浙江省桐乡市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0483行初39号 原告广州柏赛罗药业有限公司。住所地：广东省广州市花都区新华镇东秀一横路**。统一社会信用代码91440101618438282F。 法定代表人贝庆生，该公司总经理。 委托诉讼代理人刘俊，该公司员工。 委托诉讼代理人徐庭祥，该公司法务部经理。 被告桐乡市卫生和计划生育局。住所地：浙江省桐乡市梧桐街道中山西路**。统一社会信用代码11330483002558542Q。 法定代表人徐汉会，该局局长。 出庭负责人李永民，该局副局长。 委托诉讼代理人陈惠良，浙江中锐律师事务所律师。 被告桐乡市人民政府。。住所地：浙江省桐乡市行政中心**楼 负责人于会游，该市代市长。 出庭负责人罗永良，副县级干部。 委托诉讼代理人沈斌飞，市法制办工作人员。 委托诉讼代理人陆敏，浙江缘缘律师事务所律师。 原告广州柏赛罗药业有限公司（以下简称柏赛罗公司）诉桐乡市卫生和计划生育局（以下简称卫计局）、桐乡市人民政府（以下简称市政府）不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，于2018年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法由审判员叶克钊独任审判，于2018年8月3日公开开庭进行了审理。后本院依法组成合议庭，于2018年11月26日公开开庭审理了本案。柏赛罗公司委托诉讼代理人刘俊，卫计局副局长李永民及委托诉讼代理人陈惠良，市政府副县级干部罗永良及委托诉讼代理人沈斌飞、陆敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 卫计局于2018年2月27日作出《政府信息公开申请答复书》称，经审核，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）款和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（六）款的规定，答复如下：柏赛罗公司要求获取的信息不属于本机关制作或保存的政府信息，依法不属于本行政机关公开。 柏赛罗公司不服该答复，申请行政复议。市政府于2018年6月7日作出《桐乡市人民政府行政复议决定书》，对上述答复予以维持。 卫计局向本院提供的证据及法律依据有： 一、政府信息公开申请书1份，证明柏赛罗公司提出信息公开申请； 二、政府信息公开答复书、送达邮递单及查询单各1份，证明卫计局向柏赛罗公司答复其申请公开的信息不属于本机关制作和保存的政府信息，依法不属于本行政机关公开。 法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》、《医疗机构药品集中采购工作规范》，说明卫计局信息公开答复合法。 市政府向本院提供的证据及法律依据有： 一、行政复议申请材料1组、邮件单及跟踪查询情况2份，证明市政府于2018年3月17日收到柏赛罗公司的行政复议申请的事实； 二、桐乡市人民政府行政复议受理通知书、送达回证及邮件跟踪查询情况各1份，证明市政府于2018年3月20日作出桐乡市人民政府行政复议受理通知书并通过邮寄的方式书面告知柏赛罗公司的事实； 三、桐乡市人民政府行政复议答复通知书、送达回证各1份，证明市政府于2018年3月20日作出桐乡市人民政府行政复议答复通知书，并于3月22日直接送达卫计局的事实； 四、卫计局行政复议答复书及其答复时提交的相关材料1组，证明市政府于2018年3月26日收到卫计局答复的事实； 五、桐乡市人民政府行政复议决定延期通知书1份、送达回证2份、邮件跟踪查询情况1份，证明市政府于2018年5月15日作出延期通知书并送达柏赛罗公司及卫计局的事实； 六、桐乡市人民政府行政复议决定书1份、送达回证2份、邮件跟踪查询情况1份，证明已对柏赛罗公司的行政复议申请依法做出决定并已依法告知的事实。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条、第四十八条第一款第一项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条，《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条，《省卫计委省财政厅省人力社保厅关于全面开展公立医疗机构药品采购新机制试点的实施意见》第二条（价格谈判主体部分）、第四条第二款（自主采购部分），《浙江省人民政府办公厅关于改善公立医院药品集中采购机制的意见》第四条（价格谈判监控内容），《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制工作方案》，说明市政府作出的行政复议决定合法。 柏赛罗公司起诉称，2017年7月26日，桐乡市公立医疗机构药品联合采购工作委员会（以下简称桐乡委员会）发布《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判实施细则（试行）》。