四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川13行终327号 上诉人（原审原告）罗国清、罗玉生等208人（附名单）。 诉讼代表人罗国清，女，1951年2月28日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 诉讼代表人罗玉生，男，1957年11月13日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 诉讼代表人罗仁国，男，1954年10月2日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 委托代理人胡伯纯，男，1944年7月23日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 被上诉人（原审被告）南充市国土资源局，住所地南充市顺庆区万年西路**楼。 法定代表人王军，局长。 委托代理人谢文，男，1979年12月9日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 委托代理人赵云，四川鑫中云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅，住所地四川省成都市百卉路**。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人邓立，男，1984年8月8日出生，汉族，住成都市金牛区。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人罗国清、罗玉生等208人因与被上诉人南充市国土资源局（以下简称“市国土局”）、四川省自然资源厅（以下简称“省资源厅”）征地拆迁行政管理一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2018）川1303行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，行政诉讼的起诉期限是从行政相对人知道或者应当知道行政行为之日起开始计算，而非知道或者应当知道行政行为违法时起开始计算，最长不得超过一年时间。本案中，南充市统一征用土地办公室（以下简称“市统征办”）于2003年5月21日与顺庆区华凤镇杜家嘴村二组签订青苗补偿协议，对顺庆区华凤镇杜家嘴村二组所有幅员耕地面积一次性实行全部青苗补偿，罗国清、罗玉生等208名原告作为顺庆区华凤镇杜家嘴村二组村民在当年先后领取了相应征地补偿款和安置补助费，各原告最迟在2003年就知道案涉土地被征用的事实，而原告在2018年5月9日才向法院提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，裁定驳回罗国清、罗玉生等208名原告的起诉。 上诉人罗国清、罗玉生等人上诉称，一、被上诉人市国土局占用上诉人土地的行政行为违法。1.2003年4月18日市政府和市国土局同日发布征地公告和征地补偿安置方案公告，根据四川省人民政府（以下简称“省政府”）川府国土〔2001〕10号文件批准，杜家嘴村二组土地总面积285.7667亩被全部征用，其中耕地204.272亩。上诉人通过政府信息公开申请，于2017年12月22日收到市国土局提供的川府国土〔2001〕10号征地批复、南市土发〔2000〕91号审查报告、《土地分类面积汇总表》等政府信息。川府国土〔2001〕10号征地批复未列出征用上诉人土地面积，但批准征用土地的面积与南市土发〔2000〕91号审查报告上报的征地面积相同，都是64.6313公顷，所以南市土发〔2000〕91号审查报告中列举的征用各组土地面积即为省政府批准的征用各组土地面积。南市土发〔2000〕91号审查报告载明，征用杜家嘴社二组耕地7.0918公顷（106.377亩）；《土地分类面积汇总表》上载明，杜家嘴村二组耕地测绘面积为204.272亩。上述材料证实杜家嘴村二组的土地未被全部征用，市国土局多占上诉人耕地97.895亩，多占的耕地未办理农用地转用审批手续，未经省政府批准为国有土地。市国土局将多占的土地卖给多家建设单位，废止上诉人的承包经营合同，建设单位在上诉人集体所有的农用地上进行非农建设，侵犯了上诉人的土地所有权、承包经营权，违反了《土地管理法》第十四条、第四十三条、第四十四条、第四十五条的规定。2.川府国土〔2001〕10号征地批复是在2001年2月14日下达的，市国土局在2001年违反国土资源部10号令《征用土地公告办法》第二条、第七条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，未发布征地公告和征地补偿安置方案公告，未进行征地补偿和实施用地行为，2003年4月18日才发布征地公告和征地补偿安置方案公告，2003年5月23日才进行征地补偿实施用地行为，闲置土地达两年三个月。《土地管理法》第三十七条规定，连续两年未使用的，经批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位土地使用权。该幅土地原为农民集体所有，应该交由原农村集体经济组织恢复耕种。在此期间，市国土局未向省政府报告闲置土地的理由，未申请延期，未补办审批手续，因此对该幅106.377亩耕地已无使用权；市国土局继续占用该幅土地，侵犯了上诉人的土地使用权。二、上诉人在2003年不知道自己的合法权益受到侵害。市国土局在2003年未公示上诉人土地测绘面积，川府国土〔2001〕10号征地批复未列出征用上诉人的土地面积，所以上诉人不知道市国土局多占耕地面积。2003年市国土局未公示川府国土〔2001〕10号征地批复的批准日期，上诉人无法知道川府国土〔2001〕10号征地批复已失效，不知道市国土局已无权使用该幅土地和侵犯了自己的土地使用权。2003年4月18日，市政府和市国土局假借川府国土〔2001〕10号征地批复的名义，宣布上诉人的土地全部被征用，欺骗上诉人，上诉人在领取相关征地费用时不知道市国土局已无权使用自己的土地，且安置补偿行为违法。川国土资复〔2018〕1号行政复议决定书和（2018）川1303行初93号行政裁定书认为杜家嘴村二组村民在2003年先后领取了相应的征地补偿和安置补助费，最迟在2003年就知道自己的合法权益受到损害和案涉土地被征用，上述这些说法是认定事实错误，证据不足。用欺骗的手段获取的证据不能作为认定上诉人已知道其合法权益受到侵害、案涉土地被全部征用的根据。三、行政复议和行政诉讼未超过法定期限。上诉人在2003年不知道自己的合法权益受到侵害，因此耽误了申请行政复议期限，《行政复议法》第九条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定期限的，申请期限至障碍消除之日起继续计算。上诉人通过政府信息公开申请，于2017年12月22日收到市国土局提供的政府信息，通过对比才知道市国土局多占耕地97.895亩，川府国土〔2001〕10号征地批复已在2003年2月14日失效，市国土局侵犯了自己的土地使用权。据此，障碍已被消除，上诉人提出行政复议申请理由正当，符合《行政复议法》第九条第二款的规定，行政复议期限应当从2017年12月23日起继续计算。上诉人于2018年1月14日向省资源厅提出行政复议申请，相隔只有21天，未超过《行政诉讼法》第九条第一款规定的可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请期限。四、行政诉讼未超过法定期限。1.《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。市国土局占用的土地是上诉人集体所有的不动产，上诉人于2018年5月9日提起行政诉讼，距市国土局2003年4月18日发布公告，占用上诉人全部土地的行政行为只有十五年，未超过《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长二十年诉讼时效。2.《行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。2003年上诉人不知道自己的合法权益受到侵害，所以耽误了起诉期限，这不是上诉人自身的原因引起的，完全是市国土局假借川府国土〔2001〕10号征地批复的名义宣布上诉人的土地被依法全部征用，欺骗了上诉人，使上诉人在2003年不知道其合法权益受到侵害，所以耽误的时间不计算在起诉期限内，起诉期限应从2017年12月23日起继续计算，上诉人在2018年1月14日提起行政复议，2018年5月9日提起行政诉讼，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的最长不超过一年的期限。五、南顺府函〔2001〕55号文件不能作为认定上诉人土地已经全部征收，全体人员转为城镇居民的证据。1.南市土发〔2000〕91号审查报告载明征用陆家嘴二社耕地7.0918公顷（106.377亩），而《土地分类面积汇总表》上载明，杜家嘴村二组耕地测绘面积为204.272亩，证明杜家嘴村二组土地未全部征用，不具备撤销建制条件，不能撤销杜家嘴村二组的建制。征收土地应当由国务院、省、自治区、直辖区人民政府批准，南充市顺庆区人民政府无权批准征用土地，南顺府函〔2001〕55号文件宣布杜家嘴村二组土地全部征收，全体人员农转非无效。不能将该文件作为认定上诉人的土地已经被全部征用，全体人员已农转非的依据。2.《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第四十三条规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人相互质证。市国土局和省资源厅未向法院提供南顺府函〔2001〕55号文件，未在法庭上出示，未经质证，因此不能将该文件作为认定上诉人的土地已经被全部征用、全体人员已经农转非的证据。综上，请求：1.撤销省资源厅川国土资复〔2018〕1号行政复议决定书。2.请求撤销（2018）川1303行初93号行政裁定书。3.请求确认市国土局占用上诉人土地的行政行为违法。4.请求对南顺府函〔2001〕55号文件合法性进行审查。 被上诉人市国土局辩称，1.上诉人提起行政诉讼已经超过法定期限。2.市国土局是按照省政府征地批复作出的行政行为，征用包括上诉人在内的多个村民小组的土地，市国土局实施的征地及补偿安置行为不存在违法。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人省资源厅辩称，1.上诉人对市国土局的具体行政行为申请复议和提起诉讼已经超过法定期限。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，南充市顺庆区人民政府作出南顺府函〔2001〕55号后，市国土局对性质上已经转变为国有的土地进行征地补偿安置的行为，没有侵害上诉人的实体利益。请求驳回上诉，维持原裁定。 二审查明，2003年4月18日，南充市人民政府发布《关于依法征用南充市顺庆区华凤镇杜家嘴村二、八组土地的公告》，主要内容为根据省政府川府国土〔2001〕10号文件批复，南充市顺庆区华凤镇杜家嘴村二、八组被依法征用，作为东西干道道路建设和其他项目建设用地。同日，市国土局发布《关于征用南充市顺庆区华凤镇杜家嘴村二、八组土地补偿安置方案的公告》，明确了安置补助费、地面附着物补偿的标准及对象。2003年5月21日，市统征办与杜家嘴村二组签订了青苗补偿协议书，对杜家嘴村二组全部幅员耕地面积实行一次性补偿。随后，杜家嘴村二组村民陆续领取了土地补偿费和安置补助费。 2018年1月，罗国清等人向省国土资源厅申请行政复议，请求：1.确认市国土局废止农业承包合同，侵犯村民土地承包经营权的行政行为违法。2.确认市国土局超过省政府批准数量多占耕地和未利用地，侵犯集体土地所有权的行政行为违法。3.确认市国土局超过已批准的农用地转用范围，批准建设单位使用耕地，侵犯集体土地使用权的行政行为违法。4.市国土局依法赔偿损失2,366,560.20元。省国土资源厅认为，罗国清等人的行政复议申请不符合受理条件，遂于2018年4月19日作出川国土资复〔2018〕1号行政复议决定书，驳回罗国清等人的复议申请。罗国清等人不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销省国土资源厅川国土资复〔2018〕1号行政复议决定书。2.请求确认市国土局多占耕地和未利用地的行政行为违法。3.请求对南顺府函〔2001〕55号文件合法性进行审查。4.市国土局、省国土资源厅承担本案诉讼费用。 