广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行终371号上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，身份证住址：陕西省咸阳市杨陵区，被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区建设路1号。法定代表人：尹锡棋，局长。委托代理人：叶建安，该局大朗分局副局长。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局(原广东省食品药品监督管理局)。住所地：广东省广州市天河黄埔大道西363号。法定代表人：麦教猛，该局局长。委托代理人：汪绚，该局工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原审第三人：沃尔玛（东莞）商业零售有限公司大朗富华中路分店，经营场所：东莞市大朗镇富华中路181号地上第一至第三层部分。法定代表人：范平，该店总经理。委托代理人：钟永标，广东星辰律师事务所律师。委托代理人：林莹茂，广东星辰律师事务所律师。上诉人任满仓因与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）、广东省市场监督管理局及原审第三人沃尔玛（东莞）商业零售有限公司大朗富华中路分店（以下简称“沃尔玛大朗分店”）食品药品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年3月26日，任满仓向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞食药监局作出的（东）食药监投复〔2017〕09S018号《投诉举报答复函》；2.撤销广东省食品药品监督管理局(以下简称“广东食药监局”)作出的粤食药监复决字〔2017〕111号《行政复议决定书》；3.东莞食药监局、广东食药监局重新办理案涉《投诉举报答复函》和案涉《行政复议决定书》中的举报案件；4.东莞食药监局、广东食药监局承担本案诉讼费。原审法院查明：2016年11月4日，任满仓向东莞食药监局投诉，称其在沃尔玛大朗分店处购买的“俄式大肉块”是过期食品（生产日期为2016年6月20日），请求查处。2016年11月23日，东莞食药监局到沃尔玛大朗分店处进行现场检查，未发现案涉投诉批次的食品。同日，针对沃尔玛大朗分店未建立食品进货查验制度，东莞食药监局作出《责令改正通知书》。2017年1月22日，东莞食药监局作出《投诉举报延期办理告知书》，告知任满仓，对其投诉举报自2017年1月26日起延长30个工作日答复，东莞食药监局并向任满仓送达了该告知书。2016年11月30日，东莞食药监局再次到沃尔玛大朗分店处询问调查，沃尔玛大朗分店确认购物小票系其出具，任满仓在沃尔玛大朗分店处购买的“俄式大肉块”已超过保质期。2017年1月10日，针对沃尔玛大朗分店经营超过保质期的食品的行为，东莞食药监局作出《责令改正通知书》。2017年2月13日，东莞食药监局作出案涉《答复函》，答复任满仓上述现场检查及询问调查情况，并认定沃尔玛大朗分店销售超过保质期的食品的违法事实成立，但由于涉案产品数量较少、货值金额较小，违法行为轻微，并没有发现造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对沃尔玛大朗分店不予行政处罚。由于对沃尔玛大朗分店不予处罚，未移送公安部门，根据市食品安全举报奖励相关规定，任满仓的本次举报不属于奖励情形，故不予奖励。任满仓不服，于2017年2月18日向广东食药监局提起行政复议，后者于2018年3月21日作出案涉《行政复议决定书》，维持了东莞食药监局所作的案涉《答复函》。任满仓对此仍不服，遂诉至原审法院。原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。任满仓于2016年11月4日向东莞食药监局进行投诉，其受理后进行调查核实，于2017年1月22日作出《投诉举报延期办理告知书》，延长30个工作日答复，后于2017年2月13日作出案涉《答复函》并送达原告，其执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东食药监局作为东莞食药监局的上一级主管部门，对任满仓就东莞食药监局作出的案涉《答复函》提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。任满仓于2017年2月18日向广东食药监局提起行政复议申请，广东食药监局于同日受理后，经过审查核实，于2017年3月17日中止审理，后于2018年3月1日恢复审理，并于2018年3月21日作出案涉《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。原审法院依法予以确认。本案的争议焦点为市食药监局作出案涉《答复函》是否合法有据。东莞食药监局认定沃尔玛大朗分店有销售案涉过期食品的违法行为，有任满仓在投诉阶段提交的购物视频、购物小票为证，且沃尔玛大朗分店在东莞食药监局的询问调查笔录中已确认购物小票系其出具，任满仓在沃尔玛大朗分店购买的“俄式大肉块”已超过保质期。因此，东莞食药监局上述认定事实清楚，证据充分，原审法院予以确认。沃尔玛大朗分店主张没有销售该过期食品，但未能提交相应证据予以反驳，原审法院对该主张不予采纳。