贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔04行初253号原告胡颜琨，女，1973年12月14日生，汉族，户籍住址贵州省安顺市西秀区，现住云南省昆明市呈贡区。委托代理人蒋兴田，贵州圣丰律师事务所律师。被告安顺市西秀区人民政府。住所地:贵州省安顺市西秀区黄果树大道龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。委托代理人罗灿军，安顺市西秀区。委托代理人吴祥有，贵州上运潇荣律师事务所律师。第三人安顺力天房屋征拆有限公司。住所地：贵州省安顺市西秀区中华南路云利商场******。法定代表人吴俊，经理。委托代理人熊伟，公司员工，男，1979年10月24日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。第三人李雪，女，1979年5月22日生，汉族，户籍住址贵州省安顺市西秀区，现住云南省昆明市官渡区。第三人董天荣，男，1965年9月1日生，汉族，户籍住址贵州省安顺市西秀区，现住贵州省安顺市。原告胡颜琨因认为被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）与第三人李雪所签房屋征收安置补偿协议违法并诉请撤销一案，于2018年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月13日立案后，于同年9月20日、9月18日、11月23日分别向被告及第三人安顺力天房屋征拆有限公司、李雪送达了起诉状副本、应诉通知书及参诉通知书，于同年11月20日追加董天荣作为第三人参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及参诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月20日公开开庭审理了本案。原告胡颜琨及其委托代理人蒋兴田，被告西秀区政府的委托代理人罗灿军、吴祥有、第三人安顺力天房屋征拆有限公司的委托代理人熊伟及第三人李雪、董天荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西秀区政府因实施虹山湖改造建设项目于2016年8月23日与第三人李雪签订房屋征收补偿协议书，约定征收第三人李雪坐落于东关××虹山村的房屋并采用货币补偿方式一次性补偿被征收人李雪人民币1809560.00元。原告诉称：2010年2月26日，原告通过法院执行程序从申请执行人陈天英购买得原属于被执行人钱勇所建房屋（面积为533平方米），该房屋位于安顺市××××组。原告取得该房屋后为能方便使用新建100多平方米，并进行了室内外装修，接通并立户安装了水电，对场地进行了绿化，增设了防盗门窗等设施。原告因工作问题长期在外，没有经常居住管理。2018年8月原告得知自身房屋将被征收拆迁，立即回到安顺前往西秀区政府虹山湖项目改造指挥部了解征收情况，被告知自身房屋已被第三人李雪签订房屋征收补偿协议书并领取了补偿款。原告认为，被告及第三人安顺力天房屋征拆有限公司没有依据《安顺市两城区集体土地上房屋征收和补偿办法》第十二条“房屋征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在征收范围内向被征收人公布”的规定向被征收人即原告进行公布，也未对原告被征收房屋进行正确的权属登记，或者在权属无法确定的情形下按照上述规定进行公告，作出征收补偿决定。综上，被告没有依据法律、法规的规定核查清楚即将属于原告的房屋认定为他人所有并与之签订房屋征收补偿协议的行为违法，严重损害了原告的合法权益，故请求人民法院依法撤销上述房屋征收补偿协议。原告为支持其诉请在举证期限内提交如下证据：1.身份证及离婚证，证明其基本身份及离婚情况；2.安顺市西秀区人民法院（2010）西民初字第97号民事判决书、（2010）西执字第102-1号、（2010）西协执字第19号、20号协助执行通知书及房屋转让合同，证明原告合法取得涉案房屋，主体适格；3.房屋征收补偿协议书、安置补偿费用计算表、征收房屋及附属示意图、村委会证明、李雪身份证复印件及补偿费支付花名册，证明被告委托的征收实施部门违法与李雪签订房屋征收补偿协议并支付补偿费的事实；4.涉案房屋原权属人钱勇的用地审批表与续建申请及房屋转让协议，证明涉案房屋来源情况；5.照片6张，证明涉案房屋状况及原告曾在该房屋居住的事实。被告西秀区政府辩称：一、涉案房屋系第三人董天荣、李雪以夫妻名义生活而共同居住，征收前无任何权属争议。