安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖12行终264号 上诉人（一审原告）王玉钊，男，1986年12月26日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍州区城乡管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市颍州区西清路南苑小区综合楼**，统一社会信用代码11341202796408887T。 法定代表人曾继红，该局局长。 委托代理人张利全，该局工作人员。 委托代理人李森，该局法律顾问。 一审第三人王向阳，男，1953年12月18日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区，系王玉钊父亲﹚。 上诉人王玉钊因城乡管理行政处罚一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院作出的（2017）皖1202行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王玉钊及其委托代理人吕国华;被上诉人阜阳市颍州区城乡管理行政执法局（以下简称“颍州区城管执法局”）的委托代理人张利全、李森到庭参加诉讼。一审第三人王向阳经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案于2018年1月8日中止诉讼，2018年12月10日恢复审理。现已审理终结。 王玉钊向一审法院诉称，颍州区城管执法局作出州城管罚决字〔2016〕第260号行政处罚决定，责令王玉钊﹙王向阳﹚限期拆除房屋，但并无证据证明涉案房屋属于无法采取改正措施消除影响的情形及该房屋建于集体建设用地之上。在该处罚决定作出前涉案房屋已被国家征收。涉案房屋作为地上附着物和集体土地一并征收为国有后，颍州区城管执法局限期拆除已被征收为国有的房屋，缺乏事实根据和法律依据。颍州区城管执法局作出的处罚决定对建房时间、建房面积、建设行为人等事实未认定清楚。颍州区城管执法局根据询问笔录确定建设年限违反法律和政策规定。涉案房屋建设于城市和镇规划区之外，且建于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前,颍州区城管执法局根据该法第四十条、第六十四条和第六十八条的规定作出行政处罚，适用法律错误。颍州区城管执法局作出处罚前，未依法听取其陈述和申辩，未依法进行合法性审查，未经集体讨论，违反了《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规的规定。颍州区城管执法局不具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的责令限期拆除的职权属于县级以上人民政府城乡规划主管部门，并不属于颍州区城管执法局。根据《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》，责令限期拆除并非行政处罚。颍州区城管执法局不能根据国务院、安徽省和阜阳市关于相对集中行政处罚权的有关规定取得属于阜阳市城乡规划局的职权。颍州区城管执法局以王玉钊﹙王向阳﹚为被处罚人，属认定事实不清，王玉钊与王向阳系父子关系，并非同一人。综上，被诉行政行为主要证据不足，程序违法，适用法律错误，请求法院依法撤销颍州区城管执法局作出的州城管罚决字〔2016〕第260号行政处罚决定。 一审法院审理查明，2016年10月8日，颍州区城管执法局对王玉钊、王向阳涉嫌在三十里铺镇大王社区康庄违法建房进行立案查处。经大王社区及村民组长证实，其建房时间在2006年后,该房屋为王向阳、王玉钊父子共有。颍州区城管执法局经现场实地勘查，认定王玉钊、王向阳在颍州区三十里铺镇大王社区康庄建房一处，一、二层砖混结构,第三层简易铁皮房,面积395.6平方米。2016年11月14日，阜阳市城乡规划局认定该房屋未取得建设工程规划许可证，其建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。2016年11月29日，颍州区城管执法局向王玉钊送达了行政处罚事先告知书、听证告知书，并于2016年12月6日举行听证。2016年12月9日，颍州区城管执法局作出州城管罚决字〔2016〕第260号行政处罚决定，认定王玉钊、王向阳建房未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条和六十八条的规定，决定限其三日内自行拆除房屋。 一审法院认为，依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》等规定，颍州区城管执法局具有对其辖区内违法建设作出处罚的法定职权。涉案房屋的区域在房屋建设时已纳入阜阳市城市规划区，并已向社会公布。王玉钊、王向阳的房屋未办理建设工程规划许可证，已影响城市规划实施，属于无法采取改正措施消除影响的情形，经阜阳市城乡规划局认定属违法建设。违法建筑在被拆除前，应视为违法行为的持续状态。《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》法律承接，关于城市规划区违法建筑的处理，在原城市规划法中已有规定。因此，颍州区城管执法局在履行了立案、调查、勘验、查询、行政处罚事先告知、听证等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对王玉钊、王向阳的违法建筑作出限期自行拆除的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且不超过两年处罚时效。故王玉钊的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。涉案房屋系王向阳、王玉钊父子共有，颍州区城管执法局对其二人作出处罚并无不当。颍州区城管执法局在处罚决定书中以王玉钊﹙王向阳﹚的方式表述，不符合规范要求，予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王玉钊的诉讼请求。案件受理费50元，由王玉钊负担。 王玉钊上诉称，一审并未依法查明涉案房屋的建设人以及王玉钊、王向阳是否为涉案房屋的共有人。另外，颍州区城管执法局作出被诉行政行为之前，涉案房屋及其依附的集体土地已经被征收为国有，王玉钊、王向阳均不是房屋所有权人。颍州区城管执法局对被征收为国有的房屋，以王玉钊（王向阳）为被处罚人作出被诉行政行为缺乏事实根据和法律依据。颍州区城管执法局不仅无权对建设于集体土地上的房屋进行处罚，而且无权对已经被征收为国有的房屋进行处罚。涉案房屋部分取得了建设许可证，但颍州区城管执法局却责令限期全部拆除明显违法。一审并未查明涉案房屋是否属于无法采取改正措施消除影响的情形。一审并未查明涉案房屋的建设时间、建设面积等关键事实。颍州区城管执法局作出被诉行政行为时，涉案房屋已经建设了二十多年，早已超出了行政处罚法规定的两年期限。