贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔27行初437号原告王家春，女，汉族，1970年6月4日生，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县。被告罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。法定代表人杨兴华，该县政府县长。委托代理人李艳婷、付扬，北京中银（贵阳）律师事务所律师，一般授权代理。被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区，统一社会信用代码115227280098202678。法定代表人罗如宝，该镇政府镇长。原告王家春与被告罗甸县人民政府、罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案，本院于2018年9月11日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告王家春、被告罗甸县人民政府出庭应诉负责人弓德强副县长、委托代理人李艳婷、付扬，被告边阳镇政府法定代表人罗如宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。为实施罗甸县富安商业街项目建设，被告罗甸县人民政府于2016年11月，对原告王家春位于罗甸县边阳镇新街村“枫香林”处的承包土地上附着物予以铲除，并将土地用于前述项目建设。原告王家春诉称，其是罗甸县边阳镇新街村村民，在有依法享有承包经营权的土地。自2016年11月开始，为进行“富安商业街”项目建设，在未达成补偿协议及未履行法定告知程序的情况下，被告就擅自集结人员强制占有、使用原告位于罗甸县边阳镇新街村“枫香林”处承包地0.91亩，承包地上种植的杨梅树、枇杷树、风景树等都被铲除，原告经济损失惨重。遂诉至人民法院，请求：1．确认被告铲除原告位于贵州省罗甸县边阳镇新街村承包地上种植的树木并强制推挖该土地的行政行为违法；2．本案诉讼费由被告共同承担。为支持其诉讼主张，原告王家春在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：第一组证据：1.《罗甸县土地承包经营权调查统计表》;2.罗甸县边阳镇新街村村民委员会2017年1月9日出具的《证明》；3.边阳镇村民委员会2017年11月11日出具的《证明》（当庭补充提交），用以证明：原告系涉案土地承包人刘金华儿媳，位于贵州省罗甸县边阳镇新街村涉案土地由其耕种，诉讼主体适格。第二组证据：被告强制占有、使用原告承包地的照片，用以证明被告强制占有、使用原告承包地，原告的诉讼请求有事实和法律依据；第三组证据；龙里县人民法院（2017）黔2730行初38号《行政裁定书》；贵州省黔南州中级人民法院（2017）黔27行终159号《行政裁定书》；龙里县人民法院（2018）黔2730行初16号《行政裁定书》；贵州省黔南州中级人民法院（2018）黔27行终136号《行政裁定书》；用以证明原告的起诉没有超过法定起诉期限，符合法律规定。被告罗甸县人民政府对原告王家春所举示证据质证意见：对第一组证据《罗甸县土地承包经营权调查统计表》的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可，该经营权户主系刘金华，调查表记载的面积与所诉承包面积不相符。对《证明》三性及证明目的不予认可，亲属关系证明需公安机关才能出具，承包地不属于可继承的私人财产，原告在其公公去世后不能继续管理；对第二份证明认为超出举证期限，不予质证。对第二组证据照片的三性及证明目的均不予认可，认为照片没有显示拍摄时间以及具体的范围，不能证明该地占、清除行为系被告所为。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对原告的证明目的有异议，认为该组证据恰恰证明了原告在2017年就已经启动了诉讼程序，但因错列被告遗漏诉讼主体从而被驳回起诉，完全是原告自身因素而导致的，证明了原告已经超过了起诉期限。被告边阳镇政府对原告王家春所举示证据第一组、第二组证据的质证意见与罗甸县人民政府一致；对第三组证据质证认为该组恰恰证明边阳镇人民政府没有实施行政行为。被告罗甸县人民政府在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：一、原告王家春以个人名义起诉诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村土地承包是以家庭承包方式，以农户为单位，农户才是法律意义上的当事人，单个农户的户主或农户成员都不是诉讼当事人。原告王家春个人不能代表该户所有成员的意志，不是本案适格的当事人。二、原告提起本案诉讼已明显超过行政诉讼法规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，原告所涉及的土地用于兴阳大道项目，而该项目在2015年自2016就开始施工建设。原告在事隔2年之久后于2018年9月才提起诉讼，已明显超过法定起诉期限。三、本案原告虽起诉的是行政强制行为，但其系因罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的开展而进行的征收行为。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员、宣传活动，前期征地程序符合法律规定。被告发布（2011）第4号《罗甸县人民政府通告》明确了园区规划范围，并向项目区域范围内被征收户送达了《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。在子项目S315土坝至边阳公路改扩建工程开展过程中，进一步完善补充方案，制定了《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》和《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，在项目区域内予以公示，充分保障了被征收户的知情权等各项权利。四、被告为确保项目顺利开展进行，多次实地走访，了解被征收户情况，积极组织工作人员就被征收土地及地上附着物开展测量、登记工作，并由被征收户签字确认，确保项目区域内被征收户土地面积、地上附作物真实、全面、准确记载，充分保证被征收户合法权益。五、原告提起本案诉讼实际是对涉案补偿标准不服，对补偿标准不服法律已经赋予了单独的救济途径。六、原告所陈述的地块面积和地上附着物的数量不实，原告应进一步举证，否则应承担举证不利的后果。综上，原告提起的本案诉讼已经超过起诉期限，原告的诉讼主体资格不适格，请求依法裁定驳回原告的起诉。被告罗甸县人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：第一组证据：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明书，用以证明被告诉讼主体适格。