广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤03行终279号上诉人（原审原告）铭可达国际物流（深圳）有限公司，住所地深圳市福田区保税区红柳道**，组织机构代码61889541-6。法定代表人郑明强，总经理。委托代理人王彪，广东深田律师事务所律师。委托代理人周廉程，广东深田律师事务所实习律师。委托代理人李文斌，广东深田律师事务所实习律师（第二次庭审时变更）。被上诉人（原审被告）深圳市福田区城市综合管理行政执法局，住所地深圳市福田区福强路金地工业区****，组织机构代码568518224。法定代表人徐伟，局长。出庭应诉负责人黄为，该局副局长。出庭应诉负责人谭侠磊，该局副局长（第二次庭审时出庭）。委托代理人王国骏，广东普罗米修（前海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市规划土地监察局，住，住所地深圳市福田区红荔西路**土地房产交易大厦织机构代码69909466-0。法定代表人覃跃良，局长。委托代理人施晓慧，系该局工作人员。委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。上诉人铭可达国际物流（深圳）有限公司因诉被上诉人深圳市福田区城市综合管理行政执法局（以下简称福田城管局）规划行政处罚及被上诉人深圳市规划土地监察局（以下简称市规土局）复议决定一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定：2015年9月9日，被告福田城管局在巡查中发现原告在未取得《建筑工程规划许可证》的情况下，在铭可达大厦楼顶进行违法建设。被告福田城管局于2015年9月25日、10月16日，两次对铭可达大厦楼顶进行调查和现场勘验，于2016年9月25日向原告送达《停止违法行为通知书》，要求原告立即停止违法行为。被告福田城管局于2016年10月14日依法立案。原告向被告福田城管局出示了由福田区住房和建设局出具的《建筑工程施工许可证》，以及福田区发展和改革局出具的《社会投资项目备案通知》，该通知上的主要建设内容为“在铭可达国际物流园屋顶安装太阳能光伏发电系统，总装机容量1.5兆瓦，预计年发电量约195万千瓦时”。被告福田城管局于2015年12月31日向原告送达《行政处罚告知书》，处罚的理由为“其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定”，拟处罚内容为“限期拆除”，并向其告知有权进行陈述、申辩和申请听证。2016年3月31日，被告福田城管局对原告的处罚进行了听证，原告提出的异议理由为：1.铭可达大厦屋顶安装太阳能光伏发电系统自2013年开始施工，曾于2014年向福田区保税区街道办执法队备案；2.安装太阳能光伏发电系统不属于土建项目，原告响应政府号召发展绿色能源产业，并向福田区住房和建设局以及福田区发展和改革局进行了报备，所以不是违法建筑；3.处罚适用的法律错误。2016年5月4日，被告福田城管局作出深福规土监行决字[2015]10011号《行政处罚决定书》。原告不服，于2016年5月18日向被告市规土局提起行政复议，被告市规土局于2016年6月17日作出深规土监复决[2016]007号《行政复议决定书》，维持原行政行为。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。另查明，2016年2月24日，深圳市福田区机构编制委员会出具《福田区机构编制委员会关于印发深圳市福田区城市综合管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，其中规定，设立深圳市福田区城市综合管理行政执法局，是区政府规划土地监察机构，划转原区城市管理行政执法局、区城市管理行政执法监察大队、区规划土地监察大队（规划土地监察局）职责。本案的行政处罚行为由原深圳市福田区规划土地监察局作出，深圳市福田区城市综合管理行政执法局已承接原深圳市福田区规划土地监察局的职责。以上事实有《停止违法行为通知书》《建筑工程施工许可证》《社会投资项目备案通知》《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《行政处罚告知书》《听证笔录》《行政处罚决定书》《行政复议决定书》《福田区机构编制委员会关于印发深圳市福田区城市综合管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》以及当事人陈述等证据予以证实。原审法院认为：根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第四条、第十一条的规定，被告福田城管局具有查处辖区内规划违法行为和土地违法行为案件的法定职责。本案的争议焦点为：原告在铭可达大厦屋顶安装太阳能光伏发电系统的建设行为是否应办理《建设工程规划许可证》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告主张其在铭可达大厦屋顶安装钢架结构等建设行为是太阳能光伏发电系统的配套工程，并不是单纯的建筑物或构筑物，故不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条办理《建设工程规划许可证》。