河北省邢台市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)冀05行初125号原告靳改亮，男，汉族，农民，1953年3月2日出生，现住邢台市广宗县。委托代理人马艳斌，河北中石律师事务所律师。被告广宗县人民政府，住所地广宗县城府前街33号，组织机构代码：75028309-7。法定代表人吴建英，男，该政府县长。委托代理人李振涛，河北民盾律师事务所律师。委托代理人张先，男，该政府法制办工作人员。第三人邢台市政建设集团股份有限公司，住所地邢台市高新技术开发区长安南路9号。统一社会信用代码：91130500401880926E。法定代表人孟祥宏，男，该公司经理。委托代理人赵立辉，男，该公司工作人员。原告靳改亮诉广宗县人民政府及第三人邢台市政建设集团股份有限公司确认占地行为违法及行政赔偿一案，本院于2016年12月20日作出(2016)冀05行初55号行政裁定，原告靳改亮不服，提出上诉。河北省高级人民法院于2017年5月27日作出（2017）冀行终291号行政裁定，撤销本院(2016)冀05行初55号行政裁定，发回本院重审。本院于2017年12月8日作出(2017)冀05行初137号行政裁定，原告靳改亮仍不服，提出上诉。河北省高级人民法院于2018年6月5日作出（2018）冀行终132号行政裁定，撤销本院(2017)冀05行初137号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告靳改亮及其委托代理人马艳斌，被告广宗县人民政府的委托代理人李振涛、张先，第三人邢台市政建设集团股份有限公司的委托代理人赵立辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告靳改亮诉称，2014年2月25日，被告以《政府工作报告》的公告形式决定实施兴广路南延工程建设。该修路工程自新邢清路起至兴广路南端，长约1800米，宽60米。其占用的土地性质是村民依法承包经营的耕地。2014年6月起，被告在未取得任何合法征地审批文件的情况下，责成其下级部门广宗镇人民政府以与原告签订《土地租赁协议》的方式，占用原告承包经营土地用于修路工程。因被告没有合法征地手续，租地修路属于违法行为，原告不同意以租赁方式将承包耕地用于修路，大多村民没有签订《租赁土地协议》。至2015年底，该路段未能施工。2016年2月17日，被告又以《政府工作报告》的形式，决定加快兴广路南延工程建设。为达到违法占地修路的目的，被告不顾原告反对，于2016年3月，组织数百人动用多辆大型工程机械，以暴力行为驱赶依法保护耕地的原告等人，强行占用包括原告1.6亩承包地在内的约60亩耕地用于修路工程，并将原告在承包土地上多年培育种植的金银花等经济作物铲除，给原告造成了经济损失，其暴力行为还导致部分村民受伤。上述侵权行为中，第三人与被告订立了承揽修路工程合同，第三人承担修路工程施工。被告作为县级人民政府应当依法行政，其明知修路工程应当在依法规划、征地、补偿的前提下，方可占地修路。但其未取得合法审批文件，以行政强制等手段强行占用农用耕地，其行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定。同时，修路工程行为侵犯了原告的土地承包经营权和财产权，并给原告造成了经济损失。为维护法律的尊严和原告自身的合法权益，故诉至法院，请求：一、依法确认被告占用原告承包土地的行为违法；二、责令被告立即停止修路工程，并对被占用土地回复原状；三、责令被告赔偿原告种植金银花经济损失25600元。原告向本院提交的证据有：1、土地承包证；2、村民证明；3、2014年政府工作报告摘录；4、2016年政府工作报告摘录；5、邢台市政公司占地施工修路标杆照片；6、土地租赁协议；7、网上下载的新闻报道；8、被告提供的补偿名单；9、广宗县县志第68页复印件；10、2018年11月8日巨鹿县桑田金银花合作社出具金银花的价格说明。被告广宗县人民政府辩称，一、原告把广宗县人民政府作为被告属于主体不适格。虽然兴广路南延工程是全县的总体规划，但从前期动员到签订租地协议，再到租地费和地上附着物补偿，均不是被告广宗县人民政府具体实施的。被告没有实施强占原告承包地的违法行为。根据行政诉讼法及相关解释，实施具体行政行为的机关和单位系行政诉讼的主体，所以原告所诉主体错误。