代办机构基于村级自治组织确认而与第三人李雪签订征收补偿协议，程序合法；二、原告对于第三人董天荣、李雪以夫妻名义生活而共同居住在涉案房屋的客观事实知晓并认可，且从2013年3月发布征收公告至2016年6月具体实施征收，在长达3年6个月时间跨度内，原告作为集体经济组织成员不可能不知晓涉案房屋片区征收拆迁的事实，其并未向相关部门提出任何质疑，可视为原告已经放弃自己作为被征收人的主体资格，现提起诉讼，主体不适格；三、原告与第三人董开荣、李雪之间若因补偿款分配问题产生争议，应当另行主张侵权损害赔偿权利，属民事法律关系。综上，原告诉讼主体不适格，应裁定驳回其起诉。被告在举证期限内提供如下证据：1.虹山村委会出具的证明；2.第三人李雪身份证及户籍证明；3.安顺力天房屋征拆有限公司出具的情况说明；4.房屋征收补偿协议书；5.征收房屋及附属物示意图与涉案房屋照片；6.严某、金家友证人证言，以上证据证明涉案房屋系第三人董天荣与李雪以夫妻名义共同居住，征收部门在该房屋没有产权登记的情况下，根据当地村委会按照董天荣电话授意为第三人李雪出具的证明确定被征收人为第三人李雪的征收补偿程序合法。第三人安顺力天房屋征拆有限公司述称：虹山湖二期项目改造指挥部于2013年3月由安顺市西秀区人民政府下文成立。2014年2月发布、张贴征收公告，并召开征收工作村民动员大会。我公司受虹山湖二期项目改造指挥部委托于2014年3月对征收红线范围内房屋开展征收工作。于2016年对涉案房屋进行测量核算等具体征收工作，因该房屋没有相关权属证书，遂根据当地村委会出具的证明认定李雪为被征收人，并按程序报指挥部审批后与李雪签订房屋征收补偿协议对其进行了补偿。第三人安顺力天房屋征拆有限公司未提交证据。第三人李雪述称：因我替第三人董天荣向亲戚朋友借了一百多万元，董天荣便将其全部财产（包括涉案房屋）抵押给我并出具了还款承诺书。故经董天荣本人同意并打电话给村委相关负责人后，村委会出具了证明，由我作为被征收人签订补偿协议并领取了补偿款，所领取的补偿款大部分用于偿还董天荣所欠债务，所剩部分也是用于董天荣的生意往来。第三人李雪提交如下证据：董天荣出具的借条与房屋抵押及还款承诺书各一份，证明董天荣已将涉案房屋抵押给自己，其有权作为涉案房屋被征收人签订补偿协议。第三人董天荣述称：涉案房屋是我和原告离婚后共同出资购买的，双方约定我享有20%的产权，待我们的女儿成年后便将该房屋赠予她。原告外出工作和生活期间，委托我照看该房屋，因我欠第三人李雪的钱，便瞒着原告让李雪搬进该房居住，并已明确告知其我对该房屋仅享有部分权利。另我并未出具任何手续委托李雪办理该房的征补事宜，李雪擅自签订补偿协议我事先并不知情且认为是不可能办到的。李雪所述领取的补偿款用于清偿债务及生意往来是事实。第三人董天荣提交如下证据：共买房屋协议一份，证明其与原告胡颜琨共同出资购买涉案房屋的事实。经庭审质证，原告对被告所举证据，除证人严某的证言外，真实性均无异议，但不认可合法性及证明目的；第三人安顺力天房屋征拆有限公司及李雪对被告所举证据均无异议；第三人董天荣对被告所举证据，除证人严某的证言外，均无异议。对原告所举证据，被告认为真实性、合法性有待人民法院审查核实，且不能达到原告证明目的；三个第三人对原告所举证据均无异议。原告对第三人李雪所举证据是否真实不作评价，但认为房屋抵押须办理相关抵押登记手续，未经登记无效；被告及第三人安顺力天房屋征拆有限公司、董天荣对第三人李雪所举证据无异议。对第三人董天荣所举证据，原被告及第三人安顺力天房屋征拆有限公司与李雪均无异议。本院对各方所举证据作如下认定：各方所举证据来源合法，客观真实，与本案有一定关联，予以确认。根据上述有效证据确认以下事实：原告胡颜琨与第三人董天荣原系夫妻关系，双方于2009年2月17日登记离婚。2010年2月23日，安顺市西秀区人民法院作出（2010）西执字第102-1号执行裁定书，裁定将被执行人钱勇、桂春坐落于安顺市××××组的借款抵押物房屋一栋（面积533平方米）抵偿给申请执行人陈天英。并根据执行过程中申请执行人陈天英与原告胡颜琨达成的房屋转让协议，作出（2010）西协执字第19号及20号协助执行通知书，要求安顺市房屋产权监理处及安顺市西秀区国土资源管理局协助执行以下事项：将钱勇、桂春所有的坐落于安顺市西秀区东关××虹山村三组的房屋一栋（面积533平方米）的房屋所有权及土地使用权等相关手续过户给原告胡颜琨。原告胡颜琨取得该房屋后至今未到相关部门办理该房屋产权过户登记手续，其于2012年底到外地工作生活，委托其前夫董天荣照管房屋。此后，第三人董天荣让第三人李雪搬进该房内居住。2013年3月被告因实施虹山湖二期改造项目成立虹山湖建设项目二期改造指挥部（以下简称指挥部），该指挥部委托第三人安顺力天房屋征拆有限公司代办用地范围内房屋征收补偿事宜。涉案房屋在征收红线范围内，在征收过程中，安顺力天房屋征拆有限公司对该房屋进行调查摸底，根据当地村委出具的证明等相关材料，确认涉案房屋被征收人为第三人李雪，并报指挥部审批。2016年8月23日，指挥部与第三人李雪签订房屋征收补偿协议书，协议对房屋征收的依据、被征收房屋的基本情况、补偿方式、被征收房屋的搬迁腾空交付、违约责任、协议生效等事项作出了约定。