安徽省利辛县人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1623行初44号原告夏朝全，男，汉族，1956年10月20日出生，住安徽省亳州市利辛县潘楼镇东王村后夏，现住利辛县。委托诉讼代理人刘涛，北京创为律师事务所律师.委托诉讼代理人王晓伟，北京创为律师事务所律师（实习律师）。被告利辛县城市管理行政执法局，住所地利辛县城关镇向阳路。法定代表人郑辉，局长。机关负责人李维，党组成员，副局长。委托诉讼代理人李加友，该单位法制股股长。委托诉讼代理人任杰，安徽宝诚律师事务所律师。被告利辛县人民政府，住所地利辛县世纪大道监察委大楼。法定代表人吴斌，县长。委托诉讼代理人牛国旗，该法制办工作人员。委托诉讼代理人关艳灵，该法制办工作人员。原告夏朝全不服被告利辛县城市管理行政执法局城市管理行政处罚及被告利辛县人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月20日公开开庭审理了本案。原告夏朝全及委托代理人刘涛、王晓伟，被告利辛县城市管理行政执法局机关负责人李维及委托代理人李加友、任杰，被告利辛县人民政府委托代理人牛国旗均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月24日，利辛县城市管理行政执法局以夏朝全未依法办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》实施搭建建筑物违法为由，依据《安徽省村镇规划建设管理条例》第二十四条之规定，作出利城管（规划）罚（2018）234号行政处罚决定，其处罚内容：1、责令改正；2、限七日内自行拆除违法建设。2018年11月14日，利辛县人民政府作出利复字（2018）29号行政复议决定，其内容：维持利辛县城市管理行政执法局作出的利城管（规划）罚（2018）234号行政处罚决定。原告夏朝全诉称，一、利辛县城市管理行政执法局作出的《行政处罚决定书》的行政主体不适格，且该行政处罚认定的事实不清，证据不足，程序违法。二、原告的房屋已合法存续多年，利辛县人民政府置利辛县城市管理行政执法局诸多违法点不顾，草率维持利辛县城市管理行政执法局的行政行为，违反了行政复议法的相关规定。综上，二被告作出的行政行为违法，请依法撤销利辛县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定及利辛县人民政府作出的行政复议决定。原告庭审中向本院举出以下证据、依据：证明一份；证明原告合法拥有土地。被告利辛县城市管理行政执法局辩称，一、原告夏朝全所有的本案涉案建筑物位于308省道文州花园段北侧，北侧邻于寨新农村示范点。该建筑物共有二层，由砖混结构、简易房结构和砖木结构建筑物构成，系分批次实施的建设行为.利辛县城市管理行政执法局通过对夏朝全的询问、周边群众调查及县国土、城乡规划部门的认定及夏朝全的建筑物未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的事实，认定夏朝全实施搭建建筑物的行为违法。二、依据安徽省人民政府法制办《关于同意利辛县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》，利辛县城市管理行政执法局具有对城乡规划管理方面的行政处罚权，其具有适格的行政主体。三、本案处罚前履行的程序均符合法律规定。综上，利辛县城市管理行政执法局作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。被告利辛县城市管理行政执法局在法定期限内并在庭审中向本院举出以下证据、依据：第一组事实方面证据：1、《报告》、现场勘验笔录、违法建设卫星航拍图、区域用地规划图、违法建设现场勘查照片、违法建设内部及使用状况勘查照片、违法建设外部照片、违法建设顶部照片；证明夏朝全违法建设位置、结构、现状和使用情况。2、安徽衡正测绘有限公司的《营业执照》、《测绘资质》《报告》、《测绘图》；3、安徽首佳土地测绘有限公司《测绘资质证书》、《情况说明》、《建筑物平面图》；上述证据证明夏朝全违法建筑占地面积及安徽衡正测绘有限公司、安徽首佳土地测绘有限公司具有合法资质机构。4、询问调查通知书、送达回证、见证人身份证明、询问笔录、协助调查函、夏朝全及家人户籍信息；证明处罚前对相关人员进行调查。5、西潘楼镇人民政府、东王村村民委员会的《证明》，利辛县国土资源局、村民组、夏某1、夏某2、夏某3出具的《情况说明》；证明夏朝全违法建设调换土地时间、涉及人员、建设时间及夏朝全未向乡镇人民政府申请规划许可的事实。