山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行再57号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）李继明，男，1929年3月9日出生，汉族，住淄博市淄川区。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）李继孝，男，1942年7月13日出生，汉族，住淄博市淄川区。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）王桂英，女，1932年7月27日出生，汉族，住肥城市。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）李春华，女，1964年3月14日出生，汉族，住肥城市。委托代理人王承敏，山东般阳律师事务所律师。委托代理人张光通，山东鲁川律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）淄博市淄川区人民政府，住所地淄博市淄川区般阳西路35号。法定代表人闫桂新，区长。委托代理人杨春林，淄川区人民政府法制局复议应诉科工作人员。委托代理人刘静华，山东齐嘉律师事务所律师。原审第三人（一审第三人、二审上诉人）李继亮，男，1931年10月1日出生，汉族，住淄博市淄川区。委托代理人白怀君，北京市盈科（济南）律师事务所律师。再审申请人李继明、李继孝、王桂英、李春华（以下简称李继明等4人）诉被申请人淄博市淄川区人民政府（以下简称淄川区政府）、第三人李继亮土地行政登记一案，不服本院于2016年7月7日作出的（2016）鲁行终407号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年6月30日作出（2017）最高法行申893号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人的委托代理人王承敏、张光通，被申请人的代理人杨春林、刘静华，原审第三人李继亮及委托代理人白怀君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李继明等4人向最高人民法院申请再审称：有新的证据足以推翻原判决。1.其在起诉时不知道涉案土地使用权证的具体证号，仅知道淄川区政府曾经为李继亮颁发过淄博市××区××镇北工村的国有土地使用权证。淄川区政府在两审诉讼中均将国有土地使用权证号错误的陈述为川政土登字（1995）19号，李继亮也未提出该证非淄川区政府为其颁发的国有土地使用权证，而是一再陈述发证正确，导致法院判决错误，撤销了一个根本不存在的川政土登字（1995）19号土地证。2.2016年12月7日，李继亮在与案外人恢复原状纠纷庭审中，提出被法院撤销的证并非其所持有的证，第一次向淄川区人民法院提交了川国用（95）字第0108号国有土地使用证原件及带证号的复印件。川政土登字（1995）19号系批准发证时的政府文件号，并非证号，根本不存在川政土登字（1995）19号《国有土地使用权证》，导致两审判决错误。3.李继亮所提交的川国用（95）字第0108号国有土地使用证与再审申请人起诉时提交的国有土地使用权证复印件完全一致，也是再审申请人诉讼中明确要求撤销的证，仅是再审申请人提交的复印件没有证号。该复印件系李继亮提交给淄川区人民法院作为其与案外人恢复原状纠纷的证据。李继亮最初提交的复印件没有证号，原件一直由李继亮持有，其仅向法庭短暂展示表明有证，但并未提交，再审申请人在诉讼中也明确陈述不知道证号。4.淄川区政府与李继亮均对本案事实作出了虚假的陈述，导致法院错误判决。故请求撤销原一、二审行政判决书，裁定再审；改判撤销淄川区政府对李继亮颁发的川国用（95）字第0108号国有土地使用证。最高人民法院经询问查明：李继明、李继孝、李继忠与李继亮系亲兄弟，他们在北工村有总面积为370.38平方米的宅基地一块。原一、二审判决撤销的所谓“川证土登字（1995）19号国有土地使用证”根本不存在，本案的争议土地实际登记证号为川国用（95）字第0108号，川证土登字（1995）19号系在审批过程中形成的文件，即淄川区政府于1995年9月18日作出的《关于对洪山北工居委会李继亮等128户居民住宅颁发国有土地使用证的批复》。