贵州省都匀市人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔2701行初249号 原告罗小敏，女，汉族，1991年4月4日生，贵州省龙里县人，住贵州省龙里县。 委托代理人秦海新、陈诗思，系贵州俊辉律师事务所律师。代理权限：特别代理。 被告龙里县城市管理综合执法局。住所地：龙里县三林路正大集团旧址。 法定代表人林勇。职务：局长。 委托代理人曾庆福、陆承辉，系贵州贵达（贵定）律师事务所律师。代理权限：一般代理。 原告罗小敏诉被告龙里县城市管理综合执法局不服行政强制执行行为一案，于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告罗小敏及其委托代理人陈诗思、秦海新、被告龙里县城市管理综合执法局局长林勇及委托代理人曾庆福、陆承辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗小敏诉称，被告龙里县城市管理综合执法局超越行政职权，违法作出限期拆除决定，并于2017年12月21日在原告毫不知情的情况下就将原告的房屋行政强拆，严重违法。因责令限期拆除是一种行政强制，不是行政处罚。对此，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法［2000］68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，不应当理解为行政处罚行为。因此在被告没有行政强制权的情况下超越行政职权，违法作出行政行为，严重违法。且根据被告上网公开的《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，其行政处罚职权共177项，没有被告所称的“责令限期拆除违法建筑”这一项。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，认定违法建筑的行政职权在城乡规划部门，本案中城乡规划部门并没有对原告所修建的房屋为违法建筑作任何行政认定，而只有被告龙里县城市管理综合执法局的单方行为，被告没有认定违法建筑的法定职权的情况下所作的违法建筑认定没有法律效力。被告在行政执法程序中，没有按法律规定的程序向原告送达过任何法律文书，所作的任何决定对原告都不产生任何法律效力，程序严重违法。故起诉至人民法院，请求确认被告对原告房屋进行行政强制拆除的行政行为违法，诉讼费由被告承担。 原告罗小敏为证明其主张，向本院提供了以下证据材料： 1、身份证复印件，拟证明原告诉讼主体资格； 被告质证对真实性无异议，但认为不能证明原告与本案有利害关系； 2、《关于金世祥信访事项的行政程序处理决定书》，拟证明原告诉讼主体适格，被告实施了行政强拆行为。 被告质证认为决定书第七页要求12户提供相关许可证，以证明房屋的合法性，不能证明涉案房屋是原告建设或使用，且12原告大多不是当地居民，与被诉强拆行为无关，不具原告主体资格。 被告龙里县城市管理综合执法局辩称：一、原告不是本案适格的当事人，现有证据不能证明涉案违法建筑系罗小敏修建，故其与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格；二、原告起诉已经超过法定期限，依法应当驳回。强拆工作2017年12月21日就已实施完成，原告起诉已超过法定的六个月期限。三、涉案房屋在龙里县城规划区内，未取得建设工程规划许可证，已被认定为违法建筑。四、被告具有违法建设的行政处罚权，且有权按照法定程序对违法建筑强制拆除，被告的强拆行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 被告龙里县城市管理综合执法局为证明其主张，在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1、《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》、《中共龙里县委、龙里县人民政府关于龙里县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》、《县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、规划行政执法委托书、行政执法证，拟证明被告具有行政执法主体资格及行政强制执行权； 原告质证对真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的；规划行政执法委托书违反了行政强制法的规定，是违法的，行政强制不能委托。 2、查询函及复函，拟证明涉案房屋未办理规划审批，认定为违法建筑是正确的； 原告质证认为仅凭该组证据不能认定违法建筑，达不到被告的证明目的； 3、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、《限期拆除告知书》、《责令限期自行拆除违法建筑决定书》、《拆除违法建筑催告书》、《责令限期自行拆除违法建筑公告》、《强制拆除违法建筑决定书》、相关图片，拟证明被告作出强制拆除行为程序合法，保障了原告陈述、申辩的权利； 原告质证认为送达回证备注都是当事人不在现场，不符合民诉法关于留置送达的规定，不能证明被告已经将执法文书送达原告； 4、强制拆除工作方案，拟证明被告向龙里县人民政府报告，县政府责成相关部门组织强拆，强制拆除行为合法；强拆行为已经实施完成，原告起诉时已经超过六个月的法定期限。 原告认为该通知是发给龙山镇政府，不是发给被告的，不能达到被告的证明目的。 经审理查明，2009年11月5日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，同意龙里县县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2015年8月31日，龙里县城乡规划局与龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，将城市规划区和建制镇规划区范围内对违法建筑的查处职责委托龙里县城市管理局行使。同年9月23日，龙里县城市管理局执法人员巡查发现有人正在龙山镇水××村××组修建房屋，但经多方查找无法确定当事人，遂于当日向龙里县城乡规划局商请查询该房屋是否办理《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》等相关证件。次日，龙里县城乡规划局复函称该房屋未办理相关建房手续，请龙里县城市管理局依法查处。龙里县城市管理局随即发出《关于确认修建违法建筑当事人的公告》，并于当日以龙里县城乡规划局的名义作出《限期拆除告知书》及《责令限期拆除违法建筑决定书》，但未载明当事人。同年9月25日，龙里县城市管理局又以龙里县城乡规划局的名义作出《责令限期自行拆除违法建筑公告》。