2018年11月1日，中共四川省委、四川省人民政府作出《关于印发〈四川省机构改革方案〉的通知》（川委发〔2018〕26号），将省国土资源厅的职责，以及省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅等部门的相关职责整合，组建省自然资源厅，作为省政府组成部门，不再保留省国土资源厅。 认定上述事实，有审查报告、用地请示、征地批复、征收土地公告、补偿安置方案、青苗补偿协议书等证据证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，省资源厅川国土资复〔2018〕1号行政复议决定书从性质上属于对罗国清等人行政复议申请的程序性驳回，并未对被申请行政行为的合法性作出实质性的处理，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。省资源厅虽是复议机关但不满足作为共同被告的法定条件，罗国清等人同时起诉市国土局的征地补偿行为和省资源厅的驳回复议申请行为，并将市国土局和省资源厅作为共同被告向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。原审法院错列共同被告的行为，属于程序违法，应当予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销四川省南充市高坪区人民法院（2018）川1303行初93号行政裁定； 二、本案指令四川省南充市高坪区人民法院继续审理。 二审预收的案件受理费50元，予以退还。 审判长  宋峰 审判员  庄娟 审判员  石炜 二〇一八年十二月二十五日 书记员  刘燕                            附：             上诉人名单                               序号                       姓名                       公民身份号码                               1                       李军                       51130219810616211X                               2                       何松梅                       511304198304173920                               3                       吴维兵                       512921197806304914                               4                       罗杰                       511302198004072113                               5                       罗聪                       511302198203012113                               6                       赵宇                       511302198209140714                               7                       罗银春                       511302198301012117                               8                       陈灿                       511302197911142117                               9                       罗春艳                       511302197910072129                               10                       罗强                       511302198403082116                               11                       林果城                       511303198210020097                               12                       罗丹                       511302198212301427                               13                       查平                       512901196810152319                               14                       何胜全                       512901196902142353                               15                       王巧蓉                       512901197204142326                               16                       任冬梅                       512901197212158221                               17                       罗景才                       512901197010072331                               18                       王红梅                       512921197108096724                               19                       蒲小凤                       512901196607012329                               20                       吴小琼                       512901196812252364                               21                       谢红平                       51130219750115211X                               22                       罗艳                       512901196807032324                               23                       罗建群                       512901197005122349                               24                       罗家群                       512901197104072324                               25                       罗明贵                       512901196812302333                               26                       文奎                       511325197802101513                               27                       汪群                       512901196911252319                               28                       罗珍                       512901197109212322                               29                       苟斌                       512901196906232356                               30                       张小华                       512901196904302322                               31                       罗碧芳                       512901196807052341                               32                       罗勇光                       512901197007132313                               33                       张桂芬                       512901197209022323                               34                       何秀芬                       512929197109201523                               35                       张玉芳                       512901197004092328                               36                       罗松柏                       512901196904032318                               37                       谢晓华                       512901197012264089                               38                       罗春梅                       512901197510022322                               39                       何春山                       512901197011032315                               40                       陈增平                       512921197105256817                               41                       王小梅                       512921197401134443                               42                       张俊凯                       512929197202105915                               43                       余明君                       512901196806142329                               44                       陈旭                       512901197408122319                               45                       蒲国凤                       512921196809024729                               46                       任小会                       