广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3719号 原告：潘丽开，女，1963年1月27日出生，汉族，住广州市天河区。 委托代理人：饶旸，系广东合邦律师事务所律师。 委托代理人：麦佳耀，系广东诺臣律师事务所律师。 被告：广州市天河区人民政府天河南街道办事处，住所地广州市天河区体育东路体育西横街**，统一社会信用代码11440106K31592024N。 负责人：刘杨新，职务主任。 委托代理人：刘伟庆。 委托代理人：谢敬文，系广东君厚律师事务所律师。 第三人：广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社，住，住所地广州市天河区天河路**华普大厦东侧**/div> 负责人：姚沛源，职务董事长。 委托代理人：李志华，系广东合盛律师事务所律师。 原告潘丽开不服被告广州市天河区人民政府天河南街道办事处，第三人广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社行政处理决定一案，本院于2018年7月31日受理后，依法组成合议庭，于2018年9月19日公开开庭审理了本案。原告潘丽开及其委托代理人饶旸、麦佳耀，被告广州市天河区人民政府天河南街道办事处委托代理人刘伟庆、谢敬文，第三人广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社委托代理人李志华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告潘丽开诉称：（一）在原告向被告申请行政处理过程中，被告先是行政不作为，后又严重超出行政处理期限，属程序违法。原告于2017年9月11日向被告提出关于享受第三人村民待遇的行政处理申请，但被告仅按照信访进行材料接收，拒绝按照行政处理申请受理，并于2017年9月25日向原告出具《信访事项受理告知书》，被告拒绝受理行政处理申请的行为属于行政不作为。直至2018年2月，被告仍未作出任何处理，在原告多次催促下被告以找不到原告提交的行政处理申请书为由，要求原告重新提交，并要求原告把日期改成2018年2月以后。原告于2018年2月20日左右重新提交行政处理申请书，被告不仅不同意向原告出具接收申请书的证明，还拖至2018年5月11日才作出行政处理决定，严重超出法定期限，且其作出的《行政处理决定书》中记载“申请人于2018年3月10日向本办提出行政处理申请”与事实严重不符，被告的行为已经构成程序违法，应当予以撤销。（二）被告所作穗天南行决字[2018]18号《行政处理决定书》查明事实不清，且在原告已多次强调请求其核实情况后仍未进行核实，仅听取第三人一方意见就作出行政处理决定。原告于1984年5月23日与杨箕村村民结婚并于同日将户口迁入杨箕村11生产队。由于当时广州大道、中山一路、珠江新城已开始规划，杨箕村已经没有农田可分配给个人，为解决劳动力过剩问题原告只能服从第三人的统一安排外出务工，并被分配至广州东华实业公司。1993年杨箕村为发展集体经济投资物业项目向村民集资，原告入股了杨箕村富丽酒店和小新塘学生公寓，并领取了股权证书。原告所提交的《农村户口登记册》清晰记载原告于1984年5月23日从棠下14队迁入杨箕村第11生产队，1984年10月14日的“原地转居”并不影响其成为杨箕村民后户口从未迁出过杨箕村的事实。原告多次向被告请求核实第三人处其他村民与原告是同样情况，他们一直享有第三人人头股分红，但被告未予理会。原告既然有股权，自然具备第三人集体经济组织成员资格，但被告均未进行调查核实，完全按照第三人的意见来进行行政处理。（三）被告作出的《行政处理决定书》所适用法律错误，所引用的经济社章程规定不清、相互矛盾，且其引用的经济社章程第三人并未按此执行，被告以并未真正执行的经济社章程否定原告的合法权益，应当予以撤销。1.原告是因征地而失去田地后被第三人安排务工的村民，属于第三人的农村劳动力。第三人87年的经济社章程第12条第2项以及1991年章程第29条虽规定“凡从未参加过本村劳动并已外出的一律不计入人头股”，但该条规定非常不明确。首先对“从未参加过本村劳动”的理解，原告没有耕种田地并非出于自愿，而是由于第三人的农田被征收，导致原告无田可耕，第三人已经不具备提供给村民“参加本村劳动”的物质基础，仅能安排无田可耕的村民进厂劳动，不应据此认定原告丧失集体经济组织成员资格；其次，即使未参加过本村劳动，但必须符合“已外出的”这一条件，才能适用该章程规定，但“已外出”如何解释，章程中并没有相应规定。原告仅是原地转居，与“已外出”并不能对应。第三，与原告同样无田可耕只能服从安排招工转居的村民，有很多是享受人头股分红的。可见，第三人章程规定并不明确清晰，且第三人未按照此规定执行。根据平等原则，第三人应当一视同仁，给予原告人头股分红。被告未审查其章程是否应当适用原告情况，未核查清楚其章程的执行情况就适用该章程规定，明显是错误的行政行为。2.根据《关于印发的通知》第十三条第二项规定来看，招工转居等情形是不影响是否具有集体经济组织成员资格的，原告户口所在地在第三人处，并且是通过嫁入第三人这一合法获取第三人村民身份的途径成为第三人村民，参加了第三人安排的劳动，承担了社员义务，应当按照同一标准平等、公平、公正对待。