安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖行终633号 上诉人（一审原告）程金林，男，1949年9月27日生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 委托代理人程志钢（程金林之子），男，1977年10月11日生，汉族，住址同上。 上诉人（一审原告）陈爱花，女，1977年1月16日生，汉族，现住浙江省杭州市。 委托代理人胡卫忠（陈爱花丈夫），男，1970年12月30日生，汉族，住址同上。 被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**，统一社会信用代码11341002003143189D。 法定代表人杨林，代区长。 委托代理人孙玮，黄山市屯溪区房屋征收管理局副局长。 委托代理人孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 上诉人程金林、陈爱花因诉黄山市屯溪区人民政府（以下简称屯溪区政府）房屋征收决定一案，不服黄山市中级人民法院（2017）皖10行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年7月12日，安徽省人民政府以皖政秘[2010]230号批复同意《黄山市城市总体规划（2008-2030年）》。2016年4月8日，黄山市人民政府发布《黄山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2016年4月27日，屯溪区政府上报中心城区2015-2017年棚户区改造计划，经黄山市人民政府核实后上报至安徽省住房和城乡建设厅审核确认，将案涉屯溪区徽山路两侧地块一期和天目药业及西侧地块二期（老金库）地块纳入国家2013-2017年棚改规划和国家2017年棚户区改造年度计划。2017年1月4日，黄山市发展和改革委员会对黄山市宜居投资开发有限公司报请的《关于请求对立项的请示》作出批复，同意黄山市2017年仙人洞片一期等8个地块棚户区改造工程项目立项。2017年1月18日，黄山市国土资源局出具《关于徽山路两侧地块棚户区改造建设项目用地预审意见的函》、《关于天目药业及西侧二期（老金库地块）棚户区改造建设项目用地预审意见的函》，提出上述项目用地位于屯溪区城区，用地选址符合《屯溪区土地利用总体规划（2006-2020年）》。 2017年1月25日，黄山市屯溪区房屋征收管理局作出《徽山路两侧地块一期和天目药业及西侧地块二期（老金库地块）国有土地上房屋征收告知书》，对拟实施项目、征收范围、征收主体、征收部门等有关事项进行告知，后该局组织对征收范围内房屋权属、用途、建筑年代、面积以及各户装潢、附属设施进行调查登记，于2017年3月17日将调查登记结果予以公示，并于2017年4月22日将被征收房屋合法性认定结果予以公示。2017年3月12日，屯溪区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证，于2017年3月17日公布征求意见稿征求公众意见，并于2017年4月21日将征求意见情况和修改情况予以公布。2017年4月27日，黄山市宜居投资开发有限公司出具情况说明，证明其将通过向国家开发银行安徽省分行申请贷款的方式落实解决资金，所有项目资金按项目要求申请专户存储、专款专用。2017年4月28日，在社会稳定风险评估报告作出后，屯溪区政府第4次常务会议讨论并原则通过案涉征收决定。2017年5月2日，屯溪区政府作出《关于徽山路两侧一期及天目药业西侧二期（老金库）地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，将征收决定有关事项予以公告，附件为《徽山路两侧一期及天目药业西侧二期（老金库）地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）,程金林、陈爱花的房屋位于征收范围内。程金林、陈爱花不服上述房屋征收决定，向本院提起行政诉讼，请求判令1.撤销屯溪区政府关于徽山路两侧一期及天目药业西侧二期（老金库）地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定；2.对《黄山市中心城区国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》）进行审查；3.对《黄山市屯溪区货币化安置实施细则》（以下简称《实施细则》）进行审查；4.对《征收补偿方案》进行审查；5.诉讼费由屯溪区政府承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、屯溪区政府是否具有作出案涉征收决定的主体资格；二、屯溪区政府作出案涉征收决定是否符合法定目的；三、屯溪区政府作出的案涉征收决定是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关规划和计划；四、屯溪区政府作出案涉征收决定的程序是否合法；五、《征收补偿方案》是否合法；六、《暂行规定》、《实施细则》是否合法。 关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》系国务院颁布的行政法规，该法规第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被征收的房屋均位于屯溪区，屯溪区政府作为县级人民政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》具有征收本行政区域内国有土地上房屋的主体资格，其作出涉案房屋征收决定并未超越法定职权。 关于争议焦点二。根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会于2012年12月12日作出的建保[2012]190号《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》第二条“城市棚户区(危旧房)改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定”的规定，确定城市棚户区(危旧房)改造范围是市县人民政府的法定职权。