河北省石家庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀01行初262号原告陈全果，男，1945午6月25日出生，汉族，农民，住河北省石家庄市赵县。委托代理人金沙，河北谦实律师事务所律师。被告赵县人民政府。住所地：河北省石家庄市赵县府前街l号。法定代表人高楠，男，该县县长。委托代理人赵彦辉，男，赵县国土资源局工作人员。委托代理人张建军，男，赵县国土资源局工作人员。被告石家庄市人民政府。住所地：石家庄市中山东路216号。法定代表人邓沛然，男，市长。委托代理人王勇，男，石家庄市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张福军，男，石家庄市人民政府法制办公室工作人员。原告陈全果诉赵县人民政府、石家庄市人民政府批准收回宅基地使用权及行政复议一案,于2018年11月16日向本院提起诉讼，本院于当日立案后,于2018年11月21日向被告送达起诉状副本、应诉通知书及证据材料。本院依法组成合议庭，于2018年12月19日公开开庭审理了本案。原告陈全果及委托代理人金沙，被告赵县人民政府的委托代理人赵彦辉、张建军，被告石家庄市人民政府的委托代理人王勇、张福军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月9日，赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，同意收回陈全果等九户的旧宅基地使用权。2018年9月20日，陈全果向石家庄市人民政府提出行政复议申请，请求撤销赵县人民政府作出的涉案批复，石家庄市人民政府作出了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》，维持了该批复。原告陈全果诉称：原告世代生活在石家庄市××××村，在本村拥有合法的宅基地与房屋。2018年9月9日，被告赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》。2018年9月20日，原告向被告石家庄市人民政府提起行政复议，要求撤销该批复。2018年11月l3日，被告石家庄市人民政府向陈全果送达了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》，认定该批复符合法律规定，予以维持。被告赵县人民政府所作涉案批复时未通知当事人，未给予原告陈述、申辩权，且该批复也未列明收回原告等九户宅基地使用权所依据的事实、理由和法律依据。该批复在程序与实体上均存在错误。而被告石家庄市人民政府在行政复议过程中，未依法进行审查认定，没有理由的维持了赵县人民政府所做的批复，侵害了原告的合法权益。故提起诉讼，请求法院撤销赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，撤销石家庄市人民政府作出的石政行复[2018]133号《行政复议决定书》；判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据材料：1.赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》；2.石家庄市人民政府作出的石政行复[2018]133号《行政复议决定书》；3.陈全果及长子陈辉波、次子陈辉利的户口本；4.河北谦实律师事务所律师金沙、刘敏杰对村民代表陈某1、陈某2所作《调查笔录》；5.另原告当庭向本院提出了证人出庭作证申请，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第二款之规定，考虑到查明案情的需要，本院依法予以准许。证人陈某1出庭作证称，东晏头村村民代表有25人，村民会议每次参加都是以打电话的形式通知，去了先在会议记录空白页上签字按手印。2018年6月14日开会研究了村宅基地遗留问题处理意见。证人陈某2出庭作证称，村民会议开会没有提前通知内容，去了之后先签字按手印再开会。二人均陈述2018年9月19日河北谦实律师事务所律师金沙、刘敏杰对村民代表陈某1、陈某2所作《调查笔录》属实。《调查笔录》显示，证人陈某1、陈某2均参加了2015年夏季的村民代表会议，会议由村支部书记陈建峰主持，议题是宅基地以小换大事宜。二人称，未见到具体会议材料，开会之前先在会议记录上签名按手印。6.原告庭后提交了东晏头村民委员会两份《通知》。另原告陈全果向本院提出申请，请求对《拆迁保证书》上签名与手印进行鉴定。被告赵县人民政府辩称：一、1990年东晏头村因规划调整，对冲街户、宅基地面积窄小户安排发放新宅基地。宅基地面积窄小户以小换大，安排了符合村庄规划面积的新宅基地，其他以小换大户旧宅基地都以腾清。当时村委会与包括申请人在内以小换大的九户村民约定建新腾旧，限期拆清旧宅上的一切建筑物（包括树木、土等），各户也签订了《拆迁保证书》。但新宅已建成居住多年，却拒不腾清交还旧宅，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。《河北省土地管理条例》第五十四条第一款规定，农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体经济组织或者村民委员会提出申请，经乡级人民政府审核，报市、县人民政府批准后，予以收回，统一安排使用。本案中东晏头村村民委员会经村民代表会议研究通过，向赵州镇人民政府提出收回九户村民宅基地使用权的申请，经赵州镇人民政府审核同意后，报赵县人民政府批准，赵县人民政府对相关材料认真审查后，作出《赵县人民政府关于对的批复》。为确保各部门依法行政，在批复中依据《河北省农村宅基地管理办法》第十八条的规定，对后续工作进行了安排。