辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终984号上诉人（原审原告）：赵玉珍，女。被上诉人（原审被告）：大连市西岗区人民政府。法定代表人：单义，该区政府区长。委托代理人：杜登峰，该区政府工作人员。委托代理人：邹华平，辽宁本道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市人民政府。法定代表人：谭成旭，该市政府市长。委托代理人：李梅，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人：夏全红，辽宁本道律师事务所律师。上诉人赵玉珍因与被上诉人大连市西岗区人民政府（以下简称西岗区政府）、被上诉人大连市人民政府（以下简称大连市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2015年9月9日，大连市国土资源和房屋局作出《关于准予启动房屋征收工作的批复》（大国土房屋发〔2015〕183号），同意西岗区政府启动大连市东关旧城区改造项目房屋征收工作。2015年11月26日，大连市发展和改革委员会对大连市土地储备中心作出《关于大连市东关、川甸街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（大发改投资字〔2015〕687号），认为案涉项目的实施符合国家加快推进棚户区改造工作的总体要求及《大连市土地利用整体规划》，项目建设对美化老城区市容、优化土地利用、改善生态环境、有效拉动投资和消费需求、带动相关产业发展、保障经济持续健康发展具有重要意义，因此该工程的事实是必要的。2016年7月7日，大连市国土资源和房屋局致函西岗区政府称，该局组织市发改委、财政、建委、规划、城建、文广、环保、法制、土储、审计等相关部门对被告拟定的《东关旧城区改造工程补偿方案》进行了论证，认为该方案符合房屋征收政策规定，且东关征收地块“文保”方案落地，经曹爱华常务副市长组织有关部门召开会议批准同意该方案，故西岗区政府可适时在征收范围内公布该方案，征求公众意见。2016年7月25日，大连市规划局对大连市土地储备中心作出《储备用地规划批复》（规储字2016-37号），准予核发大连市东关旧区改造项目的《储备用地规划批复》。2016年7月30日，大连市城区改造办公室作出《关于对东关旧城区改造工程征收补偿方案征求意见的通知》，通知被征收人到东关旧城区改造工程指挥部领取《东关旧城区改造工程房屋征收与补偿征收手册》，并告知征收补偿方案征求意见期为30日。前述征收手册载明大连市城区改造办公室为房屋征收部门。2016年8月19日，西岗区政府致函大连市土地储备中心称，东关旧城区改造工程房屋征收具体实施单位为大连市城区改造办公室，并设立了改造项目银行专用账户。2016年8月30日，大连市城区改造办公室依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等有关规定，通过向各职能部门征求意见、舆情调查和发放民意调查问卷等调查方式，形成《东关旧城区改造工程房屋征收与补偿工作重大决策社会稳定风险评估报告》。2016年8月31日至2016年9月29日，大连市城区改造办公室向前述银行专用账户存入征收补偿资金。2016年9月22日，大连市政府召开十五届人民政府第五十八次常务会议。会议认为，东关旧城区改造是改善当地居民居住条件、提高生活质量的民生工程，是扩大社会有效投资的增长工程，是改善城市形象、完善城市功能的提升工程，审议并议定通过了《东关旧城区改造工程补偿方案》。2016年10月10日，大连市城区改造办公室作出《关于东关旧城区改造项目房屋征收补偿方案征求意见情况及回复意见的公示》，对货币补偿标准、未经登记建筑补偿、产权调换中无“回迁安置”方案等问题予以说明。同日，西岗区政府在大连日报上发布被诉征收决定。赵玉珍系案涉东关旧城区改造工程房屋征收地块的被征收人。2016年8月24日，赵玉珍向房屋征收部门提交了《东关旧城区动迁改造房屋征收方案意见反馈书》。2016年12月5日，赵玉珍向大连市政府提起行政复议，请求撤销被诉征收决定，依照政策在《征收手册》中补充原地回迁方案，待达成原地回迁协议后重新计发奖励。大连市政府于当日受理后，于2016年12月8日向西岗区政府作出《行政复议答复通知书》，并于2016年12月12日送达。西岗区政府于2016年12月15日作出《行政复议答复书》，并提交相应证据和依据。大连市政府于2017年1月23日作出被诉复议决定，并于2017年1月23日送达西岗区政府、2017年1月24日送达赵玉珍。赵玉珍不服，遂向法院提起本案诉讼。原审法院认为，《征补条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；…”《大连市征补实施意见》第四条规定：“区政府的主要职责：…（五）作出房屋征收决定并公告；…”本案中，经大连市发展和改革委员会等有关单位确认，案涉东关旧城区改造项目符合国家加快推进棚户区改造工作的总体要求及《大连市土地利用整体规划》，属于公共利益需要，故西岗区政府有权据此作出被诉征收决定。《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”大政发〔2012〕28号《大连市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（以下简称《大连市征补实施意见》）第七条规定：“区政府拟实施的征收项目，报市房屋征收部门审核通过后，方可启动房屋征收前期工作。”