湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘12行初80号原告丁某，女，1990年12月10日出生，汉族，住怀化市鹤城区。原告张某，女，2015年2月27日出生，汉族，住怀化市鹤城区。法定代理人丁某，系张某母亲。委托代理人周娟，湖南五溪律师事务所律师。委托代理人张雅婷，湖南五溪律师事务所实习律师。被告怀化市鹤城区人民政府，地址怀化市鹤城区城东金海路148号。法定代表人向秀亮，区长。委托代理人蒲俊均，男，怀化市鹤城区人民政府法制办工作人员。被告鹤城区怀邵衡铁路项目协调服务指挥部。负责人邓求君，指挥长。委托代理人彭祖忠，男，鹤城区怀邵衡铁路项目协调服务指挥部工作人员。原告丁某、张某与被告怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府)、鹤城区怀邵衡铁路项协调服务指挥部（以下简称怀邵衡铁路项目指挥部)履行行政协议一案,于2018年10月31日向本院提起行政诉,本院于2018年11月14日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭,于2018年12月13日公开开庭审理了本案,原告丁某及其委托代理人周娟,被告鹤城区政府负责人杜红建及其委托代理人蒲俊均,被告怀邵衡铁路项目指挥部委托代理人彭祖忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丁某、张某诉称,原告丁某系原告张某之母,二原告户籍所在地均在怀化市鹤城区杨村乡铺天垅井现村民小组。被告怀邵衡铁路项目指挥部于2013年4月由被告鹤城区政府设立。2015年5月12日,原告丁某与被告怀邵衡铁路项目指挥部签订《怀化市集体土地上房屋征收补偿安置协议》(以下简称补偿安置协议),该协议载明征收乙方（丁某）位于怀化市鹤城区杨村乡铺天垅村8组的房屋,房屋建筑总面积222.66平方米,拆迁补偿安置总计104800元,安置人口为2人(丁某、张某),安置方式实行统规统建，安置总房面积180平方米。补偿安置协议签订后，被告怀邵衡铁路项目指挥部支付了安置费用,但在2018年6月19日,怀化市安置房建设有限责任公司向原告丁某发放《怀市城市规划区内房屋征收统规统建安置选房券》时,只载明安置人员为丁某,面积90平方米,楼盘名称为东南嘉园,被告并未按照补偿安置协议约定对原告张某予以安置。原告发现后向被告反映情况,被告并未向原告作出合理解释。二原告认为与被告签订的补偿安置协议是双方在平等、自愿的前提下签订,约定事由不违反法律及行政法规的禁止性规定,属于有效的行政协议。被告应当履行协议内容对原告张某90平方米予以安置。故请求依法判决被告履行2015年5月12日与原告丁某签订的补偿安置协议,本案诉讼费用由被告承担。2018年12月10日,原告丁某、张某向本院书面申请增加诉讼请求,诉称怀邵衡铁路项目指挥部在举证期限届满后作出书面通知:取消申请人张某安置资格。原告认为怀邵衡铁路项目指挥部是在一审审理过程中作出具体行政行为的变更,故请求确认怀邵衡铁路项目指挥部取消张某安置资格的行为违法。原告丁某、张某向本院提交了以下证据:证据1、原告丁某身份证、原告丁某、张某户籍卡，拟证明：（1）原告张某系原告丁某女儿，（2）二原告均为鹤城区杨村乡铺天垅村井现村民小组成员；证据2、《怀化市集体土地上房屋征收补偿安置协议》,拟证明根据协议第三条:原告张某为被安置人口,能够获得房屋安置;证据3、关于取消怀邵衡铁路项目拆迁户安置资格的通知,拟证明被告在收到起诉状副本后才通知原告取消安置资格,原告有正当理由增加诉讼请求。被告鹤城区政府辩称,(一)本案属于行政协议变更,系行政机关依职权行为。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条的规定,稽核部门发现怀邵衡铁路项目指挥部审核把关不严,出现不属于安置的情形,依法取消其安置资格系行政机关自我纠错,系依职权变更行政行为,合法有效。(二)被答辩人无要求安置的法律、政策依据。根据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》(怀政发[2014]2号)第四十八条第(四)项之规定:“外嫁女”户口未迁出和已离婚户口未迁出的,在符合家庭伴靠条件前提下,按一名安置人口计算。