湖南省浏阳市人民法院行 政 判 决 书（2018）湘0181行初38号原告李红根，男，1966年3月8日出生，汉族，居民，住浏阳市。委托代理人赵凤梅，北京盛廷律师事务所律师。委托代理人刘春龙，北京盛廷律师事务所律师。被告浏阳市国土资源局，住所地浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，局长。委托代理人袁持铎，男，1983年6月7日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局政策法规科科长，住浏阳市。委托代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局法律顾问，住浏阳市。被告浏阳市征地拆迁管理所，住所地浏阳市白沙路。负责人蔡江水，所长。委托代理人张冬生，男，1968年11月19日出生，汉族，居民，系浏阳市征地拆迁管理所办事员，住浏阳市。委托代理人刘林峰，湖南浏阳河律师事务所律师。被告浏阳市关口街道办事处，住所地浏阳市关口办事处长兴社区。法定代表人黄琦，主任。委托代理人谭卫民，湖南声威律师事务所律师。被告浏阳市关口街道办事处长兴社区居民委员会，住所地浏阳市长兴社区菊花石路355号。负责人李辉桂，主任。委托代理人谭卫民，湖南声威律师事务所律师。第三人浏阳市水利建设投资有限公司，住所地浏阳市白沙路27号。法定代表人王武，董事长。委托代理人段云枫，湖南声威律师事务所律师。第三人浏阳市关口街道办事处长兴社区居委会炭冲居民小组。负责人刘祖生，组长。原告李红根因要求确认被告浏阳市国土资源局（以下简称市国土局）、浏阳市征地拆迁管理所（以下简称市征拆所）、浏阳市关口街道办事处（以下简称关口办事处）、浏阳市关口街道办事处长兴社区居民委员会（以下简称长兴社区）征地拆迁行政行为违法一案，本院于2018年11月1日立案后，于2018年11月2日向被告市国土局、市征拆所、关口办事处、长兴社区送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，向第三人浏阳市水利建设投资有限公司（以下简称市水利投资公司）、浏阳市关口街道办事处长兴社区居委会炭冲居民小组（以下简称炭冲组）送达了起诉状副本、参加诉讼通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月13日公开开庭进行了审理。原告李红根及其委托代理人赵凤梅、刘春龙，被告市国土局的委托代理人袁持铎、周建辉，被告市征拆所的委托代理人张冬生、刘林峰，被告关口办事处、长兴社区的委托代理人谭卫民，第三人市水利投资公司的委托代理人段云枫均到庭参加了诉讼。第三人炭冲组经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。李红根系浏阳市世外桃源休闲农庄（以下简称世外桃源农庄）投资经营者之一。因认为其作为世外桃源农庄投资人，且按照《承包租赁协议》约定，遇国家征收时可获征收财产补偿金的60%，其对世外桃源农庄有权独立主张，要求确认市征拆所与长兴社区、炭冲组签订《拆迁补偿协议》的行政行为违法并予以撤销。原告李红根诉称，原告拥有的世外桃源农庄是根据长兴社区的招商引资政策，经关口办事处合法备案，在各方签署2004年1月30日《承包租赁协议》后，由原告租赁长兴社区的土地并投资兴建的。根据该协议约定，在第三个五年期间如遇征收，原告享有征收补偿款的60%，对世外桃源农庄是否应获补偿和补偿金额有独立主张。各被告在明知原告是世外桃源农庄的实际重大权利主体的情况下，恶意串通，由市征拆所与长兴社区签署了《征地补偿协议》。在未对世外桃源农庄的地上附着物及青苗进行全面现场清点、未依法评估的情况下，处分原告实际享有权利的财产，其实体和程序均严重违法，且严重损害了原告的权益。请求人民法院依法确认市征拆所与长兴社区、炭冲组签订《拆迁补偿协议书》的行为违法并予以撤销；本案诉讼费用由被告负担。