广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终996号 上诉人（一审原告）贵港市覃塘区大岭乡大岭村第6生产队。 诉讼代表人梁芝康，队长。 委托代理人王和平，广西航洋律师事务所律师。 委托代理人王忍，广西航洋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市覃塘区人民政府，住所地:贵港市覃塘区覃塘镇中山大道1号。 法定代表人张景联，区长。 委托代理人吴赤英，贵港市覃塘区法制办公室工作人员。 委托代理人莫锦斌，广西东方意远律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。 法定代表人农融，市长。 委托代理人林锦华，贵港市法制办公室干部。 委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室公职律师办律师。 一审第三人贵港市覃塘区大岭乡人民政府，住所地：贵港市覃塘区大岭乡大岭街。 法定代表人黄东强，乡长。 委托代理人林春丽，广西正大五星律师事务所律师。 委托代理人韦荣武，广西正大五星律师事务所律师。 上诉人贵港市覃塘区大岭乡大岭村第6生产队（以下简称大岭6队）因其诉被上诉人贵港市覃塘区人民政府（以下简称覃塘区政府）、贵港市人民政府土地行政确权、行政复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院(2018)桂08行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月19日受理后，依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人大岭6队诉讼代表人梁芝康及委托代理人王和平、王忍，被上诉人覃塘区政府出庭应诉负责人黄科泉及委托代理人吴赤英、莫锦斌，被上诉人贵港市人民政府委托代理人林锦华、梁艺超，一审第三人贵港市覃塘区大岭乡人民政府（以下简称大岭乡政府）委托代理人韦荣武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：原告大岭6队与第三人大岭乡政府争议的大岭乡“政府旧大院”位于贵港××××区大岭乡中心小学旁,四至界址为：东至道路及与梁永仕户房屋相邻，自墙为界；南至道路，自墙为界；西至上梁屯第8队水田及与杨永其户房屋相邻，自墙为界；北至大岭乡中心小学及兴俭农机配件供应站相邻，面积11.21亩。争议地从1958年起是原大岭大队队部办公活动场所，曾为党政机关办公驻地，1961年5月成立大岭公社管委会后即连续作为乡级党政机关办公用地，陆续建成办公、生活等用房和设施，至1980年全部砌起围墙，大岭乡党政机关大院至此成为四至范围清楚的“政府旧大院”。第三人大岭乡政府于2005年搬迁到新址办公，其下属计生所、国土所、建设站等部门继续在“政府旧大院”办公至2011年，乡级敬老院至今仍在该大院内。后大岭乡党委政府同意并经覃塘区政府批准，将与大岭乡中心小学相邻的部分土地用于建设大岭乡中心幼儿园。“政府旧大院”现有大岭乡中心幼儿园、敬老院、计生大楼、篮球场等设施。 2016年9月29日，原告大岭6队向覃塘区政府申请调处，主张争议地权属为其所有。覃塘区政府于2018年2月5日作出覃政处〔2018〕1号行政处理决定书（以下简称1号处理决定），认为争议地自1958年起是原大岭大队部办公活动场所用地，1961年5月起为大岭公社管委会办公用地，之后一直用作大岭乡级党政机关办公用地，大岭乡政府于2005年搬迁到新址办公，但仍然对争议地继续管理使用至今。6队没有对争议地进行管理使用的事实，也没有任何证据证明争议地在“四固定”时已经固定给其所有。根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地、山林、水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）中第三条第（二）项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四条、第十六条第一款的规定，争议地应属国家所有。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条第一款、第二款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四条、第十六条第一款、第二十六条的规定，决定争议的大岭乡政府旧址11.21亩土地为国家所有，由大岭乡政府管理使用。大岭6队不服，申请行政复议。