北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0102行初369号原告龙芳，女，1975年10月6日出生，汉族，住北京市东城区。委托代理人田参军，北京田郭律师事务所律师。被告中国银行业监督管理委员会北京监管局，住所地北京市西城区金融大街20号交通大厦B座。负责人李明肖，局长。委托代理人陈森，中国银行业监督管理委员会北京监管局干部。委托代理人汪宇聪，中国银行业监督管理委员会北京监管局干部。第三人中国农业银行股份有限公司北京市分行，住所地北京市东城区朝阳门北大街13号。负责人陈军，行长。委托代理人谢少雄，中国农业银行股份有限公司北京市分行职员。委托代理人徐晓璞，中国农业银行股份有限公司北京市分行职员。原告龙芳不服被告中国银行业监督管理委员会北京监管局（以下简称北京银监局）、第三人中国农业银行股份有限公司北京市分行（以下简称农行北京分行）行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告龙芳及其委托代理人田参军，被告北京银监局之委托代理人陈森、汪宇聪，第三人农行北京分行之委托代理人徐晓璞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年9月18日，北京银监局作出京银监罚决字[2017]19号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）其中涉及到原告龙芳的主要内容是：“……农行北京分行时任投融部总经理龙芳的管理责任问题。龙芳于2012年11月-2015年8月担任农行北京分行投融部主要负责人，在同业票据买入返售业务管理中存在以下问题：一是岗位管理混乱，未按要求设置风险审查和审批岗位；仅以口头方式进行人岗匹配，未明确票据业务科各岗位间的职责权限；部门内前中后台未有效隔离制衡，串岗、混岗现象严重。二是部门内部印章管理混乱，票据业务合同专用章管理失控，行政用章制度执行不到位。三是业务管理混乱，票据出入库管理失控，未对实物票据保管提出明确要求。四是员工管理混乱，多次审批同意员工频繁前往非交易对手所在地取送票据。龙芳作为案发部门投融部时任主要负责人，长期直管票据业务科，日常管理失职，内部岗位分工、印章管理、票据实物管理、人员出差管理混乱，风险防控失灵。立案调查组从职务、岗位职责、履职情况以及在‘1.13案件’发生过程中所起的实际作用等方面综合认定龙芳对上述问题和农行北京分行‘1.13案件’负有主要管理责任，属于直接责任人员。上述行为有证据（1.1）至证据（9.1）以及下列证据为证（10.1）对龙芳的访谈记录；（10.2）监察部对龙芳的事实见面材料；（10.3）总行监察部出具的监察建议书；（10.4）39笔业务签字情况表。……依据《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）第四十八条，对龙芳给予禁止10年内从事银行业工作、取消终身的董事、高级管理人员任职资格的行政处罚。……”。原告龙芳诉称，原告系农行北京分行员工，自2012年11月底至2015年8月初在农行北京分行投融部任领导职务，之后被调任农行北京分行万寿路支行行长。2016年1月13日，农行北京分行突发假票入库案件，后被告北京银监局作出被诉处罚决定。原告对被诉处罚决定不服，理由如下：一、被诉处罚决定认定事实错误。（一）被诉处罚决定认定原告在农行北京分行投融部任职期间存在违法违规问题是错误的。1、原告在农行北京分行投融部任职期间，表现优秀，业绩突出，不仅没有违法违规行为，还被提拔重用。2、被诉处罚决定认定原告对“1.13案件”负主要管理责任是错误的。3、被诉处罚决定认定原告任职农行北京分行投融部期间，存在所谓的“岗位管理混乱，未按要求设置风险审查和审批岗位；仅以口头方式进行人岗匹配，未明确票据业务科岗位间的职责权限；部门内前中后台未有效隔离制衡，串岗、混岗现象严重。”与事实严重不符。4、被诉处罚决定认定原告任职农行北京分行投融部期间，存在所谓的“部门内部印章管理混乱，票据业务合同专用章管理失控，行政用章制度执行不到位”与事实不符。5、被诉处罚决定认定原告任职农行北京分行投融部期间，存在所谓的“业务管理混乱，票据出入库管理失控，未对实物票据保管提出明确要求”与事实不符。6、被诉处罚决定认定原告任职农行北京分行投融部期间，存在所谓的“员工管理混乱，多次审批同意员工频繁前往非交易对手所在地取送票据”与事实不符。