广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂07行终107号 上诉人（一审被告）钦州市钦南区那彭镇人民政府，住所地钦州市钦**那彭镇彭兴路**，统一社会信用代码：114507020081104234。 法定代表人周洋，镇长。 委托代理人陆子亮，那彭司法所所长。 被上诉人（一审原告）黄济和，男，1969年1月7日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 一审被告钦州市钦南区人民政府，住，住所地钦州市钦**金海湾东大街**一社会信用代码：114507020081147313。 法定代表人胡颎，常务副区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区法制办公室主任。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 一审第三人黄凤辉，男，1946年3月16日出生，汉族，住广西钦州市钦**。 上诉人钦州市钦南区那彭镇人民政府（以下简称那彭镇政府）因驳回确权申请裁定一案，不服钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月16日立案受理后，依法组成合议庭，经当事人同意，于2018年12月3日将本案与（2018）桂07行终108号案合并，公开开庭进行了审理。上诉人那彭镇政府的委托代理人陆子亮，被上诉人黄济和，一审被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）的委托代理人宋志行、梁声宝到庭参加诉讼，一审第三人黄凤辉经本院合法传唤不到庭。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告黄济和与第三人黄凤辉均是钦**那彭镇彭新村委会第二十二村民小组的村民。双方争议的土地位于彭新村委会旧屋地村头山，桥关公路与火烧岭交叉路口。四至为：东至桥关公路边，南至火烧岭小路边，西至黄贤辉坡坎，北至黄凤辉黄榄树,面积约0.3亩。争议的土地为彭新村会第二十二村民小组集体所有。因原告黄济和与第三人黄凤辉对该土地的使用权发生纠纷，原告黄济和于2016年8月23日向被告那彭镇人民政府提出申请，要求确认该土地的使用权归属原告黄济和。被告那彭镇人民政府立案受理后，对争议双方是否取得土地承包经营权进行调查，并于2017年10月23日作出了钦南彭政裁字〔2017〕2号《驳回确权申请裁定书》，认为争议的土地是农户开垦的荒地，属于村民小组没有发包的土地，原告黄济和和第三人黄凤辉均没有取得土地承包经营权，没有权属依据，据此驳回原告黄济和的确权申请。原告黄济和不服并提出行政复议。复议机关钦南区人民政府作出了维持原裁定的决定。原告黄济和不服复议决定而诉至本院。 一审判决认为，本案原告黄济和与第三人黄凤辉因对位于本村委旧屋地村头山开荒多年的一块土地的使用权归属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”故被告具有处理原告与第三人之间土地使用权纠纷的法定职权。被告那彭镇人民政府在处理过程中，除应当依照《土地权属争议调查处理办法》第十、十一条进行程序性审查，还应当按照第二十条或《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第九、十、十一条进行实体证据审查。如确定双方争议的土地原属荒山，还应根据《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）精神进行审查。该通知对治理开发“四荒”的政策中提到，国家鼓励和支持单位、组织或个人开发治理“四荒”，对农村集体经济组织内农民参与治理开发的荒山，实行谁治理、谁管护、谁受益的政策，新增加土地的所有权归集体所有，在协议规定期限内，治理者拥有使用权。本案实际争议的是荒山开发治理多年后的土地使用权归属问题，被告那彭镇人民政府应根据上述文件精神和相关国家法律法规，对争议的土地开荒及治理使用收益等方面进行审查，并依法进行确权。但被告那彭镇人民政府仅从争议双方是否取得土地承包经营权方面进行审查，而土地承包仅是取得土地使用权的途径之一，对土地由谁开荒及开荒后的治理使用等方面的情况没有查清。故被告驳回确权申请的主要证据缺乏，作出的驳回裁定事实不清，证据不足，应依法予以撤销。被告钦南区人民政府作出维持原行政行为的复议决定也是错误的，应一并撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告钦州市钦南区那彭镇人民政府于2017年10月23日作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号《驳回确权申请裁定书》和被告钦州市钦南区人民政府于2018年1月30日作出的钦南政复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》；二、由被告钦州市钦南区那彭镇人民政府重新作出行政行为。 上诉人那彭镇政府上诉称，一、一审认定事实不清。1.被上诉人与第三人黄凤辉争议约0.3亩开荒地，争议双方没有取得承包经营权，没有合法来源。一审法院依据《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号），认为需要查清开荒者及开荒治理后的使用情况，并根据所查清事实作出行政行为。国办发23号提出对需要治理及开发的荒地要根据群众的意愿和当地的实际情况，实行家庭或联户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种方式。争议地一是夹杂在本队分包给各户的坡地之间，实为坡头坡角应作为坡城或堆放作物废料、生产用具的地方，不宜作为荒地进行开发治理；二是位于桥关公路边的黄榄树下，被上诉人或第三人黄凤辉未开荒前部分为黄榄树树荫遮盖范围内，不宜作为坡地使用，更不应作为荒地进行开发治理。因此，上诉人在作出裁定行为时，仅需对双方是否取得土地承包经营权这一合法来源进行调查，不需调查该地由谁开荒及开荒后的治理使用情况。2.被上诉人与第三人黄凤辉对争议地没有经过拍卖、承包、租赁、股份合作制等形式，没有使用权依据。