河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初550号原告张建民，男，汉族，1959年8月1日出生，住河南省荥阳市。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河西路032号。法定代表人王效光，市长。委托代理人车焕，荥阳市农业农村工作委员会工作人员。委托代理人刘旭，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告荥阳市城关乡人民政府，住所地荥阳市老城大街。法定代表人孙晓丽，乡长。委托代理人王轲，荥阳市城关乡人民政府副乡长。委托代理人杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。原告张建民因诉被告荥阳市人民政府、荥阳市城关乡人民政府不履行法定职责一案，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日立案后，向被告荥阳市人民政府、荥阳市城关乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告张建民，被告荥阳市人民政府的委托代理人车焕、刘旭，荥阳市城关乡人民政府的委托代理人王轲、杨柳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张建民诉称，2015年农业部1号文件、河南省人民政府办公厅豫政办（2015）39号文件和郑州市人民政府郑政办（2016）9号文件均要求在2017年年底和2018年年底完成确权、登记和颁证工作。荥阳市人民政府荥政办（2016）10号文件也明确了该工作的实施方案。文件规定县、乡两级政府承担组织实施责任，是该项工作的责任主体。其他村的承包地都已经确权。时至今日，被告未遵照上述文件规定对原告的承包地进行确权、登记和颁证，也没有告知理由，被告的行为违反了上述文件的规定，构成不作为。依照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》和中央2013-2018年1号文件等规定，诉至法院，请求：1.确认被告不履行为原告承包地确权的行为违法；2.判令被告履行为原告的承包地确权、登记和颁证的职责；3.判令被告承担本案的诉讼费用。原告向本院提交的证据有：1.原村主任与城关乡政府签订的土地租赁协议，证明该协议为私自签订，原告承包地是被租赁而不是被征收。2.村民与村委签订的租赁协议，证明原告的土地是被租赁而未被征收。3.农业粮食直补凭证，证明原告的粮食直补款还在发放，原告的承包地未被征收。4.荥阳市人民法院执行裁定书一份，证明原告承包地未被征收。5.信访处理表五份，证明原告曾因土地确权问题信访，荥阳市信访局和城关乡受理了原告的信访事项，并给了原告回执。6.原告的土地示意图，证明承包地的位置。7.郑州市市长热线的回复，证明相关企业占本村的土地未取得建设手续。8.施工现场照片，证明原告土地已经被非法占用，土地性质已经改变。9.报纸摘要，证明本村组的土地被征收不符合法定程序。10.2013-2018年中央1号文件,证明本村组的土地是被非法占用。被告荥阳市人民政府答辩称:一、原告诉请被告颁发土地承包经营权证书无事实根据和法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实施家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据该规定，颁发农村土地承包经营权证是依申请的行政行为。截止今日，被告并未收到原告所在的乡人民政府提出的为原告颁发农村土地承包经营权证的书面申请。因此，被告现在没有为原告颁证的法定义务，不存在不履行法定职责的情形，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。二、原告所在的东史村土地涉及到征收，目前尚需确认涉案土地是否在征收范围内，若其涉案土地在征收范围内，无法为其颁发土地承包经营权证。据了解，根据《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号），原告所在的城关乡东史村的土地大部分属于被征收范围。目前尚需对涉案土地进行测量，确认涉案土地是否在征收范围内，若其涉案土地在征收范围内，无法为其颁发土地承包经营权证。综上，原告的起诉没有法律和事实依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。被告荥阳市人民政府向本院提交的证据有：1.《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号）。2.《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2015〕201号）。上述两份证据证明原告的涉案土地已经被依法征收，不能颁发农村土地承包经营权证书。被告荥阳市城关乡人民政府答辩称：一、原告未向被告依法申请确权登记。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村承包经营权证，应先由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门。因此，颁发农村土地承包经营权证是依申请的行政行为。但是，被告并没有收到相关书面申请。因此，被告不存在不履行法定职责的情形。二、原告的承包地已经被征收为国有土地，无需再对其原享有的土地承包经营权予以确权登记颁证。河南省人民政府已于2015年5月13日批准征收东史村集体土地31.7090公顷（475.635亩），作为荥阳市2014年度第三批乡镇建设用地，并同意荥阳市国土资源局拟定的征收土地方案，2015年6月，荥阳市国土资源局在东史村公告了征收通告及补偿方案。