浙江省金华市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）浙07行赔终10号 上诉人（原审原告）金华市龙华种养殖有限公司，住所地浙江省金华市婺城区白龙桥镇大圩村。 法定代表人王淑娟，执行董事兼经理。 委托诉讼代理人邵兆华，公司主管。 委托诉讼代理人唐昌跃，北京盈科（金华）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）金华市婺城区白龙桥镇人民政府，住所地浙江省金华市婺城区白龙桥镇长安街1号。 法定代表人洪一政，镇长。 出庭行政负责人胡敏，副镇长。 委托诉讼代理人蒋洪联，浙江婺星律师事务所律师。 上诉人金华市龙华种养殖有限公司（以下简称龙华公司）、金华市婺城区白龙桥镇人民政府（以下简称白龙桥镇政府）因行政强制行政赔偿一案，不服金华市婺城区人民法院（2017）浙0702行赔初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、阅卷等方式进行了审理。上诉人金华市龙华种养殖有限公司的委托代理人邵兆华、唐昌跃，被上诉人金华市婺城区白龙桥镇人民政府的出庭行政负责人胡某及委托代理人蒋洪联到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：王淑娟系金华市婺城区白龙桥镇大圩村村民。原告龙某公司于2010年4月7日由王淑娟投资设立，经营项目为农作物种植，水产养殖。同年7月3日，原告龙华公司（乙方）与金华市婺城区白龙桥镇大圩村民委员会（甲方）签订土地承包合同，约定：甲方将该村第1队和第4队所有的位于金华市溪公岸溪滩地的荒地承包给乙方作为农作物种植、畜牧业、水产养殖、现代农业开发用；荒地四至为：东至白沙溪，南至新昌桥，西至西山渎，北至十二局水泵房；荒地共102.585亩（其中河道外面积87.178亩，河道内面积15.407亩），若因南面交接线引起承包的荒地面积不足102.585亩，不足部分按600元/亩每年退还承包款。合同约定承包期50年，自2010年3月1日始至2060年2月28日止。2010年1月，原告就上述地块用于开设综合养殖场，申请临时用地，申请用地面积105亩荒地，其中耕地49.20亩，用地期限从2010年1月30日至2060年1月31日，期恢复耕种，耕地不得建临时建筑。对其上述申请内容，出租方白龙桥大圩村委会同意围垦农业开发养殖，被告白龙桥镇政府、金华市规划局婺城分局、金华市婺城区农业局均书面同意，金华市国土资源局婺城区分局同意建办种养殖业用55.803亩，砂石不得外运、出售，其中建设占4245平方米，请上级审批；金华市国土资源局书面签署“同意种养殖业设施用地使用55.803亩，未利用土地附属设施4245平方米，到期后按村集体要求恢复”的意见，但未加盖该局印章。根据2010年金华市婺城区白龙桥镇土地利用总体规划局部图，原告涉案地块属荒草地，原告临时用地项目总面积：37202平方米，合计55.803亩，其中占用未利用地面积：37202平方米，合计55.803亩。随后，原告于2010年11月取得金华市婺新城乡规划设计所临时用地布局图，金华市国土资源局白龙桥国土资源管理中心所在该图中加盖印章。该图显示，项目用地总面积57393平方米；鱼苗培养棚用地面积2304平方米；菜牛圈用地面积1872平方米；羊圈用地面积2688平方米；消毒房用地面积150平方米；管理用房面积528平方米；污水处理设施用地1076平方米；道路交通9000平方米，水域面积28542平方米。此后，原告未按照上述规划图纸进行建设，在原牛羊圈用地项目上建造平房若干间。自2013年起，原告将上述平房用于生猪养殖。2014年7月25日，被告金华市婺城区白龙桥镇人民政府与金华市国土资源局婺城分局、金华市城市管理行政执法局婺城分局共同向原告经营管理人邵兆华作出责令限期拆除通知，要求原告单位于2014年7月31日前自行拆除违法建筑物。同年8月4日，被告白龙桥镇政府组织人员强制拆除了原告种养殖场内东侧平房若干间，建筑面积约2200余平方（原告称2400平方）。2016年7月28日，原告就被告2014年强制拆除行为诉至本院，本院作出[2016]浙0702行初87号行政判决，认定被告对不属于乡村规划区范围的建筑物，未经法律、法规授权，也无相应职能部门委托，擅自认定原告的涉案建筑属于违法建设，并予以拆除，属于超越职权，确认被告2014年8月4日强制拆除原告种养殖基地中所建平房的行为违法。