在该批复所附的洪山北工居委会确权发证明细表中，李继亮的宗地面积为370.38平方米，与川国用（95）字第0108号国有土地使用证记载的面积一致。最高人民法院认为：本案争议的焦点问题为一、二审判决关于被诉涉案土地登记颁证行为的认定是否存在事实错误以及因淄川区政府未在期限内提供证据据此作出撤销判决是否正确。首先，关于一、二审判决对被诉涉案土地登记颁证行为的认定是否存在事实错误问题。本案的争议土地实际登记证号为川国用（95）字第0108号，川证土登字（1995）19号系在审批过程中形成的文件，此节事实各方均已认可。李继明等4人认为导致该错误系淄川区政府和李继亮故意隐瞒和虚假陈述造成，但从调阅一、二审卷宗的情况看，在一审过程中，李继亮提供的证据6即本案争议的土地使用权证，在一审庭审质证环节，李继明等4人的代理人明确表示曾见过该证的原件，且对真实性无异议。在二审庭审笔录中，李继亮更是明确表明了涉案土地使用权证证号为川国用（95）字第0108号。故李继明等4人关于淄川区政府和李继亮故意隐瞒及虚假陈述导致一、二审判决错误认定涉案土地使用权证证号的理由不能成立。但一、二审法院错误认定涉案土地使用权证证号的情况属实，撤销了一个根本不存在的土地使用权证，属于认定事实的主要证据不足，依法应当通过审判监督程序予以纠正。其次，关于淄川区政府未在举证期限内提供证据据此作出撤销判决是否正确问题。淄川区政府未在举证期限内提供作出被诉行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请，故一审法院以视为没有相应的证据证明行政行为的合法性为由，认定被诉行政行为无事实和法律依据而予撤销。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。这种证据失权的目的在于明示不利后果以引导被诉行政机关善尽举证责任，而非惩罚对被诉行政行为合法性不承担举证责任的第三人。如果第三人能够证明被诉行政行为合法，人民法院应当认定被诉行政行为有相应的证据而不宜作出其违法的认定。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。李继亮在一审中提供了分单契约，证明兄弟四人分家析产，后李继亮从其他三兄弟手中取得分单契约，并以个人名义向主管部门申请办理涉案土地使用权证。该申请经村委会盖章确认，最终于1995年取得涉案土地使用权证。上述事实有李继亮出示的分单契约原件三份、申请办理土地证的相关手续、地籍管理档案、地籍调查表等为证。但是，一审法院对李继亮提供的证据仅仅在原告是否具备诉讼主体资格问题上进行审查，没有在涉案颁证行为合法性的问题上进行审查，即作出第三人李继亮没有提供有效证据证明行政行为合法性的结论，不符合上述法律规定。除第三人提供证据之外，被告证据失权的例外还应包括第三人申请人民法院调取证据和人民法院依职权调取证据。本案中，虽然淄川区政府无正当理由逾期提供证据可以视为证据失权，但李继亮提供的分单契约是否真实有效、双方之间是否存在真实的买卖关系、淄川区政府为李继亮颁发涉案土地使用权是否有事实依据等，都直接关系本案被诉登记颁证行为的合法性问题。二审法院同样没有就李继亮提供的证据进行审查，也没有依职权调取相应证据。故一、二审法院没有就登记颁证行为的合法性进行全面审查即作出撤销判决，属于认定事实的主要证据不足、适用法律法规确有错误，依法应当通过审判监督程序予以纠正。综上，一、二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误，李继明、李继孝、王桂英、李春华的申请再审理由部分成立，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、第四项之规定，依法《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条之规定，裁定：一、指令山东省高级人民法院对本案进行再审；二、再审期间中止原判决的执行。