安徽省芜湖市弋江区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖0203行初47号 原告：南陵县秦氏盐业有限公司，住所地安徽省芜湖市南陵县籍山镇黄金村安置小区，统一社会信用代码91340223MA2MW7YHXK。 法定代表人：秦志宏，总经理。 委托诉讼代理人：荆海涛，安徽银佳律师事务所律师。 委托诉讼代理人：夏娟，安徽银佳律师事务所实习律师。 被告：南陵县盐务管理局，住所地安徽省芜湖市南陵县籍山镇五里大转盘向东500米，统一社会信用代码1234000076082861X4。 法定代表人：谢容，局长。 委托诉讼代理人：邹守松，安徽皖陵律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王诚，男，汉族，1966年5月1日出生，南陵县盐务管理局盐政管理科科长，住安徽省芜湖市南陵县。 原告南陵县秦氏盐业有限公司不服被告南陵县盐务管理局盐业行政处罚，于2018年8月21日向南陵县人民法院提起行政诉讼。南陵县人民法院于2018年8月22日根据原告指定管辖申请将本案报请芜湖市中级人民法院指定管辖。2018年9月19日，芜湖市中级人民法院作出（2018）皖02行辖2号行政裁定书，将该案指定本院管辖。本院于2018年10月9日受理后，于2018年10月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本院依法由审判员程叙强与人民陪审员刘涛、潘勤组成合议庭，于2018年11月12日公开开庭审理了本案。原告南陵县秦氏盐业有限公司（以下简称秦氏盐业公司）委托诉讼代理人荆海涛、夏娟，被告南陵县盐务管理局（以下简称南陵盐务局）负责人谢容（南陵盐务局局长）及其委托诉讼代理人邹守松、王诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南陵盐务局于2018年6月1日作出（南）盐政罚【2018】002号《盐业违法案件行政处罚决定书》，对原告秦氏盐业公司以私自从外地违法购进湖北“云鹤牌”小包装精制盐60.74吨用于批发销售违反了《食盐专营办法》第十二条规定的“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”决定给予以下行政处罚：1、依法没收“云鹤牌”食盐60.74吨（合3037件）；2、罚款人民币伍拾叁万壹仟肆佰柒拾伍元整（531475.00元）。 原告秦氏盐业公司诉称：原告公司系符合盐改政策604号文件中要求的具有相应资质的第三方物流企业，公司营业执照经营范围包括普通货物运输以及仓储服务等，并且公司具有道路运输许可证，因此我公司有资质从事盐业仓储配送服务，是合法的配送主体。盐改实施后，湖北盐业集团有限公司（以下简称湖北盐业公司）和原告公司达成合意，由原告公司帮助其进行仓储配送服务并代收货款。双方于2017年5月29日签订了物流配送服务合同。合同内容符合盐改政策604号文件中规定的要求：“食盐批发企业可以通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到百货商店、超级市场、零售商店、专卖店等食盐零售网点，以及从事食品加工、餐饮服务的单位等食盐终端用户。”因此原告公司履行双方签订的物流配送服务合同中约定的为湖北盐业公司进行仓储、配送、代收货款的行为系合法行为。被告南陵盐务局将原告公司履行上述合同的合法行为认定为“以配代销”行为，以原告公司违反国务院《食盐专营办法》第十二条规定的“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”，对原告公司作出没收食盐并罚款的处罚决定，该处罚决定认定事实错误，处罚程序违反时限规定，程序违法，故诉至法院，请求：1、判令被告南陵盐务局作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定违法并撤销；2、判令被告南陵盐务局归还没收的湖北“云鹤牌”精致碘盐60.74吨（合3037件）；3、判令被告南陵盐务局承担本案诉讼费用。 原告秦氏盐业公司向本院提交了如下证据：1、秦氏盐业公司营业执照复印件、道路运输许可证、法定代表人身份证明一组，证明秦氏盐业公司是符合盐改政策604号文件中要求的具有相应资质的第三方物流企业；2、湖北盐业集团有限公司营业执照复印件、食盐批发许可证、食品经营许可证、商标注册证复印件、以及核准续展注册证明一组，证明湖北盐业集团有限公司为合法经营的食盐批发企业，“云鹤牌”食盐系湖北盐业集团有限公司旗下的品牌食盐；3、湖北盐业公司员工李加劳动合同复印件、社保缴费证明复印件、通知复印件一组，证明李加为湖北盐业公司的正式员工，受公司委托，到南陵进行市场开发，其工作为职务行为非个人行为；4、物流配送服务合同，证明合同内容符合盐改政策604号文件中规定的要求，秦氏盐业公司系为湖北盐业公司进行仓储、配送、代收货款服务；5、原告法定代表人秦志宏翻拍汪卫星接受被告方调查时的监控视频（主要内容反映的是汪卫星让调查人员写湖北人来销售，调查人员不写。