陕  西  省  高  级  人  民  法  院           陕 西 省 高 级 人 民 法 院行 政 裁定书(2018)陕行终373号上诉人（原审原告）：董建华，男，汉族，住陕西省渭南市临渭区。被上诉人（原审被告）：渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区。法定代表人：刘宝琳，区长。委托代理人：王宇，渭南市临渭区人民街道办主任。委托代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：渭南市临渭区人民街道办事处。住所地：陕西省渭南市临渭区。法定代表人：王宇，渭南市临渭区人民街道办主任。委托代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。上诉人董建华因诉被上诉人渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）、渭南市临渭区人民街道办事处（一下简称人民街办）拆迁安置补偿协议一案，不服渭南市中级人民法院(2017)陕05行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审裁定查明：因渭南市临渭区XX大道XX段项目建设工程征地需要，原告董建华集体土地上房屋在该项目拆迁范围内。2010年4月14日，渭南市临渭区XX大道XX段拆迁安置工作指挥部受XX城XX城区基础设施综合改造项目部（以下简称城投公司项目部）的委托，与原告签订了《渭南市临渭区XX大道XX段项目拆迁安置补偿协议》（以下简称拆迁安置补偿协议），该协议约定，董建华选择产权置换的补偿方式，第四条“选择拆迁安置情况的”安置住房总面积为377.58平方米，按照规定甲乙双方互找差价情况：乙方付给甲方差价为人民币62024元。地下室面积48.66平方米，金额31629元，代收费用21158元。该协议已履行完毕。原被告提供的三份房屋安置卡中有代收费用明细，包括天然气安装费、维修基金、契税、房产过户费、测量费、房产证工本费等，各项费用合计21158元。2014年7月原告拿到协议后，认为协议中的地下室及代收费用等价款收取错误，诉至本院要求退还。原审裁定认为：原告对涉案的拆迁安置补偿协议中约定的部分条款不服，起诉要求退还相关款项。因该协议的甲方为城投公司项目部，并非行政机关，该协议是两个平等民事主体之间签订的民事协议，故本案不属于行政案件的受案范围，对原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告董建华的起诉。案件受理费50元，退回原告董建华。上诉人董建华上诉称：（一）原审裁定认定事实错误，适用法律不当。涉案协议受委托拆迁单位签字盖章的是渭南市临渭区XX城改造拆迁工作指挥部（以下简称人民办拆迁指挥部），不是渭南市XX大道XX段项目拆迁安置指挥部，且该协议中城投公司项目部作为甲方在协议上没有签字盖章，被上诉人没有提供其与城投公司项目部存在委托拆迁的证据，城投公司项目部是否具备拆迁人的主体资格未知。原审裁定只依据拆迁安置补偿协议首部署名，就认定该协议是上诉人与城投公司项目部签订的民事协议。据此裁定驳回上诉人的起诉，明显认定事实错误，适用法律不当。（二）涉案拆迁安置补偿协议是行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《XX大道XX段征地拆迁安置实施方案》（以下简称安置方案）明确临渭区政府负责征地拆迁安置工作，安置房建设主体是临渭区人民办拆迁指挥部。人民办拆迁指挥部是临渭区政府成立的，指挥部的行为责任后果应由临渭区政府承担。依据《行政诉讼法》第十二条的规定，涉案拆迁安置补偿协议是行政协议，不是民事协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。被上诉人临渭区政府答辩称：（一）原审裁定认定本案不属于行政诉讼的受案范围，驳回上诉人的起诉正确。1、上诉人起诉所涉及的临渭区XX大道XX段项目的拆迁人是渭南城投公司，并非临渭区政府。本案XX大道XX段征地拆迁项目于2009年4月开始，2010年4月底完成拆迁。本案的处理只能适用《城市房屋拆迁管理条例》。渭临人办[2012]88号《渭南市临渭区人民街道办事处文件》可以证明，项目拆迁人是渭南城投公司，并非临渭区政府。2、临渭区政府没有作出行政裁决，上诉人提起行政诉讼的前提不存在。依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《陕西省城市房屋拆迁补偿管理条例》第十五条的规定，当拆迁人与被拆迁人不能订立拆迁补偿安置协议的，可以向市、县房屋拆迁管理部门申请裁决，对政府裁决不服的，才可以提起行政诉讼。本案中，上诉人不仅与拆迁人渭南城投公司签订了拆迁安置补偿协议，而且已经履行完毕。对此上诉人没有向市、县房屋拆迁管理部门申请裁决，临渭区政府对此也没有作出任何行政行为，不符合《行政诉讼法》第二条的规定。