安徽省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2018）皖民初39号 原告：淮南志高实业有限公司，住所地安徽省淮南市淮河大道**。 法定代表人：吕志敏，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张晓静，北京盈科（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：姜惠珍，北京盈科（海口）律师事务所律师。 被告：淮南市国土资源局，住所地安徽省淮南市朝阳东路**。 法定代表人：孙跃山，该局局长。 委托诉讼代理人：王永忠，安徽志同律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王永香，安徽志同律师事务所律师。 第三人：淮南市人民政府，住，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心******/div> 法定代表人：张孝成，该市市长。 委托诉讼代理人：何云朝，该市政府行政复议办公室主任。 委托诉讼代理人：董仲良，该市政府法律顾问。 原告淮南志高实业有限公司（以下简称志高实业公司）与被告淮南市国土资源局（以下简称淮南市国土局）、第三人淮南市人民政府（以下简称淮南市政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年6月6日立案后，依法适用普通程序，于2018年10月10日开庭进行了审理。原告志高实业公司的法定代表人吕志敏及其委托诉讼代理人张晓静、姜惠珍，被告淮南市国土局的法定代表人孙跃山及其委托诉讼代理人王永忠、王永香，第三人淮南市政府的委托诉讼代理人何云朝、董仲良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告志高实业公司向本院提出诉讼请求：一、判令被告淮南市国土局及第三人淮南市政府向该公司交付淮国用〔2011〕第03××34号、淮国用〔2013〕第030058-030064号共8份《国有土地使用证》项下土地，并支付逾期交付土地违约金（以土地出让金542543200元为基数，自2013年4月23日起至土地实际交付日止，按人民银行一年期贷款基准利率为标准计算，截止诉请之日，暂计为1.34亿元）（注：诉讼期间，原告志高实业公司申请将请求支付逾期交付土地违约金的诉讼请求撤回）；二、确认自淮国用〔2011〕第03××34号、淮国用〔2013〕第030058-030064号《国有土地使用证》项下土地自实际交付之日起计征土地使用税；三、由被告淮南市国土局承担本案全部诉讼费用。 事实与理由：2010年2月21日，淮南市政府与泰安志高实业集团有限责任公司(以下简称泰安志高集团)签订一份《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，约定淮南市政府转让3200亩土地给泰安志高集团用于开发动漫产业园，设立淮南志高动漫科技公司(以下简称志高动漫公司)开发主题公园，占地1200亩，投资约30亿元，淮南市政府占股15％；设立志高实业公司开发房地产项目，配套商住用地2000亩。 志高实业公司于2010年3月18日成立，于2010年11月通过招拍挂方式拍得淮国土拍10044号、10045号两宗地块共计273．872亩的国有土地使用权，并依约付清土地出让金及契税，淮南市国土局也依约为志高实业公司办理了淮国用〔2011〕第××、03××34号国有土地使用证，其中淮国用〔2011〕第030035号198.26亩土地已交付使用，淮国用〔2011〕第03××34号75.612亩土地尚未交付。2011年3月22日，经淮南市城市建设投资有限责任公司（以下简称淮南城投公司）代表淮南市政府同意，泰安志高集团将其持有的志高实业公司全部股份转让给浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司、合肥坤发建设工程投资有限公司，其中80％股权经工商登记变更，另有20％股份由泰安志高集团代持19％、淮南城投公司代持1％。当月，志高实业公司的法定代表人由江溢焕（江东廷之子）变更为吕志敏。至此，泰安志高集团暨江东廷自2011年3月起即不再参与志高实业公司的经营管理。 2012年1月20日，志高实业公司又通过招拍挂方式依法取得淮国土l1074号、11075号、11076号、11077号四宗地块共计398.58亩的国有土地使用权，并依约付清土地出让金及契税，淮南市国土局也依约为志高实业公司办理了淮国用〔2013〕第030058-030064号共7份国有土地使用证。以上土地使用权的竞拍、出让金的缴纳、土地使用证的办理及取得，均由股转后公司独立完成，与泰安志高集团及江东廷无任何关联。 2013年12月31日，因志高动漫主题公园项目停建，淮南市政府以土地出让金己返还给志高实业公司，违反了国家土地督察相关规定为由，拒绝向志高实业公司交付土地，并作出了收回本案讼争土地使用权的行政决定。