广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初163号原告惠州卓利置业有限公司。住所地：惠州市云山西路4号德威大厦15层02号之二。法定代表人周科骏。委托代理人熊仲民，广东人为律师事务所律师。委托代理人陈星，广东人为律师事务所实习律师。被告惠东县水务局。住所地：广东省惠州市惠东县平山街道人民路21号。法定代表人陈惠振，局长。诉讼负责人陈向阳，党组成员。委托代理人王小管，系该局工作人员。委托代理人许敏，广东卓凡律师事务所律师。原告惠州卓利置业有限公司诉被告惠东县水务局撤销行政处理决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人熊仲民，被告诉讼负责人陈向阳及委托代理人王小管、许敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年4月11日作出惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》，认定原告的房屋及附属设施侵占了水库管理范围内的土地，影响水库工程安全及正常运行，限原告在收到决定书5日内拆除在花树下水库管理范围内违法所建的三座房屋建筑物及附属设施。2018年4月13日，被告拆除了原告的房屋及附属设施。原告诉称，2018年4月11日，被告作出惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》（以下简称行政决定书），认定原告的房屋违反了《广东省水利工程管理条例》（以下简称《水利条例》）第十八条和第二十二条，并依据《水利条例》第十八条和第三十四条规定，作出行政处理决定：限令原告在收到决定书5日内拆除违法所建的三座房屋建筑物及附属设施。2018年4月13日，被告无视原告的行政复议和行政诉讼权利，不考虑原告房屋所占土地的真正权利人惠东县梁化镇××新村村民小组的异议，明显违反《行政强制法》等法律的规定，组织大批不明身份人员将原告的房屋及附属设施强行拆除。原告认为，被告作出上述行政决定没有事实依据和法律依据，依法应予撤销，被告的强行拆除行为明显违反法律规定，造成原告重大损失，涉嫌故意毁坏财物罪。一、被告作出的行政决定没有事实依据。原告于2014年8月18日经发包人村民代表会议决议通过，马安岭村委、梁化镇政府审核同意，由惠州市惠城区公证处公证，与惠东县梁化镇马安岭新村朱屋村民小组签订了《山林地承包协议书》，承包了位于惠东县梁化镇××新村花树下水库原朱屋小组面积约1813亩山林地，承包期限自2018年5月1日开始60年。同时原告于2014年9月28日还与该山林地原承包人陈传福公证签订一份《山林地承包经营权转让合同书》，经委托惠东县物价局价格认证中心价格认证以人民币270万元受让了陈传福剩余近4年的承包经营权，及所有林木、地上附着物等财产，其中包括了陈传福在1988年开始承包时出资建设约650平方米的管理用房和工人宿舍等建筑物和附属设施。根据《水利条例》第十八条第一款的规定，“水利工程管理范围内的土地”必须为“县级以上人民政府已征用或者划拨的土地”。原告房屋及附属设施所占土地为惠东县梁化镇××新村村民小组集体所有，并未被县级以上人民政府征用，不属于“水利工程管理范围内的土地”。此事实有惠东县人民政府核发给新村村民小组的《林权证》和《自留山证》等证实。且原告的房屋早在被告下属水库管理处取得所谓的土地使用权证之前就已经建成，属于历史遗留问题，被告及水库管理处至今从未与陈传福或原告协商补偿征收房屋。因此被告作出的行政决定没有事实依据。二、被告作出责令限期拆除的行政决定没有法律依据。被告作出上述责令限期拆除的行政决定的依据是1999年11月27日广东省第九届人民代表大会常务委员会制定颁布的《水利条例》的第三十四条。该条规定“违反本条例第二十一条、第二十二条第（一）、（二）项、第二十七条、第二十八条的规定，未经水行政主管部门批准或者同意，擅自在水利工程管理范围和保护范围内修建工程设施、兴建旅游设施或其他可能污染水库水体的生产经营设施的，责令其停止违法行为，限期拆除违法建筑物或者工程设施，可处一万元以上十万元以下的罚款。”。