海南省第二中级人民法院   行政赔偿判决书   （2018）琼97行赔初18号   1   海南省第二中级人民法院   行政赔偿判决书   （2018）琼97行赔初18号   原告：八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组，地址海南省东方市八所镇小岭村。   负责人：张某，该小组组长。   委托诉讼代理人：王某，北京盈科（海口）律师事务所律师。   被告东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路。   法定代表人：邓某，该市市长。   委托诉讼代理人：符某，东方市国土资源局工作人员。   委托诉讼代理人：曾某，海南遂良律师事务所律师。   原告八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组（以下简称31村民小组）诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）行政赔偿纠纷一案，于2018年9月6日向本院提起行政诉讼，本院于同年9月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告31村民小组负责人张某及其委托诉讼代理人王某、被告东方市政府的委托诉讼代理人符某、曾某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告31村民小组诉称，被告于2010年对原告所有的位于东方市八所镇桃光坡原老飞机场（现为解放东路北侧教育系统保障性住房小区用地的西北角）的13亩土地实施了征收，但在没有给原告任何补偿和安置的情况下，于2018年上半年将原告在该地上的附着物全部实施了拆除，被告的该征地行为严重违法，损害了原告的利益，故请求依法判令被告赔偿原告因其违法征地造成原告的各项经济损失共计6205643元。事实和理由有：一、被告的该征地行为严重违法。位于东方市八所镇桃光坡（原老飞机场）约13亩土地（以下简称为争议地）一直属于原告所有。原告从上世纪70年代开始就一直在该争议地上耕种并缴交公粮至1995年。1985年4月3日，东方市八所镇小岭村（原东方县罗带乡小岭管区）进行土地登记时将该地确权分配给原告的九户社员使用，并颁发了《农村土地使用证》，该证登记的土地面积是13亩。对于该事实，有原告提交的证据9“小岭村证明”证实：“上世纪70年代我村将该地分配给第31生产队（现31村民小组）九户社员耕作，该地地址为老飞机场，土地面积约13亩。土地权利人为第31生产队，并由该队村民张引贵、张红文等九户人自此开始在该地上耕作。”且东方市八所镇小岭村民委员会（以下简称小岭村委会）及小岭村群众对该事实均无异议。1996年后因该地缺水而拋荒。原告从2006年起陆续在争议地上加建围墙、种植桉树及花梨树1000多株，并建设工作用房数间。2011年，东方市政府征用土地建教育系统保障性住房小区，项目用地位于桃光坡（原老飞机场），土地面积共计138.59亩，涉及海南省国营岛西林场（以下简称国营岛西林场）、东方市八所镇皇宁村民委员会（以下简称皇宁村委会）、东方市八所镇八所村民委员会（以下简称八所村委会）及原告的土地，但被告未尽谨慎核查义务，在开展项目用地的土地权属调查工作时，仅通知国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会到场指界，遗漏了原告，在原告不知情的情况下完成了土地征收及补偿工作。2013年，东方市国土资源局（以下简称东方市国土局）给东方市教育局颁发东方国用（2013）第048号《国有土地使用证》（以下简称048号土地证），使用权面积77100平方米，该地块涵盖原告13亩土地在内。2018年上半年，东方市综合行政执法局将原告所建的围墙和树实施了拆除（拆除财产数量、面积详见东方市公证材料）。之后原告经多方了解，才知道争议地早在几年前就被征收并划拨给东方市教育局使用。原告不服，于2018年6月13日向被告提出信访事项，但未得到合理解释及满意答复。原告认为，征地应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《海南省土地征收补偿安置管理办法》等规定依法、依规进行，包括公告、土地行政主管部门组织勘测、调查土地权属、清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经土地行政主管部门与被征地集体、农民和其他地上附着物产权人共同确认、登记等程序，但被告均未履行上述程序。由此可见，被告的征地行为认定土地权属事实不清，违反法定程序，致使原告未能依法及时主张权利，导致原告丧失权利救济的机会，侵犯了原告的合法权益，据此，原告已向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被告的该征地行为违法，该院已受理该案。   二、因被告违法征收造成原告财产损失，依法被告应予赔偿。（一）关于土地补偿费赔偿问题。如前所述，被告的征地行为严重违法，由此引发的赔偿，为有效维护受害人的合法权益，对受害人的赔偿应高于因依法征收所应得到的补偿，即应至少不低于赔偿时同区域地段或相近地段的土地市场价值。《侵权责任法》第十九条规定：“侵害他人财产的，财产损失应按照损失发生时的市场价格或其他方式计算。”