浙江省嘉兴市南湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0402行初178号 原告嘉兴市南湖区东进园艺场周家庄饭店，住所地嘉兴市南湖区七星镇东进村十三组。 负责人沈明宝。 委托诉讼代理人张建良、顾荣根，浙江圣文律师事务所律师。 被告嘉兴市南湖区综合行政执法局，住所地嘉兴市南湖区城北路129号。 负责人施寒祥，局长。 委托诉讼代理人范懿骏，该局工作人员。 委托诉讼代理人徐海明，浙江安策律师事务所律师。 原告嘉兴市南湖区东进园艺场周家庄饭店（以下简称“周家庄饭店”）与被告嘉兴市南湖区综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）国土行政处罚一案，于2018年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月21日公开开庭审理了本案。原告周家庄饭店的委托诉讼代理人顾荣根，被告综合执法局的出庭负责人施寒祥及委托诉讼代理人范懿骏、徐海明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年1月12日，综合执法局作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》，处罚决定认定周家庄饭店未经批准非法占用嘉兴市南湖区七星街道东进村集体土地（土地面积1038.7平方米）用于建造饭店，决定对周家庄饭店给予如下行政处罚：1、责令当事人自收到本决定书之日起十五日内退还非法占用的1038.7平方米土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。 原告周家庄饭店诉称，嘉兴市南湖区东进园艺场是一家个人独资企业，原告系嘉兴市南湖区东进园艺场的分支机构，投资人为周新镇。2000年，周新镇响应政府号召到嘉兴市南湖区七星镇开发农家乐旅游项目。2002年7月3日，周新镇注册成立了嘉兴市秀城区东进园艺场。2003年7月23日，嘉兴市秀城区农业经济局发文【秀城农41号】批复：同意立项开发秀城区东进园艺场，第一期开发面积100亩，开发年限15年，经营开发项目包括度假、休闲、餐饮、种植、养殖、观光农业。2003年9月29日，周新镇根据嘉兴市秀城区农业经济局的批文注册成立了周家庄饭店即原告。2005年6月7日嘉兴市南湖区三产发展局发文批复：同意立项开发东进“农家乐”休闲观光园，经营项目包括旅游、度假、餐饮、休闲、观光。2006年2月15日，经过周新镇辛勤经营，周新镇的周家庄园被嘉兴市旅游局批准为国家2A级旅游区，周新镇也曾被评为农业带头人，并当选南湖区政协委员。2007年1月12日，周新镇的周家庄园被浙江省农业和农村工作办公室、浙江省旅游局联合授予“浙江省农家乐特色点”。2007年9月20日，嘉兴市南湖区发展改革与统计局发文核准周家庄农家乐配套建设项目，明确了项目地点、经营用地、经营限期等等，其中经营期限明确为20年。原告的饭店用房系嘉兴市南湖区东进园艺场取得房产所有权的经营用房，面积为913平方米，房屋坐落于嘉兴市××区七星东××组，嘉兴市南湖区东进园艺场每年为原告缴纳房产税、印花税、土地使用税等各种税费。2016年11月18日，被告向周新镇送达《行政处罚事先告知书》，周新镇在送达回证上提出了陈述和申辩，但被告对周新镇的陈述与申辩既不调查也不理会，坚持认为周新镇违反《土地管理法》，属于未经依法批准、非法占用土地的违法行为。2016年11月23日，被告对周新镇作出南综执罚字〔2016〕567号行政处罚决定书，决定：责令退还土地；没收土地上新建的建筑物和其他设施；罚款15580元。2017年5月17日，周新镇向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼，要求被告撤销行政处罚决定书。后被告以出现新证据新情况为由撤销了该行政处罚决定书。2018年1月12日，被告又针对同一事实再次作出南综执罚字〔2016〕567号行政处罚决定书，决定：责令退还土地；没收土地上新违的建筑物和其他设施。行政处罚当事人却从周新镇变成了原告。原告认为，原告没有非法占用土地，原告使用的土地是原告的投资人周新镇经政府各部门立项批准的，是符合政策法规的。周家庄饭店系周家庄园项目的配套项目，其占用的土地包含在周家庄园项目用地内，根本不是非法占用。原告成立于2003年9月29日，是依法登记注册，饭店已经盖了十多年了，不是新盖的，早于南湖区七星街道土地利用总体规划（2006—2020年），属于历史遗留问题，不能用之后的总体规划来要求原告。