广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初1045号原告陈艳贞，女，1952年6月20日出生，汉族，住佛山市顺德区。被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路行政大楼**。法定代表人黄志捷，局长。委托代理人卢国文，该局大良分局工作人员。委托代理人冯蕙苑，广东力创律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路**。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人梁炎敏，该府工作人员。委托代理人何银，该府工作人员。第三人梁宇财，男，1987年10月22日出生，汉族，住佛山市顺德区。第三人梁宇恩，男，1983年2月14日出生，汉族，住佛山市顺德区。第三人梁宇胜，男，1985年7月18日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告陈艳贞不服被告佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环运局）作出的编号：A1611400964《责令改正（停止）违法行为通知书》（以下简称《责令改正（停止）违法行为通知书》）和被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）作出的顺府行复〔2018〕291号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2018年9月7日向本院提起行政诉讼，本院于同年9月11日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因梁宇财、梁宇恩、梁宇胜（以下简称三第三人）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加三人为第三人。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭审理了本案。原告陈艳贞，被告顺德环运局的委托代理人卢国文、冯蕙苑，被告顺德区政府的委托代理人何银，第三人梁宇财、梁宇恩、梁宇胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告顺德环运局于2018年4月23日作出《责令改正（停止）违法行为通知书》，查明：原告在位于佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁居住使用的八处建（构）筑物未取得《建设工程规划许可证》进行建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告顺德环运局认为，原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《广东省城乡规划条例》第四十条第一款的规定，遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第一款的规定，责令原告立即停止违法行为，并在2018年4月27日前到被告顺德环运局进行调查。原告对此不服，向被告顺德区政府申请行政复议，被告顺德区政府于2018年8月23日作出《行政复议决定书》，维持被告顺德环运局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》。原告诉称,原告与梁坚余系夫妻关系，育有三第三人。梁坚余于2016年3月17日病故。被告顺德环运局以原告在佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁居住使用的八处建（构）筑物562.95平方米未办理任何报建手续，未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条第一款的规定，责令原告停止违法行为。原告不服被告顺德环运局的该通知，向被告顺德区政府申请行政复议，被告顺德区政府于2018年8月23日作出《行政复议决定书》对被告顺德环运局的行政行为予以维持，原告对此不服，理由如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，本案行政行为的作出主体应当是佛山市顺德区大良街道办事处，不应当是被告顺德环运局。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，原告所在区域为乡、村庄规划区内，所涉的违章建设所处土地为集体土地，不属于城市区域。被告顺德环运局认为“整个大良辖区在规划范围内已不存在乡、村庄规划区，全部按照城镇规划来管理”，原告认为违章建设区域是否属于乡、村庄规划区内，被告顺德环运局应当提供明确的行政认定依据，其以“按照城镇规划来管理”来认定是错误的。被告顺德区政府以《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等一系列地方规定认为被告顺德环运局具有法定行政处罚权。但是原告认为《中华人民共和国城乡规划法》系法律层级，地方规章不能够否定法律规定。被告顺德区政府所引用的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条与第六十五条并不矛盾，在不属于第六十五条规定情况下适用第六十四条的规定。