江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终1057号上诉人（原审原告）杨吉辉，男，1962年1月28日出生，汉族，住南昌市红谷滩新区，委托代理人熊许丹，南昌市148法律服务所法律工作者。委托代理人熊五根，南昌市148法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地南昌市红谷滩新区绿茵路**。法定代表人毛顺茂，该委员会主任。委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住，住所地南昌市红谷滩新区新府路**/div>法定代表人刘建洋，该市市长。委托代理人金莎，南昌市人民政府法制办公室复议审理处工作人员。委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。上诉人杨吉辉因其诉南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称红谷滩新区管委会）、南昌市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，《南昌市城市总体规划（2001-2020）》确定涉案地块用途为居住用地等，《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定涉案地块为建设用地。2017年1月12日和25日，南昌市城乡规划局、南昌市国土资源局分别复函红谷滩新区管委会，确认涉案地块棚户区改造项目符合城市总体规划和土地利用总体规划。2016年1月21日，南昌市第十四届人大第六次会议批准《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将各县区棚户区改造作为旧城改造内容，列入“城市再造工程”。南昌市2017年国民经济和社会发展计划明确提出“加快推进旧城改造，全年棚户区征迁面积不少于700万平方米。”据此，南昌市人民政府于2017年4月18日下达了2017年度城市棚户区房屋征迁任务，要求上半年启动征迁工作，涉案地块改造列入其中。2017年3月20日，南昌市红谷滩新区住建局对涉案项目进行了社会稳定风险评估，风险等级确定为C级，但所制作的报告有关主管部门未出具意见。同年4月11日，江西银行红谷滩支行出具编号为00053911的余额证明书，证明红谷滩新区管委会在该行开设一般结算账户余额为1,072,751,048.96元（截至2017年3月31日11时51分17秒）。同年6月12日，南昌市红谷滩新区住建局发布涉案地块房屋征收预告和房屋征收补偿方案征求意见稿，确定征求意见的期间为当日至2017年7月12日。针对部分被征收户提出的意见，南昌市红谷滩新区征收办于2017年7月13日予以书面回复。同年7月18日，红谷滩新区管委会作出被诉房屋征收决定并予以公告。同年8月4日，南昌市红谷滩新区建设局制定涉案地块棚户区改造项目征收补偿方案，明确本次被征收户为585户，房屋建筑征收面积约9万平方米。在征收工作开展期间，部分被征收人多次向有关机关反映自身诉求。另查明，南昌市委、市政府办公厅印发的《中共南昌市红谷滩新区工作委员会、南昌市红谷滩新区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》明确，红谷滩新区管委会为南昌市人民政府的派出机构，代表南昌市人民政府对管辖区域内的行政、经济和社会事务实行统一管理；其主要职责之一是“根据国家有关法规和省、市政府授权，协调配合国土部门的土地收储工作；做好房屋拆迁、安置等方面的工作；负责全区基础设施和公用设施的建设与管理，做好区内的建管、城管、房管和环境管理工作。”南昌市人民政府《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》明确各区（开发区、新区）房屋征收部门应当组织有关部门对房屋征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；按规定公布征求意见情况和征收补偿方案修改情况后报区人民政府（开发区、新区管委会）作出房屋征收决定。原审认为，根据案件事实和各方意见，本案的焦点问题有：（一）职权问题，即红谷滩新区管委会能否以自己的名义对外作出房屋征收决定。（二）公共利益问题，即征收涉案地块是否符合公共利益。（三）程序问题，即本案所涉房屋征收决定的作出在程序上是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条规定，以及复议程序是否符合法律规定。（四）最终处理问题，即本案应作何裁判。现具体分析如下：（一）关于红谷滩新区管委会能否以自己的名义对外作出房屋征收决定的问题。国务院国发〔2010〕33号《关于加强法治政府建设的意见》明确，各级行政机关要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。行政机关法定职责的来源，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，主要是法律、法规和规章。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，征收单位、个人的房屋，必须依照法律规定的权限和程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为行政法规，其第八条明确规定作出房屋征收决定的权限主体是市、县级人民政府。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》作为地方规章，其第八条也将作出房屋征收决定的主体限定在设区××市、县××、区）人民政府。红谷滩新区管委会未提交“市、县级政府之外的其他行政主体有权作出房屋征收决定”其他法规或规章规定。但为证明其自身作出房屋征收决定的合法性，红谷滩新区管委会提交了南昌市人民政府洪府发〔2012〕1号《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》这一规范性文件，该文件确有红谷滩新区管委会有权作出房屋征收决定的内容。