河北省广宗县人民法院行 政 判 决 书（2018）冀0531行初63号原告孙云江，男，1968年6月3日出生，汉族，农民，户籍所在地河北省威县该村。委托代理人焦素平，女，1967年11月7日出生，汉族，农民，户籍所在地河北省威县，现住该村，系原告孙云江之妻。委托代理人董雷闯，河北正扬时代律师事务所律师。被告威县人民政府，住所地威县东街**，统一社会信用代码：11130533000226181K。法定代表人商黎英，女，该县县长。委托代理人郭冀，男，该县政府法制办工作人员。委托代理人王利龙，威县长江法律服务所法律工作者。被告邢台市人民政府，，住所地邢台市桥**红星街**统一社会信用代码：11130500000721000H。法定代表人董晓宇，男，该市市长。委托代理人杨新宏，男，该市法制办复议科科长。第三人李尊华，男，1970年2月10日出生，汉族，农民，户籍所在地威县该村。委托代理人李丙起，男，1953年2月12日出生，汉族，户籍所在地威县，现住该村，系第三人李尊华之父。原告孙云江诉被告威县人民政府、邢台市人民政府土地权属争议处理一案，根据《最高人民法院关于〈开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉》、《邢台市中级人民法院关于行政案件实行相对集中管辖的公告》的规定于2018年8月27日向本院提起诉讼。本院于2018年8月28日受理后，于2018年8月29日向被告威县人民政府、邢台市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因李尊华与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，经原告孙云江的申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告孙云江及委托代理人焦素平、董雷闯，被告威县人民政府的委托代理人郭冀、王利龙，被告邢台市人民政府的委托代理人杨新宏，第三人李尊华的委托代理人李丙起到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年4月26日，威县人民政府作出威政决字〔2018〕1号关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定书，认定李尊华、孙云江所持有的土地承包经营权证书均记载有诉争的2亩地。同一土地重复颁证，双方均系在发证时骗取发证机关信任，没有履行《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的法定程序，程序违法，应依法撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十九条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，作出撤销孙云江、李尊华石东家坟地2亩土地的承包经营权证书。被告威县人民政府向本院提交作出被诉行政行为的证据如下：1、办公室发文审批表；2、河北省高级人民法院（2012）冀立民再申字第9号民事裁定书；3、威县洺洲镇人民政府2013年7月10日洺政处字第01号关于李尊华与孙云江土地承包合同纠纷的处理意见；4、李丙起给政府的信；5、威县洺州镇东河洼村民委员会2013年9月7日解除与李尊华、孙云江签订的土地承包合同决定书；6、威县洺州镇人民政府洺字［2018］7号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示；7、威县人民政府威政决字〔2018〕1号关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定书；8、2013年7月26日威县洺州镇东河洼村民委员会会议记录；9、李尊华申请书；10、2015年1月23日威县洺州镇人民政府申请书；11、听证笔录及李尊华委托书；12、威县洺州镇人民政府威洺请字［2017］3号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示；13、孙云江土地承包经营权证书；14、李尊华土地承包经营权证书；15、洺州镇人民政府威洺请字［2016］1号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示；16、李尊华给威县洺州镇东河洼村民委员会的信；17、洺州镇人民政府威洺请字［2015］1号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示。