为此，志高实业公司向安徽省人民政府提出了行政复议申请。2015年7月29日，安徽省人民政府以皖行复〔2014〕57号、〔2014〕59号《行政复议决定书》确认淮南市政府并未向志高实业公司返还任何土地出让金，志高实业公司取得土地使用权程序合法，撤销了淮南市政府所作的收回讼争国有土地使用权的具体行政行为。 行政复议决定书生效后，志高实业公司于2015-2017年期间，多次向淮南市政府及淮南市国土局书面报告请求交付土地，但至今未能得到妥善处理。2018年5月2日，淮南市国土局向志高实业公司出具《关于申请报告的答复函》，以志高项目“涉及自然人及企业法人违法犯罪”、“相关合同协议是否符合相关法律规定”、“项目地块土地出让金违规返还”等为由，建议通过司法途径解决。 由于被告及第三人拒不交付土地，志高实业公司承担了巨额土地出让金长达六、七年的利息损失，其他间接损失更是无法估量。虽然出让合同中有“由于出让人未能按时提供土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应按出让价款的1‰支付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算”的约定，但考虑到政府的实际承受能力，志高实业公司自愿将违约金的计算标准降低到中国人民银行一年期贷款基准利率。同时，土地使用税是以交付土地为前提，只有在土地交付后才产生纳税义务。 综上，志高实业公司取得土地使用权的行为及过程合法有效，淮南市政府、淮南市国土局应按出让合同的约定交付案涉土地。 被告淮南市国土局辩称：一、志高实业公司的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。首先，2013年12月12日，淮南市人民政府第25次常务会议作出决定，以违规返还志高动漫公司土地出让金且追缴无果为理由，要求淮南市国土局收回志高实业公司违法取得的土地，完成国家土地督察例行整改。其次，志高实业公司诉讼请求均存在于国家土地督察南京局、淮南市政府、相关司法机关解决处理志高项目遗留问题整体范围内，应依照法定程序予以裁判明确。再次，安徽省淮南市田家庵区人民法院(2015)田刑初字第01065号刑事判决书和安徽省淮南市中级人民法院(2017)皖04刑终13号刑事裁定书中认定泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖土地使用权的事实是志高实业公司于2010年11月18日、2012年3月26日竞得的六块土地合计672.452亩均以零地价的方式取得，其行为违反土地管理法律法规规定。志高实业公司在未支付土地出让金的情况下，要求淮南市国土局交付土地无依据。最后，包括案涉土地在内的志高项目用地被江东廷及泰安志高集团分别以土地使用权抵押、担保、公司股权质押、转让、变更等方式，牟取巨额利益。涉及资金被个人占用、转移，志高项目土地使用权、股权被司法机关查封、冻结，导致国有土地资产流失17亿余元，志高实业公司请求交付土地存在严重的法律障碍。二、安徽省人民政府皖行复〔2014〕57号、59号行政复议决定书不能作为认定本案事实的依据。行政复议认定与司法机关生效裁判所认定的事实发生矛盾时，应以司法机关认定事实为准。人民法院生效裁判文书所确定的事实是，案涉672．452亩土地志高实业公司均以零地价的方式取得土地使用权，志高实业公司无权要求交付案涉土地。三、本案应由淮南仲裁委员会审理。依据出让合同第四十条约定“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第(一)项约定的方式解决：(一)提交淮南仲裁委员会仲裁”，志高实业公司应向淮南仲裁委员会申请仲裁。四、志高实业公司行为违反出让合同第十六条约定，应承担违约责任。时至今日，志高实业公司未能按照合同约定的日期开工建设和竣工，也未提出延建开工和竣工申请，其行为构成违约，依法应承担违约责任。综上，请求驳回志高实业公司的各项诉讼请求。 第三人淮南市政府述称：一、本案应移送至淮南仲裁委员会裁决。原、被告双方签订的出让合同有明确的仲裁约定，依据法律规定和合同约定，志高实业公司应向淮南仲裁委员会申请仲裁，本案应按照仲裁程序和仲裁规则处理。二、本案是志高实业公司认为淮南市国土局没有履行合同按期交付土地所发生的纠纷，与淮南市政府并没有直接的法律关系，淮南市政府作为本案第三人主体不适格。综上，请求驳回志高实业公司的起诉。 关于本案管辖权问题，本院已于2018年7月12日作出（2018）皖民初39号民事裁定书，驳回了淮南市国土局的管辖权异议。各方均未在法定期限内提起上诉，本院依法恢复审理。关于志高实业公司主张的自土地实际交付之日起计征土地使用税的诉讼请求，因该请求涉及税收征缴问题，依法不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对该项诉讼请求本院另行作出（2018）皖民初39号之一民事裁定书裁定驳回起诉。 