湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘01行初407号原告长沙县江背镇江背社区昌蒲塘居民小组。负责人刘晓仕，组长。委托代理人刘琴，湖南一星律师事务所律师。被告长沙县人民政府，住所地：长沙县星沙街道开元路39号。法定代表人张作林，县长。委托代理人向军，该县国土资源局工作人员。委托代理人戴领，湖南人和人律师事务所律师。第三人章成华，男，汉族，1948年9月23日出生，住长沙县。原告长沙县江背镇江背社区昌蒲塘居民小组（以下简称昌蒲塘小组）因与被告长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）、第三人章成华土地登记一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月17日、2018年6月12日、2018年11月21日公开开庭审理了本案。原告昌蒲塘小组组长刘晓仕及委托代理人刘琴，被告长沙县政府的委托代理人向军、熊伟权、张杰、戴领（先后到庭）以及第三人章成华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告昌蒲塘小组诉称：2017年5月4日，长沙县江背镇江背社区菖蒲塘白石中路132号居民章成华起诉同组邻居刘晓仕，请求长沙县法院在章成华建房时排除刘晓仕的妨害，并赔偿经济损失。章成华在诉状的事实与理由部分确认这一事实:1984年章成华在湖南省长沙县江背镇白石中路132号自建房屋一栋，当时由于制度的原因没有办理国有土地使用证，到1997年乡镇才统一办理了国有土地使用证。但章成华向人民法院提供的证据显示其在1997年已经办理长国用(土)字第97--218号国有土地使用证，根据该证章成华又于2012年10月办理号码为712044127号房屋产权证。刘晓仕收到法院传票和诉讼材料后，立即前往长沙县档案馆并委托律师前往各处政府机构调取涉案房屋和其父亲刘丙炎山林证等土地资料，经向多个部门查证资料和向当地知情人士了解，才发现章成华向法院提供的国有土地使用证有重大法律错误和侵害了原告的利益。经向原来的大队负责人、老党员陈树兰同志了解，章成华所建住宅为刘丙炎山林地块，该地性质为集体土地。1996年换发山林证过程中，类似于章成华这种已经占地建房、或者山林土地转卖给他人的都没有再计入到原林地使用人权证名下，但这种情况山林土地的归属也未作界定，只能留待集体组织成员内部解决。但无论怎样，集体土地未经法定程序不可能改变用地性质和权属。在长沙县档案馆留存的山林档案存根中显示，章成华现涉案建房位置正好在刘晓仕父亲刘丙炎山林地块范围内。刘晓仕和刘丙炎均表示未将涉案山林地块出卖或出租给章成华。经向村上其他知情人士了解，章成华建房位置土地一直为集体土地，变性为国有土地使用性质没有经过法定程序，村组均不知情。原告调取了章成华1997年9月的土地登记申请书后认为，章成华历来系原告所在村民组的成员之一,按照土地管理法律法规的规定，使用土地时应该遵守相关规定，涉案的该处土地由集体土地变性为国有土地过程没有经过法定程序，并且初步发现章成华向土地管理部门提供了部分虚假信息，章成华才有机会将村民集体所有性质的土地变性为国有土地,从而取得了长国用(土)字第97-218号国有土地使用权证,导致原告的集体利益受到了损害。原告认为,被告的发证行为违法。请求判令依法撤销被告1997年办理的长国用(土)字第97-218号国有土地使用权证。被告长沙县政府辩称：一、长国用(土)字第97-218号国有土地使用证初始登记的基本事实。1984年10月，章成华与长沙县河田乡江背村昌蒲塘村民小组签订一份征用土地建房协议。协议约定章成华在江背镇长洲公路左侧新建楼房一栋，建筑占地面积为250平方米，土地补偿费用按3元每平方米计算。该协议除协议双方签章确认外，还由当时长沙县河田乡人民政府房地管理委员会和河田乡江背村委会签章确认。