四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川20行初48号 原告：安岳县恩勤生态农业开发有限公司，住所地安岳县城北乡飞龙村**。 法定代表人：张朝琴，职务总经理。 委托代理人：钟贤伟，四川诺鼎律师事务所律师。 被告:安岳县人民政府，住所地安岳县柠都新城柠都大道。 法定代表人：刘怀笔，职务县长。 委托代理人：曾红梅，四川强德律师事务所律师。 委托代理人：谢敏，安岳县交通运输局副局长。 被告：资阳市人民政府，住所地资阳市雁江区广场路**。 法定代表人：吴旭，职务代市长。 委托代理人：鲁建红，四川豁达律师事务所律师。 委托代理人：周琴，资阳市国土资源局法规科副科长。 原告安岳县恩勤生态农业开发有限公司（以下简称恩勤公司）因不服被告资阳市人民政府作出的驳回其裁决申请的决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月9日公开开庭进行了审理。原告恩勤公司法定代表人张朝琴及其委托代理人钟贤伟，被告安岳县人民政府委托代理人曾红梅、谢敏，被告资阳市人民政府委托代理人鲁建红、周琴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告恩勤公司诉称，原告在安岳县城北乡油坊村2组正常经营9.9亩金银花种植基地，从事种植业、乡村旅游业等生产经营，正当投资马上能有回报时，被告知其中的4.3099亩要被征收，且每亩最多按照5000元进行补偿。原告认为补偿太低，远远不够成本，在金银花种植基地被政府强挖无法继续经营的情况下，原告依法向被告安岳县人民政府申请了协调，并申请第三方对案涉基地价值进行了评估。之后，在协调不成的情况下，向被告资阳市人民政府申请了裁决。原告于2018年10月10日收到被告资阳市人民政府于2018年9月28日作出的《驳回行政裁决申请决定书》。该裁决书存在以下主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序等问题，主要表现在：一是裁决书，即“资阳市人民政府驳回行政裁决申请决定书”格式不规范，连最基本的发文字号都没有，因此，其并不是严格依法作出的；二是没有按照“裁决机关受理裁决案件后，也要先组织协调，经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。”的要求组织过协调。因此，其裁决程序存在严重问题；三是5000元每亩的补偿标准太低，被告安岳县人民政府没有按照《四川省人民政府关于同意资阳市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函【2012】88号）文件以及《资阳市人民政府关于安岳县征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（资府函【2012】199号）文件中有关“按照实际损失合理补偿”的规定执行，原告才依据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定，申请协调、请求裁决的，不知被告资阳市人民政府是如何认定原告“申请裁决的事项不是对被申请人安岳县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准有争议，故不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决范畴”的，因此，该裁决所依据的事实和法律严重不足，且逻辑不通；四是被告资阳市人民政府在裁决书中并未指出本案在征地中存在的问题，以及对第三方出具的《评估报告》视而不见，无法令人信服。综上，请求判决：1.撤销被告资阳市人民政府于2018年9月28日作出的《驳回行政裁决申请决定书》；2.被告安岳县人民政府征地占用原告位于安岳县城北乡油坊村2组金银花种植基地的补偿标准按照评估价71.36万元计算；3.评估费、诉讼费等费用由被告负担。 原告为证明自己的诉讼请求所依据的法律事实，向本院提供了如下证据，并陈述了证明目的： 1.农村土地承包经营权流转合同，2.协调申请、裁决申请、资阳市人民政府行政裁决书。拟证明原、被告主体资格； 3.限期搬迁通知，4.安岳县国土资源局安国土资函（2018）255号文件,5.强挖原告金银花的视频。拟证明安岳县人民政府征地违法，原告种植的金银花已经进入盛产期，县、乡人民政府强挖原告的金银花违法； 6.北京东方燕都资产评估有限责任公司作出的《资产评估报告》。拟证明原告的实际损失。 被告安岳县人民政府辩称，第一、县政府不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案是由资阳市人民政府驳回裁决申请引发的行政诉讼，争议的焦点是原告的申请是否属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定裁决范围问题。因此，安岳县人民政府不是本案的适格被告；第二、资阳市人民政府作出的驳回行政裁决申请决定书认定事实清楚，适用的依据正确，应当维持该决定书。