贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2018)黔27行赔初82号原告罗时利，男，布依族，1973年9月16日生，贵州省罗甸县人，住罗甸县。委托代理人陈晨，北京在明律师事务所律师。被告罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路**，组织机构代码11522728MB0Q1885XD。法定代表人杨兴华，该县政府县长。出庭应诉负责人弓德强，该县政府副县长。委托代理人李艳婷、付扬（实习律师）。被告罗甸县龙坪镇人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州罗甸县龙坪镇信邦大道**，统一社会信用代码115227280098202678。法定代表人罗庆艺，该镇政府镇长。委托代理人李文忠。委托代理人马云飞。被告罗甸县综合行政执法局，住所地贵州省罗甸县龙坪镇河滨南路。法定代表人张可塑，该局局长。委托代理人田孟福。原告罗时利诉被告罗甸县人民政府、罗甸县龙坪镇人民政府（以下简称龙坪镇政府）、罗甸县综合行政执法局（以下简称罗甸县执法局）土地行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第14号行政裁定，对原告的起诉不予立案。原告上诉后，贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第50号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年12月14日作出（2017）最高法行申4267号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审。贵州省高级人民法院经审查，于2018年4月28日作出（2018）黔行再3号行政裁定书，裁定撤销（2015）黔南立行初字第14号行政裁定和（2015）黔高立行终字第50号行政裁定；本案指令本院立案受理。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭进行了审理。原告罗时利及其委托代理人陈晨，被告罗甸县政府副县长弓德强及委托代理人李艳婷，龙坪镇政府委托代理人李文忠、马云飞，综合执法局委托代理人田孟福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗时利诉称，其系罗甸县村民，在该村合法拥有承包地。因相关项目建设，被告需征收原告的承包地，由于征收程序违法且补偿标准不合理，原告一直未与相关部门达成征收补偿协议。2015年5月6日早晨，被告的工作人员来到原告的承包地上，在未履行任何法定程序的情况下，命令其带领的重庆远华公司工作人员强挖原告承包地上的种植物，并将原告的承包地掩埋。被告强制占地、破坏地上种植物的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.判决确认被告破坏原告地上种植物、强制占地的行为违法；2.判决被告将原告的承包地恢复原状，并赔偿经济损失7995元；3.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告本人陈述其在本案中主张权利的为被告在征收测量时登记图斑号为424的土地，面积为0.41亩，地上附着物有：竹子60棵，15元∕棵，价值900元；杂树1棵，35元∕棵，价值35元；浆砌石堡坎12.8ｍ3（长8米，宽0.8米，高2米），200∕ｍ3，价值2560元；混泥土水池22.5ｍ3（长2.5米，宽3米，高3米），200∕ｍ3，价值4500元。为支持其诉讼主张，原告罗时利在法定期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：1.征地预公告，用以证明罗甸县政府于2013年发布征地预公告，将涉案土地纳入征收范围，征收主体为罗甸县政府，征收土地用于城西大道；2.被告强制破坏原告承包地的照片；3.被告强制破坏原告承包地的视频；2-3号证据共同证明被诉强制行为由三被告共同实施。4．物品损失清单及惠罗高速公路工作手册，用以证明原告遭受损失的具体构成及其主张的赔偿金额系参照惠罗高速公路工作手册载明的补偿标准计算。被告罗甸县人民政府对原告罗时利所举示证据质证意见：对1号证据三性无异议，不认可其证明目的，该证据正好说明罗甸县政府于2013年11月就城西大道项目发布公告；对2、3号证据三性均不认可，认为该组证据在其他案件也多次提供，不能证明照片中的土地为涉案土地，照片来源不明，且从原告起诉状陈述内容来看，原告当时并不在现场，说明照片及视频内容不客观；对4号证据中的赔偿清单的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该清单系原告单方制作，没有相关部门的盖章确认，且与被告提交的原告签字确认的附作物公示表有明显的出入；认为原告提交的工作手册不是涉案范围内的项目，原告主张按照惠罗高速公路补偿标准计算没有依据。被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对原告罗时利所举示证据质证意见与被告罗甸县人民政府质证意见一致。被告罗甸县人民政府辩称：一、原告罗时利在涉诉行政行为未被确认违法以及未先向赔偿义务机关提出赔偿请求，就单独直接提起行政赔偿之诉，不符合法律规定。从原告起诉状中事实和理由可知，原告明知其承包地及地上种植物系案外人重庆远华公司工作人员破坏实施，从该事实来看，被告并没有强制破坏原告所称的承包地和地上附着物，本案属民事侵权调整范畴。其次，根据《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因此，原告提起国家赔偿的前提是确认行政机关的行为违法，之后应当向赔偿义务机关提出赔偿申请，赔偿义务机关在法定期限内不予作出赔偿决定或者对作出的赔偿决定不服才能提起国家赔偿。