湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘01行初348号原告望城区乌山街道高冲村第十八村民小组。住所地：望城区乌山街道高冲村。负责人杨利兰，组长。委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人范焱斌，区长。委托代理人尹伟博，区政府法制办工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被告长沙市望城区国土资源局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人张宏彬，局长。委托代理人史俊生，该单位工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府征地办公室。住所地：长沙市望城区高塘岭街道文源中路85号。法定代表人袁圣洁，主任。委托代理人蔡阳，该办工作人员。委托代理人贺志伟，湖南星城律师事务所律师。被告长沙市望城区乌山街道办事处。住所地：长沙市望城区乌山街道徐家桥社区。法定代表人毛斌，主任。行政负责人杨胜，副主任。委托代理人胡激扬，该单位工作人员。委托代理人卞四平，湖南华湘律师事务所律师。原告望城区乌山街道高冲村第十八村民小组（以下简称高冲十八组）不服被告长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市望城区国土资源局（以下简称望城国土局）、长沙市望城区人民政府征地办公室（以下简称望城征地办）、长沙市望城区乌山街道办事处（以下简称乌山街道办）土地行政强制一案，于2018年6月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月19日对本案公开开庭进行了审理。原告高冲十八组负责人杨利兰及委托代理人陈叶兰，被告望城区政府委托代理人尹伟博、谢兆佳，被告望城国土局委托代理人史俊生、谢兆佳，被告望城征地办委托代理人蔡阳、贺志伟，被告乌山街道办委托代理人胡激扬、卞四平，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高冲十八组诉称：2018年5月10日，四被告领导和组织多部门召集500多人，以亿达小镇项目和LED光电科技项目为名，对原告集体所有的111.7192亩土地实施强制腾地。该强制腾地行为严重违反法律规定和法定程序，损害集体组织及村民的合法财产权益。一、该两项目尚未对原告集体组织被征地农民进行社保安置，违反“先补后征”的原则。二、该两项目的土地补偿款并没有拨付到位，违反“先补后征”的原则。三、四被告没有强制腾地资格，滥用职权，严重违反“合法行政”原则。四、没有给村民足够时间移栽青苗，违反“合理行政”的原则。原告特提起诉讼，请求确认四被告对原告集体所有的111.7192亩农用土地实施强制腾地行为违法。原告高冲十八组为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、5月11日“聚焦新乌山”关于“望城区乌山街道忠诚履职保发展扫尾清零助力四清腾地突破年”报道及强制腾地现场照片；2、2018年5月15日望城征地办出具的《关于李新国等要求纳入社保的信访答复》及对应的网上信访截图；3、高冲村村民委员会2017年8月30日和2017年12月11日两笔补偿款入账的银行《业务凭证》、2016年第二批建设用地及限价商品房项目（亿达小镇）及LED项目《集体补偿费公示》；4、乌山街道2018年5月7日向原告发布的《青苗移栽砍伐通知》；5、亿达小镇高冲18组依法腾地入户走访工作明细表；6、农村土地承包经营权证；7、照片。被告望城区政府辩称：一、根据土地管理法第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，涉案111.7192亩农用地属于村集体经济组织所有，而非原告村民小组所有；地上的青苗不属于原告所有，而属于村民小组组员所有，《青苗移栽砍伐通知》也非针对原告所发。原告不具有诉讼主体资格，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，建议裁定驳回起诉。二、根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，责令交出土地是县级以上人民政府土地行政主管部门的职权和职责，答辩人不具有要求原告腾出土地的法定职责。三、答辩人未对原告诉争的土地实施强制腾地行为，原告依法应承担举证不能的法律后果。请求驳回对答辩人的起诉。被告望城国土局辩称：一、根据土地管理法第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理（目前我区农村集体土地所有权已确权到村一级），涉案111.7192亩农用地属于村集体经济组织所有，而非原告村民小组所有；该土地的青苗补偿费由村集体经济组织根据村民小组及村民实际情况统一发放到村民小组，再由村民小组根据村民自治原则予以分配，原告对青苗补偿不服的，应按法定程序由村集体经济组织主张权利；根据街道的《青苗移栽砍伐通知》，告知村民相关青苗补偿费用经公示后，补偿款已全部拨付到村，故诉争所在地的村集体经济组织已履行拨付义务，由村集体经济组织统一经营管理。