杭州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）浙8601行初393号 原告杭州耀邦建筑劳务有限公司，住所地浙江省杭州市西湖区三墩镇西城博司铭座6幢11层1102室。 法定代表人袁龙建，该公司总经理。 委托代理人徐筠，浙江钱江律师事务所律师。 被告杭州市西湖区人力资源和社会保障局，住所地浙江省杭州市西湖区文三西路18号。 法定代表人马利军，该局局长。 委托代理人童卫民、宫贤飞，该局工作人员。 被告杭州市西湖区人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区浙大路1号。 法定代表人刘颖，该区区长。 委托代理人陈建华，该区政府法制办公室主任。 委托代理人裘宇清，浙江智仁律师事务所律师。 第三人祝建友，男，1976年6月16日出生，汉族，住贵州省桐梓县。 原告杭州耀邦建筑劳务有限公司（以下简称耀邦公司）不服被告杭州市西湖区人力资源和社会保障局（以下简称西湖区人社局）劳动保障行政监督及被告杭州市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）行政复议决定，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案，并在法定期限内向两被告发送《行政起诉状》副本及《应诉通知书》等。因祝建友与本案处理结果具有利害关系，本院依法传唤其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年12月7日和12月21日两次公开开庭审理本案。原告耀邦公司委托代理人徐筠、被告西湖区人社局委托代理人童卫民和宫贤飞、被告西湖区政府委托代理人陈建华和裘宇清参加两次庭审。被告西湖区人社局局长马利军和被告西湖区政府副区长缪凌蓉参加第一次庭审。本案现已审理终结。 2017年9月1日，西湖区人社局作出西人社监令字[2017]028号《劳动保障监察限期改正指令书》（以下简称《指令书》），认定耀邦公司拖欠刘华先等201人浙大紫金港学生生活组团项目[3#-7#楼食堂工程，马金建设集团有限公司（以下简称马金公司）承建]工资5465952元的行为违反《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第五十条，并依据《劳动保障监察条例》第十八条第（二）项之规定，指令耀邦公司于同月4日前支付刘华先等201人工资5465952元。耀邦公司不服，向西湖区政府申请行政复议。2018年10月17日，西湖区政府作出杭西政复决字[2018]第258号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持西湖区人社局作出的西人社监令字[2017]028号《指令书》。 原告耀邦公司诉称：1.《指令书》认定耀邦公司与案涉工程民工存在劳动关系，欠薪总额达5465952元，与客观实际不符。马金公司与耀邦公司签订《建设工程施工劳务分包合同》（以下简称《分包合同》），约定由耀邦公司对马金公司承包施工的浙江大学紫金港小区西区学生生活区组团3#-7#楼食堂的劳务进行分包，合同价款为4000万元，分包工作期限为2015年7月26日至2017年6月25日。同日，马金公司还与杭州恒典建筑劳务有限公司（以下简称恒典公司）签订《建筑劳务分包合同》，合同约定的劳务分包工作内容、价款均与耀邦公司的合同相同，分包工作期限的起始日期相同，仅截止日期不同(为2017年7月1日)。在同一个劳务分包范围内、同个时间段内，与马金公司签约劳务分包的并非耀邦公司一方。另，2016年11月21日，马金公司与耀邦公司签订《解除合同协议书》，约定解除双方之间的《分包合同》，且双方明确，在合同履行过程中，耀邦公司完成的工程量为69万元，农民工工资已全部结清。而恒典公司与马金公司的劳务合同仍然在履行过程中，且恒典公司已实际收到马金公司等支付的项目劳务工程款12331676元。耀邦公司虽然名为案涉工程劳务分包的承包人，但并不是实际劳务分包的承包者。案涉建设工程的实际施工人是姚玉华(姚玉华与马金公司系挂靠关系)，实际劳务分包的承包者则另有其人。2.耀邦公司与案涉民工之间并不存在劳动关系，双方之间既未签订劳动合同，也未产生事实的劳动关系。耀邦公司与马金公司签订名义分包合同的时间是2015年7月26日，而《指令书》中责令耀邦公司支付民工工资的时间始于2015年5月22日，与客观事实不符。案涉工资清单系由马金公司代表、工程实际施工人姚玉华及实际劳务分包的承包人制作和确认，其中并无耀邦公司参与，其实也无需参与，该清单无法作为欠薪的依据。3.即使耀邦公司与案涉民工存在欠薪纠纷，根据《劳动法》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的相关规定，也应属于劳动争议的范畴，根据《劳动保障监察条例》第21条之规定，西湖区人社局依法应告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。西湖区人社局在本案的处理中涉嫌程序不合法，未召开听证会，剥夺了耀邦公司陈述和申辩的权利。