安徽省怀宁县人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）皖0822行初20号 原告徐华柱，男，1940年2月23日出生，汉族，住安徽省安庆市潜山市。 原告孙翠华，女，1947年9月13日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。 上述两位原告共同的委托诉讼代理人杨刘调，安徽明启律师事务所律师。 被告潜山市人民政府（原潜山县人民政府），住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路，组织机构代码003128229。 法定代表人梅耐雪，市长。 委托诉讼代理人涂婷婷，市政府法制办工作人员。 委托诉讼代理人程晨阳，安徽天柱律师事务所律师。 第三人叶金明，男，1947年1月27日出生，汉族，住安徽省安庆市潜山市。 第三人郝云华，女，1950年8月15日出生，汉族，住安徽省潜山市。 委托诉讼代理人林志耘，潜山市法律援助中心律师。 原告徐华柱不服被告潜山县人民政府于1993年12月30日对叶金明作出的潜国用（1993）字第0107185号《国用土地使用证》的行政登记行为，不服被告潜山县人民政府于1999年11月9日对郝云华作出的潜国用（1999）字第0107559号《国用土地使用证》的行政登记行为，于2018年4月8日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼。安庆市中级人民法院依法裁定本案由本院管辖。本院于2018年5月21日立案后，于5月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。开庭前，徐华柱申请笔迹鉴定，本院依法委托鉴定机构作出了鉴定结论。2018年8月20日，该案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。原告徐华柱及两位原告的共同委托诉讼代理人杨刘调、被告潜山市人民政府的委托诉讼代理人涂婷婷、程晨阳、第三人郝云华的委托诉讼代理人林志耘到庭参加诉讼。第三人叶金明经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐华柱、孙翠华诉称，原告孙翠华系方友波（又名方有波、方又波）（已去世）的妻子。1990年9月18日，潜山县梅城镇新村村居民汪成节将其所有的六间住房及其附属的厕所等房屋作价9400元转让给方友波，双方在《房屋转让协议书》中约定的四界为“南抵人形路保持到屋檐脚；北抵河本身挡土墙，保持原状；西抵甲方（汪成节）外沿；东抵叶金明房屋墙脚外，余基各半计12米”。叶金明作为证明人在该协议书上签字见证。 1992年8月15日，被告发给方友波潜国用（92）字第0107125号《国用土地使用证》，以划拨方式许可方友波使用位于潜山县梅城镇桃园路1号140平方米的国有土地。其记载的四界为“北至石头墙脚外沿邻北河；东抵金明房屋壁脚外余基各二分之一；南至自立墙外脚邻通道；西至成杰住宅东墙外脚沿”。批准土地使用面积为140平方米。方友波持有的《国有土地使用证》上附有《宗地图》，详细记载了方友波用地的四至界限及拐点等用以确定用地范围的标点。 1993年12月30日，被告亦发给叶金明潜国用（1993）字第0107185号《国用土地使用证》，以划拨方式许可叶金明使用位于潜山县梅城镇桃园路2号国有土地193.13平方米。其记载的四界为“北抵北门河沿；东与徐小林共墙；南抵自立墙外沿脚人行路；西抵汪成结屋檐滴水”。1994年6月10日，原告徐华柱与方友波订立《房地产买卖契约》，约定方友波将拥有的房地产以34500元的价格转让给原告徐华柱。