广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终499号上诉人（原审原告）：李作鹏，男，汉族，1972年10月1日出生，住广东省封开县长岗镇。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：江敏、欧志兵，均为肇庆市法制局工作人员。原审第三人：李梓坤，男，汉族，1963年2月9日出生，住广东省封开县长岗镇。委托代理人：莫新权，广东携作律师事务所律师。上诉人李作鹏因与被上诉人肇庆市人民政府（下称肇庆市政府）、原审第三人李梓坤行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2015）肇中法行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1985年至1999年的农村土地联产承包期内，封开县长岗镇谷圩村第六经济合作社（下称谷圩六社）根据社员人口的增减变化，于1994年对责任田进行了一次调整，其中李志祥户共分得水田3.879亩。李志祥为李梓坤的父亲。李梓坤自上世纪90年代初外出经商至今，但户口一直留在谷圩六社。1996年间，林秀英与李作鹏结婚，随后将户口迁入谷圩六社成为该社社员。1998年间，林秀英向谷圩六社提出分配田地的请求，经协商并征得李梓坤同意，谷圩六社将原属李梓坤户的1.612亩责任田转交林秀英耕作。1999年间，封开县人民政府（下称封开县政府）向李作鹏核发上述1.612亩责任田的《农村集体土地承包经营权证书》。此后，该责任田一直由李作鹏户耕作使用，相关公粮及农业税等亦由李作鹏户承担。2013年间，上述责任田因广佛肇高速公路建设被国家征用并获得补偿款。2014年初，双方因该责任田的承包经营权属发生纠纷并分别到封开县长岗镇人民政府（下称长岗镇政府）和封开县农业局进行信访。2014年9月8日，封开县农业局、封开县长岗镇人民调解委员会联合作出一份《关于李梓坤与林秀英土地经营权纠纷案的信访回复》，该信访回复明确两点意见：一、林秀英户自1998年起对争议责任田的使用属“代耕”性质，争议责任田的承包权没有调整，仍属李梓坤户；二、林秀英户目前持有的土地承包经营权证填写含糊不清、四至不明确，不足以确定其户对争议责任田的承包经营权。2014年9月15日，封开县农业局及封开县长岗镇人民调解委员会向争议双方送达上述信访回复。2015年3月13日，封开县农业局、封开县长岗镇人民调解委员会又联合作出一份《关于不予受理林秀英等公民提出的信访事项的决定》，撤销了之前联合作出的信访回复，并对林秀英与李梓坤之间的因土地承包经营权纠纷提出的信访事项不予受理。2015年4月29日，李梓坤向肇庆市政府提出行政复议申请，请求撤销李作鹏持有的《农村集体土地承包经营权证书》。肇庆市政府受理后，向封开县政府发出《行政复议答复通知书》，向李作鹏和谷圩六社发出《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，封开县政府向肇庆市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。李作鹏亦提交了书面意见。2015年6月4日，肇庆市政府组织相关各方当事人召开调查听证会。2015年6月28日，肇庆市政府作出肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》，以封开县政府颁发涉案承包经营权证书存在主要事实不清、证据不足为由，撤销封开县政府于1999年给李作鹏颁发《农村集体土地承包经营权证书》的具体行政行为。李作鹏不服肇庆市政府作出的行政复议决定，遂提起本案诉讼，请求判令：1、撤销肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》；2、判令涉案争议土地的承包经营权归李作鹏；3、肇庆市政府承担本案诉讼费用。另查明：在肇庆市政府行政复议期间，封开县政府作出行政复议答复时提交了李作鹏持有的《农村集体土地承包经营权证书》、封开县农业局、封开县长岗镇人民调解委员会联合作出的《关于李梓坤与林秀英土地经营权纠纷案的信访回复》、《关于不予受理林秀英等公民提出的信访事项的决定》及送达回证、谷圩六社1994年水田调整面积表、向黎冰作调查的《调查笔录》、公粮任务表和农业税完税证等证据材料。而李梓坤的行政复议申请材料与其在本案中的答辩材料基本一致。李作鹏的行政复议答辩材料与其在本案中的起诉证据材料亦基本一致。原审法院认为：本案系行政复议纠纷。肇庆市政府作为封开县政府的上一级政府，其受理当事人不服封开县政府所作的行政行为提出的行政复议申请并作出撤销原行政行为的行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款和第二十六条第二款的规定，肇庆市政府为本案被告主体适格。