山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁16行初7号原告王建忠，男，1968年8月27日出生，汉族，住滨州市滨城区。委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告滨州市滨城区人民政府。住所地：滨州市滨城区黄河十六路**。法定代表人张瑞杰，区长。参加诉讼行政机关负责人王丽，副区长。委托代理人张跃军、耿海滢，山东民杰律师事务所律师。原告王建忠因要求确认被告滨州市滨城区人民政府（以下简称区政府）于2016年5月14日以与原告签订《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》（以下简称房屋征收补偿合同）的形式征收原告房屋的行为违法，于2016年10月9日向本院提起行政诉讼，经审理，本院于2017年3月17日作出（2016）鲁16行初34号行政裁定，驳回原告王建忠的起诉。王建忠不服该裁定，向山东省高级人民法院提起上诉。2017年12月20日，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1347号行政裁定，撤销本院（2016）鲁16行初34号行政裁定；指令本院继续审理。2018年3月8日，本院对本案重新予以立案，并于2018年3月12日向被告区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月8日公开开庭审理了本案。原告王建忠及委托代理人孙晓阳，被告区政府的出庭负责人王丽及委托代理人张跃军、耿海滢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王建忠诉称，原告是滨城区市东街道办事处西王居民委员会（以下简称西王居委会）村民。2016年获悉被告区政府作出《滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》（以下简称补偿安置方案征求意见稿），得知西王居委会整个村庄已经被征收，原告虽认为补偿不合理，但为了配合政府的征收行为，还是与被告设立的滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称区征收办）签订了房屋征收补偿合同。因原告没有见到土地征收公告等征地文件，为核实征收行为的合法性，原告于2016年7月14日分别向滨州市国土资源局滨城分局、滨州市国土资源局和山东省国土资源厅申请政府信息公开，申请上述机关公开西王居委会征地批文、“一书四方案”和征地红线图等政府信息。上述三机关均答复西王居委会土地尚未征收。原告认为，被告作出的补偿安置方案征求意见稿谎称西王居委会土地被征收，以骗取原告与之签订房屋征收补偿合同的方式征收原告房屋的行为违法。据此，请求：1.确认被告于2016年5月14日以与原告签订房屋征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法；2.诉讼费用由被告负担。原告王建忠为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.补偿安置方案征求意见稿，证明被告所称原告居住村庄已经被征收。2.房屋征收补偿合同，证明被告以签订合同的形式取得原告的财产及房屋。3.2016年8月10日滨州市国土资源局滨城分局信息公开答复；4.2016年7月29日滨州市国土资源局《关于王增华等4人申请信息公开事项的答复》；5.2016年8月5日山东省国土资源厅鲁国土资公开复（2016）216号《政府信息公开申请答复意见书》，证据3-5证明原告所在村土地未被纳入征收范围，其土地性质仍然为集体所有，非国家所有。6.《西王居委会城中村改造房屋征收项目简介》；7.《滨城区人民政府〈关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》（以下简称补偿安置方案征求意见稿公告），证据6、7证明被告是主导此次征收行为的单位。被告区政府辩称，1.区政府不是本案适格被告。原告所在西王居委会棚户区改造工程系由区征收办组织实施，房屋征收补偿合同的签订主体也是区征收办，区政府未对原告作出任何行为，因此不是本案适格被告。2.被告已履行在涉案房屋征收补偿合同项下的义务，原告无权再就该合同提起行政诉讼。3.房屋征收补偿合同不属于征收行为，原告无权据此确认征收行为的合法性。本案中的房屋征收补偿合同是基于补偿安置方案征求意见稿作出的，而该征求意见稿本身不具有强制执行力，也未对原告的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。