河南省唐河县人民法院行 政 判 决 书（2018）豫1328行初49号原告张家银，男，汉族，生于1950年7月10日，住桐柏县。委托代理人苏孝钦，河南宇博律师事务所律师。被告桐柏县城市综合执法局。法定代表人王晋礼，任局长。委托代理人林刚，该局工作人员。委托代理人梁勋省，河南朝野律师事务所律师。被告桐柏县人民政府。法定代表人贾松啸，任县长。委托代理人陈丹，桐柏县人民政府法制办工作人员。原告张家银诉被告桐柏县城市综合执法局、桐柏县人民政府行政强制及行政赔偿一案，原告于2018年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月29日立案后，于2018年9月3日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月26日公开开庭审理了本案。原告张家银及委托代理人苏孝钦、被告桐柏县城市综合执法局法定代表人王晋礼的委托代理人林刚、梁勋省、被告桐柏县人民政府法定代表人贾松啸的委托代理人陈丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张家银诉称，原告于2006年经桐柏县人民法院拍卖，取得了桐柏县城关镇爱民路3号宗地（原县生产资料公司）的土地使用权及房屋的所有权。该房屋系上世纪70年代所建，破旧不堪，不能使用。桐柏县人民医院为解决停车难的问题，与原告协商，租赁该院落及房屋建设停车场。为保证安全，必须对上述危房进行修缮。原告遂于2018年4月8日通过正常程序向桐柏县政府主管县长、桐柏县城市综合执法局申请修缮危房和修建停车场并附说明及平面图；桐柏县城市综合执法局于2018年4月23日同意本人申请并收取本人缴纳的2万元保证金，收据内容为：“今收到张家银贰万元整（20000）修缮房屋保证金，在张家银按照保证书的要求对房屋修缮完成后，我执法人员会到现场对房屋进行验收，如果验收合格将退还张家银贰万元整（20000）保证金收到人刘峰兵日期2018.4.23”;桐柏县主管县长于2018年5月11日批示：同意建停车场和为停车场的危房加固。获得上述批准后，原告多次到县规划局申请，要求办理建设工程规划许可证。但规划局答复：旧房维修不需要办理建设工程规划许可证。施工期间，因有人信访反映原告违法建房，2018年5月28日，经桐柏县城市综合执法局调查认定：“我局对其下达了责令停工通知，并督促其完善手续，当事人已停止了建设行为。目前，当事人已申请办理停车场并得到审批……”。2018年5月29日，被告桐柏县城市综合执法局对原告下发桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书，决定书无处罚主体，处罚建筑物的地址为“城关镇乐神路中段（原泡花碱场院）”，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令对上述建筑限期拆除。后城市综合执法局对原告修缮的房屋进行了拆除。收到决定后，原告不服，向桐柏县人民政府申请行政复议，桐柏县人民政府于2018年8月15日作出桐政复决（2018）5号行政复议决定书，维持桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书。1、无行政相对人。2、处罚建筑物的地址不是原告修缮房屋的地址。3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”而原告所修缮的房屋未改变建筑物外形，增加的六根钢柱主要是由于房屋年代已久，用于加固墙体；未改变建筑主体承重结构，并又降低了原建筑物的高度，且经县领导批准，被告桐柏县城市综合执法局也收取了原告的保证金，县规划局也明确答复不需要办理《建设工程规划许可证》。故原告未违反上述规定。4、被告滥用职权，行为违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。由于原告无上述违法行为，故被告桐柏县城市综合执法局拆除原告修缮房屋的行为是错误的。综上所述，原告修缮危房建设停车场，经申请得到被告桐柏县城市综合执法局及主管县长的批准，又得到县规划局的答复，不属于违法建筑。