四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川04行初30号 原告阙清洪，男，1965年7月13日出生，汉族，住四川省米易县。 被告米易县人民政府，住所地四川省米易县攀莲镇同和路。 法定代表人：许军峰，该县县长。 委托诉讼代理人熊涛，男，米易县人民政府法制办主任。 委托诉讼代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。执业证号：15104199310310419。 第三人米易县国土资源局，住所地四川省米易县攀莲镇同和路**米易县政务服务中心**。统一社会信用代码：11510321008336502W。 法定代表人：李红刚，该局局长。 委托诉讼代理人王**毅，男，米易县国土资源局建设用地股股长。 委托诉讼代理人邓赵伦，四川安宁律师事务所律师。执业证号：15104200810310209。 第三人米易县攀莲镇人民政府，，住所地四川省米易县攀莲镇茶园巷** 法定代表人王丽，该镇镇长。 委托诉讼代理人沙春，四川安宁律师事务所律师。执业证号：15104201010344302。 第三人米易县攀莲镇水塘村六组，住所，住所地四川省米易县攀莲镇水塘村div> 负责人：赵平春，该组组长。 原告阙清洪因要求确认被告米易县人民政府（以下简称米易县政府）于2018年6月作出的土地征收行为违法，于2018年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月27日立案受理后，并于2018年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月16日公开开庭审理了本案。原告阙清洪，被告米易县政府的委托诉讼代理人熊涛、邓朝银，第三人米易县国土资源局（以下简称米易县国土局）的委托诉讼代理人王**毅、邓赵伦，米易县攀莲镇人民政府（以下简称攀莲镇政府）的委托诉讼代理人沙春、米易县攀莲镇水塘村六组（以下简称水塘村六组）的负责人赵平春到庭参加诉讼。第三人攀莲镇政府镇长王丽作为行政机关责任人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告阙清洪诉称，请求：1.确认被告征收原告土地行为违法，撤销被告作出的对米易县攀莲镇水塘村六组的土地征收行为；2.判决被告赔偿非法强行征地所造成的原告的损失（具体以申请法院对外问题鉴定结论为准）；3.本案诉讼费由被告承担。原告于2018年11月15日向本院提交书面申请，申请撤回第二项诉讼请求，变更诉讼请求为：1.确认被告的征地行为违法；2.要求撤销被告非法征地行为，恢复原告的土地；3.案件诉讼费由被告承担。事实和理由：2018年6月，被告在攀莲镇水塘村六组征收集体土地49.06亩，其中大棚生产土地47.08亩，普通生产土地1.98亩，土地承包到户时承包给28户农户，是各农户的基本生活依靠。这些土地在2002年列为米易县基本农田保护区，被告在该片区土地改造竣工后立碑明示该区域土地不得改变用途。现在被告将该片土地保护的基本农田强行征收用作建设用地，并强制使用挖掘机挖毁大棚及即将成熟的农作物。其中，原告阙清洪户被征收土地1.31亩。由于没有合法的征地审批文件和合理的补偿标准，原告未签字认可，不同意签订征收补偿协议。原告为此向米易县人民政府政府信访局进行信访，但未及时得到答复和处理。原告认为被告的征收行为存在违法征收问题，具体表现在以下几个方面：一、违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，未经依法审判，非法强制征收土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，被告征收上述立碑保护的基本农田转为建设用地，面积多达49.06亩，未依法经国务院批准，属于非法强制征收行为。二、被告此次强制征收基本农田的依据是《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》及《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施条例》其适用的是无效文件。首先《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》是针对2010年征收米易县攀莲镇水塘村二、三组59.2193公顷基本农田、园地、其他农用地所作的批复，并不包括攀莲镇水塘村六组的任何土地，而且该批复时间效力仅为两年，自批准之日起两年内未实施征地的自动失效。被告在水塘村六组强制征收土地是2018年6月，《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》从时间上是失效的文件，从批复适用的范围上不具有约束攀莲镇水塘村六组基本农田的征收问题，该批复对于超出攀莲镇水塘村二、三组报批征收的区域外的土地及其他村社的土地没有任何实用性。