浙江省杭州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙01民终7190号 上诉人（原审原告）：谢永木，男，1953年11月14日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）：胡爱凤，女，1955年11月14日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）：谢康军，男，1975年8月27日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）：刘利君，女，1977年4月5日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）：谢某，男，2003年11月26日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）：谢利华，女，1977年8月10日出生，汉族，住杭州市富阳区。 上诉人（原审原告）：周某，女，2006年11月11日出生，汉族，住杭州市富阳区。 法定代理人：谢利华。 七上诉人的共同委托诉讼代理人：张赵泳、裴孝亮，浙江杭天信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：杭州富阳城市建设投资集团有限公司，住所地：杭州市富阳区富春街道恩波大道99号。 法定代表人：陈孝华。 委托诉讼代理人：倪俊卿，浙江富春江律师事务所律师。 上诉人谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某与被上诉人杭州富阳城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）房屋拆迁安置合同纠纷一案，不服杭州市富阳区人民法院（2018）浙0111民初2213号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理完毕。 原审法院查明：谢永木、胡爱凤为夫妻关系，二人于1975年8月27日育有一子谢康军，1977年8月10日育有一女谢利华。谢康军、刘利君于2003年2月19日登记结婚，后于2003年11月26日育有一子谢某。谢利华、案外人周国庆于2003年2月19日登记结为夫妻，后于2006年11月11日育有一女周某。谢永木为户主，后谢康军、刘利君、谢某三人于2007年1月30日单独立户。 2010年11月30日，富阳市高都园综合体开发建设指挥部（以下简称高教园指挥部）印发《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋拆迁补偿安置方案》（富高教指发[2010]1号）和《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋拆迁补偿安置有关政策解释》（富高教指发[2010]2号），对高教园综合体规划范围内开发建设中所有集体土地上的住宅房屋及其附属物进行搬迁，谢康军等人房屋位于被搬迁范围内。 2010年12月17日，富阳市城市建设投资集团有限公司高教园综合体项目分公司（以下简称城投高教园分公司）（搬迁人、甲方）与谢康军（被搬迁人、乙方）签订《房屋搬迁补偿安置协议》（编号：013号）一份，该协议载明：乙方被搬迁房屋坐落富春街道三联村，被搬迁房屋建筑面积419.2平方米；乙方选择调产安置方式；乙方符合多（高）层安置房安置人为9人，最多可享受多（高）层公寓楼安置面积为450平方米，按重置价740元每平方米安置；如果选择多层公寓安置的，允许按成本价1820元每平方米购买高层或小高层公寓楼面积为270平方米；如果选择高层或者小高层公寓楼安置的，允许按成本价1820元每平方米购买高层或小高层公寓楼面积为360平方米；协议约定了其他权利义务。同日，城投高教园分公司与刘利君签订《房屋搬迁补偿安置协议》（编号：013-1号），并约定了相关权利义务。 2017年1月6日，城投高教园分公司被核准注销。 2018年2月7日，城投公司、杭州市富阳区人民政府富春街道办事处向谢康军发出《通知》，告知其该户经核实后调产安置人口6人，货币安置人口2人。协议约定的周某作为独生女而增加的虚拟人口1人未享受安置待遇。 2018年2月11日，谢康军与城投公司签订《富春街道高教园区“三联嘉苑”安置房确权协议书》三份，选定位于“三联嘉苑”17号楼201室（建筑面积141.65平方米）、31号楼302室（建筑面积162.23平方米）、36号楼1401室（建筑面积161.67平方米）。 2018年3月19日，谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某诉至法院，请求判令：1.城投公司继续履行《房屋搬迁补偿安置协议》，依约定向原告方履行调产安置的义务，即向谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某交付因周某作为独生女而增加的虚拟人口1人可得的80平方米的拆迁安置房（其中50平方米按照重置价740元每平方米购买多层，另外30平方米按照成本价1820元每平方米购买高层或小高层）或可得的90平方米的拆迁安置房（其中50平方米按照重置价740元每平方米购买高层或小高层，另外40平方米按照成本价1820元每平方米购买高层或小高层）；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，结合双方诉辩意见，本案的争议焦点可以概括为：一、案由问题；二、原告主体资格问题；三、原告能否享受增加两个虚拟安置人口（已享受一个）的政策。