安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖行终300号 上诉人（一审原告）朱某，女，1976年1月15日出生，汉族，住安徽省安庆市太湖县。 上诉人（一审原告）章某，女，2013年9月20日出生，汉族，住安徽省安庆市太湖县，系朱某女儿。 法定代理人朱某，女，1976年1月15日出生，汉族，住安徽省安庆市太湖县，系章某母亲。 两上诉人共同委托代理人程玉伟，安徽中皖律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人杨友利，安徽中皖律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）太湖县人民政府，住所地太湖县晋熙镇普贤路**。 法定代表人朱小兵，该县县长。 出庭负责人鲁伟文，该县副县长。 被上诉人（一审被告）太湖县土地房屋征收补偿安置办公室，住所地安徽省太湖县晋湖路与建设路交叉口。 法定代表人葛良生，该办公室主任。 两被上诉人共同委托代理人叶周学，太湖县土地房屋征收补偿安置办公室法规股股长。 两被上诉人共同委托代理人唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。 一审第三人陈焱荣，女，1948年10月18日出生，汉族，住安徽省安庆市太湖县,系朱某母亲。 朱某、章某因诉太湖县人民政府、太湖县土地房屋征收补偿安置办公室（以下简称太湖县征收办）房屋拆除及补偿安置上诉一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2017）皖08行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人章某的法定代理人即上诉人朱某、两上诉人的共同委托代理人程玉伟、杨友利，被上诉人太湖县人民政府的出庭负责人鲁伟文、被上诉人太湖县征收办法定代表人葛良生、两被上诉人的共同委托代理人叶周学、唐功彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 朱某、章某向一审法院起诉称，原告朱某之母陈焱荣与已故丈夫朱焱红曾建房屋四间及附属物，根据分家析产协议，原告分得其中两间。朱某婚后一直随母亲陈焱荣生活在上述房屋内，且户口也在一起，原告的小女儿章某出生后也随其入户。2016年原告居住的房屋面临拆迁，因被告对章某不予安置，原告向太湖县信访局送交《关于反映新生人口没有享受安置政策等问题的报告》，提出原告家庭户有正常三代人，应当按照3人进行拆迁安置。2016年7月10日，太湖县征收办出具《信访事项处理意见书》，告知二原告及陈焱荣仅分配两间房屋，新生人口章某不予安置房屋。2016年8月1日，太湖县征收办再次作出《信访事项处理意见书》，答复称按照农村一户一宅政策，原告朱某夫妇家庭户不应当在两地拥有集体土地宅基地，根据出嫁女享有1间安置地的规定，原告朱某也只能享受1间安置地。原告对两份《信访事项处理意见书》均存有异议，后于2016年11月21日分别向太湖县征收办、太湖县晋熙镇人民政府、安庆市土地房屋征收补偿安置办公室、太湖县司法局邮寄《声明》，声明如有涉及本人的土地房屋征收补偿安置协议，须有本人亲笔签名并按手印，其他人代签行为无任何法律效力。2016年11月28日，原告朱某因与拆迁公司发生纠纷受伤住院。2016年11月29日，在原告住院期间，太湖县征收办在未征得原告同意的情况下，明知原告朱某的哥哥朱生林无权代签，仍然擅自与其签订《拆迁安置协议》。2016年腊月25-26日，二原告居住的上述房屋在未经任何部门通知的情况下，直接被强制拆除。原告认为被告的拆除行为违法且补偿安置不符合政策规定，故诉至法院，请求：1.判决确认被告对原告位于太湖县××沿组××号的四间房屋及附属物实施强制拆除的行政强制行为违法；2.判决被告依据现行拆迁安置政策，对二原告分别安置一间集体土地4×18㎡（不含原告朱某失地置换房4×18㎡）或相应房票；3.被告承担本案诉讼费用。 一审法院经审理查明，原告朱某之母陈焱荣与已故丈夫朱焱红在太湖县××沿组××号建有平房一处。原告朱某与丈夫章周保登记结婚后，户口未迁出，仍然随母亲落户在上述房屋内。2013年9月20日，朱某的小女儿章某出生，其亦随母亲落户。