广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终398号 上诉人（一审原告）：陆云盘，男，1953年3月28日出生，汉族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）：陆俊璋，男，1978年10月23日出生，汉族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）：陆勇华，男，1981年12月22日出生，汉族，住宾阳县。 上诉人（一审原告）：陆俊峰，男，1983年11月18日出生，汉族，住宾阳县。 被上诉人（一审被告）：宾阳县人民政府，住所地宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人：穆贤清，县长。 上诉人陆云盘、陆俊璋、陆勇华、陆俊峰（以下简称陆云盘等4人）因与被上诉人宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）征地行政行为一案，不服南宁市中级人民法院（2017）桂01行初297号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，广西壮族自治区国土资源厅（以下简称广西区国土厅）于2014年12月29日作出桂国土批函（2014）934号《关于宾阳县2014年第一批次城市建设用地的批复》，同意将宾阳县宾州镇陆村村民委员会、新廖村民委员会、新模村民委员会的集体农用地4.3643公顷（水田3.6263公顷、旱地0.1726公顷、坑塘水面0.4041公顷、沟渠0.1462公顷、田坎0.0151公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收上述村民委员会的集体建设用地1.9273公顷（采矿用地0.1100公顷、城镇住宅用地0.3413公顷、农村宅基地0.6243公顷、空闲地0.8517公顷）；共计6.2916公顷土地，作为宾阳县第一批次城市建设用地。 在实际征地过程中，宾阳县政府于2017年6月8日组织人员对征收土地进行清表行为时，将陆云盘等4人在征地范围内、承包经营集体土地上种植的莲藕及其藕塘推平用于城市建设；清表当日，宾阳县公安局110指挥中心接到有人阻挠拆除违章建筑物的报警后，指令巡警大队出警配合处置。 一审庭审中，一审法院根据查明事实，向陆云盘等4人释明所诉行政行为系宾阳县政府对征收土地进行清表的具体行政行为时，陆云盘等4人不予采纳，坚持认为宾阳县政府推毁其种植在承包土地上的莲藕及藕塘是独立的、完整的破坏行为，与征地行为无关，为此明确表示坚持本案当中所提出的诉讼请求和理由。 一审法院认为，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关、或者法律、法规授权的组织的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院请求司法保护，人民法院通过对被诉行政行为的合法性进行审查，在双方当事人和其他诉讼参与人的参与下，对该行政争议进行受理、审理、裁判以及执行裁判等，从而解决特定范围内行政争议的司法活动的总和。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，本案陆云盘等4人认为宾阳县政府的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；但是，陆云盘等4人提起的诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件。 在行政诉讼中，被诉行政行为应当是具体行政行为；所谓具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行政行为。本案当中，宾阳县政府答辩称，推毁陆云盘等4人莲藕及藕塘是征收土地行为所致，并提出有相关证据予以证实；陆云盘等4人于本案当中的举证，其实质亦是证明被推毁的莲藕及藕塘，客观上与宾阳县政府的征收土地行为相关。因此，一审法院采信宾阳县政府提出的答辩主张，确认宾阳县政府推毁陆云盘等4人莲藕及藕塘是征收土地行为所致；对陆云盘等4人提出被推毁的莲藕及藕塘是宾阳县政府独立的、完整的破坏行为的诉讼主张，本院不予支持。 公安机关是人民政府的重要组成部分，是人民政府的一个职能部门，是依法管理社会治安的国家行政机关。根据《中华人民共和国警察法》第六条第（二）项的规定，人民警察具有依法履行“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”的职责。因此，宾阳县公安局110指挥中心接到有人阻挠拆除违章建筑物的报警后，指令巡警大队出警配合处置，是其独立的具体行政行为，与宾阳县政府实施的征收土地行为无关。 