广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1245号 上诉人（一审第三人）奉明德，男，1955年7月10日出生，瑶族，住全州县。 委托代理人奉立平，男，1987年12月19日出生，瑶族，住全州县，系奉明德之子。 委托代理人盘小明，广东天穗律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）全州县东山瑶族乡黄龙村民委员会老村第三村民小组。 诉讼代表人奉明峰，该组组长。 被上诉人（一审原告）奉义明，男，1969年10月5日出生，瑶族，住全州县。 二被上诉人共同委托代理人周强，广西千里目律师事务所律师。 一审被告全州县人民政府，住所地：全州县城北新区创业大厦。 法定代表人周政英，县长。 委托代理人郑轲，全州县调处办副主任。 委托代理人宁喜忠，全州县调处办干部。 一审被告桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人秦斌，桂林市法制办公室工作人员。 一审第三人全州县东山瑶族乡黄龙村民委员会老村第二村民小组。 诉讼代表人奉富明，该组组长。 上诉人奉明德因全州县东山瑶族乡黄龙村委老村第三村民小组（以下简称老村三组）、奉义明诉全州县人民政府土地行政处理决定及桂林市人民政府行政复议决定一案，对桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初181号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2018年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月17日公开开庭进行审理，上诉人奉明德及其委托代理人奉立平、盘小明，被上诉人老村三组、奉义明的共同委托代理人周强，一审被告全州县人民政府委托代理人郑轲、宁喜忠，一审被告桂林市人民政府委托代理人秦斌到庭参加诉讼。一审第三人全州县东山瑶族乡黄龙村民委员会老村第二村民小组（以下简称老村二组）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：本案争执地位于黄龙××村井头山水泥路边奉义明房前，四至界限为：东以村道水泥路为界，南以第二村民小组奉卫东菜地为界，西以奉义明房屋屋檐滴水为界，北以奉义明的空地为界，面积约60平方米，争执地为旱地。原告老村三组、奉义明和第三人老村二组、奉明德均未提供证实争执地权属的书面凭证。第三人奉明德在调处阶段向全州县人民政府提交了证据《园地基本情况证实》，但全州县人民政府在对案件进行调处过程中未对该份证据进行调查核实。全州县人民政府组织双方调解无果，根据相关证人证言作出处理决定。 全州县人民政府于2017年6月3日作出的全政处字[2017]8号行政处理决定（以下简称8号处理决定）认为：上世纪60年代，当时黄龙××村四个生产队进行了分山，争执地西边的山场分给第三生产队，现争执地当时按荒地分给第一生产队，第一生产队在争执地上种植了板栗树，没耕种几年，由于管理不善，就荒在那里。上世纪80年代，田地下户时，老村二组村民奉明德将争执地耕种至今。管理长达三十多年。老村二组及村民奉明德对争执地管业事实清楚，管业时间长达三十多年，本政府应予支持。第一村民小组对该地不主张权属，对老村二组村民奉明德管理该地无异议。为解决纠纷，本政府依职权进行确权。老村三组及其村民奉义明所称的与事实不符，本政府对其主张该争执地的权属不予支持。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条之规定，决定：当事人双方争执的黄龙××村井头山水泥路边奉义明房前的一块旱地，其土地所有权归××组集体所有，由老村二组村民奉明德管理使用。 原告向桂林市人民政府提起行政复议后，桂林市人民政府于2018年4月13日作出市政复决字[2018]58号复议决定（以下简称58号复议决定），决定维持全州县人民政府8号处理决定。原告仍不服，提起本案诉讼，请求：1、撤销全州县人民政府8号处理决定及桂林市人民政府58号复议决定；2、责令全州县人民政府在六个月内重新作出行政处理决定。 桂林市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（一）项“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。”的规定，政府调处部门在对土地权属纠纷进行确权处理时，应当对当事人提交的证据进行调查核实，以确认证据效力。从本案查明的事实看，第三人奉明德在全州县人民政府确权处理过程中提交了证据《园地基本情况证实》，但全州县人民政府没有对该份证据进行调查核实，违反了上述法规的规定，其作出的确权处理决定属于程序违法，依法应当予以撤销。被告桂林市人民政府作出维持该处理决定的复议决定亦属不当，依法亦应予以撤销。原告要求撤销涉案处理决定及复议决定的诉讼请求成立，依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告全州县人民政府于2017年6月3日作出的全政处字[2017]8号《行政处理决定书》及被告桂林市人民政府于2018年4月13日作出的市政复决字[2018]58号《行政复议决定书》；二、由被告全州县人民政府重新作出行政行为。 上诉人奉明德上诉称：（一）一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，以违反法定程序为由撤销全州县人民政府8号处理决定和桂林市人民政府58号复议决定是对法律的错误理解和适用。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条之规定是概括性规定，其本意是确权处理应当分五个步骤进行，而非具体如何实施的要求，至于对证据的调查核实是行政机关的自由裁量权范畴。该条规定也是管理性规定，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》也未就违反第二十五条规定所作出的处理决定是否有效的规定。（二）全州县人民政府8号处理决定和桂林市人民政府58号复议决定所依据的证据是其依职权所做的实地走访调查，并非《园地基本情况证实》。且《园地基本情况证实》所证明的内容只对上诉人有利，与全州县政府实地调查核实的事实一致，因此无论对该证据进行调查核实与否，均不影响涉案土地的确权结果和实体正确。（三）一审判决有违司法活动应当遵循的经济性原则，亦不利于农村村民的邻里和谐，不利于社会的稳定与安全。