原告孙云江不服威县人民政府作出的威政决字〔2018〕1号土地权属争议案件决定，向邢台市人民政府提起行政复议，邢台市人民政府于2018年8月14日作出邢复决字〔2018〕40号行政复议决定书，认为威县人民政府依据《中华人民共和国行政许可法》不当，依据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》作出决定事实清楚、证据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持威政决字〔2018〕1号土地权属争议案件决定书。被告邢台市人民政府向本院提交作出被诉行政行为的证据如下：1、行政复议申请书；2、参加复议通知书、提出答复通知书；3、行政复议答复意见书；4、关于孙云江土地权属争议案件审理情况的汇报；5、邢台市人民政府邢复决字〔2018〕40号行政复议决定书。原告孙云江诉称，一、该决定书所涉及的实体问题即土地承包经营权归属及土地经营权证书已由7份生效的复议决定书和行政判决书确认。威县人民政府作出的决定书和邢台市人民政府作出的复议决定书系对案件的重复处理。二、威县人民政府作出的决定程序违法，事实不清。首先，2013年镇政府和村委会调解该案件且作出了收回土地的决定不是事实，原告从未得到调解的通知也未收到收回土地的决定。其次，2015年5月12日镇政府举行听证不是事实，程序也不合法。再次，该决定书撤销证件的理由是骗取了发证机关的信任，没有举出任何事实或者证据，行政确权是确认其中一方证件的效力，而不是将两个证件一并撤销。最后，在作出该行政决定前，未通知申请人进行答辩，提交证据，剥夺了基本权利。三、复议决定书未就原告行政复议申请书提出的异议（就是本起诉状第二项内容）给以明确的查证和答复便以事实清楚、证据充分为由将决定书维持，明显错误，应当予以撤销。原告诉讼请求：1、请求判决撤销邢台市人民政府行政复议决定（邢复决字〔2018〕40号），撤销威县人民政府《关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定书》（威政决字〔2018〕1号）。原告向本院提交的证据如下：1、孙云江的土地承包合同书及土地承包经营权证书；2、争议土地示意图及孙云江地邻王江峰的土地承包合同书；3、河北省邢台市中级人民法院（2004）邢民一终字第794号民事判决书；4、河北省威县人民法院（2008）威民一初字第168号民事判决书、河北省邢台市中级人民法院（2008）邢民四终字第506号民事判决书及河北省高级人民法院（2010）冀民申字第484号民事裁定书；5、威县洺州镇东河洼村民委员会2004年9月9日证明；6、威县洺州镇东河洼村民委员会2005年9月3日证明；7、威县人民政府威土承字〔2006〕1号收回土地承包经营权证书决定书、邢台市人民政府邢复决字〔2006〕33号行政复议决定书及河北省邢台市中级人民法院（2007）邢行终字第87号行政判决书；8、威县人民政府威政决字〔2018〕1号决定书；9、执行笔录。被告威县人民政府辩称，一、原告所称的判决书和复议决定书只是土地承包经营权和农业合同纠纷，而政府撤销原告的土地承包经营权证书是权属纠纷，双方并非同一法律关系。二、被告作出的决定书认定事实清楚，程序合法。原告诉请不能成立，应依法驳回其诉讼请求。被告邢台市人民政府辩称，被告严格按照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定进行受理、审查并作出决定，行政复议事实清楚，程序合法，适用依据正确。原告的诉讼请求理由不能成立，应当驳回原告诉讼请求。第三人李尊华述称，原告所诉不能事实，理由不能成立。威县洺州镇东河洼村民委员会已于2013年9月7日解除李尊华、孙云江签订的土地承包合同决定书，威县人民政府和邢台市人民政府作出的决定书应依法维持。第三人向本院提交的证据如下：1、地亩、地亩帐1995年地块投标记载；3、1997年缴纳承包费账目；4、李尊华土地承包合同书及土地承包经营权证书。5、威县洺洲镇人民政府证明。6、河北省威县人民法院（2009）威民一初字第277号民事裁定书、河北省邢台市中级人民法院（2012）邢民再终字第37号民事裁定书及河北省高级人民法院（2012）冀立民再申字第9号裁定书。7、威县洺洲镇人民政府2013年7月10日洺政处字第01号关于李尊华与孙云江土地承包合同纠纷的处理意见。8、威县洺州镇东河洼村民委员会2013年9月7日解除与李尊华、孙云江签订的土地承包合同决定书。9、2018年9月9日证明。10、EMS快递邮寄单。