争议焦点一，城投公司辩称案由不当。该院认为，谢康军、城投公司已签订安置补偿协议，在现有的案由体系下以房屋拆迁安置补偿合同纠纷为由提起诉讼并无不妥。该院对城投公司的该抗辩观点不予采纳。争议焦点二，城投公司认为谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华在本案中不具备原告诉讼主体资格。该院认为，尽管谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华已作为安置人口进行了安置，但原拆迁协议由谢康军与城投高教园分公司签订，谢康军作为乙方实际上代表整个“拆迁户”即两本户口本上载明的谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某共七人。该七人作为合同相对方有权共同向城投公司提起诉讼。该院对城投公司的该抗辩观点不予采纳。争议焦点三，该院认为，根据富阳区搬迁安置的实际，一个搬迁安置户享受一个独身子女增加一个虚拟人口安置的安置政策，系针对所有搬迁安置所涉搬迁户的透明政策，案涉《房屋搬迁补偿安置协议》第六条第3款关于安置人口9人的约定，显然系城投公司的工作人员在与谢康军签订协议时，对富阳区搬迁安置政策的误读所致，该约定并非城投公司的真实意思表示。谢康军与城投公司签订《富春街道高教园区“三联嘉苑”安置房确权协议书》时，双方确认谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某应享有的安置房屋，应认定双方对之前《房屋搬迁补偿安置协议》中错列的安置人口已作出了相应的纠正。另外，搬迁安置的相关费用及安置房屋，均由公共财政负担，若谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某依据有违安置政策的案涉《房屋搬迁补偿安置协议》第六条第3款关于安置人口9人的约定享有安置利益，将损害社会公共利益，因此，该部分约定当属无效。故对谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某要求城投公司按该约定履行交付安置房的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条,《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某的诉讼请求。案件受理费2090元，减半收取1045元，由谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某负担。谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某于判决生效之日起十五日内向原审法院申请退费。 宣判后，谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某不服该判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口的安置政策，系针对所有搬迁安置所涉搬迁户的透明政策”系认定事实不清。被上诉人在实施拆迁行为前后，均未向上诉人口头或者书面解释过“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”的安置政策。至今为止被上诉人也从未提交过任何“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”的政策依据。被上诉人在开庭时提交的《富阳市高教园综合体开发建设指挥部文件》（富高教指发【2010】1号）和《富阳市高教园综合体开发建设指挥部文件》（富高教指发【2010】2号）证据材料，在“立户和安置人口界定”一节中，关于独生子女增加一个安置人口的限制条件有且仅有“非农的独生子女不增加一个安置人口”。没有任何关于“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”的内容（详见，富高教指发【2010】2号）。根据谁主张谁举证的举证制度，被上诉人应当对其抗辩意见提交相应的证据，否则应当视为举证不能并承担相应的后果。本案中被上诉人从未提交“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”的安置政策依据。一审法院在被上诉人未提交任何证据的情况下认定“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”系透明政策是错误的。判决书后续又阐述“被上诉人工作人员对政策的误读所致”与“透明政策”也是相互矛盾的，连政策的制定者和实施者都对该政策不甚了解，存在所谓的“误读”，又何来“透明政策”一说？退一步说，周某户口是分开的，也不存在所谓的“一个拆迁安置户”之说。上诉人所在自然村中，两兄弟各自再生一个子女，且均居住在同一被拆迁房屋内，但两兄弟所生子女均被认定为独生子女的情况比比皆是。二、一审法院认定“关于安置人口9人的约定，显然系被告工作人员在与原告签订协议时，对富阳区搬迁安置政策的误读所致，非被告的真实意思表示”系认定事实不清。被上诉人系相关拆迁政策的制定者和实施者，应当认为其对拆迁政策有绝对的理解能力。另拆迁安置协议的签订并非一人负责，而是由大量工作人员初查、复核，经过道道关卡，层层核实。对于拆迁安置人口等核心条款不可能存在理解偏差，更不可能存在初查、复核均未发现所错等有悖常理之事。