海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初231号 原告海南海森泉农业开发有限公司。住所地：海口市秀英区向荣路**。 法定代表人伍海森，该公司经理。 委托代理人杨建峰，北京康达（海口）律师事务所律师。 被告澄迈县人民政府。。住所地：澄迈县金江镇文化北路** 法定代表人司遒超，县长。 委托代理人苏为飘，澄迈县国土资源局工作人员。 委托代理人王川广，海南金裕律师事务所律师。 被告海南省人民政府。住所。住所地：海口市美兰区国兴大道**div> 法定代表人沈晓明，省长。 委托代理人陈莉，海南省司法厅工作人员。 委托代理人廖向琦，海南省人民政府法律顾问。 原告海南海森泉农业开发有限公司（以下简称海森泉公司）不服被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）作出的无偿收地决定，以及海南省人民政府（以下简称海南省政府）作出的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月10日受理后，于2018年9月18日、2018年10月8日分别向被告澄迈县政府及海南省政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月1日在本院公开开庭审理本案。原告海森泉公司的委托代理人杨建峰，被告澄迈县政府的委托代理人苏为飘、王川广，被告海南省政府的委托代理人陈莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2017年12月28日，澄迈县政府作出澄府函[2017]450号《关于依法无偿收回海南海森泉农业开发有限公司19094.8平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称450号收地决定），认定海森泉公司未对其持有的白莲国用（2009）第0197号《国有土地使用权证》（以下简称第0197号国土证）项下的土地进行开发，造成土地闲置满两年以上，根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定，决定收回上述涉案土地使用权。原告不服，遂申请海南省政府复议，海南省政府经复议，于2018年8月17日作出琼府复决（2018）34号《行政复议决定书》（以下简称34号复议决定），维持澄迈县政府作出的450号收地决定。 原告诉称，首先，涉案地块未能开发建设系政府原因。一、涉案地块因澄迈县政府未向涉案地块村民集体组织作出征地方案、征地补偿安置方案及签署《征收土地补偿协议书》，导致涉案地块村民集体组织上访闹事并阻挠原告接管土地，造成原告无法进场开工。因此，涉案土地不能开发建设，不应归责于企业。二、涉案地块因澄迈县总体规划调整，造成原告自取得第0197号国土证开始就不能按照合同约定的用途、规划和建设条件进行开发，不能归责于企业原因。三、涉案地块交付时存在当地村民种植的大量小叶桉、秋枫园艺苗木，且地块存在一条高压电线需要搬迁，政府没有清表，再加之排水等基础配套设施不到位等历史遗留问题，由此导致的项目动工迟延不能归责于企业原因。四、涉案地块因海南省实现多规合一及2016年颁布“两个暂停”、项目无法落户等相关政策直接影响土地开发，进而导致无法动工开发，不能归责企业原因闲置。五、涉案土地开发的行政许可方面，政府迟延办理环评审批，导致涉案地块闲置，不可归责于企业原因闲置。六、涉案地块因修建海榆西线侵占部分土地，同时2011、2014年的2轮《海南省老城片区控制性详细规划》又将涉案土地将近一半的面积调整为绿化带，由此导致原告不能按照原有的土地面积进行开发，不应归责于企业原因闲置。综上，涉案土地系政府原因导致涉案地块暂未开发。其次，澄迈县政府收地决定程序违法。本案系无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，澄迈县政府在调查终结后没有召集行政机关负责人集体讨论决定，即作出收地决定，程序违法。第三，澄迈县政府作出的450号收地决定适用法律错误。澄迈县政府和原告签订的土地使用权出让合同没有约定动工开发时间和土地项目投资额度，该项目的投资总额无法确定。因此，澄迈县政府适用《海南经济特区土地管理条例》第43条规定作出450号收地决定属适用法律错误。综上所述，澄迈县政府作出的450号收地决定错误，进而海南省政府的行政复议决定也同样错误，应予撤销。请求法院判决：1.