章成华建房后由河田乡房管办办理了相关证件。1997年9月，章成华向长沙县国土管理局申请土地初始登记，并填写土地登记申请书。因章成华将原房管办所发证件予以遗失，故提交长沙县江背镇江背村昌蒲塘村民小组于1997年9月8日出具的证明。因发证年代久远，已无档案可查，故长沙县国土管理局启动地籍调查程序，对该宗土地进行权属调查，并形成地籍调查表。1997年11月10日，被告长沙县人民政府依据《湖南省土地管理实施办法》(1992版)第十七条第一款所确定的权限为章成华核发长国用(土)字第97-218号国有土地使用证，故该权证核发在主体、内容与程序方面均符合当时法律规定。二、本案已超过起诉期限，应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被告认为二十年的最长起诉期限是针对起诉人不知道具体行政行为作出且超过二十年而设定的，如果起诉人知道具体行政行为存在，仍应当受六个月起诉期限的限制。本案在1997年进行初始登记时，原告就为本案的章成华出具相关证明，足以证明原告知道该具体行政行为存在，故本案早已超过法定的起诉期限。综上所述，被告核发涉案国有土地使用权证符合当时法律规定，且本案已超过起诉期限，请求驳回原告的起诉。第三人章成华述称：1.1983年河田人民公社正式对外公布决定在江背兴建江背集镇，并号召各地村民均可到江背集镇规划区域范围内购地建房，一切手续全部由河田人民公社江背镇筹建小组出面办理完善。如今江背镇已初具规模，镇上数千居民安居乐业。2.本人当年在镇上建房，具有完整的法定手续:有依法征地的《征收协议书》，有河田乡房管办发放建房许可证(当年未实行土地使用证制度)，有集镇办主任章喜云现场放线定位才开始动土，在国家实行土地使用证制度后，经国土部门数次现场丈量、审查，才由县人民政府颁发国有土地使用证，无任何违法行为。3.本人在集镇建房与原告组长刘晓仕隔墙居住，已30多年一直相安无事，直至今年因危房改建，遭对方数次强行阻工，并纠集社会闲散人员现场打砸，公安110、镇政府多次出面，但奈何不了他。最后由长沙县人民法院公正判决，才勉强平息。4.关于原告认为章成华占地建房的问题，本人有征地协议、有乡政府房管办颁发的建房许可证。关于原告认为涉案地块未作权属界定的问题，本人经三级组织出面征地，并交清征地款，油茶树补偿款，且建房居住几十年，本人对该地块有完全的法定使用权和管理权，受国家法律保护，原告已将地块出卖，即对该土的一切权利完全丧失。关于原告认为“刘晓仕、刘丙炎均表示将该涉案地块出售给章成华建房”的问题，本人当年征用土地时，乡人民政府出台的政策就是由乡政府、村委会、土地所属的村民小组、组长及村民代表出面。因当年刘晓仕、刘丙炎不是村民组长，也不是村民代表，二人未受邀出面，但本人在签订征收协议后，按协议约定亲手将地上的油茶树补偿款送至刘丙炎(刘晓仕之父)手中收清。收钱一事刘丙炎一直承认收清此款无误。三十多年以来刘晓仕、刘丙炎对征地从未提出过任何异议。关于原告认为“集体土地变性为国有土地没有经过法定程序”的问题，该涉案地块在江背集镇规划范围内，村民依法征用土地建房，依法报建，人民政府依法颁证，并不影响所有权、使用权。县人民政府有权依法对集镇土地，包括房屋基地实行有效管辖。关于原告认为“村组均不知情”的问题，因原告土地已对外出售，即已丧失所有权利，无任何法律规定原告对已出买的土地继续拥有知情权，也无任何法律规定县人民政府办事要向原告报告或通报。关于章成华、章柏松、陈定文三人联合征地，并签订征地协议，后因三人意见不合，最终散伙，致使对该地块未被三人使用，三人均未交征收款，致使该协议未发生任何效力，也未产生任何负面影响，与涉案土地无丝毫关系。本人建房是重新单独征地建房。关于原告方提交的菖蒲塘组账本(现金账)1984-1990已查不到章成华的征收费交纳依据，指控“土地来源不合法”的问题，江背集镇建设用地，从江背加油站至江背桥公路两侧的土地菖蒲塘组占及大部份，建房户可能有上百户，能从账本上能查得到交钱的仅有几户，不光章成华的查不到，绝大多数建房户都查不到，因时已有30多年这久。