此条规定的“限期拆除违法建筑物或者工程设施”属于行政强制措施，依据2011年6月30日制定公布并自2012年1月1日起施行的《行政强制法》第十条规定，地方性法规无权设定除“（二）查封场所、设施或者财物”和“（三）扣押财物”以外的其他行政强制措施。根据国发[2011]25号《国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政强制法的通知》的规定，凡与行政强制法不一致的有关行政强制的规定，自行政强制法实施之日起一律停止执行。因此《水利工程管理条例》的第三十四条中“限期拆除违法建筑物或者工程设施”应当停止执行，不能作为行政决定的法律依据。也就是说，被告作出责令限期拆除的行政决定没有法律依据。三、被告的强行拆除行为违法。被告于4月13日组织数十人的拆迁队伍对原告的房屋进行强行拆除的行为明显违反法律规定。1.被告没有行政强制执行权力。《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。经查，并无任何法律规定被告享有行政强制执行权力，故被告没有行政强制执行权力，其即便作出的行政决定合法，依法也应当申请人民法院强制执行。被告在其作出的违法的应予撤销的《行政决定书》中自己也载明“逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行本决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行”，这说明被告是明知自己并无强制执行权力的。2.被告无视法律规定，践踏原告的救济权利，还涉嫌犯罪。依据《行政强制法》第八条和第四十四条和《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规的规定，原告享有在收到行政决定之日起60日内提起行政复议或者6个月内提起行政诉讼的救济权利。被告在其违法的应予撤销的本案《行政决定书》中自己也载明了上述内容。但被告却在作出该行政决定后的第2日即将原告房屋强行拆除，甚至距离该行政决定规定的5日自行拆除时间还有3天，被告的这种行为已经不是一种行政行为，而是知法犯法，已经触犯刑法，涉嫌故意毁坏财物罪，应当依法追究直接责任人员和主管负责人员的刑事责任！综上所述，被告作出的《行政决定书》没有事实依据和法律依据，依法应予撤销。更严重的是，被告强行拆除原告房屋的行为，不仅严重违反行政法法规的规定，还触犯了刑法规定，涉嫌构成犯罪。被告的违法犯罪行为严重侵犯了原告的合法权益，造成原告巨额损失，依法应当赔偿。为保护原告的合法利益，特向贵院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》；2.确认被告对原告所有的位于惠东县梁化镇××新村小组的房屋及附属设施的强制拆除行为违法；3.本案全部诉讼费用由被告负担。原告向本院提交如下证据：1.原告营业执照复印件，证明原告主体资格；2.惠东水行政处罚字[2018]第016号水行政处罚决定书，证明2018年4月11日惠东县水务局作出处理决定及内容；3.（2014）粤惠惠城第002829号公证书；4.（2014）粤惠惠城第003360号公证书；5.《证明》；证据3-5证明卓利置业有限公司通过分别与山林权人惠东县梁化镇马安岭新村朱屋村民小组和原承包人陈传福签订山林地承包协议，取得位于惠东县梁化镇××新村花树下水库原朱屋小组面积约1813亩山林地的使用权及所有林木、地上附着物等财产所有权。6.自留山证；7.《林权证》；证据6、7证明惠东县梁化镇马安岭村委左坑为左坑山的所有人。被告辩称，一、花树下水库库区范围内的土地已依法取得国有土地使用权证，属被告管辖范围，被告有权依据《水利条例》的规定对在辖区内的水利工程履行监管职责。惠东县国土资源局于l993年颁发的惠东府国用字(93)第13230400796号《国土使用权证》以及《土地权属界线核定书》对花树下水库库区范围进行了划定，并确定水库库容正常水位以上，山坡斜距100米内为水库管理区。根据《水利条例》第三条“县级以上水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施……”的规定，被告为县级水行政主管部门，具有对辖区内的水利工程履行行政管理的职能。