浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙11行初39号 原告胡小帅，女，1984年12月1日出生，汉族，户籍所在地缙云县，现住缙云县。 委托代理人胡彬楚，女，1982年11月30日出生，汉族，现住缙云县，系原告胡小帅的姐姐。 被告缙云县人民政府，住所地缙云县黄龙路38号。 法定代表人李一波，县长。 出庭负责人陈银根，副县长。 委托代理人施瑞强，缙云县人民政府移民办公室主任。 委托代理人杨小峰，浙江民晖律师事务所律师。 被告缙云县壶镇镇人民政府，住所地缙云县壶镇镇华强路10号。 法定代表人周子会，镇长。 出庭负责人赵升，党委副书记。 委托代理人樊汇涛，壶镇镇人民政府工作人员。 委托代理人应纯身，浙江仙之都律师事务所律师。 原告胡小帅诉被告缙云县人民政府、缙云县壶镇镇人民政府不履行移民安置法定职责一案，本院于2018年7月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月28日公开开庭审理了本案。原告胡小帅，被告缙云县人民政府负责人陈银根、委托代理人施瑞强、杨小峰，被告缙云县壶镇镇人民政府负责人赵升、委托代理人樊汇涛、应纯身到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年6月7日，经缙云县政府第四十八次常务会议研究通过，《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》发布并施行。2017年5月22日，《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件印发。2017年6月27日，以缙云县壶镇镇人民政府为甲方，原告父亲为乙方签订《潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议（排屋）》，乙方安置人口4人，其中农村移民4人，分别为原告父亲、母亲、姐姐和原告本人，原告父母参加基本生活保障安置，原告姐妹参加有土安置，乙方选择搬迁安置方式为排屋安置，排屋建筑占地面积合计112平方米。 原告胡小帅诉称：原告是户籍房产均在潜民村的在册农业人口。2010年，因好溪水利枢纽潜明水库工程建设需要，潜明村被列为征收范围，并张贴发布了《关于禁止在好溪水利枢纽工程潜民水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》，后成立专门的联合调查工作组进行实物调查，原告和姐姐与父母共四人登记在一户，潜明村XX号房屋作为四人共有房产进行登记。后因各种原因征地建设工作未如期开展。2013年11月，在村委会同意分户的情况下，原告与父母及姐姐进行了分家析产，父母将案涉房屋部分所有权分为原告所有，析产协议经村委会盖章后，与其他材料一起上交到公安户籍办理窗口，依法进行了分户，自此开始，原告独立成户，拥有独立的户口本。2016年6月7日，被告缙云县人民政府制订的《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》发布，根据该办法第五条规定，原告是农村移民。根据第十八条的规定，搬迁安置方式有四种：（一）排屋安置，（二）公寓安置，（三）产权调换，（四）货币补偿。其最后一款规定，农村移民以户为单位在以上四种搬迁安置方式中选择一种。由于原告是1人户，根据安置办法第十五条、十九条、二十条的规定原告户可以选择壶镇镇苍源排屋安置区块50平米的宅基地，也可以选择三联畈区块套内建筑面积90平米户型的套房一套。然而被告未按照办法规定安置原告，而以《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件作为安置依据。根据前述安置办法第十四条规定，“在《关于禁止在好溪水利枢纽工程潜民水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》发布日（2010年3月29日）后，搬迁区内达到法定婚龄且符合分户条件的对象在规定时间前分户析产，房屋析产以房屋建筑占地自然间为单位，并能满足每户日常生活需要，或根据被搬迁房屋按析产户数平均分摊进行；搬迁区内因离婚分户析产的，房屋析产按原婚姻家庭人数平均析产，进行相应搬迁安置。”原告就是前述条款规定的符合分户条件并在规定时间前分户析产的情况。但被告工作组人员却以原告是“外嫁女”不符合“约定俗成”分户条件为由，不让析产。但由于原上交到派出所的房屋析产协议已经被销毁，于是，原告一家只好重新拟定房屋析产协议，但被告却以同样的理由不予接收。