湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘12行初70号原告廖明发，男，1970年5月11日出生，汉族，住湖南省中方县。委托代理人廖曜中，湖南衡州律师事务所律师。委托代理人廖克明，男，汉族，1965年8月20日出生，住洪江市。被告洪江市人民政府，地址洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。法定代表人张龚，市长。委托代理人肖东凯，洪江市政务服务中心副主任。委托代理人钦新华，洪江市人民政府法制办副主任。被告怀化市人民政府，地址怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人雷绍业，市长。委托代理人瞿书娟，怀化市人民政府法制和经济研究室行政复议与应诉科副主任科员。委托代理人赵桂东，湖南淮新律师事务所律师。原告廖明发因认为被告洪江市人民政府（以下简称洪江市政府）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）确认政府信息依申请公开事项告知书违法及撤销行政复议决定纠纷，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼。因补充材料，本院于同年10月23日立案后，于2018年10月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告委托代理人廖曜中，被告洪江市政府委托代理人钦新华、肖东凯，怀化市政府委托代理人瞿书娟、赵桂东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年4月28日，洪江市政府作出第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》，对原告廖明发提出的《请求洪江市政府信息公开的申请书》作出书面答复。2018年8月21日，怀化市政府作出怀府行复字（2018）41号行政复议决定，维持被申请人洪江市政府作出的第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》。原告廖明发诉称，一、原告的申请合法合理。原告于2018年4月13日向洪江市政府提出《请求洪江市政府信息公开的申请书》，但被告拒绝公布信息，其称2条政府信息属于内部公文，依据《政府信息公开条例》第十四条、第二十一条不予公开，该答复明显违法。洪江市政府在2018年5月2日才寄出答复，明显超出答复期，程序违法。二、怀化市政府作为依法行政的上级监督机构应监督下级单位依法办事，却隐瞒事实，怀府行复字（2018）41号《行政复议决定书》应被依法撤销。根据《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十三条、第三十三条规定，洪江市政府应该公开原告申请的信息，但洪江市政府却指东言西，与全面依法治国的根本宗旨相去甚远。请求1、撤销怀化市人民政府的怀府行复字（2018）41号《行政复议决定书》；2、确认洪江市人民政府的第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》违法；3、责令洪江市人民政府向原告依法公开信息；4、本案诉讼费用由被告承担。原告为证明自己的主张，向本院举证如下：证据1、信息公开申请书，拟证明原告依法申请信息公开；证据2、洪江市人民政府政府告知书，拟证明被告未依法公开信息；证据3、怀化市政府复议决定书，拟证明被告未依法行政复议；证据4、黔阳古城管理委员会信息公开告知书，拟证明被告洪江市政府下属单位的告知不合法；证据5、怀化市政府的送达回证，拟证明原告收到复议回证。被告洪江市政府辩称，答辩人作出《政府信息依申请公开事项告知书》（第2018005号）程序合法、内容适当。原告于2018年4月13日书面申请政府信息公开，且一份申请书中共申请公开6条信息。原告申请虽不符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）中规定的“一事一申请”原则，但答辩人仍在法定期限内对原告的政府信息公开申请按照不同类别进行答复，程序上合法。原告申请公开的政府信息，答辩人告知其获取方式和途径、并告知原告补充“三需要”证明并按“一事一申请”向黔阳古城管委会申请，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第（一）项、第十三条规定；原告要求公开会议决定或会议纪要，都属行政机关内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。洪江市政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、政府信息公开申请书，拟证明原告2018年4月13日申请政府信息公开；证据2、政府信息依申请公开事项告知书、EMS快递单，拟证明被告在法定期限内作出政府信息依申请公开事项告知。被告怀化市政府辩称，1、洪江市政府作出的《政府信息依申请公开事项告知书》正确、合法。针对原告廖明发提出的第1项信息公开申请，洪江市政府依法告知了原告获取该政府信息的方式和途径，原告提出的第4项、第5项信息公开申请，属于要求公开政府会议纪要。《党政机关公文处理工作条例》规定，纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。即会议纪要属于内部性的管理性文件，非正式对外的公文文种，只在政府内部适用，对外一般不直接产生法律效力。国办发（2010）5号明确规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不般不属于《条例》所指应公开的政府信息，因此，洪江市政府告知原告第4、5项信息公开申请属于行政机关内部公文不予公开符合法律规定。2、怀化市政府作出的复议决定合法、正确。