上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）沪7101行初352号原告郑鸿君，女，1935年6月9日出生，汉族，户籍所在地上海市。原告郑怡(系郑鸿君儿子，男，1969年1月25日出生，汉族，户籍所在地上海市。被告上海市静安区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人姜伟成。委托代理人吴泽军，男。委托代理人张兆雄，男。原告郑怡、郑鸿君诉被告上海市静安区住房保障和房屋管理局(下称静安房管局)征收补偿合同纠纷一案，本院于2018年4月10日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2018年7月17日公开开庭审理了本案，原告郑怡(暨原告郑鸿君委托代理人)，被告静安房管局的委托代理人张兆雄、吴泽军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑怡、郑鸿君(下称原告)共同诉称，原告居住的本市武进路XXX弄XXX号房屋(下称被征收房屋)被列入沪静府房征〔2017〕6号房屋征收决定征收范围。该房屋为公房，承租人郑鸿君委托郑怡于2017年12月22日与被告签订了征收补偿协议。原告认为，征收补偿协议中关于天井补偿按照记载面积的一半进行残值补偿以及公用租赁部分不予补偿的约定缺乏依据，违反公平和等价有偿原则。据被告所称，征收补偿协议签订的依据为沪房管征〔2014〕243号《上海市住房保障和房屋管理局关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》(下称沪房管征〔2014〕243号文)，但该文件的制定违反了《上海市行政规范性文件制定和备案规定》(自2010年5月1日起施行，下同)第五条、第七条、第二十六条、第二十八条的规定，没有进行依法备案，且超过了1年有效期。另外，沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款违反了上位法，即民法总则、民法通则、物权法，减损原告权益，减免被告补偿义务，违反国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(下称国办发〔2018〕37号文)第一条第一款的规定，属于应当清理的规范性文件。被告与原告签订征收补偿协议违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第(一)项、第(三)项和第(五)项的规定，胁迫原告签订协议，以达到天井补偿不到位、无偿征收公用租赁部位的非法目的。故请求撤销原告郑怡代表原告郑鸿君与被告于2017年12月22日签订的征收编号为J-15-130的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(下称征收补偿协议)，同时请求对被告签订协议所依据的沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款进行规范性文件附带合法性审查。被告静安房管局辩称，不同意原告诉讼请求。沪房管征〔2014〕243号文系基于《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(下称《征补实施细则》)制定，是对《征补实施细则》第二十八条的细化规定，并未减损原告权益。沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款并未与上位法产生冲突或抵触。该文件制定后在原上海市住房保障和房屋管理局官网上予以发布，该网站现转隶上海市住房和城乡建设管理委员会。被征收房屋系公房，沪房管规范征〔2012〕9号《关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》(下称沪房管规范征〔2012〕9号文)第六条规定了公房建筑面积的换算系数，已经将公用租赁部位考虑在内，原告再要求将公房租赁凭证中记载的公用部位分摊给予补偿缺乏政策和法律依据。独用天井不能作为换算建筑面积计算的基础，因为天井并不是房屋，被告根据沪房管征〔2014〕243号文及征收补偿方案，按天井一半面积进行残值补偿，已经充分保障了原告户的利益。请求驳回原告诉讼请求。经审理查明，郑鸿君系被征收房屋承租人，公房租赁凭证载明的独用租赁部位为前客堂15.1平方米、天搭7.7平方米、天井13.7平方米(上述均为使用面积)；公用租赁部位为灶间、卫生间、晒台。2017年12月2日，上海市静安区人民政府作出沪静府房征〔2017〕6号房屋征收决定，因公共利益需要决定进行房屋征收，被征收房屋位于征收范围内。