河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初510号原告杨国强，男，1974年7月5日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人王良中、乐积，河南致建律师事务所律师。被告中牟县人民政府，住所地中牟县商都大道1号。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人张亮，中牟县万滩镇司法所所长。委托代理人郜小红，北京市京师（郑州）律师事务所律师。原告杨国强因要求确认被告中牟县人民政府占用土地行为违法及行政赔偿一案，于2018年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月18日立案后，向被告中牟县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月18日公开开庭审理了本案。原告杨国强的委托代理人王良中、乐积,被告中牟县人民政府的委托代理人张亮、郜小红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨国强诉讼请求：1.依法确认被告征收原告位于万三公路东侧尉氏河南侧高低河北侧东临油坊头村，承包土地0.716亩的行为违法。2.依法判令被告赔偿原告耕地农作物损失1432元。3.本案的诉讼费由被告承担。经本院释明，原告将第一项诉讼请求明确为确认被告占用土地行为违法，占用程序违法。事实和理由：原告系万滩镇xxx村的村民，2008年秋季，原告家庭分得位于万三公路东侧尉氏河南侧高低河北侧东临油坊头村的承包土地，该土地的性质为基本农田。2018年5月份，原告在该土地上播种了玉米农作物。2018年6月份，被告在原告不知情的情况下，向原告的账户中汇入7160元的青苗赔偿款。后在未与原告签订征收补偿协议的情况下，被告指派人员对该土地的作物进行推、铲、碾压。原告得知情况到达现场后，被告指派的人员停止了违法行为。原告离开现场后，被告指派的人员又开始违法推、铲，造成原告0.716亩土地上作物被毁坏。被告在没有与原告达成赔偿协议的情况下，以公共利益的需要为幌子，将原告承包的基本农田毁坏并征收，其行为系违法行为。原告至今未见到任何关于该土地因公共利益需要被征收的公告，以及所涉土地系基本农田被征收的国务院批文，被告征收原告土地程序违法，原告为此提起行政诉讼。原告共提交六组证据：一、原告的户口本、身份证复印件。证明原告系中牟县万滩镇xxx村民。二、银行流水单。证明依据国家的种粮补贴政策，原告承包了中牟县万滩镇十里店土地的事实。其中包含位于中牟县万滩镇万三公路东侧、尉氏河南侧、高低河北侧、东临油坊头村的基本农田。三、照片（该争议土地为基本农田）。证明原告承包的位于中牟县万滩镇万三公路东侧、尉氏河南侧、高低河北侧、东临油坊头村的土地为基本农田的事实。四、照片（该争议土地被违法占用）。证明被告在未按照法定程序征收的情况下，违法征收的事实。五、河南省新郑市人民法院行政裁定书一份。该裁定书认定征收土地是县级以上地方人民政府，中牟县人民政府应为本案的被告。六、原告的农田种植的玉米及价格。证明由于被告的违法占用行为，给原告造成的损失。被告中牟县人民政府辩称：一、原告主体资格不适格。农村集体土地属于农村集体所有，属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营管理。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款之规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。如果原告认为答辩人在土地征收过程中侵犯其合法权益，并以此为由提起行政诉讼，属于村民小组集体所有的土地或其他财产事项的办理，应当由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，并以村民小组名义提起行政诉讼。同时，依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。原告以自己的名义起诉，未经过半数村民同意，原告并非该地块的所有人，原告也没有提供有效证据证明其承包地就位于该项目征地范围内，因此，原告以自己的名义起诉不符合法律的规定，原告不具备诉讼主体资格。