本案主要对肇庆市政府于2015年6月28日作出的肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》所依据的证据事实是否确实充分，适用法律是否准确，处理结果是否正确及处理程序是否合法进行司法审查。首先，关于涉案行政复议决定的程序问题。肇庆市政府在受理李梓坤提出的行政复议申请后，向被申请人封开县政府和其他相关第三人发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，并召开调查听证会，在综合各方意见后在法定期限内作出书面行政复议决定，并将行政复议决定书送达各方当事人，整个行政复议程序符合法律规定。至于李梓坤申请行政复议是否超过法定期限的问题。李作鹏认为封开县农业局、封开县长岗镇人民调解委员会联合作出的《关于李梓坤与林秀英土地经营权纠纷案的信访回复》中有其持有承包经营权证书的陈述，该信访回复于2014年9月15日送达李梓坤，李梓坤从该日起应当知道封开县政府颁发涉案承包经营权证书的具体行政行为，故申请行政复议期限应从2014年9月15日起算，李梓坤于2015年4月29日提出行政复议申请已明显超过60日法定申请期限。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，申请行政复议及提起行政诉讼的期限应从知道具体行政行为的内容之日起算。虽然封开县农业局和封开县长岗镇人民调解委员会联合作出的《关于李梓坤与林秀英土地经营权纠纷案的信访回复》中有陈述李作鹏户持有争议责任田承包经营权证书的事实，但对证书的具体内容并无披露，李作鹏及封开县政府在行政复议期间亦未能提供充分证据证实李梓坤获悉该证书具体内容的确切时间，而李梓坤则一直坚称其是于2015年4月27日在另一民事诉讼中收到李作鹏举证才知道涉案《农村集体土地承包经营权证书》的内容，行政复议申请期限应从2015年4月27日起算。故此，李作鹏提出李梓坤申请行政复议超过法定期限，肇庆市政府受理李梓坤的行政复议申请程序违法的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。其次，关于涉案行政复议决定的实体处理问题。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定，封开县政府作为颁发涉案承包经营权证书的发证机关，其在行政复议期间有义务提交当初作出发证行为的证据、依据和有关材料。但从审理查明的事实来看，除涉案《农村集体土地承包经营权证书》外，封开县政府在行政复议期间并无提交其他有力证据证明其发证行为是否符合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅贯彻〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知〉的意见》（粤办发［1998］2号）、《中共肇庆市委办公室、肇庆市人民政府办公室关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（肇办发［1998］26号）和《中共封开县委、封开县人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的实施意见》（封委［1999］40号）等四份文件的规定要求。而李作鹏在行政复议期间所提供的证据亦不足以证实封开县政府的颁证行为有充足的事实和法律依据。故此，肇庆市政府认定封开县政府的发证行为存在主要事实不清、证据不足并决定予以撤销所依据的事实清楚，证据确实充分，处理正确。综上所述，肇庆市政府于2015年6月28日作出的肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规准确，处理结果正确，处理程序合法。李作鹏请求撤销该行政复议决定及将涉案争议土地的承包经营权判归其享有的诉求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李作鹏的全部诉讼请求。上诉人李作鹏不服一审判决，向本院提起上诉称：一、李梓坤没有申请行政复议的资格，其不是争议地实际使用者。李梓坤于1998年同意转让耕地给李作鹏，即终止土地承包关系，与争议地没有任何关系。二、肇庆市政府对《农村集体土地承包经营权证书》进行行政复议超越职权，违反《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议范围的规定。《农村集体土地承包经营权证书》是以农村土地承包合同为基础的法律凭证，肇庆市政府没有对民事承包关系进行审查而撤销凭证明显超越职权。三、封开县政府于1999年颁发《农村集体土地承包经营权证书》给李作鹏依据充分，符合相关法律和文件规定。