江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终488号 上诉人（原审原告）兴化市东方造船厂，住所地苏州市吴江区平望镇群星村。 投资人丁志山，厂长。 委托诉讼代理人陈来新，江苏骥行律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁永高，性别，××族，住江苏省兴化市。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区平望镇人民政府，住所地江苏省苏州市吴江区平望镇西新街8号。 法定代表人戴丹，镇长。 委托诉讼代理人朱唐盛，江苏剑桥人律师事务所律师。 上诉人兴化市东方造船厂（以下简称“东方造船厂”）因与被上诉人吴江区平望镇人民政府（以下简称“平望镇人民政府”）土地行政处罚一案，不服苏州市吴江区人民法院（2018）苏0509行初17号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年2月20日，原吴江市平望镇雪湖村委会（后并入吴江区平望镇群星村）与东方造船厂下属平望分厂签订合同，约定向平望分厂提供两块土地，租赁给对方用于加工船舶修造或者其他项目使用。2017年11月1日，平望镇人民政府对东方造船厂发出责令限期恢复原状通知书，责令东方造船厂在2017年11月10日前自行恢复原状，并将整改情况书面报告平望镇人民政府。逾期未整改的，将依法追究法律责任。2017年11月2日，平望镇人民政府对东方造船厂未经批准擅自使用土地的行为进行立案。2017年11月17日，平望镇人民政府对东方造船厂平望分厂负责人丁永高作笔录，丁永高对“未办理相关手续”和“占用土地建造场地”予以认可。2017年10月31日，平望镇人民政府到现场进行勘测并制作了勘测笔录。平望镇人民政府于2017年12月24日作出行政处罚告知书并向东方造船厂进行送达。经东方造船厂申请，平望镇人民政府于2018年1月19日召开听证会，听取了东方造船厂的意见。平望镇人民政府于2018年1月24日作出涉案行政处罚决定并向东方造船厂进行送达。东方造船厂不服，向原审法院起诉。以上事实有当事人提供的责令限期拆除通知书、询问笔录、听证笔录等在案佐证。 原审法院认为：一、关于东方造船厂申请对规范性文件一并审查问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百四十八条规定：人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2016年11月23日，江苏省人民政府法制办公室发布苏府法函【2016】201号文件，批复给苏州市人民政府称“经省人民政府同意，原则同意在吴江区各建制镇开展相对集中行政处罚权工作”、“各建制镇人民政府集中行使原由吴江区有关部门实施的下列行政处罚权：…国土资源管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2017年1月9日，苏州市人民政府以《市政府关于吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的批复》批复同意吴江区各建制镇开展相对集中行政处罚权工作；2017年7月17日吴江区人民政府以《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》公布了镇域综合行政执法集中行使行政处罚权的目录，其中包含“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的处罚。东方造船厂认为这三份文件中，最高层级的文件是省政府的复函。该复函与《行政处罚法》第十六条相悖；该复函没有明确江苏省人民政府属不属于国务院授权的人民政府；有权决定一个行政机关行使有关行政处罚权主体的只能是江苏省人民政府而不是其下属的根本就不具有独立资格的法制办公室。复函也十分明确他们作出的相关决定是经过省人民政府同意。如果这一表述是准确的，决定机构是法制办公室，只不过其决定之前经过了省人民政府同意，决定机关和同意机关肯定不是一个法律概念，因此该复函违反了上位法的规定，应当是不合法的。平望镇人民政府认为这是省政府层面的行政制度改革，导致行政处罚权相对集中到镇级人民政府，以上行政制度改革有充分的法律依据，平望镇人民政府是本案的适格行政主体。