广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终743号 上诉人（一审第三人）乐业县同乐镇立新社区立新村民小组。 诉讼代表人张启新，组长。 委托代理人吴寿江，男，1963年1月27日出生，仫佬族，住乐业县。 被上诉人（一审原告）谭月，女，1948年11月17日出生，汉族，住乐业县。 委托代理人韦思念，男，1984年3月15日出生，汉族，住乐业县。 委托代理人覃光世，广西东凯律师事务所律师。 一审被告乐业县人民政府，住所地：乐业县同乐镇三乐街**。 法定代表人李荣能，县长。 委托代理人韦跃建，乐业县法制办公室主任。 一审被告百色市人民政府，住，住所地：百色市右江区向阳路**/div> 法定代表人周异决，市长。 委托代理人农丽贤，百色市法制办公室干部。 一审第三人乐业县同乐镇立新社区罗妹村民小组。 诉讼代表人补祥顺，组长。 委托代理人冉前兵，男，1984年9月20日出生，汉族，住乐业县。 一审第三人乐业县同乐镇龙洋村甲龙第一村民小组。 诉讼代表人张宏贵，组长。 委托代理人覃光世，广西东凯律师事务所律师。 一审第三人杨桂桃，女，1947年11月5日出生，汉族，住乐业县。 委托代理人韦四顺，男，1982年3月24日出生，汉族，住乐业县。 委托代理人覃光世，广西东凯律师事务所律师。。 上诉人乐业县同乐镇立新社区立新村民小组（以下简称立新小组）因谭月诉乐业县人民政府（以下简称乐业县政府）、百色市人民政府（以下简称百色市政府）及一审第三人乐业县同乐镇立新社区罗妹村民小组（以下简称罗妹小组）、一审第三人乐业县同乐镇龙洋村甲龙第一村民小组（以下简称甲龙一组）、一审第三人杨桂桃土地行政确权、行政复议一案，不服百色市中级人民法院（2017）桂10行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年12月3日公开开庭审理了本案，上诉人立新小组的诉讼代表人张启新、委托代理人吴寿江，被上诉人谭月的委托代理人韦思念，一审第三人甲龙一组、一审第三人杨桂桃及被上诉人谭月共同委托代理人覃光世，一审第三人杨桂桃委托代理人韦四顺，一审第三人罗妹小组的委托代理人冉前兵，一审被告乐业县政府的委托代理人韦跃建，一审被告百色市政府的委托代理人农丽贤，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：甲龙一组和立新小组、罗妹小组的争议地位于乐业县方向隧洞出口上方，名叫“百竹洞”（又叫“出水洞”），面积84.6亩。争议地的四至范围为：东以1153.7米高程点为起点，往南至1158.75米高程点至梁直下罗妹坳口，再以罗妹坳口往南上梁至1117.50米高程点；南以1117.50高程点直下抵原乐雅公路交界后再至陇洋公路交叉路口；西以陇洋公路交叉路口往隧洞方向至土边斜过抵隧洞口后直上至罗妹坳口，再以罗妹坳口往北方向的陇洋老路斜过第一丛竹林后斜下接黑电杆、围墙下抵百竹洞（出水洞）；北以百竹洞（出水洞）直上接1153.7米高程点与东闭合。1990年起立新小组冉崑德、冉毅震陆续在争议地内采石打砂。2000年4月，冉崑德经营的采石场发生重大安全事故后停产。此时，罗妹小组开始主张争议地权属，双方发生纠纷。2000年7月，乐业县政府作出乐政处字〔2000〕1号处理决定，确认争议地归罗妹小组所有。同年9月29日，乐业县政府作出乐政发〔2000〕44号文撤销乐政处字〔2000〕1号处理决定。2001年1月17日，乐业县政府组织甲龙一组、立新小组、罗妹小组对争议地进行调解，达成《“百竹洞”林地权属纠纷调解协议书》（以下简称《权属调解协议》），同年2月20日乐业县政府作出乐政发〔2001〕5号《乐业县人民政府关于确认“百竹洞”林地权属争议调解协议的通知》（以下简称〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》。2013年3月1日，立新小组向法院提起民事诉讼，请求撤销该调解协议。该案经过两级法院审查，百色市中级人民法院作出（2014）百中民一终字第41号民事裁定，以该案不属于人民法院民事案件受理范围为由，驳回立新小组的起诉。2015年7月24日，立新小组向乐业县政府申请调处，以本案争议林地长期归立新小组集体所有，并承包给村民冉崑德管理使用为由，主张该争议地权属。2015年7月26日，乐业县政府受理了立新小组的申请。