根据《国务院办公厅进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）、水利部《治理开发农村“四荒”资源管理办法》（水保〔1998〕546号）的精神，“四荒”资源使用权的转让包括拍卖、承包、租赁、股份合作制等多种方式，并按照公开、公平、公正、自愿的原则进行，本案争议双方均没有通过以上转让方式取得使用权。3.争议地没有经过人民政府界定范围和类型，不得作为“四荒”地转让;地转让使用权述文件精神，各级人民政府要严格界定“四荒”范围和土地类型，确定权属。“四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。在根据土地区位和利用条件确定“四荒”具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租凭或拍卖。“四荒”资源使用权转让前，要严格界定权属、划清界限，权属不清、地界不、地界不明的行转让。争议地没有经过界定，也没有编制土地分类和划定利用区规划，不具备使用权转让的前提。4.争议地不经村民小组实施承包、租赁、拍卖，被上诉人及第三人没有与村民小组签订合同，双方均没有使用权。农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同和协议经县级人民政府批准后生效。该争议地属彭新村委会第二十二村民小组集体所有，该集体没有对该地作为“四荒”地进行;地进行转让使用权上与争议双方签订开发利用“四荒”地的合;地的合同民小组也没有上报转让“四荒”地使用;地使用权的相关合同到钦**人民政府批准也没有参与与双方当事人签订的“四荒”地使用;地使用权转让合同争议土地没有合法来源，不能作为确定使用权的依据。二、一审适用法律错误。1.一审法院将争议地认定需要治理开发的荒地而适用国办发〔1996〕23号《通知》不当，违反《通知》关于治理开发“四荒”的基本原则，同时违反国办发〔1999〕102号）、水保〔1998〕546号的相关要求。2.一审法院认为上诉人应当按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第九、十、十一条进行实体证据审查，但《条例》（2013年12月1日起施行）第九、十、十一条没有关于实体审查的规定。3.上诉人受理被上诉人的确权申请后，经审查发现争议地为开荒地，没有合法来源，经调查并送达，在程序上终结行政行为，证据充足，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一）项之规定作出判决适用法律不当。三、上诉人作出的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。1.对于申请确权的争议地，上诉人依法调查核实，并经送达各方当事人，作出的裁定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2.对于没有取得土地承包经营权的土地，如果行政机关通过行政确权，在法律上认可受确权方的土地使用权利，实质是为受确权方颁发权属证书，损害了土地所有者（生产队）的权益，同时对于遵守土地承包规定的其他家庭户显失公平。3.上诉人如果对没有权属来源的土地进行确权，破坏辖区稳定的生产秩序，是影响社会稳定的一大因素。综上，恳请二审支持上诉人的上诉请求：一、撤销钦南区人民法院（2018)桂0702行初13号行政判决；二、驳回被上诉人诉讼请求。 被上诉人黄济和辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院经开庭质证，两被告对原告黄济和提供的证据无异议，对各方当事人无异议的证据予以确认。被答辩人具有处理原告与第三人之间土地使用权纠纷的法定职权。被答辩人对土地由谁开荒及开荒后的治理使用等方面的情况没有查清。头山生坡地明明是答辩人1994年开垦的，耕种了11年，生产队及本村村民从来无人提出异议。村民除了生产队分得的坡地、水田、山岭之外，其它剩余的零散荒地就由勤劳的村民各自开垦耕种。按照谁开垦谁耕种、管理、使用和收益处置农产品，这是农村普遍存在的实实在在的事实。由于争议土地在公路边，第二人便以近其家榄树为由来争抢耕种。1962年9月27日，中共八届十次全会正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，将之改为：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。在有柴草和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。社员的自留地和开荒地生产的农产品，国家不征收农业税，不计统购。根据《中华人民共和国宪法》第八条之规定，自留地、自留山、自由草场的经营权受国家法律保护，不得随意侵占。头山生坡地属于开荒地，第三人与原告争抢耕种，属于随意侵占的违法行为。自留地、自留山使用权是指社员依法对农业合作化后集体分配给其的自留地、自留山所享有的在自留地里种植农作物和自留山种植林木的权利。农村自留地最新政策：农民经营的自留地、自留山的收益，如种的庄稼、果木、药材等，则为农民个人所有。农民去世后，这些收益可以作为遗产由继承人继承。另外，因为我国农民使用的自留地、自留山，农村集体经济组织都是按家庭人口、劳动能力，以农户为单位分配的，一般不作过多调整，以保持其稳定性。家庭个别成员死亡，并不妨碍农户其他成员对自留山、自留山的经营权和使用权。但并不是继承，只是家庭共同生活人继续经营和使用。二、一审法院作出的判决正确。一审法院认定被答辩人没有查清事实，判决由被答辩人那彭镇人民政府重新作出行政为是正确的。被答辩人称确定土地使用权给答辩人，损害土地所有者（生产队）的权益，对其他家庭户显失公平。被答辩人根据国家何时颁发的法律将答辩人的土地收归生产队使用，全村委多数人有开荒地、果园，为什么唯独只收答辩人一户的？要建设法制社会，在法律面前人人平等，应一视同仁。被答辩人可以对所有村民的开荒地、果园进行确定土地使用权并颁发权属证书，就不显失公平。按照国家政策自留山、自地长期不变，使用权属明确清楚，并没有破坏辖区稳定的生产秩序。国家对自留山、自留地有明确政策，划定以后，长期不变，以保持其稳定性。