山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁01行初881号 原告刘爱国，男，1960年10月18日出生，汉族，住山东省泰安市。 原告刘绍泉，男，1957年8月7日出生，汉族，住山东省泰安市。 两原告共同委托代理人刘雪晶，北京圣运（天津）律师事务所律师。 两原告共同委托代理人张来，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人龚正，省长。 委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。 原告刘爱国、刘绍泉因不服被告山东省人民政府（以下简称省政府）作出的鲁政复不字[2018]58号不予受理行政复议决定书，于2018年9月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告省政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月3日公开开庭审理了本案。原告刘爱国、刘绍泉，两原告共同委托代理人刘雪晶、张来，被告省政府的委托代理人张凡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘爱国、刘绍泉不服省政府作出的行政复议决定诉称，原告系山东省泰安市泰山区财源办事处旧镇村社的村民，在山东省泰安市泰山区财源办事处旧镇村拥有合法承包地，后被征收。原告为核实征收之合法性，向泰山区人民政府申请政府信息公开，申请内容如下：位于泰安市泰山区财源办事处旧镇村承包地的项目用地批准及申报材料。泰山区人民政府于2018年7月23日作出（2018）第3号《政府信息公开告知书》，在答复书中公开了省政府作出的鲁政土字[2013]786号《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》，原告始得知其承包的合法土地被纳入征收范围内。后，原告向被告申请行政复议，请求依法撤销省政府作出的鲁政土字[2013]786号《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（国土资函[2013]622号）。然，被告于2018年8月17日作出鲁政复不字[2018]58号不予受理行政复议决定书，决定不予受理。原告认为，被告在没有对合法性及合理性进行全面审查的情况下，作出不予受理决定，侵犯到原告的合法权益，具体理由如下：根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规之规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。结合本案实际情况，被告是合法的审批主体，作出的涉案批复已经明确到具体地块，并且在内容和形式上确已独立于《国土资源部关于济南市等11市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》，应当视为被告独立作出的具体行政行为。被告作为法定的行政复议机关，理应对于涉案批复从合法性和合理性的角度进行全面严格审查。然，被告认定涉案批复是具体实施组织行为，并非行使土地征收的法定批转权限的审批行为，这一认定显然存在错误。综上所述，请求：1、依法撤销被告省政府作出的鲁政复不字[2018]58号不予受理行政复议决定书。2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了如下证据：证据1.山东省人民政府作出的鲁政复不字[2018]58号不予受理复议决定书。证明原告于2018.8.14向被告提出行政复议申请。证据2.泰山区人民政府信息公开办公室作出的2018第3号政府信息公开告知书，证明原告通过该信息公开程序始得知涉案的786号批复。证据3.山东省人民政府建设用地批件鲁政土字2013第786号。证明该征收批复作出明显违法，影响原告的合法权益。 被告省政府答辩称：一、省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（鲁政复不字[2018]58号）程序合法。2018年8月14日，省政府收到原告的行政复议申请。2018年8月17日，省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（鲁政复不字[2018]58号），程序合法。二、省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（鲁政复不字[2018]58号）认定事实清楚，证据确凿，内容适当。经审查，省政府认为，省政府作出的《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号）系根据《国土资源部关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）具体组织实施行为，并非行使土地征收的法定批准权限的审批行为，不属于行政复议范围。该申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。三、省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（鲁政复不字[2018]58号）适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，省政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（鲁政复不字[2018]58号），决定不予受理原告的行政复议申请，适用法律正确。综上，省政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（鲁政复不字[2018]58号）程序合法，认定事实清楚、证据确凿、内容适当，适用法律正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据：证据1.《行政复议申请书》及邮寄单；证明省政府于8.14收到原告的行政复议申请。证据2.《不予受理行政复议申请书决定书》（鲁政复不字[2018]58号）及邮寄单;证明省政府于2018.8.17作出涉案决定书，并向原告邮寄送达。证据3.《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号）。证明省政府作出的786号土地批复是根据国土资函2013第622号作出的具体组织实施行为，并非行使土地征收法定权限的审批行为，不属于行政复议的范围。上述证据共同说明省政府作出的58号决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 原告对被告提交的证据质证称：对于证据1的三性及证明目的没有异议。对证据2，对该复议决定书真实性没有异议，合法性及证明目的不予认可。该决定书对于应当受理的行政复议不予受理，明显违法。并且该决定书被告未在本庭中举证证明作出程序符合行政复议实施条例第四条、第三十二条的程序性规定，不能认定作出程序合法。行政复议应由两名工作人员进行，并且要有相应的资质。对证据3，对该证据的真实性无异议。对合法性及证明目的不予认可。根据该证据的内容来看，在审批意见一栏中作出同意的是本案被告。而本案原告的承包地因为该批复被征收，对原告的合法权益产生了影响。