安徽省涡阳县人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖1621行初58号原告涡阳县起源港口有限公司，住所地安徽省亳州市涡阳县闸北镇席楼渡口。法定代表人王学仁，董事长。委托代理人王学军，男，汉族，1970年1月16日出生，住安徽省淮北市相山区。委托代理人郑良才，男，安徽淮信律师事务所律师。被告涡阳县水务局，住所地涡安徽省亳州市涡阳县北环中路，统一社会信用代码11341621003176634H。法定代表人杨文峰，男，该局局长。委托代理人袁中华，男,安徽皖杰律师事务所律师。委托代理人赵杰，女，安徽皖杰律师事务所律师。被告涡阳县城市管理行政执法局，住所地涡阳县经开区华都大道和星源路交叉口，统一社会信用代码11341621051481473G。法定代表人邓昌盛，男，副局长主持工作。委托代理人袁中华，男,安徽皖杰律师事务所律师。委托代理人赵杰，女，安徽皖杰律师事务所律师。被告涡阳县人民政府天静宫街道办事处（原涡北街道办事处），住所地安徽省涡阳县天静宫街道办事处，统一社会信用代码113416217349521828。法定代表人陈志刚，男，该办事处主任。委托代理人桑宾，男，安徽雉河锦阳律师事务所律师。委托代理人徐星，男，安徽永恒律师事务所律师。原告涡阳县起源港口有限公司诉被告涡阳县水务局、涡阳县城市管理行政执法局、涡阳县人民政府天静宫街道办事处确认行政行为违法一案，原告于2018年12月6日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月6日立案后，于同日分别向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月25日公开开庭审理了本案。原告涡阳县起源港口有限公司委托代理人郑良才，被告涡阳县水务局党组成员张志亭及其委托代理人袁中华，被告涡阳县城市管理行政执法局副局长张红印及其委托代理人袁中华，被告涡阳县人民政府天静宫街道办事处党工委委员杨伟星及其委托代理人桑宾、徐星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2016年12月8日原告涡阳县起源港口有限公司作为涡阳县委招商引资项目应势成立。2007年、2008年在涡阳县主要领导的直接安排、协调下，原告公司投资的“席楼码头”及通往该码头、席楼村的沙石路均已修建完毕。2012年8月原告筹资兴建的涡阳县“席楼码头”工程项目，通过环保部门的审核，并出具了《建设项目环境影响报告表》，评价结论为：“该项目符合国家产业政策和地方规划，项目建设不影响行洪和航道”，涡阳县水务局涡水政[2012]220号《关于对起源货运码头工程防洪评价报告书的批复》文件，明确该项目“通过专家评审”；2013年1月亳州市河川水利规划设计院对该项目出具了《涡阳县席楼码头工程防洪评价报告》，该项目不仅符合防洪规划要求而且该工程的兴建可提高涡河航运效能；随之，该工程相继取得：浙江省科技咨询中心出具的《涡阳县起源货运码头工程项目可行性研究报告》、《涡阳县起源港口有限公司项目备案报告》，对该工程的评审结论为：“项目选址符合相关港口规划、市场前景好、具有较好的社会效益和经济效益”。之后，该港口一直在正常运营。2017年12月8日涡阳县水务局向原告下达了涡水通字【2017】53号《涡阳县涡河码头限期拆除通知书》，限3天内拆除码头。2018年7月2日被告方在未下达任何强制执行文书的情况下，违反法定程序，三被告对“席楼码头”共同违法实施了强制拆除行为。原告拥有的已运营多年的“席楼码头”系经相关行政主管部门批准的合法建筑物，三被告的强制拆除行为违反了我国《行政强制法》的规定，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩、听证的权利。依据《行政诉讼法》第四十一条的规定，特提起行政诉讼。请求依法确认三被告对原告“席楼码头”的强制拆除的行政行为违法并承担本案的诉讼费用。原告向本院提供如下证据：1、原告营业执照、法定代表人身份证明、身份证复印件，证明原告具有合法诉讼主体身份；2、三被告统一社会信用代码，证明三被告具有合法诉讼主体身份；3、项目环境影响报告表、防洪评价报告、可行性研究报告、项目备案报告等，水务局【2012】220号文件以及一份证明，证明涉案工程的合法性；4、限期拆除通知书，证明被告强制拆除具体行政行为程序违法；5、视频资料（拆除现场的视频资料）、天静宫街道办事处文件，证明被告对涉案工程进行违法强制拆除的事实。