徐州铁路运输法院行 政 判 决 书(2018)苏8601行初442号原告卢伟，男，1986年4月16日生，汉族，住江苏省睢宁县。委托代理人王辉才，北京市勤道律师事务所律师。委托代理人雷清平，北京市勤道律师事务所实习律师。被告睢宁县睢河街道办事处，住所地江苏省睢宁县环宇大道88号。法定代表人李慧，该办事处主任。出庭应诉负责人李军，该办事处政法委员。委托代理人赵从秀，江苏仁台律师事务所律师。委托代理人邱丰，该办事处工作人员。原告卢伟诉被告睢宁县睢河街道办事处（以下简称睢河街道办）要求确认拆迁补偿安置协议无效并赔偿一案，于2018年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年9月6日公开开庭审理了本案。原告卢伟的委托代理人王辉才、雷清平，被告睢河街道办的负责人李军及委托代理人赵从秀、邱丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告卢伟诉称，2017年7月20日，原告与被告签订了《睢宁县房屋拆迁补偿安置协议》，就原告坐落于睢宁县×××村集体土地上的311号房屋的拆迁补偿安置事宜达成一致意见，对有关补偿进行了约定。之后，被告按照前述协议给予原告安置补偿。但因以下原因，原告认为被诉协议显属无效：一、在签订协议前，睢宁县人民政府委托睢宁县规划局出具了《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，评估公司在《违建面积报告单》中将原告的311号房屋（686平方米）认定为违建，折算后补偿原告人民币1209109元；二、原告未看到关于睢宁县×××村住宅征地拆迁的相关政府文件，遂向睢宁县国土资源局申请政府信息公开，睢宁县国土资源局于2018年2月9日向原告寄付答复书，告知原告关于涉案房屋所涉政府征地批文信息不存在；三、2017年12月7日，睢宁县规划局向原告同村村民朱友章出具《睢宁县规划局信息公开告知书》，告知《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》已被撤销，这说明睢宁县规划局之前对原告房屋作出的违建认定是不合法的，原告涉案房屋应当是合法建筑。综上，原告认为被告与原告签订的补偿安置协议是无效的。为维护原告合法权益，现提起行政诉讼，请求法院：1、确认涉案拆迁补偿安置协议无效；2、判令被告返还占用原告的宅基地；3、判令被告按照每平方米人民币4400元赔偿原告房屋被拆除的损失；4、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，用以证明被告将原告涉案房屋认定为违建；2、徐规复决字【2017】第011号《行政复议决定书》，用以证明经原告所在村部分村民申请，徐州市规划局于2017年10月16日撤销了《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，被告的拆迁行为违法；3、睢宁县规划局信息公开告知书，用以证明《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》已被撤销，且原告房屋位于邱洼村兴旺组；4、睢宁县国土资源局申请信息公开事项答复书，用以证明原告房屋所涉政府征地批文的信息不存在，被告的拆迁行为违法；5、勘测定界图，用以证明原告的房屋在拆迁红线范围之外，被告的拆迁行为违法；6、睢宁县国土资源局申请信息公开事项答复书附图，用以证明原告房屋位于拆迁红线范围之外；7、睢河街道棚户区改造拆迁补偿安置便民服务手册，用以证明2017年睢河街道棚户区改造拆迁工作小组向原告派发该手册，其中载明涉案房屋被拆迁时当地房屋价格为每平方米4400元左右；8、睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书、付款凭证，用以证明原告与被告签订了安置协议，原告的房屋被认定为违建进行了补偿，该补偿行为不合法，被告应承担违法拆迁原告房屋的责任，赔偿损失，返还土地；9、原告房屋面积计算明细，用以证明原告房屋面积。被告睢河街道办辩称：一、原被告双方签订的睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书是双方在平等自愿的基础上签订的，系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，合法有效，且双方已经实际履行了协议内容。该协议实质上是平等主体之间达成的民事协议，如原告对该协议内容有异议，属于民事案件审查范围，不属于行政案件的受案范围。二、原告在诉状中称睢宁县规划局撤销了其房屋违建认定，进而认为其房屋为合法建筑，系错误理解。原告房屋在建设之前未取得建设规划许可证等手续，建成后亦未取得不动产权属证明，并非合法建筑。在此基础上，双方通过协商确定了赔偿数额，签订了拆迁补偿安置协议，是双方自愿的民事行为，现原告又提出增加赔偿请求，违背了诚实信用原则，不应得到支持。