广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行终376号上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，身份证住址：陕西省咸阳市杨陵区，被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路**。法定代表人：尹锡棋，局长。委托代理人：张树权，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局（原广东省食品药品监督管理局）。住所地：广东省广州市天河区黄埔大道**。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：汪绚，该局工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原审第三人：东莞市桥头聚佳豪日用品店。住所。住所地：广东省东莞市桥头镇大洲社区东兴二街****div>诉讼代表人：蔡晓辉，工商登记经营者。原审第三人：东莞市桥头万泰日用品店。住所地。住所地：广东省东莞市桥头镇山和村桥东路南二街****iv>诉讼代表人：王扬赋，工商登记经营者。上诉人任满仓因与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）、广东省市场监督管理局及原审第三人东莞市桥头聚佳豪日用品店（以下简称“聚佳豪日用品店”）、东莞市桥头万泰日用品店（以下简称“万泰日用品店”）食品药品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初258号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年3月26日，任满仓向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞食药监局作出的（东）食药监投复[2016]13092601号《投诉举报答复函》；2.撤销广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东省食药监局”）作出的粤食药监复决字[2016]254号《行政复议决定书》；3.责令东莞食药监局、广东省食药监局重新办理举报案件；4.由东莞食药监局、广东省食药监局承担本案一审诉讼费用。原审法院查明：2016年5月25日，任满仓向东莞食药监局投诉称，其于2016年5月14日在聚佳豪日用品店、万泰日用品店处购买了涉嫌过期食品“广乐酸菜鱼配料”、“香竹牌菜籽香调和油（380ml）”、“老乡缘菜籽香调和油”、“湖北中田孝感佬米酒”、“农家二刀腌腊肉”、“德兴香菇蛋面（净含量：780克）”、“荣顺香满家食用调和油（净含量：380ml）”、“灿记精制红薯粉丝（净含量：248克）”、“灿记精制土豆粉丝（净含量：248克）”，申请东莞食药监局予以查处，责令赔偿，现金奖励。东莞食药监局于2016年5月31日作出（东）食药监投受[2016]13053101号《投诉举报受理告知书》，受理了任满仓的投诉举报。东莞食药监局分别于2016年6月3日、6月6日、8月10日、8月12日，对聚佳豪日用品店、万泰日用品店进行现场检查和询问调查，现场检查未发现被投诉的过期食品“广乐酸菜鱼配料”、“香竹牌菜籽香调和油（380ml）”、“老乡缘菜籽香调和油”、“湖北中田孝感佬米酒”、“灿记精制红薯粉丝（净含量：248克）”、“灿记精制土豆粉丝（净含量：248克）”。现场发现“农家二刀腌腊肉”（生产日期：2016年3月6日，保质期：150天，0°C以下冷藏存360天）23包、“荣顺香满家食用调和油（净含量：380ml）”（生产日期：2016年5月4日，保质期：18个月，净含量：380ml）14瓶、“德兴香菇蛋面（净含量：780克）”（生产日期：2015年9月17日，保质期：12个月，净含量：780克）14包，上述食品均在保质期内。东莞食药监局对聚佳豪日用品店、万泰日用品店进行询问调查，聚佳豪日用品店经营者蔡晓辉确认曾销售过涉案食品，但否认任满仓所投诉的过期食品是其销售。万泰日用品店主管叶某光确认曾销售过所涉及被投诉的食品，购买视频拍摄地点属于其店内，但不能确定任满仓所投诉的过期食品是其销售。聚佳豪日用品店、万泰日用品店均能提供其《营业执照》及《食品流通许可证》，但采购食品时查验供货者的相关许可证和产品合格证明文件以及对食品进行进货查验记录不够完善。2016年8月17日，东莞食药监局作出（东）食药监投延告[2016]13081702号《投诉举报延期办理告知书》，告知任满仓将办理答复期限延长30个工作日，并将该告知书送达给任满仓。