关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2018）陕行终677号 上诉人（一审原告）：赵素珍，女，1950年8月23日出生，汉族，住西安市莲湖区劳动南路草阳中区。委托代理人：阎萌，女，1981年4月20日出生，汉族，住址同上，系赵素珍之女。被上诉人（一审被告）：西安市莲湖区人民政府。住所地：西安市莲湖区。法定代表人：吴保军，代区长。出庭负责人：柏战，西安市莲湖区人民政府党组成员，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会副主任（副区级）。委托代理人：于国刚，西安市莲湖区草阳小区棚户区综合改造项目指挥部办公室副主任。委托代理人：高肖，陕西索骥律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：西安市凤城八路。法定代表人：吕建，常务副市长。委托代理人：于海江，西安市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：文义华，西安市人民政府法制办公室工作人员。上诉人赵素珍因诉被上诉人西安市莲湖区人民政府房屋征收决定、被上诉人西安市人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初555号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人赵素珍的委托代理人阎萌，被上诉人西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）出庭负责人柏战及莲湖区政府委托代理人于国刚、高肖，被上诉人西安市人民政府委托代理人于海江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：一、本案诉讼相关事实：原告赵素珍系西安市莲湖区草阳小区13号楼4单元601室公有住房的承租方。被告莲湖区政府于2017年8月4日作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，内容为：“决定对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。一、征收项目：莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目；二、征收范围：东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷。具体范围以规划定点和测量成果表为准；三、房屋征收部门：西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室（以下简称土门征安办）；四、房屋征收实施单位：莲湖区西关街道办事处（以下简称西关街办）；五、征收补偿对象：征收范围内国有土地上的房屋及附属物；六、签约期限：自征收决定通告之日起3月内；七、征收补偿方式：采取货币补偿和产权调换两种补偿方式。如对本房屋征收决定不服，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。”2017年8月4日，莲湖区政府发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，对莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定的内容予以公布，该《通告》附件为征收补偿安置方案。赵素珍承租的草阳小区13号楼4单元601室在莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定确定的征收范围之内。赵素珍对该房屋征收决定不服，于2017年9月12日向被告西安市政府申请行政复议。被告西安市政府受理后对赵素珍的行政复议申请进行了审查，于2017年11月6日作出市政复决字〔2017〕607号《行政复议决定书》，认为被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定符合《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条和第十七条的规定，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告莲湖区政府2017年8月4日作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定。2017年11月7日，被告西安市政府以国内挂号信函的形式向赵素珍邮寄了该行政复议决定书。原告收到该行政复议决定书后，提起本案之诉。二、莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定相关事实：2012年9月13日，市棚改办向西安市莲湖区棚户区改造办公室下发了市城改发〔2012〕205号《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》，同意将草阳小区棚户区作为区管项目列入2012年度前期准备计划；本通知所列前期准备工作应在一年内完成。2013年8月30日，土门征安办组织召开了《西安市莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目实施方案》专家评审会，认为实施方案对规划与土地利用情况、征收搬迁安置情况等进行了论证，具有可行性；但还存在14个方面的问题，建议修改后报专家组再次审定后方可通过评审。2013年10月22日，市棚改办向土门征安办下发了市城改发〔2013〕264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，原则同意该项目按此方案实施改造；项目改造范围东起西安供电局工程安装处家属院东围墙，西至劳动南路，南起丰庆路，北至草阳巷（具体范围以规划定点图为准）；规划净用地面积126.45亩；改造范围内涉及1944户，约4979人，需征收各类房屋总面积21.42万平方米；改造主体由你办组织实施，投资方为西安建工万景置业有限公司（以下简称万景公司）；本方案批复有效期为二年，到期后，由你办向市棚改办申请方案结转，否则该批复自动失效。