广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤09行初95号原告：梁世文，男，1963年4月3日出生，汉族，住高州市。委托代理人：林皓，广东宇杨律师事务所律师。被告：高州市人民政府。法定代表人：朱春保，市长。委托代理人：陈世筹、刘志伟，均系高州市国土资源局工作人员。第三人：董满兴，男，1954年8月24日出生，汉族，住高州市。原告梁世文因不服被告高州市人民政府（以下简称高州市政府）土地行政登记一案，于2016年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月21受理后，于2016年6月23日向被告高州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告梁世文及其委托代理人林皓，被告高州市政府的委托代理人陈世筹，第三人董满兴到庭参加诉讼。后因本案的处理结果须以另案的审理结果为依据，本院于2017年2月9日中止本案诉讼。2018年10月29日，因中止事由已消除，本院遂恢复本案诉讼。本案现已审理终结。2004年2月18日，高州市政府向董满兴颁发高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》，该证登记的主要内容为：土地权利人董满兴，座落高州市石鼓镇向阳路，地类为住宅用地，使用权类型为划拨，土地面积216.09平方米。原告梁世文认为涉案土地上的房屋一直由其租用，高州市政府向董满兴颁发涉案土地证，侵犯了其优先购买的权利，据此向本院提起诉讼。原告梁世文诉称：位于高州市石鼓镇××号房屋原属高州市房产管理局的财产，一直由原告租赁使用，原告依法享有优先购买权。后高州市房产管理局在剥夺了原告的优先购买权的情况下，将该房屋转卖给第三人，并办理了房产证。原告不服，因此提起了民事诉讼，案经茂名市中级人民法院作出（1998）茂中法民终字第381号民事判决，认定了高州市房产管理局将该房屋转卖给第三人无效，并确认原告对上述房屋享有优先购买权。原告继而提起了行政诉讼，案经茂名市中级人民法院作出（2003）茂中法行终字第14号行政判决，撤销高州市房产管理局于2000年1月18日核发给第三人的粤房地证字第**《房地产权证》。之后由于高州市房产管理局一直不履行生效法律文书，原告经查询了解得知，第三人已偷偷办理了涉案房屋的国有土地使用权证。原告认为，高州市房产管理局的房屋转卖行为无效已有生效法律文书所确认，相应办理的房地产权证也被生效法律文书所撤销，那么被告基于同一无效行为核发给第三人的《国有土地使用证》依法也应撤销。为此，特诉至法院，请求人民法院依法判令：1、撤销被告核发给第三人的高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》。2、案件诉讼费用由被告承担。原告梁世文向本院提供了以下证据：1.梁世文的身份证复印件。证明原告的身份情况；2.土地登记卡、土地登记卡续表、宗地图。证明被告存在错误发证的事实；3.（1998）茂中法民终字第381号民事判决。证明高州市房产管理局将该房屋转卖给第三人的行为无效，并认定原告对上述房屋享有优先购买权；4.（2003）茂中法行终字第14号民事判决。证明高州市房产管理局于2000年1月18日核发给第三人的粤房房地证字第**房地产权证》被依法撤销；5.执行立案审批表。证明原告申请执行生效判决的事实；6.（1998）高法民初字第251号民事判决。证明原告对涉案房屋享有优先购买权的事实。被告高州市政府辩称：一、本府登记核发高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》给第三人董满兴，是根据《土地管理法》第十一条第三款的规定进行的，发证的权力来源清楚。二、根据高府国用（2004）xx号《国有土地使用证》地籍档案记载，发证的土地来源有（98）字xx号《建设用地批准书》、高国（98）证字第xx号《建设用地许可证》、村镇建设工程申请表及审批表、高国土资行决字（2003）第xx号《行政处罚决定书》及相关罚款收据、地价款收据。