广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初147号原告龙门县天堂湖山庄有限公司。住所地：龙门县天堂湖山庄有限公司。法定代表人祁福全。委托代理人王旭，该公司工作人员。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告龙门县环境保护局。住所地：龙门县龙城街道西林路60号。法定代表人钟光辉，局长。委托代理人陈海龙，该局工作人员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。原告龙门县天堂湖山庄有限公司（以下简称天堂湖公司）诉被告龙门县环境保护局（以下简称环保局）撤销行政处罚决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人王旭、石磊到庭，被告委托代理人陈海龙、郑永南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月23日，环保局作出龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一项的规定，决定责令原告立即停止环境违法行为，处以罚款人民币100000元，并报龙门县人民政府责令拆除。原告诉称，原告法定代表人经营有东莞市国源农场投资有限公司（以下简称国源公司），下设龙门县分公司（以下简称国源龙门分公司）。2014年5月，经龙门县天堂山水库管理局（以下简称天堂山管理局）协调，国源龙门分公司从龙门县宏新工贸实业有限公司受让位于龙门县天堂山水库码头的原天堂山庄的经营权。此后原告法定代表人依照与天堂山管理局的约定进行旅游开发、经营，并注册成立原告天堂湖公司作为天堂湖山庄的实际经营主体，使用该房屋。2015年9月29日，为落实双方约定，国源龙门分公司与天堂山管理局补充签订《承包经营天堂山庄协议书》，约定国源龙门分公司承包经营饭馆、茶馆、旅馆及配套项目，且可进行旅游开发，承包期限30年。2016年1月19日，通过龙门县公共资源交易中心竞租成交，并国源公司与天堂山管理局签订《房屋租赁合同》，双方约定，天堂山管理局将其位于上述房屋旁的一栋一层楼房出租给国源公司用于商业经营，租赁期限20年。为发展天堂山水库的旅游特色，该房屋仍由原告实际使用。2018年5月23日，被告作出龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》。原告不服该行政决定书以及处罚内容，理由如下：一、被告作出的龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》违反行政合理性原则。依据《广东省环境保护厅关于加快清理整治饮用水源保护区内违法建设项目和违法建筑的函》的工作安排，2008年6月1日前建成的位于一级保护区内与供水设施和保护水源无关的建设项目，于2017年年底前制定清理方案，2020年年底前完成依法拆除或者关闭。从上述规范性文件的工作时间安排可以看出，广东省政府职能部门是给予相关人员合理关闭时间的，并没有采用“一刀切”的方式来机械拆除或关闭，以做到最大限度的避免损害相关人员的权益。本案中，原告在天堂山水库从事旅游经营，利用大量天堂山水库管理局原有建筑，该等建筑已建成多年。按照上述规范性文件的安排，原告为降低自身损失可以在2020年底完成有关关闭工作。但被告却忽视上级职能部门的文件精神，自行决定缩短原告减少损失的时间，不利于保护原告的合法权益，有违合理性原则。二、被告作出的龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》认定事实不清楚。被告作出行政处罚决定之前应当对原告所有的项目建成时间、是否可以拆除、拆除风险等情形作出充分全面的调查认知，并对原告提出的陈述申辩进行综合论证，但是被告并未全面调查核实，故被告认定事实错误。三、被告适用法律作出的处罚决定错误。依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款、第九十一条第一款规定，被告适用上述两款法条无法作出报龙门县人民政府责令拆除的处罚内容。综上，原告认为被告作出的龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书违法，依法应予撤销。原告为维护自己的合法利益，依据行政诉讼法的相关规定向法院提起行政诉讼，1、请求法院依法判令撤销被告于2018年5月23日作出的龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》。2、本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交的证据有：1.收款收据；2.承包经营天堂山庄协议书；3.国源龙门分公司营业执照；4.竟租成交确认书；5.房屋租赁合同；6.国源公司营业执照；证据1-6证明原告实际承包天堂山水库建筑经营饭馆、茶馆、旅游及配套项目。天堂山管理局作为政府下属单位，负责水库的行政管理的工作，原告出于对天堂山管理局及政府的信任承包天堂山水库建筑，存在信赖利益。7.行龙环罚[2018]9政处罚决定书;8.广东省环境保护厅关于加快清理整治饮用水源保护区内违法建设项目和违法建筑的函；证据7、8证明被告作出行政处罚决定，该行政决定适用法律错误，依法应予撤销，被告执法措施欠缺合理性。被告辩称，一、被告行政处罚程序合法。据调查：2014年5月东莞市国源农场投资有限公司龙门县分公司（以下简称国源龙门分公司）受让龙门县宏新工贸有限公司位于龙门县天堂山水库码头的天堂山庄经营权，2015年9月29日，国源龙门分公司不顾天堂山水库在2014年11月4日起被纳入省饮用水源一级保护区范围的规定，与龙门县天堂山水库管理局（以下简称天堂山管理局）签署一份《承包经营天堂山庄协议书》，由原告（国源龙门分公司的负责人祁福全等人注册设立）承包天堂山水库码头的天堂山庄作为饮食、住宿等业务，开展经营旅游观光项目。