四川省资阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)川20行初56号 原告：余素君，女，汉族，1964年5月24日生，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人：马登伟，系泰和泰（重庆）律师事务所律师。 被告：资阳市雁江区人民政府，住所地四川省资阳市雁江区城东新区行政中心1号楼。 法定代表人：文勇，职务区长。 原告余素君诉被告资阳市雁江区人民政府房屋拆迁管理（拆迁）纠纷一案，本院于2018年11月12日受理后，依法组成合议庭通过阅卷和询问双方当事人的方式进行了审理。本案现已审理终结。 原告余素君诉称，原告于2016年8月18日前后单方在被告制作的《房屋预征收货币补偿安置协议》上签字，被告对该协议一直未盖章，至起诉时被告仍没有向原告交付盖章的协议原件，原告多次向被告索要未果。直至2018年6月1日，原告收到被告寄送的《房屋搬迁交房通知书》，要求原告于2018年7月30日前将房屋向被告交付。原告对被告的征收行为及补偿标准均有异议，于2018年7月18日向被告书面提交《行政公开申请书》、《行政裁决申请书》各一份，并委托律师于2018年7月28日向被告发送律师函一份，被告对原告上述请求至今未作出任何回复。且原告与被告沟通时，被告明确指出对原告的房屋征收没有任何政府批文。因原告房屋所辖土地性质属于农村宅基地，而并非国有土地，被告在无任何政府批文的情况下以国有土地方式、标准进行征收，其行为企图以合法形式掩盖非法目的。综上，请求判决：1、被告实施的征收程序违法，确认原告单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效；2、被告向原告返还收取的房屋产权证、土地使用证原件。诉讼费由被告负担。 被告资阳市雁江区人民政府辩称，资阳市雁江区房屋征收局为征求意见，与原告签订了预征收协议，被告没有进入原告称的征收程序，原告本案的起诉没有法律依据，且原告起诉的诉讼请求不明确。请求驳回原告的起诉。 经本院查明，2016年9月6日，原告余素君作为被征收人与作为房屋征收部门的资阳市雁江区房屋征收局（以下简称雁江区房屋征收局）、房屋征收实施单位雁江区莲花街道办事处（以下简称莲花街道办）签订一份《房屋预征收货币补偿安置协议》，该协议其中载明有：雁江区房屋征收局根据原告意愿，需征收原告位于城北棚户区改造地块的房屋；本协议自被征收人所在片区征收补偿协议签约率达到98％以上，并经雁江区政府发布征收决定后生效。预征收协议签订当日，莲花街道办收取了原告的土地使用权证原件。2018年6月，莲花街道办向原告发出《房屋搬迁交房通知书》，该通知载明有：你户房屋已经签订《房屋征收货币补偿协议》，请你户按照发放的《房屋搬迁交房通知》时间安排，自行向相关部门结清电、气、光纤、电话费等相关费用后腾空房屋，市城投公司将于2018年6月1日至2018年7月30日派出专人协调完善被征收房屋的移交，完成房屋移交的报区房屋征收局拨付补偿款。逾期交房的将按照本项目《补偿安置方案》和《货币补偿协议》约定取消相关奖励。 因原告的诉讼请求不明确，多个诉请涉及不同的法律关系、不同被告等问题，本院就此向原告代理律师释明并要求将诉讼请求予以具体明确，明确被告，明确本案主张哪一个诉讼请求。原告代理律师答复称，诉讼请求以及被告的明确待人民法院根据其调查证据申请做出调查后予以明确。原告在提起诉讼后的2018年12月6日向本院递交《证据调查申请书》，请求调查收集以下证据材料：1、原告与被告签订的《房屋预征收货币补偿协议》；2、被告作出的《房屋征收决定》；3、被告对原告房屋作出的《房屋评估报告书》；4、被告保管的规划部门、土地部门对涉案房屋作出的《规划用地许可证》、《征收土地批准文件》、《立项规划》等征收文件。经本院询问被告，被告明确表明原告的房屋或其所辖土地未正式进入征收程序，是在征求意见、签订预征收协议阶段，没有作出征收决定。 本院认为，原告提起本案行政诉讼，须符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的条件。从原告提出的诉讼请求“1.