河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）冀04行初113号 原告刘志成，男，生，汉族，邯郸志成学校董事长，住邯郸市（地委礼堂院）。 委托诉讼代理人刘建波，男，1971年6月8日出生，汉族，住河北省邯郸市丛台区。 委托诉讼代理人魏利，河北魏利律师事务所律师。 被告河北省教育厅。地址：河北省石家庄市中山西路**。 法定代表人杨勇，厅长。 委托代理人陈光华，河北省教育厅法规处副处长。 委托代理人寇占奎，河北决策律师事务所律师。 第三人邯郸市教育局。住。住所地：邯郸市人民路**/div> 法定代表人杨华云，局长。 委托诉讼代理人郭华江，邯郸市教育局工作人员。 委托诉讼代理人李振军，河北诚研律师事务所律师。 第三人邯郸市邯山区文化教育体育局（原邯郸县教育局）。住所地。住所地：邯郸市邯山区怀幼街**iv> 法定代表人张涛，局长。 委托诉讼代理人张玉旗，邯郸市邯山区文化教育体育局工作人员。 委托诉讼代理人张书红，河北神威律师事务所律师。 原告刘志成诉被告河北省教育厅、第三人邯郸市教育局、邯郸市邯山区文化教育体育局教育行政管理一案，本院受理后，于2016年7月5日做出（2015）邯市行初字第00090号行政裁定书，裁定驳回刘志成起诉。刘志成不服，上诉于河北省高级人民法院。河北省高级人民法院于2017年5月3日做出（2016）冀行终771号行政裁定书，指令我院继续审理。我院于2018年10月24日公开开庭进行了审理，原告刘志成及其委托诉讼代理人魏利、刘建波，被告河北省教育厅委托诉讼代理人陈光华、寇占奎，第三人邯郸市教育局委托诉讼代理人郭华江、李振军，第三人邯郸市邯山区文化教育体育局委托诉讼代理人张玉旗、张书红到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告河北省教育厅根据举报，对邯郸志成学校办学情况进行调查，因该校办学存在一系列问题，作出接管学校决定书，自2001年3月20日起，该厅接管该校，邯郸市邯山区文化教育体育局根据河北省教育厅及邯郸市教育局的委托，组织成立接管小组，实施了接管后的具体接管行为。 原告诉称：自1995年，原告筹措资金1800多万元，以出让方式征地76亩，建设校舍13600多平方米。并于1998经省教育厅验收发给办学许可证，邯郸志成学校属于具有法人资格的民办学校。，被告对志成学校依法作出接管决定后，并经邯郸市教育局转委托邯郸县教育局于对邯郸志成学校实施接管行为。其接管行政行为全部不具有行政主体资格，没有依据和重大违法情形。事实如下： 1、接管行政行为取消了志成学校组织机构的管理权和管理章程，由邯郸县教育局代理被告设立了组织机构和章程，利用志成学校法人的条件，行使了组织机构的全部合法权利，从接管前后对比志成学校的工资表、人名单、各机构章程部门人员配备名单和手续流程签字过程可以证实；被告和第三人行使了志成学校全部合法权益。按照教育法和有关法律、法规及有关规定，教育行政机关只有依法管理学校的合法权利，不具有行使学校的合法权利，违反了教育系统有关法律、法规。例如：1、教育法第二十八条规定，学校及其教育机构行使下列权利，下列权利共八项，包括了国家所有法律规定的合法权益。该条最后一句话是，国家保护学校及其教育机构的合法权益不受侵犯。该条第一句话说明，学校本身是个组织机构，邯郸志成学校依法行使自己学校的合法权益。被告和第三人是教育行政机关，既不是学校又不是教育机构，不具有行使学校合法权益的主体资格。2、被告和第三人接管行为取消了志成学校举办者的合法权益，由被告和第三人邯郸县教育局行使了志成学校举办者刘志成的合法权益。