贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初398号原告杨昌奉，男，1974年8月16日生，水族，贵州省三都水族自治县人，住三都水族自治县。委托代理人蒋子冬、孙康玉（实习），北京创为律师事务所律师。被告三都水族自治县人民政府，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼，组织机构代码77058879—5。法定代表人潘仕进，该县政府县长。委托代理人杨顺含，该县政府法制办工作员。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。原告杨昌奉诉被告三都水族自治县人民政府（以下简称“三都县政府”）行政强制行为一案，于2018年8月14日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本，应诉通知书，并依法组成合议庭于2018年10月24日公开开庭审理了本案。原告杨昌奉及委托代理人蒋子冬、孙康玉，被告三都县政府委托代理人杨顺含、石贵银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨昌奉诉称，其承租潘文爱、吴仲生、潘棉、潘仲庸、潘仕康、吴家胜、吴家信、潘玉珍、吴家兵的土地位于三都水族自治县九阡镇水条村上水措一组和下水吼组。因三都至荔波高速公路项目（以下简称三荔高速）建设，需要征收其承租的土地及紫金花、桂花等地上附着物。2016年7月20日、8月10日，三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部（以下简称“三荔指挥部”）组织相关人员到原告承租地清点其所有的地上附着物，并制作了《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘查表（A面）》。同年9月13日三荔指挥部作出《三都县三荔高速公路建设项目征占林木、青苗补偿清单（四分部第三期）》并予以公示。2017年6月15日原告涉案承租地上的附着物被不明身份的人员强行推除。原告依法向三都水族自治县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》，称原告土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。至此，原告方知自己合法所有的地上附着物是被政府部门违法强制推除。依据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，三都县政府作为三荔高速项目涉及三都县辖区范围内的征收主体，负责本行政区域的征收与补偿工作。《三都至荔波高速公路建设项目征收补偿安置方案》第八条“征收组织机构”中载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿协议及协调工作。因被告成立的三荔指挥部负责三都县辖区范围内有关三荔高速项目的征地安置补偿及协调工作，而该指挥部为不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其作出行政行为的法律责任应由三都县政府承担。为此，特提起诉讼，请求：1.确认被告强制推除原告地上附着物的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。为支持其主张，原告杨昌奉向本院提供并当庭举示了以下证据：第一组:1.原告的身份证明;2.原告与潘文爱签订的《土地承包合同书》;3.潘文爱《三都县土地承包经营权调查统计表》；4.原告与吴仲生签订的《土地承包合同书》;5.吴仲生《三都县农村土地承包经营权证书》;6.原告与潘棉签订的《土地承包合同书》;7.潘棉《三都县土地承包经营权调查统计表》;8.原告与潘仲庸签订的《土地承包合同书》;9.潘仲庸《三都县土地承包经营权调查统计表》;10.原告与潘仕康签订的《土地承包合同书》;11.潘仕康《三都县土地承包经营权调查统计表》;12.原告与吴家胜签订的《土地承包联营合同书》;13.吴克防《三都县农村土地承包经营权证书》;14.三都县九阡镇水各村村民委员会出具的吴克防与吴家胜父子关系证明；15.原告与吴家信签订的《土地承包合同书》；16.原告与潘玉珍签订的《土地承包合同书》；17.潘玉珍《三都县土地承包经营权调查统计表》；18.原告与吴家兵签订的《土地承包合同书》，证明：原告对涉案土地的地上附着物享有合法所有权,原告主体适格。第二组:19.三公（中）行终止决字[2018]1号《终止案件调查决定书》；25.三都县公安局《关于吴家胜、潘国炳等人申请政府信息公开的答复意见》，证明：原告地上附着物被政府部门违法强制推除。第三组：20.三都水族自治县人民政府2018年第4号《政府信息告知书》；21.三荔指挥部《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》；22.《三都至荔波高速公路建设项目有关事项的通告》；23.《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘察表（A面）》；24.《三都县三荔高速公路建设项目征占林木青苗补偿清单（四分部第三期）》，证明：三都县政府为本案适格被告，原告地上附着物勘察及损失情况。第四组：26.快递单号为1002861478528的《行政起诉状》寄件人存根；27.快递单号为1002861478528的EMS官网截屏，证明：原告在法定期限内提起诉讼。被告三都县政府对原告杨昌奉所举示证据质证意见：对1号证据三性及证明目的无异议；对2、4、6、8、10、12、15、16、18号证据的真实性存在异议，认为该组合同是格式合同，内容基本一致，在原告提出补偿申请复议过程当中没有提供该证据，其认为是复议决定之后补签的，无法确定真实性；对3、5、7、9、11、13、17号证据真实性及关联性有异议，看不出被告所征用的土地是原告租用的土地；对14号证据三性无异议，但不认可证明目的;认为19号证据不是针对原告作出，该决定书上也没有原告名字，其真实性无异议，关联性有异议；对25号证据三性无异议，认为该份证据正好证明涉案行为是施工方实施；认为20号证据与本案没有关联性，真实性无异议；对21、22号证据真实性、关联性无异议；对23、24号证据真实性有异议；对26、27号证据真实性、关联性无异议，证明原告的起诉超过了起诉期限。