安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖08行初74号原告项松平，男，1977年5月19日出生，汉族，住宿松县。委托代理人田中宇，安徽松圣律师事务所律师。被告宿松县国土资源局，住所地宿松县人民路中路**，统一社会信用代码113408260031319700。法定代表人刘润泽，局长。委托代理人熊艳东，宿松县国土资源局退宅办副主任。委托代理人何华军，安徽皖松律师事务所律师。被告宿松县佐坝乡人民政府，住，住所地宿松县佐坝乡王岭街龙子路**一社会信用代码11340826003130455M。法定代表人石必健，该政府乡长。委托代理人黄一，宿松县佐坝乡人民政府农机站站长。委托代理人高凯，安徽皖松律师事务所律师。第三人宿松县佐坝乡梅园村民委员会，住所，住所地宿松县佐坝乡梅园村div>负责人汪捍忠，主任。第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组，住所，住所地宿松县佐坝乡梅园村何庄组div>负责人王胜喜，组长。第三人宿松县佐坝乡梅园村田屋组，住所，住所地宿松县佐坝乡梅园村田屋组div>负责人刘章生，组长。原告项松平因要求确认宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡人民政府实施增减挂钩项目行为违法一案，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月6日立案后，于2018年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宿松县佐坝乡梅园村民委员会、宿松县佐坝乡梅园村何庄组、宿松县佐坝乡梅园村田屋组与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月7日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人田中宇，被告宿松县国土资源局（以下简称宿松国土局）的委托代理人熊艳东、何华军，被告宿松县佐坝乡人民政府（以下简称佐坝乡政府）的委托代理人黄一、高凯，第三人宿松县佐坝乡梅园村民委员会（以下简称梅园村委会）负责人汪捍忠，到庭参加诉讼。第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组、宿松县佐坝乡梅园村田屋组（以下简称梅园村何庄组、田屋组）经本院合法传唤未予到庭。本案现已审理终结。项松平起诉称，2014年3月1日，原告与第三人何庄组、田屋组签订《非农用地租赁协议》，协议约定第三人何庄组、田屋组将原“洪岭窑厂”厂地出租给原告用于取土制砖，租赁期限从2014年3月1日至2019年3月1日，原告按约定期交纳了租金。2014年12月16日，原告在宿松县佐坝乡梅园村依法成立“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”。2017年5月19日，因政策性原因，原告独资经营的“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”被依法关闭，相关生产设备被拆除。“轮窑厂”被依法关闭后，原告准备合法合理使用该地块。2018年初，被告乡政府违法将原告合法承租的工矿用地作为居民宅基地以建设用地增减挂钩“退宅还耕”项目进行申报，并与第三人梅园村、何庄组、田屋组分别签订合同，对该地块地面进行初步平整。原告合法经营的“轮窑厂”被依法关停后，若其愿意将涉案地块进行复垦，亦应作为工矿废弃地复垦项目实施。本案中，被告国资土局、乡政府政策违规将涉案地块以增减挂钩“退宅还耕”项目进行申报。第三人梅园村、何庄组、田屋组在未征得原告同意的前提下，违反合同约定，伪造虚假的申报、审批材料，将原告合法承租的工矿用地作为居民宅基地申报“退宅还耕”项目进行申报，并对该地块地面进行初步平整；被告宿松国土局、佐坝乡政府违法相关政策规定，其行为已严重侵犯了原告的合法权益。综上，请求1.依法确认三被告对原告承包的工矿用地实施增减挂钩“退宅还耕”的行政行为违法；责令三被告立即停止对涉案项目的报批、审核及验收工作，并依法予以纠正。2.依法确认涉案项目的申报主体为原告。3.依法判令第三人宿松县佐坝乡梅园村民委员会、宿松县佐坝乡梅园村何庄组、宿松县佐坝乡梅园村田屋组立即停止涉案项目的实施，立即停止侵害。4.本案诉讼费用由各被告承担。宿松国土局辩称，原告与宿松县城乡建设用地增减挂钩试点项目行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。宿松县2016年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目中宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦项目申报程序合法，原告主张的诉求无事实与法律依据，法庭应裁定驳回起诉或判决驳回其诉讼请求。理由为：一、原告在本案中与宿松县城乡建设用地增减挂钩试点项目行为没有利害关系。