山东省济南市长清区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2018）鲁0113行赔初35号 原告赵仲强，男，1970年10月19日出生，汉族，住济南市长清区文昌街道办事处后三庄村**。 委托代理人石磊,北京吴少博律师事务所律师。 委托代理人覃珊,女，北京吴少博律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府归德街道办事处。住所地济南市长清区归德商业街。 法定代表人王允松，主任。 委托代理人王辉，山东灵岩律师事务所律师。 原告赵仲强因与被告济南市长清区人民政府归德街道办事处（下称归德街道办事处）行政赔偿一案，于2018年6月21日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月14日公开开庭审理了本案。原告赵仲强的委托代理人石磊、覃珊，被告归德街道办事处的负责人周延文及委托代理人王辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵仲强诉称，2003年归德镇万庄村委会响应上级号召，决定在万庄村建立奶牛小区以发展奶牛养殖业。建成后定名为万庄奶牛小区，并于2008年12月被长清区人民政府认定为“标准化规模养殖场（小区）”。2013年3月24日，原告与万庄村委会签订《租赁合同变更协议》合法取得万庄奶牛小区的一处地块及地上房屋用于工业生产。2017年5月10日、28日，在无任何通知的情况下，被告强制拆除了原告房屋，拆除时也未按规定将屋内财物清点、登记造册。该强拆行为已经长清区法院确认违法。原告为弥补损失，向被告邮寄《行政赔偿申请书》及相关材料，申请行政赔偿。被告于2018年1月31日作出《对赵仲强行政赔偿申请答复》，决定不予赔偿。原告认为被告因违法行政导致原告合法权益受到损害，应当予以赔偿，具体理由如下： 一、涉案房屋不是违法建筑。首先，（2017）鲁0113行初52号行政判决书并未认定原告房屋为违法建筑。该判决仅查明原告房屋未办理、未补办土地使用手续及建设规划许可手续，同时相关行政部门并未按照法定程序对涉案房屋进行认定、处理，未作出原告房屋为违法建筑的实体认定。其次，违法建筑的认定适用独立的行政程序，不能直接由法院进行司法认定。违法建筑的认定需要有法定职权的行政机关予以调查、处理等行政程序才能认定，行政相对人在该等程序中还享有陈述、申辩、复议权利。行政相对人还可提起行政诉讼。再次，涉案房屋不是违法建筑。原告通过招商引资入驻万庄村，在租赁土地时，与原所有权人签订协议买受取得，对于该部分房屋在建设期间出现的手续问题，上级政府将该先行先试中出现的失误与明知故犯的违法区分开来，召开了招商引资现场会，肯定万庄村的工作大方向。原告因信赖政府的这一招商引资行为才选择投资建设，因此原告房屋有别于一般的私搭乱建，这背后有历史性也有现实性的原因，并且和当地政府的承诺是分不开的。 二、经法院审理判决被告涉案行政行为违法，原告有权申请行政赔偿。根据《国家赔偿法》第四条，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”现原告房屋被违法强拆，财产受到很大损失，且被告涉案行政行为被法院判决确认违法，原告有获得赔偿的权利。 三、被告应赔偿原告财物损失，并充分考虑信赖保护原则。根据《国家赔偿法》第三十六条第一款第三和第四项，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”原告的房屋被违法拆除，已经无法恢复原状，被告应以赔偿金形式予以赔偿。 首先，原告对于被拆房屋具有所有权，因生产生活需要对房屋进行装修，安置了照明等日用设施，均因违法强拆而损毁，对于该部分造成的损失应当予以赔偿。其次，为配合生产所需，原告对房屋所在的场院进行了地面平整、硬化等，修建了水井、水池等给排水设施，安装了相应供电、照明、大门等设施，同样因被拆除造成了损失。另外，由于原告是经招商引资而来，对于由此导致的信赖利益应得到保护。