2014年1月16日，西安市规划局向用地单位土门征安办颁发西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》，用地项目劳动路草阳小区棚户区项目；用地面积152.337亩（含代征路25.877亩）；用地位置南临丰庆路、西临劳动南路、北临草阳巷；用地性质居住用地、商业服务业设施用地、中小学用地；此证有效期两年。2016年1月11日，西安市规划局大兴新区分局（以下简称大兴规划分局）向土门征安办发函《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目办理延期的复函》，同意西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》有效期延期至2017年5月30日。2017年5月23日，大兴规划分局在西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》上签署“同意该项目用地许可延期一年”，并签章。2014年3月20日，西安市国土资源局向土门征安办下发市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》，你办申请使用南临丰庆路、西临劳动路、北临草阳巷152.337亩土地，实施劳动路草阳小区棚户区改造项目。经核查，上述152.337亩土地符合土地利用总体规划，其中151.684亩土地属于国有建设用地，0.653亩为集体土地。2013年6月，土门征安办对草阳小区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，编制了《西安市莲湖区草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，且由草阳小区社区居民委员会、西关街办、莲湖区信访局、万景公司、土门征安办签章出具了《莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书》，西关街道党工委于2013年6月6日按程序向莲湖区维稳办报送了《莲湖区社会稳定风险评估审批表》进行备案。该审批表中显示评估结果为三级（低风险）。2014年2月期间, 西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会（以下简称大兴新区改造管委会）征收安置办公室组织对征收范围内房屋的产权人姓名、地址、权属、结构形式、证载及住宅面积等情况进行了调查登记，大兴新区改造管委会于2014年2月12日发布公告，于2月12日至2月26日期间，将房屋调查结果在征收范围内向被征收人公布，并对调查登记结果公示进行了咨询登记。2014年3月17日，大兴新区改造管委会发布公告，将《关于草阳小区棚户区改造项目征收补偿安置实施方案（草案）》在征收范围内予以公告，征求被征收房屋所有权人的意见，征求意见期限从2014年3月17日至2014年4月15日，并对此期间征求的意见进行登记。大兴新区改造管委会于2014年5月9日至2014年5月19日将征收补偿安置方案（草案）在公示期间征求房屋被征收群众意见及答复情况再次在征收范围内予以公示。2014年12月30日，市棚改办作出了市城改发[2014]318号《关于〈西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案〉的批复》，原则同意《西安市大兴新区（土门地区）草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案》。2016年12月22日，市棚改办向土门征安办下发了市城改发[2016]176号《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》，同意将劳动路草阳小区棚户区改造项目原投资主体万景公司变更为景禾公司。景禾公司为注册资本五千万元人民币的国有独资有限责任公司。2017年3月23日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅作出陕建发[2017]93号《关于下达2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划的通知》，草阳小区棚户区改造项目列入该计划。2017年6月1日，中国农业发展银行向景禾公司提供借款人民币六亿元用于草阳小区棚户区改造安置项目。2016年12月，西安市莲湖区第十八届人民代表大会第一次会议将草阳小区棚户区改造项目列入莲湖区2017年度国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，莲湖区政府召开第14次区政府常务会议，对草阳小区棚户区改造项目房屋征收有关事宜进行了研究讨论，确定同意作出草阳小区棚户区改造项目房屋征收决定。2017年7月27日，西关街道党工委作为评估主体委托陕西省城乡规划设计研究院对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，并按程序将草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估补充专题报告报莲湖区委维稳办备案。2017年8月4日，莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，并发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，《通告》中载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在2017年8月26日《西安日报》第四版登报公告。