二、经调查核实，原告未经被告的批准在花树下水库管理范围内私自建设房屋属实。2018年1月14日，被告工程建设管理股联合水利水电工程勘测设计室技术人员到经现场勘查和测量，确认原告所建三座房屋及附属设施距离水库原正常水位线斜长分别32.8米、面积20.21㎡，33.8米、109.19㎡，47.1米、37.03㎡，位于北纬23°6′20″，东经114°44′33″，处于花树下水库库区范围内。根据《水行政执法调查笔录》中何道海的证言，原告建造房屋未办理报批等相关手续。原告在陈述申辩过程中，也未能提供证据证明其在花树下水库库区范围内建设房屋取得被告的同意或批准。而原告提供的《林权证》等仅能证明其对林权证所载区域内的森林享有使用权、经营权，无法证明原告所建房屋是合法建筑。原告未经被告的批准，在花树下水库管理范围内私自建设房屋及其附属设施的行为违反了《水利条例》第十八条以及第二十二条的规定，属于违法建筑。根据《水利条例》第三十四条的规定，被告有权责令原告限期拆除。三、被告作出惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》的程序合法。根据被告提交的证据，被告在立案后对案件所涉房屋进行了现场勘验，听取了原告的陈述、申辩，进行了全面充分的调查，经原告的申请，依法组织了现场听证，在事实清楚、证据确实充分、依法有据的条件下做出水行政处理决定。被告在《水行政处理告知书》中明确列明了原告的违法事实、违反的行政法规、限期拆除的处理意见，告知了原告享有陈述、申辩、申请听证的权利，在《水行政处理决定书》中也依法告知原告享有的救济权利及途径、期限。从立案到作出惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》的整个过程，被告都按照法定程序进行。四、被告对原告作出的水行政处理决定符合当地实际和公共利益，同时也是落实中央环保督查交办花树下水库“两违”整治工作的要求，不应予以撤销。原告未经被告的批准，擅自在花树下水库的管理范围内兴建房屋的行为已经违反了《水利条例》的规定。同时，根据2014年广东省人民政府批准的《惠州市饮用水源保护区划调整方案》，花树下水库属于饮用水源保护区。为了加强对饮用水水源地保护力度，清除环境安全隐患，被告根据相关法律法规及惠东府纪[2018]65号《关于中央环保督查交办案件花树下水库“两违”整治工作协调会议的纪要》文件精神，依法开展花树下水库水源地保护区管理工作，清理违法违规项目。被告根据事实和相关法律作出的《决定书》符合当地实际和公共利益，同时也是落实中央环保督查交办花树下水库“两违”整治工作的要求。五、原告要求确认被告强行拆除其位于惠东县梁化镇××新村小组房屋及附属设施的行政行为违法缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。根据惠东府纪[2018]65号《关于中央环保督查交办案件花树下水库“两违”整治工作协调会议的纪要》：“……于2018年04月13日签前完成花树下水库以及饮用水源保护区内10处遗留建筑物清理整治工作，将原告违法兴建的房屋及附属设施清拆完毕…会议决定，一是由县水务局牵头负责该l0处遗留建筑物的清理整改工作，梁化镇政府为属地管理责任单位具体负责实施…”，被告系履行上级政府的要求，作为牵头单位，协助具体实施机关梁化镇人民政府，完成10处遗留房屋的清拆工作。被告仅仅是责令原告限期自行拆除其房屋及附属设施，并没有实施具体清拆工作。故被告不是强制拆除行为的适格被告，原告要求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法，属于事实认定不清，缺乏事实和法律依据。综上，被告作出的惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。同时，原告请求确认被告拆除其房屋的行政行为违法缺乏事实依据和法律依据，请求贵院判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交如下证据：1.