天津市滨海新区人民法院行 政 判 决 书(2018)津0116行初265号原告陈松，男，1976年6月5日出生，汉族。委托代理人郭力治，天津天关律师事务所律师。被告天津市滨海新区人民政府茶淀街道办事处，住所地天津市滨海新区汉沽河西三纬路**。法定代表人潘久生，主任。出庭负责人赵刚，副主任。委托代理人明学延，该街道办事处法制办公室负责人。委托代理人吕春喜，天津晟昊律师事务所律师。原告陈松诉被告天津市滨海新区人民政府茶淀街道办事处（以下简称茶淀街道办事处）不履行法定职责纠纷一案，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月10日立案后，于次日向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月30日公开开庭审理了本案。原告陈松的委托代理人郭力治，被告茶淀街道办事处的负责人赵刚及委托代理人明学延、吕春喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告等人于2017年8月19日向被告邮寄了《诉求》，请求被告依据2013年8月6日的《关于茶淀镇征地款和农转非人员补偿情况的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）中“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。”的规定，对原告给予适当补偿。被告于2018年8月6日以党委书记李桂杰的名义对原告等作出《答复书》，告知其不能享受非农人员的征地补偿。原告陈松诉称，原告为茶淀街道留庄村村民，长期在村中居住生活，且拥有自己的承包土地。自2007年开始，原告听闻被告即将对留庄村土地进行征收，但始终没有在补偿名单中看见自己的名字。此后，原告发现被告在征地补偿款的发放过程中，擅自扣留了本应属于原告的补偿款项。而同村相同情形的村民已领取到了相应款项，甚至没有土地份额的农转非村民都已领取。原告不断要求被告解释征地行为，或者发放相应补偿款，2010年2月26日，被告原党委书记崔立新，连同原汉沽管委会、汉沽审判区三方协议后承诺，对原告补偿106100元，但因人员变动，被告新官不理旧账，不再履行承诺，且对原告诉求百般推诿。请求确认被告拒绝依据《会议纪要》中“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。”的规定，对原告给予适当补偿的行为违法，并责令被告按照上述规定以留庄村二类农转非人员的标准给予补偿。原告向本院提交了以下证据：证据一、被告于2014年12月作出的《关于留庄上访人反映部分征地资金使用情况的答复》，证明留庄村部分征地补偿款是由被告负责发放的；证据二、被告于2013年4月23日作出的《关于留庄村征地拆迁补偿款拨入拨出说明》，证明被告下拨款中包括村民领取的非农补偿款3407.6868万元；证据三、被告于2018年4月28日作出的《予以公开告知书》及附件，证明留庄村非农补偿款是由被告发放的。被告茶淀街道办事处辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼，也就是说只有对具体行政行为不服才可以提起行政诉讼。但是从原告起诉的内容来看，原告不服的是被告不向其发放征地补偿款违法和应当按照同村标准支付征地补偿款的行为，而上述行为不是具体行政行为，属于承包地征收补偿款分配纠纷。农村集体土地征收补偿款分配行为属村委会自治范畴，被告无权干涉。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告不是征收土地的主体，只是在土地征收过程中对留庄村委会的工作进行监督、指导、支持和帮助。征地补偿款并非被告支付，原告要求被告支付补偿款没有事实根据。三、原告主体不适格。本案被征收的土地系留庄村村委会所有的集体土地，即使存在不足额支付或不支付土地补偿款的情形，也应当由集体土地的所有者即留庄村村委会作为主体行使诉权。原告不是被征收土地的所有人，其无权代替村委会提起诉讼。