四川省射洪县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川0922行初61号 原告：何清万，男，1955年8月25日出生，汉族，住重庆市合川市。 委托诉讼代理人（特别授权）：张登碧（系何清万之妻），女，1958年6月12日出生，汉族，住重庆市合川市。 被告：蓬溪县群利镇人民政府，住所地四川省蓬溪县群利镇繁荣街**，统一社会信用代码11510821008501272N。 法定代表人：敬世刚，该镇镇长。 委托诉讼代理人：唐春光，蓬溪县蓬南法律服务所法律工作者。 第三人：何秀梅，女，1970年5月10日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 原告何清万诉被告蓬溪县群利镇人民政府（以下简称群利镇政府）土地承包经营权纠纷处理意见一案，本院于2018年10月17日立案受理后，于同月30日依法追加何秀梅作为第三人参加诉讼。本院于2018年12月11日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告何清万及其委托诉讼代理人张登碧，被告群利镇政府法定代表人敬世刚及委托诉讼代理人唐春光到庭参加了诉讼，第三人何秀梅经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告何清万诉称，其原籍系四川省蓬溪县群利镇×村，1982年原告一家在群利镇×村承包了3.6亩耕地，1990年9月5日原告得到《农业承包合同书》。后原告一家到原四川省合川县二郎镇（现重庆市合川区二郎镇）离家2公里远处做手艺。1993年8月，原告及妻子张登碧因体弱多病，将前述耕地流转给胡某耕种，期间一直缴纳相关税费。 2017年4月2日，原告才得知：1999年前述耕地已经被告给何秀梅，但却没有通知原告一家，也未与原告及其家人协商。且期间原告父亲何某1（2014年逝世）一直居住于蓬溪县群利镇×村。 被告将前述承包土地单方面登记给何秀梅的行为没有通知原告，未与原告协商，程序违反法律规定，严重侵犯了原告的合法权益，致使原告一家现老无所依，生活困难。被告的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十六条、第二十九条、第三十四条的规定及1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的规定。被告的行为没有任何法律依据，应依法确认违法，并恢复原告的权益。原告向被告要求解决前述争议，被告于2018年9月4日作出的《案件处理意见书》，该意见书并未对争议土地作出实质处理。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判令：1.请求人民法院撤销被告2018年9月4日作出的《案件处理意见书》；2.请求人民法院判令被告重新对原告的土地经营合同被被告单方面更改的行为作出解决处理；3.本案诉讼费由被告承担。 被告群利镇政府辩称，1.群利镇政府在收到何清万递交来的《申请书》后，成立了调解小组，先后三次组织何清万、张登碧与蓬溪县群利镇×村社、何秀梅及委托代理人何某2（系何秀梅之父）进行调解解决他们之间的土地承包纠纷。2.原告诉称我单位在1999年土地延包时把原告承包的3.6亩耕地给何秀梅的说法既无事实依据，也无法律依据。蓬溪县群利镇×村社是该土地的发包方。根据民法的相关规定，原告及妻子张登碧、子何某3、女何某4自户口迁出群利镇×村后就失去了群利镇×村村民资格，群利镇×村社在土地延包工作开展时将原告及妻子张登碧、子何某3、女何某4承包的土地及时调整出来重新发包给本社其他村民（何秀梅）承包。3.原告诉称我单位将原告第一轮的承包地登记给何秀梅，没有事实依据和法律依据。群利镇×村社根据有关规定，将本社土地承包情况造册登记，送群利镇农业服务中心存档，群利镇农业服务中心根据蓬溪县群利镇×村社报送的土地承包台账，按照蓬溪以农业局的规定审核上报，最后由蓬溪县人民政府颁发《农村土地承包经营权证》，何秀梅的《农村土地承包经营权证》也是由蓬溪县人民政府颁发的。4.《案件处理意见》系答辩人在调处纠纷过程中根据具体情况制发的程序性文书，该行政行为未侵犯原告的合法权益，不具有可诉性。该意见系鉴于原告与蓬溪县群利镇×村社、何秀梅之间发生的土地承包纠纷经过多次调解不成以及蓬溪县法院已收到原告诉讼状的情况下作出的程序处理，并不妨碍原告依法通过申请仲裁或诉讼维权。综上所述，群利镇政府认为《案件处理意见》系答辩人在调处纠纷过程中根据具体情况制发的程序性文书，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第三条第（八）项(行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的)之规定，作出《案件处理意见》的具体行政行为并未侵犯原告的合法权益，不具有可诉性，原告的诉求与事实不符，于法无据，请求法庭依法驳回原告起诉。 第三人何秀梅未答辩亦未提交证据。 原、被告围绕诉讼请求依法提交了证据，本院根据案情需要依法调取了一份证据，本院组织当事人进行证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有争议的证据，本院认定如下：被告提交的蓬溪县农地承包权证[2016]第×号《农村土地承包经营权证》，原告虽然对该权证提出了异议，但未提供相应证据予以佐证其异议，对其异议本院不予采信，本院对上述证据予以采信。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院经审理认定事实如下：在1982年开始的第一轮土地承包中，何清万承包了蓬溪县群利镇×村社共计3.6亩的土地。