广东省阳江市中级人民法院民 事 裁 定 书（2018）粤17民终1254号上诉人（原审原告）：梁王先，男，1937年8月17日出生，汉族，住广东省阳江市。委托诉讼代理人：钟国衡，广东真智律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡伟航，广东真智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梁陈发，男，1961年9月19日出生，汉族，住广东省阳江市。委托诉讼代理人：马实飞，阳江市江城区南恩街道法律服务所法律工作者。原审第三人：阳江市海陵岛经济开发试验区闸坡镇平兰村民委员会灵谷村民小组。住所地：广东省阳江市海陵岛经济开发试验区闸坡镇平兰村。负责人：梁启算，该村民小组村长。上诉人梁王先因与被上诉人梁陈发、原审第三人阳江市海陵岛经济开发试验区闸坡镇平兰村民委员会灵谷村民小组（以下简称灵谷村民小组）土地承包经营权互换合同纠纷一案，不服广东省阳江市江城区人民法院作出的（2018）粤1702民初1943号民事判决，向本院提起上诉，本院于2018年10月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案。梁王先上诉请求：一、请求撤销原审判决，改判支持梁王先一审提出的诉讼请求，即梁陈发返还位于阳江市xxx村东至梁王先屋前、西至梁王艺水田、北至梁王先、梁陈吉责任地的土地给梁王先，本案诉讼费由梁陈发承担。事实与理由：一、本案为合同纠纷，原审在本案直接认定灵谷村民小组在1983年已将诉争土地重新调整发包给了梁陈发，对土地承包经营进行了处分，在一案中同时处理了两种不同法律关系不当，适用法律错误，判决有误，应予纠正。1、本案重审前原二审已认定本案为合同纠纷，并非土地承包经营权互换合同纠纷，梁陈发也并没有相应的承包土地置换，因此原审定性为土地承包经营权互换合同纠纷不当。2、本案不存在以合法形式掩盖非法目的。梁陈发在梁王先的土地上盖房是既定的事实，因其拒不返还该土地，双方同意梁陈发用其他土地置换和补偿4万元给梁王先，目的在于补偿梁王先无法使用土地后的损失，而不是为了使梁陈发建房合法化。梁陈发建房行为是否合法，手续是否完备，并非双方协议书所评价的内容，同样法院也不应在本案中评价，亦不具备这个职能。农村存在大量此类历史遗留的问题，产权公证是否具备合法性，应另案审查，但不应在本案中认定该《协议书》是系掩盖非法目的，两者不存在逻辑关系。3、本案如经审查合同认定无效，应当释明并告知梁王先变更诉讼请求，不予变更的，方可直接按合同无效进行裁判。原审在未予释明的情况，直接裁判，明显不妥。另外，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，原审认定合同无效后，也应当对财产返还、赔偿损失等也进行处理，如没有必要返，则应当折价补偿。4、原审直接认定诉争土地为梁陈发承包，并处理土地承包经营权法律关系，违背一案一审原则。梁王先基于《协议书》所产生的合同纠纷提出诉讼，审查的应当是合同法律关系。原审在梁陈发未举证、未主张的情况下，直接认定其享有诉讼土地的承包经营权，等同于确认了梁陈发的其他权利，超出了本案审查的范围，违背不告不理原则，明显不当。二、原审认定第三人在1983年已将诉争土地发包给梁陈发，与事实不符，属于认定事实不清，判决错误。1、双方对于该土地属于梁王先的承包土地并没有争议，梁陈发占用诉争土地建房在先，双方签订的《协议书》亦可反映这一事实。一审判决认定梁王先未承包该土地有违当事人的意思表示。2、本案重审前的一审，灵谷村民小组的负责人梁启算在庭审中确认梁陈发占用梁王先的诉争土地建房，其代表灵谷村民小组出庭，其陈述应予确认。梁启算持有灵谷村民小组的公章，其承认在原审出具的证明是梁陈发起草后，迫使其加盖公章的，不具有真实性。3、《证明》的内容虚假，首先，1980年之前，阳江地区未开展农村土地家庭承包经营，该证明称诉争土地在1980年之前由梁王先一家承包，1983年因弃耕再发包给梁陈发一家，与国家政策不符。其次，证明声称梁王先在1980、1981、1982年弃耕，拒交公购粮，不符合事实。在当时情况下，根本不可能弃耕。梁陈发在证明中强调弃耕，目的是利用《土地管理法》关于弃耕的规定，意图达到诉争土地已调整发包给梁陈发承包的目的。