江西省万年县人民法院行 政 判 决 书（2018）赣1129行初75号原告：余干县恒鑫石英砂有限公司，住址地江西省上饶市余干县玉亭镇徐家湾村，统一社会信用代码91361127578752399C。法定代表人：徐开屏，该公司董事长。委托代理人：荣向华、程浩（实习律师），北京市京师律师事务所律师，特别授权。被告：余干县国土资源局，住址地余干县玉亭镇竹山路一号，统一社会信用代码：113609290147902773。法定代表人：李华，该局局长。行政机关负责人出庭应诉：程武锋，副局长。委托代理人：汤军，余干县法律服务所工作者，一般代理。原告余干县恒鑫石英砂有限公司诉被告余干县国土资源局土地行政管理（土地）行政处罚一案，本院于2018年7月25日立案后，依法组成合议庭，于2018年11月20日公开开庭进行了审理。原告余干县恒鑫石英砂有限公司委托代理人荣向华、程浩到庭参加诉讼，被告余干县国土资源局委托代理人汤军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告余干县国土资源局于2018年7月9日对原告余干县恒鑫石英砂有限公司作出：1、责令余干县恒鑫石英砂有限公司退还非法转让的土地；2、限期在十五天内拆除非法转让的土地上新建的建筑物及其他设施；3、并处罚款共计人民币687303.43元的余国土资罚字（2018）25号《行政处罚决定书》的行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出余国土资罚字（2018）25号《行政处罚决定书》的行政行为。原告余干县恒鑫石英砂有限公司诉称，2018年7月10日，原告收到被告作出的《行政处罚决定书》（余国土资罚字【2018】25号），被告认定原告于2011年开始非法取得玉亭镇锞岭村徐家湾村小组土地使用权，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《江西省实施办法》第四十五条的规定，对原告进行了行政处罚。原告不服，现依法向贵院提起行政诉讼，理由如下：因解决本村经济危机和放水工资问题，玉亭镇锞岭村委会耿桥徐家湾村在2006年将位于恰头岭的荒地、水塘共9332平方米租赁给徐开屏，用于办厂。此后，徐开屏为了扩大经营，又陆续租赁下这土地周围的荒地、菜地。2018年6月1日，被告召开听证会，原告已充分告知了基本事实，并按照被告的要求提交了书面材料，进行了申辩。但被告未能尊重本案所涉及的历史和事实。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。同时，被告未依法履行行政处罚程序，且案涉行政处罚法律适用错误。《江西省实施办法》第四十五条是江西省对《中华人民共和国土地管理法》第七十六条罚款的具体适用问题的规定，而非针对《中华人民共和国土地管理法》第七十三条所适用的处罚情形。另，被告作出“限期在十五天内拆除……”的法律依据不足。综上，原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》的行政行为属事实认定错误，适用法律错误，且违反法定程序，处罚明显不当，应予以撤销。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定向贵院提起诉讼，望判如所请。请求：1、请求依法撤销被告作出《行政处罚决定书》（余国土资罚字【2018】25号）的行政行为；2、本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、余干县恒鑫石英砂有限公司营业执照、徐开屏身份证复印件、法人证明；2、余国土资罚字【2018】25号行政处罚决定书，证明被诉具体行政行为；3、五份协议，一份证明，证明涉案土地是荒山、荒地；4、听证告知书和听证笔录，证明被告作出的具体的涉案的处罚决定与事实不符。被告对原告提交的证据质证意见：1、对余干县恒鑫石英砂有限公司营业执照、徐开屏身份证复印件、法人证明及余国土资罚字【2018】25号行政处罚决定书无异议；2、对五份协议真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的，相反能证明原告取得土地是通过非法取得；4、对听证告知书和听证笔录真实性无异议，能够证明程序合法；被告余干县国土资源局辩称，一、被告作出的《行政处罚决定书》事实清楚。