该判决经金华市中级人民法院维持，现已生效。2017年8月18日，原告向被告白龙桥镇政府邮寄行政赔偿申请，要求赔偿无法经营经济损失5219101.65元；房屋基建、苗木、机械设备损失10786766元；土地流转经营租金损失、青苗补偿损失3053399元，合计19059267.05元。另查明：2014年6月3日，原告种养殖基地因水环境治理需要，与被告签订白龙桥镇畜禽养殖场关停拆除补偿协议，原告同意在2014年6月8日前将养殖场距白沙溪100米以内的畜禽全部清理，并承诺今后不再养殖。养殖场地是否拆除待项目审批情况核实后再确定；被告按原告清理生猪种类及数量支付补偿款152800元。随即，原告自行将养殖场位于白沙溪100米范围内养殖平房内的生猪处置完毕，该场所内未再进行畜禽养殖。原告也未对养殖场的转型转产进行后续投资。目前，涉案地块性质已经规划调整为设施农用地。根据婺城区畜禽养殖禁养区、限养区划分规定，白沙溪两侧100米范围内列为禁养区，500米以内的区域为限养区范围，原告养殖场并未列入婺城区生态畜牧业发展专项规划。 原审法院认为，本案所涉建筑物所属土地系农村集体土地，原土地性质为荒草地，且不属乡村规划区范围。被告在未经法律、法规授权，也无相应职能部门的委托的情况下，擅自认定原告的涉案建筑属违法建设，并予以组织拆除的行为已经生效判决确认违法。对于被告是否应就本案违法拆除行为承担赔偿责任的问题，原告向案外人承租位于金华市溪公岸溪滩地的荒地，作为农作物种植、畜牧业、水产养殖、现代农业开发用，随即原告就该地块的使用向土地、农业管理部门逐级申报审批，其虽以临时用地为名提起审批，其实质系作为设施农用地使用。从原告现有证据显示，其项目虽未经国土部门最终盖章确认，但被告白龙桥镇政府、规划、国土及农业行政部门审批意见中均认可原告将上述地块中部分作为种养殖业设施用地使用，到期后按村集体要求恢复。在此情况下，原告在其所承租地块上搭建养殖设施，是对相应行政审批程序的基本信赖而为之，即使该审批缺乏市国土资源局最终盖章确认，相应后果亦不能完全归由原告承担。被告将原告所搭建的相关养殖房舍简单地认定为违章建筑，缺乏依据。原告提交设施农用地审批，并取得临时用地布局，但其在实际建设中，将原规划为牛羊圈的范围硬化地面用于生猪养殖，擅自变更原审批事项，其行为本应由相关部门予以查处并整改，故对于地面硬化部分，不属于原告合理损失。但对于原告所建的养殖房舍，被告在未查明原告变更后养殖项目是否能重新获得审批，也未查明其所搭建的设施是否属于可进行整改消除影响的情形，在未明确原告建筑物是否属于必然拆除情况下，即强制拆除原告种养殖场内建筑，对原告造成损失的扩大部分，应由被告承担相应的赔偿责任。对于赔偿的方式和范围，被告可就2014年8月4日强制拆除原告养殖用房对原告造成的损失与原告平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致的，被告可按照本判决确定的方式，及时作出行政赔偿决定。因原告被拆除养殖场所地理位置处于水环境治理范围内，被告应对实际拆除的建筑，根据原审批事实及原告实际建造情况，综合考量后给予赔偿。原告无证据证明因被告拆除行为造成屋内物品的损失，对其相应赔偿请求，不予支持。对于被告在2014年8月强制拆除的养殖平房造成原告损失之外，原告所提出基于被告实施强制关停行为所导致的损失，并非基于强制拆除行为产生，不属于本案审查范围。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第九条、第十五条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等规定，判决：一、被告白龙桥镇政府应于本判决生效之日起九十日内按本判决对原告龙某公司2014年8月4日被强制拆除的养殖基地内平房的损失依法予以行政赔偿。二、驳回原告龙某公司的其他诉讼请求。 上诉人龙某公司上诉称：一、原审法院判决认定事实错误。1．原审法院已经查明涉案土地的性质属于设施农用地，却对于畜禽养殖场中依法建造的与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施(地面硬化与已被拆除养殖房舍内的物品损失)的赔偿请求不予支持错误。