河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫16行初317号原告张丰收，男，汉族，1971年5月16日出生，住太康县。委托代理人郭佳男，河南洲冠律师事务所律师。被告太康县人民政府。住所地：太康县谢安路。法定代表人李锡勇，该县县长。委托代理人王乘，太康县国土资源局工作人员。委托代理人李志华，河南李宜霖律师事务所律师。第三人太康县梦里达家具厂。住所地：太康县谢安路西段。负责人黄志明。委托代理人李宝生，河南豫太律师事务所律师。原告张丰收不服被告太康县人民政府作出的出让国有土地使用权通知，于2018年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年11月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月21日公开开庭审理了本案。原告张丰收及其委托代理人郭佳男，被告太康县人民政府的委托代理人王乘、李志华，第三人太康县梦里达家具厂的委托代理人李宝生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张丰收诉称，2018年10月，原告在起诉太康县国土局的诉讼中，得知被告曾作出太政土（2002）9号文件，即《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》，原告认为，该《通知》中的土地未被国家征用，第三人是租赁原告的土地，国家至今还在为原告发放该土地的耕地、粮食补贴，2002年时，第三人还未成立，被告将该地出让给当时就不存在的第三人更是违法行为，因此，被告作出的太政土（2002）9号文件侵犯了原告的合法权益。请求：1.判决撤销被告作出的太政土（2002）9号文《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》；2.诉讼费用由被告承担。原告张丰收向本院提交以下证据：1.土地承包经营权证书一份；证明目的：1998年9月1日，太康县毛庄乡人民政府给原告张丰收发放土地承包经营权证书，记载承包户主为张丰收，住址为毛庄乡大刘村四组，承包面积为3.4亩，承包期限为1998年1月起至2028年9月1日。2.补充协议及黄传灿书写的证明各一份。证明目的：2002年10月23日，争议土地未被征用，梦里达家俱厂和原告是租赁关系；家俱厂原负责人提出要买原告的土地，原告没有同意，此后，家俱厂还是按照约定每年继续向原告支付土地租赁款每年每亩1500元。3.2003年河南省农村税费改革政策卡、2004年粮食补贴通知书、2005年直接补贴通知书、2006年农民负担监督卡、张丰收活期存折各一份。证明目的：涉案土地原告一直按照国家政策规定缴纳税费和享受国家补贴（耕地粮食补贴）至今，该土地没有被国家征收。4.黄文腾、程孝才、申运政证言三份。证明目的：太康县梦里达家俱厂租赁个人承包地并非国有土地的事实。5.《关于协议出让国有土地使用权的通知》、国有土地使用证各一份。证明目的：被告错误将集体土地当作国有土地出让并颁证。6.太康县梦里达家具厂工商登记一份。证明目的：太康县梦里达家俱厂成立于2010年7月13日，2012年4月6日变更为太康县梦里达家具厂。2002年太康县梦里达家具厂根本不存在，且已于2014年11月25日注销。被告太康县人民政府答辩称，一、原告起诉不符合受理条件，请法院依法予以驳回原告的起诉。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”2014年行政诉讼法将《若干解释》第四十二条规定的“对涉及不动产的具体行政行为”调整为“因不动产提起诉讼的案件”，其主要理由是修正前的词义范围过于宽泛，即无论行政行为与不动产是否有直接关联或行政行为是否直接侵犯不动产等，只要行政行为涉及不动产的内容都可以适用该条规定，如要求公开与不动产相关的信息案件等，显属立法漏洞。根据该司法解释的立法本意，行政行为对不动产具有直接处分性才可以适用本规定。