湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂2801行初103号原告恩施市贺其明家庭农场,住所地：恩施市白果乡下村坝村漆树淌组。经营者贺其明，男，生于1967年5月6日，汉族，住湖北省恩施市舞阳坝街道办事处耿家坪村板桥组8号,公民身份号码：422801196705063413。委托代理人（特别授权）廖烟波，湖北勇鑫律师事务所律师。被告恩施市国土资源局，住所地：恩施市施州大道222号，统一社会信用代码114228010114648047。负责人孙光学，该局副局长，主持全面工作。出庭负责人杨德清，该局党组成员、执法大队队长。委托代理人（特别授权）刘大春，该局执法大队副队长。委托代理人（特别授权）张发忍，湖北正典律师事务所律师。被告恩施土家族苗族自治州国土资源局。住所地：湖北省恩施市施州大道123号，统一社会信用代码11422800732695389H。法定代表人吴时刚，该局局长。出庭负责人王良兵，该局党组成员、总工程师。委托代理人（特别授权）李红旗，湖北拙卓律师事务所律师。原告恩施市贺其明家庭农场不服被告恩施市国土资源局（以下简称市国土局）行政处罚决定及恩施土家族苗族自治州国土资源局（以下简称州国土局）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月27日立案受理后，依法组成由审判员刘彬彬担任审判长，人民陪审员胡斌、王清国参加的合议庭，适用普通程序于2018年11月23日公开开庭进行了审理。原告恩施市贺其明家庭农场经营者贺其明及其委托代理人廖烟波，被告市国土局党组成员杨德清及其委托代理人刘大春、张发忍，被告州国土局党组成员王良兵及其委托代理人李红旗到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2018年8月24日，被告市国土局对原告恩施市贺其明家庭农场破坏耕地的行为作出“恩市土资罚【2018】27号”《行政处罚决定书》。2018年9月19日，被告州国土局复议维持市国土局所作行政处罚决定。原告恩施市贺其明家庭农场诉称，被告市国土局作出的行政处罚决定认定事实错误。原告依法经村民委员会、白果乡畜牧兽医服务中心、白果乡国土资源所及白果乡人民政府同意并经工商管理部门登记后进行牲猪养殖，不存在被告市国土局认定的未经有权机关批准，擅自占用集体土地建养殖场的违法事实；被告市国土局作出的行政处罚决定程序违法。在作出行政处罚决定之前，没有依法送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，剥夺了原告陈述、申辩和要求听证的权利；被告市国土局作出的行政处罚决定适用法律错误。土地承包经营权人对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事农业生产经营活动，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，原告在农用地上进行畜禽养殖开办家庭农场的行为合法，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《基本农田保护条例》第三十三条的规定对原告进行处罚适用法律错误。请求确认市国土局作出的“恩市土资罚【2018】27号”《行政处罚决定书》及州国土局的行政复议决定违法；撤销市国土局作出的“恩市土资罚【2018】27号”《行政处罚决定书》及州国土局2018年9月19日作出的《行政复议决定书》。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）：证据一、贺其明于2013年9月18日写给下村坝村委会的申请书、下村坝村委会于2014年5月27日、2015年6月12日出具的证明各一份，证明恩施市白果乡下村坝村民委员会同意原告养殖牲猪的事实。被告市国土局认为以上证据均系复印件，无法确定真实性；村委会并非审批土地使用权的有权机关，村委会同意修建并不代表其办理了合法的修建手续；根据当时下村坝村委会书记向开亮出具的证明，村委会同意修建的地址并非原告现在修建猪场的位置；原告向村委会递交的申请书载明是在杜家槽的山边建养猪场，但后来原告实际占用的是耕地而非山边。被告州国土局补充说明该组证据是原告办理工商手续所需要的，并非办理用地的审批手续。证据二、白果乡畜牧兽医中心于2015年6月12日出具的《畜牧养殖出栏证明》、《动物防疫条件合格证》申请表（编号422801101170358），证明恩施市白果乡畜牧主管部门同意原告养殖牲猪的事实。被告市国土局认为该组证据系复印件，对其真实性有异议，且与本案无关，证实了违法占地的事实。被告州国土局认为原告建设是否合法与畜牧主管部门的证明没有关系。证据三、建设项目环境影响登记表，证明原告完成环境影响登记备案的事实。被告市国土局认为无法确定证据的真实性，也与本案无关联。被告州国土局认为环境影响登记表所适用的法律规定是环境影响评价法，原告的违法行为是违反土地管理法及基本农田保护条例，且原告的登记表是采取备案制，原告自己申请在网上登记即可。