但根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，南昌市人民政府授权其派出机构红谷滩新区管委会行使决定房屋征收职权的，属于行政委托。红谷滩新区管委会作为受委托机关行使房屋征收决定职权，应当以委托行政机关，即南昌市人民政府的名义实施。红谷滩新区管委会直接以自己的名义对外作出房屋征收决定，缺乏法律依据，违反行政委托行权规则。（二）关于征收涉案地块是否符合公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举的公共利益情形中，规定有旧城区改建情形。而城市棚户区（危旧房），根据建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》，是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。由此可见，棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造并不排除在法律规定旧城区改建范围内，两者可以存在交叉。本案涉案地块已被南昌市人民政府纳入2017年棚户区房屋改造计划。本案杨吉辉认为南昌市人民政府将涉案地块纳入棚户区改造范围不当，但是：1、建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》明确，城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。这说明国家将确定城市棚户区范围作为地方事务交由属地政府自行决策；2、2016年1月21日，南昌市第十四届人民代表大会第六次会议批准《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。该纲要将各县区棚户区改造列入城市再造工程，作为南昌市上下共同的行动纲领。这从法定程序上表明，南昌市人大作为地方国家权力机关，已代表全市人民共同意志，赋予南昌市人民政府组织实施本市棚户区改造的权力。城市棚户区的确定涉及城市发展理念、战略以及城市规划、土地、民生等多重因素考量，政策性强。在国家和地方人大均将确定棚户区范围、制定棚户区改造计划的裁量权赋予地方政府的情形下，人民法院司法审查权亦应恪守“司法谦抑”原则，对地方政府何为棚户区的“首次判断”予以充分尊重，若无严重违法之情形不应推翻。本案中，南昌市人民政府认为涉案地块现状与南昌市城市建设、南昌市红谷滩新区发展不相吻合，已就将其纳入棚户区改造的理由向法院进行了合理说明及举证，该院对此次征收的公共利益属性予以认可。另外，杨吉辉提出行政机关所提交的国民经济和社会发展年度计划仅是草案，并不能反映该草案系南昌市人大审议通过的。红谷滩新区管委会未向法院提交该年度计划经市人大审议通过的证据材料确有不妥，但南昌市人大通过上述年度计划已向社会进行了告知与宣传。该年度计划安排“全市棚户区征迁面积不少于700万平方米”经南昌市人大审议通过的事实是客观存在的。杨吉辉以行政机关提交证据方面的瑕疵而否定改造涉案地块的公共利益属性，不予支持。（三）关于程序是否合法的问题。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条之规定，房屋行政征收案件中所审查的程序事项主要是：1、市、县级政府是否公布拟定的征收补偿方案以征求意见，此后是否公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；2、是否按有关规定进行社会稳定风险评估；3、征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用等。由于红谷滩新区管委会违反行政委托行权规则，直接以自己的名义对外作出相关程序性事项，涉案房屋征收存在以下情形不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：1、未以南昌市人民政府的名义公布房屋征收补偿方案草案以征求意见；2、未以南昌市人民政府名义公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；3、社会稳定风险评估报告审批表上仅有红谷滩新区社会治安综合治理委员会在“维稳部门备案意见”栏盖章，而不是按规定进行社会稳定风险评估。杨吉辉指出“社会稳定风险评估报告系2017年3月20日完成而报告内容中出现2017年4月18日南昌市人民政府文件”的问题也是存在的；4、征收补偿费用未做到专户存储。综上，红谷滩新区管委会作出涉案房屋征收决定程序违法。（四）本案如何处理的问题。1、针对房屋征收决定的处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项赋予人民法院对违反法定程序、超越职权的行政行为撤销权。红谷滩新区管委会以自己的名义对外作出房屋征收决定，以及由此而引发的一系列程序违法情形，属于超越职权、违反法定程序情形，人民法院应作出撤销判决。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条同时规定，人民法院在适用撤销判决时，应考虑撤销判决是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。这就意味着，在此情形下，人民法院需要衡量撤销违法行政行为与国家利益、社会公共利益两项法益；如果撤销违法行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，不能适用撤销判决，而只能适用确认违法判决，以允许该违法行政行为的效力继续存在。虽然红谷滩新区管委会作出的房屋征收决定超越职权、违反法定程序，但考虑到南昌市推进涉案地块棚户区改造工作整体上具备公共利益属性，在庭审中南昌市人民政府认可该征收决定的效力，且涉案地块的大多数被征收人已与行政机关签订补偿安置协议。如适用撤销判决否定房屋征收决定的效力，将对南昌市人大规划的城市再造工程，对南昌市人民政府推进的城市建设、红谷滩新区建设工作产生不利影响。同时适用撤销判决否定房屋征收决定的效力，也极易导致大多数已经签订的房屋征收协议陷于“无效”，而损害大多数被征收人已经取得的补偿安置权益。综合对国家利益、社会公共利益这一“法益”的考虑，本案针对房屋征收决定应适用确认违法判决。