安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终1217号上诉人（一审原告）吴兆元，男，汉族，1946年3月22日出生,住安徽省桐城市。委托代理人吴义刚，浙江侠岚律师事务所律师。委托代理人王红清，浙江侠岚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路**。法定代表人徐雄，该政府市长。委托代理人王文化，桐城市房屋征收管理办公室工作人员。委托代理人肖培进，安徽文都律师事务所律师。上诉人吴兆元因诉桐城市人民政府房屋征收一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人吴兆元的委托代理人吴义刚，被上诉人出庭负责人江学潮及被上诉人的委托代理人王文化、肖培进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吴兆元向一审法院诉称，2015年3月31日，安徽省人民政府通告引江济淮工程占地区域内停止新增建设项目、控制人口迁入。原告房屋位于通告区域内的桐城市吕亭镇金河村。2017年11月3日，被告作出房屋征收决定，征收原告房屋，并于2018年1月10日发布房屋征收公告。该公告较之于房屋征收决定，增加了对原告权利义务产生实际影响的内容。原告认为：一、房屋征收决定和房屋征收公告应予撤销，理由如下：1.被告超越职权。原告房屋在集体所有的土地上，该土地尚未被征收，被告无权征收地上房屋。2.被告未遵循房屋征收法定程序。3.被告房屋征收行为没有法律依据。被告根据的水利部、交通运输部的批复和安徽省人民政府办公厅的通知不是法律或行政法规，不能作为征收法律依据。4.房屋征收决定和房屋征收公告载明的征收补偿安置办法违反了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定。5.房屋征收决定和房屋征收公告载明以被告2013年发布的补偿标准征收房屋，但被告并无制定大中型水利水电工程房屋征收补偿标准的职权，且无视近年来房屋重置成本不断攀升的客观事实，此种征收明显不当。二、《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条规定的“青苗、房屋及其他地上附着物拆迁补偿，按照所在市人民政府颁布的标准执行”，与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十一条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定相冲突，理由如下：1.根据《土地管理法》第五十一条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定，大中型水利水电工程建设过程中，土地补偿费、安置补助费、零星树木、青苗等，按照省规定的标准执行，而附着建筑物，并不按照省规定的标准执行，而是“按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿”，因此，省无权规定附着建筑物的补偿标准。2.既然省无权规定附着建筑物的补偿标准，省也就无权规定“按照所在市人民政府颁布的标准执行”，补偿标准的规定必须有上位法的依据。3.房屋是原告的主要财产和栖身之所，房屋征收补偿安置必须公平，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定是公平的，，地方各级人民政府均应贯彻执行而不能另行规定。原告诉讼请求：1.撤销被告桐城市人民政府关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定；2.撤销被告桐城市人民政府关于引江济淮工程项目桐城段吕亭镇区域房屋征收公告。原告一并请求审查《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条的合法性。一审法院经审理查明，2015年3月，国务院批准了引江济淮工程项目建议书，该工程是国务院要求加快推进建设的172项重大水利工程之一。2016年12月13日，国家发展和改革委员会下发了经国务院批准的该工程可行性研究报告的批复。2016年12月28日，国土资源部以国土资厅函〔2016〕2145号复函，同意该工程（安徽段）控制性工程先行用地233.4919公顷。2017年4月21日，安徽省人民政府办公厅下发皖政办秘〔2017〕95号关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知。根据上述引江济淮工程批准文件，桐城市人民政府启动引江济淮工程桐城市区域内征地拆迁工作，于2017年11月3日作出桐政发〔2017〕25号关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定，于2018年1月10日发布桐房征字〔2018〕第001号关于引江济淮工程项目桐城段吕亭镇区域房屋征收公告并在征收所在地进行张贴。原告吴兆元的房屋在该征地拆迁范围内。一审法院认为，本案的争议焦点是桐城市人民政府因实施引江济淮工程项目土地征收行为而作出的房屋征收决定的合法性及作为依据的《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条规定的合法性问题。