浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙07行终433号 上诉人（原审原告）刘忠桂，男，1938年10月4日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人傅文荣，男，1968年2月21日出生，汉族，住义乌市，系原告的外甥。 被上诉人（原审被告）义乌市国土资源局。住所地：浙江省义乌市义东路131号。 法定代表人鲍建平，局长。 委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代理人汪金助，义乌市国土资源局工作人员。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府。住所地：浙江省义乌市县前街21号。 法定代表人王健，代市长。 出庭行政负责人陈小波，义乌市政府法制办副主任。 委托代理人吴晓聪、何晶，义乌市市府办工作人员。 上诉人刘忠桂诉与上诉人义乌市国土资源局、义乌市人民政府土地行政审批及行政复议一案，不服义乌市人民法院(2018)浙0782行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人刘忠桂及其委托代理人傅文荣，被上诉人义乌市国土资源局的委托代理人金京华、汪金助，被上诉人义乌市人民政府的出庭行政负责人陈小波及委托代理人吴晓聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，刘金茂、龚美玉夫妇生育有一子三女，即儿子刘忠桂（本案原告）、女儿刘银兰、刘银妹、刘银钗。刘金茂于1975年去世，龚美玉于1992年去世。刘金茂、龚美玉生前留有位于义乌市××××村“隔溪”和“踏步顶”两处房产。其中位于赤塘“隔溪”的这处房产在1992年前后进行换证，2003年原告刘忠桂申报参加旧村改造，同年7月向赤塘申请了农村私人建房宅基地并签订了房屋拆迁协议。位于赤塘“踏步顶”的这处房产，占地面积39.75平方米，1951年土改时登记在刘金茂夫妇及子女等六人名下，后因年久失修倒塌。1999年，原告刘忠桂未经报批在原有的墙基上进行了修建。2000年4月10日，原告刘忠桂向当时的义乌市土地管理局申请对修建后的房屋土地使用权登记地籍勘测。经勘测，该宗地总用地面积39.75平方米。2003年3月，义乌市××××村开始旧村改造，原告刘忠桂对位于赤塘“踏步顶”的房屋未有提及。2008年，位于赤塘“踏步顶”的房屋因旧村改造被拆除。2015年5月22日，原告刘忠桂向义乌市××××村民委员会申请办理宅基地确权报批手续，义乌市××××村民委员收到该申请后既未办理确权手续，又未予以答复。2015年8月6日，原告刘忠桂向本院提起行政诉讼，请求义乌市××××村民委员为其履行申报宅基地的法定职责。本院于2016年2月2日作出（2015）金义行初字第118号行政判决书，确认义乌市××××村民委员对原告刘忠桂的申请未作出回复的行为违法，责令义乌市××××村民委员对原告刘忠桂的申请于15个工作日内作出书面答复。该判决生效后，义乌市××××村民委员于2016年8月29日为原告刘忠桂申报了农村私人建房宅基地，经公示后上报义乌市人民政府江东街道办事处。2017年12月26日，原告刘忠桂向被告义乌市国土资源局发出依法行政申请书，请求被告义乌市国土资源局责令下属江东街道国土所为其办理赤塘“踏步顶”祖遗房屋39.75平方米审批手续，并告知原告宅基地审批程序。被告义乌市国土资源局于2018年1月30日作出义土告[2018]第7号告知单，内容为：1、关于宅基地审批程序问题。根据文件规定，我市农村住宅用地分户审批权限已委托下放给乡（镇）政府、街道办事处；审批程序为农户申请、村级调查、乡镇（街道）审批。2、关于房屋确权问题。2016年10月，原告户提交了位于“踏步顶”房屋的确权申请，根据江东街道赤塘民委员会的证明显示，该房屋已于2008年拆除。故根据规定，原告户位于“踏步顶”的房屋无法受理确权，确权申请已于当月通知国土所退回。原告刘忠桂对该答复不服，于2018年2月5日向被告义乌市人民政府提出行政复议申请。2018年3月22日，被告义乌市人民政府作出义政复[2018]80号行政复议决定书，驳回原告刘忠桂的行政复议申请。原告刘忠桂仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款和《浙江省实施办法》第三十六条第一款的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。据此，原告刘忠桂请求被告义乌市国土资源局为其办理农村住宅用地报批手续，被告义乌市国土资源局并不具有该项法定职责。按政府相关文件的规定，义乌市农村住宅用地分户审批权限已下放至各乡（镇）人民政府、街道办事处。原告刘忠桂请求对“踏步顶”房屋确权问题，被告义乌市国土资源局根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条之规定，告知其该房屋无法受理确权，并无不当。被告义乌市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，原告刘忠桂的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘忠桂的诉讼请求。 上诉人刘忠桂上诉称：一、告知单适用法律错误。告知单的内容第一条阐明土管局对本案的申请无权管辖，无审批职责。第二条却运用实体法规定的法条“(52条)”确定上诉人的土地使用权无法受理确权，内容明显矛盾，存在混淆视听的文字游戏。