河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫01行初365号原告张秦安，男，1952年8月27日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人司马众志，男，汉族，1954年6月4日出生，住郑州市。委托代理人罗雄艳，北京市京师律师事务所律师。被告荥阳市人民政府，住所地河南省荥阳市索河路032号。法定代表人王效光，市长。委托代理人杨胜男，荥阳市人民政府法制办工作人员。被告荥阳市贾峪镇人民政府，住所地河南省荥阳市贾峪镇洞林路中段。法定代表人赵鹏，镇长。委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。委托代理人木长才，荥阳市贾峪镇人民政府工作人员。原告张秦安诉被告荥阳市人民政府、荥阳市贾峪镇人民政府行政复议一案，本院于2018年9月27日受理后，向被告荥阳市人民政府、荥阳市贾峪镇人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月7日公开开庭审理了本案，原告张秦安及其委托代理人司马众志、罗雄艳，被告荥阳市人民政府的委托代理人杨胜男，被告荥阳市贾峪镇人民政府的委托代理人木长才、王花永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张秦安诉称，张秦安系荥阳市贾峪镇xx村村民。1998年张秦安与贾峪镇x村（第x组）签订合同，承包了位于x村东南山谷内河沟南岸芦苇园土地10亩，承包期为30年，开展养鸡、种植业务，该养鸡场位于河沟南岸，但其不属于贾峪河河道的范围。2014年始，开发商河南新田置业有限公司为兴建新田城二期“住福”园别墅项目，开始在张秦安养鸡场的河沟北岸（对岸）填河造地，将原有河道的北岸向南（养鸡场围墙）推移了20多米，并在新推起的高岗上新建了“住福园道路”，完全将原在河道南岸的养鸡场置于河道之中。由于开发商填河造地致使通向养鸡场的唯一中断，他们又切断水、电，迫使养鸡场关闭停业。时隔四年，2018年5月初，开发商开始建设“新田城”水域景观，将对养鸡场及周边的土地进行拆迁，贾峪镇人民政府开始出面与张秦安协商养鸡场的补偿事宜。后因贾峪镇人民政府以早在2014年已被郑州市人民政府废止的“补偿标准”作为对养鸡场的补偿依据，与张秦安产生了分歧。2018年7月20日，贾峪镇人民政府得内设机构贾峪镇河长制办公室作出《关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》，致函贾峪镇x村河长王冠军，以张秦安占压河道并在河道内建设房屋和种植树木，违反法律规定为由，责令x村河长王冠军5日内对张秦安的房屋及树木拆除清理。2018年7月21日，x村村委会向张秦安下达通知，以张秦安违反法律法规，在位于贾峪镇贾峪河x村段的河道内种植树木和建设房屋为由，责令张秦安于2018年7月25日前自行将河道内的树木和房屋进行清理、拆除。张秦安对贾峪镇人民政府内设机构河长制办公室以交办函为依据对养鸡场进行强拆的行为不服，向荥阳市人民政府提起行政复议，其于2018年9月14日作出荥政（行复决）字〔2018〕35号《行政复议决定书》，以该交办函属于行政机关内部管理行为，未对外产生法律效果，不属于具体行政行为为由，认定为不属于行政复议的受案范围。张秦安认为，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室作出的案涉交办函是针对张秦安作出的，且已对张秦安拥有的房屋及树木的所有权进行了处分，当然对张秦安的权利义务产生了直接影响。该交办函即使为内部函件，因贾峪镇人民政府已向张秦安进行了送达，内部行政行为也转化为外部行政行为，已严重侵害了张秦安合法权利，应当依法予以撤销。1.贾峪镇人民政府内设机构贾峪镇河长制办公室主体不适格，其所作行为属于超越或滥用职权。2.荥阳市人民政府、贾峪镇人民政府认定事实不清，证据不足。3.贾峪镇人民政府的行为严重违反法定程序。4.贾峪镇人民政府的行政行为实质上是系列违法逼迁行为之一。故请求：1.依法撤销荥阳市人民政府作出的荥政（行复决）字〔2018〕35号《行政复议决定书》；2.依法撤销荥阳市贾峪镇人民政府内设机构河长制办公室作出的《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号）；3.本案诉讼费用由荥阳市人民政府、荥阳市贾峪镇人民政府承担。荥阳市人民政府辩称，一、荥阳市人民政府所作荥政（行复决）字〔2018〕35号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。