本案中，屯溪区政府根据当地经济社会发展实际将徽山路两侧及天目药业西侧（老金库）地块作为棚户区改造项目，并不违反法律法规的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”案涉房屋征收决定涉及徽山路两侧及天目药业西侧（老金库）地块棚户区改造项目，该项目经安徽省住房和城乡建设厅复函已纳入国家2013-2017年棚改规划和国家2017年棚户区改造年度计划。徽山路两侧及天目药业西侧（老金库）地块棚户区改造项目主要针对该区域大多房屋建设年代久、危旧房多、家庭居住面积小等状况，以完善城市功能，解决公共设施不配套为原则，征收目的符合城市发展和居民居住条件改善等公共利益的需要，征收决定符合法定目的。程金林、陈爱花主张涉案征收决定以房地产开发为目的，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。 关于争议焦点三。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，案涉地块位于江北老城区改造范围，属棚户区改造项目。屯溪区政府提供了《黄山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、安徽省住房和城乡建设厅《关于确认黄山市2017年棚改项目列入国家棚改规划和年度计划的复函》、黄山市国土资源局《关于徽山路两侧地块棚户区改造建设项目用地预审意见的函》、黄山市国土资源局《关于天目药业及西侧二期（老金库地块）棚户区改造建设项目用地预审意见的函》、土地利用总体规划图、安徽省人民政府《关于黄山市城市总体规划的批复》、《黄山市第六届人民代表大会第七次会议关于政府工作报告的决议》、《黄山市屯溪区第十七届人民代表大会第一次会议关于政府工作报告的决议》等证据。经审查，上述证据能够证明屯溪区政府实施的徽山路两侧及天目药业西侧（老金库）地块棚户区改造项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关规划和计划要求。 关于争议焦点四。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条的规定，作出征收决定的程序为：对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；拟定征收补偿方案；对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；拨付征收补偿费用；作出征收决定并公告。本案中，屯溪区政府提交的《徽山路两侧地块一期和天目药业及西侧地块二期地块收储项目房屋征收调查结果的公示》、徽山路两侧地块一期和天目药业及西侧地块二期地块征收方案论证会会议记录、《征收补偿方案征求意见稿》及公示照片、反馈修改情况的公示公告材料、《徽山路两侧一期及天目药业西侧二期地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》、资金情况说明、屯溪区政府第四次常务会议纪要、征收决定公示照片等证据，能够证明屯溪区政府已对相关的征收补偿方案予以公示并征求意见，也根据各方意见进行了修改并公布，且最后公布的征收补偿方案亦提供了货币补偿与产权调换两种方式；屯溪区政府在作出社会稳定风险评估报告以及征收补偿费用已足额到位的情况下，经政府常务会议讨论批准，才作出案涉的征收决定并公告。由此，案涉征收决定的作出程序符合法律法规的规定。程金林、陈爱花主张屯溪区政府征收补偿工作存在大量违法行为缺乏充分事实和法律依据。 关于争议焦点五。《征收补偿方案》载明了征收目的和制定依据、征收主体和征收部门、房屋征收范围、评估机构的选定、征收补偿方式和内容、其他需要说明的事项以及签约期限等。在经过征求意见、反馈修改及会议审议通过并公布，制定程序及内容符合法律规定。程金林、陈爱花认为《征收补偿方案》补偿标准偏低，经审查，该方案中对住宅房屋征收补偿实行货币化安置和产权置换两种方式，被征收人对方案确定的两种方式具有选择权，程金林、陈爱花认为货币补偿标准偏低，可以选择产权置换方式，该项赋予被征收人的选择权补偿内容并不损害被征收人的权益。关于公摊面积补助问题，法律对公摊面积补助标准没有强制性的规定。故程金林、陈爱花主张《征收补偿方案》不合法的理由不能成立。 关于争议焦点六。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据《中华人民共和国地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权规定行政措施，发布决定和命令。即县级以上的地方各级人民政府有权制定规范性文件。故，黄山市人民政府有权制定《暂行规定》，屯溪区政府有权制定《实施细则》。经审查，《暂行规定》及《实施细则》分别经政府常务会议审议通过，制定程序、条款内容并不违反法律及行政法规的规定。 综上，程金林、陈爱花认为屯溪区政府作出的案涉征收决定违法的主张不能成立，其诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程金林、陈爱花的诉讼请求；案件受理费50元，由程金林、陈爱花负担。 程金林、陈爱花上诉称，一、从上诉人提交的证据《黄山市中心城区商业体系规划》《黄山市城市商业网点布局专项规划》《屯溪江北片商业业态规划》来看，上诉人合法房屋所属地块徽山路，将要被建成“徽山路社区商业中心”。被上诉人就是以商业开发为最终目的而征收上诉人的合法房屋，所以被上诉人的征收行为不是为了公共利益的需要，属于强买强卖的违法政行为。二、征收程序违法。上诉人合法房屋所属地块为集体土地性质，本案的土地征收方案未经安徽省人民政府及国务院的审核批准。三、上诉人房屋所属地块为市中心位置，只是部分房屋成为危房，被上诉人不顾及事实本来的真相，非法认定上诉人的合法房屋为棚户区没有法律依据。四、被上诉人未在房屋征收决定公告的同时发放或张贴听证告知书以及举行听证会，非法剥夺上诉人的知情权和听证权。五、《实施细则》《暂行规定》的剥夺了上诉人选择在改建地段进行房屋产权调换的权利，《征收补偿方案》也没有被征收人在改建地段进行房屋产权调换的规定，故不合法。