湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）湘1102行再1号 再审申请人（原审原告）：夏友权。 委托诉讼代理人：蒋隆旭。 被申请人（原审被告）：双牌县国土资源局。 法定代表人：乐永生。 委托诉讼代理人：张绵文。 被申请人（原审被告）：双牌县人民政府。 法定代表人：肖质彬。 委托诉讼代理人：倪进树。 被申请人（原审第三人）：卢作华。 再审申请人夏友权因与被申请人双牌县国土资源局、双牌县人民政府及第三人卢作华土地行政登记一案，于2009年7月13日向湖南省永州市中级人民法院提起行政诉讼，2009年8月5日湖南省永州市中级人民法院作出（2009）永中法行辖字第6号行政裁定：本案由永州市零陵区人民法院管辖。本院2009年8月20日立案受理后，通过审理于2009年10月10日以夏友权提起的本案行政诉讼超过起诉期限为由作出（2009）零行初字第15号行政裁定：驳回原告夏友权的起诉。在法定的上诉期限内，原、被告双方均没有提起上诉，该裁定已经发生法律效力。2015年9月25日和2018年1月26日，夏友权因不服本院（2009）零行初字第15号行政裁定，先后两次向湖南省永州市中级人民法院书面申请再审。2018年8月13日，湖南省永州市中级人民法院作出（2018）湘11行申1号行政裁定，指令本院再审本案。本院遵令，于2018年9月12日对本案再审立案。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案。再审申请人夏友权及其委托诉讼代理人蒋隆旭，被申请人双牌县国土资源局的委托诉讼代理人张绵文，被申请人双牌县人民政府的委托诉讼代理人倪进树，原审第三人卢作华等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 夏友权申请再审称：第一、原裁定认定的土地分配事实不符情理。1994年，再审申请人和卢作华共同从原双牌县劳动局购得一块国有土地，该土地东西长41.5米，南北宽28米，这块土地由再审申请人、卢作华、谭大义、张艳姣4人均分，从北向南每人分得7米宽的长方形门面，门面所有者的顺序依次是再审申请人、卢作华、谭大义、张艳姣，由于张艳姣分得的门面成不了正规的长方形，所以由再审申请人和卢作华各拿3000元补偿给张艳姣。为此，再审申请人等四人于1994年9月11日签订了《协议》，《协议》的最后一条约定“本协议为国土局过户凭证，以交款签字后为凭，绝不反悔”，《协议》后面还附了门面的平面位置图。同年9月25日再审申请人等四人又签订了《关于县劳动局在义村征用土地转让给夏友权、卢作华，再由夏卢二人又转让两份给谭大义、张艳姣合同书》，此合同书是从国土局办证回来后的第十天签订的，在该合同书中对9月11日的协议作了补充，将对张艳姣的补偿款由原来的夏卢各拿3000元调整为夏友权出4500元，卢作华出1500元，其他分地内容位置都未作变更。然后再审申请人等四人共同向双牌县国土局申请发证，向国土局提供了相关资料和证件。双牌县国土局发证前派人到实地进行了勘察，并绘制了一张门面的平面位置图给再审申请人，再审申请人等四人也在相关资料上签了字，1995年再审申请人因向银行借款需要土地使用权证做抵押，再审申请人到国土局领证，国土局告诉再审申请人，卢作华已全部领走了，再审申请人便从卢作华处拿回了土地使用权证。当时，再审申请人根本没有仔细审查土地使用证的内容就将证件交给了银行，直到2005年再审申请人还清贷款拿回土地使用权证后通过仔细审查，才发现双牌县国土资源局给再审申请人们办理国有土地使用权证时，在再审申请人的“双脚”上割了49平方米给卢作华，在卢作华的屁股上割了49平方米给再审申请人，再审申请人和卢作华的土地都不再是长方形，再审申请人的土地变成了“L”字形，卢作华的土地被斩断为两节。这肯定不符合再审申请人等四人之间的分配协议，同时更不符合情理。再审申请人发现后肯定不服就找国土局要求更正，当时的局长答复给再审申请人处理，后来由于当时的局长工作调动了，国土局就变了脸不理再审申请人了。再审申请人多次到县里信访，2008年5月29日，县政府召开专题会议在双府阅(2008)15号《会议纪要》中明确规定，若再审申请人与卢作华不能协调一致，则由县国土局重新确定土地权属；若是国土局工作人员失误，则由国土局收回原证、重新核发。