因此，原告没有乡村建设规划许可证而进行的乡村建设行为依法应当由佛山市顺德区大良街道办事处处理。故本案的行政行为作出主体依法应当是佛山市顺德区大良街道办事处，不应当是被告顺德环运局。被告顺德环运局针对原告的行为依法不具有执法权，无权作出责令停止违法行为的行政决定。二、被告顺德环运局责令原告拆除的建筑物内现居住着原告大家庭四户9口人，就顺德区宅基地人均居住面积而言尚未超标，依法有权居住。两被告认为居住面积是否超标与是否违章建设无关，原告认为两被告所称的违章建设房屋实质就是为了满足起码的居住的目的，二者之间的关系不能够割裂，因此两被告的理由违反了行政比例原则。涉及责令停止违法行为的八处建筑物中，原居住有原告及三第三人四个家庭10口人（其中原告丈夫梁坚余已经去世），按照顺德区人均宅基地的居住标准，完全不超标，原告大家庭别无其他地方可以居住，如果被责令停止违法行为进而全部拆除，原告到哪里居住？被告顺德环运局不能够无视原告四个家庭9口人的窘迫居住情况而否定原告的基本居住权利。如果原告的房屋被全部拆除，那么原告目前的四户家庭9口人如何居住？两被告是否考虑过原告大家庭的实际居住情况？在本案中两被告应当遵循比例原则，即两被告在实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和对相对人权益的保护，如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，则这种损害应尽可能地限制在最小的范围和限度之内，使二者有适当的平衡和比例。比例原则包含的适当性原则和必要性原则（亦称最小损害原则），意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者。比例原则包含的相当性原则意味着行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，不能罔顾原告基本的生存需要而实施强制拆除。三、原告的八处建筑物已经存在20多年，已经形成稳定的物权关系，原告一直长期居住，早已经形成了稳定的生活习惯和生活依赖，被告顺德环运局作出责令停止违法行为进而要求拆除适用的法律在该物权形成时尚未存在，依法无溯及力。被告顺德环运局适用的《中华人民共和国城乡规划法》和《广东省城乡规划条例》系2008年1月1日起施行，远在上述案涉的建（构）筑物的存在之后，故对于本案涉及到的八处建筑物依法无溯及力。被告顺德环运局认为2010年1月8日尚未建成，应当提供当年拍摄的土地巡查资料和卫星图、照片予以核实。四、原告的用地和房屋已经被佛山市顺德区大良街道办事处确认为合法用地，两被告的行政行为与佛山市顺德区大良街道土地发展中心《公示》明显冲突，被告顺德环运局应当严格区分原告的具体用地情形，不应当概括性不加区分地全部认定为非法用地。佛山市顺德区大良街道土地发展中心于2012年6月24日发布《公示》，认为：原告在佛山市顺德区大良街道范沙路西北二巷2号之一的房屋系：对整宗用地无办理用地手续，该房屋在1998年数字化地形图上有反映永久建筑，且期间其业权人户内在范沙村范围内只有该宗房屋，同时符合用地条件(顺城中心[2001]52号，顺规土函[2001]39号)，核实其用地范围内80平方米原则上视为合法用地。基于上述长期视为合法用地的认识，行政部门从未对原告干预。而现在被告顺德环运局突然认为案涉建筑物为未取得《建设工程规划许可证》，责令停止违法行为，并且随后责令拆除，原告对于行政部门自相矛盾的认定行为无法理解。特别是，尽管上述80平方米被视为合法用地，但是该80平方米远远不够原告大家庭四户人的居住，两被告应当以顺德人均宅基地的标准给予原告合法的认定和保护。两被告认为违章建设与原告家庭用地之间没有关系。原告认为，当初之所以建设案涉建筑物，主要就是为了满足大家庭基本居住的需要。当年多次申请，上级行政部门置之不理，完全不顾原告大家庭人口增长的事实。居住迫切性与违章建设之间具有紧密关联性，本次拆除必然使得原告无家可归，被告顺德环运局的拆除决定不合理、不合法，违反了行政比例原则。五、被告顺德环运局作出本案被诉行政行为的真实目的是希望在原告所在区域的房屋征收规划中降低拆迁安置成本，行政行为不具有正当性。根据被告顺德区政府作出的顺府发〔2016〕8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》，原告所在的区域已经被纳入房屋征收范围内，行政机关20多年来一直未予责令停止违法，偏偏现在对原告下达行政处罚决定，目的是不愿意向原告承担房屋拆迁补偿费用，为了降低成本，无视原告人均居住面积不超标的实际情况，不惜置原告于全家无家可归的境地，被告顺德环运局限期拆除行政行为的目的不具有正当性和合理性。六、行政机关二十多年来从未干预原告的居住情况，现在被告顺德环运局作出责令拆除的行政行为没有法律依据。原告所有的八处房产均存在于20多年前，当时农村住宅建造并不需要《建设工程规划许可证》，也不存在两被告所称的规划以及与规划相矛盾的情况发生。20多年来行政机关对此也从未干预，被告顺德环运局却以现在新的法律和现在新的城乡规划指控原告以前的农村住宅建设没有《建设工程规划许可证》，并且还认定系违法行为应当予以拆除，没有法律依据。根据《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；该法第八十三条规定：抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。