青海省西宁市城北区人民法院行政判决书（2018）青0105行初15号原告：张倩，女，汉族，1981年12月10日生，公民身份证号：×××。住西宁市。委托代理人：王磊、闫艳，青海乾润律师事务所律师。被告：西宁市城东区建设局，住所地：西宁市。统一社会信用代码：×××。法定代表人：冶玉春，该局局长。委托代理人：姜萍，青海鑫辰律师事务所律师。委托代理人：李洵，该局城建监察大队办公室主任。原告张倩诉被告西宁市城东区建设局（以下简称城东建设局）行政撤销一案，本院于2018年4月18日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书，于2018年10月30日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张倩的其委托代理人王磊、闫艳，被告城东建设局的委托代理人姜萍、李洵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被诉行政行为：2017年11月14日，被告城东建设局对原告的丈夫索银位于福中巷张健院内西侧房屋的空地建房作出东建管限字（2017）第247号《限期拆除通知书》，要求提供相关手续或限期自行拆除。原告张倩诉称，2017年11月14日，原告收到被告作出的《限期拆除通知书》，原告认为通知书与事实严重不符，且程序严重违法。第一，通知书送达主体是索银，地址是福中巷张健院内西侧房屋，但该宅基地却是原告张倩所有，而非索银。第二、通知书载明的违章情况是“空地建房三层约550㎡”，具体如何违章未载明。被告未在通知书上载明作出处罚的法律依据及救济途径。仅仅是一张通知书就给原告造成了极大损失。根据《行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书，载明相关事项。由于被告工作严重失误，导致行政行为事实不清，程序违法，严重侵害了原告的合法权益。现提起行政诉讼，1、请求依法撤销被告作出的东建管限字（2017）第247号《限期拆除通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告就其主张提交如下证据：证据一、2010第106号《集体土地使用权证》，拟证明福中巷张健院内西侧土地使用权人为张倩，土地面积为180.4㎡,宗地面积为541.2㎡。证据二、被告下发的东建管限字（2017）第247号《限期拆除通知书》复印件一份，拟证明2017年10月14日被告下发此通知书，限期拆除房屋，需要说明索银和张倩是夫妻关系。被告城东建设局辩称，1、原告主体不适格，被告是针对索银作出的《限期拆除通知书》，而不是张倩。2017年9月28日被告向区纪委汇报《关于城东区福中巷张健院内四户宅基地调查情况》，确定该院西户户主为索银。2017年9月30日，索银向被告出具保证书，载明索银所建房屋面积超出土地证的面积在补偿时不予补偿。况且城东区国土资源局提供的证明中能反映出涉案土地的买卖是违法的，该土地证不属于索银、张倩。经国土资源局调查原告张倩的土地使用权证是伪造的。能够说明被告作出《限期拆除通知书》与事实相符，符合法律规定。2、被告拆除索银空地建房550㎡符合法律规定。1994年张健（青海机床锻造厂建筑公司经理）与西宁市城东区中庄村村委会签订《租房协议书》，约定中庄村将（西靠羊毛集团公司，东临刘跃兴建筑队）小院租赁给青海机床锻造厂建筑公司，2009年张健将一部分租赁土地以偿还债务抵偿给了中庄村村民刘顺德，刘顺德又将一部分土地卖给了索银。索银购买土地后办理了2010第106号集体土地使用权证，经城东区国土资源局调查后认定该证系伪造。且索银建房无《建筑规划许可证》、《建筑施工许可证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条的规定，涉案土地属于中庄村的集体土地，中庄村将土地租赁给张健，张健作为土地承租人只有使用权，没有处置权。因此，张健以买卖、抵债方式转让集体土地用于非农业建设修建房屋的行为属于非法出让、转让集体土地的违法行为。故被告拆除索银的违法建筑符合法律规定。被告根据《城乡规划法》第十四条、第六十四条的规定，对违法、违章建筑予以拆除的通知并不违反法律规定。被告所作《限期拆除通知书》合法合规，应予支持。被告向本院提交证据为：证据一、《关于城东区福中巷张健院内四户宅基地调查情况》，拟证明原告主体问题；证据二、保证书，拟证明索银所修建的房屋是购买的福中巷张健院内西侧土地的事实；证据三、关于张健转让中庄村土地行为的说明，拟证明索银从刘顺德处购买土地违法的事实；证据四、2016第106号《集体土地使用权证》复印件，拟证明该集体土地使用权证系伪造的事实；证据五、城东区国土资源局《关于中庄村村民索银伪造土地使用证的调查说明》，拟证明城东区国土资源局经调查认定张倩所办理2016第106号集体土地使用证确系伪造的事实；证据六、西宁市城东区土地登记机关公章变更表，拟证明2005年西宁市城东区建设和国土资源局的公章作废，变更为城东区建设局的事实；证据七、2010年8月20日土地登记审批表，拟证明2010年所办理的集体土地使用权证没有106号，可以印证原告的土地使用权证系伪造的。