河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）冀09行终290号 上诉人（原审原告）沧县兴济宏运加油站，住所地沧县兴济建国街104国道。 法定代表人田培新，经理。 委托代理人许国强，河北东方伟业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧县发展改革局，住所地新华区黄河东路64号。 法定代表人刘厚兴，局长。 委托代理人董坎平，科员。 被上诉人（原审第三人）沧州京福佳兴汽车服务有限公司，住所地沧县姚庄子乡后程子村。 法定代表人魏建明，经理。 委托代理人张忠尧，河北宁昌律师事务所律师。 上诉人沧县兴济宏运加油站因企业投资项目备案行为一案，不服沧州市新华区人民法院（2018）冀0902行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2017年8月9日沧州京福佳兴汽车服务有限公司（下称佳兴公司）向被告沧县发展改革局（下称发改局）申请对“沧州京福佳兴汽车服务有限公司服务区项目”进行备案。2017年8月11日发改局作出沧县发改（备）字［2017］128号企业投资项目备案信息。因第三人佳兴公司备案信息发生变化，2017年11月29日发改局作出沧县行审（备）字［2017］117号企业投资项目备案信息。2017年9月15日河北省商务厅作出冀商运行油批字［2017］130号《关于预核准沧州京福佳兴汽车服务有限公司在河北省××××公路服务区）建设加油站的批复》，主要内容为：“请按照建设加油站的相关规定先办理好有关手续（包括办理土地、规划等部门手续，到安监部门办理安全设施‘三同时’手续），手续不全不得动工……验收合格后，按有关规定到我厅领取《成品油零售经营批准证书》，企业凭《成品油零售经营批准证书》办理有关营业手续……。” 原审法院认为，《企业投资项目核准和备案管理条例》8第十三条规定：“实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：……备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。……”。河北省商务厅作出的冀商运行油批字［2017］130号《关于预核准沧州京福佳兴汽车服务有限公司在河北省××××公路服务区）建设加油站的批复》中载明：“请按照建设加油站的相关规定先办理好有关手续（包括办理土地、规划等部门手续，到安监部门办理安全设施‘三同时’手续），手续不全不得动工……验收合格后，按有关规定到我厅领取《成品油零售经营批准证书》，企业凭《成品油零售经营批准证书》办理有关营业手续……。”，依据上述条例内容可知，案涉备案行政行为是在加油站开工建设之前作出，且在开工建设过程中也应当取得相关行政审批。备案行为系告知行为并非行政许可，“沧州京福佳兴汽车服务有限公司服务区项目”最终的审核和批准权不取决于备案行政行为，且该项目是否能够最终审核批准目前尚未可知。综上，案涉备案行政行为对原告的权利义务不产生影响，与原告没有行政法律上的利益关系。原告的起诉不符合法定条件。 原审法院遂裁定，驳回原告沧县兴济宏运加油站的起诉。 上诉人沧县兴济宏运加油站的上诉请求，撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。主要理由：一、原审法院认定“案涉备案行政行为对原告权利义务不产生影响，与原告没有行政法律上的利益关系”事实错误。首先，上诉人与第三人非法建设的加油站相距不足十公里，严重违反加油站间距设置的规定（国道、省道每百公里不超过6对或12座，站与站之间同侧车程距离不低于10公里），该加油站的建设必然侵害上诉人的平等竞争权和合法经济利益。第三人建设加油站的依据为河北省商厅于2017年9月15日作出的冀商运行油批字［2017］130号《关于预核准沧州京福佳兴汽车服务有限公司在河北省××××公路服务区）建设加油站的批复》，而该预核准建设加油站的批复主要依据之一即为被上诉人作出的行政行为（见上诉人原审提供的证据“关于对《撤销预核准京福公路服务区建设加油站批复申请书》的回函”和河北省商务厅在另案中提供的经沧州市商务局审查后提交给商务厅用于预核准建设加油站批复的“沧县发改（备）字［2017］128号《企业投资项目备案信息》”）。所以，被上诉人作出的行政行为直接侵害了上诉人的合法财产权利。其次，被上诉人的行政行为不具有合法性。1、备案信息内容违反法律规定，该备案信息名为设立服务区项目的企业投资信息备案，但备案主要内容却是设置加油站一座，根据我国法律规定，设立加油站是特许经营项目，需要获得行政许可，属于行政审批事项，而不是备案监管事项，关于加油站设置的内容由企业自主申报，已经明显超出备案机关的权限，违反行政许可法规定。2、被上诉人无作出企业投资项目备案信息的职权，其作出行政行为主体违法。