综上，被告所作批复事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院予以维持。二、《赵县人民政府关于对的批复》，属于行政机关为作出收回九户村民集体土地使用权这一具体行政行为而实施的准备、论证、研究、层报的过程性行为，该行为不产生外部法律效力，依法注销登记为该具体行政行为的最终决定性结果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项，第六十九条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回原告的起诉。被告赵县人民政府为证明行政行为合法性向本院提交了以下证据材料：1.《东晏头村村民委员会收回陈明法等九户村民宅基地使用权的申请》；2.《宅基地清理登记表》；3.村民委员会存档文件与建新拆旧户《拆迁保证书》；4.2015年7月21日与2018年6月14日两次村民代表会议记录；5.赵州镇人民政府《的请示》；6.赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》。被告石家庄市人民政府辩称：2018年9月20日，陈全果对赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》不服，提出行政复议申请。石家庄市人民政府立案后于2018年9月21日向赵县人民政府送达了《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》副本及相关证据材料。赵县人民政府于2018年9月27日递交了答复书及相关证据材料。2018年11月9日，石家庄市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了维持决定，并于2018年11月12日向陈全果邮寄送达了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》。综上，石政行复[2018]133号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以支持。被告石家庄市人民政府为证明行政行为合法性向本院提交了以下证据材料：1.陈全果提交的《行政复议申请书》；2.石家庄市人民政府作出的《行政复议答复通知书》；3.赵县人民政府提交的《行政复议答复书》；4.复议决定的送达回证。经庭审质证：二被告对原告提交的证据材料质证意见为，对原告提交的证据材料1、2无异议；证据材料3《调查笔录》与本案无关联性，对真实性不发表意见；对证据材料4户口本与证据材料5东晏头村民委员会《通知》，未提出异议。原告对被告赵县人民政府提交的证据材料质证意见为：对证据材料1、2真实性、合法性、关联性均无异议；对证据材料3真实性有异议，《拆迁保证书》上非陈全果本人签字；对证据材料4形式与效力均不认可；对证据材料5、6真实性无异议，合法性有异议。原告对被告石家庄市人民政府提交的证据材料质证意见为：对证据材料2、3、5无异议；对证据材料1、4真实性无异议，对合法性有异议。本院对上述证据材料认证如下：对原告陈全果提交的证据材料1、2、4、5予以认定。对被告赵县人民政府提交的证据材料1、2、4、5、6予以认定，原告对证据材料3《拆迁保证书》上的签名按印不予认可，申请对《拆迁保证书》上签名与手印进行鉴定，该《拆迁保证书》与本案诉请无直接关联，对鉴定申请本院不予准许，对《拆迁保证书》真实性本院不予认定。对被告石家庄市人民政府提交的全部证据材料予以认定。本院经审理查明：1987年陈全果在赵县赵州镇××编号××、225两块宅基地。编号224旧宅基地面积150.5平方米，编号225旧宅基地面积86.8平方米。1990年东晏头村因规划调整，对冲街户、宅基地面积窄小户安排发放新宅基地。对陈全果两块旧宅基地以小换大，安排了符合村庄规划面积的新宅基地，当时村委会与陈全果约定建新腾旧。1990年发放新宅基地时陈全果长子陈辉波、次子陈辉利均未成年。1990年发放的新宅基地每块约227.5平方米，两块新宅基地毗邻。后陈辉波、陈辉利在两块新宅基地上建起住宅居住至今。但原告陈全果未腾退两块旧宅基地，直至2018年9月旧宅拆除。2015年7月21日东晏头村召开全体党员与村民代表会议，当时党员与村民代表共计71人，实到53人，该53人均在会议记录上签名按手印。会议商讨解决遗留问题“以小换大户”，决议对未腾退的旧宅，原占户可以每平方米600元价格优先购买，限期一个月交款，如不能及时交款村委会要收回归为集体资产。对该决议同意51人，不同意2人，弃权0人。原占户限期内均未购买。2018年6月14日东晏头村召开村民代表会议审议村宅基地遗留问题及处理意见，当时村民代表共计25人，实到23人，该23人均在会议记录上签名按手印。会议决议，因未在限期内足额交款，对2015年表决通过的“以小换大”处理决议予以否认，宅基地收归集体，地上附着物可参与评估给予奖励。对该决议表决同意23人，不同意0人，弃权0人。2018年9月8号东晏头村村民委员会向赵州镇人民政府提交《收回陈明法等九户村民宅基地使用权的申请》，请求收回陈全果编号224、225两处宅基地使用权。2018年9月9日赵州镇人民政府向赵县人民政府提交《的请示》，当日赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，同意收回陈全果等九户的旧宅基地使用权，由赵州镇人民政府负责督促东晏头村村民委员会依法申请注销登记，赵县国土资源局负责依法办理注销登记。陈全果的宅基地使用权于2018年9月9日被注销登记。赵州镇人民政府与东晏头村民委员会受赵县人民政府委托，于2018年9月9日向陈全果留置送达两份《通知》。《通知》显示，经赵县人民政府批准，已依法收回编号224、225的旧宅基地使用权，并注销了该宅基地登记。限期三日内拆除腾清该宅基地上的建筑物与附着物。