山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终777号   上诉人（原审原告）杨某，女，1935年11月17日出生，汉族，现住山西省太原市杏花岭区解放北路12号太钢耐火宿舍4栋1单元7号。   委托代理人：郭某，男，1962年3月27日出生，汉族，住山西省太原市。   被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府，住所地太原市杏花岭区胜利街99号。   法定代表人李某，职务区长。   委托代理人刘某，该区法制办主任。   委托代理人王某，山西国华律师事务所律师。   上诉人杨某因诉太原市杏花岭区人民政府房屋行政征收一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   一审法院查明，2017年6月9日，被告太原市杏花岭区人民政府作出杏政房征决字〔2017〕7号《太原市杏花岭区人民政府关于耐火厂南片区改造工程的房屋征收决定》，决定征收耐火厂南片区改造工程用地规划范围内的房屋。具体征收范围西起解放北路，东至兵工南马路，南起享堂南街，北至北中环。本案中原告杨某的的房屋位××路楼，在该征收范围内。现原告认为该房屋征收决定侵犯了其合法权益，遂向本院提起诉讼。   另查明，本院依职权在太原市国土资源局调取如下证据：1.涉案土地登记卡；2.太原市土地管理局地籍档案。以上证据经双方质证在案佐证，能证实涉案房屋土地性质为国家划拨用地。   本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。明确规定了被征收人是指房屋所有权人。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定了：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”。且《划拨土地使用权管理暂行办法》第三十二条规定：“土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护”。本案中，原告于2001年购买山西太钢房地产开发有限公司的部分产权的公房，于2017年期间由山西太钢房地产开发有限公司出具了全部产权的证明。但是原告所占有和使用的房屋的土地性质为划拨土地，而山西太钢房地产开发有限公司转让划拨土地及其地上建筑物的行为违反了法律法规的强制性规定。原告虽实际占有使用该房屋，但不能证明自己是该房屋的唯一合法所有权人，即原告不是全产权的房屋所有权人，也就不能在征收补偿法律关系中以自己的名义主张权益，原告在房屋征收法律关系中不具有利益保护的请求权基础。故对原告的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告杨某的起诉。   上诉人杨某上诉称，一审裁定认定事实错误、适用法律错误。一、一审裁定认定的“原告（上诉人）在房屋征收法律关系中不具有利益保护的请求权基础”错误。1、上诉人向太钢（集团）有限公司购买住房的行为依据是国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发〔1991〕30号)及国务院《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》（国发[1991]73号）等文件中关于职工购买公有住房的规定。该公有住房出售行为不违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条主要针对的是划拨土地使用权的出让和转让行为，而不是专门针对划拨土地上的房屋的转让行为，一审法院在本案中引用此条偏离了“国有土地上房屋的征收行为”的案件审查目标。《中华人民共和国城市房地产管理法》是针对城市房地产开发建设、转让交易的专门法律，第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”。第二款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”即以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，是按照国务院的规定报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府按照国务院的规定决定可以不办理土地使用权出让手续，对土地收益可以作其他处理。由于《城市房地产管理法》是全国人大常委会通过的法律，其效力在行政法规《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》之上，因此，太钢（集团）有限公司依据国务院有关规定及《城市房地产管理法》的上述规定，将划拨土地上的公有住房出售给上诉人并不办理土地使用权出让、转让手续的行为，不违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的强制性规定。2、太原市房地产管理局给上诉人办理了房产登记，颁发了《中华人民共和国房屋所有权证》。此发证行为证明太钢（集团）有限公司将公有住房出售给上诉人符合国务院有关公房出售的规定，获得了有权人民政府的批准，上诉人是合法房屋所有权人。上诉人原本属于具有物权性质的公有住房承租人，后成为房屋所有权人。太钢公司于1992年左右开始按房改政策出售上述房屋，上诉人的丈夫向太钢公司交纳购房款按标准价购买此房，太原市房地产管理局给上诉人办理了《中华人民共和国房屋所有权证》，登记的房屋所有权人是上诉人，产权比例个人46%，单位54%。即上诉人是具有合法交易条件的房屋买受人。2017年6月因上诉人丈夫去世，故上诉人向太钢公司交纳购房款17715元，补足产权。