四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川行终430号 上诉人（原审原告）杜谢明,男,1965年5月2日出生,汉族，住四川省广安市广安区。 被上诉人（原审被告）广安市人民政府。住所地：四川省广安市广安区思源大道2号。 法定代表人曾卿，市长。 委托代理人蒋永春，广安市人民政府工作人员。 委托代理人杨晓华，四川瀛络律师事务所律师。 上诉人杜谢明因诉被上诉人广安市人民政府国有土地使用权证公告注销一案，不服四川省广安市中级人民法院(2016)川16行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人杜谢明、被上诉人委托代理人蒋永春、杨晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案依法中止审理不计入审理期限。 一审判决记载，广安市人民政府于2016年3月15日作出国有土地使用权证注销公告，并于2016年3月29日在《广安日报》上发出,该公告载明：“根据原广安市规划和建设局拆许字广（2010）第002号、拆许字广（2010）第003号《房屋拆迁许可证》统一拆迁改造的要求，广安区岔马路片区滨江路建设工程和岔马路片区A地块棚户区改造项目下列137户被拆迁户已分别与广安市广安区国有土地上房屋征收与安置办公室、四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订了安置补偿协议，其房屋所有权证、国有土地使用权证已交回，名单公布于后。根据土地登记有关法律法规的规定，现依法注销上述原土地用户国有土地使用权证。对此有异议者，请在公告期内（三十日）书面向广安市国土资源局进行申报。”该公告附有137户土地使用权人名单和土地使用证号，其中含杜谢明的广市国用（2003）字第02764号、广北国用（2001）字第2054号、广北国用（2001）字第2087号国有土地使用权证。 一审法院经审理查明：杜谢明在广安市广安区住房一套，面积为131.15平方米，土地使用权证号为广北国用［2001］第2087号。在广安市广安区有商业用房一套，面积为31.79平方米，土地使用权证号为广市国用［2003］第02764号。在广安市广安区有商业用房一套，面积为34.68平方米，土地使用权证号为广北国用［2001］第2054号。因城市规划和旧城改造需要，2010年1月21日，广安市规划和建设局向拆迁人广安市国土资源储备交易中心颁发了拆许字广（2010）第003号房屋拆迁许可证，拆迁期限经延长，从2010年1月21日至2014年9月20日。杜谢明上述住房和商业用房在拆迁范围内。2013年9月17日，杜谢明与杜建、杜晓就上述房屋，与拆迁人广安市国土资源储备交易中心的拆迁实施单位四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订了《城市拆迁产权调换安置协议书》。按照协议，杜谢明选择了打靶场电梯安置点Ｂ幢2单元1504、1704号两套安置住房，共计200.78平方米；选择了打靶场电梯高层安置点58.68平方米的Ａ08号门市和63.57平方米的Ａ09号门市。协议签订后，杜谢明交出了原住房和商业用房的国有土地使用权证和房屋所有权证。广安市人民政府于2016年3月15日作出了国有土地使用权证注销公告，并于2016年3月29日在《广安日报》上发布，对杜谢明证号为广北国用［2001］第2087号、广北国用［2001］第2054号、广市国用［2003］第02764号的国有土地使用权证进行注销，杜谢明不服广安市人民政府公告注销行为，遂提起行政诉讼，请求判决确认广安市人民政府2016年3月15日做出公告注销杜谢明的国有土地使用权证行政行为违法并撤销该行政行为。 一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《不动产登记暂行条例》第二条规定：“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域、以及房屋、林木等定着物。”该条例第三条规定：“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预先登记、查封登记等，适用本条例。”按照上述法律法规的规定，不动产的注销登记应当以注销事项记载于不动产登记簿发生效力。但在本案中，广安市人民政府对杜谢明国有土地使用权证进行了公告注销，以登报公告的形式对社会进行公示时，并未声明仅系向行政行为相对人、利害关系人以及社会公众进行程序性告知的不直接生效的拟注销行为。广安市人民政府在公告中虽告知了异议期，但从公告的内容来看，无法确定注销登记是在公告时就已经完成，或是在三十日期满，无异议后才进行。故本案中，除作出原公告行为的行政机关之外，还有杜谢明以及社会上接收到公告信息的人员，对此公告当然会产生杜谢明的国有土地使用权证及其载明的权利已被注销，权利义务已受到实际影响的认识。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中杜谢明请求人民法院确认广安市人民政府2016年3月29日以公告的形式注销其国有土地使用权证的行为违法，并撤销广安市人民政府该行政行为的起诉，符合法定的起诉条件。 《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《四川省实施办法》第四条第一款规定：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”杜谢明的原住房和商业用房所涉地块均位于广安市城市规划区内，广安市人民政府有职权依法注销其城市规划区内的国有土地使用权证。