云南省镇雄县人民法院行 政 判 决 书（2018）云0627行初74号原告周训阳，男，生于1987年8月4日，汉族，住镇雄县。委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人王旭东，北京市盈科律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。被告镇雄县牛场镇人民政府。地址：镇雄县牛场镇牛场村新街。法定代表人罗在祥，镇长。到庭主要负责人刘业品，副镇长。委托代理人苏美成，云南南广律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告周训阳诉被告镇雄县牛场镇人民政府房屋行政强制拆除纠纷一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭进行了审理。原告周训阳及其委托代理人娄静、王旭东，被告镇雄县牛场镇人民政府的主要负责人刘业品及委托代理人苏美成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日对原告周训阳作出镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定书，认定周训阳位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组42号324.30平方米房屋未取得乡村建设规划许可证，系违法建设，严重影响乡、村庄规划的实施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《云南省城乡规划条例》第三十条之规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条之规定，给予限期改正行政处罚。2018年5月26日，被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训阳的房屋进行强制拆除。原告周训阳诉称，其在本村拥有房屋及耕地，因渝昆新复线昭通至泸州高速公路彝良至镇雄项目工程建设，其耕地、房屋被纳入征收范围。在征地过程中，被告于2018年5月26日在事先未通知的情况下将其房屋及畜圈强制拆除。被告的强拆行政行为，缺乏法律依据，违反法定程序，严重侵害了其合法权益，诉求判决确认被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日作出的镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定及强制拆除其房屋及畜圈的行政行为违法。原告周训阳向本院提交了以下证据：1、农村宅基地使用权证一份，拟证明原告所建房屋持有农村宅基地使用权证。镇雄县人民政府于1997年9月23日向原告之父周光文核发的1115309-1号农村宅基地使用证载明，周光文宅基地位于牛场乡（现牛场镇）和平村瓦厂社，房屋坐西向东。2、镇雄县人民政府镇政办发（2017）59号文件，拟证明原告的房屋及房屋所在土地涉及征收，被告应依据土地管理法及实施条例进行征收补偿，如果原告不拆除房屋，应当由区、县级人民政府土地行政管理部门申请人民法院强制拆除，被告主体不适格。该文件载明了渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄镇雄境内线路用地的土地、房屋征收范围及征收补偿标准和安置原则。被告镇雄县牛场镇人民政府辩称，2018年1月，其单位在工作中，发现原告周训阳用于居住和养殖的42号房屋未依法取得建设工程规划许可，严重影响乡、村庄规划。其单位对此立案调查后，依法责令限期改正，并履行了相关告知义务。经催告，原告仍未改正，其单位遂作出镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定书，并于2018年5月26强制拆除了原告周训阳的建筑物。其单位作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告周训阳的诉讼请求。被告镇雄县牛场镇人民政府向本院提交出示了证明其行政行为合法的以下证据、依据：1、牛场镇和平村证明，载明本案所涉镇雄县牛场镇和平村瓦厂组42号房屋系原告周训阳所有。2、牛场镇住建所证明，拟证明镇雄县牛场镇和平村瓦厂组42号建筑物未取得《乡村建设工程规划许可证》。3、房产分户平面图，载明本案所涉建筑物面积及概况。4、镇牛罚告字[2018]2号行政处罚事先告知书及送达回证，拟证明被告于2018年4月1日作出了行政处罚事先告知书并于当日留置送达给原告。5、镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定书及送达回证，拟证明被告于2018年4月7日作出了行政处罚决定并向原告留置送达。该行政处罚决定书载明，原告位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组43号的324.30平方米房屋未取得《乡村建设工程规划许可证》，构成违法建设事实，严重影响乡、村庄规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《云南省城乡规划条例》第三十条之规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条之规定，给予“限期改正”行政处罚。