广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂06行初76号 原告谢宏江，男，1967年12月29日出生，住广西凭祥市。 原告谢宏林，男，1962年10月II日出生，住广西横县。 原告杨源强，男，1973年10月16日出生，住广西南宁市。 原告黄树强，男，1976年5月17日出生，住广西南宁市。 原告杨静，女，1971年10月23日出生，住广西南宁市。 原告吴**焕，女，1972年6月19日出生，住址广西横县。 原告韦家然，男，1963年8月12日出生，住广西横县。 上列原告共同委托代理人庾善平，北京尚衡（南宁）律师事务所律师。 被告防城港市人民政府。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人卢振佳，防城港市法制办干部。 委托代理人黄晓燕，广西万益律师事务所律师。 被告防城港市防城区人民政府。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人陈忠，广西十环律师事务所律师。 原告谢宏江、谢宏林、杨源强、黄树强、杨静、吴**焕、韦家然诉被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）水利管理行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。 原告诉称，请求确认两被告及其设立的临时协调机构防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部强行将湾潭水库开闸放水造成原告重大损失的行政行为违法。一、基本事实。2010年9月18日，两被告设立的临时机构防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部（以下简称“江山指挥部”）组织人员对原告承包做水产养殖的湾潭水库强行开闸放水，并毁坏长200米、高20米的网具以及价值六万多元的网箱网具，导致水库里大量养殖鱼类随水流失。2011年3月，江山指挥部又组织人员再次对湾潭水库强行开闸放水，水库里的养殖鱼类继续大量流失。最后，湾潭水库只剩下几亩水面，捕捞上来的养殖鱼种苗总共仅剩27233.89公斤。江山指挥部强行对湾潭水库开闸放水的行为造成了原告无可估量的损失。在此之前的2010年2月，被告一决定将湾潭水库纳入饮用水源，并成立临时协调机构江山指挥部，同时指示下级政府被告二组织所属各部门调集工作人员参与江山指挥部领导实施的征地拆迁安置工作。2010年3月3日，防城区水利局向被告发出《通知》，要求原告停止向湾潭水库水体弃置所谓的工业废弃料（即滤泥）及有影响水库水体水质的一切物料。原告随即停止向水库投放肥料、饲料。2010年5月5日，防城区环境保护局发出防区环改字(2010)6号《环境违法行为限期改正通知书》，要求原告接到该通知书之日起60天内将湾潭水库养殖的鱼捕捞完。2010年7月7日，防城港市政府下文防政办函[2010]59号文件，决定将湾潭水库作为饮水水源。之后，在没有与原告协商达成一致的情况下，两被告的临时机构江山指挥部组织政府各职能部门先后于2010年9月18日、2011年3月对湾潭水库强行实施开闸放水，最终造成原告巨大损失。二、两被告及其临时协调机构江山指挥部以及被告防城港市政府指示被告防城区政府指令防城区环保局、防城区水利局进行的行政执法行为存在执法主体不合法、内容不合法、程序不合法，属于违法的行政行为。（一）行政执法主体不合法。首先，江山指挥部不具备行政执法主体资格。其次，两被告也不是本案行政行为合法的执法主体。其三，防城区环保局、防城区水利局不具备行政行为的执法主体资格。（二）行政执法行为内容不合法。本案中，两被告及其临时机构江山指挥部以及被告防城港市政府指示被告防城区政府的部门防城区环保局、防城区水利局进行的行政执法行为均属于认定事实错误，没有法律依据，从而导致行政执法行为内容不合法。首先，被告防城港市政府指示被告防城区政府指令其水利部门以原告向湾潭水库投放肥料、饲料的行为影响水库水体水质为由，下通知责令当事人停止投放肥料、饲料的行政执法行为内容不合法。其次，被告防城港市政府指示被告防城区政府指令其环保部门以原告向湾潭水库投放滤泥、化肥污染湾潭水库为由，责令当事人停止投放鱼苗、饲料、肥料并且在接到通知之日起60天内将湾潭水库的养殖鱼捕捞完毕的行政执法行为内容不合法。其三，两被告所属的临时机构江山指挥部组织政府各部门强行将湾潭水库开闸放水的行政执法行为内容不合法，理由是其认定事实错误，证据不足，而且没有法律依据。（三）行政执法程序不合法。首先，两被告及其临时机构江山指挥部、被告防城区政府的行政管理部门没有进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据，全部掌握情况，而是直接地违法实施行政行为。其次，两被告及其机构、被告防城区政府的行政管理部门实施行政处罚时，没有告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知当事人有陈述、申辩、要求举行听证等的权利。其三，没有遵循法律规定的程序下达行政处罚决定书。最后，两被告及其机构执行时没有按照行政处罚法等法律关于行政强制执行程序的规定进行。三、两被告急于将湾潭水库征收作为饮用水源进而强行开闸放水的行政执法行为缺乏合理性。首先，两被告紧急征收湾潭水库作为饮用水源并立即进行饮用水生产不科学也不合理。其次，两被告及其机构部门强行开闸放水的行政行为没有遵循比例原则进行，严重缺乏合理性。