海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2018）琼0271行初369号   原告罗和德，男，1959年12月5日出生。   委托代理人杨洪，江西赣天律师事务所律师。   委托代理人易韬，江西赣天律师事务所律师。   被告三亚市天涯区城市管理局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。   法定代表人谭云权，该局局长。   委托代理人符文基，该局工作人员。   委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。   原告罗和德诉被告三亚市天涯区城市管理局（以下简称天涯区城管局）行政处罚纠纷一案，于2018年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月2日立案后，于2018年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月29日公开开庭审理了本案。原告罗和德的委托代理人杨洪，被告天涯区城管局的委托代理人符文基、刘志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2015年4月17日，被告向案外人海南鑫天馨实业有限公司（以下简称：鑫天馨公司）作出天城管（三大队）罚决字[2015]3号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定：鑫天馨公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋，均为六层封顶，框架结构，其中三栋占地面积均为481平方米，另三栋占地面积分别为352平方米、363平方米和748平方米，六栋总建筑面积17436平方米。上述建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令鑫天馨公司在3日内自行拆除完毕。鑫天馨公司逾期未履行拆除义务，被告于2018年6月底将涉案建筑全部拆除完毕。   原告罗和德诉称，原告的父亲罗明荣系三亚市××区民，2008年5月10日和2010年4月28日，原告罗和德、罗明荣父子与李某签订《房屋租赁协议》和《房屋场地租用合同》，约定将拟建的六栋房屋合计建筑面积17436平方米出租给李某，首次约定租赁期限30年（后期约定租期50年），每栋房屋年租金10万元，李某预付10年租金的20%给罗和德、罗明荣建房，每建完一栋支付剩余的80%租金。2010年12月，六栋房屋全部建成并投入使用，李某将该六栋房屋主要用于扶残助残接待全国各地残疾人士，并将六栋房屋统称为“爱心公寓”。2015年4月，被告以该六栋房屋没有规划建设手续属违法建筑为由，向鑫天馨公司下达限期自行拆除的《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》等文书，鑫天馨公司将其系转租房屋，并非该六栋房屋的实际所有权人的事实告知了被告，而原告及其父亲罗明荣作为房屋的所有权人从未收到过被告任何行政文书。至2018年6月底，被告将该六栋房屋全部强制拆除。原告认为，被告未查清房屋实际所有权人，未依法向罗明荣及原告履行告知义务，剥夺了罗明荣及其继承人的合法权益，被告未依法向人民法院申请强制拆除，也未得到法院同意拆除的裁定书，未在法院支持下即擅自拆除上述六栋房屋，被告的行为严重违反了相关行政法律规定，损害了原告的合法权益。特向法院提起诉讼，请求：1.确认被告拆除原告位于三亚市××区房屋的行为违法；2、诉讼费由被告承担。   原告罗和德向本院提交了以下证据、依据：1.原告身份证；2.证明。予以证明：罗明荣与原告系父子关系，罗明荣已于2017年8月25日去世，原告主体适格；3.土地证明书；4.罗明荣宗地图；5.农村宅基地地籍调查表；6.宗地界址点坐标表。予以证明：被告2018年6月在××村房屋的所有权人系罗明荣及原告父子；7.房屋建筑承包合同，予以证明：2009年1月8日，罗明荣、原告与钟长根签订施工协议，由钟长根承包建设六栋房屋；8.合作联营水蛟村新开田爱心公寓协议，予以证明：涉案房屋建成时间是2009年底；9.房屋租赁协议书；10.房屋场地租用合同。予以证明：2008年5月10日和2010年4月28日，罗明荣和原告分别与李某签订房屋租赁协议，将涉案6栋房屋出租给李某经营养老服务中心爱心公寓；11.行政处罚决定书；12.强制执行决定书。予以证明：1、被告于2015年4月17日、4月28日向鑫天馨公司下达处罚决定书和强制执行决定书；2、被告拆除原告的六栋房屋建筑面积17436平方米；13.涉案房屋被非法拆迁新闻报道及拆迁现场图片。予以证明：被告于2018年6月底全部拆除涉案的六栋房屋；14.证人证言；15.拆迁现场视频。予以证明：被告强拆涉案房屋的时间和地点以及被告在强拆现场打伤高建国及两个残疾人的事实；16.鑫天馨公司营业执照，予以证明：该公司于2014年4月1日成立，不可能建造涉案房屋；17.情况反应说明，予以证明：罗明荣在知晓被告作出拆除涉案房屋的行政处罚后，于2018年4月17日当天向被告书面报告涉案房屋系其所有，鑫天馨公司及爱心协会使用的房屋均是租赁。   被告天涯区城管局辩称，一、原告诉讼主体资格不适格。