原告不具有诉讼主体资格，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，建议裁定驳回起诉。二、根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，阻扰国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。答辩人没有直接强制要求原告腾出土地的的法定职权，故请求驳回对答辩人的起诉。三、答辩人未对原告诉争的土地实施强制腾地行为，原告依法应承担举证不能的法律后果。四、原告诉争征地程序合法，征收的土地及青苗等已依法取得征拆补偿，原告有义务清腾、移交土地。综上，请求驳回对答辩人的起诉。被告望城区政府和望城国土局向本院提交了如下证据：1、（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》及勘测定界图；2、望城区政府望征[2017]49号《征收土地方案公告》及送达回证、张贴照片；3、望城国土局[2017]37号《征地补偿安置方案征求意见公告》及送达回证、张贴照片；4、望城国土局[2017]24号《征地补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片；5、（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》及勘测定界图；6、望城区政府望征[2017]10号《征收土地方案公告》及送达回证、张贴照片；7、望城国土局[2017]43号《征地补偿安置方案征求意见公告》及送达回证、张贴照片；8、望城国土局[2017]41号《征地补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片；9、（2017）政国土字第63号《农用地转用、土地征收审批单》及勘测定界图；10、望城区政府望征[2017]16号《征收土地方案公告》及送达回证、张贴照片；11、望城国土局[2018]21号《征地补偿安置方案征求意见公告》及送达回证、张贴照片；12、望城国土局[2018]11号《征地补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片；13、（2017）政国土字第226号《农用地转用、土地征收审批单》及勘测定界图；14、望城区政府望征[2017]15号《征收土地方案公告》及送达回证、张贴照片；15、望城国土局[2018]20号《征地补偿安置方案征求意见公告》及送达回证、张贴照片；16、望城国土局[2018]12号《征地补偿安置方案实施公告》及送达回证、张贴照片；17、银行业务凭证4份；18、2016年第二批次建设用地及商品房项目土地补偿明细表3份；19、高冲填土区土地补偿、安置费汇总表、明细表各一份；20、LED光电科技及继电保护技术项目土地补偿明细表、入账通知书、收款收据；21、2016年第二批次建设用地及商品房项目集体设施补偿明细表2份、稻田补产明细表2份；22、亿达小镇LED项目违章建筑自拆补助表及收款收据、入账通知书；23、2008年填土区稻田补产表；24、限价商品房项目个人青苗补偿资金拨付表、收款收据、入账通知书；25、望城区征用土地生产作物等各项补偿表及LED项目个人青苗补偿拨付表、入账通知书、收款收据；26、亿达小镇继电保护项目违章建筑自拆补助表、入账通知书、收款收据、田挖塘补偿明细表、入账通知书及收款收据；27、亿达小镇项目高冲村18组生产作物补偿表、入账通知书、收款收据；28、公示照片；29、生产作物补偿表、入账通知书、收款收据及生产作物调查公示图；30、深圳格林美公司、食品检测中心征地拆迁户重建地安置第三榜；31、高冲十八组失地少地农民生活补助花名册；32、交地证明2份。被告望城征地办辩称：一、答辩人没有参加2018年5月10日所谓强制腾地，原告所诉没有针对答辩人的事实根据；二、根据答辩人掌握的证据表明，2018年5月10日是项目用地在2017年10月13日已实施交地之后，并核实拨付十八组青苗补偿费的前提之下进行施工清表，不存在强制腾地行为，原告所诉不顾已交地事实的错误认定，当天清表施工范围之内没有房屋拆迁，纯属施工方在已交地的情况下进行土地清表；三、原告方村民在2004年因深圳格林美公司和县技术监督局食品检测中心征地建设，进行房屋拆迁而获得按长沙市人民政府60号令规定的重建安置，本次仅针对原告土地进行征收，不存在房屋拆迁，根据长劳社[2009]82号文件规定，不纳入长沙市人民政府103号令被征地农民社会保障范围，不能对原告按先行政策转户参保，原告所诉答辩人违反“先保后征”原则与事实不符。另外，因原告方失地少地，望城区政府根据望政办发[2014]16号文件要求，从2009年开始至今，对原告进行失地少地生活补助费发放，保护了失地少地农民的合法权益；四、答辩人没有向原告下达“青苗移栽砍伐通知”，不存在违反所谓的“合理行政”原则；五、征收原告方集体土地分别用于限价商品房、第二批次建设用地、LED光电科技、继电保护技术开发四个项目。为征收土地，逐个项目进行了土地审批、三公告、土地补偿及青苗补偿费的公示拨付，其征收程序合法。请求判决驳回原告的诉讼请求。