海南省海口市中级人民法院行政判决书（2018）琼01行初354号原告海南华英国际文化教育发展有限公司，住所地海口市滨海路81号南洋大厦23层。法定代表人吴静，经理。委托代理人王淑芳，海南颖川律师事务所律师。委托代理人毛学媛，海南颖川律师事务所实习律师。被告海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。法定代表人丁晖，市长。委托代理人韦伟，海口市国土资源局工作人员。委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。原告海南华英国际文化教育发展有限公司（以下简称华英公司）与被告海口市人民政府（以下简称市政府）行政处罚一案，于2018年10月29日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。原告华英公司的委托代理人王淑芳、毛学媛，被告市政府的委托代理人韦伟、吴孔军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年1月3日，被告市政府以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，向原告华英公司作出了海府罚字〔2018〕10号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称10号决定书），决定有偿收回该公司名下海口市国用（2007）第002028号土地证项下10038.82平方米的国有建设用地使用权，并给予适当补偿。适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号文）的规定执行。2018年7月30日，被告市政府作出海府罚字〔2018〕63号《海口市人民政府有偿收回国有建设用地使用权通知书》（以下简称63号通知书），通知原告华英公司被告已于2018年1月16日向原告送达了10号决定书，决定有偿收回上述国有建设用地使用权，根据24号文的规定，依法补偿的金额为135.83万元。要求华英公司自本通知书送达之日起30日内，办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回《国有土地使用证》，逾期不办理注销登记，将直接公告注销国有建设用地使用权登记和《国有土地使用证》。原告对63号通知书不服，遂成讼。原告华英公司诉称，被告市政府于2018年1月3日作出10号决定书决定收回原告的证号为海口市国用（2007）第002028号的国有建设用地的使用权，于2018年7月30日作出63号通知书，决定对收回涉案土地给予补偿，补偿金额为135.83万元。原告认为被告作出的10号决定书、63号通知书事实认定不清、适用法律错误、程序违法，应予以撤销，具体理由如下：一、涉案土地并非闲置用地，土地使用权的价值远远高于63号通知书中的补偿价，被告作出的10号决定书及63号通知书认定事实不清。首先，因政府控制性详细规划修改，涉案土地被规划为水系和绿化带，未能开发建设。涉案土地为原告2007年通过出让方式取得，并于2007年3月23日获得土地使用证。获得土地证之后不久，因为海口市控规修改，涉案土地位于江东组团片区范围内，涉案土地将有6497.8㎡的土地被规划为绿化带和水系，在获知此情况之后，原告多次向海口市规划局（现海口市规划委员会，以下简称市规划局）协商此事，并向市规划局送达了《关于解决土地置换等相关问题的请示》。市规划局于2010年6月2日作出市规函〔2010〕684号《关于办理建设用地规划许可证相关问题的复函》，该复函明确了涉案土地位于江东组团琼山大道两侧，按刚通过验收的《海口市江东组团片区控制性详细规划》成果，涉案土地有6497.8平方米位于绿化带和水系范围内，涉及土地置换和土地界址取直问题请与海口市国土资源局（以下简称市国土局）沟通解决。但该函之后市国土局与原告未能达成一致协商意见。涉案土地中6497.8平方米的用地被规划为道路、水系和绿化带。原告及案外人海南九鼎置地有限公司（以下简称九鼎公司）向市规划局发出了《关于重新审定市政（道路、水系、绿化）占用我司建设用地的请示》，市规划局于2011年9月30日作出了市规函〔2011〕1460号《关于核定市政道路、水系及绿化带占用建设用地规划意见的复函》，该复函明确合并后市政（道路、水系、绿化）占建设用地面积核定为27545.7平方米（约合41.32亩）。涉及土地置换整合问题，请及时与市国土局沟通协调解决。2015年2月12日，市规划局向市国土局作出《海口市规划局关于规划市政道路、水系及绿化带占用建设用地情况的复函》，明确了根据片区控规和批复的项目修规方案，九鼎公司和原告两家公司的四宗用地被规划市政（道路、水系及绿化带）占用地面积约合36.01亩。该函附件中明确了涉案土地被规划道路、水系和绿化带占用6497.78㎡。该函之后，市国土局为规划道路占地补偿提供价格参考，于2015年3月委托海南东来土地房地产评估工程咨询有限公司对涉案土地使用权市场价值进行评估，经评估，涉案土地总价为2885.16万元。2017年4月11日市规划局向被告作出了海规〔2017〕260号《海口市规划局关于华英公司用地被规划道路、绿化带占用补偿问题的意见》，该意见明确涉案土地部分被占用后剩余建设用地，不利于规划交通开口，难于单独规划建设，建议被告整体收回给予货币或置换方式补偿。综上，由于政府控制性详细规划修改导致涉案土地未能开发，且被告及其相关职能部门也并未与原告就土地置换或者土地补偿达成一致协商意见。