本案原告单独提起赔偿之诉，不符合法定程序。二、原告罗时利以个人名义起诉，诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以户为单位，户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人。原告罗时利个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。三、原告主张的赔偿金额缺乏事实依据。原告对自己提出的诉讼主张应当提供合法有效的证据予以支撑。国家赔偿以赔偿受害人的直接损失为原则。退一步来讲，即使人民法院认定涉案行为系被告实施并确认违法，其赔偿标准也应按《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）所确定的补偿标准予以计算。综上，原告罗时利的起诉不符合国家赔偿法之规定，且未对主张的赔偿金额提供证据，请依法驳回原告的起诉。被告罗甸县人民政府在法定期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：1.统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明，用以证明其主体资格适格；2.《省人民政府关于罗甸县使用土地的批复》（黔府用地函〔2006〕第324号）；3.《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）；4.《罗甸县人民政府关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》（罗府发〔2011〕15号）；5.《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕第457号）；6.《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次工业建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕第471号）；7.征地预公告及公示照片；8.《关于罗甸县城西环城大道建设项目立项的批复》（罗发改投资〔2013〕第314号）;9.罗甸县人民政府办公室关于印发罗甸县征地补偿安置补充办法的通知》（罗府发〔2013〕199号）；10.《罗甸县人民政府关于县城规划区内新增实物内容及其补偿标准审定专题会议纪要》（罗府发〔2014〕29号）；2-10号证据用以证明：涉案项目经依法立项、审批，且相关地块已经取得建设用地批复，前期程序合法；罗甸县政府已就涉案项目在征收区域内履行相应程序。11.土地补偿协议书，用以证明原告与罗甸县国土资源局已经签订协议，该协议书也是参照罗府发（2011）15号文件标准予以补偿；12.征地初始登记表，用以证明项目区域内大部分被征收户均认可对其土地的测量和登记，且签订了《土地补偿协议书》，该表上有村委会及征地工作人员签字，也有原告本人签字确认。针对被告罗甸县人民政府所举示证据，原告罗时利质证意见：对1号证据无异议；对2、5、6号证据真实性无异议，对其证明目的及关联性不认可，被告明确涉案土地被城西大道项目使用，但又称涉及土地被省政府批准征收，相互矛盾；对3、4、9、10号证据真实性无异议，对其关联性不予认可；对7号证据真实性及合法性无异议，对其证明目的及关联性不认可，认为该预征收公告是2013年发布的，预征收公告应在得到批复前拟定，显然预征收公告与批复反映的不是同一宗土地；对8号证据的真实性无异议，对其证明目的不予认可，立项批复不能证明其占用土地及清除附着物的行为合法；对11号证据的真实性和合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，认为但不认可记载内容，原告的土地实际面积为0.48亩，但登记为0.41亩；对12号证据的证明目的不予认可，认为被告对其土地强挖在前，原告的签字在后，签字时该表中对有的附作物并没有登记，因原告以为只是对青苗部分进行确认，而没有对其他附作物未登记提出异议。被告龙坪镇政府、罗甸县执法局对被告罗甸县人民政府所举示证据均无异议。被告龙坪镇政府辩称：其不是本案适格的诉讼主体。自2011年罗甸县征地工作组成立开始，该工作组办公室一直在龙坪镇政府办公，但根据罗甸县人民政府作出的罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》第十五条及《征地预公告》第八条：“征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。”规定，负责征地工作的主体不是龙坪镇政府。故，龙坪镇政府不是本案适格的被告。被告龙坪镇政府在法定期限内未向本院提供证据。被告罗甸县执法局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中辩称，其答辩意见与被告罗甸县人民政府的答辩意见一致，另补充，该局没有铲除原告地上附着物，不是适格的被告。上述原、被告所举示的证据，经庭审举证、质证，本院作如下认证：原告罗时利举示的1—9号证据、被告罗甸县人民政府举示的1、3、4、7、8、9、10、11、12号证据，与本案有关联，能够证明本案基本事实，本院予以确认；被告罗甸县人民政府举示的2、5、6号证据，因被告未提供上述批复中涉及地块的用地红线图，同时被告罗甸县政府发布涉案项目征地预公告的时间为2013年11月18日，与上述批复前后时间不一致，不能确定该证据与本案是否具有关联性，本院不予确认。经审理查明：原告罗时利系罗甸县村民，在该村以其母亲张家英承包土地。因实施罗甸县城西环城大道项目建设，被告罗甸县人民政府于2013年11月18日发布《征地预公告》，载明：一、拟征收土地建设项目名称：城西大道；二、用途：综合用地；三、征收单位：罗甸县人民政府；四、地类和面积：该宗地位于龙坪镇新苑村二级路两旁及麒麟大酒店至交苑寨子，征地面积40公顷，具体以征地红线图为准，地类以现场核实为准。