故请求：1.撤销被告西湖区人社局作出的西人社监令字[2017]028号《指令书》中指令支付祝建友被拖欠工资23000元的部分；2.撤销被告西湖区政府作出的杭西政复决字[2018]第258号《行政复议决定书》。 原告耀邦公司在法定期限内向本院提交以下3组证据材料： 1.《分包合同》《解除合同协议书》、发票、客户收付款入账通知，拟证明其仅收取名义劳务费69万元且已支付工资的事实； 2.《建筑劳务分包合同》《情况说明》，拟证明恒典公司与马金公司签订有涉及同一时间段的劳务分包合同且已收取劳务费1200余万元的事实； 3.杭州市建筑企业管理站实名制系统的相关资料，拟证明备案出勤民工名单以及相关民工的出勤情况，《指令书》依据的《工资欠薪单》是不真实的。 被告西湖区人社局辩称：其在收到案涉部分民工关于拖欠工资的投诉后展开调查，查实耀邦公司拖欠民工工资的事实。关于拖欠工资的金额问题，在耀邦公司表示放弃举证权利的前提下，民工班组与姚玉华、马金公司的委托人共同核实确认对账单。耀邦公司承包劳务后，承担其承包部分劳务相应工资支付的责任，支付对象为民工。耀邦公司与马金公司的约定及其向姚玉华的支付行为，不足以作为已支付民工工资的依据。综上，西湖区人社局作出的《指令书》认定事实清楚，符合法定程序，故请求依法驳回耀邦公司的诉讼请求。 被告西湖区人社局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法的以下27组证据材料： 1.《劳动保障监察投诉登记表》，拟证明郭卫信等人投诉胡文华拖欠工资的情况； 2.《劳动保障监察立案审批表》，拟证明其对郭卫信等人的投诉予以立案调查的事实； 3.《营业执照》《授权委托书》、余雪平的《居民身份证》，拟证明马金公司委托余雪平处理民工工资事宜； 4.《营业执照》《授权委托书》、裘倩影的《居民身份证》，拟证明耀邦公司委托裘倩影处理民工工资事宜； 5.《分包合同》，拟证明耀邦公司与马金公司签订《分包合同》的事实； 6.《解除合同协议》，拟证明证明耀邦公司与马金公司签订《解除合同协议》的事实； 7.对裘倩影的《调查询问笔录》，拟证明耀邦公司与马金公司签有劳务分包协议，耀邦公司收到马金公司69万工程款，并将款项违规转给姚玉华的事实； 8.发票及转账凭证，拟证明耀邦公司收到马金公司69万工程款，并将其中668750元转给姚玉华的事实； 9.《确认书》，拟证明姚玉华认可耀邦公司支付的668750元全部用于支付紫金港项目民工工资； 10.《劳动保障监察询问通知书》，拟证明其向耀邦公司调查紫金港项目用工情况； 11.《情况说明》，拟证明耀邦公司明确放弃举证权利的事实； 12.《调查询问笔录》，拟证明姚玉华及民工班组长接受调查的情况； 13.对账单，拟证明泥工等4个班组在紫金港项目实际结算的工程量、工资总额、拖欠工资总额等情况； 14.《确认书》，拟证明马金公司委托人认可民工班组的工资表的事实； 15.《杭州市现场务工人员工资发放表》，拟证明2015年5月-2016年11月21日期间，耀邦公司实际用工产生的拖欠工资金额为5465952元，该工资表加上后期工资表总额与对账单相符； 16.《指令书》，拟证明其责令耀邦公司于2017年9月4日前支付刘华先等201人工资5465952元的事实； 17.《建设工程施工合同》，拟证明浙江大学与马金公司签订有施工合同的事实； 18.《工程内部承包合同》，拟证明马金公司与姚玉华签订有内部承包合同的事实； 19.《投诉登记表》及工资表，拟证明架子工、钢筋工、木工、泥工四班组投诉金额涉及295人14948691元(最终为10725382元)的事实； 20.《投诉登记表》《调查询问笔录》、工资表，拟证明水电班组投诉涉及56人838139元的情况； 21.浙江大学(工程款支付汇总清单)，拟证明马金公司实际收到的浙江大学工程款金额的情况； 22.《授权委托书》《调查询问笔录》，拟证明浙江大学掌握的项目及资金、工程进度等情况； 23.《工程开工报审表》，拟证明马金公司向浙江大学申请在2015年7月26日开工，从2015年5月至7月26日期间确有部分人员施工的事实； 24.《责令暂时停工通知书》《浙江大学基建处违约通知书》，拟证明因质量问题案涉项目被责令停工，停工、整改、重建等因素实际造成工程人工工资比例上升的情况； 25.《总承包单位工程款拨付情况统计表》《建设工程付款申报表》，拟证明资金拨付情况、工程产值完成情况； 26.《监察员证》《执法证》《居民身份证》《情况说明》，拟证明执法人员的执法资格、留置送达人员的身份情况； 27.对恒典公司法定代表人的《调查询问笔录》，拟证明马金公司与恒典公司之间劳务合同的实际签订时间为2016年11月的事实。 被告西湖区人社局向本院提交以下法律依据： 《劳动法》《劳动保障监察条例》《杭州市建设工程劳务管理办法》《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》。 被告西湖区政府辩称：行政复议决定符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回耀邦公司的诉讼请求。 