湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘01行初372号原告李建辉，男，1969年7月11日出生，汉族，住望城区。原告杨杏平，女，1968年10月6日出生，汉族，住望城区。原告李栋，男，1991年9月27日出生，汉族，住望城区。原告陈利平，女，1941年3月21日出生，汉族，住望城区。四原告共同委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人范焱斌，区长。委托代理人尹伟博，区政府法制办工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府征地办公室。住所地：长沙市望城区高塘岭街道文源中路85号。法定代表人袁圣洁，主任。委托代理人蔡阳，该办工作人员。委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。被告长沙市望城区国土资源局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人张宏彬，局长。委托代理人史俊生，该单位工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。原告李建辉、杨杏平、李栋、陈利平诉被告长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市望城区人民政府征地办公室（以下简称望城征地办）、长沙市望城区国土资源局（以下简称望城国土局）要求履行征地补偿安置的法定职责一案，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月19日对本案公开开庭进行了审理。原告李建辉及委托代理人陈叶兰，被告望城区政府委托代理人尹伟博、谢兆佳，被告望城征地办委托代理人蔡阳、贺志伟，被告望城国土局委托代理人史俊生、谢兆佳，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：本次涉及征收原告家庭所在乌山街道高冲村第十八村民小组集体土地76.1415亩的亿达小镇项目（又称为2016年第二批次建设用地及限价商品房项目），被告望城区政府于2017年3月、8月分别发布望征[2017]10号、望征[2017]49号《征收土地方案公告》，被告望城国土局于2017年9月发布[2017]24号、[2017]41号《征地补偿安置方案实施公告》。被告望城区政府发布的征收土地方案公告都明确，农业人口安置按照长政发[2014]48号《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》实施；望城国土局发布的实施公告更加明确，农业人员按规定实行货币安置，被征地农业人口按照望政办发[2009]17号《望城县被征地农民就业培训和社会保障实施细则》纳入城镇就业服务和社会保障体系。然而原告集体土地已经被政府组织强行推平，原告及村民多次信访要求办理社保却一再被拒绝。2018年5月15日，望城征地办受望城区政府委托向原告等村民书面回复，拒绝原告要求纳入社会保障的诉求。被告拒绝原告纳入社保诉求所依据的是2009年12月由长沙市劳动和社会保障局等部门联合发布的长劳社发[2009]82号《长沙市关于被征地农民社会保障若干问题的处理意见》，被告所依据的具体条款是“市人民政府第103号令实施前已由农村集体经济组织统一安置的被征地农民，不纳入市人民政府第103号令被征地农民社会保障范围”。首先，该文件并非本次征地实施公告中明确的农业人口安置的政策依据；其次，从法律法规效力层级来看，长沙市人民政府发布的长政发[2014]48号《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》效力更高；第三，从新规优于旧规的原则，长政发[2014]48号比长劳社发[2009]82号更新，应使用旧规；第四，长劳社发[2009]82号中与上位法及新规不一致的规定，已不具有合法性，不能成为行政行为的依据，所以请求人民法院对该项文件进行合法性审查，以免该文件误导被告行政行为。