本案争议焦点为：1.淮南市政府作为本案第三人主体是否适格；2.志高实业公司请求淮南市国土局、淮南市政府交付案涉土地是否具有事实根据和法律依据。 当事人围绕争议焦点依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。 志高实业公司举证如下：一、第一部分（关于原告诉讼主体资格） 证据一：志高实业公司工商登记信息。证明目的：志高实业公司成立于2010年3月18日，主要经营范围为房地产开发及销售，注册资本1亿元，系本案适格的原告。公司设立时法定代表人为江溢焕，2011年3月公司法定代表人变更为吕志敏。 二、第二部分（关于2011年3月20日股权转让前的背景资料） 证据二：《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》（签订于2010年2月21日），证明目的：1.泰安志高集团与淮南市政府通过合同约定，共同兴建“淮南市志高文化科技动漫产业园”项目，项目总用地3200亩，其中主题公园1000亩，研发基地及交易园200亩，配套商住用地2000亩；2.合同约定，泰安志高集团在淮南市成立“淮南志高实业有限公司”（即本案原告）负责房地产项目的开发，成立“淮南志高文化科技发展股份有限公司”负责动漫科技产业园主题公园的开发，项目以淮南城投公司为主体实施；3.项目计划总投资约100亿元人民币，其中主题公园投资不少于30亿元，淮南市政府占其中15%的股权。 证据三：泰安志高集团工商登记信息，证明目的：该公司注册资本1亿元，法定代表人江东廷，股东为江溢焕、岳洋、江东廷。 证据四：志高动漫公司工商登记信息，证明目的：该公司注册资本8000万元，法定代表人江溢焕，经营范围为动漫主题公园建设、研发、销售公园高科技配套设备。 另外，证据一、三、四组合起来共同证明志高实业公司与泰安志高集团、志高动漫公司各自为独立法人。 证据五：《成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权证》各两份（证据形成时间：2010年11月10日-2011年4月1日），证明目的：1.志高实业公司于2010年11月10日通过招拍挂方式竞得ＨＧＴＰ10044号地块及ＨＧＴＰ10045地块；2.讼争的ＨＧＴＰ10045地块宗地面积50408平方米，出让价为84173200元；约定的土地交付时间为2010年11月11日，逾期“受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算”（见出让合同第三十八条）；3.志高实业公司已依约付清ＨＧＴＰ10045地块土地出让金及契税，淮南市财政局为志高实业公司开具了《土地出让金专用票据》及完税证明；4.淮南市政府于2011年4月1日为志高实业公司办理了淮国用〔2011〕第××、03××34号国有土地使用证，其中第030035号土地使用证项下198.26亩，为商服住宅用地，目前已交付使用；第03××34号土地使用证项下75.612亩，为文化娱乐用地，尚未交付。 第三部分（关于志高实业公司股权转让情况） 证据六：《淮南志高实业有限公司股东会决议》（2011年3月20日签订），证明目的：1、志高实业公司原股东泰安志高集团及新股东于2011年3月20日形成股东会决议，同意泰安志高集团将其持有的公司4200万元股权以1∶1的价格转让给浙江恒友机电有限公司、合肥坤发建设工程投资有限公司、海南合瑞制药股份有限公司等新股东；2、淮南城投公司在股东会决议上盖章并有授权代表签字，说明淮南市政府、淮南市国土局知悉志高实业公司股权及实际控制人的变化。 证据七：《股权转让协议》及《补充协议》（2011年3月22日签订），证明内容：1、新老股东按股东会决议的内容签订股权转让协议；2、泰安志高集团、江东廷自2011年3月起即已退出志高实业公司的管理与经营。 第四部分（志高实业公司通过公开拍卖方式取得讼争土地，且按约缴纳了土地出让金和契税） 证据八：《成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》《土地出让金专用票据》《中华人民共和国税收通用完税证》各四份，国有土地使用证七份。证明目的：1.志高实业公司于2012年1月20日以招拍挂方式竞得HGTP11074、11075、11076、11077号国有建设用地使用权，并付清土地出让金及契税，淮南市国土局及淮南市政府于2013年4月22日为志高实业公司办理了淮国用（2013）第030058-030064共七份国有土地使用证；2.以上土地使用证项下土地面积合计383196.55平方米（398.58亩），已缴纳土地出让金458370000元；3.合同约定“由于出让人未按时提供土地致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应按出让价款的1‰支付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”（见第三十七条）。 