贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2018）黔2601行初45号原告余国庆，男，1954年6月15日出生，苗族，贵州省雷山县人，中铁五局退休干部，住雷山县。委托代理人（特别授权）陆德怀，贵州铁力律师事务所律师。被告雷山县生态文明建设管理局。所在地：雷山县城关。法定代表人杨天伟，局长。主要负责人李天佑，副局长。被告黔东南州人民政府。所在地：凯里市北京东路21号。法定代表人罗强，州长。委托代理人（一般代理）朱卓君，黔东南州人民政府法制办公职律师。原告余国庆诉被告雷山县生态文明建设管理局、黔东南州人民政府要求撤销行政处罚决定以及行政复议决定纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院于2018年9月11日受理后，依法向被告雷山县生态文明建设管理局、黔东南州人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书（参加诉讼通知书）及相关的诉讼材料，并依法组成合议庭于2018年10月23日公开开庭进行了审理。原告余国庆的委托代理人陆德怀、被告雷山县生态文明建设管理局主要负责人李天佑、被告黔东南州人民政府的委托代理人朱卓君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。201年5月18日被告雷山县生态文明建设管理局以原告余国庆作为被处罚人，作出雷生态罚决字〔2018〕002号《林业行政处罚决定书》，该决定书认定：“你（你单位）2008年11月在没有取得林地使用许可证就在丹江销水电村‘乌坝桥’（小地名）动工修建采石场。在你拒绝配合参与现场指证下，2018年5月8日9时始，雷山县生态文明建设管理局执法人员在见证人李某（水电村村主任）、莫某（水电村护林员）见证下对该采石场非法占用林地进行了现场查验。经查验，现该采石场非法占用林地33.81亩。违反了《中华人民共和国森林法》第十八第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条《贵州省林地管理条例》第三十四条的规定，本机关决定对你（你单位）处以下行政处罚：1.责令你于2018年12月底前恢复原状，归还林地；2.处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计人民币叁拾叁万捌仟壹佰零壹元陆角玖分（￥33810.69元）。原告余国庆不服该处罚决定，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府受理后于2018年8月30日作出黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》，维持了雷山县生态文明建设管理局的雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》。原告余国庆仍不服，于2018年9月11日向本院提起行政诉讼。原告余国庆诉称：2007年4月24日，原告通过竞争性谈判向雷山县建设局购买了涉案挂牌土地的采矿权，并按雷山县政府指定的管理机构雷山县建设局的要求办理相关手续后，进行的合法采矿。涉案土地在雷山县建设局挂牌前已经由雷山县土地收购储备中心征收为国有建设用地，不存在被告所称的涉案地仍为林地的说法，更不存在被告所称非法改变用途林地。被告的处罚没有事实和法律依据，严重侵犯了原告的合法权益，现原告为了维护自己的合法权益，特根据法律规定提起行政诉讼，请人民法院依法判决：撤销雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》及黔东南府复议字〔2018〕75号《行政复议决定书》。原告余国庆向本院提供如下证据（开庭举证质证时所出示）：1.身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；2.雷山县生态文明建设管理局雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》、黔东南州人民政府黔东南府复议字〔2018〕75号《行政复议决定书》复印件，证明被诉行政行为存在，同时证明与第一次的处罚决定是同一事实，但认定的面积不一致；3.征收补偿合同等复印件，证明涉案地已被征收为国有建设用地的事实；4.通知、要求、方案、须知复印件，证明涉案地为雷山县人民政府的挂牌建设用地，管理业主为建设局的事实；5.通知书、出让合同、票据复印件，证明涉案地为原告向雷山县人民政府购买采矿权的建设用地的事实；6.证明复印件，证明涉案地为雷山县人民政府征收的国有建设用地的事实；7.起诉书、裁定书复印件，证明原告余国庆曾因涉案地被错误追究刑责，后因证据原因不了了之。被告雷山县生态文明建设管理局辩称：一、原告未办理使用林地审核同意书就开采砂石，造成林地大量被破坏，违法事实清楚，证据确凿。2007年3月19日，雷山县土地收购储备中心与丹江水电村民委员会签订征地补偿合同，征收水电村位于乌坝桥（地名）总面积为65.262亩的旱土和林地（其中旱土为.0477亩，林地64.785亩），征收用途为实施县城砂石场和预制构件场建设项目，补偿费用已兑现。