河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫01行初681号原告登封市嵩阳办事处新兴街居委会第六居民组，住所地登封市颖河路西段。负责人景洪涛，组长。委托代理人李炳振，汉族，1952年9月23号出生，住登封市。委托代理人郝现民，登封市法律服务所工作人员。被告登封市国土资源局，住所地登封市玉带路968号。法定代表人韩志刚，局长。委托代理人冯书亮，登封市国土资源局工作人员。委托代理人王龙涛，登封市国土资源局工作人员。第三人张秀花，女，汉族，1971年5月11日出生，住河南省登封市。委托代理人徐九灵，河南久灵律师事务所律师。委托代理人朱旭兵，河南久灵律师事务所律师。原告登封市嵩阳办事处新兴街居委会第六居民组（以下简称“新兴街居委会第六居民组”）因诉被告登封市国土资源局土地登记一案，于2016年11月8日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2016年11月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日公开开庭审理了本案，后因被告及合议庭成员变更，2018年10月30日第二次公开开庭审理了本案。原告新兴街居委会第六居民组的委托代理人李炳振、郝现民，被告登封市国土资源局的委托代理人冯书亮，第三人的委托代理人徐九灵、朱旭兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2004年10月12日登封市人民政府为张秀花颁发了登宅集用（04）第00093号集体土地使用证。原告嵩阳办事处第六居民组诉称：原告位于登封市颖河路西段有一块耕地，一直由村民耕种，从未在此方排过宅基地。2008年原告得知登封市人民政府为第三人颁发了集体土地使用证，即向郑州市人民政府申请复议。郑州市人民政府维持了登封市人民政府的行政行为。原告于2008年提起行政诉讼。经多次审理，2016年10月31日，郑州市中级人民法院以我组起诉时未召开村民小组会议进行讨论，诉讼主体不适格为由驳回原告起诉。现原告完善主体资格后再次向法院提起诉讼。原告认为被告为第三人颁发的集体土地使用证程序违法，事实错误，违反法律、法规的强制性规定，依法应予撤销。理由是：1.被告的行政行为违反法律的强制性规定。第三人不是原告居民组的村民，且系非农业户口，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》等规定，第三人不可能在原告居民组享有集体土地使用权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第七项、第二十二条第一项的规定，村民宅基地的使用必须召开村民代表大会或者村民大会讨论决定，第三人办理土地使用证根本没有召开村民代表会议或者村民会议。2.被告为第三人颁发土地使用证的行政行为严重违反法定程序。《河南省实施办法》第五十三条规定，符合申请宅基地审批条件的村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或者村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府批准或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。《土地登记规则》第十五条、第十八条规定，土地管理部门经审核后，对认为符合登记要求的宗地应予以公告。登封市人民政府为第三人颁证，没有经过以上程序，实属违法。3.被告为第三人颁证证据不足，事实错误。1998年11月6日登封市土地管理局为第三人颁发“用地许可证”，被告适用1999年1月1日实行的《中华人民共和国土地管理法》及1999年12月1日起施行的《河南省实施〈土地管理法〉办法》作为依据，颁发“用地许可证”属事实错误和适用法律不当。第三人的“用地许可证”载明“自批准之日起一年内有效，可被告在2004年4月，依据该超过时效的“用地许可证”及个人之间买卖协议为第三人颁发土地使用证，显然是违法的。