庭审过程中，法院未查明该“误读的工作人员具体是谁”，未查明“真实政策规定如何，政策是否真实存在，工作人员如何误读了，误读的原因是什么，是疏忽大意还是过于自信？”，也未要求工作人员其出庭接受询问。法院在此情况下仍认定一个“不能确定是谁，没有参与庭审，甚至不能确定是否存在”的“所谓工作人员”对“子虚乌有的政策”存在误读。实在过于草率，于情于理于法均让人难以接受。此外，在没有任何证据证明双方签订拆迁协议时存在“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”的政策的情况下，直接认定被上诉人工作人员对“子虚乌有”的政策存在误解更是让人难以信服！三、一审法院认定“原告谢康军与被告签订《富春街道高教园区'三联嘉苑'安置房确权协议书》时，双方确认原告方应享有的安置房屋，应认定双方对之前《房屋搬迁补偿安置协议》中错列的安置人口已做出了相应的纠正。”系认定事实不清。纵观《富春街道高教园区'三联嘉苑'安置房确权协议书》，所有条文均围绕上诉人户选择的“安置房基本情况”“安置房价格及结算”“正式合同签订”“合同生效”等展开，没有任何一个关于“错列的安置人口纠正”的条文。并且上诉人一审提交的《富春街道高教园安置房分配被搬迁户安置人口界定表》中，上诉人谢康军明确注明“我户还缺周某虚拟人口一个”，这足以表明了上诉人对案件的态度。最关键的是，被上诉人在一审庭审过程中也从未提出过双方对“错列的安置人口进行纠正”已经达成合意的抗辩意见，一审法院在双方当事人均未提出达成合意的情况下，直接对此进行认定实在不妥。四、一审法院以“损害社会公共利益”为由，认定“关于安置人口9人的约定”当属无效，系适用法律错误。根据《最高人民法院司法观点集成1》中关于“如何认定合同违反社会公共利益”的阐述，社会公共利益涉及的是社会大多数人的利益，尤其是不特定多数人的利益。且为关系到国家的存在和发展，以及国家政治、经济、文化秩序的利益。本案系针对富春街道三联村特定拆迁户的拆迁行为，被拆迁人户是具体明确的，并不涉及不特定大多数人的利益，更未达到关系国家存在、发展等高度。法律规定相对人对政府有信赖利益，法律保护该信赖利益。在拆迁协议明确约定上诉人安置人口为9人的情况下，一审法院扩大解释“社会公共利益”的行为是错误的，社会公共利益并不是某一行政部门的利益，更不能以此为由与民争利。五、拆迁安置协议系被上诉人提供的格式合同，一审法院未依照法律规定对格式合同条款进行正确解读系适用法律错误。拆迁安置协议系被上诉人提供的格式合同，依照法律规定即使存在约定不明的情况，也应当作出对格式合同提供者不利的解释。综上所述，《房屋搬迁补偿安置协议》系上诉人、被上诉人对各自权利、义务让渡后协商一致达成的。安置人口为9人系《房屋搬迁补偿安置协议》最核心的条款，是双方对权利义务取舍的结果。在上诉人房屋已被拆除8年后的今天，被上诉人才提出重大误解是明显不符合常理的。所谓的“一个搬迁安置户享受一个独生子女增加一个虚拟人口”的安置政策既不存在，也未在拆迁中真正落实。该案也不涉及“社会公共利益”，故请求二审法院撤销富阳区人民法院一审判决，改判支持上诉人一审时全部诉讼请求。一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人城投公司答辩称：由富阳市高教园综合体开发建设指挥部出台的《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋拆迁安置方案》（简称安置方案）和《富阳市高教园综合体开发建设涉及集体土地住宅房屋拆迁安置有关政策解释》（简称政策解释）是经过统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件。这两份规范性文件是由富阳市政府组建的机构出台，对于搬迁人被上诉人（下属国有企业）和搬迁协助单位富阳市（区）富春街道办事处（下属政府组织）具有当然的约束力；对于，被搬迁人，具有公信力。一审法院已经对其真实性予以核实，若有必要的，二审法院可以进一步向富阳区人民政府核实。上诉人和被上诉人在签订房屋搬迁补偿安置协议时，均确认将安置方案作为合同的依据。上诉人在签订房屋搬迁补偿安置协议时，知道或者应当知道被上诉人在签订和履行安置协议时受到安置方案的约束即须遵循安置方案和相关政策解释实施搬迁行为，仍然与被上诉人签订协议，故应当视为接受了安置方案作为房屋搬迁补偿安置协议的组成内容。因安置协议的内容较为简单，安置方案在搬迁过程中起到了必不可少的作用。而事实上，双方在搬迁行为中，均按照安置方案的规定，履行了主要或全部的内容。故，安置方案及其解释对上诉人同样具有约束力。安置方案是根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》和富阳市政府颁布的规范性文件《富阳市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》制定的，故关于安置人口的确定方式与上述两个规范基本一致，符合国家政策和地方性法规。用系统解释和目的解释的方式来解释安置方案第三条，可以得出该条文的真实含义是：以“被搬迁的户”为单位，每个单位最多只能享有一个因独生子女而增加的安置名额。政府的有关规定之所以设定这个条款，其目的是对贯彻独生子女的政策家庭的一种奖励，但这种奖励也是有限度的，不可能因为祖孙三代均都是独生子女而奖励多个名额。因此，相关规定并没有指明，一户家庭有多个独生子女的，可以享有多个安置名额。被上诉人在签订与履行安置协议是不能违背上级部门出台的规范性文件的，之所以会在涉案的安置协议上出现安置人口9人的约定确实是被上诉人工作人员工作失误导致，错误地使上诉人户因独生子女的规定增加了两个名额。