广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3396号 原告：王东斌，男，1968年8月8日出生，汉族，住广东省广州市天河区。 原告：徐美娥，女，1966年7月29日出生，汉族，住广东省广州市越秀区。 原告：张雪松，男，1979年10月19日，汉族，住陕西省城固县。 原告：梁广宾，男，1954年12月27日出生，汉族，住广东省广州市越秀区。 原告：张艳莲，女，1974年1月27日出生，汉族，住广东省广州市天河区。 原告：郑重，男，1966年12月4日出生，住广东省广州市海珠区。 六原告委托代理人：赵少伟、黄嘉慧，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。 被告：广州市花都区花东镇人民政府，住所地广东省广州市花都区花东镇。 负责人：赖小坤，镇长。 委托代理人：徐剑英，该单位工作人员。 委托代理人：毕志灿，广东艾森律师事务所律师。 第三人：广州市中天盈房地产开发有限公司，住所地广东省广州市花都区北兴镇犁头咀山塘周围。 法定代表人：孔健涛，董事长。 委托代理人：杨峻、亓培培，该公司员工。 原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重不服被告广州市花都区花东镇人民政府（下称花东镇政府），第三人广州市中天盈房地产开发有限公司（下称中天盈房地产公司）首次业主大会筹备组自行解散的通知一案，向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月4日立案受理后，依法组成合议庭，并向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年10月23日公开开庭审理了本案。原告王东斌、徐美娥及委托代理人赵少伟、黄嘉慧，被告花东镇政府的委托代理人徐剑英、毕志灿，第三人中天盈房地产公司的委托代理人杨峻、亓培培到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重诉称：原告都是天湖峰境园首次业主大会筹备组成员，2018年6月11日，被告向原告发出《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》，并且在小区张贴上述通知及告知书，宣称天湖峰境园首次业主大会筹备组于2018年6月8日起自行解散，筹备组公章由镇政府废止。原告认为，被告的行政行为无任何事实依据及法律依据，且超出法律授权范畴，属于违法行政行为，主要理由如下：（一）被告无视筹备组已经依法在6个月内组织召开业主大会的事实。筹备组于2017年12月8日成立，成立后依法起草《管理规约》《业主大会议事规则》等，公示了《关于两规公示的通知》《关于议事规则公示的通知》《关于管理规约公示的通知》《天湖峰境首次业主大会筹备组公示》《关于公示首届业主委员会委员和监事会监事候选人的通知》，完成了业主大会筹备工作。2018年5月7日，筹备组发布了《关于召开首次业主大会会议的通知》等文件，邀请被告等部门参加，2018年6月5日组织召开了业主大会，投票时间为2018年6月5日至6月6日，2018年6月7日在小区会所一楼大堂，按照公开公平公正原则进行开箱计票，并且在2018年6月9日公示了业主大会的表决结果。（二）被告错误适用法律。根据《广州市物业管理暂行办法》第三十条第二款的规定，由于筹备组已经在6月5日组织召开了首次业主大会，表决《管理规约》《业主大会议事规则》等，筹备组期限延期6个月，即筹备组的工作期限是到2018年12月7日，而非2018年6月8日。根据《物业管理条例》第五条、《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、《广东省物业管理条例》第四条、第五条及《广州市物业管理暂行办法》第五条规定，被告对于业主大会召开有指导、监督及协助义务，但根据法无授权即禁止的行政执法原则，被告的指导、监督、协助均应根据法律法规进行，被告不顾事实及法律规定，解散筹备组，属于违法行政。请求：一、请求判令撤销被告于2018年6月11日作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》；二、诉讼费用由被告承担。 被告花东镇政府辩称：天湖峰境园小区成立业主委员会是好事，原告等热心业主和王思欣为代表的政府工作人员、开发商代表，为促成小区业主委员会的成立付出了巨大的努力。在筹备组工作的后期，原告迫切想早日召开业主大会，采取快速简便的急进做法，被告为及时有效地提供指导和监督，作出《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》，该指导意见未被原告采纳，引发本案诉讼。被告认为原告的诉求应予驳回，具体理由如下：（一）《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》，是被告对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助的行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项、第（十）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求依法裁定驳回原告的起诉。