本溪满族自治县人民法院行政判决书（2018）辽0521行初31号原告佟颖，女，1963年6月2日出生，满族，本溪满族自治县人，无职业，现住辽宁省本溪满族自治县。诉讼代理人衣诗博，辽宁同政律师事务所律师。被告本溪满族自治县城乡规划建设局，住所地辽宁省本溪满族自治县小市镇长江路**。法定代表人孟庆伟，该局局长。诉讼代理人郭志刚，该局工作人员。诉讼代理人林松，辽宁同政律师事务所律师。原告佟颖不服被告本溪满族自治县城乡规划建设局作出的本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定一案，于2018年5月3日向本院提起诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年9月16日、１２月４日公开开庭审理了本案。原告佟颖及其诉讼代理人衣诗博、被告本溪满族自治县城乡规划建设局委托诉讼代理人郭志刚及林松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告本溪满族自治县城乡规划建设局于2018年1月17日对原告佟颖、案外人王连庆作出本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定书，认定原告佟颖、案外人王连庆夫妻于1999年对自家原厢房住宅进行改建，改建后为正房，原房屋面积为49.47平方米，改建后为75.48平方米，超建26.01平方米（超建部分占用道路红线22.54平方米），砖瓦结构，工程造价5万人民币，无任何行政主管部门审批手续，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定：“1、限十五日内自行拆除超建的26.01平方米（包括占用规划道路22.54平方米）房屋，补办剩余49.47平方米的改建手续；2、如按期改正，并处罚款人民币2500元整；逾期不改正，依法采取强制措施，并处罚款人民币5000元整的行政处罚。”原告佟颖向本院提起诉讼请求：1.要求撤销被告对原告于2018年1月17日作出的本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定；2.被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：一、被告本溪县城建局对王连庆、佟颖作出的行政处罚决定超越法定职权。1、根据《城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。本案中，王连庆、佟颖的房屋坐落于本溪县草河掌镇草河掌村。属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的房屋。对其有权进行监督管理的法律授权机关是本溪县草河掌镇人民政府。被告本溪县城建局对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的房屋依法不具有行政处罚权。故被告本溪县城建局作出该处罚决定超越法定职权。2、《城乡规划法》第六十五条规定可以拆除的房屋是正在建设中的具备上述情形的房屋，在乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正,并且逾期不改的情况下，乡、镇人民政府可以决定拆除。但是本案中王连庆、佟颖的房屋系1999年翻建并居住至今将近二十年，并不是正在建设中的房屋。故也不属于《城乡规划法》第六十五条规定可以拆除的房屋。因乡村房屋普遍存在类似情况，所以《城乡规划法》第四十一条二款规定另行制定规划管理办法。二、被告本溪县城建局对王连庆、佟颖作出的行政处罚决定认定王连庆、佟颖翻建房屋违法的法律依据不足、适用法律错误。1、原告于1997年在草河掌村大围子购买房屋一处，建筑面积49.47平方米（有房屋产权证），后因房屋年久失修，原告1999年将房屋翻建，面积75.48平法米，被告以原告翻建违反规划为由对原告实施处罚是错误的，理由是《中华人民共和国城乡规划法》是在原告房屋翻建9年后颁布的，可见适用法律错误。2、被告作出的处罚决定依据《城乡规划法》第四十条认定王连庆、佟颖的改建（翻建）房屋是违反《城乡规划法》规定的违法行为。但是根据《城乡规划法》第四十一条二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。故对类似王连庆、佟颖等农村村民住宅建设的规划管理办法（包括翻建房屋），应当依据辽宁省人民政府制定的相关规划管理办法处理。而被告依据《城乡规划法》第四十条认定王连庆、佟颖的改建（翻建）房屋是违法行为的法律依据不足、适用法律错误；《城乡规划法》第四十条是对城市国有土地上未依法取得建设规划许可证擅自进行建筑物等建设的监督管理。