山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终183号   上诉人（原审原告）山西瑞泽源房地产开发有限公司，住所地：山西省太原市晋源区西峪东街中段15号。   法定代表人王某，董事长。   委托代理人白某，山西晋商律师事务所律师。   委托代理人高某，山西晋商律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）交口县国土资源局，住所地：交口县龙泉街24号。   法定代表人马某，局长。   委托代理人冯某，交口县国土资源局土地利用股股长。   被上诉人（原审被告）交口县人民政府，住所地：交口县龙泉街16号。   法定代表人乔某，县长。   委托代理人张某，男，1969年5月12日生，汉族，交口县人民政府法制办主任，住交口县。   第三人吕梁中天房地产开发有限公司，住所地：山西省吕梁市孝义市。   法定代表人连某，董事长。   山西瑞泽源房地产开发有限公司（以下简称瑞泽源公司）l诉交口县国土资源局、交口县人民政府（以下简称交口县政府）变更规划及国有土地使用权出让合同一案，山西省晋中市中级人民法院于2016年12月16日作出（2016）晋07行初133号行政判决。瑞泽源公司不服提起上诉，本院2017年7月28日作出（2017）晋行终322号行政裁定，发回重审。山西省晋中市中级人民法院重审后作出（2017）晋07行初78号行政裁定，瑞泽源公司仍不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。   原审法院查明，2007年7月7日，山西汇通拍卖公司在吕梁日报发布拍卖公告，公告称受交口县国土资源局的委托，公开拍卖包括教育局办公大院在内的的三宗国有土地使用权，其中教育局办公大院的宗地座落在龙泉街广电巷，面积6700平方米，规划用途为住宿，出让时限为70年。在拍卖手册中有该宗地目前为止实现“六通一平”的相关表述。2007年7月28日，吕梁中天公司以412万元竞得了涉案宗地。同年9月30日，交口县国土资源局与吕梁中天公司签订了《国有土地使用权出让合同》及补充协议，合同约定：“出让土地使用权面积为4491平方米，于2007年9月30日前将出让宗地交付给吕梁中天公司且出让方同意该宗土地在交付时应为现状土地条件，上述宗地使用权出让年限为70年，用途为商住。该宗地使用权出让金为每平方米917.39元，总额为412万元等事项，该合同约定的生效条件为经交口县政府批准本合同项下宗地出让方案时生效。”2009年5月15日，交口县政府向吕梁中天公司下发交政地（补）字[2009]1号《关于将县教体局办公大院国有土地出让给吕梁中天房地产开发公司使用的通知》，通知称：“由于该宗土地的部分拆迁困难和采光问题，原整体规划不能实施，经研究，将该宗土地使用权面积由6700平方米调整为4491平方米，土地出让金调整为276.2万元（长余的135.8万元退还给竞争买人），土地用途为住宅用地，出让年限为70年。”2009年5月22日，交口县政府为吕梁中天公司颁发了交政国用（2009）字第1000010002号国有土地使用权证。2011年10月10日，吕梁中天公司向交口县政府申请要求将其以出让方式取得的涉案宗地转让给瑞泽源公司。2012年1月13日，吕梁中天公司与瑞泽源公司签订了《交口县出让国有建设用地使用权转让合同》，次日双方签订了补充协议，对涉案宗地转让事宜作出约定。2012年2月28日，交口县国土资源局以交国土（2012）7号文件向交口县政府请示将吕梁中天公司取得的涉案宗地使用权转让给瑞泽源公司并进行变更登记，同年4月11日交口县政府同意，并于同年4月16日为瑞泽源公司颁发了交政国用（2012）第1000010171号国有土地使用权证。瑞泽源公司取得上述宗地的使用权后，委托勘察、设计、销售单位进行了相关前期和准备工作。2013年11月10日，瑞泽源公司向交口县政府提交书面请示，主要内容是：得知住建部门正在做城市设计和控制性规划，按照新规划，涉案宗地已不再是住宅用地，为此和县政府主要领导、分管领导多次协商，双方同意在符合规划要求的区域内置换用地，开发建设，请县政府尽快明确意见给予解决。县政府主要领导在请示上批示，相关部门依法依规尽快办理。此后，瑞泽源公司分别于2014年3月29日、4月10日、4月25日向交口县政府提交书面请示，要求解决土地置换事宜及补偿相关损失。2015年10月14日，瑞泽源公司向交口县国土资源局发出通知，解除由瑞泽源公司实际享有权利义务的《国有土地使用权出让合同》，赔偿因该事项给其造成的全部损失。2015年10月19日，交口县国土局复函要求瑞泽源公司通过法律途径解决上述事项。   原裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案瑞泽源公司的诉讼请求为：一、解除瑞泽源公司承接的吕梁中天公司与交口县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》项下的权利义务关系；二、交口县国土资源局退还瑞泽源公司所支付的土地转让费276.2万元，交口县国土资源局和交口县政府赔偿因其过错给瑞泽源公司造成的经济损失543.18478万元。根据起诉状内容，瑞泽源公司起诉的主要理由是，认为交口县政府对涉诉宗地的控制性详细规划进行变更的行为有过错，应对此造成的损失给予其赔偿。