512901196812032361                               47                       杜碧芬                       512901196805052321                               48                       杨碧均                       512901196807302320                               49                       罗华                       51290119700912232X                               50                       罗明                       512901197410232314                               51                       蒲琴秀                       512921197411074624                               52                       何艳琼                       512929197109055626                               53                       唐蓉                       512921197508284820                               54                       李**                       512901197207072327                               55                       汪成                       512901196708022315                               56                       罗胜                       512901197008212315                               57                       王旭会                       512921197505025188                               58                       王开平                       512921196808255170                               59                       罗应                       512901196812312339                               60                       陈德昆                       512901196306262316                               61                       陈德珍                       512901195805052327                               62                       杨英                       512901195707142329                               63                       罗素平                       512901196704122327                               64                       谢清会                       512921195708053024                               65                       崔大兰                       512901196305242321                               66                       何胜富                       512901195705062317                               67                       苟晓群                       512901195504142329                               68                       李顶群                       51290119531127232X                               69                       罗玉生                       512901195711132318                               70                       赵跃军                       512901195708042338                               71                       苟秀华                       512901195306042327                               72                       蒲亨文                       51290119591222231X                               73                       何菊华                       512901195406152347                               74                       罗仁国                       512901195410022318                               75                       罗秀群                       512901195604022324                               76                       罗和平                       512901195711142313                               77                       罗景贵                       512901195407072314                               78                       罗平生                       512901195808152315                               79                       罗德明                       512901195911042317                               80                       罗冬华                       512901196511222321                               81                       唐红珍                       512901196510062362                               82                       苟国平                       512901196605212319                               83                       罗勇红                       512901196803142315                               84                       范安其                       512901196311011896                               85                       何胜贵                       512901196301072310                               86                       张光蓉                       51292119630510002X                               87                       胡秀琼                       51290119601129234X                               88                       李玉华                       512901196402072328                               89                       王春华                       51290119650329232X                               90                       汪君                       512901196405202319                               91                       李良国                       512901196604122311                               92                       罗勇明                       512901196412162319                               93                       罗勇                       512901196710122315                               94                       罗井友                       512901196102242313                               95                       蒲明清                       512901196307272348                               96                       周燕平                       512901196510022328                               97                       罗碧蓉                       512901196406022328                               98                       罗金玉                       512921196402160040                               99                       李云清                       512901196302032329                               100                       蒙建春                       512921196612306191                               