山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)鲁08行终303号 上诉人（原审原告）黄世友，男，汉族，住金乡县。 被上诉人（原审被告）金乡县公安局，住所地金乡县城山阳路与光明路交汇处。统一社会信用代码：1137082800423076XM。 法定代表人马琨生，局长。 上诉人黄世友与被上诉人金乡县公安局不履行法定职责一案，不服金乡县人民法院(2018)鲁0828行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2014年11月5日，为延续1999年土地承包，金乡县羊山镇巩堂村委作为发包方、王某为承包方代表，签订了《农村土地承包合同书》，约定将本村11.6亩土地承包给王某家庭；承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止。农村土地承包经营权登记薄记载承包方土地承包经营权共有人为7人，分别为：王某、黄世友、刘某（刘永某）、黄某、李某、黄某1、黄某2。黄世友与王某系母子关系、与刘永某系夫妻关系、与黄某3系父子关系、与李某系弟嫂关系、与黄某1、黄某2系叔侄、叔侄女关系。2015年1月5日，金乡县人民政府向王某颁发370828101259000335J号农村土地承包经营权证，确认将上述土地承包给王某家庭经营，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止。因原告黄世友与其嫂李某产生土地承包经营权纠纷，王某向羊山镇巩堂村委提出申请，要求将其名下的承包地分开耕种。2017年1月11日，羊山镇巩堂村委作出《告知书》，内容为：“根据王某申请分开土地耕种的意见，经王某申请提出把确权的11.6亩土地分别分给李某三人村南（01269号）4.35亩和村南（01271号）2.1亩的其中的东边划出0.5亩，共4.85亩归李某耕种；剩下的1.6亩归王某耕种。把村南的（01268号）3.96亩、村南（01272号）1.0亩、村南（01270号）0.19亩，共5.15亩归黄世友三人耕种。经村委研究决定，同意王某的分配申请，在2017年5月30日前收完蒜后按照分配方案执行。现以书面形式告知你本人。”原告黄世友对该《告知书》不服，于2017年5月19日以金乡县羊山镇巩堂村村民委员会为被告向本院提起民事诉讼，要求撤销。本院2017年7月7日作出（2017）鲁0828民初2130号民事判决，驳回原告黄世友的诉讼请求。原告黄世友上诉至济宁市中级人民法院，二审2017年11月24日作出的（2017）鲁08民终5241号终审判决认为“因被上诉人具有调解村民纠纷的职能，但是如调解不成，其单方作出的文书对当事人不具有权利义务的约束性。本案中，黄世友不同意分配方案，金乡县羊山镇巩堂村村民委员会作出的《告知书》对其无约束力。在对上诉人的权利义务不产生影响的情况下，被上诉人作出的《告知书》不具有可诉性，亦不具有可撤销性，并且上诉人一审的诉请是要求撤销被上诉人作出的分割土地承包决定书，经查，被上诉人并未作出该决定书，上诉人的诉讼请求无事实依据和法律依据。”二审维持了原审判决。2017年10月13日，（在本院（2017）鲁0828民初2130号民事判决作出之后，济宁市中级人民法院二审（2017）鲁08民终5241号终审判决作出之前，）李某自行按照《告知书》中分割的土地进行种植，原告黄世友得知后于当日15时39分32秒电话拨打110报警，称有人破坏其耕地。被告金乡县公安局110报警服务台接警后安排羊山派出所出警，羊山派出所民警到达现场后，经了解，黄世友报案原因是与其嫂李某因土地所有权发生纠纷，遂告知其向有关部门处理。同年10月15日，原告黄世友又拨打110报警，同样内容称有人破坏其耕地。因系报警人询问之前案件，被告110报警服务台认为无需出警。本案庭审期间，原告黄世友明确表示，认为李某是侵权行为，其报警的目的是让公安机关解决李某侵权行为。 原审法院认为，行政不作为，是指行政机关及其工作人员负有法定作为义务，应当履行而未履行或迟延其法定职责的行为。《中华人民共和国警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，根据农村土地承包经营权登记薄记载，原告黄世友与其嫂李某系同一家庭承包户成员，二者之间系土地承包经营纠纷，该类纠纷的解决有法定的救济渠道，但不属于公安机关的法定职责。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，原告黄世友如认为李景云没有土地承包经营资格，侵犯其合法权益，可以请求村委会、乡镇人民政府等调解解决，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。综上所述，原告黄世友请求被告金乡县公安局保护其耕种土地的合法权益不属于被告的权限范围，依法应予驳回。被告金乡县公安局接到原告黄世友110报警后及时处警处置，出警民警以口头形式告知其向有关部门处理，但未按照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项的规定书面告知报案人，程序存在瑕疵，本院予以指正，但不影响本案裁判结果。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告黄世友的起诉。 黄世友不服上述裁定，向本院提起上诉称，一审法院认定证据及事实均存在错误，对上诉人的诉讼请求认为不属于被上诉人的权限范围的认定也是错误的。李某强行占有上诉人的合法财产，上诉人要求被上诉人给予保护，上诉人的诉讼请求属于被上诉人的权限范围。请求法院依法改判、撤销或变更原裁定，并判决被上诉人在上诉人请求保护正常耕种土地的合法权益时不作为的行为违法。 被上诉人未提交书面答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意一审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。本案中，上诉人以案外人李某破坏其耕地为由请求被上诉人履行保护其合法权益的法定职责，被上诉人收到上诉人的报警后，出警后了解得知上诉人与李某之间就土地经营权存在争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据上述规定，上诉人黄世友与其嫂李某之间的土地承包经营权纠纷，应当通过法律规定的途径予以解决处理。在土地承包经营权纠纷尚未经过有权机关处理的情况下，即以案外人李某破坏其耕地为由请求被上诉人保护其合法权益，显然不属于公安机关的法定职责，被上诉人出警了解相关情况后告知其向有关部门请求解决处理并无不当，对于被上诉人出警民警仅以口头形式告知上诉人向有关部门处理，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条应当书面告知的规定，原审法院予以指正并无不妥。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故原审法院以上诉人所请求履行的法定职责明显不属于被上诉人权限范围为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇一八年十二月二十五日 书记员 毕迪昕