根本不适用在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的房屋。三、被告本溪县城建局对王连庆、佟颖作出的行政处罚决定，其决定的处罚种类和处罚项目，依据的法律错误。被告根据《城乡规划法》第六十四条决定限期（原告）自行拆除、并处罚款。而第六十五条明确规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改的，可以拆除。即被告本溪县城建局无权对乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的房屋进行行政处罚。所以，被告本溪县城建局对王连庆、佟颖作出的行政处罚决定，其决定的处罚种类和处罚项目，适用法律错误。四、根据国土资源部发布的国土资发（2016）191《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》规定：农村宅基地和集体建设用地使用权以及房屋所有权是不动产统一登记的重要内容。要分阶段依法处理宅基地超面积问题。1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房（未办审批手续）占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。通过上述新发布的宅基地和集体建设用地确权登记政策规定，农民集体成员即使未办审批手续建房，占用的宅基地超过面积标准，也不能一律拆除房屋、责令交付超过面积标准的宅基地。本案中王连庆、佟颖的房屋系1997年购买，宅基地面积300平方米，具有集体土地建设用地使用权证。当时该“房屋系土木结构，房木已腐烂、房墙四外毁坏、连雨天季节房子在水里泡着，是一处危房。1999年经村书记苑风禄、村主任李广生代表村委会同意并提供帮助下，王连庆、佟颖翻建该房屋”。由此体现下列情况：1、王连庆、佟颖翻建该房屋是经过村委会同意，是对危房进行翻建；左邻右舍没有争议；是家庭五口人的唯一住房。2、王连庆、佟颖是在依法取得的自家宅基地内建设家庭生活必要的住宅，总共面积才75.48平方米。并且宅基地没有超过面积标准。该房屋已经居住仅二十年。王连庆、佟颖作为宅基地使用权人，依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利。有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，包括住宅以及与村民居住生活有关的厨房、厕所、仓库、饲养家禽的棚舍、院墙等等。行政机关不能简单的、有举报就不考虑居住人的客观情况机械执法。3、王连庆、佟颖翻建该房屋，按照农村建房手续，其已经是经过村委会同意；至于未经过镇政府进行审查一节，其责任不能由村民王连庆、佟颖一方承担。王连庆、佟颖作为无文化的农民，哪里懂得如何办理翻建农村房屋手续。如果有责任也应该由村里承担。该房屋已经建成居住仅二十年，并且建在路边。具有法定监督职权的行政机关也一直未督促王连庆、佟颖办理相关审批手续，是行政失职行为。所以，被告作出的行政决定将上述各方过错共同造成的后果责令王连庆、佟颖一方承担，明显违背公平原则。五、在草河掌村大围子类似这种情况比比皆是，并非原告一家，被告只对原告进行处罚显然带有徇私执法，显失公平。被告工作人员在调查过程中，并未如实记录询问原告的笔录（记录与原告陈述有出入），并且上面的签名和指纹不是出自于原告，由此证明被告作出的此决定程序违法，是没有任何法律效力的。综上所述，被告本溪县城建局根据《城乡规划法》授权，仅对城市国有土地上未依法取得建设规划许可证，擅自进行建设的建筑物等具有监督管理职权。对乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的房屋，依据《城乡规划法》第六十五条不具有行政处罚职权；被告本溪县城建局对王连庆、佟颖作出的本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定，超越法定职权，认定王连庆、佟颖翻建房屋违法的法律依据不足、适用法律错误；决定的处罚种类和处罚项目依据的法律错误；其做法与国土资源部发布的国土资发（2016）191《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》精神相悖。故原告诉至法院，请求人民法院依法撤销被告作出的行政处罚决定。原告佟颖在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、房屋所有权证、集体土地建设用地使用证、房屋买卖协议。