江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣10行初16号原告焦吉荣，男，1970年11月19日出生，汉族，住抚州市临川区。委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。委托代理人许安港，北京冠领律师事务所实习律师。被告抚州市人民政府，住所地抚州市赣东大道行政中心。法定代表人张鸿星，市长。委托代理人付海平，江西三松律师事务所律师。委托代理人饶伟斌，江西衡业律师事务所律师。原告焦吉荣不服被告抚州市人民政府2017年9月21日作出的抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定，于2018年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月19日公开开庭审理了本案，又于2018年11月30日不公开开庭审理了本案。原告委托代理人周楚强、许安港，被告委托代理人付海平、饶伟斌到庭参加诉讼。2018年9月13日江西省高级人民法院批准延长本案审理期限至2018年12月13日。本案现已审理终结。被告抚州市人民政府于2017年9月21日作出抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定，该决定载明：一、征收人：抚州市人民政府；二、征收范围：抚纺二三区棚户区改造项目范围内所有房屋（具体范围以规划红线图为准）；三、房屋征收实施主体：临川区人民政府；项目责任单位：抚州市工业与科技创新投资发展有限公司；房屋征收实施单位：临川区征收办；四、房屋征收签约期限：2017年9月21日至2017年12月21日；五、房屋征收依据：建设项目批准文号：抚发改投资字〔2016〕94号、建设项目选址意见书：抚城规建字第[2017]48号、建设用地规划许可证号：抚城规地字第[2017]64号、建设项目用地规范审查意见的复函；六、房屋征收补偿安置方案；七、房屋被征收人应当在签约期限内与征收部门签订征收补偿协议，腾空被征收房屋，完成搬迁；八、行政复议或行政诉讼权利。原告焦吉荣诉称：其在抚州市临川区青云峰路14号二区拥有合法房产，因抚纺二三区棚户区改造项目建设，其房屋被划入征收范围；2017年9月21日被告抚州市人民政府作出抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定；原告认为，该房屋征收决定实体违法，补偿方案严重不公，货币补偿标准远低于市场价，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等相关规定；被告也未就补偿方案论证、征求意见，剥夺了原告的知情权、参与权，未依法进行社会稳定风险评估，所作房屋征收决定程序违法。为此，原告提起本案诉讼，请求人民法院：1.依法撤销被告抚州市人民政府作出的抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定；2.诉讼费用由被告承担。原告焦吉荣向本院提交了以下证据：第一组证据为：原告身份证及家庭户口本复印件，用于证明原告身份且主体适格。第二组证据为：1999年9月20日临川市房产管理局颁发的房权证临青私房字第××号房产证；2011年11月16日焦吉平、焦文珍、焦吉荣、焦惠珍签订的协议书；2018年3月5日焦吉平、焦惠珍以及2018年3月7日焦文珍署名的“放弃继承权声明书”，用于证明原告对上述房屋拥有合法产权。第三组证据为：抚府征决字〔2017〕第10号《抚州市人民政府房屋征收决定书》，用于证明被告作出了房屋征收决定，即本案被诉行政行为。被告抚州市人民政府辩称：其于2017年9月21日作出的抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。2017年5月15日抚州市人民政府制定了《抚州市人民政府关于开展2017年棚户区改造房屋征收工作的通知》（抚府发〔2017〕12号），将抚纺二区、三区片区纳入2017年市中心城区棚户区改造项目工作计划，原告焦吉荣的房屋在棚户区改造范围内；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，抚州市人民政府有权对包括原告房屋在内的“抚纺二区、三区片区棚户区改造项目”内的全部房屋进行征收；抚府发〔2017〕12号文件下发后，征收部门拟定了抚纺二三区棚户区改造房屋征收与补偿方案，组织了相关部门进行论证，2017年7月6日组织了被征收人选定评估机构，2017年7月10日进行了社会稳定风险评估，并于2017年9月21日以《抚州市人民政府房屋征收公告》（抚府征公字〔2017〕第10号）形式，在征收项目范围内进行公示；抚纺二三区棚户区改造房屋征收与补偿方案公示后，委托选定的具有资质的房地产评估机构对包括原告房屋在内的被征收房屋进行了评估，并作了评估报告。