广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5145号 原告：何礼强，男，汉族，1944年4月26日出生，住广州市越秀区。 委托代理人：程磊、周滨，广东博厚律师事务所律师。 被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。 法定代表人：彭高峰，职务：主任。 委托代理人：邹雅好，该委工作人员。 委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人：温国辉，职务：市长 委托代理人：黄集成、周恩莹。 第三人：张广华，男，汉族，1949年12月26日出生，住广州市越秀区。 原告何礼强不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、被告广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人张广华建设工程规划许可纠纷一案，于2018年8月27日向本院起诉。本院于2018年9月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭审理。原告何礼强的委托代理人程磊，被告市国规委的委托代理人邹雅好、唐代海，被告市政府的委托代理人黄集成、周恩莹到庭参加诉讼，第三人张广华经本院传票传唤后无正当理由未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。 原告何礼强诉称，原告是广州市天河区（以下简称涉案住宅楼）102房业主。原告认为市国规委颁发的穗国土规划建证〔2018〕1977号《建设工程规划许可证》（以下简称涉案许可证）和被告市政府作出的穗府行复〔2018〕2051号《行政复议决定书》（以下简称涉案行政复议决定书）不符合法律规定，理由如下：一、被告市政府在复议阶段提交的证据材料中并无增设电梯业主的相关身份证明和房产证复印件，无法证明业主的身份及房产信息情况，不符合法律规定。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》（以下简称《电梯办法》）第十二条规定，本案中，被告市国规委和被告市政府并没有证据证明业主的身份信息及房产的产权权属情况，不符合上述规定。被告市政府以涉及个人财产隐私未由拒绝提供相关资料，剥夺了原告知情权。原告作为涉案许可证的直接利害关系人，有权知悉《广州市体育西横街150号业主同意加装电梯及方案送审表》中的签名业主是否是房产证登记的业主及其身份信息。两被告拒绝提供相关信息缺乏依据，应承担举证不能的后果，市国规委作出的规划许可应予撤销。二、申请增设电梯的业主未与原告达成书面的资金筹集补偿方案。根据《电梯办法》第七条规定，上述书面解决方案是规划许可的前置要件。本案中，原告房屋为102房，增设电梯后，对原告房屋的通风、采光造成影响，不可避免地导致原告利益受损。但申请增设电梯的业主未按照上述规定，与原告达成书面的资金筹集补偿方案，市国规委在此情况下仓促颁发许可证缺乏法律依据。三、市国规委并未核查涉案住宅楼增设电梯的用地信息。《电梯办法》第十条第三款规定：“国土规划行政管理部门应当核查既有住宅增设电梯的用地信息，用地超出权属范围的，应当要求增设电梯申请人取得相关土地使用权人的书面同意意见。”在作出行政许可的过程中，市国规委并未核查既有住宅增设电梯的用地信息的相关资料，所作行政许可不符合法律规定。四、最终报批的建筑设计方案未取得原告书面同意，违反了《电梯办法》的规定。《电梯办法》第十五条规定：“……建筑设计违反通风、采光或者通行的相关技术标准与规范的，应当要求申请人取得受影响业主的书面同意意见或者修改建筑设计方案，申请人已经与相关受影响业主达成协议的除外。”本案中，增设电梯原采用非平层入户、无连廊的方案，后该方案被否决，最终报批时采用了平层入户及大连廊的方案，对于最终报批方案，因设置大连廊将严重影响原告房屋的通风采光，原告坚决反对。按照《广州市既有住宅增设电梯技术规程》（以下简称《技术规程》）规定，新增的电梯井和连廊的尺度以满足“基本交通需要”为原则，不得增加非交通必要的使用面积。报批方案将原设计方案设计的约1.2米宽的连廊增加为2.3米宽的连廊，导致原告房屋的受遮挡面积增加将近一倍。增设电梯申请人在未取得原告书面同意的情况下，强硬推行平层入户及大连廊的方案，严重损害了原告的利益，根据《电梯办法》第十五条规定，应修改建筑设计方案，以尽量减少对原告房屋通风、采光的影响。五、平层入户及大连廊方案违反了《技术规程》的“必要面积要求”规定。根据《技术规程》2.2规定，本次增设电梯的最终方案设计采用平层入户及大连廊方案，主要原因是设置连廊可以增加房屋的使用面积。