广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初261号原告广东鑫特能源有限公司，住所地：佛山市。法定代表人尹伯群，总经理。委托代理人陈勇，广东南方福瑞德律师事务所律师。被告惠州市惠阳区环境保护局，住所地：广东省惠州市。法定代表人张敏，局长。诉讼负责人邓利辉，副局长。委托代理人王一湛，该局工作人员。委托代理人刘兴斌，广东稳健律师事务所律师。原告广东鑫特能源有限公司（以下简称鑫特公司）诉被告惠州市惠阳区环境保护局（以下简称惠阳区环保局）撤销行政处罚决定一案，本院于2018年9月26日受理后，依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告鑫特公司的委托代理人陈勇，被告惠阳区环保局的诉讼负责人邓利辉、委托代理人王一湛、刘兴斌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月1日，惠阳区环保局作出惠阳环罚字[2018]110号《行政处罚决定书》，对鑫特公司未报批环境影响评价报告表，建设项目擅自开工建设的违法行为，处1万元罚款，对鑫特公司需要配套建设的环境保护设施未经验收，即正式投入生产的违法行为，处20万元罚款，共计罚款21万元。原告诉称，2018年6月29日，被告作出《行政处罚事先（听证）告知书》，认为原告违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第二十五条的规定；《建设项目环境保护管理条例》十五条、第十九条第一款的规定；并根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告作出共计人民币21万元的罚款，2018年7月26日举行公开听证后，被告于2018年8月1日作出惠阳环罚字（2018）110号《行政处罚决定书》对原告作出共计人民币21万元的罚款。原告认为被告作出的上述行政处罚，明显错误，具体理由如下：一、被告作出行政处罚的主体明显错误，原告并非本案的违法当事人。1、无论是根据《中华人民共和国环境影响评价法》还是《建设项目环境保护管理条例》，在违反上述规定时，承担行政处罚的主体应当建设单位，并非施工单位。具体到本次事件而言，占有、使用、收益及占用地产权均为惠州金企科技责任有限公司其为建设单位，而原告仅与金企公司签订建设、供应、服务合同，原告在本次事件中只是作为施工单位，供应单位存在。2、被告以原告与案外人金企公司签订的合同认定被告为建设单位，显然错误，建设单位的认定应当以法律的相关规定为准，而不是根据当事人之间的约定进行认定；其次，即便在合同中约定了原告负责建设运营项目，原告也不是建设单位，建设单位指的是项目的使用权人、受益权人，建设方并非建设单位，而是施工单位。二、原告承建的金企公司天然气工程，并非是必须建设环境保护设施的工程。1、被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告作出罚款人民币20万元的处罚也是明显错误。虽然根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，天然气供应工程应当编制环境影响报告表，但并没有规定天然气供应工程必须建设配套的环境保护设施，故被告以配套环保设施未经验收即投入使用为由处罚原告是没有法律依据的。2、被告在《行政处罚决定书》中以原告未按规定安装油气回收装置并保持正常使用为由处罚原告是没有任何依据的。原告在查阅了被告提供的《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》及《广东省环境保护条例》只是提到相关企业需要建设环境保护设施，但对于原告经营的天然气工程是否必须建设配套设施、建设何种配套设施、建设多大配套设施均没有规定。综上所述，原告认为被告作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，应当依法予以撤销。为维护原告的合法权益，保证行政行为的合法有效，特向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告于2018年8月1日作出的惠阳环罚字[2018]110号《行政处罚决定书》；2、判令本案诉讼费用由被告承担。庭审中原告补充以下事实与理由：一、被告于2018年8月1日已经对本案真正的建设单位即金企公司作出了行政处罚决定。在该处罚决定书中，被告已经认定金企公司为建设单位，故在同一个工程中，不可能同时存在两个建设单位，因此被告在之后又以同样的理由认定原告为建设单位，显然错误。二、本案中被告作出行政处罚存在程序违法的情况。根据被告提供的行政执法证，可以看出本案的行政执法人员古益平并不具备执法权。1、本案处罚机关为惠阳区环保局，而本案行政执法人员古某为惠阳区固体废物管理站，为事业单位，并非行政机关。根据《行政处罚法》第十八条的规定，被告委托惠阳区固体废物管理站作出行政处罚，需要依照法律、法规或者规章的规定进行委托，并且明确委托处罚权限及范围。2、其次，原告认为固体废物管理站根本就不可能具备本案的执法权。本案是涉及到天然气属于气体，而非固体废物，故该固体废物管理站事实上不可能对本案具有行政执法权。参考海南省国土资源厅相关行政委托的文件，可知固体废物管理站行政委托权限基本只涉及日常检查监督，而不会涉及行政处罚。