江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0691行初31号原告启东市某种禽场，住所地启东市海复镇家禄村。经营者朱某，男，1971年1月2日出生，××族，住启东市。委托代理人朱张健（系朱某兄弟），男，1980年2月14日生，××族，住启东市。委托代理人黄建元，江苏东疆律师事务所律师。被告启东市国土资源局，住所地启东市汇龙镇花园中路**。法定代表人丁晓明，启东市国土资源局局长。应诉负责人朱炫炫，启东市国土资源局分管领导。委托代理人张顺意、钱元昌，上海市亚太长城律师事务所律师。原告启东市某种禽场（以下简称某场）诉被告启东市国土资源局（以下简称国土局）行政处罚一案，本院于2018年7月9日立案受理后，于2018年7月10日向被告国土局邮寄送达了诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告国土局于2018年7月25日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2018年8月29日公开开庭进行了审理，原告某场的委托代理人朱张健、黄建元，被告国土局副局长朱炫炫及委托代理人张顺意到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2017年10月26日，被告国土局作出启国土资执罚[2016]09020-1号行政处罚决定书（以下简称09020-1号处罚决定书），因某场未经用地审批，擅自占地建设的行为，根据《土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令某场退出非法占用的3220平方米土地；限某场一个月内自行拆除在上述土地上建成的建筑占地1844.79平方米的建构筑物，恢复土地原状；没收某场符合土地利用总体规划的229.5平方米土地上建造的建筑占地198平方米的房屋；对某场非法占用229.5平方米建设用地的行为按非法占地每平米3元予以罚款，对非法占用2990.5平方米基本农田的行为按非法占地每平米30元予以罚款，合计人民币90403.5元。原告某场称，一是被告所作09020-1号处罚决定程序违法。原告于2001年起响应政府进行菜篮子工程建设的号召，从事养鸡业，经过几次工商登记变更后，2013年8月27日领取新的营业执照。2017年9月22日，被告认为原告未经批准，占用海复镇××村××组沈建兵住宅北侧建造养鸡场，遂作出启国土资执罚[2016]09020号行政处罚决定书（以下简称09020号处罚决定书）。原告不服，向海门市人民法院提起行政诉讼，在诉讼期间，被告撤销了09020号处罚决定书。然而在2018年7月2日，原告收到被告寄送的履行行政处罚催告书，要求原告自觉履行09020-1号处罚决定书，该处罚决定书原告从未收到，海复土管所出具的2017年12月14日送达回证记载的情况与实际情况不一致。2017年12月14日，朱某是到海复镇土管所谈赔偿事宜，海复土管所让朱某签字，朱某并未签字，没有签收也没有查阅文书，且被告作出第二次行政处罚并未履行听证程序。二是处罚决定适用法律错误。《土地管理法》第四十四条规定的是建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。按照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，规模化养殖中畜禽舍（含厂区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地为设施农用地，设施农用地不需要办理农用地转用审批手续。从上述规定看，被告混淆了农用地和建设用地的概念，用对违法建设用地的处罚，张冠李戴地处罚在原告农业用地上。原告所占土地无需审批，谈不上非法占用土地这一事实。综上所述，原告认为被告国土局在进行第二次行政处罚时，未经法定的听证程序，作出的处罚决定又未依法向原告送达，未明确原告依法享有的权利，处罚程序违法，实体上又张冠李戴，胡作非为，请求法院依法撤销09020-1号处罚决定书。原告起诉时向本院提供了以下证据：1.09020-1号处罚决定书及送达回证，证明未收到处罚决定书；2.履行行政处罚决定催告书，证明收到催告书之后方知晓被处罚；3.村镇证明，说明原告选址符合要求；4.撤销行政处罚通知及（2017）苏0684行初254号行政裁定书，证明原先的行政处罚已经撤销，之前的诉讼原告已撤诉。被告国土局辩称，一是国土局作出的09020-1号行政处罚决定，有充分的事实根据和法律依据。本案中原告某场未经用地审批，占用海复镇××村××组土地于2001年和2015年建造房屋，经查，实际占地3220平米，建造四排鸡舍建筑占地面积为2042.79平米，对照海复镇土地利用现状图，上述土地中229.5平米为建设用地，其余为农用地。