广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终494号 上诉人（一审第三人）南宁市江南区延安镇新城村委公香坡第2村民小组。 诉讼代表人张超京，组长。 上诉人（一审第三人）南宁市江南区延安镇新城村委公香坡第3村民小组。 诉讼代表人李永跃，组长。 以上二上诉人共同委托代理人李正宏，男，1956年3月24日出生，壮族，住南宁市江南区。 以上二上诉人共同委托代理人张宁，广西翰哲律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）南宁市江南区延安镇新城村委平浪坡第4村民小组。 诉讼代表人何长希，组长。 委托代理人何志军，男，1948年8月2日出生，壮族，住南宁市江南区。 被上诉人（一审原告）南宁市江南区延安镇新城村委平浪坡第5村民小组。 诉讼代表人何长锟，组长。 委托代理人何长爱，男，1963年4月1日出生，壮族，住南宁市江南区。 被上诉人（一审原告）南宁市江南区延安镇新城村委平浪坡第6村民小组。 诉讼代表人陆如懂，组长。 委托代理人陆如快，男，1958年1月23日出生，壮族，住南宁市江南区。 以上三被上诉人共同委托代理人玉仁富，广西国海律师事务所律师。 一审被告南宁市江南区人民政府。住所地：南宁市江南区壮锦大道19号。 法定代表人谢文华，区长。 委托代理人曾芳，南宁市江南区法制办公室工作人员。 委托代理人白云虎，南宁市江南区调处办公室工作人员。 一审被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人韦国圣，南宁市法制办公室工作人员。 委托代理人吴新磊，南宁市法制办公室工作人员。 上诉人南宁市江南区延安镇新城村委公香坡第2、3村民小组（以下简称公香坡）因南宁市江南区延安镇新城村委平浪坡第4、5、6村民小组（以下简称平浪坡）诉南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、南宁市人民政府土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2018年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人公香坡的共同委托代理人李正宏、张宁，被上诉人平浪坡第4村民小组诉讼代表人何长希、委托代理人何志军，第5村民小组诉讼代表人何长锟、委托代理人何长爱，第6村民小组诉讼代表人陆如懂、委托代理人陆如快，被上诉人平浪坡的共同委托代理人玉仁富，一审被告江南区政府的委托代理人曾芳、白云虎，一审被告南宁市人民政府的委托代理人吴新磊等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：原告平浪坡与第三人公香坡争议的涉案土地涉及“小六金岭”东南面、“哥扛岭”东面、“六欢渌”、“公条岭”东北面、“细山岭”等，面积共为424.65亩,四至范围与江南区政府《关于延安镇新城村平浪坡第4、5、6村民小组与公香坡第2、3村民小组为小六金岭东南面、哥扛岭东面、六欢渌、公条岭东北面、细山岭等山林土地权属纠纷处理决定》（江府发[2015]13号，以下简称13号处理决定）一致。 原告平浪坡与第三人公香坡自土改至今均属同一基层组织管辖，现同属于南宁市江南区延安镇新城村委会管辖。争议地在土改、合作化、“四固定”三个时期没有明确权属。1963年7月30日，原告平浪坡与原南州林场签订《邕宁县南州林场、邕宁县新城公社平浪生产队划分林权场界合约书》（以下简称平浪坡1963年《合约书》），该合约书明确了“坡南面蕾树大岑至岑期山脚止（以小水沟为界）。那阳、冬地、婆板”属平浪坡生产队的自留山和牧场。同日，第三人公香坡与原南州林场签订《邕宁县南州林场、邕宁县新城公社公香生产队划分林权场界合约书》,（以下简称公香坡1963年《合约书》），该合约明确了“天板、市子、燕子、哥扛、甫留、石单、林亮、沙包、天岩”等属于公香坡的自留山和牧场。1976年12月11日，第三人公香坡又与南州林场签订《国营南州林场与苏圩公社新城大队公香1、2、3生产队关于山界林权协议》（下称公香坡1976年协议），双方明确继续维护并执行上述1963年签订的《合约书》，同时约定南州林场将“花亭山”划给公香坡作为牧场。 上世纪八十年代原告平浪坡村民陆续到“小六金岭”东南面开荒种植作物至今；而“哥扛岭”东面有部分田地，解放后一直由第三人公香坡经营管理至今，主要种植水果和速生桉。2000年至2001年间，原告平浪坡与案外人那赵坡因“蕾树岭”等一带山林权属发生纠纷，该纠纷涉及到公香坡。