一审并未查明被诉行政行为是否履行了调查、取证、告知权利等法定程序。综上，被诉行政行为错误、一审判决错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销颍州区城管执法局作出的州城管罚决字〔2016〕第260号行政处罚决定。 王玉钊在法定期限内向一审法院提交的证据有：1、王玉钊身份证复印件，用于证明王玉钊的身份。2、颍州区城管执法局作出的州城管罚决字〔2016〕第260号行政处罚决定书，用于证明被诉行政行为存在。3、阜阳县0027976号村镇房屋建设准建证，用于证明涉案房屋取得了准建手续。4、皖政地﹙增减挂钩﹚〔2011〕39号、40号城镇建设用地批复；5、国务院国复〔2014〕382号行政复议裁决书。证据4、5用于证明涉案房屋及其依附的土地已被征收为国有。6、王玉钊的毕业证及暂住证。用于证明王玉钊在2006年前毕业到外地打工，颍州区城管执法局在询问笔录中记载涉案房屋建于2006年后王玉钊上中学时,与事实不符。 颍州区城管执法局在法定期限内向一审法院提交的证据、依据有：1、统一社会信用代码证；2、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、十六条、十七条；《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二部分；《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》第十八条。证据1-2用于证明该局具有执法主体资格。3、颍州区城管执法局对大王社区村民组长李玉坤的询问笔录；4、现场勘验检查笔录；5、房屋照片两张；6、协助调查函两份（存根）；7、颍州区住房和城乡建设局出具的证明；8、阜州城管〔2016〕312号关于对王玉钊等二户房屋认定的申请；9、阜阳市城乡规划局阜规函〔2016〕551号回复函；证据3-9用于证明该局对王玉钊作出的处罚决定事实清楚。10、颍州区城建指挥部办公室及颍州区城管执法局公文处理单；11、铺政〔2016〕185号关于要求依法查处三十里铺镇居民涉嫌违法建设的报告；12、立案登记表；13、事先告知书、听证告知书、听证通知书、送达回证及照片；14、行政处罚决定呈批表；15、州城管罚决字〔2016〕第260号行政处罚决定书、送达回证、照片。证据10-15用于证明该局对王玉钊作出处罚程序合法。16、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、六十八条之规定。用于证明该局适用法律正确。 经庭审质证，一审法院认为，颍州区城管执法局提举的证据1、2具有真实性，能够证明该局具有执法主体资格；证据3-9能够相互印证，达到证明案件事实清楚的证明目的；证据10-15来源合法，符合法定程序，予以确认；证据16，根据案件事实，依据该法条并无不当。王玉钊提举的证据1、2具有真实性，能够达到其证明目的；证据3该准建证准建房屋3间，70平方米，砖瓦结构与本案涉案房屋不符，不能达到涉案房屋合法的证明目的；证据4、5具有真实性，合法性，但与本案不具有关联性；证据6王玉钊2006年是否上中学与房屋建设时间认定无关联性。 二审期间，颍州区城管执法局举证了以下新证据：1、2018年3月20日阜阳市颍州区人民法院作出的（2017）皖1202行初207号行政判决书。2、2018年8月20日阜阳市中级人民法院作出的（2018）皖12行终160号行政判决书。用于证明王玉钊对阜阳市城乡规划局作出的违法建筑认定提起的行政诉讼已经依法被法院驳回诉请，所以其上诉理由不成立。王玉钊发表质证意见如下：对颍州区城管执法局证明目的前半句无争议，但认为后半句的证明目的不成立。 经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以采信；对颍州区城管执法局二审期间举证的新证据的真实性，本院予以采信。 依据采信的证据，本院经审理查明，王玉钊因不服阜阳市城乡规划局作出的阜规函（2016）551号《关于对王玉钊等二户房屋认定的申请的回复函》，向阜阳市颍州区人民法院提起诉讼，要求撤销该《回复函》。阜阳市颍州区人民法院经审查认为，该《回复函》对王玉钊涉案房屋作出的违法建设认定事实清楚、主要证据充分、符合法律规定。据此，2018年3月20日，阜阳市颍州区人民法院作出（2017）皖1202行初207号行政判决书，驳回了王玉钊的诉讼请求。王玉钊不服，提起上诉。2018年8月20日，阜阳市中级人民法院作出（2018）皖12行终160号行政判决书，驳回上诉，维持原判。其余查明的事实与一审无异。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》及《阜阳市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》，授予了城市管理行政执法部门对城市规划区内的违法建设行使行政处罚权。故，颍州区城管执法局对本辖区城市规划区内的违法建设具有行政处罚权。本案中，王玉钊举证的村镇房屋建设准建证，无论是面积还是结构，均与涉案房屋差距较大，不能证明涉案房屋取得了建设工程规划许可证。阜阳市城乡规划局作出的阜规函（2016）551号《关于对王玉钊等二户房屋认定的申请的回复函》载明，王玉钊（王向阳）于2006年后在颍州区三十里铺镇大王社区康庄建设的房屋未取得建设工程规划许可证，其建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。违法建筑在被拆除前，应视为违法行为的持续状态。本案中的证据并不能证明王玉钊的建设行为属于住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条第二款规定的情形。《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》法律承接。颍州区城管执法局在履行了立案、调查、勘验、查询、行政处罚事先告知、听证等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对王玉钊、王向阳的违法建筑作出限期自行拆除的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且不超过处罚时效。涉案违法建筑系王向阳、王玉钊共有，故颍州区城管执法局对其二人作出涉案行政处罚决定并无不当，但该局在处罚决定书中以王玉钊﹙王向阳﹚的方式表述，不符合书写规范要求，对此本院予以指正。综上，王玉钊的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王玉钊负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 辉 审判员 周海龙 审判员 杨 柳 二〇一八年十二月十八日 法官助理凡昊明 书记员丁茹梦 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。