举办者的合法权利是教育法第三十条规定，学校及其教育机构的举办者按照国家规定，确定其所举办的学校的或其他教育机构的管理体制。确定管理体制就是确定组织机构的设立和章程，举办者的权利是举办学校。邯郸志成学校是民办学校，举办民办学校的举办者。教育法第二十五条规定，举办公立学校是国家政府，举办民办学校是企事业单位、社会团体和公民，教育行政机关不具有举办学校主体资格，更不具有举办民办学校的主体资格，所以说行使邯郸志成学校举办者的合法权益，既不是具有公立学校主体资格又不具有举办民办学校的主体资格。邯郸县教育局确定学校的组织机构和章程，就是举办学校。所以说接管行为取消邯郸志成学校举办者刘志成的管理权，是不具有主体资格的，现在邯郸县芳园中学的主体资格是非法的。3、邯郸县芳园实验中学是依据志成学校组织机构的合法权利变更为邯郸县芳园实验中学的，这也说明被告和第三人邯郸县教育局行使了志成学校组织机构的合法权利，上报到第三人邯郸市教育局批准变更校名的，上报人不具有主体资格，批准人严重违法，违反了《社会力量办学条例》第三十九条规定。4、邯郸县教育局成立的接管志成学校小组以及委托会计事务所对志成学校财务进行审计，违反了《社会力量办条例》第三十八条规定，教育机构有权利委托会计事务所对财务进行审计。被告和第三人不具有资格委托审计机构对学校财务进行审计，审计报告给志成学校造成巨大损失，一笔款就错120多万元，把债权审计成债务，究竟有多少错误还不清楚。因为志成学校账被封存，无法审查。被告和第三人委托会计事务所审计学校账目不具有主体资格。5、按教育法第三十一条规定，志成学校依法享有民事权利和承担民事责任，被告和第三人不具有享有志成学校民事权利和承担民事责任，但被告下文件称接管后的学校承担志成学校的民事责任，第三人邯郸县教育局委派邯郸县直初中筹建处代理志成学校参加志成学校诉讼事宜，（以公章为准）造成志成学校民事诉讼中有债权800多万元和债务10多万元中止在法院，不能审理判决。按法律规定程序应志成学校法定代表人刘志成主张诉讼权利，但刘志成被取消管理权，被告和第三人的行政行为不具有主体资格给志成学校经济上造成巨大损失。 2、被告和第三人接管后的行为行使了志成学校全部财产的所有权，邯郸志成学校有合法土地76亩，校舍13600多平方，教学场地和设施齐全，从接管当天至今被告和第三人为举办的邯郸县芳园中学所用。根据志成学校合法权益，只有志成学校具有占有、使用、受益、处分。被告和第三人接管行为不具有占有、使用、受益、处分志成学校的财产的主体资格，违反了《教育法》28条，《社会力量办学条例》第35、36条，《民办教育促进法》第35、36条，民法通则和物权法有关财产方面的全部规定。以上所说的事实典型的行政行为不具有主体资格，没有依据，系重大违法的案件。 3、按照行政诉讼法第七十六条规定，申请行政赔偿，被告和第三人负连带赔偿责任。根据教育法第三十一条第二款学校在民事活动中享有民事权利的规定和《民法通则》六十五条第二款三款的规定，被告和第三人赔偿应负连带责任。赔偿数额，根据志成学校占地面积76亩，建筑面积以及教育设施比较齐全，地理位置比，地理位置比较好01年学校出租每平方达10元，现外租每平方米25元至30元左右，按13600平方×月20元×12×15年＝45960000元，包括其损失共计赔偿50000000元，计伍仟万元，但可调解。被告和第三人侵占志成学校合法权益的目的，主要为的是志成学校的不动产，为此依据诉讼法第20条规定，特提起行政诉讼，请求：1、被告对邯郸志成学校做出接管决定后，委托邯郸市教育局实施接管行政行为，邯郸市教育局又转委托邯郸县教育局对志成学校进行接管行政行为，其实施接管行政行为全部不具有行政主体资格，没有依据等重大且明显违法情形。