按原告方推理的账本上查不到的就未交钱的指控完全不成立。而本人确实交清了征地费，只是时间太久远，把收据遗失。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.长国用（土）字第97-218号国有土地使用证。证明诉争权证发证时间、位置与面积。2.土地登记申请书、长沙县地籍调查表和证明。证明章成华依据1983年长沙县河田乡人民政府的批准，办理了土地使用权初始登记。3.章成华同志征用土地建房协议书。证明该幅宅基地的权属来源。4.章成华的地籍调查表。5.刘晓仕的地籍调查表。6.土地权证签收簿。证据4-6证明原告在1997年就已经知道了被告为章成华办理了土地权证，原告起诉已经过了法定期限。对被告的证据，第三人章成华质证无异议。原告质证称：对于证据1的真实性关联性无异议，合法性有异议。土地使用证办理权属不足，没有进行实际调查，对该宗土地权属界线认定错误，颁发土地使用权证之前也没有公告。对于证据2的真实性、合法性均有异议，从土地审批表上面看有篡改痕迹，是集体性质篡改为国有性质，被告并未提供该份批准的文件。即便和田乡批准也是不合法的。1982年颁发的土地征收条例应有县以上人民政府批准，被告在章成华未提供充分证据证实该宗集体土地变更为国有土地的情况下变更该土地。对于证据3的三性均有异议。从复印件看出这份证据的签字是写在章上面，肉眼能分辨出是先盖章后签字，证明的落款也与原告的不符，所以盖章之时并没有证明内容。这份证据出具的内容与客观事实不符，这份证据显示章成华在该处建房，但是事实上章成华在该处并未有任何房屋，而已证明的内容是1983年拆房建房，但是被告方提供的协议与前后证据矛盾。这份证明的内容是章成华重建250平米房屋证，如果为该证出具证明的是河田乡委员会，土地也是集体土地而不能是国有土地，这份证明是假的，该证据不能证明章成华办证真实存在。对证据3的三性均有异议，认为是伪造的证据。根据章成华在庭上当庭陈述，与张柏松和陈定文签订的协议已经作废，但是真实性他是认可的。根据章成华与张柏松、陈定文签订的两份协议，原告从村委会调出的证据印章是长沙县人民公社江背大队第6生产队和长沙县人民公社，这足以说明章成华的这份征地协议书是伪造的。原告查询账务也没有章成华缴纳土地款的费用，而是从另外一份查询到其他两人的缴纳土地款，对该征用的土地依据也不足，协议书四至范围与被告的登记的四至范围也是不一致的，土地使用权证的四至远远超出了虚假的土地征用书上的范围。被告没有进行实际调查，对该土地界限全部都是认定错误的。4.对章成华的地籍调查表的三性及证明目的有异议，在之前的开庭已经提交，该证明并未有当时组长的签名；从该证据的内容来看，与客观情况不符，因为按照证明内容来理解，章成华是在93年拆房建房50平，但是根据建房土地协议书，从协议时间是1984年来看，时间前后矛盾。并且章成华在协议的地点从未有建房；该证明的内容仅仅只是证明房产证遗失，不能据此认定原告就知道被告为章成华办证的具体行政行为存在。5.对刘晓仕的地籍调查表，认为无法达到证明目的，土地证书的签收簿并没有刘晓仕对土地证的签收证明。6.对土地证书签收簿的三性均有异议，该证据本身就是虚假的。第一、从领证日期来看，集中在97年9月，而章成华的颁证日期是97年的11月10日，不可能在国土证都没出来时就签收。第二、经核实，该证据里面能够体现为小组成员的只有79、80、87、227、228、229这几本证，其中的227到229三户并没有国土证，三户都是该小组的集体经济组织成员。原告集体经济组织总共有67户，被告仅仅提供了四户国土证签收记录，而且签收记录本身都是虚假的，根本没办法证明原告在97年知道办理过国土证。第三、97年时任组长并未在签收簿上签名。据了解，签收的几户也不是本人签字的，且国土证是在2000年给他们的，至于什么时候办理、怎么办的没有人知道。