广东省韶关市武江区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0203行初233号原告：汤山山，男，1983年1月23日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。委托代理人：廖文忠，广东秦唐律师事务所律师。委托代理人：莫凡，广东秦唐律师事务所律师。被告：韶关市国土资源局。地址：广东省韶关市武江区西联镇芙蓉园**。法定代表人：黄宣剑，该局局长。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。原告汤山山以被告韶关市国土资源局2018年1月30日出具的《关于碧桂园为购房业主迟缓办理不动产权证的情况说明》（以下简称《情况说明》）侵犯其合法权益为由，于2018年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月7日立案后，于2018年8月10日向被告邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2018年9月25日公开开庭审理了本案。原告汤山山的委托代理人廖文忠，被告韶关市国土资源局的副局长文武宏作为该单位的负责人与该单位的委托代理人江志平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年1月30日，韶关市国土资源局出具《情况说明》，内容为：“根据碧桂园公司申请，经核查并分析碧桂园公司2016年前后为购房业主办理产权登记的相关资料，我局现将碧桂园太阳城的花地、岭誉、天麓山、青云台、柏林、芙蓉湾以及碧桂园凤凰城的凤凰山、翠林山语、高山流水、云林水岸、翠山峰景、翠云峰、水木春华、林涛花岸、云台翠色、凤凰商业广场等数千户房产迟缓办理不动产权证的相关情况说明如下：一、关于国家不动产登记制度改革对办理不动产权登记带来的影响。碧桂园公司2016年5月前后为购房业主申请办理产权登记的房产基本上是2014年和2015年进行预售的房屋。碧桂园当年与购房业主签订合同约定的是在一定时限内办理房屋产权证而非不动产权证，且碧桂园公司在为该时段购房业主准备办理产权登记申报资料时都是按照原来办理房屋产权证要求准备的资料。然而，随着国家《不动产统一登记暂行条例》的实施，我市于2016年6月28日起全面实行不动产统一登记（见附件《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》），即我市从2016年6月28日开始只受理不动产登记申请业务而不再受理原房屋产权登记申请业务。为此，碧桂园公司在此之前为购房业主准备的房屋产权登记申报资料在2016年6月28日后，由于国家产权登记制度的调整，都不符合不动产权登记申报要求而不能予以受理而退件，碧桂园公司必须按不动产权登记申报要求重新准备资料。二、关于不动产登记办理程序及申报资料调整对办理不动产登记带来的影响。不动产权登记申报资料除了字面内容上与房屋产权登记申报资料不同以外，关键还增加了一项必备资料，即《不动产权籍调查报告》。不动产权籍调查是不动产统一登记申请必备的前置条件，其工作繁琐复杂，其规程不是简单地将以前房屋信息与土地信息的资料叠加，而是必须严格按照‘落图、落地、落宗、落号’要求，在逐宗外业测量的基础上将原有的房屋平面测绘信息和房屋幢基地信息，准确地实现落宗落地并配置不动产单元号。此外不动产权籍调查是一种市场行为。我市不动产统一登记实施之初，由于不动产权籍调查单位受资质条件及不动产权籍调查业务供需矛盾严重等多元客观因素影响，权籍调查进度缓慢，在一段时间内给不动产统一登记工作带来较大的影响。碧桂园公司无法在短期内为购房业主准备齐不动产登记申报资料缺失是其主观无法改变的客观事实。不动产统一登记是国家统一部署的一项改革性攻坚任务，由于国家政策的调整，碧桂园公司以及其他房地产开发商在为购房业主办理不动产权证中所遇到的一些新的问题和困难，客观上影响了办理不动产权证的进度。”原告汤山山诉称，原告与韶关顺宏房地产开发有限公司（以下称顺宏公司）诉讼期间，顺宏公司为了达到推卸其违约逾期的合同责任，指使被告出具了《情况说明》并提交法院作为免责事由。被告作为国家行政机关，超越行政职权，为民事诉讼当事人提供虚假证据，被告为顺宏公司出具《情况说明》行为违法，侵犯了包括原告在内的众多购房人的合法权益。综上所述，请求人民法院判决确认被告出具《情况说明》的行为违法，并判令被告负担诉讼费。原告汤山山围绕其诉讼请求，向本院提交了以下材料并说明欲证实的内容，其中证据1为原告汤山山起诉之时提交，证据2-8为其庭审时当庭提交：1、《情况说明》，证明被告出具情况说明超越行政职权；情况说明的内容是虚假的，被告的行为违法。2、《韶关市住建局权责清单》（2015年12月版，2016年6月28日前适用），证明：①2016年6月28日前房屋登记是韶关市住建局的法定职权；②被告的《情况说明》中关于2016年5月前后的房屋情况说明内容超越其法定权责，是违法行政行为。3、《韶关市国土资源局权责清单》，证明：①2016年6月28日前国有建设用地使用权登记是被告的法定权责；②商品房屋登记后才能办理土地使用权登记。