2003年9月2日，原邕宁县人民政府作出《关于延安镇平南村那赵坡生产队与新城村平浪坡第4、5、6生产队为六落岭、哥扛岭、公条岭、蕾树岭等权属争议的处理决定》（邕政行处字[2003]11号）。2004年11月30日原邕宁县人民政府以该文有误为由作出《关于撤销邕政行处字[2003]11号行政处理决定的通知》，撤销了以上11号处理决定。2005年3月11日，南宁市邕宁区人民政府作出邕政行处字[2005]11号《关于延安镇平南村那赵坡生产队、新城村公香坡生产队与新城村平浪坡第4、5、6生产队为六金岭、六落岭、哥扛岭、公条岭、蕾树岭、六削岭等权属争议的处理决定》，撤销上述邕政行处字[2003]11号处理决定，并对争议山岭进行了确权。2006年12月11日，被告江南区政府以部分事实有待核实为由作出《关于撤销邕政行处字[2005]11号处理决定的通知》（江府发[2006]80号）。2013年12月25日江南区政府作出江府发[2013]19号《关于延安镇新城村平浪坡第4、5、6村民小组与公香坡第2、3村民小组为小六金岭东南面、哥扛岭东面、六欢渌、公条岭东北面、细山岭等山林土地权属纠纷处理决定》，对上述争议山岭的权属进行了确权。2014年3月4日，江南区政府又以该处理决定需要完善有关程序为由作出江府发[2014]1号《关于撤销江府发[2013]19号山林土地权属纠纷处理决定的通知》，撤销上述江府发[2013]19号处理决定。2015年8月23日,江南区政府重新作出涉案处理决定。江南区政府于2015年8月23日作出13号处理决定认为，平浪坡1963年《合约书》的附图没有比例，从图上的岭名及红线圈封走向看，该范围不在现双方纠纷范围内，因此不能作为定案的依据。“小六金岭”东南面的15.9亩耕地，因平浪坡的村民自上世纪八十年代陆续开荒经营至今，可作为定案的参考依据。公香坡1963年《合约书》及附图包含有“哥扛岭”，以及解放后至今公香坡一直经营的田地51.15亩，应作为定案的依据。2000年至2001年平浪坡与那赵坡对“雷树岭”一带山岭权属发生纠纷时，原邕宁县人民政府对现双方所争议的范围也进行了调查，证实在该范围内有公香坡村民耕种的大片水果，至今原种水果的地方已改种速生桉树（其范围有所扩大），该范围的经营事实可以作为定案参考。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、《中华人民共和国森林法》第十七条、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三部分第（二）项、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第（七）项及《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发[1982]36号）第四条的规定，作出以下决定：一、以“小六金岭”东南面平浪坡村民经营与公香坡村民经营的交界为界限（蓝线），蓝线的西北面与红线封闭范围内，面积15.9亩归平浪坡集体共同所有，该范围内平浪坡村民种植的树林，谁种归谁所有；二、蓝线东南面与红线封闭范围内，面积408.75亩归公香坡集体所有，公香坡村民种植的树木，谁种归谁所有；三、本处理决定下达前如有本机关的证书、通知、文件等与本处理决定相抵触的，以本处理决定为准。原告平浪坡不服向被告南宁市人民政府申请行政复议，被告南宁市人民政府于2016年2月6日作出南府复议[2015]354号行政复议决定（以下简称354号复议决定），维持江南区政府13号处理决定。原告平浪坡仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销13号处理决定和354号复议决定，并判令被告江南区政府对本案的山林权属纠纷重新进行行政确权。 南宁市中级人民法院一审认为：本案中，原告平浪坡与第三人公香坡在各个历史时期均属于同一个基层组织，在各个历史时期亦没有相互调拨过土地。平浪坡、公香坡均对争议地提出全部权属主张，但均不能提供充分的证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”以及以后各个历史时期权属明确划分给各自所有。故本案的处理应当综合考虑土地权属的来源、历史演变情况和管理使用现状等重要因素。从本案的审查情况来看，被告江南区政府在作出13号处理决定时存在认定事实不清、证据不足，或者所认定的事实以及所采信的证据内容之间相互矛盾。