郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）豫71行终280号上诉人（原审被告）洛阳市教育局，住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路51号。法定代表人黄晓玲，该局局长。委托代理人易天水，该局工作人员。委托代理人胡学芹，河南精专律师事务所律师。上诉人（原审第三人）洛阳市华林学校，住所地河南省洛阳市瀍河区华林新村住宅区内。法定代表人金明灿，该校理事长。委托代理人徐琨鹏，河南法铎律师事务所律师。委托代理人邵志强，上海博拓律师事务所律师。上诉人（原审第三人）金明灿，男，1954年10月16日出生，汉族，住河南省洛阳市涧西区。委托代理人徐琨鹏，河南法铎律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴乃信，男，1947年7月15日出生，汉族，住河南省洛阳市老城区。委托代理人李晓辉，河南九都律师事务所律师。委托代理人孙晓书，河南九都律师事务所律师。上诉人洛阳市教育局、洛阳市华林学校（以下简称华林学校）、金明灿与被上诉人吴乃信教育行政许可一案，洛阳铁路运输法院于2017年12月11日作出（2017）豫7102行初197号行政判决，驳回了吴乃信的诉讼请求。吴乃信不服，上诉至本院。本院于2018年3月22日作出（2018）豫71行终58号行政裁定，撤销一审判决并发回重审。洛阳铁路运输法院于2018年10月11日作出（2018）豫7102行初39号行政判决，洛阳市教育局、华林学校、金明灿不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，2016年7月5日,吴乃信与金明灿签订了举办者协议书，明确以2008年7月1日双方签名的《华林学校章程》确定双方投资办学的出资数额及股权比例，即金明灿出资20万元、吴乃信出资10万元，比例为2:1；吴乃信承诺配合在办学许可证上添加金明灿为举办者；双方同意以上述华林学校章程为基础，由金明灿负责组建学校新一届理事会并具体确认理事会组成人员，吴乃信同意金明灿担任学校的理事长；该协议自双方签字之日起生效。2016年7月15日，华林学校召开理事会决议修订《华林学校办学章程》，同意吴乃信辞去华林学校校长、法定代表人的请求，并决议由金明灿担任该校法定代表人，呼延占中担任该校校长。同日，华林学校制作洛华［2016］1号《关于恢复添加学校举办者的申请》、洛华［2016］2号《关于变更学校法定代表人的申请》、洛华［2016］3号《关于变更学校校长的申请》文件，内容为申请添加金明灿为学校举办者、将学校法定代表人由吴乃信变更为金明灿、将学校校长由吴乃信变更为呼延占中。后华林学校将上述三份文件与华林学校办学章程、理事会决议、举办者协议书等材料一并向被告提交，被告在核实申请及相关材料后，同意了上述三份申请，为华林学校颁发了新办学许可证，确认举办者为吴乃信、金明灿，校长确认为呼延占中。一审另查明，2018年5月28日，第三人华林学校和金明灿向本院提交了金明灿和呼延占中的无违法犯罪证明及华林学校财务清算报告，其中呼延占中的无违法犯罪证明的出具日期为2018年5月22日，金明灿的无违法犯罪证明的出具日期为2018年5月21日，华林学校财务清算报告的作出日期为2018年5月24日。一审又查明，吴乃信于2016年7月5日与金明灿签订举办者协议书时处于刑事羁押状态。一审还查明，洛阳市教育局于2010年3月1日为华林学校颁发了141030040000031号旧办学许可证，该证的期限一栏显示为2010年3月1日至2018年2月28日。一审法院认为，（一）吴乃信的起诉并未超过起诉期限。洛阳市教育局于2016年7月给华林学校颁发新办学许可证时，并未向吴乃信告知，而吴乃信此时正处于刑事羁押期间，客观上获知该颁证行为亦有难度，现其称于2017年8月初得知案涉颁证行为，本案又无其他相关证据证明其在此之前已经得知，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，吴乃信的起诉并未超过起诉期限。（二）添加金明灿为举办者属于对华林学校的举办者进行了变更。案涉的新办学许可证，举办者由吴乃信一人变更为吴乃信与金明灿两人，实质上是对举办者进行了变更。根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2013年修正）（以下简称《民办教育促进法》）第五十四条的规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。而本案中，吴乃信未提出变更申请，也未委托他人代为申请，洛阳市教育局提交的证据中也没有财务清算的相关材料，在此情况下，其在颁发的新办学许可证中变更了举办者，属程序违法，主要证据不足。（三）洛阳市教育局适用法律法规错误。洛阳市教育局提供颁发新办学许可证的法律依据是《民办教育促进法》第十二条、十四条、十五条、十七条的规定，但上述法律条文是对申请筹设或者正式设立民办学校的规定，并非颁发新办学许可证的法律依据；洛阳市教育局还将《民办学校分类登记实施细则》第十二条作为其法律依据，但该细则的实施日期为2016年12月30日，而案涉的办学许可证的落款日期为2016年7月，即在颁发新办学许可证时该细则尚未实施。（四）相关法律对民办学校的举办者资格有特殊规定。