河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）冀09行审复16号 复议申请人(原申请执行人)孟村回族自治县国土资源局，住所地孟村回族自治县建设大街。 法定代表人付学强，局长。 被申请人（原被执行人）刘建辉，男，回族，1982年8月12日出生，住所地孟村回族自治县。 复议申请人孟村回族自治县国土资源局（下称国土局）不服河北省孟村回族自治县人民法院（2018）冀0930行审141号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。 原申请执行人国土局于2018年10月8日作出孟国土资强执申字（2018）095号强制执行申请书，向孟村回族自治县人民法院（下称孟村县法院）申请强制执行孟国土资罚决字[2017]017号行政处罚决定的三项内容，即：1、责令退还非法占用的土地2159.03平方米；2、限期拆除在非法占地2003.24平方米上新建的建筑物和其他设施；3、并处以非法占用耕地用地1838.39平方米每平方米20元罚款共计36767.8元整，农村道路每平方米10元罚款（164.85平方米）＝1648.5元整，村庄每平方米10元罚款（155.79平方米）＝1557.9元，共计39974.2元整。孟村县法院于2018年10月12日立案。 孟村县法院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，刘建辉未经批准占用土地进行建设，违反了上述规定，且其占用宗地不符合孟村回族自治县土地利用总体规划，国土局可以责令其退还非法占用的土地，限期拆除地上建筑物及其设施，并处罚款。但国土局的处罚决定既责令限期拆除2003.24平方米非法占地上新建的建筑物和其他设施，又责令没收155.79平方米非法占地上新建的建筑物和其他设施的决定明显不符合上述规定。遂依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款第（二）项的规定，裁定不予强制执行。 复议申请人国土局称，孟村县法院不准予执行我局的处罚决定无法律依据。我局2018年1月25日的行政处罚决定书，对被申请人违法占地行为作出了四项处罚，鉴于在地籍规划意见表规划股意见栏内，没有明确认定其中2003.24平方米宗地不符合土地利用总体规划，155.79平方米宗地符合土地利用总体规划，在无法补正的情况下，我局申请孟村县法院对处罚决定书中第一项责令退还非法占用的土地2159.03平方米，第二项限期拆除在非法占地2003.24平方米上新建的建筑物和其他设施，第四项并处以非法占用耕地1838.39平方米每平方米20元罚款共计36767.8元整，农村道路每平方米10元罚款（164.85平方米）＝1648.5元整，村庄每平方米10元罚款（155.79平方米）＝1557.9元，共计39974.2元予以执行，自愿放弃对处罚决定第三项的申请执行权，不违反法律强制性规定，请求沧州市中级人民法院撤销孟村县法院的裁定，指令孟村县法院按照我局申请执行内容予以强制执行。 经审查查明，国土局发现刘建辉非法占地线索后，2017年11月19日进行了违法线索登记，当日向刘建辉发出了责令停止违法行为通知书，向孟村县新县供电所、新县镇政府进行了抄告；2017年11月27日进行了立案审批，当日对刘建辉进行了询问，2017年12月5日进行了现场勘测，制作了勘测笔录；此后国土局地籍股出具了地籍规划意见，内容为：经落宗，该宗地不符合孟村县土地利用总体规划，当日制作了土地违法案件调查报告，2017年12月20日国土局进行了违法案件会审，制作了会审记录，2017年12月25日进行了违法案件处理决定呈批，2018年1月15日向刘建辉送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书。2018年1月25日国土局作出了孟国土资罚决字[2017]017号行政处罚决定，内容有：1、责令退还非法占用肖庄子村集体土地2159.03平方米；2、限期拆除2003.24平方米占地上新建的建筑物和其他设施；3、没收155.79平方米非法占地上新建的建筑物和其他设施；4、并处以非法占用耕地用地1838.39平方米每平方米20元罚款共计36767.8元整，农村道路每平方米10元罚款（164.85平方米）＝1648.5元整，村庄每平方米10元罚款（155.79平方米）＝1557.9元，共计39974.2元整。2018年7月16日国土局向刘建辉发出了履行行政处罚决定催告书，催告刘建辉履行处罚决定。由于刘建辉未自动履行，国土局向向孟村县法院申请强制执行其处罚决定中的1、2、4项内容。国土局申请执行时提交的材料中有强制执行申请书，落款的日期为2018年10月8日，加盖了单位公章，没有负责人签字。 本法本院认为：一、关于国土局处罚决定的合法性问题，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上款规定，对于因非法占地行为而限期拆除地上建筑物及其设施的处罚，应具有可执行性，并使被处罚人有一个自动履行的期限，即限期应指定一个确定的期间，可以是三天、五天、七天等，但国土局的处罚决定中只是表述“限期”，不符合上款规定，因此处罚决定中的第二项内容不宜予以准予执行。在国土局规划股意见中认定全部的土地均不符合土地利用总体规划的情况下，国土局作出的处罚决定中的第三项没收部分，违反了上款规定。所谓责令违法者退还，应当指制止违法者非法建设行为，消除非法占用的状态，恢复所有者使用土地的条件，自行政处罚决定中的该项内容作出之日，即可视为被非法占用的土地已回归土地所有者手中，其他的方式是实现退还的手段，因此不宜认定单纯的责令退还非法占用的土地具有可执行性。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：违反规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，国土局查明的刘建辉的违法建设彩钢房的行为既占用了耕地亦占用了农村道路用地和村庄用地，上条是针对破坏耕地的违法行为进行处罚的规定，国土局只根据第七十六条的规定，对刘建辉进行处罚似不当。 二、关于本案的受理条件，《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《适用解释》）第一百五十五条第二款规定：“行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。”本案中，国土局提交的强制执行申请书没有负责人签名，不符合以上规定，人民法院应不予受理，但对于不符合受理条件的非诉强制执行案件，应如何处理，法律未有明确规定。 《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案中，国土局于2018年1月25日向刘建辉送达处罚决定书，刘建辉对该处罚决定中第2项，即限期拆除2003.24平方米违法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚提起诉讼的法定期限至2月9日届满。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百五十六条规定，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。本案中，国土局于2018年10月8日申请执行该处罚决定，明显超过了三个月的申请期限。 三、关于罚款的执行问题，本案中，因《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定的是可以并处罚款，在国土局处罚决定前三项均不适宜强制执行的情况下，如果只准予执行其处罚决定的第四项内容，即执行罚款，可能使被处罚人认为对于其违法建设只缴纳罚款即可，不利于对于违法占地行为的处理,因此以不准予执行为宜。 综上，孟村县法院对本案裁定不准予强制执行并无不当。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第二款规定，裁定如下： 驳回复议申请，维持原裁定。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长  庞爱民 审判员  孙树国 审判员  李艳华 二〇一八年十二月十一日 法官助理张倩 书记员代欣艳