广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终558号上诉人（原审原告）：程天养，男，汉族，住广东省肇庆市端州区，委托代理人：罗玉爱，广东西江律师事务所律师。委托代理人：梁雄坚，广东端信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：广东省肇庆市城中路49号。法定代表人：陈旭东，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均为肇庆市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：肇庆市端州区人民政府。住所地：广东省肇庆市端州区古塔中路15号。法定代表人：黎沛荣，区长。委托代理人：邓莉敏，肇庆市端州区法制局工作人员。委托代理人：梁广文，广东丹明律师事务所律师。上诉人程天养因与被上诉人肇庆市人民政府（下称肇庆市政府）、肇庆市端州区人民政府（下称端州区政府）行政强制执行决定纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院作出的（2015）肇中法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年6月，与程天养同小区的业主卢仲贤向肇庆市城乡规划局投诉程天养违建问题。2013年9月至11月期间，肇庆市城乡规划局对程天养涉嫌未经规划许可违建的有关事实进行了调查。2013年11月25日，肇庆市城乡规划局作出肇城规西处理告字［2013］20号《行政处理告知书》，告知程天养拟对其作出的行政处理并告知其有陈述申辩的权利，告知书于同日送达程天养。2013年12月2日，肇庆市城乡规划局作出肇城规西处理决字［2013］20号《行政处理决定书》，责令程天养在2013年12月31日前自行拆除涉案违建物。程天养在法定期限内没有对上述处理决定申请行政复议或提起行政诉讼，也没有拆除违建物。2014年6月4日，肇庆市城乡规划局向肇庆市政府报告，请求强制拆除涉案违建物。2014年6月20日，肇庆市政府作出肇府函［2014］212号《关于强制拆除程天养违法建筑的通知》，责成端州区政府依法定程序组织强制拆除涉案违建物。根据肇庆市政府肇府［2013］12号《关于明确市城区城市规划管理行政强制拆除部门的通知》要求,端州区政府收到肇庆市政府肇府函［2014］212号《关于强制拆除程天养违法建筑的通知》后进行了立案处理。2014年8月15日，端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－1号《催告履行通知书》，并于2014年8月28日送达程天养，催告其自接到催告履行通知之日起十日内自行拆除涉案违建物。2014年8月28日，端州区政府发出肇端府强执字［2014］第13－2号《公告》，限令程天养自公告发布之日起十日内自行拆除涉案违建物。2014年9月3日，程天养向端州区政府提出《陈述申辩意见》。端州区政府根据其提出的陈述申辩理由和事实，在征求有关部门意见的基础上，于2014年9月25日作出了肇端府强执字［2014］第13－3号《复核通知书》，对程天养的有关理由和要求不予采纳。该复核通知书于2014年9月30日送达程天养。2014年11月20日，端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》，决定：“自被执行人程天养接到本强制执行决定书之日起对被执行人擅自在肇庆市宋城西路16号幸福新城F区1幢610房天面搭建的面积42平方米的铁棚强制拆除。因本机关实施强制拆除而支出的费用由被执行人承担。”决定书于同日送达程天养。端州区政府于2014年11月21日再次发出肇端府强执字［2014］第13－5号《公告》，限令程天养于2014年11月24日前自行拆除涉案违建物。2014年12月1日，程天养因不服该强制执行决定，以端州区政府为被申请人向肇庆市政府申请复议。2014年12月3日，肇庆市政府以《告知书》形式告知程天养应向广东省人民政府申请复议。2014年12月16日，程天养不服端州区政府经肇庆市政府批准于2014年11月20日作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》，以肇庆市政府为被申请人向广东省人民政府申请行政复议。2015年1月23日，广东省人民政府作出粤府行复［2014］440号《行政复议决定书》，维持经肇庆市政府批准，由端州区政府于2014年11月20日作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》。2015年4月16日，程天养以肇庆市政府和端州区政府为被告向肇庆市中级人民法院提起行政诉讼。2015年4月20日，程天养向端州区政府提交了中止执行行政强制决定书的申请，由于该案件情况复杂，端州区政府至今暂未对程天养违法建筑进行拆除。2015年4月21日，程天养向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销端州区政府经肇庆市政府批准于2014年11月20日作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》。