《民办教育促进法》第九条第二款规定，举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力；《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条规定，教育类民办非企业单位变更登记事项，应当向教育行政部门提出书面申请，在申请书上应当载明变更事项、原因和方案等。变更法定代表人或负责人的，应出具变更后法定代表人或负责人的身份证明及《民办非企业单位登记暂行办法》第六条第六款规定的其他材料；《民办非企业单位登记暂行办法》第六条第六款规定，拟任法定代表人或单位负责人的基本情况应当包括姓名、性别、民族、年龄、目前人事关系所在单位、有否受到剥夺政治权利的刑事处罚、个人简历等。但洛阳市教育局提交的证据中并无金明灿作为举办者的相关材料，虽然金明灿在本案庭审时提交了落款日期为2018年5月21日其无犯罪记录的证明，但该证明并非是洛阳市教育局在作出案涉行政行为时所依据的证据。综上所述，被告洛阳市教育局为华林学校颁发新办学许可证的行政行为主要证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。关于吴乃信提出的恢复旧办学许可证的请求，因旧办学许可证的期限已到，且新办学许可证被撤销后，后续处理属于洛阳市教育局的职责权限，故该项请求一审法院不予支持，予以驳回。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第六十九条的规定，判决撤销洛阳市教育局于2016年7月为洛阳市华林学校颁发141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》的行政行为；驳回吴乃信的其他诉讼请求。案件受理费50元，由吴乃信与洛阳市教育局各负担25元。洛阳市教育局上诉称，一、2008年7月1日的《洛阳市华林学校章程》、2016年7月5日的《关于华林学校举办者之间的协议书》等材料均显示，华林学校的举办者是吴乃信、金明灿。二、洛阳市教育局依据华林学校的申请及有关材料，根据《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条之规定，2016年7月向华林学校颁发《中华人民共和国民办学校办学许可证》，其作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应依法维持。三、2016年7月洛阳市教育局变更华林学校的民办学校办学许可证，这是吴乃信的委托人樊春峰与华林学校一同前往洛阳市教育局办理的，吴乃信在许可证变更之时已经知晓，却在2017年8月8日提起诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月起诉期限，应驳回其诉讼请求。综上，请求二审法院撤销一审判决第一项，改判维持洛阳市教育局2016年7月为华林学校颁发的141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》的行政行为。华林学校、金明灿上诉称，一、一审判决认定事实错误。一审法院查明并确认了《恢复添加举办者申请》、2015年7月15日《华林学校办学章程》、四份华林学校《理事会决议》等相关证据的真实性，确认了吴乃信2016年7月5日因刑事犯罪被羁押，以及吴乃信与金明灿的出资比例、同意添加金明灿为举办者和担任理事长的事实，却根据《民办教育促进法》第五十四条之规定认为洛阳市教育局2016年的颁证行为主要证据不足，这与其认定的事实前后矛盾，明显错误。《民办教育促进法》第五十四条并没有规定“举办者提出”应以哪种方式，金明灿与吴乃信在2016年7月5日签订的《举办者协议》第一条就明确了添加金明灿为学校的举办者，这符合上述法条的规定。另外，财务清算是针对原举办者退出，防止其转移学校财产而设的，本案系添加举办者，并没有改变华林学校的资产现状，且当时未提交财务清算报告的原因是学校账本被公安机关查扣，事后补交亦未对学校的资产产生任何影响，故缺少财务清算报告不应作为撤销2016年办学许可证的必备要件。二、一审判决适用法律错误。因吴乃信自2016年6月刑事犯罪被羁押于洛阳市看守所，其已不适宜继续担任学校校长和法定代表人，一审法院撤销2016年办学许可证不仅违背了《民办教育促进法》的目的，亦会给社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，2016年办学许可证的换发虽然有违法之处，但不适宜撤销，应依法驳回吴乃信的起诉。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回吴乃信的诉讼请求或发回重审。吴乃信答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据充分。洛阳市教育局在法定期限内未提交其作出合法行政行为的证据和有效的法律依据，且其在（2017）豫7102行初197号诉讼和发回重审后的本案一审中提交的法律依据完全不同。二、一审判决适用法律正确。金明灿虽然在本案一审中提交了他的无犯罪记录证明及华林学校的财务清算报告，但上述证据均非洛阳市教育局作出案涉行政行为时所依据的证据。另外，截至目前上诉人仍未提交原举办者吴乃信签字提出变更举办者的申请书。综上，洛阳市教育局作出变更华林学校举办者的行政行为多处严重违法，一审法院撤销洛阳市教育局于2016年7月为第三人华林学校颁发办学许可证的行政行为完全正确。三、《民办教育促进法》第五十四条规定，民办学校举办者的变更须由举办者提出。