山东省日照市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁11行初123号原告王照生，男，1969年5月3日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。委托代理人贾长杰，山东垠鹏律师事务所律师。被告日照市岚山区人民政府，住所地日照市岚山区岚山中路，统一社会信用代码113711030042334778。法定代表人牟伟，区长。委托代理人李纪锡，岚山区人民政府办公室副主任。委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。原告王照生诉被告日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原告王照生诉称：2011年初，原告通过招标方式在碑××镇××北建养牛场一处，2016年初岚山区政府告知原告，因其养牛场被划入畜禽禁养区，要求原告养牛数量只能减少不能增加，直到处理完毕全部存栏牛。2017年11月28日，岚山区政府下发岚政字[2017]94号《日照市岚山区人民政府关于依法责令岚山区竣翔养牛场限期拆除的通知》,原告不服该行政处罚，于2018年1月21日向日照市人民政府申请行政复议。2018年4月20日，日照市人民政府做出行政复议决定书，决定维持岚山区政府作出的岚政字[2017]94号《日照市岚山区人民政府关于依法责令岚山区竣翔养牛场限期拆除的通知》，并责令岚山区政府依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，依法给予原告补偿。岚山区政府制定的补偿标准仅规定养殖活体一次性搬迁补助和对养殖构筑物按80元/平方米进行补偿，对养殖场附属建筑物，养殖机械设备搬迁费、停产停业损失等未制定相应的标准，该补偿标准违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，被告制定的《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》与上位法相抵触，且该补偿标准远不能弥补关闭养牛场给原告造成的实际损失，请求被告赔偿原告竣翔养牛厂关闭拆迁所造成的损失。（包括地上建筑物、硬化地面、养殖活体、基线设施、设备、饲料、工具等一次性搬迁补助及临时安置费，水电设施、树木及停产停业损失等。损失数额待鉴定后确认）。请求确认《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》不合法，诉讼费、送达费由被告承担。被告岚山区政府辩称：一、《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》合法。1、岚山区政府有权印发《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》。为了促进全区畜牧业健康持续发展，全面改善农村生态环境，推动生态文明乡村建设，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）、《山东省畜禽养殖管理办法》（省政府令第290号）和岚山区政府《关于印发日照市岚山区畜牧养殖业布局规划的通知》（岚政发【2014】5号）制定的实施方案。《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）第二十四条明确规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理”，因此，被告有权制定畜牧业养殖污染整治实施方案，并以通知的形式进行下发完全符合要求。2、《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》中对于整治措施和补偿标准系被告依法行使补偿权作出，不违反法律法规的规定。《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）第二十五条明确规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上人民政府依法予以补偿”。因此，被告在《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》中的补偿标准即搬迁养殖活体（牛100元/头，羊50元/头）和养殖构筑物（包括地上附属物的建设费，设施、设备等动产的搬迁费用）综合按照80元/平方米是在不违反法律法规的规定下作出，合法有效。二、原告要求被告赔偿养牛场拆迁关闭造成的间接损失没有法律依据。《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》明确了补偿的对象和标准。本案中，原告仅涉及养殖活体的搬迁费用和养殖构筑物（包括地上附属物的建设费，设施、设备等动产的搬迁费用），因此，对于原告诉状中陈诉的其他间接损失的补偿没有法律依据。综上，《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》合法有效，对于原告养殖场的补偿应当按照该通知的补偿标准进行。经审理查明：原告王照生与岚山区碑廓镇郁家村村民委员会签订土地租赁协议书，租赁坐落在郁家村村，北沙荒滩地10亩，租期从2011年1月1日至2030年12月31日。原告于上述土地上建设经营岚山区竣翔养牛场，该养牛场位于岚山区碑××镇××针河南岸。2016年6月7日，日照市环境保护局岚山分局检查中发现，原告经营的养牛场未办理环保审批手续，擅自建成投产，遂下达了环境违法行为改正通知书，要求原告立即停止生产，禁止废水外排。2017年7月26日，日照市环境保护局岚山分局再次对原告的养牛场进行检查，发现仍未停止违法行为。2017年10月26日，日照市环境保护局作出日环岚罚字[2017]50号行政处罚决定，对原告处以罚款3万元，责令其停止违法行为。2017年11月28日，岚山区政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第四款、第三十七条之规定，对岚山区竣翔养牛场做出岚政字[2017]94号《日照市岚山区人民政府关于依法责令岚山区竣翔养牛场限期拆除的通知》，责令岚山区竣翔养牛场5日内拆除。原告对岚山区政府作出的上述限期拆除通知不服，于2018年1月23日向日照市政府提出行政复议申请，日照市政府于2018年4月20做出日政复决字[2018]56号行政复议决定，决定维持岚山区政府作出的岚政字[2017]94号《日照市岚山区人民政府关于依法责令岚山区竣翔养牛场限期拆除的通知》，并责令岚山区政府依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，依法给予原告补偿。该行政复议决定送达双方后，双方均未提起行政诉讼，现该行政复议决定业已生效。另查明，原告起诉状中的第一项诉讼请求系要求被告赔偿原告竣翔养牛厂关闭拆迁所造成的损失，庭审中，原被告均认可被告并未对涉案养牛场进行拆除，原被告均认可该案实质系行政补偿问题。本院认为：首先，关于原告的第一项诉讼请求即要求被告赔偿原告竣翔养牛厂关闭拆迁所造成的损失的问题。因被告并未对原告的竣翔养牛厂进行拆除，故该案实质系行政补偿问题。行政相对人收到行政复议决定之日起15日内未向人民法院提起行政诉讼，行政相对人对行政复议决定丧失诉权，行政相对人不能再要求司法权改变行政复议决定或确定行政复议决定的法律效力，司法权也即丧失了对行政复议决定进行合法性判断的权利，故在法定期间未提起行政诉讼的情况下，行政复议决定具有不可争力。本案原告因对岚山区政府作出的限期拆除竣翔养牛厂的通知不服，曾于2018年1月23日向日照市政府提出行政复议申请，日照市政府于2018年4月20做出日政复决字[2018]56号行政复议决定，决定维持岚山区政府作出的岚政字[2017]94号《日照市岚山区人民政府关于依法责令岚山区竣翔养牛场限期拆除的通知》，并责令岚山区政府依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，依法给予原告补偿。原告对该行政复议决定未提出异议且在法定期限内亦未提起行政诉讼，该行政复议决定业已发生法律效力。原告在涉案诉求已被生效的行政复议决定所羁束的情况下，又提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回起诉。需要指出的是，岚山区政府是否执行行政复议决定属于下级机关是否执行上级行政机关的决定、命令，关系到上级机关的监督职能是否得到实现，体现的是内部层级监督关系，受行政监督法律调整，若本案中确实存在原告所主张的行政复议决定迟迟未履行的情况，原告可以通过合法途径寻求救济。其次，关于原告的第二项诉讼请求即要求确认《日照市岚山区人民政府办公室关于印发日照市岚山区畜牧业养殖污染整治实施方案的通知》不合法的问题，庭审中，原告明确为该项诉讼请求实质系要求一并审查规范性文件。由于原告在本案中的第一项诉讼请求这一“主诉”不符合法定起诉条件，因此其提出的一并附带审查规范性文件的诉讼请求亦不符合起诉条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定如下：驳回原告王照生的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  高月玉人民陪审员  张祥国人民陪审员  吕象民二〇一八年十二月二十四日书 记 员  李 娜