增设电梯的业主为了达到增加房屋使用面积的目的，违反了《技术规程》“必要面积要求”的规定。《技术规程》还规定“尽量避免对拟增设电梯的交通单元内住宅或相邻住宅构成导致通风、采光、通行等受到直接影响的严重遮挡，不得增加或者变相增加住宅使用空间”，大连廊的设计造成原告房屋的通风、采光受到严重遮挡，而增设电梯的业主却变相增加了住宅使用空间，按照报批方案，2-8层业主每户可增加独立使用的面积约4-5平方米的平台，该增加的平台面积显然不属于“必要面积”。六、报批方案设计不符合国家电梯设计标准，安全事故的几率增加。根据ＧＢ／Ｔ7025.1-2008《电梯主参数及轿厢、井道、机房的型式与尺寸第1部分：Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅵ类电梯》标准第4.2.4条，层门高为2米时，层站最小距离为2.45米。报批方案层站距离1.5米，双侧错层开门。因存在圈梁安装、加减速距离等问题，载人电梯不应也不可能1.5米停层。本案中，设计方案梯井四周缺少密封墙体，电梯频繁启停，对侧开门，停层不在一个平面，安全事故的几率增加。七、加建电梯严重违反《消防法》规定，给楼房消防安全带来隐患，加建电梯及大连廊，影响消防车的可达性，削弱原建筑消防条件。根据《消防法》第二十八条、第六十条和《技术规程》2.4消防要求的规定，本案中，增设电梯位置临近空间狭小，增设电梯方案严重削弱了原建筑及周边建筑的消防条件。一旦发生火灾，疏散通道被电梯封堵，存在严重安全隐患。根据《技术规程》2.4规定，本设计方案应报公安机关消防机构取得相关手续后，方可实施建设。被告市国规委在未取得消防机构的审核意见即核发许可证，违反了《技术规程》的规定。综上，请求法院判令：一、撤销市国规委作出的穗国土规划建证〔2018〕1977号《建设工程规划许可证》；二、撤销市政府作出的穗府行复〔2018〕2051号《行政复议决定书》；三、两被告承担本案的诉讼费用。 被告市国规委辩称，一、我委向第三人颁发涉案许可证的行为事实清楚、证据充分、程序合法。2017年11月30日，涉案住宅楼业主代表张广华等就住宅楼增设电梯工程（以下或简称增设电梯工程）向我委进行审批咨询，提交了《申请函》、同意加装电梯业主的居民身份证复印件、房地产权证复印件等必要资料，我委予以受理。经初步审核材料，符合《电梯办法》第五条的规定。我委派员进行现场踏勘后于2017年12月11日发出《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》（穗国土规划咨询〔2017〕2680号），对设计方案提出修改意见，要求进行批前公示。2018年2月25日至2018年3月16日，拟建设项目分别在涉案住宅楼和我委网站进行批前公示。批前公示期间，存在个别业主的异议意见，之后申请人和利害关系人就分歧争议进行了协商调解，并向我委提交了相应证明材料。批前公示结束后，我委收到个别业主召开听证会的申请，故于2018年4月9日召开听证会并形成听证笔录。2018年5月15日，张广华等业主再次向我委重新提交或确认更新原已提交的申请材料，申请领取增设电梯工程的建设工程规划许可证，我委予以受理。经核对，有效同意增设电梯及方案的户数占总户数比例及其专有部分建筑面积占总建筑面积比例均满足三分之二以上的要求，各项材料真实、合法、有效，符合规划行政许可条件及相关专业技术规范。我委于2018年5月28日向张广华等业主核发了涉案许可证及其附件《建设工程审核书》并予批后公布。二、我委向第三人颁发涉案许可证的行政许可行为职权依据明确，法律适用正确。我委向张广华等业主颁发涉案许可证的法律依据主要为《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十九条、第三十四条、第三十七条、第四十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条以及《中华人民共和国物权法》第七十六条。同时，为便利行政审批服务，广州市人民政府办公厅颁行《电梯办法》及配套文件《技术规程》，我委在具体审批中主要按照该两份行政规范性文件进行相应操作。三、原告诉请撤销我委颁发涉案许可证之行政行为的事实和理由不能成立。1、行政机关于行政管理中获取涉及行政相对人财产、人身等不应公开的隐私信息，有义务予以保密或采取保护性措施有限公开。故本案行政复议阶段，我委向复议机关提交的业主申请人居民身份证、房地产权证复印件信息材料已备注只向行政复议机关提供入卷，其他参与人只限以查阅方式使用。2、《电梯办法》第七条是对既有住宅增设电梯筹备工作的充分指引，但并非既有住宅增设电梯规划行政许可申请的必备条件，《电梯办法》第十二条规定的申请材料才是必备要件。