根据《广东省物业管理条例》第五条的规定，镇人民政府对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。本案中，筹备组自成立之日起6个月内未能组织召开首次业主大会，根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条规定，筹备组应自行解散。根据《广州市物业管理暂行办法》第十条规定，镇人民政府按照有关规定应当向全体业主公告、公布、通告或者公示的事项，可以通过书面通知、在物业管理区域内显著位置公告等方式告知全体业主。因此，被告作出涉案通知，告知筹备组自行解散，并告知可重新提出成立业主大会的书面申请，再次成立筹备组。（二）2018年6月5日、6日召开的首次业主大会，是筹备组在未完成确定业委会候选人名单等筹备程序的情况下召开，是无效会议。根据《广州市物业管理暂行办法》第二十九条第一款第（五）项，筹备组应当完成确定业主委员会委员候选人人数、名额分配及产生办法，确定候选人名单；根据该条第二款规定，上述筹备工作内容，应当在首次业主大会会议召开前公示，公示时间不少于10日。筹备组2018年5月10日发出的《公告》显示：业主委员会的候选人和业主监事会监事候选人，采取差额选举，征集和报名时间为2018年5月10日至5月14日上午12点。报名时间本来就很短，候选人报名截止当天筹备组就在未核查候选人的资格的情况下，草率公布等额人数的候选人。公示期间，部分业主联名提出书面异议。2018年5月28日，被告也向筹备组发出通知，指出需先对候选人异议作出处理，请筹备组马上停止自行派发表决票等如期举行会议的准备行为。2018年6月4日，被告作出《告知书》告知小区全体业主，因筹备组公示的部分候选人资格有问题，需重新公告并确定候选人的人数，才能召开首次业主大会。遗憾的是，筹备组没有采纳被告的指导意见，在未做好候选人相关筹备工作的情况下，勉强召开业主大会。（三）2018年6月5日、6日，筹备组召开的首次业主大会为无效会议，不产生延长筹备组工作期限的后果。筹备组召开业主大会的相关筹备工作还有待完善，勉强召开的业主大会的选举结果表明，参加投票的业主人数连三分之一都不到，这充分说明了业主在成立业主委员会的事情上，并未取得广泛的共识。如果承认筹备组召开业主大会，反而会拖延问题的解决，为业委会的顺利成立埋下隐患。综上所述，被告作出《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》是指导和监督行为，有利于小区业委会的后续工作顺利开展，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人中天盈房地产公司述称：被告所作的行政通知书是合法有效的。（一）筹备组的行为违反法律规定，根据《广州市物业管理暂行办法》第二十九条的规定，更改候选人名单后，应当重新进行公示，但筹备组公示时间没有达到法律规定的公示时间。（二）筹备组的候选人没有达到法定人数。根据《广州市物业管理暂行办法》第三十一条的规定，我司作为商业类型的候选人却没有在名单中。原告的前后行为自相矛盾，根据原告提交的《议事规则》第十一条的规定，公示时间不少于20日，而原告只公示了一晚，其行为不合法。 经审理查明，2017年12月8日，被告花东镇政府发布《关于成立业主大会会议筹备组的公告》，告知天湖峰境园小区全体业主首次业主大会会议筹备组（下称筹备组）自公告之日起成立，并附筹备组成员名单，本案原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重均为筹备组成员。 2018年3月28日、4月9日、4月15日、5月7日，筹备组先后向天湖峰境园全体业主公示了《关于两规公示的通知》《关于议事规则公示的通知》《关于管理规约公示的通知》及《召开首次业主大会会议的通知》，定于2018年6月5日、6月6日召开首届业主大会会议，表决《管理规约》与《业主大会议事规则》，并选举首届业主委员会委员和业主监事会监事。5月10日，筹备组发布《天湖峰境园业主大会筹备组公告》，主要内容为征集业主委员会委员候选人和业主监事会监事候选人，并公告候选人的条件、产生方式、选举方式，其中确定业主委员会委员候选人和监事会监事候选人由业主自荐、联名推荐的方式产生，筹备组根据业主联名推荐的多少排序，推荐排名顺序靠前的9名业委会候选人和5名监事会候选人，正式选举采用差额选举方式，征集及报名时间为2018年5月10日至2018年5月14日上午12时。5月14日下午，筹备组开会审核业委会报名候选人资格相关问题，并根据会议形成的意见，向物业管理公司查询候选人的物业管理费缴纳情况，向花东镇政府发函请求协查候选人住宅专项维修资金的缴纳情况，同日，筹备组向天湖峰境园全体业主发布《关于公示首届业主委员会和监事会监事候选人的通知》，主要内容为公示9名业委会委员候选人及5名监事会监事候选人的名单及基本情况，通知公示期为2018年5月14日至5月23日，公示期间，业主认为候选人不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定条件的，应以书面署名形式向筹备组提出。经筹备组核查确认的，不再列入候选人名单，并告知全体业主。