河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫07行初205号原告王宜清，女，汉族，1974年7月7日出生，住河南省卫辉市。被告卫辉市人民政府，住所地：卫辉市卫州路1号。法定代表人范士富，市长。委托诉讼代理人王永洁，该单位法制办工作人员。委托诉讼代理人杨营方，河南恒辉律师事务所律师。原告王宜清诉被告卫辉市人民政府行政复议纠纷一案，于2018年10月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭对本案进行了审理。原告王宜清及被告卫辉市人民政府的委托诉讼代理人王永洁、杨营方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王宜清向本院起诉请求：一、撤销被告作出的卫政复驳字［2018］1号决定书。二、判令被告责令卫辉市农林局按国家政策给其发放2.375亩土地的确权证书，如因政策无法确权的部分，应出具由村乡县三级盖章的情况说明书。三、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2015年以前其家粮食补贴面积2.375亩，2015年国家补贴面积进行改革，同时开展土地确权业务，其所在村没有调整土地的政策，卫辉市农林局是负责粮食补贴改革和土地确权的对口单位，其几次信访要求解释，农林局2016年6月27日的解释与村上说的事实不一致，其再次要求解释确权，2017年12月29日农林局出具行政答复意见书。2018年1月15日卫辉市人民政府驳回行政复议，卫辉市人民政府驳回行政复议的决定是行政不作为，为了维护原告的合法权益特诉至法院。原告王宜清提供的证据有：证据1、卫辉市人民政府［2018］1号复议决定书。证据2、卫辉市孙杏村镇财政所2010年3月9日给梁庆群出具的《对种粮农民直接补贴兑现通知书》。证据3、卫辉市农林局出具的《信访事项处理意见书》与《信访事项实体性受理告知书》。证据4、孙杏村镇汲城二村补贴清册（从村里公示上揭下来的）。以上证据证明其地是2.375亩.发补贴却是按1.52亩。卫辉市人民政府答辩称，一、原告仅将答辩人列为被告明显属于诉讼主体错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。答辩人作出的行政复议决定驳回了原告的复议申请，显然没有改变卫辉市农林局作出原行政行为，故应列卫辉市农林局为本案共同被告。二、卫辉市农林局出具的行政答复意见书不具有行政可诉性，答辩人作出的驳回复议申请的行政复议决定书当然不具有行政可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》［2005］行立他字第4号规定：对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案系原告对卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》（以下简称答复意见）不服提起的行政复议和行政诉讼救济程序。根据上述规定，答复意见不具有可诉性，本案不属人民法院受案范围。三、原告“判令被告责令卫辉市农林局发放土地确权证书”的请求不应得到支持。1、原告诉讼请求不属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级机关基于内部层级监督关系对上级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。2、原告的诉请超出了行政诉讼的受案范围。行政诉讼的对象是原行政行为，原告提起的行政复议及行政诉讼的原因是不服卫辉市农林局作出的答复意见，所以该诉求不应的到支持。卫辉市人民政府提供的证据有：1、王宜清《行政复议申请书》、卫辉市人民政府《行政复议申请受理通知书》、2018年1月16日对原告《送达回证》。证明原告于2018年1月15日提出行政复议申请，卫辉市人民政府于2018年1月16日依法作出《行政复议申请受理通知书》并依法送达原告。2、卫辉市人民政府《行政复议答复通知书》和对被申请人《送达回证》。证明卫辉市人民政府于2018年1月16日对卫辉市农林局依法送达《行政复议答复通知书》，要求其在十日内作出书面答复。3、卫辉市农林局《答复》。证明被申请人于2018年1月23日作出行政复议答复4、卫辉市人民政府《案件讨论记录》。证明卫辉市人民政府于2018年4月2日召集主持政府法律顾问团成员对原告行政复议案进行讨论，各位法律顾问经论证建议驳回原告的行政复议申请。5、卫辉市人民政府《行政复议决定书》（发文签）、《驳回行政复议申请决定书》和对原告《送达回证》。证明卫辉市人民政府对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意，依法作出《驳回行政复议申请决定书》并依法送达本案原告，驳回了原告的行政复议申请。6、卫辉市人民政府《诉讼时效告知书》。证明卫辉市人民政府书面告知本案原告不服《驳回行政复议申请决定书》的法律救济途径。证据1-6证明，卫辉市人民政府对原告的行政复议申请，依法受理立案、审理，决定和送达，完全符合法定程序。