3、在受理和审核第三人张广华等业主申请建设工程规划许可证的过程中，我委依《电梯办法》相关规定核实了拟增设电梯工程的用地和房屋权属登记信息，建筑设计方案也经筹备协商、批前公示、召集协商等方式听取了所在物业管理区域范围内业主意见。第三人提交的申请材料中，由有资质的建筑设计单位出具建筑设计方案符合《技术规程》要求，对整栋楼房的结构安全、消防安全无不利影响。电梯设计方案的梯井和连廊面积未超标，未实质影响原告房屋的通风、采光、通行，未占用原告房屋专有部分。故建筑设计方案无须一定要取得原告等个别异议业主的书面同意。四、原告于涉案住宅楼增设电梯工程纠纷中的质疑及利益补偿等诉求，协商调解不成应循民事法律关系途径解决。我国《物权法》确立了建筑物区分所有权和公共空间共有物权。《电梯办法》第二十六条具体落实了这一法定原则，指引利害关系人遵循民事法律关系解决纠纷。张广华等业主提交的增设电梯工程设计方案经审核符合《技术规程》的要求，且有效同意增设电梯及方案的户数占总户数比例及其专有部分建筑面积占总建筑面积比例均满足三分之二以上的要求，我委依法必须对该许可申请依法颁发许可证。因增设电梯后对自有住房可能受到的影响可另案向人民法院请求补偿，而不应要求行政机关不予行政许可来阻止电梯增设。综上所述，我委作出涉案许可证的行政许可行为合法有效，被告市政府作出的涉案行政复议决定书合法有效，请法院依法予以维持，并驳回原告全部诉讼请求。 被告市政府称，一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款规定，原告不服被告市国规委作出的涉案许可证，于2018年7月11日向我府申请行政复议，我府经审查于当日决定受理复议申请，并于7月12日向被告市国规委发出《提出行政复议答复通知书》，于7月31日向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。我府行政复议受理程序，符合法律规定。二、我府的行政复议审查程序合法。被告市国规委收到《提出行政复议答复通知书》后，依法提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。我府查明：第三人等业主向被告市国规委申领涉案许可证，被告市国规委审查后依法核发涉案许可证，符合相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和第三十一条规定，我府于2018年8月13日作出涉案行政复议决定书，决定维持原具体行政行为，并于次日送达。三、我府所作涉案行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。我府审查核实了第三人张广华等涉案住宅楼业主向被告市国规委申请增设电梯间工程的事实。以及被告市国规委作出涉案许可证的事实，认为被告市国规委作出的涉案许可证符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《物权法》第七十六条、《行政许可法》第三十一条、《电梯办法》第五条第一款、第六条第一款、第十条、第十二条、第十三条的规定。四、我府所作涉案行政复议决定书适用依据正确。我府经审查被告市国规委所作涉案许可证，该涉案许可证事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案行政复议决定书，符合法律规定。综上，我府作出涉案行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担案件的诉讼费用。 经审理查明，涉案住宅楼位于广州市天河区，涉案住宅楼高8层，共有16户业主。原告系涉案住宅楼102房业主，第三人系涉案住宅楼501房业主。 2017年11月30日，第三人受涉案住宅楼15位业主委托，就增设电梯工程向被告市国规委申请建设规划许可审批咨询，并提交了加建电梯的《申请函》、《广州市体育西横街150号业主同意加装电梯及方案送审表》、《保证书》、《关于体育××××住宅楼增设电梯的情况说明》、同意加装电梯业主的居民身份证复印件、房地产权证复印件、《授权委托书》、委托代理人身份证复印件，《房屋结构安全证明》、《满足消防设计规范说明》和报审设计方案施工图等资料。其中，北京世纪中天国际建筑设计有限公司于2017年11月11日出具的《结构安全说明》和《满足消防设计规范说明》分别记载：“加建的电梯不对原建筑产生内力作用，不影响原有建筑安全”以及“拟加建电梯井道满足消防设计规范要求”。 