主要表现在以下几方面：一、江南区政府对双方当事人各自提交的1963年《合约书》等原始权属凭证所涉及的争议地历史演变情况没有进行调查及分析论证，就直接认定第三人公香坡1963年《合约书》及附图包含有争议地“哥扛岭”，原告平浪坡1963年《合约书》涉及的土地不在现争议地范围内，依据不足；二、被诉处理决定查明事实部分认定原告平浪坡自上世纪八十年代起即到“哥扛岭”北面、“哥宾岭”开荒种植作物，第三人公香坡在“哥扛岭”东面、“小六金岭”东南面种植作物，但在作出处理决定时又认为原告平浪坡自上世纪八十年代起在“小六金岭”东南面经营管理至今，上述认定的事实和处理结果存在自相矛盾；三、双方争议的地名涉及“小六金岭”东南面、“哥扛岭”东面、“六欢渌”、“公条岭”东北面、“细山岭”等，但被诉处理决定对“六欢渌”、“公条岭”东北面、“细山岭”等争议地的经营管理情况没有进行调查，直接将除“小六金岭”东南面15.9亩以外的争议山岭全部确权给第三人公香坡所有，事实不清，依据不足；四、被诉处理决定认定2000年至2001年间原告平浪坡与那赵坡对“蕾树岭”一带山岭权属发生纠纷时，原邕宁县人民政府作出的邕政行处字[2003]11号处理决定对现争议范围内的土地进行过调查，证实该范围内有第三人公香坡村民种有大片水果，可作为定案依据。但第三人公香坡在争议范围内种植面积有多大，种植在本案争议的何处山岭，并无证据证实，且被告江南区政府在诉讼当中亦自认上述11号处理决定仅涉及“六欢渌”，并没有涉及其他争议山岭，而原邕宁县人民政府作出上述11号处理决定已在2004年11月30日被撤销，江南区政府直接将总争议面积为424.65亩中的408.75亩争议地确权给第三人公香坡依据并不充分。综上，被告江南区政府在没有查明案件事实的基础上，对争议地进行确权，属认定事实不清，证据不足，处理结果明显不当，应依法予以撤销。被告南宁市人民政府予以维持该处理决定错误，亦应撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销南宁市江南区人民政府于2015年8月23日作出的江府发[2015]13号《关于延安镇新城村平浪坡第4、5、6村民小组与公香坡第2、3村民小组为小六金岭东南面、哥扛岭东面、六欢渌、公条岭东北面、细山岭等山林土地权属纠纷处理决定》；二、撤销南宁市人民政府于2016年2月6日作出的南府复议[2015]354号《行政复议决定书》；三、由南宁市江南区人民政府重新作出处理决定。 上诉人公香坡上诉称：（一）公香坡持有的1963年《合约书》及附图明确包含有争议地“哥扛岭”，1976年协议书附图也包含有细山顶、绿宽、细六金、大六金、二要等岭，公香坡一直经营的51.15亩田地，可以认定争议地为公香坡权属的证据。“哥扛岭”为高程244.6，经双方指认，地点明确。江南区政府处理决定认定公香坡持有的1963年《合约书》包含了争议地有事实依据。（二）平浪坡自上世纪八十年代起在“小六金岭”东南面经营管理是事实，而公香坡在“小六金岭”东南面有责任田也是事实，有江南区政府提交的证据15、19《勘界记录》及附图和公香坡指认的经营现状等证据作为依据。江南区政府处理决定认定的事实与处理结果没有矛盾。（三）“六欢渌”、“公条岭”东北面、“细山岭”等地均属公香坡经营管理，双方当事人均在政府的现场勘验签字确认，且平浪坡在历次政府的调查中也没有对上述山岭实际管理提出异议，也从未主张过上述山岭是其经营管理。（四）江南区政府处理决定将总争议面积424.65亩中的408.75亩确权给公香坡符合本案事实。邕政行处字［2005］11号处理决定争议的面积共1222亩，本案424.65亩是从1222亩的争议案中分案处理。请求：撤销一审判决，维持江南区政府13号处理决定和南宁市人民政府354号复议决定。 被上诉人平浪坡在二审庭审中答辩称：（一）公香坡以1976年协议书作为证据不当。该协议书内容与其1963年合约书内容有矛盾，应以1963年《合约书》为准。对照公香坡1963年《合约书》和1976年协议的附图，1963年《合约书》内的哥扛岭与1976年协议的分北岭的位置相符，因此公香坡1963年协议里的哥扛岭不属于本案争议地的范围。（二）1963年四固定时公香坡与平浪坡人口、耕牛的数量相差不大，两个坡都属于新城村的自然坡，公香坡认为争议地归其所有，造成两个自然坡山林土地的面积悬殊，违反了四固定时期的基本原则。平浪坡1963年与南洲林场签订协议时，我们的山岭是以水沟为界，平浪坡1963年协议书附图比较模糊，没有把全部的山岭标上去，但是该协议书里的第一点有写以小水沟为界。从两坡提供的材料，除本案争议山林外，属于平浪坡的就没有多少了，而公香坡还有很多。如果把争议地划归公香坡，不符合公平和照顾生产的原则，江南区政府作出的处理决定，对四固定时期情况不了解，对本案争议地的确权与历史不符。请求维持一审判决。 一审被告江南区政府答辩称：被诉13号处理决定认定事实清楚，证据确凿。