河北省廊坊市广阳区人民法院行 政 判 决 书（2018）冀1003行初170号原告申庆福。原告申士勋。委托代理人董艳群，河北厚天律师事务所律师。被告固安县国土资源局。法定代表人刘丙刚，局长。委托代理人杨斌，河北天枢律师事务所律师。被告廊坊市国土资源局。法定代表人李营华，局长。委托代理人张艺凡，该单位工作人员。委托代理人李杨，河北天枢律师事务所律师。原告申庆福、申士勋诉被告固安县国土资源局行政处罚决定及廊坊市国土资源局行政复议决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告申庆福及委托代理人董艳群、被告固安县国土资源局副职负责人刘建辉及委托代理人杨斌、廊坊市国土资源局委托代理人李杨、张艺凡到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告固安县国土资源局于2018年5月25日作出固国土资罚字【2018】48号行政处罚决定：申庆福、申士勋未经有批准权的人民政府批准，将固安县宫村镇原供销社经理部所属部分土地0.52亩（实测面积347.4平方米）转租给固安县某某房地产开发有限公司（法定代表人：祝永刚），转租费为人民币壹佰玖拾万元的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，作出如下行政处罚：没收违法所得人民币壹佰玖拾万元整；处以违法所得百分之二十的罚款，罚款额为人民币叁拾捌万元整，违法所得和罚款总金额为人民币贰佰贰拾捌万元整。申庆福、申士勋不服，向被告廊坊市国土资源局申请行政复议，被告廊坊市国土资源局于2018年8月22日作出廊国土资复[2018]22号行政复议决定书：维持上述行政处罚决定书。原告申庆福、申士勋诉称，一、原告并未非法转让土地。原告与固安县某某房地产开发有限公司（以下简称某某公司）签订的是《转租协议》，协议约定的也是原告将从宫村镇政府承租的0.52亩土地以及原告后续自己建设、经营的地上物一并转租给某某公司，该协议有原大杨务村长张军岭的签字见证。且在原告与宫村镇政府签订的土地使用权租赁合同中明确约定，原告可以将土地转租他人，故原告的转租行为不违法，被告主张原告的转租行为系“以租代转”没有任何事实及法律依据。二、按照固安县当地的土地价格，无论是转租还是转让，0.52亩的土地都不可能取得190万元的土地对价。依据原告与某某公司签订的《转租协议》可知，固安县某某公司给付的190万元中既有土地转租费用还有地上物的补偿费用，包括台球厅、油罐等不动产损失的补偿。因此，将190万元全部算作是非法转让土地的违法所得而进行没收并以此数额为基数进行罚款，缺乏依据，处罚明显不当。三、原告申士勋既不是土地的原承租人，也无权决定是否将承租的土地进行转租，故原告申士勋不应作为被处罚的对象。首先，是原告申庆福与宫村镇人民政府签订的协议承租了本案土地。其次，原告申士勋是原告申庆福的长子，在申庆福年事已高，几乎丧失行为能力的前提下，得到申庆福的授权，以申庆福的名义与某某公司进行谈判并签订转租协议完全是一种代理行为，授权委托书已经递交固安县国土资源局，其后果自然应由被代理人承担。再次，转租土地上的地上物绝大部分是原告申士勋建设、经营的，原告申士勋作为地上物的所有人与实际损失人与某某公司进行洽谈并在转租协议上签字确认，合情合理合法。四、固安县国土资源局曾经对祝永刚进行过调查，祝永刚已经承认曾经对申士勋进行过威胁，有固安县公安局出具的治安协调协议书为证，原告在签订转租协议前，曾遭到了某某公司的胁迫与殴打。调解协议书签订后，固安县某某公司仍然不断对原告进行威胁、恐吓，原告完全是出于害怕与无奈才最终与某某公司签订了转租协议，故原告主观上没有转租的故意。综上，请求查明事实，撤销被告作出的行政处罚决定及复议决定；判令被告重新作出行政行为或直接变更处罚数额。原告向本院提供的证据有：土地使用权租赁合同、授权书、祝永刚询问笔录、治安调解协议书及照片2张、转租协议等。被告固安县国土资源局辩称，一、被告作出的行政处罚事实清楚、程序合法。被告对原告未经有批准权的人民政府批准将其土地转租给某某公司的行为进行立案调查。被告经调查询问有关人员后确认，原告将涉案0.52亩土地及地上物以人民币190万元的价格转让给某某公司。随后，为进一步核查涉案土地情况，被告进行了现场拍照、勘测定界、地类核查、用地规划审查，最终确认涉案土地位于宫苏路西侧、围墙（原学校）北侧，面积0.52亩（实测面积347.4平方米），全部为允许建设区，地类为村庄。后依法进行了案件会审、听证和处罚告知书等程序，最终认定原告的行为系非法转让土地，且事实清楚、证据确凿，故依法作出行政处罚决定。二、原告以租代转，属非法转让土地，被告作出处罚适用法律正确。本案中原告提交的与某某公司转租协议中，明确写明“转让费及地上物折合人民币190万元整，由甲方一次性支付乙方，地上物归甲方所有”以及“此协议签订后，此地块的各方面关系均与乙方无关”。由此可知，双方签订协议的真实意图为转让而非租赁；再者，某某公司支付的费用也明显超出当地房屋正常租赁费用水平。故原告以租代转，并试图以该行为掩盖其真实目的。同时，依据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。故依据原告提供的其与宫村镇政府的租赁协议可知，宫村镇政府的违法行为早已超过2年，且在该次处罚前始终未被发现，故未对其进行处罚。三、即便原告是受胁迫才与某某公司签订涉案转租协议，但自签订起至今长达近2年的时间内，其不仅未就受胁迫而签订协议一事采取过任何救济措施，更是主动提供银行账户接受了某某公司支付的190万元对价。由此可知，原告所述其是被胁迫而签订涉案转租协议一事与事实不符。综上，被告做出的行政处罚事实清楚、程序合法、请求驳回原告诉讼请求。被告廊坊市国土资源局辩称，被告作出的复议决定程序合法，符合法律规定。