3.被告适用法律错误，被告引用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定认为原告存在户口迁入情况并且存在转为城镇居民的情形，因此不符合配发人头股的资格条件。首先，原告嫁入第三人处的时间为1984年，而《广东省农村集体经济组织管理规定》施行时间为2006年，根据法不溯及既往的原则，原告嫁入第三人的户口迁入根本不应当适用《广东省农村集体经济组织管理规定》关于户口迁入的规定，况且即便是2006年以后存在户口迁入情形，也不是当然没有成员资格，而是需要表决确定有无成员资格。其次，按照该管理规定，判断是否集体经济组织成员是根据“户口保留在农村集体经济组织所在地”，并未要求是农民户口。因此，被告对法律的理解错误。（四）本案应当适用《广州市天河区天河南街道杨箕股份合作经济联社章程》第八条规定：“凡是符合下列条件之一者配一人头股……1989年12月31日户口在原杨箕村，并且享受本组织村民待遇的村民……”原告1984年户口即在杨箕村且从未变动过，享受成为杨箕村办企业股东的村民待遇，完全符合该条规定，应当认定原告具有第三人集体经济组织成员资格，按照第三人章程规定享受人头股分红。因此，诉讼请求法院判决：一、撤销被告于2018年5月11日作出的穗天南行决字[2018]18号《行政处理决定书》，并重新对原告的申请作出认定；二、本案诉讼费用由被告承担。 被告广州市天河区人民政府天河南街道办事处辩称：我方作出的行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。（一）我方依法作出的行政处理决定书认定事实清楚。原告于1963年1月27日出生，户口于1984年5月23日从棠下迁入杨箕，1984年10月10日因招工原告注销农业户口转为居民户口，原告配偶是第三人社会股东，已配1股人头股。（二）我方已查明第三人历年章程关于人头股的规定。1.《杨箕村合作经济股份制章程》（1987年）第十六条规定：杨箕村合作经济股份制章程附则之一，共十二条规定。第2项规定：“凡从未参加过本村劳动并已外出的一律不计入人头股。”2.《杨箕村股份合作经济联社章程》（1991年）第二十九条具体细则共十款第（二）项规定：“凡从未参加过本村劳动并已外出的一律不计入人头股。”3.《杨箕村股份制工作补充细则》（1995年）第四条规定：“股份联社对历年来因国家征地招工的人员，以一九八七年股份联社成立时所确定的股份数额予以确认……”4.《广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社章程》（2006年）第五条规定：“股份配置严格遵守7号文的规定，在规定的计股时间内，凡是户口曾在本村，具有本村村民身份，参加过本村集体劳动，承担社员义务。”第七条规定：“股东的股权配置已按区有关股份制的精神在1995年年底进行一次性确认，2003年章程和本章程的修改都不涉及对任何股东和股权的调整，对此不存在任何异议。”第八条第三款配股办法（一）项人头股规定：“凡是符合下列条件之一者配一股人头股，但属半工农户的子女，每户只能其中一个小孩配人头股。1.1989年12月31日户口在原杨箕村，并且享受本组织村民待遇的村民。”（三）我方依法作出的行政处理决定书适用法律正确。1.我方有权作出行政处理决定书。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广州市街道办事处工作规定》第十三条第（九）项的规定，原告向我方提出的行政处理请求属于集体财产收益分配涉及个人财产权益，属于我方职责范围，我方有权就原告的申请作出处理决定。2.第三人历年章程对配置人头股作出了明确规定且该规定不违反法律、法规及国家的政策规定，并未侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利。第三人有权制定自治章程，而第三人历年章程均对股权的种类、分配办法作出了明确规定，其内容未违反法律、法规及国家的政策规定。原告并非第三人的原村民，原告于1984年5月23日从棠下迁入杨箕，于同年10月10日已招工转居，注销农业户口，转为城镇居民户口，原告并未参加第三人的集体劳动并且已外出，第三人历年章程也规定没有参加集体劳动且已外出的不予配发人头股。因此，原告不具备第三人农村集体经济组织的成员资格，也不符合配发人头股的资格条件。 第三人广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社述称：被告行政处理程序正确，事实清楚，适用法律正确，请求法院依法维持。在1987年第一次配置股份时原告在杨箕联社成立之前，原告的户口已由原农业户口转为城市居民户口，其原农业户口已被注销，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，其是否享有股民资格及相应待遇问题，属于村民自治的范围。根据我方1987年以来的章程，原告均不符合人头股配发资格。 经审理查明：原告潘丽开于1963年1月27日出生，户口于1984年5月23日由棠下迁入杨箕，于同年10月10日已招工转居，转为城镇居民户口，原告迁入后第三人未予分配农田。原告配偶是第三人社会股东，已配1股人头股。2017年9月11日，原告向被告综治信访维稳中心提交申请书，请求：1.