广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤09行终155号上诉人（原审原告）梁坚，男，1981年9月12日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈永燕，女，1990年3月23日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈庆，男，1963年4月25日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈永清，女，1988年4月29日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁国华，男，1936年10月21日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁生，男，1980年4月30日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁耀庆，男，1952年10月16日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈万，男，1970年8月11日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁勇，男，1978年2月20日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁保，男，1987年6月11日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁耀生，男，1956年7月18日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈永旺，男，1992年7月9日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）曾瑞芳，女，1939年3月22日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）梁琼，女，1968年7月5日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈尉，男，1984年10月10日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）周秀娟，女，1958年9月9日出生，汉族，住广东省信宜市。上诉人（原审原告）陈科荣，男，1992年2月12日出生，汉族，住广东省信宜市。以上十七名上诉人的共同委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信宜市国土资源局，住所地：广东省信宜市新尚路19号。法定代表人彭志宏，局长。委托代理人梁武，男，信宜市国土资源局干部。委托代理人陈日坤，男，信宜市东镇街道办事处工作人员。上诉人梁坚、陈永燕、陈庆、陈永清、梁国华、梁生、梁耀庆、陈万、梁勇、梁保、梁耀生、陈永旺、曾瑞芳、梁琼、陈尉、周秀娟、陈科荣（以下简称上诉人梁坚等17人）因诉被上诉人信宜市国土资源局政府信息公开纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府信息公开分主动公开和依申请公开，该条例第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”本案中，原告梁勇等17人申请公开的“信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告”属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的行政机关应当主动公开的政府信息，且该政府信息已经信宜市人民政府向公众公开。因此，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条依申请公开政府信息的情形不适用本案。另，信宜市国土资源局收到原告梁勇等17人邮寄的政府信息公开申请后，也将信府征[2013]10-14号《信宜市人民政府征收土地公告》邮寄给了原告，这一过程说明信宜市国土资源局已经履行了告知或者说明理由义务。综上，原告梁勇等17人申请信宜市国土资源局公开“信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告”的理由不成立，对原告梁勇等17人要求确认信宜市国土资源局作出的《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》的行政行为违法、判令信宜市国土资源局对原告申请公开的政府信息依法予以公开的诉讼请求不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项的规定，判决如下：驳回原告梁坚、陈永燕、陈庆、陈永清、梁国华、梁生、梁耀庆、陈万、梁勇、梁保、梁耀生、陈永旺、曾瑞芳、梁琼、陈尉、周秀娟、陈科荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁坚、陈永燕、陈庆、陈永清、梁国华、梁生、梁耀庆、陈万、梁勇、梁保、梁耀生、陈永旺、曾瑞芳、梁琼、陈尉、周秀娟、陈科荣负担。上诉人梁坚等17人不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决明显错误。按照《征收土地公告办法》的规定，《征收土地公告》以及《征地补偿安置方案公告》应当是行政机关主动公开的信息，但是在本案中，在上诉人申请公开涉案信息前，信宜市人民政府以及信宜市国土资源局并未公开上述文件，被上诉人也没有提交任何证据证明将上述文件进行了主动公示，一审判决认定信宜市人民政府已经进行了公开没有任何证据证实。二、《征收土地公告》中的征收土地补偿安置方案并非上诉人所申请公开的《征地补偿安置方案公告》。