河北省邢台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀05行初130号原告河北新方轴承有限公司，住所地临西县阳光轴承产业园区阳光大街西侧。法定代表人：徐树朋，男，该公司董事长。委托代理人刘春梅，女，该公司员工。委托代理人李顺章，男，北京德和衡（石家庄）律师事务所律师。被告临西县人民政府，住所地临西县城关镇珠江西路1号。法定代表人孟宪鹏，男，该县政府县长。行政机关负责人孙通志，男，该县政府副县长。委托代理人李晓蔚，男，该县政府办公室主任科员。委托代理人吴凤侠，男，河北冀南律师事务所律师。原告河北新方轴承有限公司（以下简称新方轴承公司）诉被告临西县人民政府（以下简称临西县政府）行政协议一案，本院2018年9月19日立案后，于同年9月26日向被告临西县政府送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月2日公开开庭审理了本案。原告新方轴承公司的委托代理人刘春梅、李顺章，被告临西县政府的负责人孙通志及委托代理人李晓蔚、吴凤侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新方轴承公司诉称，2012年11月1日，被告指派其派出机构河北临西轴承工业园区管理委员会代表被告作为合同甲方，与作为合同乙方的张家港市AAA轴承有限公司，就乙方在临西县××轴承产业园区投资新建生产轴承生产加工企业事宜签订了《协议书》，约定：乙方投资1.5亿元用于固定资产，进场后两年内建设一个轴承加工企业，确保第一年不少于9000万元；甲方提供100亩建设用地，包含20亩商业用地，确保七通一平，乙方按照国家规定程序和价格依法取得土地使用权；乙方投资达到15%时，甲方支付扶持或补贴技术革新和环保治理费。11月19日，双方又签订《补充协议》，约定：甲方为乙方提供20亩商业用地，用于职工福利住房及员工社区的商业用房建设，并准许办理房产证及土地使用证件，但不得对职工以外销售；已供64.4亩工业地外的15.36亩及20亩商业用地的土地证件，甲方于2013年6月之前提供，但允许乙方先规划施工，施工前，甲方为乙方办妥规划许可证和建设许可证；乙方取得土地使用权后，甲方将土地使用证及扶持或补助技术革新和环保治理费给予乙方，乙方收到后15天内开工建设。合同签订后，乙方征得被告同意、将上述合同权利义务全部转让给原告。合同生效后，原告即先行建设，投资额、投资进度等各项义务被告也认可，故2013年2月6日和3月28日，按照约定分两批次支付原告共计1380万元的扶持技术革新和环保治理费、基础设施建设费。但被告履行供地职责时，却出现了违约：第二次供应的土地［2014］006号2.0公顷30亩全部为工业用地。没有划出被告所承诺的20亩商住用地，导致原告不能按照合同合法利用该地块，被告也因此没有履行合同约定的施工前为乙方办妥规划许可证和建设许可证义务、导致原告已经依约先建的那部分工程似乎成了违章建筑，面临严重的法律风险。在原告的一再催促下，被告组织发改、规划、国土等部门对商住地块位置实施了规划调整，于2017年3月31日批复，将其中的19.6亩、划调整单元编号为-05-03的工业用地，按照建设现状调回商住。因《城乡规划法》规定规划部门出具的规划条件才是合法利用土地的具体要求，据此变更土地出让和登记手续、办理用地规划和工程规划等规划建设手续，而此项工作被告一直未实施，规划变更工作未彻底。请求法院判令被告继续履行招商引资协议。原告新方轴承公司向本院提交了以下证据：第一组，招商引资协议和补充协议，证明被告向原告作出提供20亩商住用地的承诺及允许原告就此先行建设和将来进行房屋产权登记。第二组，原告与临西县国土局签订的国有建设用地使用权出让合同，证明被告履约的情况已经出现了部分违约，因此宗地全部为工业，没有协议中所承诺的20亩商业用地；临西县中心城区A单元控规调整方案，证明被告对该地块用途作了调整，但尚未出具规划条件，导致原告无法办理土地变更和工程规划许可，补救措施不彻底。第三组，就原告提出的工业园区产业升级技术更新费的请求所作的批复，证明被告对原告受让招商引资合同是认可的；拨付基础设施建设资金的请示及工商银行业务回单凭证，证明被告对原告受让招商引资自合同的认可。第四组，河北临西轴承工业园管理机构设置方案，证明园区管理机构根据县政府授权而为，县政府是其责任主体。