2017年7月28日，桐乡委员会发布公告，进行药品谈判采购，柏赛罗公司报名参加，审核通过，并参加现场谈判。后，桐乡委员会发布公示，柏赛罗公司两药品不成交，拟成交的是江苏恒瑞医药股份有限公司两药品，成交价格没有公开。柏赛罗公司于2017年10月9日向被告提交了《政府信息公开申请书》，请求卫计局公开药品成交价格。卫计局于2018年2月27日作出《政府信息公开申请答复书》，以不属于本机关制作或保存的政府信息为由，拒绝公开。柏赛罗公司认为，《政府信息公开申请答复书》拒绝公开违法，向市政府申请行政复议，市政府作出《行政复议决定书》，维持了被诉行政行为。柏赛罗公司请求判令：1、撤销《政府信息公开申请答复书》；2、撤销《行政复议决定书》。 柏赛罗公司向本院提供的证据有： 一、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判实施细则（试行）》、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）公告（一）》、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）拟入围现场价格谈判药品生产企业名单公示》、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）公告（二）》、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）拟成交药品信息公示》、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）成交药品公告》，证明1、桐乡委员会实施了药品谈判采购；2、成交药品价格没有公开； 二、《政府信息公开申请书》，证明柏赛罗公司于2017年10月9日向卫计局提交了《政府信息公开申请书》，请求卫计局公开桐乡委员会于2017年8月29日发布的《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）成交药品公告》中，相关药品的成交价格。 三、《政府信息公开申请答复书》，证明卫计局以不属于本机关制作或保存的政府信息为由，拒绝公开。 四、《行政复议决定书》，证明市政府决定维持卫计局作出的《政府信息公开申请答复书》。 法律依据：《医疗机构药品集中采购工作规范》第五十二条，说明药品集中采购的采购价格属于应当主动公开的政府信息。《药品集中采购监督管理办法》第七条，《医疗机构药品集中采购工作规范》第十一条，《浙江省人民政府办公厅关于改革完善公立医院药品集中采购机制的意见》，说明卫生行政部门负有药品集中采购监督管理职责，卫计局作为桐乡市的卫生行政部门，其在履行监督职责过程中必然获取柏赛罗公司申请公开的政府信息。 卫计局答辩称，一、具体行政行为概述。卫计局于2017年10月12日收到柏赛罗公司的政府信息公开申请，要求公开“桐乡委员会2017年8月29日公布的《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制价格谈判（第一批）成交药品公告》中的江苏恒瑞医药股份有限公司克拉药品成交价格”。2018年2月27日，卫计局作出《政府信息公开申请答复书》：柏赛罗公司要求获取的信息不属于该机关制作或保存的政府信息，不属于该行政机关公开的信息。二、卫计局不是成交价格信息的制作或保存单位。2017年开展的桐乡市药品采购新机制价格谈判，成立联合采购工作主体桐乡委员会。桐乡委员会制定并公布《桐乡市公立医疗机构药品采购价格谈判实施细则（试行）》。该采购联合体是由全市各公立医疗卫生机构，包括市级医疗卫生机构和镇、街道卫生院（社区卫生服务中心）组成的一个采购联合体。卫计局作为行政机关，不是采购联合体的成员。“药品集中采购的采购价格信息”是由桐乡市公立医疗机构药品联合采购联合体制作和保存。卫计局作为行政机关，无权代替该采购联合体开展工作，故也非相关采购价格信息的制作、保存单位。柏赛罗公司向卫计局申请政府信息公开的理由不成立，法律依据不充分。卫计局于2018年2月27日作出的《政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，适用依据正确，程序、内容合法。另，桐乡市人民政府作出的复议决定正确合法。 市政府答辩称，一、市政府作出的《桐乡市人民政府行政复议决定书》符合法定程序。市政府于2018年3月17日收到柏赛罗公司通过邮寄方式向其申请的行政复议申请材料，于3月20日作出《桐乡市人民政府行政复议受理通知书》，并于3月22日通过邮寄的方式书面告知柏赛罗公司，于同日将《桐乡市人民政府行政复议答复通知书》直接送达卫计局，于3月26日收到卫计局的行政复议答复材料。后因案件情况复杂，决定延期，于5月14日将《桐乡市人民政府行政复议决定延期通知书》通过邮寄的方式书面告知了柏赛罗公司，并于5月将该通知书直接送达卫计局。经审理，于6月7日作出《桐乡市人民政府行政复议决定书》，于6月7日将该决定书直接送达卫计局，并于6月8日通过邮寄的方式送达柏赛罗公司。综上，市政府作出的复议决定程序合法。