广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2018）粤1322行初207号原告惠州市惠阳区淡水街新桥村下围经济合作社，住所地：广东省惠州市惠阳区。负责人卢勇强，社长。委托代理人马志强，广东天立律师事务所律师。被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处，住所地：广东省惠州市惠阳区。法定代表人周小军，主任。诉讼负责人梁志明，党工委委员。委托代理人叶春兰，广东港惠律师事务所律师。被告惠州市惠阳区人民政府，住所地：惠阳区淡水。法定代表人刘光滨，区长。诉讼负责人肖菲，副区长。委托代理人曹勇波，惠阳区法制局工作人员。第三人卢秀珍，女，汉族，1967年6月30日出生，身份证住址：广东省惠州市惠阳区。原告惠州市惠阳区淡水街新桥村下围经济合作社（以下简称“下围合作社”）诉被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处（以下简称“淡水街道办”）、惠州市惠阳区人民政府（以下简称“惠阳区政府”）及第三人卢秀珍撤销行政决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告负责人卢勇强及委托代理人马志强，被告淡水街道办诉讼负责人梁志明及委托代理人叶春兰，被告惠阳区政府诉讼负责人肖菲及委托代理人曹勇波，第三人卢秀珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月12日，卢秀珍向淡水街道办提交申请，请求确认其下围村集体经济组织成员资格。2018年4月4日，淡水街道办作出淡办行决[2018]2号《行政决定书》，认定卢秀珍属于新桥村下围经济合作社集体经济组织成员。下围合作社不服，遂于2018年6月1日向惠阳区政府申请行政复议。2018年7月26日，惠阳区政府作出惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》，维持淡水街道办作出的上述行政决定。原告诉称，一、两被告没有认定农村集体经济组织成员身份和决定集体财产和收益分配的法律授权，两被告作出的行政决定超越法定职权。1、认定农村集体经济组织成员身份和决定集体财产和收益分配属于村民自治权利，不属于行政决定事项，两被告不能干涉和侵犯。《中华人民共和国宪法》第十七条：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”《中华人民共和国村民委员会自治法》第一条：“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…从村集体经济所得收益的使用：…征地补偿费的使用、分配方案；…村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”第九条：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及到成员的切身利益的重大事项，应提交该集体经济组织成员大会讨论决定。”由此可见，无论从宪法、法律还是行政法规，均明确规定村民自治权利和集体组织管理集体财产和决定成员重大事项的民主权利受法律保护，不容非法侵犯。包括但不限于认定村集体经济组织成员身份以及决定集体财产及收益分配等事项，均应提交该集体经济组织成员大会讨论决定，而不是由政府或者其他行政机关作出行政决定。因此，两被告非法干涉村民自治事项，侵犯集体经济组织依法经营管理集体资产和决定成员切身利益的重大事项的权利，明显违反宪法、法律和行政法规规定。2、两被告的行政行为突破了“法无授权不可为”的权力界限，超越了“权责清单”范围，违反了“依法行政”的根本宗旨。(1)“依法治国”是党和国家的基本方略，“依法行政”是“依法治国”的核心内容，各级人民政府必须坚持“依法行政”并按照“权力清单”行使权力、履行职责。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，并提出建立政府权力清单制度。中共中央办公厅、国务院办公厅统一印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对政府在行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政裁决等具体行政行为，必须公布权力清单。国务院总理曾明确提出：“让市场主体法无禁止即可为”、“让政府部门法无授权不可为”，中共中央、国务院办公厅于2018年5月31日发布的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中更明确要求：“要严格依法行政，切实防止乱发文，严禁越权发文，坚持法定职责必须为，法无授权不可为。”因此，任何一级人民政府，都必须根据宪法和法律赋予的职责权限，行使权力、履行职责，作到既不失职，又不越权，更不非法侵犯公民的合法权益。在没有法律法规明确授权的情况下，任何一级人民政府均无权擅自做出任何行政行为。截止目前为止，尚无任何法律法规授权任何一级人民政府可以行使对农村集体组织成员身份进行认定或者对农村集体组织收益分配等涉及村民自治权利和集体经济组织自主经营管理的事项作出行政决定的权力。