达尔罕茂明安联合旗人民法院   行政判决书   （2018）内0223行初23号   公益诉讼起诉人固阳县人民检察院，住所地包头市固阳县。   被告固阳县林业局，统一社会信用代码×××。   法定代表人李某，局长。   委托代理人张某，内蒙古鸿谦律师事务所律师。   公益诉讼起诉人固阳县人民检察院因被告固阳县林业局不履行法定职责，于2018年6月21日向本院提起行政公益诉讼，本院于2018年6月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年12月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员白某、袁某出庭，被告固阳县林业局委托代理人张某到庭参加诉讼，经合议庭评议及审委会讨论决定，本案现已审理终结。   公益诉讼起诉人诉称，公益诉讼起诉人在履行职责中发现：内蒙古乡土居餐饮连锁有限公司固阳县分公司（以下简称乡土居固阳县分公司）非法占用固阳县金山镇四分子村林地154.67亩。经调查查明：2002年固阳县农业综合开发办公室承包固阳县金山镇四分子村委土地621亩（含有林地约200亩），用于农业建设。2008年，固阳县农业综合开发办将承包土地转包给乡土居固阳县分公司，用于养殖、种植业。乡土居固阳县分公司承包土地经营过程中，在未向林业主管部门申请林地变更登记的情况下，擅自改变承包地内的林地用途，毁坏、占用灌木林地（柠条）111.38亩，退耕还林地43.29亩，合计154.67亩。固阳县林业局一直未对该行为依法进行监管，直至2016年8月30日，经村民举报后，固阳县森林公安局以非法占用农用地罪对乡土居固阳县分公司立案侦查。2017年8月28日，固阳县人民法院对该案违法责任人乡土居固阳县分公司及其法定代表人进行了刑事处罚。   2017年5月23日，公益诉讼起诉人依法向固阳县林业局发出行政公益诉讼诉前检察建议，要求其尽快依职权责令乡土居固阳县分公司限期恢复原状或者采取其他有效补救措施；造成损失的，依法承担赔偿责任。   2017年6月19日，固阳县林业局向公益诉讼人书面回复：将责令乡土居固阳县分公司尽快恢复破坏的林地资源。但截至诉前，该破坏占用的农用地仍未得到恢复，固阳县林业局也未采取有效措施予以处理。   综上，公益诉讼起诉人认为，被告固阳县林业局作为林业资源监管、执法的主体责任单位，对发生在辖区内的涉林违法行为未能依法履行其法定职责，致使国家林业资源收到破坏，被告固阳县林业局应尽快继续依法履行其行政监管职责。   故公益诉讼起诉人请求判令被告固阳县林业局对内蒙古乡土居餐饮连锁有限公司固阳县分公司非法占用林地的行为继续履行法定行政监管职责。   公益诉讼起诉人向本院提供的证据共八组：   第一组证据：林业局统一社会信用代码证书、负责人身份证明（均为复印件），欲证明被告固阳县林业局及其负责人的身份信息。   第二组证据：内蒙古乡土居餐饮连锁有限公司、乡土居固阳县分公司营业执照（均为复印件）及乡土居固阳县分公司企业档案登记资料，欲证明违法责任人的身份信息。   第三组证据：固阳县林业局对乡土居固阳县分公司负责人赵华的询问笔录、固阳县林业局对乡土居固阳县分公司工作人员王贵生、赵永胜、岳崇及村民郭茂华、张正明、李玉兰的询问笔录；现场勘验笔录（均为复印件），欲证明乡土居固阳县分公司对林地造成破坏，破坏的准确地点。   第四组证据：固阳县林业局林业物证鉴定意见书（复印件），欲证明违法责任人占地的面积与种类。   第五组证据：现场辨认笔录（复印件），欲证明与当地村民核实被毁林地种类、面积、毁林时间。   第六组证据：固阳县森林公安局立案决定书、刑事判决书、询问笔录2份（均为复印件），欲证明被告固阳县林业局得知乡土居固阳县分公司毁林占地后，进行刑事立案并固阳县人民法院进行刑事判决；对固阳县林业局郭勇（站长）、贾宝柱的询问笔录，证明被告2008年到2015年期间没有发现林地被毁，2016年才知道林地被毁。   第七组证据：固阳县人民检察院检察建议书与固阳县林业局关于对《内包固检民（行）行政违监﹝2017﹞150XXXXXXXX号检察建议书》的回复（原件），欲证明公益诉讼起诉人向林业局发出司法建议限期要求恢复被毁林地，司法回复要求恢复林地，但是至今没有恢复林地。   第八组证据：照片28张，2018年5月22日乡土居固阳县分公司出具的承诺书，欲证明乡土居固阳县分公司毁坏林地，至今没有恢复，固阳县林业局没有继续履职。   被告固阳县林业局辩称：乡土居固阳县分公司涉林违法案件的特别之处在于该公司承包土地的承包手续是合法的，《土地承包合同》是2008年与固阳县农业综合开发办公室签订，最初承包的土地是621亩，其中林地为200亩；毁林行为主要是在2009年至2014年经营种养殖过程中逐步蚕食毁坏林地的，比较隐蔽，直至2016年8月30日经村民举报，固阳县森林公安立案侦查后发现该公司在未向林业主管部门提出林地征占用申请及变更登记手续的情况下，擅自改变林地用途，将灌木林地改种为农作物，该案经固阳县人民法院开庭审理后，于2017年8月28日作出刑事判决。其次，在实体上被告固阳县林业局至今未完全履行法定行政监管职责系客观原因所致，而非怠于履行义务造成。本案刑事部分结束后，固阳县林业局对该案很重视，在公益诉讼起诉人发出检察建议之前，被告固阳县林业局就会同公益诉讼起诉人要求乡土居固阳县分公司作出限期恢复林地的承诺，并责令乡土居固阳县分公司于2018年5月22日作出书面承诺。   截至目前，已经恢复乡土居固阳县分公司占用金山镇四分子村委林地43亩，种植樟子松、山桃等苗木4300株，剩余被毁林地内由于已经种植了农作物，2018年农作物收获后已不适宜种植，为减少不必要的损失，又为确保苗木的成活率，所以固阳县林业局综合考虑各方因素后，同意乡土居固阳县分公司提出的在今年完成造林整地，并选置好所用的苗木，于来年春季补种的建议。   