2018年3月10日我局在地动态巡查过程中发现原告在余干县玉亭镇锞村旁在未经批准的情况下占用土地22.91亩建石英砂场。原告所占有的土地系与村委会或村民以非法买卖的方式取得，未办理任何审批手续。二、被告作出的《行政处罚决定书》程序合法，适用法律正确。我局于2018年3月12日向原告下达了责令停止违法行为通知书。经过调查询问，原告对其未经批准占用土地经营的违法事实也予以了承认。被告也于2018年6月1日召开了听证会，原告也进行了申辩。2018年7月10日被告依据相关法律规定，对原告下达《行政处罚决定书》。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将家用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《行政处罚法》第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。《江西省实施办法》第四十五条依照《土地管理法》第七十三条、第八十一条规定处以罚款处罚时，对没有违法所得的，按每平方米十元以上五十元以下的标准执行。依照《土地管理法》没收国有土地上的建筑物和其他设施，由作出处罚决定的土地主管部门会同同级财政部门依法处理；没收集体土地上的建筑物和其他设施，其土地使用权随同地上建筑物转移的，应当依法办理集体土地征用或者使用手续。综上，原告诉请没有事实和法律依据，请依法驳回原告诉请。被告向本院提交了以下证据：一、被告机构代码、法人代表证明书，证明被告诉讼主体资格；二、余干县恒鑫石英砂有限公司非法占用土地一案卷宗材料。1、县城中队国土资源动态巡查记录；2、余干县国土资源局责令停止违法行为通知书（余干县国土资责字【2018】02号；3、国土资源管理公文送达回证（编号：【2018】02号）；4、立案呈报表(2018-25);5、违法案件处理决定呈批表；6、土地（矿产）涉嫌违法案件线索核查报告；7、现场勘测笔录；8、余干县恒鑫石英砂有限公司地上建筑附属物调查表；9、余干县恒鑫石英砂有限公司套核土地利用现状图；10、余干县恒鑫石英砂有限公司套核土地利用总体规划图；11、余干县恒鑫石英砂有限公司违法用地测绘成果报告书；12、询问笔录；13、余干县恒鑫石英砂有限公司营业执照复印件；14、法定代表人身份证明书；15、余干县国土资源局统一社会信用代码证书复印件；16、余干县国土资源局局长李华身份证复印件；17、余干县恒鑫石英砂有限公司法人徐开屏身份证复印件；18、旱地买卖协议复印件；19、菜地转让协议复印件；20、锞岭村与徐开屏协议书复印件；21、徐家湾村与徐开屏协议书复印件；22、余干县徐湾村国有土地使用权转让合同书复印件；23、证明复印件；24、余干县恒鑫石英砂有限公司中华人民共和国税收完税证明复印件；25、行政处罚听证告知书（余国土资听字【2018】25号）；26、行政处罚告知书（余国土资罚告字【2018】25号）；27、国土资源管理公文送达回证（编号：【2018】25号）；28、余干县恒鑫石英砂有限公司陈述申辩意见书；29、余干县恒鑫石英砂有限公司听证申请书；30、听证通知书（余国土资听通字【2018】02号）；31、国土资源局管理公文送达回证（编号：2018-2）；32、北京京师（天津）律师事务所函；33、授权委托书；34、听证会笔录；35、行政处罚决定书（余国土资罚资【2018】25号）；36、国土资源局管理公文送达回证（编号：【2018】25号）；37、快递送达记录。