贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初326号原告杨承高，男，水族，1977年5月13日生，住贵州省三都水族自治县。委托代理人杨高州，系北京京润律师事务所律师。被告三都水族自治县人民政府，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县xxx，组织机构代码xxx。法定代表人潘仕进，系该县人民政府县长。委托代理人杨顺含，该县人民政府法制办工作员。委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。原告杨承高诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）要求确认房屋行政协议无效一案，于2018年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2018年9月20日公开开庭进行了审理。原告杨承高及其委托代理人杨高州，被告三都县政府委托代理人杨顺含、覃治招到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三都县政府因三荔高速公路建设项目(以下简称“三荔高速”)，需要征收三都县中和镇华阳村抵刚组（原庞寨村四组）的部分土地。原告杨承高涉案房屋所占用的土地在被征收范围之内。2016年12月12日，三荔高速公路项目建设协调指挥部（甲方，以下简称“三荔指挥部”）与原告杨承高（乙方）签订《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》（以下简称“《拆迁补偿协议》”）,对原告的房屋予以征收，该《拆迁补偿协议》对房屋面积、装饰装修、补偿方式、奖励、补偿金额、付款期限等进行了约定。原告杨承高诉称，其系三都县中和镇庞寨村四组村民。因三荔高速公路项目建设需要，原告位于三都县中和镇庞寨村四组的房屋被纳入征收范围内。被告的临时机构三荔指挥部与原告签订了《拆迁补偿协议》。2018年2月，原告从贵州省人民政府作出的政府信息公开申请答复书得知，原告房屋所在地范围内的土地并未被依法批准征收。原告认为，其房屋所在范围内的土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部即与原告签订《拆迁补偿协议》，违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。三荔指挥部系被告三都县政府的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，其所签订的《拆迁补偿协议》法律责任应由三都县政府承担。特诉至法院，请求判决确认三荔指挥部与原告签订的《拆迁补偿协议》无效，诉讼费用由被告承担。原告杨承高为证明其主张向本院提交并当庭举示了如下证据：1.原告身份证复印件；拟证明：原告身份信息。2.《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》；拟证明：原告与被告设立的三荔指挥部签订的案涉协议，三荔指挥部属临时机构，不具有行政主体资格。3.《政府信息公开申请答复书》（黔府办公开复函〔2018〕13号）；拟证明：案涉房屋所在区域并未被批准征收，案涉协议违反《中华人民共和国土地管理法》规定。4.集体土地使用证；拟证明：原告案涉房屋土地是集体土地，原告系涉案土地的合法权利人。针对原告当庭举示的上述证据，被告三都县政府的质证意见为：对1、2号证据真实性、合法性、关联性均无异议；对3、4号证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告三都县政府辩称，2009年6月，贵州省交通厅编制的《贵州省高速公路网规划》将三荔高速纳入贵州省重点建设项目。2014年12月15日，贵州省住建厅核发三荔高速《建设项目选址意见书》，选址线路途经黔南州三都县大河镇、水龙乡、中和镇、周覃镇、九阡镇、荔波县玉屏镇。2015年7月27日，贵州省国土资源厅批准三荔高速用地预审申请。2015年10月15日，三都县县委办公室、三都县政府办公室成立三荔指挥部，代表三都县政府组织实施征地工作。2016年6月26日，黔南州人民政府批复同意《三都至独山高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案》。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会批复同意三荔高速项目建设。原告所建房屋位于三荔高速项目建设征收范围，被告依法征收其房屋，并根据黔南州人民政府批复的征收补偿安置方案，按货币补偿的方式与原告签订行政补偿协议。之后被告已全部支付补偿款给原告，原告也自行拆除其被征收的房屋，双方签订的行政征收补偿协议已履行完毕。综上，被告成立的三荔指挥部与原告签订的《拆迁补偿协议》，是基于行政征收行为而签订的行政补偿合同，只涉及到原告房屋所占用的地基，并未征收其农用地。被告根据黔南州人民政府批复同意的征收补偿安置方案实施行政征收行为是合法的。在没有确认行政征收行为违法前，行政补偿合同依然合法有效。虽然依照《土地管理法》的规定，征收农用地，尤其是基本农田需要用地审批手续才能征收，但双方签订的是房屋征收补偿合同，并非土地征收补偿合同。故双方所签订的房屋征收补偿合同不应以是否有用地审批手续作为确认征收补偿合同效力的依据。因此，原、被告所签订的行政补偿合同合法有效，请依法驳回原告的诉讼请求。被告三都县政府在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：1.组织机构代码证及法定代表人身份证明；拟证明被告的诉讼主体资格。2.《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕xxx号)；拟证明三荔高速经省发改委批准同意建设。3.《中共三都水族自治县委办公室、三都水族自治县人民政府办公室关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕xxx号）；拟证明：被告授权三荔指挥部开展征收工作。4.《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》；拟证明：被告系按补偿安置方案标准对原告进行补偿。5.《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》；拟证明：双方签订的协议合法有效。6.