黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)黑05行初15号原告双鸭山盛泰房地产开发有限公司，住所地黑龙江省双鸭山市尖山区春城路364号。法定代表人段金祥，该公司董事长。委托诉讼代理人王梓懿，该公司项目经理。委托诉讼代理人鲍林涛，黑龙江双峰律师事务所律师。被告双鸭山市人民政府，住所地黑龙江省双鸭山市尖山区世纪大道70号。法定代表人郑大光，双鸭山市人民政府市长。行政机关负责人董高峰，双鸭山市人民政府副市长。委托诉讼代理人于艾超，双鸭山市人民政府法律顾问。委托诉讼代理人崔元涛，双鸭山市人民政府法律顾问。原告双鸭山盛泰房地产开发有限公司（以下简称盛泰公司）诉被告双鸭山市人民政府（以下简称市政府）不履行行政协议及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告盛泰公司委托诉讼代理人王梓懿、鲍林涛，被告市政府机关负责人董高峰及委托代理人于艾超、崔元涛到庭参加诉讼。证人刘某经依法通知未到庭。本案现已审理终结。原告盛泰公司诉称，被告市政府经过层层筛选，最终于2013年6月26日决定将原告开发的四方台区东荣矿东荣二小区列入双鸭山市2013年城市棚户区改造项目计划并经省政府棚改办批准后，与原告签订了《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，约定按照每平方米1700元的价格收购原告开发的东荣二小区后安置棚户区居民。被告违反约定未履行给付原告购楼款的法律义务，应承担法律责任。2012年5月，由王梓懿出资、原告盛泰公司开发的经济适用房东荣二小区1－4号楼，建筑面积16992平方米，于2013年10月份完工验收合格。2013年6月26日，市政府作出双政函［2013］94号《双鸭山市人民政府关于报送我市2013年城市棚户区改造项目计划的函》，内容为：“省非煤矿城市棚户区改造推进办公室：按照贵办《关于上报2013年城市和国有工矿棚户区改造项目计划的通知》（黑棚改〔2013〕1号）要求，经认真研究，我市确定安悦小区等13个棚户区改造项目，改造实行就地拆迁、异地安置的方式，腾空的土地由政府收储。具体项目如下：。五、东荣二小区。该项目由双鸭山市盛泰房地产开发公司承建，建设地点位于四方台区东××新区××路地面积1．2万平方米，计划建筑面积1．7万平方米，计划投资3060万元。”双鸭山市城市棚户区改造办公室（以下简称市棚改办）同时通知原告，东荣二小区1－4号楼列为政府安置棚户区，不准个人销售，并要求将所有建设批准文件交到市棚改办。当时正是房地产市场极为热销的时候，原告的商品房预售十分火爆，而且根据2013年9月5日双鸭山市物价监督管理局、双鸭山市房产管理局双价联字（2013）3号《关于双鸭山盛泰房地产开发有限公司东荣二小区1－4号楼经济适用住房销售价格的通知》决定的原告开发建设的东荣二小区1一4号楼经济适用住房销售价格（基准价格）为2300元／平方米。但是接到市棚改办通知后，原告积极配合棚户区改造工作，当即停止了一切商品房预售工作。2013年11月29日，黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室作出黑棚改〔2013〕5号《关于调整2013年城市和国有工矿棚户区改造项目计划的通知》，明确同意双鸭山市调整的棚户区改造项目，其中附件《2013年调整非煤矿城市棚户区改造项目计划表》中调整增加项目里，双鸭山的调整增加项目中锦程社区和秀山社区“异地安置东荣二小区255户”。此后，双鸭山市棚户区改造办公室的领导会同省有关部门工作组，多次到东荣二小区检查建设工程进度，并于年末经省审计厅工作组审计通过。由于被告拒不提交对原告有利的证据，原告起诉后，只有申请法院到黑龙江省审计厅调取与本案有关的证据。从法院调取的《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》来看，2013年初，甲方双鸭山市城市棚户区改造办公室与乙方原告就购置东荣二小区工程签订协议，就工程概况、购置价格、工程交付使用日期、质量标准等进行了约定。其中约定购置单价壹仟柒佰元/平方米（1700元/平方米），购置总价贰仟捌佰捌拾捌万陆仟肆佰元整（￥28886400元）。同时约定：协议签订后，甲方支付乙方购置房款总价的10%，工程经市质量监督站验收合格达到交付使用条件，甲方支付乙方购置房款的85%（甲方可用土地或南市区其他带点建设成的商服、商住抵顶部分购楼款），其余5%作为工程质量保修金，支付时间按本协议2.4.2条款执行。2.4.2条款的内容则为“待工程质量保修期满，乙方履行质量保修义务，甲方按期付清工程质量保修金。”原告工程验收合格日期是2013年10月。五年的质量保质期已过。