可见，本府登记核发高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》给第三人的土地权属来源清楚。三、本府严格按照《土地登记规则》第六条规定的程序进行的，有相关地籍档案可考，发证程序合法，登记正确。至于原告称（1998）茂中法民终字第381号《民事判决书》，确认了高州市房产管理局将该房屋转卖给第三人属无效，并认定原告对上述房屋享有优先购买权，以及（2003）茂中法行终字第14号民事判决书，判决撤销高州市房产管理局于2000年1月18日核发给第三人的粤房地房地证字第**地产权证》，应由原告进行举证主明。但本府在为第三人登记发证时并未发现有上述判决文书。因此，本府发证的土地权属来源清楚，且发证程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。被告高州市政府向本院提供了以下证据、依据：1.高州市国土资源局地籍档案封面、卷内宗地资料目录。证明高府国用（2004）第xx号登记材料已建档归案的事实；2.土地登记申请书。证明涉案土地登记是依据董满兴的申请而办理的事实；3.地籍调查土地登记审批表。证明该发证的地籍调查过程和土地登记审批过程的程序合法；4.土地登记卡、土地登记卡续表。证明该土地登记的主要内容；5.董满兴的第一代身份证复印件。证明董满兴的身份情况；6.2004年2月高州市石鼓国土资源所出具的证明及附图。证明发证土地的权属来源及发证土地的形状面积事实；7.2002年9月9日申请人董满兴的申请书和石鼓国土所及国土局意见。证明董满兴的土地登记申请已经石鼓国土所及高州市国土局领导的审查并予以准许的事实；8.1989年10月30日石古钢丝钳厂与董满兴签订的买卖房屋协议书。证明发证土地上部分房屋的权属来源事实；9.查阅档案证明。证明被诉发证行为已履行了查证程序的事实；10.（98）字xx号建设用地批准书。证明涉案土地登记之前董满兴已申领了建设用地批准书的事实；11.高国（98）证字第xx号建设用地许可证。证明上述发证地中的170㎡已取得建设用地许可证的事实；12.建房用地呈批表。证明上述发证土地中的170㎡建房用地已经过审查审批的程序；13.村镇建设工程申请表、审批表。证明董满兴在涉案土地中的170㎡建房行为已经过相关部门批准的事实；14.土地违法案件现场勘测笔录及现场图。证明董满兴非法买卖46㎡土地的事实；15.行政处罚立案呈批表。证明董满兴非法买地的行为被立案查处的过程；16.高州市国土资源局处理违法用地呈批表。证明董满兴违法用地的审批情况；17.高国土资行决字（2003）第xx号行政处罚决定。证明董满兴违法用地的行为已被处罚的事实；18.高州市代收罚款收据、收据。证明董满兴交纳相关款项的事实。第三人董满兴述称：涉案房屋原为高州市房产局的公产房，梁世文租住该屋的时间为1996年1月1日至1997年12月31日止，共两年。租期届满时，因梁世文拖欠14个月的房租未缴，高州市房产局则向高州市人民法院起诉，要求梁世文缴清租金并迁出租住的房屋。该民事判决生效后，高州市人民法院于1999年12月16日在执行该案时，强制将梁世文搬迁出涉案房屋。据此，高州市房产局经重新评估和报高州市人民政府批准等程序后，于2001年1月3日与第三人再次签订房屋买卖协议，并将房屋过户给第三人。在此基础上，第三人将原有的土地与涉案房屋所占用的土地合并向高州市国土局申请土地登记，并领取了国有土地使用证。此时，梁世文已没有优先购买权，与发证土地不存在任何关系，请求人民法院依法驳回梁世文的起诉。第三人董满兴向本院提供了以下证据：1.董满兴的身份证复印件。证明第三人的身份情况；2.申请书。证明第三人申请购买涉案房屋的事实；3.断买房屋协议书。证明高州市房产局与第三人第一次签订房屋买卖协议的事实；4.出售公产房呈批表、5.买卖公产房各种单据5张、6.粤房地证房地证字第**权证。该组证据均证明第三人第一次买卖房屋并领取房产证的事实；7.（1998）高法民初字第251号民事判决书、8.（1998）茂中法民终字第381号民事判决书。证明第三人与高州市房产局签订买卖房屋协议时因未经评估程序而无效的事实；9.通知、10.收据、11.