湖南省娄底市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘13行初118号原告周良桂，女，汉族，1958年11月21日出生，住湖南省娄底市娄星区。委托代理人向锋，男，汉族，1982年2月7日出生，住湖南省娄底市娄星区。系周良桂之子。被告娄底市人民政府，住所地娄底市娄星区湘中大道。法定代表人杨懿文，该市市长。委托代理人曾赛科，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室工作人员。委托代理人刘长中，娄底市娄星区征地拆迁安置管理办公室法律顾问。原告周良桂诉被告娄底市人民政府土地征收行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告周良桂诉称，原告系娄底市娄星区大科街道办事处大科社区居委会居民，原告所有的房屋被纳入娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目征收范围。2015年12月25日，被告发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》，明确该项目征收土地及房屋拆迁补偿安置标准按照湘政发[2012]46号文件以及娄政发[2013]7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁安置按照娄政发[2012]1号文件及其补充规定（娄政发[2013]12号文件、娄政发[2014]14号文件）标准执行。上述土地征收公告公布后，娄底市国土局也实际开展了大科城中村改造项目的调查及征收等工作，在2015年12月25日的土地征收方案公告未被撤销之前，该公告都是大科社区城中村改造建设项目的合法依据，但被告在未经合法程序及未征求被征地居民意见的情况下，于2018年2月5日再次发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》，擅自将征地补偿安置标准改为娄政发[2016]13号文件，严重侵害了被征地居民的合法权益。新的娄政发[2016]13号文件于2016年7月1日才实行，且该文件也明确规定，在该办法实行前，已发布《土地征收方案公告》并已经开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行。娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目在2015年12月25日即已发布土地征收公告，且相应的征地工作也开始实施，故娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目应适用原来的土地征收公告中规定的征收补偿标准进行补偿。新的娄政发[2016]13号文件未经过湖南省政府的批准，其规定的补偿标准及补偿方式也与湖南省相关征地补偿标准相违背，对合法集体经济组织成员及独生子女的合法权益均未予以保障。娄政发[2016]13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的相关规定与《土地管理法》的规定不符，属于违法的规范性文件，请求法院依法对其合法性进行审查并确认违法。综上，被告的行为侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求：1、依法判令确认被告发布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案的公告》违法并依法予以撤销；2、对公告涉及的规范性文件《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》娄政发[2016]13号文件第三十七条、第三十八条、第三十九条的合法性予以审查；3、依法判令确认原告有选择宅基地安置的权利；4、被告承担本案全部诉讼费用。被告娄底市人民政府辩称，被告是发布公告的适格主体，发布公告的程序依法依规，是严格按照法律规定发布的；被告发布第二期公告的行为，是中间性和程序性的行为，属于过程性行为，没有对被拆迁人的权益产生实际影响。对被拆迁人权利义务产生实际影响的，是后续对被拆迁人作出的具体、明确的拆迁补偿安置决定。因此，原告所诉行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。原告请求对规范性文件的审查不符合法律规定，也应当驳回。经审理查明，娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目于2015年12月21日经湖南省人民政府[2015]政国土字第2185号农用地转用、土地征收审批单批准实施。原告的房屋位于该建设项目用地红线范围内。2015年12月25日，被告娄底市人民政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收方案的公告》，该公告明确征收土地及房屋拆迁补偿安置标准：按湘政发[2012]46号以及娄政发[2013]7号文件标准对被征收土地及青苗进行补偿，房屋拆迁补偿安置按娄政发[2012]1号文件及其补充规定（娄政发[2013]12号文件、娄政发[2014]14号文件）标准执行；农业人员安置途径为货币安置。2016年7月1日，《娄底市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发[2016]13号）在娄底市辖区内施行。该娄政发[2016]13号文件第五十一条规定，“本办法自2016年7月1日起施行。市人民政府发布的《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发[2012]1号）、《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法补充规定》（娄政发[2013]12号）及《娄底市人民政府关于进一步明确集体土地上房屋拆迁补偿安置有关事项的通知》（娄政发[2014]14号）同时废止。本办法施行前，已发布《土地征收方案公告》并已开始实施征地拆迁的，按原规定标准执行，未发布公告或已发布公告但未开始实施的按本办法执行。”2017年1月10日至2017年1月14日，娄星区征迁办在大科居委会周湾组、新屋组、东塘组、向家组、增家组开展该项目征地拆迁土地丈量工作，并于2017年1月14日对土地丈量登记结果进行了公示。随后，娄星区大科社区居委会与娄底市城市建设投资集团有限公司、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办、娄底市娄星区人民政府大科街道办事处签订《征地补偿协定表》。2018年2月5日，被告娄底市人民政府发布《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》。该公告明确征收土地补偿、地上附着物补偿以及青苗费补偿按湘政发[2012]46号、娄政发[2016]13号、娄政发[2013]7号文件标准执行，农业人口安置采用一次性发放安置补助费办法安置，并告知被征地村组及当事人对该方案有要求听证的权利，自公告发布之日起5个工作日内向娄底市国土资源局申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年4月11日，大科城中村改造项目征地拆迁安置工作指挥部发出《房屋腾地通知书》。2018年4月16日，娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办作出《征迁补偿安置通知书》，对原告户房屋面积及家庭情况、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限进行具体的告知。原告认为被告的行为违法，遂向人民法院提起行政诉讼，要求判如所请。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）（十）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为及对其权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告娄底市人民政府作出并公布的《关于娄底市娄星区大科社区城中村改造建设项目土地征收补偿、安置方案公告》，明确告知被征地村组及当事人申请听证的权利，故该《补偿、安置方案公告》仅仅是公布并听取意见的形式，实为征求意见公告，是征地过程中的阶段性行为，不直接设定和影响原告的权利义务。根据前述司法解释的规定，补偿安置方案公告为过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告的该项起诉。二、原告要求确认其有选择宅基地安置的权利等相关权利的诉求，因娄底市国土资源局、娄底市征地拆迁处、娄星区征迁办已经作出《征迁补偿安置通知书》，决定并具体告知原告户房屋面积及家庭成员安置、房屋拆迁补偿安置费用构成、房屋腾地期限，故对原告权利义务产生实际影响的是该征迁补偿安置通知书。原告要求确认的相关权利均包含在该征迁补偿安置通知书的具体内容中，没有体现在该征迁补偿安置通知书的内容中的，则说明没有确认该项权利。因此，原告对相关权利的诉求，可在对该征迁补偿安置通知书的诉讼中一并解决。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”依此，对规范性文件的合法性审查只能在诉讼时一并提出，在驳回对行政行为的起诉时，对规范性文件审查的诉讼请求应一并驳回。综上所述，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）（八）（十）项之规定，裁定如下：驳回原告周良桂的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  梁飞跃审判员  李红菱审判员  肖旭宁审判员  朱卫煌审判员  童志方二〇一八年十二月十二日法官助理谭琛书记员曾桐鑫附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。