广东省广州市荔湾区人民法院刑 事 判 决 书（2018）粤0103刑初411号公诉机关广州市荔湾区人民检察院。被告人简仁基，男，1971年1月26日出生，汉族，文化程度大学，原中山市国土资源局神湾分局局长，住广东省中山市。2010年5月14日因犯受贿罪被中山市中级人民法院判处有期徒刑十五年。现押于广东省四会监狱。指定辩护人周嘉安，广东华盈律师事务所律师。公诉机关以穗荔检诉刑诉[2018]149号起诉书指控被告人简仁基犯滥用职权罪，于2018年3月26日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公诉机关指派检察员刘琴出庭支持公诉，被告人简仁基及其辩护人周嘉安到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论后，本案现已审理终结。公诉机关指控：2008年，被告人简仁基在担任中山市神湾镇国土资源分局局长期间，滥用职权，明显违反法律禁止性规定进行审批，将中山市神湾镇房地产投资有限公司名下的位于神湾镇的两宗土地使用权通过直接更名的方式过户给中山市嘉城实业投资有限公司，造成国家税收损失人民币32990597.18元。公诉机关认为被告人简仁基无视国家法律，作为国家机关工作人员滥用职权，致使国家税收遭受的重大损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。请求法院依法判处。被告人简仁基对公诉机关指控的犯罪事实没有异议，但其认为自己只是按照领导批示执行工作，从中没有获取个人利益。且本案申请更名的人不是其本人，减免税费的请示亦是领导开完协调会后提出的，故其在本案中的犯罪情节较轻。请求法院对其从轻处罚。被告人简仁基的辩护人亦对公诉机关指控的犯罪事实没有异议，但认为应认定玩忽职守罪更加准确，从证人证言证实了通过直接更名办证到嘉城公司名下的决定并非被告人简仁基个人提出的建议，而是神湾镇政府牵头发起的。被告人收到领导更名请示后，在经过召开协调会后才开始走更名流程的，因此被告人主观上没有擅自决定或利用手中的权力随意处理公务的滥用职权故意，被告人主观上更多基于错误的认识，故认定为玩忽职守罪更加适宜。另外被告人在本案中仅起到执行上级命令决策的作用，酌情可以从轻处罚，且归案后如实供述自己的罪行，依法可以从轻处罚。关于本案的国家损失费用的鉴定，土地价值明显过高，应按照实际的土地转让合同价款作为计税依据更加合适。经审理查明的事实与公诉机关指控的犯罪事实一致，本院予以确认。另查明，被告人简仁基因犯受贿罪于2010年5月14日被中山市中级人民法院判处有期徒刑十五年，并处没收个人财产人民币五十万元。上述事实，有公诉机关当庭举证，经法庭质证查证属实并予以采纳的下列证据证实：1、立案决定书、破案经过，证实本案的立案及破案情况。2、刑事判决书及罪犯档案资料，证实被告人简仁基因犯受贿罪于2010年5月14日被中山市中级人民法院判处有期徒刑十五年，现于广东省四会监狱服刑。服刑期间，被告人简仁基经三次减刑后刑期至2021年9月21日。3、广东省中山市中级人民法院出具的关于简仁基情况，证实被告人简仁基2006年12月任中山市国土资源局神湾分局局长及主要职责的情况。4、关于协调解决镇（区）、村经营性办证问题的会议纪要、关于神湾镇2户纳税人申报纳税情况的说明、关于中山市工业用地招标拍卖挂牌出让的意见等、中山市地方税务局协查回复，证实2007年1月1日至2016年12月1日止，中山市嘉城实业投资有限公司、中山市神湾镇房地产投资有限公司、中山市核磁设备科技有限公司3家企业没有发生有关土地交易的纳税记录。5、广东省中山市中级人民法院民事调解书(2008）中中法民一初字第16号、广东省中山市中级人民法院民事调解笔录、土地使用权转让合同书、补充协议、协助执行通知书，证实经过法院调解，中山市神湾镇房地产开发公司、中山市神湾镇人民政府在签收本调解书后五个工作日内将合同约定转让给原告中山市嘉城实业投资有限公司的位于中山市神湾镇工业园南区的418584.3平方米工业土地的《国有土地使用权证》办至原告中山市嘉城实业投资有限公司名下。