辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽行终1310号上诉人（原审原告）沈阳市春光彩绘玻璃厂。法定代表人：袁兴奎，总经理。委托代理人：张国夫，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沈阳市浑南区人民政府。法定代表人：李军，区长。委托代理人：孙佳慧，该单位工作人员。委托代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。原审第三人：沈阳市白塔管材厂。法定代表人：谷学军，经理。委托代理人：姚旺，辽宁华远律师事务所律师。上诉人沈阳市春光彩绘玻璃厂因诉被上诉人沈阳市浑南区人民政府履行征收补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初282号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2011年11月20日，沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府发布征收公告，确定征收范围、征收执行政策、征收延长期限。原告厂区位于征收范围之内。原告要求给付房屋征收补偿款的《房屋所有权证》载明房屋所有权人是白塔管材厂。原告要求给付土地征收补偿款的《国有土地使用证》土地使用者是沈阳市光明塑料包装厂。1997年7月，沈阳市光明塑料包装厂更名为春光彩绘玻璃厂。现原告要求被告给付土地补偿款4,616,976元、地上物补偿款3,404,537元及利息，诉至法院。另查明，2015年9月24日，辽宁金程房地产评估有限公司根据沈阳市浑南区白塔街道办事处的委托，对春光彩绘玻璃厂征收补偿估价作出《评估报告》。原告起诉要求获得补偿的明细表来源于该评估报告，该《评估报告》载明厂房1,616平方米的房屋所有权人是第三人白塔管材厂。第三人自述其也另持有两个国有土地使用证。此外，原、被告对先期预付160元补偿款无异议。为核实相关案情，法院通过白塔堡镇大张尔村查阅村务明细分类账，可见：白塔管材厂自1994年至2001年间向大张尔村支付土地征用费合计636,513元。原审法院认为，本案的争议焦点问题是，一、原告要求补偿的厂房房屋所权人是第三人白塔管材厂，原告与第三人关于厂区内地上建筑物的归属除1,616平方米厂房外没有争议，地上物的补偿归属如何确定；二、原告持有的国有土地使用权范围之内，第三人对1,616平方米的厂房持有房屋所有权，第三人表示对涉案土地补偿款也不主张权利的情况下，土地使用权是否应予补偿以及补偿款归属如何确定；三、被告在实施征收之际，前期由白塔街道办事处委托评估机构作出《评估报告》，该评估报告对地上物及土地使用权均作出估价，建筑物及附属物明细经原告法定代表人袁兴奎签字确认，该评估报告能否作为补偿依据。首先，关于地上物的产权归属及补偿问题。1,616平方米厂房的所有权登记在第三人白塔管材厂名下，双方针对管材厂的成立及厂房归属有争议，原告与第三人就该厂房投资以及权属争议可另行通过民事涉诉解决，在权属争议未解决之前，该部分补偿款在本案中应予以减除。其他地上物尽管存在部分资产在白塔管材厂控制范围内，但第三人庭审中明确对该部分地上物放弃权利，其只要求1,616平方米厂房的补偿，故除1,616平方米厂房之外的其他地上物及附属物可以视为没有争议，原告对评估报告所附明细所列其他地上物资产情况也没有异议，相对应的补偿款可以判决归原告所有。被告提供的《评估报告》出具时间是2015年9月24日，估价时点是2012年1月1日，与征收公告记载征收延长期限相符，该评估报告对地上物采用成本法、土地使用权采用基准地价系数修正法形成估价结果，比较客观，可以作为本案的参考依据。其次、关于土地使用权的补偿问题。从征收公告的内容看，征收范围是18个自然村，征收执行政策是《浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）》，可见本次征收行为主要针对集体土地征用，只是原告、第三人的厂区占地在大张尔村是国有土地使用权性质。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，原告春光彩绘玻璃厂持有国有土地使用权证、第三人白塔管材厂持有1,616平方米厂房的房屋所有权证，原告与第三人仅是就1,616平方米厂房的归属有争议，其他地上附着物的归属权第三人明确表示放弃权利，故其他地上物的归属权属于原告，原告有权获得补偿。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，但是本案中存在房屋所有权人与土地使用权人分离、土地使用权面积远远大于房屋所有权面积的情况，原告的国有土地使用权于1994年以划拨方式取得、土地类型是工业用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条、第四十七条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。综合理解上述规定，对划拨土地使用权可以无偿收回，但也不禁止补偿收回，且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。