海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初252号 原告:海南聚盈企业管理中心（有限合伙），住所地：海南省海口市龙华区滨海大道**中环国际广场1404、1405。 执行事务合伙人：黄永忠。 委托诉讼代理人：杨江蕊，海南瑞来律师事务所律师。 委托诉讼代理人：邱晓丽，该中心法务。 被告：琼海市人民政府。。住所地：海南省琼海市嘉积镇兴海北路** 法定代表人：符平，市长。 委托诉讼代理人：陈熙，琼海市政府国土资源局法规股股长。 委托诉讼代理人：李金良，海南中邦律师事务所律师。 第三人：乐东林菁华开发有限公司。。住所地：海南省乐东黎族自治县商业总公司大院**楼** 法定代表人：曾少波，总经理。 第三人：中国农业银行股份有限公司乐东县支行，，住所地：海南省乐东黎族自治县抱由镇乐安路** 负责人：曹海涛，行长。 委托诉讼代理人：符宁宁，该公司员工。 委托诉讼代理人：何壮，海南金裕律师事务所律师。 原告海南聚盈企业管理中心（有限合伙）（以下简称聚盈公司）诉被告琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）与第三人乐东林菁华开发有限公司（以下简称林菁华公司）及中国农业银行股份有限公司乐东县支行（以下简称乐东县农业银行）土地行政处罚一案，于2018年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日立案受理后，于同年10月30日向被告琼海市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月29日在本院公开开庭审理了本案。原告聚盈公司的委托诉讼代理人邱晓丽、杨江蕊，被告琼海市政府的委托诉讼代理人陈熙、李金良到庭参加诉讼，第三人林菁华公司、乐东县农业银行经依法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。 2017年12月29日，琼海市政府作出海府【2017】182号《琼海市人民政府关于无偿收回乐东林菁华开发有限公司名下海国用（2002）字第1348号土地使用权的决定》（以下简称182号决定）。 原告聚盈公司诉称，原告通过债权转让成为海国用（2002）字第1348号（以下简称1348号国土证）项下土地使用权的合法抵押权人，依法享有对该土地及地上建筑物的抵押权，且业经乐东黎族自治县人民法院（2018）琼9027民初797号民事判决生效确认。原告认为琼海市政府作出的无偿收地的性质行为认定事实错误，程序严重违法，且严重损害了该土地抵押权人的合法权益，应该予以撤销。一、涉案土地不属于闲置土地，琼海市政府事实认定错误，案外人海南龙成房地产开发有限公司（以下简称龙成公司）与琼海市烟塘镇人民政府（以下简称烟塘镇政府）签订《合作开发琼海烟塘镇新区合同书》，合同约定龙成公司与烟塘镇政府合作开发总面积98.86亩的烟塘镇新区土地项目，项目总体规划为住宅区（城镇宅基地）和商业区两部分，被告以海规字【1995】70号《关于烟塘镇居住区详细规划的批复》、海府函【1996】4号、20号、30号《关于征地建设烟塘镇新墟的批复》，批准了上述98.86亩的征地建设。龙成公司依照《合作开发琼海烟塘镇新区合同书》的约定，投入了巨额征地资金进行政府补偿及对该项目进行开发建设，将涉案项目土地进行了全部四通一平，规划的住宅区全部建设完成并销售完毕，商业区配套设施建设了烟塘镇农贸市场等等。至2000年，整个项目土地开发建设达到了79.12亩，占整个项目土地的80%。在开发建设过程中，龙成公司将该项目的四通一平等基础建设发包给本案第三人林菁华公司，该公司垫付了大量资金进行工程建设。2002年，龙成公司因资金问题无力支付本案第三人林菁华公司工程款，遂将整个新区项目中开发后的部分土地即6935平方米作价抵偿给林菁华公司。林菁华公司取得该土地使用权过程中，琼海市长坡镇人民政府确认该土地已进行了开发，包含涉案土地在内的烟塘镇新区98.86亩土地项目已开发超过80%，不符合闲置土地的认定。二、琼海市政府在无偿收地的具体行政行为中程序严重违法，不符合行政法的程序正当原则。1.未经法定程序将《闲置土地抵押物处置告知函》通知抵押权人，程序严重违法。虽然被告提交了一张EMS邮单，欲证明已将《闲置土地抵押物处置告知函》通知了原抵押权人乐东县农业银行，但邮单上内容名称空白，无法证明其邮寄的是该告知函，即无法证明已履行了告知义务。属于程序严重违法。