广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤09行终170号上诉人（原审原告）何秀芳，女，1955年7月3日出生，汉族，住广东省信宜市********1号。被上诉人（原审被告）信宜市钱排镇人民政府。住所地：广东省信宜市钱排镇人民政府大院165号。法定代表人苏力，镇长。委托代理人刘小和，广东泰的律师事务所律师。上诉人何秀芳因诉被上诉人信宜市钱排镇人民政府（以下简称“钱排镇政府”）行政强制纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初127号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，原告何秀芳是信宜市**********民，承包了该村的集体土地种植果树。2016年，因建设云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路项目，需征收原告何秀芳所在的赖屋村的集体土地，原告何秀芳所承包的土地在被征收范围内。2017年4月14日，信宜市人民政府下发了信府规[2017]1号《信宜市人民政府关于印发云浮罗定至茂名信宜（粤桂界）高速公路（茂名信宜段）征地拆迁补偿办法的通知》给各镇人民政府、街道办事处及市有关单位。2017年7月28日，广东云茂高速公路有限公司致函云茂高速公路茂名段工程建设指挥部，要求该指挥部在8月底完成征地、清表工作并提交相应路段用地全面开工建设。2017年8月18日，被告钱排镇政府受云茂高速公路茂名段工程建设指挥部委托，以“云茂高速钱排指挥部”名义发出通知，主要内容：一、清表内容：云茂高速公路钱排段红线范围内的农作物、构筑物、坟墓等迁移清理；二、清表期限：2017年8月18日至2017年8月20日；三、清表要求：凡在上述地块范围内涉及清表内容的当事人，请在清表期限内自行迁移或清理清除，逾期未自行迁移或清理清除的，按照云茂高速公路茂名段工程建设指挥部的部署，由专业清表公司进行清理清除。2017年11月23日，云茂高速公路茂名段工程建设指挥部与信宜市********签订了《云茂高速公路信宜段征收土地协议书》。其后，原告何秀芳承包的土地被推平，土地上的果树部分被砍掉。原告何秀芳及赖光辉等11户承包户曾向信宜市国土资源局申请公开“涉及其本人此次征地所涉地块的建设用地批准文件及申报材料”。2018年1月5日原告何秀芳收到信宜市国土资源局作出的《关于赖光辉等12户申请信息公开的答复》，该答复告知原告云茂高速征地报批材料正上报国土资源部审批，尚未批复。由于云茂高速9标施工需要临时途经钱排镇西垌村三垌头梅子岭路口至李永光铺仔路段（长500米、宽4米），2018年1月18日，被告钱排镇政府出具《承诺书》，承诺如因施工造成道路损坏，将负责督促施工方对损坏部位进行修复。2018年4月25日，原告何秀芳向原审法院提起诉讼，要求确认被告钱排镇政府强推原告何秀芳位于茶塆、大路埇、羊咩埇及与赖学祥一起承包赖屋生产队羊咩埇山场的承包地及果林的行为违法。另查明，被告没有向原告作出过强制拆除的决定，也没有向原告送达过强制拆除的告知书等执行文书。原审法院认为，本案的争议焦点是被告是否实施了推平原告承包土地以及将土地上附着的果树损毁的行政行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行政行为由被告作出等基本事实的义务。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。本案中，原告何秀芳提起诉讼要求确认被告钱排镇政府强推其承包土地并将土地上附着的果树损毁的行为违法，应当提供证据证明被告钱排镇政府实施了该被诉行政行为。原告何秀芳虽然提供了照片、政府信息公开答复意见、承诺书等证据材料，但上述证据并不能证明被告钱排镇政府实施或委托清表公司实施本案被诉的强推土地、损毁地上果树的行为。且被告没有向原告作出过强制拆除的决定等执行文书，被告也否认其对原告的土地及果树实施了被诉行政行为。因此，原告何秀芳要求确认被告钱排镇政府实施的被诉行政行为违法的诉讼主张缺乏事实依据，理由不能成立。原告何秀芳的起诉，不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应驳回其起诉。至于“云茂高速公路茂名段工程建设指挥部”委托被告钱排镇政府下达清表通知及与原告何秀芳所在的村小组签订《征地补偿协议》等一系列行为，因“云茂高速公路茂名段工程建设指挥部”不是行政机关，其所实施的行为不属行政诉讼范畴，原告何秀芳可另循法律途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告何秀芳的起诉。本案免收案件受理费，原告何秀芳已预交的案件受理费50元，在本裁定生效后退还给原告何秀芳。上诉人何秀芳不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。（一）被上诉人作为云茂高速公路信宜段征地拆迁工作的组织实施者，是本案的适格被告。上诉人是信宜市**********民，在该村承包有土地进行果树种植，现因“云茂高速公路”茂名信宜段项目的建设需要被征收。2017年11月，上诉人的承包地被挖掘，果树遭到非法毁损。2018年1月19日，上诉人收到被上诉人作出的《承诺书》，方知上诉人承包地及果林系由被上诉人强制毁坏。