福建省宁德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽09行初166号 原告张迷仔，男，汉族，1938年12月18日出生，住福建省莆田市秀屿区。 原告张旗伟，男，汉族，1975年10月7日出生，住福建省莆田市秀屿区。 原告张珍付，男，汉族，1957年9月15日出生，住福建省莆田市秀屿区。 上述三原告的共同委托代理人黄志伟、黄宗镇，福建倍拓律师事务所律师。 被告莆田市秀屿区人民政府，住所地莆田市秀屿区笏石镇。 法定代表人蔡晃，区长。 委托代理人张晨强，男，汉族，1990年12月5日出生，系莆田市秀屿区南日镇人民政府工作人员。 委托代理人陈海珊，福建众益律师事务所律师。 第三人陈福新，男，汉族，1963年6月25日出生，住福建省莆田市秀屿区。 原告张迷仔、张旗伟、张珍付因诉被告秀屿区人民政府（以下简称秀屿区政府）土地行政审批一案，于2018年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，并依法组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案。原告张旗伟、张珍付及其与张迷仔的共同委托代理人黄志伟、黄宗镇，被告秀屿区政府的委托代理人张晨强、陈海珊，第三人陈福新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，三原告与第三人陈福新及其父陈裕发、兄陈福荣均系秀屿区南日镇岩下村六组村民，各方系邻里关系。2010年7月20日，原告张迷仔、张旗伟经审批在自家部分旧宅及其他基建土地上合建新房。第三人陈福新及其父陈裕发因一户一宅政策无法获批，竟无理取闹阻碍原告建房。且第三人在原告张迷仔、张旗伟新建房与公路之间违章搭建。为此，原告与第三人发生激烈冲突，造成人员受伤，公安机关介入处理了结。同时，由于第三人违章建房影响邻里住宅，邻里几家多年来争执不休，原告家人一直向有关部门举报，但均没有得到解决。而就在这样背景下，2015年在时任村主任陈凤喜操办下，被告将陈福新旧宅与违章建筑之间的一块土地一并批准给陈福新一家新建房屋。因该审批行为没有四邻签字，四邻不断投诉，后被告自行撤销该审批行为，有关部门工作人员被处理，陈福新不得不停建。2018年8月，陈福新开始续建。经了解，被告重新批准给陈福新一家宅基地，宅基地审批规模与原来一模一样，只是更换四邻。为了符合一户一宅的审批条件，经办人员在地籍调查中，将陈福新的四邻作了极有意思的变更，东侧将登记在陈裕发名下旧宅更名为陈福荣；西侧将违章建筑作为陈裕发的房屋，成了陈福新的西侧邻居；南侧越过共有水沟至原告张珍付一家，与相距12米多的张春玉作为邻居，而张春玉是陈福新胞姐，北邻公路。也即陈福新的邻居都成了自己一家人，将所有有争议的四邻都排除在地籍调查之外。秀屿区政府在对陈福新一家同一宅基地两次审批过程中，在第一次违法审批经过四邻不断投诉后撤销的情况下，第二次审批竟然通过变更四邻，达到审批之目的，存在违法。因此，被告违法审批行为，严重侵害了原告合法通行、排水等权益，提起本案诉讼请求：撤销被告秀屿区政府对第三人陈福新南日镇岩下村宅基地建设用地申请的审批。原告还对其诉讼请求进一步明确为：要求撤销被告秀屿区政府所作的莆秀土〔2018〕18号文件中关于批准给第三人陈福新建房用地的行政行为。 被告秀屿区政府答辩称，1.张迷仔、张旗伟、张珍付不是本案适格的原告主体。从《秀屿区农村居民住宅用地和建设申请表》可以看出第三人陈福新新建住宅四邻分别是陈裕发、陈福荣、张春玉，与原告毫无关系。原告起诉状中也表明其不是争议地块的权利人，也不是其他实体权利受到侵害的实际权利人，没有证据表明被告作出的审批行为侵犯其合法权益，故不具备本案原告主体资格。2.被告作出“同意第三人陈福新新建审批的决定”的行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。陈福新提供的新建申请材料完备，符合《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条之规定。经村委会审议，依法张榜公告15日征询本村村民意见，程序合法，符合《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十条第二款规定的程序。审批决定符合“一户一宅”的法律规定，且建设面积也符合法律规定。同时，已按法律规定收回原集体土地使用权证。3.