浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终238号上诉人（原审原告）杨国全，男，1975年6月5日出生，汉族，住安徽省霍邱县。上诉人（原审原告）杨国兵，男，1978年6月17日出生，汉族，住址同上。委托代理人杨燕侠，女，1988年5月8日出生，汉族，住陕西省西安市周至县，系杨国兵妻子。被上诉人（原审被告）嘉善县西塘镇人民政府，住所地嘉善县西塘镇南苑路**。法定代表人沈旭东，镇长。出庭负责人张振伟，副镇长。委托代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。杨国全、杨国兵因诉嘉善县西塘镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服嘉善县人民法院于2018年6月22日作出的（2018）浙0421行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月19日受理后，依法组成合议庭,于2018年11月1日对案件进行了公开开庭审理，上诉人杨国全、及上诉人杨国兵的委托代理人杨燕侠，被上诉人嘉善县西塘镇人民政府的副镇长张振伟、委托代理人张宏到庭参加诉讼，本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限二个月，现已审理终结。原审查明，杨国全、杨国兵从嘉善县大舜纽扣厂收集纽扣树脂废料，自2013年起非法占用大舜服装辅料创业园土地（奥南公司东面围墙内空地），在未采取防止环境污染措施的情况下，将收集的纽扣树脂废料擅自堆放于大舜服装辅料创业园土地。2015年9月6日，嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部发布《公告》，为进一步规范纽扣树脂固废的收储和处置工作，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等规定，就相关事项公告如下：1.所有产生纽扣树脂固废的企业，必须委托固废合法处置单位进行处置，并报嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部进行审核备案。2.目前运作的纽扣树脂固废收储户，自公告之日起立即停止一切纽扣树脂固废的收储和处置工作。若需继续运作纽扣树脂固废的收储和处置工作的，须在2015年9月15日前向嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部提供合法有效固废处置途径说明，并附相关证明材料，逾期未提供的视为主动放弃。审核通过后方可继续运作。3.目前堆放于场地上的树脂固废，收储户须按照要求采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。4.对于逾期未提供或审核未通过的，收储户须对场地上的树脂废料于2015年9月30日前进行清空，否则将依法采取强制措施。2015年9月11日，嘉善县环境保护局调查杨国全收集纽扣树脂废料的基本情况，将上述公告送给杨国全，并明确要求杨国全按照上述公告要求，立即停止纽扣树脂废料的收储行为，若需继续运作纽扣树脂固废的收储和处置工作的，须提供合法有效固废处置途径说明，逾期未提供的视为主动放弃。审核通过后方可继续运作。2015年12月31日，嘉善县××舜村村民委员会发送通知给杨国全，要求杨国全于2016年1月4日前将堆放在大舜服装辅料创业园的纽扣树脂废料搬离完毕。2015年12月28日，嘉善县西塘镇人民政府（以下简称西塘镇政府）指定嘉善县西塘镇大舜纽扣业发展有限公司与嘉善兴舜清洁服务有限公司签订了《树脂废料集中委托清运处置协议》，协议约定由嘉善兴舜清洁服务有限公司集中清理纽扣园区及周边的树脂废料，清运处置费430元/吨和清理人工费120元/吨由嘉善县西塘镇大舜纽扣业发展有限公司承担。从2016年1月5日起至2016年3月，在浙江省嘉善县公证处进行公证的情况下，共清理杨国全、杨国兵堆放的纽扣树脂废料共计约2310吨，西塘镇政府垫付处置费约1270000元。杨国全、杨国兵于2016年12月向嘉善县信访局反映2016年3月西塘镇政府对杨国全、杨国兵的堆场进行查封，要求给予赔偿。西塘镇政府作出信访答复，认为杨国全、杨国兵收购和长期囤积大量纽扣树脂废料是违法行为，因未在合理期限内予以清理处置，从而采取了强制清理措施，清理行为合理合法，依法不应予以赔偿。后杨国全、杨国兵以嘉善县人民政府为被告、西塘镇政府为第三人向嘉兴中院提起诉讼，于2017年12月7日撤回起诉。原审另查明，2016年3月25日嘉兴市求是环境工程咨询有限公司出具《证明》，嘉善县西塘镇大舜纽扣企业树脂纽扣机械加工成型过程中产生边角料、粉尘。经查阅《国家危险废物名录》，树脂边角料及收集的树脂粉尘不属于危险废物，属于一般固废。原审法院认为，杨国全、杨国兵从嘉善大舜相关纽扣厂收集的纽扣树脂废料属于一般固体废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款规定“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。”杨国全、杨国兵未办理土地审批手续，非法占用大舜服装辅料创业园土地，将收集的纽扣树脂废料擅自堆放在大舜服装辅料创业园土地，且未采取防扬散、防流失、防渗漏等防止污染环境的措施，杨国全、杨国兵擅自堆放纽扣树脂废料的行为已构成违法。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责……”第二十八条规定“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。……”本案中，杨国全、杨国兵自2013年起就将收集的纽扣树脂废料堆放在大舜服装辅料创业园土地，堆放时间长、数量多，且未采取有效的防止污染环境的措施，堆放的固体废物已严重影响环境及周边居民的生产生活，且存在较大的安全隐患。西塘镇政府对其辖区内污染环境的固体废物堆放点有权采取有效措施，保护和改善环境。嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部发布公告，限期收储户提供合法有效的固废处置途径，对于逾期未提供或审核未通过的，收储户须对场地上的树脂废料于2015年9月30日前进行清空。