福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）闽08行终149号 上诉人（原审原告）黄兰英，女，1970年8月21日出生，汉族，农民，住连城县。 上诉人（原审原告）吴伟(系上诉人黄兰英之子)，男，1994年2月10日出生，汉族，农民，住连城县。 上诉人（原审原告）吴树枞(系上诉人黄兰英之夫)，男，1966年12月17日出生，汉族，农民，住连城县。 三上诉人委托代理人黄盛坤(系上诉人黄兰英之父)，男，1944年8月7日出生，住连城县。 三上诉人委托代理人黄德亮（系上诉人黄兰英之弟），男，1982年6月14日出生，住连城县。 被上诉人（原审被告）连城县林坊镇人民政府，住所地：福建省连城县林坊镇冠林路**，统一社会信用代码11350825004126321H。 法定代表人沈琳，镇长。 出庭负责人赖金贵，副镇长。 委托代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。 委托代理人傅修平，连城县司法局林坊司法所所长。 原审第三人连城县林坊镇李丰村民委员会，，住所地：连城县林坊镇李丰村 法定代表人李国辉，主任。 原审第三人连城县林坊镇李丰村第六村民小组，，住所地：连城县林坊镇李丰村 负责人黄细妹，组长。 上诉人黄兰英、吴伟、吴树枞诉被上诉人连城县林坊镇人民政府，原审第三人连城县林坊镇李丰村民委员会、连城县林坊镇李丰村第六村民小组行政管理一案，不服连城县人民法院（2018）闽0825行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2012年5月23日，龙岩市人民政府作出龙政信复(2012)58号《关于黄盛坤同志信访事项的复核意见书》，复核认定：原告黄兰英于1993年与漳州市云霄县吴树枞结婚，婚后户口未迁出。1996年第三人李丰村第六小组召开责任田调整会议，通过了“只要嫁出的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决议，1996年至今该组责任田没有再进行调整，1998年原告吴树枞、吴伟户口迁入李丰村第六小组，属承包期内新增人口。复核意见：1996年第三人李丰村第六小组召开责任田调整会议作出的决议违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定，要求连城县人民政府责成林坊乡人民政府指导李丰村第六小组保障原告黄兰英的土地承包经营权。2012年11月30日，第三人李丰村第六小组召开户代会，通过了关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”的决议。三原告不服该征地款的分配方案，向本院提起民事诉讼，本院于2013年5月23日作出(2013)连民初字第67号民事判决，判决第三人连城县林坊乡李丰村第六村民小组应于判决生效之日起十日内支付原告吴伟、吴树枞池塘征地补偿款计人民币3669.6元。原告不服该判决提出上诉。上诉期间以同意一审判决为由，申请撤回上诉，2013年7月9日，龙岩市中级人民法院作出(2013)岩民终字第688号民事裁定，准许原告撤回上诉。2013年4月10日，连城县林坊乡人民政府作出林政(2013)67号《关于要求李丰村民委员会指导李丰村第六小组保障黄兰英同志的土地承包经营权的通知》，要求李丰村民委员会指导李丰村第六小组保障黄兰英的土地承包经营权。2014年6月9日，连城县林坊乡人民政府作出《黄盛坤信访事项答复意见》，认为原告黄兰英等人可以按照《中华人民共和国土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，向连城县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。2014年7月2日，连城县农业局认为三原告申请仲裁不符合受理条件，决定不予受理仲裁申请。原告黄兰英、吴伟因不服龙岩市中级人民法院于2013年10月24日作出的(2013)岩行终字第54号行政裁定，向福建省高级人民法院申诉，福建省高级人民法院于2017年4月24日作出(2016)闽行监13号行政裁定，决定对本案进行提审。福建省高级人民法院于2017年12月20日作出(2017)闽行再13号行政裁定，裁定撤销龙岩市中级人民法院(2013)岩行终字第54号行政裁定和连城县人民法院(2013)连行初字第11号行政裁定；对原告黄兰英、吴伟诉连城县林坊乡人民政府“保障原告的合法权益，承担由于错误决定导致丧失救济机会的责任”指令连城县人民法院立案受理。 原审另查明，2016年7月1日连政综(2016)165号《连城县人民政府关于撤销林坊乡设立林坊镇的批复》，同意撤销林坊乡设立林坊镇。 原审认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”根据上述条文规定，村民委员会成员对村民委员会作出的侵犯村民合法权益的行为有两条救济途径：一是向人民法院提起诉讼，二是由乡、镇人民政府责令改正。