安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖08行终129号 上诉人（一审被告）岳西县水利局，住所地安徽省岳西县天堂镇解放路**，统一社会信用代码11340828003136990G。 法定代表人胡天南，局长。 出庭负责人刘文中，该局副局长。 上诉人（一审被告）岳西县环境保护局，，住所地安徽省岳西县天堂镇解放路**统一社会信用代码113408280031372724。 法定代表人程卫华，局长。 出庭负责人储建华，该局副局长。 上述两上诉人的共同委托代理人马青，安徽征宇律师事务所律师。 上述两上诉人的共同委托代理人阮国丽，上海建纬（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）岳西县美丽水电站，住所，住所地安徽省岳西县包家乡鹞落坪村机构代码L3896095—8。 经营者：徐迎寒，女，1972年12月6日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区。 委托代理人徐荣海，北京京平律师事务所律师。 上诉人岳西县水利局、岳西县环境保护局因岳西县美丽水电站诉其 行政强制一案，不服安徽省安庆市迎江区人民法院（2018）皖0802行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月31日受理后，依法组成合议庭，于2018年11月29日公开开庭审理了本案，上诉人岳西县水利局的负责人刘文中，上诉人岳西县环境保护局的负责人储建华及两上诉人的共同委托代理人马青、阮国丽，被上诉人岳西县美丽水电站的经营者徐迎寒及委托代理人徐荣海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 岳西县美丽水电站一审起诉称：岳西县美丽水电站系合法的小水电经营企业。2017年5月19日，岳西县环境保护局向其作出岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设备通知书》，要求拆除水电站设施设备，称如未在通知确定期限内自动拆除，其将依法予以强制拆除。2017年6月9日，岳西县美丽水电站在未收到任何强拆决定等行政执法文书的情况下，水电站大坝等设施设备被人违法强制拆除。2017年11月7日，岳西县美丽水电站在诉请法院撤销岳西县环境保护局岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》一案的庭审中，岳西县环境保护局向法庭指出岳西县美丽水电站大坝的拆除及炸毁是岳西县水利局牵头实施的。岳西县美丽水电站认为，岳西县水利局、岳西县环境保护局实施的强制拆除、炸毁水电站大坝等设施设备的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，故提起诉讼，请求法院确认上述强制拆除行为违法。 一审法院经审理查明：1991年12月29日，安徽省人民政府批准建立省级鹞落坪自然保护区。1994年4月5日，国务院确定鹞落坪自然保护区为国家级自然保护区。2001年12月17日，国家环保总局批准了《国家级鹞落坪自然保护区总体规划（2001-2015）》。2005年岳西县美丽水电站在位于鹞落坪自然保护区核心区的包家乡鹞落坪村建设水电站。2006年4月17日，岳西县水利局批复同意建设岳西县美丽水电站（原名为包家乡总铺二级水电站）。2009年9月，岳西县环境保护局以岳西县美丽水电站位于自然保护区实验区为由，为该水电站补办环评批准手续。2017年3、4月，安徽省第五环境保护督察组、安徽省环境保护厅、安庆市环境保护局先后对鹞落坪自然保护区内的违法建设进行督察，要求迅速查处。岳西县环境保护局遂立案调查，认定岳西县美丽水电站是在设立鹞落坪国家级自然保护区后建设，机房、明渠和涵洞位于鹞落坪自然保护区的缓冲区，蓄水坝位于保护区的核心区。经过告知和听证并报经岳西县人民政府批准，2017年5月4日，岳西县环境保护局作出岳环责停字（2017）15号《责令停产整治决定书》，责令岳西县美丽水电站立即停止生产。2017年5月19日，岳西县环境保护局作出岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》，限岳西县美丽水电站于前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器。2017年6月9日，岳西县环境保护局、岳西县水利局将该站大坝拆除。 2017年7月31日，岳西县美丽水电站向安徽省潜山县人民法院提起行政诉讼。诉请撤销岳西县环境保护局岳环责停字（2017）15号《责令停产整治决定书》、确认岳西县环境保护局岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》违法。2017年12月21日，该院作出（2017）皖0824行初26号行政判决，驳回岳西县美丽水电站的诉讼请求。该站向安庆市中级人民法院提起上诉，2018年4月2日，安庆市中级人民法院作出（2018）皖08行终12号行政判决，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为：一、关于岳西县水利局强制拆除水电站大坝的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据”。