为此，请求人民法院依法驳回原告焦吉荣的诉讼请求。抚州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1：抚府发〔2017〕12号《抚州市人民政府关于开展2017年棚户区改造房屋征收工作的通知》，用于证明抚纺二区、三区片区于2017年5月15日被列为“2017年市中心城区棚户区改造”项目，原告的房屋位于棚户区改造范围，依法属于被征收房屋。证据2：抚纺二三区片区棚户区改造房屋征收与补偿方案，用于证明房屋征收部门依法制定了征收与补偿方案。证据3：2017年7月6日照片和选定评估机构代表签名单，用于证明被告依法和依照房屋征收与补偿方案的规定，选定了有资质的评估机构对被征收房屋进行了评估。证据4：社会稳定风险评估报告，用于证明被告依法对抚纺二三区片区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估。证据5：抚府征公字〔2017〕第10号《抚州市人民政府房屋征收公告》，用于证明被告将案涉房屋征收决定相关事宜进行了公告。证据6：抚府征决字〔2017〕第10号《抚州市人民政府房屋征收决定书》，用于证明被告依法作出了房屋征收决定。证据7：房屋评估报告，用于证明被告对原告房屋征收的价格属于市场价。证据8：抚州市人民政府2016年国民经济和社会发展计划的通知、《抚州市二○一六年国民经济和社会发展计划》各一份；证据9：抚州市人民政府2017年国民经济和社会发展计划的通知、《抚州市二○一七年国民经济和社会发展计划》各一份；证据10：抚州市人民政府抚府发〔2018〕21号《抚州市人民政府关于下达我市2018年国民经济和社会发展计划的通知》、《抚州市二○一八年国民经济和社会发展计划主要指标》各一份；证据11：《抚州市二○一六年国民经济和社会发展计划（送审稿）》；证据12：《抚州市二○一七年国民经济和社会发展计划（送审稿）》；证据13：2016年11月30日抚州市发展和改革委员会作出《抚州市发改委关于抚州市2016-2017年棚户区（二期）改造项目可行性研究报告的批复》（抚发改投资字〔2016〕94号）；上述证据8、证据9、证据10、证据11、证据12、证据13用于证明抚纺二三期棚户区改造项目纳入市级国民经济和社会发展年度计划。证据14：包括“中国人民银行抚州市中心支行开户许可证”以及“证明”各一份，分别用于证明2017年7月19日抚纺二三期棚户区改造项目指挥部符合开户条件，以及2017年7月25日抚纺二三期棚户区改造项目指挥部在江西银行抚州分行营业部开立了专款专用帐户，用于专门发放棚改资金。证据15：“资金证明”以及国家开发银行江西省分行“贷款资金到位”证明各一份，用于证明抚纺二、三期棚户区改造项目资金已准备到位。证据16：照片三张，用于证明抚州市人民政府相关部门工作人员对征收补偿方案征求意见，并做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。证据17：抚州市房产管理局抚房发文〔2016〕121号《关于报送2017年度全市棚户区改造计划的请示》，用于证明抚纺二三区棚改项目纳入市级国民经济和社会发展年度计划。证据18：江西省住房和城乡建设厅赣建办函〔2016〕100号《关于确认抚州市2016-2017年棚户区改造项目列入全省棚户区改造计划的函》、抚州市人民政府《关于恳请确认我市棚户区2016-2017年棚户区改造项目纳入国家棚改计划的函》各一份，用于证明抚纺二、三期棚户区改造项目已纳入国家棚改计划。证据19：抚纺二三区片区棚户区改造房屋征收与补偿方案（征求意见稿），用于证明被告按规定制定了征收与补偿方案（征求意见稿）。证据20：2017年8月14日抚州市城乡规划局作出的抚城规建字第[2017]48号《中华人民共和国建设项目选址意见书》、2017年8月23日抚州市城乡规划局作出的抚城规地字第[2017]64号《中华人民共和国建设用地规划许可证》、2017年8月21日抚州市国土资源局《关于抚纺二区、三区片区棚户区改造建设项目用地规划意见的复函》各一份，用于证明案涉房屋征收经过了相关部门审批。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项、第（五）项、第十条、第十二条、第十三条、第十九条的规定。