6、协助调查函、利辛县城乡规划局《证明》、《城市规划区说明》、2008年6月、2011年9月航拍图、2008年9月测绘图、区域规划图；以上证据证明夏朝全的房屋在2008年以前系砖瓦结构、2011年实施了部分改建、扩建。7、夏朝全与夏朝桂村民组签订的换地协议、夏朝全的《营业执照》《税务登记证》；证明夏朝全调换土地的时间及其从事经营种类、地址。第二组程序证据：1、立案审批表、《调查报告》、《案件处理审批表》、《行政处罚案件集体审议记录》；证明涉案的事实清楚、证据充分，且经过集体讨论。2、听证告知书及送达回证、行政处罚事先告知书及送达回证、行政答辩状、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证通知送达现场照片、听证公告、听证笔录、听证会报告书、律师函、委托书、夏朝全及其家人身份证明；证明被告依法履行听证程序。3、行政决定审批表、行政处罚决定书及送达回证；证明被告的行政行为符合法律规定。此外，利辛县城市管理行政执法局还向本院举出安徽省人民政府法制办【皖府法(2011)31号】《关于同意在利辛县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》及《安徽省村镇规划建设管理条例》，以此证明其对违反城乡规划管理行为具有调查、处理和处罚权。被告利辛县人民政府辩称，原告夏朝全于2018年10月22日向利辛县人民政府申请复议，利辛县人民政府依法受理。在履行相关程序后，利辛县人民政府对利辛县城市管理行政执法局作出的行政处罚进行了书面审查，经集体研究讨论并报机关负责人批准，于2018年11月14日作出的利复字（2018）29号行政复议决定书。利辛县人民政府履行的复议程序合法，应予以维持。被告利辛县人民政府在法定期限内并在庭审中向本院举出以下证据：1、复议申请书；2、行政处罚决定书复印件；3、原告身份证复印件；4、行政复议案件受理审批表；5、行政复议决定审批表；6、行政复议决定书；7、送达回证；8、答辩状；9、利辛县城市管理行政执法局卷宗材料；以上证据均证明利辛县人民政府作出的复议决定程序合法。庭审中，原告对被告利辛县人民政府提供的复议程序证据无异议，对被告利辛县城市管理行政执法局提供的证据均提出异议，认为，第一组事实证据：证据1，利辛县西潘楼镇人民政府出具的报告只是政府的内部行政行为，对本案的原告并没有行政法意义上的效力，也不能认定原告的建筑物是违法建筑；勘验笔录并没有加盖相关行政机关的公章，且该份勘验笔录的送达方式为留置送达，不符合法律规定；航拍照片没有拍摄时间，拍摄人员姓名，因此，不能证实在作出被诉行政行为之前的房屋的状况。证据2、证据3，测绘单位应当是省国土资源厅备案的测绘单位，并不是所有测绘机构都有权利对涉案房屋进行相关的测量或者测绘。证据4、见证人身份应有公安机关出具证明，否则其不具有相关的证明效力。证据5、证据7，恰恰能证明原告对涉案房屋拥有合法的所有权。证据6，涉案房屋即使未办理规划审批，也不能说明涉案房屋是违法建筑；航拍图以及区域规划图不能证明涉案房屋就在城市规划区内。第二组程序证据：证据1，立案审批表、案件处理审批表手写部分签字人的身份无法核实；调查报告也是政府的一个内部行政行为，对行政相对人并不发生相关的法律效力；集体审议记录不能体现是经过被告单位负责人主持的集体讨论，不符合行政处罚的相关法律规定。证据2，原告没有收到听证告知的通知，且第二次的听证行为是在相对人未参加的情况下制作的，不符合法律规定。此外，依据城乡规划法的相关规定，有权作出行政处罚的是城乡规划部门，而不是本案的被告。同时，《安徽省村镇规划建设管理条例》是安徽省的地方性法规，它没有设定限期拆除权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，不应当作为处罚决定的法律依据。综上。被告的行政行为违法，应予以撤销。被告利辛县城市管理行政执法局对原告的质疑予以辩驳，认为，第一组证据：1、结合本案的全部的事实证据能够充分证明夏朝全建筑物建设的时间、位置使用状况以及未取得相关的行政许可的事实；2、安徽衡正测绘有限公司和安徽首佳土地测绘有限公司，国土资源厅对这两个单位下发的有资质证明；3、所有的证明人都是适格的证人，并不需要公安机关的证明；4、规划部门所出具的认定以及各项测绘图纸和航拍图，均能证明原告未取得规划许可而实施的违法建筑行为。