（二）在涉案的39笔票据业务中，原告对其中前34笔的审批是合法合规的。（三）涉案的39笔票据业务中，引发“1.13案件”的5笔假票入库业务均发生在原告离职之后。二、被诉处罚决定程序违法。三、被诉处罚决定认定原告管理失控缺乏法律依据。四、被诉处罚决定对原告的处罚显失公正。综上，请求法院依法撤销被诉处罚决定中对原告的处罚。为证明自己主张，在法定举证期限内，龙芳向本院提交并当庭出示如下证据材料：1、京银监罚决字（2017）19号《行政处罚决定书》；2、京银监罚决字（2017）1号《行政处罚决定书》；3、农银京离审意字（2015）第10号审计意见书；4、被告关于核准龙芳中国农业银行股份有限公司北京万寿路支行行长任职资格批复；5、农行北京分行农银京发（2012）369号文件及其附件；6、农银京办发（2015）19号文件及两个附件。被告北京银监局辩称，被诉处罚决定认定事清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。农行北京分行在开展39笔涉案买入返售票据业务过程中，严重违反审慎经营规则。包括龙芳在内的9名责任人员为39笔涉案买入返售票据业务的经办人员或管理人员，其中龙芳于2012年11月至2015年8月担任农行北京分行投融部主要负责人，其所负责的同业票据买入返售业务管理中存在以下问题：一是岗位管理混乱，未按要求设置风险审查和审批岗位；仅以口头方式进行人岗匹配，未明确票据业务科各岗位间的职责权限；部门内前中后台未有效隔离制衡，串岗、混岗现象严重。二是部门内部印章管理混乱，票据业务合同专用章管理失控，行政用章制度执行不到位。三是业务管理混乱，票据出入库管理失控，未对实物票据保管提出明确要求。四是员工管理混乱，多次审批同意员工频繁前往非交易对手所在地取送票据。立案调查组从职务、岗位职责、履职情况以及在“1.13案件”中所起的实际作用等方面综合认定龙芳对上述问题和农行北京分行“1.13案件”负有主要管理责任，属于直接责任人员。依据《银行业监督管理法》第二十一条、第四十六条、第四十八条之规定，并根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，对龙芳给予禁止10年内从事银行业工作、取消终身的董事、高级管理人员任职资格的行政处罚。综上，北京银监局所作被诉处罚决定事实清楚，法律适用正确，请求法院驳回原告龙芳的诉讼请求。为证明被诉处罚决定的合法性，北京银监局向本院提交并当庭出示了如下证据材料：1.1、北京银监局行政处罚立案登记审批表;1.2、北京银监局行政处罚调查通知书;1.3、北京银监局行政处罚调查报告;1.4、北京银监局行政处罚法律审理报告;1.5、会议纪要（2016年第5次）;1.6、补充和调整报告;1.7、补充法律审理报告;1.8、会议纪要（2016年第6次）;1.9、北京银监局行政处罚意见告知书;1.10、北京银监局行政处罚意见告知书送达回证;1.11、听证申请书;1.12、听证通知书;1.13、听证笔录;1.14、听证报告;1.15、会议纪要（2017年第9次）;1.16、行政处罚决定书及邮寄凭证;2.1、《39包票据历次出入库情况表》;2.2、2015年《转贴现业务审批表》;2.3、39笔业务的《资金业务调拨凭证》；2.4、39笔票据买返业务的交易对手及经办人授权书;2.5、39笔业务的业务台账（利息、金额等）;3.1、事实确认书：“1.13案件”立案调查-与票据中介开展合作;3.2、票据业务部出差报销记录台账；3.3、2015年票据科出差报销记录；3.4、2015年票据科《中国农业银行北京市分行出差审批表》;3.5、涉案4人退赃证明材料;3.6、“1.13”专案组汇报材料;3.7、姚尚延自述材料；3.8、张鸣自述材料；3.9、王冰自述材料；3.10、王波自述材料；3.11、刘咏梅自述材料;4.1、事实确认书：“1.13案件”立案调查-投资银行与金融市场部、分行营业部分工；4.2、事实确认书：“1.13案件”立案调查-投融部内部管理与控制；4.3、《中国农业银行北京市分行商业汇票转贴现业务实施细则》（农银京规章[2015]13号）；4.4、郭京华、李婷等相关人员的访谈笔录；4.5、《中国农业银行北京市分行转授权书》（农银京转授[2015]143号）；4.6、分行营业部出具的《关于票据业务买入返售业务的说明》；4.7、《中国