广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤15行初61号原告汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社。法定代表人林子镜，社长。委托诉讼代理人黄键明，男，汉族。委托诉讼代理人辛炳流，广东真鹰律师事务所律师。被告陆丰市人民政府，地址广东省陆丰市东海镇行政新区。法定代表人许伟明，市长。委托诉讼代理人林寅亮，法制局局长。委托诉讼代理人吴海内，法制局办事员。第三人汕尾星都经济开发区管理委员会，地址广东省汕尾星都经济开发区管委会办公地址。法定代表人郑少鸿，主任。委托诉讼代理人林建华，副主任。委托诉讼代理人蔡震峰,广东陆洲律师事务所律师。第三人汕尾星都经济开发区凯南社区庄厝围经济合作社，地址广东省汕尾星都经济开发区凯南社区庄厝围村。法定代表人庄汉镇，社长。委托诉讼代理人区玉燕，女，汉族。委托诉讼代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。原告汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社（以下简称下陈经济合作社）因诉被告陆丰市人民政府（以下简称陆丰市政府）驳回行政复议申请一案，于2018年10月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告陆丰市政府及第三人汕尾星都经济开发区管理委员会（以下简称星都管委会）、汕尾星都经济开发区凯南社区庄厝围经济合作社（以下简称庄厝围经济合作社）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年12月3日公开开庭审理了本案。原告下陈经济合作社的法定代表人林子镜及委托诉讼代理人黄键明、辛炳流，被告陆丰市政府的委托诉讼代理人林寅亮、吴海内，第三人星都管委会的委托诉讼代理人林建华、蔡震峰，第三人庄厝围经济合作社的委托诉讼代理人区玉燕、裴爱英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告下陈经济合作社因不服第三人星都管委会作出的星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》，向被告陆丰市政府申请行政复议。被告于2018年10月9日作出陆丰府行复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，以上述《通知》属于星都管委会的内部转发文件，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围为由，驳回原告的行政复议申请。原告下陈经济合作社诉称，位于汕尾星都经济开发区凯南社区下陈村后面村道至国道324线附近一带土地,俗名白沙埔、乌土兰等（统称埔尾）有史以来属原告所有，至今仍为原告村民从事生产，是原告赖以生存的土地。原告申请确权时，因庄厝围经济合作社提出异议，星都管委会对该土地争议进行调处，于2018年8月8日作出星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》。原告不服该《通知》，向陆丰市政府申请行政复议，陆丰市政府于2018年10月12日作出陆丰府行复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，以上述《通知》属于内部转发文件，不是具体行政行为，原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为,第一、涉案《通知》并非内部文件。该通知送达给原告、庄厝围经济合作社及凯南社区居委会，不是内部文件。第二、涉案《通知》对争议土地作出确权，是具体行政行为。该通知在内容上确定了庄厝围经济合作社办理了汕星集有[2012]第046号《集体土地所有证》，享有埔尾土地所有权，不存在争议。经被告陆丰市政府审核，汕星集有[2012]第046号《集体土地所有证》是星都管委会自行制作。第三、涉案《通知》超越职权、认定事实错误、适用法律不当、程序违法，侵犯了原告的土地所有权。涉案土地权属争议应由县级以上人民政府处理，星都管委会超越职权。且星都管委会认定原告与庄厝围经济合作社在1992年间和2012年间核定了土地权属界线，庄厝围经济合作社办理了汕星集有[2012]第046号《集体土地所有证》，违背事实，适用法律错误。即便星都管委会有职权对涉案争议土地进行处理，其在未全面调查、组织质证的情况下，自行制作汕星集有[2012]第046号《集体土地所有证》，并作出涉案《通知》，程序违法。综上，请求撤销被告作出的陆丰府复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，并判令被告对原告的行政复议申请重新作出复议决定。为证明其诉称的事实，原告下陈经济合作社提交了以下证据：证据1.《行政复议申请书》、证据2.《行政复议受理通知书》、证据3.《行政复议答复书》、证据4.陆丰府行复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，证据1-4，证明被告受理原告的行政复议申请后，驳回原告的行政复议申请，该行政行为没有法律依据和事实依据；证据5.陆府办公开[2018]5号《关于政府信息公开申请的答复》，证明经被告审核，汕星集有[2012]第046号《集体土地所有证》系星都管委会制作，该《集体土地所有证》没有加盖印章是不存在的；证据6.原告在行政复议程序提供的14份证据，证明原告的主体资格、确权依据等。