《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案;第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。从上述规定看，控制性详细规划的修改有着严格的程序性规定，由政府城乡规划主管部门具体负责。本案中瑞泽源公司提供的现有证据不能证明交口县政府批准或实施过对涉诉宗地控制性详细规划进行过变更，也不能证明交口县政府对瑞泽源公司延期开发建设行为有实质性的影响。故瑞泽源公司诉交口县政府存在对涉诉宗地控制性详细规划变更的诉讼请求没有事实依据。综上，瑞泽源公司的起诉不符合起诉条件，依法应予以驳回。基于此，瑞泽源公司的赔偿请求也于法无据。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。如果案件属于共同诉讼，由我院对瑞泽源公司针对交口县政府、交口县资源局的诉请进行受理并无不当，但本案针对交口县政府的起诉被裁定驳回起诉后，共同诉讼既不成立，交口县国土资源局又非县级以上人民政府，故我院对瑞泽源公司针对交口县国土资源局的诉请不具有管辖权。依照《中华人民共和国行诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回瑞泽源公司的起诉。   瑞泽源公司上诉称，一、一审裁定驳回起诉的理由不能成立。一审裁定驳回起诉的理由是“原告提供的现有证据不能证明交口县人民政府批准和实施过对涉诉土地规划进行变更的有效行政行为，也不能证明政府对原告延期开发建设行为有事实上的实质性的影响。故其诉交口县人民政府存在对涉诉土地控制性规划变更的行为没有事实依据。”这段话充分表明，一审法院实质上对本案进行了实体审理和判断，一审法院一方面对本案进行了实体审理，一方面又以裁定方式从程序上驳回起诉，实属荒唐，缺乏法律依据。另根据省高院（2017）晋行终322号行政裁定书的认定，“交口县政府在制定城市整体规划过程中，对涉诉宗地的用途拟进行调整，该行为客观上影响了瑞泽源公司对涉诉宗地的开发建设，致使该项目迟延开发且产生较大的经济损失”，依据该认定，交口县政府的行为明显侵犯了上诉人的合法权益，而非对上诉人的合法权益不产生实际影响。上诉人在提起本案诉讼前，曾经就涉案的《国有土地使用权出让合同》违法变更规划为由，以交口县国土局为被告向吕梁市离石区人民法院提起诉讼，但该院认为导致上诉人无法对涉案宗地进行开发及造成损失，系由交口县政府的行为所致，并据此裁定驳回上诉人的起诉。在此之后，上诉人追加交口县政府为本案共同被告，故形成本案之诉。现一审法院以相反的理由在本案历经一审、二审、重审后再次裁定驳回上诉人的起诉，不仅违反客观事实，而且违反法律规定。二、一审法院先裁定驳回对交口县政府的起诉，而后以对交口县国土资源局的起诉没有管辖权为由一并裁定起诉。然而，本案的问题是一审法院裁定驳回对交口县政府的起诉完全没有事实和法律依据，且与生效裁定相悖。一审法院依据一个错误的前提得出的结论也必然是错误的。交口县政府是本案适格被告，一审法院对本案有管辖权。三、原一审程序中，晋中市中级人民法院已经对本案进行了实体审理并作出判决，现进入重审一审阶段却以不具有管辖权为由裁定驳回起诉实属荒唐。且省高院发回重审裁定要求，原审法院应当对需查清的事实进行进一步查实，但一审法院却未对所涉事实进行查实，此行为不仅剥夺了上诉人的举证权，而且致使需要查清的事实仍然没有查清。四、交口县政府的行为侵犯了上诉人的合法权益，根据《国家赔偿法》的相关规定，应当承担赔偿责任。五、因交口县政府的违约行为导致上诉人合同目的不能实现，上诉人有权解除合同并要求交口县国土资源局承担相应的违法责任和损失赔偿责任。六、一审裁定确定的案件受理费金额错误。本案上诉人在原一审立案时已经按照民事案件立案标准缴纳了案件受理费69157元，二审时上诉人又缴纳了69157元，共计缴纳138314元。然而，一审法院却无视该事实，裁定退还上诉人50元案件受理费，实属滑稽。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，本案全部诉讼费由二被上诉人承担。   交口县政府答辩称，答辩人调整规划的事实不成立，答辩人与上诉人所主张的损失之间不存在因果关系，不应当承担赔偿责任。关于起诉条件等程序问题，请法院依法作出裁定，答辩人尊重法院的裁判。   交口县国土资源局答辩称，上诉人已经领取了涉案土地的国有土地使用权证，答辩人不存在违约行为，不应当承担违约责任。其它意见同交口县政府的意见一致。   本院审理期间瑞泽源公司提交了两份新证据：1、对县人大主任穆喜平的调查笔录；2、《交口县城控规和城市设计》。用以证明涉诉宗地规划已经变更，且在变更之前的起草、论证、审批阶段，县政府相关部门和工作人员就规划变更事宜曾与瑞泽源公司进行过协商。涉诉宗地规划变更后，出让合同和转让合同约定的土地用途发生变更，合同目的已无法实现。瑞泽源公司起诉交口县政府和交口县国土资源局因变更规划给其造成损失的诉讼请求具有事实依据，交口县政府是本案适格被告。（新证据尚未未质证）   本院审理期间，瑞泽源公司向本院提交了两份新证据：1、来源于交口县住房保障和城乡建设管理局2017年8月的《交口县县城控规和城市设计》，用以证明涉诉宗地用途已变更为中小学用地。2、瑞泽源公司代理律师对交口县人大副主任穆喜平的《调查笔录》，主要内容是：穆喜平作为当时的分管领导负责协调解决瑞泽源公司涉诉宗地问题，当时的县委书记表示，既然规划问题没有明确，等明确了再推进，以免造成资金上的浪费，建设上的无序。期间，穆喜平代表政府与瑞泽源公司协商宗地置换和补偿事宜，均未果。