广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1277号上诉人（原审原告）：麦津，男，汉族，住广东省佛山市南海区，上诉人（原审原告）：麦荣，男，汉族，住广东省佛山市南海区，上诉人（原审原告）：麦广全，男，汉族，住广东省佛山市禅城区，上诉人（原审原告）：麦清，女，汉族，住广东省佛山市禅城区，上诉人（原审原告）：麦玉，女，汉族，住广东省佛山市南海区，上列上诉人共同的委托代理人：何海有，广东国慧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市南海区人民政府。住所地：广东省佛山市南海区南海大道**。法定代表人：顾耀辉，区长。委托代理人：梁丽桦，佛山市南海区桂城国土资源管理所工作人员。委托代理人：麦慧莉，广东法品律师事务所律师。上诉人麦津、麦荣、麦广全、麦清、麦玉（下称麦津等人）因与被上诉人佛山市南海区人民政府（下称南海区政府）土地行政处理决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院作出的（2017）粤06行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年12月23日，麦津等人向佛山市南海区国土城建和水务局（下称南海区国土局）提交了《土地权属争议调查处理申请书》及相关材料，要求依法解决其与被申请人梁旺辉、梁润培关于佛山市南海区桂城街道雷岗居委南约第八住宅区80号宅基地土地使用权的权属争议，并依法注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等人所有。南海区国土局收到麦津等人的申请材料后经审查于2017年1月3日作出《关于土地权属争议案件不予受理建议书》，并上报南海区政府。南海区政府于2017年1月10日作出南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为麦津等人所争议的涉案土地已经办理土地登记、核发土地使用证，故麦津等人的申请不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地所有权或使用权归属争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第三款的规定，决定不予受理麦津等人提出的申请事项。该决定书于同月18日邮寄送达麦津等人。2017年2月24日，麦津等人向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销南海区政府作出的南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》；二、判令南海区政府受理麦津等人与梁旺辉、梁润培关于佛山市南海区桂城街道雷岗居委南约第八住宅区80号宅基地土地使用权的权属争议，并依法注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等人所有。一审庭审结束后即2017年4月27日，麦津等人申请将第二项诉讼请求变更为请求法院处理其与梁旺辉、梁润培关于佛山市南海区桂城街道雷岗居委南约第八住宅区80号宅基地土地使用权的权属争议，并依法注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等人所有。另查明：麦津等人主张的争议土地在南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》范围内，权属人为梁润培，使用权面积114.6平方米。该土地证是由原南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》变更登记而来，原权属人为梁旺辉，使用权面积114.6平方米，变更事由为赠与。还查明：麦津等人曾于2016年12月20日向南海区国土局提交了《土地权属争议调查处理申请书》及相关材料，因麦津等人在该次申请中将佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局列为本案土地权属争议的被申请人，并要求撤销该局核发的南约（2016）B006号《桂城街道个人建房许可证》，经南海区国土局工作人员释明告知后，麦津等人撤回此申请。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，南海区政府作为县级人民政府依法享有对麦津等人提出的土地权属争议申请作出处理的职权，南海区政府作出本案被诉之南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》主体适格，予以确认。另根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见；认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。本案中，南海区国土局在2016年12月23日收到麦津等人申请后，于2017年1月3日作出《关于土地权属争议案件不予受理建议书》并上报南海区政府，该府于2017年1月10日作出不予受理决定后邮寄送达麦津等人，其行政行为程序符合上述规章的规定，予以确认。麦津等人认为南海区政府逾期作出行政行为的主张没有事实和法律依据，不予支持。关于南海区政府作出的不予受理决定在实体上是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”为进一步明确“土地所有权和使用权争议”的范围，国土资源部办公厅国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，麦津等人所主张的60.94平方米争议土地在原南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》范围内，权属人为梁旺辉（后因赠与变更登记为权属人梁润培），即麦津等人所主张的争议土地已经确认权属。依照上述规定，在已经取得土地证，土地证确定的土地权属明确的情况下，麦津等人申请对涉案60.94平方米土地权属进行确权，其申请显然不属于土地权属争议申请，南海区政府对其土地权属争议申请决定不予受理，主要事实清楚，适用法律法规正确，予以确认。麦津等人认为因其对涉案60.94平方米土地有权利主张则本案属于土地权属争议的观点存在对法律规定的理解不当，不予支持。故麦津等人要求撤销南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》的诉请，依法应予驳回。