另查明:2018年9月20日，陈全果对赵县人民政府作出的赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》不服，向石家庄市人民政府提出行政复议申请。石家庄市人民政府立案后于2018年9月21日向赵县人民政府送达了《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》副本及相关证据材料。赵县人民政府于2018年9月27日递交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年11月9日，石家庄市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》，维持了该批复，并于2018年11月12日向陈全果邮寄送达了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》。本院认为：本案争议焦点有二，一是原告陈全果诉请撤销赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二是该批复作出是否有事实根据和法律依据以及程序是否合法。关于争议焦点一。原告陈全果诉请撤销批复，实质上是对赵县人民政府批准收回宅基地使用权行为不服，属于人民法院行政诉讼受案范围。赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》后，委托赵州镇人民政府与东晏头村民委员会于2018年9月9日向陈全果送达两份《通知》。《通知》显示，经赵县人民政府批准，已依法收回编号224、225的旧宅基地使用权，并注销了该宅基地登记。该批复直接对陈全果的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化，属于可诉行政行为。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《河北省农村宅基地管理办法》第十三条规定，本省依法实行农村村民一户一处宅基地制度。农村宅基地的面积按照下列标准执行:(一)人均耕地不足一千平方米的平原或者山区县(市)，每处宅基地不得超过二百平方米;(二)人均耕地一千平方米以上的平原或者山区县(市)，每处宅基地不得超过二百三十三平方米;(三)坝上地区，每处宅基地不得超过四百六十七平方米。县(市)人民政府可以根据当地实际情况，在前款规定的限额内规定农村宅基地的具体标准。另1986年12月29日起施行的《赵县人民政府关于农村宅基地实施细则》第九条规定，发放村民宅基地应严格掌握发放条件，即男年满十八周岁，男到女家落户的，可作为特殊情况，符合条件的予以安排。第十条规定，家有两个以上男孩的户，必须有一男孩随老人居住，不得另行发给宅基地。第十五条规定，村民宅基地限额应从严掌握，新发放的宅基地每处控制在三分以内，最大限额不得超过三分。依照以上规定，1990年赵州镇东晏头村民委员会因规划调整，以小换大，建新腾旧，为陈全果发放两块新的宅基地，而原告不腾退两块旧宅基地，违反了“一户一宅”的规定。《河北省土地管理条例》第五十四条第一款规定，农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体经济组织或者村民委员会提出申请，经乡级人民政府审核，报市、县人民政府批准后，予以收回，统一安排使用。原告陈全果等九户建新不腾旧，2015年7月21日东晏头村召开全体党员与村民代表会议商讨遗留问题“以小换大户”，与会人员超过党员与村民代表总数的三分之二。会议决议对原占户可以每平方米600元价格优先购买，限期一个月交款，如不能及时交款村委会要收回归为集体资产，同意决议人数超过到会人数半数。原告陈全果未出资购买旧宅基地。2018年6月14日东晏头村再次召开村民代表会议审议村宅基地遗留问题及处理意见，会议决议因未在限期内足额交款，对2015年表决通过的“以小换大”处理决议予以否认，宅基地收归集体。与会人员超过村民代表总数的三分之二，同意决议人数超过到会人数半数。2018年9月8号东晏头村村民委员会向赵州镇人民政府提交《收回陈明法等九户村民宅基地使用权的申请》，请求收回陈全果编号224、225两处宅基地使用权。赵州镇人民政府经审核，呈报赵县人民政府，2018年9月9日赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，同意收回陈全果等九户的旧宅基地使用权。该批复作出具有事实根据和法律依据，程序合法。原告陈全果对涉案批复不服，向被告石家庄市人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。被告石家庄市人民政府对原告提交的行政复议申请及相关材料进行审查后，认为赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》符合法律规定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了涉案批复。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确。但对陈全果提出的《拆迁保证书》鉴定申请未予答复，属于程序瑕疵，在以后工作中应予纠正。综上，原告陈全果的诉请理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告陈全果的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈全果负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  徐进富审判员  张 力审判员  邢秀杰二〇一八年十二月二十六日书记员  石 璐