海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2018）琼02行初122号原告崔凤云。委托代理人孟麟。委托代理人徐兴杏。被告三亚市海棠区人民政府。法定代表人孙耿，该区区长。委托代理人黎道皇。委托代理人叶梅梅。原告崔凤云诉被告三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）征收补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告崔凤云诉称，1995年10月25日，三亚市海棠区龙海村民委员会第一村民小组（原三亚市藤桥镇龙海管区第一队，以下简称龙海一组）与三亚金鹿菜篮子有限公司（以下简称金鹿公司）签订《土地承包合同书》，约定：龙海一组将自有位于三亚市海棠区的龙坡荒地104亩发包给金鹿公司经营淡水鱼养殖、种植基地；承包期50年，即自1995年11月1日至2045年11月1日止；承包金前三十年每亩每年100元,后20年每亩每年120元。合同签订后，龙海一组依约将104亩土地交付金鹿公司使用。1996年6月29日，三亚市海棠区藤桥村民委员会（原三亚市藤桥镇藤桥村民委员会，以下简称藤桥村委会）与金鹿公司签订《土地承包合同书》，约定：藤桥村委会将自有位于龙坡塘旱地20亩（金鹿公司上述104亩承包地南侧）发包给金鹿公司经营淡水鱼养殖、种植基地；承包期50年，自1996年7月1日至2046年7月1日止；承包金前三十年每亩每年100元，后20年每亩每年120元。合同签订后，藤桥村委会依约将土地交付金鹿公司使用。1997年10月27日，经双方实地测量，确认藤桥村委会发包给金鹿公司的旱地面积为22.5亩。1998年7月31日，龙海一组与金鹿公司又签订《土地承包合同书》，约定：龙海一组再将自有位于龙坡园林地10亩（金鹿公司上述104亩承包地的西侧）发包给金鹿公司经营淡水鱼养殖、种植基地；承包期50年，自1998年7月1日至2048年7月1日止；承包金每亩每年100元。合同签订后，龙海一组依约交付土地。金鹿公司依约承包上述三块土地合计136.5亩后，投入资金修建鱼塘及其它设备、设施，开始淡水养殖项目。2009年6月16日，因经营效益不佳，金鹿公司与三亚华瀛实业有限公司（以下简称华瀛公司）签订《租赁合同书》，约定：金鹿公司将整个“龙海养殖场”项目租赁给华瀛公司经营淡水鱼养殖，租赁范围包括147亩土地及9口鱼塘、孵化池、供电供水和排水等设施；租期20年，自2009年6月16日至2029年6月16日止；租金前10年每亩每年700元，后10年每年每亩1000元；租赁期间，如遇政府征收项目，地上附属物属金鹿公司设施的，征地补偿款归金鹿公司所有，华瀛公司租赁后投资增加的设施补偿归属华瀛公司。合同签订后，金鹿公司依约将“龙海养殖场”项目交付华瀛公司使用。同年11月13日，金鹿公司、华瀛公司与孟颖签订《合同权利义务转让协议书》，约定华瀛公司将《租赁合同书》的权利义务概括转让给孟颖，由金鹿公司与孟颖作为合同主体，履行《租赁合同书》。孟颖取得“龙海养殖场”的经营权后，依约履行合同，投入巨资，增加设施设备，引进高效优质项目，购进种鱼24万尾，开始养殖泰国笋壳鱼。该项目被列为“海南省农业科技110示范基地”和“海南省农业科技特派员创业基地”。在水产专家的指导下，笋壳鱼成活率达80%以上，据专家预测“龙海养殖场”在2012年即可达到繁殖旺季，2013年可实现产值过亿，利润6000万元。随着海棠湾开发区项目建设的增加、推进，海棠湾区域的征地工作也加紧进行。2010年4月，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）批准开发“海棠湾北区水系及滨水社区建设项目”（以下简称水系工程项目），由原三亚市海棠湾镇人民政府（以下简称海棠湾镇政府），即现海棠区政府，作为征地拆迁人，负责项目征地调查工作，组织实施项目用地土地、青苗、地上附着物的清点丈量、审核和补偿工作，龙海养殖场也被列入水系工程项目的开发范围。