广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行终377号上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路1号。法定代表人：尹锡棋，局长。委托代理人:高志强,该局东城分局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广东省食品药品监督管理局。住所地：广东省广州市越秀区东风东路753号之二。法定代表人：骆文智，局长。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。委托代理人：王已骙，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：刁贵锋，男，汉族，1998年2月3日出生，身份证住址：广西贵港市港南区，原审第三人：东莞市嘉荣超市有限公司东泰嘉荣购物商场。住所地：东莞市东城区东泰花园友谊诚综合市场001号。负责人：梁耀华，经理。委托代理人：黄柳如，北京德恒（东莞）律师事务所律师。上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）、广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东食药监局”）与被上诉人刁贵锋及原审第三人东莞市嘉荣超市有限公司东泰嘉荣购物商场（以下简称“东泰嘉荣商场”）食品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年3月26日，刁贵锋向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞食药监局作出的（东）食药监投复[2017]18122901号《投诉举报答复函》，并责令其重做；2.撤销广东食药监局作出的粤食药监复决字[2018]27号《行政复议决定书》；3.东莞食药监局、广东食药监局承担本案所有费用。原审法院查明：2016年9月6日，刁贵锋向东莞食药监局投诉，反映东泰嘉荣商场销售无证生产的“好滋味土榨花生油”。刁贵锋针对该投诉向原审法院起诉，原审法院作出（2017）粤1971行初270号《行政判决书》，判决如下；“一、确认被告东莞市食品药品监督管理局行政不作为违法；二、限被告东莞市食品药品监督管理局于本判决生效之日起在30个工作日内向原告刁贵锋反馈处理结果。”根据生效证明书显示上述判决书于2017年11月23日生效，即东莞市食药监局应于2017年11月23日起30个工作日内向刁贵锋反馈办理结果。东莞食药监局于2017年12月25日作出（东）食药监食罚告[2017]18122502号《行政处罚事先告知书》和（东）食药监食罚告[2017]18122502号《听证告知书》，于2017年12月26日送达东泰嘉荣商场并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。东泰嘉荣商场对上诉两份告知书有异议，向东莞食药监局申请听证。东莞食药监局于2017年12月29日以（东）食药监投复[2017]18122901号《投诉举报答复函》的形式书面告知案件办理的相关情况：“根据您提供的线索，我局对东莞市嘉荣超市有限公司东泰嘉荣购物商场涉嫌未经许可从事生产加工食品的行为已调查终结，并向其发出了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。目前东泰嘉荣购物商场向我局提出听证申请；因此，待案件办结后现函复你。”刁贵锋不服上述答复，认为东莞食药监局没有告知最终的办理结果，向广东食药监局提出行政复议，广东食药监局于2018年3月12日作出粤食药监复决字[2018]27号《行政复议决定书》，驳回刁贵锋的行政复议申请。刁贵锋仍不服，向原审法院提起本次行政诉讼。原审法院认为：依照《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内的食品安全监督管理工作”的规定，东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，具有对本区域内的食品药品安全进行监督管理的职责。本案东莞食药监局执法主体适格，原审法院依法予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东食药监局作为东莞食药监局的上一级主管部门，对刁贵锋就东莞食药监局作出（东）食药监投复[2017]18122901号《投诉举报答复函》提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。广东食药监局于2018年1月8日收到刁贵锋的《行政复议申请书》，依法受理后经审查核实，于2018年3月12日作出粤食药监复决字[2018]27号《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。原审法院依法予以确认。本案的争议焦点是：东莞食药监局作出的（东）食药监投复[2017]18122901号《投诉举报答复函》是否告知案涉案件的办理结果。原审法院认为，依照《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”本案东莞食药监局于2017年12月29日作出（东）食药监投复[2017]18122901号《投诉举报答复函》并同日邮寄送达给任满仓，告知已向东泰嘉荣商场发出《行政处罚事先告知书》和东泰嘉荣商场申请听证。但听证程序是指行政机关在作出行政处罚决定之前听取当事人陈述和申辩，由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明案件事实的过程。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”即听证程序完毕后，行政机关仍应按照一般程序的有关规定做出处罚决定。故东莞食药监局作出的案涉答复函并非最终办理结果。