东莞食药监局经过调查，结合所收集的证据材料，认为任满仓投诉聚佳豪日用品店、万泰日用品店存在经营超过保质期食品的违法行为，东莞食药监局于2016年9月26日作出（东）食药监投复[2016]13092601号《投诉举报答复函》，该答复主要内容如下：任满仓于2016年5月25日投诉举报聚佳豪日用品店、万泰日用品店涉嫌经营超过保质期食品的问题收悉，东莞食药监局针对聚佳豪日用品店、万泰日用品店存在销售超过保质期食品“广乐酸菜鱼配料”、“香竹牌菜籽香调和油（380ml）”、“香竹牌菜籽香调和油（900ml）”、“老乡缘菜籽香调和油”、“湖北中田孝感佬米酒”、“农家二刀腌腊肉”、“德兴香菇蛋面（净含量：780克）”、“荣顺香满家食用调和油（净含量：380ml）”、“灿记精制红薯粉丝（净含量：248克）”、“灿记精制土豆粉丝（净含量：248克）”的违法行为及违反食品进货查验管理规定立案查处，认为聚佳豪日用品店、万泰日用品店销售的涉案产品数量少，货值较低，属违法行为轻微，且案发后及时对场内产品进行全面排查，主动召回涉案产品等纠正措施，对聚佳豪日用品店、万泰日用品店的违法行为不予处罚，已作出警告，并责令其限期改正。东莞食药监局对任满仓本次举报不予奖励,并告知任满仓，东莞食药监局不具有消费争议调解的职责，其可以通过请求消费者协会调解或向法院提起诉讼等方式解决。任满仓不服，向广东省食药监局申请行政复议，广东省食药监局于2018年3月13日作出粤食药监复决字[2016]254号《行政复议决定书》，维持东莞食药监局作出的上述《投诉举报答复函》。任满仓仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另,任满仓确认因对东莞食药监局未依法处罚聚佳豪日用品店、万泰日用品店,致使未能依法(获得)奖励,故提起本次行政诉讼。原审法院认为：依照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈给投诉举报人的法定职权。2016年5月25日,任满仓向东莞食药监局投诉举报聚佳豪日用品店、万泰日用品店涉嫌销售过期食品“广乐酸菜鱼配料”、“香竹牌菜籽香调和油（380ml）”、“香竹牌菜籽香调和油（900ml）”、“老乡缘菜籽香调和油”、“湖北中田孝感佬米酒”、“农家二刀腌腊肉”、“德兴香菇蛋面（净含量：780克）”、“荣顺香满家食用调和油（净含量：380ml）”、“灿记精制红薯粉丝（净含量：248克）”、“灿记精制土豆粉丝（净含量：248克）”，请求查处。东莞食药监局于2016年8月17日作出（东）食药监投延告[2016]13081702号《投诉举报延期办理告知书》，告知任满仓将办理答复期限延长30个工作日，并将该告知书送达给任满仓。后于2016年9月26日作出（东）食药监投复[2016]13092601号《投诉举报答复函》并送达任满仓，其执法主体适格，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省食药监局具有对东莞食药监局作出的案涉答复进行复议的法定职权。任满仓于2016年10月20日向广东省食药监局提起复议，广东省食药监局于2016年10月26日受理了复议申请，经过审查核实，于2016年12月23日中止审理，后于2018年3月1日恢复审理，并于2018年3月13日作出粤食药监复决字[2016]254号《行政复议决定书》，并送达给任满仓和东莞食药监局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”及第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。本案争议的焦点是:一、任满仓是否具有提起诉讼的主体资格；二、东莞食药监局作出（东）食药监投复[2016]13092601号《投诉举报答复函》是否合法有据。关于焦点一，首先，从任满仓提交的起诉状来看，任满仓在聚佳豪日用品店、万泰日用品店处购买案涉食品后，向东莞食药监局投诉举报聚佳豪日用品店、万泰日用品店涉嫌销售过期食品，后收到案涉《投诉举报答复函》。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，任满仓是案涉投诉举报人，东莞食药监局对任满仓本次举报不予奖励，使任满仓的权益直接受到了影响，任满仓认为东莞食药监局、广东省食药监局案涉行政行为侵犯其合法权益，向法院提起的诉讼，故任满仓具有提起诉讼的主体资格。东莞食药监局、广东省食药监局及聚佳豪日用品店、万泰日用品店主张任满仓不具有提起诉讼的主体资格，没有法律依据，原审法院不予采纳。关于焦点二，首先，各方当事人对于东莞食药监局认定聚佳豪日用品店、万泰日用品店有销售案涉过期食品的违法行为不持异议，原审法院予以确认。虽聚佳豪日用品店、万泰日用品店存在销售过期食品的违法行为，但因其销售的过期食品数量较少、货值较低，且在东莞食药监局调查过程中，也未收到聚佳豪日用品店、万泰日用品店因销售过期食品而对他人造成危害的信息，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞食药监局据此答复任满仓，对聚佳豪日用品店、万泰日用品店不予行政处罚，并无不当。其次，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条第一款“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知。