四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终441号 上诉人（原审原告）蓬溪县红江镇部营村八社。所在地：四川省蓬溪县红江镇部营村八社。 诉讼代表人龙太兴，男，1945年1月16日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 诉讼代表人龙文学，男，1951年1月28日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 诉讼代表人甘秀业，女，1966年3月29日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 诉讼代表人周天容，女，1965年3月9日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 诉讼代表人何吉明，男，1956年7月1日出生，汉族，住四川省蓬溪县红江镇部营村八社。 委托代理人周刚，四川开山律师事务所律师。 委托代理人古佳伟，四川开山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）蓬溪县人民政府。住所地：四川省蓬溪县赤城镇政通街88号。 法定代表人肖霞，县长。 委托代理人罗常智，蓬溪县国土资源局副局长。 委托代理人敬春，四川诚中成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区东平大道行政大楼。 法定代表人杨自力，市长。 委托代理人邓建华，遂宁市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人王骞，遂宁市人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人张固松，男，1952年7月17日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 上诉人蓬溪县红江镇部营村八社（以下简称部营村八社）因诉蓬溪县人民政府（以下简称县政府）土地行政裁决及遂宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2017）川09行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，蓬溪县红江镇部营村原有一宗邻涪江红江段的土地（原名桑树地），原由部营村八社社员耕种。1981年7月，因涪江红江段暴发洪水，该宗土地被洪水冲毁。后经历年河水冲击，形成滩涂，但部营村八社社员未再耕种。1985、1990、2000年调整土地承包经营权时，未将该宗土地纳入土地承包经营范围，有关部门亦未征收相关农业税费。自1992年开始，蓬溪县红江镇部营村12社的张固松等人陆续在滩涂上自行开垦耕种，耕种面积逐渐增大。2012年至2014年，该宗土地先后被流转给自然人刘世平和公司法人四川省绿然现代农业科技有限责任公司经营。同时查明，涪江红江段最高历史水位为309.75米，本案当事人争议的土地均在最高历史水位以下。 2016年12月26日，部营村八社作为申请人，以张固松、郭全文、郭兴文、李辉贤、张仁群、张治书为被申请人，向县政府提出土地权属争议调查处理申请，要求收回该宗土地所有权和经营权。县政府受理后，于2017年4月26日举行听证会和调解会，在通过询问证人、现场勘查、委托第三方公司测绘等方式进行调查后，于2017年6月26日作出蓬府函[2017]49号土地权属争议处理决定书（以下简称处理决定），决定：“驳回蓬溪县红江镇部营村八社的申请请求。”部营村八社不服，于2017年7月24日向市政府申请行政复议。市政府2017年9月11日作出遂府复[2017]21号行政复议决定书（以下简称复议决定），维持县政府的处理决定。 一审法院认为，县政府负有对土地权属争议进行处理的法定职责。市政府作为上一级人民政府，负有对不服县级人民政府作出的土地权属争议处理决定进行复议的法定职责。 1981年7月涪江红江段洪水发生前，争议区域的土地属于部营村八社所有，部营村八社和张固松对此均无争议。但1981年7月涪江红江段洪水发生后，争议区域的土地因被洪水冲刷而毁损灭失，现张固松等人耕种的土地实际是因历年的河水冲击形成，故争议土地属于原土地灭失后新增的土地。因争议土地位于涪江红江段历史最高洪水位以下，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条之规定，争议土地属于河道管理范围，争议土地系在河道管理范围内因常年经过河水冲击而逐渐形成，故争议土地属于河流常水位至洪水位间的滩涂地。虽然涪江红江段与黄河相比较，客观上存在着自然环境的差异，但《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（[1997]国土函字第55号，以下简称《复函》）所针对的情况与本案所涉及的情况相同，且该复函仍然现行有效，故该复函可以适用于本案。根据《复函》的精神，本案争议土地为新增土地，土地所有权属国有。 县政府在行政处理程序中，进行了调查、听证、调解和送达等法定程序，其处理程序符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。市政府在受理行政复议申请后，向双方当事人分别发出了通知；在作出行政复议决定书后，分别向双方当事人进行了送达；其他行政复议程序亦不违法。故其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。 综上，县政府的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，市政府予以维持并无不当。部营村八社请求撤销县政府处理决定和市政府复议决定的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回部营村八社的诉讼请求。 上诉人部营村八社上诉称：1.争议土地1981年洪水前就存在，虽位于涪江红江段历史最高洪水位以下，洪水后仅不宜耕种但未毁损灭失，现争议土地不是历年河水冲击形成的新增土地。根据《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条，争议土地洪水前已分配给上诉人所有，虽经洪水破坏不能耕种，但未被国家征用、未经权利转让，仍归上诉人所有。一审法院认定事实错误。2.《复函》是国家土地管理局对山东省土地管理局进行答复的内部函件，不具有广泛适用效力，本案应适用《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条认定争议土地为上诉人所有。一审法院适用法律错误。请求：撤销原判；撤销市政府复议决定和县政府处理决定。 被上诉人县政府答辩称：1.争议土地位于涪江红江段历史最高洪水位以下且属于河道管理范围，若争议土地不是1981年洪水后冲刷形成，上诉人没有理由不予耕种，也不可能在1985、1990、2000年调整土地承包经营权时不将该宗地纳入承包经营范围，更不可能在张固松等人开垦耕种时不予阻止和主张权利，上诉人的上诉理由与日常生活逻辑和经验法则不符。在行政裁决和行政复议中，上诉人对原土地1981年被洪水冲毁没有提出异议。一审判决认定事实清楚。2.《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》是1995年制定的部门规章，其中第五十九条规定：“本规定由国家土地管理局负责解释”，《复函》是国家土地管理局以复函形式对该规定作出的解释，对类似情况具有普适性。一审判决适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称：市政府的复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，案涉争议土地处于涪江红江段历史最高洪水位以下，属于河道管理范围内的滩涂地。根据部营村八社、县政府、市政府提供的证据、一审庭审情况以及部营村八社在一审起诉状中的自述，争议区域的土地1981年洪水过后被冲成一片乱石无法耕种，此后部营村八社一直未将该宗土地纳入承包范围、其社员亦未耕种，直至1992年才由部营村12社张固松等人陆续开始开垦耕种，一审法院据此认定争议区域的土地1981年被洪水冲毁，现争议土地系历年河水冲击形成的新增滩涂地并无不当。根据国土资源部2018年2月8日发布的《国土资源部关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》，《复函》仍是国土资源部继续有效的规范性文件。《复函》规定：“因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地使用权可优先确权给坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。管理权由土地所在地土地管理部门行使。”县政府根据《复函》，认定争议土地所有权属国有，决定驳回部营村八社的申请请求并无不当，市政府复议维持县政府的处理决定亦无不当。部营村八社的上诉理由不能成立，本院不予采纳。县政府进行了调查、测绘、调解、听证和送达等，其土地权属争议处理程序符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。市政府的行政复议程序亦符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人蓬溪县红江镇部营村八社负担。 本判决为终审判决。 审判长  王世樑 审判员  舒劲松 审判员  刘永红 二〇一八年十二月十日 书记员  周 怡