安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖18行终141号 上诉人（一审原告）：南京润香食品有限公司，住所地江苏省南京市江宁区谷里街道工业集中区兴谷路2号。 法定代表人：黄文世，该公司总经理。 被上诉人（一审被告）：宣城市宣州区食品药品监督管理局，住所地安徽省宣城市宣州区政务中心。 法定代表人：金成星，该局局长。 出庭应诉负责人：张明志，该局副局长。 委托代理人：魏巍，该局药械科副科长。 委托代理人：茆恒金，安徽众博律师事务所律师。 一审第三人：许斌，男，1964年10月28日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 委托代理人：李淑虎，安徽金皖律师事务所律师。 委托代理人：陈小虎，安徽金皖律师事务所律师。 一审第三人：宣城市宣州区疾病预防控制中心，住所地安徽省宣城市宣州区济川街道阳德西路与卜村路交叉口处宣州区卫计委大楼3-4楼。 法定代表人暨出庭应诉负责人：王智化，该中心主任。 委托代理人：袁长军，安徽敬亭山律师事务所律师。 上诉人南京润香食品有限公司(以下简称“润香食品公司”)因诉被上诉人宣城市宣州区食品药品监督管理局（以下简称“宣州区食药监局”）食品安全管理行政处罚一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2017）皖1802行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月3日立案后，依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭进行了审理。上诉人润香食品公司的法定代表人黄文世，被上诉人宣州区食药监局副局长张明志及委托代理人魏巍、茆恒金，一审第三人许斌的委托代理人陈小虎，一审第三人宣城市宣州区疾病预防控制中心（以下简称“宣州区疾控中心”）的法定代表人王智化及委托代理人袁长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：润香食品公司是生产、销售肉制品的企业，取得生产肉制品生产许可证，品种为生制培根，执行标准为GB/T23492-2009《培根》。许斌系宣城市欢乐牧场时尚自助餐厅（以下简称“欢乐牧场餐厅”）的经营者，该餐厅向宣城市飞翔海鲜批发商行采购的培根是润香食品公司生产的“润轩”牌生培根。2016年11月26日，宣州区食药监局接到投诉举报称，25日晚有人在欢乐牧场餐厅就餐，夜里出现拉肚子、浑身无力等症状，多人在宣城市人民医院接受治疗。宣州区食药监局接到举报后，于当天开展调查取证工作，对欢乐牧场餐厅进行了现场检查，对库存的食品进行了随机抽样，并对餐厅工作人员、当事人进行了询问。同时委托安徽拓维检测服务有限公司（以下简称“拓维检测公司”）对现场所提取的8个品种的食品进行抽样检测。2016年12月2日，拓维检测公司对润香食品公司于2016年11月8日生产的培根（肉）出具了编号为TWJD16110830的《检验报告》，检验结论为：“该样品经检验，沙门氏菌项目不符合SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》标准要求。”2016年11月26日，宣州区疾控中心接宣州区卫计委通知，称宣城市人民医院报告收治了8名疑似食物中毒患者等情况，宣州区疾控中心遂对该起事故开展调查，并于12月12日作出《11月25日宣州区国购广场欢乐牧场自助餐厅一起沙门氏菌食物中毒事件结案报告》，其中2.1载明“……各类菜品分别盛放在塑料盒或瓷盘中，各类菜品混放在餐厅取材区、未做到生熟分开”；2.2载明“……无凉菜制作间”；2.4载明“该餐厅操作间卫生状况欠佳，在食品加工过程中未能做到生熟分开，无专门的凉菜制作间；存在交叉污染的可能。”调查结论为：“依据《食物中毒诊断标准及技术处理总则》（GB14938-94）及《沙门氏菌食物中毒诊断标准及处理原则》（WS/T13-1996），结合流行病学调查、现场食品卫生学调查及实验室检测结果，判定本起事件为一起食物中毒事件；中毒餐次为2016年11月25日欢乐牧场餐厅晚餐；中毒食物为培根；导致中毒致病因素为肠炎沙门氏菌；引发事件原因可能是食品操作过程中交叉污染以及食用过程中食物未充分煮熟煮透导致。”