来源于汪卫星店里的监控视频，形成时间是被告做询问笔录之后），结合被告方的询问笔录（第44页），证明被告方在询问中做倾向性、选择性记录；6、原告法定代表人秦志宏翻拍陶玉梅接受被告方调查时的视频（来源于对陶玉梅店里的视频监控内容的拍摄，反映的内容是陶玉梅陈述其本人没有文化，连自己的名字都是一笔一笔画的），证明被告方做的询问笔录，陶玉梅是否有能力理解存在合理怀疑，被告方应提供执法记录仪视频进行证实，否则对该笔录不予认可；7、原告法定代表人秦志宏翻拍杨铭店里监控的视频（内容反映的是湖北盐业公司业务员李加与杨铭一家签订购销合同，形成时间是2017年6月14日），证明被告方做的询问笔录真实性存疑；8、被告在徐保玲家执法的视频（来源是群众拍摄，内容反映的是被告方到徐保玲家调查，湖北盐业公司李加也在现场），证明被告执法查扣的食盐所有权并没有转移，间接反映出对方在做询问笔录时内容不真实；9、湖北盐业公司销售人员李加对客户（李爱莲、雷小庆、梅亮红、汪卫星、徐保玲）回访照片五张，证明湖北盐业公司与终端客户之间是买卖合同关系，并委派其工作人员对其终端商户进行回访，而不是原告公司进行回访；10、南陵县经侦大队询问笔录10份，证明被告对涉案当事人所做的询问笔录内容不真实，选择性记录，对当事人所叙述的事实记录不完整，应以南陵县经侦大队的笔录为准；11、被告作出行政处罚过程中的扣押决定书3份、扣押清单1份、行政处罚事先告知书1份、处罚决定书1份，证明南陵盐务局扣押食盐60.74吨并对秦氏盐业公司作出了（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定。 被告南陵盐务局辩称：被告南陵盐务局系经安徽省事业单位登记管理局登记注册的县级地方人民政府确定的盐业主管部门，是南陵县行政区划范围内从事盐政管理的合法主体。2017年6月份以来，南陵盐务局在履行维护南陵县行政区域内盐业市场秩序法定义务过程中，发现县内乡镇多家超市、日杂商店经营湖北“云鹤牌”小包装精致食盐。通过执法调查发现，湖北“云鹤牌”小包装精致食盐均来源于原告秦氏盐业公司。2018年，市经信委、县公安局、县市场监督管理局、市县盐务管理局组成的联合检查组在对黄金村秦氏盐业有限公司检查时，发现该公司的仓库内有大批量湖北“云鹤牌”小包装精致食盐。经现场清点原告仓库内存有3037件（每件规格为500克／袋×40袋）共计60.74吨“云鹤牌”小包装精致食盐。被告在制作《现场检查（勘验）笔录》、填写《查封／扣押清单》和《查封／扣押决定书》后，依法对该60.74吨食盐进行了查封、扣押。同日，被告南陵盐务局根据现场查扣的食盐数量依照盐政管理执法程序规定立案审查。同年4月17日，被告请原告秦氏盐业公司法定代表人秦志宏到南陵盐务局办公地点询问了解相关情况，但秦志宏拒绝回答。2018年5月2日，因案件需进一步调查，被告决定延长查扣期限至2018年6月1日。同年5月17日，被告向原告秦氏盐业公司送达了《行政处罚事先告知书》，告知了拟处罚的内容和被处罚人有陈述、申辩或要求公开听证的权利。秦氏盐业公司于次日向被告递交了书面听证申请书。同年5月22日，被告向秦氏盐业公司送达了行政处罚听证通知书，秦氏盐业公司向被告提交听证撤回申请撤回听证申请。2018年6月1日，被告作出（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定书。根据国务院《食盐专营办法》第十二条规定，国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。原告秦氏盐业公司企业登记信息和相关资料显示公司不是食盐定点批发企业，故其从事食盐批发业务违反国务院《食盐专营办法》的规定，属于违法行为。秦氏盐业公司诉称其与湖北盐业公司达成合意，是为湖北盐业公司提供仓储配送服务并代收货款，双方签有物流配送服务合同，符合盐改政策。但在被告查扣库存湖北产“云鹤牌”小包装精致食盐后，原告法定代表人拒绝回答被告的调查询问，也未向被告提供物流配送服务合同等相关材料。