被告强制拆除房屋导致原告信赖利益受损，在衡量赔偿数额时应给予充分考量。 综上所述，原告根据《国家赔偿法》等相关法律规定，特提起行政诉讼，请求法院依法判令被告赔偿原告的财产损失1983561.25元。 原告向本院提交以下证据： 1、《合作建设奶牛集中饲养小区合同》； 2、“标准化规模养殖场（小区）挂牌”； 3、《关于万庄村奶牛小区拆违拆临情况的说明》； 1-3号证据证明万庄村奶牛小区经过各级政府及有关部门批准，其内部建筑不是违法建筑。原告经万庄村委会招商引资入驻万庄村奶牛小区。 4、租赁合同变更协议； 5、租金收据； 6、卖房协议； 4-6号证据证明原告对涉案土地及房屋享有合法权益，与本案具有利害关系，具备本案诉讼主体资格。 7、（2017）鲁0113行初52号行政判决书；证明被告行政行为违法，依法应承担赔偿责任。 8、行政赔偿申请书； 9、EMS快递单底联； 10、对赵仲强行政赔偿申请答复； 8-10号证据证明原告已依法向被告申请行政赔偿，被告决定不予赔偿。 11、损失清单； 12、照片及照片说明。 11-12号证据证明原告因被告违法强拆遭受财产损失。 被告归德街道办事处辩称，一、原告所建奶牛场是违法建筑。1、原告的建设行为未经过合法的用地审批及规划审批，根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条第一款及第64条和65条规定，因原告未取得建设工程规划许可证，应当认定为违法建筑。原告与村委会签订土地租赁协议、向村委会缴纳土地租赁费，均不是合法有效的用地及规划审批手续，不能改变原告建设行为的违法性。原告违法建设的事实、建设行为的违法性，亦不应原告投资建设行为是否基于招商引资而改变，并且原告已经改变了土地用途，丧失了签订合同的目的。2、长清区人民法院（2017）鲁0113行初52号行政判决书也已经认定原告原租赁土地上的建筑物及转租后续建的建筑物均未办理或补办相应的土地使用手续及建筑方面的规划许可手续，所建建筑物为违法建筑。因此原告在万庄原租赁土地上的建筑物及转租后续建的建筑物为违法建筑。 二、原告提出的行政赔偿诉求没有事实和法律依据。1、被告在拆除违法建筑前，给需被拆除户多次公告通知、入户做工作，告知其拆除的时间和后果，并给其留出了提出异议的时间，为此2017年4月20日需被拆除户15户对被告给其下达的《公告》提出陈述申请书，被告对其提出的申请进行了答复。在拆除违法建筑之前，2017年5月9日赵仲强书写的承诺书一份，其内容可以证实在2017年5月24日之前搬离现生产场所，并拆除生产设施，说明原告已经知道了不按时拆除的后果，并且其在2017年5月24日之前已经把房屋内的物品都已经清理干净。被告在拆违时对一些被拆除户的房屋进行了录像，也可以证明被拆迁户被告拆除的只是违法建筑，并没有损害被拆除户的其他财产，被告已经尽到了所有能避免给被拆除户造成其他损失的义务。2、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因原告所要求赔偿的建筑物属于违法建筑，不属于法律所保护的合法权益，因此原告所要求的赔偿无法律依据。 综上，因原告所要求赔偿的建筑物为违法建筑，不属于法律保护的范围，因此不应予以赔偿，恳请法院依法查明案件事实，驳回原告的诉讼请求。 被告归德街道办事处向本院提交了以下证据、依据： 1、济南市长清区人民法院（2017）鲁0113行初52号行政判决书；证明原告原租赁土地上的建筑物及转租后续建的建筑物均未办理或补办相应的土地使用手续及建筑方面的规划许可手续，所建建筑物为违法建筑。并可以证实被告在拆除原告违建之前进行了多次公告通知，原告已经收到了公告通知，并对于公告提出了陈述申请书，说明原告已经知道了拆迁的时间。 2、2017年5月9日赵仲强书写的承诺书一份；证明原告在2017年5月24日之前搬离现生产场所，并拆除生产设施，说明原告已经知道了不按时拆除的后果，并且其在2017年5月24日之前已经把房屋内的物品都已经清理干净。 3、拆除时的录像光盘。