请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告怀化市政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、行政复议申请书，拟证明申请人申请复议的情况；证据2、政府信息依申请公开事项告知书，拟证明原行政行为的具体内容；证据3、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明本机关告知被申请人行政复议答复的情况；证据4、行政复议答复书，拟证明被申请人参加行政复议的答复情况；证据5、撤回行政复议申请书，拟证明部分申请人撤回行政复议申请的情况；证据6、终止决定书及送达回证，拟证明本机关行政复议终止决定的内容及送达情况；证据7、行政复议决定书及送达回证，拟证明本机关行政复议决定的内容及送达情况；证据8、作出行政复议决定的法律依据，拟证明适用依据正确。经庭前交换证据，各方当事人质证意见如下：原告对被告洪江市政府证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议。在庭审中，原告委托代理人对洪江市政府提交的证据2告知书内容和合法性有异议，不符合事实。原告对被告怀化市政府证据的质证意见：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4、5、6、7的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据8的真实性无异议，对关联性、合法性有异议。庭审中，原告认为怀化市政府的证据4内容不真实，证据5撤回申请不合法，证据6终止决定书依据和来源不合法，证据7送达没有异议，对内容有意见，证据8不合法。被告洪江市政府对原告证据的质证意见：对证据1、5的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对证据3、4的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。被告洪江市政府对被告怀化市政府的质证意见：对证据1-8均无异议。被告怀化市政府对原告证据的质证意见：对证据1、5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、3的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告怀化市政府对被告洪江市政府的质证意见：对证据1、2均无异议。本院对各方证据认证如下：（一）对原告证据的认证：证据1、可以证实原告廖明发请求洪江市政府信息公开的申请时间及6个事项，予以采信；证据2、3、4，系所诉行政行为，三性没有异议，证明目的不予采信；证据5、证实原告收到行政复议决定的时间，予以采信。（二）对被告洪江市政府证据的认证：证据1、可以证实原告廖明发请求洪江市政府信息公开的申请时间及6个事项，予以采信；证据2，可以证实洪江市政府给予原告在法定期限内答复，并依法送达，予以采信。（三）对被告怀化市政府证据的认证：证据1、可以证实原告等人在2018年5月23日申请行政复议，予以采信；证据2－7，可以证实与本案有关的相关事实，予以采信。证据8，系法律条文，不作评判。经审理查明，2018年4月13日，廖明发、廖孝华、廖传上、廖美建、廖芳东、廖克明、廖传政向洪江市政府递交《请求洪江市政府信息公开的申请书》，该申请书申请公开内容：1、黔阳古城是否有洪江市政府或黔城镇政府统一的政府规章制度或文件保护？2、黔阳古城廖氏宗祠是否存在？其存在的历史档案如何？3、黔阳古城的电影院的来历如何？是否是来源于黔阳古城廖氏宗祠？4、请公开近五年来洪江市人民政府对黔阳古城的整体改造、维修、对外承租的政府会议决定和会议纪要。5、请公开洪江市人民政府及其设立的黔阳古城管委会关于黔阳古城廖氏宗祠的对外承租的决议根据、对外公告发布时间、对外承租的流程情况、对外承租的结果。6、据黔阳古城管委会主任唐小兰口头答复，黔阳古城廖氏宗祠等古迹的改造、对外承租是在张龚市长主持下的政府常务会议上决定的，请公布与廖氏宗祠等古迹改造、对外承租的会议决定内容。申请公开的形式为书面形式。同年4月28日，洪江市政府对廖明发作出《政府信息依申请公开事项告知书》，编号为第2018005号，对廖明发提出的政府信息公开申请，作出如下书面答复：1、关于提出的第一项政府信息公开申请事项：经查，我府于2016年4月20日制定出台了《黔阳古城保护管理暂行办法》，具体请您登陆http://www.hjs.gov.cn/hjs/flfg/2016-04/21/content_2b9fe6231d184b93ad981b1671c38eed.shtml,进行查阅。2、关于2、3、5项政府信息公开申请事项，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，请您补充能证明该信息与您生产、生活或科研有关的证明材料，并根据“一事一申请”的原则向黔阳古城管委会申请。3、关于4、6政府信息公开申请事项，属于内部公文。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十一条的规定，不予公开。该告知书依法送达给原告廖明发。同时，洪江市政府对廖孝华、廖传上、廖美建、廖芳东、廖克明、廖传政均给予了《政府信息依申请公开事项告知书》，并有相应的编号。原告廖明发收到第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》后，于2018年5月30日提出行政复议申请，怀化市政府于同年8月21日作出怀府行复字（2018）41号行政复议决定书，维持被申请人洪江市人民政府作出的第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》。该行政复议决定于2018年8月31日送达给原告委托代理人廖曜中。同年9月10日，原告向本院提起行政诉讼。