立新小组向乐业县政府提交了（2014）百中一终字第41号民事裁定书、乐业县政府关于争议地百竹洞的答复、冉毅堂出租百竹洞给蒙国堂、韦凤月采石打砂的《协议书》、冉光德出租百竹洞给韦德文、舒成交采石打砂的《协议书》、证人田某、喻某、岑某、韦某证言、乐业县政府颁发给冉义帮、冉义堂的《广西壮族自治区退耕还林还草粮食供应与现金兑换证》及林权证摸底调查表、冉义堂与韦某签订的《退耕还林百竹洞纠纷调解协议书》、刑事附带民事判决书等证据证明其主张。甲龙一组针对立新小组的申请提出相应答辩，认为争议林地权属应归甲龙一组集体所有，并提交了韦大爵、韦大强的《乐业县自留山证书（公社存根）》、《农业承包合同公证书》、《权属调解协议》、〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》及百竹洞示意图、乐业县政府颁发给杨桂桃和覃月的《林权证》等证据证明其主张。罗妹小组则提交了冉光华户持有的1984年《乐业县自留山证书》、《权属调解协议》、〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》及百竹洞示意图主张争议地的权属。针对三方当事人的主张及所提交的证据，乐业县政府成立调处工作组，依照法定程序对争议林地进行了走访调查、现场勘验。2015年12月24日，乐业县政府调处工作组组织甲龙一组、立新小组和罗妹小组进行调解，三方当事人均不同意调解。乐业县政府遂于2016年9月3日作出［2016］8号《关于“百竹洞”林地的权属纠纷处理决定书》（以下简称〔2016〕8号处理决定），该决定认为罗妹小组提交的1984年《乐业县自留山证书》四至界与现场勘界图及示意图不吻合，其以村民承包5亩面积扩大主张争议地面积理由不充分。甲龙一组村民持有的《乐业县自留山证书》、《农业承包合同公证书》，对“百竹洞”四至界的描述不清，四至界的地名无法查实，面积与实际相差甚远，且甲龙**将没有集体山界林权证的林地发包给村民，属无效行为。甲龙一组提交的本组村民谭月、杨桂桃持有的《林权证》，因该林权证是在争议地权属尚存在争议，外业勘界和林权边界的确认没有通知相邻权利人到现场共同指认的情况下颁发，属违法无效证据。甲龙一组提交的本组村民韦大爵、韦大强将部分争议地发包给立新小组村民冉毅震、冉崑德的《协议书》，韦大爵本人已证实该协议是虚假的，故甲龙一组提交的证据不能作为确认林地权属的依据。而立新小组在争议地有乐业县政府颁发的《广西壮族自治区退耕还林还草粮食供应与现金兑换证》，且至今还在经营管理享受争议地的退耕还林补助，从争议地历史经营管理的现状看，立新小组主张争议地权属符合历史事实，理由证据充分。基于上述理由，由于三方当事人都没有集体山界林权证证明争议地的权属，故决定将争议地“百竹洞”林地权属归立新小组所有。乐业县政府作出上述处理决定后，谭月认为〔2016〕8号处理决定侵犯其《林权证》的合法权益，遂向百色市政府申请行政复议，百色市政府作出百政复决字［2016］第174号复议决定（以下简称〔2016〕174号复议决定），维持乐业县政府的〔2016〕8号处理决定。谭月收到〔2016〕174号复议决定后，于2017年3月27日向百色市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销〔2016〕8号处理决定，责令乐业县政府重新作出行政行为，确认争议地权属归甲龙一组所有。 另查明，谭月系甲龙**的村民。2010年10月23日，乐业县政府向谭月颁发了乐林证字（2010）第040709012号《林权证》和乐林证字（2010）第040709013号《林权证》。该《林权证》记载林地所有权权利人为龙洋村甲龙集体，林地使用权权利人为谭月。该林权证登记的林地四至界涉及本案争议地。 百色市中级人民法院一审认为：本案存在以下争议问题：关于谭月是否具有本案适格原告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼。”和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十六条的规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”本案中，谭月持有的《林权证》涉及本案争议林地，谭月桃系《林权证》记载四至范围林地的使用权人，行政机关处分本案争议林地对谭月有利害关系，根据上述法律规定，谭月可以自己的名义提起行政诉讼，故谭月是本案适格的原告。 