1.“非农用地租赁协议”不具有合法性；2.该协议的合同目的为制砖取土，而在2017年该窑厂已被政府依法关闭；3.协议第五条已约定因政策原因不能生产经营，合同终止。二、宿松县2016年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目中宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦项目申报程序合法。1.根据规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现城乡用地布局更合理的目标；2.根据要求，城乡建设用地增减挂钩试点项目严格实行计划管理，没有计划不得实施城乡建设用地增减挂钩试点项目。拆旧地块在1:10000现状图上为建设用地，且符合土地利用总体规划和土地整治规划；3.宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦项目位于佐坝乡梅园村境内，建设规模70.23亩，拟复垦新增耕地68.66亩，在1:10000现状图上地类为工矿用地（地类（地类代码204合佐坝乡土地利用总体规划和宿松县土地整治规划，该项目作为宿松县2016年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目（地块（地块十六安徽省国土资源厅，省厅同意2016年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧地块实施规划方案，并下达实施规划批复。三、层报行为不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告主张的诉求无事实与法律依据，请求法院驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。佐坝乡政府辩称，一、原告并非行政诉讼的适格原告，原告与所诉城乡建设用地增减挂钩项目没有利害关系。原告所称《非农用地租赁协议》，不仅违背了《农村土地承包法》第四十八条的规定无效，而且在2017年已因合同目的不能实现，窑厂被关闭并获得补偿后而实际终止。二、本案不属于行政诉讼范围。本案所涉土地增减挂钩，经层报后，安徽省国土资源厅作出皖国土资函〔2018〕946号书面批复，同意实施规划。因此，答辩人此前一系列行为，是准备、层报等过程性行为，不具有行政诉讼的可诉性。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉。梅园村委会在庭审述称，同意乡政府的答辩意见。原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件。证明原告的身份信息及其主体资格；2.非农用地租赁协议、收条。证明（1）原告于2014年3月1日与第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组、田屋组签订《非农用地租赁协议》，租赁期限从2014年3月1日至2019年3月1日。双方对相关权利义务进行了相应约定；（2）原告按约定期交纳了租金，按约定履行了合同义务。第三人继续收取相应租金，双方就继续履行协议达成合意；3.各被告及第三人在合同未到期且未征得原告同意的前提下，违反合同约定，将原告合法承租的工矿用地作为居民宅基地申报“退宅还耕”项目进行申报、审批；4.松政〔2017〕14号文件。证明（1）原告合法经营的宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂因政策性原因于2017年依法关闭；（2）宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂所在地块性质为工矿用地，并非居民宅基地；5.自然资源部答复、国土资规〔2015〕1号文件、安徽省国土资源厅关于进一步规范开展历史遗留工矿废弃地复垦利用工作的通知、皖国土资规〔2018〕1号文件、松政办秘〔2018〕17号文件。证明（1）即使原告放弃对该地块的使用，根据相关政策规定，该地块亦应根据国土资规〔2015〕1号文件第七条之规定，作为历史遗留工矿废弃地进行复垦，而不应作为增减挂钩（退宅还耕）项目进行复垦；（2）被告宿松县人民政府直接将涉案地块纳入增减挂钩（退宅还耕）项目于法无据；6.宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块申报表。证明（1）各被告及第三人在未征得原告同意的前提下，为套取相应补助，虚报材料，将涉案地块以增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块名义进行申报，其行为已经严重侵犯了原告的合法利益；（2）被告宿松县国土资源局未严格履行依法监管及审批职责，对涉案地块违规审批，致使涉案地块初步平整工作快速开展，其行为已经严重侵犯了原告的合法利益；7.合同书、现场照片（10张）。