河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）豫行终1525号 上诉人（一审被告）漯河市人民政府，住所地漯河市郾城区淮河路10号。 法定代表人蒿慧杰，代市长。 委托代理人司源，该市国土资源局工作人员。 委托代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）郑州市通利公司漯河分公司，住所地漯河市源汇区长江路与107国道北路口。 法定代表人赵庆建，该公司总经理。 委托代理人程宏伟，河南金泰律师事务所律师。 一审第三人漯河市双龙公交有限公司，住所地漯河市源汇区长江路与107国道北路口。 法定代表人王胜涛，该公司经理。 上诉人漯河市人民政府因郑州市通利公司漯河分公司诉其土地行政纠纷一案，不服许昌市中级人民法院（2016）豫10行初01号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人漯河市人民政府的委托代理人司源、郭晓果，被上诉人郑州市通利公司漯河分公司的委托代理人程宏伟到庭参加诉讼，一审第三人漯河市双龙公交有限公司未到庭。本案现已审理终结。 2006年11月23日，漯河市人民政府将漯国用（1998）字第0154号《国有土地使用证》中登记的土地使用权人郑州市通利公司漯河分公司，变更为本案第三人漯河市双龙公交有限公司，并为其颁发了漯国用（2006）第002206号《国有土地使用证》，郑州市通利公司漯河分公司对此不服，提起行政诉讼，请求撤销漯国用（2006）第002206号《国有土地使用证》。 许昌市中级人民法院一审查明：郑州市通利公司漯河分公司系经漯河市工商行政管理局登记注册的合法企业。1997年7月25日，原漯河市土地管理局将位于长江路西段，使用面积13336.5平方米的国有土地出让予郑州市通利公司漯河分公司，用途为商业服务业，终止日期2027年9月25日。漯河市政府于1998年5月14日为郑州市通利公司漯河分公司办理了漯国用（1998）0154号《国有土地使用证》。2006年6月28日以郑州市通利公司漯河分公司为甲方、第三人为乙方的名义形成涉案土地转让协议一份。协议约定将郑州市通利公司漯河分公司名下的土地转让给第三人，其主要内容是：1、乙方购置甲方位于长江路西段土地13336.5平方米（合计20亩）折价每亩壹拾万元，共计贰佰万元。2、甲方保证无任何土地纠纷，并保证在30个工作日内将变更为乙方的土地证交付给乙方，过户费用由乙方承担。3、乙方先支付甲方壹拾万元土地转让款，剩余土地款项壹佰玖拾万元待土地过户完毕，变更为乙方土地证并交给乙方后，乙方在30日内分两次将剩余土地款项付清给甲方。2006年6月29日，第三人委托漯河市龙翼房地产投资咨询有限责任公司对涉案土地的价值进行评估。同年7月1日龙翼房地产投资咨询公司出具《土地估价报告》，估价结果是土地总价508.44万元（实有面积为11588.1平方米×438.76元）。2006年7月3日，龙翼房地产投资咨询公司向漯河市国土资源局备案上述估价结果并提交《土地估价登记表》，委托方意见为同意。2006年7月14日，漯河市国土资源局在《土地估价登记表》登记意见一栏中加盖公章予以确认。2006年8月12日，郑州市通利公司漯河分公司委托漯河市地产交易所办理土地转让手续，漯河市国土资源局出具土地交易现实性证明，证明涉案宗地无法院查封、扣押、不属闲置土地。同时，该宗地不属改制企业。同日，郑州市通利公司漯河分公司及第三人向漯河市国土资源局提交土地登记申请书、营业执照、土地登记法人代表身份证明书及土地登记委托书、组织机构代码证、漯国用（1998）字第0154号《国有土地使用证》等土地使用权变更登记材料。2006年8月21日，漯河市国土资源局受理郑州市通利公司漯河分公司与第三人国有出让土地使用权转让申请。2006年8月28日，土地交易审核意见为应缴纳交易费76265元，审批意见为同意转让。2006年9月7日，第三人按房地产权转移面积11588.1平方米、计税金额5214645元、税率4%的标准，缴纳契税208585.8元。