山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终1448号 上诉人（原审原告）唐新华，男，1949年10月22日生，汉族，住青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）王玉宝，男，1953年3月18日生，汉族，住青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）唐明华，男，1952年12月5日生，汉族，住青岛市黄岛区。 上诉人（原审原告）王淑爱，女，1965年3月14日生，汉族，住青岛市黄岛区。 四上诉人共同委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 四上诉人共同委托代理人张德平，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 原审原告唐起平，男，1953年9月27日生，汉族，住青岛市黄岛区。 上诉人唐新华等因与被上诉人青岛市人民政府、原审原告唐起平行政复议一案，不服山东省青岛市中级人民法院作出的(2017)鲁02行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱共同诉称，原告均系青岛市黄岛区王台镇石梁唐村村民。自2002年6月开始，青岛市黄岛区王台镇石梁唐村民委员会（以下简称石梁唐村委会）与青岛市黄岛区王台镇人民政府（以下简称王台镇政府）签订多份协议，由王台镇政府征用石梁唐村集体耕地共计1154.87亩，用于招商引资，引进项目建设，其后王台镇政府实际非法组织征收原告村土地1300多亩。根据山东省人民政府办公厅及青岛市国土资源局和房屋管理局出具的政府信息公开告知书可知，涉及上述1300多亩集体土地的征地批复文件共五个，合计征收土地19.3382公顷，即290余亩。因此，原告认为王台镇政府与石梁唐村委会存在未批先占、以租代征、少批多占的征地行为违法，依法应予查处，遂于2017年1月24日向山东省国土资源厅提出查处申请，2017年2月14日山东省国土资源厅作出《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，并向原告送达，告知原告其已责成青岛市国土资源和房屋管理局进行调查处理并向原告反馈有关情况。但时至今日，该局既未就原告的查处申请作出任何回复或答复，也未对王台镇政府、石梁唐村委会非法组织征收原告村1300多亩集体土地，并将集体土地出让非法用于非农建设的不法行为予以查处和制止。原告遂向被告提起行政复议申请，被告于2017年5月18日作出的青政复不字[2017]43号不予受理行政复议申请决定，认定事实不清，适用法律错误，且严重侵害原告的合法权益，应予纠正。具体理由为：一、原告与青岛国土资源和房屋管理局之间的争议系行政不作为争议，被告对此事实认定不清。1、青岛市国土资源和房屋管理局负有查处非法征、占地行为的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源行政处罚办法》的有关规定，并结合山东省国土资源厅作出的《国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》可知，青岛市国土资源和房屋管理局负有查处土地违法行为的法定职责。2、青岛市国土资源和房屋管理局明显未履行查处职责。3、涉案查处与原告有利害关系。石梁唐村被占用的1300多亩土地系原告村集体土地，且包含原告原承包地，石梁唐村委会和王台镇政府的强行占地行为严重侵害原告的合法权益，涉案查处与原告有利害关系，故原告与青岛市国土资源和房屋管理局之间的争议实际系行政不作为争议。二、原告提起的行政复议申请属于行政复议的受案范围，被告对此适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第八条的规定，行政复议法采用的是肯定列举与否定列举并行方式规定行政复议受案范围，而原告的复议申请并不在否定式列举规定的范围内。且该法为了保障公民的复议权利，肯定式列举设定了兜底条款，即公民认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。原告请求被告确认青岛市国土资源和房屋管理局不履行法定职责的不作为行为违法，并限期其履行查处土地违法行为的法定职责，系行政不作为争议类型的行政复议案件，且该争议与原告有利害关系，因此被告不予受理明显适用法律错误。