1994年6月28日，潜山县房地产交易管理所对原告徐华柱与方友波本宗房地产交易进行监证并颁发《潜山县房地产交易变更监证书》。原告徐华柱向方友波交付了全部购房款并向潜山县土地管理部门缴纳了土地出让金、契税、权证变更费、工本费等费用。1994年2月27日，叶金明将其上述国有土地上的三间面积为86平方米的平房以及该房屋占用范围内的193.13平方米的国有土地使用权转让给郝云华。1999年11月9日，被告将叶金明使用的193.13平方米国有土地中的159.91平方米国有土地使用权变更登记到郝云华名下。并发给郝云华潜国用（1999）字第0107559号《国有土地使用证》。被告在为郝云华登记发证过程中虽然从形式上进行了地籍调查，但其《地籍调查表》中记载的指界人徐华柱的指界行为并不存在，表中指界人“徐华柱”签字纯属伪造。2017年2月27日，潜山县国土资源局委托潜山大地测绘有限公司对方友波《国有土地使用证》记载的土地和郝云华《国有土地使用证》记载的土地进行了测绘，发现两家房屋之间的5.78平方米的土地发证重叠。原告徐华柱自此方知其与郝云华之间的土地权属之争源于被告对叶金明和对郝云华的重复登记发证行为。原告徐华柱即多次通过书面或者口头形式要求被告将方友波拥有的140平方米国有土地使用权变更登记到原告徐华柱名下，潜山县国土资源局于2017年11月14日对原告徐华柱发出《关于对的回复函》。函称1992年颁发国有土地使用证地籍调查时，其与东边的界线文字表述为“东抵叶金明房屋壁脚外余基各二分之一”，但叶金明未签字；1999年5月10日地籍调查时的西边界线文字表述为“西至徐华柱住宅基脚外”，你在界点外签字确认。该局不同意对重叠的5.78平方米国有土地使用权进行变更登记，原告徐华柱至今未能领取《国有土地使用证》。遂诉至法院，请求：一、判决撤销被告于1993年12月30日对叶金明作出的土地证书号为潜国用（1993）字第0107185号的《国有土地使用证》的登记发证行政行为。二、判决撤销被告于1999年11月9日对郝云华作出的土地证书号为潜国用（1999）字第0107559号的《国有土地使用证》的登记发证行政行为。 原告徐华柱、孙翠华为证明其主张向本院提供如下证据： 证据一：徐华柱居民身份证，证明原告诉讼主体资格。 证据二：孙翠华居民身份证，证明孙翠华诉讼主体资格。 证据三：叶金明户籍证明，证明叶金明第三人诉讼主体资格。 证据四：郝云华户籍证明，证明郝云华第三人诉讼主体资格。 证据五：土地登记审批表等资料，证明被诉行政行为存在（内容说明被告批准叶金明使用土地159.91平方米）。 证据六：土地登记审批表等资料，证明被诉行政行为存在（内容说明被告将叶金明159.91平方米土地变更登记到郝云华名下）。 证据七：方友波国有土地使用证，证明方友波对讼涉国有土地先取得国有土地使用权。 证据八：怀宁县金拱派出所及金拱村委会证明，证明原告孙翠华是方友波配偶。 证据九：房地产交易卷宗，证明方友波将其房地产卖与原告徐华柱。 证据十：房屋转让协议，证明叶金明认可其与方友波界限为墙外二分之一。 证据十一：协议书，证明郝云华认可留余基80公分作水沟 证据十二：大地测绘公司报告书以及国土局方股长签字，证明被告发给方友波的土地与叶金明、郝云华的土地5.78平方米重叠。 证据十三：潜山国土资源局复函，证明土地局认为郝云华领证徐华柱签字，方友波领证无签字 证据十四：潜山国土资源局补充函，证明方友波将讼涉重叠国有土地转让给徐华柱。 证据十五：申请书和司法鉴定意见书，证明徐华柱指界签字行为并非徐华柱所为。 被告潜山市人民政府辩称，一、原告徐华柱没有取得与第三人郝云华相邻房屋的产权，其不是行政诉讼法规定的利害关系人，不享有相应的诉权。根据行政诉讼法司法解释第十二条关于利害关系人的解释，其不具有诉权。