广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5919号 原告：王敬辉，男，1969年1月28日出生，汉族，住广州市南沙区。 委托代理人：郭有亮，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市公安局南沙区分局。住所地：广州市南沙区港前大道**。 法定代表人：杨巨洪，该局局长。 委托代理人：陈绵森、龚文彬，该局民警。 被告：广州市公安局。住所地：广州市越秀区起义路200号 法定代表人：杨江**，该局局长。 委托代理人：文峰，该局民警。 原告王敬辉不服被告广州市公安局南沙区分局（以下简称公安南沙分局）行政处罚决定及广州市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王敬辉及其委托代理人郭有亮，被告公安南沙分局的委托代理人陈绵森、龚文彬，被告市公安局的委托代理人文峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王敬辉诉称，2018年7月19日，公安南沙分局作出穗公南综行罚决字[2018]01445号《行政处罚決定书》，对原告作出行政拘留十日的决定，原告不服向市公安局申请行政复议，2018年9月18日，市公安局作出穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》，维持上述决定书。原告不服上述复议决定，提起诉讼。事实与理由：一、程序上，公安南沙分局强制传唤原告违反法律规定，程序不当，依法应予撤销其作出的《行政处罚决定书》。(一)公安南沙分局强制传唤原告未经负责人批准。本案中，公安南沙分局强制将原告带至公安机关询问调查，实际上是对原告进行强制传唤，那么根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第三款关于“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、消防安全管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤”之规定，本案公安南沙分局强制传唤原告前应当经公安机关负责人批准，但当时公安南沙分局工作人员在现场直接对原告实施强制措施，无证据证明其已获相关负责人批准而事实强制传唤，明显程序不当。(二)强制传唤未当场向原告告知权利义务，亦未制作现场笔录。强制传唤是一种限制公民人身自由的行政强制措施，根据《行政强制法》第十八条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定：行政机关实施行政强制措施不仅应当“当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”，还必须制作现场笔录。本案中，公安南沙分局是将原告强制传唤到公安机关之后才告知相关权利义务的，属程序倒置，并且，根本没有制作现场笔录。所谓现场笔录，与询问笔录不同，询问笔录是公安机关传唤后询问过程中制作的笔录，而现场笔录，是公安机关在强制传唤时就应当制作的笔录，两者并非同一概念。公安南沙分局强制传唤原告的过程中没有制作现场笔录，显属程序违法。二、实体上，原告不存在煽动、策划村民聚集行为，不构成扰乱单位秩序，公安南沙分局认定原告扰乱单位秩序事实认定不清，证据不足。所谓扰乱单位秩序，是指行为人的行为造成单位秩序的混乱，客观上要求行为人的行为具有致使单位的工作、生产等不能正常进行的严重性。因此，认定原告扰乱单位秩序，应当证明：一是原告实施了扰乱单位秩序的行为；二是原告的行为导致被扰乱秩序的单位工作、生产等不能正常进行。本案事发当天，原告在整个过程中并没有聚众阻塞施工入口，妨碍施工。当时现场的情况是，公安机关等相关部门早已在现场部署了大量警力，施工入口以及工地上其他没有围蔽的入口均已经由公安机关拉起了警戒线，特警等警务人员守在警戒线内。所以，实际上当时大部分村民都是聚集在路边围观，并非一直堵塞在施工入口，而原告本人，整个过程并无过激行为，一直在现场围观，直至公安南沙分局工作人员强制带走原告，原告都没有任何过激行为。无证据证明原告当日在施工现场实施了任何组织、煽动村民阻挠施工的行为。至于公安南沙分局以原告的微信聊天记录认定是原告煽动、策划村民非法聚集的问题，从微信聊天内容看，原告发布的内容是“听讲明天村同镇派警力协助非法填土，希望大家积极维护自己的权益”，该言论仅是表达原告的愿望，对维权地点、维权方式等均未提及，内容没有过激言辞，本身并不具有煽动性，对所谓“非法聚集”更是只字未提，如何能得出原告“煽动、策划群众非法聚集”的结论？因此，该微信内容不能证明原告实施了煽动、策划非法聚集的行为，不能据此对原告进行处罚。况且，原告仅是在东一队微信群发表言论，但现场村民数十人中，东一、东二队村民均有到场，足以说明村民聚集是自发行为，并非受原告言论煽动而聚集。因此，公安南沙分局仅凭微信上的只言片语而认定原告发布煽动性言论，煽动、策划群众非法聚集，进而对原告进行处罚是明显认定事实错误。就后果而言，实质上本案是村民不满征地补偿问题而引发的群体性事件，即使海尔集团工程车确实无法进入工地施工，也是村民集体自发聚集行为所致，并非原告个人造成，仅凭原告个人的行为也不可能导致工程车无法进入施工现场。