原告按《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，申请人民法院对被告和第三人接管后的行政行为确认无效。2、按行政诉讼法七十六条规定：对邯郸志成学校造成的损失判决被告和第三人给原告依法赔偿，赔偿数额5000万元，并同意调解。 原告提交以下证据： 1、教育部行政复议决定书；2、教行复【2001】3号、河北省教育厅冀教发【2001】226号文件；3、省教育厅关于志成学校民事诉讼由谁主张权益的批复；4、市教委文件证明志成学校依法举办的民办学校；5、志成学校会计韩利军证言、志成学校建校施工队截止2002年欠志成学校400多万元，属于债权而不是债务；6、志成学校会计韩利军证言“接管”后全部取消了志成学校的合法权益，由接管方全部行使志成学校的合作权益；7、志成学校政教处主任张吉林证言，同上条情况；8、律师苗建国证言县政府利用群众殴打律师，强迫律师在解散学校决定书上签字；9、律师李长平证言，证明基本同第八条；10、律师陈德法证言，陈向东不按承诺返还学生家长集资款，并说是县领导不让其返还，引发学生家长在学校围攻打闹；11、志成学校保卫处长王有太证言与第10条基本相同；12、志成学校保卫处长王有太证言，证明接管当天，强迫学校部分管理人员立即离开学校工资至今未给；13、志成学校律师陈德法证言，县政府与刘志成签订合同由县政府返还学生家长集资款，合同一式两份，刘志成在合同上签字后，县政府一方全部拿走，不给刘志成合同；14、闫道论证言，在市教委伙同县政府带领公法干警强迫刘志成自动解散志成学校；15、闫道论证言，证明接管当天强迫让刘志成全部交出志成学校公章；16、志成学校会计韩利军证言，证明志成学校校牌是人为摘掉变更的；17、县支初中筹建处（盖有公章）证明文件称志成学校在民事诉讼中要变更律师；18、学校政教处主任张吉林证明，接管行为变更了志成学校全部组织机构；19、志成学校房产证；20、志成学校验收时资产评估报告，内有土地和建校批件；21、邯郸市文教委和志成学校清算组委托会计事务所审计报告。综合证明目的：证明接管行为的前后，接管前邯郸县和志成学校是有过一些合同，教育部行政复议决定书、接管决定我们提供了，接管行为依托志成学校举办的方圆学校没有与原告商量，以上证据证明接管行为不具有主体资格，侵犯了我的合法权益。 被告河北省教育厅的质证意见为：对真实性和合法性予以认可，以上证据不属于新证据，不具有关联性，本案属于重复起诉。 第三人邯郸市教育局质证意见为：对真实性和合法性予以认可，以上证据不属于新证据，不具有关联性，本案属于重复起诉，以上证据不能证明接管行为主体不适格。 第三人邯郸市邯山区文化教育体育局质证意见为：对1-2无异议，证明接管合法；对3-6与本案无关联；对7-16、18均为证人证言，证人应该出庭作证，证明内容不是接管后的行为，不能达到其证明目的；对17无关联性；对19-21与本案无关联，对真实性和关联性有异议。 合议庭对原告提交的证据认定情况为：对证人因未到庭作证，无法核实证言真实性，故本院均不予认可，其他证据认可其真实性、合法性。 被告河北省教育厅辩称：一、原告诉称实施接管行为的河北省教育厅不具有行政主体资格，并请求确认接管后的行政行为无效。答辩人认为，对邯郸志成学校接管行为是否合法的问题早已解决，河北省高级人民法院(2005)冀行终字第20-1号行政判决书，认定答辩人的接管行为合法。教育部复议决定及河北省高级人民法院的判决确认了答辩人对邯郸志成学校采取接管行政行为主体资格。邯郸市教育局（原邯郸市教育委员会）、邯郸县教育局（原邯郸县文化教育委员会）是接管行为的具体实施者，属于政府教育行政主管部门，是法定的教育行政主体，履行教育行政管理的法定职责，具有行政主体资格。