至此，该家庭户共登记家庭成员三人，分别为陈焱荣、朱某、章某，其中朱某登记为户主。 2016年下半年，二被告启动山沿组农户房屋的拆迁安置工作。朱某因认为征收部门未对其小女儿章某妥善安置，多次信访，太湖县征收办于2016年7月10日作出《信访处理意见书》，告知其根据现行拆迁安置政策，陈焱荣可以按照老人户安置1间，朱某可以享受出嫁女（含子女）拆迁安置1间，老人户及出嫁女各1间待瓦房（老屋）签订拆迁协议时再安置。2016年8月1日太湖县征收办再次作出《信访处理意见书》，告知朱某可享受且仅享受出嫁女（含子女）拆迁安置1间，面积为4×18㎡。 2016年11月20日，朱某通过邮政快递向太湖县征收办寄送了一份《声明》，具体内容为：“声明人与太湖县征收办或其他部门签订土地房屋征收补偿安置协议，必经声明人亲笔签字并按手印，其他任何人以声明人之名义的签字行为均为违法，无任何法律效力”，该《声明》由声明人朱某、陈焱荣、章某签字。2016年11月21日，被告太湖县征收办签收该邮件。 2016年11月29日，原告朱某的哥哥朱生林与被告太湖县征收办签订《拆迁安置协议》，约定由太湖县征收办对案涉房屋实施拆除，并安置该户集体土地3×4×ｌ8㎡＝216㎡（其中陈焱荣一间，朱某一间，朱某失地安置置换一间），另支付补偿款201084元。协议签订后，太湖县征收办依约支付了全部补偿款，并委托拆迁公司对涉案房屋实施了拆除。 2017年4月17日，朱某、章某和陈焱荣作为原告提起本案诉讼。诉讼过程中，陈焱荣又于2017年4月27日向该院提交书面撤诉申请，其在申请书中表示起诉非其真实意思表示，起诉状上的签名不是其本人签署，朱生林系受其委托签订上述《拆迁安置协议》，其对协议内容予以认可，并主张案涉房屋为其所有，且补偿款也已由朱生林代为领取。 一审法院另查明，因县城建设需要，2008年12月31日太湖县国土资源局与晋熙镇晋阳村民委员会签订《征地协议书》，对山沿组全部土地予以征收。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、太湖县政府是否是本案的适格被告？二、被告拆除涉案房屋的行政行为是否合法？三、原告朱某、章某要求对二人分别安置一间集体土地（每间4×18㎡，不含朱某失地置换4×18㎡）是否符合现行拆迁安置政策？ 关于争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。本案中，太湖县政府是征收补偿安置实施的责任主体，故其辩称不是本案的适格被告的理由不能成立，该院不予支持。 关于争议焦点二，因我国集体土地上房屋一般无权属证书，实践中，征收人就房屋拆迁补偿安置问题只能与合法建造、占有、使用房屋的主体签订协议。对于本案所涉房屋，各方均未提供权属证明，但是该房屋系由原告朱某父母建造，且原告之母陈焱荣一直居住在内，对此原被告双方均无异议。因此，陈焱荣作为家庭的长辈、房屋的实际建造者和居住者，有权代表该户签订《拆迁安置协议》。虽然本案中实际签订协议的是朱生林，但协议签订后陈焱荣对其委托朱生林签字的行为和协议的效力予以追认，上述协议是双方在平等的基础上，自愿协商达成的协议，是双方真实意思表示，且该协议内容亦不违反法律、法规的强制性规定。该协议签订后，太湖县征收办按照协议约定对涉案房屋实施拆除，属履行协议的行为，对原告要求确认该拆除行为违法的诉讼请求，该院不予支持。 关于争议焦点三，《太湖县县城规划区内集体土地房屋拆迁补偿安置办法》（太政发［2007］45号）第十二条规定，“实行宅基地安置方式的，按照就近原则，一律到县政府批准的居民点内按规划供地，每户用地面积控制在8×18＝144㎡以内……”按照该政策规定，本案中原告所在的家庭户选择宅基地安置，最多能获得8×18＝144㎡宅基地。另外，将朱某失地安置地置换为4×18＝72㎡的拆迁安置同类地基一间。如此，原告所在的家庭户应安置宅基地216㎡（144＋72）。因此，《拆迁安置协议》中对该户安置集体土地216㎡符合上述政策规定，并未侵害或减损原告的合法权益。朱某在庭审中亦陈述对其自身的安置不持异议，但主张章某作为新生人口应该单独享受一间拆迁安置用地，《关于县城规划区内征收农民集体土地有关补偿安置政策的通知》（太政秘［2007］183号）第3条规定：“对征收集体土地后，人均耕地不足0.3亩的村民小组，可以根据规划安排，以村民小组为单位，实行预留地安置。