玉树藏族自治州中级人民法院   行政判决书   （2018）青27行终4号   上诉人（原审原告）多满才仁多杰，男，1965年5月2日出生，藏族，系青海省治多县人，系牧民，住址青海省治多县。   委托代理人白明，系青海(玉树)松海律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）治多县公安局，地址治多县加吉博洛镇治渠街**。   法定代表人索文明，系该局局长。   委托代理人旺周多杰，治多县公安局副局长。   委托代理人张鹏翔，治多县公安局法治大队副队长。   上诉人多满才仁多杰因治多县公安局行政违法一案，不服治多县人民法院（2018）青2724行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人多满才仁多杰及其委托代理人白明，被上诉人治多县公安局委托代理人旺周多杰、张鹏翔均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   原审法院查明，2016年6月虫草采挖期间，多满才仁多杰在治多县立新乡叶青村担保了12名采挖虫草的外来人员，每人9000元，共计108000元。后村委会多次要求多满才仁多杰缴纳其担保的虫草管理费，但多满才仁多杰拒不缴纳。2016年8月，因多满才仁多杰扰乱当地虫草采挖管理费缴纳秩序，导致不能按时发放虫草管理费，引起了叶青村民的不满。后治多县立新乡政府以维护叶青村村民的集体财产为由，遂向公安机关进行报案。8月26日，治多县公安局立案受理后，于2016年9月9日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，对多满才仁多杰作出治公（加）行罚决字[2016]35号行政处罚决定，即对多满才仁多杰行政拘留7日，并处300元罚款。   原审法院认为，治多县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，对多满才仁多杰作出的行政处罚决定，适用法律正确，符合法定程序,驳回原告的诉讼请求。   宣判后，多满才仁多杰不服向本院提起上诉，主要上诉请求：1、依法撤销青海省治多县人民法院(2018)青2724行初1号、7号行政判决书；2、确认被上诉人治多县公安局的行政处罚违法并退还被上诉人治多县公安局违法罚款300元和强制收取村委会的罚款108000元；3、判令被上诉人治多县公安局公开向上诉人赔礼道歉、赔偿上诉人的精神损害抚慰金100000元。4、判令被上诉人治多县公安局承担本案一、二审全部诉讼费用。   主要理由：1、一审法院认定公安机关有权以治安案件标准处理民事纠纷的判决完全错误。一审法院认定上诉人扰乱了虫草管理秩序且被上诉人根据《治安管理处罚法》作出的行政处罚决定程序合法、适用法律正确的结论错误。另，公安机关违反了不得插手经济纠纷的规定。2、一审对被上诉人治安处罚程序违法的严重问题完全视而不见。治多县公安局在做出行政处罚决定时不但未告知当时人权利义务同时剥夺了其法定救济权利。另外，一审在没有任何相应证据证明的基础上，就认定了被上诉人履行了义务且行政行为合法。3、本案的审理程序再次违法，一审法院在经玉树州中级人民法院释明后将本案件分别立案，合并审理。因此，应当做出一份判决。但一审却做出了两份，导致审理程序违法。   治多县公安局答辩称:1、多满才仁多杰违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，导致立新乡虫草安全生产工作不能正常进行，对于该案的定性应当是治安案件，而非经济纠纷。2、开展法制培训班是经过立新乡人民政府立政[2016]26号文件指示，所以对多满才仁多杰开展法制培训班是经过上级指示的合法行为。另，根据行政案件程序规定，公安机关在向被处理人告知处理决定书后将当场交付被处理人，并由处理人在附卷的决定书上签名或盖章，即为送达。   经审理查明，2016年6月虫草采挖期间，多满才仁多杰在治多县立新乡叶青村担保了12名采挖虫草的外来人员，每人9000元，共计108000元。后村委会多次要求多满才仁多杰缴纳其担保的虫草管理费，但多满才仁多杰拒不缴纳。2016年8月，因多满才仁多杰扰乱当地虫草采挖管理费缴纳秩序，导致不能按时发放虫草管理费，引起了叶青村民的不满。