根据被告福田城管局现场勘验情况来看，原告在铭可达大厦屋顶安装了大量钢架结构，且部分已经封顶，原告的建设施工行为属于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设”的范围，即根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，不管原告安装钢架结构是否为太阳能光伏发电系统的配套工程，其都应该办理《建设工程规划许可证》。原告称其已取得《建设工程施工许可证》和《社会投资项目备案通知》，法院认为建设工程施工许可与建设工程规划许可属不同性质的行政许可，原告的建设行为未办理建设工程规划手续，其违法建设行为事实清楚，故原告的申辩理由不能成立。被告福田城管局发现原告的违法建设行为后，立即发送《停止违法行为通知书》，立案之后又送达《行政处罚告知书》，告知了拟处罚的违法事实、依据、内容，及原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。原告申请听证后，被告福田城管局依法组织听证，听取原告的申辩理由，最终依法作出《行政处罚决定书》。被告福田城管局对原告作出的深福规土监行决字[2015]10011号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。被告市规土局作出的深规土监复决[2016]007号《行政复议决定书》程序合法，依法也应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告铭可达国际物流（深圳）有限公司的全部诉讼请求。上诉人不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。主要事实和理由：一、原审法院认定事实不清，上诉人已经依法办理社会投资备案及建筑工程施工许可，开工建设的分布式光伏发电项目应属于合法建筑，受法律保护。二、被上诉人福田城管局责令上诉人立即停工适用法律错误，分布式光伏发电项目中安装钢架只是放置太阳电池板、控制器等设备的配套工程，不是传统的建筑物、构筑物，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。三、分布式光伏发电是政府大力提倡发展的朝阳产业，根据国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、国家能源局《关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》等文件，政府部门应当简化审批程序，被上诉人福田城管局反而设置障碍、增加上诉人负担。上诉人庭审补充上诉意见：被上诉人福田城管局作出的行政处罚决定适用法律错误，经济特区范围内应当优先适用经济特区法规《深圳市城市规划条例》及《深圳经济特区规划土地监察条例》，《中华人民共和国城乡规划法》与《深圳市城市规划条例》的适用范围不同、机构设置不同、办理工程规划许可的条件不同，被上诉人福田城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》，不符合经济特区法规优先适用原则。被上诉人福田城管局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分详实。上诉人在铭可达物流大厦楼顶正在搭建钢架结构构筑物，高度约4.5米，面积约9000平方米，该项目没有取得建设工程规划许可，福田城管局立案调查后，进行现场勘查、询问，制作勘验笔录和现场检查笔录，向上级报告并得到确认该建设工程为违建工程。福田区政府组织区领导、市规划土地监察支队、区查违办、区住建局、区发改局等部门参加的铭可达物流园光伏发电项目协调工作会议，明确应当严格依法查处。经委托勘测确认，上诉人加建面积达9143.75平方米，未获得规划部门批准。二、原审判决确认福田城管局在查明案件事实的基础上依法对上诉人作出限期拆除行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确。三、原审判决确认福田城管局在查处上诉人违法加建案件过程中程序合法，事实清楚，证据充分详实。请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的全部无理诉求。被上诉人市规土局答辩称：一、上诉人提供关于该建筑工程的《社会投资项目备案通知》及《建筑工程施工许可证》，不能代替《建筑工程规划许可证》。上诉人的建设在城市规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，应当办理《建筑工程规划许可证》，否则属于违法建筑。本案调查的事实可见，不论上诉人建设的目的是什么，都改变不了上诉人在未取得建筑工程规划许可的情况下违法建设的事实和性质。同时，建筑工程规划许可是国家规定的规划许可项目，与产业性质无关。