故被告应按下列时间付清购置房款，并承担违反约定时间给原告造成的经济损失：（1）2013年2月，给付购置房款的10%即2888640元，此款从2013年3月1日起计算利息；（2）2013年10月，给付购置房款的85%即24553440元，此款从2013年11月1日起计算利息；（3）2018年11月，给付购置房款的5%即1444320元，此款从2018年12月1日起计算利息。自2014年1月1日起至2018年11月30日的逾期付款利息8061111元（按银行同期贷款利率4.75%计算利息并加收罚息50%）。被告拒不履行行政协议，造成原告巨大的经济损失，依法应予赔偿。本案是关于行政机关未按约定履行行政协议引发的纠纷。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议基于双方的真实意思表示而达成，作为行政协议一方当事人的行政机关，应遵循公平、平等、自由、诚实信用、依约履责的原则，在履行协议过程中应信守承诺，严格按照协议约定履行协议，不能随意单方解除协议、拒绝履行协议或者拖延履行协议，以充分保护相对人的合法权益。在协议合法有效的前提下，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议，给行政相对人造成损失的，应根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十八条“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任”的规定，在确认具体行政行为违法时，对造成损害的，依法判决承担赔偿责任。本案中，原、被告签订的《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，协议合法有效。被告未按照约定的时间给付原告回购楼款的行为侵犯了原告的合法权益，对原告的损失应予以赔偿。根据双鸭山市物价监督管理局、双鸭山市房产管理局双价联字（2013）3号《关于双鸭山盛泰房地产开发有限公司东荣二小区1－4号楼经济适用住房销售价格的通知》，原告房屋当时的销售价格是2300元，按照被告的收购价格，原告每平方米损失的数额是2300元-1700元=600元，则16992平方米的损失为10195200元。原告为建设东荣二小区于2013年1月8日向龙江银行双鸭山分行贷款1500万元，期限12个月。由于被告拒不履行承诺，致使原告无力偿还贷款，从2014年至今的利息应由被告承担。截止到2018年11月30日的利息损失是13932331元，支付龙江银行双鸭山分行起诉法院的案件受理费152643.00元，执行费90441.00元，合计14175415.00元。因被告拒不履行承诺，原告无奈只好以自己名义和通过孙岩、张玉霞、王俊东、李旭海、赵春霞等人向银行贷款760万元，截止到2018年11月30日的利息损失为409.79万元。因被告拒不履行承诺，致使原告大楼闲置，但是取暖费、物业费却需要向双鸭山新东荣物业管理有限公司交纳，现拖欠该公司物业费和取暖费共计1184558.00元。以上合计为29645173.79元，应由被告予以赔偿。建设诚信社会、诚信政府已经成为人们要求的目标，政府信用体系又是整个信用体系的核心，要想全社会讲信用，政府首先应该带头讲信用。但是市政府毫无诚信，拒不履行承诺，影响了原告销售的最佳时期，造成了原告严重的经济损失，经济十分困难，举步维艰，欠下巨额外债无力偿还。请求法院依法支持原告的诉讼请求：一、依法确认被告双鸭山市人民政府未依法履行承诺、拒不按照双方签订的《住宅购置协议书》收购原告开发的四方台区东荣二小区的行政不作为违法。二、判令被告双鸭山市人民政府依职权履行其与原告签订的行政协议，按照当时约定的每平方米1700元的价格收购东荣小区1－4号楼，总建筑面积16992平方米的工程款是28886400元；并承担自2014年1月1日起至2018年11月30日的逾期付款利息8061111元（按银行同期贷款利率4.75%计算利息并加收罚息50%）；三、判令被告赔偿因此给原告所造成的巨大经济损失29645173.79元。由被告市政府承担本案的全部诉讼费用。被告市政府辩称，一、原告开发建设的案涉小区系经济适用住房，被告无法定及约定收购义务。案涉小区2012年5月由原告出资开发建设，开发性质为经济适用房，2013年10月份竣工验收。根据《经济适用房管理办法》第十六条的规定，经济适用房采取政府组织协调、市场运作的原则，可以采取项目法人招标的方式，选择具有相应资质和良好社会责任的房地产开发企业实施。本案案涉小区系原告独立开发建设、销售，在此过程中被告只是划拨土地及提供在税费方面的优惠政策，不参与、不干预企业的经营活动，故被告无义务对其开发建设的房屋进行收购。二、原告开发建设的案涉小区被列入棚改项目后，被告同样无法定及约定收购义务。在原告已将案涉小区开发完成后，为使原告享受更加优惠的棚改政策，在2013年6月份，被告将原告开发的案涉小区列为棚户区改造项目上报省棚户区改造推进办公室，2013年11月批复后该项目正式列入棚户区改造项目。