广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行审复380号复议申请人（原申请执行人）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：徐兴贵、蔡佳佳，广州市白云区国土资源和规划局工作人员。被申请人（原被执行人）：广州市白云区石门街滘心村第七经济合作社。住所地：广东省广州市白云区石门街滘心村。法定代表人：李镇潘。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4385号行政裁定，向本院提出复议申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。原申请执行人广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其于2017年5月27日对原被执行人作出的云国土行处〔2017〕271号土地违法案件行政处罚决定的第一、二、四项决定，即：一、责令广州市白云区××滘心村第七经济合作社限期改正或者治理在白云区××滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地；二、责令广州市白云区××滘心村第七经济合作社退还在涉案地块处非法占用的194平方米规划为建设用地（城镇用地）的土地；三、对广州市白云区××滘心村第七经济合作社非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额42924元，对非法占用的194平方米现状为农用地（水浇地）的土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额5820元，合计罚款金额48744元。原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到涉案处罚决定一经执行，将涉及到涉案地块上相关建筑设施的处置，将造成建筑设施灭失等无法逆转的后果，且罚款金额较大，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。本案广州市国规委向原审法院申请执行其作出的涉案处罚决定，但未向原审法院提供该处罚决定经过本单位领导集体讨论决定的证据。因此，广州市国规委对滘心村第七合作社作出的涉案处罚决定不符合法定程序，损害了滘心村第七合作社的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕271号土地违法案件行政处罚决定的第一、二、四项决定。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服上述裁定，向本院提起复议称：一、复议申请人作出涉案处罚决定符合法定程序。根据《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定，“一般案件由执法监察内设审理机构负责人组织会审，并提出会审意见。”原审法院认为限期拆除建筑物属于较重的行政处罚，但是按照上述规定，重大、疑难案件，由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见即可。具体到本案中，复议申请人在作出涉案处罚决定前，已由执法监察工作机构负责人组织会审，对该案进行集体会审讨论，并以《土地违法案件处理意见表》的形式予以体现，在形成一致意见后才作出涉案处罚决定，该程序符合上述规定。二、复议申请人作出涉案处罚决定没有损害被申请人的合法权益。复议申请人在作出涉案处罚决定前已依法履行行政处罚告知及听证告知，告知被申请人其享有的陈述、申辩和要求听证的权利，且在申请强制执行前再次履行了相应的催告程序，并告知被申请人享有的陈述、申辩权利。复议申请人作出的涉案处罚决定法定程序完整、合法，并未明显损害被申请人依法享有的合法权益。原审法院以损害被申请人合法权益为由裁定不准予执行，该理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条第二款的规定，“人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。”本案中，原审法院认定复议申请人作出的涉案处罚决定不符合法定程序，损害了被申请人的合法权益，但是在其作出裁定前并没有听取复议申请人及被申请人的意见，该做法不符合法律规定。三、涉案处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，合法有效，且未经法定程序撤销或确认违法，应裁定准予执行。根据《国土资源行政处罚办法》第二十九条第三款的规定，涉案处罚决定已经生效，且被申请人未在法定期限内提出复议或诉讼要求撤销涉案处罚决定，因此涉案处罚决定合法有效。被申请人未在要求的期限内履行涉案处罚决定的义务，复议申请人在法定期限内向原审法院提出强制执行申请。复议申请人的强制执行申请符合法定条件，依法应裁定准予强制执行。综上，复议申请人作出的涉案处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、合法有效，请求法院依法撤销原审裁定，裁定准予强制执行涉案处罚决定。经复议审查查明，复议申请人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕271号土地违法案件行政处罚决定内容为：“一、责令广州市白云区××滘心村第七经济合作社限期改正或者治理在白云区××滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地；二、责令广州市白云区××滘心村第七经济合作社退还在白云区××滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的194平方米规划为建设用地（城镇用地）的土地；三、没收广州市白云区××滘心村第七经济合作社在白云区××滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用194平方米规划为建设用地上新建的建筑物及其他设施；四、对广州市白云区××滘心村第七经济合作社非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额42924元；对非法占用的194平方米现状为农用地（水浇地）的土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额5820元；合计金额为人民币48744元。”本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款规定，“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”被申请人未经国土管理部门批准违法占用土地的事实，有充分证据证明，且能相互印证。被申请人在涉案行政处罚决定作出后直至复议申请人向原审法院申请强制执行，其并未就涉案行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，应视为其对涉案行政处罚决定认定的违法事实并无异议。复议申请人对被申请人作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。复议申请人在向人民法院申请强制执行前已履行了相应催告、送达程序。至于行政处罚是否经负责人集体讨论，并不影响对被申请人违法事实的认定，不属于“重大且明显违法”并损害被申请人合法权益的情形。原审法院以涉案行政处罚决定未经单位领导集体讨论、程序违法为由裁定不准予强制执行，适用法律有误，本院予以纠正。《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一款规定，“行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：……（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；……”复议申请人申请强制执行内容中的“责令退还土地”，从文义上而言，“退还土地”应指将非法侵占的他人的土地予以退还，但案涉地块原本即属于被申请人所有，并不存在退还问题。即便将该“责令退还土地”理解为责令被申请人恢复土地原状，但复议申请人在同一行政处罚决定中对案涉地块上的建筑物和其他设施予以没收，在地上建筑物和其他设施依然存在并被复议申请人保留的情况下，要求被申请人恢复土地原状目前客观上亦无法实现。因此，复议申请人申请执行“责令广州市白云区××滘心村第七经济合作社退还在白云区××滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的194平方米规划为建设用地（城镇用地）的土地”的事项暂不具有可执行内容，不符合法定申请执行的条件。复议申请人的复议理由部分成立，本院予以采纳；对复议申请人申请执行“一、责令广州市白云区××滘心村第七经济合作社限期改正或者治理在白云区××滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地；……四、对广州市白云区××滘心村第七经济合作社非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额42924元；对非法占用的194平方米现状为农用地（水浇地）的土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额5820元；合计金额为人民币48744元”，应准予强制执行。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下：一、撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4385号行政裁定；二、对复议申请人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕271号土地违法案件行政处罚决定的第一项、第四项，即“责令广州市白云区石门街滘心村第七经济合作社限期改正或者治理在白云区石门街滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地”、“对广州市白云区石门街滘心村第七经济合作社非法占用的1533平方米规划为农用地（水浇地）的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额42924元；对非法占用的194平方米现状为农用地（水浇地）的土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额5820元；合计金额为人民币肆万捌仟柒百肆拾肆元整（￥48744）”，准予强制执行；三、对复议申请人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕271号土地违法案件行政处罚决定的第二项，即“责令广州市白云区石门街滘心村第七经济合作社退还在白云区石门街滘心村沙涌口（土名）地块处非法占用的194平方米规划为建设用地（城镇用地）的土地”，不准予强制执行。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年十二月十二日法官助理王石书记员苏瑛琪