湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘01行初640号原告：长沙市新兴建筑安装公司，住所地：长沙市天心区书院路**。清算组：湖南省君见律师事务所。法定代表人：王闵生，董事长。委托代理人：胡聪，湖南君见律师事务所律师。委托代理人：刘景明，湖南日月明律师事务所律师。被告：长沙市人民政府，住，住所地：长沙市岳麓区岳麓大道**/div>法定代表人：胡衡华，市长。委托代理人：孙中利，长沙市国土资源局工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被告：长沙市国土资源局，住所地，住所地：湖南省长沙市劳动东路**iv>法定代表人：王泽秋，局长。委托代理人：孙中利，长沙市国土资源局工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。第三人：湖南省键铭富力达实业有限公司，住所地：长，住所地：长沙市天心区劳动西路键铭大厦****>法定代表人：王建飞，董事长。委托代理人：袁军，湖南芙蓉律师事务所律师。第三人：长沙市天心区人民政府，住所地：长沙市天，住所地：长沙市天心区湘府中路**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>委托代理人张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。原告长沙市新兴建筑安装公司（以下简称新兴公司）因与被告长沙市人民政府、长沙市国土资源局（以下分别简称市政府、市国土局）、第三人湖南省键铭富力达实业有限公司（以下简称键铭公司）土地登记一案，向本院提起诉讼，本院于2016年1月12日作出（2015）长中行初字第00173号行政判决，撤销被告长沙市人民政府、长沙市国土资源局为第三人湖南省键铭富力达实业有限公司作出的长国用（2005）第03937号《国有土地使用证》的行政登记行为。市政府、市国土局及键铭公司不服上诉，湖南省高级人民法院于2016年10月24日作出（2016）湘行终352行政裁定，撤销一审判决，发回重审。本院收到后，另行依法组成合议庭，追加了长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）为第三人，于2017年4月25日公开开庭对本案进行了第一次开庭审理。之后，长沙市天心区人民法院于2017年6月6日裁定受理长沙市天心区坡子街街道办事处提出的对长沙市新兴建筑安装公司强制清算一案，并指定湖南君见律师事务所担任新兴公司的清算组。2018年11月16日，本院再次公开开庭对本案进行了审理，原告新兴公司的委托代理人胡聪、刘景明，被告市政府、市国土局的委托代理人孙中利、晏明科，第三人键铭公司的委托代理人袁军，第三人天心区政府的委托代理人张丕穆到庭参加诉讼，其中，新兴公司的委托代理人刘景明系成立清算组前由公司委托，成立清算组后，清算组对其委托代理人的资格予以认可。本案现已审理终结。原告新兴公司诉称：1992年，原告与天心区政府下属的劳动西路指挥部签订了协议。根据协议，原告取得了本案所争议的劳动西路2713.66平米（书院路280号）土地使用权，并花费上千万修建了一栋高十层、7000余平方米的商业和写字楼。2004年3月16日，根据原告与天心区政府的协议，经被告市政府批准后，原告将办理该栋房屋土地使用证的所有手续提交给被告市国土局办理土地使用权证，被告市国土局向原告出具了《业务受理回执单》。原告多次催促两被告办理土地使用权证，但两被告以正在办理为由推脱，一直未告诉实情。最近，原告得知，两被告早已将原告办理土地使用证登记的手续，私自退给了天心区人民政府，并将土地使用权登记至第三人健铭公司名下，严重违反了行政程序规定，侵害了原告的权益。据此，提出如下诉讼请求：1.确认被告市国土局将原告提交的办理长沙市天心区劳动西路2713.66平方米土地使用权登记资料退给长沙市天心区人民政府的行为违法；2.撤销两被告将上述土地使用权登记至第三人健铭公司的行政行为。3.判决两被告将位于长沙市天心区劳动西路的2713.66平方米土地使用权登记至原告名下。被告市政府、市国土局称：2004年3月16日，原告与涉案土地原使用单位长沙市天心区劳动西路建设指挥部共同申请，请求将长沙市天心区劳动西路建设指挥部原使用的位于书院路280号20亩土地使用权过户（变更）给原告。市国土局初步审查决定受理入窗，于当日向原告单位办理此项业务的代理人莫金健出具了业务受理单（编号20040316009）。该宗地进窗后，经市国土局审查发现宗地有法院冻结及原土地出让金未缴清的情况，因此，决定暂缓办理变更登记手续，并通知当事人解决上述两个问题后再行办理。同年11月22日，长沙市天心区劳动西路建设指挥部、长沙市天心区人民政府共同向市国土局提出书面报告，决定不同意将上述土地使用权过户变更给原告，请求对原土地变更申请停止审批，作退窗处理，市国土局审查后于2004年12月2日作出《长沙市国土资源局不予行政许可决定书》（长国土资许不准字[2004]第9号），决定对原告的土地变更申请不予批准，并将其提供的全部材料退回，原告签收。