山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终727号   上诉人（原审被告）盂县人民政府，住所地阳泉市盂县秀水镇新建路。   法定代表人梁某，该县县长。   委托诉讼代理人李某1，该县政府办公室副主任。   委托诉讼代理人李某2，该县政府法律顾问。   上诉人（原审被告）盂县国土资源局，住所地阳泉市盂县金龙西街。   法定代表人贾某，该局局长。   委托代理人韩某，该局工作人员   委托代理人李某2，该局法律顾问。   被上诉人（原审原告）盂县仙人乡金鑫硅石厂，住所地阳泉市盂县仙人乡庄只村南山。   负责人任某，厂长。   委托代理人孔某，北京大成（太原）律师事务所律师。   委托代理人徐某，北京大成（太原）律师事务所律师。   上诉人盂县人民政府、盂县国土资源局因盂县仙人乡金鑫硅石厂诉其不履行行政补偿法定职责一案，不服山西省太原市中级人民法院（2018）晋01行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理完毕。   一审法院查明，盂县仙人乡金鑫硅石厂位于阳泉市××县南山，1995年12月成立并领取了营业执照。2009年12月经盂县人民政府批复，该厂与其他5座硅石矿进行整合，名称仍为盂县仙人乡金鑫硅石厂。2010年5月24日阳泉市国土资源局为盂县仙人乡金鑫硅石厂颁发了采矿许可证，2013年5月15日核准将有效期限延长至2014年5月15日。   2013年8月，盂县国土资源局下发156号《通知》，盂县仙人乡金鑫硅石厂属于距公路铁路不足安全距离的不符合采矿权设置方案的已设采矿权企业，要求其整改。逾期未报送解决方案的矿山企业，采矿许可证到期后不再办理相关采矿登记手续。2015年12月，盂县国土资源局向盂县人民政府书面建议，针对盂县仙人乡金鑫硅石厂已缴47.565万元采矿权价款予以认定，请示省厅、市局，进行返还。其他损失部分应予评估。2017年11月19日，盂县仙人乡金鑫硅石厂向盂县人民政府邮寄书面申请，请县政府委托相关资质单位对其经济损失进行评估，并予以补偿。盂县人民政府未予答复，遂形成本诉。   一审法院认为，本案为不履职之诉。盂县仙人乡金鑫硅石厂因采矿许可事宜于2017年11月15日向盂县人民政府提出经济损失补偿申请，有特快专递单及查询单可以佐证。盂县人民政府否认收到该申请的主张不能成立。榆县人民政府、盂县国土资源局作为法定职能部门，对盂县仙人乡金鑫硅石厂申请应当作出相应的行政行为。二被告无正当理由逾期于当庭提交证据，根据《行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据视为没有相应证据，二被告应承担举证不能的责任。综上，二被告未在法定期限内履行职责，其不作为成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：盂县人民政府、盂县国土资源局于本判决生效之日起在法定期限内就盂县仙人乡金鑫硅石厂申请事项作出处理。   盂县人民政府上诉称，一、事实方面。2013年8月,盂县国土资源局下发156号《通知》,盂县仙人乡金鑫硅石厂属于距公路铁路不足安全距离的不符合矿业权设置方案的已设采矿权的企业,要求其整改。逾期未报送解决方案的矿山企业,采矿许可证到期后不再办理相关采矿登记手续。2014年4月11日，盂县国土资源局再次通知盂县仙人乡金鑫硅石厂完善采矿许可证登记手续,办理延期登记手续。该厂没有在法定期限内提出延期申请,说明其自愿放弃了申请延期的权利。盂县仙人乡金鑫硅石厂的起诉已超过起诉期限。其认为基于对国家机关的信赖,等待争议解决而导致时间被耽误的说法不能成立。二、法律方面。根据《铁路安全管理条例》第34条第2款的规定,盂县仙人乡金鑫硅石厂与铁路运输企业协商一致后,依照有关法律法规的规定报县级以上人民政府有关部门批准,采取安全防护措施后方可进行露天采矿、采石或者爆破作业；《行政许可法》第50条规定,被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在采矿许可证有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请；《矿产资源开采登记管理办法》第7条规定,采矿权人逾期不办理延续登记手续的,采矿许可证自行废止；《山西省矿产资源管理条例》第22条也做了相应规定。本案距今五年之久,盂县仙人乡金鑫硅石厂既未依法整改，与铁路部门协商,并采取相关安全措施,也没有在法定期限内提出延期申请,自愿放弃了申请延期的权利。所以盂县仙人乡金鑫硅石厂的起诉无法律依据,应依法裁定驳回起诉。