最后，即使长劳社发[2009]82号效力尚存，被告引用的条款也不符合客观事实，原告是2017年发布征收公告的被征地农民，市人民政府第103号令实施前原告及本组村民从未由农村集体经济组织统一安置，之前60号令征收房屋和部分土地时，政府承诺的生产用地安置并没有落实，60号令征收时政府不履行法定职责没有安置到位，103号令征收时不能继续践踏村民的合法权益。本次征收原告所在集体组织的最后土地，被征收后原告家庭及所有村民彻底成为失地农民。原告特提起诉讼，请求：1、责令被告依法履行征地补偿安置的法定职责；2、对长劳社发[2009]82号《长沙市关于被征地农民社会保障若干问题的处理意见》文件进行合法性审查。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、本次征收原告集体土地的三个《征收土地方案公告》和三个《征收土地安置方案实施公告》；2、2018年5月15日望城征地办出具的《关于李新国等要求纳入社保的信访答复》及对应的网上信访截图、各部门转给望城区政府的信访接待单；3、长劳社发[2009]82号《长沙市关于被征地农民社会保障若干问题的处理意见》。被告望城区政府辩称：一、原告家庭户按原有政策已取得拆迁补偿安置，现已享受失地少地农民生活补助费。原告李建辉户系深圳格林美公司项目、望城经开区2016年度第二批次建设用地项目和望城区乌山街道限价商品房的拆迁户。深圳格林美公司项目的拆迁补偿安置按市政府60号令文件实施，按征收执行的政策规定，李建辉户在高冲村已分配3缝重建地予以安置，原告家庭户在望城经开区2016年度第二批次建设用地项目和望城区乌山街道限价商品房建设项目拆迁过程中，因不涉及拆迁房屋，根据市政府103号令的规定，对其进行了青苗补偿和土地费补偿。区人民政府根据实际情况，针对被征地失地少地农民制定了《被征地失地少地农民生活补助实施方案》，对补助对象、标准、实施主体、实施程序进行明确规定，有效保障失地少地农民的生活，根据该文件规定，对李建辉家庭从2009年开始发放失地少地生活补助费，其他家庭成员年龄达到条件，也可以享受补助。二、已享受拆迁补偿安置的，坚持不重复安置原则。在长沙市××号令实施后，针对农民社会保障安置问题，市国土局联合市财政局、市劳动和社会保障局制定了长劳社发[2009]82号，明确在市政府第103号令实施前已由农村集体经济组织统一安置的被征地农民，不纳入103号令被征地农民社会保障范围。2016年7月11日，经批准实施的《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》第四十二条规定坚持被征地补偿安置人员不重复享受安置原则。因原告家庭户在市政府103号令实施前已按政策拆迁补偿安置，已分配重建安置地，享受失地少地农民生活补助，且本次项目的征地仅是征收集体经济组织的土地，不涉及房屋及人口的补偿安置，故原告家庭户要求补偿安置的诉讼请求应当予以驳回。三、原告家庭户所在地征收集体土地征地程序合法，职能部门已依法履行征地补偿的法定职责。四、关于长劳社发[2009]82号文件合法性审查问题，答辩人不是该文件的制定者和发布者，答辩人无权对该文件的效力及合法性进行解释，且答辩人未对原告家庭户适用该文件实施征拆，该文件与本案无关，故请驳回对该文件的合法性审查。请求法院驳回原告诉讼请求。被告望城区政府向本院提交了如下证据：1、（2015）政国土字第1076号审批单，望征[2017]49号征收土地公告、送达回证、照片，[2017]37号征求意见公告、送达回证、照片；[2017]24号实施公告、送达回证、照片。2、（2017）政国土字第224号审批单、红线图，望征[2017]10号征收土地公告、送达回证、照片，[2017]43号征求意见公告、送达回证、照片；[2017]41号实施公告、送达回证、照片。3、业务凭证。4、财政资金直接支付入账通知书、村委会收款收据、集体设施补偿明细表、稻田补产明细表、生产作物调查公示图、生产作物补偿公示表、挖塘调查公示图、生产作物补偿表、违章建筑自拆补助表、生产作物等各项补偿表、个人青苗补偿拨付表。5、高冲村十八组失地少地农民生活补助花名册、格林美公司项目征地拆迁补偿费用汇总表、李建辉户农村房屋征拆补偿表、房屋平面图、征用土地生产作为等各项补偿表、深圳格林美公司征地拆迁户重建地安置第三榜。