被告涡阳县水务局辩称，一、答辩人没有对被答辩人的“席楼码头”实施拆除，答辩人不是适格被告。二、被答辩人所诉行为，属于环保政策行为，不属于人民法院受案范围。“呵护碧水蓝天、建设美丽中国”是国家环保政策，各级环保机构对辖区范围内的环保污染发出的督察整改意见，具有普遍约束力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原涡北街道办事处作为污染源所在地的基层组织，为落实涡阳县环保委按照国家环保政策，对包括案涉“席楼码头”在内的排污不能达标的企业，作出的环保督察整改措施，清除环保污染源的行为，不具有行政诉讼的可诉性。根据《行政诉讼法》第十二条及相关司法解释的规定，不属于人民法院受案范围。三、案涉“席楼码头”没有履行法定许可设立程序，且不符合法定防洪标准，不是法律保护的合法权益。案涉“席楼码头”的工程建设方案，没有履行按照《防洪法》的有关规定报经水行政部门审查同意的程序，没有进一步完善防洪评价报告，也没有取得相关行政许可，属于违法建筑，其主张的权益不是法律保护的合法权益。综上，被答辩人的诉讼请求不能成立，请求依法驳回。被告涡阳县水务局向本院提供如下证据：第一组证据《统一社会信用代码证书》及《法定代表人身份证明》各1份，证明被告的主体身份；第二组证据1、《关于涡河涡北段王凤景等七家码头捣毁取缔复耕复绿问题销号的报告》及《生态环保问题整改销号申请表》各1份，《环保督察问题交办单》2份。证明目的：1、被告没有对原告码头实施拆除行为，被告主体不适格。2、原告的码头扬尘、噪声大、污染环境，属于环保督察取缔对象，环保督察要求取缔是落实环保政策，不属于行政诉讼受案范围。被告涡阳县城市管理行政执法局辩称，一、答辩人没有对被答辩人的“席楼码头”实施拆除，答辩人不是适格被告。二、被答辩人所诉行为，属于环保政策行为，不属于人民法院受案范围。“呵护碧水蓝天、建设美丽中国”是国家环保政策，各级环保机构对辖区范围内的环保污染发出的督察整改意见，具有普遍约束力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原涡北街道办事处作为污染源所在地的基层组织，为落实涡阳县环保委按照国家环保政策，对包括案涉“席楼码头”等污染源，作出的环保督察整改措施，清除环保污染源的行为，不具有行政诉讼的可诉性。根据《行政诉讼法》第十二条及相关司法解释的规定，不属于人民法院受案范围。三、案涉“席楼码头”没有履行法定许可设立程序，且不符合法定防洪标准，不是法律保护的合法权益。案涉“席楼码头”的工程建设方案，没有履行按照《防洪法》的有关规定报经水行政部门审查同意的程序，没有进一步完善防洪评价报告，也没有取得相关行政许可，属于违法建筑，其主张的权益不是法律保护的合法权益。综上，被答辩人的诉讼请求不能成立，请求依法驳回。被告涡阳县城市管理行政执法局向本院提供如下证据：第一组证据《统一社会信用代码证书》及《法定代表人身份证明》各1份，证明被告的主体身份；第二组证据1、《关于涡河涡北段王凤景等七家码头捣毁取缔复耕复绿问题销号的报告》及《生态环保问题整改销号申请表》各1份，《环保督察问题交办单》2份。证明目的：1、被告没有对原告码头实施拆除行为，被告主体不适格。2、原告的码头扬尘、噪声大、污染环境，属于环保督察取缔对象，环保督察要求取缔是落实环保政策，不属于行政诉讼受案范围。被告涡阳县人民政府天静宫街道办事处辩称，一、被答辩人所诉行为，属于环保政策行为，不属于人民法院受案范围。“呵护碧水蓝天、建设美丽中国”是国家环保政策，各级环保机构对辖区范围内的环保污染发出的督察整改意见，具有普遍约束力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。涡阳县水务局及涡阳县城市管理行政执法局，为落实涡阳县环保委按照国家环保政策，对包括案涉“席楼码头”在内的排污不能达标的企业，作出的环保督察整改措施，清除环保污染源的行为，不具有行政诉讼的可诉性。根据《行政诉讼法》第十二条及相关司法解释的规定，不属于人民法院受案范围。二、答辩人没有对“席楼码头”实施拆除。答辩人没有对席楼码头作出拆除或实施拆除的行政行为，答辩人虽是涉案码头的主管部门，但答辩人没有参与拆除被答辩人涉案码头。三、案涉“席楼码头”没有履行法定许可设立程序，且不符合法定防洪标准，不受法律保护。