本案中，岳西县水利局在举证期限内向一审法院提出延期举证申请，经一审法院准许延期举证，但在延期期限届满时，仍未提交证据，且无正当理由，故根据上述法条规定，其行政行为应视为没有相应证据。因水电站大坝已被拆除，该拆除行为不具有可撤销内容，故对岳西县美丽水电站要求确认岳西县水利局强制拆除水电站大坝行为违法的诉讼请求，予以支持。二、关于岳西县环境保护局强制拆除水电站大坝的行为是否合法的问题。合法的行政行为，其行为主体应具备行政职权。本案中，岳西县环境保护局对美丽水电站大坝实施的拆除行为，是一种行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”故岳西县环境保护局实施强制拆除行为应有法律的明确授权，但该局提交的法定职权依据中，除《中华人民共和国行政强制法》属于立法法中规定的法律外，其他均不属于法律；其引用的《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，并非对行政机关的普遍授权，而是对违法建筑物强制拆除在实施程序上的特别规定。故岳西县环境保护局不具有实施强制拆除的职权，其强制拆除岳西县美丽水电站大坝的行为，应属违法。鉴于岳西县美丽水电站的水电站大坝已被拆除，该拆除行为不具有可撤销内容，故对岳西县美丽水电站要求确认岳西县环境保护局强制拆除水电站大坝行为违法的诉讼请求，予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认岳西县水利局、岳西县环境保护局于2017年6月9日对岳西县美丽水电站大坝实施强制拆除的行政行为违法。 岳西县水利局上诉称:一、上诉人具有强制拆除的行政职权，其法律依据是：《中华人民共和国行政强制法》第四十三条、第四十四条；《中华人民共和国水法》第六十五条。本案拆除水电站大坝系中央环保督察组要求限期完成的任务，属于情况紧急。二、上诉人的强制拆除行为是基于岳西县环境保护局所作出的行政行为。岳西县环境保护局作出《责令停产整治决定书》、《责令限期拆除设施设备通知书》后，被上诉人仍拒绝自行拆除，上诉人认为实行代为拆除的行为系程序正当。三、被上诉人的大坝系违法建筑，理应拆除。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 岳西县环境保护局上诉称:一、经两级法院判决认定，岳西县美丽水电站是违法建设的水电站，岳西县环境保护局依法下达责令停产整治的行政处罚决定和责令限期拆除设施设备的通知是合法有效的。二、被上诉人因违法被责令停产整治，岳西县环境保护局基于环保管理的职责，联合岳西县水利局，采取具体关停措施，拆除违法设施的行为，符合法律规定。对违法建设的水电站，岳西县环境保护局具有行政执法权，有权下达《责令限期拆除设施设备通知书》，并予以强制执行。三、本案是在2017年3月、4月期间，安徽省第五环境督察组、安徽省环保厅、安庆市环保局先后对鹞落坪自然保护区内的违法建设进行督查，要求严肃查处的背景下引发的。基于本案的特殊性、强制拆除的紧迫性，上诉人实施强制拆除，合理合法。四、上诉人对被上诉人的行政强制行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。1、被上诉人属于违法的建筑物和设施，需要强制拆除；2、岳西县环境保护局以下达《责令限期拆除设施设备通知书》的方式明确责令限期拆除，而被上诉人在限期内不自行拆除；3、岳西县环境保护局、岳西县水利局具有行政执法权，有权实施强制拆除行为。至于当事人在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，不影响行政决定的执行。一审判决认为《中华人民共和国行政强制法》第四十四条并非对行政机关的普遍授权，而是对违法建筑物强制拆除在实施程序上的特别规定，并没有任何相关法律依据。综上，上诉人请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 岳西县美丽水电站针对岳西县水利局的上诉辩称：一、岳西县水利局在一审法定举证期间未向法院提交证据和依据，一审法院据此判决确认其实施的行政强制拆除行为违法，于法有据。二、岳西县水利局的上诉理由不能成立。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条、第四十四条均是对行政强制的程序性规定，没有赋予被答辩人涉案的行政强制的行政职权。《中华人民共和国水法》第六十五条是在河道管理范围内对建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等违法行为的行政处罚规定。而本案中被答辩人在实施行政强制拆除行为之前，从未依据上述规定，向答辩人作出行政处罚决定、行政强制拆除决定。三、上级人民政府以及环保督察组从未要求上诉人违法行政，违法实施行政强制措施。四、答辩人的水电站是依法建设的水电站，不是违法建设。综上，答辩人认为，上诉人实施的行政强制拆除行为，无事实和法律依据、程序亦严重违法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 岳西县美丽水电站针对岳西县环境保护局的上诉辩称：一、答辩人的水电站是依法建设的水电站，不是违法建设。二、岳西县环境保护局实施的行政强制行为没有职权依据和法律依据。