广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤02行初134号（2018）粤02行赔初35号原告**寿，男，1951年4月27日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告刘自远，男，1956年11月9日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告张炳寿，男，1949年11月4日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告刘国焕，男，1934年11月30日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告张林寿，男，1942年1月14日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。诉讼代表人：**寿、刘自远，身份信息同上。被告韶关市武江区人民政府。地址：广东省韶关市武江区惠民南路128号。法定代表人郑伟平，区长。委托代理人张锦怀，韶关市武江区法制局局长。委托代理人张翠英，韶关市武江区法制局科员。原告**寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿（以下简称**寿等5人）诉被告韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）区政府不履行保护财产权法定职责及行政赔偿一案，于2018年12月3日向本院提起诉讼。本院于2018年12月4日立案后，于2018年12月6日向被告武江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。原告**寿、刘自远、张炳寿，被告武江区政府的委托代理人张锦怀、张翠英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告**寿等5人诉称：一、武江区政府于2018年8月15日收到**寿等5人的申请发放土地承包经营权证的《申请书》后，拒不履行法定职责，也不答复，不发放土地承包经营权证给**寿等5人。因此,**寿等5人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定，对武江区政府提起行政诉讼。二、**寿等5人是向武江区政府申请发放土地承包经营权证，与西河镇政府无关，西河镇政府不具备主体资格回复**寿等5人。因此，其回复无效。诉讼请求：一、请求法院判令武江区政府履行法定职责，发放土地承包经营权证给**寿等5人。二、本案案件受理费、打字复印费、误工费895元由武江区政府承担。后明确为895元不包括案件受理费。原告**寿等5人为证据其主张提供了以下证据：一、打印起诉材料到法院开庭误工费清单，证明误工事实。二、《申请发放土地承包经营权证的报告书》，证明**寿等5人向武江区政府申请发证。三、2018年8月15日武江区信访局沈燕平的回执，证明**寿等5人申请书已被武江区信访局签收。四、韶关市武江区西河镇人民政府《关于**寿信访事项的回复》，证明西河镇政府不具备主体资格回复**寿等5人，该回复无效。五、**寿、刘自远、张炳寿、刘某的身份证复印件，证明**寿、刘自远、张炳寿、刘某诉讼主体资格。六、打字、复印、改稿收据，证明其损失。被告武江区政府答辩称：一、**寿等5人申请发放土地承包经营权证的土地已纳入韶关市园林苗圃基地征地范围。根据2011年9月9日《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村委部分集体土地的预通告》，**寿等5人申请发放土地承包经营权证的土地已纳入韶关市园林苗圃基地征地范围。因此，区确权办经研究决定，不开展西河镇大村、村头村委土地承包经营权确权登记颁证工作。二、根据《关于印发〈武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案〉的通知》第六项第二点制定方案中要求，“村一级制定的实施方案，须经本村集体经济组织成员会议表决通过后，在村务公开栏进行公示，公示期为七天，无异议后再具体实施。”因**寿等5人申请发放土地承包经营权证的土地已纳入韶关市园林苗圃基地征地范围，大村村委没有制定农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案。因此，西河镇大村、村头村委没有开展土地承包经营权确权登记颁证工作，武江区政府不存在行政不作为情形，请求人民法院驳回**寿等5人的诉讼请求。被告武江区政府为证明其主张提供了以下证据及依据：一、《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村委部分集体土地的预通告》，证明土地承包经营权证的土地已纳入市园林苗圃基地征地范围；二、韶关市武江区人民政府办公室关于印发《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》的通知，证明西河镇大村、村头村委未开展土地承包经营权登记颁证工作。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、**寿等5人认为武江区政府逾期提交证据，表示不予质证。二、武江区政府对**寿等5人提供的证据发表以下质证意见：（一）对证据一的真实性、合法性、关联性有异议；（二）对证据二的真实性、合法性、关联性有异议；（三）对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；（四）对证据四的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；（五）对证据五的真实性、合法性、关联性无异议。（六）对证据六的真实性、合法性、关联性有异议。本院对上述证据认证如下：确认**寿等5人于2018年8月15日向广东省韶关市武江区信访局递交的《申请发放土地承包经营权证的报告书》等证据的真实性、合法性和关联性。经审理查明，2018年8月15日，**寿等5人向广东省韶关市武江区信访局递交其于2018年8月13日所写《申请发放土地承包经营权证的报告书》，内容为“韶关市武江区政府：你府违抗党的十九大精神和国家有关政策，克扣申请人的土地承包经营权证不发放。现申请你府认真贯彻执行党的十九大精神和国家有关政策，履行法定职责发放土地承包经营权证给我们。”2018年10月16日，韶关市武江区西河镇人民政府作出《关于**寿信访事项的回复》，内容为“**寿、张炳寿：你们于2018年8月20日通过走访到武江区信访局提交的信访事项（受理编号：WJF201808203119）：‘反映区政府不发放工地承包经营权证，请求落实政策，履行责任。’经调查处理，现将有关情况回复如下：根据2011年9月9日《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村委部分集体土地的预通告》，西河镇村头、大村2个村委集体土地共4675亩已于2011年9月纳入韶关市城市园林苗圃基地征地范围。属于市政府重点项目（苗圃项目），信访人所反映的耕地也属于征地范围。