河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终2389号上诉人（原审原告）王龙洋，男，1968年8月14日出生，汉族，住河南省封丘县。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）封丘县人民政府，住所地封丘县民主路**。法定代表人王献臣，系该县人民政府县长。委托代理人李庆良，系该县国土资源局工作人员。委托代理人范好学，河南黄池律师事务所律师。上诉人王龙洋因与上诉人封丘县人民政府为征地补偿纠纷一案，王龙洋于2015年6月17日向河南省新乡市中级人民法院提起诉讼，新乡市中级人民法院于2015年11月27日作出（2015）新中行初字第69号行政裁定，驳回王龙洋的起诉。王龙洋不服该裁定，向本院提起上诉。本院于2016年9月28日作出（2016）豫行终112号行政裁定，撤销新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第69号行政裁定，指令新乡市中级人民法院继续审理。2016年12月1日，本院作出（2016）豫行指51号行政裁定，将该案指令郑州铁路运输中级法院（以下简称原审法院）审理。2017年7月27日，原审法院作出（2017）豫71行初135号行政裁定，驳回王龙洋的起诉。王龙洋不服，向本院提起上诉。2017年11月17日，本院作出（2017）豫行终2763号行政裁定，撤销原审法院（2017）豫71行初135号行政裁定，指令原审法院继续审理。2018年6月15日，原审法院作出（2018）豫71行初324号行政判决，王龙洋、封丘县人民政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王龙洋及其委托代理人高承才，上诉人封丘县人民政府的委托代理人李庆良、范好学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人王龙洋的原审诉讼请求：一、判决封丘县人民政府支付土地补偿及安置费234000元；二、判决封丘县人民政府支付地上附着物款107500元。原审法院经审理查明：王龙洋系封丘县王村乡火王庄村（以下简称火王庄村）一组村民，其家庭在村里承包有耕地。2013年2月17日，河南省人民政府作出《关于封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土〔2013〕152号），同意封丘县征收王村乡等2个乡镇火王庄等5个农村集体经济组织集体耕地28.6243公顷、林地0.5791公顷、草地0.0498公顷、其他农用地0.7954公顷，共计30.0486公顷（其中耕地28.6243公顷），作为封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目建新区用地，封丘县要按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政[2013]11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案。根据附件中的《封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地明细表》显示，火王庄村被征收的农用地总面积为5.4413公顷，其中包括水浇耕地5.3237公顷、草地0.0498公顷、农村道路0.0678公顷，征收范围中不存在林地和沟渠用地。王龙洋家庭承包的部分耕地及地上附属物被纳入该征收范围。2013年4月25日，封丘县人民政府发布了（2013）第2号征收土地方案公告。2013年5月10日，封丘县国土资源局发布了（2013）第2号征地补偿安置方案公告。上述两个公告对征收土地范围、征地补偿标准、地、地上附着物补偿标准等均有明确规定丘县人民政府已将相应的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费拨付给火王庄村委会。2013年10月10日，王龙洋的案涉承包地被实施强征。王龙洋因对封丘县人民政府征地补偿的面积以及地上附着物的种类、数量，补偿数额有异议，提起本案诉讼。另查明，2011年11月14日，封丘县人民政府办、财政局、规划局、土地局、住建局、王村乡、火王庄村、用地单位联合组织相关人员对火王庄村被征土地上的附着物进行过一次清点。2014年1月24日，王龙洋以借款的方式从火王庄村委会领取了20000元补偿费。