后治多县立新乡政府以维护叶青村村民的集体财产为由，遂向公安机关进行报案。8月26日，治多县公安局立案受理后，于2016年9月9日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，对多满才仁多杰作出治公（加）行罚决字[2016]35号行政处罚决定，即对多满才仁多杰行政拘留7日，并处300元罚款。   认定上述事实的证据有：   1.对多满才仁多杰的行政处罚决定书证实，治多县公安局明知是担保纠纷，但对多满才仁多杰进行了治安处罚，做出了拘留和罚款的决定。   2.治多县公安局罚款收据证实，治多县公安局对多满才仁多杰进行了行政处罚。   3.治多县公安局提交的两张照片证实，2016年虫草采挖期间，举办了法制培训班，且多满才仁多杰是培训班学员。   4.立新乡党委文件证实，2016年虫草采挖期间，立新乡申请举办法制培训班。   5.治多县虫草采挖季节社会形势分析研判报告证实，5月、7月虫草采挖期间外来人员有20000余人，外来人口较多，怕存在隐患，制作了相应的应对措施和意见等。   本院认为，根据本案的具体事实和上诉人多满才仁多杰及被上诉人治多县公安局提交的证据能够表现本案争议焦点是一个担保外来人员采挖虫草引发的民事担保纠纷，而不是治安案件，所以应当将本案定性为民事纠纷，但治多县公安局将本案作为治安案件进行处理，可知执法主体资格不适。根据上诉人多满才仁多杰及被上诉人治多县公安局提交的由治多县公安局作出的治公（加）行罚决字[2016]35号行政处罚决定书能够证明被上诉人治多县公安局作出的行政处罚决定书的法律依据错误，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款中的扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失应当由公安机关处理，本案上诉人多满才仁多杰违反的是《治多县虫草采集管理办法》及当地的《村规民约》，其扰乱的是村社秩序而非任何一个机关团体，被上诉人治多县公安局无权对上诉人多满才仁多杰进行行政处罚。根据上诉人及被上诉人提交的照片、截图、罚款收据、处罚作出的时间、询问笔录时间及未送达权利义务告知书情况，可知，被上诉人治多县公安局作出的行政处罚决定程序违法。行政机关以《中华人民共和国治安管理处罚法》作为依据作出行政处罚时应当三步走“调查、决定、执行”。在本案当中被上诉人没有在最开始进行传唤、询问、检查等调查程序而在2016年9月6日对当事人先行开展法制培训，而处罚决定书于2016年9月9日才出具，也未向上诉人告知相关权利义务和相关救济途径、期限等，同时未在指定期间内将被拘留的情况告知其当事人家属，治多县公安局执法程序违法。综上所述，上诉人多满才仁多杰提出本案执法主体不适，执法程序违法的上诉理由成立，本院予以支持采纳。上诉人多满才仁多杰提出本案审理程序违法的上诉理由，经查，本案依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和行使行政职权有关的其他侵权造成的损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”的规定，一审法院分别立案后进行了合并审理，一审法院作出两份判决符合法律规定，故上诉人多满才仁多杰的该上诉理由不能成立。治多县公安局是否以举办法制培训班名义限制上诉人多满才仁多杰的人身自由不属于本案审理范围。本案是一起民事担保纠纷，不应当由公安机关介入，但是在本案中公安机关不但介入了该纠纷，而且对其当事人作出了罚款和拘留的决定，所以被上诉人治多县公安局不仅实体违法而且程序违法。因此，被上诉人治多县公安局作出的具体行政行为违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（五）项的规定，判决如下：   一、撤销治多县人民法院（2018）青2724行初1号判决；   二、撤销治多县公安局作出的治公（加）行罚决字[2016]35号行政处罚决定书；   案件受理费50元，由被上诉人治多县公安局负担。   本判决为终审判决。   审 判 长  曲塔才仁   审 判 员 崔 国 昌   审 判 员 达哇江才     二〇一八年十二月二十八日   法官助理 更尕求占   书 记 员 尕  珍