三、原告查处土地违法行为的申请系依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，不得按照信访形式处理。根据《中华人民共和国信访条例》第二条、第十四条第二款的规定，虽同样是投诉请求，但凡是能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，不能通过信访途径解决。事实上，原告请求青岛市国土资源和房屋管理局履行行政查处法定职责，实质是要求行政监管、行政作为的法定途径，并非《信访条例》所涉及行政机关受理的非职责范围内便于群众反映情况的沟通渠道。青岛市国土资源和房屋管理局对其负有法定查处职责的查处案件不履行查处义务，被告又以应按信访形式处理投诉请求为由拒绝履行复议职责，明显违法。综上，请求法院撤销被告于2017年5月18日作出的青政复不字[2017]43号《不予受理行政复议申请决定书》行政行为；判令被告依法受理原告的行政复议申请；本案诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱均系青岛市黄岛区王台镇石梁唐村村民。2017年1月24日，原告作为青岛市黄岛区王台镇石梁唐村250余位村民的代表人向山东省国土资源厅提出查处土地违法行为申请，请求对王台镇政府、石梁唐村委会非法组织征收申请人村1300多亩集体土地，并将集体土地出让非法用于非农建设的不法行为予以制止，同时对相关责任人予以查处。2017年2月14日，山东省国土资源厅执法监察局作出国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书，告知申请人其已向青岛市国土资源和房屋管理局下发厅查通字[2017]11号《关于调查处理群众举报青岛市黄岛区王台镇政府违法用地等问题的通知》，责成青岛市国土资源和房屋管理局进行调查处理并向申请人反馈有关情况，相关问题由申请人向青岛市国土资源和房屋管理局查询。2017年3月9日，青岛市国土资源和房屋管理局作出青土资房呈[2017]29号《关于对黄岛区王台镇政府违法用地问题调查情况的报告》，并向山东省国土资源厅执法监察局呈报。该报告主要内容为：信访人反映的问题不属实，其反映的王台镇石梁唐村范围内土地共涉及11个批次，全部批复，总面积564亩，分别为：《胶南市2002年第17批次建设用地》、《胶南市2003年第17批次建设用地》、《胶南市2007年第7批次建设用地》、《胶南市2007年第16批次建设用地》、《胶南市2010年第21批次建设用地》、《胶南市2012年第8批次建设用地》、《胶南市2012年第10批次建设用地》、《黄岛区2013年第29批次建设用地》、《黄岛区2014年第9批次建设用地》、《黄岛区2015年第12批次建设用地》、《黄岛区2016年第5批次建设用地》；2016年11月1日，信访人向山东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销鲁政土字[2011]528号《山东省人民政府关于胶南市2010年第二十一批次城市建设用地的批复》、鲁政土字[2012]1659号《山东省人民政府关于胶南市2012年第8批次建设用地的批复》、鲁政土字[2012]1743号《山东省人民政府关于胶南市2012年第10批次建设用地的批复》、鲁政土字[2014]1139号《山东省人民政府关于青岛市黄岛区2014年第9批次建设用地的批复》、鲁政土字[2015]1304号《山东省人民政府关于青岛市黄岛区2015年第12批次建设用地的批复》；2017年2月23日，黄岛区国土资源和房屋管理局工作人员电话将情况告知唐新华，其表示理解并希望尽快办理。 2017年5月12日，五原告作为青岛市黄岛区王台镇石梁唐村250余位村民的代表人向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，要求：1、确认被申请人青岛市国土资源和房屋管理局不履行查处土地违法行为法定职责违法；2、责令被申请人青岛市国土资源和房屋管理局依法履行查处职责，限期对王台镇政府、石梁唐村委会非法组织征收申请人村1300多亩集体土地，并将集体土地出让非法用于非农建设的不法行为予以制止，同时对相关责任人予以查处。被告于2017年5月15日收到该行政复议申请。经审查，被告于2017年5月18日作出青政复不字[2017]43号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告的行政复议事项属于《信访条例》所称的向有关机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为活动，应当按照《信访条例》的程序解决和处理，原告的行政复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，遂决定不予受理。