被告陆丰市政府辩称，第一、星都管委会作出的涉案《通知》为内部转述文件，其本质不是确权行为，只是将陆丰市国土资源局处理该类案件的意见进行转述。第二、涉案《通知》的目的是规范社区做好管理工作，履行行政管理，并未改变涉案土地的现状和权属。综上，陆丰市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确。为证明其辩称的事实，被告陆丰市政府提交了以下证据:证据1.陆丰市国土资源局作出的陆国土函[2018]144号《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》，证明涉案争议的47.16亩已由庄厝围经济合作社依法办理了土地确权登记，土地权属清晰，不存在争议；证据2.星都管委会作出的星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》，证明该《通知》系星都管委会根据陆丰市国土资源局处理该类案件的意见进行转述，不属于行政确权，不是具体行政行为；证据3.星都管委会《行政复议答复书》、证据4.《驳回行政复议申请决定书》，证据3-4证明星都管委会作出的《通知》系内部文件，不是具体行政行为，不在《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围。第三人星都管委会述称，其发出的涉案《通知》是对陆丰市国土资源局处理该类案件的意见进行转述，不属于行政确权，也不是具体行政行为。请求驳回原告的诉讼请求。为证明其述称的事实，第三人星都管委会提交了以下证据:《关于请求对我开发区二村土地权属争议给予认定的函》，证明其针对涉案土地纠纷发函给陆丰市国土资源局。第三人庄厝围经济合作社述称，涉案土地归其所有，涉案《通知》不是对涉案土地作出的确权决定，也不是具体的行政行为，不改变涉案土地的性质和归属，不属于行政复议法的受理范围内。请求依法驳回原告的诉讼请求。为证明其述称的事实，第三人庄厝围经济合作社提交了以下证据:证据1.第01、02、肆号《自留山证》、证据2.庄厝围湖埔分片给各生产队承包造林面积、证据3.土地租赁合同、证据4.《农村土地承包经营权证》20份、证据5.该村村民在涉案土地上的祖坟图片、证据6.涉案地块坟基调查确认表、证据7.涉案土地属该村土地关系情况示意图、证据8.《第三人名称变更情况说明》、证据9．法定代表人身份证明，证据1-9证明原告主张的争议土地完全归属庄厝围经济合作社，一直由庄厝围经济合作社占有、使用的事实，不存在权属争议。经庭审质证，原告下陈经济合作社对被告陆丰市政府提交的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议，陆丰市国土资源局是对星都管委会提供的不真实的集体土地所有证认定真实存在的前提下而作出的复函意见，复函没有对外发出，仅向星都管委会作出，不是处理意见也不是决定，陆丰市国土资源局也并未启动土地调处程序；对被告提交的证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，证明目的有异议，涉案《通知》不是内部文件，送达给原告、庄厝围经济合作社、凯南社区居委会，是对外的，其形式上是通知，实际上确定了所有权，是违法的；对被告提交的证据3的真实性有异议，涉案土地未有集体土地所有证；对被告提交的证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，本案与陆丰市国土局有利害关系，陆丰市政府并未通知其参加行政复议。第三人星都管委会对被告陆丰市政府提交的证据无异议。第三人庄厝围经济合作社对被告陆丰市政府提交的证据1-2的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，复函是陆丰市国土资源局和星都管委会履行行政职责的内部交流材料，涉案土地是基于第三人由政府颁发的自留山证而认定属于其所有，并非基于该复函所称的集体土地所有权证；对被告提交的证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该证据是被告处理的程序；对被告提交的证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，涉案《通知》没有对原告设立任何的权利义务。被告陆丰市政府对原告下陈经济合作社提交的证据1-4没有异议；对原告提交的证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该信息公开申请答复不是提供给原告作为证据来起诉被告的，且星都开发区的国土所一直归汕尾市国土资源局管辖；对原告提交的证据6中的1953年的《土地所有权证》及所有权证已经过期、失去效力，对示意图因没有测绘单位、盖章、时间，不予认可，对证据6的其他证据没有异议。第三人星都管委会对原告下陈经济合作社提交的证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该信息公开申请答复不是提供给原告作为证据来起诉被告的，且星都开发区的国土所一直归汕尾市国土资源局管辖；对原告提交的其他证据没有异议。第三人庄厝围经济合作社对原告下陈经济合作社提交的证据1-2无异议；对原告提交的证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该答复书仅仅证明复议程序问题，不能证明认定事实法律依据问题；对原告提交的证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，涉案《通知》没有对原告设立任何的权利义务；对原告提交的证据5的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该证据并非星都管委会在涉案过程中作出的；对原告提交的证据6中的告知书无异议，对其他证据不予认可。