湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1231号上诉人（原审原告）：刘和平，男，1965年4月2日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。委托代理人：杨勇，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘潭市岳塘区人民政府。住所地：湖南省湘潭市岳塘区板塘大道81号。法定代表人：陈爱民，该区区长。委托代理人：赵磐，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所工作人员。委托代理人：刘朝阳，湖南惟明律师事务所律师。上诉人刘和平因与被上诉人湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2018）湘03行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：刘和平拥有位于湘潭市岳塘区××街道××号门面的产权，房屋所有权证为潭房权证湘潭市字第××号，建筑总面积为150.82平方米，房屋登记用途为商住；国有土地使用权证为潭国用（2004）第29Ｓ01012号，地类（用途）为商业用地，使用权类型为出让。2016年1月，湘潭市发展和改革委员会出具的《关于湘潭市2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》（2016年1月15日湘潭市第十四届人民代表大会第四次会议第四次全体会议通过），表明板塘片区棚户区改造项目符合湘潭市“十三五”规划，也符合湘潭市2016年度国民经济和社会发展计划。4月12日，湘潭市城乡规划局为板塘片区棚户区改造项目（4号地块）颁发了选字430304201600020号《建设项目选址意见书》。5月18日，湘潭市国土资源局出具《关于板塘片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，证明板塘片区棚户区改造项目符合土地利用规划《湘潭市中心城区土地利用规划（2006-2020年）》，同意在剔除不符合规划的土地后，在符合规划范围内开展相关工作。5月23日，湘潭市发展和改革委员会就湘潭城乡建设发展集团有限公司的请示作出了潭发改投[2016]231号《关于板塘片区棚户区改造项目立项的批复》，同意实施板塘片区棚户区改造项目，项目单位为湘潭城乡建设发展集团有限公司。2016年6月22日，岳塘区政府发布潭岳土征[2016]11号《关于启动板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》并在征收范围内予以了张贴，确定项目名称为板塘片区棚户区改造项目（4号地块），房屋征收主体为岳塘区政府，房屋征收部门为湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务管理办公室（以下简称岳塘区征收办），房屋征收实施单位为湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所（以下简称岳塘区征收事务所）。7月4日，岳塘区征收办发布岳征办征告[2016]11号《关于选定板塘片区棚户区改造项目（4号地块）房屋征收评估机构的公告》，岳塘区征收事务所将该公告在征收范围内予以了张贴。7月13日，岳塘区征收办发布岳征办征告[2016]11-1号《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收协商选定评估机构结果公示》，确定协商选定评估机构为湘潭正茂房地产评估有限责任公司，岳塘区征收事务所将选定的评估机构情况在征收范围内予以了公示张贴。8月26日，岳塘区征收办发布岳征办征告[2016]11-2号《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收调查摸底情况公示》，岳塘区征收事务所将调查摸底情况公示在征收范围内予以了张贴。10月21日，岳塘区政府发布岳征办征告[2016]11-3号《关于对征求意见的公告》，岳塘区征收事务所将该公告在征收范围内予以了张贴，公开征求意见。11月23日，岳塘区征收办发布岳征办征告[2016]11-4号《征求意见及修改情况公示》，岳塘区征收事务所将该公示在征收范围内予以了张贴。12月1日，岳塘区板塘片区棚户区改造项目征收工作指挥部制定了《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》和《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收应急处置预案》。12月6日，岳塘区政府法制办对上述社会稳定风险评估报告和应急处置预案进行了审查，认为其符合相关政策和法律要求。12月23日，湘潭市国有土地上房屋征收管理处对岳塘征收办就板塘片区棚户区改造项目（4号地块）申请预算资金审核同意。12月27日，岳塘区政府潭岳征拆联字[2016]63号《征拆工作联席会议纪要》，对板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上未经登记建筑的合法性、房屋改变使用性质进行了认定，出具了认定意见。12月28日，湘潭市城区国有土地上征收范围内未登记建筑合法性认定工作小组对该认定意见进行了备案。2017年1月16日，湘潭市国有土地上房屋征收管理处对板塘片区棚户区改造项目（4号地块）进行征收资金监管审核，并出具审核意见为“资金已监管到位，产权调换房屋已到位”。