重庆市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2018）渝01民初158号原告：重庆志晟地产发展有限公司，住所地重庆市铜梁区南城街道办事处龙都路法定代表人：刘元均，总经理。委托诉讼代理人：赵五洲，重庆公鸣律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵亮，重庆公鸣律师事务所律师。被告：重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市铜梁区巴川街道。法定代表人：周凡，该局局长。委托诉讼代理人：田荣华，重庆德功言律师事务所律师。委托诉讼代理人：亢宗飞，女，被告单位工作人员。原告重庆志晟地产发展有限公司（以下简称志晟公司）与被告重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局（以下简称铜梁区国土房管局）建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2018年4月2日立案后，依法组成合议庭。2018年5月7日，合议庭组成成员由审判长方剑磊、审判员康炜、审判员刘家秀，法官助理阎海峰、书记员李艾玲变更为审判长方剑磊、审判员刘家秀、人民陪审员蔡晓艳，法官助理陈洁婷、书记员李艾玲，并依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告志晟公司的委托诉讼代理人赵五洲、赵亮，被告铜梁区国土房管局的委托诉讼代理人田荣华、亢宗飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。志晟公司向本院提出诉讼请求：一、请求法院判决解除原告与被告于2014年8月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。二、请求法院判决被告退还原告缴纳的土地出让金3281.76万元，赔偿利息损失从2014年1月22日起，按照中国人民银行同期贷款利率计算至给付之日止。三、判决被告承担本案的诉讼费。事实与理由：2013年11月，原告详细察看了铜梁区城市总体规划、新城核心区控制性详细规划，了解到新城核心区控制性详细规划明确了该核心圈建设钢梁区行政中心，行政服务中心，拟入驻的单位有区政府、区政协、审计局、统计局、经信委、旅游局等等20多家部门。行政中心一旦投入使用，将极大地推动核心区的快速发展，核心区具有巨大发展潜力。鉴于上述原因，原告与被告于2014年8月20日签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定原告受让铜梁区核心区D3地块，面积1.8232公顷，用途为商服用地，土地出让价金1.6901064亿元。合同签订后，原告按约支付了土地出让金3281.76万元。原告受让土地后，铜梁区规划局调整修改铜梁区新城核心区控制性详细规划，将原规划确定建设在原告受让地块比邻的铜梁区行政中心、行政服务中心调整至蒲吕新区，把行政中心建设地块修改调整为医疗卫生用地、商业用地、商业用地等规划。从客观上导致原告受让地块开发投资的价值下降，原告受让地块价格高达618万元/亩，规划修改调整后比邻地块出让均价在200余万元/亩，明显降低核心区建设用地的价值，也导致原告与规划修改调整后比邻地块受让人之间地价成本相差非常悬殊。由于新城核心区控制性详细规划变更前后对该核心区的《国有建设用地使用权出让合同》的订立以及出让价格的确定有重大影响。其后果导致原告无法在核心商圈与其他项目公平竞争，也无法实现签订合同的目的。2015年3月23日原告函告被告，明确提出解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》并要求返还已付的合同价款，被告收到原告解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》的通知后，既没有书面回复原告，也没有提出异议。依据情势变更原则，涉案合同应当解除。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否解除。涉案合同有效成立后，由于规划部门调整控制性详细规划，属不可归责于原告的事由发生重大变化使涉案合同原来的基础丧失，合同赖以成立的环境及基础发生异常变动，核心区建设用地的价值明显降低，也导致原告与规划修改调整后比邻地块受让人之间地价相差非常悬殊，原告无法在核心商圈与其他项目公平竞争，继续履行合同对原告明显不公平，将造成原告一方遭受重大的损害，与原告预期的权利义务严重不对等，也无法实现签订合同的目的，使原先的合同失去其本来的意义，继续履行将会导致原告生存毁灭，因此涉案合同应当解除。