二、上诉人错误的理解《深圳市城市规划条例》《深圳经济特区土地规划监察条例》《中华人民共和国城乡规划法》之间的适用关系，《深圳市城市规划条例》属于地方性法规，《中华人民共和国城乡规划法》属于上位法，且属于新法。《深圳经济特区规划土地监察条例》是对查处程序性规定，因此本案适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，予以确认。另查明，一、上诉人向深圳市福田区住房和建设局申请建筑工程施工许可时，申请的项目名称为铭可达国际物流园1.5ＭＷ光伏并网发电项目，工程范围为太阳能光伏并网发电组件安装，不属于建筑、建设施工工程，承诺该项目不涉及改变建筑物位置、立面、层数、使用功能、建筑结构等确需重新办理《建设工程规划许可证》的内容，无需重新取得深圳市规划部门的《建设工程规划许可证》或其他核准文件。深圳市福田区住房和建设局对上诉人作出的《建筑工程施工许可证》载明，建设规模为0平方米，工程名称为铭可达国际物流园1.5ＭＷ光伏并网发电项目。深圳市福田区住房和建设局发现上诉人因施工过程中涉嫌违法搭建增加建筑面积被责令停工整改后，发文收回了向上诉人核发的《建筑工程施工许可证》。二、中国有色金属工业西安勘察设计研究院对铭可达国际物流园楼顶加建部分面积测绘结果为总建筑面积为9143.75平方米，建筑材料为钢架，层数为1层，高度为4.42米。三、2016年6月29日，深圳市人民政府发布行政执法主体公告，批准深圳市福田区城市综合管理行政执法局承担深圳市福田区规划土地监察执法工作。本院认为，本案审查内容是被诉行政处罚决定的职权主体是否正确、行政处罚决定是否损害上诉人对其他行政机关行政行为的信赖、处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确，以及被上诉人市规土局作出的行政复议决定是否合法。关于行政处罚的职权主体问题，依据深圳市人民政府批准的行政执法主体公告，2016年6月29日后才由福田城管局继续行使原由深圳市福田区规划土地监察大队（深圳市福田区规划土地监察局）行使的规划土地监察执法职权，因此深圳市福田区规划土地监察局于2016年5月4日以自己名义作出被诉的行政处罚决定，并未违反职权规定。福田城管局作为继续行使深圳市福田区规划土地监察局规划土地监察职权的行政机关应诉，诉讼主体适格。关于上诉人的信赖利益问题，深圳市福田区住房和建设局依据《中华人民共和国建筑法》第八条，向上诉人核发了《建筑工程施工许可证》，核发的前提是上诉人向深圳市福田区住房和建设局承诺铭可达国际物流园1.5ＭＷ光伏并网发电项目工程范围为太阳能光伏并网发电组件安装，不属于需要取得《建设工程规划许可证》的建筑、建设施工工程。深圳市福田区住房和建设局核发的《建筑工程施工许可证》也载明没有许可施工的建筑面积。上诉人对建筑工程施工许可管理机关作出的施工许可的信赖，只有在其申请许可时如实陈述了拟建设的工程内容，并遵循许可要求开展建设行为时，才有考虑保护信赖利益的基础。并且，深圳市福田区住房和建设局核发的建筑工程施工许可，并不约束被上诉人福田城管局对违反规划法规行为进行查处，被上诉人福田城管局对上诉人实际实施违法搭建行为的查处，并不违反信赖利益保护原则。关于被上诉人福田城管局行政处罚认定事实问题，被上诉人福田城管局通过调查查明，上诉人在铭可达大厦楼顶搭建钢架结构构筑物，高度为4.42米，层数为1层，总建筑面积为9143.75平方米，已经属于搭建构筑物，不仅是太阳能光伏并网发电组件安装。上诉人实际搭建了钢架结构构筑物，与建筑工程施工许可的内容不符。被上诉人福田城管局认定上诉人在铭可达大厦楼顶进行违法搭建的事实，具有证据支持，认定事实清楚。关于被上诉人福田城管局适用法律问题，《中华人民共和国城乡规划法》和《深圳市城市规划条例》都是查处违反规划法规案件的法律依据。从立案调查、责令停止违法行为、处罚告知、听证到处罚决定，被上诉人福田城管局都是适用《中华人民共和国城乡规划法》，适用法律一致。《中华人民共和国城乡规划法》和《深圳市城市规划条例》对于违反规划管理实施违法搭建行为的违法性认定并无冲突，《深圳市城市规划条例》所规定的法律责任并不轻于《中华人民共和国城乡规划法》，适用《深圳市城市规划条例》并不对上诉人更有利。因此，被上诉人福田城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》进行查处并无不当。综上，上诉人申请利用其大厦楼顶建设太阳能光伏并网发电项目，获得投资项目备案和建筑工程施工许可，应当按照申请和许可的内容安装太阳能光伏并网发电组件。上诉人实际实施了搭建钢架结构构筑物的行为，未取得建筑工程规划许可，被上诉人福田城管局予以查处，具有事实和法律依据，程序合法。被上诉人市规土局履行了行政复议职责，审查认定行政处罚决定合法，作出的复议决定合法。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，应当维持原判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人铭可达国际物流（深圳）有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇一八年十二月二十五日书记员  叶益力