四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终195号 上诉人（原审原告）田开勇，男，生于1974年7月3日，汉族，住四川省雅安市雨城区。 上诉人（原审原告）章秋芳，女，生于1979年9月6日，汉族，住四川省雅安市雨城区，系田开勇之妻。 上诉人（原审原告）郭天秀，女，生于1935年2月3日，汉族，住四川省雅安市雨城区，系田开勇之母。 上诉人（原审原告）田德斌，男，生于2000年2月8日，汉族，住四川省雅安市雨城区，系田开勇、章秋芳之子。 被上诉人（原审被告）雅安市雨城区人民政府，住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道**。 法定代表人罗刚，职务区长。 上诉人田开勇、章秋芳、郭天秀、田德斌（以下简称田开勇等四人）因诉被上诉人雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）土地行政登记一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2017）川18行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，2001年4月15日，田开勇与刘跃武签订《土地转让协议书》，约定将田开勇位于“长坪上”的约1亩承包地有偿转让给刘跃武修建商业用房。同年10月16日，雅安市国土资源局雨城分局审批同意田开勇占用非耕地120平方米修建房屋。同日，田开勇与刘跃武签订《承包地转让协议书》，进一步约定田开勇将已经批准的120平方米建设用地有偿转让给刘跃武修建商业用房，并将田开勇位于碧峰村二组（长坪上）的0.8亩承包地一并转让给刘跃武经营。田开勇向刘跃武出具《收条》：“收到刘跃武现金61600元（含转让费、中介费、审批费等）”，该协议在雅安市公证处进行了公证。2001年11月30日、2002年1月29日雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府向刘跃武分别出具征用土地预付款20000元、34400元的收据。2002年2月18日，雅安市雨城区发展计划局作出《关于立项建设紫光楼宾馆的批复》（雨计发〔2002〕106号），同意刘跃武修建紫光楼宾馆的立项申请，主要建设规模及内容：征地900平方米，新建宾馆用房，占地面积300平方米，建筑面积1200平方米等。同日，雅安市雨城区建设局向刘跃武发出《选址意见书》（雨建规〔2002〕字第17号），同意刘跃武在雅安市雨城区××镇××村××组范围内定址修建。随后，向紫光楼宾馆颁发了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。2002年6月3日，刘跃武申请房屋所有权登记，雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府签署“同意办证，请审批”。2002年7月15日，刘跃武与雅安市雨城区××镇××村××组签订《征用土地协议书》，征地面积610平方米（0.91亩）。雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府审查后签署“同意征地”。同日，刘跃武向雅安市国土资源局雨城分局申请土地登记。2002年7月24日，雨城区政府向刘跃武紫光楼宾馆颁发《国有土地使用证》（雅安市雨城区国用〔2002〕第0018号）。2002年8月8日，雅安市雨城区招商局向雨城区有关单位、部门发送《关于大力支持雅安市雨城区云林休闲山庄和雅安市雨城区紫光楼发展经营工作的函》，要求有关单位、部门按（区府发〔2001〕5号）文件规定的优惠政策及雨纪发〔2001〕2号文件精神，对该两个企业的各项工作予以大力支持。2002年11月21日，雅安市房地产管理局向刘跃武颁发《房屋所有权证》。2012年2月9日，田开勇与刘跃武为紫光楼宾馆产权所属问题发生纠纷，当地派出所接110报警指令到达紫光楼宾馆处理，刘跃武当场向田开勇出示了紫光楼宾馆的《房屋产权证》和《国有土地使用证》。2012年4月11日，田开勇等四人向雅安市名山区人民法院提起行政诉讼，要求撤销刘跃武紫光楼宾馆的《国有土地使用证》，后因法院告知需复议前置，田开勇等四人撤诉，向雅安市人民政府提起行政复议。2013年1月7日，雅安市人民政府作出《行政复议决定书》（雅府复决字〔2012〕10号），认为雨城区政府向刘跃武紫光楼宾馆颁发《国有土地使用证》违法，遂撤销该《国有土地使用证》。2013年4月9日，雅安市国土资源局雨城分局依据雅安市人民政府作出的《行政复议决定书》，发布“注销登记废止刘跃武《国有土地使用证》（雅国用〔2002〕第0018号）的通告”。刘跃武对雅安市人民政府作出的行政复议决定不服向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2015年2月28日作出（2015）雅行初字第1号行政判决，判决：“驳回原告刘跃武的诉讼请求”。刘跃武提出上诉。2015年6月29日，本院作出（2015）川行终字第123号行政判决，判决：“一、撤销四川省雅安市中级人民法院（2015）雅行初字第1号行政判决；二、撤销雅安市人民政府2013年1月7日作出的雅府复决字〔2012〕10号行政复议决定。”