湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘08行初66号 原告彭梅秀，女，1953年12月25日出生，土家族，住湖南省永顺县。 委托代理人田玉召，女，1976年1月29日出生，土家族，住广东省深圳市南山区。系原告之女。 被告永顺县人民政府，住所地湖南省永顺县灵溪镇永顺大道95号。 法定代表人陈海波，县长。 委托代理人罗文华，男，1977年4月29日出生，土家族，永顺县住建局工作人员，住湖南省永顺县。 委托代理人张勇，湖南湘州律师事务所律师。 原告彭梅秀诉被告永顺县人民政府（以下简称永顺县政府）房屋拆迁一案，彭梅秀于2017年9月26日向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起诉讼，该院受理后，于2018年1月29日向湖南省高级人民法院请求指定其他中级人民法院管辖本案，湖南省高级人民法院于2018年5月25日作出（2018）湘行辖4号行政裁定，指定本案由本院管辖。本院于2018年8月6日受理后，依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。原告彭梅秀的委托代理人田玉召，被告永顺县政府的委托代理人罗文华、张勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年1月21日，永顺县棚户区改造建设领导小组根据《永顺县棚户区改造实施方案》（永政发〔2014〕43号）文件精神制定了《永顺县2015棚户区改造纱厂天安门安置房建设安置方案》。计划修建安置房180套，安置棚户区住户180户（其中天安门棚户区住户75户）。2016年1月，天安门棚户区全体住户与永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司分别签订了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》，之后，原纱厂天安门棚户区住房全部拆除。原告彭梅秀系原永顺县纱厂职工，所居住的永顺县纱厂公房属于天安门棚户区住户75户之一。 原告彭梅秀诉称：1、确认被告组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为无效；2、责令被告对该拆迁行为采取补救措施；3、判决被告承担本案诉讼费用和原告因诉讼产生的合理开支。事实和理由：彭梅秀原为永顺纱厂退休职工，因其位于永顺县纱厂天安门的两套公产房被拆除和一栋自建房被破坏，于2017年9月20日得知房产权益受到侵害系因被告组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为所致。永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为没有依据，程序明显重大违法，表现在：1、没有进行前期的可行性研究，未获立项批复；2、未经有权部门进行复核国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的规划审批和许可；3、未进行房屋征收的社会稳定风险评估；4、未对房屋入户调查并登记公示，未对房屋价值进行评估；5、未公开拆迁补偿方案，方案未征求公众意见；6、未公告拆迁决定，拆迁决定未经政府常务会议讨论；7、拆迁补偿费用未足额到位、专户存储；8、建设及施工单位缺乏相关资质。 原告彭梅秀为证明其主张向本院提交如下证据： 1、《公房移交协议》复印件一份。拟证明，原告对公房的权利。 2、《房屋转卖协议》复印件一份。拟证明，田玉兰对公房的权利。 3、照片三张。拟证明，原告公房被拆除时外观和室内装修情况。 4、湖南省永顺县人民法院（2018）湘3127行初4号行政判决书、（2018）湘3127行初5号行政判决书复印件各一份。拟证明，被告和世纪公司未履行安置协议，案件上诉中未生效。 5、鉴定申请书一份。拟证明，被告证据8和证据10涉嫌伪造。 6、湖南省高级人民法院（2017）湘行终46号行政判决书复印件一份。拟证明，湘西地区棚户区改造情况，与涉案棚户区改造形成鲜明对比。 7、《里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》复印件一份。拟证明，涉案棚户区改造无搬家费，过渡安置费过低，提供搬家费和过渡安置费参考。 8、《吉首美术馆桥及其配套工程建设项目房屋和土地征收补偿方案》复印件一份。拟证明，涉案棚户区改造无搬家费，过渡安置费过低，提供搬家费和过渡安置费参考。 经庭审质证，被告永顺县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的三性没有异议；对证据2和证据3的三性提出异议；对证据4的真实性和合法性没有异议，对关联性有异议；对证据5没有异议；对证据6的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议；对证据7和证据8的关联性有异议。 被告永顺县政府辩称：1、被告的行政行为合法，未侵害彭梅秀的权益。涉案房产系永顺纺织厂职工宿舍，纺织厂破产改制时，将涉案房屋移交给灵溪镇河西社区管理。被告将本案涉案棚户区改造项目确定由永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司实施，该公司与彭梅秀签订了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》。涉案房产系国有资产，彭梅秀不享有所有权和处分权。本案的“安置”属于福利性行为，不受《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整。在实施棚户区改造前，河西社区召集全体安置户征求了意见，取得全体安置户同意，并一致推选吴发翠等六人为代表。安置方案在征得代表们同意后出台，并委托代表与安置户签订协议。