按照《土地管理》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出案涉处罚并无不当。二是被告所作处罚决定程序合法。在行政处罚决定作出之前，已经向原告某场业主送达了行政处罚听证告知书，告知其享有的陈述和申辩的权利，并在行政处罚决定书作出后依法作出了送法，告知了其所享有的权利救济途径和期限。三是原告的起诉超过了法律规定的起诉期限。本案中，09020-1号处罚决定书已经于2017年12月14日向某场的业主朱某进行了当场送达，其至2018年7月9日才提起行政诉讼，显然超过了法律规定的起诉期限。综上所述，请求法院驳回原告某场的起诉。被告答辩时向本院提交如下证据：1.09020-1号处罚决定书及送达回证，证明是当场向原告进行送达，当时原告收到以后，想不通拒绝签收；2.询问笔录、现场勘查平面图、营业执照、海复镇2006-2020土地利用总体规划局部图、海复镇土地利用现状局部图、东园镇1997-2010土地利用总体规划图；3.行政处罚听证告知书及送达回证两份；4.原告的陈述补充及清理费票据、动物防疫条件合格证；5.09020号处罚决定及送达回证；6.撤销09020号处罚决定书通知及（2017）苏0684行初254号行政裁定；7.履行处罚决定催告书及邮寄凭证；证据2-4证明原告的违法事实，证据5-6证明之前作出的处罚决定在法律适用上出现笔误，在原告提起行政诉讼以后，撤销了之前的处罚决定书。经庭审质证，对被告国土局提交的证据，原告某场证认为，证据1不能证明被告已经进行了有效送达，送达违反法律规定，属于无效送达；对于证据2-7，认为案涉行政处罚依据的材料是第一次行政处罚撤销之前收集的材料，如果国土局认为原告的违法行为是持续状态需要处罚，须重新立案、勘察询问、组织听证，即使前一次处罚依据的材料可以在本次处罚中可以适用，但应该再次告知原告的听证权利，且原告建造鸡舍亦是在自己承包的土地上进行养殖，2013年也经过所在村和海复镇人民政府的同意和批准。对原告某场证据，被告对证据3的合法性和关联性有异议，认为即便按照2013年当时国家部委文件规定，设施农用地用地有严格的审批条件和审批机关，村镇不具有相应的职权，且基本农田是用地红线。本院认为，原、被告双方提交的证据材料能够证明案件事实，可以作为证据采用，证明力结合全案分析。经审理查明，朱某始于2001年在位于启东市海复镇家禄村进行畜禽养殖个体工商经营，几经工商变更登记为某场。2001年，某场经营者朱某在海复镇××村××组建设了南边的两排鸡舍，2015年4月又建设了北边的三排鸡舍。2016年9月1日，被告国土局就某场占用海复镇××村××组集体土地建造房屋的情况开始向朱某调查了解情况，在调查过程中，朱某就有关情况详实进行了回答，其表示所经营的养鸡场领取有营业执照，其所出资建造的5排鸡舍等建筑物占用的土地约为5亩左右，占用的土地原属农田，一亩多是自己的责任田，其余是租用他人的田地，向他人租用的田地租期是20年，租金是每亩1000元，逐年付清，土地租赁并未签订书面合同。同日，国土局依据调查情况绘制了现场勘查平面图，朱某在勘查平面图上签字确认。2016年10月28日，朱某做了陈述补充，表明早前南边建设的两排鸡舍，海复镇人民政府于2007年11月9日收取了500元清理费，启东市农业委员会于2011年12月26日发放了动物防疫条件合格证，其以为已经过农委批准，便又于2015年新建了北边三排鸡舍。同日，国土局依据调查情况绘制了现场勘查平面图，朱某在勘查平面图上签字确认，国土局并于当日向某场经营者朱某送达了行政处罚听证告知书。在案件调查处理过程中，因养殖污染引起周边群众矛盾，某场于2016年11月9日将最北边的一排约516平米的鸡舍拆除复垦。2016年11月15日，国土局又就有关情况询问朱某，朱某所作陈述与上述基本相符，国土局并于当日作出现场勘查平面图，朱某予以签字确认，该图则显示四排鸡舍等建筑物占地面积为3220平米，其中建筑占地面积为2042.79平米。2016年12月15日，因2016年10月28日送达的行政处罚听证告知书内容有误，被告国土局遂重新送达了行政处罚听证告知书，告知书为朱某兄弟朱张健签收。2017年9月12日，国土局就行政处罚听证告知书事宜等与朱某进行谈话，其表示2016年10月28日被告送达的行政处罚听证告知书朱张健并未向其转交，另就其他问题的陈述与前述陈述基本相同。2017年9月15日，被告国土局向朱某重新送达了行政处罚听证告知书，该告知书表明，某场未经用地批准，占用海复镇××村××组土地3220平米，于2001年和2015年建设房屋，建设占地面积为2042.79平米，其中229.5平米符合土地利用总体规划，其余用途不符合土地利用总体规划（其中占用基本农田2990.5平米），拟按照《土地管理法》第七十六条第一款及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定实施行政处罚，交代了陈述申辩权和要求举行听证的权利。