广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终156号上诉人（原审原告）：台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社。住所地：广东省台山市海宴镇河东下沙头村。负责人：李惠荣，社长。委托代理人：赵均照，男，汉族，1950年8月23日出生，住广东省台山市海宴镇河东下沙头村。系该社社员。委托代理人：刘泽丰，广东宏安信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城中山路**。法定代表人：李惠文，市长。委托代理人：郭衍娣，该府工作人员。委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。原审第三人：李劲仪，女，汉族，1969年1月12日出生，住广东省台山市台城镇。原审第三人：吴小姣，女，汉族，1962年8月20日出生，住广东省深圳市宝安区。上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社（下称下沙头合作社）因与被上诉人台山市人民政府（下称台山市政府）、原审第三人李劲仪、吴小姣土地登记行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院作出的（2016）粤07行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年3月28日、1996年9月10日，台山市海宴镇经济发展总公司以解决工业用地为由提出非农业用地申请。该申请经台山市海宴镇国土所调查情况核实，台山市海宴镇人民政府（下称海宴镇政府）、台山市国土规划局同意，并经台山市政府批准。1995年4月4日、1996年9月12日，台山市国土规划局分别作出台国规地字［1995］094号、台国规地字［1996］286号《关于申请征用划拨土地的批复》，同意征用并划拨位于台山市海宴镇沙头管理区新村围（土名）的水田地34.41亩及土地19.49亩（合共53.9亩）给台山市海宴镇经济发展总公司用于兴建工业用地。2008年1月24日、2008年4月10日，为了支持海宴镇政府发展经济、盘活闲置土地，台山市政府先后同意将划拨给台山市海宴镇经济发展总公司上述土地中的22941.72平方米、9562.52平方米土地收回作为政府储备用地，并同意在台山市土地交易中心办理挂牌出让。经台山市政府批准，台山市国土资源局将上述政府储备用地中的土地坐落于台山市海宴镇新城路六宗地块，面积共31672平方米（台山市海宴镇新城路102号，面积3633.23平方米；台山市海宴镇新城路104号，面积4590.42平方米；台山市海宴镇新城路106号，面积2388.58平方米；台山市海宴镇新城路108号，面积3869.78平方米；台山市海宴镇新城路110号，面积9340.41平方米；台山市海宴镇新城路112号，面积7849.58平方米），在台山市土地交易中心公开挂牌出让。2008年6月5日，李劲仪、吴小姣通过台山市土地交易中心竞得了台山市海宴镇新城路108号、面积3869.78平方米的土地使用权。2008年6月12日，台山市国土资源局与李劲仪、吴小姣签订了编号为XXX号《国有建设用地使用权出让合同》。李劲仪、吴小姣亦支付了该宗地挂牌出让的总成交价款1950000元。2008年6月26日，李劲仪、吴小姣向台山市国土资源局申请办理出让国有土地使用权设定登记，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有建设用地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、李劲仪、吴小姣身份证复印件等资料。该登记申请经台山市国土资源局审核并报请台山市政府批准。台山市政府批准后于2008年7月7日向李劲仪、吴小姣颁发了台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》。2014年5月21日，李劲仪、吴小姣将上述面积3869.78平方米的土地使用权转让给台山市鸿鑫房地产开发有限公司，并与其他土地使用权一并申请办理了台国用（2014）第XXX号《国有土地使用证》。另查明：2014年11月17日，下沙头合作社以台山市国土资源局为被告、台山市鸿鑫房地产开发有限公司为第三人向开平市人民法院提起行政诉讼，该案案号为（2014）江开法行初字第56号。开平市人民法院经过审理，判决维持台山市国土资源局颁发给台山市鸿鑫房地产开发有限公司的台国用（2014）第XXX号《土地使用权证》。下沙头合作社不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院审理后，于2015年11月7日作出（2015）江中法行终字第138号行政裁定，以错列被告为由裁定撤销开平市人民法院（2014）江开法行初字第56号行政判决，并驳回下沙头合作社的起诉。再查明：下沙头合作社向原审法院申请鉴定台山市政府提交的《兑现征地补偿款证明信》中“赵均照”三个字是否属于赵均照本人签署。经审查，原审法院不予准许。一审庭审中，台山市政府主张下沙头合作社的起诉已超过法定的起诉期限。下沙头合作社于2015年5月18日以台山市国土资源局为被告向江门市江海区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，发现被告主体不适格，经释明，下沙头合作社同意变更被告为台山市政府，起诉请求撤销台山市政府颁发给李劲仪、吴小姣的台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》。2015年11月9日，江门市江海区人民法院作出（2015）江海法行初字第141号行政裁定，裁定将本案移送江门市中级人民法院管辖。原审法院认为：本案属土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”的规定，台山市政府作为县级人民政府对其行政区域内的单位和个人依法使用的国有土地，享有登记造册核发证书、确认使用权的法定职责，本案中其执法主体适格，予以确认。因无证据证明下沙头合作社不服行政机关颁发给台山市鸿鑫房地产开发有限公司的台国用（2014）第XXX号《国有土地使用证》于2014年11月17日提起行政诉讼的二年前就已知道或者应当知道涉案登记行为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。