山西省忻州市中级人民法院行政判决书（2018）晋09行初3号原告暨诉讼代表人：魏某1，男，1966年2月9日出生，汉族，山西省长治市村民。原告暨诉讼代表人：魏某2，男，1953年10月15日出生，汉族，山西省长治市村民。原告：崔某，男，1958年12月5日出生，汉族，山西省长治市村民。其他920名原告名单附后。被告：长治市人民政府，住所地，长治市城区英雄中路68号。法定代表人：杨某，长治市人民政府市长。副职负责人：张斌，长治市人民政府副秘书长。委托代理人：孙某，山西静庭律师事务所律师。委托代理人：田某，山西静庭律师事务所律师。原告魏某1等923人因要求确认被告长治市人民政府圈占原告1350亩耕地行为为非法侵权行为。本院立案后向被告长治市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告崔某，原告魏某1等923人的诉讼代表人魏某1、魏某2，被告长治市人民政府副职负责人张斌及委托代理人孙某、田某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告魏某1等923人诉称，2010年1月5日．被告不切实际地盲目效仿黑龙江扎龙湿地自然保护区及杭州西溪湿地公园的管理模式，出台了《长治市国家城市湿地公园管理机制运行方案》，在该《方案》中被告设定了"长治国家城市湿地公园＂的规划范围，即"沿903.5高程线（大沽高程）外延I00米，局部地段外延300-500米划定"。据此，原告的1350多亩耕地便在其划定范围之内。2010年1月19日被告向各县、市、区人民政府，高新区管委会，市直各委、局、办，各有关单位印发了"遵照执行"该《方案》的通知。2010年7月，被告声势浩大地在原告的村里开始组织实施这一《方案》，强行逼迫百姓铲掉这1350亩耕地上正在生长的青苗，让出土地。由于原告激烈反对，被告才勉强暂缓其行。然而2010年秋后，被告却滥用公权、动用警力、本着"谁阻拦就抓谁"的决心强制将原告1350亩耕地用铁网无偿圈占。被告为了使自己的这种行为"名正言顺"一些，竟然宣称这被圈占的1350亩耕地不属于原告，是漳泽水库的库区地。还自圆其说地设置了一个伪命题：即沿903.5米高程线下所有的土地均属国有土地。把本来自古就属于原告的土地蓄意导向"权属争议"。这样被告就可以利用其所拥有的权力、行政、司法等优渥的社会资源，来掩盖其强制圈占土地的非法性和危害性。然而事实是客观的，被被告强制圈占的这1350亩良田是原告祖祖辈辈赖以生存的生产资料和生活资料。从建国初期的土改到上世纪六、七十年代，再到八十年代初农村改革"实行土地家庭联产承包责任制，"再到九十年代末'实行土地延包，三十年不变'，直到2010年初冬该宗地被强制圈占，这1350亩良田的土地性质从没有发生过任何形式的变更。也就是说，该宗地的所有权和使用权始终是归属于原告，相关的土地证件原告也是一应俱全。而被告这种做法，其真实用心就是为了侵占原告的土地。严格地说，903.5米线仅仅只是条高程线，而不是一条集体土地与国有土地的分界线，更何况现在圈围原告土地的铁网界也根本不在其所谓的903.5米高程线上，这也说明被告的做法是多么的随心所欲。被告这种在没有任何相关的征地档案和文件资料支持下的胡作为和乱作为，严重地侵害了原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条之第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条和第七条的规定，原告提起诉讼，请求人民法院依法维护法律的尊严和原告的合法权益，判决被告强制圈占原告1350亩耕地为非法侵权行为。原告向本院提交的证据有：1.《土地房产所有证》2份，核发于1949年2.《集体土地所有权证》1份，核发于1992年3.《集体土地承包合同书》13份，签发于1999年4.《集体土地承包经营权证》120份，核发于1999年5.