江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏行终1413号 上诉人（原审原告）杨汉聪等68人（名单另附）。 诉讼代表人杨汉聪，性别，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人汤健，性别，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人陈来根，性别，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人施德兴，性别，汉族，住江苏省南通市开发区。 诉讼代表人杨汉忠，性别，汉族，住江苏省南通市开发区。 被上诉人（原审被告）南通市经济技术开发区管理委员会，住所地南通市开发区通盛大道**。 法定代表人顾淑英，南通市经济技术开发区管理委员会主任。 委托代理人孙颖，南通市经济技术开发区管理委员会工作人员。 委托代理人吴建新，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 上诉人杨汉聪等68人与被上诉人南通市经济技术开发区管理委员会（以下简称南通市开发区管委会）给付征地补偿安置一案，上诉人杨汉聪等68人不服江苏省南通市中级人民法院（2016）苏06行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人杨汉聪等68人原审诉称，南通市开发区管委会在2008年11月征收南通市开发区中兴街道民主港村13组6.999亩集体土地过程中，未依法对上诉人杨汉聪等68人进行征地补偿安置。请求一审法院判令南通市开发区管委会依照征地补偿安置公告确定的标准，支付上诉人杨汉聪等68人土地补偿费139980元、安置补助费136000元、青苗补偿费6985元，合计282965元，并为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障。 南通市开发区管委会原审辩称：一、南通市开发区管委会曾在2003年前对南通市开发区中兴街道民主港村13组的部分集体土地进行过征收，在土地征收过程中，经村民同意，南通市开发区管委会已经将13组的全部土地收回，并对13组具有集体经济组织成员身份的全部人员办理失地农民生活保障，支付了全部的青苗补偿。自2004年后，13组原村民已不再享有土地承包经营权，不再承担农业义务，也不再具有集体组织成员的身份，故杨汉聪等65人不具有对此后的征地补偿行为提起行政诉讼的原告主体资格。朱祝芳、沈菊红、杨某某并非民主村集体经济组织成员，亦不具有对该村征地补偿行为提起诉讼的原告主体资格。二、按征地补偿安置公告确定的土地补偿费、安置补助费并不足以支付13组全部失地农民的生活补助款及参加社会保障所应交付的款项，南通市开发区管委会进行了财政贴补。南通市开发区管委会实际支付的款项远远高于征地补偿安置公告中所应支付的款项。南通市开发区管委会实施的以土地换社保的补偿模式，并不侵犯杨汉聪等人的合法权益。请求依法裁定驳回起诉。 原审法院认定，2003年7月，南通市人民政府经江苏省人民政府批准，将南通市经济技术开发区民主港村13组8.8821公顷的原农村集体土地征收为国有建设用地。在该次征地实施过程中，南通市开发区管委会将青苗补偿费分别发至各农户，并为该组全员办理了失地农民生活保障待遇的相关手续。南通市开发区管委会除每月给予原集体经济组织成员生活费用外，还为失地农民办理了社会保障，对于参保社会保障中应由单位承担的部分，由南通市开发区管委会逐月统一支付到社会保障系统。自2004年后，民主港村13组的原村民不再实际承包经营土地，也不再承担农业义务。以五位诉讼代表人为例，截至2016年11月，开发区管委会共计为杨汉聪、杨汉忠、陈来根、汤建、施德兴五人支付了450360.4元。具体为，开发区管委会分别承担了五人的生活费补助52262元、47218元、48860元、48860元、28096元，开发区管委会分别为五人向社会养老保险机构缴纳集体承担的参保费用42775.8元、43635.6元、40867.6元、44195.4元、53590元。现施德兴已每月从社会保障系统内领取退休金1280.8元。 原审法院另查明，朱祝芳、沈菊红原分别为南通市经济技术开发区雁洪镇村、永兴镇村村民，后嫁入民主港村13组，两人均在原所在村参保。杨某某原为民主港村**村民，因升学转为非农业人口迁出，后又将户口迁回。南通市开发区管委会已向杨某某一次性支付土地补偿费14000元。除朱祝芳、沈菊红、杨某某外，其余65人在2004年前均为南通市经济技术开发区民主港村集体经济组织成员。2008年10月14日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函【2008】0356号《关于批准南通市2008年度第15批次城市建设用地的通知》，同意南通市将包含民主村13组土地在内的集体土地征为国有。2008年11月5日，南通市人民政府作出【2008】年（开）第6号《征收土地公告》，所公告征收的土地中，涉及民主港村13组的土地为0.4666公顷。2008年11月21日，南通市国土资源局作出通地开征【2008】2号《征地补偿安置方案公告》，所公告的征收补偿安置费用中，涉及民主港村13组的费用具体为：土地补偿费139980元、安置补助费136000元、青苗补偿费6985元，合计282965元。 此外，案外人沈菊红（2012年出生）曾以其系系民主港村村民，通市开发区管委会及南通市中兴街道办事处应当为其办理保障待遇为由，提起过行政诉讼。南通市中级人民法院于2015年11月11日作出（2015）通中行初字第00080号行政判决，判决驳回沈菊红的诉讼请求。沈菊红不服上诉后，江苏省高级人民法院于2016年9月2日作出（2016）苏行终499号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2016年11月，杨汉聪等68人认为南通市开发区管委会未将南通市国土资源局通地开征【2008】2号《征地补偿安置方案公告》中确定的补偿拨付而向南通市中级人民法院提起本案诉讼。