广东省阳江市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤17行终97号上诉人（原审原告）：洪万来，男，1960年9月15日出生，汉族，住广东省阳江市。委托代理人：张国鑫，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人：游娇，北京市盈科（深圳）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：阳江市阳东区东城镇人民政府。住所地：广东省阳江市阳**东城镇陶然路**。法定代表人：雷振杰，镇长。委托代理人：林显劲，阳江市阳东区司法局东城司法所工作人员。委托代理人：黄文倩，广东众达成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳江市阳东区人民政府。。住所地：广东省阳江市阳**东城镇德政路**法定代表人：陈里焱，区长。委托代理人：谭仕玲，该区政府法制局工作人员。委托代理人：马威，该区政府法制局工作人员。上诉人洪万来因与被上诉人阳江市阳东区东城镇人民政府（以下简称东城镇政府）、被上诉人阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）政府信息公开纠纷一案，不服阳江市阳东区人民法院（2018）粤1704行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：洪万来于2017年3月9日向东城镇政府申请公开阳江市阳东区东城镇金村西坑凹山原110千伏随奕线#15-27塔位的用地批文、用地协议书、用地补偿款和资金去向的政府信息，东城镇政府没有在规定的期限内进行答复，洪万来向阳东区政府申请行政复议，阳东区政府责令东城镇政府依法作出行政行为。2017年8月10日，东城镇政府作出〔2017〕28号阳江市阳东区东城镇政府关于政府信息公开的答复，认为，1、洪万来申请公开的信息与其生产生活等特殊需要无关，2、洪万来申请公开的信息不在东城镇政府管理，应向供电部门申请公开，3、洪万来申请公开的信息包含了依法受到保护的个人隐私内容，决定不同意公开洪万来申请公开的政府信息。洪万来不服向阳东区政府申请行政复议，阳东区政府于2017年10月26日作出阳东府行复〔2017〕8号行政复议决定，以东城镇政府作出的答复事实不清为由，决定撤销东城镇政府作出的上述答复。2017年11月20日，东城镇政府向洪万来作出《关于政府信息公开的答复》，认为根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第五条第十四款的规定，申请人申请公开的信息应当与自身生产、生活、科研等特殊需要有关。而洪万来申请公开的政府信息与其生产生活等特殊需要没有关联性，不同意公开其申请公开的政府信息。洪万来不服该答复向阳东区政府申请行政复议，请求依法撤销东城镇政府于2017年11月20日作出《关于政府信息公开的答复》并责令其履行公开阳江市阳东区东城镇金村西坑凹山原110千伏随奕线#15-27塔位的用地批文、用地协议书、用地补偿款和资金去向的政府信息的职能。阳东区政府于2018年1月4日收到该申请后，于2018年1月8日向洪万来作出复议案件受理通知，于2017年1月9日向东城镇政府作出复议案件答复通知书，东城镇政府于2018年1月26日作出关于对《复议案件答复通知书》的答复。2018年2月27日，阳东区政府作出延长行政复议案件审查期限通知，并分别送达各方。2018年3月30日，阳东区政府作出阳东府行复[2018]1号行政复议决定，认为洪万来申请公开的政府信息与其生产、生活等没有关联性，其申请公开的政府信息包含了村民依法受到保护的个人隐私内容，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十四条的规定，对东城镇政府不予公开的理由予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持东城镇政府于2017年11月20日向洪万来作出的《关于政府信息公开的答复》。并分别送达洪万来及东城镇政府。洪万来不服提起本案诉讼。另查明，2007年2月5日，洪万来与阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》及《补充协议书》，约定由阳东县东城镇房地产开发公司代洪万来征用位于东城镇金村村委会西坑、芒凹山（土名）一带约100750平方米的土地。洪万来申请公开的政府信息中涉及的阳江市阳东区东城镇金村西坑凹山原110千伏岁奕线#15-27塔位的用地在上述土地范围内。广东省阳江市阳东区人民法院（2011）阳东法民二初字第255号民事判决、广东省阳江市中级人民法院（2013）阳中法民二终字第27号民事判决及广东省高级人民法院（2015）粤高法民二提字第5号民事判决均确认上述《代征土地协议书》及《补充协议书》无效，该三份民事判决均已生效。