综上所述，陆云盘等4人否认征收土地与推毁莲藕及藕塘存在的客观因果关系，执意坚持被推毁的莲藕及藕塘是宾阳县政府独立的、完整的破坏行为的诉讼主张，致使陆云盘等4人于本案当中的起诉因为缺乏必要的事实根据而不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定驳回陆云盘等4人的起诉。 上诉人陆云盘等4人不服一审裁定，向本院上诉称：（一）陆云盘等4人被宾阳县政府推毁的是“基本农田”，不是一审法院认定的“藉塘”。一审法院没有证据证实宾阳县政府推毁行为是征收土地行为。（二）陆云盘等4人依法承包经营的基本农田不在征地范围内。根据有关法律规定和广西区国土厅关于印发《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》的通知关于征程序规定，征地应经公告、调查结果确认，就征地补偿标准和安置依申请听证，预付征地补偿费等，但陆云盘等4人自承包涉案土地以来，从未接到或看到征地通知公告等文件，证明陆云盘等4人的涉案土地不在征地范围内。2017年6月8日，宾阳县政府在没有与陆云盘等4人依法办理有关征地补偿等手续下，且在陆云盘等4人不知情情况下，强行对涉案土地实施征收土地的清表行为，是强行侵犯承包经营权的具体行政行为，一审认定是征收土地清表行为错误。（三）一审法院对宾阳县政府提交的证据三性认定错误，这些证据均是在行政程序中非法剥夺陆云盘等4人陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，依法应排除。一审法院释明要求陆云盘等4人承认被诉行政行为系征收土地清表行政行为，从而驳回起诉。本案起诉有明确被告及具体的诉讼请求，有确凿证据，事实清楚，完全符合起诉受理条件。综上，请求二审法院撤销一审裁定，…… 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为因行政行为主体、客体和内容不同而涉及不同的行政法律关系。就行政诉讼而言，确定行政法律关系是区分诉讼标的的识别标准，而确定诉讼标的的重要意义在区分此诉与彼诉的，从而根据查明的事实，结合不同的行政法律、法规，对被诉行政行为合法性作出评判。确定诉讼标的的意义还在于维持生效裁判的既判力，对已经裁判的纠纷，或诉讼标的已为生效裁判羁束的起诉，当事人不得请求重新启动诉讼程序解决，而确定诉讼标的基础则是起诉应有具体明确的诉讼请求，即明确所诉权益系属的行政法律关系。否则，应认定起诉的诉讼请求不具体明确，起诉不符合行政诉讼起诉条件。 本案中，陆云盘等4人起诉请求确认宾阳县政府于2017年6月8日下午动用大量公安、警察强行侵占其农村土地承包经营权、用益物权的行政行为违法，确认宾阳县政府动用警力违规。陆云盘等4人诉讼请求所指向的行政行为为动用警力侵占承包经营权和用益物权的行政行为违法，动用警力违规。此处合法权益被陈述为承包经营权和用益物权，但系属的法律关系并不明确。经宾阳县政府答辩及庭审调查，宾阳县政府主张涉及征地法律关系，并提供了征地批复、征地补偿安置方案批复及公告、征地告知书、征收土地调查表等证据佐证，一审法院亦已释明要求进一步明确其诉讼请示，陆云盘等4人虽承认宾阳县政府有实施征地行为的事实，但认为其承包土地未在批复征收范围内，坚持上述诉讼请求。综上，鉴于本案宾阳县政府用地行为系基于征收行政行为，且根据土地管理法及其实施条例相关规定，征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征地补偿方案公告、征地补偿决定或者补偿协议、强制执行决定等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，也即涉及不同的法律关系，根据“一案一诉”诉讼原则，不同法律关系的诉讼不符合合并审理规定。陆云盘等4人经一审法院释明后仍拒绝变更诉讼请求，一审法院认定诉讼请求不符合具体明确的要求，理由成立，本院予确认。 综上，陆云盘等4人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，一审法院驳回其起诉正确。陆云盘等4人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一八年十二月二十八日 书记员 何 洁 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第四十九条第一款第（三）项提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；第八十九条第一款第（一）项原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 2、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。