101                       蒲利群                       512901196309102326                               102                       张华荣                       512901196603312324                               103                       陶四民                       340621196608105274                               104                       杨惠群                       512901196203202329                               105                       杨家容                       512901196011252321                               106                       王宗润                       512921196604084592                               107                       罗素清                       512901196605202321                               108                       何东山                       512901196412052312                               109                       陈德全                       512901196502262313                               110                       罗景红                       512901196312082338                               111                       查利                       512901196608242329                               112                       尤光清                       512901196409092321                               113                       罗锦平                       512901196107272319                               114                       蒲素琼                       512901196301152329                               115                       罗明富                       51290119670107231X                               116                       尤光荣                       51290119650720231X                               117                       罗斌                       512901196801012314                               118                       周燕群                       51290119680229232X                               119                       李国华                       512901196804032329                               120                       任林清                       512901196804142325                               121                       李英                       512901196804162326                               122                       张桂林                       512901196301142315                               123                       罗勇军                       512901196309182311                               124                       尤光明                       512901196310132311                               125                       陈德明                       512901194905022315                               126                       罗仁茂                       512901194910232317                               127                       罗茂生                       512901195207102312                               128                       罗景国                       512901195210122314                               139                       李文财                       512901195208142316                               130                       罗春林                       512901195302182314                               131                       谢先文                       512901194906122318                               132                       祖国华                       512901193403012323                               133                       罗仁田                       512901193203072313                               134                       罗仁怀                       512901192711202319                               135                       苟素清                       512901192610302329                               136                       汪应良                       512901193607022312                               137                       王碧清                       512901193509092341                               138                       罗全德                       512901193112122311                               139                       罗秀华                       51290119410827232X                               140                       淳连芳                       512901195007292326                               141                       明碧琼                       512901195003232326                               142                       罗国清                       512901195102282329                               143                       杨秀清                       512901194405152324                               144                       罗素华                       512901194308192324                               145                       罗淑蓉                       512901193702272328                               146                       唐碧清                       512901193407122327                               147                       尤大贵                       512901194111252311                               148                       王加志                       512921194106115174                               149                       罗仁周                       512901193606152318                               150                       李素群                       512901193601072327                               151                       罗湘                       511302199710292134                               152                       王春霞                       511302198401192143                               153                       王成伟                       511302198610122117                               154                       王涛                       