2011年1月，海棠湾镇政府派出征地工作组对龙海养殖场项目进行征地调查，对鱼塘、苗池、工作用房、青苗等附着物及养殖鱼类等做了登记、测量，委托征地测量公司测定龙海养殖场项目用地143.68亩。征地工作组按金鹿公司与孟颖的各自投入财产分别登记、制表，由金鹿公司和孟颖各自确认，并告知尽快给予补偿。因孟颖养殖的笋壳鱼属高效优质品种，为准确评估笋壳鱼养殖损失，海棠湾镇政府报请三亚市政府委托征地专家组进行评估。经三亚市海洋与渔业局委托，2011年3月2日，征地专家组出具《笋壳鱼养殖生物部分的补偿标准》，同年3月10日，三亚市政府批准了该补偿标准。2011年4月中旬，海棠湾镇政府向孟颖支付青苗及附着设备设施征地补偿款469.105万元。同年5月30日，海棠湾镇政府对孟颖养殖的笋壳鱼按补偿标准制表、核算，确定补偿金额4466万元，在孟颖签名确认后，并经过了付款审批。此时，海棠湾征地工作发生贪腐行为，纪检、检察部门开展调查、侦查工作，海棠湾的征地补偿工作处于停止状态。龙海养殖场的笋壳鱼征收补偿事宜也因此搁置停办。孟颖及家人多次找到海棠湾镇政府及后来成立的海棠区政府，要求尽快依法给予支付笋壳鱼征收补偿款4466万元，海棠区政府的答复是等征地调查工作结束之后再付款。无奈,孟颖只好一直等待。2015年2月14日，孟颖因征地补偿款迟迟没有落实在焦虑中加重病情，以致不治去世。由妻子崔凤云法定继承孟颖在龙海养殖场的财产，独子孟祥川放弃继承。在崔凤云催款多次后，2018年4月，海棠区政府明确告知崔凤云无法给予征地补偿款，让崔凤云通过法院诉讼方式确定和请求笋壳鱼的征地补偿款，以致成讼。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的，由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”金鹿公司与孟颖签订的《租赁合同书》，未违反法律、行政法规的强制性规定，属有效。孟颖对龙海养殖场享有承租经营权，对养殖场中投资形成的各项财产享有所有权，三亚市政府征收龙海养殖场，依法应给予适当补偿。孟颖去世后，崔凤云是其法定继承人，享有征地补偿款权益。经征地评估和核算，海棠区政府应向崔凤云支付笋壳鱼补偿款4466万元。海棠区政府拒绝付款的行为已构成行政不作为，系违法行政，损害了崔凤云的财产权益，并造成财产利息损失156万元，依法应承担行政赔偿责任。为维护崔凤云的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，诉至法院，请求：一、判令海棠区政府履行行政补偿职责，向崔凤云支付“龙海养殖场”征地补偿款4466万元及利息156万元（自2011年9月1日计至2018年5月31日止，按中国人民银行规定的同期同类活期存款利率计算，并计付至实际付款之日止）；二、本案诉讼费由海棠区政府承担。被告海棠区政府辩称：一、海棠区政府不是本案适格被告。2014年三亚市政府撤镇设区时成立海棠区政府，2010年海棠湾镇政府并无征收土地的权利，只是依据三亚市政府办公室《关于海棠湾北区水系及滨水社区建设项目用地土地调查有关问题的通知》（三府办〔2010〕118号）进行征收工作，征收的主体为三亚市政府，因此本案的适格被告应当为三亚市政府。二、原告起诉超出法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，期限从公民法人或者其他组织知道或应当知道诉权或者起诉之日起计算。但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过两年。本案中征收的具体行政行为发生的时间是2011年，崔凤云于2018年起诉。不管是六个月还是两年，均已经超出了法定期限。