三、原告起诉不符合法定条件，根据行政诉讼法的规定，法律保护的是合法权益，原告必须有证据证明其合法权益受到侵害才能提起诉讼，否则原告起诉不符合法律规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告睢河街道办向本院提交以下证据：1、睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书、付款凭证，用以证明被告与原告签订了补偿安置协议，被告已经履行相关义务，该协议不存在无效情形；2、睢规函[2017]56号《函》及《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，用以证明原告的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，不属于合法建筑，依法不应予以赔偿；3、江苏省人民政府苏政地[2018]505号《江苏省人民政府关于睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地的批复》、勘测定界图4份，用以证明原告涉案房屋所在土地已经江苏省人民政府批准征收；4、睢政通〔2018〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》、《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》，用以证明涉案房屋所占用的土地已经睢宁县人民政府发布征收公告及安置补偿方案，进行合法征收；5、影像图，用以证明原告涉案房屋在江苏省人民政府批准的征地范围内；6、邱洼社区征收明细表，用以证明被告依据该表计算原告协议中房屋面积；7、原告房屋评估报告单，用以证明被告依据该报告单与原告签订协议；8、影像图、勘测定界图、苏政地[2016]5010号《江苏省人民政府关于睢宁县工矿废弃地复垦利用实施方案2016年第1批次（15挂）建设用地的批复》、睢政通〔2016〕13号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》、《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》，用以证明涉案房屋所占用的土地已被依法征收；9、《北环路北侧、中山北路延伸段西侧、睢河北路延伸段东侧棚户区房屋拆迁补偿安置方案》，用以证明被告依据该方案对原告进行补偿安置；10、睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》，用以证明被告是涉案房屋拆迁安置的实施单位；11、苏政地[2016]4052号《江苏省人民政府关于睢宁县城乡建设用地增减挂钩建新区2016年第3批次（15挂）建设用地的批复》、睢政通〔2016〕12号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》、《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》，用以证明涉案房屋所占用的土地已被依法征收。庭审质证中，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据2中《函》的真实性、合法性均有异议；对统计表的真实性无异议，但该文件已被撤销，对其合法性有异议；对证据3的真实性、合法性不予认可，该证据不是被告进行拆迁补偿安置的依据；对证据4的关联性有异议；对证据5的真实性、合法性均有异议；对证据6的内容有异议，该表认定的面积不准确；对证据7的真实性、合法性有异议，被告未向原告提供该报告单；证据8-11均为复印件，证据来源不清，对其真实性、合法性、关联性均有异议。被告对原告提交证据的质证意见为：证据1-6均为复印件，不符合证据的法定形式要求，对其真实性有异议，对证据2、3、6的关联性亦有异议；对证据7的真实性无异议，但不能证明原告观点；对证据8无异议；对证据9的内容有异议，与被告提供的明细不一致。本院根据当事人庭审举证、质证情况，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等相关法律规定，对本案证据认证如下：各方当事人提交的证据均具有真实性，能够反映案件相关情况，本院均予以确认。本院审理查明：2018年5月11日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]505号《江苏省人民政府关于睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地的批复》，批准了睢宁县呈报的（睢）地呈字[2018]1号《建设用地项目呈报说明书》及相关征收土地方案，批复同意将睢河街道邱洼社区等部分集体土地征收为国有。2018年8月8日，睢宁县人民政府发布睢政通〔2018〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，对前述经江苏省人民政府批准征收土地有关事项进行了通告（项目名称为睢宁县2018年度第1批次村镇建设用地）。同日，睢宁县国土资源局发布《睢宁县国土资源局征地补偿安置方案公告》，发布了前述征收项目的《征地补偿安置方案》。