因此，原告只是众多围观村民中的一员，并非此次群体性事件的煽动、策划者，客观上原告的个人行为未造成导致海尔集团工程车无法施工的后果。公安南沙分局将群体性事件责任归咎于原告个人，单独对原告予以严苛处理，涉嫌选择性执法，既没有事实与法律依据，也有失公平，有违依法治国、依法行政的原则。综上所述，公安南沙分局对原告作出的处罚决定存在程序不当、事实认定不清等问题，依法应予撤销。市公安局作为复议机关，其作出的穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》认定事实错误，错误地维持公安南沙分局作出的《处罚决定书》，依法应予撤销。此外，本案是村民不满征地补偿问题引发的事件，原因是村民认为征收过程中存在问题，具体是实际征收面积与公告显示不一致，根据广州市人民政府征收土地公告显示的细沥村征收面积与此后村委会公布的补偿款分配表公告的面积不一致。而且到案发为止，东一队及二队村民都没有收到征地补偿款。由于上述问题未解决，导致村民认为征地程序不合法，在此情况下仍施工，激起村民的不满情绪。因此，本案不是一般的治安案件，而是群体性事件，只应当对为首的策划者进行处罚，不应对一般的参与者进行处罚。南沙分局没有证据证明原告是本次事件的组织者及策划者。因此，南沙分局的处罚没有法律依据。故请求法院判决：1、撤销被告公安南沙分局作出的穗公南综行罚决字[2018]01445号《行政处罚决定书》；2、撤销被告市公安局作出的穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》；3、被告公安南沙分局向原告赔偿2847.4元限制人身自由赔偿金；4、本案诉讼费由两被告承担。 被告公安南沙分局辩称，一、我局作出穗公南综行罚决字［2018］第01455号《广州市公安局南沙区分局行政处罚决定书》符合在法定职责范围内履行职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。本案发生在广州市南沙区辖区内，属于我局治安管辖区域，我局有权对违反治安管理的行为进行查处。二、原告王敬辉的违法事实和认定依据。2018年7月10日上午7时许，原告王敬辉等人因对政府征收有异议，伙同多人在广州市南沙区海尔集团工地入口处实施阻塞交通、妨碍施工的行为，致使现场多辆泥头车、勾机无法进入施工现场，并造成该处辅路无法通行，社会车辆只能在南沙大道主干路通行，影响正常的交通秩序，长达约三个小时，经政府工作人员、公安机关劝阻，拒不离开，原告积极参与扰乱单位秩序的行为。同案王植钧、梁平娇的口供、现场人员郭秋明、陈镜初、王兆棠、王东涌镇细沥村委员会吴卫洪、城管工作人员陈汉权的陈述证明上述事实，被侵害单位代表何敏坚的陈述证实阻塞导致车辆无法进入施工长达三个小时，吴卫洪提供的《广州市人民政府证实土地公告》等书证证实该处土地已依法征收，民警现场执法记录仪证实王敬辉等人阻塞工地入口的行为，原告承认其以站在工地出入口长时间阻塞施工车辆进出的方式扰乱单位秩序，且经现场工作人员多次劝说下，仍不听劝阻。三、我局作出的行政处罚适用法律准确，程序合法。我局认为原告有扰乱单位秩序的违法行为，于2018年7月10日在作出行政处罚决定前依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，将拟处罚的事实、理由及依据告知原告王敬辉，原告未提出陈述和申辩。2018年7月19日，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对原告的违法行为处以行政拘留十日，告知其救济的权利和途径，并送达番禺区拘留所执行，次日将行政处罚决定书的副本送达被侵害人。四、原告起诉理由不成立。（一）原告提出我局强制传唤未经负责人批准，未当场向原告告知权利义务，未制作现场笔录，违反法定程序。经查，2018年7月10日11时许，我局民警对现场的违法人员进行劝离，告知其行为已构成违法，可以采取合法途径表达诉求。现场违法人员不听劝阻，我局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，对现场违反治安管理行为人进行口头传唤，当时现场的指挥人员为我局鱼窝头派出所、东涌派出所的负责人（有执法视频为证）。原告所称与事实不符。（二）原告提出其扰乱单位秩序的事实认定不清，适用法律错误。我局依法调查的现场的证人证言、同案的陈述、被侵害单位代表的陈述、原告本人的陈述申辩、现场执法音视频的证据可以证实原告站在该工地出入口长时间且经政府工作人员、公安机关多次劝阻拒不离开，原告积极参与扰乱单位秩序的行为，原告伙同他人阻拦海尔集团工地人员和车辆进入工地，导致57辆施工车辆被阻碍长达约三小时无法进入工地施工，造成一定的经济损失。该处位于我局南沙大道辅路旁，原告等人的违法行为导致该处辅路无法通行，社会车辆只能从主干道通行，影响正常的交通秩序。综上所述，我局作出的行政处罚决定证据确实充分、程序正当、适用法律正确、裁量适当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。 被告市公安局辩称，一、本局已依法尽到行政复议审查工作职责。原告不服公安南沙分局于2018年7月19日作出的穗公南综行罚决字[2018]01455号《行政处罚决定书》，于2018年7月31日向本局申请行政复议。