《林权证》13份，核发于2006年证据交换之后庭审中原告向本院提交的证据：制作的现场图和相片。被告长治市人民政府辩称，一、原告主张答辩人行政行为违法，无事实和法律依据。1．答辩人制定《长治国家城市湿地公园管理机制运行方案》，并按照该方案对长治国家城市湿地公园进行封闭式管理的行为，是依法履行政府职能。长治国家城市湿地公园位于长治市主城区西北部，湿地内地貌典型、景观独特、自然资源十分丰富，是答辩人所辖区域乃至山西省不可多得的重要生态资源。为了加强湿地保护，实现人与自然的和谐发展，答辩人依据《国家城市湿地公园管理办法》（建城【2005】16号），于2006年11月17日向山西省建设厅提交了《关于申报长治国家城市湿地公园的请示》（长政函【2006】64号）。建设部于2007年6月11日下达了《关于同意设立江苏省南京市绿水湾等4处国家城市湿地公园的通知》（建城【2007】145号）。经过近三年的准备，答辩人于2010年1月19日出台了《长治国家城市湿地公园管理机制运行方案》。按照该方案，答辩人沿903.5高程线（大沽高程）设立核心管理区，并对核心管理区进行封闭式管理。具体管理事宜交由长治市国家城市湿地公园管理处实施。答辩人认为，答辩人进行的长治国家城市湿地公园管理行为完全是依法行政的体现。2.答辩人规划的湿地核心管理区范围土地系国有划拨土地，不属于原告村集体所有。《长治国家城市湿地公园管理机制运行方案》所确定的湿地公园核心管理区规划的用地范围，在漳泽水库903.5高程线（大沽高程）之下，是漳泽水库的水域用地，土地性质属于国有划拨土地，不是原告所属的村集体土地，更不是原告的土地。这一基本事实，可以从1993年4月1日山西省漳泽水库管理局《土地登记审批表》，2001年11月27日长治市国土资源局郊区分局为山西省漳泽水库管理局核发的《国有土地使用证》，以及长治市郊区人民政府1992年9月5日为原告所属村委核发的《集体土地所有证》中得到印证。由此可见，原告与答辩人诉争的土地是国有土地，不是集体土地。原告指责答辩人在实施湿地保护过程中盲目效仿，滥用公权，无偿抢占原告1350亩耕地，没有事实依据。二、原告的行政诉讼主体资格不适格。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告耕种的土地，不是村集体土地，其耕种行为也没有征得土地使用权人的许可，属于违法占地。答辩人依据《国家城市湿地公园管理办法》和《长治市国家城市湿地公园保护管理办法》，要求占地耕种者退耕还湿，并无不当。原告以其多年耕种为理由，主张土地的所有权和使用权，明显不具备原告的诉讼主体资格。三、原告起诉己超法定诉讼时效期间。原告所诉答辩人的行政行为发生在2010年，距今已经有八年之久。按照行政诉讼法的规定，行政相对人应当在知道或应当知道行政行为作出之日起六个月内提起诉讼。显然，原告的本次起诉己经超过了法定诉讼时效期间。综上，答辩人对长治国家城市湿地公园所进行的规划、保护和管理行为，是依法履职行为。该行为没有侵犯原告的权利，也没有妨碍原告的利益。为此，答辩人恳请人民法院依据事实和法律，裁定驳回原告的起诉。被告长治市人民政府向本院提交证据、依据：第一组:长治市人民政府关于湿地公园的建设依据1.长治市人民政府《关于申报长治国家城市湿地公园的请示》长政函【2006】64号2.建设部《关于同意设立江苏省南京市绿水湾等4处国家城市湿地公园的通知》建城【2007】145号3.长治市园林局《关于成立长治国家城市湿地公园管理处的请示》长园发【2007】28号4.长治市人民政府办公厅《关于成立长治国家城市湿地公园的筹建处的通知》长政办函【2007】100号5.长治市人民政府办公厅《关于印发长治国家城市湿地公园保护管理办法的通知》长政办发【2008】104号6.长治市机构编制委员会《关于成立长治市国家城市湿地公园管理处的通知》长编办发【2009】131号7.长治市人民政府办公厅《关于启用长治市国家城市湿地公园管理处印章的通知》长政办函【2009】88号8.