广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤13行初94号原告林锦明，香港居民。委托代理人刘兴斌，广东稳健律师事务所律师。被告惠州市惠阳区人民政府。法定代表人刘光滨，区长。出庭诉讼负责人曾惠军，副区长。委托代理人罗利霖，惠阳区国土资源分局工作人员。委托代理人严剑润，广东卓凡律师事务所律师。第三人惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处。法定代表人周小军，主任。委托代理人童志忠，党工委委员。委托代理人刘学科，广东德邻律师事务所律师。原告林锦明不服被告惠州市惠阳区人民政府（以下称惠阳区政府）于2018年7月20日作出的惠阳府书[2018]15号《行政裁决书》，于2018年9月13日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月13日立案后，于2018年10月11日向被告惠阳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告林锦明及委托代理人刘兴斌，被告惠阳区政府出庭诉讼负责人曾惠军及委托代理人罗利霖、严剑润，第三人惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处（以下称淡水街道办）委托代理人童志忠、刘学科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告惠阳区政府于2018年7月20日作出的惠阳府书[2018]15号《行政裁决书》，认为林锦明所争议的土地补偿款已支付完毕，且林锦明提出的无偿安排10000平方米商住用地的要求没有事实和法律依据，驳回林锦明的裁决申请。原告林锦明诉称，我曾经在惠阳××淡水镇租赁村集体土地经营菜场，在新寮村承租了980亩，在新畲村承租了440亩，共计1420亩用于生产蔬菜供应香港市场，并且在新寮村（现属惠阳区）及新畲村（现属大亚湾区）建有一万平方米的办公、宿舍等建筑物作为经营菜场的配套设施；另外在新畲村购买了6700㎡的土地，在新寮村购买了2000㎡土地。后来，惠阳县淡水镇政府对新寮村及新畲村的集体土地进行了全部征收，将我承租的土地、购买的土地、包括地上青苗及建筑物等也一并全部征收了。关于征收补偿事宜，经过多次协商，当时的淡水镇委书记张添才、副镇长赖学源等与相关领导经过慎重研究，在合法合理的范围内，决定对我进行补偿，采取以实物补偿的方式进行补偿，决定无偿出让10000㎡的商住用地给我用于对我的补偿，并且张添才书记还指令当时的工程师杨宪在淡水镇白云新城地段作出10000㎡的商住用地规划用于批给我；尤其是在2004年4月15日张添才书记还向刘书记请示，要求在淡水××××1万㎡用地给我或安排赔偿款给我。尽管上述领导都达成了共识，同意无偿出让10000㎡商住用地给我，我也觉得合情合理表示认可。然而，后来政府部门就开始不守承诺了，不履行对征地补偿的承诺。特别说明，大亚湾区人民政府已经将关于新畲村的征收补偿款付给我了，而惠阳××淡水街道办事处关于新寮村的征收补偿款一直不付给我。惠阳区人民政府作出了惠阳府书（2018）15号《行政裁决书》，我于2018年7月24日收到了该《行政裁决书》。我认为惠阳区人民政府作出的该裁决，证据明显不足，完全违背客观事实，该裁决应予以撤销。诉讼请求：1.请依法撤销被告作出的惠阳府书（2018）15号《行政裁决书》：2.责令被告重新作出行政裁决；裁决第三人向原告履行土地房屋征收补偿中的义务，在淡水街道办事处的白云新城地段中盘整一宗面积为10000㎡的商住用地无偿出让给原告，并将土地使用证权属登记至原告的名下。3.请依法判令诉讼费由被告负担。原告林锦明向本院提交了以下证据：证据一、惠阳区人民政府作出的惠阳府书（2018）15号《行政裁决书》；证据二、惠州市中级人民法院（2018）粤13执375号结案告知书；证据三、（2017）粤13行初67号《行政判决书》；证据四、时任淡水镇委书记张添才的批示、淡水镇副镇长赖学源的请示、张添才向刘书记的请示；证据五、新寮村民委员会作出的“情况说明”；证据六、林锦明向大亚湾区政府出具的收到新畲村的土地征收补偿款的收据；证据七、惠州市大亚湾土地资源开发服务公司开具的“关于港商林锦明在新寮租地办菜场反映未补偿一事的调查情况”；证据八、白云坑用地情况汇整；证据九、白云新城用地安排和调整方案；证据十、林锦明向大亚湾区政府出具的息诉罢访承诺书。