江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行初129号 原告:许贺贺，性别：××，1995年2月15日生，××族，住江苏省丰县。 委托诉讼代理人：邵为，北京创为律师事务所律师。 被告：丰县人民政府，住所地江苏省丰县人民路3号。 法定代表人：娄海，县长。 委托诉讼代理人：刘永前，丰县人民政府法制办主任。 委托诉讼代理人：刘建全，江苏汉地律师事务所律师。 原告许贺贺诉被告丰县人民政府要求履行行政补偿职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，于2018年7月9日、2018年8月17日进行了证据交换，于2018年8月17日公开开庭审理了本案。2018年8月17日庭审时，原告许贺贺及委托诉讼代理人邵为，被告丰县人民政府的出庭应诉负责人孙厚权及委托诉讼代理人刘永前、刘建全到庭参加诉讼。本案因协调扣除了相应审限，后协调未成。本案现已审理终结。 丰县人民政府于2018年1月28日向许贺贺作出《答复书》，主要内容为：许贺贺所邮寄的《履行法定职责申请书》及所附资料收悉，许贺贺所反映的事项已依法经行政复议程序处理，其申请事项不属于丰县人民政府行政法定职责。 原告许贺贺诉称：原告的养殖场所位于江苏省丰县华山镇赵屯，用于养殖肉鸭及生猪。2016年至2017年丰县人民政府及其辖区内行政机关先后印发《丰县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《丰县畜禽养殖污染防治方案》、《“二减六治三提升”专项行动方案》等文件，制定了划定禁养区、限养区及污染整治的方案，要求各镇级人民政府及各级行政机关认真贯彻执行，限期对辖区内大量养殖场所进行强制清理、取缔、拆除。后孙楼镇、宋楼镇、赵庄镇、华山镇、大沙河镇政府分别成立了263办公室、263专项领导小组在辖区内具体实施对养殖场所的强制关闭、拆除工作。镇政府及各级行政机关在实施整治过程中，没有与养殖户就养殖场关闭、拆除造成损失的补偿事宜进行协商，通过向养殖户下发《清理整治通知》、《责令改正违法行为通知》、《限期拆除通知》后强制拆除的方式，逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”，未经法定程序将大量养殖户的合法养殖场所无偿取缔、清除。因划定禁养区、限养区及污染整治，原告的养殖场所被无偿取缔,造成场房设备、禽畜、停产停业等各项损失数额巨大。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”第三十六条规定：“各级人民政府环境保护主管部门、农牧主管部门以及其他有关部门未依照本条例规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益”。县级人民政府依法具有保护公民私人所有的合法财产、权益及补偿养殖者因划定禁养区、综合整治造成经济损失的法定职责。在制定禁养区、综合整治方案及具体组织实施过程中，应当保护公民合法财产及权益，就养殖户的经济损失进行充分考虑并对补偿事宜进行妥善安排。而被告印发的各项禁养、限养、整治方案不但对损失及补偿问题根本未作说明，实施过程中也未支付补偿，在收到原告的《履行法定职责申请书》后更明确表示拒绝补偿。综上，原告认为被告的行为已构成行政不作为并严重损害原告合法权益。请求：1.确认被告不履行法定补偿职责的行为违法；2.责令被告限期对原告因划定禁养区、环境整治等行政行为导致的经济损失3901010元进行补偿。 原告许贺贺向本院提交以下证据：1.身份证。2.损失清单。3.评估报告。4.政府文件。县政府：（1）2016年8月5日县政府办公室关于印发丰县畜禽养殖禁养区限养区划分方案的通知。（2）丰县农业委员会2017年1月17日关于加强畜禽养殖场（小区、专业户）污染治理的告知书。（3）2017年1月19日丰县农业委员会关于印发《丰县畜禽养殖污染防治方案的通知》。镇政府：（1）丰县大沙河镇人民政府263专项整治活动告知及报道。（2）丰县华山镇人民政府关于畜禽养殖污染整治告知书及263专项整治活动报道。（3）丰县宋楼镇人民政府关于治理畜禽养殖污染实施方案的通知及263专项整治活动报道。（4）丰县孙楼镇人民政府强力部署畜禽养殖专项行动报道。（5）丰县范楼镇人民政府263专项整治活动报道。（6）丰县赵庄镇“263”专项行动报道。5.履行法定职责申请书。6.县政府答复书。7.限期拆除通知书。8.视频证据。9.复议决定书。证据1证明原告诉讼主体资格，原告对养殖场享有合法权益。证据2、3证明原告养殖场关闭、拆除后损失情况。