证明被告拆除的是违法建筑，并没有损坏原告的其他物品。 庭审时原告提交1-6号证据证明原告取得房屋和建设房屋是有当地政府的招商引资以及合法信赖利益存在，对于原告的房屋不能简单认定为违法建筑，不能否定原告房屋的合法性。 提供照片10张，证明原告房屋被拆前的客观状况；结合证据6卖房协议证明原告主张的建筑物构筑物损失1333980元、附属物损失530801.25元及部分配套设施损失。 应法庭要求，被告庭后提交济南市人民政府关于长清区五峰山等7个街道（乡、镇）土地利用总体规划（2006-2020）的批复（济政土字[2010]149号）、济南市人民政府关于同意济南市长清区归德总体规划（2014年-2030年）的批复（济政字[2016]76号）及归德镇土地利用总体规划图（2006-2020年）、济南市长清区归德镇总体规划（2014-2030年），以便进一步核实原告被拆建筑物有无补办相关土地、规划手续的可能性。 经庭审质证合议庭评议，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1-6，被告认为均不是合法有效的用地及规划审批手续，原告违法建筑的事实和建设行为的违法性也不因原告的建设行为是否基于招商引资而改变；在杨生转让给原告之前，即2004年2月7日济南市国土资源局即对杨生作出济国土罚字（2003）第1139号处罚决定书，这一部分早已被认定为违法建筑，应进行自拆。原告提供卖房协议，因是复印件，对其真实性不认可。本院认可原告证据1-6的客观性，但原告不能以此证明其被拆建筑物的合法性。 对原告提供的照片，被告认为没有拍摄的时间、地点及原告所陈述的建筑物及构筑物的存在，无法证明原告的证明目的，并且该建筑物是违法建筑，本应进行自拆，即便是自拆所列的附属物也没有再利用价值。原告认为其提供的照片与被告提交的视频可以印证，能够反映原告房屋强拆前的客观状况。本院认可原告所提交的照片的客观性，但不能以此证明原告主张的损失应由被告负担。 对被告方提交的证据1-3即判决书、承诺书及录像视频，原告方认可判决书的真实性，但对证明目的不认可，认为该判决未能证实被告尽到了证据保存义务，无法证实被告在拆除过程中充分保障了原告的合法权益；原告对承诺书三性认可，但不认可证明目的，原告认为其虽于2017年5月9日写下承诺书，但不能决定到5月24日前能够全部搬离，事前的承诺不能作为事后客观事实的证据，且原告承诺不能免除被告依法执法的职责。被告提供的视频真实性由法庭予以确认，被告拍摄的视频不能全面反映涉案场地的全部情况。本院认为，被告提供的证据客观、真实，提供的录像视频，能够证明原告建筑物被拆前室内物品已清空。对被告证据1-3，本院予以采信。 经审理查明，2003年5月1日，长清区归德镇万庄村委会与济南佳宝乳业有限公司签订合作建设奶牛集中饲养小区合同。合作期限至2033年4月30日。2008年12月，该饲养小区被长清区人民政府确定为标准化规模养殖场（小区）并挂牌。 2004年2月7日济南市国土资源局对杨生作出济国土罚字（2003）第1139号处罚决定书，内容为：限期拆除杨生在非法占用的基本农田新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并处罚款56580元。2013年3月24日，原告赵仲强与万庄村委会签订租赁合同变更协议，其内容为：一、原杨生所租万庄村奶牛场的土地合同，于2013年3月24日经万庄村同意变更为赵仲强。……三、乙方如果在租赁期不养牛甲方每亩土地收取租金1200元，每3年底增100元租金。……甲方：（万庄村委会公章）万克敏。乙方：赵仲强。同年3月18日原告赵仲强与杨生签订卖房协议，其内容为：……三、甲方由养牛场宅子一处，具体位置是长清区归德镇万庄养牛场，……此院由北屋五间、养牛舍一处，还有伙房、水井、青贮池、树株等，经双方协商总计卖价185000元，协议达成由乙方一次性将款付清。……甲方：杨生，乙方：赵仲强。后原告2013年11月又进行续建。