江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏05行终477号 上诉人（原审原告）陈才根，男，1965年8月17日出生，汉族，住江苏省苏州市相城区。 委托代理人黄群雁、朱月华，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处，住所地江苏省苏州市相城区黄桥街道东街138号。 法定代表人吕益良，主任。 出庭负责人张文军，副主任。 委托代理人张伟，江苏同益大地律师事务所律师。 原审第三人苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会，住所地江苏省苏州市相城区张庄大道和村中路的交叉口附近。 法定代表人杨菊英，主任。 委托代理人张纬，江苏智融律师事务所律师。 上诉人陈才根因要求确认行政协议无效一案，不服苏州市相城区人民法院（2017）苏0507行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月23日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，陈才根拥有坐落于原××××组的《村镇房屋所有权证》（吴黄房字第310604133），登记所有权人为陈才根，房屋建筑面积158.4平方米。 2017年3月15日，苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会向陈才根户发出《告知书》，载明：“因中央公园一期建设的需要，你户属该区域的拆迁范围，为了保证工程建设的顺利进行，下一步将对该拆迁区域进行丈量评估。特此通知。如有相关事宜可直接到黄桥街道拆迁办或村委会咨询”等内容。其后，苏州信谊行房地产土地评估咨询有限公司受苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处委托对陈才根的房屋、装修等价值进行了评估，评估过程中评估单位还持《张庄村陈才根项目拆迁评估以外结算表》与陈才根方进行过核对，陈才根方还在该表上手写添加了一些项目和数量等信息。该评估机构于2017年6月14日出具《房屋搬迁补偿价值分户表》，载明陈才根户的估价结果为1042714元。 陈才根作为该拆迁户的代表（乙方）与苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会（甲方）签订《房屋补偿安置协议书》一份，其中载明：“根据相城区建设整体规划，你户属动迁范围，……，经甲、乙双方协商签订如下补偿协议。一、乙方应自签订本协议之日起至2017年月日之前，将不属于补偿的物资清运完毕，腾空房屋，交出钥匙，乙方在搬迁时要确保安全、一切责任由乙方负责，与甲方无关。二、补偿金额总计1114680元，其中（1）房屋、地面附着物、装修、土地费等评估金额计1042714元，………。三、付款方式……。四、核定安置面积一百八十平方米，安置户型一大一小。五、本协议一式三份，甲、乙双方签字后即生效”。落款处乙方有陈才根签字。甲方处从左往右分别加盖了苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处动迁安置办公室和苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会的公章，并分别签有相关负责人或经办人的名字。落款日期载明为2017年6月23日。对此协议，陈才根还认为其签字的时候是空白，其内容是苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处后期填上的，对该协议的内容不予认可。 另外，陈才根还在《张庄村陈才根项目拆迁评估以外结算表》和《黄桥街道拆迁安置房房源认定单》上签字确认，其中《黄桥街道拆迁安置房房源认定单》上载明：“陈才根户确定安置房源为荷馨苑小区30幢2203室和30幢2204室，房屋总面积198.22平方米。……。安置房源交房时，被拆迁户凭本单到黄桥街道建设管理所领取房款结算单，办理交房手续”。落款日期为2017年6月23日，落款单位载明为相城区黄桥街道建设管理所，其上加盖了苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处动迁安置办公室公章。 2017年7月初，陈才根先后向苏州市国土资源局相城分局和苏州市相城区人民政府申请对其房屋所在区域的土地征地批文和相关报批材料的政府信息公开。上述机关分别书面答复，均称：“你房屋所在地目前未进行征地，故所申请公开的信息不存在”。 又查，陈才根在本案起诉之前，已于2017年8月16日向原审法院起诉苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处要求确认该街道办事处对集体土地上的房屋征收行为违法。 原审庭审中，陈才根明确：双方的《房屋补偿安置协议书》没有履行，补偿款也没有领取，安置房也没有拿，陈才根的房屋还没有拆除，房屋的钥匙还没有交，但有部分被损毁，门窗均已被破坏，屋内的设施都没有了，不能正常居住。苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处及苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会认为，陈才根已经选择了房源，但原来房子的钥匙还没有交，补偿款也没有领取，房屋还没有拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《根据中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，人民法院依法受理公民认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的行政诉讼。本案中，诉争的《房屋补偿安置协议书》虽然在抬头处载明甲方系苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会，但在该协议书的落款甲方处加盖了苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处的拆迁安置办公室公章，且未列明盖章的身份、用途等，遵照一般的合同签订惯例，苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处作为该协议书的一方当事人更符合常理；同时，根据双方举证的告知书、评估报告等证据，表明苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处委托评估机构针对陈才根房屋的价值进行了评估；而且该协议书第四条约定了核定安置面积、安置户型等内容，在签约当天，苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处拆迁安置办公室即与陈才根就安置房源小区名称、坐落、面积等予以确认，并明确被拆迁户前往其处领单、交房，因此可以认定苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处自始至终参与到了陈才根房屋的协议拆迁过程中，并且承担了该协议中确定并交付安置房的义务。