2005年8月22日，长沙市天心区劳动西路建设指挥部与本案第三人健铭公司共同申请，请求将长沙市天心区劳动西路指挥部原使用的位于劳动西路面积为2713.66平方米的土地使用权过户（变更）给第三人健铭公司。市国土局于同年8月24日受理该申请，经审查后市国土局报经答辩人批准办理了该宗土地变更登记，并将新的土地使用证及红线图送达第三人。被告认为，市国土局作为土地管理行政机关，已依法全面履行了自己的法定义务，所作出的具体行政行为证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实和法律依据;原告早在2006年就已经知道被告所作出的上述具体行政行为，但其至九年后才提起行政诉讼，明显已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月诉讼时效。综上所述，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。第三人健铭公司述称：1.2005年8月22日，长沙市天心区劳动西路建设指挥部与第三人健铭公司共同向市国土局提出申请，请求长沙市天心区劳动西路2713.66平方米土地使用权过户（变更）给第三人。市国土局于同年8月24日受理该申请，经审查后市国土局报经市政府批准办理了该宗土地变更登记，并将新的土地使用证及红线图送给第三人健铭公司。2.原告的起诉已过诉讼时效。第三人和原告毗邻，2005年8月1日在给第三人做出地籍调查，原告早已在当时就知道了上述土地已经过户变更至第三人健铭公司名下，但原告于2015年4月29日才提起诉讼，很明显已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月的诉讼时效。综上，恳请法院驳回原告的全部诉讼请求。第三人天心区政府述称：一、新兴公司已被裁定强制清算，应由清算组作为本案的诉讼主体参加诉讼。二、解决“烂尾楼”是取得书院路280号地块使用权的前提条件。根据劳动西路改造指挥部与新兴建筑安装公司签订的委托协议书的安排，1998年，新兴公司在劳西指挥部的地块上(即书院路280号A地块)建“衡青楼”。由于新兴公司一直拖欠建设单位湖南大托建筑股份有限公司的工程款，导致“衡青楼”烂尾，2003年，天心区政府根据长沙市人民政府解决烂尾楼的文件精神，引进健铭公司与新兴公司达成书院路280号合作开发协议以解决烂尾楼的遗留问题。键铭公司占60%份额，新兴公司占40%份额，在新兴公司完全解决遗留问题的情况下，天心区人民政府才会将该地块过户到新兴建筑安装公司名下。由于新兴建筑安装公司无力履行其解决遗留问题的义务，就授权劳西指挥部处置其40%的份额，用于处理烂尾楼的遗留问题。在此情况下，键铭公司收购了这40%的份额，从而取得书院路280号房屋和土地100%的产权。因此，解决“烂尾楼”的遗留问题是天心区政府与其交易的前提，也是获得书院路280号A栋地块使用权的所附条件。因为新兴公司无法满足所附条件，天心区政府才向市国土局要求将新兴公司的资料退窗，并将键铭公司的资料进窗的。键铭公司获得该地块使用权合法有效，符合《土地登记规则》第十条第三项的规定，本案行政登记行为合法。三、应对新兴公司滥用诉权的行为予以处罚。本案中，键铭公司首先是按60%份额支付650万元给新兴建筑安装公司，后来又收购40%的份额支付了600余万元。按理说，新兴建筑安装公司对书院路280号房地产没有任何权利。但是，新兴建筑安装公司不仅依据《委托协议书》向湖南省高级人民法院起诉天心区人民政府就书院路280号房地产主张债权，而且又依据同一事实向长沙市中级人民法院起诉长沙市人民政府、长沙市国土资源局及第三人天心区人民政府就书院路280号房地产主张物权，应认定为滥用诉权的行为，请求法院依法予以处罚。请求驳回新兴公司的诉讼请求。被告市政府、市国土局向本院提供了如下证据：第一组证据：1.业务受理单回执、长沙市国有土地使用权证变更签报审批单（编号20040316009）。证明被告已受理原告的土地使用权变更申请；原告办理此申请的代理人为莫金健；2.湖南省高级人民法院（1996）湘高经二初字第16-1号民事裁定书及（1996）湘高经二初字第16号湖南省高级人民法院协助执行通知书，天心区人民政府天政[2004]13号文件、长沙市天心区劳动西路建设指挥部、长沙市天心区人民政府报告。证明原告提交的土地使用权变更申请存在诸多法律问题；3.市国土局不予行政许可决定书（长国土资许不准字[2004]第9号）。结合证据1证明被告依法对原告的申请不予审批，并送达了原告；4.原告2006年的土地使用权登记申请表、长沙市国有土地使用权变更签报审批表（20061121079）。证明原告早在2006年就已经知道自己2004年3月16日的申请不予审批许可，已经退回申请材料的事实。第二组证据：5.业务受理单回执（编号20050822037）、长沙市国有土地使用权变更签报审批单（编号20050822037）。证明被告已受理第三人健铭公司的土地使用权变更申请；6.国有土地使用权出让合同书、长沙市天心区劳动西路建设指挥部、长沙市天心区人民政府2003年8月23日的三份文件、天心区人民政府文件（天政[2004]34号）、湖南省长沙市中级人民法院民事裁定书（2004长中执字第132-3号）及湖南省长沙市中级人民法院协助执行通知书（2004长中执字第132号）。