安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖12行终280号 上诉人（一审原告）刘广法，男，1964年1月19日出生，汉族，住安徽省阜南县，系杜士荣丈夫）。 委托代理人陈天新，上海沪盛律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜南县房地产管理局，住所地阜南县焦阳路**，统一社会信用代码12341225485970100B。 法定代表人张治环，该局局长。 委托代理人朱红亚，该局不动产安置中心主任。 委托代理人马冰，该局法律顾问。 被上诉人（一审被告）阜南县鹿城镇人民政府，住，住所地阜南县地城南路**一社会信用代码113412250031812494。 法定代表人王磊，该镇镇长。 委托代理人刘涛，该镇工作人员。 委托代理人郭凤银,安徽阜淮律师事务所律师。 一审第三人丁颖，女，1976年2月11日出生，汉族，住安徽省阜南县。 委托代理人张宏，男，1976年10月2日生，汉族，住安徽省阜南县，系丁颖丈夫）。 委托代理人王文杰，安徽董阔律师事务所律师。 上诉人杜士荣因行政协议一案，不服安徽省阜南县人民法院作出的（2018）皖1225行初30号行政判决，向本院提起上诉。2018年9月28日，杜士荣因病去世。2018年10月29日，杜士荣的丈夫刘广法申请作为上诉人参与本案诉讼，本院依法予以准许。2018年11月19日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 杜士荣向一审法院诉称：2004年杜士荣办理了土地证号为南国用（2004）第2**国有建设用地使用权证，该宗土地位于阜南县川南服装厂院内。批准用途为住宅用地，土地登记面积为815.35平方米。上述手续办妥后，由于杜士荣常年在外地，就全权委托陈大海负责建房相关事宜。2004年9月初，杜士荣出资在该土地使用权范围内建了一幢两层半的楼房，面积约为200.97平方米。杜士荣建房时原房产局向杜士荣下达了行政处罚决定书，阜南县环保局以杜士荣建房时的建筑噪音超标为由罚款六百元，城建部门向杜士荣收取城市建设费7500元。办完上述手续后，上述房屋顺利建成。现该房屋被纳入阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目的征收范围。2017年7月3日，杜士荣与阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府签订了编号为0001927的《房屋征收货币补偿安置协议书》，但阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府却以杜士荣与他人有纠纷为由，拒绝将征收补偿款打入杜士荣账户。杜士荣认为，该行政行为侵犯了其合法权益。故提起诉讼，请求法院依法判令阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府履行与杜士荣签订的房屋征补协议，及时将补偿款打入杜士荣个人帐户。（其起诉状上的第二项诉讼请求已撤回） 一审法院经审理查明：根据《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》及阜南县人民政府相关国有土地上房屋征收工作文件规定，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府工作人员在进行鹿城镇淮河社区棚户区改造项目摸底调查过程中，于2017年2月28日进入丁颖及其丈夫张宏居住的位于阜南县××××路南侧的房屋进行摸底调查，现场将房屋编号为Ｂ-67，登记名为张宏，并根据其提交的相关证明材料，于同年3月31日、4月14日对上述被征收房屋进行第一、二轮公示，公示户名为丁颖。 2017年7月3日，丁颖与阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府签订编号为0001927的《房屋征收货币补偿安置协议书》。主要内容：根据阜南县人民政府（2015）50号文件《关于征收国有土地上住宅房屋鼓励选择货币补偿方式安置的意见》及淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案规定，经双方充分协商，达成以下补偿安置协议：征收部门为阜南县房地产管理局，征收实施单位为阜南县鹿城镇人民政府。首页中被征收人为丁颖，身份证号码3421271976××××××××；征收房屋坐落洪河路南侧，征收面积200.97平方米；产权性质为私有；货币补偿单价4000元，货币补偿和安置费用等合计961949元。在次页的落款签名栏处，分别由阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府加盖印章并有相关经办人签名，丁颖在被征收人栏签名。之后，因杜士荣向阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府反映该被征收房屋属于其所有，并提供原建设该房屋交纳办理建设的土地证费用等相关材料，阜南县房地产管理局在对杜士荣和丁颖协调无果后，同意杜士荣在上述征补协议书中位于丁颖已签名下方签上杜士荣名字并按指印，并将首页中被征收人丁颖及其身份证号码用笔涂抹。同时，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府将被征收房屋作为存在争议房屋，尚未对杜士荣和丁颖履行上述征补协议。为此，杜士荣提起行政诉讼。 同时查明，2004年1月20日，在阜南县进行的国有及集体企业改制过程中，原川南服装厂与陈国富签订房屋及所属土地使用权转让协议，将包括上述被征收房屋所占土地在内的土地转让给陈国富（杜士荣称其为合伙出资人）。