湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)湘行终1327号上诉人（原审原告）：向文年，男，1968年12月23日出生，汉族，农民，住衡东县。委托诉讼代理人：谭鸽雄，男，汉族，1973年6月1日出生，住湖南省衡阳市蒸湘区。系向文年所在村委会推荐的委托诉讼代理人。被上诉人（原审被告）：衡东县城乡规划局。住所地：湖南省衡东县城关镇新村路2号。法定代表人：柳杰夫，该局局长。委托诉讼代理人：刘解平，系该局工作人员。委托诉讼代理人：向姣丽，湖南楚云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市高新技术开发区解放大道16号。法定代表人：邓群策，该市市长。委托诉讼代理人：刘冬生，该市政府法制办工作人员。原审第三人：衡东县人民政府。住所地：湖南省衡东县洣水镇衡东大道178号1栋。法定代表人：徐志毅，该县县长。委托诉讼代理人：董兴国，该县政府法制办工作人员。原审第三人：衡东县白莲镇人民政府。住所地：湖南省衡东县白莲镇莲花社区。法定代表人：倪秋华，该镇镇长。委托代理人：许鑫，衡东县白莲镇人民政府工作人员。原审第三人：衡东县国土资源局。住所地：湖南省衡东县洣水镇文冲西路18号。法定代表人：陈和平，该局局长。原审第三人：衡东县公安局。住所地：湖南省衡东县城关镇人民路11号。法定代表人：王春生，该局局长。原审第三人：衡东县人民法院。住所地：湖南省衡东县洣水镇双园大道。法定代表人：肖海军，该院院长。上诉人向文年因与被上诉人衡东县城乡规划局、衡阳市人民政府及原审第三人衡东县人民政府、衡东县白莲镇人民政府、衡东县国土资源局、衡东县公安局、衡东县人民法院行政行为违法及行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院2018年7月2日作出（2018）湘04行初99号行政裁定。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院根据原告向文年的诉讼请求，向原告向文年释明：衡东县城乡规划局2015年7月20日作出的东规强执字（2015）第005号《行政强制执行决定书》，系一个具体行政行为；衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2018）17号行政复议决定，为另一个具体行政行为。二个具体行政行为的作出主体不同，行政行为的内容也不同，原告应当择其一提起本案诉讼，并可对另一具体行政行为另案提起诉讼。经该释明后，原告坚持请求本院对两个具体行政行为在本案中一并审理。衡阳市中级人民法院认为：原告的诉讼请求涉及两个具体行政行为，经该释明后，原告仍坚持要求该对其起诉的两个具体行政行为在本案中一并进行审理，导致该院无法确定对哪个具体行政行为进行审理。原告的起诉，应当遵循一案一诉的原则，原告坚持将二个不同的具体行政行为在一案中起诉，不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项、第三款之规定，裁定：驳回原告向文年的起诉。上诉人向文年上诉称：1、因复议机关作出的是维持决定，故作出原行政行为的行政机关衡东县城乡规划局和复议机关衡阳市人民政府是共同被告。2、人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。3、人民法院应当对本案复议决定和原行政强制执行行为一并作出裁判。4、原裁定未对适用“其他”兜底条款阐述理由。5、本案罗幕容法官曾担任衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初15号、（2016）湘04行初18号案审判人员，参与本案审理违反“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”的规定。综上，请求撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初99号裁定，同时指令该院继续审理。被上诉人衡东县城乡规划局答辩称：1、向文年的一审诉讼请求违背一案一诉的法律原则，一审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确。2、向文年向衡阳市中级人民法院起诉衡阳县城乡规划局行政行为违法违反了管辖规定。3、向文年违法建房事实清楚，衡东县城乡规划局对向文年作出东规罚字（2015）第011号行政处罚决定书合法有效。4、衡东县人民政府根据衡东县城乡规划局的申请责成有关部门对向文年的违法违规建筑进行强制拆除完全合法。5、向文年违法建筑被拆除的损失应由向文年自负其责。被上诉人衡阳市人民政府答辩称：1、原审裁定事实清楚，依据充分，上诉人的上诉理由不符合客观事实。2、复议机关作出的是维持衡东县政府强制拆除上诉人房屋的强制行政行为，因而上诉人是以衡东县人民政府为被申请人，而本案上诉人起诉的是衡东县城乡规划局，属于两个不同的行政主体，因而是不同行政主体作出的行政行为，起诉违反行政诉讼法的相关规定。衡阳市人民政府不是本案适格的共同被告。请求二审法院驳回上诉人的上诉。原审第三人衡东县人民政府答辩称：本案上诉人在诉讼时同时提出了对两个没有牵连的具体行政行为进行裁决的请求，不符合行政诉讼法第二十七条“因同一行政行为”诉的合并的要求。一审法院遵循一案一审的原则驳回起诉适用法律正确。原审第三人衡东县白莲镇人民政府的答辩称：与衡东县人民政府答辩意见一致。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查;一审采信的证据可作为认定本案事实的依据。另查明，向文年系衡东县村民，在本组已有一处80多平方米住房，为改善居住条件，向文年计划在本组再建一处住房。