广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终1074号 上诉人（一审第三人）张思慎，男，壮族，1955年11月11日出生，住来宾市兴宾区。 委托代理人张思杰，男，壮族，1959年8月10日出生，住广西合山市，系张思慎之弟。 委托代理人林福，广西明桂律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）方家建，男，壮族，1936年11月12日出生，住来宾市兴宾区。 委托代理人潘小泉，广西天际律师事务所律师。 一审被告来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市兴宾区城南新区兴宾大道**。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人覃秀龙，来宾市兴宾区法制办工作人员。 委托代理人卢显信，来宾市兴宾区法制办工作人员。 一审被告来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路**。 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人张荣开，来宾市法制办工作人员。 委托代理人韦顺，来宾市法制办工作人员。 上诉人张思慎因方家建诉来宾市兴宾区人民政府、来宾市人民政府土地行政确权及行政复议一案，不服来宾市中级人民法院（2018）桂13行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：本案争议地为来宾市市区范围内的国有土地，位于来宾市兴宾区××号，南边是张思慎的房地，北边是方家建的房地，东边是胡求进的房屋，西边是吴润生的房屋，该争议地上一部分建有一间泥瓦房，另一部分作为天井使用。2013年至2016年期间，张思慎及其姐张瑜琉曾向来宾市兴宾区城东街道办事处提出申请，请求政府将争议房屋及占用的宅基地使用权确权为其所有。来宾市兴宾区城东街道办事处于2016年5月31日受理后，于2016年9月将涉案房地纠纷材料报请来宾市兴宾区人民政府处理。2017年9月19日，来宾市兴宾区人民政府作出兴政处〔2017〕18号行政处理决定（以下简称18号处理决定），认为张思慎于1973年11月9日与姜定磊购买的房屋在本案争议地范围内，而方家建于1984年9月13日与韦佳奎购买的泥砖房也在本案争议地范围内，韦佳奎将借住张思慎的泥砖房卖给方家建，未经张思慎同意。因此，该泥砖房不能转移给方家建，该泥砖房仍是张思慎的房子。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款的规定，确认争议地面积31.84平方米土地使用权权属属于张思慎所有。方家建不服，向来宾市人民政府申请复议，来宾市人民政府于2018年2月23日作出来政复决字〔2017〕89号《行政复议决定书》（以下简称89号复议决定），维持18号处理决定。方家建不服，诉至法院，请求撤销18号处理决定及89号复议决定。 来宾市中级人民法院一审另查明，张思慎曾于2011年7月向来宾市兴宾区人民法院提起民事诉讼，请求法院判令方家建停止侵害，归还张思慎宅基地的土地使用权，来宾市兴宾区人民法院认为，张思慎诉请的房屋土地使用权尚未明确，该案应当由有关行政机关处理，裁定对张思慎的起诉不予受理。 来宾市中级人民法院一审认为：根据《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案争议地为来宾市城市市区的土地，属于全民所有即国家所有，对设区市区内国有土地使用权问题发生的纠纷应当先由市国土资源行政主管部门进行调查、调解，对需要作出处理决定的，报同级市人民政府作出处理决定。来宾市兴宾区人民政府对市区内国有土地权属争议案件作出处理决定，违反上述法规规定；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。本案争议地为国家所有，争议地上建有房屋，方家建和张思慎均主张争议地上的房屋所有权是自己通过转让方式取得，为此，应当先明确依法取得该房屋所有权人后，才能进一步对该房屋占用土地使用权进行确权，来宾市兴宾区人民政府对转让方式取得的房屋权属尚未依法确定情况下，先对房屋占用的土地进行确权，违反上述法规规定；张思慎自认争议地上的房屋是其姐姐张瑜琉购买的，且张瑜琉亦曾向相关政府及部门提交了房屋基地确权申请，来宾市兴宾区人民政府作出**处理决定遗漏当事人，属程序违法。综上，来宾市兴宾区人民政府作出的18号处理决定，超越职权，程序违法，应当予以撤销；来宾市人民政府作出维持18号处理决定的行政复议决定违法，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决：撤销18号处理决定和89号行政复议决定。 上诉人张思慎上诉称：1、争议地上房屋所有权已明确。