被告桐柏县城市综合执法局滥用职权，违法拆除原告修缮的房屋，致原告物料毁损，长期不能复工，给原告造成的损失依法应予赔偿。请求：一、依法撤销桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定，判决赔偿因其违法给原告造成的经济损失。二、诉讼费由被告负担。原告向本院提交以下证据：1、原告张家银身份证复印件。证明原告的身份情况。2、原告张家银不动产权证书。证明权利人张家银该不动产坐落在桐柏县城关镇爱民路3号，该不动产用途是城镇住宅用地，原告不动产宅基北侧以自院墙为界，西2.3米，中5.9米，东2.8米官路，西临泡花碱。3、原告旧房照片2张。证明原告房屋70年代所建，旧房倒塌，房子高度为8.5米。4、原告修缮房屋后总高度7.5米，比修缮前旧房高度低1米。5、2018年4月8日原告给桐柏县政府、县长、城管执法局等领导的申请书。证明原告于2006年经法院竞拍取得桐柏县爱民路3号宗地使用权，2018年6月8日桐柏县国土资源局依法为原告办理了中华人民共和国不动产权证书，因暂无精力开发建设，多次与县医院协商将该宗土地租给县医院使用，主要用途是建设停车场，且该房屋长期失修，属危房，计划在原来基础上进行修缮。请领导批准。桐柏县主管县长批示：同意建停车场和为停车场配套的危房加固，解决停车难，请执法部门监督。桐柏县规划局批示说明：按照焦县长意见办理，同意危房改造方案，解决城区停车难问题并按照加固方案施工。6、原告关于房屋修缮的说明和危房修缮平面图。证明原告旧房系大型仓库，屋脊高达8.5米，原瓦屋为70年代所建，年久失修，已成危房，房顶木檩条、掾板部分已塌，存在安全隐患，修缮保持墙体不动，修缮屋顶。危房修建后房屋总高度为7.5米。7、原告收据一份。证明经桐柏县城市综合执法局领导审查批准收取原告20000元修缮房屋保证金，由执法人员监督、验收，验收合格将退回原告20000元保证金。8、桐柏县城市综合执法局桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书。证明被告作出的拆除决定书形式要件不合法，没有被处罚人姓名和准确地址，不能确定被处罚对象。处罚决定书适用法律错误，桐柏县城市综合执法局越权处理，无权依照《中华人民共和国城乡规划法》行使处罚权，此行为属于明显违规执法。9、（伪造）桐柏县城市综合执法局桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书。证明原告提出行政复议后，桐柏县城市综合执法局在被处罚人姓名的空白处添加原告张家银的名字，被告桐柏县城市综合执法局向法庭提交的限期拆除决定书属于被告作伪证。10、2018年5月29日被告提交的《行政处罚文书送达回证》。证明被告空白的送达回证让原告在受送达人栏处签名，被告经办人当时给原告说:“你在此处签字，签字以后，房屋修缮该咋修咋修。”原告签名时并不知道处罚决定的存在。送达回证其他内容是被告后期补填。11、2018年5月14日被告现场检查（勘察）笔录。证明此检查笔录属于后期伪造。理由一2018年5月29日被告还不知道原告不动产具体位置，2018年5月15日的现场笔录被告却写明了原告姓名和不动产的准确位置。理由二笔录载明当事人张家银未到达现场，现场依法告知的行为是不存在的。此检查笔录原告毫不知情，按照法律规定应通知原告到场，既然原告知道被告电话号码、家庭住址，应具备通知条件却没有通知。且见证人李某不具备见证人资格，因李某属于城建所工作人员且配合被告工作。按照法律规定应该由其他人员证明被告行为的合法性。12、被告不动产北侧桐柏县城关镇乐神康源小区违法建筑照片2张。证明原告北侧乐神康源小区无土地使用证、无规划许可证、无施工许可证，且私自侵占官道，属于违法建筑。13、被告信访处理意见书3份。证明信访人杨全会等人都居住在原告北侧乐神康源小区，该小区属于违法建筑，原告修缮房屋不损坏信访人合法权益，被告以信访为由，要求原告停工没有法律依据。14、被告非法拆除原告修缮中女儿墙的照片2张。证明被告在没有合法依据的情况下非法强行拆除原告修缮中的女儿墙。15、原告女儿与被告桐柏县综合执法局邱宵副局长等执法人员的谈话录音及文字记录。证明原告请求被告查明事实，让原告尽早实现复工，并向被告提出无处罚相对人姓名和准确地址能不能作为对原告进行行政处罚的依据？