2、针对复议决定的处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。综合南昌市人民政府所举证据，该府作出复议决定时虽符合行政复议法及其实施条例规定的程序，但未纠正违法的房屋征收决定，作出复议维持决定不当，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项、第七十四条第一款第一项、第七十九条规定，判决如下：一、确认南昌市红谷滩新区管理委员会于2017年7月18日作出的洪新征字[2017]第01号房屋征收决定违法；二、撤销南昌市人民政府相应的行政复议决定。杨吉辉不服一审判决提起上诉，请求依法撤销一审判决第一项，改判撤销红谷滩新区管委会的房屋征收决定，按同类地段现行市场商品房价格给予赔偿。事实和理由为：一审法院仅对国家和社会公共利益作出理性认同，而对补偿方案中对上诉人的补偿部分不合理又违法却只字未提，更没有要求被上诉人采取相应补救措施给予公平补偿。一审法院忽视个体小众利益的保护，置上诉人的利益不顾，没有平衡公益与私利关系。一审判决未对附件的补偿方案内容进行公平性、合理性审查。补偿方案的补偿标准明显低于法定的类似房地产的价格，明显失当。从房屋征收案件的效果看，人民法院对房屋征收案件司法审查的内容包括房屋征收决定与征收补偿方案两个部分。征收决定是主文件，补偿方案是附件，附件依附于主文件，不能单独诉讼。实践中，许多征收补偿案件的诉求虽为撤销征收决定，实质是对征收补偿方案不服。本案亦不例外。一审法院对被上诉人损害公民个人合法权益的行为未予纠正，未责令被上诉人予以公平补救。被上诉人红谷滩新区管委会答辩称，涉案房屋征收决定虽被一审法院判决确认程序违法，但据此产生的各项法律后果依法应当予以认可。房屋征收决定的作出符合社会公共利益，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关规划和计划要求。棚户区改造可能属于基础设施落后等地段改造工程的一个部分，也不排除在法律规定的旧城区改建范围，两者可能存在交叉。房屋征收决定附带程序事项的瑕疵不会影响其原有的法律效果。征收补偿方案征求意见期间被征收人提出了自己的意见，但主要集中在补偿价格方面，并未对征收行为本身的合法性提出异议。在涉案征收决定作出之前进行了社会稳定风险评估，社会稳定风险评估报告在内容及形式上存在部分瑕疵，但其主要内容、主要过程及主要效果均符合相应规定的要求。红谷滩新区管委会提交了银行资金证明，用于证明具备征收补偿履约能力。因受制于银行账户开设的苛刻条件，客观上极难做到每个旧城改造项目均单独设立专门账户存储征收资金。鉴于绝大多数被征收人已经与相关部门签订征收补偿协议并履行完毕，故本案不宜适用撤销判决。案涉房屋征收项目的后续补偿工作正在依法有序的推进。综上，请求维持一审判决，驳回上诉。被上诉人南昌市人民政府答辩意见与红谷滩新区管委会一致。双方当事人在一审期间向一审法院提交了房产证、洪新征字[2017]第01号《红谷滩新区管理委员会房屋征收决定书》、《红谷滩中心片区控制性规划D4、D6地块城市棚户区改造项目征收补偿方案》、《关于核定红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》、《南昌市城市总体规划用地规划总图》、《关于确认红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的回复意见》、《南昌市土地利用总体规划图》、《南昌市红谷滩新区土地利用总体规划图》、《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》、《关于南昌市2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展年度计划草案的报告》、行政复议决定书等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点在于红谷滩新区管委会作出的洪新征字[2017]第01号房屋征收决定书是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案征收决定所涉项目符合南昌市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划、专项规划等规划要求，并纳入南昌市2017年国民经济和社会发展计划。红谷滩新区管委会作出房屋征收决定前制定了征收补偿方案并征求公众意见，征求意见期限不少于30日，进行社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位、专款专用。相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”红谷滩新区管委会不是市、县级人民政府，其无权以自己的名义作出房屋征收决定。南昌市人民政府未对红谷滩新区管委会的违法之处予以纠正，作出复议维持的决定适用法律错误。一审判决确认红谷滩新区管委会洪新征字[2017]第01号房屋征收决定违法，并撤销南昌市人民政府的复议决定，并无不当。上诉人主张一审法院未对征收补偿方案进行公平性、合理性审查，补偿标准低于类似房地产的市场价格，忽视个人利益。经查，本案房屋征收决定作出前，红谷滩新区管委会制定征收补偿方案后按规定征求公众意见，征求意见期限不少于30日，并书面回复了部分被征收人的意见，相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。且涉案征收补偿方案中对于住宅规定了产权调换、货币补偿两种方式，选择货币补偿的，房屋补偿按市场估价结算。上诉人提出评估价格低、忽视个人利益的主张，不是征收补偿方案中存在的问题，而是补偿安置争议问题，可以通过补偿安置争议解决程序予以救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨吉辉承担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 林贤瑛审判员 方石清二〇一八年十二月二十五日法官助理丁雪书记员张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……