根据县政府的《会议纪要》的规定，再审申请人申请县国土局更正错误登记，但国土局拒不执行政府的决定，作出了不予受理的决定。再审申请人不服，于2008年11月向双牌县法院起诉，法院经审理确认县国土局的登记行为违法，判决撤销已经颁发给再审申请人和卢作华的三份土地使用权证，并判决国土局重新核发再审申请人与卢作华的土地使用权证。县国土局不服，向永州市中级法院上诉，中级法院经审理认为再审申请人原来要求变更登记的程序错误，撤销了原判并驳回再审申请人的诉讼请求，在二审判决书中指导再审申请人应当先提出注销申请，若国土局不履责，再诉请法院判令国土局履责。再审申请人即按照二审判决的指引向国土局申请注销其错误的土地使用权证，国土局不予受理。再审申请人再次提起诉讼，请求判决撤销国土局错误的土地使用权证并重新核发再审申请人与卢作华的土地使用权证。中级法院指令由零陵区法院审理本案，零陵法院却以超过了两年的起诉期限为由驳回再审申请人的起诉。尔后再审申请人申请人民检察院依法抗诉，但双牌县人民检察院的民行股不予理睬。多年来再审申请人一直上访但也没得到妥善处理。第二、再审申请人的诉讼请求没有超过2年的诉讼时效。1.再审申请人是2005年才发现双牌县国土资源局没有按再审申请人等四人的分配协议颁发土地使用证。从1994年颁发证件到2005年发现证件有错这十一年里，再审申请人与原审第三人卢作华两家都是按照分配协议来管业的，并不是按照土地使用证上的记载来管业的，这就充分证明再审申请人与原审第三人卢作华都是在2005年以后才发现土地使用证登记错误，否则卢作华为什么在长达11年的时间里不按土地证的记载管业呢？2.再审申请人相信国土部门不会胡乱颁发证件，更相信国土部门定会按照再审申请人等四人之间的分配协议颁发证件，且再审申请人等四人的土地都是每人一个长方体，大家都是按长方体来管业的，所以再审申请人根本没有仔细审查再审申请人的土地使用证上是如何记载的，这完全符合情理，原裁定说“有悖常理”是错误的。如果再审申请人早知道这一情况，难道再审申请人不知道及时去找双牌县国土资源局？3.2015年9月25日再审申请人向永州市中级人民法院申请再审，2016年6月28日中院林业庭举行听证会，双牌县国土局在听证会上书面承认发证错误并愿意改正，尊重中院的再审裁定和再审判决。在这种情况下成大辉庭长、于朝辉副庭长要求再审申请人撤回再审申请并给双牌县人民政府和国土局出具一个《司法建议书》，在建议书中要求双牌县国土局先注销错误的国土证，对该宗土地重新颁证。成、于二位庭长亲自将《司法建议书》送达给了双牌县国土局时任局长王毅，双牌县国土局当着成、于二位庭长的面表态愿意自己纠正错误，但双牌县国土局当面一套，背后一套，说一套，做一套，就是不予注销错误的国土证，再审申请人多次找他们，他们反而说中院的《司法建议书》就是一张废纸，所以，再审申请人只好再次申请再审。再审请求：1.要求撤销零陵区人民法院(2009)零行初字第15号行政裁定；2.要求判决撤销双牌县国土资源局颁发的双国用(1994)第02-078、02-079、02-080号国有土地使用证；3.要求判决双牌县国土资源局按申请再审人与被申请人卢作华之间的协议重新核发土地使用证。 被申请人双牌县国土资源局辩称：第一、该局原工作人员给夏友权和卢作华颁发《土地使用权证》的时候，事实依据不足。证件上登记的内容与夏友权、卢作华、谭大义、张艳姣四人之间的书面约定不符。该局颁证的时间是1994年9月15日，而夏友权、卢作华等四人签订“土地分配协议”的时间是1994年9月11日，时间相差只有4天。该土地分配协议的最后一条明确约定“本协议为国土局过户凭证，以交款签字后为凭，决不反悔”，但该土地分配协议上并没有约定卢作华在长青路有门面(第一个柒米中有门面)。而该局发给卢作华的土地使用权证上记载卢作华在长青路有个临街门面，这与土地分配协议是相矛盾的；第二、该局原工作人员仅仅凭张良秋、张绪芳等7人的证明就确信夏友权与卢作华已达成口头协议，这属于证据不充分，且不符合逻辑，如果他们二人之间有口头协议，该局的工作人员应当找夏友权、卢作华二人核实，如不核实万一这些人作假证岂不铸成大错？夏友权与卢作华二人都是土地登记的申请人，如果他二人之间有口头协议存在，他俩为何不一起到该局向办证人员讲清楚呢？为何不到该局补签个书面协议呢？