三、2011年1月1日及1月16日制作的《征地拆迁丈量清点登记本》不能作为认定本案补偿的证据使用，崔凤云要求支付补偿款生物体的补偿及池塘补偿4466万元及利息156万元没有事实依据。2011年1月1日及2011年1月16日制作的《征地拆迁丈量清点登记本》因青苗补偿款涉及抢种青苗以及弄虚作假，骗取国家补偿款被公安机关立案调查。期间，孟颖退还了300多万元的青苗补偿款。因此，该两份《征地拆迁丈量清点登记本》存在丈量清点弄虚作假的情况，不能作为认定补偿的依据。针对崔凤云诉求的鱼池补偿，从崔凤云提供的证据来看，孟颖于2009年11月13日接手龙海养殖场，当时龙海养殖场的固定资产鱼塘仅为九口，虾苗池8口，除此之外没有其他。2010年4月26日，三亚市政府发布《关于海棠湾北区水系及滨水社区建设项目用地土地调查有关问题的通知》。该通知的第四条明确规定，自本通知下达之日起，在拟征收及收回土地范围内，一律禁止抢种青苗和抢建附着物。凡突击抢种的青苗和抢建的附着物一律不予补偿，后果自负。2011年1月清点丈量时，除去原先的九口鱼塘、八口虾苗池之外，又增加了80多个鱼池。从时间及数量并结合青苗抢种的情况来看，也是不合情理的，对于增加的80多个鱼池的建造时间崔凤云没有提供证据证明什么时间建造的。针对崔凤云要求的生物体笋壳鱼的补偿。首先，崔凤云没有提供购买笋壳鱼的相关证据。其次，清点丈量之后，政府并没有实际收回该地，到目前为止仍然是保持2011年的现状，土地也一直都由崔凤云使用。崔凤云诉求补偿的笋壳鱼也是由崔凤云自行处理销售的。因此，崔凤云主张该部分补偿没有事实依据。四、2011年3月2日的《三亚市海棠湾镇北区水系项目范围内征收土地对笋壳鱼养殖生物部分的补偿标准》不能作为认定本案补偿的依据。在海棠湾征地补偿中作为专家之一邢增栋，对养殖场补偿标准进行评估，因受贿罪被法院判处无期徒刑。因此，对于邢增栋作为专家出具的意见，不能作为认定案件事实的依据，故崔凤云诉求给予补偿没有事实依据。综上，崔凤云起诉已经超过起诉期限，被告主体错误，丈量清点、补偿标准不能作为证据使用的。因此，崔凤云诉求给予补偿没有事实依据，请求法院依法驳回崔凤云的起诉。经审理查明，1995年10月25日，龙海一组与金鹿公司签订《土地承包合同书》，约定：龙海一组将自有位于三亚市海棠区的龙坡荒地104亩发包给金鹿公司经营养殖、种植基地开发利用；承包期50年，即自1995年11月1日至2045年11月1日止；承包金前三十年每亩每年100元,后20年每亩每年120元。合同签订后，龙海一组依约将104亩土地交付金鹿公司使用。1996年6月29日，藤桥村委会与金鹿公司签订《土地承包合同书》，约定：藤桥村委会将自有位于龙坡塘村旱地20亩发包给金鹿公司经营养殖、种植基地及生活区开发利用；承包期50年，自1996年7月1日至2046年7月1日止；承包金前三十年每亩每年100元，后20年每亩每年120元。合同签订后，藤桥村委会依约将土地交付金鹿公司使用。1997年10月27日，经双方实地测量，确认藤桥村委会发包给金鹿公司的旱地面积为22.5亩。1998年7月31日，龙海一组与金鹿公司又签订《土地承包合同书》，约定：龙海一组再将自有位于龙坡园林地10亩发包给金鹿公司经营养殖、种植基地开发利用；承包期50年，自1998年7月1日至2048年7月1日止；承包金每亩每年100元。合同签订后，龙海一组依约交付土地。金鹿公司依约承包上述三块土地合计136.5亩后，投入资金修建鱼塘及其它设备、设施，开始淡水养殖项目。2009年6月16日，金鹿公司与华瀛公司签订《租赁合同书》，约定：金鹿公司将整个“龙海养殖场”项目租赁给华瀛公司经营淡水鱼养殖，租赁范围包括147亩土地及9口池塘、800平方米孵化池及供电、进排水设施等；租期20年，即自2009年6月16日至2029年6月16日止；租金前10年每亩每年700元，后10年每亩每年1000元；租赁期间，如遇政府征收项目，地上附属物属金鹿公司设施的，征地补偿款归金鹿公司所有，华瀛公司租赁后投资增加的设施补偿归属华瀛公司。