故，涉案土地未开发是政府原因造成的，且在2015年土地评估价就已经达到2885.16万元，并非63号通知书中的135.83万元。其次，涉案土地并非闲置用地。根据《闲置土地处置办法》第五条的规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”及第七条的规定：“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明”，被告及其职能部门市国土局并未履行上述程序性事项，也并未向原告下达《闲置土地认定决定书》，也就是说涉案土地并非闲置用地；且涉案土地未能开发是因政府控规修改、土地被列入规划范围导致的，故涉案土地并不属于闲置用地。另，2015年2月12日，市规划局向市国土局作出《市规划局关于规划市政道路、水系及绿化带占用建设用地情况的复函》之后，市国土局就委托评估公司对涉案土地的价值进行评估，在《土地价格评估委托书》中表明土地评估目的是土地补偿，也就是说因被告的城市规划原因致使原告无法对涉案土地进行开发建设，被告在2015年的时候也是计划按照国有建设用地的市场评估价进行补偿，而非按照63号通知书中135.83万元进行补偿。故从涉案土地一直以来均未被认定为闲置用地，且被告在63号通知书作出之前也是希望通过市场评估价进行补偿，可知涉案土地并非闲置用地。再次，被告作出10号决定书并未明确收回土地的具体原因。从被告作出的10号决定书的内容来看，只提及了收回涉案土地的原因是促进国民经济和社会发展等公共利益需要，并未明确是因何种公共利益，对作为行政相对人的原告未履行明确的告知义务；且依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条：“政府在作出征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案、行政复议、行政诉讼等事项”的规定，被告作出10号决定书之后应及时公告，并载明征收补偿方案，而实际上被告是于2018年7月30日才作出63号通知书，明确了补偿方案。也就是说，被告对原告作出的征收国有土地使用权的这一具体行政行为分别作出了10号决定书和63号通知书，分了两个阶段来完成这一具体行政行为，即直至63号通知书的作出，被告的征收国有土地的具体行政行为才真正完成。故对于被告征收涉案土地这一具体行政行为，即10号决定书、63号通知书作出事实不清。二、被告作出10号决定书及63号通知书适用法律错误。首先，涉案土地并非闲置用地，不能适用24号文。10号决定书及63号通知书在涉案土地并非闲置用地的情况下直接适用24号文，属于法律适用不当。退一步而言，即便土地闲置也是因政府原因造成的，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条的规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，被告在未与原告达成协议的情况下，单方决定以有偿方式收回土地使用权，没有法律依据，属于适用法律错误；且24号文第三部分第（二）项第1点明确规定：“因政府原因造成土地闲置的，要采取多种方式予以有效处置。1.以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市、县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权……”。自涉案土地被规划列入水系和绿化带以来，被告并未就有偿收回土地使用权的价款问题与原告协商，故该24号文适用的前提也不存在。据此，10号决定书及63号通知书适用法律错误。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”，应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位、使用年限等，以作出收地决定之日的市场评估予以补偿。2015年市国土局委托有合法资质的评估机构进行评估，评估基准日为2015年3月23日，涉案土地的用地性质为城镇住宅用地，土地使用年限为50.68年，评估总价为2885.16万元。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”且该条例第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，也就是说对于国有土地的征收也可以适用该条例；同时，《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”。根据以上规定，对国有土地上房屋征收补偿时，是按照征收行为作出之日的市场价格确定补偿款，根据公平、合理原则，对土地的征收补偿可参照上述规定，以相关征收行为作出或实施之日作为确定补偿价格的基准日期。另根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，涉案土地的原用途是建设用地，补偿应参照建设用地的市场评估价进行，而《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或动产的，应当给予公平、合理的补偿”，所谓公平、合理的补偿应根据土地区位、使用年限、原用途等综合因素、按照市场评估价计算补偿款，才属于公平、合理的补偿。