文书内容广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤53行终47号上诉人（原审原告）：莫树中，男，汉族，1972年3月27日出生，住址：广东省郁南县。被上诉人（原审被告）：郁南县公安局。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇一环路**110指挥中心。法定代表人：赖锦荣，局长。委托代理人：覃克华，郁南县公安局法制大队民警。委托代理人：周文科，郁南县公安局××派出所所长。被上诉人（原审被告）：云浮市公安局。住所地：广东省云浮市金丰路**。法定代表人：陈小坚，局长。委托代理人：廖梓宇、关宇立，均是云浮市公安局干部。上诉人莫树中与被上诉人郁南县公安局、云浮市公安局治安行政处罚及行政复议纠纷一案，不服云城区人民法院（2018）粤5302行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：位于××镇物流园区内的××高速公路郁南标段的施工地段，已于2014年被政府征收，相关手续亦已办理，并于2016年作××高速公路建设用地。相关文件有：粤国土资（建）字[2014]142号、粤国土资（预）函[2016]22号、粤发改交通函[2016]3685号等。中交路桥建设有限公司于2017年8月16日与广东省南粤交通××高速公路管理中心签订了××高速公路怀集至郁南段二期工程TJ11合同段的合同协议书。2017年12月9日，中交路桥建设有限公司进场施工。郁南公安局为预防突发事件的发生和维护施工安全，派出民警、辅警到现场维持施工秩序，并根据《公安机关警戒带使用管理办法》第五条第九项规定，拉设警戒带、设置警戒区，以确保项目的施工顺利进行。2017年12月9日上午9时许，莫树中和其所在的××镇××村村民莫某等村民手持“梆头”等农具来到施工现场，以清点被挖掘清理的桉树苗为借口，不听在场维持秩序的民警和工作人员的劝阻，强行冲闯公安机关设置的警戒带，多名村民冲进警戒区内，被现场民警和工作人员将部分村民劝阻并拉回警戒区外，部分村民才停止了冲闯的行为，后在警戒线外观望，而莫树中和××镇××村村民莫某二人在民警劝阻过程中手持“梆头”反抗，拒不服从现场的民警和工作人员劝阻，继续强行闯进警戒区内，在劝阻无效的情况下，郁南县公安局民警依法对莫树中、××镇××村村民莫某1二人带离现场并口头传唤至郁南县公安局办案中心接受调查，同时向莫树中家属发出郁公（××）行传通字[2017]1203号《被传唤人家属通知书》。期间，派出所民警对莫树中进行询问调查，莫树中在询问笔录上签名确认。2017年12月9日22时10分，派出所对莫树中制作《行政处罚告知笔录》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及享有陈述和申辩的权利，莫树中在笔录上签名。2017年12月9日，郁南县公安局作出郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》称，莫树中于2017年12月9日上午9时许，带着“梆头”来到××××县××镇××村施工现场，并强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区。根据郁南公安局现场执法的视频录像，莫树中当时已进入公安机关设置的警戒区。郁南县公安局认为莫树中的行为已构成强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（四）项的规定，决定对莫树中处以行政拘留八日。莫树中不服，向云浮市公安局申请行政复议。云浮市公安局查实的事实与郁南县公安局查实的事实基本一致。云浮市公安局经审查后，于2018年4月2日作出云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》，认为郁南县公安局在××镇物流园区内的××高速公路南标段的施工地段。为了预防突发性事件发生，在外围拉设警戒带，符合《公安机关警戒带使用管理办法》相关规定，莫树中在现场民警的劝阻警告下，依然带着农具“梆头”强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区，郁南县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（四）项的规定对莫树中作出行政拘留八日的决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》的决定。莫树中仍不服，于2018年4月19日向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》和云浮市公安局作出的云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》；二、由郁南县公安局、云浮市公安局共同承担本案诉讼费用。一审法院认为，本案是治安行政处罚及行政复议纠纷。本案的争议焦点是：1、郁南县公安局于2017年12月9日作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确；2、云浮市公安局于2018年4月2日作出的云公复决字[2018]00003号《行政处罚决定书》程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一、关于郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。郁南县公安局于2017年12月9日作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》，已经根据《公安机关办理行政案件程序规定》履行了受案，调查取证，询问莫树中，对莫树中作行政处罚告知笔录、在行政处罚告知笔录中告知了莫树中拟作出行政处罚决定的事实、理由及享有陈述和申辩的权利，作出行政处罚，依法送达，通知家属等程序，一审法院确认郁南县公安局作出的行政处罚程序合法。2017年12月9日，中交路桥建设有限公司进入××镇物流园区内的××高速公路南标段的施工地段施工。郁南县公安局派出民警、辅警到现场维持施工秩序，并根据《公安机关警戒带使用管理办法》第五条第九项规定，拉设警戒带、设置警戒区。莫树中认为该土地征收手续不合法，双方对林地树木没有达成补偿协议。而于2017年12月9日上午到××××县××村施工现场，在现场民警的劝阻警告下，依然带着农具“梆头”强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（四）项：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。”