在被告对案外人李某所作的询问笔录中，李某承认6栋涉案建筑为其本人建设，被告2015年作出行政行为的相对人是鑫天馨公司，李某是认可的，本案原告并非涉案建筑的真正权利人，罗和德作为本案原告主体不适格；二、本案已超过起诉期限，被告作出行政处罚是2015年4月，真正权利人至少应在半年内起诉，原告提起诉讼已是2018年，已超过法定起诉期限；三、涉案房屋未取得建设工程规划许可证，是违法建筑，被告依法作出处罚决定等行为程序合法。   被告向本院提交了以下证明被诉行政行为合法性的证据、依据：1.立案审批表；2.现场检查记录及图片说明；3.接受调查询问通知书及送达回证；4.改正通知书及送达回证、图片说明；5.询问笔录；6.处罚告知书及送达回证、图片说明；7.处罚决定书及送达回证、图片说明；8.强制执行催告书、拆除公告、送达回证及图片说明；9.强制执行决定书、图片说明、搬迁通知；10.保证书、情况反应说明、证明；11.（2018）琼0271行初254号行政裁定书。以上证据予以证明：1、涉案建筑是违法建筑；2、被告的行政行为合法、程序正当；3、涉案违法建筑已经提起诉讼并被法院驳回起诉。   经庭审质证，关于被告提交的证据，原告对证据1-11的真实   性认可，合法性、关联性和证明内容有异议，上述证据没有确定   被处罚对象是否是涉案房屋真正权利人；被告没有向原告父子下   达相关行政处罚文书，被告行政行为不合法，程序不正当；违法   建筑已涉诉，但裁定是在程序上作出处理，并未在实体上作出判   决，本案实体没有经过处理。李某的询问笔录表述的很清楚，   他代表的是海南省隆昌建筑有限公司，被告没有证据证明涉案房   屋的真正权利人是鑫天馨公司。   关于原告提交的证据：被告对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可，对证明内容有异议，原告主体不适格。对证据3的真实性、关联性和证明内容有异议；该证明书不代表涉案建筑物是原告建设。对证据4、5、6的真实性、合法性、关联性和证明内容有异议，该三份证据应向国土部门调取才能确认其真实性；并且宗地图和地籍调查表中载明的面积与涉案建筑的面积不符。对证据7的真实性、合法性、关联性和证明内容有异议，该承包合同是无效的，该合同内容与李某陈述的内容不符，不予认可。对证据8真实性、合法性认可，对关联性有异议。对证据9、10的真实性认可，对合法性、关联性有异议，原告没有证据证明涉案建筑的实际出资等情况，无法证明原告是真实的权利人。对证据11、12的真实性、合法性、关联性及证明内容认可。对证据13的真实性、合法性、关联性有异议。对证据14的真实性认可，合法性、关联性有异议，证人的单方陈述不足以认定。对证据15的真实性由法院确认。对证据16的真实性、合法性认可，对证明内容有异议，鑫天馨公司作为行政处罚相对人是适格的。对证据17的真实性、合法性、关联性认可，对证明内容有异议。   对上述证据本院认证如下：原告提交的证据1、2，具有真实性、合法性，与本案有关联，本院予以采纳；证据3-6，具有真实性但无法证明待证事实，本院不予采纳；证据7-10，真实性无法确认，本院不予采纳；证据11、12，符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据；证据13-17，与本案不具备关联性，本院不予采纳。被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。   经审理查明，2015年4月11日，被告执法人员在巡查时发现并认定鑫天馨公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋，均为六层封顶，框架结构，其中三栋占地面积均为481平方米，另三栋占地面积分别为352平方米、363平方米和748平方米，六栋总建筑面积17436平方米。被告经绘图拍照后，向鑫天馨公司作出并送达天城管（三大队）询字[2015]2-30号《接受调查询问通知书》，通知鑫天馨公司携带法人营业执照、土地租赁合同、土地证原件等相关报建审批手续资料，于2015年4月13日9时到天涯区城管局三大队二中队接受调查询问。2015年4月11日，被告对鑫天馨公司作出并送达天城管（三大队）改字[2015]2-27号《责令（限期）改正通知书》，责令鑫天馨公司于2015年4月14日前自行拆除违法建筑。2015年4月14日，被告对鑫天馨公司作出并送达天城管（三大队）罚告字[2015]第3号《行政处罚告知书》，告知鑫天馨公司拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及陈述、申辩和要求听证的权利。2015年4月17日，被告对鑫天馨公司作出《处罚决定书》，认定鑫天馨公司未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋，该建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令鑫天馨公司在3日内自行拆除完毕。2015年4月20日，被告对鑫天馨公司作出并送达天城管（三大队）催字[2015]3号《强制执行催告书》，催告鑫天馨公司于2015年4月23日前履行《处罚决定书》。同日，被告作出《关于责令海南鑫天馨实业有限公司拆除违法建筑的公告》。2015年4月28日，被告作出并送达天城管（三大队）执决字[2015]202号《强制执行决定书》，决定于2015年4月29日对上述违法建设建筑物执行强制拆除。2018年4月13日，被告向鑫天馨公司发出《搬迁通知》，通知鑫天馨公司于2018年4月15日前自行清理、搬离该违法建筑内的所有物品。鑫天馨公司逾期未履行拆除义务，被告于2018年6月底将涉案建筑全部拆除完毕。