五、征地补偿标准：按照《龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现方案的通知》（罗府发〔2006〕29号）、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的标准进行补偿；六、青苗补偿：农作物（当年播种）按统一年产值的1倍补偿，即1290元/亩；七、安置途径：以货币安置、小城镇建设（门面）安置或粮食长期补助为主，社会保障安置为辅；八、其他事项；九、凡在公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽的地上附着物一律不予补偿。原告罗时利户承包的在被告征收测量时登记图斑号为213、243、279、280、281、394、424共计7块田土位于上述项目征收范围内，原告除图斑号为424的土地外，对其他田土均与罗甸县国土资源局签订《土地补偿协议书》，并领取了相关的补偿款，庭审中，原告明确本案针对的即为图斑号424土地。2014年6月12日，被告龙里县政府对城西大道项目（新苑段）开展征收工作时，龙坪镇政府组织人员对对土地进行测量并制作了《城西大道（新苑段）征地初始登记表》，载明图斑号424号土地信息为：户主姓名罗时利，土，0.41亩，地上附着物：竹子1笼，杂树1棵；测量时间为2014年6月12日；原告罗时利在农户签字一栏签字确认。2015年5月6日，被告罗甸县政府组织人员对原告涉案土地及地上附着物进行挖毁。为此，原告就涉案行政行为于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院于2015年6月10日作出（2015）黔南立行初字第14号行政裁定，对其起诉裁定不予立案。原告罗时利不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）黔高立行终字第50号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告罗时利向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2017年11月29日作出（2017）最高法行申4267号行政裁定，指令贵州省高级人民法院再审本案。贵州省高级人民法院于2018年8月21日作出（2018）黔行再3号行政裁定，撤销（2015）黔南立行初字第13号行政裁定和（2015）黔高立行终字第50号行政裁定，指令本院受理本案。本院立案受理后依法将原告要求确认违法及要求赔偿的诉讼请求分别进行立案并依法合并审理。本院另案审理后作出（2018）黔27行初439号行政判决，确认被告罗甸县人民政府于2015年5月6日对原告罗时利位于罗甸县涉案土地实施的强制占用及清除地上附着物的行政行为违法。另查明，黔南州人民政府于2009年12月31日作出黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》，该通知附件《全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价征地补偿标准》自2010年1月1日起正式公布实施，以上征地补偿标准不含青苗和地上附着物补偿费，青苗和地上附着物补偿费具体补偿标准仍按《贵州省土地管理条例》的规定执行。2011年5月25日，罗甸县政府作出罗府发〔2011〕15号《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》，该《通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”第九条规定：“根据《土地管理法》第四十七条、《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地片区综合地价的通知》（黔南府发〔2009〕31号）的规定，罗甸县涉及3个征地统一年产值标准：即龙坪镇为1290元／亩、……，补偿倍数按照下列标准执行：1.耕地：按统一年产值的19倍补偿；……。”第十一条规定：“青苗补偿，按以下标准执行：1.耕地：农作物已投成本的，按按统一年产值的1倍补偿，即1290元／亩，可以收获或已收获的，不予补偿；2.自留地按耕地补偿标准执行。”第十二条规定：“地上附着物补偿标准：各项指标按照《罗甸县城镇建设征地地上附着物补偿标准》（见附表二）执行，土地部分按其原始地类进行补偿。”2013年12月4日，罗甸县人民政府办公室作出罗府办发〔2013〕199号《关于印发罗甸县征地补偿安置补充办法的通知》，对《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》被征地农业人员安置补偿措施进行了补充规定。2014年3月11日，罗甸县人民政府作出罗府专议〔2014〕29号《关于县城规划区内新增实放内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，该纪要第二项议定原则同意《罗甸县县城规划区内新增实物内容及其补偿标准》。本院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格的诉讼主体；二、原告直接提起本案诉讼是否符合起诉条件；三、原告的赔偿请求是否有事实和法律依据。一、关于罗时利是否是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告作为涉案土地的实际使用人，认为被告对其上述土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，罗时利是本案适格的原告。三被告主张罗时利不是本案适格原告的理由不能成立，本院不予采纳。关于本案被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，罗甸县人民政府作出的《征地预公告》载明：征收单位为罗甸县人民政府；征地工作中发生的矛盾纠纷由镇人民政府、村委会（社区）负责调解处理。