广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终201号 上诉人（一审原告）罗居乾，男，仫佬族，1955年7月8日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）罗居元，男，仫佬族，1970年10月18日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）罗期艺，男，仫佬族，1980年l2月22日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）罗居成，男，仫佬族，1965年10月18日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）罗居坤，男，仫佬族，1960年2月3日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）韦德权，男，壮族，1978年11月22日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）韦德才，男，壮族，l981年3月22日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）杨汉元，男，壮族，1963年3月16日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）周爱秋，女，壮族，1951年4月8日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）韦德刚，男，壮族，1975年9月26日出生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）罗期华，男，仫佬族，l979年2月2日生，住河池市宜州区。 上诉人（一审原告）韦英林，男，壮族，1966年8月25日出生，住河池市宜州区。 上列12位上诉人共同委托代理人赵俊东，广西超世纪律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)河池市宜州区人民政府，住所地：河池市宜州区金宜大道378号。 法定代表人梁宁，区长。 委托代理人潘惠忠，宜州区人民政府调处办干部。 委托代理人韦克尤，宜州区人民政府调处办干部。 被上诉人(一审被告)河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人苏鹰澄，河池市法制办公室干部。 一审第三人河池市宜州区庆远镇龙村村龙村第一村民小组。 诉讼代表人黄强，组长。 一审第三人河池市宜州区庆远镇龙村村龙村第二村民小组。 诉讼代表人龙应权，组长。 一审第三人河池市宜州区庆远镇龙村村龙村第三村民小组。 诉讼代表人谢熊生，组长。 一审第三人中国铁路南宁局集团有限公司，住所地：南宁市青秀区佛子岭路21号。 法定代表人康维，董事长。 委托代理人车声震，广西大恒律师事务所律师。 上诉人罗居乾、罗居元、罗期艺、罗居成、罗居坤、韦德权、韦德才、杨汉元、周爱秋、韦德刚、罗期华、韦英林（以下简称罗居乾等12人或12位上诉人）因与被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2017）桂12行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人罗居乾、罗居元、杨汉元、周爱秋、韦英林以及12位上诉人的共同委托代理人赵俊东，被上诉人宜州区政府的委托代理人潘惠忠、韦克尤，被上诉人河池市政府的委托代理人苏鹰澄，一审第三人河池市宜州区庆远镇龙村村龙村第一、第二、第三村民小组（以下简称龙村第一、二、三村民小组）的诉讼代表人黄强、龙应权、谢熊生，一审第三人中国铁路南宁局集团有限公司的委托代理人车声震到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：被告宜州区政府2017年2月18日作出宜政发〔2017〕7号《宜州市人民政府关于庆远镇龙村村龙村村民小组与龙村村民小组罗居乾等12户在原铁路南北两侧林地土地权属争议的处理决定》（以下简称7号处理决定）。该处理决定甲方当事人为龙村第一、二、三村民小组；乙方当事人为罗居乾等12人；第三人为南宁铁路局。处理决定查明：一、争议土地四至范围(一）A地块争议地四至范围（含国有铁路用地）：北以公路为界，西以公路为界向南与国有铁路用地交接，南以国有铁路用地边界为界，东至高速路桥道边止。