该泥砖房是1973年11月9日上诉人向姜定磊购买，并办有合法有效的《房屋买卖契纸》，被诉18号处理决定也认定该泥砖房归上诉人所有。2、本案是个人与个人之间的土地使用权纠纷，应当适用《广西壮族自治区山林水利调解处理条例》第十五条，据此来宾市兴宾区人民政府具有调处职权。3、被诉18号处理决定没有遗漏当事人。《房屋买卖契纸》登记的权利人是张思慎，张瑜琉是上诉人的同胞姐姐，受上诉人的委托代为提交确权申请书，调处过程中，张瑜琉和张思杰亦书面认可争议地的权利主体是上诉人。18号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，89号复议决定予以维持是正确的。一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回方家建的诉讼请求。 被上诉人方家建辩称：1、上诉人称争议地上的泥砖房属于其所有与事实不符。上诉人的《房屋买卖契纸》登记的四至和面积不明，未经法院的确认，该《房屋买卖契纸》不具备合法性。争议地上的泥砖房是韦佳奎建的并于1984年卖给方家建，属于方家建所有。2、一审判决适用法律正确。一审判决适用《土地权属争议调查处理办法》认定来宾市兴宾区人民政府没有职权是正确的。3、一审判决认定遗漏当事人是正确的，上诉人称争议地上房屋是张瑜琉出资购买，张瑜琉也曾经向政府部门提交过确权申请，应追加张瑜琉作为当事人。4、一审判决认定应对房屋所有权进行确权后再对土地使用权进行确权是正确的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持一审判决。 一审被告来宾市兴宾区人民政府辩称：1、上诉人的上诉请求合法合理，应予支持。根据本府查明的事实，韦佳奎对于争议地上的泥砖房没有权属，其只是借住，争议地上的泥砖房的权属并未转移至方家建名下，争议地权属应属于张思慎。2、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，本府对本案国有土地使用权纠纷进行确权符合法律规定。一审判决认定本府没有职权是错误的。3、2011年来宾市兴宾区人民法院作出（2011）兴民立字第9号民事裁定，认定房屋的土地使用权尚未明确，该案应由行政机关进行处理。若按一审判决认为先确定房屋所有权再确定土地使用权，本案又回到民事纠纷的处理程序，会让本案循环没有结果。4、2017年9月7日张瑜琉、张思慎、张思杰共同向本府提交《关于城东街道张思慎与方家建房地权属纠纷情况说明》，已以书面的方式明确争议地由张思慎作为确权申请主体，故一审判决认定遗漏当事人是错误的。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回方家建的诉讼请求。 一审被告来宾市人民政府辩称：1、张思慎持有的1973年《房屋买卖契纸》可以作为权属凭证，本案争议地在该契纸登记范围内。2、本案属于个人之间土地权属纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，来宾市兴宾区人民政府具有作出本案确权决定的法定职权。3、18号处理决定所列当事人正确，《房屋买卖契纸》登记的所有人是张思慎，不存在漏列当事人的情形，一审判决认定漏列当事人错误。4、本案涉案房屋的转让已经当时的来宾县革命委员会批准，来宾市兴宾区人民政府据此将争议地确权给张思慎，符合法律规定。5、来宾市兴宾区人民政府作出18号处理决定有事实和法律依据，本府作出89号复议决定予以维持是正确的。本府作出89号复议决定合法。请求二审法院撤销一审判决，驳回方家建的诉讼请求。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案属个人之间土地使用权权属纠纷，来宾市兴宾区人民政府依法具有调处并作出处理决定的法定职权，因此，一审判决认定来宾市兴宾区人民政府作出18号处理决定属于超越职权是错误的，本院予以纠正。此外，生效的（2011）兴民立字第9号民事裁定书认定张思慎诉请的房屋土地使用权尚未明确，该案应当由有关行政机关处理，不属于民事调整范围。而本案一审判决认定本案应当先明确依法取得争议地上房屋所有权人后，才能进一步对该房屋占用土地使用权进行确权，来宾市兴宾区人民政府对转让方式取得的房屋权属尚未依法确定情况下先对争议地进行确权违反法律规定，该认定与生效的民事裁定书认定相矛盾。由于一审判决错误认定来宾市兴宾区人民政府超越职权作出18号处理决定，一审法院没有对被诉18号处理决定认定的事实是否清楚，适用法律是否正确进行审查并查明，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下： 一、撤销来宾市中级人民法院（2018）桂13行初37号行政判决； 二、本案发回来宾市中级人民法院重审。 审 判 长  梁 梅 审 判 员  罗伊里 审 判 员  张丽丽 二〇一八年十二月十二日 法官助理  李华思 书 记 员  孙宇欣