辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终656号上诉人（原审原告）：李洪明，男。被上诉人（原审被告）：铁岭市清河区人民政府。法定代表人：马天，该区政府区长。委托代理人：孙相悦，该区政府法制办工作人员。委托代理人：富聿山，该区政府法律顾问。上诉人李洪明因与被上诉人铁岭市清河区人民政府（以下简称清河区政府）行政复议一案，不服铁岭市中级人民法院（2017）辽12行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2008年3月26日清河区公证处作出（2008）清河证字第81号公证书，证实王秀芳所执的证明上辽宁省水利水电工程局清河基地留守处清河老干部处和清河公安局向阳派出所的印章属实。2017年李洪明向清河区司法局投诉清河区公证处违反《公证程序规则》，同年8月22日清河区司法局对李洪明投诉作出了处理意见。2017年9月27日李洪明向清河区政府提出行政复议申请，清河区政府于2017年10月9日作出铁清政行复决字（2017）3号不予受理行政复议申请决定书。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。但申请人要求行政机关履行法定职责提起行政复议，首先要求行政机关履行的职责应属于法律法规授予该行政机关的法定职权范围，申请人只有基于行政机关不履行法律、法规、规章等规定该行政机关对外的行政管理职责而申请的行政复议符合行政复议的受案范围。李洪明申请清河区政府撤销清河区司法局作出处理的意见，并请求清河区司法局履行法定职责，对清河区公证处违反《公证程序规则》第三十八条、第六十四条的规定作出处罚决定。根据《中华人民共和国公证法》第四十一条、第四十二条规定，司法行政部门仅就十一种情形进行监督，而李洪明提出的清河区公证处违反的《公证程序规则》第三十八条、六十四条并非属于司法行政部门的监督范围。行政相对人对行政机关非履行法律、法规、规章等规定对外行政管理所作出的答复申请复议的，亦不属于行政复议受案范围。本案中，李洪明要求清河区司法局履行的法定职责任并非是法律、法规、规章规定的行政管理职责，故其请求不属于行政复议受案范围，清河区政府对其提出的行政复议申请不予受理，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定判决：驳回李洪明的诉讼请求；案件受理费50元，由李洪明负担。上诉人李洪明上诉称：原审认定李洪明与清河区政府之间发生程序法律关系争议的法律事实错误、审查客体错误和适用法律错误：一、清河区政府作出不予受理行政复议申请决定的行政行为，是李洪明提起行政诉讼要求人民法院解决当事人之间程序法律关系争议的法律事实，是人民法院审查的客体。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，原审法院只审查清河区政府的行政行为，不审查李洪明提起行政诉讼行为的合法性，以审查清河区政府行政行为的合法性为原则。李洪明要求清河区司法局履行的法定职责，不是原审法院审查的客体和裁判的对象，不属于原审法院行使行政审判权的职权范围，属于清河区政府受理复议申请后，在行政复议程序中依法处理的问题。原审法院代替清河区政府行使行政权对李洪明申请行政复议的行为进行审查并判决驳回李洪明的诉讼请求，原审法院超越行政审判职权行使司法权的职务行为违法；二、李洪明基于《中华人民共和国公证法》第五条、《公证程序规则》第八条、第六十四条、第七十二条规定的权利义务，依法投诉清河区公证处在办理公证过程中，有违反《公证程序规则》第六十四条规定的行为。清河区司法局依照《中华人民共和国公证法》和《公证程序规则》规定，对清河区公证处的执业活动和遵守程序规则的情况进行监督作出“清河区公证处在此投诉案件中不存在内容和程序上的错误”的处理意见。按照《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，只要李洪明认为清河区司法局作出处理意见的具体行政行为侵犯其合法权益就符合行政复议范围。清河区政府以《信访条例》第三十四条、三十五条的规定为依据，作出不予受理行政复议申请决定的行政行为，适用法律依据错误；三、《公证程序规则》在第七十二条明确规定：“公证机构及其公证员在办理公证过程中，有违反《公证法》第四十一条、第四十二条以及本规则规定行为的，由司法行政机关依法给予相应的处罚；有违反公证行业规范行为的，由公证协会给予相应的行业处分”。监督、查处公证机构和公证员违法违规行为是司法行政机关履行行政管理的法定职责，是公证当事人、公证事项的利害关系人发现公证机构和公证员在办理过程中有违法违规行为的，有权向司法行政机关投诉的法规依据。在清河区司法局依法向清河区公证处颁发公证机构执业证书之时起，就已经产生清河区司法局对清河区公证处的执业活动和遵守程序规则的情况进行依法监督的行政管理法律关系。原审认为，李洪明要求铁岭市清河区司法局履行《公证程序规则》第七十二条规定的法定职责并非是法律、法规、规章规定的行政管理职责没有法律依据，系主观臆断。原审法院行使行政审判司法权，不依法履职、不秉公用权涉嫌职务违法。综上所述，原审判决歪曲李洪明提起行政诉讼要求人民法院解决当事人之间程序法律关系争议的法律事实，审查客体错误，适用法律错误。违背了人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳；对被诉行政行为是否合法进行审查的基本原则；违背了行政诉讼解决行政争议的立法宗旨。综上，上诉人请求：1．撤销原判；2．改判清河区政府受理李洪明提出的行政复议申请。被上诉人清河区政府答辩称：一、李洪明起诉清河区公证处的民事案件，已经处理完毕。二、李洪明申请的复议不属于清河区政府的受理范围。三、李洪明提供的处理意见材料属于信访投诉，根据《信访条例》第三十四条、第三十五条，信访人应该向上级行政机关请求复查、复核，而不是复议，故决定不予受理。四、李洪明已经对清河区司法局提起行政诉讼，该案经（2017）辽1224行初66号行政裁定书、（2018）辽12行终72号行政裁定书已经结案。五、根据新的行政诉讼法解释第一条第九款，本案不属于行政诉讼范围，故原审正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。”据此，属于行政复议范围是复议机关受理复议申请的前提条件之一。本案中，李洪明以清河区司法局为被申请人，向清河区政府申请复议，请求撤销清河区司法局作出的处理意见；要求清河区司法局履行法定监督主体责任，对清河区公证处违反《公正程序规则》第三十八条、第六十四条规定的行为依法作出处罚决定，而李洪明要求清河区司法局履行的法定职责任并非是法律、法规、规章规定的行政管理职责，故其请求不属于行政复议受案范围，清河区政府对其提出的行政复议申请不予受理，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。因此，清河区政府在法定期限内作出不予受理行政复议申请决定书，对李洪明的行政复议申请不予受理，并无不当。就本案而言，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政复议或者行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备申请人或者原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。《中华人民共和国公证法》第五条、《公证程序规则》第八条等虽然赋予了司法行政机关对公正机构、公证人员进行监督、指导的权利，但均没有赋予公民个人为第三人施加负担的请求权。本案中，清河区司法局将对清河区公证处的调查核实结果以处理意见的形式送达给信访投诉人李洪明，即清河区司法局已经履行了监督、指导的职责。况且李洪明投诉事项不属于清河区司法局的监督范围，该处理意见未对李洪明的权利义务产生直接影响，故原审法院驳回李洪明诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持，上诉人李洪明的上诉请求及事实和理由，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李洪明负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  张云涌二〇一八年十二月十九日法官助理刘永辉书记员王欣