山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终850号   上诉人（原审原告）高某，男，1995年2月14日出生，汉族，住山西省保德县东关镇仁义巷28号。   委托代理人胡某，山西和胜律师事务所律师。   委托代理人原某，山西和胜律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市迎泽区人民政府，住所地太原市迎泽区云路街15号。   法定代表人李某，职务区长。   委托代理人宋某，该政府法制办副主任。   委托代理人曹某，山西臻兴律师事务所律师。   原审第三人山西世景房地产开发有限公司，住所地太原市杏花岭区凯旋街108号。   法定代表人张某，职务执行董事兼总经理。   原审第三人山西丽景伊泰房地产开发有限公司，住所地太原市迎泽区东岗区51号第2幢2单元1-3层。   法定代表人任某，职务总经理。   委托代理人杨某，男，汉族，1965年3月26日出生，住址：山西省兴县。系该公司员工。   原审第三人山西建设发展有限公司，住所地太原市迎泽区新建路9号五层。   法定代表人郝某，职务董事长。   委托代理人曹某，山西臻兴律师事务所律师。   上诉人高某因诉太原市迎泽区人民政府回迁安置行为一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2017）晋03行初323号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理完毕。   原审查明，2009年3月2日，太原市迎泽区建设管理局与山西世景房地产开发有限公司签订《意向书》，将东岗片区棚户区改造项目交由山西世景房地产开发有限公司实施，项目名称为“克拉星城小区”。2011年8月9日，太原市迎泽区棚户区改造领导办公室与山西世景房地产开发有限公司签订《东岗片区棚户区改造项目监管协议》，对改造具体内容进行了约定。2012年8月27日，山西世景房地产开发有限公司作出开工报告，决定该工程于2012年9月1日破土动工，竣工日期为2014年7月20日。2014年8月，原告与山西世景房地产开发有限公司签订《克拉星城认购合同》、《克拉星城（车位）销售合同》，原告购买“克拉星城小区”房屋及地下车位。2015年4月13日，山西世景房地产开发有限公司与山西丽景伊泰房地产开发有限公司签订《关于承接东岗片区棚户区项目的协议》，协议约定东岗片区棚户区改造项目由山西丽景伊泰房地产开发有限公司承接。同日，太原市迎泽区住房和城乡建设局作出会议纪要，同意由山西丽景伊泰房地产开发有限公司承接该项目。对该事项，于2015年5月16日及11月6日对外作出公告。由于山西丽景伊泰房地产开发有限公司对东岗片区项目无资金投入，2017年3月7日，太原市迎泽区城市居民棚户区改造领导组办公室分别作出《关于丽景公司退出东岗片区棚户区改造项目清算有关事宜的通知》、《通知》，通知山西丽景伊泰房地产开发有限公司退出东岗片区改造项目，由山西建工集团建设发展有限公司接管该项目。   另查明，2016年12月23日，太原市迎泽区棚户区改造领导办公室作出《通知》，通知该项目2017年7月1、2、7、8号楼竣工分房，2018年7月31日其余回迁楼竣工分房。   又查明，原告与山西世景房地产开发有限公司签订《认购合同》时，该项目未取得土地、建设、销售等合法手续，合同签订后也未经相关部门备案。   在开庭审理时，原告明确本案诉讼请求为确认被告太原市迎泽区人民政府将原告所有的房屋安置给回迁户的行为违法。   原审认为，本案争议焦点有两个，一个为原告主体是否适格；另一个为被告将涉案房屋安置给回迁户行政行为是否合法。第一个争议焦点是第二个争议焦点的前提，如第一个争议焦点认定原告主体资格不适格，则无需再对第二个争议焦点进行审查。本院认为，原告主体不适格。理由如下：首先，原告主张其对涉案房屋拥有所有权的依据为原告与山西世景房地产开发有限公司签订的《克拉星城认购合同》、《克拉星城（车位）销售合同》及相关购房票据。