对邯郸志成学校实施接管后，学校的法人资格并未改变，并非是被答辩人及第三人直接开展办学行为。原告诉状中提及的学校接管前后的各种变化如工作人员的变动及岗位的调整、校名的变更等，都是针对学校存在的一系列问题进行的必要调整，是为了尽快让学校步入正规，恢复正常的教学管理秩序采取的合理、正当措施。这些措施属于学校内部管理行为，而非原告诉称的具体行政行为，所以原告诉状“申请人民法院对被告和第三人接管后的行政行为确认无效”无从谈起。二、原告诉请的经济损失无事实基础。邯郸志成学校被接管时，存在内部管理混乱，教学质量低下等等一系列影响教学活动正常进行的情况；同时学校已陷入严重的财政危机，巨额借款不能偿还，引起众多集资人多次集体上访，影响了社会稳定。根据邯郸市教育局委托邯郸恒信会计师事务所对学校资产的审计结果，截至，邯郸志成学校净资产为-384468.1元，处于资不抵债的状态。为了尽快让学校步入正规，恢复正常的教学秩序，为了广大学生的利益，接管学校后，邯郸县政府投入了大量资金对教学设施进行了改善，偿还志成学校的债务，并持续投入资金维持学校的正常运转，政府的投入原告都忽略了，原告以目前的资产价值进行损失计算显然也不符合逻辑。总之，答辩人认为，原告的诉讼请求中关于行政主体问题已被生效法律文书确认，接管学校后学校采取的各项措施属于内部管理行为，并非行政诉讼的范围，对此诉请请求驳回原告起诉；关于损失赔偿问题原告主张没有事实基础，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告提交如下证据：1、河北省教育厅作出的冀教函【2001】15号接管学校决定书复印件，证明接管志成学校的合法依据；2、河北省高级人民法院作出的（2005）冀行终字第20-1号行政判决书复印件、河北省石家庄市中级人民法院行政判决书（2003）石法行初字第00002号，证明确认接管行为合法，驳回原告的诉讼请求，不支持原告请求5000万元的诉讼请求；3、冀教发【2001】91号批复；4、邯郸市教育委员会邯教【2001】10号通知复印件。3-4证明接管行为合法，两第三人在接管的过程中，具有实施资格。 原告的质证为：对2质证意见，本案是高院发回重审案件，两份判决书对本案并无溯及力；对1、3、4质证意见，均不认可，被告和第三人不具有主体资格，接管决定并未说明接管之后的行为，接管之后的行为并无依据，没有法律规定被告和第三人具有取消的权利，学校的合法权益受法律保护不受侵犯，学校可以被接管，需要打出接管决定，对3-4委托不合法，无期限，无具体形式剥夺了志成学校的申诉权利。在接管行为上应该具体，接管行为接管什么、怎么接管、权利救济均不明确，接管行为不合法，接管行为对原告造成了人财物损失，没有给原告进行具体的补偿，行政机关没有作为。 第三人邯郸市教育局、邯郸市邯山区文化教育体育局的质证意见：无异议。 对以上证据本院予以认可采纳。 第三人邯郸市教育局答辩称：被告的接管行为合法，已经为生效判决所确认。原告已经起诉过要求确认被告接管后的行为违法，法院没有支持，本案原告没有新的证据证明被告行政违法，应当驳回起诉或诉讼请求。原告要求行政赔偿，没有证据证明被告及第三人存在行政行为违法或无效，没有法律依据。 第三人邯郸市邯山区教育局辩称：我局根据本案第三人邯郸市教育局的转委托依法接管邯郸志成学校，并行使相关的行政管理权，依据接管行为产生的相关行政行为合法有效。且原告诉称的国家赔偿存在程序错误，依法不能成立。 一、被告在接管邯郸志成学校期间的行政行为合法有效。被告河北省教育厅于作出接管学校决定书（冀教函[2001]15号）及河北高级人民法院行政裁决书[(2005)冀行终字20-1号]裁定：被告作出接管学校决定书（冀教函[2001]15号），认定事实清楚，适用法律、法规正确。