北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0105行初42号原告恒大粮油集团有限公司,住所地深圳市前海深港合作区前湾一路******(入驻深圳市前海商务秘书有限公司)经营场所:深圳市罗湖区红岭中路**建设集团大厦**1903。法定代表人高占民，总经理。委托代理人明帛翰，北京道君律师事务所律师。委托代理人高强，北京道君律师事务所律师。被告北京市朝阳区食品药品监督管理局，住，住所地北京市朝阳区建国路管庄**/div>法定代表人刘立新，局长。委托代理人祝剑波，男，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。第三人北京物美大卖场商业管理有限公司惠新西街店，住，住所地北京市朝阳区惠新西街****/div>负责人种晓兵，经理。原告恒大粮油集团有限公司（以下称原告）不服被告北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下称被告）食药监管行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，依法追加北京物美大卖场商业管理有限公司惠新西街店（以下称第三人）为第三人，于2018年5月22日公开开庭审理了本案,于2018年5月23日中止案件审理，于2018年11月28日恢复审理。原告委托代理人明帛翰，被告委托代理人祝剑波、李璇到庭参加诉讼，第三人经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2017年6月19日作出（京朝）食药监食罚[2017]100521号《行政处罚决定书》（以下称被诉处罚决定），认定第三人经营的恒大兴安芥花籽橄榄油（条码6935766550039，净含量为5L）外包装标签上标注内容“采用一级双低芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富，均衡，食用安全、放心”，标签主体颜色采用橄榄绿，且标注了橄榄果及芥花籽的图形，特别强调了上述产品含有有价值的芥花籽油和橄榄油，但未在标签上标注芥花籽油及橄榄油的含量，不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下称《预包装食品标签通则》）4.1.4.1的规定。第三人经营上述食品货值金额944元，违法所得944元。第三人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条第一款第（九）项的规定，依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，对第三人给予：1、没收违法所得944元；2、罚款23000元的处罚。原告诉称，原告是恒大兴安芥花籽橄榄食用调和油的生产商，北京朝批京隆油脂销售有限公司（以下简称朝批公司）为原告北京地区经销商。第三人从朝批公司进货在本店销售。原告认为，被告对第三人作出行政处罚没有事实及法律依据，适用法律错误、程序违法，侵害了原告的合法正当权益，对原告声誉造成了影响。一、被处罚产品从客观上并没有在标签上对芥花籽油和橄榄油进行强调：1、该商品名称为“芥花籽橄榄油食用调和油”，提及了芥花籽油和橄榄油两种配料，客观、真实地反映了该种调和油的真实属性；2、该商品名称右上角橄榄和芥花籽的图案反映了产品配料的真实属性，对此，《预包装食品标签通则》并未做限制性规定，且不是文字形式。同时，图示效果展示完全按照实物大小同比例展示，不存在故意扩大或者缩小某种图标的问题，并不能说明二者油份比例的问题，故不构成特别强调；3、该商品在配料表上写明“一级芥花籽油、特级初榨橄榄油”只是由两种配料调和而成，这只是对产品物理属性的客观描述，也是按照《食品标识管理规定》第11条的规定以及按照《预包装食品标签通则》第4.1.3.1款之规定如实按照加入量的递减顺序标注出产品配料，并未特别强调“芥花籽”或者“橄榄油”，也无任何宣传两种物质具有特别价值或特性的词语；4、最高院60号案例解释对“强调”的含义进行了界定。本产品名称中字体大小颜色均一致，右上角的图案中，橄榄虽然位于芥花左侧，但大小无明显区别，标签底色中的植物叶片与一般植物叶片形状亦无显著区别，不能使消费者联想到橄榄或芥花。“橄榄油”的字体大小、颜色与其他成分的标注相比，并未对橄榄突出显示强调。即使认为有强调，也应当是“芥花籽”而非“橄榄油”。法院也曾作出民事判决认定本案商品没有构成特别强调。二、被告认定“芥花籽油和橄榄油为本案商品中有价值、有特性的配料”，属认定事实错误。根据《食品安全国家标准橄榄油、油橄榄果渣油》的规定，“特级初榨橄榄油”是橄榄油等级分类的标准化标示方式。本案商品标签中关于橄榄油的标示内容未超出使用真实属性名称或图示对食品风味、口味、香味、或配料进行说明的范围，并未暗示本案商品的橄榄油对人体有益程度超过该食品一般情况所应达到的程度，因此，并不能认定橄榄油的营养价值高于芥花籽油，也不能将橄榄油认定为本案商品中有价值、有特性的配料。三、本案商品符合《预包装食品标签通则》第4.1.4.3的规定，无需标注配料或成品添加量或在成本的含量。被告适用《预包装食品标签通则》第4.1.4.1条，属适用法律不当。四、被告作出较大数额罚款的行政处罚决定前未告知原告有要求听证的权利，程序严重违法。综上，原告认为，被告认定事实错误，适用法律不当，程序违法，请求法院依法撤销被告于2017年6月19日作出的被诉处罚决定。原告在本院指定期限内向本院提交如下证明被诉行政行为违法的证据材料：1、芥花籽橄榄油食用调和油外包装标签，证明原告系该产品生产商；2、被诉处罚决定，证明被告对第三人进行处罚的情况；3、朝批公司于2017年8月30日出具的《说明》，证明被诉处罚决定的罚款实际由原告缴纳。