嘉善县环境保护局对杨国全进行了约谈，必须按照公告要求进行整治。后西塘镇大舜村村民委员会向杨国全发送通知，要求对堆放的纽扣树脂废料于2016年1月4日前搬离完毕。在通过发布公告、进行约谈、限期搬离的情况下，杨国全、杨国兵仍未清理堆放的纽扣树脂废料，西塘镇政府为了改善和保护环境，消除隐患，组织人员将杨国全、杨国兵堆放的纽扣树脂废料清理完毕并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”杨国全、杨国兵擅自堆放纽扣树脂废料属违法行为，其要求赔偿没有法律依据，且纽扣树脂废料已丧失原有利用价值，杨国全、杨国兵也没有证据证实纽扣树脂废料具有再生利用价值。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。”杨国全、杨国兵对其堆放的纽扣树脂废料应当予以自行清理并承担相关的费用。而本案中西塘镇政府化了大量的人力、物力、财力清理了杨国全、杨国兵堆放的纽扣树脂废料，杨国全、杨国兵请求西塘镇政府赔偿显然没有依据。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决驳回杨国全、杨国兵的全部诉讼请求。杨国全、杨国兵上诉称，西塘镇政府对上诉人行政强制，违反《中华人民共和国行政强制法》第二十四条的规定，西塘镇政府没有提供已经履行相应程序的证据，应属违法。上诉人收购的纽扣树脂废料是有利用价值的，是可再生的，具有经济价值，上诉人自2008年到嘉善县××舜村从事收购纽扣树脂废料，至2015年除处理纽扣树脂废料外，有约3300多吨尚没有处理。西塘镇政府的行政强制给上诉人造成了巨大经济损失，《中华人民共和国土地管理法》从1987年开始实施，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》从1996年开始实施，《浙江省固体废物污染环境保护条例》从2006年6月实施，而上诉人从2008年开始在大舜收购纽扣树脂废料，西塘镇政府不实际依法行政，处理上诉人这种违法行为，从而导致上诉人重大经济损失，上诉人在这期间不懂上述法律，西塘镇政府的不作为，执法不严，西塘镇政府有过错。请求二审撤销原判，改判西塘镇政府行政强制违法，赔偿上诉人各项损失2318278元。被上诉人西塘镇政府答辩称，上诉人非法占用土地，擅自堆放树脂废料的行为违法。西塘镇政府有义务及职责对影响环境的行为采取有效措施。且西塘镇政府在处置前通过约谈、公告及通知等方式要求上诉人将堆放的树脂废料清空，但上诉人未清空，鉴于废料严重影响环境及周边群众生产生活，故西塘镇政府委托相应单位进行应急处置并无不当。上诉人要求赔偿损失没有事实及法律依据。上诉人无证据证明起收集的树脂废料是付费取得，相反证据证实，上诉人收集树脂废料时纽扣企业尚需支付上诉人处置费用，每吨为500至600元。上诉人没有证据证明收集的树脂废料具有利用价值，相反如交付具有处置资质的企业进行处置，上诉人需向处置单位支付处置费。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成的损害才属于行政赔偿的范围，上诉人擅自堆放固体弃物系违法行为，不符合赔偿的法定条件。请求二审驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审未提交新的证据材料。经审理查明，原判认定事实清楚且双方当事人均无异议，本院对此予以确认。本院认为，上诉人杨国全、杨国兵数年来将从企业收集的树脂废料堆放于大舜服装辅料创业园土地上，占地几千平方米且未经土地所有权人许可，对堆放的树脂废料未采取任何防护措施，数量达数千吨之巨。这些树脂废料属于一般固体废物，巨大的固体废物堆严重影响环境和周边群众生产生活安全。嘉善县人民政府组织成立了嘉善县纽扣行业专项整治工作指挥部发布了《公告》，要求对未能提供有效固废处理途径以及审核未通过的进行清理，这是地方人民政府根据《中华人民共和国环境保护法》第六条和第二十八条规定履行改善环境质量职责的体现。其后嘉善县环境保护局对上诉人进行了约谈和告知，给予了上诉人充分时间处理这些固体废物。此后西塘镇政府集中对堆放的固体废物进行了长达数月的清理，做到了提前告知、由公证人员公证完整处置过程的谨慎处置的要求，使数千吨固体废物不再影响当地环境，处置方式并无不当。但西塘镇政府对以自己名义处理堆放在空地上的固体废物的法律和规范性文件的职权依据未能充分的举证，不符合依法行政的法治要求。从保护环境，减轻人类活动对环境影响的角度出发，我们提倡对物资“废物利用”“变废为宝”，但是废物再次具有利用价值是需要再生利用物资生产企业进行再加工的，这一过程需要再生利用企业付出成本。纽扣企业抛弃的固体废物须经再生利用企业经过相应工艺流程进行再加工，才重新具有一定价值。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，当事人应当对行政行为造成的损害提供证据。上诉人提出2318278元的赔偿请求系将其从企业收储这些固体废物的人工成本、运输成本以及将固体废物出售给其他企业可获得的利益相加组成，实际是上诉人经营固体废物的收储业务不能再继续经营的影响，而非数千吨固体废物本身的价值，故原审法院对上诉人的赔偿请求不予支持正确。上诉人的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。原审法院仅从西塘镇政府处理固体废物的方式审查行政机关行为的合法性而忽视了行政主体进行行政行为的职权依据的重要性不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销嘉善县人民法院于2018年6月22日作出的（2018）浙0421行初7号行政判决；二、确认嘉善县西塘镇人民政府从2016年1月5日起至2016年3月清理杨国全、杨国兵堆放在大舜服装辅料创业园的纽扣树脂废料的行政行为违法。三、驳回杨国全、杨国兵的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由嘉善县西塘镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十二月二十五日书记员  张琳嫣