并且惠阳区人民政府公布的“惠阳区人民政府权责清单”中，也没有任何“认定农村集体组织成员”或者“决定农村集体组织收益分配”等权责目录和事项。两被告的行政行为明显突破了“法无授权不可为”的权力界限，超越了“权责清单”范围，违反了人民政府“依法行政”的根本宗旨，因此其所作认定集体组织成员的行政行为不具有法律效力。(2)被告一作为被告二的派出机构，除法无授权之外，其本身不具有作出认定集体组织成员和决定集体组织收益分配的行政决定的主体资格。在被告二没有明确授权的情况下，被告一作出认定集体组织成员的行政决定，属于超越职责权限，其所作出的行政决定本身不具有法律效力。二、两被告作出的行政决定不仅没有事实依据而且违背了原告的实际情况以及已经对外嫁女权益及分配问题做出妥善处理的基本事实。1、原告根据国家法律法规和政策规定并结合本村集体实际情况，采用股份合作制模式，实行的“五总户26份”分配方案，应受法律保护。原告从生产队—村民小组—经济合作社，至今全村共5总户30余人，其中待嫁女性9人（不含己出嫁女性8人）。原告集体经济组织自农村集体土地分田承包到户开始至今，一直按照“五总户固化26份”分配田园土地、收益支出，债权债务等，实行户内平衡、户内流转、户内决策、户内解决。已经从根本上厘清了村集体经济组织与成员个人之间的权利义务关系，不存在原告与五总户中任何个人的权益及分配争议的问题。原告所实施的分配方案不仅完全符合国家法律法规政策规定，而且完全符合原告村集体的实际情况，顺应形势、完满和谐、深得人心，因此理应受到法律保护和政府大力支持。2、有关外嫁女的权益及分配问题已经由相关各户依照相关政策规定户内自行协商解决，不存在任何争议和问题。(1)第三人身份就是外嫁女，不是原告集体经济组织成员，这是客观事实，不容篡改和否认。第三人自1990年出嫁，至今近30年都是“婆家人”，一直以来居住在淡水城里（位于淡水街道承修二路61号），从未在原告所在地居住，也未参加原告集体经济组织的生产、劳动，更与原告集体经济组织之间没有任何权利义务关系。第三人对此心知肚明，近30年来从不作声，生怕“娘家人”沾上她的光。直到现在，看到家乡要发展，听到娘家有钱分，所以又千方百计来充当“娘家人”，要求认定其为原告集体组织成员，企图瓜分原告集体财产和集体收益。第三人不仅忘祖负恩，而且背弃亲情，甚至罔顾之前已经向“娘家人”收取钱款并完全解决外嫁女一切权益分配问题的基本事实。第三人的心态和做法已经达到了近乎疯狂的地步，但两被告作为人民政府理应理性处理，不能听之任之，更不能给予支持！(2)为配合政府改革、顺应社会发展、在农村股份合作制（即将村民小组改为经济合作社）改革过程中，由相关各户筹集资金于2012年12月期间一次性完全解决了各户的外嫁女的权益分配问题。2012年12月1日经村民户代表商议，由各户户主共同推举家族长辈卢伟等与相关各户外嫁女人员协商解决权益分配问题，经过与各个外嫁女协商一致同意由相关各户筹集资金采用货币方式一次性完全解决外嫁女的一切权益分配问题。并于2012年12月19日由相关各户外嫁女出具了《同意书》。第三人在所出具的《同意书》中明确表明自己是“外嫁女”并且承诺“今后与村不再追究”。第三人于2012年12月21日自愿收取了20万元的权益补偿金并出具了收到收据。由此可见，不仅第三人明确确认其是外嫁女身份，而且其所有权益分配问题已经在其户内彻底解决。第三人明确承诺“今后与村不再追究”，不仅表明了第三人与村集体经济组织不存在任何关系，而且明确放弃了向村集体经济组织主张任何权利（包括但不限于要求认定集体组织成员资格以及要求分配村集体组织财产等所有权利）。根据民事法律关系的契约原则，第三人提出认定为原告集体组织成员资格并参与分配原告集体财产和收益的要求，己经构成严重违约！3、第三人出具《同意书》、收取20万元的款项并承诺“今后与村不再追究”的行为是一个民事法律行为，一经作出即发生法律效力，第三人不得擅自变更或者解除。《中华人民共和国民法通则》第五十五条：“民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。第五十七条：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。”第三人出具《同意书》、收取20万元的款项并作出“今后与村不再追究”的书面承诺的民事法律行为已经发生法律效力，因此第三人必须履行承诺，不得擅自变更或者解除。因此第三人现提出的认定为原告集体组织成员资格的要求显然无效！4、相关各户筹集资金与外嫁女协商解决外嫁女的权益分配问题的方案，完全符合相关政策规定，理应予以维持。中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知（粤委办[2006]142号）第二条（五）项规定：“对己在改革中按《广东省实施规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更。”，因此，由相关各户户主与各个外嫁女协商一致同意采用货币方式一次性完全解决外嫁女的一切权益分配问题的方案，完全符合相关政策规定，理应予以维持。三、两被告作出的行政决定不符合行政法律关系的构成要件。