岳西县环境保护局主张的所谓“本案存在特殊性和紧迫性，及要求适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的主张”均不能成立。《中华人民共和国行政强制法》没有对“特殊性和紧迫性”作出相关行政强制程序性规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，是对行政强制执行行为的程序性规定，不适用本案。该条款的适用前提：1、行政机关有行政强制的职权。2、当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除。本案中，法律未赋予岳西县环境保护局具有行政强制执行的职权，答辩人针对其作出的责令通知、限期拆除决定均依法提起了行政诉讼。综上，岳西县环境保护局的主张均不能成立，其实施的行政强制行为无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 岳西县美丽水电站向一审法院提举的证据材料为: 第一组证据： 岳西县美丽水电站的营业执照复印件、经营者徐迎寒的身份证明，证明岳西县美丽水电站的主体资格； 第二组证据： 1、岳西县环境保护局向岳西县美丽水电站作出的岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》，证明根据该通知书内容，结合最高人民法院第二巡回法庭（2015）行监字第70号行政审判案例要旨，岳西县美丽水电站认为岳西县环境保护局亦是强拆岳西县美丽水电站设施设备的组织者和实施者，是本案的适格被告。 2、2017年11月7日潜山县人民法院的庭审笔录，证明岳西县水利局亦是强拆岳西县美丽水电站设施设备的组织者和实施者，是本案的适格被告。 第三组证据： 岳西县美丽水电站大坝被拆除炸毁的照片三张，证明岳西县美丽水电站的水电站设施设备已被强拆。 第四组证据： 1、2009年6月19日鹞落坪国家级自然保护区管理委员会出具的证明材料，证明岳西县美丽水电站的机房、拦水坝、引水管道位于鹞落坪国家级自然保护区的实验区内，未处于保护区的核心区和缓冲区内，水电站具有合法性。 2、岳西县水利局岳水字（2006）26号《关于包家乡总铺二级水电站简要初步设计的批复》，证明岳西县水利局认为岳西县美丽水电站的水电站建设基本符合河流的流能开发规划，同意岳西县美丽水电站采用的坝址、厂址方案，批复同意岳西县美丽水电站在鹞落坪国家级自然保护区的设定区域内兴建水电站，水电站具有合法性。 3、岳西县环境保护局岳环建（2009）33号《关于岳西县包家乡美丽水电站项目环境影响报告书的批复》，证明岳西县环境保护局认为水电站的水坝、引水渠道、发电机均位于鹞落坪国家级自然保护区实验区内，该水电站项目符合鹞落坪国家级自然保护区总体规划，符合岳西县水利资源开发规划。该局同时将批复抄送给鹞落坪国家级自然保护区管委会、岳西县水利局、岳西县环境监察大队、环境监测站，接受抄送的单位在被诉行政行为作出前均未提出任何异议，岳西县美丽水电站的水电站未处于保护区的核心区和缓冲区内，水电站具有合法性。 4、岳西县水利局岳水字（2006）45号《关于同意总铺二级站更名的函》、岳西县环境保护局（2009）44号《关于岳西县美丽水电站环保情况的说明》，证明岳西县美丽水电站原名岳西县总铺二级水电站，符合环保要求，水电站具有合法性。 诉讼中，岳西县美丽水电站向一审法院申请调取岳西县人民政府责成、组织岳西县水利局实施强拆电站大坝的证据材料，一审法院认为岳西县美丽水电站未提交证据证明其符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条规定的申请调取证据的前提条件，对岳西县美丽水电站的调取证据申请不予准许。 岳西县水利局未向一审法院提举证据材料。 岳西县环境保护局向一审法院提举的证据材料为： 一、法定职权依据： 1、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条、三十二条、三十五条； 2、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条； 3、环境保护部、财政部、国土资源部、国家发改委等十部委[环发（2015）57号]《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》； 4、安徽省环境保护厅[皖环函（2017）313号]《安徽省环保厅关于查处鹞落坪国家级自然保护区内违法建设项目的函》； 5、《安徽省第五环境保护督察组督办函》第04号； 6、安庆市环境保护局[环局字（2017）102号]《关于古京源、鹞落坪自然保护区存在违法违规建设项目的督办函》。 二、程序合法证据 1、2017年4月5日岳环立字（2017）13号《环境违法行为立案登记表》； 2、2017年4月7日《环境违法行为行政处罚审核审批表》； 3、2017年4月7日徐青（岳西县美丽水电站财务）调查询问笔录； 4、2017年4月8日岳环停告字（2017）04号《停产（限产）事先告知书》及送达回证； 5、2017年5月3日《听证笔录》； 6、2017年5月4日岳环责停字（2017）15号《责令停产整治决定书》及送达回证； 7、2017年5月19日岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》及送达回证； 8、2017年5月3日岳环（2017）21号《关于报请批准责令岳西县国合美丽水电站等十七座水电站停业关闭的请示》； 9、2017年5月3日岳西县人民政府岳政秘（2017）170号《关于同意责令岳西县国合美丽水电站等十七座水电站停业关闭的批复》。 