证明第三人健铭公司所申请的土地使用权变更资料齐全，符合审批条件。7.红线图一份、市国土局行政许可或审批文件送达回执。证明被告已依法审批第三人健铭公司的土地使用权变更申请并已送达。8.地籍调查表一份。证明在给第三人健铭公司办理土地使用权变更过程中，原告配合被告进行了地籍调查，原告早在2006年就已经知道案涉土地已经过户变更至第三人健铭公司名下。9.签到审批表；10.土地登记审批表；11.土地登记申请书；12.地籍调查表；13.业务受理回收单。证明市国土局向天心区劳动西路80号9639.96平的土地变更至新兴公司名下。以上证据中，证据9-13，为重审期间提交。对被告的证据，天心区政府、健铭公司质证称无异议。原告质证称：对证据1，真实性无异议，但对合法性、关联性、证明目的有异议，原告仅委托莫金健办理土地使用权登记，并未授予其他权限。资料并未退给原告不合法。对证据2，真实性无异议，但对合法性、关联性和证明目的均有异议。省高院裁定书与协助执行通知书系96年所作出的并被撤销，被保全人为劳西指挥部，其纠纷与原告无关，并不影响将涉案土地使用权过户给原告。对证据3，对真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。在该决定书显示的日期两年后将资料违法退给天心区政府，显然不具有真实性，明显违反《土地登记规则》第六十八条第三款之规定，且并未向新兴公司送达。该决定书所载明的理由与事实不符，该决定书明显违法，如果要缴出让金应依法通知当事人缴纳，在未按期缴纳后方可作出决定，事实上，第三人健铭公司在非法取得《国有土地使用权证》前也并未缴纳所谓出让金。而新兴公司已于1993年将出让金缴纳给了天心区劳动西路指挥部。对证据4，对《审批表》的真实性、合法性无法评价，但可证明国土局在将涉案土地使用权登记给第三人之前的2004年及之后的2006年对涉案土地使用权系原告的回报用地、土地使用权属原告的事实予以认可，应当将涉案土地使用权登记在新兴公司名下。对证据5，对该证据的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。证明被告行政行为违反《土地登记规则》第十条等之明确规定。对证据6，对出让合同书真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对天心区政府、劳西指挥部出具的《情况说明》有异议，与事实不符，且违法。对天心区政府、劳西指挥部出具的两份《承诺》有异议，明显违反《土地登记规则》第十条、第三十七条、第六十六条等之明确规定。对证据7，对该证据的真实性、合法性有异议。对证据8，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均存在异议，《地籍调查表》中并无原告任何签字，原告无法得知涉案土地使用权已经非法过户至第三人健铭公司名下。对证据9，与被告原来提交的证据不一致，真实性无法判定。该证据证明土地使用权应当登记在原告名下。对证据10，该证据证明土地使用权应当登记在原告名下。对证据11，该证据证明土地使用权应当登记在原告名下。对证据12，综合证明被告将土地使用权变更到键铭公司名下是违法的。对证据13、回执单上没有任何签字。并没有将资料退还给原告，原告对此完全不知情，实际上根据被告提供的资料，该回执单上所退还的资料应当是退还给了天心区政府，与天心区政府串通将原告完整的土地权属变更资料私自撤出，违法将该土地变更登记到键铭公司名下。原告向本院提交了如下证据：1.授权委托书。证明位于劳动西路的涉案土地使用权系原告从天心区政府协议取得，且该涉案土地使用权只是该协议中的一部分。2.天心区委督查室98年证明。证明涉案土地使用权及地上建筑物所有权为原告合法取得并所有。3.长沙市规划局《处罚决定书》。证明涉案土地使用权上建筑系原告建造，属新兴公司所有。4.市建委《关于全市部分停缓项目的处理意见》。证明涉案土地使用权上建筑为原告投资建设，并证明市建委认可该宗回报用地的的土地使用权属于原告。5.2003年12月5日的国土局报告。证明涉案土地使用权系原告的回报用地，土地使用权属原告。6.2004年3月16日市国土局出具的《业务受理回执单》。证明涉案土地使用权变更到原告名下的进窗手续已全部完成，所有资料齐全并均已依法提交国土局，涉案土地使用权属原告。7.天心区政府（2004）13号文件。证明涉案土地使用权系原告的回报用地，土地使用权属原告。8.市国土局公文处理单。证明天心区政府滥用职权，违法侵犯了原告的合法权益。国土局要求所有出现的问题均由天心区政府负责并处理。9.劳动西路指挥部文件（2004）3号。证明天心区劳动西路建设指挥部（王海燕）违法签发文件，违法将土地过户给健铭公司，侵犯了原告的合法权益。10.国土资料。国土局已将土地违法变更至健铭公司名下，侵犯了原告的合法权益。国土局要求一切法律责任概由天心区政府及其劳西指挥部承担。11.天心区政府（2004）34号文件。天心区政府滥用职权，违法将本属于原告的土地使用权变更给健铭公司，侵犯了原告的合法权益。12.天心区政府、劳动西路指挥部2005年8月23日致国土局的函。证明天心区政府、劳西指挥部与市国土局、市政府违法将本属于原告的土地使用权变更给健铭公司，违反约定，侵犯了原告的合法权益。