事实上，土地管理法实施时间是1987年1月1日，在1980、1981、1982年根本没有弃耕的说法和法律规定。最后，第一轮土地承包经营权确认为梁王先，灵谷村民小组未通过法定程序也不可任意收回调整发包不当。灵谷村民小组和梁陈发均确认梁陈发占有梁王先的土地建房，梁陈发自己没主张土地在1983年已发包给其承包。证明内容与事实明显存在矛盾，不应作为认定事实依据。综上所述，请求支持梁陈发的上诉请求。梁陈发答辩称：一、一审认定本案为土地承包经营权互换合同纠纷正确。根据《土地承包管理法》第十条规定，农村集体的土地归农民集体所有，村集体对农户的土地承包经营有权根据实际情况进行调整。梁王先1980年弃耕，拒交公粮，连续三年抛荒，至1983年村集体才将耕地收回，转由梁陈发承包耕种，根据《土地管理法》第三十七条规定，承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕的，原发包单位收回发包耕地。所以灵谷村民小组收回抛荒的诉争土地是合法的。梁王先一家在1985年间集体迁出阳江市区，已经失去承包村集体土地的权利，村集体收回另行发包符合法律规定。梁王先为争夺农村土地，于2016年4月29日又将户口迁回灵谷村民小组，但其性质已不属农业户口。故村集体在这期间将集体土地作局部调整，符合土地使用现状和法律规定。二、梁陈发在村集体土地上建房屋居住，是经过集体同意，由政府城建部门批准建设的，是合法的房产。梁陈发建房的土地是村调配给梁陈发，梁陈发与梁王先签订协议处置村集体土地，是违法的，是以合法形式掩盖非法目的，是无效的。3、农村集体土地由村集体组织或村委会发包，并签订书面承包合同。但至今，无论梁王先或梁陈发，都未正式取得诉争耕地的承包权，梁王先主张诉争的土地是其所有，但未能提供证据证明。梁王先无书面合同证明其取得诉争土地的承包经营权，且已于1985年间迁离灵谷村，至2016年间才迁回村，其对村调整承包土地无权干涉。综上，请求维持原判。梁王先起诉请求：一、解除梁王先与梁陈发于2015年4月13日签订的《协议书》；二、梁陈发按照梁王先宅基地的实际价值赔偿梁王先的损失10000元（暂定，实际数额须经司法鉴定后确定）；三、本案诉讼费用由梁陈发承担。一审法院查明事实：阳江市海陵岛试验区闸坡镇平兰村灵谷经济合作社（以下简称灵谷经济合作社）于2016年更名为阳江市海陵岛试验区闸坡镇平兰村民委员会灵谷村民小组。梁王先与梁陈发同属灵谷经济合作社村民。梁陈发自建的坐落于阳江市xxx村民委员会xxx路xxx号房屋所占土地属灵谷村民小组集体耕地,在1980年之前由灵谷经济合作社发包给梁王先一家人耕种。但梁王先一家人自1980年至1982年，连续三年弃耕其承包的全部责任田，且拒绝向村集体履行缴纳公购粮义务，经灵谷村民小组上门催收，梁王先仍拒绝缴纳。后来，梁王先一家搬至其他地方居住。1983年，灵谷村民小组经研究决定将梁王先承包的责任田调配给梁陈发耕种，并有梁陈发代缴梁王先所欠的1980年至1982年承包责任田的公购粮、水利粮等。1986年，梁陈发自建了坐落于阳江市xxx委员会xxx号房屋，该房屋属一层石头钢筋结构，建筑面积约106平方米。1992年9月8日，阳江市江城区公证处对梁陈发的上述房屋作出产权公证，证实房屋产权是梁陈发、颜秀所有。自1983年至1999年，上述承包责任田的公购粮、水利粮等均由梁陈发缴交，直至2000年国家免除缴交公购粮等。此时，梁王先一家返回村中，向灵谷村民小组要原先承包的责任田，灵谷村民小组在梁陈发的同意下，将梁陈发自建房屋之外的责任田交给梁王先耕种，梁陈发已建房屋的土地不再作调整。2015年2、3月，因原房屋已变成危房，经平兰村民委员会和阳江市国土资源局海陵分局的批准后，梁陈发对上述房屋进行拆旧建新。梁陈发拆除上述房屋后，由于没有地方居住，便借梁王先的房屋居住。但在建房过程中，梁王先主张梁陈发自建房屋所占土地为梁王先所承包的责任田并阻挠梁陈发施工。为尽快建好房屋，梁陈发与梁王先在灵谷村民小组的调解下于2015年4月13日达成协议，并由灵谷村民小组的负责人梁启算代为起草一份《协议书》，载明：“兹有平兰村委会灵谷村原村民梁王先有责任地一块，面积17米×13米，东至梁王先屋面前，西至梁王艺水田，北至梁王先、梁陈吉责任地，南至梁德升屋地责任地。