其次，《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施条例》是2010年8月3日被告印发，针对的征收水塘村二、三组农用地，征收面积是59.2193公顷。被告在水塘村六组征收集体土地（立碑保护的基本农田）49.06亩没有经过合法审批程序，没有取得合法征收土地的批准文件，属于违法征收。三、被告未向征地对象公告国务院批准征收立项保护的基本农田的批准文件，一般农田的征收也没有四川省人民政府的批准文件，征收水塘村六组集体土地（原告的基本农田）无任何依据。四、被告对于非法强制征收攀莲镇立项保护的基本农田，没有公布合法有效补偿标准。五、被告强拆征收土地后，对被征收土地的对象实行的安置方式，严重脱离实际，降低了安置对象的生活水平，违背国家征地安置的基本规定和基本原则。六、被告在没有最终与其强制征收土地的农户达成并签订补偿协议的情况下，于2018年7月19日起开始强拆强挖，损毁土地上农作物、农业生产大棚等设施设备，造成各农户损失，违背未经合法征收、未经达成协议不得强拆的原则。综上所述，被告征收攀莲镇水塘村六组立项保护的基本农田转作建设用地，未依法经过国务院审批，未取得合法征地许可，其强征土地的行为程序违法，使用针对过去征收其他村社土地的废旧补偿标准既不合法也不切合实际，严重损害了被征土地农户的利益。被告于2018年6月在攀莲镇水塘村六组征收基本农田49.06亩（包括原告的基本农田）的征收行为违法，非法强拆强挖给原告造成了重大损失，请求人民法院判决撤销其非法征地行为。 原告阙清洪向本院提交了以下证据：1.《农村土地承包经营权证》；2.米易县人民政府关于印发《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》的通知（米府〔2010〕30号）；《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》（川府土〔2011〕22号）；米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置领导小组关于印发《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》补充规定的通知（米城南建设补偿安置领导小组〔2012〕1号）；《攀枝花市人民政府关于同意米易县征地青苗及地上附着物补偿标准实施细则的批复》（攀府函〔2013〕100号）；攀枝花市人民政府办公室关于公布执行统一年产值标准的通知》（攀办函〔2014〕208号）。3.彩打照片10张；4.光盘一张，有录音和录像。 被告米易县政府辩称，一、原告关于被征收土地为基本农田四川省人民政府无权批准的理由不成立。根据水塘村二组、三组签字确认的《建设拟征（占）用土地权属情况汇总表》及《对拟征土地现状调查结果的确认意见》记载，被征收土地面积总计59.2193公顷，其中农用地46.4834公顷、农村建设用地10.2636公顷、未利用地2.4723公顷，农用地中基本农田以外的耕地31.6565公顷，没有基本农田。根据我国《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收非基本农田、基本农田以外的耕地不超过35公顷、其他土地不超过70公顷的由省、自治区、直辖市人民政府批准，四川省人民政府对该批被征收的集体土地完全有批准的权限。二、征地批复并未失效。米易县政府在2011年2月取得四川省人民政府的征地批复后，2011年4月发布了征地和补偿安置的公告，2011年10月发布了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则补充规定二》，2012年11月发布了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则的补充规定》，2013年2月攀莲镇政府与水塘村二组的部分农户签订了《拆迁补偿安置协议》，2013年3月米易县国土局与水塘村二组和村委会签订了《米易县城南新区建设征用土地补偿协议》；由于米易县政府在取得四川省人民政府的征地批复后两年内实施了征地工作，根据该征地批复第六条规定，该征地批复不存在失效的情况。三、征地行为不能撤销。米易县政府实施的征地行为已经取得了四川省人民政府批复同意，被征收的土地已由集体所有成为国家所有，土地性质也由农用地转为米易县城市建设用地，土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费已全额支付，被征收集体土地的应安置人口已经在逐步安置之中，建设用地已经通过划拨、拍卖方式批准给国有土地使用权人使用，因此征地行为已经生效并付诸实施，撤销事实上已不可能。四、补偿安置完全合法、合理、公平。（一）土地补偿费及安置补助费均按最高倍数和最高标准支付。