安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖08行初77号原告徐黄根，男，1957年7月13日出生，汉族，农民，住安徽省潜山市。委托代理人杨刘调，安徽明启律师事务所律师。被告潜山市人民政府,住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路,组织机构代码003128229。法定代表人梅耐雪，该市市长。委托代理人王余应，该市政府法制办工作人员。委托代理人张树斌，安徽天柱律师事务所律师。原告徐黄根诉潜山市人民政府（以下简称潜山市政府）行政给付一案，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年9月13日向被告潜山市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案。原告徐黄根的委托代理人杨刘调，被告潜山市政府的委托代理人王余应、张树斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉称，其既是下浒山水库的移民，又是国家易地扶贫搬迁的贫民。2014年11月14日，被告以其政府办公室名义公布实施《下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法》，该办法在其分项补偿标准的附表中规定对移民每人给付13625元基础设施补助费。同时，该办法第十三条规定：“移民分散户靠后安置建房的，基础设施建设费在完善相关手续后直接发放给移民户”。原告即属于上述规定中的靠后安置建房的移民分散户，全家3口人，政府应当给付基础设施建设费40875元。2017年，原告因家庭经济困难由政府进行易地扶贫安置并建造房屋。2018年7月17日，被告发布第30号《下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户基础设施建设费问题专题会议纪要》（以下简称第30号会议纪要），该会议纪要以原告已经享受易地扶贫安置待遇为由，决定将原告应当享受的基础设施建设费上缴财政专户。原告要求被告支付基础设施建设费，被告拒付。原告认为，被告因原告属于贫困户，就剥夺原告作为移民的物质待遇没有政策和法律上的依据，第30号会议纪要内容明显违法，侵害了原告作为移民的合法权益。综上，诉至法院，请求：1、判决被告立即向原告支付基础设施建设费40875元；2、确认被告2018年7月17日发布的第30号会议纪要违法。原告向本院提交了以下证据：1、徐黄根居民身份证，证明原告诉讼主体资格。2、户口本，证明原告家庭成员数量。3、潜山市黄柏镇叶河村委会出具的《证明》，证明原告既是水库移民，又是贫困户。4、《潜山县人民政府办公室关于印发下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法的通知》（潜政办〔2014〕42号），证明被告应当给予原告家庭每人13625元补偿款。5、被告作出的第30号会议纪要，证明被告决定将原告补偿款上交财政。6、潜政办〔2014〕42号文件附件，证明黄柏镇人民政府根据被告的授权与原告签订补偿安置协议。7、《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》，证明根据协议约定，政府应将各户基础设施建设费补偿到户。被告辩称：一、潜山市政府及有关部门有权决定案涉的基础设施建设费如何使用及其补偿方式。其一，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理费实施条例》等法律法规规定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等法定补偿项目已经足额发放到位，案涉的基础设施建设费并非法定补偿项目。其二，因基础设施建设费是潜山市自主决定的补偿项目，故潜山市政府及其有关部门对如何管理使用享有当然的决策权。潜政办〔2014〕42号文件明确规定，文件的解释权在下浒山水库工程建设指挥部办公室；《关于印发潜山县易地扶贫搬迁实施细则的通知》（潜攻指〔2016〕16号）亦规定文件的解释权在易地扶贫搬迁工作领导小组办公室。因此，潜山市政府组织下浒山水库工程建设指挥部办公室、易地扶贫搬迁工作领导小组办公室及潜山市有关部门，对下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户能否重复享受基础设施建设费进行讨论，并作出决策，符合上述两个文件的规定，且不违背强制性法律规定。二、无论是进入库区移民集中安置点还是进入易地扶贫搬迁安置点均属于集中安置。根据潜政办〔2014〕42号文件的规定，移民集中建房的基础设施建设费由实施主体责任单位统筹使用；分散后靠安置建房的，基础设施建设费在完善相关手续后直接发放给移民户。本案中，原告认为其进入易地扶贫搬迁集中安置点，未进入库区移民集中安置点就属于分散后靠安置，应当享受基础设施建设费，该观点明显违背文件本意。分散后靠安置建房，应当理解为建房的主体是被安置户，而事实情况是，进入易地扶贫搬迁点的，其基础设施和房屋均是由政府统一出资建设，故原告不应再重复享受基础设施建设费。三、第30号会议纪要符合法律规定。该会议纪要是潜山市政府办、发改委、库办、扶贫办以及黄柏镇等相关部门和乡镇共同参与下，经过充分讨论作出的决策，符合政府重大行政决策的程序规定。且此次会议的目的并不是重新制定政策，而是根据规范性文件“谁制定谁解释”的原则，对潜政办〔2014〕42号和潜攻指〔2016〕16号文件作出更明确的解释，其内容同样符合两份文件的规定。综上，原告的各项诉求均缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。被告向本院提交了以下证据：1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，证明案涉的基础设施建设费不是法定的补偿项目。2、《潜山县人民政府办公室关于印发下浒山水库工程建设征地补偿和移民安置实施办法的通知》（潜政办〔2014〕42号），证明该文件的解释权在下浒山水库工程建设指挥部办公室以及基础设施建设费具体包含的内容。3、《关于印发潜山县易地扶贫搬迁实施细则的通知》（潜攻指〔2016〕16号），证明文件的解释权在易地扶贫搬迁工作领导小组办公室，已经享受易地扶贫搬迁相关补助政策的，不再重复享受其他政策性建房补助资金。