原告已得到县领导及被告许可的修缮行为为何突然又收到初尔反尔的处罚？被告是不是调查了非法建筑信访人的无理诉求？被告方承诺对此案认真调查并于6月25日给予答复，被告至今未向原告告知答复结果，原告多次沟通无果的情况下不得不提出行政复议和行政诉讼。被告桐柏县城市综合执法局辩称，一、被答辩人称其依法取得的城关镇爱民路3号住宅，因年久失修需修缮，修缮和重建、新建是有区别的。重建、新建依据我国《城乡规划法》是需要办理相关审批手续的。答辩人到违章现场检查（勘察），被答辩人不是修缮房屋，是新建房屋，被答辩人应举证证明其行为合法，如不能举证证明其行为合法依法应承担违法责任。被答辩人躲避，没有出示相应的审批手续即证明其没有取得相关审批手续，没有取得相关审批手续的情况下新开发建筑物违章。答辩人依法检查（勘验）现场后，被答辩人到答辩人处递交了施工前的房屋照片和向县领导递交的申请，这些均不能证明被答辩人的行为合法，答辩人依法对被答辩人作出的限期拆除决定书事实清楚，证据充分。二、决定书相对人确定，行政强制执行正确。1、被答辩人提供的证据，2018年5月29日答辩人作出的桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书，张家银：经查，你在城关镇乐神路中段（原泡花碱场院内）建设的约543平方米建筑物---限期拆除。（2018）第001号限期拆除决定书中注明的张家银就是该行政决定书的相对人。2、因政府对道路名称的变更，桐柏县城关镇乐神路和桐柏县城关镇爱民路是同一道路两个名称。被答辩人在行政复议申请书中承认自己居住在桐柏县城关镇乐神路，也承认桐柏县城关镇乐神路中段（原泡花碱场院内）有违章建筑，也认可是其建造的，也认可申请办证未批准，其又称依法取得的住宅用地坐落在桐柏县城关镇爱民路3号。被答辩人到底住在何位置？三、答辩人认定事实清楚，证据充分，该行政措施决定适用法律法规正确，答辩人对被答辩人作出的行政措施决定程序合法。请求依法支持被告的决定。被告桐柏县城市综合执法局向本院提交以下证据：1、照片六张，证明原告不是修缮房屋，是新的建筑。2、2018年3月1日土地租赁合同，证明是原告建的，不是医院。3、2018年4月8日原告申请及修缮说明，证明批准的是老房屋维修，不是新建。4、原告不动产权证书，证明原告土地来源，爱民路与乐神路是同一个路。5、2018年5月10日桐综执罚责停字（2018）第0510号责令停止违法行为通知书及送达回证，证明执法过程，程序合法。6、2018年5月14日现场检查（勘验）笔录及现场示意图，证明执法现场过程。7、2018年5月15日行政强制措施现场笔录，证明依法执法的过程，程序合法。8、2018年5月29日桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书及限期拆除送达回证。证明依照法定程序作出行政行为，对原告的违法行为作出行政强制措施。被告桐柏县人民政府辩称，一、答辩人并非本案适格主体。二、答辩人办理案件程序合法，充分保障了被答辩人的权益。三、答辩人办理案件认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告桐柏县人民政府向本院提交以下证据：1、行政复议申请书。2、原告身份证复印件。3、桐柏县城市综合执法局限期拆除决定书。4、行政复议文书送达回证。5、立案登记表。6、行政复议答辩书。7、桐柏县城市综合执法局限期拆除决定书。8、行政处罚文书送达回证，相关笔录、照片。9、行政复议答辩书送达回证。10、质辩意见、听证会申请书、相关材料。11、桐柏县人民政府行政复议决定书。12、行政复议决定书送达回证。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为，证据1是现场照片，被告证明方向是错误的，原告的不是推倒重建，不能证明被告的证明方向，不能作为原告违法的证据认定。证据2本身没有异议，能证明原告和桐柏县人民医院租赁给医院建停车场的事实，不能作为原告违法的证据认定，也不能作为处罚原告的证据认定。证据3真实性合法性没有异议，但被告的证明方向是错误的，此申请上写明该宗地是爱民路3号，并没有被告说的99年乐神路字样，被告错误理解领导意见。