故，被告63号通知书作出之后才完成了征收补偿的这一具体行政行为，应按照2018年评估的市场价格对原告进行补偿，才符合法律规定。再次，根据上位法优于下位法的原则，24号文是海南省人民政府发布的《通知》，尚不属于规范性文件，而《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国土地管理法》分别属于全国人大及其常委会作出的法律、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》属于国务院颁布的行政法规，应优先参照适用后者，按照征收决定作出之日的类似房地产的评估价格作出公平、合理的征收补偿通知。三、10号决定书及63号通知书的作出违反法定程序。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施并予以公告。被告在作出征收决定之前并未将征收方案予以公告，程序违法。其次，被告作出10号决定书及63号通知书之前未听取原告的意见，违反法定程序。涉案土地使用权为原告所有，根据国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持“程序正当”。“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保证行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”《纲要》是国务院制定的具有行政法规性质的其他规范性文件，《纲要》中关于正当程序原则的规定，系国务院对各级行政机关依法行政提出的基本程序要求。因此，《纲要》中有关程序正当的要求，可以作为判断被诉行政行为程序是否合法的标准。根据《纲要》的要求，市政府在作出10号决定书及63号通知书之前，应听取原告的陈述和申辩意见，但被告在未听取原告的陈述和申辩下就径行作出了63号通知书，剥夺了原告的陈述、申辩权，故10号决定书及63号通知书作出程序违法。在市场经济条件下，国有土地使用权作为一种可以在市场上进行流转的生产资料，其流转价格应当遵循市场规律，让市场发挥决定性作用。国家因公共利益需要有权收回土地使用权，但是在给予原土地使用权人适当补偿问题上，亦应以市场价格确定，被告以成本价作为适当补偿标准，无视土地市场价格上涨、大幅增值的客观事实，无视市场增值利益，补偿明显不公平。综上，被告征收原告国有土地使用权这一具体行政行为时，作出的10号决定书及63号通知书事实认定不清、适用法律错误、程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予以撤销，并应重新作出具体行政行为。为维护原告的合法权益，请法院支持原告的诉讼请求：一、撤销被告作出的10号决定书及63号通知书；二、判令被告重新作出具体行政行为。被告市政府辩称，一、涉案宗地的基本情况。涉案宗地位于海口市琼山大道东侧，土地证号为海口市国用（2007）第002028号，土地登记面积10038.82平方米（约合15.06亩），土地登记用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地系1994年7月出让给海南深海城投资股份有限公司1193亩土地的一部分，经多次分割、转让至海南金元投资控股有限公司，核发琼山籍国用（2002）字第08-0085号土地证，其中道路占用26351.01平方米，实际用地面积为20976.79平方米且被分成两块（涉案宗地是其中一块）。2006年3月，原告通过竞拍取得上述20976.79平方米土地使用权，并与金元公司签订《土地使用权转让合同》，约定土地转让价款合计为159.45万元。2007年3月23日，被告分别给原告核发了涉案宗地的海口市国用（2007）第002028号土地证和另一宗地的海口市国用（2007）第002029号土地证。2010年10月20日，市国土局与原告就涉案宗地签订《建设用地补充协议》，约定国土部门同意原告延期开发利用涉案宗地，期限为一年，从2010年11月1日至2011年11月1日。二、被告作出的10号决定书和63号通知书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。在2016年10月开始的海南省存量国有建设用地专项清理处置活动中，市国土局在2016年11月的外业调查中发现，涉案宗地现状涉嫌闲置土地。因原告的涉案宗地涉嫌闲置土地，市国土局曾于2017年1月6日向原告下发了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2017〕41号），依法通知原告参加调查，原告提交相关材料进行说明。2017年5月23日，市国土局以《关于征询海南华英国际文化教育发展有限公司用地规划报建情况的函》（海土资存处字〔2017〕200号）向市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况。2016年7月18日，市规划局以《关于海南华英国际文化教育发展有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1818号）函告市国土局，就有关涉案宗地的复函情况如下：一、规划情况。华英公司海口市国用（2007）第002028号宗地位于琼山大道与椰海大道交叉口东北侧，属于2008年7月市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，该宗地被规划道路、绿化占用面积约6497.78平方米，余下可建设用地面积3540.99平方米，规划性质为二类居住用地。