湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初94号 原告汉寿县鸭子港新进砖厂，住所地湖南省汉寿县鸭子港乡新进村**。 经营者肖家才，男，1960年6月30日出生，汉族，住湖南省汉寿县。 委托代理人罗义华，北京市盈科律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告汉寿县人民政府，住所地湖南省汉寿县龙阳街道办事处体育路。 法定代表人车世忠，县长。 委托代理人詹朋，汉寿县人民政府工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人谢飞，湖南辰龙律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告汉寿县鸭子港新进砖厂(以下简称新进砖厂)诉被告汉寿县人民政府(以下简称汉寿县政府)行政强制及行政赔偿一案，于2016年12月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月26日作出(2016)湘07行初121号行政裁定，裁定驳回新进砖厂的起诉。新进砖厂不服，上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2018年7月18日作出(2017)湘行终776号行政裁定，撤销本院(2016)湘07行初121号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年11月21日公开开庭审理了本案，原告新进砖厂的经营者肖家才及其委托代理人罗义华，被告汉寿县政府的委托代理人詹朋、谢飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 新进砖厂认为汉寿县政府于2016年11月13日对砖厂实施了单方面关闭并强制拆除的行为。 新进砖厂诉称，其系汉寿县境内从事粘土烧结砖生产销售的企业，办理有营业执照、生产经营许可证、采矿许可证等相关证件，一直依法纳税、守法经营。汉寿县政府以环境保护、净化空气、减少大气污染为由，于2016年5月11日发布《汉寿县政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，要求对砖厂予以关闭取缔，且不给予其经济补偿及人员安置。其对汉寿县政府的做法多次提出质疑，并表示不同意关闭拆除砖厂。2016年11月13日，汉寿县政府派人将砖厂强制拆除。其认为汉寿县政府的行为给其造成直接经济损失2144700元，为维护自身合法权益诉至本院，请求依法确认汉寿县政府对其予以单方面关闭并强制拆除的行为违法，并赔偿其经济损失2144700元。 新进砖厂为证明其主张向本院提交了以下证据材料： 1.汉政通告[2016]22号《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》； 2.汉政办函[2016]45号《汉寿县人民政府关于印发＜汉寿县依法关闭取缔非法粘土砖厂工作实施方案＞的通知》； 3.万瑞莲、金生发出具的《关于鸭子港新进砖厂停电、拆除现场证明》及二人身份证复印件； 证据材料1-3拟证明汉寿县政府未经任何程序即认定新进砖厂为非法经营砖厂并按工作方案安排强制拆除砖厂。 4.汉寿县鸭子港新进砖厂损失费用明细，拟证明因汉寿县政府强制拆除新进砖厂造成损失214.7万元。 5.砖厂转让合同、砖厂转让补充协议及收条，拟证明肖家才购买砖厂支出188万元。 6.税收完税证明，拟证明新进砖厂为合法经营。 7.照片，拟证明砖厂拆除前后对比情况。 8.其他票据，拟证明新进砖厂损失情况。 9.湖南省高级人民法院作出的(2017)湘行终776号行政裁定书，拟证明新进砖厂是适格的原告，汉寿县政府是适格的被告；汉寿县政府作出了强制断电、强制拆除等系列强制行为；汉寿县政府委托坡头嘴镇政府和新进砖厂签订拆除协议属汉寿县政府的单方行为。 汉寿县政府答辩称：一、新进砖厂生产粘土砖违反相关法律法规。二、汉寿县政府通告关闭取缔非法粘土砖厂合法：1、国家法律、行政法规、部门规章、规范性文件及上级国家机关明令禁止粘土砖生产，要求淘汰关闭粘土砖厂；2、汉寿县政府有发布关闭取缔非法粘土砖厂通告的职权；3、《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》不属于具体行政行为。三、汉寿县政府发函对非法粘土砖厂断电合法。四、汉寿县政府未强拆新进砖厂，该砖厂系所有者自行委托拆迁公司拆除。