广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初3567号 原告广州市瑞丰实业发展有限公司，住所地广州市越秀区东环路2号大院16号，统一社会信用代码91440104190521922T。 法定代表人连俊江，董事长。 委托代理人许世平，广东颐和律师事务所律师。 被告广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。 法定代表人彭高峰，主任。 委托代理人邱天，该委工作人员。 委托代理人黄英海，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。 被告广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。 法定代表人温国辉，市长。 委托代理人董筠、吴步天，该府工作人员。 原告广州市瑞丰实业发展有限公司（下称瑞丰公司）诉广州市国土资源和规划委员会（下称市国规委）、被告广州市人民政府（下称市政府）闲置土地认定及行政复议一案，于2018年7月16日向本院提起诉讼，本院于同年7月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年9月25日公开开庭审理了本案。原告瑞丰公司的委托代理人许世平，被告市国规委的委托代理人邱天、黄英海，被告市政府的委托代理人董筠、吴步天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告瑞丰公司诉称，原告与市国规委于2011年10月14日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号穗国地出合4401162011000051），市国规委将坐落于广州市开发区科学城力康路以西，面积6603平方米土地（地块编号KXC-F8-1-3）出让给原告使用。因规划红线调整等原因，上述地块一直未能按照《国有建设用地使用权出让合同》约定时间动工开发。2015年5月6日，市国规委与原告签订补充合同，重新调整用地红线，原告据此重新办理了包括土地使用证在内的所有用地相关手续。2016年办理修建性详细规划报批手续时，才被告知需与市国规委重新约定动工开发时间。2016年9月7日，原告与市国规委签署《国有建设用地使用权出让合同补充合同（二）》（下称“补充合同二”），重新约定动工开发时间为2016年12月31日。原告2016年10月9日收到市国规委盖章的“补充合同二”，此时距离“补充合同二”约定的动工开发时间仅剩80余天。而原告要办妥《建筑工程施工许可证》，在政府相关部门审批、审查所需时间远超“补充合同二”限定时间。且在《建筑工程施工许可证》申报期间，恰逢《广州市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》发布实施，原告需按新规定重新调整设计，重新申报《建筑工程施工许可证》等相关手续，原告曾申请提前开工但未获批准，擅自动工开挖基础又被城管部门叫停。2017年12月29日，原告领取《建筑工程施工许可证》后即抓紧相在施工工作，基本达到《闲置土地处理办法》第三十条规定的动工开发条件。2018年1月，市国规委向原告发出穗国土规划闲调〔2018〕2号《闲置土地调查通知书》，原告就上述情况向市国规委做了书面说明。2018年2月7日，市国规委向原告送达《闲置土地认定书》，认定“因企业因素影响显示时间为2016年12月31日至今，累计12个月超过动工开发期已满1年”，并告知原告收到通知之日起1个月内提出地块后续处置意见，送达《闲置土地认定书》同日，市国规委下属开发区国土资源和规划局、黄埔区国土资源和规划局联合向原告发出穗开国规函〔2018〕524号《闲置土地处置听证权利告知书》，拟对原告收取土地出让合同总价款20%土地闲置费。原告认为造成超过动工开发满1年责任在于市国规委，理由如下：一、《关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地产权、补充安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。而市国规委交付给原告的土地是现状交付的山坡地，未经平整，在“补充合同二”约定期限内都不可能完成政府及其相关部门的审批手续。市国规委签署补充合同（二）未按照《闲置土地处置办法》第二十二条规定为动工开发预留合理时间。二、从2011年10月14日签署《国有建设用地使用权出让合同》到2015年6月2日重新换领《国有土地使用证》，此时距离合同约定2012年4月14日的开工时间已超三年有余，由于前面因政府调整规划红线造成涉案地块不能动工开发，政府部门并没有依法将涉案地块认定为“闲置土地”致使原告在认识上产生错误，以为“因政府部门的原因导致动工开发时间超期不会被当作闲置土地处理”，从而未能按照约定向市国规委申请延期，原告为赶工期曾向政府部门申请提前开工未获批准。涉案地块没有在约定时间内动工开发是事实，合同约定的动工开发时间不合理也是事实，没有按照规定为动工开发预留合理时间的责任不能归责于原告一方，原告没有申请延期也是市国规委的行为误导，而且“补充合同二”第二条的约定，原告认为因政府的原因造成的也应当顺延。