而东莞食药监局以在《投诉举报答复函》中对东泰嘉荣商场无证生产并销售食品的事实是予以认定的，并根据认定的违法事实对东泰嘉荣商场作出了《行政处罚事先告知书》，而东泰嘉荣商场对《行政处罚事先告知书》有异议并提出听证，是东泰嘉荣商场享有的法定权利，也属于东泰嘉荣商场与东莞食药监局之间的法律关系，与任满仓无关进行抗辩，被告的抗辩理由与《食品药品投诉举报管理办法》的第二十条规定并不相符，被告属没有向任满仓履行相应的告知义务，违反了上述法律规定，构成不履行法定职责，被告的行政行为违法，原审法院不予认可。广东食药监局经复议作出粤食药监复决字[2018]27号《行政复议决定书》，驳回任满仓的行政复议申请，事实不清，适用法律不正确，原审法院不予认可。任满仓的诉求，有事实及法律依据，原审法院依法予以采纳。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第四款的规定，判决：一、确认东莞食药监局未在法定期限内向刁贵锋反馈最终办理结果的行政不作为违法；二、限东莞食药监局于本判决生效之日起在30个工作日内向刁贵锋反馈办理结果；三、撤销广东食药监局作出的粤食药监复决字[2018]27号《行政复议决定书》。一审宣判后，东莞食药监局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，依法改判驳回刁贵锋的全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由刁贵锋承担。主要理由有：一、东莞食药监局已在生效判决要求期限内向刁贵锋反馈投诉举报办理结果，已充分履行法定告知义务。针对刁贵锋的案涉投诉，东莞市第一人民法院作出[2017]粤1971行初270号《行政判决书》，要求东莞食药监局于判决生效之日起30个工作日内向东莞食药监局反馈投诉举报办理结果。上述判决书于2017年11月23日已生效。东莞食药监局已于2017年12月29日将处理结果函复刁贵锋，答复期限符合上述生效判决要求。刁贵锋投诉举报东泰嘉荣商场无证生产并销售食品，经调查，东泰嘉荣商场认可该违法事实，东莞食药监局认定东泰嘉荣商场无证生产并销售食品的违法事实成立，并对东泰嘉荣商场发出《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》，拟对东泰嘉荣商场作出行政处罚。东莞食药监局已将上述东泰嘉荣商场的违法事实及拟作出的行政处罚函复刁贵锋，反馈的内容符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，并不存在一审法院认定的行政不作为的情形。而东泰嘉荣商场针对上诉人东莞食药监局拟对其作出的行政处罚，向东莞食药监局提出听证申请，是东泰嘉荣商场依据《行政处罚法》享有的合法权利，属于东泰嘉荣商场与东莞食药监局之间的法律关系，与刁贵锋无关。二、东莞食药监局对相关投诉举报的办理程序与针对相关违法行为的处理、处罚程序并非同一法律关系，一审法院混淆了答复和处理程序，认定东莞食药监局行政不作为，适用法律错误。根据《食品安全法》、《食品药品投诉举报管理办法》的规定，东莞食药监局具有对相关食品药品投诉举报予以答复处理，以及对相关违法行为作出处理的职责。但对相关投诉举报的办理程序与针对相关违法行为的处理、处罚程序并非同一法律关系。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条有关办理期限的规定，系对食品药品投诉举报事项的办理所提出的期限要求，并非针对相关违法行为进行处理的时限规定，食品生产违法行为的调查结案期限并不等同于对投诉举报的审查、反馈期限。一审法院将上述关于办理投诉举报的时限规定适用于具体处理违法行为的行政程序，明显混淆了答复和处理程序。东莞食药监局针对刁贵锋的投诉举报事项，已经履行了答复反馈的职责，并不存在行政不作为，一审法院的认定缺乏法律依据，应予撤销。一审宣判后，广东食药监局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决第一、二、三项；2.依法改判驳回刁贵锋的全部诉讼请求;3.刁贵锋承担本案一、二审诉讼费用。主要理由:一、东莞食药监局对刁贵锋的投诉举报线索及时调查核实，并将调查核实的情况书面反馈给了刁贵锋，已依法履行了《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、二十条规定的法定职责，并不存在行政不作为的行为。依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条及第二十条第一款的规定，本案中，东莞食药监局在(2017)粤1971行初270号《行政判决书》规定的期限内，对刁贵锋的投诉举报线索及时展开调查核实。东莞食药监局通过对刁贵锋投诉举报事项的核实和调查，认定其投诉举报所反映的情况属实，并依法对东泰嘉荣商场进行立案处理。据此，东莞食药监局将投诉举报事项的核实办理情况以《答复函》的形式向刁贵锋进行了反馈，并将东莞食药监局对东泰嘉荣商场已作出了《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》，东泰嘉荣商场申请听证的办案情况也一并告知了刁贵锋，属于积极履行法定职责保障刁贵锋合法权益的体现。东莞食药监局作出的《答复函》事实清楚，适用法律正确，符合《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、第二十条的规定。此外，东莞食药监局作出投诉举报《答复函》的依据仅为《食品药品投诉举报管理办法》，而并非依据《中华人民共和国行政处罚法》或《食品安全法》等涉及对东泰嘉荣商场处理的法律依据。原审法院依据《认为东莞食药监局作出的《答复函》并非最终办理结果，进而确认东莞食药监局未在法定期限内向刁贵锋反馈最终办理结果的行政不作为违法显然属于认定事实错误，应予以纠正。二、东莞食药监局作出的《答复函》依法属于《食品药品投诉举报管理办法》规定“办理结果”，依法应当确认东莞食药监局积极履行法定职权，作出《答复函》并送达给了刁贵锋的行政行为。依据《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）第十二条的规定，食品药品监督管理部门应将最终处理决定告知投诉举报人的依法应当属于《食品药品违法行为举报奖励办法》中规定的法定职权，而非基于《食品药品投诉举报管理办法》中规定的法定职权。