广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终264号 上诉人（一审原告）：浦北县桂粤市场投资有限责任公司，住所地浦北县寨圩镇金宝商住小区。 法定代表人：蒋振坚，总经理。 委托代理人：林仁聪，广西瀛聪律师事务所律师。 委托代理人：韦江龙，广西瀛聪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：浦北县国土资源局，住所地浦北县越秀路24号。 法定代表人：林明鲜，副局长。 被上诉人（一审被告）：浦北县人民政府，住所地浦北县解放路201号。 法定代表人：李军，县长。 被上诉人（一审被告）：钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。 法定代表人：黄海昆，市长。 上诉人浦北县桂粤市场投资有限责任公司（以下简称桂粤公司）因与被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）批复同意、浦北县国土资源局（以下简称浦北县国土局）作出的收回注销《国有土地使用证》通知、注销《国有土地使用证》公告及被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议决定一案，不服钦州市中级人民法院（2017）桂07行初44号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年1月27日，浦北县国土局以朱春辉出具给覃煜的《委托书》授权不明确，不能视为覃煜系受委托人办理朱春辉与蒋振坚转让手续及土地使用权变更登记的证明资料为由，作出《关于收回注销浦国用(2014)第C0002号、第C0003号的通知》（以下简称《通知１》），并于同年2月4日送达桂粤公司，要求桂粤公司自收到通知之日起10日内交回上述两本《国有土地证》（以下简称涉案土地证）办理注销手续，但桂粤公司没有按要求交回。2016年2月16日，浦北县国土局向浦北县政府递交《关于注销浦北县桂粤市场投资有限公司浦国用(2014)第C0002号、第C0003号的请示》。同年3月7日，浦北县政府作出《关于同意注销浦北县桂粤市场投资有限公司浦国用(2014)第C0002号、第C0003号的批复》（以下简称《批复》。3月25日，浦北县国土局又作出《关于收回注销浦国用(2014)第C0002号、第C0003号的通知》（以下简称《通知2》）并于3月30日送达桂粤公司。《通知2》称，浦北县政府已批复同意注销桂粤公司涉案土地证，请桂粤公司自收到通知之日起5日内交回该局办理注销手续。逾期不交回的，依法直接公告废止。桂粤公司在通知的期限内没有交回土地证办理注销手续，2016年4月14日，浦北县国土局作出《关于注销的公告》，对桂粤公司上述两本《国有土地使用证》公告（以下简称《公告》）作废，不再具有法律效力。2017年1月6日，桂粤公司向浦北县政府提出复议申请。同年1月19日，浦北县政府法制办公室告知桂粤公司应向钦州市政府提出申请。1月25日，桂粤公司向钦州市政府提出复议申请，经钦州市政府通知补正后，2月9日，桂粤公司以浦北县政府为被申请人向钦州市政府提出复议申请，请求撤销经浦北县政府批复同意的、由浦北县国土局分别于2016年1月27日、2016年3月25日作出《通知１》《通知2》及2016年4月14日作出《公告》的行政行为。2017年5月2日，钦州市政府作出钦政复决字〔2017〕17号行政复议决定（涉案复议决定），维持了浦北县政府批复同意的、浦北县国土局作出的上述行政行为。桂粤公司不服，于2017年5月23日提起本案诉讼。 另查明，2016年9月30日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2016）桂民再76号民事判决，认为朱春辉出具给覃煜的《委托书》合法有效。 又查明，2016年4月25日，桂粤公司曾因涉案土地证被公告注销向钦州市政府提出复议申请，请求撤销浦北县政府作出《批复》的行政行为，钦州市政府经复议维持了浦北县政府的《批复》。桂粤公司不服，向本案一审法院提起诉讼，一审法院于2016年12月21日作出（2016）桂07行初26号行政裁定，以《批复》是内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围为由，驳回桂粤公司的起诉。桂粤公司不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，2017年7月26日，广西壮族自治区高级人民法院作出“驳回上诉，维持原裁定”的（2017）桂行终307号裁定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道作出行政行为之日起六个月内提出。”