山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁06行初37号原告青岛九方集团有限公司。住所地：青岛市黄岛区滨海大道4667号。法定代表人张立平，该公司董事长。委托代理人纪清胜，山东汇正律师事务所律师。委托代理人仪江勇，山东康桥（临沂）律师事务所律师。被告海阳市人民政府。住所地：海阳市滨海中路196号。法定代表人林钰涛，市长。委托代理人郑德龙，山东德衡（烟台）律师事务所律师。委托代理人孟令员，海阳市人民政府法制办工作人员。被告海阳市国土资源局。住所地：海阳市济南路82号。法定代表人梁勇，局长。委托代理人孙嘉良，海阳市国土资源局政策法规科科员。委托代理人杨福海，山东息相通律师事务所律师。第三人海阳市嘉诚置业有限公司。住所地：海阳市海鑫中路136号凤城街道办事处党群服务中心二楼。法定代表人张建平，董事长。委托代理人张菲菲，山东鲁宁律师事务所律师。委托代理人孙雯静，山东鲁宁律师事务所实习律师。原告青岛九方集团有限公司诉被告海阳市人民政府、海阳市国土资源局、第三人海阳市嘉诚置业有限公司土地出让行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告起诉称，请求1、依法判决确认被告将原告海国用（2006)字第076号《国有土地使用权证》范围内的44273.06平方米土地再次出让给第三人海阳市嘉诚置业有限公司的行政行为违法；2、依法判决两被告负担本案诉讼费用。事实和理由：2004年7月24日，原告以出让的方式取得海阳市凤城镇凤政路北399920.33平方米的国有土地使用权，被告海阳市政府为原告颁发了海国用（2004)第426号国有土地使用证。为了分期开发的需要，经两被告批准，原告将该宗土地一分为二，被告海阳市政府为原告换发了海国用（2006)第075号、第076号国有土地使用证。海国用（2006)第075号国有土地使用证核准的土地使用面积为40000.93平方米。海国用（2006)第076号国有土地使用证核准的土地使用面积为359919.40平方米。其后，原告对上述两土地证下的部分土地进行了开发建设。2018年4月，原告发现有人在原告海国用（2006)第076号国有土地使用证土地范围之内开发建设。经了解和现场查看公示得知，两被告已经将原告土地证项下的涉案土地出让给了第三人海阳市嘉诚置业有限公司，工程名称为龙悦湾小区，开发为住宅，规划用地面积为44273.06平方米。综上，原告认为，两被告将原告海国用（2006)字第076号《国有土地使用权证》范围内的44273.06平方米土地出让给第三人海阳市嘉诚置业有限公司的行政行为违法，侵犯了原告的合法权益。为此，特向贵院起诉。请判如所请。被告海阳市人民政府答辩称，起诉超过起诉期限，应当予以驳回。行政诉讼法第四十六条规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。就本案来讲，所涉行政行为就是答辩人为将海鑫中路北、凤港路西44273.06平方米土地出让给海阳市嘉诚置业有限公司的出让行为，这一土地出让行为是通过合法的土地招拍挂程序进行的，依据招拍挂的规定于2012年9月海阳市国土资源局在中华人民共和国自然资源部网站、中国土地市场网等各大网络媒体上进行了公示，据此被答辩人应当知道涉案土地已出让的事实，其依法应当于2013年9月前提起行政诉讼，其2018年提起本案诉讼已过起诉期限，请求法院依法驳回被答辩人的起诉。补充答辩如下:答辩人将土地出让给海阳市嘉诚置业有限公司的行为不存在违法性。1、作出土地出让行为时，涉案被答辩人原持有的国有土地使用权，已被注销土地证。根据被告诉状所称，涉案的44273.06平方米土地，原系其持有的海国用（2006)字第076号《国有土地使用权证》范围内。2011年3月27日答辩人作出海政储字（2011)第29号《关于收回九方公司部分国有建设用地使用权的通知》，内容：收回影视城股东九方公司于2004年7月受让的399920.33平方米土地中的289920平方米国有建设用地使用权，并按法定程序注销九方公司持有的海国用（2006)字第075号、076号《国有土地使用权证》。2011年8月23日，答辩人又作出了海政储（2011)60号《关于注销国有土地使用权证的通知》内容：“现予以注销你公司持有的海国用（2006)字第075、076号《国有土地使用权证》”，2012年3月8日海阳市国土局又在《大众日报》上公告：“依据海政储（2011)60号文，注销海国用（2006)第075、076号《国有土地使用权证》”2011年被答辩人收到上述收回通知后，不服向烟台市中院提起行政诉讼，被驳回。