即便原告与湖北盐业公司签订了物流配送服务合同，但秦氏盐业公司向食盐零售商批发食盐的实际行为不符合安徽省六委、局皖经信消费【2017】131号《关于开展落实盐改跨区经营政策和食盐质量安全两个专项工作的通知》中跨省经营企业委托配送食盐的行为规范，属于以配代销的违法违规行为。综上，被告于2018年6月1日所作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律、法规和规范性文件正确，依法应予维持。 被告南陵盐务局于2018年10月25日（举证期限内）向本院提交了以下证据、依据：1、扣押报告、现场检查笔录、现场照片、扣押清单、扣押决定书一组，证明案件来源、查封扣押措施以及2018年2月2日作出扣押决定的事实；2、案件立案呈批表、案件处理呈批表各一份，证明被告按照法律规定程序立案、处理的事实；3、现场检查（勘验）笔录4份（金阁桥头超市、燕山狮桥华亿超市、奚滩新光华亿超市、蒲桥林峰超市），证明被告按照规定程序对食盐销售客户予以检查，对嫌疑物品予以登记保存；4、行政执法询问笔录21份【涉及17家超市商店，其中燕山狮桥华亿超市3份笔录（雷小庆2份、李爱庭1份，二人是夫妻关系）、奚滩永胜超市梅亮红2份笔录、家发镇茶林超市汪卫星2份笔录】，证明原告向客户当场推销食盐、当场收款、当场开具票据或者没有开具票据、当场与原告签订合同或者直接没有签订合同。有几份笔录上明确说明了是由原告业务员予以推销，原告业务员开具的发票，还有几份笔录说明由原告业务员和客户签订食盐购销合同；5、秦氏盐业编号为0006419号销货清单一份，清单内容上载明专营食盐，证明原告长期从事食盐销售；6、先行登记保存证据通知书5份，证明被告依照法定程序对违法从未取得食盐批发许可证的秦氏盐业公司购进的食盐并销售的商户予以先行登记保存证据的事实；7、当场处罚决定书8份，证明被告对违法购进食盐的商户依照法定程序予以行政处罚的事实；8、延长扣押期限报告、扣押决定书（2018年5月2日）和邮政特快专递寄送单，证明被告于2018年5月2日依法延长扣押期限30日，程序合法；9、行政处罚事先告知书及邮政特快专递寄送单，证明被告依据行政处罚法规定的程序告知原告享有陈述、申辩、要求听证的权利；10、当事人听证申请书，证明原告申请听证的事实；11、行政处罚听证通知书和邮政特快专递寄送单，证明被告依照法定程序通知原告听证，并要求原告携带有关证据材料的事实；12、当事人听证撤回申请一份，证明原告撤回听证申请的事实；13、处罚决定的情况说明一份，证明被告作出行政处罚决定书在罚款的数额上低于事先告知书的原因；14、行政处罚决定书和邮政特快专递寄送单，证明对南陵县秦氏盐业有限公司作出的具体行政处罚行为的内容并已依法送达；15、案件调查报告，证明被告作出具体行政行为之前按照规定程序形成的调查报告内容，程序合法；16、执法依据的法律、法规和政策文件4份，证明被告适用法律正确。 原被告提交的上述证据均经庭审进行了质证。原告秦氏盐业公司对被告南陵盐务局提交的证据质证意见如下：1、证据1中的扣押报告表述的扣押对象为秦氏盐业有限公司，与原告主体不一致。扣押报告时间为2018年2月1日，早于立案呈批表的2月2日，且立案呈批表中将扣押决定书作为立案证据，存在滥用行政执法权的嫌疑，程序上属于先定性后立案。证据1中的现场检查笔录中表述“早9时许，我局接群众举报”，但检查笔录反映的检查时间为9时至9时20分，反映被告案件执法调查存在严重的倾向性，程序性问题明显，执法公正性令人怀疑；2、证据2案件立案呈批表日期为2018年2月2日，案件处理呈批表日期为2018年6月1日，而处理依据的当事人询问笔录22份（应为21份）中有14份询问笔录形成于2018年2月2日前，证明被告存在滥用行政调查权，先查处再立案，程序上存在严重问题；3、证据3中（金阁桥头超市）现场检查（勘验）笔录中执法人员登记为王诚、曾云志，但签名栏却为李蓬、曾云志，属问题证据，不能被采信，其他3份检查笔录真实性无异议，但达不到证明目的；4、证据4询问笔录中多份证据关联性有异议，只能证明原告业务员配送食盐以及代收货款的事实，但不能证明原告出售食盐。通过与南陵县经侦大队的询问笔录对比可以看出，被告的笔录倾向性明显，仅做选择性记录（其中梅亮红和李爱庭的询问笔录更为明显），真实性存在严重问题，多份证据中当事人签字存在明显差异（雷小庆和梅亮红），存在姓名、性别不一致的情况。部分涉案当事人笔录（俞冬青）无当事人本人签字。被告对上述不真实的情况没有提供执法记录仪现场视频进行佐证；5、证据5销货清单（编号为0006419号的销货清单）上虽载有专营食品用盐字样，但销货清单同时还载明经营高中低档卫生巾、生活用纸、蚊香、气雾等。现场展示同样编号为0005518的销货清单，但时间为2018年3月11日，故销货清单上编号大小并不能反映销售时间的先后。