该行政裁决书已经生效，被告的接管行为合法有据。1、接管本身就是取消了原告对学校的管理权。我局接受邯郸市教育局的转委托依法接管邯郸志成学校，对其进行管理。原告诉称的相关权利都是管理权的内容，在被告对学校实施接管期间，原告不具有管理权，也就当然不具有其诉称的相关权利。2、本案中的接管行为是行政机关根据需要组织有关人员对教育机构直接实施管理，依法对学校的领导与管理机构、教育、教学管理进行整改以促进教育教学质量的提高。正是基于此，我局才有权利及义务接收邯郸志成学校的公章及财务账，并对其财务状况进行审计，对其管理章程、管理体制进行修改或变更以促进教育教学质量的提高。我局在接管期间的一系列行政行为都是接管行为的组成部分，接管行为合法，那么，由部分组成的整体在接管期间的行政行为当然合法。二、原告请求的国家赔偿属程序违法，依法不能成立。1、被告的接管行为合法有效，由此依据对邯郸志成学校的管理权而行使的相关行政行为合法有效。原告的诉求实则是想变相的认定被告的接管行为违法，而这一诉求原由石家庄市中级人民法院审理，后由河北省高级人民法院指定贵院审理，且此案还未审结，贵院受理的该案与此案原告诉被告答复意见一案案情相同，且具有紧密联系，该案的审理必须以原告诉被告答复意见一案审理结果为依据，根据我国相关法律规定，该案应当先中止审理。因此在还未认定接管行为违法便提起国家赔偿，属于程序错误。2、被告为该案的赔偿义务机关，且该案应当由石家庄市中级人民法院审理。我局是受委托接管邯郸志成学校，原委托机关为被告，根据我国《国家赔偿法》第七条第四项之规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。因此，该案的赔偿义务机关为被告。根据我国《行政诉讼法》第十八条之规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。故该案应由被告所在地石家庄市中级人民法院进行审理，原告向贵院提起诉讼存在程序错误。综上，被告接管邯郸志成学校的行为及在接管期间的行政行为合法有效，原告请求确认行政行为无效及申请国家赔偿一事不仅没有事实依据，且存在程序性错误，依法不能成立。 第三人邯郸市教育局、邯郸市邯山区文化教育体育局均无证据提交。 本院经审理查明：邯郸市志成学校是由刘志成筹资举办的民办学校，经邯郸市教育委员会（今邯郸市教育局）批准筹建，于1996年9月开始招生，1998年经河北省教委（今河北省教育厅）审批，补办了社会力量办学许可证。2000年12月邯郸市教育委员会经调查发现该校有关问题，向河北省教育厅请示，请求对该校审查。河北省教育厅经审查，作出了接管学校决定书，决定由其接管该校。后委托邯郸市教育委员会接管，并经邯郸市教育委员会转委托于邯郸县文化教育委员会（今邯郸市邯山区教育局）具体实施接管行为。邯郸县文化教育委员会制定了接管方案，邯郸市教育委员会成立了县接管小组，于2001年3月28日对志成学校实施了接管，并实施了具体的接管行为。刘志成对接管决定不服，向教育部提起复议申请，教育部经复议对河北省教育厅做出的接管决定予以维持。刘志成对该复议决定不服，向石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为“......2、依法认定被告摘除“邯郸志成学校”铜字招牌，换成“邯郸县第八中学”“芳园实验中学”行为违法，并责令其恢复原状，同时责令被告立即停止利用原告个人财产举办上述两校；3、被告接管当日收缴封存邯郸志成学校所有公章，并启用新的公章没有法律依据，并依法责令被告解封并启用邯郸志成学校公章；4、依法认定被告将原告、家属及沾亲带故和大部分行