该法于1998年3月1日起施行。本案涉及到的建筑物系原告在20多年前农村宅基地上建造的低层房屋，如果需要《建设工程规划许可证》，被告顺德环运局应当向原告出示当时的法律依据，不能够以现在的法律规定溯及既往，要求以前的建设行为符合现在的法律规定和城市规划。法律特别对于农民自建低层住宅的建筑活动予以宽容，行政机关没有处罚的法律依据。七、被告顺德环运局作出本案被诉的行政行为的法定时效已经届满。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告所有的八处房产均存在于20多年前，已经取得稳定的物权权利，被告顺德环运局现在责令20多年前即已经存在的房屋拆除，法定时效已经届满，其依法无权也不应当作出该行政行为。佛山市顺德区大良街道土地发展中心于2012年6月24日发布《公示》认定：“经核实其用地范围内80平方米原则上视为合法用地”的结论时对于合法与不合法用地已经有过调查和取证，其早已经知悉原告房屋的有关事实情况，当时就没有作出行政处理，原告的建设行为早已经完成，并且完成时间超过二年，现在再作出行政处理已经过了法定时效。八、被告顺德环运局没有就本案的违法行为和不可救济性向原告充分说明，更没有就历史性农村老房屋的处理作出安置性安排以防止原告流落街头，违反了行政程序的正当性要求。被告顺德环运局认定原告的建筑物“属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”的认定没有依据。被告顺德环运局应当出示无法采取改正措施的客观性评估意见和技术结论，不应当以被告顺德环运局自己的主观意见认定为“属无法采取改正措施”，被告顺德环运局的行为违反了行政程序的正当性要求。被告顺德环运局既没有向原告说明影响了何种规划，也没有说明为何20多年来影响了规划却一直从来没有提出要求原告改正？更没有向原告说明，一旦拆除了原告的房屋，那么原告四户9口人应当居住到何处？如何安置？认定违章建筑进而拆除违章建设物，被告顺德环运局应当在程序上对于相应的后果所造成的危害性进行客观性评估，两被告同样违法了程序的正当性和合法性要求。九、原告没有取得建房行政许可的真正原因是行政机关导致的。由于居住房屋被大风刮到，原告曾经于1996年5月22日向当时顺德市德胜区国土建设办公室申请建造房屋，理由是“两夫妻，三个儿子，茅屋被大风吹倒，故申请建房”，当时就被批复允许解决住房。被告顺德区政府称佛山市顺德区大良街道苏岗社区居民委员会于2010年1月8日向佛山市顺德区大良街道城建办出具《情况说明》，称梁坚余一家的房屋原是砖木结构，属危房类，曾在2007年8月21日晚上被大风吹塌，至仍未处理，没有房屋居住，现申请原地重建为二层住房。原告认为，房屋被大风严重损坏，由于没有房屋居住，申请重建住房，行政机关应当本着为民办事，为急事特事尽快办理的原则处理。其拖延推诿的态度使得原告只能够修复被损坏的房屋，无法原地重建。被告顺德环运局所称的违法建设就是原告在宅基地系合法用地的前提下为了最基本的居住目的而为，具有合理性和正当性。被告顺德环运局不应当强人所难，不应当无视相对人的基本需求而置之不理。现在原告三个儿子即本案三第三人均已经成年成家，四户9口人不可能一直共同居住在80平方米内，作为村民，基本的居住条件应当予以保障。其他村民都可以享受到的宅基地建房权利，原告为何不能够同等、平等享受？原告难道还没有起码的居住权利？综上，两被告在不进行详细调查了解原告实际居住的情况，为了减少拆迁补偿的成本，轻率认定原告的房屋为违法建筑，属于事实错误，适用法律错误，程序违法，行政处罚的时效已经届满，被告顺德环运局不应当作出责令停止违法行为的行政决定。为此，原告特起诉，请求法院判决：1.撤销被告顺德环运局作出的《责令改正（停止）违法行为决定书》和被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由两被告承担。原告向本院提交了下列证据：1.原告的居民身份证、户口本复印件，证明原告的诉讼主体资格。2.《责令改正（停止）违法行为通知书》《行政复议决定书》，证明原告在法定期限内提起行政诉讼。被告顺德环运局辩称，一、原告针对《责令改正（停止）违法行为通知书》提出的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。被告顺德环运局作出涉案《责令改正（停止）违法行为通知书》只是行政处罚程序的一个中间环节，并没有对原告的具体权利义务造成实际影响。涉案《责令改正（停止）违法行为通知书》是被告顺德环运局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第一款，对原告因在佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁居住使用的八处建（构）筑物擅自进行施工，涉嫌未取得《建设工程规划许可证》进行建设，而要求原告立即停止该违法行为并于2018年4月27日前到被告顺德环运局处进行调查。被告顺德环运局发出的通知书只是要求原告停止涉嫌违法的行为并配合被告顺德环运局调查取证，属于被告顺德环运局办理行政案件的一个中间环节，作出责令停止违法行为通知书后，被告顺德环运局还要作出告知书，最后才作出决定书等。该通知书并非最终的行政处罚或行政命令决定书，没有对原告的具体权利义务的增减得失造成实际影响，因此不属于行政诉讼的受理范围。