关于乐业县政府和百色市政府作出的行政行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，乐业县政府对本案的林地权属争议，有行政确权的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，百色市政府作为乐业县政府的上一级人民政府，具有对乐业县政府作出的处理决定依法进行行政复议的法定职权。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项的规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，甲龙一组和立新小组、罗妹小组均对“百竹洞”争议地提出权属主张，并向乐业县政府提交了能够证明争议地权属的证据材料。其中甲龙一组提交本组村民杨桂桃（2010）第040709069号《林权证》和谭月（2010）第040709012、（2010）第040709013号《林权证》，以上林权证记载的四至范围涉及本案争议地，且该林权证林地所有权权利人记载内容为龙洋村甲龙集体。根据上述条例的规定，在杨桂桃、谭月持有的《林权证》没有被有关机关依照法定程序认定无效或者撤销之前，是有效的能证明山林权属的法律凭证，可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。乐业县政府未依照法定程序撤销该林权证的情况下，否认该林权证的证据效力，将争议地全部确认给立新小组，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项的规定。鉴于乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，百色市政府维持乐业县政府的〔2016〕8号处理决定，实属不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、撤销乐业县政府〔2016〕8号处理决定和百色市政府〔2016〕174号复议决定；二、由乐业县政府在本案判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。 上诉人立新小组上诉称：一、一审判决引用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项规定撤销〔2016〕8号处理决定和〔2016〕174号复议决定，与本案事实相悖，属于适用法规错误。一审判决查明杨桂桃、谭月持有的《林权证》“是在争议地权属尚在争议，外业勘界和林权边界的确认没有通知相邻权利人到现场共同指认的情况下颁发，属违法无效证据”，其后一审判决又认为“杨桂桃、谭月持有的《林权证》在没有被有关机关依照法定程序认定无效或者撤销之前，是有效的能证明山林权属的法律凭证，可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料。乐业县政府未依照法定程序撤销该林权证的情况下，否认该林权证的证据效力，将争议地全部确认给立新小组，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项的规定。鉴于乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，百色市政府维持乐业县政府的〔2016〕8号处理决定，实属不当”，一审判决认定矛盾，违背我国行政法律法规立法精神，是错误的。二、甲龙一组村民杨桂桃、谭月取得的《林权证》是在争议地权属没有处理清楚，林权外业勘界没有相邻权利人参加确认下非法取得，违反《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》的规定，侵害了相邻权利人立新小组的合法权益，属违法无效证据，依法不能作为确权依据。三、本案调处的是单位之间对争议地的所有权归属，不是个人之间的使用权问题，杨桂桃、谭月非法取得的个人《林权证》，应建立在集体《山界林权证》所有权利上，而甲龙一组并没有争议地的集体《山界林权证》，正因如此，乐业县政府查实：甲龙一组将没有集体《山界林权证》的林地发给村民属于无效行为。这说明了只有先确定争议地所有权，才能确定处理个人使用权是否合法存在的依据，一审认为要先撤销杨桂桃、谭月持有的个人《林权证》，才能确定集体所有权，属于认识错误。