所涉国有土地的办证费用及过户税费等一切费用均由原告中山市嘉城实业投资有限公司负担。6、进账单，证实2006年10月23日神湾镇政府进账2000000元。2005年12月进账12163000元。7、执行通知书、关于同意土地使用权办理过户的意见、案件生效通知书、结案通知书，证实中山市中级法院在执行中山市嘉城实业投资有限公司与中山市神湾镇房地产开发公司、中山市神湾镇人民政府土地使用权转让合同纠纷一案执行依据（2008）中中民法一初字第16号民事调解书过程中，已将协助执行通知书发给本市的国土部门，责令两被执行人将诉争土地的《国有土使用权证》办至申请执行人名下。8、中山市神湾镇房地产投资有限公司神湾海港村房地产档案资料，证实神湾镇政府于2007年8月23日要求省国土局确认涉案的土地为神湾镇政府所有。省国土局于2008年1月28日确认该土地为2007年度第二批次城镇建设用地，并要求使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按政策规定办理。2008年中山市国土局同意神湾镇房地产投资有限公司以协议的方式受让神湾镇海港村的国有土地140211.1平方米，作土地储备用地，用途为工业。耕地占用税的核收请市财政局办理。9、关于土地使用证更名的请示，证实中山市神湾镇政府向中山市政府提出的土地更名请示称神湾镇里经济底子薄弱，承担转名税费困难，恳请市政府将该地块以直接更名的方式办理至嘉城公司名下。中山市委书记陈某2、常务副市长邓小兵、谢某都已经在这份报告上有批示。10、房地产权变更申请表，证实被告人简仁基在该申请表签署了同意报批的意见，并加盖了神湾镇分局的公章。11、证人何某1的证言：中山市神湾镇的两块地块的更名档案经神湾镇国土分局收件、初审同意后，送至市国土局审批，我作为经办人在地政函审批表写了同意办理的经办人意见，报当时的科长黄某审核，再报分管的副局长陈某1审核，最后经邓小兵副市长审核，将上述土地使用权以直接更名的形式办至了嘉城公司名下。档案显示，在2008年8月17日，中山市嘉城实业投资有限公司申请对两宗地块总共600多亩的工业用地以直接更名的方式将国有土地使用权证办至该公司名下，申请所附的依据有：中山市中级人民法院协助执行通知书和经市领导批示的中山市神湾镇政府“关于土地使用证更名的请示”等材料。我审批同意的依据是看该申请所附材料是否合法合规。根据中山市中级法院的协助执行通知书和民事调解书，可以将上述土地过户给嘉城公司，税费由嘉城公司承担。神湾镇政府向中山市政府提出的土地更名请示，主要内容是说：法院已调解将地块办理到嘉城公司名下，但办理转名手续的税费数额较大，镇里难以承担，请求在执行法院调解的基础上，请市政府准许直接更名。市委书记陈根楷的批示是“请小兵同志阅处”，分管国土的常务副市长邓小兵的批示是“拟同意按更名方式办理，请谢常务审定”，分管财税的常务副市长谢中凡的批示是“落实邓常务批示并妥善处理”，按谢某这次的批示，并结合邓小兵的批示，两位领导均同意直接更名和免除税费。因为分管国土的副市长邓小兵批示了“同意更名办理”，国土部门就应该办理更名手续，而更名是不用交税的；分管财政的副市长谢某批示“落实邓的批示”，即表示其在同意邓的批示的基础上，更要求相关的财税职能部门免税处理。根据民事调解书规定，上述税款应由嘉城公司承担。但是神湾镇的请示上却说，该镇承担税费有一定困难。也就是说，神湾镇把本应由嘉城公司承担的税费，说成是由神湾镇承担而承担不起，这是不对的。另外，按照规定即使是他们提出的直接更名，也应当是在同一民事主体身上更名，而实际上他们却是在不同民事主体之间“更名”，实质是转让性质，按规定是要缴纳税费的。