河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终2995号上诉人（一审原告）宁晋县佳源热力有限公司。住所地：宁晋县兴宁街**。法定代表人高永群，总经理。委托代理人张东，北京大成律师事务所律师。被上诉人（一审被告）延津县人民政府。。住所地：延津县东大街法定代表人李维山，县长。委托代理人郭振杰，延津县住建局工作人员。委托代理人牛红江，河南中原法汇律师事务所律师。上诉人宁晋县佳源热力有限公司（以下简称佳源公司）因诉被上诉人延津县人民政府行政协议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初490号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明：2014年8月，佳源公司与延津县人民政府签订了《投资协议书》，延津县人民政府批准由佳源公司负责投资建设燃煤供热锅炉作为热源，并负责投资建设和经营管理供热区域内的供热管网。2015年5月27日，双方签订了《补充协议》，之后延津县恒源热力有限公司（以下简称恒源热力公司）作为佳源公司的项目公司，负责上述协议约定的供热工作。2017年3月27日，新乡市环境保护局作出新环[2017]82号《新乡市环境保护局关于加快推进集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造的通知》（以下简称《通知》），《通知》附件《新乡市2017年集中供热燃煤锅炉治理任务表》含恒源热力公司。《通知》第一条载明：根据《河南省2017年加快推进供热供暖实施方案》要求，现有燃煤供热锅炉必须在2017年8月底前完成煤改气替代或超低排放改造，逾期未完成改造任务的予以拆除。后恒源热力公司未进行集中供热燃煤锅炉改造，延津县人民政府开始寻找新的热源。佳源公司认为延津县人民政府未按照约定履行行政协议义务，将其诉至一审法院，请求：一、解除佳源公司、延津县人民政府签订的《投资协议书》及《补充协议》；二、判令延津县人民政府向佳源公司支付各类欠款、热源热费补贴款及损失赔偿款共计7311.647953万元。1、判令延津县人民政府支付合同价款413.291243万元。2、延津县人民政府需支付佳源公司建设时多投资的483.588228万元。佳源公司建设延津县城区集中供热主管网实际投资2505.7403万元，比合同额多投资483.588228万元。管网设施属于延津县供暖公共设施，用于延津县的公共事业，所有权也归延津县政府所有，并且所有的供热管网设施均已正常投入使用。3、判令延津县人民政府赔偿佳源公司建设厂区投资的4085.8127万元，加银行贷款利息两年，年利率6.5%，计531.1557万元，两项共计4616.9684万元。由于延津县人民政府的违约行为不仅导致厂区所有热源设施处于闲置废弃状态，也导致佳源公司无法继续经营，并造成此后26年预期利益的重大损失。4、延津县人民政府指派申请人修建延津县武装部换热站工程，建成之后延津县人民政府未全额支付所有款项，至今仍欠款16.5709万元（相关资料已经提交延津县住建局）；5、判令延津县人民政府支付318.9507万元欠款。2015、2016年度采暖期，由于延津县佳源热力有限公司生产热量不足，延津县人民政府指令该公司借用佳源公司热量，所产生热源热费318.9507万元，政府部门承诺负责追缴，但延津县人民政府至今未追缴。6、根据《投资协议书》第五条第2款约定：对于申请人输出的热源热量，延津县人民政府每吉焦补贴佳源公司6.6元。2016—2017年度佳源公司共输出热源热量表数237448.84吉焦，政府需补贴热源热费款156.71623万元，但延津县人民政府至今未向佳源公司支付补贴款。7、2016—2017年度，佳源公司供热期限实际为2016年11月15日至2017年3月15日，共计120天。但延津县人民政府发布公告，自行决定免收用户一个月采暖费，仅收取三个月采暖费，导致佳源公司损失1/4热费共计160.963688万元。8、判令延津县人民政府对佳源公司1144.598564万元的亏损进行赔偿。由于延津县人民政府单方违约，造成了佳源公司2016—2017年度1144.598564万元的严重亏损。一审另查明，佳源公司起诉时请求解除《投资协议书》及《补充协议》，延津县人民政府在庭审中也表示同意解除。郑州铁路运输中级法院一审认为：行政协议案件是对行政协议的合法性进行审查，适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的判决方式，不存在独立的行政协议案件判决方式。被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当按照不履行法定职责行政案件的审理规则进行审理。不依法履行、未按照约定履行行政协议义务行为违法，造成原告实际损失的，应当按照行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议违法行为在损失发生和形成中的作用大小，判决行政机关承担相应的行政赔偿责任。本案中，佳源公司、延津县人民政府签订的《投资协议书》及《补充协议》符合特许经营协议的特征，故双方的权利义务适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定。庭审中，佳源公司、延津县人民政府均同意解除《投资协议书》及《补充协议》，故关于协议的解除不存在诉争，佳源公司单方起诉要求法院判决解除协议也没有法律依据，不予支持。因双方对延津县人民政府未按照约定履行行政协议义务是否违法存在争议，故本案的实质争议为：延津县人民政府是否存在未按照约定履行行政协议义务的情形以及是否违法，是否应当向佳源公司承担赔偿责任或给予补偿、补贴并承担其他债务。（一）关于延津县人民政府未按照约定履行行政协议义务是否违法及应否承担赔偿责任的问题。