江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏07行初1号 原告李明旭,男,1967年10月8日出生,汉族,住江苏省灌南县。 原告陈春竹(系李明旭妻子),女,1969年10月20日出生,汉族,住江苏省灌南县。 两原告共同委托代理人刘洋、耿耿，江苏德沛律师事务所律师。 被告灌南县人民政府,住所地江苏省灌南县新安镇人民西路5号。 法定代表人任瑜，该县代县长。 委托代理人**,江苏海西律师事务所律师。 原告李明旭、陈春竹（以下简称李明旭夫妇）不服被告灌南县人民政府于2017年11月2日作出的灌征字〔2017〕21号《灌南县人民政府关于燃料公司家属区地块房屋征收决定的公告》（以下简称21号征收决定），向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘洋、耿耿，被告的委托代理人**到庭参加了诉讼。 被告于2017年11月2日作出21号征收决定，决定征收燃料公司家属区地块棚户区改造项目红线范围内的单位和居民房屋及构筑物（具体征收范围以征收范围红线图及公示表为准）。 原告诉称，原告所有的位于灌人民西路物资局院内的房屋在21号征收决定涉及范围内，原告认为被告的征收行为违法。原告于2017年12月9日回到家中发现房屋已经被拆除，经了解，灌房屋征收局与案外人周恒亮签订了房屋征收协议，周恒亮已经领取了房屋征收款。为此，请求法院判决撤销被告作出的21号征收决定。 原告向本院提交了房地产平面图复印件、结婚证复印件。用以证明涉案房屋所有权人系原告，涉案房屋在21号征收决定涉及范围内，原告与本次征收决定有利害关系，原告有权提起本案诉讼。 被告辩称，燃料公司家属区共有住户170户，中低收入家庭比例较高，燃料公司建设的职工用房使用年代久远，存在消防安全隐患和房屋破旧拥挤等诸多问题。被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定，将该地块列为棚户区予以改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，提高生活质量，改善生活环境。并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序规定实施了征收。综上，被告作出的21号征收决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了如下证据、依据： 证据1．灌政发〔2016〕3号县政府关于印发《灌国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的通知（以下简称《规划纲要》）。用以证明被告对燃料公司地块进行棚户区改造，符合灌国民经济和社会发展规划。 证据2．灌国土预审〔2017〕32号《关于灌2018年燃料公司家属区等两个地块棚户区（城中村）改造项目用地的预审意见》（以下简称《预审意见》）。用以证明被告对灌燃料公司的改造符合国土规划要求。 证据3．灌规函〔2017〕50号《关于灌2018年燃料公司家属区等两个地块棚户区（城中村）改造项目选址规划的意见的函》（以下简称《规划局复函》）。用以证明燃料公司的棚户区改造符合城乡规划要求。 证据4．灌政文〔2017〕47号《灌南县人民政府关于确认2018年棚户区（城中村）改造项目的请示》（以下简称《请示》）。用以证明灌南县政府的棚户区改造已向省住房和城乡建设厅请示。 证据5．《省住房城乡建设厅关于确认灌2018年棚户区（城中村）改造工程项目的函》（以下简称《建设厅复函》）。用以证明省住房和城乡建设厅同意该棚户区改造方案。 证据6．21号征收决定（附征收方案）。用以证明被告对征收进行了公告，程序合法。 证据7．21号征收决定的网页打印件。用以证明公告在“灌南在线”上予以公布。 依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《江苏省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的通知》《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。 经庭审质证，被告对原告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 对被告提交的证据，原告质证认为，证据1中因无灌十三届人民代表大会第五次会议的决议，无法确认该份文件所载明内容的真实性，同时对于灌十三五规划纲要里是否包含涉案房屋地块的相关内容无法确认。证据2是预审文件，而非用地文件，该文件的第四项明确载明本预审意见不作为项目用地的批准文件，故该处土地征收是否符合土地利用的总体规划，是否符合城乡规划，在文件中无法体现，被告也没有提供灌土地利用总体规划。证据3仅是一个意见，而非确定的规划文件，也并非用地规划许可，该份文件是否与征收所需要的城乡规划相符合，因被告没有提供城乡规划文件，无法确认规划局的该份意见是否与城乡规划相吻合。对于涉案房屋及土地，被告也没有提供专项规划，因此无法确定涉案土地上所规划的项目是否符合公共利益的需要。证据4无原件印证，不具有真实性。证据5无原件印证，不具有真实性。国家应按照法定的程序对是否属于棚户区来进行认定，其后具体实施征收，该棚户区改造项目未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序实施。证据6的真实性无异议，但征收决定违法。证据7不具有真实性。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据及被告提供的证据6，因各方对真实性均予以认可，本院结合本案诉讼实际，依法对其予以确认；对被告提供的其他证据，因具有真实性、合法性，且与本案审理的事项有关联，本院亦予以确认。 经审理查明，2017年11月2日，被告灌南县人民政府以“灌南县人民政府关于燃料公司家属区地块房屋征收决定的公告”（以下简称“公告”）的形式作出灌征字〔2017〕21号涉案燃料公司家属区地块棚户区改造项目房屋征收决定，同时公布了征收补偿实施方案，确定灌房屋征收局为房屋征收部门。11月15日，上述文件在灌南县人民政府门户网站公布。21号征收决定载明：“为切实改善群众居住环境，进一步提升城市形象，现决定对燃料公司家属区地块棚户区改造项目红线范围内房屋及构筑物实施征收”。原告李明旭夫妇坐落于人民西路物资局院内74.88平方米房屋（以下简称案涉房屋）位于征收范围内。其后，在房屋征收工作推进过程中，案外人周恒亮与灌房屋征收局就案涉房屋征收事宜签订房屋征收补偿协议，并实际履行完毕。原告李明旭夫妇知晓后，认为被告灌南县人民政府作出的征收决定侵犯其权益，遂提起本案诉讼。 本院另查明，被告提供的证据《请示》中载明以下内容：“为加快棚户区改造进度，改善城市面貌和百姓居住环境，经研究，2018年计划改造18个棚户区（城中村）项目，并向国家开发银行等银行申请棚改贷款。具体项目为……燃料公司家属区……。项目符合当地棚改政策和标准，申请省厅对上述棚改项目纳入2018年棚改年度计划予以确认。”证据《建设厅复函》载明以下内容：“经研究，原则同意你县将……燃料公司家属区……项目纳入国家和江苏省2018年棚户区（城中村）改造年度计划中，本次经确认的项目符合当地棚改政策和标准，须列入全省年度目标任务范围进行考核。”