2.琼海市政府未在法定期限内对涉嫌闲置的土地开展调查核实，也未在法律规定的期限内将《闲置土地调查通知书》送达给本案第三人林菁华公司，程序严重违法。2017年4月琼海市国土局认为该宗土地涉嫌闲置，但直到2017年8月1日才向琼海市规划建设局发调查函进行调查核实，明显超出三十日的法定期限。且琼海市国土局送达《闲置土地调查通知书》给林菁华公司的时间为2017年9月18日，亦明显超期。被告诉称的2017年4与20日送达《闲置土地调查通知书》时无法找到该公司，很明显是行政不作为。3.被告作出的182号决定，给本案第三人林菁华公司的送达程序不符合法律规定。182号决定于2017年12月29日作出，被告直到2018年1月31日才向林菁华公司送达，明显超出7日内送达的法定期限，属于程序违法。后琼海市政府又在报纸上公告送达该决定书，但是林菁华公司一直存在，并不符合下落不明需要公告送达的情形，且公告送达的时间也明显超过了法定期限。4.琼海市政府未将**决定送达给抵押权人，给抵押权人的送达程序不符合法律规定。182号决定于2017年12月29日作出，但琼海市政府2018年9月5日才将该处罚决定邮寄送达乐东县农业银行。但是2018年8月23日，林菁华公司提起过行政诉讼，当时琼海市政府已经知道抵押权人并非乐东县农业银行，而是原告，至，至今为止琼海市政府都未将上述处罚决定送达现抵押权人。琼海市政府的无偿收地行为严重损害了原告的抵押权，亦不符合行政法的比例原则，明显不当。1.法律应当保护善意的抵押权人。即便土地被认定为闲置，也是因为土地使用权人怠于开发土地，抵押权人是善意且无过错的，抵押权人是因信赖依法登记的土地使用权的真实有效性而设定抵押的，因此，抵押权人因他人的过错而导致抵押权的丧失，有失法律的公正性。2.政府应当充分考虑抵押权人的利益，实现国家利益与个人利益的有效平衡。3.闲置土地使用权被无偿收回，势必会出现行政权与司法权冲突的尴尬局面，致使法院生效的判决无法执行，危害到司法权威。4.物权具有优先性。综上，被告琼海市政府作出的无偿收地处罚决定，证据不足，明显违反了法定程序且处罚结果明显不当，依法应当撤销。原告向法院起诉，请求判决：1.依法撤销被告琼海市政府作出的海府【2017】182号《琼海市人民政府关于无偿收回乐东林菁华开发有限公司名下海国用（2002）字第1348号土地使用权的决定》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告提交的证据有：第一组证据：乐东黎族自治县人民法院作出的（2018）琼9027民初797号民事判决书，证明聚盈公司为涉案土地的合法抵押权人，依法享有对涉案土地的优先受偿权，且经法院生效判决确认。第二组证据：1.琼海市城市局海规字（1995）70号《关于烟塘镇居民区详细规划的批复》、2.琼海市政府海府函（1996）4号、20号、30号《琼海市人民政府关于同意征地建设烟塘镇新墟的批复》、3.《合作开发琼海市烟塘镇新区合同书》、4.《协议书》、5.《补充协议书》，该组证据证明原烟塘镇新区经琼海市政府和案外人龙成公司合作开发，经双方多次协议确定：（1）新区的开发为统一征地、统一规划、分期开发等等；（2）龙成公司已经投入大量资金进行了开发，在2001年投入了80多万人民币，完成了项目开发的约80%；（3）本案第三人林菁华公司取得的土地系琼海市政府和龙成公司开发完成的“商品”土地。第三组证据：琼海市长坡镇人民政府《证明》，证明涉案土地已经烟塘镇政府和龙成公司依法开发后，抵债给了第三人林菁华公司。第四组证据：（1）烟塘镇新区用地红线图、（2）涉案土地红线图、（3）涉案土地现状照片，证明涉案土地系烟塘镇系新区总体规划的一部分，总体规划已经开发达到了80%，现也形成据准区，不属于闲置土地。第五组证据：1.琼海市国土资源局海国土资函（2017）1634号《关于乐东林菁华开发有限公司名下闲置土地抵押物处置的告知函》、2.EMS邮单一张，证明被告琼海市政府提交了一张EMS邮单欲证明已将《闲置土地抵押物处置告知函》通知了原抵押权人乐东县农业银行，但邮单上内容名称空白，无法证明其邮寄的是该告知函，即无法证明已履行了告知义务，视为未经法定程序通知抵押权人，属于程序严重违法。第六组证据：1.2017年4月20日琼海国土资源局《闲置土地调查通知书》、送达回执，2.2017年8月1日琼海市国土资源局文件-海国土资函（2017）1114号《琼海市存量国有建设用地专项清理处置工作领导小组办公室关于协助调查乐东林菁华开发有限公司土地闲置原因的函》，证明2017年4月琼海市国土局认为该宗土地涉嫌闲置，但直到2017年8月1日才向市规建局发调查函进行调查核实，明显超出法定期限。