的规定。莫树中的行为已经构成违法。郁南县公安局根据莫树中本人的陈述和申辩材料，证人莫某、李某、陈某的陈述，现场图片、现场执法视频等证据，作出郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》对莫树中处以行政拘留八日的处罚，符合上述规定的处罚幅度。因此，一审法院认为，郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分确凿，适用法律正确，处罚幅度恰当。二、云浮市公安局作出的云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》程序是否合法，认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律法规是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”莫树中对郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》不服，向云浮市公安局申请行政复议，云浮市公安局作为郁南县公安局的上一级主管部门有权受理莫树中的行政复议申请。云浮市公安局收到莫树中提起的行政复议申请及相关证据后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定依法受理，向莫树中出具受理回执，并将相关复议材料送给郁南县公安局，并要求其提交书面答复意见及作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。云浮市公安局收到相关材料及经查实事实后，认为郁南县公安局在××镇物流园区内的××高速公路南标段的施工地段，为了预防突发性事件发生，在外围拉设警戒带，符合《公安机关警戒带使用管理办法》相关规定，莫树中在现场民警的劝阻警告下，依然带着农具“梆头”强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区。莫树中的行为，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（四）项的规定。云浮市公安局于2018年4月2日作出云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，一审法院予以支持。综上所述，郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》、云浮市公安局作出的云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，应予支持。莫树中的起诉理由不能成立，其相应的诉讼请求原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回莫树中的诉讼请求。本案受理费50元，由莫树中负担。上诉人莫树中不服，向本院上诉称：一、请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重新审理；二、撤销郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《治安行政处罚决定书》和撤销云浮市公安局作出的云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》。三、本案诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由：被上诉人云浮市公安局在云公复决字[2018]00003号《行政复议决定书》中主张××镇物流园区的××高速公路郁南标段的施工现场于2014年已被政府征收的相关手续（以上征收简称园区征收）和2016年怀集至阳江港高速公路（郁南段）高速公路建设用地征地的两项征收土地合法合规的规范性征收土地文件，以上文件没有得到审理，此征收土地文件与郁南公安机关在施工现场设置警戒区设置警戒带的合法性有必然的关系，即有合法合规的征收土地文件就是合法警戒区警戒带否则就是违法警戒区警戒带，一审法院对其设置警戒区警戒带是否合法性不予审理，只是针对上诉人冲警戒带而作出判决是不公平公正断章取义。应对该案改判或重新审理。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建筑工程必须依法取得土地使用权，只有依法取得土地使用权，建设工程才能开工。中交路桥建设有限公司施工方案法当日是没有出示的，是违法施工，在该案中被上诉人郁南县公安局的出警明显违法，保护违法施工，一审法院不审理，偏袒两被上诉人，二审应改判或重新审理。一审法院没有对被上诉人郁南县公安局参与违法征收土地的认定，二审法院应该对其进行认定。根据国土资电发［2011］72号《关于切实做好征地拆迁管理工作紧急通知》、《2011年公安机关党风建设和反腐败工作意见》、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》是针对公安民警参与强征强拆的特别规定，当中多次强调严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。而一审法院明知国家对公安民警参与强征强拆的行为已多次明令禁止，对于被上诉人郁南县公安局的行政行为违法不予认定，还以上诉人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对上诉人作出处罚，一审法院的行为明显枉法裁判。郁南公安干警一行50人共同实施或者协助中交路桥建设有限公司施工方实施征收土地的强制行为，前者负责设置警戒区拉设警戒带，对维护村集体经济利益的人员进行拘留，后者没有取得土地使用权的情况下负责推土挖掘损害村集体合法财产。在本案中，上诉人被郁南县公安局作出行政拘留八天的处罚，已经明确郁南县公安局参与的方式为共同实施或协助实施征收土地的强制行为，事实理据充分。综上所述，一审法院违反审判程序、违法审理、错误审理、断章取义，偏袒被上诉人，属于违法判决，必须撤销，二审法院依法改判或重审。被上诉人郁南县公安局辩称：一、郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号《行政处罚决定书》对莫树中处以行政拘留八日的处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律准确。