房屋征收补偿合同属于行政合同，合同订立有赖于相对方的同意和认可，被告从未强行干预被征收人的意思表示自由，原告没有证据证明被告在签订协议过程中存在欺骗和胁迫行为。4.本案项下不存在具体的征收行为，依法应当驳回原告起诉。协议拆迁期内，对原告土地及地上附属物的征收、补偿工作尚未启动，被告未作出征收决定，上级人民政府也未作出征地批文。原告所称的“一书四方案”和征地红线图等，是上级人民政府作出征地批文的依据，现征地批文尚未作出，上述文件也无须公告。至于拆除房屋的行为，也非具体行政行为，而是民事行为。房屋征收补偿合同签订后，房屋产权已转移至征收人名下，征收人对自己拥有所有权的房屋予以拆除是行使处分权的行为，被征收人如对拆除房屋的行为有异议可通过民事诉讼予以解决。5.原告与涉案房屋征收行为的适法性不具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼不符合法定条件。涉案房屋征收补偿合同已履行完毕，原告主张系受欺骗签订补偿合同只是对合同签订的争议，房屋征收行为本身的适法性已与其没有法律上的利害关系。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告区政府向本院提交了以下证据：1.房屋征收补偿合同，证明原、被告双方在协议拆迁期内根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，在平等自愿、协商一致的基础上，就原告房屋的处置权达成统一意见。2.《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，证明被告已履行房屋征收补偿合同项下的义务，支付了补偿款，并允许原告进行回迁房认购，本案项下的房屋征收补偿合同不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的受理范围。3.补偿安置方案征求意见稿公告，证明原告对征求意见稿的内容是知晓的，依法保护了原告的知情权。4.补偿安置方案征求意见稿，证明被告有权在与原告签订补偿安置协议后对原告房屋予以拆除，协议拆迁期内原、被告之间是否签订协议并不影响原告的实际权益和义务。经庭审质证，被告区政府对原告王建忠提交的证据1、2的真实性、合法性及证明目的均无异议，补偿安置方案征求意见稿虽将原告房屋纳入征收范围，但并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，该征求意见稿在协议拆迁期内是一种要约邀请行为，被告提倡而非强制原告签订协议。原告并未提供证据证实房屋征收补偿合同干涉了其意思表示自由。对原告证据3-5的真实性、合法性及原告所述事实均无异议，但认为原告房屋所在土地已纳入征收范围，只是未作出具体征收行为，签订补偿协议并不影响原告土地性质，本案项下征收决定尚未作出，原告所称征收行为不存在。对原告证据6的真实性、合法性没有异议，公告补偿安置方案征求意见稿是行政程序性行为，是为保护被征收人的合法权益所履行的告知义务，同时证明原告对征求意见稿的内容是知晓并认可的，所以才会与被告签订房屋征收补偿合同，且原告并未在公告告知的期限内提出书面不同意见或建议。对原告证据7的真实性、合法性没有异议，签订房屋征收补偿合同虽有政府行政权力的介入，但并非可据此认定其就是征收行为。原告王建忠对被告区政府提交的证据1-4的真实性、关联性没有异议，对其合法性均有异议。被告通过采取各种不当方式迫使原告签订房屋征收补偿合同。被告在公告补偿安置方案前并未履行法定程序发布征收土地公告，或者发布房屋征收决定。补偿安置方案征求意见稿的第五条等规定可以充分说明被告已经运用行政权力，在未取得征地批文的情况下就实施征收行为，违反了相关法律规定。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据均具备真实性、合法性、关联性，依法确认为有效证据。经审理查明，原告王建忠系西王居委会居民，在集体土地上建有住宅。2016年5月11日，被告区政府在西王居委会发布补偿安置方案征求意见稿公告，载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。……为使征收补偿安置方案公平、合理、科学，现将该征求意见稿予以公布，公开征求意见，本区域的被征收人可以在本公告发布之日起30日内，到指挥部提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议。”