粤房地证字房地证字第**证（注销）。证明董满兴缴回房产证给高州市房产局注销的事实；12.协议书。证明高州市房产局与董满兴因第一次买卖房屋无效而签订返还购房款协议的事实；13.高州市直管公产经营用房租赁合约。证明梁世文租赁房屋的事实；14.（1998）高法民初字第1178号民事判决书、15.（1999）茂中法民终字第173号民事判决书。证明梁世文被判决搬出租住房屋和清还房租的事实；16.高州市人民法院公告。证明梁世文被法院强行搬出涉案房屋的事实；17.（2000）茂中法审监民查字第55号驳回再审申请通知书。证明梁世文对民事判决申请再审被驳回的事实；18.房地产评估（作价）表。证明涉案房屋已经过评估的事实；19.断买公产房协议书。证明高州市房产局与第三人再次买卖房屋的事实；20.出售公产房呈批表。证明高州市房产局第二次将房屋断卖给第三人的申请已经高州市人民政府审批的事实；21.粤房地证字第房地证字第**。证明第二次买卖房屋的行为已经核发了房产证的事实；22.（2002）高法行初字62号行政判决、23.（2003）茂中法行终字第14号民事判决。证明第二次颁发房产证的行为已被撤销的事实；24.通知、25.收据、26.粤房地证字第×房地证字第**注销）。证明第三人交回房产证给高州市房产局注销的事实；27、高州市人民法院公告，证明梁世文被高州市人民法院第二次强制执行的情况；28.通知。证明梁世文强占房屋而未缴租的事实；29.石鼓镇人民政府与董满兴签订的土地转让协议书。证明部分涉案土地是由石鼓镇人民政府转让给第三人的事实。经庭审质证，原告梁世文对被告高州市政府提交的证据发表以下质证意见：对证据1有异议，认为是虚假不存在的地籍资料；对证据2有异议，认为申请登记的土地面积216平方米包含两幅地，应当分开登记，但被告一并登记应属审查错误；对证据3有异议，认为没有土地权属来源，应属违法发证；对证据4有异议，认为发出的土地登记卡错误；对证据5无异议；对证据6有异议，认为涉案的46平方米土地与本案无关联性，且涉案土地上的房产证在2003年5月已经被撤销；对证据7有异议，认为第三人的申请隐瞒相关事实而导致相关部门作出错误的审批；对证据8有异议，认为石鼓钢丝钳厂非法买卖46平方米的土地，与本案无关联性；对证据9有异议，认为被告未尽谨慎审查义务；对证据10、证据11、证据12、证据13均有异议，认为涉案房产证已被撤销，被告没有认真审查就许可该地给第三人建设是错误的；对证据14至证据18有异议，认为与本案不具有关联性。第三人董满兴对高州市政府提交的证据无异议。高州市政府对梁世文提交的证据发表以下质证意见：对证据1、证据5、证据6均无异议；对证据2、证据3、证据4的真实性无异议，但对其所证明的内容有异议，认为不能证明原告待证的事实。董满兴对梁世文提交的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2有异议，认为不能证明发证错误的事实；对证据3有异议，认为买卖行为已被确认无效，不存在梁世文具有优先购买权的情形；对证据4、证据5、证据6有异议，认为属法院的执行文书，恰好证明了梁世文与涉案土地无关的事实。梁世文对董满兴提交的证据发表以下质证意见：对证据1无异议；对证据2有异议，认为第三人存在隐瞒相关事实的行为；对证据3、证据4、证据5、证据6均有异议，认为房屋买卖协议已被生效法律文书确认无效，该组证据已属无效证据，不能作为证明事实的根据；对证据7、证据8有异议，认为恰好证明原告对涉案房屋享有优先购买权的事实；对证据9至证据11无异议；对证据12有异议，认为该协议书已被生效法律文书确认无效；对证据13无异议；对证据14至证据17有异议，认为与本案没有关联性；对证据18、证据19有异议，认为房地产评估（作价）表和协议书是诉讼期间作出的，剥夺了原告的优先购买权，应属是无效的证据；对证据20、证据21有异议，认为之前的房产证已被撤销，再次出售公产房和办理房屋权属登记缺乏事实根据；对证据22有异议，认为该判决书已被撤销，已属无效的法律文书；对证据23无异议，认为第三人申领的房产局也被撤销，恰好证明原告有优先购买权的事实；对证据24至证据26无异议；对证据27、证据28有异议，认为与本案无关联性；对证据29有异议，认为该协议书违法转让土地是无效的。