四川省汉源县人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1823行初32号 原告江西通威公路建设集团有限公司，住所地：江西省赣州市章贡区关刀坪9号。 法定代表人陈瑞明，该公司总经理。 委托代理人秦明友，四川兆盛律师事务所律师。 被告雅安市雨城区交通运输局，住所地：雅安市雨城区雅州大道387号。 负责人江澋，该局局长。 委托代理人陈浩，四川同兴律师事务所律师。 委托代理人张玉华，四川同兴律师事务所律师。 原告江西通威公路建设集团有限公司（以下简称江西通威公司）因不服被告雅安市雨城区交通运输局（以下简称雨城区交通局）作出的雅雨交运处字〔2018〕001号《行政处罚决定书》向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月28日立案受理后，于2018年9月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭进行了审理。原告江西通威公司的委托代理人秦明友，被告雨城区交通局副局长严文洪及其委托代理人陈浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月26日，雨城区交通局对江西通威公司作出雅雨交运处字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条的规定，对江西通威公路建设集团有限公司处以在“省道105线雅安至上里至邛崃界××地震灾后××升级改造工程××标段”施工项目中标金额千分之五的罚款（199694943元×5‰），即998475元人民币（大写：玖拾玖万捌仟肆佰柒拾伍元）；对江西通威公路建设集团有限公司法定代表人陈瑞明处公司罚款数额百分之五的罚款（998475元×5%），即49924元人民币（大写：肆万玖仟玖佰贰拾肆元）；对该项目拟派项目经理曾穆生处公司罚款数额百分之五的罚款（998475元×5%），即49924元人民币（大写：肆万玖仟玖佰贰拾肆元）。 原告诉称：2017年11月10日，原告被人举报在“省道105线雅安至上里至邛崃界××地震灾后××升级改造工程××标段”项目施工投标中弄虚作假骗取中标。2017年11月12日，被告决定立案。2017年12月21日作出雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》。2018年2月27日，雅安市交通运输局作出雅市交行复〔2018〕1号《行政复议决定书》撤销雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》。2018年4月26日，被告重新作出雅雨交运处字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》。原告认为，被告雨城区交通局作出的行政处罚决定违反行政处罚的公正原则、认定事实缺乏法律依据，应予撤销。理由如下：一、被告投标文件载明的“近半年内在所有招投标和合同履行过程中因招投标或重大安全质量违法违规被监督部门行政处罚的”有歧义，被告选择不利于原告的理解违反行政处罚的公正原则。二、即使原告存在招标文件中载明的限制投标的情形，原告不当然存在弄虚作假行为，被告认定原告弄虚作假无法律依据。根据《招标投标法实施条例》第四十二条的规定，弄虚作假主要是指投标人在响应招标的实质性要求和条件时造假，如使用伪造、变造的许可证件、提供虚假的财务状况或者业绩、提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明、提供虚假的信用状况等行为。首先，原告在江西省赣州市范围内的限制投标于2017年10月8日解除，原告在雅安市范围内投标未处于禁入期。其次，《招标投标法实施条例》第四十二条第二款已经对《招标投标法》第三十三条规定的“以其他方式弄虚作假的行为”进行了列举规定，不包括“近半年内在所有招投标和合同履行过程中因招投标或重大安全质量违法违规被监督部门行政处罚的”的虚假声明。再次，虽然《招标投标法实施条例》第四十二条第二款第（五）项仍然包含“其他弄虚作假的行为”的表述，属于不完全列举的例示性规定，在具体适用中与列举事项相类似的事项也应属于“弄虚作假”的行为，但“近半年内在所有招投标和合同履行过程中因招投标或重大安全质量违法违规被监督部门行政处罚的”限制情形，从文义上理解，是招标人审查投标人资格的要求，从招投标规则上理解，是对投标人参与投标的资格的限制条件。该限制条件是否与具体适用中列举事项相类似，被告未提供法律依据。