综上，乐业县政府的〔2016〕8号处理决定及百色市政府的〔2016〕174号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，谭月的诉请没有事实和法律依据，一审判决对本案事实虽然基本查清，但判决处理结果与查清的事实冲突。请求撤销一审判决，驳回谭月的诉讼请求，维护上诉人的合法权利。 被上诉人谭月答辩称：一、《权属调解协议》是在乐业县政府调处过程达成的调解协议，是各方当事人的真实意思表示，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第八条“解决土地山林水利权属纠纷应当通过说服、疏导等方法，引导权属纠纷当事人互谅互让，在兼顾各方利益的基础上，自行达成和解或者达成调解协议”、第十二条“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程”、第十四条“土地山林水利权属纠纷当事人达成和解协议的，应当制作和解协议书，和解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印后生效。土地山林水利权属纠纷经人民调解、行政调解达成调解协议的，应当制作调解协议书。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解组织印章之日起生效”的规定，《权属调解协议》合法有效，且同年2月20日乐业县政府作出〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》确认该协议，是依法确权的行政行为，该协议不具有可撤销的法定条件。乐业县政府、百色市政府认定该调解行为违法无效，违反法律法规的规定。二、对于争议地的行政确权，乐业县政府依法进一步解决的方式是颁发《林权证》。乐业县政府颁发给杨桂桃、谭月的《林权证》，分别确定争议地的部分林地所有权权利人为甲龙一组集体，使用权权利人为杨桂桃、谭月。杨桂桃、谭月拥有《林权证》所记载范围内的森林、林木的所有权、使用权和林地的使用权，其权利应受法律保护。该林权证既是森林、林木权属的法律凭证，也是林地权属的有效法律凭证，不容乐业县政府、百色市政府非经法定程序擅自确认为违法无效的证据。三、《林权证》的取得有历史事实。谭月的丈夫韦大强、杨桂桃的丈夫韦大爵早年在争议地上耕种，并持有《乐业县自留山证书》，谭月的丈夫韦大强、杨桂桃的丈夫韦大爵作为承包方的代表于1991年与甲龙一组签订了《农业承包合同书》，该合同书经过乐业县公证处公证，乐业县政府确认罗妹小组、立新小组与甲龙一组签订的《权属调解协议》，由此可见乐业县政府颁发《林权证》的行为是合法有效的，乐业县政府、百色市政府认定《林权证》为违法无效的证据违反法律法规的规定。四、百色市中级人民法院（2014）百中民一终字第41号民事裁定认为“《权属调解协议》以平等民事主体之间来进行协议山林权属纠纷，违反相关法律法规，剥夺了行政相对人提起行政诉讼的合法权利，依法应由政府进行具体行政确权”，是百色市中级人民法院忽视乐业县政府作出的〔2001〕5号《确认权属协议通知》的具体行政行为的存在，并错误的认为《权属调解协议》不受《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的约束。五、乐业县政府于2001年2月10日作出《确认权属调解协议通知》，罗妹小组、立新小组和甲龙**作为该行政行为的相对人，如果认为该行政行为侵犯其合法权益，应该在2001年4月10日前或者自知道该通知之日起60日内向百色市政府申请行政复议，而事实上，该行政行为相对人没有在法定期限内依法申请行政复议，时隔14年之后，乐业县政府才于2015年10月8日受理本案，违反法律规定，属越权或者滥用职权的行政行为。同理，乐业县政府于2010年10月23日颁发《林权证》的行政行为，罗妹小组、立新小组和甲龙**作为该行政行为的相对人，如果认为该行政行为侵犯其合法权益，应该在2010年12月23日前或者自知道该《林权证》之日起60日内向百色市政府申请行政复议，但该行政行为相对人没有在法定期限内依法申请行政复议，时隔5年之后，乐业县政府才于2015年10月8日受理本案，也属越权或者滥用职权的行政行为。