第二组证据，1，处罚前履行的程序均按照法定进行的，各种签字都是真实有效的，集体讨论均是我们单位的领导、党组成员，各相关的科室负责人参与的；2、送达采取的是留置送达方式，有原告媳妇在场的照片；同时听证是依法举行的，有原告的儿子和他的委托律师签署的听证笔录；3、《行政处罚法》第16条和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权的若干规定》，都规定了省人民政府有权决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，同时《行政强制法》也赋予了这个权利。综上，本案所诉行政行为合法，应予以维持。被告利辛县城市管理行政执法局、利辛县人民政府对原告举出的证据提出异议认为，土地是以登记为准，原告出具证明，不能证明其合法拥有土地。本院对上述证据综合认证如下：被告利辛县城市管理行政执法局提供的第一组、第二组证据，证据来源合法，且能相互印证原告夏朝全违法搭建建筑物的事实，履行程序合法，适用法律正确，故对第一组、第二组证据及适用法律，本院予以确认。被告利辛县人民政府提供的证据，原告无异议，本院予以确认。原告提供的证据，无证明人的身份信息，不符合证据的形式要件，本院不予确认。经审理查明，2002年7月，原告夏朝全通过协商方式与夏某2等人置换土地，土地的位置系本案的涉案建筑物的位置，即308省道文州花园段北侧，北侧邻于寨新农村示范点。之后，原告夏朝全分批次在该宗土地搭建建筑物。该建筑物共有二层，由砖混结构、简易房结构和砖木结构建筑物构成，经安徽衡正测绘有限公司对该建筑物占用土地测量，建筑物占地面积2385.95平方米，经安徽首佳土地测绘有限公司对建筑物面积测量勘查，建筑物面积为4901.2平方米。2008年6月、2011年9月航拍图显示原告的建筑物发生了变化，涉案房屋的位置系利辛县规划区，且原告夏朝全的建筑物未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，2018年7月13日，被告利辛县城市管理行政执法局进行立案，随后履行调查、审批、集体讨论、事先告知、行政处罚听证等程序，于2018年8月24日，依据《安徽省村镇规划建设管理条例》第二十四条之规定，作出的利城管（规划）罚（2018）234号行政处罚决定书。其处罚内容：1、责令改正，2、限七日内自行拆除违法建设。原告夏朝全不服申请复议，被告利辛县人民政府在履行法定程序后，于2018年11月14日，作出的利复字（2018）29号行政复议决定书。其内容：维持利辛县城市管理行政执法局作出的利城管（规划）罚（2018）234号行政处罚决定书。原告诉至本院，要求撤销被告利辛县城市管理行政执法局作出的处罚决定及被告利辛县人民政府复议决定，并承担本案诉讼费用。本院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。同时，2011年6月22日，安徽省人民政府作出批复，同意在利辛县城市管理领域开展相对集中行政处罚权的工作，同意在城乡规划区、城市规划区内，行使城乡规划管理、城市市容和环境卫生、环境保护管理、工商行政管理、公安道路管理等行政处罚权，明确了集中行使行政处罚权的行政机关应作为利辛县人民政府直接领导的行政执法部门，依法独立行使规定的职权。被告利辛县城市管理行政执法局是利辛县人民政府行政执法部门，其是适格的行政执法主体，对违法搭建建筑物具有行政处罚权。二、被告利辛县城市管理行政执法局提供的村民委员会及村民组的证明、证人夏某1、夏某2、夏某3的证言等证据与2008年6月航拍图相互印证原告夏朝全涉案的土地在2008年以前系砖瓦结构、2011年9月航拍图显示建筑物发生了变化的事实，原告夏朝全没有证据证明其建筑物的变化具有合法性，所以，原告夏朝全构成违法搭建行为，被告利辛县城市管理行政执法局对其进行处罚无不当之处。三、被告利辛县城市管理行政执法局履行的听证告知、行政处罚事先告知、行政处罚听证告知、听证公告等程序符合法律规定、适用法律正确。综上，被告利辛县城市管理行政执法局行政主体适格，作出行政处罚认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确；被告利辛县人民政府作出的复议决定程序合法，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告夏朝全的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。审 判 长  周文利审 判 员  李芳侠人民陪审员  冉献之二〇一八年十二月二十九日书 记 员  陆亚囡附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。