何必要其他人来作证呢？这是不符合逻辑的。该局颁发证件的时间是1994年9月15日，时隔10天以后即1994年9月月25日夏友权、卢作华、谭大义、张艳姣四人又签订了一份《合同书》，在该合同书上仍然没有约定卢作华在长青路有一个门面，这就说明张良秋等人的证明不真实，夏与卢之间的口头协议难以成立。第三、2009年10月10日零陵区人民法院以(2009)零行初字第15号下达行政裁定书，2009年10月15日，夏友权、卢作华在永州市零陵区人民法院唐顺荣、县政府法制办刘江华主任、县国土局法规股股长刘龙生的再次协调下，双方对各自拥有的双国用(1994)第02-078号、第02-079号第02-080号国有土地使用证范围内的土地使用权发生争执，经双方友好协商，就上述土地使用权情况达成如下协议(详见国有土地使用权变更协议原件和复印件)，双方在协议书上和手工绘图上分别签了字并加盖手印。第四、该局始终贯彻公平公正公开和有错必纠的原则。对于原工作人员的失误和错误该局有承认和改正的勇气，所以该局会尊重人民法院的再审判决。 被申请人双牌县人民政府辩称：双牌县国土资源局是双牌县人民政府的组成部门，土地行政登记是该部门代表县人民政府行使的法定职责，其依法作出的土地行政登记合法有效，涉诉案件以双牌县国土资源局提交的证据和答辩为准。双牌县人民政府尊重人民法院的生效判决。 原审第三人卢作华述称：一、1995年到双牌县国土资源局办证的是夏友权一手操办的，卢作华本人没有去双牌县国土资源局；二、1995年办证前，卢作华与夏友权交换了部分土地使用权，因为是老姨关系，没有写换地协议，当时夏友权是按换地后的情况去办理手续的，1995年双牌县国土资源局的办证合法；三、自1995年到2005年双方按1995年的登记范围各自管业，根本不能有夏友权2005年才发现登记错误的情况；四、就算1995年的换地登记有误，那么2009年10月15日夏友权起诉双牌县国土资源局行政案件时，双方重新达成了《国有土地使用权变更协议》，该协议双方自愿签订，不违反法律规定，是合法有效的，而且得到了双牌县人民政府代理人刘江华、双牌县国土资源局代理人刘龙生的同意，还有零陵区法院法官唐顺荣等领导的签名确认；五、现夏友权不同意1995年的办证登记，卢作华的意见是不按1995年的，那就按2009年10月15日的协议办，这样总算合法、合理、合情吧。 经审理查明：1994年9月11日，再审申请人夏友权及原审第三人卢作华（双方系堂叔连襟关系）将从双牌县劳动局转让取得的一宗土地的一部分又转让给了案外人谭大义及张艳姣，四人签订了书面协议。该《协议》约定：“夏友权定为以北向南的第一柒米，卢作华定为以北向南的第二柒米，谭大义定为以北向南的第三染米，张艳姣定为以北向南的第四柒米，价：夏、卢各拿三千元补第四柒米，第三柒米为总价的平均数。本协议为国土局过户凭证”。 1994年9月15日，双牌县国土资源局对四人的土地进行现场勘验绘图。夏友权提供的国土局地籍股绘制的地形图复印件与四人分占土地协议相吻合。但国土局档案室有据可查的绘图（加盖了双牌县人民政府的印章）却标明夏友权和卢作华的土地都不再是长方形，夏友权的土地变成了“L”形，卢作华的土地则被斩断为两节。该局档案室存档的绘图标明：夏友权的土地东、西总长34.5米(含调换的49平方米的土地东西长度7米在内)，四至为：东至新建紫金路西边人行道边缘，并有7米与卢作华相邻，南有20.5米与卢作华相邻，有7米与谭大义相邻，西与卢作华相邻，北至规划中长青路南边人行道红线边缘。同日，双牌县国土资源局给夏友权颁发了双国用（1994）字第02-078号《国有土地使用证》，给卢作华颁发了双国用（1994）字第02-079号、第02-080号两本《国有土地使用证》。卢作华的两本土地使用证上的绘图面积、土地坐落、四至均与夏友权土地使用证上的绘图相同。双牌县国土资源局出具给夏友权的土地登记费、证费收据记载，交款人为夏友权、卢作华、谭大义、张艳姣四人，交费时间为1994年9月15日。国土局档案室保存的夏友权国土证登记审批表记载，审批时间为1994年9月15日。在零陵区人民法院庭审中，夏友权自认是1995年8月才接到双国用（1994）字第02-078号土地使用证的。 