宣州区食药监局按照行政处罚的相关程序对许斌下达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，并于2017年3月7日对许斌作出（宣区）食药监罚字〔2017〕21号行政处罚决定（以下简称“21号处罚决定”），认定2016年11月25日欢乐牧场餐厅发生食物中毒事件，是因许斌采购了不符合食品安全标准的食品原料培根（肉），违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十五条第一款的规定，构成采购不符合食品安全标准的食品原料行为，并依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项规定，对许斌处以责令停业一个月的行政处罚。2017年5月16日，许斌向一审法院提起民事诉讼，要求本起事件中所涉培根的生产厂家润香食品公司和销售方等赔偿其损失。润香食品公司应诉后，才知晓21号处罚决定的相关内容，故提起本案行政诉讼，请求：1、依法对21号处罚决定中涉及其公司生产的“润轩”牌培根为不符合食品安全标准的食品的结论给予撤销；2、向其公司道歉，消除影响，停止侵权。 一审另查明：GB/T23492-2009《培根》是中华人民共和国国家标准，由中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会发布，自2009年10月1日起实施。该标准对培根的定义、分类、卫生指标要求、检验方法、检验规则及标志、包装、运输、贮存、销售、召回要求等进行了规定。该标准关于培根分类的规定为：4.2按生熟分4.2.1生制培根。4.2.2熟制培根。关于技术要求的规定为：5.5微生物指标ｂ：菌落总数/（CFU/g）、大肠菌群（MPN/100g）、致病菌（沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、志贺氏菌），b仅限于熟制培根。关于检验规则的规定为：8.2出厂检验，每批产品应经工厂检验部门按本标准规定的方法检验合格，出具合格证后方可出厂。生制培根的检验项目为感官要求、净含量、水分;熟制培根的检验项目为感官要求、净含量、水分、菌落总数和大肠菌群。其他项目做不定期抽检。SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》是中华人民共和国国内贸易行业标准，由中华人民共和国商务部发布，自2009年3月1日起实施。该标准规定了预制肉类食品质量安全要求的定义、技术要求、检验方法、检验规则、标志与包装、贮存与运输、销售及特殊要求等，其中在技术要求中要求在微生物指标方面不得检出致病菌（沙门氏菌、志贺氏菌、金黄色葡萄球菌等）。 一审法院审理认为：虽然被诉行政处罚决定是针对许斌所作，但因该处罚决定涉及对润香食品公司生产的生培根是否符合食品安全标准的认定，而该认定对润香食品公司的权利义务产生影响，即润香食品公司与该行政处罚之间有法律上的利害关系，故润香食品公司有权针对该行政处罚决定提起行政诉讼。但本起诉讼仅限于对润香食品公司生产的案涉生培根是否符合食品安全标准的事实认定，至于对欢乐牧场餐厅如何进行处罚，与润香食品公司并无法律上的利害关系。故本案的审查焦点为行政处罚决定中关于欢乐牧场餐厅所采购的润香食品公司生产的培根（肉）（标示：润轩，生产日期：2016/11/08）不符合食品安全标准的事实认定是否正确。GB2730-2015《食品安全国家标准腌腊肉制品》规定，腌腊肉制品是指以鲜（冻）畜、禽肉或其可食副产品为原料，添加或不添加辅料，经腌制、烘干（或晒干、风干）等工艺加工而成的非即食肉制品。前述国家标准对腌腊肉制品没有规定对沙门氏菌的检验要求。GB29921-2013《食品安全国家标准食品中致病菌限量》以及GB2726-2005《熟肉制品卫生标准》规定了熟肉制品、即食生肉制品不得检出沙门氏菌。GB/T23492-2009《培根》在技术要求方面规定，对熟制培根有微生物指标要求，即菌落总数、大肠菌群、致病菌（沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、志贺氏菌）执行GB2726规定，对生制培根未作该要求。该标准还规定，在出厂检验时，熟制培根的检验项目中含菌落总数和大肠菌群检验，但对生制培根未作该项检验要求。据此，可以说明，在对生制培根进行产品检验时不需要对其是否含有致病菌（沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、志贺氏菌）进行检测。本案中，润香食品公司系肉制品生产企业，其食品生产许可品种为“腌腊肉制品”，品种为“生制培根”，产品生产执行依据是“GB/T23492”。拓维检测公司对润香食品公司生产的案涉生制培根进行检验时执行的依据是SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》，并根据该依据得出“该样品经检验，沙门氏菌项目不符合SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》标准要求”之结论。