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十六条规定：“特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。除法律、行政法规另有规定外，实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。”第三十八条规定：“在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。”第四十八条规定：“特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。”本案中，因环保部门要求集中供热燃煤锅炉实施超低排放改造，佳源公司未在规定期限内进行燃煤锅炉改造，佳源公司、延津县人民政府签订的《投资协议书》及《补充协议》已不具备继续履行的条件，且不能履行《投资协议书》及《补充协议》系不可归责于双方的原因所致，属于上述第三十八条规定的情形。因佳源公司未在规定期限内进行燃煤锅炉改造，延津县人民政府采取措施保证辖区居民供暖服务持续性与稳定性的行为，是其应尽的义务，符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十八条的规定，不属于不履行约定义务或者履行义务不符合协议约定的情形，故佳源公司据此要求延津县人民政府承担赔偿责任没有法律依据，佳源公司要求延津县人民政府赔偿的各项诉讼请求，不予支持。（二）关于补偿、热源热费补贴及其他债务问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才能允许进行司法审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，佳源公司请求延津县人民政府履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，佳源公司未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条的规定，是否根据实际情况和协议约定给予原告相应补偿以及如何补偿，需以协议提前终止、延津县人民政府收回特许经营项目为前提。佳源公司在起诉时才单方提出解除《投资协议书》及《补充协议》，延津县人民政府在诉讼过程中虽同意解除，但现有证据不能证明佳源公司在起诉前就补偿、热源热费补贴及其他债务问题已向延津县人民政府提出明确申请，在此情况下，佳源公司径行将延津县人民政府诉至法院要求其补偿、补贴并代替案外人向佳源公司支付其他民事债务，起诉时机尚不成熟，且佳源公司与案外人的其他民事债务纠纷亦不属于行政诉讼的审理范围。佳源公司主张延津县人民政府支付价款413.291243万元、多投资483.588228万元，但该款项在双方签订的《投资协议书》及《补充协议》中并未约定，延津县人民政府也不予认可，故对该请求不予支持。综上，佳源公司的诉讼请求理由不能成立，不予支持。一审法院判决：驳回宁晋县佳源热力有限公司的诉讼请求。佳源公司不服一审判决，向本院上诉主要称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.环保政策的变更属于情势变更，非不可抗力，一审法院将环保政策的变更认定为不可抗力属事实认定错误。2.被上诉人违反合同约定，在未与上诉人沟通的情况下擅自寻找替代性新热源，已经构成根本违约，一审法院认为被上诉人不构成违约，属于事实认定错误。3.上诉人曾多次提出热源热费补贴申请且致函沟通政府欠款事宜，一审法院却认为上诉人在起诉前未向被上诉人提出过申请，属于事实认识错误。4.本案无法适用没有溯及力的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，一审法院援引其中的条款进行判决，属于法律适用错误。5.上诉人与被上诉人的争议已经无法协商解决，依法起诉至一审法院，一审法院却错误认定上诉人起诉时机不成熟，怠于行使依法审判职责。6.一审法院对本案协议的性质认定错误，错误地认为民事性质的请求不在本案受理范围内。上诉人可以起诉要求法院判决解除协议，一审法院认为上诉人没有法律依据，属于适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求。被上诉人延津县人民政府答辩称，上诉人所述主要事件经过，不符合客观事实。本案中环保政策的变化，并不构成合同法所规定的情势变更，答辩人寻找新热源的行为属于法律规定的减损行为，不构成违约。上诉人并未与答辩人多次协商沟通，而是直接表示不再投入。一审法院判决驳回诉讼请求，有充分的事实和法律依据。一审法院认定事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼,应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件,已经立案的,应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。佳源公司提起本案诉讼,在同一诉讼中提出数项诉讼请求，涉及多个法律关系,包括解除行政协议、支付合同价款、行政赔偿等,无法在一个行政诉讼案件中予以审查确认,故佳源公司的起诉应视为没有具体明确的诉讼请求,其起诉不符合法定的起诉条件,依法应予驳回。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。佳源公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初490号行政判决；二、驳回宁晋县佳源热力有限公司的起诉。本案一、二审诉讼费各50元，退回宁晋县佳源热力有限公司。本裁定为终审裁定。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一八年十二月二十日书记员 杨析锟