原审法院认为，本案系集体土地征收补偿纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府予以公告并组织实施，由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，予以公告并征求意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。河南省人民政府作出豫政土〔2013〕152号征地批复后，封丘县人民政府及封丘县国土资源局就征收土地范围、征地补偿标准及支付方式、地、地上附着物补偿标准等内容分别发布了（2013）第**征收土地方案公告和013）第2号征地补偿安置方案公告，符合上述法律、法规的规定。河南省高级人民法院（2016）豫行终112号行政裁定已就双方争议的焦点作出明确认定，即：一、本案征收集体土地的补偿标准有明确的法律规定，该标准虽存在一定的行政裁量幅度，但封丘县人民政府已将相关补偿款项拨付给村集体，其已经履行了行政裁量和行政补偿程序，人民法院对确有错误或其他不需要调查、裁量的补偿，有权作出明确权利义务的行政判决，直接予以变更或责令给付。二、对于征地安置补助费问题，王龙洋同意按照当地政府制定的补偿标准进行补偿，只是对补偿数额的计算有意见，不存在补偿标准的争议；对于地上附着物及青苗补偿费问题，王龙洋认为被征收土地上的林木属于经济林，因而应当按照河南省人民政府授权的省林业厅制定的标准，而不是当地政府制定的标准进行补偿，这是对《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款关于“被征用土地上的附着物及青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”的适用、理解，是法律争议而不是补偿标准或政策考量的争议。一审未查证涉案被征收土地是否属于“经济林”就直接认为是补偿标准的争议，属于事实不清，适用法律错误。三、王龙洋在起诉状副本送达后又增加“确认征地行为违法”的诉讼请求，且未提出正当理由，一审对该诉讼请求不予审查符合法律规定，其可对上述诉讼请求依法重新提起诉讼。根据河南省高级人民法院的上述裁定，结合双方的诉辩意见，原审法院认为王龙洋对封丘县人民政府制定的征地补偿标准是认可的，双方不存在对征地补偿标准的争议，否则新乡市中级人民法院就本案的审理意见就是成立的，故本案的主要争议焦点有以下两点：一是王龙洋的案涉征收土地是否属于经济林，应否按照经济林的补偿标准予以补偿的问题；二是王龙洋的被征土地面积及地上附着物的种类、数量，以及最终补偿数额的认定问题。关于王龙洋提出增加“确认封丘县人民政府征地行为违法”的诉讼请求，在庭审中已明确告知其不予准许，王龙洋可就该项诉讼请求另行起诉。关于第一个焦点问题，首先，根据河南省人民政府《关于封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》及其附件《封丘县2012年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地明细表》的内容显示，火王庄村被征收的农用地总面积为5.4413公顷，其中包括水浇耕地5.3237公顷、草地0.0498公顷、农村道路0.0678公顷，火王庄村在该次征地中不存在林地和沟渠用地。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，确认林地的所有权依照《中华人民共和国森林法》的有关规定办理。王龙洋请求按照经济林的补偿标准对案涉土地予以补偿，根据举证责任的分配，其有义务就案涉土地属于林地性质以及地上附着物符合经济林的认定标准进行举证。根据双方提交的证据可见，王龙洋无证据证明案涉土地属于林地性质，封丘县人民政府的证据却充分证明案涉土地的性质属于耕地，王龙洋仅是在其承包的耕地上栽种有部分林木及果树。非经法定程序变更，案涉土地的耕地性质是不可改变的，不能因为王龙洋在案涉耕地上实施了栽种林木和果树的行为就想当然的认定土地的性质由耕地变更为林地。因此，王龙洋主张案涉征收土地属于经济林，应当按照经济林的补偿标准予以补偿的诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据，不应予支持。关于第二个焦点问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，由于案涉土地及地上附着物已被强行征收，导致王龙洋客观上无法就损失情况进行举证，故计算征地补偿费的举证责任应当由封丘县人民政府承担。本案审理过程中，封丘县人民政府已就案涉征收土地的测量面积及地上附着物清点情况提交相关证据，但王龙洋以封丘县人民政府提交的土地测量结果及附属物清点表上无其本人的签名确认为由不予认可。