广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行终367号上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，身份证住址：陕西省咸阳市杨陵区，被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路1号。法定代表人：尹锡棋，局长。委托代理人：叶建安，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局（原广东省食品药品监督管理局）。住所地：广东省广州市天河区黄埔大道西363号。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：汪绚，该局工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原审第三人：东莞市大朗嘉红百货店。住所地：东莞市大朗镇高英村高英路277号。诉讼代表人：彭燕芬，工商登记经营者。上诉人任满仓因与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）、广东省市场监督管理局及原审第三人东莞市大朗嘉红百货店（以下简称“嘉红百货店”）食品药品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年3月26日，任满仓向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞食药监局作出的（东）食药监投复[2017]09S039号《投诉举报答复函》；2.撤销广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东省食药监局”）作出的粤食药监复决字[2017]176号《行政复议决定书》；3.责令东莞食药监局、广东省食药监局重新办理举报案件；4.由东莞食药监局、广东省食药监局承担本案一审诉讼费用。原审法院查明：2016年11月4日，任满仓向东莞食药监局投诉，称其于2016年11月1日到嘉红百货店处购买的达利园瑞士卷是过期食品（生产日期为2016年4月22日，保质期为6个月），请求查处。2016年11月11日，东莞食药监局到嘉红百货店处进行现场检查，发现该店的食品货架上摆放的达利园瑞士卷均在保质期内。2017年1月22日，东莞食药监局作出《投诉举报延期办理告知书》，告知任满仓，对任满仓的投诉举报自2017年1月26日起延长30个工作日答复，东莞食药监局并向任满仓送达了该告知书。2017年3月10日，东莞食药监局再次到嘉红百货店处进行询问调查，嘉红百货店确认购物小票，亦确认其销售过达利园瑞士卷，但不记得具体的生产日期。另，嘉红百货店未建立食品进货查验制度，也未取得《食品经营许可证》。2016年11月11日，东莞食药监局作出两份《责令改正通知书》，责令嘉红百货店建立食品进货查验制度以及需取得《食品经营许可证》方可从事食品经营活动。2017年3月13日，针对嘉红百货店经营超过保质期的食品的行为，东莞食药监局作出《责令改正通知书》。2017年3月13日，东莞食药监局作出（东）食药监投复[2017]09S039号《投诉举报答复函》，答复任满仓上述现场检查及询问调查情况，并认定嘉红百货店经营超过保质期的食品的违法事实成立，但由于涉案产品数量较少、货值金额较小，违法行为轻微，并没有发现造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对嘉红百货店不予行政处罚，由于对嘉红百货店不予处罚，未移送公安部门，根据市食品安全举报奖励相关规定，任满仓的本次举报不属于奖励情形，故不予奖励。任满仓不服，于2017年3月19日向广东省食药监局提起行政复议，后者于2018年3月16日作出案涉《行政复议决定书》，维持了东莞食药监局所作的案涉答复函。任满仓对此仍不服，遂诉至原审法院。原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。任满仓于2016年11月4日向东莞食药监局进行投诉，东莞食药监局受理后进行调查核实，于2017年1月22日作出《投诉举报延期办理告知书》，延长30个工作日答复，后于2017年3月13日作出案涉答复函并送达任满仓，其执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省食药监局作为东莞食药监局的上一级主管部门，对任满仓就广东省食药监局作出的案涉答复函提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。任满仓于2017年3月19日向广东省食药监局提起行政复议申请，广东省食药监局于同日受理后，经过审查核实，于2017年4月20日中止审理，后于2018年3月1日恢复审理，并于2018年3月16日作出案涉《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。原审法院依法予以确认。本案的争议焦点为东莞食药监局作出案涉答复函是否合法有据。原审法院认为，各方对于东莞食药监局认定嘉红百货店有销售案涉过期食品的违法行为不持异议，原审法院予以确认。