因廖孝华、廖传上、廖美建、廖芳东、廖克明、廖传政在行政复议审理过程中，自愿撤回行政复议申请，2018年8月21日，怀化市政府作出怀府行复字（2018）41－1号行政复议终止决定书，终止该行政复议。本院认为，本案系确认政府信息依申请公开事项告知书违法及撤销行政复议决定纠纷，被诉政府信息依申请公开事项告知书及行政复议决定是本案合法性审查的对象。行政机关依申请公开政府信息时，在尽量以有利于申请人的方式提供信息的同时，也应当兼顾行政效率和信息本身不受损害。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。本案被告洪江市政府针对原告廖明发的申请事项中的第一项已经告知其查阅方式和途径。廖明发的申请事项中的第二、三、五项，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定，洪江市在告知书中明确要求原告补充证明与其生产、生活或科研有关的证明材料，并按照“一事一申请”原则向黔阳古城管委会申请：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息；根据洪江市机构编制委员会洪编（2016）17号《关于设立洪江市黔阳古城管理委员会批复》内容，其主要职责是全面负责古城管理、保护、开发工作，协调、指导市相关部门做好古城保护的具体工作、完成市委、市政府交界的其他工作等，洪江市黔阳古城管理委员会是事业法人，《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式，洪江市政府在《依申请公开事项告知书》的第二项中已经明确告知廖明发有关事项，符合上述法律规定。原告雇廖明发申请事项中的第四项、第六项，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第一、二、十五项的规定，决议适用于会议讨论通过的重大决策事项、决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项、会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此决议、决定、会议纪要均属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率和效率的平衡。本案中，原告廖明发申请公开的第四项和第六项事项即“会议纪要”“会议决定”具有内部性、过程性等特点，洪江市政府在说明理由上的基础上不予公开，并无不当。针对原告廖明发的政府信息公开申请，被告洪江市政府在法定的十五个工作日答复了原告，已经履行了政府信息公开的法定职责，原告诉请确认第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》违法的诉讼请求与事实不符，于法无据，诉讼请求不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法。”第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。”被告怀化市政府于2018年6月25日收到原告补正后的行政复议申请，同年6月25日给洪江市政府送达行政复议答复通知，符合上述法律规定。《行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）。”怀化市政府作出被诉行政复议决定，未向本院提交“经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后”的相关证据，不符合上述法律规定。该法第三十一条同时还规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限不少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案行政复议决定的作出时间虽未超过法律规定的期限，但加上送达之日已经超期，《行政复议法》以及相关法律并没有明文规定，60日内作出不包含送达日期，故本案情形属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条第（一）项规定的：“处理期限轻微违法”并对原告权利不产生实际影响的情形。因原行政行为第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》合法有效，且行政复议期限超期并未对原告实际权利产生影响，故撤销行政复议决定已无现实必要。综上所述，被告洪江市政府所作第2018005号《政府信息依申请公开事项告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但怀化市政府所作出的行政复议决定处理程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决如下：一、确认怀化市人民政府作出的怀府行复字（2018）41号行政复议决定违法；二、驳回原告其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告廖明发与被告怀化市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  尹卫红审判员  周 晓审判员  李容容二〇一八年十二月十四日书记员  肖丽红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特别需要事由作出说明。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；”《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一款：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的'程序轻微违法'：（一）处理期限轻微违法；”