二、报建情况。2008年4月，华英公司向我局提交《关于建设用地规划许可证的申请》；2008年5月22日，我局以市规函〔2008〕611号文函复待所属片区控规批复后办理。2010年3月，华英公司与九鼎公司共同向我局提交《关于解决土地置换等相关问题的请示》；2010年6月2日，我局以市规函〔2010〕684号文函复，并要求尽快开发，以免造成土地闲置。2010年7月，华英公司与九鼎公司共同向我局申请“江畔花园”项目修建性详细规划设计条件，因涉及土地置换和整合问题我局经征询市国土局意见后于2011年3月18日以市规函〔2011〕300号文提供项目设计条件，同时依该公司申请市国用（2007）第002028号项下土地及其它地块被规划路、绿化带、水系占用土地的补偿不纳入该修规设计条件内。2011年7月，华英公司与九鼎公司共同向我局重新审定土地被规划路、绿化带、水系占用问题，2011年9月30日我局以市规函〔2011〕1460号文函复，并说明涉及土地置换整合问题请业主单位及时与土地部门协调解决。2017年3月，市政府批转华英公司《关于请求加快货币补偿工作进程的报告》给我局办理；2017年4月11日，我局以海规〔2017〕260号文提出意见：市国用（2007）第002028号宗地：因土地被道路、绿化带占用后剩余建设用地，紧邻规划市政道路十字路口，不利于规划交通开口，难于单独规划建设，建议整体收回给予货币或置换方式补偿。经查，涉案宗地系原告以转让方式取得，原告于2007年3月取得海口市国用（2007）第002028号土地证后，于2010年10月20日，市国土局与原告就涉案宗地签订《建设用地补充协议》。因2008年7月获批的片区控制性详细规划将涉案宗地内6497.78平方米土地规划为道路、绿化带，剩余3450.99平方米为二类居住用地且又因规划部门的意见明确不适宜单独规划报建，致使涉案宗地至今未能开发建设构成闲置，符合《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第三款规定的情形，涉案宗地未能如期开发建设造成土地闲置超过2年存在政府原因。涉案宗地已不具备动工开发条件，且属转让取得的土地，根据24号文的规定，不满足土地置换的条件；同时，因公共利益需要，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号，以下简称241号文）“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或者分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照24号文的规定计算”的相关规定，决定有偿收回海口市国用（2007）第002028号项下10038.82平方米土地的国有建设用地使用权，向原告作出10号决定书。2018年7月30日，被告根据24号文、《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》（琼府办〔2017〕153号，以下简称153号文）、241号文的规定，向原告作出了63号通知书，告知有偿收回涉案宗地国有建设用地土地使用权的补偿金额为135.83万元，并通知办理国有建设用地使用权注销登记手续的有关事项。据此，被告作出的10号决定书和63号通知书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。三、被告作出的10号决定书和63号通知书程序合法，符合法律规定。在2016年10月开始的海南省存量国有建设用地专项清理处置活动中，市国土局在2016年11月的外业调查中发现，涉案宗地现状涉嫌闲置土地。因原告的涉案宗地涉嫌闲置土地，市国土局曾于2017年1月6日向原告下发了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2017〕41号），依法通知原告参加调查，原告提交相关材料进行说明。2017年5月23日，市国土局以《关于征询海南华英国际文化教育发展有限公司用地规划报建情况的函》（海土资存处字〔2017〕200号）向市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况。2017年7月18日，市规划局以《关于海南华英国际文化教育发展有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1818号）函告市国土局，将涉案宗地的有关用地规划报批情况进行说明。2017年8月14日，市国土局以《关于海南华英国际文化教育发展有限公司用地闲置认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕463号）报请被告，被告同意市国土局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。2017年9月5日，市国土局向原告下发《闲置土地认定书》（海土资存处字〔2017〕577号），告知闲置土地的认定情况。2017年11月7日，市国土局向原告发出《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》（海土资存处字〔2017〕898号）。