辽宁省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽行终1325号 上诉人（原审原告）王立荣，女，1981年12月20日出生，汉族，住鞍山经济开发区。 委托代理人张岩昌，男，1973年5月14日出生，汉族，住址同上（系王立荣丈夫）。 被上诉人（原审被告）鞍山市人民政府，住所地鞍山市铁东区胜利南路36号。 法定代表人赵爱军，系该市政府市长。 被上诉人（原审被告）辽宁省人民政府，住所地沈阳市皇姑区北陵大街45号。 法定代表人唐一军，系该省政府省长。 王立荣因诉鞍山市人民政府政府（以下简称市政府）、辽宁省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开一案，不服鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员马兆河担任审判长，审判员冯伟顺主审，审判员史振芳参加评议，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审原告王立荣起诉称：1、原告对申请政府信息公开内容的描述，位置清晰准确，能够足以使行政机关作出一定辩识，并在现有的政府信息中进行检索以确定政府信息存在与否，是否进行公开等；2、原告作为大阳气村村民，且其承包的土地在宁远镇××阳气村运粮河以东，曾被划入基本农田保护区，作为土地的承包人有权知道自己的土地是何时经国务院批准由基本农田调整为一般耕地的。因此，该政府信息与原告的生产、生活有着密切的关系，被告应依法予以公开。而本案被告仅依据国函[2012]70号《国务院关于鞍山市土地利用总体规划的批复》（以下简称《批复》）是对鞍山市土地利用的总体批复，并没有关于宁远镇××阳气村的文字描述。因此该文件与原告的生产、生活没有关系，而拒绝公开原告提出的政府信息公开申请，其理由不能成立。原告认为与其生产、生活是否有关的焦点，在于《批复》对我市基本农田保护区内耕地的调整是否包括我村运粮河以东基本农田保护区内的耕地，如果包括我村运粮河以东基本农田保护区内的耕地，就与原告的生产、生活有关；反之，如果不包括我村运粮河以东基本农田保护区内的耕地就与原告生产、生活无关。而被告仅以《批复》并没有关于宁远镇××阳气村文字描述，来确认该文件与原告的生产、生活没有关系，其理由明显不能成立。请求：1、判决省政府作出的辽政行复字（2017）38号行政复议决定书（以下简称复议决定书）违法，并依法予以撤销；2、判决市政府作出的鞍政信息公开告字（2017）5号鞍山市政府依申请公开政府信息告知书（以下简称告知书）违法并依法予以撤销，同时责令市政府重新作出答复。 原告向原审法院提供了以下证据：1、政府信息公开申请书；2、告知书；3、行政复议申请书；4、复议决定书；5、土地使用证明；6、哈大铁路建设用地情况说明书；7、土地利用总体规划分幅图K-51-102-（39）、K-51-102-（47）。 原审被告市政府答辩称：1、原告向被告申请信息公开的内容是宁远镇××阳气村运粮河以东，要求公开的位置是否为基本农田保护区，因为位置不够明确，无法确定是否为基本农田保护区；2、因《批复》的内容与原告生产生活没有任何关系，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定，市政府可以不向原告提供该信息，因此市政府作出告知书向原告告知不予提供该文件符合法律规定。综上请法庭驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向原审法院提交了以下证据：1、政府信息公开申请书；2、关于认真答复王立荣依申请信息公开的函；3、国土资源局作出的关于王立荣申请公开政府信息的答复意见；4、告知书；5、EMS快递回执。 原审被告省政府答辩称：1、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款的规定，原告对政府作出的告知书不服申请行政复议，省政府具有依法进行审查，并作出复议决定书的法定职权；2、2017年2月24日，原告向市政府申请公开，宁远镇××阳气村运粮河以东基本农田保护区内的耕地是何时经国务院批准由基本农田保护区内的耕地调整为一般耕地的，要求提供国务院批准文件的批复。3月16日，市政府向原告作出告知书：经与鞍山市国土资源局沟通，你申请的“宁远镇××阳气村运粮河以东”位置不够明确，无法确定该地理位置是否为基本农田保护区；《批复》是对鞍山市土地利用总体规划的批复，并没有关于宁远镇××阳气村的文字描述，因此该文件与申请人生产、生活没有关系，该文件不予提供。《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，原告所申请公开的信息，主要内容是要求市政府提供关于基本农田调整为一般耕地的国务院批准文件批复的信息。该信息明显不属于鞍山市政府制作或者保存的信息。根据《政府信息公开条例》第十条第（二）项的规定，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策信息属于重点主动公开的政府信息。原告以依申请公开的方式向市政府提出公开申请，市政府作出告知并无不当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，省政府作出维持市政府告知书的复议决定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确；3、省政府于2017年5月1日收到行政复议申请材料，6月27日作出延期30日复议决定通知书，7月6日作出复议决定送，符合法定程序。综上，省政府作出的行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向原审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、政府信息公开申请书；3、关于王立荣申请公开政府信息的答复意见；4、告知书；5、原告复议申请EMS快递单；6、延期审理通知书及EMS快递单；7、邮寄行政复议决定书的EMS快递单。 原审查明：2017年2月24日，原告向市政府提交政府信息公开申请表，请求公开“宁远镇××阳气村运粮河以东基本农田保护区内的耕地是何时经国务院批准由基本农田保护区内的耕地调整为一般耕地的，要求提供国务院批准文件的批复。”2017年3月16日市政府向原告作出告知书：1、经与鞍山市国土资源局沟通，你申请的‘宁远镇××阳气村运粮河以东’位置不够明确，无法确定该地理位置是否为基本农田保护区；2、《批复》是对鞍山市土地利用的总体批复，并没有关于宁远镇××阳气村的文字描述，因此该文件与申请人生产、生活没有关系。