贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0321行初551号 原告敖世萍，女，汉族，1998年12月29日，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区， 委托代理人王永宾，男，1967年1月10日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区，系遵义市红花岗区巷口镇中山村万里组组长。 被告遵义市红花岗区巷口镇人民政府。住所地遵义市红花岗区巷口镇巷口场。统一社会信用代码115203020095056111。 法定代表人徐文航，镇长。 出庭负责人雷云珺，副镇长。 委托代理人唐晓刚，贵州桓文律师事务所律师。 被告遵义市红花岗区人民政府。住所地遵义市海尔大道。组织机构代码00950508-0。 法定代表人游劲松。区长。 委托代理人王碧群，区政府法制办工作人员。 委托代理人黄金华，贵州上善律师事务所律师。 第三人遵义市红花岗区巷口镇中山村村民委员会。 法定代表人赵洪平，主任。 第三人贵州春城技工培训学校筹建组。 负责人夏可继，筹建组负责人。 委托代理人穆健，筹建组员工。 原告敖世萍因要求确认被告遵义市红花岗区巷口镇人民政府（以下简称“巷口镇政府”）、被告遵义市红花岗区人民政府（以下简称“红花岗区政府”）于2014年征收其承包责任地的行为违法，于2018年8月15日向本院提起行政诉讼。本院登记立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人遵义市红花岗区巷口镇中山村村民委员会（以下简称“中山村委”）、贵州春城技工培训学校筹建组（以下简称“春城技校”）参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。原告敖世萍及其委托代理人王永宾，被告巷口镇政府负责人雷云珺及委托代理人唐晓刚，被告红花岗区政府委托代理人王碧群、黄金华，第三人春城技校委托代理人穆健到庭参加诉讼。第三人中山村委经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告敖世萍诉称，2014年被告巷口镇政府未经批准强行征收中山村万里组集体基本农田51.3亩，交由第三人春城技校建设使用，其中包括原告的承包责任地1.046亩。被告红花岗区政府与巷口镇政府的违法征地行为具有法律关联性。请求确认被告巷口镇政府的征地行为违法，将土地归还原告。庭审中要求追究第三人春城技校非法占地的刑事责任、修复并返还耕地、赔偿损失。 原告向本院提交了下列证据： 1、遵义市汇川区人民法院（2016）黔0303行初38号行政判决书及法律文书生效证明；2、（2017）黔0303行再1号行政裁定书。证明被告的征地行为未经批准，村民组长王永宾曾代表村民组提起诉讼。 3、巷口镇整治违法建设工作目标责任书，证明巷口政府行为违法。 4、《遵义市人民政府关于开展严厉打击违法违规建设行为专项行动的通告》（遵府通【2015】1号），证明巷口政府违背文件要求。 5、基本农田保护条例，证明巷口镇政府违背国家法律。 6、村民组长任职证明二份，证明村民组长工作职责。 7、遵义市红花岗区人民检察院环保现场资料1份，证明被告非法征占农用地违反土地管理法。 8、万里组（坪丰组）2016-2017年国家公益林林区名单。 9、遵规红呈【2012】116号关于春城技校规划选址的初步意见，证明春城技校规划用地并不是万里组基本农田。 10、巷口镇政府的招商引资协议，证明春城技校最初选址的沙坪村银坎组荒地的征地补偿款是每亩8.2万元，不是被告巷口镇政府支付给原告的每亩3.68万元。 11、现场图片1张，证明被征占土地现状。 12、土地流转协议，证明中山村委违法流转涉案土地，涉案土地还能够恢复耕种。 13、遵义市市长“菜篮子”工程公示牌图片。 14、中国民事法律法规司法解释选编部分内容，证明被告违法征占的土地应当返还。 15、遵义市红花岗区农村土地确权颁证政策问答。 16、土地承包经营权证，证明涉案土地系原告承包责任地。 17、巷口镇政府巷府复【2016】6号《关于任正海反映征拆问题等信访事项处理意见书》。 18、巷口镇政府巷府函【2015】33号《关于请求遵义市泥桥诚信汽车驾驶培训学校先行备案的函》。 19、巷口镇政府巷府通【2014】34号《巷口镇关于贵州春城技工学校项目征地拆迁标准有关事宜的通知》。 20、贵州省人力资源和社会保障厅黔人社厅函【2012】233号《关于同意组建贵州春城技工学校筹建组筹建贵州春城技工学校的批复》。 21、巷口镇政府巷府呈【2015】52号《关于创建“成型驾驶培训学校”项目的立项申请》。 