江苏省射阳县人民法院行 政 判 决 书（2017）苏0924行初24号原告林德富，性别××年××月××日生，××族。委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。被告东台市防汛防旱指挥部，住所地江苏省东台市弶港镇六里村北首。法定代表人王旭东，该指挥部总指挥。委托代理人李凡，江苏海瑞华律师事务所律师。第三人东台市堤闸管理处，住所地江苏省东台市弶港镇六里村北首。法定代表人杨瑞红，该管理处主任。委托代理人吴栋，该管理处水政中队副中队长。原告林德富诉东台市水务局水利行政强制及行政赔偿一案，东台市人民法院以林德富起诉的东台市水务局不是适格被告，经释明后（变更东台市堤闸管理处为被告），以林德富拒绝变更被告为由，于2016年4月7日作出（2015）东环行初字第0035号，裁定驳回原告林德富的起诉。林德富不服，向盐城市中级人民法院提起上诉，盐城市中级人民法院于2016年8月4日作出（2016）苏09行终209号裁定书，认定东台市人民法院适用法律错误，但裁定驳回林德富的起诉，结果正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年8月30日，林德富以东台市人民政府为被告、东台市堤闸管理处为第三人向盐城市中级人民法院起诉，于2016年9月31日以错列被告主体为由向中院申请撤回起诉。盐城市中级人民法院于2016年9月19日作出（2016）苏09行初161号行政裁定，准予林德富撤回起诉。2016年9月12日，林德富以东台市防汛防旱指挥部（以下简称“防指”）为被告、东台市堤闸管理处为第三人，向本院提起行政诉讼，本院予以受理。本院于2017年3月4日作出（2016）苏0924行初45号判决，判决驳回林德富的诉讼请求。原告林德富不服本案判决，向盐城市中级人民法院提起上诉，盐城市中级人民法院于2017年6月22日作出（2017）苏09行终248号裁定书，裁定撤销原判决，发回重审。本院收到盐城市中级人民法院裁定后，于2017年7月20日立案，受理了本案,现已审理终结。林德富诉称，其从1990年起，在河闸××所南段东侧河面围网养鱼至今，被告所属的东台市新港闸管理所一直收取其占用费，每年1500元，并收取了其押金200元。2015年7月21日，东台市新港闸管理所向其送达了《关于清除新港干河内网箱等阻水设施的通告》，限其在2015年7月31日前自行处理擅自在新港干河内设置的网箱、网簖、围网等相关阻水设施内的各种鱼类，拆除相关阻水设施。因时间紧，其养殖的成鱼和鱼苗无法在规定的时间内处理，遂于2015年7月26日致函东台市领导，并于次日至东台市信访局进行上访，要求延期清除。2015年8月3日，其在捕鱼时，东台市新港闸管理所的工作人员索要3000元费用未果，遂阻止原告捕鱼，并强行毁坏其围网、放走其养殖的成鱼和鱼苗。其报警后，东台市公安局新港边防派出所出警。其对此不服，以东台市水务局为被告，向东台市人民法院提起行政诉讼，该案经二审终审，裁定认为列错主体，驳回其起诉。诉讼过程中，其得知被告于2015年7月24日向本案第三人作出一份交办单，由第三人负责实施清障。因东台市新港闸管理所是第三人的内设机构，其法律责任应由第三人承担，第三人是受被告的委托，故应由被告承担相应的法律责任。故请求法院依法确认被告于2015年8月3日强制毁坏其在河闸××所南段东侧河面的围网、放走其养殖的成鱼和鱼苗的行政强制措施违法。林德富向本院提供以下证据：1、2015年7月24日东台市防汛指挥部《交办单》；2、2015年7月21日第三人下属单位东台市新港闸管理所《关于清除新港干河内网箱等阻水设施的通告》；3、接处警工作登记表；4、收款收据一份；5、2001年12月20日东台市新港闸管理所与林德富签订的水面养殖承包合同下半部份（不完整）、2001年12月20日东台市新港闸管理所与骆庆富签订的《水面养殖承包合同》（完整）。林德富提交以上证据拟证明防指是适格的主体，其委托第三人实施强制行为违法。被告东台市防汛防旱指挥部辩称，1、防指不是本案适格被告；2、《东台市防汛防旱指挥部交办单》是具有普遍约束力的文件，非具体行政行为；3、林德富擅自在新港干河内设置网箱、围网等相关阻水设施系违法行为。