庭审中合议庭确定的审理重点为被申请人作出的颁证行为是否合法，主要包括：被申请人1995年作出的颁证行为是否有事实根据；本案1989年土地登记申请是否存在涂改的情况；李继亮与李继忠、李继明、李继孝之间是否存在真实的买卖关系。再审申请人当庭陈述称：被申请人在作出涉案土地使用证时，没有履行法定的职责和程序，对拟登记的土地进行调查权属审核即发证，其所作的行政行为没有事实和法律依据，而且在行政行为的程序中存在严重过错。被申请人当庭答辩称：被诉颁证行为认定事实清楚，符合法律规定。1989年根据国家土地管理局关于确定土地权属问题若干意见的规定，全区范围之内办理相关土地登记，为此1989年北工村全体村民及居民提交了相关的办证申请及资料，其中李继亮提交了相关申请书，被申请人下设的土地管理部门对其提交的相关材料进行了审查，但是出于各种原因登记工作停止。1995年根据确定土地所有权和使用权若干规定，被申请人对土地登记重新开始，登记过程当中涉案第三人的登记行为所依据的事实如下，“根据洪山人民政府洪政发[1995]41号请示，其中后面所附的北工居委会确权发证明细表记载的第三人李继亮的宗地面积为370.38平方米。”被申请人根据以上请示文件及第三人李继亮申请书土地使用权证件遗失具结书，土地面积登记表、（居）村民宅基地平面位置图，履行了地籍调查和权属审核，为第三人颁发了土地权属证书，颁发上述权属证书的行为符合土地管理法及土地登记规则相关规定，程序合法有效。原审第三人同意被申请人的答辩意见，认为被申请人颁证行为事实清楚、证据确实合法有效，原审第三人所持有的宅基地土地使用权证是有效的法律文件，应予维持。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。为查明案件事实，本院调取了被申请人未在举证期限内提供的涉案土地登记档案等证据。本院另查明：1988年4月，李继忠、李继明、李继亮、李继孝签订分单契约，将位于淄博市××区××镇北工居委会的老宅分配成四份，兄弟四人各占若干间房屋。1989年12月，洪山镇政府作出《关于北工村等三个单位集体土地申报补办使用土地手续的批复》（洪政发[1989]77号），其后附补办手续户明细表显示：“李继明57.64平方米，李继亮135.95平方米，李继孝93.29平方米，李继忠83.50平方米，以上共计370.38平方米”。1995年8月，洪山镇政府作出《关于北工居委会颁发国有土地使用证的请示》（洪政发[1995]41号），其后附北工居委会确权发证明细表显示：“李继亮370.38平方米”。1995年9月，淄川区政府作出《关于对洪山北工居委会李继亮等128户居民住宅颁发国有土地使用证的批复》（川证土登字[1995]19号）。淄川区政府同时为李继亮颁发《国有土地使用证》（川国用[95]字第0108号），其中四至与老宅一致，用地面积370.38平方米。2008年5月，淄川区开展第二次土地调查工作，涉案土地的权属、面积、四至情况与上述土地使用证一致。李继亮从1988年其兄弟分家后一至居住在涉案土地的房屋中。2014年北工村开始旧村改造，北工村委会与李继亮就土地补偿问题未达成一致。本院认为：本案争议的焦点问题为原审第三人与再审申请人之间是否存在真实的买卖关系，被申请人对原审第三人作出的土地行政登记是否合法。本案中，被申请人未在原一审举证期限内提供作出被诉行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向原一审法院提出延期提供证据的书面申请，原一、二审法院据此认定被诉行政行为无事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本条规定证据失权的目的在于明示不利后果以引导被诉行政机关善尽举证责任，而非惩罚对被诉行政行为合法性不承担举证责任的第三人，如果第三人能够提供证据证明被诉行政行为合法，或者第三人申请人民法院调取相应证据和人民法院依职权调取相关证据，人民法院应当认定被诉行政行为有相应的证据而不宜作出其违法的认定。原一审法院仅以被申请人未提供证据，认定涉案土地登记行为没有相应证据，属于认定事实的主要证据不足，适用法律法规确有错误。关于原审第三人与再审申请人之间是否存在真实买卖关系的问题。