确认被告实施的征收程序违法；2.确认原告单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效；3.被告向原告返还收取的房屋产权证、土地使用证原件。”可见，三项诉讼请求一是涉及不同的法律关系，且涉及不同的被告，属于没有明确的被告，诉讼请求不具体的情形，即：不管是国有土地上房屋还是集体土地的征收，由市县一级人民政府作出征收决定或发布征收公告，那么针对征收的行政行为确认违法提起行政诉讼应以市县一级人民政府为被告；市县一级人民政府作出征收决定或发布征收公告后，由其所属房屋征收和土地行政管理部门作为具体的征收实施机关，涉及具体的如拟定征收补偿安置方案、与被征收人签订补偿安置协议等事项，由实施机关具体负责。被征收人就征收实施过程中的违法行为提起行政诉讼应以实施征收的行政机关为被告。本案所涉《房屋预征收货币补偿协议》的签订主体为雁江区房屋征收局，针对此行政协议提起的行政诉讼应以签订主体为被告；莲花街道办收取了原告土地、房屋使用、所有权证，因街道办事处作为法律法规规章授权具有一定行政管理职责的派出机构，其可以作为行政诉讼的被告，原告要求返还其土地、房屋使用、所有权证，此诉请应以收取其权利证书的莲花街道办作为被告，即使莲花街道办作为雁江区房屋征收局委托的征收实施单位，其行为的法律后果应由征收局承担，该诉请的被告也应是雁江区房屋征收局。同时，原告提出的“被告实施的征收程序违法”的诉请也不具体，不管是国有土地上房屋还是集体土地的征收，由作出发布征收决定或征收公告、作出征收补偿决定、申请强制执行、采取行政强制措施等一系列行政行为组成整个征收程序，被征收人应以具体的征收行政行为提起行政诉讼，而不能如原告笼统的确认征收程序违法。二是原告提出的诉请没有事实根据，即被告已明确表明不管是对国有土地上房屋还是集体土地，均没有进入征收程序，无法提供原告所要求的系列征收法律文书，且原告也没有证据证明其所称的房屋或集体土地已进入征收程序的情况下，原告要求确认征收程序违法没有事实根据。三是案涉预征收协议现对双方的权利和义务不产生约束力，因不管是从相关法律法规规定，还是案涉预征收协议的约定看，签订预征收协议是征求被征收人意见的过程，其产生法律效力必须是签订预征收协议的户（人）数达到一定比例（案涉协议约定的是百分之九十八）和发布具有合法有效的征收决定。现针对原告房屋和所辖土地，市县一级人民政府没有作出实质的征收决定或发布征收公告，因此，案涉预征收协议对签订双方暂不产生约束力，对原告的权利和义务不产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，案涉预征收协议不属行政诉讼受案范围。 本院就原告的诉讼请求涉及多个法律关系、不同的被告以及相关诉请没有事实根据和被诉行政协议对原告的权利义务不产生实际影响等问题向其进行了法律释明，即：因整个征收程序中包括多个如征收决定、补偿决定等程序，不能笼统的确认征收程序违法，要求原告对确认违法的具体行政行为进行明确；原告的三项诉请涉及不同的法律关系，按“一诉一案”的原则，三项诉请不能在一案当中一并审理，要求原告确定本案审理哪项诉讼请求，并明确被告。原告答复在人民法院根据其调查证据申请进行调查后再对上述问题进行确定。对此请求，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条关于行政诉讼起诉与受理的相关规定，原告在提起诉讼时，就应该有明确的被告和诉讼请求，且在被告已明确没有原告所称的征收法律文书的情况下，原告该请求不符合法律规定。 综上，原告的诉讼请求、被告不明确，且相关诉请没有事实根据和被诉行政协议对原告权利义务不产生实际影响。在本院释明后，原告未能将诉讼请求明确，确定本案审理的诉讼请求。原告的起诉不符合法律规定，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告余素君的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  黄 海 审 判 员  戴劲松 人民陪审员  查秀芳 二〇一八年十二月十八日 法官助理刘慧 书记员陈淮英