经庭审质证，被告对原告提交的证据均无异议。原告认为被告提交的证据1并非法律，达不到被告的证明目的；对被告提交的证据2真实性有异议，认为其作出时间无法确认，且无有关部门盖章，不能达到被告证明目的；对被告提交的证据3真实性、关联性有异议，且未见照片；对被告提交的证据4“三性”均有异议，认为评估负责人是投资公司的董事长，不是市县级人民政府，以投资公司名义进行评估没有法律依据；认为被告提交的证据5本身不能证明被告对房屋征收决定予以了公告；对被告提交的证据6合法性有异议；对被告提交的证据7关联性有异议，认为评估报告是在被告作出征收决定之后作出的。此外，原告认为被告提交的证据8至证据20超出了法定举证期限举证，且在行政行为作出时也未收集，于法不符；其中，证据8至证据13不能证明案涉房屋征收决定系出于公共利益，对其真实性、合法性均持有异议；认为证据14、证据15无法达到被告的证明目的，因为征收补偿资金应在作出征收决定之前就保障到位；对证据16的真实性有异议，认为照片上拍摄时间、地点、人物均不明确，无法达到被告的证明目的；对证据17的真实性有异议；对证据18的真实性有异议，认为江西省住房和城乡建设厅赣建办函〔2016〕100号《关于确认抚州市2016-2017年棚户区改造项目列入全省棚户区改造计划的函》未经过文件制作单位盖章确认；对证据19的真实性、关联性有异议；认为被告提交的证据20中，建设项目选址意见书和建设规划许可证均已失效，项目建设系出于商业开发，而非属于公共利益需要的棚户区改造。本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的证据均无异议，本院予以采信。被告提交的证据1盖有被告单位公章，且该证据的附件2载有“抚纺二区、三区片区”等棚改项目名称，本院予以采信；原告虽否认被告提交的证据2，但未提出相反证据予以推翻，故本院对该证据予以采信；被告提交的证据3签名系复印件且未实际提交当日照片等证据对其“三性”予以佐证，故本院不予采信；被告提交的证据4系包含了社会稳定风险评估报告在内的一整套卷宗资料，原告虽否认其“三性”，但未提出相反证据予以推翻，故本院对该证据予以采信；被告提交的证据5加盖有被告单位公章，且系与被诉房屋征收决定同日作出，原告虽否认该证据，但未提出相反证据予以推翻，故本院对该证据予以采信；被告提交的证据6与原告提交的第三组证据相同，本院对该证据予以采信；被告提交的证据7，本院对其真实性予以认可。原告在第二次庭审中提出被告补充提交的补强证据8至证据20超过了举证期限。本院认为，被告抚州市人民政府政府在本案举证期限内提交了作出被诉行政行为的证据、依据，如在社会风险稳定评估卷宗内就包括了案涉抚纺二、三区棚改项目专项规划等证据。针对第一次庭审中原告提出的异议，被告对其作出的行政行为进行证据补强，并无不当，此外，从补强证据所证明的客观内容看，大部分形成于案涉被诉行政行为作出之前。虽然对于是否需要作为证据提交存在认识错误，但被告并不存在故意隐匿或拒不提交证据之情形。被告提交的证据8、证据10、证据11，因与案涉抚纺二、三区棚改项目无关，本院不予采信；被告提交的证据9、证据12，系案涉抚纺二、三区棚改项目所涉年度国民经济和社会发展计划，能够印证本案相关事实，本院予以采信；被告提交的证据13、证据20与其提交的证据4所包含的材料能够对应，可反映案涉国有土地上房屋征收决定作出前，经历了立项审批、用地规划等前置行为，本院予以采信；被告提交的证据14、证据15与其在第一次庭审中出示的“2017年8月10日抚纺二三区棚户区改造项目指挥部资金证明”相互印证，能够证明案涉房屋征收决定作出前，开设了专户，专门用于发放棚改资金等事实，本院予以采信；被告提交的证据16，因未具体记录时间、地点、内容，故本院不予采信；被告提交的证据17、证据18，盖有发文机关的公章，且能够相互印证，形成证据链，原告虽否认其真实性，但未提供相反证据予以推翻，故本院对证据17、证据18予以采信；原告虽否认被告提交的证据19，但未提出相反证据予以推翻，故本院对该证据予以采信；被告提交的证据20形成于被诉房屋征收决定作出前，且可与其提交的证据4所包含的材料对应，能够作为认定本案事实的依据，本院予以采信。经审理查明，2016年9月26日抚州市房产管理局向被告抚州市人民政府提出《关于报送2017年度全市棚户区改造计划的请示》，2016年11月18日被告抚州市人民政府向江西省住房和城乡建设厅报送了《关于恳请确认我市棚户区2016-2017年棚户区改造项目纳入国家棚改计划的函》，2016年12月1日江西省住房和城乡建设厅向被告发出赣建办函〔2016〕100号《关于确认抚州市2016-2017年棚户区改造项目列入全省棚户区改造计划的函》，确认了抚州全市2016年及2017年棚户区改造项目纳入国家棚户区改造年度计划等内容，其中，2017年抚州市棚户区改造项目包含了案涉的抚纺二区、三区棚户区改造。