该项目2017年已完成征地1172.04亩，2018年计划完成征地2721亩，目前征地工作正在全力推进，村头、大村两村委暂不开展农村土地确权工作。”2018年12月3日，**寿等5人向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月6日向武江区政府送达起诉状副本及应诉通知书后，武江区政府于2018年12月20日通过邮寄方式向本院递交答辩状及提供两份证据。本院于2018年12月24日收到武江区政府的答辩状及证据后，于2018年12月25日电话通知**寿到本院领取上述材料，**寿以武江区政府逾期答辩和举证等为由，拒绝到本院领取上述答辩状和证据。另查明，韶关市人民政府于2016年6月17日公布的《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》第一条“韶关市国土资源局设立不动产登记局和韶关市不动产登记中心。韶关市不动产登记中心负责韶关市区（浈江区、武江区）范围的不动产登记发证有关业务工作。”第二条“从2016年6月28日起，韶关市辖武江区和浈江区范围内的各类不动产登记业务统一由韶关市不动产登记中心受理，并颁发《不动产权证书》和《不动产权证明》……”第三条“韶关市不动产登记中心目前可办理的不动产统一登记业务有：国有建设用地使用权，集体土地所有权，集体土地使用权，房屋等建筑物，构筑物所有权，地役权，抵押权，森林、林木所有权等不动产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、抵押登记、查封登记等法律规定的不动产权利登记。我市农村土地承包经营权登记依照广东省统一部署予以5年过渡，过渡期满后，由农业部门转为不动产登记机构负责登记发证。”韶关市农业局于2014年12月25日所发韶农[2014]164号《韶关市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》第六条“工作步骤”第（十一）项“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，向农户颁发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”武江区政府办公室于2015年3月31日发出的韶武府办[2015]12号《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交区农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖区人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”本院认为:国务院颁布的《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十七条规定“承包农民集体所有的耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，或者国家所有依法由农民集体使用的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产的，可以申请土地承包经营权登记；地上有森林、林木的，应当在申请土地承包经营权登记时一并申请登记。”第四十八条规定“依法以承包方式在土地上从事种植业或者养殖业生产活动的，可以申请土地承包经营权的首次登记。以家庭承包方式取得的土地承包经营权的首次登记，由发包方持土地承包经营合同等材料申请。以招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，由承包方持土地承包经营合同申请土地承包经营权首次登记。”结合韶关市人民政府于2016年6月17日公布的《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》明确的“韶关市不动产登记中心目前可办理的不动产统一登记业务有：国有建设用地使用权，集体土地所有权，集体土地使用权，房屋等建筑物，构筑物所有权，地役权，抵押权，森林、林木所有权等不动产权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、抵押登记、查封登记等法律规定的不动产权利登记。我市农村土地承包经营权登记依照广东省统一部署予以5年过渡，过渡期满后，由农业部门转为不动产登记机构负责登记发证。”韶关市农业局于2014年12月25日所发韶农[2014]164号《韶关市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》第六条“工作步骤”第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，向农户颁发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”武江区政府办公室的韶武府办[2015]12号《武江区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》第六条第（十一）项明确“（十一）审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交区农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖区人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”上列行政法规、规章授权的由县级以上人民政府指定的程序和主体机构，明确了**寿等5人申请农村集体经济组织土地承包经营权的登记，应向乡（镇）人民政府申请，经乡（镇）人民政府初审后，再经县级农村土地承包管理部门审核，最后才由县级人民政府加盖印章颁发农村土地承包经营权证书。因此，**寿等5人直接起诉要求武江区政府颁发证书，理由不充分。至于**寿等5人起诉提出的第二项诉讼请求，即“本案案件受理费、打字复印费、误工费895元由武江区政府承担。”依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第三条“行政赔偿的申请范围为：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”的规定，**寿等5人请求赔偿的损失并非行政行为所产生的直接损失，不属于行政赔偿的赔偿范围。故**寿等5人请求武江区政府赔偿打字复印费、误工费895元没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上所述，**寿等5人提出的支持诉讼请求的理由不充分，不应采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告**寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿的诉讼请求。本案受理费50元，由原告**寿、刘自远、张炳寿、刘国焕、张林寿负担。服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十二月二十七日法官助理吴文才书记员罗智健