永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司已将18个月租房补贴资金存入彭梅秀指定的银行账户，彭梅秀在《房租补贴资金发放表》签字确认。2、永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司按法定程序及政策规定，实施涉案棚户区改造，获得了立项批复，征得城乡规划委员会同意，且获取了规划许可证、国有土地使用证及建设许可证，并对工程施工进行了公开招投标。 被告永顺县政府为证明其主张向本院提交如下证据： 1、地籍档案（土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、土地归户卡）复印件一份。拟证明，涉案房产及土地使用权系国有财产。 2、《国有土地使用证》复印件一份。拟证明，涉案土地已办证。 3、湖南省住房和城乡建设厅等五部门《关于下达2016年保障性安居工程建设目标任务的通知》及其附件（湘建保﹝2016﹞62号）复印件一份。拟证明，涉案棚户区改造项目的立项已获批准。 4、纺织厂天安门住户代表名单复印件一份。拟证明，河西社区召集全体安置户征求意见，全体安置户推举了处置安置事务的代表。 5、永顺县棚户区改造建设领导小组制定的《永顺县2015年棚户区改造纱厂安置房建设安置方案》复印件一份。拟证明，涉案方案已获通过。 6、永顺县人民政府办公室《关于进一步规范县棚户区改造项目国家开发银行贷款资金管理的通知》复印件一份。拟证明，被告确定涉案棚户区改造由永顺县世纪保障性安居建设投资有限公司实施。 7、《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》（田祖海、彭梅秀）复印件一份。拟证明，原告已签订安置协议。 8、永顺县原纺织厂棚户区改造天安门安置房拆迁户2-7月房屋补贴资金发放表复印件一份。拟证明，被告已将过渡性租房补贴资金存入原告指定账户，原告一直未提出异议，且原告已签名。 9、涉案棚户区改造项目实施的相关资料（永顺县城乡规划委员会会议纪要、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、政府采购成交通知书、中标通知书）复印件一份。拟证明，被告实施涉案棚户区改造项目程序合法。 10、请求撤除违章建筑房屋的报告复印件一份及违章建筑房屋照片复印件四份。拟证明，涉案房屋属违法建筑，被告对涉案房屋并未实施强拆及本案棚户区改造已获得全体安置户的支持与赞同。 经庭审质证，原告对被告所举证据1和证据2的真实性没有异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据3和证据4的三性均有异议；对证据5的真实性、关联性没有异议，对合法性和证明目的有异议；对证据6的真实性没有异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据7的关联性没有异议，对合法性、真实性和证明目的有异议；对证据8的真实性、关联性没有异议，对合法性和证明目的有异议；对证据9未发表质证意见，对证据10的三性均有异议。 本院对原、被告提交的上述证据综合认定如下：被告永顺县政府所举证据1-8，来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信；被告所举证据9因未在法定期限内提交，原告不予质证，本院不予采信；被告所举证据10因与本案无关联性，本院不予采信。原告所举的证据1和证据4来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信；原告所举证据2，与本案无关联性，本院不予采信；原告所举证据3形式和来源合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信，但对原告的证明目的不予采纳；原告所举证据5，本院认为该份申请为司法鉴定申请，并非证据，故对其不予采纳；原告所举证据6、证据7和证据8与本案无关联性，本院不予采信。 经审理查明：2004年1月1日，湘西自治州永顺纺织厂破产清算组（甲方）与永顺县灵溪镇河西社区居民委员会（乙方）签订《公房移交协议》。协议载明：一、甲方将永顺纺织厂破产终结后因不符合房改条件而未出售的所有公房均按现状移交乙方管理，并为乙方办理好产权过户手续。二、乙方应保持目前的居住状况和性质不变，允许居住该房的永顺县纺织厂职工自本协议签订之日起免费居住40年，期内乙方不收取租金，不负责维修。三、现居住上述公房的永顺纺织厂职工不得将所住公房自行买卖、转让、出租或改变房屋结构。四、本协议一式七份，甲方存四份，乙方存两份，灵溪镇人民政府存一份，并为居住上述公房的职工按户复印一份。2016年6月28日被告永顺县政府以遗失补正为由，给灵溪镇河西社区居民委员会（灵溪镇河西街居民委员会）就该宗地面积7147.7平方米的土地进行了划拨国有建设用地使用权登记，并向灵溪镇河西社区居民委员会颁发了《国有土地使用权证》永国用（2016）344号，使用权面积7147.7平方米，使用权类型登记为国有划拨。 原告彭梅秀为原永顺纺织厂职工，依据上述《公房移交协议》取得位于永顺县灵溪镇河西社区纱厂天安门宿舍区一套房屋的居住权。天安门宿舍区土地面积共7891.62平方米，始建于上世纪70年代，建筑面积3000平方米，有住户75户，房屋鉴定为D级危房。2016年1月21日，永顺县棚户区改造建设领导小组根据《永顺县棚户区改造实施方案》（永政发〔2014〕43号）文件精神，制定了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房建设安置方案》，对纱厂天安门安置房建设安置的组织领导、目标任务、改造方法和时间步骤进行了规定。该方案明确天安门棚户区改造由永顺县政府指定国有公司永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司（以下简称安居投公司）作为开发业主单位，利用国开行贷款资金进行建设，对原住户进行就地安置。