贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初402号原告潘国炳，男，水族，1972年12月15日生，住贵州省三都水族自治县，委托代理人蒋子冬、孙康玉（实习），北京创为律师事务所律师。被告三都水族自治县人民政府，住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼；法定代表人潘仕进，该县政府县长；委托代理人杨顺含，该县政府法制办工作员；委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。原告潘国炳诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）土地行政强制一案，于2018年8月14日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本，应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭于2018年10月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蒋子冬、孙康玉，被告三都县政府委托代理人杨顺含、石贵银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘国炳诉称，其承租三都县周覃镇新各村、群力村韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬等村民土地，因三都至荔波高速公路项目（以下简称三荔高速）建设，需要征收其承租的土地及紫金花等地上附着物。2017年6月15日，涉案承租地上的附着物被不明身份的人员强行推除。原告向三都县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》称，原告土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。至此，原告方知其合法所有的紫金花等地上附着物是被政府部门违法强制推除。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，三都县政府系三荔高速三都辖区范围内的征收主体，负责本行政区域的征收与补偿工作。《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》第八条征收工作组织机构中称，征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地指挥部的统一领导下进行。县政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区的征收安置补偿及协调工作。原告认为，被告三都县政府成立的三荔指挥部负责本辖区的征收安置补偿及协调工作，该指挥部为临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其作出行政行为的法律责任应由三都县政府承担。特诉至人民法院，请求判决确认被告三都县政府强制推除原告承租地上附着物的行政行为违法，并承担本案诉讼费。原告潘国炳为支持其主张，在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据，共8份，拟证明：原告主体适格。1.原告身份证复印件；2.原告与韦学灿签订的《土地使用权租赁合同》；3.原告与韦洪建签订的《土地使用权租赁合同》；4.原告与韦平照签订的《土地使用权租赁合同》；5.原告与韦秀祥签订的《土地使用权租赁合同》；6.原告与韦国挺签订的《土地使用权租赁合同》；7.原告与韦国敬签订的《土地使用权租赁合同》；8.《土地承包经营权证》（韦国敬户）。第二组证据，共7份，拟证明：原告涉案土地上附着物被政府部门违法强制推除。9.《三都水族自治县公安局终止案件调查决定书》（三公（中）行终止决字〔2018〕1号）；10.三都县政府作出的《政府信息告知书》（2018年第4号）；11.三荔指挥部作出的《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》；12.《关于批准实施三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示》（黔南南片指呈〔2016〕2号）；13.《黔南州人民政府关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）；14.《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》；15．三都县公安局于2018年4月8日作出的《关于吴家胜、潘国炳等人申请政府信息公开的答复意见》。第三组证据，共2份，拟证明：原告在法定期限内提起诉讼。16．快递单号为1002861478528的《行政起诉状》寄件人存根；17．快递单号为1002861478528的EMS官网截图。被告三都县政府对原告潘国炳所举示证据的质证意见为：对第一组证据中1号证据真实性、合法性、关联性无异议，对2-7号证据认为不能证明原告承租土地位于征地范围内，对8号证据关联性有异议。对第二组证据中9号证据认为不能证明被告推除原告的紫金花，且也未认定系被告所为，对10号证据认为与本案无关联，对11-14号证据真实性无异议，能够证明三荔高速征收主体，对15号证据真实性有异议，认为紫金花推除情况并未认定。对第三组证据真实性无异议，认为是否超出法定起诉期限需辨认。被告三都县政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。庭审中辩称，（一）被告征用的土地并无原告提交的《土地使用权租用合同》中载明的群力村、新各村位于“灯交”处的土地，并且被告征收连心村中寨二组和干各组土地的行政行为在2017年1月22日前已经结束，被告不可能在2017年6月15日采取铲除原告栽种紫金花的强制措施。（二）原告诉称在2017年6月15日被告实施铲除紫金花行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告于2018年8月6日提起诉讼超过法定起诉期限。（三）原告曾于2018年4月20日向州政府申请确认被告的行为违法，州政府驳回原告复议申请。现在原告根据同一事实向法院起诉，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告三都县政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据，共8份，拟证明：被告系本案适格被告，三荔高速通过相关部门批准，被告根据需要对涉案征收范围内的土地进行征收。1.组织机构代码证及法定代表人身份证明书；2.《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕1052号)；3.《建设项目选址意见书》（选字第520000201400026号）；4.《贵州省交通运输厅关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》（黔交建设〔2015〕223号)；5.《贵州省环境保护厅关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》（黔环审〔2014〕164号)；6.《省国土资源厅关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》（黔国土资预审字〔2014〕137号)；7.《关于三都至荔波高速公路工程水土保持方案的复函》（黔水保函〔2014〕211号)；8.《中共三都水族自治县委办公室、三都水族自治县人民政府办公室关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）；第二组证据，共1份，拟证明：州政府驳回原告等人的复议申请，原告所称的铲除行为与县政府无关，原告知道或应当知道铲除行为的时间是2017年6月15日，该复议决定已经发生效力，原告超过15天起诉，已经超过起诉期限。9.《黔南布依族苗族自治州人民政府行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2018〕68号）；第三组证据，共1份，拟证明：原告所称的农户的土地，被告已经支付完土地青苗费，原告在2017年6月15日之前已经兑现完毕，公示期间潘国炳没有提出异议。2017年6月15日之后，被告并未征收原告土地。10.《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》。