上诉人的承包地被强制毁坏，且实施者没有明确表明身份，要求上诉人提供确定无疑的证据以证明被上诉人就是涉案行政行为的组织实施者，超出了上诉人的举证能力。上诉人在一审中已提交照片、政府信息公开答复意见、承诺书等证据，已经尽到相应的举证责任，且上诉人的承包地在征收范围内，被上诉人作为乡镇级人民政府，自愿接受云茂高速公路茂名段工程建设指挥部的委托，对涉案地块实施具体征地工作，而本案行政行为的发生是因征收土地导致，云茂高速公路茂名段工程建设指挥部不是行政机关，根本无权征收土地。被上诉人作为征地实施单位，上诉人有理由相信被上诉人是云茂高速公路信宜段征地拆迁工作的组织实施者。由此，上诉人认为被上诉人作为云茂高速公路信宜段征地拆迁工作的组织实施者，是上诉人承包地及果林被强推的责任主体，是本案的适格被告。（二）被上诉人强行毁坏上诉人承包地及果林的行为违法，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人所种植的树木属于上诉人的私人合法财产，被上诉人在没有任何法律文件和法律程序的情况下无故强行毁坏上诉人所种植树木的行为严重侵害了上诉人的合法财产。被上诉人系镇人民政府，无权强推上诉人所种植树木，被上诉人超越法定权限实施强推行为，其主体不适格，强推行为严重违法。上诉人没有接到任何法律文书，被上诉人未取得相关手续、强推树木的行政行为严重违反法定程序。二、上诉人提交的证据已能够证明被上诉人强推上诉人承包地及果林的行为违法，而原审法院没有对证据进行审查，依据错误的事实认定裁定驳回起诉，适用法律错误。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：1、依法撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初127号行政裁定书，指令广东省茂名市茂南区人民法院另行组成合议庭，对本案继续审理；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人钱排镇政府辩称：一、上诉人与被上诉人之间没有发生本案所涉的行政法律关系，被上诉人没有实施挖掘本案所涉土地的行政行为，也没有实施毁坏本案所涉果树的行政行为，上诉认为被上诉人强推了其承包的土地并将土地上附着的果树损毁，虽然提供了照片、政府信息公开答复意见、承诺书等证据材料，但该证据不能证明是被上诉人强推了上诉人的土地以及损毁了上诉人的果树。一审法院认为上诉人要求确认被上诉人实施了被诉行政行为的诉讼主张缺乏事实依据，上诉人的起诉不符合法定受理条件，故一审法院认定事实清楚。二、本案所涉云茂高速公路建设项目已经得到广东省发展和改革委员会的批准，并且本案所涉的土地和青苗赔偿款的赔偿标准也已经信宜市人民政府发布按标准进行执行，被上诉人接受云茂高速公路建设指挥部的委托，在征地前已按程序在上诉人所在村集体公共场所进行公告并予以公示，故本案所涉项目建设、赔偿标准及程序均具备合法性。本案所涉土地在征地公告、公示之后上诉人已与钱排镇西垌村的村干部一起到本案所涉土地现场对土地界至、类别和面积进行确认并对地上青苗进行清点，上诉人并没有异议。上诉人在确认清点后也已按征地协议书的约定领取了本案所涉土地的全额青苗和征地补偿款，故上诉人因本案所涉土地应该得到的合法权益没有受到任何损失。本案所涉土地已经依法进行工程招标和投标，且有相关公司中标，已进行施工，现已建成高速公路毛坯路，并没有用于其他用途。被上诉人没有向上诉人作出过强制拆除的决定，也没有向上诉人送达过强制拆除的告知书等执行文件，被上诉人是受云茂高速公路茂名段工程建设指挥部的委托以“云茂高速钱排指挥部”名义下达清表通知，且是以该指挥部的名义与上诉人签订《征地土地协议书》等。故被上诉人不是本案适格被告，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。综上所述，上诉人的诉讼请求于法无据，一审裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人何秀芳的诉讼请求是确认被上诉人钱排镇政府强推其承包地及果林的行政行为违法，故其向原审法院提起本案行政诉讼时，应当提供被诉行政行为存在以及该行为是由被上诉人钱排镇政府作出或组织实施的证据材料，否则应当承担举证不能的法律后果。但从本案卷宗材料及各方举证情况可见，上诉人虽提供了身份证及结婚证等复印件、土地权属证书、照片、信宜市国土资源局对赖光辉等12户申请信息公开的答复、钱排镇政府的承诺书等证据材料，但上述证据材料并不能证明本案被诉的强推土地及果林的行为是由被上诉人钱排镇政府作出或组织实施的，且被上诉人钱排镇政府亦否认其实施了强推上诉人的承包地及果林的行为。由于被上诉人钱排镇政府并非涉案土地的征收主体和用地单位，上诉人亦未能提供其他证据证明被诉强推土地及果林的行为是由钱排镇政府作出或组织实施的，故上诉人以钱排镇政府为被告，请求确认钱排镇政府强推其承包地及果林的行政行为违法的诉讼请求缺乏事实根据。因此，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，本院应予维持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 徐少伟审 判 员 张国平二〇一八年十二月二十八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 邹君萍