原审法院认为封丘县人民政府就征地面积测量数据及地上附着物清点提交的证据虽然制作形式不够规范，但其内容的真实性由火王庄村委会的签字盖章予以证明，并且证据23中除了王龙洋未签名，其他村民均有签名确认，在王龙洋没有相反证据能够推翻的情况下，该证据可以作为计算其被征土地面积的依据。根据该证据显示，王龙洋的被征土地长124米，宽12.6米，面积为2.343亩，该面积大于王龙洋诉状中主张的2亩以及封丘县人民政府答辩状中所称的2.2亩，本着有利于原告的原则，原审法院认定王龙洋家庭案涉被征土地面积为2.343亩。按照河南省人民政府豫政〔2013〕11号文件规定的征地区片综合地价标准，王村乡火王庄村征地补偿安置费为每亩42000元，故王龙洋的土地补偿安置费应为2.343亩×42000元/亩＝98406元。其次，关于王龙洋的地上附着物的问题，其诉状中主张有12棵杨树（14年树龄）、1000棵金银花（6年树龄），20棵杨树（3年树龄）、1棵杏树（14年树龄），与封丘县人民政府提交的补偿清单中所列的附着物种类基本相同，双方仅就杨树、金银花的具体数量有差别。鉴于王龙洋的地上附着物在征收中已被毁坏，导致其无法就附着物损失进行举证，原审法院对王龙洋主张的杨树、金银花等附着物的补偿请求予以支持。但根据封丘县人民政府证据中2011年11月14日制作的王村乡火王庄村附着物清点表显示，当时火王庄村被征土地上的全部金银花中超过5年树龄的只有200棵，王龙洋主张其1000棵金银花全部为6年树龄明显与事实不符，即使其在2011年清点时栽种有金银花，按照王龙洋主张的数量应该属于1年树龄的金银花，至2013年被铲除前最多不超过3年树龄，故推定其金银花树龄为3年。另外，根据上述附着物清点表显示，当时被征土地上胸径超过30公分以上的杨树只有4棵，由于封丘县人民政府提交的证据中没有关于王龙洋杨树胸径的测量数据，按照《新乡市国家建设征收集体土地地上（地（地下着物补偿标准》的规定，原审法院酌定王龙洋所称的14年树龄的杨树补偿标准为200元/棵，3年树龄的杨树补偿标准为50元/棵，14年树龄的杏树补偿标准为300元/棵，3年树龄的金银花为20元/棵，青苗补偿费1000元/亩。王龙洋的地上附着物补偿为：12棵杨树（14年树龄）×200元/棵＝2400元，20棵杨树（3年树龄）×50元/棵＝1000元，1棵杏树（14年树龄）×300元/棵＝300元，1000棵金银花（3年树龄）×20元/棵＝20000元，2.343亩（青苗补偿）×1000元/亩＝2343元，以上合计26043元。综上所述，封丘县人民政府应向王龙洋支付土地补偿安置费和地上附着物补偿费共计124449元（土地补偿安置费98406元+地上附着物补偿费26043元），但应扣除王龙洋以借款方式已经领取的20000元补偿费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决1、封丘县人民政府于本判决生效后15日内向王龙洋支付土地补偿安置费和地上附着物补偿费共计104449元（土地补偿安置费98406元+地上附着物补偿费26043元-原告已领取的20000元补偿费）；2、驳回王龙洋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由封丘县人民政府承担。上诉人王龙洋不服原审判决，提起上诉称：1、原审判决认定事实错误。首先，原审判决认定王龙洋承包地不属于经济林是错误的。王龙洋在承包土地上种植的是金银花、杨树，完全符合《中华人民共和国森林法》第四条关于经济林的标准，应当认定王龙洋的承包土地是经济林。不能以征地报批时申请报告没有经济林而否认经济林的存在。其次，王龙洋承包的土地款第是13.2米，不是12.6米，因此，王龙洋承包地面积为2.6亩而非2.343亩。2、原审判决适用法律错误。原审判决在判决补偿款时应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和河南省人民政府豫政〔2016〕48号《关于调整河南省征地去骗综合地价标准的通知》的规定，适用河南省林业厅公布的标准执行。3、原审判决对王龙洋增加的“确认封丘县人民政府征地行为违法”的诉讼请求不予审理，而建议王龙洋另行起诉是错误的。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持王龙洋的原审诉讼请求。上诉人封丘县人民政府针对王龙洋的上诉答辩称：封丘县人民政府依法征收王龙洋承包的土地并按照规定的标准予以补偿，原审中封丘县人民政府提交的证据能够证明征收王龙洋承包土地的面积、地、地上附着物的情况以及补偿的发放情况龙洋的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不应予支持，请求二审法院驳回其上诉请求。