原告潘国炳对被告三都县政府所举示证据质证意见：对1—8号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，三都县政府是适格的被告，不能证明被告强制推除地上附着物行为合法；对9号证据的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均不予认可；对10号证据，真实性、合法性、关联性不予认可，被告提交的10号证据与原告提交的土地租赁合同相互印证，被告并未提交证据证明已经公示以及没有人提出异议，且也不能证明补偿款已经包括原告的地上附着物。原、被告所举示的证据，经庭审质证，证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告潘国炳分别于2013年11月27日、31日与韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬签订《土地使用权租赁合同》，租赁上述承包户位于三都县周覃镇群力村、新各村“灯交”（小地名）的承包土地，租赁期限从2013年11月31日起至2023年11月31日止。因实施三荔高速项目建设，2014年11月24日，贵州省水利厅作出《关于三都至荔波高速公路工程水土保持方案的批复》（黔水保函〔2014〕211号)，同意三荔高速水土保持方案报告书技术审查意见的报告。2014年12月15日，贵州省国土资源厅作出《关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》（黔国土资预审字〔2014〕137号)，同意三荔高速用地预审。2014年12月15日，贵州省住房和城乡建设厅作出《建设项目选址意见书》（选字第520000201400026号），原则同意三荔高速项目选址意见。2014年12月31日，贵州省环境保护厅作出《关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》（黔环审〔2014〕164号)，同意三荔高速环境影响报告。2015年10月15日中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），决定成立三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。2015年10月28日，贵州省交通运输厅作出《关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》（黔交建设〔2015〕223号)，原则同意三荔高速设计方案。2016年6月28日，黔南州政府作出《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号），该批复附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条，征收工作组织机构载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行。县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕1052号)，核准三荔高速项目建设。2017年6月15日，原告承租土地上的地上附着物被不明身份人员强制推除。2017年12月13日，原告向三都县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》称，原告土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。之后，原告向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出《政府信息告知书》（〔2018〕4号），并将黔南州政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）作为附件答复原告。原告潘国炳等人遂于2018年4月20日以被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州政府申请行政复议，请求确认被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以原告潘国炳等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回原告潘国炳等人提出的行政复议申请。原告潘国炳遂于2018年8月14日向本院提起诉讼，诉如前述。另查明，被告提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》载明：韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬户已领取了用地补偿款。本院认为，本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。原告潘国炳主张涉案土地地上附着物于2017年6月15日被强制推除。原告就涉案行政行为申请行政复议，但因超过申请复议法定期限而被驳回。故对原告提起本案诉讼应立足于对涉案行政行为审查起诉期限。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，无证据证明被诉强制推除行为已经告知了诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。原告于2018年8月14日向本院提起本次诉讼,未超过2年的起诉期限。被告关于原告的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不能成立，本院不予采纳。关于被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告潘国炳提交的《土地承包经营权证书》及《土地使用权租赁合同》，证实其承租韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬户的承包地；被告三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》，亦证明韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬户的承包地已被征收，三荔指挥部已兑现了补偿款。据此，可以认定原告主张的地上附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。经查，黔南州政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条，征收工作组织机构载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行，县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作；中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项规定“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”在无证据证明强拆行为确系他人所为的前提下，可以认定三荔指挥部对原告涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，本院不予采纳。对于被告三都县政府对涉案地上附着物实施强制推除行为是否合法的问题。本案系征收集体土地而引发的强制推除，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，行政机关在征收集体土地及地上附着物时，被征收人拒绝交出土地的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，如拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。本案中,被告三都县政府未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，径行推除原告涉案地上附着物的行为违反了前述法律规定程序。综上所述，被告三都县政府对原告所有的地上附着物实施强制推除行为违反法定程序,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定,理应判决撤销被诉强制拆除行为。鉴于该具体行政行为已执行完毕,不具有可撤销内容,应当确认违法。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:确认被告三都水族自治县人民政府于2017年6月15日对原告潘国炳承租韦学灿、韦洪建、韦平照、韦秀祥、韦国挺、韦国敬位于三都水族自治县周覃镇群力村、新各村“灯交”（小地名）土地的地上附着物实施强制推除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审判长 罗 艳审判员 郑天成审判员 夏 永二〇一八年十二月二十六日法官助理张忙书记员 肖年歆