该证据证明涉诉宗地多年未开发的原因是政府对涉诉宗地用途拟进行调整，为避免资金浪费，要求瑞泽源公司停止开发，并就涉诉宗地置换和补偿事宜多次与瑞泽源公司进行协商。   交口县政府和交口县国土资源局对上述证据的真实性没有异议，对穆喜平所述事实予以认可。但认为1号文件尚未经交口县人民政府批复和交口县人大常委会和上一级人民政府备案，不是交口县县城生效的控制性详细规划。   根据上述新证据，本院另查明，交口县政府在制定城市整体规划过程中，对涉诉宗地的用途拟进行变更。为避免资源浪费，认可瑞泽源公司停止对涉诉宗地的开发建设，并就土地置换及补偿事宜与瑞泽源公司进行协商，但未果。   本院对一审法院查明的其余事实予以确认。   本院认为，本案系本院发回重审的案件，根据发回当时的法律规定，发回重审有两种情况：一种是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（三）项、第（四）项规定予以发回。另一种是根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称旧解释，该解释已于2018年2月8日失效）第七十九条第一项的规定予以发回。两种情况发回重审的原因不同。对于第一种情况，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（三）项、第（四）项规定，“原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判”、“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”。根据该条规定发回原审人民法院重审的案件，主要是因为原判认定事实不清、证据不足或者遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的情形，针对的基本上是案件仍需要重新作出实体判决的情形，原审法院无须再就起诉条件等程序问题再进行审查。关于第二种情况，旧解释第七十九条第一项规定，“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉”，根据该规定，如果一审人民法院作出实体判决后，二审人民法院认为不应当立案，在撤销一审人民法院判决的同时，发回重审或迳行驳回起诉。从上述规定可知，在第一种情况下，一审法院只须对实体问题进行审查，无须对程序问题进行审查。在第二种情况下，一审法院可以对起诉条件等程序问题进行审查，对认定不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。具体到本案，本院（2017）晋行终322号行政裁定发回重审的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（三）项，发回重审的理由是一审法院对相关事实没有查清，这种情形下，一审法院本应对相关事实查清后依法作出实体判决，而无须再对起诉条件等程序问题进行审查。而一审法院在本案发回重审后，以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉，不符合上述规定，依法应予以纠正。   需要说明的是，2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称新解释）第一百二十三条第（二）项规定“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉”。该条规定是对旧解释七十九条第一项规定的修改和完善，该条规定不再赋予二审法院发回重审的裁量权，只规定二审法院可以“迳行驳回起诉”。原先规定二审法院可以发回重审是为了保护当事人的上诉权，但有关一审法院是否存在立案错误的情况，二审法院一般是能够作出正确的判断的，在二审法院认定一审法院立案错误的情况下，当事人对法律明确规定不应当受理的案件再次上诉，二审法院仍然不会受理。所以，规定二审法院发回重审，对于当事人来说其实是一种毫无意义的诉累。所以，本条规定二审法院可以“迳行驳回起诉”，以此来减少诉累，体现诉讼经济原则，同时也加大二审程序纠错的力度，保证司法公正。也就是说，按照新解释的规定，二审法院如果认为原审法院对不符合起诉条件的案件作出实体判决的，应当迳行裁定驳回起诉，而无须发回重审。   此外，根据本院查明的事实，从2012年至2017年8月，交口县政府出台相关规划设计方案，拟对涉诉宗地用途进行调整，在调整过程中，为避免造成资金浪费，交口县政府认可瑞泽源公司停止对涉诉宗地的开发建设，并曾就涉诉宗地置换和补偿问题与瑞泽源公司进行协商，但未果。由此可知，交口县政府对涉诉宗地迟延开发负有一定的责任，对瑞泽源公司履行土地出让合同造成事实上的阻碍，瑞泽源公司据此起诉交口县政府和交口县国土资源局要求解除涉诉宗地的土地出让合同具有事实根据。交口县政府是本案适格被告。原审法院认为瑞泽源公司的起诉没有事实根据及其对本案没有管辖权，认定事实不准确，适用法律不当，本院予以纠正。   综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   撤销山西省晋中市中级人民法院（2017）晋07行初78号行政裁定；   指令山西省晋中市中级人民法院审理本案。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 程彦斌   审判员 郑 宏     二○一八年十二月二十七日   书记员 武 蕾