22、巷口镇政府巷府呈【2015】65号《关于对遵义诚兴汽车驾驶学校用地进行调规的请示》。 23、巷口镇政府巷府复【2016】18号《关于王永宾反映土地被非法低价流转等信访事项的处理意见书》。 24、贵州省人民政府黔府函【2017】223号《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020）调整方案的批复》。 25、《腾讯新闻·关于中国饭碗习近平这样说》。 被告巷口镇政府辩称：一、本次征地行为具有特殊性。2012年3月，政府与遵义市春晖职业技术培训学校、遵义市泥桥诚兴汽车驾驶培训学校签订招商引资协议书，决定在巷口××沙坪村堰口组成立春城技校，预计投资4000万元。如项目顺利完成，将为巷口镇提供大量就业机会，大大拉动巷口镇的经济发展。在招商引资协议签订后，投资方对土地进行了平场，但该地块被遵义市第二看守所看中，为支持政府工作，另行选址才最终选定中山村万里组。二、已对村民进行了足额补偿。巷口政府在作出了征地决定后，决定参照遵义市“市府【2013】128号文件再加一季青苗费及社会保险12500元/亩，最终以50950元/亩的标准对村民进行了补偿。因此，本次征收行为虽然存在一点瑕疵，但严格按照标准进行了全额补偿，望法院准许补正。 被告巷口镇政府在答辩期限内提交了下列证据： 1、巷口镇政府招商引资协议；2、贵州省人力资源和社会保障厅黔人社厅函【2012】233号《关于同意组建贵州春城技工学校筹建组筹建贵州春城技工学校的批复》；3、巷口镇政府巷府呈【2012】13号《关于巴黎贵州醇成绩光学校选址意见书的申请》及文件处理笺；4、遵规红呈【2012】116号关于春城技校规划选址的初步意见；5、巷口镇政府关于遵义市春晖职业技术学校项目征地拆迁有关事宜的通告；6、巷口镇政府巷府函【2015】33号《关于请求遵义市泥桥诚信汽车驾驶培训学校先行备案的函》；7、红花岗区发改委区发改备【2015】36号遵义市红花岗区基本建设项目备案通知；8、巷口镇政府巷府呈【2016】112号关于调整春城技校地块规划紧急请求。证明春城技校是巷口镇政府招商引资项目，所选地块与第二看守所选址相同，导致春晖技校另行选址，目前正以诚兴驾驶学校名义积极办理相关手续。 9、春城技校征地清册。证明所有被征地农民均领取了土地补偿款，补偿标准为参照巷三公路项目征地标准另加青苗费。 被告红花岗区政府辩称，原告的起诉已超过诉讼时效；区政府不是本案土地征收行为的实施主体，也没有授权镇政府征收，不是本案适格被告；原告已经获得补偿。请驳回原告对红花岗区政府的诉讼请求。 被告红花岗区政府在答辩期限内提交了下列证据： 1、涉案土地现状照片8张，证明土地现状。 2、红花岗区政府2017年2月编制的《红花岗区土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》；3、贵州省人民政府黔府函【2017】223号《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020）调整方案的批复》；4、红花岗区巷口镇土地利用总体规划局部图。证明涉案地块经省人民政府批准调整规划为城乡建设用地。 第三人中山村委未作陈述。 第三人春城技校述称，同意两被告意见。 第三人中山村委和春城技校未提交证据。 经庭审质证，各方对对方提交证据的真实性均不持异议，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2012年3月21日，被告巷口镇政府（甲方）与遵义市春晖职业技术培训学校、遵义市泥桥诚兴驾驶培训学校（乙方）签订招商引资协议，约定由乙方投资4000万元在巷口××沙坪村岩口组建设春城技校，甲方将位于沙坪村××面积50亩的地块整体出让，土地补偿费（包括村、组提留并含一般青苗苗费，经济林及附作物除外）按8.2万元/亩计算。2012年5月25日，贵州省人力资源和社会保障厅作出黔人社厅函【2010】233号批复，原则同意按相关标准筹建春城技校。2012年7月4日，巷口镇政府向红花岗区政府递交【2012】13号“关于办理春城技校选址意见书的申请”，明确春城技校选址在沙坪村××与××交界处。2012年9月17日，遵义市城乡规划局红花岗分局作出遵规红呈【2012】116号“关于春城技校规划选址的初步意见”，同意春城技校在巷口××沙坪村岩口组和银坎组交界处选址建设。2014年9月10日，巷口镇政府发出《巷口镇人民政府关于遵义市春晖职业技术学校项目征地拆迁有关事宜的通告》，载明“巷口镇人民政府决定在中山村万里组、坪丰组征地修建遵义市春晖职业技术学校，已经划定征地拆迁红线范围…”。