辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终794号上诉人（原审被告）：锦州市太和区人民政府。法定代表人：冯长伟，该区区长。委托代理人：宋启明，该区锦凌水库移民动迁管理办公室信访办主任。委托代理人：李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。上诉人（原审被告）：锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室。负责人：何辉，该办公室主任。委托代理人：宋启明，该区锦凌水库移民动迁管理办公室信访办主任。委托代理人：李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：锦州博野铁合金销售有限公司。法定代表人：刘百春，该公司总经理。上诉人锦州市太和区人民政府（以下简称太和区政府）、锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室（以下简称锦凌水库移民办）因与被上诉人锦州博野铁合金销售有限公司（以下简称锦州博野公司）行政协议一案，不服锦州市中级人民法院（2018）辽07行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，2008年7月6日，案外人刘田与刘百春签订了荒山承包转让协议，刘田以肆万元价格将座落于锦州市太和区女儿河乡姜屯村养殖场转让给刘百春。2008年8月8日，刘百春又以陆万元价格将养殖场转让给锦州博野公司。锦州博野公司于2008年10月末在上述荒山上栽种枣树2000棵，大樱桃树800棵，树莓1500棵。2012年锦凌水库移民办开始征收工作。2015年9月25日，太和区政府召开第五次区长办公会议，会议听取了区移民局局长王晓东关于锦州博野公司补偿情况的汇报。10月26日被告太和区政府下发太政纪[2015]第15号文件，即锦州市太和区人民政府第五次区长办公会议纪要。决定：1、原则同意区移民局对锦州博野铁合金销售有限公司的补偿建议；2、由区移民局负责与市审计局沟通，对补偿有争议部分，逐项靠实，寻找法律依据；对补偿无争议部分，严格按程序拨付补偿资金。锦州博野公司与被告锦凌水库移民办签订协议前，锦州博野公司向锦凌水库移民办提交了锦州市公安局太和分局女儿河派出所于2014年8月1日出具的证明，该证明证实：刘百春报案称2013年7月10日在锦州市太和区女儿河乡姜家屯村西山果树被盗，枣树2000棵，大樱桃树800棵，树莓3亩。2016年6月20日，锦州博野公司向锦凌水库移民办提交了证明果树种类、数量及栽种人员的情况说明，锦凌水库移民办依此情况说明向相关人员核实后，锦州博野公司与锦凌水库移民办于2016年11月11日签订特殊项目补偿协议（果树），载明：“补偿科目：枣树，数量：2000，单位：株，金额160000元；补偿科目：樱桃，数量：800，单位：株，金额115200元；补偿科目：树莓，数量：3，单位：亩，金额31200元，合计306400元。”又查，锦凌水库移民办主张，特殊项目补偿协议（果树）签订后，其向太和区政府报请审批上述协议时，接到举报称锦州博野公司申报的果树数量与2010年5月锦州市太和区林水局核量严重不符，故被告太和区政府未批准上述协议。二被告向本院提交了2010年5月锦州市太和区林业水利局的关于《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》，其中序号为201的荒山荒地承包人为锦州博野公司。但核量时锦州博野公司无人员在场及签字，果树所有者签名栏中的“刘素杰”非刘素杰本人所为，何人代签不详。再查，在该院诉讼期间，该院依法要求锦州博野公司进一步明确其诉讼请求，其明确表示诉讼请求就是要求锦凌水库移民办、太和区政府履行协议，给付补偿款人民币306400元。锦州博野公司曾诉锦凌水库移民办给付306400元补偿款，2017年12月13日，辽宁省锦州市太和区人民法院作出（2017）辽0711行初9号行政裁定，以锦凌水库移民办没有给付补偿款的主体资格为由驳回了锦州博野公司的起诉。原审法院认为，本案的争执焦点是锦凌水库移民办、太和区政府是否应当履行给付锦州博野公司补偿款人民币306400元的义务。关于《特殊项目补偿协议》（果树）的法律效力问题。根据锦凌水库移民办、太和区政府陈述及太政纪[2015]第15号文件，锦凌水库移民办依太和区政府的委托与锦州博野公司签订协议。锦凌水库移民办与锦州博野公司签订特殊项目补偿协议（果树）前，锦凌水库移民办经过调查、核量，确认了锦州博野公司的果树数量和补偿金额，于2016年11月11日与锦州博野公司签订了《特殊项目补偿协议》（果树）。因此，该协议的签订即是双方当事人的真实意思表示，又有行政权力充分参与，且无论是当事人的意思自治还是行政权力的渗入，均不违反法律的规定。因此，该院对《特殊项目补偿协议》（果树）的法律效力予以确认。双方均应遵守诚实信用原则，按照协议约定全面履行义务。关于太和区人民政府、锦凌水库移民办答辩称《特殊项目补偿协议》（果树）需要太和区政府批准才发生法律效力问题。本院认为，在该院诉讼期间，锦凌水库移民办、太和区政府均以《特殊项目补偿协议》（果树）未经批准故尚未生效以及若履行《特殊项目补偿协议》（果树）将使国家利益遭受重大损失为由主张无效。就上述两个问题，该院认为，第一，《特殊项目补偿协议》（果树）并未约定协议经批准具法律效力，锦凌水库移民办、太和区政府亦无法律依据证明太和区政府的批准是《特殊项目补偿协议》（果树）生效的法定要件，锦凌水库移民办、太和区政府主张的经批准生效，实质是锦凌水库移民办、太和区政府内部的工作流程，对锦州博野公司无拘束力。