……”的规定，下沙头合作社于2015年5月18日提起本案行政诉讼并未超过法定的起诉期限，故台山市政府主张下沙头合作社的起诉已超过法定的起诉期限，不予采纳。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是台山市政府向李劲仪、吴小姣颁发的台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》是否合法。现有的证据显示，涉案土地2008年挂牌出让时系经台山市政府同意收回的划拨给台山市海宴镇经济发展总公司的政府储备用地。李劲仪、吴小姣通过台山市国土资源局挂牌出让国有土地使用权程序竞得涉案土地，在付清涉案全部土地出让价款后，向台山市国土资源局提出登记申请，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有建设用地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、李劲仪、吴小姣身份证复印件等资料。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据上述规定，台山市国土资源局在受理李劲仪、吴小姣的申请后，经审核同意并报台山市政府批准。台山市政府经审查认为李劲仪、吴小姣的登记申请符合法律规定，决定批准并核发了台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》，确认李劲仪、吴小姣对涉案土地的使用权，符合法律的规定，予以维持。下沙头合作社提交的证据不能证明涉案登记行为严重损害其合法权益，故其诉请撤销台山市政府颁发给李劲仪、吴小姣的台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》，缺乏事实和法律依据，理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回下沙头合作社的诉讼请求。上诉人下沙头合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：涉案土地属于下沙头合作社所有的集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条至第四十七条的规定，征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。因此，在未实施征地审批、征地补偿的前提下，台山市政府将涉案土地出让给李劲仪、吴小姣，明显违法，侵犯了下沙头合作社的合法权益。且台山市政府对出让土地权属来源未作查明。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，支持下沙头合作社的全部诉讼请求。被上诉人台山市政府于二审时书面答辩称：涉案土地出让前属于政府储备用地，土地权属来源清晰合法。李劲仪、吴小姣通过台山市国土资源局挂牌出让国有土地使用权程序竞得涉案土地，并交付了土地出让金，提交了相关登记资料。台山市政府向李劲仪、吴小姣核发台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为，符合《土地登记办法》第九条、第十四条、第二十七条等有关规定。下沙头合作社的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回下沙头合作社的诉讼请求。原审第三人李劲仪、吴小姣二审未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案属土地登记行政纠纷，二审需审查台山市政府向李劲仪、吴小姣颁发的台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”经查，2008年1月24日、2008年4月10日，为盘活闲置土地，台山市政府先后同意将划拨给台山市海宴镇经济发展总公司土地中的22941.72平方米、9562.52平方米土地收回作为政府储备用地。台山市国土资源局将上述储备用地中坐落于台山市海宴镇新城路六宗地块，面积共31672平方米在台山市土地交易中心办理挂牌出让。2008年6月5日，李劲仪、吴小姣通过台山市土地交易中心竞得了台山市海宴镇新城路108号、面积3869.78平方米的土地使用权。之后，李劲仪、吴小姣在付清全部土地出让价款后，向台山市国土资源局申请办理出让国有土地使用权设定登记，并提交了《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、《国有建设用地使用权出让合同》、《台山市国有建设用地使用权挂牌（拍卖）出让成交确认书》、《财政收入专用缴款书》及相关完税凭证、身份证复印件等资料。经台山市国土资源局审核同意并报台山市政府批准，台山市政府审查认为登记申请符合法律规定，决定向李劲仪、吴小姣核发台国用（2008）第XXX号《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定、第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”的规定，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，虽然下沙头合作社主张其是涉案土地原所有权人，但涉案土地已经被台山市政府征用划拨后又收回作为政府储备用地、挂牌交易出让，因此，下沙头合作社与征地后台山市政府再核发给李劲仪、吴小姣涉案土地使用权证的行政行为没有法律上的利害关系，本案应裁定驳回下沙头合作社的起诉。鉴于一审法院判决驳回下沙头合作社的诉讼请求对下沙头合作社的合法权益并无实际影响，故本院二审不作改判。下沙头合作社上诉主张其是涉案土地权属人，台山市政府出让涉案土地的行为违法，请求撤销一审判决及被诉土地登记行为等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，下沙头合作社上诉请求改判，因缺乏事实根据和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一八年十二月二十六日书记员  肖 威