综上所述，原告认为，被告雨城区交通局作出的行政处罚决定违反行政处罚公正原则、认定原告弄虚作假缺乏法律依据，有失公允，为维护原告的合法权益，特诉至法院，请综合审查全部证据材料后依法支持原告的诉请。 被告辩称：被告作出的雅雨交运处字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》处罚主体适格，事实清楚，适用法律、法规正确，处罚符合法定程序，应依法予以维持。1、被告依法具有作出本案所涉行政处罚决定的职权，系本案作出行政处罚的适格主体。本案所涉省道105线雅安至上里至邛崃××段芦山地震灾后重建升级改造工程项目（以下简称“本工程项目”）属于被告辖区内的农村公路建设项目。同时，被告也是本工程项目业主雅安市雨城区公路养护段的上级主管部门，故被告是查处该项目招投标活动中的违法行为的适格主体。2、被告作出的本案行政处罚决定事实认定清楚证据确实充分。被告受理本案投诉举报后经调查查实本工程项目中标单位原告因2016年7月江西赣州安远Ｇ358公路改建工程投标过程中串通投标，于2017年9月21日受到过赣州市交通运输局的行政处罚。原告于2017年10月20日递交投标文件参与涉案项目投标,于2017年11月7日取得涉案工程项目中标通知书。原告在涉案工程项目投标时属于限制投标的情形，不符合招标文件对投标人资格条件的有关规定，存在弄虚作假骗取中标的违法事实。3、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。原告的上述违法情形违反了《中华人民共和国招标投标法》第二十六条：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。”以及第三十三条：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”的规定。被告依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条的规定对原告作出行政处罚，适用法律正确。4、被告作出行政处罚行为符合法定程序。被告于2017年11月10日收到投诉举报，经初查，于2017年11月12日决定对本案立案查处，最后作出了行政处罚决定书，该处罚决定经雅安市交通局复议后撤销并责令重新作出具体行政行为。被告重新启动查处程序，对本案依法进行调查、告知、听证、审核等程序，在查明事实的基础上重新对原告作出了行政处罚，并及时依法将该行政处罚决定书送达原告。综上，被告作出的雅雨交运处字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，处罚程序合法，并无不妥。 被告为支持自己的主张向本院提交了以下证据： 第一组：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人证明;3、法定代表人身份证。 证明被告主体及法定代表人身份情况。 第二组：1、雅雨养发〔2017〕265号文件；2、投诉书，附（1）赣交运罚〔2017〕Ａ047号《行政处罚决定书》；（2）关于发布涉嫌参与安远Ｇ358公路改建、信丰Ｇ105绕城改造工程串通投标企业第一批行政处理结果的公告；3、省道105线雅安至上里至邛崃界××地震灾后××升级改造工程（项目名称）××标段施工招标文件（节选）；4、江西通威公司参与省道105线雅安至上里至邛崃界××地震灾后××升级改造工程（项目名称）××标段施工招标投标文件（节选）；5、四川省雅安市雨城区交通运输局立案审批表；6、雅安市雨城区交通运输局关于对江西通威公路建设集团有限公司涉嫌骗取中标的投诉回复。 证明雨城区公路养护管理段作为本案工程项目业主就原告涉嫌弄虚作假骗取中标向被告举报投诉并提交相关资料及被告对本案立案受理的情况。 第三组：1、雨交运〔2017〕196号雅安市雨城区交通运输局关于成立省道105线投诉处理联合调查组的请示；2、雨府办函〔2017〕85号雅安市雨城区人民政府办公室关于成立省道105线投诉处理联合调查组的通知；3、省道105线投诉处理联合调查组人员证照；4、雨交运函〔2017〕283号雅安市雨城区交通运输局关于协助核实举报信件相关事宜的函，附邮寄送达凭证；5、赣州市交通运输局关于江西通威公路建设集团有限公司涉嫌参与G358公路改建工程串通投标的处罚的复函；6、赣州市交通运输局赣交运罚〔2017〕A047号《行政处罚决定书》；7、四川省雅安市雨城区交通运输局询问通知书；8、行政执法询问（调查）笔录，附江西通威公路建设集团有限公司法人授权委托书；9、雨交运罚告〔2017〕第01号行政处罚告知书，附邮寄送达凭证；10、雨交运函〔2017〕310号《雅安市雨城区交通运输局关于雨交运罚告〔2017〕第01号的补正通知书》，附邮寄送达凭证；11、雨交运罚听通〔2017〕01号《雅安市雨城区交通运输局行政处罚听证通知书》，附邮寄送达凭证；12、行政处罚听证会笔录，附江西通威公路建设集团有限公司营业执照、授权委托书、代理人执业证书；13、听证会合议笔录；14、案件讨论记录；15、雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》；证据13、14系内部审核材料，申请不予公开。 