惠州卓利执业有限公司营业执照复印件，证明原告是本案的行政相对人，涉案房屋其所有；2.授权书、身份证复印件，证明何道海接受原告的授权委托协助被告进行调查、签收相关行政执法文书；3.协助调查通知书及送达回证；4.水行政执法案件现场照片；5.水行政执法现场勘验笔录；6.房屋位置斜距示意图；7.水行政执法调查笔录；8.水行政执法调查报告；9.水行政执法立案呈批表；10.水行政处理听证告知书及送达回证；11.水行政处罚听证告知书及送达回证；12.陈述和申辩书；13.听证申请书、原告委托律师参与听证的材料；14.水行政处理听证公告；15.听证通知书；16.听证笔录；17.听证报告书；18.水行政处理决定书及送达回证；证据3-18证明被告对涉案房屋进行了全面、充分的调查，相关执法文书中也明确告知了原告享有的权利，并经合法送达给原告的委托人，符合法律规定的程序；原告依法申请了听证，被告依法组织了听证程序；被告根据调查到的事实及相关法律法规作出的惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。19.土地使用权人为花树下水库养护所的《国有土地使用权证》；20.土地权属界线核定书；证据19、20证明花树下水库养护所地界范围为水库库容正常水位线以上，山坡斜距100米内、涉案房屋在花树下水库的管理范围内。21.《惠州市饮用水源保护区划调整方案》，证明花树下水库属于饮用水源保护区；22.《关于中央环保督查交办案件花树下水库“两违”整治工作协调会议的纪要》（惠东府纪[2018]65号，证明具体实施拆除行为的行政主体为梁化镇人民政府，被告不是强制拆除行为的适格被告。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2014年8月18日，惠东县梁化镇马安岭新村朱屋村民小组（甲方）与原告（乙方）签订《山林地承包协议书》，将位于惠东县梁化镇花树下水库原朱屋小组，东至伯公坳，南至新角塘横路，西至菠萝山头水边，北至香厂（即铁陂对面），总面积为1813亩的山林地发包给原告，承包期限为60年，自2018年5月1日起至2078年4月30日止（2018年4月30日之前的时间由原告与原承包户协商处理，不计算在本合同承包期内），该协议书中第七条规定“本协议约定的承包山林地甲方已发包给陈传福，承包期为三十年（即至〇一八四月三十日合同期满）。甲方同意乙方与陈传福协商原承包合同履行事宜，并由乙方与承包人陈传福具体商议转让事宜，转让费用由乙方承担，与甲方无关”。2014年9月28日，陈传福与原告签订《山林地承包经营权转让合同书》，将其于1988年4月30日与惠东县梁化镇马安岭新村朱屋村民小组签订的《承包山林合同书》的剩余年限承包经营权全部转让给原告，转让后，该承包合同范围内的地上附着物、果树及鱼塘及其他未进行价格认证的物件按现状全部归原告所有。2018年1月14日，被告对原告员工何道海作出惠东水协字[2018]第006号《协助调查通知》并制作《水行政执法调查笔录》，何道海称原告的房屋于1988年开始建设，但并非原告建设，而是以前租用人建设，共15间（水库边有11间，天池上面有4间）占地约600平方米。2018年1月16日，被告作出《水行政执法现场勘验笔录》及房屋位置斜距示意图，对原告在花树下水库菠萝山建设的三座房屋距离水库位置进行勘验，庭审时，被告称电话通知原告到场，但该笔录并无原告员工签名，该示意图也非原告员工签名。2018年3月19日，被告向原告作出惠东水罚告字[2018]第018号《水行政处理告知书》，告知其可以在3日内提出陈述和申辩意见。2018年3月21日，原告向被告提交《陈述和申辩书》，认为被告认定事实错误，原告所有的房屋及设施并非原告新建，而是案外人陈传福于1988年建设，属于原告合法取得，被告认为原告所有的房屋及附属设施对水库设施及运行存在影响，应提供鉴定证明，并与原告协商处理。2018年3月22日，被告向原告作出惠东水罚听告字[2018]第018号《水行政处理听证告知书》，告知原告有权申请听证。2018年3月23日，原告向被告提交《听证申请书》。2018年4月4日，被告举行听证并制作《听证笔录》。2018年4月9日，被告作出《听证报告书》，认为原告无证据证明其三间房屋在1988年间所建，决定对原告的陈述、申辩意见不予采纳。