2014年10月14日，巷口镇政府向中山村委发出巷府通【2014】34号《巷口镇关于贵州春城技工学校项目征地拆迁标准有关事宜的通知》，明确：经镇党政联席会议研究决定，巷口镇中山村春城技校项目征地拆迁标准参照《遵义市人民政府办公室关于印发遵义市巷口经鸭溪至三合公路建设征地拆迁及附着物补偿安置实施方案的通知》（遵府办发【2013】128号）文件标准，请遵照执行。2014年10月22日，中山村委作出《贵州春城技工学校征地测量公示表》，合计征收土地51.3亩，原告敖世萍户登记入龚礼先名下，为万里组19号地块，面积1.046亩，单价38450元/亩，保险12500元/亩。征地清册有敖世萍之母赵洪珍手书签名并加盖指印，领取了征收补偿款。原告敖世萍认可上述事实。2015年初，项目开工建设，修建了围墙，堆砌了部分石块，堆填了水池，开挖部分土地。因未取得用地手续，红花岗区国土局下达停工通知，遂停工至今。2015年8月14日，红花岗区发展和改革局作出区发改备案【2015】36号《遵义市红花岗区基本建设投资项目备案通知》，备案项目名称为“遵义市诚兴汽车驾驶培训学校”，建设地点红花岗区巷口镇中山村。2016年6月22日，中山村万里组以巷口镇政府为被告向遵义市汇川区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告巷口镇政府的上述征地行为违法，并退还耕地。汇川区人民法院于2016年9月8日作出（2016）黔0303行初38号行政判决书，判决确认巷口镇政府实施的征地行为违法。该判决生效后，汇川区人民法院以判决书遗漏诉讼请求为由决定再审，于2018年1月20日作出（2017）黔0303行再1号行政裁定书，以村民组长王永宾以村民组名义提起诉讼未提供证据证明通过了村民民主议定程序为由裁定驳回原告中山村万里组的起诉。原告遂向本院提起本案诉讼。 本案审理中另查明：2017年11月15日，贵州省人民政府作出《关于遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》，批准《遵义市红花岗区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》，涉案土地调整规划为建设用地。 本院认为，涉案土地的性质属于农村集体土地。本案中，并无证据证明红花岗区政府组织实施了涉案土地的征收行为，也无证据证明其已授权、委托或安排巷口镇政府实施征收土地行为，对涉案土地的补偿及占用是巷口镇政府组织安排实施的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，红花岗区政府不是本案适格被告。根据中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”、第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，土地征收在报经省级人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，并无证据证明涉案集体土地的征收已依法取得省级以上人民政府的土地征收及农用地转用审批。即使涉案土地已取得省级以上人民政府的土地征收批准手续，也应当由红花岗区政府组织实施本案土地征收行为，巷口镇政府在没有取得红花岗区政府授权、委托或安排的情况下，其也无权组织实施本案土地征收行为，故本案巷口镇政府实施的补偿及占用土地的相应行为并非土地征收行为，其名为“征收”土地，实为占用土地。巷口镇政府擅自实施的“征收”（占用）土地行为，超越职权，违反了法律规定。因巷口镇政府的“征收”行为系事实行为，不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，对巷口镇政府的“征收”（占用）土地行为，应依法确认违法。对原告所提“返还土地”的请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，应由上一级人民政府依法对下级人民政府的违法行政行为纠正。对原告该项请求，本院不予审查。原告庭审中提出要求第三人春城技校修复耕地、赔偿损失并追究其刑事责任，不属行政诉讼审理范围，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认遵义市红花岗区巷口镇人民政府2014年实施的“征收”（占用）原告敖世萍承包责任地的行为违法； 二、驳回原告敖世萍对遵义市红花岗区人民政府的起诉。 案件受理费共计五十元，由遵义市红花岗区巷口镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 人民陪审员  冯光其 人民陪审员  徐应江 二〇一八年十二月二十六日 书 记 员  周芸逸