河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫08行初122号原告王秀英，女，汉族，1926年10月10日出生，住河南省焦作市解放区。委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。委托代理人辛乐，北京京平律师事务所实习律师。被告焦作市解放区人民政府。住所地：焦作市解放区大厦南街**。法定代表人吴军，男，区长。委托代理人马林，男，焦作市解放区人民政府工作人员。委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。被告焦作市城乡规划管理局。住所地：焦作市解放区人民路**阳光大厦**。法定代表人田晋源，男，局长。委托代理人刘海棉，男，焦作市城乡规划管理局法规科科长。被告焦作市解放区人民政府王褚街道办事处。住所。住所地：焦作市解放区普济路云达国际南邻div>法定代表人王迎彩，女，主任。出庭负责人李艳红，女，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处副主任。委托代理人刘学林，男，焦作市解放区人民政府王褚街道办事处工作人员。委托代理人尹利霞，河南博联律师事务所律师。第三人河南省焦作市解放区王褚街道西于村村民委员会。法定代表人张廷强，男，村委会主任。委托代理人张炳国，男，该村支部委员。原告王秀英因要求确认被告焦作市解放区人民政府（以下简称解放区政府）、焦作市城乡规划管理局（以下简称市规划局）、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处（以下简称王褚办事处）强行拆除房屋行为违法，于2018年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月11日立案后，于2018年7月19日分别向被告解放区政府、市规划局，于2018年7月18日向王褚办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月20日公开开庭审理了本案。原告王秀英的委托诉讼代理人黄群雁、辛乐，被告解放区政府的委托诉讼代理人马林、李晓琮，被告市规划局的委托诉讼代理人刘海棉，被告王褚办事处副主任李艳红及委托诉讼代理人刘学林、尹利霞，第三人河南省焦作市解放区王褚街道西于村村民委员会（以下简称西于村村委会）的委托诉讼代理人张炳国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王秀英诉称，原告系河南省焦作市解放区西于村村民，其在该地拥有合法房屋一处，并一直在此居住生活。2017年7月9日，原告房屋被违法强制拆除，后其通过向焦作市公安局焦南分局报警后得知，被告解放区王褚街道办事处及第三人王褚街道办事处西于村村民委员会在没有任何合法手续的情况下，实施了违法拆除原告房屋的行政行为，并导致其屋内财产不同程度毁损，原告认为该行为违法，据此向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼。诉讼期间，因原告在另案起诉焦作市城乡规划管理局行政规划管理二审案件开庭过程中，获知被告焦作市城乡规划管理局参与实施了此次强制拆除行为。且原告在起诉焦作市解放区人民政府、焦作市解放区王褚街道办事处征收土地行政行为违法案件二审开庭过程中，被告焦作市解放区人民政府自认由解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部（以下简称“指挥部”）组织并实施此次拆迁行为，而该指挥部并无独立行政主体资格，实际由被告解放区人民政府成立，应由其承担违法行政责任。另外，原告在起诉焦作市人民政府、河南省人民政府行政审批案件中，获知涉案土地已为国有土地，故被告焦作市解放区人民政府应为本案法定房屋征收实施机关。故原告认为焦作市城乡规划管理局、焦作市解放区人民政府违法实施了拆除其房屋的行为，应共同承担相应责任，据此向焦作市山阳区人民法院申请追加二机关为共同被告，后焦作市山阳区人民法院裁定该案中止审理。2018年6月25日，原告收到其作出的（2018）豫0811行初11号之一《行政裁定书》，其认定本案应由焦作市中级人民法院管辖，故据此驳回原告起诉。综上所述，原告认为上述被告违法拆除原告房屋的行为严重违法，特依据《行政诉讼法》及其他相关法律规定向贵院提起行政诉讼，望依法判如所请。