广东省茂名市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）粤09行初65号 原告谢秀艳，女，1980年4月12日出生，汉族，住广东省化州市。 被告化州市人民政府。 法定代表人谭剑锋，市长。 委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。 委托代理人董诗惠，广东富民律师事务所实习律师。 原告谢秀艳诉被告化州市人民政府行政确认违法及履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告谢秀艳起诉称：一、国家第一次分田谢秀艳这户的土地面积登记是2.913亩，村里会计负责人谢家启有村民土地登记本，里面详细记录朱碧娟（谢秀艳母亲）3人分田面积。从第一次分田到1999年末，田地一直是朱碧娟管理耕种。朱碧娟1999年末去世后，田地由其女儿谢秀艳管理，并安排谢贵才、谢家球等村民代耕。从第一次分田到2017年8月份以前，谢秀艳从没收到过有关自家土地相关的通知及书面材料。直到2017年8月份，谢秀艳才收到前村长赖冠群发给谢秀艳《土地承包经营权证书》，姓名是谢丽艳，土地面积1.32亩，没有村负责人签名（其它村民有前村长赖冠群签名），只有化州市人民政府盖章。二、依据《农村承包经营权管理办法》第七条、第十三条，被告作为化州市人民土地发证机关，2017年8月份才发给谢秀艳《土地承包经营权证书》，办证程序不合法，并且姓名错误，国家政策明明是延包，土地面积却从原来的2.913亩改为1.32亩，造成原告损失1.593亩田地并且不知道发生这件事。三、依据1997年中共中央办公厅国务院下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，1994年国务院批农业部下发《进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》及《土地承包经营权证书》上第1条，这些法律法规都证明1998年土地政策是延包，是“增人不增地，减人不减地”，关于土地政策附有可“小调动”，依据《中华人民共和国土地承包法》第二十八条，《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条，我家人口在1998年无变动，土地证上也是写明3人，也无农转非，出嫁女等情况，即不在“小调动”的范围，足以证明土地证上面积登记错漏，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，被告应该重新进行变更记录，补回谢秀艳土地面积1.593亩，土地面积共是2.913亩。诉讼请求：1、第一次土地平均分田被告在《农村土地承包经营权证登记簿》登记是2.913亩，第二次土地延包更改为1.32亩，请求判决被告行政行为违法，被告应该补回原告损失1.593亩田地。2、请求判决被告在一定期限内履行法定职责，更正记录谢秀艳正确的土地总面积是2.913亩。3、诉讼费用由被告承担。 被告化州市人民政府辩称：一、原告诉求判决“被告行政行为违法，被告应该补回原告损失1.593亩土地”不能支持。关于原告所述承包地（水田）1.32亩的承包经营权登记是关于谢丽艳1998年12月31日的《农村土地承包经营权证书》所涉的行政行为，但因原告此前已提起诉讼请求撤销该证，该证已一审判决撤销，所以该证自始无效，不但不能作为原告主张拥有1.32亩土地承包经营权的依据，而且原告再次起诉确认该行政行为违法显属重复诉讼，依法应裁定驳回原告的起诉的。此外，至于第一轮承包时，国家尚未实行承包经营权登记发证制度，发包与承包只是集体与社员内部分配的自行所为，即使集体有记录簿或分田簿，亦不是具体的行政行为，更不是被告实施。原告家庭1980年初第一轮承包时的土地面积是多少无法确定，原告所述第二轮承包时其家少了1.593亩土地则是原告所在村集体的承包分配行为，被告并没有为此作出任何的行政行为，即使原告因此发生争议，也是原告与村集体承包与发包的纠纷，属民事调整范畴，不是行政诉讼可诉的行为。被告没有实施减少原告家庭1.593亩土地的行为，所以原告请求被告补回原告损失1.593亩土地没有法律根据。二、原告请求被告在一定期限内履行法定职责，更正记录谢秀艳正确的土地总面积是2.913亩的主张，理由不成立。依行政诉讼法规定，原告诉请行政机关在一定期限内履行法定职责之诉属行政不作为的类型，但因在本诉前，原告从没有请求被告实施任何行政为，不存在被告行政不作为的情形。原告谬然起诉判决被告履行法定职责，缺乏事实根据。至于更正面积的主张，也因原谢丽艳1998年12月31日的《农村土地承包经营权证书》已被判决撤销，原告再没有持有任何的经营权证，也就再没有关于原告经营面积的记录。而且，据原告所在的村、队、平定镇人民政府调查反映，原告家第一轮承包土地面积是2.762亩，第二轮承包应分得土地面积是1.563亩，第二轮少于第一轮承包面积是因为村集体调整抽了1.142亩。可见原告家承包地是多是少均是发包方的发包行为所调整的，并不是被告的行政行为造成的，与被告无关。而且，原告也从没有申请被告“更正”，被告也不存在行政不作为。