浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行终237号上诉人(原审原告)海宁金奥兰太阳能有限公司，住所地海宁市海洲街道伊桥村三组2号。法定代表人俞生华，该公司执行董事。委托代理人钱青，沈晓燕，浙江信远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府海洲街道办事处，住所地海宁市南苑路402号。法定代表人朱锋，该办事处主任。委托代理人李应龙，浙江峻德律师事务所律师。海宁金奥兰太阳能有限公司（以下简称金奥兰公司）因要求确认与海宁市人民政府海洲街道办事处（以下简称海洲街道办事处）签订的《企业拆迁安置补偿协议》无效一案，不服海宁市人民法院（2018）浙0481行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月17日受理后，依法组成合议庭,于2018年10月24日公开开庭审理本案，上诉人金奥兰公司的委托代理人钱青，被上诉人海洲街道办事处的负责人蔡祥龙副主任及委托代理人李应龙到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限3个月。本案现已审理终结。原审经审理查明，因城市建设需要，金奥兰公司住所地区块被纳入拆迁范围。经评估，金奥兰公司厂区房屋建筑物评估价值为2306693元，土地使用权评估价值为684925元，装修评估价值为315448元，厂区搬迁费用和损失合计242494元。根据评估结果，金奥兰公司与海洲街道办事处内设机构海宁海洲街道建设服务办公室在平等自愿、协商一致的基础上就金奥兰公司企业房屋及搬迁补偿达成协议，并于2017年1月13日签订《企业拆迁安置补偿协议书，该协议约定：金奥兰公司分别在2017年2月1日、4月30日前签订拆迁协议、腾空房屋交付的，有权获得签约及腾房奖励合计372624元，如不按时搬迁房屋、腾空交付的，将取消签约和腾房奖励；房屋、搬迁补偿及奖励总计4332674元；海宁海洲街道建设服务办公室在金奥兰公司搬迁完成并经验收合格后30个工作日内一次性支付金奥兰公司补偿金；本协议自双方签订之日起生效，双方恪守信用，如有违约按有关规定处理，违约方应承担相应的责任。2017年2月25日，金奥兰公司向海宁海洲街道建设服务办公室主任皇甫迪发送《协议解除通知书》一份，要求解除2017年1月13日签订的《企业拆迁安置补偿协议》。2017年5月16日，因搬迁存在难度，金奥兰公司法定代表人向海宁海洲街道建设服务办公室出具《承诺书》一份，承诺于2017年5月23日前完成企业搬迁并将企业房屋交付拆除。若无法按期完成搬迁、腾房、交房，金奥兰公司法定代表人承诺无条件同意拆除企业房屋并承担房屋拆除所产生的相关损失，无条件放弃协议中约定的相关奖励。2017年5月27日，金奥兰公司向海宁市人民政府信息公开办公室申请公开案涉国有土地上房屋征收法律手续和集体土地部分征收审批手续，后于2017年6月14日被答复上述政府信息不存在。2017年6月16日，金奥兰公司、海洲街道办事处在海宁市人民政府法制办公室主持调解下签订调解协议一份，约定：海洲街道办事处于2017年6月20日前支付金奥兰公司3000000元；金奥兰公司于2017年6月25日前腾空案涉建筑物。逾期不腾空的，海洲街道办事处不再支付《企业拆迁安置补偿协议》中约定的腾房奖励和签约奖励；海洲街道办事处在金奥兰公司如期腾房后两日内将余款1350000元支付给金奥兰公司。庭审中，金奥兰公司、海洲街道办事处均确认在签订调解协议过程中，因金奥兰公司称此前海洲街道办事处拆除部分建筑物过程中造成其太阳能损失，要求海洲街道办事处给予补偿，故调解协议约定的补偿及奖励款合计4350000元，比《企业拆迁安置补偿协议》中约定的房屋、搬迁补偿及奖励总计4332674元多出了一万余元。2017年6月19日，海洲街道办事处支付金奥兰公司拆迁补偿款3000000元。2017年10月15日，金奥兰公司法定代表人俞生华到海宁信访局信访，反映其太阳能厂房按拆迁合同约定应于2017年6月25日腾房，但后来未按时腾房，海洲街道办事处三次通知后才腾房，海洲街道办事处以延时腾房为由扣押腾房奖金，要求支付腾房奖金。原判认为，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，海洲街道办事处授权其内设机构海宁海洲街道建设服务办公室与金奥兰公司签订的《企业拆迁安置补偿协议》，系就金奥兰公司企业房屋及搬迁补偿达成的协议，海洲街道办事处作为协议签订的责任归属方具有行政主体资格。金奥兰公司认为，本案涉及国有土地上房屋征收与补偿事宜，海洲街道办事处在海宁市人民政府未作出征收决定及公告，也未获得授权的情况下，即与金奥兰公司签订协议，属于主体不适格，且程序违法。金奥兰公司之上述主张，未有证据予以证明，不予采纳。因此，海洲街道办事处内设机构海宁海洲街道建设服务办公室与金奥兰公司签订《企业拆迁安置补偿协议》不存在重大且明显违法情形，金奥兰公司诉请确认《企业拆迁安置补偿协议》无效不符合行政诉讼法第七十五条的规定。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，《企业拆迁安置补偿协议》是金奥兰公司法定代表人俞生华本人所签，且此后俞生华出具的《承诺书》及与海洲街道办事处签订的《调解协议书》均对安置补偿协议予以确认，且该协议已大部分履行完毕，案涉建筑已被拆除，海洲街道办事处已支付金奥兰公司拆迁补偿款3000000元。故不存在金奥兰公司受胁迫签订协议的情况，安置补偿协议书的签订应系金奥兰公司真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，海洲街道办事处内设机构海宁海洲街道建设服务办公室与金奥兰公司签订《企业拆迁安置补偿协议》不存在合同无效的法定情形，金奥兰公司诉请确认《企业拆迁安置补偿协议》无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。