之后，被告在明知道涉案房屋已经析产、所有权已经分割的情况下，却未经原告同意就擅自将原告并入父母户，与原告母亲签订了搬迁安置补偿协议，并拆除了涉案房屋。原告于2017年12月28日向被告缙云县壶镇镇人民政府邮寄《依法行政申请书》，要求被告履行移民安置法定职责，至今未收到答复，于2018年4月17日向被告缙云县人民政府邮寄该申请，同样未收到答复。综上，请求：一、判令两被告履行移民安置法定职责，限期在三联畈安置区块提供给原告一套套内建筑面积为90平方米的套房及配套车库或者壶镇镇苍源排屋安置区块提供50平方米的宅基地；二、对《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号第一、二条内容及“约定成俗”分户条件进行合法性审查。 原告向本院提交以下证据：1、潜明村农村移民及财产户名单，待证原告系潜明村农村移民；2、2010年实物调查表，待证2010年实物调查时潜明村XX号房产作为共有房产登记在原告父亲名下；3、丽水市关于规范立户及农村居民分户有关规定的通知及户口本，待证原告符合分户条件并合法分户；4、析产协议，待证潜明村94号房产所有权已分割，其中部分属于原告；5、《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》，待证原告可以选择苍源区块50平方米宅基地或三联畈区块的90平米套房；6、指挥部专题会议纪要（2017）3号文件，待证会议纪要“约定俗成”分户条件没有法律依据且与安置办法冲突，减损原告权利；7、指挥部专题会议纪要（2018）2号文件，待证移民资格确认及分户析产截止日为2018年12月31日；8、依法行政申请书、快递底单及查询单，待证原告向被告提交申请；9、派出所情况说明，待证原告分户时向派出所提交过房屋析产协议；10、投诉信，待证原告2017年5月向被告反映已分户析产，要求按三人户进行安置；11、关于好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议签订的公告及县移民办信访答复，待证原告母亲被迫签订并户安置协议；12、（2018）浙1122行初62号行政判决书，待证案涉土地未经有权部门依法批准征收并公告；13、潜明村移民分户安置情况统计表、2014年实物调查成果汇总表及潜明村村民领取确认函清单，待证实物调查显示的新分户中，除原告姐妹外其他人均已分户安置；14、好溪水利枢纽工程潜明水库一期工程建设征地移民安置规划报告，待证实物调查的内容与方法；15、好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置政策问答，待证原告在规定时间内析产，应当分户安置；16、委托书，待证原告是胡彬楚、胡伟方户签订协议的代理人；17、录音光盘及文字整理，待证原告明确告知指挥部已分户析产，要求按照安置办法进行析产确认，但被告不顾事实以会议纪要作为安置依据；18、好溪水利枢纽工程潜明水库一期工程建设征地移民安置规划大纲，待证户籍政策是实物调查依据，实物调查成果是移民安置依据，安置办法里的分户条件指的是法定分户。原告申请法院调取缙云县壶镇镇人民政府与胡雯、胡倩、胡路佳、胡琰妃、胡杜成、胡李辉、胡超、胡辉、俞新叶、胡宝才、胡佳津、胡力元、胡育红、胡俊峰、胡苏珍、胡凯签订的安置补偿协议，待证胡雯姐妹、胡路佳姐妹与原告一样不符合“约定俗成”分户条件却分户安置，而另外2014年实物调查时跟原告一样的新分户都进行了分户安置。本院调取了上述协议，因胡育红与父亲胡龙德、母亲一户安置，其丈夫胡耀旻与子女分户安置，故协议共十七份。 被告缙云县人民政府辩称：一、原告已按照《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》获得安置。2010年，根据潜明水库工程可行性研究报告编制需要，按照国家有关规定进行实物调查，指挥部于2010年8月19日进行实物调查成果公示，公示期满无异议。此次实物调查中，原告与父亲、母亲、姐姐四人一户。2014年，指挥部再次组织实物复核，并于2014年3月19日对结果进行公示，公示期满仍无异议。此次实物复核中，原告和姐姐已分别分户，但无房屋。此后指挥部、壶镇镇人民政府与原告及其父母多次沟通，最终根据其父母意愿选择并户安置，并于2017年6月27日以壶镇镇人民政府为甲方，原告父亲为乙方签订《潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议（排屋）》。二、原告的诉请应当驳回。2010年实物调查时，原告与父母、姐姐同一户登记，只有父母名下有房屋，原告虽于2013年分户，但没有房产，至2014年实物复核，原告仍没有房产。