2006年11月9日，漯河市国土资源局经初审、审核后报漯河市政府批准，准予登记颁发证书。同时，制作了土地登记卡，该卡中载明权利人漯河市双龙公交有限公司，使用权类型出让，终止日期2027年9月25日，用途商业用地，座落长江路与107国道北口，土地权属来源证明文件漯国用（1998）第0154号土地使用证和双方转让协议。2006年11月23日，漯河市人民政府为第三人漯河市双龙公交有限公司颁发漯国用（2006）第002206号《国有土地使用证》。 许昌市中级人民法院一审另查明：第三人漯河市双龙公交有限公司的原法定代表人为王银华（即王华），于2005年10月31日变更为王胜涛。河南华颖（集团）实业有限公司系第三人的法人股东，出资比例占70%，自然人股东彭来喜，出资比例占20%，自然人股东朱有根，出资比例占10%，公司管理人员为王华、彭来喜二人，任公司监事。截止2012年11月23日，该公司法定代表人仍为王胜涛，股东变更为自然人股东王永记和高建荣，管理人员变更为王胜涛、王永记二人。河南省高级人民法院作出的（2015）豫法刑二终字第00119号刑事附带民事裁定，认定第三人原法定代表人王华，又名王银华，自20世纪90年代以来以其开办的华颖集团为依托，纠集、组织有前科劣迹人员和社会闲散人员，逐步形成以王华（王银华）为组织领导的，以王胜涛等人为骨干，以王永记、彭来喜等人为成员，人数众多、成员稳定的黑社会性质组织。该黑社会性质组织通过开办华颖实业公司、双龙公交公司、万通房地产公司等经济实体，获取巨额经济利益，所获利益部分用于为组织成员发放工资、奖金及日常开销、赔偿经费，雇佣他人违法犯罪活动。同时，该黑社会性质组织采取暴力、威胁或者其他手段，多次实施敲诈勒索、故意伤害等一系列违法犯罪活动，在漯河市称霸一方，为非作恶，欺压、残害群众，造成了重大、恶劣影响，严重破坏了漯河市的经济和社会生活秩序。2013年2月以王华为首的漯河市黑社会性质组织案发，王华、王胜涛、彭来喜、王永记等19人被刑拘，后被逮捕判刑（其中：王华犯组织、领导黑社会性质组织罪、放火罪、开设赌场罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪、破坏生产经营罪、包庇罪，数罪并罚，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；彭来喜犯参加黑社会性质组织罪、故意伤害罪、敲诈勒索罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑五年六个月，并处罚金二万三千元；王永记犯参加黑社会性质组织罪、开设赌场罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑二年三个月，并处罚金四万）。2013年2月21日，第三人法定代表人王胜涛因涉嫌强迫交易犯罪被刑事拘留，于同年3月30日因涉嫌破坏生产经营犯罪，参加黑社会性质组织犯罪被逮捕，后以王胜涛犯参加黑社会性质组织罪、破坏生产经营罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑六年六个月，并处罚金五万元。 许昌市中级人民法院一审又查明：郑州市通利公司漯河分公司曾于2014年5月将漯河市政府漯河市人民政府，第三人漯河市双龙公交有限公司、漯河市万通房地产开发有限公司，诉至漯河市源汇区人民法院。后因案件管辖权等原因，郑州市通利公司漯河分公司于2015年1月撤回起诉。2016年8月18日和2017年1月12日，许昌市中级人民法院依职权外调询问第三人法定代表人王胜涛，可以认定涉案土地转让一事第三人法定代表人王胜涛既未参与，也不知晓。第三人法定代表人与郑州市通利公司漯河分公司法定代表人从未协商转让土地事项。第三人实际为王华自己的公司，由王华直接控制，王胜涛仅是第三人名义上的法定代表人。 许昌市中级人民法院一审认为：（一）关于本案起诉期限的问题。郑州市通利公司漯河分公司与第三人于2006年8月12日向漯河市政府提出土地使用权变更登记申请，漯河市政府于2006年11月23日作出被诉行政行为，因此，郑州市通利公司漯河分公司知道或者应当知道该行政行为的存在。