虽嘉红百货店存在销售过期食品的违法行为，但因其销售的过期食品数量较少、货值较低，且在东莞食药监局调查过程中，也未收到嘉红百货店因销售过期食品而对他人造成危害的信息，其违法行为应属轻微并及时纠正，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞食药监局据此答复任满仓，对嘉红百货店不予行政处罚，并无不当。另，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条：“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于嘉红百货店的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞食药监局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关。东莞食药监局据此答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，故不予奖励，并无不当。综上，东莞食药监局作出的案涉答复函，事实清楚、内容适当、适用法律正确。广东省食药监局作出的案涉行政复议决定书亦符合法律规定。任满仓要求撤销案涉答复函和行政复议决定书并要求东莞食药监局、广东省食药监局重新办理任满仓案涉投诉案件的理由不成立，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任满仓的全部诉讼请求。本案一审收取诉讼费50元，由任满仓承担。一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.重新审理任满仓举报案件，支持任满仓的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由东莞食药监局、广东省食药监局承担。主要理由有：1.东莞食药监局拒不依据《食品药品行政处罚程序规定》中相关规定：及时收集、调查、核实、鉴定收集到的证据。2.东莞食药监局不依据《食品安全法》、《行政处罚法》中相关规定：及时处罚嘉红百货店。3.东莞食药监局拒不依据《食品药品投诉举报管理办法》中相关规定：在法定时限内办结此案。4.东莞食药监局拒不依据《食品药品违法行为举报奖励办法》《食品安全法》《行政处罚法》《国务院关于加强食产品安全监督管理的特别规定》中相关规定依法奖励任满仓。综上所述，东莞食药监局、广东省食药监局违反法律法规的规定，涉嫌玩忽职守、滥用职权，渎职侵权犯罪。被上诉人东莞食药监局答辩称：一、针对东莞食药监局对嘉红百货店作出的不予行政处罚决定，任满仓并不享有诉权。任满仓已明确，其是因东莞食药监局未对嘉红百货店作出行政处罚从而未能获得奖励提起本案诉讼。但东莞食药监局对嘉红百货店作出不予行政处罚决定的处理行为，从形式上，该处理行为的行政管理对象为嘉红百货店而非任满仓，处理行为不具有对任满仓产生影响力的特征；从内容上看，该处理行为是东莞食药监局行使法定职能对嘉红百货店作出的，并未对任满仓的权利、义务造成影响，也未对任满仓设定新的权利、义务，行政处理行为与任满仓无利害关系。依据《食品药品投诉举报管理办法》，任满仓仅享有投诉举报并获知处理结果的行政行为，与东莞食药监局是否投诉举报并告知处理结果的行政行为具有利害关系，与东莞食药监局如何对嘉红百货店进行处理并无利害关系。故，关于（东）食药监投复[2017]09S039号《投诉举报答复函》中的“不予行政处罚决定”，任满仓并不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人（即“不予行政处罚决定”的相对人）以及利害关系人，无权针对该“不予处罚决定”的行政行为提起诉讼，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，针对任满仓该请求，应驳回其起诉。二、东莞食药监局对任满仓作出不予行政处罚决定符合法律规定，不存在滥用行政裁量权的情形。国家食品药品监督管理总局办公厅发布的《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》[食药监办法函[2016]668号]，进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。具体至本案，嘉红百货店在案件办理过程中积极主动配合调查，涉案金额较低，情节显著轻微；任满仓投诉时并无说明其已经食用或食用时产生不良反应，没有造成危害后果，故嘉红百货店符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予行政处罚情形。据此，东莞食药监局根据《食品安全法》的规定对嘉红百货店的违法行为进行定性，同时根据《行政处罚法》的规定对其作出不予行政处罚决定，既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，符合行政行为合理性原则，并不存在滥用自由裁量权的情形。