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中恩勤公司向资阳市人民政府申请对成资渝高速公路建设项目征地占用其位于安岳县城北乡油坊村2组金银花种植基地的补偿标准不服申请行政裁决。但，申请裁决的事项不是对安岳县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准有争议，故不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决范畴；第三、本案是对资阳市人民政府作出的驳回行政裁决申请决定提起的诉讼，不应该将恩勤公司要求补偿的请求一并审理；第四、需要说明的问题。2017年4月1日，县政府为确保资潼高速公路(安岳段)项目建设工程有序推进，对资潼高速公路建设工程沿线控制区内的土地、房屋、户籍进行“三封”。“三封”范围共9个乡镇28个村:其中城北乡柳溪村、陶海村、古竹村、油坊村、飞龙村、离山村。“三封”时限从2017年4月1日起，解封时间另行公告。“三封”内容(一)载明“土地。严禁在资潼高速公路控制区内流转、占用土地，严禁在现有土地上抢种抢栽果木、抢建(构)附作物、抢挖鱼塘及新建坟墓等。沿途的石材、山坡等严禁转让、承包、租赁、开采。”经城北乡人民政府查明事实如下：1、相关部门于2017年3月对资潼高速公路划红线，原告法定代表人张朝琴知道该信息后，于2017年3月29日与城北乡油坊村2组农户洽谈土地流转承包用于种植金银花。当天张朝琴作为土地承租方与土地出租方李春荣等签订了土地承包经营流转合同，合同上注明日期为2016年3月28日（与土地承包经营流转合同的实际日期不相符）。2、张朝琴在2017年4月1日之后，“三封”公告期内，抢栽种植金银花，城北乡政府多次对其进行告知停止种植金银花行为，并通知于2018年3月27日之前自行搬迁种植的金银花。3、恩勤公司注册经营场所是城北乡飞龙村一组，若在城北乡油坊村2组种植金银花是非法种植经营。综上所述，恩勤公司诉称的观点缺乏事实基础、法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告安岳县人民政府为反驳原告的主张所依据的法律事实，向本院提供了如下证据材料和依据，并陈述了证明目的： 第一部分法律法规 1．《中华人民共和国土地管理法》，2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 第二部分与案相关的参考资料 3.2017年5月15日，四川省发展和改革委员会关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南(川渝界)段项目核准的批复文件【川发改基础[2017]243号】； 4.2017年4月1日,安岳县人民政府关于资潼高速公路(安岳段)项目建设工程沿线控制区内进行“三封”的通告； 5.2017年3月31日、2017年4月1日,安岳县城北乡人民政府关于张朝琴与城北乡油坊村2组农户洽谈土地流转用于种植金银花事项的调查笔录； 6.张朝琴作为土地承租方与土地出租方李春荣签订的土地承包经营流转合同； 7.2018年3月23日,安岳县城北乡人民政府向张朝琴送达关于2018年3月27日之前自行搬迁种植的金银花通知及送达现场照片； 8.2018年4月2日、2018年6月11日,安岳县城北乡派出所关于张朝琴于2017年3月土地流转承包城北乡油坊村2组用于抢栽种植金银花询问笔录。 以上证据及依据拟证明安岳县人民政府不是本案的被告，资阳市人民政府作出的行政裁决是正确的。 被告资阳市人民政府辩称，原告恩勤公司种植于安岳县城北乡油坊村2组的金银花树因征地补偿事宜，不服被告安岳县人民政府的协调，于2018年7月30日向被告资阳市人民政府申请行政裁决。资阳市人民政府依法予以受理后作出《驳回行政裁决申请决定书》，并于2018年10月9日向原告邮寄送达该裁决书。原告申请行政裁决的事项为“对成资渝高速公路建设项目，征地占用申请人位于安岳县城北乡油坊村2组金银花种植基地的补偿标准进行裁决”，资阳市人民政府经审查原告提出行政裁决申请的事实和理由后，认为原告申请裁决的事项不是对安岳县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准有争议，所以其裁决申请不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决范围，因此，决定驳回原告的行政裁决申请。资阳市人民政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求人民法院驳回原告要求撤销行政裁决的诉讼请求。 被告资阳市人民政府为反驳原告的主张所依据的法律事实，向本院提供了如下证据材料和依据，并陈述了证明目的： 1.收文处理笺、《裁决申请》、《关于对征地补偿中相关问题的协调申请》、《资产评估报告》、营业执照、照片。拟证明原告向资阳市人民政府申请行政裁决并附具相关证据； 2.《行政裁决答复通知书》、EMS快递单。拟证明资阳市人民政府要求安岳县人民政府提交书面答复并附具相关证据； 3.