荥阳市人民政府于2018年7月25日收到张秦安的行政复议申请后，经充分审查张秦安及荥阳市贾峪镇人民政府提供的证据，认为：根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于全面推行河长制的意见》第四项，《荥阳市河长制工作河湖库巡查制度（试行）》第一条、第六条规定，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室作出的《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号）属于河长制工作中乡级河长对于发现的问题向村级河长作出的内部交办函件。该交办函属于行政机关内部管理行为，未对外产生法律效果，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，该事项不属于行政复议的受案范围。2018年9月14日，荥阳市人民政府作出驳回张秦安的行政复议申请，并于2018年9月15日送达张秦安。二、《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号）为内部交办函件，并未对外发生法律效果，不属于外部的具体行政行为。故请求法院查明事实，依法驳回张秦安起诉。荥阳市贾峪镇人民政府辩称，张秦安要求撤销的对象是对河长王冠军下的交办函，该交办函属于内部行政行为。王冠军拆除张秦安房屋所发出的通知，是一个单独的行为。张秦安的起诉不符合行政诉讼法规定的受案范围，请求依法驳回张秦安起诉。另根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定，已经占压河道的必须清除。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于全面推行河长制的意见》第一条第三项、第四款规定，贾峪镇人民政府对河长王冠军下达的贾河函〔2018〕1号交办函符合法律依据。其他同荥阳市人民政府答辩意见。张秦安向本院提交证据如下：1.《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号）、x村村委给张秦安的《通知书》。证明贾峪镇人民政府内设机构河长制办公室与2018年7月20日针对张秦安作出了涉案具体行政行为。x村村委于2018年7月21日书面通知方式向张秦安进行了告知和送达；2.郑州晚报2017年9月9日“郑州市市级河长负责河道分级分段河长公示”内容、郑州市政府设立的“郑州市贾峪河河长公示牌”公示内容照片。证明x村王冠军并非贾峪河村级河长。贾峪河分两段。一段属于洞林村，一段属于周垌村，与x村无关，从而证明张秦安建筑物占压x村段河道无事实依据；3.2018年6月5日张秦安方代表与x村村委主要负责人谈话录音、新田城总体规划照片。证明x村已经在2006年将承包给张秦安的土地另行流转给开发商新田城地产项目。所谓的河道根本不存在，实际为新田城公司规划的内景湖；贾峪镇政府给x村村委下达任务，如张秦安不同意开发商提出的补偿方案，就要求x村强行解除与张秦安签订的土地承包合同，并以河道治理的名义强拆养鸡场，x村村委只是受贾峪镇人民政府指派具体组织实施；4.2018年7月28日强拆现场视频资料及强拆照片。证明贾峪镇副镇长何漫际带领人员和机械设备，于2018年7月28日以张秦安违反防洪法、河道管理条例为由强拆张秦安养鸡场的事实，进而证明实际影响张秦安权益的行政主体是贾峪镇人民政府，贾峪镇人民政府是整个涉案行政行为的真正主体；5.新田城公司在被告默许支持下填河造地掩埋河道，造成张秦安养鸡场损失及张秦安多次向有关领导和单位反映沟通的材料、被告所谓“河道”的现状视频、照片。证明原有河道已经被开发商填土掩埋，不复存在，被告认定张秦安占压河道与事实完全不相符，真正违法占压河道、危及河道安全的是新田城开发商，张秦安正是新田城公司违法占压河道行为的直接受害者；6.张秦安与开发商代表王利峰共同签订的“养鸡场资产核查统计”表、单。证明自2013年8月20日起开发商即开始对养鸡场的资产进行盘点核查，张秦安与开发商进入拆迁补偿程序，2018年贾峪镇人民政府所谓的河道治理只是协商未果实施强拆的名义和借口。荥阳市人民政府向本院提交证据如下：1.荥政（行复决）字〔2018〕35号《行政复议决定书》、送达回证及邮件查询单。证明荥阳市人民政府依法作出行政复议决定并依法送达；2.2018年7月17日《荥阳市河长制办公室关于荥河函〔2018〕20号督办问题的交办函》（荥河函〔2018〕23号）、2018年7月20日《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号）、2018年7月21日《通知书》、《荥阳市河长制工作河湖库巡查制度（试行）》。证明贾河函〔2018〕1号的致函对象是x村河长王冠军，未向张秦安送达，亦未作为依据直接对张秦安付诸实施，仍然在荥阳市、乡、村三级河长制的系统内部运行，未对外发生法律效果。张秦安对荥阳市人民政府提供的证据质证意见如下：证据1真实性无异议，合法性不予认可。证据2荥阳市河长制办公室文件系复印件，对其真实性不予认可。贾峪镇河长制办公室的交办函及x村村委的通知的真实性予以认可。