1、两被告作出的行政决定除主体、客体和内容不符合行政法律关系外，且无法律依据和事实根据。行政法律关系的产生除存在行政法律关系的主体、客体和内容以外，还必须具备两个基本条件：(1)具有相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有相应的行政法律规范的存在，没有行政法律规范的确认和调整，当事人的权利义务就无法确定，也就不可能形成行政法律关系。(2)具有导致行政法律关系发生的法律事实，没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能形成行政法律关系。但是两被告作出的行政决定除主体、客体和内容不符合行政法律关系外，没有相应的法律依据和事实根据，因此其所作行政决定不产生行政法律效力。2、两被告引用的法律条文并不能成为取得认定第三人为原告集体经济组织成员法律授权的依据。(1)两被告以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条和《中华人民共和国妇女权益保障法》第3条、第4条、第43条以及中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知（粤委办[2006]142号）第三条规定，作为其具有认定农村集体组织成员资格的法定职权的法律依据是极其荒谬的！纵观其所引用的所有条文，没有任何一个条款是授权被告认定农村集体组织成员资格的，甚至与认定农村集体组织成员资格根本沾不上边。(2)两被告以《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条第一款规定，作为认定第三人为原告集体经济组织成员的法律依据完全是断章取义，只取前半段“户口保留在农村集体经济组织所在地”、丢掉后半段“履行法律法规和组织章程规定义务”。把法条规定的“户籍保留”与“履行义务”割裂开来，直接把过去“原人民公社、生产大队、生产队的成员”当作现代“农村集体经济组织成员”，完全回到了“人民公社、生产大队、生产队”吃“大锅饭”的年代。由于两被告所引用的法条并不能成为认定第三人为原告集体经济组织成员的法律依据，因此只能认定两被告作出认定第三人为原告集体经济组织成员的行政决定没有法律依据。四、两被告滥用行政职权、破坏了农村和谐稳定。1、两被告在没有取得法律法规明确授权的情况下，滥用行政职权，插手农村集体经济组织事务，干涉村民自主决定事项，强行作出将已经出嫁几十年的外嫁女认定为原告集体经济组织成员并让其参与分配原告集体经济组织财产的行政决定，是对原告依法行使集体事务管理权利的粗暴干涉，是对原告集体组织成员利益的严重损害！2、两被告违反法律法规规定，在相关各户依法依规已经妥善处理户内外嫁女权益和分配问题，并且各外嫁女已经收取款项并出具书面《同意书》，明确作出“今后与村不再追究”承诺的情况下，仍然不顾事实情理、不问青红皂白，强行作出将已经出嫁几十年的外嫁女认定为原告集体经济组织成员并让其参与分配原告集体经济组织财产的行政决定，不仅严重破坏原告集体经济组织成员内部长期以来所维持的户内利益平衡和家庭成员之间的和谐关系，而且将人为的在集体组织成员之间制造出新的纠纷和更大的矛盾，势必成为影响当地社会和谐稳定的极大隐患！并可能引发群体性事件和不良后果的发生！3、原告集体经济组织只有五总户30多人口，除第三人要求认定为原告集体经济组织成员并要求参与分配原告集体经济组织财产外，另外还有7个外嫁女虎视眈眈、蓄势待发、照葫画瓢，仿照第三人办法谋求瓜分原告集体经济组织财产。一旦外嫁女的谋求得逞，届时原告弱小的集体将被外嫁女吞没，其后果不堪设想。农村的社会稳定一直以来都是党和政府一切工作的重点，原告作为最基层的农村集体经济组织，一直都在致力于农村经济发展和社会稳定，对于当前农村来之不易的和谐稳定政治局面，作为一级人民政府更有责任和义务予以积极维护！综上所述，被告一作出的淡办行决【2018】2号《行政决定书》和被告二作出的惠阳府行复【2018】23号《行政复议决定；书》存在严重的事实和法律错误，应当依法予以撤销！诉讼请求：1、撤销被告一作出的淡办行决[2018]2号行政决定书和被告二作出的惠阳府行复[2018]23号行政复议决定书。2、本案诉讼费用由被告一和被告二承担。原告向本院提交了以下证据：1、《广东省农村集体经济组织证明书》及《组织机构代码证》，证明原告惠州市惠阳区淡水街道新桥村下围经济合作社的主体资格。2、2010年11月30日《结算结论依据》，证明2010年11月30日下围村民小组经财务、会计、理财小组及村中长辈对自“大门埔生产队”到“下围村民小组”以来所确认的“五户二十六份”分配土地、财务和债务的方案，进行结算确认，并决定承前继后，继续执行。3、2012年12月1日《下围村民小组户代表会议决议书》，证明下围村民小组按照延续“五总户26份”分配田园土地、房屋、收支、参加公益、承担义务及债权债务，实行户内流转、户内平衡，各户一致推举长辈卢伟等于相关人员一次性解决已嫁女子一切权益及分配问题，与村集体无关，今后已嫁女子不得以任何理由及方式向村集体提出权益及分配要求，概由各户内解决。