本案中，因土地征收时间与实际赔偿（给受害人）的时间相隔过长，市场行情发生了很大变化，且被征收地已纳入东方市城市规划区，如果还以2011年土地征收时的征收价格予以赔偿，该赔偿标准显然无法弥补受害人的损失，对原告显失公平。故原告主张应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），按本判决时同区域地段或就近地段类似土地的市场价格，即按原告提交的证据12东府函〔2018〕78号《东方市人民政府关于东方市文化广场项目用地征收标准的批复》，以东方市文化广场项目的补偿价格的一半进行赔偿，相较按当时依法征收的补偿标准更具合理性，也更能有效维护受害人的合法权益。即土地面积13亩合计8666.71平方米，参照东方市文化广场项目征地补偿标准716元/平方米的一半即358元/平方米计算，该项合计3102682元。（二）关于青苗和土地附着物的赔偿问题。因行政机关违反法定程序，不依法公证或者依法制作物品清单，给受害人履行举证责任困难，法院应在受害人就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出认定。本案中，原告在涉案土地上种植的花梨树以及建设的生产生活设施（围墙、简易铁皮房和砖瓦房）因被告的违法强拆行为灭失，在双方对此均难以提供确切证据予以证明的情况下，作为受害人的原告合情合理的赔偿请求应当得到支持。即1、青苗赔偿费共340000元，其中直径12公分花梨树200株，按每株500元，计100000元；花梨树苗8000株，按每株30元，计240000元。2、地上附着物赔偿费共2179320元，其中简易铁皮房共5栋3320平方米，即1000平方米2栋，480平方米2栋，360平方米1栋，按每平米600元，合计1992000元；红砖瓦房共1栋200平米，按每平米600元，合计120000元；围墙长374米，高1.2米，总面积448.8平方米，按每平米150元，合计67320元。（三）关于利息损失的问题。本案中，因被告违法征收，客观上造成原告对征收补偿款或者损害赔偿金的孳息损失，因此，原告主张按照中国人民银行同期同档存款基准利率支付利息，合情合理。即以上三项赔偿费用合计5622002元，以此为基数，自2012年1月1日至2018年12月31日，在此期间因被告未及时支付损害赔偿款给原告造成的利息损失573641元，具体计算方法如下：1、2012年1月1日至2012年6月8日，以5622002元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率即2.2%计算；2、2012年6月9日至2012年7月6日，以5622002元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率即0.4%计算；3、2012年7月7日至2014年11月22日，以5622002元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率即3.75%计算；4、2014年11月23日至2015年3月1日，以5622002元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率即2.35%计算；5、2015年3月2日至2015年5月11日，以5622002元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率即0.35%计算；6、2015年5月12日至2018年12月31日，以5622002元为基数，按照中国人民银行同期同类存款基准利率即3.5%计算。以上各个时段利息损失总和为573641元。   以上土地赔偿款3102682元、青苗赔偿款340000元、地上附着物（房屋）赔偿款2179320元、利息损失573641元，共计赔偿数额为人民币6205643元。综上，请求依法判令被告赔偿原告因其违法征地造成原告的各项经济损失共计6205643元。   原告向本院提交了以下证据：1.东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》，证明征地程序违法，被告只给有关单位发文，没有面向社会发文公告；2.048号土地证，证明被告把原告的集体土地确权给东方市教育局使用，构成侵权；3.东国土资信字〔2018〕46号《信访事顷答复意见书》，证明2018年上半年东方市行政综合执法局拆除原告的房屋及树的时候才知道原告的土地被征收之事，并多次向东方市国土局信访请求给予补偿，均未果，故原告起诉未超过起诉期限；4.《政府信息公开申请书》；5.《关于出具“政府信息公开答复函”的请示》；6.《东方市国土资源局关于小岭村第三十一村民小组申请公开征地信息有关情况的答复》，证据4-6均证明原告于2018年上半年才知道土地被征收，原告的起诉没有超过法定起诉期限；7.《小岭村三十一队生产队宗地图》，证明东方市国土局依原告申诉信访的请求安排下属单位对原告主张的13亩争议地作了定界图，该13亩土地在涉案征收的土地范围内；8.《农村土地使用证》（1985年4月3日），证明1985年原小岭村管区（现为小岭村委会）分配给原告九户社员的土地登记是13亩；9.小岭村委会证明，证明原告在桃广坡（原老飞机场）有原告土地，东方市政府在征地时没有给小岭村发过公告，原告对涉案征收的土地享有权利，具有原告主体资格；10.