此外，在本案审理中被告已经将涉案的地块建设为永久性广场，事实上也不可能再履行合同，不可归责于原告的重大变化，若继续履行合同对原告不公平，也无法实现签订合同的目的，也使合同失去本来的意义，故涉案合同应该解除。铜梁区国土房管局辩称，因原告作为合同违法方不具有解除合同的权力，其诉讼请求应依法全部驳回，具体理由如下：一、原告在涉案合同的履行过程中属违约方，存在如下违约行为，应按合同约定承担违约责任。1、原告未按合同第十条约定在2015年1月29日前付清出让价款13619.304万元，应按合同第三十条的约定每日按迟延支付款项的1‰(13.6193万元/天)向被告缴纳违约金。2、原告未按合同第十六条约定于2014年6月30日前开工建设，应按合同第三十三条约定向被告支付相当于国有建设用地使用权出价款总额(16901.064万元)0.3‰的违约金50703.192元。3、原告造成土地闲置满两年且未开工建设，根据合同第三十二条约定，被告有权无偿收回国有建设用地使用权。二、原告作为违约方不具有单方解除合同的权利。1、原告自称依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条的约定解除合同。但该条并未赋予原告有单方解除合同的权利，而是约定原告在违约终止项目投资建设时，可以向被告请求解除合同的请求权。2、原告请求解除合同未得到被告同意。3、原告在本案中没有合同法规定的约定和法定解除权。三、行政中心修建与原告竞地之间不存在关联，原告将规划调整作为情势变更解除合同的理由不能成立。1、原告竞地前被告的出让须知及原告与被告签订的出让合同都未将行政中心修建作为出让条件。2、根据《重庆市发展和改革委员会关于铜梁县党政机关办公用房迁建项目立项的批复》(渝发改〔2012〕568号)和《铜梁县发展和改革委员会关于行政中心办公用楼迁建项目可行性研究报告的批复》(铜发改委〔2012〕358号)文件内容，行政中心修建实质系修建党政机关办公用房。按2013年7月14日《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》(中办发〔2012〕17号)“本通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所…本通知所称党政机关楼堂馆所，包括使用财政资金建设的党政机关办公用房…。”因此铜梁行政中心在2013年9月就已注定要停建。而出让须知发出时间是2014年1月3日，原告竞地是2014年1月29日。即原告在竞地前就明知行政中心不能修建，从时间上已不可能将行政中心修建作为竞地条件。3、规划调整与其主张依据合同第三十一条约定请求解除合同的理由相矛盾，因规划调整系对方原因，而合同第三十一条约定系因自身原因即本方原因。4、本案涉案地块与规划调整地块相距400米，中间相隔有条主干道，两条支街。而与规划调整地块距离更近或相邻地块都已开工建设并多数建成，并未受到任何影响。5、已生效的(2017)渝0152行初25号行政裁定书，确认原告与规划调整不具有利害关系。综上，原告在合同履行过程中存在诸多违约行为，理应承担违约责任，而作为合同的违约方不具有单方解除合同的权利，其以情势变更为由解除合同也不符合法律规定，因此其诉讼请求应依法驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告志晟公司系经营范围为房地产开发经营、房地产营销策划、房屋租赁的有限责任公司。2014年1月3日被告发布《国有建设用地使用权出让须知》。经铜梁县人民政府批准，被告决定公开出让核心区商圈D-3地块的国有建设用地使用权。2014年1月29日，重庆元合地产发展有限公司（以下简称元合公司）以16901.064万元的价格竞得涉案地块国有建设有地使用权，地块面积18232平方米，成交单价为每平方米9270元。并与被告签订了《成交确认书》。2014年2月25日，被告与元合公司签订《交地备忘录》，被告按出让须知要求，将成交地移交给元合公司。2014年8月20日，被告作为出让方，原告作为受让方，双方签订了铜国土房管字[2014]896号《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：被告将坐落于铜梁县核心区的总面积为18232平方米的D-3地块的建设用地使用权出让给原告，出让宗地的用途为其他商服用地。