海南省三亚市中级人民法院行政赔偿判决书（2018）琼02行赔初3号原告罗秋明，男，1975年3月7日出生，汉族，现住三亚市。原告翁绍杰，男，1978年7月25日出生，汉族，现住三亚市。原告王天彬，男，1972年12月16日出生，汉族，现住三亚市。原告周春生，男，1967年12月3日出生，汉族，现住三亚市。原告黎灵美，女，1970年9月18日出生，汉族，现住三亚市。以上五原告共同委托代理人黄进，海南言必信律师事务所律师。被告三亚市天涯区城市管理局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。法定代表人谭云权，该局局长。委托代理人符文基，该局工作人员。委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。原告罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美（下简称罗秋明等五原告）诉被告三亚市天涯区城市管理局（下简称天涯区城管局）规划行政管理强制拆除行政赔偿纠纷一案，本院于2017年8月3日作出（2016）琼02行初460号行政判决后，天涯区城管局不服，向海南省高级人民法院提起上诉。该院于2018年2月5日作出（2018）琼行赔终2号行政裁定，以原审判决严重违反法定程序为由，裁定撤销原判，发回本院重审。2018年3月20日，本院立案后，依法重新组成合议庭，于2018年7月12日公开开庭进行了审理。原告罗秋明及五原告的共同委托代理人黄进，被告天涯区城管局的委托代理人符文基、刘志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2015年8月26日，被告天涯区城管局对罗秋明等五原告建设经营的、位于三亚市××镇、占地面积约6亩的养猪场实施了强制拆除。罗秋明等五原告诉称，2012年1月4日，原告投资25万元，租用三亚市凤凰镇水蛟村民委员会水足村民小组6亩空地建设养猪场，专业从事生猪养繁殖及技术推广，并依法取得了三亚秋明养猪专业合作社的法人营业执照。五年来，在国家政策扶持下，养猪场已发展成为存栏生猪1000余头，优良种猪100余头，年出栏生猪2000余头，有包括专业技术人员在内员工20多人，年产值200多万元的中型生猪养殖、繁殖基地。该养猪场建有5栋猪舍3000平方米、饲料加工库房、沼气池、水塔、水井、办公用房、员工宿舍等生产生活设施；配有母猪产床50套、绿色养殖机30台、备用发电机组1套、大型消毒机1台等生产设备。2013年及2014年度经海南省农业厅农村经营管理处、海南省农民专业合作社联合会考核合格，法定代表人罗秋明被推选为三亚市畜牧业协会理事，2013年养猪场获得海南省农机购置财政补贴75000元。2015年4月30日，三亚市动物卫生监督所向养猪场下达《责令整改通知书》，要求对污水处理、粪便排放及使用潲水等问题予以整改，限期3个月。2015年6月11日，三亚市国土资源局下达《责令限期治理通知书》，要求在2015年8月30日之前建设水污染防治设施，实行栏舍雨污分流，不得超标准排放等。原告积极按照两个通知书及《畜牧养殖户污染防治治理设施规范要求》投入52万元资金，建成包括无害化处理池1座（10.6立方米）、干清粪便堆场1处（300立方米）、三级化粪池2座（181立方米）、防渗储存池1座（201.6立方米）、雨污分流管（501米）的水污染防治设施，并于同年7月投入使用。2015年8月26日，养猪场准备迎接政府相关环保部门的验收，却遭到被告违法强制拆除，被告超越职权，滥用职权，违反法定程序，强制拆除行政行为明显不当（使原告连续经营5年的养猪场毁于一旦，原告遭受巨大经济损失，对此，三被告应当依法予以赔偿）。综上，请求人民法院依法判决：一、被告共同赔偿原告经济损失2531127.42元；二、鉴定费由被告承担；三、案件受理费由被告承担。原告向本院提供如下证据：1.《三亚市天涯区城市管理局关于罗秋明信访事项复函》（天城管函〔2015〕265号）照片各一份被告对原告养猪场进行了强拆，天涯区城管局在答复中称占地面积和建筑面积都是2800平方米，且是由天涯区政府要求由天涯区海洋渔业水务局牵头实施的能够证明该强拆行为的实施单位是天涯区政府和天涯区海洋渔业水务局，天涯区城管局未提供证据也未能证明其不是强拆实施单位。