现在，东史村31.7090公顷集体土地已经全部征收完毕（投用于郑州市新材料园区），土地补偿款也已经全部发放至东史村村民委员会。原告的承包地在此征收范围内。依据《中华人民共和国物权法》的规定，土地承包经营权自土地承包经营合同成立时设立，县级以上人民政府予以确权与否都不影响村民对其承包地享有的权利。而且东史村的集体土地被依法征收为国有土地后，原告凭其村集体成员的身份获取土地补偿款，原告的土地承包经营权随之消灭。因此，被告及荥阳市人民政府无需再对原告原享有的土地承包经营权予以确权登记颁证。综上，原告的土地承包经营权已经消灭，被告已经没有再履行确权职责的必要性和可能性，这也不会对原告获得土地补偿款产生任何影响。因此被告的行为没有违反法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荥阳市城关乡人民政府向本院提交的证据有：1.《郑州市国土资源局关于荥阳市2012年度第三批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2013〕90号）；2.《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2015〕203号）；3.《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2015〕201号）；4.《郑州市国土资源局关于荥阳市2014年度第八批乡镇建设征收土地的函》（郑国土资函〔2015〕197号）；5.乡镇建设用地征收土地勘测图；6.原告签字盖章的协议；7.中国邮政储蓄银行来账专用凭证；8.郑州银行网银电子业务回单五份；9.荥阳市城关乡农村财务统一管理现金交款凭单五份；10.城关乡农村合作经济组织收据四份。上述证据共同证明荥阳市城关乡东史村四组的集体土地已被河南省人民政府批准征收为国有土地，征收土地面积为55.2878公顷，原告的承包地在征收范围内，且征地补偿款已全部发放至东史村村民委员会。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：被告的证据大部分都是政府文件，文件的落实需要一个过程。关于征收原告的土地，被告未出示证据证明征地经过了原告同意或签字认可。关于征地补偿款的支付票据，从电子汇兑到东史村也需要时间，故对征地款已经支付的证据的真实性有异议。关于被征收土地的亩数，被告前后不一，此外，通告和公告原告均未见过，故对真实性有异议。被告荥阳市人民政府对原告的证据发表如下质证意见：证据1是复印件，真实性有异议，且该协议内容不涉及荥阳市人民政府，故不发表具体的质证意见。证据2是复印件，真实性有异议，且从内容来看恰能证明原告的土地现在有可能不是用于农业的用途，因为土地已经是按照每亩双千斤的标准给予了补偿，也就是说原告现在没有实际使用自己的承包地。证据3是农业粮食直补凭据，该份证据与本案没有关联性。粮食直补发放与否与土地的征收没有必然联系。证据4恰能证明城关乡东史村的部分土地已经用于非农业用途，也就是说涉案土地已经改变了用途，如果这个事实确认的话，能够证明现在原告的承包地不能办理确权登记颁证。证据5与本案没有关联性，该份证据中显示原告反映的是所在的村组账目公开、土地征收款的用途公开问题，与其土地承包经营权颁证没有关联。证据6为承包地的位置示意图，没有显示证据的来源，无从考证其真实性。证据7、8恰能够证明新材料园区已经开始建设。原告所在的城关乡东史村四组土地已经被政府调拨为建设用地，不能办理农村土地承包经营权证书。对证据9的真实性有异议，且内容与本案没有关联性。对证据10的证明目的有异议，该份证据不能证明被告存在违法行为，被告荥阳市人民政府遵循了中共中央国务院1号文件有关的规定，依法履行了职责。被告荥阳市城关乡人民政府对原告的证据质证意见同荥阳市人民政府的意见。另补充，原告所提交的十份证据均不能证明东史村集体土地未被征收。本院对原告、被告提交的证据认证如下：因被告荥阳市人民政府提交的证据包含在荥阳市城关乡人民政府提交的证据内，本院仅对荥阳市城关乡人民政府的证据予以评述。被告荥阳市城关乡人民政府提交的证据1-4均为河南省人民政府的征地批复及郑州市国土资源局在批复下发后向荥阳市人民政府批转的函，附有土地明细表和勘测图等。该四份证据具备真实性和合法性，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。证据5与证据1-4可以互相印证，证明土地被征收的事实，本院予以确认。证据6与原告提供的证据2均为该村村民与村委签订的协议，约定征地款未到位之前，对原告的承包土地按照每年双千斤给群众补偿。该份证据能够证明2013年以来的土地利用现状，具备真实性和合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据7-10为资金来往证明，被告拟证明征地补偿款已经支付，因该四份证据均为复印件，原告否认其真实性，且征地补偿款是否支付及征地补偿标准的问题并非本案的审查范围，故证据7-10与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的证据1、2虽为复议件，但从反映的内容来看，与被告提交的证据6可以互相印证，证明原告所在村组土地因郑州市新材料园区占用，在征地补偿款未到位之前，按每亩双千斤给农户支付补偿的事实，本院对证据1、2予以确认。证据3为农民补贴一折通，该证据具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院依法予以确认。证据4仅为打印文本，未加盖法院公章，真实性无法核实，且其内容涉及到郑州四维特种材料有限责任公司非法占地的问题，而本案待证事实是被告是否应当给原告颁发土地承包证的问题，故该证据与本案的待证事实不具有关联性，本院不予采纳。