被答辩人丁某系“外嫁女”,其本人符合安置,其女儿张某不具备安置资格,因此不能予以安置,稽核部门通过审查、公示取消张某安置资格符合法律、政策规定,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鹤城区政府向本院提交了以下证据:证据1、鹤城区政府办《关于成立鹤城区怀邵衡铁路项目协调服务指挥部》的通知(鹤政办函[2013]44号),拟证明怀邵衡铁路项目指挥部系鹤城区政府成立的征地协调机构,具备签订协议主体资格;证据2、《怀化市集体土地上房屋征收补偿安置协议》,拟证明怀邵衡铁路项目指挥部与原告签订房屋征收安置补偿协议,但该协议中张某不符合安置资格;证据3、房屋被征收家庭人员调查审核表,拟证明相关部门对安置资格进行审核,被征收人对相关申报承诺属实,稽核部门取消了不符合安置资格名额;证据4、常住人口登记卡,拟证明丁某系外嫁女,户口未迁出;证据5、过渡费付款凭证,拟证明被征收人领取了过渡费,已实施安置,其安置房正在建设中,过渡费支付至其安置房交房以前;证据6、怀化市人民政府关于印发《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》的通知(怀政发[2014]2号),拟证明原告属于“外嫁女”,户口未迁出,符合家庭伴靠条件的,按一名安置人员计算,不符合条件的安置人员应当予以取消。另被告鹤城区政府当庭补充提交了一份证据:怀邵衡铁路项目指挥部《关于取消怀邵衡铁路项目拆迁户按照资格的通知》及送达回证和照片,拟证明对不符合安置条件的人员,按照相关文件规定其安置资格应予取消和调整。被告怀邵衡铁路项目指挥部辩称,怀邵衡铁路项目指挥部不具备法人资格,其作出的一切决定由鹤城区政府承担。其他意见同被告鹤城区政府答辩意见一致。被告怀邵衡铁路项目指挥部未向本院提交证据。经庭审质证,原告丁某、张某对被告鹤城区政府提供的证据发表如下质证意见:对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议;对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议,对证明目的有异议,该份证据不能体现原告不符合安置资格,反而通过本协议第三条能够体现出原告具有安置资格,能够获得房屋安置;对证据3的真实性无异议,对合法性、关联性和证明目的均有异议,该份审核表作出最后意见的是怀化市征地事务所,这个机构的性质没有体现,该机构是否有法律授权来进行审核不能体现,故对合法性有异议,不能达到被告的证明目的;对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议,对证明目的有异议,该份证据只能体现原告的户籍信息内容,不能体现原告是否属于外嫁女;对证据5的真实性、合法性、关联性均无异议;对证据6的真实性无异议,对合法性、关联性和证明目的均有异议,怀政发[2014]2号文件内容违法,首先与其上位法内容相冲突,其次关于限制外嫁女及超生人员安置权利的法律依据是什么没有体现。对补充提交的证据,系超过举证期限提交的证据,视为没有该份证据。被告怀邵衡铁路项目指挥部对被告鹤城区政府提供以上证据均无异议。被告鹤城区政府对原告丁某、张某提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议,但根据规定,外嫁女本人有安置资格,配偶和子女没有安置资格;对证据2的真实性无异议,对合法性有异议,原告相关人员不符合安置资格,对协议存在的错误已予以纠正;对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。被告怀邵衡铁路项目指挥部同意被告鹤城区政府对原告证据所发表的质证意见。经庭前证据交换并质证,本院对原、被告提交的证据材料作如下确认:(一)对被告鹤城区政府提供的证据材料作如下确认:证据1、原告对其三性无异议,且能证明怀邵衡铁路项目指挥部系鹤城区政府设立,予以采信;证据2、原告对其三性无异议,予以采信。但其不足以证明原告张某不符安置资格,对其证明目的不予确认;证据3、对其真实性、关联性予以采信。并对原告家庭人员调查情况经过审核的事实予以确认;证据4、5,原告对三性无异议,予以采信;证据6、怀政发[2014]2号文件,系规范性文件,不作为证据评价;补充证据,具有真实性、关联性,对怀邵衡铁路项目指挥部已作出变更涉案补偿安置协议的事实予以确认,但该证据系逾期举证,对其合法性本案不予审查。(二)对原告丁某、张某提供的证据材料作如下确认:证据1、对其真实性、合法性、关联性予以确认,但不足以证明二原告均为鹤城区杨村乡铺天垅村井现村民小组集体经济组织成员,故对其证明目的不予认可;证据2、客观真实,但不足以证明原告张某依法属于应当安置的对象,故对其证明目的不予认可;证据3、与被告鹤城区政府补充提交的证据相同,对其真实性、关联性予以采信。经审理查明,原告丁某系原告张某之母，二原告现户籍所在地均在怀化市鹤城区杨村乡铺天垅井现村民小组。丁某现已离异，户口未迁出。被告怀邵衡铁路项目指挥部于2013年5月9日由被告鹤城区政府设立,负责怀邵衡铁路项目协调服务工作。2015年6月10日,原告丁某与被告怀邵衡铁路项目指挥部签订补偿安置协议,该协议约定:乙方(丁某)被征收房屋位于怀化市鹤城区杨村乡铺XXXX,房屋建筑总面积222.66平方米,其中主房占地面积76.8平方米，其他建筑面积145.86平方米;被征收房屋补偿费及奖励总计104800元;安置人口为二人(丁某、张某);安置方式实行统规统建,安置总房面积180平方米。