荥阳市河长制工作河湖库巡查制度文件真实性不予认可。对该组证据的证明目的也不认可，相反如果该证据是真实的，根据文件规定，只有市乡两级河长才有权签发整改措施的整改督办单，村级河长并无签发督办单的权利，故对外发生法律效果的是贾峪镇河长制办公室即贾峪镇人民政府。荥阳市人民政府对张秦安提供的证据质证意见如下：证据1的真实性予以认可，证明目的不予认可。证据2-6与本案无关，不予质证。荥阳市贾峪镇人民政府对张秦安提供的证据质证意见如下：证据1的真实性予以认可，证明目的不予认可。贾峪镇人民政府作出的函是内部行政行为，x村村委发出了通知。其他证据与张秦安提出的诉讼请求及主张的事实无直接关系。养鸡场4年前已处于闲置。本院对上述证据认证如下：张秦安提供的证据1具备真实性、合法性、关联性，但对其证明目的本院不予认定。证据2-6与本案没有关联性，故本院对其不予认定。荥阳市人民政府提供的证据能够相互印证，证明其主张，故本院对其真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认定。经审理查明，2018年7月17日，荥阳市河长制办公室作出《荥阳市河长制办公室关于荥河函〔2018〕20号督办问题的交办函》（荥河函〔2018〕23号），该交办函是根据贾峪镇人民政府现场调查后报送的《荥阳市河长制办公室关于贾峪镇贾峪河x村段河道内非法建筑举报的交办函》调查报告而作出的，按照属地管理责任，要求贾峪镇河长制办公室10日内对占压河道的非法建筑物及树木进行拆除、清理。2018年7月20日，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室向贾峪镇x村河长王冠军作出《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号），要求x村河长按照属地管理责任，5日内依法对占压河道的非法建筑物及树木进行拆除清理。2018年7月21日，x村河长以x村村委会名义下达《通知书》，内容为：经查你违反《中华人民共和国防洪法》第二十条、《中和人民共和国河道管理条例》第二十四条等相关规定，在位于贾峪镇贾峪河x村段的河道内种植树和建设房屋，目前已进入汛期，为了行洪安全，根据荥阳市《荥阳市河长制办公室关于荥河函〔2018〕20号督办问题的交办函》（荥河函〔2018〕23号），要求张秦安于2018年7月25日前自行将河道内的树木和房屋进行清理和拆除。张秦安不服贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室作出的《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号），于2018年7月25日向荥阳市人民政府提出行政复议申请。荥阳市人民政府认为函是公文的一种，属于平行文，交办函是一种工作的交接，需要交给相关部门办理时使用的行文方式。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于全面推行河长制的意见》第四项，《荥阳市河长制工作河湖库巡查制度（试行）》第一条、第六条的规定，贾峪镇河长制办公室作出的贾河函〔2018〕1号交办函属于河长制工作中对于发现的问题由乡级河长对村级河长作出的内部交办函件。故该交办函属于行政机关内部管理行为，未对外产生法律效果，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，张秦安的复议申请不属于行政复议的受案范围，从而下发荥政（行复决）字〔2018〕35号《行政复议决定书》，驳回了张秦安的行政复议申请。张秦安对该《行政复议决定书》不服，遂诉至法院，请求予以撤销。本院认为，贾峪镇人民政府的内设机构贾峪镇河长制办公室作出的《贾峪镇河长制办公室关于张秦安占压贾峪河x村段河道问题的交办函》（贾河函〔2018〕1号）是向贾峪镇x村河长王冠军作出的，要求x村河长按照属地管理责任，限期对占压河道的非法建筑物及树木进行拆除清理。依据《最高人民法院关于适用的解释》规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关应依法受理行政复议申请、作出行政复议决定。故其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定，荥阳市人民政府驳回张秦安的行政复议申请，合法有据。张秦安要求撤销贾河函〔2018〕1号交办函，无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项及第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，裁定如下：驳回原告张秦安的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吕家祥审判员  崔航微审判员  董正方二〇一八年十二月二十四日书记员  邵志强