第五部分（关于被告及第三人未按合同约定交付土地的情况） 证据九：淮南市国土局《关于申请报告的答复函》（2018年5月2日出具），证明目的：淮南市国土局以案涉土地“涉及志高项目自然人及企业法人违法犯罪”“项目地块土地出让金违规返还”为由，对安徽省人民政府行政复议决定书内容不予确认，拒不履行交付土地的义务。 证据十：安徽省人民政府皖行复〔2014〕57、59号行政复议决定书（2015年7月29日出具）,证明目的：安徽省人民政府查明“被申请人（淮南市政府）自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向申请人（志高实业公司）返还任何土地出让金”，并依法撤销了淮南市政府的错误决定。 证据十一：安徽省淮南市田家庵区人民法院（2015）田刑初字第01065号刑事判决书、安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04刑终13号刑事裁定书各一份，证明目的：生效刑事判决书已确认泰安志高集团和江东廷为犯罪主体，而非志高实业公司，并判令追缴其违法所得6.5152亿元。 淮南市国土局质证意见如下： 关于第一部分，对证据一真实性无异议，证明目的有异议。该证据反映泰安志高集团是志高实业公司的股东之一，原法定代表人江焕溢是泰安志高集团的股东，而江东廷又是泰安志高集团的法定代表人，本案与泰安志高集团及江东廷刑事案件有法律上的利害关系和经济上的利益关系。 对证据二真实性无异议，证明目的有异议。1.该证据恰恰证明了志高实业公司是泰安志高集团的子公司；2.该合同书明确约定“未经甲方（淮南市政府）同意，乙方不得将转让取得的土地再转让、抵押、或合作开发”，案涉地块权利变更未经淮南市政府同意；3.案涉地块权利变更行为，已被司法机关确认为犯罪行为。 对证据三真实性无异议，证明目的有异议。该证据证明了志高实业公司与泰安志高集团是关联公司，因泰安志高集团及其法定代表人江东廷实施了刑事犯罪行为，志高实业公司的诉请不能成立。 对证据四真实性无异议，证明目的有异议。该证据证明志高动漫公司法定代表人江焕溢，曾是志高实业公司的法定代表人，两公司之间存在利益关系。 对证据五真实性无异议，证明目的有异议。1.案涉地块土地出让金及相关费用被违法违规返还；2.包含案涉地块在内的志高项目用地均系“零地价”取得；3.志高实业公司第一项诉讼请求中的所谓“违约金”是基于“零地价”取得的案涉土地而计算产生，于法于理无据。 对证据六真实性、关联性、合法性均有异议，1.淮南市国土局不是志高实业公司股东，对该《股东会决议》真实性无法核实；2.淮南城投公司的盖章行为与淮南市国土局无关联性；3.该《股东会决议》是否合法，淮南市国土局不得而知。 对证据七真实性、关联性、合法性均有异议，1.该证据材料与淮南市国土局无关联性；2.从该股权转让协议中可以看出泰安志高集团和江东廷并未退出；3.该协议因违反法律的禁止性规定而无效；4.案涉地块权利义务变更违反法律规定。 对证据八真实性无异议，证明目的有异议。1.案涉地块土地出让金及相关费用被违法违规返还；2.包含本案案涉土地在内的志高项目用地系“零地价”取得；3.志高实业公司第一项诉讼请求中“违约金”是基于“零地价”取得的案涉土地而计算产生，该诉求于法于理无据。 对证据九真实性无异议，证明目的有异议，该答复函不能证明原、被告双方将国有建设用地使用权出让合同中约定的争议解决方式由向淮南仲裁委员会申请仲裁变更为向人民法院提起诉讼。 对证据十真实性无异议，证明目的有异议。1.志高项目案涉地块系“零地价”取得；2.安徽省人民政府行政复议决定书不能作为认定本案事实的依据，其与国家土地督察南京局认定的事实相矛盾。 对证据十一真实性无异议，证明目的有异议。1.依据生效裁判文书所查明的案件事实，泰安志高集团案涉亩数为672.452亩，包括案涉地块；2.江东廷以股权转让之名，将零地价取得的土地使用权，未经淮南市政府批准同意以每亩100万元价格倒卖给他人，获利6.5152亿元，后将该笔资金融入泰安志高集团及其关联公司资金链，用于其他经营活动；3.江东廷系志高实业公司和志高动漫公司实际控制人，该刑事案件认定事实覆盖本案事实，本案相应法律关系、法律事实应受刑事案件生效裁判所拘束，志高实业公司的各项诉讼请求均应被驳回。 第三人淮南市政府质证意见如下：对第一部分真实性、关联性没有异议，对证明目的有异议。志高实业公司成立于2010年3月8日，表面上看和其他公司没有关系，但实质是根据淮南市政府和泰安志高集团所签订的淮南市志高文化科技动漫产业园项目而成立，目的就是代表泰安志高集团运作淮南动漫产业项目。表面上是一个独立的法人，实质是泰安志高集团在淮南市的代表。2011年3月志高实业公司股权变更转让后，实际上已经发生了改变，不再是泰安志高集团在淮南的代表，原因是泰安志高集团的法定代表人江东廷将案涉398.58亩土地非法转让的行为已构成犯罪。 