案涉“席楼码头”的工程建设方案，没有履行按照《防洪法》的有关规定报经水行政部门审查同意的程序，没有进一步完善防洪评价报告，属于违法建筑，其主张的权益不是法律保护的合法权益。综上，被答辩人的诉讼请求不能成立，请求依法驳回。被告涡阳县人民政府天静宫街道办事处向本院提供如下证据：一、《统一社会信用代码》、《法人证明》、法人身份证复印件。证明被告的主体身份；二、河道水污染问题移交单、环保督察问题交办单2份，静街办[2018]195号文件、生态环保问题整改销号申请表。证明原告的码头环境污染大，环保督察要求取缔是落实国家环保政策，本案不属于行政案件受理范围，应驳回原告的诉讼请求；三、沿涡河码头拆除通知书4份。证明原告的码头没有合法审批手续，环境污染大，违反《水法》及《防洪法》，涡阳县水务局对原告的码头送达拆除通知书，依法应当予以拆除。案经庭审举证质证本院对证据作如下认定：一、对原告提供的证据，被告涡阳县水务局的质证意见是：对证据1、2没有异议；对证据3项目环境影响报告表、防洪评价报告、可行性研究报告、项目备案报告等举证的证明目的有异议，因为该证据均是合法设置行政许可的前置程序，不等同行政许可。那一份证明是复印件不能确认其客观性，该证明内容仅仅是符合亳州港总体规划，不能证明该港口的合法性；对证据4有两点质证意见：（1）原告仅凭视频光盘录制，对其客观性有异议；（2）即使该限期拆除通知书客观存在，但是从下达时间与原告所主张的拆除时间间隔时间太长，且原告主张的是拆除行为违法，而不是该拆除通知书程序违法，所以不能达到原告的举证目的。对证据5即使视频中存在三被告相关工作人员或执法车辆在拆除现场，但是拆除是机械设备拆除而非具体相关工作人员实施拆除，原告应举证现场的组织者以及机械设备的租赁者，所以不能达到原告的证明目的。对水务局【2012】220号文件，该文件最后明确表述，工程竣工后要及时向水务部门申请验收，经水行政部门和相关部门共同组织验收后方可投入运营，因原告的案涉码头没有履行申请并经过验收程序，不是合法设立，其证明目的不能成立。被告涡阳县城市管理行政执法局的质证意见是：同涡阳县水务局的质证意见。被告涡阳县人民政府天静宫街道办事处的质证意见是：质证意见同上二被告。补充：除该组证据外，还应该履行后期的评审选址，建设竣工验收最终由海事部门作出的行政许可作为必要条件，所以该组证据证明不了该码头具有合法的经营手续；对其他证据同水务局的质证意见。二、原告辩驳认为：1、对三被告方提出环保政策行为不是具体行政行为，不具有行政可诉性是不对的，环保政策行为属于一种抽象行政行为，按照法律规定，抽象行政行为有四个特点，其中一个是要有依据性，本案三被告没有出具法律依据在哪里，因此不存在所谓的环保政策行为。《行政法》是法无授权不可为，《行政诉讼法》的司法解释第一条第二款规定的10种行为，被告的行为完全不符合这10种行为，三被告的行为对原告造成了巨大损失，所以本案的被告明显侵犯了原告的权益；2、对于水务局和行政执法局说没有实施具体的拆除行为，从视频资料以及天静宫【2018】195号文件清楚的证明了三被告实施了拆除行为；3、被告强调涉案码头不符合防洪条件，从《防洪法》第十七条，以及原告方的证据3，可以证明码头符合亳州港总体规划，涡阳县属于亳州市辖区，案涉码头属于历史遗留码头，符合《防洪法》第十七条规定，因此案涉码头是合法的码头。水务局及执法局是拆除行为违法，而不是拆除通知违法，这是对法律概念的一个曲解，作为一个行政机关对自己的实际拆除行为不应当予以否认。对于那一份证明，不能仅仅因为是复印件而否认其客观性。关于视频资料是机械操作拆除，行政机关实施的行为当然不需要行政机关负责人或工作人员实施，可以委托实施。对于天静宫街道办事处说原告没有实施验收手续，与事实不符，该码头是历史遗留码头，不需要实施临时的行政许可，如果该历史遗留码头违法，作为行政机关应该有限期整改的通知。综上，本案涉案码头属于合法建筑，应当采取司法强拆的程序，即使不符合当前环保政策要求，按照司法强拆的程序，实施的主体应当是市县一级的主管部门，作为天静宫街道办事处属于越权行使。程序上应当申请前催告、申请执行程序，由人民法院裁定后执行，可以由市县一级人民政府组织实施或者人民法院实施。即使本案涉案码头属于违法建筑，按照《城乡规划法》第六十八条的规定，应当由建设工程所在地规划行政主管部门来实施，三被告不具有这一行政权力。同时由行政机关作出限期拆除通知书或行政处罚决定书然后向行政相对人进行催告并告知享有陈述申辩的权利，或申请听证，行使权利后制作行政强制执行决定书并直接送达当事人，才能进行强拆程序，显而易见本案三被告明显存在程序违法，程序缺失，并且剥夺了行政相对人的陈述申辩的权利。