三、政府部门不按照规定给原告“为动工开发预留合理时间”，而后又以没有申请延期处罚原告明显属于行政违法。在本案中，原告是否申请用地延期并不能改变市国规委“预留时间不合理”的客观事实，法律法规也没有规定在“预留时间不合理”的情况下，原告没有申请延期应承担什么法律后果。根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，收取土地闲置费因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟除外。因此，市国规委认定造成涉案地块闲置的责任在于原告属于认定事实错误。四、撤销市国规委对于闲置土地责任人的认定，不会带来负面影响。综上所述，请求法院依法撤销市国规委作出的穗国土规划闲认〔2018〕9号（穗国土规划闲认〔2018〕9号-1）《闲置土地认定书》及市政府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》。 被告市国规委辩称，一、我委作为市国土资源行政主管部门，依法具有查处认定闲置土地的职权。《闲置土地处置办法》第四条及《广州市闲置土地处理办法》第三条的规定，我委作为市一级市国土资源行政主管部门，在其管辖范围内具有对闲置土地调查认定和处置的职权，有权对闲置土地作出认定。二、我委作出的穗国土规划闲认〔2018〕9号-1《闲置土地认定书》认定事实清楚，证据确凿。2011年9月2日，广州开发区科学城KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让公告和竞买须知中载明，该地块用途为商业金融业用地（C2），按照土地现状移交，参与本次活动的原告提交书面申请，经受理确认后，则视为对本地块的出让文件无异议并全面接受。2011年10月8日，在广州开发区土地储备交易中心举办的KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让活动中，原告最终竞得该地块的使用权。2011年10月14日，我委与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于广州开发区科学城力康路以西，地块编号为KXC-F8-1-3,面积为6641平方米的土地使用权出让给原告，按土地现状交地；涉案地块建设项目应于2012年4月14日前动工，并于2013年10月14日前竣工。2012年11月28日，我委为原告办理了穗府国用〔2012〕第05000133号《国有土地使用证》。2015年5月6日，我委与原告签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》（以下简称“补充合同一”），约定涉案地块总用地面积和出让面积由6641平方米调整为6603平方米，土地出让金予以相应调整。2015年6月2日，我委为原告办理了新的《国有土地使用证》。2016年9月7日，我委与原告签订“补充合同二”，重新约定涉案地块应于2016年12月31日前动工，于2018年6月30日前竣工。2017年6月1日、7月18日、12月18日，我委下属广州开发区、广州市黄埔区国土资源和规划局先后三次发函催告原告对涉案地块进行开发建设。2017年12月19日，广州开发区、广州市黄埔区国土资源和规划局向广州开发区企业建设和服务局、广州开发区财政投资建设项目管理中心发去穗开国规函〔2017〕1842号《协助调查函》，请求协助调查涉案地块界址是否清晰、是否达到约定的交付条件、是否完成土地平整工作、何时完成土地交付及是否存在非企业因素导致无法按期动工的因素。广州开发区企业建设和服务局于2017年12月22日复函称涉案地块为商业用地项目，属于现状交地；广州开发区财政投资建设项目管理中心于2017年12月28日复函称2013年后未收到广州开发区、广州市黄埔区国土资源和规划局和原告有关涉案地块平整的要求，故不存在平整及交付工作；不存在因市政公益、基础设施需要而占用或暂停的情况，不存在周边市政配套设施建设等动工开发必需且非由用地单位承担的前期工作未完成而无法动工的问题，广州开发区财政投资建设项目管理中心也未造成企业土地闲置的其它因素。2017年12月25日，经广州开发区、广州市黄埔区国土资源再次调查，发现原告项目用地仍未按照“补充合同二”约定的期限动工。2018年1月2日，我委向原告作出《闲置土地调查通知书》，让原告协助调查涉案地块涉嫌闲置土地一事。2018年1月24日，原告向我委提交《关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3地块未动工开发原因说明》，在该说明中原告承认对涉案地块并未动工建设。经上述核查，并核实原告涉案地块2017年的卫星图像，截止2018年1月24日，原告对涉案地块仍未动工建设。我委遂于2018年1月29日作出《闲置土地认定书》（穗国土规划闲认〔2018〕9号），认定原告因企业自身因素造成涉案地块从2016年12月31日闲置至2018年1月24日，超过动工开发期满一年，我委将根据土地闲置实际情况依法作出处理。