饭店盖好后，嘉兴市南湖区东进园艺场也一直在缴纳房产税、土地使用税等税费。对待历史遗留问题，政府不能简单地一拆了之，应该根据形成原因妥善处理。被告作出的行政处罚认定的事实错误，与实际情况并不相符，故被告的行政处罚没有相应的事实依据，应予撤销。另外，原告系个人独资企业的分支机构，被告将原告作为行政处罚的当事人，明显不适格。综上，原告认为，被告的具体行政行为缺乏事实依据，对原告的行政处罚不合法，损害了原告的合法权益。为此，原告特向贵院提起诉讼，请依法判决。诉讼请求：一、判令撤销被告作出的南综执罚字〔2016〕567号行政处罚决定书；二、本案诉讼费由被告承担。 原告周家庄饭店向本院提交了以下证据： 1．南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》一份，证明被告对原告作出的行政处罚； 2．《行政处罚决定书》一份、《撤销行政处罚决定书》（南综执撤字〔2017〕1号）一份，证明被告就同一事实曾对原告的投资人作出行政处罚（同一行政处罚决定书文号），后被告又自行撤销了该行政处罚； 3．营业执照三份，证明原告是依法注册、合法经营； 4．《关于同意立项开发秀城区东进园艺场的批复》（秀城农[2003]41号）一份、《关于同意立项开发东进“农家乐”休闲观光园的批复》（南三产发〔2005〕21号）一份、《关于同意周家庄为国家2A级旅游区的批复》（嘉旅〔2006〕13号）一份、《关于嘉兴周家庄农家乐配套建设项目核准的批复》（南发〔2007〕196号）一份、《关于要求在周家庄景区门口开设中心隔离带口子的请求》[南政（2006）75号]一份、《第二批浙江省农家乐特色村（点）名单》一份，证明原告的投资人经营旅游项目，包括原告饭店都是经政府主管部门批准同意的，没有非法占用土地； 5．《农村土地承包经营权流转合同》一份，证明涉案土地系原告投资人的公司合法流转租用的； 6．房源信息一份、税收转账专用完税证二份、电子缴税付款凭证一份、申报查询一份、税收完税证明四份，证明案涉土地上的房屋是有产权的、合法的，多年来嘉兴市南湖区东进园艺场一直在为原告缴纳房产税、印花税、土地使用税等各种税费； 7．户籍证明一份、户籍信息证明一份，证明原告负责人的居住地址情况。 经质证，被告认为，对证据1、2、3真实性没有异议，同时这三组证据与被告举证相关证据是一致的。从证据3可以清楚看出，在2003年原告以该经营场所申报注册了营业执照。对证据4，原告出示了许多的文件，对这些文件的真实性无法确认，也与本案没有关联。原告想要用文件来证明合法使用土地不具有关联性。对证据5，对合同的真实性没有异议，但这份合同中明确“用于现代农业开发”，原告开饭店并非农业开发，证明原告的行为是违法行为。对证据6真实性没有异议，但是不能证明原告的观点。企业经营过程中，原告使用的经营性用房当然要缴税，但缴税凭证并不能证明其取得合法产权。对证据7的真实性没有异议，被告并不是处罚自然人，处罚的是持有营业执照的单位，送达是饭店经营所在地，被告同时向饭店负责人的村委会和居住地进行送达，补强的送达。 被告综合执法局辩称，首先，原告涉案违法占用土地上建造的经营用房不存在任何房产所有权行政确实或物权证书，其自称由嘉兴市南湖区东进园艺场取得房产所有权与事实不符。至于其缴纳房产税等税赋系其经营行为而产生的纳税，非取得物权之房产所有权的纳税，显然原告在偷换概念。其次，原告诉称其没有违法占用土地建造涉案饭店与事实不符。本案涉案土地系水田、村庄用地，属农村集体用地。原告对建造饭店事实没有异议，但其整个使用土地进行建造饭店行为没有任何行政审批，更没有得到土地行政管理部门许可，显然原告的该行为违法。而这些违法行为发生在2001年以后，此时我国已建立完备的土地使用法律法规，不存在原告诉称所谓历史遗留问题，显然状述理由不能成立。再次，原告诉称系其个人独资企业的分支机构，若作为行政处罚当事人不适格，此观点与法不符。根据我国《行政处罚法》第三条规定：公民、个人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚。本案原告违法占用土地构建建筑物开设经营饭店事实清楚，证据确实。而该饭店领取营业执照，具备“其他组织”法律定义主体资格，工商行政管理局核发营业执照内容与原告主体相吻合，所以对其作为适格行政处罚对象于法有据。