六、被上诉人提交的证据与其在一审庭审中所说徽山路两侧地块一期480户有明显出入，实际是在数据造假，蒙骗包括上诉人在内的广大被征收人，使其达到最终“合法征收”的目的。还有就是没有相关工作人员的签字和加盖的公章，更没有日期显示。七、被上诉人未如实对上诉人进行房屋征收宣传和解释的工作。八、被上诉人把不属于本次房屋征收地块金钟路418平方米的土地非法纳入征收范围。故请求撤销黄山市中级人民法院（2017)皖10行初18号行政判决，撤销屯溪区政府关于徽山路两侧一期及天目药业西侧二期（老金库）地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，一审、二审的诉讼费用由被上诉人负担。 屯溪区政府答辩称，一、该地块基于棚户区改造项目而进行征收，符合公益目的的情形。上诉人认为该地块纳入了《黄山市中心城区商业体系规划》、《黄山市商业网点布局专项规划》、《屯溪江北片商业业态规划》，该地块就属于商业开发，其实是认识上的偏颇，根据《屯溪江北片商业业态规划》，该地块规划的功能定位为社区商业中心，服务对象为社区居民，该规划实则对居民生活服务的一个规划，符合棚户区改造关于居民配套设施建设的需要。二、征收程序合法。1.答辩人严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定作出《征收决定》。关于上诉人提及的未张贴听证告知书及举行听证会事宜，上诉人实则混淆了行政许可与行政征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定,“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”但《徽山路两侧一期及天目药业西侧二期地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案(征求意见稿)》公示期满后，只收集到意见和建议3条，电话咨询、来人来访反馈15人次，远没达到法定人数标准，不符合听证的条件。2、征收过程中所公示的《(徽山路两侧）棚户区改造项目情况认定表》，在落款处，均有测绘单位和征收部门的盖章确认，并有认定人员的签字确认，不存在非法证据问题。3.关于户数的确定问题，该征收地块被征收房屋存在公产权和私产权混杂的情形;而关于户数的确定，其实是在调查摸底、合法性认定以及产权人确认过程中，数字不断完善和精确的过程，答辩人不存在在征收过程中作假的问题。4.金钟路418平方米在收储红线范围内，答辩人对该范围内房屋进行征收，符合法律规定，无违法情形。5.答辩人并未剥夺上诉人选择产权安置的权利，在补偿方案中明确可以选择产权安置，同时安置的地点也符合就近安置的法律规定。6.答辩人在征收过程中已通过地块宣传，接待被答辩人咨询等多种方式对房屋征收进行宣传解释。三、征收范围合法。该征收地块上的土地均为国有性质。四、征收依据合法。答辩人所依据的规范性文件，制定主体、制定依据、制定程序均符合法律规定，规范性文件合法。综上，上诉人的请求没有依据，请求依法驳回上诉人诉请。 经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”也就是说，政府对旧城区进行改造符合公共利益的需要。本案中，屯溪区政府作出的案涉征收决定涉及徽山路两侧及天目药业西侧（老金库）地块棚户区改造项目，该项目经安徽省住房和城乡建设厅复函已纳入国家2013-2017年棚改规划和国家2017年棚户区改造年度计划。棚户区改造属于旧城区改造的方式之一，从屯溪区政府提交的证据来看，该项目亦符合黄山市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了国民经济和社会发展年度计划。即使该地块规划为社区商业中心，亦不能否认其征收目的符合城市发展和居民居住条件改善等公共利益的需要。程金林、陈爱花关于征收行为不是为了公共利益需要的上诉理由不能成立。 屯溪区政府在作出征收决定前已对相关的征收补偿方案予以公示并征求意见，也根据各方意见进行了修改并公布，且最后公布的征收补偿方案亦提供了货币补偿与产权调换两种方式。屯溪区政府在作出社会稳定风险评估报告以及征收补偿费用已足额到位的情况下，经政府常务会议讨论批准，才作出案涉的征收决定并公告。案涉征收决定的作出程序符合法律法规的规定。程金林、陈爱花上诉中提出，其房屋所属土地属于集体土地，但其提供的房地产权证上载明其土地权属性质为国有，案涉征收决定是对国有土地上的房屋进行征收，不涉及土地征收的审核批准。程金林、陈爱花上诉中提出，屯溪区政府未对征收补偿方案组织听证。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，由于未出现多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的情形，屯溪区政府未组织听证不违反法律的规定。 《中华人民共和国地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权规定行政措施，发布决定和命令。即县级以上的地方各级人民政府有权制定规范性文件。故黄山市人民政府有权制定《暂行规定》，屯溪区政府有权制定《实施细则》。程金林、陈爱花上诉中提出，《实施细则》《暂行规定》的剥夺了上诉人选择在改建地段进行房屋产权调换的权利，《征收补偿方案》也没有被征收人在改建地段进行房屋产权调换的规定。经审查，黄山市人民政府制定的《暂行规定》并没有限制被征收人就地安置的规定；《实施细则》和《征收补偿方案》亦符合《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》的精神，上述规范性文件内容并不违反法律和行政法规的规定。 综上，程金林、陈爱花上诉理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人程金林、陈爱花负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱达远 审判员  陈 默 审判员  姜 明 二〇一八年十二月十日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。