经庭审质证，原告对被告威县人民政府提交的证据1真实性、关联性有异议；对证据2真实性无异议，但认为法院就不应受理；对证据3认为该处理意见认定事实错误；对证据4、5、8、12、14、15认为是复印件真实性有异议；对证据6真实性无异议，认为其报请理由无证据支持；对证据7真实性无异议，认为事实不清，证据不足；对证据9真实性有异议，认为该申请书没有第三人签字，并且申请时间与威县洺州镇人民政府威洺请字［2017］3号相互矛盾；对证据10真实性无异议，但认为申请理由没有依据；对证据11真实性有异议，认为该听证会未通知原告，程序违法；对证据13真实性无异议；对证据16认为与本案没有关联性；对证据17真实性有异议，认为该文件没有加盖公章。对被告邢台市人民政府提交的证据1-4无异议，对证据5真实性无异议。对第三人提交的证据1、2、3真实性有异议，认为没有书写人和负责人签字；对证据4真实性有异议，认为河北省邢台市中级人民法院（2004）邢民一终字第794号民事判决书认定李尊华在该案一审时没有土地承包合同，现在的承包合同必定有假，该承包合同与地邻王江峰的四至也不一致；对证据5认为是复印件不认可；对证据6真实性无异议，认为在该判决前法院对争议地块已进行处理；对证据7同对被告提交的该证据质证意见；对证据8真实性无异议，但该决定书解除合同理由没有证据支持，村委会以同一理由解除合同被已被相关裁判文书驳回，并且与村委会出具的证明相矛盾，该决定书未通知原告，对原告不发生效力；对证据9真实性有异议，该证明原告未签收；对证据10真实性有异议，没有原告的签字。被告威县人民政府对原告提交的证据1真实性无异议，认为证书记载的涉案土地属于原告村第七小组的机动地，不应填写在家庭土地承包经营权证书上，对承包合同的粘贴部分不认可；对证据2中示意图的真实性无异议，关联性有异议，对王江峰合同的主页真实性无异议，对粘贴部分不认可，不能证明原告取得该土地的合法；对证据3、4真实性无异议，与关联性有异议；对证据4真实性均无异议，关联性有异议。对证据5、6真实性有异议。对证据7真实性无异议，不认可原告证明目的；对证据8真实性无异议；对证据9认为系复印件无法确认真伪。对邢台市人民政府提交的证据无异议。对第三人提交的证据1、5、7-10无异议；对证据2真实性无异议，认为显示诉争土地是通过招投标的方式发包出去的；对证据3真实性无异议；对证据4真实性、关联性均无异议，但认为不应以家庭方式填写土地承包经营权证书；对证据6真实性无异议，认为该裁判文书均认定了原告和第三人的诉争土地存在承包地重叠。被告邢台市人民政府的质证意见同被告威县人民政府的质证意见一致。第三人对原告提交的证据1认为不真实，原告没有经过该土地的投标，对证据2中的争议土地示意图真实性有异议；对证据3真实性无异议，认为与本案无关联性；对证据4-8真实性无异议；对证据9认为和其无关。对被告威县人民政府及被告邢台市人民政府提交的证据无异议。综合当事人举证、质证意见及当庭陈述，本院对上述证据材料认定如下：被告威县人民政府、被告邢台市人民政府提交的证据，原告提交的证据1-8及第三人提交的证据4、6、7、8，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，并经过公开开庭质证，本院予以确认；原告提交的证据9，第三人提交的证据5、9，无法核实其真实性，本院不予确认；第三人提交的证据1-3来源存疑，没有相关人员签字，本院不予确认；第三人提交的证据10，无收件人签字，本院通过EMS官方网站也无法查询到该邮件的信息，本院不予确认。通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：1995年，威县洺州镇东河洼村委会将位于村“石东家坟”的11.47亩土地分给该村第七小组，用于占地补偿。后该组以公开投标方式将补偿地块承包给了本组五户村民经营，李尊华通过投标方式以每亩39元承包了其中的2亩耕地。李尊华耕种两年后，于1997年冬通过其父李丙（炳）起交于孙中俊耕种，孙中俊于当年将耕地交由其子孙云江耕种至今。1999年土地延包时，村委会决定由各队以地亩帐为准与村民签订土地承包合同，现原告孙云江、第三人李尊华均持有争议耕地的土地承包合同书及土地承包经营权证书。2004年农历二月孙云江耕种该2亩耕地时，李尊华之父李丙（炳）起予以阻止，双方发生争执。孙云江将李炳起诉至法院，河北省威县人民法院以（2004）威民一初字第283号民事判决驳回孙云江的诉讼请求。孙云江提起上诉，2004年9月10日，河北省邢台市中级人民法院作出（2004）邢民一终字第794号民事判决，判决撤销原判，双方诉争土地由孙云江承包经营，对方不得干涉。在该案一审时李炳起认可其没有土地承包合同，二审期间又提交了李尊华的承包经营权证书，二审法院未予采纳。该案李尊华作为李炳起的委托代理人参加了诉讼。2006年10月18日，威县人民政府于作出威土承字〔2006〕1号收回土地承包经营权证书的决定书，该决定书认定孙云江承包的2亩土地为机动地，不宜发放承包期为30年的土地承包经营权证书，应当予以变更，决定收回孙云江的土地承包经营权证书。