同年2月22日，阜南县川南服装厂向原土地管理局、房产局提出办理房地产过户报告。同年2月25日，原土地管理局受理杜士荣土地登记申请后，经审核、公告，并经阜南县人民政府审定，将原川南服装厂院内面积为815.35平方米国有土地，作为住宅用途，登记为杜士荣为使用权人，并向杜士荣颁发了南国用（2004）字第249号国有建设用地使用证。此后，杜士荣又将其中部分土地转让给刘国权，其妹夫陈大海（曾在原于集信用社工作，与丁颖丈夫张宏系同事）对其中部分土地进行开发建房，并与洪梅等人签订有房屋转让协议，但购房人均未办理房屋产权手续。其中，2004年9月29日，原建设局（现为阜南县住房和城乡建设局）收取了属名为杜士荣交纳的建房面积为212平方米的建房基础设施配套费用等计6360元。 另查明，2005年7月份前后，丁颖丈夫张宏在支付给和垫付陈大海款项合计126000元后，对涉案被征收房屋进行装修后居住，直至签订征补协议，但张宏、丁颖未与陈大海签订购房协议。 一审法院认为：本案争议的焦点是：1、阜南县鹿城镇人民政府是否是本案适格的被告；2、杜士荣诉请阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府向其履行房屋征补协议的证据是否充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）第一百零一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，行政协议既是一种行政行为，又是一种合同，对于行政协议的判断，既适用行政诉讼法关于行政行为的相关规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力等的相关规定。关于阜南县鹿城镇人民政府是否是本案适格的被告。根据《国有土地房屋征补条例》第五条，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述法律及司法解释规定，如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。本案中，虽然鹿城镇政府属于受委托的征收实施单位，但因其直接参与相关征收补偿工作，其参加诉讼有利于查清本案事实，且作为受托主体参加诉讼并不会对杜士荣的权利义务产生不利影响。因此，鹿城镇政府可以作为本案被告参与诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中，阜南县房地产管理局作为国有土地上房屋征收部门，依法具有与房屋征收范围内符合征收规定的被征收人签订房屋征收货币补偿安置协议的法定职权，对作为一户的被征收房屋，应确定明确的被征收人。杜士荣诉请阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府履行与其签订的房屋征补协议，应当提交其作为法定被征收人，且阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府依据该征补协议仅能向其履行的相关证据。经庭审已查明的事实及证据表明，在杜士荣诉请阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府履行的上述房屋征补协议中，尚有丁颖作为被征收人，且杜士荣与丁颖对该房屋征补协议内容的真实性均予以认可，并均要求阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府对自己一户履行。同时，阜南县房地产管理局明确表示根据其调查的相关证据，应当对丁颖履行该征补协议。而杜士荣提交的证据，尚不能证明被征收房屋系杜士荣租赁给丁颖居住的房屋，以及杜士荣系该征补协议的法定被征收人。故杜士荣的诉讼请求，因缺乏相关证据支持，依法应予驳回。对阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府的答辩及丁颖的陈述意见中，关于应依法驳回杜士荣诉讼请求的意见，予以采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决驳回杜士荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由杜士荣负担。 刘广法上诉称，杜士荣是涉案房屋的土地使用权人、实际出资建造人、所有人。陈大海只是受委托建房，不是涉案房屋的实际出资人。丁颖提供的证据只能证明其2005年至2017年在涉案房屋居住的事实，无法证明其购买了涉案房屋。一审法院认定2005年7月份前后，丁颖丈夫张宏支付给和垫付给陈大海款项合计126000元属于认定事实错误。在二审庭审中补充的事实与理由如下：杜士荣委托陈大海建造了涉案房屋。2005年丁颖经陈大海介绍向杜士荣提出购房要求，双方草拟了一份购房协议，但因丁颖一直未交购房款，双方未在购房协议上签字。碍于陈大海的情面杜士荣未要求丁颖腾空房屋，后陈大海与杜士荣商量用陈大海欠张宏的五万元钱抵了丁颖这十几年的房租。上诉人并未见到丁颖所称的61000元，另外，不认可丁颖所称的2100元抵门窗款的说法。9780元、3230元是丁颖与陈大海的纠纷，是陈大海的个人债务，与本案无关。综上，请求二审法院撤销一审判决，并改判阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府履行与杜士荣签订的房屋征补协议，及时将补偿款打入其帐户。 阜南县房地产管理局答辩称，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 阜南县鹿城镇人民政府答辩称，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 丁颖陈述称，涉案房屋属于丁颖所有。2004年丁颖经人介绍买陈大海的房子。