二、答辩人不是适格的被告。根据《不动产登记暂行条例》、国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知（国办发[2013]22号）、中共安庆市委办公室、安庆市人民政府办公室《关于印发〈潜山市人民政府职能转变和机构改革方案〉的通知》（潜政办[2015]23号）（下面简称三定方案）文件以及权力清单，确定由潜山市国土资源管理局行使国有土地使用权登记的行政确认的权力职能。尽管涉诉的国有土地使用权是在职能划转之前由潜山市人民政府签章的，但是起诉的被告应为该项职能的继受主体承担，故潜山市人民政府不是适格的被告。三、被答辩人的起诉已超过起诉期限。被答辩人起诉状载明的涉诉的国有土地使用权证分别是1993年12月30日和1999年11月9日。根据行政诉讼法第四十六条规定应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。对于1993年发给叶金明的国有土地使用权证的行政行为距今已达25年，已远远超过了法律条文规定的起诉期限；对于1999年发给郝云华的国有土地使用权证，被答辩人的诉状中称，被答辩人知道该登记发证行为的时间是2017年2月27日，自该时间至今也已超过了法律规定的六个月的起诉期限的规定。四、我们认为原告徐华柱的起诉是重复起诉，他于2017年3月31日向潜山市人民法院起诉，于6月20日申请撤诉。法院于6月22日准许撤诉。撤诉行为的法律后果，是属于关于执行行政诉讼法的司法解释第三条第七项，原告撤诉后无正当理由再起诉的，应裁定驳回起诉。本案产生矛盾的根源并非第三人郝云华的土地使用权证发错了，而是方友波的土地使用权证发错了。即使签名不是徐华柱所签，也不能否定指界的真实性。叶金明的发证上有方友波的前任汪成结的签字，间接证明指界的真实性。第三人叶金明申请的土地面积190㎡，土地用途为住宅，其中建筑面积为78.9㎡；审核批准用地面积为193.13㎡，其中超过批准使用面积33.133㎡。第三人郝云华申请的土地面积193.13㎡；批准用地面积为159.91㎡，以上两国有土地使用证登记审核认为土地权属来源合法，界址清楚，无争议后核发了国有土地使用权证，整个过程事实认定清楚，适用法律准确，符合法律规定。方友波的国有土地使用登记申请、宅基地申报表等其他相关材料，都明确表明方友波申请的用地面积均为132㎡。而方友波的土地登记审批表中载明“该宗地用地文件具有合法性权属界线在实地和图上一致清楚。无纠纷，实际用地面积140㎡，其中超过批准使用面积8㎡，拟准予登记的土地权属性质为国有，面积132㎡；用途住房”。且原土地管理局的审核意见明确载明“可予登记该宗地的土地权属性质为国有，用途住房，面积132㎡。”可见，方友波实际批准登记面积132㎡。而发给方友波的土地使用权证却载明的“用地面积140㎡”.同时，方友波的地籍调查表中没有相邻权人指界，同样不符合程序要求。由此可见，本案产生矛盾的根源并非第三人郝云华的土地使用权证发错了，而是方友波的土地使用权证发错了。本案是民事纠纷引起的行政诉讼，法院若撤销讼涉土地使用权证会引起双方都发证不能。本案中被答辩人因民事纠纷而引起了该行政诉讼，被答辩人申称，讼涉的地籍调查表中的字不是被答辩人自己所签，并申请字迹鉴定，而在20世纪90年代，科技发达程度和法制意识都没有现在这么高这么强，代签字的情况普遍存在，更没有请被人代签字还写委托书的情况，更何况被答辩人方的方友波的地籍调查表上还没有相邻权人的签字。假设该地籍调查表上的签名不是被答辩人所签，而法院基于此项程序上的瑕疵而撤销本案讼涉的国有土地使用权证，势必会引起被答辩人和第三人均重新申请确权登记，无论是按照现状发证，还是根据历史的证载的面积发证都需要相邻权人签字确认，若被答辩人和第三人无法达成一致，必然导致双方都发不了证的结果。