贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔27行初631号原告丁光勇，男，1968年7月25日出生，汉族，住贵州省瓮安县。委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。被告瓮安县人民政府，住所地贵州省瓮安县行政新区政府大楼;法定代表人黄桂林，该县政府县长；委托代理人栗源林，该县政府法制办工作员；委托代理人左永发，贵州雄道律师事务所律师。被告瓮安县猴场镇人民政府，住所地贵州省瓮安县猴场镇河滨北路；法定代表人朱仕祥，该镇政府镇长；出庭应诉负责人汪若飞，该镇政府副镇长；委托代理人郑小虎，该镇政府司法所所长；委托代理人杨飞，贵州因邦律师事务所律师。原告丁光勇诉被告瓮安县人民政府（以下简称瓮安县政府）、瓮安县猴场镇人民政府（以下简称猴场镇政府）房屋行政强制一案，于2018年6月22日向本院提起诉讼。本院于2018年8月14日作出（2018）黔27行初349号行政裁定，驳回原告丁光勇的起诉。原告丁光勇不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2018年10月22日作出（2018）黔行终2074号行政裁定，撤销本院（2018）黔27行初349号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭于2018年12月11日公开开庭审理了本案。原告丁光勇及其委托代理人宋金玉，被告瓮安县政府的委托代理人栗源林、左永发，猴场镇政府出庭应诉负责人汪若飞、委托代理人郑小虎、杨飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丁光勇诉称，其在瓮安县××镇下司社区枧榜桥组合法拥有房屋，因相关项目建设，该房屋面临征收，由于其不满意安置补偿条件，未就补偿问题与拆迁方达成协议。2017年12月19日，猴场镇镇长朱仕祥及数名不明身份人员用斧头、大锤等工具将其房门破坏，强行进入屋内，将其儿子、儿媳带走，之后将房屋拆除，致其房屋及财产尽毁，造成了重大的财产损失。其曾就瓮安县公安局作出的《不予调查处理告知书》提起诉讼，通过瓮安县公安局提交的答辩状及猴场镇政府出具的《情况说明》得知，其房屋系猴场镇政府和瓮安县草塘“十二塘”建设指挥部工作人员共同拆除。由于猴场镇政府为房屋征收部门，草塘“十二塘”建设指挥部系瓮安县政府成立的临时机构。因此，猴场镇政府和瓮安县政府应对前述行政强制拆除行为承担法律责任。特提起诉讼，请求判决确认二被告强制拆除房屋的行为违法，本案诉讼费由二被告承担。原告丁光勇在举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：1.原告身份证复印件及原告房屋权属证明，用以证明原告的诉讼主体适格；2.原告房屋被毁现场照片及视频,用以证明强拆行为的存在;3.原告屋内财产损失清单,用以证明强拆行为对原告财产造成的损失;4.雷安江及其妻子受伤照片，用以证明原告家人人身安全受到的侵害;5.原告针对瓮安县公安局作出的《不予调查处理告知书》向都匀市人民法院递交的《行政起诉状》，用以证明原告得知瓮安县政府为适格被告的途径;6.瓮安县政府向都匀市人民法院提交的答辩材料及证据，用以证明二被告对原告房屋进行强拆的行为;7.瓮安县政府门户网站“瓮安县召开草塘古镇暨草塘‘十二塘’建设工作会议网页截图”，用以证明被告主体适格。被告瓮安县政府对原告丁光勇所举示证据质证意见：对1号证据无异议；对2号证据，该土地证上记载建筑面积为348.2平方米，建筑占地142平方米，但根据在征收中的测绘结果，建筑面积均超出土地证记载的面积；对3、4、9号证据，不能证明是县政府实施的强制拆除行为；对5号证据，三性均不予认可；对6号证据，与本案无关联性；对7、8号证据，认为瓮安县公安局提交的答辩状及证据未明确是县政府作出的行政行为，因此，达不到原告的证明目的。被告猴场镇政府对原告所举示证据质证意见与被告瓮安县政府质证意见一致。被告瓮安县政府辩称：一、其系涉案项目的征收主体，并不必然是房屋拆除的具体实施主体。根据《土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，县级人民政府是土地及房屋的征收主体，但上述法律规定的“组织”、“负责”只是明确一种主体责任，并非是指行政区域土地及房屋征收与补偿方面的所有工作都由县级人民政府负责。且土地及房屋征收工作属复合行为，包含了公告、调查、征收决定、补偿决定、行政强制执行等多个行政行为，不同阶段的行政行为由不同的行政主体在不同时间作出，针对不同的行政行为提起诉讼，被告自然也不同。因此，其虽是草塘“十二塘”建设项目土地及房屋的征收主体，但并必然是房屋拆除的具体实施主体。