贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初383号原告罗祥流，男，布依族，1968年10月16日生，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县。委托代理人罗永辉，系贵州典正律师事务所律师，特别授权代理。被告罗甸县人民政府，住所地：贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。法定代表人杨兴华，该县政府县长。委托代理人李艳婷、付扬（实习），北京中银（贵阳）律师事务所律师，一般授权代理。原告罗祥流诉被告罗甸县人民政府请求确认土地行政强制行为违法一案，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月26日作出（2016）黔27行初31号行政判决，原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2018年5月31日作出（2016）黔行终1137号行政裁定书，裁定将本案发回本院重审。本院于2018年8月7日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法另行组成合议庭于2018年10月25日公开开庭进行了审理。原告罗祥流及其委托代理人罗永辉，被告罗甸县人民政府出庭应诉负责人姜宏智副县长及其委托代理人李艳婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗祥流诉称：2015年12月初，在未接到组、村、镇、县任何部门、任何人通知的情况下，发现自己所依法承包的位于贵州省罗甸县边阳镇“上坝”面积为0.55亩的承包责任田耕作层被全部挖掉，该责任田四至边界的田坎被全部挖掉，完全改变了原来耕田的面貌，耕田已经全部被非法毁坏。后经原告到边阳镇人民政府询问了解，才知道是罗甸县人民政府非法征用、非法施工造成的。被告罗甸县人民政府采取化整为零的方式对新庄6个村民小组位于罗甸县边阳镇“上坝”土地进行非法征收的行为违反相关法律规定，已经严重侵犯了原告的合法权益。特依法提起行政诉讼，请求判决确认被告罗甸县人民政府强制征收原告主张权利的上述土地行政行为违法，责令被告停止非法征收土地行政行为、停止非法侵害原告“上坝”土地承包经营权，本案诉讼费由被告全部承担。重审中，本院于2018年9月5日向原告书面释明，要求其明确诉讼请求。2018年9月18日，原告将其诉讼请求书面明确为：1.请求对被告罗甸县人民政府所实施的征用原告“上坝”土地征用决定进行合法性审查，确认被告罗甸县人民政府所实施的征用原告“上坝”土地征用决定行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，经本院进一步释明，原告将其诉讼请求明确为：1.请求确认被告罗甸县人民政府行政强制占用原告承包土地及铲除地上附作物的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。为证明其主张，原告罗祥流向本院提交了以下证据：1.原告罗祥流身份证及户口簿复印件，拟证明原告的身份情况;2.罗祥流《土地承包经营权证》及《土地承包经营调查统计表》，拟证明原告对被征收土地享有合法承包经营权;3.录音光盘及书面整理内容，拟证明原告承包地及地上附作物被被告占用并铲除的情况；4.原审调查笔录1份，拟证明涉案行政行为系被告罗甸县人民政府组织实施而不是边阳镇人民政府实施；5.涉案土地现场照片3张,拟证明原告主张的涉案土地现状，已经被平整。被告罗甸县人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对1、2号证据无异议；对3号证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可，相关工作人员系边阳镇政府工作人员，与被告无关；对4号证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可，认为该调查笔录并没有明确指明占用及铲除行为系被告所为；对5号证据的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，认为从拍摄的照片现状可以看出土地并没有被占用。被告罗甸县人民政府在答辩期限内未作书面答辩，当庭答辩称：被告诉讼主体资格不适格，被告没有强制占用及铲除原告承包地及地上的附作物。在原审中被告提交的村委会证明，证实原告主张的涉案土地的铲除行为系贵州亿腾公司所为。被告罗甸县人民政府没有实施侵害原告土地承包经营权的行为，请求驳回原告的诉讼请求。为证明其主张，被告罗甸县人民政府在法定举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1.罗甸县边阳镇罗木村（新庄村）村委会出具的《情况说明》，拟证明原告涉案土地及地上附作物被占用、清除系施工单位贵州亿腾建设工程有限公司实施的，而非被告罗甸县人民政府实施；2.《边阳综合工业园区边阳延伸征收合同》2份，拟证明边阳工业园区边阳大道延伸项目占用土地的主体不是被告罗甸县人民政府，被告没有占用原告的土地并铲除地上的附作物。