撤销澄迈县政府作出的450号收地决定。2.撤销海南省政府作出的34号复议决定。3.本案诉讼费用由二被告承担。 原告提供证据如下：1.申请报告；2.协议书；3.国有土地出让合同；4.关于广龙新村选址批复；5.有偿出让土地的请示；6.澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）关于请求上报批准出让的请示。证据1-6证明涉案地块原系澄迈县白莲镇谭池村民委员会的集体用地，根据涉案土地档案显示，涉案地块因澄迈县政府未向涉案地块村民集体组织作出征地方案、征地补偿安置方案及签署征收土地补偿协议，导致涉案地块村民集体组织上访闹事并阻挠原告接管土地，造成原告无法进场开工，前述土地征收补偿安置历史遗留问题导致土地闲置，不应归责于企业。7.澄迈县政府关于澄迈龙信实业开发有限公司（以下简称龙信公司）土地的函；8.建设用地规划许可证；9.白莲国用2008第0159号国有土地使用证（以下简称第0159号国土证）；10.土地估价备案表；11.国有建设用地出让合同；2.澄迈县政府同意改为商住综合用地的批复；13.第0197号国土证；14.建设用地规划许可证。证据7-14证明当地村集体村民常年一直以涉案地块因澄迈县政府未向涉案地块村民集体组织作出征地方案、征地补偿安置方案及签署《征收土地补偿协议书》为由上访闹事并阻挠原告接管土地、造成原告无法进场开工，根据《海南经济特区土地管理条例》关于农用地转用与土地征收的规定，前述土地征收补偿安置历史遗留问题在原告取得土地使用权前就已经存在，由此导致土地闲置系政府原因，不应归责于企业原因。15.城镇土地使用费缴纳凭证；16.围墙砌筑凭证；17.相邻开发商侵占涉案地块通行的照片、请求解决通行的函。证据15-17证明涉案地块因澄迈县总体规划调整，造成原告自取得第0197号国土证开始就不能按照合同约定的用途、规划和建设条件进行开发，不能归责于企业原因。18.设计委托书；19.建设工程设计合同；20.设计费付款凭证；21.森泉雅苑落户申请；22.可行性研究报告、文件呈批表；23.老城开发区管委会关于森泉雅苑的复函；24.青苗补偿申请书。证据18-24证明由于规划调整，涉案土地既没有列入澄迈县老城经济开发区控制性详细规划范围，也和澄迈县总体规划冲突（总体规划显示涉案地块为非建设用地），原告已经积极进行项目报规报建、积极准备动工，前述土地证用途和总规冲突的问题至今都没有得到解决，造成截止至目前原告都无法按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的用途、规划和建设条件进行正常开发。同时，涉案地块交付时存在当地村民种植的大量小叶桉、秋枫园艺苗木，且地块存在一条高压电线需要搬迁，政府没有清表，再加之给排水等基础配套设施不到位等历史遗留问题，由此导致项目动工迟延不能归责于企业原因。25.闲置调查通知书；26.关于闲置原因说明；27.闲置认定书；28.听证告知书；29.听证通知书；30.关于请求批准无偿收回土地的请示；31.450号收地决定；32.34号复议决定。证据25-32证明涉案地块因海南省实现多规合一、及2016年颁布“两个暂停”项目无法落户等相关政策直接影响土地开发。涉案土地系政府原因导致无法开工、该地不应列入依法收回的闲置土地的范畴。因此，澄迈县政府的450号收地决定错误、进而海南省政府的34号复议决定也同样错误，应予撤销。33.现场公证书，证明涉案地块交付时存在当地村民种植的大量小叶桉、秋枫园艺苗木，且地块存在一条高压电线需要搬迁，政府没有清表，再加之排水等基础配套设施不到位等历史遗留问题，由此导致的项目动工迟延不能归责于企业原因。34.协议书，证明涉案地块因澄迈县政府未向涉案地块村民集体组织作出征地方案、征地补偿安置方案及签署《征收土地补偿协议书》，导致涉案地块村民集体组织上访闹事并阻挠原告接管土地、造成原告无法进场开工。35.项目环境影响报告，证明原告申请项目的环评，该环评系项目的必要行政许可前置行为，由于政府迟延办理环评审批，导致原告无法动工开发建设，涉案土地闲置属政府原因。36.澄迈县2006-2020年土地利用总体规划；37.澄迈县2008-2020澄迈县总体规划；38.澄迈县老城片区总体规划；39.澄迈县总体规划（2015-2030）。证据36-39证明涉案土地的规划用途先是城镇用地、后调整为农业用地、后因海榆西线占用了涉案土地面积、又在老城片区总体规划中将土地三分之一的部分列为绿地、在澄迈县总体规划（2015-2030）又调整为林地，导致原告无法动工开发建设，造成土地闲置系政府原因。