贵港市人民政府于2018年5月7日作出贵政复决〔2018〕20号行政复议决定书（以下简称20号复议决定），维持1号处理决定。大岭6队不服，于2018年5月14日提起行政诉讼，请求判决撤销20号复议决定和1号处理决定，并判决覃塘区政府重新作出行政行为。 贵港市中级人民法院一审认为：（一）根据查明的事实，可以认定原大岭大队从1958年起即使用争议地作为大队队部办公活动场所，1961年5月成立大岭公社管委会后至2005年争议地一直作为乡级党政机关办公用地，2005年至今争议地仍然由第三人大岭乡政府管理使用。原告大岭6队认为1962年“四固定”时争议地已经固定给其集体所有，所提供的证据不足以证明其主张，亦与查明的事实不符，覃塘区政府对其权属主张不予支持，有事实和法律依据，其请求撤销1号处理决定，不予支持。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四条、第十六条第一款的规定，争议地应属国家所有。覃塘区人民政府确定争议地由大岭乡政府管理使用，符合《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”的规定。（二）在原告大岭6队就争议地向覃塘区人民政府提出确权申请后，覃塘区政府依法予以立案调处，组织争议双方进行现场勘验，调查取证，进行调解等，并经集体讨论作出1号处理决定，程序合法。（三）覃塘区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条第一款、第二款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四条、第十六条第一款、第二十六条的规定，作出1号处理决定，适用法律法规正确。综上，覃塘区政府作出1号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。贵港市人民政府作出20号复议决定，维持1号处理决定正确。原告大岭6队诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回大岭6队的诉讼请求。 上诉人大岭6队上诉称：（一）争议地大岭乡“政府旧大院”内及周边的土地自解放前、土改、合作化、“四固定”等时期一直都是上诉人大岭6队的村民或村民集体所有，特别是1962年“四固定”时确定为6队所有。当时除了大队使用其中的0.8亩建“三高六矮”9间房间做大队部使用之外，其余的基本是由上诉人集体或社员耕种管理。虽然自1958年起中国就开始设立有乡镇级“人民公社”，但当时大岭不是乡镇级政权机构，没有成立乡镇级“人民公社”，而是直到1964年才从石卡人民公社分出单独成立，才成为乡镇级政权机构，才有所谓的“政府旧大院”之说，被上诉人所说的1961年5月成立大岭公社管委会，事实上，管委会只是筹备性质，不是政权机构，当时的管委会也是租借其他民房办公，而不是在“政府旧大院”。然而，1962年“四固定”时，该地已固定到生产队，是生产队所有而不是大队所有，大队没有支配权，若要将农村经“四固定”的土地权属改变，非法定手续和程序是不能的。以上事实，有当年任大岭大队支书廖桂友等老干部予以证明。（二）1958年至1962年“四固定”前大岭大队是隶属于制糖公社和石卡人民公社的大队大集体单位，是由大队统一领导、统一耕作、统一核算、统一分配，在这种情况下，生产队的土地如何使用也统一由大队安排。例如，大岭大队就将“政府旧大院”其中0.8亩用于建“三高六矮”办公房，又在现粮所的地方建有一幢高大的粮库房，并在现粮所对面建有大队养猪场(后改为大队拖拉机站)。以上的土地在1962年“四固定”时除了大队办公所用“三高六矮”0.8亩土地之外均己落实和固定为上诉人所有。即:大队养猪场(后改为拖拉机站)的10多亩地早己由上诉人耕种和经营管理，粮所也已与上诉人办理好用地手续，唯有“政府旧大院”所占用的11.21亩土地仍未交回上诉人，也未与上诉人办理任何使用手续。现第三人已在2005年将乡政府办公场所搬迁至新址，已经将“政府旧大院”腾出，但第三人不肯将“政府旧大院”交回真正的所有权人。（三）两被上诉人及第三人将大岭人民公社成立时间错误认定为1961年5月28日，以规避“四固定”时争议地就已固定为上诉人所有的事实，错误的将上诉人集体所有的土地确定为国家所有，并由第三人管理使用。一审判决错误维持政府决定。请求：1、撤销一审判决;2、撤销覃塘区政府1号处理决定和贵港市人民政府20号复议决定;3、判令覃塘区政府重新作出行政行为。 被上诉人覃塘区政府答辩称：（一）答辩人作出的1号处理决定程序合法，各方当事人均无异议。