西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）陕7102行初1843号 原告渭南新天地广告有限责任公司， 法定代表人耿文恒，总经理。 委托代理人刘瑛，女，汉族，系该公司员工。 被告西安市高陵区鹿苑街道办事处。 法定代表人李亦冰，主任。 委托代理人姚刚，该办工作人员。 委托代理人张旭峰，陕西泾渭分明律师事务所律师。 原告渭南新天地广告有限责任公司（以下简称新天地广告公司）因要求确认被告西安市高陵区鹿苑街道办事处（以下简称鹿苑街办）拆除原告户外广告设施行政强制行为违法，于2018年8月29日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘瑛、被告委托代理人姚刚及张旭峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其系一家专业广告有限公司。2014年，原告在京昆高速高陵段境内鹿苑街道药惠村惠东组村民惠应斌地里设立户外广告牌，客户租用原告的上述广告牌发布广告，没有任何个人和行政机关提出异议。原告在药惠乡政府办理了广告牌缴费。2018年后，原告派人查看广告画面时，发现上述广告牌被拆除，后多方打听才知道是被告拆除了上述广告牌，原告认为被告的拆除行为违法：1.被告在强制拆除前，既没有履行告知和催告程序，又没有处罚决定书或者行政强制决定书，被告的行政行为程序违法；2.被告自行拆除后，广告牌设施应当返还给原告，但被告自行处理，给原告造成损失223871.88元。综上，被告无视法律规定，违法采取行政措施，给原告造成了财产损失。为维护法律的严肃性，现诉至法院，请求依法判令：1.确认被告强制拆除原告所有的位于鹿苑街道药惠村惠东组村民惠应斌地里的户外广告牌行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据一、中共西安市委办公厅市办字25号文件，证明本广告牌是由被告拆除。 证据二、1.土地租赁合同；2.收条；3.广告发布合同（甲方：山西交通传媒有限责任公司、乙方：渭南新天地广告有限责任公司）。证明本广告牌属于原告并已租出。4.照片，证明广告牌拆除前广告画面。 证据三、1.造价单，证明本广告牌制造费用明细。2.销货清单；3.收条。证明本广告制造费用附件。（注：造价单不是针对某一块广告牌，而是对这一类广告牌的举证，其规格、材质、尺寸都是一致的。） 证据四、惠应彬身份证复印件及村委会证明，证明惠应彬和惠应斌系同一人。 证据五、1.户外广告牌承包合同；2.工程预决算表；西安铁路运输法院（2017）陕7102行赔初153号行政赔偿判决书。证明广告牌的造价，陕西佳艺广告装饰有限公司与原告是关联公司，都是同一法定代表人，虽然判决书中是佳艺公司，但是两公司使用的广告牌尺寸、材质、造价是基本相同的。 被告辩称，一、其作为高陵区两路两侧“三化”问题整治指挥部的成员单位，根据指挥部及其办公室的分工和安排，具体执行本辖区内违法广告牌的拆除工作，不对外承担责任，不是本案的适格被告。高速公路和铁路两侧洁化、绿化、美化整治工作(简称两路两侧“三化”工作)，是执行西安市市委、市政府的决策部署。高陵区政府为了加快推进工作进展，确保责任落到实处，成立了高陵区两路两侧“三化”问题整治指挥部，负责全区两路两侧“三化”问题整治工作的重大决策、政策制定、组织协调和监督考核等工作。指挥部下设办公室(三化办)设在区交通运输局，负责建立联席会议制度，开展两路两侧“三化”问题整治工作的组织、指导、协调，定期汇总工作进展情况及存在问题，为指挥部决策提供依据。鹿苑街办作为指挥部成员单位按照“三化”问题整治指挥部决定负责本辖区内的违法广告牌的具体拆除工作。二、原告应该提供充足证据证明其对所诉广告牌具有所有权，以确认其具备本案原告主体资格。原告诉称不知道其广告牌被拆除，如果属实，那就属于区三化办认定的查找不到所有人的违法广告牌。原告主张对其拥有所有权应提交证据证明，以确认其诉讼主体资格。三、区三化办认定西禹高速鹿苑街办辖区内的广告牌均属违法设立，原告请求赔偿不应支持。从原告的起诉状中可以看出，所诉广告牌的设立没有经过依法审批，提请法院对原告设立广告牌的合法性进行审查。综上，提请依法裁定驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据： 高政办发【2017】137号西安市高陵区人民政府办公室关于印发《西安市高陵区两路两侧“三化”问题整治工作实施方案》的通知。证明被告是根据西安市高陵区人民政府文件要求对环山路两侧非法广告牌进行拆除，被告并非拆除广告牌的行政行为主体。