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依该规定，房屋买卖未办理过户登记的房屋所有权仍归房屋出卖人所有，买受人仅享有根据合同允定要求出卖人交付房屋、配合办理过户的债权。故原告依据购房合同主张其拥有房屋所有权的理由不成立。其次，原告与山西世景房地产开发有限公司签订购房合同效力需经过司法确认。山西世景房地产开发有限公司承接的克拉星城项目为棚户区改造项目，原告所购房屋是否属于可对外销售的范围，且在双方签订购房合同时，该项目未取得土地、建设、销售等合法手续，合同签订后也未经相关部门备案。考虑上述因素，该购房合同效力需经司法审查，并作出认定。综上，原告仅凭现有证据不能证明其是涉案房屋的所有权人，故原告与被告对涉案房屋的回迁安置不具有法律上的利害关系，原告主体不适格，应裁定驳回原告起诉。且2016年12月23日，太原市迎泽区棚户区改造领导办公室作出《通知》，通知该项目竣工分房，本案立案时间为2017年8月14日，原告起诉超过法定的六个月起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条第一款、第五十八条、第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定：驳回原告高某的起诉。   高某上诉称，一、一审法院认为上诉人主体不适格属于事实认定错误。一审法院对于上诉人的购房合同及房款收据的真实性已经予以认定。涉案房屋规划为商品房,上诉人所购房屋的楼座、楼层、楼号、朝向等已经具体明确并缴纳了相应购房款,具有特定性、唯一性,且被上诉人2015年11月6日公告要求房屋买受人支付房款,上述证据均证明上诉人对所购特定房屋享有准物权期待权。上诉人与被上诉人滥用职权处置上诉人合法认购房屋的行政行为具有利害关系。一审法院以购房合同效力需经司法审查认定而认为上诉人没有利害关系存在错误,合同效力认定与利害关系为两个不同的概念,行政法上的利害关系是指当事人合法权益受到侵害与行政行为之间存在一种因果联系,合同效力的认定与利害关系的认定不存在关联性,不属于本案的审查范围,一审法院事实认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”的规定,上诉人与本案行政行为有法律上的利害关系,具备原告主体资格。二、被上诉人滥用职权将涉案房屋处置给回迁户的行政行为违法,依法应当予以撤销。东岗棚户区改造项目系被上诉人主导的项目工程,被上诉人在未对上诉人等其他合法购房人的权利进行处理的情况下,随意将项目实施主体变更,随意处置项目资产,将上诉人合法认购的商品房分配给回迁户等一系列的行政行为违法。1、2015年11月6日,被上诉人发布公告称“迎泽美地(原克拉星城)为太原市迎泽区东岗片区棚户区改造项目,2015年4月13日已由山西丽景伊泰房地产开发有限公司承接原山西世景房地产开发有限公司所有事宜。现开发商承诺2017年12月交房,请买受人配合工作,按照约定和工程进度交付房款,逾期不交的,按照国家有关法律、法规之规定执行”。2017年3月7日,被上诉人再次发布通知称，同意山西丽景伊泰房地产开发有限公司退出该项目,被上诉人与山西建设发展有限公司签订《太原市东岗棚户区改造项目协议书》,由山西建设发展有限公司全面接管东岗片区棚户区改造项目。被上诉人作为行政机关,利用行政职权随意将东岗棚户区改造项目实施主体变更,且未经合法审计并取得项目债权人同意的情况下随意处置项目资产,实际上严重损害了作为该项目房屋合法购买人的上诉人的利益,其滥用行政权力干涉处置民事权利的行为违法。2、被上诉人在2016年12月23日的《通知》中直接将上诉人所购房屋进行处置,导致上诉人所购房屋交付的目的不能实现,属于滥用行政职权,严重损害了上诉人的合法权益。3、被上诉人对上诉人和其他相同购房人区别对待。被上诉人对除上诉人以外的其他购房人推迟交付房屋或已退还购房款,但对上诉人所购房屋却不予处理,明显区别对待,其行政行为不合法不合理。