广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终160号上诉人（原审原告）:台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社。住所地：广东省台山市海宴镇河东下沙头村。负责人：李惠荣，社长。委托代理人：赵均照，男，汉族，1950年8月23日出生，住广东省台山市海宴镇河东下沙头村。系该社社员。委托代理人：刘泽丰，广东宏安信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城中山路**。法定代表人：李惠文，市长。委托代理人：郭衍娣，该府工作人员。委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社（下称下沙头合作社）因与被上诉人台山市人民政府（下称台山市政府）土地征收行为及行政赔偿纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院作出的（2016）粤07行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年3月28日，台山市海晏镇经济发展总公司（下称海晏镇经济公司）向台山市政府申请征用位于海宴镇沙头管理区新村围（土名）的水田地34.41亩用作海宴镇兴建工业用地。1995年3月28日，海晏镇经济公司与台山市海宴镇沙头管理区（下称沙头管理区）签订了《国家建设征用土地协议书》，协议书中约定了征用沙头管理区沙头村涉案34.41亩土地，土地补偿费由用地单位海晏镇经济公司负责补偿，补偿费用每亩5000元一次性付清，涉案土地上一切上缴任务及其税费由用地单位承担，青苗补偿费与附着物费用由用地单位一次性付清。1995年4月4日，原台山市国土规划局作出台国规地字［1995］094号《关于申请征用划拨土地的批复》，同意征用涉案土地用作工业用地。同日台山市政府同意海晏镇经济公司对于涉案34.41亩非农业用地的申请。2007年12月28日，台山市海宴镇河东村民委员会（下称河东村委会）向台山市国土资源局出具了《兑现征地补偿款证明信》，证明海晏镇经济公司征用该村委会位于新村围（土名）的土地47.51亩的土地补偿费用（土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费等）合计950200元已全部付清。另查明：2008年5月1日，台山市国土资源局在《江门日报》A05版对涉案的国有建设用地使用权公开挂牌出让进行了公告。公告主要内容为：“……公开挂牌出让位于台山市海宴镇新城路102、104、106、108、110、112号的国有建设用地使用权。……”再查明：2014年11月17日，下沙头合作社以台山市国土资源局为涉案土地颁发的台国用（2014）第XXX号《国有土地使用证》的行为违法为由，向开平市人民法院提起行政诉讼［案号：（2014）江开法行初字第56号］。此后，与涉案土地的行政纠纷持续，本案纠纷系其中之一。2016年7月7日，下沙头合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、确认台山市政府征用台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为无效；二、判决台山市政府向下沙头合作社赔偿损失8143704元；三、责令台山市政府返还土地；四、本案的诉讼费用由台山市政府承担。原审法院认为：本案所述的征用应属于征收。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本案中，下沙头合作社在请求确认土地征收行为无效的同时提出行政赔偿请求，予以合并审理。本案属土地行政征收及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点为：一、下沙头合作社的起诉是否超过法定起诉期限；二、台山市政府征收台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为是否合法及台山市政府应否对下沙头合作社进行行政赔偿。关于下沙头合作社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案现有证据显示，台山市政府作出涉案批准土地征收行为的时间是1995年4月4日。下沙头合作社虽向原审法院提起行政诉讼的时间为2016年7月7日，但该社于2014年11月17日已就涉案土地争议提起行政诉讼，故下沙头合作社对本案的起诉没有超过20年的起诉期限。此外，2008年5月1日，台山市国土资源局在《江门日报》A05版对涉案国有建设用地使用权公开挂牌出让的公告并未载明土地的全部信息，不宜认定下沙头合作社公告期满后就已经知道或者应当知道涉案土地征收行为。故台山市政府主张下沙头合作社对本案的起诉已超过二十年或者二年的法定起诉期限，缺乏理据，不予采纳。关于台山市政府征收台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为是否合法及台山市政府应否对下沙头合作社进行行政赔偿的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。”《广东省土地管理实施办法》（1991年修正）第十三条规定：“各级人民政府应严格执行年度土地利用计划，非农业使用耕地要控制在年度非农业建设使用耕地控制指标内。征用土地或划拨、出让土地使用权以及农业用地改为非农业用地的审批权限：县级人民政府批准耕地（含水田、菜地、旱地、园地、鱼塘。下同）三亩以下，其他土地十亩以下。但市人民政府所在地的城市规划区内土地除外。省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。……”可见，台山市政府作为省辖市人民政府当时依法享有对乡（镇）村企业建设需要使用五十亩以下耕地的征收批准权。本案中，海晏镇经济公司申请征收位于海宴镇沙头管理区新村围（土名）的水田地34.41亩用作海宴镇兴建工业用地。1995年4月4日，台山市政府同意征收涉案土地用作工业用地。