贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔23行初155号 原告黄道兵，男，1968年3月3日生，布依族，贵州省兴义市人，无业，住贵州省兴义市。 委托代理人马庆朝、聂广杰，北京市信凯律师事务所律师。代理权限：一般授权。 被告兴义市人民政府。住所地：贵州省兴义市市府路1号。 法定代表人袁建林，市长。 委托代理人周先芳，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人何瑞，兴义市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权。 原告黄道兵诉被告兴义市人民政府渔业行政许可一案，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月28日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月5日公开开庭审理了本案。原告黄道兵及其一般授权委托代理人马庆朝、聂广杰到庭；被告兴义市人民政府之特别授权委托代理人周先芳、何瑞到庭参加诉讼。 兴义市人民政府于2017年12月14日作出《公告》，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国渔业法》有关规定，对以下过期失效的《水域滩涂养殖使用证》予以注销。附件：水域滩涂养殖使用证注销名单。名单中涉及被注销证数1427个，包含涉案35原告的《水域滩涂养殖使用证》。 原告黄道兵诉称，原告系贵州省兴义市××组村民。1997年国家重点工程天生桥水电站下闸蓄水，形成了万峰湖，淹没了原告的承包地，原告成了后靠移民。政府虽然每月向原告发放50元扶持资金，但对于原告一家人的生活无异于杯水车薪。2002年，迫于生计，原告开始在距离家比较近的湖面上搞网箱养殖。网箱养殖需要大量的资金投入，原告没有资金只好向亲戚朋友借款来购置网箱、饲料、船只、设备、建造工作棚。2009年，被告兴义市人民政府向原告颁发了养殖证，每年还给原告发放燃油补贴。2017年12月15日，被告在兴义市人民政府网站发布关于注销水域滩涂养殖使用证的《公告》，将原告的《水域滩涂养殖使用证》予以注销，但是被告事前事后皆没有书面或者口头告知原告，直到2018年5月原告才知道自己的《水域滩涂养殖使用证》被注销。因为养殖证被注销导致原告网箱被拆除，原告为了搞养殖，投入了全部家当还不够，借遍亲戚朋友甚至是向银行欠下了巨额债务，到现在所有的付出和投入全部付诸东流。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项之规定，人民法院应当受理行政相对人对行政机关作出的有关行政许可等决定不服的行政诉讼案件。故此，为维护原告的合法权益，特请求人民法院：1、判令确认被告注销原告《水域滩涂养殖使用证》的行政行为违法；2、本案案件受理费由被告承担。 原告在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据： 兴义市人民政府于2009年4月22日向原告黄道兵颁发的兴府（淡）养证[2009]第S0000472号《水域滩涂养殖使用证》。 拟证明：原告属于有证养殖、合法养殖，被告撤销或注销养殖证应当给予合理补偿。 第二组证据： 北京市海诚公证处2018年6月4日作出的（2018）京海诚内民证字第06857号《公证书》。 拟证明：原告属于有证养殖、合法养殖，被告在2017年12月14日非法注销原告的养殖证，并于2018年4、5月份之前将原告的网箱全部非法拆除。 第三组证据： 被告给贺友能等人颁发的荣誉证书、营业执照。 拟证明：原告等人的养殖行为一直以来是受到被告支持、鼓励、奖励的，属于合法行为。营业执照上也没有写终止日期，说明原告的养殖证书在表面上是失效状态，实际尚处有效期内，不然被告也不可能在2016年还给原告颁发荣誉证书。 第四组证据： 相关网络上关于乌江等环境整治的报道。 拟证明：1、网箱养殖在全国除被告管辖区域外，所有地区都没有被认定为非法养殖；2、网箱拆除在全国除被告管辖区域外所有地区都获得了合理补偿（包括网箱补偿、奖励、纳入社保等）；3、网箱拆除在全国除被告管辖区域外所有地区给予渔民的补偿都比被告给予原告的奖励要高。被告认定原告非法养殖不客观，与事实不符，被告未给予原告合理补偿，被告注销原告养殖证书的行为违法。 第五组证据： 照片。 拟证明：被告强制拆除原告网箱的行为。 被告兴义市人民政府辩称，一、兴义市人民政府作为水域滩涂养殖使用证的发证机关，有权对已失效的证书予以注销。万峰湖属于全民所有的水域，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，使用全民所有的水域、滩涂从事养殖的，应向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证。另根据农业部《水域、滩涂养殖发证登记办法》第十八条的规定，水域滩涂养殖期限届满，水域滩涂养殖权人依法继续使用国家所有的水域、滩涂从事养殖的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证机关办理延展手续并按办法第五条规定提交相关手续，因养殖水域、滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。同时依据办法第十六条，因依法被收回、征收等原因造成水域、滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证。可见，水域、滩涂养殖使用证的发放、延展、注销等均由同一机关实施。