面积约90亩，争议范围内有龙村屯村路经过，该道路用地无争议，争议范围内有菌种厂租用约15亩，其余为农用地，现为乙方当事人耕种农作物。为明确国有铁路用地范围，甲、乙双方当事人认可：现龙村屯行人涵道及现铁路中心点设为P点，P点向南取10米垂直线端点即是原黔桂铁路（旧线）的K95+680米处设为P1点，P点向东沿现铁路中心线移动61.5米处设为P2点，P2点向北取27米垂直线端点设为P3点，P点向北取40米垂直线端点设为P6点，P6点向东移动10米并距现铁路中心线40米处设为P7点，P1点向西沿旧铁路中心线移动320米处设为P8点，P8向西沿旧铁路中心线移动182米处设P11点。P2点以东的北侧现铁路中心线外27米垂点连线为旧铁路国有土地边界线；P3点到P7点连线南侧土地为国有土地。P1到P8点之间旧铁路北侧30米垂点连线为国有土地边界线，P8点为原旧铁路的K96+000位置。P8点以东的南侧旧铁路中心线外30米垂点连线向东到新建铁路国有土地边界交点以北的土地为国有铁路用地。P8点到P11点之间旧铁路两侧30米垂点连线内的土地为原铁路部门使用的国有土地。另查明上述P8点到P11点之间旧铁路两侧30米垂点连线内的国有土地，登记在宜国用（2002)7109号《国有土地使用证》范围内，后因铁路扩能改造线路南移，并于2005年1月26日、2010年12月9日经柳州铁路局、南宁铁路局与宜州区政府签订协议把该部分国有土地移交给宜州区政府使用。上述A地块内国有土地面积共计44.58亩，调处过程中甲方、乙方当事人放弃权属主张。(二）B地块四至范围：龙村村路西侧，北面以铁路用地边界为界，南以公路为界，西南以韦英旗玉米地边为界，龙村村路东侧，行人涵道口东南面以水基边为界，东面以谢熊华玉米地西侧边基为界转向北到铁路用地边界止，北面以国有铁路用地边界线为界，面积约9亩，该范围内现为乙方当事人种植农作物。争议土地位置面积及甲乙双方当事人放弃权属主张的国有土地位置面积详见2015年5月29日勘查图及2017年1月16日调整勘查图。二、争议地管护情况。争议地A地块和B地块自土改合作化之后，长期为原铁路用地和金城江林场用地，自1998年起，乙方当事人罗居乾、杨汉元、周爱秋、韦英林、罗居成、罗居坤等在铁路林场砍伐林木后与林场签订合同承租部分林地开垦种植农作物。A地块内承租7亩，B地块内承租7亩。承租期至2006年期满，此后罗居乾等12户在耕作过程中逐步开发原铁路林地及线路路堤用地种植农作物，2012年周爱秋、杨汉元、韦英林分别与广西宜州市宜源桑杆菌业有限公司（简称菌厂）签订合同，分别把A地块中的5.36亩、5.46亩、4.97亩租给菌厂使用至今。甲方当事人龙村第一、二、三村民小组于2008年与金城江林场交涉，金城江林场自2008年起自称退出国有土地范围外的林地，交由当地集体所有，亦不再主张土地权属。2013年6月6日龙村第一、二、三村民小组召开村民会议，经三分之二以上村民同意，要求收回现争议地（含国有土地），由集体经营管理，因乙方当事人拒不同意把土地交由集体经营管理产生本案争议。 宜州区政府认为，原争议范围内的44.58亩国有土地（含铁路路堤用地和林地），调处过程中当事人已不主张权属，宜州区政府不作处理，国有土地之外的争议地原为金城江林场林地，自2008年起，铁路林场因未获非国有林地权属凭证，不再经营使用亦不主张林地权属，自愿退还农民集体使用，该部分林地应为农民集体所有，龙村第一、二、三村民小组经村民会议讨论形成决议由集体经营管理非国有林地并要求乙方当事人把现有争议林地土地交由集体经营符合法规规定，其申请事项予以支持。乙方当事人共12户村民除韦英林户（龙村第一小组）外其余均为龙村第三村民小组农户，该12户村民自愿组成龙村第四村民小组，未获得龙村第一、二、三村民小组村民会议同意，该12户不具有集体法人资格，其要求以龙村第四村民小组集体自主经营使用非国有土地林地的请求，不予支持。乙方当事人虽然在非国有土地内种植多年，但因未获得集体允许亦未与集体签订承包合同，未曾依法取得土地使用权，乙方当事人要求取得土地使用权的请求亦不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十条、第十四条、第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〈1995〉国土[籍]字第26号）第七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条、第十六条、第三十三条、第三十四条、第三十五条的规定，决定：一、争议的非国有林地土地确认属龙村第一、二、三村民小组共同所有和使用。