根据国家提出支持畜牧业发展，发挥畜牧业在农业、农村经济和增加农民收入中的作用。县级以上人民政府应当采取措施，加强畜牧业基础设施建设，鼓励和扶持规模化养殖，推进畜牧产业化经营。首先，龙某公司依法在设施农用地上的养殖场内建造的与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施，直接用于或者服务于农业生产，不需要建造审批。白龙桥镇政府拆除行政行为违法已被确认，龙某公司的投入如地面硬化，是生产场所和配套的生产设施必要组成部分，现已被违法破坏，无法使用，造成的损失属于直接损失，应当予以依法赔偿。原审法院认为不属于龙某公司的合理损失，事实认定错误。其次，原审法院认定龙某公司无证据证明白龙桥镇政府拆除行为造成已拆除房屋内物品的损失认定错误。龙某公司提交的金华市金建资产评估有限公司评估报告书，有法定资质、有法定资格，且对白龙桥镇政府违法拆除的建筑的面积、单价、评估清单、现场照片能清楚呈现，结合房屋内的视频资料足以证明违法拆除的损失是确定的(评估价值)。退一步讲，因白龙桥镇政府的违法拆除，拆除时未进行全方位拍照和制作清单，由于白龙桥镇政府的原因导致龙某公司无法举证的，该拆除房屋内的损失证明责任应当由白龙桥镇政府承担，而不因分配给龙某公司。原审法院未判决确定损失具体金额，判决书的确定力无法体现，龙某公司的合法权益未能得到明确保护，可能陷入循环诉讼，浪费司法资源，给龙某公司造成极大的维权压力。2．原审法院以白龙桥镇政府实施强制关停行为所导致的损失，并非基于强制拆除行为产生，不属于本案审查范围予以驳回错误。白龙桥镇政府为贯彻执行五水共治政策，以行政手段强制关停上诉人养殖场，不让龙某公司继续经营。一审庭审中，白龙桥镇政府当庭确认不能养殖，龙某公司涉案场地已被划分至禁、限养区，该事实已经确认查清。白龙桥镇政府的强制关停行为与龙某公司的损失具有直接因果关系。根据国土资发【2007】22O号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定：任何单位和个人不得因为环境整治，经济开发等理由限制或禁止畜禽养殖业的发展。白龙桥镇政府以五水共治和划定禁、限养区的行为强制关停龙某公司养殖场的行为没有法律依据，应当对实施强制关停行为所导致的损失承担赔偿责任。因此，原审法院认为不属于受理范围，是拒绝裁判行为。综上，请求依法撤销原判，改判支持龙某公司原审诉讼请求，本案诉讼费用由白龙桥镇政府承担。 上诉人白龙桥镇政府上诉称：一、涉案的建筑物系违法建筑，事实清楚。任何人、任何单位使用土地应当经过合法的审批手续。建设用地有建设用地的审批手续，临时用地有临时用地的审批手续，设施农用地有设施农用地的审批手续，在没有合法、完整的审批手续的情况下使用土地，都视为违法用地，同时，如在土地上建设建筑物(构筑物)，还应当办理相应的规划手续。涉案地块性质原为基本农田，现已调整为设施农用地。白龙桥镇政府在调查核实龙某公司涉案的建筑物是否是违法建筑的过程中，于2014年7月18日向金华市国土资源局去函核实龙某公司有无进行设施农用地及临时用地审批的情况。金华市国土资源局回复无龙某种养殖有限公司设施农用地审批的档案材料；“临时用地申请”无相关局领导批示意见，没有加盖局公章，也没有批准文号，不是审批档案，不能作为审批意见。从调查情况可知，龙某公司既没有设施农用地审批的合法手续，也没有临时用地审批的合法手续。如果龙某公司认为其进行了临时用地的审批，其提供的临时用地申报表是复印件，真实性无法确认，如果该申报表是真实的，其临时用地的申请不符合法律规定，也没有得到相应部门的批准。理由如下：(1)临时用地的期限不得超过二年，而申报表中期限是50年。(2)补偿费用以租金的形式一次性付清不符合临时用地的补偿规定。(3)恢复土地措施一栏中有“不得建临时建筑”的内容，如果其临时用地得到审批的话，龙某公司也无权在临时用地上建设砖结构的建筑物(构筑物)。(4)根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施办法》规定，临时用地的申请条件、审批程序和权限。同时，根据临时用地数量的不同，审批的权限和部门是不同的。(5)龙某公司的申请并没有履行法定的程序也没有得到最终的批准。临时用地的审批权在金华市国土资源局，其他部门和单位的审查环节只是一个过程，不能证明已经得到批准。