拟证明涉案项目征地程序合法，征拆部门已对被征地集体经济组织进行征收补偿，原告户已经得到补偿安置，分配了重建地，并享受了失地少地农民生活保障。被告望城征地办辩称：一、答辩人已依法履行征地补偿安置的法定职责，对原告不再重复安置。1、原告李建辉户系深圳格林美公司和2017年103号令亿达项目的拆迁户，根据长沙市60号令和103号令，按照适时的家庭人口、房屋现状、土地、青苗补偿的情况已补偿安置完毕。2、原告所在村组按长沙市政府60号令应取得的生产用地，应当由本级集体经济组织申报获批取得建设用地指标，当时此项工作没有完善，为此，望城区政府于2015年发布了关于处理“两安”用地遗留问题的操作规程。原告方所在的高冲村村民委员会通过召开村民代表大会形成决议，同意由望城区城投集团以每亩38万元的价格回购用地指标，该村可获得3289.66万元，高冲村民委员会完全可以按规定用此款解决村民生产安置和社会保障问题。3、原告方在格林美公司项目拆迁中已按照市政府60号令年度规定安排重建地3缝。4、原告方在2017年亿达项目拆迁过程中，因不涉及拆迁房屋，只根据市政府103号令的规定，对其进行了青苗补偿和土地费补偿。5、根据《长沙市望城区被征地失地少地农民生活补助实施方案》的规定，已对原告户符合条件的家庭成员长2009年起发放了生活补助费。二、长劳社发[2009]82号文件确定了103号令前已经安置的，不再纳入103号令实施后的安置范围的原则，虽然颁布时间较早，但103号令一直坚持了不重复安置的原则。《长沙市望城区征地补偿安置部分》实施细则第42条也明确了被征地补偿安置人员不重复享受安置原则。答辩人不是长劳社发[2009]82号文件的制定者和发布者，仅是下级政府执行者，对该文件进行合法性审查，应在相关行政机关说明文件制订依据、生效期限、在无新的相应文件出台前仍然有效等情形下进行。不应在相关制作发布者缺席的情形下进行审查，否则将得出错误结论。原告方单列文件合法性审查的诉讼请求，不能达到预期的审判效果。请求法院驳回原告诉讼请求。被告望城征地办向本院提交了如下证据：1、限价商品房征地审批单；2、限价商品房征地公告；3、征求意见公告；4、实施公告；5、用地红线图；6、土地费支付凭证；7、第二批次建设用地征地审批单；8、红线图；9、征地公告；10、征求意见公告；11、实施公告；12、土地费支付凭证；13、LED光电科技项目征地审批单；14、红线图；15、征地公告；16、征求意见公告；17、实施公告；18、土地费支付凭证；49、LED光电科技项目个人青苗补助拨付表；20、原告60号令征收补偿明细表；21、原告60号令征收重建地安置；22、望政办发[2015]140号文件；23、望政办发[2016]163号文件；24、申请报告；25、村民代表大会决议；26、会议签到册；27、原告方享受失地少地农民生活补助情况。被告望城国土局辩称：一、原告家庭户按原有政策已取得拆迁补偿安置，现已享受失地少地农民生活补助费。原告李建辉户系深圳格林美公司项目的拆迁户，该项目的拆迁补偿安置按市政府60号令文件实施，该项目所属位置实施留地安置，依政策核算李建辉户的拆迁补偿安置费用并予以支付，李建辉户在高冲村已分配3缝重建地予以安置。针对特殊历史环境和特定时期征收政策，区人民政府根据实际情况，针对被征地失地少地农民制定了《被征地失地少地农民生活补助实施方案》，对补助对象、标准、实施主体、实施程序进行明确规定，有效保障失地少地农民的生活，根据该文件规定，对李建辉家庭从2009年开始发放失地少地生活补助费，其他家庭成员年龄达到条件，也可以享受补助。二、已享受拆迁补偿安置的，坚持不重复安置原则。在长沙市××号令实施后，针对农民社会保障安置问题，市国土局联合市财政局、市劳动和社会保障局制定了长劳社发[2009]82号，明确在市政府第103号令实施前已由农村集体经济组织统一安置的被征地农民，不纳入103号令被征地农民社会保障范围。2016年7月11日，经批准实施的《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》第四十二条规定坚持被征地补偿安置人员不重复享受安置原则。因原告家庭户在市政府103号令实施前已按政策拆迁补偿安置，已分配重建安置地，享受失地少地农民生活补助，且本次项目的征地仅是征收集体经济组织的土地，不涉及房屋及人口的补偿安置，故原告家庭户要求补偿安置的诉讼请求应当予以驳回。