综上，金奥兰公司的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决驳回金奥兰公司的诉讼请求。金奥兰公司上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原判，改判确认上诉人与被上诉人签订的企业拆迁安置补偿协议无效。1、根据《土地管理法》的规定，征用土地必须经审批后才能进行，并且必须由县级以上人民政府组织实施，被上诉人无权进行征收，也无权签订拆迁安置补偿协议。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，应当确认无效。2、拆迁案件中，评估报告作为确定征收补偿价值的核心证据，程序及形式是否合法影响到上诉人的合法权益。本次拆迁中的评估机构并非上诉人选择的评估机构，适用了错误的评估标准。评估机构以2016年2月1日为评估时点，而上诉人拿到评估报告已经是2017年2月14日，超过了一年，必然无效，庭审中被上诉人虽然否认了交付评估报告的时间，但并没有提供证据予以证明。出具评估报告的评估人员已经没有评估资质，评估报告应当不具有法律效力。3、上诉人作为弱势一方企业，与被上诉人不可能是平等协商的法律关系，而是管理与被管理的关系，原审认定双方在协商一致基础上签订协议没有事实根据。原审没有严格适用《土地管理法》等法律法规，对行政协议没有进行严格审查，对上诉人的合法权益保护不到位。被上诉人海洲街道办事处辩称，2016年被上诉人因城市建设需要，主动与上诉人沟通协商其企业房屋及搬迁事宜。上诉人同意协商企业房屋及搬迁事宜，同意参照国有土地上、集体土地上房屋征收补偿相关标准，由被上诉人委托评估机构进行评估。评估机构进行评估时，上诉人法定代表人俞生华现场陪同。评估报告出具后，上诉人没有异议，双方于2017年1月签订拆迁安置补偿协议。协议签订后，双方按照协议履行，上诉人已经领取了300万元，腾空交付了房屋。在履行协议过程中，基于上诉人的请求，被上诉人积极协助其向海宁城投公司购房。上诉人与被上诉人签订的企业拆迁安置补偿协议是明显的行政机关为实现行政管理目标、在法定职责范围内签订的行政协议。评估时，上诉人在评估机构制作的房屋建筑物测量记录单等估价资料上盖章及签字，因此，上诉人对评估机构的选择是没有意见的。上诉人在签订协议之前已经查阅过评估报告，对评估结果是没有异议的。上诉人厂区内共占用土地5.748亩，其中2.7亩为1995年依法办理建设规划用地审批手续后由集体土地转为国有划拨土地，而其他3.048亩仍为集体土地，而且并未办理建设规划用地审批手续。根据海宁申华毛衫厂得到的建设工程规划许可证，上诉人国有土地上建造的厂房仅有687.3平方米是经过合法审批建造的，其他共计2000多平方米的房屋没有经过审批。但是，在评估时，基于上诉人和被上诉人协商后的参照国有土地上、集体土地上房屋征收补偿相关标准进行房地产价值评估的一致意思表示，根据厂区土地、建筑物的性质、用途、建设规划审批手续等客观现状，已经将上诉人的14项房屋建筑物视为合法建筑，也已经将没有建设规划审批手续的建筑视为合法建筑，并将3.048亩集体土地视为上诉人有集体土地使用权，并予以估价。被上诉人与上诉人签订的补偿协议没有损害上诉人的合法权益。被上诉人没有征收上诉人的房屋，而是通过和上诉人协商一致的方式对上诉人的搬迁进行补偿，因此，不能适用《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审中未提供新的证据。庭审中，本院围绕涉案的拆迁安置补偿协议是房屋征收补偿协议还是一般的拆迁安置协议、协议是否存在明显且重大违法情形等争议焦点进行调查、辩论。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系因上诉人金奥兰公司要求确认其与被上诉人签订的《企业拆迁安置补偿协议》无效而提起的诉讼。行政协议具有行政行为和合同的双重属性，对行政协议效力的判断不仅应适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，还应当适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有法律依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。上诉人金奥兰公司与被上诉人海洲街道办事处就企业房屋及搬迁补偿在双方协商一致的基础上签订的协议，并非征收国有土地上房屋或者征收集体土地而签订的房屋征收补偿协议，只是一般的拆迁安置协议，上诉人认为海州街道办事处不具有征收主体资格及签订房屋征收协议的职权，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定应当确认无效的理由不成立。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，导致合同无效的情形分别为：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性。本案中，上诉人并未举证证明签订协议的过程中存在欺诈、胁迫，协议内容也没有损害社会公共利益、国家、集体或者第三人利益。因此，上诉人金奥兰公司要求确认其与被上诉人海洲街道办事处签订的《企业房屋安置补偿协议》没有法律依据。协议签订后，双方都应诚实全面地履行协议，协议履行过程中双方就腾空签约奖励产生的争议，可通过法律途径解决。原审驳回其诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海宁金奥兰太阳能有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一八年十二月二十五日法官助理李平书记员张琳嫣