二、草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部作为县委、县政府决定成立的机构，有专门的项目建设资金筹措保障部门，具有独立承担法律责任的能力。为落实和推进瓮安县草塘“十二塘”项目建设，2015年11月18日，中共瓮安县委办公室、瓮安县政府办公室作出《关于成立瓮安县草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部的通知》（瓮委办[2015]102号），该通知明确经县委、县政府研究决定成立草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部。同日，草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部作出《关于成立草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部工作领导小组的通知》（瓮草指发[2015]1号），明确下设9个工作组情况及分工。其中，资金保障组职责为负责草塘“十二塘”建设的资金筹措保障。据此可知，草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部作为县委、县政府决定成立的机构，且有专门的项目建设资金筹措保障部门，即使在该诉讼中或后续诉讼中需要承担责任，也因有资金保障能力，而具有独立承担法律责任的能力。三、猴场镇政府作为草塘“十二塘”建设项目房屋征收部门，是本案适格的被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，2016年2月25日，其批复作出的《瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案》，明确了猴场镇政府作为房屋征收部门，房屋征收部门与县人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工，各负其责。房屋征收部门虽然是由“市、县级人民政府确定”，但其职责并非由市、县级人民政府授权，也非由市、县级人民政府委托，其和市、县级人民政府一样，都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，猴场镇政府作为房屋征收部门作出的行政行为，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。四、原告起诉其对原告房屋实施强制拆除行为，没有事实依据。原告提起本案诉讼，且认为“有明确的被告”，符合《行政诉讼法》第四十九条的规定。然而在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼第四十九条第二项规定的“有明确的被告”，但“明确”不代表“正确”。因此，被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《行政诉讼法》第二十六条规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”同时，根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，原告提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实依据”。所谓“事实依据”就包括“作出行政行为”的相关事实根据，原告应就相关事实根据承担举证责任。根据本案第一次开庭审理查明的事实，原告所提交的证据仅能证明猴场镇政府对原告房屋具体实施了拆除行为，不能证明其参与了房屋拆除。据此，原告针对其的起诉，被告虽然是明确，但显然不具有《行政诉讼法》第四十九条第三项规定有“事实依据”的起诉条件。综上，请依法驳回对被告瓮安县政府的起诉。被告瓮安县政府在举证期限内向本院提交并当庭举示的证据如下：第一组证据：1.瓮安县发展和改革局《关于瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目立项的通知》；该组证据用以证明原告被征收的房屋属于瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目土地征收范围内；第二组证据：2.瓮安县政府《关于的批复》；3.贵州省人民政府《关于黔南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案的批复》；4.贵州省人民政府《关于瓮安县2017年度第六批次城镇建设使用土地的批复》；5.瓮安县国土资源局《瓮安县草塘十二塘一期工程建设项目建设用地规划许可证》；6.《瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目建设工程规划许可证》；7.《瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目建筑工程施工许可证》。该组证据用以证明瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地征收合法。第三组证据：8.瓮安县草塘“十二塘”项目建设房屋土地征收群众动员大会照片；9.瓮安县政府《关于征求意见公告》；10.瓮安县政府《拟征收土地公告》；11.瓮安县政府《关于严禁在瓮安县草塘“十二塘”建设项目红线内抢建、抢栽抢种、改变土地用途等相关问题的通告》；12.猴场镇政府《瓮安县政府关于征求意见公告》及在公告期内未接到任何群众反馈意见和要求听证请求的《证明》；13.瓮安县政府《关于对瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案的批复》及所附方案；14.瓮安县政府《关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告》；15.瓮安县草塘古镇暨草塘十二塘建设指挥部、猴场镇政府分别作出的关于草塘“十二塘”项目建设房屋征收签约期限的《通知》；16.猴场镇政府《致“十二塘”建设项目被征地拆迁户的告知书》;17.猴场镇政府《公告》；18.猴场镇政府告知书及送达回证；19.评估报告书;20.评估报告及送达回证;21.瓮安县草塘“十二塘”建设吴峰等七户房屋征收补偿安置方案告知书；22.瓮安县政府《房屋征收补偿决定书》；23.猴场镇政府告知书；24.瓮安县草塘“十二塘”建设送达回证及物资清理登记表。该组证据用以证明瓮安县草塘“十二塘”建设,被告在进行土地及房屋征收过程中,按照《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，发布了拟征收土地公告、安置补偿方案、征收补偿决定等行政行为程序合法，不存在违法行为。第四组证据：25.中共瓮安县委办公室、瓮安县人民政府办公室《关于成立瓮安县草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部的通知》（瓮委办[2015]102号）；26.《关于成立草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部工作领导小组的通知》（瓮草指发[2015]1号）。该组证据用以证明瓮安县草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部是经瓮安县委、县政府决定成立，并下设有专门的资金保障部门。原告丁光勇对被告瓮安县政府所举示证据质证意见：对1、3号证据，真实性予以认可，关联性不予认可；对2号证据，真实性予以认可，关联性、合法性均不予认可；对4号证据，合法性不予认可，认为该用地批复未履行征地前的报批手续，未将拟征用地的用途、安置补偿标准等书面告知当地经济组织和农户，未履行确认调查结果，该批复严重违法；对5—7号证据，真实性予以认可，合法性、关联性均不予认可，认为取得建设项目建设工程规划许可证、施工许可证的前置条件是国有建设用地，而被告提供的征地批复作出时间是2017年9月2日，故规划部门颁发的相关许可证是违法的；对8号证据，真实性不予认可，认为该照片没有制作日期，不能证明当时召开了群众大会，且该证据不符合最高院行政诉讼证据形式要件；对9—11号证据，真实性予以认可，但对所附照片均不予认可，该照片没有制作日期，不能证明当时进行了张贴；对12号证据，三性均不予认可，原告认为镇政府或县政府之所以未接到反馈意见及要求听证的要求，是因为当时未依法张贴征求意见的公告；对13号证据，真实性予以认可，合法性不予认可，认为征地批复是2017年9月2日作出，按照征用土地公告办法规定，应当先有批复在进行公告，最后制定补偿方案，因此，在批复前的安置补偿方案是违法的，且涉及集体土地征收，制定安置补偿方案的应当是国土部门而非镇政府，县政府亦无权对镇政府所作的安置补偿方案进行批复；对14号证据，真实性予以认可，但对所附张贴照片的真实性不予认可，原告从未在所在村组见到过公告；对15号证据，对其通知本身的真实性予以认可，但对张贴照片不予认可，该照片没有制作日期，不能证明当时进行了张贴；对16号证据中，对告知书的真实性认可，对照片的真实性不予认可；对17、18号号证据，真实性认可，合法性不予认可；对19、20号证据，真实性、合法性均不予认可，认为评估机构选定违反了《贵州省国有土地上房屋征收评估办法》第九条的规定；对21、23号证据，对告知书的真实性予以认可，但认为被告没有将该告知书送达给原告；对22号证据，真实性认可，但该补偿决定已被判决撤销，不能作为本案定案的证据；对24号证据，真实性、合法性均不予认可，认为当时登记的物品都掩埋在废墟中了。从证据8—24号证据，不仅不能证明被告实施强制拆除行为程序合法，恰恰证明其强拆原告房屋在实体和程序上均严重违法。