根据复函中提到的建筑面积2800平方米与强拆文件中建筑面积1000平方米也是相差巨大，关于证据照片中是在大门上写的拆除通知，落款为天涯区政府，也能证明强拆行为是天涯区政府实施的。证据2.《营业执照》、《组织机构代码证》、《企业机读档案登记资料》证明原告出资建设养猪场是三亚秋明养猪农民专业合作社的投资人，且该合作社已于2016年1月11日注销。证据3.强拆视频资料。证明强拆时养猪场情况。证据4.照片十五张，证明原告养猪场规模情况。证据5.2013-2015年度养猪场财务报表各一份、固定资产证明一份。证明原告固定资产损失为1763000元，2013年净利润为51501.17元，2014年为133031元，2015年约为360445.5元。证据6.工程预算书一份、合同书三份、收据九份、照片11张。证明基于对政府的信赖，原告按照两个通知书及《畜牧养殖户污染防治治理设施规范要求》，投入52万元资金，建成包括无害化处理池1座（10.6立方）、干清粪便堆场1处（300立方）、三级化粪池2座（181立方）、防渗储存池1座（201.6立方)、雨污分流管501米的水污染防治设施，并于同年7月投入使用，新建水污染防治设施损失521463.42元。证据7.土地租赁协议书和收条各一份。证明原告无法收回的土地租金损失35000元（2015年9月至2019年3月1日，共计3年零6个月租金）。证据8.小额贷款借款合同及借据各一份。证明原告贷款利息损失11664元。证据9.中业勤评报字[2017]第0001号《资产评估技术报告》，证明损失为1802493元。被告天涯区城管局辩称:一、关于拆除养猪场的通知是三亚市天涯区海洋渔业水务局下发给天涯区城管局的，本案实际上是三亚市天涯区海洋渔业水务局作出的行政行为的决定。二、涉案建筑属违法建筑。根据案件的证据材料，原告所建的房屋没有经过规划报建，其建筑属于违法建筑。原告等5人在租用村委会土地土地上的建设不具有合法性。原告从事养殖业，根据国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土字[2010]155号文认定，原告属于农业生产，其生产设施用地性质不同于非农业建设项目用地。该项认定只属于对该土地用地的性质，与在该土地上建设是否合法，并不能等同。另外，根据国土字[2010]155号文第三条，农业设施的建设与用地由经营者提出申请。乡镇政府申报，县级政府审核同意，申报与审核用地按照规定的程序和要求办理，但是原告之前并未有申报和经县级政府审核同意。原告等5人所提交的审批材料均是企业经营立项方面的审批手续，并非是建设项目建筑等审批手续。二者有严格的区别，性质也不同。企业经营立项的合法性不能等于建设的合法性。三、关于行政机关及有关部门对原告下达的相关批准文件、补贴等事由，不能等同于或者认定原告的建设就属于合法建设。四、原告等五人的建设应认定为违法建设。被告的行政行为程序上虽有瑕疵但也不能掩盖原告建设的非法性。根据《中华人民共和国城乡规划法》，其是由全国人大常委会通过的法律而国土资[2010]115号文属于法规规章。五、被告根据上级行政机关下发的关于开展三亚市××区环境卫生综合治理工作实施方案，天府办[2015]77号等要求依法行政程序基本符合要求。根据法律规定合法权益受损害才给予相应赔偿，非法利益不应受保护，原告无权要求被告给予行政赔偿。因涉案建筑属违法建筑，并非属于原告的合法权益，故不应赔偿。六、天涯区城管局根据上级行政机关下发的关于开展三亚市××区环境卫生综合治理工作实施方案、天府办[2015]77号文件等要求依法行政，程序基本符合要求。七、原告等5人提交的鉴定报告存在严重漏洞，对真实性、合法性、关联性不予认可。被告天涯区城管局向本院提交如下证据：1.《三亚市天涯区城市管理局公文呈批表》；2.《拆除通知》。证明：本案拆除行为的决定是由天涯区海洋渔业水务局作出的，天涯区城管局只是执行单位。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告证据的质证意见被告天涯区城管局对原告所提交的证据１的合法性、关联性予以认可。