山西省高级人民法院   行政裁定书   （2018）晋行终958号   上诉人（原审原告）刘顺林，男，1969年7月13日出生，汉族，住山西省临县。   委托代理人张云辰，山西东奥律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市迎泽区人民政府，住所地：山西省太原市迎泽区棉花巷15号。   法定代表人李慧，该区区长。   委托代理人郭小燕，男，太原市迎泽区住房和城乡建设局副局长。   委托代理人曹飞跃，山西臻兴律师事务所律师。   上诉人刘顺林因诉被上诉人太原市迎泽区人民政府（以下简称迎泽区政府）行政强制拆除一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初294号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告刘顺林在2008年10月5日以集资建房协议的形式从太原市××区民张雨顺处购买了其在自家宅基地上建设的××苑自建房屋，并在此居住。该集资建房并未取得张雨顺所在的乡级人民政府批准。2017年8月10日，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村委会（以下简称松庄村村委会）作出《迎泽区郝庄镇松庄村整村拆除补偿安置方案》（以下简称《松庄村补偿方案》），在该方案中明确“征收主体为郝庄镇松庄村委会”。太原市迎泽区郝庄镇松庄村于2017年10月通过“四议两公开”程序，讨论并通过了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案（草案)》。2017年10月17日，松庄村村委会、松庄村党支部、迎泽区住××乡办公室联合作出了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村拆迁方案》）。2018年1月12日，松庄村委会经松庄村宅基地和集体土地上原使用权人同意后，原告所购买的富顺苑小区房屋由松庄村委会组织自行拆除。原告认为强制拆除其房屋的行为违法，《松庄村拆迁方案》载明被告迎泽区政府组织领导此次整村拆迁工作，故强制拆除行为的法律后果应当由迎泽区政府承担，遂形成本案之诉。   原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，根据原、被告所提供证据可知，《松庄村拆迁方案》系根据太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号）（以下简称太原市12号文件）规定，由松庄村委会根据“四议两公开”民主程序制定通过的。该方案载明了迎泽区住××乡改造方案的监督指导机关，具体拆迁、安置补偿工作由松庄村委会组织实施。依据被告迎泽区政府提交的松庄村委会出具的《情况说明》亦可证实，原告所诉房屋拆除行为由松庄村委会自行组织。在案证据并不能证实被告迎泽区政府对原告所诉房屋实施过征收行为，亦无证据证实被告对原告所诉房屋实施了强制拆除行为。故原告诉被告迎泽区政府强制拆除其所购房屋行为违法的主张，无事实根据。庭审中，经本院释明，原告不同意变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用   刘顺林上诉称：一、原审认定事实错误。（一）原审法院只认定《松庄村拆迁方案》第二条规定的××区办公室、迎泽区住房和城乡建设局为城中村改造方案的监督指导机关，却选择性地忽略了该方案第一条，即迎泽区政府组织领导本次城中村改造的事实。（二）原审法院认定上诉人对迎泽区政府在原审中提交的所有证据的真实性予以认可是错误的。上诉人提出了相应的质证意见，如对《情况说明》只认可松庄村委会参与了强拆，并不认可其他内容。（三）本次城中村改造是在未与上诉人就安置补偿问题进行协商的情况下实施的，损害了上诉人的合法权益。迎泽区住房和城乡建设局及迎泽区政府组建的××区办公室全程参与了本次城中村改造，包括参与了强拆。房屋被拆除后，与上诉人协商并对上诉人小区部分业主退还购房款的行为亦证实本案主体适格。二、上诉人房屋在未获得补偿的情况下被强制拆除，拆除行为违法。本案城中村改造工作有多家单位参与，松庄村委会作为实施主体也参与了强拆，但迎泽区政府是城中村改造的组织领导机关，即便是松庄村委会实施的强拆行为，也应该由被上诉人承担相应责任。故请求：撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初294号行政裁定，并指令原审法院继续审理本案。   