(6)涉案地块当时属于基本农田，根据保护基本农田的原则和要求，临时用地原则上不占用基本农田。(7)根据《浙江省实施办法》第三十三条的规定：临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状。如果龙某公司2010年提出临时用地申请并得到批准的话，其也不能进行违法建设，并且到2012年就已满2年，早就应该退还土地，并恢复土地原状。(8)龙某公司违法占有、使用基本农田，并改变了土地用途，数量较大，造成基本农田大量毁坏，根据相关法律，其行为已涉嫌犯罪。(9)金华市国土资源局婺城分局2010年11月9日和2014年8月28日对龙某公司一方人员邵兆华进行调查询问、约谈时，邵兆华承认临时用地申请并未得到国土部门的批准，当时临时用地审批权属金华市国土资源局职权范围。龙某公司也没有进行设施农用地用地申请，更没有获得批准。设施农用地审批需要经过相应的程序并经具有相应权限的审批机关审批。基本农田不得作为设施农用地，设施农用地的利用需符合法律、法规、政策的规定，不得进行违法建设。根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第二条第(四)项规定：引导设施农业合理选址。各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。另一方面，根据婺城区政办(2013)70号《金华市婺城区人民政府办公室关于印发的通知》、婺城区政办(2014)21号《金华市婺城区人民政府办公室关于印发畜牧业污染专项整治行动方案》、婺城区政办(2014)31号《金华市婺城区人民政府办公室关于进一步明确畜牧业污染专项整治有关问题通知》，白沙溪两侧100米范围内为禁养区，龙某公司的涉案建筑物及养殖场处在畜禽养殖禁养区内。《婺城区生态畜牧业发展专项规划》中也没有龙某公司养猪场。本案所涉的地块当时为基本农田，也不符合畜禽养殖临时用地审批条件。2014年6月3日，白龙桥镇政府与龙某公司签订了《白龙桥镇畜禽养殖场关停拆除补偿协议》，龙某公司同意在2014年6月8日前将养殖场距白沙溪100米以内的畜禽全部清理，并承诺今后不再养殖。养殖场地是否拆除待项目审批情况核实后再确定。本案中拆除所涉及的就是养殖场距白沙溪100米以内的部分简易平房。该协议的签订表明龙某公司对关停拆除是认可的。同时，经核实，涉案建筑物未有合法的审批手续，属于违法建筑，依法应予拆除。对于涉案的违法建筑，2010年，龙某公司进行建设时，婺城区白龙桥镇国土所就进行过制止，下达了《停建通知书》。金华市国土资源局婺城分局得知情况后，也下达了《责令停止违法行为通知书》，但龙某公司仍继续实施非法行为。2010年11月26日，金华市国土资源局婺城分局监察大队和金华市国土资源局监察支队一同到现场，口头再次责令龙某公司停工。2011年8月31日和2011年12月15日金华市国土资源局对龙某公司毁坏土地现场进行耕地毁坏鉴定，其毁坏耕地事实成立。龙某公司在没有获得土地审批许可和规划审批许可的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物(构筑物)并进行生猪养殖，其行为属严重违法，涉案建筑物属于违法建筑。龙某公司主张被拆除的建筑物(构筑物)系其合法建筑与事实不符，也没有任何法律依据。一审法院认定由白龙桥镇政府对被强制拆除的养殖基地内平房的损失承担赔偿责任是错误的。二、(2016)浙0702行初86号和(2016)浙0702行初87号案件的判决不能作为赔偿的理由和依据。该两起案件是因为行政执法主体问题而判决行政机关败诉，并不是因为涉案的建筑物系合法建筑。该判决并不影响涉案的建筑物系违法建筑且应当被拆除这一客观事实，不论是由哪个政府部门执法，龙某公司的违法建筑终究应该被拆除并不能获得任何补偿或赔偿。本案中被拆除的是龙某公司的违法建筑，不是龙某公司的合法财产，不存在侵犯龙某公司合法权益的情况。违法行为只能得到处罚不可能得到补偿或赔偿，否则会助长违法行为。同时根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定：违法建筑的拆除，原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失以及与违法建筑相关的民事责任由当事人自行承担。执法主体问题不能成为赔偿的理由，是否赔偿取决于建筑物本身是否合法。