对25、26号证据，真实性认可，但不认可其证明目的，认为该指挥部是县政府设立的临时机构，并非能独立承担法律责任，其实施行为造成的法律后果应当由县政府承担。被告猴场镇政府对被告瓮安县政府所举示证据均无异议。被告猴场镇政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见及证据。庭审中称，对原告房屋实施拆除的主体是瓮安草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部，镇政府仅是协调参与单位，其不是适格的被告。该指挥部对原告的房屋实施拆除手续齐全，不存在违法行为，请依法作出判决。原、被告所举示的证据，经庭审质证，与本案具有关联性，证据来源合法，内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：原告丁光勇系瓮安县××镇下司社区枧榜桥组村民，1993年6月30日，被告瓮安县政府为原告颁发瓮集建（1993）字第329号《集体土地建设用地使用证》载明：土地所有权性质为集体，批准用途为住宅，用地面积201.81平方米，建筑占地96.26平方米。之后，原告在该土地上修建住宅和厨房、猪圈等附属设施。因实施瓮安县草塘“十二塘”一期工程项目建设，2015年12月13日，瓮安县发展和改革局作出《关于瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目立项的通知》（瓮发改〔2015〕722号），批准“瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目”立项。2016年1月4日，瓮安县政府作出《拟征收土地公告》。同日，瓮安县政府作出《关于征求意见公告》，并进行公告、公示。2016年2月25日，瓮安县政府作出瓮府函〔2016〕44号《县人民政府关于对瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案的批复》，同意猴场镇政府关于安置补偿方案的请示。2016年2月29日，瓮安县政府发布《关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告》附件《瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案》。该《补偿方案》载明：房屋征收主体：瓮安县政府；房屋征收部门：猴场镇政府；土地征收部门：瓮安县国土资源局；征收范围：草塘“十二塘”红线范围内。原告丁光勇涉案房屋占用的集体土地在征收范围内。2016年7月18日，瓮安县草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部、猴场镇政府分别发布《通知》，草塘“十二塘”项目建设签订安置补偿协议时间为2016年7月18日—2016年8月1日。2016年10月22日，猴场镇政府发布《公告》称，因原告丁光勇等7户经告知后在规定时间内未就安置补偿问题与征收部门达成协议，亦未选择房屋评估公司，为此，征收部门猴场镇政府采取公开抽签方式选定贵州弘业百成房地产土地评估咨询有限公司对丁光勇等7户房屋进行评估，评估结果将作为房屋征收补偿依据。同时告知丁光勇等7户在公告期内可再选定房屋评估公司，逾期未选定，本次选择生效，公告期为7日。至公告期满，丁光勇等7户均未自行选定。2016年11月3日，猴场镇政府向原告丁光勇送达《告知书》，告知其在公告期内未自行选定房屋评估公司，亦未提出异议，故近期贵州弘业百成房地产土地评估咨询有限公司将对原告房屋进行价格评估。2016年11月24日，猴场镇政府委托贵州弘业百成房地产土地评估咨询有限公司对原告房屋进行价格评估，该公司于同月28日作出《评估报告书》。2016年12月28日，猴场镇政府向原告送达《评估报告书》和《瓮安县草塘“十二塘”项目建设吴锋等七户房屋征收补偿安置方案告知书》，原告拒绝签收。2016年12月31日，瓮安县政府作出《县人民政府关于的批复》（瓮府函〔2016〕335号），同意该《规划》。2017年5月15日，瓮安县国土资源局作出《关于草塘“十二塘”建设项目用地审批的说明》，鉴于“十二塘”建设项目没有改变土地用途，可不办理建设用地审批。2017年5月19日，瓮安县城乡规划局经审核，瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目，符合城乡规划要求，颁发了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。2017年6月29日，瓮安县住房和城乡建设局经审查，瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目，符合施工条件，颁发《建筑工程规划许可证》，准予施工。