原告李红根向本院提交了以下证据：1、拆迁补偿协议书，即涉诉的协议，证明签约各方均不具有合法的拆迁协议签订资格；2、承包租赁协议，证明原告对补偿金有独立的主张，而且涉案征收补偿事项的直接利害关系人，有权提起本案的诉讼；3、湖南省浏阳市人民法院（2006）浏行初字第1号《行政裁定书》，证明从行为上明显可以看出，市国土局在征收过程中，以及在征收实施以前就知道原告是涉案财产的投资人和相关的权利人；4、青苗补偿协议，证明原告和第三人市水利投资公司签订的，涉案补偿协议的签订作为出资人市水利投资公司在这之前也明确知道世外桃源的利益相关人是原告；5、补偿协议，证明这是因为第三人市水利投资公司修路时堵塞了道路与原告签订经营损失的补偿协议，说明补偿协议中的实际出资人市水利投资公司明知原告是世外桃源农庄的所有人；6、征地协议书，证明长兴社区已于2018年1月30日将涉案土地补偿金全部领取，而地上的附着物应当是归属原告，否则分两次来签订补偿协议是不正常的，也是不合理的；7、世外桃源农庄房屋及青苗设施丈量登记表，这是原告自己清点的世外桃源被拆范围内的设施和青苗，证明被告签订的补偿协议中对财产的数额有重大的遗漏，而且没有经过合法的评估。被告市国土局辩称，原告所诉《拆迁补偿协议书》系市征拆所与长兴社区签订，该协议是双方真实意思表示，且没有违法法律法规的禁止性规定，是合法有效的；市国土局不是该协议的当事人，不是本案适格被告；原告并非被征收房屋所有权人，征收行为与原告无利害关系，原告既不是具体行政行为的相对人，也不是涉案《拆迁补偿协议书》的一方当事人，原告不具备本案行政诉讼主体资格。请求法院依法驳回原告的起诉。被告市国土局向本院提交如下证据、依据：1、拆迁补偿协议书，证明该协议有效，主体合格；2、承包租赁协议，证明原告不是土地房屋的所有权人；3、浏阳市人民政府关于同意关口街道办事处并村的批复，证明拆迁补偿协议书合法有效，复兴社区并入了长兴社区。被告市征拆所辩称，市征拆所与长兴社区签订《拆迁补偿协议书》的征收行政行为手续和征收程序合法，适用法律正确，应予维持；原告并非被征房屋所有权人，其既不是具体行政行为的相对人，也不是涉案《拆迁补偿协议书》的一方当事人，征收行为与其没有利害关系，原告不具备本案行政诉讼主体资格。被告市征拆迁所向本院提交如下证据、依据：1、湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》；2、浏阳市人民政府《征收土地公告》；3、浏阳市国土资源局《征地补偿安置方案征求意见公告》；4、浏阳市国土资源局《征地补偿安置方案实施公告》。证据1-4证明被告作出的涉及浏阳市关口办事处长兴社区居委会所有房屋的征收行为手续齐全、程序合法。被告关口办事处、长兴社区共同辩称，按照长兴社区与原告签订的《承包租赁协议》及炭冲组与原告签订的《租赁土地协议》约定，由原告投资兴建度假山庄、简易水泥路，属长兴社区村办企业，产权归长兴社区、炭冲组所有。长兴社区、炭冲组作为世外桃源农庄的房屋、苗木及相关配套设施所有人，按照约定服从国家征收的规定，与市征拆所签订《拆迁补偿协议书》的行为符合法律规定，所签协议合法有效。请求驳回原告对关口办事处、长兴社区的起诉。被告关口办事处所向本院提交如下证据、依据：2018年6月30日签订的《拆迁补偿协议书》，证明关口办事处只是协议的见证人，不是协议的行政主体。被告长兴社区向本院提交如下证据、依据：1、承包租赁协议；2、租赁土地协议。证据1、2证明本案的拆迁中浏阳市世外桃源的产权是归浏阳市关口办事处复兴社区，复兴社区合并为长兴社区。因此，世外桃源的所有权是归长兴社区所有。本案拆迁补偿协议书中的附着物和青苗的所有者是长兴社区和炭冲居民小组，原告不是拆迁补偿协议书中的附着物和青苗的所有者。第三人市水利投资公司述称，市水利投资公司只是涉案《拆迁补偿协议书》签订的见证人，不是当事人，原告将市水利投资公司列为第三人错误，该协议是按照《承包租赁协议》和《租赁土地协议》服从国家征收的约定与市征拆所签订的，符合法律规定，该协议合法有效。请求驳回原告的诉讼请求。第三人市水利投资公司没有向本庭提交证据。第三人炭冲组无述称，亦未向本庭提交证据。经庭审质证，李红根对市国土局提交的证据、依据质证意见是：对证据1真实性无异议，被告市国土局在答辩状上称该局不是协议当事人，依照《土地管理法》及《土地管理法的实施条例》，被告市国土局是集体土地征收的实施部门，是合法的补偿主体，涉案协议应当由市国土局签署，而不应当由其下设的一个事业单位即市征拆所来签订。因此，被告市国土局提供的证据不能证明市征拆所作为拆迁补偿方签订协议是合法的，也不能证明市国土局放弃其法定职责有合法的依据。