按照《土地登记规则》第十条第三项的规定，申请土地使用权登记必须提供土地权属来源，但第三人没有提供权属来源证明，被告为其颁证证据不足。综上，请求依法撤销被告为第三人颁发的集体土地使用证。登封市国土资源局辩称：一、被告为第三人颁发涉案土地使用证的行政行为事实清楚、程序合法，适用法律正确。2004年4月26日，第三人持登封市城建部门颁发的《建设用地规划许可证》和其他材料到登封市国土资源局申请土地登记，登封市国土资源局派人到现场调查后，确认涉案土地权属合法，面积准确，四至清楚，故为第三人颁发了涉案的土地使用证。二、被告为第三人颁发涉案的土地使用证时，原告是同意并知情的，其提起诉讼已经超过法定的起诉期限。2004年3月，第三人到登封市建设管理局办理《建设用地规划许可证》时，原告同意并出具了证明，证明涉案土地早已批给第三人作为宅基地，且被告为第三人颁发涉案土地证后原告就已经知道。另外，2007年5月，登封市国土资源局曾因涉案土地被他人侵占事件向原告及其群众代表进行调查，案件调查人曾向原告及其群众代表出示为第三人颁发的涉案土地使用证。三、原告对本案的起诉属于重复起诉。原告在2014年就已经对涉案的土地使用证提起了诉讼，并已经多次审理，最终被法院驳回了起诉，原告现在又提起的诉讼属于重复诉讼。另外，即使原告选出了新的村民小组长并因诉讼召开了小组村民会议，也超过法律规定的起诉期限。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人张秀花辩称：一、第三人办理土地使用证的历史过程。第三人被原告许可用地发生在1998年，申请本案发证是在2004年，本案争议土地在2001年已被规划为城市综合用地，不再是农村用地。当时的规定是办土地证必须先办规划证，第三人2004年3月申请建设用地规划许可证时，原告时任组长马长彪和原告所在行政村（即嵩阳街办事处南街社区经济管理服务中心）出具了证明“原南街村第六村民小组批给居民张春花、张秀花、张二花的三处宅基地，位于颍河大道（南环路）西段路北路边第一排，这三处宅基地同在一排而且相邻，东边的边界与运管所西围墙相隔五米，西边的边界与原南街村七组的地边相邻，南边的边界以城建部门规划的批建线为界，北边的边界是路（路宽12米）。这三处宅基地的面积都是南北长20米，东西宽11米。”落款时间2004年3月10日。马长彪代表原告在规划现场地址图上签字，南街社区经济管理服务中心在现场图上及相邻关系意见及用地权属证明书上盖章，认可该地规划给第三人，准许第三人使用。马长彪签署意见是“上图所示的三户宅基地是经村民组同意批给的，四至边界和面积属实无争议”，落款时间是2004年3月10日。南街社区经济管理服务中心意见为“经核实本宗工程用地四至清楚，权属明确，没有纠纷，特此证明，望主管部门审批为是”，落款时间为2004年3月18日。登封市建设局于是为第三人颁发了规划用地许可证。其中，规划许可证内容为“用地人为张春花、张秀花、张二花，用地项目名称为住宅楼建设”。规划许可证上的遵守事项有“本证是城市规划区内，经城市规划区主管部门审核，许可用地的法律凭证，凡未取得本证而取得建设用地批准文件的，占用土地的，批准文件无效”。规划许可证附则中同时要求“6个月办理土地手续，过期作废”。第三人遵照该要求，于同年4月26日即向被告递交了土地登记申请书。被告依据规划许可证，又本着对事实、对法律负责的原则，依据《土地登记规则》第六条规定的程序进行了权属核实和地籍调查，在四至边界清楚、无争议及第六组所在行政村南街社区服务中心签章认可的情况下，为第三人颁发了土地使用证。故第三人取得的土地使用证合法有效。二、本案引起纠纷的真正原因和背景。第三人取得土地使用证过程中及发证后两年内，全体第六组村民均无异议。2006年马长彪不再担任组长后，部分村民又将包括第三人土地在内的土地卖给了开发商搞房地产开发，因此第三人和开发商之间产生纠纷，经法院判决，第三人胜诉，生效判决正在执行过程中。