首先，《征收土地公告办法》第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：……（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；”由此可知，依据法律规定《征收土地公告》内容应当包括征地补偿标准和农业人员安置途径信息，被上诉人所提及的《征收土地公告》第四条“征收土地补偿安置方案”信息正是按照《征收土地公告办法》第五条第（三）项规定进行公示的内容，并不等同于《征地补偿安置方案公告》信息。其次，《征收土地公告办法》第八条明确规定了《征地补偿安置方案公告》所应当包含的内容，而被上诉人所提及的《征收土地公告》第四条明显缺失各地类的面积、地上附着物、青苗的种类数量，缺少需要安置的农业人口数量，缺少土地补偿费、安置补助费的金额等必要信息，明显与《征收土地公告办法》第八条所规定的《征地补偿安置方案公告》内容不符，与上诉人所申请公开的信息不符。第三，《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》第四条提到可以将征地公告和征地补偿安置公告合并一次性公告。该条规定的是“可以”而非“必须”。由此可见，是否将征地公告和征地补偿安置公告合并公告并非强制性要求，征地公告并不必然包含征地补偿安置公告。在此情况下，被上诉人应当提交证据证明本案征地程序属于可以并且已经合并一次性公告的情形，应当提交证据证明《征收土地公告》中包含了《征地补偿安置方案公告》所应当包含的内容。但本案中，被上诉人除了广东省国土资源厅文件外，并未提交其他任何证据，应当承担举证不能的不利后果。三、即使上诉人所申请公开的信息不存在，被上诉人应当直接明确告知上诉人。根据一审庭审中被上诉人的陈述及辩论可见，信宜市人民政府以及信宜市国土资源局并未另行专门针对涉案的项目作出征地补偿安置方案公告。对此被上诉人应当直接明确地告知上诉人所申请公开的信息不存在。如果被上诉人认为《征收土地公告》中的第四条就是征地补偿安置方案，也应当明确告知上诉人，而不应当仅仅公开《征收土地公告》这样一个文件名称明显与上诉人所申请公开的文件名称不一致的材料，让上诉人自行揣摩理解。这样的答复显然不符合《政府信息公开条例》所规定的及时准确答复的基本要求。四、被上诉人超期答复违法。被上诉人2018年2月2日收到上诉人的信息公开申请，最迟应当于2018年3月1日前做出信息公开答复，但其直到2018年3月9日才作出答复，明显超出了《政府信息公开条例》所规定的15个工作日答复的要求，明显违法。综上所述，被上诉人作出的信息公开答复答非所问，并且超出了法定期限，应当确认违法并判令其重新答复。一审判决认定事实错误，侵犯了上诉人的合法权益，为此，上诉人特此提起上诉。上诉请求：撤销茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初175号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求即请求确认被上诉人作出《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》的行政行为违法并判令被上诉人对上诉人申请公开的政府信息依法予以公开。被上诉人信宜市国土资源局辩称：原审查明事实清楚，判决正确，依法应予维持。原审法院查明，2018年1月30日，梁勇等17人向信宜市国土资源局邮寄递交了《信宜市国土资源局信息公开申请表》，申请信宜市国土资源局公开“信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告”。信宜市国土资源局于2018年2月2日签收邮件后，于2018年3月9日向梁勇等17人邮寄送达了《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》，并随件附上信府征[2013]10-14号《信宜市人民政府征收土地公告》共四份。综上所述，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，上诉人上诉理由不成立，恳请二审法院依法驳回其上诉请求。经审理查明，上诉人梁坚等17人均是信宜市东镇街道塘面十九塘村村民。2018年2月4日，上诉人梁坚等17人通过中国邮政EMS快递向被上诉人信宜市国土资源局邮寄了申请时间为2018年1月31日的《信宜市国土资源局信息公开申请表》，申请信宜市国土资源局公开“信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告”。信宜市国土资源局于2018年2月5日签收该邮件后，在法定期限内未答复上诉人。上诉人遂于2018年3月6日以信宜市国土资源局未履行政府信息公开法定职责为由，向茂名市国土资源局申请行政复议。信宜市国土资源局在收到茂名市国土资源局转寄的梁坚等17人的行政复议申请书之后，认为梁坚等17人申请公开的“信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告”中的“信宜市站前大道片区项目”位于信宜市人民政府于2013年11月1日发布的信府征[2013]10号、11号、12号、13号、14号《征收土地公告》所涉的“信宜市城镇建设用地项目”的征地范围内，遂于2018年3月9日向上诉人梁坚等17人作出《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》，答复其“你们要求获取的政府信息‘信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告’予以提供，现随文附上”，并将信府征[2013]10号、11号、12号、13号、14号《信宜市人民政府征收土地公告》作为附件予以提供。