二、被告顺德环运局有在辖区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、粤府〔2004〕17号《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、粤机编〔2009〕21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告顺德环运局集中行使包括城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权在内的行政处罚权。因此，被告顺德环运局有权行使顺德区城乡规划管理方面的行政处罚权。三、被告顺德环运局对原告涉嫌未取得《建设工程规划许可证》进行建设作出《责令改正（停止）违法行为通知书》事实清楚、程序正确、合法合理。（一）被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》事实清楚。被告顺德环运局大良分局执法人员于2018年3月19日联同佛山市顺德区大良街道苏岗行政服务站工作人员巡查时发现，位于佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁有八处建（构）筑物，总建筑面积约为五百多平方米。鉴于当事人不在现场，执法人员对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》，有佛山市顺德区大良街道办事处苏岗行政服务站工作人员见证。被告顺德环运局于2018年3月20日向佛山市顺德区大良街道国土城建和水利局发函顺良管函〔2018〕86号《大良街道城管分局涉嫌违法建设一案的函》，咨询涉案房屋规划建设情况。佛山市顺德区发展规划和统计局于同年3月23日复函顺良建函〔2018〕27号《大良街道城建局关于对顺良管函〔2018〕86号的复函》，明确了涉案八处建（构）物属违章建筑，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。由于涉案当事人一直未到被告顺德环运局处接受调查询问。被告顺德环运局于2018年4月23日上午向冼桂友（身份为苏岗范沙村上一任村长，熟悉涉案建（构）筑物的相关情况）进行调查询问。冼桂友确认涉案八处建（构）筑物为村民梁坚余建设，没有取得《建设工程规划许可证》。梁坚余去世后，现在主要居住使用人员为梁坚余妻子即原告及三第三人等亲属，涉案建（构）筑物未取得《建设工程规划许可证》。后经被告顺德环运局向佛山市顺德区大良街道苏岗社区居民委员会了解到，涉案的八处建（构）物直至2010年1月8日尚未建成；违法建设行为对规划实施的影响一直处于持续状态。被告顺德环运局根据已查明的事实和证据材料，认为原告涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《广东省城乡规划条例》第四十条第一款，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条第一款，向原告作出涉案《责令改正（停止）违法行为通知书》责令其立即停止违法行为并请其于2018年4月27日前到被告顺德环运局单位出进行调查。（二）被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》程序合法。1.现场检查发现涉嫌违法建设情况。被告顺德环运局于2018年3月19日巡查发现涉案建筑物涉嫌未取得建设工程规划许可后，执法人员在现场拍照取证制作《现场检查（勘验）笔录》，并在涉案建（构）筑物张贴《协助调查通知书》。2.调查取证。（1）被告顺德环运局于2018年3月20日向佛山市顺德区大良街道国土城建和水利局发函（顺良管〔2018〕86号），咨询涉案房屋规划建设情况。佛山市顺德区发展规划和统计局于同年3月23日复函（顺良建函〔2018〕27号），将涉案建（构）筑物定性为违章建筑，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。（2）于2018年4月23日对冼桂友进行调查询问，进一步确认涉案建（构）筑物的相关情况。（3）于2018年4月23日再次向原告发出《协助调查公告》并送达给原告。3.作出《责令改正（停止）违法行为通知书》。根据已掌握的事实和证据材料，被告顺德环运局向原告作出涉案《责令改正（停止）违法行为通知书》并送达。由于送达时当事人及其成年家属并不在现场，所以被告顺德环运局无法确认送达是否成功，直到收到当事人提出的行政复议，被告顺德环运局才知道当事人已经确实收取《责令改正（停止）违法行为通知书》，通知书已成功送达。（三）被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》适用法律正确，合法合理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广东省城乡规划条例》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，主管部门应对建设单位或者个人责令其停止建设。因此，被告顺德环运局对原告发出《责令改正（停止）违法行为通知书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。四、被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》复议决定正确，应予以维持。