并且被告主张该批复是依据国土资源部《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]第622号）。但本案中被告未提供证据证明786号批复与622号批复的关系，无法证明622号所批准征收的土地包括了786号批复所征收的范围。即使786号批复包含在622号批复里，国土资源部622号批复也仅是确定征收土地的指标，而没有明确具体征收的位置。 被告省政府对原告提交的证据质证称：对证据1证据3没有异议。对证据2的真实性没有异议。但被告认为证据2与本案所争议的焦点问题没有关联性。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原被告双方提交的证据均具备合法性、真实性，且与本案有关联，本院予以采纳。 经审理查明：原告刘爱国、刘绍泉均系山东省泰安市泰山区财源办事处旧镇村村民。2017年7月23日通过申请政府信息公开得知省政府作出的《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号），该批复的相关内容为：“征用土地面积：46.4145公顷；土地所属：泰山区省庄镇人民政府，财源街道旧镇社区，上高街道北沟土村、宁家结庄、上高镇村、韩家结庄村、北上高村、凤台村、岔河村、桑家疃村、泰前街道东城村、黄山头村、水牛埠村，徐家楼街道大白峪社区、栗家庄村、小白峪村、尚家寨村、大官庄村、前灌社区。批复意见：根据《国土资源部关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号），同意泰安市上报的农用地转用和土地征收建设用地实施方案，总计土地46.4145公顷。”2018年8月12日，原告刘爱国、刘绍泉以省政府为被申请人向被告省政府提起行政复议申请，请求依法撤销省政府作出的《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号）。2018年8月17日，被告省政府作出鲁政复不字[2018]58号不予受理复议决定书，决定书载明：“本机关认为，山东省人民政府作出的《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号）系根据《国土资源部关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）具体组织实施行为，并非行使土地征收的法定批准权限的审批行为，不属于行政复议范围。该申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理”。原告刘爱国、刘绍泉不服上述行政复议决定书，向本院提起本次行政诉讼。 本院另查明，2013年国土资源部作出《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号），批复同意山东省政府呈报的济南市等11市农用地转用和土地征收方案，并要求山东省根据国务院批转的农用地转用和土地征收方案，对各相关地市承包的农用地转用和土地征收实施方案进行审核，由各地市具体实施。该批复后附《济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》，该情况表中包含有泰安市批准征地情况。经本院审查，省政府作出的本案所涉《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号），系根据国土资源部上述《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）批复要求所作审批。 本院认为，首先，根据查明的事实，2013年国土资源部作出《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号），批复同意山东省政府呈报的济南市等11市农用地转用和土地征收方案，并要求山东省根据国务院批转的农用地转用和土地征收方案，对各相关地市承包的农用地转用和土地征收实施方案进行审核，由各地市具体实施。该批复后附《济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》，该情况表中包含有泰安市批准征地情况。经审查，省政府作出的本案所涉《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号），系根据国土资源部上述《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）批复要求所作审批。因此，鉴于原告所诉涉案土地已经国土资源部《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）批准征用，本案中省政府作出的《关于泰安市2013年第2批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2013]786号）仅是根据国土资源部作出的《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）的转批行为，属于经国务院批准征收土地情形下实施过程中的过程性行为。因此，被告省政府作为复议机关认为，省政府作出的涉案批复系根据《国土资源部关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）具体组织实施行为，并非省政府单独行使土地征收法定批准权限的审批行为，不属于行政复议范围，并无不当。 其次，被告省政府收到原告的复议申请后，在法定期限内作出复议决定，程序合法。原告主张被告省政府应提供行政复议应由两名工作人员进行，并且要有相应的资质的证据，否则将视为违法。对此，本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四条及第三十二条的规定，系对行政复议机关的内部程序性约束，并不影响该复议决定经复议机关加盖公章作出后的对外法律效力。因此，本案中被告省政府虽未提供关于内部复议程序的有关证据，但并不影响该复议决定的对外法律效力。 再次，对于涉案批复是省政府系根据国土资源部《关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号）的要求转批作出，还是系省政府的单独审批行为，应属于本案应查明的基本事实，因此，在被告省政府庭审前未提供该证据的情况下，本院本着尊重基本事实和减少当事人诉累的原则，依职权进行了查明。但是，应当指出的是，本案中被告省政府虽然在庭审前提交了省政府作出的涉案批复等证据，但并未提供《国土资源部关于济南市等11市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2013]622号），用于证实二者批复之间的关联事实，属于举证瑕疵，鉴于本案中即使被告省政府提供了上述证据，亦不影响本案基本事实的认定和实质结果的裁判，因此，为尊重案件事实，减少当事人诉累，本院不再以此为由责令被告省政府重新作出复议行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘爱国、刘绍泉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘爱国、刘绍泉负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  刘继英 人民陪审员  刘成刚 人民陪审员  常兆芝 二〇一八年十二月十七日 书 记 员  王 敏