1998年李作鹏的1.612亩承包地是经发包方协商征得原耕户同意转让的，故李作鹏与谷圩六社存在承包合同关系，也缴纳了公粮和税款。综上所述，一审认定事实不清，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，撤销肇庆市政府作出的肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》。被上诉人肇庆市政府于二审时书面答辩称：肇庆市政府作出肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处理适当。封开县政府在行政复议期间提交的材料，没有其当初颁发《农村集体土地承包经营权证书》给李作鹏的基本材料，不能证明该证书的核发是否符合法律规定，且该证书的填写也不规范，多项内容缺失。且封开县政府的信访机构于2014年9月8日作出的《关于李梓坤与林秀英土地经营权纠纷案的信访回复》，并没有将李作鹏持有的《农村集体土地承包经营权证书》所载内容告知李梓坤，封开县政府和李作鹏、谷圩六社亦未能提供证据证实李梓坤获悉该证所载内容的具体时间。因此，封开县政府认为李梓坤至少在2014年9月8日就知道其于1999年向李作鹏核发《农村集体土地承包经营权证书》的具体行政行为，不予采信。综上所述，李作鹏提出上诉的请求和理由缺乏事实根据和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人李梓坤于二审时书面答辩称：一、一审认定事实清楚，证据确实充分。李梓坤对涉案责任田拥有承包经营权，从未放弃或者转让承包经营权，仅将涉案责任田交由李作鹏代耕。李作鹏不具备社员资格，不能作为涉案责任田的承包主体。一审法院认定李作鹏虽然缴纳公粮和税款，但不足以证实其对涉案责任田拥有承包经营权的事实是正确的。二、一审判决程序合法，适用法律正确。肇庆市政府作为行政复议机关主体适格。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案系行政复议纠纷。二审需审查肇庆市政府于2015年6月28日作出的肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”肇庆市政府作为封开县政府的上一级政府，受理李梓坤不服封开县政府核发涉案《农村集体土地承包经营权证书》的行政行为而提出的行政复议申请，属于被告主体适格。关于李梓坤申请行政复议是否超过法定期限的问题。封开县农业局和封开县长岗镇人民调解委员会联合作出的《关于李梓坤与林秀英土地经营权纠纷案的信访回复》中有陈述李作鹏户持有争议责任田经营权证书的事实，但对证书的具体内容并无披露，李作鹏及封开县政府在行政复议期间亦未能提供充分证据证实李梓坤获悉该证书具体内容的确切时间，而李梓坤则一直坚称其是于2015年4月27日在另一民事诉讼中收到李作鹏举证才知道涉案《农村集体土地承包经营权证书》的内容。因此，一审法院认定李梓坤申请行政复议的期限应从2015年4月27日起算且未超期，并无不当。肇庆市政府在受理李梓坤提出的行政复议申请后，向被申请人封开县政府和其他相关第三人发出了《行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，并召开调查听证会，综合各方意见后在法定期限内作出书面行政复议决定书并送达各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例有关行政复议受理、调查、决定等程序的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”封开县政府作为颁发涉案承包经营权证书的发证机关，在行政复议期间应提交当初作出发证行为的证据、依据和有关材料。但封开县政府在行政复议期间除涉案《农村集体土地承包经营权证书》外，并无提交涉及发证程序是否合法的申报、审批等证据、依据和有关材料。李作鹏在行政复议期间所提供的证据亦不足以证实封开县政府的颁证行为有充足的事实和法律依据。因此，肇庆市政府认定封开县政府的发证行为存在主要事实不清、证据不足，决定撤销涉案《农村集体土地承包经营权证书》，处理正确。一审法院认为肇庆市政府作出的肇府行复［2015］37号《行政复议决定书》合法，并判决驳回李作鹏的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。李作鹏上诉请求撤销一审判决及被诉行政复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李作鹏负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一八年十二月二十六日书记员  肖 威