《关于我村第31生产队老飞机场土地登记的情况说明》，证明原告是涉案土地的权利人；11.《八所镇小岭村1978年各队田片表》，证明原告有土地在本案涉案地（原老飞机场）内，该证据是小岭村委会档案里复印出来的；12.东府函〔2018〕78号《东方市人民政府关于东方市文化广场项目用地征收标准的批复》，证明应按该标准给原告进行补偿；13.U盘一个，证明2018年4月东方市综合执法局拆除原告的房屋及树木时的状态，也能反应出原告所盖房屋和种植的状态。   被告东方市政府答辩称，一、原告不是本案适格主体，无权主张涉案土地的相关权利。依据原告提交的现有证据材料，无法证明涉案土地在未被征收之前为小岭村所有，小岭村村民委员会也从未主张过该地的相关权属，且依据其他被征收人对地块相邻人界限指认来看，并无小岭村村集体土地在内，即涉案土地并无小岭村村集体土地。再者，原告提供的“土地登记证书”，没有任何单位的签章，不知其“土地登记证书”的真实出处，不能作为其享有土地权属的凭证。原告认为涉案土地为其所有，没有事实根据，涉案土地的征地行为与原告没有任何利害关系，依法应驳回原告的起诉。二、原告的起诉已经超过法定期限，依法应当予以驳回。征地行为发生在2010年，且2013年被告对所征收的土地进行平整清零，原告此时就知道权利被侵害，但其至今才提起诉讼，已超过法定期限。三、被告的征地行为事实清楚、程序合法。2010年4月，被告发布了《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》（东府〔2010〕24号）以及《东方市人民政府关于保障性住房建设用地迁坟的通告》（东府函〔2010〕25号），就征收三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地作为东方市教育系统保障性住房用地进行了对外公告，告知土地权属人前往国土部门登记、进行附着物清算。公告发布后，土地相关权利人国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均至东方市国土局处办理登记。2011年，海南省国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会陪同东方市国土局工作人员前往被征收土地处开展勘测定界工作。经勘测，被征收土地上只有桉树，无其他附着物，对此，岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均无异议，由此可见，原告所称在诉争土地四周加建围墙并在里面种植花梨树等树木的陈述并不真实。勘测登记工作完成后，被告即与岛西林场、皇宁村委会、八所村委会分别签订了征地协议书，并将征地补偿款分别拨付，完成了征地行为。由此可见，被告的征地行为事实清楚、程序合法。四、原告有非法占地行为。2013年，征收工作完成后，被告将9.239公顷土地中的77100平方米土地划拨给东方市教育局建设教育小区，并为东方市教育局颁发了048号土地证，而剩余的地块将作为公共道路及绿化用地使用。东方市教育局建设教育小区后，发现原告部分村民在048号证项下尚未使用的土地上私建建筑物、构筑物，东方市教育局多次告知私建村民停止建设行为，恢复土地原状，但无果。东方市教育局向东方市城镇综合执法局举报并要求处理，但依然没有止住村民抢建的风头。五、依据原告自行委托制作的四至图套图可得知，原告主张的13亩土地并非全部在涉案土地内，部分土地是在现有的园林路公路上，而园林路的征地是另一个征地行为，原告现主张13亩土地征地行为与本案涉案土地具有关联性属于事实认定不清。六、原告主张赔偿经济损共计6205643   元无事实和法律依据。（一）关于土地赔偿款。教育小区在征收土地之时，土地使用性质为林地，地上除零星桉树，无其他附作物，因此，土地补偿标准为62284元/亩合法有据。而东方市文化广场征收时，土地征收参照的是建设用地，两个项目征收的土地性质不同类，原告请求按东方市文化广场征收的标准予以计算，没有法律依据。且教育小区的征地补偿款已发放完毕，被告无职权再次进行发放。（二）关于青苗赔偿款。土地在征收时，经被告与皇宁村、八所村及岛西林场等单位现场确认，土地上除了零星桉树，并无花梨树，原告所述的花梨树，应是在土地被征收后私自抢栽的，该行为应予以遏制，且其请求赔偿花梨树款项没有法律依据。（三）关于地上附着物赔偿款。该地被征收时为林地，依法不可搭建建筑物或构筑物。原告违法改变土地使用性质而建的房屋，不是其合法所得利益，不应受到法律保护，其请求对该建筑予以赔偿，没有法律依据。（四）关于利息计算。如有利息，可按照中国人民银行同期存款利率予以计算，不认可以5622002元作为基数计算。且被告已将征收补偿款发放完毕，不存在预期发放导致产生利息的问题。综上所述，被告对涉案土地的征收行为事实充分、程序合法，请求依法驳回原告的起诉。   被告向本院提交了以下证据：1.东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》；2.东府〔2010〕25号《东方市人民政府关于保障性住房建设用地迁坟的通告》，证据1-2均证明东方市政府决定征收三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地作为东方市教育系统保障性住房用地，并对此进行了公告，被征收土地为林地及水田并非集体建设用地，不可能存在村民建房的情形；3.