证据4证明2016年至2017年被告及其辖区内行政机关先后印发、制定了划定禁养区、限养区及污染整治的方案，要求各镇级人民政府及各级行政机关认真贯彻执行，限期对辖区内养殖场所进行强制清理、取缔、拆除。孙楼镇、宋楼镇、赵庄镇、华山镇、大沙河镇政府分别成立了263办公室、263专项领导小组在辖区内具体实施对养殖场所的强制关闭、拆除工作。以上各项禁养、限养、整治方案对养殖户损失及补偿问题未作任何说明，实施方案过程中也未向原告支付任何补偿。证据5、6证明原告就因政府划定禁养区、限养区及实施污染整治方案造成养殖场关闭、拆除的经济损失向被告申请履行补偿法定职责，被告拒绝履行法定补偿职责。证据7、8证明原告就因政府划定禁养区、限养区及实施污染整治的方案过程中收到的政府部门拆除通知书、告知书均未涉及补偿事宜，养殖场未获得相应补偿及被拆除的情况。证据9证明原告针对镇政府强制拆除行为发起行政复议得知原告养殖场系因政府部门划定禁养区、限养区及实施污染整治方案造成关闭、拆除。原告发起行政复议的复议请求是确认镇政府作为被申请人实施的强制拆除行为违法并向镇政府主张赔偿；原告本次起诉并未要求审查镇政府拆除行为合法性也未主张赔偿，而是以县政府为被告请求确认县政府不履行法定补偿职责行为违法，系对政府划定禁养区、限养区及实施污染整治方案造成养殖场关闭和拆除的行为主张补偿。 被告丰县人民政府辩称：一、本机关已经依法履行了职责，不存在行政不作为的情况。原告的养殖场位于丰县××镇××一般农用地内，用于养殖生猪及肉鸭。2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府印发了《“两减六治三提升”专项行动方案》，其中“（六）治理畜禽养殖污染”要求全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。华山镇人民政府根据省市县部署，组织实施全镇畜禽污染防治工作。原告于2017年7月3日以不服丰县华山镇人民政府强制拆除其养殖场行为为由，向本机关提起行政复议，要求确认华山镇人民政府强制拆除其养殖场的行政行为违法并赔偿损失。本机关依法予以处理，经审理作出了[2017]丰行复第016号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请，并告知了原告相关诉权，原告并未在规定期限内向人民政府提起行政诉讼，复议决定书已发生效力。2017年12月，原告向本机关邮寄了《履行法定职责申请书》，本机关于2018年1月28日作出了答复，并对原告进行了邮寄送达，本机关依法履行了职责。二、原告系违法建设，违法养殖，不符合法律规定的补偿条件。原告未经有权机关批准，私搭乱建养殖场进行生猪养殖，污染严重，给周围群众生活造成严重影响，违反了国家相关法律法规，系违法行为，应予取缔，由此产生的后果原告应自负。原告建设的养殖场未签订用地协议、未进行备案；养殖生猪、肉鸭未办理动物防疫条件合格证，也未办理环境影响评价，且没有污染处理设施，违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、十三条的规定。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条针对的是符合条例规定的合法养殖进行补偿，原告系违法建设，违法养殖，依法不应予以补偿。综上所述，本机关依法履行了职责，原告违法建设养殖场、违法养殖，依法不应予以补偿，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告丰县人民政府向本院提交以下证据及法律依据： 1.行政复议决定书。2.答复书。3.丰县环保局情况说明。4.丰县农业委员会情况说明。5.丰县土地利用总体规划图（2006-2020年）。6.赵屯村委会提供的情况说明。7.中共江苏省委江苏省人民政府关于印发《“两减六至三提升”专项行动方案》的通知、关于印发《丰县治理畜禽养殖污染实施方案的通知》。8.《畜禽规模养殖污染防治条例》、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《中华人民共和国动物防疫法》、《动物防疫条件审查办法》。9.光盘证据。证据1、2证明被告依法履行了职责，不存在行政不作为，同时证明原告的起诉违反一事不再理原则，应驳回其起诉。证据3、4证明原告建设养殖场进行生猪、肉鸭养殖未办理环境影响评价、动物防疫等手续，其养殖不符合法律规定。证据5证明原告建设的养殖场位于一般农用地。证据6证明原告的养殖场系其自愿拆除，且拆除时是空棚，未进行养殖。以上证据3-证据6同时证明原告系非法养殖，依法也应当予以取缔。证据7证明华山镇人民政府根据省市县部署组织实施畜禽养殖污染防治工作。证据8证明被告不应给予原告补偿的法律依据。