4、2017京01**民初4195号《北京市朝阳区人民法院民事判决书》，证明被告认定的违法事实不成立。被告辩称，一、原告既不是举报人，也不是处罚相对人，且处罚决定对其合法权益不产生实际影响，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。二、该局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、根据《食品安全法》第六条及《食品药品行政处罚程序规定》第七条及关于《北京市区（县）食品药品监督管理局区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》，该局作为北京市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理的法定职责。2、该局作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确。（1）被举报产品标签从包装颜色、图案、文字明显指向芥花籽、橄榄油，构成对“芥花籽油、橄榄油”特别强调；（2）橄榄油、芥花籽油属于有价值、有特性的成分；（3）经核查，第三人销售被举报产品货值金额944元，违法所得944元。第三人的上述经营行为违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定。3、该局收到举报材料后决定立案，并进行了相应调查，履行了延长办案期限、告知等程序后作出被诉处罚决定，其行政程序符合法律规定。综上，原告的起诉缺乏事实依据及法律依据，且不符合法定受理条件，同时该局作出的被诉处罚决定具有法定职权、符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，裁量并无不当，请求人民法院驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供如下作出被诉行政处罚决定的证据和规范性法律文件依据：（一）作出被诉处罚决定的证据：1、《案件来源登记表》、《举报登记表》、举报材料（包括投诉举报人身份证复印件、《违反食品安全法的举报》、购物发票和被举报产品实物照片等），证明该局于2016年11月3日收到关于第三人涉嫌销售不符合食品安全标准的预包装食品并要求查处的举报材料；2、《立案审批表》，证明该局经批准于2016年11月9日决定对举报予以立案；3、2018年11月9日制作的《现场检查笔录》及现场检查照片，证明该局未在现场发现被举报产品在售；4、第三人提交的第三人及被举报食品供货企业、生产企业的资质证照、第三人委托手续、被举报产品检验报告、被举报食品进销存记录、关于“食用植物调和油标签标示问题咨询函”的回复；5、《询问调查笔录》；6、该局向国家卫计委食品安全标准与监测评估司寄送的咨询函及邮寄凭证；证据3-6用以证明该局对举报事项进行了调查；7、《（案件延期）审批表》，证明因案件情况复杂，经批准该局决定案件办理期限延长30个工作日；8、《行政处罚事先告知书》及送达回执，证明因第三人经营标签不符合规定的预包装食品的行为，根据相关法律规定，该局将对其作出相应的行政处罚，该局告知第三人其有权进行陈述、申辩；9、《案件调查终结报告》，证明涉案举报已调查终结，该局认为第三人存在经营标签不符合食品安全标准的预包装食品的事实；10、《案件合议记录》，证明经合议程序，该局认为第三人存在经营标签不符合食品安全标准的预包装食品的行为；11、被诉处罚决定、《行政处罚缴款书》及《送达回执》，证明该局作出处罚决定，并向第三人送达。（二）作出被诉处罚决定的法律依据：1、职权依据为《食品安全法》第六条第二款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款、《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》；2、程序依据为《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条第一款、第五款、第十四条第二款、第十八条、第二十条、第三十二条第（一）项、第三十四条第（一）项、第三十五条、第三十七条；3、事实认定的法律依据为《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项、第一百二十五条第一款第（二）项、《预包装食品标签通则》4.1.4.1，被告以此说明其具有作出被诉行政处罚决定的行政职权，执法程序和实体处理均符合上述法律、规章、规范性文件和国家标准的规定。第三人经本院合法传唤未到庭参加诉讼亦未提交任何参加诉讼意见。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、被告提交的证据材料系在作出被诉行政处罚决定前收集、调取的，调取手段合法，证据材料具有真实性及与本案具有关联性，能够证明被告作出被诉行政处罚决定的基本情况；二、关于原告提交的证据，证据1能够证明原告系被举报食品的生产商；证据2能够证明被诉处罚决定的内容；证据3的内容不具有原告主张的证明力；证据4系人民法院作出的民事判决，能够证明被举报食品涉诉的民事案件中，法院未认定被举报食品的标签构成特别强调，但由于行政机关在行政执法中对该事实定性具有独立的判断职权，因此该证据并不具有原告主张的证明违法事实不成立的证明力。