即拓维检测公司进行检验时执行的依据明显不当，致检验结论错误。《中华人民共和国食品安全法》第一百零五条第三款规定“发生食品安全事故，县级以上疾病预防控制机构应当对事故现场进行卫生处理，并对与事故有关的因素开展流行病学调查，有关部门应当予以协助。县级以上疾病预防控制机构应当向同级食品药品监督管理、卫生行政部门提交流行病学调查报告。”宣州区疾控中心针对案涉食物中毒事件进行流行病学调查并作出《结案报告》，是履行其法定职责的行为。宣州区疾控中心通过调查，对本起事件的定性、中毒餐次、中毒食物、导致中毒致病的因素及引发事件的原因作出结论，但并未对案涉生制培根是否符合食品安全标准进行判定，故宣州区食药监局认定欢乐牧场餐厅采购的润香食品公司生产的案涉生培根系不符合食品安全标准的食品原料，主要证据不足。故对润香食品公司要求对21号处罚决定书中涉及其公司生产的“润轩”牌培根为不符合食品安全标准的食品的结论给予撤销的诉讼请求予以支持。润香食品公司要求宣州区食药监局进行道歉、消除影响、停止侵权的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销宣州区食药监局于2017年3月17对许斌作出的（宣区）食药监罚字〔2017〕21号《行政处罚决定书》中关于润香食品公司生产的生培根（标示：润轩，生产日期2016/11/08）为不符合食品安全标准的食品原料的结论；二、驳回润香食品公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由宣州区食药监局负担。 润香食品公司不服上述行政判决，向本院提起上诉，称：一审判决只是部分撤销21号行政处罚决定，而未全部撤销，错误。1、宣州区食药监局在事故发生后对其公司生产的生制培根的抽样检验执法程序，不符合《国家食品安全抽样检验管理办法》《食品安全监督抽检和风险监测工作规范》的相关规定。2、拓维检测公司以SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》为检验依据，错误，应以GB/T23492-2009《培根》为检验标准，故拓维检测公司出具的TWJD16110830号《检验报告》不能作为认定其公司生产的案涉生制培根不符合食品安全标准的证据。3、宣州区疾控中心出具的《结案报告》上明确指出引发食物中毒的原因可能是食品操作过程中的交叉感染以及食用过程中食物未充分煮熟煮透所致，欢乐牧场餐厅存在经营场所卫生、食品卫生等问题，宣州区食药监局对此视而不见，未采纳该意见错误。请求：1、撤销21号行政处罚决定；2、责成宣州区食药监局重新作出行政行为；3、撤销拓维检测公司所作出的TWJD16110830号《检验报告》或责成宣州区食药监局对该《检验报告》进行监督和依法纠正。 宣州区食药监局辩称：1、润香食品公司一审中提出的诉讼请求为“1、对21号行政处罚决定中涉及其公司生产的“润轩”牌培根为不符合食品安全标准的食品的结论给予撤销；2、向其公司道歉，消除影响，停止侵权；”，二审中，其上诉请求为“1、撤销21号行政处罚决定，并责成宣州区食药监局重新作出行政行为；2、对TWJD16110830号《检验报告》予以撤销或责成宣州区食药监局对该《检验报告》进行监督和依法纠正”，该上诉请求除了混乱之外，还超出了一审诉讼请求，应不在二审审理范围之列。2、TWJD16110830号《检验报告》只是行政处罚的证据，不具有可诉性。3、《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”润香食品公司自述其于2017年5月20日知悉案涉处罚决定，至其二审提出新的诉求之时已经超过六个月的法定起诉期限。请求：驳回上诉，维持原判。 许斌述称：1、即使润香食品公司某一次生产的产品符合食品安全标准，并不代表每一次生产的产品都符合食品安全标准；2、润香食品公司陈述欢乐牧场餐厅对食品的管理不到位，生熟未分开，不符合事实，餐厅设置有生熟操作间，生熟食物分开放置，且管理到位；3、案涉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 宣州区疾控中心述称：1、其向宣州区食药监局出具《结案报告》是履行法定职责；2、其向宣州区食药监局出具的《结案报告》忠于事件的真实情况；3、报告明确记载致病因素虽来源于培根，但并非培根自身的质量问题，为防止文生歧义，其还专门对此致病源通过何种途径引起作出了说明，故无论拓维检测公司依据何种标准进行检测，都无法否认在培根样品中检测出了沙门氏菌的客观事实，据此其得出的致病源系培根的结论准确无误。另，同意宣州区食药监局的答辩意见。请求：驳回上诉，维持原判。 一审法院对证据的认定意见正确，二审予以确认。