4、《韶关市国土资源局行政服务事项目录》（2016年6月28日后适用），证明：①在2016年3月28日后被告没有不动产登记法定职权；②被告在《情况说明》中作出关于2016年6月28日后的不动产登记事项情况说明，超越了其法定职权，是违法行政行为。5、韶关市国土资源局公开信息目录和颁证公告，证明被告的《情况说明》关于碧桂园所有小区迟缓办理房产证的说明内容是虚假的。6、《建设工程规划条件核实合格证》，证明：①王旭旻、陈金辉、邓志斌的迟延办证原因是碧桂园公司迟至2017年9月30日才取得合法有效的《建设工程规划条件核实合格证》；②被告的《情况说明》中关于迟延办证的说明内容是虚假的，且超越职权，是违法行政行为。7、韶关市房地产档案目录（2016年6月28日前），证明：①2016年6月28日前，房屋登记由韶关市住建局负责受理和颁证，无须不动产权籍调查报告，不受不动产登记制度改革的影响；②被告的《情况说明》中关于迟延办证的说明，内容是虚假的，是超越职权的违法行政行为。8、三个2016年6月办房产证的案例，证明：①被告的《情况说明》内容虚假。②被告作出的《情况说明》的行为是违法行政行为。被告韶关市国土资源局辩称，一、被告2018年1月30日作出的《情况说明》是出具给碧桂园小区开发商的一个说明文件，并非出具给原告，原告不属于《情况说明》的行政相对人。二、《情况说明》主要陈述因我国实施不动产统一登记对登记工作有新的要求，在该制度实施的初始阶段存在一个衔接问题，进而导致不动产登记进度受到一定影响。被告《情况说明》所陈述的内容均为客观事实，并未侵犯原告的合法权益。原告也没有证据证明该《情况说明》对其合法权益造成减损，因此被告出具的《情况说明》与原告不存在利害关系。综上，原告既非《情况说明》的行政相对人，也与《情况说明》不存在利害关系，无权提起本案诉讼，请求人民法院依法驳回其起诉。被告韶关市国土资源局围绕其抗辩意见，向本院提交了以下证据材料并说明了欲证实的内容：1、《情况说明》，证明《情况说明》是出具给碧桂园开发商的，并非出具给原告。2、《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》，证明韶关市在2016年6月28日起实施不动产统一登记。3、《不动产登记暂行条例》（节选），证明国家实施不动产统一登记的要求。4、《不动产登记暂行条例实施细则》（节选），证明不动产登记机构受理不动产登记申请后，需要查验不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备。5、《国土资源部关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发[2015]41号），证明进行不动产权籍调查，原则上以新的《不动产权籍调查技术方案》要求的规范为准。经审理查明，原告汤山山主张其购买了韶关市浈江区良村公路2号韶关碧桂园凤凰山房屋，其因购买房屋办理房屋产权证问题与顺宏公司（庭审中又改称与韶关市碧桂园房地产开发有限公司，以下简称碧桂园公司）发生争议，为此诉至人民法院，要求该公司承担未按合同约定办理房屋产权证的违约责任，该公司则向人民法院提交了本案被诉的《情况说明》主张免责。原告汤山山主张，被告韶关市国土资源局超越职权出具了《情况说明》，并且《情况说明》中的内容虚假，妨碍了其依法要求碧桂园公司承担违约责任进而获得违约赔偿的权利，为此诉至本院要求确认被告韶关市国土资源局出具该《情况说明》违法。被告韶关市国土资源局则称，《情况说明》并非针对原告汤山山，而《情况说明》仅陈述了办理不动产权证的客观事实情况，并未侵犯原告汤山山的合法权益，为此请求人民法院驳回原告汤山山的起诉。另查明，根据韶关市人民政府于2016年6月17日发布了《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》，公告内容显示，韶关市人民政府决定从2016年6月28日起实施不动产统一登记，韶关市国土资源局设立不动产登记局和韶关市不动产登记中心，韶关市不动产登记中心负责韶关市区（浈江区、武江区）范围的不动产登记发证有关工作，市辖两区原有的《房屋所有权证》、《土地使用证》、《林权证》等各类不动产权的登记颁证，从2016年6月20日起停止收件。本院认为，原告汤山山于本案的起诉于法无据，依法应予裁定驳回。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提应当是行政行为侵犯了其合法权益，这就要求行政诉讼的原告必须有初步证据证实行政行为对其权利义务产生了实际影响，否则，即构成《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”所规定的情形，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，从被告韶关市国土资源局作出的《情况说明》的内容可知，该《情况说明》是应碧桂园公司要求出具的，解释的是该公司迟延办理不动产权证的客观原因，而本案原告汤山山主张其购买了碧桂园公司开发的房屋，但其并未就此向本院提交任何的证明材料，且其诉状中所陈述的内容为其与顺宏公司存在民事诉讼，其所提交的多份证据材料也涉及顺宏公司，但又在庭审中主张《情况说明》妨碍了其依法要求碧桂园公司承担违约责任进而获得违约赔偿的权利，而顺宏公司与碧桂园公司之间是何种关系，以及其本人与该两公司之间存在何种法律关系均无证据证实。