证明被告受理本案后依法对本案进行调查，并在事实认定清楚的基础上按行政处罚程序对原告作出雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》的情况。 第四组：雅安市交通运输局作出的雅市交行复〔2018〕1号《行政复议决定书》；证明雅安市交通运输局作出的行政复议决定撤销雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》，并责令雨城区交通局重新作出具体行政行为。 第五组：1、雨交运发〔2018〕57号雅安市雨城区交通运输局关于成立S105线投诉处理调查组的决定；2、省道105线投诉处理调查组人员证照；3、雅安市雨城区交通运输局接受调查通知书，附电话通知记录、邮寄送达凭证；4、行政执法询问（调查）笔录，附江西通威公路建设集团有限公司法人授权委托书；5、赣交运罚〔2017〕A047号《行政处罚决定书》；6、说明一份；7、说明一份；8、案件调查报告；9、雅雨交运罚告〔2018〕第02号行政处罚告知书，附邮寄送达凭证；10、关于《雅安市雨城区交通运输局违法行为行政处罚告知书》的回复，附授权委托书；11、雅雨交运罚听通〔2018〕01号听证通知书，附邮寄送达凭证；12、行政处罚听证会笔录，附授权委托书;13、听证报告书；14、重大行政执法决定法制审核表；15、重大案件集体讨论记录；16、雅雨交运处字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，附邮寄送达回证；证据8、13、14、15系内部审核材料，申请不予公开。 证明被告重新依法对本案进行调査，并在事实认定清楚的基础上按行政处罚程序对原告重新作出雅雨交运处字〔2018〕第001号《行政处罚决定书》的情况。 第六组：1、《中华人民共和国招标投标法》；2、《中华人民共和国行政处罚法》。 本案中被告对原告作出的行政处罚所依据的主要法律依据。 第三组证据中的证据13、14以及第五组证据中的证据8、13、14、15系被告内部审核材料，被告在举证期限内举证后向法庭申请了不予公开，经合议庭合议符合不予公开的条件，准予不公开。 原告在立案阶段向本院提交的证据被告已经向本院举证，故在本案庭审过程中，原告无证据向本院提交。 经庭审质证，原告对被告提供的第一组、第四组、第六组证据无异议；第二组证据中证据1合法性有异议，证据2合法性、真实性有异议，附件资料赣交运罚〔2017〕A047号《行政处罚决定书》蒋茂洪签字时间为3月12日，与事实不符，附件资料为后补。证据3合法性有异议；证据4无异议；证据5合法性有异议；证据6合法性有异议。第三组证据中证据1真实性有异议；证据2无异议，但文件作出时间与请示时间不一致；证据3合法性有异议；证据4、5、6、7、8、9、10、11、12无异议；证据15已经行政复议撤销，无异议；第五组证据中证据1合法性有异议；证据2肖杰执法证有效期从2017年12月起，本案2017年11月12日《立案审批表》上为肖杰签字，身份为承办人，被告未提供在2017年12月前肖杰是否具有执法资格的证明；证据3无异议；证据4真实性有异议；证据5、6、7、9无异议；证据10、11、12、16合法性有异议；对被告申请不予公开的证据不予质证。 本院对上述证据认证如下：第一组、第四组、第六组证据双方当事人均无异议，经合议庭合议当庭予以采信；第二组、第五组证据的真实性、合法性、关联性予以确认；第三组证据的真实性予以确认。 本院经审理查明以下事实，2017年11月6日，经过公开招标投标，江西通威公司中标承建“省道105线雅安至上里至邛崃××地震灾后××标段”项目工程。2017年11月10日，雅安市雨城区公路养护管理段向雨城区交通局递交了《关于江西通威公路建设集团有限公司在“省道105线雅安至上里至邛崃××地震灾后××标段”项目施工投标中涉嫌弄虚作假骗取中标的投诉举报》。2017年11月12日，雨城区交通局针对以上举报事项进行了立案查处。经调查，雨城区交通局认定江西通威公司在投标过程中存在弄虚作假骗取中标的情形，遂于2017年12月21日，对江西通威公司作出雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》，并向江西通威公司送达。