山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁0891行初85号原告山东富邦盛世房地产开发有限公司,住所地济宁市洸河路22号新闻大厦办公楼10楼。法定代表人胡克春，总经理。委托代理人王慧芳，该公司员工，代理权限特别授权。委托代理人柴增升,该公司员工,代理权限特别授权。被告济宁高新技术产业开发区综合行政执法局，住所地济宁市海川路9号。法定代表人闫春雷，局长。出庭行政机关负责人高红卫，副局长。委托代理人冯莹，该局执法监督科科长，代理权限一般代理。委托代理人黄鹏，山东治恒律师事务所律师，代理权限一般代理。被告济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。法定代表人石光亮，市长。委托代理人乔龙飞,该单位法制办工作人员,代理权限一般代理。委托代理人周元,山东中昊律师事务所律师,代理权限一般代理。原告山东富邦盛世房地产开发有限公司（以下简称富邦公司）不服被告济宁高新技术产业开发区综合行政执法局（以下简称高新区综合行政执法局）作出的济执（高）处字[2018]第洸000004号城市管理综合执法行政处罚决定书及被告济宁市人民政府作出的济政复决字[2018]68号行政复议决定书，于2018年9月30日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，依法向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王慧芳，被告高新区综合行政执法局行政机关负责人高红卫、委托代理人冯莹、黄鹏，被告济宁市人民政府委托代理人乔龙飞、周元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月2日，被告高新区综合行政执法局作出济执（高）处字[2018]第洸000004号城市管理综合执法行政处罚决定书，内容为：富邦公司，本机关就你单位未取得《建设工程规划许可证》在洸河路北、××路东擅自××和××区主楼及裙楼的违法行为立案查处。经评估公司测绘评估：A区主楼地下两层（-2、-3），框架结构，建设面积10102.29平方米，建设工程造价评估值19166670.73元；A区裙楼主体完工，其中A区裙楼地下三层，框架结构，建设面积24349.52平方米，建设工程造价评估值48258575.01元；A区裙楼地上九层、局部十层，框架结构，建设面积58709.3平方米，建设工程造价评估值68356348.17元。合计违法建设总面积93161.11平方米，建设工程造价评估值135781593.91元。本机关认为，你单位未取得规划许可擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。鉴于你单位所存在的违法事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对你单位作出如下处罚决定：罚款人民币陆佰柒拾捌万玖仟零柒拾玖元整的行政处罚。2018年9月18日，被告济宁市人民政府作出济政复决字[2018]68号行政复议决定书，维持上述城市管理综合执法行政处罚决定书。原告富邦公司诉称，被告高新区综合行政执法局委托山东仁诚土地房地产资产评估有限公司（以下简称仁诚评估公司）作出的万象和A区主楼及裙楼在建工程造价评估报告，与实际造价差距较大。一、选择评估公司的方式不妥。按法律规定此类评估应由双方共同委托或者抽签选择第三方评估机构进行评估。而承担本次造价评估任务的公司是由被告单方面委托的，难免有失公允。二、选择造价评估的方法不科学。正规的在建工程造价评估办法是根据施工图纸、图纸会审记录、设计变更、技术核定单、现场鉴证、材料价格等工程资料，结合施工进度，根据国家规定的取价依据，通过科学合理的手段进行评估。而仁诚评估公司既未依据施工图纸及规划设计等工程资料，也未依照当地建筑管理部门发布的建筑工程造价计算程序、预算定额和费用定额等取价依据，仅凭参考类似工程造价信息就得出评估价值。众所周知，不同工程因自身特点不同造价千差万别，而“参考类似工程造价信息”进行评估，显然不严谨不科学，与实际造价有较大差距，我公司不予认可。综上所述，被告作出的行政处罚决定是错误的，评估单位没有根据实际情况进行评估。请求撤销济执（高）处字[2018]第洸000004号城市管理综合执法行政处罚决定书。原告未向法庭提交证据。被告高新区综合行政执法局辩称，一、处罚决定书认定事实清楚。