综上所述，原告提起本案诉讼缺乏事实和法律依据，理由不成立。请求法院判决驳回原告所诉，制止原告滥用诉权的行为。 经审理查明，被告化州市人民政府于1998年12月31日向原告谢秀艳核发了《土地承包经营权证书》，登记的主要内容为：承包方户主姓名“谢丽艳”，承包水田面积1.32亩，其中“狗比”地块0.375亩、“百公西前”地块0.66亩、“女那田”地块0.285亩，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。原告谢秀艳认为被告所作土地承包经营权登记存在姓名错误，土地面积错漏，致使其承包经营权益受损，遂于2017年12月15日向本院另案提起行政诉讼，请求判决撤销该《土地承包经营权证书》。本院以（2018）粤09行初4号案立案受理后，于2018年7月5日作出（2018）粤09行初4号行政判决书，判决撤销了被告作出的上述《土地承包经营权证书》。原告谢秀艳不服该判决提起上诉，现该案正在广东省高级人民法院二审审理中。2018年8月1日，原告谢秀艳又向本院提起本案行政诉讼，诉讼请求：1、第一次土地平均分田被告在《农村土地承包经营权证登记簿》登记是2.913亩，第二次土地延包更改为1.32亩，请求判决被告行政行为违法，被告应该补回原告损失1.593亩田地。2、请求判决被告在一定期限内履行法定职责，更正记录谢秀艳正确的土地总面积是2.913亩。3、诉讼费用由被告承担。 另查明，原告在本案立案前没有向被告化州市人民政府提出对其承包土地面积进行更正登记的申请。经本院释明，原告谢秀艳拒绝先向被告化州市政府提出履行法定职责的申请，坚持请求本院判决被告履行为其“补回原告损失1.593亩田地”和“更正记录谢秀艳正确的土地总面积是2.913亩”的法定职责。 本院认为，首先，关于原告提出的第一项诉讼请求“请求判决被告行政行为违法，被告应该补回原告损失1.593亩田地”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉的裁判所包含。”该法第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”经审查，原告在本案中的第一项诉讼请求构成重复起诉，理由有三：第一，本案（以下称“后诉”）与（2018）粤09行初4号（以下称为“前诉”）行政判决中的当事人相同，两案的原告均是谢秀艳，被告均是化州市人民政府。第二，后诉的第一项诉讼请求实际上是对被告于1998年核发的《土地承包经营权证书》的行政行为不服请求判决确认该发证行为违法，并请求被告予以更正。但原告在前诉中也是对被告化州市人民政府核发给“谢丽艳”的《土地承包经营权证书》的行政行为不服而请求判决撤销该行政行为。因此，后诉与前诉的诉讼标的相同，均是化州市人民政府于1998年12月31日作出的、承包方户主为“谢丽艳”的《农村土地承包经营权证书》的行政行为。第三，本院已于2018年7月5日作出（2018）粤09行初4号行政判决支持了原告在前诉中的诉讼请求，判决撤销了化州市人民政府于1998年12月31日作出的承包方户主为“谢丽艳”的《农村土地承包经营权证书》。原告又于2018年8月1日提起后诉请求确认上述发证行为违法。由于法院是对被诉行政行为的合法性进行全面审查，不受当事人诉讼请求文字表述的限制。即使后诉与前诉的诉讼请求表述不同，前诉是请求撤销被诉行政行为，后诉是请求确认被诉行政行为违法，但由于后诉与前诉的被诉行政行为相同，故后诉的诉讼请求被前诉的裁判所包含。综上所述，根据上述法律的规定，原告的第一项诉讼请求构成重复起诉，本院应当裁定驳回原告的该项起诉。此外，原告提出“被告应该补回原告损失1.593亩田地”的主张，不属于法院职权范围，本院亦应予驳回。 其次，关于原告提出的第二项诉讼请求“判决被告在一定期限内履行法定职责，更正记录谢秀艳正确的土地总面积是2.913亩”。经审查，原告谢秀艳在提起本案诉讼之前并没有向行政机关提出过要求其履行法定职责的申请，而是直接向法院起诉请求法院判决行政机关履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”以及该法第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定可见，原告谢秀艳向法院提起请求被告化州市人民政府履行法定职责之诉，必须先向被告化州市人民政府提出申请，但是，原告谢秀艳未经向被告申请履行法定职责就直接向法院起诉，不符合上述法律规定的起诉条件。因此，原告的第二项诉讼请求不符合法定起诉条件，本院应当裁定驳回原告的该项起诉。 综上所述，原告谢秀艳的第一项诉讼请求构成重复起诉，第二项诉讼请求不符合法定起诉条件，本院应当裁定驳回原告谢秀艳的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第（十）项、第一百零六条的规定，裁定如下： 驳回原告谢秀艳的起诉。 本案属于免收受理费案件，原告谢秀艳预交的一审案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长 封桢莉 审 判 员 徐少伟 审 判 员 张国平 二〇一八年十二月三日 法官助理 吴嘉怡 书 记 员 邹君萍