本案中，结合再审申请人、原审第三人和本院调取的涉案土地登记档案材料，可以看出涉案房屋和土地在再审申请人和原审第三人分家析产后各自占有一部分，此节事实可以从洪山镇政府作出的洪政发[1989]77号批复中证实，但是被申请人于1995年作出的土地行政登记将上述土地全部登记在第三人名下，则原审第三人与再审申请人之间是否存在将分家所得房屋进行过买卖则成为本案的关键问题。原审第三人主张其在洪山镇政府作出洪政发[1989]77号批复后为取得完整的房屋及土地，向其他兄弟三人分别购买了当时分家所得房屋，在支付700元价款后取得其他兄弟三人持有的分单契约，并提供了分单契约三份、李继明谈话录音一份和证明一份证明上述事实。再审申请人主张不存在所谓房屋买卖的事实，分单契约是当时兄弟陆续搬离后被原审第三人要回的，但没有相应证据证明上述主张。本院认为，由于上述争议事实发生的年代久远，部分当事人已经离世，再审申请人和原审第三人提交的相关证据及本院调取的土地登记档案也无法直接证明上述事实，因此只能根据生活经验法则和公平正义的法律原则对上述问题进行推定。结合本案的特殊情况，在推定上述事实时需要综合考虑以下问题：1.涉案房屋及土地在当事人分家析产后一直由原审第三人占有并使用至今二十余年，再审申请人也自述于八十年代末九十年代初陆续搬离的事实。2.鉴于再审申请人和原审第三人之间的兄弟关系，原审第三人向其他兄弟购买分家所得房屋的交易不存在正式的协议或者合同。3.原审第三人主张在支付700元后拿回其他三人的分单契约，在李继明谈话录音中也说到700元价款的问题，原审第三人实际持有三份分单契约，而再审申请人关于分单契约流转的主张不符合生活经验。4.本案的争议发端于北工村旧村改造后涉案土地价值上升，因征收补偿产生争议而引发对涉案土地登记的争议。综合以上事实，在原审第三人主张的买卖关系没有更多相关证据支持的情况下，为维护已有法律关系的稳定，根据日常生活经验法则，本院对于原审第三人主张的买卖关系予以认可。关于被申请人对原审第三人作出的土地行政登记是否合法的问题。《土地登记规则》（1989年11月18日国家土地管理局发布）第七条规定，“初始土地登记程序：1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。”第十五条规定，“申请土地登记，有下列情况之一的，土地登记申请者应按照土地登记的有关规定重新办理。1.申请登记的土地不在本登记区的；2.土地登记申请者没有合法身份证明的；3.申请书填写不符合要求的。”本案中，从本院调取的涉案土地登记档案来看，在洪山镇政府作出洪政发[1989]77号批复后，原审第三人按照当时分家析产取得的135.95平方米申请土地登记，但被申请人因故并未继续进行登记工作。1995年被申请人重新启动土地登记工作时，原审第三人已经通过购买的方式取得其他兄弟的土地使用权，洪山镇政府根据上述情况作出洪政发[1995]41号请示，以原审第三人取得的370.38平方米为准向被申请人申请确权发证。被申请人在原审第三人土地权属和面积已经发生变化的情况下，未让原审第三人补充相应材料和重新填写申请书，而是在原来《城镇居民宅基地登记审批表》中“土地权属来源”、“本户使用土地情况”、“四至情况”几栏中直接涂改，存在不妥之处。但鉴于上述涂改有相关事实依据，洪山北工居委会也在涂改处盖章予以认可，因此相关涂改不影响对土地登记合法性的判断。根据已查明事实，被申请人在为原审第三人颁证过程中认定事实基本清楚，履行了申请、调查、审核、颁证等程序，符合当时法律的相关规定，并无不当。综上，原一审法院仅以被申请人未提供证据，认定涉案土地登记行为没有相应证据，属于认定事实的主要证据不足，适用法律法规确有错误，应予纠正。被申请人作出的土地登记行为虽然在程序上存在部分不妥之处，但认定事实基本清楚，登记行为符合当时法律规定，并无不当。再审申请人的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终407号行政判决；二、撤销淄博市中级人民法院（2015）淄行初字127号行政判决；三、驳回李继明、李继孝、王桂英、李春华的诉讼请求。原一、二审案件受理费各人民币50元，均由李继明、李继孝、王桂英、李春华共同负担。本案判决为终审判决。审判长 侯 勇审判员 陈 晖审判员 李莉军二〇一八年十二月二十一日书记员 杨柳青