涉案的万象和A区主楼及裙楼项目，为2010年济宁高新区管委会绿色通道项目，后由于绿色通道超期未补办规划建设手续，富邦公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在洸河路北、××路东××和××区主楼及裙楼项目。2014年8月28日、2014年9月2日我局向富邦公司分别送达了《关于督促办理规划建设许可手续的通知》、《关于督促万象和A区项目办理规划手续的告知函》，富邦公司逾期未办理。根据济宁高新区管委会《绿色通道项目手续完善工作会议纪要》（2014年第25期）意见，2015年1月2日我局对该建设项目进行立案调查。经现场勘验，A区主楼已建至地下2层，A区裙楼地下3层，地上9层及屋顶造型。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。二、我局作出的行政处罚程序合法。2015年5月5日，我局向富邦公司依法送达了《城市管理综合执法听证权利告知书》和《城市管理综合执法行政处罚告知书》，富邦公司对处罚告知中的违法建设面积、工程造价有异议，在法定期限内提出听证要求。2015年5月22日，我局依法举行听证会，会后经研究决定对涉案违法建筑工程造价进行评估。经公开招投标程序，2016年11月22日，我局委托山东志信土地房地产估价咨询有限公司对涉案违法建筑进行工程造价评估。后志信公司未履行合同义务，我局重新进行招投标程序，于2017年8月22日与仁诚评估公司签订政府采购合同。仁诚评估公司根据合同要求，经过法定有效评估程序对涉案违法建设进行造价评估，于2017年9月30日出具涉案违法建设项目的工程造价价值评估报告。2017年12月7日，我局向富邦公司依法送达了《城市管理综合执法听证权利告知书》和《城市管理综合执法行政处罚告知书》，富邦公司对处罚告知中的建设面积、造价评估等有异议，在法定期限内提出听证要求。2017年12月29日，我局依法举行听证会，听证会决定由富邦公司对评估报告进行复核、质证并提供书面质证意见及证据材料，逾期不提供视为对评估报告无异议。2018年1月12日，富邦公司再次向我局递交不予认可评估报告的回复意见，2018年2月8日，我局向富邦公司送达了《关于限期重新对万象和A区主楼及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知》。后富邦公司逾期未提交书面复核或重新评估工程造价意见，2018年5月9日，我局依照法定程序向富邦公司送达了《城市管理综合执法行政处罚决定书》。三、我局委托评估结论合法有效。1、我局按照公开合法的招投标程序进行招标，所委托的仁诚评估公司具有合法资质。原告富邦公司所称“选择评估公司的方式不妥”，没有任何法律依据。2、根据国家标准《房地产估价规范》（GBT50291-2015）的规定，对房屋（包括在建工程）重置成本的评估，可以采用单位比较法、分部分项法、工料测量法等方法。在评估资料提供不完整或者欠缺的情况下，一般可以参考类似工程进行适当修正，求取评估价值，典型的方法就是单位比较法。在案件办理过程中，我局通知富邦公司提供建设图纸及工程造价等证据材料，富邦公司拒不提供。在富邦公司不配合提供工程造价评估所需材料的情况下，评估公司采用上述单位比较法，评估方法科学合理。富邦公司所称“选择造价评估的方法不科学”，缺乏事实根据。3、2018年1月12日，富邦公司向我局递交不予认可评估报告的回复意见，2月8日，我局向富邦公司送达了《关于限期重新对万象和A区及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知》，针对富邦公司对造价评估方法提出的异议，通知其在规定时限内对仁诚评估公司出具的评估报告重新复核或者自行委托有资质的评估公司重新进行工程造价评估。富邦公司逾期未重新复核也未重新委托评估，我局委托评估结论合法有效。综上所述，我局依法作出的济执（高）处字[2018]第洸000004号《城市管理综合执法行政处罚决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、应予维持。