海南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼行终1142号 上诉人（原审被告）琼海市人民政府，住所地海南省琼海市嘉积镇兴海北路**。 法定代表人符平，市长。 委托代理人冯清矛，琼海市国土资源局工作人员。 委托代理人符祥文，海南法立信（琼海）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）福建省连江县贵安龙山鳗鱼养殖公司，住所地福建省连江县潘渡乡贵安村。 法定代表人阙院生，董事长。 委托代理人陈四海，海南嘉天律师事务所律师。 上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）因与被上诉人福建省连江县贵安龙山鳗鱼养殖公司（以下简称龙山公司）征地补偿款纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月26日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 琼海市政府于2012年3月征收琼海市博鳌镇东海村委会、东屿村委会、培兰村委会及其一至十五等村民小组集体所有土地39.3246公顷（折合589.869亩），对龙山公司承包经营的362.3亩土地（以下简称涉案土地）上的附属物一直未进行征地补偿。龙山公司就补偿行为向原审法院提起诉讼，请求：判令琼海市政府补偿因其征地行为给龙山公司造成的经济损失18731862元。 原审查明，1995年11月27日，龙山公司与琼海市九曲江乡培兰村委会（以下简称培兰村委会）签订《承包土地养殖鳗鱼合同书》，约定由培兰村委会将培兰村约500亩的土地承包给龙山公司经营，承包期限为20年，即从1996年1月1日至2015年12月31日止。2012年3月7日，海南省国土环境资源厅作出《关于琼海市B2011008号地块农用地转用和土地征收手续的批复》，同意琼海市政府征收博鳌镇东海村委会、东屿村委会、培兰村委会及其一至十五等村民小组集体所有土地39.3246公顷（折合589.869亩）。2012年6月5日，琼海市政府发布征收土地公告。2012年10月8日，琼海市国土资源局（以下简称琼海市国土局）与被征收土地各村集体签订了《征（收）土地协议书》，对土地补偿费和安置补助费进行了约定，同时注明青苗补偿费按照琼海市政府批准的补偿标准委托琼海市博鳌镇人民政府（以下简称博鳌镇政府）实施。2012年12月6日，琼海市政府作出海府函[2012]505号《关于同意琼×××08号地块鳗鱼场搬迁补偿工作方案的批复》，同意《琼×××08号地块（博鳌商务会展中心项目）鳗鱼场搬迁补偿工作方案》。该方案明确成立鳗鱼场搬迁工作小组，由琼海市政府办公室、财政局、司法局、监察局、国土局、规建局、商务局、海洋与渔业局、审计局、物价局、博鳌镇政府等有关单位组成。鳗鱼场搬迁补偿工作由博鳌镇政府具体组织实施，财政局、司法局、监察局、国土局、规建局、商务局、海洋与渔业局、审计局、物价局等有关部门派员配合。方案还对工作安排及补偿标准进行部署：1.2012年12月5日至2012年12月28日完成搬迁补偿工作。2.市政府办协调财政局、监察局、规建局、商务局、海洋与渔业局、审计局、物价局等有关部门实地核查。3.鳗鱼场塘坝建设费及房屋补偿按《琼海市征收土地、青苗及地面零星附着物补偿标准》执行。4.鱼苗搬迁过程中造成的损失，由海洋与渔业局、物价局的鉴定标准补偿。5.鳗鱼场地下排水管道设施建设费和相关供电设备的补偿以规建局核定的金额补偿。 之后，龙山公司一直在向琼海市政府及相关部门就鳗鱼场相关补偿问题提出请求。2013年6月8日，琼海市财政局向博鳌镇政府作出海财建字[2013]842号《关于琼海市博鳌商务会展中心鳗鱼场供电、供排水设施等工程补偿费用审核的说明》（以下简称842号文），就博鳌镇政府送审琼海市博鳌商务会展中心增加鳗鱼场供电、供排水设施等工程预算，核定工程预算造价为5709835.22元，比送审工程造价6178033.60元核减468198.38元。2013年7月25日，琼海市财政局向博鳌镇政府作出海财建字[2013]1104号《关于琼海市博鳌商务会展中心增加鳗鱼场供电、供排水设施等工程造价审核的批复》（以下简称1104号文）核定工程造价为5876745.13元，比送审工程造价6351478.86元核减474733.73元，842号文同时废止。2014年4月15日，琼海市国土局向龙山公司的法定代表人阙院生作出海土环资回报[2014]10号《关于琼海市博鳌镇培兰村鳗鱼养殖场土地征用问题的答复》，答复称：“根据《关于同意琼×××08号地块鳗鱼场搬迁补偿工作方案的批复》文件精神......