据此，公民、法人或者其他组织可以自知道行政行为之日起60日内提出行政复议申请，应当自知道作出行政行为之日起六个月内提出诉讼。本案中，桂粤公司因不按浦北县国土局的通知要求交回涉案土地证办理注销手续，浦北县国土局于2016年4月14日作出《公告》并在国土局门户网站发布及在相关地点张贴，应视为桂粤公司已经知道其两本土地证被注销，桂粤公司却于2017年1月6日才申请行政复议，2017年6月23日才向本院提起诉讼，其申请复议和提起行政诉讼均明显超过法律规定的行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限。虽然钦州市政府（2017年1月6日桂粤公司向浦北县政府提出复议申请，经释明后改向钦州市政府提出）受理了桂粤公司的复议申请并作出复议决定，但钦州市政府的受理行为不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，不能拘束人民法院对桂粤公司起诉期限的审查。综上所述，桂粤公司的起诉超过了行政诉讼法规定的起诉期限，且没有正当理由，已经丧失起诉权，人民法院不再受理。遂依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回桂粤公司的起诉。 上诉人桂粤公司不服一审裁定，向本院上诉称：（一）桂粤公司已在法定期限内提起行政复议申请，是因钦州市政府要求而变更针对《批复》行为提出复议申请，导致此前的起诉被法院驳回后，才又针对本案涉诉的通知和公告申请复议，导致本案申请复议时间延后，并非一审裁定认定的没有正当理由超期申请复议或起诉。具体过程如下：2016年4月25日对《通知1》《通知2》《公告》向浦北县国土局、浦北县政府、钦州市政府申请复议，前两个机关不予受理，钦州市政府则以上述行为经浦北县政府批复同意为由，要求针对《批复》申请复议，对批复行为的复议申请，2016年6月15日重新发送受理通知，经审查复议决定予以维持，一、二审法院则以批复行为属于行政机关内部管理审批文件，且没有送达桂粤公司，不对外发生法律效力为由驳回桂粤公司的起诉。在此诉讼期间，桂粤公司为保障合法权益，于2017年1月6日又向浦北县政府申请行政复议，请求撤销相关通知和公告，浦北县政府收到材料后转送钦州市政府，钦州市政府又告知将被申请人变更为浦北县政府，仍复议维持原通知和公告行为，形成本案诉讼。（二）桂粤公司两次提起行政复议和诉讼均没有超过法定期限。首先，相关的通知和公告均没有告知救济途径和诉权等；其次，即使桂粤公司知道诉权，第一次申请行政复议的时间为2016年4月25日，距公告时间2016年4月14日仅过去15日；再次，桂粤公司在第一次诉讼的二审期间，于2017年1月6日申请行政复议，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十三条关于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误时间不计算在起诉期间内的规定，从2016年4月25日至2017年1月6日期间的时间不应计算在申请复议或提起诉讼期间内，故桂粤公司第二次申请复议和起诉，没有超过行政复议60日或行政起诉六个月的期限。（三）一审法院在行政机关没有提出起诉期限超期的情况下主动审查，并违背客观事实认定超期，进而驳回起诉，没有法律依据，未经深入调查、了解，没有给桂粤公司机会辩解并提供证据证明未超期的主张，显失公平。综上，请求二审法院明察，依法公正裁定。 被上诉人浦北县国土局辩称：（一）一审裁定依职权审查认定桂粤公司是否超过期限起诉，符合行政诉讼法第四十条规定，事实清楚。（二）桂粤公司所引用的司法解释规定作为其起诉未超过起诉期限的主要理由，不能成立。浦北县国土局于2016年4月14日作出《公告》，桂粤公司于2016年4月25日第一次申请复议，2016年8月11日第一次起诉，2017年1月6日改变复议申请第二次申请行政复议，是重复申请且明显超期。（三）浦北县政府于2016年6月12日公告，自2016年6月28日起，全县不动产登记工作由浦北县不动产登记局负责实施，桂粤公司把浦北县政府和浦北县国土局列为被告，明显不符合行政诉讼法第二十六条第六款关于行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告的规定。（四）高院民事再审判决及桂粤公司的一审陈述表明，桂粤公司据以取得土地登记的基础事实，即其与朱春辉并无真实交易关系，桂粤公司是通过签订虚假合同骗取土地登记，其行为应受到法律制裁。 被上诉人浦北县政府辩称：（一）一审裁定依职权审查认定桂粤公司是否超过期限起诉，符合行政诉讼法第四十条规定，事实清楚。（二）桂粤公司所引用的司法解释规定作为其起诉未超过起诉期限的主要理由，不能成立。