被告的证明目的是不能采纳的。证据4真实性合法性没有异议，但对证明方向有异议，不动产权证书明确记载是爱民路3号，被告的行政行为上写是乐神路，是被告随意所写，爱民路与乐神路是两个不同的路，被告的证明方向不能成立。证据5在当时是不存在的，是被告后来补填的，送达回证上没有原告签字，注明当事人不在留置送达，是谁写的没有注明，没有见证人签字，违反法律规定，只能证明被告没有依法行政，不能作为证据认定。证据6是被告违法胡写的，日期是2018年5月14日9时，检查地点写的是爱民路，被处罚人电话写的是原告电话，说明知道原告名字，但在拆除决定书没有写原告名字，且地址不同，没有通知当事人到场，见证人是执法工作人员，作为见证人是不符合法律规定的。示意图不能反映实际地貌。证据7意见同证据6.这个证据注明当事人没有到达现场，但在通知事项中明显看出该笔录是伪造的，当事人不在场如何告知。证据8被告提交的决定书是违背法律规定的，当事人领取的决定书没有张家银这个名字，被告在原告申请复议时才又填写一份决定书，异议1、地址不符，决定书地址不在涉案范围内，2、依照城乡规划法规定，如果当事人违法，处罚主体应是规划局，被告没有执法权，这个证据不能作有效证据。送达回证有原告签名不能证明被告送达程序合法，让原告签名时是一份空白的送达回证，当时也没有送达拆除决定书，当时说签个字你该怎么盖就怎么盖。原告对桐柏县人民政府提交证据的质证意见为，政府复议程序合法，没有异议，但对执法主体与实体没有认真审查，作出错误复议决定。被告桐柏县城市综合执法局对原告提交证据的质证意见为，证据1真实性无异议。证据2爱民路以前是乐神路，泡花碱场原来是拍卖来的一部分土地。证据3原建筑就是原告瓦房，证据4修缮是不改变原貌的，与本案没有关系。证据5真实性没有异议，但原告应依法办理手续，改变原貌不是加固。证据6原告亲自称在乐神路，是2006年9月通过拍卖获得的。证据7真实性没有异议，同时证明原告应按照要求维修。证据8当时不知当事人名字，工人只说姓张，说了电话号码，被告工作人员通知原告到场，原告不配合，当时不知其姓名，被告工作人员将文书贴在墙上，后原告到被告处，被告又对其本人送达一份，见证人与被告没有任何关系。证据9被告依法作出决定，证据10不存在原告所说证明方向，证据11原告是两层钢构，钢构与瓦房是两个不同的建筑物，见证人与被告没有任何关系。原告不配合，到场后又走了，所以就成了不在现场。证据12与本案没有任何法律关系。证据13与本案没有关系。证据14能证明原告是一个新建筑，原告不是对房屋进行修缮加固，对正在进行中的违法行为被告采取措施拆除是合法的，是对违法行为的纠正，不能证明原告证明方向，证据15与本案没有关系。我们有执法主体，2018年3月机构改革，被告有执法主体资格。被告桐柏县人民政府对原告提交证据的质证意见为，同意被告城管局意见。证据4修缮高度表述不准确，不能以高度来定是修缮还是重建。证据6原告对爱民路与乐神路也是认同的，是同一个路。证据8如果没有处罚主体，原告是不能复议和起诉的，地址如果是错的话，与原告也应当是没有关系的。证据15与处罚没有关联性，与本案没有关联性。两被告对对方提交证据互无异议。本院对上述证据认证如下，原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10、11、14为有效证据，证据9与证据8相矛盾，本院不予认证，证据12、13、15因与本案没有关联性，为无效证据；被告桐柏县城市综合执法局提交的证据1、2、3、4、5、6为有效证据，证据7因当事人未在现场，权利告知不符合程序规定，证据8因与原告提交证据8相矛盾，本院不予认证；被告桐柏县人民政府提交证据1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12为有效证据，证据7中2018年5月15日现场笔录及桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书及限期拆除送达回证本院不予认证外，其余为有效证据。经审理查明，原告于2006年经桐柏县人民法院拍卖，取得了桐柏县城关镇爱民路3号宗地（原县生产资料公司）的土地使用权及房屋的所有权。