高州市政府对董满兴提交的证据无异议。本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。本院根据上述有效证据，确认如下事实：本案所涉房屋位于高州市石鼓镇××号，原为高州市房产管理局所有，一直以来由该局对外出租。1996年1月1日，高州市房产管理局与梁世文签订《高州市直管公房经营用房租赁合约》，约定高州市房产管理局将该房屋租给梁世文使用，租期自1996年1月1日至1997年12月31日止。1997年12月23日，高州市房产管理局与董满兴签订《断卖房屋协议书》，将涉案房屋以46.8万元的价格出卖给董满兴，并为董满兴办理了房屋产权变更登记，核发了粤房地证字第××房地证字第**。梁世文对此于1998年3月2日向高州市人民法院提起民事诉讼。案经一、二审审理，本院作出（1998）茂中法民终字第381号民事判决，确认高州市房产管理局与董满兴之间签订的房屋买卖无效，同时还确认了梁世文在租赁涉案房屋期间，在同条件下享有优先购买权。该判决生效后，高州市房产管理局注销了已核发给董满兴的房屋产权证，同时还与董满兴签订《协议书》，约定六个月内分期把购房款全部还清给董满兴，到期若不能清偿，则将涉案房屋按原签订的断卖房屋协议书和补充协议书执行。梁世文的租赁期届满后，高州市房产管理局未与其继续签订租赁协议，梁世文遂占住涉案房屋不肯搬出，亦不向高州市房产管理局交纳租金，致双方发生纠纷。高州市房产管理局为此于1998年8月向高州市人民法院提起诉讼，案经一、二审审理，本院终审判决梁世文支付1996年11月至1997年12月租金的滞纳金33009元给高州市房产管理局，并限梁世文于判决生效后三十日内迁出涉案房屋，交还给高州市房产管理局。由于梁世文拒不履行生效判决，高州市人民法院于1999年12月16日强制将梁世文的财物搬出涉案房屋，并将该房屋交还给高州市房产管理局。2001年1月，由于高州市房产管理局到期后未能依约还款给董满兴，经重新评估并经高州市人民政府同意，高州市房产管理局再次与董满兴签订《断卖公产房协议书》，将涉案房屋出卖给董满兴，成交价格为566982元。同年1月18日，高州市房产管理局向董满兴核发粤房地证字第××号房地证字第**梁世文获悉后，又强行占用涉案房屋，并向法院提起行政诉讼，请求撤销该《房地产权证》。高州市人民法院经审理后认为，梁世文与高州市房产管理局原签订的房屋租赁期限至1997年12月31日届满后，双方并未再续签租约，故高州市房产管理局在租期届满后，经重新估价并经高州市人民政府同意，将房屋卖与董满兴，并不侵犯梁世文的优先购买权，梁世文也不存在优先购买的权利，遂于2002年12月5日作出（2002）高法行初字第62号行政判决，维持高州市房产管理局核发给董满兴的粤房地证字第××号《房地证字第**世文不服向本院上诉，本院审理后认为，高州市房产管理局出卖已租赁给梁世文的涉案房屋，致使梁世文提起优先购买权的民事诉讼。由于该民事诉讼期间已超过了房屋的租赁期间，梁世文已不可能在租赁期间行使优先购买权，从而导致梁世文的优先购买权无法实现，责任在于高州市房地产管理权。既然一、二审民事诉讼均确认了梁世文的优先购买权，高州市房产管理局在再次转让涉案房屋时，应给予梁世文是否行使优先购买权的机会。但高州市房产管理局第二次出卖房屋给董满兴时，没有给予梁世文优先购买权，侵犯了梁世文的合法权益，故该第二次发证行为应予撤销。据此，经本院审判委员会讨论决定，本院于2002年5月30日作出（2003）茂中法行终字第14号判决，撤销一审判决和撤销粤房地证字第××号《房房地证字第**div>2004年2月13日，董满兴将涉案房屋项下的土地170平方米和1989年10月私下与石鼓镇钢丝厂转让取得的46平方米土地一并向高州市国土局申请土地登记，而该非法转让46平方米土地的行为，已于2003年4月29日被高州市国土局作出高国土资行决字（2003）第xx号《行政处罚决定书》，决定对董满兴处以1843元罚款后给予补办国有土地证。