证明第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组、田屋组已将涉案地块地面进行初步平整的情况，各被告及第三人侵权的基本事实;8.宿松县人民法院（2018）皖0826民初1784号案件庭审笔录。证明第三人宿松县佐坝乡梅园村何庄组、田屋组在本起纠纷前期在宿松县人民法院涉诉庭审工程中，已自认与原告所签订的《非农用地租赁协议》和收条真实有效，将涉案地块以增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块名义进行申报未征得原告的同意，且相关申报材料造假；9.关于履行矿山地质环境治理义务的通知。证明原告起诉后，被告宿松县国土资源局于2018年8月28日以书面通知的方式要求原告对涉案土地进行环境治理工作。该通知中明确环境治理工作的责任主体系原告，即已默认了原告承包该地地块经营砖窑厂的合法性和《非农用地租赁协议》的有效性。宿松国土局向向本院提交了以下证据、依据：1.《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的通告》（附名单）、《宿松县关闭粘土砖瓦窑厂验收表》、《补偿补助发放表》、执业执照、组织机构代码、工商注销信息、采矿许可证。证明：（1）证实原宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂已被依法关闭；（2）原宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂营业执照、采矿许可证、安全生产许可证被注销；（3）原告已领取补偿补助款66万元；（4）、原告与本案增减挂钩试点项目行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格；2.宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块的申报资料一套（拆旧地块申请表、项目点现时影像、审批表、会议纪要、民意调查表、安置意向书、窑厂施工前后对比照片、宿松县土地利用现状局部图与规划局部图）。证明：（1）宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦经户、组、村、乡同意上报增减挂钩项目；（2）宿松县2016年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目中宿松县佐坝乡梅园村何庄窑厂复垦项目申报程序合法；3.国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）、国土部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）、省国土资源厅《关于同意宿松县2015第一批次等3个批次城乡建设用地增减挂钩拆旧区事实规划的批复》（皖国土资函〔2018〕946号）、宿松县人民政府《关于印发宿松县城乡建设用地增减挂钩项目管理暂行办法通知》（松政〔2012〕11号）、《宿松县人民政府办公室关于印发宿松县增减挂钩（退宅还耕）工作方案的通知》（松政办秘〔2018〕17号）。证明宿松县实施城乡建设用地增减挂钩试点项目的法律依据。佐坝乡政府向本院提交了以下证据、依据：1.宿松县人民政府松政秘〔2017〕62号《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的通告》（附名单）、《宿松县关闭粘土砖瓦窑厂验收表》、《补偿补助发放表》。证明原宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂已被依法关闭，营业执照、采矿许可证、安全生产许可证被注销，原告已领取补偿补助款66万元；2.宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块的申报资料。证明佐坝乡人民政府根据相关政策文件，完成前期工作，并逐级层报；3.民事诉状、宿松县人民法院(2018)皖0826民初1784号民事裁定书。证明原告于2018年6月以侵权责经纠纷提起民事诉讼，经开庭审理后于7月27日撤诉。依据：1.国务院关予深化改革严格土地管理的决定(国发〔2004〕28号）；2.国土部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；3.《安徽省国土资源厅关于同意宿松县2015第一批次等3个批次城乡建设用地增减挂钩拆旧区事实规划的批复》（皖国土资函〔2018〕946号；4.宿松县人民政府《关于印发宿松县城乡建设用地增减挂钩项目管理暂行办法通知》（松政〔2012〕11号）、《宿松县人民政府办公室关于印发宿松县增减挂钩（退宅还耕）工作方案的通知》（松政办秘〔2018〕17号）。梅园村委会未向本院提交证据。梅园村何庄组、田屋组未向本院提交证据。经庭审质证，被告宿松国土局对原告提交的证据1，真实性没有异议，但对原告的诉讼主体资格有异议。对证据2，该协议违背农村土地承包法第48条强制性规定，不具有合法性，属于无效协议。