在1999年开始的第二轮土地承包中，该3.6亩土地被蓬溪县群利镇×村社发包给了本案第三人何秀梅。2018年6月7日，原告何清万向被告群利镇政府递交《申请书》,请求群利镇政府、党委依法认定四川省蓬溪县群利镇×村社工作人员和×村委在1999年期间，篡改原告的土地承包合同违法；被申请人利用蓬溪县委文件未告知申请人，单方将申请人合法承包的3.6亩耕地暗中转包给第三人（何秀梅）撂荒至今，请求监督被申请人纠正错误，及时返还原告3.6亩承包地。2018年9月4日，被告作出《案件处理意见书》，该意见书认定事实如下：张登碧、何清万1982年获得土地承包权，1991年迁户到重庆，并于1993年与胡某签订合同将土地转包给胡某，之后就未对土地进行管理。何秀梅于1996年迁户到蓬溪县群利镇×村社，于1996年从×村村委会依法承包该土地至今，并在承包期间上交国家提留款项及猪税款项。2017年张登碧、何清万回乡发现土地已被何秀梅承包，遂要求要回土地的承包权，双方因此事发生纠纷。该意见书处理意见如下：本案经群利镇人民政府多次组织调解，双方当事人均未达成协议，并且张登碧、何清万已将此事起诉至法院，遂作出终止调解此次纠纷的意见。原告认为被告并未对争议土地作出实质处理，为维护其合法权益，于2018年10月26日向本院提起诉讼，请求判准如前所述。 另查明，何清万向四川省蓬溪县人民法院提出诉讼，要求判令确认蓬溪县群利镇×村村民委员会在1999年期间，篡改原告的土地承包合同违法；何秀梅利用关系将原告承包的3.6亩耕地强占后弃耕、撂荒至今，判令应返还原告何清万耕种。2018年7月27日，四川省蓬溪县人民法院作出（2018）川0921民初1589号民事裁定,认为何清万在第二轮土地延包时未取得3.6亩耕地的承包经营权，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷》第一条第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”的规定，何清万的诉讼请求不属于人民法院民事案件的受案范围，裁定对其起诉不予受理。何清万不服，向四川省遂宁市中级人民法院提起上诉，四川省遂宁市中级人民法院于2018年8月24日作出（2018）川09民终938号民事裁定，基于相同的理由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”中华人民共和国国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定“前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”根据上述法律、法规规定，本案被告群利镇政府作为乡级人民政府，根据原告何清万的申请，具有处理土地权属争议的法定职责。根据原、被告的诉辩称意见，本案的焦点为：一、被告群利镇政府作出的《案件处理意见》是否具有可诉性；二、被告群利镇政府对原告何清万所申请的土地权属争议纠纷的处理是否恰当。 关于焦点一，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。本案中，何清万虽然在1982年开始的第一轮承包中享有了承包经营涉案土地的权利，但该项权利并不必然延伸至第二轮承包。由于何清万在1999年开始的第二轮承包时就涉案土地没有与发包方签订承包合同，故并未实际取得涉案土地承包经营权。原告在未实际取得土地承包经营权情形下，并不存在农村土地承包经营纠纷，不能依照《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，通过向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉处理。本案实质上是何清万因未实际取得土地承包经营权而与相关方之间发生的土地使用权归属的争议。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条第一款规定“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”故被告提出《案件处理意见》系在调处纠纷过程中根据具体情况制发的程序性文书，不妨碍原告通过申请仲裁或诉讼维权，该行政行为不具有可诉性的抗辩理由不能成立。原告不服被告作出《案件处理意见书》可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。 关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条的规定，乡级人民政府受理土地权属争议案件后可以在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解未达成协议的，应当及时作出处理决定。群利镇政府在收到何清万要求处理涉案土地承包经营权纠纷的申请后，组织纠纷相关方进行了调解，调解未能达成协议后就以原告已将此事诉至法院为由，作出终止调解此次纠纷的处理意见。《案件处理意见书》未能依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对涉案土地的权属争议进行实质性处理，明显不当，应予撤销。 综上，原告的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下： 一、撤销被告蓬溪县群利镇人民政府于2018年9月4日作出的《案件处理意见书》。 二、责令被告蓬溪县群利镇人民政府对原告涉案土地的权属争议重新作出处理。 本案案件受理费50元，由被告蓬溪县群利镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  赵燕君 人民陪审员  冯朝慧 人民陪审员  曾钊清 二〇一八年十二月十一日 书 记 员  谭春腾