销货清单上的1×50规格的7件盐品并不是案涉盐品，而是南陵县盐业公司销售的盐品，是原告受客户委托顺带为客户捎带的，购进价格和配送给客户的价格一致，故不能证明原告长期从事食盐推销；6、证据8延长扣押期限报告时间和案件处理时间不符，2018年2月2日扣押30日，2018年5月2日再延长扣押30日，已经超过法律规定的期限。被告在2018年2月27日还作出一次延长扣押期限的决定书，两次延长扣押期限违反强制执行法的规定，程序违法；7、证据11行政处罚听证通知书制作时间为2018年5月22日，但通知书上载明听证时间为2018年5月3日，阻碍原告方维权。原告对被告其他证据真实性不持异议，对部分证据认为达不到证明目的，部分认为没有关联性。 被告南陵盐务局对原告秦氏盐业公司提交的证据质证意见如下：1、证据3湖北盐业公司员工李加劳动合同、社保缴费证明、省外销售经营部通知均是复印件，真实性由法庭核实，与本案没有关联性。李加于2018年任命为安徽区域经理，而本案查处时间是2018年2月2日及之前的违法行为；2、证据4物流配送服务合同，真实性有异议。原告在被告对其执法调查时拒不配合调查，也未在申辩期内向被告提交该份证据。合同第三条第三项载明货物交付乙方（原告）风险和损失（包括但不限于查扣等）由乙方承担，风险转移意味着所有权转移，是以合法形式掩盖非法目的的无效合同。被告拒绝接受调查，在程序申辩期间没有向被告提交，与被告的行政处罚不具有关联性；3、证据5、6、7原告法定代表人秦志宏翻拍的视频内容属证人证言，证人应出庭作证。而秦志宏并不具有调查取证权，因此不是客观证据。原告在申辩期内未向被告提交，与被告的行政处罚不具有关联性；4、证据8徐保玲视频证据来源无法确定，不具有真实性和合法性，也不能证明原告是物流配送；5、证据9湖北盐业集团有限公司客户回访照片一组，无法证明拍摄的时间、地点和人员，真实性有异议。不能证明是销售之后的回访，与本案缺乏关联性。照片反映的是静态画面，不能证明从事什么活动，也不能证明原告是配送行为，达不到原告证明目的；6、证据10南陵县经侦大队询问笔录，证实原告的工作人员有当场推销、当场下货的事实，而不是盐改文件规定的湖北公司先签订合同然后原告根据清单或合同进行配送。被告对原告提交的其他证据真实性不持异议。 本院对原告秦氏盐业公司、被告南陵盐务局分别提交的上述证据中对方不持异议的证据依法予以采信确认，对双方上述证据中对方有异议（含对真实性、关联性、合法性之一的异议）的证据，本院将结合本案其他无异议证据和生活经验以及庭审查明的其他案件事实予以综合认定和采用。被告未在举证期限内（在庭审当日）向本院提交的调查举证申请因不符合行政诉讼法关于被告举证的规定，本院依法不予准许。被告在庭审当庭提交的补充证据和延迟提交理由不符合行政诉讼法的相关规定，原告拒绝进行质证，故本院对被告当庭提交的补充证据不作为本案证据使用。 根据庭审及对双方证据的分析查明事实如下：原告南陵县秦氏盐业有限公司成立于2016年5月16日，法定代表人秦志宏，公司核准经营范围为：食盐、卫生纸、卫生巾、蚊香、杀虫气雾剂生产及销售；物流服务、仓储服务（不含危险品）、装卸服务；普通货运。2017年5月27日公司取得中华人民共和国道路运输经营许可证。2017年5月29日，原告秦氏盐业公司与案外人湖北盐业集团有限公司省外销售经营部在湖北应城签订物流配送服务合同一份，约定由秦氏盐业公司作为湖北盐业公司（系国家食盐定点批发企业，并于2017年2月取得在安徽省开展跨区经营食盐批发资质。安徽省经信委已公示）（安徽）地区的独家物流配送商，负责区域内终端客户盐产品配送服务，配送商品为：“云鹤牌”各类食盐产品。双方对配送商品和要求、结算方式、双方权利及义务、配送期限、保密协议等进行了约定，其中第一条配送商品和要求中第3项约定“乙方（即秦氏盐业公司）不得转卖转批食盐”，第三条双方权利及义务中第3项约定“货物交付乙方后的风险和损失（包括但不限于货物毁损、灭失、查扣等）由乙方承担”，第4项约定“乙方配送服务时要严格执行国家有关盐政管理的法规政策，并承担相应法律责任”。合同签订后，案外人湖北盐业公司的“云鹤牌”精致食盐通过秦氏盐业公司开始在南陵县域内销售配送，食盐规格为每件20公斤（500克/袋×40袋）。 2017年6月以来，被告南陵盐务局盐政执法人员在检查食盐市场过程中发现南陵县乡镇多家超市、日杂商店在销售湖北“云鹤牌”小包装精致食盐。经被告执法人员深入九连金世纪超市（杨铭，店主，下同）、蒲桥林峰超市（汪金春）、弋江镇燕山狮桥华亿超市（雷小庆/李爱庭）、新光华亿超市（束争光）、金阁桥头超市（陶玉梅）、家发镇永林敬水商店（仇敬水）、黄墓东胜俞村超市（俞冬青）、合村街道合村站商店（徐保玲）调查，发现该“云鹤”牌小包装精致食盐来源于原告秦氏盐业公司。