2015年1月，向文年经本组户主签字、村（组）盖章同意，将《个人建房用地申请表》报镇政府服批，镇政府及县政府相关部门认为向文年申请建房不符合规划要求，故没有同意其新建住房。2015年1月，向文年在未办理规划审批手续的情况下，在白莲镇莲花大道擅自进行建房，占地面积120平方米。2015年2月5日，衡东县规划局对向文年擅自建房行为进行立案查处，并于当日对向文年下达《限期改正违法行为通知书》，要求向文年自行拆除违法建筑，恢复原状。2月6日，衡东县规划局对向文年作出东规告字（2015）第009号《行政处罚告知书》，限其7日内自行拆除违法建筑，并告知其对处罚有异议，可自收到本告知书三日内向规划局进行陈述、申辩或要求组织听证，该告知书于当日送达给向文年，向文年在规定的期限内未向衡东县规划局陈述、申辩或要求听证。2月10日，衡东县规划局对向文年作出东规罚字（2015）第011号《行政处罚决定书》，限7日内自行拆除违法建筑。并于当日留置送达给向文年。2015年7月14日，衡东县规划局对向文年作出东规催告字（2015）第005号《行政强制执行事先催告书》，要求向文年在收到本催告书三日内自行拆除违法建筑，否则报请县政府依法予强制拆除，并交待陈述和申辩的权利，经催告后向文年仍未拆除在建房屋。衡东县规划局经报请衡东县政府同意，于7月20日对向文年违法建房行为作出东规强执字（2015）第005号《行政强制执行决定书》，决定在8月15日之前对向文年的违法建筑进行强制拆除，并于当日送达给向文年。8月11日，衡东县政府组织相关部门对向文年违法建筑实施强制拆除。向文年认为县政府、白莲镇政府及相关部门强制拆除其在建房屋的行为违法，遂向衡阳市人民政府申请行政复议。衡阳市人民政府于2015年10月13日受理向文年因行政强拆提出的行政复议申请，同年12月8日以案情复杂为由决定延期30天审理，2015年12月31日，衡阳市人民政府以案件事实需要进一步核实为由，作出衡复中字（2015）79号《中止行政复议通知书》并送达给原告，决定中止该复议的审理。2016年6月20日，衡阳市人民政府恢复该复议的审理并于2016年7月14日作出衡府复决字（2015）79号行政复议决定书。认定衡东县人民政府执行生效行政处罚决定的实施行为，该行为不是具体行政行为，而是行政事实行为，向文年提起的行政复议申请不符合受理条件，驳回向文年的复议申请。向文年不服，认为衡阳市人民政府超过法定期限后驳回其行政复议申请违法，遂向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。衡阳市中级人民法院驳回向文年的诉讼请求，向文年不服该判决，上诉至本院。2017年12月8日，本院作出（2017）湘行终308号行政判决，认为向文年对行政机关的行政强制执行行为有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，判决：一、撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初63号行政判决；二、撤销衡阳市人民政府衡府复决字（2015）79号行政复议决定，由衡阳市人民政府重新依法作出行政复议决定。2018年4月11日，衡阳市人民政府重新作出了衡府复决字（2018）17号行政复议决定书，认为衡东县人民政府强制拆除申请人向文年的违法建筑，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，程序合法，不存在侵害申请人合法权益的情形，申请人主张衡东县人民政府给予赔偿的请求没有事实和法律依据。决定维持衡东县人民政府2015年8月11日强制拆除向文年房屋的行政行为。本院认为，一行为一诉是行政诉讼立案受理的基本原则。人民法院在立案阶段即应当对当事人给予指导和释明，要求其调整诉讼请求，指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案，则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确其诉讼请求，则应当裁定驳回起诉。虽然行政诉讼法也规定了合并审理制度，即如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，以达到实质性解决纠纷的目的，可以一并审理。但是，是否一并审理属于人民法院的裁量权，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出，或者一个主体作出的数个行政行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。本案中，向文年起诉的是二个行政行为，其一为衡东县城乡规划局作出的东规强执字（2015）第005号《行政强制执行决定书》的行为。其二为衡阳市人民政府对衡阳县人民政府执行生效行政处罚决定进行复议的行为。上述两个行为系不同行政主体分别作出的内容不同的具体行政行为，并不具有关联性，且对两行政机关的审理层级也不相同。本审一审中经人民法院释明后，向文年仍坚持对其起诉的两个具体行政行为一并审理。故一审驳回向文年的起诉，并无不当。此外，向文年起诉时将衡东县白莲镇人民政府、衡东县国土资源局、衡东县公安局、衡东县人民法院均列为第三人，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第三十条的规定，上述部门与本案的处理结果没有利害关系，不是本案适格第三人。原审将上述部门列为第三人错误，本院予以指正。综上，向文年的上诉理由不能成立。原审裁定认定的事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  戴远志审判员  黄山宁审判员  何建湘二〇一八年十二月二十八日法官助理肖睿书记员曹莎