广东省海丰县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1521行初38号原告李剑辉，男，1965年10月18日出生，住址海丰县，委托代理人苏振宇，广东华科律师事务所律师。被告海丰县国土资源局，住所地海丰县城红城大道铜钱山路口。法定代表人林建军，局长。委托代理人莫学蔓，该局地籍股职员。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。第三人黄丽花，女，1961年12月19日出生，住址海丰县。委托代理人郭华东，男，汉族，1955年9月10日出生，住址海丰县，系第三人黄丽花的丈夫。第三人海丰县林业科学研究所，住所地海丰县长平公路海城镇路段。法定代表人施雪原，所长。第三人赖贵，男，汉族，1944年2月6日出生（已去世），住广东省汕尾市城区。原告李剑辉诉被告海丰县国土资源局（下称海丰县国土局），第三人黄丽花、海丰县林业科学研究所（下称海丰县林科所）、赖贵土地行政登记一案，经汕尾市中级人民法院作出（2018）粤15行终14号行政裁定，发回本院重新审理。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2018年9月29日公开开庭审理了本案。原告李剑辉及其委托代理人苏振宇，被告海丰县国土局委托代理人莫学蔓、郭智明，第三人黄丽花及其委托代理人郭华东，第三人海丰县林科所法定代表人施雪原到庭参加诉讼，原审第三人赖贵于2014年1月去世，其继承人已确认不参加本案诉讼。本案现已审理终结。原告李剑辉诉称，原告于l995年7月17日向所在单位海丰县林业科学研究所购买位于海丰县海城镇新园居委龙津西片l栋2号（现1栋6号）宅地一块，面积80平方米，双方签订了协议书，协议签订当日原告交付了土地款人民币45000元。原告于2001年11月8日交给叶义武代办国土证的费用人民币6000元，不知叶义武何故未与原告办理国土证。原告长期在广州打工谋生，由于经济问题没有在案涉土地上基建。2005年经营熟食小生意的朋友黄瑞实向原告借用案涉土地搭建石镁瓦屋作加工场。2012年7月12日，经黄瑞实告知，了解到第三人黄丽花准备在案涉土地上基建，并向原告出示了海丰县国土资源局2006年8月24日颁发给她的国土使用证，证号为海府国用(2006)第0032444/01011172号。黄丽花说她是向陈丽卿买的，并给原告提供了买卖涉案土地协议书复印件和收款收据。但原告与陈丽卿素不相识，并没有委托陈丽卿代卖土地。经与陈丽卿交涉，陈丽卿说是赖贵委托她出卖涉案土地的，收取的土地款转交赖贵。但原告亦不认识赖贵，也没有与赖贵发生土地买卖关系。经核对被告的证据，发现被告在办理海国用（2002）第0032444/01011172号国有土地使用权登记中，《土地登记申请书》中的土地使用权面积是80平方米涂改为76平方米，没有校对章；《地籍调查土地登记审批表》中土地来源变更证明文件一栏第3点“出让合同”也是涂改的，也没有校对章；在初始意见也是有涂改和没有校对章；在赖贵的《安排住宅地证明书》土地面积“5307”平方米也是涂改且没有校对章，而《国有土地使用权出让合同》土地面积只有2600平方米。因此，被告颁证依据和程序上都是违法的。在办理海府国用（2006）第0032444/01011172号国有土地使用权登记中，《土地登记申请书》中的申请日期2006年2月25日，是涂改没有校对章；《土地转让协议书》日期、《土地交易鉴证证明书》落款时间以及编号25的《申请书》的时间都是涂改，没有校对章；《地籍调查土地登记审批表》中的土地管理机关审批意见一栏准予登记的时间是2006年8月29日，而该国土证颁发的日期是2006年8月24日，明显违反法律程序。因此，被告在赖贵将国有土地使用权转让黄丽花的办证程序也是违法的。综上所述，被告的上述具体行政行为依法应予撤销。对于黄丽花是否善意取得问题：第一，从黄丽花与中介陈丽卿的约定中和交款《收条》注明所购土地是1栋2号且面积是80平方米，可看出黄丽花认为该地是李剑辉的；第二，黄丽花和赖贵的陈述相互矛盾，在国土部门是无法调取国土证的；第三，黄丽花至今没有支付全部的款项；最后，被告在办理过户给黄丽花的程序上存在违法违规，黄丽花和赖贵的《土地转让协议书》的签订日期是2006年7月25日，而黄丽花缴费的时间是2006年的1月份，交易是6万，而被告办证的合同是3万，申请办证的材料和合同价格明显虚构，国土证的颁发时间是2006年8月24日，但国土机关批准办证的时间是8月29日，明显违反法律程序。因此，黄丽花不构成善意取得。原告为此提出起诉，请求：1.撤销被告于2002年5月30日颁发给第三人赖贵的《国有土地使用证》（证号：海国用（2002）第0032444/01011172号）的具体行政行为；2.