被告固阳县林业局向本院提交了一组证据：   乡土居固阳县分公司对固阳县林业局作出的承诺书（与原件核对留复印件），欲证明被告在本案中已经在积极履行法定职责，恢复的面积虽然没有全部恢复，但是被告一直在督促。   经庭审举证质证，被告固阳县林业局对公益诉讼起诉人提供的八组证据均未持异议，公益诉讼起诉人对被告提供的第一组证据也未持有异议。   本院对以上证据认证如下：经过对证据的全面、客观和公正的分析判断，确定公益诉讼起诉人提供的证据材料与本案事实之间存在相应的证明关系，被告均无异议，本院予以全部采信。被告提供的证据，内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信。   经审理查明，2002年固阳县农业综合开发办公室承包固阳县金山镇四分子村委土地621亩（含有林地约200亩），用于农业建设。2008年，固阳县农业综合开发办将承包土地转包给乡土居固阳县分公司，用于养殖、种植业。乡土居固阳县分公司承包土地经营过程中，在未向林业主管部门申请林地变更登记的情况下，擅自改变承包地内的林地用途，毁坏、占用灌木林地（柠条）111.38亩，退耕还林地43.29亩，合计154.67亩。固阳县林业局一直未对该行为依法进行监管，直至2016年8月30日，经村民举报后，固阳县森林公安局以非法占用农用地罪对乡土居固阳县分公司立案侦查。2017年8月28日，固阳县人民法院对该案违法责任人乡土居固阳县分公司及其法定代表人进行了刑事处罚。   2017年5月23日，公益诉讼起诉人依法向固阳县林业局发出行政公益诉讼诉前检察建议，要求其尽快依职权责令乡土居固阳县分公司限期恢复原状或者采取其他有效补救措施；造成损失的，依法承担赔偿责任。   2017年6月19日，固阳县林业局向公益诉讼人书面回复：将责令乡土居固阳县分公司尽快恢复破坏的林地资源。但截至诉前，该破坏占用的农用地仍未得到恢复，固阳县林业局也未采取有效措施予以处理。   本院认为，公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼符合《最高人民法院、最高人民检察院》第二十一条规定的诉前程序等相关要求。被告固阳县林业局作为县级人民政府林业行政主管部门，系本案适格被告。依据《中华人民共和国森林法》第十三条、第四十四条之规定被告固阳县林业局对森林资源的保护、利用、更新、具有管理和监督职责，对违反森林法，进行开垦的行为，具有责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以下的罚款的职权。公益诉讼起诉人向被告固阳县林业局发出检察建议要求其依法履行监管职责，尽快依职权责令乡土居固阳县分公司限期恢复原状或者采取其他补救措施；造成损失的，依法承担赔偿责任。被告收到检察建议后，至今仍未采取切实有效的措施，被毁林地尚未恢复。不能否定被告怠于履行法定职责的违法事实存在。为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人要求被告固阳县林业局对内蒙古乡土居餐饮连锁有限公司固阳县分公司非法占用林地的行为应继续履行法定行政监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院》第二十五条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：   责令被告固阳县林业局对内蒙古乡土居餐饮连锁有限公司固阳县分公司非法占用林地的行为继续履行法定行政监管职责。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于包头市中级人民法院。   审 判 长 王   欣   审 判 员 李萨 如拉   审 判 员 白 伟 苇   人民陪审员 马   芳   人民陪审员 斯琴格日乐   人民陪审员 郁   磊   人民陪审员 范 枝 兰     二0一八年十二月四日   书 记 员 张 晓 宇   本判决书引用法律条款   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。   《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》   第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：   （一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；   （二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；   （三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；   （四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；   （五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规证据，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。   人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。   《最高人民法院关于执行若干问题的解释》   第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。   人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。