第二组证据：1.罗甸县人民政府〔2011〕第4号《通告》，用以证明被告在2011年5月18日就下发通告，为了改善我县招商引资环境，促进农村富余劳动力转就业，带动周边群众发展致富，促进经济发展，拟建设边阳工业园区，集农副产品加工、建设材料生产和批发等为一体的综合型生产、商贸基地，为此下发了征收的通告和征收范围。2.罗甸县国土资源局2011年12月10日《关于边阳镇工业园区土地使用说明》，用以证明被告建设对的边阳工业园区列入了罗甸县土地利用总体规划（2006-2020）年修编中，该项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，并于2011年3月开始征地工作。3.罗甸县国土资源局《关于对县交通局315省道土坝至地址环境的复函》（罗国土资函〔2015〕48号）用以证明315省道（含兴阳大道）建设通过了地质环境的复查。4.黔南州发展和改革委员会《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》（黔南发改交通〔2015〕474号），用以证明Ｓ315罗甸县土坝至边沿公路改扩建工程可行性研究报告通过黔南州发展和改革委员会的批复。5.贵州省林业厅《使用林地审核同意书》（黔林资地许准〔2016〕758号），用以证明Ｓ315罗甸县土坝至边沿公路改扩建工程建设涉及占用集体林地，贵州省林业厅下发了准予使用林地审核同意书的准予行政许可决定。6.罗甸县水务局《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号），用以证明Ｓ315罗甸县土坝至边沿公路改扩建工程建设编制了《水土保持方案报告书》，并得到县水务局的批复。7.贵州省交通运输厅黔交公复〔2015〕12号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，用以证明Ｓ315罗甸县土坝至边沿公路扩建工程建设编制了《工程初步设计》，并得到了贵州省交通运输厅的批复。8.贵州省公路局《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》（黔路复〔2016〕176号），用以证明Ｓ315罗甸县土坝至边沿公路改扩建工程建设编制了《施工图设计及预算》，并得到了贵州省公路局的批复。9.罗甸县人民政府办公室《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号），用以证明被告根据我县市场实际，为了老百姓的利益，下发并执行了边阳镇土地征收实物补偿标准进行补充完善，提高了相应的补偿标准。10.罗甸县人民政府《关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕第8号）及公示照片，用以证明被告关于征收罗甸县政府关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋进行公告的事实。11.《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》，用以证明被告下发了征地拆迁补偿及安置方案，并印制成手册通过群众大会送达给被拆迁人。该组证据用以证明：原告诉争项目涉及到的土地包含在边阳工业园区项目建设和S315道路扩建工程中，被告征收是为了公共利益，该项目的土地使用、地质环境、可行性研究报告、林地使用许可等审批通过，由县人民政府组织实施并下发公告，并通过群众大会将补偿安置方案送达至每一被征收人。在征收过程中，以最大限度的保护被征收人的实体权利，以期早日促成公共利益的实现，为边阳镇营造良好的招商引资环境，促进农村富余劳动力转就业，带动周边群众发展致富，促进经济发展。第三组证据：2011年12月25日《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》、《占地丘块图》、《土地征收补偿合同》7份；用以证明：1.在拆除原告土地及地上附作物前，县人民政府委托测绘机构对项目区域范围内土地面积开展测量工作，同时组织相关工作人员对被征收土地地上附着物做客观、真实、准确清点登记，并交被征收户签字确认。原告受补偿的权利及标准已确定，县人民政府所实施的拆除行为并不会导致原告实体权利遭受损失。且原告在起诉时违背客观事实，虚报土地面积和附着物，夸大损失；2.涉案项目共涉及500余户被征收人，绝大部分都签订征收合同，区域内其他被拆迁户均认可补偿标准及土地（附着物）测量登记情况，并签订了《土地征收合同》领取了补偿款，说明本项目征收补偿标准完全符合客观实际；3.原告起诉已明显超出《行政诉讼法》所规定的起诉期限。针对被告罗甸县人民政府所举示证据，原告王家春质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性认可,对其关联性及证明目的不予认可，被告提供的证据只是审批手续，并未提交证明征收合法的相关证据。对第三组证据的真实性不发表质证意见，对其关联性及合法性不予认可，认为不能证明被告行政行为合法，登记表上是其丈夫签的字。被告边阳镇政府对罗甸县人民政府所举示证据质证均无异议。被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审中辩称：一、征收主体不是镇政府，镇政府也没有实施涉诉行政行为，所以边阳镇政府不是适格的被告。二、其他意见与被告罗甸县人民政府的答辩意见一致。被告边阳镇政府在答辩期限内未向本院提交证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”之规定，本院要求原告补充提交证据，原告王家春在规定期限内提交罗甸县边阳镇新街村民委员会、边阳派出所2018年11月5日出具的《证明》一份及王家春和刘汉宏户口本复印件，用以证明二组村民刘金华已经病逝及王家春和刘汉宏系夫妻关系。经组织质证，被告罗甸县人民政府及边阳镇政府对原告补充提交的前述证据均无异议。原、被告在举证期限内提及本院责令原告补充提交并举示的证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，被告罗甸县人民政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县边阳镇新街村部分土地。