浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙01行终859号 上诉人（原审原告）朱良永，男，1977年11月14日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市，现住浙江省绍兴市柯桥区。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局交通警察支队高架道路大队，住所地浙江省杭州市下城区德胜路98号。 法定代表人金向东，该大队大队长。 委托代理人巴晶，该大队民警。 上诉人朱良永因与杭州市公安局交通警察支队高架道路大队道路行政处罚一案，不服杭州市下城区人民法院（2018）浙0103行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年10月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 杭州市公安局交通警察支队高架道路大队（简称交警高架大队）于2017年4月20日作出编号3301921402682630公安交通管理简易程序处罚决定，认定2017年4月20日上午7时53分许，朱良永在西兴大桥××道（××）的附近处，实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码1344），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第（一）项之规定，决定给予朱良永壹佰元罚款，同时根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分。 朱良永于2018年4月25日向人民法院提起诉讼，请求判决编号为3301921402682630的处罚决定书违法，并撤销该决定书。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2017年4月20日上午7时53分左右，朱良永驾驶浙Ｄ×××××小型普通客车在西兴大桥××道（××）处时，因违法禁令标志指示的违法行为被现场民警查获。交警高架大队依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第（一）项之规定，作出编号为3301921402682630的公安交通管理简易程序处罚决定。 原审法院另查明，2014年3月25日，杭州市人民政府发布杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》，决定自2014年5月5日上午7：00起，调整机动车工作日（星期一至星期五）高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施；“错峰限行”时段为工作日7：00－9：00，16：30－18：30两个高峰时段；“错峰限行”范围规定非浙A号牌机动车的限行范围是浙A号牌的限行区域以及绕城高速合围区域内的其他高架道路。“错峰限行”规则规定非浙A号牌机动车工作日高峰时段实行机动车全号段禁行。 原审法院认为，（一）关于起诉期限的问题。朱良永曾就同一行政行为在起诉期限内提起行政诉讼，后撤回起诉，以交通标识设置为对象提起诉讼，被驳回起诉。后朱良永再提起本案诉讼，不属于撤诉后无正当理由再次起诉的情形，结合朱良永的诉讼情况，为保护当事人的合法诉权，认为朱良永的起诉符合起诉条件。（二）关于规范性文件审查的问题。庭审过程中，朱良永以杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》违反法律规定为由，提出合法性审查的请求。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。《杭州市道路交通安全管理条例》第九条第二款规定，公安机关交通管理部门可以根据道路交通状况和机动车排气污染防治需要，对机动车采取限制区域、限制时间行驶的交通管理措施。具体办法由公安机关交通管理部门会同环境保护主管部门制定，报同级人民政府批准后实施。《杭州市机动车排气污染防治条例》第八条规定，市、县（市）人民政府可以根据本市大气环境质量状况和不同类别机动车的排气污染程度，对机动车采取限制通行区域、通行时间等交通管制措施。《浙江省大气污染防治条例》第三十九规定，市、县人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要，可以规定限制、禁止机动车和非道路移动机械通行的类型、区域和时间，并向社会公告。《浙江省机动车排气污染防治条例》第十一条规定，设区的市人民政府可以根据城市发展规模和大气环境质量状况，采取相应措施合理控制机动车保有量。市、县人民政府可以根据大气环境质量状况和机动车排气污染程度，采取划定限制或者禁止通行区域、限制停车等措施减少机动车出行量。在大气污染严重的情况下，市、县人民政府应当按照相关应急预案，及时采取限制、禁止机动车通行等临时措施。《杭州市大气污染防治规定》第二十二条规定，市和县（市）人民政府根据本行政区域大气环境质量状况和机动车排气污染程度，可以采取限制、禁止机动车和非道路移动机械通行的类型、区域和时间、暂停核发渣土运输许可证等措施，并向社会公告。市人民政府应当制定具体办法，加强对绕城高速、风景名胜区等重点区域的机动车排气污染防治。根据前述法律规定，杭州市人民政府为交通治堵保畅和大气污染防治等需要，制定的杭政函［2014］54号文，以及杭州市公安局交通警察局依据《中华人民共和国道路交通安全法》的授权及杭政函［2014］54号文件内容制定的通告［2016］77号文，符合法律规定，不存在朱良永请求所述违反《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国立法法》规定的情形，属合法有效的规范性文件。（三）关于案涉行政处罚决定合法性的问题。交警高架大队作为公安机关交通管理部门，具有对管辖区域内交通违法行为进行处理的职权，主体适格。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定，车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。朱良永驾驶非浙A号牌机动车于限行时段驶入限行路段，属于违反交通信号通行的情形，交警高架大队依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十五条第一款第（一）项之规定，做出案涉行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，朱良永提出的诉讼主张缺乏事实和依据，其诉讼请求一审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱良永的诉讼请求。本案受理费50元，由朱良永负担。 朱良永不服原审判决提起上诉称，一、交警高架大队在原审中提交证据4，禁止机动车早晚高峰时段通行标志的照片迷糊不清，根本看不清楚内容，无法证明上诉人违法行为的事实。二、《中华人民共和国行政许可法》第十七条，明文规定，其他规范性文件不得设定行政许可。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；……。”本案中，杭州市政府对道路交通设置的机动车管理措施，允许某时段内某些机动车可以通行或者不予通行，就是一种行政许可，故本案适用行政许可法的条款，杭州市政府的文件显然违反了行政许可法的相关规定。杭州市政府如果确实根据通行需要设定行政许可，那么根据立法法，应该制定地方规章，而不是由规范性文件来代替规章的制定实施。三、原审法院对规范性文件审查的论述中引用的法律法规都是“对机动车限制通行、禁止通行，不同类别的机动车”类语句，显然涉案路段对不同类别的机动车是限行的，而机动车分类有国家标准：《中华人民共和国公共安全行业标准》GA802-2014，同时中华人民共和国机动车行驶证也明确载明车辆类型为小型普通客车，而非被上诉人所述的“非浙A车辆”之分类。为此，请求撤销（2018）浙0103行初34号行政判决书，并重新审理。 被上诉人杭州市公安局交通警察支队高架道路大队在二审中未提出新的答辩意见。 经审查，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审法院查明的事实。 本院认为，杭州市人民政府发布的杭政函［2014］54号《杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》并不违反相关法律规定，同时杭州市为治理大气污染，改善空气环境质量，实现小客车数量合理、有序增长，缓解交通拥堵，于2017年1月6日修订发布了《杭州市小客车总量调控管理规定》，对“浙A”小客车指标以摇号和竞价方式配置。杭州市政府作为本市公安交通管理部门的上级机关根据本市城市交通发展情况，减轻城市交通和环境的负荷，以缓解交通拥堵和环境污染，结合杭州小客车总量调控管理的规定，以“浙A”和“非浙A”实行“错峰限行”，满足公共利益的维护和追求，具有现实合理性。本案中杭州市人民政府作出的“限行”通告对所有车辆在限行区域范围内均具有普遍约束力，且能够反复适用，属于抽象行政行为，并非是在行政许可范围下依申请的具体行政行为。上诉人朱良永认为杭州市人民政府作出的“限行”通告超越市政府法定职权或者法律、法规、规章的授权范围，“限行”属于行政许可，需要制定地方性规章的理由不成立，本院不予支持。根据本案查明的事实，上诉人朱良永在前述通告规定的限行时段、限行区域内驾驶机动车通行的事实清楚。被上诉人交警高架大队对其给予罚款壹佰元的行政处罚并记3分，符合法律规定。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱良永负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 洵 审判员 李 云 审判员 唐莹祺 二〇一八年十二月十四日 书记员 姚攀峰 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。