（二）附着物和青苗补偿费严格按批准的标准支付。攀莲镇政府在对原告附着物和青苗进行补偿时，完全按攀枝花市人民政府2013年7月批准2018年5月具体补偿时尚未修改的附着物和青苗补偿标准及实物核实的数量向原告支付补偿费。（三）对人员的安置完全公平合理。综上所述，米易县政府实施的征地行为事实上已不可能撤销，且对原告征地的所有补偿、安置也完全合法、公平、合理，原告的全部诉讼请求应当依法驳回。 被告米易县政府提交了以下证据：第一组：1.拟征地告知、听证告知、送达回证；2.征地情况调查表、调查汇总表、调查结果确认书。第二组：1.国土局等部门制定的《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》及米易县政府常务会通过的会议纪要；2.国土局等部门制定的《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》及米易县政府常务会通过的会议纪要；3.米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置关于成立补偿安置工作组的通知；4.国土局等部门制定的《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》补充规定（二）及米易县政府常务会通过的会议纪要；5.国土局等部门制定的《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》补充规定及米易县政府常务会通过的会议纪要。第三组：1.建设用地项目呈报材料“一书三方案”；2.用地范围红线图；3.四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复。第四组：1.土地征收公告、征地补偿安置方案公告；2.两公告的现场照片。第五组：1.攀枝花市国土资源局、四川省国土资源厅关于2010年1月1日起执行的征地统一年产值标准的文件，攀枝花市人民政府关于2015年5月1日起执行的统一年产值标准的文件；2.2009年执行的青苗和土地附着物补偿标准的文件，2013年7月后执行的青苗和土地上附着物补偿标准的文件。第六组：1.征用土地补偿协议、拆迁补偿安置协议；2.对水塘村六组村民召开征地补偿工作会议的记录及现场照片；3.攀莲镇政府对阙清洪户核实青苗和地上附作物的登记表；4.青苗和地上附着物数量公示表；5.青苗和地上附着物补偿表；第七组：1.入户作业停止耕种思想工作表；2.清除地面附着物通知书。第八组：1.米易县第二小学通过划拨方式取得被征收土地内部分国有土地使用权的文件；2.米易恒邦领晟置业有限公司通过出让方式取得被征收土地使用权的文件；3.米易龙信房地产开发有限公司通过出让方式取得被征收土地内部分国有土地使用权的文件。 第三人米易县国土局述称，一、米易县国土局的征地工作程序合法。1.告知征地情况。2010年6月15日，米易县国土局将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等依法告知被征地农村集体经济组织和农户。2.确认征地调查结果。2009年12月至2010年6月期间，米易县国土局依法对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果取得米易县攀莲镇水塘村二组、三组和原告的确认。3.组织征地听证。2010年6月15日，米易县国土局告知米易县攀莲镇水塘村二、三组村民及村民代表，对拟征收土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利以及听证的期限。米易县攀莲镇水塘村二、三组自愿放弃听证，农户未向米易县国土局申请听证。4.逐级报批。2010年6月20日，米易县国土局编制了《建设用途项目呈报材料“一书三方案”》（即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案），逐级上报米易县人民政府、攀枝花市国土资源局、攀枝花市人民政府、四川省人民政府批准。2011年2月22日，四川省人民政府以川府土〔2011〕22号批复批准了米易县2010年第一批城市建设用地，同意将米易县攀莲镇水塘村二、三组46.4834公顷农用地转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体建设用地10.2326公顷，未利用地2.4723公顷，合计59.2193公顷土地征收为国家所有，作为米易县2010年第一批城市建设用地。5.会同有关部门拟定征地补偿、安置方案并予以公告。2010年5月至2010年8月，米易县国土局会同有关部门制定了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》、《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》，并于2011年4月25日在米易县广播电视台和米易县攀莲镇水塘村二、三组公告。