综上，被告提交的证据，没有办法证明97年原告已经知晓被告向章成华办理了国土证。原告向本院提交了以下证据：1.土地登记申请书，证明诉争权证发证时间、位置、面积。2.长国用(土)97-218号国有土地使用证，证明被告对土地权属认定错误，权证颁发依据不足，违反法定程序。3.刘丙炎山林所有证存根。证明诉争权证对应土地的位置权属性质为原告集体土地，是原告集体组织成员刘丙炎承包的山林地。4.关于章柏松、章成华、陈定文三同志征用村民小组土地建房协议书。5.征用瓦窑塘对门土地有关防止纠纷协议。6.关于陈建明同志征用生产队土地建厂房的协议书。7.收款收据。证据4-7证明被告对涉争土地颁证所依据的权属来源是伪造的，且该伪造行为极为明显，权证办理无合法依据。被告未实地进行地籍调查，违反法定程序，权证颁发错误。8.江背村昌蒲塘村民小组账薄。证明原告从未收到章成华缴纳的土地费，涉争土地权属来源不合法。9.原告代理人手绘的两份图，两份四至范围不一致。10.遗留老房子的痕迹。证据9、10证明土地使用证颁发依据不足，颁证是依据协议来的，但是跟协议上的四至范围完全不一致了。对原告的证据，被告质证称:对证据1的三性无异议。对证据2的三性无异议，对证明目的有异议。对证据3的三性无异议。对证据4，原告提供的证据显示的内容与我方提供的证据有明显冲突。对证据5、6、7的真实性、合法性、证明目的有异议，均不能证明被告未进行地籍调查。对证据8的真实性、合法性、关联性均有异议，即使没有收到款项也是民事纠纷。对证据9、10的三性不予认可，图是原告单方手绘，无法达到证明目的。对原告的证据，第三人章成华质证称：对证据1-8，认为都是作废的。对证据9、10的图片，认为不能达到证明目的。经原告申请，证人粟稳安（1997年任原告的组长）出庭证明以下事实：1.被告提交的土地登记簿上的“粟稳安”不是其本人签字，也未经其同意。2.村民办理土地证由自己申请办理，组上不负责统一办理。对于粟稳安的证明，被告及章成华均未发表异议。第三人章成华向本院提交了如下证据：1.涉案地块的征地协议。2.国有土地使用证。3.房屋不动产权证书。4.长沙县人民法院判决书。5.初始建房许可证遗失证明。以上证据共同证明章成华对该土地有合法的使用权。对章成华的证据，被告无异议。原告质证称:对房屋所有权证的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。房产已经不存在，章成华现在的房产没有合法的建房手续。产权证所依据的土地权属来源是行政划拨的土地，行政划拨土地与章成华主张的土地不一致的，对章成华提供的照片的真实性和坐落位置无异议，对关联性有异议，其目的是证明1984年10月15日签订的两份协议中，与张柏松签订的协议是作废的，对这两份协议，认为章成华对这两份协议是认可的，陈定文、张柏松、张成华的协议，我们是从村委会调出来的，足以证明章成华协议的虚假性。本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据均与本案有关，合法、真实，可以证明本案相关事实，可以作为证据。但能否达到证明目的，应综合全案事实予以判断，本院结合事实认定以及说理过程予以说明。经审理查明，案涉土地位于原告长沙县江背镇江背社区昌蒲塘居民小组范围内，具体地址是江背镇白石中路132号。1984年，章成华在案涉土地上自建房屋一栋。1997年9月1日，章成华就案涉土地向长沙县国土局申请办理土地登记，并提交了原房管办所发证件已遗失的证明、征用土地建房协议书等材料。1997年11月10日，长沙县政府向章成华颁发了长国用（土）字第97-218号国有土地使用证，用途为住宅，四至为：“东至简易路、南至走道、西至三一九国道、北至李佰桥住宅”，用地面积和建筑面积均为193平方米。附卷的地籍调查表“权属调查记事及调查员意见”栏注明：该宗地权属来源于1983年由江背镇人民政府批准250平方米，实际面积193平方米，未超。