13.2004年12月3日天心区政府给国土局的函。证明天心区政府滥用职权，在涉案土地使用权变更到原告名下的进窗手续已全部完成并符合法律规定颁发国有土地使用权证给原告的情况下，联合市国土局非法将合法的转让卷宗取走，拒绝将国有土地使用权证颁发给原告，侵犯了原告的合法权益。14.综合楼出售意向协议书及附件。证明2000年9月涉案楼盘的价值就已达1660万元。15.（2004）湘高法民三初字第18号民事裁定书。证明原告曾经就关于涉案的相关权益向天心区政府一直在主张权利。16.2006年3月27日劳动西路建设指挥部的会议纪要。证明原告一直就包括涉案土地使用权在内的权益在主张权利，作为解决机关的天心区政府一直明确将本案所涉土地转让给原告，并且承诺协助解决原告的善后工作。17.2006年6月区政府给市政府文件。原告一直在主张权益，且区政府一直明确：原告在拆迁和建安置房已作了较大投入，同意将包括涉案土地使用权在内的回报用地变更至原告名下。18.2006年8月天心区政府给国土局的函。证明原告一直就包括本案所涉土地在内的权益主张权利，天心区政府也一直承诺解决。19.2006年10月31日天心区政府和长沙市国土资源局的联合文件以及市政府领导批示。证明原告一直就包括本案所涉土地在内的权益主张权利，2006年10月31日，天心区政府、市国土局明确：包括涉案土地使用权在内的回报用地均属政府应落实并过户给原告。该文件中所涉劳动西路的土地使用权面积为18093.6㎡，与市国土局、市政府提交的证据六《国有土地使用权出让合同》、第三人健铭公司提交的证据一《国有土地使用权出让合同》中所涉劳动西路的土地使用权面积为18093.6㎡，完全一致，属同一宗土地。20.2007年区政府给市政府的文件。证明原告一直就包括本案所涉土地在内的权益主张权利。区政府、市政府批准将包括涉案土地使用权在内回报地变更给曾参与劳动西路建设的原告。21.2009年南湖公司的《公函》。证明原告一直就包括本案所涉土地在内的权益主张权利。天心区政府请市国土局支持将包括涉案土地使用权在内回报地变更给原告。22.天心区信访联席办的汇报。证明原告一直就包括本案所涉土地在内的权益主张权利。天心区政府有义务将包括涉案土地使用权在内的回报用地变更至原告名下。23.2012年新兴建安公司遗留问题处理领导小组1号文件。证明原告一直就包括本案所涉土地在内的权益主张权利。24.省人大的批复及原告的报告。证明原告一直连续不断就包括本案所涉土地在内的权益主张权利。25.证人证言（胡某，天心区政府工作人员）。证明原告每年多次向天心区政府就包括本案所涉土地在内的权益主张权利。26.长沙市国土资源局行政审批收费计算表。证明被告2006年4月18日就清楚土地收费标准。国土局已将土地违法变更至第三人健铭公司名下，侵犯了原告的合法权益。国土局要求一切法律责任概由天心区政府及其劳西指挥部承担。27.2015年12月14日市国土局《关于书院路280号项目用地土地权属情况说明》。证明天心区书院路280号土地使用权人为原劳动西路建设指挥部，该宗地可以依法依程序办理到长沙市新兴建筑安装公司名下。该证据进一步证明新兴公司应享有涉案宗地的土地使用权，相关土地权证应办至新兴公司名下。28.2003年9月29日王建飞出具的说明。证明由王闽生同志负责提供房产权证，王建飞负责向银行贷款伍佰万元整。王建飞用新兴公司提供的房产证向银行贷款。证明长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款。29.2003年4月3日王建飞手写领条。证明王建飞领到新兴公司王闽生房产证共计8本，王建飞用新兴公司提供的房产证向银行贷款。证明长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款。30.2004年3月16日《会议记录》。证明款未付清就打了650万元的条子，只付了区政府150万。证明长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款。31.1999年1月25日天心区劳动西路建设指挥部出具的《说明》。证明涉案土地使用权及地上建筑物所有权为原告合法取得并所有，地上建筑物建设费用全，地上建筑物建设费用全部由新兴公司投入9日天心区（南区）劳动西路建设指挥部《会议纪要》。证明涉案土地使用权为原告合法取得并所有，土地使用权证应由劳动西路建设指挥部负责尽快办好，并于3月底付款壹拾万元到劳动西路建设指挥部账户，用于土地出让金等费用。33.1993年7月27日、1993年8月24日新兴公司向天心区劳动西路建设指挥部分别支付30万元、50万元的付款凭证。证明涉案土地使用权的土地出让金均已付款到劳动西路建设指挥部账户。1993年7月27日，天心区政府及劳动西路建设指挥部相关人员到新兴公司，要求当天支付30万元用于交纳土地出让金，因此，当天即向劳动西路建设指挥部支付30万元。1993年7月28日，劳动西路建设指挥部即签订出让合同，其首期付款为23.8万元。34.2003年10月28日天心区劳动西路建设指挥部签认的红线图。证明涉案土地使用权天心区劳动西路建设指挥部同意更名到新兴公司名下。证明涉案土地使用权属原告。35.湖南省高级人民法院委托司法鉴定机构出具的《专项审计报告》（中兴财光华（湘）审字（2017）第01002-1号）。