原告罗祥流对被告罗甸县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对罗木村委会出具的《情况说明》的真实性不予认可，认为村委会不能代替原告证明征收原告的土地经过了原告的同意；被告提交的证据不能证明被告所实施的强制占用土地及铲除地上附作物的行为合法。诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九规定，本院责令被告补充提交如下证据：1.《罗甸县边阳工业园区征地丘块图》；2.《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》。经组织质证，原告罗祥流补充质证认为：对1号证据的关联性有异议，认为原告的土地不在批复的边阳工业园区征地范围内，该证据与被告征收原告土地没有任何关系，不是法定的征收土地合法审批文件，不能作为支持被告诉讼主张的定案证据。对2号证据认为，其所记载的新庄村上坝农户的耕田不在边阳工业园区规划许可的用地范围内，建设商贸城不具备征地合法条件，没有合法用地审批，该份证据在原一审过程中并未举证。上述证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告罗祥流系罗甸县边阳镇新庄村二组村民，其主张的涉案承包地“上坝”登记在被告罗甸县人民政府颁发给原告罗祥流为承包户的土地承包经营权证上，登记土地类别为“田”，土地面积为0.55亩。在边阳延伸工程中，新庄村部分村民与边阳镇政府签订了《边阳综合工业园区边阳延伸征收合同》，合同中载明被征收土地位于边阳综合工业园区规划范围内。被告提交的《罗甸县边阳工业园区征地丘块图》《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》中载明原告罗祥流户图斑号为B280，面积0.48亩。本案原告罗祥流未签订前述征收合同。2015年12月，原告主张的涉案“上坝”承包地块被场平，且该地块上的附作物亦一并被铲除。边阳镇罗木村村委会出具《情况说明》称原告土地系由其通知贵州亿腾建设工程有限公司对已签订征收补偿合同农户的土地进行平整时一并实施平整的。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，诉如前述。本院认为，本案争议焦点为：一、被告罗甸县人民政府是否实施了涉案行政行为，是否为本案适格被告；二、涉案行政行为是否合法。本案原告罗祥流提交的《土地承包经营权证书》《土地承包经营权调查统计表》，证实其对涉案地块“上坝”合法享有承包经营权。原告以罗甸县人民政府为被告提起本案诉讼，要求确认行政强制行为违法，有明确的被告，并提交了录音材料、涉案土地照片等能够初步证明所诉行政行为存在的证据。故，原告提起本案诉讼符合法定条件。关于被告罗甸县人民政府是否实施了涉案行政行为，即被告主体资格是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，被告主张涉案地块不在边阳工业园区征收范围内，但从其提交的《罗甸县工业园区征地丘块图》《罗甸县边阳工业园区商贸城征地面积表》，图中标注有图斑号“B280罗祥流”地块和征收面积；提交的《边阳综合工业园区边阳延伸征收合同》证实新庄村部分土地位于罗甸县边阳工业园区范围内。综合本案原告提交的涉案土地照片、录音、本院对罗甸县边阳镇相关工作人员的调查笔录，以及被告提交的边阳镇罗木村委会的情况说明，可以认定原告主张的涉案地块位于罗甸县边阳工业园区规划范围内且已被平整的事实，涉案行为系土地征收过程中的具体实施行为。边阳镇政府签订征收合同、罗木村委会通知场平的行为，均应视为边阳工业园区建设项目征收过程中的具体实施行为，鉴于该镇政府与村委会并非法定征收实施主体，依法应由罗甸县人民政府承担法律责任，即罗甸县政府是本案适格的被告。被告罗甸县人民政府辩称其未对涉案土地实施强制行为的辩解理由不能成立，本院不予采纳。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告罗甸县人民政府依法应对涉案土地行政强制行为的合法性负有举证责任。但被告在法定举证期限内，以及整个诉讼过程中，并未提交实施涉案行政强制行为所依据的前置审批材料及强制执行的事实根据和法律依据，应承担举证不能之法律后果。综上所述，被告罗甸县政府于2015年12月针对原告承包的涉案“上坝”承包地块所实施的占用并铲除地上附作物的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。原告罗祥流要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告罗甸县人民政府于2015年12月对原告罗祥流位于罗甸县边阳镇新庄村二组“上坝”土地实施的强制占用及铲除地上附作物的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 马 丹审判员 金长虹二〇一八年十二月十二日法官助理蒲兴余书记员甘运祥附：本裁判文书适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。