另查明，2013年11月20日，西安市莲湖区草阳幼儿园、草阳小学分别与草阳小区改造指挥部签订了《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》。被告莲湖区政府陈述市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》中涉及草阳小区棚户区改造项目征收范围内土地152.337亩，其中151.684亩土地属于国有建设用地，0.653亩为集体土地，集体土地上并无房屋。三、涉案鉴定报告相关事实：城建总公司为座落于西安市莲湖区西关街道草阳村、划拨面积为46633.7平方米（折合69.951亩）、地号LH2-6-3、用途为住宅的国有土地使用者。2012年6月13日，城建总公司与西安万景实业有限公司、西安尚景置业有限公司签订的《草阳小区棚户区改造项目联合开发合同》中显示，草阳小区由城建总公司于1989年建设，且一直由城建总公司进行管理。2011年11月15日，城建总公司与建筑科大签订了西安建大检字（2011）第052号《技术服务合同》，委托建筑科大对草阳小区1#-23#号楼建筑结构按照《民用建筑可靠性鉴定标准》进行现场检测、分析鉴定，撰写安全性鉴定报告。该合同第四条第1项约定“提交的检测报告应符合国家有关技术规范和标准，并经市房产权威鉴定部门盖章确认”。2011年11月30日，鉴定中心出具《业务联系单》，受理了建筑科大对草阳小区1号-23号、面积55967平方米住宅房屋鉴定的委托。2011年12月2日，鉴定中心出具了市房检字（2011）036-2号(涉及本案)《西安市草阳小区3号楼、4号楼房屋质量检测鉴定报告》，其中第七项检测鉴定结论为：“根据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）及《房屋完损等级评定标准》，结合现场勘查、检测及承载力验算与分析、可靠性鉴定评级综合判定，3号楼、4楼为严重损坏房”。建筑大学建（构）筑物检测鉴定站站长董振平、总工王应生陈述：城建总公司和建筑科大签订的委托合同中有“必须要西安市房屋鉴定部门签章”的约定，该站出具的是技术指标的鉴定报告，由鉴定中心对该鉴定报告进行审核认可并作出最终鉴定报告。该站接受委托后，现场进行了入户、鉴定，对每个楼都出具了鉴定报告，鉴定中心在该报告基础上，去现场对该报告进行了调查审核，并出具鉴定中心的鉴定报告。对于草阳小区的鉴定是分为两个批次，草阳小区1#-23#楼是2011年接受城建总公司的委托进行的鉴定工作，临街1#、2#楼等是2012年接受其他单位委托进行的鉴定工作。在西建大（2011）第052-1号、第052-11号、第052-22号《可靠性检测鉴定报告》中显示鉴定组成员有王应生、董振平等六人；项目负责人为王应生；可靠性、适修性鉴定均有B、C、D等鉴定评定；结论与建议中综合评定，鉴定单元可靠性等级为Ⅳ、适修性等级为Dr；并附有现场照片、鉴定人的签字。鉴定中心刘永福陈述，建筑科大建（构）筑物检测鉴定站是市棚改办认可的一家鉴定机构，也是鉴定中心的技术协作单位。草阳小区的涉案鉴定报告，由相关单位委托建筑科大作出，该站的鉴定结果经鉴定中心现场查勘、审核认可后，由鉴定中心作出鉴定报告。该程序符合规定，鉴定中心予以认可。鉴定中心无CMA认证，是按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定设立的房屋安全鉴定机构。一审认为，本案的争议焦点为：1.原告赵素珍是否具有本案的诉讼主体资格。2.被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定是否合法。3.被告西安市政府作出的市政复决字〔2017〕607号《行政复议决定书》是否合法。一、原告赵素珍是否具有本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼的原告应当是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。通常来说，市、县级人民政府基于公共利益的需要，作出征收国有土地上单位、个人房屋的决定，将导致涉案房屋所有权的变动。故《国有土地上房屋征收与补偿条例》将被征收房屋所有权人作为被征收人，且赋予被征收房屋所有权人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。但绝大多数公房承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租居住公租房的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房必将导致承租人享有低房租的承租权丧失。因此公租房的承租人与房屋征收决定之间具有利害关系，具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。本案中，原告赵素珍承租的公有住房在莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定确定的征收范围内，其作为涉案公租房的承租人，具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定是否合法。（一）、关于征收主体的审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定“确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定”，因此，被告莲湖区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权，其行政征收主体适格。故对于原告赵素珍认为征收主体不合法的主张，不予支持。