但这并非被上诉人的真实意思表示，之后被上诉人也作了相应的改正，并告知了上诉人。在安置方案本身属于安置协议的组成内容的情况下，被上诉人对安置人口重新核定的行为，不构成违约。因被上诉人实施搬迁到目的是因为公共建设的需要，搬迁安置的资金来源国家财政收入，若被上诉人维持之前错误的安置人口约定，势必会造成国有资源的损失，并损害到其他被搬迁人的利益，因此上述错误的安置人口的条款是无效的，且是可调整的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 本院审理期间，双方当事人均未提交新的证据。 双方当事人对原审法院查明的事实无异议，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点系富阳城投公司是否应当按案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的约定向谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某交付因周某作为独生子女而增加的虚拟人口1人的安置待遇。根据审理查明，案涉《房屋搬迁补偿安置协议》签订时周某已经领取独子女证的事实是清楚的，双方当事人对于案涉《房屋搬迁补偿安置协议》中所约定的“在册安置人口7人”中包含周某及“符合多（高）层安置房安置人口9人”中包含周某作为独生子女增加1人安置的事实亦是无异议的，而案涉《房屋搬迁补偿安置协议》作为民事合同，在双方未就变更事宜达成一致前，协议双方均应按约履行。现富阳城投公司认为根据富阳当地的拆迁政策精神及外嫁女的传统观念，一户搬迁户只能享受一个因独生子女而增加的安置名额，基于谢某在案涉《房屋搬迁补偿安置协议》中系谢康军与刘利君独生子女的事实，将周某作为独生子女增加1人安置的待遇取消，其行为属于单方变更案涉《房屋搬迁补偿安置协议》，既缺乏明确的政策依据，亦与合同法的相关规定不符。在无有效证据表明双方已经就该变更内容达成合意的情况下，富阳城投公司仍应依据案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的约定履行自己的安置义务，即应向谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某交付因周某作为独生子女而增加的虚拟人口1人的安置待遇。至于案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的履行是否会损害大多数人的利益或者社会公共利益、国家利益的问题。本院经审查后认为，案涉《房屋搬迁补偿安置协议》系民事合同，处理该类合同纠纷的主要依据系合同法，而合同法调整的是平等民事主体之间的财产流转关系，各类市场主体间的法律地位平等，其合法权益受法律保护。虽然国有企业是我国的重要市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。如果将国有企业利益视为社会公共利益、国家利益从而主张适用合同法第五十二条，一旦发生国有企业利益受损均可基于该条法律规定主张合同无效，将会严重影响市场交易安全和稳定性，破坏交易秩序，这与合同法第一条规定的维护社会经济秩序的立法宗旨相违背。同时合同法第五十二条中的“社会公共利益、国家利益”应是指以我国全体公民利益为前提的，社会、国家在整体上所具有的政治利益、经济利益和国防利益，这一利益应具有至上性、不可辩驳性，而国有企业的利益在合同法层面也仅是代表其自身的利益和作为独立市场主体的利益，不应与社会公共利益、国家利益相混同。故无论从合同法的立法宗旨、立法原则、法律适用的后果还是社会公共利益、国家利益内涵的阐释来看，认为社会公共利益、国家利益包含国有企业利益都是不妥的。故虽然富阳城投公司系国有独资公司即国有企业，但其利益并不能被简单认定为社会公共利益、国家利益，其提出的案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的安置方案损害了社会公共利益、国家利益，部分条款应当认定为无效的观点，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销杭州市富阳区人民法院（2018）浙0111民初2213号民事判决； 二、杭州富阳城市建设投资集团有限公司于本判决生效之日起三十内向谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某交付因周某作为独生子女而增加的虚拟人口1人可得的80平方米的拆迁安置房（其中50平方米按照重置价740元每平方米购买多层，另外30平方米按照成本价1820元每平方米购买高层或小高层）。 一审案件受理费2090元，减半收取1045元，由杭州富阳城市建设投资集团有限公司负担（杭州富阳城市建设投资集团有限公司于本判决生效之日起七日内向原审法院缴纳应负担的诉讼费，谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某于本判决生效之日起七日内至原审法院退费）；二审案件受理费2090元，由被上诉人杭州富阳城市建设投资集团有限公司负担（杭州富阳城市建设投资集团有限公司于本判决生效之日起七日内向本院缴纳应负担的诉讼费，谢永木、胡爱凤、谢康军、刘利君、谢某、谢利华、周某于本判决生效之日起七日内至本院退费）。 本判决为终审判决。 审判长  张一文 审判员  徐 丹 审判员  毕克来 二〇一八年十二月十七日 书记员  何英杰