当时约定的购房款是13万，后来以126000元成交。2005年7月22日，张宏到建行取五万元现金给了陈大海。另外9780元是张宏给陈大海垫付的贷款利息算抵房款了，后陈大海又借了张宏3230元垫付贷款利息算抵房款了。因涉案房屋的门窗未安装，故抵了房款2100元，未打条。剩余的61000元张宏在程永刚的见证下给陈大海了，没有打条。陈大海打的五万元收条及9780元、3230元的结算单交给一审法院了。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 杜士荣向一审法院提交的证据有：1、杜士荣身份证，用于证明其主体资格。2、0001927号《房屋征收货币补偿安置协议书》，用于证明杜士荣与阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府所签协议的内容。3、《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，用于证明杜士荣出资建造的涉案房屋被纳入了该征收范围内。4、原阜阳地区土地申报登记卷宗及阜南县国土资源局情况说明各一份，用于证明杜士荣建造的涉案房屋所占用土地在该土地使用证登记范围内。5、现场图两张，用于证明杜士荣建造的涉案房屋已被阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府推倒。6、证明及基础设施配套费收据各一份，用于证明杜士荣2004年建造涉案房屋时已经城建部门同意，并缴纳了基础设施配套费6360元。7、排水设施使用费、卫生费发票各一份。用于证明杜士荣2004年建造涉案房屋时向有关部门交排水设施使用费424元、卫生费424元的事实。8、阜南县建设局费用审批表，用于证明杜士荣因建造涉案房屋向原建设局等单位依法缴纳各项建设规费，并经阜南县建设局等单位审批同意。9、杜士荣自书说明一份。用于证明涉案房屋是2005年租给张宏的，口头约定租金每年4500元。 阜南县房地产管理局在法定期限内向一审法院提交的证据及依据有：1、《国有土地上房屋征收及补偿条例》第四条。用于证明其主体资格。2、事实和程序证据：（1）、事业单位法人证明材料；（2）、房屋征收调查表、签约要件登记表、承诺书；（3）房屋征收价格评估分户报告单、丁颖、张宏提供的证明、张宏的水电缴费单、有线电视缴费单、收据和结算原始记录、丁颖、张宏的户口本、身份证等材料14张；（4）张宏提供的买房过程说明；（5）0001927号《房屋征收货币补偿安置协议书》。用于证明涉案协议是该局与丁颖的真实意思表示，杜士荣的签名是后来补上去的。 阜南县鹿城镇人民政府在法定期限内向一审法院提交的证据及依据有：1、主体资格及法律依据：《国有土地上房屋征收及补偿条例》第五条第一款。2、事实和程序证据同阜南县房地产管理局的证据。 丁颖向一审法院提交的证据同阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府的证据一致。另补充一份由郭万英等13人署名的证明，用于证明丁颖及其邻居均是从建房人陈大海处购买的房屋，其中有签订购房协议的。丁颖之所以与陈大海没有签订购房协议，是因陈大海系张宏所在单位领导，经丁颖多次催促，陈大海久拖未签。同时，也证明杜士荣与丁颖不存在房屋租赁关系。 经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1、各方对对方的主体资格无异议；杜士荣对阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府提交的事实和程序证据（1）、（3）、（5）内容的真实性无异议；阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府及丁颖对杜士荣提交证据1-8的真实性无异议。对以上证据，均予以确认。该部分证据，可以证明丁颖长期居住被征收房屋处，以及其在征收过程中提交了相关证据，在其与阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府签订征补协议后，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府因杜士荣对该协议提出异议，同意杜士荣在该征补协议中的被征收人栏内签名，并将被征收房屋作为存在争议房屋处理，目前，被征收房屋已被拆除，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府尚未对杜士荣和丁颖履行协议，以及杜士荣提交了被征收房屋原建房的土地来源及交纳相关费用的证据等事实。2、对双方有异议的证据及质证意见，综合认定如下：（1）关于被告提供的证据（2）及丁颖提交的证据，与证据（3）、（4）能相互印证，证明丁颖夫妇长期居住涉案房屋并被作为被征收人进行调查、公示及签约等，以及丁颖丈夫张宏与陈大海之间的经济往来等事实，予以确认。（2）关于杜士荣提交的证据9，缺乏其他证据印证，不予确认。 二审期间，丁颖当庭举证了阜南县人民法院（2017）皖1225民初1920号民事调解书及陈大海与洪梅的房屋买卖协议。用于证明涉案房屋的开发者是陈大海不是杜士荣，杜士荣不是涉案房屋的被征收人，丁颖是被征收人。刘广法认为，以上证据中涉及的房屋系陈大海单独所有，与涉案房屋不在同一个地方，与本案没有关联性且不属于新证据。阜南县鹿城镇人民政府认为，丁颖当庭提供的证据属于新证据。因丁颖不是该民事案件的当事人，是后来才知道的。阜南县房地产管理局的质证意见同阜南县鹿城镇人民政府。二审期间，刘广法当庭举证了陈大海2000年8月办理的房产证。用于证明丁颖二审当庭所举民事调解书中涉及的房屋是陈大海单独所有，是陈大海卖给洪梅的。涉案房屋不是陈大海开发的。阜南县房地产管理局认为其不属于新证据，且与本案无关。阜南县鹿城镇人民政府认为，该证据与本案不具有关联性。