对照本案的客观实际情况，原告厂区所在区域是为全运会基础配套设施要求而实施征收，原告自成立至征收已经存在十余年，如果原告在取得国有土地使用权之际的确支付了相关费用，予以适当补偿，更加符合“公平补偿”这一基本原则。如何把握“适当”的程度是本案补偿问题的关键所在，原告使用的土地是工业用地，在1994年经过人民政府征用集体土地后以划拨的方式取得，从地籍档材料中可见，原告取得国有土地使用权依据分别是沈阳市人民政府建设用地批复沈政地征字[1991]167号、沈阳市东陵区人民政府征用土地批复沈东政地征字[1994]39号文件，征地当时与被征地承包单位东陵区征地服务站、被征地单位沈阳市东陵区白塔堡镇大张尔村民委员会签署了征（拨、占）用户土地协议书，当时按照协议约定，用地单位即沈阳市光明塑料包装厂支付土地补偿费和安置补助费，原告主张由于历史原因加上发生过强拆，缴费票据留存不多且当时是以白塔管材厂名义支付土地补偿款，经与大张尔村核实，白塔管材厂自1994年至2001年间向大张尔村支付土地征用费合计636,513元，原告补充提交的3张交款收据中仅有一张显示曾向大张尔村支付5,000元土地款，而第三人对此并不认同且主张以票据为准。由于原告与第三人之间就投资办厂、资产分配等事项现不能达成共识，第三人名下也另有国有土地使用权，在现有证据情况下，无法确认原告已经完全支付了当年协议约定的征、占地土地补偿费和安置补助费，进而不能确定原告以划拨方式取得的国有土地使用权是有偿使用，故现阶段对原告要求被告支付土地使用权补偿款的请求，法院无法支持。第三、关于补偿金额的确定。原告要求获得征收补偿款的同时要求支付利息，利息自2013年8月1日起计算。结合被告提供的《沈阳市白塔管材厂被强拆的基本情况》，能够认定厂房被拆时间在2013年6月，征收公告期满日期为2013年7月1日，征收期间被告应该履行补偿义务，期满后仍未补偿，被告借款时间也发生在2013年8月，故原告要求自2013年8月1日起计息具有一定合理性。本案中，以被告提供的《评估报告》为参考依据，1,616平方米厂房价值2,747,200元以及土地使用权价值2,454,947元，因存在权属争议等问题在本案的补偿中均予以减除，被告应支付原告其他地上物补偿款合计657,337元，即使自2013年8月开始按照人民银行同期存款利率支付利息，至本案判决生效止，被告先行预付的160万元补偿款亦远远超过原告在本案中依法确认的补偿金额，故原告要求被告给付土地补偿款4,616,976元并支付利息、给付房屋等地上物补偿款3,404,537元并支付利息的诉讼请求，理由不成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告沈阳市春光彩绘玻璃厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告沈阳市春光彩绘玻璃厂负担。上诉人春光彩绘玻璃厂上诉称，上诉人和第三人沈阳市白塔管材厂于1994年分别获得沈阳市人民政府和东陵区人民政府批准，接连征用了大张尔村相邻的四块集体土地，并签订了征地占地补偿协议，土地补偿费由本案第三人全额支付了约定的土地补偿费、劳动力安置补助费等。经一审法院核实，大张尔村已收到第三人给付的土地征用补偿费63万余元。但一审法院却没有认定上诉人给付了土地补偿费等。第三人在兴办时的主管单位为苏家岗子村委会。为方便开展业务1992年与村委会签订了承包协议。两厂于1999年分开经营并独立核算，第三人的法定代表人也由袁兴奎变更为薛少梅，同时签订了承包补充协议。厂区以中间围墙为界，东侧为上诉人，西侧为第三人，地上物以土地使用范围划分所有权。1616㎡厂房尽管登记在第三人名下，但因设计、使用功能是玻璃制品，且坐落在上诉人使用的土地范围内，便当然地分到上诉人名下。由于诸多原因，至本案发生，也没有变更房屋所有权名称。一审判决错误的适用“划拨土地使用权可以无偿收回”的法律规定判决驳回上诉人关于要求给付土地补偿费的诉讼请求。对在有偿使用制度实施前，用地者已按约定给付了土地补偿费的划拨土地，市县政府若要收回，则必须有偿收回，即给予补偿。综上，请求撤销一审判决，改判被上诉人给付收回土地使用权15288㎡补偿费4,616,976元，给付征收地上物补偿款3,404,537元，给付上述补偿费的利息，自2013年8月1日起至实际给付之日。一、二审诉讼费由被上诉人承担。沈阳市浑南区人民政府辩称，上诉人请求支付土地补偿款的土地性质为国有划拨土地，根据法律规定，市县政府根据城市发展需要可以无偿收回国有划拨土地，上诉人无权请求支付国有划拨用地土地补偿款。上诉人主张的地上物存在权属争议，在地上物未经确认之前，无法支付补偿款。沈阳市浑南区人民政府已于上诉人本次起诉前向其预付土地补偿款160万元，上诉人主张支付土地补偿款和地上物补偿款及利息无事实及法律依据。涉案土地为划拨用地，依法可不予补偿，征收行政补偿应以法定标准范围为限，划拨用地作为限定物权，依据城镇国有土地出让转让暂行条例规定应不予以补偿，土地管理法同样规定对于不再使用的划拨用地的收回不予补偿，划拨用地无偿收回不因划拨用地使用权人是否支付土地代征费而有所差别。一审判决适用法律清楚，认定事实正确。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维护国有资产的安全及正当权益。