综上所述，我委认为，涉案地块用途为商务金融用地，属于按照土地现状进行交地，且已经办理了《国有土地使用证》，但由于原告自身因素致使涉案地块闲置超过一年。因此，我委依法作出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，证据确凿。三、我委作出《闲置土地认定书》适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第二条、第十条、第十四条第一款规定，因原告自身因素造成涉案地块超过《补充合同二》约定的动工开发期满一年，我委依据前述规定作出的《闲置土地认定书》并无不当，且我委已依职权将《闲置土地认定书》送达原告，符合法定程序。综上所述，我委依职权向原告作出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，且符合法定程序。现根据《中人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称，一、我府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。原告于2011年10月14日与市国规委签订《国有建设用地使用权出让合同》取得涉案地块；该合同约定原告2012年4月14日之前开工，2013年10月14日之前竣工，并约定原告如不能按期开工，应提前30日向市国规委提出延建申请，经市国规委同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2012年11月28日，原告取得《国有土地使用证》。2015年5月6日，市国规委与原告签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，约定涉案地块总用地面积和出让面积由6641平方米调整为6603平方米。2015年6月2日，原告取得涉案地块《国有土地使用证》。2016年9月7日，市国规委与原告签订“补充合同二”，第一条约定于2016年12月31日前动工，于2018年6月30日前竣工。2017年6月1日、2017年7月18日、2017年12月18日广州开发区国土资源和规划局三次向原告发出《开工催告函》；2017年12月18日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向区企业建设和服务局、财政投资建设项目管理中心发出穗开国规函〔2017〕1842号《协助调查函》，请两单位核实影响案涉土地动工开发以及影响的时段并提供相关依据。2017年12月22日，广州开发区企业建设和服务局作出《对协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见》，2017年12月28日，广州开发区财政投资建设项目管理中心作出《关于协助调查的复函》，2017年12月25日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局工作人员对原告委托代理人吴鉴烈进行调查询问，吴鉴烈在《调查笔录》中确认涉案地块暂未动工，并表示2015年根据新的面积重新办理规划报建前期材料，直到2016年下半年完成资料变更；建设工程规划许可证在2016年下半年已经申请，但2017年8月才获得，影响时段2015年下半年至2017年8月；2017年12月12日获得建筑工程施工许可证，正在办理淤泥排放证，领取淤泥排放证就可以马上开工。2018年1月2日，市国规委向原告作出《闲置土地调查通知书》，告知原告涉案地块涉嫌为闲置用地，请原告自本通知书送达之日起30日内向市国规委提供土地权利证明文件（含转让情况）和用地审批情况、地块未动工开发原因说明及辅证材料、土地查封和抵押情况、工商注册登记和名称变更情况等材料接受调查。2018年1月5日，市国规委将上述通知书邮寄给原告委托代理人，该委托代理人于2018年1月7日签收《送达回证》。2018年1月22日，原告向市国规委提交《关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3地块未动工开发原因说明》及穗府国用（2015）第05000030号《国有土地使用证》、穗开规地〔2015〕2号《建设用地规划许可证》、穗开国规批〔2017〕4号《关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复》、穗开国规建证〔2017〕72、73号《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》（编号440116201712120101）等材料。2018年1月29日，市国规委向原告作出《闲置土地认定书》，2018年2月6日，市国规委将上述认定书邮寄给原告委托代理人，该委托代理人于2018年2月7日签收《送达回证》。2018年3月10日，市国规委作出穗国土规划闲认〔2018〕9号《补正通知书》。