《行政裁决答辩状》及证据。拟证明安岳县人民政府在规定时间内答复并提交相关证据； 4.《资阳市人民政府驳回行政裁决申请决定书》、EMS邮件单。拟证明资阳市人民政府作出裁决书并邮寄送达当事人； 5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》。拟证明作出行政裁决所依据的法律法规。 双方当事人对对方提供的证据的真实性无异议，但认为达不到证明目的。 本院对双方当事人提供的证据作如下认证：因双方当事人对对方证据的真实性不持异议，且该些证据来源合法，与本案涉及的法律关系具有关联性，故本院予以采信。 根据本院采信的证据佐证，结合双方当事人的陈述，本院查明，2017年5月15日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础（2017）243号文件，对“成资渝”高速公路成都天府国际机场至潼南（川渝界）段项目予以核准；2017年4月1日，安岳县人民政府作出《关于资潼高速公路（安岳段）项目建设工程沿线控制区进行“三封”的通告》，该通告载明，“三封”范围共9个乡镇28个村:其中城北乡柳溪村、陶海村、古竹村、油坊村、飞龙村、离山村。“三封”时限从2017年4月1日起，解封时间另行公告。“三封”内容(一)载明“土地。严禁在资潼高速公路控制区内流转、占用土地，严禁在现有土地上抢种抢栽果木、抢建(构)附作物、抢挖鱼塘及新建坟墓等。沿途的石材、山坡等严禁转让、承包、租赁、开采”；原告法定代表人张朝琴与安岳县城北乡油坊村二社李春荣等七户社员签订了《土地承包经营权流转合同》，合同载明的签订时间均为2016年3月28日；2018年3月23日，安岳县城北乡人民政府向原告法定代表人作出《限期搬迁通知书》，告知：因成资渝高速公路建设项目的需要，你在已告知该项目用地（已召开动员会后）内种植了金银花，根据有关规定，限你在2018年3月27日前自行搬迁。如超过期限未搬迁，后果自负。2018年3月29日，原告种植的金银花被铲除；原告种植于安岳县城北乡油坊村2组的金银花树因补偿事宜，于2018年7月30日向被告资阳市人民政府申请行政裁决。申请事项为：对成资渝高速公路建设项目，征地占用申请人位于安岳县城北乡油坊村2组金银花种植基地的补偿标准进行裁决。资阳市人民政府受理裁决申请后，向安岳县人民政府发送了《行政裁决答复通知书》，经审查安岳县人民政府提供的相关证据以及原告提出裁决的事实和理由后，资阳市人民政府认为原告申请裁决的事项不是对安岳县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准有争议，其裁决申请不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决范围。据此，资阳市人民政府于2018年9月28日作出案涉行政裁决书，从程序上驳回了原告的行政裁决申请。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”以及中华人民共和国国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，资阳市人民政府享有对所辖市县人民政府在征收集体土地过程中，集体经济组织和农民对征地补偿标准或补偿争议进行行政裁决的法定职权，但该类行政裁决的前提条件是存在征收集体土地行为以及个人对征地补偿标准有异议或因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议。从本案双方当事人所提供的证据看，本案无法确定原告通过流转获得土地承包经营权的集体土地存在被依法征收的情形，由此谈不上补偿安置争议行政裁决。同时，从本案的事实看，实施补偿安置的主体没有向原告作出明确的补偿安置意见，故达不到补偿安置引发争议的条件。原告就补偿安置问题与相关部门进行协商，在协商过程中双方存在的争议并不是案涉行政裁决所要求的行政争议。同时，被告资阳市人民政府作出案涉行政裁决的程序合法。至于原告主张被告资阳市人民政府作出的行政裁决书没有文号问题，法律法规对此并没有作出强制要求，故并不违法。 综上，原告所称的补偿安置争议不符合行政裁决条件，被告资阳市人民政府驳回原告裁决申请的处理结果正确，裁决程序合法，本院对原告要求撤销资阳市人民政府作出的案涉行政裁决的诉请依法予以驳回。同时，本院就原告以何种途径维护自己的权利作一定的指引，即原告可向实施集体土地征收的土地管理部门提出履职申请，要求其作出具体明确的补偿安置决定，如该决定达不到自己的预期利益，方可申请协调和裁决。另，原告种植的金银花已被铲出，原告可考虑该铲除行为是否符合法定程序，可否通过行政赔偿的形式主张自己的权利。基于上述认识，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告安岳县恩勤生态农业开发有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  黄 海 审 判 员  戴劲松 人民陪审员  查秀芳 二〇一八年十二月六日 法官助理刘慧 书记员陈淮英