协议本身的目的是制砖取土，而在17年该窑厂以为县政府依法关闭。而且已经获得补偿，该合同目的不能实现。协议第五条本身已经约定因政策原因不能生产经营的合同终止。对两份收条收款是事实，但该款不是18年度的租金。对证据3，真实性合法性无异议，对证明目的第二项有异议，该窑厂已经关闭，并获得相应补偿。对证据4、5，真实性合法性无异议，但原告认为的证明目的从15年1号文的第二条明确规定与新增建设用地相挂钩。对证据6，真实性与合法性无异议，对证明目的有异议。对证据7，真实性合法性无异议，对关联性有异议。对证据8，真实性合法性无异议，该通知书主要是根据谁破坏谁治理依据的《安徽省矿山环境保护条例》第三条的规定。补充质证意见：对证据5，所谓的退宅还耕实际上是简称。1，申报条件的现状图是建设用地，包括宅基地（地类（地类代码203矿用地（地类（地类代码204二个申报条件符合乡镇土地利用的总体规划和宿松县土地整治规划。同时案涉土地的土地代码是204,是工矿用地，这个地块可以作为工矿废弃地复耕，也可以作为增减挂钩拆旧地块复耕。今天我们已经把该地块纳入城乡用地增减地块拆旧地块复耕；2，国土局审查该地块的现状图为建设用地（工矿用地204），符合佐坝乡土地利用总体规划和宿松县土地整治规划。同时佐坝乡政府已经申报（具体文件见申报表），审查符合申报条件后已经获得省政府批准，省国土资源局厅2018年5月29日已经下达批复。国土局没有审批权限，只是审查后上报。被告佐坝乡政府对原告提交的证据1，真实性没有异议，但原告是否为适格被告还需审查。对证据2，三性无异议，但达不到其2.3项证明目的，根据协议第5条，因法律规定不能生产造成合同终止，后期租金不再支付，第三人仅收取了2017年的租金，且该协议于2017年终止，至于该协议有效于否，因该协议违反土地管理法第28条，土地管理法第15条第二款，农村土地承包法第48条等强制性规定应属无效。对证据3，真实性无异议，关于其总结的地块性质，我们同意国土局的认定意见。对证据4，对相关文件真实性没有异议，但达不到证明目的，理由同国土局意见。对证据5，真实性无异议，但达不到证明目的，理由同国土局意见。对证据6，真实性无异议，该块土地确实已经平整，但不能证明各被告及第三人存在侵权的事实。对证据7，真实性无异议，但并不能得出原告主张的证明目的。对证据8，真实性没有异议，但该行为是针对窑厂关闭前的环境治理义务的行政行为，而不是对其合法性的认可。梅园村委会对原告提交的证据，同意乡政府质证意见原告对被告宿松国土局提交的证据1，真实性无异议，合法性关于涉案窑厂关闭原告领取补偿款的无异议，对证明目的4有异议，政府的文件没有权利解除民事合同主体签订的合同而以政府的文件来解除原告与本案第三人签订的合同。对证据2，本身真实性无异议，但对其合法性关联性以及申报表内容真实性有异议，1、申报表上拆迁户同意拆迁的刘章生，系第三人田屋组的组长，原告提供的证据7能证实这是虚假的，刘章生没有房屋被拆迁，没有领取拆迁款，没有参与改组2018年2月23号的会议，因此真实性有异议。2、同时村民组意见一栏中只有4个人的签名，而且签名均不真实，原告方提供的证据1协议书上的签字可以比对。3、该组证据不合法，申请表列明的地类号为204系工矿废弃用地，而非宅基地。根据原告提供的证据4证实该组证据不具有合法性。对证据3，内容不客观，不合法其证明目的不能成立，理由同证据2的质证意见。补充：该组证据提交的是2016年的用地批次，而申报的是2018年的增减挂用地，因此证明目的不能成立。对证据4，真实性合法性无异议，但证明目的有异议，原告的证据4可以证明。佐坝乡政府对被告宿松国土局提交的证据无异议。梅园村委会对被告宿松国土局提交的证据无异议。原告对佐坝乡政府提交的证据1，质证意见同对国土局的证据1的质证意见。对证据2，同对国土局证据2的质证意见，补充：其目的不能成立，乡政府的申报以及具体实施的相应工作其申请是虚假的。对证据3，没有异议。宿松国土源局对被告佐坝乡政府交的证据无异议。梅园村委会对被告宿松县佐坝乡人民政府提交的证据无异议。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据，被告对其真实性均予以认可，本院予以确认。对于原告提交的证据2，本院认为，该证据证明原告与本案第三之签订的非农用地租赁协议并不违反法律、法规的规定，且依协议原告成立“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”，并依法办理相关证件。该协议亦表示“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”因政策关闭情况下，原告对承包地块尚在使用权期限内，被告对此异议不成立。对原告证据3、4的证明目的，本院予以支持。原告证据5的证明目的不能成立。原告证据6表明，被告及第三人在未征得原告同意的前提下，将涉案地块以增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块名义进行申报，侵犯了原告的合法利益。证据7、8能达到证明目的。证据9表明宿松县国土资源局亦认定原告对其承包地块尚有使用权，系该地块环境治理责任主体。