2018年3月12日，市国规委将上述《补正通知书》和补正后的穗国土规划闲认〔2018〕9号-1《闲置土地认定书》一并邮寄给原告委托代理人，该委托代理人于2018年3月15日签收《送达回证》。二、我府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》程序合法。原告不服市国规委作出的穗国土规划闲认〔2018〕9号《闲置土地认定书》，于2018年4月4日向我府申请行政复议，我府决定受理其行政复议申请并于2018年4月8日向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。2018年5月25日，我府作出穗府行复〔2018〕539号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长本案审查期限30天，并送达各方当事人。2018年6月29日，我府经审查依法作出穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，维持了原具体行政行为，并送达各方当事人。我府的行政复议受理、审查及送达程序符合法律规定。三、我府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》适用依据正确。市国规委作出的案涉《闲置土地认定书》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我府作出穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，适用依据正确，符合法律规定。综上所述，我府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2011年9月2日，原广州市国土资源和房屋管理局广州开发区分局发布广州开发区科学城KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让公告、竞买须知，公告主要内容为：土地位置为科学城力康路以西，地块编号为KXC-F8-1-3，土地面积为6641平方米，用途为商业金融业用地（C2），土地移交方式为按现状向受让人移交。建设期限：自《国有建设用地使用权出让合同》签订之日起计，3个月内须向规划部门报送本地块符合规划设计条件和相关规范的用地规划方案，6个月内动工（打桩）建设，24个月内必须竣工并投入使用。公告期为2011年9月2日至2011年9月21日。 2011年10月8日，瑞丰公司在广州开发区土地储备交易中心举办的KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让活动中，以2847万元竞得涉案地块的建设用地使用权，并于同日与广州开发区土地储备交易中心签订《成交确认书》。 2011年10月14日，原广州市国土资源和房屋管理局作为出让人与瑞丰公司作为受让人签订合同编号为穗国地出合440116-2011-000051《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人将广州开发区科学城力康路以西，地块编号为KXC-F8-1-3（以下简称涉案地块），面积为6641平方米的土地使用权出让给受让人，用途为商务金融用地，出让金为2847万元。第六条约定，出让人同意在2011年10月14日前将出让宗地交付给受让人，并同意在交付土地时该宗地应达到按现状移交的土地条件。第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月14日之前开工，在2013年10月14日之前竣工。如受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权……。2012年11月28日，原广州市国土资源和房屋管理局就涉案地块向瑞丰公司颁发了穗府国用（2012）第05000133号《国有土地使用证》。 2015年5月6日，原广州市国土资源和房屋管理局与瑞丰公司签订合同编号为穗国地出合440116-2011-000051《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》（以下简称补充合同一），因区域规划调整需要，约定涉案地块总用地面积和出让面积由6641平方米调整为6603平方米，出让价款由2847万元调整为28307094元……。2015年6月2日，原广州市国土资源和房屋管理局就调整后的涉案地块为瑞丰公司颁发了穗府国用（2015）第05000030号《国有土地使用证》。 2016年9月7日，市国规委与瑞丰公司签订合同编号为穗国地出合440116-2011-000051《国有建设用地使用权出让合同补偿合同（二）》（以下简称补充合同二），为妥善解决瑞丰公司逾期开发事宜，约定瑞丰公司建设涉案地块应按区规划部门批准的用地规划方案，于2016年12月31日前动工，于2018年6月30日前竣工，并向市国规委报告竣工情况，由市国规委审定；若因市国规委原因或不可抗力因素造成瑞丰公司工程延误的，竣工期限相应顺延；补充合同作为对原合同的补充，与原合同有同等法律效力，经双方法定代表签字盖章后生效……。