送达回证载明该处罚决定书因“未找到人”，于2018年4月1日留置送达。6、镇牛履催告字[2018]2号履行行政处罚决定催告书及送达回证，拟证明2018年4月10日被告作出了履行行政处罚决定催告，限原告于2018年4月20日前自行拆除房屋，送达回证载明该催告书于2018年4月1日留置送达给原告。7、镇牛强拆告字[2018]2号强制拆除公告及送达回证，拟证明2018年4月22日被告单位作出了强制拆除的公告并于2018年4月1日进行了留置送达。8、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《云南省城乡规划条例》第三十条、第四十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条，拟证明被告有权作出本案被诉具体行政行为。9、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条条，拟证明被告实施行政拆除行为符合法律规定程序。10、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条，拟证明被告适用法律正确。经质证，被告方对原告提交的第1、2项证据的真实性表示无异议，但认为原告的农村宅基地使用权证不能证明原告获得了规划许可，被告牛场镇人民政府也是根据镇雄县人民政府镇政办发（2017）59号文件规定对原告的土地及房屋进行征收补偿，但因为原告方的房屋系违章建筑，所以才依照城乡规划法的规定进行强拆。原告方对被告提交的第1项证据表示无异议。对第2、3、4、5、6、7项证据的证据三性均不予认可，认为所谓“牛场镇住建所出具的证明”并未加盖该机关的印章，也未附有所长的法定代表人身份证明，房产分户平面图未经原告本人确认，原告周训阳本人并未签字，且面积与原告房屋实际不符，相关行政文书并没有实际送达，原告方没有收到，所载明的“留置送达”不符合法律规定的送达方式，且相关行政文书的送达回证均载明系因“找不到人”，于2018年4月1日留置送达，明显涉嫌事后补救及造假行为。对被告方出示的第8、9、10项法律依据，原告表示有异议，认为《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日颁布、《云南省城乡规划条例》于2012年9月28日颁布、《云南省违法建筑处置规定》于2017年3月31日颁布，上述法律法规生效时间均在原告房屋建成以后，根据我国法不溯及既往的原则，均不适用于原告所建房屋，且原告依法持有农村宅基地使用证，被告方根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条之规定拆除原告房屋均系适用法律错误，对原告房屋，应当适用土地管理法及其实施条例。本院经审查认为：原告方提交的第1、2项证据，来源合法，内容真实，能够证明相关案件事实，本院予以采信。被告方提交的第1、2、3项证据及第4、5、6、7项证据中的行政文书，内容真实具体，能够证明本案相关案件事实，本院予以采信。被告方提交的第4、5、6、7项证据中的送达回证，所载明的送达方式不符合我国民事诉讼法律规范的规定，且原告方对送达事实予以否认，该证据来源不清，不能反应客观事实，且相关行政文书的送达回证均载明系因“找不到人”于2018年4月1日留置送达，具有明显的伪造嫌疑，本院不予采信。被告方提交的第8、9、10项法律依据，能够证明本案中的法律适用问题，本院予以采信。庭审中，被告镇雄县牛场镇人民政府陈述，其单位在土地征收过程中，未能与原告方就房屋征收问题达成一致，原告拒绝领取征收补偿款，后将原告房屋作为违法建筑予以强制拆除。因执法不规范，所作出的相关行政文书均没有按照民事诉讼法的相关规定进行送达，也没有当事人下落不明方面证据。涉案房屋所在地属于牛场镇和平村村庄规划区，但没有村庄规划方面的证据。强制拆除原告房屋的程序也存在瑕疵，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定。双方认可，原告被拆除的房屋位于牛场镇和平村瓦厂组42号，该房屋修建时间于2007年，房屋结构是二层砖混水泥板结构。经审理查明，位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组**房屋系原告周训阳所有。该房屋原系原告之父周光文于2007年修建，为两层砖混水泥板结构，建房时周光文持有镇雄县人民政府于1997年9月23日核发的1115309-1号农村宅基地使用证。2017年，因渝昆新复线昭通至泸州高速公路彝良至镇雄项目工程建设，原告周训阳的耕地、房屋被纳入行政征收范围。2017年6月24日，镇雄县人民政府下发了镇政办发[2017]59号文件，制定了《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》。被告镇雄县牛场镇人民政府在实施土地征收过程中，未能与原告周训阳就房屋征收补偿问题达成一致，原告拒绝领取被告方确定的征收补偿款。