东莞食药监局作出的《答复函》依法属于《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定“办理结果”，东莞食药监局确已履行了《食品药品投诉举报管理办法》规定的法定职权，并不存在行政不作为。依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第十二条的规定，刁贵锋举报事项的办理已经经过核实并确认属实且依法通过《答复函》进行了反馈。至于举报事项涉及对东泰嘉荣商场的处罚问题，应当依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第十二条的规定向刁贵锋进行反馈。该反馈不同于依据《食品药品投诉举报管理办法》所作出的《答复函》，而是基于两个不同的法律关系依据不同的法律、法规作出的具体行政行为。原审法院认为东莞食药监局作出的《答复函》并非最终办理结果，确认东莞食药监局行政不作为违法，明显忽略了东莞食药监局作出《答复函》，积极、主动履行法定职权的行政行为，混淆了《食品药品违法行为举报奖励办法》及《食品药品投诉举报管理办法》规定的食品药品监督管理部门的法定职权。三、东莞食药监局已依法履行了法定职责，刁贵锋与东莞食药监局对东泰嘉荣商场的行为认定及行政处理无法律上的利害关系，刁贵锋无权就对东泰嘉荣商场的是否处罚、处以何种处罚提出抗辩。本案中，东莞食药监局已就刁贵锋的投诉举报事项的调查核实情况及案件办理情况依法反馈给了刁贵锋，且未对刁贵锋的权利义务产生实质影响。从形式上来说，东莞食药监局作出处理行为的行政管理对象为东泰嘉荣商场而非刁贵锋。从内容上来说，处理行为是东莞食药监局行使法定职能对东泰嘉荣商场作出的，广东食药监局作出处理的结果如何，并未对刁贵锋的权利、义务造成影响。从法律规范来说，依据《食品药品投诉举报管理办法》的规定，刁贵锋仅享有举报投诉并获知举报投诉处理情况的权利，与东莞食药监局是否接收其投诉材料并告知处理结果的行政行为具有利害关系，但与东莞食药监局如何对东泰嘉荣商场进行处理并无利害关系。本案中东莞食药监局已将相关举报投诉的情况反馈给了刁贵锋，已履行了法定职权。四、原审法院判决东莞食药监局在判决生效之日起30个工作日内向刁贵锋反馈办理结果的期限，不符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定的办案期限，明显有违《行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》中关于行政处罚的办案期限。《行政处罚法》第四十二条、《司法行政机关行政处罚听证程序规定》（司法部令第53号）第二十二条、第二十四条以及《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款。本案中，在（2017）粤1971行初270号《行政判决书》规定的期限届满之时，本案行政处罚听证程序仍在进行中，东莞食药监局办理东泰嘉荣商场申请行政处罚听证的程序符合《行政处罚法》第四十二条、《司法行政机关行政处罚听证程序规定》第二十二条及第二十四条规定的相关听证的期限，程序合法，在（2017）粤1971行初270号《行政判决书》规定的“30个工作日”期限届满之时，东莞食药监局无法就东泰嘉荣商场的违法行为作出行政处罚决定。再者，在（2017）粤1971行初270号《行政判决书》规定的“30个工作日”的办案期限内，东莞食药监局无法完成对刁贵锋提供的举报线索进行调查核实，并就调查核实的情况依法作出行政处罚，且本案涉及东泰嘉荣商场申请行政处罚听证，“30个工作日”的办案期限明显不足以让东莞食药监局完全办结该案件，且“30个工作日”明显与《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定的60个工作日的办案期限不符。五、原审法院错列为本案东泰嘉荣商场，泄露了刁贵锋作为本案投诉举报人的个人信息，违反了现行法律、法规中有关严禁泄露投诉举报人的相关信息的规定，依法应当予以纠正。六、广东食药监局作出的行政复议决定依据事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人刁贵锋未在二审法定期间内提交书面答辩意见。原审第三人东泰嘉荣商场未在二审法定期间内提交书面陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报办理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；……办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”该条规定的“办理结果”应为办理程序终结后的处理结果。本案，东莞食药监局作出的《投诉举报答复函》告知投诉人投诉案件已调查终结，但由于被投诉人提出听证申请，尚未形成最终的处理结果，该函告知的仅为过程性内容。因此，东莞食药监局事实上仍未按照上述规定将“办理结果”告知投诉人。原审法院作出确认违法并履行的判决，并无不当，本院予以维持。应当引起注意的是，对于此次投诉，人民法院先前已作出生效判决判令东莞食药监局在法定期限内向投诉人反馈办理结果，东莞食药监局在判决后作出本案被诉的答复函，实际上可视为对前次判决的不当履行行为。为实质性解决本案纠纷，原审法院可适用《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条“行政机关拒绝履行判决、裁定的、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施……”的相关规定予以督促履行。对前生效判决及本案判决内容，东莞食药监局亦应依法执行。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人东莞食药监局、广东食药监局负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一八年十二月二十五日书记员  李婷婷