湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)湘07行初106号 原告吴桂华，女，1963年9月13日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人丁伟志，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人贺用准，常德市新星法律服务所法律服务工作者，代理权限为一般授权代理。 被告常德市人民政府，住所地湖南省常德市武陵区朗州路120号。 法定代表人曹立军，市长 委托代理人胡彬，男，1989年5月27日出生，汉族，常德市国土资源局工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人杨晓莉，女，1974年4月13日出生，汉族，常德市国土资源局工作人员，代理权限为一般授权代理。 被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市湘府西路8号。 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人甘乐，女，1983年7月16日出生，汉族，该省人民政府法制办工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人全冠吉，男，1986年1月15日出生，汉族，常德市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般授权代理。 原告吴桂华诉被告常德市人民政府(以下简称市政府)、湖南省人民政府(以下简称省政府)土地行政登记及行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年11月8日公开开庭合并审理了本案及原告吴大学及原告吴桂华、吴大庆、吴大学分别诉被告市政府、省政府土地行政登记及行政复议三案。原告吴桂华及其委托代理人丁伟志，被告市政府的委托代理人胡彬、杨晓莉，被告省政府的委托代理人全冠吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2017年11月15日针对吴桂华作出《行政处理决定书》，该决定认为吴桂华位于常德市武陵区永安街道楠沙社区七组(原城东街道楠竹山居委会七组)的住宅用地为农转非集体土地性质，在该宗集体土地未依法征收为国有土地之前，市政府受理并为吴桂华办理常武国用(93)字第0256号国有土地使用证不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项解释意见》的规定。根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条第(三)项的规定，决定撤销吴桂华持有的常武国用(93)字第0256号国有土地使用权登记，并注销国有土地使用证。 吴桂华不服市政府处理决定，遂向省政府申请行政复议。省政府于2018年8月1日作出湘府复决字[2018]68号行政复议决定(以下简称68号复议决定)，维持市政府的行政处理决定。 吴桂华起诉称：一、《行政处理决定书》认定事实不清，68号复议决定认为《行政处理决定书》内容合法不当。根据《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》关于“国家征用土地后剩余的农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有”的规定和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条关于“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未征用的土地，归国家所有，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”的规定，吴桂华作为该村组农转非人员继续使用的原有土地，属国有土地，而非集体土地，所取得的国有土地使用证合法有效。二、《行政处理决定书》适用法律不当，68号复议决定予以维持无法律依据。《湖南省行政程序规定》第一百六十二条针对的是行政执法行为，而本案是行政登记行为，故《行政处理决定书》属于适用法律不当，68号复议决定予以维持不当。三、《行政处理决定书》仅加盖内设机构专用章而未加盖行政机关印章，程序违法，68号复议决定认为上述情形并无不当与法律规定相悖。据此，请求：一、撤销省政府做出的68号复议决定；二、撤销市政府作出的《行政处理决定书》；三、两被告承担诉讼费。 原告吴桂华向本院提供其持有的常武国用(93)字第0256号国有土地使用证。拟证明原告依法取得的合法有效证件被市政府无故注销，造成原告利益受损。 被告市政府答辩称：原告房屋所占土地一直未经过国家征收，其土地性质仍为集体土地。省政府作出的68号复议决定和市政府作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、内容适当、程序合法。