被告三都县政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。庭审中辩称，原告的起诉已超过起诉期限，原告诉称被告强制推除其附着物没有事实依据，其不是适格的被告，请依法驳回原告的诉讼请求。被告三都县政府在法定期限内向本院提供并当庭举示了以下证据：组织机构代码证及法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格。贵州省发展和改革委员会《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》(黔发改交通〔2016〕1052号)，证明三荔高速经批复建设。贵州省住房和城乡建设厅《建设项目选址意见书》（选字第520000201400026号），证明三荔高速符合建设规划。贵州省交通运输厅《关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》（黔交建设〔2015〕223号)，证明省交通厅同意三荔高速设计方案。贵州省环境保护厅《关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》（黔环审〔2014〕164号)，证明三荔高速符合环境评价。贵州省国土资源厅《关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》（黔国土资预审字〔2014〕137号)，证明三荔高速用地通过预审。贵州省水利厅《关于三都至荔波高速公路工程水土保持方案的批复》（黔水保函〔2014〕211号)，证明三荔高速符合水土保持要求。中共三都水族自治县委办公室、三都水族自治县人民政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号），证明三荔高速指挥部系征收主体。黔南布依族苗族自治州人民政府黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，证明黔南布依族苗族自治州人民政府已对本案作出复议决定，原告未在法定期限内起诉。《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》，证明原告杨昌奉土地不在征收范围内，但根据原告提交的证据，被告经核实已对原告主张的相应被征用土地进行补偿。行政起诉状、补偿申请书、行政复议决定书，证明原告曾于2018年5月14日向本院起诉黔南州政府和三都县政府，要求对其所栽种的紫金花补偿问题进行答复；原告在诉状中称2017年10月23日向被告邮寄送达补偿申请书，该补偿申请书是原告于2017年10月19日所提出，原告至少在2017年10月19日就知晓被告所作行政行为。原告杨昌奉对被告三都县政府所举示证据质证意见：对1—8号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，恰恰证明三都县政府是适格的被告；对9号证据的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均不予认可；对10号证据真实性、关联性认可，证明目的不认可，该证据恰恰证明了原告承租的土地在征收范围内,被告支付补偿金额与原告主张不一致，补偿兑现表也不一致，领款人也非原告；对11号证据真实性认可，证明目的不予认可，原告要求补偿的依据是原告承租的土地在征收范围内，其有权获得补偿安置，被告至今未承认实施强制推除行为和告知起诉期限，其起诉未超过起诉期限。原、被告所举示的证据，经庭审质证，证据来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：原告杨昌奉系三都县杨拱乡杨拱村大寨一组村民。2013年10月25日原告杨昌奉与潘文爱、潘棉、潘仲庸、潘仕康、吴家信、潘玉珍分别签订《土地使用权租赁合同》，租用上述村民承包地0.3亩、2亩、1.98亩、0.9亩、1.1亩、1.27亩。2014年5月1日原告与吴仲生、吴家胜、吴家兵分别签订《土地使用租赁合同》，分别租用其承包地3亩、20亩、2亩。之后，原告在其承租的土地上栽种紫金花等附着物。2014年11月24日贵州省水利厅作出黔水保函〔2014〕211号《关于三都至荔波高速公路水土保持方案的复函》，批复同意该项目水土保持方案。2014年12月15日贵州省住房和城乡建设厅颁发选字第520000201400026号《建设项目选址意见书》，批准该项目选址意见。2014年12月15日贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕137号《省国土资源厅关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》，批复同意该项目用地通过预审。2014年12月31日贵州省环境保护厅作出黔环审〔2014〕164号《贵州省环境保护厅关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》，批准同意该项目环境影响报告。2015年10月28日贵州省交通运输厅作出黔交建设〔2015〕223号《贵州省交通运输厅关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》，批准同意该项目初步设计方案。2015年10月15日中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。2016年7月8日贵州省发展和改革委员会作出黔发改交通〔2016〕1052号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》，批复同意该项目建设。2016年6月28日黔南州人民政府作出黔南府函〔2016〕122号《黔南州人民政府关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》，批复同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的三荔高速项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示和黔南南片指呈〔2016〕6号《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》。