本案纠纷是2007年8月因被上诉人奉义明在争议地旁建房后引起，一审判决置实体正义于不顾，过度干预行政机关对调查取证的自由裁量权，作出错误的判决结果。请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人老村三组和奉义明答辩称：（一）一审判决适用法律正确，对法律的理解正确。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，各级政府的确权处理程序是法定的，没有任何自由裁量的余地。本案中，政府调处部门既没有对答辩人提交的大量的证据进行调查核实，也没有对上诉人奉明德提交的证据进行调查核实。而是选择性地询问了几个与上诉人有亲属关系的所谓证人，带有明显的偏袒性，其作出确权处理决定属于程序违法。（二）对《园地基本情况证实》进行调查核实，是一审被告调处部门的法定义务，是确权过程的必经程序。该证据形式不合法，内容不合法，其真伪需要政府调处部门进行调查核实。（三）一审判决事实清楚，证据确凿充分。请求依法驳回上诉人的上诉请求，以维护答辩人的合法权益。 一审被告全州县人民政府陈述称：（一）8号处理决定认定事实清楚。上世纪60年代，当时黄龙××村四个生产队进行了分山，争执地西边的山场分给第三生产队，现争执地当时按荒地分给第一生产队，第一生产队在争执地上种植了板栗树，没耕种几年，由于管理不善，就荒在那里。上世纪80年代，田地下户时，老村二组村民奉明德将争执地耕种至今，管理长达三十多年，管业事实清楚，证据确凿。第一村民小组对该地不主张权属。（二）8号处理决定程序合法、适用法律法规正确。本政府受理该案后，派人勘验现场，调查取证，组织双方调解，因双方意见分歧大，未能达成协议。本政府在查清事实的基础上，依法作出处理决定。请求二审法院依法撤销一审判决，维护上诉人的诉讼请求。 一审被告桂林市人民政府陈述称：上世纪60年代，黄龙××村四个生产队进行了分山，争执地分给第一生产队，第一生产队对争执地经营、管业几年后弃耕。1968年第一、二生产队合并为一个生产队，1979年又分为第一、二生产队。第一村民小组组长已表示不对争执地主张权属。80年代至纠纷发生，奉明德对争执地的管业事实清楚，县政府根据其对争执地的管业情况，依据职权将争执地确权归××组集体所有，由奉明德管理使用，符合客观事实。奉义明在争执地旁边的山场上开挖地基建房时，委托其堂兄奉文和承包挖地基的盘富祥与奉明德签署了《园地基本情况证实》，也证实了奉明德对争执地的管业，一审法院以政府未查明奉明德提供的《园地基本情况证实》为由，撤销两级政府作出的处理决定和复议决定，理由不充分。一审判决认定事实不清、证据不足，请求二审法院撤销一审判决。 一审第三人老村二组未向本院提交意见。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。 另外，一审程序中全州县人民政府提交的证据4-10，老村三组、奉义明提交的证据2-6，奉明德提交的证据1-4，因一审判决未作认定，本院确认如下：全州县人民政府提交的证据4-8和证据10，是政府工作人员在调处本案过程中对有关知情人所作的调查笔录，证据9是对有关利害关系人征求意见所作的笔录，取证程序合法，均可以作为认定案件事实的证据。老村三组、奉义明提交的证据2因该调解书无当事人签名同意，不能作为确权依据；证据3是律师对知情人所作的调查笔录，证据4是部分知情人的书面证明，上述知情人中除盘仕文、蒋光妹出庭作证外，其余因无法核实均不能确认，对盘仕文、蒋光妹所作的调查笔录应结合其庭上证词再作认定；证据5是单位证明，无原始资料佐证，不能确认；证据6属出庭证人证词，其对争议地管业部分的内容与全州县人民政府调查的其他知情人证明的内容不冲突，可以确认，其他内容因无其他证据佐证，不予确认。奉明德提交的证据1即《园地基本情况证实》，因未经核实，不予确认；证据2、3系奉明德自书，无相关证据佐证，不予确认；证据4与老村三组、奉义明提交的证据2相同，不予确认。 根据以上证据，本院除对一审判决查明的事实予以确认外，对全州县人民政府8号处理决定认定的事实也予以确认。 本院认为：全州县人民政府8号处理决定认定的事实部分，上世纪60年代分山场，各方证人证词没有分歧，即争执地旁边的山场属老村三组所有；上世纪80年代后奉明德对争执地的管理事实，各方证人证词没有根本的分歧，奉义明一方也部分承认；对于争执地上世纪60年代是分给第一生产队还是第三生产队，证人说法不一致，但结合管业情况，全州县人民政府认定为第一生产队，证据上有明显优势。因此，8号处理决定认定的本案主要事实，在没有书证存在的情况下，依据证人的证词作为证据已经充分。根据争执地的管理事实，全州县人民政府依职权确定争执地归老村二组集体所有，由奉明德管理使用，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的三个有利于原则，桂林市人民政府58号复议决定予以维持并无不当。 至于奉明德提供的《园地基本情况证实》，内容主要是奉义明房屋开挖地基时，开挖地基承包人与奉义明合同代理人签字确认耕地与山场之间的证实情况，其证明目的是争执地属其管理范围。该证据作为一方当事人提供的证据无论是否采信均不能否认8号处理决定认定的主要事实，故不属对案件事实的认定起到主要作用的证据。一审判决仅以全州县人民政府没有对奉明德提供的《园地基本情况证实》进行调查核实为由，认定8号处理决定违反法定程序，适用法律错误。 综上所述，全州县人民政府8号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理结果适当，桂林市人民政府58号复议决定予以维持正确。一审判决撤销上述处理决定和复议决定，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人奉明德的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人老村三组和奉义明的诉讼理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初181号行政判决； 二、驳回全州县东山瑶族乡黄龙村委老村第三村民小组、奉义明的诉讼请求。 二审案件受理费各50元，由全州县东山瑶族乡黄龙村委老村第三村民小组、奉义明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一八年十二月二十六日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 贾茜茜