预留用地面积以征地公告发布之日被征地村民组在册农业人口计算……”山沿组全部土地已于2008年12月31日被征收，而章某出生于2013年9月20日，不属于失地安置对象。本案中，章某作为家庭成员，被告已按照政策规定对其所在的家庭户安置了拆迁安置用地，而章某自身又不符合失地安置条件，故原告主张章某应该单独享受一间拆迁安置宅基地的要求不符合政策规定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱某、章某的诉讼请求。 朱某、章某上诉称，一、被上诉人对上诉人位于太湖县××沿组××号的四间房屋及附属物实施强制拆除的依据是2016年11月29日上诉人哥哥朱生林无权代签的《拆迁安置协议》，因该《拆迁安置协议》违法无效，直接导致实施强制拆除的行为违法。1.一审判决认定本案诉争的房屋系第三人陈焱荣单独所有且有权单独处分该房产、认定上诉人不是涉案房屋的权利人明显违法。涉案房屋系陈焱荣与已故丈夫朱焱红所建，当朱焱红去世后，上诉人基于继承成为被拆迁房屋的共同共有人之一。2.被上诉人提供的2016年11月29日上诉人哥哥朱生林代签的《拆迁安置协议》是被上诉人在一审审理过程中违反行政诉讼法伪造和事后添加的，依法应认定无效，不应采信。3.即便陈焱荣对朱生林代为签字的行为事后追认，但由于上诉人朱某是涉案房屋的共有权利人之一，在没有朱某的委托授权或者事后追认的情况下，该《拆迁安置协议》仍然是无效的。4.再退一步讲，即便被上诉人提供《拆迁安置协议》对朱某进行安置，说明朱某就是权利人，那为何不让朱某在《拆迁安置协议》上签字确认。5.即便《拆迁安置协议》是合法有效的，根据被上诉人2015年11月3日出台《太湖县县城规划区内集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》第十条的规定，被上诉人应当申请人民法院强制执行，无权自行拆除。二、一审法院适用拆迁法规政策混乱错误，自相矛盾，导致判决不公。本案的土地征收是在2008年，房屋拆迁在2016年。被上诉人2007年11月8日制定了《太湖县县城规划区内集体土地房屋拆迁补偿安置办法》（太政秘【2007】45号），2015年11月3日制定了《太湖县县城规划区内集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》，出现了新、老两个拆迁政策，根据基本的法律适用原则，房屋拆迁是在2016年，应适用2015年制定的新的拆迁政策。且被上诉人提供的《征收协议书》仅仅是对土地进行补偿，未提及房屋征收补偿。上诉人章某是2013年出生的，所以，本案的争议焦点在于应当适用2007年的老拆迁政策还是2016年新拆迁政策。即便应当适用2007年的拆迁政策，朱某是户主，且是农业家庭户，另有家庭成员两人即母亲陈焱荣和女儿章某，因此除朱某的失地安置换房72平方米外，被上诉人还应安置朱某8×18ｍ＝144㎡、安置陈焱荣4×18ｍ＝72㎡。综上，请求：一、判决确认被上诉人对上诉人位于太湖县××沿组××号的四间房屋及附属物实施强制拆除的行为违法；二、判决确认被上诉人依据现行拆迁安置政策，对上诉人分别安置一间集体土地4×18ｍ＝72㎡（不含上诉人朱某失地置换房4×18ｍ）或相应房票；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。 两被上诉人共同答辩称：1.涉案房屋系上诉人朱某的父母建造，朱某的父亲去世后，其母亲陈焱荣作为该房屋的实际建造者和居住者且系家庭中的长辈，有权代表该户就房屋拆迁安置事宜签订《拆迁安置协议》，而朱生林是受陈焱荣委托代为签订该协议的，陈焱荣对该协议内容予以认可。该协议不违反法律法规的强制性规定，合法有效。该协议签订后，朱生林代其陈焱荣领取了拆迁补偿款，陈焱荣腾出房屋，征收办按《拆迁安置协议》的约定对涉案房屋实施拆除属履行协议的行为，非强拆行为。上诉人主张该拆除行为属强制拆除以及拆除行为违法的观点不能成立。2.太湖县晋熙镇晋阳村山沿组集体土地于2008年12月31日全部被征收，且该组土地征收补偿安置和房屋拆迁补偿安置事宜按太政秘【2007】45号和太湖县人民政府《关于县城规划区内征收农民集体土地有关补偿安置政策的通知》（太政秘【2007】183号）执行。