经查，市征拆迁所成立的时间是2018年1月份，注册资金44万，性质是事业单位，其本身资金的来源是财政拨款的单位，不可能有能力来履行该行为。市征拆所不应签订该协议；对证据2有异议，市国土局应当很明显的看到主要的权利人是原告，长兴社区并未出钱。被告市国土局作为法定的征地实施部门就应当进行调查，至少应当对原告进行起码的了解和询问；对证据3没有异议。综上，到目前为止，市国土局没有提供放弃其履行征地拆迁补偿法定职责的事实依据和法律依据。行政机关的职权来自法律的规定和有权机关的授权。土地管理法赋予了市国土局有征地的权利，其让一个下设机构去实施征地拆迁没有法律依据也没有事实依据。被告市征拆所、关口办事处、长兴社区及第三人市水利投资公司对被告市国土局提交的证据的三性均无异议。李红根对市征拆所提交的证据、依据质证意见是：对证据1的真实性没有异议，对关联性存疑，征地审批单上的数字远远小于市国土局征收的数字。原告对该征地审批单是否包括世外桃源农庄存疑；对证据2的真实性无异议，对其关联性存疑；对证据3作出的时间是2013年3月29日，公告发布人是被告市国土局。对后面附的补偿费用公示表不予认可，该公示表在公示前并未入户调查；对证据4原告未见过，且关联性存疑，该审批单可能不包括世外桃源农庄这块地，市国土局有少批多征的情况，对后面所附的公示表不予认可，未入户调查。综合意见：被告市征拆所提供的证据不能证明其有拆迁补偿的法定职责，被告市征拆所提供的公告也未提到补偿实施的机构是市征拆所，公告是浏阳市人民政府和市国土局下达的，且公告发生的时间是2013年之前，那时候市征拆所尚不存在。这些证据不能证明市征拆所有法定职责，市国土局和市征拆所也没有出具委托书。即使有委托书，受托人也应当以委托人的名义去进行征收、盖章。事实依据被告方也未提供，所有的证据都已证明关于这块地上附着物的所有权人是有争议的。市征拆所明知有争议的情况下，没有对资产进行入户调查，也没有依法委托相关的房地产评估机构进行评估，缺乏基本的事实依据。也没有证据证明程序合法，委托协议签订之前和之后，也没有告知原告，从租赁协议上可以看出，原告占了60%的份额。被告提供的证据不能证明其有事实和法律依据，也不能证明其程序是合法的。对证据2-4没有提供张贴的证明，没有提供征收土地范围的红线，而审批单里面所征收的建设用地一共才4.0794公顷，而世外桃源农庄的土地面积有100多亩，这明显审批单的审批土地不能全部包含涉案土地。被告市国土局、关口办事处、长兴社区及第三人市水利投资公司对被告市征拆所提交的证据的三性均无异议。李红根对关口办事处提交的证据、依据质证意见是：被告关口办事处认为在协议中只是见证人，与事实不符，这个协议中加盖了关口办事处的印章，并写清了是甲方审核人。这不是见证人，是审核人，如果审核不过关，该协议便签订不了。一个基本的事实是被告关口办事处事实上参与了此次协议签订的工作，并且主导了协议的签订，或者市征拆所只是一个虚假的主体，真正的签订人是关口办事处。但关口办事处作为一个行政机关，没有提交证明其参与到本次拆迁补偿协议的签订的证据。被告市国土局、市征拆所、长兴社区及第三人市水利投资公司对被告关口办事处提交的证据的三性均无异议。李红根对长兴社区提交的证据、依据质证意见是：长兴社区提交的证据不能证明他们是完全的权利人，对证据1的真实性认可，对其证明目的不予认可，涉案协议中的世外桃源农庄的所有权人是长兴社区，但承包租赁协议得不出这样的结论。因为协议的首目部分，提到双方共同协商投资新建度假山庄，这个度假山庄是不是就是世外桃源农庄，被告没有提交相关的证据。承包租赁协议签订时所谓的度假山庄不是特定的指向，被告所理解的归它所有的度假山庄在当时是一个虚无的东西。而法律意义上所讲的所有权是一个特定物，包括动产和不动产，被告认为整个山庄是被告的不合理。在协议的条款当中并没有明确的显示出原告后续投资的世外桃源农庄全部归被告长兴社区，在协议的第四条明确写明了乙方所在租赁甲方土地期内。租赁协议的实质是土地租赁，世外桃源农庄财产的所有权应当归属原告。在租赁协议的抬头之所以写明属甲方村办企业，由乙方投资建设，产权归甲方所有，实际上是甲方与关口办事处为了配合当时的招商引资而写的，以显示街道办和居委会当时的政绩。在第四条当中，显示如果遇到国家征收、征用，财产的补偿金在第一个五年的补偿金100%归乙方，后一个五年递减20%。因此，所有权的归属不能依照承包协议中抬头的文字来确认。