山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终933号   上诉人（原审原告）杨连萍，女，1967年7月24日出生，汉族，住临汾市浮山县。   委托代理人张彤，山西律动律师事务所律师。   委托代理人石红瑾，山西律动律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）安泽县人民政府。   法定代表人牛庆国，县长。   委托代理人吴晓强，安泽县政府法制办工作人员。   委托代理人刘长斌，山西骁骥律师事务所律师。   上诉人杨连萍因诉安泽县人民政府确认变更林地登记、毁坏林地行为违法一案，不服山西省运城市中级人民法院（2018）晋08行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人杨连萍及其委托代理人张彤、石红瑾，被上诉人安泽县人民政府的委托代理人吴晓强、刘长斌到庭参加了询问。本案现已审理终结。   杨连萍诉称，其在安泽县和川镇孔旺村有林地1440.73亩，于2013年8月22日取得安泽县人民政府颁发的安林证字（2011）第014495号、安林证字（2011）第014496号《林权证》。2017年春节期间，原告在不知情的情况下，被告毁坏原告林地100.05亩，用于建造光伏发电站。原告得知在2016年11月9日被告召开的第四次县长办公会议纪要中记载：“根据国家建设光伏电站用地政策，结合全省此次林地变更的相关规定，决定对该项目使用的宜林荒地类进行调整变更”，但被告未通知、告知征地事宜，亦没有依法予以补偿。原告多次找被告协商，但至今没有给出处理结果，请求依法确认被告变更原告林地登记、毁坏原告林地的行为违法。   原审认为，原告杨连萍诉讼请求的事项是：确认被告安泽县人民政府变更林地登记、毁坏林地行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。原告杨莲萍的诉讼请求是两个类型的不同诉讼，所依据事实根据应当不尽相同。原告杨连萍所提诉讼，属诉讼请求和事实根据不明确，不符合法律规定。另外，不动产是指土地和土地上的定着物。包括生长在土地上的各类植物。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。原告杨连萍诉请的是被告变更林地登记行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地。鉴于山西省各地市××区）不动产登记机构已依法成立并正常运行，承接了原来政府履行的不动产登记职能，故原告杨连萍应以不动产登记的机构为被告，向有管辖权的所在地人民法院起诉，本院不具有管辖权。政府办公会议纪要，属于行政机关集体研究讨论机关议题形成的内部意向性处理意见，对当事人的权利义务不会产生实际影响，属于不可诉的行政行为。原告杨连萍以安泽县人民政府办公会议纪要为据起诉安泽县人民政府，不符合法律规定。对于原告诉请的毁坏林地行为，其应当以直接行为机关为被告，向有管辖权的人民法院起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告杨连萍的起诉。   杨连萍上诉称，（一）上诉人以安泽县人民政府为被告是正确的，不存在诉讼主体错误，运城市中级人民法院系有管辖权的法院。首先，不动产登记机构承接原来由政府履行的不动产登记职能，其颁发新的不动产登记证书时需要依据原登记机构的登记来确定不动产权属以及性质等。现安泽县人民政府变更上诉人林地性质的行为将导致新的不动产登记证书对于林地的性质登记发生错误，安泽县人民政府应该纠正其错误行为，不动产登记中心才能依据正确的登记信息颁发正确的权属证书。本案与不动产登记中心无关，而是应当由安泽县人民政府纠正其错误。其次，安泽县和川镇人民政府实施的毁坏林地、建设光伏发电站的行为是依据上诉人安泽县人民政府的委托实施的具体行政行为，安泽县和川镇人民政府仅是具体行政行为的执行机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。安泽县人民政府作为委托机关，其是适格的被告。本案违法行政行为的作出机关系被上诉人安泽县人民政府，根据山西省高级人民法院发布的《关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》，运城市中级人民法院是具有管辖权的人民法院。（二）政府办公会议纪要是安泽县和川镇人民政府执行具体行政行为的依据，上诉人并未要求法院撤销会议纪要，上诉人之所以在起诉状中谈及会议纪要是为了证明和川镇人民政府实施的行为是安泽县人民政府授权的。（三）上诉人诉讼请求明确，请求法院确认毁坏林地的行为违法，并没有其他诉求，不属于原审判决认定的诉讼请求和事实根据不明确的情形。   本院经审理查明，杨连萍系临汾市浮山县寨疙瘩乡石口村村民，其在安泽县和川镇孔旺村有林地1440.73亩，于2013年8月22日取得安泽县人民政府颁发的安林证字（2011）第014495号、安林证字（2011）第014496号《林权证》。2017年春节期间，原告的100.05亩林地因建设村级光伏电站被占用。该项目属于光伏产业扶贫项目。在上诉人提供的2016年11月9日《安泽县人民政府县长办公会议纪要（第4次）》第三项载明，“会议指出，马壁乡、杜村乡、和川镇分别选址在下石村、桑曲村和孔旺村集中建设村级光伏电站，共涉及林地185亩，均为宜林荒山，符合国家建设光伏电站用地政策”。在被上诉人提供的《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知（林资发〔2015〕153号）》第四项载明，“光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用‘林光互补’用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地”。以上事实有二审询问笔录以及双方提交的证据可以佐证。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人杨连萍在一审起诉时实际上提出了两项诉讼请求，分别是确认被告变更原告林地登记违法和确认毁坏原告林地的行为违法。该两项诉讼请求分别是针对两个行政行为，依法应当属于两个诉。按照“一行为一诉”的原则，应当分别起诉，一审法院对此没有释明而一并予以审理的做法不当，本院予以指正。但是鉴于本案只是起诉条件的审查，从诉讼经济和减少当事人讼累考虑，本院在此一并作出处理。   关于第一项请求事项，上诉人要求确认违法的是变更林地登记行为，但是上诉人并没有提交变更登记后的林权权属凭证。在询问中，上诉人也承认并没有为其换发新的林权证，只是主张其林权登记的电脑后台信息显示的“林种”等项下内容发生了局部改变。但是对此也没有提供有效证据予以证明。上诉人该项诉讼请求没有事实依据。关于第二项请求事项，上诉人也没有提交直接证据证明，破坏其林地建光伏发电站的行为系被上诉人安泽县人民政府所为。从其提交的《安泽县人民政府县长办公会议纪要（第4次）》第三项的内容可以看出，孔旺村集中建设村级光伏电站是由和川镇选址确定的。和川镇政府作为具有行政主体资格的一级政府，上诉人主张其行为受被上诉人安泽县人民政府委托，缺乏事实和法律依据。上诉人就此起诉安泽县人民政府也没有事实根据。综上，上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审裁判结果正确，应当予以维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏晓俊   审判员 魏佩芬   审判员 郑 宏     二○一八年十二月二十日   书记员 高 天