综上，答辩人认为，被答辩人诉讼理由不成立，请求人民法院依法驳回被答辩人诉讼请求。 被告潜山市人民政府向本院提交了以下证据、依据： 证据一：1、《不动产登记暂行条例》 2、国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知国办发[2013]22号 3、关于印发《潜山市人民政府职能转变和机构改革方案实施意见》的通知 4、潜山市人民政府办公室关于印发潜山市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知 5、权力清单 证明：国有土地使用权证登记的工作职能已划转至潜山市国土资源局不动产登记中心。 证据二：国有土地使用权登记地籍档案（叶金明）证书号：（1993）0107185 证明：第三人叶金明于1993年取得国有土地使用权证，其四至界限“东与徐小林共墙；南抵自立墙脚外沿邻人行路；西抵汪成结屋檐滴水；北抵北门河沿”。审核认为土地权属来源合法，界址清楚，无争议后核发了国有土地使用权证，整个过程事实认定清楚，适用法律准确，符合法律规定。 证据三：国有土地使用权登记地籍档案（郝云华）证书号：（1999）字第0107559 证明：第三人郝云华于1999年取得国有土地使用权证，其四至界限“东与丁永生（原主徐小林）住宅共墙；南抵自立墙脚外邻通道；西至徐华柱住宅基脚外；北抵自立墙外临河沿”。审核认为土地权属来源合法，界址清楚，无争议后核发了国有土地使用权证，整个过程事实认定清楚，适用法律准确，符合法律规定。 证据四：国有土地使用权登记地籍档案（方友波）证书号：（1992）0107125。 证明：原方友波于1992年取得国有土地使用权证，方友波的审核批准的面积实际为132㎡。证明方友波的土地使用权证不符合法律规定。 第三人叶金明未提出答辩。 第三人郝云华辩称，1、第三人郝云华《地籍调查表》中“徐华柱”签字虽有可能不是原告徐华柱本人所签，但地籍调查的相关内容业经依法公示，原告徐华柱在公告期未提出异议，应当视为默认。在本案中，从第三人郝云华的《土地登记审批表》中可以清楚地看出，第三人郝云华《地籍调查表》的相关内容已依法张榜公布，该表中的“张榜公布后的反映”栏中清楚地记载：张榜公布后无异议。答辩人认为，徐华柱系涉案土地权益有关者，在公告期内未提出异议，应当认定其认可了第三人郝云华土地登记的内容。因此，即使第三人郝云华《地籍调查表》中签字不是徐华柱本人所签，也应当认定原告徐华柱默认了该签字行为。2、潜山大地测绘有限公司的测量结论，不能作为定案的证据。理由如下：该测绘是原告徐华柱个人委托潜山大地测绘有限公司测的。不是潜山县国土资源局委托。潜山大地测绘有限公司系一人公司，没有司法鉴定的资质。本案的测绘结论无相关测绘人的签名盖章，不符合法定形式。该公司测绘时，违反了法定程序，没有通知郝云华到现场共同指界。测量的依据错误。3、徐华柱至今未办理土地登记的原因，并非所谓的“重复登记”，而是因为其自身的非法行为所致。原告徐华柱1994年购房后即拆除了后面平房，利用平房宅基地及空闲地进行了扩建，由于扩建的房屋未经批准，没有“两证一书”，故无法提供“地上附着物权属证明”。因此，徐华柱至今不能办理土地登记手续。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人郝云华向本院提交了以下证据： 证据一、安庆市中级人民法院（2016）皖08民终875号民事判决书，证明：1994年6月份，原告徐华柱受让方友波两楼两底楼房一栋和平房两间及空闲地。购买后，徐华柱又拆除了后面的平房，利用平房宅基地及空闲地进行了扩建；1994年2月27日，郝云华受让叶金明三间平房及空闲地，2002年在原基上进行了改建的事实。