答辩人作为发证机关，依法享有注销养殖证的权限。 二、被答辩人持有的《水域滩涂养殖使用证》已经过期失效，不能作为其合法使用水域、滩涂养殖的依据。被答辩人持有的《水域滩涂养殖使用证》系2008年申请办理，养殖期限为2009年1月1日至2013年12月31日，共计五年。市政府发出公告的时间为2017年12月14日，距被答辩人养殖证期限届满之日已逾三年多，根据前述农业部《水域、滩涂养殖发证登记办法》第十八条的规定，被答辩人如需办理期限延展的，至迟应于2013年10月30日前提出申请，并重新提交材料。但被答辩人在养殖证期限届满前，未按照办法第十八条的规定提出延展申请，因此，养殖证已经失效。 另外由于万峰湖水域网箱养殖泛滥，造成万峰湖库区生态环境恶化。2010年8月26日，国务院办公厅发送专报，确定有滇、黔、桂三省对万峰湖进行共管，协调制定保护条例，建立跨省区、跨行业的协作协调机制，共同治理万峰湖生态环境。根据中央文件精神，为了治理万峰湖，兴义市人民政府严格控制水域、滩涂养殖使用证的核发，根据前述办法第十八条第二款的规定，对期限届满的养殖使用证不再办理延展手续。 三、答辩人对已经过期失效的养殖使用证公告注销，未对被答辩人实体权益造成损害。如前所述，被答辩人持有的养殖使用证期限于2013年12月31日届满，而因治理万峰湖生态环境的需要，根据中央文件精神，合理控制万峰湖水域的水产养殖，经过5年的治理，万峰湖治理初见成效。2017年7月至10月，黔西南布依族苗族自治州人民政府组织开展万峰湖综合整治“清网行动”，对黔西南范围内万峰湖水域的养殖网箱进行清理。经过前期摸底调查和中期稳步实施，大部分养殖户自行拆除了养殖网箱并获得了相应奖励。 本案被答辩人在“清网行动”过程中，以其持有的已经过期失效的《水域、滩涂养殖使用证》对抗执法人员。被答辩人持有的养殖证早已过期失效，但其仍然继续在万峰湖水域铺设网箱养殖水产，其行为违反法律规定，执法部门可以责令其限期拆除，并处以罚款。但为了鼓励养殖户自行拆除，答辩人对自愿拆除的养殖户均发放了奖励。并在发出注销公告前，已经组织对养殖生产进行销售或赶入准许养殖的库湾代养，充分保证了养殖户的财产权益。综上，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告兴义市人民政府在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据： 1、兴义市人民政府办公室统一社会信用代码证； 2、法定代表人身份证明书。 拟证明：兴义市人民政府的基本信息。 第二组证据： 1、兴义市人民政府于2017年12月14日作出的《公告》及附件《水域滩涂养殖使用证注销名单》； 2、兴义市人民政府在政府网站公示该《公告》的截屏打印件。 拟证明：1、兴义市人民政府于2017年11月14日发出《公告》，并于次日在政府网站上进行公示。原告于2018年7月提起诉讼已经超过起诉期限；2、《公告》显示政府注销水域滩涂养殖使用证的原因是该批水域滩涂养殖使用证已经过期失效。 第三组证据： 1、原告的《申请表》； 2、《审批表》。 拟证明：原告养殖使用期限已经届满，其持有的水域滩涂养殖使用证已经超过有效期。 第四组证据： 1、国务院办公厅秘书一局第1194期《专报信息》； 2、环境保护部西南环境保护督查中心环西南督函〔2011〕35号《关于万峰湖库区水环境保护协调机制合作备忘录的函》。 拟证明：万峰湖内网箱养殖超过安全养殖密度，造成湖水生态严重失衡，是万峰湖水域生态恶化的主要原因，中央高度重视，滇、黔、桂三省自2011年就开展了万峰湖库区水域环境保护协调机制的合作，共同治理万峰湖。 通过庭审质证，经合议庭评议，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：原告对被告所举第一组证据的三性不持异议，本院予以认可。对被告提交的第二组证据，原告对其三性不予认可，认为被告仅在其政府网站上公开《公告》，不能达到公示效果，原告知晓该份《公告》的时间是2018年5月，提起诉讼尚在期限内。因该组证据系讼争具体行政行为，本院认可其真实性，合法性待本院认为处论述。原告对被告提交的第三组证据真实性、合法性认可，不认可关联性，因该组证据是办理被注销证书的申请表、审批表，与本案具有直接利害关系，故本院认可其三性。原告对被告的第四组证据的真实性与合法性不持异议，但认为与本案无关，因第四组系与万峰湖整治相关的文件，本院认可其三性。被告对原告的第一组、第二组、第三组、第五组证据的真实性予以认可，但认为第三组和第五组证据与本案无关。对此，因第三组证据系原告用于证实其在《水域滩涂养殖使用证》到期后仍在继续养殖，第五组系原告被拆网箱照片，均与本案有关，本院认可上述证据的真实性。对原告提交的第四组证据，被告对其真实性不予认可，认为媒体所报道数据的来源无法证实。因本案审理的是被告注销原告证书的行为，不涉及到补偿与赔偿问题，故该组证据与本案无关，本院不予认定。 经审理查明：原告黄道兵系兴义市××组的村民。经原告申请，2009年，被告兴义市人民政府向其颁发了兴府（淡）养证[2009]第S0000472号《水域滩涂养殖使用证》，证上载明使用水域滩涂的面积，用途是网箱养殖，使用期限是2009年1月1日至2013年12月31日。原告等人组织联合成立了水产养殖服务农民专业合作社等，在万峰湖水域进行水产养殖。2010年，国务院办公厅秘书一局的1194《专报信息》提及“10多年来，由于缺乏有效的监管协调机制，万峰湖库区生态环境日益恶化。造成污染的主要原因：一是库区水土流失严重；二是网箱养鱼盲目发展；三是水上交通工具油污污染；四是工业、生活污水排放。”