江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏0791行初312号 原告赵同贤，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人王井亮，灌南县东方法律服务所法律工作者。 被告灌南县行政审批局，住所地江苏省灌南县泰州北路行政集中办公区。 法定代表人张明国，局长。 出庭行政机关负责人徐德卿，副局长。 委托代理人嵇春来，江苏灌江律师事务所律师。 委托代理人张晓旭，该局法规科副科长。 原告赵同贤不服被告灌南县行政审批局城乡规划行政管理纠纷一案，于2018年7月16日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月26日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王井亮、被告的委托代理人嵇春来、张晓旭到庭参加诉讼，灌南县行政审批局徐德卿副局长作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告赵同贤于2018年3月12日向灌南县行政审批局提交《个人建房申请书》，申请在拆迁安置宅基地（排列第14号）上建房。被告灌南县行政审批局于2018年3月23日作出《个人建房申请答复书》，称：根据相关规定，我局不直接受理个人建房申请。建议你到灌南县新安镇建设管理所提出建房申请，由新安镇政府统一上报县政府研究。 原告赵同贤诉讼请求：判令被告灌南县行政审批局作出的《个人建房申请答复书》违法，责令被告直接受理原告的申请进行批复；由被告承担诉讼费用。事实和理由：1995年6月19日，原告接到灌南县城市房屋拆迁办公室通知，因盐河整治建设，需要拆迁原告家的房屋，限原告在6月27日前自行拆除房屋及附属设施。原告接到通知后，积极响应政府号召主动拆除了房屋及附属设施。1995年7月6日拆迁部门下发通知书，对原告进行安置宅基地（小区安置排列第14号），因当时家里困难无力在安置宅基地上建房，一直租房居住至今，其他安置户均陆续按照规划建设房屋。原告准备在安置地块按照规划建房向被告提出申请，被告于2018年3月23日作出《个人建房申请答复书》，推诿称不直接受理原告的申请，需要原告向灌南县新安镇建设管理所提出，该程序显然无法律根据。请求支持原告诉讼请求。 原告向法庭提交了以下证据材料： 1、《个人建房申请书》及邮件投递回单，证明原告依法向被告提出建房审批申请，邮件投递单上有明确的电话和联系地址，电话号码正常情况下没有关机也没有不接电话，被告称原告恶意申请显然不是事实。 2、原告拟建房的土地照片1张，证明原告申请建房所占土地的方位，四周已经都建起了房屋。 3、灌南县新安镇人民政府（以下简称新安镇政府）的答辩状一份，原告向新安镇政府申请建房，新安镇政府答复说是需要向行政审批局直接申请，并向行政审批局提供申请材料，说明被告有受理原告申请建房的职责。 被告灌南县行政审批局答辩称：1、答辩人的答复书符合法律规定。原告在向答辩人提交建房申请时，只提交了申请书和1995年的拆迁安置相关材料，没有其他基础资料，没有相关信息申请表，答辩人没有启动审批程序的基本资料。故答辩人的答复内容合法。2、申请人提交的材料不符合法律、法规的规定，答辩人不予审批合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十九规定：原告申请建房，应当提交建设项目批准、核准、备案文件，使用土地的相关证明文件，建设工程设计方案，符合国家设计规范的建设工程施工设计文件及法律法规规定的其他材料，但原告提交的材料不符合上述规定。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提交了下列证据和法律、法规依据： 1、《个人建房申请答复书》，证明被告对原告的申请已经作出答复，告诉原告应该按照特别审批程序向新安镇建管所提出申请。（另提供2份灌南县城区拆迁安置户建房意见表供法庭辅助参考，与原告情形相同的部分拆迁户申请建房的事情属历史遗留问题，根据灌南县政府研究按照特别程序进行审批，特别程序审批不在被告的职权范围内） 2、灌政办发[2002]61号《关于严格控制住宅零批零建的通知》，证明根据该文件规定，从2002年5月1日起，对城区范围内的建设……停止批建零星住宅建设。 3、连云港市人民政府连政复[2004]27号《市政府关于灌南县县城总体规划的批复》及灌南县县城总体规划图，证明原告拟建房的土地于2004年经连云港市人民政府批准，已经纳入灌南县县城规划区范围，该土地已经规划为城市防护绿地用地，已经不能再批复建设住宅。 