在2012年征收时原告享有80%的财产补偿，2018年是第三个五年，原告享有60%的权益。在签订拆迁补偿协议时，原告是最大的利益相关方。这份承包协议不能证明长兴社区对世外桃源农庄有全部的所有权，也不能证明其单独的与拆迁管理所签订的协议具有合法的主体资格。在被告长兴社区签订了拆迁补偿协议后，李红根收到了解除合同的通知，通知当中提到了长兴社区签订了补偿协议，但当原告向长兴社区索要协议时，长兴社区拒绝提供，理由是拆迁部门不同意给，由此可见该协议是见不得光的。对证据2的三性予以认可，但不能达到长兴社区的证明目的。被告市国土局、市征拆所、关口办事处及第三人市水利投资公司对被告长兴社区提交的证据的三性均无异议。第三人市水利投资公司未向本院提交证据。第三人炭冲组未到庭应诉，故未对上述证据发表质证意见。本院对上述证据、依据认证如下：对原告李红根提交的证据认证如下：对证据1予以确认，对其证明目的不予采信；对证据2予以确认；对证据3-5的关联性及证明目的不予采信；对证据6予以确认；对证据7因系原告本人单方制作，本院不予采信。对被告市国土局提交的证据认证如下：对证据1-3均予以确认。对市征拆所提交的证据认证如下：对证据1-4予以确认。对关口办事处提交的证据《拆迁补偿协议书》予以确认。对长兴社区提交的证据认证如下：对证据1-2予以确认。经审理查明，2004年1月30日原告李红根作为乙方与长兴社区（即原浏阳市关口街道复兴社区居民委员会，2004年11月30日经浏阳市人民政府浏政函【2004】222号文件批准，同意关口办事处以村（居）为单位整体撤并，复兴社区居委会、长禾村合并组建为长兴社区）作为甲方签订《承包租赁协议》，约定：甲方享有位于复兴村地段水库一座（即长塘水库）面积约100亩（详见红线图），经双方共同协商，投资兴建度假山庄一座，属甲方村办企业，由乙方投资建设，产权归甲方所有，并交由乙方承包经营。承包期限为40年，自2004年2月1日至2044年1月30日止；付款方式为每五年一期，协议签字后乙方付第一个五年租金，计人民币5万元，并提前一个月付下一次租金，以此类推；乙方所在租赁甲方土地期限内，如遇国家征用征收应必须服从，其征用财产补偿金第一个五年的赔偿金100%给乙方，第二个五年的赔偿金甲方得20%，乙方得80%，第三个五年的赔偿金甲方得40%，乙方得60%……等等。为配合水库租赁协议，原告李红根（乙方）于2004年2月26日与浏阳市关口街道办事处复兴村民委员会炭冲村民小组（甲方）（即现在的浏阳市关口街道办事处长兴社区居委会炭冲居民小组）签订《租赁土地协议》，约定：甲、乙双方共同协商投资兴建简易水泥路一条，利于山庄出进，由乙方投资建设，产权归甲方所有，并交于乙方承包经营。承包期限为40年，自2004年3月1日至2044年2月30日止；每年每亩500元；每五年为一期，协议签字后乙方付第一个五年租金，并提前一个月付下一次租金，以此类推；乙方所在甲方土地投资，如遇国家征用征收应服从，合同自行终止，并履行第一个五年的路面赔偿金100%给乙方，第二个五年的路面赔偿金甲方得15%，乙方得85%，第三个五年的赔偿金甲方得30%，乙方得70%……等等。此后李红根与其妹妹李华芳、弟弟李亮湘等9人在该租赁土地上合伙投资兴建房屋五栋（至今未办理建房手续），并于2004年12月9日向工商部门申请注册登记，办理了个体工商户营业执照，取名“浏阳市世外桃源休闲农庄”，经营者为李华芳。此后至今世外桃源农庄经营者均按协议向长兴社区、炭冲组交付了第一个五年、第二个五年和第三个五年的租金。经湖南省人民政府（2012）政国土字第1486号《农用地转用、土地征收审批单》批准，浏阳市人民政府于2012年11月19日发布《征收土地公告》，为浏阳市土地储备中心复兴地块1号至7号统征开发用地项目征收关口街道办事处长兴社区、水佳社区等境内的集体土地，市国土局于2013年3月29日、2013年5月2日分别发布《征地补偿方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》。该公告附《长兴水库复兴地块征地补偿费用公示表》和《长兴水库复兴地块房屋拆迁补偿费用公示表》，其中包括长兴社区世外桃源农庄的房屋拆迁补偿费用。自开始，市国土局就复兴地块1号至7号统征开发用地项目对长兴社区的部分村民小组进行了征收，包括大塘组、集星组、炭冲组、芭蕉组、石咀组、中心组、大屋组。