2017年1月24日，中共济南市委办公厅下发（济厅字[2017]5号）《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》[并附济南市拆违拆临行动方案]。2017年4月25日，济南市依法整治违法违章建设领导小组印发《全市拆违拆临行动第三期（第一部分）拆除任务台账》，该台账包括万庄村东12处临建。2017年5月25日印发《全市拆违拆临行动第三期（第二部分）拆除任务台账》，该台账包括万庄村东12处违建。2017年6月26日印发《全市拆违拆临行动第三期（第三部分）拆除任务台账》，该台账包括万庄村东13处临建。2017年4月20日济南市长清区拆违拆临行动领导小组接到万庄村奶牛厂类承军等15户陈述申请书，对归德镇认定送达的《公告》有异议。同年4月30日区拆违拆临领导小组向归德镇政府发出《关于归德镇万庄村奶牛厂建筑物异议相关问题转办函》并附有国土处罚决定书、镇政府调查材料和法律文书。2017年4月20日至4月26日是被告归德街道办事处派工作小组分头入户做工作阶段。2017年5月5日，在万庄村奶牛小区被拆业户处张贴济南市长清区拆违拆临行动领导小组公告：……按照既定时间节点，2017年5月9日起，对未自拆、未申请助拆及未签订拆除承诺书的违法建设业主，长清区拆违拆临行动领导小组将组织……归德街道等相关单位，依法采取强制拆除措施。望有关业主积极配合，提前签订拆除承诺书，自行拆除围墙，自拆确有困难的可申请归德街道办事处协助拆除。……。同年5月5日，原告书写承诺书“本人不同意政府强拆，为减少损失，继续生产经营，同意2017年5月24日前搬离生产场所，并拆除生产设施”。2017年5月9日、5月25日被告归德街道办事处分别组织有关部门及人员对万庄村奶牛厂的建筑物先后两次开展拆违拆临集中行动，其中拆除原告涉案建筑物的时间为5月10日、28日。8月6日全部拆除完毕。拆除后，建筑材料存放于原地。后原告对拆除行为不服，诉至本院。本院2017年11月28日作出（2017）鲁0113行初52号行政判决书，判决确认被告归德街道办事处拆除行为违法。 另查明，涉案被拆的原告原转租土地上附属建筑物及其2013年续建的建筑物均未办理或补办相关的土地使用手续及建设规划许可手续。 另查，根据济南市人民政府（济政土字[2010]149号）批复，万庄奶牛小区所占用土地在2010年12月3日已由农用地转为城（村）镇（建设）用地。济南市人民政府（济政字[2016]76号）“关于同意济南市长清区归德镇总体规划（2014年-2030年）的批复”中，市政府批准的长清区归德镇总体规划（2014年-2030年）中，可以看出该涉案所处的万庄奶牛小区所处区域，属城乡规划区范围内，规划为物流仓储用地。 原告基于（2017）鲁0113行初52号行政判决书，向被告提出赔偿申请，被告答复：“因你所要求赔偿的建筑物为违法建筑，不属于法律所保护的范围，因此不予赔偿”。原告诉至本院，请求法院依法判令被告赔偿原告各项财产损失1983561.25元。 本院认为，本案中被拆房屋及建筑物系原告从他人处转让而来，且经原发包人同意，与原发包人万庄村委会签订“租赁合同变更协议”。协议签订后原告又进行了续建。原告认为被告的拆除行为已造成其合法财产权益受损，其具有原告主体资格。 本案中，从被告庭后应法庭要求提供的济南市人民政府（济政土字[2010]149号文）批复，可以看出万庄奶牛小区所占用土地在2010年12月3日已由农用地转为城（村）镇（建设）用地。从市政府批准的长清区归德镇总体规划（2014年-2030年）中，可以看出原告所处万庄奶牛小区所处区域，属城乡规划区范围内，被规划为物流仓储用地。也就是说即使被告按法定程序执法，给予原告责令补办相关土地及规划手续的时间和机会，原告也会因为规划用途问题，难以补办和完善相关手续，成为法律文件所保护的合法建筑物。本院已生效的（2017）鲁0113行初52号行政判决书虽然判决被告拆除行为违法，但并非是认定被告实体处理违法的判决。被拆建筑物是原告赵仲强从他人处转让并用于工业生产，而转让建筑物已被政府职能部门认定为违法建筑，转让时虽经万庄村委会同意，并与村委会签订了租赁合同变更协议，但未经当地政府认可、同意。