被告高新区综合行政执法局向本院提供下列证据：1、济宁高新区城市管理综合执法分局关于督促办理规划建设许可手续的通知、山东富邦盛世房地产开发有限公司违法建设A楼现场照片4张、关于督促万象和A区项目办理规划手续的告知函、送达回证、城市管理综合执法立案审批表、城市管理综合执法责令改正通知书、城市管理综合执法法律文书送达回证、城市管理综合执法现场勘验笔录、城市管理综合执法现场勘验图、山东富邦盛世房地产开发有限公司A楼裙楼违法建设现场照片4张、济宁万象和项目规划方案设计图纸、城市管理综合执法询问调查笔录、山东富邦盛世房地产开发有限公司营业执照副本、组织机构代码证的复印件、山东富邦盛世房地产开发有限公司委托书、法定代表人张卓民身份证复印件、委托代理人黄祥平身份证复印件、建设项目特事特办单、建设项目绿色通道单、山东富邦盛世房地产开发有限公司文件、项目建设承诺书、万象和项目施工手续办理及工程建设承诺书、建设用地规划许可证复印件、万象和项目施工合同、城市管理综合执法案件调查终结报告，证明原告存在违法事实。2、一般程序案件查处情况登记表、违法建设行政处罚案件会商表、济宁高新技术产业开发区管理委员会纪要、高新区执法分局较大案件会签表、城市管理综合执法案件处理审批表、城市管理综合执法案件有关事项审批表、城市管理综合执法行政处罚告知书、城市管理综合执法听证权利告知书、城市管理综合执法法律文书送达回证、关于举行听证的请求、关于对行政处罚的陈述、城市管理综合执法听证会通知书、听证会公告、城市管理综合执法法律文书送达回证、富邦公司授权委托书、受委托人王云华身份证复印件、受委托人黄祥平身份证复印件、富邦公司违法建设案行政处罚听证会记录、城市管理综合执法限期提供证据通知书、城市管理综合执法法律文书送达回证、综合行政执法听证报告、城市管理综合执法案件有关事项审批表、济宁高新区管委会关于下发济宁高新区服务企业“百日会战”行动有关问题的处理意见的通知、济宁高新区管委会办文单、关于申请富邦盛世违法建设工程造价评估资金的请示、会议纪要、城市管理综合执法分局用章审批单、中介机构服务跟踪评价表、济宁高新区公共资源交易项目入库中介机构考核标准、中介机构抽取记录表、评标报告、报价文件送达签到表、高新区政府集中采购审批表、高新区政府采购成交通知书、委托合同、关于富邦公司违法建设万象和A区主楼及裙楼工程评估报告书的回复意见、关于富邦公司违法建设万象和A区及裙楼工程造价评估重新进行招投标的请示、高新区城管综合执法分局关于对万象和A区主楼及裙楼进行建设工程造价评估的通知、高新区政府采购成交通知书、委托合同、评估合同丢失情况说明、估价委托函、关于限期提供万象和A区及裙楼违法建设案件相关证据的通知、送达回证、山东仁诚土地房地产资产评估有限公司《房地产估价报告》、增值税发票、测绘成果验收报告、会议纪要、城市管理综合执法案件处理审批表、城市管理综合执法行政处罚告知书、城市管理综合执法听证权利告知书、城市管理综合执法法律文书送达回证、EMS快递单、关于对行政处罚的陈述、关于举行听证的请求、城市管理综合执法听证会通知书、送达回证、城市管理综合执法行政处罚听证会通知、送达回证、听证会公告、富邦公司听证授权委托书、受委托人王慧芳身份证复印件、汶上中都房地产评估测绘有限公司授权委托书、受委托人刘虎星身份证复印件、受委托人杨光凯身份证复印件、富邦公司违法建设案行政处罚听证会记录、现场照片2张、送达回证、高新区综合行政执法听证报告、关于对万象和项目A区及裙楼在建工程造价评估的回复意见、关于万象和评估项目的异议答复、关于限期对万象和项目A区及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知、送达回证、会议纪要、城市管理综合执法案件有关事项审批表、城市管理综合执法行政处罚决定书、城市管理综合执法法律文书送达回证。证明被告作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿，符合法定程序。其中高新区城管综合执法分局关于对万象和A区主楼及裙楼进行建设工程造价评估的通知、关于限期提供万象和A区主楼及裙楼违法建设案件相关证据的通知及送达回证、关于限期对万象和项目A区主楼及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知及送达回证，证明原告富邦公司参与评估事项。被告济宁市人民政府辩称，一、市政府作出的行政复议决定程序合法。2018年6月29日市政府收到富邦公司行政复议申请并依法予以受理。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定。8月27日，市政府出具《行政复议决定延期通知书》并于当日邮寄送达。9月18日，市政府作出《行政复议决定书》并于当日邮寄送达原告。二、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定。