证据四、下村坝村委会证明（2013年10月8日），证实原告开设牲猪养殖场经当时白果乡政府分管领导胡志及白果国土资源所同意的事实。被告市国土局认为证据是复印件，真实性无法确认，内容是请求办理用电手续，并不是办理土地使用权的申请手续。被告州国土局认为该证据与本案不具有关联性，是用于办理供电手续所出具的相关证明，并非办理用地的审批手续。证据五、猪场租赁合同。证明原告于2016年1月18日将养猪场出租给饶德洪经营，已经退出该养殖场的经营管理，被告市国土局于2018年4月作出的听证告知书，没有送达给原告，程序违法。被告市国土局认为该证据的真实性无法确定，本案的处罚对象是原告，其营业场所在恩施市白果乡下村坝村漆树淌组，故将应送达的文书留置于经营场所符合法律规定，且原告陈述饶德洪已将相关法律文书交给贺其明本人。被告州国土局认为该证据与本案不具有关联性，原告是有字号的个体工商户，应以营业执照上登记的字号作为处罚对象，因此实际经营者和营业执照上登记的经营者是否一致，不影响市国土局作出行政处罚。被告市国土局辩称，市国土局所作《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当。贺其明于2013年9月至2014年5月期间未经有权机关批准，在白果乡下村坝村占用集体土地1524.8平方米（其中基本农田1490.7平方米）建成一层砖墙结构养猪场并投入运营，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”和《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其它破坏基本农田的活动。”其所占耕地经与2009年第二次土地调查土地利用数据库核对，不符合土地利用总体规划，其规划用途为基本农田保护区1490.7平方米，其他用途区34.1平方米。市国土局对该案立案调查后，询问了相关人员，对现场进行了勘测，2018年4月8日给原告送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出的行政处罚内容和其依法享有的陈述、申辩权利，2018年4月24日送达《行政处罚决定书》，办案程序合法。原告于2013年9月至2014年5月期间，在未取得土地许可的情况下，在白果乡下村坝村占用集体土地1524.8平方米（其中基本农田1490.7平方米）建养猪场并投入运营的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，对贺其明破坏耕地的行为作出行政处罚“1、责令你单位自收到本决定书之日起30日内自行拆除在违法占用1524.8平方米土地上的所有建筑物，对破坏的土地进行治理，恢复原种植条件。2、处占用基本农田1490.7平方米的耕地开垦费（10668元/亩）1倍的罚款计23851.2元。”于法有据，符合贺其明的违法事实及违法情节，请求依法驳回原告的诉讼请求。法定举证期限内，被告市国土局向本院提交了以下证据（均为复印件）：证据一、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、行政负责人身份证复印件各一份，证明被告市国土局的主体资格及负责人的身份信息。原告及被告州国土局对该组证据无异议。证据二、询问笔录2份（被询问人贺其明、石祥龙）、现场照片、现场勘测笔录、向方于2018年1月3日的情况说明、向心安于2018年1月10日的情况说明、向开亮于2018年1月9日的情况说明、恩施市白果乡下村坝村民委员会《关于贺其明建猪栏一事说明情况》、市国土局地籍科、规划科《关于白果乡下村坝村贺其明家庭农场占地类型和土地规划情况的说明》、《农村土地承包合同》、《土地租赁协议》、贺其明身份证及贺其明家庭农场代码证。证明贺其明于2013年9月至2014年5月期间未经有权机关批准，在白果乡下村坝村占用集体土地1524.8平方米（其中基本农田1490.7平方米）建成一层砖墙结构养猪场的事实。原告对询问笔录及现场照片无异议，对现场勘测笔录的真实性无异议，合法性有异议，提出不是贺其明本人签字。对向方情况说明的真实性、合法性均有异议，其中向方称他提出两个选址意见，但该两处地点原告均无使用权，贺其明不可能同意在别人的土地上建养猪场，该说明可以证实原告当时申请在现已建成的养猪场位置建设养猪场。对向心安的情况说明真实性有异议，当时并没有说把后面的山挖平建猪场，原告申请建猪场的位置和现在的猪场位置一致。对向开亮情况说明的真实性有异议，认为原告建猪场的位置就是当初向村里申请的位置。对下村坝村委会的情况说明有异议，认为其中说明的贺其桂与他人发生纠纷，村委会调解过，没有调解笔录证实，但可以证实原告合法取得个体工商营业执照。对市国土局地籍科、规划科的情况说明合法性有异议，认为其内部科室不能作证。对证据二的最后三份证据无异议，能够证明原告建养猪场的土地来源。被告州国土局对该组证据无异议。