建筑物只有合法建筑物与违法建筑物这两种情况，不存在第三种情况。合法建筑物给予赔偿，违法建筑物不予赔偿，法律和政策的规定都非常明确。三、龙某公司所主张的损失与事实完全不符，也与白龙桥镇政府没有关系。龙某公司单方委托会计师事务所作出的专项审计报告、资产评估公司作出的评估报告书不具备客观真实性和关联性，不具有法律效力。审计、评估的内容与结论与本案不具有关联性，而且审计报告、评估报告中的内容和结论也脱离了基本事实。本案中拆除所涉及的就是养殖场距白沙溪100米以内的部分简易平房，面积在2000平方米左右，占全部违法建筑的三分之一左右，现场还在，具体面积以现场为准，系简易平房，严格意义上可称构筑物，造价十分低廉，估计在每平方200至300元之间，对龙某公司来说，其损失就是该部分简易平房的造价，同时，该部分损失也应由龙某公司自行承担，因该部分损失的产生是其非法利用土地进行违法建设造成的。白龙桥镇政府拆除的是龙某公司部分违法建筑，对龙某公司的苗木、机械设备没有造成任何损失。同时，龙某公司所称的“关停龙某公司合法生产经营行为”并不存在，更不存在所谓的“关停龙某公司合法生产经营行为导致的直接经济损失”。龙某公司占有土地进行违法建设后从事养殖经营，2014年6月3日，龙某公司与白龙桥镇政府签订了《白龙桥镇畜禽养殖场关停拆除补偿协议》，根据协议，龙某公司同意在2014年6月8日前将养殖场距白沙溪100米以内的畜禽清理，并承诺今后不再养殖。所以，不存在龙某公司所说的强制关停。之后，白龙桥镇政府经调查核实，于2014年8月4日拆除了龙某公司位于距白沙溪100米以内的部分违法建筑。协议、承诺在前，拆除在后，拆除之前，拆除的建筑物内已经没有养殖经营，所谓的“强制关停行为”并不存在，所以，根本不存在龙某公司所说的强制关停行为导致龙某公司无法经营。综上，请求依法撤销原判，改判驳回龙某公司的诉讼请求。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，白龙桥镇政府强制拆除涉案平房的行为已为生效判决确认违法，龙某公司有权就白龙桥镇政府的强拆行为导致其合法财产的损失主张相应的赔偿责任。本案的主要争议焦点即合法财产应如何确定的问题。白龙桥镇政府认为经向金华市国土资源局核实，龙某公司既没有设施农用地审批的合法手续，也没有临时用地审批的合法手续，故涉案建筑物系违法建筑，依法应不予赔偿。根据本案查明的事实，龙某公司于2010年1月就涉案地块用于开设综合养殖场而申请临时用地，白龙桥镇政府、金华市规划局婺城分局、金华市婺城区农业局均书面签署了同意意见并加盖了公章，金华市国土资源局婺城分局虽没有加盖公章，但也书面签署了“同意种养殖业设施用地……”的意见，并附有工作人员签名，故不能将其完全等同于没有审批，即便要拆除相关建筑物也应与无任何审批手续的建筑物作区别处理为宜。据此，一审法院作出“原告在其所承租地块上搭建养殖设施，是对相应行政审批程序的基本信赖而为之，即使该审批缺乏市国土资源局最终盖章确认，相应后果亦不能完全归由原告承担。被告将原告搭建的相关养殖房舍简单地认定为违法建筑，缺乏依据”的认定并无不当，本院予以支持。关于地面硬化部分，无论涉案土地属临时用地还是设施农用地，临时用地到期或生产结束后，土地使用者或经营者均应恢复土地原状或进行土地复垦。龙某公司将原规划为牛羊圈的范围硬化地面用于生猪养殖，事实上破坏了土地的耕作层，本应予以整改，故一审法院认定地面硬化部分不属于原告合理损失并无不当，本院予以支持。关于机器设备等财物部分，龙某公司虽提供了评估机构的报告，但其仅是对相关财产本身的价值所作的评估，不能据此确认因白龙桥镇政府的强拆行为客观上导致了机器设备等财物的损坏。关于龙某公司认为白龙桥镇政府实施强制关停行为导致其损失部分，因龙某公司在本案建筑物强制拆除前即已与白龙桥镇政府达成养殖场关停协议，所谓的强制关停并非因强制拆除所导致的结果，故对强制关停养殖场行为及相关损失问题，不属于本案审查范围。综上，一审判决对本案强拆行为导致龙某公司合法财产损失作出的认定及处理并无不当。上诉人龙某公司及白龙桥镇政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区白龙桥镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十二月十八日 代书记员 叶红莉