河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终3510号上诉人（一审原告）刘艳红，女，1976年2月22日出生，汉族，住安阳市。被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段569号。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，该市政府法制办工作人员。委托代理人王红兵，河南同享律师事务所律师。刘艳红因诉安阳市人民政府不履行法定职责违法一案，不服濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初149号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。刘艳红一审诉称：安阳市人民政府在2012年设立安阳市处置非法集资工作领导帮扶小组，2013年、2014年分别以安文（2013）27号、安文（2014）43号文件做了调整，安阳市处置非法集资工作领导小组帮扶工作绿色通道联席会议办公室是其办事机构（简称市绿色通道办公室），市绿色通道办公室工作职责为：盘活涉非房地产项目工作，监管购房资金，最大限度保护群众利益。2018年1月11日，市绿色通道办公室向市国土局、房产局下达交办通知单，冻结安阳龙跃置业有限公司（简称龙跃公司）龙跃新世纪广场项目预售许可证、限制备案，停止一切交易等。安阳市人民政府下达了交办通知单后，龙跃公司还在销售商铺，政府的相关部门并没有采取措施制止。安阳市人民政府本应监管龙跃公司的卖房资金，但其失职不作为，使刘艳红在不知情的情况下购买龙跃公司龙跃新世纪广场商铺并将购房款直接打到龙跃公司帐上。后经了解龙跃公司一房多卖，合同诈骗，导致刘艳红购房款难以追回。刘艳红提起本案行政诉讼，请求确认安阳市人民政府未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法。濮阳市中级人民法院一审查明：2013年4月22日，中共安阳市委办公室印发《市委办公室市政府办公室转发的通知》安办〔2013〕7号，该文件第三条第（二）项明确了监管帮扶工作组职责为负责工作整体推进、负责群众接待工作、负责企业和法人监管工作、负责企业帮扶工作、负责群众稳控工作、负责宣传教育工作等六项。2013年6月19日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组作出《关于成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组的通知》文处非〔2013〕18号，载明：“安阳龙跃置业有限公司涉嫌非法集资，已列入我市监管帮扶企业名单，并在市处置办备案。根据我市‘万名干部下基层’工作安排，经区处置非法集资工作领导小组研究，决定成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组……”。2015年12月2日，《安阳市处置非法集资工作领导小组关于调整市监管帮扶企业名单的通知》安处非〔2015〕39号的附件为安阳市涉非监管帮扶企业名单（责任表），将龙跃公司列入市监管帮扶企业，责任县区为文峰区，帮扶时限为2017年12月30日。2017年2月21日，安阳市处置非法集资工作领导小组印发《2017年防范和处置非法集资决战年活动方案》安处非〔2017〕2号，对活动整体思路、工作目标、工作措施等作出规定，并以附件形式对决战年活动方案重点措施进行了责任分解。2017年11月6日，安阳市处置非法集资工作领导小组办公室印发《关于监管帮扶企业有关问题的通知》，该通知第一项内容为：“截止2017年12月31日，不再保留市级监管帮扶企业，到期完不成集资兑付的监管帮扶企业，各区、管委会应当依法处置。有未完成涉非房地产项目的，各区可申请‘立案＋盘活’方式，提交市处非绿色通道按照规定研究解决。”该通知第二项内容为：“2017年12月31日前完成集资兑付的监管帮扶企业，如项目存在遗留问题，各区处置办需在申请完成报告中说明，继续由绿色通道按照规定完善相关手续，申请办理程序执行原处非文件的规定”。2017年12月28日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组办公室形成《关于对安阳龙跃置业有限公司非法吸收公众存款立案评审有关问题的会议纪要》，会议议定事项为同意文峰区对龙跃公司非法吸收公众存款立案的意见。2018年1月11日，市绿色通道办公室对国土局、房产局下发《交办通知单》，内容为：“因安阳龙跃置业公司涉嫌非法集资启动依法处置程序，在公安机关采取相关措施前，为保全安阳龙跃置业有限公司涉案资产，根据文峰区处置办《关于协助查询龙跃新世纪广场房源信息并终止交易的请示》，请贵局对龙跃新世纪广场房产办理相关查询、限制备案、限制一切交易，房产预售解封手续需文峰区处置办函告后才能办理。”