因重点项目复兴路及长兴片区统征1号至7号地块建设的需要，需征收长兴社区的长塘水库及其西侧地块的土地，及位于该土地上的世外桃源农庄的所有房屋、青苗及相关配套设施。2018年1月30日，被告市征拆所与长兴社区签订《征地协议书》，面积42082.46㎡，折合63.124亩，（土地类别及面积分别为：水库面积51.198亩，农村宅基地6.434亩，坑塘水面5.492亩），共计包括征地补偿费、集体设施补偿费、青苗补偿费等各项补偿费3432416元。2018年6月30日被告市征拆所与长兴社区、炭冲组就世外桃源农庄的所有房屋、青苗及相关配套设施的补偿签订《拆迁补偿协议书》，协议约定了拆迁补偿标的物及位置、补偿金额、付款方式及拆除期限等。市征拆所、长兴社区、炭冲组作为协议中拆迁补偿和被拆迁的甲、乙双方签字盖章，关口办事处作为审核人及市水利投资公司作为平台公司均在该协议下方签字盖章。市征拆所将世外桃源农庄的房屋拆迁补偿费、搬迁费、过渡费，共2531775元，青苗和相关配套设施补偿费2468220元，合计4999995元进行专户储存，并已经支付给了长兴社区和炭冲组。2018年10月11日世外桃源农庄被拆除。原告遂以市征拆所拆除农庄时未通知投资人为由诉至本院。另查明，市征拆所系经注册登记的事业单位法人，其宗旨和业务范围是为土地使用者提供相关服务，负责新增建设用地的征地、拆迁管理工作，举办单位是市国土局。本院认为，本案争执焦点是：市征拆所与长兴社区、炭冲组签订的《拆迁补偿协议书》是否合法。1、涉案《拆迁补偿协议书》的签订主体是否合法。首先作为拆迁补偿方市征拆所主体是否合法，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款以及《湖南省实施办法》第三条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，故市国土局具备土地管理和监督法定职权和职责，市征拆所系市国土局举办单位，其代表市国土局作为拆迁补偿方签订拆迁补偿协议没有超越法定职权和职责，故其作为拆迁补偿方主体合法。其次作为被拆迁方长兴社区、炭冲组主体是否合法。依照长兴社区与原告签订的《承包租赁协议》约定了原告在其租赁的长兴社区集体所有的土地上投资所建山庄属甲方村办企业，其产权归长兴社区；炭冲组与原告签订的《租赁土地协议》约定，原告投资修建的简易路其产权归炭冲组所有。故产权所有人长兴社区、炭冲组作为被拆迁方主体合法。2、涉案《拆迁补偿协议书》签订的程序是否合法。经湖南省人民政府（2012）政国土字第1486号《农用地转用、土地征收审批单》批准后，涉案土地在征收范围内，市人民政府、市国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定发布“三公告”并进行调查登记后，由市征拆所与被征地单位长兴社区签订《征地协议书》，随后又与产权所有人长兴社区、炭冲组就登记核实的房屋、青苗及相关配套设施等签订《拆迁补偿协议书》，故涉案《拆迁补偿协议书》的签订程序合法。3、涉案签订的《拆迁补偿协议书》适用标准是否合法。经查明涉案补偿标准是依照《长沙市征地补偿实施办法》以及浏阳市人民政府浏政发（2014）8号《浏阳市征地补偿安置实施办法规定标准》进行补偿，并无不当。需指出的是涉案房屋至今未办理任何审批手续，因房屋产权合法性问题，不属于本案审查范围，本院在此不作评判。另需指出的是原告虽与本案《拆迁补偿协议书》有利害关系，但其权利应依据其与长兴社区、炭冲组签订的《承包租赁协议》、《租赁土地协议》另行主张权利。综上，原告要求确认市征拆所与长兴社区、炭冲组签订《拆迁补偿协议书》的行政行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：驳回原告李红根的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李红根负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  黄卫国审 判 员  魏晓玲人民陪审员  贝远兵二〇一八年十二月二十七日书 记 员  黎 萍附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。