对于原告赵素珍认为市国土函〔2014〕42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》中涉及0.653亩集体土地，因此不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且该函件不是用地批复的意见，经审查，该函件中明确显示经西安市国土资源局核查，草阳小区棚户区改造项目征收范围内申请使用的152.337亩土地符合土地利用总体规划。根据市政发〔2008〕77号《西安市棚户区改造管理办法》第十二条“实施改造的棚户区范围内零星插建的非棚房及少量集体土地，可以根据改造需要，与棚户区一并改造”的规定，结合已查明该0.653亩集体土地上并无房屋的事实，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定并未超越职权，对于被诉房屋征收决定合法性的审查，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原告赵素珍的该项意见于法无据，不予采纳。（二）、关于征收目的的审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”。经审查，被告莲湖区政府提交的市房检字（2011）036-2号《西安市草阳小区3号楼、4号楼房屋质量检测鉴定报告》；市棚改办《关于将劳动路草阳小区棚户区列入2012年度前期准备计划的通知》、《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《关于的批复》、《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》；西安市规划局《建设用地规划许可证》；西安市国土资源局《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》；陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划；西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划等证据材料，能够证明草阳小区棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划，符合西安市土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划，已纳入西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划，已列入陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划，即符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的要求，系依照城乡规划法有关规定组织实施的旧城区改造，其改造是为了改善公共设施配备、公众居住环境和城市面貌，故被告莲湖区政府作出的被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，其征收目的符合公共利益的需要。原告赵素珍主张该房屋征收目的在于商业用途，不符合公共利益需要的理由不能成立，不予支持。对于原告赵素珍认为涉案鉴定报告中鉴定委托人资格不合法、鉴定程序违法的意见，本案涉案鉴定报告形成于2011年，根据当时施行的《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三章“房屋安全鉴定管理”的相关规定，结合《技术服务合同》、《业务联系单》、《可靠性检测鉴定报告》、建筑科大建（构）筑物检测鉴定站鉴定人员、鉴定中心项目负责人的陈述。本案中，城建总公司作为草阳小区建设单位和该宗土地使用权者，有权委托对草阳小区房屋进行安全鉴定；鉴定中心虽无CMA认证，但该鉴定中心是按照《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定设立的西安市房屋安全鉴定机构；鉴定中心出具的涉案市房检字（2011）036-2号《房屋质量检测鉴定报告》的鉴定结论、鉴定程序均符合上述相关法律、法规规定，也符合行政诉讼证据的相关规定，其证明效力可以采信。因此，对原告赵素珍的该项意见不予采纳。对于原告赵素珍认为涉案鉴定报告超期的意见，涉案鉴定报告为2011年12月2日作出，有效期为1年，草阳小区棚户区改造项目于2012年9月13日已经取得市棚改办列入前期准备计划的通知，故草阳小区棚户区改造项目使用鉴定报告是在该鉴定报告有效期限之内。原告赵素珍的该项意见与事实不符，不予采纳。对于原告赵素珍认为其收到的涉案鉴定报告不全的意见。在国有土地上房屋征收程序中，对于征收人是否需要将房屋鉴定报告送达给被征收人法律并无明确规定，因此，原告赵素珍的该项意见于法无据，不予采纳。同时，根据市政发[2014]34号《西安市棚户区改造管理办法》第五十五条的规定，该办法从2014年11月1日起施行，该办法实施前已经取得《棚户区改造项目实施方案批复》的改造项目，仍按原规定执行。草阳小区棚户区改造项目于2013年10月22日取得市城改发[2013]264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》，因此草阳小区棚户区改造项目应适用2008年市政发[2008]77号《西安市棚户区改造管理办法》的规定，而市政发[2008]77号办法中没有要求对棚户区改造范围内的房屋必须作出房屋安全鉴定报告的规定。另，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此亦没有相关规定，故是否对草阳小区被征收房屋进行鉴定、是否作出《房屋质量检测鉴定报告》不是将草阳小区改造纳入棚户区改造项目的法定前提和要件。（三）、关于主要证据是否充足、是否符合相关规划要求的审查。