原告下陈经济合作社对第三人星都管委会提交的证据不予认可。被告陆丰市政府对第三人星都管委会提交的证据无异议。第三人庄厝围经济合作社对第三人星都管委会提交的证据无异议。原告下陈经济合作社对第三人庄厝围经济合作社提交的证据的真实性、合法性、关联性均有异议，涉案土地现在还是争议土地。被告陆丰市政府对第三人庄厝围经济合作社提交的证据1、2、4的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3、5、6的真实性没有异议，对关联性和合法性有异议；对证据7的真实性、关联性无异议，合法性有异议，航拍没有经有资质的部门确认。第三人星都管委会对第三人庄厝围经济合作社提交的证据的真实性、合法性没有有异议，但对关联性有异议，认为均与本案无关。本院对各方当事人提交的证据认证如下：对原告下陈经济合作社提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性予以采信，但对于其主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定；对原告提交的证据5，因与本案不具有关联性，不予采信；对原告提交的证据6中的有关原告主体资格的依据的真实性、合法性、关联性予以采信，有关确权依据，因与本案不具有关联性，不予采信。对被告陆丰市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性予以采信，但对于其主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定。对第三人星都管委提交的证据的真实性、合法性、关联性予以采信，但对于其主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定；对第三人庄厝围经济合作社提交的证据，因与本案不具有关联性，不予采信。经审理查明，2018年8月7日，陆丰市国土资源局作出陆国土函[2018]144号《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》，其主要内容：对星都管委会2018年8月6日于提交的《关于请求对我开发区二村土地权属争议给予认定的函》及相关资料作出答复。其中，对关于1953年颁发的《土地房产所有证》（复印件）的问题、《集体土地所有证》《土地权属界线核定书》等问题进行了答复。2018年8月8日，第三人星都管委会作出星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》，系依据陆国土函[2018]144号《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》的内容进行了转述。原告下陈经济合作社不服上述《通知》，向被告陆丰市政府申请行政复议。被告于2018年8月27日受理原告的行政复议申请后，以星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》属于星都管委会的内部转发文件，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围为由，于2018年10月9日作出陆丰府行复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告不服，于2018年10月16日提起本案诉讼，请求撤销被告作出的陆丰府复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，并判令被告对原告的行政复议申请重新作出复议决定。本院认为，本案的争议焦点：被告陆丰市政府作出的被诉《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围。本案中，第三人星都管委会作出的星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》系依据陆丰市国土资源局作出陆国土函[2018]144号《关于你区提交的土地权属争议有关材料认定的复函》内容进行转述，并未对原告下陈经济合作社的权利义务产生实际影响。因此，星管发[2018]35号《关于下陈村与庄厝围村二村土地权属争议有关材料认定的通知》不属于行政复议的受理范围。被告于2018年8月27日受理原告的行政复议申请后，以涉案《通知》属于星都管委会的内部转发文件，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理范围为由，于2018年10月9日作出陆丰府复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。被告作出的《驳回行政复议申请决定书》认定涉案《通知》属于内部转发文件事实不恰当，本院予以指正，但适用法律正确、程序合法，处理结果并无不妥，本院予以维持。综上，原告主张撤销被告作出的陆丰府复决[2018]9号《驳回行政复议申请决定书》，并判令被告对原告的行政复议申请重新作出复议决定的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告汕尾星都经济开发区凯南社区下陈经济合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  吴俊杰审判员  麦莉美审判员  马丹娜二〇一八年十二月二十六日法官助理林逢春书记员林炼琦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。