第六组在开发商的鼓动下否认历史，以所谓不是本村村民为由要求撤销第三人的土地证。实际目的就是为了拖延、对抗人民法院对生效判决的执行。故本案第六组根本不是实际利害关系人，也不是真正要起诉的人。退一步讲，原告在政府为第三人办证时已经签字同意，等于处分过了自己的权利，根据《河南省高级人民法院关于行政审判工作有关问题的意见》第30条第（6）规定，原告的诉讼请求也应当被驳回。三、被告为第三人颁证的程序合法。1.原告称涉案土地系村民一直耕种的耕地与事实不符。第三人于2004年3月申请的建设用地规划许可证，争议土地在2001年就已经被规划为城市综合用地，已不再是农村用地。2.原告声称第三人未按照《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十三条规定的审批程序取得涉案土地使用权，与事实不符。在第三人申请建设用地规划许可证时，登封市建设局对涉案土地进行了现场地籍调查和征求意见，时任六组组长的马长彪在规划现场地址图上签字，六组所在行政村即嵩阳街办事处南街社区经济管理服务中心也在现场图上及相邻关系意见及用地权属证明书上盖章，认可该地规划给第三人，准许第三人使用。第三人取得土地规划证经过了第六组讨论同意和嵩阳街办事处南街社区经济管理服务中心审核程序。3.第三人经过层层审批手续，取得的规划用地许可证和土地使用证办理合法有效。4.未公告只是程序上的瑕疵，并不影响实体权利，不足以撤销土地使用权证。法律之所以规定公告程序，是赋予相关利害关系人知情权和异议权，而原告时任组长马长彪在规划现场地址图上签字，嵩阳街办事处南街社区经济管理服务中心也在现场图上及相邻关系意见及用地权属证明书上盖章，且在之后的数年时间内也未提出任何异议，其行为明确表明其已知情且放弃了异议权。5.原告称“被告在2004年4月，依据该违法失效的用地许可证为第三人颁发集体土地使用证”，是典型的混淆事实。第三人的土地证是依据规划证而来，规划许可证没有任何人提出异议，合法性已被公认，因规划许可证是行政许可，颁发土地证仅是一个登记程序，规划证有效直接奠定土地证的发放。故本案发证的依据就是《土地登记规则》第六条。所以，第三人取得土地权证不是依据1998年的用地许可证，而是经过一套全新的审核程序，不存在原告所称以违法失效的“用地许可证”办理土地使用权证的事实。四、原告称第三人不能取得土地证的理由不成立。原告主张“第三人不是原告村民组的村民，且系非农业户口，根本不能在原告居民组享有集体土地使用权”是没有理解立法精神。第三人虽然不是该居民组居民，但事实上原告引用的《中华人民共和国土地管理办法》第四十三条、第六十二条，《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十二条、第五十三条均不否认“非农村居民可以在集体土地上建住宅”“城镇非农业户口居民建住宅使用集体土地”，1988年修订的《土地管理法》第四十一条和1991年的《土地管理法实施条例》第二十六条规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表大会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准，使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准，允许城镇非农业户口居民申请宅基地。宅基地使用权主体范围被解禁，城镇非农业户口拿钱可以申请到宅基地。1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第三款还为解禁做了程序上的配套规定：“城镇非农业户口居民在村庄、集体规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第一项规定的审批程序办理。法律对非农村居民建住宅严格限制的目的是严禁买卖土地、严禁占用耕地、严格补偿制度，第三人经原告同意后层层经过政府审批，在取得规划许可证的情况下去申请的土地证，该土地证取得程序合法，第三人取得土地证不存在任何问题。