《征（拨）土地协议书》2份及《教育系统用地征租用地登记表》3份；4.《收回国有土地补偿协议书》，证据3-4均证明（1）东方市国土局已就涉案土地与相应的权利人签订征地协议；（2）2011年，经东方市国土局工作人员现场勘测，涉案土地上只有桉树，并无其他附着物，对此，涉案土地原权利人岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均无异议；5.教育系统用地征地补偿款、预算单位授权支付申请书、财政授权支付凭证等拨款凭证，证明东方市国土局已将涉案土地征地补偿款全部拨付给涉案土地的原权利人，征收行为已结束；6.048号土地证，证明2013年7月8日，东方市政府就涉案土地中的77100平方米土地向东方市教育局颁发了国有土地使用证；7.《东方市教育局关于提请拆除侵占我市教育小区用地建设违章建筑的函》（2015年3月30日）；8.《东方市教育局关于提请拆除侵占我市教育小区用地建设违章建筑的函》（2016年3月1日）；9.《东方市教育局关于提请拆除侵占我市教育小区用地建设违章建筑及移除强种树木的函》；10.照片，证据7-10均证明东方市教育局发现有人私自侵占教育小区用地后，立即向东方市城市综合执法局举报并要求处理，并对现场进行初步拍照取证，在作出该函时，东方市教育局多次向土地侵占人说明该地的使用权人为东方市教育局，但侵占人没有主张权利。   原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了质证。（一）原告对被告所举证据的质证意见：对证据1-2的合法性及证明内容均有异议，认为这仅是预征地的通告，而不是正式的通告，且该通告发文范围是固定的，小岭村委会和原告都没有被列入征地通告中，而该通告也未向社会公告，原告不知道征地事实；对证据3-4真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议，认为被征收的土地有原告的土地在内，但征地协议书没有与原告所签，与本案事实严重不符，且未进行土地权属调查就把土地确认给皇宁村等三家单位，登记表与事实不符；对证据5拨款凭证真实性无异议，但认为与本案无关；对证据6的真实性无异议，合法性有异议，被告的颁证行为违法，把原告的土地确权给了他人，定界图涵盖了原告的土地；对证据7-10合法性、真实性、关联性有均有异议，被告欲证明原告在征地以后才种树和加盖围墙、简易住房，但原告在2006年已经建了围墙和简易住房，现涉案地上也有留下的花梨树为证。被告提交的相片是在拆除后所拍，只能反映该地在2015年左右的现状，至于2011年征地时土地的现状则无法证实。（二）被告对原告所举证据的质证意见：对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，但对证明的内容有异议，预征地通告征收单位是没有皇宁村，后面皇宁村在看到公告后自行申请登记，通告是对外广泛性的公告；对证据3-6真实性无异议，但对证明内容有异议，无法证明原告是在2018年才知晓征地行为，只能证明其的违法建筑是在2018年被拆除；对证据7真实性无异议，但对证明内容有异议，东方市测绘服务中心是可以根据社会上的个人或单位自行申请接受测绘服务，并不完全依靠国土局，该图的绘制是原告自行向该中心申请并到现场进行指界定制的，该绘图行为不是国土局指派，与国土局无关；对证据8真实性、合法性、关联性有异议，无原件核实且无任何单位盖章，无法证明其真实性；对证据9-10真实性、合法性、关联性有异议，该证据均是A4纸打印，无单位的特制函头，该证据没有制文人签名和法人签名，只有一个盖章，被告无法得知该证明是否属于小岭村委会的真实意思表示，证明程序与法律不符合，不能作为证据；对证据11真实性、合法性、关联性有异议，该图不能证明与涉案土地有关联性；对证据12真实性无异议，关联性有异议，该土地的使用性质是建设用地，而涉案土地被征收时土地性质是林地，土地性质不一样，征收补偿标准也不一样，原告以此主张补偿标准没有事实和法律依据；对证据13是原告自行制作，通过该视频可得知，地上只有大量的铁皮棚，树木只是零星树木，如所涉土地上有花梨树不排除是成年树木移种。   本院对上述证据认证意见如下：（一）关于被告所举证据，本院认为，对证据1、2的真实性、关联性予以确认，能够证明2010年被告征收位于八所镇解放东路北侧、三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地作为东方市教育系统保障性住房用地之事实，但不能证明该通告当时进行了公告。对证据3-10的真实性、关联性予以确认，能够证明涉案征收土地在2011年东方市国土环境资源局与国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会分别签订征地拆迁补偿协议，拨付补偿资金，并向用地单位东方市教育局颁发048号土地证的事实，但不能证明被告征地行为认定土地权属事实清楚、程序合法。对证据11-14真实性、合法性、关联性予以确认，但对证明的内容不予采纳。（二）关于原告所举证据，本院认为，对证据1-6、8-13的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明争议地在征收前属于原告集体用地并由原告村民种植使用至今，且该地在涉案被征收土地范围内。