调查中形成询问笔录8份（其中6份笔录只有签名没有手印也未签署日期，1份笔录执法人员备注当事人拒绝签名但未签署日期）。此后被告执法人员又于2017年6月20日对九连金世纪超市（杨铭）在销售的21小包（10.5公斤）“云鹤牌”小包装精致食盐先行登记保存，同年6月30日对蒲桥林峰超市（汪金春）在销售的31小包（15.5公斤）同品牌食盐先行登记保存，于2017年7月22日对弋江镇燕山狮桥华亿超市（雷小庆/李爱庭）123.5公斤“云鹤牌”食盐和新光华亿超市（束争光）100公斤“云鹤牌”食盐先行登记保存，7月23日对金阁桥头超市（陶玉梅）291.5公斤“云鹤牌”食盐先行登记保存，保存地点为南陵县盐业公司3号仓库。同年8月2日至28日，被告先后对家发镇永林敬水商店（仇敬水）、黄墓东胜俞村超市（俞冬青）、合村街道合村站商店（徐保玲）、九连金世纪超市（杨铭）、蒲桥林峰超市（汪金春）、弋江镇燕山狮桥华亿超市（雷小庆/李爱庭）、新光华亿超市（束争光）、金阁桥头超市（陶玉梅）作出当场处罚决定书，责令改正违法行为并没收先行登记保存的盐品。 2018年1月30日，被告执法人员在××李爱莲便利店（李爱莲）、叶老二超市（叶海兵）、欣悦超市（徐燕）检查又发现湖北“云鹤牌”精致小包装食盐在超市售卖，来源仍为原告秦氏盐业公司。次日，被告执法人员在奚滩永胜超市（梅亮红）、奚滩街道华亿超市（徐涛）也发现来源于原告秦氏盐业公司的湖北“云鹤牌”精致小包装食盐在超市售卖。2018年2月1日，被告执法人员在××狮桥华亿超市（雷小庆）又发现了来源于原告秦氏盐业公司的湖北“云鹤”牌精致小包装食盐在超市售卖。上述执法检查中形成询问笔录6份，其中李爱莲、叶海兵、徐燕3份笔录有签名并捺有手印但没有签署日期。2018年2月2日上午，被告南陵盐务局在市县经信委、公安局、食药监局、盐务管理局组成联合检查组的配合下，对原告秦氏盐业公司仓库进行检查，当场发现大量湖北“云鹤牌”精致碘盐。经现场清点共计3037件（规格为500克／袋×40袋，20公斤装）60.74吨，生产日期为2018年元月8日。被告南陵盐务局制作了现场检查（勘验）笔录后决定依法对该批60.74吨食盐予以扣押，并现场向原告出具了南盐扣决（2018001）号扣押决定书和扣押清单，扣押期限30天，扣押地点为南陵县盐业公司3号库。原告未在扣押清单上签字，扣押决定书载明当事人为秦志宏。2018年2月27日，被告再次向原告出具扣押决定书，决定扣押期限延长30日，扣押决定书载明当事人仍为秦志宏。2018年5月2日，经局领导审批同意，被告再次向原告出具扣押决定书，决定扣押期限延长30日（延长时间为2018年5月3日至2018年6月1日），此次决定书载明当事人为南陵县秦氏盐业有限公司（秦志宏）。2018年3月1日至5月4日期间，被告执法人员在执法检查时发现南陵县白兰烟酒日杂店（刘为民）、和顺蔬菜超市（林月红）、家发镇茶林村茶林超市（汪卫星）、尹塘村黄言红便利店（黄言红）、奚滩永胜超市（梅亮红）、弋江镇××狮桥华亿超市（李爱庭）、家发镇茶林村茶林超市（汪卫星）仍在售卖湖北“云鹤牌”精致食盐。此次执法检查形成了相关询问笔录7份，其中梅亮红、李爱庭、汪卫星三份笔录有当事人签名并捺有手印但没有签署日期。 2018年5月17日，被告南陵盐务局向原告寄送了（南）盐政告【2018】第002号行政处罚事先告知书，拟对原告公司给予没收“云鹤牌”食盐60.74吨并罚款人民币捌拾玖万捌仟玖佰伍拾贰元整（8倍）的行政处罚。次日，原告向被告提交书面听证申请书，同日又撤回听证申请。2018年，被告向原告寄送了（南）盐政听【2018】第001号行政处罚听证通知书，通知定于9时在南陵县盐务局会议室举行听证会。2018年6月1日，被告南陵盐务局作出（南）盐政罚【2018】第002号行政处罚决定书，决定对原告秦氏盐业公司处以没收“云鹤牌”食盐60.74吨（合3037件）罚款人民币伍拾叁万壹仟肆佰柒拾伍元整（531475.00元）的行政处罚。原告秦氏盐业公司不服该处罚决定，故诉至法院。 另查明：2018年2月9日，被告南陵盐务局以此案原告南陵县秦氏盐业有限公司涉嫌非法经营为由将此案移送南陵县公安局处理。南陵县公安局（经济犯罪侦查大队）在依法进行调查后，于2018年4月9日以没有犯罪事实为由决定不予立案。 再查明：2017年06月16日被告南陵盐务局对原告仓库存放的湖北“云鹤牌”精制碘盐249件（4.98吨）进行先行登记保存，并于当日向原告送达（南）盐政登【2017】第018号先行登记保存证据通知书，将4.98吨食盐异地保存在被告仓库内。