浙江省象山县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0225行初46号 原告余晓刚，男，1967年11月15日出生，汉族，浙江省象山县人，住浙江省象山县。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 被告象山县房屋征收办公室，住所地浙江省象山县丹西街道新丰路368号。 法定代表人谢湘贤，男，主任。 委托代理人黄天江（特权授权代理），象山县房屋征收办公室工作人员。 委托代理人张彦强（特别授权代理），浙江元甬律师事务所律师。 被告象山县石浦镇人民政府，住所地浙江省象山县石浦镇凤栖路138号。 法定代表人徐颖峰，男，镇长。 出庭应诉负责人俞设，男，副镇长。 委托代理人许见红（特别授权代理），浙江信大律师事务所律师。 原告余晓刚诉被告象山县房屋征收办公室、象山县石浦镇人民政府集体土地房屋拆迁货币补偿协议一案，2018年11月5日向本院起诉，本院同日受理后，2018年11月7日向被告邮寄起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月28日公开开庭审理了本案。原告余晓刚及委托代理人贾振华，被告象山县房屋征收办公室的委托代理人黄天江、张彦强，被告象山县石浦镇人民政府的出庭应诉负责人俞设及委托代理人许见红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年12月5日，被告象山县房屋征收办公室作为房屋征迁部门，被告象山县石浦镇人民政府作为征迁实施单位，原告余晓刚作为被拆迁人签订了编号SPFX0197-B009《象山县番西区块改造项目征收集体土地房屋拆迁货币补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。 原告余晓刚起诉称，原告系象山县××北山村村民，在该村享有宅基地，并在该宅基地上建有住房。2016年12月5日，被告以政府强制性征收为由，与原告签订《补偿协议》。协议签订后，原告多次要求被告出示政府征收的批准文件，但被告均置之不理。在征收拆迁过程中，被告并未依法实施征收拆迁工作。 原告认为，被告没有取得相关征地审批手续，没有按照法定程序进行征地与原告签订《补偿协议》，属违反法律强制性规定，为维护合法权益，请求：1.确认原、被告签订的《补偿协议》无效；2.诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，于起诉时向本院提交证据：1.身份证、土地使用权证复印件各1份，用以证明原告主体适格及原告拥有合法宅基地的事实；2.《补偿协议》复印件1份，用以证明原、被告双方签订《补偿协议》的事实。 被告象山县房屋征收办公室（以下简称征收办公室）答辩称，一、被告征收集体土地房屋程序合法。2016年11月18日，象山县人民政府发布《象山县人民政府关于同意象山县番西区块改造项目征收集体土地房屋拆迁补偿实施方案的批复》，同意被告征收办公室报请的《象山县番西区块改造项目征收集体土地房屋拆迁补偿实施方案》（以下简称《番西补偿实施方案》）。2016年11月18日，《番西补偿实施方案》在拆迁范围内张贴公告。同日，被告象山县石浦镇人民政府发布《象山县番西区块改造项目签约期限公告》，确定本项目签约期限为40日，具体起止日期为2016年11月21日至2016年12月30日。2017年4月26日，浙江省人民政府出具浙土字A[2016]-0494《浙江省建设用地审批意见书》，同意象山县2016年度计划第六批次建设用地32.6784公顷，番西区块包含在该批次建设用地中。2017年6月6日，象山县人民政府发布编号为浙土字A[2016]-0494-5、浙土字A[2016]-0494-6《征收土地公告》。2017年6月17日，象山县国土资源局发布浙土字A[2016]-0494-5、浙土字A[2016]-0494-6《征地补偿安置方案公告》。因此，被告征收办公室在征收集体土地房屋拆迁过程中，严格遵守《宁波市征收集体土地房屋拆迁条例》的规定，征收程序合法合规。二、补偿协议已依法生效。《补偿协议》第五条约定，在规定的签约期限内项目总体签约比例达到生效比例，报县人民政府批准后实施，协议生效。否则，本协议不生效。在签约期限内，本项目仅有1户未签约，签约率达99.5%，根据协议约定，协议已经生效。 综上，被告征收办公室认为，征收办公室征收集体土地经省级人民政府审批同意，征收程序合法，《补偿协议》在达到约定的签约率条件下已经生效。原告要求确认《补偿协议》无效的诉请没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告征收办公室在举证期限内向本院提交如下证据材料：1.浙土字A[2016]-0494《浙江省建设用地审批意见书》复印件1份、《象山县2016年度计划第六批次建设用地情况汇总表》复印件3份，2.《征收土地公告》复印件2份，3.《征地补偿安置方案公告》复印件2份，上述证据用以证明拆迁房屋土地手续合法，并已履行了公告程序的事实；4.《象山县人民政府关于同意象山县番西区块改造项目征收集体土地房屋拆迁补偿实施方案的批复》复印件1份，5.照片复印件7张，上述证据用以证明被告征收集体土地房屋拆迁程序合法合规的事实。被告在举证期限提交的证据清单中列明的《象山县番西区块项目签约期限公告》因未随案提交，故于开庭审理后向本院提交证据6.《象山县番西区块项目签约期限公告》原件1份，用以证明被告征收集体土地房屋拆迁程序合法合规的事实；证据7.《补偿协议》原件1份，用以证明原、被告签订协议的事实。 被告向本院提交了如下法规、规范性文件：1.《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》，2.《象山县征收集体所有土地房屋拆迁实施办法》，3.《象山县房屋征收拆迁补偿、补助、奖励规定》。 被告象山县石浦镇人民政府（以下简称石浦镇政府）答辩称，象山县番西区块改造项目建设需要，经象山县人民政府批准征收番西区块项目所在地的集体土地房屋，原告余晓刚所在的房屋在征收范围内。经公告等程序后，征收办公室与原告签订了《补偿协议》，被告石浦镇政府虽在协议上盖章，但主体身份是征迁实施单位，不具有签订征收补偿协议的行政主体资格，被告石浦镇政府仅是受征收办公室委托具体实施征收拆迁补偿等工作，原告余晓刚将被告石浦镇政府列为行政诉讼被告主体不适格。