孙云江不服，向邢台市人民政府提起行政复议。邢台市人民政府于2007年1月22日作出邢复决字〔2006〕33号行政复议决定书，认为原决定认定事实不清，适用法律依据错误，决定撤销威县人民政府作出的威土承字〔2006〕1号收回土地承包经营权证书的决定书。威县洺州镇东河洼村第七村民小组孙石岭等180名村民对该行政复议决定不服，提起行政诉讼。邢台市桥东区人民法院、河北省邢台市中级人民法院先后作出（2007）邢东行初字第8号行政判决及（2007）邢行终字第87号行政判决，均维持了邢台市人民政府的行政复议决定书。2008年3月11日，威县洺州镇东河洼村民委员会以孙云江所持的土地承包合同系孙中俊私自填写，孙云江土地承包合同中石东家坟2亩地为无效合同为由，将孙云江诉至法院。河北省威县人民法院于2008年7月3日作出（2008）威民一初字第168号民事判决，驳回其诉讼请求。东河洼村民委员会不服提起上诉，邢台市中级人民法院于2008年9月26日作出（2008）邢民四终字第506号民事判决，驳回上诉，维持原判。东河洼村民委员会仍不服申请再审，河北省高级人民法院于2010年8月24日作出（2010）冀民申字第484号民事裁定书，裁定驳回其再审申请。2009年4月8日，李尊华以关于争议土地村委会也给其签订了书面承包合同，并向其颁发了土地承包经营权证书为由，向威县人民法院提起诉讼，请求确认村委会与孙云江签订的土地承包合同无效。河北省威县人民法院于2009年10月1日作出（2009）威民一初字第277号民事裁定，认为应由有关行政机关处理，裁定驳回李尊华起诉。李尊华提起上诉，河北省邢台市中级人民法院于2010年1月19日作出（2010）邢立民终字第5号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。李尊华向河北省高级人民法院申请再审，该院于2012年2月29日作出（2012）冀立民申字第12号民事裁定，指令邢台市中级人民法院进行再审。河北省邢台市中级人民法院于2012年6月12日作出（2012）邢民再终字第37号民事裁定，认为双方对争议土地都有承包合同和经营权证书，应由人民政府处理，裁定维持（2010）邢立民终字第5号民事裁定。李尊华仍不服再次申请再审，河北省高级人民法院于2012年10月8日作出（2012）冀立民再申字第9号民事裁定，驳回李尊华的再审申请。2013年7月10日，威县洺州镇人民政府作出洺政处字第01号关于李尊华与孙云江土地承包合同纠纷的处理意见，建议东河洼村委会解除李尊华、孙云江双方对石东家坟2亩地的土地承包合同；由东河洼村委会根据1995年石东家坟11.47亩土地的招投标记录，对该2亩地重新签订土地合同；土地承包合同纠纷解决后，对李尊华、孙云江双方持有的土地承包经营权证书进行处理。2013年9月7日，威县洺州镇东河洼村民委员会作出解除与李尊华、孙云江签订的土地承包合同决定书，决定解除与李尊华、孙云江双方对石东家坟2亩地土地承包合同；该2亩地收归村集体；限孙云江在2013年11月30日前移出该2亩地上附着物。在本案庭审中，原告孙云江否认收到该决定。第三人李尊华向本院提交了一份寄件人为东河洼村委会，收件人为孙云江的EMS快递单试图证明原告收到该决定。原告孙云江不予认可，否认收到该快递。该快递单无收件人签字，本院通过EMS官方网站也无法查询到该邮件的信息。2014年2月17日，李尊华向威县洺州镇人民政府提出申请，请求依法注销或撤销给孙云江颁发的土地承包经营权证书及孙云江名下石东家坟2亩地的承包经营权。2015年1月23日，威县洺州镇人民政府向威县人民政府提出申请，申请县政府撤销孙云江、李尊华二人石东家坟土地承包经营权证书。2015年5月12日，威县洺州镇人民政府经威县人民政府同意就申请县政府撤销孙云江、李尊华二人石东家坟土地承包经营权证书事宜召开听证会，李尊华、李丙起参加听证。在本案庭审中，被告主张听证前由洺洲镇人民政府工作人员电话通知的原告孙云江参加听证，原告称没有接到通知。2015年9月14日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2015］1号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，申请威县人民政府撤销孙云江、李尊华石东家坟2亩土地承包经营权证书。2016年6月28日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2016］1号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，称2015年9月14日请示后主管县领导将批示转发给农业局处理，至今未拿出意见，望领导给予批示。