且《闲置土地调查通知书》的送达远远超过法律规定的三十天期限，实属程序违法。第七组证据：《听证笔录》1份，证明调查员陈述因无法找到本案第三人林菁华公司，于2017年6月29日登报进行公告送达，随后又表示经查互联网上的工商部门企业信用信息公示系统，直到2017年9月18日才联系上该公司联系人。陈述前后矛盾且与事实不符，林菁华公司一直存续，住所，住所地也未曾变更家企业信用信息公示系统也一直能查到该企业的注册信息和住所地，而调查员声称2017年4月20日送达《闲置土地调查通知书》时无法找到该公司，明显是政府不作为。第八组证据：1.海府（2017）182号无偿收地处罚决定书、2.送达回执、报纸公告，证明该处罚决定书于2017年12月29日作出，但被告琼海市政府直到2018年1月31日才向林菁华公司送达，明显超出法定期限，公告送达程序亦违法。第九组证据：1.2018年9月5日的EMS邮单、2.林菁华公司2018年8月23日《行政起诉状》，证明182号决定于2017年12月29日作出，被告于2018年9月5日才邮寄送达该决定书给乐东县农业银行。 被告琼海市政府辩称，一、原告聚盈公司起诉琼海市政府请求撤销182号决定属于重复起诉，请求裁定驳回起诉。且聚盈公司起诉超过6个月的法定起诉期限。2018年6月25日林菁华公司就本案向海南省第一中级人民法院起诉请求撤销该收地决定，2018年8月14日林菁华公司向法院提出撤诉，2018年8月17日，海南省第一中级人民法院裁定准予撤诉。2018年8月23日，林菁华公司就本案再次起诉琼海市政府及第三人乐东县农业银行、聚盈公司。2018年9月25日，海南省第一中级人民法院以（2018）琼96行初220号行政裁定书裁定驳回林菁华公司的起诉。2018年10月8日，林菁华公司上诉至海南省高级人民法院，现正在二审审理阶段。琼海市政府于2017年12月29日作出182号决定，并于2018年1月31日送达给林菁华公司，聚盈公司应当于6个月内即2018年7月30日之前起诉，但聚盈公司起诉的时间是2018年10月23日，已经超过法定的起诉期限。二、182号决定认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确。2002年9月24日琼海市国土局（甲方）与林菁华公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，合同第三条约定甲方以现状土地出让长坡镇烟塘墟土地一块给乙方，面积为6935平方米。合同第十四条约定，乙方取得土地使用权后连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回。2002年9月24日林菁华公司获得土地使用权，证号为海国用（2002）第1348号。2004年12月30日，该宗土地办理抵押登记，抵押权人为乐东县农业银行，存续期限自2002年12月30日至2007年12月30日。林菁华公司自2002年取得土地至今未有任何动工开发行为，闲置期限达到了15年以上，无论是按照合同约定还是前述法律规定，均符合无偿收回土地的条件。三、182号决定程序合法、内容适当。琼海市政府严格按照规定的调查程序履行调查核实职责。2017年4月20日，琼海市国土局向林菁华公司发出《闲置土地调查通知书》。因根据林菁华公司的登记资料不能联系到该公司，故2017年6月29日在海南日报登报通知。2017年9月18日联系到林菁华公司后，直接送达该公司，并要求林菁华公司提供土地权利证明，土地开发利用情况材料，闲置原因及相关说明材料。2017年4月7日，琼海市国土局到现场实地查看实际开工情况，该宗土地杂草丛生，没有任何开工建设迹象。2017年11月15日，在综合调查核实的基础上，琼，琼海市国土局才做出《闲置土地认定书》并送达当事人，2017年10月24日向乐东县农业银行发送了闲置土地处置告知函。2017年12月13日，琼海市国土局依法召开听证会，充分听取了林菁华公司的意见，并接收了林菁华公司提供材料。2018年1月31日，琼海市政府作出前述决定书并送达给林菁华公司。综上，琼海市政府作出的182号决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求驳回原告的诉讼请求。 被告琼海市政府提交的证据有：1.