贵州省三荔高速项目建设征收（房屋、附属设施、装饰装修和构筑物）勘丈登记表、房屋照片、贵州省三荔高速项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构建物等拆迁补偿明细表；拟证明：原告被征收房屋的建筑面积及补偿项目。7.三都至荔波高速公路项目建设（红线用地）征拆补偿兑现表、兑现清册、三都农村信用社发放房屋补偿款流水；拟证明：原告已经领取征收补偿款以及被告已履行合同义务。8.中和镇华阳村村委会出具的《证明》，拟证明：张玉华与原告杨承高系夫妻关系。针对被告三都县政府当庭举示的上述证据，原告质证意见为：对1号证据的真实性、合法性、关联性无异议；对2号证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该证据无原件无法确定文件的真实性，并且该文件仅是建设项目核准的文件，并非房屋征收批准文件；对3号证据真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该证据缺页且没有盖章，并且指挥部承担的职责仅是协调并非征收；对4号证据真实性、合法性、关联性均不予认可，认为被告未在法定的举证期限内向法庭提交黔南州政府的批复文件，无法核对真实性，无具体制作单位，内容中列明的补偿标准等内容不符合法律规定，对于案涉区域未经批准征收的情形下，该补偿方案不具有合法性；对5号证据的真实性认可，不认可证明目的，合法性待法庭审查；对6号证据真实性认可，合法性及证明目的不予认可，其中确定的补偿依据、补偿标准没有法律依据，案涉区域房屋及土地未被征收的情况被告无权进行征收补偿；对7号证据的真实性认可，关联性及证明目的不认可，本案被诉的行为是签订案涉行为是否有效，与协议是否履行无关；对8号证据的关联性不予认可。原、被告所举示的证据，经审查，来源合法，内容真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：被告三都县政府因三荔高速公路建设项目，需要征收三都县中和镇华阳村抵刚组的部分土地。原告杨承高涉案房屋所占土地在被征收范围之内。2015年10月15日，三都县县委办公室、三都县政府办公室作出《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》（黔发改交通〔2016〕1052号），同意该项目建设。三荔指挥部对原告杨承高涉案房屋的面积、结构、附属设施及装饰装修物等进行勘丈测绘后制作《贵州三荔高速公路项目建设征收（房屋、附属设施及装饰装修和构筑物）勘丈登记表》，原告在该登记表上签字确认。2016年12月12日，三荔指挥部（甲方）根据《贵州省三荔高速公路项目建设补偿安置方案》与杨承高（乙方）签订《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》，主要内容为：（一）乙方房屋位于三都县中和镇华阳村抵刚组，房屋建筑总面积551.44平方米；（二）拆迁补偿安置方式，货币补偿；（三）砖混结构房屋补偿费551440元；并对搬家费、临时周转过渡费、搬迁奖励费、分散建房安置补助费、附属设施和装饰装修补偿费等进行约定.此外，约定乙方在协议签订之日起，甲方在七日内通过银行办理银行存册或银行卡付清相关拆迁补偿费631763.78元。协议签订后，三荔指挥部按约定将上述补偿费用及奖励金分别打入原告及妻子张玉华银行账号，原告已实际领取。另查明，2018年2月12日，原告以其房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，请求都匀市人民法院确认三荔指挥部与原告签订《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》无效。经该院释明，原告将被告变更为三都县政府，都匀市法院以无管辖权为由裁定将本案移送本院审理。本院认为，本案争议的焦点为案涉《拆迁补偿协议》是否有效。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，故三都县政府是涉案房屋所在集体土地的征收主体。三荔指挥部系三都县政府为实施三荔高速公路建设项目成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义签订的被诉协议，相应的权利义务应由三都县政府承担。被诉《拆迁补偿协议》是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，是双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉应属合同争议之一，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”经审查在卷证据及双方的陈述，未发现本案存在上述法律规定的无效情形。原告主张其房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，三荔指挥部与原告签订的《拆迁补偿协议》违反法律规定，应确认该《拆迁补偿协议》无效。本院认为，征地行为与本案被诉的《拆迁补偿协议》虽有联系，但属于不同的行政行为，法律分别赋予当事人不同的救济权利和途径，而涉案征地行为至今未被确认违法，不能因此否定协议的效力，故征收行为是否合法不属于本案审理范围，不予审查。同时，涉诉《拆迁补偿协议》中对补偿方式、补偿金额等事项均作出了明确的约定，符合涉案项目的安置补偿方案规定，且已经实际履行完毕。综上所述，涉诉协议系双方在协商基础上达成，是双方的真实意思表示，应确认原、被告双方于2016年12月12日签订的《贵州省三荔高速公路项目建设房屋、附属设施、装饰装修和构筑物等拆迁补偿协议书》合法有效，对双方当事人具有法律约束力。原告诉称该协议无效的理由与事实和法律规定不符，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨承高的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨承高负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。审 判 长  罗 艳审 判 员  夏 永人民陪审员  广家雍二〇一八年十二月三日书 记 员  薛 亮附：本裁判文书适用法律条文1.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。3.《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。