40．公证书，证明海榆西线从2009年改建修路就占用了涉案土地面积、后老城片区总体规划中将土地三分之一的部分列为绿地，由此造成原告不能按照土地出让合同的约定进行开发建设。41-42.两份公证书，证明涉案土地经历多轮修规、导致原告无法按照原有用途进行开工建设的事实。 被告澄迈县政府辩称，一、450号收地决定认定涉案宗地因企业原因闲置已超过二年，事实清楚，证据确凿充分。2009年10月23日，原澄迈县建设局（现为澄迈县住房和城乡建设局，以下简称澄迈县住建局）就涉案宗地给原告出具规划设计要点。同年11月20日，澄迈县国土局与原告签订土地使用权出让合同，将涉案宗地出让给原告。同年12月28日，澄迈县政府就涉案宗地给原告颁发国有土地使用证。该证载明土地用途为商住综合用地，使用权类型为出让；附图已标记涉案宗地的界址点坐标。原告取得土地使用权后已超过二年未对涉案宗地动工开发建设，事实清楚，证据确凿充分。二、澄迈县政府无偿收地程序合法，适用法律正确。2016年12月，经澄迈县国土局进行存量国有建设用地处置外业调查，核实涉案宗地尚未开发建设。2017年1月23日，澄迈县国土局发出闲置土地调查通知。同年8月15日，澄迈县住建局向澄迈县国土局作出复函，说明原告对涉案宗地从未申请办理报建手续。同年9月30日，澄迈县国土局作出闲置土地认定，闲置原因为企业原因。同日，澄迈县国土局通知原告听证。同年11月6日，澄迈县国土局根据原告申请就涉案宗地处置组织听证。同年12月28日，澄迈县政府根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条规定作出450号收地决定，程序合法，适用法律正确。综上所述，澄迈县政府作出的450号收地决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求法院依法予以驳回。 澄迈县政府于2018年9月25日向本院提交其作出行政行为的证据：1.《澄府函【2009】365号；2.土地出让合同；3.项目规划设计要点；4.第0197号国土证；5.外业调查表；6.现场测量图；7.现场照片和航拍图；8.澄迈住建局的复函；9.土地闲置原因情况说明。证据1-9证明2009年11月20日，原告与澄迈县国土局签订土地出让合同；2009年12月28日取得第0197号国土证，土地用途为商住综合用地。原告自取得土地使用权后从未报建，土地一直闲置至今已超过二年。10.闲置土地调查通知书；11.闲置土地认定书及送达回证；12.听证权利告知书；13.听证申请书；14.听证通知书；15.听证笔录及签到表；16.裁定书；17.请示；18.450号收地决定及送达回证。证据10-18证明澄迈县政府经澄迈县国土局对涉案宗地进行调查认定涉案土地闲置已满二年，闲置原因为企业原因，并依法作出无偿收地决定。19-20.相关法律，证明收地的法律依据。 被告海南省政府辩称，一、我府作出的复议决定程序合法。原告不服澄迈县政府作出的450号决定，以澄迈县政府为被申请人向我府提出行政复议申请，我府受理案件后依法分别向原告、澄迈县政府送达行政复议受理通知、行政复议答复通知。嗣后，我府向各方送达听证通知并组织听证。我府在认真审查相关材料的基础上依法作出34号复议决定，符合法定程序。二、我府维持450号收地决定认定事实清楚，适用法律正确。（一）涉案土地超过动工开发期限未开发已满两年，土地闲置事实清楚，闲置系原告原因所致。2009年10月23日，原澄迈县建设局就涉案宗地给原告出具项目的规划设计要点。同年11月20日，澄迈县国土局与原告就涉案宗地签订国有建设用地使用权出让合同，该合同未约定动工开发日期。同年12月28日，澄迈县政府就涉案宗地给原告颁发第0197号国土证，涉案宗地应以原告2009年12月28日取得第0197号国土证之日起1年，即2010年12月28日为动工开发日期，涉案宗地至今未动工建设，土地闲置事实清楚。同时，原澄迈县建设局已于2009年10月就涉案宗地给原告出具具体的规划设计要点，原告并未提交证据证明曾向政府相关部门申请报建，无动工开发意愿，涉案宗地闲置系企业原因所致。（二）450号收地决定程序合法，适用依据正确。2016年12月，澄迈县国土局进行存量国有建设用地处置外业调查，核实涉案宗地尚未开发建设。2017年1月23日，澄迈县国土局作出闲置土地调查通知，对涉案宗地启动闲置土地调查。同时，澄迈县住建局复函称原告从未申请办理报建手续。