撤销被告于2006年8月24日为第三人黄丽花登记的位于海丰县海城镇龙津西片庵埔后一栋6号的《国有土地使用证》（证号：海府国用（2006）第0032444/01011172号）的具体行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。原告李剑辉向本院提供的证据有：1.《协议书》（两份）；2.收款收据；3.《林业局科学研究所职工宿舍宗地图》；4.《安排住宅地证明书》；5.收据（NO.006457）；6.《证明材料》；7.《证明》；8.《国有土地使用证》[海府国用（2006）第0032444/01011172号]；9.《国有土地使用证》（持有人为梁素端）；10.《国有土地使用证》（持有人为罗彬）；11.《关于海城镇消防安全及市政环境整治的通知》；12.照片两张。被告海丰县国土局辩称，一、被告对第三人赖贵颁发《国有土地使用证》的具体行政行为程序合法，具有充分的事实和法律依据。1994年汕尾红海湾新华发展有限公司（下称新华公司）因承包海城镇龙津西片工业开发区的土地平整工程，工程竣工后，海城镇人民政府以“以地养路”的方式，安排了位于庵埔莲花路口的土地一幅给该公司，该公司将部分转让给第三人海丰县林科所作为宿舍用地。1998年，第三人海丰县林科所向海丰县人民政府申请补办用地手续，经被告提出意见，海丰县建设局同意后，海丰县人民政府于2001年1月20日批准同意补办国土证。被告于2001年3月16日据此复函该公司同意该地出让给该公司及林科所作为职工宿舍用地。该公司办妥征地手续后，2001年10月8日与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，并缴纳了土地出让金及相关税费，2001年10月12日该公司、赖贵向被告申请将其中位于一栋6号，面积76平方米的土地使用权登记在赖贵名下，并由该公司、第三人海丰县林科所出具了《安排住宅地证明书》及林科所职工宿舍宗地分布图，被告进行地籍调查、权属审核后，根据《土地登记规则》第六条、第二十六条及国土法的相关规定，进行注册登记，并于2002年5月30日向赖贵颁发《国有土地使用证》，被告所实施的被诉具体行政行为程序合法，具有充分的事实和法律根据。二、被告根据申请将涉案土地办理变更登记在第三人黄丽花名下的具体行政行为合法。赖贵取得涉案土地使用权后，将该地转让给第三人黄丽花，并向被告申请变更登记，被告进行地籍调查、权属审核，根据其申报地价，评估确定其交易价，当事人依法缴纳了相关税费，根据《土地登记规则》第六条、第三十二条、第三十三条、第三十七条之规定办理土地使用权变更登记，向第三人黄丽花颁发《国有土地使用证》，其具体行政行为合法。关于原告所称申请材料有涂改情况，这是申请人涂改不一定要校对章，不影响办证的真实性和依据；对赖贵的《安排住宅地证明书》面积平方数和《国有土地使用权出让合同》面积不同也是不矛盾的，当时安排给新华公司整块5307平方米，其中2600平方米是给林科所作为宿舍用地，本案涉及的是给第三人林科所宿舍用地，是两次出让的；至于转让中虚报价格问题，虽然在第三人黄丽花和赖贵的《土地转让协议书》中约定以3万元交易，但经过土地评估，其价值是11万多元，且是按照该价格来纳税的；关于发证时间和批准时间不同，领证是以领取时间为准。综上所述，被告所实施的本案被诉具体行政行为程序合法，具有充分的事实和法律根据，请求人民法院依法予以维持。被告海丰县国土局向本院提供的证据、依据有：1.《土地登记申请书》（两份）；2.《地籍调查土地登记审批表》；3.《安排住宅地证明书》；4.《关于汕尾红海湾新华发展有限公司用地办理手续的复函》（海国征补[2001]1号）；5.《林业局科学研究所职工宿舍宗地图》；6.收据（三张）；7.《契税完税证》；8.《税收通用完税证》；9.《海丰县收费、基金、罚款委托银行代收款缴款通知》；10.赖贵、黄丽花身份证复印件；11.《国有土地使用权出让合同》；12.《拟发土地证呈批表》；13.《拟发土地证呈批名册》；14.《受理业务呈批表》（两张）；15.《地籍调查土地登记审批表》；16.《土地转让协议书》；17.《海丰县国土资源局土地变更地籍调查表》；18.《土地使用权转让价格评估表》；19.《土地交易鉴证证明书》；20.《国有土地使用证》[海国用（2002）字第0032444/01011172号]；21.《申请书》；22.《要求补办国土证请示》；23.《拟发收费核对表》；24.《海丰县人民检察院介绍信》。