广东省东莞市第一人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1971行初695号原告林亮森，男，1949年1月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市莞城区，委托代理人王元第，广东太上律师事务所律师。被告东莞市塘厦镇人民政府，住所地：广东省东莞市塘厦镇迎宾大道9号，统一社会信用代码：11441900007345538G。法定代表人黎雪琴，该镇镇长。委托代理人王玉婷，广东坤益律师事务所律师。被告东莞市城市综合管理局，住所地：广东省东莞市莞城区莞龙路141号，统一社会信用代码：11441900774014545D。法定代表人郭怀晋，该局副局长。委托代理人黄德明，该局塘厦分局局长。委托代理人沈秋林，广东诗华律师事务所律师。原告林亮森诉被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局城市管理及行政赔偿纠纷一案，于2018年8月21日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告林亮森称，一、原告的农业开发及经营活动合法。1992年11月，原告在—次公开土地开发招租时中标，于1992年11月30日与东莞市塘厦镇白泥湖队（现更名为白泥湖股份合作社）签订《合同》一份。合同约定，原告租赁白泥湖队位于天井龙地块荒废地及竹园开发利用，租期40年，年租金3800元。其后，原告花费大量物力，陆续投资3000000余元，将曾经的荒芜废弃之地，经过垦荒、填土、硬化，建成为近10000平米的平台及近8300平方米的建筑物。该天井龙地块的土地性质为农村集体土地，《土地管理法(1988年)》将该类地块定性为“农村集体未开发利用的土地”。原告按照《合同》约定进行垦荒等农业开发，并不违背当时的法律规定。同时，之后的租赁经营户依法办理了营业执照，原告也依约悉数按年缴清了租金。2017年1月4日，被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局贸然对原告合法开发与租赁经营的上述平台及建筑物进行了强制拆除，正常经营被迫中断。原告认为，该强制拆除行为程序违法，无法律依据，由此造成原告巨额经济损失，遂提起行政附带行政赔偿诉讼。站在土地管理的角度，《土地管理法（1988年）》第八条、第十二条第二款、第三款、《土地管理法(1998年)》第三十八条的规定，追根溯源，原告的土地租赁及农业开发活动合法，其合法权益理应受到法律保护。站在城市规划的角度，1993年11月1日开始施行的《村庄和集镇规划建设条例》始对开发利用该种类地块的行为进行法律规范。《立法法》第八十四条确立了法律不溯及既往原则，本案所涉近10000平米的平台及大部分建筑物均形成于法律规范之前，未经合法的行政程序，依法首先应推定该建筑物及构筑物形成合法。若以现行法律法规径行认定早已终结的建设行为违法，没有法律依据。尤其需要指出的是，对于原告的一系列开发利用及经营活动是否违法，其首次判断权当属有权行政机关。即使实施强拆，行政机关也应该依照《行政强制法》履行相关法定程序。二、被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局的强制拆除行为程序违法。东莞市中级人民法院2018年3月13日作出的(2017)粤19行终404号行政判决，已确认东莞市城市综合管理局的[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》程序违法。也正是经过该次诉讼的被告举证，原告方才得知2017年1月4日的强制拆除行为的实际组织者与指挥者为被告东莞市塘厦镇人民政府，原告由此再次踏上艰难曲折的维权之路。2017年1月3日，被告东莞市塘厦镇人民政府向所辖政法办、人大办、城关分局等十余部门发出塘府办通字[2017]1号《关于印发〈强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案〉的通知》，次日上午即组织90余人对原告开发与租赁经营的近10000平米的平台及19栋建筑物进行了强制拆除。被告组织、实施上述行为经过之证据，已由(2017)粤19行终404号生效判决认证。《行政强制法》第四十四条的规定，当事人申请行政复议或者提起行政诉讼期间，行政机关不能实施强制拆除。被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局恣意行使行政权力，置原告的基本权利于不顾，既不保证当事人的陈述申辩权与合法救济权，也未履行任何法定程序。在[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》还未生效的前提下，直接实施强制拆除，主体及程序均严重违法，侵犯了原告的合法利益。