三、原告家庭户所在地征收集体土地征地程序合法，职能部门已依法履行征地补偿的法定职责。四、关于长劳社发[2009]82号文件合法性审查问题，因原告家庭户征拆行为发生在该文件之前，望政办发[2016]86号文件第四十二条是依据该文件的立意制定，该文件不由本局制定，本局无权解释上级部门文件，根据《湖南省行政程序规定》第五十一条的规定，该文件满五年自动失效，该文件2009年12月份实施，现已失效，对已失效的文件再行审查已无实际意义。且答辩人未对原告家庭户适用该文件实施征拆，该文件与本案无关，故请驳回对该文件合法性的附带性审查。请求法院驳回原告诉讼请求。被告望城国土局向本院提交了如下证据：1、（2015）政国土字第1076号审批单，望征[2017]49号征收土地公告、送达回证、照片，[2017]37号征求意见公告、送达回证、照片；[2017]24号实施公告、送达回证、照片；土地费支付凭证。2、（2017）政国土字第224号审批单、红线图，望征[2017]10号征收土地公告、送达回证、照片，[2017]43号征求意见公告、送达回证、照片；[2017]41号实施公告、送达回证、照片。3、业务凭证。4、财政资金直接支付入账通知书、村委会收款收据、集体设施补偿明细表、稻田补产明细表、生产作物调查公示图、生产作物补偿公示表、挖塘调查公示图、生产作物补偿表、违章建筑自拆补助表、生产作物等各项补偿表、个人青苗补偿拨付表。5、高冲村十八组失地少地农民生活补助花名册、格林美公司项目征地拆迁补偿费用汇总表、李建辉户农村房屋征拆补偿表、房屋平面图、征用土地生产作为等各项补偿表、深圳格林美公司征地拆迁户重建地安置第三榜。拟证明涉案项目征地程序合法，征拆部门已对被征地集体经济组织进行征收补偿，原告户已经得到补偿安置，分配了重建地，并享受了失地少地农民生活保障。经庭审质证，本院认为，原、被告双方所提交的证据真实、合法，能够证明相关事实，可予采信。经审理查明：经湖南省人民政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区喻家坡街道高冲村集体土地6.3359公顷作为望城区喻家坡街道限价商品房项目用地，2017年8月12日，望城区政府发布了望征[2017]49号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2017年8月22日和9月1日发布了[2017]37号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]24号《征地补偿安置方案实施公告》。经湖南省人民政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村、喻家坡社区集体土地19.9569公顷作为望城区经开区2016年度第二批次建设用地，2017年3月17日，望城区政府发布了望征[2017]10号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2017年9月14日和9月28日发布了[2017]43号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]41号《征地补偿安置方案实施公告》。确定两项目农业人员安置办法为：根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》（望政办发[2014]30号）规定实行货币安置，被征地农业人口按照《望城县被征地农民就业培训和社会保障实施细则》（望政办发[2009]17号）纳入城镇就业服务和社会保障体系。原告李建辉户系深圳格林美公司项目征地拆迁户，该项目征地适用长沙市人民政府令第60号，实施留地安置，李建辉户房屋拆迁补偿安置费用于2004年支付到位，并在高冲村已分配了3缝重建地予以安置。原告认为被告在此次征地实施中未将其纳入被征地农民社会保障范围，违反了法律规定，侵害了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。本院认为：根据法律规定，征收农民集体所有土地应当依法对被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿和安置，征收集体土地适用法定的补偿标准和安置方式。