罗甸县人民政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》附件《罗甸县城镇建设征地补偿安置办法》第五条规定：“征地方案经依法批准后，由县人民政府组织实施。”故对罗时利土地的征收是由罗甸县人民政府组织实施，罗甸县人民政府是征收主体。罗甸县执法局系罗甸县人民政府的职能部门，龙坪镇政府为罗甸县人民政府的下级政府，其按照罗甸县人民政府的工作安排协助实施征收工作，都是为完成罗甸县人民政府对罗时利土地的征收，故罗甸县执法局、龙坪镇政府协助实施征收土地的行为所产生的法律后果，罗甸县人民政府作为征收主体应当对此负责。故罗甸县人民政府是本案适格的被告；罗甸县执法局、龙坪镇政府不是本案适格的被告，应驳回原告对该二被告的起诉。二、原告直接提起本案诉讼是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。本案中，原告在向本院提起确认违法之诉时一并提起赔偿之诉，符合前述法律规定。被告罗甸县政府关于原告的起诉不符合起诉条件的辩称意见，理由不成立，本院不予采纳。三、关于原告的赔偿请求是否有事实及法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权，造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，给原告造成损失的，被告应承担赔偿责任。本案中，被告罗甸县人民政府强制占用原告涉案土地及毁坏地上附着物的行政行为已经本院（2018）黔27行初439号行政判决确认违法，原告罗时利作为涉案土地实际使用者，对行政机关的行政行为造成的损失，有取得赔偿的权利，被告应对给原告造成的损失承担相应的赔偿责任。对于本案如何确定赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准的问题。本案属行政侵权赔偿，可参照《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，……。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定确定本案的赔偿范围，但本案被告在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地承包人。同时，基于填补损害原则，对原告的赔偿范围可考虑为其在土地被依法征收时所获得的相应补偿。故原告的直接损失应包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。关于赔偿范围的确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，关于424号图斑的土地面积，罗时利主张其面积为0.48亩，地上附作物有竹子60棵、杂树1棵、浆砌石堡坎12.8m3、混泥土水池22.5m3，对于原告的上述主张，其未提供其他证据予以证实，而龙坪镇政府提供的城西大道（新苑段）征地初始登记表记载的关于图斑号424号土地的登记内容，不仅有村委会、测量人员、征地人员的签字，还有原告本人的签字确认，本院应予采纳，故确认涉案地块为图斑号424号土地面积为0.41亩，地上附作物为竹子1笼、杂树1棵（14cm—19cm）。若原告确有证据证明涉案土地上还有其他附作物，可依法另行主张权利。对于赔偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿。本案中，被告罗甸县人民政府先后作出的《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县征地补偿安置补充办法的通知》和《关于县城规划区内新增实放内容及其补偿标准审定专题会议纪要》，是被告罗甸县人民政府为进行合法征收，依据黔南州人民政府黔南府函（2009）31号文件而确定的补偿标准。因此，本案应适用上述补偿标准计算赔偿。对于赔偿方式。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案原告诉请对其土地恢复原状，因其土地已被用于相关项目建设，不具有恢复原状的可能，庭审中，原告表示如不能恢复原状，应支付相应赔偿金，故本院以支付赔偿金为主要赔偿方式。关于原告损失计算问题。根据黔南州人民政府《关于都匀等县市征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2009〕31号）和罗甸县政府《关于印发县城镇建设征地补偿安置办法的通知》、《关于印发罗甸县征地补偿安置补充办法的通知》及《关于县城规划区内新增实放内容及其补偿标准审定专题会议纪要》附件《罗甸县县城规划区内征地新增地上附着物补偿标准》规定的补偿标准，本院确定为：1.土地补偿费、安置补助费：0.41亩×24510元／亩＝10049.1元；2.青苗补偿费:0.41亩×1290元／亩＝528.9元；3地上附着物补偿费：竹子1笼×120元／笼＝120元；杂树（胸径14—19ｃｍ）1棵×10元／棵＝10元。前述赔偿项目合计10708元。综上所述，原告各项损失共计10708元，被告罗甸县人民政府应对其违法行为承担相应的赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下：一、驳回原告罗时利对被告罗甸县龙坪镇人民政府、罗甸县综合行政执法局的起诉。二、被告罗甸县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告罗时利涉案土地及地上附着物赔偿金共计人民币10708元；三、驳回原告罗时利的其他诉讼请求。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审 判 长  刘玉冰审 判 员  夏 永人民陪审员  楼裕华二〇一八年十二月二十日书 记 员  肖年歆