这两条途径均是村民依法获得救济的法定渠道，村民可以选择通过诉讼途径解决其与村民委员会之间的侵权纠纷，也可以选择请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正侵权的决定。当村民选择通过行政程序获得救济时，村民一旦向乡、镇人民政府提出行使监督权的申请，有管辖权的乡、镇人民政府即有履行法定监督职责的义务，不履行监督义务，构成不履行法定职责。而乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正，可见，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当由上一级人民政府责令改正。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任，该责任应属民事责任或者行政责任，受侵害的村民要求责任人依法承担法律责任，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当通过民事诉讼或者向相关部门投诉的方式解决。本案中，原告要求确认被告领导、组织、制定、通过关于“只要嫁出的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决定和关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”的决定的行为违法的起诉，可以理解为原告认为被告干预依法属于村民自治范围事项，原告应当向被告的上一级人民政府反映，由被告的上一级人民政府责令改正，该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当予以驳回。原告要求被告承担原告因其违法行为导致的责任的起诉，可以理解为原告要求责任人依法承担法律责任，该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当予以驳回，原告应当通过民事诉讼或者向相关部门投诉的方式解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。…”原告要求被告履行法定职责，责令第三人改正违法行为的起诉，原告未向本院提供原告向被告提出行使监督权申请的证据，原告认为本案原告委托代理人黄盛坤以信访的形式向相关部门提出要求被告履行法定监督职责，原告也未提供黄盛坤系受原告委托的证据，故原告要求被告履行法定监督职责的起诉，不符合起诉条件，应当予以驳回。2013年4月10日，被告作出的林政(2013)67号《关于要求李丰村民委员会指导李丰村第六小组保障黄兰英同志的土地承包经营权的通知》，形式和内容方面都不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定“责令改正”的要求，被告认为已履行了法定职责的意见不成立。“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”决议的纠纷，本院已于2013年5月23日作出(2013)连民初字第67号民事判决，判决第三人连城县林坊乡李丰村第六村民小组应于判决生效之日起十日内支付原告吴伟、吴树枞池塘征地补偿款计人民币3669.6元，原告再次对该分配方案提出诉讼，属重复起诉。综上所述，原告黄兰英、吴伟、吴树枞的起诉存在不属于人民法院行政诉讼受案范围和要求履行法定职责未先向被告提出申请的情形，该起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第七十九条第二款、第九十三条第一款的规定，裁定如下：驳回原告黄兰英、吴伟、吴树枞的起诉。 宣判后，原审原告黄兰英、吴伟、吴树枞不服，向本院提起上诉称：福建省高级人民法院明确要求连城县人民法院受理本案，连城县人民政府以“可以理解为…。”的形式驳回原告的诉讼请求；以原告“未提供黄盛坤系受原告委托的证据”为由认定不符合起诉条件；以民生诉讼判决为由认定属于重复起诉。上述驳回起诉裁定理由不成立，扭曲事实。首先本案上诉人的上诉请求是：依法判定被上诉人领导，组织、制定，并通过关于“只要嫁出去的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决定和关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”的决定行为侵犯上诉人的权益。而并非起诉被上诉人违法干涉村民自治的行为。本案连城县林坊镇政府系领导者和组织者，其对上诉人的侵害行为应视为具体的行政行为，其对上诉人的侵害行为一直在持续。其次，所谓原告未提供委托手续是错误的，在上诉人提交的会议记录中代表人为黄盛坤，且法律无明文规定该行为必须获得书面委托。黄盛坤与黄兰英的系父女关系，且是黄兰英户的户主，是毋庸置疑拥有代理权。最后，民事判决仅是针对民事诉讼部分，且民事判决的结果未对被上诉人的行政行为作出任何的定性，具体到本案，上诉人诉的是被上诉人的错误行为导致上诉人的救济渠道丧失，高级人民法院明确要求予以保障，本案不属于重复起诉，民事判决对本案不具有约束力。