2018年5月9日，安阳市公安局文惠分局对龙跃公司非法吸收公众存款案立案侦查，2018年6月9日，对龙跃公司实际控制人贾佩波刑事拘留，7月17日执行逮捕。目前龙跃公司涉嫌非法吸收公众存款案及合同诈骗案正在侦办中。2018年7月9日、2018年8月28日安阳日报发布两则龙跃公司非法集资案件核准登记公告，告知龙跃公司的购房户等携带相关材料到指点地点进行核准登记，刘艳红已办理核准登记。另查明，2018年1月20日，刘艳红与龙跃公司签订商铺认购合同及委托经营协议，约定认购龙跃新世纪广场商铺一处，由龙跃公司代为经营商铺并按年向刘艳红支付租金收益。濮阳市中级人民法院一审认为：公民、法人或者其他组织要求行政机关履行的职责应当是法律、法规明确规定的具体职责。本案中刘艳红起诉要求确认安阳市人民政府未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法，但未能提供安阳市人民政府具有相应法定职责的法律、法规依据。为处置非法集资工作，党委、政府成立监管帮扶工作组的初衷和目的在于解决企业实际困难，盘活现有资产、维护群众利益，具有一定的政策性。2013年4月22日，中共安阳市委办公室印发《市委办公室市政府办公室转发的通知》，明确了监管帮扶工作组的各项工作职责。2013年6月19日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组印发《关于成立安阳市文峰区龙跃置业有限公司监管帮扶工作组的通知》，决定成立安阳市文峰区龙跃监管帮扶工作组。2015年12月2日，《安阳市处置非法集资工作领导小组关于调整市监管帮扶企业名单的通知》安处非〔2015〕39号的附件为安阳市涉非监管帮扶企业名单（责任表），将龙跃公司列入市监管帮扶企业，责任县区为文峰区，帮扶时限为2017年12月30日。可见，直接对龙跃公司履行监管帮扶职责的是安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组成立的龙跃监管帮扶工作组，而不是安阳市处置非法集资工作领导小组或安阳市人民政府。龙跃监管帮扶工作组成立后对龙跃公司进行了监管帮扶工作，现有证据可以证明至2017年12月30日，龙跃监管帮扶工作组监管帮扶职责已履行完毕，监管帮扶工作已经结束。2018年1月11日市绿色通道办公室依据文峰区处置办《关于协助查询龙跃新世纪广场房源信息并中止交易的请示》，对国土局、房产局下发的交办通知单本质上是行政机关内部的一种通知性行为，不会直接对当事人的权利义务产生实质影响。且国土局、房产局若要对龙跃新世纪广场项目房产的交易进行限制及办理有关手续，只有在龙跃公司或者购房人去国土局、房产局申请办理查询、备案、交易事项时才能实现。本案中刘艳红与龙跃公司签订的商铺认购协议并未向国土、房产管理部门进行备案登记，刘艳红亦未提交证据证明其到国土、房产管理部门办理过上述业务，因此刘艳红仅依据交办通知单认为安阳市人民政府未履行监管职责没有事实根据和法律依据。综上，刘艳红起诉安阳市人民政府未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法没有事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对刘艳红的起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回刘艳红的起诉。刘艳红不服一审裁定，向本院上诉称：（一）上诉人提交的证据可以证明安阳市人民政府具有相关监督管理职责，一审法院认定事实错误；（二）在预售许可证被冻结的情况下，市政府的帮扶小组有义务给监管部门下达通知制止其非法销售商铺，保全涉案资产。综上，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人安阳市人民政府答辩称：（一）市政府没有对公司企业的销售行为进行监管的职责，安阳市人民政府成立的帮扶小组在帮扶期间履行了自己的职责，不存在不履行法定职责的情况；（二）2018年1月11日绿色通道办公室出具的请示其本质是行政机关内部的通知行为，不对上诉人的权利产生实际影响；（三）本案上诉人并未向国土房产部门登记备案，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案刘艳红起诉要求确认安阳市人民政府未采取措施制止龙跃公司非法销售商铺和未监管龙跃公司售房资金的行为违法，但未能提供安阳市人民政府具有相应法定职责的法律、法规依据。2013年6月19日，安阳市文峰区处置非法集资工作领导小组决定成立安阳市文峰区龙跃监管帮扶工作组，但至2017年12月30日，监管帮扶工作已经结束，龙跃监管帮扶工作组监管帮扶职责已履行完毕，刘艳红认为安阳市人民政府未履行监管职责没有事实根据和法律依据，一审法院据此裁定驳回其起诉并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  姜立恒二〇一八年十二月二十七日法官助理李会军书记员陈知勉