长治市机构编制委员会《关于印发长治市国家城市湿地公园管理处主要职责内设机构和人员编制规定的通知》长编办发【2011】56号9.山西省漳泽水库管理局《关于报送漳泽水库湿地圈占及水质污染的函》晋漳水函字【2008】第14号10.长治市人民政府办公厅《关于印发长治国家城市湿地公园管理机制运行方案的通知》长政办发【2010】3号11.长治市人民政府《关于长治市国家湿地公园总体规划的批复》长政函【2011】65号12.建设部《国家城市湿地公园管理办法》建城【2005】16号第二组：土地权属证明材料1.山西省漳泽水库管理局《土地登记审批表》2.山西省漳泽水库管理局《中华人民共和国国有土地使用证》长郊国用【2001】字第580号3.集体土地所有证4.郊区圪坨村集体土地权属调查表（附界址点点位说明、权属界限图、宗地图）5.《长治市湿地公园西线界桩现状测量报告》第三组：长治市人民政府对村民占地问题的处理1.长治市人民政府办公厅《关于印发长治国家城市湿地公园核心管理区土地问题解决方案的通知》长政办发【2010】24号2.长治市人民政府办公厅《关于做好湿地公园核心管理区退耕还湿扫尾工作的紧急通知》长政办发【2010】122号3.湿地公园核心管理区退耕还湿土地面积核实表4.长治市郊区财政局记帐凭证5.长治市郊区堠北庄镇圪坨村记帐凭证6.圪坨村903.5以下实际耕种面积领款花名表证据交换之后庭审中，被告长治市人民政府向本院提交了以下证据：1.长治市郊区人民政府关于注销农村土地承包经营权证的公告（2018）第2号2.长治市郊区人民政府关于撤销林权证的公告，2018第3号经庭审质证，被告对原告提交的证据1认为真实性无法确认，该证据不是合法有效证据，最高人民法院1955年有过批复，批复显示土改之前的土地证（老契）均已作废，该证据与本案无关联性。对证据2真实性认可，但该证据不全，后附有权属地界图，该图显示原告村委土地与漳泽水库不存在交叉，土地界线就是903.5高程线，对证据3真实性无异议，该证据中没有土地的四至范围，无法证明和本案有关联性，同时合同第四条确认发包方(也就是原告村委）拥有土地所有权，因此，土地范围和漳泽水库不存在交叉，对证据4真实性认可，该证据的前提是承包合同，同承包合同的意见，对证据5的真实性认可，内容显示林地所有权人是原告村委，因此该土地范围应当在原告村委土地范围之内，与本案漳泽水库土地不存在交叉。针对原告当庭提交的证据，被告认为，1.原告自行制作的一份图纸，对该图纸不认可，该图纸不属于行政诉讼法意义上的证据，应当是原告对案件的自我陈述，该证据的内容与被告向法庭提交的漳泽水库管理局土地证以及原告提供的村委土地所有权证不一致，（具体内容为被告向法庭提交的漳泽水库管理局土地登记审批表中的附图，可以显示双方的界限、界桩为A173至A182，该界桩的位置通过被告向法庭所提交的测绘报告可以印证就是核心管理区的界限范围，原告自行所画图纸标注的界桩是275－267，没有前面的大写字母A，数字编号也与土地证编号不符）；2.照片6张，对真实性认可，但是界桩与原告诉请的内容以及原告主张的理由无任何关联性。对于原告提供的证据4、5，被告认为该两份证据已经于2018年9月20日和9月22日被长治市郊区人民政府登报注销或撤销，该证据已不具备法律效力，不能作为认定案件事实的依据。原告对被告所有证据的真实性不认可，认为与本案的焦点没有关联，不合法。针对庭审中提交的证据，原告认为注销原告的农村土地承包经营权和林权证是一个违法行政行为，原告正准备向法庭提交证据证明是违法行政行为，被告企图"毁灭"原告的证据，原告的集体土地承包经营权证和林权证分别核发于1999年和2006年，该证据有力的证明了被告强制圈占原告土地是非法行为，但被告为了掩盖事实真相，妨碍公正审判，竟然于2018年8月17日，指示郊区政府到原告村四处张贴公告，同时，给每家每户下达要收回集体土地承包经营权和林权证的通知书，被告在通知书中声称，这"两证"是误发的，要求各家各户限期交出发放的两证，被告这种非法无理的要求，遭到老百姓的强烈反对，一个月之后的2018年9月20日，被告再次指示郊区政府到原告村四处张贴关于注销以上两证的公告，并给每家每户下达注销通知书。