原告向本院提交了以下证据：一、惠阳环罚（2018）110号《行政处罚决定书》，证明惠州市惠阳区环境保护局于2018年8月1日对广东鑫特能源有限公司作出了共计人民币21万元的罚款。二、被告于2018年8月1日对金企公司作出的行政处罚决定，证明被告已经认定金企公司为建设单位。三、《关于委托陕西省环境保护厅陕北环境保护督查中心行政处罚的通知》，证明行政机关委托事业单位作出行政处罚，需要有相关的文件授权、并明确行政处罚的种类、范围及权限、委托期限。四、《海南省国土资源环境厅关于委托海南省固体废物管理中心开展固体废物环境监管工作的通知》，证明其他行政机关在委托固体废物管理中心一般仅为行政管理、监管、检查等日常工作，未涉及行政处罚。五、惠州市城市管理行政执法局《行政处罚告知书》惠市执罚（2018）第E-5086号，证明惠州市城市管理局认定惠州金企科技公司为涉案气站的建设单位及报建主体；六、广东省非税收（电子）票据，证明惠州金企公司已经履行了惠州市城市管理行政执法局作出的行政处罚。被告惠阳区环保局辩称，答辩人对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，请法院依法驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：一、答辩人出具的惠阳环罚字[2018]110号《行政处罚决定书》所确定的行政处罚主体正确，应予以维持。根据原告与金企公司签订的《天然气工程建设、供应及服务合同》得知，原告负责规划和建设安装天然气供应系统并有偿供气给金企公司。另查明天然气供应设施所有权归原告，且原告负责运营维护。故此，原告签订合同建设安装天然气供应系统，享有所有权、负责运营维护的同时并有偿供应天然气给金企公司，足以说明原告建设该项目且享有该建设项目的占有、使用、收益和处分的权利。因此，答辩人认定原告为建设单位，并对此作出相应的行政处罚决定，合法合理。二、答辩人出具的惠阳环罚字[2018]110号《行政处罚决定书》所确定的行政处罚依据合理合法，应予以维持。1、涉案项目已经列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》，并明确规定必须编制环境影响报告表，那就是涉案项目对环境会造成影响，必须有相关的配套设施。2、根据《广东省环境保护条例》第三十五条第四款规定：“油码头、加油加气站、储油储气库（区）和使用油罐车、气罐车等单位，应当按照规定安装油气回收装置并保持正常使用”，即表明涉案项目必须安装油气回收装置，但原告建设天然气供应工程并未配置。3、根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。依据该条规定，对原告的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格投入生产或者使用的行为应予以处罚，完全符合法律法规的规定。综上所述，答辩人对原告的行政处罚完全正确，请予以维持，并驳回原告的诉求。庭审中，被告针对原告补充的事实与理由答辩如下：关于原告认为已经对惠州金企科技作出行政处罚，看原告与惠州金企公司签订的合同，明确约定原告是建有储气库，有储气罐，里面的气通过管道，有一个交气点，过了交气点气体由金企公司负责，合同第6条第一项，甲方交付的天然气所有权，自天然气越过交气点之时，由甲方转移至乙方，原告与金企有气体交接点，过了交气点后是金企公司，这一部分也是有相应的环保配套设施，所以对金企公司做出处罚，不影响对原告的处罚，原告建有储气罐也是要有环保配套设施的，原告偷换概念。关于原告主张的程序违法，古某的执法人员执法证是工作单位是惠阳区固体废物管理站，是惠阳区环保局的下属事业单位，行政执法证是广东省人民政府颁布的，明确写明行政执法证，姓名，职权来源是依委托，委托单位是被告，有限期到2019年4月30日，是完全有执法权的。被告惠阳区环保局向本院提交了以下证据：一、1.现场检查笔录、2.现场执法检查相片，证明被告前往原告处现场检查的情况，证实原告环保违法等情况；二、1.调查询问笔录、2.行政执法证件，证明被告依法执法，原告承认未经环评的环保审批即擅自投入建设生产等，存在环保违法的行为；三、当事人送达地址确认书，证明原告就其涉嫌违反建设项目环境保护管理类一案，确认签收相关执法文书的送达地址及移动电话；四、1.天然气工程建设、供应及服务合同、2.营业执照，证明原告与惠州金企科技有限责任公司就天然气供应系统的建设安装及有偿供气签署合同，合同明确各方权利义务；五、行政处罚事先（听证）告知书、送达回证、快递回执、查询单，证明被告向原告告知听证程序；六、惠阳环罚字【2018】110号行政处罚决定书、送达回证、快递回执、查询单，证明被告对原告违法行为作出行政处罚并已送达。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2017年7月17日，原告鑫特公司与惠州金企科技有限责任公司（以下简称金企公司）签订《天然气工程建设、供应及服务合同》，约定金企公司在其厂区内提供给天然气管道架空及埋地敷设的场所，鑫特公司根据《城镇燃气设计规范》为金企公司统一规划和建设；天然气利用工程气站建设的基础土建费用由金企公司负责，气站内及气站之外的工艺管道、工艺阀门、过滤、计量及燃气泄露报警装置等全部由鑫特公司负责投资；合同有效期内，鑫特公司负责金企公司厂区内的整套天然气供应系统提供专业运营管理服务，负责天然气供应系统的设备维修和保养，并提供及时的抢修及维修费用；合同正式签订后3个工作日内金企公司向鑫特公司支付项目诚意金20万元，工程建设完工通气后诚意金自动转为天然气款。