三、一审法院认“2017年11月19日，盂县仙人乡金鑫硅石厂向盂县人民政府邮寄书面申请…盂县人民政府未予答复”，该认定是错误的，应予以纠正。理由：1、盂县仙人乡金鑫硅石厂邮寄的书面申请的特快专递单非上诉人工作人员签收,所以一审法院认定上诉人收到了被上诉人的申请是错误的。2、盂县仙人乡金鑫硅石厂向上诉人邮寄书面申请,“请县政府委托相关资质单位对其经济损失进行评估,并予以补偿”,上诉人没有该项职能,一审法院认定上诉人应当对该申请作出相应的行政行为,显属错误。四、证据方面。关于盂县仙人乡金鑫硅石厂向原审法院提供的以下证据:(1)2015年12月2日盂县国土资源局《关于盂县仙人乡金鑫硅石厂申请经济赔偿的建议》;(2)2017年7月25日原告各股东联名情况说明;(3)原告实际损失票据;(4)2017年11月15日申请书一份;(5)2017年11月19日EMS快递单及查询单。该五组证据的真实性、合法性、关联性均不能自圆其说,上诉人均不予认可。但不知何故,一审法院未经核实就对该五组证据全部非法予以认定,相反却以上诉人无正当理由逾期于当庭提交证据,引用《行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，认定上诉人构成不作为，这种做法显属错误,故请求二审法院依法予以纠正。五、主体方面。盂县仙人乡金鑫硅石厂的诉请事项并非上诉人盂县人民政府的职责,不应将上诉人列为本案被告。所以上诉人无需举证，一审法院也应依法裁定驳回起诉。综上,请求撤销一审判决,裁定驳回盂县仙人乡金鑫硅石厂的起诉。   盂县国土资源局上诉理由同盂县人民政府的上诉理由一、二、四。   盂县仙人乡金鑫硅石厂答辩称，一、上诉人的上诉请求没有法律依据。根据《行政诉讼法》第三十四条第二款的规定,“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”同时,根据《关于执行若干问题的解释》第三十一条第款的规定,“被告在二审过程中向法院提交的在一审过程中没有提交的证据,不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”。二上诉人在一审过程中没有提供相应的证据,即视为没有证据,同时二审过程中再向法院提交证据也不能被法院采纳，不能作为撤销或者变更一审判决的根据。二、答辩人是取得《采矿许可证》的合法采矿权人,无法办理延期许可并非答辩人的过错所致。对于给答辩人造成的损失,上诉人应予补偿。2009年12月经盂县人民政府批复,答辩人与其他5座硅石矿进行整合,仍为现名。答辩人的负责人任某此前并未参与经营活动,资源整合后才开始介入该厂的经营管理。2013年8月9日,盂县国土资源局下发156号《通知》,以答辩人属于距公路铁路(石太铁路)不足安全距离不符合矿业权设置方案的已设采矿权的企业,要求答辩人拿出整改方案,逾期不报送方案的,不再办理相关采矿登记手续。然而2009年盂县人民政府在××组国土资源局仍然向答辩人颁发了《采矿许可证》,二上诉人的该行政行为有过错。答辩人在接到《通知》后便积极整改,重新选址,但由于盂县地界范围内，再无其它硅石矿产资源可供开采,无法进行整改,导致答辩人最终没能办理延期手续。156号《通知》依据的是2011年国土资源部等国家机关发布的通知,现因客观情况无法重新选址,导致答辩人无法办理延期手续,属于《行政许可法》第八条规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益需要”的情形,由此造成的损失,行政机关应当依法予以补偿。三、答辩人在法定期限内提起诉讼,并未超过起诉期限。答辩人在客观条件无法整改的情况下,一直积极与二上诉人协商处理。2015年12月2日,盂县国土资源局向盂县人民政府请示,建议盂县人民政府委托相关资质单位对答辩人损失部分予以评估,但盂县人民政府一直未予答复。2017年11月2日，答辩人于向盂县人民政府邮寄递交了要求补偿的申请书,投递记录显示2017年11月19日单位签收,即已妥投。因此,不存在上诉人所称的非工作人员签收的情况。上诉人应在接到申请书之日起二个月内作出补偿决定,其没有作出答复，构成不作为。因此，本案并未超过起诉期限。四、本案二被告主体适格。答辩人系在盂县人民政府主导下完成的资源整合,经盂县人民政府依法批复,盂县国土资源局颁发了《采矿许可证》,因此盂县人民政府是适格被告。现因客观情况发生重大变化不能整改,无法延期的情况下,依法向盂县人民政府申请补偿。上诉人在收到答辩人的申请后,无论是否负有补偿职责,均应依法作出答复,而不能不予理睬。盂县人民政府的不答复已经构成不履行法定职责。因此,本案二被告主体适格。