综合以上证据证明的事实和相应的法律规定，被告认为原告要求补偿没有事实和法律依据。证据9证明本县因畜禽养殖造成的污染状况以及依照省市部署实施畜禽污染治理的必要性。 经本院组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为： 对原告许贺贺所提交的证据，被告丰县人民政府的质证意见为：1.对证据1没有异议。2.对证据2不予认可，这是原告单方面计算的损失统计，不是法律规定的证据。3.对证据3的真实性、合法性不认可。作出评估报告的鉴定人员不具有鉴定资格，且其鉴定采用的方法是根据国有土地房屋征收拆迁部署征收拆迁补偿的标准进行计算的，本案涉及的是非法建筑，没有房屋、土地的权属证书，所涉土地是一般农用地，该评估报告不能作为原告主张损失的依据。4.对证据4的真实性没有异议，但是该证据是针对不特定的对象所发布的政策文件，不能作为原告主张补偿的依据。5.证据5履行法定职责申请书没有申请人的签名，在申请人一栏没有详细列明申请人的身份信息，在最后申请人落款处没有本案原告的签名，对其真实性、合法性和关联性有异议。6.对证据6没有异议，该证据说明被告及时履行了行政职责，给予答复。7.对证据7的真实性没有异议，该文件不能作为原告要求补偿的依据。8.证据8显示的内容是对违法建筑的拆除，与263专项行动没有关系，不能证明原告的主张。9.证据9证明原告的养殖场系非法建筑，原告的诉求已经在行政复议中被驳回且已产生法律效力，原告的诉讼请求没有法律依据。 对被告丰县人民政府所提交的证据，原告许贺贺的质证意见为：1.对证据1、2的真实性没有异议，但不能证明被告的主张。在行政复议过程中对原告本案主张的履行补偿职责并没有进行审理。其中答复书也明确表明被告拒绝履行职责。复议过程中并没有进行实体审查，也未实际解决争议。原告通过复议程序确定养殖场拆除系因政府专项整治活动造成的，故原告提起行政诉讼要求进行补偿具有相应法律依据，并不违反一事不再理的原则。2.证据3、4不能证明被告的主张，原告未办理环境影响评价、动物防疫手续，如果确实需要关闭原告的养殖场，也应当由环保及动物防疫部门按照行政处罚的程序认定执行，但本案中原告的养殖场系因政府划定禁养区、限养区及开展环境整治专项活动而造成的关闭。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，原告的养殖场符合补偿条件。3.对于证据5、6的真实性有异议，村委会出具的情况说明不能证明被告的主张，且原告的养殖场也不是原告自愿拆除。4.对于证据7、8的真实性没有异议。5.光盘中的视频与本案没有关联性，视频并没有体现到原告养殖场的情况，即便原告的养殖场存在一些污染问题，需要拆除，也应依法享有补偿权，被告作为法定的补偿责任主体，并未依法履行补偿职责。 本院对上述证据认证如下： 原告许贺贺提供的证据，被告对身份证、政府文件、县政府答复书、限期拆除通知书的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。损失清单系原告自行书写形成，属于当事人陈述，被告不予认可，故该清单不能单独作为认定案件事实的依据。评估报告系原告自行委托形成，被评估对象未经被告确认，所载明的评估目的、评估基准点不能体现与本案的关联性，故对该评估报告不予确认。履行法定职责申请书、复议决定书不能体现与本案原告的关系，但结合丰县人政府作出的答复书，可以认定原告申请行政复议的事实及向丰县人民政府申请履行补偿职责的事实。视频不能证明被告实施了拆除原告养殖场的行为。 被告丰县人民政府提供的证据，原告对行政复议决定书、答复书、中共江苏省委江苏省人民政府关于印发《“两减六至三提升”专项行动方案》的通知、关于印发《丰县治理畜禽养殖污染实施方案的通知》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《中华人民共和国动物防疫法》、《动物防疫条件审查办法》的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。丰县环保局情况说明、丰县农业委员会情况说明、丰县土地利用总体规划图（2006-2020年）、村委会说明系原件，原告虽不认可其合法性，但并未提供相反的证据否定其真实性，故本院对其真实性予以确认。光盘中的视频及图像不能证明与本案存在关联，本院不予采纳。 经审理查明，原告许贺贺是江苏省丰县华山镇赵屯村人，其在本村利用自己的承包地并租赁他人部分土地合计2.6亩左右，用于建设养殖场从事生猪、肉鸭养殖经营。2016年8月5日，丰县人民政府办公室印发《丰县畜禽养殖禁养区限养区划分方案》，划分了其辖区范围内的禁养区、限养区和适养区范围，并对禁养区、限养区和适养区提出了工作要求。