原告诉讼请求为：1、请求依法判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交证据有：1、原告身份证件复印件1页；2、原告《集体土地建设用地使用证》。证据1、2证明涉案房屋为原告合法所有，且原告具有本案诉讼主体资格。3、《证明》复印件1页。证明被告解放区王褚街道办事处、第三人王褚街道办事处西于村村民委员会实施了涉案强制拆除原告房屋的行政行为。4、焦作市中级人民法院《二审庭审笔录》复印件共11页。证明被告焦作市城乡规划管理局自述实施强制拆除行为系责令停止违法行为的下一步行为。5、河南省高级人民法院环境资源审判庭《调查笔录》复印件共10页。证明“解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部”由被告解放区人民政府设立。6、河南省济源中级人民法院（2018）豫96行初5号《行政裁定书》复印件5页。证明涉案房屋所在区域土地所有权性质为国家所有，被告解放区人民政府为该区域房屋征收法定实施机关。7、焦作市山阳区人民法院一审裁定书复印件共3页。证明原告在法定起诉期限之内提起诉讼。8、山阳区法院的法律文书生效证明1份。证明原告就山阳区法院的裁定未上诉。被告解放区政府答辩称，焦作市解放区人民政府没有实施被答辩人诉状中所称的对其房屋强制拆迁的行为，应当依法驳回其起诉。1、南水北调工程，系国务院根据全国人大常委会的相关决议决定实施的国家大型水利工程，同时也是惠及焦作人民的民生工程、生态工程，南水北调工程焦作城区段及其配套设施绿化带的顺利完成会极大的改善焦作市的城市环境，提升城市品味，提高居民生活质量，造福焦作人民。因此，焦作市委、市政府要求南水北调沿岸各村各相关单位严格执行国家的有关政策和法律法规，坚持依法征迁，保障被征迁人的合法权益。根据《中华人民共和国国务院令》第471号，对于南水北调的征地补偿和安置依法适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定进行处理。2、被答辩人的房屋所在地，位于王褚街道办事处西于村，属于南水北调绿化带征迁范围。按照省、市关于南水北调绿化带征迁安置工作的部署，此次拆迁、安置、补偿具体实施工作以村为单位负责实施，市区相关部门只负责征迁安置工作的组织协调工作，各村按照实际情况，制定了本村的征迁安置方案和补偿标准，与村民签订协议，组织拆迁安置。因此，房屋所在地的村民委员会负责组织本征迁范围内的房屋征迁与补偿工作，有关部门组织对征迁范围内房屋的权属、用途、面积等情况进行复核。也就是说，焦作市解放区人民政府不是被答辩人房屋所在地的征迁主体，更不存在解放区政府对被答辩人房屋进行强制拆迁的行为发生。因此被答辩人以答辩人为被告提起诉讼主体是错误的。综上，请求焦作市中级人民法院查明事实，依法驳回被答辩人的起诉。解放区政府向本院提交了以下证据、依据：1、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第471号）。证明：解放区南水北调绿化带征迁工作，严格按照国务院第471号令要求，沿用总干渠征收办法和安置办法，保持政策的一致性，分批分段进行南水北调工程征迁安置工作。2、河南省南水北调工程建设领导小组办公室复函（豫调办函［2009］3号）。证明：南水北调绿化带征迁政策与南水北调中线总干渠保持一致。3、《关于印发南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案的通知》（焦城指文［2016］3号）。4、《南水北调工程解放区城区段绿化带征迁安置工作实施方案》（解南调文［2016］6号）。5、征迁公告。证明：解放区政府严格按照南水北调绿化带相关政策规定，发布征迁公告。被告市规划局答辩称，一、被答辩人的起诉违反一事不再理原则，其对答辩人的起诉应予以驳回。正如被答辩人诉状所述，答辩人与被答辩人之间的关于违建限期拆除行政案件，焦作市解放区人民法院一审判决后，被答辩人上诉正在二审中，现被答辩人就答辩人的行为再次向贵院提起诉讼，答辩人认为，被答辩人对答辩人的起诉违反《行政诉讼法》第101条、《民事诉讼法》第124条（五）项的规定。二、被答辩人称在另案二审中获知答辩人“参与实施了强制拆除行为”，该说法无任何事实依据。答辩人没有作出对被答辩人房屋强制拆除的决定，更没有实施任何强制拆除的行为。请求依法驳回被答辩人的起诉。市规划局未向本院提交证据。被告王褚办事处口头答辩称，1、办事处未实施强拆原告房屋的行为。2、办事处不是一级政府，不是案涉南水北调工程范围内各村房屋的征迁主体。