请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组： 证据1，1988年6月22日，省政府办公厅下发的湘政办函［1988］199号《关于常德市城镇建设征地转户问题的批复》复印件； 证据2，2015年6月10日，常德市武陵区永安街道楠沙社区居民委员会出具的《证明》复印件； 证据3，2015年6月10日，常德市国土资源局武陵区分局出具的《永安街道楠沙社区七组历次征地情况统计表》复印件； 证据4，常德市水表工业公司项目历年征地资料复印件； 证据5，第二职业中学项目征地资料复印件； 证据6，常德市检察院项目历年征地资料复印件； 证据7，中共常德市委党校项目征地资料复印件； 证据8，育才小学项目征地资料复印件； 证据9，常德市农业委员会项目征地资料复印件； 证据10，常德市高专项目征地资料复印件； 证据11，2015年5月21日，常德市国土资源局武陵分局工作人员所作的调查笔录复印件； 第一组证据材料拟证明原告所占土地未经国家征收，仍属集体土地性质。 第二组： 证据12，吴桂华常住人口信息复印件、土地登记申请书审批表复印件、常德市武陵区地籍调查表复印件、楠竹山居委会出具的证明复印件、实地勘丈记录表复印件、土地使用权人为吴桂华的常武国用(93)字第0256号国有土地使用证复印件； 证据13，吴大学常住人口信息复印件、土地登记申请书审批表复印件、常德市武陵区地籍调查表复印件、土地使用权人为吴大学的常武国用(92)字第1717号国有土地使用证复印件； 证据14，2015年10月15日常德市武陵区永安街道楠沙社区居民委员会出具的吴大学、吴大庆、吴桂华与吴文福(2001年4月11日死亡)之间的关系证明复印件、吴大庆常住人口信息复印件、土地登记申请书审批表复印件、常德市武陵区地籍调查表复印件、实地勘丈记录表复印件、土地使用权人为吴文福的常武国用(92)字第1792号； 第二组证据材料拟证明原告房屋所占土地为集体土地，给吴桂华、吴大学、吴文福错发国有土地使用证的事实。 第三组： 证据15，2017年5月10日，常国土处启字［2017］1号行政程序启动审批表复印件； 证据16，2017年5月23日，市政府分别向吴文福、吴大学、吴桂华作出的行政处理告知书及送达回证复印件、2017年6月4日常德市国土资源局及其武陵分局工作人员与吴大学的谈话笔录复印件、调查人员和见证人身份证明及身份证复印件； 证据17，2017年5月31日，吴桂华和吴大庆的听证申请书复印件；2017年6月6日，吴大学的听证申请书复印件；常德市武陵区永安街道楠沙社区居民委员会于2017年6月1日出具的证明复印件；吴大学于2017年6月5日向吴桂华出具的授权委托书复印件；2017年7月25日，常德市国土资源局向吴桂华、吴大学、吴文福发送的听证通知书复印件；听证会签到单复印件；2017年8月7日听证会笔录复印件；针对吴桂华、吴大学、吴大庆的听证处理建议复印件；身份证明； 证据18，分别针对吴桂华、吴大学及吴桂华、吴大学、吴大庆三人作出的《行政处理决定书》复印件及送达回证复印件。 第三组证据材料拟证明对吴桂华、吴大学、吴文福启动行政纠错程序合法。 第四组 证据19，常国土资[2017]38号《关于使用常德市人民政府土地登记专用章用于注证程序性工作的请示》； 证据20,2017年9月24日，市政府第60次《关于国土注证及市地产开发有限公司组建有关问题的会议纪要》； 证据21，市政府办公室收文处理笺。 第四组证据材料拟证明《行政处理决定书》使用市政府土地登记专用章和管理专用章是合法的。 适用的法律依据：国法函[2005]36号《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第(五)项的解释意见》；《湖南省规范行政裁量权办法》第二十三条；《湖南省行政程序规定》第五十四条、七十七条第(七)项；《土地管理法实施条例》第二条第(五)项。 被告省政府辩称，省政府作出的被诉行政复议决定程序正当、内容合法，符合《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规的规定，遂请求驳回原告诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据材料及依据： 证据1，2017年12月28日，吴桂华向省政府递交的《行政复议申请书》复印件及快递单复印件。 证据2，2018年1月4日，省政府向市政府发送湘府复答字［2018］6号《行政复议答复通知书》复印件及快递单复印件；2018年1月19日市政府递交的《行政复议答复书》复印件。 证据3，2018年2月26日，省政府作出的《延期审理通知书》复印件及快递单复印件。 证据4，2018年3月20日，吴桂华的《申请调解书》复印件及协调会议签到单复印件。 证据5，省政府于2018年8月1日作出68号行政复议决定及快递单复印件。 以上证据拟证明68号复议决定程序合法，适用法律正确。 对吴桂华提交的证据材料，被告市政府无异议。被告省政府对关联性无异议，对合法性和真实性有异议。 原告吴桂华对被告市政府提交的证据材料质证意见如下：对第一、二组证据无异议。对第三组证据中的证据15、18的合法性有异议，被诉行政处理行为启动没有相关依据，市政府颁发的涉案国有土地使用证距今25年之久，现在注销有违行政利益信赖保护原则。原告当庭提交最高法院发布的典型案例—《郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案》，根据上述案例，可以看出市政府纠错程序的启动完全是乱作为。对证据16、17无异议。对第四组证据的真实性无异议，对合法性有异议，理由：1、市政府对外实施行政行为必须使用依法刻制的印章；2、市政府使用印章不规范，不符合国务院的印章管理办法；3、市政府使用上述印章无依据。对市政府适用的法律条文本身无异议，但市政府适用法律不当，《国务院法制办公室、国土资源部关于对第二条第(五)项的解释意见》是2005年才实施，不能以此为由注销1993年颁发的案涉国有土地使用证。