证明被告所作《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告对被告提交的证据质证意见如下：一、三性均无异议；二、1、在这份记录中明确载明所占用的是荒山及水塘，违反时间是2018年3月8日与事实不符，而且这份证据是在非工作日作出的；2、这份证据与被告作出的本案作出的违反法律行为依据不一致，不能证明被告作出本案具体行政行为合法有效；3、真实性无异议，但该证据也表明被告在最初调查中和最后作出处罚决定不一致；4、该证据当中显示主要违法事实与事实不符，所涉土地并非全部是2006年在玉亭镇锞岭徐家湾村小组转让土地新建厂房并不属于非法买卖土地的行为，根据徐开屏与相关村民委员会签订的协议为租赁关系并非买卖行为；5、该案件是非法用地，而违法事实与实际不符，这份违法事实是2006年与村小组买卖集体土地，对于该份表中的处理意见与所述事实不符；6、这从报告中所记录的事实不符，这份报告作出的时间是2018年3月18日，实际处罚时间是2018年3月15日，被告应当是在之后的违法事实中补充的；7、真实性不予认可，该证据下方当事人签字存在明显的错误，余先启先后签名2次，另外一位国土局李忠斌在现场勘测笔录为当事人，但在笔录上未签字，而且现场勘测笔录所记录的事实与本案客观事实严重不符；8、该份证据与本案所涉具体行政行为无关；9、该现状图没有国土部门的盖章确认对其真实性不予以认可，而且这份证据不能显示原告在实际用运土地2006年的土地现状；10、该份证据同样没有被告的盖章确认，对事实认可；11、整体报告真实性认可，但对报告所载明的内容有异议，勘测范围内用定土地的属性以及土地的类别与事实不符；12、合法性不予以认可，该询问笔录询问时只有一位工作人员在询问，第一页当中所载明的证号应该是后补的，对于后面的一份询问笔录没有载明具体案由，而且询问的内容与本案被告行出具体行政行为不具有关联性，同时该询问笔录没有相关人员签字确认；13-17、真实性、合法性无异议；18-22真实性、合法性无异议，该证据能证据原告所使用的土地的来源作出过充分的说明并提供过材料；23、真实性、合法性无异议，而且该份证据也能显示原告当时租用徐湾村土地的实际情况；24、真实性、合法性无异议，该证据也能证明原告作为余干县的企业依法纳税；25、真实性无异议、合法性与证明目的不予以认为；26、真实性认可，对于其中所载明的事实不认可；27、真实性认可；28-29真实性、合法性均认可；30、真实性无异议，但听证通知书合法性有异议，该听证书按照国土资源局的办法应该在7日前作出，2018年5月29日作出，而听证时间是2018年6月1日，听证程序违法；31-33真实性、合法性认可；34、真实性认可，但部分内容没有反映听证过程中听证人的陈述，与被告作出的具体行政行为事实不符；35、不应当作为证据使用；36-37真实性无异议；本院认证如下：被告向本院提交的二组证据，均系其作出行政行为过程中自行收集的证据，符合证据的三性要求，本院予以确认。原告向本院提交的四份证据，对该四份证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，2018年3月10日被告余干县国土资源局县城中队在巡查时发现原告余干县恒鑫石英砂有限公司未经批准，在玉亭镇锞岭村占用土地约19亩左右建厂的行为。于是便制作了一份《国土资源动态巡查记录》，在该记录中有领导意见为：“请中队进一步核实”。等内容。2018年3月12日，被告对原告下发了余干国土资责字【2018】02号《余干县国土资源局责令停止违法行为通知书》责令原告立即停止违法行为，听候处理。并于同日将该通知书送达给原告。2018年3月13日，被告的工作人员罗××，李××向局领导递交一份《土地（矿产）涉嫌违法案件线索检查报告》。2018年3月15日被告雇请了江西光兴测绘有限公司对原告余干县恒鑫石英砂有限公司在玉亭镇锞岭村兴建厂房设施非法买卖土地案进行了现场勘测并制作了《现场勘测笔录》、《余干县恒鑫石英砂有限公司地上建筑附属物调查表》、《余干县恒鑫石英砂有限公司套核土地利用现状图和总体规划图》以及《余干县恒鑫石英砂有限公司违法用地测绘成果报告书》。期间，被告对原告的法人代表徐开屏进行调查询问，并制作询问笔录一份。2018年3月19日，被告决定对余干县恒鑫石英砂有限公司非法用地案进行立案并制作了《立案呈批表》。2018年4月18日，被告再次向徐开屏进行调查询问，并制作了询问笔录一份，但徐开屏未在该笔录中签名或捺手印。