米易县国土局的以上征地工作程序符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省实施办法》、《征收土地公告办法》等法律、法规和规范性文件的规定。二、征地行为应不予撤销。1.撤销会给国家利益、祉会公共利益造成重大损害。米易县2010年第一批城市建设用地，经四川省人民政府批准后，大部分已征收完毕，土地所有权已经由集体所有变为国家所有，部分土地已按具体建设项目分别供地，其中B1-O1号地块已建成米易县第二小学校，C1-O1号地块已出让给米易恒邦领晟置业有限公司并办理了不动产权证，其余还有大量土地已建成城市交通等基础设施和安置房，如若撤销征地行为，必然给国家利益、社会公共利益造成重大损害。2.征地行为对阙清洪的权利不产生实际影响。米易县2010年第一批城市建设用地，已依法取得四川省人民政府批准，征地行为总体上是合法的，根据《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》、《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》，实际已经取得和以后必然能够取得的土地补偿费、安置、地上附着物和青苗补偿费，远远高于法律规定的最高标准30倍的数倍，征地行为对原告依法获得补偿的权利没有产生实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，人民法院应不予撤销征地行为。 第三人米易县国土局在庭前证据交换当日提交了以下证据：1.米易县政府关于米易县基本农田保护专项规划成果备案的请示；2.攀枝花市米易县基本农田保护专项规划修编成果验收组名单；3.攀枝花市米易县基本农田保护专项规划修编成果验收意见；4.基本农田保护专项规划修编成果专家评审验收表；5.米易县攀莲镇基本农田保护规划图（2006-2020年）。 第三人攀莲镇政府述称，一、根据米易县政府的安排，攀莲镇政府配合米易县国土局负责组织实施了以下与案涉土地征收相关的具体工作。1.土地丈量及地面附着物核实。2010年3月12日，米易县国土局同攀莲镇政府对水塘村六组阙清洪户土地进行土地丈量及实物核实工作。2.召开征地工作动员会，宣传征地政策。2017年11月6日，攀莲镇政府组织水塘村三组、六组涉及征地群众在水塘村村委会会议室召开征地群众工作会，会上王元书记就征地补偿标准、安置方案、如何申报办理失地养老保险等政策做了详细的讲解。3.土地面积及地面附着物核实、公示。2018年4月2日，攀莲镇对水塘村六组阙清洪户的拟征地1.31亩进行了土地面积及地面附着物再次核实工作，其中钢架大棚1.31亩，钢架大棚青苗1.31亩。2018年4月12日至4月18日在水塘村老村委会公示栏上进行了第一次公示，2018年5月7日至5月11日进行了第二次公示，2018年5月21日至5月25日进行了第三次公示。二、因阙清洪的拟被征收土地未使用，还处于征收程序开展过程中，目前土地及地面附着物补偿款未拨付到户。 第三人水塘村六组述称，没有意见，同意攀莲镇政府的答辩意见。 第三人攀莲镇政府、水塘村六组均没有提交证据。 经庭前证据交换，被告米易县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1的真实性不持异议，但证明目的有异议。因为原告的证明目的是证明土地是基本农田，而登记表上是否是基本农田，登记的不是基本农田，应该是耕地。如果是基本农田的话，在登记栏上会进行标注。土地属于原告承包经营的。承包土地的确权颁证是由米易县农牧局在负责，农牧局委托的中介机构进行的现场调查确认，就把2010年征收的尚未使用的土地也登记在上面了。证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但是对原告的证明目的有异议。其中《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》针对的是整个城南新区，包括水塘村六组。《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》三性无异议，该批复是针对米易县通过攀枝花市政府向省政府请示，该请示还附有勘察定界图，定界图就包括了水塘村六组59亩多的土地。剩下的关于补偿标准的文件三性均无异议。证据3对照片其中四张土地征收前钢架、大棚、土地种植的情况没有异议；对有很多人员的照片，真实性无异议，但不能证明是强制征地；对三张照有碑的照片，不能达到原告的证明目的，只能证明是农业综合项目开发区，不能证明是基本农田的意思表示。证据4对录音和录像的真实性无法确定，且录音和录像都不符合有效证明的条件，并且录音录像所要证明的事实均是涉及到本案的第三人攀莲镇政府和米易县国土局，而非米易县政府的行为。