市商务局多次组织市审计局、市监察局等部门同你场协商和沟通，经过三轮的协商，你场同意由原来提出的6259.81万元补偿总额下调至3200万元。我局也已书面向市政府请示鳗鱼塘搬迁补偿问题，请贵公司等候市政府的处理意见，再由市商务局组织相关职能部门同你公司协商鳗鱼塘搬迁补偿事宜。”2017年6月1日，龙山公司向琼海市政府提交《关于妥善解决培兰鳗鱼养殖场征用赔偿问题的请示》，请示将请求赔偿总额调整为18731862元。琼海市政府将该请示发送给琼海市商务局、规建局、财政局、博鳌镇政府。2017年6月16日，琼海市商务局向琼海市政府作出海商函[2017]65号《关于妥善解决培兰鳗鱼养殖场征用赔偿问题的请示征求意见的复函》，认为鳗鱼养殖场业主提出的补偿诉求，符合土地征收补偿的政策法规规定，应给予补偿。2017年6月23日，琼海市规建局向琼海市政府作出海规建字[2017]67号《关于妥善解决培兰鳗鱼养殖场征用赔偿问题的意见》，建议建设单位委托有资质的造价公司对赔偿方案进行审核，最后按程序报批。2017年6月16日，博鳌镇政府向琼海市政府作出博府函[2017]82号《关于琼×××08号地块（商务会展中心项目）鳗鱼场养殖池塘及房屋等设施补偿的意见》（以下简称82号《补偿意见》），认为以下补偿项目应该给予补偿：1.基础养殖池塘362.3亩/15000元（按1.5万/亩标准补偿）。2.供排水设施、供电设施、道路及零星设施等5910200元（按842号文补偿）。3.房屋及办公场地1264279元（按丈量登记清单补偿）。合计：12608979元。 2017年6月29日，琼海市财政局向琼海市政府作出海财建[2017]1090号《关于解决培兰鳗鱼养殖场征用赔偿问题的意见》，提出意见：1.丈量登记情况。博鳌镇政府已清点丈量登记鳗鱼养殖场的固定资产，包括房屋、养殖池、地面附属物等。2.补偿范围。建议将博鳌镇政府清点丈量登记的房屋和生产生活设备列入补偿范围，鳗鱼移植费用不列入补偿范围。3.房屋等资产建议按补偿方案规定标准和丈量登记面积计算资产价值。生产生活设施等资产，在补偿方案中未明确标准，建议结合预算造价计算资产价值。结合上述两项资产总值和折旧因素，由博鳌镇与公司协商确定补偿费用。4.补偿资金来源。补偿资金拟从政府性基金“征地和拆迁补偿预留”支出中列支。2017年8月24日，琼海市法制办公室向琼海市政府作出海法核字[2017]第85号《关于的意见》：1.建议应给予龙山公司合理补偿。2.建议由博鳌镇政府牵头、相关部门配合，以实地评估确认的结果为基准和龙山公司协商补偿事宜。3.琼海市国土局已与培兰村委会签订《土地征收协议书》，并支付征地补偿款给培兰村委会。龙山公司与培兰村委会签订的《承包土地养殖鳗鱼合同书》已于2015年12月31日合同期满，该合同第八条约定“合同期满后，不动产部分（含鱼塘、房屋等）归培兰村委会所有”，认为该地块所有权归属国有后，琼海市政府已取代培兰村委会且以土地所有权人的身份依法享有《承包土地养殖鳗鱼合同书》中甲方的权利义务。建议博鳌镇政府与培兰村委会协商确认不动产部分（含鱼塘、房屋等）产权归属事宜，避免培兰村委会向市政府提出不动产部分（含鱼塘、房屋等）补偿申请，协商不成的，可以采取司法途径予以解决。2017年9月14日，琼海市政府办公室向龙山公司回复：“李昌奋副市长对你公司《关于妥善解决培兰慢鱼养殖场征用赔偿问题的请示》作了'同意法制办意见'的批示，请按批示办理。”由于琼海市政府至今未对龙山公司进行补偿，龙山公司遂向原审法院提起本案行政诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点是：琼海市政府是否应向龙山公司补偿18731862元。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，琼海市国土局于2012年10月8日针对涉案土地与各村集体签订《征（收）土地协议书》，对土地补偿费和安置补助费进行了补偿，但对地上附属物并未进行处理。2012年12月6日，琼海市政府批复同意博鳌镇政府及琼海市国土局报送的《琼×××08号地块（博鳌商务会展中心项目）鳗鱼场搬迁补偿工作方案》，该方案明确龙山公司鳗鱼场搬迁补偿工作于2012年12月5日至2012年12月28日完成。之后，由博鳌镇政府具体组织实施，由琼海市财政局、商务局、司法局、监察局、国土局、规建局、海洋与渔业局、审计局、物价局等9个部门组成，对鳗鱼场进行实地评估。最终，博鳌镇政府确定鳗鱼场的补偿项目应给予12608979元补偿。龙山公司在庭审中认可上述补偿数额，原审法院予以照准。