第三人黄丽花述称，黄丽花是经中介陈丽卿介绍，购买了涉案土地，当时查阅了原国土证，确是登记在赖贵名下，才跟赖贵进行了交易，交易金额是13万元，价格合理，且经人民政府批准后依法办理土地变更登记，属于善意第三人；原告李剑辉不能提供涉案土地的土地使用权登记有关材料和受理材料，不能证明其拥有涉案土地的权属，并非本案的适格原告。第三人黄丽花向本院提供的证据有：1.《国土证》[海府国用（2006）第0032444/01011172号]；2.《收条》（两份）、《厝地款收条》、《契税完税证》、发票（两张）、《税收通用完税证》《广东省行政事业性收费统一票据》；3.黄丽花身份证复印件。第三人海丰县林科所述称，—、第三人海丰县林科所征地给本单位职工自筹兴建住房是事实。由于我单位地处海丰县莲花较偏僻地方，职工人数较多，多数职工住房拥挤，甚至没房居住（租房），为照顾单位职工，当时经全体干部职工大会一致通过，决定以单位名义向海城镇人民政府征地。经多次协商于1995年3月征得位于海城镇新园居委龙津西片庵埔山坡地一幅使用权（详见规划征地红线图复印件）。因征地时间较久，本单位仅有部分职工按征地红线图设计安排，交付定金购买宅地使用权并签订购地协议书，由我单位出具盖有印章代收土地款（定金）收据。购买宅地有：洪冰、吴惠荣、李剑辉等人。我单位从向海城镇人民政府联系征地，代收职工购地款定金，出面与其他有关部门理妥有关手续，都是由本所职工吴友赠同志一人操办（附吴友赠证言）。本单位对土地使用等有关一切事项一点都没有瓜葛。二、汕尾红海湾新华发展有限公司（下称新华公司）存在欺诈行为。新华公司属私人经营的一个工程公司，它曾多次参与为海城镇人民政府城建规划，工业区平整山坡地等工程建设。工程竣工后按“以地养路”协议经海城镇人民政府同意将我林科所部分征用未卖出土地使用权划给新华公司使用，我单位原部分已买土地使用权的职工办理等一切有关手续由新华公司统一办理，在办理国土证过程中，新华公司采用隐瞒、欺诈的手段，伙同赖贵、陈丽卿利用安排土地使用数，假借我单位仅有一个印章的用地协议书向国土有关部门办证。将其中李剑辉土地（住建地一幅80平方米）使用权转让给他人，导致我单位职工合法权益受到侵犯，新华公司和赖贵应对自己的行为造成后果承担一切责任。三、被告办证程序存在不合法。国土局在手续不完备，买卖双方材料不齐，凭在安排住宅地证明使用书仅有盖我单位一个印章就给予新华公司赖贵、陈丽卿、黄丽花办理过户手续，这明显是违法的。在买卖双方未到场且当事人未签名盖章情况下，仅凭代理人买卖协议，贸然给予办理过户转让登记，这显然是违反程序的，具有不合法性。纯属国土部门失职，该部门对自己具体行政行为应承担责任。综上所述，第三人海丰县林科所认为，座落于海城镇新园龙津西片庵埔后宅地（面积80平方米）权属应属于我单位职工家属李剑辉所有，根据《行政法》及有关政策法律法规的规定，请求依法撤销国土部门颁发证件，依法维护本单位职工合法权益。第三人海丰县林科所向本院提供的证据有：1.《委托书》；2.《海城镇敬老院福利厂征地图》；3.《协议书》（两份）；4.建筑红线图；5.《要求补办国土证请示》；6.《要求补办土地手续请示》；7.《受理书》；8.《林业局科学研究所职工宿舍宗地图》。经审理查明，1994年汕尾红海湾新华发展有限公司（以下简称新华公司）承包海城镇龙津西片工业开发区的土地平整工程。工程竣工后，海城镇人民政府以“以地养路”方式，安排位于庵埔莲花路口的土地一幅给新华公司，新华公司将其中部分转让给海丰县林科所作为宿舍用地。1995年7月17日，李剑辉向其所在单位海丰县林科所购买位于海城镇新园居委龙津西片1栋2号（现1栋6号）宅地一块，面积80平方米，双方签订协议书，李剑辉交付土地款人民币45000元，但至今未办理土地使用证。1998年11月16日，新华公司被汕尾市工商行政管理局红海湾分局吊销营业执照。1998年11月12日，海丰县林科所向海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）申请补办用地手续，海丰县政府于2001年1月20日批准同意补办。2001年3月16日，海丰县国土局出具海国征补（2001）1号复函给新华公司，同意将包含涉案土地在内的5307.5平方米土地出让给新华公司及海丰县林科所作为职工宿舍用地。2001年10月8日，海丰县国土局与新华公司签订《国有土地使用权出让合同》，将包括涉案土地在内的2600平方米土地出让给新华公司。2001年10月10日，海丰县林科所同时出具两份位置相同而面积略有差异的《安排住宅地证明书》和两份宗地图，一份是给李剑辉的土地面积为80平方米；另一份是给赖贵的土地面积为76平方米，其中给赖贵的《安排住宅地证明书》加盖有新华公司印章。赖贵向海丰县国土局申请颁发涉案土地使用证的申请登记依据为：海丰县政府2001年1月20日的批示，海丰县国土局2001年3月16日海国征补（2001）1号复函，海丰县国土局与新华公司签订的《国有土地使用权出让合同》，住宅用地证明书。