该合同附件一《工程筹建计划表》列明工程筹建的每一个内容的时间节点，其中第1项至第4项“规划和初步设计报审”、“测量工程放线、地形实测”、“地质勘察”、“桩基础设计图”筹建内容显示“已经完成”；第5项至第14项明确了具体的实施时间，其中第5项“选定施工单位、监理单位”的实施时间为2016年7月31日，第6项“提前打桩申请、办理施工许可”的实施时间为2016年8月31日，第11项“申请施工许可证”的实施时间为2016年9月1日，第12项“土建工程施工”的实施时间为2016年12月20日至2017年12月31日。 因瑞丰公司未按主合同和补充合同的约定动工建设，市国规委的下属机构广州开发区国土资源和规划局（以下简称开发区规划局）先后于2017年6月1日、7月18日、12月18日，三次发函催告瑞丰公司对涉案地块进行开发建设，但瑞丰公司均未予以回应。 为核实有关情况，开发区国规局、广州市黄埔区国土资源和规划局（以下简称黄埔区国规局）联合于2017年12月19日向广州开发区企业建设和服务局、广州开发区财政投资建设项目管理中心发出穗开国规函〔2017〕1842号《协助调查函》，请两单位协助核实调查涉案地块的界址是否清晰、是否达到约定的土地交付条件、交付土地时是否完成土地平整工作，何时完成土地交付以及是否存在非企业因素导致无法按期动工的其他因素等。2017年12月22日，广州开发区企业建设和服务局向开发区国规局及黄埔区国规局作出穗开企建函〔2018〕56号《对协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见》复函称，瑞丰公司是商业用地项目，属于现状交地，请按土地合同办理。2017年12月28日，广州开发区财政投资建设项目管理中心作出穗开建管函〔2017〕1257号《关于协助调查的复函》复函称，一、该中心2013年后未收到开发区国规局及广东浩和建筑股份有限公司、瑞丰公司对涉案地块提出平整要求等相关文件，因此不存在平整及交付工作。二、涉案地块不存在因市政公益、基础设施需要而占用或暂停的情况，不存在周边市政配套设施建设等动工开发必需且非由用地单位承担的前期工作未完成而无法动工开发的问题。三、该中心未造成企业土地闲置的其它因素。 2017年12月25日，开发区国规局和黄埔区国规局工作人员对瑞丰公司的委托代理人吴鉴烈进行调查并制作调查笔录，吴鉴烈在调查笔录中签名确认涉案地块目前暂未动工，延期后约定动工时间为2016年12月31日，竣工日期为2018年6月30日。并称交地四至不明确，面积调整，之前材料全部推翻，配套设施不完善无法进场，影响时段为2011年至2015年；2015年根据新的面积重新办理规划报建前期材料，直到2016年下半年完成资料变更，建设工程规划许可证在2016年下半年已经申请，但2017年8月才获得，影响时段为2015年下半年至2017年8月；2017年10月底曾进场挖土方，因无施工许可证被叫停，2017年12月12日获得建筑工程施工许可证，正在办理淤泥排放证，领取后马上可以开工。 2018年1月2日，市国规委作出穗国土规划闲调〔2018〕2号《闲置土地调查通知书》通知瑞丰公司，因涉案地块截止至2018年1月2日尚未动工，涉嫌为闲置用地，市国规委向瑞丰公司进行调查，要求国瑞丰公司自通知书送达之日起30日内向市国规委提供土地权利证明文件（含转让情况）和用地审批情况、地块未动工开发原因说明及辅证材料、土地查封和抵押情况、工商注册登记和名称变更情况等材料。并于1月7日送达瑞丰公司。 2018年1月22日，瑞丰公司向市国规委提交《关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3地块未动工开发原因说明》称，瑞丰公司在取得“关于广州市瑞丰实业发展有限公司延期开发事宜的复函”后，在报建项目规划中发现涉案地块被占38平方米，需补签国有建设用地使用权出让补充合同和重新核发土地权使用证，在2015年6月取得相关协议和使用证。后因市场环境的改变，根据瑞丰公司自身发展需要，对规划方案有了新的想法和调整，于2016年5月将最终确定的调整方案重新申报给开发区国规局，取得“关于瑞丰上茶研发中心修规方案咨询审查意见的函”，并于2016年9月与市国规委签订补充合同，确定延期动工时间。2017年2月取得“关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复”，但在报建工程规划许可证手续过程中，因遇到市政府330调控新政，瑞丰公司面临设计方案须重新修改及许可证重新报建等情况。瑞丰公司在2017年7月初举行了开工仪式，同年8月初取得建设工程规划许可证，12月29日收到开发区建设工程质安站颁发的《建筑工程施工许可证》，现正积极办理淤泥渣土排放证，取得该证后即开工。并提供了国有土地使用证、建设用地规划许可证、关于同意瑞丰上茶研发中心项目总平面规划方案的批复、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等材料。 据2017年涉案地块的卫星图像显示，截止至2018年1月24日，瑞丰公司对涉案地块仍未动工建设。 