3、街道办不是本案适格被告。请求依法驳回原告对街道办的起诉。王褚办事处向本院提交了以下证据：关于原告房屋拆迁情况的说明一份。证明原告的房屋是在村委会跟原告沟通协商以后，原告同意按照先拆除后补偿的情况下，由村委会对原告的房屋实施的拆除，不存在强拆，且拆除行为也并非由办事处实施。第三人西于村村委会发表意见称，不存在强拆行为，口头约定先拆除再谈具体细节问题。西于村村委会未向本院提交证据。经庭审质证，一、针对被告解放区政府提交证据。原告质证意见为：1、对于证据1的证明目的不认可且其适用法律错误，该法规适用于水利工程建设而非水利工程绿化带建设。2、对证据2真实性认可，合法性不认可，证明目的不认可，该文件制作主体不适格，且其设置的标准不符合法律规定。该文件是针对南水北调总干渠水质整体搬迁，而非绿化带工程。3、对证据3和证据4真实性认可，合法性不予认可，证明目的不予认可，对文件制定主体存疑，文件制作主体不适格，且其设置的标准不符合法律规定。该证据里面的的内容恰恰证明了原告在该项目的征迁范围内，被告区政府和街道办及第三人作为责任主体进行安排拆除，履行入户动迁工作，并由他们实施拆除行为。4、对证据5真实性认可，合法性不予认可，证明目的不予认可，该征迁公告确定了征迁的范围包含原告所在村，且该征迁公告是由解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部做出，该指挥部系由区政府设立，故而区政府是适格被告。被告市规划局、第三人西于村村委会对解放区政府提交证据均无异议。被告王褚办事处质证意见为：对证据1、2、3、4均无异议，对证据5真实性无异议，但是该征迁公告中虽将办事处列为征迁主体，但实际上街道办只负责征迁范围内的企事业单位的拆迁，各村的征迁主体是村委会。二、针对王褚办事处提交证据。原告质证意见为：对该证据真实性，合法性，证明目的均不认可，该说明中所谓的通过与原告沟通协商，经原告同意后进行拆除与事实相违背，原告从始至今未同意先拆除后补偿的方式，且该先拆除后补偿的方式严重违反法律规定，另外村委会也没有任何法律授权的职权依据来拆除原告房屋，且根据区政府的证据4，证明了各征迁村系区政府授权确认的责任单位，该授权无法律依据。被告解放区政府质证意见为：和我们没有关系，也无异议。被告市规划局质证意见为：能够证明规划局未参与拆除行为。第三人西于村村委会对王褚办事处提交证据无异议。三、针对原告提交证据。被告解放区政府质证意见为：证据1、证据2真实性没有异议。证据3的真实性没有异议，但是这个证据证明原告的房屋位于绿化带征迁范围。证据4和区政府没有关系。证据5真实性没有异议。证据6真实性没有异议，但该裁定尚未生效。证据7，对于区政府来讲已经超过了起诉期限，因为追加解放区政府为被告是2018年5月追加的，且没有送达解放区政府，拆迁行为是2017年7月进行的，因此已经超过了起诉期限。证据8没有异议。被告市规划局质证意见为：证据1、证据2真实性没有异议。证据3与我们无关不予质证。证据4真实性没有异议，对其证据指向有异议，该笔录第11页回答问题是基于对审判长发问，问做出拆除的程序是什么，规划局回答问题是对一般工作程序做出的回答，也是法律规定的执法程序，对原告的房屋没有针对性，并不是实施了拆除行为，也不能证明规划局实施了强制拆除原告房屋的行为。证据5和6，与我们无关不予质证。证据7对于规划局来讲已经超过了起诉期限，因为追加规划局为被告是2018年5月追加的，且没有送达，拆迁行为是2017年7月进行的，因此已经超过了起诉期限。证据8真实性无异议。被告王褚办事处质证意见为：证据1、证据2真实性无异议。证据3因为无原件，对真实性不认可，但从内容上来看只能够证明原告房屋位于征迁范围内，已被拆除，但不能证明拆除行为系办事处所为。证据4与街道办无关不予质证。证据5没有异议。证据6与街道办无关，不予质证。证据7真实性无异议，但是对证据指向有异议，裁定书中不显示起诉及法院受理的日期，另外原告向焦作中院提起本案的诉讼日期已经超过了起诉期限。证据8无异议。第三人西于村村委会对原告提交证据没有意见。本院对上述证据认证如下：一、被告解放区政府提交的证据。原告王秀英、被告市规划局、被告王褚办事处、第三人西于村村委会对被告解放区政府提交证据的真实性均无异议，本院对其证据的真实性予以确认。二、被告王褚办事处提交的证据。原告对其真实性、合法性、关联性均不认可，且该说明不能证明原告同意先拆除后补偿的方式，故本院对该证据的证明指向不予认定，但该证据可以说明原告的房屋是因南水北调绿化带征迁被拆除。三、原告提交的证据。