原告富邦公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在洸河路、火炬路东擅自建设万象和A区主楼及裙楼的违法行为有调查询问笔录、现场勘验笔录、现场照片等证据证实。被告高新区综合行政执法局在履行了立案审批、行政处罚事先告知、听证告知、召开听证会、集体审议等行政程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出行政处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告济宁市人民政府向本院提供下列证据：1、行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书、送达回证证明济宁市政府作出的行政复议决定程序合法。2、价格评估报告及送达回证，证明市政府将评估报告送达给原告。原告对被告高新区综合行政执法局提供证据的质证意见为，高新区城管综合执法分局关于对万象和A区及裙楼进行建设工程造价评估的通知、关于限期提供万象和A区及裙楼违法建设案件相关证据的通知，上述两份证据我公司均没有收到；关于限期对万象和项目A区及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知，被告出具的送达回证中的接收人员孙功振，并非处理该案件的委托人。原告对被告济宁市人民政府提供证据的质证意见为，复议程序无异议，但市政府并未对涉案工程重新进行鉴定。本院对上述证据认证如下，被告高新区综合行政执法局提交的证据1证实富邦公司存在未取得建设工程规划许可证违法建设万象和A区及裙楼项目的事实；证据2中《关于限期对万象和项目A区及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知》及送达回证，原告公司工作人员孙功振在送达回证上签字，证明原告收到上述通知，原告关于其没有接收该通知的质证意见本院不予采纳。被告高新区综合行政执法局提交的《关于限期提供万象和项目A区及裙楼违法建设案件相关证据的通知》及送达回证，有两名见证人签名证明原告拒签通知的情形，视为被告高新区综合行政执法局有效送达上述通知，原告关于其没有接收该通知的质证意见本院亦不予采纳。被告提交的《高新区城管综合执法分局关于对万象和A区及裙楼进行建设工程造价评估的通知》与其他证据相印证，能够证明被告作出案涉行政处罚过程中所涉及到的评估程序，原告富邦公司知情并参与评估过程。被告济宁市人民政府提交的证据证明其依法履行了行政复议申请受理、行政复议审批、答复、送达等复议程序，其作出的复议决定程序合法。经审理查明，原告富邦公司在未取得建设工程规划许可证的情况下,在洸河路北、××路东××和××区及裙楼项目，包括：A区主楼地下两层（-2、-3），框架结构，建设面积10102.29平方米；A区裙楼地下三层，框架结构，建设面积24349.52平方米；A区裙楼地上部分，框架结构，建设面积58709.3平方米；合计违法建设总面积93161.11平方米。2015年1月2日，被告高新区综合行政执法局对案涉建设项目进行立案调查，并于法定期限内向原告富邦公司送达了行政处罚告知书及听证权利告知书，原告富邦公司因对处罚告知书中的违法建设面积、工程造价有异议，于法定期限内提出听证要求。2015年5月22日，被告高新区综合行政执法局依法举行听证会，原告富邦公司员工黄祥平、王云华参加听证会。同日，被告高新区综合行政执法局向原告送达《城市管理综合执法限期提供证据通知书》。因原告未按时提供证据，2015年5月26日，被告决定委托工程造价专业评估机构对案涉违法建设工程造价进行评估。2016年11月22日，被告高新区综合行政执法局与山东志信土地房地产估价咨询有限公司签订委托合同，委托志信公司对案涉违法建筑进行工程造价评估。后因该公司未履行合同，被告高新区综合行政执法局重新进行招标程序。2017年5月15日，被告高新区综合行政执法局向原告富邦公司下达《关于对万象和A区及裙楼进行建设工程造价评估的通知》，告知富邦公司就案涉建设工程造价评估进行公开招标予以配合。2017年8月25日，被告高新区综合行政执法局与山东仁诚土地房地产资产评估公司签订政府采购合同，委托仁诚评估公司对富邦公司违法建设万象和A区及裙楼工程进行房产测绘、房产估价。9月21日，被告高新区综合行政执法局向原告富邦公司送达《关于限期提供万象和A区及裙楼违法建设案件相关证据的通知》。