该审计报告初稿证明本案主张涉案土地使用权及地上建筑物所有权的相关权益并未包括在湖南省高院的民事诉讼中。关于审计报告初稿中1000平方米房屋是审计机构出错，目前在修改中。36.2005年1月8日的《撤销委托函》。证明2005年1月8日新兴公司即出具《撤销委托函》，撤销了因被强行要求后出具的委托函。其他人无权对新兴公司享有的涉案土地使用权及地上建筑物所有权的相关权益进行处理。该函新兴公司已向湖南省高院、天心区人民政府、天心区劳动西路建设指挥部、天心区政府劳动西路项目清理领导小组等送达。37.胡某出具的《情况说明》。证明2005年1月8日新兴公司出具的《撤销委托函》已向天心区人民政府等送达。38.2004年5月21日新兴公司向市政府、天心区政府出具的《关于终止与长沙健铭公司合作协议的情况说明》。证明鉴于长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款，2004年5月21日新兴公司终止与长沙健铭公司合作协议，并将情况向天心区政府作出说明。39.2004年8月8日的《撤销委托函》（胡某证明已签收）。证明2004年8月8日新兴公司即出具《撤销委托函》（天心区政府胡某已签收），撤销了因被强行要求后出具的委托函及2002年委托劳动西路指挥部的委托。其他人无权对新兴公司享有的涉案土地使用权及地上建筑物所有权的相关权益进行处理。该函新兴公司已向天心区人民政府、天心区劳动西路建设指挥部、天心区政府劳动西路项目清理领导小组等送达。40.（2010）长中民四初字第0516号《民事判决书》。证明人民法院生效判决书确认新兴公司系王闽生自筹资金开办，主管部门书院路办事处劳服公司自始至终未有资金投入，新兴公司系王闽生个人的公司，确认王闽生享有新兴公司的权益。41.（1998）湘高法执字第30号《民事裁定书》。证明新兴公司系王闽生个人的企业。42.长沙市天心区人民政府2015年11月13日出具的《关于恳请支持办理书院路280号拆迁安置房产权手续的函》。证明书院路280号房屋系新兴公司资产。43.长沙市公安局天心分局2017年5月10日出具的《调查取证通知书》《调查取证清单》。证明长沙市新兴建筑安装公司的九大箱、二小袋证据资料原件均被长沙市公安局天心分局取走。因新兴公司无法调取，现申请人民法院依法予以调取。对原告的证据，被告市政府、市国土局质证称：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可；证据2、3、4、5的质证意见与证据1质证意见一致；证据6真实性、合法性无异议，对关联性有异议，国土局是收到了原告的申请，不代表本案涉案土地使用权属于原告；证据7质证意见与证据1一致；证据8真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据10的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明政府滥用职权，土地过户转让需要原使用单位和新使用单位共同申请，原使用单位反悔是可以撤销该申请的。所以不能证明政府滥用职权；证据11、12、13与证据10质证意见一致；证据14的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据15真实性、合法性无异议，对关联性有异议。民事裁定书的案由与本案无关联；证据16真实性、合法性无异议，对关联性有异议。会议纪要中没有涉及到土地使用权问题；证据17、18、19、20、21、22、23、24的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，只是原告主张权利，与本案无关联；证据25，没有出庭，所以证人证言没有效力；证据26真实性、合法性无异议，对关联性有异议。不能否认被告行为的合理性。对证据27-43的关联性、合法性无异议，真实性不确定。对原告的证据，健铭公司质证称：证据1-9质证意见与被告质证一致；证据5证明原告没有完成委托协议，原告没有缴纳土地出让金的事实；对证据9三号文件，认为键铭公司在出钱出力解决政府遗留问题的前提下，在指挥部受让取得土地没有过错，如果非要说有过错也就是国土局变更行为有瑕疵，但也不应该对键铭公司有影响。证据10-13质证意见与被告1质证意见一致；证据14三性和证明目的都有异议；证据15质证意见与被告1质证意见一致；证据16三性和证明目的有异议，该证据没有任何单位签字盖章；证据17-20，无法核实其真实性，对三性和证明目的有异议；证据21、22是案外人出具的，第三人对三性和证明目的有异议；证据23是原告单方出具的，对其三性和证明目的有异议；证据24，第三人无法核实，对其三性和证明目的有异议；证据25质证意见与被告1质证意见一致；证据26真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告的诉讼主张。130号文件以及280号土地权属情况说明该两份证据中反映的情况虽然是280号项目用地，但是并不包括已经由键铭公司受让的部分，键铭公司只是受让了两千多平米，其他的土地大部分属于原告。这两份材料反映的情况不是本案争议的土地，结合被告提交的证据2006年11月21日的变更签报审批表也能印证，该案诉争土地与原告要求的土地不是同一块地。