社会大众的角度出发进行利益衡量后的选择，即个人利益与公共利益发生冲突时，应通盘、全面、综合地进行衡量，原告个人被征收房屋的实际情况不应成为征收是否符合公共利益的判断标准。案涉征收项目是为了改造旧城片区，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，征收目的正当，符合上述条例关于项目应符合公共利益需要的规定。 三、关于征收补偿方案是否合法的问题。《条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第十六条第一款规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”本案中，在涉案房屋征收范围确定后，房屋征收部门发布冻结通告，将涉案项目的冻结范围、期限及有关事项张贴公示。被告组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，公开征求公众意见，并将征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况发布通告进行公示。在作出房屋征收决定前对涉案项目进行社会稳定风险评估，且征收补偿资金已经足额到位。被告作出的房屋征收决定载明了征收补偿方案，告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，并予以公告。被告的上述行政行为，符合《条例》的有关规定。 《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条第一款规定：“征收住宅房屋实行产权调换的，产权调换房屋的套内建筑面积一般不得少于被征收房屋的套内建筑面积。被征收人按照征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其公用分摊面积超出被征收房屋公用分摊面积部分的价款由房屋征收部门承担。被征收人超出征收补偿方案规定的范围和标准选择的房屋，其超出的套内建筑面积及其相对应公用分摊面积的价款按产权调换房屋评估价格计算，由被征收人承担。”本案中，被告以套内建筑面积为标准提供安置房源，符合上述规定，并无不当。 四、关于被告的补偿程序是否合法的问题。《条例》第二十七条第一、二款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”按照上述规定，房屋征收当事人对房屋征收补偿达成一致签订协议的，双方按照协议履行相关的给付义务；对于未达成协议的，作出征收决定的人民政府依法作出补偿决定，货币补偿专户储存、产权调换房屋和周转用房的地点等，符合上述规定。本案中，案涉项目的征收补偿方式包括货币补偿和产权调换，选择产权调换的实行回迁安置，由被征收人自行寻找过渡用房，房屋征收部门发放临时安置费，被告的做法符合上述规定，并无不当。原告认为被告违反先补偿、后搬迁的规定，理由不能成立。 另外，关于原告庭审中所称未签约被征收人家庭出现断水、断电、断网、割断楼梯扶手、破坏楼顶防水、破坏供暖管道造成无法正常供暖等情况，不属于本案的审查范畴。如果原告认为被告历下区政府实施了上述行为，可以另行主张权利。 综上，被告历下区政府作出的6号征收决定具有事实依据，符合法律规定，原告要求撤销该征收决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林显义的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告林显义负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  曹 磊 审 判 员  魏吉锋 人民陪审员  杜宪芳 二〇一八年十二月二十日 书 记 员  韩琳琳