台山市政府并不存在超越省规定的批准权限作出涉案土地征收行为。2007年12月28日，河东村委会亦向台山市国土资源局出具了《兑现征地补偿款证明信》，证明海晏镇经济公司征收该村委会位于新村围（土名）的土地补偿费用（土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费等）合计950200元已全部付清。因此，台山市政府作出涉案的土地征收行为行政主体适格，符合法律规定，没有存在重大且明显违法情形。台山市政府作出涉案的土地征收行为并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”的规定，下沙头合作社诉请确认涉案的土地征收行为无效，没有事实和法律依据，不予支持。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”鉴于台山市政府作出涉案土地征收行为不存在违法，故下沙头合作社依法无权取得赔偿。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，本案中下沙头合作社同时提出的赔偿损失及返还土地的请求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回下沙头合作社的诉讼请求。上诉人下沙头合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、台山市政府属于县级人民政府，无权批准征收34.41亩土地，原审判决认定其享有50亩以下耕地批准权错误。依据1988年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定，台山市政府作为县级人民政府，其批准征地的权限为10亩以下。二、《国家建设征用土地协议书》属于违法的无效合同，原审法院将征地协议确认为台山市政府合法征地错误。签订《国家建设征用土地协议书》的用地单位是海宴镇经济公司，被征地单位是沙头管理区，被征地单位不是被征土地的所有权人。海宴镇经济公司作为用地单位签订协议无效，违反了《广东省征地管理规定》（粤府［1993］94号）第四条、第九条关于征地协议须由国土部门和被征地单位签订的规定。三、下沙头合作社从未收到征地补偿款，兑现征地补偿款的证明信造假，原审法院采信无效的证明信错误。下沙头合作社从未签字同意海宴镇经济公司使用涉案土地，更未曾收到任何补偿款，兑现征地补偿款的证明信不是下沙头合作社出具的，出具该证明的是河东村委会，而且金额也与征地协议不服，出具证明的时间距离征地协议的时间达10年之久。四、原审法院忽略了案件重要事实，枉法裁判。原审判决忽略了台山市政府的行政级别、征地协议中被征地单位沙头管理区的身份、征地程序违法等问题。台山市政府征地违反了《广东省征地管理规定》第八条的程序规定，未发布征地公告、未支付征地补偿款、未报请征地审批，自行签订征地协议，侵害下沙头合作社的合法权益。五、原审判决明显错误，希望得到公平处理。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判支持下沙头合作社的一审诉讼请求。二审时，下沙头合作社向法院申请对《兑现征地补偿款证明信》中的“赵均照”签名作笔迹鉴定。被上诉人台山市政府于二审时书面答辩称：一、依据《广东省土地管理实施办法》（1991年修正）第十三条的规定，台山市政府属于省直辖县级市，有权批准征收涉案34.41亩土地。二、《国家建设征用土地协议书》对土地补偿费、安置补助费、青苗费予以明确，建设单位和被征地单位有关征用土地的补偿安置内容并未违反法律规定。依据《关于申请征用划拨土地的批复》，海宴镇经济公司作为用地单位，可以作为征地补偿协议的主体。下沙头合作社认为沙头管理区属于海宴镇政府的派出机构属于误解。三、《兑现征地补偿款证明信》有河东村委会、海宴镇政府和国土部门盖章确认，足以证明涉案土地相关补偿费用已经付清。沙头管理区有权收取土地补偿费和安置补助费，海宴镇经济公司有付清款项的义务。下沙头合作社表示未收到该款项，属于和沙头管理区之间的内部纠纷。综上所述，一审判决认定事实清楚，下沙头合作社的上诉理由不能成立，请求二审法院予以维持。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。……乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。”《广东省土地管理实施办法》（1991年修正）第十三条规定：“……征用土地或划拨、出让土地使用权以及农业用地改为非农业用地的审批权限：县级人民政府批准耕地（含水田、菜地、旱地、园地、鱼塘。下同）三亩以下，其他土地十亩以下。但市人民政府所在地的城市规划区内土地除外。省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。……”本案中，台山市政府针对海宴镇经济公司征收土地的申请，批复同意征收涉案34.41亩土地作为海宴镇工业用地，依据当时实施的上述规定，台山市政府作为省辖市人民政府，有权批准征用涉案土地。对于涉案被征收土地的补偿，河东村委会开具了《兑现征地补偿款证明信》，证明针对涉案土地的征收补偿费用已经全部付清。台山市政府作出涉案土地征收行为无重大且明显违法的情形，下沙头合作社起诉请求确认台山市政府作出的涉案土地征收行为无效，并请求台山市政府赔偿其损失的理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。下沙头合作社主张其未收到被征收土地的补偿款项，可以在确定其对涉案土地在征收时享有相应权属后，循其他法定途径寻求救济。下沙头合作社上诉主张，台山市政府作出涉案土地征收行为超越职权，违反法定程序，河东村委会出具的《兑现征地补偿款证明信》不应采信，原审判决认定事实错误等，请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。下沙头合作社上诉请求撤销及改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一八年十二月二十六日书记员  肖 威