上诉人认为告知单的对无管辖的裁定或通知绝对不适用实体法说理。二、告知单确认拆除后的宅基地使用权主体错误。告知单认定上诉人房屋于2008年拆除，其宅基地空闲两年以上未恢复使用，依法对该宗土地不确定土地使用权。上诉人认为被拆除房屋的宅基地自拆除之日起，其土地使用权已转移给赤塘委会享有。该宗土地的使用主体是村委会而不是原房屋的业主。受法律制约的是村委会而不是上诉人，不能张冠李戴，搞错土地使用主体。三、告知单对被拆房屋的宅地现状未有所闻。告知单主张本案被拆除房屋的宅基地还空闲着，其实该宅基地早己变成义乌市江东街道青岩刘村至东阳李宅的公路路身，小宅基已派上大用场。四、义乌国土局未履移送义务。土管局收到江东街道上报的土地使用权资料和申请文书后，认为自己单位没有管辖权，无受理职责，但有义务把材料移送有权审批的市人民政府审查批准。再说上报审批的《集体土地使用权申请审核》土地调查意见栏里，土管所明显写上“报市国土局审批”的意见。五、上诉人的土地使用权受法律保护。上诉人的原房屋被拆除后，依法得到的补偿土地使用权39.75平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。综上，请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人义乌市国土资源局答辩称：一、上诉人的上诉理由依法不能成立，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款和《浙江省实施办法》第三十六条第一款之规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。据此可见，原审认为答辩人不具有上诉人请求为其办理农村住宅用地报批手续的法定职责，是完全正确。二、答辩人作出的被诉告知行为程序合法，适用法律、法规及规范性文件正确。2017年12月26日答辩人收到申请人的《依法行政申请书》，根据其申请，经调查后，答辩人依法向其作出告知：1、关于宅基地审批程序问题，根据文件规定我市农村住宅用地分户审批权限已委托下放给乡(镇)政府、街道办事处；审批程序为农户申请、村级审查、乡镇(街道)审批。2、关于房屋确权问题，2016年1O月申请人户提交了位于“踏步顶”房屋的确权申请，根据江东街道赤塘民委员会的证明显示，该房屋已子2008年拆除，故根据规定申请人户位于“踏步顶”的房屋无法受理确权，确权申请已于当月通知国土所退回。可见，答辩人已依法履行了告知义务，并作出了说饲。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》[1995]国土[籍]字第26号第五十二条、浙政办发[2014]46号文件、2O09年11月27日义办第183号抄告单和义委办发[2016]108号文件之规定，答辩人于2018年1月30日依法作出，义土告[2018]第7号《告知单》，并依法送达申请人。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人义乌市人民政府答辩称：一、行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确。上诉人向义乌市国土资源局所提交的依法行政申请，系要求义乌市国土资源局责令其下属履行宅基地审批的职责，而目前义乌市宅基地审批已下放至镇街，义乌市国土资源局并无该项职责。因此，本机关按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定依法作出了行政复议决定。二、行政复议程序合法。上诉人于2018年2月5日提出行政复议申请，本机关于同年2月8日作出受理通知书并送达上诉人。2018年3月22日本机关作出行政复议决定，并依法进行送达于上诉人。综上，本机关作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人向本院提交了以下证据：1、国土资源部国土资函750号。证明上诉人房屋的涉案地块已经被政府征用，修成了义乌市青岩刘到东阳的公路。2、义乌市地产拆迁评估表。证明上诉人在义乌市江东街道办事处有二处房产，现在只赔偿了一处。3、义乌市国土资源局义土资公（2018）第74号、第75号、第76号信息公开答复书。证明被上诉人作出本案答复错误，是滥用职权。两被上诉人质证认为，证据1、2的形成时间发生在一审之前，已经超过举证期限。证据1真实性无异议，对证明目的有异议。证据2系复印件，无法确定真实性，与本案也缺乏关联性。证据3真实性没有异议，关联性有异议，该三份答复书与本案告知书之间是独立的行为，不能证明本案告知书违法。经审查，被上诉人对证据1、2的异议成立，本院对证据1、2不予认定。对证据3的真实性予以认定，与本案的关联性不予认定。 经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人的诉讼请求，系要求被上诉人义乌市国土资源局履行宅基地审批及房屋确权的义务。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。关于“踏步顶”房屋确权问题，因该房屋已被拆除多年，义乌市国土资源局根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，告知上诉人无法受理确权，并无不当。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘忠桂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年十二月二十日 代书记员 杜 娟