相关程序违法证据，在上述生效判决中均已得到了一一确认。三、行政违法及行政赔偿举证责任的负担。1、被告的法定举证责任。实施强制拆除前，对合法财产进行公开清点、登记造册、妥善保管，并通过视听资料固定证据，是对公民合法财产权和基本人权的起码尊重，也是公民对行政机关依法行政的最低期待。本案中，被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局不经过任何合法的行政前置程序，即将原告及他人所有的巨额财产毁于一旦，至今拒不采取补救措施，致使损失仍处于进一步扩大中。对于该行政拆除行为是否合法的举证责任，《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”。2、行政赔偿举证责任的转移。本案中，被告行政违法造成损害的事实和具体金额，原告负有举证责任，但由于被告东莞市塘厦镇人民政府实施强制拆除时，将原告财物或被掩埋，或己毁损，导致无法充分履行举证责任，主要举证责任已经依法发生转移。被告应当对其强制拆除没有造成财产损失承担举证责任，否则应承担举证不能的不利后果。四、被告违法实施强制拆除，应当承担赔偿责任。原告的合法损失：一是农业开发投入损失。原告为开发荒地，陆续投入3000000余元，用于垦荒、填土、硬化场地，才建成近一万平米的平台和近8300平米的建筑物与构筑物；二是变压器被盗损失。原告购买的变压器一台，价值100000元，在查封扣押期间被盗，应由被告承担赔偿责任；三是合法经营损失。承租经营户潘艳艳、潘娟娟姐妹等人在经营中被该强制拆除掩埋相关财物及经营损失计250000元：四是租金损失。上述建筑物每月租金为32350元，可期利益为6146500元。以上损失合计9840500元。《村庄和集镇规划建设条例》第六条第三款的规定，被告东莞市塘厦镇人民政府管理所辖农村集体土地是其法定职责。2017年1月4日其违法组织、指挥实施的违法强制拆除行为，并造成实际损害后果，符合行政赔偿的主体要件与行为要件，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，应承担相应赔偿责任。特具状，请求：l、依法确认被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局2017年1月4日的行政强制拆除行为违法；2、由被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局共同赔偿上述违法行为造成的直接经济损失3694000元，其他经济损失6146500元，合计9840500元；3。依法承担诉讼费及代理费。原告林亮森向本院提交的证据有：1、《合同》，证明原告租用案涉荒地，租金每年3800元，租期至2022年11月20日；2、收款收据（共19份），证明原告历年缴纳租金收据；3、东综管限拆告字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设告知书》，证明2016年12月21日通知拆除；4、东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》，证明2016年12月21日决定拆除及拆除依据；5、《塘厦：强制拆除19处违法建筑》（东莞阳光网2017-1-5），证明官网确认的拆除情况；6、[2016]68号《镇政府工作会议纪要》，证明2016年12月21日东莞市塘厦镇人民政府决定拆除；7、塘府办通字[2017]1号《关于印发〈强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案〉的通知》，证明通知各部门配合拆除行动；8、（2017）粤19行终404号《行政判决书》，证明生效判决判定拆除行为违法；9、拆除前现场照片（共14张），证明拆除前建筑物基本状况；10、拆除后现场照片（共2张），证明拆除后现场基本状况；11、土地租用合同、房屋租赁合同、租赁合同（共七份），证明原告因拆除行为而造成的损失。被告东莞市塘厦镇人民政府辩称，一、本案不属于行政诉的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，东莞市塘厦镇人民政府作出的[2016]68号《镇政府工作会议纪要》及塘府办通字[2017]1号《关于印发〈强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案〉的通知》从未向原告送达，属于上下级行政机关之间的内部行为，并未对原告的权利义务产生直接的影响，不属于行政诉讼受案范范围。二、东莞市塘厦镇人民政府并非适格被告。首先，东莞市中级人民法院(2017)粤19行终404号生效判决己认定东莞市城市综合管理局是以自己的名义对案涉违法建筑实施的拆除行为，东莞市塘厦镇人民政府并非该强制拆除行为的实施主体。