原告的涉案房屋坐落于睢河街道邱洼社区，位于前述征收项目范围内。对于涉案房屋，原告未提供证据证明其已经取得相关规划及批准建设手续。2017年3月，睢宁县规划局作出《邱洼社区兴旺组、邱洼二组2008年1月后面积违建认定表》，认定原告的部分涉案房屋系违建。2017年10月16日，徐州市规划局经复议后作出徐规复决字【2017】第011号《行政复议决定书》，决定撤销前述违建认定表。2017年10月30日，睢宁县规划局向被告睢河街道办出具睢规函[2017]56号《函》及《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，对原告的部分涉案房屋未取得建设工程规划许可证面积进行了统计。2017年7月20日，原告卢伟作为被拆迁人（乙方）与拆迁实施单位，即被告睢河街道办（甲方）签订睢宁县房屋拆迁补偿安置协议书，约定：甲乙双方就乙方坐落于睢河街道邱洼社区433.32平方米集体土地上的房屋拆迁补偿安置有关事宜达成一致意见，签订协议如下。该协议对原告涉案房屋面积、补偿方式、安置房相关情况及双方相关权利义务进行了约定。卢伟在乙方处签字捺印，被告的职能部门睢宁县睢河街道办事处房屋征收办公室在协议甲方处签章。协议签订后，原告卢伟将涉案房屋交付被告拆除。后卢伟领取了拆迁补偿费并在拆迁补偿费付款凭证的领款人处签字捺印。2018年4月17日，原告向本院提起行政诉讼，诉求如前。另查明，2010年5月19日，睢宁县人民政府发布睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》，该文件规定被拆迁房屋所在地的镇人民政府、园区管委会（属地单位）做好集体土地上房屋拆迁补偿安置的相关工作……房屋拆迁补偿安置方案经批准后，由属地单位具体实施。本院认为：首先，根据睢政发〔2010〕54号《县政府关于印发的通知》的相关规定，被告睢河街道办作为睢宁县人民政府确定的集体土地上房屋拆迁补偿安置的具体实施单位，可以与原告签订涉案房屋拆迁补偿安置协议。其次，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括房屋拆迁补偿安置协议。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，双方当事人的主要争议系涉案房屋的性质。原告虽然主张涉案违建面积认定已被有关部门撤销，但对涉案建设，其未能提供证据证明其涉案房屋已经取得相关规划建设审批手续，且规划部门后续作出了《邱洼社区北环路北侧兴旺组、朱庄组2008年1月后房屋未取得建设工程规划许可证房屋面积统计表》，认定面积与之前的认定并无差距。被告睢河街道办根据睢政发〔2010〕54号文件、睢宁县人民政府的征地方案以及睢宁县国土资源局的补偿安置方案等文件规定，结合原告房屋的评估结果等，经与原告协商签订了涉案房屋拆迁补偿安置协议，并无不当。且涉案地块的征收已经江苏省人民政府的相关征地批文批准。原告关于被告依据已被撤销的违建认定材料与原告签订被诉协议，被告应按每平方米4400元计算房屋补偿或赔偿等诉讼观点缺乏相应依据，本院不予支持。另一方面，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，根据现有证据及已查明的事实，被诉协议系双方当事人自愿签订，并不存在前述法律规定的无效情形。因此，涉案房屋拆迁补偿协议不存在行政诉讼法规定的无效情形，且该协议系原被告双方真实意思表示，签订过程中亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的相关情形。原告要求确认该协议无效的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。最后，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，申请人要求行政机关进行行政赔偿必须有法定的损害事实发生。本案中，涉案协议并无明显不当，并不存在无效情形，同时，案涉地块已经进行相应征收补偿工作，被诉协议签订后双方已经按照协议约定内容履行了相应义务，原告交付土地及房屋被拆除均系履行涉案房屋拆迁补偿协议的行为，并不存在损害事实。故，原告关于返还土地、赔偿损失的诉讼请求亦缺乏相应依据，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告卢伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卢伟负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长 李瑞超审 判 员 于 博审 判 员 李 浩法官助理 张志良二〇一八年十二月二十日书 记 员 王宣淇附：本判决适用的相关法律依据:《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十五条行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。