林菁华公司的国有土地使用权证、国有土地使用权出让合同、协议书、证明书，证明林菁华公司2002年9月取得土地使用权，根据土地取得时间，林菁华公司最迟应当于办证后一年开始动工，土地性质为商住用地。2.琼海市闲置土地外业调查表、闲置土地调查通知书及回执，国土局向规建局发调查函，证明2017年4月份，琼海市国土局实地调查该宗土地的开发动工情况，发现无任何动工迹象，且琼海市规划局未受理过任何报建。3.市存量国有建设用地专项清理处置工作领导小组办对闲置土地处置方案的请示与答复，林菁华公司闲置土地初步处置方案。证明根据法律规定，政府机构就无偿收回该宗土地召开会议，提出处置方案。同时通知土地抵偿权人涉案土地存在被收回可能。4.土地他项权利证明书，抵押物处置告知函，邮寄送达抵押物处置告知函的邮政回单及签收记录。证明证明法定程序，已将闲置土地抵押物处置告知函送达给抵押权人乐东县农业银行。5.闲置土地认定书、听证权利义务告知书及回执、听证通知书、回执、听证笔录，证明国土局认定该宗土地为闲置土地，并送达相关文书，根据法律要求和当事人申请，国土局就土地闲置认定召开听证会。6.琼海市政府同意处置方案的批复、琼海市政府《关于无偿收回琼海林菁华有限公司名下琼海国用（2002）第1348号土地使用权的决定》、送达回证、邮寄送达182号决定给乐东县农业银行的回单。证明经琼海市国土局上报，市政府研究同意对林菁华公司的该宗土地无偿收回的处置方案，按照法律规定，琼海市政府决定无偿收回该宗土地，该决定书已送达林菁华公司。该决定书已经邮寄送达给了乐东县农业银行。7.海南省政府琼府复议【2018】41号行政复议决定书，证明同样是1995年开发的烟塘镇新区土地项目中，龙成公司名下的一块土地，被省政府认定为闲置土地。8.海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初160号行政裁定书、（2018）琼96行初160号行政裁定书、（2018）琼96行初220号行政裁定书、林菁华公司上诉状，证明2018年8月17日，经林菁华公司申请，海南省第一中级人民法院裁定准许其撤回起诉。后林菁华公司再次起诉琼海市政府，乐东县农业银行与原告作为第三人参加诉讼，海南省第一中级人民法院以林菁华公司无正当理由再行起诉为由裁定驳回起诉，林菁华公司上诉，目前该案仍在二审审理阶段。 第三人乐东县农业银行书面陈述称，一、我行与乐东益农科技开发有限公司（以下简称益农公司）、乐东林菁华开发有限公司之间的抵押借款是事实。我行于2004年12月30日与益农公司签订了一份《借款合同》，合同编号为乐农银借字2004第23号，约定由我行向益农公司发放贷款100万元，期限为2004年12月30日至2007年12月30日。同日，我行与林菁华公司签订了一份《抵押合同》，合同编号为乐农银借字2004第23号，约定由林菁华公司以琼海市长坡镇烟塘开发区6935平方米土地使用权（证号为海国用2002字第1348号）为上述100万元借款债务提供抵押担保，并依法办理了抵押登记手续（海他项2004第0049号土地他项权利证明书）。之后，我行于2004年12月31日依约足额发放了100万元贷款给益农公司。截至2015年12月20日，益农公司尚结欠我行借款本金880324.66元及其相应利息。二、我行与益农公司及林菁华公司之间的抵押借款债权已转让给中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司（以下简称海南信达公司）。中国农业股份有限公司海南省分公司于2016年8月22日与海南信达公司签订了一份《委托资产批量转让协议》（2016农银处委批转005号），将原我行对益农公司的本金880324.66元及其相应利息债权、对应的从债权以及其相关权益转让给海南信达公司，并于2016年9月9日将债权转让相关事实进行了报纸公告，依法履行了告知义务。由此可见，本案所涉贷款债权自2016年9月9日起属于海南信达公司，海南信达公司有权对本案所涉贷款债权进行处分。海南信达公司取得本案债权所有权后的处分行为与我行无关。 第三人林菁华公司未出庭陈述意见。 经庭审质证，各方当事人之间的质证意见如下：一、被告琼海市政府对原告提交的证据的质证意见。