被告望城征地办向本院提交了如下证据：1、限价商品房征地审批单；2、限价商品房征地三公告；3、限价商品房项目红线图；4、第二批次建设用地征地审批单；5、第二批次建设用地征地三公告；6、第二批次建设用地项目红线图；7、继电保护技术开发项目征地审批单；8、继电保护技术开发项目征地三公告；9、继电保护技术开发项目红线图；10、LED光电科技项目征地审批单；11、LED光电科技项目征地三公告；12、LED光电科技项目红线图；13、交地证明；14、2004年原告重建地安置第三榜；15、失地少地农民生活补助花名册；16、四项目集体补偿费公示表及照片；17、四项目土地补偿费拨付凭证；18、四项目十八组土地补偿费明细表；19、十八组生产作物调查公示图；20、十八组生产作物补偿公示表；21、高冲村十八组生产作物补偿表；22、LED项目十八组个人青苗补偿拨付表；23、限价商品房项目个人青苗补偿资金拨付表；24、望城区征用土地生产作物等各项补偿表。被告乌山街道办辩称：一、涉案的111.7192亩农用土地以及在该农地上的青苗都不属于被答辩人所有，答辩人的行政行为没有侵犯被答辩人的合法权益，被答辩人与答辩人的行政行为没有法律上的利害关系，被答辩人不是适格的诉讼主体。二、答辩人不是强制腾地的实施机构，也未实施强制腾地的行政强制行为，本案诉争的事实中没有强制腾地的行政强制行为，应当驳回被答辩人的诉讼请求。三、村委会已向征收单位交付涉案土地，所有权已经转移，对土地进行处置与被答辩人无关。四、答辩人对青苗已进行了对价补偿，相关的补偿费已经足额支付到村上，被答辩人应领取并支付给有关农户，没有未补先征收的情况。被告乌山街道办向本院提交了如下证据：1、第二批次建设用地及限价商品房项目集体补偿费公示照片；2、LED光电科技及继电保护技术项目集体补偿费公示照片；3、高冲村公示照片；4、转账业务凭证；5、第二批次建设用地及限价商品房项目土地补偿明细表；6、高冲填土区土地补偿、安置费汇总表；7、LED光电科技及继电保护技术项目土地补偿明细表；8、财政资金直接支付入账通知书；9、村委会收款收据；10、第二批次建设用地及限价商品房项目集体设施补偿明细表；11、第二批次建设用地及限价商品房项目稻田补产明细表；12、财政资金直接支付入账通知书；13、村委会收款收据；14、LED光电科技及继电保护技术项目集体设施补偿明细表；15、财政资金直接支付入账通知书；16、村委会收款收据；17、LED光电科技及继电保护技术项目稻田补产明细表；18、亿达小镇项目高冲村18组生产作物补偿公示表；19、财政资金直接支付入账通知书；20、村委会收款收据；21、亿达小镇项目高冲村18组生产作物补偿表；22、财政资金直接支付入账通知书；23、村委会收款收据；24、LED光电科技及继电保护技术项目个人青苗补偿拨付表；25、望城区征用土地生产作物等各项补偿表；26、财政资金直接支付入账通知书；27、村委会收款收据；28、限价商品房项目个人青苗补偿资金拨付表；29、财政资金直接支付入账通知书；30、村委会收款收据；31、亿达小镇LED项目违章建筑自拆补助表；32、财政资金直接支付入账通知书；33、村委会收款收据；34、亿达小镇继电保护项目违章建筑自拆补助表；35、财政资金直接支付入账通知书；36、村委会收款收据；37、功率型光电科技产业项目田挖塘补助明细表；38、交地证明（2017）34号；39、交地证明（2017）56号。经庭审质证，本院认为，原、被告双方所提交的证据真实、合法，能够证明相关事实，可予采信。经审理查明：经湖南省人民政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区喻家坡街道高冲村集体土地6.3359公顷作为望城区喻家坡街道限价商品房项目用地，2017年8月12日，望城区政府发布了望征[2017]49号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2017年8月22日和9月1日发布了[2017]37号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]24号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2017年9月1日至9月11日。经湖南省人民政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村、喻家坡社区集体土地19.9569公顷作为望城区经开区2016年度第二批次建设用地，2017年3月17日，望城区政府发布了望征[2017]10号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2017年9月14日和9月28日发布了[2017]43号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]41号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2017年9月28日至10月8日。