综上，乐业县政府不采纳法定的可以作为确权处理的《权属调解协议》、《林权证》等证据材料，而采纳可以作为权属处理的参考证据材料，作出的〔2016〕8号处理决定没有事实依据，违反法律法规的规定，程序违法，并侵犯甲龙一组、杨桂桃、谭月的合法权益，百色市政府作出的〔2016〕174号复议决定维持乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定错误。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告乐业县政府述称：乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《权属调解协议》已被百色市中级人民法院的（2014）百中民一终字第41号民事裁定纠正。甲龙小组的村民持有的《林权证》是在争议地的权属没有明确期间颁发，不能作为主张争议地权属的依据。甲龙小组没有相关的证据证明争议地归其所有，上诉人提出的诉讼请求没有事实和法律依据，一审判决认定事实不清，请求撤销一审判决，维持乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定。 一审被告百色市政府述称：一、百色市政府作出的〔2016〕174号复议决定认定事实清楚，证据确凿。本案争议地“百竹洞”位于乐业县方向隧洞出口上方，面积84.6亩。争议地在土改、合作化、“四固定”等历史时期，没有证据证明争议地已经过县级以上人民政府确定权属。1990年起，立新小组的村民在争议地内采石打砂，2000年4月采石场发生重大安全事故而停产，此时罗妹小组开始主张争议地权属。2000年7月乐业县政府就争议地作出乐政处字〔2000〕1号处理决定，将争议地确权归罗妹小组所有。同年9月29日，乐业县政府作出乐政发〔2000〕44号文，撤销乐政处字〔2000〕1号处理决定。2001年1月17日，乐业县政府组织甲龙一组、立新小组、罗妹小组三方当事人就争议地进行调解，并达成《权属调解协议》。同年2月20日乐业县政府作出〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》。2013年3月1日，立新小组向乐业县人民法院起诉请求撤销该调解协议。乐业县人民法院作出（2013）乐民一初字第198号民事判决，认为该调解协议合法有效，受法律保护。立新小组不服向百色市中级人民法院提出上诉，百色市中级人民法院作出（2014）百中民一终字第41号民事裁定，认为乐业县政府组织三方当事人到争议地现场进行调解并达成《权属调解协议》的民事行为和用政府文件的形式代替政府的具体行政确权行为，违反《中华人民共和国森林法》第十七条第三款的规定，剥夺了行政行为相对人向人民法院提起行政诉讼的合法权益，违反法定程序，据此，撤销乐业县人民法院作出的（2013）乐民一初字第198号民事判决。2015年7月24日，立新小组就争议地向乐业县政府申请确权。调处期间，罗妹小组提交了本组村民冉光华持有的1984年《乐业县自留山证书》，经核实该证书未涉及争议地。甲龙一组提交的证据经核实，甲龙一组村民韦大爵、韦大强的《乐业县自留山证书》和《农业承包合同公证书》记载四至界不清，地名，地名无法查实与争议地面积相差甚远。甲龙一组提交的其村民韦大爵、韦大强与立新小组村民冉毅震、冉光德签订的承包打砂《协议书》，当事人韦大爵表示该协议是虚假的。甲龙一组提交的其村民谭月、杨桂桃两人持有的《林权证》是在林地尚存争议期间颁发的。因此，甲龙一组所提交的证据依法均不能作为确权的依据。乐业县政府根据各方当事人提交的证据和查明的事实，作出〔2016〕8号处理决定并无不当。二、百色市政府作出的〔2016〕174号复议决定适用依据正确，程序合法。谭月不服乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定，于2016年10月21日向百色市政府申请行政复议，百色市政府于2016年10月27日依法受理。经审查，由于乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定是正确的，百色市政府依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，依职权作出〔2016〕174号复议决定，维持乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定，并无不当。综上，百色市政府作出的〔2016〕174号复议决定和乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。