东台市防汛防旱指挥部向本院提交了下列证据：1、《东台市人民政府关于精简与规范市政府议事协调机构和临时机构的通知》（东政发[2014]54号文件）；2、《中共东台市委办公室东台市人民政府办公室关于调整市防汛防旱指挥部成员的通知》（东办发[2015]28号文件）；3、2015年7月24日东台市防汛防旱指挥部给东台市堤闸管理处的《交办单》；4、2015年7月24日东台市防汛防旱指挥部给弶港镇、新街镇、许河镇、三仓镇、南沈灶镇、唐洋镇、头灶镇、东台镇、梁垛镇、安丰镇、富安镇、市城东新区、省属弶港农场、省属新曹农场防汛防旱指挥部的《交办单》各一份；以上证据拟证明被告是协调防汛防旱工作的机构，不具备法人资格，不是适格被告，且15份《交办单》是具有普遍约束力的文件，不是具体行为。第三人东台市堤闸管理处述称，一、林德富擅自围网养鱼，系违法行为；二、其网拦设施属于河道范围内阻碍行洪的障碍物，应予清除。第三人东台市堤闸管理处提交下列证据：证据1、2009第三人与朱凤兰签订水面捕捞承包合同和收据；证据2、2011年1月20日第三人与陆加继签订的水面捕捞承包合同和收据；证据3、2015年4月27日退新港干河清障保证金报销表，其中退林德富200元；证据4、2013年8月15日和2013年12月24日的清障通知；证据5、新港干河水面阻水设施清除前后影像；证据6、东台市气象局2015年7-8月东台降雨量汇总表；证据7、2015年8月5日东台市气象局发布的《2015年7月气候影响评价》；证据8、2015年9月5日东台市气象局发布的《2015年8月气候影响评价》；证据9、2015年7月1日盐城市防汛防旱指挥部发布的盐市防电传（2015）第31号《关于组织对河道行水障碍进行清理的紧急通知》；证据10、2015年7月9日中共东台市委办公室，东台市人民政府办公室发布的东办电（2015）第24号《关于做好防御第9号台风工作的紧急通知》；证据11、2015年7月10日盐城市人民政府办公室发布的盐政传发（2015）第201号《盐城市人民政府办公室关于成立防台督查指导组的通知》；证据12、东台市气象局《重要天气报告》第15期；证据13、东台市气象局《重要天气报告》第16期；证据14、《金学宏同志在全市河道清障工作推进会上的讲话提纲》及督查方案；证据15、关于清除新港干河内网箱等阻水设施的通告和送达回证；证据16、江苏省气象灾害防御办公室发布的苏气电传（2015）第6号《关于启动气象灾害暴雨III级应急响应的通知》；证据17、2015年第5期《东台市防汛工作简报》。经庭审质证，林德富对防指提交的证据1、2无异议，但认为防指是法律法规授权的组织，是行政法上的主体；对防指提交的3-4无异议，认为15份《交办单》是对特定事项作出的要求，不能认定为具有普遍约束力的文件。防指对林德富提交的证据1真实性无异议，但认为不具关联性，《交办单》是被告执行上级的指令，是对工作的安排，防指不具有法人资格，不是适格的被告；对证据2真实性由法庭审核，不具关联性；对证据3真实性无异议，但不能达到其证明目的；对证据4真实性无异议，关联性有异议，收据上既无时间，且收款人是个人，不能证明其所主张的证明目的；对证据5中落款为林德富的合同证据原件是不完整的，真实性不予认可，且该合同的履行时间为2002年3月1日至2003年2月28日，不能证明其主张；落款为骆庆富的合同真实性不予认可，但承包合同也是到2003年2月28日。第三人对林德富提交的证据意见同被告质证意见，对防指的证据1-17均无异议。林德富对第三人提交证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性没有异议，关联性有异议，因为是2009年的，而其的损失发生在2015年；证据2三性无异议，该证据中的承包人吴军收取了其围网费1500元，该行为视为新港闸管所的行为；证据3三性没有异议，直至2015年4月27日闸管所才退还保证金，此前说明闸管所对其围网养鱼的行为是认可的，4月27日以后闸管所并没有提前通知其捕鱼清网，养殖的幼鱼和成鱼达数十万斤，如要捕捞应当给予一定的合理期限；证据4三性没有异议，应当给予包括其在内的养殖户的合理的时间；证据5三性没有异议，但是不同意第三人的证明目的，从闸管所收取养殖户保证金的事实已认证为闸管所认可围网养鱼；证据6三性无异议，反证了在7月24日至8月10日期间雨量很小，8月3日其开始捕鱼清网时，防指不应当采取破网放鱼的措施；证据7、8同证据6意见；证据9、10、11三性无异议，但不是防指采取破网放鱼措施的依据，除应当给予原告一定的捕捞期外，在其已经捕鱼的情况下不应当采取破坏性和损坏财产的措施；证据12、13同证据7、8质证意见；证据14同证据9、10、11质证意见；证据15三性无异议，但是这是规定了清除的通知，性质属于行政强制的措施，但是防指应当根据行政强制法的规定给予催告，在催告后作出限期执行的决定，最后依法采取行政强制措施或申请人民法院强制执行；证据16、17真实性、合法性无异议，关联性有异议，是8月3日破网放鱼后的。