根据以上事实，涉案土地在出让时间点（2012年8月），被答辩人的《土地使用权证》已被颁发部门注销，涉案土地之上不存其他权利主体。答辩人对该宗土地按照法定的招拍挂程序对外公开挂牌出让，第三人通过法定程序竞得涉案土地。这一过程即是本案的土地出让行为过程，这一过程不存在违法问题，被答辩人诉请确认违法，没有任何法律依据。至于2014年12月22日省高院作出（2014)鲁行终字第225号行政判决撤销了《收回土地通知》，此时出让行为已发生两年多，并不能由此判决来认定2012年这一时间点的出让行为违法。因此，答辩人认为，被答辩人诉请确认答辩人在2012年出让涉案土地行为违法，没有事实与法律依据，在实体上也应当予以驳回。被告海阳市国土资源局答辩称，2012年9月15日，我局通过公开挂牌的形式将案涉土地出让给了海阳市嘉诚置业有限公司，原告知道或者应当知道我局出让案涉土地的事实，原告的起诉已超过了起诉期限，且依法予以驳回。原告提交证据：证据1、海国用（2006）第76号国有土地使用权证原件一份。证明原告对涉案土地拥有合法的使用权。该土地证是涉案土地的唯一合法有效的证件。证据2、《山东省高级人民法院行政判决书》（2014）鲁行终字第225号原件一份。证明原告对涉案土地拥有合法的使用权，已经法院生效判决书的确认，且该判决书依法撤销了被告作出的海政储字第2011第29号关于收回青岛九方集团有限公司部分国有建设用地使用权的通知，因此被告收回土地的基础的权利被撤销，由此产生再行出让行为也是违法，且被告在本案当中出让行为系发生在225号判决争议期间。证据3、《山东省高级人民法院行政判决书》（2017）鲁行终字第1714号原件一份。证明原告对涉案土地拥有合法的使用权，已经被法院生效判决书确认，该判决确认被告注销原告的土地使用权证行为违法，其经过了两级人民法院审理，因此原告所持有的76号国有土地使用权证权利没有任何瑕疵，原告对此享有毫无争议的土地使用权。被告在此期间将涉案土地予以出让，无论通过何种方式出让均不能代表其程序是合法的，也不能代表其有权利对原告拥有的土地进行处置。证据4、涉案土地现场照片复印件一宗，共计7张。证明被告已经将涉案土地出让给第三人的事实，并且该公示的时间是2018年2月9日，在这之前该涉案土地没有任何的标识将涉案土地出让给第三人。证据5、海土告字[2012]15号复印件一份。证明被告将原告所有的土地予以挂牌公告，该证据系得知原告将涉案土地出让给第三人后2018年6月份通过查询得知，在这之前被告从未告知原告将该宗土地挂牌出让。被告海阳市国土资源局质证：对原告提交的证据1的真实性没有异议，但是该证据与本案无关，没有关联性，与本案有关联的应该是原告原持有的海国用（2006）第75号国有土地使用权证。对证据2、3的真实性没有异议。对证据4我们没有到过现场，质证意见我们尊重第三人的意见。对证据5的真实性没有异议，但对证明目的有异议，因为这是在中国土地市场网上公示的内容，原告在2012年8月份知道或者应当知道该公告的内容。被告海阳市人民政府质证：对证据1的真实性没有异议，但是涉案土地出让行为发生时该证据已经被注销。关联性同国土局的意见。证据2、3真实性没有异议，省高院的判决虽然撤销了国土的土地收回行为，但是这些发生在涉案土地行为发生后的2年后的行为，在涉案土地出让行为发生之时这个时间点上，并没有任何的生效判决推翻国土部门的注销行为，涉案土地出让合法。证据4同国土局的答辩意见。证据5真实性认可，该证据恰恰可以证明2012年8月份国土将土地挂牌出让予以公告之后，原告应当知道其于2018年7月份起诉确认违法，明显超出法定的起诉期限。第三人质证：证据1、2、3、5我们同海阳市国土局的意见。证据4我们没有到过现场，不清楚。两被告在法定期限内各自提交了证据，两份证据1-5相同。证据1、成交确认书。证明于2012年9月14日我局以挂牌的形式与第三人出让土地成交。证据2、国有建设用地使用权出让合同。证明我们于2012年9月15日将案涉土地出让给了第三人，并且是净地出让，也就是说在本次出让之前该土地一直处于闲置状态，是一块闲置土地，也就是原告持有的海国用[2006]075号土地使用权证项下的土地。证据3、中国土地市场网《海阳市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（海土公示[2012]19号）。也就是原告提交的证据5。证明是我们在2012年9月14日已经将案涉土地挂牌出让成交的结果在中国土地市场网上公示了，原告知道或者应当知道该公示内容。原告提起本案起诉超过了起诉期限。