五、上诉人应在答辩人实际投入的损失范围内确定对答辩人的补偿数额。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的,一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的,一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案盂县国土资源局为答辩人颁发的《采矿许可证》属于行政许可法第十二条第(二)项规定的有限自然资源开发利用的行政许可。应当按照答辩人实际投入的损失确定补偿数额,对该部分损失的确定应当以审计后的结果为准。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,二上诉人的上诉请求不能成立,依法应驳回上诉。   本院查明：盂县仙人乡金鑫硅石厂在一审中提供的2015年12月2日盂县国土资源局向盂县人民政府提交的《关于盂县仙人乡金鑫硅石厂申请经济赔偿的建议》，既没有加盖盂县国土资源局的公章，也没有得到盂县国土资源局和盂县人民政府的认可，该证据真实性无法确认。一审法院采信该证据理由不充分。故对一审法院查明的“2015年12月，盂县国土资源局向盂县人民政府书面建议，针对盂县仙人乡金鑫硅石厂已缴47.565万元采矿权价款予以认定，请示省厅、市局，进行返还。其他损失部分应予评估的”该节事实，本院不予确认。   另查明，2008年，盂县仙人乡金鑫硅石厂的营业执照被吊销。   再查明，2014年4月11日，盂县国土资源局向盂县仙人乡金鑫硅石厂下达了《采矿许可证到期通知》，主要内容为：“你矿所持的C1403002010057120065439号采矿许可证，有效期为2013年5月15日至2014年5月15日。根据《矿产资源开采登记管理办法（国务院令第241号）、《山西省矿产资源管理条例》的有关规定，你单位应在许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关（即阳泉市国土资源局）办理换发采矿许可证相关手续。现你矿采矿许可证即将到期，请务于2014年4月15日前，完成换证相关工作，将资料上报市局。逾期不报送有关换证手续，所造成采矿许可证注销、关停等后果自负。”盂县仙人乡金鑫硅石厂在接到该通知后未向盂县国土资源局或阳泉市国土资源局提交书面延期许可申请。   对一审法院查明的其余事实，本院予以确认。   以上事实有当事人在一审提交的证据、起诉状、上诉状、答辩状、一审庭审笔录及二审询问笔录等予以佐证。   本院认为，根据原判内容及当事人的诉辩意见，本案核心问题有三个：一是盂县人民政府是否是本案适格被告；二是盂县人民政府和盂县国土资源局未在法定期限内举证是否应当承担败诉的法律后果；三是盂县仙人乡金鑫硅石厂提出的补偿诉请是否有事实依据；如果其补偿诉请能够成立，补偿标准和补偿数额如何确定。   关于第一个问题，本案为行政补偿纠纷，发生争议的基础事实是盂县国土资源局下发的156号《通知》及采矿许可证失效的法律后果。根据矿产资源相关法律规定，盂县人民政府不是颁发采矿许可证的法定机关，也没有证据显示其主导或参与了涉案采矿许可证延期及补偿等相关事宜，故其并非行政补偿的责任主体。被上诉人主张，之所以将盂县人民政府列为本案被告有两个理由：一是2009年盂县人民政府作出盂政发[2009]145号批复，同意盂县仙人乡金鑫硅石厂和其它5座硅石矿进行整合。因批复作出时石太线已通车，该矿设置不符合当时生效的《铁路运输安全保护条例》（该条例已于2014年1月1日废止）关于禁止在铁路线路相关区域1000米范围内采矿的规定。其批复行为有过错且与被上诉人丧失许可证之间有因果关系，应当承担相应的过错责任。二是2017年11月19日被上诉人向盂县人民政府邮寄书面补偿申请，盂县人民政府未予答复，构成行政不作为。本院认为，盂政发[2009]145号批复只涉及被上诉人与其它5座矿整合后的产权认定问题，不涉及采矿许可证颁发和采矿权设置是否合理的问题，与本案所涉及的损害后果之间没有直接因果关系。盂县人民政府对上诉人主张的损害后果不承担补偿职责，故不能因为被上诉人曾向一个没有补偿职责的机关提出过补偿申请而当然获得对该机关的诉权。因此，被上诉人将盂县人民政府列为本案被告，缺乏事实根据和法律依据，被告主体不适格。一审法院对该问题认定不准确，本院依法予以纠正。   关于第二个问题，在行政诉讼中被告对作出的行政行为负有举证责任为一般原则，逾期提供证据可能承担败诉的法律后果。但这并不意味着被告对一切事实都负有举证责任，只是在确定被诉行政行为合法性时，必须由被告承担举证责任。