《琼×××08号地块（博鳌商务会展中心项目）鳗鱼场搬迁补偿工作方案》明确鱼苗搬迁过程中造成的损失，按琼海市海洋与渔业局、物价局的鉴定标准补偿。由于琼海市海洋与渔业局、物价局一直未对龙山公司鱼苗搬迁过程中造成的损失进行鉴定，导致龙山公司无法就损害情况举证，现考虑到龙山公司在搬迁过程中确实存在损失，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，酌定该损失为500000元。综上，琼海市政府应给予龙山公司13108979元征地补偿款。龙山公司主张的超过13108979元的其他损失因其未能提供证据证明，不予支持。琼海市政府主张龙山公司与培兰村委会签订的《承包土地养殖鳗鱼合同书》已于2015年12月31日届满，琼海市政府不再对龙山公司进行补偿。涉案土地于2012年被征收，并非2015年被征收，土地被征收之后，琼海市政府应继续履行征地补偿法定职责。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，判决：限琼海市政府于本判决生效之日起30日内向龙山公司支付13108979元征地补偿款。案件受理费50元，由琼海市政府负担。 上诉人琼海市政府上诉称，一、原审法院以博鳌镇政府向琼海市政府递交的请求函为依据来确认该补偿的项目和数额没有法律依据。1.该请求函是下级部门向上级领导部门的工作请示，不是琼海市政府做出的承诺，需要经过批准才能生效；2.本案中，博鳌镇政府不是当事人，其作出的任何文件和承诺均没有效力；3.琼海市政府没有补偿的原因是自2012年10月8日公告发布之日后，龙山公司一直至合同期满都在经营。龙山公司在2015年12月31日才提出要求赔偿，按照龙山公司的承包合同，到2015年12月31日之后，地上不动产部分都应当归发包方所有。目前龙山公司承建的土地已经被政府征用，土地所有权已经归属了国家，因此地上不动产部分的归属已经改变，所以原审判决判令琼海市政府向龙山公司进行赔偿没有法律依据。二、原审判决判令琼海市政府赔偿13108979元没有事实依据。1.具体数额12608979元是博鳌镇政府自己统计出来的，琼海市政府并不认可，原审判决将其作为赔偿依据，有失公允；2.原审判决酌定龙山公司的损失为50万元属适用法律不当，因为目前没有任何证据可以证明龙山公司的损失，这属于龙山公司的举证范围，其举证不能的后果应当自行承担。三、在原审判决书中，博鳌镇政府的评估报告所依据的是842号文，但是该文件已经被废止。原审判决以已经废止的文件为依据，并不妥当。即使是判决赔偿，也应当以有效的文件作为依据。综上，请求撤销原审判决，改判驳回龙山公司的诉讼请求。 被上诉人龙山公司答辩称，一、原审判决依据博鳌镇政府确认的12608979元补偿数额，认定事实清楚，判决公正合法。一、博鳌镇政府作为琼海市政府征地补偿工作中的重要部门，负责具体实施“鳗鱼场搬迁补偿工作方案”，其补偿意见应当成为法院裁判的重要参考依据。该补偿意见在琼海市财政局的842号文中也已经进行了确认，只是琼海市政府与龙山公司就搬迁转场的损失补偿并未达成一致意见暂不发放而已。二、琼海市政府称龙山公司在涉案土地上经营至承包合同期满，没有任何事实依据。在涉案土地被征用后，琼海市政府从来没有默认龙山公司可以继续经营至承包期满，相反要求其尽快停止养殖经营并完成搬迁工作。琼海市政府发布征地公告后，发布了搬迁补偿工作方案，明确了涉案土地的征用时间，并牵头政府九大部门到龙山公司现场实地核实、验证所有的设备、附属物以及鱼塘情况，并且进行了评估。龙山公司在政府发布征地公告后，便停止了鱼苗投放，另行寻找场地，并于2013年上半年陆续完成搬迁转场，这一事实各方均非常清楚。三、原审判决酌情认定龙山公司搬迁损失为50万元，适用法律正确。龙山公司转场至海南省文昌市××镇，发生的实际损失远远超过50万元，但是为了尽快解决本案争议，对于该判决结果龙山公司也无奈接受。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果适当，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 二审中，龙山公司向本院提交了十份新证据，证据1：陈志生证明，证明龙山公司在2012年11月向陈志生租赁了317亩土地作为养殖基地。证据2-证据9：银行对账单及转账、报销凭证，证明已经支付了陈志生租金。证据10：3张照片，证明龙山公司新租的场地位于文昌市翁田镇，是当年威马逊台风登陆的地点，当时龙山公司的房屋被彻底摧毁。对于龙山公司提交的新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本院认为龙山公司无正当理由未在一审中提交上述证据，故对上述十份证据均不予采纳。 