经湖南省人民政府（2017）政国土字第63号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村集体土地8.9317公顷作为望城经开区继电保护技术开发与应用项目建设用地，2017年4月5日，望城区政府发布了望征[2017]16号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2018年2月1日和2月12日发布了[2018]21号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2018]11号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2018年2月12日至2月22日。经湖南省人民政府（2017）政国土字第226号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村集体土地12.7076公顷作为望城经开区功率型LED光电科技产业化项目建设用地，2017年4月5日，望城区政府发布了望征[2017]15号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2018年2月1日和2月12日发布了[2018]20号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2018]12号《征地补偿安置方案实施公告》，确定拆迁腾地期限为2018年2月12日至2月22日。2017年9月5日，望城区乌山街道高冲村村民委员会与望城经济技术开发区管理委员会社会事务局、望城区征地拆迁事务所、乌山街道办共同签署交地证明，证明经省政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收高冲村95.0385亩土地已完成拆迁腾地。2017年10月13日，望城区乌山街道高冲村村民委员会与望城经济技术开发区管理委员会社会事务局、望城区征地拆迁事务所、乌山街道办共同签署交地证明，证明经省政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收高冲村118.9711亩土地已完成拆迁腾地。2018年5月7日，望城区乌山街道项目征拆安置指挥部向高冲村18组村民下发《青苗移栽砍伐通知》，告知望城经开区2016年度第二批次建设用地及LED光电科技及继电保护技术项目用地涉及该组土地，相关补偿数据已公示、补偿款已全部拨付到村，要求该用地项目范围内栽有青苗作物的户主于2018年5月8日下午18:00前自行处理，逾期未处理将视作自动放弃，交由施工单位统一处理。2018年5月10日，乌山街道项目征拆安置指挥部组织相关部门对高冲十八组被征地块实施了清理青苗的行为（俗称清表行为）。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案双方当事人争议的焦点问题是集体土地被依法征收后相关部门对被征集体土地的清表行为的性质，也即该清表行为对被征地集体经济组织或者农民的权利义务是否会产生实际影响。政府征收是引起物权变动的一种特殊形式，政府作出的征收决定直接导致物权变动。集体土地的征收由一系列行政行为构成。在集体土地征收过程中，涉及土地所有权及地上的建（构）筑物及青苗等所有权的变动，被征土地的集体经济组织和农民在获得了相应的补偿安置的情况下，依法应当承担相应的交地义务。根据法律规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。在实践过程中，土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费支付到位后，作为被征集体土地的原所有权人，被征地集体经济组织应当履行交地义务，被征土地集体经济组织和农民自动清理被征土地上的青苗是其履行交地义务的应有之义；如果被征土地集体经济组织和农民获得了青苗补偿费后在规定期限内对青苗不作处理，意味着其放弃了相应的权利。对于地上附着物即建（构）筑物的处理，与青苗的处理有所区别，地上附着物补偿费支付到位后，地上附着物所有人应当将地上的附着物拆除并交出土地，拒不交出土地的，则由县级以上人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出行政决定，责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中涉及被征土地的相关补偿数据已公示、青苗及其他设施补偿款已全部拨付到位，且项目指挥部已告知要求该用地项目范围内栽有青苗作物的户主对青苗进行处理后，乌山街道项目征拆安置指挥部组织相关部门对高冲十八组被征地块实施的清表行为，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告高冲十八组提起本案诉讼不符合法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）之规定，裁定如下：驳回原告望城区乌山街道高冲村第十八村民小组的起诉。本案依法不收取受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  贺元芳审判员  彭 杨审判员  廖国娟二〇一八年十二月七日书记员  吴 思附法律条文：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。