农业银行北京市分行商业汇票转贴现业务实施细则》（农银京规章[2015]13号）；4.8、《中国农业银行网下同业融资业务操作规程》（农银规章[2015]92号）；4.9、《投资银行与金融市场部主要职责》；4.10、39笔《转贴现业务审批表》；4.11、分行营业部临柜业务手工登记簿《重要空白凭证、有价单证及其他有价值品保管使用登记簿》（抽样）；4.12、《北京分行关于网下同业业务专项检查的报告》；5.1、事实确认书“1.13案件”立案调查-关键岗位管理及轮岗；5.2、《中国农业银行北京市分行关键岗位人员岗位轮换和强制休假管理实施细则（试行）》（京发银发[2009]149号）；5.3、《中国农业银行商业汇票转贴现业务管理办法》（农银规章[2014]188号）；5.4、《中国农业银行北京市分行商业汇票转贴现业务实施细则（试行）》（农银京规章[2013]20号）；5.5、票据业务科4人《基本情况表》；5.6、人事部门出具的《关于王冰、姚尚延票据业务从业起始时间的情况说明》；5.7、《中国农业银行关键岗位人员岗位轮换和强制休假管理办法（试行）》（农银发[2009]271号）；6.1、事实确认书：“1.13案件”立案调查-票据保管；7.1、事实确认书：“1.13案件”立案、调查--票据审验、票据封包；7.2、39笔业务与交易对手出具的《票据交接收条》；7.3、交易对手合规性审查及票据交接证明材料；8.1、事实确认书：“1.13案件”立案核查-资金调拨；8.2、《中国农业银行资金调拨单》；8.3、刘咏梅在2015年9月14日至2016年1月12日期间休假申请单或休假记录；8.4、资金拨付台账；9.1、事实确认书：“1.13案件”立案调查-印章管理；9.2、《中国农业银行北京市分行行政印章管理实施细则》（农银京规章[2010]36号）；9.3、《投资银行与金融市场部印章使用管理规定》；9.4、《中国农业银行北京市分行票据交接单》（2015年第64号-113号，2016年第1-2号）；9.5、《中国农业银行财务印章特殊事项使用登记簿》；10.1、事实确认书：“1.13案件”立案调查-交易对手合规性审查、票据交接；11.1、对龙芳的访谈记录；11.2、监察部对龙芳的事实见面材料；11.3、监察部出具的监察建议书；11.4、39笔业务签字情况表；12.1、《农行北京分行关于向银监局票据核查组提供资料的情况说明》。本院对上述证据材料认证如下：北京银监局出示的证据材料3.1、4.1、4.2、5.1、6.1、7.1、8.1、9.1、10.1均系被告在调查案件过程中书写的现场检查《事实确认书》，案件事实应由客观证据予以认定，上述《事实确认书》只是被告调查环节中对相关情况的主观概况，并不能起到确认案件事实的作用，与本案被诉行为合法性审查不具有关联性，本院不予接纳。龙芳、北京银监局提交的其他证据材料，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，本院确认如下事实：2016年1月13日，农行北京分行发生了同业票据违法案件（即“1.13案件”），该行同业买入返售票据经营管理部门——投资银行与金融市场部（即投融部）下属票据业务科四名员工，收受票据中介贿赂，违规将票据业务包提前出库或假包入库交由中介再融资，造成巨额损失。涉案买入返售票据业务共计39笔，涉案金额323.07亿元，业务开展时间为2015年3月23日至2016年1月12日。龙芳于2012年11月至2015年8月担任农行北京分行投融部主要负责人，审批通过了涉案39笔票据业务中的33笔。2016年9月12日，北京银监局对“1.13案件”立案调查。2016年9月20日，北京银监局向农行北京分行下达《行政处罚调查通知书》。2016年11月9日，北京银监局作出《行政处罚调查报告》。2016年11月13日，北京银监局作出《法律审理报告》。2016年12月7日、2016年12月9日，北京银监局分别对上述行政处罚调查报告和法律审理报告进行了补充和调整。后经北京银监局行政处罚委员会讨论，最终对龙芳的行政处罚为“给予龙芳禁止10年内从事银行业工作、取消终身的董事、高级管理人员任职资格的行政处罚”。2017年4月1日，北京银监局向农行北京分行及龙芳在内的9名负领导责任的高级管理人员送达了《行政处罚意见告知书》，告知了相关人员有权进行陈述和申辩，有权提起听证。2017年4月11日，龙芳向北京银监局提交了听证申请及书面的《陈述和申辩书》。