根据本案查明第三人实为黑社会性质组织的组织、领导者王华自己的公司，该公司由王华实际控制；第三人法定代表人王胜涛就涉案土地转让事宜从未参与协商，在其不知情的情况下签订了本案所涉土地转让协议以及在未支付土地转让款既办理土地使用权过户手续等事实，可以认定涉案土地的转让，既违背交易规则，又不符合常理。郑州市通利公司漯河分公司是在黑社会性质组织的欺压、威胁下，签订了不公平土地转让协议并办理了土地过户手续；是在黑恶势力威慑下，未敢在法定期限内提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。因此，本案被耽误的起诉期限属不属于郑州市通利公司漯河分公司自身原因耽误起诉期限的情形。故自2006年11月23日至2014年5月被耽误的时间不应计算在起诉期限内。郑州市通利公司漯河分公司提起本案诉讼，未超过起诉期限。 （二）关于本案被诉行政行为是否合法以及是否应予撤销的问题。本案被诉行政行为系因土地使用权转让而进行的土地变更登记行为。根据《土地登记规则》第六条的规定，漯河市政府应当按照土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发证书的程序进行土地登记。同时，漯河市政府在行政诉讼中应提交作出被诉行政行为的全部证据材料及法律依据。本案中，漯河市政府虽然提交了地籍调查阶段的证据，但该证据形成时间为2006年7月6日，早于郑州市通利公司漯河分公司和第三人于2006年8月12日提出土地登记申请以及漯河市国土资源局于2006年8月21日受理土地登记申请的时间，即涉案土地变更地籍调查行为在郑州市通利公司漯河分公司和第三人未提出申请、被未受理申请之前已完成，时间顺序倒置，程序上违反了法律、法规的规定，属程序违法情形。按照《土地登记规则》第十条的规定，土地登记申请人在申请时必须向土地管理部门提交土地权属来源证明等文件资料。郑州市通利公司漯河分公司和第三人在向漯河市国土资源局申请土地变更登记时虽然提交了涉案土地转让协议，但根据查明的事实可认定该协议受让方的法定代表人王胜涛并未参与土地转让事宜的商讨，也不知晓。同时，也可认定该协议系在他人的操纵下形成的，不具有真实性、合法性。从转让价（200万元）明显低于评估价（508万元）、先办证后付款等约定上分析，土地转让既不符合买卖交易规则，也不符合常理。另外，根据第三人法定代表人王胜涛关于其曾于2011年底和2012年初向郑州市通利公司漯河分公司法定代表人支付200万元土地款的陈述，也进一步印证了2006年6月28日的协议是在未支付土地转让款，在黑社会性质组织欺压、威胁下签订的，该土地转让协议既不公平也不合法，非郑州市通利公司漯河分公司的真实意思表示。涉案土地转让协议虽具有合法的外观形式，但掩盖了非法的目的，即第三人持有的漯国用（2006）第002206号《国有土地使用证》属非法获得的利益，不应受法律保护。因此，漯河市政府依据不合法的土地转让协议为第三人颁发的漯国用（2006）第002206号《国有土地使用证》不具有合法性，属证据不足的情形，依法应予撤销。关于土地转让款是否支付的问题。该问题虽不影响对本案的裁判，但若确有证据可以证实第三人已向郑州市通利公司漯河分公司方支付了土地转让款，郑州市通利公司漯河分公司应当主动将该款项上缴有关部门。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决撤销漯河市政府漯河市人民政府于2006年11月23日为第三人漯河市双龙公交有限公司颁发的漯国用（2006）第002206号《国有土地使用证》。 上诉人漯河市政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决认定涉案土地转让协议不合法证据不足。该协议签订是基于房产的转让才产生的土地使用权的转让，并且办理了房产证，被上诉人未对房产证提起诉讼。