根据2017年4月17日沧县政字［2017］12号“沧县人民政府关于向行政审批局划转第一批行政许可事项及人员的通知”文件规定，固定资产投资项目备案的职能已于2017年4月17日从发改局划转沧县行政审批局行使，2017年4月27日沧县行政审批局揭牌成立，2017年6月27日沧县行政审批局公章启用。故行使固定资产投资项目备案行政职能的机构在2017年6月27日以后应为沧县行政审批局。3、被上诉人作出行政行为程序严重违法。根据2017年2月1日施行的《企业投资项目核准和备案管理条例》第四条“除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台（以下简称在线平台）办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续”之规定，第三人服务区项目备案应从河北省投资项目在线审批监管平台办理，并且从该监管平台办理结果公示，但经查询河北省投资项目在线审批监管平台，沧县发改（备）字［2017］128号《企业投资项目备案信息》根本就没有进行公示，被上诉人也没有提供证据证明第三人在线进行申报，被上诉人未从平台上办理。经上诉人了解，被上诉人一审提交的“企业投资项目备案审批表、企业投资项目备案文书送达回证、佳兴公司服务区项目备案申请、项目真实性及符合国家产业政策的声明、服务区项目资本金的承诺、河北省固定资产投资项目备案申请表”等证据，第三人申请备案时并未提供，这些均系被上诉人为应对本次行政诉讼而重新补做、收集的。另外，从被上诉人提交的“企业投资项目备案审批表”可以看出，该备案审批承办人为董坎平（同时也是原审被上诉人代理人之一），作出批示的时间为2017年8月11日，但董坎平自2017年4月17日起即从发改局被划转到沧县行政审批局，其不可能再以发改局工作人员名义行使行政职权，所以其身份和被上诉人提供的证据自相矛盾，只能说明上述证据系后来伪造而成。当然，董坎平在该行政诉讼案件中以发改局职员名义作为被上诉人的代理人违法，因其现为沧县行政审批局的工作人员。再次，原审法院认为“沧州京福佳兴汽车服务有限公司服务区项目最终的审核和批准权不取决于备案行政行为，”忽略了备案行政行为是第三人名为建设服务区实为建设加油站的前置程序，因为没有该备案行政行为，河北省商务厅则依加油站设置的间距规定不会做出冀商运行油批字［2017］130号预核准建设加油站的批复，没有该批复，第三人无法进行加油站的施工建设。它们之间存在着不可分割的必然联系，备案行为进而直接影响上诉人的利益。二、原审法院作出裁定程序违法。根据行政诉讼法第七条规定，行政诉讼案件应该以公开审理为原则，且原审法院确定了2018年10月16日上午9时30分为一审开庭时间，并向上诉人、被上诉人、第三人送达了开庭传票，但是原审法院却在未经开庭审理也没有通知上诉人情况下，于2018年9月30日做出驳回起诉裁定，剥夺了上诉人举证、质证、辩论的权利，程序违法。 被上诉人发改局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，结果正确。至今董坎平仍是发改局工作人员，项目备案，不属于行政许可。《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》都规定了备案的标准和情况。备案机关收到备案信息，即为备案。加油站项目符合产业政策，即予备案。位置和地点的审查，不是我们职责范围，服务区项目最终需要商务部门作出许可。一个项目是否能落地，与备案没有关系，其他手续都是相关部门的许可。我们平台查不到初始备案信息情况，2017年8月11日，相关业务没有正式划转到审批局，由于工作人员对业务不熟悉，当时规定试营期成熟一个划转一个，具体划转日期是2017年8月15日，双方有交接的文书，交接后发改局相关职能正式划转到沧县行政审批局。佳兴公司是2017年8月11日进行的备案，所以是发改局备案，也已经在线公示，后相关信息变更，系统自动生成，但是项目代码不变，现在在线公示的是变更后的信息，2017年11月29日变更的内容，是沧县行政审批局所作。 被上诉人佳兴公司辩称，1、备案不是行政许可，上诉人不是利害关系人，不具有原告主体资格，原审驳回起诉，适用法律正确。2、根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九条第三款的规定，上诉人提到的行政违法，是错误的。 经审理查明，2017年8月9日佳兴公司向发改局申请“沧州京福佳兴汽车服务有限公司服务区项目”备案，提交了下列材料：1、关于沧州京福佳兴汽车服务有限公司服务区项目真实性及符合国家产业政策的声明，2、佳兴公司的备案申请，3、佳兴公司的项目资本金承诺，4、佳兴公司的固定资产投资项目备案申请表，5、佳兴公司的营业执照。佳兴公司的申请内容有：项目名称：佳兴公司服务区项目，项目建设地点：河北省沧州市沧县姚官屯乡后程子村（京福公路4号），项目总投资2300万元，项目建设规划及主要建设内容：项目总占地8000平方米，建筑面积4930平方米，主要建设汽车维修保养车间、停车场、住宿楼、加油区等。