原审法院认为：1、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）决定“依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”，因此江苏省政府属于国务院授权的省级人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；省政府同意并由其下属法制办公室发文仍属省、自治区、直辖市人民政府决定的内容，因此这三个文件已经履行了法定的批准手续，不属“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的”的情形；2、三个文件只是授权建制镇人民政府集中行使原由吴江区有关部门实施的行政处罚权，而对实体问题并未做出规定，也不属于“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”和“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”的情形；3、苏州市吴江区人民政府《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》已经依法在网上进行公开，且该文件披露了江苏省人民政府法制办公室发布苏府法函【2016】201号文件，已经履行了法定公开发布程序；4、该三个文件也不存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。因此涉案行政处罚行为所依据的三个规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据； 二、关于东方造船厂起诉请求确认涉案行政处罚行为无效问题。1、《行诉解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，根据法院对《省政府法制办公室关于苏州市吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的复函》、《市政府关于吴江区开展镇域相对集中行政处罚权工作的批复》和《关于公布苏州市吴江区第一批镇域综合行政执法集中行使行政处罚权目录的通知》三个文件的合法性审查，本案平望镇人民政府作为建制镇人民政府有权行使“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”进行处罚的行政职权；涉案行为依据的是《土地管理法》第四十三条和第七十六条的规定，对东方造船厂作出的行政处罚有相应的法律依据，处罚内容包括退还土地、拆除违法建筑以及罚款，在内容上客观都可能实施，也不存在其他重大且明显违法的情形。因此东方造船厂起诉请求确认平望镇人民政府作出的涉案行政处罚行为无效，原审法院不予支持；2、《行诉解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告申请撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，东方造船厂起诉请求确认平望镇人民政府作出的涉案行政处罚决定无效，经释明，东方造船厂坚持原诉讼请求，拒绝变更诉讼请求，因此应当驳回诉讼请求；3、东方造船厂未取得批准而非法占用土地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，平望镇人民政府根据相关法律、法规对东方造船厂进行处罚符合《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，有相应的事实和法律依据；平望镇人民政府在发现东方造船厂的违法行为后，向东方造船厂发出限期恢复原状通知书，立案后进行调查，对东方造船厂进行了调查询问，对现场进行勘测；向东方造船厂发送行政处罚告知书告知了东方造船厂相关程序权利，在东方造船厂申请听证后依法进行了听证；在经集体讨论后作出行政处罚决定并向东方造船厂进行送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律程序；4、东方造船厂所主张的相关权利，需通过其他途径另行解决。 综上，涉案行政处罚行为所依据的三个规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据；东方造船厂起诉请求确认平望镇人民政府作出的涉案行政处罚决定无效，经释明，东方造船厂坚持原诉讼请求，拒绝变更诉讼请求，因此应当驳回诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回东方造船厂要求确认平望镇人民政府于2018年1月24日作出的平府综罚决字【2017】018号行政处罚决定无效的诉讼请求。一审案件受理费由东方造船厂负担。 上诉人东方造船厂上诉称：一、原审援引《行诉解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回上诉人诉讼请求，法律适用明显错误。原审法庭调查伊始，主审法官确曾要求上诉人明确诉讼请求，上诉人也确曾明确诉讼请求为“确认被告所作行政行为无效”。但原审无权凭此适用《行诉法解释》第九十四条第二款规定判决驳回上诉人诉讼请求。理由：1、原审此举并非行使释明义务，只是要求上诉人请求明确诉讼请求；2、法庭调查尚未进入举证质证环节，法庭审查活动尚未开始，凭何“审查认为行政行为不属于无效情形”?故此阶段释明不具备条件；3、至为重要的是，既言释明，则法庭应当明确告知其审查结论，并就此释明不变更诉讼请求的可能法律后果，原审此举非但不是释明，其判决不仅错误且有悖公正。二、原审对三个规范性文件，尤其是对《省政府法制办公室关于苏州市吴江区开展镇域相对集中行政处罚工作的复函》(下称复函)的审查结论没有法律依据，结论是错误的。