虽然第三人公司的实际控制人是涉黑集团头目王华，但是该协议签订时是否是强迫交易尚无有效证据证明；（二）漯河市政府为第三人颁发《国有土地使用证》事实清楚、证据充分，程序上符合《土地登记规则》的相关规定；（三）郑州市通利公司漯河分公司的起诉超过了法定起诉期限，郑州市通利公司漯河分公司在2006年申请该宗土地的变更登记时，就已经知道被告颁发土地证的行政行为，现在提起行政诉讼，早已超过了法定起诉期限，应当依法驳回其起诉。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人郑州市通利公司漯河分公司答辩称：（一）本案涉案土地转让协议以超低价格转让，违反相关法律，依法不能成立；（二）答辩人与本案第三人曾经发生的是房产转让，并未涉及土地转让；（三）漯河市政府为本案第三人办理土地变更程序违法。未对被上诉人的法定代表人身份进行审查，在土地变更登记时违反了共同申请的规定，是在第三人单方申请的情况下变更登记，且未对第三人提供的被上诉人组织机构代码进行审查，违法未实行优先购买权，未对涉案土地转让协议的效力进行审查，未进行地籍调查，属于严重程序违法；（四）本案涉及不动产，应使用20年的诉讼时效，答辩人的起诉未超过起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审查明事实与一审一致。 本院认为：（一）本案涉案土地转让协议应认定无效。根据河南省高级人民法院作出的（2015）豫法刑二终字第00119号刑事附带民事裁定认定的事实，本案一审第三人漯河市双龙公交有限公司是黑社会性质组织开办的经济实体，其所获取巨额经济利益部分用于为组织成员发放工资、奖金及日常开销、赔偿经费、雇佣他人违法犯罪活动，该公司实际控制人是涉黑集团头目王华。本案中，从涉案土地转让协议受让方的法定代表人王胜涛并未参与、知晓土地转让事宜，转让价（200万元）明显低于评估价（508万元）、先办证后付款等约定，以及王胜涛关于实际付款在办理土地证五、六年之后的陈述等事实可以看出，涉案土地转让协议不符合一般买卖交易规则，也不符合常理，可以认定该协议系在他人操纵和黑社会性质组织背景下形成的，非郑州市通利公司漯河分公司的真实意思表示，虽具有合法的外观形式，但是是为了掩盖非法目的，不具有合法性，应认定无效。 （二）本案郑州市通利公司漯河分公司起诉不超过起诉期限。本案被诉土地登记的基础是土地转让协议，对该土地登记行为提起诉讼意味着对土地转让协议的否定，因该协议系在黑恶势力威慑下形成，郑州市通利公司漯河分公司未在刑事诉讼结束之前提起行政诉讼，被耽误的起诉期限不宜认定为属于郑州市通利公司漯河分公司因自身原因所导致，郑州市通利公司漯河分公司提起本案诉讼，不超过起诉期限。 （三）本案被诉土地登记依法应予撤销。因涉案土地转让协议是被诉土地登记的基础，故在该协议被认定无效的情况下，被诉登记行为亦应认定无效。但在本案中，郑州市通利公司漯河分公司的一审诉讼请求是撤销被诉土地登记，并没有要求确认该登记行为无效，且在一审判决后没有上诉，对一审裁判予以接受和认可，同时考虑到撤销被诉土地登记行为和确认被诉土地登记行为无效均是对该土地登记行为法律效力的否定，具有法律上内在的一致性，故本院不再改判裁判结果。需要说明的是，本案被诉土地登记存在程序违法问题。本案被诉土地登记属于变更登记，登记程序中存在涉案土地变更地籍调查在郑州市通利公司漯河分公司和第三人未提出申请、被未受理申请之前已完成的情况，办证程序上违反了法律、法规的规定，属程序违法的情形。 （四）关于土地转让款的问题，根据第三人法定代表人王胜涛的陈述，其曾于2011年底和2012年初向郑州市通利公司漯河分公司法定代表人支付200万元土地转让款，郑州市通利公司漯河分公司在诉讼中没有明确说明是否收到该款。因该问题不属于本案的裁判事项但涉及国有资产是否流失，本院针对这一问题另行向漯河市人民政府发出司法建议。 综上，一审判决事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案二审诉讼费50元由漯河市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李继红 审 判 员  段励刚 代理审判员  刘洋洋 二〇一八年十二月十七日 法官助理王宁 书记员白金峰