2017年12月21日，江西通威公司向雅安市交通运输局提起复议申请，请求撤销雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》。雅安市交通运输局经复议，认为雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》违反法定程序和具体行政行为明显不当，遂于2018年2月27日作出雅市交行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，撤销了雅雨交运处字〔2017〕第001号《行政处罚决定书》，责令雨城区交通局重新作出具体行政行为。雨城区交通局经过再次调查、询问、告知、听证、评议、讨论等法定程序后，于2018年4月26日，对江西通威公司重新作出了雅雨交运处〔2018〕第001号《行政处罚决定书》。江西通威公司不服雨城区交通局对其作出的行政处罚决定，认为该处罚决定认定事实缺乏法律依据，遂起诉至本院，请求依法予以撤销。 另查明：2016年6月，江西通威公司在赣州市××公路改建过程中涉嫌串通投标被赣州市交通运输局立案调查。2017年9月21日，赣州市交通运输局对江西通威公司作出了赣交运罚〔2017〕Ａ047号《行政处罚决定书》。 招标文件第二章招标人须知载明1.4.3限制投标的情形：“除投标人不得存在的12种情形之一外，投标人也不得存在下列情形之一：（15）近半年内在所有招投标和合同履行过程中因招投标或重大安全质量违法违规被监督部门行政处罚的”；10.16投标文件的真实性要求：“投标人所递交的投标文件（包括有关资料、澄清）应真实可信，不存在虚假（包括隐瞒）。投标人声明不存在限制投标情形但被发现存在限制投标情形的，构成隐瞒，属于虚假投标行为。如投标文件存在虚假，在评标阶段，评标委员会应将该投标文件作否决投标处理；中标候选人确定后发现的，招标人和招投标行政监督部门可以取消中标候选人资格或中标资格”。10.26虚假投标的情形及处罚：“按《雅安市人民政府关于严格规范招标投标工作的意见》（雅府发〔2012〕8号）文件的规定执行。具体规定如下：有下列情形之一的，应认定为虚假投标行为：1、投标文件（包括有关资料、澄清）存在虚假的，具体包括提供虚假企业资质、财务状况、项目经理及主要技术负责人等人员资格、企业业绩及相关人员业绩等；2、投标人声明不存在限制投标情形但被发现存在限制投标情形的；3、其他形式的弄虚作假行为。投标人以弄虚作假骗取中标的，中标无效，除按《招标投标法》第五十四条规定处理外，并没收其投标保证金，由有关行政主管部门将其列入不诚信企业名单，取消其一至三年内参加雅安市所有国家投资工程项目投标资格并予以公告。 本院认为，招标是招标人邀请愿意承包或交易的厂商出价以从中选择承包者或交易者的行为。投标是指投标人应招标人的邀请，根据招标通告或招标单位所规定的条件，在规定期限内，向招标人递交投标文件的行为。招投标并非强制性行为,是自愿性行为。本案中，原告江西通威公司作为投标人接受邀请向招标人递交投标文件的行为,表明其是知晓并自愿接受招标文件设定的条件和规定的，如违反招标文件规定，也自愿接受处罚。根据招标文件载明的内容来看,2017年9月21日,原告江西通威公司因串通投标被赣州市交通运输局行政处罚的行为，属于投标文件中载明的限制投标的情形；原告江西通威公司在向招标人递交的投标文件中声明其不存在限制投标情形，但在中标后经他人举报被发现以上限制投标的事实，已经构成隐瞒，符合招标文件中载明的虚假投标行为。被告雨城区交通局收到举报后，依职权进行了立案、调查、告知、听证、讨论等程序后，认定原告江西通威公司弄虚作假、骗取中标属实，遂依据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条之规定，对原告江西通威公司作出雅雨交运处〔2018〕第001号《行政处罚决定书》，其事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚并无不当。综上，原告江西通威公司认为被告雨城区交通局作出的处罚决定书认定事实不当，请求撤销该处罚决定不符合法律规定，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告江西通威公路建设集团有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告江西通威公路建设集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省雅安市中级人民法院。 审 判 长  郑开萍 审 判 员  李 舟 人民陪审员  刘仕才 二〇一八年十二月十七日 书 记 员  罗 奥