本院认为：三被告按照涡阳县环境保护委员会办公室河道水污染问题移交单和环保督查问题交办单的要求，对原告案涉码头等污染源实施环保督察整改措施，清除环保污染源的行为，是为了执行国家环保政策。所以原告所举证据与本案清除环保污染源的行为无关联性，故其证据在本案中不予认定。三、原告对三被告所举证据的质证意见是：对三被告的第一组证据均无异议，对其他分别质证：对水务局的证据2，该份证据的真实性没有异议，但是不能达到证明目的：（1）拆除行为可以委托实施，但是本案中视频资料明确显示了三被告在现场指挥车辆实施拆除行为，三被告直接实施的拆除行为；（2）证据2不能证明涉案码头噪声大、污染重，被告没有提供相关证据，被告环保督察涉及了七个港口。被告认为是抽象行政行为，是对法律概念的错误理解，如果不具有反复适用性，就是具体行政行为。水务局从2012年12月23日对涉案码头进行了批复，是完全认可的，该码头实际运营了6年之久，被告从未对原告作出任何行政处罚，没有实施任何行政监督，我们认为被告如果认为涉案码头是违法的，当初的批复就是被告乱作为，6年之久行政不监督，是行政不作为。四、被告涡阳县水务局、涡阳县城市管理行政执法局和涡阳县人民政府天静宫街道办事处辩驳认为：1、针对原告提出的环保督察问题，根据案涉相关当事人具体情形区别对待，原涡北街道办事处作出的是销号，应当在拆除行为之后，而原涡北街道接到环保问题督察移交单是在拆除行为之前；2、针对原告方提出的是谁实施的拆除行为，请法庭依法确认；3、通过庭审质证、辩论已经能够查明，案涉码头被拆除实质是落实国家环保政策要求，而落实环保政策的相关行为具有特殊性，不具有可诉性，不属于受案范围。本院认为：我国高度重视生态文明建设，环境保护就是加快实现生态文明建设的重大举措。涡阳县水务局、涡阳县城市管理行政执法局和涡阳县人民政府天静宫街道办事处所举的证据基本相同，能够证明三被告是按照涡阳县环境保护委员会办公室河道水污染问题移交单和环保督察问题交办单的要求，对原告案涉码头等污染源实施环保督察整改措施，清除环保污染源的行为，是为了执行国家环保政策。所举证据能够证明该行为是为了执行落实国家环保政策，不属于人民法院受案范围，故三被告所举证据的证明目的在本案中予以认定。经审理查明，涡阳县起源港口有限公司是2006年12月8日成立的法人公司。2017年12月8日，涡阳县水务局向原告下达了涡水通字【2017】53号沿涡河码头限期拆除通知书：“限三日内拆除码头及相关设施，逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法单位或者个人承担。”2018年6月15日，涡阳县环境保护委员会办公室向涡阳县原涡北街道办事处下发了河道水污染问题移交单和涡环保督察[2018]140号环保督察问题交办单，要求其对所在辖区内的沙场、码头等要做到复垦复绿，码头嘴子要清理彻底。其中就包括原告的码头。2018年7月2日，涡阳县水务局、涡阳县城市管理行政执法局和涡阳县人民政府天静宫街道办事处组织人员对原告的案涉码头进行了拆除。原告不服，于2018年12月6日向本院提起行政诉讼，请求依法确认三被告对原告“席楼码头”的强制拆除行政行为违法并承担本案的诉讼费用。本院认为，被告涡阳县水务局、涡阳县城市管理行政执法局和涡阳县人民政府天静宫街道办事处在国家环保督察风暴中对辖区内产能落后企业进行拆除，是为了执行国家环保政策，落实涡阳县环保委对原告涉案码头实施环保督察措施，清除污染源，改善生态环境的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》调整的受案范围，故原告的起诉不具有法定起诉的条件，依法应予以驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告涡阳县起源港口有限公司的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退还给原告。如不服本裁定，可以在裁定送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  李 兵审 判 员  张效东人民陪审员  纪 春二〇一八年十二月二十七日书 记 员  郑萌萌附：相关法条《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；第一百零一条：裁定适用于下列范围（二）驳回起诉