高州市国土局经审查董满兴提交的高州市石鼓镇政府批准的建房用地呈批表、建设用地许可证和批准书、建设工程申请表、高州市石鼓国土所出具的土地权属来源证明、买卖房屋协议、行政处罚立案表和行政处罚决定书等材料，并经实地勘验作出《地籍调查土地登记审批表》后，认为董满兴申请登记的216.09平方米土地符合土地登记的相关规定，于2004年2月18日作出“同意报请审批登记”的审查意见。同日，高州市政府作出“准予注册登记，颁发证书”的意见，并于当日向董满兴作出高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》的行政行为。梁世文不服该发证行为，于2016年6月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销高州市政府核发给董满兴的高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》。本案在审理过程中，本院经审查认为（2003）茂中法行终字第14号民事判决可能存在错误，经提请院长提交审判委员会讨论决定，于2016年12月20日作出（2016）粤09行监1号行政裁定，裁定对本院（2003）茂中法行终字第14号民事判决提起再审。本院经再审后认为，梁世文自1998年1月1日起与高州市房产管理局之间已不存在房屋租赁关系，其主张高州市房产管理局2000年1月18日向董满兴核发粤房地证字第××号《房地房地证字第**害其优先购买权的理由不能成立，本院（2003）茂中法行终字第14号行政判决撤销高州市房产管理局的发证行为属适用法律错误，判决不当，遂于2018年5月21日作出（2017）粤09行再3号行政判决，撤销本院（2003）茂中法行终字第14号行政判决，维持高州市人民法院（2002）高法行初字第62号行政判决。该再审判决现已发生法律效力。本院认为：本案系因不服土地登记行为而提起的行政诉讼，根据各方的诉辩意见，本案审查重点是：高州市政府向董满兴颁发高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》的行为是否损害梁世文的合法权益，梁世文请求撤销该《国有土地使用证》的理由是否充分。1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”第六十条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”《房屋登记办法》第八条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”。依据上述规定，我国对房屋与土地使用权采取不得分离的基本原则，也就是说，“地随房走，房随地走”的权利合一原则是我国房地产权属的一贯原则。本案中，根据生效的（2017）粤09行再3号行政判决所查明和认定的事实，梁世文自1998年1月1日起与高州市房产管理局之间已不存在房屋租赁关系，其主张高州市房产管理局2000年1月18日向董满兴核发粤房地证字第××号《房地产房地证字第**其优先购买权的理由不能成立。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，该事实在本案中同样亦应予认定。因此，在高州市房产管理局为董满兴核发的粤房地证字第××号《房地产权房地证字第**维持、高州市房产管理局的发证行为并未损害梁世文优先购买权的情况下，高州市政府根据房地合一的原则向董满兴颁发的高府国用（2004）第xx号《国有土地使用证》，同样不会损害梁世文的优先购买权等权益。故梁世文以被诉发证行为侵害其合法权益为由请求撤销该《国有土地使用证》，缺乏事实根据和法律依据，对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告梁世文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁世文负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  张国平审 判 员  封桢莉代理审判员  柯国梁二〇一八年十二月十五日书 记 员  邹君萍速 录 员  吴虹莹