以上证据均为复印件。被告惠阳区政府辩称，一、以无偿出让土地使用权作为征地补偿不符合法律规定。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）及其他征地相关法律、行政法规均未规定能以无偿出让土地使用权作为征收土地的补偿方式，以无偿出让土地使用权作为征地补偿缺乏法律依据。其次，以无偿出让土地使用权作为征地补偿亦违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于土地使用权出让的相关规定。二、被答辩人未能证明其与原淡水镇人民政府达成了以10000平方米商住用地土地使用权作为征地补偿的合意。2017年4月15日，被答辩人向答辩人提交《土地征收补偿协调书》，并提交了三份“便签”作为证明材料。从效力方面而言，三份“便签”为行政机关工作人员个人之间业务交流材料，而非原淡水镇人民政府所作对外文书，不能代表原淡水镇人民政府对外发生法律效力。从内容方面而言，三份“便签”均未明确10000平方米土地使用权是否为对被答辩人的补偿，亦未明确10000平方米土地使用权是否是无偿出让给被答辩人，且所记载信息零碎，不能反映完整的事实状况。从材料来源的方面而言，三份“便签”并非政府所留存材料，其来源的合法性、内容的真实性存疑。三、根据《广东省征地管理条例》（1993年版）第四条规定，乡镇人民政府无权作为征地实施单位，实施与被补偿人签订补偿协议等征地工作。四、原大亚湾国土局已与被答辩人已就新寮、新畲菜场征地补偿一事签订《补偿协议书》，并己履行补偿义务。按被答辩人所述，原淡水镇人民政府因征收其所租用的新寮、新畲菜场而承诺对其进行补偿，然而，大亚湾经济技术开发区于1991年成立后，新寮村与新畲村便划归大亚湾经济技术开发区，新寮村与新畲村集体土地由大亚湾经济技术开发区负责征收，原淡水镇人民政府不可能因非其行政辖区内集体土地被征收而需给付征地补偿。1994年4月15日，原大亚湾国土局向被答辩人支付了征地补偿款，合计473066.5元，并与被答辩人签订《补偿协议书》。相关补偿义务已由原大亚湾国土局履行完毕，第三人不负有补偿义务。五、答辩人并非作出行政裁决的适格主体。虽答辩人按照（2018）粤13执375号《敦促执行通知书》要求，作出了《行政裁决书》[惠阳府书（2018）15号]，然而答辩人并非作出行政裁决书的适格主体。六、被答辩人所争议的征地补偿款已由原大亚湾国土局支付完毕，且其提出的由第三人无偿出让10000平方米商住用地土地使用权的请求并无事实及法律依据，同时，答辩人并非作出行政裁决的适格主体，故答辩人所作出驳回被答辩人裁决申请的行政行为合法。综上，答辩人所作涉案行政行为合法，恳请法院驳回被答辩人所述请求。被告惠阳区政府向本院提交了以下证据：证据一、土地征收补偿协调申请书；证据二、三份“便签”；证据三、补偿协议书；证据四、转账支票存根；证据五、敦促执行通知书；证据六、行政裁决书。以上证据均为复印件。第三人淡水街道办述称，一、惠阳区人民政府作出的惠阳府书（2018）15号《行政裁决书》，认定事实清楚，适用法律准确，依法予以维持。二、林锦明要求答辩人“无偿出让10000㎡商住用地并办到林锦明名下”，没有事实及法律依据，依法不能成立。（一）林锦明的现有举证，不能证明其与答辩人已达成“征地补偿协议”。1.林锦明用以证明达成“征地补偿协议’的3份证据（即3张便笺）及主要内容。2.从上述3张便笺的形式及内容看，无法证明双方已达成“征地补偿协议”。（1）从形式看，该3张便笺不符合“征地补偿协议”的构成要件。（2）从内容看，3张便笺也不可能成为“征地补偿协议”。3.从现实情况及常理看，双方也不可能达成“征地补偿协议”。（1）由于行政区划的改变，答辩人不可能与对方达成“征地补偿协议”。（2）从常理看，林锦明所谓“征地补偿”也不能成立。（二）假定强行将3张便笺认定为“征地补偿协议’，该协议也无效或无法履行——即林锦明的要求不具有法律上的可行性。1.