上诉人仅对拆迁安置补偿协议不服，依法只能提起民事诉讼，而非行政诉讼。3、最高人民法院法复[1996]12号《最高人民法院关于受理拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。该批复现在仍然有效。（二）临渭区政府不是本案的适格被告。上诉人与拆迁人渭南城投公司于2010年4月14日签订了拆迁安置补偿协议，且已经履行，上诉人应当以渭南城投公司作为被告起诉。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条的规定，拆迁人是取得拆迁许可证的企业，行政机关只是对房屋的拆迁补偿工作实施监督管理，因此，临渭区政府不是本案的适格被告。（三）上诉人不能依据《行政诉讼法》提起行政诉讼。本案发生在2009年至2010年，应适用当时的《行政诉讼法》。按当时的规定，对征收、征用决定及其补偿决定等不服的，不属于行政诉讼的受案范围，不能提起行政诉讼。并且按照新行政诉讼法的规定，本案也已经超过了起诉期限。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。被上诉人人民街办答辩称：同意被上诉人临渭区政府的答辩意见。另外，人民街办不是本案适格被告。本院查明：2008年7月23日，渭南市政府第59次《专项问题会议纪要》第一条第1项载明：同意在市建设局、市城投公司提出的18个新开项目的基础上，增加滨河大道绿化带等项目。2008年7月29日，渭南市政府第64次《专项问题会议纪要》第一条载明：原则同意临渭区政府制定的老城区XX大道工程征地拆迁安置方案。2009年2月23日，《XX大道XX段征地拆迁安置实施方案》载明：（渭南）市政府决定实施老城区XX大道工程，临渭区政府负责该工程征地拆迁安置工作。第二条载明：临渭区政府批准成立的XX城改造拆迁工作指挥部，具体组织实施XX大道XX段征地拆迁安置工作。“渭南市临渭区XX城改造拆迁工作指挥部”在该安置方案尾部落款处加盖了公章。2010年4月14日，渭南市政府第23次《专项问题会议纪要》第一条载明：继续加大拆迁力度和进度，临渭区XX大道拆迁。2010年4月14日，上诉人签订了涉案拆迁安置补偿协议，该制式协议首部表述为，甲方：XX城XX城基础设施改造项目部，法定代表人处空白；受委托单位：渭南市临渭区XX大道XX段拆迁安置工作指挥部，法定代表人张宏志和经办人王保喜均签名。该制式协议尾部落款处载明，甲方处的名称（签章）、法定代表人、委托代理人处均空白；受委托拆迁单位：加盖“渭南市临渭区XX城改造拆迁工作指挥部”公章，法定代表人张宏志和经办人王保喜、惠平武签名；乙方是上诉人董建华签名。又查明：上诉人董建华于2016年10月28日向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求包括本案诉讼请求在内的多个不同性质的行政行为。后上诉人董建华申请撤诉，分别另行分起诉分别立案。原审法院于2017年4月21日作出（2016）陕05行初207号行政裁定，准许董建华撤回起诉。2017年5月22日，上诉人董建华向原审法院提起本案诉讼。本院查明的其他事实与原审查明的事实一致，予以确认。本院认为:本案争议的焦点是：1、上诉人董建华所诉涉案拆迁安置补偿协议，是行政协议还是民事协议，是否为人民法院行政诉讼的受案范围；2、上诉人董建华对迁安置补偿协议部分条款不服，起诉请求退还相应款项，是否超过法定起诉期限。（一）关于上诉人董建华所诉涉案拆迁安置补偿协议，是行政协议还是民事协议，是否为人民法院行政诉讼受案范围的问题。原审诉讼时仍然生效的《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理的目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，上诉人董建华所诉涉案拆迁安置补偿协议，该制式协议首部表述为，甲方：XX城XX城基础设施改造项目部，法定代表人处空白；受委托拆迁单位：渭南市临渭区XX大道XX段拆迁安置工作指挥部，法定代表人张宏志和经办人王保喜均签名。但该制式协议尾部落款处的甲方名称（签章）、法定代表人、委托代理人处均空白；而受委托拆迁单位处加盖的是“渭南市临渭区XX城改造拆迁工作指挥部”公章，法定代表人张宏志和经办人王保喜、惠平武签名。从二审庭审调查中，并无渭南城投公司项目部委托渭南市临渭区XX大道XX段拆迁安置工作指挥部签订拆迁安置补偿协议的授权委托书。又据二审查明的事实，2009年2月23日形成的《XX大道XX段征地拆迁安置实施方案》载明：（渭南）市政府决定实施老城区XX大道工程，临渭区政府负责该工程征地拆迁安置工作。第二条载明：临渭区政府批准成立的XX城改造拆迁安置工作指挥部，具体组织实施XX大道XX段征地拆迁安置工作。即XX大道XX段征地拆迁安置工作由临渭区政府负责，临渭区XX城改造拆迁安置工作指挥部，具体组织实施XX大道XX段征地拆迁安置工作。