山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初764号 原告章丘市冠泉商务宾馆，住所地济南市。 经营者赵秀芸，女，1964年4月9日出生，汉族，现住济南市市中区阳光新路汇统花园玉泉苑1号楼2单元604室。 委托代理人冯明道，男，1964年2月15日出生，汉族，住址同上。 委托代理人丁启龙，山东元序律师事务所律师。 被告济南市章丘区人民政府，住所地济南市。 法定代表人韩伟，区长。 出庭负责人唐兴振，副区长。 委托代理人张浩，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 第三人章丘市种业有限公司，住所地济南市。 法定代表人王化军，总经理。 委托代理人白乐平，北京大成（济南）律师事务所律师。 委托代理人苏云，北京大成（济南）律师事务所律师。 原告章丘市冠泉商务宾馆（以下简称冠泉宾馆）请求确认被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）与第三人章丘市种业有限公司（以下简称种业公司）签订的《征收补偿协议书》无效一案，于2018年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年11月20日公开开庭进行了审理。原告之经营者赵秀芸、委托代理人冯明道、丁启龙，被告章丘区政府副区长唐兴振，委托代理人张浩、范仲新，第三人种业公司的委托代理人白乐平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，自2009年10月31日起承租第三人位于明水荷花路81号办公楼西侧大部分房屋及五楼整层，用于经营宾馆和餐厅。2015年9月30日，中共章丘区委、章丘区政府联合发文，成立章丘市旧城（村）改造指挥部。章丘区政府以济青路沿线提升改造征收项目为由，对包括原告承租的上述房屋在内的国有土地上房屋实施征收。2016年12月7日章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人种业公司签订《征收补偿协议书》。原告认为，1、签订该协议前未经房屋征收决定程序，未征询发改部门、国土部门、规划部门的意见，未依法作出房屋征收决定并公告，征收补偿协议违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第八条、第九条规定，征收补偿决策不透明、不公开、程序不合法；2、未拟定征收补偿方案、未进行社会稳定风险评估，被征收房屋调查程序不合法，调查结果未公示，未进行未登记建筑的调查、认定，违反法定程序；3、侵害了原告方的合法权益，原告与第三人签订房屋租赁合同，约定承租第三人位于章丘市明水荷花路81号办公楼的西侧大部分房屋包括1楼四间、2-4楼各9间、5楼整层房屋及部分停车位从事经营，租期为15年。承租期间，原告投入大量资金和精力进行了装修、改造和提升，增设大量空调等家电及附属设施。2016年，被告对原告承租房屋实施房屋征收但未告知原告，没有对原告承租房屋内装饰装修及附属设施进行调查登记、依法评估，原告没有得到相应的搬迁费、过渡费、停产停业损失等经济补偿款项。该《征收补偿协议书》程序违法，损害原告方经济利益，应确认无效。故请求：1、确认章丘市旧城（村）改造指挥部与种业公司签订的《征收补偿协议书》无效；2、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、2018年7月20日章丘区政府作出的重新答复书；2、征收补偿协议书；3、房屋租赁合同及附图；4、冠泉宾馆照片一组；5、营业执照；6、涉案房屋的房产证复印件；7、种业公司拟拆迁事宜涉及的资产、房屋、附属物价值（价格）表、章丘市旧城（村）改造指挥部出具的证明；8、山东省国土资源厅出具的政府信息公开申请答复告知书、济南市国土资源局出具的政府信息公开告知书、济南市发展和改革委员会出具的政府信息不存在告知书；9、章普发（2015）5号《关于成立章丘市旧城（村）改造指挥部的通知》；10、种业公司的董事会决议。 被告章丘区政府答辩称，1、原告不具备起诉的主体资格。种业公司的楼房位于济青路北侧，城北综合体西侧，因济青路两侧整治提升项目和章丘区城北综合体建设的推进，至2015年6月，该区域内仅剩第三人的一座孤楼。经区政府与种业公司协商，该公司同意搬迁，并承诺自行解决与租赁户之间可能发生的问题，区政府与种业公司签订了协议且该协议已经履行完毕。2、原告不是协议的相对人或者利害关系人。《行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。因原告不是相对人或者利害关系人，故无权对被告提起诉讼。请求依法驳回原告的起诉。 被告章丘区政府未向本院提交证据。 第三人述称，一、原告所诉事实与我公司无关，其无权就章丘区政府与种业公司签订的征收补偿协议效力进行行政诉讼，请驳回原告的诉讼请求。理由：1、承租人不享有征收补偿合同权利，在政府征用行为过程中，被征收人仅限定为所有权人，本案中，被征收人是房屋所有权人种业公司，而非原告。原告作为承租人并非房屋征收补偿的对象，因此原告对房屋征收行为不具备行政诉讼的诉权；2、原告作为承租人与第三人种业公司之间是租赁合同法律关系，双方租赁合同明确约定，遇政府行为合同自行终止，且原告无权向我方主张权利；3、房屋租赁权为民事合同所规定，属于债权范畴，因此，原告无权对政府征用种业公司房产行为形成的征收补偿协议提出行政诉讼主张。二、章丘区政府与种业公司的补偿协议为民事法律关系，不属于行政诉讼审理范围。