2018年4月7日，被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训阳作出镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定书，以“原告周训阳位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组42号房屋未取得乡村建设规划许可证，系违法建设，严重影响乡、村庄规划实施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《云南省城乡规划条例》第三十条的规定”为由，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《云南省城乡规划条例》第四十六条、《云南省违法建筑处置规定》第九条之规定，给予限期改正行政处罚。2018年5月26日，被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训阳的房屋及畜圈进行强制拆除。2018年10月8日，原告周训阳遂向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》系于2007年10月28日经第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会通过，自2008年1月1日起施行。《云南省城乡规划条例》于2012年9月28日经由云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过，自2013年1月1日起施行。《云南省违法建筑处置规定》于2017年3月31日经由云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，自公布之日起施行。本案在庭审中，双方当事人均认可原告房屋系2007年修建，上述法律法规实施时间均在原告房屋建成以后，根据我国法不溯及既往的原则，均不能适用于原告所建房屋。原告房屋在修建时，我国尚无乡村规划的法律规范，原告方无须取得乡村建设工程规划许可手续，且《云南省违法建筑处置规定》第三条第二款规定，“已建成的建筑是否属于违法建筑，依照建设时的法律、法规和城乡规划予以认定”，故，原告周训阳的房屋不能根据前述法律规定被认定为违法建筑，被告也不能适用前述法律法规的相关规定对原告进行行政处罚。退一步讲，就算原告房屋修建于《中华人民共和国城乡规划法》实施以后，也必须是该房屋位于乡村规划区范围内，被告镇雄县牛场镇人民政府才能根据相关城乡规划法律法规的规定具有行政处罚权。而对乡村的规划，必须根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条第三款、第十五条、第十八条、第二十二条等具体规定进行编制。本案审理中，被告镇雄县牛场镇人民政府明确表示没有相关规划证据，故不能认定原告房屋位于村庄规划区，被告镇雄县牛场镇人民政府依法不具有作出本案行政行为的行政主体资格，被告作出被诉行政行为属赿权行政，滥用行政职权。被告镇雄县牛场镇人民政府作出镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定后，该行政决定及其它相关行政文书均未依法对原告周训阳进行送达，剥夺了原告方的陈述、申辩权、知情权及救济权。且在作出行政决定时，被告对原告房屋建成时间不清楚，没有原告房屋位于乡村规划区范围的证据，属事实不清，对原告房屋属于违法建筑的认定没有事实依据。同时被告镇雄县牛场镇人民政府依据其违法作出的行政处罚决定对原告房屋进行强制拆除时，也违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定程序，剥夺了原告方申请复议或直接提起行政诉讼的救济权利，且在强制拆除过程中，也未依法制作现场执行笔录，故被告镇雄县牛场镇人民政府作出的强制拆除行为没有合法执行依据，严重违反法定程序，严重侵害了原告方的合法权益。因被诉行政行为已经实施，依法应当确认为违法。需要指出的是，土地行政征收应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条、第二十六条规定的程序进行。对安置补偿的方式、范围及标准，应当以镇雄县人民政府制订的《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》为依据。在土地征收过程中，被告镇雄县牛场镇人民政府在就征收补偿问题未能与原告周训阳达成一致的情况下，应当按照此规定由有权机关进行协调或作出裁决，而不能以其它违反法律规定的手段，实现拆除房屋的目的。综上所述，被告在本案中不具有行政主体资格，对原告的行政处罚事实不清，所作出的行政处罚决定和强制拆除原告房屋的行为程序严重违法，适用法律法规错误。原告周训阳的诉讼请求成立，本院予以支持。被告镇雄县牛场镇人民政府的辩解理由依法不能成立，本院不予采纳。为促使行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日对原告周训阳作出的镇牛罚字[2018]2号行政处罚决定违法。二、确认被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训阳的房屋及畜圈进行强制拆除的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由被告镇雄县牛场镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。审判长  申时焕审判员  李鸿林审判员  徐朝飞二〇一八年十二月二十二日书记员  李 翠附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。