公示期间，部分业主对筹备组发布的《天湖峰境园业主大会筹备组公告》与《关于公示首届业主委员会和监事会监事候选人的通知》，向被告及筹备组提出异议，认为相互矛盾，前者规定采用差额选举方式，而后者仅公布了等额的9名业主委员会候选人及5名监事会监事候选人，实则是等额选举。筹备组于5月24日发布更正公告，将《天湖峰境园业主大会筹备组公告》中“正式选举采用差额选举方式”更正为“正式选举采用等额选举方式”，公告期为2018年5月24日至2018年6月2日。同日筹备组对部分业主提出的异议进行了回复。此外，被告经调查，发现业委会委员候选人郑重、监事会监事候选人冯国雄、张国辉在候选人报名截止日前均未缴纳住宅专项维修资金。 5月28日，被告向筹备组发布《通知》，主要内容为筹备组在未确认业主委员会委员候选人且表决票未盖筹备组章的情况下，已于2018年5月26日、5月27日自行派发天湖峰境园首次业主大会表决票的行为，违反了《广州市物业管理暂行办法》的相关规定，要求筹备组马上停止该行为，严格按照《广州市物业管理暂行办法》依法依规做好首次业主大会的筹备工作。 5月31日，广州市花都区住房和建设局就被告发出的《关于请求明确天湖峰境园首次业主大会筹备相关事宜的函》复函，其中针对截止报名后才补交住宅维修资金，可否作为候选人的问题及候选人不足9人，是否仍按计划印发选票进行选举的问题，复函称候选人截止报名后才补交住宅维修资金的，不可作为候选人；候选人不足9人，《天湖峰境园业主大会会议筹备组公告》已明确候选人人数，候选人不足须重新公告并确定候选人的人数，再印发选票进行选举。 6月4日被告作出《告知书》，告知天湖峰境园小区全体业主，筹备组原定于6月5日、6日召开首次业主大会，但筹备组拟定的9名业主委员会候选人及5名监事会候选人中，有3名候选人未按时交纳住宅专项维修资金（1名业主委员会候选人及1名监事会候选人公示期间交纳，1名监事会候选人公示期结束后交纳），根据《广东省物业管理条例》第二十五条的规定并结合《花都区住建局关于明确天湖峰境园首次业主大会筹备相关事宜的复函》的文件精神，候选人截止报名后才补交住宅维修资金的，不可作为候选人，候选人不足须重新公告并确定候选人的人数，才能召开首次业主大会并进行业主委员会和监事会选举，因此筹备组原定于6月5日、6日召开的首次业主大会为无效会议。同日筹备组作出《告知书》，告知天湖峰境园全体业主，根据花东镇政府的指示和要求，决定取消郑重、张国辉、冯国雄三位候选人资格，不列入候选人名单，并重新公布了减去上述三人之后的候选人名单，筹备组将继续按原5月7日公告进行6月5日至6日的投票工作。 6月5日至6日，筹备组召开首次业主大会，6月9日，筹备组发布通知，将首次业主大会对《管理规约》和《业主大会议事规则》的表决情况及业主委员会委员和监事会监事选举结果予以公示，相关统计资料显示，天湖峰境园小区总人数2061人，小区建筑总面积扣减开发商的物业面积后为390283.03平方米，参加投票的业主人数为550人，专有部分面积之和为75818.94平方米。 6月11日，被告作出《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》，主要内容为筹备组于2017年12月8日正式成立，因自成立之日起6个月内未能组织召开首次业主大会会议，按照《广州市物业管理暂行办法》第三十三条的规定，筹备组于2018年6月8日起自行解散，筹备组公章由被告废止。六原告不服，诉至本院。 以上事实，有《关于成立首次业主大会会议筹备组的公告》及筹备组成员名单，筹备组相关材料（包括会议纪要，《关于两规公示的通知》《关于议事规则公示的通知》《关于管理规约公示的通知》《召开首次业主大会会议的通知》《天湖峰境园业主大会会议筹备组公告》《关于公示首届业主委员会和监事会监事候选人的通知》《请协助查询住宅专项维修资金的情况的函》《关于天湖峰境园筹备组工作前后矛盾的异议》，更正公告，《对林桂洪等人的回复》《告知书》《关于公示和表决结果的通知》及相关表决结果汇总统计表,《关于公示首届业主委员会委员选举结果的通知》及选举结果汇总统计表，《关于筹备组工作期限延期六个月的决定》等），候选人维修资金缴存记录及房屋信息，广州市花都区住房和建设局作出的《花都区住建局关于明确天湖峰境园首次业主大会筹备相关事宜的复函》，被告花东镇政府作出的《通知》《告知书》《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》等证据予以证实。 本院认为，《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”因此，被告花东镇政府负有指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主委员会和业主大会日常活动的职责，系本案适格的被告。 一、关于本案是否属于人民法院的受案范围。 依照《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定，本案被告作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》行为，属于镇人民政府对本辖区业主大会和业主委员会选举工作及业主委员会和业主大会的日常活动的指导、协助、监督行为，被告的行为对六原告作为筹备组成员的权利义务产生影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告关于本案不属人民法院的受案范围的意见，理由不成立，本院不予采纳。 