被告省政府对市政府提交的证据材料及依据无异议。 原告吴桂华对被告省政府提交的证据材料质证意见为对其真实性无异议，对合法性和关联性有异议，68号复议决定不是依据事实和法律作出的。被告市政府对省政府提交的证据材料及依据无异议。 本院对原告吴桂华提交的证据材料认定如下：因原告提交的案涉国有土地使用权证系常德市武陵区人民政府于1993年颁发，对其证据“三性”，予以认可。 本院对被告市政府提交的证据材料认定如下：第一组、第二组证据原告及省政府均无异议，予以认可。第三组证据系市政府启动行政纠错程序过程中形成的证据材料，对该组证据“三性”，予以认可。原告对第四组证据的真实性无异议，对其真实性，予以认可。 本院对被告省政府提交的证据材料认定如下：因原告及市政府对省政府提交的证据的真实性均无异议，省政府所举证据系其在复议程序中形成的，合法、且与本案相关联，故本院对省政府提交的证据材料，均予采纳。 经审理查明，吴文福与吴真先系夫妻关系，两人育有一女两子，分别为吴桂华、吴大庆、吴大学。夫妻二人于2001年和2012年先后离世。吴桂华在常德市武陵区永安街道楠沙社区七组修建有一栋房屋。 常德市武陵区永安街道楠沙社区七组原有集体土地154.827亩，自1976年以来历经七次征地，征地面积共为124.827亩，现有集体土地30亩，主要是宅基地。征收土地分别用于常德市水表工业公司、常德市第二职业中学、常德市检察院、中共常德市委党校、育才小学、常德市农业委员会、高专路等项目建设。 1988年6月22日，省政府办公厅下发湘政办函［1988］199号《关于常德市城镇建设征地转户问题的批复》，同意原东郊乡楠竹山村9组68户、261人由农业人口转为非农业人口，供应城镇居民定量粮。农转非之前，楠竹山村九组为胜利大队第八生产队，农转非之后，分为楠竹山居委会七组、八组、九组，现更名为楠沙社区七组、八组、九组。 1992年3月7日，吴桂华向常德市国土资源局武陵区分局申请土地使用权登记。经地籍调查，常德市武陵区人民政府于1993年11月审批同意为吴桂华颁发常武国用(93)字第0256号国有土地使用证，该证载明土地使用者吴桂华，用途住宅，用地面积117.35平方米，其中建筑占地面积95.18平方米，备注栏中备注内容为“农转非土地，属集体土地性质，在批准转为国有土地之前，其土地上的建筑、构筑物不得进行交易。” 2013年8月7日，省政府下发(2013)政国土字第1497号《农用地转用、土地征收审批单》，批准农用地转用面积合计1.3083公顷，土地征收面积合计1.6536公顷，两项合计2.9619公顷，用于常德市高专路建设。2013年9月8日，市政府发布常政征土告字［2013］121号《征收土地公告》，决定征收武陵区城东街道办事处楠沙社区、东郊乡甘露寺社区、楠竹山社区(现为永安街道楠沙社区)、东江乡新安社区集体所有土地一宗，征收面积44.4285亩。案涉土地在此次征收范围内。2013年11月16日，常德市国土资源局发布常国土征补字［2013］101号《征地补偿安置方案公告》。 在征地补偿安置工作中，发现吴桂华持有国有土地使用证，登记机关常德市武陵区人民政府基于对当时农转非政策理解上的偏差，错将农转非集体土地为吴桂华颁发国有土地使用证。2017年5月9日，常德市国土资源局建议注销该证，遂启动本案行政处理程序，并经市政府审批同意。2017年5月23日，市政府针对吴桂华拟定行政处理告知书，将拟作出行政处理决定的事实、理由和依据，以及相关权利、义务进行告知，并于2017年5月26日向吴桂华送达，由常德市武陵区启明街道办事处工作人员和常德市武陵区永安街道楠沙社区工作人员现场见证送达过程。2017年5月31日，吴桂华申请听证。2017年7月25日，常德市国土资源局向吴桂华发送常国土资听字［2017］第6号听证通知书，告知听证的事由与依据、听证的时间与地点，听证员和记录员的姓名与职务等相关内容。2017年8月7日，常德市国土资源局组织听证，制作了听证会笔录。随后，听证主持人提出听证处理建议。2017年11月15日，市政府经审批，作出《行政处理决定书》，决定注销案涉国有土地使用证。该决定于2017年12月5日向吴桂华送达，并由见证人见证送达过程。 吴桂华不服《行政处理决定书》，于2017年12月28日向省政府申请行政复议。省政府受理后，于2018年1月4日向市政府邮寄送达湘府复答字［2018］6号行政复议答复通知书和行政复议申请书副本。2018年1月19日，市政府提交行政复议答复书。2018年2月26日，省政府决定延期审理，并书面通知吴桂华及市政府。2018年3月20日，吴桂华申请省政府对案涉争议进行调解。同日，省政府就案涉争议组织双方当事人进行协调，但未达成一致意见。2018年8月1日，省政府作出68号复议决定，并向双方当事人邮寄送达。吴桂华对68号复议决定仍不服，遂就《行政处理决定书》和68号复议决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，2017年9月24日，市政府第60次《关于国土注证及市地产开发有限公司组建有关问题的会议纪要》中载明：“同意刻制‘常德市人民政府土地管理专用章’，用于注证行政行为中告知、公告、听证通知书等程序性文书印发。” 2018年3月15日，常德市国土资源局、常德市财政局联合下发《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》，明确信赖利益保护补偿对象仅对目前正在实施尚未完结的征地拆迁项目以及今后新启动的征地拆迁项目中的被拆迁人给予信赖利益保护补偿，拆迁已完成的项目(已交地项目)，原则上不再给予信赖利益保护补偿。