综上，本案原告没有起诉资格，被告也不是涉案土地征收主体，原告要求被告支付补偿款没有事实和法律依据，且本案也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：一、证据：证据一、被告于2018年10月30日作出的《情况说明》、附件及EMS邮寄详情单，附件包括原告等人于2017年8月19日向被告提出的《诉求》、被告于2018年4月18日作出的《答复意见》、于2018年6月12日作出的《答复书》、于2018年6月15日作出的《答复书》、原告等人于2018年6月20日向被告提出的《申诉书》、原告等人于2018年7月4日制作的《给李书记的信》、被告于2018年7月20日作出的《通知》、原告等人于2018年7月20日、21日制作的《给李书记的信》两份、被告以该街道办事处党委书记李桂杰的名义作出的《答复书》，证明原告提出涉案申请及被告作出答复的整个过程；证据二、被告于2008年5月13日作出的《关于拨付茶淀镇留庄村征地差额资金及地上物漏项补偿费的请示》；证据三、原中共天津市滨海新区汉沽工委于2013年8月6日作出的《会议纪要》；证据四、被告于2013年6月24日向原天津市滨海新区汉沽工委作出的《关于茶淀镇实施被征地拆迁村农转非人员补偿安置方案的请示》；证据五、原天津市汉沽区规划和国土资源局于2007年8月6日制作的汉规国字（2007）第149号《关于报批汉沽区茶淀镇留庄村征地补偿安置方案的请示》、附件《茶淀镇留庄村征地补偿方案》及《请示、报告批办单》；证据六、被告于2007年12月28日作出的茶政报[2007]53号《关于拨付区政府征收茶淀镇留庄村1774.3亩地上物漏项及378亩土地补偿费差额的请示》；证据七、留庄村村委会制定的《留庄村一类、二类农转非人员名单》，其中留庄村一类农转非人员181人，二类农转非人员295人；证据八、2003年至2009年的记账凭证和出账凭证；证据二至证据八证明，被告并非留庄村土地征收主体，资金来源于土地整理中心和政府财政，原告不属于留庄村农转非一类、二类人员中的补偿对象。经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：对于原告提交的证据，被告对证据一至证据三的关联性、合法性、真实性均无异议，但对证明目的有异议，上述证据只能证明被告曾发放补偿款的事实，但被告只是代留庄村村委会发放。本院对上述证据的关联性、合法性、真实性均予以认定。对于被告提交的证据，原告对证据一的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的及被告回复的内容；对证据二的真实性不发表意见，请法院依法认定，对关联性和证明目的不认可，认为从原告角度看是被告对原告实施了拆迁和征收，土地整理中心一直没有出现过，一直都是被告与原告进行接触；对证据三的关联性、合法性、真实性无异议，但不认可证明目的；对证据四至证据六、证据八的真实性不发表意见，请法院依法认定，不认可证明目的；对证据七的真实性无异议，但不认可证明目的，原告见过该名单，但原告获取的名单人数比该份名单中的人数少。本院认为被告提供的上述证据均是被告依法制作或获取的，能够说明证据的来源，具备客观性，本院对上述证据的关联性、真实性予以认定。经审理查明，原告陈松系天津市滨海新区汉沽市政工程管理所员工。原告自认其拥有的留庄村集体土地份额2007年被征收时，原告已在上述单位工作。原告等16人于2017年8月19日向被告邮寄了《诉求》，请求被告依据2013年8月6日的《会议纪要》中“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。”的规定，对原告给予适当补偿。在本案庭审过程中，原告将该项请求明确为要求被告以留庄村二类农转非人员的标准对原告给予补偿。因被告逾期作出答复，原告等人于2017年11月9日诉至本院，请求被告对上述申请作出处理。在上述案件的审理过程中，被告于2018年4月18日向原告等人出具《答复意见》，承诺于60日内对原告等人的上述申请作出答复。本院于当日裁定准许原告撤回对被告的起诉。后被告于2018年6月12日对原告等人作出《答复书》，后因故将该《答复书》作废，被告又于2018年6月15日对原告等人作出《答复书》，内容为：“一、依据2013年8月6日《关于茶淀镇征地款和农转非人员补偿情况的会议纪要》第一项的规定，‘一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿’。但是在确认具体补偿人员时，还应当符合原茶淀镇和留庄村制定的相关条件。这些条件是：（1）农转非一类人员是以土地为生的，可以享受一类补偿标准；（2）二类人员不以土地为生，这些人员不享受征地补偿，只是按照补偿费的标准予以补偿，行政机关、事业单位工作人员、国有大中型企业就业人员除外。二、应当享受征地补偿的农转非人员，由留庄村村委会确认后，报原茶淀镇审核，并报上级主管部门备案。根据本机关查阅档案，发现你本人并不在原茶淀镇留庄村确认的农转非人员（一类、二类）名单之内。三、如果你坚持自己属于农转非应受偿的范围，请提交以下材料以便审核：（1）身份证、户口本的复印件；（2）无工作单位的证明材料；（3）社保缴费记录；（4）通讯地址和联系电话；（5）当初确定补偿名单时，是否向留庄村、原茶淀镇或者原汉沽管委会提交过异议材料及相应的回复，如果有请一并提交。四、你本人需要对提交材料的真实性承担责任，如果存在伪造、编造等情形的，一经查实将移送公安机关，依法追究有关人员的刑事责任。”