上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0115行初958号原告顾惠昌，男，1962年10月19日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人郎魁元，北京市佳法律师事务所律师。被告上海市不动产登记局，住所地上海市黄浦区。法定代表人宋唯。委托代理人陈锋。委托代理人沈海峰。原告顾惠昌不服上海市崇明区不动产登记事务中心(下称崇明登记中心)作出的《不予查阅告知书》，向本院提起行政诉讼，本院于2018年11月12日立案受理后，向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月19日公开开庭审理了本案。原告顾惠昌及其委托代理人郎魁元，被告上海市不动产登记局的委托代理人陈锋、沈海峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。崇明登记中心于2018年10月17日作出《不予查阅告知书》，其主要内容为：顾惠昌于2018年10月17日申请查阅坐落于上海市崇明区中兴镇0014街坊10/1丘土地(下称涉案土地)的不动产登记原始资料。经审查，顾惠昌不是该不动产的权利人，根据《不动产登记资料查询暂行办法》(下称《查询暂行办法》)第十一条第一款第(二)项的规定，申请查阅的主体或者查询事项不符合本办法规定，故作出不予查阅的决定(告知救济权利)。原告顾惠昌诉称：1．被诉告知书认定事实错误。原告于1999年获得有关部门许可后开发使用位于北八滧水闸西侧，一线海堤外的滩涂，并签订了《关于使用滩涂的协议》，经过三年的工作，原告完成了588亩滩涂的开发。2004年有关部门向原告出具了《使用滩涂的证明》，明确该滩涂除国家建设和防汛需要外，原告可长期使用，据此可知原告是该滩涂的权利人。2011年，房屋土地登记部门就涉案土地向上海市土地储备中心核发了《上海市房地产权证》，该证记载的涉案土地的位置与原告开发建设的滩涂存在部分重合，据此可知该颁证行为侵害了原告上述滩涂的使用权；2．该告知书适用法律错误。作为行政法规的《不动产登记暂行条例》第二十七条规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。作为部门规章的《查询暂行办法》将不动产权利人限缩为不动产登记簿上记载的权利人，违反了其上位法《不动产登记暂行条例》的规定。被告理应依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十条、第二十一条及《不动产登记暂行规定》第二十七条的规定准许原告查阅复制与涉案土地的使用权有关的原始凭证[包括申请书、身份证明、地籍图、建设用地批准文件、土地勘测报告及坐落于崇明区中心(兴)镇001街坊10/1丘的划拨土地经市、区人民政府批准或批复决定的文件]，现其按照《查询暂行办法》第十一条第一款第(二)项的规定拒绝原告查阅，属于适用法律错误。综上，请求法院依法撤销上述《不予查阅告知书》，并判令被告就原告的不动产登记原始凭证查阅申请重新作出处理意见。原告为证明其主张向本院提供了如下证据：《关于使用滩涂的协议》《使用滩涂的证明》《上海市不动产登记原始凭证查阅申请书》及原告的身份证明等证据。被告上海市不动产登记局辩称，原告于2018年10月17日上午向崇明登记中心提交了《上海市不动产登记原始凭证查阅申请书》(该申请的内容为要求查阅与土地使用权有关原始凭证)、其本人身份证复印件、利害关系人证明材料(民事判决书2份)，要求查阅与涉案土地使用权有关的原始凭证。经该中心审核发现，涉案土地的权利人为上海市土地储备中心，顾惠昌作为利害关系人可以查阅不动产登记簿土地状况信息，但原告以掌握该信息为由予以拒绝。当日下午，原告再次向崇明登记中心提交了《上海市不动产登记原始凭证查阅申请书》及本人身份证复印件，要求查阅与涉案土地使用权有关的原始凭证，具体包括申请书、身份证明、地籍图、建设用地批准文件、土地勘测报告及坐落于崇明区中心(兴)镇0014街坊10/1丘的划拨土地经市、区人民政府批准或批复决定的文件，并进一步明确了涉案土地权利证书。崇明登记中心根据《查询暂行办法》第十四条及第十九条的规定，认定原告并非涉案土地的权利人，其查询事项不符合该办法的规定，故于当日下午作出《不予查阅告知书》，并送达原告。综上，该告知书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供如下证据材料：1．《上海市不动产登记原始凭证查阅申请书》两份，证明原告两次申请查阅涉案土地使用权有关原始凭证；2．