对证据1的真实性没有异议，但对关联性及证明内容有异议；对证据2真实性没有异议，该土地征收拆迁在2001年完成；对证据3的三性均无异议；对证据4真实性没有异议，但红线图及照片与本案无关；对证据5无异议；对证据6，该行政行为是在合理期限内做出的，我们不认为违法；对证据7，完成了法定听证程序，权利人参加了听证；对证据8，做了公告和直接送达，龙籍云是林菁华公司派的代表，送达有效；听证通知书是龙籍云带着公司公章来领取的，说明龙籍云能够代表林菁华公司；对证据9起诉状，行政行为如果存在程序瑕疵，是允许进行补救的，在送达收地决定书给抵押权人的补救是合法的。二、原告聚盈公司对被告琼海市政府提交的证据的质证意见。对第一组证据，对土地使用权证的三性均无异议，证明书只有复印件，对本组证据的证明力不认可；对第二组证据，外业调查表没见过，其他两份证据材料真实性无异议，恰好证明了被告送达林菁华公司超期，程序违法；对第三组证据，真实性、关联性均没有异议；第四组证据，土地他项权利证明书，三性没有异议，快递单不是原件，不能证明其证明目的，且2017年10月的实际抵押权人已经是原告了，被告应该送达给原告；对第五组证据，听证程序违法，当庭变更听证员违反法律规定，且林菁华公司派去参与听证的工作人员并没有同意变更的权利，记录员的变更也是违法；第六组证据，收地决定书送达程序是违法的，超过七日送达，龙籍云身份不详，送达无效，寄给乐东县农业银行的快递单并非原件，且也超过7日期限，且现抵押权人已经不是乐东县农业银行而是原告，因此未送达给原告无效；第七组证据，与本案无关；第八组证据，我们认为当事人及利害关系人都有权利提起诉讼，林菁华公司是使用权人起诉的，我方是作为抵押权人起诉的，我们也是在林菁华公司起诉之后才知道，没有超过期限。 本院对各方当事人提交的证据作如下认证： 一、对原告聚盈公司提交证据的认证意见。原告聚盈公司提交了九组证据，被告对其真实性均无异议，对部分证据的证明内容有异议，本院对原告提供所有证据的真实性、合法性均予以确认，对，对第**证据可以证明聚盈公司系涉案土地的合法抵押权人，案土地享有优先受偿权，但与涉案土地是否闲置被政府收回无关联性；对第二组、第四组证据，只能证明龙城公司在烟塘镇新墟的开发的情况，不能证明涉案土地已经完成了开发，并非闲置土地，对其关联性不予确认；对证据三的关联性予以确认；对证据四-证据九的关联性无法确认，不能证明被告琼海市政府存在重大程序违法，应当予以撤销。 二、对被告琼海市政府提交证据的认证意见。本院对被告琼海市政府提交的8份证据的真实性、合法性及关联性均予以确认，可以作为认定案件事实的根据。 经审理查明，1995年6月27日，原琼海市城市规划局向烟塘镇政府作出海规字【1995】70号《关于烟塘镇居住区详细规划的批复》，批准同意规划总用地22.38公顷（约合335.7亩，不含旧镇区），其中居住用地5.6公顷（约合84亩）、工业用地4.37公顷（约合65.55亩）。同年8月26日，龙成公司与烟塘镇政府签订了《合作开发琼海市烟塘镇新区合同书》，约定双方合作开发位于琼海市烟塘镇新区包括涉案土地在内的总面积为98.86亩土地。2002年9月10日，龙成公司与林菁华公司签订《协议书》，约定由龙成公司将其位于长坡镇烟塘开发区的国有土地面积为6935㎡的国有土地使用权出让给林菁华公司开发。同年9月24日，林菁华公司与原海南省琼海市国土资源环保局（以下简称琼海市国土局）签订《国有土地使用权出让合同》，琼海市国土局将位于长坡镇烟塘墟、面积6935平方米（合10.4亩）的土地出让给林菁华公司。2002年9月24日，林菁华公司获得1348号国土证。2017年4月7日，琼海市国土局对琼海市辖区范围的土地闲置情况进行外业调查，在1348号国土证项下的宗地即涉案土地现场实地查看时发现，该宗土地仅有部分临时建筑物，杂草丛生，没有任何开工建设迹象。遂于同年4月20日作出《闲置土地调查通知书》，于同年6月29日在海南日报上刊登了《琼海市国土资源局关于送达闲置土地调查通知书的公告》，公告要求林菁华公司于公告之日起30日内向琼海市国土局提供土地权利证明文件、宗地闲置的原因说明等辅证材料。同年8月1日，琼海市国土局向原琼海市规划建设局发出海国土资函【2017】1114号《琼海市存量国有建设用地专项清理处置工作领导小组办公室关于协助调查乐东林菁华开发有限公司土地闲置原因的函》，要求该局协助调查林菁华公司自取证以来的宗地情况。同年9月15日，原琼海市规划建设局以《关于协助调查乐东林菁华开发有限公司土地闲置原因的复函》（海规建函【2017】888号）回复：1.该宗地所在地块未编制控制性详细规划；2.该宗地未曾向我局申请规划报建。同年9月18日，琼海市国土局将《闲置土地调查通知书》送达林菁华公司，但林菁华公司方一直未回函说明情况。