进而证实原来的房屋（原界址参照物）均已经不存在，即方友波原土地证界址与郝云华土地证界址现均不存在的事实。 证据二、潜山大地测绘有限公司工商登记信息1份，证明潜山大地测绘有限公司系一人公司（独资公司），没有从事司法鉴定的资质的事实。 证据三、《潜山大地测绘有限公司测绘技术简要报告书》1份，证明潜山大地测绘有限公司测绘结论无相关测绘人的签名盖章的事实。 证据四、潜山大地测绘有限公司绘制的《土地使用现状草图》2份，证明潜山大地测绘有限公司对涉案土地是“依据方友波原土地证界址与郝云华土地证界址”测绘的事实。 经庭审质证，被告及第三人郝云华对原告所举证据发表如下质证意见：对证据一至证据七的真实性无异议，但对证据一、二的证明目的有异议，认为徐华柱与孙翠华均不是法律意义上的利害关系人。对证据八至证据十无异议。证据十一与本案不具有关联性。证据十二不予认可。对证据十三、证据十四的真实性无异议。对证据十五有异议。 原告对被告所举证据发表如下质证意见：被告提供的所有规范性文件均未公示，违反了国务院《关于加强实践政府依法行政》第十四条第十三项的规定，该举证责任在被告方。郝云华的《地籍调查表》中的指界人“徐华柱”字样不是其本人所写。其他无异议。 第三人郝云华对被告所举证据无异议。 原告对第三人所举证据发表如下质证意见：对证据一、二真实性无异议。对证据三的证明目的有异议。认为证据四提供不全面。证据五无异议。 被告对第三人提供的证据未发表意见。 本院综合以上举证、质证意见，对证据认证如下：郝云华的《地籍调查表》中指界人“徐华柱”字样经鉴定非其本人书写，对鉴定结论予以认可。对双方当事人提供的其他证据的真实性均予以认可。 经审理查明，原告孙翠华系方友波（又名方有波、方又波）（已去世）的妻子。1990年9月18日，潜山县梅城镇新村村居民汪成节将其所有的六间住房及其附属的厕所等房屋作价9400元转让给方友波，双方在《房屋转让协议书》中约定的四界为“南抵人形路保持到屋沿脚；北抵河本身挡土墙，保持原状；西抵甲方（汪成节）扇壁外沿；东抵叶金明房屋墙脚外，余基各半计12米”。叶金明作为证明人在该协议书上签字见证。 1992年8月25日，被告发给方友波潜国用（92）字第0107125号《国用土地使用证》，许可方友波使用位于潜山县梅城镇桃园路1-1#140平方米的国有土地。其记载的四界为“北至自立石头墙脚外沿邻北河；东抵金明房屋壁脚外余基各二分之一；南至自立墙外脚邻通道；西至汪成杰住宅东墙外脚沿”。批准土地使用面积为140平方米。方友波持有的《国有土地使用证》上附有《宗地图》，详细记载了方友波用地的四至界限及拐点等用以确定用地范围的标点。其中备注一栏注明“确权130平方米，超占8.0平方米”。 1993年12月30日，被告发给叶金明潜国用（1993）字第0107185号《国有土地使用证》，许可叶金明使用位于潜山县梅城镇桃园路2号国有土地193.13平方米。其记载的四界为“北抵北门河沿；东与徐小林共墙；南抵自立墙外沿邻人行路；西抵汪成结屋檐滴水”。 1994年6月10日，原告徐华柱与方友波订立《房地产买卖契约》，约定方友波将拥有的房地产以34500元的价格转让给原告徐华柱。1994年6月28日，潜山县房地产交易管理所对原告徐华柱与方友波本宗房地产交易进行监证并颁发《潜山县房地产交易变更监证书》。原告徐华柱向方友波交付了全部购房款并向潜山县土地管理部门缴纳了土地出让金、契税、权证变更费、工本费等费用。 1994年2月27日，叶金明将其上述国有土地上的三间面积为86平方米的平房以及该房屋占用范围内的193.13平方米的国有土地使用权转让给郝云华。 1999年11月9日，被告将第三人叶金明使用的193.13平方米国有土地中的159.91平方米国有土地使用权变更登记到郝云华名下。