2007年4月10日，原告通过竞争性谈判，取得该砂石场和预制构件场建设项目开发权，于2007年4月24日与雷山县建设局签订《建筑料场出让合同》，在签订合同后，原告未办理使用林地审核同意书许可手续，于2008年开始在乌坝桥（地名）采石采砂。雷山县林业局（也即现在的雷山县生态文明建设管理局）于2013年6月25日发现该砂石场未办理有林地使用许可手续，经调查后认为已达到刑事案件立案标准，于2013年12月11日根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）将该案件移送雷山县森林公安局查处。2014年4月10日，雷山县森林公安局将该案立为刑事案件进行侦查。2017年3月22日，雷山县森林公安局以原告主观不存在非法占用林地的故意为由，作出《撤销案件决定书》（雷森公〈刑〉撤案字〔2017〕01号）。2017年3月2日，雷山县人民检察院向雷山县生态文明建设管理局发出《检察建议书》（雷检行建〔2017〕1号），要求雷山县生态文明建设管理局对原告未经批准占用林地开采砂石一案依法履行职责。根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号）有关规定，雷山县生态文明建设管理局于2017年9月26日对该案再次立案调查。经调查，在乌坝桥砂石场违法使用林地一案中，原告与雷山县建设局签订的《建筑料场出让合同》和之后取得国土部门颁发的《采矿许可证》，说明原告取得了在乌坝桥的采矿权，是实际的经营权和开采人。关于原告所述“涉案土地在雷山县建设局挂牌前已经由雷山县土地收购储备中心征收为国有建设用地”，雷山县土地收购储备中心对丹江水电村乌坝桥的旱土和林地进行征收的行为，与办理使用林地许可手续是完全不同的行征行为，二者没有互为前置的关系。雷山县土地收购储备中心在征行林地后并没有对征收的林地进行开采或者改变林地用途，征收林地行为产生的后果仅是乌坝桥的林地权属发生变更，真正使乌坝桥的林地性质和用途发生改变的，是用地单位也即原告开采砂石的行为所致。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。”的规定，办理使用林地许可手续的责任应由用地单位（也即原告）来申报办理，擅自开采砂石并改变林地用途造成林地被破坏的违法主体也应是原告。因此，原告虽因主观不存在非法占用林地的故意而被免于追究刑事责任，但因未办理使用林地审核同意手续自2008年至今一直持续占用林地开采砂石，客观上造成了林地被大面积破坏，生态受到了极大影响，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。”、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动。”的规定，违法事实清楚，证据确凿，原告应当停止违法行为，并承担相应的行政责任。二、雷山县生态文明建设管理局作出的雷生态罚决字〔2018〕第002号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。雷山县生态文明建设管理局在接到雷山县森林公安局以原告主观不存在非法占用林地的故意为由而作出《撤销案件决定书》和雷山县人民检察院的《检察建议书》后，根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》有关规定，对原告未办理使用林地审批手续就在乌坝桥开采砂石，且自2008年至今一直持续占用林地进行开采的行为进行研究，于2017年9月6日立案调查，通过收集相关证据材料、询问调查、现场勘验检查后，我局认为应当予以行政处罚。2017年9月27日，我局向原告送达《责令停工通知书》、《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，在原告不申请听证的情况下，于2017年10月13日作出雷林罚决字〔2017〕第015号《林业行政处罚决定书》，并送达原告，之后，我局经过审查，认为作出的决定书存在程序错误和违法事实认定不清，便于2018年1月22日作出雷林罚撤字〔2018〕1号《雷山县林业局撤销行政处罚决定书》并送达原告。在撤销行政处罚决定后，我局于2018年3月23日向原告送达《现场勘验通知书》，要求原告在规定时间内到砂石场配合进行勘验，原告拒绝参与现场勘验，也拒绝再次作询问笔录调查。在丹江水电村民委员会人员及其他第三方人员的见证下，我局依法对原告破坏林地开采砂石的范围和面积进行再次的勘验检查。再次勘验后，经集体讨论决定，我局于2018年5月14日向原告重新送达《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》。2018年5月18日，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”和《贵州省林地管理条例》第三十四条“违反本条例第二十三条第一款规定，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木，并可处以毁坏林地每平方米10元以上300元以下的罚款。”的规定，我局对原告作出雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》：“1.责令于2018年12月底前恢复原状，归还林地；2.