争议的实质问题是被征收房屋补偿标准的合法性问题。依据《土地管理法》的规定，国家因建设需要征收农民集体所有的土地，须经国务院或者省（自治区、直辖市）人民政府批准后，由市、县人民政府实施。本案被告桐城市人民政府因引江济淮工程建设征地（先行用地），决定对该工程项目用地桐城区域内房屋予以征收，属于该工程项目土地征收实施行为，而非该工程项目土地征收批准行为。根据《土地管理法》第四十六条的规定，被告是本案土地征收实施行为的法定主体。本案引江济淮工程项目建设用地征地方案尚未审批，被告根据该项目先行用地批准文件，组织实施该工程项目桐城区域内预征先用土地上房屋及其他附着物的拆迁工作，作出决定并予以公告，载明征地拆迁依据、范围、补偿安置办法等内容。该土地征收实施行为符合《土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条的规定，事实和法律依据清楚，程序合法。原告吴兆元认为被告的土地征收实施行为超越职权、未遵行法定程序、没有法律依据的诉讼理由不成立。至于原告提出的征收房屋补偿标准不合法、不合理的问题，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，不属本案审查范围。对此，原告可依据上述行政法规的规定申请被告协调；协调不成的，申请批准征收土地的人民政府裁决。《土地管理法》第四十七条第四款授权省、自治区、直辖市规定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准。安徽省人民政府在《土地管理法》第五十一条授权由国务院另行规定大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，而国务院制定的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》未对该授权事项另行作出规定的情况下，依据上述法律规定作出“青苗、房屋及其他地上附着物拆迁补偿，按照所在市人民政府颁布的标准执行”的规定，并无不当。《土地管理法》第四十七条第四款是授权性规范，它规定该项职权由谁行使，而《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款是义务性规范，它规定被授权主体如何行使该项职权，两者并不存在冲突。原告认为《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条规定与《土地管理法》第五十一条和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定相冲突的理由不成立。如原告认为本案桐城市人民政府确定的补偿标准不符合《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款的规定，可如前所述依法申请协调和裁决。综上，被告的征收行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴兆元的诉讼请求。吴兆元上诉称，1、上诉人房屋是否在国土资厅函[2016]2145号文件所述先行用地范围，一审未予明确，被上诉人也未举证，属于认定事实不清、证据不足；2、本案被诉行政行为系涉案房屋征收决定及公告行为，一审认为系土地征收实施行为，属于认定错误；3、对于本案的征收补偿标准应适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，对于涉案房屋征收决定载明的征收补偿安置办法应属于本案审查范围，一审均适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销涉案房屋征收决定及公告，请求审查《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》第二条的合法性。桐城市人民政府答辩称，1、上诉人房屋在引江济淮工程桐城段，征收的目的就是因该工程需要占用农民集体土地，故本案适用《土地管理法》等法律；2、被上诉人颁布的补偿安置标准符合法律法规规定，且公平合理。综上，被上诉人征迁程序合法，一审认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持原判。桐城市人民政府向一审法院提交了以下证据和依据：第一组证据：1.《安徽省发展改革委关于转发引江济淮工程可行性研究报告批复的通知》(皖发改农经〔20l6〕766号）；2.《安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知》(皖政办秘〔2017〕95号）；3.《关于引江济淮工程（安徽段）征地移民安置2018年度任务投资计划的请示》(皖引江发展〔2018〕57号）；4.《国土资源部办公厅关于引江济淮工程（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2016〕2145号）；5.农业银行业务凭证3份；6.《引江济淮（菜子湖线路）桐城市吕亭镇金河村征地红线图》。证明：1.