4、2012年12月19日《同意书》及《收款收据》，证明第三人卢秀珍作为外嫁女的有关分配问题已经由其户内以现金方式一次性完全解决，卢秀珍确认其是外嫁女、收取20万元款项，并出具《同意书》确认其有关权益分配问题已经一次性完全解决，并承诺与村不再追究。5、2010年12月1日《关于参加养老、医疗保险的通知》，证明政府为解决城乡居民的养老、医疗问题，由政府补贴、个人出资，按照户籍人口的城乡建立全覆盖的社会保障体系，并以村（居）为单位统一进行登记缴费。下围村按照政府规定要求向村民发出参加养老、医疗保险通知，并明确缴费费用由各户自行承担。6、2015年1月20日《下围经济合作社户代表会议决议书》，证明下围经济合作社按照股份合作制方式，由五总户代表确定“五总户26份”的分配方案，固化为经济合作社成员的股份，今后继续执行，不作任何改变。7、情况说明，证明卢秀珍从未参加过下围村小组以及新桥村委会的各项选举。8、惠阳区淡水街道新桥村民委员会《证明》，证明新桥村委会所有参保人的养老、医保费是以户籍所在地的家庭户为单位进行缴费，各村小组代收代缴。9、2017年10月3日《关于追缴养老、医疗费的通知》及各户向集体账户交还垫付养老、医保费凭证，证明下围经济合作社代缴养老、医疗费，因部分人员和外挂户没有上缴费用，导致集体款项被挤占，严重违反集体财产管理规定，为此，经村理财小组决定对欠费户进行追缴，各欠费户已全部清缴。10、2017年8月21日《下围经济合作社社员会议表决书》，证明下围经济合作社根据《广东省农村集体经济组织管理规定》召开全体成员大会，经全体成员一致表决确认：卢秀珍、卢某桃、卢某琼等已嫁女不具有下围经济合作社成员身份。11、广东省水利厅、广东省发改委、广东省财政厅文件（粤水移民[2012]21号）《广东省大中型水库移民后期扶持计划项目管理办法》，证明大中型水库移民的后期扶持资金是由省财政厅拨款、以自然村为基本单元进行安排，60%安排到人用于建房、40%安排到村用于村内公共基础设施和服务项目建设。扶持资金根本不是个人出资，更不能当做卢秀珍等个人对村集体经济组织的贡献。12、惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处淡办行决[2018]2号《行政决定书》，证明被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处超越职权、违背事实和法律作出淡办行决[2018]2号《行政决定书》。13、送达回证，证明被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处于2018年4月9日向下围经济合作社送达淡办行决[2018]2号《行政决定书》。14、惠州市惠阳区人民政府惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》，证明被告惠州市惠阳区人民政府超越职权、违背事实，违法作出惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》。15、送达回证，证明被告惠州市惠阳区人民政府于2018年8月1日向下围经济合作社送达惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》。16、中共广东省省委、广东省人民政府（粤委办[2006]142号），证明该文件第三条规定的内容不仅没有任何授权被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处和惠州市惠阳区人民政府认定农村集体经济组织成员身份的内容，相反该文件第二条第五项有“通过签订协议或者其他合理方式已经解决外嫁女权益的，可不再改变”的规定。当庭补充以下证据：17、下围经济合作社章程（村规民约），证明经济组织成员（村民）应履行的各项义务；18、各户缴交个人养老、医疗保险费凭证，证明第三人卢秀珍所在卢某（卢某强）户缴交2011-2017年养老、医疗保险费的事实；19、惠阳区人民医院卢某出院小结，证明第三人卢秀珍父亲卢伟在2014年12月还在住院并且在世，并不是第三人卢秀珍谎称在2013年去世，第三人不仅没有履行经济组织成员的义务，更没有孝敬和赡养自己的父母，连自己的父亲什么时间去世都不知道；20、2017年1月4日南方都市报第八版对《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》报道，证明中共中央、国务院对农村集体产权分配提倡“户内流转”。被告淡水街道办辩称，一、被告具有认定农村集体经济组织成员资格的法定职权。被告作出的淡办行决[2018]2号《行政决定书》并未超越法定职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省实施第三条、第四条、第二十三条及第四十三条，同时参照中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配的意见》（粤委办(2006)142号）第三条的规定，乡、镇基层人民政府具有认定农村集体经济组织成员资格的法定职权，因此，被告所作出的淡办行决[2018]2号《行政决定书》未超越法定职权，请求法院依法予以维持。二、淡办行决[2018]2号行政决定书对第三人卢秀珍资格的认定具有事实与法律依据且法律适用正确。