处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计人民币338101.69元。”，在原告拒绝签收的情况下，我局将决定书通过邮政专递方式送达原告。综上所述，我局作出的雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告雷山县生态文明建设管理局在期限内向本院提供如下证据：1.《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》、邮政专递回执复印件，证明被告处罚程序合法，并经过邮政专递方式送达原告的事实；2.询问笔录复印件，证明被告对被处罚人进行了调查询问，程序合法；3.责令停工通知书复印件，证明原告的行为是持续状态；4.雷山县森林公安局撤销案件决定书、撤销行政处罚决定书复印件，证明公安局作为刑事案件进行立案查处，后因涉及到原告不存在主观故意，故撤销了案件。所以被告才启动了行政处罚的程序的事实。5.雷山县人民检察院《检察建议书》复印件，证明检察院对该案启动了检察监督程序，我局依法履行职责符合规定；6.撤销行政处罚决定书送达回执复印件，证明我局对程序错误和案件事实认定不清而作出的第一次行政处罚决定告知了原告的事实；7.现场勘验通知书及送达图片及拒绝到场说明复印件，证明我局向原告告知了参与勘验，原告拒绝参与现场勘验、拒绝配合的事实；8.勘验检查笔录、勘验小班图、勘验坐标图复印件，证明我局按程序规范地进行了现场勘验的事实；9.关于丹江水电村乌坝桥砂石场非法使用林地的鉴定报告复印件，证明在处罚范围不包括原告由金新建开采的12.7亩；10.建筑料场出让合同复印件，证明被处罚人是乌坝桥砂石场的最终和实际用地单位，从而证明被处罚人是应当办理使用林地手续的用地单位；11.雷山县住建局证明和出让合同范围图复印件，证明我局在现场勘验时依据当时出让合同范围进行勘验，也证明了第二次勘验的准确性；12.关于金新建占用林地不予立案的说明复印件，证明我局对金新建等人先行开采的部分不列入被处罚人开采范围，也剔除了不属于被处罚人开采的面积，与被处罚人的询问笔录描述相互一致，也证明了第二次勘验的准确性；13.凯里市人民法院行政判决书复印件，证明乌坝桥砂石场的最终和实际用地单位是被处罚人，被处罚人一直在开采砂石场。被告在举证期限后向本院提交会议记录复印件（原告认为不是举证期限内提交的，不予质证，不能作为本案的定案证据。本院未接收），拟证明被告将该案作为重大案作进行了集体研究的事实。被告黔东南州人民政府辩称：一、行政复议程序合法。原告不服雷山县生态文明建设管理局对其作出的林业行政处罚，向本府申请行政复议。本府受理后,向被申请人送达申请书副本，并书面通知其及提交答复意见和证据材料。经审理，于2018年8月30日作出黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》，并已送达各方当事人。二、原告主张涉案土地为建设用地的理由不成立。首先，《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”原告并未提交“经县级以上人民政府林业主管部门审核同意”这一前置审批程序的证据材料，其主张无事实依据。其次，采矿权是依法对矿藏进行开采的权利，并不包括对地表土地使用的权利，取得采矿权并不当然取得土地使用权。再者，从物权的角度看，矿藏所有权为国有，土地所有权或者使用权可能为农民集体和个人，并非同一权利人。最后，从空间权的角度看，采矿权属于地下权，林地使用权属于地表权，两者相互分离、相互独立。因此，原告在仅办理采矿权手续的情况下，就直接占用相关林地，其用地行为违法；雷山县生态文明建设管理局对该行为予以处罚，符合法律规定。综上所述，本府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告黔东南州人民政府在期限内向本院提供如下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书；3.行政复议答复和举证通知书；行政复议答复书复印件，拟证明行政复议程序合法。经庭审举证质证，一、二被告对原告提交的1号证据及证明内容无异议；对2、3、4、5、6、号证据的真实性无异议，对证明内容有异议；对7号证据的真实性无异议，对证明内容有异议，认为不追究刑事责任并不代表不追究行政责任。二、被告黔东南州人民政府对被告雷山县生态文明建设管理局提交的证据和证明内容均无异议，表示认可。被告雷山县生态文明建设管理局对被告黔东南州人民政府提交的证据和证明内容均无异议表示认可。三、原告对被告黔东南州人民政府提交的证据证明的程序性内容均无异议，表示认可。对复议结果有异议，不认可。原告对被告雷山县生态文明建设管理局所出示的7号证据和证明内容无异议，表示认可；对被告雷山县生态文明建设管理局所出示的13号、14号证据的真实性无异议，对证明内容有异议，不认可；对其他证据均有异议，不认可。对被告在举证期限后向本院提交会议记录复印件，原告认为不是举证期限内提交的，不予质证，不能作为本案的定案证据。