证据三、违法线索登记表、违法线索核查报告、责令停止违法行为通知书及送达回证、现场照片、立案呈报表、接受调查通知书及电话通话截图并现场送达照片、延期调查决定呈报表、国土资源违法案件审理记录、恩市土资执告【2018】27号《行政处罚告知书》及恩市土资执听【2018】27号《行政处罚听证告知书》并送达回证与送达时拍摄的照片和视频光盘、恩市土资罚【2018】27号《行政处罚决定书》及补正告知书。证明被告市国土局对贺其明违法占地行为处罚程序合法。原告对违法线索登记表及核查报告的真实性无异议，合法性有异议，认为原告从事畜牧业养殖不存在违反土地管理法基本农田保护的情形。对责令停止违法行为通知书及送达回证的真实性无异议，但原告没有收到。对现场照片、立案呈报表的真实性无异议。原告未收到接受调查通知书，电话截图无论是否真实，都不能证实给原告拨打了电话，更不能证实通话内容。关于送达照片，因原告在2016年就已经离开养殖场，市国土局留置送达不符合法律规定。对延期调查决定呈报表的真实性无异议，合法性有异议，原告不存在不配合、不接受办案人员调查的事实。对国土资源违法案件审理记录的真实性无异议，但认为该记录中认定的事实、适用法律错误。原告未收到《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，恩市土资罚【2018】27号《行政处罚决定书》及补正告知书是案外人饶德洪交给原告的。被告州国土局对该组证据无异议，补充说明被行政处罚的对象是贺其明家庭农场，因此在农场的住所地进行留置送达符合法律规定。证据四、《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发【2009】46号）、《湖北省国土资源厅关于恩施自治州市征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的批复》（鄂土资批【2009】431号）、《湖北省耕地开发专项资金征收和使用管理办法》（鄂政发【1999】52号）。证明土地补偿费为10668元/亩，土地开垦费为21336元/亩。原告对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告州国土局对该组证据无异议。被告市国土局适用的规范性文件是《中华人民共和国土地管理法》第36条、第74条，《基本农田保护条例》第17条、33条。被告州国土局辩称，市国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。根据对石祥龙、贺其明的调查询问笔录、恩施高源勘测设计有限公司出具的《土地勘测技术报告》，市国土局规划科、地籍科出具的《关于白果乡下村坝村贺其明家庭农场占地类型和土地规划情况的说明》，足以认定原告占用耕地、基本农田建设的违法事实客观存在，市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》所作出的《行政处罚决定书》是正确的。因原告拒绝接收法律文书，市国土局在送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》时，采取拍照、录像并邀请基层组织代表见证的方式送达，符合《民事诉讼法》第八十六条的规定，送达程序合法。州国土局收到原告的行政复议申请书后，在法定期限内按照法定程序作出行政复议决定书，并向原告送达，行政复议决定程序合法。请求维持市国土局所作《行政处罚决定书》及州国土局所作《行政复议决定书》。法定举证期限内，被告州国土局向本院提交了以下证据（均为复印件）：证据一、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书各一份，证明被告的主体资格。证据二、行政复议申请书、原告的营业执照、贺其明身份证、湖北勇鑫律师事务所函、授权委托书、律师证。证明2018年6月19日，原告向被告州国土局提出行政复议申请，请求撤销被告市国土局所作的恩市土资罚【2018】27号《行政处罚决定书》，并委托湖北勇鑫律师事务所廖烟波为行政复议案件的代理人。证据三、行政复议受理通知书、提出答复通知书及EMS快递单两份、行政复议期限延长通知书及EMS快递单两份、恩施市国土资源局的行政复议答复意见。证明被告州国土局受理原告的行政复议申请后，被告市国土局在法定期限内作出书面答复，因案情复杂，行政复议期限延长30日的事实。证据四、《行政复议决定书》及EMS快递单两份。证明被告州国土局在法定期限内按照法定程序作出行政复议决定，并向原告和市国土局送达，程序合法。经庭审质证，原告及被告市国土局对被告州国土局提交的证据均无异议。被告州国土局适用的规范性文件是《中华人民共和国行政复议法》第23条、28条、31条及《中华人民共和国民事诉讼法》第86条的规定。根据原、被告举证、质证情况，结合庭审陈述，按照认证一般规则，本院对双方均无异议的证据予以采信；对持有异议的证据，本院将审查其来源与形式的合法性、真实性及与本案的关联性，并结合案情综合认定其证明目的和案件事实。经审理查明，原告恩施市贺其明家庭农场位于恩施市白果乡下村坝村漆树淌组。2013年9月18日，贺其明与其姐夫石祥龙等人签订《土地租赁协议》，石祥龙将其承包经营的白果乡下村坝村5亩土地使用权租赁给贺其明建立猪场及综合利用，租期从2013年9月18日到2033年9月18日，租金为每年每亩100元。