本局依法予以受理，于2018年9月18日依法作出了穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》，并于同年9月19日通过EMS邮寄送达给原告。本局已经在法定期限内对原告的行政复议申请作出了行政复议决定并送达，尽到了法定的行政复议审查工作职责。二、本局作出的穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》符合法律规定经审核，公安南沙分局认定原告实施扰乱单位秩序的违法行为，认定事实清楚，证据充分，对原告给予行政拘留十日的行政处罚适用法律正确，程序合法，处罚适当。因此，本局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出维持原具体行政行为的复议决定。综上，本局已依法尽到了行政复议审查职责。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告王敬辉系广州市南沙区细沥村村民。2018年7月10日9时许，原告王敬辉与多名同村村民因对征地补偿有异议，在广州市南沙区海尔集团工地入口处聚集，阻拦海尔集团的人员和车辆进入工地，经现场政府部门工作人员劝解仍拒绝离开，导致施工车辆被阻碍长达三个小时无法进入工地，扰乱了该地址单位秩序。被告公安南沙分局接报后，将原告口头传唤至鱼窝头派出所。在询问过程中，原告对其阻拦车辆进入工地的行为予以确认，现场相关村民对原告阻拦行为亦予以确认。公安南沙分局经调查，查明原告前述扰乱单位秩序的违法事实并依法告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，原告未提出陈述和申辩意见。2018年7月19日，公安南沙分局作出穗公南综行罚决字［2018］01455号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对原告王敬辉处以行政拘留十日。 原告不服该处罚决定，于2018年7月31日向被告市公安局申请行政复议，市公安局同日向公安南沙分局发出行政复议提交答复通知书，公安南沙分局于同年8月8日提交行政复议答复。经审查，市公安局于2018年9月18日作出穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》，查明相关事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了公安南沙分局作出的穗公南综行罚决字[2018]01455号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至本院。 另查明，鱼窝头派出所2018年7月10日制作的《抓获经过》载明，被抓获人：王敬辉等，抓获方式为口头传唤。公安南沙分局民警同日对原告制作的询问笔录注明：……口头传唤的被询问人于7月10日11时11分到达，7月11日11时10分离开，本人签名：王敬辉。……问：你于何时在何地因何事被口头传唤到派出所询问？答：我是在2018年7月10日11时11分在南沙大道东涌村细沥村海尔集团工地入口处地点被民警传唤回派出所接受询问的。…… 以上事实，有报案回执存根、受案登记材料、询问笔录、辨认、指认材料、抓获经过、延长传唤审批表、被传唤人家属通知书、到案经过、传唤证、视频及视频说明、行政处罚告知笔录、行政拘留家属通知书、穗公南综行罚决字[2018]01455号行政处罚决定书、行政复议申请材料、提交行政复议答复通知书、行政复议答复、穗公复决字[2018]132号《行政复议决定书》等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”原告作为广州市南沙区细沥村村民，对于土地征收补偿有异议应通过合法适当的方式依法维护自身合法权益，在本案维权过程中，原告与其他村民不听从劝阻，以阻拦施工车辆进入工地的方式表达诉求，导致施工方生产活动长达三小时无法正常进行，已构成扰乱单位秩序的行为。公安南沙分局查明原告违法事实，依法告知其拟作出处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有的权利后，作出涉案处罚决定符合上述规定。公安南沙分局于2018年7月10日对原告实施的口头传唤并无不当，原告认为公安南沙分局强制传唤程序违法的主张缺乏事实依据。因此，原告以其不存在扰乱单位秩序违法事实为由要求撤销涉案处罚决定并要求公安南沙分局给予国家赔偿的理由不成立，对其主张本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案中，被告市公安局收到原告行政复议申请后，查明相关事实并在法定期限内作出涉案复议决定，履行了法定职责，复议程序合法，原告要求撤销涉案复议决定的理由不成立，本院不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告王敬辉的诉讼请求； 二、驳回原告王敬辉的赔偿请求。 本案受理费50元，由原告王敬辉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  徐 星 人民陪审员  谢见日 人民陪审员  徐韶生 二〇一八年十二月二十七日 书 记 员  邓鸿雯