2017年11月13日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于黔南州及所辖区县（市）土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案的批复》（黔府函〔2017〕225号），同意《黔南州土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》及《瓮安县土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》等。2017年11月29日，瓮安县政府对原告丁光勇作出瓮府房征补字〔2017〕3号《房屋征收补偿决定书》，并进行公告，同时将《补偿决定书》向原告依法送达，原告拒绝签收。2017年12月13日，瓮安县国土资源局作出《限期责令交出土地的决定书》，限期原告在收至本决定书之日起3日内交出土地，逾期将依法强制执行。2017年12月19日，猴场镇政府和瓮安县草塘“十二塘”指挥部对原告涉案房屋予以强制拆除。原告遂于2018年6月22日向本院提起诉讼，请求判决确认被告瓮安县政府、猴场镇政府强制拆除房屋的行政行为违法，并承担本案诉讼费。本院认为，本案争议焦点为二被告是否是适格的被告以及被诉强制拆除行为是否合法。关于瓮安县政府、猴场镇政府是否是适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，县级人民政府是征收集体土地的征收主体。本案中，对集体土地上原告丁光勇涉案的房屋进行征收，亦是由瓮安县政府发布公告，确定征地补偿方案并公告，故对原告丁光勇涉案房屋的征收是瓮安县政府组织实施的，瓮安县政府是征收主体。原告提供的其不服瓮安县公安局作出的《不予调查处理告知书》向都匀市人民法院提起诉讼中，该局提供的证据，即猴场镇政府于2018年3月16日出具的《情况说明》，证实猴场镇政府组织工作人员和瓮安县草塘“十二塘”指挥部工作人员对原告涉案的房屋进行了拆除。瓮安县政府在答辩状及庭审中亦认可猴场镇政府和瓮安县草塘“十二塘”指挥部工作人员对原告涉案的房屋进行了拆除。猴场镇政府对其参与强制拆除，亦无异议。因此，应认定猴场镇政府、瓮安县草塘“十二塘”指挥部对原告涉案房屋实施了强制拆除行为。但猴场镇政府系瓮安县政府委托的房屋征收部门，瓮安县草塘“十二塘”指挥部为瓮安县政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任能力，其按照瓮安县政府的工作安排对原告的房屋实施强制拆除，都是为完成瓮安县政府对原告涉案房屋的征收，故猴场镇政府、瓮安县草塘“十二塘”指挥部实施征收房屋的行为所产生的法律后果，瓮安县政府作为征收主体应当对此负责。故瓮安县政府是本案适格的被告；猴场镇政府不是本案适格的被告，依法应驳回原告对猴场镇政府的起诉。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。本案系集体土地征收引发的房屋强制拆除，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”之规定，行政机关在征收集体土地及地上附着物时，被征收人拒绝交出土地的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，如拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”、第五十条“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期”之规定，行政机关申请人民法院强制执行，应当履行相应的程序，并提供相应的材料。就本案而言，被告瓮安县政府在征收原告土地及地上附着物过程中，如原告拒绝交出土地，则应由瓮安县土地行政主管部门依法作出责令交出土地的决定，如原告拒不交出，则应当履行相应的程序，并提供相应的材料，申请人民法院强制执行。瓮安县政府在未申请人民法院强制执行的情况下，径行对原告涉案的房屋实施拆除行为没有法律依据。综上所述，本案被诉强制拆除行为违反法定程序,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定,理应判决撤销被诉强制拆除行为。鉴于该具体行政行为已执行完毕,不具有可撤销内容,应当确认违法。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:确认被告瓮安县人民政府于2017年12月19日对原告丁光勇涉案房屋实施拆除的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告瓮安县人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  郑天成审 判 员  游昌新人民陪审员  广家雍二〇一八年十二月十八日法官助理石吉清书记员张迪佳