从主体上看，即使强行将3张便笺认定为“征地补偿协议”，该协议也因为镇级政府不具备征地的主体资格而无效。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，即使强行将3张便笺认定为“征地补偿协议”，该协议也因为镇级人民政府不具备征地的主体资格而无效。2.对于通过出让取得土地使用权，必须经过严格的审批程序，即使镇街领导签名同意为林锦明办理土地出让，按照现行规定也是无法实际履行的，林锦明不可能取得该1万㎡土地使用权。3.假定将3张便笺强行认定为“征地补偿协议”，协议也会因为没有具体的征地地址而无法履行（交付）。4.退一万步说，即使“以地抵款”协议内容是明确的，林锦明要求取得土地，也不可能实现。对于林锦明所谓的“以地抵款”协议，即使其依法成立，它也只是土地使用权“转让协议”，而不是“征地补偿协议”。综上，林锦明的诉请依法不能成立，请求法院依法予以驳回。第三人淡水街道办向本院提交了以下证据：证据一、《补偿协议书》；证据二、《转账支票存根》。以上证据均为复印件。经庭审质证，针对被告惠阳区政府提供的证据，原告林锦明发表质证意见如下：证据一、真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证明的内容有异议，并且可以反证被告未履行裁决义务；证据二、真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证明目的和内容有异议，不能用来证明被告的主张，并且作为一份反证可以反过来证明被告及第三人应将10000㎡的商住用地补偿给原告；证据三、被告和第三人分别都提交了证据三《补偿协议书》，从复印件上可以看出来两份《补偿协议书》有不同之处，被告提交的协议书没有新寮农场的盖章，第三人提交的协议书有新寮农场的盖章，由于没有看到原件，并且复印件都有遮挡之处，所以对真实性无法确认，希望能提供完整的复印件。另外该协议书仅仅只是和大亚湾之间的协议，对惠阳区淡水镇应予以补偿的数额无约束力，并不能证明新寮村的985亩征收的土地已经补偿；证据四、由于只是复印了其中的一部分，另外的部分被遮挡，并且也没有看到原件，对其三性都不予认可，明显的是经过变造过的证据，因为有部分内容被隐藏，会隐瞒一些真实的事实；证据五、真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证明内容有异议，可以反证被告没有按照法院《敦促执行通知书》来履行义务，《敦促执行通知书》是要求被告自觉履行作出决定的义务；证据六、真实性无异议，由于该裁决书的内容违背事实，因此对此合法性、关联性不予认可，对其证明的目的有异议，该裁决书应予以撤销。针对被告惠阳区政府提供的证据，第三人淡水街道办没有异议。针对原告林锦明提供的证据，被告惠阳区政府发表质证意见如下：证据一至三的真实性、合法性无异议，但证据一的证明内容有异议，答辩人所做涉案行政作为合法；证据四、真实性、合法性有异议，证据四中时任淡水镇书记张添才的批示并非原件，而另外两份请示虽原告提供原件，但答辩人无法确认请示是否为原件；该证据并非政府所留存材料，其来源合法性存疑，同时对该证据的证明内容有异议，从内容上看，该份证据并未明确10000㎡土地使用权是对原告的补偿，从效力上看，该份证据为行政机关工作人员个人之间业务交流材料，而非原淡水人民政府对外文书，不能代表原淡水镇人民政府对外发生法律效力；证据五、对证明内容有异议，答辩人所提交的证据三、四，已明确涉案土地由原大亚湾国土局征收补偿，而非由原淡水镇人民政府征收，大亚湾新寮村村民委员会所出具情况说明，未能反映客观真实情况；证据六、对真实性有异议，1.该份证据为原告单方作出收据，并无大亚湾区政府或其他主体进行确认，无法确认其内容的真实性；2.个人无法取得土地所有权，不可能存在向个人征收土地的情况；3.该份证据并不能反证第三人征收了原告土地；4.该证据“西区街道办向原告支付新畲农场征地补偿款”的证明内容与原告在其《行政诉讼状》“惠阳县淡水镇政府征收了新寮村及新畲村全部集体土地”的陈述相矛盾；证据七、真实性有异议，此份证据并非原件，同时做出此份证据的主体，主体资格不明，对该证据的证明内容有异议，该份证据的出具日期为1993年11月10日，其与原大亚湾国土局与原告于1994年所签订的关于新寮农场征收补偿的协议相矛盾，应以上述协议为准；证据八至九、真实性有异议，该两份证据并无原件，也无相关主体盖章，同时也非原淡水镇人民政府所做；证据十、质证意见与证据六的质证意见一致。