2月6日，岳塘区政府发布岳政征字[2017]1号《国有土地上房屋征收决定公告》，明确了征收项目名称、房屋征收范围、房屋征收部门、征收实施单位、签约期限、征收补偿方案等基本情况，岳塘区征收事务所将该公告在征收范围内予以了张贴。刘和平的涉案房屋在项目征收红线范围内。2017年2月15日，湘潭正茂房地产评估有限责任公司对刘和平的涉案房屋价值进行评估后，出具了潭正茂房地估字（2017）第岳征001-006号《房屋征收分户估价报告》，对涉案房屋的估价结果为1984642元。4月21日，湘潭正茂房地产评估有限责任公司对刘和平的涉案房屋装修装饰价值进行评估后，出具了潭正茂房地估字（2017）第岳征001Ｚ-002号《房屋征收装饰装修分户估价报告》，对涉案房屋装饰装修价值的估价结果为98172元。同日，湘潭正茂房地产评估有限责任公司对位于湘潭市××区宝塔街道河东大道××国际汽车文化广场××号产权调换房屋价值进行评估后，出具了潭正茂房地估字（2017）第岳征001（产权调换）-004号《湘潭市国有土地上房屋征收产权调换房屋估价报告》，对产权调换房屋价值的估价结果为1741215元。后岳塘区征收事务所针对刘和平作出《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收（货币补偿）方案》和《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收（产权置换）方案》，认定刘和平房屋权证面积为150.82平方米（其中包括商业面积103.58平方米，住宅面积47.24平方米），无证面积（砖木分摊）1.894平方米，房屋性质为一、二层商业，三层住宅，征收刘和平房屋的货币补偿金额合计为2259938元（含按期搬迁奖95747元）；产权调换房屋位于湘潭市××区宝塔街道河东大道××国际汽车文化广场××号，房屋价值为1741215元，征收部门应支付给刘和平补差款422976元。5月15日，岳塘区征收事务所将上述评估报告和货币补偿及产权调换方案留置送达刘和平。6月16日，岳塘区政府作出岳政征补告字［2017］4号《房屋征收补偿决定告知书》并于6月17日留置送达给刘和平，将拟作出房屋征收补偿决定告知刘和平，并告知其享有陈述、申辩的权利。7月18日，岳塘区政府作出岳政征补字［2017］3号《房屋征收补偿决定书》并送达给刘和平，决定主要内容为：一、对刘和平所有的位于湘潭市岳塘区××街道××号房屋实施征收；二、刘和平可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。刘和平选择货币补偿应得的货币补偿金额为2164191元（不含奖励），其中包括房屋主体补偿费1984642元，房屋装饰装修补偿费98172元，未经登记建筑重置成本补助费1818元，搬迁费1508元，临时安置费2400元，停产停业补偿费75651元；刘和平选择产权调换的房屋位于湘潭市××区宝塔街道河东大道××国际汽车文化广场××号，通过评估确定该房屋的价值为1741215元，房屋征收部门应向刘和平支付产权调换补差款422976元；三、限刘和平自收到该决定书之日十五日内选定被征收房屋的补偿方式，并签订房屋征收补偿协议，腾空涉案房屋。拒绝签订房屋征收补偿协议且拒不搬迁腾空房屋的，按该决定第二条确定的货币补偿金额对被征收人房屋实行一次性货币补偿等等。刘和平认为岳塘区政府作出的补偿决定违法，侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼，请求撤销岳塘区政府作出的岳政征补字［2017］4号《房屋征收补偿决定书》。原审法院认为：一、岳塘区政府作出涉案房屋征收补偿决定，符合法定条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划……”板塘片区棚户区改造项目对改善老城区居民的生活条件，提升城市品位，有着十分重大的意义，故该项目属于公共利益的范围。该项目符合湘潭市“十三五”规划，符合湘潭市2016年度国民经济和社会发展计划，符合湘潭市城乡规划和专项规划、也符合湘潭市土地总体利用规划。因此，岳塘区政府作出涉案房屋征收补偿决定，符合法定条件。二、岳塘区政府作出涉案房屋征收补偿决定，程序合法。在征收过程中，房屋征收部门及实施单位对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果在房屋征收范围内向刘和平进行了公布；组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行了调查、认定和处理；与有关被征收人协商选定了评估机构并进行了公示；组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；依法制定了社会稳定风险评估报告和应急处置预案；征收补偿费用和产权调换房屋已到位；发布了《国有土地上房屋征收决定公告》，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在征收范围内予以张贴；评估机构对涉案房屋及装饰装修价值和产权调换房屋价值进行了评估，出具了评估报告；制作了货币补偿及产权调换方案并及时予以送达；岳塘区政府在作出房屋征收补偿决定之前，作出了房屋征收补偿决定告知书，保证了刘和平享有的程序权利。由此可见，岳塘区政府是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定进行操作，并对涉案房屋作出征收补偿决定，程序合法。三、岳塘区政府作出涉案房屋征收补偿决定，事实清楚，适用法律正确。