2017年5月15日，北京银监局针对该案举行了听证会并于2017年7月11日作出了《听证报告》，建议不调整对龙芳的行政处罚量罚幅度。经北京银监局行政处罚委员会讨论后，2017年9月18日，北京银监局对包括龙芳在内的9名负有领导责任的管理人员作出了被诉行政处罚决定。另查，2017年5月8日，北京银监局对农行北京分行作出了《行政处罚决定书》（京银监罚决字[2017]1号），认定农行北京分行存在“1、员工管理不当；2、部门分离缺失，人员岗位混用、前中后台串岗；3、关键岗位人员长期不轮岗；4、票据保管安全层级低、出库审批层级低导致票据包频繁提前出库；5、票据审验流于形式、虚假审验或不审验；6、资金划款环节把控不严、资金票据同时悬空；7、印章管理使用混乱”等问题，依据《银行业监督管理法》第四十六条，责令农行北京分行改正，并对其39项违法行为（对应39笔票据业务）分别给予50万元罚款的行政处罚，罚款金额合计1950万元。又查，“1.13案件”中涉案的部分直接责任人及高级管理人员因触犯刑法已经追究刑事责任，相关刑事判决已生效。本院认为，依据《银行业监督管理法》第二条、第八条之规定，北京银监局具有对辖区内的银行业金融机构及其业务活动进行监督管理并对违法行为进行处罚的法定职责。本案原被告争议的焦点主要为：一、被诉处罚决定作出程序是否合法；二、龙芳是否应当承担管理责任；三、被诉处罚决定对原告处罚是否过当。一、关于被诉处罚决定作出程序是否合法问题原告龙芳认为被告北京银监局作出被诉处罚决定程序违法主要表现在两方面：1、调查取证的时间早于被告立案时间，存在先调查后立案，程序违法。2、北京银监局对龙芳作出了两次行政处罚调查报告及法律审理报告，且加重了对龙芳的处罚。本院认为，行政处罚的一般程序包括立案受理、调查取证、作出处罚决定并送达等环节。在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等处罚决定之前，行政处罚法还规定了特别程序即行政处罚相对人有权要求行政机关组织听证。本案中，被告北京银监局对原告龙芳作出了“禁止10年内从事银行业工作、取消终身的董事、高级管理人员任职资格的行政处罚”，因该处罚决定对龙芳个人权益影响较大，北京银监局告知了龙芳有申请听证的权利，且在作出处罚决定前为龙芳举行了听证。关于龙芳提出的北京银监局的部分证据材料在立案之前已经搜集，存在先调查后立案行政程序违法的问题。本院认为，行政机关在立案受理前，可以进行必要的调查取证，并依据初步材料决定是否立案。立案后，针对案件的相关事实进行详细的调查取证，最后作出行政处罚决定，此程序并不违反行政处罚法关于行政程序的一般规定，并不存在行政程序违法的问题。关于北京银监局在立案后，对龙芳作了两次行政处罚调查报告及法律审理报告，且逐步加重了对龙芳的处罚是否存在程序违法的问题。本院认为，行政机关应当依据案件情节轻重，社会危害程度等具体情况作出与之相称的行政处罚决定。具体到本案，因案情重大、情节复杂、社会影响恶劣，北京银监局行政处罚委员会十分重视，反复讨论了对包括本案原告龙芳在内相关涉案人员应作出的行政处罚的具体内容，通过两次集体研究后，最终作出了本案被诉的行政处罚决定。因行政处罚委员会集体讨论了两次，故北京银监局作出了两次行政处罚调查报告及法律审理报告。北京银监局行政处罚委员会第二次集体研究后认为案情复杂、涉案金额巨大、社会影响恶劣，为了达到行政处罚的警示作用，故对龙芳作出了法定处罚幅度内较为严厉的处罚。本院认为，在评价行政处罚意见告知程序是否合法的问题上，法院主要审查行政机关是否将最终形成的处罚意见告知行政相对人，并告知其享有陈述和申辩及听证等程序权利等内容，至于最终的行政处罚意见经历过几次集体研究及每次讨论的具体内容则属于行政机关的内部决策程序。行政机关内部决策程序并不直接对行政相对人产生外部法律效力，不属于司法审查的范畴。原告认为本案行政处罚决定经过了行政机关两次内部讨论，且后一次讨论加重了对原告的处罚，进而主张行政处罚程序违法，缺乏法律依据，本院不予支持。二、关于龙芳是否应当承担管理责任问题被告北京银监局依据《银行业监督管理法》第四十六条之规定对“1.13案件”中涉案的农行北京分行作出了（京银监罚决字[2017]1号）《行政处罚决定书》。同时依据《银行业监督管理法》第四十八条之规定对“1.13案件”中涉案的直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员作出了本案被诉的行政处罚决定。