房屋征收补偿方案第六条第二款第一项规定了被征收公有居住房屋建筑面积的换算系数，其中旧里住宅的换算系数为1.54，租用公房凭证记载的独用的厨房(灶间)、厕浴室、晒台、阳台、天井、楼梯间等部位的面积不作为换算建筑面积的基数，单独调配作为居住部位使用的除外；第九条第六款第二项规定，公房租赁凭证中记载的独用晒台、天井等，不计入被征收房屋的建筑面积，按照记载面积的一半乘以评估均价给予残值补贴；公房租赁凭证中记载的公用部位不给予残值补贴。被告发给原告户的征收政策方案手册中，目录上列明了沪房管征〔2014〕243号文作为规范性文件附件。被征收地块居住房屋评估均价为人民币59,278元/平方米(以下货币单位均为人民币)。2017年12月22日，郑怡作为郑鸿君的委托代理人与被告签订征收补偿协议，约定被征收房屋类型为旧里，房屋性质为公房，房屋用途为居住，公房租赁凭证记载居住面积22.8平方米，换算成建筑面积35.12平方米，认定建筑面积(前客堂、天搭)35.12平方米；被征收房屋价值补偿款为3,179,197.70元，装潢补偿10,536.00元；原告户选择货币补偿；其他各类补贴奖励费用合计2,053,674.30元(其中包括不予认定建筑面积残值补偿406,054.30元)。根据结算单，被告另向原告户支付居住搬迁奖励80,000元，签约搬迁利息、居住提前搬迁加奖、临时安置费共191,804.40元。2017年12月26日，被征收地块签约率达到生效比例，被诉征收补偿协议生效。2018年1月12日，原告将被征收房屋交房，并于同月13日办理退房手续。被告现已向原告户分别支付征收补偿款80,000元和5,435,212.40元。原告认为被告仅对独用天井作一半面积补偿及公用租赁部位不予补偿侵犯其权益，遂诉至本院。以上事实，由原告提供的户口簿、公房租赁凭证、征收补偿方案(节选)、征收补偿协议、征收补偿方案告知单、征收事务所证明，被告提交的征收决定、征收补偿方案、公房租赁凭证、估价分户报告单及送达回证、户口簿复印件、授权委托书、征收补偿协议、结算单、费用发放凭证、退房单、空房接管单、生效公告、评估均价公告等证据，及各方当事人陈述予以证明。在案件审理过程中，本院于2018年8月29日向上海市住房和城乡建设管理委员会发函询问沪房管征〔2014〕243号文制定相关问题。上海市房屋管理局作为原上海市住房保障和房屋管理局关于房屋管理等行政职能的承继单位，向本院回函称：一是关于文件制定，沪房管征〔2014〕243号文系原上海市住房保障和房屋管理局为进一步规范统一房屋征收实施部门有关操作性口径于2014年制定，相关制定及发布流程符合《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的要求；鉴于当时对规范性文件的认识和管理水平有限，未向上海市人民政府法制办公室备案。二是关于文件内容，沪房管征〔2014〕243号文第一条内容与《征补实施细则》、沪房管规范征〔2012〕9号文规定一致，未超越法定职权。三是关于时效，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的规定，规范性文件有效期为5年，沪房管征〔2014〕243号文于2014年8月18日发布。本院认为，根据《征补实施细则》的规定，征收人应当与被征收人或公有房屋承租人订立房屋征收补偿合同。被征收房屋承租人为郑鸿君，其委托郑怡与被告签订被诉征收补偿协议，签约主体适格。原告请求附带审查的沪房管征〔2014〕243号文系签订征收补偿协议的依据，属于可附带审查的规范性文件范畴，对此双方并无争议，本院予以确认。双方当事人的争议焦点在于：一是沪房管征〔2014〕243号文制定、发布程序是否合法？是否仍在有效期内？二是沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款的规定是否合法？三是征收补偿协议中关于建筑面积及不予认定面积残值补贴的约定是否合法有据？对于第一个争议焦点，原告认为，沪房管征〔2014〕243号文未予备案和发布，且作为通知已超过1年有效期，属于无效规范性文件。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：……(四)未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；……”根据上述规定，对规范性文件程序的审查包括批准、公开发布等程序是否合法以及是否严重违反制定程序。根据制定机关对本院的回函，沪房管征〔2014〕243号文的制定及发布流程符合《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的要求，且该文件已经在制定机关官网发布，并在发给原告户的征收政策方案手册中作为规范性文件附件提供，原告关于沪房管征〔2014〕243号文未予公开发布故而违法无效的意见缺乏依据，本院不予采纳。