被告如此公然违法，在本案即将开庭审理之际，被告却要急于毁灭原告手中的合法证据，这一行为更加证实了被告在2010年的圈地行为是非法侵权行为，被告举证违反了行政诉讼法相关举证规定，超期了，被告提供的证据既不合法也是无效的，针对被告提供的三组证据原告认为，被告的证据反而证明了被告在2010年所作出的行政行为是违法的，针对本案来说，就是被告在2010年作出要圈占原告1350亩耕地这一具体行政行为时，必须证明原告1350亩耕地确实已经在1959年修建漳泽水库时被依法征用。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据，本院认为，土地房产所有证属于土地权属来源证明，不具有直接证明土地使用权的效力。原告方庭前提交的其他证据，被告认可其真实性，本院对该部分证据予以确认。对于原告庭审中提交的证据，制作的现场图和相片，相片记载与事实一致，本院对该证据予以认可，现场图由原告单方制作，被告对此不予认可，该现场图属于原告对土地状况的描述，不具有土地确权的效力。对于被告提交的证据，本院认为，被告提交的第一组证据，不具有对争议土地的权属证明效力，仅作为长治市人民政府行使管理湿地公园的依据，本院对此予以认可；第二组、第三组证据由相关部门出具，证据来源、形式合法，原告对证据持有异议，但无法推翻以上证据的真实性，本院对以上证据的真实性予以认可。对于被告庭审中提交的其他证据超出举证期限，无法作为所诉行政行为合法性的证据，但作为客观发生的事件，本院对该事实予以确认。经审理查明，原告魏某1等923人均系山西省长治市郊区堠北镇圪坨村村民（原长治市郊区店上乡土骨埚村）。1999年，部分原告与本村集体经济组织签订农村土地承包合同，承包合同中双方对承包土地面积进行确认，长治市郊区人民政府经审核颁发土地承包经营权证。部分原告使用集体所有的林地，种植林木，2006年，长治市郊区人民政府核发林权证，确认林木的所有权和林地的使用权。1992年10月，经长治市郊区土地管理局审核，长治市郊区人民政府向长治市郊区堠北镇圪坨村（原长治市郊区店上乡土骨埚村）核发集体土地所有权证，四至东邻为张祖村、漳泽水库。1993年4月，山西省漳泽水库管理局向长治市郊区人民政府提出申请办理土地使用权证，申请四至以903.5水面为界，长治市郊区堠北镇圪坨村（原长治市郊区店上乡骨埚村）村民委员会签章确认与山西省漳泽水库管理局的界线为903.5高程线，经长治市郊区建设国土局审核，长治市郊区人民政府准予登记。2001年11月，长治市郊区人民政府向山西省漳泽水库管理局核发国有土地使用权证。2006年11月17日，长治市人民政府向山西省建设厅请示，请省建设厅推荐长治湿地公园为国家湿地公园，请示报告载明长治湿地位于长治市西北部，绛河、石子河下游和漳泽水库上游交界地带，湿地处于标高903.5以下，面积1300公顷。2007年6月11日，建设部同意设立长治市湿地公园为国家城市湿地公园。随后长治市人民政府成立了长治国家城市湿地公园管理机构并出台了长治国家城市湿地公园保护管理办法。2010年3月3日，长治市人民政府制定长治国家城市湿地公园核心管理区土地问题解决方案，对湿地公园核心管理区内周边村民耕地湿地问题提出解决方案，具体解决办法为给予一次性适当补偿，补偿面积以2009年实际耕地数为准。随后，经原告所在村集体经济组织在内相关部门共同核实本村湿地核心管理区退耕还湿土地面积，包括本案部分原告在内的村民领取了退耕还湿补偿款。2010年，长治市人民政府决定按照903.5高程线对湿地核心管理区与长治市郊区堠北镇圪坨村设置界桩进行封闭管理。2018年9月20日，长治市郊区人民政府作出决定，注销圪坨村在漳泽水库高程线903.5米以下的国有土地范围内的472户承包户全部农村土地承包经营权证，并在2018年9月22日长治郊区报予以公告。