至于麦津等人提出的第二项诉讼请求，即判令南海区政府受理麦津等人与梁旺辉、梁润培关于佛山市南海区桂城街道雷岗居委南约第八住宅区80号宅基地土地使用权的权属争议，并依法注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等人所有的诉请，因南海区政府不予受理其土地权属争议申请的决定正确，则该诉请也应一并予以驳回。另外，麦津等人在本案庭审结束之后提出变更第二项诉讼请求，即“请求法院处理麦津等人与梁旺辉、梁润培关于佛山市南海区桂城街道雷岗居委南约第八住宅区80号宅基地土地使用权的权属争议，并依法注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等人所有”，该诉讼请求的提出不仅违反法定程序，且诉请内容超越行政审判职权，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回麦津等人的诉讼请求。上诉人麦津等人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、国土资源部办公厅国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》不能作为法院认定被诉行政行为合法的依据。《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十三条的规定是行政机关审查是否受理土地权属争议的立案标准。麦津等人提交的证据如缴款凭单、现金收入凭证、调查笔录等，足以证明麦津等人与涉案土地存在直接利害关系，南海区政府应当受理麦津等人提出的土地权属争议调查处理申请。南海区政府以是否进行土地登记、是否核发土地证作为受理土地权属争议的审查标准，明显适用法律错误。二、土地权属证书仅仅是土地权属的记录，国土行政管理部门并未对土地权属的实质性内容进行审查。原审以是否核发土地证作为认定是否存在土地使用权争议的标准是不合法的。佛山市中级人民法院作出的（2010）佛中法民一终字第1964号民事裁定确认涉案土地存在权属争议，且涉案土地还存在多次诉讼。此外，麦津等人于2016年12月20日向南海区国土局办公室提出涉案各项申请，至2017年1月18日才收到南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，南海区政府逾期作出决定。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、判令南海区政府受理麦津等人与梁旺辉、梁润培关于佛山市南海区桂城街道雷岗居委南约第八住宅区80号宅基地土地使用权的权属争议，并依法注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归麦津等人所有。被上诉人南海区政府于二审时书面答辩称：一、涉案土地已办理土地登记、核发土地使用证，不存在土地使用权权属争议，南海区政府不予受理理据充分。土地证核发行为是另一独立的行政行为，麦津等人若认为其合法权益因土地证核发行为受到侵害的，可以另行起诉。一审判决指引并无不当。二、国土资源部办公厅国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》是国土资源部对外发布且具有法律效力的规范性文件，由南海区国土局作为《关于土地权属争议案件不予受理建议书》的附件提供给南海区政府，不存在事后提供问题。被诉土地权属争议案件不予受理决定书亦非直接适用该复函，但可作为理解依据。三、涉案土地权属争议案件不予受理决定书程序合法有效，麦津等人已撤回2016年12月20日的申请，并于2016年12月23日重新提交，其认为涉案申请在2016年12月20日提交没有事实依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，麦津等人的上诉主张不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地权属处理纠纷，二审需审查南海区政府作出的南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”为进一步明确“土地所有权和使用权争议”的范围，国土资源部办公厅国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。……”本案中，麦津等人主张的60.94平方米争议土地在梁润培作为权属人持有的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》范围内，该证系原权属人为梁旺辉持有的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》所涉土地，经梁旺辉赠与梁润培后变更登记而核发的，即麦津等人所主张的争议土地已经确认权属。麦津等人主张涉案土地有多次诉讼，均是涉及梁旺辉持有的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，而非涉及梁润培持有的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》。在涉案土地已经取得土地证，土地证明确载明土地权属的情况下，麦津等人申请对涉案60.94平方米土地权属进行确权，显然不属于土地权属争议申请。南海区国土局在2016年12月23日收到麦津等人申请后，于2017年1月3日作出《关于土地权属争议案件不予受理建议书》并上报南海区政府，该府于2017年1月10日作出南府行决［2017］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》后邮寄送达麦津等人，亦符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，属于主体适格，事实清楚，程序合法。据此，一审法院认为南海区政府作出被诉不予受理决定书合法，判决驳回麦津等人要求撤销被诉不予受理决定书的诉讼请求，以及一并判决驳回麦津等人要求注销梁润培的南府集用（2016）第xxx号《集体土地使用证》，确定该块宅基地的南侧及西南侧60.94平方米土地使用权归其所有的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。此外，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，麦津等人于一审庭审后申请变更第二项诉讼请求的，应不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持；麦津等人上诉主张请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人麦津、麦荣、麦广全、麦清、麦玉共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  方丽达二〇一八年十二月二十八日书记员  肖 威