第三人卢秀珍原籍为惠东县新菴公社高布大队下围生产队，因白盆珠水库建设需要，迁入惠阳淡水新桥大门埔定居，婚后其本人户口一直保留在下围村小组，未发生迁移。第三人在原告处履行了缴纳被征地农民养老保险，且第三人移民后期扶持资金中的部分资金交由原告统一管理，此资金用于解决原告公共基础设施和服务设施。第三人户籍一直保留在原告处且履行了法律法规及组织章程规定的义务，其情形符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”规定。另第三人卢秀珍没有参与其丈夫所在村的集体经济利益分配，亦无证据显示其加入其他的集体经济组织。虽原告提出第三人已出具《同意书》并承诺“……一次性完全解决外嫁女因征地等款项分配问题，今后与村不再追究”意图证明第三人的情形符合中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配的意见》(粤委办(2006)142号)第二条（五）项规定“对已在改革中按《广东省实施规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更。”，意图剥夺第三人的集体经济组织成员身份。但该同意书及收据的主体并不是本案的第三人卢秀珍的，即便同意书和收据系合法真实存在，针对第三人是否符合(粤委办(2006)142号)第二条（五）项规定的情形问题，首先，(粤委办(2006)142号)所表述的“改革”是指“股份合作制改革”，即把农村的集体资产以股份的形式分给村民，然后进行经营，经营后的收益将会按照股份制分发给村民。因此，(粤委办(2006)142号)所载明的“改革”系“股份合作制改革”并不是原告在起诉状所表述的“将村民小组改为经济合作社”，第三人并不符合(粤委办(2006)142号)第二条（五）项规定的情形，原告不能以此为由剥夺第三人作为下围经济合作社集体经济组织成员的资格；其次，原告所提交的《同意书》所记载内容系“……一次性完全解决外嫁女因征地等款项分配问题，今后与村不再追究”，权益分配问题与农村集体经济组织成员资格身份问题系不同概念，两者不能混同，应当予以区分。即便该《同意书》系真实合法的，但第三人仅同意“与村不追究款项的分配问题”，并未表明第三人放弃下围经济合作社集体经济组织成员身份。因此，基于第三人户籍保留在原告处，其亦有履行将移民后期扶持资金中的部分资金交由原告统一管理用于解决村内公共基础设施和服务设施、在原告处缴纳了被征地农民养老保险等法律法规及组织章程规定的义务，而原告却未提供充分证据证明第三人从未履行法律法规和组织章程规定的义务。因此，被告认定第三人卢秀珍属于原告集体经济组织成员具有事实与法律依据。被告作出的淡办行决[2018]2号行政决定书具有充分的事实与法律依据且此行政决定书适用法律正确。三、被告在作出淡办行决[2018]2号行政决定书时程序合法，充分听取第三人及原告陈述、申辩及质证意见，并派出工作人员调查核实情况。我方在接到第三人提交的《申请书》后，将《申请书》与证据材料发送与原告，后原告出具了记载其对第三人所提交申请书及证据材料的答辩意见及质证意见的《农村集体经济组织成员资格认定答复书》及向我方提交了材料，我方随后将《农村集体经济组织成员资格认定答复书》与证据材料交由第三人进行质证，并将与第三人卢秀珍的调查对话制作成了《谈话笔录》。我方为了调查核实情况，派出工作人员向原告村民了解情况，作出淡办行决[2018]2号行政决定书，并将行政决定书送达与原告及第三人。因此，我方在作出淡办行决[2018]2号行政决定书时程序合法并尽到了调查核实的义务。惠阳区人民政府基于我方作出的淡办行决[2018]2号行政决定书具有事实与法律依据且程序合法，作出了维持我方行政决定书的惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》。综上所述，我街道办及惠阳区人民政府作出的行政决定书事实清楚、证据充分、适用法律正确、内容适当、程序合法，请求法院维持我街道办作出的淡办行决[2018]2号行政决定书及惠阳区人民政府作出的惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告淡水街道办向本院提交了以下证据：1、第三人身份证、户口本、第三人与钟某煌结婚证、无分配证明，证明第三人卢秀珍户籍一直保留在原告处，未将户籍迁至其丈夫钟某煌户籍所在地五华县某村民委员会，亦未参与过该村分红；2、惠阳区水库移民后期扶持（项目扶持）确认表、缴纳养老保险证明、养老保险个人账户对账单、免交公余粮文件，证明第三人与其他组织成员一样履行了下围经济合作社集体经济组织成员义务。3、第三人申请书、原告《农村集体经济组织成员资格认定答复书》、《关于卢秀珍已嫁女的情况说明》、第三人卢秀珍谈话记录、农村集体经济组织成员资格认定行政决定书签收表、送达回证，证明我方在作出淡办行决[2018]2号行政决定书时履行了给予原告及第三人进行陈述、质证及申辩的义务，并将行政决定书送达与双方当事人，我方程序合法。4、谈话记录，证明我方针对第三人的申请向原告村民了解情况，尽到了调查核实义务。