原告等人分别于2018年6月20日、2018年7月4日向被告提交了《申诉书》及其他相关材料。后被告于2018年7月20日作出《通知》，告知原告经审核，原告邮寄的材料无法证明原告在当初留庄村确认非农人员的时间节点，满足享受非农人员补偿条件中最重要的一条，即不是“行政机关、事业单位工作人员、国有大中型企业就业人员”，因此原告不能享受非农人员补偿。另，原告在材料中提到与原告相同条件获得补偿的，建议向有关部门举报。后原告等人分别于2018年7月20日、7月21日向被告党委书记李桂杰邮寄了申诉材料。后被告于2018年8月6日以党委书记李桂杰的名义对原告等作出《答复书》，内容为：“一、你们坚持要求补充的依据是2013年8月6日《关于茶淀镇征地款和农转非人员补偿情况的会议纪要》第一项‘持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。’我街的理解是仅限于在原茶淀镇留庄村确定的非农业补偿名单的人员。二、即使您于1986年承包过留庄村的土地，但由于留庄村征地补偿时您已经有了稳定的工作。所以，您不符合‘具有稳定的工作包括公务员、事业单位工作人员、国有大中型企业员工的条件，不享受本村征地补偿待遇’。据此，您不能享受非农人员的征地补偿。”原告等14人对被告作出的上述《答复书》不服，认为被告拒绝向原告发放征地补偿款，故诉至本院。另查，2003年12月5日，原天津市汉沽区土地管理中心与留庄村村委会签订了《集体土地征用协议》，征收了留庄村集体土地378亩，每亩5.1万元，共计人民币1927.8万元。2004年3月9日，留庄村村委会公布了该次征地的《征地补偿安置实施方案》。该公告载明：“经村委会商定，补偿方式分为两种：第一，农户承包土地将得到青苗、安置两种补偿费，其中，果地每亩按26000元，大棚30000元，暖室32000元，合计用款516万元。第二，农业人口305人，每人按11590元安置，合计用款353.5万元。……五、对此补偿实施方案有异议的，在规定期限内未向村委会登记的，视为放弃土地征用。自愿放弃土地被征用需种植的农户，及时到村委会协商解决有关种植问题。”2007年左右，留庄村剩余土地被原汉沽区土地整理中心征收。2007年8月，原天津市汉沽区人民政府同意了原天津市汉沽区规划和国土资源局上报的《关于报批汉沽区茶淀镇留庄村征地补偿安置方案的请示》，该请示的附件《茶淀镇留庄村征地补偿安置方案》载明，原天津市汉沽区土地整理中心作为征地单位征收留庄村集体土地132.3公顷（约合1984.5亩），相关征地总费用为23541.6856万元。但该征地补偿方案中并未对留庄村农转非人员的补偿问题作出规定。2013年6月24日，被告向原中共天津市滨海新区汉沽工委上报了《关于茶淀镇实施被征地拆迁村农转非人员补偿安置方案的请示》，该请示载明：“一、留庄村鉴于留庄村农转非一类和二类人员的户口性质相同，均属于农转非，建议二类农转非人员同样享受一类农转非人员已经发放到位的按照征地养老保险标准每人追加2.4万元（经汉沽法院协调原区委、区政府领导认定的追加部分），以确保公平、公正。一类补偿总额为10.61万元（已发放）；二类补偿总额为6.33万元。……一类农转非人员确认条件是：1.拥有30年土地承包合同；2.村委会有台账；3.以土地为生（征地公告发布之日仍在耕种自家土地）。二类农转非人员确认条件是：1.有土地承包份额；2.户口在汉沽辖区；3.未在行政、事业单位或国有大中型企业就业。”2013年7月15日，被告向原中共天津市滨海新区汉沽工委上报了《关于茶淀镇被征地拆迁村农转非人员给予安置补偿的情况说明》，载明：“自2009年茶淀镇征地拆迁以来，被征地拆迁村的农转非人员集访不断，先后围堵管委会、新区政府，滞留原汉沽区人大，大规模到市政府和北京上访，严重影响了社会稳定。根据历史的延续性和现实的客观性，现将给予茶淀镇被征地拆迁村农转非人员安置补偿情况说明如下：……三、分类给予农转非人员安置补偿的确认条件。本着尊重历史，尊重事实，依法依规，综合考量和面对现实，分类实施，维护稳定的原则。应当给予茶淀镇被征地拆迁农转非人员适当的安置补偿。（一）确认一类农转非人员需同时具备3个条件：一是持有30年土地承包合同；二是该村委会有台账；三是以土地为生（征地公告公布之日仍在耕种自包土地）。（二）确认为二类农转非人员需要同时具备三个条件：一是有土地承包份额；二是户口在汉沽辖区；三是未在国家机关（行政）事业单位或国有大中型企业就业。……”2013年8月6日，原中共天津市滨海新区汉沽工委就被告的上述请示和说明经开会研究同意后，作出了涉案《会议纪要》，该会议纪要载明：“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。鉴于茶淀镇崔庄、留庄距离城区较近，且1976年大地震后陆续在以上两个村实施了部分征地，当时没有得到相应补偿，或者补偿很低。