综上，东莞食药监局作出的案涉答复函合法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省市场监督管理局答辩称：一、原审法院确认广东省食药监局受理任满仓的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法，认定准确，合法有据。2017年3月19日，广东省食药监局收到任满仓的《行政复议申请书》，就任满仓不服东莞食药监局作出的（东）食药监投复〔2017〕09S039号《投诉举报答复函》，提出行政复议。经审查材料，广东省食药监局于当日决定予以受理。2017年3月22日，广东省食药监局向东莞食药监局作出《提出答复通知书》（粤食药监复答字〔2017〕176号），并于2017年3月24日向该局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本。因本案涉及的相关法律适用问题，需以国家食品药品监督管理总局作出的相关批复以及司法机关的判决意见为依据，广东省食药监局决定自2017年4月20日起中止本案的审理，并于次日向任满仓邮寄送达了《行政复议中止审理通知书》（粤食药监复中字〔2017〕21号）。2018年3月1日，广东省食药监局决定恢复本案的审理，并向任满仓邮寄送达了《行政复议恢复审理通知书》（粤食药监复恢字〔2018〕2号）。经审查相关材料后，广东省食药监局于2018年3月16日作出《行政复议决定书》（粤食药监复决字〔2017〕176号），并于2018年3月21日向任满仓邮寄送达了该《行政复议决定书》，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条及《行政复议法实施条例》第四十一条规定，程序合法。原审法院认定准确，合法有据。二、一审法院认定广东省食药监局对任满仓的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，一审法院依法驳回任满仓的全部诉讼请求合理合法。2016年11月4日，东莞食药监局收到任满仓的投诉举报，反映嘉红百货店涉嫌销售超过保质期的“160g达利园瑞士卷”，于2017年1月24日书面告知任满仓自2017年1月26日延期答复，于2017年3月13日作出案涉答复函并于次日将处理结果书面函复任满仓。东莞食药监局办理案件的程序符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，程序合法，广东省食药监局予以确认。本案中，东莞食药监局经现场核查、询问调查后，结合相关投诉举报材料，认定嘉红百货店存在违反《食品安全法》第三十四条第一款第（十）项的规定。因调查结果表明嘉红百货店销售过期食品的数量较少、货值较低，违法行为轻微并及时纠正，没有发现造成危害后果，东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对嘉红百货店不予处罚，适用法律正确。依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条规定，对于任满仓反映的举报线索，东莞食药监局未作出行政处罚，也未移送公安，东莞食药监局对任满仓的举报奖励事项作出不予奖励的处理决定并无不妥。东莞食药监局依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定，以书面函件向任满仓反馈了前述办理结果，适用法律正确，已依法履职。广东省食药监局综合审查后，作出维持东莞食药监局于2017年3月13日作出的案涉答复函的行政复议决定，程序合法，事实依据清楚，适用法律正确。一审法院认定准确，查明事实清楚。综上所述，一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法驳回任满仓的上诉请求，维持原判。原审第三人嘉红百货店在二审期间内未提出陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案为食品药品安全行政管理纠纷。二审审查焦点在于：一、嘉红百货店是否存在销售超过保质期的产品；二、东莞食药监局对嘉红百货店不予处罚是否合法。对于焦点一：嘉红百货店是否存在销售超过保质期的产品，投诉人应对该事实负首要的举证责任，行政机关如持否定意见，则应提出反驳理据。在此基础上，人民法院再根据优势证据规则得出事实的认定。本案中，东莞食药监局对嘉红百货店进行现场检查，未发现被投诉批次的案涉产品，但嘉红百货店承认任满仓的投诉事实，东莞食药监局据此认定嘉红百货店存在销售超过保质期产品的事实，而嘉红百货店在诉讼中亦予以确认，故本院加以采信，认定投诉人所投诉的违法事实存在。对于焦点二：案件材料显示，投诉人任满仓所购买案涉的产品数量少、货值较低，东莞食药监局提供的调查结果也表明，嘉红百货店销售超过保质期产品的情节轻微，没有造成危害后果，并主动承认且及时纠正，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予处罚情形，因此东莞食药监局依照该规定对嘉红百货店不予处罚，合法有据。综上，任满仓的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由任满仓负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一八年十二月十二日书记员  李添伟