三、上诉人的起诉未超过法定的起诉期限,一审法院认为上诉人起诉超过六个月起诉期限属于法律适用错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”被上诉人2016年12月23日发布《通知》将涉案房屋处置,并没有告知上诉人诉权,上诉人于2017年8月14日提起行政诉讼并未超过两年的起诉期限,一审法院适用六个月起诉期限驳回上诉人的起诉属于法律适用错误。综上,上诉人与本案被诉行政行为具有利害关系,具备行政诉讼的起诉主体资格,且也未超过法律规定的起诉期限,而被上诉人滥用职权处置上诉人合法认购房屋的行政行为违法,依法应当予以撤销,一审法院事实认定和法律适用上均存在错误,望二审法院依法查清事实,撤销一审裁定并依法改判。   太原市迎泽区人民政府答辩称，一、上诉人不是真实的房屋买受人，没有真实的房屋买卖关系，一审开庭时上诉人当庭提供借款协议和当庭自认其并非真实的房屋买受人，而是“以房抵债”的行为，上诉人对涉案房屋不享有合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”之规定，本案不属于行政诉讼受案范围。“以房抵债”约定的交付房产，是以消灭金钱债务为目的的债的履行方式，在完成房屋变更登记之前，“以房抵债”并不形成优于其他债权的利益，且破坏了债权平等受偿的原则，损害了东岗路上千户回迁户的合法权利。本案上诉人与开发商之间的“以房抵债”协议不能体现双方买卖房屋的真实意思表示，只是违规开发商作为债务人履行债务的变通方式，不必然引起房屋权属的变动，且涉案房屋并未完成权属变更登记，也没有实际交付，债权人只享有债权请求权，而非物权，故不能认定上诉人依据所谓的“以房抵债”协议产生物权期待权和物权。上诉人与案涉房屋无法律上的利害关系。二、依据合同相对性原则，上诉人与山西世景房地产开发有限公司、山西丽景伊泰房地产开发有限公司之间存在民事法律关系，上诉人与被上诉人之间无任何法律关系，上诉人无诉讼主体资格，上诉人起诉被上诉人属于错列被告。三、山西世景房地产开发有限公司涉嫌刑事犯罪已被公安机关立案侦查，上诉人的民间借贷行为应及时向公安机关报案。四、2016年12月23日，太原市迎泽区棚户区改造领导组办公室作出《通知》，通知项目竣工分房，上诉人提起本案诉讼的时间是2017年8月14日，上诉人已经超过行政诉讼法规定的6个月起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。   本院对一审查明的事实予以确认。另查明：一、2011年8月9日，太原市迎泽区棚户区改造领导办公室（甲方）与山西世景房地产开发有限公司（乙方）签订《东岗片区棚户区改造项目监管协议》，第3条约定“乙方要高度重视回迁安置用房建设进度和回迁安置工作，如不能按合同约定工期竣工，除需按与被征收人签订的安置协议条款支付回迁人违约金和赔偿款外，政府在补偿世景公司实际开销的前提下，有权将剩余项目打包转让给其他有合法资质和回迁实力的企业进行继续改造。”二、东岗棚户区改造项目涉及的回迁户约2100户。经被上诉人确认，与山西世景房地产开发有限公司签订购房协议的真实购房户约为210名。包括上诉人在内的46名购房户，被上诉人认为属于“以房抵债”情形，不属于真实购房户。三、山西世景房地产开发有限公司和山西丽景伊泰房地产开发有限公司退出该项目后，被上诉人和山西建设发展有限公司对回迁户进行了安置，对经确认的真实购房户承诺推迟交房或退还购房款。但对包括上诉人在内的46名购房户，被上诉人认为应当通过民事法律途径予以解决，被上诉人不承担相应义务。   本院认为，本案的核心问题有两个，一是上诉人是否具有本案原告主体资格。二是上诉人的起诉是否超过起诉期限。   关于第一个问题，根据2009年3月2日太原市迎泽区建设管理局与山西世景房地产开发有限公司签订的《意向书》及2011年8月9日太原市迎泽区棚户区改造领导办公室与山西世景房地产开发有限公司签订《东岗片区棚户区改造项目监管协议》，“山西世景房地产开发有限公司负责东岗片区棚户区改造项目，与被征收人签订安置补偿协议，建设回迁安置用房并按约定如期竣工交付。