2018年3月19日，被告发现原告的上述行为违反《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款的规定，予以立案调查，根据查清的基本事实，确认系原告经营天堂山庄开展饮食、住宿等业务，开展经营旅游观光项目。因此，被告作出龙环听告[2018]6号《行政处罚听证告知书》，拟责令原告立即停止环境违法行为，处以罚款人民币100000元，并报龙门县人民政府责令拆除；5月2日作出龙环听通字[2018]4号《行政处罚听证告知书》和《行政处罚听证通知书》，送达原告，告知原告根据《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有权申请听证，享有提出陈述、申辩的权利。根据原告提交的《听证申请书》，2018年5月15日，被告举行听证会，原告委托代理人参与听证会。原告提出听证请求并陈述其事实和理由，认为其经营场所是2015年经龙门县资源交易中心通过公开招标取得上述场所的经营权前已经建成建筑物，不存在新建、改建、扩建行为。同时对经营场所建设污水处理池，不存在环境污染问题。为此，原告认为对其处罚过重，建议从轻处罚，改为处以关闭。惠州市环境保护局根据广东省人民政府粤府函（2014）188号《关于调整惠州市饮用水源保护区的批复》，通过网站和新闻媒介向社会公布了该批复的内容，原告认为天堂山水库管理局并没有告知其相关规定，并不妨碍原告了解和获取对该批复和公告内容的知情权。2018年5月23日，被告向原告送达龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》，对原告作出如下处罚：一、责令原告立即停止环境违法行为；二、处以罚款人民币100000元，并报龙门县人民政府责令拆除。同时，也告知申请复议和提起行政诉讼的权利。综上，根据原告的违法行为，被告履行了调查、拟处罚告知、听证、作出行政决定书，并送达原告签收的行为，程序符合《行政处罚法》等规定。二、原告的违法行为事实清楚，证据确凿。鉴于天堂山水库在2014年11月4日起被纳入省饮用水源一级保护区范围，并于2014年11月4日惠州市环境保护局通过网站和新闻媒介向社会公布了该批复内容的基本事实，原告仍然承包天堂山水库码头的天堂山庄作为饮食、住宿等业务，原告对以上事实均予以承认。原告认为广东省环境保护厅作出《关于加快清理整治饮用水源保护区内违法建设项目和违法建筑的函》对违法建筑物的关闭期限至2020年底前，但被告拆除其建筑物，有违行政合法性原则，显然属于认知上的错误。因为《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条对一类饮用水源的保护作出明确的规定，所有违法者均要受到该法律的约束。对于所有违反《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定的违法建筑物，即使已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，也应该由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。根据原告与天堂山水库管理局签署的合同等文件，该违法建筑物也不是原告实施建设，原告只有经营使用权，不享有相关物权。三、被告对原告的违法行为作出行政处罚，有充分的法律依据。根据被告调查的事实，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条和《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款、第九十一条第（一）款的规定，对原告在天堂山水库范围内的天堂山庄从事饮食、住宿和开展经营旅游观光项目等业务造成污染环境的行为，依法作出行政处罚措施，符合相关法律规定。四、原告与天堂山管理局签署《承包经营天堂山庄协议书》的行为属于民事调整的范畴，与本案行政处罚无关。原告受让天堂山庄经营权，以及与天堂山管理局签署《承包经营天堂山庄协议书》，天堂山管理局没有向其披露天堂山水库被纳入广东省饮用水源一级保护区范围，他们之间构成民事法律关系，适用民事法律调整的范畴，与原告实施的违法行为和被行政处罚，并没有直接的关联。因此，原告提出的上述抗辩理由不成立。根据上述情况，原告的诉求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据有：1.环保局现场检查笔录；证明环保局对天堂湖山庄的违法情况进行调查的事实；2.调查询问笔录、驾驶证、营业执照；证明天堂湖公司法定代表人祁福全承认在饮用水源保护区范围内开展餐饮、住宿等经营活动行为的事实;3.立案预审表、立案审批表、案件交审表和案件调查终结报告；证明环保局对天堂湖公司的违法行为进行调查后的立案受理等流程符合法律规范;4.龙环听告字[2018]6号行政处罚听证告知书、龙环听通字[2018]4号行政处罚听证通知书、送达回证、听证当事人的权利和义务；证明环保局对天堂湖公司的违法经调查后拟作出处罚前，告知其享有的申辩、陈述和申请听证等权利;5.听证申请书、授权委托、律师所函和律师证；证明天堂湖公司提出听证申请，并委托执业律师参与听证的事实;6.听证笔录；证明环保局依法召开听证会，由天堂湖公司及其代理人陈述案件的事实和提出抗辩意见;7.龙环罚[2018]9号行政处罚决定及送达回证；证明环保局对天堂湖山庄公司的违法行为作出行政处罚决定书及送达给天堂湖山庄公司签收;8.