被告临西县人民政府答辩称，一、答辩人并未违反招商引资协议的约定。答辩人认可2012年11月1日的招商引资《协议书》及2012年在协议履行过程中，答辩人不仅按原告新方公司的投资额度给付其技术革新资金及相关费用，而且按约定为其提供了土地。那就是先期为其提供64.64亩建设用地，性质为工业；后又为其提供30亩建设用地，性质也是工业符合了《协议书》第2条甲方为乙方提供100亩建设用地（包括公用部分，以国土资源局丈量为准）的约定。虽然《协议书》约定100亩的建设用地中含有20亩商业用地。但当时该成片土地的规划性质均为工业用地，所以尽管《协议书》这样约定，但无商业用地规划，答辩人不能违反《城乡规划法》为其供应土地。若落实协议约定的用地性质，只能等待土地规划的调整，但进行规划调整，政府应当依照法律规定的事由和程序进行，不得违反法律行事。因此，答辩人始终在法律的规定的范围内履行着与原告的招商引资协议。二、答辩人已调整了原告19.6亩工业用地的控制性详细规划，其他调整程序，正在依法进行。从2016年12月答辩人就开始组织相关部门对原告的20亩工业用地的“控详规”进行调整，至2017年3月31日作出《关于同意A单元局部调整的批复》该宗土地规划调整完毕。至于规划条件及土地出让合同用地性质变更问题，因省国土资源厅一再强调，工业用地确需变更商业、住宅用地的应先收回后出让，以及邢台市人民政府《邢台市节约集约利用土地管理办法（试行）》（邢政字［2016］21号文件）第十二条规定，“严禁工业用地变相用于商业性房地产开发。工业用地因城市规划改变土地用途的，由属地政府按照原用途依法收回。禁止在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼等非生产性配套设施和宾馆、招待所、酒店等商业性设施”。根据省市精神，答辩人只能采取对该土地收储的方式进行。2018年6月15日，答辩人召开县政府专题会议通过了对该19.6亩土地收储的决议，并安排相关部门积极进行此项工作，该项工作正在进行。因原告涉及多起诉讼，该土地被多家法院查封，导致该项工作进展遇到阻力。但答辩人正在协调各方，积极实现土地收储，进而解决原告的土地性质变更问题。答辩人作为县级政府一直在信守承诺，积极主动作为，不存在原告所述不履行合同义务的行为。三、答辩人认为本案不是行政协议纠纷，为一般民事协议纠纷，应驳回原告的行政起诉。被告临西县人民政府提交了如下证据：第一组，临西县城乡规划局工业用地规划证明，临规条（2013）01号文件，规划设计条件、附图各一份，证明该宗地的用地性质为工业用地，当时为原告供地时该土地是工业用地；临规条（2013）60号文件、规划设计条件、附图各一份，就提供30亩工业用地的内容，证明该地块仅有工业用地，没有商业用地。第二组，权属证明，即国用（2013）001号、（2014）006号证，证明被告为原告提供了两块土地，并为其颁发土地使用权证，其中包括30亩工业用地，当时原告并未提出异议。第三组，临政字（2017）33号文件调整用地规划的批复，证明被告为了履行招商引资协议对本来是工业用地的性质根据法定程序进行调整。第四组，（2018）11号县政府专题会议纪要，证明被告为积极履行招商引资协议按照邢台市政府文件对本案涉及到的19.6亩土地确定进行收储，同时证明被告对履行招商引资协议进行了努力。经庭审质证，原告新方轴承公司对被告临西县政府提交的第一、二、三、四组证据的真实性均无异议。被告临西县政府对原告新方轴承公司提交的第一组证据的两个协议其真实性无异议，但对证明目的有异议，协议中并未约定提供商业用地的时间，因此尽管现在没有为原告提供商业用地不能说被告违反约定；根据临西县城的土地规划，该地块并没有商业用地，根据相关规定，如该工业用地不能调整为商业用地，该约定应是无效的。如能够调整为商业用地，根据城乡规划法的规定，应依照法定程序进行；补充协议中有关先规划施工的约定违反城乡规划法的规定，该约定应属无效；该招商引资协议中约定了原告投资规模的内容，原告应向法庭举证其投资到位的证据，如不能提交该证据，说明原告未履行协议在先。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，原告在取得30亩工业用地使用权之前，已经对土地性质十分了解，性质为工业用地，后原告又按照该土地性质签订出让合同，并领取土地使用证，说明原告认可被告作为工业用地对其提供土地，该30亩土地是与20亩商业用地相对应，如原告认可该30亩工业用地，说明原告认可对20亩商业用地性质的变更，从这一角度讲不能证明被告违约。