广西壮族自治区富川瑶族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂1123行初17号 原告富川常源水力发电站，住所地富川瑶族自治县富阳镇洋溪村委大坪岭。 法定代表人毛建坤，执行事务合伙人。 委托代理人黄以忠，广西汇豪律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县水利局，住所地富川瑶族自治县富阳镇凤凰路158号。 法定代表人李孝卫，该局局长。 委托代理人何天红，广西众望（富川）律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县西岭山自然保护区管理局，住所地富川瑶族自治县富阳镇文教路90号。 法定代表人廖序义，该局局长。 委托代理人何天红，广西众望（富川）律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县林业局，住所地富川瑶族自治县富阳镇文教路90号。 法定代表人曾宪才，该局局长。 委托代理人何天红，广西众望（富川）律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县发展和改革局，住所地富川瑶族自治县富阳镇新建路27号。 法定代表人杨毓春，该局局长。 委托代理人李祥琨，广西众望律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县国土资源局，住所地富川瑶族自治县富阳镇凤凰路23号。 法定代表人杨名锋，该局局长。 委托代理人李祥琨，广西众望律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县环境保护局，住所地富川瑶族自治县富阳镇民族路107号。 法定代表人于秀玲，该局局长。 诉讼代表人余先照，该局副局长。 委托代理人李平，广西君川律师事务所律师。 被告富川瑶族自治县人民政府，住所地富川瑶族自治县富阳镇园区大夏三楼。 法定代表人李裕科，县长。 诉讼代表人曾志辉，副县长。 委托代理人程克平，贺州市法制办公室公职律师。 委托代理人张菊莉，富川瑶族自治县法制办公室工作人员。 原告富川常源水力发电站不服被告富川瑶族自治县水利局、富川瑶族自治县发展和改革局、富川瑶族自治县西岭山自然保护区管理局、富川瑶族自治县林业局、富川瑶族自治县国土资源局、富川瑶族自治县县人民政府、富川瑶族自治县环境保护局行政决定案，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月13日立案后，于2018年6月15日向七被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案。原告富川常源水力发电站的责任人毛建坤及其委托代理人黄以忠，被告富川瑶族自治县水利局、富川瑶族自治县林业局、富川瑶族自治县西岭山自然保护区管理局的委托代理人何天红，被告富川瑶族自治县发展和改革局、富川瑶族自治县国土资源局的委托代理人李祥琨，被告富川瑶族自治县环境保护局的诉讼代表人余先照、委托代理人李平，被告富川瑶族自治县人民政府的诉讼代表人曾志辉、委托代理人程克平、张菊莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告富川瑶族自治县水利局、富川瑶族自治县发展和改革局、富川瑶族自治县西岭山自然保护区管理局、富川瑶族自治县林业局、富川瑶族自治县国土资源局、富川瑶族自治县环境保护局于2017年12月19日作出富环发〔2017〕4号《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》，认定原告富川常源水力发电站的经营场所位于自然保护区缓冲区范围内，依照国家环境保护部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）的规定，责令原告富川常源水力发电站接到通知之日起，立即停止生产，等待后续处理。原告不服，向富川瑶族自治县人民政府提出行政复议，2018年5月21日，富川瑶族自治县人民政府作出富政复〔2018〕3号行政复议决定书，维持了六部门作出的富环发〔2017〕4号《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》的具体行政行为。 原告富川常源水力发电站诉称，请求人民法院依法撤销被告富川瑶族自治县人民政府富政复〔2018〕3号行政复议决定书和撤销其余六被告共同下发的富环发〔2017〕4号《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》。