杨汉聪等68人最初提交的起诉状中，所列补偿数额与该《征地补偿安置方案公告》有出入，后杨汉聪等68人在诉讼中明确，其对《征地补偿安置方案公告》确定的补偿标准、数额无异议，请求南通市开发区管委会依照该公告确定的数额支付，并为相关人员办理失地农民社会保障。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。经过征地补偿安置，，原民主港村集体经济组织成员已经转为城镇居民，集体经济组织已不再实际行使职权，集体资产已转由中兴街道办事处代管。除去朱祝芳、沈菊红、杨某某因不属于民主港村13组集体经济组织成员外，其余65人，已经占到13组成员的一半以上。其对涉及农村集体土地征收的补偿给付问题，具有提起行政诉讼的原告主体资格。尽管65人已经享受失地农民保障，但原所在集体经济组织的土地补偿事项是否还应给付，与65人有明显的利害关系。故该65人具有提起行政诉讼的原告主体资格。朱祝芳、沈菊红、杨某某虽不属于村集体经济组织成员，但均在征地前居住于该村，其认为征地补偿中的相关款项与其有关，亦可以就此提起诉讼。南通市开发区管委会提出的杨汉聪等68人不具有原告资格的抗辩意见不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。第四款规定，被征收土地的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第四款规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。综合上述规定，南通市开发区管委会对其辖区范围内的土地征收负有依法补偿的义务。在征收土地过程中，南通市开发区管委会应当按照征地补偿安置方案公告确定的标准，向村集体经济组织给付土地补偿费、安置补助费，向被征地人给付青苗补偿费。南通市开发区管委会在2003年并未对民主村13组土地全部征收的情况下，采用先行补偿安置、给付青苗补助的方式，预先收回民主村13组全部土地的承包经营权，将13组全部集体经济组织成员全员纳入社会保障，变相全部征用13组的全部土地，有违上述法律、法规的规定。但南通市开发区管委会在2003年的征地实施过程中，对被征收的民主港村13组集体经济组织成员的进行了较为充分的安置补偿，这种充分补偿主要体现在：1、安置的人口数，南通市开发区管委会将法定需要安置的农业人口数（即按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算所得人数），拓展为全组的全部集体经济组织成员；2、对每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，也远远高于法定的安置标准，仅针对五个诉讼代表人，南通市开发区管委会截至2016年11月已经实际支付45万余元，人均已支付9万元；3、按征地补偿安置公告应支付的土地补偿费、安置费已经直接用于支付被征地农民的生活补助、参加社会保障的费用，南通市开发区管委会还对不足部分进行了财政贴补。4、南通市开发区管委会采用的生活费补偿加社会保障的补偿方式，确实是一项可以惠及失地农民终身的保障措施。5、应当直接支付给农户的青苗补助费，均已经实际支付给各被补偿人。南通市开发区管委会采用的以土地换社保、全员进保的安置补偿方式，并未减损被征地人员应得的征地补偿利益。对杨汉聪等68人要求南通市开发区管委会按照《征地补偿安置方案公告》确定的标准支付补偿的诉讼请求不予支持。杨汉聪等68人在诉讼中明确，相关人员是指民主港村13组2004年以后新出生的人员。因类似情形的案外人沈菊红已经对南通市开发区管委会及南通市中兴街道办事处提起过诉讼，南通市中级人民法院所作（2015）通中行初字第00080号行政判决、江苏省高级人民法院所作（2016）苏行终499号行政判决已经生效，沈菊红要求为其办理社会保障的诉讼请求并未获得人民法院的支持。杨汉聪等68人的上述请求不予支持。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨汉聪等68人的诉讼请求；案件受理费50元，由杨汉聪等68人负担。 上诉人杨汉聪等68人上诉称：一、一审认定事实错误。1、被上诉人在一审期间递交的《生活补贴费发放花名册》只能证明被上诉人发放了2002年、2003年征地生活补贴费。不能证明被上诉人发放2008年征地补偿费，亦不能证明2003年至2008年给民主港村13组全体集体经济组织成员办理社会保障。2、根据上诉人一审递交的土地租赁协议，民主港村13组37.01亩土地于2007年至2012年先后两次出租给南通融汇房地产开发有限公司，证明2004年后，民主港村13组全体村民一直在承包经营未征用土地。3、上诉人诉求是2008年的征地补偿，而不是土地换保障，2008以后被上诉人所有支付不应当统计在其中。一审认定被上诉人进行了较为充分的安置补偿，属于主观臆断，并没有客观标准来衡量。4、上诉人集体土地经过多次征地，其间集体经济组织成员多次变动，案外人沈菊红的生效判决与本案没有关联性，不能证明不予办理2004年以后新出生人员社会保障的合理性。二、一审法院适用法律错误。一审法院已经认定被上诉人的行为有违法律、法规，不应当因为其之后补偿额度相对高而认定其行为合法。请求本院撤销一审法院（2016）苏06行初201号行政判决，支持上诉人一审诉讼请求；本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人南通市开发区管委会答辩称，答辩人在2002年4月和10月、2003年7月征收了原民主港村十三组的部分土地，并根据民主港村集体经济组织的要求，为该组全体村民办理了失地农民生活保障待遇的手续，进行了土地补偿和劳动力安置。民主港村十三组村民自2002年4月和10月、2003年7月起不再具有该村集体经济组织成员身份，不再享有该集体经济组织土地承包经营权。2008年11月，答辩人征收民主港村十三组部分土地，本次征收，因该组原村民早已享受征地补偿和失地农民生活保障待遇，故未再进行征地补偿和安置。如果答辩人给予补偿，属于重复补偿。一、答辩人向法庭举出的证据足以证明2002年、2003年对上诉人进行征地、拆迁补偿、办理失地农民保障待遇。答辩人为被征地、被拆迁农民建立养老保险基金，不仅包含土地补偿费、安置补助费、还给予财政补贴，加上每月发放生活补贴，实际给予被征地、被拆迁的农民补偿远远大于法律规定金额。