北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终6463号上诉人（一审原告）陈哲义，男，1963年2月4日出生，汉族，户籍所在地湖北省武汉市洪山区。上诉人（一审原告）武汉艺能系统集成工程有限公司，住所地湖北省武汉市洪山区狮子山街王家湾10号。法定代表人陈哲义，总经理。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人宗兆霞，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人陈哲义、武汉艺能系统集成工程有限公司（以下简称武汉艺能公司）因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初797号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2018年1月8日，原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土部）作出国土资复议〔2017〕995号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），申请人为陈哲义及武汉艺能公司，被申请人为湖北省国土资源厅（以下简称湖北省国土厅），主要内容为：陈哲义及武汉艺能公司不服湖北省国土厅2017年10月10日作出的《告知书》，向原国土部提出行政复议申请，请求确认湖北省国土厅不履行违法查处法定职责违法，责令湖北省国土厅履行查处职责。经审查，原国土部认为：依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围”以及《国土资源行政复议规定》第十七条“对投诉、举报、检举和反映问题等事项的处理不服申请行政复议，属于下列情形之一的，行政复议机构应当进行审查；……（五）未设定申请人权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为。”的规定，《告知书》是湖北省国土厅告知陈哲义及武汉艺能公司其反映违法事项已经于2017年6月9日作出书面告知的说明性告知行为，未对陈哲义及武汉艺能公司的实体权利义务产生不利影响，陈哲义及武汉艺能公司就《告知书》提出的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回陈哲义及武汉艺能公司的行政复议申请。陈哲义及武汉艺能公司不服该决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销被诉复议决定，责令原国土部依法受理行政复议申请，并重新作出复议决定。一审法院经审理查明，2017年6月9日，湖北省国土资源执法监察总队作出《举报事项告知书》，告知陈哲义：陈哲义向湖北省国土厅举报武汉市国土资源和规划局（以下简称武汉市国土局）违法出让位于洪山区狮子山街王家湾土地（地块编号P〔2013〕197号）问题已经调查，武汉市中级人民法院已对上述地块出让问题作出终审判决：武汉市国土局在土地权属有争议的情况下，将地块编号P〔2013〕197号位于洪山区狮子山王家湾、总用地面积105489平方米国有建设用地使用权进行公开挂牌出让，违反了《武汉市土地交易管理办法》的规定，应予撤销。但该地块现已进行了揽胜公园一期住宅项目建设，撤销武汉市国土局作出的公开挂牌行为会给公共利益造成重大损害。鉴于武汉市中级人民法院已作出终审判决，湖北省国土资源执法监察总队对该问题不再立案处理。2017年9月28日，陈哲义及武汉艺能公司向湖北省国土厅提交《违法征收立案查处申请书》，因武汉市人民政府、武汉市国土局强行挂牌出让、强行腾退转让陈哲义及武汉艺能公司经营场所及该经营场所项下的国有划拨用地土地使用权等房地产的行为，已被武汉市洪山区人民法院、武汉市中级人民法院判决确认违法，请求湖北省国土厅限期履行依法立案查处涉案地块的强行腾退、强行拆除陈哲义及武汉艺能公司经营场所及该经营场所项下的国有划拨用地土地使用权等房地产等的违法征收行为的法定职责。湖北省国土资源执法监察总队于2017年10月10日作出《告知书》，告知陈哲义：关于其举报洪山区狮子山街王家湾土地（地块编号P〔2013〕197号）被违法出让的问题，湖北省国土资源执法监察总队已于2017年6月9日对陈哲义进行了书面告知。陈哲义不服，于2017年10月19日向原国土部申请行政复议，请求依法确认湖北省国土厅不履行其依法立案查处涉案地块强行腾退、强行拆除陈哲义及武汉艺能公司经营场所及该经营场所项下的国有划拨用地土地使用权等房地产等的违法征收行为的法定职责行为违法，并责令其限期履行依法立案查处该涉案地块违法征收行为的法定职责。原国土部于2017年10月23日收到上述复议申请，并于10月30日作出国土资复议〔2017〕2016号《行政复议通知书》，要求上诉人在接到该通知书后15日内补正：其对哪项具体行政行为不服。2017年11月8日，原国土部收到上诉人提交的《行政复议补正说明书》，该说明书中载明：陈哲义及武汉艺能公司认为湖北省国土厅不履行查处土地违法行为、违法征收行为的法定职责，分别于2017年10月18日、10月19日申请行政复议。原国土部于2017年11月14日向湖北省国土厅发出国土资复议〔2017〕2154号《行政复议通知书》，要求湖北省国土厅提出书面答复。