2011年，环境保护部西南环境保护监督中心向贵州省、云南省、广西壮族自治区环保厅发出环西南督函〔2011〕35号《关于万峰湖库区水环境保护协调机制合作备忘录的函》，指示按照《万峰湖库区水环境保护协调机制合作备忘录》开展工作，共同做好万峰湖库区水环境保护工作。2017年12月14日，兴义市人民政府作出《公告》，注销已经失效的1427户《水域滩涂养殖使用证》，原告35户的证书在此次注销之列。次日，兴义市人民政府将《公告》在兴义市人民政府官方网站上公示。原告田仁元的代理人后向北京市海诚公证处申请对兴义市人民政府在官方网站上公布的《公告》内容进行证据保全公证。该公证处于2018年6月4日作出（2018）京海诚内民证字第06857号《公证书》。后原告于2018年7月就被告的注销行为向我院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖业。农业部《水域滩涂养殖证发证登记办法》第十六条规定，因被依法收回、征收等原因造成水域滩涂养殖权灭失的，应当由发证机关依法收回、注销养殖证。本案中，原告2009年取得被告兴义市人民政府向其颁发的兴府（淡）养证[2009]第S0000472号《水域滩涂养殖使用证》。作为发证机关，兴义市人民政府有权依法注销其向原告颁发的《水域滩涂养殖使用证》。作出讼争行政行为的主体合法。 关于原告持有的《水域滩涂养殖使用证》是否符合注销条件的问题。上述《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定载明“由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖业”，即水域滩涂养殖使用证的发放，实际是取得许可权利的依据，则该颁证行为实质是行政许可，而非行政登记。《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）许…；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。本案中，原告的《水域滩涂养殖使用证》载明的使用期限是2009年1月1日至2013年12月31日，即截止2013年12月31日，原告取得的养殖许可已经到期。而被告兴义市人民政府作出《公告》对原告养殖许可证予以注销的原因亦是其使用证期限届满。同时，依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”以及农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第一款：“水域滩涂养殖权期限届满，水域滩涂养殖人依法继续使用国家所有的遂于、滩涂从事养殖生产的，应当在期限届满60日前，持养殖证向原发证登记机关办理延展手续。”之规定，对于本案所涉的水域滩涂养殖证的延续，需持证人在期限届满60日前向兴义市人民政府申请办理延展，若政府收到延展申请后，未在规定期限内作出决定的，视为准予延续。原告方主张其多次向政府申请过办理延展手续，但并未提交任何依据证实该主张，其理应承担举证不力的不利后果。虽然原告向法院提交了被告在原告许可期限届满之后仍向原告发放优秀养殖的荣誉证书等证据，但该奖励行为并不能代替被告作为发证机关应依法办理延展手续的责任，以及规避原告应在期限届满前依法申请办理延展手续的义务。故此，被告兴义市人民政府作出的注销《公告》符合前述《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项之规定。 关于讼争行政行为程序是否合法的问题。现行法律法规并未对注销水域滩涂养殖许可的程序作出具体规定，且本案的特殊性在于被告注销的对象是许可期限早已届满的《水域滩涂养殖使用证》，而非尚在许可期限内的《水域滩涂养殖使用证》。对前者而言，从其持有人未申请延展到期限届满之时，其所获得的许可权利已实质上终止，后续的注销行为更侧重于系一种履行形式上手续的方式，并未真正改变或影响持证人的合法权益；后者则不同，后者系对正在享有的权利之终止，必然影响当事人的权益。故此，本案被告将许可期限届满的《水域滩涂养殖使用证》予以注销之行为，已经进行公示，且原告提起诉讼的行为也证实其得以合法行使了救济权力，讼争《公告》行为的作出并未违反法定程序。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。因《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被告将《公告》于2017年12月15日在兴义市人民政府官方网站上公示，并不能必然推知原告从此时即能知道或应当知道该行为的发生，故原告于2018年7月就被告的注销行为向本院提起诉讼并未超过法定起诉期限。 综上，被告兴义市人民政府作出《公告》将原告持有的《水域滩涂养殖使用证》予以注销的行为事实清楚、程序不违反法律规定，实体处理适当。依照《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款，《中华人民共和国行政许可法》第五十条、第七十条，农业部《水域滩涂养殖证发证登记办法》第十六条、第十八条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第六十九条，最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，判决如下： 驳回原告黄道兵的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄道兵承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  陈颜虹 审判员  王幼封 审判员  陇忠平 二〇一八年十二月二十九日 书记员  杨 艳