因此原告以其是经招商引资而来，对于由此导致的对政府的信赖利益应得到保护，在衡量赔偿数额时应给予考量的观点，本院不予支持。 虽然2010年万庄奶牛小区的土地性质已变更为村镇建设用地，但原告被拆除的从他人处转让的房屋及自建的建筑物一直未办理或补办相应的土地使用手续及建设规划手续。本案原告被拆的建筑物，其中转租的杨生的房屋及牛棚，济南市国土资源局于2004年2月7日作出济国土罚字（2003）第1139号处罚决定书，内容为：限期拆除杨生在非法占用的基本农田上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并处罚款56580元。该养殖厂虽已建成亦转让给赵仲强，但不能因双方的转让行为而改变杨生养殖厂房违法建设行为的性质。同时原告方主张根据国土资源部关于在农用设施地上建设相关项目的规定，在农用地上建设相关养殖项目及配套的看护用房及生活用房不需要再办理用地规划及工程规划许可手续，所以原告受让原养殖小区的房屋具备一定的合法合规性，不应被列为违法建筑。但原告方提到的即国土资发[2010]155号文在规范设施农用地审核方面，也做了明确规定，即使是设施农用地也要到土地部门办理相应的用地备案审批手续；但原告方未提供当时已办理相关用地备案审批手续的相关证据，其“不应被列为违法建筑”的观点，不能成立。因此不能认定原告上述被拆建筑物是合法建筑，属其合法权益，其权益受法律保护。故原告主张的建筑物构筑物损失1333980元、附属物损失530801.25元赔偿，无相应的事实依据及法律文件依据，本院不予支持。 对原告主张的配套设备损失130780元,原告仅提供了大门照片，并未提供其他证据。同时原告赵仲强于2017年5月9日写下承诺书“不同意政府强拆我万庄奶牛小区加工场区，为减少损失，继续生产经营，同意2017年5月24日前搬离生产场所，并拆除生产设施”。庭审中原告方也未提供出充分证据证明所述配套设施损失确系被告的拆除行为所致，仅是列明了要求赔偿的设备物品清单。虽然原告方提出，其无法提供相应证据是由于相应供水、排水设施是地下的，无法取证，但是合理存在。但《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条明确规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。对原告主张其配套设施损失赔偿，本院不予支持。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。及该法第四条第四项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。即当事人请求行政赔偿，只有在合法权益受到损害时，才能够获得行政赔偿；没有合法权益可保护的，将不能获得行政赔偿。虽然被拆房屋为违法建筑，但相应的建筑材料属原告个人财产，加之原告与发包方租赁合同确未到期。虽然被拆除后的所有建筑材料均留在原地，但由于拆除方式等原因，其部分建筑材料及附件在拆除后的二次利用方面势必会造成一定损失。基于公平原则，应采用酌定方式，支持原告建筑材料的部分损失计70000元。 综上，对原告请求“法院依法判令被告赔偿原告的财产损失1983561.25元”的诉请，因其未提供充分的事实证据及相应的法律文件依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款、第九十七条之规定，判决如下： 一、由被告济南市长清区人民政府归德街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告建筑材料损失费70000元。 二、驳回原告赵仲强的“法院依法判令被告赔偿原告的财产损失1983561.25元”诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  周 健 人民陪审员  房泽杰 人民陪审员  任立彬 二〇一八年十二月十一日 书 记 员  李宝新