2017年9月22日，被告国土局作出09020号处罚决定书，该处罚决定书中载明按照《土地管理法》第七十七条的规定，依法作出处罚，处罚的内容与后续所作09020-1号处罚决定书内容一致，某场于2017年9月25日签收09020号处罚决定书。某场不服，于2017年10月向海门市人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，国土局于2017年10月23日向某场送达了关于撤销编号为启国土资执罚[2016]09020号行政处罚决定书的通知，该通知载明09020号处罚决定书引用《土地管理法》第七十七条第一款属于错引，故该处罚决定书予以撤销。2017年10月24日，某场向海门市人民法院申请撤回诉讼。2017年10月26日，被告国土局作出案涉09020-1号处罚决定书，将适用条款改为第七十六条，其他并无变化。2017年12月14日，被告国土局工作人员“吴健”、“刘蕾”在送达回证上注明“2017.12.14上午9:30当场送达当事人朱某，但朱某拒收拒签字，称其想不通”，送达回证有“郁新忠”、“宋福平”的见证签字。2018年7月2日，某场经营者朱某收悉被告所作的履行行政处罚决定催告书。因朱某未收到案涉09020-1号处罚决定，遂于7月4日至海复镇国土所复印获取了09020-1号处罚决定书及被告记载的送达回证。某场所在区域原为启东市东元镇小区，后行政区划合并为启东市海复镇。1997-2010启东市东元镇土地利用总体规划显示，原告某厂2001年禽舍用地位于基本农田黄斑区，2015年建造的北边三间鸡舍时（包含后来自行拆除的一部分），所占用的地块依然位于2006-2020海复镇土地利用总体规划中的基本农田黄斑区范围。2013年海复镇人民政府和海复镇家禄村村民委员会出具证明一份，表明某场选址符合有关规模养殖项目的要求，已由环保部门、村镇建设规划等有关部门赴实地查看。另，国土资源部、农业部于2010年颁发了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），该文件对促进设施农业健康有序发展，完善设施农用地管理，作出了明确规定，该文表明兴建农业设施符合条件占用农用地的，不需要办理农用地转用审批手续，但严禁占用基本农田，且农业设施的建设与用地须由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核（组织国土部门和农业部门进行审核）同意。上述文件随后被国土资源部、农业部颁发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）所取代，该文对设施农用地管理亦提出明确要求，该文亦规定各类畜禽养殖、水产养殖等设施建设严禁占用基本农田。依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》第七章的规定，县级以上土地行政主管部门对其行政管理区域内的违法用地行为具有查处职责，本案中被告国土局对原告某场占地建设鸡舍等建构筑物的行为合法与否，具有查处职权。本院认为，案件的关键在于被告国土局所作09020-1号处罚决定书程序是否合法，依据的事实是否清楚，处罚结果是否适当，具体详见以下分析。第一，本案被告国土局所作案涉处罚程序违法，体现在办案期限和文书送达两个方面。首先，本案09020-1号处罚决定书的作出均超过了《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》规定的期限。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》第七章明确规定了土地行政主管部门可以对违法用地行为进行查处，但是上述法律、法规并未就土地行政主管部门就违法行为的查处期限作出明确规定。对于国土资源违法行为查处的期限，见于《国土资源行政处罚办法》第五十六条和《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5的规定。2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第五十六条规定，国土资源行政主管部门应当自立案之日起90日内作出行政处罚决定，案情复杂，不能在规定时间内作出行政处理决定的，经国土资源部门负责人批准，可以延长30日，案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由国土资源行政主管部门负责人集体讨论是否延期以及延长的时间。