证明目的：原告是合法的房屋所有权人、建设用地使用权人。证据2、情况说明；证明目的：说明人叫王立山，时间是2018年1月23日，原告房屋是在不能居住的情况下进行翻建，经过当时的村书记、村长同意后进行翻建，并且没有任何人阻止的情况下，进行翻建。证据3、视频资料，2017年6月27日10点40份回家，之前原告不在家；证明目的：2017年6月27日10时1份至10时29分，被告的检查勘验笔录中，原告没有签字，因为原告当时并没有在家中。视频资料就是原告家的摄像头录制的。笔录记载的时间，原告没在场。证据4、户口本；证明目的：原告夫妻系农业家庭户口，住址在辽宁省辽宁省本溪满族自治县草河掌镇草河掌村大围子1-1。根据《城乡规划法》第65条，被告无权对原告进行执法。被告本溪满族自治县城乡规划建设局辩称：第一，原告在1999年改建房屋，将原为49.47平方米的厢房改建为75.48平方米的正房，且改建之前并未采取任何建设行政主管部门的审批手续，其改建行为已经违反了当年的《中华人民共和国城市规划法》第32条的规定，并且该违法行为一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后直至现在，其违法性具有持续性，因此被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对原告进行处罚适用法律是正确的。第二，对于原告提出的程序问题，被告工作人员对原告所作笔录完全是按照原告的陈述所作，没有不如实记录，且签字、指纹均是原告本人所写所按，对此事原告在行政复议阶段已经提出鉴定，但最终原告又撤回了鉴定申请，也足以说明该签字和按印是原告所写所按，因此原告所提的这一理由并无事实根据，被告在所作的整个处罚决定符合法律规定，所作的处罚结果正确。第三，关于被告是否具有作出行政处罚职权问题，原告认为依据城乡规划法65条乡村规划内的违法房屋应当由乡镇政府采取处罚。原告的违法房屋在草河掌镇建制镇的行政规划范围内，不属于乡村。根据城乡规划法和原来城市规划法，这两部一前一后实施的规划内容的法律，有效实施的范围既包括城市也包括建制镇。而且根据城乡规划法第40条，也明确规定在城市镇的建筑物、构筑物，审批权限是县政府规划部门。原告所建房屋在草河掌镇的行政范围内，有权作出行政处罚的都是被告，而非乡镇人民政府。对原告补充的内容，被告没有行政职权的事实理由是不符合法律规定的。综上，被告认为被告行政处罚证据充分、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请法院依法予以维持，驳回原告诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、举报案件登记表；证明目的：被告接到他人举报得知原告翻建房屋，没有办理相关行政手续。证据2、立案审批表，证明被告接到举报后，确定将该案件立为行政处罚案件。证据3、原告的房屋及取得房屋的协议和房产证的照片；证明目的：违法房屋的具体情况。证据4、现场勘察笔录和附图；证明目的：证明违法建设房屋的具体情况。证据5、对原告的询问笔录；证明目的：证明被告将该案立为行政案件后，对违法相对人所做的笔录，调查得知的案件事实情况。证据6、对规划办所作的证卷函及规划办所做的情况说明；证明目的：原告翻建房屋没有办理审批手续。证据7、案件办理程序；证明目的：被告在作出行政处罚决定前，作的集体讨论记录。证据8、先行处罚告知书，邮寄送达回执。证明目的：被告在作出处罚决定前，先行将处罚内容告知原告。证据9、听证告知书和送达回执；证明目的：告知原告听证的权利。证据10、案件审批表；证明目的：该案经过上述程序之后，经相关承办人及主管领导签字同意后作出最终处罚决定。；证据11、处罚决定书和送达回执；证明目的：通过邮寄方式已经将处罚决定书送达原告。因原告在诉讼中提出被告作出行政处罚涉案房屋坐落于乡村规划而非城镇规划，涉及被告是否属超越职权处罚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定：原告或者第三人提出其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经法院准予，被告可以补充证据。因此，本院准予被告向法院提供１２号证据，即《１９９２年草河掌镇整体规划说明书》，证明：涉案房屋所在地属城镇规划进而说明涉案房屋受城镇规划的调整和制约。原告对被告提供的证据异议如下：对证据1，举报案件登记表及目的均有异议。该登记表中，案件简要记录情况记录中记明的是草河掌政府反映接到群众举报，而在举报人一栏中，举报人姓名为唐德利，工作单位为草河掌镇人民政府。两项先后矛盾。