被告顺德区政府查明了涉案建（构）筑物未办理任何相关报批手续，属违章建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此被告顺德环运局根据有关法律规定对原告作出涉案《责令改正（停止）违法行为通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持，原告提出的复议理由并不成立。由于原告在本次诉讼中提出的理由与行政复议时基本一致，只是顺序作出调整。被告顺德环运局认为《行政复议决定书》对原告提出的理由认定准确，其复议和诉讼的理由并不成立。五、原告认为被告顺德环运局所作出的涉案《责令改正（停止）违法行为通知书》属于行政处罚不成立。国务院法制办对四川省及陕西省法制办的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示的答复》均明确“《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为”。既然责令限期拆除这种行为不是行政处罚，则没有理由必须按照行政处罚的程序处理，原告提出的被告顺德环运局的行政处罚程序不当的理由不成立。被告顺德环运局的执法程序合法。综上所述，被告顺德环运局向原告作出《责令改正（停止）违法行为通知书》属于被告顺德环运局办理行政处罚案件的一个中间环节，不属于行政诉讼的受案范围；被告顺德环运局向原告作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告顺德环运局向本院提交了下列证据、依据：1.《现场检查（勘验）笔录》（2018年3月19日）及照片、《协助调查通知书》（编号：A1610101767），证明被告顺德环运局执法人员于2018年3月19日巡查发现位于佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁有八处建（构）筑物，总建筑面积约为500多平方米。鉴于当事人不在现场，未能出示相关建设工程规划许可证明文件，涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自建设，被告顺德环运局执法人员根据现场了解的情况向当事人发出协助调查通知，要求相关人员携带相关资料配合进一步的调查。2.冼桂友的《调查询问笔录》（2018年4月23日）、人口信息查询表4份、佛山市顺德区大良街苏岗社区居委会出具的《证明》、佛山市顺德区国土城建和水利局出具的《证明》5份、梁坚余的《申请书》、佛山市顺德区大良街苏岗社区居委会出具的《情况说明》，证明原告为本案行政相对人，涉案建（构）筑物为原告与其丈夫梁坚余婚姻期间建设，原告与其丈夫为共同出资人，现涉案房屋由原告等人居住。且涉案建（构）筑物直到2010年1月8日尚未建成，其违法状态处于持续当中。3.顺良管函〔2018〕86号《大良街道城管分局关于协助调查顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁涉嫌违法建设一案的函》、顺良建函〔2018〕27号《大良街道城建局关于对顺良管函〔2018〕86号的复函》、卫星图、顺规函〔2018〕447号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于提供顺德城市规划区具体范围和依据的复函》，证明原告未取得建设工程规划许可证在佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁加建涉案八处建（构）筑物，该建（构）筑物属违法建设且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。佛山市顺德区区行政辖区皆属于佛山市城市规划区内，在顺德区全部范围内均需取得建设工程规划许可证方可建设。4.现场照片、方位卫星图、宗地平面图，证明涉案八处建（构）筑物整体情况及总建筑面积为500多平方米。5.《责令改正（停止）违法行为通知书》、拍摄相片记录表、送达回证，证明被告顺德环运局向原告作出责令改正（停止）违法行为的行政命令并送达给原告。被告顺德环运局提交了下列法律、法规：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《广东省城乡规划条例》、国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、粤府〔2004〕17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、粤机编〔2009〕21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，作为被告顺德环运局作出被诉行政行为合法的依据。被告顺德区政府辩称，一、被告顺德区政府具有作出《行政复议决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定，原告不服被告顺德环运局于2018年4月23日作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，于2018年5月28日向被告顺德区政府提出行政复议申请，被告顺德区政府依法具有对原告的行政复议意见进行审查及作出决定的职权。二、被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告顺德区政府经审理查明：2018年3月19日，被告顺德环运局检查发现在佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁搭建有砖混结构及锌棚等八处建（构）筑物。