被告市国规委受理后经现场踏勘于2017年12月11日作出《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》（穗国土规划咨询〔2017〕2680号），记载：一、送审设计方案打断原不上人屋面顶楼板不合理，应修改优化方案；二、由于原住宅楼增设电梯工程涉及改变既有居住环境，可能影响利害关系人利益，为保障利害关系人的利益和规划知情权，应按上述要求修改并办理后依照有关规定进行批前公示；三、批前公示有关要求如下：……四、应按上述要求办理后，在下一阶段申领建设工程规划许可证时提交增设电梯批前公示证明资料。 2018年2月11日，被告市国规委发出《关于核发批前公示图的函》（穗国土规划业务函〔2018〕849号）和批前公示图，要求申请人将批前公示图、穗国土规划咨询〔2017〕2680号文、专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见一并进行公示。 2018年2月25日至2018年3月16日，第三人等业主在涉案住宅楼按要求进行了批前公示。根据公示图显示，涉案住宅楼南侧和北侧的住宅并不在一个平面上，而是高低交错，涉案增设电梯工程的电梯井位于涉案住宅楼东侧中央，停靠时在南北侧分别开门通入两边住宅（即约半层停靠一次）；连廊连通电梯井南北侧，其中二楼连廊呈翼形，三楼及以上则与电梯井宽度大致相当，北侧连廊宽2.5米，南侧连廊宽2.3米。 因原告等业主在批前公示期间提出异议并申请听证，2018年4月9日，被告市国规委组织涉案住宅楼业主举行听证会。原告及101房业主均表示其同意之前的方案，即东进西出，101房业主表示其经协商后同意了现在的南北开门方案，但是连廊又与之前约定的不同，增大了连廊面积。同意增设电梯的业主代表表示原来东西开门的方案无法落实，因为会导致01户无法开门，关于现在的大连廊问题，并未超过电梯井的宽度，同时为了减少对一楼的影响，二楼的连廊是斜的。 广州市天河区天河南街体育西社区居委会就涉案增设电梯工程分别于2017年10月24日、2018年3月19日、2018年5月8日出具《关于体育××××住宅楼增设电梯的情况说明》，就涉案增设电梯工程的协商情况作出说明，主要情况如下：2017年9月8日，居委会与涉案住宅楼同意加装电梯业主以及101房业主协商，各方同意加装电梯；2017年10月13日，101房业主反映新方案与原方案相差甚远，同时表示在网上公示图发布前拒绝表态同意与否，并认为没有必要再开协调会；2018年3月6日，因102房业主提出异议，双方到居委会协商，102房业主表示不同意加装电梯门口开在北边，因会影响其通风采光，东边无异议，之后多次联系102房业主，无人接听电话；2018年3月14日，居委会致电101房业主，业主表示不同意公示方案，没有新方案前没有必要开协调会；2018年4月27日，101房业主及102房业主仍不赞成现方案，其他业主则提交了广东永盛建筑工程有限公司作出的认为不适合将电梯口向西开门的情况说明。 2018年5月15日，第三人等申请人再次向被告市国规委申领增设电梯工程的建设工程规划许可证，并提交《申请函》、《广州市体育西横街150号业主同意加装电梯及方案送审表》、《保证书》、《关于体育××××住宅楼增设电梯的情况说明》、同意加装电梯的13户业主的居民身份证复印件、房地产权证复印件（无101、102、801房业主的材料）、《授权委托书》、委托代理人身份证复印件，《房屋结构安全证明》、《满足消防设计规范说明》和报审设计方案施工图等资料。被告市国规委经审查后认为第三人提交的材料齐全，且符合“双三分之二”的条件，遂于2018年5月28日向第三人等体育××××住宅楼业主核发了涉案许可证及其附件《建设工程审核书》并予批后公布。 2018年7月16日，原告不服被告市国规委的上述决定，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2018年7月23日向被告市国规委发出《提出行政复议答复通知书》，于2018年7月31日向第三人邮寄《第三人参加行政复议通知书》。2018年8月13日，被告市政府作出涉案行政复议决定书，决定维持被告市国规委颁发的涉案许可证，并向各方送达。 诉讼中，原告认为涉案增设电梯工程方案违反GB/T7025.1-2008《电梯主参数及轿厢、井道、机房的型式与尺寸第1部分：Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅵ类电梯》中4.2.4层站间的距离“允许适应不同层门高度，两个连续层站间的最小距离为：层门高度为2000mm时为2450mm；层门高度为2100mm时为2550mm”的规定；并认为涉案连廊宽度2.3米，违反《技术规程》中2.2“……交通连廊净宽不超过1.2米（与电梯井直接等宽相连的连廊除外）……”的规定，并主张该大连廊在原告厨房上方，导致原告厨房被严重遮挡。 