即便原告据此认为攀莲镇政府或米易县国土局的行为该承担赔偿责任的话，也应该是另案主张。 第三人米易县国土局对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1不能达到原告的证明目的，基本农田不是由农村土地承包经营权证来界定的。证据2的三性无异议，证明目的有异议，征地的批复范围是以勘测定界成果为依据，原告被征土地在勘测定界成果范围内。证据3不能证明原告的土地是基本农田，原告提供的公告碑是2002年，米易县基本农田保护区是在2008年进行了修编，并报给省国土资源厅组织专家验收，原告的土地不在该验收成果范围内。证据4光盘内容不能达到原告的证明目的，不是说田就是基本农田，基本农田国家是有专门的数据库。 第三人攀莲镇政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1的质证意见与米易县国土局的质证意见一致。证据2的质证意见与米易县政府和米易县国土局的质证意见一致。证据3不能达到原告的证明目的，其余意见与米易县国土局一致。证据4录音是原告找米易县国土局及信访过程中提出主张，仅带有单方意见，不能证明原告的举证目的。对录像也不能证明原告的举证目的，理由如下：1.根据录像视频文件显示，其录制时间为2018年7月，事实上案涉土地已经于2017年11月进行了征收和补偿。表明原告是在案涉土地已被征收补偿后，违法占用进行种植。2.原告单方录制的视频仅代表其单方主张的观点，不能证明属于强拆。3.视频内容中视频录制人多次说明所拍摄的土地是耕地，这跟原告主张的被征收土地属于基本农田不符合。基本农田的界定是由四川省国土资源厅建立的数据库予以认定。视频中有部分土地没有种植，说明是因为政府不准种，证明土地被征收补偿后已经告知了原告土地不能再耕种，同时也证明了原告也知道不得再耕种。 第三人水塘村六组对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1《农村土地承包经营权证》是米易县农牧局颁发的。证据2的质证意见以米易县政府的意见为准。证据3同意攀莲镇政府的质证意见。证据4视频中的土地属于原告的，其他没有意见。 原告对被告米易县政府提交的证据发表如下质证意见：第一组证据真实性、合法性无异议，但与本案无关。该组证据是针对2010年征用攀莲镇水塘村二、三组集体土地的告知书，并非是2018年对水塘村六组及原告基本农田征收的告知书，故与本案无关。第二组证据真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议。该组证据均为被告在2010年制定且没有四川省人民政府或是国务院批准征用非基本农田或基本农田的审批依据，缺乏合法性，与本案征收基本农田不具备关联性。第三组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。该组证据是针对2010年攀莲镇水塘村二、三组征收非基本农田59.2193公顷的相关文件及批复，与被告2018年征收原告基本保护农田是截然不同的两回事，与本案不具有关联性。第四组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。该组证据只能证明被告在2011年公告在2010年征收了攀莲镇水塘村二、三组的集体土地59.2193公顷，与本案不具有关联性。第五组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。该组证据只能证明被告在2009年至2013年期间征地适用标准。对于2018年合法征收基本保护农田的标准如何适用，无相关批准文件，该组证据与本案同样不具有关联性。第六组证据从98页-113页均是针对水塘村二组2010年的征地补偿，与本案无关。第118页的“说明”中将“征收攀莲镇水塘村二、三组的土地59.2193公顷”作为第一批城市建设用地，说明为“征收攀莲镇水塘村的集体土地59.2193公顷”，并解释为“川府土〔2011〕22号批复涉及攀莲镇水塘村六组集体所有的耕地67.92亩，此次征收及使用的土地50.67亩”。该说明超越川府土〔2011〕22号批复文件内容的上述内容，不具有真实性、合法性、关联性。其余部分无异议，但恰好说明各原告不接受非法征地。第七组证据第160页“水塘村六组入户动员停止耕作农作物思想工作登记表”中原告的签名全部都是被他人伪造、模仿签上去的，不是原告的签字，该证据无效。原告要求法院查明真相并追究作虚假证据的法律责任。“限期清除土地地面附作物的通知”不是通知各原告，与本案无关。第八组证据所反映的土地全部是第一期征收的攀莲镇水塘村二、三组59.2193公顷中的一部分，文件和土地使用权的取得都产生在非法征收水塘村六组原告的土地之前，与本案没有任何关联性。补充一点：被告的行为属于非法征用。水塘村六组的土地现在还未使用。 第三人米易县国土局、米易县攀莲镇政府、水塘村六组对被告米易县政府出示的所有证据三性无异议，认可其证明目的。 