顾惠昌的身份证明、原崇明县人民法院(2015)崇民一(民)重字第3号民事判决书、上海市第二中级人民法院(2016)沪02民终6191号民事判决书，证明原告随申请书提交的上述材料难以证明其是涉案土地的权利人；3．不动产登记簿信息复印件，证明涉案土地的权利人系上海市土地储备中心，并非原告。经庭审质证，被告对原告证据的真实性无异议，但认为不能证明原告是涉案土地的权利人。原告对被告证据的真实性无异议，但认为被告认定其不属于涉案土地的权利人缺乏依据。本院对原、被告提供的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明，2018年10月17日，原告向崇明登记中心提交了《上海市不动产登记原始凭证查阅申请书》、原崇明县人民法院(2015)崇民一(民)重字第3号民事判决书、上海市第二中级人民法院(2016)沪02民终6191号民事判决书及原告的身份证明等材料，要求查阅与涉案土地使用权有关的原始凭证。同日，原告再次向被告提交《上海市不动产登记原始凭证查阅申请书》，该申请书进一步明确了其申请查阅的内容为与涉案土地使用权有关的原始凭证，具体包括申请书、身份证明、地籍图、建设用地批准文件、土地勘测报告及坐落于中兴镇0014街坊10/1丘土地的划拨经市、区人民政府批准或批复决定的文件。同时，原告在申请书中还明确了涉案土地的不动产权利证书。崇明登记中心查明，案外人上海市土地储备中心于2011年7月22日取得了使用权面积为7,002,111.36平方米的涉案土地(土地性质为国有农用地)的房地产权证，即涉案土地的使用权人为该中心。当日，崇明登记中心认定原告并非涉案土地的权利人，不能查阅不动产登记原始资料，其依据《查询暂行办法》第十一条第一款第(二)项的规定，作出《不予查阅告知书》，并依法送达原告。原告不服，遂成讼。另查明，经上海市人民政府同意，自2016年10月8日起，上海市不动产登记局作为本市不动产登记机构，各区不动产登记事务中心受不动产登记局委托，办理辖区范围内的不动产登记相关事务。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，崇明登记中心作出的《不予查阅告知书》系受上海市不动产登记局的委托作出，该行政行为的法律后果应当由上海市不动产登记局承担，故确定该局为本案被告符合法律规定。本案中，被告于2018年10月17日收到原告的申请后，于当日作出《不予查阅告知书》，并依法送达原告，其执法程序合法。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条及《查询暂行办法》第二条的规定，不动产登记资料包括不动产登记簿等不动产登记结果及不动产登记原始资料。根据《查询暂行办法》第八条、第十四条及第二十一条的规定可知，只有权利人才可以查阅不动产登记原始资料，申请人应当对其属于不动产权利人承担举证责任。本案中，原告提交的申请书的名称为原始凭证查阅申请，其查阅的内容中申请书、地籍图、相关批复等均属于不动产登记原始资料的范畴，而原告在申请时提交的证据材料明显不能证明其是涉案土地的权利人。被告据此依照《查询暂行办法》第十一条第一款第(二)项作出《不予查阅告知书》认定原告无权查阅，认定事实清楚，适用法律正确。原告关于被告适用的法律违反上位法的主张，本院认为，《查询暂行办法》是有关部门根据《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规的规定，按照法定程序制定实施的，该办法对不动产权利人的界定符合其上位法的规定，原告关于该办法第十四条对不动产权利人的界定违反上位法的主张，缺乏依据，本院不予支持。另外，不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等与《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，原告认为被告应当依据该条例第十三条、第二十条、第二十一条的规定给予查询的主张，缺乏依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告顾惠昌的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告顾惠昌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  宋永强人民陪审员  钱文新人民陪审员  施侠腾二〇一八年十二月二十八日书 记 员  陈云龙附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。