证据《规划局复函》载明以下以内容：“你局拟实施的灌2018年燃料公司家属区等两个地块棚户区（城中村）改造项目……我局原则同意，请按照有关规定办理项目审批手续。涉及土地、房屋征收的事项除应按规定办理相关审批手续外，还应充分做好事前告知、听证、协调及相关社会风险评估工作，涉及文物保护的建筑应征求文物局意见，切实维护区域内单位、居民的合法权益。” 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条及第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有法定情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告灌南县人民政府具有作出房屋征收决定的法定职权。因被告仅向本院提供其于2017年11月2日作出的灌征字〔2017〕21号《灌南县人民政府关于燃料公司家属区地块房屋征收决定的公告》，未提供其他单独的专项性涉案地块征收决定文件，而原告李明旭夫妇的实质诉求系要求人民法院审查燃料公司家属区地块房屋征收决定的合法性问题，并非仅审查征收公告的合法性问题，再考量该“公告”中明确载有征收的具体内容并附有《燃料公司家属区地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，故可以认定涉案地块系经征收决定程序，该“公告”实为涉案地块征收决定的表现形式之一，原告起诉的以“公告”为载体的征收决定能够成立，本院予以支持。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条具体规定了行政机关作出国有土地上房屋征收决定的一系列必经程序。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：一、征收决定是否基于公共利益；二、建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；三、是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；四、因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；五、是否经过社会稳定风险评估；六、征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；七、房屋征收决定是否依法公告。 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。本案中，21号征收决定载明其征收目的为“改善群众居住环境，进一步提升城市形象”。该征收目的符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的情形，属于促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。本案中，被告根据案涉建设项目的性质，提交了《规划纲要》《预审意见》《规划局复函》等材料，但并未依法举证证明该项目已经有关论证、立项、审批等程序，相关证明材料缺失。另外，《请示》和《建设厅复函》仅表明涉案项目纳入国家和江苏省2018年棚户区（城中村）改造年度计划中，但21号征收决定的作出时间却提前至2017年。 第三，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。本案中，被告并未提供证据证明对征收补偿方案开展了相关论证和征求意见等工作。 第四，因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定。本案中，涉案项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，但因没有证据证明涉案征收补偿方案曾开展了论证和征求意见等程序，故不宜直接认定无需组织召开听证会等事实。 第五，是否经过社会稳定风险评估。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。本案中，没有证据证明被告组织有关专家或部门对涉案项目进行了社会稳定风险评估、认定涉案项目的风险等级、风险是否在可控范围等事实。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。本案中，没有证据证明被告为涉案项目开立了专项存款账户，以示该账户符合专户存储、专款专用等要求。 第七，房屋征收决定是否依法公告。此项系《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。本案中，被告于2017年11月2日作出21号征收决定，并于11月15日在灌云县人民政府门户网站依法公告。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、接待地点和监督举报电话、行政复议、行政诉讼权利等事项，符合公告程序的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第三十四条规定，根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。《解释》第三十五条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。本案中，被告在举证期限内仅向本院提供了上述7份证据。2018年6月12日，本院召集原、被告双方进行了证据交换，并依法指正被告提供的证据不充分等问题，要求被告再次补充提供符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关程序要求的其他证据，但被告直至本案开庭审理时仍未提供，且庭审后亦未就其证据问题再提出相应的补充意见。鉴于此，本院认为，被告在本院审理过程中无正当理由未依法提供证据证明21号征收决定的合法性要件，应当承担本案诉讼的不利后果。关于原告提出撤销21号征收决定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。由于本案征收项目已实施完成，征收范围内的居民已搬迁完毕，如若事后撤销该征收决定，必将有损国家和社会公共利益，是故，原告仅基于其与亲属间的纠纷，继而主张人民法院作出撤销判决，无法律依据，本院不予支持。 综上，本案中，被告灌南县人民政府未提供充分证据证明其作出21号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，应依法被确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告灌南县人民政府2017年11月2日作出的灌征字〔2017〕21号《灌南县人民政府关于燃料公司家属区地块房屋征收决定的公告》违法； 二、驳回原告李明旭、陈春竹的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告灌南县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇一八年十二月十九日 书记员 徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； …… 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行