又根据《物权法》第九条之规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”原告起诉的是太政土（2002）9号文件，即《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》，原告起诉的是通知，该通知应属于《行政诉讼法》第四十六条所规定的“其他案件”，故对本次起诉应适用五年期限的规定，该通知作出时间为2002年7月8日，距离原告起诉已经超过了五年，因此人民法院不应受理此案，请法院依法驳回原告的起诉。二、答辩人作出的太政土（2002）9号文件并没有侵犯原告的合法权益，故请法院依法驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”答辩人认为太政土（2002）9号文件，没有侵犯原告任何权益。答辩人依照有关法律规定对“通知”中的土地依法进行出让，并和太康县梦里达家具厂在2002年4月16日签订书面国有土地使用权出让合同，太康县梦里达家具厂足额支付土地出让金，合法使用该土地。根据《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》有关规定，“对于在2002年7月1日前，市、县政府已经进行了前置审批或市、县政府已经与开发商签订了书面项目开发协议并实施建设的经营性用地，可继续以协议方式供地，补交出让金后补办用地手续。”因此答辩人作出的太政土（2002）9号文件没有侵犯原告的合法权益，请法院依法驳回原告的起诉。被告太康县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.太康县梦里达家具厂关于建家具商场及仓库受让国有土地使用权的请示。2.国有土地使用权出让合同。3.梦里达家具厂征地平面图。证明被告作出被诉通知符合法律规定。第三人太康县梦里达家具厂述称，一、太政土（2002）9号文件不具有可诉性。该文件名称全称为《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》，该文件是行政单位在实施具体行政行为中的过程性文件，通知的对象是协议出让用地一方太康县梦里达家具厂，通知的内容为单纯告知此前作出行政行为的内容，即对2002年4月16日《国有土地使用权出让合同》的确认行为，内容仅包括出让国有土地面积、使用年限，不针对特定相对人产生实际影响，属于司法解释中所涉及的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，属不可诉讼的行政行为。二、被答辩人起诉超过法定期限，被诉“通知”属于《行政诉讼法》第四十六条规定的“其他案件”，故起诉应适用五年起诉期限的规定，被答辩人的起诉已经超过法定的五年的起诉期限，应予驳回起诉。三、被答辩人所诉内容不属实。被诉“通知”涉及的土地是国有土地，通过协议出让的国有土地，必然是经过合法征收的，既然土地已经征收，被答辩人则丧失了土地承包经营权，对被答辩人产生实际影响的应该是土地的征收行为，即先前的具体行政行为，而非是本案的通知，所以被答辩人与被诉的行政行为之间没有利害关系，虽然有答辩人与被答辩人签订的租赁协议，但该协议的目的是为了保证顺利利用土地，是被大环境左右的无奈之举，并不是真正的租赁关系，当年政府征收出让土地时，由于相关政策配套不完善，实践中均是由土地使用人与被征地户协商，所谓协商就是另外出一份费用给予一定的补偿，否则即使有偿取得了国有土地也不能正常使用，这确实是当时的社会现状，为此，只有顺应现实，按照被答辩人的要求书写所谓字据，这才能建房使用。关于粮食补贴也是一个道理，太康县范围内但凡征收土地者，政府均未停发粮补，即是为了保障失地农民的基本生活，也是为了社会稳定，保障政府工作顺利推进，所以基本形成惯例，但不代表领取粮补就是土地未被征收，这一点被答辩人没有尊重基本事实，所持理由不能成立。关于第三人取得土地的主体资格问题，第三人原先是九十年代借着兴办乡镇企业的政策，利用自己家的土地作场地，一点一点靠着诚实劳动合法经营起来的，几十年来一直在当地家具行业小有名气，这个名气就是不断的坚持，所以，从开始兴办至今都是以家庭为单位进行经营，全体家庭成员参与的方式，名称和登记是随着时代的发展，先后经历了乡镇企业，到个体工商户再到如今的非公司私营企业，但核心都是梦里达家具厂一直未变，经营场所和经营者都未发生变化，2002年10月23日与被答辩人签订的《补充协议》时加盖有印章，以及在被告存放的档案材料内均有使用太康县梦里达家具厂印章的证据，足以说明第三人经营主体存在的事实。