二、兴广路南延工程规划于2014年2月25日经广宗县十五届人民代表大会第四次会议审议通过，2016年2月17日又经广宗县十五届人民代表大会第六次会议审议通过，该规划符合广宗县城乡总体规划，是本县打通城区断头路，畅通县城路网，改善县城居民通行条件的民生工程，符合国家新型城镇化建设和省、市、县建设三年攻坚行动有关文件精神。三、兴广路南延工程符合土地利用总体规划，占用土地性质并非原告所称的基本农田，属于有条件建设区。四、按照《广宗县人民政府办公室关于调整征地补偿有关机制的意见》的有关规定，广宗镇人民政府对所租用的土地进行了安置补偿，共涉及南三里村98户，目前绝大部分群众领取土地及地上附着物补偿款。综上，原告将广宗县人民政府列为被告主体不适格，广宗县广宗镇人民政府占地行为程序合法，手续完备。请依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1、2014年政府工作报告；2、2016年政府工作报告；3、兴广路南延工程立项、预审、招标等文件；4、广宗县城乡总体规划图；5、广宗县中心城区土地利用规划图；6、广宗县政府办公室文件；7、领取补偿名单；8、邢台市政府关于广宗城乡总体规划2013-2030年的批复；9、土地租赁协议。第三人邢台市政建设集团股份有限公司当庭陈述：该公司是通过合法招投标承揽的该工程，现已施工完毕。该公司与本案没有法律上的利害关系，不应当列该公司为第三人。第三人未向本院提交证据。原、被告及第三人当庭对证据的关联性、合法性、真实性进行了质证。本院对双方提交的证据予以确认。经审理查明，原告靳改亮系广宗县广宗镇南三里村村民,承包本村土地7.2亩，并持有广宗县人民政府颁发的土地承包经营权证书。广宗县人民政府于2014年2月25日及2016年2月17日两次在其人大会议提出对兴广路南延街道的建设。广宗县城兴广路南延道路工程涉及广宗镇南三里村的部分土地，其中包括原告靳改亮的部分承包地。该道路工程被占用土地的大部分承包户村民先后与广宗县广宗镇人民政府签订了《土地租赁协议》，并领取了租地款及地上附着物补偿款。2015年9月28日，广宗县交通运输管理局作为建设单位与第三人邢台市政建设公司就广宗县城兴广路南延道路工程签订了《施工合同》。第三人邢台市政建设公司于2016年3月对兴广路南延道路工程进行施工，2016年10月该道路竣工通行。原告靳改亮认为广宗县人民政府因兴广路南延工程强行占用其承包土地，侵犯其土地承包权并对其造成了经济损失，遂向本院提起行政诉讼，请求确认被告广宗县人民政府占地行为违法。另查明，原告当庭申请撤回诉讼请求第二项：责令被告立即停止修路工程，并对被占用土地恢复原状；第三项：判令被告赔偿原告经济损失25600元，对上述两项诉讼请求另行起诉，本院予以准许。本院认为，一、关于被告广宗县人民政府是否实施了占地行为，是否系本案适格被告的问题。本案中，广宗县政府虽否认其实施了占用原告土地的行为，但根据广宗县政府2014年、2016年《政府工作报告》、公路建设资金来源等证据，可以证实广宗县政府组织实施了修建兴广路南延工程的行为，该工程占用了原告的部分承包地,故应当推定其为实施占用原告承包土地行为的主体，系本案的适格被告。二、《中华人民共和国土地管理法》四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二、三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，被告广宗县人民政府提供的证据不能证实广宗县县城兴广路南延工程道路占用原告土地履行了上述法律规定的相关审批手续，故被告广宗县人民政府占用原告承包土地进行道路建设没有法律依据，应认定其行为违法。综上所述，被告广宗县人民政府辩称修建兴广路南延工程并非其实施的行为理由不能成立。该修建道路行为没有合法用地手续，占用原告承包土地违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告广宗县人民政府占用原告靳改亮承包土地的行为违法。案件受理费50元，由被告广宗县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  周晓明审判员  孙瑞刚审判员  赵国凯二〇一八年十二月二十六日法官助理崔龙强书记员朱向荣