指挥部作出《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件，原告不符合会议纪要第一条规定的“约定俗成”分户条件，其在2014年3月6日省政府发布通告前在搬迁村实际登记人口只有一人，只能按一人安置，且在实际安置中依其父母意愿进行并户安置。会议纪要系指挥部针对库区移民动迁安置工作中遇到的一些特殊情形，经过研究讨论形成，是因地制宜根据本地实际制定，且不符合行政诉讼法第五十三条规定的进行合法性审查的范围，原告请求对会议纪要进行审查的诉请也应驳回。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告缙云县人民政府向本院提交以下证据及法律依据：1、《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》，待证被告开展移民安置工作的政策依据；2、实物调查—家庭人口调查表、房屋调查表、房屋平面图、附属物及其他设施调查表，待证2010年5月7日实物调查时，原告与父母、姐姐为四人户及房屋等实物的基本情况及公示后原告无异议；3、《潜明村实物调查主要成果（人口房屋）汇总表》公示及照片，待证好溪水利枢纽工程建设指挥部于2010年8月19日将实物调查成果进行公示，原告无异议；4、《潜明村实物调查主要成果汇总表》公示及照片，待证指挥部于2014年3月19日对复核后的实物调查成果进行公示，原告姐妹为新分户但无房产，公示期满原告无异议；5、编号1048潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议（排屋），待证原告已获得安置办法规定的移民安置；6、指挥部（2017）3号及（2018）2号专题会议纪要，待证针对特殊问题指挥部因地制宜确定相关处理意见；7、询问笔录，待证被告收到原告申请书后，告知转指挥部办理；8、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令），待证大型水利水电工程移民安置的法律依据。 被告缙云县壶镇镇人民政府辩称：一、原告不得按照《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》第15、19、20条的规定享受90平方米的套房或50平方米的宅基地。办法第五条第一款规定，户籍、房产均在搬迁范围内的在册农业人口，确认为农村移民；第二十四条规定，移民实物调查及成果是确认移民安置人口身份，确定并兑现各种安置。补偿、补助奖励等政策的依据。本次移民实物调查的基准日应当是2010年3月29日《浙江省人民政府关于禁止在好溪水利枢纽工程潜明水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》发布之日，实物调查成果应以《浙江省人民政府关于调整好溪水利枢纽工程潜明水库淹没区范围的批复》发布后的实物复核为基础。第二十七条规定，移民户的实物补偿以县人民政府确认的实物调查成果为准，需要复核的，由专业部门负责复核，实物补偿以复核结果为准。本案原告2010年的实物调查成果是与父母、姐姐同一户，2014年的实物复核结果是新建户，但没有单独房产，以上成果均被缙云县人民政府确认。按照实物调查成果，原告应与父母、姐姐一户安置，按照实物复核结果，原告没有独立房产不能确认为农村移民，二者结合后对照安置办法，从确保移民合法权益方面考虑，原告与父母、姐姐一户安置。二、原告于2013年11月在户籍管理部门分户，并不当然成为农村移民户，需符合有关移民政策规定。2014年实物复核结果公示期间，原告没有提出异议，现原告主张分户时已提交房屋析产协议，而本案中原告提交的房屋析产协议是2017年6月23日签署的，故原告主张的不是客观事实，实际上原告是为了额外争取移民安置利益事后签订协议。会议纪要是移民安置政策，潜明水库淹没区所有农村移民分户及安置补偿均需执行，原告与父母、姐姐一户安置符合安置办法和会议纪要。三、会议纪要对移民动迁安置工作中遇到的外嫁女问题所作处理意见，是对安置办法的补充和完善，没有违反法律法规的规定。移民工作量大面广，情况复杂，在实际工作中遇到安置办法没有规定或规定不到位的情况，如外嫁女分户问题，需要指挥部专门研究。四、原告提出依法行政申请，壶镇镇人民政府多次口头说明解释，告知其不符合独立成户进行安置的条件。原告因意愿未得到满足，不断信访，直至向人民法院起诉。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告缙云县壶镇镇人民政府向本院提交的证据及法律依据与被告缙云县人民政府提交的证据及法律依据相同。 