上诉人朱某、章某和陈焱荣所在家庭户无论人口多少，最多只能获得8×18ｍ＝144㎡的拆迁安置宅基地，对此，征收办与朱生林代其母亲签订的《拆迁安置协议》已落实。朱某主张章某作为新生人口应当单独享受一间拆迁安置用地的诉求无任何政策依据。且根据太政秘【2007】183号第3条：“对征收集体土地后，人均耕地不足0.3亩的村民小组，可以根据规划安排，以村民小组为单位，实行预留地安置（即失地安置）。预留用地面积以征地公告发布之日被征地村民组在册农业人口计算……”山沿组土地被征收时章某尚未出生，其也不享受失地安置。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告朱某、章某向一审法院提举了以下证据： 证据一：原告身份证、户口簿、结婚证、《政府信息公开资料》。证明原告与被告的诉讼主体资格。 证据二：村委会证明、《房屋登记信息查询结果证明》。证明原告朱某与丈夫章周保及两个女儿，既没有宅基地，也没有其他房屋。 证据三：被告太湖县征收办2016年7月10日及2016年8月1日作出的《信访事项处理意见书》。证明：原告朱某向太湖县信访局送交《关于反映新生人口没有享受安置政策等问题的报告》，提出原告户有正常三代人，应当按照3人进行拆迁安置；2016年7月10日，被告太湖县征收办出具《信访事项处理意见书》，告知原告仅分配两间房屋，新生人口即原告朱某的小女儿章某不予安置房屋。2016年8月1日，被告太湖县征收办再次作出《信访事项处理意见书》，答复原告按照农村一户一宅政策，原告朱某夫妇家庭户不应当在两地拥有集体土地宅基地，根据出嫁女享有1间安置地的规定，原告朱某也只能享受1间的安置地。 证据四：《声明》、邮寄凭证。证明：原告朱某对两份《信访事项处理意见书》均存有异议，后于2016年11月21日分别向被告太湖县征收办、太湖县晋熙镇政府、安庆市土地房屋征收补偿安置办公室、太湖县司法局邮寄《声明》，声明如有涉及本人的土地房屋征收补偿安置协议，须有本人亲笔签名并按手印，其他人代签行为无任何法律效力。 证据五：《受案登记表》、《询问笔录》、太湖县人民医院病历、发票。证明：2016年11月28日太湖县顺理拆迁公司通知原告朱某关于拆迁的事宜，原告朱某当时去了，因双方发生争执，原告朱某在现场被太湖县顺理拆迁公司工作人员李游游欧打，在太湖县人民医院住院14天，于2016年12月12日出院。晋熙派出所当时处警调查，但至今没有处理。 证据六：《拆迁安置协议》、照片。证明：2016年11月29日，在原告朱某住院期间，被告太湖县征收办在未征得三原告同意的情况下，明知原告朱某的哥哥朱生林无权代签，仍然擅自与原告朱某哥哥朱生林签订《拆迁安置协议》。2016年腊月25-26日，原告所在的房子在未经任何部门通知的情况下，直接被强制拆除了。 一审原告朱某、章某在一审庭审中当庭补充提交以下证据及政策依据： 证据一、陈焱荣签字认可的分家析产协议一份。证明案涉老屋由朱某父母共有，原告朱某分得其中两间。 证据二、太湖县政府办公室于2015年11月3日印发的《太湖县县城规划区内集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》。证明太政办发[2007]45号文件已被该文件取代，本案的拆迁安置应按照新文件执行。 一审被告太湖县人民政府和太湖县征收办向一审法院提举了以下证据、依据： 证据一：1.2008年12月31日《征地协议书》；2、章某户口登记卡复印件。证明：①太湖县晋熙镇晋阳村山沿组集体土地于2008年12月31日全部被征收；②朱某之女章某出生于2013年9月20日。 证据二：1.2016年11月29日陈焱荣户《太湖县集体土地房屋拆迁安置协议书》；2.2017年4月27日陈焱荣《撤诉申请书》。证明：本案所涉拆除的老房屋系朱生林、朱某的母亲陈焱荣所有，朱生林是受其母亲委托代为签订《拆迁安置协议》的，该《拆迁安置协议》也已得到陈焱荣本人的同意和认可；房屋拆除是履行协议行为，属于协议拆除，而非强制拆除。 证据三：1、信访事项《受理告知书》及送达回证；2、2016年7月10日《信访事项处理意见书》及送达回证；3、2016年8月1日《信访事项处理意见书》及送达回证。证明对朱某信访事项的受理时间及两份《信访事项处理意见书》的送达时间。 证据四：《事业单位法人证书》。证明太湖县征收办是具有法人资格的法人单位，太湖县范围内土地及房屋征收工作是太湖县征收办的职责。 