虽沃尔玛大朗分店存在销售过期食品的违法行为，但因其销售的过期食品数量较少、货值较低，且在市食药监局调查过程中，也未收到沃尔玛大朗分店因销售过期食品而对他人造成危害的信息，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞食药监局据此答复任满仓，对沃尔玛大朗分店不予行政处罚，并无不当。另，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条：“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于沃尔玛大朗分店的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞食药监局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关。东莞食药监局据此答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，故不予奖励，并无不当。综上，东莞食药监局作出案涉《答复函》，事实清楚、内容适当、适用法律正确。广东食药监局作出的案涉《行政复议决定书》亦符合法律规定。任满仓要求撤销案涉《答复函》和案涉《行政复议决定书》并要求东莞食药监局重新办理原告案涉投诉案件的理由不成立，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任满仓的全部诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由任满仓承担。一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.重新审理原审判决中举报案件，支持任满仓一审诉讼请求；3.东莞食药监局、广东食药监局承担本案诉讼费用。主要理由有：东莞食药监局、广东食药监局拒不依据《食品药品行政处罚程序规定》的相关规定，及时收集、调查、核实、鉴定收集到的证据；也不依据《食品安全法》、《行政处罚法》的相关规定，及明处罚被举报人；且没有依据《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，在法定时限内办结此案。东莞食药监局、广东食药监局对任满仓的举报不依据《食品药品违法行为举报奖励办法》、《食品安全法》、《行政处罚法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的相关规定，依法奖励申请人，其上述行为存在涉嫌玩忽职守、滥用职权、渎职侵权犯罪。被上诉人东莞食药监局辩称：1.东莞食药监局对沃尔玛大朗分店作出的不予行政处罚决定，任满仓并不享有诉权。任满仓已明确，其是因东莞食药监局未对沃尔玛大朗分店作出行政处罚从而未能获得奖励提起本案诉讼。但东莞食药监局对沃尔玛大朗分店作出不予行政处罚决定的处理行为，从形式上，该处理行为的行政管理对象为沃尔玛大朗分店而非任满仓，处理行为不具有对任满仓产生影响力的特征；从内容上看，该处理行为是东莞食药监局行使法定职能对沃尔玛大朗分店作出的，并未对任满仓的权利、义务造成影响，也未对任满仓设定新的权利、义务，行政处理行为与任满仓无利害关系。依据《食品药品投诉举报管理办法》，任满仓仅享有投诉举报并获知处理结果的行政行为，与东莞食药监局是否投诉举报并告知处理结果的行政行为具有利害关系，与东莞食药监局如何对沃尔玛大朗分店进行处理并无利害关系。故关于案涉《投诉举报答复函》中的“不予行政处罚决定”，任满仓并不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人（即“不予行政处罚决定”的相对人）以及利害关系人，无权针对该“不予处罚决定”的行政行为提起诉讼，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，针对任满仓该请求，应驳回其起诉。2.东莞食药监局对沃尔玛大朗分店作出不予行政处罚决定符合法律规定，不存在滥用行政裁量权的情形。国家食品药品监督管理总局办公厅发布的食药监办法函〔2016〕668号《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》，进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。具体至本案，沃尔玛大朗分店在案件办理过程中积极主动配合调查，涉案金额较低，情节显著轻微；任满仓投诉时并无说明其已经食用或食用时产生不良反应，没有造成危害后果，故沃尔玛大朗分店符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予行政处罚情形。据此，东莞食药监局根据《食品安全法》的规定对沃尔玛大朗分店的违法行为进行定性，同时根据《行政处罚法》的规定对其作出不予行政处罚决定，既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，符合行政行为合理性原则，并不存在滥用自由裁量权的情形。综上，东莞食药监局作出的《投诉举报答复函》合法有据，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省市场监督管理局辩称：一、原审法院确认广东食药监局受理任满仓的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法，认定准确，合法有据。2017年2月18日，广东食药监局收到任满仓的《行政复议申请书》，就其不服东莞食药监局作出的案涉《投诉举报答复函》提出行政复议。广东食药监局于当日决定予以受理。2017年2月27日向任满仓邮寄送达《提出答复通知书》和相关行政复议申请书副本。