如果我审核出上述问题的话，我会向科长汇报，指出税款并不是由神湾镇承担的，相关的请示报告的内容有误，税款不是帮神湾镇免除的，是帮嘉城公司免除的；直接更名也不适用于神湾镇和嘉城公司之间，他们实质是不同主体之间的过户行为等等，最终再由领导决定如何处理，但当时我没有认真仔细审核发现上述问题，而是简单的认为有法院文书和领导批示，就按照通常做法提出了同意的意见，没有认真仔细考虑是否符合相应的法律规定。我现在记得，是神湾分局局长简仁基亲自拿着相关的材料，在各个部门、领导之间跑报批。到我们这里，简仁基就跟我打招呼要求我加快办理，因此我才没有认真审核出错误从而很快提出了同意的经办意见，领导也很快的签字同意，随后就在土地使用中心打印了新的土地使用证，从而在一天之内完成。在我们中山，像类似领导直接跑的审批在一两天办完的经常有，如果没有这些因素只是按平时的经办流程按先后顺序办理。12、证人梁某1的证言：2007年国家出台了相关法律法规，要求工业用地出让必须进行招拍挂之后，开发公司与嘉城公司之间签订的合同已经事实上无法履行了，如果继续履行就会违法。而且上述地块出让给投资公司是作为储备用地的，也不允许进行私下交易。当时法院问我们愿不愿意调解的时候，我和梁镇长都只是从不违约以及有利于神湾镇经济发展的角度考虑问题，没有认真考虑合法性的问题，在明知道合同已经无法履行的情况之下，还草率地作出与对方进行调解的决定，从而导致上述土地最终绕过招拍挂程序，被直接转让给嘉城公司，给国家造成了损失。因为这块地的性质是储备用地，不能转让，而且国家也出台了招拍挂的规定，因此我们拿着调解书去国土部门办证时，办理不了过户手续。因此嘉城公司就向法院申请执行。法院调解之后，在执行的过程中，嘉城公司了解到要缴纳的费用比较高时，就不太愿意承担过户交易的税费。后来不知道何祺昌他们怎么跟领导协商的，镇领导就同意以减轻镇政府负担的名义向中山市政府打报告申请免税，但相关税款其实是帮嘉城公司免的。这份报告，应该是镇政府办公室起草的，经梁某2修改后签发的。因为我是负责开发公司的，嘉城公司的这件事情也是我跟进的，所以他们就在报告后写了我做联系人。当时报告签发后，在报给市政府前，梁某2有给我看过这份报告。后来市领导批示后，梁某2又将报告给我，我就安排工作人员将直接更名所需的材料拿给国土部门办理手续。13、证人黄某的证言：2008年，我任中山市国土资源局土地规划利用管理科科长时，审核过涉案两宗土地变更登记。当时，神湾镇和嘉城公司向我们国土部门申请将两宗土地，以直接更名的方式登记给嘉城公司。上述两宗土地共约600多亩，是登记在神湾镇房地产投资有限公司名下的。2008年4月法院出具了协助执行通知书，要求将上述两宗土地过户给嘉城公司，神湾镇政府于2008年7月以经济底子薄弱，无力承担相关税费的名义向中山市政府申请“直接更名”，时任市委书记陈某2、常务副市长邓小兵（分管国土）、谢某（分管财税）对此作批示，相关材料报给中山国土局神湾分局，经分局局长简仁基审核签名后，提交到中山市国土局，由我科进行审核，经过经办人何某1、我、分管副局长陈某1、常务副市长邓小兵逐级审核后，以直接更名的方式，将上述二宗地直接登记在嘉城公司名下。根据神湾镇政府向中山市政府土地更名请示我们才办理直接更名手续。14、证人吕某的证言：关于土地是用证更名的请示我任中山市政府秘书长，我当时不知道这件事情，直到2014年审计署找我了解情况的时候，我才知道这个事情。按照正常程序来说，这份更名请示应该是由神湾镇报送给市政府机要室，再由机要室报送给主管副市长邓小兵，邓小兵如果觉得需要再征询有关部门意见，就会批给我去协调有关部门给出意见。然后再由邓小兵报给李某2市长或者市政府常务会议，如果市长或者市政府常务会议决定不了，才会再呈报市委书记陈某2或者市委常委会。但这份更名请示却是由陈某2书记直接批示下来处理的，邓小兵也没有要我协调有关部门给出意见。