事实和理由：原告常源水力发电站于2005年9月30日经富川瑶族自治县发展和改革局以富发改规划〔2005〕15号文批复，同意立项。2005年10月11日经富川瑶族自治县水利电力局作出〔2005〕10号文件批复，同意建设该水电站。2007年7月8日，经富川瑶族自治县水利电力局竣工验收合格，并开始投产发电。2011年5月31日，该电站转让给毛建坤，并将该电站更名为现名字。2011年6月21日，富川瑶族自治县水利电力局核发《水土保持方案合格证》。在原告经营过程中，被告富川瑶族自治县林业局对该电站非法改变用途林地的行为予以行政处罚，原告服从该行政处罚，并按处罚内容缴纳了罚款19680元。2017年12月9日，原告收到六被告送达的《关于西岭山自然保护核心区，缓冲区内水电站停止生产的通知》，该通知称，根据环保部、国家发改委等十部委联合印发的（环发〔2015〕57号）文，即关于“禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复”的规定，认定原告电站经营场所在自然保护区缓冲区范围，责令原告立即停止生产，等待后续处置。原告收到通知后，于2018年2月11日向富川瑶族自治县人民政府申请复议，复议机关认为，申请人的复议申请缺乏理据，不予支持原告的复议请求。原告认为，六被告的通知存在以下错误:(一)适用法律法规错误。六被告作出的具体行政行为所依据的是环保部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》，从通知的形式和内容看，并不属于法律法规范畴，只是行政机关内部工作规范性文件，不能作为对行政相对人作出具体行政行为的法律依据。（二）认定事实错误。该《通知》所称的违法对象是“在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动。”原告的水电站开发建设是经有关部门批准，验收合格的电站，并非违法建设的行为。且六被告没有证据认定原告的电站是在自然保护区的缓冲区范围内。（三）行政行为有失公平、合理、审慎。原告电站是在2005年立项建设，2007年投产发电，而该地方划为自然保护区是在2008年3月6日才由广西壮族自治区批复划为自然保护区，原告的电站建设开发属于水资源的综合利用，对环境影响小，且投资较大，收益期长，不应采取从新从重的法律适用，损害原告的合法权益，应采取从旧兼从轻原则，依法审慎，公平合理，对环境影响风险评估后再做处理。综上所述，被告作出的具体行政行为，适用法律不当，认定事实错误，缺乏公平合理、审慎的处理方法，对原告的合法利益产生损失，请求人民法院依法撤销被告的具体行政行为。 原告向本院提交了以下证据：1、富发改规划〔2005〕17号文，用以证实电站项目批复；2、富水电电〔2005〕10号文，用以证实电站建设许可；3、富水电电〔2008〕5号文，用以证实电站验收合格；4、《水土保持合格证》，用以证实电站水土保持合格；5、富价字[2012]13号文，用以证实电价批复；6、水电站转让合同，用以证实电站产权转让；7、林业行政处罚决定书、罚款收据，用以证实改变林业用途已处罚，已交罚款；8、富环发〔2017〕4号文，用以证实六被告的具体行政行为；9、富政复〔2018〕3号文，用以证实行政复议决定；10、送达回证，用以证实行政起诉在法定时效内；11、取水许可证和水资源费收据，用以证实原告电站取水合法。 被告富川瑶族自治县人民政府辩称，（一）国家环保部等部门联合发的通知，是对行政管理对象有约束力，可反复适用的规范性文件，不是原告所主张的行政单位内部文件。只要规范性文件有上位法的规定，是对上位法的明细化，可作为行政执法的依据。（二）原告作为电站，在自然保护区内，是有证据证实的，虽然原告的开发建设，经过了若干部门的批准、验收等，但是至今没有经过允许在自然保护区内开发的审批，违反在自然保护区内建设可经营的有关法律的禁止性规定。（三）六部门的行政行为，公平公正，程序合法，没有涉及从旧兼从轻原则，本案电站设立前，自然保护区的管理规范一直都是连着的，没有改变过。综上所述，六部门的具体行政行为，合法并且适当，县人民政府的行政复议决定，也是合法、适当的，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告富川瑶族自治县环境保护局辩称，（一）职权方面，环保局等六个部门，对原告的生产建设行为有管理职能。（二）原告的地址是属于自然保护区缓冲区范围内，而且该电站存在违法使用林地的行为，因此依法应当将电站关停或关闭，基于上述原因，六部门做出停止生产、等待后续处置的行政处理决定。