原审法院认为：本案对被诉的端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》的合法性进行司法审查。本案争议焦点是：端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，适用法律法规是否准确，程序是否合法，处理是否正确。首先，对于当事人的诉讼主体资格问题，程天养是被诉行政行为的行政相对人，其认为被诉行政行为侵犯其权益，提起行政诉讼，主体适格。本案被诉行政行为是端州区政府作出，端州区政府是作出本案被诉行政行为的行政机关，该行政行为直接对程天养的权利义务产生影响，其为适格的行政诉讼被告。程天养将其列为第三人欠妥，予以纠正。其次，肇庆市城乡规划局收到公民关于违法建筑的举报后，作了调查核实，在查明程天养违建事实后，作出肇城规西处理决字［2013］20号《行政处理决定书》，责令程天养在2013年12月31日前自行拆除涉案违建物。程天养在法定期限内没有对上述处理决定申请行政复议或提起行政诉讼，该行政处理决定书发生法律效力，但程天养没有履行拆除违建物的义务。2014年6月4日，肇庆市城乡规划局向肇庆市政府报告，请求强制拆除涉案违建物。2014年6月20日，肇庆市政府作出肇府函［2014］212号《关于强制拆除程天养违法建筑的通知》，责成端州区政府依法定程序组织强制拆除涉案违建物。端州区政府根据肇庆市政府肇府［2013］12号《关于明确市城区城市规划管理行政强制拆除部门的通知》要求，在收到肇庆市政府肇府函［2014］212号《关于强制拆除程天养违法建筑的通知》后进行了立案处理。2014年8月15日，端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－1号《催告履行通知书》，并于2014年8月28日送达程天养。2014年8月28日，端州区政府发出肇端府强执字［2014］第13－2号《公告》。2014年9月3日，程天养向端州区政府提出《陈述申辩意见》。端州区政府根据其提出的陈述申辩理由和事实，在征求有关部门意见的基础上，于2014年9月25日作出了肇端府强执字［2014］第13－3号《复核通知书》，对程天养的有关理由和要求不予采纳。该复核通知书于2014年9月30日送达程天养。2014年11月20日，端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》，并于同日送达程天养。2014年11月21日，端州区政府再次发出公告限令程天养自行拆除违法建筑物。行政强制执行决定书》及《公告》均告知因强制拆除而支出的费用由被执行人承担。程天养违建事实清楚，证据充分，端州区政府在作出行政强制执行决定前，依法履行了催告程序，依法告知了当事人享有的陈述权和申辩权，充分听取了当事人提出的陈述、申辩意见并对陈述、申辩意见进行了审查并作出答复，在程天养逾期仍不履行行政处理决定，且无正当理由的情况下作出行政强制执行决定，并载明当事人的姓名、住址，强制执行的理由和依据，强制执行的方式和时间，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，行政机关的名称、印章和日期等内容。因此，端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，程序合法，处理正确。第三，程天养认为端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》程序和实体违法的问题，端州区政府作为县级以上地方人民政府，具有管理本行政区域内城市建设及城乡规划的职能，根据肇庆市政府肇府［2013］12号《关于明确市城区城市规划管理行政强制拆除部门的通知》要求,其当时作为肇庆市城区城市规划管理行政强制拆除部门，依据充分，主体适格。由于肇庆市政府肇府［2013］26号《关于印发肇庆市城市管理综合行政执法改革实施方案的通知》没有明确肇庆市城市管理和综合行政执法局何时开始行使相关综合执法权，根据肇庆市政府肇府函［2014］362号《关于城市管理综合行政执法职权目录的公告》的规定，肇庆市城市管理和综合行政执法局自2015年1月1日起负责在肇庆市端州区、鼎湖区、肇庆高新区、肇庆新区集中行使城市管理综合行政执法职权，因此，程天养认为端州区政府作为强制拆除的主体不适格，只有肇庆市城市管理和综合行政执法局才有权实施强制拆除的理由不成立，不予采纳。程天养诉称端州区政府作出的行政强制执行决定书未明确告知实施强拆的方式和时间，没有明确告知因实施强制拆除而支出的费用由被执行人承担的法律依据、强制执行的理由和依据等主张，均缺乏事实和法律依据，其理由不成立，不予采纳。因实施强制拆除而支出的费用是指强制执行实际产生的费用，无需事前进行评估，程天养提出应对因实施强制拆除而支出的费用进行评估的请求，理据不足，不予采纳。综上所述，端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，程序合法，处理正确，程天养的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回程天养的诉讼请求。上诉人程天养不服一审判决，向本院提起上诉称：一、端州区政府不是《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》授权实施强制拆除违法建设活动的主体。