经审查，被告莲湖区政府提供的相关证据，可以证明本次草阳小区棚户区改造项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合西安市土地利用总体规划，西安市国土资源局发函确认、已取得建设用地规划许可证；符合城乡规划，已取得建设用地规划许可证；符合专项规划，已列入陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划；且作为旧城区改造项目，已经纳入西安市莲湖区2017年国民经济和社会发展计划。故被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定主要证据充分确凿、符合相关规划要求。对于原告赵素珍认为实施方案专家评审意见未通过的意见，经审查，2013年8月30日的专家评审结论意见为实施方案具有可行性，只是对存在的问题，建议修改后报专家组再次审定后方可通过评审。虽然本案被告未提交再次报专家组审定的相关证据材料，但是从2013年10月22日市棚改办下发的市城改发〔2013〕264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》可知，该项目实施方案已经得到批复同意。故对原告赵素珍的该项意见，不予采纳。对于原告赵素珍认为建设用地规划许可证超期的意见，经审查，被告莲湖区政府提交的《建设用地规划许可证》，结合其补充提交的西安市规划局的2009年7月29日的《通知》、大兴规划分局2016年1月11日《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目办理延期的复函》等证据材料，可以认定大兴规划分局具有办理《建设用地规划许可证》的职权依据。本案中，2014年1月16日，西安市规划局向用地单位土门征安办颁发西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》，该证有效期两年；2016年1月11日，大兴规划分局向土门征安办发函同意西规大兴地字第（2013）23号《建设用地规划许可证》有效期延期至2017年5月30日；2017年5月23日，大兴规划分局在该《建设用地规划许可证》上签署“同意该项目用地许可延期一年”并签章，而莲湖区政府于2017年8月4日作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，因此，建设用地规划许可证并未超期，草阳小区棚户区改造项目用地在建设用地规划许可有效期限之内。故对于原告赵素珍的该项意见，不予采纳。对于原告认为2013年10月22日市城改发[2013]264号《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》有效期为两年，被诉征收决定已超期的意见，经审查，2015年3月5日市城改发[2015]31号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于印发和的通知》中规定“已经审批的方案继续有效，我办不再对项目实施方案进行结转。方案经审批、备案后三年内仍未启动房屋征收工作的，原审批、备案文件一律作废”。因此，经过批复的改造方案三年内启动征收工作的，自2015年3月5日之后不需要进行方案的结转和重新编制。结合被告莲湖区政府提交的《关于劳动路草阳小区棚户区项目改造实施方案的批复》、《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》；补充提交的分别与西安市莲湖区草阳幼儿园、草阳小学于2013年11月20日签订的《西安市棚户区改造房屋征收补偿货币补偿协议书》，可以认定草阳小区棚户区改造项目工作在项目实施方案批复的有效期限内已经开始启动实施，并未超过批复有效期。故对于原告的该项意见，不予采纳。（四）、关于征收程序的审查。经审查，被告莲湖区政府在作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定前，其房屋征收部门组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定。草阳小区棚户区改造项目房屋征收部门按照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定拟定了《草阳小区棚户区改造项目征收与补偿安置实施方案》（草案），组织专家进行了评审论证，并在征收范围内予以公布，征求公众意见，征求意见期限已满30日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。被告莲湖区政府将收集到的意见和建议进行梳理汇总后，对征收补偿安置方案进行了修改，对征求公众意见情况和修改答复情况再次在征收范围内公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款的规定。2013年6月，土门征安办对草阳小区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，编制了《草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，且由草阳小区社区居民委员会、西关街办、莲湖区信访局、万景公司、土门征安办签章出具了《莲湖区草阳小区棚户区改造项目维护稳定工作承诺书》，并按程序向莲湖区维稳办进行了备案，评估结果为三级（低风险），可组织实施房屋征收。2017年7月27日，西关街道党工委作为评估主体委托陕西省城乡规划设计研究院对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，并按程序将草阳小区棚户区改造项目社会稳定风险评估补充专题报告报莲湖区委维稳办备案。2017年7月11日，莲湖区政府召开区政府常务会议，对草阳小区棚户区改造项目房屋征收有关事宜进行了研究讨论并作出原则同意的决定。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。草阳小区棚户区改造项目补偿资金来源为中国农业发展银行专项贷款，2017年6月1日，已发放到投资主体景禾公司账户，该项目用于征收的补偿资金已经足额到位、专户存储、专款专用，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定。