河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫08行初217号原告史玉娥，女，汉族，1962年10月12日出生，住河南省陕县，现住河南省三门峡市陕州区（关沟新区）。委托代理人常树山，河南崤山律师事务所律师。委托代理人王佰超，河南崤山律师事务所律师。被告三门峡市人民政府，住所地：河南省三门峡市崤山路中段47号。法定代表人安伟，市长。委托代理人杨易，三门峡市人民政府法制办工作人员。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府，住所地：河南省三门峡市陕州区张湾乡尤湾街。法定代表人介自东，乡长。委托代理人杨晓波，三门峡市陕州区张湾乡人大副主席。委托代理人连丽红，河南宇萃律师事务所律师。原告史玉娥诉被告三门峡市人民政府、三门峡市陕州区张湾乡人民政府履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告史玉娥诉称，原告系河南省三门峡市陕州区张湾乡关沟村村民。为响应党中央号召计划生育。原告夫妇终生只生一个子女，政府为原告夫妻颁发了《独生子女父母光荣证》。原告作为独生子女父母光荣证家庭，法律法规规定终生享有给予独生子女父母光荣证家庭多项优惠政策，其中涉及农村责任田调整、征地、拆迁、新农村建设安置等方面明确规定，凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：（三)农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人(份)分给;按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份（详见2002年11月30日《河南省人口与计划生育条例》第三十七条第一款第三项，2017年5月27日修改的《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项）。2011年11月份，关沟村划入三门峡市商务中心区，关沟村土地被征收，全村整体拆迁，农户被安置。为此三门峡市人民政府于2011年11月6日颁布《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》即三政[2011]80号文件。同时三门峡市人民政府成立三门峡市商务中心区建设指挥部统一组织商务中心区范围内土地的规划、征用、开发和管理工作。张湾乡人民政府据此也制定实施细则，具体负责关沟村的土地征收、村民拆迁、安置工作。但是上述文件中并没有对独生子女父母光荣证家庭在拆迁安置和征地补偿中应当按照《河南省人口与计划生育条例》第三十七条第一款第三项法律规定，对独生子女家庭应当依法享有的多分一人份的终生法律规定作出规定。致使与原告一样的独生子女父母光荣证家庭合法权利受到侵犯，而同时期违反计划生育多生、超生的家庭却多分了安置房，多分了征地补偿款，得到了实惠。如此不公平、不公正的待遇，作为原告，一方面服从大局，支持政府拆迁，一方面和其他独生子女父母光荣证家庭一起以个人、联名等形式向各级政府、信访部门反映情况，这些部门均以“无政策依据”、“过高诉求”等理由推来推去。法律规定得不到落实，问题至今得不到解决。原告向乡、县、市、省反映情况申请被告履行法定职责，对三门峡市人民政府三政【2011】80号文件中，以及张湾乡人民政府实施细则中因没有依据《河南省人口与计划生育条例》对符合计划生育光荣户家庭在征地补偿和拆迁安置中应当享有的“多分一人份”法律规定作出规定，被告不予处理。致使独生子女光荣户家庭合法权益受到侵犯，原告要求被告调查、纠正、给与答复和处理。但至今没有任何结果。原告认为，河南省人大常委会通过的《河南省人口与计划生育条例》虽经多次修改，但是对独生子女家庭所作的承诺没有变。这是党和人民政府对所有领取《独生子女父母光荣证》家庭的庄严承诺，是对原告家庭的终生承诺,具有法律效力。当承诺的前提条件出现时，党和政府应当按照法律规定办事、兑现承诺，说话要算数。被告作为《河南省人口与计划生育条例》第三条规定的贯彻实施者，应当履行法定职责，保护原告合法权利不受侵犯，原告诉求合情、合理、合法，请求人民法院依法公正作出裁判。原告诉讼请求：1、请求人民法院依法判令被告执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定在关沟村拆迁安置中对原告作出“多分一人份”安置房的补偿决定。2、请求人民法院依法判令被告执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定在关沟村征地补偿中对原告作出“多分一人份”的补偿决定。3、被告承担本案诉讼费等各项费用。被告三门峡市人民政府辩称，一、答辩人不是本案适格被告。原告所称被征土地位于陕州区张湾乡关沟村，从行政区划上隶属于陕州区，根据《土地管理法》第四十六条等规定,实施土地征收行为的主体应当是县级以上人民政府，而三门峡市辖区内的土地征收工作都由县级政府开展，答辩人从未对原告的土地进行过征收，原告要求判令答辩人执行相关法规作出补偿决定没有事实和法律依据，答辩人不是本案的适格被告。