山西省阳泉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）晋03行初343号原告古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组，住所地山西省古交市岔口乡下阳坡村。法定代表人孙巨生，职务村民小组组长。委托代理人武学亮，男，1944年8月6日出生，汉族，住山西省古交市川东二条3号建安公司1栋38户。被告古交市人民政府，住所地山西省古交市青年路1号。法定代表人翟永清，职务市长。委托代理人张志平，古交市牧业局蓄牧中心主任。委托代理人李灯红，北京德恒（太原）律师事务所律师。第三人古交市牛奶场，住所地山西省太原市古交市岔口乡下阳坡村。法定代表人张平则，职务场长。原告古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组（以下简称下阳坡村小组）不服被告古交市人民政府（以下简称古交市政府）会议纪要一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告下阳坡村小组诉称，古交市牛奶场无偿侵占使用原告200亩水浇地长达42年，至今也未归还。该土地属原告所有，有原告提交的航拍图为证。涉案土地是当年古交全区各行各业在屯兰川大搞农田基本建设时，援助岔口和姬家庄两个人民公社，在原有土地上进行的平整土地，邻村地界的土地都各归各村，且历届的古交市政府和太原市人民政府也没有将涉案土地批准给古交市牛奶场所有。现被告古交市政府于2017年9月21日作出《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》，将涉案土地确定为国有资产，侵害了原告的合法权益。综上，特诉请法院依法判决：确认被告古交市政府作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》违法，并返还原告对该土地的使用权。被告古交市政府辩称，1.会议纪要是行政机关内部过程性行为，也未向原告送达，不具有可诉性。2.原告的起诉已超过法定的起诉期限。被诉会议纪要是2017年9月21日作出，原告起诉时间为2018年7月，明显超过法定六个月的起诉期限。3.被告作出的被诉会议纪要既有事实依据，又有法律依据。古交市牛奶场的前身是农牧场、基建兵团、农田基本建设专业队、蓄牧场，在1977年屯兰川农田大会战以后，古交区委、古交工矿区革命委员会决定给古交市牛奶场前身留地200亩。根据《牛奶场耕种土地与下阳坡村集体土地争议的协调协议》，古交市牛奶场与原告达成协议，补偿原告20000元，原告承诺积极协助古交市牛奶场办理土地确权手续。据此，被诉会议纪要是按上述事实进行的记录，且该会议纪要第三项明确载明，由市国土资源局办理《不动产权证书》，现涉案土地并未办理土地权属登记，对原告权利义务不产生实际影响。综上，请法院依法驳回原告诉求。第三人古交市牛奶场述称意见与被告古交市政府的答辩意见基本一致。原告下阳坡村小组向本院提交了以下证据：1.关于古交市政府无偿占用我村土地相关事宜的会议记录；2.土地储备机构航拍图；3.《关于对LF20180015727号胡所平反映古交市牛奶场饲草地权属问题的答复》；4.《牛奶场耕种土地与下阳坡村集体土地争议的协调协议》；5.百度下载截屏；6.法律法规：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法通则》等。上述证据用以证明被告作出的被诉会议纪要违法。被告古交市政府向本院提交了以下证据：1.《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》；2.古交市常委会会议记录两份；3.《太原市古交工矿区革命委员会古革发（1981）7号关于建立地方国营古交区畜牧场的请示报告》；4.关于对牛奶场的审计报告；5.《古交市机构编制委员会关于将古交市物资公司等单位确定为生产经营类事业单位的通知》；6.《关于处理原征地遗留问题的协议》；7.《牛奶场耕种土地与下阳坡村集体土地争议的协调协议》；8.《关于古交市屯兰街道办事处屯村村民反映该村土地问题的复查意见》；9.《关于古交市屯兰街道办事处屯村居民反映该村土地问题的复核意见》；10.法律法规：《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地管理法实施条例》等。上述证据用以证明被告作出的被诉会议纪要记载内容有合法的事实依据与法律依据。第三人古交市牛奶场向本院提交了以下证据：1.《关于奶牛基地概算的批复》（古计基字（1986）年第54号）；2.公证资料；3.统计资料。上述证据用以证明涉案地块历来属全民所有，不存在古交市牛奶场侵占原告土地的事实。经庭审质证，被告古交市政府与第三人古交市牛奶场对原告下阳坡村小组提交证据4的真实性无异议以外，对其他证据的真实性、关联性均有异议。原告下阳坡村小组对被告古交市政府提交证据的关联性有异议。原告下阳坡村小组对第三人古交市牛奶场提交证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。被告古交市政府与第三人古交市牛奶场对对方提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提交的证据能够证明本案下列事实，本院予以采信。经审理查明，古交市牛奶场（原古交区蓄牧场）是市牧业局所属自收自支事业单位，场址位于岔口乡下阳坡村，是古交市唯一一家牛奶生产、加工企业。涉诉土地就是指古交市牛奶场现在使用的土地。涉案土地未颁发相关权利证书。2017年9月21日，古交市政府作出《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》。该会议纪要载明：“……二、牛奶场的资产，是由原古交区政府投资以及使用上级资金建成并配套完善的，属于国有资产，所用土地是由原区政府（八一民兵建设兵团）组织造地并批准交付使用的，土地性质为国有，且至今已使用40年。三、为妥善解决遗留问题，由市政府组织，国土局牵头，会同农委、牧业局、牛奶场、岔口乡等单位，现场指界，划定土地权属权限，确定宗地范围和面积，由市国土局办理《不动产权证书》……”。原告认为涉案土地属于原告所有，该会议纪要侵犯了原告的合法权益，遂形成本诉。另查明，被告古交市政府于2018年12月5日作出《关于古交市牛奶场土地权属争议相关事宜协调会议纪要》，该会议纪要载明：“一、关于牛奶场土地权属争议一事。在做好当事双方工作的基础上，由市国土局牵头，农委、牧业局、岔口乡、牛奶场、岔口村委会下阳坡村民小组等单位共同配合，按照国土资源部令第49号《土地权属争议调查处理办法》的有关要求，解决土地争议，严格按照程序办理《不动产权证书》。二、之前关于该宗土地争议相关议定事项与本次议定事项不一致的，按本次议定内容实施。”因该会议纪要是在被诉会议纪要之后作出，不作为本案定案证据。本院认为，本案首要的争议焦点是被告古交市政府作出的《关于古交市牛奶场土地权属相关事宜的协调会议纪要》是否属于行政诉讼受案范围。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”据此，本案中被告古交市政府只能依当事人的申请启动行政裁决程序。而被诉会议纪要是由被告古交市政府组织市国土局、市农委、市牧业局等部门召开会议而形成的，虽然该会议纪要中有古交市牛奶场所用土地“性质为国有”的表述，但该会议纪要议定结果的形成与政府部门作出行政裁决从启动到作出决定的程序截然不同，且涉案土地也并未在土地权属部门进行过确权登记，该会议纪要未对原告下阳坡村小组的权利义务产生影响，仅属内部决定，不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组的起诉。案件受理费50元，退回原告古交市岔口乡岔口村村委会下阳坡村民小组。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  黄哲霞审 判 员  赵 林人民陪审员  赵爱平二〇一八年十二月十七日书 记 员  郭姝月