山西省太原市中级人民法院行政判决书（2018）晋01行初92号原告阳泉市郊区弘源高温材料厂，住所地：山西省阳泉市郊区河底镇苇泊村。法定代表人靳树元，厂长。委托诉讼代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人刘云刚，北京万典律师事务所（实习）律师。被告阳泉市郊区人民政府，住所地：山西省阳泉市郊区江正大街**。负责人韩加政，区长。出庭负责人武永庆，男，阳泉市郊区交通运输局局长（G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程指挥部副总指挥）。委托诉讼代理人杨慧，山西众晨律师事务所律师。委托诉讼代理人史旭丽，山西硕明律师事务所律师。原告阳泉市郊区弘源高温材料厂因要求撤销被告阳泉市郊区人民政府作出的《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》，于2018年8月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后于2018年9月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案。原告阳泉市郊区弘源高温材料厂的委托诉讼代理人王卫洲、刘云刚，被告阳泉市郊区人民政府的出庭负责人武永庆及其委托诉讼代理人杨慧、史旭丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳泉市郊区人民政府于2018年3月20日印发阳郊G239指发[2018]1号《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》，以推进相关工程建设。原告阳泉市郊区弘源高温材料厂诉称，被告为实施征地拆迁未经有权机关批准，超越职权，应予撤销。根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，对集体土地涉及地上建筑物实施征地拆迁，应当首先经过省一级以上人民政府或者国务院批准实施征收土地之后，才由市、县级人民政府发布公告并组织实施。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告作出征地及拆迁补偿方案应当依法予以公告，征求被征地拆迁农民的意见，确有必要的还应当根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之规定组织听证，被告未经征求公众意见，未经公告，直接作出该补偿方案，明显缺乏最基础的法定程序，严重违法，应予撤销。被告补偿方案中补偿标准、补偿安置方式、补偿主体等事项均明显违法错误，严重侵犯原告合法权益。被告作出的该方案包含了征收原告的厂房与土地，并决定了对原告的补偿事项，明显与原告具有直接的利害关系。原告根据《行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第五十四条的规定，依法向人民法院提起行政诉讼，请求撤销阳泉市郊区人民政府作出的《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》（阳郊G239指发[2018]1号）；本案诉讼费由被告承担。原告提供如下证据：1、2000年11月1《日集体土地建设用地使用证》，证明原告拥有合法土地和厂房；2、原告1403112010005营业执照副本，证明原告厂房一直用于生产经营活动；3、2018年6月7日阳泉市郊区河底镇人民政府《G239线阳泉郊区过境河底至河底段改线工程拆迁告知书》；4、被告阳郊G239指发[2018]1号《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》（同被告证据6），证明严重侵犯原告的合法权益，被告没有相应的权限和履行相应的法定程序；5、2018年9月21日阳泉市国土资源局对原告申请政务信息公开的回复，证明被告组织实施征地拆迁明显属于超越职权。被告阳泉市郊区人民政府辩称，对征地补偿安置方案不服的，应当先申请行政复议。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，补偿方案应经政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》中明确，对征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依法向上一级人民政府提出复议申请。可见，裁决就是申请行政辅以，本案属于行政复议前置案件。被答辩人未经复议而起诉，依法应当裁定驳回起诉。补偿方案的内容是由指挥部做出的，不是法律规定的征收土地的主体。补偿方案的内容对于原告企业所在的建筑如补偿标准是根据评估结果进行补偿，评估结果尚未作出，现在的补偿方案只是针对所有建筑物的原则性的规定。本案补偿、安置方案没有造成实际影响不可诉。无论是补偿方案的主体还是内容都是不可诉的，依据《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条、第六十九条的规定，本案原告适用法律错误，请求人民法院依法驳回原告起诉。被告阳泉市郊区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、2017年5月15日阳泉市规划局选字第140300201700014号《建设项目选址意见书》；2、2017年6月19日山西省发改委晋发改交通函[2017]450号《关于商请办理国道239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程项目土地预审工作的函》；3、省国土资源厅2017年8月23日晋国土资函[2017]1129号《关于国道239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线项目建设用地预审的复函》；4、2017年9月6日晋发改交通发[2017]759号《山西省发展和改革委员会关于G239现阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程可行性研究报告的批复》；5、2018年5月17日晋交建管发[2018]146号《山西省交通运输厅关于G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程初步设计的批复》；6、2018年3月20日阳郊G239指发[2018]1号关于印发《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》的通知(同原告证据4)；7、法律依据：《土地管理法实施条例》第二十五条、国法[2015]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》。经庭审质证，原、被告对对方提供证据真实性均没有异议，但对彼此的证明目的不认可。原告认为不能证明被告行政行为合法，两份批复仅仅说明该项目可行性，但是没有批准征地拆迁行为。拆迁工作现已接近尾声，安置补偿方案已经实施，对外产生了实际影响。被告认为补偿方案不可诉。本院认为双方当事人提供的证据符合行政诉讼证据标准，均予以采信。经审理查明，原告阳泉市郊区弘源高温材料厂成立于2001年3月21日，位于山西省阳泉市郊区苇泊村，于2000年11月取得阳郊河底镇苇泊村11739.5平方米《集体土地建设用地使用权证》。苇泊村位于阳泉市郊区人民政府G239阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程范围内。2018年3月20日G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程指挥部1号通知，将《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》印发各乡镇、区直各有关部门、各有关单位，组织实施。该补偿方案对征地搬迁主体，征地搬迁范围、征地搬迁期限、被征收土地及被拆迁人的确定、征地搬迁补偿标准及办法等做出了明确规定。阳泉市郊区河底镇人民政府于2018年6月7日作出《拆迁告知书》，原告房屋建筑物及附着物属拆迁范围。就G239改线工程项目，阳泉市郊区交通运输局于2017年5月15日取得《选址意见书》，同年6月19日山西省发展和改革委员会向省国土资源厅提交相关项目土地预审函，8月23日省国土厅1129号复函原则同意G239线改线工程通过项目用地预审。9月6日，省发改委759号批复省交通厅同意实施该工程。2018年5月17日省交通厅146号批复同意工程初步设计。经原告政府信息公开申请，就G239改线工程涉及的征地审批手续文件等情况，阳泉市国土资源局于2018年9月21日书面回复，目前该项目正在进一步优化设计方案，尚未办理征用和转用手续。本院认为，被告所作《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》的合法性是本案审查的重点。依据我国《土地管理法》的相关规定，经政府批准的道路建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，要经国务院批准。被告阳泉市郊区人民政府未提供相关审批手续，本案所涉G239改线工程项目尚未办理农用地转用征收手续，被告就下发相关的《征地搬迁安置补偿方案》违反法律规定，应予撤销。由于G239改线工程系为了完善区域路网结构，解决原有公路通行能力低、服务水平差的问题，具有社会公共利益属性，撤销会给社会公共利益造成重大损害，依法应确认违法。被告将原告的建筑物及附着物确定在拆迁范围内，对原告的权利义务产生了实际影响，原告提起本诉符合法律规定。《征地搬迁安置补偿方案》中明确，被告阳泉市郊区人民政府为G239工程征地主体，本方案自公布之日起生效。被告主体适格，被告阳泉市郊区人民政府认为前述方案尚未造成实际影响的的抗辩理由与事实不符，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告阳泉市郊区人民政府作出的《G239线阳泉郊区过境河底至荫营段改线工程征地搬迁安置补偿方案》违法。案件受理费50元，由被告阳泉市郊区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 张翠萍审判员 刘 栋审判员 安源生 二〇一八年十二月二十六日书记员 吴 彤