经规划部门核查，上述建（构）筑物属未办理任何相关报批手续，属违章建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。上述建（构）筑物原系梁坚余建设，现由原告一家人居住使用。2018年4月23日，被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》并送达原告，告知原告在顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁居住使用的八处建（构）筑物未取得建设工程规划许可证进行建设，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广东省城乡规划条例》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十一条第一款的规定，责令原告立即停止违法行为，于2018年4月27日前到被告顺德环运局处进行调查。另查，原告与梁坚余系夫妻关系，育有梁宇财、梁宇恩、梁宇胜，梁坚余已于2016年去世。佛山市顺德区大良街苏岗社区居民委员会于2010年1月8日向佛山市顺德区大良街道城建办出具《情况说明》，称梁坚余一家的房屋原是砖木结构，属危房类，曾在2007年8月21日晚上8时30分左右被大风吹塌，至今仍未处理，没有房屋居住……现申请原地重建为两层住房……。被告顺德区政府经审查认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，本案中，案涉砖混结构及锌棚等八处建（构）筑物在未取得建设工程规划许可证的情况下搭建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告顺德环运局有权责令原告停止违法行为。原告不服被告顺德环运局于2018年4月23日作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，于2018年5月28日向被告顺德区政府提出行政复议申请。经审查，被告顺德区政府同日作出顺府行复〔2018〕291号《行政复议受理通知书》、顺府行复〔2018〕291号《提出行政复议答复通知书》、顺府行复〔2018〕291号《第三人参加行政复议通知书》，分别于2018年6月5日送达原告，于2018年6月4日送达被告顺德环运局，于2018年6月5日送达三第三人。被告顺德环运局于2018年6月12日提交《行政复议答复书》及证据材料。2018年7月20日，被告顺德区政府依法决定对本案行政复议审查期限延长30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》分别送达原告、被告顺德环运局、三第三人。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告顺德区政府于2018年8月23日作出《行政复议决定书》，决定维持被告顺德环运局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》，并于次日将该《行政复议决定书》分别送达被告顺德环运局、原告、三第三人。三、原告关于申请行政复议听证的诉讼理由不成立。被告顺德环运局是适格主体，有权作出《责令改正（停止）违法行为通知书》；居住面积是否超标与是否违章建设无关；从《情况说明》可知，直至2010年1月8日，案涉八处建（构）筑物尚未建成；《责令改正（停止）违法行为通知书》针对的是违章建设行为，与是否合法用地无关；案涉八处建（构）筑物并不属于顺府发（2016）8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》征收的房屋；案涉砖混结构及锌棚等八处建（构）筑物直至2010年1月8日尚未建成；违法建设行为对规划实施的影响一直处于继续状态，对该行为进行查处并未超过行政处罚的追究时效；被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》已履行相应程序；原告是否取得建房行政许可与被告顺德环运局履责行为无关。综上所述，被告顺德区政府依职权作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当。原告的主张缺乏事实和证据支持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告顺德区政府向本院提交了下列证据、依据：1.行政复议申请书、《责令改正（停止）违法行为通知书》、公示、协助调查公告、户口本、照片、授权委托书、证据材料清单、行政复议当事人送达地址确认书，证明原告于2018年5月28日向被告顺德区政府提出行政复议申请，符合60日的期限规定。2.行政复议受理通知书、EMS邮寄单及快递查询单，证明被告顺德区政府于2018年5月28日作出受理通知书并送达原告，符合5个工作日的审查期限规定。3.提出行政复议答复通知书及行政复议法律文书送达回证，证明被告顺德区政府于2018年5月28日作出答复通知书并于6月4日送达被告顺德环运局，符合7个工作日内的期限规定。4.第三人参加行政复议通知书、EMS邮寄单及快递查询单，证明被告顺德区政府于2018年5月28日作出答复通知书并送达三第三人。5.行政复议答复书及证据目录，证明被告顺德环运局于2018年6月12日提交书面答复，符合10日内作出答复的期限规定。6.