上诉人封丘县人民政府不服原审判决，提起上诉称：1、本案系王龙洋对征地补偿标准的异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的应当由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。因此，王龙洋提起本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。2、征地补偿由县级以上国土资源部门组织实施，王龙洋对补偿行为不服，却封丘县人民政府为被告，属于错列被告且在原审法院释明以后拒绝变更被告，应当依法裁定驳回起诉。3、原审判决对部分事实认定不清，证据不足。原审判决既然认定封丘县人民政府征地范围包含王龙洋的承包土地，封丘县人民政府组织有关部门对被征地上的附着物进行了清点，以及封丘县人民政府在河南省人民政府作出豫政土〔2013〕152号批复以后发布了征地公告和征地补偿安置方案公告符合法律规定，又认为王龙洋的承包地上附着物遭到破坏，无法举证证明其附着物损失，而对王龙洋的补偿数额予以支持，属于认定事实不清，证据不足。4、原审判决认定王龙洋地上附着物的补偿数额不符合法律规定和客观实际。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回王龙洋的起诉或者驳回其诉讼请求。上诉人王龙洋针对封丘县人民政府的上诉答辩称：1、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，封丘县人民政府是征地补偿的主体，为本案适格被告。2、封丘县人民政府清点王龙洋地上附着物，没有经过王龙洋确认，不能作为证据使用。3、王龙洋并非不服征地补偿的标准，而是认为应当适用其他标准予以补偿。4、原审判决认定王龙洋承包土地的面积以及附着物种类及数量存在瑕疵，认定的数量少了，而不是多了。综上，封丘县人民政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉。本院二审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：2018年12月11日下午，本院依职权对火王庄村委会向被征地农户发放补偿款的情况进行了调查。封丘县人民政府称原审中提交的村民领取补偿款表中显示的是火王庄村委会按照每亩36500元的标准发放了补偿款，主要原因是2013年以前封丘县征地补偿的标准就是每亩36500元。2013年补偿标准调整，封丘县人民政府每亩土地又追加补偿款5500元，火王庄村委会也全额发放给被征地村民，每亩地实际按照42000元发放。封丘县人民政府提交了张清霞等10人领取追加补偿款的签字收据。王龙洋经本院通知表示不参加此次调查，也未专门提交书面意见。本院认为，封丘县人民政府提交的张清霞等10人领取追加补偿款的收据有领款人、村委会负责人、封丘县王村乡领导签字，加盖王村乡财政所、火王庄村委会印章，与其原审中提交的村民领款表能够相互印证，证明封丘县人民政府按照每亩土地42000元的标准拨付给火王庄村委会后，火王庄村委会全额向被征地村民发放，本院对此予以采信。本院认为，一、关于本案的程序问题。根据王龙洋、封丘县人民政府的上诉及答辩意见，本案争议的程序性问题有三个。一是王龙洋关于按照河南省人民政府授权河南省林业厅制定的标准对其地上附着物予以补偿的请求是否是对征地补偿标准争议的问题。二是关于王龙洋请求在本案中增加确认封丘县人民政府征地行为违法的诉讼请求的问题。三是王龙洋是否错列被告的问题。本院认为，首先，王龙洋关于按照河南省林业厅制定的关于经济林补偿标准对其地上附着物予以补偿的请求涉及因法律法规授权而由不同行政机关制定的补偿标准的选择适用问题，其实质是选择适用法律的争议，并非对征地标准不服的争议。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上地方人民政府是组织实施征地及补偿的法定机关，王龙洋对补偿行为不服提起行政诉讼，封丘县人民政府应为适格被告。第三，王龙洋在起诉状副本送达后又增加“确认征地行为违法”的诉讼请求，且未提出正当理由，原审判决对该诉讼请求不予审查符合法律规定。上述三个问题在本院（2016）豫行终112号行政裁定、（2017）豫行终2763号行政裁定中均已有认定，不再赘述。二、关于王龙洋被征收承包地面积及地上附着物种类及数量的问题。王龙洋请求封丘县人民政府支付征地各类补偿费，应当就其主张的补偿内容及数额承担举证责任。目前，涉案土地已经被封丘县人民政府征收，地，地上附着物也已被清除龙洋已无法就其受到的损失举证，因此，封丘县人民政府依法应当承担举证责任。