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，因城市规划和旧城改造需要，杜谢明与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订了《城市拆迁产权调换安置协议书》，交回了房屋产权证和国有土地使用权证，杜谢明的房屋已被依法征收，其所涉地块国有土地使用权依法应当收回，广安市人民政府对其原住房和商业用房的国有土地使用权证进行公告注销，依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予支持。杜谢明认为公告注销行为侵害了其合法权益的主张无事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜谢明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告杜谢明承担。 杜谢明不服，上诉称，被上诉人注销上诉人的国有土地使用权证的行政行为没有法律依据，被上诉人至今没有对上诉人的房屋、土地作出征收决定和进行征收，一审法院判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决，确认被上诉人作出的注销原告国有土地使用权证的行政行为违法并予以撤销。 广安市人民政府答辩称，1.答辩人公告注销杜谢明所涉范围国有土地使用权证行为符合法律规定，一审适用法律正确。答辩人是注销国有土地使用权证职权机关，公告注销杜谢明的国有土地使用权证程序合法。2.答辩人公告注销杜谢明所涉范围国有土地使用权证行为事实清楚，一审认定事实正确。 被上诉人广安市人民政府向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有（均为复印件）：1.《广安市广安区发展和改革局广安区岔马路棚户区建设工程城市房屋拆迁立项的批复》（广发区改项［2009136］号）。2.广安市国土资源局广安区分局关于确定广安区地块、ＡＢ线棚户区国有建设用地的函。3.广安市规划和建设局建设用地规划许可证。4.广安市国土资源储备中心拆许字广（2010）第003号房屋拆迁许可证及拆迁红线图。5.广安市规划和建设局广安区地块房屋拆迁公告。6.广安市住房和城乡规划和建设局房屋拆迁延期公告。7.广安市住房和城乡规划和建设局情况说明。8.广安市国土资源储备中心实施拆迁委托书及拆迁委托协议书。9.广安市国土资源储备中心拆迁补偿安置方案。10.四川众才房地产评估有限公司房地产征收估价报告。11.四川省广安市经济技术开发区市政建设总公司、杜谢明《城市拆迁产权调换安置协议书》及房屋所有权证、土地使用证。12.《广安日报》2016年3月29日注销《公告》。13.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款、第三十五条。14.《城市房屋拆迁管理条例》第二条、第六条。15.《土地登记办法》第四十九条、第五十条第一项。16.《中华人民共和国物权法》第九条、第十条。17.《中华人民共和国土地管理法》第九条。18.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第七条。19.《不动产登记暂行条例》第二条、第四条。20.《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条第一款第（四）项、第二款。21.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（八）项、第二款。 上诉人杜谢明向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有（均为复印件）：1.广安市国土资源局广市国用（2003）字第02764号、广安市广安区广北国用（2001）字第2054号、广安市广安区国土局广北国用（2001）字第2087号国有土地使用权证及房屋产权证各一份。2.广安市人民政府2016年3月29日在广安日报发布的国有土地使用权证注销公告。3.广安市房产管理局房屋登记查询结果通知书。4.广安市规划局广规函[2014]60号答复意见书。6.岔马路控制性规划图。 二审开庭审理中，广安市人民政府向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：1.四川省广安市中级人民法院（2016）川16民终394号民事判决书。2.最高人民法院（2016）最高法行申2058号行政裁定书。3.四川省高级人民法院（2015）川行终字第555号行政判决书。拟证明杜谢明与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订的《城市拆迁产权调换安置协议书》已为生效判决认定合法有效。杜谢明对上述证据的质证意见：广安市人民政府提交的证据没有原件，不认可其真实性，且不能达成被上诉人的证明目的。 杜谢明向本院提交了以下证据材料(均为复印件)：广安市广安区北辰街道办事处北办[2017]72号《关于杜谢明信访事项处理意见书》。拟证明2014年8月27日杜谢明与广安市广安区北辰街道办事处签订拆迁补充协议。广安市人民政府对上述证据的质证意见：对该证据真实性无异议，但杜谢明与广安市广安区北辰街道办事处签订拆迁补充协议只有杜谢明单方签字，而杜谢明与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订的《城市拆迁产权调换安置协议书》才是合法有效的协议。 