同年10月24日，琼海市国土局作出海国土资函【2017】1634号《琼海市国土资源局关于乐东林菁华开发有限公司名下闲置土地抵押物处置的告知函》，告知乐东县农业银行因涉案土地涉嫌闲置，请乐东县农业银行与林菁华公司协商变更抵押物。同年10月25日，琼海市国土局向乐东县农业银行邮寄送达了上述告知函，乐东县农业银行于同年19月26日签收。同年11月4日，琼海市国土局作出闲置认字【2017】54号《琼海市国土资源局闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，林菁华公司于2017年11月15日签收上述两份材料。同日，林菁华公司提出听证申请。同年11月30日，琼海市国土局向林菁华公司作出《听证通知书》并送达林菁华公司。同年12月13日，琼海市国土局依法召开听证会，充分听取林菁华公司的意见，并接收了林菁华公司提供的材料。2017年12月29日，琼海市政府作出182号决定并送达林菁华公司。于2018年1月31日将182号决定送达林菁华公司。2018年3月29日，琼海市国土局在海南日报上刊登182号决定的公告。2018年9月5日，琼海市国土局向乐东县农业银行邮寄送达182号决定。 另查明，2004年12月30日，益农公司与乐东县农业银行签订（乐）农银借字（2004）第23号《借款合同》，合同约定益农公司向乐东县农业银行借款100万元，借款期限为2004年12月30日起至2007年12月30日止。同日，林菁华公司与乐东县农业银行签订了（乐）农银抵字（2004）第23号《抵押合同》，合同约定上述借款由林菁华公司将其名下位于琼海市长坡镇烟塘开发区的6935㎡商住用地使用权作为抵押，即用1348号国土证连同地上建筑物一起抵押并为该宗地办理抵押登记，登记的《土地他项权利证明书》证号为海他项（2004）字第0049号。期限届满，益农公司未履行还款义务。2014年12月，中国农业银行股份有限公司海南省分行将上述债权转让给中国信达资产管理股份有限公司海南分公司，2017年5月12日，中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司与聚盈公司签订《债权转让合同》，将包含上述债权本息及担保合同项下的全部权利转让给聚盈公司，并与聚盈公司于2017年5月27日在《海南日报》上发布债权转让暨债务催收联合公告，公告益农公司尚欠贷款本金88.03万元及至2017年2月28日的利息180.52万元未还。为追偿贷款，聚盈公司向乐东县人民法院提起民事诉讼，乐东县人民法院于2018年7月30日作出（2018）琼9027民初797号民事判决，该判决现已生效。 再查明，2018年6月25日，林菁华公司曾就182号决定以原告身份向本院起诉请求撤销该收地决定，2018年8月14日，林菁华公司又向本院提出撤诉，本院于2018年8月17日裁定准予撤诉。2018年8月23日，林菁华公司再次以同一事由向本院提起行政诉讼，乐东县农业银行与聚盈公司作为第三人参加诉讼。本院于2018年9月25日作出（2018）琼96行初220号行政裁定书，驳回林菁华公司的起诉。林菁华公司不服，向海南省高级人民法院上诉，该案尚在二审审理阶段。 本院认为，本案争议的焦点为：一、本案是否属于重复起诉；二、涉案土地是否属于闲置土地；三、琼海市政府作出的182号决定程序是否合法，是否侵害原告的合法权益。 一、本案是否属于重复起诉。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项规定，起诉人重复起诉的，人民法院不予受理；所谓重复起诉，是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形。其特点是原告和被诉行政行为均相同。本案中，被告琼海市政府主张林菁华公司已经于2018年6月25日以相同理由及请求向本院起诉过，后于2018年9月25日再次起诉时，聚盈公司当时已经作为第三人参加诉讼，因此聚盈公司作为本案原告再次请求撤销182号决定系重复起诉。本院认为，林菁华公司主张撤销182号决定案与本案聚盈公司主张撤销182号决定，虽然两个案件针对的是同一行政行为，被告均为琼海市政府，但是原告并不相同，不构成重复起诉。且聚盈公司系现在1348号国土证项下土地使用权的合法权利人，经生效判决确认，其享有对涉案土地折价或者拍卖、变卖价款的优先受偿权，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，故对被告的该项主张本院不予支持。