2018年5月21日，被告决定对原告余干县恒鑫石英砂有限公司非法用地案作出行政处罚并制作了《违法案件处理决定呈批表》，该呈批表中认定主要违法事实：“余干县恒鑫石英砂有限公司法人徐开屏于2016年开始在玉亭镇锞岭村委会徐家湾村小组买卖集体土地22.91亩，兴建厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。属非法买卖土地的行为。处理建议为，建议按照案件审理决定下达行政处罚：依据《中华人民共和国土地管理法》第73条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第38条、《江西省实施办法》第45条的规定作出以下行政处罚：1、并处罚款处以非法买卖土地每平米45元的罚款共计人民币687303.43元。2、拆除非法买卖地上的建筑物和其他设施。”等内容。并在该处理决定呈批表的国土资源主管部门负责人意见一栏中，加盖了被告单位的公章。2018年5月24日被告向原告送达了《行政处罚听证告知书》。2018年5月25原告向被告递交了《陈述申辩意见书》和《听证申请书》。2018年5月30日被告向原告送达了《听证通知书》。2018年6月1日被告的副局长程武锋主持了听证会，并制作了听证会笔录，在该听证会上，原告向被告提交了①徐开屏和甘绍庭、甘初江于2009年9月26日所签订《旱地买卖协议》，该协议有：“乙方有在秃头山两块旱地出卖给甲方开发办厂，为了明确双方的权责，经友好协商，特订立本协议，以供双方共同遵守。旱地出卖价格共计人民币4000元，此款签字时一次性付清。”等内容。②徐开屏和甘胜才于2013年7月6日所签订《菜地转让协议》，该协议有：“甲方自愿将徐家湾恰子岭水塘西面面积197m2的菜地一次性转给乙方，……转让总价为11800元，签字时一次性付清转让费，口说无凭，特立此据。”等内容。③徐开屏和锞岭村于2011年5月7日所签订的《协议书》，该协议书中有：“甲方有两块荒山转让给乙方，前面一块面积约为60m2，后面一块面积约为90m2，为了明确双方的责、权、利，经双方协商一致，特订立协议如下：1、乙方保证后一块荒山的山路4米宽。2、乙方付给甲方转让费为3200元。3、此协议一式三份，甲、乙双方签字生效。”等内容。④徐开屏和徐家湾村于2011年8月21日所签的《协议书》，该协议书有：“乙方在恰头岭办有一家石英砂公司，公司东侧有4米宽荒山出路（出路土地属乙方所有），现乙方为了方便公司的管理，也为了消除公司生产给过往行人带来的安全隐患，经甲、乙协商，在平等、自愿、有偿原则的基础上，甲方将原出路东侧一块叫“高格岭”的荒地转让给乙方，东面是徐家湾村祖坟山，南面是路，西面是乙方厂房，北面是锞子岭山。1、乙方付给甲方土地转让金4000元。2、乙方负责将出路及水沟东移，并确保该段出路满4米宽。3、若附近村民有异议由甲方负责解决。”等内容。5、徐开屏和玉亭镇锞岭村委会耿桥徐湾村于2006年5月5日所签订的《余干县徐湾村国有土地使用权转让合同书》，该合同书有：“甲方以协商方式转让给乙方的土地、水塘，位于恰头岭东面是徐湾村祖坟山，南边是道路，西北边为菜地，总面积为9332m2,本合同项下的土地、水塘使用权出让年限为70年。自合同签订生效之日起算，乙方同时取得土地、水塘使用权。在转让年限内，乙方如何使用该土地、水塘甲方无权干涉。乙方同意按合同规定向甲方支付土地使用权地价款为30000元人民币。”等内容的5份协议书（合同书）和徐开屏出具书面证明以及其在2017年至2018年期间所交纳的完税凭证10张等证据。在该次听证会上，原告回答主持人说：“我没有到国土部门办理用地手续，但是租地的时候村委会说他们会来办用地手续，对出示余干县恒鑫石英砂有限公司违法用地的测绘成果报告书、实测面积图、勘测定界图、用地地籍调查表没有异议。”2018年7月9日，被告在对原告作出了“余干县恒鑫石英砂有限公司：我局于2018年5月21日对余干县恒鑫石英砂有限公司非法转让土地使用权一案立案调查。