综上所述，针对上述原告违法行为，被告认定其违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，属非法占用土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定和嘉兴市国土资源局《关于进一步规范全市国土资源行政处罚裁量权的实施意见》的规定进行处罚，事实清楚，于法有据。据此请求法院驳回原告诉请。 被告综合执法局提交了以下证据： 1．《关于再次移送周家庄饭店违法用地的函》（嘉土资南函〔2016〕57号）一份，证明案件来源； 2．立案审批表一份，证明涉案土地违法占用行为进入立案程序； 3．现场勘察笔录及现场照片各一份，证明涉案土地违法占用事实； 4．土地勘测报告一份，证明原告非法占用土地面积达1038.7平方米； 5．询问笔录（周新镇）一份及周新镇身份证（复印件）一份、询问笔录（张明甫）、张明甫的身份证（复印件）一份及证明一份，证明涉案土地非法占用的事实； 6．土地违法案件占地性质认定表一份，证明涉案土地为未经依法批准，非法占用的土地； 7．土地违法案件调查报告一份，证明涉案土地非法占用的事实及法律依据； 8．询问通知书一份及现场照片一份，证明被告执法程序合法； 9．营业执照三份、个人独资企业分支机构登记基本情况三份，证明原告身份及主体资格； 10．询问笔录（潘宝荣）一份及潘定荣的身份证（复印件）一份、询问笔录（莫宝林）一份及莫宝林的身份证（复印件）一份，证明原告违法占用土地的事实； 11．土地违法案件占地性质认定表一份及规划局部图（2017.12.21）一份，证明原告所占用的土地为未经依法批准，非法占用的土地； 12．土地违法案件调查报告（2017.12.25）一份，证明原告非法占用土地的事实及处罚依据； 13．案件调查终结呈批表（2016.11.11）一份，证明涉案土地非法占用的事实及处罚依据； 14．《行政处罚事先告知书》（南综执罚先告字〔2016〕567号及送达回证各一份，证明被告履行权利告知义务，程序合法； 15．《行政处罚决定书》（南综执罚字〔2016〕567号）及送达回证各一份，证明涉案土地非法占用的事实及处罚依据； 16．《撤销行政处罚决定书》（南综执撤字〔2017〕1号）及送达回证各一份，证明被告撤销对案外人周新镇的行政处罚，案件仍需进一步调查； 17．行政处罚案件有关事项审批表四份，证明被告程序合法，案件复杂仍需进行调查； 18．案件调查终结呈批表（2017.12.25）一份，证明原告非法占用土地的事实及处罚法律依据； 19．《行政处罚事先告知书》（南综执罚先告字〔2016〕567号）一份、送达回证及现场发放照片一组，证明被告履行告知义务，程序合法； 20．《行政处罚决定书》（南综执罚字〔2016〕567号）一份、送达回证及现场发放照片一组，证明被告处罚有事实、法律依据，程序、实体均合法； 21．不动产登记信息查询证明一份，证明被告经向职能部门查询嘉兴市南湖区东进园艺场、嘉兴市南湖区东进园艺场周家庄饭店的不动产登记信息，无登记房产信息。 法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《浙江省基本农田保护条例》第十九条及《关于进一步规范全市国土资源行政处罚裁量权的实施意见》（嘉土资发[2011]107号）。 经质证，原告认为，对于证据1，是政府机关内部文件，本案是2016年9月2日首次立案，不存在再次立案问题。对证据2，案件当事人是周新镇，并不是本案原告，跟原告无关。对证据3，这里明确说是周新镇个人的建造行为；对照片没有异议，但不认为是违法占地。对证据4没有异议。对证据5，对周新镇的询问笔录没有异议，其中第二页中记载动工之前未办理手续，但后来是补办了手续。对张明甫的笔录不清楚。对证据6，违法当事人是周新镇并不是原告，与原告没有关联性；周新镇本身也不存在违法占地。对证据7，原告不清楚，是被告内部的事情。对证据8，不是原告签收，原告也没有收到。被告没有通知原告，原告负责人居住地是48号并不是41号，被告没有履行通知的义务。对证据9无异议。对证据10，原告对两份笔录不清楚，被告留置送达的地址是41号并不是48号。对证据11，2001年建造饭店的时候周新镇个人，并不是原告；违法事实及性质的陈述是错误的，该认定与事实不符。对证据12，原告没有在当时建造饭店，建造人是周新镇，其与事实不符。对证据13，当时当事人是周新镇并不是原告。对证据14，在送达回证上，周新镇明确提出了申辩，但是被告对周新镇的申辩是没有进行任何的调查。对证据15，被告已经撤销了该决定书，周新镇没有违法占用的事实。对证据16没有异议。