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明：2016年11月3日，被告收到举报人举报，反映第三人销售的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”不符合相关规定，要求查处并回复举报人并附上相关举报材料。被告受理举报后于2016年11月9日决定立案。2016年11月9日，被告赴第三人经营场所进行现场检查并制作《现场检查笔录》，现场未发现被举报产品在售。2017年2月6日，被告办理其审批手续，决定延期30日结案。2017年2月24日，被告向国家卫计委食品安全标准与监测评估司发出《关于西王橄榄玉米油、恒大兴安芥花籽油标签相关问题的咨询函》，至今未得到回复意见。2017年4月26日，被告对第三人委托代理人进行调查并制作《询问调查笔录》，第三人认可被举报产品系该店销售，共进货8桶，每桶销售价格118元，已全部销售。调查中，被告先后收集了第三人提交的该店营业资质证照及被举报食品供货企业、生产企业的资质证照、被举报产品检验报告、被举报食品进销存记录、关于“食用植物调和油标签标示问题咨询函”的回复等证明材料。2017年4月28日，被告作出《行政处罚事先告知书》向第三人送达。后经合议，被告于2017年6月19日作出被诉处罚决定。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。据此，与行政行为有利害关系是衡量行政诉讼原告主体资格的标准。本案被诉的行政行为系被告作出的处罚决定，考察该决定的内容，本院考虑到该决定的相对人虽为食品销售商，但决定中有对食品生产者即原告生产的商品违反《食品安全法》规定的认定内容，违法性的评价势必对生产商的权利义务产生一定实际影响。因此，从充分保证诉讼权利的角度出发，本案应予认定原告提起本诉的主体资格。被告关于原告的起诉不符合法定起诉的主张本院不予采纳。依据《食品安全法》第六条第二款的规定，被告是朝阳区范围内承担食品药品监督管理职责的行政机关。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案违法行为发生地位于朝阳区，因此被告作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。综合原、被告双方当事人的诉讼意见，本案争议焦点为原告生产的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”的标签是否属于特别强调含有有价值的芥花籽油和橄榄油的情形，从而导致食药监管部门认定该食品在配料中没有标明特别强调的配料的含量构成违法。对此，本院认为，依据《食品安全法》第六十七条第一款（九）项的规定，食品安全标准也是进行食品标签标注时应遵循的依据。《预包装食品标签通则》4.1.4.1规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在产品中的含量。《预包装食品标签通则》4.1.4.3规定，食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。这里涉及到对“特别强调”的理解问题。参考该标准实施指南中对上述条款的释义，“特别强调”的构成须同时满足两个条件：一是“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料成分，二是“有价值、有特性”，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超过该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值、有特性”中的一点就应当进行定量标示。而根据该通则第4.1.4.3条的规定，用真实属性名称或图示对食品的风味、口味、香味配料来源进行说明不属于特别强调，不需要对该原料进行定量标示，某些情况下食品名称会涉及某种配料或成分，无论是作为食品名称还是商标名称，仅提及而未强调的配料或成分不需要定量标示。本案中，原告生产的被举报食品的标签由文字和图形构成，其中商品名称标示为“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”，文字字号、字体、色彩均一致，排列方式上并无明显突出强调芥花籽和橄榄油的设置体现；商品名称上方标示有“非转基因黄金产地双低芥花籽”，文字内容没有反复突出强调芥花籽或橄榄油的体现；商品名称右上角有一处绿色橄榄和黄色芥花的图案，图形大小适中、颜色普通。综合考察该食品标签图文标示内容，标签中并未反复以文字或图案的形式突出强调、着重标示芥花籽或橄榄油成分，仅属于商品名称中提及配料的情形，标签中关于芥花籽和橄榄油的标示内容也未超出使用真实属性名称或图示对食品风味、口味、香味或配料进行说明的范围，并未暗示涉案食品中的芥花籽和橄榄油对人体有益的程度超过该食品一般情况所应达到的程度。因此不构成对涉案食品中的芥花籽和橄榄油成分进行“特别强调”的情形。被告作出处罚时对该事实的认定证据不足、适用法律错误，被诉处罚决定应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：撤销被告北京市朝阳区食品药品监督管理局于2017年6月19日作出的（京朝）食药监食罚[2017]100521号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区食品药品监督管理局负担（于本判决生效后十五日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  徐 强人民陪审员  向 硕二〇一八年十二月二十八日书 记 员  赵 越书 记 员  孙 雯