2015年10月23日，雅安市国土资源局雨城分局依据（2015）川行终字第123号行政判决，决定将2013年4月9日发布的“注销登记废止刘跃武《国有土地使用证》（雅国用〔2002〕第0018号）的通告”予以撤销，并发布通告。另查明，田开勇等四人要求撤销刘跃武的房屋行政登记诉讼经生效裁定认定已经超过起诉期限。 一审法院认为，本案系田开勇等四人要求撤销雨城区政府颁发的案涉《国有土地使用证》，因该颁证行为发生于2002年，即应按当时适用的《国家土地管理局土地登记规则》（以下简称《土地登记规则》）的相关规定进行审查。《土地登记规则》第三条第一款、第四条第一款、第十二条、第十八条规定，规定了土地登记的主体、申请时应提交的材料、审查结果的公告等程序。本案中，刘跃武申请土地登记时，向雅安市国土资源局雨城分局提交了《土地登记申请书》、《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《雨城区建设局（环保局）建设工程开工审批表》、《征用土地协议书》等材料，但因雅安市国土资源局雨城分局未按《土地登记规则》第十八条的规定履行公告程序，程序上违法。另，本案中的第三人刘跃武为了取得案涉《国有土地使用证》，向田开勇支付了土地转让费，又向雅安市雨城区碧峰峡镇人民政府支付了土地征用费，且按照相关规定提交了申请办理《国有土地使用证》的基础材料，土地上已经审批建成建筑物，并获得相应的产权证，其在本案中并没有过错，应属善意第三人。综上，鉴于本案颁证未履行公告程序的违法行为对原告田开勇等四人的权利不产生实际影响，故应对雨城区政府的颁证行为确认违法。对田开勇等四人关于将该证重新颁给田开勇等四人的诉求，与本案不属于同一法律关系，不属于本案审查范围，且田开勇也未提供符合上述颁证应当具备的条件及颁证程序的相应材料，故对田开勇等四人要求直接向其颁证的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、确认雅安市雨城区人民政府向刘跃武颁发《国有土地使用证》（雅国用﹝2002﹞第0018号）的行政行为违法；二、驳回田开勇、章秋芳、郭天秀、田德斌的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告雅安市雨城区人民政府负担。 上诉人田开勇等四人上诉称：1.《土地转让协议》无效。上诉人与第三人转让土地的行为违反土地管理法禁止、强制性规定；《土地转让协议》仅有田开勇一个人的签字，按照婚姻法规定，田开勇无权代表妻子处分土地使用权。2.《征用土地协议书》程序不合法、无效。乡级政府依法没有权利与任何人签订《征用土地协议书》。3.被上诉人的颁证行为已被认定违法，该地的使用权仍然归上诉人。一审法院定事实错误，请求撤销一审判决，依法改判撤销雅国用（2012）第0××8号《国有土地使用证》，责令被上诉人重新作出行政行为，将土地使用权证颁发给上诉人。 被上诉人雨城区政府二审未作答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，2002年7月24日，本案雨城区政府依据刘跃武与田开勇、雨城区碧峰峡镇碧峰村二组签订的土地转让、征用协议，将农民集体所有的土地变更登记为国有土地，向刘跃武经营的宾馆颁发了《国地土地使用证》（雅国用登2002字第0018号）。根据雨城区政府颁证时适用的《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”、第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”、第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”、第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第四十五条第三款规定“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”、第四十六条规定“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，雨城区政府颁发《国有土地使用证》的行为严重违反法律规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,应予撤销。田开勇等四人上诉提出雨城区政府的颁证行为违法，要求将该证颁发给其四人的主张，已超出人民法院的司法职权范围，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律不当，田开勇等四人的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省雅安市中级人民法院（2017）川18行初14号行政判决； 二、撤销雅安市雨城区人民政府颁发的《国有土地使用证》（雅国用〔2002〕第0018号）； 三、驳回田开勇、章秋芳、郭天秀、田德斌的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人雅安市雨城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王世樑 审判员  舒劲松 审判员  刘永红 二〇一八年十二月二十日 书记员  周 怡