3、一审裁定将山西省高级人民法院发布的2017年十大典型行政案件之十“不具有合法交易条件的房屋买受人对房屋征收决定没有诉权-王某等六人诉太原市迎泽区人民政府房屋征收案”的裁判理由套用到本案。中是错误的。上诉人的案件与典型案例之十有明显不同：一是房屋性质不同，本案房屋是已购公有住房，而案例中是门面房。二是上诉人取得太原市房地产管理局给上诉人办理的房产登记。而案例中王某等六人至今也没有也不可能取得房产的所有权登记。因此，一审法院参照案例十裁判理由作出本案裁判是错误的。二、对一审裁定书中写到的“原告虽实际占用使用该房屋，但不能证明自己是该房屋的唯一合法所有权人，即原告不是全产权的房屋所有权人，也就不能在征收法律关系中以自己的名义主张权益。”上诉人有证据证明自己是涉案房屋的唯一合法所有权人，即使上诉人是房屋共有人之一或者是部分产权人也能单独以自己的名义提起行政诉讼，没有法律规定限制或剥夺上诉人的诉讼权利。1、太钢房地产开发有限公司出具证明上诉人补足产权购买涉案房屋，个人产权比例100%。这份证明具有客观性、合法性、关联性，完全可以作为认定案件事实的证据。2、上诉人系房屋征收行为的相对人。本案一审时，被上诉人提交法庭的行政答辩状和法庭审理过程中均明确承认上诉人是征收行为的相对人即被征收人。三、被上诉人制定的《太原市杏花岭区人民政府耐火厂南片区改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》第十条第四款记载：“征收直管公产住宅房屋，承租人没有其他产权住房的，按800元/平方米的优惠价等面积置换产权，与产权人解除租赁关系，按私有住宅房屋标准安置。已购部分产权的，未购买部分由承租人按照800元/平方米的优惠价等面积置换产权，与产权人解除租赁关系，按私有住宅房屋标准安置。”第五款：“征收单位产住宅房屋，比照直管公产住宅房屋标准安置。”即公房承租人及部分产权人均是被征收人。被上诉人的代理人在庭审中明确陈述，被上诉人已经于2018年3月23日针对45名原告依法作出了书面征收补偿决定，并已送达部分原告。以上证明被上诉人一直将上诉人及其他住户共154人作为征收行为的相对人，即被征收人。上诉人作为房屋征收行政行为的相对人，有权提起诉讼。四、被上诉人作出的杏政房征决字[2017]7号《太原市杏花岭区人民政府关于耐火厂南片区改造工程的房屋征收决定》存在不符合公共利益的需要、主要证据不足、违反法定程序、明显不当，适用法律、法规不当等情形。《征收决定》中有关征收上诉人房屋的行政行为不符合公共利益的需要，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条的规定。被上诉人对上诉人房屋的征收不符合土地利用总体规划和城乡规划，违反了《征补条例》第九条的规定。被上诉人对上诉人房屋的征收行为没有得到太原市人民政府及相关部门的批准。其提交法院的证据不能证明该行为得到太原市人民政府及其相关部门的批准。本案中，被上诉人以建造大型商场为由在做出对上诉人房屋的征收决定时，没有取得建设用地规划许可证，不能确定具体征收范围。被上诉人征收上诉人房屋的行为不符合《征补条例》第八条规定的比例原则，该行为明显不当。被上诉人在征收补偿方案未经论证、公布及征求公众意见、组织听证、修改完善等法定程序的前提下，径直作出房屋征收决定的行为违反了《征补条例》和《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，属于严重违反法定程序。被上诉人未按法定程序对上诉人的房屋进行价格评估，选择评估机构未经过上诉人等被征收人的协商确定，评估机构未依法作出评估报告，未依法向上诉人送达评估报告，未提供足额补偿资金，被上诉人严重违反法定程序。损害了上诉人的合法权利。被上诉人制定的《补偿方案》，可以确认被上诉人是在补偿事宜未落实的情况下，仓促作出《征收决定》。违背了“有征收必有补偿，无补偿则无征收”的原则。《征收决定》仅适用《征补条例》及《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》，未适用《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》，属于适用法律、法规不当。请求二审法院依法撤销一审裁定，撤销被上诉人对上诉人房屋的征收行为。   被上诉人太原市杏花岭区人民政府答辩称已经与上诉人达成补偿协议，协议正在建审中心审核。   二审查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案的核心问题是上诉人是否具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。一审中，上诉人提交了山西银佳后勤服务有限公司太原分公司2017年6月27日出具介绍信，证明上诉人拥有涉案房屋的全部产权。一审法院以上诉人不是全产权的房屋所有权人，从而不能在征收补偿法律关系中以自己的名义主张权益无事实和法律依据。即便上诉人只有部分产权，其购买单位公房的行为符合国家房改房政策规定，其权益应当受到法律保护。至于该房屋土地性质为国家划拨用地，并不影响其在房屋征收法律关系中权利的行使。一审法院以其不是全产权房屋所有权人驳回其起诉，显属不当，应予纠正。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   撤销阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初19号行政裁定；   指令阳泉市中级人民法院继续审理本案。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 魏晓俊   审判员 刘 群     二○一八年十二月六日   书记员 李慧珍