对第二部分真实性、关联性没有异议，对证明目的有异议，虽然志高实业公司与泰安志高集团、志高动漫公司从表面上看都是独立的法人，但志高实业公司、志高动漫公司都是泰安志高集团为落实淮南动漫产业园项目所成立的公司，都依附于泰安志高集团。 对第三部分的关联性没有异议，对真实性及证明目的有异议，泰安志高集团将股权转让给其他三家公司，实质是以股权转让之名非法转让倒卖土地，这从刑事案件生效判决书、裁定书和其自身签订的两份协议中都可以看出。 对第四部分的真实性、关联性不持异议，对证明目的有异议。志高实业公司取得该土地是以开发动漫产业园项目为目的，但实际上被江东廷实施了倒卖土地的犯罪行为。 对第五部分真实性、关联性不持异议，对证明目的有异议。围绕着案涉土地的出让涉及到众多法律关系，安徽省人民政府行政复议决定书只是解决了淮南市政府是否有权收回土地问题。该土地究竟应如何解决，还要有待司法机关裁决。 淮南市国土局举证如下：证据一、社会统一信用代码证；证据二、安徽省淮南市田家庵区人民法院（2015）田刑初字第01065号刑事判决书；证据三、安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04刑终13号刑事裁定书；证据四、国有建设用地使用权出让合同；证据五、2013年12月12日淮南市政府第25次常务会议纪要；证据六、淮南市政府落实国家土地督察南京局督察意见的相关整改材料。证明目的：1.志高实业公司诉请无任何事实和法律依据；2.安徽省政府行政复议决定书不能作为认定本案事实的依据；3.本案应由淮南仲裁委员会仲裁；4.志高实业公司行为违反出让合同约定，应承担违约责任；5.志高实业公司以零地价方式取得案涉地块，违反法律规定；6.案涉地块已为法院生效裁判所拘束。 诉讼中，淮南市国土局向本院提交《调取证据申请书》，申请调取：1.原淮南市市长曹勇刑事判决书及刑事证据；2.国家土地督察南京局《例行督察意见书》[宁〔2013〕2号（总150号）]及相关案涉材料。本院经审查认为，淮南市国土局申请调取的原淮南市市长曹勇刑事判决书及刑事证据，与本案待证事实无关联；淮南市国土局申请调取的国家土地督察南京局《例行督察意见书》[宁〔2013〕2号（总150号）]及相关案涉材料，因该意见书原文已在其所举证据六之中，国家土地督察南京局的例行督察意见应以该意见书内容为准，相关案涉材料无调查收集必要。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十五条之规定，本院对淮南市国土局提出的调查取证申请不予准许。 原告志高实业公司质证意见如下：对证据一真实性、关联性不持异议；对证据二、三、四、五、六真实性不持异议，证明目的有异议。刑事犯罪的主体和被处罚主体都是江东廷，不是志高实业公司，志高实业公司已交付土地出让金的事实是清楚的。从2011年3月份起江东廷就不再是志高实业公司的实际控制人，也完全退出了对志高实业公司的经营管理，股权转让股东会决议上有淮南城投公司盖章确认，说明淮南市国土局、淮南市政府对此是知情的。 第三人淮南市政府质证意见如下：同意淮南市国土局的举证意见和证明目的。 第三人淮南市政府无证据提交。 本院认证意见：除原告志高实业公司所举证据第三部分（关于志高实业公司股权转让情况），被告淮南市国土局、第三人淮南市政府对其真实性不予认可外，本案原、被告所举其他证据的真实性、关联性，相对方均不持异议，本院予以确认并在卷佐证。 对原告志高实业公司所举证据第三部分，因《淮南志高实业有限公司股东会决议》上加盖有淮南城投公司的印章及授权代表的签名，被告淮南市国土局、第三人淮南市政府对该印章及签名的真实性并未提出异议，同时《股权转让协议》及补充协议上有出让、转让方的盖章、授权代表签字，作为市场经济的主体，进行股权转让是正常的经营行为，内容上并无明显违法之处，故本院对原告志高实业公司所举第三部分证据的真实性、关联性予以认定。 经审理查明：2010年2月21日，淮南市政府（甲方）与泰安志高集团（乙方）签订一份《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》，招商引资泰安志高集团到淮南发展并落户于山南新区，兴建“淮南市志高文化科技动漫产业园”，以推进淮南市文化旅游、科技事业大发展，并约定淮南市政府转让3200亩土地给泰安志高集团用于开发动漫产业园，其中主题公园1000亩，动漫科技研发基地及交易园200亩，配套商住用地2000亩。项目总投资100亿元，其中主题公园投资不少于30亿元（不含土地成本）。组建一个专门对主题公园项目进行经营管理的独立法人公司，负责主题公园的日常经营管理（淮南市政府享有该公司15％的股权），淮南市政府不参与主题公园的经营管理和享受项目的损益，主题公园以外的项目规划及投资由乙方公司独立完成，政府及相关职能部门全力支持乙方代表公司全部基础上的开发建设和经营，该项目由淮南城投公司为主体实施。双方另就权利与义务、政府优惠政策及市政配套支持等其他合同事项进行了约定。 志高实业公司于2010年3月18日成立，法定代表人江焕溢（系江东廷之子），注册资本1亿元。