故本院认为，从原告汤山山的角度而言，其尚未初步完成证明其本人与本案被诉的《情况说明》存在利害关系的举证责任，应依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，裁定驳回原告汤山山的起诉。其次，退一步而言，即便原告汤山山可以举证证明其为碧桂园公司所开发楼房的购买者，因《情况说明》本身并不对原告汤山山的权利义务造成影响，其也不能就《情况说明》提起行政诉讼，具体理由如下。其一，根据《不动产登记暂行条例》及该条例实施办法、《韶关市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》的相关内容，被告韶关市国土资源局出具的《情况说明》是对不动产权统一登记给房屋所有权证的办理所带来的影响的客观事实描述，内容属实，其中涉及碧桂园公司在2016年6月28日后不能再以原来的办理房屋产权证材料申请办理不动产权证的内容也并非其杜撰；其二，根据原告汤山山和被告韶关市国土资源局的诉辩意见可知，本案的《情况说明》是被告韶关市国土资源局应碧桂园公司的要求作出，而该公司将《情况说明》作为其与购房者之间的商品房买卖合同纠纷案件的证据提交给了人民法院，用于证实该公司对于迟延办理房屋产权证这一违约行为可以免除违约责任；其三，原告汤山山认为《情况说明》妨碍了其向碧桂园公司主张违约责任的权利，乃是因为人民法院在民事诉讼中有可能采信作为证据提交的《情况说明》而对原告汤山山的权益造成影响。从上述三点可以看出，被告韶关市国土资源局作为韶关市不动产登记中心的主管单位，了解不动产权统一登记与原有的房屋所有权登记的不同之处以及二者的衔接问题，其只是将其所了解及认为的客观事实以书面形式如实地反映出来，在《情况说明》中，被告韶关市国土资源局并未追求要对任何公民、法人或者其他组织的任何权利义务施加影响，《情况说明》本身也实际并未对任何公民、法人或者其他组织的权利义务造成任何影响，该《情况说明》只不过最终被碧桂园公司作为证人证言用作了民事诉讼案件的证据并有可能为人民法院所采信，进而影响了原告汤山山主张违约赔偿的权利，但显然，影响原告汤山山该项权利的并非《情况说明》本身，而是人民法院对于证据的认证这一诉讼行为。从《情况说明》的内容和法律效果来看，《情况说明》是被告韶关市国土资源局就某一事件真相的阐述，这种阐述并不产生法律上的效果，并没有影响任何人的权利义务，因而属于典型的观念表示。原告汤山山主张其权利受到《情况说明》的影响，但正如前文所言，原告汤山山要求违约赔偿的权利如最终未能得到支持并不是如实反映客观事实的《情况说明》所造成的，而是人民法院通过对证据的审核认证确定的案件事实所导致的；也即被告韶关市国土资源局作出的《情况说明》，无论人民法院在民事诉讼中采信与否，该《情况说明》本身都不会对包括原告汤山山在内的任何人的权利义务造成影响。由此充分说明，被告韶关市国土资源局出具《情况说明》是一个行为，人民法院采信《情况说明》是另外一个行为，前一个行为并不能够决定后一个行为，不能认为《情况说明》给原告汤山山制造了权利障碍。退一步而言，且不论《情况说明》内容属实，即便内容存在虚假，也是人民法院对证据的采信存在错误影响了其权利而不是出具《情况说明》这一行为本身，原告汤山山完全可以通过举证证明《情况说明》内容存在虚假以劝阻人民法院采信《情况说明》的内容，从而达到保护其自身合法权益的目的。现原告汤山山舍近求远，要求人民法院对与其权利义务并无直接影响的《情况说明》的合法性进行审查，于法无据。原告汤山山还在本案中主张被告韶关市国土资源局无权出具本案被诉的《情况说明》。对此，因《情况说明》属于对事实阐述的观念表示,行政机关能否作出观念表示与其所享有的行政职权并无必然联系，而仅在阐述事实真相的可信度方面会因其行政职权的因素存在差异，但也正因如此，公民、法人或者其他组织可以提供证据反驳行政机关阐述的事实真相，这一点也与行政机关通过职权的行使而对公民、法人或者其他组织的权利义务造成影响的行政行为明显不同。故无论原告汤山山是否具备韶关市碧桂园房地产开发有限公司所开发小区的业主的身份，从《情况说明》内容角度而言均不对其权利义务产生实际影响，原告汤山山的起诉亦应依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定裁定予以驳回。综上所述，原告汤山山的起诉依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第八项、第一百零一条的规定，裁定如下：驳回原告汤山山的起诉。驳回起诉的案件依法不交纳案件受理费。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  陈伟清人民陪审员  刘 玲人民陪审员  邹建海二〇一八年十二月十日书 记 员  周梦茹