出让人同意在2014年2月25日前将出让宗地交付给受让人。出让价款为16901.0640万元，付款时间为2015年1月29日之前（2014年1月22日已付土地保证金3281.76万元，欠款13619.304万元须于2015年1月29日前付清）。第十六条：受让人同意合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2016年6月30日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。三十二条约定，受让人造成土地闲置……土地闲置满两年且未开过建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。第三十三条约定，受让人未能按照本合同约定日期开工建设的……出让人有权要求受让人继续履约。合同下的补充条款：“一、该宗地原签订成交确认书时的受让人为‘重庆元合地产发展有限公司’，按照成交前须知中的约定，以成交后该公司成立的全资子公司‘重庆志晟地产发展有限公司’作为签订土地出让合同的受让人；二、根据铜府纪要[2013]20号文件和国有建设用地使用权须知规定，该宗地剩余土地价款13619.304万元约定付款时间为签订成交确认书之日起1年内付清（即2015年1月29日前）。”2015年2月9日，被告向原告送达《关于限期缴纳土地综合价款的函》，载明：“请你公司于2015年2月17日前完清所欠土地款13619.304万元，缴纳违约金14.9809万元。”2015年3月23日，原告向被告提交《报告》，基于政府行政中心地块的规划取消，影响地块资源优化配置，地块周边规划道路与原有施工道路影响项目的开发建设，以及低价悬殊的巨大影响的原因，请求解除《国有建设用地使用权出让合同》，并根据该合同第三十一条的约定，请求被告退还原告已支付的土地使用权出让价款。2015年4月3日，被告向原告发送《关于新城核心区商圈D-3地块有关事宜的函》，要求原告继续履行合同，并要求原告于2015年4月20日前完清所欠13619.304万元土地款。同时按照《国有建设用地使用权出让合同》第七章第三十条约定征收滞纳违约金13.6193万元/天（从2014年1月30日至4月3日共64天），共计871.6352万元。2016年9月28日，被告向原告发送《限期缴纳土地出让价款告知书》，被告再次督促原告缴纳土地综合价款欠款与违约金。2016年10月13日，原告向被告发送《关于的复函》，原告认为就本案土地出让合同，已经通知铜梁区国土房管局解除，铜梁区国土房管局并未依法提出异议，涉案合同已于2015年3月23日解除，且已诉请至重庆市第一中级人民法院确认解除合同的效力，故无继续履行合同的义务。2017年3月30日，原告以铜梁区规划局为被告向铜梁区人民法院提起诉讼，经本院指定潼南区人民法院管辖。原告认为铜梁区规划局修改了原核心区控制性详细规划，使原告取得了国有建设用地使用权的铜梁区核心区商圈D-3地块的价值大大贬损。认为铜梁区规划局修改核心区控制性详细规划的行为属于行政违法，请求法院确认铜梁区规划局修改核心区控制性详细规划的行政行为违法。潼南区法院认为:原告与本案被诉行政行为没有利害关系，不是本案适格原告。原告竞得D-3地块的国有土地使用权，该地块与铜梁区城市核心区控制性详细规划区内的铜梁区行政中心建设用地D35-2/02号地块四至界限均不相邻，没有在同一规划地段内，两地块相距最近的一边直线距离约400米左右。两地块之间还规划了两条城市干线道路及城市生态停车场。且《国有建设用地使用权须知》与《国有建设用地使用权出让合同》中均未将中心城区D35-2/02号地块修建成行政服务中心作为该地块的出让附带条件。因此，铜梁区规划局修改调整该区行政中心建设用地范围内的控制性详细规划，对原告获得国有建设用地使用权地块范围内的建设活动并不产生实际影响。潼南区法院裁定：驳回原告的起诉。2018年2月7日，本院对于潼南区法院的该行政裁定书予以维持。以上事实，有国有建设用地使用权出让须知、成交确认书、交地备忘录、国有建设用地出让合同、关于限期缴纳土地综合价款的函、原告向被告发送的请求解除国有建设用地使用权出让合同的报告、重庆市铜梁区国土房管局关于新城核心区商圈D-3地块有关事宜的函、限期缴纳土地出让价款告知书、《关于的复函》、重庆市铜梁区人民法院（2017）渝0152行初25号行政裁定书、本院（2018）渝01行终29号行政裁定书等等证据予以证实。