2010年11月10日，志高实业公司通过竞拍方式取得淮南市国土局挂牌出让的ＨＧＴＰ10044号、ＨＧＴＰ10045号两宗地块（合计273.872亩）的国有建设用地使用权，并于当日与淮南市国土局签订成交确认书。2018年11月18日志高实业公司与淮南市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340403出让［2010］101）。2010年12月15日、2011年3月4日，志高实业公司分别向淮南市财政局转账8600万元、13904万元，付清了该两宗土地的土地出让金。2011年4月1日，淮南市国土局向志高实业公司颁发了淮国用〔2011〕第××、03××34号国有土地使用证。后淮国用〔2013〕第030035号土地使用证项下198.26亩土地实际交付志高实业公司开发使用。淮国用〔2011〕第03××34号土地使用证项下75.612亩土地未实际交付。 2010年3月24日，志高动漫公司成立，法定代表人江焕溢，注册资本8000万元。 2010年9月15日，淮南市政府和志高实业公司签订补充协议约定，志高实业公司给淮南市政府代表淮南城投公司1%股权，等2000亩配套商住用地使用权手续齐全后，淮南城投公司占有的志高实业公司1%股权与志高动漫公司1%股权相互置换，置换后，淮南市政府持有志高动漫公司16%股权，淮南城投公司不再持有志高实业公司股份。另约定，淮南市政府及其代表淮南城投公司不参与志高实业公司经营管理，也不享受经营亏损。 2010年12月31日，淮南市政府作出《志高文化科技动漫产业园涉及土地出让收入用于该项目建设专题会议纪要》，决定：对淮南市志高文化科技动漫产业园1200亩土地和2000亩商住用地土地出让金按照收支两条线规定，先缴市财政，再由市财政将土地出让收入全额投入淮南城投公司，由淮南城投公司用于淮南市志高文化科技动漫产业园建设。2011年1月19日至2012年12月26日，淮南市政府通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心陆续向志高动漫公司转账17.225247亿元。 2011年3月5日，志高实业公司召开第四次股东大会，经与会股东所代表的100%股份表决，一致达成以下决议：1.同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6100万元中的2560万元的股权以1∶1的价格转让给海南合瑞制药股份有限公司；同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6100万元中的1600万元的股权以1∶1的价格转让给合肥坤发建设工程投资有限公司；同意泰安志高集团所持志高实业公司全部股权6100万元中的40万元的股权以1∶1的价格转让给浙江恒友机电有限公司；其他股东放弃优先购买权。转让后的出资情况为：泰安志高集团出资1900万元，淮南城投公司出资100万元，浙江恒友机电有限公司出资3840万元、海南合瑞制药股份有限公司出资2560万元，合肥坤发建设工程投资有限公司出资1600万元。2.同意重新修订公司章程。该股东会书面决议落款时间为2011年3月20日，股东泰安志高集团、合肥坤发建设工程投资有限公司、浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司与淮南城投公司在决议上盖章确认。 2011年3月22日，泰安志高集团与合肥坤发建设工程投资有限公司、浙江恒友机电有限公司、海南合瑞制药股份有限公司签订《股权转让协议书》及补充协议，约定泰安志高集团将其持有的志高实业公司全部股权整体转让给上述三家企业，其中80％股权经工商登记变更，另有20％股份由泰安志高集团代持19％、淮南城投公司代持1％。 2011年3月24日，志高实业公司的法定代表人由江溢焕变更为吕志敏。 2012年1月20日，志高实业公司又通过竞拍方式取得淮南市国土局挂牌出让的淮国土l1074号、11075号、11076号、11077号四宗地块（合计398.58亩）的国有建设用地使用权。2012年3月26日，志高实业公司与淮南市国土局签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号:340402出让[2011]086、087、088、089），并按约足额支付土地出让金后，淮南市国土局为志高实业公司颁发了淮国用(2013)第030058-030064号共7份国有土地使用证。 2013年7月15日，国家土地督查南京局向安徽省人民政府出具宁〔2013〕2号（总150号）《国家土地督察例行督察意见书》，针对在土地例行督查中发现的淮南市存在的问题，提出了督察意见，其中包括“淮南市土地出让市场混乱”“淮南市给‘志高’等旅游娱乐项目配套几千亩商业、住宅用地，出让价款全额返还，造成国有资产流失数十亿元”，并提出“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的涉地协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”。 