根据《黑龙江省人民政府关于城市棚户区改造的实施意见》、《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省中央下放地方煤矿棚户区改造工程项目暂行管理办法的通知》文件规定，棚改项目同样坚持政府组织、市场化运作为主的建设原则。案涉项目系原告独立开发，包括项目资金、招投标及房屋销售等，被告只是按照文件政策提供在土地供给、税费减免等上的优惠，并没有收购的法定义务。三、被告开展的存量房政府采购行为系民事性质合同，原告无订立合同之意思表示，被告无合同义务。2015年8月份，按照全省购买存量经济适用房项目的安排，被告实施了政府采购存量经济适用房项目，整个采购项目严格履行了招投标程序。但对于被告的招标行为，原告并没有投标，即原告无参与投标的意思表示，双方没有订立任何的合同，故被告无合同义务进行收购。四、退一步讲，假使双方因存量房政府采购行为发生争议，也是民事纠纷非行政诉讼。根据《政府采购法》第四十三条的规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定，故政府采购合同系民事法律行为，属于民事法律调整范围。如双方因采购合意、行为及履行发生争议，也应当作为民事案件管理。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2012年10月1日，原告盛泰公司在获得双鸭山市发展和改革委员会项目核准批复和双鸭山市规划局建设用地规划许可证及双鸭山市住房和城乡建设局建筑工程施工许可证后，在四方台区东荣二小区开发建设经济适用房1－4号楼，建筑面积为16992平方米。2013年6月26日，被告市政府将四方台区东荣二小区列为城市棚户区改造项目计划并以市政府双政函[2013]94号上报黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室。该函明确：东荣二小区项目由双鸭山市盛泰房地产开发公司承建，建设地点位于四方台区东××新区××路地面积1．2万平方米，计划建筑面积1．7万平方米，计划投资3060万元。2013年9月5日，双鸭山市物价监督管理局、双鸭山市房产管理局作出《关于双鸭山盛泰房地产开发有限公司东荣二小区1－4号楼经济适用住房销售价格的通知》（双价联字[2013]3号），通知原告开发建设的东荣二小区1一4号楼经济适用住房销售价格（基准价格）为2300元／平方米。2013年10月1日，东荣二小区1一4号楼工程竣工验收。2013年11月29日，黑龙江省非煤矿城市棚户区改造推进办公室作出《关于调整2013年城市和国有工矿棚户区改造项目计划的通知》（黑棚改[2013]5号），明确同意双鸭山市调整的棚户区改造项目，其中附件《2013年调整非煤矿城市棚户区改造项目计划表》中调整增加项目里，双鸭山的调整增加项目中锦程社区和秀山社区“异地安置东荣二小区255户”。另查明，原告盛泰公司作为乙方与案外人双鸭山市城市棚户区改造办公室作为甲方就购置东荣二小区1一4号楼签订了《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，就工程概况、购置价格、工程交付使用日期、质量标准等协议主要条款进行了约定。甲方法人代表赵四海和乙方法人代表王晓龙分别在该协议书上签字并加盖了两个单位的公章。该协议没有写明协议签订的具体时间。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，原告盛泰公司作为企业法人，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼。但提起诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据本案事实，盛泰公司是与案外人双鸭山市城市棚户区改造办公室就购置东荣二小区1一4号楼签订的《双鸭山市城市棚户区改造工程住宅购置协议书》，而不是与市政府签订的协议。因此，盛泰公司与市政府之间，不存在法律上的权利义务关系。盛泰公司基于上述住宅购置协议起诉市政府，因被告主体不适格，其诉讼请求缺乏事实根据。综上，原告盛泰公司提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告双鸭山盛泰房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50.00元退回原告双鸭山盛泰房地产开发有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨利国二〇一八年十二月二十一日法官助理杨亮书记员杨舒然附：本裁决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。