2017年8月4日，被告莲湖区政府作出莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，并发布莲房征告字〔2017〕8号《通告》，《通告》中载明了征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在2017年8月26日《西安日报》第四版登报公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。对于原告赵素珍认为未入户调查、社会稳定风险评估时间晚于区政府常务会议时间等社会风险评估程序违法的意见。经审查，被告莲湖区政府提交的相关证据，可以认定被告莲湖区政府作出的社会稳定风险评估报告及社会稳定风险评估专题报告程序符合法律、法规规定。对于未入户调查的问题，市房发[2013]186号《西安市国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施细则》是2013年12月17日公布实施的，在此之前，对于作出房屋征收决定前的社会稳定风险评估程序中入户调查是否为必要程序并没有明确规定，因此，2013年6月被告下属部门对草阳小区棚户区改造项目进行社会稳定风险评估时虽未进行入户调查，但编制了社会稳定风险评估报告，且由相关部门出具了维护稳定工作承诺书，并按程序进行了备案，并不违反法律、法规规定。故对于原告赵素珍的该项意见，不予采纳。对于风险评估时间晚于区政府常务会议时间的问题，2014年4月28日开始实施的《西安市棚户区（城中村）改造项目稳定风险评估工作实施细则》第八条第（五）项规定“改造项目取得方案批复后、申办房屋征收或搬迁前，评估小组在前期完成评估主体报告的基础上，再次专题评估改造项目房屋征收或搬迁环节的社会稳定风险，及时形成房屋征收（搬迁）稳定风险专题报告，作为改造项目稳定风险评估主体报告的进一步补充和完善”，经审查，草阳小区棚户区改造项目的社会稳定风险评估主体报告已于2013年6月完成，2017年7月27日的社会稳定风险评估系专题补充评估，其形成时间虽晚于莲湖区政府常务会议时间，但并不违反法律、法规规定，故对原告赵素珍的该项意见，不予采纳。对于原告赵素珍认为征收安置补偿方案中无相关征求意见、修改情况汇总、未进行听证的意见，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定“因旧城区改造需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”，经审查被告莲湖区政府提交的相关证据，征收补偿安置方案（草案）已经进行了公示并征求了意见。同时在《草阳小区棚户区改造项目征收补偿方案公示咨询登记表》中并未显示多数被征收人认为征收补偿安置方案不符合法律、法规规定，因此，结合被告莲湖区政府补充提交的《草阳小区棚户区改造项目征收补偿方案公示咨询登记表》、《关于草阳小区改造项目补偿方案（草案）公示，住户提出问题的答复》，被告莲湖区政府本次未对征收补偿安置方案组织听证，于法不悖。故对于原告的该项意见，不予采纳。对于原告赵素珍认为征收方案等公告没有进行公示公告的意见。经审查，被告莲湖区政府提交的证据，莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定及征收补偿安置方案均在被征收范围内进行了公示，故原告的该项意见与事实不符，不予采纳。对于原告赵素珍认为征收面积152亩超过了城建总公司国有土地使用证上的面积的意见。本次征收涉及范围和面积均是依据相关批复、经过规定程序确定的，其依据并非为城建总公司的国有土地使用证，故原告的该项意见没有事实与法律依据，不予采纳。综上，被告莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。但是，需要指出的是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第二款的规定，市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。本次草阳小区棚户区改造项目被征收人数众多、提行政诉讼人数较多、异议意见较多，以上情况可以反映出莲湖区政府在本次房屋征收过程中存在宣传解释工作不深入、不细致的问题，在此予以指出。莲湖区政府应当继续深入做好房屋征收与补偿的宣传解释工作。三、被告西安市政府作出的市政复决字〔2017〕607号《行政复议决定书》是否合法。被告西安市政府受理原告赵素珍的行政复议申请后，按照行政复议程序、经过实体审查后，作出本案所诉行政复议决定书，维持了莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定，在法定期限内向原告赵素珍送达了市政复决字[2017]607号《行政复议决定书》，在该行政复议决定书中亦告知了原告赵素珍可以提起行政诉讼的相关权利，因此被告西安市政府作出的市政复决字[2017]607号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，莲湖区政府作出的莲房征决字〔2017〕8号房屋征收决定证据确凿、适用法律正确、程序合法；被告西安市政府作出的市政复决字[2017]607行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告赵素珍的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第二款、第一百三十六条第一款之规定，判决驳回原告赵素珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵素珍负担。赵素珍上诉称：一、一审判决超过法定的审理审限；一审法院主动依职权调取莲湖区政府未收集的证据，对莲湖区政府庭后补交八组证据予以准许，且未由其进行质证，违反行政诉讼法的规定。二、一审法院认定事实不清，裁判理由错误，适用法律错误。