原告涉案争议地已被征收，但未得到任何补偿安置，现原告请求参照判决赔偿时同区域地段或就近地段类似土地的市场价格，即参照东府函〔2018〕78号《东方市人民政府关于东方市文化广场项目用地征收标准的批复》，以东方市文化广场项目用地征收的农村集体建设用地评估价716元/平方米的一半价格予以赔偿，符合法律规定，且该补偿标准也具有合理性，更能有效维护受害人的合法权益，本院予以采纳。对证据7真实性、合法性、关联性予以确认，但由于该界线图没有其他土地相邻人共同指界确认，原告主张的13亩争议地是否全部在涉案被征收的土地范围内，因原告未能举证证明，且被告不予认可该界线图，故本院对该证据证明的内容不予采纳。   为查清案件事实，本院依职权调取以下证据：1、《八所镇小岭村1978年各队田片表》；2、《八所镇小岭村戈枕灌溉区农户水田水费表》。此外，本院组织原告、被告、小岭村委会以及与涉案征收土地相关的被征收人国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会到涉案争议地现场指界，并由被告职能部门东方市国土局的土地测绘专业人员对争议地进行勘测定界并制作《八所镇小岭村第31村民小组位于东方市八所镇解放东路北侧争议地宗地图》（以下简称《争议地宗地图》）一份，同时调查询问了小岭村委会、国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会等单位的相关人员，各制作《调查笔录》一份。（一）被告对上述证据质证称：对证据1、2真实性、合法性、关联性均有异议，认为该2份证据均不能证明涉案被征收的土地有原告的土地在内。对《调查笔录》和《争议地宗地图》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为这些证据均不能证明涉案被征收的土地有原告的土地在内。（二）原告对上述证据质证称：对证据1、2及《调查笔录》、《争议地宗地图》的真实性、合法性、关联性均无异议，但对《争议地宗地图》确定的面积持有异议，认为争议地应该是13亩，而非9.33亩。本院认为，证据1-2与原告提交的证据相互印证，能够证明涉案争议地在征收前属于原告集体用地且由原告村民种植使用至今，本院予以确认。2份《调查笔录》中各证人陈述的内容，与原告出具的证据证明内容一致，均证明了涉案争议地在征收前属于原告村集体用地，且由原告村民耕种管理使用，2006年后改种花梨树等经济林至今的事实。《争议地宗地图》是由涉案被征收人及原告、被告共同参与指界确认，并由有资质的土地测绘人员进行测绘并制作完成的争议地界线图。据该图显示原告主张的13亩争议地只有9.33亩在涉案被征收并划拨给东方市教育局建保障性住房的用地范围内。对此，被告在庭审中主张争议地有一部分在现有的园林东路范围内，属于另一个征地行为的抗辩理由正好与该界线图相吻合，故本院予以确认本案争议地实际面积是9.33亩。   经本院现场勘查，现有一些原告种植的成年花梨树及被拆除后的部分围墙砖头、硬化水泥地板等。   经审理查明：2010年4月22日，被告向国营岛西林场、东方市八所镇人民政府、八所村委会、东方市八所镇居龙村民委员会等有关单位发出东府〔2010〕24号《东方市人民政府关于我市保障性住房项目用地的预征地通告》，告知被告将预征收位于八所镇解放东路北侧、三环路东侧、海榆西线西侧的9.239公顷（138.585亩）土地（该地当地老百姓及原告统称为“老飞机场”或“桃光坡”）作为东方市教育系统保障性住房用地。本案争议地位于该用地西北角，面积约9.33亩，但该预征地通告未涉及东方市小岭村委会及原告。被告未举证证明该预征地通告在相关的乡（镇）、村、组进行了公告。2011年3月至7月间，东方市国土局分别与本案所涉被征收单位签定《教育系统用地征租用地登记表》，其中国营岛西林场登记的林地面积是82.59亩、皇宁村委会登记的林地面积是46亩、八所村委会登记的林地面积是10亩，三家单位共计138.59亩；该三份表登记的作物均为桉树，数量均为机测，树龄均为大树，但该表中仅有被征地皇宁村委会和八所村委会签名盖章，没有被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人的签名确认。以此同时，东方市国土局与国营岛西林场签订《收回国有土地补偿协议书》，收回该林场境内土地82.59亩，其中“收地补偿费情况表”显示：征收的林地82.59亩以每亩62284元（包括土地补偿费和安置费）进行补偿，共计5144035.56元，桉树以每亩5845元进行补偿，共计482738.55元；与皇宁村委会签订《征（拨）土地补偿协议书》，征用皇宁村境内土地46亩，其中“土地补偿安置补助费表”显示：征收林地46亩以每亩62284元（包括土地补偿费和安置费）进行补偿，共计2865064元，桉树以每亩5845元进行补偿，共计268870元；与八所村委会签订《征（拨）土地补偿协议书》，征用八所村境内土地10亩，其中“土地补偿安置补助费表”显示：征收林地10亩以每亩62284元（包括土地补偿费和安置费）进行补偿，共计622840元，桉树以每亩5845元进行补偿，共计58450元。上述被征收的三家单位的土地权属证明文件及被征收土地位置四至均未登记备案。上述补偿协议书签订后，东方市国土局分别将上述补偿款全额支付给了上述三家单位。2013年征收工作结束。2013年7月8日，被告给东方市教育局颁发048号土地证。   另查明，本案所涉被征收的土地有一部分为集体土地。