福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽行申614号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）龙岩市新罗区铁山银河水乡小区业主委员会，住所地福建省龙岩市新罗区铁山镇林邦村银河水乡小区。 负责人余智盛，主任。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）龙岩市新罗区住房和城乡建设局，住所地福建省龙岩市新罗区龙腾北路宝泰小区建设大厦。 法定代表人陈鹏，局长。 委托诉讼代理人郭翔，龙岩市新罗区住房和城乡建设局工作人员。 委托诉讼代理人刘新策，福建正廉律师事务所律师。 再审申请人龙岩市新罗区铁山银河水乡小区业主委员会（以下简称银河水乡小区业委会）因诉龙岩市新罗区住房和城乡建设局（以下简称新罗区住建局）行政规划一案，不服福建省龙岩市中级人民法院（2018）闽08行终10号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 银河水乡小区业委会申请再审称，一、本案系再审申请人认为被诉的《建设用地规划许可证》项下土地的用地红线与银河水乡小区的用地红线部分重叠，损害了再审申请人的利益而提起的要求撤销规划许可证的行政诉讼。二、再审申请人提起本案诉讼的诉讼请求为“撤销被申请人新罗区住建局于2013年4月3日作出的地字第350800201311012号《建设用地规划许可证》”，要求审查该具体行政行为的合法性，与“土地确权”根本没有关系，二审法院以本案是权属争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉是错误的。三、本案所涉及的银河水乡会所用地规划约三分之一的用地在银河小区项目用地红线内，即侵占了全体业主的建设用地使用权，故与小区业主具有利害关系，一审法院认为再审申请人与被诉的行政行为没有利害关系是错误的。请求撤销一、二审裁定，改判撤销被申请人新罗区住建局于2013年4月3日作出的地字第350800201311012号《建设用地规划许可证》。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条中规定的“利害关系”，并非所有受行政行为之影响，而仍应限于法律上的利害关系；同时，因行政诉讼乃公法上之诉讼，故上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。是否形成公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂；既与行政实体法律规范密切相关，也与当事人诉请保护的权益类型密切相关。保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。据此，影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出被诉行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人起诉该行政行为的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出被诉行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出被诉行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条之规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城乡规划要求的法定凭证。在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证；否则，其用地行为就属于非法用地。据此，城乡规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地规划许可，仅是对建设用地是否符合城乡规划要求的审核和确认，本身并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力，故并不审查该建设用地上是否可能存在权属争议或者考虑是否应当保护可能受到损害的物权利益。本案中，被诉请撤销的新罗区住建××向福建省龙岩永兴房地产开发有限公司颁发的“银河水乡会所”建设项目的建设用地规划许可证，系确认该用地单位提交的《国有建设用地使用权出让合同》项下的建设用地项目符合城乡规划要求。再审申请人以被诉的《建设用地规划许可证》项下土地的用地红线与银河水乡小区的用地红线部分重叠故损害其利益为由提出的主张，实系认为“银河水乡会所”项目的建设用地侵占了银河水乡小区的土地从而侵害小区全体业主的共有权益，但该再审申请人主张保护之物权及基于该权益可能存在之争议，并非城乡规划主管部门依据城乡规划法律规范进行建设用地规划许可行为时应当予以考虑、尊重和保护之权益及审查之范围。据此，再审申请人以土地权益受到损害为由，起诉规划许可行为，不具有原告主体资格。至于再审申请人主张的土地权属争议，则应当依法另行主张。一审裁定认为再审申请人不具有原告主体资格并裁定驳回起诉正确。二审裁定认为本案不属于行政诉讼受案范围不当，但维持一审驳回起诉裁定结论正确，予以维持。 综上，银河水乡小区业委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回龙岩市新罗区铁山银河水乡小区业主委员会的再审申请。 审判长  陈晓军 审判员  陈锦铨 审判员  卢椰枫 二〇一八年十二月十七日 书记员  翁云霞 附本案相关的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 《中华人民共和国城乡规划法》 第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。 建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。 第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。