经查，你单位于2011年开始非法取得玉亭镇锞岭村徐家湾村小组土地使用权，涉及面积22.91亩兴办石英砂场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让转让或者出租用于非农业建设……”之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《江西省实施办法》第四十五条的规定，决定处罚如下：1、责令余干且恒鑫石英砂有限公司退还非法转让的土地。2、限期在十五天内拆除非法转让的土地上新建的建筑物及其他设施。3、并处罚款，处以每平方米45元罚款，共计人民币687303.43元。”的余国土资罚字【2018】25号《行政处罚决定书》并于次日将该《行政处罚决定书》送达给原告，原告接到该处罚决定书后，不服，向本院提起行政诉讼。请求撤销被告作出的余国土资罚字【2018】25号《行政处罚决定书》的行政行为。又查，原告余干县恒金石英砂有限公司于2011年7月4日成立，经营范围为：石英砂加工、销售。以上事实有原、被告的陈述和原、被告向本院提交的证据在卷予以佐证，足以证实。本院认为，在本案中，原告余干县恒鑫石英砂有限公司自2006年-2013年期间未经批准先后多次和其公司的周边村小组及村民签订土地转让（买卖）协议，以达到其非法占有和使用农民集体所有的土地的目的。被告动态巡查发现后，及时向其送达了《余干县国土资源局责令停止违法行为通知书》，并进行立案呈批和违法案件处理决定呈批的审批程序。然后对原告的法人代表徐开屏进行了二次调查询问和对原告所经营砂场及建筑物进行了现场勘测并出具了《余干县恒鑫石英砂有限公司违法用地测绘成果报告书》，在此情况下，被告决定拟对原告作出限期在15天内自行拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款计人民币687303.43元的行政处罚，并向原告送达了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，之后又主持召开了听证会。被告余干县国土资源局在收集到原告余干县恒鑫石英砂有限公司利用非法转让的土地用于非农业建设的确凿证据后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《江西省实施办法》条四十五条之规定，决定对原告作出：1、责令余干县恒鑫石英砂有限公司退还非法转让的土地。2、限期在15天内拆除非法转让的土地上新建的建筑物及其他设施。3、并处罚款共计人民币687303.43元的行政处罚，并向原告送达了余国土资罚字【2018】25号《行政处罚决定书》。由此可见，被告在上述行政行为过程中其所收集的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。故本院对原告要求撤销被告作出的行政处罚决定的行政行为的诉请予以驳回。至于原告诉称被告认定的事实错误、适用法律错误和违反法定程序、处罚明显不当并要求撤销被告行政处罚决定的诉请意见。首先，原告的法人代表徐开屏未经批准先后5次与他人签订土地转让（买卖）协议，非法占有和使用农民集体所有的土地22.91亩，并在该土地建设厂房和砂场的事实清楚。其次，被告在法律适用和法定程序方面经审查，原告所实施违法的行为应当承担法律责任，其所承担的法律责任符合《中华人民共和国土地管理法》第七十三条所规定的情形，被告根据该法的第七十三条对原告作出相应的处罚并无不当。在法定程序方面被告先后进行立案、处罚前告知、听证、处罚决定呈批，然后再对原告作出处罚决定，符合法律所规定的程序。再者，该处罚决定是否存在处罚适当之问题，被告责令原告退还非法转让的土地和拆除非法转让土地上新建的建筑物及其他设施并处罚款均是按照法律、法规所规定的幅度范围内进行的，未有超越之情形，故本院对原告的上述诉请意见不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定。判决如下：驳回原告余干县恒鑫石英砂有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告余干县恒鑫石英砂有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  曹志坚审 判 员  张仁忠人民陪审员  蔡灯和二〇一八年十二月十四日书 记 员  彭丽珍