三、事实依据： 1、鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的《鹞落坪国家级自然保护区境内电站位置一览表》、《安徽鹞落坪国家级自然保护区功能区划图》； 2、安徽省人民政府政秘（91）312号《关于同意建立鹞落坪自然保护区的批复》； 3、《国务院关于发布牡丹峰等国家级自然保护区名单的通知》（函[1994]26号）； 4、国家环境保护总局《关于鹞落坪国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》（环函[2001]314号）； 5、《鹞落坪国家级自然保护区总体规划2001—2015》； 6、2017年4月6日岳西县环境保护局向鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的《函》、《介绍信》； 7、2017年4月6日鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的《资料交接确认书》； 8、2018年4月2日安庆市中级人民法院作出的（2018）皖08行终12号《行政判决书》。 四、法律依据： 1、环境保护部、财政部、国土资源部、国家发改委等十部委[环发（2015）57号]《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》； 2、安徽省环境保护厅[皖环函（2017）313号]《安徽省环保厅关于查处鹞落坪国家级自然保护区内违法建设项目的函》； 3、《安徽省第五环境保护督察组督办函》第04号； 4、安庆市环境保护局[环局字（2017）102号]《关于古京源、鹞落坪自然保护区存在违法违规建设项目的督办函》。 上述证据均已随卷移送本院。 二审庭审中，各方当事人质证意见同一审质证意见。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本案的争议焦点是：岳西县水利局、岳西县环境保护局2017年6月9日强制拆除岳西县美丽水电站大坝的行为是否合法。 本院认为：岳西县美丽水电站建立在鹞落坪自然保护区内，机房建设在缓冲区，蓄水坝建设在核心区，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定，岳西县环境保护局据此作出岳环责停字（2017）15号《责令停产整治决定书》、岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》的行为有事实和法律依据，本院已生效的(2018)皖08行终12号行政判决已确认上述事实。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十四条的规定，行政机关作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，只有具有行政强制执行权的行政机关才能自行强制执行。行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。岳西县环境保护局上诉认为根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，其具有相应的行政强制执行权。本院认为，违法建筑物、构筑物、设施等涉及城乡规划、土地管理、交通运输、自然资源和环境保护等多个领域，根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》精神，行政机关对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除有执行权，而非行政机关对违反不同法律规范的所有违法建筑物、构筑物、设施等均有强制拆除的执行权。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条并非是对行政机关强制执行权的普遍赋予。本案中岳西县环境保护局根据《中华人民共和国自然保护区条例》等相关规定对被上诉人作出行政决定，因没有法律明确规定其具有相应的强制执行权，故岳西县环境保护局强制拆除被上诉人水电站大坝的行为，应确认违法。岳西县环境保护局的上诉理由不能成立。 岳西县水利局上诉称其依据《中华人民共和国水法》第六十五条具有行政强制执行权。但本案中岳西县水利局并未自行向被上诉人作出行政决定，其根据岳西县环境保护局作出的岳环责停字（2017）15号《责令停产整治决定书》、岳环限拆字（2017）04号《责令限期拆除设施设备通知书》，对被上诉人实施强制拆除行为，没有事实和法律依据，应确认违法，其上诉理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人岳西县水利局、岳西县环境保护局共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐珂可 审判员  张建平 审判员  刘 鑫 二〇一八年十二月十日 书记员  朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。