对于《补偿协议》的合法性问题，被告石浦镇政府同意被告征收办公室的答辩意见。请求依法驳回原告余晓刚的诉讼请求。 被告石浦镇政府未向本院提交证据材料和法律依据。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认定如下： 对原告提交的证据，二被告均无异议，本院对原告提交的证据予以认定。 对被告征收办公室提交的证据1，原告对真实性没有异议，认为被告报批前没有调查确认履行听证程序，违反了相关规定，其征地时间早于省政府批准征收时间，不具有合法性。证据2，原告对真实性没有异议，认为征地公告没有在村里进行张贴，也未告知被征地的农民。证据3-5，原告认为批复的是意见稿，且《番西补偿实施方案》不合理，没有征求被征收人的意见，没有确保被征地人的生活水平、长远生计保障，没有达到现有水平，公示照片无法确定张贴拍摄时间，也不能确认公告时间达到10个工作日。证据6，原告认为，被告在开庭审理时未提供，该公告也无张贴的照片，无法证明进行过张贴的事实。证据7，原告对该协议的有效性不认可，原告手上的协议并无被告征收办公室盖章，虽有石浦镇政府的盖章，但其不是征收实施主体，因此协议并未成立。石浦镇政府对上述证据没有异议。本院对被告征收办公室提交的证据的真实性予以认定。 根据上述对证据的认证，结合原、被告在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下： 原告余晓刚在象山县××北山村享有宅基地，并取得相应的土地使用权证。2016年11月18日，象山县人民政府批复同意被告征收办公室请示的《番西补偿实施方案》。2016年12月5日，被告征收办公室和被告石浦镇政府及原告余晓刚签订《补偿协议》，就被拆迁住房概况、补偿方式、补偿金额、补偿金额支付方式、房屋腾空期限、协议生效条件等事宜进行了约定，被告征收办公室作为房屋征迁部门，被告石浦镇政府作为征迁实施单位，原告余晓刚作为被拆迁人。协议签订后，被告征收办公室将340000元打入原告余晓刚银行账户。2017年4月26日,浙江省人民政府作出浙土字A[2016]-0494号《浙江省建设用地审批意见书》，同意象山县2016年度计划第六批次建设用地32.6784公顷，其中原告余晓刚房屋在上述批准征收范围内。2017年6月6日，象山县人民政府发布《征收土地公告》。2017年6月17日，象山县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》。 象山县石浦镇番西区块共有被拆迁人207户，实际签订协议209份。被告石浦镇政府系受被告征收办公室的委托对涉案象山县番西区块改造项目实施征迁。 本院认为，本案主要的有以下二个争点，下面分别进行阐述： 一、被告石浦镇政府是否属适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，被告石浦镇政府虽在《补偿协议》上签字盖章，但其系经被告征收办公室的委托实施征收，并非本案被诉的《补偿协议》的当事方，不是本案适格的被告。原告余晓刚经本院当庭释明，拒绝变更，故应当裁定驳回原告余晓刚对被告石浦镇政府的起诉。 二、原告余晓刚与被告征收办公室签订的《补偿协议》是否有效。原告认为，《补偿协议》没有被告征收办公室的盖章，协议尚未成立。本院认为，原告提供的《补偿协议》中虽无被告征收办公室的盖章，仅有原告和被告石浦镇政府的签字盖章，但被告征收办公室保存的并向本院提交的《补偿协议》中有各方当事人的签字盖章。故此，本院对原、被告双方签订《补偿协议》的事实予以确认，原告的上述主张，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。被告作为涉案的《补偿协议》签订方具有行政主体资格。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告主张被告没有取得合法有效的征地批文，没有按照法定程序进行征地的情况下签订协议，违反了法律强制性规定。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。签订协议时未取得征地批文，未按照法律规定履行征地程序并不属于该司法解释确定的效力性强制性规定范畴，且涉案房屋所在地块确需征收，事后已取得了浙江省人民政府批复同意，故原告的上述主张，不予采纳。此外，原告也未能举证证明被告在订立协议时具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他合同法定无效情形。被告虽未按照法律规定的程序办理征地手续，但不能轻易否定双方出于真实、自愿原则签订的协议效力。综上，原告余晓刚要求确认协议无效的诉请，依据不足。经释明，原告余晓刚仍坚持确认协议无效。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十四条第二款之规定，判决如下： 一、驳回原告余晓刚对被告象山县石浦镇人民政府的起诉。 二、驳回原告余晓刚的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告余晓刚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院,并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室,汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的,应当在上诉期届满后七日内预交,逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长  蒋晓瑜 审 判 员  贺 峰 人民陪审员  郑存祥 二〇一八年十二月二十四日 代书 记员  吴丹丹 附司法解释条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （三）错列被告且拒绝变更的； …… 第九十四条…… 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。