本案龙芳是否应当为“1.13案件”承担管理责任的问题分为两方面：1、龙芳是否属于《银行业监督管理法》第四十八条之规定中的“直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员”。2、龙芳是否应参与了“1.13案件”中涉案违法行为的管理。首先，“1.13案件”案发时，龙芳担任农行北京分行投融部主要负责人，对农行北京分行经营管理、风险控制有重大影响力，属于农行北京分行的高级管理人员。故龙芳应当属于《银行业监督管理法》第四十八条之规定中的“董事、高级管理人员和其他直接责任人员”。其次，依据审理查明的事实：2016年1月13日，农行北京分行发生了同业票据违法案件，涉案买入返售票据业务共计39笔，业务开展时间为2015年3月23日至2016年1月12日。龙芳于2012年11月至2015年8月担任农行北京分行投融部主要负责人，且审批通过了涉案39笔票据业务中的33笔。北京银监局认定涉案的39笔返售票据业务存在违法违规行为，而其中的33笔为龙芳作为直接领导审批，故原告龙芳直接参与了“1.13案件”中所涉违法行为的审批管理。三、关于被诉处罚决定对龙芳处罚是否过当问题《银行业监督管理法》第四十八条规定：“银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第四十四条至第四十七条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：（一）责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分；（二）银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款；（三）取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。”上述法条规定了银行业监督机构在处罚银行业金融机构违法案件时，可以一并追究涉案金融机构“直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员”的行政责任。银行业监督机构可以对上述人员采取警告、罚款、取消任职资格、禁止一定期限或禁止终身从事银行业工作等不同种类不同幅度的行政处罚。本案中，因“1.13案件”涉案金额巨大，社会影响恶劣，北京银监局在综合考量案件复杂程度、社会危害程度等因素后，对“1.13案件”中的直接负责的高级管理人员龙芳作出了“禁止10年内从事银行业工作、取消终身的董事、高级管理人员任职资格的行政处罚”，该处罚内容符合《银行业监督管理法》第四十八条第（三）项之规定，并不存在过当问题。本案庭审过程中，原告提出对被告提交的证据材料3.1、4.1、4.2、5.1、6.1、7.1、8.1、9.1、10.1的真实性进行鉴定，因本院已经将上述证据材料予以排除，故已无鉴定之必要。庭审结束后，原告龙芳向本院提出调取证据申请，申请法院调取北京银监局在本案听证程序中的同步视频资料。本院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款规定，当事人申请法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。本案原告在庭审结束后向本院提交调取证据申请书不符合法律规定，本院不予准许。关于听证程序中的同步视频资料，原告可以通过向被告申请阅卷的方式获取。综上所述，本院认为被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，并无不当之处。原告龙芳请求撤销被诉处罚决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告龙芳的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告龙芳负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本,上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  冒智桥人民陪审员  赵宗飞人民陪审员  付永生二〇一八年十二月十四日法官 助理  曹 实书 记 员  孙 萍