五、汉寿县政府不是本案适格被告：1、汉寿县政府作出的《关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》；2、《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》亦不属于具体行政行为；3、汉寿县政府未直接对新进砖厂作出关闭取缔的具体行政行为；4、汉寿县政府未实施强制拆除非法粘土砖厂的行政行为。六、新进砖厂主张行政赔偿，既无事实依据，亦无法律依据，砖厂所有权人已实际补偿经营者。 汉寿县政府向本院提交以下证据材料及依据： 1.汉政通告(2016)22号《汉寿县人民政府关于关闭取缔粘土砖厂的通告》； 2.汉政办函[2016]45号《汉寿县依法关闭取缔非法粘土砖厂工作实施方案》； 证据材料1、2拟证明汉寿县政府依法、依职权执行上级国家行政机关的决定和命令。 3.汉寿县坡头镇人民政府出具的报告，拟证明已将汉寿县政府作出的通告、实施方案送达给了新进砖厂。 4.汉寿县人民政府向国网汉寿县供电公司出具的《关于对我县非法粘土砖厂采取断电措施的函》，拟证明汉寿县政府为执行上级国家行政机关的决定和命令依法采取的执行措施。 5.送达回执，拟证明断电函已送达给新进砖厂。 6.企业登记基本情况表，拟证明新进砖厂的工商登记及未年检的情况。 7.汉寿县环境保护局对新进砖厂作出的汉环改[2016]40号责令改正违法行为决定书、调查询问笔录、现场检查笔录、送达回证，拟证明新进砖厂违法生产、经营。 8.新进砖厂采矿许可证，拟证明新进砖厂无照、无证，违法生产、经营。 9.坡头镇新进砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议书、情况说明、收据，拟证明新进砖厂的经营者自行关闭、拆除粘土砖厂并从政府领取了关闭、拆除粘土砖厂的奖励资金，并非政府强拆。 10.领条，拟证明新进砖厂业主已从所在地镇人民政府领取砖厂拆除补偿金75000元。 11.调查笔录、被调查人身份证件及拆迁公司营业执照，拟证明新进砖厂拆除系所有权人委托汉寿县鸿建拆迁有限公司拆除，政府未强拆。 法律、法规及规范性文件依据：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国安全生产法》、《无照经营查处办法》、《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、《湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、《常德市人民政府关于印发的通知》等。 经庭审质证，新进砖厂对汉寿县政府提交的证据材料1-4、6-9的真实性予以认可，但证明目的不认可；认为证据材料5、10真实性无法核实，不认可其证明目；认为证据材料11与本案无关，不予认可。汉寿县政府对新进砖厂提交证据材料1、2、9的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议；认为证据材料3的证人未能到庭作证，不能作为定案依据，且与客观事实不符；对证据材料4、5、8的真实性有异议，认为不能作为认定原告损失的依据。对证据材料6的真实性无异议，但不认可其证明目的；认为证据材料7与本案争议事实无关。 本院对上述证据材料认证如下：汉寿县政府提交的证据材料1-6、8、9能够证明汉寿县政府为关闭粘土砖厂发布公告、制作方案、通知断电以及镇人民政府与砖厂经营者达成协议，并按协议发放、领取款项的情况，内容真实，且与案件有关联，应予采信；证据材料7与本案无关，不予采信；证据材料10中收款收据与证据材料9的收据重复，其他领条与本案无关，且系超期举证，均不予采信。证据材料11拟证明事实没有其他证据材料予以佐证，且系超期举证，不予采信。新进砖厂提交的证据材料1、2、9真实、合法，且与案件有关联，应予采信。证据材料3-5、8无法核实其真实性，不予采信。证据材料6、7与本案争议事实无关，不予采信。 根据采信的证据及双方当事人对无争议事实的陈述，本院认定如下案件事实：新进砖厂成立于2004年3月22日。2013年8月6日，营业执照登记经营者肖家才，类型为个人独资企业，经营范围为粘土砖瓦生产、销售。采矿许可证有效期至2014年12月27日止。 2016年5月11日，汉寿县政府发布了《汉寿县人民政府关于依法关闭取缔非法粘土砖厂的通告》，决定关闭取缔全县所有非法粘土砖厂。2016年6月24日，汉寿县人民政府办公室向其辖区内各乡镇人民政府等单位印发了《汉寿县依法关闭取缔粘土砖厂工作实施方案》。根据该方案，成立了汉寿县关闭取缔非法粘土砖厂工作领导小组，由县政府分管科技工信工作的副县长任组长，各乡镇(街道)、高新区成立由行政一把手牵头负责的领导小组，具体负责本辖区粘土砖厂的关闭取缔工作。