丁颖的质证意见同阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府。 经审查，二审对上诉人一审时所举证据1-8的真实性予以采信，对其所举证据9，因缺乏其他证据相互印证，故对其证明目的不予采信。对阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府所举证据1及证据2中的第（1）、（2）、（5）项证据的真实性予以采信。对第（3）项证据中的房屋征收价格评估分户报告单、张宏的水电缴费单、有线电视缴费单、丁颖、张宏的户口本、身份证的真实性予以采信。对丁颖、张宏提供的证明、收据、结算原始记录及证据（4）张宏提供的买房过程说明及丁颖举证的郭万英等13人证言，因缺乏其他证据相互印证，故对其证明目的不予采信。对刘广法及丁颖在二审开庭时当庭所举证据，二审认为，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，故不予采信。 依照采信的证据，二审经审理查明：根据《阜南县鹿城镇淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》及阜南县人民政府相关国有土地上房屋征收工作文件规定，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府工作人员在进行鹿城镇淮河社区棚户区改造项目摸底调查过程中，于2017年2月28日进入丁颖及其丈夫张宏居住的位于阜南县××××路南侧的房屋进行摸底调查，现场将房屋编号为Ｂ-67，登记名为张宏，并根据其提交的相关证明材料，于同年3月31日、4月14日对上述被征收房屋进行第一、二轮公示，公示户名为丁颖。 2017年7月3日，丁颖与阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府签订编号为0001927的《房屋征收货币补偿安置协议书》。主要内容：根据阜南县人民政府（2015）50号文件《关于征收国有土地上住宅房屋鼓励选择货币补偿方式安置的意见》及淮河社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案规定，经双方充分协商，达成以下补偿安置协议：征收部门为阜南县房地产管理局，征收实施单位为阜南县鹿城镇人民政府。首页中被征收人为丁颖，身份证号码3421271976××××××××；征收房屋坐落洪河路南侧，征收面积200.97平方米；产权性质为私有；货币补偿单价4000元，货币补偿和安置费用等合计961949元。在次页的落款签名栏处，分别由阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府加盖印章并有相关经办人签名，丁颖在被征收人栏签名。之后，因杜士荣向阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府反映该被征收房屋属于其所有，并提供原建设该房屋交纳办理建设的土地证费用等相关材料，阜南县房地产管理局在对杜士荣和丁颖协调无果后，同意杜士荣在上述征补协议书中位于丁颖已签名下方签上杜士荣名字并按指印，并将首页中被征收人丁颖及其身份证号码用笔涂抹。同时，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府将被征收房屋作为存在争议房屋，尚未对杜士荣和丁颖履行上述征补协议。为此，杜士荣提起行政诉讼。 同时查明，2004年1月20日，在阜南县进行的国有及集体企业改制过程中，原川南服装厂与陈国富签订房屋及所属土地使用权转让协议，将包括上述被征收房屋所占土地在内的土地转让给陈国富（杜士荣称其为合伙出资人）。同年2月22日，阜南县川南服装厂向原土地管理局、房产局提出办理房地产过户报告。同年2月25日，原土地管理局受理杜士荣土地登记申请后，经审核、公告，并经阜南县人民政府审定，将原川南服装厂院内面积为815.35平方米国有土地，作为住宅用途，登记为杜士荣为使用权人，并向杜士荣颁发了南国用（2004）字第249号国有建设用地使用证。此后，杜士荣又将其中部分土地转让给刘国权，其妹夫陈大海（曾在原于集信用社工作，与丁颖丈夫张宏系同事）对其中部分土地进行开发建房，并与洪梅等人签订有房屋转让协议，但购房人均未办理房屋产权手续。其中，2004年9月29日，原建设局（现为阜南县住房和城乡建设局）收取了属名为杜士荣交纳的建房面积为212平方米的建房基础设施配套费用等计6360元。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。本案中，刘广法诉请阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府履行涉案协议，其应当提交杜士荣系单独的法定的被征收人，阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府依据该协议仅能向其一方履行的相关证据。但在涉案房屋征补协议中，尚有丁颖作为被征收人，且双方对房屋权属存在争议，而根据刘广法在本案中提交的证据，并不足以证明杜士荣系涉案房屋单独的法定的被征收人。故刘广法要求阜南县房地产管理局、阜南县鹿城镇人民政府对其一方履行涉案协议的诉讼请求没有事实根据，依法应予驳回。一审判决并无不当，应予维持。刘广法的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人刘广法负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 周海龙 审判员 杨 柳 二〇一八年十二月十日 书记员 丁茹梦 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。