原告在规定期限内未就岩下村民委员会关于第三人陈福新新建的《公示》提出异议，应当视为放弃异议权利。 第三人陈福新述称，1.三原告诉讼请求无理，请求法院驳回其诉讼请求。第三人原旧宅拆除后，两年多来处于无房可居状态，政府审批建房符合“一户一宅”政策，且三原告均不是涉案土地的相邻方。2.三原告主张“陈福新在原告张迷仔、张旗伟新建房与公路之间违章搭建”、“拖拉机村道批准作为宅基地”不符事实。3.三原告主张第三人通过变更四邻达到用地审批之目的，没有事实依据。三原告的房屋位置都不是第三人建房用地的四邻。 经审理查明，第三人陈福新系莆田市秀屿区南日镇岩下村村民，于2017年1月向南日镇岩下村民委员会申请农村村民建房用地，2017年2月南日镇岩下村民委员会在陈福新的《秀屿区农村居民住宅用地和建设申请表》上盖章并签署“……同意上报”，2017年12月22日南日镇村镇建设管理所在该表上盖章并签署“该户建房符合村建规划，同意基建。”2018年1月16日南日镇人民政府在该表上盖章并签署“拟同意该户按规划要求建房并上报上级审批。”被告秀屿区政府于2018年7月25日在该表的审批意见栏盖章并签注“根据莆秀土〔2018〕18号文件审批。”2018年7月25日莆田市国土资源局秀屿分局填发了《建设用地批准书》（秀屿区［2018］农个建字第1758号），该批准书主要内容：“土地座落：南日镇岩下村”、“用地单位名称:陈福新”、“建设项目名称:农村个人建房”、“批准用地机关及批准文号：秀屿区人民政府（莆秀土〔2018〕18号）”、“批准用地面积：壹佰叁拾平方米”、“四至：详见申请表”。南日镇政府将上述《秀屿区农村居民住宅用地和建设申请表》、《建设用地批准书》于2018年7月复印给第三人，第三人进行房屋建设。现原告以被告用地行政审批侵犯其合法权益为由，提起本案诉讼。 上述事实有经各方当事人质证的《秀屿区农村居民住宅用地和建设申请表》、《建设用地批准书》等证据证实。 本院认为，三原告提起本案行政诉讼不符合起诉条件。理由如下：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案原告诉讼请求是:撤销被告秀屿区政府对第三人陈福新南日镇岩下村宅基地建设用地申请的审批。原告还对其诉讼请求进一步明确为：要求撤销被告秀屿区政府所作的莆秀土〔2018〕18号文件中关于批准给第三人陈福新建房用地的行政行为。而《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条规定“属新建、扩建的，应报送城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府进行规划审批。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当在接到镇乡人民政府上报的有关材料之日起20个工作日内审批，受委托的镇乡人民政府应当在收到村民建房申请材料之日起20个工作日内审批，对符合条件的核发《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》后，由镇乡人民政府在5个工作日内报县级人民政府审批用地。县级人民政府应当在接到镇乡人民政府上报的有关材料之日起10个工作日内（依法办理农用地转用审批的期限除外）进行审核，予以批准的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。”因此，本案第三人据以建房的行政审批依据是国土部门核发的《建设用地批准书》，而秀屿区政府仅是对镇政府上报的材料进行内部审核的行为，该行为并不具有可诉性。原告对审批建房行为有异议，依法应以“在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，也即应以核发《建设用地批准书》的行为作为诉讼标的，并以核发机关作为被告，依法提起诉讼。 综上，原告提起本案诉讼不符合起诉条件，应当不予登记立案；鉴于本案已经登记立案，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张迷仔、张旗伟、张珍付的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  赖昌铅 审 判 员  杨礼崧 人民陪审员  陈 忠 二〇一八年十二月二十一日 书 记 员  钟泽平 黄孟英 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……