由此可见，上诉人董建华所诉拆迁安置补偿协议，甲方名为渭南城投公司项目部，受委托拆迁单位为渭南市临渭区XX大道XX段拆迁安置工作指挥部，实为在制式协议尾部甲方落款处加盖公章的“渭南市临渭区XX城改造拆迁工作指挥部”。而人民办拆迁指挥部，是临渭区政府批准成立的。据此，本案所诉拆迁安置补偿协议是行政协议，不是民事协议，是人民法院行政诉讼的受案范围。原审诉讼时仍然生效的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不能独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，临渭区政府批准成立的人民办拆迁指挥部，具体组织实施XX大道XX段征地拆迁安置工作。人民办拆迁指挥部是临渭区政府批准成立的临时性机构，不能独立承担法律责任，因此，批准成立人民办拆迁指挥部的临渭区政府是本案适格的被告。关于被上诉人临渭区政府辩称的该拆迁安置补偿协议发生在新行政诉讼法实施之前，应为民事协议的问题。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议的，”提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准，区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质。因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往，或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用修改后《行政诉讼法》新的规定作出裁判。本案中，所诉拆迁安置补偿协议虽然签订于2015年5月1日之前，但被征收人在2015年5月1日后依法起诉，仍应依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，作为行政案件予以受理。被上诉人临渭区政府辩称的将最高人民法院用于调整国有土地上房屋征收拆迁事项的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，作为裁判本案农村集体土地房屋征收拆迁行为的依据，并认为上诉人所诉拆迁安置补偿协议性质属于民事协议纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，显属对适用法律的错误理解。从《立法法》法律等级效力看，《行政诉讼法》经修改于2015年5月1日实施以后，最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条即与《行政诉讼法》规定相抵触，应当不再予以适用。对于2015年5月1日前形成的无论是国有土地上还是集体土地上房屋拆迁安置补偿协议，公民、法人或者其他组织在2015年5月1日以后提起诉讼的，都应当作为行政协议案件立案、审理，而不再作为民事协议案件立案、审理。故被上诉人临渭区政府对此上诉理由不能成立，依法不予支持。综上，上诉人董建华对此上诉理由成立，依法应予支持。被上诉人临渭区政府答辩理由不能成立，依法不予支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。本案所诉拆迁安置补偿协议是典型的行政协议，属于人民法院行政诉讼的受案范围。（二）关于上诉人董建华对迁安置补偿协议部分条款不服，提起行政诉讼，是否超过法定起诉期限的问题。原审诉讼时仍然生效的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人董建华于2010年4月14日先签字签订了拆迁安置补偿协议，但是直到2014年7月才拿到拆迁安置补偿协议，并领取了安置房钥匙。至此，上诉人董建华已经知道拆迁安置补偿协议的具体内容。上诉人董建华于2016年10月28日提起行政诉讼诉，请求退还拆迁安置补偿协议多收取的相关费用，超过了2年法定起诉期限。原审法院本应依法裁定驳回起诉，却裁定准予撤诉，适用法律不当，应予纠正。2017年5月22日，上诉人董建华仍以不服该拆迁补偿安置协议部分条款等为由，再次提起行政诉讼，原审法院予以立案、受理，明显适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，对上诉人董建华的起诉，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，原审裁定虽然存在适用法律错误情形，但裁定驳回起诉结果正确。对原审裁定的结果，本院予以维持。但对原审裁定中存在的问题，本院依法应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判  长    肖宏果审 判  员    马小莉                               审 判  员    徐  炯二〇一八年十二月十三日书 记  员    刘婉楠 11