2017年12月19日，市国土局向原告发出《关于召开有偿收回国有土地使用权会议的通知》（海土资执字〔2017〕798号）。2017年12月26日，市国土局就拟有偿收回原告国有土地使用权事宜进行协商会议，原告派员参加协商。2017年12月29日，市国土局以《关于有偿收回32宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2017〕1101号）报请被告，被告同意市国土局就涉案宗地有偿收回的处置意见。2018年1月3日，被告以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，向原告作出了10号决定书，决定有偿收回涉案宗地的10038.82平方米土地的国有建设用地使用权。2018年7月30日，被告根据24号文、153号文、241号文的规定，向原告作出了63号通知书，告知有偿收回涉案宗地国有建设用地土地使用权的补偿金额为135.83万元，并通知办理国有建设用地使用权注销登记手续的有关事项。据此，被告作出的10号决定书和63号通知书程序合法，符合法律规定。四、原告的起诉已超过法定的起诉期限，应依法不予受理，已受理的亦应依法驳回其起诉。（一）被告于2018年1月3日作出10号决定书，原告于2018年1月16日签收该决定书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，原告至少应在7月16日之前向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，但本案中，原告在2018年8月底才提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限。（二）被告作出的63号通知书属于政府对涉案宗地作出有偿收回后的后续处置工作的一个环节，63号通知书不属于行政诉讼受案范围，真正影响原告权利义务的是10号决定书。被告作出10号决定书后，因原告没有提交有关提供土地取得成本和前期合理投入相关材料，为更好的完成存量国有建设用地清理处置工作，市国土局根据原告转让取得的价款、相关税金等费用，依据24号文的规定，经第三方机构审计评估，得出相应的涉案宗地的补偿金额后，被告遂向原告作出了63号通知书。由此可见，被告作出的63号通知书属于政府对涉案宗地作出有偿收回后的后续处置工作的一个环节，63号通知书不属于行政诉讼受案范围，真正影响原告权利义务的是10号决定书。五、被告的诉请没有事实根据和法律依据，应依法予以驳回。（一）如前所述，原告作出的63号通知书属于政府对涉案宗地作出有偿收回后的后续处置工作的一个环节，63号通知书不属于行政诉讼受案范围，真正影响原告权利义务的是10号决定书，应依法驳回原告要求撤销63号通知书的诉请。（二）关于被告收回涉案宗地土地使用权和补偿标准的问题。本案中并不存在被告单方确定补偿标准的情形。如前所述，双方已经进行了协商，在协商不一致的情形下依据现行的规定即241号文规定，双方就收地补偿协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照24号文的规定计算。故本案被告与原告在通过多次协商无法达成一致意见的情况下，决定依照24号文的规定收回涉案宗地土地使用权和确定补偿标准并无不当。（三）关于涉案宗地的《审计报告》[（2018）翔得审字第021号]作为认定价格的依据问题。在作出10号决定书之前，市国土局就曾向原告送达有关提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知，而原告也曾向市国土局提供延期提交相关材料的请求，但是，原告一直没有提供有关土地取得成本和前期合理投入相关材料。因此，在被告作出10号决定书后，市国土局根据原告转让取得的价款、相关税金等费用，依据24号文的规定，经第三人会计机构审计评估，得出有偿收回涉案宗地国有建设用地土地使用权的补偿金额为135.83万元。因此，涉案宗地的《审计报告》[（2018）翔得审字第021号]可以作为认定价格的依据。综上所述，被告作出的10号决定书和63号通知书认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定，应依法予以维持；原告的起诉已超过法定的起诉期限，应依法不予受理，已受理的亦应依法驳回其起诉；原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回其诉请。经审理查明，2007年3月23日，原告华英公司取得了海口市国用（2007）第002028号土地使用权证，土地用途为城镇混合住宅用地。2010年10月20日，原告与市国土局签订《建设用地补充协议》，约定涉案土地的开发时间为2010年11月1日至2011年11月1日止。2018年1月3日，被告市政府作出10号决定书，称因促进国民经济和社会发展等公共利益需要，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，决定收回原告上述的土地使用权，并给予适当补偿。适当补偿标准按照24号文的规定执行。原告已于2018年1月16日收到该决定书。2018年7月30日，被告作出63号通知书，通知原告被告已于2018年1月16日向原告送达了10号决定书，决定有偿收回上述国有建设用地使用权，根据24号、153号、241号文的规定，对收回的土地依法补偿的金额为135.83万元。