根据以上举证质证，本院认证如下：一、对原告提交的1号证据，能够证明原告的诉讼主体资格，采纳为本案证据；对2号证据，能够证明被诉行政行为存在，采纳为本案证据；同时能够证明与被告第一次的处罚决定是同一事实，但认定的面积不一致的情形，对原告的证明内容本院予以采信；对3号证据，能够证明涉案地已被征收为国有建设用地的事实，对原告的证明内容本院予以采信；对4号证据，能够证明涉案地为雷山县人民政府的挂牌建设用地，管理业主为建设局的事实，对原告的证明内容本院予以采信；对5号证据，能够证明涉案地为原告向雷山县人民政府购买采矿权的建设用地的事实，对原告的证明内容本院予以采信；对6号证据，能够证明涉案地为雷山县人民政府征收的国有建设用地的事实，对原告的证明内容本院予以采信；对7号证据，起诉书、裁定书复印件，能够证明原告余国庆曾因涉案林地被追究刑事责任，后因其不存在主观故意而被免于追究刑事责任的事实，采纳为本案证据。同时对二被告的质证意见予以采纳。二、对被告雷山县生态文明建设管理局提供的：1号证据，能够证明被告处罚程序合法，并经过邮政专递方式送达原告的事实，采纳为本案证据；2号证据.能够证明被告对被处罚人配偶进行了调查询问，程序合法，采纳为本案证据；对3号证据不能证明原告的行为是持续状态，不采纳为本案证据；对4号证据，能够证明公安机关对原告的行为作为刑事案件进行立案查处后，因涉及到原告不存在主观故意，故撤销了案件。所以被告才启动了行政处罚的程序的事实。采纳为本案证据；对5号证据，虽然能够证明人民检察院对该案启动了检察监督程序，只是检察机关行使监督权，提出了检察建议，不能证明被告履行职责符合规定，不采纳为本案证据；对6号证据，能够证明被告对程序错误和案件事实认定不清而作出的第一次行政处罚决定告知了原告的事实，采纳为本案证据；对7号证据。能够证明被告向原告告知了参与勘验，原告拒绝参与现场勘验、拒绝配合的事实，采纳为本案证据；对8号证据，只是被告单方行为，不能证明被告按程序规范地进行了现场勘验的事实合法，不采纳为本案证据；对9号证据，该证据存在与行政处罚结果范围和面积认定事实不清的问题，不采纳为本案证据；对10号证据，能够证明被处罚人是乌坝桥砂石场的最终和实际用地单位，采纳为本案证据；对11号证据，证明被告在现场勘验时依据当时出让合同范围进行勘验，但不能证明被告第二次勘验的准确性，采纳为本案参考证据；对12号证据，能够证明被告对金新建等人先行开采的部分不列入被处罚人开采范围，采纳为本案参考证据；13.凯里市人民法院行政判决书复印件，能够证明乌坝桥砂石场的最终和实际用地单位是被处罚人，被处罚人一直在开采砂石场的事实，采纳为本案证据。三、对被告黔东南州人民政府提交的证据能够证明被告行政复议程序合法，采纳为本案证据。关于被告雷山县生态文明建设管理局举证期限后向本院提交的会议记录复印件和证明内容，庭审中原告质证认为不是举证期限内提交的，不予质证，不能作为本案的定案证据的质证意见，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，该证据本院未接收且不采纳为本案证据使用。经庭审质证，本院根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对以下事实予以确认：雷山县土地收购储备中心与丹江水电村民委员会签订征地补偿合同，征收水电村位于乌坝桥（地名）总面积为65.262亩的旱土和林地（其中旱土为.0477亩，林地64.785亩），征收用途为实施县城砂石场和预制构件场建设项目，补偿费用已兑现。2007年4月10日，原告通过竞争性谈判，取得该砂石场和预制构件场建设项目开发权，于2007年4月24日与雷山县建设局签订《建筑料场出让合同》，在签订合同后，原告未办理使用林地审核同意书许可手续，于2008年开始在乌坝桥（地名）采石采砂。雷山县林业局（也即现在的雷山县生态文明建设管理局）于2013年6月25日发现该砂石场未办理有林地使用许可手续，经调查后认为已达到刑事案件立案标准，于2013年12月11日将该案件移送雷山县森林公安局查处。2014年4月10日，雷山县森林公安局将该案立为刑事案件进行侦查。2017年3月22日，雷山县森林公安局以原告主观不存在非法占用林地的故意为由，作出《撤销案件决定书》（雷森公〈刑〉撤案字〔2017〕01号），撤销了该案。被告雷山县生态文明建设管理局于2017年9月26日对原告未办理使用林地审核同意书许可再次立案调查。向原告送达《责令停工通知书》、《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，期限内原告未申请听证。被告雷山县生态文明建设管理局曾于2017年10月13日作出雷林罚决字〔2017〕第015号《林业行政处罚决定书》，并送达原告，之后被告雷山县生态文明建设管理局认为作出的决定书存在程序错误和违法事实认定不清，于2018年1月22日作出雷林罚撤字〔2018〕1号《雷山县林业局撤销行政处罚决定书》并送达原告。在撤销行政处罚决定后，被告雷山县生态文明建设管理局于2018年3月23日向原告送达《现场勘验通知书》，通知原告在规定时间内到砂石场配合进行勘验，原告拒绝到现场参与现场勘验，被告雷山县生态文明建设管理局即邀请丹江水电村民委员会人员及其他第三方人员的到场见证下，对原告开采砂石的范围和面积进行了再次的勘验检查。被告雷山县生态文明建设管理局于2018年5月14日向原告重新送达《林业行政处罚先行告知书》和《林业行政处罚听证权利告知书》，原告在期限内未提出听证要求。2018年5月18日，被告雷山县生态文明建设管理局对原告作出了雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》：对原告作出“1.