广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终379号 上诉人（一审原告）：广西满泉投资管理有限公司，住所地南宁市青秀区凤翔路2号香榭里花园三期2号楼1单元2502号房。 法定代表人：徐加相，董事长。 委托代理人：杨崇新，北京市大成（深圳）律师事务所律师。 委托代理人：朱冰琪，北京市大成（深圳）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：融水苗族自治县人民政府，住所地融水苗族自治县融水镇拱城街17号。 法定代表人：马空，县长。 上诉人广西满泉投资管理有限公司(以下简称满泉公司)因与被上诉人融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服柳州市中级人民法院作出的（2016）桂02行初129号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2007年1月30日，广西环球苗都开发投资股份有限公司（以下简称苗都开发公司）与融水县政府签订《“世界苗都”项目投资开发意向协议书》，约定融水县政府将原云深企业区内国有土地纳入苗都开发公司规划的“世界苗都”项目进行开发建设。2007年3月21日，融水县政府向苗都开发公司颁发了融水国用（2007）字第086号国有土地使用权证，该证记载土地坐落融水县融水镇老君洞，地号401-20-393，用途为综合用地，使用权类型为出让，使用权面积为49571.63㎡。2007年3月22日，苗都开发公司与融水县政府签订《“世界苗都”项目投资开发协议》，就融水县“世界苗都”综合文化旅游及旅游地产项目开发建设有关事项达成一致意见。2007年4月30日，融水县发展和改革局作出融发改字〔2007〕137号关于同意“世界苗都”项目建设立项的批复，同意以“世界苗都”项目建设的其他分项目建设立项。2007年8月31日，融水县政府同意收回涉及“世界苗都苗族活态博物馆”建设项目工程，位于融水镇老君洞原广西云深企业集团公司使用的面积为1535726.67平方米（折合2303.59亩），用途为工业用地的国有划拨土地使用权改变为商业、旅游用地。2008年5月6日，苗都开发公司向融水县政府发出《关于要求协商“世界苗都”项目相关问题的紧急函》，认为合同无法履行，紧急要求融水县政府在近日正式再协商，解决合同项目的收尾问题，对苗都开发公司予以补偿，项目交还给融水县政府。2008年6月20日，苗都开发公司再次向融水县政府发出《关于妥善协商老君洞项目问题的函》，认为由于种种原因，已无法按原规划达成，恳请融水县政府近期安排时间与其开会协商，尽快、妥善的将老君洞移交，并做相应补偿。2008年8月1日，融水县政府作出融政函〔2008〕190号《融水苗族自治县人民政府关于终止世界苗都项目投资开发意向协议书的函》（以下简称190号函），认为苗都开发公司既没有按协议的约定汇入信誉金，也没有按约定的建设内容和规模进行开发建设，更没有依照土地出让的法定程序参加“世界苗都”项目所在区域地块出让的招、拍、挂，缺乏诚意，且苗都开发公司亦未参加该项目国有土地使用权公开摘牌竞标，没有依法取得“世界苗都”国有土地的开发建设权，为此，双方签订的《“世界苗都”项目投资开发意向协议书》终止履行。2008年8月12日，融水县政府和苗都开发公司共同签订了移交回执：“今收到广西环球苗都开发投资股份有限责任公司办理老君洞移交手续（移交函件一份，账目清单一份）。融水县政府姚鹏签字，苗都开发公司张松签名并盖苗都开发公司的印章。 另查明，2014年3月31日，苗都开发公司向工商管理局申请变更登记为满泉公司。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；法律另有规定的除外。本案中，融水县政府终止履行世界苗都项目开发协议并收回老君洞开发项目的190号函作出于2008年8月1日，苗都开发公司与融水县政府据此又于2008年8月12日正式签署了移交。因此，对于满泉公司提出的第一项诉讼请求，要求判决确认融水县政府的终止协议的行政行为即190号函违法，根据前述法律的规定，满泉公司至迟不应超过2009年1月1日向法院提起诉讼。满泉公司却迟至2016年6月20日方向法院提起行政诉讼，明显已超过了法定的起诉期限，对满泉公司的起诉，依法应不予立案；已经立案的，依法应予以驳回，而对于满泉公司诉讼请求的第二项，要求判决融水县政府赔偿因其行政行为造成的损失9729281.53元，因该赔偿请求需以行政违法行为为前提，现该行为因超过起诉期限而不再受司法审查，则满泉公司的赔偿之诉已丧失事实和法律基础，应予一并驳回。对满泉公司在该项目开发过程中可能遭受的经济损失，应通过补偿方式另行寻求救济根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回满泉公司的起诉。 上诉人满泉公司不服一审裁定，向本院上诉称：（一）本案涉及不动产，最长诉讼时效是20年。（二）满泉公司一直通过各种途径向融水县政府主张权利，要求融水县政府承担行政违约责任，融水县政府也给予回应，故本案诉讼时效一直处于中断状态而并未超过。满泉公司的法定代表人徐家相还在（2015）南市民二终字第429号案中提出判决融水县政府承担违约行政责任的诉讼请求，该案至今没有生效判决。（三）一审法院开庭审理两次，持续近一年，满泉公司提交先相关证据2000多页，2017年2月一审法院还让满泉公司提出司法鉴定申请，以确定融水县政府应当承担的补偿金，满泉公司也按要求提出鉴定申请和证据，但一审法院最终却裁定驳回起诉，满泉公司无法理解这样的处理方式。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案被诉行政行为系融水县政府于2008年终止履行与苗都开发公司签订的世界苗都项目开发协议并收回老君洞开发项目的行政行为，诉讼类型为确认行政行为违法及行政赔偿之诉。根据查明的事实，融水县政府于2008年8月1日决定终止履行《“世界苗都”项目投资开发意向协议书》。2008年8月12日，融水县政府和苗都开发公司共同签署了老君洞开发项目的移交回执。据此可认定苗都开发公司最晚于2008年8月12日已经知道被诉行政行为内容，但直到2016年才提起本案行政诉讼，已经超过当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”满泉公司主张融水县政府对其提出的由融水县政府向其承担行政违约责任的请求给予回应，但未提交相应的证据予以证实，本院不予支持。此外，行政诉讼适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，而不适用民事诉讼法关于诉讼时效的相关规定，故本案不存在起诉期限中断的问题。满泉公司关于其曾在另案股权转让纠纷的民事诉讼中要求融水县政府承担过错责任，可引起本案诉讼时效中断的主张不能成立。综上，满泉公司不能举证证实其起诉存在耽误起诉期限的法定情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，对满泉公司的确认行政行为违法之诉应当裁定驳回起诉。 确认行政行为违法之诉是行政赔偿之诉的前提和基础，由于确认行政行为违法之诉因超过法定起诉期限被排除在司法审查之外，故行政赔偿之诉亦失去了进入实体审理的基础，据此，一审法院裁定驳回满泉公司的本案起诉并无不当，依法应予维持。满泉公司的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一八年十二月二十四日 书记员 何 洁 相关法律规定： 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。