2014年10月1日施行的《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内，案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。按照《国土资源行政处罚办法》第二十二条的规定，国土资源违法案件立案之后，调查人员方开始着手调查工作。本案中，被告国土局工作人员于2016年9月1日开始调查了解情况，于2017年9月22日作出09020号处罚决书，于2017年10月23日作出撤销上述处罚的通知，于2017年10月26日作出09020-1号处罚决定。因重新作出09020-1号行政决定，乃是对适用条款进行简单更正，并未涉及新的事实依据，处罚决定也是基于前述调查认定的基础上作出，是故无需再重新进行调查了解、现场勘查、处罚告知等程序，被告国土局在撤销原处罚决定之后，更正了处罚条款，其他部分与原行政处罚并无二致，原告某场所称的应当重新进行调查、告知等并无必要。但从初始的调查了解违法用地情况，到纠正法律条款重新作出处罚，显然已经超过上述部门规章和文件规定的办案期限，也未见任何延长审批手续。其次，本案09020-1号处罚决定送达程序违法。《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《国土资源行政处罚办法》第七十七条规定，当事人拒绝签收法律文书的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在当事人的住所、收发部门。本案中，2017年12月14日被告直接送达文书的地址是在海复镇国土所，被告向原告经营者朱某送达文书时，其拒绝签收，被告国土局并未将案涉处罚决定留置在某场或者经营者朱某的住所，而是放置在自己下属的国土资源所，在2017年12月14日当日，朱某拒绝在海复镇国土所签收案涉行政处罚决定书，并无证据表明被告国土局在拒签之时向朱某宣告了处罚决定书或者朱某自行阅览了行政处罚决定书，即无法证明朱某在当日已经获知了重新作出的行政处罚的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据、处理内容及相关的权利救济途径和期限等，送达方式明显违法。原告某场业主朱某是在2018年7月4日方才获取案涉处罚决定书，获取处罚决定书之后即于7月9日向本院提起诉讼，依据最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十五条规定，公民、法人、其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，原告某场从其知晓处罚决定内容之日到起诉之日，并未超过法律规定的一般的6个月的期限，被告国土局主张的原告超过起诉期限并不能成立。第二，本案被告国土局作出的行政处罚所认定的事实清楚。首先，国家实行基本农田保护政策，基本农田是用地红线。《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准；第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[2004]1号）明确要求各地认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以限耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。凡在基本农田上进行植树造林（包括种植速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。国土资源部、农业部还联合发布了两份通知，要求各地做好基本农田保护工作，即《关于认真贯彻执行＜基本农田保护条例＞进一步做好基本农田保护工作的通知》（国土资发[1999]122号），《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）。根据上述规定可以看出，国家实行基本农田永久保护的政策，任何个人不得擅自占用基本农田，确需占用基本农田进行建设的须由有权部门审批。其次，原告某场所建禽舍占用的区域为基本农田，无任何审批手续，违反了法律及有关政策规定。本案中，原告于2001年建造南边两排鸡舍之时，建造的禽舍用地就位于启东市××1997-2010年土地利用总体规划图中的基本农田黄斑区范围，按照《基本农田保护条例》第十五条、第十七条及国土资发[1999]122号文件的规定，建设项目需要占用基本农田的，须由国务院批准，原告某场经营者朱某2001年建造南边两排鸡舍之时，并未履行相关审批手续。