封丘县人民政府在原审中提交了征地中测量土地面积和清点地上附着物的记录，王龙洋以自己未签字确认为由对记录中关于其土地面积和地上附着物的记载不予认可。原审法院结合该记录中关于王龙洋土地长124米，宽12.6米的记载，据此认定王龙洋被征收土地面积为2.343亩，大于在原审中王龙洋、封丘县人民政府主张的面积，原审判决根据举证责任分配，结合现有证据做此认定并无不当。王龙洋在上诉中称其土地面积为2.6亩，但缺乏证据证明，本院不予支持。同时，针对双方对地上附着物数量的争议，原审判决结合王龙洋的诉请、封丘县人民政府清点地上附着物的记录以及新乡市人民政府制定的补偿标准，支持了王龙洋附着物种类及数量的请求，并对树龄、补偿标准作出认定亦符合法律的规定。封丘县人民政府上诉称新乡市人民政府新政文〔2011〕95号文件规定了果树幼龄期每亩不超过220棵，金银花成株每亩不超过220棵，原审判决对王龙洋承包地上金银花数量的认定远超该规定的数量，不符合客观事实。本院认为，王龙洋在2.343亩（约1562.78平方米）土地上种植了12棵杨树（14年树龄）、20棵杨树（3年树龄）、1棵杏树（14年树龄），又套种1000棵金银花（6年树龄）虽未遵循造林技术规程，但并未超越生活常识。新政文〔2011〕95号文件对每亩土地上种植树木的棵数的规定符合造林技术规程，但并不能以此证明王龙洋种植树木的真实情况。封丘县人民政府未提交有效证据证明王龙洋地上附着物的种类及数量，原审法院结合生活常识和经验判决支持王龙洋的诉请并无不当。故，封丘县人民政府的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。三、关于王龙洋地上附着物是否属于经济林，是否应当适用河南省林业厅制定的经济林补偿标准进行补偿的问题。本院认为，王龙洋主张其地上附着物系经济林，但未能提交有效证据予以证明。从本案已查明的事实来看，王龙洋种植杨树、杏树、金银花的土地系其承包的耕地，而非林地。另外，王龙洋在2.343亩的土地上种植了1000棵金银花，平均每亩地上种植426棵，如此种植密度显然不符合经济林的种植规范。因此，王龙洋主张其地上附着物为经济林，应按照河南省林业厅关于经济林的补偿标准予以补偿的诉讼请求缺乏事实依据，本院不予支持。四、关于本案补偿款的问题。本院认为，原审法院认定封丘县人民政府支付土地补偿安置补助费98406元，地，地上附着物补偿款26043元以及王龙洋已经通过借支的方式领取补偿款20000元事实清楚是，判决封丘县人民政府直接向王龙洋支付土地补偿安置费、地、地上附着物补偿费共计104449元确有不当先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理使用，王龙洋不享有直接向封丘县人民政府主张土地补偿安置补助费的请求权，原审判决封丘县人民政府向王龙洋直接支付土地补偿安置费缺乏法律依据。其次，原审已经查明，封丘县人民政府在组织实施征地中已将相应土地补偿费、安置补助费和地上附着物和情面补偿费拨付给王龙洋所在的火王庄村委会，其中包含征收王龙洋土地补偿安置费92400元，地，地上附着物补偿款4462元计96862元，封丘县人民政府在此数额之内的补偿责任已经履行完毕，王龙洋直接向火王庄村委会请求支付即可，原审判决未考虑封丘县人民政府履行判决时已支付款项的扣除问题亦属不当。鉴于本案自2015年至今已历经六次审理，矛盾仍未解决，原审判决虽有不当之处，但仍可以在本判决中予以弥补，本院对其不当之处仅予以指正，不予改判。理由如下：一是本院已查明火王庄村委会在收到封丘县人民政府拨付的土地补偿安置费以后全额向被征地的村民发放，判决封丘县人民政府直接向王龙洋支付土地补偿安置费在实践中不会损害集体经济组织的合法权益，也不会造成与其他村民领取补偿款标准不一致的不公平现象。二是原审判决封丘县人民政府向直接王龙洋支付104449元，是以封丘县人民政府应支付征地补偿安置费、地、地上附着物补偿费总额124449元为基础除王龙洋向村委会借支20000元之后计算所得数额，封丘县人民政府在履行判决中应当注意其已向火王庄村委会拨付了96862元，避免重复支付。综上，王龙洋、封丘县人民政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律虽有不当之处，但本院予以指正并作出说明，不再改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王龙洋负担25元，封丘县人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长 邹 波审判员 李平均审判员 荆向丽二〇一八年十二月二十日书记员 张飞琪