2018年4月11日，被告对原告作出惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》，认定原告未经水行政主管部门批准或同意，在花树下水库管理范围内的土地上建设三座房屋及附属设施，该房屋及附属设施距离水库原正常水位线斜长距长分别为32.8米，33.8米、47.1米，位于花树下水库管理范围内（北纬23°6′20″，东经114°44′33″），影响水库工程安全与正常运行，限原告在收到决定书后5日内拆除在花树下水库管理范围内违法建设的三座房屋及附属设施。2018年4月13日，由被告法定代表人陈惠振带队和被告单位工作人员二十多名人员到现场实施拆除涉案房屋及附属设施，监督维护秩序。另查明，原告出具的惠东林证字（2014）第2010014862号《林权证》载明林地所有权权利人为惠东县梁化镇马安岭村委新村朱屋，林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权人均为惠原告，面积为1616.91亩，四至为东：斜地；南：陈屋山岘分水店子排；西：水库；北：山顶分水。本院在庭审时问及被告花树下水库管理范围与原告提供的林权证范围是否有重叠时，被告回答：有重叠。再查明，2018年4月12日，惠东县人民政府主持召开花树下水库“两违”整治工作协调会议，县水务局等单位参加了会议，同年5月7日印发惠东府纪（2018）65号《县政府工作会议纪要》。本院认为，《水利条例》第十八条及第二十条规定，县级以上人民政府对已征用或已划拨的水利工程管理范围内的土地，应当依法办理确权发证手续。已划定管理范围并已办理确权发证手续的，不再变更；尚未确权发证的，应当按照第十五条规定的标准依法办理征用或划拨土地手续。水利工程管理单位应当在水利工程管理范围和保护范围的边界埋设永久界桩，任何单位和个人不得移动和破坏所设界桩。本案中，根据上述《山林地承包协议书》、《山林地承包经营权转让合同书》、《林权证》，涉案房屋土地属于惠东县梁化镇马安岭村委新村朱屋所有和使用，被告没有提供充分证据证明涉案土地属于其所有使用和在水利工程管理范围和保护范围内；被告提交的房屋斜长距离水库原正常水位32.8米范围，认为涉案土地在水利工程管理范围和保护范围内，但没有充分证据予以证实，因此，被告对原告作出行政处罚，主要证据不足，依法应予撤销。原告主张案涉强制拆除行为由被告组织实施，被告辩称该行为的组织实施机关系惠东县人民政府，具体实施拆除行为的行政主体为梁化镇人民政府，但未提供充分证据予以证明，被告是作出行政处理决定的行政机关且庭审时被告确认在2018年4月13日由被告负责人和被告单位工作人员二十多名人员到现场实施拆除涉案房屋及附属设施，监督维护秩序。故对其认为其单位系参与实施本次拆除行为，不应作为本案被告的主张，本院不予采纳。综上，本案被告主体适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”及第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”。被告于2018年4月11日作出行政处理决定，限原告在收到决定书后5日内拆除其在花树下水库管理范围内违法所建的一座房屋建筑物及附属设施，但被告却在2018年4月13日对涉案房屋及附属设施进行拆除，被告未在作出强制执行决定前催告当事人，也未进行拆除公告，未在拆除时进行证据保全，违反了法律规定的程序。因此，被告的强行拆除行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告惠东县水务局于2018年4月11日作出的惠东水行罚字[2018]第016号《水行政处理决定书》；二、确认被告惠东县水务局于2018年4月13日强行拆除原告惠州卓利置业有限公司位于惠东县梁化镇马安岭村新村小组的房屋及附属设施的行政行为违法；本案受理费50元（原告已缴交），由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来审 判 员  王 渊人民陪审员  黄玉珠二〇一八年十二月二十四日法官助理曾柏航书记员周小榆