二、原告的起诉已超过法定起诉期限。《行政诉讼法》第46条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院“关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释”第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案原告自称所诉具体行政行为发生在2011年，且已被安置，而至2018年8月才提起行政诉讼明显已超过法律规定的起诉期限。综上，原告的起诉不能成立，请人民法院依法驳回原告对答辩人的起诉。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府辩称，一、被答辩人诉讼请求不具体，依法应驳回被答辩人的起诉。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十八条规定：行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关子以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；(八)请求一并解决相关民事争议;(九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。结合本案，被答辩人的诉请究其实质就是要求答辩人给予行政补偿，那么其诉讼请求应有明确而具体的赔偿、补偿事项以及数额，而不是请求人民法院依法判令答辩人执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定在关沟村拆迁安置中对被答辩人做出“多分一人份”安置房及征地补偿中对被答辩人“多分一人份”的补偿决定。根据三门峡市人民政府三政[2011]80号、三政[2010]47号及《陕县张湾乡人民政府关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题的实施细则》可知，安置房屋的户型设计以三种户型为主，面积有70平方米、100平方米、130平方米不等，而征地补偿中更是涉及内容较多，仅地上附着物的补偿标准就有15项之多，被答辩人的诉请无法使答辩人辨别其具体的主张。故，被答辩人诉讼请求不具体，依法应驳回其起诉。二、被答辩人的诉讼请求于法无据，依法应驳回其诉讼请求。《河南省人口与计划生育条例》第三十七条第三款规定：农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；在招收乡(镇)、村集体企业事业职工及农业经济发展、贷款、扶贫、救灾等方面给予优先照顾。该条例明确规定独生子女家庭在按人分配相关经济利益时，多分一人份。而依据三政[2011]80号文规定，本案中的城中村改造拆迁安置对象为户口在本村（含在校大中专学生、服役士兵、“两劳”人员）有宅基地且有责任田的被拆迁户，是以户为单位以合法使用的宅基地上附属物为依据进行分配的，并非按人分配，《河南省人口与计划生育条例》第三十七条的规定不适用本案情形。故被答辩人要求答辩人按照《河南省人口与计划生育条例》之规定，主张“多分一人份”的请求于法无据，依法应驳回其诉讼请求。三、本案被答辩人请求保护权利的诉讼时效己过，依法应驳回其诉讼请求。2012年3月30日,答辩人根据三门峡市人民政府三政[2011]80号文件、三政[2010]47号文件制定了《陕县张湾乡人民政府关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题的实施细则》并于当日下发至关沟村村民委员会。2012年10月17日，户主史玉娥与答辩人签订了《三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议》，同日与中心商务区陕县工作办公室、答辩人及关沟村工作人员共同认可并签署了《关沟村拆迁安置补偿结算清单》。之后户主以户为单位经陕县张湾乡关沟村民委员会、答辩人向商务中心区陕县工作办公室上报的《中心商务区搬迁安置审批表》经复核批准同意。现被答辩人己入住龙湖新城拆迁安置房。根据《行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。现已时隔多年，被答辩人己按照三门峡市人民政府三政[2011]80号文件、三政[2010]47号文件制定的《陕县张湾乡人民政府关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题的实施细则》享受了各项安置补偿标准及优惠政策后，方才提出其主张，早已过了诉讼时效，请法院依法驳回其诉讼请求。四、答辩人诉讼主体不适格，依法应驳回被答辩人的起诉。答辩人在本案征收、拆迁补偿安置工作中只是有关配合成员单位之—。按照三门峡市中心商务区建设指挥部统一部署及三门峡市中心商务区关沟片区工作组的具体安排，答辩人的工作职责是配合有关职能部门上传下达、工作汇报、综合协调户型认定等工作，不是有关征收补偿的行政机关。