补偿标准及奖励：(一)对持有划拨《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予6万元信赖利益保护补偿。(二)对持有出让《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予16万元信赖利益保护补偿。原上交的土地出让金不再退还。(三)集体土地上持有《国有土地使用证》的被拆迁人主动配合政府按拆迁标准补偿的，每证额外给予4万元奖励。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉处理决定认定事实是否清楚；二、被诉处理决定程序是否合法；三、被诉处理决定适用法律是否正确；四、被诉复议决定程序是否合法。 一、被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项关于：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……。”及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》关于：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织的剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”的规定，农村集体土地必须经过依法征收，性质上才能转变为国有土地，而“农转非”、“村改居”的户籍性质变化，不产生改变土地性质的法律效果。本案中，原告农转非后，其宅基地所占土地并未被征收，其土地性质仍为集体土地，且原登记机关在为其进行国有土地使用权登记时，在国有土地使用权证备注栏中备注了“农转非土地，属集体土地性质，在批准转为国有土地之前，其土地上的建筑、构筑物不得进行交易”的内容。且无任何在案证据显示在原登记机关登记之前，案涉土地已经依法被征收转为国有土地性质。据此，原告主张其宅基地所占土地的性质为国有土地，因无事实依据而不予支持。 二、被诉处理决定程序合法 在本案征地拆迁过程中，市政府发现原登记机关基于对法律、法规及政策的理解有误，向原告错误颁发了国有土地使用证。遂启动行政纠错程序，向原告送达行政处理告知书，拟决定撤销案涉的国有土地使用证，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。原告申请听证，经被申请人授权，常德市国土资源局组织听证，充分听取原告意见，提出听证处理建议。随后，市政府作出行政处理决定，并向原告送达，程序合法。关于原告主张被诉处理决定加盖市政府土地管理专用章不合法的问题，市政府有专门会议纪要认可土地管理专用章的效力，并明确可以在注证行政行为中使用，故该土地管理专用章与市政府专用印章具有同等法律效果，故市政府在被诉处理决定上使用土地专用章，其相应的法律后果亦应由市政府承担。原告关于市政府使用印章不合法的主张不成立，本院不予支持。 三、被诉处理决定适用法律虽然错误，但因被复议决定所修正而合法 被诉处理决定适用《湖南省行政程序规定》的第一百六十二条第(三)项规定，以违反法定程序为由，注销了案涉国有土地使用证。而本案系因原登记机关在登记发证时，虽然备注土地性质为集地土地，但又向原告颁发国有土地使用权证，属认定事实错误。省政府在复议过程中，将市政府适用法律错误的问题，进行修正后，维持被诉处理决定，从而使得被诉处理决定合法。在审理复议决定作为共同被告的案件中，审理的是经过复议决定修正的行为，应将原行政行为与复议决定作为一个整体来进行审查。故原告关于被诉处理决定适用法律不当，复议决定予以维持于法无据的主张，本院亦不予支持。 四、被诉复议决定程序是否合法 省政府受理复议申请后，向市政府发送行政复议答复通知书，随后，市政府向省政府提交行政复议答复书和相应的证据材料。省政府决定延期审理，并书面通知了原告及市政府。原告申请协调，省政府就案涉补偿争议组织了协调，但协调未果。最后，省政府经审查后，作出被诉复议决定，符合法定程序。 需要指出的是，本案中因原登记机关的原因，向原告错误颁证，原告基于对原登记机关的信赖，持有案涉国有土地使用证二十多年，市政府注销其案涉国有土地使用证，应当补偿原告信赖利益损失，不能简单的一注了事。为了保护权利人的信赖利益，常德市国土资源局、常德市财政局已经联合下发《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》，对目前正在实施尚未完结的征地拆迁项目以及今后新启动的征地拆迁项目中的被拆迁人给予信赖利益保护补偿，而原告属于该通知界定的信赖利益保护补偿对象。市政府虽然注销了原告的国有土地使用证，但其应该督促相关部门按照上述通知的规定，给予原告信赖利益保护补偿。 综上所述，被诉处理决定和复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求及事实与理由，因无事实和法律依据而不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决如下： 驳回原告吴桂华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴桂华承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长 杨 晋 审判员 唐招军 审判员 杨名夏 二〇一八年十二月二十六日 法官助理赵阳娟 书记员黄莺 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。