防指对第三人提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对林德富提交的证据1-3符合证据三性，本院予以认定；证据4与本案无关联性，本院不予认定；对证据5中林德富与东台市新港闸管理所签订的合同因不完整无法核实真实性，本院不予认定，对证据5中骆庆富与东台市新港闸管理所签订的《水面网箱养殖承包合同》与本案无关联性，本院不予认定。对防指提交的证据1-17、第三人提交的证据符合证据三性，可作为证据使用，本院予以认定。经审理查明，林德富系东台市弶港镇沿堤村九组村民，其在河闸××所南段东侧河面围网养鱼，2001年时曾与第三人签订了为期一年的水面承包合同，其后双方未再签订承包合同，但林德富一直在该处水面进行养殖。2015年4月27日，第三人向林德富退还了清障保证金200元。2015年7月23日,东台市新港闸管理所向林德富送达了《关于清除新港干河内网箱等阻水设施的通告》，其内容是：“新港干河内各位设障户，新港干河水面的所有权及管理权属于东台市新港闸管理所所有和管理。你在新港干河内擅自设置的网箱、网簖、围网等相关阻水设施，我所多次告知你，要求你自行清除该设施，但你至今未清除。现东台市防汛防旱指挥部要求我所确保新港干河防洪排涝畅通，故责令你于2015年7月31日之前，自行处理擅自在新港干河内设置的网箱、网簖、围网等相关阻水设施内的各种鱼类，拆除相关阻水设施；逾期不拆除的，我所将视为废除的阻水设施并组织人员清除，由此发生的费用由你户承担”。2015年7月24日，防指向第三人发出交办单，载明：“市堤闸管理处：根据7月11日全市河道清障工作推进会议要求，请你镇于2015年7月31日前清除管辖区域内河道中设置的各类捕养鱼设施、障碍物，确保行水通畅。逾期不能完成清障任务的，我部将根据防汛责任要求，启动问责程序”。2015年8月3日上午，林德富在捕鱼时，东台市新港闸管理所委托顾海峰等人对河道进行清理，顾海峰等人割破林德富的围网。林德富报警后，东台市公安局新港边防派出所出警。经民警劝说，双方表示通过合法途径解决争议。林德富对顾海峰等人强制拆除其围网等相关设施的行为不服提起本诉。另查明，2015年7月份，东台市进入主汛期，7月9日，第9号台风“灿鸿”登陆，7月11日进入盐城，后加强为超强台风，全市普降大到暴雨，局部大暴雨，2015年8月8日，第13号强台风“苏迪罗”登陆，8月9日江苏省气象局灾害防御办公室发了关于启动气象灾害暴雨三级应急响应的通知，8月10日-11日过程降水量达特大暴雨，19日、24-25日均普降大到暴雨，全市主要河流水位长时间居高不下。2015年7月1日，盐城市防汛防旱指挥部发布“关于组织对河道行水障碍进行清理的紧急通知”，通知：目前我市已进入主汛期，连续发生强降雨，多地主要河道水位突破警戒值，防汛形势非常严峻，预报近期还将有强降雨发生。为确保河道行洪畅通，今年5月我部已要求各县（市、区）防指组织力量对河道行水障碍进行清理，但至目前，部分地区河道内网箱、渔簖等阻水障碍仍未完全清除。为此，请你们再次对辖区内河道进行检查，按照“谁设障、谁清除”的原则，责令设障者立即清除河道障碍，拒不清除的，由当地政府组织强行清除，保障河道行洪排涝畅通。2015年7月9日，东台市全市河道清障工作推进会议明确要求“于2015年7月31日前清除管辖区域内河道中设置的各类捕养鱼设施、障碍物，确保行水通畅”。再查明，2016年10月8日东台市机构编制委员会办公室出具证明:“东台市防汛防旱指挥部不是机构编制部门管理的机关事业单位，非事业法人。东台市防汛防旱指挥部办公室为水务局下属参照公务员管理事业单位，承担市防汛防旱指挥部日常工作”。东台市堤闸管理处系事业单位法人，其宗旨和业务范围是：为已建水利工程正常运行提供管理保障，已建水利工程注册、安全鉴定及运行管理。