如不能按合同约定工期竣工，除需按与被征收人签订的安置协议条款支付回迁人违约金和赔偿款外，政府在补偿世景公司实际开销的前提下，有权将剩余项目打包转让给其他有合法资质和回迁实力的企业进行继续改造。”根据2012年8月27日山西世景房地产开发有限公司向太原市迎泽区棚户区改造领导办公室作出的开工报告，该公司承诺竣工日期为2014年7月20日。之后，因山西世景房地产开发有限公司未能按照约定的日期竣工并交房，导致大量回迁户上访。在此情形下，为保障广大回迁户的合法权益，尽快实现回迁，维护社会稳定，被上诉人先是同意由山西丽景伊泰房地产开发有限公司承接山西世景房地产开发有限公司对东岗片区棚户区改造项目开发建设，后因山西丽景伊泰房地产开发有限公司无力继续投资开发，被上诉人将该项目收回，交由山西建设发展有限公司投资开发。被上诉人作出的同意变更项目主体、收回项目实施权并交由有资质的其他公司进行开发并对回迁户予以安置的一系列行为均符合《东岗片区棚户区改造项目监管协议》的约定，且不违反法律的禁止性规定，应当予以肯定和认可。上诉人认为，被上诉人利用行政职权随意变更东岗棚户区改造项目实施主体,随意处置项目资产的上诉理由不能成立。对于上诉人与被上诉人将涉案房屋安置给回迁户的行为是否具有利害关系，关键看被上诉人在实施这一行为时是否需要考虑或保护上诉人的利益。根据太原市迎泽区棚户区改造领导组办公室与山西世景房地产开发有限公司签订的《东岗片区棚户区改造项目监管协议》第3条约定，只要山西世景房地产开发有限公司出现逾期竣工交房等违约事由，被上诉人就可以行使合同解除权，变更项目主体。同时需对山西世景房地产开发有限公司的实际投入予以补偿。该约定并未要求被上诉人在行使合同解除权时，需要考虑山西世景房地产开发有限公司的债权人或其他利害关系人的权益，法律对此也无相关规定。因此，上诉人作为债权人与被上诉人实施的变更项目主体及后续的安置回迁户的行为均没有利害关系，无权对此类行为提起诉讼。至于被上诉人在处理该事件过程中，根据实际情况，经审查对已经与世景公司达成真实有效购房合同关系的购房户予以认可和保障，是被上诉人作为一级人民政府，自觉承担的行政协议约定义务之外的维护市场经济秩序和社会稳定，履行社会管理和为民执政的政治责任，法院应予以尊重和认可。但这并不意味着其他干扰或不利于诉涉棚户区改造回迁安置这一惠民工程项目实施推进的其他债权人或利害关系人因此能获得相应的诉权。因此，上诉人以被上诉人不平等保护购房人利益为由主张诉权，理由并不充分。当然，上诉人作为民事法律关系的一般债权人，如果其所谓的《房屋认购合同》不违反法律法规的禁止性规定，属于双方真实的意思自治，其仍然可以通过民事法律途径向山西世景房地产开发有限公司主张其权益。综上，原裁定以上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，不是适格原告，裁定驳回其起诉并无不妥。   关于第二个问题，2016年12月23日，太原市迎泽区棚户区改造领导组办公室作出《通知》，通知回迁户项目竣工分房。上诉人提起本案诉讼的时间是2017年8月14日。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（该解释已于2018年2月8日废止）第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”被上诉人2016年12月23日发布《通知》，并没有告知上诉人诉权和起诉期限,上诉人于2017年8月14日提起行政诉讼并未超过两年的起诉期限。一审法院适用六个月起诉期限驳回上诉人的起诉属于法律适用错误。上诉人对此提出的上诉理由成立。   综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，结果适当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 魏佩芬   审判员 魏晓俊   审判员 郑 宏     二○一八年十二月二十六日   书记员 高 天