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被告。江山指挥部系防城港市人民政府、防城区人民政府共同设立的临时协调机构即其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为，防城港市政府、防城区政府为被告。综上所述，两被告及其设立的临时协调机构防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部强行将湾潭水库开闸放水造成原告重大损失的行为属于主体不合法、内容不合法、程序不合法的行政行为，严重侵犯了原告的合法权益，应确认其为违法。 针对被告提出，原告错列被告以及原告的起诉已经超过起诉期限的问题。原告认为，首先，市政府将湾潭水库列入饮水源，成立了江山指挥部，并指示下级防城区政府组织所属各部门工作人员参与指挥部的工作。江山指挥部成立后，以其名义指令水利和环保部门分别通知责令原告完成把鱼捞完。江山指挥部先后两次对湾潭水库强行实施开闸放水，所有的行政行为为了完成被告市政府的行政目标，将湾潭水库列入水源并且立即进行饮用水的生产。因此，江山指挥部就是体现了市政府的行政意志，由区政府具体实施，江山指挥部的行政行为引发的法律责任应当由市政府和区政府共同承担。其次，防城区政府不能将其派出机构机构冠名为防城港市级，原告有理由相信，江山指挥部是市政府设立的机构。因此，防城港市政府和防城区政府均是本案的适格被告。由于江山指挥部是两被告组建的，并根据两被告的行政意志实施行政行为，江山指挥部一直跟原告方进行协商，直到2016年2月3日进行了最后一次协商，协商未达成。原告以2016年4月1日向自治区政府申请行政复议，后来向南宁市中级法院提起行政诉讼，最后向广西高级法院提出上诉，原告于2018年3月19日收到广西高级法院的行政裁定书后，于2018年5月30日向防城港市中级法院提起本案行政诉讼，原告的一系列行为适用起诉期限中断的规定，所以，期限应当从2018年3月19日计算起诉期限。因此，原告没有超过起诉的期限。 被告防城港市政府辩称，一、防城港市政府不是本案适格被告。防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部不是防城港市政府组建的机构，江山镇隶属于防城区行政区划内，依据《中共防城港市防城区委员会防城港市防城区人民政府关于印发的通知》（防区委[2018]55号），防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部的组建单位为中共防城港市防城区委员会、防城港市防城区政府。另，防城港市政府未作出对湾潭水库开闸放水的决定，不是本案行政行为的实施主体。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”防城港市政府不是本案适格被告，请依法裁定驳回原告对防城港市政府的起诉。二、原告起诉已超过法定起诉期限。原告的诉讼请求是“确认两被告及其设立的临时机构防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部强行将湾潭水库开闸放水造成原告损失的行政行为违法。”而原告在起诉状中陈述“两被告的临时机构江山指挥部组织政府各职能部门先后于2010年9月18日、2011年3月对湾潭水库强行事实开闸放水”，结合原告所提供的第10组证据可以推定原告对开闸放水的行为一直是知晓的，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告的起诉已明显超过法定起诉期限，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，应当裁定驳回原告起诉。综上所述，防城港市政府不是本案适格被告且原告起诉已超过法定起诉期限，请裁定驳回原告起诉。 被告防城区政府辩称，一、湾潭水库整治的行政执法主体是适格的。对湾潭水库的环保、水利方面的整治执法，由防城港市防城区环境保护局、防城港市防城区水利局分别具体进行的。两个行政机关，具有相应的行政执法资格，符合有关法律、法规的主体要求，其行政执法主体并无不当。二、防城港市和防城区两级政府，没有进行具体的行政执法行为，不是本案行政执法的主体，原告认为两级政府是行政执法主体是有误的。三、两个行政机关的行政执法内容，符合有关法律的规定。原告在湾潭水库进行养殖，具有违反《环境保护法》、《水污染防治法》等有关法律规定的行为，两个行政执法机关依照法律的规定，对原告的违法行为进行行政执法，是符合法律的规定的，没有违反法律的执法内容。两级政府及江山拆迁指挥部不是行政执法机关，没有进行具体的执法行为，不存在执法内容不合法的事实。四、环保水利两个行政机关的执法程序合法。两个行政执法机关，根据原告在湾潭水库养殖的违法行为，按有关程序规定立案、通知、作出决定，并给予复议权，有关程序合法。五、政府将湾潭水库作为饮用水源保护区，并使用该水库，是政府行使水库所有权、使用权的职权行为。（一）湾潭水库是政府组织群众在1958年修建，1960年建成的小(1)型水库。按有关行政法规、规章的规定，水库属于国有资产，是国有水利工程，所有权为县级人民政府，管理权交由乡镇水利站。（二）具有所有权的防城区政府，有权决定该水库的用途或使用该水库。（三）将湾潭水库作为防城港市的饮用水保护区，已取得广西区人民政府批准。（四）防城区政府对湾潭水库饮用水源所进行的有关行为，是行使国有资产管理使用权的行为，符合有关法律的规定。六、答辩人所属江山拆迁指挥部对原告在湾潭水库的养殖进行补偿，具有合法性和合理性。