东台市新港闸管理所系其下属机构，不具备法人资格。东台市机构编制委员会东市编[2006]29号《关于明确市属水利工程管理单位机构编制事项的通知》载明：东台市堤闸管理处主要承担全市防洪除涝、防风暴潮、引淡导咸及灌溉抗旱、护堤护闸、保港等职能，具体工作职责由东台市水务局依据有关规定确定，下设新港闸等四个管理所。东台市水务局东水（2006）60号《关于明确市堤闸管理处等两个水管单位主要职责和内设下设机构人员配备的通知》载明：东台市堤闸管理处的主要职责是担负沿海海堤、中型涵闸的管理、运行、维修养护；防台风、防风暴潮；为堤东灌区排涝、降渍、导咸及保港等职能。本院认为，本案的争议焦点为：本案东台防汛防旱指挥部的被告主体资格是否适格；东台市防汛抗旱指挥部指令第三人拆除原告围网的行为是否违法。关于第一个争议焦点。《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作”。本案中，被告东台市防汛防旱指挥部虽不是机构编制部门管理的机关事业单位，非事业法人，但其为东台市人民政府设立，统一指挥东台市的防汛抗洪工作，属于法律法规授权的组织，是本案适格被告。防指称其非事业法人，不具备主体资格，本院不予采纳。关于第二个争议焦点。本案中林德富在新港干河设置围网养鱼，没有合法手续，也没有取得第三人的同意，该行为本身缺乏法律依据。《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。原告设置的围网属于阻碍行洪的障碍物，应当拆除。按照《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》的规定，紧急防汛期，应由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。本案事发时，正值东台市防汛形势严峻之时，第9号台风刚刚过境，第13号台风即将来临，市县两级都在强调立即清除河道障碍，保障行水通畅。2015年7月23日，第三人向林德富送达自行清障通知后，林德富并未在限定期限内自行清障，而是通过上访的形式未执行该行政命令，在防汛形势严峻的情况下，基于公共安全的角度考虑，防指以交办单的形式委托第三人进行强制清除林德富设置的围网的行为符合法律规定，其行为并无不当。故原告的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款、第四十二条第一款，《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条第一款，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、第十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林德富的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林德富负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院。审 判 长  仲正东人民陪审员  王锦源人民陪审员  周军国二〇一八年十二月四日法官 助理  刘佳佳书 记 员  顾莎莎附录法律条文1.《中华人民共和国防洪法》第三十九条国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。第四十二条对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。2.《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。3.《中华人民共和国行政强制法》第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。第十九条情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。4.《最高人民法院关于适用的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。5.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。