广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终910号上诉人(原审原告)：吴吉海，男，汉族，1940年3月4日出生。被上诉人(原审被告)：湛江市人民政府。住所地：湛江市跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：许志伟，湛江市法制局副科长。原审第三人：雷州市人民政府。。住所地：雷州市雷州大道**法定代表人：梁亚雄，市长。委托代理人：韩琦震、刘卫强，均系雷州市国土资源局工作人员。原审第三人：雷州市覃斗镇流沙村民委员会。住。住所地：雷州市覃斗镇流沙村/div>法定代表人：尹国磊，该村民委员会主任。上诉人吴吉海诉被上诉人湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2016）粤08行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告吴吉海于1996年3月20日与雷州市流沙建港工程指挥部签订《土地使用合同书》，约定雷州市流沙建港工程指挥部将位于流沙港珠港大道第五西横路800平方米土地（四至：东至吴吉海用地，南至5米小路，西至吴吉海用地，北至吴吉海用地）出让给原告吴吉海建筑楼房。此后，原告吴吉海以《土地使用合同书》作为涉案土地权属来源向雷州市人民政府申请涉案土地登记发证。雷州市人民政府组织对涉案土地进行了地籍调查，并于1999年11月15日对涉案土地登记审核情况进行公告。公告后，雷州市流沙镇土地管理所、雷州市国土局分别对涉案土地登记进行审核。2000年1月，雷州市人民政府同意对涉案土地进行登记发证，并于当日给原告吴吉海颁发了雷国用（2000）字第0029757号《国有土地使用证》。该证登记的土地使用者：吴吉海；座落：雷州市流沙镇港区；用途：住宅；使用权类型：出让；使用权面积：捌佰平方米。该证登记的地号、图号、土地等级、终止日期等内容为空白。涉案土地一直由第三人流沙村委会村民管理使用，地，地上的青枣树也是由流沙村委会村民种植/div>第三人流沙村委会因不服雷州市人民政府给原告吴吉海颁发雷国用（2000）字第0029757号《国有土地使用证》的行政行为，于2016年5月16日向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府受理后，通知雷州市人民政府、原告吴吉海参加行政复议，并于2016年5月16日向第三人雷州市人民政府作出《行政复议答复通知书》，通知书中载明：“请自收到本通知之日起10日内，向本府提交书面答复、证据、依据及其他有关材料，……逾期不提交答复及证据、依据和其他有关材料的，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，将视为该具体行政行为没有证据、依据而被撤销。”第三人雷州市人民政府2016年5月17日收到了此通知书，但在行政复议过程中，雷州市人民政府没有提交涉案土地权属来源的相关证据。2016年8月30日，湛江市人民政府在法定期限内作出湛府行复【2016】22号行政复议决定书。该决定书认为：“涉案土地证登记的土地四至及面积虽然与《雷州市流沙港第一小区详细规划》相符，但该片土地现状与上述规划图不相符，在涉案现场也无法确定涉案土地的四至和面积。《土地使用合同书》说明吴吉海的涉案土地使用权受让于雷州市流沙建港工程指挥部，但却无证据证明雷州市流沙建港工程指挥部对涉案土地的权属来源何处。雷州市人民政府给吴吉海颁发0029757号《国有土地使用证》前，没有全面审核涉案土地权属来源和实地四至、面积，显属事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定：撤销被申请人(雷州市人民政府)2000年1月27日给第三人吴吉海颁发0029757号《国有土地使用证》的具体行政行为。”原告吴吉海不服被告湛江市人民政府作出的该行政复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告作出的《湛江市人民政府行政复议决定书》（湛府行复【2016】22号）。另查明，雷州市人民政府于本案行政诉讼过程中补充提交了相关证据材料：“征地协议书，征地图，广东省国土厅关于海康县流沙港综合市场建设用地的批复，国有土地使用权出让合同（2份），流沙港第一、第二小区详细规划（图），海康县国土局关于出让土地给流沙建港工程指挥部建设道路及综合市场的请示，湛江市关于海康县流沙港综合市场建设用地的请示，海康县关于要求划拨海滩涂、批准征用荒地的请示。”以此证明涉案土地来源合法。原审法院认为，本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为：一、第三人流沙村委会是否有申请复议的主体资格和申请复议是否已超过了法定期限？二、被告湛江市人民政府作出的复议决定是否合法？一、关于第三人流沙村委员会是否有申请复议的主体资格和申请复议是否已超过了法定期限的问题。根据《行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。经查，涉案土地一直由第三人流沙村委会村民管理使用，地，地上的青枣树也由流沙村委会村民种植沙村委会是涉案土地的实际使用人，故根据前述法律规定，第三人流沙村委会认为雷州市人民政府颁发涉案国有土地使用证的行政行为侵犯其合法权益，其有权申请复议。关于第三人申请行政复议是否已经超过复议期限的问题。在本案中，原告主张在1999年11月15日雷州市人民政府将原告申请登记使用该土地的审核情况进行公告，第三人流沙村委会应当知道该公告的内容，但没有提出任何的异议，应预见雷州市人民政府将向原告颁发《国有土地使用证》，且应认为对颁发《国有土地使用证》无异议，公告期满后雷州市国土局于2000年1月27日向原告颁发了0029757号《国有土地使用证》，第三人流沙村委会应在2000年1月27日起60天内向被告提起行政复议的。现流沙村行政复议申请书落款日期是2016年5月12日，被告湛江市人民政府发出受理通知书是2016年5月16日，在1999年11月15日公告16年后才提起行政复议，申请复议超过法定期限。原审法院认为，前述公告只是对原告申请登记使用该土地的审核情况进行公告，且公告作出时，雷州市人民政府尚未颁发涉案的国有土地使用证，因此不能以公告的作出认定第三人流沙村委会知道土地证颁发的事实。