对证据17，被告存在超限的事实，从立案到作出处罚决定这个时间跨度长达16个月，根据相关法律规定，一般办案时间是60天，延长也最多不超过30天，本案并不属于特别复杂的案件。对证据18，违法事实与实际不相符，不存在违法占用。对证据19，行政处罚事先告知书没有收到也不清楚，是送达到村委会的，原告负责人并不是在胜丰村工作也不居住在该村，被告留置在村委会也不符合法律上留置送达上的规定；原告负责人不居住在41号，被告将行政处罚事先告知书留置在41号不符合留置送达的要求，被告没有履行告知义务；留置送达在饭店，原告在2017年初就已经停业，原告住所不在该处，饭店也已经人去楼空，被告将行政处罚事先告知书留置在饭店，不符合规定。三份送达回证原告不清楚。对证据20，对行政处罚决定书有异议，处罚对象错误，处罚依据的事实错误，程序违法，不存在违法占地的事实，应予撤销；三份送达回证及送达照片，与证据19的质证意见一致。对证据21，对真实性没有异议，但是没有房产证并不说明对房屋没有产权，没有房产证是有多种原因的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3、5、7，被告对其真实性无异议，本院予以认定。对证据4、6，对其真实性本院予以认定，但对原告用以证明的内容即原告为合法占用土地，对于该证明内容，本院认为，是否合法占用土地需办理用地审批手续，原告并未提供有权职能部门的审批手续，故对原告的该证明内容本院不予采信。 被告综合执法局提供的证据1-21，对上述证据的真实性本院予以认定。对于原告质证称周家庄饭店的房屋建造人为周新镇，而非原告，并就此认为原告不是违法当事人；以及被告送达存在问题的主张，本院将在本院认为中予以阐述。 经审理查明，原告周家庄饭店于2003年9月29日成立，营业场所为嘉兴市南湖区七星镇东进村十三组，负责人周新镇，类型为个人独资企业分支机构，经营范围：餐饮服务。2017年3月15日，该企业负责人变更为沈明宝。 2016年9月2日，被告综合执法局收到嘉兴市国土资源局南湖区分局《关于再次移送周家庄饭店违法用地的函》（嘉土资南函〔2016〕57号），函中反映周家庄饭店于2013年未经依法批准，擅自占用七星街道东进村集体土地约407平方米，用于建造农家乐饭店，要求依法查处。2016年9月8日，被告综合执法局对周家庄饭店涉嫌非法占用土地案进行立案查处。并于当日制作《现场勘查笔录》及现场照片。2017年9月20日，被告委托嘉兴市南湖区广远测绘有限公司对周家庄饭店的涉案土地进行测绘，该公司出具《土地勘测报告》（编号：2016年第501号），测绘结论为：该项土地勘测面积1038.7平方米。 被告执法人员向周家庄饭店负责人周新镇进行调查，以及向七星街道东进村村民委员会书记张明甫进行调查，并制作了调查笔录。调查证实周家庄饭店于2001年7月初开工建设，于2001年年底竣工，当时土地性质为集体土地、类型为耕地。建造的房屋用于开设农家乐饭店，动工建设没有办理用地审批手续。2016年11月7日，被告向国土部门核实涉案土地利用总体规划情况，国土部门反馈意见为：周家庄饭店占用土地面积1038.7平方米，并未占用基本农田，符合七星街道土地利用总体规划（2006-2020年）。 2016年11月18日，被告向周新镇送达《行政处罚听证告知书》，告知周新镇享有陈述、申辩及听证的权利。2016年11月23日，被告作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》，并于同日送达周新镇。周新镇不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，周新镇撤回起诉，本院予以准许。2017年6月27日，被告综合执法局作出南综执撤字〔2017〕1号《撤销行政处罚决定书》，决定撤销该局于2016年11月23日作出的南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》，并于同日送达周新镇。 2017年6月29日，被告对周家庄饭店非法占用土地再次立案，当事人为周家庄饭店。2018年1月8日，被告向周家庄饭店送达《行政处罚听证告知书》，告知周家庄饭店享有陈述、申辩及听证的权利。由于无法联系到负责人沈明宝，被告在周家庄饭店、沈明宝的户籍所在地嘉兴市秀洲区××村村××、××丰村缪施港41号进行张贴。2018年1月12日，被告作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》，并于2018年1月15日在周家庄饭店、沈明宝的户籍所在地嘉兴市秀洲区××村村××、××丰村缪施港41号进行张贴。 