本案不属于重复起诉。 二、涉案土地是否属于闲置土地。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（一）项规定，闲置土地的认定和处置应以宗地为基本单位。宗地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的面积进行认定。因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，应当重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书，并按照重新签订的合同约定和核发文件规定宗地面积进行闲置土地认定。本案中，龙成公司与烟塘镇政府签订《合作开发琼海市烟塘镇新区合同书》，规划开发项下的土地达98.86亩。其已经开发的商住用房及市场等项目地块与本案涉案土地虽然都在上述开发区域范围内，但是涉案的1348号土地证项下的国有土地拥有独立的出让合同、协议书及国有土地使用证，应当被认定为独立的宗地，其他开发区范围内开发的地块不能一并算作涉案土地中已经开发的情形。事实上，根据琼海市国土局的外业调查以及本院现场查看的情况来看，涉案土地确实杂草丛生，未有动工开发迹象，而林菁华公司从2002年9月24日起已经取得了1348号国土证，完全享有开发的权利，但是迟迟未动工开发，已经构成《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条关于闲置土地认定及处理的情形，琼海市政府将涉案土地认定为闲置土地并无不当，本院予以支持。 三、琼海市政府作出的182号决定程序是否合法，是否侵害原告的合法权益。首先，行政机关无偿收回国有土地使用权的行政行为属于行政处罚范畴，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。因此，行政机关在进行行政处罚前应履行事先告知义务。《闲置土地处置办法》第五条、第九条和《海南省闲置土地认定和处置规定》的第十六条、第三十一条也明确规定，行政机关作出有关收地决定前应向行政相对人依法送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》等书面文件。琼海市政府作出该收地决定前，已经依法将涉案《闲置土地调查通知书》送达林菁华公司，且亦将闲置土地调查情况发函告知当时的抵押权人乐东县农业银行，符合法定程序。聚盈公司通过债权转让获得涉案土地相关权属后，并未到琼海市国土部门办理权属变更或备案登记。因此，琼海市政府在进行闲置土地调查过程没有直接通知聚盈公司，并无不当。琼海市政府无偿收回涉案1348号土地证项下国有土地，符合行政处罚的法定程序。琼海市政府发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》等材料并依法举行听证会，已经向权利人履行了有关的告知、调查、听证等义务。尽管在送达过程中，琼海市政府没有按照法定程序在规定时间完成送达任务，但该行为仅属于程序瑕疵，并未实际影响行政相对人行使权利。因此，对原告聚盈公司以琼海市政府超期或未正当履行送达义务而请求撤销行政行为的主张，本院不予支持。 综上所述，被告琼海市政府本案无偿收回国有土地使用权的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海南聚盈企业管理中心（有限合伙）的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告海南聚盈企业管理中心（有限合伙）负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  昌 盛 审 判 员  王东史 审 判 员  吴佳敏 二〇一八年十二月二十九日 法官助理  梁 莹 书 记 员  陈超凡 附：本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定: （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定； （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚； （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。