《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。该条规定明确作出相关决定的主体只能是国务院或其授权的省级政府，显然不包括省级政府下属的法制办公室。《复函》表明，决定机关是江苏省人民政府法制办公室，从《复函》内容看，至多表明其作出该决定是请示江苏省人民政府并经其同意的，改变不了其是决定机关的定位。该《复函》因不符合《行政处罚法》第十六条规定而应判定为不合法。三、被诉行政处罚决定认定事实不真，法律适用不当且不具有适当性，应被撤销。1、上诉人不存在非法占地行为。首先，证据表明，案涉地块土地所有权人是平望镇群星村21组，而非原审及被上诉人认定的平望镇群星村；其次，上诉人就该土地使用权与所有权人群星村21组签订有租赁协议，协议经人民法院生效判决认定合法有效且协议在履行期限内，故上诉人是合法占有相关土地；再者，在签订租赁协议前，上诉人被告知所租赁土地是闲置土地，可以作为工业用地，上诉人不存在违反协议约定的行为且主观上没有违法使用土地的故意。而况，上诉人租赁土地办厂是被上诉人招商而来，被上诉人对上诉人历史以来租赁和使用土地的行为是清知且认可的。2、被诉行政处罚决定法律适用不当。如前所述，上诉人的行为不应被定性为非法占地，被上诉人在肢解《土地管理法》第四十三条规定的基础上，适用该条款规定认定上诉人行为违法，并进而进行处罚，显是法律适用错误。诚然，由于租赁协议约定有关建设手续办理义务主体是出租人等因素，上诉人客观上没有办理建设批准手续。但如该行为被认定为违法，显然不是违反土地管理法律法规。3、部分处罚内容客观上无法实施。被诉行政处罚内容之一为退还土地。土地只能退还给所有权人群星村21组。土地是上诉人合法租赁于该权利人，租赁期限尚未届满，双方也未就合同解除和终止达成一致，无法退还。再者，土地租赁关系是私权范畴的法律关系，被上诉人以公权力干预没有法律依据。4、被诉行政处罚决定不具有适当性。自2002年始，上诉人就占有包括案涉地块在内的租赁土地从事企业经营，期间建设有大量厂房和办公用房，一直延续至今。案涉地块位址在厂区内，被其余土地包围，上诉人的全部行为也仅是将其平整后作为场地使用，无法退还。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判或发回重审。 被上诉人平望镇人民政府辩称：被上诉人依法行使国土管理行政处罚权，认定上诉人违法行为事实清楚、证据确凿，且充分保障上诉人各项权利，严格依照法律法规规章处罚，内容适当，上诉人提起上诉的理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。 二审中，因上诉人对原审法院的释明提出异议，本院组织当事人共同观看原审庭审录像，上诉人表示，不需要查看庭审录像，对庭审录像真实性没有异议，释明情况请二审予以核查，但认为应当以庭审笔录记载为准，上诉人对释明的异议是根据庭审笔录的记载，并未针对未记载的审判员其他言语。平望镇人民政府表示，不需要查看庭审录像，对庭审录像真实性没有异议，释明情况请二审法院予以核查。经核查庭审录像，原审法院在原审庭审中向东方造船厂宣读了《行诉解释》第九十四条第二款的司法解释，东方造船厂表示知晓上述司法解释，主张其诉讼请求为确认涉案行政处罚行为无效并依法撤销，原审法院遂解释行政诉讼中确认无效之诉与撤销之诉的区别，东方造船厂明确其诉讼请求为确认涉案行政行为无效。 本院认为，《行诉解释》第九十四条第二款规定：公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经核查原审庭审录像，原审法院的释明并无明显不当，原审法院按照当事人的诉讼请求确认本案的诉讼类型为确认无效之诉并进行审查、适用法律，并无不当，上诉人认为原审法院未进行释明并适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。 对于涉案规范性文件的合法性审查，上诉人主要认为，《复函》决定机关是江苏省人民政府法制办公室，而非江苏省人民政府，不符合《行政处罚法》第十六条规定，应判定为违法。本院认为，经核查，该《复函》明确载明函复的批复内容经过江苏省人民政府同意，因此原审法院关于“省政府同意并由其下属法制办公室发文仍属省、自治区、直辖市人民政府决定的内容”的认定并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 《行诉解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。经核查各方当事人在本案中提供的证据，涉诉行政处罚行为不存在上述司法解释规定的明确且重大违法的情形，原审法院判决驳回东方造船厂的诉讼请求，并无不当。 综上，上诉人东方造船厂的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人兴化市东方造船厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  潘 亮 审 判 员  周剑鸣 审 判 员  张 蕾 二〇一八年十二月十四日 法官助理  姜雨昊 书 记 员  林晨晖