本案中，案涉东关旧城区改造工程已由负责拟定和实施国民经济和社会发展规划的行政主管部门大连市发展和改革委员会、作为城乡规划管理的行政主管部门大连市规划局、作为大连市房屋征收部门的大连市国土资源和房屋局批准实施，并不违反国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合上述规定，并无不妥。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《大连市征补实施意见》第十二条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报本级政府批准。征收补偿方案应当载明征收范围、实施时间、补偿方式、补偿标准、补助和奖励办法、安置地点、签约期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。区政府实施的征收项目，征收补偿方案由区政府报市房屋征收部门。市房屋征收部门受市政府委托，组织市发展改革、财政、城乡建设、规划、城建、文化、环保、法制、土地储备等有关部门对市、区征收补偿方案进行论证。论证时，应邀请监察、审计部门参加。论证通过后，房屋征收部门受本级政府委托，在征收范围内现场公布征收补偿方案，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十三条规定：“房屋征收部门应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况在征收范围内现场公布。对旧城区改建项目，超过50%的被征收人认为征收补偿方案不符合《条例》规定的，房屋征收部门应组织听证，并根据听证情况修改征收补偿方案。”本案中，西岗区政府将拟定的《东关旧城区改造工程补偿方案》报与大连市国土资源和房屋局；大连市国土资源和房屋局组织有关部门对该方案进行论证并予以通过；西岗区政府确定的房屋征收部门大连市城区改造办公室将该方案公布、征求公众意见，征求意见期限未少于30日，并将征求意见情况及回复意见及时公布。上述做法符合前述规定，并无不当。关于赵玉珍所提房屋征收部门对此未组织听证程序一节。因现有证据无法证明有超过50%的被征收人认为该方案不符合《征补条例》的规定，故赵玉珍的该主张缺乏事实根据，法院不予支持。《征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《大连市征补实施意见》第十四条规定：“在房屋征收决定作出前，房屋征收部门应进行社会稳定风险评估，并出具评估报告。社会稳定风险评估按照《大连市人民政府关于印发对涉及群众利益重大决策事项进行社会稳定风险评估暂行办法的通知》（大政发〔2009〕57号）相关规定执行。”第十六条规定：“房屋征收决定涉及被征收户数在1000户以上的，应当经市政府常务会议讨论通过。”本案中，西岗区政府确定的房屋征收部门大连市城区改造办公室按照有关规定进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用做到了专户存储、专款专用；大连市政府常务会议亦审议通过了《东关旧城区改造工程补偿方案》，对案涉东关旧城区改造工程征收事宜未有异议。此外，赵玉珍也没有证据证明案涉社会稳定风险评估程序存在违反《大连市人民政府关于印发对涉及群众利益重大决策事项进行社会稳定风险评估暂行办法的通知》的有关规定的情形。故被诉征收决定在作出前，不存在违反前述规定的情形，并无不妥。《征补条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”《大连市征补实施意见》第十七条规定：“房屋征收决定作出后应及时在《大连日报》进行公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。同时，征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查结果应当在征收范围内向被征收人公布。”本案中，西岗区政府在作出被诉征收决定后在大连日报上进行了公告，公告载明了征收范围、征收补偿方案、救济途径等相关内容。上述做法符合前述规定，亦无不当。关于赵玉珍所提《东关旧城区改造工程补偿方案》剥夺其原地回迁安置权利一节。《征补条例》第二十一条第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”《大连市征补实施意见》第二十二条第二款规定：“产权调换的方式包括原征收地段安置和异地安置。”本案中，西岗区政府在《东关旧城区改造工程补偿方案》中，依照《辽宁省人民政府办公厅关于做好促进商品住房销售工作的通知》（辽政办发〔2015〕75号）的有关规定，以搭建服务平台团购住房方式提供异地安置房屋，并不违反前述规定。故赵玉珍的该项主张不成立，法院不予支持。关于赵玉珍所提被诉征收决定违反《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）有关规定一节。本案中，被诉征收决定在作出前征求了文物保护行政主管部门的意见，并制定了“文保”方案。故赵玉珍的该项主张缺乏事实根据，法院亦不予支持。此外，本案的审查对象是被诉征收决定和被诉复议决定。赵玉珍关于达成原地回迁协议后重新计发奖励的诉讼请求，属于被诉征收决定作出后行政补偿的范畴，故不属于本案的审理范围。赵玉珍若对其有异议，可另行通过行政复议或者行政诉讼寻求权利救济。综上，西岗区政府作出被诉征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。