其次，根据[2016]68号《镇政府工作会议纪要》及塘府办通字[2017]1号《关于印发〈强制拆除莲湖天井龙、庵前潭违法建筑实施方案〉的通知》内容可知，东莞市塘厦镇人民政府仅是责成有关部门对违法建筑采取相应的整改措施。且东莞市塘厦镇人民政府上述行为的作用对象是下级行政机关或行政机关的职能部门，并不直接作用于原告，属于内部行政行为，并不对外产生法律效力。因此，东莞市塘厦镇人民政府并非本案适格被告。三、原告诉请要求东莞市塘厦镇人民政府赔偿其经济损失没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，东莞市中级人民法院(2017)粤19行终404号生效判决已认定原告在未取得《建设工程规划许可证》及未办理任何规划手续的情况下，在其承租的东莞市塘厦镇莲湖社区天井龙地块上先后建设19栋建筑物，上述建筑物不具备合法存在的依据，其租金当然不受法律保护，其他损失也并无证据显示与强拆有关，故原告要求东莞市塘厦镇人民政府赔偿其经济损失没有事实和法律依据。综上所述，原告主体不适格且其诉请缺乏事实与法律依据，恳请人民法院驳回原告的起诉。被告东莞市城市综合管理局辩称，原告针对东莞市城市综合管理局的起诉属于重复起诉，违反“一事不再审”的规定，应予裁定驳回其起诉。经审理查明，原告主张2017年1月4日，被告东莞市塘厦镇人民政府、东莞市城市综合管理局贸然对原告合法开发与租赁经营的东莞市塘厦镇莲湖社区白泥湖队位于天井龙地块平台及建筑物进行了强制拆除。原告认为，该强制拆除行为程序违法，无法律依据，应承担由此造成原告巨额经济损失合计9840500元，遂提起行政诉讼。另查明，原告曾于2017年3月10日向本院提起行政诉讼，诉求撤销东莞市城市综合管理局于2016年12月21日作出的东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》的拆除塘厦镇莲湖社区天井龙地块建设19栋建筑物的违法行政决定及赔偿因违法行政行为给原告造成的损失9590500元。本院经审理，于2017年9月5日作出了（2017）粤1971行初128号《行政判决书》，确认东莞市城市综合管理局作出东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》的行为违法及驳回原告其他诉诉请求。原告不服，上诉至东莞市中级人民法院，该院作出（2017）粤19行终404号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。该判决已于2018年3月26日发生法律效力。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，本案中，生效的（2017）粤1971行初128号《行政判决书》及（2017）粤19行终404号《行政判决书》确认，东莞市城市综合管理局下属塘厦分局作出东综管限拆字[2016]第2-0251号《限期拆除违法建设决定书》及实施被诉强制拆除行为，因此，应以东莞市城市综合管理局为被告。在强制拆除过程中，虽然东莞市塘厦镇人民政府召开部署安排、现场协调处理被诉强制拆除事宜，其所实施的部署、组织、协调工作，主要是为东莞市城市综合管理局塘厦分局实施强制拆除行为提供组织、安全等方面的保障，确保强制拆除行为顺利实现，东莞市塘厦镇人民政府并非被拆强制拆除行为的具体实施者，原告列东莞市塘厦镇人民政府作为共同被告系错列被告。原告提起本案诉讼亦属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六九条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，经本院释明后，原告坚持列东莞市塘厦镇人民政府作为共同被告，且拒绝变更。因此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（六）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；…（六）重复起诉的；”的规定，应当依法驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（六）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告林亮森的起诉。本案不收取案件受理费。服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余润忠审 判 员  杨长青人民陪审员  张雅芝二〇一八年十二月十九日书 记 员  陈紫莹袁绮琪附相关法律法规条文：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。