原告秦氏盐业公司对被告的该先行登记保存行政行为于2018年6月11日向南陵县人民法院提起行政诉讼，案号为（2018）皖0223行初25号。该案被告因对先行登记保存的食盐未在法定期限内做出处理决定，被法院判决确认程序违法。目前，南陵法院该案判决已生效。 本院认为，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案被告南陵盐务局是县级地方人民政府确定的盐业主管部门，是南陵县行政区划范围内从事盐政管理的合法主体，其有权根据国家实行食盐专营管理的规定对辖区范围内食盐销售行为进行检查管理并依法作出处理。本案原告秦氏盐业公司经依法核准登记的经营范围虽含有食盐，但国家实行食盐定点批发制度，从事食盐定点批发必须取得食盐定点批发企业证书才可以从事食盐定点批发，而本案原告秦氏盐业公司不具备食盐定点批发企业资质，故不能从事食盐定点批发行为。但本案原告具有物流企业资质，经营范围涵盖普通货物运输、仓储服务等经营范围，并已取得中华人民共和国道路运输经营许可证，符合国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）规定的第三方物流企业配送条件。本案原告于2017年5月29日与具备食盐定点批发资质和跨区经营资质的湖北盐业公司签订了物流配送服务合同，因此其依法可以按照配送合同约定和湖北盐业公司的配送清单，为湖北盐业公司提供终端食盐的配送服务，但不得转卖转批食盐，也不得以其他各种形式以配代销。故本案最核心的焦点是要查清原告秦氏盐业公司在本案中从事的涉及食盐的经营行为的性质，是食盐配送行为，还是以配代销、转卖转批等形式的经营食盐批发行为。是前者则是符合国家盐改政策的合法行为，应予保护。是后者则是违反食盐专营的违法行为，应给予处罚。 被告作为盐务执法机关，在本案盐务执法中有义务依法查明原告从事的涉及食盐的经营行为的性质并依照相关法律规定的程序作出行政处理。本案被告将原告的行为定性为经营食盐批发行为，其主要证据就是17家食盐终端用户的21份盐业行政执法询问笔录。但通过对被告向本院提交的21份执法询问笔录的庭审质证和分析，该组证据存在形式上的瑕疵、（部分笔录）内容失实和笔录反映的内容并不能证实原告秦氏盐业公司的行为就是销售批发食盐行为。具体认定分析如下： 一、证据形式上存在较大瑕疵。首先，有12份笔录只有当事人签名但没有签署日期（其中6份笔录当事人也未捺手印），1份笔录没有当事人签名（执法人员备注拒签时也未签署日期），笔录形式不完整。其次，21份笔录（笔录时间最长的25分钟2份，20分钟的2份，15分钟的10份，10分钟的6份，5分钟的1份）中有7份笔录时间仅有5-10分钟。结合笔录内容看，制作笔录时间仅有5-10分钟不太符合日常执法经验。调查问题带有明显的导向性，记录的内容倾向性明显，询问调查不全面。另外，同一当事人两份笔录性别、年龄明显出错（弋江镇燕山狮桥华亿超市雷小庆2017年7月22日笔录，性别为女，年龄45岁；2018年2月1日笔录则性别为男，年龄42岁），同一当事人两份笔录签名存在明显差异（奚滩永胜超市梅亮红2018年1月31日笔录与2018年5月3日笔录签名明显不属于同一人），询问笔录本身的真实性令人生疑。 二、笔录内容失实。一是同一当事人的行政执法询问笔录内容与南陵县公安局经济犯罪侦查大队（以下简称经侦大队）形成的询问笔录内容存在较大差异。1、被告于2017年6月20日与九连金世纪超市杨铭所作的笔录反映的是秦氏盐业公司的女业务员（联系电话139××××3333）送了10件湖北“云鹤牌”精致食盐，没有湖北盐业公司的人员，没有签订销售合同，没有配送单。但经侦大队2018年3月16日对杨铭所作的笔录则反映，是原告法定代表人秦志宏带湖北盐业公司业务员李加上门推销“云鹤牌”食盐，并与李加（湖北盐业公司）签订了销售合同，填写了配送单。同时被告笔录记录的业务员电话号码139××××3333与经侦大队对李加的询问笔录相印证，就是湖北盐业公司业务员李加的手机号码，足以证明推销食盐的是湖北盐业公司，而不是秦氏盐业公司。显然被告对杨铭制作的询问笔录内容不真实，不能作为本案的定案证据。2、被告于2018年1月31日与奚滩永胜超市梅亮红所作的笔录反映的仅是盐品来源于秦氏纸业，2018年5月3日笔录反映的盐品来源于秦氏商贸，签订了食盐购销合同，没有湖北盐业公司的业务员上门推销食盐。被告所制作的这两份笔录内容本身出入较大。梅亮红在2018年3月21日经侦大队的笔录则陈述是秦氏纸业的业务员带来的湖北盐业公司的代理人向其推销“云鹤牌”食盐，梅亮红是与湖北盐业公司签订食盐购销合同并有购货单（配送单），并没有和原告公司签订任何食盐购销合同。