经双方商定，梁王先将此地换地给梁陈发，梁陈将歪仔的责任地换给梁王先，梁陈发另向梁王先补偿人民币肆万叁佰元。自即日起双方都不得反悔，此地互换后永久归梁陈发使用。”梁陈发和梁王先的儿子梁就初在协议书中签名确认，梁启算作为经证人在协议书中确认。庭审中，梁王先确认梁就初是代梁王先在《协议书》中签名，梁王先本人知晓并确认该事实。梁陈发确认其自建的上述房屋所占土地属于《协议书》中载明的“面积17米×13米，东至梁王先屋面前，西至梁王艺水田，北至梁王先、梁陈吉责任地，南至梁德升屋地责任地”的责任地中的一部分。但该份《协议书》尚未加盖灵谷村民小组的公章予以确认。签订《协议书》后，梁陈发没有将位于歪仔的责任田换给梁王先，也没有向梁王先支付补偿款40300元，梁王先向梁陈发主张权利未果，遂诉至一审法院。庭审中，一审法院根据梁王先的申请传唤证人梁进初出庭作证，梁进初作证称：梁陈发目前在灵谷村居住的房屋原来在村集体分配土地时最初于1983年左右是分配给梁王先的，后来没有重新调整过土地，不清楚原梁陈发是否互换土地。梁王先对证人证言质证称，证人证实了讼争土地原来是梁王先的。梁陈发对证人证言质证称，证人陈述梁王先取得的土地是水田地，而梁陈发现有的房屋土地是经有关部门许可建房的土地，而证人并非管理土地分配的相关干部，他不清楚村集体是否有重新分配的土地的情况。诉讼中，灵谷村民小组的负责人梁启算到庭陈述称，灵谷村民小组出具的复函所反映的情况均属实，复函内容是经过向老村长调查核实并查阅底册，是由村长梁启算起草并加盖公章的，因为不清楚复函的格式，因此梁启算没有在复函中签名确认。诉讼中，一审法院依职权去函阳江市海陵岛经济开发试验区闸坡镇平兰村民委员会（以下简称平兰村委会）、灵谷村民小组调查讼争土地的基本情况，灵谷村民小组于2018年6月22日函复一审法院，复函内容如下：“1、梁陈发的房屋所用的106平方米土地，原属灵谷村集体耕地。1980年之前由村集体发包给梁王先一家人耕种，但没有承包合同，也没有明确承包期限。梁王先一家人于1980年开始弃耕，于1980年、1981年和1982年连续三年弃耕，拒交公购粮，灵谷村原村长上门催收，梁王先仍拒交。在此情况下，1983年由灵谷村原村集体决定，将梁王先一家人的耕地调配给梁陈发耕种，并由梁陈发代缴1980年至1982年梁王先一家所欠的公购粮。1986年梁陈发在其耕种的土地上建房屋一层（占地面积106平方米）居住，并于1992年领取了产权公证书。在承包土地前梁王先一家已迁居阳江。至2000年国家免除缴交公购粮，梁王先一家便回来向村集体要原先耕种的田地，村集体在梁陈发同意的情况下，将梁陈发建屋之外的田地给了梁王先一家人，梁陈发已建房屋的土地不再作调整。2、阳江市海陵岛经济开发试验区闸坡镇平兰村灵谷经济合作社是阳江市海陵岛经济开发试验区闸坡镇平兰村民委员会灵谷村民小组的前身。1999年，平兰村灵谷经济合作社已更名为平兰村民委员会灵谷村民小组，但公章在2016年更换。3、补充意见：灵谷村民小组的集体土地，虽然分包给各户耕种管理，但没有具体期限，也没有承包合同。会因实际情况调整。像梁陈发建屋这种情况，灵谷村村民小组普遍存在。比如村民梁劣初在梁土贵的土地上建屋，梁好初在梁启华的土地上建屋，梁启画在梁陈发的土地上建屋等等。村民小组对村民这些行为是支持确认的，而对已建屋的土地，村民小组均确认土地为屋主所有，而不再确权给其他人。村民小组居于这一立场，才在1992年协助全体村民对自己的房屋办理产权公证登记。上述答复是灵谷村存在的实际情况，希法院尊重事实，依法处理。”平兰村委会于2018年6月25日复函称：“关于梁王先与梁陈发土地合同纠纷一事，我村委会现情况不明，建议所承包责任地应以村民小组复函核实为准。”梁王先上述两份复函发表质证意见称：该证据的真实性由法院依法认定，该证据可证实两个事实：1、涉案土地为梁王先承包地；2、梁陈发在涉案土地建房，侵犯了梁王先的合法权益；该两方面的内容与双方协议书所反映的事实及梁陈发在庭审中的自认互相印证。复函中其他关于土地调配耕地的内容，既与梁陈发自认的事实不符，也与灵谷村民小组在庭审中所述不一致，自相矛盾，明显是偏袒梁陈发而所作的虚假陈述，不应采纳。如此，该复函并没有负责人签名，其合法性有待商榷。梁陈发对上述两份复函发表质证意见称：对两份复函没有异议，灵谷村民小组的复函说明了梁陈发建屋的土地的使用情况属实。