浦北县国土局于2016年4月14日作出《公告》，桂粤公司于2016年4月25日第一次申请复议，2016年8月11日第一次起诉，2017年1月6日改变复议申请第二次申请行政复议，是重复申请且明显超期。 本院经审理，确认一审法院认定的事实。 另查明，桂粤公司因不服浦北县国土局于2016年1月27日作出的《通知1》，向浦北县政府申请行政复议。2016年3月14日浦北县政府以《通知1》系程序性行政行为为由，决定不予受理复议申请。2016年3月30日浦北县国土局向桂粤公司送达《通知2》，2016年4月25日桂粤公司向浦北县政府、钦州市政府分别申请复议，要求撤销《通知1》《通知2》和《公告》，2016年6月15日钦州市政府通知受理桂粤公司变更为对《批复》的复议申请。桂粤公司因不服钦州市政府维持《批复》行为的复议决定，于2016年8月16日起诉请求撤销浦北县政府的《批复》，该案一审裁定以批复行为系行政机关内部行为为由裁定驳回起诉，桂粤公司不服，提出上诉的同时，于2017年1月6日向浦北县政府提出复议申请，请求撤销《通知1》《通知2》《公告》，被告知向钦州市政府申请复议。桂粤公司因不服钦州市政府维持通知及公告的涉案复议决定，提起本案诉讼。 本院认为，本案被诉行政行为系浦北县政府作出的《通知1》《通知2》《公告》的行政行为。 关于《通知1》之诉。桂粤公司不服《通知1》，曾于2016年2月14日向浦北县国土局书面提出异议，则应认定桂粤公司至迟在2016年2月14日已知道《通知1》内容，其不服该《通知1》，应自此时起算，提出复议申请。桂粤公司已在法定期限内向浦北县政府申请复议，且2016年3月14日浦北县政府已以《通知1》系程序性行政行为为由，决定并答复不予受理复议申请，桂粤公司于2016年4月25日就《通知1》同时向浦北县政府和钦州市政府申请复议的行为，其中向浦北县政府申请复议属于重复申请行为，而向钦州市政府申请复议的行为，亦超过了法定的收到《通知1》之日起60日的期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“关于因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算的规定，这段期间可以扣除申请期限”的规定，桂粤公司曾在法定期限向浦北县政府申请复议的行为，不能视为其向钦州市政府申请复议的行为，故不产生扣除申请期限的后果。 关于《通知2》之诉。桂粤公司于2016年3月30日收到《通知2》，其申请复议期限应自此时起算。桂粤公司于2016年4月25日就《通知2》同时向浦北县政府和钦州市政府申请复议时，尚未超过60日申请期限。因未获浦北县政府受理，又按钦州市政府要求变更对《批复》申请复议，从而产生因不服钦州市政府维持《批复》的涉案复议决定提起的撤销《批复》之诉，法院以《批复》行为不可诉为由裁定驳回桂粤公司的起诉，裁定已发生法律效力。桂粤公司自2016年4月25日提起行政复议申请至行政裁定生效期间，就《通知2》再次申请复议被耽误的时间，属于因接受行政机关行政复议指导而产生的后果，应视为行政复议法第九条第二款规定的耽误法定申请期限的“其他正当理由”。一审法院未查明该事实，认定桂粤公司就《通知2》提出的复议申请超过期限，事实不清，本院予以纠正。 关于《公告》之诉。《公告》于2016年4月14日作出，桂粤公司于2016年4月25日就《公告》与《通知1》《通知2》同时向浦北县政府和钦州市政府申请复议时，其中就《公告》的复议申请尚未超过60日申请期限。在均未获浦北县政府受理的情况下，按钦州市政府要求变更为对《批复》申请复议后，《公告》未一并纳入复议范围，自2016年4月25日提起行政复议申请至撤销《批复》行为之诉的行政裁定生效期间，桂粤公司就《公告》再次申请复议被耽误的时间，属于因接受行政机关行政复议指导而产生的后果，应视为行政复议法第九条第二款规定的耽误法定申请期限的“其他正当理由”。一审法院未查明该节事实，认定桂粤公司就《公告》提出的复议申请超过期限，事实不清，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2017）桂07行初44号行政裁定； 二、本案指令钦州市中级人民法院继续审理。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一八年十二月二十七日 书记员 何 洁 附相关法律条文： 1.《中华人民共和国行政复议法》 第九条第二款关于因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算的规定，这段期间可以扣除申请期限。 2.《中华人民共和国行政复议法实施细则》 第十五条行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。 3.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；