二、市政府作出的复议决定依据的事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而本案中，第一、根据《省卫计委省财政厅省人力社保厅关于全面开展公立医疗机构药品采购新机制试点的实施意见》中第二条“价格谈判主体国家公立医院综合改革试点城市的公立医疗卫生机构……”、《桐乡市公立医疗机构药品采购新机制工作方案》第二项“由采购联合体各公立医疗机构主要负责人、分管领导组成桐乡市公立医疗机构药品联合采购工作委员会”，可以看出，与柏赛罗公司进行药品集中采购的主体为桐乡委员会，该委员会非行政机关，故柏赛罗公司所申请公开的信息不是由行政机关在履职过程中制作的。第二，根据《浙江省人民政府办公厅关于改善公立医院药品集中采购机制的意见》“医疗卫生机构药品实际采购价格的申报、采购订单下达、货款支付等流程一律在省药械采购平台完成。”《省卫计委省财政厅省人力社保厅关于全面开展公立医疗机构药品采购新机制试点的实施意见》第四条第（二）项“各采购主体直接与药品生产企业进行议价，议价结果必须在省药械采购平台如实申报”等规定，柏赛罗公司所申请公开的信息也不是由卫计局在履职过程中获取的。故卫计局作出的《政府信息公开申请答复书》符合规定。另外，卫计局于2018年2月11日收到《桐乡市人民政府行政复议决定书》，并根据“二、责令被申请人在收到行政复议决定书之日起15个工作日内对申请人的信息公开申请依法作出答复”的内容，于2月27日作出《政府信息公开申请答复书》，并于3月2日邮寄送达柏赛罗公司，程序合法。因此，市政府维持卫计局《政府信息公开申请答复书》，认定事实清楚、适用法律正确。综上，柏赛罗公司的诉讼请求于法无据，请求依法判决驳回其诉讼请求。 质证意见： 对卫计局提供的证据及法律依据，柏赛罗公司认为，对证据一没有异议；证据二，对证明目的不认可，不能证明不属于卫计局应当公开的政府信息。对适用的依据没有异议，适用依据里面也提到了医疗机构药品集中采购工作规范，应当适用规范性文件。市政府对卫计局提供的证据及法律依据无异议。 对市政府提供的证据，柏赛罗公司无异议。对市政府提供的法律依据，对程序规定没有异议；信息公开条例等，卫计局承认其有监督职责，则需要以获取采购价格为前提，是其监督过程中必然会获取的信息，故构成了适用法律错误。卫计局对市政府提供的证据及法律依据无异议。 对柏赛罗公司提供的证据，卫计局质证认为，证据一，1、该文件发布主体是医疗机构采购联合体，是药品买方，是民事主体，非行政机关。2、证据中的价格谈判实施细则试行文件属于民事主体制定并公布的类似于合同条款的文件，对柏赛罗公司及买方联合体及各竞价主体均具有约束力，柏赛罗公司作为竞价当事人理应遵守该条款约束；证据二至四文件真实性无异议，但其申请内容并不属于行政机关制作保存的材料。对规范性文件无异议，但不能证明成交价格属于政府信息或者应当公开的政府信息，监督职责有边界，并不是对某个药品的谈判、质量检验等监督，是对采购的程序、谈判结构的监督，而不是代替采购企业包办采购事宜。市政府质证认为，证据一，对证明目的有异议，桐乡委员会是民事主体，不是行政机关；证据二、三、四无异议。对规范性文件，适用范围有限定，非柏赛罗公司所说的属于主动公开的范围，监督管理办法、工作规范均未涉及到价格公开，只是明确了监督管理职责。 认证意见：对当事人提供的证据，对真实性均无异议，予以认定。 本院经审理查明： 当事人对诉辩事实无争议，本院予以确认。 本院认为，当事人争议的焦点在于：柏赛罗公司申请的信息是否属于卫计局制作或保存的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条规定，政府信息必须与行政机关履行职责相关，且实际制作或获取。由此看来，行政机关虽具备相关行政职责，但并不必然制作或获取相关信息，而形成政府信息。本案所涉及的公立医疗机构药品联合采购中形成的成交药品价格信息，是否属于卫计局政府信息，需符合上述规定。公立医疗机构药品联合采购机制是为加强药品采购及供应过程监管的新机制，卫计局虽具备一定的管理职责，但未明确要求该机关保存成交价格信息，各地方在理解和贯彻上存在具体有效的做法均应予以尊重。从当事人提供的规范性文件等来看，本市公立医疗机构药品联合采购机制于2017年7月建立，谈判主体为市各级公立医疗卫生机构，成交结果上报规定平台。卫计局在实际操作过程中，按照规定履行监管职责，但不保存成交价格信息，由文件确定的主体上报平台，不违反机制精神。综上，柏赛罗公司称卫计局履行职责即获取信息，缺乏依据。卫计局在审理中另称，涉案信息为商业秘密，该理由在答复中未提出，不能作为作出答复的理由。卫计局及市政府行政程序，当事人并无异议，相关程序符合规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广州柏赛罗药业有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告广州柏赛罗药业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审判长  叶克钊 审判员  王红娟 审判员  唐雪平 二〇一八年十二月二十日 书记员  陈嘉璐