4、灌政发[2017]30号《灌南县人民政府关于公布灌南县首批划至县行政审批局权力事项清单的通知》，证明核发建设工程规划许可证、乡村建设工程许可证、建设项目选址意见书等审批事项自2017年9月30日从灌南县规划局划转到灌南县行政审批局。 5、灌政规[2016]1号《县政府关于印发灌南县农民建房管理暂行办法的通知》，第十一条规定：村民建房应当先向村委会提出申请、经乡镇政府审核，证明被告不直接受理农民的建房申请。 法律法规依据： 1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。 2、《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第三十九条。 经庭审质证，原告对被告的证据质证称：证据1，该答复意见与被告的答辩状内容相互矛盾，答复书的意见是被告不直接受理原告的建房申请，而被告答辩状的理由是原告提供的材料不符合规定。证据2，与本案无关联性，原告申请建设的住宅是在政府部门统一规划的小区范围内，并不是零星的建房申请。证据3，与本案无关联性。证据4，可以证明原告的建房申请属于被告行政审批的职权范围。证据5，真实性无异议，但是不能达到被告的证明目的，第十一条指的在村庄建设房屋，而本案原告是在拆迁安置小区建房，该规定显然不适用于原告申请建房的情形。 被告对原告的证据质证称：证据1，真实性无异议，被告确实收到原告寄交的《个人建房申请书》，但是仅此一份材料没有其他证明材料，被告不能确定拆迁安置的真实性。证据2，真实性无异议，但是根据灌南县城区的总体规划，该地块已经改变用途。证据3，根据被告提交的灌政办发[2002]61号文，证明自2002年5月起灌南县城区范围内已经停止审批零星的住宅建设申请；根据灌政规[2016]1号文，证明村民建房向应当村委会、乡镇人民政府逐级申请。而原告赵同贤作为2008年10月1日前拆迁安置宅基地户申请建房，依据的是县政府为解决历史遗留问题制定的特别流程，这种情况均由建房当事人向村委会、乡镇人民政府逐级提出申请，最终由县政府五个相关职能部门共同认定并经县长办公会予以确认，而被告并不参加该特别审批程序，所以被告给原告的答复意见是建议其向新安镇政府申请。 根据行政诉讼证据规则，结合当事人的质证意见，本院审查认为，被告的证据1，是被告对原告申请的答复，证明被告作出了涉案行政行为，本院予以确认。证据2-5，是灌南县政府及连云港市政府的相关文件，证明：自2002年5月开始，灌南县对城区规划区内零星建房申请不予审批；原告拟建房的土地于2004年纳入灌南县城区规划区；被告灌南县行政审批局的职权范围及灌南县农村居民建房的相关程序。本院对上述证据予以确认。原告的证据1-3，被告无异议，本院予以确认。 经审理查明：因盐河整治建设，1995年6月19日，灌南县城市房屋拆迁办公室向原告赵同贤作出《灌南县城镇房屋拆迁通知书》称：原告位于河下街××62.72平方米房屋被拆迁，限原告在6月27日前自行拆除房屋及附属设施，原告按要求拆除了房屋及附属设施。1995年7月6日，拆迁办公室向新安镇城建办公室作出《灌南县拆迁安置通知书》称：赵同贤同志居住在河下街需拆迁面积60.72平方米，请你单位做好拆迁安置工作（小区安置排列第14号）。《新安镇规划区外小区规划示意图》载明：规划的安置小区位于灌南××××以南，赵同贤编号14。据原告称，其当时因经济困难，一直未在安置宅基地上建房。 2002年5月8日，灌南县人民政府办公室作出[2002]灌政办发61号《关于严格控制住宅零批零建的通知》，主要内容是自2002年5月1日起，在县城规划区（东自郑于大沟，西至宁连公路，南自朐南路，北至调度路）范围内所有单位需要建住宅的，均应进入小区按规划建设，严格控制新批零散私人住宅和私人住宅区，停止批建零星住宅建筑。2003年，灌南县人民政府编制了县城总体规划（2003-2020）上报连云港市人民政府审批。2004年9月22日，连云港市人民政府作出连政复[2004]27号《市政府关于灌南县县城总体规划的批复》，批复同意灌南县上报的县城规划区范围、各项建设用地的布局规划，并指出，经市政府批准的《总体规划》是灌南县城镇建设、发展和管理的依据，城镇规划区内一切建设活动必须符合《总体规划》的要求。根据该《总体规划》制定的用地规划图（2003-2020）载明，灌南县城镇规划区南至南环路，原告原被安置的位于朐南路的安置小区地块已经纳入县城规划区，土地规划用途为防护绿地。 2011年5月15日，灌南县人民政府召开会议，形成第18号会议纪要《城镇居民建房工作会办会纪要》，会议确定：由县城管局牵头，新安镇、住建局和规划局共同参与，对2008年10月1日前拆迁安排宅基地建房的群众现申请建房的逐户调查核实，实行一户一档，并按要求分批处理。……城市规划区所有自建房一定时间内停止申报审批……城市规划区外的群众建房审批仍按照县有关文件精神执行……。相关部门据此会议纪要制定了《2008年10月1日前拆迁安置宅基地申请建房复查认定程序》。 