1.一审将草阳小区棚户区等同于草阳小区，被征收范围内的草阳小区、建设银行家属楼、冶金技校住宅楼，供电局家属院各自独立，自成体系，不属于草阳小区棚户区改造的对象。2.一审认定莲湖区政府有作出房屋征收的职权不符合法律的规定。3.草阳小区项目属于商业开发项目，征收目的不是为了公共利益，受益的并非社会公众，侵害了原小区居民的利益和国家利益。4.《房屋质量检测鉴定报告》鉴定程序违法，鉴定结论错误。城建开发公司无权委托鉴定公司对其房屋进行鉴定，作出鉴定报告的机构没有鉴定资质。5.征收决定依据的征收文件及建设用地规划许可证已失效，不能作为征收决定合法的依据。三、西安市人民政府作出的行政复议决定事实不清，证据不足，程序违法。综上，莲湖区政府作出的房屋征收决定证据不足，事实不清，程序违法。请求：撤销一审判决，撤销被诉征收决定及行政复议决定；诉讼费由被上诉人承担。莲湖区政府答辩称：（一）其作为法定征收主体，有权作出莲房征决字[2017]8号征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定，莲湖区政府有权作出本案所诉征收决定。依据市政发[2008]77号《西安市棚户区改造管理办法》第十二条的规定，对征收范围内0.653亩集体土地可以与棚户区一并改造。（二）其作出莲房征决字[2017]8号征收决定符合公共利益需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定。西安市棚户区改造办公室市城改发[2012]205号《通知》、市城改发[2013]264号《批复》、市城改发[2014]318号《关于草阳小区棚户区改造项目房屋征收与补偿安置实施方案的批复》、西安市规划局西规大兴地字第[2013]23号《建设用地规划许可证》、西安市国土资源局市国土函[2014]42号《关于劳动路草阳小区棚户区改造项目规划定点范围土地情况的函》、草阳小区棚户区改造项目已列入陕西省2017年城市棚户区改造（第三批）项目计划、西安市棚户区改造办公室市城改发[2016]176号《关于同意变更劳动路草阳小区棚户区改造项目投资主体的批复》，均可证明草阳小区棚户区项目符合国民经济和社会发展规划，符合西安市土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划。（三）作出征收决定证据真实、充分。市城改发[2012]205号通知、市城改发[2013]264号批复、市城改办[2014]318号批复，西规大兴地字第[2013]23号《建设用地规划许可证》、市国土函[2014]42号函、市城改发[2016]176号批复，均可证明草阳小区棚户区项目符合法定要求，已经完成决定征收的前期各项工作。另外，2015年3月5日市城改发[2015]31号通知规定，2015年3月5日之后不需要进行方案的结转和重新编制。同时市城改发[2016]176号批复及草阳幼儿园、草阳小学于2013年11月20日签订的补偿协议书均可证明草阳小区棚户区改造项目实施方案在有效期内开始实施，故该批复依然有效。涉案西规大兴地字第[2013]23号《建设规划许可证》有效期两年，经过审批办理两次延期，两次延期均在有效期内，其作出莲房征决字[2017]8号征收决定是在规划许可证有效期内。（四）征收决定程序合法。其在作出征收决定前完成对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查登记并在征收范围内进行公布，对调查结果也进一步调查核实；按照有关规定拟定了安置实施方案（草案）并公布，征求公众意见；根据收集的意见和建议修改了征收与补偿实施方案，并再次公布；进行了社会稳定风险评估；作出莲房征决字[2017]8号征收决定后公布通告。以上程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条第一款、第十五条的规定。另外，对于在作出房屋征收补偿决定前进行社会稳定风险评估程序中入户调查是否为必要程序，法律、法规并没有强制性规定。（五）一审审理程序合法。因上诉人等起诉莲湖区政府征收决定开庭案件数量大，一审法院安排四个合议庭集中开庭审理，集中安排证据原件审核不违反法律法规的强制性规定，且上诉人在开庭时已对证据进行了质证。莲湖区政府补交的证据均是证明其在举证期限内提交的证据的合法性及延续性，而非对征收决定具体行政行为的举证，且依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定，其可以在一审程序中补充相应的证据。其在庭审后补交的证据是为回应上诉人在行政诉讼过程中针对莲湖区政府已交证据提出的质疑与反驳，符合上述规定。综上，被诉莲房征决字[2017]8号征收决定主体合法、证据充分、适用法律正确，一审判决正确，请求驳回上诉，维持一审判决。西安市人民政府未提交答辩状,在庭审中辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；莲湖区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，其所作复议决定合法正确，其他意见同莲湖区政府一致。请求驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审一致，予以确认。本院认为，本案审理焦点为以下三个方面：一、莲湖区政府作出的征收决定的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是地方人民政府作出房屋征收决定的依据，征收决定是否合法应从以下四个方面进行审查：（一）被诉行政机关是否具有作出征收决定的主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。西安市人民政府是负责本行政区内房屋征收与补偿工作的责任主体，根据上述规定，有权制定《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》，该办法并未超过《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定范围，在本行政区内有效。