2012年5月21日，广东省国土资源厅作出粤国土（建）字〔2012〕358号《关于阳东县2011年度第十一批次城镇建设用地的批复》，同意将阳东县东城镇报平村、金村、端陶村属下的集体农用地4.4772公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续，作为阳东县城镇建设用地。洪万来申请公开的政府信息中涉及的阳江市阳东区东城镇金村西坑凹山原110千伏岁奕线#15-27塔位的用地在上述土地范围内。洪万来对该批复不服，向广东省人民政府申请行政复议，2013年1月4日，广东省人民政府作出粤府行复〔2012〕330号行政复议决定，对该批复予以支持。洪万来不服，向国务院申请裁决，国务院于2017年9月20日作出国复〔2017〕980号行政复议裁决认定洪万来并非被征收土地的合法权利人，其与批准将集体土地征收为国有土地的征地批复没有法律上的利害关系。一审法院认为，本案案由为信息公开及行政复议纠纷。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条例第二十一条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关应根据不同情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。因此，东城镇政府对洪万来的申请作出关于政府信息公开申请的答复，属于其履行法定职责。国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》第十四项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”本案中，洪万来向一审法院提交《代征土地协议书》及《补充协议书》等证据证明其申请公开的政府信息为其自身生产、生活的特殊需要。但根据已经生效的（2011）阳东法民二初字第255号民事判决、（2013）阳中法民二终字第27号民事判决及（2015）粤高法民二提字第5号民事判决，上述《代征土地协议书》及《补充协议书》已经被确认无效。粤府行复〔2012〕330号行政复议决定、国复〔2017〕980号行政复议裁决均确认洪万来不是涉案土地的合法权利人。由于洪万来申请公开的政府信息中涉及的阳江市阳东区东城镇金村西坑凹山原110千伏岁奕线#15-27塔位的用地在国复〔2017〕980号行政复议裁决确认的涉案土地范围内。因此，洪万来据此主张被诉申请公开的政府信息与其生产、生活有关的理由不成立。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回洪万来的诉讼请求：……（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；”的规定，东城镇政府对洪万来作出的答复并无不当，洪万来请求撤销东城镇政府作出的被诉答复并公开涉案政府信息，没有事实和法律依据，应予以驳回。阳东区政府于2018年1月4日收到复议申请后，于2018年1月8日向洪万来作出复议案件受理通知，于2017年1月9日向东城镇政府作出复议案件答复通知书。2018年2月27日，阳东区政府作出延长行政复议案件审查期限通知，并分别送达各方。2018年3月30日，阳东区政府作出阳东府行复[2018]1号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持东城镇政府作出的被诉答复，并分别送达洪万来及东城镇政府。阳东区政府作出的被诉复议决定程序合法。洪万来请求撤销该复议决定的理据不足，一审法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六项规定，判决：驳回洪万来的诉讼请求。本案受理费50元，由洪万来负担。上诉人洪万来不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1、撤销一审行政判决；2、依法撤销东城镇政府于2017年11月20日作出的《关于政府信息公开的答复》；3、依法撤销阳东区政府于2018年3月30日作出的阳东府行复【2018】1号《行政复议决定书》；4、判令东城镇政府依法向洪万来履行公开阳江市阳东区东城镇金村西坑芒凹山原110千伏随奕线#15-27塔位的用地批文、用地协议书、用地补偿款和补偿款资金去向的政府信息法定职责；5、本案诉讼费由东城镇政府和阳东区政府承担。事实和理由:一、阳东区政府作出的《行政复议决定书》适用法律错误，依法应予撤销。（一）洪万来申请公开的政府信息属于东城镇政府应主动公开的内容。洪万来申请公开的阳江市阳东区东城镇金村西坑芒凹山原110千伏随奕线#15-27塔位的用地批文、用地协议书、用地补偿款和补偿款资金去向，均涉及随奕线#15-27塔位电塔建设的合法性，并且该电塔在洪万来合法使用的土地上施工，直接影响到洪万来的合法土地使用权益，因此其合法性与否直接关系到洪万来的切身利益。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第一款第（一）项关于“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的。”规定，东城镇政府应当主动公开上述政府信息，以充分保护洪万来的合法权益。