一审判决认定事实不清，理由不成立，适用法律依据错误，请求撤销一审判决，维持百色市政府作出的〔2016〕174号复议决定和乐业县政府作出的〔2016〕8号处理决定。 一审第三人甲龙一组、一审第三人杨桂桃同意谭月的答辩意见，请求维持一审判决。杨桂桃另述称：一、上诉人主张涉案林权证不需要依照法定程序撤销，也可以通过本案判决径行否定其效力，直接作出维持被诉具体行政行为的判决，是无视我国《森林法》规定的意见。二、上诉人引用《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》主张权利，没有法律意义，该《办法》不属于人民法院审理行政案件应当适用的法律范畴。 一审第三人罗妹小组未作陈述意见，仅请求维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效。据此，本院确认一审判决查明的事实。 另查明：乐业县调处办于2001年1月17日组织罗妹小组、立新小组、甲龙一组调解达成《权属调解协议》，该协议载明：罗妹小组、立新小组、甲龙一组因“百竹洞”林地权属纠纷一案，申请县人民政府调处。县政府分管领导指派县调处办派员调查，获取了相关证据，并于二00一年元月十七日十时召集上列当事人到争议地现场协商解决。各方当事人本着有利于团结、有利于生产、有利于社会稳定的原则，经过协商，达成如下调解协议：“一、争议地地名为百竹洞，面积47.7亩，位于乐业至雅长公路坎上，即从罗妹坳口起至往雅长公路方向约200米止的上方，距县城中心约2公里，四至界为：东至山脊，有几台变压器，南至坳，西面从山坳口直下乐雅公路坎，背面为乐雅公路坎上边缘。争议地内约有4亩面积已开成砂石场，另约有0.1亩为立新小组村民冉毅权开荒种玉米，其余部分属于石山灌木林地。二、立新小组冉毅震、冉光德在争议地内开砂石场已与甲龙一组韦大爵、韦大强户签订了承包百竹洞荒山开采片石协议书，已认可争议地权属不属于立新小组。立新小组不再主张争议地权属，争议地权属由罗妹小组与甲龙一组另行协商相关事宜。三、经甲龙一组与罗妹小组协商，本着尊重历史，面对现实，确定争议地界线如‘百竹洞’争议地协议示意图所示（附‘百竹洞’争议地协议示意图）。四、本协议自签订之日既发生法律效力，各方当事人共同遵照执行，不得违反。”协议书有各方组长签名，并有调解人署名，加盖了乐业县政府调解处理土地山林水利纠纷办公室印章。 乐业县政府〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》记载：罗妹小组与甲龙一组因“百竹洞”林地权属发生争议，经县政府调处办深入调查取证，召集各方当事人于2001年1月17日在争议地现场调解，各方当事人通过充分协商，本着有利于团结、有利于生产、有利于社会稳定的原则，在自愿、合理、合法的基础上调解协议，签订了协议书，现予以确认。请遵照协议执行。附：《权属调解协议》、“百竹洞”争议地协议示意图。该通知抄送大挽村、龙洋村委会、罗妹小组、甲龙一组、立新小组。 2011年6月，立新小组向同乐镇人民政府申请调处“百竹洞”林地权属纠纷。乐业县政府答复：罗妹小组、立新小组、甲龙一组已就“百竹洞”林地权属协商达成协议，该协议已依法生效，各方当事人应予履行，依协议“百竹洞”林地权属明确，不存在争议。依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第一款（四）项规定，决定不将“百竹洞”林地权属作为纠纷案件受理。若对《权属调解协议》持异议，可依照《中华人民共和国合同法》第九十三条之规定协商解除协议，或依照《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释[2002]29号）第二条之规定请求人民法院解除协议的效力。 百色市中级人民法院（2014）百中民一终字第41号民事裁定认为：立新小组与罗妹小组、甲龙一组三方对“百竹洞”林地权属发生争议后，申请乐业县政府处理，县调处办受政府指派，组织三方当事人的时任村民小组长、群众代表到争议地现场进行调处并达成协议，但没有履行确权之责。依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，本案中三方当事人争议的是林地所有权，而对林地所有权和使用权争议，应由县级以上人民政府依法处理，而不能以平等主体之间达成的调解民事行为处理。