…”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于聚佳豪日用品店、万泰日用品店的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞食药监局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关。东莞食药监局据此答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，故不予奖励，亦并无不当。综上，东莞食药监局作出案涉的答复函，事实清楚，内容适当，适用法律正确，原审法院依法予以确认。广东省食药监局作出案涉的行政复议决定，维持东莞食药监局所作案涉的答复函，符合法律规定，原审法院亦依法予以确认。任满仓的诉求理据不足，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决：驳回任满仓的全部诉讼请求。本案一审收取诉讼费50元，由任满仓承担。一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.重新审理任满仓举报案件，支持任满仓的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由东莞食药监局、广东省食药监局承担。主要理由有：1.东莞食药监局拒不依据《食品药品行政处罚程序规定》中相关规定，及时收集、调查、核实、鉴定收集到的证据。2.东莞食药监局不依据《食品安全法》、《行政处罚法》中相关规定，及时处罚聚佳豪日用品店、万泰日用品店。3.东莞食药监局拒不依据《食品药品投诉举报管理办法》中相关规定，在法定时限内办结此案。4.东莞食药监局拒不依据《食品药品违法行为举报奖励办法》《食品安全法》《行政处罚法》《国务院关于加强食产品安全监督管理的特别规定》中相关规定依法奖励任满仓。综上所述，东莞食药监局、广东省食药监局违反法律法规的规定，涉嫌玩忽职守、滥用职权，渎职侵权犯罪。被上诉人东莞食药监局答辩称：一、针对东莞食药监局对聚佳豪日用品店、万泰日用品店作出的不予行政处罚决定，任满仓并不享有诉权。任满仓已明确，其是因东莞食药监局未对聚佳豪日用品店、万泰日用品店作出行政处罚从而未能获得奖励提起本案诉讼。但东莞食药监局对聚佳豪日用品店、万泰日用品店作出不予行政处罚决定的处理行为，从形式上，该处理行为的行政管理对象为聚佳豪日用品店、万泰日用品店而非任满仓，处理行为不具有对任满仓产生影响力的特征；从内容上看，该处理行为是东莞食药监局行使法定职能对聚佳豪日用品店、万泰日用品店作出的，并未对任满仓的权利、义务造成影响，也未对任满仓设定新的权利、义务，行政处理行为与任满仓无利害关系。依据《食品药品投诉举报管理办法》，任满仓仅享有投诉举报并获知处理结果的行政行为，与东莞食药监局是否投诉举报并告知处理结果的行政行为具有利害关系，与东莞食药监局如何对聚佳豪日用品店、万泰日用品店进行处理并无利害关系。故，关于（东）食药监投复[2016]13092601号《投诉举报答复函》中的“不予行政处罚决定”，任满仓并不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人（即“不予行政处罚决定”的相对人）以及利害关系人，无权针对该“不予处罚决定”的行政行为提起诉讼，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，针对任满仓该请求，应驳回其起诉。二、东莞食药监局对任满仓作出不予行政处罚决定符合法律规定，不存在滥用行政裁量权的情形。国家食品药品监督管理总局办公厅发布的《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》[食药监办法函[2016]668号]，进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。具体至本案，聚佳豪日用品店、万泰日用品店在案件办理过程中积极主动配合调查，涉案金额较低，情节显著轻微并能及时改正；任满仓投诉时并无说明其已经食用或食用时产生不良反应，没有造成危害后果，故聚佳豪日用品店、万泰日用品店符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予行政处罚情形。据此，东莞食药监局根据《食品安全法》的规定对聚佳豪日用品店、万泰日用品店的违法行为进行定性，同时根据《行政处罚法》的规定对其作出不予行政处罚决定，既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，符合行政行为合理性原则，并不存在滥用自由裁量权的情形。综上，东莞食药监局作出的案涉答复函合法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省市场监督管理局答辩称：一、原审法院确认广东省食药监局受理任满仓的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法，认定准确，合法有据。2016年10月20日，广东省食药监局收到任满仓的《行政复议申请书》，就任满仓不服东莞食药监局作出的（东）食药监投复〔2016〕13092601号《投诉举报答复函》，提出行政复议。