澄迈县国土局据此认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因。经澄迈县政府召集原告就涉案宗地处置组织听证后，作出450号收地决定并无不当。综上，澄迈县政府作出的450号收地决定，认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，应予维持。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告海南省政府于2018年10月22日向本院提交其作出行政行为的证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书及送达回证。证据1-2证明原告向我府提出行政复议申请，我府已受理案件。3.行政复议答复通知书及送达回证，证明我府向澄迈县政府送达行政复议答复通知书，并附行政复议申请书及证据材料。4.行政复议答复书及证据清单，证明澄迈县政府作出450号收地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。5.海南省法制办公室行政复议听证笔录，证明我府依法组织原告和澄迈县政府进行听证。6.34号复议决定及送达回证，证明我府依法向原告和澄迈县政府送达行政复议决定。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：一、关于对澄迈县政府提供的证据的确认意见。证据1-4真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据5-17证明澄迈县政府作出被诉行政行为前所实施的一系列行政行为，真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据18证明澄迈县政府作出被诉行政行为。证据19-20系相关法律规定，不作为本案证据采纳。二、关于对海南省政府提供的证据的确认意见。证据1-6证明海南省政府作出被诉行政行为前所实施的一系列行政行为，真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。三、关于对海森泉公司提供的证据的确认意见。证据1和证据4-6、10、15-23、38、40-42与审查的被诉行政行为没有关联性，不作为本案证据予以采纳。证据2-3、7-9、11-14、25-30、34-37、39真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据24没有其他证据相互印证，不能作为本案证据采纳。证据31-32证明澄迈县政府和海南省政府作出被诉行政行为。证据33与土地现状一致，可以作为认定本案事实的根据。 经审理查明，涉案土地位于海榆西线公路31公里处西侧，面积为19094.8平方米（折合28.64亩）。该地原为集体所有土地。经国家征用后，1993年11月14日，澄迈县国土局与龙信公司签订《国有土地使用权出让合同》，由澄迈县国土局将涉案土地出让给龙信公司作为广龙新村项目建设。2007年9月29日，澄迈县政府向龙信公司和原告海森泉公司发函，同意龙信公司将涉案土地使用权转让给海森泉公司作为兴建海南农资交易批发中心项目用地，土地用途为商业服务综合用地。同时要求两公司要共同协商处理好涉案土地原农村土地款、土地青苗、附着物等遗留问题。2007年11月29日，澄迈县建设局给海森泉公司颁发《建设用地规划许可证》。2008年1月，海森泉公司制作的建设项目环境影响报告被相关部门审批通过但未经上级部门审批。2008年9月20日，澄迈县政府就涉案土地给海森泉公司颁发第0159号国土证。该证登记土地用途为商业服务综合用地。2009年10月23日，澄迈县建设局给海森泉公司颁发《建设用地规划许可证》，该证登记用地性质为商住用地。2009年10月31日，澄迈县政府批复同意海森泉公司将涉案土地由原商业服务综合用地变更为商住综合用地。2009年11月20日，澄迈县国土局与海森泉公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地出让给海森泉公司作为商住综合用地；同时约定建筑容积率不高于1.8；建筑限高≤35米；建筑密度不高于35％；绿地率不低于40％。合同没有约定项目开工和竣工时间，并规定土地闲置满两年且未开工建设的，应当无偿收回国有建设用地使用权。2009年12月28日，澄迈县政府就涉案土地给海森泉公司颁发第0197号国土证，该证登记土地用途为商住综合用地。