二、关于被告作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》合法性问题。 《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定：“筹备组应当做好以下筹备工作：（一）确认并公示业主人数以及所拥有的专有部分面积；（二）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；（三）拟定管理规约草案和业主大会议事规则草案；（四）确定首次业主的大会会议表决规则；（五）确定业主委员会委员候选人（以下简称候选人）人数、名额、分配及产生办法，确定候选人名单；（六）制定首届业主委员会选举规则；（七）完成召开首次业主大会会议的其他准备工作。前款内容应当在首次业主大会会议召开20日前公示，公示时间不少于10日。”第三十一条规定：“候选人由业主自荐或者业主联名推荐等方式向筹备组提出。筹备组应当按照《广东省物业管理条例》第二十五条的规定核查候选人的资格，并保证物业管理区域内的各类型物业至少有1名候选人。”第三十二条规定：“筹备组应当将拟定的候选人名单向全体业主公示，公示时间不少于7日。公示期间，业主认为候选人不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定条件的，应当以书面署名形式向筹备组提出；经筹备组核查确认的，不再列入候选人名单，并告知全体业主。”第三十三条规定：“筹备组应当自成立之日起6个月内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。筹备组自成立之日起6个月内，组织召开首次业主大会会议但未形成决议的，其工作期限延长6个月。筹备组自成立之日起6个月内，未能组织召开首次业主大会会议的，筹备组自行解散。业主可以。重新向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求，再次成立筹备组。”《广东省物业管理条例》第二十五条规定：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵纪守法，热心公益事业，责任心强，具有较强的公信力和组织能力；（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；（四）本人及其近亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业及其下属单位任职。”国务院《物业管理条例》第十二条第一款规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主参加。”本案中，筹备组在2018年5月10日向全体业主发布的关于征集业主委员会、监事会候选人的公告中，已确定筹备组根据业主联名推荐的多少排序，推荐排名顺序靠前的9名业委会候选人和5名监事会候选人，正式选举采用差额选举方式，报名日期截止至2018年5月14日。报名截止日当天，筹备组在尚未确认候选人是否按时交纳住宅专项维修资金，开发商作为候选人的资格尚存争议，对候选人是否完全具备候选人资格尚未完全审核确认的情况下，即向全体业主公告候选人名单，公告期满后，在部分业主对候选人选举方式提出质疑，被告发现部分候选人未按时交纳住宅专项维修资金，不符合候选人条件，并发布首次业主大会无效的告知后，筹备组方于拟定召开首次业主大会的前一天作出告知，对不符合条件的候选人资格予以取消，并重新公布候选人名单，而重新公布的候选人数量少于5月10日公告确定的候选人数量，筹备组对更改候选人数量的决定未进行充分公示，不符合《广州市物业管理暂行办法》第二十九条规定的公示时间；对业主人数以及所拥有的专有部分面积尚未确认，即于次日召开首次业主大会，表决、选举相关管理规约、业委会议事规则及业委会、监事会委员人选，且筹备组提供的业主大会表决、选举统计资料表明，参加业主大会的业主人数及物业专有部分面积均未超过全体业主总人数及小区建筑总面积的一半。上述事实表明，筹备组组织召开首次业主大会前的筹备工作并未全部完成，参加业主大会的业主人数不符合国务院《物业管理条例》第十二条第一款关于业主参会人数的规定，召开的业主大会不符合法定形式，被告认定筹备组于2018年6月5日、6月6日召开的首次业主大会为无效会议，依据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条的规定，通知筹备组于2018年6月8日起自行解散，公章由被告废止，业主可以重新向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求，再次成立筹备组，事实清楚、于法有据，并无不当。六原告关于撤销被告作出的《关于天湖峰境园首次业主大会筹备组自行解散的通知》的主张，理由不成立，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告王东斌、徐美娥、张雪松、梁广宾、张艳莲、郑重共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  黄 征 人民陪审员  卫瑞湘 人民陪审员  梁敏勤 二〇一八年十二月二十九日 书 记 员  谭韫盈