二、现乙方当事人农户种植在确认属甲方当事人所有的争议地内的农作物，甲乙双方当事人可通过协商方式发包给乙方当事人使用，协商未能达成协议的，乙方当事人村民应当在本处理决定生效之日起180日内自行处理或移除争议地的农作物，把土地交由甲方当事人使用。 原告罗居乾等12人不服7号处理决定，向被告河池市政府申请行政复议。河池市政府于2017年6月22日作出河政复决字〔2017〕35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），决定维持宜州区政府7号处理决定。 经审理，一审法院确认被告宜州区政府7号处理决定中查明的案件事实。 一审法院另查明，2016年12月，国务院批准撤销宜州市人民政府，成立宜州区人民政府。原宜州市人民政府于2017年7月26日更名为河池市宜州区人民政府。 一审法院认为：被告宜州区政府依申请对原告罗居乾等12人与第三人龙村第一、二、三村民小组土地权属纠纷进行调处作出裁决，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，其执法主体适格。被告宜州区政府立案受理后，经组织争议各方进行实地勘查确定争议地四至范围，争议各方均签字予以认可，应予确认。宜州区政府7号处理决定所附的土地权属界线图与当事人签字确认的现场勘查图确定的四至界址相符，原告主张被诉处理决定所附土地权属界线图未经当事人签字，属事实不清的理由不能成立。 本案纠纷的土地原为第三人南宁铁路局下属单位金城江林场用地。铁路林场砍伐林木后原告与林场签订承租合同租用部分争议地开垦种植农作物是事实，但承租期至2006年届满后铁路林场未再与原告农户签订合同。从政府提供的金城江林场出具的“林地退回的说明”以及询问兰建设、龙飞雄的调查笔录可以证实，金城江林场确定于2008年不再经营上述未取得国有土地使用权证的林地并表示退给龙村第一、二、三村民小组。原告辩称林场退地时间是2013年，因无证据证实，故不予采信。原告另称经所属庆远镇人民政府以及龙村村委会同意已依法成立龙村第四村民小组，原告该主张并无相关证据证实且与《广西壮族自治区实施办法》第十三条第二款规定的程序明显不符，亦不予采信。据此，宜州区政府根据查实第三人南宁铁路局确定将原管理使用的非国有林地退回给第三人龙村第一、二、三村民小组的事实，依职权确定争议地归龙村第一、二、三村民小组共同所有和使用，系政府行使行政裁量权的行为，并无违法。原告作为第三人村民小组的农户，仍可以通过协商方式与村民小组签订合同取得争议地的使用权，该调处结果并无明显不当。 综上所述，被告宜州区政府7号处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告河池市政府复议维持7号处理决定，作出的35号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销被诉行政行为的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告罗居乾、罗居元、罗期艺、罗居成、罗居坤、韦德权、韦德才、杨汉元、周爱秋、韦德刚、罗期华、韦英林的诉讼请求。 上诉人罗居乾等12人上诉称：一、7号处理决定程序违法。1.宜州区政府未将南宁铁路局作为当事人，属遗漏当事人。宜州区政府将南宁铁路局列为第三人错误，因为土地确权程序不应当有第三人。2.宜州区政府勘查现场时未通知当地基层组织代表参加。3.争议各方不是同时参加勘查现场，宜州区政府是分不同时间让争议各方分别勘查现场指认界线，过后仅仅以粘贴复制的方式来制作现场勘查图，其程序是错误的。4.宜州区政府仅提供了集体讨论的讨论表，不足以证明7号处理决定经过了主管部门集体讨论、宜州区政府集体讨论。二、一审法院认定金城江林场不再经营争议土地表示退给龙村第一、二、三村民小组是错误的。三、7号处理决定对争议土地的性质没有明确适用法律，同时将土地的所有权及使用权确权给龙村第一、二、三村民小组，是没有法律依据的。请求依法撤销一审判决，撤销7号处理决定和35号复议决定。 被上诉人宜州区政府答辩称：一、宜州区政府作出的7号处理决定程序合法。1.宜州区政府依法调查和调解，各方当事人已充分发表了意见，并未剥夺上诉人答辩权利；2.勘查现场制作了勘查图和笔录，并经各方签字确认。3.宜州区政府在作出7号处理决定前组织集体讨论，参与讨论的人员均在讨论表中签名，程序合法。二、宜州区政府作出的7号处理决定认定事实清楚，适用法律正确。