高陵区广告牌的拆除是属地管理原则，被告并非拆除广告牌的主体单位，被告只是按照文件精神安排工作，广告牌是村上组织拆除的，环山路两路两侧三化的拆除是根据市委市政府的要求进行工作的。 经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性认可、证明目的不认可，认为是被告具体实施的，所以由被告具体负责。被告对原告提交的证据一中共西安市委办公厅市办字25号文件真实性不认可，是复印件，被告也没有收到该文件，被告也不是根据该文件进行拆除的，对证明目的不认可。证据二、1.土地租赁合同真实性无法确认，被告不知道该事实，且没有具体费用的约定，“2025”中“2”有改动；2.收条是复印件真实性无法确认，药惠乡乡村财务管理中心缴款2000元，不能证明广告牌设置的合法性；3.广告发布合同真实性无法确认；4.照片没有原告任何标志，不能证明该广告牌是原告设立的。证据三、1.造价单是复印件且是自行制作，真实性无法确认，不能证明广告牌的造价；2.销货清单，3.收条，均不认可，不能证明广告牌的价值。证据四真实性、证明目的无异议。证据五真实性证明目的不认可，因为是复印件，对于广告牌的造价需要司法鉴定。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的证据一、二、四真实性予以确认，对被告提交的证据的真实性予以确认， 经审理查明，2014年5月5日，原告新天地广告公司与鹿苑街道药惠村惠东组村民惠应彬签订《租赁合同》，由原告租赁惠应彬的承包地，并在其租赁的承包地里设置广告牌，设置期限10年，即从2014年5月5日到2025年5月5日为止。该合同就设立费用、付款方式、双方权利义务等进行了约定。合同签订后，原告遂在约定的地点设置了涉案广告牌。2017年11月15日，高政办发【2017】137号西安市高陵区人民政府办公室关于印发《西安市高陵区两路两侧“三化”问题整治工作实施方案》的通知，要求自发布之日起至2018年2月底在全区铁路沿线和高速公路两侧深入开展“三化”整治工作，其中要求对鹿苑街办西禹高速北京方向、西安方向、西咸北环线共12处违法建设、坟地及违法户外广告牌匾标识进行拆除及整治。2018年2月6日，西安市人民政府办公厅下发《关于拆除西安市管理区域绕城及高速公路控制范围内户外广告的通知》，就拆除西安市管理区域绕城及高速公路控制范围内户外广告工作进行组织、安排。此后，本案所涉诉单立柱户外广告被拆除，原告认为被告实施拆除涉案广告牌的行为违法，遂诉至本院，诉请如上。 另查，拆除后的广告牌已被被告处理。惠应彬和惠应斌系同一人。 本院认为，本案的争议焦点是：一、原告主体资格是否适格；二、被告实施的被诉拆除行为是否合法；三、关于拆除后的法律责任由谁承担的问题。 一、关于本案原告是否适格问题。原告为证明涉诉单立柱户外广告牌由其设立，向法庭出示有《租赁合同》、收款收据等证据。经核实，药惠村惠东组村民惠应彬确与原告签订了涉案《租赁合同》，原告也在惠应彬的承包地内设立了广告牌，结合本案其他事实，可以认定原告与涉诉强制行为具有利害关系，系本案适格原告。 二、关于被告实施的被诉拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，即使原告设置的广告牌系违法建筑，我国现行有效的法律、法规并未赋予被告对违法建筑予以强制拆除的职权。被告在无法律、法规等授权的情况下，实施拆除涉案广告牌的行为，明显属于超越职权的情形，但因涉案的广告牌已经被拆除完毕且拆除行为属于事实行政行为，本院对被告自行实施拆除涉案广告牌的行为，依法确认违法。 三、关于拆除后的法律责任由谁承担的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”依照上述规定，被告系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。被告称其依照上级行政机关的行政命令实施的拆除行为，由此导致的法律后果不应当由其承担的辩解意见，于法无据，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告西安市高陵区鹿苑街道办事处拆除原告渭南新天地广告有限责任公司设置的位于鹿苑街道药惠村惠东组村民惠应彬地里广告设施的行政强制行为违法。 案件受理费50元，由被告西安市高陵区鹿苑街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审 判 长  唐颖杰 代理审判员  张 琼 人民陪审员  孙玉革 二〇一八年十二月十九日 书 记 员  卢晓蕊