511302198202202134                               155                       陈杨                       511302198110012114                               156                       汪文                       511302198701082165                               157                       罗佳                       511302199304222122                               158                       罗艳                       511302198511242121                               159                       罗芳                       511302199101302149                               160                       尤波                       511302198605162114                               161                       任姝婷                       511302199802102123                               162                       陶磊                       511302198701082114                               163                       罗蔓                       51130219930216212X                               164                       罗维                       511302199608082122                               165                       谢志斌                       511304199401144632                               166                       苟宇                       511302199210262115                               167                       罗娟                       51130219850128212X                               168                       王燕                       511302199104132122                               169                       罗强                       511302198905122114                               170                       陈果                       51130219880227211X                               171                       张榕榕                       511302199308282122                               172                       何玉林                       511302199009102128                               173                       苟霞                       511302199611042121                               174                       张兵                       511302199110202115                               175                       陶静                       511302198910052122                               176                       陈鑫                       511302198603162137                               177                       汪**                       511302199005252129                               178                       罗兴源                       511302198702152129                               179                       罗新林                       511303198808070611                               180                       罗俊                       51130219800307212X                               181                       罗丽                       511302198608142127                               182                       何宏                       511302199212272114                               183                       罗静                       511302198612042129                               184                       李欣睿                       511302199202192110                               185                       蒲明春                       511302199004062112                               186                       罗伟                       511302198802172119                               187                       范娟                       511302198701262123                               188                       罗鑫                       511302199006052137                               189                       罗潇                       511302199305182134                               190                       陈静                       511302199506142120                               191                       蒲苗                       511302199311062147                               192                       罗婷                       51130219890824212X                               193                       罗欣                       511302199210252144                               194                       苟志豪                       511302199210012116                               195                       何毅                       511302199306242119                               196                       汪文杰                       511302199308262113                               197                       刘胜                       511302199105142111                               198                       尤侠                       511302198811062114                               199                       李文明                       511302198803295137                               200                       李文会                       511302199003085128                               201                       蒙娟                       511302199109212121                               201                       罗磊                       511302199006052110                               203                       王棋                       511302198907202118                               204                       罗飞                       51130219970919211X                               205                       罗雷                       511302198505282119                               206                       罗之壹                       511302200307152110                               207                       查桃                       511302199104272133                               208                       潘小芳                       512901196105262328