另查明，签订《协议书》当天，梁王先的儿子梁就初就与梁陈发的儿子梁王健就因《协议书》的内容发生争吵打架，梁就初被梁王健打伤住院治疗。经阳江市公安局海陵分局海陵派出所主持调解，双方达成调解协议并签订了调解书，梁王健一次性赔偿梁就初医疗费、营养费共款9000元。2015年5月27日，梁王先的妻子李秀英与梁陈发再次因为讼争土地的问题发生争吵打架，致李秀英受伤。李秀英诉至一审法院，一审法院于2017年2月15日作出（2016）粤1702民初3397号民事判决，判令梁陈发赔偿经济损失4848元给李秀英。诉讼中，梁王先向一审法院递交一份《委托评估鉴定申请书》，请求对讼争土地的价值进行评估鉴定。再查明，梁陈发于2015年6、7月份已将讼争房屋建造完毕并入住，占地面积104.5平方米，二、三层建筑面积106.2平方米，共三层，框架结构。原审判决认为：本案属土地承包经营权互换合同纠纷。关于梁王先、梁陈发双方签订的《协议书》的合同效力问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”和《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，讼争房屋所占土地为灵谷村民小组所有，属承包责任田耕地性质，梁陈发与梁王先签订的《协议书》形式上是互换农村土地承包经营权，但实际上并非通过互换土地的承包经营权来进行农业生产，而是通过签订《协议书》达到解决梁王先、梁陈发之间的土地纠纷，梁王先能获得相应赔偿，梁陈发能在讼争土地上顺利建房的目的，而讼争土地的性质并非宅基地，故梁王先、梁陈发签订的《协议书》属以合法形式掩盖非法目的，违反了法律的强制性规定，应属无效合同。另，梁陈发取得讼争房屋所占土地的承包经营权并非居于双方签订的《协议书》，梁王先将土地互换给梁陈发，而是灵谷村民小组在1983年将讼争土地重新调整发包给了梁陈发。故梁王先请求解除与梁陈发签订的《协议书》，请求梁陈发赔偿占有土地的经济损失，理据不足，不予支持。证人梁进初称讼争土地分配给梁王先承包后就再没有作调整了。证人梁进初虽属xxx小组村民，但并非承包土地的管理者，对村民承包土地承包调整情况应以村集体发包方即灵谷村民小组意见为准，故证人梁进初的证言，证明力不足，不予采纳。梁王先向一审法院申请对讼争土地的价值进行评估鉴定，依法无据，不予准许。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条和《中华人民共和国民事诉讼费》第六十四条的规定，判决如下：驳回梁王先的诉讼请求。一审案件受理费1125元，由梁王先负担。二审审理期间，梁王先提供证据有，《声明》一份，拟证明灵谷村民小组在一审提交的《复函》的全部内容是虚假的，不能作为认定事实的依据。梁陈发提供的证据有，梁王先的常住人口个人信息表一份，拟证明梁王先在80年代已经将户口迁出了阳江市江城区城西，后于2016年4月29日由从阳江市江城区城西迁回了灵谷村。经质证，梁陈发认为，其不清楚该声明是梁启算在什么情况下作出的，且该声明只是代表梁启算个人意见，不能代表村民小组，该声明不能否认村民小组的复函。梁王先质证称，梁陈发提供的证据的真实性、合法性由法院依法认定，但对关联性不予认可，不能证明梁陈发所主张的事实。本院经审理查明，梁王先与梁陈发是灵谷经济合作社的村民。梁陈发自建的坐落于阳江市xxx村民委员会xxx号房屋所占土地属灵谷村民小组集体耕地,在1980年之前由灵谷经济合作社发包给梁王先一家人耕种，梁陈发于1986年间在该地上建房。1992年9月8日，阳江市江城区公证处出具产权公证书，梁陈发、颜秀作为申请人申请对上述房屋的产权作公证，该公证书确认上述房屋产权是梁陈发、颜秀所有。2015年2、3月，梁陈发对上述房屋进行拆旧建新。在建房过程中，梁王先主张梁陈发自建房屋所占土地为梁王先所承包的责任田并阻挠梁陈发施工，后梁陈发与梁王先在灵谷村民小组的调解下于2015年4月13日达成协议，并由灵谷村民小组的负责人梁启算代为起草一份《协议书》，载明：“兹有平兰村委会灵谷村原村民梁王先有责任地一块，面积17米×13米，东至梁王先屋面前，西至梁王艺水田，北至梁王先、梁陈吉责任地，南至梁德升屋地责任地。