证据4、中国土地市场网《海阳市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（海土公示[2012]15号）。证明目的与证据3相同。证据5、自然资源部网站《海阳市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》。证明目的与证据3相同。海阳市人民政府另提交了证据6、向海阳市嘉诚置业有限公司作出海政挂[2012]43号《关于海阳市嘉诚置业有限公司使用国有建设用地的批复》。证明第三人经过市政府合法批准。原告质证：对证据1的真实性没有异议，但对证明目的有异议，首先被告国土资源局无权对原告合法拥有的土地使用权再行出让，恰恰证明了其行政行为违法的证据。且该土地出让期间原告已经对被告就涉案土地收回问题提起诉讼，被告再行出让完全没有任何法律依据，且该确认书也没有向原告送达或者告知。对证据2的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，质证意见同证据1。对证据3、4、5系复印件，虽不符合证据形式，但原告对上述证据所陈述的内容予以认可，恰恰证明被告将原告持有的土地违法予以出让，且出让的涉案土地侵犯了原告的合法权，原告作为该宗土地的唯一所有人，不可能整天在网络上察看自己的土地有无被主管部门或者人民政府予以再挂牌出让，那么土地的登记的合法性、稳定性将遭到极大的破坏，通过被告所出示的证据来看，被告对其行政行为的违法性没有任何顾忌，肆无忌惮，对土地所有者的物权根本没有任何的合法保护，反而利用自己手中的权力侵犯原告的所有权，通过上述证据也不能证明原告知道应当知道上述出让行为的存在，该宗土地系原告合法持有，作为主观部门来说没有任何合法告知程序。对证据6的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，根据该批复，第三人取得土地恰恰经过市政府批准，也说明该批复是一个外部行为，而不是内部行为，被告所提交的证据与其当庭陈述是矛盾的，被告市政府是作为一个适格的被告。第二、根据该批复证明第一被告该批复行为侵犯了原告的合法权益，且该批复没有通过合法的方式告知原告。第三人质证：认可举证以及证明目的。第三人提交证据：编号37005282608为国有建设用地使用权证鲁（2018）海阳市不动产权第0006923号原件一份。证明第三人合法拥有对涉案地块的使用权。原告质证：对该证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，第一、该证据发证时间为2018年6月27号，恰恰说明国土资源局在其注销原告的土地使用权证被人民法院撤销之后又将涉案土地出让给第三人，这一行为完全是违法的，并且通过该证据原告的起诉期限并未过。第二、通过该证据土地宗地图来看，涉案土地的范围就处于原告合法持有国有土地证的范围之内。第三、两被告所出示的证据是2012年将涉案土地进行挂牌出让，这只是一个行为，给第三人颁发国有土地使用权证，是对该行为的一种确认，说明该行政行为是违法的。第四、被告为第三人颁发土地证的行为，是非法出让涉案土地的土地行为的完成。两被告质证：对证据的真实性没有异议，但有一个重要前提，第三人原来取得的是国有建设用地使用权证，在不动产统一登记合并后第三人又换发了该证。本院认证认为，各方提交的证据来源合法，予以采纳。经审理查明，2006年3月23日，海阳市人民政府为原告颁发海国用（2006）字第075号《国有土地使用证》，使用权面积为40000.93平方米。同日，被告为原告颁发海国用（2006）第076号《国有土地使用证》，使用权面积为359919.40平方米。2011年3月27日，被告海阳市人民政府作出海政储[2011]29号《关于收回青岛九方集团有限公司部分国有建设用地使用权的通知》。原告不服，向本院提起行政诉讼,请求撤销该通知。本院裁定驳回原告的起诉。原告不服，提出上诉。山东省高级人民法院裁定撤销一审裁定，指定继续审理;后又指定潍坊市中级人民法院审理该案。该院判决撤销了被告作出的该通知。被告不服，提出上诉。2014年12月23日山东省高级人民法院作出（2014）鲁行终字第225号行政判决，驳回上诉，维持原判决。2011年8月23日，海阳市人民政府作出《注销通知》，海阳市国土资源局于2012年3月8日在《大众日报》公告：依据海阳市人民政府海政储（2011）60号文，注销海国用（2006）字第075号及海国用（2006）字第076号国有土地使用证。原告请求依法撤销被告作出的《注销通知》，诉来本院。