综上，原告的起诉没有事实和法律上的依据，应当依法驳回其起诉。第三人太康县梦里达家具厂向本院提交以下证据：1.国有土地使用权出让合同及缴纳土地出让金票据。证明被告作出的被诉（2002）9号文件是建立在国有土地已经签订出让合同的基础上，是对出让合同的确认和告知。2.国有土地使用证复印件。证明第三人已经通过正常程序取得土地使用证，用地行为合法。3.协议书和补充协议各一份。证明涉案土地被征用，并且约定以后不再按租赁补偿，原告在签订协议时对政府征地并批准第三人用地均知情，充分证明原告丧失土地承包经营权，不具备诉讼主体资格。4.村委会证明两份。证明涉案土地被政府征收的事实，被征土地补偿未停发是政府通常做法，不代表土地未征收，征地补偿由用地人与被征收农户协商。5.土地利用现状照片。证明答辩人取得土地后，合法利用，企业发展经营良好，地上目前均建设有多层楼房用于家俱销售展厅。6.太康县人民政府《关于出让给梦里达家具厂等三家单位国有土地使用权价格的会议纪要》。证明当时土地确实是征收，并且按照正常的出让程序进行了出让。7.《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号）。证明就涉案土地即使找不到征地文件，但是政府关于处理土地违法遗留问题的处理原则，就是在2002年7月1日前，政府已经与开发商或者用地企业签订书面项目开发协议的并实施建设的可以继续以协议方式供地，所以这个也能说明第三人用地行为是合法的。经审理查明，张丰收系太康县毛庄镇大刘庄行政村师庄村村民，在太康县谢安路西段路北有承包地一块。2002年4月16日，太康县国土资源局与太康县梦里达家俱厂签订《国有土地使用权宗地出让合同》将位于太康县谢安路北西段面积为5236平方米（合计7.854亩），按照规划为综合建设用地。土地使用权出让年限为50年。2002年7月8日，太康县人民政府作出太政土[2002]9号《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》，该通知载明：“太康县梦里达家具厂：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，经研究同意出让给太康县梦里达家具厂国有土地5236平方米（合7.854亩）作为太康县梦里达家具厂建设用地。出让年限为50年。”2002年7月16日、2006年8月16日，太康县梦里达家具厂分别向太康县财政局缴纳土地款60万元、558098元。2002年8月19日，太康县人民政府就上述地块为太康县梦里达家具厂颁发了国有土地使用证。张丰收原承包地在上述出让地块范围之内。另查明，太康县梦里达家具厂在该地建有楼房使用至今，在使用该地期间每年向张丰收支付“租金”，该地现在位于城区内，两侧均已建起房屋。本院认为，集体土地只有在经过依法征收程序转化为国有土地之后，政府才有权进行出让，太康县人民政府作出的太政土[2002]9号文所涉土地包括张丰收的原承包地，太康县人民政府并未提供充分证明已经对张丰收的承包地依法实施了征收，在此情况下，其作出太政土[2002]9号通知将包含张丰收承包地在内的土地出让给第三人，显然缺乏事实根据，不符合法律规定。但是，对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，在被诉通知作出后，第三人实际向政府缴纳土地出让金110余万元，基于对政府机关的信赖，已经在该地建起楼房使用多年，涉案土地的建设既成事实，两侧也均建起房屋，该地已经不再具有耕地的属性，实际也已经被政府规划为建设用地，撤销通知行为增进的法律利益远小于将会给公共利益造成的损失，对于原告要求撤销被诉通知行为的请求本院不予支持，综合本案实际情况，应当以确认被诉通知违法并责令被告采取相关补救措施为宜。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告太康县人民政府2002年7月8日作出的太政土[2002]9号《太康县人民政府关于协议出让国有土地使用权的通知》违法；二、责令被告太康县人民政府在本判决生效后三个月内采取补救措施。案件受理费50元，由被告太康县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一八年十二月二十五日书记员  贺媛媛