经双方商定，梁王先将此地换地给梁陈发，梁陈将歪仔的责任地换给梁王先，梁陈发另向梁王先补偿人民币43000元。自即日起双方都不得反悔，此地互换后永久归梁陈发使用。”梁陈发和梁王先的儿子梁就初在协议书中签名确认，梁启算作为经证人在协议书中确认。一审庭审中，梁王先确认梁就初是代梁王先在《协议书》中签名，梁王先本人知晓并确认该事实。梁陈发确认其自建的上述房屋所占土地属于《协议书》中载明的责任地的一部分。一审诉讼中，一审法院依职权去函灵谷村民小组调查讼争土地的基本情况，灵谷村民小组于2018年6月22日函复一审法院，复函内容如一审认定。灵谷村民小组组长梁启算出具一份《声明》，主要内容是，灵谷村民小组于2018年6月22日向一审法院作出的复函的全部内容无效，不作为证据使用。本院经审查认为：从双方当事人一审庭审陈述事实可证明，讼争土地最初由梁王先承包经营，后梁陈发在该土地上建房居住，双方在梁陈发拆除原有房屋重新建房时签订涉讼《协议书》。由于讼争土地最初由梁王先承包，梁陈发主张梁王先弃耕后，灵谷村民小组调整给其承包。对此，梁王先不予认可。由于梁陈发答辩认为其与梁王先均没有与村集体就涉讼土地签订土地承包经营权合同，梁陈发提供的证据不足以证明灵谷村民小组已依法将涉讼土地调整给其承包经营。而梁王先主张该土地最初由其承包，但其未能提供证据证明第二轮延长土地承包经营期限后该土地仍由其承包；梁陈发于1986年间在涉讼土地上建房，至第二轮延长土地承包经营期后仍使用该土地，但在第二轮延长土地承包经营期时未与灵谷村民小组签订土地承包合同。本案涉及到梁陈发和梁王先谁取得该土地的承包经营权问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，应由有关行政主管部门处理。同时，从梁王先提供的协议书内容看，双方协议处分涉讼土地的使用权，由使用土地的梁陈发置换另一块土地换给梁王先，梁陈发及补偿4万元给梁王先。但梁陈发依协议取得的土地并非用于农业生产，而是用于建设房屋，已改变土地农业用途，且其未能提供证据证明涉案土地已经批准变为建设用地及经批准建房，其在农村土地上建房违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，双方协议实质上是非法处置农村集体的农用地。梁陈发起诉解除合同、返还土地或者赔偿损失，不仅涉及对该协议书效力的认定问题，还涉及对已改变农用地性质后所建的建筑物的处理。对改变农用地性质及违法建筑物的处理由有关行政主管部门主管，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第五项“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；……”的规定，本案应由有关行政主管部门先行处理。综上所述，本案涉及到农村土地承包经营权取得和和改变农用地性质建房的先行处理问题，不属人民法院受理民事案件范围，一审认定梁王先具有起诉主体资格，并对本案作出实体处理欠妥，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条“人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉”的规定，本案应裁定撤销原审判决，驳回梁王先的起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条的规定，裁定如下：一、撤销阳江市江城区人民法院（2018）粤1702民初1943号民事判决；二、驳回梁王先的起诉。一审案件受理费1125元，二审案件受理费1125元，分别由原审法院和本院退还给梁王先。本裁定为终审裁定。审判长 龙 飘审判员 何桂霞审判员 姜玉华二〇一八年十二月十一日法官助理李凤霞书记员陈予昕附：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条【起诉条件】起诉必须符合下列条件：（一）梁王先是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原载判决，驳回起诉。《中华人民共和国土地管理法》第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。