原告不服被告作出的强制拆除行为，遂诉至本院。   另查，2015年4月25日，被告向案外人李某进行调查询问，李某陈述称：其工作职务是海南省助残扶残爱心协会常务副会长兼秘书长，其是代表海南省××组私宅，其中7栋和9栋房屋分给筹备组使用，5、6、8、10栋为罗明荣及亲属使用，爱心协会后期即2009年初与罗明荣签订房屋租赁协议，租赁罗明荣的5、6、8、10栋房屋，租期为30年，用于海南省助残扶残爱心协会使用。李某明确该六栋房屋的户主是其本人。   又查，被告为三亚市天涯区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市天涯区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。   再查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）明确，三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市天涯区月川社区位于三亚市主城区规划内。   本院认为，被告为三亚市天涯区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。关于原告罗和德是否具备诉讼主体资格的问题。根据被告提交的证据《询问（调查）笔录》和本案证人李某在庭审中的陈述可以证实，罗和德与本案所诉的行政行为具备利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告罗和德有权提起诉讼。   关于原告的起诉是否超过诉讼时效的问题。本案被诉的行政行为是被告强制拆除涉案房屋的行为，经查明，被告于2018年6月底将涉案建筑全部拆除完毕，原告于2018年11月2日向本院提起诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期间，因此被告关于原告的起诉超过法定期限的主张，本院不予支持。   关于被告对涉案的六栋房屋进行强制拆除的行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。   首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。三亚市人民政府《三亚市城市总体规划1995-2010》确定的城市规划范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。由此可见涉案六栋房屋位于三亚市城市总体规划内，且双方当事人对涉案房屋未取得建设工程规划许可证无异议，涉案六栋房屋为违法建筑，事实清楚，证据确凿。由于该房屋存续至今，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。据此，被告对处于持续状态的违法建筑作出强制拆除行为，具有事实根据和法律依据。   其次，被告作出的《处罚决定书》中认定的被处罚主体为鑫天馨公司，根据被告于2015年4月25日向案外人李某进行调查询问，李某陈述称：其工作职务是海南省助残扶残爱心协会常务副会长兼秘书长，其是代表海南省××组私宅，其中7栋和9栋房屋分给筹备组使用，5、6、8、10栋为罗明荣及亲属使用，爱心协会后期即2009年初与罗明荣签订房屋租赁协议，租赁罗明荣的5栋、6栋、8栋、10栋房屋，租期为30年，用于海南省助残扶残爱心协会使用。该份笔录无法证实涉案六栋房屋是鑫天馨公司出资建设的。   李某作为本案证人在庭审中陈述，其工作职务是海南省助残扶残爱心协会常务副会长兼秘书长，也是鑫天馨公司的总经理，涉案六栋房屋是原告父子出资兴建的，海南省助残扶残爱心协会向原告父子承租用来做办公场所，并向原告预付了租金。海南省助残扶残爱心协会承租后又将部分房间租给鑫天馨公司等几家机构用于经营。李某在庭审中的陈述，亦无法证实鑫天馨公司是涉案六栋房屋的权利人或建设者。被告在没有对涉案六栋的建设和使用情况进行调查的情况下，仅凭2015年4月25日李某的询问笔录即在《处罚决定书》中认定是鑫天馨公司擅自建设了六栋涉案房屋，并予以强制拆除，没有事实根据，属认定事实不清，证据不足。   被告在未查清涉案六栋房屋建设和使用情况的基础上，即对房屋进行拆除的行政行为剥夺了权利人的陈述权和申辩权，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十六条的规定。被诉的强制拆除行为已然违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。违反法定程序的行政行为依法应予以撤销，由于涉案的六栋房屋已全部拆除，已不具有可撤销内容，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认被告对涉案六栋房屋作出的强制拆除行为违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告三亚市天涯区城市管理局对位于三亚市××区房屋作出的强制拆除行为违法。   案件受理费50元,由被告三亚市天涯区城市管理局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴 华   审 判 员 徐闻悦   人民陪审员 张庆海     二〇一八年十二月二十日   书 记 员 王 军   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。