（二）洪万来申请公开的政府信息依法属于东城镇政府应当重点公开的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第一款第（三）项及第（四）项的规定，洪万来申请公开的信息不仅属于东城镇政府应当主动公开的政府信息，同时还属于其应当重点公开的政府信息。（三）洪万来的生活生产与申请公开的政府信息存在直接关联，东城镇政府应当依洪万来的申请依法公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十二条、第二十三条的规定，阳东区政府直接以洪万来申请公开的政府信息包含村民依法受保护的个人隐私内容为由不同意公开相关信息，属于适用法律错误。二、一审法院作出的案涉《行政判决书》认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。洪万来申请公开的政府信息，不仅是东城镇政府应当根据洪万来的申请予以公开的内容，同时还是东城镇政府主动公开、重点公开的政府信息。东城镇政府作出的《关于政府信息公开的答复》和阳东区政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误。一审法院仅仅以洪万来申请公开的政府信息与其生产、生活有关的理由不成立为由驳回洪万来的诉讼请求，系认定事实错误，适用法律错误，应当予以撤销。被上诉人东城镇政府辩称：一、洪万来申请公开的政府信息与其生产、生活等没有关联，申请公开的政府信息包含了村民依法受到保护的个人隐私内容，东城镇政府不同意公开该政府信息符合法律规定。洪万来与阳东县东城镇房地产开发公司签订的《代征土地协议》经生效裁判文书确认无效。2012年5月21日，广东省国土资源厅作出粤国土（建）字【2012】358号批复，同意将阳东县东城镇报平村、金村、端陶村属下的集体农用地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续，作为阳东县城镇建设用地，经广东省人民政府和国务院确认洪万来并非被征收土地的合法权利人，其与批准将集体土地征收为国有的征地批复并没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第五条、第十四款的规定，申请人申请公开的信息应当与自身生产、生活、科研等特殊需要有关。洪万来不是阳江市阳东区东城镇金村集体经济组织成员，也没有提供相关土地承包协议或土地租赁合同予以证明其是合法使用该土地。再者，洪万来申请公开的政府信息包含了村民依法受到保护的个人隐私内容，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条之规定，东城镇政府不同意公开相关的政府信息。二、东城镇政府作出《阳江市阳东区东城镇人民政府关于政府信息公开的答复》程序合法，适用法律法规正确，应当予以维持。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。被上诉人阳东区政府辩称：一、阳东区政府认为东城镇政府作出的《关于政府信息公开的答复》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法,作出维持《行政复议决定书》是正确的。1、东城镇政府对上诉人提出申请，作出回复，其主体适格。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第五条、第十四款的规定，洪万来申请公开的信息应当与自身生产、生活、科研等特殊需要有关。洪万来不是阳江市阳东区东城镇金村集体经济组织成员，也没有提供相关证据予以证明其合法使用该土地。因此，洪万来申请公开的政府信息与其生产、生活等没有关联，洪万来申请公开的政府信息包含了村民依法受到保护的个人隐私内容，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，故作出了不公开的复函。二、阳东区政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。阳东区政府于2018年1月8日对上诉人的行政复议申请予以受理，并向洪万来发出《复议案件受理通知书》，2018年1月9日向东城镇政府发出《复议案件答复通知书》，通知双方参加行政复议。2018年3月30日作出阳东府行复[2018]1号《行政复议决定书》，并送达各方当事人。因此，阳东区政府作出《行政复议决定书》符合法定程序。三、一审法院作出的粤17**行初41号《行政判决书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二审期间，洪万来提交3组证据，分别是：1、征地协议和（2018）粤1704行初65号行政判决书，拟证明洪万来与本案申请公开的政府信息具有利害关系。2、《公示》和阳东区东城镇代征土地协议范围图，拟证明2016年11月15日公示时没有涉及电塔的规划。3、营业执照，拟证明洪万来投资的公司注册地址在信息公开内容上的土地上。