因为原告向原审法院所提交的证据并未能证明第三人流沙村委会知道或者应当知道第三人雷州市人民政府给原告吴吉海颁发涉案的国有土地使用证的时间。因此，在本案中并不能认定第三人流沙村委会申请复议超过法定期限。二、关于被告湛江市人民政府作出的复议决定认定的事实是否准确的问题。行政复议审查的是雷州市人民政府颁发土地使用证的行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。由查明事实可以确认，复议期间，第三人雷州市人民政府2016年5月17日收到湛江市人民政府作出的《行政复议答复通知书》，该通知书要求雷州市人民政府自收到本通知之日起10日内，向湛江市人民政府提交书面答复、证据、依据及其他有关材料，逾期不提交将视为该具体行政行为没有证据、依据。雷州市人民政府在复议阶段提交的证据材料中，涉案土地的权属来源依据主要是《土地使用合同书》，《土地使用合同书》说明原告吴吉海的涉案土地使用权受让于雷州市流沙建港工程指挥部，但却无证据证明雷州市流沙建港工程指挥部对涉案土地的权属来源于何处。即第三人雷州市人民政府在行政复议期间，没有提交涉案土地权属来源依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”因此湛江市人民政府根据前述法律规定，在争讼行政复议决定中，认为涉案土地权属来源不清，显属事实不清，证据不足的认定，正确合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”由查明事实可知，雷州市人民政府在行政复议程序中没有提交涉案土地权属来源的相关证据，而在行政诉讼中提交相关权属来源证据，根据前述司法解释的规定，雷州市人民政府在行政复议程序中未提交，而在行政诉讼中提交的相关证据不能作为认定其颁发涉案国有土地使用证的合法性依据。综上，原告吴吉海的诉讼请求依据不足，不予支持。被告湛江市人民政府作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法，对其答辩理由，予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告吴吉海的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告吴吉海负担。上诉人吴吉海不服原审判决，向本院提出上诉称：一、上诉人在一审期间与第三人雷州市人民政府提供了“征地协议书、征地图、广东省国土厅关于海康县流沙港综合市场建设用地的批复，国有土地使用权出让合同，流沙港第一、第二小区详细规划（图）、海康县国土局关于出让土地给流沙建港工程指挥部建设道路及综合市场的请示，湛江市关于海康县流沙港综合市场建设用地的请示，海康县关于要求划拨海滩涂、批准征用荒地的请示。”证明涉案土地来源合法，同时这部分证据也证实了被上诉人湛江市人民政府参与了本案涉及土地的征收事务，被上诉人自始至终都是知道该土地已经被征为国有土地。但一审法院并没有在查明部分列明被上诉人在接受流沙村委会申请复议前已知悉该土地已被国家征收的事实。二、涉案土地实际被征收，流沙村委会不属于《行政复议法》第九条规定的有利害关系的公民、法人或其他组织，不享有行政复议申请人的主体资格，被上诉人不应受理流沙村委会的行政复议申请或受理后应作出驳回行政复议申请的决定。一审法院认为流沙村委会是该国有土地的实际使用人，与涉案土地发证行为有利害关系，享有行政复议申请人的主体资格错误。三、上诉人与原审第三人雷州市人民政府在一审中提供的征地证据证明了雷州市人民政府在颁发国有土地使用权证时，涉案土地权属来源清楚，四至及面积明确。不能因雷州市人民政府在行政复议中未能及时向复议机关湛江市人民政府提交其已掌握的证据和信息，湛江市人民政府以雷州市人民政府未能按时提供证据为由，作出撤销涉案发证行为，损害了上诉人的合法权益。为此，请求撤销原审判决及被诉行政复议决定。本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人湛江市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法驳回上诉人的上诉。原审第三人雷州市人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人流沙村委会未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”在本案行政复议期间，雷州市人民政府作为被申请人于2016年5月17日收到湛江市人民政府作出的《行政复议答复通知书》，该通知书明确要求雷州市人民政府自收到该通知之日起10日内，向湛江市人民政府提交书面答复、证据、依据及其他有关材料，逾期不提交将视为该具体行政行为没有证据、依据而被撤销。雷州市人民政府在本案行政复议期间，提交了其办证的权属来源依据是《土地使用合同书》，而该《土地使用合同书》约定的内容仅是由雷州市流沙建港工程指挥部将涉案土地出让给吴吉海建楼房，而雷州市人民政府没有再提供其他证据证明雷州市流沙建港工程指挥部有权处分涉案土地的权属证明，因此，复议机关经审查认定雷州市人民政府办证的权属来源不清,并无不当。由于雷州市人民政府向吴吉海颁发涉案《国有土地使用证》，没有全面审核涉案土地权属来源证明，登记内容亦不全面，存在认定事实不清，证据不足的情形，湛江市人民政府经复议决定撤销上述《国有土地使用证》符合上述规定。雷州市人民政府在行政复议程序中未提交，而在行政诉讼中提交的相关证据不能作为认定其颁发涉案国有土地使用证合法性的依据，根据上述理由，原审判决驳回上诉人关于撤销被诉行政复议决定的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，流沙村委会与雷州市人民政府核发涉案《国有土地使用证》没有利害关系，不能享有行政复议申请人的主体资格，涉案土地权属来源清楚，湛江市人民政府撤销涉案《国有土地使用证》不合法，原审判决认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决，并改判撤销被诉行政复议决定，因理据不足，本院不予采纳。当事人可在涉案土地权属争议依法处理之后,重新申请登记发证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴吉海负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年十二月二十五日书记员  苏靖茹赖心仪