2017年11月24日，湖北省国土厅作出《行政复议答复书》，认为：针对陈哲义、武汉艺能公司申请查处的事项，湖北省国土厅已于2017年6月9日向其作出了《举报事项告知书》，依法履行了相关职责；陈哲义及武汉艺能公司再次要求湖北省国土厅立案查处洪山区狮子山街王家湾土地违法出让一事属于重复申请，湖北省国土厅作出的《告知书》内容符合法律规定，且该《告知书》对当事人权利义务不产生影响。原国土部于2018年1月8日作出被诉复议决定，并于1月10日向上诉人邮寄送达。上诉人于2018年1月11日签收被诉复议决定，并于1月20日向一审法院邮寄起诉材料，提起本案诉讼。一审法院经审理认为，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，将原国土部的职责与其他单位职责整合，组建自然资源部，作为国务院的组成部门，不再保留原国土部。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案应由自然资源部作为被告参加诉讼。复议法实施条例第二十八条第五款规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，上诉人向湖北省国土厅提交《违法征收立案查处申请书》，请求湖北省国土厅限期履行依法立案查处涉案地块的强行腾退、强行拆除陈哲义及武汉艺能公司经营场所及该经营场所项下的国有划拨用地土地使用权等房地产等的违法征收行为的法定职责。湖北省国土厅针对上述申请于2017年10月10日作出的《告知书》，上诉人仍不服，向被上诉人申请行政复议，原国土部遂作出被诉复议决定。但依据《国土资源行政处罚办法》第六条的规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。故此，针对上诉人所提举报事项，湖北省国土厅不负有直接查处的法定职权，湖北省国土厅作出的《告知书》对当事人权利义务不产生实际影响，上诉人针对该事项向被上诉人提出行政复议申请，明显不属于行政复议的受理范围。原国土部驳回上诉人的行政复议申请，处理结果并无不当。关于原国土部作出被诉复议决定的行政程序，经审查，未发现原国土部作出被诉复议决定存在违法法定程序的情形，故对该行政程序的合法性予以确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈哲义、武汉艺能公司的诉讼请求。陈哲义、武汉艺能公司不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，湖北省国土厅不履行依法立案查处强行挂牌出让转让国有划拨畜牧科研用地、强行腾退、强行拆除上诉人经营场所及其项下国有商服用地使用权违法行为的职责，被诉复议决定认为上诉人的复议申请不符合复议受理条件，属于事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决和被诉复议决定，责令自然资源部依法受理上诉人的复议申请并支持上诉人的复议请求。自然资源部在法定答辩期限内未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，不再重述。二审程序中，上诉人向本院提交上诉人报案其经营场所被强行拆除并控告湖北省畜禽育种中心等单位强行腾退、强行拆除其经营场所行为等材料，本院经审查认为，上述材料与本案被诉复议决定的合法性审查无关联，本院不予接纳。本院认为，行政复议机关履行行政复议职责，应当针对申请人的请求事项依法进行审查并根据审查情况作出相应的决定。本案中，上诉人申请行政复议，申请事项是要求责令被申请人湖北省国土厅履行依法查处土地违法行为，其间提及到湖北省国土厅2017年10月10日作出的《告知书》，但上诉人并非仅以该告知为复议请求对象，因此，被诉复议决定仅仅以该告知对上诉人权利义务未产生实际影响为由认定上诉人的复议申请不符合复议受理条件，存有不当，本院予以指正。但是，根据行政复议法第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用该法。这就是说，只有认为具体行政行为侵犯其合法权益的，当事人才可以提起行政复议。而具有外部法律效果、对相对人权利义务产生实际影响，是具体行政行为的内在特征和要素。本案中，上诉人认为武汉市国土局强行挂牌出让、强行腾退转让土地的行政行为违法，向湖北省国土厅申请立案查处，湖北省国土厅先后于2017年6月9日和10月10日告知上诉人其所反映的违法出让土地问题已经法院终审判决，不再立案查处。上诉人的上述查处申请，实质上是要求作为上级行政机关的湖北省国土厅履行对作为下级行政机关的武汉市国土资源管理部门的层级监管职责，该请求事项及其履行情况并不属于具体行政行为的范畴，且湖北省国土厅的两次告知亦未给上诉人设定实际权利义务，因此，上诉人认为湖北省国土厅未履行其所反映的查处职责而申请行政复议，该复议申请事项并不属于行政复议受理范围。因此，尽管被诉复议决定驳回上诉人复议申请的理由存有不当，但由于上诉人的复议申请事项确不属于行政复议调整范围，被诉复议决定驳回上诉人复议申请的结论正确，一审判决认为被诉复议决定结论正确并据此驳回上诉人的诉讼请求，结论亦无不当。综上，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈哲义、武汉艺能系统集成工程有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 吉罗洪审 判 员 刘 行审 判 员 哈胜男二〇一八年十二月二十五日法官助理 唐珊珊书 记 员 魏 彬