第二，《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》中的核量无锦州博野公司的签字认可，该核量对锦州博野公司不产生法律效力。因此，锦凌水库移民办、太和区政府主张履行《特殊项目补偿协议》（果树）损害国家利益无事实依据和法律依据。关于给付义务主体问题，根据2006年国务院关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。根据2009年锦州市人民政府关于《锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准》第三条第二款（5）项规定，即个人所有的果树等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。依照上述法规及政府文件规定，《特殊项目补偿协议》（果树）的签订主体虽为锦凌水库移民办，但给付义务的履行者是太和区政府，即协议中补偿费306400元的给付主体是太和区政府。综上所述，锦州博野公司诉求锦凌水库移民办、太和区政府继续履行《特殊项目补偿协议》（果树）依法有据，太和区政府负有给付补偿款的法定职责。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条和第八十条规定，判决：一、被告锦州市太和区人民政府、被告锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室继续履行《特殊项目补偿协议》（果树）；二、被告锦州市太和区人民政府按照《特殊项目补偿协议》（果树）约定给付原告锦州博野铁合金销售有限公司补偿款人民币306400元，此款于本判决生效后三十日内给付。案件受理费50元，由被告太和区政府、被告锦凌水库移民办各负担25元。上诉人锦州市太和区人民政府上诉称，锦凌水库移民办与锦州博野公司签订的行政协议是未经太和区政府批准的，其真实性、合法性尚在争议中。原审判决认定锦州博野公司在荒山上栽种枣树2000棵，树莓1500棵，与锦凌水库征占用林地林木现状调查确认表矛盾。太和区政府与锦凌水库移民办是行政上下级关系，对于移民安置补偿协议是报批与批准的关系，不是内部工作流程，是两个独立的行政机关，各负其责。原审认定的委托关系，没有事实和行政法律依据。原判两项内容重复，将锦凌水库移民办签订的协议强加给太和区政府履行。请求撤销原判，改判驳回锦州博野公司的诉讼请求。上诉人锦凌水库移民办上诉称，特殊项目补偿协议（果树）是双方争执的行政协议本身，其真实性、合法性本身尚需证明，不是证据，不能证明案件事实，原审认定的事实证据不足。锦凌水库移民办只是对锦州博野公司提供的证据线索进行了调查，从未进行过核量，客观上也不可能核量。锦凌水库移民办在接到举报后，及时向太和区林水局取证，并向太和区政府汇报，才使协议的审批过程停止，阻止了锦州博野公司获得不当补偿。《锦凌水库工程移民安置基本政策和标准》是省、市、区、乡、村负责移民补偿安置的工作人员现场核量的结果，结合其他证据能够证明案件事实，是可以采信的证据。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条、锦州市人民政府《锦凌水库工程移民安置基本政策和标准》第三条第二款第5项，及锦凌水库移民办向法院提供的其他补偿个案的审批流程可以证明批准是协议的生效和履行的要件。太和区政府与锦凌水库移民办是行政上下级关系，对于移民安置补偿协议是报批与批准的关系，不是内部工作流程，原审认定的委托关系，没有事实和行政法律依据。原判两项内容重复，将锦凌水库移民办签订的协议强加给太和区政府履行。请求撤销原判，改判驳回锦州博野公司的诉讼请求。被上诉人锦州博野公司答辩称，协议是双方真实意思表示，应当执行。同意一审判决。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院予以确认。本院认为，锦凌水库移民办经调查、核量，确认了锦州博野公司的果树数量和补偿金额，依太和区政府的委托于2016年11月11日与锦州博野公司签订了《特殊项目补偿协议》（果树）。该协议的签订是双方当事人的真实意思表示，不违反法律规定，原审法院确认该《特殊项目补偿协议》（果树）的法律效力，并无不当。双方应遵守诚实信用原则，按照协议约定全面履行义务。因该补偿协议中未约定协议需经批准才具有法律效力，而批准生效是政府内部的工作流程，对锦州博野公司无拘束力，且锦州博野公司未在锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表上签字认可，该核量对锦州博野公司不产生法律效力。故太和区人民政府、锦凌水库移民办关于该补偿协议需太和区政府批准才发生法律效力的上诉理由不能采纳。原审法院根据2006年国务院关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、锦州市人民政府关于《锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准》第三条第二款（5）项的规定，判决太和区政府给付锦州博野公司补偿款，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，应予维持。太和区政府、锦凌水库移民办的上诉请求没有依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人锦州市太和区人民政府、锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室各负担25元。本判决为终审判决。审判长  张宇庭审判员  张云涌审判员  李永财二〇一八年十二月十二日法官助理孙艳书记员王欣