故被告对梅言红制作的两份笔录内容均不属实，同样不能作为本案定案证据。3、被告于2018年3月1日与和顺蔬菜超市林月红所作的笔录反映的是原告公司负责人的父亲老秦和公司业务员向其销售涉案食盐，这与经侦大队2018年3月19日对林月红所作的笔录内容有较大出入。经侦大队笔录中林月红表示有湖北的推销人员在场，并没有与秦氏盐业公司签订食盐购销合同。证实被告与林月红所作的笔录内容不可信，笔录内容也不能证实是原告在向林月红的超市批发销售食盐。4、被告于2018年5月3日与弋江镇燕山狮桥华亿超市李爱庭（雷小庆的妻子）所作的笔录反映涉案盐品是由原告业务员送来并与原告公司签有食盐购销合同，但在经侦大队2018年3月13日的笔录反映的则是秦志宏的父亲“老秦”带着外地人来推销，并出示了食盐销售许可证件，其与外地人签订了食盐购销合同并收到了配送单，且该食盐销售合同和配送单均被被告工作人员拿走。显然被告对李爱庭所作的笔录内容严重失实，不能作为定案证据。5、被告于2018年1月30日与××李爱莲便利店李爱莲所作的笔录仅反映是城关秦氏纸业的送货车和业务员送来10件涉案盐品并开了票据，但2018年3月13日经侦大队所作的笔录李爱莲则明确表示推销的业务员是外地人，说是湖北盐业公司的，送货时填了配送单。证实被告与李爱莲所作的笔录内容不可信，笔录内容也不能证实是原告在向李爱莲便利店批发销售食盐。原告因举证能力问题，本案中只取得上述五名涉案当事人在经侦大队的笔录，但足以证明被告调查询问笔录存在的问题。二是被告对同一当事人的所作的两次行政执法询问笔录内容不符或矛盾。被告于2018年3月23日与家发镇茶林村茶林超市汪卫星所作的笔录内容反映的是原告法定代表人秦志宏上门推销涉案盐品，价格是30元／件，支付现金3000元，并与原告签有食盐购销合同。但在2018年5月4日所作的笔录则表示涉案盐品是原告公司业务员送来的，价格是35元／件，支付现金3500元，共来了3个业务员，由自称是湖北盐业公司的业务员和其签订了食盐购销合同。故被告对汪卫星所作的2份询问笔录亦不能作为定案证据。上述八份被告的询问笔录内容失实，也同时证实被告所作的笔录存在明显的倾向性、导向性问题，缺乏客观性、公正性。 三、笔录内容并不能证明原告秦氏盐业公司是在销售批发食盐而不是配送食盐。2017年6月30日蒲桥林峰超市汪金春的笔录反映是湖北来的两个人配送过来的，并没有提到原告秦氏盐业公司。除去前面所述存在问题的8份笔录，其余12份笔录（含同一超市两次调查的笔录）中有3份笔录反映涉案盐品是原告配送过来的，其余9份笔录只反映涉案盐品是由原告送来，但不能证实原告是在销售食盐而不是配送食盐。相反，经侦大队对销售涉案盐品的五家超市（便利店）负责人的询问笔录中，杨铭、梅亮红、李爱庭3份笔录证实他们是与湖北盐业公司签订销售合同并有公司配送单，李爱莲的笔录证实其与湖北盐业公司进行食盐购销，虽未签订购销合同，但有湖北盐业公司的配送单。林月红的笔录则明确其未与原告秦氏盐业公司签订销售合同，原告送货时有湖北盐业公司的人员在现场，原告公司业务员现场出示了湖北盐业公司的食盐批发许可证。故被告在本案中现有证据并不能证实原告秦氏盐业公司实施了非法销售食盐的违法行为。 本案被告作为盐务执法机关，在盐务执法办案中应当全面、客观、公正地调查，收集有关证据。根据被告提供的17家超市（便利店）21份询问笔录，至少有4家超市的负责人笔录中说到与原告签有食盐购销合同，10家超市笔录中说到原告开具了销售食盐票据，但被告向本院提交的证据中没有一份原告与食盐销售终端超市签订的食盐购销合同和销售票据。经侦大队2018年3月13日与弋江镇燕山狮桥华亿超市李爱庭所作的笔录明确反映其与外地人签订了食盐购销合同并收到了配送单，且该食盐销售合同和配送单被被告执法人员拿走，但在本案材料中也没有看到该证据。被告庭审中出示的一份原告销货清单，载明销售的食盐规格为1×50（袋），明显不是涉案的“云鹤牌”食盐（规格1×40袋），而是南陵县盐业公司的食盐。根据庭审查明被告曾于2018年2月9日将此案移送南陵县公安局作为犯罪案件处理，公安机关经调查于2018年4月9日决定不予立案并将此案退回。被告单位庭审中确认对公安机关调查内容作了了解，但被告在本案诉讼中却没有提交公安机关已经调查获取的任何证据资料。除非公安机关的调查材料均对被告不利，否则只能说明被告怠于调查取证。本案原告申请调查令取得的经侦大队询问笔录（仅是部分）可以证明原告公司与湖北盐业公司之间建立了第三方物流配送服务关系。湖北盐业公司负责安徽区域的业务经理李加在公安机关已经提供了跨区经营业务发生的食盐终端用户购销合同187份、（部分）配送单161张、2018年配送台账11张、物流配送合同及提货单4份，至少可以证明原告秦氏盐业公司从事涉及食盐的经营行为形式上符合第三方物流配送行为。