2017年3月21日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2017］3号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，申请威县人民政府撤销孙云江、李尊华石东家坟2亩土地承包经营权证书，并写明附东河洼村委会争议二人小组的涉案土地账目。该土地账目被告威县人民政府未向本院提交。2018年2月1日，威县洺州镇人民政府作出威洺请字［2018］7号关于撤销孙云江、李尊华石东家坟土地承包经营权证书的请示，认为双方对诉争的土地石东家坟取得土地承包经营权证书，均系骗取发证机关信任，应予撤销，呈报威县人民政府批准。2018年4月26日，威县人民政府作出威政决字〔2018〕1号关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定书，决定撤销孙云江、李尊华石东家坟地2亩土地的承包经营权证书。孙云江不服该土地权属争议案件决定，向邢台市人民政府提起行政复议。邢台市人民政府于2018年8月14日作出邢复决字〔2018〕40号行政复议决定书，决定维持威政决字〔2018〕1号土地权属争议案件决定书。原告孙云江仍不服该复议决定，形成本诉。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。根据该规定，土地权属争议案件应当依当事人申请受理，而在本案中，虽然第三人李尊华向威县洺州镇人民政府提出了撤销孙云江土地承包经营权证书的申请，但洺州镇人民政府并未作出决定，而是在其报请威县人民政府后，由被告威县人民政府作出土地权属争议案件决定。该处理程序违反上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。《中华人民共和国农村土地承包法》施行以后，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。被告威县人民政府将本案作为土地权属争议案件并作出处理决定，属于适用法律法规错误。同时，被告威县人民政府主张洺州镇人民政府是受其委托进行调查的，也违反了上述规定。当然，对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。但是基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关在纠错中应当采取足够审慎的态度。在本案中，威县人民政府撤销原告及第三人土地承包经营权证书的理由是，同一土地重复颁证系在发证时骗取发证机关信任，没有履行《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的法定程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》是农业部于2003年11月14日发布，自2004年1月1日起正式施行的部门规章，而原告、第三人的土地承包经营权证书均是由威县人民政府于1999年颁发的，被告威县人民政府的撤证理由显然不能成立。并且，在被告威县人民政府的决定中并未显示其是否审查了东河洼村的土地账目及原始登记档案，也未向本院提供相关证据。另外，农村土地承包合同自成立之日起生效，农村集体土地的承包，自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证书，系确认土地承包经营权。故此，对颁发土地承包经营权证书的行政行为纠错，必然需要审查土地承包合同的状态。而本案中，被告威县人民政府并未对东河洼村委会解除孙云江、李尊华土地承包合同是否符合《中华人民共和国农村土地承包法》及《河北省农业承包合同管理条例》作任何审查。综上，被告威县人民政府作出的土地权属争议案件决定主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，应予撤销。被告邢台市人民政府在对威县人民政府作出的土地权属争议案件决定进行的复议审查程序合法，但对实体错误问题未进行合理认定，也应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告威县人民政府于2018年4月26日作出的威政决字〔2018〕1号关于洺州镇东河洼村孙云江、李尊华石东家坟2亩土地权属争议案件决定；二、撤销被告邢台市人民政府于2018年8月14日作出的邢复决字〔2018〕40号行政复议决定。案件受理费50元，由被告威县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于邢台市中级人民法院。审 判 长  周金虎人民陪审员  李卫国人民陪审员  薛战聘二〇一八年十二月二十八日书 记 员  王丽影