以上证据，有《广州市国土资源和规划委员会立案申请表》、《广州市体育西横街150号业主同意加装电梯及方案送审表》、业主居民身份证、房地产权证复印件、《体育××××住宅楼结构安全说明》、《体育××××住宅楼加建工程满足消防设计规范说明》、《同意申请加建电梯的房屋面积及住户比例表》、《广州市国土资源和规划委员会审批咨询服务意见反馈表》、《关于核发批前公示图的函》、批前公示图、《关于建设工程规划许可证的复函》、听证笔录、加建电梯的建筑设计方案比较、《建设工程规划许可证》、行政复议申请书、《行政复议决定书》、现场照片等证据及各方当事人陈述予以证实。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”市国规委作为本市城乡规划主管部门，负有向所在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。 《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：……(五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；(六)改建、重建建筑物及其附属设施；……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意……”《电梯办法》第十二条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：（一）申请书及立案申请表。（二）申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。（三）具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份（含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）。（四）建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。（五）专有部分占该幢（单元）建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。（七）其他法定资料。前款第（六）项规定的资料，应当由居民委员会、原房改售房单位、律师事务所或者公证机构等第三方进行现场见证或者公证，并出具见证意见或者公证证明。申请人接受审批咨询服务所需提交的资料由国土规划行政管理部门依照本办法确定。”本案中，第三人代表涉案住宅楼13户业主向被告市国规委提交了上述规定要求的材料，并按要求进行批前公示，因原告申请，被告市国规委举行听证，被告市国规委经审查认为涉案增设电梯工程符合“双三分之二”的要求，遂作出涉案许可证，符合规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告市政府依照法律规定，在法定期限内作出行政复议决定，维持被告市国规委作出的涉案许可证，程序合法，本院予以支持。 关于原告主张电梯设计方案不符合GB/T7025.1-2008《电梯主参数及轿厢、井道、机房型式与尺寸第1部分：Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅵ类电梯》的规定，因该标准为推荐标准而非强制标准，不具有强制执行力，因此原告的该主张本院不予支持。关于原告主张连廊的宽度违反《技术规程》中2.2“……交通连廊净宽不超过1.2米（与电梯井直接等宽相连的连廊除外）……”的要求，对此，该规定已明确与电梯井直接等宽相连的连廊除外，而涉案连廊属于与电梯井直接相连的情况，因此符合《技术规程》的要求。关于原告主张增设电梯工程严重遮挡其厨房，根据《技术规程》第2.1条规定：“增设电梯方案的梯井（或连廊）与本交通单元内住宅或相邻住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户的正投影净距离小于6米，可视为严重遮挡……”而涉案增设电梯工程并未遮挡原告的卧室或起居室，因此不构成上述技术规程规定的严重遮挡。综上，对于原告的上述主张，法院不予采纳。 综上所述，原告要求撤销穗涉案许可证及涉案行政复议决定书的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告何礼强的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告何礼强负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  钱秀娟 人民陪审员  林转好 人民陪审员  周 琴 二〇一八年十二月三日 书 记 员  陈秋燕