对证明事项和内容不认可，由法院依法认定。对证据２，真实性、合法性予以认可，证明事项认可。对原告出资多少、实际有没有出资，不能确认。证据３.鉴于原告的证明事项是拆除时养猪场现场情况，真实性、合法性没有异议。但原告所称的现场情况并不全面，是现场的一部分但不全面，与本案的关联性不认可，但真实性无异议。证据４.土地租赁协议书，对真实性、合法性没有异议，关联性不认可，与本案没有关联性。证据５.对真实性、合法性、关联性，不予以认可，系单方出具的证据。证据６与证据8的质证意见一致。证据７与证据4的质证意见一致。证据８.对真实性、合法性、关联性，不予以认可，与本案建设行为是否合法无关。另外银行贷款利息属于本案的间接利益损失。退一步讲，若要赔偿也是赔偿直接损失，系单方出具的证据。证据９.对《资产评估技术报告》的合法性、真实性没有异议，但是该鉴定的内容不予认可，鉴定依据错误，数据不真实。（二）对被告天涯区城管局提交证据的质证意见原告对被告天涯区城管局提交的两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，两份证据能够证明天涯区政府是适格被告。天涯区城管局实施的拆除行为是由天涯区海洋渔业水务局发文通知的，盖有天涯区海洋渔业水务局的公章，但是落款是天涯区三亚河西生常态化管理工作的工作领导小组办公室，天涯区政府已经提交证据是由其成立的，实际上决定强拆的决定就是由天涯区政府作出的。本院对上述证据认定如下：原告、被告天涯区城管局提供的其他证据形式真实，来源合法，与争议事实有关联，可以作为认定本案争议事实的依据。原告所提交的本院在原审期间委托评估的《资产评估技术报告》客观真实，鉴定程序合法，本院予以采信。经审理查明，2012年1月4日，罗秋明等五原告成立三亚秋明养猪农民专业合作社，取得了农民专业合作社法人营业执照。2013年3月1日，三亚秋明养猪农民专业合作社与三亚市凤凰镇水蛟村民委员会水足村民小组签订土地租赁协议，租用该小组约6亩土地用于建设猪繁殖性养殖基地，租金每年1万元，租期为16年。协议签订后，原告在租赁地上建造了约2800平方米的猪栏舍及其他附属设施，进行生猪养殖经营。2013年9月17日，该养猪场因养殖需要，购进30台畜禽绿色养殖机。经原三亚市凤凰镇人民政府审核，三亚市农业机械化管理局同意给予该养猪场购机财政补贴资金7.5万元。2013、2014年度，该合作社在海南省农民专业合作社综合培训中，均达到培训要求，考核合格。2015年4月20日，三亚市畜牧兽医局下发三牧医〔2015〕16号《关于下达2015年动物标识及疫病可追溯体系建设示范点资金的通知》，安排4万元给该养猪场，作为建设动物标识及疫病可追溯体系专项资金。2015年4月30日，三亚市动物卫生监督所下发三动卫监〔2015〕23号《责令整改通知书》，要求该养猪场：一、建设一个与生产规模相适应的无害化处理、污水污物处理设施设备；二、立即停止使用潲水饲养生猪；三、限期3个月（即2015年7月30日前）整改。2015年6月4日，天涯区政府印发了《三亚市天涯区三亚河综合整治实施方案》，同年7月22日印发《三亚市天涯区三亚西河沿岸养殖场洗涤厂等高污染业河道卫生专项整治行动方案》，以上二个方案规定：对养殖场和经营者居住房屋，若属于违章（法）建筑的，按相关规定进入拆迁程序，由天涯区城管局依法进行拆除；不属于违章（法）建筑的养殖场，联合市国土环保局按相关规定进行关停，同时，对关停的养殖场要加大督查力度，严禁再次营业。2015年6月11日，原三亚市国土环境资源局下发三土环资察〔2015〕395号《责令限期治理通知书》，要求各畜禽养殖户：一、在2015年8月30日之前，必须建设水污染防治设施，实行养殖猪栏舍雨污分流，养殖污水、尿液防渗存储池，养殖粪便干清粪并建设防雨防渗粪便堆积场所。所有养殖尿液、养殖废水、养殖粪便要回收用于农业生产，不得超标排放。二、逾期未完成水污染防治设施建设的养殖户，将报请三亚市人民政府批准予以关闭。原告接到以上通知后，即着手进行整改，建设相关的水污染防治设施。建设无害化处理池1座、干清粪便堆场1处、三级化粪池2座、防渗储存池1座、雨污分流管等水污染防治设施，并于同年7月投入使用。