山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终1062号上诉人（原审原告）刘建华等14人(名单及身份情况附后)。上诉人暨诉讼代表人刘建华，男，1974年6月7日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区。上诉人暨诉讼代表人刘振，男，1974年9月11日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**。上诉人暨诉讼代表人刘景旺，男，1976年11月13日出生，汉族，住，住浙江省杭州市余杭区南苑街道新城社区南苑********/div>被上诉人（原审被告）菏泽市定陶区人民政府，住所地菏泽市定陶区天中街道陶朱公大街**。法定代表人朱中华，区长。委托代理人张建彬、吴桦，均系山东陶城律师事务所律师。上诉人刘建华等14人因诉被上诉人菏泽市定陶区人民政府行政批复一案，不服菏泽市中级人民法院于2017年12月19日作出的(2017)鲁17行初388号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书、《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行审理。本案现已审理终结。刘建华等14人向原审法院诉称，其在原定陶县（现定陶区）孟海镇北王行政村刘庄各有一处宅基地和房屋。2016年3月，定陶区孟海镇人民政府要求原告和其签订了《搬迁补偿安置协议书》。该协议书的主要内容为拆除原告的房屋并交出宅基地，原告因对该协议书的效力不服，诉至菏泽市定陶区人民法院。诉讼中（7月中旬），孟海镇人民政府提交了被告作出的定政复〔2016〕6号《定陶县人民政府关于孟海镇北王庄片区拆迁改造安置办法及方案的批复》（以下简称《北王庄片区拆迁改造安置办法及方案批复》）作为其与原告签订搬迁协议的行政依据。该批复所指向的方案，其内容主要为包括原告宅基地在内的北王庄片区的土地征收、房屋拆迁、青苗补偿等事项。而经原告调查了解，该批复方案所涉的集体土地，并未经省政府或国务院依法批准征收。原告认为，被诉批复方案所涉集体土地未依法取得征地批文的情况下，被告作出旨在完成土地征收及其上附着物的拆迁补偿工作的批复明显没有法律依据。现原告依法提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《北王庄片区拆迁改造安置办法及方案批复》。原审法院认为，2016年1月29日，原定陶县孟海镇人民政府作出《孟海镇人民政府关于孟海镇北王庄片区拆迁改造安置办法及方案》（孟政呈〔2016〕3号文），并报请原定陶县人民政府审批。原定陶县人民政府于2016年2月6日作出被诉《北王庄片区拆迁改造安置办法及方案批复》。该批复的主要内容为原则同意了《孟海镇人民政府关于孟海镇北王庄片区拆迁改造安置办法及方案》，并要求孟海镇人民政府要依据有关法律法规，严格按照《孟海镇人民政府关于孟海镇北王庄片区拆迁改造安置办法及方案》的要求，认真组织好实施工作，切实维护好群众利益。从该批复的内容看，该批复仅是上级机关原定陶县人民政府基于内部监督管理关系，对下级机关孟海镇人民政府进行工作上的批复，只是搬迁工作过程中阶段性的内部审批程序，属于内部行政行为，并未向原告等被拆迁人进行公示或送达，对原告的合法权益未产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告刘建华等14人的起诉。刘建华等14人不服原审法院裁定上诉称，原审法院裁定认定被上诉人作出涉诉批复的行为对上诉人的合法权益不产生实际影响，属认定事实不清。具体理由如下：1.被诉批复不以上诉人为对象作出，并不代表对上诉人的权利不产生实际影响。因被诉批复方案所涉集体土地并未依法取得征地批文，被上诉人迳行作出批复，批准原定陶县孟海镇人民政府严格按照审批后的方案实施补偿工作，是在未征收的土地上创设“征收行为”，导致上诉人房屋面临拆除。2.被上诉人作出的被诉批复是孟海镇人民政府与上诉人签订搬迁协议的行政依据，故该批复的作出决定着孟海镇人民政府是否会具体实施征收上诉人房屋事宜和是否与上诉人签订搬迁协议。且被诉批复所指向的方案内容主要包括上诉人宅基地在内的北王庄片区的土地征收、房屋拆迁、青苗补偿等事项。因此该批复的合法性严重影响了上诉人所签订的搬迁协议中各项补偿的合法性和合理性。故被上诉人作出涉诉批复与上诉人的合法权益息息相关。综上，上诉人与被诉行政批复有利害关系，原审法院裁定驳回起诉错误。请求撤销原审法院裁定，指令其继续审理本案。被上诉人菏泽市定陶区人民政府答辩称：1.涉案批复对象限于孟海镇人民政府，内容是由该镇政府依据我国棚户区改造法规、政策及“批复”要求，对案涉“北王庄村片区”实施棚户区改造，仅是涉案棚改工作程序诸环节中的一环，属上、下级行政机关内部工作安排或指示，不是直接针对上诉人的“具体行政行为”，依法不产生直接影响或损害上诉人的实际合法权益。2.上诉人诉称的涉案“房屋拆迁、青苗补偿”等，已由上诉人与孟海镇人民政府在平等、自愿、协商一致基础上依法签订了《搬迁补偿安置协议书》。上诉人按照协议自动完成搬迁等义务，补偿协议已实际履行。根据补偿协议，上诉人可自主选择回迁或货币补偿，其合法权益由补偿协议保护，“批复”并未损害上诉人实际合法利益。综上，原审法院裁定认定事实、适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉缺乏事实及法律根据。请求驳回上诉，维持原裁定。双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。