第三人白塔管材厂述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。案涉1616㎡厂房的所有权确系登记在第三人白塔管材厂名下，该部分厂房的补偿款应归白塔管材厂所有。案涉土地的早期土地征用费用一直由第三人支付，故第三人支付土地征用费所对应土地的土地补偿款应当归第三人所有。一审法院依据房屋所有权证记载的主体认定拆迁补偿权益归属符合法律规定，两厂之间的历史纠葛与本案没有直接关系，也不是法院认定拆迁补偿归属的依据。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案中，沈阳市春光彩绘玻璃厂提出“沈阳市浑南区人民政府给付土地补偿款4,616,976元并支付利息、给付房屋等地上物补偿款3,404,537元并支付利息”的诉讼请求。关于“请求沈阳市浑南区人民政府给付土地补偿款4,616,976元并支付利息”一节，从征收公告的内容看，征收范围是18个自然村，征收执行政策是《浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）》，可见本次征收行为主要针对集体土地征用，只是沈阳市春光彩绘玻璃厂、沈阳市白塔管材厂的厂区占地在大张尔村是国有土地使用权性质。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，沈阳市春光彩绘玻璃厂持有国有土地使用权证、第三人沈阳市白塔管材厂持有1616平方米厂房的房屋所有权证，沈阳市春光彩绘玻璃厂的国有土地使用权于1994年以划拨方式取得、土地类型是工业用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条、第四十七条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。如何适当补偿是本案关键，沈阳市春光彩绘玻璃厂使用的土地是工业用地，在1994年经过人民政府征用集体土地后以划拨的方式取得，沈阳市春光彩绘玻璃厂主张当时是以白塔管材厂名义支付土地补偿款，经与大张尔村核实，白塔管材厂自1994年至2001年间向大张尔村支付土地征用费合计636,513元，而第三人沈阳市白塔管材厂对此并不认同沈阳市春光彩绘玻璃厂该主张，且沈阳市白塔管材厂主张以票据为准。由于沈阳市春光彩绘玻璃厂与第三人沈阳市白塔管材厂之间就投资办厂、资产分配等事项现不能达成共识，第三人沈阳市白塔管材厂名下也另有国有土地使用权，在现有证据情况下，无法确认沈阳市春光彩绘玻璃厂已经完全支付了当年协议约定的征、占地土地补偿费和安置补助费，进而不能确定沈阳市春光彩绘玻璃厂以划拨方式取得的国有土地使用权是有偿使用，故原审法院对沈阳市春光彩绘玻璃厂要求沈阳市浑南区人民政府支付土地使用权补偿款的请求不予支持，并无不当。关于“给付房屋等地上物补偿款3,404,537元并支付利息”一节，沈阳市春光彩绘玻璃厂与第三人沈阳市白塔管材厂仅是就1616平方米厂房的归属有争议，其他地上附着物的归属权沈阳市白塔管材厂明确表示放弃权利，故其他地上物的归属权属于沈阳市春光彩绘玻璃厂，沈阳市春光彩绘玻璃厂有权获得补偿。因1616平方米厂房的所有权登记在第三人白塔管材厂名下，双方针对管材厂的成立及厂房归属有争议，沈阳市春光彩绘玻璃厂与第三人沈阳市白塔管材厂就该厂房投资以及权属争议可另行通过民事涉诉解决，在权属争议未解决之前，该部分补偿款在本案中应予以减除。其他地上物尽管存在部分资产在白塔管材厂控制范围内，但沈阳市白塔管材厂中明确对该部分地上物放弃权利，其只要求1,616平方米厂房的补偿，故除1,616平方米厂房之外的其他地上物及附属物的补偿归属没有争议，沈阳市春光彩绘玻璃厂对评估报告所附明细所列其他地上物资产情况也没有异议，相对应的补偿款应判决归沈阳市春光彩绘玻璃厂所有。沈阳市浑南区人民政府提供的《评估报告》出具时间是2015年9月24日，估价时点是2012年1月1日，与征收公告记载征收延长期限相符，该评估报告对地上物采用成本法、土地使用权采用基准地价系数修正法形成估价结果，比较客观，可以作为本案的参考依据。沈阳市春光彩绘玻璃厂要求获得征收补偿款的同时要求支付利息，利息自2013年8月1日起计算。结合沈阳市浑南区人民政府提供的《沈阳市白塔管材厂被强拆的基本情况》，能够认定厂房被拆时间在2013年6月，征收公告期满日期为2013年7月1日，征收期间沈阳市浑南区人民政府应该履行补偿义务，故沈阳市春光彩绘玻璃厂要求自2013年8月1日起计息具有合理性。本案中，原审法院以沈阳市浑南区人民政府提供的《评估报告》为参考依据，将1,616平方米厂房价值2,747,200元以及土地使用权价值2,454,947元因存在权属争议等问题在本案的补偿中均予以减除后，认定沈阳市浑南区人民政府先行预付的160万元补偿款已远远超过应支付沈阳市春光彩绘玻璃厂其他地上物补偿款657,337元及应支付利息，并判决驳回沈阳市春光彩绘玻璃厂的该项诉讼请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人春光彩绘玻璃厂负担。本判决为终审判决。审判长  王桂莲审判员  李永财审判员  张宇庭二〇一八年十二月二十一日法官助理吴丹华书记员刘桐阳