被告西湖区政府在法定期限内向本院提交证明行政复议程序合法的以下8组证据材料： 1.行政复议申请材料，拟证明耀邦公司向西湖区政府提出行政复议申请的事实； 2.《行政复议申请受理通知书》及《送达回证》，3.《行政复议提出答复通知书》及《送达回证》：证据2-3拟证明行政复议案件受理和通知答复的情况； 4.《行政复议答复书》《证据清单》和证据材料，拟证明西湖区人社局进行复议答复的情况； 5.《行政复议答复书》《证据清单》和证据送达给耀邦公司的《送达回证》，拟证明其将行政复议答复材料交由耀邦公司进行质证的事实； 6.《行政复议中止书》《恢复行政复议通知书》及《送达回证》，拟证明其中止行政复议后恢复行政复议的事实； 7.《行政复议决定书》，拟证明其作出《行政复议决定书》的事实； 8.《送达回证》，拟证明《行政复议决定书》的送达情况。 被告西湖区政府向本院提交以下法律依据： 《行政复议法》。 第三人祝建友在法定期限内未向本院陈述意见和提交证据材料。 经庭审举证、质证和辩论，本院对各方当事人提交的证据材料认证如下： 关于原告耀邦公司提交的3组证据材料：两被告对证据1无异议；对证据2的关联性有异议；对证据3的三性均有异议。本院经审查后认为：各方当事人对证据1均无异议，故予以采信；证据2与本案无关联，故不予采信；证据3系打印件，无其他证据予以印证，仅凭该证据不足以证明其待证事实，故不予采信。 关于被告西湖区人社局提交的27组证据材料：原告耀邦公司对证据1-5、8-10、14、16-17、21-22、26无异议；对证据6-7、11、18、23的证明对象有异议；对证据12、15、19、27的内容真实性和证明对象有异议；对证据13的总金额和计算方式有异议，认为缺乏计算依据；对证据24无异议，但认为该证据恰好可以证明工资总额与《指令书》认定不相符的事实；对证据25的合法性有异议。被告西湖区政府对证据1-27均无异议。本院认为，上述证据与本案有关联，形式和来源合法、内容真实，故予以采信。 关于被告西湖区政府提交的8组证据材料：原告耀邦公司、被告西湖区人社局对证据1-8均无异议，本院予以采信。 经审理查明：耀邦公司成立于2009年4月15日，经营范围包括建筑劳务承包等。2015年5月7日，马金公司(总承包方)与浙江大学(发包方)签订《建设工程施工合同》，马金公司承包浙江大学紫金港校区西区学生生活区组团3#-7#楼、食堂施工工程(该工程位于杭州市××），工期700天，合同价款148240018元。同日，马金公司与姚玉华、余金霞(担保人)签订《工程内部承包合同》，马金公司将上述工程全部转包给姚玉华。2015年7月26日，马金公司与耀邦公司签订《分包合同》，马金公司将上述建筑工程中的劳务作业分包给耀邦公司，工程量暂估4000万元。之后马金公司向耀邦公司支付劳务工程款69万元,耀邦公司于2016年8月17日将上述劳务工程款中的668750元转账给姚玉华。2016年11月21日，马金公司与耀邦公司签订《解除合同协议书》，约定双方当日解除劳务分包合同，并确认“乙方完成工程量69万元，农民工工资已全部结清”。2017年7月17日，西湖区人社局接到胡文华拖欠民工工资的投诉。同年7月18日，西湖区人社局立案调查，同日对姚玉华制作《询问笔录》。同年8月23日至29日，西湖区人社局对姚玉华、耀邦公司委托代理人裘倩影、架子工班组刘加友、泥工班组潘国华、钢筋班组杨国辉制作《询问笔录》，并接收和调取浙江大学与马金公司签署的《建设工程施工合同》、马金公司与姚玉华等签署的《工程内部承包合同》、马金公司与耀邦公司签署的《分包合同》、发票及转账凭证、姚玉华出具的《确认书》、经马金公司委托代理人余雪平、姚玉华和民工代表确认的《工资对账单》、马金公司委托代理人余雪平出具的《确认书》、民工签字的工资表等证据材料。同年8月30日，马金公司委托代理人余雪平向西湖区人社局出具《确认书》，表示对钢筋工、木工、架子工班组今后上报的工资表，若总额与其签字确认的工资总额相符，其代表马金公司均予以认可。同日，西湖区人社局向耀邦公司发送《劳动保障监察询问通知书》，耀邦公司法定委托代理人季承贤提交《情况说明》，称“对民工班组提供的2016年11月21日之前的工资表无法核实”。同年8月31日，西湖区人社局对浙江大学基建处工作人员白凯元制作《询问笔录》。西湖区人社局经调查查明，刘华先等201人在耀邦公司2015年5月22日至2016年11月21日分包上述工程的劳务作业期间，被拖欠工资5465952元，其中祝建友被拖欠23000元。2017年9月1日，西湖区人社局作出案涉《指令书》并留置送达耀邦公司。 耀邦公司不服，向西湖区政府申请行政复议。2018年5月9日，西湖区政府受理案件并通知西湖区人社局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。同年5月16日，西湖区人社局收到《行政复议提出答复通知书》。同年5月21日，西湖区人社局进行复议答复并提交证据材料。同年6月21日，西湖区政府决定中止行政复议程序。同年10月17日，西湖区政府恢复行政复议并作出《行政复议决定书》，且邮寄送达复议各方当事人。 