大连市政府在受理赵玉珍的复议申请后，依法履行了通知、送达和书面审查等程序，其作出被诉复议决定，程序合法，亦无不妥。赵玉珍请求撤销被诉征收决定和被诉复议决定的理由，缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵玉珍的诉讼请求；一审案件受理费50元，由赵玉珍负担。上诉人赵玉珍上诉称：一、原审法院认定被诉征收决定和行政复议决定合法，系认定事实错误。1．涉案项目未纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，赵玉珍在庭审和其提供给原审法院的意见书中一再强调该违法事实，但是，原审法院遗漏（或是回避）了该违法事实的审查，其认定事实不清。（1）涉案项目系旧城改建项目，应当纳入到市、县级国民经济和社会发展年度计划，其是行政机关作出征收决定的前置性文件。本案中，涉案项目系旧城区改建项目，应当纳入到市、县级国民经济和社会发展年度计划中，但是，没有证据证明涉案项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，违反了上述规定。（2）市、县级国民经济和社会发展年度计划的审查和批准系同级人大享有。本案中，西岗区政府应当履行将涉案项目列入国民经济和社会发展年度计划于2015年10月底之前报到市房屋征收部门，市房屋征收部门应当将该国民经济和社会发展年度计划报同级人大，根据职权法定原则，由同级人大经法定程序审查和批准。涉案项目没有该文件，也没有证据证明同级人大审核和批准该计划，征收决定系西岗区政府违法作出。2．规划部门未出具法定文件证明涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划（以下简称“三规划”），西岗区政府违反《征补条例》第九条规定，原审法院仅凭《储备用地规划批复》认定涉案项目符合“三规划”，认定事实错误。（1）本案中，规划部门未出具法定文件认定涉案项目符合“三规划”。本案中，西岗区政府未提交规划部门认定涉案项目符合城乡规划的法定文件，视为其作出行政行为时没有相应的证据，征收决定系违法作出。（2）规划部门出具的规划文件，必须是该部门依据《中华人民共和国城乡规划法》及规划法规认定涉案项目符合“三规划”的法定文件。原审法院认为西岗区政府提交的《储备用地规划批复》充分证明涉案项目符合上述规划，认定事实错误。从《储备用地规划批复》涉及的事项分析，该批复不是认定涉案项目符合“三规划”的文件，其没有一条规定是与涉案项目“三规划”有关。从《储备用地规划批复》的用途分析，该批复第六条明确规定“本文只作为土地储备交易中心办理土地储备相关手续使用”，可见，该文件与涉案项目“三规划”无关。从《储备用地规划批复》适用的法律法规来分析，该批复适用的法规与规划法律法规均无关。另，如果该项目是房地产开发项目，则其违反了公共利益，其征收决定违法，也从另一个方面说明，该批复用于被诉征收决定之后，对于涉案征收土地及地上附着物的处理，而且是被诉征收决定之前的项目规划。从大连市规划局的职责分析，该局具有接受市政府委托，组织编制、修订城市总体规划；组织编制控制性详细规划（分区规划）及相关专项规划等职责，涉案项目的控制性详细规划及专项规划是该局享有的法定职责，而大连市土地储备中心没有该职责。从大连市土地储备中心的职责分析，该中心不具有规划的相关职责。依据《大连市征补实施意见》第二条规定，“市土地储备中心负责旧城区改建及其他储备项目的土地收储工作”，即大连市土地储备中心依据该批复进行土地收储工作。故该批复与涉案项目符合“三规划”无关。3．赵玉珍提交的《大连市国有土地使用证》，能够证明该国有土地及地上房屋位于征收范围内，赵玉珍与被诉征收决定和被诉复议决定之间具有关联性，具有法律上的利害关系，其是适格的诉讼主体。原审法院认定该证据与被诉征收决定和被诉复议决定之间不具有关联性，系认定错误。4．西岗区政府作出被诉征收决定，除了依法适用《征补条例》，其也不能违反我国现行法律规定，征收决定涉及征收的房屋系东关近代历史建筑群，其为不可移动文物，其受《文物保护法》、《文物保护法实施条例》等法律法规严格保护，该征收决定违反了文物保护，应予撤销。二、因西岗区政府作出征收决定违法，大连市政府作出的复议决定也就失去了合法有效的前提，应予撤销该复议决定。三、原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回赵玉珍的诉讼请求，系法律适用错误。上诉人认为西岗区政府作出为征收决定违法，大连市政府违法作出复议决定，其应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定，发回重审或是依法改判。综上，请求，1．撤销原审判决，发回重审或依法改判；2．撤销大连市政府作出的行政复议决定。被上诉人西岗区政府答辩称：一、西岗区政府作出房屋征收决定，主体合法、程序合法。依据《征补条例》、《大连市征补实施意见》之规定，西岗区政府具有作出房屋征收决定的主体资格。东关旧城区改造项目经大连市发展和改革委员会确认、大连市规划局批准实施，符合国家加快推进棚户区改造工作的总体要求及《大连市土地利用整体规划》，属于公共利益需要。同时，西岗区政府及其确定的房屋征收部门大连市城区改造办公室在作出房屋征收决定前，对征收补偿方案进行了论证、公布、征求公众意见，并将征求意见情况及回复意见及时公布，按照规定进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用专户储存、专款专用；在作出房屋征收决定后进行了公告，公告载明了征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容，符合《征补条例》的相关规定，程序合法。