引江济淮工程项目属国家为了公共利益的需要、经国务院批准的工程项目；2.该工程的建设用地及其区域范围等是经国务院批准的。3.安徽段先行用地是由国土资源部批准的；引江济淮工程项目征地拆迁安置费已拨付到专用账户￥2.2亿余元。4.原告所在村民组吕亭镇金河村在土地征收范围内。5.征收补偿标准由省政府作出了明确规定；6.引江济淮工程沿线市、县人民政府作为征地拆迁工作的实施主体，负责按计划完成工程建设用地的征收、拆迁安置等相关工作；7．吕亭镇金河村（柯坦河段）征迁任务完成时间为2018年5月份，工程项目开工时间为2018年6月。第二组证据：1.《桐城市人民政府关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定》(桐政发〔2017〕25号）；2.《桐城市人民政府关于引江济淮工程项目桐城段吕亭镇区域房屋征收公告》(桐房征字〔2018〕第001号）；3.房屋征收公告张贴公布图片；4.《安庆市人民政府关于桐城市等市县被征收土地上青苗和房屋等附着物补偿调整标准的批复》(宜政秘〔2015〕164号）；5.《桐城市人民政府关于引江济淮工程桐城区域内房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》(桐政发〔2017〕26号）；6.《关于调整桐城市集体土地上房屋征收与补偿重置价及附属物补偿标准的通知》（桐政办秘〔2013〕67号）；7.《关于印发桐城市集体土地征收及房屋征收补偿安置办法的通知》（桐政办发〔2013〕10号）；8.《关于吕亭镇引江济淮工程集体土地证房屋安置方案》。证明：1.答辩人实施集体土地上房屋征收行为符合法定程序；2.被征收的集体土地及地上附着物（包括房屋）征收补偿标准及安置方案不仅合法，而且内容具体。第三组证据：1.房屋征收丈量登记表及平面图纸；2.房地产估价报告；3.房屋征收补偿安置协议书（集体证类）；4.房屋征收“两证”收据验收证；5.引江济淮工程吕亭镇金河村补偿款。证明：1.引江济淮工程被征收集体土地上的房屋对每户的补偿安置流程合法；2.集体土地上的房屋被征收户不仅认同了房屋征收决定行为的合法，而且认同了补偿标准、安置办法公平、公正。依据：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。吴兆元向一审法院提交了以下证据：1.安徽省人民政府关于引江济淮工程占地区域内停止新增建设项目控制人口迁入的通告、原告户口簿。证明原告的房屋位于引江济淮工程占地区域内。2.桐城市人民政府关于引江济淮工程项目桐城区域内房屋征收的决定、桐城市人民政府关于引江济淮工程项目桐城段吕亭镇区域房屋征收公告。证明被告的行政行为。3.安徽省人民政府办公厅关于做好引江济淮工程建设征地拆迁工作的通知。证明原告请求审查的规范性文件。吴兆元在2018年7月18日一审庭审中补充提交了一份证据：房地产估价师查询结果。证明候正超、黄海清于2017年11月20日才在安徽正诚房地产土地评估测绘有限公司桐城分公司注册执业。估价作业时间是2017年11月3日至2017年12月13日，实地查勘日期是11月5日。以上证据均已随案移送本院。本院查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。本案中，因引江济淮水利工程建设的需要，国土资源部已经批准先行用地，即先行实施征收该工程所需土地并对地上房屋等附着物进行补偿安置，然后补办建设用地审批手续。桐城市人民政府系法律规定的土地征收组织实施机关，其应直接根据国土资源部的先行用地批复，依照土地管理法规定的土地征收程序组织实施征地行为，并无再行作出被征土地上房屋征收决定之必要，虽其已实际作出涉案房屋征收决定，但并未对上诉人合法权益产生新的影响，即无论桐城市人民政府作出该房屋征收决定与否，均不影响对被征集体土地上的附着物房屋实施征收与补偿。涉案房屋征收决定公告仅是将征收决定内容公布告知，亦未对上诉人合法权益产生实际影响。故一审法院判决驳回吴兆元的诉讼请求并无不当。另，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，土地权利人对征地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。故对于本案所涉征地补偿标准问题，上诉人则应先行申请行政机关处理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。但本院亦予指出，本案所涉引江济淮工程系功在当代、利在千秋的重大水利工程，对于促进区域经济社会可持续发展和生态文明建设具有重要意义，包括上诉人在内的广大群众均是受益者，应对该工程建设积极支持。同时，被上诉人对因此作出贡献的被征收集体土地权利人，包括本案上诉人在内的合法权益，亦应依法及时充分予以保护，妥善解决好相关征收补偿安置问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴兆元负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一八年十二月三日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……