（三）环保局等六部门发出的通知，是行政命令，是一种在行政处罚之前的辅助性措施，而且行政命令是落实上级部委行政命令的措施，这通知不是最终行政处罚行为，所以不适用行政处罚规定。本案中，2017年9月14日环保局等六个部门在检查时，发现该电站在使用，并在缓冲区范围内，所以《根据中华人民共和国自然保护区保护法》第28条以及十部委环发〔2015〕57号文件，通知停止生产，等待后续处置。 被告富川瑶族自治县发展和改革局、富川瑶族自治县国土资源局辩称，同意富川瑶族自治县人民政府及环保局的答辩意见。补充两点：（一）从国土方面来说，原告方到目前为止，没有办理过土地使用手续。（二）从发改局的角度来说，发改局原来是给电站办理过手续，但是后来出现情况，原来的审批项目，到下发行政行为的时候，原告的电站以及生产行为已经是违法，所以下发的通知是正确的。 被告富川瑶族自治县水利局、富川瑶族自治县林业局、富川瑶族自治县西岭山自然保护区管理局辩称，同意富川瑶族自治县人民政府及环保局、发改局及国土局的答辩意见。原告所主张的要求撤销六部门下发的通知是没有依据的。从水利局来看，原告说的从2005年开始审批是事实，但是林业部门这边的手续一直没有办理好，至于原告方现在的行为是否违法开发水利问题，从原告的办证手续来看，原告方在自然保护区缓冲区的行为都是违法的。行政机关按照十部委的文件要求执行是没有问题的，至于是否赔偿、赔偿多少，是另外法律关系问题，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告富川瑶族自治县人民政府向本院提交了以下证据： （一）职权依据。《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第十二条的规定。 （二）程序证据。1、富政复〔2018〕3号案件行政复议收件登记表、申请人提交的行政复议申请书及相关材料、补正材料通知书、行政复议受理通知书、提出答复通知书及相关送达回证、行政复议答复书及相关送达回证、行政复议审理期限延长通知书及相关送达回证、富政复〔2018〕3号行政复议决定书及送达回证，拟证实被告县人民政府行政复议程序合法。（证据第1-56页）以及富川瑶族自治县环境保护局送达回证，拟证实被告县人民政府作出行政行为程序合法。（证据第57页） （三）事实证据。《广西壮族自治区人民政府关于同意建立广西西岭山自治区级自然保护区的批复》（桂政函〔2008〕35号）、西岭山自然保护区范围功能分区图、县环保局现场检查（勘察）笔录（被告富川瑶族自治县人民政府行政复议程序收集），拟证实被告富川瑶族自治县人民政府作出行政行为实体合法的事实。 其余六被告向本院提交了以下证据：（一）职权依据。《中华人民共和国环境保护法》第十条，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条、第二十一条；《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条，《中华人民共和国水法》第十二条、第十三条，十部委的环发〔2015〕57号文件。（二）程序证据：1、《广西壮族自治县区人民政府关于同意建立广西西岭山自治区级自然保护区的批复》（桂政函〔2008〕35号）、西岭山自然保护区范围功能分区图，拟证实原告生产经营场所的位置属于富川县西岭山保护区缓冲区范围内事实。2、环境监察现场检查（勘察）笔录，拟证实被告对原告检查时，原告电站是处于生产运行状态，且告知了原告的经营场所在缓冲区的事实。3、林业行政处罚决定书，拟证实原告未取得林业部门的林地使用许可及国土部门的农用地使用许可的情况下占用林地进行建设生产，虽然原告取得了部分批文，履行了行政处罚决定的罚款，但是未履行一年内恢复植被的行政处罚决定，该电站的生产仍属于违法状态。4、《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）、《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止上产的通知》及相关送达回证，拟证实六被告通知责令原告停止生产，等待后续处置的行为具有事实依据，符合法律法规的事实。 经庭审质证，原告对被告富川瑶族自治县人民政府提交的（一）至（三）组证据的真实性无异议，合法性有异议，认为行政复议审理期限延长通知书没有提交相关的延长的理由和审批手续，所以期限延长是否合法有待进一步考证。对六被告提交的依职权依据没有异议，对程序证据的证据1真实性没有异议，关联性有异议，认为批复时间是2008年3月6日，恰恰证明确定保护区是在电站的批复成立之后。对证据2无异议。对证据3真实性无异议，证明原告使用林地经过林业部门处罚，原告也履行了处罚，对恢复原状原告是根据林业部门的要求，对相关地面进行了种植草木，恢复植被。