2016年7月5日签订的《关于华林学校举办者之间的协议书》是吴乃信在胁迫情况下签订的无效协议，即便是生效协议也仅能约束协议者双方，其不能作为吴乃信向洛阳市教育局“提出”变更举办者的行为。华林学校和金明灿对上述法条理解错误，无事实和法律依据。四、华林学校、金明灿认为本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定错误。洛阳市教育局所作案涉行政行为中程序多处严重违法，不属于该条规定的程序轻微违法，且该违法行为的撤销并不会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。正是某些人的为非作歹行为导致吴乃信被错误羁押，该刑事案件已被洛阳市中级人民法院发回重审，且一审法院至今未对其作出有罪判决。五、一审法院认定吴乃信的起诉未超过起诉期限正确。2016年7月洛阳市教育局作出案涉行政行为时，正是吴乃信被诬告的刑事羁押期间，该行政行为系在吴乃信不知情的情况下作出且未向其进行书面送达，2017年8月初被上诉人得知后便于8月8日提出行政诉讼，并未超过6个月的起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人华林学校和金明灿共同向本院提交三份证据：1.（2018）豫71行终59号《行政判决书》、（2017）豫7102行初198号《行政判决书》、（2015）瀍民初字第494号《民事判决书》，用以证明金明灿已经在行使举办者的权利，举办者的变更对吴乃信不产生实际影响。2.华林学校的财务资料，用以证明金明灿从1997年学校开办就作为举办者定期收到财务资料，参与学校管理，并定期结算，举办者的变更对吴乃信不产生实际影响。3.视频、录音及文字摘要，用以证明吴乃信已经提出变更举办者的申请。经庭审质证，上诉人洛阳市教育局对上诉人华林学校和金明灿提交的证据均无异议。被上诉人吴乃信对上诉人华林学校和金明灿提交的证据1、3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，对证据2的真实性有异议。本院经审查认定，证据1中的民事判决其在一审中已经提交，并非新证据，对证据2不予认可，对其他证据的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可。本院二审查明，在吴乃信提起的（2017）豫7102行初197号诉讼中，洛阳市教育局提供其作出案涉行政行为的法律依据是《民办教育促进法》第八条、第十二条、第十四条、第十五条、第十七条以及《民办学校分类登记实施细则》第十二条的规定。本院依法发回重审后，洛阳市教育局提供其作出案涉行政行为的法律依据是《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》（民发[2001]306号）第七条的规定。本院二审查明的其他事实与一审一致。本院认为，关于吴乃信的起诉是否超过起诉期限的问题。洛阳市教育局主张吴乃信对2016年7月颁发新许可证一事知情，称该证系吴乃信的委托人樊春峰与华林学校一同前往洛阳市教育局办理的，但未提交证据证明樊春峰有代理权，更无证据证实吴乃信对案涉颁证行为知情，故吴乃信的起诉未超过起诉期限。本案中，2010年3月1日，洛阳市教育局向华林学校颁发了141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》，在此前提下，2016年7月15日，洛阳市教育局根据华林学校提交的《关于恢复添加学校举办者的申请》、《关于变更学校法定代表人的申请》、《关于变更学校校长的申请》等材料，向华林学校颁发141030040000031号《中华人民共和国民办学校办学许可证》，其实质系变更华林学校的举办者及校长。《民办教育促进法》第五十四条规定，“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”。据已查明的事实，洛阳市教育局提交的证据中并未包含华林学校财务清算的相关材料，其在核准变更华林学校的举办者时，对相关财务清算情况未尽到审慎审查义务，不符合《民办教育促进法》第五十四条之规定，故其向华林学校颁发2016年办学许可证的行政行为主要证据不足。关于洛阳市教育局作出案涉行政行为适用法律法规是否正确的问题，据本院二审查明的事实，洛阳市教育局在两次诉讼中提供的其作出同一行政行为所依据的法律法规完全不同，更加证实了其作出案涉行政行为适用法律、法规错误，且即便是洛阳市教育局在本次诉讼中所称其依据的是《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条的规定，经审查，该条款并不包含变更举办者的具体规定，故洛阳市教育局适用法律、法规错误。综上，一审法院认定洛阳市教育局为华林学校颁发新办学许可证的行政行为主要证据不足，适用法律错误，并予以撤销并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由上诉人洛阳市教育局、洛阳市华林学校、金明灿各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  张昕欣审 判 员  李建锋审 判 员  王建平二〇一八年十二月二十一日法官助理孟岚代理书记员  刘 爽附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；