2015年建造北边三间鸡舍时（包含后来自行拆除的一部分），所占用的地块依然位于2006-2020海复镇土地利用总体规划中的基本农田黄斑区范围，建造北边三间禽舍亦未有任何用地审批手续。原告某场所述称的按照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，规模化养殖中畜禽舍（含厂区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地为设施农用地，设施农用地不需要办理农用地转用审批手续，显然不能成立，该规定中亦明确各类禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。在庭后原告某场的补充意见中述称，其不知道所占土地是基本农田，亦不能成立，在被告国土局制作的询问笔录中，某场经营者朱某明确表示占用的土地原来是农田，显然对于占用的土地属于自己和他人的农田，原告是清楚知悉的。即便按照原告所述的农业发展用地规模化养殖中畜禽舍等所占用地无需办理农用地转用审批手续，按照国土资发〔2010〕155号、国土资发[2014]127号文件的规定，也需要有关部门对其是不是规模化养殖、有无签订用地协议、所在村居对项目有无异议、设施建设方案等是不是符合发展规划布局、用地是否超过规定面积等予以审核备案，符合相关规定的方可动工建设，并非原告所理解的只要家禽养殖用地，无需任何机关对用地行为进行批准即可擅自进行建设。原告所举的启东市海复镇人民政府、启东市海复镇家禄村村民委员会签章的2013年的证明，不能说明原告所建禽舍用地经过合法审批或批准，该说明也仅仅是说明村、镇对其选址的认可，并不代表有权机关对原告2001年用地建设行为和2015年用地建设行为的用地审批，且当时适用的国土资发〔2010〕155号文件对设施农用地规范使用做了严格要求。第三，本案被告国土局所做行政处罚结果适当。按照《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，09020-1号处罚决定量罚并无不当。《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，原告某场建造禽舍非法占用的土地为3220平米，建造的禽舍建筑占地总面积为2042.79平米，上述土地中有229.5平米的建设用地原是基本农田后规划改变为允许建设区，符合海复镇土地利用总体规划（2006-2020），在该229.5平米土地上建筑占地面积为198平米，其余2990.5平米现规划为基本农田不符合土地利用总体规划，按照上述规定，被告责令某场退出非法占用的3220平方米土地，限某场一个月内自行拆除在上述土地上建成的建筑占地1844.79平方米的建构筑物，恢复土地原状，没收某场符合土地利用总体规划的229.5平方米土地上建造的建筑占地198平方米的房屋，并无不当之处。又依《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，按照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平米30元以下，被告对某场非法占用229.5平方米建设用地的行为按非法占地每平米3元予以罚款，对非法占用2990.5平方米基本农田的行为按非法占地每平米30元予以罚款，合计人民币90403.5元，并无不当之处。综上所述，被告国土局所作的09020-1号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，量罚正确，但程序违法。因处理期限超期和送达程序违法并未对原告实体权利产生实质影响，按照《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，处理期限轻微违法、送达程序轻微违法，属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”，故被告所作的案涉09020-1号处罚决定应确认违法，原告要求撤销该处罚决定的诉讼请求碍难支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）、（二）项的规定，判决如下：确认被告启东市国土资源局作出的启国土资执罚[2016]09020-1号行政处罚决定书违法。案件受理费50元，由被告启东市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市濠南路支行，户名：江苏省南通市中级人民法院，账号：46×××65）。审 判 员  万流兵审 判 员  陈金平人民陪审员  曹献忠二〇一八年十二月七日书 记 员  刘 佳附:法律条文《行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。