同时，该方案还规定，汉寿县政府对关闭的粘土砖厂给予一次性奖励。在2016年10月31日以前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金10万元(含机械拆除费)，轮窑门数在20门以上(含20门)的给予砖厂所有权者奖励资金12万元(含机械拆除费)。 2016年8月18日，新进砖厂(肖家才)与坡头镇政府签订《坡头镇新进砖厂自行关闭并委托拆除烟囱轮窑的协议》，协议约定：新进砖厂在10月31日前完成关闭任务的，轮窑门数在20门以下(不含20门)的给予奖励资金10万元(含机械拆除费)，在8月31日前完成关闭任务的，增加奖励2万元。协议签订后新进砖厂自行处置现有产品及原材料，拆除主机等设备，并委托坡头镇政府组织有资质的机构实施机械拆除。时限内不拆除的，坡头镇政府将会同相关职能部门依法处理或申请人民法院强制拆除，且没有任何奖励，由此造成的一切损失均由新进砖厂负责。2016年9月11日，汉寿县政府函至汉寿县供电公司，恳请该公司于2016年11月1日起对36家无证开采的粘土砖厂采取断电措施。2016年11月13日，新进砖厂被拆除。次日，坡头镇太平村村民委员会代为领取砖厂拆除费150000元，另加上村奖励10000元，共计160000元支付给肖家才。2016年12月26日，新进砖厂诉至本院，提出前述诉讼请求。 本院认为，本案争议的焦点在于原、被告的主体资格问题、汉寿县政府关闭、拆除砖厂的合法性问题以及新进砖厂提出赔偿请求能否支持问题。 一、关于原告主体资格问题。新进砖厂是经工商登记的个体工商户，政府对砖厂实施的关闭拆除行为，对砖厂及其经营者的合法权益有实质性影响，因此，本案原告主体适格。 二、关于被告的主体资格问题。首先，汉寿县政府的通告、方案决定成立了关闭取缔粘土砖厂领导小组，由汉寿县政府负责人担任组长。第二，方案要求各乡镇亦成立关闭取缔粘土砖厂领导小组，具体负责粘土砖厂的关停工作，且各乡镇亦按照通告、方案要求对粘土砖厂进行关闭拆除。因此，汉寿县政府是本案适格的被告。 三、关于关闭拆除行为的合法性问题。根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发〔2005〕33号)精神，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。湖南省人民政府办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知(湘政办发〔2006〕4号)进一步明确到2010年底，全省所有县级城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。由此可见，汉寿县政府决定关闭并拆除新进砖厂是落实国家产业结构调整政策的现实需要。2015年新进砖厂的采矿许可证到期后，汉寿县政府的矿产资源管理部门已停办其采矿许可手续。汉寿政府在关闭砖厂前，在全县境内发布了关停粘土砖厂的通告，并向新进砖厂送达了强制断电的函件。也即汉寿县政府在落实关闭粘土砖厂的政策前，已履行了提醒、告知义务，其执行国家政策行为并无不当。新进砖厂提出“应按照《中华人民共和国国家强制法》规定的程序对汉寿县政府实施的关闭及拆除行为进行合法性审查”的理由本院不予采信。 四、关于新进砖厂提出的赔偿请求能否支持问题。首先，新进砖厂被拆除前，坡头镇人民政府受汉寿县政府的委托已经与砖厂达成了协议，砖厂拆除后，经营者肖家才已实际领取了协议约定的奖励资金，该款项即可视为汉寿县政府对于新进砖厂有关损失的补偿。第二，从新进砖厂提交的有关损失的证据材料来看，不足以证明该砖厂还存在应予补偿而未予补偿的损失。新进砖厂向汉寿县政府提出的赔偿请求无事实及法律依据，应不予支持。 综上所述，汉寿县政府为落实国家产业调整政策，关闭、拆除新进砖厂并无不当。新进砖厂向汉寿县政府提出的2144700元赔偿请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告汉寿县鸭子港新进砖厂的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告汉寿县鸭子港新进砖厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  王继春 审判员  唐招军 审判员  杨名夏 二〇一八年十二月二十五日 法官助理曾丰琪 书记员杜玲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。