2002年5月30日，海丰县政府向赖贵颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》，使用权类型为出让，使用权面积76平方米，用途为住宅，终止日期为2071年10月7日，四至均为己墙。2006年1月4日，案外人陈丽卿作为中介，以李剑辉为甲方、黄丽花为乙方签订协议书，拟将涉案土地以130000元价格卖给黄丽花，但陈丽卿与李剑辉并不相识，该协议未实际履行，且经黄丽花查询得知涉案土地系登记在赖贵名下，遂于2006年7月25日与赖贵签订《土地转让协议书》，双方约定将涉案土地76平方米以30000元价格卖给黄丽花，由赖贵负责办理国土证过户手续，但黄丽花实际付款101000元给赖贵；经评估，涉案土地价值为118560元，加上海丰县土地交易所收取的转让服务费1780元，共120340元，黄丽花按该价格为计税金额缴纳了税款3610元，税务机关向其出具《契税完税证》收执。2006年8月24日，海丰县政府将涉案国有土地使用权转让登记给黄丽花，并颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》。本院认为，综合原告的诉讼请求、被告的答辩意见、第三人的陈述意见，并结合相关证据和事实，本案的争议焦点为：一、被告为赖贵进行土地登记并颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》及为第三人黄丽花进行土地登记并颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的行为是否合法；二、第三人黄丽花主张其系善意取得是否成立；三、本案应适用何种判决方式。关于焦点一，1996年２月１日起施行的《国家土地管理局土地登记规则》第二条“……土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。……变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。”、第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”、第二十六条“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”及第三十七条“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；……”的规定，本案中，首先应明确被告为赖贵进行土地登记的行为属于土地行政登记中的何种登记类型，对此，被告认为其行为属于土地使用权设定登记，那么应适用该土地登记规则第六条和第二十六条的规定。虽然第三人海丰县林科所以职工宿舍用地名义申请补办国土证，但却以新华公司名义与被告签订《国有土地使用权出让合同》，受让了包括涉案土地在内的2600平方米土地使用权，但未领取权属证书，然后新华公司和赖贵共同向被告申请土地使用权设定登记在赖贵名下，但赖贵不是该出让合同的受让方，也无证据证明赖贵系新华公司的员工或第三人海丰县林科所职工，其不属于土地使用权设定登记的主体，即便新华公司同意将涉案土地使用权转让给赖贵，也应适用上述土地登记规则第二条和第三十七条规定的土地使用权变更登记程序，而被告在赖贵不符合土地设定登记要件的情况下给其颁发了土地使用权证，违反了土地使用权设定登记的规定；第二，根据1994年７月１日起施行的《中华人民共和国公司登记管理条例》第三条第一款“公司经公司登记机关依法核准登记，领取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格。”、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十三条“企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理。”及《国家工商行政管理局关于企业登记管理若干问题的执行意见》（工商企字〔1999〕第173号）第十条“企业被吊销营业执照的，其法人资格或经营资格终止。……”的规定，公司从事经营活动的前提是持有合法有效的营业执照，本案中，新华公司已于1998年11月16日被吊销营业执照，已丧失从事经营活动的行为能力，依法应进行清算，但其未经清算使用应被收缴的公章向赖贵出具住宅用地证明书，违反了上述规定，而被告未依法认真调查核实，于2001年10月8日与其签订《国有土地使用权出让合同》，并作为申请登记依据为赖贵办理《国有土地使用证》，属认定事实不清，主要证据不足；第三，被告在对涉案土地进行地籍调查时，没有通知第三人海丰县林科所到场进行核实调查，未尽到合理审慎审查义务。