2016年11月30日抚州市发展和改革委员会作出《抚州市发改委关于抚州市2016-2017年棚户区（二期）改造项目可行性研究报告的批复》，将案涉的抚纺二区、三区纳入棚户区改造范围。2017年5月15日被告制定《抚州市人民政府关于开展2017年棚户区改造房屋征收工作的通知》（抚府发〔2017〕12号），正式将抚纺二区、三区片区纳入2017年市中心城区棚户区改造项目工作计划，明确：“2017年省政府确认的棚改任务已向国开行融资贷款67亿元”，同时，还明确成立市中心城区棚户区改造领导小组，由市政府主要领导任组长，相关部门负责同志为成员，具体负责全市棚改及征迁工作，抚州市工业与科技创新投资发展有限公司（以下简称“抚州市工创投”）总经理黄火生为领导小组成员，具体负责案涉抚纺二区、三区片区的棚改工作。原告焦吉荣继承的房屋（房权证临青私房字第××号）座落在抚州市临川区青云峰路14号2区，位于案涉棚户区改造范围内。2017年6月20日被告制定了2017年国民经济和社会发展计划的通知。在案涉棚改项目推进过程中，2017年7月19日中国人民银行抚州市中心支行核发了开户许可证（核准号：L4370000095601；编号：4210-00088607），审核同意江西银行股份有限公司抚州分行为抚纺二三区棚户区改造项目指挥部开设临时存款账户，法定代表人（单位负责人）黄火生，账号：79×××77。2017年7月25日江西银行抚州分行营业部为抚纺二三区棚户区改造项目指挥部设立了临时存款户，采取专款专用形式发放棚改资金。2017年8月14日抚州市城乡规划局就案涉棚改项目作出抚城规建字第[2017]48号《中华人民共和国建设项目选址意见书》，2017年8月21日抚州市国土资源局作出《关于抚纺二区、三区片区棚户区改造建设项目用地规划意见的复函》，确认案涉棚改项目“拟选址位于临川区土地利用总体规划空间管制的允许建设区，符合临川区土地利用总体规划”，2017年8月23日抚州市城乡规划局作出的抚城规地字第[2017]64号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，认定案涉棚户区改造项目用地符合城乡规划要求。2017年8月30日抚州市工创投对抚纺二三区棚户区改造项目作出社会稳定风险评估报告，评定该项目社会稳定风险为低级。2017年9月21日被告抚州市人民政府作出抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定，并发出抚府征公字〔2017〕第10号《抚州市人民政府房屋征收公告》，上述征收决定书及公告均载有“房屋征收补偿安置方案：详见附件”等内容，同时，均告知被征收人享有依法提起行政复议和行政诉讼的权利。原告认为，抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定程序严重违法，补偿方案严重不公，未进行社会稳定风险评估，侵害了其合法权益，遂提起本案诉讼，请求撤销被告抚州市人民政府作出抚府征决字〔2017〕第10号房屋征收决定，并由被告承担诉讼费。本院认为，本案的核心问题集中在二个方面：一是被告抚州市人民政府进行房屋征收是否出于公共利益需要。二是被告抚州市人民政府征收程序是否合法。关于被告抚州市人民政府进行房屋征收是否出于公共利益需要的问题。棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，属于保障性安居工程的重要组成部分，在棚改过程中，亦不排除在法律规定范围内的危旧房等旧城改造交叉并存。2011年9月28日《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）规定：大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设……加快实施各类棚户区改造；2013年7月4日《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）指出：加快推进各类棚户区改造……2013年至2017年改造各类棚户区1000万户；2014年7月21日《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）明确：各地区要在摸清底数的基础上，抓紧编制完善2015-2017年棚户区改造规划。