针对原告林锦明提供的证据，第三人淡水街道办发表质证意见如下：质证意见与惠阳区政府的质证意见一致。补充一点，证据七这份文件属于大亚湾土地资源开发服务公司与管委会之间的内部文件，其内容是否属实不予认可。针对第三人淡水街道办提供的证据，原告林锦明发表质证意见如下：由于第三人提交的证据与被告提交的证据三、四是一致的，所以与原告对被告的质证意见一致。针对第三人淡水街道办提供的证据，被告惠阳区政府没有异议。本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，林锦明曾就惠阳区政府未履行法定职责向本院提起行政诉讼，本院于2017年12月29日作出（2017）粤13行初67号行政判决（该判决已生效），判决如下：一、确认惠阳区政府没有在法定期限内对林锦明的申请给予处理的行为违法；二、惠阳区政府在本判决发生法律效力后六十日内向原告林锦明作出处理决定。该判决查明：2007年5月23日，惠州市大亚湾经济技术开发区西区办事处新寮村民委员会作出《情况说明》，证明林锦明自1985年起一直在该村租赁土地种植蔬菜，1993年新寮农场因征地无法经营而搬迁时，实际租用的土地面积为980亩。林锦明于2012年11月8日书写的收据显示，其已收到西区街道办代付的其租用新畲村的土地征收补偿款。2013年9月10日，淡水街道办就林锦明反映的征地补偿问题召开听证会，听证后的处理意见如下：“1.1994年4月15日，大亚湾国土局对林锦明新寮、新畲菜场的一切附着物签订了协议并进行了补偿，林锦明也领取了菜场的一切附着物补偿款，因此，不存在新寮菜场的青苗和附着物没有补偿的问题。2.林锦明提出在新寮购2000平方米土地及地上330平方米建筑物问题，不能提供任何依据，属其个人经济行为。3.1993年新寮管理区划给大亚湾管辖，林锦明新寮农场的征地补偿问题属于大亚湾区管辖，不属淡水街道办受理范围。”2013年9月26日，淡水街道办向区加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组办公室出具《关于林锦明信访积案的办结报告》，认为：“信访人林锦明所反映的信访问题已全部调处完毕，该信访程序终结，请审核。”2015年7月20日，淡水街道办向区信访局出具《关于林锦明信访事项的调处情况汇报》，内容如下：“……。听证会形成的听证结果如下：（一）关于林锦明在新寮村租用的980亩菜场的青苗及地上附着物没有补偿的问题。听证结果认为，1994年4月15日，大亚湾国土局对林锦明新寮、新畲菜场的一切附着物签订了协议进行了补偿，林锦明也领取了菜场的一切附着物补偿，不存在新寮菜场的青苗和附着物没有补偿的问题。（二）关于林锦明要求落实其向新寮村购买2000平方米土地及该地建筑面积为330平方米二层楼房的补偿问题。听证结果认为，林锦明提出在新寮购买2000平方米土地及地上330平方米建筑物问题，由于其不能提供任何证据，属其个人经济行为。……。”2016年10月15日，林锦明就上述土地及地上建筑物征收补偿事宜，以淡水街道办事处为被告，向广东省博罗县人民法院提起行政诉讼，博罗县人民法院于2016年10月25日作出（2016）粤1322行初125号行政裁定，认为该案系征地补偿纠纷，因林锦明对征地范围和补偿标准有异议，该案应先向县级以上人民政府申请协调处理，裁定驳回林锦明的起诉。林锦明不服上述行政裁定，向本院提起上诉，本院于2017年2月28日作出（2017）粤13行终21号行政裁定，以该案应先由行政机关裁决为由，驳回上诉，维持原裁定，该裁定已生效。2017年4月15日，林锦明提出《土地征收补偿协调申请书》，以淡水街道办在新寮村及新畲村征收土地时没有对其进行补偿为由，申请惠阳区政府对征收补偿事宜进行协调处理。