乐业县政府以主持三方达成的《权属调解协议》的民事行为和用政府文件的形式替代政府的具体行政确权行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十七条第三款的规定，剥夺了行政相对人向人民法院提起行政诉讼的合法权利，违反法定程序。本案各方当事人对涉案的林地权属有争议，依法应由人民政府处理。立新小组应就该争议向人民政府提出确权申请，而不应向人民法院提起民事诉讼，该案政府没有作出初始确权，不属于法院民事案件的受理范围。该裁定撤销一审判决，驳回立新小组的起诉。 本院认为：《林木林地权属争议处理办法》第十三条规定林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。第十八条规定林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案。据此，发生林权争议后首选的处理方式协商，林权争议处理机构在处理争议时也应先组织争议各方调解达成协议，协议自当事人签字之日起生效。本案中，乐业县调处办于2001年1月17日组织罗妹小组、立新小组、甲龙一组调解达成《权属调解协议》，协议书有各方组长签名，并有调解人署名，加盖调解单位印章，符合《林木林地权属争议处理办法》规定。该协议是在政府有关职能部门调处下自愿签订的协议，是各方当事人的真实意思表示，不违反法律规定，且各方在签订协议后亦实际履行该协议，杨桂桃、谭月取得的《林权证》登记的林地涉及争议的林地。另，乐业县政府亦印发了〔2001〕5号《确认权属调解协议通知》予以了确认，是行政确权的结果，各方均应遵照执行。百色市中级人民法院作出（2014）百中民一终字第41号民事裁定认为“乐业县政府没有履行确权之责”、“对林地所有权和使用权争议不能以平等主体之间达成的调解民事行为处理”以及“《权属调解协议》的民事行为和用政府文件的形式替代政府的具体行政确权行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十七条第三款的规定，剥夺了行政行为的相对人向人民法院提起行政诉讼的合法权利，违反法定程序”与法律规定不符，属认定错误，但该民事裁定并未否定《权属调解协议》的效力，且裁定驳回立新小组的起诉亦无不当。乐业县政府〔2016〕8号处理决定将《权属调解协议》已经确认的47.7亩林地再次纳入本案“百竹洞”林地权属纠纷进行调处，并将该47.7亩林地确权归立新小组缺乏事实依据。其次，从在案证据进行分析，乐业县政府没有提供证据证明在颁发给杨桂桃、谭月本案涉案林权证时，林权证登记的林地存在争议，在未经法定程序撤销涉案林权证的情况下，乐业县政府否认该林权证的证据效力，不符合法律规定。立新小组未能提供充分的证据证实其对全部的争议地进行了管理使用，其管业并不具有排他性，罗妹小组、甲龙一组均有一定证据证明其对争议地一部分存在一定管理使用事实，〔2016〕8号处理决定将争议地全部确权给立新小组，亦不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。至于上诉人提出“一审判决查明杨桂桃、谭月持有的《林权证》属违法无效证据，其后又认为杨桂桃、谭月持有的《林权证》在没有被有关机关依照法定程序认定无效或者撤销之前，是有效的能证明山林权属的法律凭证，可以作为山林权属纠纷确权处理的证据材料”的理由，经查，一审判决查明〔2016〕8号处理决定所述“杨桂桃、谭月持有的《林权证》属违法无效证据”，是一审判决复述〔2016〕8号处理决定所认定的事实，并非一审判决认定的事实，故与判决结果并不存在冲突。 综上所述，乐业县政府〔2016〕8号处理决定认定事实不清，适用法律法规错误，导致最终处理结果不当，依法应予以撤销。百色市政府的〔2016〕174号复议决定维持〔2016〕8号处理决定亦错误。一审判决撤销乐业县政府〔2016〕8号处理决定及百色市政府〔2016〕174号复议决定，结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人立新小组上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人乐业县同乐镇立新社区立新村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一八年十二月二十四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青