唐本身就是负责管理土地的工作人员，又扮演了举报人的角色，形成举报人和执法人员均为同一人的情况。该份举报案件登记表，依法不具有法律效力。对证据2、对行政处罚案件立案审批表及其证明内容均有异议，该审批表没有被告单位进行盖章，无法证明由被告单位作出的立案审批表，而且当事人住址一栏明确写明原告住址是本溪县草河掌镇草河掌村。住址是不能改变的，这和被告提到的建制镇完全是两个相互不同的概念，既然是村有房屋，就不能由被告进行执法，被告也没有法定职权。对证据3，证明的目的有异议，房屋照片是原告家的，但不能体现原告家的房屋违法，被告也无权认定原告家的房屋违法。相反，通过照片能够证明原告是房屋的所有权人。对证据4，对现场勘验笔录及附图有异议，该份笔录记明的检查时间为2017年6月27日10时01份-10时29份，被检查人为佟颖，但原告从未在该份笔录上签字。该签字为伪造的签字，根据原告家视频监控录像可以证明该笔录的检查时间，原告并没有在家，也没有在该笔录上签字。对证据5，关于询问笔录，对笔录是原告本人签字没有异议。不能证明原告有违法事实，被告无权对原告进行询问，也无权将该询问笔录作为对原告的处罚依据，根据《城乡规划法》被告不具有职权依据。对证据6，征询函及情况说明，不能证明原告有违法事实，村镇办向规划办进行征询以及规划办公室对村镇办的情况说明，只能证明它们之间有相互的意见以及答复的情节，不能证明原告有违法行为和被告具有相应职权依据。对证据7，集体讨论笔录，程序违法，即便被告单位相关负责人同意、签字，不能对抗《城乡规划法》第65条法律规定。对证据8,9,10,11项，先行告知书、听证告知书、案件审批表、处罚决定书均有异议，这几份文书已经清楚记明原告住址是草河掌村大围子组，也确认了原告农民身份，证明执法主体不是被告，也证明村、被告提到的建制镇是两项不同的法律概念，被告不能以建制镇为由对原告作出处罚，并且上述证据都进行了邮寄，不符合行政法律法规，由两名执法人员共同执法的相关法律规定。要说明原告所居住的地点就在本溪县管辖范围内，如被告进行处罚应当当面向原告出示相关证件、证明文件，并向原告予以送达，不应采取邮寄送达，程序并不合法。原告对证据１２号有异议。１、１９９８年１０月１５日县政府给原告下发建设用地使用证。通过使用证体现原告是农村户口。２、这份规划图第三页，说明草河掌除管辖一个区域外，还管辖若干区域（９个村和１个居民委会），其能够证明草河掌除了镇区外，管辖的都是村，因此，被告的证明目的不能成立。根据《城乡规划法》６５条规定，被告对原告夫妻没有处罚权。被告对原告提供的证据异议如下：对房照、买卖协议、土地使用证的真实性没有异议，但是这三份证据也只能证明原告拥有合法产权房屋是49.47平方米，原房屋是厢房，不是翻建之后的75.48平方米的正房。原告今天向法庭提供的视频资料，不清楚，不完整，不能证明原告主张的事实。对王立山的情况说明，王立山作为证人应当到庭作证，仅以情况说明书面作证不应当作为证据采纳，材料是否为王立山本人书写无法确认。王立山身份无法确认。至于材料当中说道：经过村干部多人同意。但是作为房屋建设审批权不在村委会，有多少村干部答应原告可以翻建，不具有法律效力，而且既然是村干部，应该知道建房的审批流程和手续。本代理人认为这份说明反应的情况并不真实。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、被告提供的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法且与本案有关联，本院予以采信。经审理查明，原告于１９９７年购买张玉良民宅，面积４９.４７平。于1998年10月过户至原告丈夫案外人王连庆名下。同年同月办理本县集建（９７）字第７８６７号集体土地建设用地使用证，土地使用者登记为案外人张庆荣，用地面积３００平。四至：东至道，西至道，南至孟繁荣，北至迟丙礼。颁发机关：本溪满族自治县人民政府。原告佟颖、案外人王连庆夫妻于1999年对自家原厢房住宅进行改建，改建后为正房，原房屋面积为49.47平方米，改建后为75.48平方米，超建26.01平方米（超建部分占用道路红线22.54平方米），砖瓦结构，工程造价5万人民币，无任何行政主管部门审批手续，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。2018年1月17日，被告本溪满族自治县城乡规划建设局对原告佟颖、案外人王连庆作出本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定：“1、限十五日内自行拆除超建的26.01平方米（包括占用规划道路22.54平方米）房屋，补办剩余49.47平方米的改建手续；2、如按期改正，并处罚款人民币2500元整；逾期不改正，依法采取强制措施，并处罚款人民币5000元整的行政处罚。”