1994年9月25日，夏友权、卢作华、谭大义、张艳姣四人又签订了《关于县劳动局在义村征用土地转让给夏友权、卢作华，再由夏、卢二人又转让给谭大义、张艳姣合同书》，在该合同书中对9月11日的《协议》作了补充，第一条约定“总价款为68800元，其中夏友权20200元，卢作华20200元、谭大义17200元、张艳姣11200元。”第二条约定“门面的位置应从北向南排列，第一门面夏友权，第二门面卢作华，第三门面谭大义，第四门面张艳姣。每个门面宽7米，东西深度为34.5米。由于第四门面缺角，由第一、第二门面补偿地差款(卢作华1500元，夏友权4500元)6000元。”第四条约定“按照门面顺序，由户主永属管业，不受任何干涉。”该《协议》在双牌县国土资源局没有档案，但四人均认可该《协议》。 2005年5月起，夏友权书面要求双牌县国土资源局更正自己与卢作华的土地使用证。2008年5月29日，双牌县人民政府召开专题会议，在双府阅（2008）15号《会议纪要》中规定，一是由县矛盾调纠中心协调；二是由国土部门确定土地权属；三是若夏友权和卢作华不能协调一致，可依法起诉双牌县国土资源局。通过司法途径妥善解决。 2008年9月3日，双牌县国土资源局作出双国土资[2008]21号决定书，作出维持夏友权及卢作华的《国有土地使用证》所载明的行政许可内容，不予受理夏友权提出关于土地更正登记申请的具体行政行为。 夏友权不服，于2008年11月5日向双牌县人民法院提起行讼，要求：1.确认双牌县国土资源局不予受理土地变更登记申请的具体行政行为违法并判令被告双牌县国土资源局、双牌县人民政府注销双国用（1994）字第02-078号、（1994）字第02-079号（1994）字第02-080号《国有土地使用证》；2.依据事实和法律重新核发。双牌县人民法院立案受理后，该院通过审理于2009年1月4日作出(2008)双行初字第5号行政判决：一、确认被告双牌县国土资源局于2008年9月3日作出的双国土资(2008)21号《双牌县国土资源局不予受理土地变更登记申请的决定书》为违法；二、撤销被告双牌县人民政府、双牌县国土资源局于1994年9月15日颁发给原告夏友权的双国用（1994）字第02-078号、第三人卢作华的双国用（1994）字第02-079号、双国用（1994）字第02-080号《国有土地使用证》;三、限被告双牌县人民政府、双牌县国土资源局于本判决生效之日起60日内重新给夏友权、卢作华颁发《国有土地使用证》。双牌县人民政府、双牌县国土资源局及卢作华不服，分别向永州市中级人民法院提起上诉。 2009年5月20日，永州市中级人民法院作出(2009)永中法行终字第27号行政判决，认定一审法院未依原告夏友权的诉讼请求，直接作出撤销夏友权、卢作华的国有土地使用权证判决，属程序违法，遂以原判认定事实不清，适用法律错误为由，撤销了一审判决，并判决驳回夏友权的诉讼请求。二审判决同时指出，原告夏友权申请土地使用权更正登记不符合法律规定的启动条件，因为另一土地权利人卢作华无书面同意证明，原告夏友权只能启动异议登记。 夏友权接到二审判决书后，于2009年7月8日到被告双牌县国土资源局提交了异议登记申请书。2009年7月13日，夏友权变更诉讼请求，向双牌县人民法院提起本案行政诉讼。2009年8月5日，湖南省永州市中级人民法院作出（2009）永中法行辖字第6号行政裁定：本案由零陵区人民法院管辖。永州市零陵区人民法院接到该指令管辖的行政裁定后，于2009年8月20日立案受理，通过审理认为，原告提起的本案行政诉讼已经超过起诉期限，故于2009年10月10日作出（2009）零行初字第15号行政裁定：驳回原告夏友权的起诉。永州市零陵区人民法院于2009年10月15日在宣判前组织夏友权和卢作华进行了调解，双方达成了《国有土地使用权变更协议》，协议约定双方的土地形状不变，面积做了适当的调整，但夏友权通过电话与其妻商量后当场反悔，故永州市零陵区人民法院于2009年10月15日当天对本案进行了公开宣判，并将（2009）零行初字第15号行政裁定书同时送达了各方当事人。（2009）零行初字第15号行政裁定书送达后，各方当事人在法定的上诉期限内均没有提起上诉，（2009）零行初字第15号行政裁定书已经发生法律效力。 2015年9月25日，夏友权首次向永州市中级人民法院申请再审，永州市中级人民法院立案复查后，于2016年6月29日组织相关当事人进行了听证。