2013年12月11日，淮南市政府召开常务会议，决定按照国家土地督查南京局的要求，收回志高实业公司名下的淮国用〔2011〕第03××34号国有土地使用证项下75.612亩土地以及淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证项下共398.58亩土地。2014年2月17日，淮南市国土局向志高实业公司送达《关于收回志高实业公司部分国有土地使用权的通知》（淮国土资函〔2014〕19号、20号），称依照淮南市政府作出的批复，决定收回上述国有建设用地使用权，并要求志高实业公司办理相关手续。 志高实业公司对淮南市政府收回国有建设用地使用权行为不服，于2014年4月14日向安徽省人民政府申请行政复议。2015年7月29日，安徽省人民政府作出皖行复〔2014〕57号、59号《行政复议决定书》，认为淮南市政府自2011年起至2012年通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17亿余元，并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的有关要求和已将土地出让金返还给志高实业公司为由收回志高实业公司的土地使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：撤销淮南市政府作出的收回志高实业公司国有土地使用权（淮国用〔2011〕第03××34号、淮国用〔2013〕第030058-030064号）的具体行政行为。 安徽省人民政府行政复议决定书生效后，志高实业公司多次向淮南市政府及淮南市国土局书面报告请求交付案涉土地。2018年5月2日，淮南市国土局向志高实业公司出具《关于申请报告的答复函》，认为“贵单位申请办理事项涉及志高项目自然人及企业法人违法犯罪、相关合同协议是否符合相关法律规定、项目地块法律关系众多、土地出让金违规返还等事项，且志高项目社会关注度高，该等事项须依照中华人民共和国合同法、土地管理法、行政诉讼法、行政复议法等法律法规和相关证据材料予以裁判明确，建议通过司法途径解决。志高实业公司遂于2018年5月15日具状提起本案诉讼。 另查明，2015年10月22日、2016年10月31日，安徽省淮南市田家庵区人民检察院以田检刑诉（2015）854号起诉书、田检刑追诉（2016）3号追加起诉决定书指控被告单位泰安志高集团、被告人江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，向安徽省淮南市田家庵区人民法院提起公诉。2016年11月24日，该院作出（2015）田刑初字第01065号刑事判决书，依照《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第二百三十一条、第三十条、第三十一条、第六十四条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十四条之规定，判决：一、被告单位泰安志高集团犯非法转让、倒卖土地使用权罪，判处罚金人民币一亿一千万元（于判决生效后三十日缴纳）。二、被告人江东廷犯非法转让、倒卖土地使用权罪，判处有期徒刑六年，并处罚金人民币六千五百万元（于判决生效后三十日缴纳）。三、对被告单位泰安志高集团、被告人江东廷的违法所得人民币六亿五千一百五十二万元予以追缴，案涉查封、扣押的财物由查封、扣押机关依法处置。宣判后，被告单位泰安志高集团、被告人江东廷均不服，向安徽省淮南市中级人民法院提出上诉。2017年4月7日，该院作出（2017）皖04刑终13号刑事裁定书，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原判。 本院认为，一、关于淮南市政府作为本案第三人主体是否适格问题。因淮南市国土局是淮南市政府负责落实土地利用规划的职能部门，在淮南市政府直接领导下开展工作，2010年2月21日《淮南市志高文化科技动漫产业园项目合同书》系淮南市政府与泰安志高集团签订，故淮南市政府与本案原、被告争议的诉讼标的以及本案处理结果有法律上的利害关系，其作为本案第三人主体适格。 二、关于案涉土地应否交付问题。依法成立的合同受法律保护。志高实业公司是依法进行工商登记注册成立的有限责任公司，具有独立的法人资格，依法独立承担民事责任，享有民事权利。志高实业公司于2010年11月10日、2012年1月20日通过招拍挂方式竞得案涉宗地，并与淮南市国土局签订成交确认书、签订《国有建设用地使用权出让合同》，在按合同约定足额支付土地出让金及相关契税后，取得了淮南市国土局颁发的淮国用〔2011〕第03××34号、第030035号，淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证。