9月30日，仁诚评估公司出具《房地产估价报告》，估计结果为：万象和项目的A区及裙楼的在建工程，测绘建筑面积93161.11平方米，工程造价为135,781,593.91元，单方均价为1457.49元/平方米。12月7日，被告高新区综合行政执法局向原告富邦公司送达了《城市管理综合执法听证权利告知书》和《城市管理综合执法行政处罚告知书》，原告富邦公司对处罚告知书中的建设面积、造价评估等有异议，于12月18日提出听证要求。12月29日，被告高新区综合行政执法局依法举行听证会，富邦公司员工王云华、王慧芳、冯景泉参加听证。同日，被告高新区综合行政执法局将仁诚评估公司出具的评估报告送达给原告富邦公司。2018年1月12日，原告富邦公司再次向被告高新区综合行政执法局递交不予认可评估报告的回复意见。2月8日，被告向原告送达了《关于限期重新对万象和A区及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知》，告知原告在接到该通知之日起60日内向被告出具书面的重新复核或重新评估的工程造价，原告公司员工孙功振在送达回证上签收。后原告逾期未提交申请重新复核或重新评估工程造价的书面意见。2018年5月2日，被告作出济执（高）处字[2018]第洸000004号《城市管理综合执法行政处罚决定书》。原告富邦公司不服，于2018年6月29日向被告济宁市人民政府提出行政复议申请。被告济宁市人民政府于同年9月18日作出济政复决字[2018]68号行政复议决定书，维持被告高新区综合行政执法局作出的行政处罚决定书。本院认为，原被告对案涉万象和A区主楼及裙楼项目系未取得建设工程规划许可证的情形下违法建设的事实无异议，本案争议焦点是被告高新区综合行政执法局委托评估公司作出的评估报告程序是否正当，评估结论是否可以作为被告高新区综合行政执法局作出行政处罚的依据。被告高新区综合行政执法局于2017年5月15日向富邦公司送达《关于对万象和A区及裙楼进行建设工程造价评估的通知》，告知富邦公司对案涉项目建设工程造价评估进行公开招标予以配合；于2017年9月21日向富邦公司送达《关于限期提供万象和项目A区主楼及裙楼违法建设案件相关证据的通知》，原告富邦公司知悉被告委托仁诚评估公司进行评估的事实。被告高新区综合行政执法局作为查处机关单方委托仁诚评估公司对案涉项目建设工程造价进行评估并不违反法律规定。在评估程序中，原告富邦公司两次参加被告高新区综合行政执法局举行的听证会，并对案涉项目建设工程造价评估提出异议，证明被告高新区综合行政执法局在评估程序中，不仅让原告参与，还充分听取了原告对评估事项的意见。在2018年2月8日被告向原告有效送达《关于限期重新对万象和A区及裙楼违法建设工程造价评估结论申请重新复核或重新评估的通知》后，原告逾期未提交申请重新复核或重新评估工程造价的书面意见，视为对仁诚评估公司所作出的评估报告的认可。故原告关于没有参与案涉项目建设工程造价评估的观点，本院不予采纳。被告委托的山东仁诚土地房地产资产评估有限公司具有相应的评估资质，在富邦公司拒不配合提供建设图纸及工程造价等相关材料的情况下，仁诚评估公司采用单位比较法进行评估并无不当。而且原告富邦公司也没有提供案涉仁诚评估公司出具的工程造价评估结果与实际造价存在差距的证据。故原告关于被告作出行政处罚所依据的选择造价评估方法不科学的观点，本院不予采纳。原告富邦公司主张被告单方面委托评估公司的方式不妥、选择造价评估的方法不科学，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。被告高新区综合行政执法局作出的城市管理综合执法行政处罚决定书，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告济宁市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，复议程序合法。原告富邦公司要求撤销被告高新区综合行政执法局作出的城市管理综合执法行政处罚决定书的诉讼请求，本院不予支持，依法应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告山东富邦盛世房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告山东富邦盛世房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  董云侠人民陪审员  李庆平人民陪审员  杨汝收二〇一八年十二月二十六日书 记 员  王丽丽