导致现有的农民人均占有耕地面积下降，现征地后原有村民承担了一定的经济损失。所以崔庄、留庄一类、二类农转非人员分别给予10.61万元和6.33万元补偿。”再查，2013年12月，原天津市滨海新区茶淀镇人民政府与原天津市滨海新区人民政府河西街道办事处被撤销，上述两单位行政区域合并设立被告茶淀街道办事处。本院认为，本案的争议焦点有以下两个：一是原告的申请是否属于被告的职责范围、本案是否属于人民法院的受案范围；二是关于被诉《答复书》是否合法。关于原告的申请是否属于被告的职责范围、本案是否属于人民法院的受案范围的问题。本案中，原告提出涉案申请是依据《会议纪要》中“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。”的规定，而非根据有关部门或者原告所在村民委员会已经制定并公布的《征地补偿安置方案》。被告也解释称，留庄村土地被征收后，大量农转非人员不断上访，为解决上述人员的上访问题，提高农转非人员的补偿待遇，原中共天津市滨海新区汉沽工委根据被告报送的请示制定了涉案《会议纪要》，所需资金系额外向政府申请的。从该《会议纪要》的上述内容来看，其应当是在正常的留庄村征地补偿安置之外对符合条件的农转非人员进行额外或者单独的补偿，且该《会议纪要》是原中共天津市滨海新区汉沽工委根据被告报送的请示，经研究同意后制定，故上述规定应视为被告对留庄村符合条件的农转非人员作出的单方授益性行政行为。综上，原告提出的涉案申请实际上是基于被告的上述单方授益性行政行为，而非留庄村的征地安置补偿方案，所需资金也是政府的额外拨款，故原告的申请事项并非所在村民委员会的自治范畴，而是属于被告的职责范围，原告提起的本案行政诉讼亦属于人民法院行政诉讼的受案范围，故被告关于原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张无事实和法律依据，本院不予支持。关于被诉《答复书》是否合法的问题。原告主张，其系依据《会议纪要》中“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿。”的规定，要求被告按留庄村二类农转非人员的标准对原告给予补偿。被告主张，涉案《会议纪要》的上述规定仅限于在原茶淀镇留庄村确定的非农业补偿名单的人员，该《会议纪要》所基于的被告请示中有关于农转非一类、二类人员的界定标准，留庄村村委会也于2008年5月之前制定了留庄村农转非人员名单，原告并不在该名单之中，也不符合“未在行政、事业单位或国有大中型企业就业”的条件，不应享受涉案补偿。被告提供的证据材料能够初步证实涉案《会议纪要》是原中共天津市滨海新区汉沽工委在被告报送的《关于茶淀镇实施被征地拆迁村农转非人员补偿安置方案的请示》、《关于茶淀镇被征地拆迁村农转非人员给予安置补偿的情况说明》的基础上，经开会讨论研究制定的。涉案《会议纪要》虽规定“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿”，但未载明应当对留庄村符合何种条件的农转非人员给予部分补偿，也未载明补偿标准，也未附有应给予部分补偿农转非人员的名单。考虑到该《会议纪要》是在被告报送的《关于茶淀镇实施被征地拆迁村农转非人员补偿安置方案的请示》、《关于茶淀镇被征地拆迁村农转非人员给予安置补偿的情况说明》的基础上，经会议讨论研究制定的，且上述请示及说明均载明给予补偿的农转非二类人员的界定标准，即“1.有土地承包份额；2.户口在汉沽辖区；3.未在行政、事业单位或国有大中型企业就业。”故，涉案《会议纪要》中“一、持有土地承包合同或具有土地份额的农转非人员，原则上在征地补偿款中有部分分配份额，给予部分补偿”的规定中涉及的农转非二类人员应当符合上述界定标准。经本院核实，留庄村征地时原告不属“未在行政、事业单位或国有大中型企业就业”的情况，不符合上述农转非二类人员的界定标准，也不在留庄村村委会向被告提供的《留庄村一类、二类农转非人员名单》中，故被诉《答复书》并无不当。综上，被诉《答复书》合法，原告请求被告以留庄村二类农转非人员的标准对原告给予补偿的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈松的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈松承担（原告已预交本院）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。审 判 长  秦秀敏代理审判员  丁晓雨代理审判员  刘清华二〇一八年十二月二十一日书 记 员  刘 维书 记 员  沈祯旸附：法律释明1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。