从平浪坡1963年《合约书》的附图上看，争议地明显看出不在其与南州林场签订的自留山和牧场的封圈范围内，而公香坡1963年《合约书》中，明确载明“哥扛岭”为第三人的自留山和牧场，且经答辩人多次组织现场勘界，上诉人及被上诉人双方均当场指认涉案高地244.6即为“哥扛岭”。另外，经答辩人多次组织现场勘察查明，“六欢渌”、“公条岭”东北面、“细山岭”等争议地均属公香坡经营管理，“小六金岭”东南面被上诉人和上诉人均有经营管理，其中被上诉人经营上半部分，上诉人经营岭脚及岭脚水田部分，双方经营事实清楚。一审法院没有到现场实地察验导致误判。本案争议地424.65亩因证据充分，而从原邕宁县人民政府处理的争议案1222亩中分案处理，答辩人以1963年《合约书》、解放后至今经营管理的田地51.15亩，以及上诉人对争议地的经营管理的事实将其中408.75亩争议地确权给上诉人，证据充分，被上诉人的主张完全缺乏事实依据。请求二审法院在查明事实后，依法撤销一审判决。 被上诉人南宁市人民政府答辩称：本案争议地在土改、合作化、“三包四固定”等几个历史时期，争议双方均没有充分证据证明已全部划分落实到己方所有。江南区政府根据平浪坡在“小六金岭”东南面15.9亩耕地的长期经营事实、公香坡1963年《合约书》及其附图包含有“哥扛岭”的事实、公香坡长期经营51.15亩田地的事实、公香坡长期在争议地范围内种植大片水果和速生桉的事实，按照“三个有利于”的原则作出被诉13号处理决定并无不当。平浪坡1963年《合约书》的内容并不能证明争议地在合约范围内。被诉13号处理决定认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法。答辩人作出的354号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法作出判决。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 另查明：平浪坡1963年《合约书》文字及附图内属于生产队自留山和牧场（土名）没有现争议地的山岭名称（土名），其中正文有“蕾树大岭”地名，附图有“雷树岭”地名，双方均认可即为现在地图上的雷树岭，位于争议地外的西面，其他地名均与现争议地中的地名不一样。 公香坡1963年《合约书》文字及附图内，明确载明“哥扛”为公香坡生产队的自留山和牧场（土名）。现等高线地形图上，经双方指认，高程点244.6为“哥扛岭”，岭顶位于本案争议地外的西面，其中现“哥扛岭”东南面山为本案争议地的2号地块。 公香坡1976年协议书除明确维护1963年《合约书》外，其正文第四项载明“细山岭南洲林场不造林”；第五项载明“经调整后的山界，属南洲林场经营的土名：。连污板等八个山岭”;第六项及附图均载明“红线东面、南面属南洲林场林地，红线西北面属公香坡1、2、3生产队的自留山、牧场”。公香坡1976年协议附图中，连污板与细山岭交界，红线南面为连污板，红线北面为细山岭，“细山顶”往北分别为“工条表”“工条顶”“绿宽”等地名，“蕾柱岭”地名位于上述地名的西面。经二审庭审中询问，各方认可附图中“工条表”“工条顶”所指的“工条岭”即是现“公条岭”，现“公条岭”东北面为现争议地的4号地块；“绿宽”即是现“六欢渌”，“六欢渌”是争议地的3号地块，位于现哥扛岭南面较平的山地和公条岭北面山地之间合水两面坡;“蕾柱岭”即现在的雷树岭。 原邕宁县调处办制作的2001年5月15日《勘界笔录》及附图记载，原邕宁县调处办组织平浪坡相关人员到现场单方指认经营范围时，平浪坡代表指认附图中30#-6#-15#-44#-43#-40#-36#-33#-30#围成界线为新城村公香坡种果。《勘界笔录》上有平浪坡代表陆天慧、何裕强等7人签名。 还查明：原邕宁县人民政府邕政行处字［2005］11号处理决定处理的平浪坡与公香坡、那赵坡三方争议的山林土地面积共1222亩，江南区政府撤销该处理决定后，决定对该纠纷重新处理。本案处理的是上述案件中平浪坡与公香坡争议的土地权属纠纷，平浪坡与那赵坡之间的土地权属纠纷为本案争议地外的其余土地面积，该纠纷还在政府调处阶段。 本院认为，本案争议的焦点：一是平浪坡和公香坡的1963年《合约书》是否涉及争议地？二是双方对争议地是否有管理事实？ 关于双方的1963年《合约书》是否涉及争议地问题。1、两份《合约书》均有文字和附图，但附图是草图，仅有大致方位，没有等高线、高程点的数字，故应结合地名及公香坡1976年协议书进行分析。2、平浪坡1963年《合约书》文字及附图内属于生产队自留山和牧场（土名）中，正文“蕾树大岭”地名，附图“雷树岭”地名，双方均认可即为现在的雷树岭，位于争议地外的西面。