因本案涉及相关法律适用问题，需以国家食品药品监督管理总局作出的相关批复以及司法机关的判决意见为依据，遂决定自同年3月17日起中止审理本案，并于同月22日向任满仓邮寄送达了案涉《行政复议中止审理通知书》。同年3月1日决定恢复审理，并于当日邮寄送达了《行政复议恢复审理通知书》。于2018年3月21日作出案涉《行政复议决定书》并于次日向任满仓邮寄送达了该文书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七、二十三、三十一条及《行政复议法实施条例》第四十一条规定，程序合法。原审法院认定准确，合法有据。二、原审法院认定广东食药监局对任满仓的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，原审法院依法驳回其全部诉讼请求合理合法。东莞食药监局办理案件的程序符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，程序合法，广东食药监局予以确认。东莞食药监局经现场核查、询问调查后，结合相关投诉举报材料，认定被投诉人存在销售过期食品和违反食品进货查验管理规定的违法行为。因调查结果表明被投诉销售过期食品数量较少、货值较低，违法行为轻微并及时纠正，没有发现造成危害后果，东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款固定，对被投诉人不予处罚；依据《广东省食品安全举报奖励办法》第十九、二十条及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条规定，未作出行政处罚和移送公安，对举报奖励事项作出不予奖励的处理决定并无不妥。以书面函件向任满仓反馈了前述办理结果，适用法律正确，已依法履职。广东食药监局综合调查后，作出维持该行政复议决定，程序合法，事实依据清楚。综上所述，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法驳回任满仓的上诉请求，维持原判。原审第三人沃尔玛大朗分店答辩称:一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五、四十九条以及《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，任满仓不是被诉处罚的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民，不具备上诉人主体资格，应驳回任满仓的起诉。二、东莞食药监局执法主体适格，执法程序合法，但认定事实错误。1.案涉商品不能证明是2016年10月31日在沃尔玛大朗分店的在售商品。且其属于预包装食品，其商品条码具有唯一性，该商品在其他商场也有销售，也有可能是沃尔玛大朗分店在2016年10月31日之前出售的商品。同时，携带由其他商场出售的商品或沃尔玛大朗分店之前出售的商品进入商店，不存在障碍，沃尔玛大朗分店无法防范和避免。2.购物小票无法与某一件商品相对应，不能证明案涉商品是在2016年10月31日的所出售的商品。同一种商品的商品条码均相同，该条码不能体现出某一件商品的生产日期及该商品的经销商信息，而结账系统是根据条形码识别商品，该系统无法识别出商品是否过期及来源。只要是沃尔玛大朗分店曾有此类商品销售，即使有人持其他商场出售的过期商品或此前出售且已过期的商品，均可以结账付款，并取得购物小票。购物小票仅能体现商品名称、条码、价款、数量及购买时间，不能体现商品的生产日期，不能与某一件具体的商品相对应，故任满仓持有的购物小票不能证明在2016年10月31日结账时所持有的就是生产日期为2016年6月20日的案涉商品，不能排除任满仓以未过期商品结账并在购买后调包的可能。且任满仓并未提供购物视频，不能证明沃尔玛大朗分店存在出售过期食品的行为。3.东莞食药监局没有确实充分的证据证实沃尔玛大朗分店出售了超出保质期的食品，不能认定沃尔玛大朗分店存在销售过期食品的行为。在投诉人投诉后，东莞食药监局经2016年11月23日现场检查，未发现有超出保质期的“俄式大肉块”在售，东莞食药监局没有调查取得，直接且确实充分的证据证实沃尔玛大朗分店出售了过期食品。仅根据投诉人提供的小票和实物就认定沃尔玛大朗分店存在销售过期食品的违法行为，违反了行政处罚的举证原则，是错误的将应由行政机关承担的举证责任，分配给了沃尔玛大朗分店，不符合《行政处罚法》第三十六条的规定，不能作为行政处罚的事实根据。综上，沃尔玛大朗分店认为，沃尔玛大朗分店不存在销售过期食品的违法行为，任满仓与被诉处罚不具有利害关系，被诉处罚对任满仓权益明显不产生影响，主体不适格，应裁定驳回起诉。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为，任满仓提起本案诉讼源于对东莞食药监局未处罚原审第三人，继而未能获得相应奖励。东莞食药监局已认定原审第三人销售过期食品的违法事实成立，但是否必须予以行政处罚，是本案争议所在。从本案事实反映，原审第三人销售的过期食品数量少、价值低，没有其他消费者投诉的情况，没有造成危害后果，可认定为情节轻微，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”情形，东莞食药监局依照该条规定对原审第三人不予处罚，合法合理。任满仓的主张不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人任满仓负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一八年十二月二十五日书记员  詹舒琪