本院组织当事人进行了证据交换和质证，东城镇政府对洪万来提供的第1组证据中的征地协议的真实性不予认可，认为洪万来没有提供原件核对；对（2018）粤1704行初65号行政判决书、公示和阳东区东城镇代征土地协议范围图的关联性不予认可；对营业执照关联性不予认可，认为洪万来为法定代表人的公司住所金村村委会西坑与洪万来申请信息公开所涉的征地位置不一致。阳东区政府对征地协议、阳东区东城镇代征土地协议范围图的真实性、合法性、关联性均予否定；对（2018）粤1704行初65号行政判决书和公示的关联性不予认可；对营业执照的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。本院认为，洪万来提交的1-2组证据没有提供原件以核对，且与本案讼争事实没有关联性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条的规定，不能作为定案依据。洪万来提交的第3组证据，在一审程序前已存在并可获取，但洪万来无正当事由未提供而在二审程序中提供，不属于法律规定的新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院对此证据不予采纳。本院经审理查明，一审判决查明的基本事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是政府信息公开纠纷。鉴于洪万来对被诉答复和复议决定作出的职权及程序不持异议，经审查，本院对被诉答复和复议决定作出的职权及程序的合法性予以确认。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第一款第（四）项规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”。本案中，洪万来申请公开阳江市阳东区东城镇金村西坑凹山原110千伏随奕线#15-27塔位的用地批文、用地协议书、用地补偿款和资金去向的征地信息，其中有部分信息内容涉及乡（镇）政府应主动公开的政府信息，东城镇政府对此信息负有公开义务。东城镇政府和阳东区政府应区别审查洪万来申请公开的政府信息中属于应主动公开和依申请公开的内容，作出分别答复，对于已经主动公开的政府信息，可以不重复公开，但应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。东城镇政府和阳东区政府以洪万来申请公开的政府信息与其生产生活等特殊需要没有关联性为由，作出《关于政府信息公开的答复》和阳东府行复[2018]1号行政复议决定，不同意公开洪万来申请公开的全部信息缺乏法律依据。另外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款和第二款：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”的规定，行政机关如果认为申请公开的政府信息涉及个人隐私应承担说明和举证义务，并应书面征求第三方的意见。东城镇政府和阳东区政府认为洪万来申请公开的政府信息包含了村民依法应保护的个人隐私内容，但未向洪万来充分履行说明理由义务，也未能提供证据证明已书面征求相关村民意见。该不予公开理由缺乏理据，本院不予认可。综上所述，东城镇政府所作答复和阳东区政府所作复议决定证据不足，适用法律错误，应予撤销。一审适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销阳江市阳东区人民法院（2018）粤1704行初41号行政判决；二、撤销阳江市阳东区东城镇人民政府于2017年11月20日向洪万来作出的《关于政府信息公开的答复》；撤销阳江市阳东区人民政府阳东府行复[2017]1号行政复议决定。三、阳江市阳东区东城镇人民政府在本判决生效后在法定期限内对洪万来的政府信息公开申请依法重新作出答复。本案一、二审诉讼费各50元，共100元，由阳江市阳东区东城镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 桥审判员 黄光汉审判员 张 静二〇一八年十二月十八日法官助理高玲书记员陈秋瑜附相关法条：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第五十七条下列证据材料不能作为定案依据：（一）严重违反法定程序收集的证据材料；（二）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；（四）当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；（五）在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；（七）被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；（八）不能正确表达意志的证人提供的证言；（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；（八）执行计划生育政策的情况。第二十三条行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。