对第三组证据真实性无异议，该证据证明被告履行了协议，不能证明原告投资达到了约定的额度。对第四组证据没有异议。原、被告双方当庭对证据进行了质证，本院对双方提交证据的真实性予以确认。本院经审理查明，2012年11月1日，临西县政府的派出机构河北临西轴承工业园区管理委员会作为合同甲方，与作为合同乙方的张家港市AAA轴承有限公司，就乙方在临西县××轴承产业园区投资新建生产轴承生产加工企业事宜签订了《协议书》，约定：乙方投资1.5亿元用于固定资产，进场后两年内建设一个轴承加工企业，确保第一年不少于9000万元；甲方提供100亩建设用地，包含20亩商业用地，确保七通一平，乙方按照国家规定程序和价格依法取得土地使用权；乙方投资达到15%时，甲方支付扶持或补贴技术革新和环保治理费。2012年11月19日，双方又签订《补充协议》，约定：甲方为乙方提供20亩商业用地，用于职工福利住房及员工社区的商业用房建设，并准许办理房产证及土地使用证件，但不得对职工以外销售；已供64.64亩工业地外的15.36亩及20亩商业用地的土地证件，甲方于2013年6月之前提供，但允许乙方先规划施工，施工前，甲方为乙方办妥规划许可证和建设许可证；乙方取得土地使用权后，甲方将土地使用证及扶持或补助技术革新和环保治理费给予乙方，乙方收到后15天内开工建设。合同签订后，乙方征得临西县政府的同意，将上述合同权利义务全部转让给原告新方轴承公司。合同生效后，原告新方轴承公司于2013年1月4日，通过拍卖方式获得第一宗面积为43063.11平方米（64.64亩）的国有建设用地使用权，国有土地使用证号为临国用（2013）第××号，又于2014年2月26日通过挂牌方式获得第二宗面积为20000平方米（30亩）的国有建设用地使用权，国有土地使用证号为临国用（2015）第××号，先行投资、建设。以上两宗土地的用途均为工业用地。2013年2月6日和3月28日，被告临西县政府按照约定分两批次向原告支付共计1380万元的扶持技术革新和环保治理费、基础设施建设费。因原、被告双方签订的《协议书》第2条约定：“甲方为乙方提供100亩（包括共用部分，以国土资源局这个丈量为准）建设用地，其中含20亩商业用地……”被告从2016年12月开始，组织相关部门对原告的20亩工业用地的“控详规”进行论证、调整，至2017年3月31日作出《关于同意A单元局部调整的批复》，该宗土地规划调整完毕。2018年6月15日，被告召开以《研究新方轴承公司所建职工宿舍楼用地及土地上附着物遗留问题处置事宜》为议题的县政府专题会议，会议议定，“一、由县土地储备中心负责，对新方轴承公司所建职工宿舍楼的19.6亩土地及土地上附着物，按现在时价尽快完成收储。二、县国土资源局要积极配合县土地储备中心做好该地块及地上附着物的收储工作；在收储完成后，县国土资源局要按照有关法律法规和法定程序即时启动土地出让程序。”2018年8月7日，原告向本院提起诉讼，要求被告继续履行招商引资协议。本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，双方签订的《协议书》属于行政协议，原告新方轴承公司起诉被告临西县政府要求继续履行招商引资协议属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、根据被告临西县政府2017年3月31日作出的《关于同意A单元局部调整的批复》及2018年6月15日作出的（2018）11号县政府专题会议纪要，证明被告临西县政府为了履行招商引资协议对本案涉及的19.6亩土地用地性质由工业用地调整为居住用地，并按照法定程序完成该块土地的收储和出让工作，该协议一直在履行过程中，故原告新方轴承公司起诉要求被告临西县政府继续履行招商引资协议的理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河北新方轴承有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河北新方轴承有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审判长  刘爱群审判员  李怀勇审判员  赵文志二〇一八年十二月十八日法官助理刘张琪书记员王洋