原告不服，于2017年7月28日就长沙县政府向章成华颁发长国用（土）字第97-218号国有土地使用证的行为提起本案诉讼。本院认为：一、关于本案起诉是否超过起诉期限的问题。被告主张根据章成华办证时提交的有昌蒲塘小组盖章的证明，可以证明原告当时即已知道发证行为，因事先出具证明的行为本身不能证明当事人知道事后发证的行为，且该印章的真实性无法确认，故该项理由不成立；被告还主张根据当时的组长粟稳安在土地证书签收簿上签名的事实，可证明原告当时即已知道发证行为，因粟稳安本人出庭作证该签字不是本人所签，且签收时间是1997年9月19日，而所发国土证则显示制证时间是1997年11月，故该签字的真实性不能确认，该项理由不成立；被告还主张根据被告当时给原告现任小组长也发了国土证的事实，可证明原告当时即已知道被诉发证行为，因原告现任小组长对当时已发了国土证的事实不予认可，且当事人知道甲地发证不能证明其知道乙地也发证，故该项理由不成立。综上，被告主张原告在发证当年即1997年已知道被诉发证行为，理由不成立。因原告范围内办理的土地使用证有的是国有土地证，有的是集体土地证，故对被告提出的原告在发证时即1997年即应当知道被诉颁发国有土地使用证的行为，按常理也无法确认，对其提出的本案超过起诉期限的主张，不予采信。二、关于本案被诉发证行为合法性问题。1.对其作出的将案涉土地使用权给第三人章成华发证的行为，被告并未提供证据证明其土地卷宗材料包括《土地登记规则》第十条规定的个人身份证明或者户籍证明、地上附着物权属证明等材料，原告主张被诉行政行为违法，理由成立。但根据地籍调查表及发证时的证明、协议等材料，案涉土地上房屋系章成华于土地管理法实施前的1984年建造，且未超规定面积，故被告确认案涉土地使用权属章成华并予以登记，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条的规定，结果并无不当。原告主张章成华属违法建房，因章成华当年建房已经乡政府批准，对该项主张不予采信。原告主张章成华当年建房未经批准，但其未提供充分反证，不予采信。2.根据本案证据，案涉土地属集体土地，被诉行政行为将案涉土地登记为国有土地是错误的。但是，章成华在案涉土地上已建房使用多年，同组村民也有同样的情况，同时，被告辖区内类似情况数量众多，如撤销被诉国有土地使用证并责令重作，根据本案实际情况，可能不仅不会解决原告与章成华的问题，反而会激化双方之间的矛盾，还可能对被告辖区内已形成多年的类似情况构成不稳定因素，引发更大的社会矛盾，对公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案应确认被诉发证行为违法，不应撤销长国用（土）字第97-218号国有土地使用证。对于被诉行政行为不合法的问题，以及作为土地所有权人的原告的利益可能受损的问题，应由被告通盘考虑、统一处理。综上，原告认为被诉行政行为违法，理由成立，但其要求撤销被诉行政行为，与法律规定不符，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告长沙县人民政府向第三人章成华颁发长国用（土）字第97-218号国有土地使用证的行为违法。本案受理费50元，由被告长沙县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  周 永审 判 员  傅美容人民陪审员  范可鸣二〇一八年十二月十八日书 记 员  刘 哲附:本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.确定土地所有权和使用权的若干规定第四十三条乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。3.土地登记规则第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。