15、证人李某1的证言：2005年，我们同嘉城公司签订了土地使用权转让合同后，就一直进行相关土地的报批办证工作，但一直没办妥。后来在2007年的时候，国土部门出台了招拍挂的规定，导致土地无法直接出让给嘉城公司。在2008年的时候，土地使用权证才办下来，办到神湾镇房地产开发公司名下。由于相关规定，土地无法直接过户给嘉城公司，于是嘉城公司将神湾镇起诉至中山市中级人民法院。我不记得当时有没有同嘉城公司等协调过起诉的事情。但在嘉城公司起诉之后，我们镇里应该是开会讨论过调解的事情。因为我们神湾镇同嘉城公司签订过土地转让协议，后来因为政策的原因，产生障碍，因此我们神湾镇有义务促成交易成功，而且同对方调解，镇政府也没有任何损失，因此我们就同意同嘉城公司调解。但法院调解之后，进行过户交易仍然要交很大一笔税费。嘉城公司提出能否减免税费，当时我认为第一能够帮助企业减轻负担，第二能够尽快促成核磁共振项目上马，第三镇政府也没有损失，因此就同意帮助嘉城公司申请减免税费。当时我和镇长梁某2等人商量后，觉得如果直接申请帮嘉城公司减免税费，肯定批不下来，后来就决定以帮助神湾镇减免税费的名义来申请，但这个税费其实是帮嘉城公司减免的。后来，梁某2就把已经过陈某2书记批示签名的《关于土地是用证更名的请示》交给我。我不清楚这份请示是谁找陈某2批示签名的。然后我就拿这个请示去找常务副市长邓小兵，邓小兵看了看报告，当我面就批示了，然后我就在同一天拿去找常务副市长谢某审批，谢某也是当我面就审批“落实邓常务批示并按有关规定办理”。然后我就把这个请示交给神湾镇里的工作人员去办理更名手续，后来他们说国土部门的人说谢某这样批示，还是办不了。我就又拿这份请示去找谢某，谢某也是当我的面就把“按有关规定办理”改成了“妥善处理”。然后才在国土局成功办理了直接更名手续。16、证人李某2的证言：2008年的时候，常务副市长谢某向我汇报说，中山市神湾镇有600多亩要转让给嘉城公司，想要免除2300多万元的税款。当时我明确表态不同意。谢某当时分管财政，他向我汇报说当时的中山市市委书记陈某2一直打电话给谢某，要求谢某进行批示办理。谢某觉得事情太大，所以向我汇报，我就知道了这件事情。我当时跟谢某说，一定要按规定办理，如果违规签字批示的话，要终生负责的。至于谢某最后有没有批示签字，我就不清楚了，直到2014年11月审计署找我谈话的时候，我才知道谢某最后还是签字同意了。按规定来说，神湾镇的这份“关于土地使用证直接更名的请示”应该是直接打给市政府的，但这份报告却是由市委转来市政府的，直接转给常务副市长邓小兵，邓小兵从来没有向我汇报过这件事情。我觉得他们这样做是违反规定的，所以不同意。通过直接更名的方式将国家的土地转让给私人公司，不仅绕过了土地招拍挂程序，而且也使国家损失了税款。按照规定，土地征收后，出让给镇的土地储备公司作为储备土地，储备土地如果再要进行转让的话，是要履行招拍挂程序进行公开转让的。像嘉城公司他们这样通过直接更名的方式拿地，肯定是违规的，甚至是违法犯罪的。17、被告人简仁基的供述：我的工作职责是负责分局的全面工作，包括人事、财务、土地等都由我总负责。嘉城公司的老板是何祺昌，这个公司在2008年的时候在中山市神湾镇拿了600多亩土地，当时说是用来做核磁共振项目的，但到现在都一直没有开发。在2005年左右，神湾镇政府同嘉城公司签订了投资协议，将神湾镇600多亩土地转让给嘉城公司，用来做核磁共振项目。后来，在2008年神湾镇拿到该地块的建设用地许可和国有土地使用权后，想要将该地块的产权使用证办至嘉城公司名下。镇政府就牵头在中山市国土局召开过两次协调会，参加的人员有我、神湾镇政府的工作人员、中山市国土局的局领导、用地科的工作人员，但由于时间太久，我不记得具体的参加人员。在第一次协调会上，镇政府还没有提供法院的协助执行通知书和市领导的批示。