根据《湘潭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》和《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地房屋征收补偿方案》的规定，结合评估报告、未经登记建筑认定意见、权证等证据，本案中，刘和平如选择货币补偿，应得的货币补偿金额为2164191元（不含奖励），其中包括房屋主体补偿费1984642元，房屋装饰装修补偿费98172元，未经登记建筑重置成本补助费1818元，搬迁费1508元，临时安置费2400元，停产停业补偿费75651元；刘和平如选择产权调换，产权调换的房屋位于湘潭市××区宝塔街道河东大道××国际汽车文化广场××号，通过评估确定该房屋的价值为1741215元，房屋征收部门应向刘和平支付产权调换补差款422976元。岳塘区政府是按照法律、法规、规范性文件、补偿安置方案的规定，结合刘和平涉案房屋的权证资料等实际情况，确定刘和平的上述房屋货币补偿金额和产权调换方案，作出房屋征收补偿决定的，其作出的征收补偿决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。综上，岳塘区政府作出的房屋征收补偿决定，事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。刘和平请求撤销该决定的理由不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘和平的诉讼请求。原审案件受理费50元，由刘和平负担。刘和平不服原审判决，向本院提起上诉称：1.本案所涉征收项目未经依法立项、审核和备案，征收补偿方案未依法征求被征收人意见、未召开听证会听取意见并修改，征收补偿款未做到足额到位、专户存储和专款专用，征收违反法定程序，被诉征收补偿决定不具有合法前提，原审法院认定岳塘区政府作出征收补偿决定符合法定条件与事实不符。2.涉案项目（4号地块）的被征收人为15户，参与协商选定评估机构的却有39户，岳塘区政府擅自将不具有资格的人纳入参与选定评估机构人员的范围，选定评估机构程序违法，评估机构作出的远远低于同类房屋市场价格的估价报告不能作为征收补偿的依据，岳塘区政府所作的征收补偿决定应予撤销。3.岳塘区政府用地处偏远的房屋与位于市区繁华中心路段的商业店铺进行产权调换，变相剥夺了刘和平自由选择安置方式的权利。4.岳塘区政府采取非法方式阻碍刘和平正常经营及出租被征收门面，给刘和平造成重大损失。综上，请求撤销原判，支持刘和平的原审诉讼请求。岳塘区政府答辩称：1.涉案项目经依法立项，征收补偿费用足额到位，征收补偿方案公布并征求公众意见，评估机构系依法选定，岳塘区政府对刘和平作出的征收补偿决定程序合法。2.岳塘区政府严格按照相关规定，结合刘和平涉案房屋的权证资料等实际情况，确定货币补偿金额和产权调换方案，进而作出房屋征收补偿决定，事实清楚、证据确凿。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本院对原审查明的事实予以确认，另查明：2016年6月22日，岳塘区政府发布的潭岳土征［2016］11号《关于启动板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》载明：征收范围为芙蓉大道与××支路××交叉口西北面区域，具体区域范围详见附件1。该附件1显示征收范围面积为9117平方米，房屋密度较大，被征收房屋明显超过15户（套）。2016年7月13日，由涉案项目的指挥部、岳塘区征收事务所和涉案项目所在的街道办共同签署的《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收协商选定评估机构结果统计表》载明，该项目征收范围内产权登记房屋的被征收人共有39户（另有3户拒不提供资料，在房产局也未调到产权登记信息），其中有27户以书面形式选定的评估机构为湘潭正茂房地产评估有限责任公司，有2户选定湘潭正佳评估有限责任公司，有10户明确表示拒绝选定评估机构（弃权）。同日，岳塘区征收办发布岳征办征告［2016］11-1号《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收协商选定评估机构结果公示》时，已告知相关当事人如有异议，可自公告发布之日起3天内向岳塘区征收办提交书面意见。2016年8月26日，岳塘区征收办发布岳征办征告［2016］11-2号《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收调查摸底情况公示》时，所附调查结果公示表载明，被征收人共41户。2016年10月21日，岳塘区政府发布岳征办征告［2016］11-3号《关于对征求意见的公告》时，所附补偿方案第四项征收范围载明，芙蓉大道与××支路××交叉口西北角，具体以潭岳土征［2016］11号《关于启动板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》公布的范围区域图为准；第七条被征收房屋的基本情况载明，该项目涉及被征收房屋共计8栋（私产8栋），涉及被征收人15户。2016年12月1日，岳塘区板塘片区棚户区改造项目征收工作指挥部制定的《板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》载明，房屋征收范围为岳塘区社建村街道范围内，原肉食站商住楼一栋9套门面，6户散户。2017年2月6日，岳塘区政府发布涉案房屋征收决定时，所载明的征收范围以潭岳土征［2016］11号国有土地上房屋征收工作启动公告确定的范围为准；所附的征收补偿方案载明，被征收房屋共计8栋（私产8栋），涉及被征收人15户。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（被征收人）给予公平补偿。