原告诉讼属于重复诉讼，其诉求应当予以驳回。原告在2015年11月25日进行了村民小组组长的选举，但新密法院于2015年11月19日以原告未召开村民小组会议进行讨论决定为由驳回了原告的起诉，原告在二审上诉中也未提交其已经更换负责人的相关材料及证据，属于已经处分过权利的行为，原告再次提起诉讼属于重复诉讼，也超过了诉讼时效，浪费国家司法资源，应当驳回其起诉。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。根据诉辩三方意见，合议庭总结争议焦点如下：一、原告起诉是否属于重复起诉。二、原告起诉是否超过法定的起诉期限。三、被告为第三人张秀花颁发的登宅集用（04）第00093号集体土地使用证是否合法。针对第一个争议焦点，即原告是否属于重复起诉的问题，各方举证、质证意见如下：被告提供两份证据：一、新密市人民法院（2015）新密行初字第26号行政裁定书。二、郑州市中级人民法院（2015）行终字第558号行政裁定书。证明原告起诉事项已经过法院判决，本次起诉属于重复起诉。原告对该两份证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，上述两份裁定书是以不具备诉讼主体资格驳回原告起诉的，并没有对实体问题进行确认。原告对主体资格进行修正后，可以再次起诉。第三人针对该争议焦点举证同被告举证一致。原告针对第一个争议焦点提供三组证据：一、2014年1月6日河南省高级人民法院作出的（2012）豫法行提字第003号行政裁定书，证明郑州市中级人民法院（2010）郑行再终字第11号判决书、（2009）郑行终字第65号行政判决、登封市人民法院（2008）郑行初字第26号行政判决因认定事实不清，适用法律错误，被省高院撤销，发回登封市人民法院重审。二、2014年11月28日新密市人民法院作出的（2014）新密行初字第21号行政判决书，证明法院已经撤销了被告为第三人颁发的登集用（04）00093号土地使用证。三、1.2015年6月29日郑州市中级人民法院作出的（2015）郑行终字第19号行政裁定书，2.2015年11月19日新密市人民法院作出的（2015）新密行初字第26号行政裁定书，3.2016年10月31日郑州市中级人民法院作出的（2015）郑行终字第558号行政裁定书。证明原审发回是原告起诉主体不适格，而本案实体事实清楚，应撤销为第三人颁发的集体土地使用证。被告和第三人均认为原告提供的上述裁判文书恰恰证明案件已经过审理，只是被发回重审了。经庭审质证，本院对第一个焦点的证据认证如下：被告出具的证据系人民法院的生效裁判文书，具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。该证据可以证明对本案诉讼标的，原告已经提起过行政诉讼，但生效裁判以不符合起诉条件为由驳回了原告起诉，并未对被诉行政行为的合法性予以裁判。原告出具的证据一、三系人民法院出具的生效的裁判文书，具有真实性、合法性，关联性，本院予以采信。该证据可以证明对本案的诉讼标的虽经过多次审理，但最终生效裁判以原告不符合起诉条件为由驳回了原告起诉，并未对被诉行政行为的合法性予以裁判。证据二即（2014）新密行初字第21号行政判决已经被生效裁定予以撤销，对原告主张被诉的颁证行为已经被认定为违法的事实不具有证明力。针对第二个争议焦点，即原告起诉是否超过法定起诉期限的问题，各方举证、质证意见如下：被告提供三份证据：1.马长彪2008年6月17日《证明》。证明称其是组长，2004年、2005年群众上访告状时候，他曾经见过被诉的土地使用证。2.登封市国土资源局工作人员李二军的证明，3.登封市国土资源局工作人员杨安伟的证明。证据2、3证明登封市国土资源局在处理有关纠纷时，给原告当事人的负责人马白妮和该组群众出示过被诉的土地证，原告在2007年9月20日就知道被诉行政行为，原告说他们现在选出组长，现在具备主体资格，即使从2015年到本次起诉，也超过六个月的起诉期限。第三人的证据及证明目的同被告。