2010年征收土地时，八所镇皇宁村、八所镇八所村以及原告村集体土地东方市政府均未确权颁发土地权属证书。被告在履行征收土地程序上，未举证证明其制定了征收土地方案和征收土地补偿安置方案并按有关规定报请批准、履行“两公告”、土地权属调查、登记等法定程序。   再查明，本案争议地在上世纪70年代由原告耕作管理使用。1985年，小岭村委会（原东方县罗带乡小岭管区）将该地分配给原告使用，且由原告村民一直耕作至90年代，后因该地缺水而改种经济林。2006年，原告在争议地四周加建围墙并在里面种植花梨树等经济林，并建有2间简易砖瓦房居住以管理该地及花梨树。2010年，东方市政府征用涉案土地建东方市教育系统保障性住房小区，该用地包含涉案争议地在内，但被告未通知小岭村委会及原告参与指界。2012-2013年间，原告又陆续在争议地上搭建简易铁皮房5栋。2018年4月，东方市综合行政执法局将原告所建的上述建筑物及树木实施了拆除。此时原告才知争议地被征收并划拨给东方市教育局使用。原告不服，于2018年6月13日向被告及东方市国土局提出信访事项，请求对争议地进行确权并赔偿经济损失及发放征地款。东方市国土局于2018年8月3日作出东国土资信字（2018）46号《信访事项答复意见书》，主要内容有：经查，你反映的地块位于教育系统保障性住房（教育小区）征地范围内。该项目于2011年实施征收，项目用地共计138.59亩。鉴于该项目并未征收小岭村委会的土地，我局无需向小岭村委会拨付征地补偿款。根据《信访条例》相关规定，对你的信访事项不予支持。原告不服，遂提起本案行政赔偿诉讼，并同时提起确认被告上述征地行为违法之诉讼。该案经本院审理后作出（2018）琼97行初252号行政判决，确认被告上述征地行为违法。   庭审中，针对本案赔偿争议问题，本院组织各方进行调解，但各方对赔偿项目、赔偿标准及赔偿数额未能达成一致意见。   本院认为，本案的争议焦点主要有：一是原告是否为本案适格原告；二是原告起诉是否超过法定起诉期限;三是原告诉请被告赔偿其经济损失是否具有事实及法律依据。   （一）关于原告是否为本案适格原告的问题。据本案查明事实，被告在征用涉案土地前对包括原告在内的八所镇皇宁村、八所镇八所村集体土地均未确权颁发土地权属证书，而原告自上世纪70年代开始使用管理争议地，且在上世纪80年代小岭村委会也将争议地分配给原告使用至今。鉴于此，原告是争议地使用权人和实际使用权人，即可视为准合法权益人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服，可以自己的名义提起诉讼”。故原告土地权益受到侵害可以其名义提起本案诉讼，其是本案适格原告。   （二）关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案是原告提起确认被告征地行为违法诉讼的同时一并提出本诉，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。本案中，被告在庭审答辩中主张原告的起诉已超过法定起诉期限，但由于其并未针对该主张提交充分的证据证明原告知道或者应当知道被诉征地行为及内容或其向东方市教育局颁发048号土地证及内容的时间，故对被告的该主张，本院不予支持。   （三）关于原告诉请赔偿是否有事实及法律依据的问题。第一，对于涉案征地行为是否违法的问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。针对征收土地的权限和程序，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条及第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《海南经济特区土地管理条例》第二十六条均作了明确规定，市、县人民政府征收土地应当按照法定程序和要求来进行。根据本院（2018）琼97行初252号行政判决以及本案查明的事实，涉案争议地在上世纪70年代由原告耕作管理使用，且在上世纪80年代小岭村委会也将争议地分配给原告使用至今。对于争议地在涉案被征收土地范围内的事实，被征收人国营岛西林场、皇宁村委会、八所村委会均予以认可，且2018年4月东方市综合行政执法局对原告在涉案征收土地上的建筑物及树木实施拆除也证明了这一事实。但由于被告在征收土地时未依法履行在被征收土地所在地的乡（镇）、村、组予以“两公告”、土地权属调查、听取意见等法定程序，被告登记备案的《教育系统用地征租用地登记表》中对被征收的土地、附着物及青苗等均没有被征地农村集体经济组织、农民或其他权利人签名确认。显然，被告征地补偿安置行为缺乏调查依据，被征收土地权属来源不清，征地行为缺乏事实依据，且违反法定程序。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定作出（2018）琼97行初252号行政判决，确认被告上述征地行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第四条第（三）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案因被告违法征地行为，造成原告土地被征收而未能得到合法合理及时的补偿，导致其土地权利丧失，原告据此提起本案行政赔偿诉讼，于法有据，本院予以支持。   