原金城江林场同意退还宜国用7109号《国有土地使用证》范围外的林地给当地农民集体，2013年龙村第一、二、三村民小组经村民会议讨论决定由集体经营争议地，但因罗居乾等12人拒不退出而引发争议。集体所有的土地山林由集体经营管理，罗居乾等12人未经集体同意或与集体签订承包使用协议，未能合法取得土地使用权。7号处理决定合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人河池市政府答辩称：35号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人龙村第一、二、三村民小组未提交书面意见，庭审时述称：7号处理决定及35号复议决定合法，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人南宁铁路局述称：一、南宁铁路局已将该地退交地方政府处理，无论该地如何处置，均与南宁铁路局无关。二、如果该地被确定为集体土地，则村民要使用该地应向村集体提出，而不是向地方政府索要。三、上诉人是自然人，在本案中没有启动诉讼的主体资格。一审判决正确，应予维持。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以认定。 本院另查明，南宁铁路局现已更名为中国铁路南宁局集团有限公司（以下仍简称南宁铁路局）。 本院认为：一、关于7号处理决定程序是否合法的问题。1.南宁铁路局不主张本案争议地的权属，既不是本案土地权属纠纷的申请人，也不是被申请人，所以不应列为权属的当事人，但是南宁铁路局与涉案土地有关联，宜州区政府将南宁铁路局列为第三人有利于查清案件事实，将南宁铁路局列为第三人不属程序违法。2.基层组织代表参加现场勘查，有助于调处机关了解案件情况，有助于协调争议双方，政府进行现场勘查时一般应当邀请当地基层组织代表参加。但是，基层组织不具有当事人的权利和义务，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条规定只是“邀请”参加，宜州区政府未邀请基层组织代表参加现场勘查不影响当事人权利行使，不属于程序违法。3.宜州区政府组织现场勘查时，先安排一方当事人到现场指认界线，由该方当事人在绘制的勘查图上写明本方意见并签字，然后再安排另一时间到现场指认界线，由另一方当事人在该已绘制的勘查图（或复印件）写明本方当事人意见，属于勘查的具体方式，该方式足以保证各方当事人对于争议范围的确认，不属于程序违法。4.宜州区政府只提供集体讨论的讨论表，而不提供具体的讨论笔录，完全是出于保护参加讨论人员的需要，因为如果把具体讨论笔录公开，每一个参加讨论人员对案件处理的意见就会公之于众，那么参加讨论人员可能就会存在各种危险，以至于今后再讨论其他案件时，可能不再畅所欲言，最终会导致集体讨论制度不能发挥应有的作用。宜州区政府一审提供的证据4、证据5分别是部门集体讨论表和宜州区政府集体讨论表，讨论本案权属纠纷的时间、地点、案情事实、讨论结果等要素齐全，参加讨论人员也在讨论表上签名确认，足以证明案件已经经过集体讨论。 二、关于7号处理决定的事实认定问题。各方当事人都未能提供争议地在土改、合作化、“四固定”、林业“三定”等历史时期的权属凭证，此前也未经政府确定过权属。2008年之前，本案争议地长期由南宁铁路局下属单位管理使用或出租给他人使用，但是其于2008年之后已经明确放弃使用权，将争议地交由一审第三人龙村第一、二、三村民小组。宜州区政府根据本案只有龙村第一、二、三村民小组主张争议地的土地所有权，结合没有哪一方能拿得出权属凭证，争议地从未经政府确定过权属的实际情况，将争议地的所有权确定归龙村第一、二、三村民小组并无不当。在南宁铁路局将争议地出租给上诉人罗居乾等12人的租期已满，南宁铁路局不再主张争议地土地权属情况下，上诉人罗居乾等12人无权代替南宁铁路局主张争议地权属。在争议地明确归龙村第一、二、三村民小组集体所有前提下，其使用权亦属于龙村第一、二、三村民小组集体所有。 综上所述，7号处理决定及35号复议决定合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人罗居乾等12人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人罗居乾、罗居元、罗期艺、罗居成、罗居坤、韦德权、韦德才、杨汉元、周爱秋、韦德刚、罗期华、韦英林共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  班 艳 审判员  陈伟红 二〇一八年十二月十八日 书记员  饶 栖