经对本案有效证据及当事人庭审陈述等内容的综合审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院另查明：2017年5月17日欢乐牧场餐厅针对案涉食物中毒事件，以润香食品公司、宣城市飞翔食品商行、陈飞为被告向一审法院提起民事诉讼[（2017）皖1802民初2545号]，请求三被告赔偿其由其垫付的医药费125097.59元、赔偿金196630元、房屋租金损失65696.64元、员工工资损失106233.78元、税费4343.51元、停业净利润损失150000元、商誉损失100000元，合计748001.52元。一审法院经审理，判决驳回欢乐牧场餐厅的诉讼请求。 本院认为：本案的争议焦点是：1、一审判决未撤销21号行政处罚决定，仅撤销该处罚决定中关于案涉培根为不符合食品安全标准的食品原料的结论，是否正确。2、本案是否超过法定起诉期限。 宣州区食药监局对欢乐牧场餐厅的经营者许斌系以“采购不符合食品安全标准的食品”为由给予行政处罚，该项处罚系建立在润香食品公司于2016年11月8日所生产的“润轩”牌生制培根为不符合食品安全标准的食品的事实认定基础上的，据此，润香食品公司与案涉行政处罚决定具有法律上的利害关系，对案涉行政处罚决定享有撤销请求权，一审法院关于润香食品公司具备本案原告主体资格的判定正确。 本案中：1、宣州区食药监局认定“润香食品公司于2016年11月8日所生产的‘润轩’牌生制培根为不符合食品安全标准的食品”之事实的证据是拓维检测公司依据SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》所作出的TWJD16110830号《检验报告》，而根据润香食品公司经合法行政许可的《食品生产许可证》上明确载明的对生制培根的生产执行GB/T23492-2009《培根》标准，即SB/T10482-2008《预制肉类食品质量安全要求》并不适用于对生制培根的项目检测，故TWJD16110830号《检验报告》适用的检测依据错误，不具有证据效力，进而，宣州区食药监局关于“润香食品公司于2016年11月8日所生产的‘润轩’牌生制培根为不符合食品安全标准的食品”以及许斌采购了不符合食品安全标准的食品原料之事实认定错误，属被诉行政处罚决定的主要证据不足。2、《行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，此合法性审查包括对作出机关是否具有法定职权，认定事实是否正确、证据是否确实充分，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序等，系全面审查，而不能将其中的某个方面的问题进行分割审查。虽然润香食品公司一审中未明确表述请求撤销21号行政处罚决定，但其诉讼指向的行政行为为21号行政处罚决定，在原告基于自身诉讼能力等原因所作请求不适当的情况下，法院应当进行释明和引导，并就原告诉讼指向的行政行为进行审查并作出是否予以撤销的判决。因宣州区食药监局作出被诉处罚决定的主要证据不足，依法应予撤销，其中关于相关事实的认定并非一个独立的行政行为，故一审法院仅判决撤销该处罚决定中关于润香食品公司生产的生培根（标示：润轩，生产日期2016/11/08）为不符合食品安全标准的食品原料的结论，而未撤销被诉行政处罚决定，系裁判方式错误，二审予以纠正。 因润香食品公司在二审中所提出的撤销被诉行政处罚决定之上诉请求并非新的诉讼请求，同时，鉴于润香食品公司系2017年5月20日才知晓被诉行政行为内容，故其于2017年9月18日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。宣州区食药监局关于润香食品公司超过法定起诉期限的辩解意见不能成立。 综上，润香食品公司的上诉理由部分成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，但裁判方式不当，二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销宣城市宣州区人民法院（2017）皖1802行初61号行政判决； 二、撤销宣城市宣州区食品药品监督管理局作出的（宣区）食药监罚字〔2017〕21号行政处罚决定； 三、驳回南京润香食品有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由宣城市宣州区食品药品监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 胡少华 审判员 叶丽芸 二〇一八年十二月二十七日 书记员 余亚琴 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……