建设工期及计划开工时间：建设工期1年，计划开工时间2017年8月15日，项目总投资2300万元，资金来源为企业自筹，其中固定资产投资2238.17万元。本公司对项目的真实性负完全责任。敬请备案。2017年8月11日发改局经审查后，认为佳兴公司的备案申请符合规定，遂作出沧县发改（备）字［2017］128号企业投资项目备案行为，内容有：佳兴公司服务区项目备案信息如下：项目名称：佳兴公司服务区项目，项目建设单位：佳兴公司，项目建设地点：沧州市沧县姚官屯乡后程子村（京福公路4号），主要建设内容及规模：项目总占地面积8000平方米，总建筑面积4930平方米，建成后主要经营汽车维修、保养、停车住宿、加油等业务。本项目总建筑面积4930平方米，主要建设汽车维修保养车间，停车场、住宿楼，加油区等。主要设置加油站一座，埋地油罐四个，四个双枪加油机。住宿面积600平方米。项目总投资2300万元，其中项目资本金2300万元，项目资本金占项目总投资的比例为100%。项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。因佳兴公司备案信息发生变化，2017年11月29日沧县行政审批局作出沧县行审（备）字［2017］117号企业投资项目备案信息，将埋地油罐由四个变更为五个，双枪加油机由四个变更为八个，其余信息未改变。2017年9月15日河北省商务厅作出冀商运行油批字［2017］130号《关于预核准沧州京福佳兴汽车服务有限公司在河北省××××公路服务区）建设加油站的批复》，主要内容为：“请按照建设加油站的相关规定先办理好有关手续（包括办理土地、规划等部门手续，到安监部门办理安全设施‘三同时’手续等），手续不全不得动工……验收合格后，按有关规定到我厅领取《成品油零售经营批准证书》，企业凭《成品油零售经营批准证书》办理有关营业手续……。” 本院认为，《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定：对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。第十三条第一款规定：实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。服务区项目未在《河北省政府核准的投资项目目录》（2017年本）中，因此佳兴公司的服务区项目属于备案项目。《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十条规定：项目备案机关应当制定项目备案基本信息格式文本，具体包括以下内容：（一）项目单位基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策声明。项目单位应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。第四十一条规定：项目备案机关收到本办法第四十条规定的全部信息即为备案。项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。项目备案机关发现项目属产业政策禁止投资建设或者依法应实行核准管理，以及不属于固定资产投资项目、依法应实施审批管理、不属于本备案机关权限等情形的，应当通过在线平台及时告知企业予以纠正或者依法申请办理相关手续。因佳兴公司申请备案的材料符合提交备案材料的要求，根据以上规定，发改局收到佳兴公司的相关材料后，即为备案。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》国办发（2007）64号规定，实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展和改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。故备案仅是项目单位依照法律、法规、规章规定，将其所从事的行为活动告知备案的行政机关，备案审查只是形式审查，在法律上对当事人合法权益不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被上诉人发改局作出的行政行为，系对项目投资单位关于建设项目名称、建设地址、总投资额等基本事项进行备案，尚未涉及当事人的实体权利，在法律上对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，现阶段上诉人对发改局的行政行为不具有诉的利益，故对其起诉应予以驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙树国 审判员  李艳华 审判员  苗萍萍 二〇一八年十二月十七日 法官助理张倩 书记员代欣艳