（二）根据《广西壮族自治区贵县组织史资料》，《关于请求把大岭乡划为革命老根据地的报告》，《基本完成社会主义改造和开始全面建设社会主义时期贵县行政区划演变示意图》(一)、(二)，《贵港市覃塘区人民政府常务会议纪要》(一届第16期)、(二届第43期)等材料，及李清林、李寿祺、甘启华、杨汉经、黄海芳等知情人的询问笔录，可以证实涉案争议地从1958年开始由原大岭大队作为大队队部办公活动场所使用，在1961年5月成立大岭公社管委会后至2005年一直作为乡级党政机关办公用地，并自2005年至今由第三人管理使用。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土[籍]字第26号)第四条及第十六条第一款之规定，涉案争议土地依法应属于国家所有。（三）上诉人主张1962年“四固定”时已将涉案争议地固定给其集体所有与事实不符，上诉人亦无法提供证据证明其主张。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法应予维持。 被上诉人贵港市人民政府答辩称：（一）对本案争议地大岭6队并没有书证等有效证据证实在“四固定”时已固定给其所有。而根据覃塘区政府在调处阶段所调取的证据，证实争议地自1958年起是原大岭大队队部办公活动场所，曾为党政机关办公驻地，从1961年5月成立大岭公社管委会时起即连续用于乡级党政机关办公用地，由覃塘区大岭乡政府一直管理使用至今。（二）2016年，大岭6队就争议地向覃塘区政府提出确权申请后，覃塘区政府依法予以立案调处，组织争议双方进行现场勘验，调查取证，进行调解等，因未能达成一致意见，其经集体讨论，依照法定职权作出了1号处理决定，程序合法，适用法律依据正确。本府作出20号复议决定维持该具体行政行为是正确的。请求二审法院依法驳回大岭6队的诉讼请求。 一审第三人大岭乡政府陈述称：一审判决认定事实清楚，程序合法，应驳回上诉人的上诉请求。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为:关于争议地在各历史时期是否已进行确权的问题。大岭6队上诉主张争议地“政府旧大院”及周边的土地自解放前、土改、“合作化”等时期一直都是该队的村民或村民集体所有，“四固定”时期已经确定为该队所有。但是大岭6队未能提供相关权属凭证，且在一审诉讼中所提供的证据4廖桂友（已故）的证词、证据5上缴公购粮的发票均属孤证，证据6、7、8、11为单方取证的证人证言，在大岭6队没有提供其他证据佐证上述证据的情况下，其所提供的证据不能形成证据链，未能达到其证明目的。故大岭6队主张争议地在“四固定”时期已经确定为该队所有，没有事实依据。 关于争议地的管业事实情况。依据覃塘区政府调处阶段调查取得的证据证实，争议地从1958年起作为原大岭大队队部办公活动场所，1961年5月成立大岭公社管委会后即连续作为乡级党政机关办公用地，陆续建成办公、生活等用房和设施，至1980年全部砌起围墙，争议地“政府旧大院”的四至范围清楚。上述事实有覃塘区政府一审提供的证据15《广西壮族自治区贵县组织史资料》，证据17《基本完成社会主义改造和全面建设社会主义时期贵县行政区划演变示意图》（一）、（二）（1949.12—1966.5），证据36《贵县行政区域变动情况》1949年-1958年，证据37《贵县并区并乡方案》1953年，证据38《贵县大岭区革命委员会》卷（1968年），证据39《中国共产党广西壮族自治区贵港市组织史资料》（1927.春～1987.7）等证据，以及李清林等11名知情人的询问笔录证实，且大岭6队在上诉状中述称1958年大队在争议地上建“三高六矮”9间房屋作为大队部办公用房，在二审庭审中认可争议地在1964年后一直是公社在使用的事实。综合上述证据已能够证实争议地自1958年原大岭大队使用时起，后由大岭公社及乡级党政机关使用至今，事实清楚。 综上，覃塘区政府依据本案查明的事实，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四条“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，覃塘区政府将争议地确认属国家所有，由大岭乡政府管理使用，于法有据。覃塘区政府1号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，贵港市人民政府20号复议决定予以维持亦正确。一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵港市覃塘区大岭乡大岭村第6生产队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一八年十二月十二日 法官助理 方虞雅 书 记 员 贾茜茜