二审查明，龙山公司为生产经营，在涉案土地上修建了房屋、养殖池及地面附属物。龙山公司2013年起开始对鳗鱼场进行搬迁，目前已经搬迁完毕，涉案土地也已经被政府收归为储备用地。 二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为：琼海市政府是否应向龙山公司补偿以及具体数额的问题。 一、关于琼海市政府是否应当向龙山公司支付补偿款的问题。根据本案查明的事实，龙山公司租用涉案土地用于鳗鱼养殖，在涉案土地上修建了房屋、养殖池及地面附属物。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”琼海市政府征收涉案土地，应当对地面附属物进行补偿。琼海市政府主张龙山公司一直至合同期满都在经营，涉案土地的所有权已经归政府所有，基于龙山公司与培兰村委会的合同，龙山公司在合同期内修建的设施应当归属琼海市政府所有，因此琼海市政府不应当支付补偿款。对此本院认为，琼海市政府的征地行为发生于2012年，2013年龙山公司就已经开始了鳗鱼场搬迁，在征地行为发生时涉案土地上附着物的所有权仍归属于龙山公司。虽然琼海市政府一直未对涉案土地上的附属物进行补偿，但是其征地行为一直处于持续状态，且征地行为发生时的对象已经确定，琼海市政府应当继续履行征地补偿的法定职责。即使是《承包土地养殖鳗鱼合同书》已于2015年12月31日合同期满，培兰村委会与龙山公司之间的约定也仅限于合同双方当事人，琼海市政府以他人签订的协议进行抗辩，理由不能成立。因此，琼海市政府应当向龙山公司支付征地补偿款。 二、关于征地补偿款的数额问题。1.对于地上附属物的补偿问题，本案中琼海市政府曾通过其下属的多个职能部门对龙山公司的附属物作了征地调查登记确认、评估，842号文以及1104号文对鳗鱼场供电、供排水设施等工程的造价均进行了核定，结合琼海市商务局、规建局对鳗鱼养殖场征用赔偿的意见，可以认定琼海市政府已经对涉案土地的附属物作了充分的调查和评估。琼海市82号《补偿意见》参照842号文认定地上附属物的补偿数额为12608979元，是根据琼海市政府的上述调查、鉴定结果做出的。虽然琼海市政府认为82号《补偿意见》仅是其下属单位提出的意见，琼海市政府并未同意该意见，但是本院认为82号《补偿意见》认定补偿数额清楚、依据充分，并且经过了琼海市政府下属多个部门的确认，足以作为补偿的依据。另外，目前842号文已经被1104号文废止，82号《补偿意见》确定的鳗鱼场供电、供排水设施工程造价应当由5910200元调整为1104号文所确定的5876745.13元。因此地上附属物的补偿金额应当为12575524.13元[12608979元-（5910200元-5876745.13元）]。2.对于鳗鱼场搬迁过程中损失的补偿问题。琼海市政府批复同意实施的《琼×××08号地块（博鳌商务会展中心项目）鳗鱼场搬迁补偿工作方案》已经明确，鱼苗搬迁过程中造成的损失按琼海市海洋与渔业局、物价局的鉴定标准补偿。由于琼海市海洋与渔业局、物价局一直未对龙山公司鱼苗搬迁过程中造成的损失进行鉴定，也未出具任何材料，导致本案无法确定龙山公司的搬迁损失。原审法院考虑到龙山公司在搬迁过程中确实存在损失，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，酌情认定该损失为500000元，适用法律正确，处理结果并无不当。因此，琼海市政府应向龙山公司支付12575524.13元地上附属物补偿以及500000元搬迁补偿，共计13075524.13元。 综上，原审判决认定基本事实清楚，但判决数额不当，本院予以纠正；琼海市政府的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销海南省第一中级人民法院作出的（2018）琼96行初168号行政判决； 二、琼海市人民政府于本判决生效之日起30日内向福建省连江县贵安龙山鳗鱼养殖公司支付13075524.13元征地补偿款。 二审案件受理费50元，由上诉人琼海市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 单 宇 审判员 赵敬义 审判员 李 贝 二〇一八年十二月二十九日 法官助理王洪玉 书记员 李励云 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。 对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。