经庭审质证，针对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1、2无异议，证据3照片模糊无法质证，但当年确实进行了实物调查，调查成果经被调查人签字确认，原告承认公示行为；证据4三性均有异议，不能证明经过公示，2014年的被告并未到现场进行实物调查，原告也没有看到公示，即使现在提交的公示材料也只是进行人口复核，程序违反《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》；证据5三性不予认可，当年原告父亲委托原告签订协议，被告与原告协议未果后找到原告母亲，强迫其签订协议，原告姐妹符合分户安置条件，被告强行将其与父母并户安置违反安置办法，另根据法律规定，协议甲方应当为缙云县人民政府，且案涉土地未经依法征收仍为集体所有，安置补偿协议无效；对证据6中的（2018）2号会议纪要无异议，对（2017）3号会议纪要合法性不认可，“约定俗成”分户条件没有法律依据，内容与安置办法冲突，限缩原告权利，显属违法，且分户是公安机关的职权，原告已依照户籍管理相关规定合法分户。被告缙云县人民政府对原告提交的证据质证认为，证据1真实性没有异议，需要说明的是，根据安置办法必须有户籍有房产才能认定农村移民，原告2014年分户但没有房产，不能认定农村移民，但根据2010年实物调查，原告当时与父母一户，房产在父亲名下，故基于人性化考虑认定为农村移民；证据4真实性有异议，析产协议的落款时间是2017年6月23日，但2017年6月27日原告父亲签订安置补偿协议前都没有提交，且原告主张2013年在派出所分户时就提交过，这也与析产协议的落款时间不符；证据9只加盖派出所公章，没有经手人及负责人签字，不符合证据形式要求，且内容缺乏客观性；证据16真实性有异议，2017年6月27日原告父亲签订安置补偿协议前都没有提交委托书；其他证据真实性没有异议，但与本案关联性不大。关于原告申请调取的协议，其中9人是男性，只要符合法定婚龄等条件就可以分户安置；胡雯姐妹和胡路佳姐妹是纯女儿户，其中一人可以招婿独立成户安置，另一人因为2010年实物调查时就有房产所以可以分户，但只有本人可以安置，配偶子女不能安置；胡育红也是纯女儿户；胡素珍在实物调查时户籍跟母亲一户，签订协议前母亲去世，该户只剩她一人，她作为房产所有人进行安置，但因其没有独立安置资格，配偶子女并未安置；胡力元户籍不在潜明村，是财产户。以上人员的情况均与原告不同，按照“约定俗成”的规定，原告不是纯女儿户，其兄弟已经独立成户安置，实物调查时没有房产，不符合分户安置条件。被告缙云县壶镇镇人民政府的质证意见与被告缙云县人民政府一致。 本院对上述证据认证如下：被告缙云县人民政府和缙云县壶镇镇人民政府提交的证据，符合证据三性，能够证明好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置工作开展的相关事实以及原告父亲、母亲、姐姐、原告本人户籍房产的实物调查成果和签订安置补偿协议的事实，本院予以认定。原告提交的证据1、3符合证据三性，本院予以认定；证据2、6、7被告已作为证据提交，本院不予重复认证；证据4的形成时间无法确认，从落款时间看，2014年实物复核前析产事实并未发生，本院对该证据不予认定；证据9不符合证据形式要件，本院不予认定；证据16的形成时间同样无法确认，且原告不能证明其父亲一户签订安置补偿协议前该份委托书已向被告提交，本院不予认定；其他证据的真实性经被告质证无异议，但与本案没有直接关联，本院不予认定。原告申请本院调取的协议，被告已针对原告的质疑作出解释，本院认为符合移民政策规定，且被告与他人签订的协议仅能作为衡量移民政策适用是否公平公正的参考，对于本案的评判并无直接关联，不作为证据进行认定。 经审理查明，2010年3月29日，《浙江省人民政府关于禁止在好溪水利枢纽工程潜明水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》（浙政函（2010）36号附件）发布。2010年5月7日，潜明水库建设征地移民实物调查，原告与父亲胡伟方、母亲王锦华、姐姐胡彬楚登记在一户，潜明村94号房屋登记在户主胡伟方名下，建筑面积为111.19平方米，原告兄弟单独成户，且另有房产。2010年8月19日，缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部对《潜明村实物调查主要成果汇总表》进行公示。2013年11月19日，原告在公安机关进行分户登记。2014年3月6日，《浙江省人民政府关于调整好溪水利枢纽工程潜明水库淹没区范围的通告》（浙政函（2014）19号附件）发布，缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部组织实物复核。