被告惠阳区政府辩称，一、被告惠州市惠阳区淡水街道办事处作出的淡办行决[2018]2号《行政决定书》并未超越其法定职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”；根据《广东省实施办法》第三条“各级人民政府应当重视和加强妇女权益保障工作，完善保障妇女权益的工作机构与各项制度，为妇女依法行使权利提供必要条件”。第四条“乡镇人民政府、街道办事处应当配备人员，做好本行政区域的妇女权益保障工作。”第四十三条规定“违反本办法第二十三条、二十四条规定，以妇女婚姻状况变化等为由侵害妇女及其符合生育规定的子女在农村集体经济组织中的合法权益的，由乡镇人民政府、街道办事处依法调解”；参照中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》(粤委办[2006]142号)第三条“对产生的争议，依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的，可以提起行政复议”；综合以上法律、法规及规章的规定，乡镇基层人民政府具有认定农村集体经济组织成员资格的法定职权，故被告作出的《行政决定书》未超越法定职权，依法应予维持，答辩人维持该决定并无不妥。二、被告惠州市惠阳区淡水街道办事处作出的淡办行决[2018]2号《行政决定书》对第三人集体经济组织成员资格符合事实和法律规定。根据行政复议期间被告惠阳区淡水街道办事处所提供的证据，可证明第三人卢秀珍1967年6月30日出生。1980年因白盆珠水库建设从惠东新菴公社高布大队移民到惠阳区淡水街道××下××村小组，户口簿未记载户口迁移事项，户口所在地为淡水；第三人卢秀珍1990年11月26日与案外人钟某煌结婚；第三人卢秀珍有新桥村第七届村民委员会选举参选资格;申请人所在下围村小组因移民政策免缴公余粮；第三人卢秀珍享受粤府[2006]115号、粤移[2007]2号文规定的移民后期扶持政策，即每人6300元的标准补助，其中补助到个人的建房资金每人3900元，其余补助到村，由村统一组织管理，用于解决对内公共基础设施和服务设施问题；此外，被答辩人一直主张第三人没有履行法律法规规定的义务，但在被告作出《行政决定书》和行政复议期间，并未提交任何证据材料证明第三人未履行法律规定的义务。因此，第三人的情况符合《中华人民共和国村民委员会组织法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》中对集体经济组织成员认定标准，淡水街道办事处依法认定第三人卢秀珍属于被答辩人集体经济组织成员的行政决定正确。三、答辩人的行政复议程序合法。答辩人于2018年6月1日收到复议申请书并依法予以受理，向被答辩人发出《行政复议受理通知书》，向行政复议被申请人淡水街道办事处送达《行政复议限期答复、举证通知书》，向第三人卢秀珍送达《参加行政复议通知书》。淡水街道办在6月14日提交了《行政复议答复书》和作出具体行政行为的证据。在答辩人对各方证据进行审查后，经复议机构工作人员集体讨论，于7月26日作出《行政复议决定书》，并送达给各方。答辩人复议程序完全符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。四、关于被答辩人认为被告的行政决定和答辩人的行政复议决定违背了被答辩人已经对外嫁女的权益和分配问题作出妥善处理的事实问题。被告作出的《行政决定书》和答辩人作出的《行政复议决定书》均只就第三人的集体经济组织成员资格问题作出认定，并未涉及其分配权益问题，被答辩人内部的分配方案并不属于本案行政决定和行政复议认定和审查的范围，因此，被答辩人的前述理由不能成立。综上所述，答辩人在符合法定程序的基础上，对被告作出的合法行政行为予以维持符合《中华人民共和国行政复议法》规定，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告惠阳区政府向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，证明被告主体资格。2、行政复议申请书及申请人提交的证据材料；3、通知书及送达回证；4、被申请人提交的复议答复书及证据材料；5、第三人提交的意见书及证据材料；证据2至5证明行政复议程序合法。6、行政复议决定书及送达回证，证明复议决定认定事实正确、程序合法、适用法律正确。第三人述称，2010年11月30日《结算结论依据》和2015年1月20日《下围经济合作社户代表会议决议书》确认的“五户二十六份”是根据哪年哪月的人口定的？请出示各户人员名单。1980年从惠东白盆珠水库移民到大门埔，当时得到政府安排土地是五户共二十二人（各户人员名单），到分田到户仍然按照五户二十二人，原告“五户二十六份”依据在哪？2012年12月1日《下围村民小组户代表会议决议书》和2012年12月19日《同意书》是一个有意以侵害他人利益为目的严重违法行为（因怕承担法律责任，不合法理推举当年己80岁，行将离世的卢某老人去承担，2013年12月卢某病世。）。《中华人民共和国宪法》第四十八条：中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。《中华人民共和国妇女权益保障法》：第二条：妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视。