对被告宿松县国土局、佐坝乡政府提交的证据，原告对其真实性均予以认可，本院予以确认。对于被告提交的《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的通告》表明，原告的“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”是属于政策关闭，而不是被取缔的，宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块的申报资料一套表明，被告实施编制申报行为时，并未按法律法规的规定征得土地实际使用权人同意，即进行编制申报，原告对此异议成立，本院予以支持。经审理查明，2014年3月1日，原告与第三人何庄、田屋组签订《非农用地租赁协议》，何庄、田屋组将原“洪岭窑厂”厂地出租给原告重新用于制砖取土基地，制砖，原制砖厂的取土区由原告经营管理。租赁期限五年（自己2014年3月1日至2019年3月1日），期满后原告有优先承租权，若不再承租何庄、田屋组必须无偿延长半年时间给原告处理窑厂后期有关事宜。2014年12月16日，原告在佐坝乡梅园村成立“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”，依法开展生产经营，并领取《采矿许可证》。2017年5月19日，宿松县人民政府出台松政[2017]14号《关于关闭取缔宿松县雅虎岗轮窑厂等45家粘土砖瓦企业的决定》，原告所经营的“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”被决定关闭，相关生产设备被拆除。2017年12月3日原告轮窑厂关闭经验收合格，领取了关闭粘土砖窑补偿补助款66万元。2018年初，被告佐坝乡政府将已关闭的“佐坝乡洪岭轮窑厂”工矿用地（70.3亩）作为居民宅基地以宿松县城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块项目进行申报，2018年5月3日被告宿松县国土资源局将“佐坝乡洪岭轮窑厂”工矿用地（地类（地类代码204为宿松县2016第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目进行呈报，2018年5月4日被告宿松县政府同意上报。2018年6月5日原告以宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡政府、梅园村委会、梅园村何庄组、田屋组共同侵权为由向宿松县人民法院提起民事诉讼，2018年7月27日撤回起诉。2018年8日6日原告向本院提起行政诉讼。本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。依据国土资源部《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》及安徽省国土资源厅皖国土资规[2018]1号通知规定，纳入复垦利用试点范围的土地，应当权属清晰，因政策原因被政府关停和整合的工矿企业损毁土地，可以定为历史遗留工矿废弃地。本案中，“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”属于政策原因关闭，被告宿松国土局、佐坝乡政府将轮窑厂土地，以符合乡镇土地利用的总体规划和宿松县土地整治规划，将其作为增减挂钩拆旧地块进行复耕，并不违反法律、法规的规定。但依据《宿松县城乡建设用地增减挂钩项目管理暂行办法》第三条（三）规定，实施挂钩涉及农民集体所有土地的，应当经该集体经济组织成员村民会议2／3以上或者2／3以上村民代表同意，并经土地使用权人同意。因原告所签订《非农用地租赁协议》尚在有效期限内，且该协议在未经合法程序认定为无效的情况下，原告与该涉案地块有利害关系，被告未经该土地使用权人同意，将涉案地块作为增减挂钩拆旧地块进行复耕，显然侵犯了涉案地块土地使用权人的合法利益。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡人民政府在实施编制申报“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”地块城乡建设用地增减挂钩（退宅还耕）拆旧地块行为违法；二、责令被告宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡人民政府对“宿松县佐坝乡洪岭轮窑厂”业主项松平因该实施编制申报行为所造成权益损失采取补救措施；三、驳回原告项松平其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由宿松县国土资源局、宿松县佐坝乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张建平审 判 员  刘 鑫人民陪审员  王 裕二〇一八年十二月二十六日书 记 员  朱亦然附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。