政管理、保卫人员赶出校门没有法律依据，恢复原告及家人和行政管理、保卫人员在校的工作权利；5、依法认定被告不承认原告的法定代表人资格，不允许原告参与学校管理工作没有法律依据，明确原告的法定代表人资格；6、依法认定被告查封邯郸志成学校账目没有法律依据，责令被告解封学校财务账目并启用该账目；7、依法认定被告强迫原告交接邯郸志成学校全部财产没有法律依据，责令被告成立“志成学校清算组”没有法律和行政法规依据、“清算组”委托会计师事务所所作的“审计报告”不合法并依法认定该审计报告无效；9、本案诉讼费用由被告全部承担。一并提出赔偿请求：1、请求在依法确认被告实施的具体行政行为违法的同时，依法认定被告的具体行政行为侵害了原告对投入财产的管理、使用权及邯郸志成学校的名称权、名誉权、财产管理、使用权，依法责令被告侵权行为造成的损失及名称、名誉损失100万元；3、责令被告赔偿其连续三年随意停止志成学校招生所造成的损失共计1395万元；3、被告随意在校园打井，危及建筑主体结构安全，该行为未经原告和校董事会许可，被告应赔偿100万元；4、被告违法将志成学校管理人员及在部分工作人员赶走，应赔偿50万元；5、被告利用“邯郸县县直初中筹建处”名义中止志成学校诉讼，造成原告合法权益受损，被告应赔偿利息损失50万元”。石家庄市中级人民法院作出（2003）石法行初字第00002号行政判决：驳回了刘志成的诉讼请求及赔偿请求。刘志成不服该判决，向河北省高级人民法院提起上诉。该院经审理认为，河北省教育厅做出接管决定后，委托邯郸市教育委员会对志成学校实施接管，邯郸市教育委员会委托邯郸县文化教育委员会具体实施接管。邯郸县文化教育委员会成立接管小组，对志成学校实施的接管行为应属接管的具体措施，经审查并无不当。刘志成上诉称河北省教育厅作出接管决定后实施的具体行政行为违法，因其不能提供具体行政行为违法的事实根据和法律依据，故不予支持。关于刘志成提出的行政赔偿请求，因上诉人刘志成不能提供河北省教育厅接管行为违法的事实根据和法律依据，故对其赔偿请求不予支持。于作出（2005）冀行终字第20-1号行政判决：“......二、维持石家庄市中级人民法院（2003）石法行初字第00002号行政判决中对河北省教育厅接管行为的判决部分”。现刘志成认为接管后的行政行为无效并对其造成了损失，诉至我院。 本院认为：原告刘志成提出，被告对邯郸志成学校作出接管决定后，并经邯郸市教育局转委托邯郸县教育局实施接管行为，该全部接管行为不具有行政主体资格，经查，已经有生效的判决对该事实进行了认定，本院不再赘述，原告该部分主张不能成立。对于被告和第三人接管后的行为是否应确认无效，经查，接管小组对该校人员，财产，学校名称等实施管理，进行整改，其目的是为了使学校最终走向自我管理，改变学校现状以促进教育教学质量的提高,并未违反相关规定，原告也没有提出充分的证据证明其主张，对此部分主张本院亦不予支持。关于原告提出的赔偿请求，被告做出接管决定后，接管小组实施的具体接管行为并未违法，故其赔偿请求没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院＜关于审理行政赔偿案件若干问题的规定＞》第三十三条之规定，判决如下： 一、驳回原告刘志成的诉讼请求； 二、驳回原告刘志成的赔偿请求。 诉讼费五十元，由原告刘志成负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起，十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  田熠中 人民陪审员  张海英 人民陪审员  马继红 二〇一八年十二月十日 法官助理刘然然 书记员于光宗