同年9月28日、10月1日，龙里县城市管理局又以龙里县城乡规划局的名义分别作出《拆除违法建筑催告书》、《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2015年10月8日对上述违法建筑实施强制拆除，但在执法文书中均未载明当事人。2017年6月16日，中共龙里县委、龙里县人民政府制定《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》，决定组建龙里县城市管理综合执法局，负责县城区城市管理和城市管理综合执法工作，划入住房和城乡建设领域的全部行政处罚权，原龙里县城市管理局的工作职能全部转入龙里县城市管理综合执法局。同年6月26日，龙里县人民政府印发《龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，进一步明确了龙里县城市管理综合执法局的职能职责。同年12月20日，龙里县人民政府印发《龙里县依法对龙山镇水场社区牛打场违法建筑进行强制拆除工作方案》，同意强制拆除编号为06044的上述违法建筑。次日，被告龙里县城市管理综合执法局将上述违法建筑强制拆除。2018年4月2日，原告罗小敏等人向被告龙里县城市管理综合执法局反映房屋被强制拆除，要求调查处理，赔偿损失。被告于同年5月3日作出《龙里县城市管理综合执法局关于金世祥信访事项的行政程序处理决定书》，其中载明经有关部门核实，编号为Ａ38的房屋系原告罗小敏所建，但拒绝赔偿。原告罗小敏不服，遂起诉至人民法院，请求判决如上述诉请。 上述事实，有双方当事人或代理人的陈述，原告提供的身份证复印件、《关于金世祥信访事项的行政程序处理决定书》，被告提供的《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》、《中共龙里县委、龙里县人民政府关于龙里县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》、《县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、规划行政执法委托书、行政执法证、查询函及复函、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、《限期拆除告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》、《拆除违法建筑催告书》、《责令限期自行拆除违法建筑公告》、《强制拆除违法建筑决定书》、相关图片、强制拆除工作方案等证据予以证实，本院予以确认。 本院认为，在实行城市管理综合执法体制改革前，原龙里县城市管理局受龙里县城乡规划局的委托，有权对龙里县城规划区内违法建设的行为进行查处。原告罗小敏未办理《建设工程规划许可证》即在龙里县城规划区内建房，属违法建设。原龙里县城市管理局以委托单位龙里县城乡规划局的名义对违法行为人作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，本不违反法律规定，但原龙里县城市管理局未查明实施违法建设行为的当事人，属认定事实不清。且原龙里县城市管理局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》后，应待原告穷尽复议或者诉讼的救济期限后，仍不履行拆除违法建筑的义务时，才能由法律授权对违法建筑有强制执行权的机关—龙里县人民政府责成其作出强制执行决定，采取强制拆除措施。本案中龙里县人民政府虽然只对龙山镇人民政府印发强制拆除工作方案，但被告龙里县城市管理综合执法局亦属方案中的成员单位，且根据中央、省、州关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的意见以及龙里县的实施方案，被告龙里县城市管理综合执法局均负有住房和城乡建设领域行政执法的职能职责，故其应为受责成实施强制拆除措施的“有关部门”。对原告提出被告超越职权实施行政强拆的意见，本院不予采纳。对原告提出其房屋未经城乡规划部门认定为违法建筑的意见，因龙里县城乡规划局在复函中已明确原告建房未办理相关建房手续，请龙里县城市管理局进行查处，龙里县城市管理局也已作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，无需另行作出认定。对原告该项意见，本院亦不予采纳。本案中原龙里县城市管理局作出责令限期拆除决定后七日，即以龙里县城乡规划局的名义作出《强制拆除违法建筑决定书》，剥夺了原告的救济权利，且该《强制拆除违法建筑决定书》也未载明当事人，亦属认定事实不清。被告未能提供证据证明作出该《强制拆除违法建筑决定书》经过有权机关责成，该决定书告知原告提起诉讼的救济期限也不符合法律规定，属程序违法。原龙里县城市管理局对原告作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》、《强制拆除违法建设决定书》等执法文书，均未能按照法律规定的方式送达，故上述行政文书视为未送达原告。对原告提出被告送达方式不合法的意见，本院予以采纳。对被告辩称原告主体不适格的意见，因被告在其作出的《龙里县城市管理综合执法局关于金世祥信访事项的行政程序处理决定书》中已经认定被强制拆除的A38号房屋系原告罗小敏所建，故原告与被诉行政行为具有利害关系，主体适格。对被告该辩称意见，本院不予采纳。被告辩称原告起诉超过法定期限，因被告未举证证明实施强拆行为时已告知原告起诉期限，且被告作出的强制执行决定也未依法送达，故原告起诉期限应为知道强拆行为之日起一年内。被告该辩称意见理由不能成立，本院亦不予采纳。综上，被告在查处原告违法建设过程中认定事实不清，据以实施强拆行为的《强制拆除违法建筑决定书》认定事实不清、程序违法，且未依法送达原告，其实施强拆行为亦不符合法定程序。被告已将原告违法修建的房屋强制拆除，其行为不具有可撤销内容，故原告请求判决确认被告强拆行为违法的理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款、第三十七条第一款、第三十八条、第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第六款、第三十四条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，判决如下： 确认被告龙里县城市管理综合执法局2017年12月21日强制拆除原告罗小敏违法修建位于龙山镇水××村××组房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告龙里县城市管理综合执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长 勾    宇 人民陪审员 武    智 人民陪审员 朱    奇 二〇一八年十二月六日 书 记 员 牟健英（代）