二、“征收”不等同于“拆除”，西岗区政府作出房屋征收决定之前，西岗区文体局已就东关不可移动文物名录保护制定了保护性改造方案。《文物保护法》将不可移动文物分为省级文物保护单位、市级和县级文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物（名录）。2009年公布的《大连市第一批不可移动文物保护名录》，将“东关近代建筑群”列为市级不可移动文物名录（非文物保护单位）。就不可移动文物名录的保护方式，法律法规并未作出程序规定。答辩人作出房屋征收决定之前，就东关不可移动文物名录保护，征求了大连市文物局、辽宁省文物局的意见，保护方案基本符合辽宁省文物局（辽文物发［2016］38号）文件的要求。且“征收”不等同于“拆除”，上诉人的上诉理由不成立。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求依法驳回赵玉珍的上诉。被上诉人大连市政府答辩称：一、大连市政府作出的被诉行政复议决定程序合法。二、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，赵玉珍的上诉理由不成立。综上，请求驳回赵玉珍的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。涉案被征收房屋位于大连市的行政区域内，因此，西岗区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。关于赵玉珍提出涉案项目未纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划和规划部门未出具法定文件证明涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，西岗区政府为证明被诉征收决定的合法性向原审法院提交了《关于大连市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《关于大连市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》、《关于大连市东关、川甸街棚户区改造项目可行性研究报告的批复》、《储备用地规划批复》、《关于准予启动房屋征收工作的批复》、《关于东关旧城区改造工程房屋征收补偿方案论证情况的函》等文件，被诉征收决定符合“三规划一计划”规定的要求。案涉东关旧城区改造项目属于旧城区改造项目，因该项目需要征收房屋，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形。上诉人赵玉珍提出的上述主张无事实和法律依据，本院不予支持。关于赵玉珍提出被诉征收决定违反了文物保护法，应予撤销的问题。本院认为，通过本案证据材料显示，被征收区域内的东关建筑群确属被列入《不可移动文物目录（辽宁卷）》和《大连文物要览》等文物目录之中的近代历史建筑，但尚未被文物保护部门核定为《文物保护法》规定的国家、省、市县三级文物保护单位。西岗区政府对此亦未予以否认。大连市政府、西岗区政府、西岗区文物保护主管部门也针对东关建筑群制定、发布了相关保护方案。但东关区域由于建筑年代久远，确实存在建筑构件老化、影响使用安全，缺少市政设施、生活环境条件恶劣等问题，且存在一定程度的私搭乱建、破坏历史风貌的现象，在此意义上，将其定义为旧城区并无不妥。赵玉珍与西岗区政府在此节上的争议并不存在矛盾冲突。本案的关键在于对具有历史元素和建筑文化的区域是否可以进行征收。对此，《文物保护法》及其《文物保护法实施条例》在加强文物保护的基础上，并未绝对禁止在文物保护单位的保护范围内进行施工建设，只是对于国家、省、市县三级文物保护单位范围内的施工建设行为，规定了较为严格和明确的审批程序，以保证文物保护单位的安全。需要履行经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意等法定程序。东关历史建筑群在征收前尚未被核定为文物保护单位，只是登记在不可移动文物名录中，《文物保护法》及其《文物保护法实施条例》针对此类文物建筑没有规定相应的建设工程审批程序，即便如此，西岗区政府在征收前亦已经注意到东关建筑群的文物价值，在征收前征求了省、市文物保护主管部门的意见。向文物主管部门报送了相关保护方案并得到批复，履行了应尽的义务和程序。综上所述，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项、第五项分别针对科教文卫、环保、文物保护以及旧城区改建等涉及公共利益的情形，赋予了市、县级政府作出房屋征收决定的权力，因此西岗区政府有权作出征收决定，对于东关区域的改造既符合当地广大群众的意愿，又纳入了当地政府的发展计划，并经当地人民代表大会的通过，符合法律规定，本案被诉房屋征收决定合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果得当。赵玉珍主张的征收决定违法等上诉理由均不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人赵玉珍负担。本判决为终审判决。审判长  李永财审判员  张宇庭审判员  张云涌二〇一八年十二月二十八日法官助理刘永辉书记员王欣