被上诉人定陶区人民政府向本院提交菏泽市中级人民法院于2018年7月30日作出的（2018）鲁17行终185号行政判决，用以证明上诉人就涉案补偿协议的效力已诉请法院确认无效，经定陶区人民法院及菏泽市中级人民法院审理，驳回了上诉人的诉请。即涉案补偿协议合法性已得到生效裁判确认。经合议庭评议，本院认为，该判决为人民法院生效裁判，对其真实性可以确认，但与本案被诉批复是否可诉这一焦点问题并无关联性，本院不作为定案依据。本院另查明，刘建华等14人不服原定陶县人民政府作出的《关于北王庄片区棚户区搬迁的工作公告》、与孟海镇人民政府及定陶天诚置业有限公司签订的《搬迁补偿安置协议书》，已向菏泽市中级人民法院、菏泽市定陶区人民法院分别提起了行政诉讼。本院认为，对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，因并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，不属于可诉的行政行为。本案中，被诉《北王庄片区拆迁改造安置办法及方案批复》是原定陶县人民政府根据孟海镇人民政府关于《孟海镇北王庄片区拆迁改造安置办法及方案》的请示作出的，属于上下级行政机关之间就特定行政事项作出的内部审批行为，也未向上诉人等被拆迁人进行公示或送达，因此不属于可诉的行政行为。上诉人刘建华等14人亦针对直接影响其实体权利义务的公告、《搬迁补偿安置协议书》等行为分别提起了行政诉讼。因此原审法院依照案件审理时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回刘建华等14人的起诉，并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 曹林灿审判员 王云阁二〇一八年十二月十日书记员 鞠 彤附：14名上诉人名单及身份情况上诉人（原审原告）刘建华，男，1974年6月7日出生，汉族，住山东省，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**号码372923197406075936。上诉人（原审原告）刘振，男，1974年9月11日出生，汉族，住山东省菏泽，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**37292319740911593X。上诉人（原审原告）刘景旺，男，1976年11月13日出生，汉族，住浙江省杭州市余，住浙江省杭州市余杭区南苑街道新城社区南苑********2901197611131214。上诉人（原审原告）刘传重，男，1985年2月5日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**319850205593X。上诉人（原审原告）刘景秋，男，1969年2月25日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**96902255915。上诉人（原审原告）刘景乾，男，1970年2月5日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**002055939。上诉人（原审原告）刘传彩，男，1989年11月4日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**1045951。上诉人（原审原告）刘新春，男，1986年12月1日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**16034。上诉人（原审原告）刘进桥，男，1979年4月10日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄0，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**915。上诉人（原审原告）刘景林，男，1965年8月22日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄057，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**7。上诉人（原审原告）刘传众，男，1987年9月2日出生，汉族，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**，，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**上诉人（原审原告）刘景贵，男，1969年8月6日出生，汉族，住，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**民，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**div>上诉人（原审原告）刘传现，男，1969年9月8日出生，汉族，住山东，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**份，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**v>上诉人（原审原告）刘进学，男，1974年3月7日出生，汉族，住山东省菏，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**码，住山东省菏泽市定陶区孟海镇北王行政村刘庄**