2016年12月1日，中共江苏省委办公厅印发《江苏省委江苏省人民政府关于印发的通知》（苏发[2016]47号），要求“以畜禽养殖为重点，切实加强农业污染治理。全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场（小区）、养殖专业户。”2017年2月7日，按照“十三五”畜禽规模养殖减排核查要求及省市县《“两减六治三提升”专项行动方案》要求，丰县两减六治三提升专项行动领导小组办公室印发《关于印发的通知》，对畜禽养殖污染治理具体实施中的基本原则、规划目标、技术措施、工作措施、保障措施等进行了规定。原告许贺贺所在的丰县华山镇人民政府按照省市县文件要求，组织实施其辖区内的畜禽污染治理工作。2017年5月11日前后，原告许贺贺的养殖场被拆除。 2017年7月3日，许贺贺以丰县华山镇人民政府为被申请人向丰县人民政府申请行政复议，请求确认被申请人丰县华山镇人民政府强制拆除许贺贺养殖场的行政行为违法；赔偿许贺贺养殖场厂房设备损失、肉鸭损失及停产停业损失合计45万元。丰县人民政府认为，无证据证明丰县华山镇人民政府实施了强制拆除申请人许贺贺养殖场的行政行为，许贺贺的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，遂决定驳回许贺贺的行政复议申请。后许贺贺等12人向丰县人民政府邮寄《履行法定职责申请书》，申请丰县人民政府对许贺贺等12人贯彻《“两减六治三提升”专项行动方案》、《丰县畜禽养殖污染防治方案》、《丰县畜禽养殖禁养区划分方案》造成许贺贺等12人养殖场关闭或拆除的事实及由此产生的经济损失予以核实核对并补偿。2018年1月28日，丰县人民政府作出答复书，认为许贺贺等12人所反映的事项已依法经行政复议程序处理，其申请事项不属于丰县人民政府行政法定职责。原告不服该答复书，遂提起本案诉讼。 另查明，原告养殖场所占用土地性质为一般农用地，经营期间并未办理环境影响评价文件，亦未按照《中华人民共和国动物防疫法》、《动物防疫条件审核办法》办理动物防疫手续。 本院认为，一、原告许贺贺的起诉符合法律规定的受理条件。原告许贺贺向被告丰县人民政府申请履行行政补偿职责，被告丰县人民政府对原告的申请作出答复书，认为原告所反映的事项已依法经行政复议程序处理，其申请事项不属于丰县人民政府行政法定职责，故原告是被告丰县人民政府行政行为的相对人，依法有权提起本案行政诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。 二、关于被告丰县人民政府是否对原告负有行政补偿责任的问题。 行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成了损害，由国家依法给予补偿的制度。本案中，原告并未提供其养殖场建设用地审批文件、配套环境保护设施建设审批与验收文件、环境影响评价文件、动物防疫手续，也未提供排污许可证等证据，本院据此认定其并未遵循和履行《中华人民共和国环境保护法》第六条、第四十一条、第四十五条，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条，《中华人民共和国畜牧法》第六条、第三十七条、第三十九条，《中华人民共和国动物防疫法》第十九条，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、第十三条等行政法律、法规关于畜禽养殖者应当遵循和履行的基本程序与义务，因而其经营养殖场所获财产性权利和利益，均不属行政法律、法规保护的合法权益。综合以上所述，原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条及第三十六条的规定主张行政补偿的理由不能成立。虽然被告以原告申请事项已经行政复议程序处理不予补偿的理由不当，但认为原告申请事项不属于其法定职责的认定结果是正确的，未损害原告的合法权益，故本院对原告要求确认被告不履行法定补偿职责的行为违法并责令被告限期对原告的经济损失进行补偿的诉讼请求不予支持。诉讼过程中。原告明确陈述，其养殖场不是被告拆除的，是被告委托镇政府或其他职能部门拆除的，但未提供证据证明行政委托关系的存在，被告对该主张不予认可，故原告据此要求被告承担补偿责任的证据不足。 综上，原告许贺贺的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许贺贺的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许贺贺负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 张演亮 审判员 周美来 二〇一八年十二月十日 法官助理吴一冉 书记员郁梦晨