2017年5月9日，惠州市国土资源局惠阳区分局向惠阳区政府办公室具《关于林锦明的意见》，内容如下：“转来《土地征地补偿协调申请书》收悉，我局高度重视，立即安排人员进行核实，现提出意见如下：申请人林锦明提出的新寮和新畲村土地征地补偿问题，该地在1993年期间由原××县淡水镇人民政府负责实施征地补偿工作，现该范围的行政界线划归大亚湾管辖，并且自2006年以来，信访人林锦明多次到淡水街道办反映新寮农场征地补偿问题，该信访积案由原淡水街道党工委书记陈党生同志负责包案，专门成立工作组调处，并将调处结果向区信访局、市信访局以及信访人林锦明通报，我局建议涉及林锦明的土地征地补偿问题以淡水街道办意见为准。”查明二，2018年7月20日，惠阳区政府作出惠阳府书[2018]15号《行政裁决书》，认为林锦明所争议的土地补偿款已支付完毕，且林锦明提出的无偿安排10000平方米商住用地的要求没有事实和法律依据，裁决驳回林锦明的裁决申请。该《行政裁决书》查明“1994年4月15日，大亚湾区国土局与申请人签订了《补偿协议书》。《补偿协议书》显示大亚湾国土局因大亚湾开发区建设的需要，征用了申请人所租用的新寮、新畲菜场，对该菜场范围内的所有附着物均进行了补偿，并给付了该菜场范围内设备的搬迁费用，共补偿人民币473,066.5元。同日，林锦明出具《收条》，确认收到上述补偿费人民币473,066.5元。”原告林锦明不服上述《行政裁决书》，遂生本诉。查明三，1994年4月15日，甲方大亚湾国土局与乙方林锦明签订《补偿协议书》，该协议载明“甲方因大亚湾开发区建设的需要，征用了原林锦明租用耕地种菜的新寮、新畲菜场，该菜场范围内一切附作物及机器设施搬迁费，包括新寮、新畲原提供使用的设备（水轮泵、变压器、高低压线路等），都已给予全部补偿，属新寮、新畲提供的原设备补偿由林锦明和租用村协商。此协议甲、乙双方确认无异议。本协议双方签字盖章生效。”林锦明领取了上述征地补偿款共计473066.5元。查明四，原告当庭陈述称“新寮菜场是1985开始租地，慢慢扩大至980亩；新畲菜场是1989年到1990年开始租地，租了440亩地。”被告对该陈述表示不清楚，第三人认可原告陈述新寮菜场是1985开始租地，但其余表示不清楚。原告又当庭陈述“新寮菜场和新畲菜场在1991年征收时候都位于原××县淡水镇，经过行政区划变更，新寮菜场一部分位于惠阳××淡水街道办新寮村委会，另一部位于大亚湾××西区街道办新畲村委会；新畲菜场位于大亚湾××西区街道办新畲村委会。”对于原告陈述的新寮菜场情况，被告及第三人不予认可；对于原告陈述的新畲菜场情况，被告及第三人予以认可。本院认为，林锦明向惠阳区政府递交的《土地征收补偿协调申请书》，申请事项：由于淡水街道办在新寮村及新畲村征收土地时没有对其进行补偿，申请惠阳区政府对征收补偿进行协调。从大亚湾国土局与林锦明签订的1994年4月15日《补偿协议书》来看，已经明确林锦明租用耕地种菜的新寮、新畲菜场范围内一切附作物及机器设施搬迁费都已给予全部补偿，并且林锦明已领取了该补偿款。惠阳区政府在查明上述事实的情况下，于2018年7月20日作出惠阳府书[2018]15号《行政裁决书》，认为林锦明所争议的土地补偿款已支付完毕，且林锦明提出的无偿安排10000平方米商住用地的要求没有事实和法律依据，裁决驳回林锦明的裁决申请，处理并无不当。林锦明诉请“责令惠阳区政府重新作出行政裁决；裁决淡水办事处向原告履行土地房屋征收补偿中的义务，在淡水街道办事处的白云新城地段中盘整一宗面积为10000㎡的商住用地无偿出让给原告，并将土地使用证权属登记至原告的名下。”的主要依据是其向本院提交的证据四（时任淡水镇委书记张添才的批示、淡水镇副镇长赖学源的请示、张添才向刘书记的请示），欲证明原淡水镇政府各届领导均承认盘整1万平方米的商住用地给原告或者安排赔偿款给原告的事实，从而证明其有权得到补偿。该证据虽然有关于补偿1万平方米商住用地的描述，但该证据属于工作人员内部沟通文稿，并不是行政机关与林锦明签订的补偿协议，不属于行政机关对外文书，对外不具有约束力。故，林锦明主张无偿获让10000㎡的商住用地，依据不足。综上，惠阳区政府作出被诉行政行为，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林锦明的诉讼请求。本案受理费50元，由原告林锦明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  覃毅华审判员  黄潮明审判员  邱炜炜二〇一八年十二月十二日法官助理戴权书记员吴嘉佩