协议签订后,被告怀邵衡铁路项目指挥部按约支付了上述费用。并将其与原告丁某签订补偿安置协议中约定的安置名单报请怀化市征地事务所等六部门进行审核。2018年4月3日,怀化市征地事务所最后签署稽核意见,即本户应安置人口1人。2018年6月19日,怀化市安置房建设有限责任公司向原告丁某发放“怀化市城市规划区内房屋征收统规统建安置选房券”时只载明安置人员为丁某,面积90平方米,楼盘名称为东南嘉园。原告发现后向被告反映情况,被告怀邵衡铁路项目指挥部于2018年11月30日作出《关于取消怀邵衡铁路项目拆迁户安置资格的通知》,其主要内容为根据稽核单位意见,你户安置人口1人，张某不符合怀政发[2014]2号文件第四十八条第（四）项之规定,现对你户张某在怀绍衡铁路项目的安置资格予以取消。并载明申请行政复议和提起行政诉讼期间。2018年12月2日,被告怀衡铁路项目指挥部将该通知向原告进行了送达,原告丁某拒绝签收。本院认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条之规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中,怀邵衡铁路项目指挥部系鹤城区政府设立的协调服务机构,其与原告签订的补偿安置协议所产生的法律后果应由鹤城区政府承担,故原告要求履行上述补偿安置协议,鹤城区政府是本案的适格被告。怀邵衡铁路项目指挥部不是本案的适格被告,故原告对该指挥部的起诉不予支持,予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定,行政审判实践中,经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行为措施而作出具体应用解释和制定的其他规范性文件,这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是,人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。对涉及行政管理职能且为实现公共管理目标而签订的行政协议,作为行政案件审理,必须按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下的规范性文件的行政协议行为,均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议,应当在其自由裁量权范围内行使,不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。本案中,怀政发[2014]2号征收补偿安置办法,系怀化市人民政府制定的关于怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置的行政规范性文件,适用于在怀化市城市规划区内进行非农业建设,经依法批准征收集体土地,征地补偿与房屋征收补偿安置工作。故该补偿安置办法应当作为判断被诉的原告与被告签订2015年补偿安置协议行为以及履行该补偿安置协议行为的根据。从2015年补偿安置协议内容与怀政发[2014]2号征收补偿安置办法可以看出,2015年补偿安置协议中对原告一户予以安置丁某、张某的约定,明显不符合怀政发[2014]2号征收补偿安置办法第四十八条第(四)项“‘外嫁女’户口未迁出和已离婚户口未迁出的,在符合家庭伴靠条件前提下,按一名安置人口计算”的规定,应当确认违法。故原告要求被告履行补偿安置协议中对张某的安置义务的理由不能成立,本院不予支持。关于原告提出新增加的诉讼请求即要求确认怀邵衡铁路项目指挥部取消张某安置资格的行为违法的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外”之规定,原告提出上述新的诉讼请求,系在本案起诉状副本送达给被告之后提出的。同时，根据人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则,原告提出确认取消张某安置资格行为违法的新增诉讼请求,与本案的被诉行为属于两个不同的行政行为和行政法律关系,原告应当依法另行申请行政复议或提起行政诉讼直接获得救济途径,故在本案中原告要求增加新的诉讼请求,无正当理由和法律依据,本院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:驳回原告丁某、张某的诉讼请求。本案案件受理费50元,由原告丁某、张某负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省高级人民法院。（此页无正文）审判长 谌 蔚审判员 周 晓审判员 李容容二〇一八年十二月二十八日法官助理刘俊卿书记员肖丽红附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。