原审裁定遗漏（2013）连民初字第67号民事判决和龙政信复2012（58）文的内容，影响了裁定的结果。综上，请求：1.依法撤销福建省连城县人民法院（2018）闽0825行初19号行政裁定书并审理此案。2.依法判定被上诉人领导、组织、制定，并通过关于“只要嫁出去的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决定和关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”的决定行为侵犯上诉人的权益。3.依法承担由被上诉人的违法行为导致的上诉人错失救济机会的责任。 被上诉人连城县林坊镇人民政府辩称，1、答辩人并没有实施上诉人所称的领导、组织、制定，并通过关于“只要嫁出去的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决定和关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”的决定的行政行为。2、行政申请属于要式行为，上诉人属于独立权利能力和行为能力的成年人，申请行政机关履行法定职责的行为应当由申请人本人或者本人依法授权的代理人向行政机关提出。上诉人本人没有并没有向答辩人提出申请，黄盛坤向有关部门的信访活动并不能作为上诉人向答辩人提出申请的意思表示根据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人连城县林坊镇李丰村民委员会、连城县林坊镇李丰村第六村民小组未进行答辩。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料……”根据上述法律、司法解释的规定，原告提起行政诉讼应当提供被诉行政行为存在的初步证据。本案中，原告起诉要求确认被告领导、组织、制定、通过关于“只要嫁出的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决定和关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”的决定的行为违法。原告提供的证据无法证明1996年连城县林坊乡李丰村第六村民小组关于“只要嫁出的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田”的决定和2012年11月30日关于“第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案”系由被告领导、组织、制定、通过的。原告提供的“林坊乡李丰村第六组户代表会议”的记录，只能证明有原连城县林坊乡领导和征地组成员参加列席，但从会议记录来看，结合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”的规定，上述决议系由户代表表决通过。上诉人关于被告领导、组织、制定、通过上述两份决定主张没有事实根据。原告的该诉讼请求不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，应当予以驳回起诉。原审法院对该诉讼请求进行不当解读后，认为“不属于人民法院行政诉讼受案范围”错误，本院依法予以纠正，但一审裁定对该诉讼请求驳回起诉结果正确，本院依法予以维持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”由于行政诉讼是原告对行政行为不服提起的诉讼，因此，原告应当提出具体的诉讼请求指向特定的行政行为。上述法律、司法解释已经明确规定当事人起诉没有具体的诉讼请求的，应当以起诉不符合法定条件为由驳回起诉。本案中，从一、二审审理情况来看，上诉人第二项“被告履行法定职责，责令第三人改正违法行为（即关于‘只要嫁出的女方，不管户口是否迁出，一律不得再分责任田’的决定和关于‘第六村民小组机动土地地名龙骨前的池塘面积3.504亩征地款的分配方案’的决定以及‘至今未分配原告农田’），并且分配原告农田，保障原告的合法权益”的诉讼请求，及第三项“被告承担原告因其违法行为导致的责任”的诉讼请求，涉及要求被告履行多个监督义务并直接向上诉人分配农田及行政赔偿，且行政赔偿的诉请也未明确针对的是被告哪一行政行为的违法。因此，上诉人提出的第二、三项诉讼请求并不明确，且无法在一个诉讼中进行审查。上诉人的起诉不符合上述法律规定应当“有具体的诉讼请求”的起诉条件，依法应当驳回上诉人的起诉。原审法院在上诉人诉讼请求不明确的情况下，径行进行解读和裁定不当，本院依法予以纠正，但原审裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院依法予以维持。上诉人可另行依法提起相关行政诉讼。 综上，上诉人的上诉理由均不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 林 静 审判员 黄智勇 审判员 丁建岩 二〇一八年十二月十二日 法官助理李俊锋 书记员谢冰燕 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 -11-