在其他情形下一般还是适用“谁主张、谁举证”的举证责任规则。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案系行政补偿诉讼，作为原告的盂县仙人乡金鑫硅石厂应当对行政行为造成的损害承担举证责任。被告有权提供不予补偿或减少补偿的相关证据，其不提供或逾期提供证据并不会减轻原告的举证责任，当然也不会因此承担败诉的法律后果。盂县仙人乡金鑫硅石厂认为二被告逾期提供证据应当承担败诉责任的答辩理由缺乏法律依据，本院不予采纳。原判对此认定不准确，本院予以指正。   关于第三个问题，2013年8月，盂县国土资源局下发156号《通知》，盂县仙人乡金鑫硅石厂属于距公路铁路不足安全距离的不符合采矿权设置方案的已设采矿权企业，要求其拿出具体方案，进行整改。逾期未报送解决方案的，采矿许可证到期后不再办理相关采矿登记手续。该通知下发时，旧的《铁路运输安全保护条例》仍然生效，该条例第十八条第一款规定，“在铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内，及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内，严格禁止设置采矿权。”该规定属于绝对禁止性规定。这就意味着，156号《通知》要求的“整改”，唯一可行的方案是在公路铁路安全距离之外重新选定采矿区域。盂县仙人乡金鑫硅石厂主张因盂县境内没有合适的采矿区域，客观上不具备整改条件。对该主张，盂县国土资源局没有提出反驳意见。2014年1月1日国务院新的《铁路安全管理条例》开始施行，该条例第三十四条第二款规定，“在铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内，以及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内，确需从事露天采矿、采石或者爆破作业的，应当与铁路运输企业协商一致，依照有关法律法规的规定报县级以上地方人民政府有关部门批准，采取安全防护措施后方可进行。”该规定将旧条例规定的绝对禁止变更为相对禁止。如果按照新规定理解，“整改”的具体要求为：采矿企业与铁路运输企业协商一致后，报县级以上地方人民政府有关部门批准，即视为完成整改。由此可知，按照旧条例规定，盂县仙人乡金鑫硅石厂在客观上不具备整改条件，采矿许可证无法办理延期。156号《通知》应视为盂县国土资源局撤回该厂的采矿许可。如果按照新条例的规定，盂县仙人乡金鑫硅石厂在完善相关手续后，采矿许可证可以办理延期。2014年4月11日，盂县国土资源局向盂县仙人乡金鑫硅石厂下达了《采矿许可证到期通知》，告知“你矿采矿许可证即将到期，请务于2014年4月15日前，完成换证相关工作，将资料上报市局。逾期不报送有关换证手续，所造成采矿许可证注销、关停等后果自负。”盂县仙人乡金鑫硅石厂在收到通知后既没有与铁路运输企业协商，也没有在法定期限内申报延期许可。本院认为，导致盂县仙人乡金鑫硅石厂采矿许可证失效的法律后果，存在两方面原因，一方面，在新条例颁布实施后，盂县国土资源局未对156号《通知》规定的“整改”内容进行变更或向盂县仙人乡金鑫硅石厂释明，导致该厂认为无法完成整改，故没有申报延期许可。盂县国土资源局存在过错，应当承担相应的责任。另一方面，盂县仙人乡金鑫硅石厂在新条例实施后，特别是在收到盂县国土资源局向其下达的《采矿许可证到期通知》后，既没有与盂县国土资源局就整改事宜进行沟通协商，也没有积极履行报请延期手续，对损害后果也有一定的责任。至于盂县国土资源局对损害后果具体应当承担多大的责任，因盂县仙人乡金鑫硅石厂在诉前并未申请盂县国土资源局先行予以解决，从尊重行政机关首次判断权考虑，本案应当由盂县国土资源局在法定期限内对补偿事宜作出处理。   综上，原判认定事实部分不清，适用法律不当，结果部分不正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   撤销山西省太原市中级人民法院（2018）晋01行初12号行政判决关于“盂县人民政府本判决生效之日起在法定期限内就盂县仙人乡金鑫硅石厂申请事项作出处理。”的判决内容；   驳回盂县仙人乡金鑫硅石厂对盂县人民政府的起诉；   维持山西省太原市中级人民法院（2018）晋01行初12号行政判决关于“盂县国土资源局于本判决生效之日起在法定期限内就盂县仙人乡金鑫硅石厂申请事项作出处理。”的判决内容。   二审案件受理费人民币50元，由上诉人国土资源局负担。   本判决为终审判决。   审判长 魏佩芬   审判员 刘 群   审判员 程彦斌     二〇一八年十二月六日   书记员 高 天