第二，本案原告是通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题。行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。在征收集体土地或国有土地上房屋过程中，征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题，应适用《国家赔偿法》及《征收与补偿条例》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。同时，人民法院在确定赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对行政机关违法征收，侵犯权利人权益的，应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任，而不能让权利人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“征收集体所有土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿”。第二款规定，“征收集体所有土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持”。无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，应当按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。本案中，原告为涉案被征收土地权利人，其合法权益受法律保护，国家因公共利益需要征收原告土地，应当给予公平补偿。但原告至今未得到任何形式补偿的情形下，东方市综合行政执法局强行拆除原告涉案争议地上的青苗等附着物，违反了“先给予补偿，后实施搬迁”的法律规定，应当依法予以赔偿。根据上述法律、法规规定，对原告土地权益损失的赔偿，应当按照有利于保障原告权益得到充分赔偿的原则，即应不低于作出赔偿时同区域地段或相近地段的土地市场价值。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，原告在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，也应参照补偿方案依法予以赔偿。因此，本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形。本案中，被告征收原告集体所有土地时未就被征收土地进行任何补偿安置，现涉案被征收的土地所处的区域已纳入东方市城市规划区内，如果仍以2011年土地征收时的征收补偿价格予以补偿，对原告显失公平。原告请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，并按判决赔偿时同区域地段或就近地段类似土地的市场价格予以补偿和赔偿，符合上述法律规定，也更能有效维护受害人的合法权益，本院予以支持。   第三，关于赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十七条第一款规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费、拆迁补偿费和被征地农民社会保障费等。本案中，根据原告的诉讼请求，其主张的补偿及赔偿款项包括以下四个部分：一是土地赔偿款；二是青苗赔偿款；三是地上附着物房屋、围墙赔偿款；四是利息损失。   1、土地补偿款的赔偿标准问题。《国家赔偿法》第四条第（三）项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告违法征收，侵犯原告财产权，给原告造成了损害，依法应予补偿和赔偿。如前所述，原告集体所有土地被征收后未得到任何补偿安置，现涉案被征收的土地所处的区域已纳入东方市城市规划区内，原告主张参照东府函〔2018〕78号《东方市人民政府关于东方市文化广场项目用地征收标准的批复》，以东方市文化广场项目用地征收的农村集体建设用地评估价716元/平方米的予以赔偿，因该文化广场项目用地与涉案争议地属于同区域地段，且该征收标准已经被告批准实行，以该补偿标准为赔偿依据具有合理性。为体现对违法征收的惩诫，并有效维护原告合法权益，对原告该项赔偿不应低于赔偿时该地段或者就近地段类似房地产的市场价值，因此，原告的土地补偿款应参照该补偿标准予以赔偿。现原告主张以该用地评估价716元/平方米的一半价格即358元/平方米予以赔偿，是原告对其权益的处分，本院予以照准。鉴于原告主张的13亩争议地只有9.33亩在涉案被征收并划拨给东方市教育局建保障性住房的用地范围内，对于其余3.67亩土地，不属于本案审查处理范围，原告可通过其它途另行主张权利救济。即土地面积9.33亩合计6220平方米，以358元/平方米进行计算，即6220平方米×358元/平方米=2226760元，该项土地赔偿款合计2226760元。原告该项诉讼请求中超出875922元（3102682-2226760=875922元）的补偿及赔偿数额，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。   2、关于青苗的赔偿数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，原告主张自2006年开始陆续在争议地上种植花梨树共200多株，并培育花梨树苗8000株。