国家保护妇女依法享有的特殊权益。禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女。第三十二条：妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。第三十三条：任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。第五十六条：违反本法规定，侵害妇女的合法权益，其他法律、法规规定行政处罚的，从其规定；造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五十七条：违反本法规定，对侵害妇女权益的申诉、控告、检举，推诿、拖延、压制不予查处，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其所在单位、主管部门或者上级机关责令改正，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。国家机关及其工作人员未依法履行职责，对侵害妇女权益的行为未及时制止或者未给予受害妇女必要帮助，造成严重后果的，由其所在单位或者上级机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。违反本法规定，侵害妇女文化教育权益、劳动和社会保障权益、人身和财产权益以及婚姻家庭权益的，由其所在单位、主管部门或者上级机关责令改正，直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》第三十六条：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。关于卢秀珍从未参加过下围村小组以及新桥村委会的各项选举的问题。1、首先是下围村委有意剥夺了我们的知情权、参与权、分配权，是剥夺我们权利在先，叫我们怎样去参加选举?2、根据《中华人民共和国选举法》第四十条选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。请问原告是根据《广东省农村集体经济组织管理规定》哪一条作出上述决定？卢晓玲同属外嫁女，为什么还能当选村干部（出纳）?同女不同权，请说明原由。村集体土地在1992、1993年作了一次全面征收（国土部门有据可查），征收款可不是小数，到2010年11月30日原告出示帐面余额是2500元正，钱没有分给我们，都去了哪里？请原告出示收支账目；侵吞了我们的权益，还说我们没对集体作贡献。不知下围村是根据哪条法令法规：敢对村集体帐务、票据作时段废止处理？（若这种行为都合法，贪污腐败还怕没有藏身之地吗？）请原告作出说明。第三人向本院提交的证据：1、卢秀珍身份证、户口本、申请书、结婚证、无分配证明，证明卢秀珍向淡水街道办申请确认惠州市惠阳区淡水街道新桥村委会下围经济合作社成员资格，卢秀珍户籍一直保留于原告处，未将户籍迁至卢秀珍丈夫钟某煌户籍所在地五华县华城镇满堂村民委员会，亦未参与过分红。2、新桥村第七届村民委员会选举参选证、选民证、惠阳区水库移民后期扶持（项目扶持）确认表、缴纳养老保险证明、养老保险缴费对账单、免交公余粮文件，证明卢秀珍与其他同村村民一样履行新桥村下围村村民义务。当庭补充以下证据：3、照片；4、计划生育合同书、准生证、收款收据、钟宏达的常住人口登记卡、淡水新桥管理区1991年证明、淡水镇中围村委会1991年证明，证明第三人的丈夫是跟随第三人入户的，不是第三人嫁过去。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，因白盆珠水库建设，第三人卢秀珍于1980年从惠东新菴公社高布大队移民到惠阳区淡水街道××下××村小组，并将户籍迁至淡水街道新桥村委会大门埔70号，此后未迁移过户籍。1990年11月26日，第三人卢秀珍与案外人钟某煌结婚，但未将户口迁入钟某煌户籍所在的五华县某村民委员会，亦未享受过该村村民权益，其婚后一直居住在淡水城内，未在下围村小组居住。2010年11月30日，下围村民小组对村集体的土地、财产及经济往来账目等进行了统一清查、清算、审核并制作《结算结论依据》，约定凡村集体实属全民享受分配的土地、财物等仍按原定五户二十六份分配方案执行（村集体已处理的除外）。2012年12月1日，下围村小组五户户代表签名同意《下围村民小组户代表会议决议书》，决定仍按五户二十六份各项原定收支分配、义务、债权债务方案执行，不作任何调整；并推举卢伟等与相关人员商讨一次性解决已嫁女子的一切权益及分配问题，与本村民小组不存在任何关系，今后各户相关已嫁女子及后续新增已嫁女子不得以任何理由及方式向本村民小组提出权益及分配要求，概由各户内解决。第三人于2016年12月12日向被告淡水街道办提交申请，请求确认其下围村集体经济组织成员资格，并同时提交了《惠阳区水库移民后期扶持（项目扶持）确认表》、养老保险个人账户对账单、缴纳养老保险证明、免交公余粮文件等证据材料。上述材料显示：第三人已缴纳2008年至2009年度被征地养老保险费用；下围村小组因移民政策免交公余粮等。