同时，该方案明确天安门棚户区改造计划修建安置房180套（其中天安门棚户区住户75户），规划用地面积7891.62平方米，新修建房屋面积为99平方米/套，对原住户房屋面积按1:1进行置换（每户统一按40平方米无偿置换），多出的59平方米由原住户按成本价950元/平方米购买。在危房重建期间，安居投公司对原住户按500元/月/户进行房租补贴。2016年1月23日，彭梅秀之夫田祖海（甲方）与安居投公司（乙方）签订了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》，协议约定甲方安置面积99平方米，置换面积40平方米，购买面积59平方米，需付购房款约5.605万元；乙方与甲方于2月6日前签订安置协议，甲方于2月底搬出，乙方按每户500元/户的标准给予甲方房租补贴时间直到交钥匙为止。协议双方还对质量标准、交房标准、分房办法及工期等内容进行了约定。田祖海代彭梅秀在上述《安置协议》上签了字。2016年5月，彭梅秀领取了天安门安置房拆迁户2016年2-7月房租补贴共计3000元。涉案房屋被拆除。 另查明，2018年3月13日，彭梅秀以永顺县住房和城乡建设局为被告，以永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司为第三人，向湖南省永顺县人民法院提起行政诉讼，请求判令永顺县住房和城乡建设局支付过渡安置费等损失。 本院认为，本案的争议焦点有二，一是彭梅秀是否具有本案诉讼主体资格；二是永顺县政府的房屋拆迁行为是否应当确认无效。 一、彭梅秀是否具有本案诉讼主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”经查，彭梅秀所居住的涉案房屋属于永顺纺织厂分配给职工使用的公房，该房屋的国有土地使用权登记在永顺县灵溪镇河西街居民委员会名下，彭梅秀并非涉案房屋所有权人和土地使用权人，但彭梅秀作为公房的承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有对公房的长期租住权利，其经济地位接近房屋的所有权人，作为公房承租人彭梅秀自然与房屋拆迁行为具有利害关系，故彭梅秀具有诉讼主体资格。 二、永顺县政府房屋拆迁行为是否应当确认无效。《行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《湖南省人民政府关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》中明确规定“市州、县市区人民政府是实施棚户区改造的责任主体。”因此，永顺县政府具有组织实施棚户区改造的主体资格,有权组织实施棚户区改造，是合法的房屋拆迁主体，其棚户区拆迁行为于法有据。原告彭梅秀诉请确认永顺县政府棚户区改造拆迁行为无效，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。根据《行政诉讼法》第六条之规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，本院对彭梅秀所诉的永顺县政府组织实施的天安门棚户区改造拆迁行为进行合法性审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；……”，棚户区改造属于由政府组织实施的保障性安居工程，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。永顺县政府在组织实施天安门棚户区拆迁时，虽然召集天安门棚户区住户推选了代表，公布了安置方案，并委托安居投公司与本案原告在内的住户达成了安置协议，但是其房屋拆迁行为没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定履行法定的征收程序，其房屋拆迁行为违反了法定程序，应当确认永顺县政府组织实施天安门棚户区改造拆迁行为违法。但是，天安门棚户区改造行为得到了全体安置户同意认可且房屋已经拆除，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应只确认违法，不予撤销。对原告要求“责令被告对该拆迁行为采取补救措施”的请求，因该项请求基于被告行政行为无效而提出，本院并未确认被告的行政行为无效，且原告的该主张不明确不具体，故本院不予支持。原告未提交其因本案诉讼产生的合理开支的相关费用证据，对其有关诉讼请求不予支持。 综上，原告彭梅秀请求确认被告永顺县政府组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为无效，责令被告采取补救措施的请求，于法无据，本院不予支持；永顺县政府在组织实施天安门棚户区改造拆迁时，未按照法定程序实施房屋拆迁，其房屋拆迁行为程序违法，但天安门棚户区改造得到了全体安置户同意认可且房屋已经拆除正在重建，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故本院确认被告永顺县政府对原告彭梅秀组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为违法，但不撤销。原告其它诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告永顺县人民政府对原告彭梅秀组织实施的永顺县纱厂天安门棚户区改造拆迁行为违法。 二、驳回原告彭梅秀的其它诉讼请求。 案件受理费50元，由被告永顺县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  钟 强 审 判 员  吕红军 人民陪审员  吴如根 二〇一八年十二月十三日 法官助理刘少廷 书记员石青 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。