本院认为，根据原被告双方共同确认，本案争议焦点是：一、原告请求解除涉案合同，是否符合最高人民法院适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十六条的情形；二、原告请求解除涉案合同，是否系被告存在违约行为导致合同目的无法实现。本院分别做如下阐述：一、原告请求解除涉案合同，是否符合最高人民法院适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十六条的情形。《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十六条规定：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本院认为，本案原告依据该条向人民法院解除合同，不能成立。理由如下：1、原告主张因情势变更解除合同所举示的证据不足分。原告尚未完全履行合同约定的土地款交付义务，更未进行商业建设投资。因此，现有的证据不能证明周边地块即D35-2/02号地块规划设计变更后必定会给原告带去不利影响或者对原告造成明显不公平。2、根据重庆市潼南区人民法院（2017）渝0152行初25号、本院（2018）渝01行终29号行政裁决书载明：原告与铜梁区规划局修改铜梁区核心区控制性详细规划的行政行为之间不具有利害关系。本案原告取得国有建设用地使用权的地块为铜梁区核心区商圈D3地块与本案经过铜梁区规划局修改的铜梁区城市核心区控制性详细规划区内的铜梁区行政中心建设用地D35-2/02号地块，分属不同规划地段的两个独立不同的地块，地块四至界限均不相邻。且《国有建设用地使用权须知》和2014年8月20日原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》中并未将D35-2/02号地块修建成行政服务中心作为该地块的出让附带条件。因此，原告在竞拍该地块时，应当考虑到核心区商圈D3周边地块不仅具有可能导致D3地块价值上升因素，还有导致D3地块价值下降因素的规划以及规划变更，原告应当是在充分权衡分析后作出的商业决策行为，应当承担相应的商业风险。3、根据2013年7月14日《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》(中办发〔2012〕17号)“本通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所…本通知所称党政机关楼堂馆所，包括使用财政资金建设的党政机关办公用房…。”而原告主张的周边D35-2/02号地块将修建成行政服务中心才会让原告决定竞地，但行政中心修建实质系修建党政机关办公用房。铜梁行政中心亦属于中办发〔2012〕17号规定的停止新建的范围。而被告发布国有建设用地使用权出让须知的时间是2014年1月3日，原告竞地是2014年1月29日。即原告在竞地前就应当充分考虑到周边D35-2/02号地块客观上还能否新建铜梁行政中心。综上，本院认为，本案不属于情势变更的情形，原告不能以此请求法院解除建设用地出让合同。二、原告请求解除涉案合同，是否系被告存在违约行为导致合同目的无法实现。因为本案是地土使用权转让纠纷，双方经招拍挂等程序后，原告已经实际获得了该地块的使用权，根据双方签订的国有建设用地使用权出让合同第十六条、三十二条、三十三条约定，原告应当在合同约定2014年6月开工建设并且不应造成土地长时间闲置，闲置两年以上，被告有权无偿收回该地使用权。但本案原告签订了国有建设用地使用权转让合同后，还欠付13619.304万元土地款及违约金，且一直未开工建设，客观上造成了该地块的闲置。至于该地块上永久性广场的修建问题，原告并未依法举示证据证明系被告修建或者被告的违约行为导致，因此，原告亦不能据此要求解除合同。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第六十条，第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百三十四条、第一百四十二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下之规定，判决如下：驳回原告重庆志晟地产发展有限公司的全部诉讼请求。案件受理费836853.2元，由原告重庆志晟地产发展有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  方剑磊审 判 员  刘家秀人民陪审员  蔡晓艳二〇一八年十二月三十日法官 助理  陈洁婷书 记 员  李艾玲