因此，无法认定该合约书明确属于生产队的自留山和牧场（土名）涉及争议地。3、公香坡1963年《合约书》文字及附图内属于生产队自留山和牧场（土名）中有“哥扛”，本案争议地的2号地块为现“哥扛岭”东南面山。同时，从公香坡1976年协议书可以看出，根据“红线东面、南面属南洲林场林地，红线西北面属公香坡1、2、3生产队的自留山、牧场”内容，1976协议附图红线是确定双方界线的重要依据，本案争议地有部分连接1976协议附图红线，且均在附图红线的西面和北面。公香坡1963年《合约书》和1976年协议书能相互印证均涉及到本案争议地。平浪坡一方主张《合约书》中的“哥扛”不是现“哥扛岭”，理由不充分，本院不予支持。综上，13号处理决定认定“公香坡持有的1963年《合约书》及附图包含有争议地‘哥扛岭’，平浪坡持有的1963年《合约书》涉及的土地不在现争议地范围内”有事实依据。 （二）关于平浪坡和公香坡对争议地的管理事实问题。1、平浪坡对争议地“小六金岭”东南面15.9亩耕地长期经营管理，公香坡对争议地内的插花水田旱地进行经营管理，双方没有争议；2、对于争议地其他部分的管理，根据2001年5月15日《勘界笔录》及附图，平浪坡代表指认附图中30#-6#-15#-44#-43#-40#-36#-33#-30#围成界线为新城村公香坡种果。经比对，该附图上述围成界线在本案13号处理决定确权归公香坡的争议地范围内。由于《勘界笔录》及附图是平浪坡与那赵坡纠纷一案中调处机关制作的书证，是平浪坡代表单方所作的指认，属自认行为，故具有真实性，可以认定当时争议地是由公香坡经营管理。平浪坡主张其经营管理，但没有提供证据证明，也与其自认相矛盾。综上，根据本案证据，争议地内除“小六金岭”东南面15.9亩外，其余为公香坡经营管理。江南区政府13号处理决定认定“2000年至2001年平浪坡与那赵坡对‘雷树岭’一带山岭权属发生纠纷时，原邕宁县人民政府对现双方所争议的范围也进行了调查，证实在该范围内有公香坡村民耕种的大片水果树，至今原种水果树的地方已改种速生桉树（其范围有所扩大）”，有事实依据。 根据以上分析，江南区政府13号处理决定认定事实清楚，证据充分。一审判决认定江南区政府在作出13号处理决定时存在认定事实不清、证据不足，或者所认定的事实以及所采信的证据内容之间相互矛盾，属于判断错误。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项“当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料”、第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料”的规定，以及调解、处理土地山林水利权属纠纷所遵循的“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，本案争议地的权属处理，应综合考虑公香坡1963年《合约书》、1976年协议、双方对争议地的实际经营管理情况、本案争议地与平浪坡和那赵坡之间纠纷案件的关系等因素。本案中，江南区政府13号处理决定根据平浪坡在“小六金岭”东南面15.9亩耕地的长期经营事实、公香坡1963年《合约书》及其附图包含有“哥扛岭”的事实、公香坡长期经营51.15亩田地的事实、公香坡长期在争议地范围内种植大片水果树和速生桉的事实，按照“三个有利于”的原则，将争议地“小六金岭”东南面15.9亩土地确权归平浪坡集体所有，其余土地确权归公香坡集体所有，符合上述规定。 综上所述，江南区政府13号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处理结果适当，南宁市人民政府354号复议决定予以维持正确。一审判决撤销上述处理决定和复议决定不当，本院予以纠正。上诉人公香坡的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人平浪坡诉讼理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2016）桂01行初152号行政判决； 二、驳回南宁市江南区延安镇新城村委平浪坡第4村民小组、第5村民小组、第6村民小组的诉讼请求。 二审案件受理费各50元，由南宁市江南区延安镇新城村委平浪坡第4村民小组、第5村民小组、第6村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一八年十二月十八日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 贾茜茜