责令于2018年12月底前恢复原状，归还林地；2.处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计人民币338101.69元。”，在原告拒绝签收的情况下，雷山县生态文明建设管理局将决定书通过邮政专递方式送达了原告。原告不服该行政处罚决定，向被告黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府受理后，依法向被告雷山县生态文明建设管理局送达了申请书副本，并书面通知其及提交答复意见和证据材料。经审理，于2018年8月30日作出黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》，维持了被告雷山县生态文明建设管理局对原告作出了雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。要求判决撤销被告雷山县生态文明建设管理局对原告作出了雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》、黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》。被告雷山县国土资源局、黔东南州人民政府进行了答辩，要求驳回原告的诉讼请求。本案争议的焦点是：1.原告未办理使用林地审核同意书就进行开采砂石的行为是否违法？2.被告雷山县生态文明建设管理局、黔东南州人民政府作出的行政行为程序是否合法？本院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，人民法院在审理行政案件过程中，只对行政机关作出的行政行为合法性进行审查，包括处理程序、处理事实、所依据和认定的证据、适用法律、法规以及规范性文件是否合法进行审查，以确定该行政行为是否符合法律规定。本案原告通过竞争性谈判，取得该砂石场和预制构件场建设项目开发权，并与雷山县建设局签订《建筑料场出让合同》。在签订合同后，原告在未办理使用林地审核同意书手续，未取得使用林地手续就擅自进行开采砂石，于2008年起开始在乌坝桥（地名）采石采砂。违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。”、《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。”、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动。”的规定，显属违法，违法事实存在。被告雷山县生态文明建设管理局依照根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”和《贵州省林地管理条例》第三十四条“违反本条例第二十三条第一款规定，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，补种损坏的林木，并可处以毁坏林地每平方米10元以上300元以下的罚款。”的规定，作出雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》，并无不当，原告及其代理人提出被告作出的行政处罚决定，主要证据不足，适用法律错误，应当予以撤销的理由不成立，本院不予支持。但本案在原告提起行政诉讼后，被告未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告雷山县生态文明建设管理局未按期提交作出行政行为的能够证明案件事实和程序合法的全部证据，视为没有相应证据。本案中被告雷山县生态文明建设管理局作出的雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》，应属“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的行政行为。被告雷山县生态文明建设管理局在本案法定举证期限内未向本院提交集体讨论会议记录，不能证明是否经行政机关的负责人集体讨论决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”的规定，违反法定程序。原告及其代理人提出被告作出的行政处罚决定，违反法定程序，应当予以撤销的理由正当，本院予以支持。被告黔东南州人民政府作为复议机关依法定程序受理和作出行政复议决定并无不当，但因据以作出复议的被告雷山县生态文明建设管理局所作的行政行为在本案中被判决撤销，该复议决定行政行为亦应一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告雷山县生态文明建设管理局于2018年5月18日作出的雷生态罚决字〔2018〕第002号《林业行政处罚决定书》。二、撤销被告黔东南州人民政府2018年8月30日作出黔东南府复议字（2018）75号《行政复议决定书》。三、由被告雷山县生态文明建设管理局重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告雷山县生态文明建设管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。审 判 长  滕新红人民陪审员  顾劲松人民陪审员  张远宏二〇一八年十二月二十一日书 记 员  石 娟