本院作出（2016）鲁06行初100号行政判决，撤销被告海阳市人民政府作出的海政储（2011）60号《关于注销国有土地使用证的通知》。被告不服，提起上诉。山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1714号行政判决，驳回上诉，维持原判。2012年9月14日，海阳市国土资源局通过公开挂牌的形式将青岛九方集团有限公司海国用（2006)字第075号、第076号国有土地使用权证项下范围内的44273.06平方米土地出让给了海阳市嘉诚置业有限公司，并签订了国有建设用地使用权出让合同。同日，海阳市人民政府向海阳市嘉诚置业有限公司作出海政挂[2012]43号《关于海阳市嘉诚置业有限公司使用国有建设用地的批复》。同日，海阳市国土资源局将涉案土地挂牌出让及成交情况在中国土地市场网公布，即《海阳市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（海土公示[2012]15号）、《海阳市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（海土公示[2012]19号），并在自然资源部网站公布《海阳市国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》（海土公示[2012]19号）。海阳市人民政府为海阳市嘉诚置业有限公司颁发了海国用（2013）第3301号《国有土地使用权证》，后又换发为鲁（2018）海阳市不动产权第0006923号不动产证。本院认为，本案中，原告持有海国用（2006）字第075号、第076号《国有土地使用证》。被告海阳市人民政府作出海政储[2011]29号《关于收回青岛九方集团有限公司部分国有建设用地使用权的通知》被人民法院于2014年12月依法撤销。海阳市人民政府2011年8月作出的《注销通知》被人民法院于2018年3月依法撤销。原告起诉本案，具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，针对被告海阳市人民政府所作的海政储[2011]29号《关于收回青岛九方集团有限公司部分国有建设用地使用权的通知》，原告已于2011年提起诉讼，在诉讼期间两被告作出本案被诉的土地出让行为。被告海阳市人民政府2011年8月23日作出的《注销通知》，也被人民法院生效判决认定为原告于2016年6月28日才知道内容，且该《注销通知》已被人民法院依法撤销。综合上述情况，尽管两被告所作的涉案土地出让行为发生于2012年9月，并在中国土地市场网及自然资源部网站公示或公布，但对于合法拥有涉案土地使用权而并未提出转让申请的原告来说，并无义务和责任注意上述两网站上关于该涉案土地出让的公告或公示。另外，在本院（2016）鲁06行赔初13号案审理期间，原告曾主张涉案土地被被告占用，而被告在已将该地块出让给海阳市嘉诚置业有限公司的情况下，仍否认该地块由被告控制，并故意隐瞒出让实情。即，在该案于2017年6月作出一审裁判时，原告仍不知情。综上，原告主张2018年4月发现有人在涉案土地上开发建设并经现场查看公示才得知两被告已经将土地出让给第三人，该主张符合常理和逻辑。因此，原告的本案起诉并未超过法定的起诉期限。被告海阳市人民政府作出的海政储[2011]29号《关于收回青岛九方集团有限公司部分国有建设用地使用权的通知》和《注销通知》现已被人民法院依法撤销。被告海阳市人民政府在上述两个通知还未生效时即作出本案被诉的土地出让行为，侵犯了原告海国用（2006）字第075号及海国用（2006）字第076号国有土地使用权证项下的合法权益，该土地出让行为依法应予撤销。鉴于被告已将该土地出让给海阳市嘉诚置业有限公司，并颁发了鲁（2018）海阳市不动产权第0006923号不动产证，且该公司已开工建设并取得商品房预售许可证，兼顾原告的确认违法的诉讼请求，本案宜判决确认被诉行政行为违法，但不撤销该行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告海阳市人民政府、海阳市国土资源局将原告青岛九方集团有限公司海国用（2006)字第075号、第076号国有土地使用权证项下44273.06平方米土地出让给第三人海阳市嘉诚置业有限公司的行政行为违法。案件受理费50元，由被告海阳市人民政府、海阳市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  尹鹏亮人民陪审员  于 君人民陪审员  于 一二〇一八年十二月二十五日书 记 员  闫彩玲