广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行审复381号复议申请人（原申请执行人）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：徐兴贵、蔡佳佳，广州市白云区国土资源和规划局工作人员。被申请人（原被执行人）：广州市白云区人民医院。住所地：广州市广州大道中1305号。法定代表人：潘林英，院长。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4381号行政裁定，向本院提出复议申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。原申请执行人广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其于2017年5月27日对被执行人广州市白云区人民医院作出的云国土行处〔2017〕328号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第一、三项决定，即：一、责令广州市白云区人民医院退还在白云区鹤龙街××南侧、白云区××街江夏村北侧地块处非法占用的3252平方米规划为城镇用地的土地；二、对广州市白云区人民医院非法占用3252平方米现状为水浇地的土地处以每平方米30元罚款，罚款金额97560元。本院依法进行了审查，本案现已审查终结。原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”该规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到涉案处罚决定一经执行，将涉及到涉案地块上相关建筑设施的处置，将造成建筑设施灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚。申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。本案广州市国规委向原审法院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向原审法院提供其对原被执行人作出的处罚决定经过本单位领导集体讨论决定的证据。因此，原申请执行人对原被执行人作出的涉案处罚决定不符合法定程序，损害了原被执行人的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行涉案处罚决定中的第一、三项内容。复议申请人广州市国土资源和规划委员会不服上述裁定，向本院提起复议称：一、我委作出涉案处罚决定符合法定程序。根据《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定，“一般案件由执法监察内设审理机构负责人组织会审，并提出会审意见。”原审法院认为限期拆除建筑物属于较重的行政处罚，但是按照上述规定，重大、疑难案件，由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见即可。具体到本案中，我委在作出涉案处罚决定前，已由执法监察工作机构负责人组织会审，对该案进行集体会审讨论，并以《土地违法案件处理意见表》的形式予以体现，在形成一致意见后才作出涉案处罚决定，该程序符合上述规定。二、我委作出涉案处罚决定没有损害被申请人的合法权益。我委在作出涉案处罚决定前已依法履行行政处罚告知及听证告知，告知被申请人其享有的陈述、申辩和要求听证的权利，且在申请强制执行前再次履行了相应的催告程序，并告知被申请人享有的陈述、申辩权利。我委作出的涉案处罚决定法定程序完整、合法，并未明显损害被申请人依法享有的合法权益。原审法院以损害被申请人合法权益为由裁定不准予执行，该理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条第二款的规定，“人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。”本案中，原审法院认定我委作出的涉案处罚决定不符合法定程序，损害了被申请人的合法权益，但是在其作出裁定前并没有听取我委及被申请人的意见，该做法不符合法律规定。三、涉案处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，合法有效，且未经法定程序撤销或确认违法，应裁定准予执行。根据《国土资源行政处罚办法》第二十九条第三款的规定，涉案处罚决定已经生效，且被申请人未在法定期限内提出复议或诉讼要求撤销涉案处罚决定，因此涉案处罚决定合法有效。被申请人未在要求的期限内履行涉案处罚决定的义务，我委在法定期限内向原审法院提出强制执行申请。我委的强制执行申请符合法定条件，依法应裁定准予强制执行。综上，请求依法撤销原审裁定，裁定准予强制执行。经复议审查查明，复议申请人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕328号土地违法案件行政处罚决定内容为：“一、责令广州市白云区人民医院退还在白云区鹤龙街××南侧、白云区××街江夏村北侧地块处非法占用的3252平方米规划为城镇用地的土地；二、没收广州市白云区人民医院在白云区鹤龙街××南侧、白云区××街江夏村北侧地块处非法占用3252平方米规划为城镇用地上新建的建筑物及其他设施；三、对广州市白云区人民医院非法占用3252平方米现状为水浇地的土地处以每平方米30元罚款，罚款金额为人民币玖万柒仟伍佰陆拾元整（￥97560）。”本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款规定，“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”被申请人未经国土管理部门批准违法占用土地的事实，有充分证据证明，且能相互印证。被申请人在涉案行政处罚决定作出后直至复议申请人向原审法院申请强制执行，其并未就涉案行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，应视为其对涉案行政处罚决定认定的违法事实并无异议。复议申请人对被申请人作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。复议申请人在向人民法院申请强制执行前已履行了相应催告、送达程序。至于行政处罚是否经负责人集体讨论，并不影响对被申请人违法事实的认定，不属于“重大且明显违法”并损害被申请人合法权益的情形。原审法院以涉案行政处罚决定未经单位领导集体讨论、程序违法为由裁定不准予强制执行，适用法律有误，本院予以纠正。被申请人于二审期间提交2017年7月14日广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字〔2017〕387号《广东省国土资源厅关于广州市2016年度第二批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，该批复记载：“同意上报的农用地转用和土地征收实施方案。同意你市将白云区鹤龙街鹤边村第一、第二经济合作社，黄石街江夏村第四经济合作社属下的集体农用地7.5312公顷[耕地5.8003公顷、林地1.4453公顷、养殖水面0.2856公顷（全部为可调整养殖水面）]转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.9642公顷，以上合计8.4954公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续并办理征收为国有土地手续；另同意使用政府属下国有建设用地0.5594公顷；上述土地经完善相关手续后依照规划安排作为广州市白云区城市建设用地。”根据原审期间广州市国规委提供的《土地违法案件询问笔录》记载，被申请人委托白云区土地开发中心和鹤龙街、黄石街进行征地取得涉案地块，用以建设广州市白云区人民医院，该建设项目为广州市和白云区的重点民生项目。因此关于涉案地块是否需要退还，尚未核实清楚，暂不具备执行条件。复议申请人的复议理由部分成立，本院予以采纳；对复议申请人申请执行“对广州市白云区人民医院非法占用3252平方米现状为水浇地的土地处以每平方米30元罚款，罚款金额为人民币玖万柒仟伍佰陆拾元整（￥97560）”，应准予强制执行。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，裁定如下：一、撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审4381号行政裁定；二、对复议申请人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕328号土地违法案件行政处罚决定的第三项，即“对广州市白云区人民医院非法占用3252平方米现状为水浇地的土地处以每平方米30元罚款，罚款金额为人民币玖万柒仟伍佰陆拾元整（￥97560）”，准予强制执行；三、对复议申请人广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处〔2017〕328号土地违法案件行政处罚决定的第一项，即“责令广州市白云区人民医院退还在白云区鹤龙街鹤泰路南侧、白云区黄石街江夏村北侧地块处非法占用的3252平方米规划为城镇用地的土地”，不准予强制执行。本裁定送达后即发生法律效力。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年十二月十二日法官助理王石书记员苏瑛琪