该证据恰恰证明原告使用林地经过处罚后，已经得到了林业部门认可，至于办理相关林地许可手续，由于以前建水电站用地手续比较宽松，基本没有办理林地或者农用地使用手续，这个手续正在完善过程中。对证据4，环发〔2015〕57号文不能作六被告在本案中具体行政行为的法律依据，该通知的内容是行政机关内部的工作要求，里面强调，地方各部门要严格执行自然保护区条例等相关法律规定，所以该通知是部门之间的工作措施和要求。对六被告的通知的真实性没有异议。被告富川瑶族自治县人民政府对原告的证据质证认为：1、原告提交的11份证据无法证明原告在保护区内开设电站是完全合法的。2、原告没有环评报告书和报告表；3、水利电力局是在2008年12月13日出具的竣工验收认定书，而原告在2007年就开始投产发电了，证明原告已经违法。其余六被告同意富川瑶族自治县人民政府的质证意见，同时认为原告提交的证据7证实原告没有履行恢复原状的处罚决定，其生产经营手续是不符合法律规定的，对原告提交的证据8-10无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-11，符合证据三性的规定，本院予以采信，证实了原告富川常源水力发电站批建、经营、转让以及被告下达停产通知的事实。对被告富川瑶族自治县人民政府提交的（一）至（三）组证据以及六被告提供的证据1-4，亦符合证据的合法性、客观真实性、关联性的要求，本院予以采信，这些证据证实了六被告对原告作出停产通知认定的事实、程序以及政策依据，也证实了被告富川瑶族自治县人民政府作出行政复议决定认定的事实、程序及依据的法律规定和政策规定。 经审理查明，原告常源水力发电站之前名字为富阳镇大坪岭水电站。2005年9月30日，富阳镇大坪岭水电站经富川瑶族自治县发展和改革局以富发改规划〔2005〕17号文批复，同意立项。2005年10月11日经富川瑶族自治县水利电力局作出富水电电[2005]10号文件批复，同意建设该水电站。2008年7月8日，经富川瑶族自治县水利电力局竣工验收合格，并开始投产发电，电站命名为富川平安水电站。2011年5月31日，富川平安水电站转让给毛建坤，并将该电站更名为富川常源水力发电站。2016年8月29日，富川瑶族自治县林业局对该电站非法改变用途林地的行为予以行政处罚，处以罚款19680元并责令电站限期一年内恢复原状。原告缴纳了罚款19680元。2017年12月19日，六被告作出《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》，主要内容为：根据环境保护部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号），关于“禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复”的规定，认定原告电站经营场所在自然保护区缓冲区范围，责令原告立即停止生产，等待后续处置。原告于2018年2月11日向富川瑶族自治县人民政府申请复议，复议机关作出了维持六被告联合作出的《关于西岭山自然保护核心区，缓冲区内水电站停止生产的通知》的具体行政行为。原告不服六被告的处理决定以及被告富川瑶族自治县人民政府作出的行政复议决定，于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。 本院认为，六被告作出的《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》，其主要内容对原告的合法权利产生了实质性的影响，该《通知》的内容是否实现，直接影响到后续的处置，因此，虽然六被告作出的《关于西岭山自然保护核心区，缓冲区内水电站停止生产的通知》是整个行政处理决定中的程序性行政行为，该具体行政行为依然具有可诉性，属于人民法院受理行政案件的范畴。根据原被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：（一）被告方依据环保部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》是否属于适用法律错误？（二）被告作出的具体行政行为认定的事实是否错误？（三）六被告作出的具体行政行为是否有失公平、合理、审慎。 （一）关于被告方依据环保部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》是否属于适用法律错误的问题。