按照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定，莲湖区政府具有作出涉案征收决定的主体资格，有权作出本案征收决定。对上诉人认为莲湖区政府并非合法作出征收决定的主体、一审法院确认莲湖区政府具有主体资格错误的认识，不予支持。（二）征收决定是否符合法定目的。莲房征决字[2017]8号征收决定，是依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改造，符合为了改善公共设施配备、公众居住环境和城市面貌的需要，符合促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项、第五项的规定。同时，政府进行棚户区改造有其客观因素的限制，单纯依靠政府财政进行棚户区改造难以实现棚改目的，政府为实施棚改项目，采取的方式为依托房地产开发公司的投资共同开发改造，本案中开发主体万景公司（后期为景禾公司）为经政府审查并同意参与棚改项目的公司，该项目主要目的依然是为了改造草阳小区及周边范围的住房及基础设施，符合公共利益的需要。上诉人认为被诉征收决定并非为公共利益而是商业开发的认识，不予支持。（三）征收决定是否符合相关规划要求。本案中，草阳小区棚户区改造项目符合西安市土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划，且已纳入陕西省2017年城市棚户区（第三批）项目计划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。（四）作出征收决定的程序是否符合规定。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，作出房屋征收决定必须符合以下要求：1.制定征收补偿方案，征求意见，根据意见修改方案；2.进行风险评估；3.征收补偿费用足额到位，专款专用，专户存储；4.将征收决定进行公告。莲湖区人民政府在作出征收决定前及期间，完成了相关工作的准备，包括，西安市棚户区改造办公室市城改发[2012]205号《通知》、市城改发[2013]264号《批复》、市城改发[2014]318号《批复》、西安市规划局西规大兴地字第[2013]23号《建设用地规划许可证》、西安市国土资源局市国土函[2014]42号《函》。在作出征收决定的同时，莲湖区政府对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并在征收范围内进行公布，对调查结果也进一步调查核实；按照有关规定拟定了安置实施方案（草案）并公布，征求公众意见；根据收集的意见和建议修改征收与补偿实施方案，再公布；进行社会稳定风险评估。整个程序符合上述规定要求，并无不当。上诉人认为市城改发[2013]264号《批复》失效及西规大兴地字第[2013]23号《建设规划许可证》过期的问题。根据莲湖区政府提交的证据及二审查明的事实，莲湖区政府的征收工作已在市城改发[2013]264号批复实施方案有效期内开始实施，西规大兴地字第[2013]23号《建设规划许可证》两次延期均在有效期内，莲湖区政府作出的莲房征决字[2017]8号征收决定在规划许可证有效期内。上诉人的该项上诉理由缺乏依据，不予支持。上诉人认为涉案《房屋质量检测鉴定报告》违法，涉案小区不应纳入棚户区改造范围的上诉理由。经查，草阳小区棚户区改造项目于2013年10月22日取得市城改发[2013]264号批复，依据当时适用的市政发[2008]77号《西安市棚户区改造管理办法》的规定，没有要求对棚户区改造范围内的房屋必须作出房屋安全鉴定报告。故房屋质量检测鉴定报告不是将草阳小区纳入棚户区改造项目的法定必要前提条件。且该项目经过相应审批手续，已经纳入莲湖区国民经济和社会发展计划，列入陕西省2017年城市棚户区（第三批）项目计划，并取得西安市棚改办相应批复文件。故上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予支持。二、西安市人民政府作出的行政复议决定的合法性问题。西安市人民政府在收到上诉人不服该房屋征收决定的行政复议申请后，按照行政复议程序先后制作了行政复议通知书，行政复议决定书，维持了莲湖区人民政府的征收决定，并按期送达当事人，该行政复议程序合法，结果正确。三、一审审理程序问题。上诉人认为一审法院未向其出示证据原件、未就调取的证据听取其意见等损害其诉讼权利的问题。因草阳小区棚户区改造案件数量多，一审法院集中开庭审理，在审理中集中安排证据原件审核，该方式不违反法律法规的强制性规定，不损害上诉人的质证权。关于莲湖区政府在庭审后补交证据问题，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院许可，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。上诉人提出莲湖区政府提供的证据系虚假，因该反驳理由并没有在行政程序中提出，莲湖区政府在庭后补交证据予以反驳，是对其举证期限内提交证据合法性、延续性的说明、解释，符合规定要求。另，一审法院在受理本案后未在六个月的法定审限内审结案件，违反了关于一审案件审理期限的法律规定，但不影响本案的处理结果。本院予以指出。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人赵素珍的诉讼请求正确，上诉人的上诉请求缺乏法律和事实依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵素珍负担。本判决为终审判决。   审  判  长    李建军审  判  员    徐  炯审  判  员    杨成会审  判  员    马小莉审  判  员    王  勇 二〇一八年十二月十四日 法官助理    孙  禄书  记  员    刘  媛1