被告罗甸县人民政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝没栗木至山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，被告罗甸县人民政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县人民政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县人民政府发布〔2016〕8号《关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局作出黔路复〔2016〕176号《关于Ｓ315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》，同意《黔南州交通运输局关于审查Ｓ315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出罗水发〔2016〕72号《关于Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》，对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出黔林资地许准〔2016〕758号《使用林地审核同意书》，同意Ｓ315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县边阳镇集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.39776公顷。原告王家春主张的涉案“枫香林”承包地位于罗甸县边阳镇新街村委会，系原告王家春之公公刘金华（已死亡）承包地。2011年12月25日，被告委托罗甸县水利有限责任公司对原告王家春前述土地进行测量登记并制作了《罗甸县边阳镇工业园区边阳大道征地面积统计表》《占地丘块图》，图斑号为258、256的土地总面积为0.91亩，测量时该土地上并未有地上附着物，原告王家春对被告测量的面积及测量时该土地上并无地上附着物的事实当庭予以认可，并陈述该地上附着物系测量后种植。2016年11月被告罗甸县人民政府、边阳镇政府在未与原告签订补偿协议的情况下，先后组织人员对原告王家春前述承包地上附着物予以铲除并将该土地用于相关建设项目。原告王家春以被告边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初38号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向本院提出上诉。本院于2017年8月29日作出（2017）黔27行终159号行政裁定书，撤销龙里县人民法院前述行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2018年4月11日作出（2017）黔2730行初16号行政裁定书，以原告诉讼请求不明确为由，裁定驳回原告的起诉。原告仍不服，向本院提出上诉。本院于2018年8月8日作出（2018）黔27行终136号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定，并告知向有管辖权的人民法院主张。原告遂于2018年9月11日向本院提起诉讼，提出如前诉请。本院认为，本案争议的焦点为：一、原、被告是否是本案适格的原告；二、王家春的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。关于王家春是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张的涉案土地“枫香林”由原告王家春户耕种管理，且被告在征收过程中进行了测量登记，亦认可原告系被征收人。作为土地的实际使用人，其认为二被告对其承包的土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，王家春是本案适格的原告。二被告关于王家春不是本案适格原告的理由不成立，本院不予采纳。关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。罗甸县人民政府作为征收土地的组织实施主体，被告边阳镇政府按照被告罗甸县人民政府的工作安排协助实施征收工作，被告罗甸县人民政府认可其对原告主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县人民政府实施征收。因此，罗甸县人民政府是本案适格的被告、边阳镇政府不是本案适格的被告。关于原告王家春提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。王家春涉案土地于2016年11月被征收占用，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，二被告对王家春涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。本案王家春于2018年9月11日向本院提起诉讼前，已于2017年2月27日就被告边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，原告王家春向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故王家春提起的本次诉讼，未超过起诉期限。二被告关于王家春的起诉已超过起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。关于被告占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法问题。本案中，原告王家春提交的刘金华户《罗甸县土地承包经营权调查统计表》、委会证明以及被告当庭认可征收了原告主张的涉案两块承包地，证实其对本案涉及的“枫香林”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告的土地为集体土地，被告罗甸县政府应当提供证据证明其征收并占用上述土地行为的合法性。本案中被告提交的土地征收公告、边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案、关于征收Ｓ315土坝至边阳有关土地、房屋的公告等证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续、原告主张的涉案土地在涉案建设项目的征收范围内，未能提供征收涉案土地的征地审批文件、征收决定等证据证实对涉案土地实施的征收行为合法。被告罗甸县人民政府在未与原告达成征收补偿协议并支付补偿款，径行对原告享有合法承包经营权的涉案土地进行占用并对地上附作物进行强制铲除的行为违反前述法律规定，应依法确认为违法。综上所述，被告罗甸县政府于2016年11月针对原告主张权利的上述土地所实施的占用土地和铲除地上附作物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告王家春要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告罗甸县人民政府于2016年11月对原告王家春位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“枫香林”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法；二、驳回原告王家春对被告罗甸县边阳镇人民政府的起诉。一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 刘玉冰审判员 马 丹二〇一八年十二月六日书记员 黄忠莉