2018年9月22日，长治市郊区人民政府作出决定，撤销圪坨村在漳泽水库高程线903.5米以下国有土地范围内，以农村土地承包经营权证为基础向51户农户颁发的全部林农户个人林权证，同时决定撤销颁发给村委的集体林权证。2018年8月22日，本院办案人员，原告诉讼代表人及被告相关人员共同进入长治市人民政府划定的湿地核心管理区内，管理区内有若干石桩，石桩上刻有"库区界"字样，每个石桩标注有相应的编号。2014年8月，起诉人长治市郊区堠北庄镇土骨埚村魏某1等1441名村民以长治市人民政府为被告，向长治市中级人法院提起行政诉讼，起诉人诉称：2010年1月5日，长治市人民政府出台了《长治国家城市湿地公园管理机制运行方案》，在该方案中设定了"长治国家城市湿地公园"的规划范围，2010年秋后，起诉人的1350亩耕地被无偿圈占，故起诉请求判令：1.被告强制圈占原告的1350亩耕地为非法侵占行为；2.被告拆除用于圈占1350亩耕地的铁网，将该宗地退还给原告；3.被告赔偿原告因四年没能耕种这1350亩耕地所造成的经济损失1801.44万元；4.被告承担诉讼费。2014年9月1日，长治市中级人民法院以超过法定起诉期限为由，作出（2014）长行立字第001号行政裁定，对长治市郊区堠北庄镇土骨埚村1441名村民的起诉不予受理。魏某1等1441名村民不服上诉至山西省高级人民法院，2014年12月2日山西省高级人民法院作出（2014）晋行终字第89号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。魏某1等1441名村民仍不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院以涉案土地仍处于占用状态，被诉行为没有终止为由，认定魏某1等1441名村民的起诉未超过起诉期限，于2016年8月15日作出（2015）行监字第476号行政裁定，指令山西省高级人民法院再审此案，并要求对涉案土地的性质及1441名起诉人的身份进行核实。2017年3月31日，山西省高级人民法院经再审作出（2017）晋行再1号行政裁定，裁定撤销山西省高级人民法院（2014）晋行终字第89号行政裁定和长治市中级人民法院（2014）长行立字第001号行政裁定，指令长治市中级人民法院予以立案。经长治市中级人民法院与起诉人核实身份情况，起诉人人数确定为923人，长治市中级人民法院于2017年7月18日立案。2017年11月15日，山西省高级人民法院作出（2017）晋行辖1号行政裁定，指定案件由本院管辖。此为案件的来由经过。本院认为，本案争议的核心是原告主张其土地使用权与长治市人民政府管理城市湿地公园涉及到的国有土地使用权的权属问题，通过双方的举证的证明内容、证据的形成时间等综合判断，结合土地承包经营权证和林权证的四至表述情况，长治市人民政府对于土地使用权属提供的证据证明效力要高于原告对此举证的证明效力。长治市人民政府出于管理长治国家城市湿地公园的需要，进行封闭管理，设置界桩，该管理行为不引发土地使用权权属的变动，不违反法律规定。在本案审理中，长治市郊区人民政府注销、撤销了本案原告主张权利依据的土地承包经营权证和林权证亦是客观发生的事实。综上，本案原告要求确认被告强制圈占原告1350亩耕地为非法侵权行为的诉讼请求无法予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告魏某1等923人要求确认被告强制圈占原告1350亩耕地为非法侵权行为的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告魏某1等923人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 郭俊秀审判员 赵 飞审判员 曲 攀 二0一八年十二月十一日书记员 段雪皎