原告认为，六被告作出的具体行政行为所依据的是环保部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》，从通知的形式和内容看，并不属于法律法规范畴，只是行政机关内部工作规范性文件，不能作为对行政相对人作出具体行政行为的法律依据。被告方认为，国家环保部等部门联合发的通知，是对行政管理对象有约束力，可反复适用的规范性文件，不是原告所主张的行政单位内部文件。只要规范性文件有上位法的规定，是对上位法的明细化，可作为行政执法的依据。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条“人民法院审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”的规定，合法的规范性文件可作为认定行政行为合法的依据。因此，本案六被告以环保部、国家发改委等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》这一规范性文件，作为向原告作出《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》这一具体行政行为的依据，是符合法律规定的，不属于适用法律错误。 （二）关于被告作出的具体行政行为认定的事实是否错误的问题。六被告认定原告富川常源水力发电站的经营场所位于自然保护区缓冲区范围内的事实提供了《广西壮族自治区人民政府关于同意建立广西西岭山自治区级自然保护区的批复》（桂政函〔2008〕35号）、西岭山自然保护区范围功能分区图、县环保局现场检查（勘察）笔录等证据予以证实，认定事实所依据的证据确凿充分，六被告的具体行政行为认定事实清楚无误。 （三）关于六被告作出的具体行政行为是否有失公平、合理、审慎的问题。原告认为，原告电站是在2005年立项建设，2007年投产发电，而该地方划为自然保护区是在2008年3月6日才由广西壮族自治区批复划为自然保护区，原告的电站建设开发属于水资源的综合利用，对环境影响小，且投资较大，收益期长，不应采取从新从重的法律适用，损害原告的合法权益，应采取从旧兼从轻原则，依法审慎，公平合理，对环境影响风险评估后再做处理。综上所述，被告作出的具体行政行为，适用法律不当，认定事实错误，缺乏公平合理、审慎的处理方法，对原告的合法利益产生损失。被告方认为，虽然原告的开发建设，经过了若干部门的批准、验收等，但是至今没有经过允许在自然保护区内开发的审批，违反在自然保护区内建设的禁止性规定。本案电站设立前，自然保护区的管理规范一直存在，没有改变过，本案没有涉及从旧兼从轻原则。被告方的行政行为，公平公正，合法且适当。本院认为，原告电站于2005年经审批立项建设，并于2008年投产发电，该电站的建设投产经过了法定审批程序，具备合法性。2008年3月6日，西岭山自然保护区经批准成立后，对自然生态及环保提出了新的要求，电站的存在，对自然保护区的生态产生了一定的影响。2015年5月8日，国家环保部、发改委等十部委联合印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设项目活动监督管理的通知》后，对自然保护区的生态保护提出了更高的要求。富川瑶族自治县林业局于2016年8月29日向原告作出《林业行政处罚决定书》，责令原告缴纳罚款19680元以及限期一年内恢复原状，说明该电站已对生态环境产生了实际影响。为避免西岭山自然保护区的生态恶化，六被告依据国家环保部、发改委等十部委的上述通知精神，向原告作出《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》，责令原告停止生产，等待后续处置，是合法适当的。考虑到原告电站是经依法批准成立这一事实，可在后续处置过程中予以充分考虑，以维护原告的合法权益。 综上所述，六被告向原告作出的《关于西岭山自然保护核心区、缓冲区内水电站停止生产的通知》的具体行政行为以及被告富川瑶族自治县人民政府作出的行政复议行为，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。原告要求撤销被告方的具体行政行为的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告富川常源水力发电站的诉讼请求。 本案受理费50元（原告已预交），由原告富川常源水力发电站负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贺州市中级人民法院。 审 判 长  唐成江 审 判 员  廖 兴 人民陪审员  陈书学 二〇一八年十二月七日 书 记 员  唐福生 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。