山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行再10号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）王某，男，1962年12月17日出生，汉族，住山西省方山县大武镇大武四村88号。   再审申请人（一审原告、二审上诉人）樊某，男，1964年1月25日出生，汉族，住山西省方山县大武镇大武四村167号。   再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯某，男，1957年8月16日出生，汉族，住山西省方山县大武镇大武四村49号。   再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人民政府，住所地太原市府东街101号。   法定代表人楼某，山西省人民政府省长。   委托代理人韩某，山西省司法厅工作人员。   委托代理人刘某，山西省司法厅工作人员。   再审申请人王某、樊某、侯某诉再审被申请人山西省人民政府不予受理行政复议决定一案，山西省高级人民法院于2017年12月29日作出（2017）晋行终808号行政判决。再审申请人王某、樊某、侯某不服向最高人民法院申请再审。最高人民法院以（2018）最高法行申2982号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭进行了审理。现已审理终结。   山西省太原市中级人民法院查明，2017年1月10日，王某、樊某、侯某向山西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销山西省人民政府作出的《关于方山县二零一二年第五批次建设用地的批复》（晋政地字【2013】320号）。2017年1月16日山西省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，作出晋政行复决字【2017】12号《不予受理行政复议申请决定书》，王某、樊某、侯某认为该《不予受理行政复议申请决定书》侵犯其合法权益，提起本案诉讼。请求撤销山西省人民政府作出的晋政行复决字【2017】12号《不予受理行政复议申请决定书》，判令山西省人民政府受理其行政复议申请。   山西省太原市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，本案所涉的《关于方山县二零一二年第五批次建设用地的批复》（晋政地字【2013】320号）是山西省人民政府所作的征收土地决定，属于行政机关最终裁决的行政行为。该最终裁决的行政行为不属于行政复议受案范围，山西省人民政府作出不予受理决定符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王某、樊某、侯某的诉讼请求。   王某、樊某、侯某不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉。   山西省高级人民法院查明的事实与一审一致。   山西省高级人民法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》（［2005］行他字23号）规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。根据以上规定，山西省人民政府作出的《关于方山县二零一二年第五批次建设用地的批复》（晋政地字【2013】320号）属于行政机关最终裁决的行政行为，该行政行为不属于行政复议的受案范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。   王某、樊某、侯某不服向最高人民法院申请再审称，一、二审行政判决认定事实、适用法律错误，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“行政机关最终裁决的行政行为”是指省级人民政府的征地决定，经过复议机关处理以后的决定才是终局裁定。但是被申请人并未对申请人的行政复议申请作出实质审查，而是直接决定不予受理，并未形成最终裁决，请求：撤销一、二审行政判决，再审本案。   本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。   本院认为，本案系针对省级政府征地批复引发相关行政争议的诉讼。焦点问题是省级政府的征地批复是否属于行政复议受理范围。省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的“征收土地的决定”。根据行政复议法第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”之规定，征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定，也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时，国务院法制办作为国务院办事机构，亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。同时，行政复议法第三十条第二款规定了“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，也即省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定（批复）本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关“认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。因此，再审被申请人在涉案《不予受理行政复议申请决定书》中称，涉案征地批复属于行政机关最终裁决的行为，不属于行政复议范围，法律依据不充分，与目前行政管理实践脱节，本院不予支持；同时，本院在（2017）晋行终808号行政判决中将最高人民法院（2005）行他字第23号复函内容解释为省级政府作出的征地批复是最终裁决，不得申请行政复议，亦存在一定曲解，与行政复议法前述规定精神不符，本院依法予以纠正。上述复函旨在强调，人民法院当时适用行政复议法第三十条第二款规定的一般标准，即省级政府的征地决定及行政复议决定未被纳入行政诉讼受案范围之内。本院二审判决进而将征地决定（批复）排除于行政复议范围之外，不利于当事人法定的复议请求权的保障，确有不当。   综上所述，再审被申请人作出的晋政行复决字【2017】12号《不予受理行政复议申请决定书》违反相关法律规定，构成不履行法定职责。一、二审判决适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，第七十二条，第八十九条第一款第二项、第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：   一、撤销山西省太原市中级人民法院作出的（2017）晋01行初27号行政判决和山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终808号行政判决;   二、撤销再审被申请人山西省人民政府作出的晋政行复决字【2017】12号《不予受理行政复议申请决定书》；   三、再审被申请人山西省人民政府于本判决送达之日起受理再审申请人王某、樊某、侯某提出的复议申请。   本案一、二审案件诉讼费共100元，由再审被申请人山西省人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏佩芬   审判员 郑 宏   审判员 程彦斌     二〇一八年十二月二十日   书记员 高 天