桐柏县人民医院为解决停车难的问题，与原告协商，租赁该院落及房屋建设停车场。原告于2018年4月8日向桐柏县政府主管县长、桐柏县城市综合执法局申请修缮危房和修建停车场并附说明及平面图；桐柏县城市综合执法局于2018年4月23日同意本人申请并收取本人缴纳的2万元保证金，收据内容为：“今收到张家银贰万元整（20000）修缮房屋保证金，在张家银按照保证书的要求对房屋修缮完成后，我执法人员会到现场对房屋进行验收，如果验收合格将退还张家银贰万元整（20000）保证金收到人刘峰兵日期2018.4.23”;桐柏县主管县长于2018年5月11日批示：同意建停车场和为停车场的危房加固，解决停车难，请执法部门监督。获得上述批准后，原告多次到县规划局申请，要求办理建设工程规划许可证。但规划局答复：旧房维修不需要办理建设工程规划许可证。在施工期间，因有人信访反映原告违法建房，被告桐柏县城市综合局进行调查处理。2018年5月14日的现场检查（勘验）笔录中被检查（勘验）人注明张家银及性别、住址、电话号码，2018年5月15日行政强制措施现场笔录亦注明当事人姓名张家银、住址、电话号码，并注明当事人未到达现场，告知了陈述、申辩和提起行政复议的权利；2018年5月29日桐柏县城市综合执法局作出桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书，当事人栏内空白，内容为“经查，你在城关镇乐神路中段（原泡花碱场院内）建设的约543平方米建筑物，不符合《中华人民共和国城乡规划法》四十条的规定，现责令你在收到本决定书之日起7日内自行拆除。……。”原告不服，向桐柏县人民政府提起行政复议，桐柏县人民政府于2018年6月22日受理，依程序于2018年8月15日作出桐政复决（2018）5号行政复议决定书，维持被申请人作出的桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书。原告向本院提起行政诉讼。另查明，桐柏县城关镇爱民路与乐神路系同一路段。根据《桐柏县机构编制委员会》桐编（2017）28号文件，关于印发《桐柏县深入推进执法体制改革改推进城市管理工作实施方案》的通知，该方案规定，将分散在住房和城乡建设（含规划、房管）主管部门行使的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权划转到新组建的县城市管理局（县城市综合执法局）。被告桐柏县城市综合执法局只对原告的女儿墙进行了拆除，原告要求恢复原状。本院认为，根据《桐柏县机构编制委员会》桐编（2017）28号文件规定，被告桐柏县具有对本行政辖区内规划违法案件查处的执法权，但被告在执法时，应严格按照法律法规规定的程序进行。本案中，被告桐柏县城市综合执法局在2018年5月14日、15日的笔录中，注明当事人的姓名为张家银，却在2018年5月29日限期拆除决定书中，当事人一栏中不知道当事人的姓名，为空白；2018年5月15日笔录中，在当事人不在现场的情况下告知当事人陈述、申辩、提起行政复议权利，被告桐柏县城市综合执法局的行为，属程序违法，故原告请求，本院予以支持；被告桐柏县人民政府的行政复议虽然程序合法，但对被告桐柏县城市综合执法局违法的行政行为没有尽到认真审核，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）之规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第三十六条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告桐柏县城市综合执法局2018年5月29日作出的桐综执限拆字（2018）第001号限期拆除决定书及桐柏县人民政府于2018年8月15日作出的桐政复决（2018）5号行政复议决定书。二、限被告桐柏县城市综合执法局于本判决生效之日起十日内对拆除原告女儿墙恢复原状。诉讼费50元由被告桐柏县城市综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  朱清扬人民陪审员  常彦雪人民陪审员  王 谨二〇一八年十二月十日书 记 员  龚彦豪