2018年4月，东方市综合行政执法局将原告的该树及苗木全部实施拆除，现只余下现场的几十株，但其未能提供证据证明具体株数。从原告提交的证据U盘（录像视频）显示，2018年4月，东方市综合行政执法局对争议地实施拆除的现状大部分为房屋，只有少许的花梨树及苗木，与本院现场勘查情况大致吻合，而被告又未能举证证明争议地上没有花梨树及苗木。由于2011年征收时对青苗的清点工作仅是以机测计算，没有现场清点，对青苗的种类不能全面客观反映，也没有现场照片印证，故对被告辩称当时涉案征收地上只有桉树的理由，本院不予采纳。因此，因行政机关违反正当程序，实施强制拆除时不依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。根据原告向法院提供的相关证据、U盘，并结合现场情况，可以判断涉案争议地上有花梨树及苗木等青苗。在原告已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据该条法律规定，被告应对原告的直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。因原告未能提交有效证据证明其具体损失，故本院可以根据上述法律规定，结合生产生活常识，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额。结合案件审理情况，根据现场仍留有的直径12公分花梨树及树苗，并根据市场行情，酌情确定直径12公分花梨树共100株，按每株500元计算，共计50000元，花梨树苗共1000株，按每株50元计算，共计50000元，以上二项赔偿费合计100000元。原告该项诉讼请求中超出240000元（340000-100000=240000元）的补偿及赔偿数额，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。   3、地上附着物房屋、围墙赔偿金额确定方式问题。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。经查明，上述建筑均为简易临时建筑物和构建物，原告选择了货币补偿方式，但原告提供的证据均不能证明其主张的直接损失为2179320元。本案中，被告未能举证证明上述建筑物在被拆除前已被认定为违法建筑物，且该建筑物已全部被拆除，其损失已经无法经过相关鉴定机构进行评估，不能通过法定鉴定程序获得科学合理的原告损失数额的定案依据。在此情况下，为了避免原告请求的补偿及赔偿问题久拖不决，减轻当事人的诉累，根据公平补偿及合理合法赔偿的原则，结合原告向法院提供的相关证据、U盘及被告的现场照片，并根据市场行情，酌情确定赔偿数额。由于原告未能举证明涉案建筑均办理了临时建设许可证，故原告可能存在未经许可建设的情形，原告对该部分损失应承担相应的责任。即简易铁皮房共5栋共3320平方米，红砖瓦房共1栋200平方米，围墙总面积448平方米，三项面积共3968平方米，以200元/平方米的价格进行计算（即3968平方米×200元/平方米=793600元），以上三项赔偿费合计793600元。本院酌情以该项补偿总额50%的标准，即793600元×50%=396800元，认定被告应向原告补偿及赔偿款项的总额为396800元。原告该项诉讼请求中超出1782520元（2179320-396800=1782520元）的补偿及赔偿数额，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。   4、关于利息损失的问题。本案中，由于争议地自2011年被征收后一直由原告持续实际使用至2018年4月被拆除，原告的损失较小，且本判决以2018年征收补偿标准给予原告土地补偿款，故不存在利息损失问题。原告以被告违法征收，客观上造成原告对征收补偿款或者损害赔偿金的孳息损失为由主张利息损失，其理由不能成立，本院不予支持。   以上土地赔偿款2226760元、青苗赔偿款100000元及房屋和围墙赔偿款396800元，三项合计2723560元。综上，本院认定被告应向原告补偿及赔偿款项的总额为人民币2723560元。原告诉讼请求中超出2898442元的补偿及赔偿数额，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。   综上，被告因违法征收行为致使原告财产损失，依法应责令被告给予原告赔偿。原告诉请理由成立，本院予以支持。原告诉请被告赔偿6205643元及利息，对其合法合情合理部分本院予以支持，对超出本院依法酌定数额以外的部分本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：   责令被告东方市人民政府自本判决送达之日起30日内一次性向原告八所镇小岭村民委员会第三十一村民小组支付征收土地补偿及赔偿款人民币2723560元。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 周文娟   审判员 郝良存   审判员 许杏花      二○一八年十二月二十五日   （法官助理 林朝霞   书记员 赵瑛瑛      附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》