二、原告诉讼请求不明确不具体，应驳回其起诉。依据我国行政诉讼法第四十九条之规定，行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。在本案中，征收土地行为包括公告、审批、补偿等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门，而原告仅以笼统的征地行为违法起诉，属于没有明确的诉讼请求的情形，依法应当驳回其起诉。另，原告将本案诉讼请求改为确认占有违法，答辩人认为，占有为民法上的概念，是侵权的概念，与行政法上的征收是截然不同的概念，本案占用涉案土地的并非是答辩人，而是占用该土地的项目单位，因此，被告主体资格不适格，依法应驳回原告的起诉。三、本案万康路、万寿路、卫生院征用土地合法。1、万康路占地：2017年12月20日，中牟县城乡规划局对万康路修建作出符合区域规划的意见。2018年，中牟县国土资源局也对万康路新建项目用地提出审查意见，认为该项目属交通运输用地，不在限制用地和禁止用地项目目录，符合国家用地政策，同年，中牟县发改委也对万康路新建工程作出批复，同意中牟县交通运输局委托编制的中牟县万康路新建工程初步设计。该项目具体由十里店村委会在该村进行公告并通知村民小组，由小组通知到村民。2018年7月，中牟县财政局将万康路占地款支付到中牟县万滩镇三资委托代理服务中心，并由万康路占地村民小组统一分配，万康路占地附属物补偿款按村民提交的银行账号支付到村民，本案万康路占地附属物补偿款及占地款全部支付到位。2、万寿路占地：2017年12月20日，中牟县城乡规划局认为万寿路修建符合区域规划；2018年1月8日，中牟县国土资源局通过关于万寿路道路新建工程项目用地审查，并出具牟国土资文〔2018〕19号审查意见；2018年3月7日，中牟县发展和改革委员会通过中牟县万寿路新建工程初步设计，并出具牟发改资〔2018〕148号批复。2018年10月10日，万寿路占地款已经全额支付给十里店村集体账户，地上附属物补偿款也已经按村民提供的银行账号全额支付给各占地村民。3、卫生院项目：2018年2月6日，中牟县国土资源局通过该项目用地预审，并出具牟国土资文〔2018〕126号审查意见；2018年3月12日，中牟县发展和改革委员会同意该项目进行迁建，并出具牟发改资〔2018〕160号批复。2018年10月10日，卫生院占地款已经全额支付给村集体，卫生院占地地上附属物补偿款也已经按村民提供的银行账户支付完毕。因村民施行村民自治，上述三块土地，均由中牟县万滩镇交给十里店村委会，由村民委员会在本村进行公告相关文件及补偿。因此，上述三块土地无论从征收公告、补偿等方面，被告均尽了自己应尽的法律义务，也充分尊重村民自治的意愿，本案土地的征收程序合法。另，经查明，上述三块土地性质均已变更为建设用地。四、原告要求赔偿损失，无证据支持，应驳回其诉讼请求。1、本案首先需要原告举证证明自己拥有承包经营权。而原告在本案中，并无证据证明原告对诉状中所称的土地享有承包经营权。2、本案被征收地块上的农作物损失，已经全部按照村民提供的银行账户支付到位。原告无证据证明该农作物系答辩人将其铲除，要求答辩人赔偿其所谓的农作物损失无证据支持。因此，对原告要求的赔偿损失，依法应驳回。综上，原告起诉资格不适格，诉讼请求不明确不具体，依法应驳回其起诉；本案地上农作物补偿款已经全部补偿到位，原告在本案中并无证据证明其具体损失数额，依法应驳回其诉讼请求。被告在举证期内共提交三组证据：一、万康路占地证据：1.2017年12月20日中牟县城乡规划局意见一份，证明万康路的规划符合区域规划。2.中牟县国土资源局牟国土资文〔2018〕18号审查意见，证明万康路项目用地属于交通运输用地，符合国家用地政策。3.中牟县发展和改革委员会牟发改资〔2018〕147号批复，同意由中牟县交通运输局委托编制的万康路新建工程初步设计。4.中牟县人民政府办公室牟政办〔2015〕28号文件，证明占地附属物补偿款标准。5.2018年7月10日，中国人民银行专用凭证一份，证明万康路占十里店村附属物补偿款已经支付给中牟县万滩镇政府。6.万康路征用万滩镇土地和地上附属物补偿汇总表明细8页，证明万康路项目附属物补偿款已支付给村民。7.2018年7月19日，中牟县万滩镇三资委托代理服务中心票据一份，证明万康路占地款已经支付到小组。