其他的补充证据与本案无关。对原告的证据，天心区政府质证称：对证据的三性均不予认可。本案是土地登记纠纷，在登记之前的证据才算证据，原告的证据大部分是登记之后的，从时间来说就不是行政登记的证据，应该排除。第三人键铭公司向本院提交了如下证据：1.长土合[93089]号国有土地使用权出让合同书，证明劳西指挥部通过土地出让方式取得案涉土地使用权。2.关于长沙市天心区书院路280号A栋综合楼的项目转让合同。3.付款确认函。证据2、3证明劳西指挥部将案涉土地转让给健铭公司，健铭公司按合同约定支付了全部价款，合理受让土地使用权，且为政府了遗留问题。4.地籍调查表；5.报道。证据4、5证明2005年之前新兴公司即已知道涉案土地已变更登记至健铭公司。6.湖南南托建筑股份有限公司的证明。7.天劳建请字（2004）3号文件。8.委托书。9.天政（2004）34号。证据6、7、8、9证明新兴公司未按委托协议的要求完成拆迁任务，导致多处遗留问题。为解决该问题，天心区政府、劳西指挥部引进健铭公司，并同意将涉案土地从劳西指挥部名下直接变更为健铭公司。10.新兴公司《关于请求解决土地使用权属问题的报告》。证明新兴公司承认案涉土地应办在健铭公司名下的。11.市国土局关于书院路250号项目用地土地权属情况说明。证明新兴公司庭后提交未经质证的证据，与市国土局串通损害健铭公司利益。12.天政常纪（2004）16号常务会议纪要。证明案涉土地使用权应办至健铭公司名下，新兴公司无权干涉。会议纪要中明确指出“此前出具的与本次会议决策相抵触的文件，一律视为无效”。13.收条。对于健铭公司的证据，市政府、市国土局、天心区政府质证称无异议。原告质证称：对证据1，对出让合同书真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据2，对真实性、合法性、关联性均有异议。长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款，协议未履行。该证据进一步证明土地权属新兴公司。对证据3《收条》，对真实性、关联性、证明目的异议，根据2004年3月16日《会议记录》，证明款未付清就打了650万元的条子，只付了区政府150万。证明长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款。对证据4，对真实性无法判定，对合法性、关联性、证明目的异议，书院路280号A栋综合楼项目属新兴公司所有，其他任何第三方无权处分，该确认函与新兴公司无关。对证据5《解决遗留问题的承诺》，对关联性、证明目的有异议。2005年1月8日新兴公司即出具《撤销委托函》，撤销了因被强行要求后出具的委托函。其他人无权对新兴公司享有的涉案土地使用权及地上建筑物所有权的相关权益进行处理。该函新兴公司已向湖南省高院、天心区人民政府、天心区劳动西路建设指挥部、天心区政府劳动西路项目清理领导小组等送达。长沙健铭公司无履约实力、未按合同约定付款，2004年5月21日终止与长沙健铭公司合作协议。对证据6，对该证据的真实性、合法性、关联性均异议。该份合同显示系第三人与劳西指挥部签署，不具有真实性，一系列证据显示，书院路280号A栋综合楼项目属新兴公司所有，其他任何第三方无权处分。同时第三人明知涉案土地使用权及地上建筑为新兴公司所有，却恶意串通侵害新兴公司合法权益，即使真实该合同也属无效。对证据7，对该证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，该《确认函》写明价款系健铭公司购买书院路280号A栋大楼的付款，实际并未向新兴公司支付任何款项，其他款项支付均不具有真实性。同时，书院路280号A栋综合楼项目属新兴公司所有，其他任何第三方无权处分，该确认函与新兴公司无关。对证据8，对该份证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该地籍调查表与被告所提交的地籍调查表矛盾，且该地籍调查表中并非新兴公司签字、盖章，且多栏均为空白。从2004年3月16日市国土局受理新兴公司关于涉案土地使用权变更登记的事实可证实，该地籍调查表无效且与本案无任何关联性。对证据9，对该份证据的真实性、合法性、关联性均有异议，不具有证明力。报道失实。对证据10，对该份证据的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据11、12、13，对于这几份证据的合法性、关联性和证明目的存在异议。天心区政府滥用职权，违法将本属于原告的土地使用权变更给健铭公司，侵犯了原告的合法权益。对证据14，对该证据的关联性、证明目的有异议。因健铭公司无履约实力、未按合同约定付款，因此，2004年3月16日市国土局受理新兴公司关于涉案土地使用权变更登记。2004年5月21日新兴公司向市政府、天心区政府出具的《关于终止与长沙健铭公司合作协议的情况说明》，因此涉案土地使用权应过户到新兴公司名下。对证据15，对该证据的三性无异议。该证据证明天心区书院路280号土地使用权人为原劳动西路建设指挥部，该宗地可以依法依程序办理到长沙市新兴建筑安装公司名下。该证据进一步证明新兴公司应享有涉案宗地的土地使用权，相关土地权证应办至新兴公司名下。