次日，被告将该决定书向原告邮寄送达。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，2016年9月18日，原告作为青岛市黄岛区王台镇石梁唐村村民的代表人向山东省人民政府提出政府信息公开申请，请求公示青岛市黄岛区王台镇石梁唐村约1300亩集体土地的农用地转用和土地征收批复文件即报批材料（包括一书四方案等），并提供复印件。2016年10月8日，山东省人民政府作出[2016]第395号《政府信息公开告知书》，告知申请人其申请的地块涉及的征地批复文件包括：鲁政土字[2011]528号《山东省人民政府关于胶南市2010年第二十一批次城市建设用地的批复》、鲁政土字[2012]1659号《山东省人民政府关于胶南市2012年第8批次建设用地的批复》、鲁政土字[2012]1743号《山东省人民政府关于胶南市2012年第10批次建设用地的批复》、鲁政土字[2014]1139号《山东省人民政府关于青岛市黄岛区2014年第9批次建设用地的批复》、鲁政土字[2015]1304号《山东省人民政府关于青岛市黄岛区2015年第12批次建设用地的批复》，并以纸质方式向申请人提供上述批复。 2016年9月18日，原告作为青岛市黄岛区王台镇石梁唐村村民的代表人向青岛市国土资源和房屋管理局提出政府信息公开申请，请求公示青岛市黄岛区王台镇石梁唐村约1300亩集体土地的拟征收土地公告，土地征收勘测调查清单，土地征收补偿安置方案，土地征收补偿安置协议，社保补贴资金到位证明，呈批建设用地报件，农用地转用和土地征收批复文件及报批材料（包括一书四方案等），征收土地方案公告，征地补偿安置方案公告，建设单位占用申请人村集体土地进行建设的工程项目工地批准文件及土地使用证核发情况的相关资料，并提供复印件。青岛市国土资源和房屋管理局于2016年10月8日作出书面答复，将申请地块涉及的五份征地批复文件的复印件（同山东省人民政府上述公开的五份征地批复文件一致）提供给申请人，并建议到黄岛区国土资源和房屋管理局申请其他信息公开。 2016年11月8日，原告作为青岛市黄岛区王台镇石梁唐村村民的代表人向青岛市国土资源和房屋管理局提出政府信息公开申请，申请公示上述五份征地批复文件分别征收青岛市黄岛区王台镇石梁唐村集体土地的具体亩数（包括农用地亩数、耕地亩数、建设用地亩数、未利用地亩数），并向申请人提供复印件。2016年11月22日，青岛市国土资源和房屋管理局作出书面答复，将申请人所需的土地征收批准文件及其建设用地征（占）土地权属情况汇总表复印件提供给申请人。 再查明，庭审中，原告唐新华向法庭自述称，2017年2月23日其接到的是黄岛区信访局的电话，告知其根据文件调查得知征收土地是500多亩。 原审法院认为，一、关于被告所作被诉不予受理行政复议申请决定的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，被告青岛市人民政府于2017年5月15日收到原告等申请人提交的行政复议申请书，经审查于2017年5月18日作出被诉青政复不字[2017]43号《不予受理行政复议申请决定书》，并于次日向原告邮寄送达，符合上述规定，行政复议程序合法。 二、关于被告所作被诉不予受理行政复议申请决定的理由是否成立的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则具体规定了行政复议的受案范围。根据本案现已查明的事实可知，原告向山东省国土资源厅邮寄查处土地违法行为申请书，请求对王台镇政府、石梁唐村委会非法组织征收申请人村1300多亩集体土地，并将集体土地出让非法用于非农建设的不法行为予以制止，同时对相关责任人予以查处。随后，山东省国土资源厅执法监察局责成青岛市国土资源和房屋管理局调查处理群众举报王台镇政府违法用地等问题，并向原告反馈有关情况。据此，青岛市国土资源和房屋管理局安排黄岛区国土资源和房屋管理局就王台镇政府违法用地问题进行调查，在调查终结后形成书面报告呈报给山东省国土资源厅执法监察局，并通过黄岛区国土资源和房屋管理局将有关情况电话告知原告之一唐新华。因此，青岛市国土资源和房屋管理局已按照山东省国土资源厅执法监察局的要求就原告反映的违法用地问题进行调查，并向原告予以反馈，已经完成了调查及反馈的相应工作，符合《信访条例》的有关规定。