江苏省苏州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏05行终495号上诉人（原审原告）季正一,男,1940年7月12日生,汉族,住江苏省昆山市。被上诉人（原审被告）昆山市国土资源局,住所地江苏省昆山市同丰西路**。法定代表人徐锁发，该局局长。上诉人季正一因与被上诉人昆山市国土资源局土地行政处罚一案，不服昆山市人民法院作出的（2018）苏0583行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年12月6日，昆山市国土资源局对昆山市航道管理处作出了昆土罚字[2017]第5号行政处罚决定书，内容为：2017年10月30日，我局对昆山市航道管理处建设杨林塘（昆山段）航道整治工程一案立案调查。经查，当事人在昆山市部老杨林塘，擅自占用1439737平方米（合2159.6亩）土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目。用地可以由市、县人民政府批准”和第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”之规定。违法事实调查情况：2017年11月2日，办案人员会同局测绘队对涉嫌违法宗地进行了勘测定界，宗地面积为1439737平方米（合2159.6亩），经现场踏勘，该项目工程已停工。该项目于2012年正式动工建设，主要位于昆山北部，沿线涉及巴城、高新区及周市三个区镇，自杨林塘万安桥以东，南至青阳港同丰大桥。开工建设前的土地原貌是荒地等。建设此项目的目的是为了进一步完善内河航道网。整个航运拓浚工程（护岸、引桥）实际总占地面积大约2160亩左右。该项目有规划、环评、发改委立项批文、和土地预审等相关证明。该项目为社会公共事业项目，属省重点实事工程，用地报批的计划指标、征地资金等均已落实，报批资料早己组卷上报，同时说明了用地未批先建的原因。经我局业务科室业内核查确认：杨林塘（昆山段）航道整治工程项目占地面积1439737平方米（合2159.6亩），己列入昆山市土地利用总体规划清单，全部符合土地利用总体规划；地；地类为国有农用地187347平方米中耕地31322平方米）、集体农用地581858.7平方米（其中耕地262304.5平方米）、国有建设用地265846.7平方米、集体建设用地287829.3平方米、国有未利用地112246.1平方米、集体未利用地4609.1平方米。综上，当事人未经批准，占用2159.6亩土地建设杨林塘（昆山段）航道整治工程的行为，构成违法占地的违法事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”、《苏州市国土资源局规范行政处罚自由裁量权实施细则》第六条“对有下列情形之一的省、市、县（区）重点工程项目进行国土资源行政处罚的，应按照本细则第十一、十二条规定的审理要求进行审理，一致决定实施罚款或者并处罚款的，可以依据《苏州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行〉》中规定的具体标准、在法律规定的处罚幅度内从轻处罚;以占地项目为能源、交通、水利等基础设施，民生工程或公共管理、公共服务项目，且采取有效措施维护原土地权利人合法权益的”以及《苏州市国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行〕》中符合“所占土地用于保障型安居工程、拆迁安置房，市级以上能源、交通、水利等重点基础设施项目”的情形，罚款额标准：“决定并处罚款的，罚款额按非法占用土地每平方米1-5元执行。其中，市级以上能源、交通、水利等线性工程项目按1元执行，保障型安居工程、拆迁安置房等项目按3元执行。”考虑到杨林塘（昆山段）航道整治工程为省重点实事工程，符合市级以上交通、水利重点基础设施项目标准，项目报批用地材料早己上报，且当事人能积极配合办案人员的调查，态度诚恳，可以从轻处罚。决定处罚内容如下：（一）退还非法占用的土地共1439737平方米（合2159.6亩）；（二）没收非法占用的地块上新建的建筑物和其他设施；（三）并处罚款共计人民币1439737.0元。另查明，季正一宅基地位于昆山市××市镇种植村××（现为××村××），在季正一宅基地的北侧、南侧建造了部分桥墩（目前已停工），该部分桥墩所占用的地块在涉案行政处罚涉及的非法占用的土地范围内，季正一宅基地所在地块不在此次行政处罚认定的非法占地范围内。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。故本案的争议焦点为季正一起诉的资格问题即季正一与被诉行政行为是否具有利害关系。本案中，昆山市国土资源局作出的行政处罚针对的系案外人在建造杨林塘（昆山段）航道整治工程中未批先建，占用昆山市部老杨林塘1439737平方米（合2159.6亩）土地进行建设的行为而进行处罚。虽季正一宅基地的南侧、北侧存在违法占地的桥墩，但季正一宅基地未被违法占用，故昆山市国土资源局对违法占地行为人进行行政处罚的内容、结果对季正一的权利义务不产生实际影响，与季正一没有直接的利害关系，因此季正一在本案中不具有行政诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第一项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零一条第一款第二项之规定，裁定：驳回季正一的起诉。上诉人季正一上诉称：上诉人的房屋处在南北两个违法建造桥墩正中间，桥梁的建设必定要经过上诉人的房屋。从法律和常理上来说，桥梁规划建设范围内的房屋所有人都与该桥梁建造有必然直接利害关系，必然会因建桥对上诉人的人身权、财产权受造成侵害，不能因为暂时还没有盖过上诉人的合法宅基地房屋就认为没有直接的利害关系。这座非法建造桥梁的桥墩，离上诉人的房屋仅3米左右，远远低于建筑行业规定的必要安全距离范围。在建桥时，在上诉人的房屋四周近距离内进行打桩、灌柱等野蛮施工，并挖掘10米左右深的基坑，致使上诉人房屋的墙面产生严重的裂纹，大大增加了房屋坍塌的危险，严重危害上诉人的生命安全。施工方为了强硬施工，在2016年4月至11月半年多建造桥墩期间，采取24小时不间断的“车轮式”作业方式，使上诉人无法正常休息，导致血压升高，脑血栓发作。因为未批先建违法操作的原因，上诉人居住房屋周边的道路、厕所等基础设施都已经被破坏和拆除，排水沟全部堵塞，一下雨房屋四周就大量积水，对上诉人现在的日常生活造成严重影响。综上，请求二审法院撤销一审裁定。二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉诉行政行为是昆山市国土资源局对案外人违法占地行为所作的行政处罚，认定的非法占地范围并不包括上诉人的宅基地，因此涉诉行政处罚对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人在本案中不具有行政诉讼的原告主体资格，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  潘 亮审 判 员  张 蕾审 判 员  周剑鸣二〇一八年十二月十二日法官助理  姜雨昊书 记 员  林晨晖