从附件的四份《征收土地公告》第四点“征收土地补偿安置方案”内容可见，该方案中虽有征地补偿标准、征地补偿支付办法、留用地及社会保障安置等三项内容，但没有关于村集体经济组织被征收土地的具体位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量的具体内容，也没有关于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗等的标准、数额、支付对象和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置的具体措施等内容。2018年5月2日，茂名市国土资源局作出茂国土资行复[2018]3号《行政复议决定书》，确认信宜市国土资源局对梁坚等17人提交的政府信息公开申请未在法定期限内予以答复的行为违法。2018年5月14日，上诉人梁坚等17人因不服信宜市国土资源局于2018年3月9日作出的《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》，向原审法院提起本案行政诉讼，诉讼请求：1、确认被上诉人信宜市国土资源局作出的《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》的行政行为违法；2、判令被上诉人信宜市国土资源局对上诉人申请公开的政府信息依法予以公开。本院认为，《征收土地公告办法》第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”本案中，上诉人梁坚等17人向被上诉人信宜市国土资源局申请公开的政府信息是“信宜市站前大道片区项目的征地补偿安置方案公告”，而被上诉人在被诉答复行为中向上诉人提供的政府信息是信府征[2013]10号至14号《信宜市人民政府征收土地公告》。从《征收土地公告办法》的上述规定可知，“征收土地公告”与“征地补偿安置方案公告”的公告时间先后、包含内容均有不同。虽然被上诉人主张征地公告和征地补偿安置公告可以合并一次性公告，并认为其提供给上诉人的上述四份征收土地公告中已包含了征收土地补偿安置方案的内容。但是，从被上诉人向上诉人提供的上述四份《征收土地公告》的内容可见，这四份公告第四点“征收土地补偿安置方案”只是关于征地补偿标准、征地补偿支付办法、留用地及社会保障安置等方面的内容，不是行政机关在被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人办理征地补偿登记手续之后根据被征地村集体经济组织被征收土地的具体位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量、需要安置的农业人口的数量等情况而作出的征地补偿安置方案。并且，上述四份征收土地公告中也没有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗等的标准、数额、支付对象和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置的具体措施等内容。因此，被上诉人信宜市国土资源局于2018年3月9日向上诉人梁坚等17人作出的《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》以及提供的四份征收土地公告，并非上诉人要求提供的征地补偿安置方案公告，故被上诉人提供的政府信息不符合上诉人要求的内容或者法律法规规定的适当形式。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款“被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供”的规定，被上诉人信宜市国土资源局于2018年3月9日作出的《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》不符合上诉人要求的内容，依法应予撤销，并由被上诉人按照上诉人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式重新作出行政行为。此外，由于征地补偿安置方案公告属于行政机关应当主动公开的政府信息，被上诉人本应在收到上诉人的申请之日起的法定期限内告知上诉人获取该政府信息的方式和途径，但是被上诉人既未提供延长答复期限的证据材料，也未在法定期限内答复上诉人，故被上诉人于2018年3月9日才对上诉人的申请作出《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》的行政行为，超过法定期限，亦属程序违法。综上所述，被上诉人信宜市国土资源局于2018年3月9日作出的《信宜市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》不符合上诉人要求的内容，且违反法定程序，依法应予撤销，并由被上诉人按照上诉人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式重新作出行政行为。上诉人梁坚等17人的上诉请求合法有理，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款的规定，判决如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行初175号行政判决；二、撤销被上诉人信宜市国土资源局于2018年3月9日向上诉人梁坚、陈永燕、陈庆、陈永清、梁国华、梁生、梁耀庆、陈万、梁勇、梁保、梁耀生、陈永旺、曾瑞芳、梁琼、陈尉、周秀娟、陈科荣作出的《关于政府信息公开申请的答复》；三、责令被上诉人信宜市国土资源局在法定期限内对上诉人梁坚、陈永燕、陈庆、陈永清、梁国华、梁生、梁耀庆、陈万、梁勇、梁保、梁耀生、陈永旺、曾瑞芳、梁琼、陈尉、周秀娟、陈科荣的申请重新作出行政行为。一审、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人信宜市国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  封桢莉审判员  张国平审判员  徐少伟二〇一八年十二月二十九日法官助理吴嘉怡书记员邹君萍