原告对被告三份证明发表以下质证意见：该三份证明不是虚假的，原告也有这三个人出具的证明，与被告给第三人颁发的土地使用证的违法性不能相对抗。原告针对该焦点问题提交以下证据：1.2008年1月1日张春花出具的证明，证明是张春花、张秀花、张二花三人从马长彪，孙玉山，李四峰处购买的土地。2.2008年11月2日马长彪出具的证明、2008年8月26日李四峰的证明、2008年11月2日孙玉山的证明，共同证明2007年原告才知道被告给第三人颁证。被告对原告上述证据发表以下质证意见：张春花的证明真实性无异议，但上面写的正是2004年颁证。马长彪证明的真实性有异议。李四峰证明的真实性有异议，且只是说2007年6月土地开发后，并未说明什么时候颁发的土地使用证。孙玉山证明真实性有异议，上面也没有写明颁证时间。第三人发表以下质证意见：对张春花证明真实性无异议，但是不能证明原告的证明目的，第一，不属于私自购买。对马长彪的《证明》目的有异议，一是马长彪给规划局和被告出具的证明与给原告出具的证明内容严重不一样，这个证据是在诉讼中出具，从证据形成上说，该证据不客观，不真实。其他两份证明均不真实。另外关于20年最长起诉期限的问题，20年是指不知道颁证行为，不存在中断或延长的问题，如果是原告自身原因超过起诉期限，法院应不予受理。本案是原告自身原因，导致被法院驳回起诉。根据以上质证意见，本院对以上证据认证如下：被告提交的证据1即马长彪2008年6月17日《证明》，由于其本人后来又出具证明否认其上述证明的真实性，故该证据真实性不能认定。证据2、3具备合法性和关联性，其证明内容与原告主张于2007年知道具体行政行为内容的事实一致，具有真实性，可以作为定案依据。原告提交的张春花的《证明》、孙玉山的《证明》、李四峰的《证明》，与本焦点问题无关，对本焦点待证事实不具有证明力。马长彪2008年11月2日出具的《证明》，称其2008年第一次看到为第三人颁发的土地证，与原告当庭陈述系2007年知道具体行政行为内容相矛盾，本院不予采信。针对第三个争议焦点，即被告为第三人张秀花颁发的登宅集用（04）第00093号集体土地使用证是否合法的问题，各方举证、质证意见如下：被告提供土地使用证的登记档案一套，包含土地登记申请书、个人身份证、建设用地规划许可证、用地许可证、地籍调查许可表。法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十一条。原告对上述证据质证意见如下：一、第三人不是六组居民，不享有使用六组集体土地的权利，被告给第三人颁发土地使用证的行为违反法律强制性规定，为无效行为。二、被告给第三人颁发涉案土地证没有明确的权属证明，该土地是第三人与马长彪，李四峰，孙玉山非法买卖获得的，用地许可证也是违法的。三、被告提供的地籍调查审批表中，没有加盖公章。从档案中不显示有第六居民组村民代表及村民会议的讨论决定，更没有通过公示和乡镇人民政府批准。说明颁证违反法定程序、依据错误、颁证行为不合法。原告针对第三个争议焦点提供五组证据。第一组：1.2016年11月5日新兴街居委会的证明；2.景洪涛身份复印件。共同证明原告代表人参加诉讼的身份。第二组：1.登封市公安局常住人口户籍信息身份证明。2.2014年8月30日，嵩阳街道办事处新兴街社区居委会、南街社区经济管理服务中心和登封市嵩阳街道办事处共同出具的书面证明一份，2009年5月6日的书面证明一份，3.第三人答辩中第三页第四条中的第三行的自述；4.（2010）郑行再终字第10号判决书第七页中的陈述。5.第三人户籍登记表。共同证明本案第三人不是第六居民组居民。第三组：当时宅基地审批表的样式两份，共同证明当时审批宅基地的程序为：申请理由，村民组意见，村委会意见，乡镇政府意见，土地局意见，被诉的土地证没有经过以上程序，属于违法颁证。第四组：2015年11月25日新兴街居委会第六居民组全体会议记录，证明为维护合法利益，决定要把三个案件诉讼到底。直到撤销被告为第三人的颁证行为。第五组：1.郑政复决字（2008）032号行政复议决定书。2.2014年8月18日行政诉状一份；3.