原告提交的证据1、证据2、证据4至证据8，各被告及第三人对其真实性均未予否认，本院对其真实性予以确认；对原告提交的证据3，被告王褚办事处在庭审中认为系复印件，对其真实性不予认可，庭后王褚办事处经了解认可该证明公章系其加盖，本院对其真实性予以确认。经审理查明，2009年河南省南水北调中线工程建设领导小组办公室作出豫调办函〔2009〕3号《关于保护焦作城区段南水北调总干渠水质整体搬迁16个村及企事业单位的复函》，载明：为保护南水北调中线工程总干渠水质，焦作城区总干渠周边的16个城中村和66家企事业单位整体搬迁是十分必要的。上述16个城中村和66家企事业单位的征迁政策应与南水北调中线总干渠保持一致，并与总干渠一并筹划搬迁安置，防止出现因政策不统一造成攀比，诱发矛盾和不稳定。2016年11月10日，焦作市南水北调中线工程焦作城区段建设指挥部作出焦城指文〔2016〕3号《关于印发南水北调焦作城区段绿化带和改造提升工程工作方案的通知》。2016年11月30日，解放区服务南水北调中线工程征迁安置指挥部作出解南调指文〔2016〕6号《南水北调工程解放城区段绿化带征迁安置工作实施方案》。2017年2月26日，解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部作出《征迁公告》，该公告称南水北调绿化带和提升工程是全市十大基础设施建设的头号工程，是市委、市政府作出的一项重大战略部署，并载明了征迁范围、实施时间、实施主体、政策依据、遵循原则等，包括西于村在内的7个村被列入征迁范围，征迁实施主体为王褚街道办事处和涉迁的7个村委会。另解放区服务南水北调中线工程拆迁安置指挥部是解放区成立的机构，南水北调绿化带系南水北调工程的配套工程。原告王秀英在西于村一街234号有宅基地一处，该宅基地上建有房屋，该房屋位于南水北调绿化带征迁范围之内。2017年7月9日，王秀英位于西于村的房屋因南水北调绿化带征迁被拆除。王秀英曾以焦作市解放区人民政府王褚街道办事处为被告、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处西于村村民委员会为第三人向焦作市山阳区人民法院提起诉讼，要求确认王褚办事处强制拆除原告房屋的行政行为违法。在审理过程中原告又向焦作市山阳区人民法院提出申请，要求追加解放区政府、市规划局为被告。2018年6月20日，焦作市山阳区人民法院作出（2018）豫0811行初11号之一行政裁定，以被告解放区政府系县级以上人民政府，属于应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件，根据原告的主张该案属必须共同进行的行政诉讼，原告王秀英的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，裁定驳回了王秀英的起诉。2018年7月9日，王秀英向本院提起本案行政诉讼。本院另查明，2017年7月7日，市规划局发出《拆除通告》，内容为，“王秀英：经查实，你在西于村建设的砖混、彩钢，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设行为，且严重影响城市规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限你接到通知之日起壹日内自行拆除，逾期，后果自负。”该《拆除通告》张贴在王秀英家的房墙上。2017年7月31日，王秀英向焦作市解放区人民法院提起诉讼，要求依法撤销市规划局作出的《拆除通告》行政行为。2017年12月22日，焦作市解放区人民法院作出（2017）豫0802行初58号行政判决，驳回王秀英的诉讼请求。王秀英不服提起上诉，2018年6月7日焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行终62号行政判决，以市规划局认定王秀英的房屋属违法建筑，仅下发了《拆迁通告》，未履行相关法定程序为由，撤销焦作市解放区人民法院（2017）豫0802行初53号行政判决，确认市规划局作出的《拆除通告》行政行为违法。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告王秀英的起诉是否超过起诉期限、是否违反一事不再理原则。2、房屋被拆除是谁实施的及拆除行为是否合法。一、原告的起诉是否超过起诉期限、是否违反一事不再理原则。