本院认为：《劳动保障监察条例》第三条第一款规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十条规定“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责:(一)宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；(二)检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况;(三)受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；(四)依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”第十三条第一款规定“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”故西湖区人社局具有对耀邦公司在案涉工程中的用工进行劳动保障监察的法定职责。 《劳动法》第五十条规定“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》第二十条规定“劳务分包企业应配合劳务作业发包人做好以下施工现场的管理工作:(七)按劳动合同约定每月支付劳动者工资，工资月支付数额不得低于杭州市月最低工资标准，并按月填报《劳务企业职工工资支付情况月报表》。不得以工程款被拖欠、结算纠纷、垫资施工等理由克扣或拖欠劳动者工资。工资必须直接发放给劳动者本人，由本人签领;由他人代领的，必须有本人签字的书面委托书。”本案中，耀邦公司作为案涉工程的劳务分包企业，没有将工资直接发放给民工本人，违反劳务分包企业“工资须直接发放给劳动者本人”的规定，耀邦公司应对未足额支付民工工资而导致民工工资被拖久的行为后果承担法律责任。西湖区人社局提交的由马金公司(总承包方)、姚玉华(实际施工人)、民工本人或班组长签字认可的《对账单》《确认书》等证据可以证明刘华先等201人在耀邦公司分包劳务作业期间被拖欠的工资总金额为5465952元，其中祝建友被拖欠23000元。《劳动法》第九十一条规定“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金:(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资的;……”《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条规定“用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿;劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分;逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金:(一)未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的;……”《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(二)项规定“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理:(二)对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。”故西湖区人社局作出的《指令书》中要求耀邦公司限期向祝建友支付工资的行为，有相应的事实和法律依据。在耀邦公司未能就工资数额问题举证的情况下，西湖区人社局根据有施工项目的相关利益方确认的对账单、确认书、工资表计算劳动者被拖欠的工资具有正当性。耀邦公司就拖欠工资数额认定、拖欠工资责任主体认定提出的异议均不能对抗《劳动法》和《杭州市建设工程劳务管理办法实施细则》的规定。 西湖区人社局立案后，履行调查职责，并在法定期限内作出《指令书》，符合《劳动保障监察条例》第十五条、第十七条之规定，行政程序合法。在耀邦公司申请行政复议后，西湖区政府予以受理并通知答复，决定中止行政复议程序后恢复审理并作出《行政复议决定书》，且送达行政复议各方当事人，符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》的相关规定。 综上，原告耀邦公司的主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杭州耀邦建筑劳务有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杭州耀邦建筑劳务有限公司负担。 如不服本判决，可在《行政判决书》送达之日起十五日内，向本院递交《行政上诉状》，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  何淼 审 判 员  程震 人民陪审员  盛放 二〇一八年十二月二十一日 书 记 员  洪婷 附：相关的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。