（2008）登行初字第25号行政判决书一份；4.（2009）郑行终字第65号行政判决书一份；5.（2009）豫法行审字第143号行政裁定书；6.（2010）郑行再终字第11号行政判决书一份；7.（2011）豫法行申字第00003号行政裁定书一份。共同证明原告不服被告为第三人颁发的土地使用证的行政行为提起行政诉讼，法院法律文书均维持了被诉的颁证行为。被告对原告证据发表以下质证意见：上述判决书都是未生效的判决，所以不发表质证意见。对景洪涛是该组组长没有异议。第三人发表以下质证意见：对原告出示的证明以及其表决可以继续诉讼的问题，对组长身份无异议，对村民开会记录表决程序的真实性有异议。会议纪要仅仅是罗列的签名，是否真实没有证明，程序上一般会邀请其他人员列席，但签字没有其他人员，第三人怀疑这个会议召开的真实性，另外是否代表第六组的真实意思也有异议。即使召开了会议，不影响原来马白妮代表第六组提起诉讼时候的缺陷。原告仍然属于重复诉讼，应依法驳回。对原告出示的一系列裁判文书的真实性没有异议，文书中大量的判决内容和对事实的认定，基本上认定被告发证行为合法有效，且都是认定原告处分过自己的权利，其诉讼请求应该驳回。关于其举证证明第三人不是本组村民问题没有异议。但是原告据此主张不能取得土地证的法律条文不适用本案，原告所列条文本质要求是严禁私自买卖，本案被诉土地证是走审批程序。根据以上质证意见，本院对第三个焦点的证据认证如下下：被告提交的颁证的档案资料，原告称该许可证的颁发适用的是土地管理法第三十八条，适用法律错误的质证意见，系对该许可行为的合法性提出的质疑，不能否定其作为证据的合法性。原告对权属调查及调查员意见提出的异议，同样也是对行政行为的合法性提出的质疑，并非是指其作为证据的合法性，不能否定其作为证据的合法性。被告提交的其他证据，原告未提出质疑，本院认为其与本案具有关联性，具有真实性，予以采信。原告提交的第一、二、三组证据各方均无异议，本院予以采信。原告提交的第四组证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告第五组证据，具有真实性，形式和来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。但部分裁判文书未发生法律效力，除了能够证明经过了该诉讼程序外，对其他事实不具有证明力。根据上述有效证据，可以认定以下事实：2004年4月26日，第三人张秀花向登封市国土资源局提出土地登记申请，申请将嵩阳办事处南街村六组的一宗土地进行登记。其提交有建设用地规划许可证附件、原六组组长马长彪签字、落款日期为2004年3月10日的《证明》，登封市嵩阳街道办事处南街社区经济管理服务中心加盖印章，并签署了“情况属实”的意见。被告经地籍调查，依据市土地局颁发的用地许可证，于2004年10月给第三人颁发了本案被诉的土地使用证。另查明之一：原告于2007年知道行政行政内容后，2008年向郑州市人民政府申请行政复议，复议维持了原行政行为。原告遂向登封市人民法院提起行政诉讼。登封市人民法院一审维持了被诉土地登记。二审维持一审判决。原告仍不服，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高院2009年12月11日作出中止原审判决执行的裁定，指令我院再审。我院再审后仍维持了原审判决。原告向河南省高级人民法院申诉。河南省高院2011年12月8日作出行政裁定，决定提审，并中止原判决执行。经河南省高级人民法院提审，2014年1月6日作出裁定：撤销我院再审判决、二审判决、登封法院一审判决；发回登封市人民法院重审。登封市人民法院以不适宜审理本案为由报请中院指定由新密市人民法院重审。新密市人民法院2014年11月28日作出行政判决，撤销土地登记。登封市人民政府、张秀花三人分别提起上诉。我院2015年6月29日作出裁定：发回重审。新密市人民法院重审后，驳回原告起诉。原告上诉后，二审维持一审裁定。原告履行了民主议定程序后，重新向我院提起行政诉讼。