2018年4月9日，被告惠阳区环保局的执法人员到金企公司厂区对上述原告鑫特公司提供的天然气存储设备进行检查并拍照，对原告的法定代表人尹伯群调查询问，同时制作现场检查笔录及调查询问笔录。根据上述照片和笔录显示，上述天然气存储设备包括天然气存储罐一个（容量20吨），气化器一套，于2017年12月开始建设，2018年1月建设完成，2018年3月9日投产使用；该天然气存储设备价值50万元，工艺流程为天然气汽车运输-进入储罐-气化器气化-车间燃烧使用。原告的法定代表人尹伯群在上述笔录中称：该天然气存储设备的报备手续是鑫特公司以金企公司的企业名义来申报，但因金企公司未向鑫特公司提供相关资料，导致鑫特公司无法申报手续。2018年6月29日，被告惠阳区环保局对原告作出惠阳环罚告字[2018]110号行政处罚事先（听证）告知书，拟决定对原告处21万元罚款，并于2018年6月30日将该告知书送达给原告。原告于2018年7月2日提出听证申请，被告于2018年7月26日召开听证会。2018年8月1日，被告惠阳区环保局作出惠阳环罚字[2018]110号行政处罚决定书，对原告未报批环境影响评价报告表，建设项目擅自开工建设的违法行为，决定处1万元罚款，对原告需要配套建设的环境保护设施未经验收即正式投入生产的违法行为，决定处20万元罚款，共计罚款21万元。该处罚决定书于2018年8月5日送达至原告。原告因不服上述处罚决定，遂向本院提起诉讼。另查明，2018年8月1日，被告惠阳区环保局向金企公司作出惠阳环罚字[2018]115号《行政处罚决定书》，查明金企公司主要从事生态陶瓷透水砖的生产，2017年7月17日，金企公司与鑫特公司签署天然气工程建设、供应和服务合同，由鑫特公司在金企公司厂区内建设天然气储罐等供应设施，扩建项目涉嫌违反建设项目环境影响评价制度，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款和第二款，对金企公司扩建项目未报批环境影响评价报告表，擅自开工建设的违法行为，决定对金企公司处0.5万元罚款。该处罚决定书载明“我局认为，……根据你（单位）与广东鑫特能源有限公司签署的《天然气工程建设、供应和服务合同》显示，你（单位）提供天然气管道架空及埋地敷设场所，并支付一定资金，也属于建设行为”。再查明，惠州市城市管理行政执法局于2018年4月24日作出惠市执罚[2018]第E-5086号《行政处罚告知书》，于2018年5月2日作出惠市执罚[2018]第E-5086号《行政处罚决定书》，查明金企公司厂房内燃气工程设施未经验收，违反了《广东省燃气管理条例》第十二条的规定，依据《广东省燃气管理条例》第四十七条，对金企公司作出“1、责令停止使用，限十五日内改正违法行为；2、罚款人民币10000元”的行政处罚。金企公司已缴纳上述罚款10000元。庭审中，原告称由原告将液化的天然气存储至储气罐，待金企公司需要使用时经气化器气化，通过管道引出，进入金企公司车间，该气化站仅供金企公司使用；原、被告双方均确认涉案天然气存储设备的建设未报批环境影响评价报告表，未建设油气回收装置。本院认为，本案中原告鑫特公司与金企公司签订《天然气工程建设、供应及服务合同》，由金企公司在其厂房内提供给天然气管道架空及埋地敷设的场所，并负责气站建设的基础土建费用，由鑫特公司建设涉案天然气存储设备供气给金企公司，并收取气款。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”、第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，现原、被告双方均确认涉案天然气存储设备的建设项目在未报批环境影响评价报告表的情况下擅自开工建设，但对于未报批环境影响评价表的责任主体问题，被告在本案中认定原告系该违法行为的责任主体，对原告处以1万元罚款，而在惠阳环罚字[2018]115号《行政处罚决定书》中被告亦对金企公司未报批本案涉案建设项目环境影响评价表的违法行为处以罚款0.5万元，被告对于涉案建设项目未报批环境影响评价报告表的责任主体作出两份不同的处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，被告认定对涉案建设项目未报批环境影响评价报告表违法行为的责任主体的处罚所依据的事实不清，原告请求撤销被告作出的涉案行政处罚决定，理由充分，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告惠州市惠阳区环境保护局于2018年8月1日作出惠阳环罚字[2018]110号行政处罚决定。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠阳区环境保护局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  杨远忠审 判 员  邹 兴人民陪审员  张敏才二〇一八年十二月二十四日法官助理江诗琦书记员陈璐