根据《灌南县相对集中行政许可权改革试点实施方案》和连云港市机构编制委员会《关于同意设立灌南县行政审批局的批复》的精神，灌南县人民政府设立灌南县行政审批局。2017年9月30日，灌南县人民政府作出灌政发[2017]30号《灌南县人民政府关于公布灌南县首批划至县行政审批局权力事项清单的通知》，原属于灌南县规划局行使的核发建设工程规划许可证、乡村建设工程许可证、建设项目选址意见书等审批事项自2017年9月30日划转到灌南县行政审批局行使。 2018年3月12日，原告赵同贤分别向灌南县行政审批局、灌南县规划局、新安镇政府邮寄《个人建房申请书》称：要求在拆迁安置宅基地（排列第14号）上建房。同时寄送了《灌南县城镇房屋拆迁通知书》、《灌南县拆迁安置通知书》、新安镇镇郊社区居民委员会盖章的申请表，要求上述三单位对其建房申请予以审批。灌南县行政审批局于2018年3月23日向原告作出《个人建房申请答复书》称：赵同贤，我局于2018年3月12日收到你要求个人建房的申请。经审查，现答复如下：根据相关规定，我局不直接接受个人的建房申请。建议你到灌南县新安镇建设管理所提出申请，由新安镇政府统一上报县政府研究。该答复书还告知了复议或诉讼的权利和期限。灌南县规划局于2018年3月26日作出《个人建房申请答复书》，称行政审批权于2017年9月30日划转给灌南县行政审批局。新安镇政府未予答复。原告不服，分别对灌南县行政审批局、灌南县规划局及新安镇政府提起行政诉讼。 本院认为：根据灌南县人民政府灌政发[2017]30号《灌南县人民政府关于公布灌南县首批划至县行政审批局权力事项清单的通知》，灌南县行政审批局是灌南县人民政府确定的集中行使城乡规划等行政审批权的职能部门。原告拟建房的土地于2004年经连云港市人民政府批准已经纳入灌南县城区规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款的规定，接受建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证是其法定职责。至于灌南县人民政府为解决安置宅基地时因各种原因未及时建设、目前因城市规划条件发生变化形成的历史遗留问题而制定的特殊政策，虽然不能作为人民法院确定行政机关法定职权的依据，但有利于保护包括原告在内的被拆迁人的合法权益，原告不能基于该特殊政策要求新安镇政府履行法定职责，但本着解决问题的目的可以按照相关要求进行申报。因此被告向原告作出“不直接接受个人的建房申请、建议向新安镇建设管理所提出申请”的答复虽然没有法律依据，但符合灌南县人民政府为解决历史遗留问题制定的特殊政策。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料……。《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款规定：申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。原告赵同贤向被告提出建房申请，但其提交的申请材料明显不符合上述法定的条件。 综上，虽然被告灌南县行政审批局答复称其不直接接受个人的建房申请虽然没有法律依据，但符合地方政府为解决历史遗留问题制定的特殊政策，并且原告提交的申请材料明显不符合法律规定的审批条件，原告要求确认被告作出的答复违法、判令被告对其申请进行批复的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》十一条第二款、第四十条第一款、第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告赵同贤的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  安丰萍 人民陪审员  孙文花 二〇一八年十二月八日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 [二]、《江苏省城乡规划条例》 第三十八条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。 第三十九条申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料： （一）建设项目批准、核准、备案文件； （二）使用土地的有关证明文件； （三）建设工程设计方案； （四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件； （五）法律、法规规定的其他材料。 [三]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。