二、上诉人称答辩人2002至2003年对民主港村十三组征地、拆迁补偿违反法律规定不正确。根据江苏省人民政府发布的《关于加快开发区建设若干问题的通知》，答辩人享有预付一定的征地费用，对土地一次或几次进行预征的权利。预征范围的土地，暂不开发的可以给农民继续耕种，随要随征。事后按土地审批权限办理备案手续。答辩人2002年至2003年对民主港村十三组征地、拆迁补偿，符合江苏省人民政府规定。《土地管理法》没有限制农民自愿放弃土地承包经营权和集体经济组织成员身份，享受土地补偿和失地农民保障待遇。答辩人2003年对民主港村十三组实施征地、拆迁补偿时，民主港村集体经济组织要求答辩人对十三组全体村民进行土地补偿，办理失地农民社会保障待遇，上诉人均接受了答辩人给予的土地补偿和失地农民保障待遇，并不违反法律规定。三、上诉人享受土地补偿和失地农民社会保障待遇后，不再享有该集体经济组织土地承包经营权，不再承担农业业务，民主港村2006年编制集体经济组织成员数据库时，也将上诉人排除在该村集体经济组织成员之外。按照《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定，无论程序上、实体上，上诉人都不能享受2008年的征地补偿费。同理，上诉人请求答辩人为2004年以后出生的人员办理失地农民社会保障待遇，不予支持。四、上诉人与答辩人2008年征收民主港村土地没有法律上的利害关系，不具有请求答辩人支付征地补偿费的主体资格。一审判决认定上诉人具有原告诉讼主体资格有误。一审依据的规定是代位诉讼，本案上诉人的诉求是为了自身利益，不是集体经济组织。案涉集体经济组织是指民主港村，上诉人68人只是占到十三组村民半数，远远不到民主港村成员半数。请求本院驳回上诉请求。 本院审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人杨汉聪等68人以南通市开发区管委会在2008年11月征收南通市开发区中兴街道民主港村13组6.999亩集体土地过程时，未依法进行征地补偿安置为由提起诉讼，请求判令南通市开发区管委会依照征地补偿安置公告确定的标准，支付补偿费，并为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障。但原审法院查明的事实表明，南通市开发区管委会早在2003年就采用先行补偿安置、给付青苗补助的方式，预先收回民主村13组全部土地的承包经营权，并将13组全部集体经济组织成员全员纳入社会保障。2003年的预先征地行为虽然不合法，但其补偿安置较为充分。2008年批准征收后，因案涉地块早在2004年就已经进行了充分合理的补偿安置，上诉人要求南通市开发区管委会重新进行补偿安置，该请求于法无据。上诉人要求为民主港村13组2004年后新出生人员办理失地农民社会保障，因南通市中级人民法院所作（2015）通中行初字第00080号行政判决、江苏省高级人民法院所作（2016）苏行终499号行政判决均未支持该诉求，杨汉聪等68人再次提出的上述请求应当予以驳回。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨汉聪等68人负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 臧 静 审判员 赵 黎 法官助理钱培培 二〇一八年十二月十七日 书记员 任子悦 附：上诉人68人名单 上诉人（原审原告）杨汉聪，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨汉忠，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）汤健，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈来根，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施德兴，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）黄菊芳，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）吴萍，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨勇，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）朱祝芳，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）汤奕，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）汤汉宾，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施理峰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）茅志梅，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈洪兰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蒋国龙，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨秀英，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施海平，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）顾惠兰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈卫东，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）冯喻梅，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨汉康，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈洪彬，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施美娣，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈园园，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施翼，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）樊文玉，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施雅妹，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）盛建忠，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施建良，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨芹兰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蔡小玉，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）黄建芹，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨磊，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）姜惠芳，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈佩琴，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）张乔英，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨某某，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）施鹤芬，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）汤汉平，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈菊红，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈启明，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨燕，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蒋小未，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）顾培菊，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蔡弘骏，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨曦，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）李菊，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）茅允珍，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈洁，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈洪发，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）吴雅珍，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈向红，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）沈洪英，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）黄玲，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）马典文，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）杨佳琪，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈佩珍，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蔡美兰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蒋晓峰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）张元平，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）朱美芹，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）张欢，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈鑫，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）葛秀英，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）江正苏，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）蔡其冲，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈杰，性别，汉族，住南通市开发区。 上诉人（原审原告）陈佳丽，性别，汉族，住南通市开发区。