据此，原审法院认为，苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处自始至终参与了《房屋补偿安置协议书》签订的过程，在协议落款处加盖了公章，并实际履行了协议中的重要义务，苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处和苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会应系该协议中的共同的甲方，对方即为陈才根。对于苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处及苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会所称苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处系见证方的辩解意见，缺乏事实和法律依据，不予采信。该协议应属于上述行政诉讼法所规定的情形，应当属于行政诉讼受案范围。二、《房屋补偿安置协议书》是否无效。陈才根认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。陈才根房屋下的土地为集体建设用地，进行公园项目建设需要对该集体土地实施征收，而陈才根通过信息公开获知该土地未经法定征收，该协议违反法律强制性规定，因此无效。 原审法院认为，首先关于协议内容空白的问题，陈才根向本案的关联案件中举证了签字的部分空白的协议照片，这些照片不排除系拍摄在签订多份协议的过程中，不足以否定现在展示的《房屋补偿安置协议书》真实性；同时，从陈才根自己的陈述和其一并签署《张庄村陈才根项目拆迁评估以外结算表》和《黄桥街道拆迁安置房房源认定单》来看，双方针对补偿金额进行过充分的协商，并在评估结果的基础上协商达成一致；另外，陈才根系具有完全民事行为能力的成年人，其对于签署事关重大利益的协议应当是谨慎而严肃的，在没有更为直接和有效的证据证明的情况下，无法认定陈才根系在双方未协商一致的情况下签署了空白协议。因此原审法院认为《房屋补偿安置协议书》应系陈才根签约时的真实意思表示。对于该协议的合法性，原审法院认为，对于农村集体土地的征收应当严格按照法律规定实施，但考察现有法律、行政法规的规定，并没有限制和禁止地方政府或者其派出机构通过协议的形式完成对农村集体土地上房屋的拆迁。本案中，苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处和苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会通过与被拆迁人签订《房屋补偿安置协议书》的方式对陈才根进行拆迁安置，并不违反法律、行政法规的规定，合法有效，应予确认。陈才根主张《房屋补偿安置协议书》无效，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条等规定，判决驳回陈才根的所有诉讼请求。案件受理费人民币50元，由陈才根负担。 上诉人陈才根上诉称，一、原审法院关于对协议内容空白的认定存在错误。上诉人已经充分举证，原审法院在事实认定过程中采用不排除、不足以等理由否认证据效力并要求更为直接和有效的证据缺乏逻辑关系和依据。且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，原告证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条等规定，上诉人房屋下土地为集体建设用地，其征收需要县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，同时经省级以上人民政府批准方可征收。上诉人的拆迁安置无任何合法依据，源头上就属于违法范畴。三、上诉人与被上诉人及原审第三人签订的协议书，属于《合同法》第五十二条规定的第一、第四及第五项规定的无效情形。综上，请求依法撤销原审判决；请求指定下级人民法院审理本案或发回原审法院重新审理；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处辩称，被上诉人提交的证据充分证实了签约双方对补偿金额有充分的协商，上诉人已选择了安置房源，可以印证《房屋补偿安置协议书》系上诉人真实意思表示。该协议书并不违反法律、行政法规的规定，合法有效。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会述称，上诉人系完全民事行为能力人，此合同系双方真实意思表示，未违反任何法律法规，合法有效，双方均应按约履行。涉案《房屋补偿安置协议书》不存在合同无效的任何一种情形，上诉人的主张于法无据。双方签订协议之日，已实际履行了相关权利义务，上诉人已经选择安置房源，确认了房源认定单，证明双方系充分协商前提下签订的协议。综上，本案协议合法有效，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 本案中，被上诉人苏州市相城区人民政府黄桥街道办事处在履行管理城乡建设事业的职责过程中，通过协商方式实施搬迁与补偿安置，其与原审第三人苏州市相城区黄桥街道张庄村村民委员会共同作为甲方与乙方陈才根签订的《房屋补偿安置协议书》是具有行政法上权利义务内容的行政协议。被上诉人签订行政协议的行为不具有重大且明显违法之情形。另，根据本案查明事实，涉案《房屋补偿安置协议书》亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条及第五十四条规定的能够导致协议无效或者可撤销的情形。上诉人陈才根主张的被上诉人以胁迫方式与其签订协议的事实，并无相应证据予以证明。相反，《房屋补偿安置协议书》、《黄桥街道拆迁安置房房源认定单》及《张庄村陈才根项目拆迁评估以外结算表》等证据可以证明双方在签订协议时就搬迁与补偿安置的内容进行过相应的协商。据此，应当认为上诉人陈才根签订上述协议系其真实意思表示，且该协议不损害国家、集体或第三人利益，也不损害社会公共利益，合法有效。综上，上诉人陈才根的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈才根负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长  曹 军 审 判 员  孙一鸣 审 判 员  林 磊 二〇一八年十二月二十八日 法官助理  杨心刚 书 记 员  丁韵蕾