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告房屋于2017年7月9日被拆除，其曾以王褚办事处为被告、西于村村委会为第三人向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼，要求确认王褚办事处强制拆除原告房屋的行政行为违法，后因原告申请追加解放区政府和市规划局为被告，焦作市山阳区人民法院以县级以上人民政府为被告的案件不属于其管辖为由，于2018年6月20日裁定驳回了原告的起诉，原告于2018年7月9日又向本院提起本案诉讼，因此原告起诉并没有超过法定起诉期限。同时原告以市规划局为被告提起的诉讼是要求撤销市规划局作出《拆除通告》的行政行为，与本案原告提起的诉讼，请求不同，并不违反一事不再理原则。二、拆除房屋的实施主体。对原告房屋的强制拆除行为是事实行为，各方当事人均没有提供直接证据证明拆除主体，对涉案房屋拆除实施主体应当综合考虑案件具体情况来作出认定。南水北调绿化带作为南水北调工程的配套工程，应适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，而根据该条例的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。本案中，解放区政府成立了解放区安置指挥部，该指挥部于2017年2月26日作出征迁公告，对征迁范围、实施时间、实施主体等事项作出规定，可以证实解放区政府对其辖区内的南水北调绿化带和提升区征收拆迁工作进行了组织部署，而原告的房屋正是因为位于南水北调解放城区段绿化带工程征迁范围而被拆除，故应当认定解放区政府实施了拆除原告房屋的行为。解放区政府称是村委会实施的房屋征迁与补偿工作，但是村委会并不具有这样的法定职权，该理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原告将市规划局和王褚办事处列为被告，市规划局也在原告房屋被拆除之前曾发出《拆除通告》，但原告房屋是因南水北调绿化带征迁被拆除，原告亦无直接证据证明市规划局和王褚办事处实施了强制拆除行为，故原告将市规划局和王褚办事处列为被告缺乏依据，不予支持。王褚办事处、西于村村委会称原告的房屋是在村委会跟原告沟通协商以后，原告同意按照先拆除后补偿的情况下被拆除，不存在强拆的理由，缺乏依据，本院不予支持。三、拆除行为合法性。行政机关的行为必须有法律依据，亦应履行相应的程序，因公共建设需要使用土地的须依法进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。本案中，南水北调绿化带工程需要使用土地，焦作市解放区人民政府在未解决补偿问题情况下，未履行法定程序，就对需使用土地上原告的房屋进行拆除，明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。综上所述，焦作市解放区人民政府拆除原告房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。原告要求确认焦作市解放区人民政府拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但原告将市规划局和王褚办事处列为被告缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告焦作市解放区人民政府2017年7月9日将原告王秀英位于西于村一街234号房屋强制拆除的行为违法。二、裁定驳回原告王秀英对焦作市城乡规划管理局、焦作市解放区人民政府王褚街道办事处的起诉。案件受理费50元，由被告焦作市解放区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一八年十二月十二日书记员  吕东伟附：本判决适用的相关法律依据一、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。国务院水利水电工程移民行政管理机构（以下简称国务院移民管理机构）负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。第六十二条长江三峡工程的移民工作，依照《长江三峡工程建设移民条例》执行。南水北调工程的征地补偿和移民安置工作，依照本条例执行。但是，南水北调工程中线、东线一期工程的移民安置规划的编制审批，依照国务院的规定执行。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。