另查明，周家庄饭店在2017年年初已停止经营。周家庄饭店至今未取得涉案地块合法用地审批手续。被告综合执法局在撤销原告处罚决定后于2017年6月29日再次启动立案程序，立案仍沿用原立案编号，并于2017年7月1日、2017年9月23日、2017年12月20日以“案情特别复杂”为由，分别延期90日。 本院认为，本案争议焦点：被告综合执法局作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》是否合法。 首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”被告综合执法局根据行政职能划转的相关规定，对本区域土地违法行为有权进行管理和监督。 其次，《行政处罚决定书》在实体处理上是否合法。认定事实方面：被告综合执法局根据调查取得的现场勘测笔录、现场照片、七星街道土地利用总体规划（2006-2020）规划局部图、土地勘测报告、对周家庄饭店原告负责人周新镇的调查、以及对东进村书记张明甫的调查等证据，认定周家庄饭店未经依法批准，占用嘉兴市南湖区七星街道东进村集体土地1038.7平方米，用于建造饭店，该事实认定清楚，证据充分。在适用法律方面：综合执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和嘉兴市国土资源局《关于进一步规范全市国土资源行政处罚裁量权的实施意见》的规定作出案涉《处罚决定书》，该处罚决定适用法律正确。 对于原告主张处罚对象错误，以及送达《行政处罚听证告知书》、《处罚决定书》存在违法。本院认为，周新镇原为周家庄饭店的负责人，其占用土地建造房屋用于开设饭店，周家庄饭店在该场所经营及使用上述房屋设施，被告将周家庄饭店作为处罚相对人符合相关法律法规规定，本院予以确认。原告的主张无法律依据，本院不予支持。对于送达问题，由于周家庄饭店在2017年年初已停止经营，其负责人沈明宝也无法联系，被告通过在其经营场所及沈明宝的户籍所在地的村委进行张贴送达相关文书，符合法律规定，本院予以确认。原告的该主张无法律依据，本院不予采纳。 第三，《行政处罚决定书》在程序上是否合法。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”被告综合执法局于2016年9月8日立案，于2016年11月23日作出处罚，后撤销处罚决定，并于2017年6月29日再次启动立案调查程序，于2018年1月12日重新作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》。被告虽办理了延长办案期限审批手续，但其理由“案情特别复杂”并不符合规定。被告重新立案后，并未就违法事实作进一步调查，仅就处罚主体上进行了更正。被告历时196天（从重新立案时计算）才作出处罚决定明显超过法定期限，应当认定其处罚程序违法。 第四，对于原告提出涉案土地为原告合法使用，并提供《关于同意立项开发秀城区东进园艺场的批复》、《关于同意立项开发东进“农家乐”休闲观光园的批复》、《关于同意周家庄为国家2A级旅游区的批复》、《关于嘉兴周家庄农家乐配套建设项目核准的批复》、《关于要求在周家庄景区门口开设中心隔离带口子的请求》、《第二批浙江省农家乐特色村（点）名单》以及税收转账专用完税证、电子缴税付款凭证、申报查询、税收完税证明等材料，但上述材料并非有权批准建设用地机关批准原告使用集体土地的材料。在案证据不能证实原告已向有权机关报批原告使用的集体土地并已经获得批准，因此，不能认定原告属于依法使用集体土地，故对原告的该项主张本院不予采纳。 综上所述，被告综合执法局于2018年1月12日作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》在实体上符合法律法规规定，其效力应当予以确认；但因其程序违法，本院确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告嘉兴市南湖区综合行政执法局于2018年1月12日作出南综执罚字〔2016〕567号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告嘉兴市南湖区综合行政执法局负担，于判决生效之日起七日内缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  李红平 审 判 员  王 晨 人民陪审员  钱阿三 二〇一八年十二月二十九日 书 记 员  曹 清