7、卫辉市人民政府信访局《信访事项程序性受理告知书》8、卫辉市农林局《信访事项实体性受理告知书》9、卫辉市农林局《信访处理意见书》10、卫辉市人民政府信访事项复查委员会《信访事项复查意见书》11、卫辉市农林局《信访事项处理意见书》12、卫辉市农林局《关于王宜清反映问题的答复意见》证据7-12证明本案原告就其反映的向卫辉市有关部门多次信访，相关部门依据法定程序及时做出处理，卫辉市农林局对原告的同一信访事项最终作出行政答复意见，原告不服卫辉市农林局对信访事项的答复意见提出行政复议申请，卫辉市人民政府经审理依法驳回其行政复议申请，无论在程序还是实体上均符合法律规定。经庭审质证，双方对他方出示的证据发表质证意见如下：被告卫辉市人民政府认为原告王宜清提供的证据4没有相关部门的公章，也没有其他证据印证，对证据4的真实性有异议。对证据1-3的真实性没有异议，但认为证据1-2与本案没有关联性，证据3恰恰证明王宜清对其作出的答复是对其信访做出的处理意见。原告王宜清称以前没见过卫辉市人民政府提供的证据3和证据4，对证据的真实性没有异议，对复议的程序也没有异议。本院对双方证据认证如下，因原告王宜清提供的证据4上没有印章，卫辉市人民政府对其真实性有异议，故该证据本院不予采信。本院对双方提交的其他证据的真实性予以认定。本院经审理认定以下事实：2016年4月25日卫辉市农林局针对王宜清对2015年农业支持保护补贴有异议的信访事项作出《信访事项处理意见书》，2016年5月26日卫辉市人民政府信访事项复查委员会作出《信访事项复查意见书》要求卫辉市农林局重新作出处理意见书。2016年6月6日、6月27日，卫辉市农林局分别两次作出信访事项处理意见书。王宜清先后提出申请复查和复核信访请求，2017年8月10日新乡市人民政府复查复核委员会作出《不予受理复核的决定》。2017年12月4日，针对王宜清同一信访事项，卫辉市农林局作出《信访事项不再受理告知书》。王宜清就信访事项再次到卫辉市人民政府信访局进行信访，卫辉市农林局于2017年12月29日作出《关于王宜清反映问题的行政答复意见》。王宜清不服，向卫辉市人民政府申请复议，要求卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩地确权证书或提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明书。卫辉市人民政府认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构、行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见，《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》规定：对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，针对王宜清信访反映的问题，卫辉市信访局和农林局已进行多次处理，卫辉市农林局也已通过调查最终作出了《关于王宜清反映问题的行政答复意见》的终结性意见，行政机关依据《信访条例》作出的处理意见不属于行政复议受理范围。卫辉市人民政府决定：驳回王宜清的行政复议申请。王宜清不服，诉至本院。本院认为，一、关于应否列卫辉市农林局为本案被告，因卫辉市人民政府认为卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》不属于行政复议受理范围，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回了王宜清的复议申请，系卫辉市人民政府自己的意思表示，故卫辉市人民政府辩称卫辉市农林局应作为被告参与诉讼的理由不能成立，本院不予支持。二、关于原告王宜清向卫辉市人民政府申请复议的事项是否属于法定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。本案中，卫辉市农林局作出的《关于王宜清反映问题的行政答复意见》是针对王宜清信访作出的，对王宜清的权利义务不产生实际影响，明显不属于行政复议受理范围。故卫辉市人民政府作出的卫政复驳字［2018］1号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确。关于王宜清要求卫辉市人民政府责令卫辉市农林局颁发梁庆群2.375亩土地确权证书或提供2015年11月10日村乡上报梁庆群支持保护补贴变更的情况说明的诉讼请求，不属于行政复议的审查范围，亦不属于本案的审理范围。综上，卫辉市人民政府作出的卫政复驳字［2018］1号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确。王宜清要求撤销该决定书的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王宜清的诉讼请求。案件受理费50元由原告王宜清承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  谢田霞审判员  随 伟审判员  张彩霞二〇一八年十二月二十七日书记员  张 莉