淮南市国土局、淮南市政府亦未对上述一系列民事活动的合法性提出异议，也没有提供证据证明涉地协议、合同违反国家法律法规，志高实业公司与淮南市国土局签订的案涉数份《国有建设用地使用权出让合同》的效力应受法律保护。平等主体之间签订的民事合同，其约定内容对双方均具有约束力。淮南市国土局、淮南市政府拒绝向志高实业公司交付土地的主要理由是淮南市政府自2011年1月起至2012年12月期间通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17.225247亿元，以此认为所收取的土地出让金已全部返还，志高实业公司系以“零地价”取得土地使用权，并认为已为生效的刑事判决所认定。本院认为，是否属于“零地价”取得土地使用权，应综合本案的具体案情来认定。本案有证据支持的法律事实为志高实业公司依合法程序取得案涉土地国有土地使用证，即为法定的土地使用权人，非经法定程序其权益不能被任意剥夺。在志高实业公司将土地出让金缴纳到淮南市财政局账户之时，即失去了该笔资金的支配权，也完成了土地出让金的支付义务。志高实业公司与志高动漫公司系两个独立的法人主体，分别与淮南市国土局签订了土地出让合同，淮南市政府在收取志高实业公司缴纳的土地出让金后，又通过淮南城投公司和淮南市土地储备开发中心向志高动漫公司转账17.225247亿元是自主决策的单方行为，目的是对价占有志高动漫公司15%的股权，不能认定为是向志高实业公司返还土地出让金的行为。另外，同样性质的淮国用〔2011〕第030035号198.26亩土地已交付志高实业公司使用，佐证了志高实业公司取得土地使用权的程序合法且已缴纳了对应的土地出让金的事实。淮南市政府以落实国家土地督察南京局的要求和已将志高实业公司交纳的土地出让金返还为由收回志高实业公司其他案涉土地国有土地使用权的具体行政行为已经行政复议程序被安徽省人民政府撤销。安徽省人民政府行政复议决定书中认定，淮南市政府并未向志高实业公司返还任何土地出让金，淮南市政府主张已将志高实业公司缴纳的土地出让金返还给志高实业公司缺乏事实根据。至于泰安志高集团、江东廷非法转让、倒卖土地使用权罪案件，只是反映了泰安志高集团、江东廷利用与淮南市政府签订项目开发合同的机会，擅自操纵项目土地与资金，触犯刑法并承担刑事责任，并不能充分证明志高实业公司以“零地价”取得土地使用权的客观事实。对例行土地督察中发现的问题，淮南市政府应当按照国家土地督察南京局提出的整改要求“对违规批准返还土地出让金的，要撤销违反国家法律法规的案涉协议、合同和政府会议纪要，限期追缴已返还的土地出让金”进行全面纠正。在涉地协议、合同未被依法撤销前，在不具备符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定的可以收回国有土地使用权的情形下，淮南市国土局应当依据与志高实业公司签订的案涉《国有建设用地使用权出让合同》的约定，向志高实业公司交付案涉土地。 综上所述，原告志高实业公司请求被告淮南市国土局交付志高实业公司名下的淮国用〔2011〕第03××34号，淮国用〔2013〕第030058-030064号国有土地使用证载明的土地依据充分，本院予以支持。被告淮南市国土局、第三人淮南市政府认为原告志高实业公司系以零地价取得案涉土地使用权的抗辩意见不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条、第九十五条之规定，判决如下： 被告淮南市国土资源局于本判决生效之日起三十日内向原告淮南志高实业有限公司交付淮国用〔2011〕第03××34号《中华人民共和国国有土地使用证》以及淮国用〔2013〕第030058、030059、030060、030061、030062、030063、030064号《中华人民共和国国有土地使用证》项下土地。 一审案件受理费3364516元，由被告淮南市国土资源局负担2754516元；原告淮南志高实业有限公司负担其撤回第一项诉请中关于逾期交付土地违约金部分诉讼请求对应的案件受理费670000元，减半收取计335000元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于最高人民法院。 审判长  鲍冬梅 审判员  沈光明 审判员  台 旺 二〇一八年十二月二十八日 法官助理曹晗 书记员闫巧蓉 附：本判决依据的法律条文 《中华人民共和国合同法》 第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合同，受法律保护。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 《中华人民共和国土地管理法》 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。 第九十五条当事人申请调查收集的证据，与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。