因《长沙市征地补偿安置条例》的修改实施，本案征地主要涉及《长沙市征地补偿安置条例实施办法》即长沙市人民政府令第60号（简称长沙市60号令）和《长沙市征地补偿实施办法》即长沙市人民政府令第103号（简称长沙市××号令）关于不同安置方式的规定以及二个规章的衔接适用，长沙市60号令规定一般采用对被征地农民留地安置的方式，由被征地的农村集体经济组织按批准的建设用地指标和规划要求留出生产和生活用地，利用所留土地和征地补偿费用统一安置农民的生产和生活。对于留用的土地，被征地的农村集体经济组织应依法办理有关用地、报建手续。长沙市××号令实施后则将货币安置人员转为城镇居民，纳入城镇就业服务和社会保障体系，不再保留原集体经济组织成员身份。修改后的《长沙市征地补偿安置条例》和长沙市××号令于2008年4月1日起施行，长沙市征地补偿安置条例和长沙市××号令均规定，本条例和办法实施前已发布征地补偿安置方案实施公告的按原有规定办理。在实施征地过程中，很难将同一集体经济组织的所有土地一次性征收，因而导致同一集体经济组织在不同时期、不同项目征地时会适用不同的补偿安置政策，而且由于征地实施程序非常复杂，周期较长，在实践过程中由于新老政策的适用，有可能会造成各种遗留问题。对于适用长沙市60号令征地安置问题的处理，总的原则应当是对被征地集体经济组织成员的安置“不能两头落空，也不能两头都占”，即既不能对被征地对象不予安置也不能造成重复安置。根据本案已经查明的事实，原告所在的高冲村集体土地被征收历经不同时期和适用不同的补偿安置政策。原告属于深圳格林美公司项目征地拆迁对象，该项目征地适用长沙市60号令补偿安置，实施留地安置，原告户房屋拆迁补偿费用已支付到位，并在高冲村已分配了3缝重建地予以安置。因此，原告属于适用长沙市60号令已拆已安对象，原告起诉要求被告履行征地补偿安置法定职责缺乏法律依据。虽然原告所在的高冲村集体土地按照长沙市60号令被征收后，其“两安用地”（即生产和生活用地）指标没有完全到位是客观事实，原告提出的政府征地必须让农民的生活有保障也属于正当的合理的要求，但对于如何落实没有到位的“两安用地”指标，以保障按长沙市60号令被征地人员的生产和生活，属于政府相关部门需要解决的适用长沙市60号令征地的遗留问题，而不是原告所诉称的要按现行征地政策予以重新安置的问题。正因为如此，望城区政府针对被征地失地少地农民制定了《被征地失地少地农民生活补助实施方案》，对失地少地农民从2009年开始发放失地少地生活补助费。望城区有关部门针对高冲村按长沙市60号令征地没有落实到位的“两安用地”指标进行回购，所获得的资金可以用于解决高冲村按长沙市60号令征地的村民的生产安置和社会保障问题。至于原告提出的望城区回购土地价格过低的问题，不属于本案的审理范围。关于原告提出的对长沙市劳动和社会保障局、长沙市国土资源局、长沙市财政局联合发布的长劳社发[2009]82号文件合法性审查问题，根据《行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案原告起诉被告没有履行征地补偿安置的法定职责，如上所述，对被征地农民的补偿安置依据是长沙市的地方性法规和政府规章，长劳社发[2009]82号文件仅仅是对长沙市60号令和长沙市××号令两个政府规章的衔接适用予以细化和明确，并不是制定新的补偿安置政策，不是涉案土地征收补偿安置的依据，不具备对规范性文件进行附带审查的前提条件，故本院对长劳社发[2009]82号文件的合法性不进行审查。综上所述，原告李建辉、杨杏平、李栋、陈利平提起诉讼的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李建辉、杨杏平、李栋、陈利平的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告李建辉、杨杏平、李栋、陈利平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  彭 杨审判员  廖国娟二〇一八年十二月七日书记员  吴 思附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。