本院对以上证据认证如下：经审查，广安市人民政府向本院提交的四川省广安市中级人民法院（2016）川16民终394号民事判决书、最高人民法院（2016）最高法行申2058号行政裁定书、四川省高级人民法院（2015）川行终字第555号行政判决书，公布于原审判决作出以后的2017年人民法院网，真实性、客观性、关联性无异，本院予以采纳。杜谢明向本院提交的广安市广安区北辰街道办事处北办[2017]72号《关于杜谢明信访事项处理意见书》，形成于原审判决之后，真实性无异，但不能证明杜谢明与广安市广安区北辰街道办事处签订有合法有效的案涉房屋拆迁补充协议，对该证据材料，本院不予采信。 二审对原审查明的案件事实予以确认。 另查明，四川众才房地产评估公司受四川省广安经济技术开发区市政建设总公司委托进行估价后，做出川众房评[2012]0605号《房地产征收估价报告》。2013年9月17日，杜谢明在与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订的《城市拆迁产权调换安置协议书》第九条其他事项第3项中约定：一方在签订本协议时应将原房屋的产权证和土地使用证交给甲方。后杜谢明交出了原住房和商业用房的房屋所有权证和国有土地使用权证。 本院认为，本案中，上诉人杜谢明的诉讼请求是判决确认被上诉人广安市人民政府2016年3月15日做出的国有土地使用权证注销公告注销杜谢明的证号为广北国用[2001]第2087号、广北国用[2001]第2054号、广市国用[2003]第02764号国有土地使用权证行政行为违法并撤销该行政行为。从杜谢明的诉讼请求看，杜谢明诉请的对象应明确为广安市人民政府对其案涉房屋的国有土地使用权证注销的行政行为。因此，广安市人民政府2016年3月15日做出并于同月29日在《广安日报》上发布的国有土地使用权证注销公告的行政行为是否合法，是本案的焦点问题。 广安市人民政府为了公共利益的需要主导相关职能部门对广安市广安区地块棚户区改造进行拆迁安置。在广安市规划和建设局向广安市国土资源储备中心颁发了拆许字广（2010）第003号房屋拆迁许可证后，广安市国土资源储备中心作出《关于广安区地块棚户区改造建设工程城市房屋拆迁补偿安置方案》，广安市住房和城乡规划建设局作出了拆迁期限延长决定，四川省广安经济技术开发区市政建设总公司委托四川众才房地产评估公司进行估价后，2013年9月17日，杜谢明及其家人就案涉房屋与拆迁实施单位四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订了《城市拆迁产权调换安置协议书》。按照协议，杜谢明选择了广安市打靶场电梯安置点Ｂ幢2单元1504、1704号两套安置住房，共计200.78平方米；选择了打靶场电梯高层安置点58.68平方米的Ａ08号门市和63.57平方米的Ａ09号门市，并约定杜谢明在签订本协议时应将原房屋的产权证和土地使用证交给四川省广安经济技术开发区市政建设总公司。后杜谢明按照约定交出了原住房和商业用房的房屋所有权证和国有土地使用权证。广安市人民政府和杜谢明上述行为，均符合《城市房屋拆迁管理条例》规定，也不违反其他相关法律法规规定。 杜谢明提起本案诉讼的原因，除了对自己与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订的《城市拆迁产权调换安置协议书》反悔而不承认该协议合法有效之外，根本原因是认为广安市人民政府在广安区地块棚户区改造项目中，只对房屋进行了拆迁安置补偿，并没有对拆迁房屋对应的国有土地进行征收和补偿。经查，广安市人民政府广安区地块棚户区改造项目，房屋拆迁与土地收回工作是整体进行的，如前所述，也体现在杜谢明与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订的《城市拆迁产权调换安置协议书》中，签约双方约定了签约后房屋与土地一并处置，由四川省广安经济技术开发区市政建设总公司代政府收回杜谢明的国有土地使用权证。该《城市拆迁产权调换安置协议书》约定的安置新房价值包含了对国有土地上房屋所有权人补偿内容和对国有土地使用权人国有土地使用权补偿内容，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。 因此，广安市人民政府对广安区地块棚户区进行改造合法，杜谢明与四川省广安经济技术开发区市政建设总公司签订的《城市拆迁产权调换安置协议书》已为人民法院生效判决认定合法有效，杜谢明已经得到法律法规规定和人民政府拆迁补偿方案规定及其签订城市拆迁产权调换安置协议所约定的拆迁安置，且杜谢明已经按照协议约定交出了国有土地使用权证，广安市人民政府就有职责依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条，《土地登记办法》第四十九条、第五十条等规定，对依法收回的国有土地直接办理注销登记。在这里还应当明确的是，广安市人民政府对案涉已经依法收回的国有土地办理注销的行政行为，并不对原国有土地使用权人的权利义务产生实际影响。 综上，广安市人民政府2016年3月15日做出并于同月29日在《广安日报》上发布的国有土地使用权证注销公告的行政行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，驳回杜谢明的诉讼请求并无不当。杜谢明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜谢明负担。 本判决为终审判决。 审判长  谢胜山 审判员  王晓东 审判员  李 旭 二〇一八年十二月十日 书记员  何卓蔚