被告于2018年6月4日收到原告的行政复议申请书及相关证据材料；于2018年6月8日受理，并下达了行政复议受理通知书和行政复议答复通知书。在法定期限内，固安县国土资源局提交了行政复议答复书及证据、依据。被告经审理查明：原告将从宫村镇政府租赁的土地转租给固安县某某房地产开发有限公司，转租费共计人民币190万元，该行为未经有批准权的人民政府批准，涉嫌构成非法转让土地，经听证和处罚告知等程序，固安县国土资源局对原告作出行政处罚决定。被告复议认为，原告未经有批准权的人民政府批准，非法转让土地，已经违反了《土地管理法》的相关规定，固安县国土资源局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法。故依法作出维持的复议决定。被告固安县国土资源局及被告廊坊市国土资源局向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据：1、申庆福、申士勋询问笔录；2、祝永刚询问笔录；3、申庆福等人提交的材料；4、勘测图；5、界址点成果表；6、地类核查意见；7、固安县土地利用现状图截图；8、用地规划审查意见；9、固安县土地利用总体规划截图；10、现场照片；11、违法线索登记表；12、立案呈批表；13、案件调查报告；14、违法案件会审记录；15、违法案件处理决定呈批表；16、行政处罚告知书及送达回证；17、行政处罚听证告知书及送达回证；18、听证申请；19、听证通知书及送达回证；20、听证笔录及申请人提交的材料；21、听证报告；22、行政处罚决定书及送达回证。被告廊坊市国土资源局向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书及证据材料；2、行政复议受理通知书及快递单；3、行政复议答复通知书及快递单；4、行政复议答复书及证据；5、延期审理通知书；6、行政复议决定书及送达凭证。经庭审质证，本院对证据认证如下：被告提供的证明原行政行为合法性的证据，原告的质证意见主要为：原告的转租行为合法；被告处罚数额及处罚主体错误；原告签订涉案转租协议是受胁迫的。本院认为，原告与固安县某某房地产开发有限公司签订的“转租协议”，可以认定原告“以租代转”的行为，原告以涉案土地系从宫村镇人民政府租赁而来，且依双方合同约定原告有权在合同期内进行转租为由，主张涉案“转租行为”合法，但宫村镇人民政府并非转让土地的有权批准机关，故原告的理由不能成立；被告依据非法转让土地行为中的“转租协议”及收款情况认定违法所得数额并无不妥，二原告在涉案转让行为中均有违法所得，被告将其列为处罚主体符合法律规定；原告提供了2017年3月14日的治安调解协议书，但该协议书不能证明其于2017年3月26日签订涉案转租协议是受胁迫的，且原告对受胁迫的事实事后从未主张过；综上，被告提供的证据，予以确认，可以证明被诉行政行为的合法性；原告的质证意见本院不予采纳。被告廊坊市国土资源局提供的证据，可以证明复议程序合法。原告提供的证据，不能证明其关于“被诉行政处罚决定违法”的主张。经审理查明，涉案土地使用权（0.52亩）系原告申庆福于1997年1月1日与宫村镇人民政府签订“土地使用权租赁合同”租赁而来。2017年3月26日，申庆福、申士勋与固安县某某房地产开发有限公司签订转租协议：将位于宫村镇政府供销经理部原证，东临宫苏路，西与冯国辅相连，南至学校，北至喻景原所属地块，转租给固安县某某房地产开发有限公司；转让费及地上物折合人民币壹佰玖拾万元整一次性付清，地上物归固安县某某房地产开发有限公司所有；此协议签订后，此地块的各方面关系均与申庆福等无关。该行为未经有权机关依法批准。被告固安县国土资源局经立案、调查、听证、处罚告知等程序，于2018年5月25日作出固国土资罚字（2018）第48号行政处罚决定书：申庆福、申士勋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，作出如下行政处罚：没收违法所得人民币壹佰玖拾万元整；处以违法所得百分之二十的罚款，罚款额为人民币叁拾捌万元整，违法所得和罚款总金额为人民币贰佰贰拾捌万元整。申庆福、申士勋不服，向被告廊坊市国土资源局申请行政复议，被告廊坊市国土资源局经受理、下达答复通知、审理，于2018年8月22日作出廊国土资复[2018]22号行政复议决定书，维持上述行政处罚决定书。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。该法第七十三条规定：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得……可以并处罚款……。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定，依照上述第七十三条规定处以罚款，罚款数额为非法所得的百分之五十以下。本案中，涉案土地虽是申庆福从宫村镇人民政府租赁而来（并约定了可以转租），但宫村镇人民政府并非转让土地的有权批准机关。原告与固安县某某房地产开发有限公司签订的“转租协议”，实为转让行为，且未经依法审批，属于上述规定中的“非法转让土地”；二原告在涉案违法行为中均有违法所得。故被告依据上述规定，对原告作出涉案行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、不存在处罚明显不当，且经立案、调查、听证、处罚告知等程序，处罚程序合法。被告廊坊市国土资源局复议维持该处罚决定，符合法律规定。原告要求撤销被诉处罚决定及复议决定的理由，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告申庆福、申士勋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提供副本，上诉于河北省廊坊市中级人民法院。审 判 长  吴丽红人民陪审员  李兰威人民陪审员  李德群二〇一八年十二月二十五日书 记 员  周 迅