二、万寿路占地证据：1.中牟县国土资源局牟国土资文〔2018〕19号审查意见，用来证明万寿路道路新建工程符合国家用地政策，通过用地审查。2.中牟县发展和改革委员会牟发改资〔2018〕148号批复，证明通过对万寿路新建工程的初步设计。3.中牟县城乡规划局关于万寿路新建工程的意见，证明万寿路修建符合城乡规划。4.中牟县人民政府办公室牟政办〔2015〕28号文件，证明占地附属物补偿款标准。5.2018年10月10日结算票据，证明万寿路占地款已经支付。6.万寿路征用万滩镇土地和地上附属物补偿汇总表，证明本案因万寿路占地附属物已经补偿到位。三、卫生院占地证据：1.中牟县国土资源局牟国土资文〔2018〕126号审查意见，证明卫生院迁建项目用地符合国家用地政策，通过用地审查。2.中牟县发展和改革委员会牟发改资〔2018〕160号批复，通过对中牟县万滩镇卫生院迁建项目可行性报告。3.中牟县人民政府办公室牟政办〔2015〕28号文件，证明占地附属物补偿款标准。4.2018年10月10日结算票据一份，证明卫生院占地款已经支付到位。5.卫生院征用万滩镇土地和地上附属物补偿汇总表两份，证明卫生院占地地上附属物补偿到位。经庭审质证，原告对被告第一组证据的质证意见：证据1尚不能证明该新建工程是否符合城乡规划。对证据2真实性有异议，证据2仅是一个审查意见，不是批准文件。证据3仅是对设计的批复，被告应出示中牟县人民政府编制的土地利用总体规划，来证明该地是否在总体规划范围之内，以及该征用土地的性质，是否办理了相关的手续。对证据4，被告没有将该文件予以公布，严重违反土地管理法的规定。对证据5真实性有异议，被告应提供原件予以核实。证据6恰恰说明被告认可对原告承包的土地及地上附属物进行占用的事实。对证据7，被告应提供原件，才能进行核实。对被告第二组证据的质证意见：对其真实性有异议，被告应提供原件，其他意见同对第一组证据的质证意见。对被告第三组证据的质证意见：证据1内容不真实，涉及土地的性质是错误的，该地为基本农田；证据2仅是批复，不能证明征地合法。其他意见同对第二组证据的质证意见。被告对原告证据的质证意见：对第一组证据真实性没有异议，对证明目的有异议。该证据仅能证明原告是该村村民，证明不了其拥有原告起诉的资格。对第二组证据真实性没有异议，该证据同时能够证明答辩人已将附属物补偿款支付给原告。答辩人是按照原告提交的银行账户支付补偿款。第三组证据与本案无关。对第四组证据照片的真实性以及证明目的均有异议，不能够证明原告是照片上土地的承包者。对第五组证据真实性没有异议。对第六组证据真实性以及证明目的均有异议，该证据不能够证明原告的实际损失。本院对上述证据认证如下：原告的证据一、二、五具有真实性、合法性，与本案具有关联性，予以采信。原告的证据三具有真实性，但根据本案证据，尚不能确定案涉土地是否在基本农田保护区内，案涉土地是否属于基本农田应由有关部门确定。原告的证据四，无法核实该证据与案涉土地的关联性，不予采信。原告的证据六，不能够证明原告的实际损失，不予采信。被告的证据具有真实性，证据来源合法，与本案待证事实有一定的关联性，予以采信。经审理查明，2017年12月20日，中牟县城乡规划局作出《关于万康路道路新建工程的意见》、《关于万寿路道路新建工程的意见》，认为万康路规划为南北向城市次干道，万寿路规划为东西向城市次干道，符合该区域规划。2018年1月8日，中牟县国土资源局作出《关于万康路道路新建工程项目用地的审查意见》、《关于万寿路道路新建工程项目用地的审查意见》，原则同意上述项目通过用地审查，其中万康路项目拟占用中牟县万滩镇土地共计4.3476公顷，其中农用地4.3080公顷（耕地3.1190公顷），建设用地0.0396公顷。万寿路项目拟占用中牟县万滩镇土地共计0.7887公顷，其中农用地0.7509公顷（耕地0.6990公顷），建设用地0.0378公顷。2018年3月7日，中牟县发展和改革委员会作出《关于中牟县万康路新建工程初步设计的批复》、《关于中牟县万寿路新建工程初步设计的批复》，原则同意《中牟县万康路新建工程初步设计》、《中牟县万寿路新建工程初步设计》，两项目资金来源均为县财政筹措。2018年2月6日，中牟县国土资源局作出《关于万滩镇卫生院迁建工程项目用地的审查意见》，原则同意该项目通过用地审查，该项目拟占用中牟县万滩镇土地共计2.4171公顷，其中农用地2.4171公顷（耕地2.0941公顷）。