4、《关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知》（发改地区〔2015〕2769号）、《安徽省人民政府办公厅印发关于易地扶贫搬迁工程实施意见等五个脱贫攻坚配套文件的通知》（皖政办〔2016〕5号），证明潜攻指〔2016〕16号文件符合上级文件的规定。5、第30号会议纪要，证明该会议纪要符合潜政办〔2014〕42号及潜攻指〔2016〕16号文件的规定，同时符合法律法规的规定。经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：对证据1、2、3真实性无异议；对证据4真实性无异议，但是达不到证明目的，根据该文件第十三条规定，集中建房安置的基础设施建设费不发放给移民户；对证据5真实性无异议，该会议纪要并非新的行政行为，其仅是对潜政办〔2014〕42号和潜攻指〔2016〕16号文件作出更明确的解释；对证据6的三性均无异议；对证据7真实性无异议，根据该协议约定，原告自愿选择集中安置点建房安置，但是事实上原告并未在安置点自行建房，该协议不能作为本案定案的依据。对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1真实性无异议，但是不能达到证明目的，基础设施建设费类似于青苗、地上附属物补偿，属于法定补偿项目。退一步讲，即便不属于法定补偿项目，被告也可以发放给原告；对证据2真实性无异议，根据该文件第十三条的规定，原告属于分散后靠安置户；证据3潜攻指〔2016〕16号文件第三十五条的规定与本案缺乏关联性，基础设施建设费不属于该条规定的危房改造等其他政策性建房补助资金；证据4与本案没有关联性；证据5不具有合法性。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3被告无异议，本院予以确认；证据4、5具有真实性，但是不能达到原告的证明目的。被告对证据6、7的真实性无异议，本院予以确认，但是补偿安置协议不能证明被告应该将基础设施建设费直接发放给原告。被告提交的证据1-4是我国现行有效的法律法规以及有关部门出台的政策性文件，可以予以适用或参照；证据5是本案被诉行政行为。经审理查明：原告徐黄根所在的家庭户既是下浒山水库移民，又是易地扶贫搬迁对象。因下浒山水库建设需要，2016年5月20日，原告代表该户与潜山市黄柏镇人民政府签订《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》，该协议载明原告户人口为3人，其自愿选择集中安置点建房安置。除此之外，潜山市黄柏镇人民政府还以货币形式补偿该户被拆迁房屋补偿金（含装饰装修及附属的设施补偿）105324.40元、搬迁费2358元、基础设施建设费40875元。在该协议附件《下浒山水库工程建设拆迁分户登记补偿表》“基础设施补助费”栏目中注明“集中安置点的统一使用，后靠安置补助给人……”，原告在该表上签字确认。上述协议签订后，原告房屋被拆除，随后原告户搬进政府统一规划建设的易地扶贫搬迁集中安置点内的房屋居住。2018年7月10日，潜山县人民政府副县长主持召开专题会议，研究解决下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户基础设施建设费发放问题，并于2018年7月17日下发第30号会议纪要。该会议纪要认为进入易地扶贫安置点安置的移民户，其基础设施建设为政府投资项目，不应重复享受基础设施建设费用，遂决定凡进入下浒山水库移民安置点或易地扶贫搬迁集中安置点的移民户，基础设施建设费不得发放至个人户，已经发放至个人账户的基础设施建设费由所在乡镇负责收回。原告所在的家庭户即属于上述会议纪要所指的下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户。本案的争议焦点：原告要求被告支付基础设施建设费以及确认第30号会议纪要违法的诉讼请求是否有事实和法律依据。本院认为：本案原告要求被告支付基础设施建设费的理由，一是认为其属于潜政办〔2014〕42号文件第十三条规定的分散后靠安置建房户，二是基于双方签订的拆迁补偿安置协议相关条款的约定。对此，本院认为原告的上述理由并不充分。首先，根据潜政办〔2014〕42号文件第十三条第二款的规定，基础设施建设费主要用于移民户建房新址土地征用、场地平整、给水、排水、电力、电信、广播电视和道路工程等建设，移民户集中建房的，基础设施建设费由实施主体责任单位统筹使用；移民户分散后靠建房的，基础设施建设费在完善相关手续后直接发放给移民户。所谓的分散后靠安置建房是指移民户分散安置到村民小组，由安置地村组和移民选择建房地点，在相关部门选址确定的位置，由移民户自行建设房屋，其基础设施和房屋均由自己出资建设，而本案原告是直接进入政府建设的易地扶贫安置点内的房屋居住，基础设施和房屋建设均无需其出资，故原告不属于上述规定中的分散后靠安置建房户。其次，原告户与潜山市黄柏镇人民政府签订《下浒山水库工程建设房屋拆迁补偿安置协议》中，约定的补偿费用虽包括基础设施建设费，但该协议所附的分户登记补偿表中已经明确备注，基础设施建设费集中安置点的统一使用，后靠安置补助给人。因原告不属于分散后靠安置建房户，根据以上协议，也不能主张被告支付基础设施建设费。综上，原告要求被告向其支付基础设施建设费的诉讼请求显然缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告根据相关法律法规和政策文件，结合当地实际情况，对下浒山水库移民和易地扶贫搬迁双重身份户基础设施建设费的发放问题，集体研究并作出的第30号会议纪要，合理合法，并无不当，原告要求确认该会议纪要违法的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告徐黄根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐黄根负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长 李 明审判员 徐珂可审判员 刘 鑫二〇一八年十二月十日书记员 王 岚附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。