确认原告具有第三人集体经济成员资格，有权获得人头股分配；2.第三人支付2014年人头股分红2000元、2015年人头股分红2000元、2016年人头股分红40000元、2017年年中人头股分红3000元，共计47000元。2017年9月25日，被告作出《信访事项受理告知书》，告知对原告的上述申请予以受理。2018年2月，原告重新向被告提交上述行政处理申请，请求：1.确认原告具有第三人集体经济成员资格，有权获得人头股分配；2.第三人支付2014年人头股分红2000元、2015年人头股分红2000元、2016年人头股分红38000元、2017年年中人头股分红3000元，共计45000元。2018年5月11日，被告作出穗天南行决字[2018]18号《行政处理决定书》，认为第三人历年的章程对配置人头股的规定，并未与法律、法规和国家政策相抵触，并未侵犯村民合法权益。原告并非第三人原村民，其户口于1984年5月23日由棠下迁入杨箕，于同年10月10日招工转居，转为城镇居民户口，故认为原告不符合配发人头股的资格条件，并决定原告不符合第三人配发人头股的资格条件，对原告要求第三人补发股份分红的请求不予支持。原告不服，诉至本院。 另查明，第三人于1987年进行股份固化。《杨箕村合作经济股份制》（1987年）第六条：“股权分配……2.股权划分……第一是人头股。以目前享受村民待遇的人口基数加一九七八年以来招工转业人口及随迁家属人口核定人头股，每人一股……”第十六条：“杨箕合作经济股份制章程附则之一，共十二条。……2.凡从未参加过本村劳动并已外出的一律不计入人头股……”《杨箕村股份合作经济联社章程》（1991年）第七条：“股份类别（一）人头股凡属本经济社户口，从一九六六年至一九八九年止，属本经济社人口的，均计算人头股一股。（包括劳动力、退休社员、小孩）……”第二十九条：“……（二）凡从未参加过本村劳动并已外出的一律不计入人头股……”《杨箕村股份经济合作联社补充章程》（1995年）第四点：“股份联社对历年来因国家征地招工的人员，以一九八七年股份联社成立时所确定的股份数额予以确认，列入原始股管理……”《补充章程的实施附则》第一点：“关于股份的调整1.对股份制原章程确认1989年截止的股权发展至1995年征地完毕时截止，至1995年后不再发展……”《杨箕村股份工作补充细则》（1995年）第二点：“关于发展股问题……1.对股份制原章程确认1989年截止的股权发展至1995年征地完毕截止，至1995年后不再发展……”第三点：“关于确认杨箕村征地后招工外出村民回村恢复股份制的工作意见：1.为了解决好因国家征地招工外出村民的股份制问题，经股份联社研究决定，对历年来因国家征地招工外出的原村民1987年核定的股份数额，予以确认，列入原始股管理，参加每年一次的股份分红……”《广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社章程》（2006年）第八条：“……三、配股办法：（一）人头股凡是符合下列条件之一者配一股人头股，但属半工农户的子女，每户只能其中一个小孩配人头股。1.1989年12月31日户口在原杨箕村，并且享受本组织村民待遇的村民……” 以上事实有居民户口登记册、常住人口登记卡、农村劳动力招工审批表、第三人历年章程、行政处理申请书、信访事项受理告知书、行政处理决定书及庭审笔录等证据予以证实。 本院认为：本案争议焦点为被告所作行政处理决定合法性。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”因此，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户籍加义务”原则，具有农村集体经济组织户籍是最基本的要件。而股权固化是指将原村级集体资产，根据集体经济组织制定的相关章程规定，按一定标准将股权份额量化给集体经济组织成员。对于农村集体经济组织股东资格的确定和集体收益分配等问题，属于农村集体经济组织的自治范畴。农村集体经济组织可以在不违反法律规定的前提下，自行确定其股东资格的条件，并经营管理集体资产。本案中，原告于1984年5月23日迁入第三人处，于同年10月10日招工转居，原告招工转居后即再不具备农村户籍，不符合前述法律规定所确定的农村集体经济组织成员身份的认定标准。同时，第三人历年章程中关于人头股的相关规定并未违反相关法律法规，属于其自治范畴，应予尊重。根据相关规定来看，能配发人头股的招工转业人员应当为一直在第三人处居住生活、参与劳动分配且在1978年以后被招工转业的原村民。因此，被告作出原告不具有第三人农村集体经济组织成员身份及配发人头股的资格条件，并驳回其他申请的处理决定，并无不当。 综上，原告要求撤销被告于2018年5月11日作出穗天南行决字[2018]18号《行政处理决定书》，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告潘丽开的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告潘丽开负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长  何欣颖 审判员  唐知莹 审判员  徐 星 二０一八年十二月二十日 书记员  欧 祎