综上所述，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，作出的判决正确，请求二审法院予以维持，驳回被答辩人的上诉请求。 一审被告钦南区政府述称，一、那彭镇人民政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号行政处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。当事人向答辩人申请行政复议，答辩人受理复议申请后，经审查，查明的事实与那彭镇人民政府查明的事实一致，那彭镇人民政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号行政处理决定所认定的事实清楚、证据确凿。另查明，那彭镇人民政府依法受理被答辩人的调处申请，于2017年10月23日作出了钦南彭政裁字〔2017〕2号行政处理决定，并依法向各方当事人送达了受理通知书、答辩通知书、行政处理决定等文书，各方当事人也进行了签收，说明了那彭镇人民政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号行政处理决定程序合法，该决定适用法律的条文款项正确。二、答辩人作出的钦南政复决字〔2018〕1号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。答辩人接收了当事人的复议申请后，依法向各当事人发出《提出答复通知书》《行政复议申请书》，保障了各当事人的诉讼权利，并向那彭镇人民政府调取了本案行政处理决定过程的全部材料，经审查，认为那彭镇人民政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号行政处理决定并无不当。答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持钦南区那彭镇人民政府作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号行政处理决定，并依法向各方当事人送达了行政复议决定书,程序合法，适用法律正确。综上所述，请二审法院依法撤销钦州市钦南区人民法院（2018)桂0702行初13号判决，维持钦南彭政裁字〔2017〕2号《驳回确权申请裁定书》及钦南政复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》。 一审第三人黄凤辉没有提交书面陈述意见。 经审理查明，被上诉人黄济和与一审第三人黄凤辉均是钦**那彭镇彭新村委会第二十二村民小组的村民，双方争议的土地位于彭新村委会旧屋地村头山，桥关公路与火烧岭交叉路口。四至为：东至桥关公路边，南至火烧岭小路边，西至黄贤辉坡坎，北至黄凤辉黄榄树,面积约0.3亩，该地属于彭新村委会第二十二村民小组集体所有。因与黄凤辉对该地的使用权发生纠纷，2016年8月23日，黄济和向上诉人那彭镇政府提出调处申请，要求将该地的使用权确定给其所有。那彭镇政府立案受理后，对争议双方是否取得土地承包经营权进行了调查，于2017年10月23日以争议地是农户开垦的荒地，属于村民小组没有发包的土地，黄济和、黄凤辉均没有取得土地承包经营权，没有权属依据为由，作出钦南彭政裁字〔2017〕2号驳回确权申请裁定，驳回黄济和的确权申请。黄济和不服，向一审被告钦南区政府提出行政复议，2018年1月30日，钦南区政府作出钦南政复决字〔2018〕1号行政复议决定，维持了钦南彭政裁字〔2017〕2号驳回确权申请裁定，黄济和仍不服而提起诉讼。 上述事实有当事人的身份证明、《调处申请书》《调处申请答辩书》《驳回确权申请裁定书》《行政复议申请书》《行政复议决定书》、送达回证、行政起诉状等证据及相关文书证实。 本院认为，本案被上诉人黄济和与一审第三人黄凤辉使用权争议的土地是由村民自行开发使用的农民集体所有的土地，双方均没有取得该地的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，……。”《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发〔1996〕23号）第三点第（一）项“……经过治理开发“四荒”地新增;地新增加土地的所有权归集体所有规定期限内，治理者拥有使用权。……。”的规定，本案黄济和与黄凤辉争议的土地使用权权属，应通过本村民小组村民会议讨论解决，由村民与村民小组签订使用土地协议，在协议约定的期限内，村民取得自行开发土地的使用权。因此，黄济和与黄凤辉之间土地使用权争议，不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。那彭镇政府受理黄济和的调处申请后，查明争议土地的来源、性质，适用《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解处理条例》第二十三条第一款的规定，作出的钦南彭政裁字〔2017〕2号驳回确权申请裁定，驳回黄济和的确权申请，事实清楚，适用法律正确，一审被告钦南区政府经复议后予以维持并无不当，被上诉人黄济和请求撤销那彭镇政府的驳回确权申请裁定和钦南区政府的复议决定以及一审判决认为那彭镇政府具有处理黄济和与黄凤辉之间土地使用权纠纷的法定职权，应当对争议的土地开荒及治理使用收益等方面进行审查并依法进行确权没有事实和法律依据。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销；上诉人那彭镇政府上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人黄济和的诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销钦州市钦南区人民法院（2018）桂0702行初13号行政判决； 二、驳回黄济和的诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由黄济和负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 韦乐熙 审判员 钟凌意 二〇一八年十二月二十六日 书记员 谢长州