2018年3月12日，中牟县发展和改革委员会作出《关于中牟县万滩镇卫生院迁建项目可行性研究报告的批复》，原则同意《万滩镇卫生院迁建项目可行性研究报告》，该项目资金来源为县财政筹措。2018年7月10日，中牟县财政局将万康路占十里店村附属物补偿款支付给万滩镇人民政府。2018年7月19日、10月10日，万滩镇人民政府先后将万康路、万寿路、卫生院项目的占地款支付到万滩镇三资委托代理服务中心。原告系万滩镇xxx村的村民。2018年6月，原告银行账户收到7160元款项，注明是万康路附属补偿。而后，原告所耕作土地上的种植的玉米被推、铲。原告认为被告占用其承包地的行为违法，诉至本院。另查明，2015年4月2日，中牟县人民政府办公室印发《关于明确征地拆迁补偿费用使用管理有关事项的通知》，该通知明确，对项目占用集体性质的耕地、林地、水塘等附着物清表实行费用包干，按照征地区片综合地价和每亩1.8万元附着物清表包干费用（青苗补偿费1万元、工作经费0.8万元）进行控制。本案中三个建设项目所占土地，均是按每亩1万元的标准支付了附属物补偿款。地上附属物为玉米。关于土地的性质，被告陈述，上述三块土地性质均已变更为建设用地。还查明，2018年8月1日，原告向新郑市人民法院提起行政诉讼，请求确认中牟县万滩镇人民政府征收土地行为违法并要求行政赔偿，新郑市人民法院以错列被告且拒绝变更为由，驳回原告的起诉。本院认为，本案争议焦点是:一、原告主体资格是否适格。二、被告是否组织实施了占用原告土地的行为、该行为是否合法。三、原告要求赔偿是否有事实和法律根据。一、关于原告主体资格是否适格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告虽没有土地承包经营权证和书面承包合同，但双方当事人均认可，中牟县财政部门已将所占土地的附属物补偿款支付给原告，故可以认定原告是合法享有土地使用权的人，可以以自己的名义提起诉讼。二、关于被告是否组织实施了占用原告土地的行为、该行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，镇政府、村委会和其他相关单位在组织实施过程中的行为，应视为在县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。本案中，三个建设项目资金来源均为中牟县财政筹措，中牟县财政部门也实际支付占地款和附属物补偿款。故无论是从法律上还是事实上，可以认定占地行为是由被告组织实施。行政机关实施行政行为，必须依照法定程序进行。当提高行政效率和遵循法定程序二者出现矛盾时，应以依法行政为前提，而不能片面追求行政效率而忽视行政程序。本案中，原告在庭审中表示，如果是出于公共利益的需要在他们村周围进行修路，如果征收程序合法，原告是支持和赞同的。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收集体土地由报批，有批准权的人民政府批准，被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施、公告等一系列行政行为构成。中牟县国土资源局在对本案三个建设项目的审查意见中明确要求，按照《中华人民共和国土地管理法》和有关文件规定，三个项目均应依法办理征地手续，未办理农用地转用和土地征收手续，不得开工建设。但被告未能提供征地批复、征收集体土地公告等证据，故该占用土地行为主要证据不足，违反法定程序，应确认被告占用案涉土地的行为违法。三、关于原告要求赔偿是否有事实和法律根据问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，中牟县财政部门已将附属物补偿款支付给原告，原告对于耕地农作物的损失，未提交有效证据加以证明，故原告要求赔偿缺乏事实根据和法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项，第七十四条第二款第一项，及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告中牟县人民政府占用原告杨国强使用的土地的行为违法。二、驳回原告杨国强的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  崔航微审判员  王 冰二〇一八年十二月二十七日书记员  时颖杰