山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终971号   上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，1939年8月28日出生，住太原市小店区黄陵乡黄陵村东大街5号1户。   委托代理人张某2（系原告张某1之子），男，汉族，1968年8月15日出生，住太原市。   委托代理人刘某，北京京平律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市小店区人民政府，住所地太原市小店区昌盛西街19号。   法定代表人李某，职务区长。   委托代理人任某，山西隆诚律师事务所律师。   委托代理人孙某，小店区黄陵街办副主任。   上诉人张某1因诉太原市小店区人民政府行政批复一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初328号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。   一审法院查明：2017年7月经太原市小店区黄陵街道黄陵社区党支部会议、太原黄陵房地产开发有限公司董事会、股东大会讨论通过了《太原市小店区黄陵街道黄陵社区城中村整村征收拆迁改造补偿方案（草案）》，并进行公示。之后，该方案由太原市小店区黄陵街道办事处报太原市小店区城中村改造工作领导组办公室讨论并通过。2018年1月12日太原市小店区人民政府作出小店区政〔2018〕1号《关于的批复》。张某1不服太原市小店区人民政府作出上述批复，遂形成本案之诉。   一审法院认为，本案争议焦点为太原市小店区人民政府作出的小店区政〔2018〕1号《关于的批复》是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，太原市小店区人民政府作出的小店区政〔2018〕1号《关于的批复》是根据太原市城中村改造相关文件规定，对城中村改造拆迁安置补偿方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的程序性环节，对张某1的实体权益并不产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回张某1之起诉。   张某1上诉称，一审裁定认定事实错误、适用法律错误，违反法定程序，具体理由如下：一、一审法院审理程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定，“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”根据上述规定，一审法院应当公开开庭进行审理，而不应当在未开庭审理的情况下径行裁定驳回上诉人的起诉。二、涉案批复对上诉人的实体权益产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。（-）涉案批复属于具体行政行为，不属于内部审批行为。1、被上诉人辩称“被告批复同意太原黄陵房地产开发有限公司制定的黄陵社区拆迁补偿方案，系行政机关行使其内部监督和管理职能”，一审法院亦认为系该批复系“内部审批行为”。上诉人认为，被上诉人行使内部监督职能的前提为监督者和被监督者均为行政机关，即上级行政机关对下级行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理，这才是行政机关的内部监督。而被上诉人提到的太原黄陵房地产开发有限公司实为有限责任公司（自然人投资或控股），并非行政主体，并不是被上诉人的下级行政机关，因此，被上诉人作出的涉案批复行为不属于行政机关的内部监督和内部审批行为。2、基于上述理由，上诉人认为，既然被上诉人作出的涉案批复行为不是内部监督和内部审批行为，而是对有限责任公司作出的补偿方案的批准行为。该行为即具有行政行为的拘束力、确定力和执行力。真正对上诉人权利义务产生影响的，并不是太原黄陵房地产开发有限公司制定的补偿方案，而是被上诉人对该补偿方案作出的涉案批复行为。因此，涉案批复行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）从本案事实看，上诉人的实体权利由于被上诉人作出的涉案批复受到了实际影响，该批复行为与上诉人的实体权利之间存在利害关系。涉案批复是城中村改造拆迁补偿安置工作的正式批准文件，是确保城中村改造工作顺利进行的基础。被上诉人作出涉案批复后，对上诉人房屋的征收补偿安置将依据该批复组织实施，上诉人与该批复之间具有利害关系。上诉人请求撤销涉案批复行为，是为了维护自己的合法权益。一审法院未查明事实或者说是歪曲了事实。（三）从法律规定看，被上诉人作出的涉案批复行为与上诉人的实体权利之间存在利害关系。法律依据是：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第十二条的规定。