2018年1月29日，市国规委向瑞丰公司作出穗国土规划闲认〔2018〕9号《闲置土地认定书》（以下简称涉案认定书），主要内容为：根据《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合440116-2011-000051）和补充合同一、补充合同二的约定，瑞丰公司对涉案地块动工的日期为2016年12月31日，竣工日期为2018年6月30日，经查，涉案地块至2018年1月24日尚未动工，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条、第十四条的规定，认定涉案地块为闲置土地，因企业因素影响闲置时间为2016年12月31日至今，累计12个月，超过动工开发期已满1年，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。并于2月7日送达瑞丰公司。因涉案认定书处置主体有笔误，2018年3月10日，市国规委向瑞丰公司作出穗国土规划闲认〔2018〕9号《补正通知书》，附补正后的穗国土规划闲认〔2018〕9号－1《闲置土地认定书》。并于3月15日送达给瑞丰公司。 据位置示意图、航拍图片及现场照片显示，截止至2018年4月13日，瑞丰公司对涉案地块仍未动工建设。 瑞丰公司不服市国规委作出的涉案认定书，于2018年4月4日向市政府申请行政复议，市政府受理后于2018年4月8日向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。2018年5月25日，市政府作出穗府行复〔2018〕539号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长本案审查期限30天，并于5月29日送达瑞丰公司和市国规委。2018年6月29日，市政府经审查作出穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，维持了市国规委作出的涉案认定书，并于7月3日送达市国规委，7月4日送达瑞丰公司。瑞丰公司仍不服，诉至本院。 2016年，因广州市政府机构改革，原广州市国土资源和房屋管理局组织实施土地使用权征收、划拨、出让、回收等工作的职权由广州市国土资源和规划委员会承接。 上述事实，有广州开发区科学城KXC-F8-1-3地块国有建设用地使用权挂牌出让公告、竞买须知公告、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）、国有建设用地使用权出让合同补充合同（二）、国有土地使用证、开工催告函、授权委托书、协助调查函、对协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见、对协助调查的复函、调查笔录、闲置土地调查通知书、关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3F地块未动工开发原因说明、2017年卫星图像、闲置土地认定书、地块位置示意图、航拍图及现场照片、补正通知书、行政复议申请书、行政复议收件回执、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书、送达记录、送达查询情况、邮单、送达回证等证据证实，各方当事人亦当庭陈述在案。 本院认为，《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”据此，市国规委作为广州市国土资源行政主管部门，具有负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的行政职权。 本案的争议焦点是《闲置土地认定书》是否合法问题，即该认定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法。 一、关于《闲置土地认定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；……（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十二条第一款、第二款规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；……除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”第十条规定：“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项。”本案中，瑞丰公司与市国规委签订《国有建设用地使用权出让合同》后，因区域规划调整需要签订了补充合同一和补充合同二，并重新约定于2016年12月31日动工。在区域规划调整后，瑞丰公司于2015年6月2日取得涉案地块的《国有土地使用证》，其对取得涉案地块使用权证后未动工的事实予以认可，《闲置土地认定书》认定土地闲置正确。