当时在协调会上，中山市国土局就提出说如果神湾镇不想承担相应的税费，要以直接更名的方式办理，是违反规定的，办不了，必须要拿到市领导的批示才行，就要求神湾镇向中山市政府打报告请示。第二次协调会的时候，神湾镇政府就提供了法院的协助执行通知书和向中山市政府打的这份请示报告，说镇里经济底子薄弱，承担转名税费困难，恳请市政府将该地块以直接更名的方式办理至嘉城公司名下。中山市委书记陈某2、常务副市长邓小兵、谢某都已经在这份报告上有批示。因此在协调会上，中山市国土局就说可以以直接更名的方式办理。后来，我就根据协调会的协调结果、法院的协助执行通知书、神湾镇的报告和市领导的批示，在上述两份房地产权变更申请表上签署了同意报批的意见，并加盖了我们分局的公章。我记得中山市国土局办公室当时有派人对两次协调会做会议记录。按照规定，在2007年7月份之后，所有的国有土地都应该通过招拍挂的形式来进行出让。但神湾镇这个地块是历史遗留问题，没有进行招拍挂，而是通过法院的协助执行通知书及市领导的批示办理了直接更名，绕过了招拍挂程序。同时，正常的转名是要交税款的，而神湾镇通过这种直接更名的方式办理，就免交了转让税款。18、鉴定意见书及评估报告，证实中山市神湾镇神港工业园南区、面积为418584.30平方米的工业用地的评估值为142,875,400.00元（评估基准日为2008年8月17日），按照该评估值计算神湾镇房地产投资公司变更用地使用权至嘉城实业公司名下所产生的应纳税额共计32,990,597.18元。上述事实清楚，证据确实充分，足以认定。关于本案的定性问题，经查实，被告人简仁基作为中山市国土资源局神湾分局局长，明知国有土地出让需通过招拍挂的形式且需要交纳税费，仍伙同他人依据上级领导的错误批示，违反法律禁止性规定通过直接更名的方式办理土地过户转名，违法将国有土地使用权通过直接更名的方式无偿过户给中山市嘉城实业投资有限公司，造成国家税收的重大损失，符合滥用职权的犯罪构成要件，构成滥用职权罪。故辩护人关于本案定性的异议与本院查明的事实不符，本院不予采纳。本院认为，被告人简仁基身为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家税收遭受的重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，依法应予以惩处。公诉机关指控被告人简仁基犯滥用职权的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，罪名成立，本院予以支持。被告人简仁基犯受贿罪刑罚执行完毕前，发现被告人简仁基在判决宣告以前还犯有本罪，依法予以合并执行。被告人简仁基如实供述自己的罪行，依法予以从轻处罚。辩护人关于被告人如实供述自己的罪行，认罪态度好的辩护意见有理，本院予以采纳。其余辩护意见据理不足，本院不予采纳。综合被告人在本案中的地位和作用以及本案事实、性质、情节、社会危害性以及被告人的悔罪态度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第三款、第三十七条、第六十九条、第七十条以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定，判决如下：被告人简仁基犯受贿罪，判处有期徒刑十五年，并处没收个人财产人民币五十万元。被告人简仁基犯滥用职权罪，免予刑事处罚。数罪并罚，决定执行有期徒刑十五年，并处没收个人财产人民币五十万元。（本案仍依（2010）中中法刑二初字第8号刑事判决书的判决内容继续予以执行）如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省广州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。审 判 长  蔡正尧人民陪审员  冯志强人民陪审员  邓少敏二〇一八年十二月十四日书 记 员  钟健涛梁绮莉