经审查材料，广东省食药监局于2016年10月26日决定予以受理，并向任满仓邮寄送达了《行政复议案件受理通知书》（粤食药监复受字〔2016〕254号）。2016年10月26日，广东省食药监局向东莞食药监局作出《提出答复通知书》（粤食药监复答字〔2016〕254号），并于次日向该局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，广东省食药监局决定延期审理，并于2016年12月16日向任满仓邮寄送达了《行政复议延期审理通知书》（粤食药监复延字〔2016〕254号）。因本案涉及的相关法律适用问题，需以国家食品药品监督管理总局作出的相关批复以及司法机关的判决意见为依据，广东省食药监局决定自2016年12月23日起中止本案的审理，并于次日向任满仓邮寄送达了《行政复议中止审理通知书》（粤食药监复中字〔2016〕2号）。2018年3月1日，广东省食药监局决定恢复本案的审理，并向任满仓邮寄送达了《行政复议恢复审理通知书》（粤食药监复恢字〔2018〕2号）。经审查相关材料后，广东省食药监局于2018年3月13日作出《行政复议决定书》（粤食药监复决字〔2016〕254号），并于2018年3月15日向任满仓邮寄送达了该《行政复议决定书》，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条及《行政复议法实施条例》第四十一条规定，程序合法。原审法院认定准确，合法有据。二、一审法院认定广东省食药监局对任满仓的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，一审法院依法驳回任满仓的全部诉讼请求合理合法。2016年5月25日，东莞食药监局接到任满仓对聚佳豪日用品店、万泰日用品店的投诉举报，于2016年5月31日出具受理告知书，于2016年8月18日告知任满仓延期办理情况，并于2016年9月28日将办理结果函复任满仓。东莞食药监局办理案件的程序合法，广东省食药监局予以确认。本案中，东莞食药监局经现场核查、询问调查后，结合相关投诉举报材料，认定聚佳豪日用品店、万泰日用品店存在销售过期食品的违法行为。因调查结果表明聚佳豪日用品店、万泰日用品店销售过期食品的数量较少、货值较低，违法行为轻微并及时纠正，没有发现造成危害后果，东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对聚佳豪日用品店、万泰日用品店销售过期食品的违法行为不予处罚，责令其限期召回违法食品，适用法律正确。关于举报奖励，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条规定，对于任满仓反映的举报线索，东莞食药监局未作出行政处罚，也未移送公安，东莞食药监局对任满仓的举报奖励事项作出不予奖励的处理决定并无不妥。东莞食药监局依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条和第二十条的规定，以书面函件向任满仓反馈了前述办理结果，适用法律正确，已依法履职。广东省食药监局综合审查后，作出维持东莞食药监局于2016年9月26日作出的案涉答复函的行政复议决定，程序合法，事实依据清楚，适用法律正确。一审法院认定准确，查明事实清楚。综上所述，一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法驳回任满仓的上诉请求，维持原判。原审第三人聚佳豪日用品店、万泰日用品店在二审期间内未提出陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案为食品药品安全行政管理纠纷。二审审查焦点在于：一、聚佳豪日用品店、万泰日用品店是否存在销售超过保质期的产品；二、东莞食药监局对聚佳豪日用品店、万泰日用品店不予处罚是否合法。对于焦点一：聚佳豪日用品店、万泰日用品店是否存在销售超过保质期的产品，投诉人应对该事实负首要的举证责任，行政机关如持否定意见，则应提出反驳理据。在此基础上，人民法院再根据优势证据规则得出事实的认定。本案中，东莞食药监局对聚佳豪日用品店、万泰日用品店进行现场检查，未发现被投诉批次的案涉产品，但聚佳豪日用品店、万泰日用品店承认任满仓的投诉事实，东莞食药监局据此认定聚佳豪日用品店、万泰日用品店存在销售超过保质期产品的事实，而聚佳豪日用品店、万泰日用品店在诉讼中亦予以确认，故本院加以采信，认定投诉人所投诉的违法事实存在。对于焦点二：案件材料显示，投诉人任满仓所购买案涉的产品数量少、货值较低，东莞食药监局提供的调查结果也表明，聚佳豪日用品店、万泰日用品店销售超过保质期产品的情节轻微，没有造成危害后果，并主动承认且及时整改，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予处罚情形，因此东莞食药监局依照该规定对聚佳豪日用品店、万泰日用品店不予处罚，合法有据。综上，任满仓的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由任满仓负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一八年十二月十二日书记员  李添伟