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。故本案答辩人诉讼主体不适格，依法应驳回被答辩人的起诉。鉴于以上事实及法律规定，答辩人恳请法院支持答辩人答辩观点。经审理查明，为加快商务中心区建设，2011年11月6日，三门峡市人民政府出台《关于加快商务中心区项目建设的实施意见》三政[2011]79号文件，该文件载明：商务中心区范围内土地实施统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。同日，三门峡市人民政府出台《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》三政[2011]80号文件，该文件载明：商务中心区涵盖陕县、湖滨区、开发区的6个行政村（陕县关沟村、雷湾村、尤湾村，湖滨区韩庄村、家王庄村，开发区南关村），占地面积8.95平方公里。坚持谁主管、谁负责的原则，有关县（区）、乡（镇、街道）政府按管理权限负责农村拆迁、补偿、安置及后期的安置房分配、社区管理工作，负责做好村民就业、医疗等其他社会保障工作。建成后的社区行政隶属关系保持不变。2013年3月18日河南省人民政府作出《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》豫政土[2013]270号、《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》豫政土[2013]268号文件，同意陕县征收原告所在的关沟村土地作为乡镇建设用地。在收到河南省人民政府的批复后，三门峡市人民政府作出《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》三政土[2013]35号、《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》三政土[2013]37号文件，同意陕县征收关沟村在内的土地作为乡镇建设用地，同时要求陕县人民政府按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》调整后的征地区片综合地价标准落实核减面积后的征地补偿安置方案。严格依法履行征地批复后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作。原告认为作为独生子女家庭，按照《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第（三）项的规定，在拆迁安置、征地补偿时原告应享受多分一人份的待遇，为此原告称其曾向乡、县、市、省反映情况，至今没有任何结果。2018年8月23日，原告向本院提起本案诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。从该规定可以看出，原告提起履行法定职责之诉应首先向有权行政机关提出申请。《河南省人口与计划生育条例》第三十一条规定：凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；在招收乡（镇）、村集体企业事业职工及农业经济发展、贷款、扶贫、救灾等方面给予优先照顾。……。根据该规定，独生子女家庭如认为在征地补偿安置中未能按照条例规定享受“多分一人份”待遇的，应向负有征地补偿安置职责的机关提出申请。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。结合本案情况，河南省人民政府豫政土[2013]270号、豫政土[2013]268号以及三门峡市人民政府三政土[2013]35号、三政土[2013]37号四份批复均指出，同意陕县对原告所在关沟村的土地进行征收。三门峡人民政府的批复还特别提出陕县要落实好征地补偿安置工作。在三门峡市人民政府作出的三政[2011]79号、80号两份文件中同时规定，对于商务中心区范围内的土地征收和拆迁安置等事项由有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。因此对关沟村土地进行征收的实施主体应为陕州区（原陕县）人民政府，陕州区人民政府亦负有相应的补偿安置职责。本案中，原告认为其作为独生子女家庭，应当享受《河南省人口与计划生育条例》规定的待遇，从而向人民法院提起诉讼，要求判令二被告履行相应职责。原告虽称向各级政府均反映过，但从原告提供的材料看，并不能证明其已向有权行政机关提出申请。另，原告要求三门峡市人民政府、张湾乡人民政府履行职责，但二被告并不负有相应的征地安置补偿职责，因此原告的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）款、第九十三条之规定，裁定如下：驳回原告史玉娥的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  赵秀芳二〇一八年十二月十三日书记员  张 健