（一）湾潭水库是国有资产，政府作为饮用水源是合法的职权行为，原告依法应当服从。（二）原告在湾潭水库的养殖行为，没有水库的所有权人或管理人许可。（三）原告与村委的水库承包合同，侵犯国家资产的权益，承包合同违反国家强制性规定，合同是无效的。（四）原告在湾潭水库养殖，没有按规定取得环保部门、水产养殖部门的有关批准手续，养殖行为不具全法性。（五）江山拆迁指挥部对原告的补偿在使用水库前已和原告进行通报、协商，并就部分补偿事项达成了协议。（六）江山拆迁指挥部按本市的征地拆迁补偿标准，对原告进行了足额的套价及补偿，这是照顾客观实际和合理性对原告的补偿。（七）原告已领取了60多万元补偿款项。（八）原告提出其他过高的补偿不具合法性和合理性。根据上述，原告的诉讼请求不符合客观实际，没有合法性和合理性，请求驳回其诉讼请求。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题，被告防城区政府同意被告防城港市政府的意见。 经审理查明，2010年9月18日、2011年3月防城区政府先后两次组织相关部门人员对案涉的原告方经承包正在进行水产养殖的湾潭水库开闸放水、强制清淤。2011年4月21日由防城区政府组建的防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部与原告谢宏江、谢宏林、韦家然等养殖户就政府对强制清淤的补偿等相关问题进行协调，并于2012年1月16日初步达成协议，签订了协议书。 本院认为，一、本案已经超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，防城区政府组织相关部门对案涉的原告谢宏江、谢宏林、韦家然等人承包进行水产养殖的湾潭水库开闸放水、强制清淤行为的时间是2010年9月18日至2011年3月,强制清淤是本案被诉的具体行政行为的内容，而由防城区政府组建的防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部与原告谢宏江、谢宏林、韦家然等养殖户就政府对湾潭水库强制清淤的补偿等相关问题进行协调的时间是2011年4月21日，原告谢宏江、谢宏林、韦家然等人当时已经知道该具体行政行为的内容，退一步而言，原告谢宏江、谢宏林、韦家然等人至迟应于2011年4月21日已知道该强制清淤行政行为的内容，按照上述行政诉讼法及司法解释的规定，原告谢宏江、谢宏林、韦家然等人至迟应于2012年4月21日前提起行政诉讼。但现原告于2018年5月30日才向本院提起行政诉讼，明显超过起诉期限，且无不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的正当事由。原告主张本案防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部代表二被告一直跟原告方进行协商，协商过程以及后来的申请行政复议、提起行政诉讼符合起诉期限中断的事由，经审查，防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部与原告协商的是针对补偿问题进行，并非就强制清淤行为是否合法进行，而行政强制是一个独立、成熟的行政行为，行政补偿或补偿是否合法合理、是否落实到位是另一个独立、成熟的行政行为，二者虽有关联但不能等同，均可单独起诉，而本案起诉期限能否扣减的理由不能互相替代，现无证据证实原告在本案中超过起诉期限存在无不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的正当事由，故原告的主张理由不成立，本院不予支持。二、本案原告错列被告。行政诉讼“谁行为谁被告”的原则应当得到普遍遵循。本案中，防城港市政府并没有作出、实行或者组织、指挥相关的强制清淤行为，原告认为本案强制清淤等行政行为是防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部组织实施，而防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部不是防城港市政府设立，而是由防城区政府设立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，应以防城区政府为被告，原告仅以“防城港市江山征地拆迁补偿安置现场指挥部”冠名为“防城港市”而将防城港市政府列为被告，没有事实根据和法律依据，本院亦不予支持。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）（三）项“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”、“错列被告且拒绝变更的”“已经立案的应当裁定驳回起诉”的规定，依法应当裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告谢宏江、谢宏林、杨源强、黄树强、杨静、吴**焕、韦家然的起诉。 原告谢宏江、谢宏林、杨源强、黄树强、杨静、吴**焕、韦家然预交的案件诉讼费50元，退回原告谢宏江、谢宏林、杨源强、黄树强、杨静、吴**焕、韦家然。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  陆雄林 二〇一八年十二月二十八日 书 记 员  莫骐祯 附：本裁定适用的相关法律法规 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的；