对证据16，对该证据的合法性、关联性和证明目的存在异议。证明天心区政府滥用职权，违法将本属于原告的土地使用权变更给健铭公司，侵犯了原告的合法权益。第三人天心区政府向本院提交了如下证据：第一组：1.民事起诉状；2.湘亚会审字（2010）第611号会计报告。3.委托调查函。4.长沙市南区工商局核实工商企业名称、公章、经营范围备查表。5.工商企业变更登记书及营业执照。6.工业企业登记申请书。以上证据，证明新兴公司的工商登记有关情况以及新兴公司隐瞒有关登记信息进行诉讼。第二组：7.（2017）湘0103清申2号民事裁定。证明新兴公司已被强制清算，清算组才是适格的主体。8.记账凭证、支票存根、收据、借款报告。新兴公司多次向劳西指挥部借款，并把处罚书院路280号作为还款来源。9.处遗小组胡某出具的付款报告和王闽生的便函。证明安置户周希俊、周希勃的安置款是从健铭公司书院路280号大楼处支付的。10.劳西指挥部退窗报告底稿。证明新兴公司单方变造文件并申请办证，被指挥部发现并纠正。对天心区政府的证据，市政府、市国土局、健铭公司质证称无异议。原告质证称：对证据1、2、3、4、5，对真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。湖南省高院审理的合同纠纷案与本案并无矛盾，省高院审理的合同纠纷案中，湖南省高级人民法院委托司法鉴定机构出具的《专项审计报告》（中兴财光华（湘）审字（2017）第01002-1号）初稿证明本案主张涉案土地使用权及地上建筑物所有权的相关权益并未包括在湖南省高院的民事诉讼中。关于审计报告初稿中1000平方米房屋是审计机构出错，目前在修改中。对证据6，无法确定其真实性，对其关联性有异议。该证据与本案无关。同时，生效法律文书（2010）长中民四初字第0516号《民事判决书》确认新兴公司系王闽生自筹资金开办，主管部门书院路办事处劳服公司自始至终未有资金投入，新兴公司系王闽生个人的公司，确认王闽生享有新兴公司的权益。对证据7天心区2号裁定，我们认为是不合法的，与中院生效判决矛盾。证据8没有原件，真实性无法核实，与本案无关。证据9、真实性无法核实，与本案无关。证据10、没有看到底稿，真实性无法核实。本院对上述证据认证如下：原告的证据8、14、28、29、30、33、40、41、42以及第三人天心区政府的证据5、6、7、8、9均与本案无关，第三人健铭公司的证据5形式不合法，不予采信。各方当事人提交的其他证据均与本案有关，合法、真实，可以证明本案相关事实，予以采信，但能否达到证明目的，应综合全案事实予以判断，本院结合事实认定以及说理予以说明。经审理查明，案涉土地位于长沙市天心区书院路280号（劳动西路与书院路交汇处东南角）。1992年7月1日，长沙市南区(后更名为天心区)劳动西路建设指挥部（以下简称劳西指挥部）与新兴公司签订委托协议，将劳动西路的部分拆迁委托新兴公司承担，新兴公司自筹资金安置拆迁户，劳西指挥部则以该路南厢出让土地（含案涉土地）作为拆迁安置回报。1997年12月，新兴公司在案涉土地上动工兴建A栋综合楼，因多种原因，该楼建至10层后停工，后被长沙市政府列入要解决的全市16栋“烂尾楼”之一。2004年，天心区政府决定将该楼的后续建设及部分遗留问题，交由健铭公司承担。2004年3月16日，新兴公司向市国土局申请将包含案涉土地在内的劳动西路280号的7923.72平方米土地使用权从劳西指挥部变更登记给新兴公司。市国土局当日受理并向其出具了业务受理回执单。2004年11月22日，劳西指挥部向市国土局呈报《关于不同意将书院路280号土地过户给新兴公司并恳请退窗的报告》，载明其已决定解除与新兴公司的委托关系，新兴公司所提交的盖有劳西指挥部公章的文件系偷底换面，请求停止审批，作退窗处理。2004年12月2日，市国土局作出长国土资许不准字（2004）第9号不予行政许可决定，理由是土地出让金未缴清和天心区政府、天心区劳西指挥部不同意。该决定书及新兴公司原提交的材料退还劳西指挥部，未向新兴公司送达。2005年8月22日，健铭公司向市国土局申请将案涉土地使用权从劳西指挥部变更登记至其名下。2005年9月13日，市国土局以健铭公司为土地使用权人制作长国用（2005）第03937号国有土地使用证，土地座落为天心区劳动西路，地类为商业服务业用地，地类为商业服务业用地.66平方米，终止日期为2034年5月2日。2005年9月14日，健铭公司领取了上述土地使用证及红线图。根据市政府、市国土局提交的《长沙市国有土地使用权变更签报审批表》，市国土局作出变更登记的依据是：1.申请变更请示；2.天心区政府天政[2004]34号恳请土地过户的请示及市领导批示；3.有关用地说明及承诺；4.地籍调查表和测量成果。其中，《地籍调查表》于2005年8月1日制作，载明宗地四至为：东至长沙市新兴建筑安装公司，南至巷道，西至长沙市新兴建筑安装公司、书院路，北至劳动西路，但“地籍调查结果审核意见”栏为空白。根据案涉国土证，市政府土地登记专用章落款时间为2005年9月9日，市国土局土地登记专用章落款时间及宗地图制作时间均为2005年9月13日。新兴公司不服，于2015年5月21日向本院提起本案诉讼。