因此，被告为赖贵进行土地登记并颁发海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的行为违法，而被告向第三人黄丽花颁发的海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》承继自海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》，故本院对被告为第三人黄丽花进行土地登记并颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的违法性亦予以确认。关于原告所称《土地登记申请书》等记载的日期存在涂改的问题，该情形没有相关法律法规予以禁止，对登记行为没有实质影响，且原告也没有证据或理由说明该涂改行为对所诉登记行为有何实际影响；原告又称国土证的颁发时间在前，但国土机关批准办证时间在后，违反程序，这是被告在该登记程序上的瑕疵问题，虽然国土证上登记时间在前，但有关审核批准机关予以签发确认，该瑕疵对土地登记行为不产生实质影响。关于焦点二，依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款的规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。第三人黄丽花通过转让获得的涉案国有土地使用权是否属于善意取得，应当符合上述三个要件。首先，涉案土地使用权登记在赖贵名下，基于对涉案土地使用权登记的合理信赖，第三人黄丽花有理由相信赖贵有权转让涉案土地使用权，原告主张第三人黄丽花不是善意，但没有提供相反证据证明第三人黄丽花是恶意的或有重大过失，故应当推定第三人黄丽花在受让该土地使用权时是善意的；第二，第三人黄丽花与赖贵签订了《土地转让协议书》，虽然双方约定以30000元价格转让涉案土地使用权，但第三人黄丽花实际付款给赖贵101000元，接近评估价格118560元，且按该评估价格缴纳了税款，应当视为支付了合理对价；第三，涉案土地使用权已经变更登记在第三人黄丽花名下。因此，应当认定第三人黄丽花为善意第三人。关于焦点三，本案中，被告颁发的海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》行为违法，该证变更登记为海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》亦违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，就是对被诉行政行为的合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，该判决方式的适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。尽管在土地登记案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。如上所述，第三人黄丽花取得涉案国有土地使用权属于善意取得，应受法律保护，故应判决确认被告为第三人黄丽花颁发海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的土地登记行为违法，但不可撤销，应保留该土地登记的效力。至此，原告请求撤销被告为第三人赖贵颁发的海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》和为第三人黄丽花颁发的海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》的主张，本院不予支持。原告因被诉土地登记行为而可能遭受的损失，可另循其他合法途径予以解决。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告海丰县国土资源局为第三人赖贵颁发的海国用（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》违法;二、确认被告海丰县国土资源局为第三人黄丽花颁发的海府国用（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》违法。案件受理费50元，由被告海丰县国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。审 判 长  马海波审 判 员  李永辉人民陪审员  张裕标二〇一八年十二月二十五日书 记 员  何振生