要求华英公司自本通知书送达之日起30日内，办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回《国有土地使用证》，逾期不办理注销登记，将直接公告注销国有建设用地使用权登记和《国有土地使用证》。另查明，涉案的部分土地现已被规划为绿化带和道路，被告已经认可涉案土地的闲置是政府原因。被告于2018年12月27日作出通知书，以作出63号通知书的主体表述存在错误为由，撤销了63号通知书。以上事实有土地证、10号决定书、送达回证、63号通知书、海规函〔2017〕1818号复函、通知书及被告的当庭陈述证实。本院认为，一、由于10号决定书与63号通知书属于二个不同的行政行为，《闲置土地处置办法(javascript:SLC(48924,0))》已经在第十四条第一款第（二）项、第十七条分别做出了规定，故原告华英公司应分别起诉。经本院释明，原告仍不愿撤回其中一项请求。由于10号决定书已经超过法定起诉期限，故对原告申请撤销10号决定书的该项诉讼请求本院不作审理。二、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定，本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；……。原告与市国土局对涉案土地约定的开发期限为2010年-2011年，但涉案土地至今未开发，按照上述规定，已经构成土地闲置。三、63号通知书属于可诉的行政行为。被告市政府作出10号决定书，决定有偿收回原告华英公司名下涉案的国有建设用地使用权。并且根据10号决定书又向原告下发了63号通知书。由于该通知书中含有被告收回涉案土地后给予原告所的补偿价格，对原告的权利义务已经产生了实际影响；并且被告还在该通知书中给予了原告对此提起复议、诉讼的权利，故63号通知书属于被告做出的具体且独立的行政行为。因此，原告对被告作出的63号通知书不服并申请予以撤销，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的行政诉讼的受案范围。四、63号通知书中采用的补偿标准错误。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，为公共利益需要使用土地的，收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予适当补偿。由于涉案的部分土地现已被规划为绿化带和道路，原告已经不能按照土地证载明的用途进行开发建设，且被告已经认可涉案土地的闲置是政府原因导致，故涉案土地系因公共利益被收回。被告在作出63号通知书时，根据24号文规定的补偿标准确定涉案土地价格对原告进行补偿；但是24号文第三部分第（二）项第1点规定“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成闲置的……。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……予以确定。”即24号文规定的补偿标准仅适用于因政府原因导致土地闲置、政府部门与土地使用者协商一致收回国有建设用地使用权的情形，但本案当中被告并未与原告就收回土地及价格补偿达成一致意见。而是基于公共利益需要而收回涉案土地。故被告按照闲置土地的相关规定从而适用24号文中的标准确定收回土地使用权价格属于适用法律错误，应予以撤销。五、被告向原告作出63号通知书无法律依据。《闲置土地处置办法(javascript:SLC(48924,0))》第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法(javascript:SLC(96792,0))》第二十六条(javascript:SLC(96792,26))的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。根据上述规定，有权向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》的是市、县国土资源主管部门，该项行政行为不属于被告市政府的职责范围，故被告向原告作出63号通知书无法律依据，应予以撤销。综上，虽然63号通知书应予撤销，但由于被告已经主动撤销了63号通知书，原告请求撤销的对象已经不存在，经向原告释明，原告仍坚持其诉讼请求，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，确认63号通知书违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告海口市人民政府于2018年7月30日作出的海府罚字〔2018〕63号《海口市人民政府有偿收回国有建设用地使用权通知书》违法；二、驳回原告海南华英国际文化教育发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告海口市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张莲凤审 判 员 吴 茜审 判 员 张珂瑜 二○一八年十二月二十九日法官助理 梁 汕书 记 员 江 楠附法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。海南省闲置土地认定和处置规定第二条本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形。