另依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“…因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”的规定，上诉人有权利对涉案批复提起诉讼。上诉人的权益受到损害是现实存在的，该权益损害与被上诉人作出的涉案批复行为之间具有直接的因果关系，上诉人与该批复行为之间存在利害关系。三、一审法院适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，是对法律规定的歪曲。《行政诉讼法》并没有规定是“法律上的利害关系”，也没有规定是“直接利害关系”，并且，被上诉人作出的涉案批复对上诉人的合法权益已经产生了实际影响。一审法院应当根据法律规定对案件事实进行实际的判断，以维护上诉人的合法权益。综上，上诉人认为被上诉人作出涉诉批复侵害了上诉人的合法权益，侵害结果现实存在，上诉人与该批复行为之间具有利害关系，上诉人提起的诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院认定事实和适用法律错误，严重违反法定程序。请求:依法撤销一审行政裁定，指令阳泉市中级人民法院继续审理该案，并撤销小店区政[2018]1号《关于的批复》。   太原市小店区人民政府答辩称，一、答辩人作出的批复不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服可以申请复议或诉讼。本案中，答辩人批复同意太原黄陵房地产开发有限公司制定的黄陵社区拆迁补偿方案，系行政机关行使内部监督和管理职能，并没有直接对外创设权利义务，不产生外部的法律效力，该批复仅是城中村改造的一个程序性环节，性质为内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。二、黄陵社区拆迁补偿方案的制定程序合法，答辩人作出的批复程序合法。黄陵社区系太原市城中村改造的重点社区，其承担经济职能的太原黄陵房地产开发有限公司依据市区文件和社区实际情况制定了黄陵社区拆迁补偿方案，经太原黄陵房地产开发有限公司董事会、股东大会依法通过，并进行公示，方案制定程序合法。答辩人收到呈报的黄陵社区拆迁补偿方案后，经太原市小店区城中村改造工作领导组会议研究，民主议定后，批复同意该方案，程序合法。故请求驳回上诉，维持原裁定。   当事人在一审提供的证据已随案移送本院。本院经审理对原审查明的事实予以确认。   本院认为，本案被诉行政行为是太原市小店区人民政府作出的小店区政〔2018〕1号《关于的批复》，批复的对象是黄陵街道办事处，主要内容是：“你办呈报的《太原市小店区黄陵街道黄陵社区城中村整村征收拆迁改造补偿方案》已收悉，经太原市小店区城中村改造工作领导组会议研究，原则同意该方案。望你办接文后，认真组织实施拆迁补偿安置工作。在积极推进的同时，要把控好资金风险和社会稳定风险，确保黄陵城中村改造工作顺利进行。”上述批复所针对的《太原市小店区黄陵街道黄陵社区城中村整村征收拆迁改造补偿方案》载明：拆迁改造的主体是黄陵集体经济改制成立的太原黄陵房地产开发有限公司；拆迁补偿协议由太原黄陵房地产开发有限公司与被拆迁户协商签定；本方案由太原黄陵房地产开发有限公司负责解释，未尽事宜由太原黄陵房地产开发有限公司股东会讨论决定后由公司董事会负责执行。由上可知，小店区黄陵街道黄陵社区城中村拆迁改造及补偿主体是黄陵集体经济改制成立的太原黄陵房地产开发有限公司，补偿方案也由其制定并负责解释。太原市小店区人民政府根据黄陵街道办事处的请示对补偿方案作出的批复，是根据太原市城中村改造相关文件规定对城中村改造事项行使行政监督权的行为，不直接为行政相对人设定行政法上的权利或义务，不对外产生法律效力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，上述批复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人认为该批复对其权利义务产生实际影响，属于可诉行政行为的上诉理由不能成立。上诉人援引《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，认为集体土地征收补偿安置方案可复议、可诉讼，诉涉批复当然也可诉讼。本院认为，诉涉的黄陵社区城中村整村拆迁改造与《土地管理法》规定的土地征收程序相比，二者在拆迁主体、补偿主体、补偿方案制定等方面均存在不同之处。故上诉人以集体土地征收补偿方案可诉讼推定诉涉方案也可诉讼缺乏事实和法律依据。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，结果适当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 魏晓俊   审判员 郑 宏     二○一八年十二月二十日   书记员 高 天