贺其明于协议签订当日即向下村坝村委会递交在漆树淌组杜家槽的山边建养猪场的申请，下村坝村委会于2013年9月22日签字盖章同意修建。之后白果乡下村坝村委会、白果乡国土资源所分别出具证明，对修建养猪场所需供电予以支持。恩施市白果乡畜牧兽医服务中心也为贺其明出具了畜牧养殖出栏证明。2014年5月29日，恩施市贺其明家庭农场注册成立，类型为个体工商户，经营者贺其明，经营范围牲猪养殖。猪场于2013年开始修建，2014年5月建成。因其所占土地为基本农田，属违法行为，被告市国土局于2018年1月11日委托恩施高源勘测设计有限公司对贺其明家庭农场违法占用的土地现场进行勘测，该公司出具的《土地勘测技术报告》载明贺其明养殖场占地总面积1524.8平方米，其中耕地面积1493.4平方米，其他土地面积31.4平方米。2018年1月16日被告市国土局决定对该案立案调查。2018年1月23日，被告市国土局规划科、地籍管理科出具《关于白果乡下村坝村贺其明家庭农场占地类型和土地规划情况的说明》，经与2009年第二次土地调查土地利用数据库核对，认定贺其明家庭农场占村集体土地1524.8平方米，不符合土地利用总体规划，其规划用途为基本农田保护区1490.7平方米，其他用途区34.1平方米。2018年3月16日，被告市国土局以当事人不配合调查为由延期调查一个月。2018年4月8日，被告市国土局会同白果乡下村坝村书记向开珍等人到贺其明家庭农场送达“恩市土资执告【2018】27号”《行政处罚告知书》及“恩市土资执听【2018】27号”《行政处罚听证告知书》，向开珍电话告知贺其明送达文书的情况，贺其明表示委托现场工人代收，被告市国土局遂将上述文书现场张贴拍照留置送达并将文书委托工人转交。2018年4月26日，被告市国土局到贺其明家庭农场留置送达“恩市土资罚【2018】27号”《行政处罚决定书》，决定对原告破坏耕地的行为作出行政处罚：1、责令你单位自收到本决定书之日起30日内自行拆除在违法占用1524.8平方米土地上的所有建（构）筑物，对破坏的土地进行治理，恢复原种植条件。2、处占用基本农田1490.7平方米的耕地开垦费（10668元/亩）1倍的罚款计23851.2元。2018年5月29日，因行政处罚决定书（恩市土资罚【2018】27号）落款日期打印错误，被告市国土局作出《补正告知书》，并于2018年6月4日在原告处留置送达。2018年6月22日，被告州国土局受理原告的行政复议申请，同日通知被告市国土局予以书面答复并提交作出处罚决定的证据、依据及相关材料。2018年8月15日，被告州国土局因该案情况复杂延期行政复议期限30日。2018年9月19日，被告州国土局作出《行政复议决定书》，决定维持被告市国土局作出的恩市土资罚【2018】27号行政处罚决定书。原告不服诉至本院，请求判准前述诉讼请求。本院认为，被告市国土局作为土地行政主管部门，在监督检查工作中发现破坏耕地等土地违法行为时，应当履行立案查处法定职责。本案中，原告恩施市贺其明家庭农场没有依法合理选址，未经有权机关批准，擅自占用集体土地1524.8平方米（其中基本农田1490.7平方米、其他土地34.1平方米）建养猪场的事实清楚，属于破坏耕地的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条及《基本农田保护条例》第十七条之规定，应由被告市国土局依法查处。原告称其经相关部门批准后修建的养殖场与客观事实不符，也无证据证实。原告称“被告市国土局在作出行政处罚决定前，没有依法送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，剥夺了原告陈述、申辩和要求听证的权利”亦与本院查明的事实不符，被告市国土局邀请乡、村基层干部到原告的经营场所送达上述文书时，原告的工人同意代收但拒绝签字，被告市国土局采用张贴拍照等方式记录送达过程，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于送达的法律规定，程序合法。被告市国土局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《基本农田保护条例》第三十三条的规定，对原告破坏耕地的行为进行查处并依法作出行政处罚决定是履行行政管理职能，符合法律规定。被告州国土局受理原告的复议申请后，依法对案件的事实、办案程序及法律适用进行了审查，作出行政复议决定并予以送达，其复议程序合法。综上，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告恩施市贺其明家庭农场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告恩施市贺其明家庭农场负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  刘彬彬人民陪审员  胡 斌人民陪审员  王清国二〇一八年十二月二十八日书 记 员  刘九江