证据5为信访处理表五份，能够反映村民2016年以来因为企业占地及土地确权问题多次信访的事实，本院予以确认。证据6不能显示证据来源，真实性无法核实，且该图仅为几名村民承包地的位置示意图，不能反映原告土地现状，本院不予采纳。证据7与被告提交的证据1-4、证据6、原告提交的证据2互相印证，能够辅证原告所在村组土地已经被部分征收的事实，本院予以确认。证据8为原告村组土地上施工的现场照片，能够证明原告村组土地现状，本院予以确认。证据9为2014年河南商报的复印件，其所反映的内容涉及到征地是否合法的问题，与本案待证事实无关，本院不予采纳。证据10为涉及到农村土地的相关文件，本院予以确认。结合上述有效证据，可以认定如下事实：河南省人民政府在2013—2015年先后作出了《河南省人民政府关于荥阳市2012年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2013〕222号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕611号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕604号）、《河南省人民政府关于荥阳市2014年度第八批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2015〕292号），四个批次征收土地中涉及东史村的面积分别为7.8590公顷（均为农用地）、10.0334公顷（后经实测调整为8.4579公顷、均为农用地）、31.7090公顷（其中耕地15.3159公顷、其他农用地0.3801公顷）、5.6864公顷（农用地3.8731公顷）。四次征地共计征收东史村53.7141公顷，涉及农用地35.886公顷，按一公顷等于15亩折算，东史村被征收的耕地和其他农用地面积为538.29亩。2012年以来，郑州市新材料集聚区落户城关乡和金寨乡，东史村四组土地部分纳入了集聚区范围。城关乡政府和东史村村委会于2013年签订协议，约定在征地补偿款到位之前，按每年每亩双千斤（一千斤麦子、一千斤玉米）折合成人民币的形式给群众支付补偿。随后，包括原告在内的多数农户与村委签订协议，领取双千斤作为补偿。原告张建民系荥阳市城关乡东史村四组村民，其认为被告应当为其颁发土地承包经营权证，时至今日，被告未对原告的承包地进行确权、登记和颁证，也没有告知原告理由，构成行政不作为，故诉至法院。另查明，本案为一系列案件之一，原告张建民所在的东史村第四村民组共有60名村民以同一事实和理由提起诉讼，要求对承包地进行确权登记和颁证.本院认为：对农民来说，土地是最基本的生产资料，开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，可以强化承包农户市场主体地位和家庭承包的基础地位，是保护农民土地承包合法权益、解决农村土地承包现实问题、化解矛盾纠纷的重要途径。原告张建民渴望通过土地确权取得土地承包经营权证的心情可以理解，在确权工作结束、其未能取得土地承包经营权证的情况下，原告通过法律途径维权，请求法院判令被告为其承包地进行确权登记颁证，原告选择的纠纷解决方式本院予以充分肯定。但从本案查明的事实来看，东史村从2013年至2015年间，经由河南省人民政府批准，已经有538余亩的农用地被征收，相应的土地性质已经由农用地调整为建设用地，在村组的集体土地被大面积征收后，从村集体经济组织整体的角度出发，应当对剩余的土地进行相应的调整，因为如果仅对个别农户未被征收的承包地进行确权登记颁证，可能会出现承包地未被征收或部分被征收的农户仍然可以通过本次确权继续享有承包地使用权，而承包地全部被征收的农户再也没有承包地的情形，在同一个村集体出现这样的情形显然是违反公平原则的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案……”第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”根据上述事实及法律规定，针对未被征收的土地，原告所在村组应当按照民主议定程序讨论决定土地承包经营方案，并将议定的方案向村民小组的村民公布。如果原告所在村集体调整集体经济组织成员的承包土地，在条件具备后，被告应当依法重新为原告确权登记颁证。而在上述程序未进行的情况下，原告直接要求法院判令被告为其办理承包地的确权登记和颁证，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。此外，本院注意到，从庭审中原告提交的证据及原告对被告证据的质证意见来看，原告的意见集中体现在土地被征收过程中没有村民签字认可，征地程序违反法律规定，且征地补偿款没有到位等问题。在诉讼中，原告的诉讼请求是法院裁判的基础和前提，因本案原告的诉求是要求对承包地进行确权登记和颁证，故本案的审理亦是围绕被告是否应当为原告的承包地进行确权登记和颁证进行的，被告组织实施征地程序是否合法以及征地补偿款的问题不属于本案的审查范围，但该问题对原告来说利益攸关，东史村村民多次信访亦是围绕征地是否合法及补偿款是否足额到位的问题进行，被告荥阳市人民政府作为辖区内征地工作的组织实施主体，应当予以充分重视，以求妥善处理征地后农民的保障问题，以免引发新的诉讼。综上，被告荥阳市人民政府和荥阳市城关乡人民政府不存在不履行对原告承包地进行确权、登记、颁证法定职责的情形，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张建民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张建民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  董正方二〇一八年十二月二十日书记员  许冬冬书记员  胡高杰