另查明之二：2000年4月至2006年8月，马长彪担任第六居民组组长，马长彪之前的组长是李四锋，之后的组长是马白妮。张春花、张秀花、张二花（张春花和张二花已另案诉讼）三人购买涉案宅基地，向马长彪、孙玉山、李四峰三人支付过购地款，但没有证据证明上述款项交付了第六居民组。另查明之三：没有证据显示张秀花购买涉案土地经过了第六居民组的民主讨论，但有第六居民组时任组长马长彪知情，此外登封市嵩阳街道办事处南街社区经济管理服务中心出具的《证明》，证明内容显示，原南街村第六村民小组批给居民张春花、张秀花、张二花三处宅基地，位于颍河大道（南环路）西段路边第一排。另查明之四：2007年初，案外人郭国乾以郑州万鑫房地产开发有限公司的名义，在涉案土地上建起楼房一栋，之后张秀花等三人提起民事诉讼，要求开发商停止侵权，拆除房屋，恢复土地原状。因张秀花持有本案被诉的土地使用证，民事一、二审均支持其诉讼请求，判决万鑫房地产公司拆除涉案土地上建造的房屋。本院认为：原告新兴街居委会第六居民组与被告登封市国土资源局、第三人张秀花关于涉案土地登记的行政纠纷，诉讼过程历时十余年，经过了一审、二审、再审、提审、发回重审多个诉讼程序，裁判结果有从程序上驳回起诉，也有经过实体审理后驳回诉请及撤销土地登记，但任何一种裁判结果均不能让当事人服判息诉，究其原因，是因为涉案宅基地在第三人的取得及登记过程中，无论是原告、被告还是第三人均有过错，加之近年来，土地价值日益增高、原告和第三人关于涉案土地的矛盾也日渐加剧，案外人郭国乾及万鑫房地产开发有限公司非法占用涉案土地建设房屋更将这一矛盾推到顶峰。本案的纠纷以行政诉讼的方式呈现，对行政行为进行合法性审查是行政诉讼法确定的基本原则。各方将争议诉诸本院，本院将从基本的法律原则和法律的具体规定层面作出判断。关于本案的第一、第二个争议焦点，即原告是否重复起诉和起诉是否超过起诉期限的问题，原告新兴街居委会第六居民组因起诉不符合法定条件，被新密市人民法院和郑州市中级人民法院一、二审裁定驳回起诉，在其履行民主议定程序后，符合条件的情况下，再次提起诉讼不属于重复起诉。原告时任组长马长彪出具的证人证言前后矛盾，其证言不能采信。根据行政诉讼的证据规则，认为原告起诉超过起诉期限的，由被告承担举证责任，从被告提供的证据来看，即使认定马长彪给被告出具的证言是真实的，也仅能证明2007年9月在被告处理涉案的土地争议时马长彪之后的组长马白妮见到过本案被诉的土地证，因此只能认定2007年9月原告知道了被告作出的行政行为内容，那么原告从2008年开始，就申请行政复议、之后进行行政诉讼，不能认定原告起诉超过法定的起诉期限。土地登记部门基于当事人的申请进行土地登记和颁发土地使用证的行为，属于行政登记的一种，多数情况下，行政登记只是对业已存在的民事法律关系进行公示，比如房产登记、工商登记等，只要查清据以登记的民事基础法律事实，就能确定相应的行政登记行为是否有合法的事实基础。但是涉及到土地尤其是农村宅基地，因为有特别的法律规定，所以无论是对宅基地的处分还是登记，都有其特殊性。比如《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”具体到本省，《河南省实施〈土地管理法〉》办法》（自1999年12月1日起施行）第五十二条则把非农业户口可以申请宅基地的条件限定为“回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞”。以上条款明确了农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地使用权不得出让、转让等规定，而非农业户口只有符合特定的条件才能申请宅基地。这就意味着，农村宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或者变相取得，而非农业户口可以申请宅基地的条件更加严格，必须符合《河南省实施〈土地管理法〉》办法》第五十二条的规定。