至于原告在本案食盐配送中是否实施了以配代销的违规行为，需作为盐业主管部门的被告提出切实有力的证据加以证明。 综上，本案被告南陵盐务局现有证据不能证明原告秦氏盐业公司实施了违反《食盐专营办法》第十二条规定的“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”行为，属主要证据不足。 被告作为行政执法单位，应当根据法律规定的程序开展执法工作。被告在本案执法过程中存在诸多违反程序的行为。一是存在超期扣押。被告在2018年2月2日首次扣押后，于2018年2月27日再次作出延长扣押30天的决定并送达了原告单位，此后于2018年5月2日又延长扣押30日，违反行政强制法的规定。被告庭审中辩称2018年2月9日至4月9日案件移送公安机关处理，扣押财物也移交公安机关，故公安机关处理期间不在扣押时限内，2月27日延长扣押决定无法律效力。本院认为，被告作为行政执法单位对国家行政强制法关于查封扣押规定是清楚的。行政强制法第二十一条规定，违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。本案被告并未提供将扣押财物一并移送公安机关的证据材料，也未书面通知本案原告。制作2月27日延长扣押决定并送达当事人也表明被告知晓扣押期限的规定。二是扣押主体错误。被告2018年2月1日《关于扣押秦氏盐业有限公司“云鹤牌”食盐的报告》和2月2日现场检查（勘验）笔录均已明确被检查人（案件当事人）为秦氏盐业公司（即原告），但被告制作送达原告的南盐扣决（2018001）号扣押决定书所列的当事人为秦志宏个人，2月27日决定延长扣押期限30天的决定书所列当事人仍然为秦志宏个人，而不是原告秦氏盐业公司。三是执法案卷材料涉嫌作假。被告提交的《南陵县秦氏盐业有限公司涉嫌违法经营食盐案件的调查报告》形成时间为2018年5月16日。根据该报告处罚建议为：没收违法经营的“云鹤牌”精致碘盐60.74吨，处罚款人民币531475.00元。而被告2018年5月17日制作并送达原告的行政处罚事先告知书拟给予的行政处罚为：没收“云鹤牌”食盐60.74吨，罚款人民币898952.00元（8倍）。两份材料必有一份实际制作时间虚假。如前所述，被告2018年1月31日制作的奚滩永胜超市梅亮红询问笔录与2018年5月3日制作的笔录无论内容和签名均差异明显，对照经侦大队的笔录，1月31日的笔录应为虚假。另原告已于2018年5月18日撤回听证申请后，被告仍于5月22日向原告寄送行政处罚听证通知书，且听证时间定在5月3日，错的更为离谱。被告在此案之前因同样执法行为违反执法程序被南陵县法院判决确认违法，说明被告作为执法单位严格执法意识不足。故本院认为，被告南陵盐务局在本案执法程序上存在违反程序的情形。 综合以上，被告南陵县盐务局涉案行政处罚决定认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销，故对被告与此不同辩解意见均不予采信。被告辩称原告在诉讼请求中要求归还没收的食盐，诉讼理由中又称被没收的食盐属于湖北盐业公司存放在原告仓库中，该请求和理由相互矛盾，如归还食盐也只能归还湖北盐业公司，而不是归还原告，故原告诉讼主体不适格。本院认为，原告作为湖北盐业公司第三方物流配送企业，根据双方配送服务合同约定，原告有权对存放在其仓库内的货物进行管理。被告作为行政执法机关在对原告进行执法过程中从原告公司仓库强制扣押货物，造成原告对其应当履行保管的货物失去控制。现被告的执法行为不能合法成立，那么因被告错误执法而被侵害的经营管理秩序应当得到恢复和保护，这也是行政诉讼的立法本意。故对被告该项辩解意见本院不予采信。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决如下： 一、撤销被告南陵县盐务管理局于2018年6月1日所作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定书； 二、被告南陵县盐务管理局应于本判决生效之日起十日内将扣押的湖北“云鹤牌”精致碘盐60.74吨（合3037件）退还原告南陵县秦氏盐业有限公司。 案件受理费50元，由被告南陵县盐务管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  程叙强 人民陪审员  潘 勤 人民陪审员  刘 涛 二〇一八年十二月五日 书 记 员  吴宗易 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。