在听证会上，双牌县国土资源局承认了自己颁证错误。因此，永州市中级人民法院向双牌县国土资源局发出《司法建议书》，建议由双牌县国土资源局自行纠错。后来，由于该局主要领导职务变动，其纠错至今未果。 2018年1月26日，夏友权再次向永州市中级人民法院申请再审。2018年3月21日，永州市中级人民法院再次组织相关当事人进行了听证。听证会上，双牌县国土资源局仍然承认是自己颁证错误。2018年8月13日，永州市中级人民法院作出（2018）湘11行申1号行政裁定：本案指令湖南省永州市零陵区人民法院再审。 上述事实，有原审原告、原审被告、原审第三人提供的证据和开庭笔录等其他证据材料予以证实，足以认定。 本院再审认为，再审申请人夏友权于2009年7月13日提起的本案行政诉讼已经超过起诉期限，本院于2009年10月10日作出的（2009）零行初字第15号行政裁定是正确的，应当依法予以维持。其理由如下： 当时适用的《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”这是行政诉讼法规定对行政行为不服的一般起诉期限。2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这两条司法解释规定是当时对行政诉讼起诉期限的特别规定。本案原审被告双牌县人民政府、双牌县国土资源局于1994年9月15日为夏友权及卢作华颁发双国用（1994）第02-078号、第02-079号、第02-080号《国有土地使用证》时，没有告知当事人诉权以及起诉期限，应当依法适用二年的起诉期限。夏友权在庭审中自认自己是1995年8月才接到他那份《国有土地使用证》的，那么，夏友权从接到《国有土地使用证》之日知道或者应当知道该具体行政行为的内容，故夏友权应当自接到《国有土地使用证》之日起二年内向人民法院提起行政诉讼，但是，夏友权在2005年5月起才向双牌县国土资源局提交要求更正的申请，于2008年10月5日才首次向双牌县人民法院提起行政诉讼。夏友权提出其接到他那份《国有土地使用证》后，自己并没有看，就将《国有土地使用证》直接抵押给当时的中国建设银行双牌县支行办理了抵押贷款，不知道颁发给他的那份《国有土地使用证》中的宗地红线图是错误的，故本案应当适用二十年的起诉期限等诉讼主张。本院认为，夏友权是具有完全民事行为能力的成年人，称自己接到双牌县国土资源局颁发的《国有土地使用证》时不知道其中的内容有悖常理。第一，从原审第三人卢作华提供的系列证据证实，当时到双牌县国土资源局办证时，原审第三人虽然到了场，但是办证是由夏友权为主操办的，领证也是夏友权个人去领的；第二，关于夏友权陈述的用《国有土地使用证》抵押贷款一事，夏友权除了提供一份原中国建设银行双牌县支行负责人秦科荣于2006年7月6日出具的书面证明外，并没有提供其他相关证据予以佐证，不足以证明其接到《国有土地使用证》后没有对该证的具体内容进行查看。故夏友权的该诉讼主张不能成立，本院不予采信。起诉期限是行政诉讼案件的法定起诉条件之一，人民法院依职权依法主动审查行政诉讼的起诉期限是法律赋予人民法院的审判职责，行政诉讼只有通过了程序审查，才能进入实体审查。本案中，因再审申请人提起的行政撤销之诉已经超过了起诉期限，案件无法通过程序审查而进入实体审查阶段，故人民法院无法作出实体判决。如果被申请人双牌县国土资源局、双牌县人民政府认为给再审申请人夏友权及原审第三人卢作华颁发的《国有土地使用证》确有错误，被申请人完全可以依法依规启动自行纠错程序予以纠正。 综上所述，再审申请人夏友权于2009年7月13日提起的本案行政诉讼已经超过起诉期限，本院于2009年10月10日作出的（2009）零行初字第15号行政裁定并无不当，应依法予以维持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，裁定如下： 维持湖南省永州市零陵区人民法院（2009）零行初字第15号行政裁定。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  凌朝晖 审 判 员  康明正 人民陪审员  李黎霞 二〇一八年十二月二十七日 书 记 员  唐建芳 附相关法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。