对于备案问题，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的规定，备案系在规范性文件发布后向有关部门报送备案；备案审查处理的结果分别为：准予备案，准予备案并附相关法制建议，不予备案并附要求制定机关限期改正或补正、废止或停止执行该规范性文件等相关法制建议。另根据国办发〔2018〕37号文的规定，备案属于监督制度范畴。因此，沪房管征〔2014〕243号文经批准、发布等程序后，即对外发生法律效力，即使未备案也不影响其生效。对于沪房管征〔2014〕243号文是否超过有效期的问题，制定机关回函称，该文件于2014年8月18日发布，有效期为5年。本院认为，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二十六条的规定，沪房管征〔2014〕243号文并非“通告”，也未载明有效期，故其有效期应为5年，在签订征收补偿协议时尚在有效期内。对于第二个争议焦点，原告认为，沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款的规定违法减损公民、法人或其他组织合法权益，制定机关越权发文，该文件属于应予纠正的违法文件。沪房管征〔2014〕243号文第一条规定：“严格按照《细则》及《关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》(沪房管规范征〔2012〕9号)认定被征收房屋的建筑面积，不得随意扩大和缩小认定标准，并执行以下规定：(一)征收公有居住房屋，按租用公房凭证记载的独用居住部位的面积(使用面积)作为换算建筑面积的基数。厨房(灶间)、备餐室、厕浴室、壁橱、箱子间、走道、晒台、阳台、天井、楼梯间等部位的面积不得作为换算建筑面积的基数，但单独调配作为居住部位使用的除外。……”“上述规定中不予认定建筑面积的部分，可以给予建筑物残值补偿，但经认定为违法建筑的不予补偿。”本院认为，原上海市住房保障和房屋管理局作为本市房屋征收与补偿工作的主管部门，其制定的沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款系对《征补实施细则》建筑面积规定的具体细化、操作性规定，与沪房管规范征〔2012〕9号文规定相一致，并未与上位法相抵触，也未增设公民、法人或者其他组织的义务，其中第二款关于不予认定建筑面积部分给予残值补贴的规定还有利于保障被征收户的权益。综上，沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款的规定合法。对于第三个争议焦点，原告认为被告仅对独用天井一半面积作残值补偿及公用租赁部位不予补偿于法无据，侵犯其合法权益。本院认为，根据沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款及基地征收补偿方案的规定，独用天井不作为换算建筑面积的基数。该不予认定建筑面积的独用天井部位，被告也根据征收补偿方案的规定予以一半面积的残值补偿，充分保障了原告户利益。对于公用租赁部位，被告根据沪房管规范征〔2012〕9号文规定的换算系数计算建筑面积，已经将公用租赁部位考虑在内。故被告关于被征收房屋建筑面积的认定事实清楚，证据确凿充分。综上，沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款的规定合法，可以结合其他法律法规一并作为签订征收补偿协议的依据；征收补偿协议对于房屋价值补偿款、产权调换房屋、奖励费、补贴等事项的约定符合相关规定及基地政策，保障了该户整体征收补偿利益。且原、被告已履行征收补偿协议，原告也领取了征收补偿款。原告提起的撤销征收补偿协议以及对沪房管征〔2014〕243号文第一条第一款第(一)项、第二款进行附带合法性审查的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑怡、郑鸿君的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郑怡、郑鸿君共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙焕焕人民陪审员  张红千人民陪审员  胡官友二〇一八年十二月十四日书 记 员  靳先德附：相关法律条文一、《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。