2015年8月26日，在未经以上通知整改部门验收的情况下，天涯区城管局以该养猪场属违法建筑为由，未作出任何处理决定并告知原告相关权利，便对原告所建养猪场及相关附属设施实施了强制拆除。重审期间，因三亚市天涯区海洋渔业水务局不是本案适格被告，经本院释明，原告于2018年6月25日向本院申请撤回对三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。2018年12月18日，本院作出（2018）琼02行赔初3号行政裁定，准许原告罗秋明等五原告撤回对三亚市天涯区海洋渔业水务局的起诉。2018年12月18日，本院作出（2018）琼02行赔初3号之一行政裁定，驳回罗秋明等五原告对天涯区政府的起诉。2018年12月20日，本院另行作出（2018）琼02行初32号行政判决，确认被告天涯区城管局2015年8月26日强制拆除原告罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美位于三亚市××镇的养猪场及附属设施的行政行为违法。另查，2015年2月2日，海南省农业厅办公室下发琼农办〔2015〕12号《关于印发畜禽规模养殖场（小区）粪污治理工作方案的通知》。2015年9月11日，海南省农业厅下发琼农字〔2015〕124号《关于落实关停畜禽养殖场补偿政策的通知》，以上二份通知均要求：对禁止养殖区域的养殖场，要制定关闭或者搬迁计划，有计划地进行关闭或者搬迁，由此遭受经济损失，市、县人民政府应依法予以补偿。又查，在原审期间，根据原告申请，本院委托三亚中业勤资产评估事务所对罗秋明等五原告所建设经营的养猪场及附属设施价值所作的中业勤评报字[2017]第0001号资产评估技术报告，罗秋明等五原告所建设经营的养猪场及附属设施于评估基准日2015年8月31日财产损失价值为1802439元。再查明，三亚秋明养猪农民专业合作社已于2016年1月11日准予注销登记。本院认为，本案的争议焦点主要是：被告天涯区城管局是否应赔偿原告经济损失2531127.42元。关于被告天涯区城管局是否应赔偿原告经济损失2531127.42元的问题。本院另行作出（2018）琼02行初32号行政判决，确认被告天涯区城管局2015年8月26日强制拆除原告位于三亚市××镇的养猪场及附属设施的行政行为违法。被告天涯区城管局违法强制拆除原告的养猪场及附属设施等生产设施，侵害了原告的财产权益。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。被告天涯区城管局依法应当对原告的经济缺失予以赔偿。其赔偿的范围和数额，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据中业勤评报字[2017]第0001号资产评估技术报告，确定财产损失价值为1802439元，本院予以支持。庭审中，原告提出该司法鉴定只鉴定了养猪场的固定资产价值，没有对原告经营损失进行鉴定，但原告无法提供20万元损失的证据，故本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，判决如下：被告三亚市天涯区城市管理局应在本判决发生法律效力之日起三十日内，给付原告罗秋明、翁绍杰、王天彬、周春生、黎灵美赔偿款1802439元。鉴定费用22000元，由被告三亚市天涯区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审判长 梁 泽审判员 吉 红审判员 杨冲冲 二〇一八年十二月二十一日书记员 纪诗媛附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行付义务。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。中华人民共和国国家赔偿法第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;（3违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。