在案涉房屋征收决定作出前，被告下属职能单位抚州市房产管理局于2016年9月26日向被告提出了《关于报送2017年度全市棚户区改造计划的请示》，该请示载明：“危旧房且居住的房屋长期涨水、浸泡而屡次上访要求棚改的有抚纺（二区、三区）片区1个项目”，2016年11月18日被告抚州市人民政府向江西省住房和城乡建设厅报送了《关于恳请确认我市棚户区2016-2017年棚户区改造项目纳入国家棚改计划的函》，2016年12月1日江西省住房和城乡建设厅向被告抚州市人民政府发出赣建办函〔2016〕100号《关于确认抚州市2016-2017年棚户区改造项目列入全省棚户区改造计划的函》，确认了抚州全市2016年及2017年棚户区改造项目纳入国家棚户区改造年度计划等内容，其中，2017年抚州市棚户区改造项目包含了案涉的抚纺二区、三区棚户区改造。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。因此，被告抚州市人民政府基于保障性安居工程建设和对危旧房集中地段进行案涉国有土地上房屋征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）、第（五）项所确定的公共利益范畴。关于被告抚州市人民政府征收程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第（一）款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告提交了抚州市人民政府2017年国民经济和社会发展计划的通知。抚州市城乡规划局作出的抚城规建字第[2017]48号《中华人民共和国建设项目选址意见书》和抚城规地字第[2017]64号《中华人民共和国建设用地规划许可证》均记载有：“抚纺二区、三区片区棚户区”“抚府发〔2017〕12号”等内容，且均形成于案涉房屋征收决定之前；2017年8月21日抚州市国土资源局作出《关于抚纺二三区片区棚户区改造建设项目用地规划意见的复函》，确定案涉棚改项目：“拟选址位于临川区土地利用总体规划空间管制的允许建设区，符合临川区土地利用总体规划”；此外，2016年11月30日抚州市发展和改革委员会作出《抚州市发改委关于抚州市2016-2017年棚户区（二期）改造项目可行性研究报告的批复》也将案涉的抚纺二、三区纳入棚户区改造范围。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）规定，发展改革部门在对政府和企业投资项目作出审批、核准、备案行为时，主要是从合理开发利用资源、优化重大布局、保障公共利益等方面判断项目是否应予审批、核准或备案，而无需审查项目用地范围内的拆迁、补偿等事宜。因此，被告抚州市人民政府征收案涉房屋符合法定的立项、规划等要求。此外，被告抚州市人民政府在作出案涉房屋征收决定前，在征收与补偿方案征求意见稿中赋予了被征收人货币补偿和产权调换的选择权；相关部门也开展了社会稳定风险评估，案涉社会稳定风险评估报告并非被告对外行使行政管理职权的行政行为，亦未实质损害原告焦吉荣的合法权益；江西省银行抚州分行营业部开立了临时存款专户专门用于案涉抚纺二三区棚改项目资金发放，特别是2017年5月15日《抚州市人民政府关于开展2017年棚户区改造房屋征收工作的通知》明确了：“2017年省政府确认的棚改任务已向国开行融资贷款67亿元”。被告抚州市人民政府在作出案涉房屋征收决定后，及时予以了公告，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。而有关房屋征收与补偿的宣传、解释工作和对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查登记工作，亦并非房屋征收决定作出前的必经程序。因此，被告抚州市人民政府征收程序虽有瑕疵，但总体上不影响其合法性。综上，被告抚州市人民政府基于公共利益需要，依照法定程序，作出案涉房屋征收决定，应予维持。原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告焦吉荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告焦吉荣承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，江西省高级人民法院。审判长 上官笑东审判员 陈  辉审判员 余 惠 娇二〇一八年十二月七日法官助理王康季书记员付政附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。