合同签订后，金鹿公司依约将“龙海养殖场”项目交付华瀛公司使用。同年11月13日，金鹿公司、华瀛公司与孟颖签订《合同权利义务转让协议书》，约定华瀛公司将《租赁合同书》的权利义务概括转让给孟颖，由金鹿公司与孟颖作为合同主体，履行《租赁合同书》。2010年4月，三亚市政府批准开发水系工程项目由海棠湾镇政府负责组织实施该项目用地土地、青苗、地上附着物的清点丈量、审核和补偿工作，龙海养殖场也被列入水系工程项目的开发范围。2011年1月，海棠湾镇政府派出征地工作组对龙海养殖场进行征地调查，并对青苗、附着物等做了登记、测量。征地工作组按金鹿公司与孟颖的各自投入财产分别登记、制表，由金鹿公司和孟颖各自确认。因孟颖养殖的笋壳鱼属新兴养殖品种，按时有补偿文件无明确的执行补偿标准，为加快征地工作进度，及时进行补偿，海棠湾镇政府报请三亚市政府协调有关部门对笋壳鱼养殖生物部分提供补偿标准。2011年3月2日，经三亚市海洋与渔业局组织专家到水系工程项目进行笋壳鱼养殖状况调研后，出具《三亚市海棠湾镇北区水系项目范围内征收土地对笋壳鱼养殖生物部分的补偿标准》，并于2011年3月7日上报三亚市政府审批。2011年3月10日，三亚市政府批准同意该补偿标准。2011年4月15日，海棠湾镇政府向孟颖支付征地补偿款1049.024089万元，其中包括孟颖承包龙海养殖场期间为笋壳鱼繁育、养殖、增加的配套设施补偿款469.105万元。由于孟颖等人抢种青苗，涉嫌骗取国家补偿款，被公安机关拘留，后退还国家补偿款371万元。2013年9月24日，三亚市公安局决定对孟颖解除取保候审。2012年底后，后参与制定《三亚市海棠湾镇北区水系项目范围内征收土地对笋壳鱼养殖生物部分的补偿标准》中的专家邢增栋因受贿罪被判处无期徒刑。2015年2月14日，孟颖因病去世。独子孟祥川放弃继承，由妻子崔凤云继承孟颖在龙海养殖场的财产。在崔凤云多次催款无果后，向本院提起诉讼，请求：一、判令海棠区政府履行行政补偿职责，向崔凤云支付龙海养殖场征地补偿款4466万元及利息156万元（自2011年9月1日计至2018年5月31日止，按中国人民银行规定的同期同类活期存款利率计算，并计付至实际付款之日止）；二、本案诉讼费由海棠区政府承担。本院认为，2011年，海棠湾镇政府对孟颖养殖的笋壳鱼按补偿标准制表、核算，确定补偿款。由于孟颖等人抢种青苗，涉嫌骗取国家补偿款，被公安机关拘留，后退还国家补偿款371万元。2013年9月24日，三亚市公安局决定对孟颖解除取保候审。孟颖及家人多次找到海棠区政府，要求尽快依法给予支付笋壳鱼征收补偿款4466万元无任何结果。虽然无证据证明海棠湾镇政府已告知孟颖及家人诉权或起诉期限，但依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，法定最长起诉期限为2年。本案中，以2011年征收行政行为发生时，孟颖应要求海棠湾镇政府履行支付“龙海养殖场”征地补偿款的行政补偿职责时起计算起诉期限，崔凤云至2018年６月７日才提起诉，超过了法定最长2年的起诉期限，对其起诉应不予受理。崔凤云主张2018年4月，海棠区政府才明确告知让其向法院起诉，请求判令海棠区政府履行行政补偿职责，向崔凤云支付“龙海养殖场”征地补偿款及利息，但崔凤云未提供相应证据，本院不予采信。因崔凤云无正当理由，超过起诉期限，人民法院对其起诉应不予受理。已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告崔凤云的起诉。案件受理费50元，退还给原告崔凤云。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 梁 泽审 判 员 杨冲冲人民陪审员 莫 政 二Ｏ一八年十二月三日书 记 员 陈 浩附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）......