原告对该处罚决定不服，诉至本院，请求撤销被告于2018年1月17日作出的本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定，由被告承担本案的诉讼费用。本院认为:被告向法院提供的《１９９２年８月本溪满族自治县草河掌镇总体规划说明书》，该规划说明书是对草河掌镇中心区域制定的规划，涉案房屋也在这个区域。该规划第三项确定，城镇性质：该镇是关于草河掌镇政治、经济、交通、文化的中心。第四项第2项第（4）项规划区的划定：在本规划区内的一切城镇规划与建设必须严格遵守《城市规划法》和总体规划确定的各项原则和要求，确保规划的法律和权威性等内容，该区域属于城镇规划性质。根据《中华人民共和国城乡规划法》第６５条规定，被告本溪县城乡规划建设局对涉案房屋具有行政处罚职权。本案原告佟颖于１９９９年未取得合法审批手续情况下，超原面积翻建房屋，违法超建部分一直持续至今。超建部分虽然在有效的本县集建（９７）字第７８６７号集体土地建设用地使用证范围内，但其超出原规划面积26.01平未经规划行政主管部门审批，不仅影响原告原房屋建设规划许可审批范围。且其违建部分一直延伸至２００９年－２０３０年新的总体规划，已经影响了新的总体规划。被告虽然未在行政处罚作出前通知原告限期整改，但在作出行政处罚时留出整改的宽限期限，已经履行了提前通知整改的职责。因此，被告作出被诉行政行为的基本事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，处罚幅度并无明显不当，符合相关法律的程序性规定。对于原告提出上述主要观点分述如下：一、原告提出被告超越职权问题上面已论，不再赘述。二、原告提出关于我国《城乡规划法》第65条规定的是指建设中房屋。但原法条本义是建设房屋，包括动工以至竣工期间，原告已经改变了原意，来规避法律对涉案房屋的规制，对其观点不能支持。三、原告提出被告处罚原告适用《城乡规划法》处理九年前翻建房屋错误。因原告翻建房屋后始终未依据我国《城市规划法》规定经主管部门审批，其违法行为一直持续至《城乡规划法》实施之后。被告适用《城乡规划法》实施后持续存在的涉案违法行为对原告予以处罚，符合法律适用原则，对其观点不予支持。原告以《城乡规划法》41条2款，即在乡、村庄规划区内使用原宅基地进地农村住宅建设规划管理办法，由省、自治区、直辖市规定，被告不能适用《城乡规划法》第四十条规定等观点，本院认为，本院上述认定涉案规划区为城镇规划，被告适用法律四十条规定并无不当，对原告此观点不予支持。原告提出的依据国土资发（2016）191《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，主张农民集体成员即使未办审批手续建房，占用的宅基地超过面积标准，也不能一律拆除房屋、责令交付超过面积标准的宅基地的主张，本院认为这个通知是针对宅基地和建设用地占地面积按批准面积确权登记，该规定是对占用宅基地未履行批准手续，并不是指未履行建房手续。是原告对法条的一种误读。关于原告主张所建房屋已经村委会同意，行政处罚后果归责于村委会的观点，本院认为，因村委会不是规划审批机关，不具有法定职权，原告自身责任加于村委会身上不符合法律规定，对其观点本院不予支持。关于原告诉称原告认为应适用《城乡规划法》41条规定，而涉案宅基地是集体土地，因此推断涉案地块是乡村规划，不应由被告管辖本案的观点。本院认为，作为规划是对未来被规划区域的一种设计和安排，先有规划才可能对小城镇逐步实施商业、集市贸易、交通、绿地、电力、公共卫生等改造。我国《城乡规划法》第４０条只是规定城镇规划区由被告行使管辖权，原告也未提供城镇规划区内不得有集体土地的法律依据支持其观点，对此观点本院不予支持。原告提出被告向法庭提供的检查勘验笔录落款不是其本人签名，本院已向其释明，但原告在法庭规定的期限内未向本院提供申请和鉴定费用，本院对其主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：驳回原告佟颖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告佟颖负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。审 判 长 蒋运显人民陪审员 孙品华人民陪审员 韩丽丽 二〇一八年十二月二十五日法官 助理 赵 轩书 记 员 赵书毅书记员赵书毅附：本案所适用的法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。