原告对第三人米易县国土局提交的证据发表如下质证意见：原告的土地是在规划图中标出的位置，原告的土地在2002年就被标为基本农田保护区范围内了。至今为止，保护碑也还立在那里的。对米易县国土局出示的所有证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关。 被告米易县政府，第三人攀莲镇政府、水塘村六组对第三人米易县国土局出示的所有证据三性及证明目的予以认可。 本院对各方当事人提供的证据作如下认证：对原告提交的证据1.《农村土地承包经营权证》能够证明被征收土地由原告承包经营，予以采信；证据2.予以采信；证据3.被征收土地照片，能够证实土地被征收前的状况，予以采信；证据4.录音和录像光盘，录音内容的真实性、合法性无法确认，不予采信，录像能够证实原告承包的土地被挖的情况，以及土地上种植了水稻，予以采信。被告提交的第一组证据不能证实被告向攀莲镇水塘村六组履行了告知、听证义务；第二组证据不能证实被告在取得用地批复后两年内对攀莲镇水塘村六组的土地实施了征地工作；第三组证据《四川省政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》中未包括水塘村六组及原告的土地；第四组证据只能证明被告征收攀莲镇水塘村二组、三组集体土地进行了公告，并不能证实对攀莲镇六组土地征收进行了公告；第五组证据和第六组证据，证实对征地补偿的标准和补偿费支付情况，予以采信；第七组证据《入户动员停止耕作农作物思想工作登记表》中签名不是原告所签，不予采信；第八组证据证实被征收的原告土地已经出让给米易龙信房地产开发有限公司，予以采信。对第三人米易县国土局提供的证据予以采信。 经审理查明，2010年5月18日，米易县政府作出《关于印发的通知》（米府〔2010〕30号），决定开展米易县城南新区开发建设的征地拆迁安置工作。为做好城南新区开发建设的征地拆迁安置工作，加快推进城南新区建设，将《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置办法》印发，要求各乡（镇）人民政府、米易县属各部门、各企事业单位遵照执行。2010年6月20日，米易县国土局制作建设用地项目呈报材料“一书三方案”中载明：申请用地单位为米易县人民政府，建设用地项目名称为：米易县2010年第一批城市建设用地，申请用地总面积59.2193公顷，其中农用地46.4834公顷，建设用地10.2636公顷，未利用地2.4723公顷。拟开发区、块名称或编号为：攀莲镇水塘村二组（用地面积18.5779）、攀莲镇水塘村三组（用地面积40.6414），合计59.2193。经米易县人民政府同意上报至攀枝花市国土资源局以及攀枝花市人民政府，攀枝花市国土资源局、攀枝花市人民政府均同意并上报至四川省人民政府。四川省人民政府于2011年2月22日作出《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》（川府土〔2011〕22号），该批复第二条载明：“同意将米易县水塘村2、3社（二、三组）46.4834公顷农用地转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地10.2636公顷，利用地2.4723公顷，合计59.2193公顷土地征收为国家所有，作为米易县2010年第一批城市建设用地”。第六条载明：“本批文自批准之日起满两年未实施征地的自动失效”。在取得四川省人民政府的征地批复后，米易县政府2011年4月发布《米易县人民政府土地征收公告》、米易县国土局发布《米易县国土资源局关于征地补偿安置方案的公告》，公告中均明确征收土地位置主要位于攀莲镇水塘村二、三组，明确共计征收59.2193公顷集体土地为国家所有，其中：征收集体农用地46.4834公顷（含非基本农田耕地31.6565公顷、园地2.9221公顷、其他农用地11.9048公顷）；集体建设用地10.2636公顷；集体未利用地2.4723公顷。 2010年6月15日，米易县国土局对拟征地进行了现状及土地权属调查，制作了《征收土地情况调查表》、《征收土地情况调查汇总表》、《对拟征土地现状调查结果的确认意见》、调查表中均只载明拟征收的攀莲镇水塘村二组、三组的土地面积、人口情况。当天，米易县国土局向攀莲镇水塘村二组、三组村民发出《征地告知书》及《听证告知书》，并于2010年6月25日作出《建设拟征（占）用土地权属情况汇总表》。米易县攀莲镇水塘村二组、三组社长分别在《对拟征土地现状调查结果的确认意见》、《建设拟征（占）用土地权属情况汇总表》签字确认。2010年8月3日，米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置领导小组作出《关于成立城南新区建设征收集体土地补偿安置工作组的通知》及《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则》。