2016年9月5日三荔指挥部发布《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》，对三荔高速项目征地拆迁范围、征地拆迁补偿标准及抢栽抢种等事项予以通告。2016年7月20日三荔指挥部对原告案涉承租土地上的附着物进行了测量登记。2017年6月15日原告涉案的紫金花等地上附着物被不明身份人员强制推除。原告向三都县公安局报案，该局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》，称吴家胜、潘国炳、石久迁等人土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件。之后，原告向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出〔2018〕4号《政府信息告知书》，并将黔南州政府于2016年6月28日作出的黔南府函〔2016〕122号《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》作为附件答复原告，该批复中附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条征收工作组织机构载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行;县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。原告杨昌奉等人遂于2018年4月20日以被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州政府申请行政复议，请求确认被告三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以原告杨昌奉等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回原告杨昌奉等人提出的行政复议申请。原告遂于2018年8月7日以邮政快递方式向本院递交了行政起诉状，提起本案诉讼，请求判决确认被告三都县政府强制推除其地上附着物的行为违法。另查明，被告提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第二期）》载明：三荔指挥部已先后向原告承租的土地的各土地承包经营权人兑现了补偿款。本院认为，本案争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。原告杨昌奉主张涉案的紫金花等附着物于2017年6月15日被强制推除。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，无证据证明被告实施被诉强制推除行为时已经告知了诉权和起诉期限，故本案应适用前述司法解释规定的2年起诉期限。原告于2018年8月向本院提起本次诉讼,未超过2年的起诉期限。被告关于原告的起诉已超过起诉期限的辩解理由不能成立，本院不予采纳。关于被告三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告杨昌奉提交的《土地使用权租赁合同》和《地面附着物外业勘察表》，证实其承租潘文爱、潘棉、潘仲庸、潘仕康、吴家信、潘玉珍、吴仲生、吴家胜、吴家兵的承包地并在承租土地上栽种有桂花树、紫金花等附着物。被告三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》，亦证明原告潘文爱、潘棉、潘仲庸、潘仕康、吴家信、潘玉珍、吴仲生、吴家胜、吴家兵的承包地已被征收且三荔指挥部已兑现了土地征收补偿款。被告三都县政府在庭审中也认可对原告主张承租的土地进行了征收。据此，可以认定原告主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。根据黔南州人民政府于2016年6月28日作出的黔南府函〔2016〕122号《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。以及中共三都县委办公室、三都县政府办公室三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》第二条第（一）项“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”规定，应认定三荔指挥部对原告涉案承包地和承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔高速指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，本院不予采纳。关于被告三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制推除行为是否合法的问题。本案系被告在征收集体土地过程中所实施的强制推除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”之规定，本案中涉案土地上的附作物系原告所有，附着物的补偿费应归附着物的所有人即原告所有。土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案中，原告提交了征收部门对原告地上附着物的清点登记表，因此，被告知晓被征收土地上种植的附着物为原告所有。被告在仅对土地承包人给予征地补偿而未对原告地上附着物给予补偿的情况下，未经原告同意即实施推除原告地上附着物的行为，侵犯了原告的财产权，其行为违反前述法律规定。综上所述，被告三都县政府对原告承租土地上的附着物实施的强制推除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当确认为违法。原告的诉讼请求依法成立，本院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:确认被告三都水族自治县人民政府于2017年6月15日对原告杨昌奉位于三都水族自治县九阡镇水条村上水措一组和下水吼组的涉案紫金花等附着物实施强制推除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。审判长 马 丹审判员 刘玉冰审判员 游昌新二〇一八年十二月二十四日书记员 甘运祥