根据海南省政府批复同意的澄迈县2006-2020年土地利用总体规划标明涉案土地为建设用地。2008年3月20日，经海南省政府批复同意的澄迈县2008-2020澄迈县总体规划又标明涉案土地为林地。而后，经海南省政府批复同意的澄迈县总体规划空间类（2015-2030）标明涉案土地包含耕地、林地、以及自然保留地。2017年8月3日，澄迈县住建局函复澄迈县国土局，称海森泉公司未申请报建。2017年9月30日，澄迈县国土局经对涉案土地进行调查核实，作出《闲置土地认定书》，认定海森泉公司闲置涉案土地满两年，该局将依法作出处理。2017年10月13日，该局向海森泉公司分别送达《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》。2017年11月6日，海森泉公司在澄迈县国土局举行的听证会上陈述意见，认为该公司没有闲置土地的事实。2017年12月12日，澄迈县国土局请示澄迈县政府拟无偿收回涉案土地的国有土地使用权。2017年12月28日，澄迈县政府作出450号收地决定，并于2018年1月18日送达海森泉公司公司。海森泉公司不服，向海南省政府申请复议。海南省政府受理后，向各方发出受理复议通知书，并召集各方听证。2018年8月17日，海南省政府作出34号复议决定。 另查明，海森泉公司自取得涉案土地使用权后一直没有开发建设。涉案土地上现有高压电线杆、小叶桉树及3间破旧房屋框架。 本院认为，本案的争议焦点是：澄迈县政府作出的450号收地决定及海南省政府作出的34号复议决定是否合法。本案中，澄迈县政府在同意龙信公司将涉案土地使用权转让给海森泉公司的同时，要求两公司共同协商处理好涉案土地原农村土地款、土地青苗、附着物等遗留问题。《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块）地块位置性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”根据上述规定，在供应土地前将地上青苗和附着物等遗留问题处理妥当以达到动工开发的基本条件，属于澄迈县政府的法定职责，澄迈县政府不能通过发函的方式转移给海森泉公司。可见，澄迈县政府向海森泉公司出让的涉案土地不符合上述规定的要求，因此，海森泉公司自取得涉案土地使用权后无法进行开发建设导致涉案土地闲置系政府原因。同时，澄迈县政府于2009年12月28日给海森泉公司颁发第0197号国土证项下登记涉案土地用途为商住综合用地，但澄迈县政府制定的土地利用总体规划涉案土地先是建设用地，2008年又变更为林地，2015年再变更为包含耕地、林地、以及自然保留地。显然澄迈县政府的规划变更亦是导致海森泉公司无法对涉案土地进行开发建设，造成涉案土地闲置的原因。 综上所述，澄迈县政府作出的450号收地决定和海南省政府作出的34号复议决定认定涉案土地闲置系海森泉公司原因造成属认定事实不清，证据不足，并导致适用法律错误。故澄迈县政府作出的450号收地决定和海南省政府作出的34号复议决定错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，《最高人民法关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销澄迈县人民政府于2017年12月28日作出的澄府函[2017]450号《关于依法无偿收回海南海森泉农业开发有限公司19094.8平方米国有建设用地使用权的决定书》； 二、撤销海南省人民政府于2018年8月17日作出的琼府复决（2018）34号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告澄迈县人民政府和海南省人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 吕丽霞 审 判 员 何 旭 审 判 员 冯 花 二〇一八年十二月十七日 法官助理 符月玲 书 记 员 詹文莉 附：本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时， 应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。 《闲置土地处置办法》 第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块）地块位置性质、容积率等规划条件明确；（五） 具备动工开发所必需的其他基本条件。