2016年5月14日，区征收办和王建忠签订房屋征收补偿合同，约定：王建忠现有一层房屋面积289.60平方米（其中经营性用房142.96平方米），应于2016年5月21日前将被征收房屋腾空后交付区征收办，由区征收办按规定统一组织拆除；区征收办向王建忠支付房屋补偿费、搬迁补助费、临时过渡费、营业房损失补助费、签合同奖励费、搬家奖励费、院内无违章奖励费等各项补偿、补助、奖励款项共计596795.60元。此外，双方还约定了违约责任、发生纠纷的解决方式等合同条款。后原告王建忠在规定期限内腾空了房屋，涉案房屋已被拆除。2016年5月22日，滨州市滨城区市东街道办事处与王建忠签订《西王居委会城中村改造安置房补偿认购合同》，王建忠认购了滨州市滨城区市东街道办事处提供的100平方米、140平方米的安置房各一套（现按1330元/㎡的标准在补偿款中暂扣），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。2016年7月29日，滨州市国土资源局作出《关于王增华等4人申请信息公开事项的答复》，答复王增华、王永刚、王建忠、王建国：截至目前，西王居委会城中村改造项目未征收，申请公开的“征地批文及申报材料”“用地预审文件、用地批准文件及申报材料”不存在。2016年8月5日，山东省国土资源厅作出《政府信息公开申请答复意见书》（鲁国土资公开复[2016]216号），答复王增华、王永刚、王建忠、王建国：经查询滨州市国土资源局，你们所申请的地块尚未征收，所申请信息目前不存在。2016年8月10日，滨州市国土资源局滨城分局对王增华、王永刚、王建忠、王建国四人作出政府信息公开答复，告知：截至目前，四人申请公开的内容为“西王居委会城中村改造项目的用地预审文件、用地批准文件及申报材料”的信息不存在。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三、四款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十五条第一、二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对于国有土地上的房屋征收与补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。据此，无论是对集体土地实行征收还是针对国有土地上的房屋进行征收，均应依照相关法律规定实施。人民政府在上述法律规定形式之外，采取其他形式征收土地或者房屋的，均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，被告区政府2016年5月11日在西王居委会发布的补偿安置方案征求意见稿公告中载明：“为改善居民生活环境，完善城市基础设施，美化城市环境，提升城市品位，经区政府研究决定，拟对西王居委会整村区域的土地及房屋、构筑物和附属物依法进行征收。”即西王居委会城中村改造项目涉及征收的内容不仅包括原告王建忠在内的西王居委会居民的房屋、构筑物和附属物等，还包括西王居委会整村区域的土地。在上述补偿安置方案征求意见稿公告作出及后续征收活动实施过程中，西王居委会整村土地仍为集体土地，尚未经有权人民政府依法予以征收。滨州市国土资源局、山东省国土资源厅对王增华、王永刚、王建忠、王建国四人所作政府信息公开申请答复中均载明西王居委会城中村改造项目未征收。被告区政府答辩亦认可西王居委会土地征收、补偿工作尚未启动，征地批文尚未作出。故此，被告区政府未经有权人民政府批准即对原告王建忠位于西王居委会集体土地上的房屋实施征收的行为违反了前述法律规定。区征收办虽与原告签订了所谓的房屋征收补偿合同，但房屋征收补偿合同不能取代应当按照法定程序进行的土地或房屋征收，因此被告区政府实施的征收行为应属违法。综上，原告王建忠请求确认被告区政府于2016年5月14日以与原告签订房屋征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。另外需要指出的是，在本案原告王建忠诉争房屋已被拆除，西王居委会城中村改造房屋征收项目已实际实施的情况下，被告区政府应针对其违法实施的征收行为积极采取相应的补救措施，继续补办征地审批手续，并确保被征收人获得合法合理的补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告滨州市滨城区人民政府于2016年5月14日以与原告王建忠签订《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》的形式征收原告王建忠房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告滨州市滨城区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  牛淑华审判员  方月伦审判员  庞 辉二〇一八年十二月四日书记员  李同乐