龙府函（2018）52号《龙门县人民政府关于同意龙门县天堂湖山庄有限公司违法建设项目和建筑物责令拆除的批复》；证明龙门县人民政府根据龙门环保局的请示作出批复，同意拆除天堂湖公司经营的违法建筑的事实;9.龙环罚[2018]13号《责令拆除决定书》及公共送达，证明环保局得到龙门县人民政府的批复后，作出龙环罚[2018]13号《责令拆除决定书》，要求天堂湖公司自行拆除违法建筑物，并公告送达。10.天堂湖公司的营业执照；证明天堂湖公司的主体资格;11.《承包经营天堂山庄协议书》；证明天堂湖公司与天堂山管理局签署经营天堂湖山庄作餐饮和住宿经营旅游观光的事实。被告在庭审过程中提交补充证据如下：1.广东省关于调整饮用水源保护区的批复、惠州市环境保护局关于发布《惠州市饮用水源保护区划调整方案》的公告、我市新增22个饮用水源保护区；2.网站和新闻媒介的公告，证明天堂山水库从2014年11月4日起被广东省人民政府调整为一类饮用水源保护区后，政府部门在惠州日报、东江时报、惠州市环保局网站进行公告的事实。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2014年5月，国源龙门分公司从龙门县宏新工贸有限公司受让位于龙门县天堂山水库码头的原天堂山庄经营权。2014年11月5日，惠州市环保局通过网站、惠州日报等新闻媒介向社会公布《惠州市饮用水源保护区划调整方案》（粤府函[2014]188号），将天堂山水库纳入省饮用水源一级保护区范围。2015年9月29日，天堂山管理局与国源龙门分公司签订《承包经营天堂山庄协议书》，协议约定天堂山管理局将天堂山水库码头原天堂山庄发包给国源龙门分公司经营饭馆、茶馆、旅馆、旅游观光项目及配套项目，承包期限为30年，其四至范围：东至鸡心山边，西至水库边，南至旅游公司厕所边，北至原水电三局雷管仓库，其中平房五间约130平方米、原三局雷管仓库二层砼楼约111平方米、其余土地约200平方米。2016年1月19日，国源公司与天堂山管理局签订《房屋租赁合同》，约定天堂山管理局将龙门县天堂山水库码头（鸡心山旁）面积378平方米的一栋一层楼房出租给国源公司用于经营商业项目。2018年3月19日，被告认为原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条第一款的规定，遂立案调查。2018年4月11日，被告作出龙环听告[2018]6号《行政处罚听证告知书》。2018年5月15日,原告参与听证，称建筑物是租赁经营，其不存在新建、改建、扩建行为。2018年5月23日，被告作出龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》。2018年5月25日，被告作出龙环听告[2018]9号《责令拆除决定听证告知书》，2018年6月5日,原告参与听证，称如果现在进行强制拆除，将导致公司资产评估无法进行，建议暂缓拆除。2018年6月5日，被告作出《责令拆除决定书》，粘贴在原告咖啡厅玻璃上，并于同年6月7日以公告方式送达原告，责令原告3天内拆除在天堂山水库饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目及建筑物。2018年6月8日，被告将案涉建筑物全部拆除。另查明，原告成立于2015年2月11日，法定代表人祁福全。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”、第九十一条“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的……”，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，被告在作出行政处罚决定时必须查明原告是否在天堂山水库有新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目及已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目具体事实，以及对原告在听证时陈述和申辩提出的建筑物是租赁经营、不存在新建、改建、扩建行为的事实、理由和证据进行调查、复核。本案中，原告成立于2015年2月11日，而龙门县天堂山水库管理局与国源龙门分公司在2015年9月29日签订《承包经营天堂山庄协议书》，协议约定将天堂山水库码头原天堂山庄发包给国源龙门分公司经营饭馆、茶馆、旅馆、旅游观光及配套项目，另外，国源公司（法定代表人祁福全）与龙门县天堂山水库管理局在2016年1月19日签订《房屋租赁合同》，双方约定将龙门县天堂山水库码头（鸡心山旁）面积378平方米的一栋一层楼房出租给国源公司用于商业项目经营，因此，案涉新建、改建、扩建行为是国源公司、国源龙门分公司还是原告，以及被告陈述违法项目和建筑物的具体内容，本案没有直接证据证明原告有具体新建、改建、扩建的行为，且被告在答辩时确认违法建筑物实际拥有人并非原告而是龙门县天堂山水库管理局，认为原告对该违法建筑物清拆无权提出异议。综上，被告在作出龙环罚[2018]9号行政处罚决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告请求本院判决撤销被告作出的龙环罚[2018]9号行政处罚决定，符合有关法律规定，本院予以支持。被告请求判决驳回原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告龙门县环境保护局2018年5月23日对原告龙门县天堂湖山庄有限公司作出的龙环罚[2018]9号《行政处罚决定书》。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来人民陪审员  张敏才人民陪审员  朱月燕二〇一八年十二月十一日法官助理曾柏航书记员周小榆