原告对青岛市国土资源和房屋管理局根据要求所作的调查处理行为不服，还应该按照《信访条例》规定的相应程序申请复查、复核。因此，原告以青岛市国土资源和房屋管理局未履行法定职责为由向被告提出行政复议申请，经审查被告认为原告的该申请事项实质上属于《信访条例》所称的向有关机关反映情况、提出建议、意见或者投诉请求的事项，不属于法定的行政复议受理条件，理由成立，其所作不予受理行政复议申请决定的结果并无不当。 庭审中，原告坚持认为青岛市国土资源和房屋管理局未履行法定职责构成行政不作为。实际上，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查规定。《中华人民共和国信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、邮件或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。根据上述规定，原告向山东省国土资源厅提出查处王台镇政府及石梁唐村委会违法用地问题的申请显然不属于《土地管理法》上述规定意义上的履行法定职责申请，而是符合《信访条例》第二条规定的信访事项，因此原告上述主张不成立。 综上，被诉青政复不字[2017]43号《不予受理行政复议申请决定书》是被告针对原告不服信访处理事项所提行政复议申请作出的不予受理决定，依法对原告的实体权利义务不产生实质影响，故对原告的起诉原审法院依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱的起诉。 唐新华等不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销山东省青岛市中级人民法院作出的（2017）鲁02行初178号行政裁定。2.指令山东省青岛市中级人民法院对本案进行实体审理。事实与理由：（一）上诉人与青岛市国土资源和房屋管理局之间的争议系行政不作为争议，一审法院对此事实认定不清。1.青岛市国土资源和房屋管理局负有查处非法占地行为的法定职责。2.涉案查处与上诉人有利害关系。3.上诉人有权依申请启动查处土地违法行为的行政执法程序。4.青岛市国土资源和房屋管理局受理上诉人的申请后，明显并未履行查处职责。（二）上诉人查处土地违法行为的申请系依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，不得按照信访形式处理，一审法院对此适用法律错误。1.信访的受案范围涵盖行政复议、诉讼的受案范围，区分二者受案范围的关键在投诉人与具体行政行为是否具有利害关系。2.根据《中华人民共和国信访条例》的规定，能够通过复议、诉讼等法定途径解决的投诉请求，应当且必须优先按照复议、诉讼等法定途径解决请求。3.上诉人与涉案具体行政行为有利害关系，案件符合复议、诉讼的受案范围，应当优先通过复议、诉讼的法定形式处理，一审法院认定上诉人的请求应按照信访形式处理，明显适用法律错误。 被上诉人青岛市人民政府、原审第三人唐起平未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意一审法院查明的事实以及对证据的认定意见。二审中，唐新华等提供国有土地使用证一份、不动产权证书一份、照片八张、公告张贴记录单以及证明人证明数份主张作为新证据。经审查，该组证据与本案被诉行政复议行为是否合法不具有关联性。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，唐新华等人于2017年1月向山东省国土资源厅邮寄查处土地违法行为申请书，请求对王台镇政府、石梁唐村委会非法组织征收申请人村1300多亩集体土地，并将集体土地出让非法用于非农建设的不法行为予以制止，同时对相关责任人予以查处。唐新华等人向山东省国土行政主管部门提出查处申请，实质上是请求山东省国土行政主管部门履行上级机关对下级机关的监督管理职能。该查处申请属于《信访条例》中规定的信访事项，而非直接向具有监督检查职能的行政部门提出的履行法定职能的请求。唐新华等人对青岛市国土资源和房屋管理局办理信访事项的结果不服，应当按照《信访条例》规定的相应程序申请复查、复核。信访处理事项并不属于行政复议范围，青岛市人民政府据此作出青政复不字[2017]43号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，唐新华等的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 军 审判员 张传毅 审判员 公韶华 二〇一八年十二月二十五日 书记员 牛聪颖