并发给郝云华潜国用（1999）字第0107559号《国有土地使用证》。 原告徐华柱多次通过书面或者口头形式要求被告将方友波拥有的140平方米国有土地使用权变更登记到原告徐华柱名下，潜山县国土资源局于2017年11月14日对原告徐华柱发出《关于对的回复函》。答复如下：1、关于方友波土地证与郝云华土地证的效力问题。你现居住的位于梅城镇万寿巷房屋土地使用权人为方友波，1992年颁发国有土地使用证前地籍调查时，其与东边的界线文字表述为“东抵叶金明房屋壁脚外余基各二分之一”，但叶金明未签字；1999年11月，叶金明房屋所有权及土地使用权依法转让给郝云华，1999年5月10日地籍调查时的西边界线文字表述为“西至徐华柱住宅基脚外”，你在界点外签字确认与郝云华的土地使用权界线。另，2002年郝云华重建房屋时，你户与其签有书面协议。以上情况充分说明，我局依据1999年5月10日《地籍调查表》所确认的情况颁发的潜国用（99）字第0107559号国有土地使用证反映的你户与郝云华户的界线经相邻双方确认，是双方真实意思表示，该土地证具有相应的法律效力。你户要求将郝云华的土地证5.78平方米的面积，在你户发证时颁发在你户名下之诉求，不能成立。我局不予支持。2、关于土地证延办原因及办证费用问题。你户于1994年缴纳了土地出让金及相关费用，但至今仍未办理过户手续存在多方面的主客观原因。3、你所反映的关于郝云华存在切割你户楼面的事实，属于侵权之诉，而不是土地权属争议，不属于我局职权管辖范围。4、根据现有书面证据，建议你户按现状申请办证，我局将按法定程序尽快予以办理。原告徐华柱至今未能领取《国有土地使用证》，遂诉至法院。 案件审理过程中，徐华柱申请对被告为郝云华办理土地变更登记进行地籍调查时《地籍调查表》中指界人“徐华柱”签字是否为本人书写进行司法鉴定，本院依法委托上海润家生物医药科技有限公司司法鉴定所进行了鉴定，鉴定结论为：检材《地籍调查表》上的“徐华柱”签名字迹与样本材料上的“徐华柱”签名字迹不是同一人所写。徐华柱为此花去鉴定费3000元。 另查明，2017年3月31日，原告徐华柱就其与被告潜山县国土资源局、第三人郝云华土地管理行政登记一案诉至潜山县人民法院，于同年6月20日又撤回起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，徐华柱并非潜山县人民政府颁发潜国用（1993）字第0107185号《国有土地使用证》和潜国用（1999）字第0107559号《国有土地使用证》行为的直接相对人，也未提供充分证据证明其与被诉颁证行为有利害关系。因此，潜山县人民政府颁发潜国用（1993）字第0107185号《国有土地使用证》和潜国用（1999）字第0107559号《国有土地使用证》的行为对徐华柱的合法权益不产生实际影响，徐华柱与该行政行为之间无利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，1993年12月30日，原潜山县人民政府发给叶金明潜国用（1993）字第0107185号《国用土地使用证》。1999年11月9日，原潜山县人民政府颁发郝云华潜国用（1999）字第0107559号《国有土地使用证》，潜国用（1993）字第0107185号《国有土地使用证》被注销。原告孙翠华认为原潜山县人民政府对郝云华的颁证行为侵害了其合法权益，但明显超过了法定的起诉期限，应当予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告孙翠华、徐华柱的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  汪流生 审 判 员  刘 英 人民陪审员  郑本庆 二〇一八年十二月四日 书 记 员  刘燕飞