另查明：1.1993年7月28日，市国土局与劳西指挥部签订长土合[93089]号国有土地使用权出让合同，将案涉土地出让给劳西指挥部，但未办理土地登记，也未颁发国有土地使用证。2.2005年8月8日，劳西指挥部与健铭公司就案涉土地所建A栋综合楼签订项目转让合同，整体转让给健铭公司。该合同同时载明了以下内容：2003年12月27日新兴公司与健铭公司签订《合作协议》以及《书院路280号综合楼项目合作补充协议书》，约定由健铭公司出资900万元与新兴公司以股份合作的方式共同开发书院路280号A栋综合楼；因新兴公司与健铭公司合作过程中发生矛盾，2004年3月29日新兴公司向指挥部出具《关于处理书院路280号综合楼解决遗留问题的承诺》，承诺将书院路280号综合楼交由指挥部全权处置。3.健铭公司取得案涉土地使用证后，在案涉土地原有基础上建成健铭大酒店，并投入使用至今。本院认为，根据起诉状，结合原告起诉所依据的事实和理由以及本案相关事实，本案所诉行政行为有二个，一个是第二项诉讼请求所涉行政行为，即被告为第三人健铭公司颁发长国用（2005）第03937号国有土地使用权证的行为，另一个是第一项、第三项诉讼请求所涉行政行为，即被告对原告提出的土地变更登记申请不予登记的行为。其中，第一项诉讼请求形式上系退还资料的行为，但实质系被告不予登记的行为，第三项诉讼请求系要求被告为其办理登记，所依附的行政行为仍是被告不予登记的行为，与第一项诉讼请求的被诉行政行为相同。一、关于对不予登记行为的起诉。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告于2004年即已向被告提出登记申请，但2015年才起诉，明显超过起诉期限。相应地，对于其据此提出的要求将案涉土地使用权登记至其名下的请求，因所依据的行政行为不应实体审理，故对该项诉讼请求，本案亦不予处理。二、关于被诉发证行为的合法性问题。1.第三人健铭公司主张根据地籍调查表上原告方工作人员的签字，原告早在发证时即已知道被诉发证行为，该项起诉已超过法定起诉期限。本院认为，因参与事前的地籍调查并不能证明知道事后发证，且相关签名的真实性无法确认，故该项理由不成立，本院不予采信。2.对作出的被诉发证行为，被告并未提交证据证明卷宗材料包括《土地登记规则》第十条规定的土地登记申请书、授权委托书、土地使用权转让合同、地上附着物权属证明等、地上附着物权属证明等材料本案存在先进行地籍调查后受理申请、地籍调查并无结果等情、地籍调查并无结果等情形》第六条、第十条、第三十七条的规定。原告主张被诉行政行为违法，理由成立，应予支持。但是，发证时虽无土地转让合同，但根据劳西指挥部出具的材料，案涉土地使用权转让给健铭公司确系劳西指挥部的真实意思表示，且地上建筑物健铭大酒店由健铭公司建成使用多年至今，同时，案涉宗地此前的使用权人是劳西指挥部，不是新兴公司，且劳西指挥部此前已明确同意登记给健铭公司，不同意登记给新兴公司，故撤销被诉行政行为，案涉土地也不能登记给原告，不能为原告增加利益，相反还会导致程序空转，会损害第三人健铭公司以及其他善意第三人的利益，破坏已稳定多年的行政秩序，从而损害公共利益。综合考虑以上因素，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案应确认被诉行政行为违法，保留长国用（2005）第03937号国有土地使用证的效力。原告请求撤销被诉行政行为，与上述法律规定不符，不予支持。对于被诉行政行为存在的违法问题，应由被告采取补救措施予以修正。应说明的是，本案所诉是土地发证行为，不解决土地使用权归属问题，相关的土地使用权属争议，当事人依法应另寻途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条、《最高人民法院适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、驳回原告长沙市新兴建筑安装公司针对被告长沙市人民政府、长沙市国土资源局对其提出的土地变更登记申请不予登记行为的起诉；二、确认被告长沙市人民政府向第三人湖南省键铭富力达实业有限公司颁发长国用（2005）第03937号国有土地使用证的行为违法；三、责令被告长沙市国土资源局采取补充完善长国用（2005）第03937号国有土地使用证发证资料等补救措施。本案受理费50元，由被告长沙市人民政府、长沙市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  周 永人民陪审员  朱楷人人民陪审员  何金燕二〇一八年十二月十八日书 记 员  刘 哲附:本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。4.土地登记规则第六条土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。)地上附着物权属证明 style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第三十七条有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：(一)依法转让土地使用权的；(二)因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。