端州区政府属于县级地方人民政府，具有管理本行政区域内的城乡建设事业的行政工作职能，但没有对各类违法建设行为实施行政强制的职权。因此，端州区政府直接作出行政强制执行决定和直接实施强制拆除，于法无据。二、肇庆市政府仅依据肇府［2013］12号《关于明确市城区城市规划管理行政强制拆除部门的通知》指定端州区政府为肇庆市城区城市规划管理行政强制拆除部门，与《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定相抵触。故对该文件的合法性应一并予以审查。三、端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》未明确告知实施强制拆除的方式和时间，违反法律规定，且该决定书也未列明执行理由及附相关法律依据的条文。四、端州区政府没有明确将“因实施强制拆除而支出的费用由被执行人承担”的法律依据以及“因实施强制拆除而支出的费用”的产生方式及费用金额告知程天养。综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》。被上诉人肇庆市政府于二审时书面答辩称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款的规定，肇庆市政府责成端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》的具体行政行为，主体适格。该行政强制执行决定书已明确告知实施强拆的方式和时间，并载明“因本机关实施强制拆除而支出的费用由被执行人承担”，符合《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款的规定。此外，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，程天养主张端州区政府在强制执行决定书中有义务告知其因实施强制拆除而支出的费用的产生方式及费用金额，缺乏法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人端州区政府于二审时答辩同意驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是行政强制纠纷，二审需审查端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》是否合法。端州区政府作为县级以上地方人民政府，具有管理本行政区域内城市建设及城乡规划的职能，且根据肇庆市政府肇府［2013］12号《关于明确市城区城市规划管理行政强制拆除部门的通知》,端州区政府当时作为肇庆市城区城市规划管理行政强制拆除部门，依据充分。由于上述通知没有明确肇庆市城市管理和综合行政执法局何时开始行使相关综合执法权，而肇庆市政府肇府函［2014］362号《关于城市管理综合行政执法职权目录的公告》规定肇庆市城市管理和综合行政执法局自2015年1月1日起负责在肇庆市端州区、鼎湖区、肇庆高新区、肇庆新区集中行使城市管理综合行政执法职权，本案的行政强制执行行为发生在2014年，因此，一审法院认定端州区政府作出被诉行政强制执行决定属主体适格，并无不当，本院予以维持。经查，对于已经发生法律效力的肇庆市城乡规划局肇城规西处理决字［2013］20号《行政处理决定书》，程天养没有履行拆除违建物的义务。此后，根据肇庆市政府肇府函［2014］212号《关于强制拆除程天养违法建筑的通知》，端州区政府依法履行了催告、公告程序，并对程天养提出的陈述申辩进行了复核。2014年11月20日，端州区政府作出肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》，其中载明当事人的姓名、住址，强制执行的理由和依据，强制执行的方式和时间，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，行政机关的名称、印章和日期等内容，并告知因强制拆除而支出的费用由被执行人承担。次日，端州区政府又发出公告限令程天养自行拆除违法建筑物，公告亦载明因强制拆除而支出的费用由被执行人承担。因此，端州区政府在程天养逾期不履行行政处理决定且无正当理由的情况下，作出被诉行政强制执行决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。一审法院认定端州区政府作出的肇端府强执字［2014］第13－4号《行政强制执行决定书》合法，并判决驳回程天养的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。程天养上诉主张端州区政府不是强制拆除的适格主体，被诉行政强制执行决定内容违法，请求撤销一审判决及被诉行政强制执行决定等，因理据不足，本院不予采纳。此外，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，程天养二审主张应对肇庆市政府肇府［2013］12号《关于明确市城区城市规划管理行政强制拆除部门的通知》进行合法性审查，由于程天养一审未提出该项诉讼请求，故本院对其该项主张不予准许。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人程天养负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一八年十二月二十六日书记员  肖 威