市国规委在发现瑞丰公司涉嫌土地闲置的情况后，向相关部门进行调查，据广州开发区企业建设和服务局作出的《对协助调查瑞丰实业地块有关工作的意见》、广州开发区财政投资建设项目管理中心作出的《关于协助调查的复函》，可以证明涉案地块基本具备开发建设条件。瑞丰公司认为造成土地闲置并非自身的原因，主要原因有三：一、涉案地块为山坡地，未经平整；二、未为动工时间预留合理时间；三、《广州市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》（穗府办函〔2017〕65号）的发布造成涉案地块的项目需要调整设计重新申报，属于《闲置土地处置办法》第八条第（三）项和第（六）项规定的情形。（一）关于涉案地块为山坡地，未经平整的问题。在广州开发区土地储备交易中心举行的涉案招拍挂公告中，明确涉案地块为按现状交付，瑞丰公司竞得涉案地块后与市国规委签订确认书及《国有建设用地使用权出让合同》，明确约定按现状交付土地，表明瑞丰公司从招拍挂到签订合同的过程中对按现状交付土地明知且无异议。且根据广州开发区财政投资建设项目管理中心作出的穗开建管函〔2017〕1257号《关于协助调查的复函》，瑞丰公司从未提出过对涉案地块进行平整的要求。因此，瑞丰公司提出涉案地块为山坡地，未经平整的主张理由不成立。（二）关于未为动工时间预留合理时间的问题。根据《闲置土地处置办法》第二十二条“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”的规定，国有建设用地使用权出让合同的动工时间由双方当事人约定，只有在没有约定或者不明确的情况下，动工时间一般在实际交付土地之日起一年内。本案中，市国规委与瑞丰公司协商一致签订《国有建设用地使用权出让合同》以及补充合同一、补充合同二，并没有违反上述规定。且瑞丰公司在涉案招拍挂公告中就已经知悉建设期限为自《国有建设用地使用权出让合同》签订之日起计6个月内动工（打桩）建设，并积极参与竞拍，在所签订的补偿合同二附件《工程筹建计划表》中亦清楚列明工程筹建每项内容的具体实施时间节点，表明瑞丰公司对涉案地块需要做好的全部前期准备工作所需的时间是清楚的，并认可所约定动工时间的合理性。退一步讲，即使瑞丰公司在履行合同的过程中遇到不能如约动工的情形，根据涉案主合同第十六条的约定，瑞丰公司可以向市国规委提出延建申请，延建时间不得超过一年。但是，瑞丰公司对开发区国规局所发出的三次《开工催告函》均没有回应；在开发区国规局、黄埔区国规局工作人员对瑞丰公司进行调查的过程中，以及瑞丰公司在向市国规委作出的《关于开发区科学城力康路以西KXC-F8-1-3地块未动工开发原因说明》中，均没有提出过延建申请。可见，瑞丰公司对动工时间预留合理性在提起本案诉讼前一直是不持异议的，现在以此作为未按时动工的抗辩，依据不充分，本院不予采纳。（三）关于穗府办函〔2017〕65号文的发布属于《闲置土地处置办法》第八条第（三）项和第（六）项规定的情形的问题。瑞丰公司与市国规委在补充合同二中重新约定的动工时间为2016年12月31日，该合同的附件《工程筹建计划表》第11项明确约定“申请施工许可证”的实施时间为2016年9月1日，而申报规划许可证的时间应当在申报施工许可证之前，但是瑞丰公司并未提供证据证实其在2016年9月1日向市国规委申请过规划许可证，现以2017年3月份发布的65号文作为其需要调整规划的理由，理据不足。且原告亦未提供充分的证据证实被告因为穗府办函〔2017〕65号文的发布拒绝为其办理规划许可证。因此，瑞丰公司该项主张缺乏事实依据，本院不予采纳。综上，市国规委作出的涉案认定书认定事实清楚、适用法律正确。 二、关于《闲置土地认定书》程序是否合法的问题。 《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”本案中，市国规委发现涉案地块涉嫌构成闲置土地，通过向瑞丰公司委托代理人进行询问、发出调查通知书，以及向相关部门调查核实涉案地块使用情况的方式进行调查，根据查实的情况，作出涉案认定书，程序合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府在受理瑞丰公司的复议申请后，依法对市国规委作出的涉案认定书进行了审查，在查清事实的基础上于法定期限内作出行政复议决定，并依法送达，已履行行政复议职责，其作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。 综上所述，瑞丰公司以未为动工开发预留合理时间和政府因素导致土地闲置，诉请撤销市国规委作出的穗国土规划闲认〔2018〕9号（穗国土规划闲认〔2018〕9号-1）《闲置土地认定书》及市政府作出的穗府行复〔2018〕539号《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市瑞丰实业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市瑞丰实业发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  郭 嘉 人民陪审员  李月桂 人民陪审员  冯金爱 二〇一八年十二月二十八日 法官助理邵艳 书记员江丽雯