该协议签订后，指挥部按照协议约定以货币补偿方式向第三人李雪支付了一次性补偿款计人民币1809560.00元。原告于2018年得知此事后，多次找被告相关部门主张权利未果，遂诉至本院，并提出如前诉请。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告是否具备提起本案诉讼的主体资格；二、被诉行政协议是否合法有效。行政协议是行政机关为了实现公共服务或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商一致达成的协议。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。因此，行政协议案件的审理，要充分考虑行政性与合同性的区分，处理好行政性和合同性的关系。既要适用行政法律规范，又要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。一、对于原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案的诉讼标的是征收实施部门与第三人李雪签订的房屋征收补偿安置协议，根据原告提交的证据，涉案被征收房屋系原告在人民法院执行程序中合法取得，虽未办理产权过户登记手续，但依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，原告经人民法院生效裁判文书确认取得涉案房屋所有权，合法有效。而本案被诉行政协议是针对涉案房屋作出的处分，显然与对该房屋享有所有权的原告具有法律上的利害关系，故原告提起本案诉讼，主体适格。对于被告辩称原告在征收公告发布至协议签订长达三年多的时间内未提出异议应视为放弃权利的主张，因被告未提供证据证实在对涉案房屋征收补偿过程中已按程序进行了相关公示，故该主张不成立，本院不予支持。二、对于涉案安置补偿协议的效力问题。首先，从行政法律规范来看，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。本案中，被告设立的征收部门在对涉案房屋进行征收过程中，未正确履行对被征收房屋进行调查确权的审查职责，在第三人李雪未能提供房屋基本权属证明及相关委托手续的情形下，仅凭村委会出具的证明即将并非房屋所有权人的第三人李雪作为被征收人并与之签订补偿协议，损害了房屋所有权人的利益。因此该协议存在基本事实不清、主体错误、依据不足等重大明显违法情形，属于无效的行政行为。其次，从民事法律规范来看，《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”。第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人董天荣明知自己无权处分涉案房屋，却出具承诺书将该房屋抵押给第三人李雪并任由李雪办理该房屋征补事宜并获取部分补偿款。而第三人李雪明知自己并非房屋所有权人，又无相关委托手续，却故意隐瞒真实情况、提供虚假信息，以房屋所有权人身份签订补偿协议，违反诚实信用原则，损害了国家利益及原告作为房屋所有权人的利益，故其所签补偿协议无效，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤消后，因该合同取得的财产，应当予以返还”的规定，第三人李雪应将其因该协议取得的补偿款1809560.00元返还给被告西秀区政府。综上，本案原告诉请撤销的补偿协议存在事实不清、没有依据等重大明显违法情形及一方以欺诈的手段订立合同损害国家利益情形，依法应认定为无效协议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条关于“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”的规定，应判决确认该协议无效。对于被告辩称本案实质上属于原告与第三人之间的补偿款分配纠纷，应当另行通过民事诉讼主张权利的理由，因无任何证据证实该协议的签订得到原告授权或追认，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款的规定，判决如下：一、确认被告安顺市西秀区人民政府设立的虹山湖建设项目二期改造指挥部与第三人李雪于2016年8月23日签订的《房屋征收补偿协议书》无效；二、第三人李雪于本判决生效之日起30日内将其因被诉行政协议获得的房屋征收补偿款1809560.00元返还给被告安顺市西秀区人民政府。案件受理费50元，由被告安顺市西秀区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 洪 云人民陪审员 陈 兰人民陪审员 赵奇斌二〇一八年十二月二十七日法官助理朱艳楠书记员汤晓燕