迎泽区政府辩称，一、上诉人不具有合法诉权。山西省高级人民法院在上诉人另案起诉《松庄村拆迁方案》的终审裁定中认定，原告等人的房屋是太原市××区民在自家宅基地上通过集资建房建立，并通过签订集资建房协议书出售给原告等人。宅基地使用权的主体是农村特定集体经济组织的农村村民，原告等人并非松庄村本村村民，也不是涉案房屋宅基地使用权人。原告等人向法庭提交的证据不能证明其涉案房屋系取得了所在乡级人民政府批准，不具备合法交易基础。原告等人所签的集资建房协议是集体土地上的房屋买卖，未取得松庄村委会的同意，不具有合法交易条件的房屋买卖人没有诉权。二、太原市12号文件是本案和上诉人另案起诉《松庄村拆迁方案》的共同证据，该文件规定：“（二）改造模式……村集体自我改造、市场运作模式进行改造”。松庄村通过“四议两公开”集体决议的《松庄村拆迁方案》中规定：“拆除实施主体为迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会，《拆迁补偿安置协议》的××区民委员会”。《松庄村补偿方案》中也规定：“征收主体为郝庄镇松庄村村委会，拆迁范围为松庄村集体土地范围内的所有建筑物及附属物”。松庄村委会《情况说明》明确说明经原使用权人同意后，松庄村委会自行组织实施了房屋拆除行为。以上证据说明松庄村城中村改造工作的征收主体为松庄村委会，具体实施拆除行为的也是松庄村委会。三、在强制拆除行政案件中，起诉人应当提供证据证明其房屋被拆除、毁损以及拆除行为系被诉行政机关所为的事实。本案中，松庄村委会已经出具《情况说明》证实上诉人房屋是村委会拆除的，并不是答辩人组织拆除的事实，上诉人起诉答辩人属于错列被告。四、山西省高级人民法院在上诉人等人诉《松庄村拆迁方案》一案的二审询问时，为避免诉累，审判长曾当庭释明并建议上诉人等人考虑“合同相对性原则”,以民事诉讼方式起诉与其签订集资建房协议的当事人，而不是起诉答辩人。五、松庄村委会己经将向上诉人违法出售房屋的村民陈宏、陈越、张雨顺等人的拆迁补偿款暂时扣留。六、根据太原市12号文件，城中村改造拆迁补偿款来源于集体土地挂牌交易，城中村改造涉及本村村民，关乎社会稳定。松庄村委会《情况说明》载明松庄村全体村民坚决不同意用拆迁补偿资金、集体资产对上诉人等非本村村民进行补偿安置。综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原裁定。   本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案系房屋拆除行为引起的行政诉讼案件，争议焦点是被诉强拆行为的实施主体和责任主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“谁行为，谁为被告”是确定行政诉讼被告及法律责任的基本原则。城中村改造系一项系统性社会工程，涉及到多个法律主体的多种行为（包括一系列行政行为、民事行为以及其他性质的行为），不同行为的法律责任主体不尽相同，应当根据具体行为事实和法律规定进行认定。根据太原市12号文件的规定，太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行。迎泽区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导，不应扩大理解为对此过程中发生的所有行政行为都负有法律责任。上诉人仅以迎泽区政府组织领导城中村改造工作的事实即将区政府作为具体拆除行为的被告系法律理解错误。根据已查明事实，松庄村在城中村改造过程中接受有关政府部门的监督指导，通过“四议两公开”民主程序制定《松庄村拆迁方案》和《松庄村补偿方案》，作为该村实施整村拆迁改造工作的依据。迎泽区政府既不是《松庄村拆迁方案》中确定的实施主体，也不是《松庄村补偿方案》中确定的征收和补偿主体。具体到本案的被诉强拆行为，松庄村委会在其出具的《情况说明》中明确承认该村委会组织拆除了上诉人居住的房屋，《情况说明》中所述的拆除事实既与太原市12号文件规定的改造模式相一致，也与《松庄村拆迁方案》、《松庄村补偿方案》中规定的实施主体相互印证，可以认定松庄村委会系被诉强拆行为的实施主体。在现有在案证据不能证明迎泽区政府直接组织实施了强拆行为的情况下，原审法院认定迎泽区政府不是本案的适格被告并裁定驳回上诉人起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 程彦斌   审判员 郑 宏   审判员 魏佩芬     二〇一八年十二月二十六日   书记员 高 天