2017年9月27日，原告向被告淡水街道办出具《农村集体经济组织成员资格认定答复书》等材料，主张卢秀珍等三人及村经济合作社相关各户已嫁女人员已于2012年期间由相关各户户主采用货币补偿形式一次性完全解决已嫁女的权益分配问题并出具《同意书》，今后不再追究。被告淡水街道办分别于2017年12月21日及2018年3月20日向第三人卢秀珍，于2018年3月16日向下围村小组村民卢某生、卢某娣进行调查并制作笔录。2018年4月4日，被告淡水街道办作出淡办行决[2018]2号《行政决定书》，认为第三人户籍在迁入新桥大门埔后，婚后户口一直保留在村小组，没有在其丈夫所在村享受村民权益，不是其丈夫所在地的集体经济组织成员，也无证据显示其加入其他的集体经济组织，故认定卢秀珍属于新桥村下围经济合作社集体经济组织成员。原告不服于2018年6月1日向被告惠阳区政府申请行政复议一并提交《同意书》、《收条》等相关证据材料。被告淡水街道办于2018年6月14日向被告惠阳区政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。2018年7月26日，被告惠阳区政府作出惠阳府行复[2018]23号《行政复议决定书》，维持被告淡水街道办作出的上述行政决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查，原告提交的《同意书》载明：“本人是属下围村民小组外嫁女。服从下围村民小组村民代表大会的决定。同意由长辈卢某等安排解决，关于采用每位外嫁女人民币20万元正，一次性完全解决外嫁女因征地等款项分配问题，今后与村不再追究。同意人卢秀珍”，落款日期为2012年12月19日；《收条》载明“兹有收到新桥下围村小组长辈卢某等交来现金存折人民币贰拾万元正。收款人卢秀珍，日期为2012年12月21日。”庭审中，被告淡水街道办称《同意书》中所陈述的分配问题与本案资格问题是不同法律概念，两者不能等同。原告称第三人是当着长辈卢某的面签署的上述《同意书》及《收条》。第三人称有收到收据中的20万元，系原告的财务转账给其的，但是其没有在《同意书》、《收条》上签名及按捺指纹。本院认为，本案纠纷系因农村集体经济组织成员资格认定引起，争议焦点为：一、被告淡水街道办是否具备农村集体经济组织成员资格认定的职权；二、被告淡水街道办作出的行政决定是否事实清楚、适用法律法规正确。关于第一个焦点问题，原告主张被告淡水街道办不具备农村集体经济组织成员资格认定的职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，违反上述规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”及《广东省实施办法》第四十三条规定“违反本办法第二十三条、二十四条规定，以妇女婚姻状况变化等为由侵害妇女及其符合生育规定的子女在农村集体经济组织中的合法权益的，由乡镇人民政府、街道办事处依法调解”。中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办［2006］142号）第三条规定：“加强领导，切实维护农村妇女权益。……；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”。综上规定，被告淡水街道作为基层人民政府，依法有职权对第三人是否具有集体经济组织成员资格进行认定。关于第二个焦点问题。本案中，在行政处理阶段，原告提出了关于第三人同意一次性解决外嫁女款项分配问题，今后不再与村追究并签署了《同意书》的异议，且第三人确有收到征地款20万元，但否认曾签署过该《同意书》。鉴于农村集体经济组织成员资格认定的目的在于取得资格认定后的权益分配，且中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办［2006］142号）第二条第五项规定：“对已在改革中按《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更”，因此，被告淡水街道办在行政处理阶段应对原告提出的异议予以核查认定，即对《同意书》是否系第三人签名和按捺指纹，以及第三人是否确实存在收到20万元后放弃分配问题与村不再追究的意思表示，被告淡水街道办均应查清，并作为作出处理决定的事实依据。被告淡水街道办在作出涉案行政决定时，并没将上述因素作出必要事实进行调查和认定，做出的涉案行政决定事实不清，证据不足，应当予以撤销。被告惠阳区政府对事实不清的涉案行政决定予以维持，于法无据，应当一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处于2018年4月4日作出的淡办行决[2018]2号行政决定。二、撤销被告惠州市惠阳区人民政府于2018年7月26日作出的惠阳府行复[2018]23号行政复议决定。三、限被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处于本判决生效之日起两个月内对第三人卢秀珍提交的确认集体经济组织成员资格的申请重新作出行政处理决定。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  陈龚东审 判 员  邹 兴人民陪审员  黄峰梅二〇一八年十二月二十日法官助理江诗琦书记员陈璐