本案中，因湘潭市发展和改革委员会已作出《关于执行湘潭市2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》（2016年1月15日湘潭市第十四届人民代表大会第四次会议第四次全体会议通过），湘潭市城乡规划局已作出选字430304201600020号《建设项目选址意见书》，湘潭市国土资源局已出具《关于板塘片区棚户区改造项目符合土地利用总体规划的证明》，湘潭市发展和改革委员会已作出潭发改投（2016）231号《关于板塘片区棚户区改造项目立项的批复》等，故可以确认本案所涉板塘片区棚户区改造项目（4号地块）的建设系基于公共利益的需要，纳入了湘潭市国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。经岳塘区政府于2016年10月21日发布涉案项目征收补偿方案（征求意见稿）征求意见公告，征求被征收人的意见，湘潭市国有土地上房屋征收管理处于2017年1月16日确认，涉案项目征收补偿资金已监管到位，产权调换房屋已到位后，岳塘区政府就涉案项目作出岳政征字[2017]1号《国有土地上房屋征收决定公告》，并据此征收已落入该项目范围内的刘和平的涉案房屋，符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖南省实施办法》第九条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并按照下列规定执行：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）房地产价格评估机构备选库中具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门在征收范围内公布已经报名并符合资质条件的房地产价格评估机构名单，供被征收人协商选定。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限应当不少于5个工作日；（四）供被征收人选择的房地产价格评估机构不得少于3家；少于3家的，房屋征收部门应当从房地产价格评估机构备选库中邀请；（五）被征收人在规定时间内就选定房地产价格评估机构协商达成一致意见的，将协商结果书面告知房屋征收部门；（六）协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定；（七）房屋征收部门公布被征收人选定或者确定的房地产价格评估机构名单。被征收人协商选定房地产价格评估机构的，协商过程应当公开。房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证。”本案中，涉案项目评估机构选定前，岳塘区征收办发布了选定评估机构的公告，并在征收范围内予以张贴，依法保障了被征收人参与评估机构选定的程序权利，被征收人经公告后，不按公告要求的时间和地点参加评估机构的选定，应当视为自愿放弃该权利。根据当时的统计，涉案征收项目范围内共有被征收人42户，共有39户参加了评估机构的投票选定程序，其中有27户选定的评估机构为湘潭正茂房地产评估有限责任公司，达到了不少于三分之二的被征收人（户）的多数，选定结果符合法律规定。岳塘区征收办及时将选定评估机构的情况进行了公示张贴，并告知相关当事人如有异议，可自公告发布之日起3天内向岳塘区征收办提交书面意见。虽然岳塘区政府在事后发布涉案征收决定时，所附的征收补偿方案载明的被征收人为15户，少于原统计的42户及调查摸底公示的41户，但因该征收决定所确定的范围，仍为潭岳土征［2016］11号《关于启动板塘片区棚户区改造项目（4号地块）国有土地上房屋征收工作的公告》附图所确定的，位于芙蓉大道与××支路××交叉口西北面的9117平方米的区域，与在选定评估机构时所规划的征收范围完全一致，故原按照4号地块整体征收范围内的所有被征收人参加选定的评估机构，依法仍可对已落入该征收范围内的补偿方案确定的15户被征收人的房屋及用于产权调换房屋的价值进行评估，其合法性不应受该补偿方案载明的被征收人只是整体征收范围内的被征收人的一部分的影响。由于刘和平既没有在评估机构选定结果公示的期限内，对所选定的评估机构提出书面意见，也没有在收到针对其涉案房屋所作出的《房屋征收分户估价报告》和《房屋征收装饰装修分户估价报告》载明的异议期限内，申请复核评估和专家鉴定，故应当视为其对选定的评估机构及其所作出的相关评估报告没有异议。岳塘区政府根据刘和平没有依法提出异议，且无证据证明存在明显不当的评估报告，作出被诉房屋征收补偿决定，并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，岳塘区政府在作出被诉房屋征收补偿决定前，已由岳塘区征收事务所或自己将货币补偿及产权调换方案及作出房屋征收补偿决定告知书送达给了刘和平，以供其作出补偿方式选择和及时进行陈述、申辩。因刘和平没有在指定的期限内作出选择，岳塘区政府作出仍为刘和平提供了货币补偿和产权调换两种可供选择补偿安置方式的被诉房屋征收补偿决定，符合法律规定。刘和平上诉称岳塘区政府变相剥夺了其自由选择安置方式的权利，没有事实和法律依据。此外，关于刘和平上诉称岳塘区政府采取非法方式阻碍其正常经营及出租被征收门面的问题，因其不属于本案被诉房屋征收补偿决定是否合法的审查范围，本院对此不予审理。刘和平如认为该事实存在，可依法另行主张权利。综上，刘和平的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由刘和平负担。本判决为终审判决。审 判 长  戴远志审 判 员  黄山宁审 判 员  钟玺波二〇一八年十二月二十八日代理书记员  刘海涛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……