2014年3月19日，《潜明村实物调查主要成果汇总表》进行公示，原告为新分户，但无房屋，潜明村94号房屋仍登记在原告父亲名下。2016年6月7日，经缙云县政府第四十八次常务会议研究通过，《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》发布并施行。2017年5月22日，《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件印发。2017年6月27日，以缙云县壶镇镇人民政府为甲方，原告父亲为乙方签订《潜明水库一期工程移民搬迁安置补偿协议（排屋）》，乙方安置人口4人，其中农村移民4人，分别为原告父亲、母亲、姐姐和原告本人，原告父母参加基本生活保障安置，原告姐妹参加有土安置，乙方选择搬迁安置方式为排屋安置，排屋建筑占地面积合计112平方米。2018年3月30日，《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2018）2号文件印发。 本院认为，本案系原告不服被告依据《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》及《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件对原告进行并户安置提起的诉讼。《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》第五条规定：“符合下列情形之一的，确认为农村移民：（一）户籍、房产均在搬迁范围内的在册农业人口；（二）原农业户籍在搬迁范围内的临时在外人口，包括：1、在部队服役的义务兵，不满三期的士官；2、正在服刑人员。（三）政府确定的截止日前婚嫁嫁入和新生、合法收养的且户口已迁入或户籍已登记的人口；（四）其他应确认为农村移民的人口。”第二十四条规定：“移民实物调查及成果是确认移民安置人口身份，确定并兑现各种安置、补偿、补助奖励等政策的依据。本工程移民实物调查基准日为《浙江省人民政府关于禁止在好溪水利枢纽工程潜明水库工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》（浙政函（2010）36号）发布之日，即2010年3月29日。实物调查成果具体以《浙江省人民政府关于调整好溪水利枢纽工程潜明水库淹没区范围的批复》（浙政函（2014）19号）发布后的实物复核为基础。”根据查明的事实，2010年实物调查，原告户籍与父母登记为同一户，潜明村94号房屋登记在其父亲名下，2014年实物复核，原告为新分户，但名下无房产。由此可见，原告在2010年时符合认定农村移民的条件，可以认定为农村移民，而在2014年，原告有户籍却无房产，不能认定为农村移民。《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件规定，不符合农村“约定俗成”分户条件，但户籍在搬迁村的外嫁女家庭，按《浙江省人民政府关于调整好溪水利枢纽工程潜明水库淹没区范围的通告》发布日（2014年3月6日）前在搬迁村实际户籍登记人口安置。“约定俗成”即婚育只有女儿的农村家庭，符合法定分户年龄，只可按一个女儿计算单独立户，有儿有女户，女儿不允许其独立成户。依据上述政策，原告父母属于有儿有女户，原告不得独立成户进行安置。被告以2010年实物调查成果为根据认定原告为农村移民，并将其与父母并户安置符合《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》及《缙云县好溪水利枢纽工程建设指挥部专题会议纪要》（2017）3号文件规定，已履行移民安置法定职责。移民搬迁安置补偿工作涉及面广、情况复杂，（2017）3号文件系针对《好溪水利枢纽潜明水库一期工程移民安置办法》的细化和补充，且移民政策不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件，本院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告胡小帅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告胡小帅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。 审 判 长  邹一峻 审 判 员  黄 维 人民陪审员  陈 杰 二〇一八年十二月十九日 代书 记员  叶 娃