安置依据：《关于县城规划区内征收农民集体土地有关补偿安置政策的通知》（太政秘[2007]183号）；《关于印发太湖县县城规划区内集体土地房屋拆迁补偿安置办法的通知》（太政办发[2007]45号）。 一审被告太湖县人民政府和太湖县征收办在一审庭审中当庭补充提交以下证据： 证据一、由朱生林签字确认的征收补偿款领款单三份，证明被告提交的《太湖县集体土地房屋拆迁安置协议书》的真实性。 证据二、章周保电费缴费发票四张，证明原告与丈夫一直居住在发票显示的地址（赤土5号），而非在案涉老屋内。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据一审判决、各方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点有二：一是上诉人要求确认被上诉人强制拆除涉案房屋行为违法的诉讼请求能否成立；二是上诉人要求被上诉人在涉案《拆迁安置协议》之外给章某另行安置72平方米宅基地的诉讼请求能否成立。 关于第一个争议焦点，即上诉人要求确认被上诉人强制拆除涉案房屋行为违法的诉讼请求能否成立。涉案房屋系朱某的母亲陈焱荣与已故丈夫朱焱红共同建造，且陈焱荣一直居住于此。在涉案房屋及所在土地没有权属证书的情况下，太湖县征收办与涉案房屋的实际建造者及居住者陈焱荣签订《拆迁安置协议》不违反法律规定且符合常理。虽然就涉案房屋与太湖县征收办签订安置协议的实际是陈焱荣之子朱生林，但协议签订后，陈焱荣承认朱生林签字系受其委托，并对该协议的效力予以认可。因此，可以认定该《拆迁安置协议》系陈焱荣与太湖县征收办自愿协商达成，是双方真实意思表示。协议签订后，太湖县征收办依照协议约定支付了拆迁补偿款201084元，嗣后，太湖县征收办依照协议约定将涉案予以拆除。因此，太湖县征收办拆除涉案房屋系为履行《拆迁安置协议》，并非两被上诉人行使行政权力的强制拆除行为。朱某、章某要求确认该拆除行为违法的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审判决不予支持并无不当。 关于第二个争议焦点，即上诉人要求被上诉人在涉案《拆迁安置协议》之外给章某另行安置72㎡宅基地的诉讼请求能否成立。对于集体土地与房屋征收补偿安置，太湖县现行实施的《太湖县县城规划区内集体土地房屋征收与补偿安置暂行办法》第二十五条规定：“本办法施行前，已按太政秘［2007］183号文件实施征地的，仍按照太政秘［2007］183号文件执行。”太政秘［2007］183号文件第6条规定，征收集体土地范围内的房屋拆迁安置，按《太湖县县城规划区内集体土地房屋拆迁补偿安置办法》（即太政［2007］45号）办理。本案中，朱某、章某所在的山沿组全部土地于2008年被征收，故应当适用太政［2007］45号文件的规定进行房屋拆迁安置。太政［2007］45号文件第十二条规定：“实行宅基地安置方式的，按照就近原则，一律到县政府批准的居民点内按规划供地，每户用地面积控制在8×18＝144㎡以内……”故无论章某何时出生，都应与其所在的家庭户作为一户进行安置。根据上述规定，陈焱荣、朱某、章某作为一户，选择宅基地安置方式，最多能获得8×18＝144㎡的宅基地。对此，太湖县征收办与陈焱荣签订的《拆迁安置协议》已经进行了约定。且朱某自认章某在山沿组没有承包地，故章某并非失地农民，不属于失地安置对象，不能享有失地安置置换宅基地的权利。因此，章某作为家庭成员，被上诉人已经按照政策规定对其所在家庭户安置了宅基地，而章某自身又不符合失地安置条件，故上诉人关于要求两被上诉人在《拆迁安置协议》之外给章某另行安置72㎡宅基地的诉讼请求没有事实根据和政策依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人朱某、章某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱某、章某负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  王新林 审判员  朱达远 二〇一八年十二月四日 法官助理昂永华 书记员潘玉丹 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……