延长行政复议审查期限通知书、EMS邮寄单、行政复议法律文书送达回证，证明被告顺德区政府于2018年7月20日决定延长本案行政复议审查期限，并分别通知原告、被告顺德环运局、三第三人。7.《行政复议决定书》及行政复议法律文书送达回证2份，证明被告顺德区政府于2018年8月23日作出复议决定并分别送达被告顺德环运局、原告、三第三人。被告顺德区政府提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政复议法》，作为被告顺德区政府作出被诉行政行为合法的依据。三第三人没有提交陈述意见。三第三人向本院提交了佛山市顺德区大良街道土地发展中心2012年6月23日《公示》、梁坚余1996年5月22日《申请书》作为证据，证明案涉房屋是合法建筑。经庭审质证，原告提交的证据，两被告对真实性、合法性、关联性无异议，第三人对证据1无异议，对证据2的真实性无异议。被告顺德环运局提交的证据，被告顺德区政府对真实性、合法性、关联性无异议，原告、三第三人对真实性无异议。被告顺德区政府提交的证据，原告、三第三人对真实性无异议，被告顺德环运局对真实性、合法性、关联性无异议。经查，原告、两被告提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。三第三人提交的证据，原告无异议，两被告对真实性无异议，本院对证据的真实性予以确认。经审理查明，原告与梁坚余未取得《建设工程规划许可证》在佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁建设八处建（构）筑物。被告顺德环运局于2018年3月19日巡查发现并于2018年3月23日经佛山市顺德区发展规划和统计局确认原告的上述违法事实。2018年4月23日，被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》，并于当日送达给原告。原告不服，于2018年5月28日向被告顺德区政府申请行政复议，被告顺德区政府于同日作出顺府行复〔2018〕291号《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》，并于同年6月5日送达给原告、三第三人，6月4日送达给被告顺德环运局。2018年7月20日，被告顺德区政府作出顺府行复〔2018〕291号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天。该通知书于同年7月24日送达给原告、三第三人、7月25日送达给被告顺德环运局。经审查，被告顺德区政府于同年8月23日作出《行政复议决定书》，于8月24日送达给原告、被告顺德环运局、三第三人。另查明，《责令改正（停止）违法行为通知书》认定的位于佛山市顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁的建设八处建（构）筑物分别为：一处墙身为砖混结构，顶部为锌铁结构的单层构筑物，建筑面积为131.85平方米，用作仓库用途；一处四周为砖混结构顶部为砖瓦结构的单层建筑物，建筑面积为22.14平方米，用作厨房用途；一处双层砖混结构建筑物，建筑面积为206.58平方米，用作居住用途；一处为锌铁结构的单层构筑物，建筑面积为29.23平方米，用作饭厅用途；一处墙身为砖混结构顶部为砖瓦结构的单层建筑物，建筑面积为38.36平方米，用作仓库用途；一处墙身为砖混结构顶部为砖瓦结构的单层建筑物，建筑面积为9.89平方米，用作厕所用途；一处单层砖混结构建筑物，建筑面积为52.90平方米，用作居住用途；一处墙身为砖混结构顶部为锌铁结构的单层构筑物，建筑面积为72平方米，用作仓库用途。又查明，2018年6月21日，被告顺德环运局针对《责令改正（停止）违法行为通知书》中的四处建（构）筑物作出粤顺管良罚[2018]第A00162号《限期拆除决定书》。针对其中三处建（构）筑物作出粤顺管良罚[2018]第A00080号《限期拆除决定书》。被告顺德环运局述称，因需确保原告的生活需要及历史原因，被告顺德环运局对《责令改正（停止）违法行为通知书》所涉及的双层砖混结构建筑面积为206.58平方米用作居住用途的建（构）筑物暂不予处理。针对上述两份决定书，原告已于2018年9月7日向本院提起行政诉讼，案号分别为（2018）粤0606行初1043号、（2018）粤0606行初1044号。再查明，原告与梁坚余为夫妻，育有三第三人，梁坚余于2016年逝世。第三人梁宇恩拥有位于佛山市顺德区XX街道XX号占地面积120平方米、套内建筑面积476.9平方米的房屋。另外，佛山市顺德区辖区皆属于佛山市城市规划区范围。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告顺德环运局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》要求原告立即停止违法行为，虽然被告顺德环运局就通知书中涉及的七处建（构）筑物已经作出《限期拆除决定书》，但仍有一处双层砖混结构建筑面积为206.58平方米用作居住用途的建（构）筑物，被告顺德环运局仍未作出处理，因此《责令改正（停止）违法行为通知书》仍确定了原告需要履行的义务，对原告的权益产生影响，因此属于行政诉讼的受案范围，两被告认为该通知书不可诉的主张缺乏依据，本院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和广东省人民政府粤府〔2004〕17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，佛山市顺德区作为城市规划区，被告顺德环运局具有《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的行政职权，其对原告作出《责令改正（停止）违法行为通知书》符合职权依据，程序合法，本院予以支持，原告认为被告顺德环运局无权查处本案所涉建设行为缺乏理据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告顺德区政府作为被告顺德环运局的本级人民政府，对原告不服被告顺德环运局行政命令提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。