本案第三人张秀花不是原告新兴街居委会第六居民组的集体经济组织成员，且其为非农业户口，在其不符合上述第五十二条中可以申请宅基地的条件的情况下，其无权取得涉案宅基地的使用权，故被告在2004年10月给其颁发本案被诉的土地使用权证，违反法律的规定，依法应当撤销。但需要指出的是，土地登记部门对宅基地使用权进行颁证，是一种依申请的行政行为，其作出这种登记的前提是基于当事人的申请。张秀花申请使用原告新兴街居委会第六居民组的集体土地，经过原告时任组长马长彪同意和原告所在的登封市嵩阳街道办事处南街社区经济管理服务中心盖章认可，马长彪作为时任组长，其对村集体土地的处分行为可以代表村集体的意思表示，虽然原告坚持认为张秀花系通过私自买卖取得涉案土地使用权，但其并未提供有效证据证明该事实，根据目前的优势证据，能够认定张秀花取得涉案宅基地使用权应当是原告新兴街居委会第六居民组将土地流转给张秀花使用。那么原告在明知涉案土地属于禁止流转范围，仍然流转给他人使用，几年后又以该流转行为违法为由要求撤销土地登记部门给第三人作出的土地登记，反悔其已经处分过的权利，违背了民法上的诚实信用原则，任何人或组织都不应当从一个违法的行为中获得利益，故原告对本案被诉登记行为的作出和撤销均应当承担一定的责任。张秀花作为土地的买受人也有过错，但其基于对原告的信赖而购买涉案宅基地的使用权，该信赖利益的损失可以通过民事途径予以主张。对于买受人张秀花信赖利益损失的赔偿，应当全面考虑出卖人因土地升值所获的利益，以及买受人因土地现值和当时买卖时的价格差异造成的损失两方面因素予以考量。此外，在张秀花申请对涉案土地登记颁证过程中，登封市建设管理部门为其核发建设用地规划许可证，土地登记部门在违反法律规定的情况下为其颁发宅基地使用证，张秀花因行政机关的许可行为和登记行为而产生的信赖利益同样应当得到保护，其因该登记行为被撤销而产生的损失也可向行政机关予以主张。行政诉讼的定位是对行政行为进行合法性审查，我们的审查范围围绕被诉登记行为的合法性进行，故本案的裁判结论无法兼顾各方的利益，在原告、被告及第三人均有过错的情况下，通过行政诉讼的方式无法达到一个平衡，我们处理的过程慎之又慎。这也说明，诉讼可能不是解决这一纠纷最好的途径，至少不是唯一的途径。因此，建议登封市人民政府和登封市国土资源局给予充分重视，协调各方的利益，尽力促成各方调解，妥善解决这一持续多年的纠纷。综上，登封市国土资源局2004年10月12日为张秀花颁发登宅集用（04）第00093号集体土地使用证的行为适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：撤销登封市国土资源局2004年10月12日为张秀花颁发的登宅集用（04）第00093号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告登封市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  崔航微审判员  王 冰二〇一八年十二月二十六日书记员  许冬冬附录：《中华人民共和国土地管理法》(自1999年1月1日起施行)第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《河南省实施〈土地管理法〉办法》（自1999年12月1日起施行）第五十二条具备下列条件的，可以申请宅基地：(一)农村村民户无宅基地的；(二)农村村民户，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；(三)回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，需要建房而无宅基地的(符合第(二)项的除外)；(四)原宅基地影响村镇建设规划，需要收回而又无宅基地的。第五十三条符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡(镇)人民政府或街道办事处审核后，报县(市、区)人民政府批准。第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。