二、郁南县公安局在查处这起案件工作中，是严格遵守法定程序，从出警设置警戒带到调查取证和作出处罚，都是根据《公安机关警戒带使用管理办法》《公安机关办理行政案件程序规定》《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律法规进行的。莫树中认为郁南县公安局对其作出行政处罚违法，要求郁南县公安局赔偿损失2.2万元没有法律依据。请求二审法院依法驳回莫树中的上诉诉讼请求，诉讼费由莫树中承担。被上诉人云浮市公安局辩称：一、作出复议决定主体是适格主体。莫树中于2018年2月2日到云浮市公安局提交行政复议申请书，收到申请书后，云浮市公安局依法受理并作出决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条以及《公安机关办理行政复议案件程序规定》第八条第三款规定，对郁南县公安局作出的行政处罚决定不服提起复议的，云浮市公安局可以依法受理。二、复议决定程序合法。莫树中于2018年2月2日到云浮市公安局提交行政复议申请书，收到申请书后，云浮市公安局制作（云浮市公安局行政复议申请收讫凭证），并经莫树中签名确认。经审查，其申请符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款，云浮市公安局法制大队于当日决定受理，并于2018年2月8日向郁南县公安局发出《行政复议提交答复通知书》。经审查，云浮市公安局于2018年4月2日决定，维持郁南县公安局作出的郁公行罚决字[2017]01239号行政处罚决定，并制作《行政复议决定书》（云公复决字[2018]00003号），2018年4月4日以邮寄送达方式送达该决定书。三、复议决定适用法律正确。云浮市公安局受理莫树中的复议申请书后，对案件进行了审查，认定该案事实清楚、证据确实充分、办案程序合法、适用法律正确、处罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，依法作出维持决定。综上，云浮市公安局作出的云公复决字[2018]00003号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依法正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请人民法院依法驳回莫树中的上诉请求。上诉人在二审期间向本院提交了下列证据，并经庭审质证：证据一、集体经济组织成员证明书。证明：莫树中是××镇××村第一村民小组成员。证据二、调处意见书。证明：莫树中户在××镇××村有土地承包经营权。证据三、遗嘱。证明：莫树中在××村有房产。被上诉人郁南县公安局对上诉人提交的证据的质证意见为：对证据一有异议，上诉人已经在1991年12月15日农转非迁到郁南都城镇，其并非××镇××村第一村民小组成员。对证据二有异议，××镇××村有土地是集体所有，与上诉人无关。对证据三有异议，遗嘱只能证明立遗嘱人将其房屋赠与给莫树中的意向，但没有办理合法的继承手续，与本案无关。被上诉人云浮市公安局对上诉人提交的证据的质证意见与郁南县公安局的质证意见一致。经庭审质证，本院认为，上诉人提交的证据不能证明其要证明的内容，本院不予采纳。经审理查明，本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院确认原审查明的事实。本院认为，本案是公安行政处罚及行政复议纠纷。本案的争议焦点是：1.郁南县公安局作出的郁公行罚决字〔2017〕01239号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法；2.云浮市公安局作出的云公复决字〔2018〕00003号《行政复议决定书》程序是否合法。关于郁南县公安局作出的郁公行罚决字〔2017〕01239号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法的问题。《公安机关警戒带使用管理办法》第五条规定“公安机关及其人民警察履行职责时，可以根据现场需要经公安机关现场负责人批准，在下列场所使用警戒带：（一）警卫工作需要；（二）集会、游行、示威活动的场所；（三）治安事件的现场；（四）刑事案件的现场；（五）交通事故或交通管制的现场；（六）灾害事故的现场；（七）爆破或危险品实（试）验的现场；（八）重大的文体、商贸等活动的现场；（九）其他需要使用警戒带的场所。”本案中，郁南县公安局在××镇物流园区内的××高速公路南标段的施工地段，为了预防突发性事件的发生，在外围拉设警戒带，符合上述法律的规定。上诉人认为该土地征收手续不合法，双方对林地树木没有达成补偿协议，于2017年12月9日上午到××××县××村施工现场，在现场民警的劝阻警告下，依然带着农具“梆头”强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区。其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（四）项：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。”的规定。该事实有上诉人和证人莫某、李某、陈某的陈述予以证实。被上诉人郁南县公安局根据上述法律规定对上诉人作出郁公行罚决字〔2017〕01239号《行政处罚决定书》处以行政拘留八日的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚恰当。由于郁南县公安局对上诉人作出郁公行罚决字〔2017〕01239号《行政处罚决定书》时，履行了受案，调查取证，询问上诉人及证人，并告知上诉人享有陈述和申辩的权利，因此，一审法院确认郁南县公安局作出的行政处罚程序合法并无不当。关于云浮市公安局作出的云公复决字〔2018〕00003号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据上述规定，本院在审查郁南县公安局作出的郁公行罚决字〔2017〕01239号《行政处罚决定书》的合法性的同时，应一并审查云浮市公安局复议程序的合法性。在本案中，云浮市公安局在复议过程中已经在法定期限内履行了受理、通知郁南县公安局答辩举证、审查、作出复议决定、送达等程序，其程序完整，文书送达方式合法。因此，一审法院确认云浮市公安局作出的云公复决字〔2018〕00003号《行政复议决定书》程序合法并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人莫树中的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费共50元，由上诉人莫树中负担。本判决为终审判决。审判长  李开勇审判员  黄海燕审判员  陆汉容二〇一八年十二月二十七日书记员  陈辉财