被告顺德区政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达原告、被告顺德环运局、三第三人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院予以支持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，被告顺德环运局提交的《现场检查（勘验）笔录》、顺良管函〔2018〕86号《大良街道城管分局关于协助调查顺德区大良街道良范公路范沙新村公用电房旁涉嫌违法建设一案的函》、顺良建函〔2018〕27号《大良街道城建局关于对顺良管函〔2018〕86号的复函》、顺规函〔2018〕447号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于提供顺德城市规划区具体范围和依据的复函》《调查询问笔录》和庭审中原告、三第三人的陈述能相互印证，证实原告未取得《建设工程规划许可证》在城镇规划区内建设案涉八处建筑物的违法行为，被告顺德环运局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出《责令改正（停止）违法行为通知书》于法有据，本院予以支持。被告顺德区政府针对原告的复议申请作出《行政复议决定书》维持被告顺德环运局作出的《责令改正（停止）违法行为通知书》正确，本院予以支持。原告以其具有居住权利、案涉建筑物建成时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施、被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》已经超过处罚追溯时效及其目的在于降低拆迁安置成本等为由，认为被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》、被告顺德区政府作出的《行政复议决定书》违法，应该予以撤销。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，根据被告顺德环运局提交的梁坚余2008年4月21日《申请书》以及佛山市顺德区大良街苏岗社区居民委员会2010年1月8日出具的《情况说明》可知，2007年8月21日原告与梁坚余一家居住的房屋被大风吹塌，至2010年1月8日仍没有房屋居住，在原告及三第三人并未提供证据证明案涉八处建（构）筑物的建设时间的情况下，本院确认案涉建设建（构）筑物于2010年之后建设，被告顺德环运局依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告的建设行为进行处罚于法有据，本院予以支持。并且，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告所建设的案涉八处建（构）筑物未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为处于持续状态，因此，被告顺德环运局针对原告的违法行为进行处理并未违反法律规定，原告的主张缺乏依据，本院不予支持。至于原告提出的其具有居住权、被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》的目的在于降低拆迁安置成本等主张亦非否认被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》合法性的理由，因此本院不予采纳。此外，原告认为佛山市顺德区大良街道土地发展中心《公示》，案涉建（构）筑物为合法建筑。经查，本案所涉及的是行政机关对未取得建设工程规划许可证进行建设违法行为的处罚，而该《公示》是佛山市顺德区大良街道土地发展中心就房屋收购补偿方案作出的公示，并非是对本案所涉房屋是否取得建设工程规划许可证的判断，并且佛山市顺德区大良街道土地发展中心亦非是判断建设项目是否取得建设工程规划许可证的有权机关，因此原告的主张缺乏理据，本院不予支持。综上，被告顺德环运局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》和被告顺德区政府作出《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈艳贞的诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈艳贞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  郑绮年人民陪审员  周信桐二〇一八年十二月六日书 记 员  黎凯瑶