2011年4月11日，米易县政府发布《土地征收公告》，对征收土地位置明确主要位于攀莲镇水塘村二、三组，共计征收59.2193公顷集体土地为国家所有。2011年4月25日，米易县国土局布发《米易县国土资源局关于征地补偿安置方案的公告》，明确本次征收土地的范围主要为攀莲镇水塘村二、三组共计征收59.2193公顷集体土地为国家所有。2011年10月发布了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则补充规定二》，2012年11月发布了《米易县城南新区建设征收集体土地补偿安置实施细则的补充规定》，2013年2月，攀莲镇政府与水塘村二组的部分农户签订了《拆迁补偿安置协议》，2013年3月米易县国土局与水塘村二组和村委会签订了《米易县城南新区建设征用土地补偿协议》。2017年11月6日，水塘村村委会召开水塘三、六组征地动员会，2018年5月4日开始，米易县征地工作组采取入户通知、电话通知等形式开展了动员停止耕作农作物思想工作，对水塘村六组集体土地进行征收。2017年11月14日、2018年4月11日、2018年5月7日三次对被征收的水塘村六组集体土地进行了公示，其中包括了原告阙清洪承包经营的土地。2017年11月攀莲镇政府启动对水塘村六组被征收土地的补偿安置工作，并按照2014年12月四川省人民政府批准2018年5月还在执行的攀莲镇耕地统一年产值标准2700元/亩的25倍即67500元/亩的标准支付土地补偿费和安置补助费，共计向水塘村村委会支付水塘村六组被征收耕地50.67亩的土地补偿费和安置补助费324.729万元。水塘村村委会收到攀莲镇政府支付的土地补偿费和安置补助费后，于同期根据征地时实物核实的各户承包土地面积，将土地补偿费和安置补助费支付到各农户。因阙清洪户的拟征收土地未使用，还处于征收程序开展过程中，目前土地及地面附着物补偿款未拨付到户。 本院认为，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，原告具有提起本案诉讼的主体资格。关于被告米易县政府对原告阙清洪家庭承包水塘村六组土地的拟征收行政行为是否合法的问题。2011年2月22日，四川省人民政府作出的《四川省人民政府关于米易县2010年第一批城市建设用地的批复》中只批准征收米易县攀莲镇水塘村二、三组59.2193公顷农田、园地、其他农用地，该批复中未对水塘村六组的土地征收作出批复。被告认可在拟征地核实调查工作中存在失误，将水塘村六组包括原告承包经营的土地在内的部分土地误划入水塘村二、三组土地中，导致上报省政府审批征收土地中遗漏了水塘村六组，使四川省政府作出的批复中未包括水塘村六组。即使所征收的六组土地在红线图范围内，批复载明的征收范围上不包括水塘村六组的土地，被告也不能对水塘村六组土地进行征收。未经批准，被告征收属于水塘村六组原告承包经营土地的行为属违法。四川省人民政府批复于2011年2月作出，该批复载明自批准之日起两年内未实施征地的自动失效，被告征收水塘村六组土地是2017年11月。被告征收水塘村六组的集体土地没有经过合法审批程序，没有取得合法征收土地的批准文件，属于违法征收。故被告对原告承包经营的水塘村六组土地的征收行为应属违法。 关于被告米易县政府对案涉土地的征收行为是否应予撤销，原告土地是否能够恢复的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”被告米易县政府认为该征地行为不能撤销，其认为实施的征地行为已经取得了四川省人民政府批复同意，被征收的土地已由集体所有成为国家所有，土地性质也由农用地转为米易县城市建设用地，虽然阙清洪户土地暂未使用，但该地与水塘村二、三组土地一并已经出让给米易龙信房地产开发有限公司的国有土地范围内。因原告承包经营的水塘村六组土地现已经由米易县政府出让给第三方，撤销征地行为会给米易县政府公共利益造成重大损害，故原告要求恢复土地，撤销征地行为的诉讼请求不予支持。 综上，对被告征收原告承包经营的攀莲镇水塘村六组土地的行政行为应确认违法，但不予撤销。本院依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施》第二十条、第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，判决如下： 一、确认被告米易县人民政府对米易县攀莲镇水塘村六组原告承包经营的土地征收行政行为违法； 二、驳回原告阙清洪的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由米易县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  徐馗斌 审 判 员  黄 群 人民陪审员  刘福英 二〇一八年十二月二十四日 法官助理刘滔滔 书 记 员  饶 永