依据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第五条（十四)款：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供的规定，该文件不向你提供。原告对告知书不服，于2017年4月18日向省政府申请行政复议，请求撤销告知书，并责令市政府重新作出答复。省政府收到原告的行政复议申请后认为本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，于2017年6月27日向原告作出延期审理通知书，决定行政复议决定延期30日作出并送达给原告。省政府经审理认为，根据《政府信息公开条例》第十七条规定，申请人所申请公开的信息，主要内容是要求被申请人提供关于基本农田调整为一般耕地的国务院批准文件批复的信息。该信息明显不属于被申请人制作或者保存的信息。根据《政府信息公开条例》第十条第二项的规定，申请人已依申请公开的方式向被申请人提出公开申请，被申请人作出告知并无不当。省政府于2017年7月6日作出复议决定书，维持了市政府作出的告知书。 原审认为：《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，对申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因原告申请的“宁远镇××阳气村运粮河以东”位置不够明确，市政府在告知书中已告知原告，原告可对申请内容进行更改、补充后再行申请，原告认为鞍山市政府没有作出告知行为缺少事实依据。《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五条（十四)款规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”因原告在申请信息公开所提供的材料不足以合理说明《批复》与其自身生产、生活、科研等有特殊需要，故市政府依据原告的申请而不予提供的行为并无不当。《政府信息公开条例》第二十四条第一款、第二款规定：”行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，市政府收到原告的政府信息公开申请后，在法定期限内向原告作出答复，依法履行了政府信息公开的法定职责。 《行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府收到原告的行政复议申请后，依法作出了受理决定。因案情复杂，省政府作出延期作出行政复议决定的通知，最终在规定的期限内作出涉案行政复议决定书，维持鞍山市政府作出的告知书，并向原告进行了送达，省政府的行政复议符合法律规定，程序亦无不当。 综上，市政府依法履行了政府信息公开法定职责，省政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告王立荣的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。 上诉人王立荣上诉称：市政府作出的告知书并没有告知上诉人作出更改、补充的内容，原审认为上诉人可对申请内容进行更改、补充后再行申请，没有事实依据；《批复》系市政府应当主动公开，且与上诉人生产、生活需要相关的政府信息，应当予以公开；原审认为上诉人“申请信息公开所提供的材料不足以合理说明《批复》与其自身生产、生活、科研等有特殊需要，故市政府依据该申请而不予提供的行为并无不当”，理由不能成立。请求撤销原审判决，依法改判。 被上诉人市政府及省政府均未提交二审答辩意见。 本院二审查明的事实与原审一致。 本院认为：《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：…（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；…（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第五条（十四)款规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”根据上述规定，对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充；对于行政机关应当主动公开以外的政府信息，如果与申请人本人生产、生活、科研等特殊需要无关，则属于不予公开的范围，行政机关可以不予提供，但应当告知申请人并说明理由。 本案中，王立荣向市政府提出政府信息公开申请，请求公开“宁远镇××阳气村运粮河以东基本农田保护区内的耕地是何时经国务院批准由基本农田保护区内的耕地调整为一般耕地的，要求提供国务院批准文件的批复。”首先，“宁远镇××阳气村运粮河以东”的范围过于广大，王立荣对具体位置未作限定，市政府答复：“位置不够明确，无法确定该地理位置是否为基本农田保护区”，其实质是告知王立荣其申请内容不明确。市政府在作出申请内容不明确的答复时，本应同时告知申请人作出更改、补充，其没有作出，存在瑕疵。但是，作为一个正常、理性的申请人，在得到市政府上述答复后，完全可以对申请内容作出更改、补充后，主动与市政府进行沟通，重新提出公开申请。王立荣提起诉讼后，原审释明其可对申请内容进行更改、补充后再行申请并无不当。其次，“国务院批准文件的批复”系行政机关的内部审批行为，“批复”本身即不属于行政机关应当主动公开的政府信息，也不是与申请人本人生产、生活、科研等特殊需要相关的政府信息。行政机关应当主动公开或者说是与申请人本人生产、生活、科研等特殊需要相关的政府信息，应当是经批复后生效的相关文件。因此，市政府告知不予提供，并说明相关理由，结论正确。 综上，市政府收到王立荣的政府信息公开申请后，在法定期限内作出告知书，依法履行了政府信息公开的法定职责。省政府收到王立荣的复议申请后，在法定期限内作出复议决定，维持了市政府作出的告知书，决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王立荣的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王立荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  马兆河 审判员  冯伟顺 审判员  史振芳 二〇一八年十二月十日 法官助理谢丽 书记员郭春晓