三、出租人种业公司依据租赁合同规定虽然不用对政府行为导致的租赁合同终止向原告进行民事补偿。但本着解决问题，社会和谐的原则，在没有任何责任的情况下，种业公司对原告冠泉宾馆进行民事补偿30万元，原告收到款项后，出据收据并对宾馆内设施及装修进行拆除、搬迁。原告冠泉宾馆就此事再次主张权利，显然无事实及法律依据。四、章丘区政府对房屋所有权人征收行为的程序是否违法，属于被征收的房屋所有权人的权利，但是种业公司作为被征收人对政府征收行为并无异议，对章丘区政府与种业公司之间的征收补偿协议也无异议。综上所述，答辩人认为原告诉请与第三人无任何关系，原告诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，更无权对章丘区政府与第三人种业公司之间的征收补偿协议进行诉讼，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了以下证据：1、房产证；2、承诺书；3、原告收到第三人的30万元收条一张。 经庭审质证，原告对第三人提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据3的真实性有异议，同时认为不能以此认定征收补偿协议书的合法有效性。被告对原告提交的证据1、9无异议；对证据2真实性无异议，认为该协议书合法有效；称不了解证据3的情况，同意第三人对该证据的质证意见；不认可证据4；对证据5至8、10不予质证，同时认为上述证据与本案补偿协议的效力没有关系。被告对第三人提交的证据均无异议。第三人对原告提交的证据1、8表示不清楚；对证据2、3、9均无异议；对证据4的意见同被告的意见一致；对证据5、6、7的真实性无异议；对证据10的真实性无法确定，同时认为该证据与案件没有关联性。 本院经审查对双方证据作如下认定：原告与第三人提交的证据均真实、合法，与本案待证事实具有关联性，可以作为本案的定案依据，本院予以采信。 经审理查明，2009年10月31日，原告当时的经营者冯明道与第三人种业公司签订《房屋租赁合同》，约定租赁第三人种业公司位于章丘市明水荷花路81号办公楼的西侧大部分房屋包括1楼四间、2-4楼各9间、5楼整层以及部分停车位从事酒店经营，租期为15年。该房产有合法产权证，所涉土地为国有性质。承租期间，原告为经营需要对承租房屋进行了装修、改造和提升，增设了部分家电及附属设施并一直正常经营。 另查明，2015年9月30日，中共章丘区委、章丘区政府联合发文，成立章丘市旧城（村）改造指挥部。因济青路两侧整治提升项目和章丘区城北综合体建设的推进需要，2016年12月7日，章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人种业公司签订《征收补偿协议》，“就位于章丘市济青路北侧（原荷花路81号）现属于商业、工业用途所使用的土地、房屋及其他建筑物、附属物补偿事项”达成协议，约定“2017年1月27日前，种业公司将征收范围内涉及的所有房屋全部腾空并全部拆除完毕……拆除后的土地由国土部门按相关程序收储。”协议约定了被征收单位补偿（含土地使用权、房屋及所有附属物）总额为人民币45685594.51元。涉案房屋于2017年3月拆除，该协议现已履行完毕。 又查明，2017年2月22日冯明道出具《承诺书》，载明：“章丘市种业有限公司：今收到宾馆搬迁补助费（含装修补助费）参拾万元整。现承诺收到补助费五日内即2017年2月26日前搬迁完毕。若不按时搬迁，愿意赔偿因此给该公司带来的损失。”次日，冯明道与种业公司交接30万元收条一张，事由栏标注为“搬迁补偿费”。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在征收过程中具有原告资格的应当是征收行为的相对人或者与征收行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。承租人完成的室内装饰装修和改扩建项目的价值、经营用设备等的搬迁费用、停产停业损失等，应当依法补偿给承租人。本案中，原告在承租种业公司的房屋后，为实现经营目的进行了装饰装修及改造，增设了必要的家电及附属设施等。涉案房屋被征收时，租赁期限尚未届满。2016年12月7日，章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人种业公司签订《征收补偿协议书》时，就涉案房屋征收补偿的相关事项，没有将该房屋承租人即原告列为补偿协议相对人，未能顾及对涉案房屋已实际装修改造并经营的承租人之相关利益，属于遗漏征收补偿对象，程序不当。且该协议对相关项目补偿的价格证据不足，被告亦未提供涉案房屋系依法征收的证据，故涉案《征收补偿协议书》应予以撤销。因涉案房屋在章丘区政府行政区域内，为保障相关权利人的合法权利不受影响，应由章丘区政府依法在合理的期限内对涉案房屋的征收补偿重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下： 一、撤销章丘市旧城（村）改造指挥部与第三人章丘市种业有限公司签订的《征收补偿协议》； 二、由被告济南市章丘区人民政府于本判决生效后三个月内就涉案房屋的征收补偿事项重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告济南市章丘区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  胡一帆 人民陪审员  黄莲芝 人民陪审员  张秀梅 二〇一八年十二月四日 书 记 员  丁 亮