被告未能提供作出《限期拆除通知书》依据的法律、法规或规范性文件。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据一不予认可，是被告单方面作出。对证据二不认可，并不是给张倩作出的与本案无关。对证据三、四的证明方向不认可。对证据五认为未经法定程序注销的产权证不能推定是违法的。对证据六所附的九份文件的真实性无异议，但认为不能排除提前在产权证盖好印章事后给张倩办理产权证的情况。对证据七是行政机关作出的行政行为，张倩并不知情，且当时办理手续都是通过合法途径办理，对其证明方向不认可。被告对原告证据的质证意见为：对证据一真实性、合法性、关联性均不认可，我们有证据证明2010年发证机关应当是城东区建设局，张倩所持有的土地使用证印章是城东区建设与国土资源局。从被告提交的2010年8月20日土地登记审批表中可以看出2010年全年国土资源局对集体土地的使用权证，只发放到了69号。对证据二的真实性、合法性、关联性均不认可。该通知书我们是给索银发的，如果原告不认可双方的关系，那么原告诉讼主体也就不适格。本院对证据作如下确认：一、对原告的证据一，被告持异议，该《集体土地使用权证》能够证明原告张倩与被告作出的涉案行政行为存在利害关系，原告具有起诉的主体资格。但该《集体土地使用权证》是否真实合法，本院在下文判决理由中阐述。对原告的证据二，被告虽然对复印件持异议，但被告认可对索银作出了涉案行政行为，故该证据属于原告起诉被告作出的涉案行政行为的依据。二、对被告的证据四与原告证据一相同，本院认定同上。对于其他证据，原告均持异议，但该证据系被告及相关部门作出的文件等材料，能够证实相关法律事实，本院对其真实性予以认定。原告对证据的证明方向所持异议，属于本案争议的行政行为是否符合法律法规的问题，将在下文的判决理由中进行分析阐述。三、本案在审理过程中，被告申请对原告张倩的宁东集用（2010）第106号《集体土地使用权证》进行司法鉴定，但未能提供相关资料的原件，故鉴定部门未作出司法鉴定。本院经审理确认以下法律事实：原告张倩与索银系夫妻关系。2009年张健将其从中庄村租赁的集体土地抵偿给了中庄村村民刘顺德，刘顺德又将一部分土地卖给了索银。2010年6月20日，索银的妻子张倩办理了宁东集用（2010）第106号《集体土地使用权证》，土地使用权人为张倩，座落为中庄村福中巷，用途为宅基地，登记机关处加盖的印章为：西宁市城东区建设和国土资源局。2017年11月14日，被告城东建设局向索银发出东建管限字（2017）第247号《限期拆除通知书》，载明：索银的福中巷张健院内西侧房屋，违章情况为空地建房三层，约550㎡，要求三日内提供相关手续或自行拆除。索银进行了签收。2017年12月，城东区国土资源局向城东区纪委作出《关于中庄村村民索银伪造土地使用证的调查说明》，载明：西宁市城东区国土资源分局于2006年成立，使用的公章名称为城东区国土资源分局。该分局2010年共办理集体土地使用权证共69宗，而张倩的《集体土地使用权证》编号为106号，不在该分局的登记号码序列，因而认定张倩的《集体土地使用权证》系伪造。另查明，西宁市城东区人民政府于2005年12月1日作出的东区政（2005）103号《关于机构改组撤销组建更名的通知》，载明：撤销西宁市城东区建设和国土资源局，组建城东区建设局、城东区国土资源分局。2005年12月31日，西宁市城东区人民政府办公室作出的东区政办（2005）145号《关于启用城东区发展和改革局等单位印章的通知》，载明：从发文日期起，原“西宁市城东区建设和国土资源局”的印章作废。再查明，原告张倩和索银的福中巷张健院内西侧房屋，在原告提起行政诉讼之前已经被拆除。本院认为，本案的争议焦点为：一、关于原告的诉讼主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案被告针对索银在福中巷张健院内西侧房屋作出《限期拆除通知书》，原告持有与该房屋相关的《集体土地使用权证》，且张倩与索银系夫妻关系，张倩应属于与涉案行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。故原告张倩的诉讼主体适格。二、关于被告对索银、张倩的福中巷张健院内西侧房屋作出《限期拆除通知书》以及进行拆除的行为是否符合法律法规的问题。本院认为，行政强制执行权必须源于法律的明文规定或授权，其行使的主体、程序、措施必须符合法律规定。行政机关应根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在作出行政处罚决定前，依法发出行政事先处罚告知书，告知拟处罚结果和被处罚人的陈述、申辩等权利。当事人不行使陈述权、申辩权或者行政机关在对当事人的申辩进行复核后，认为当事人提出的事实、理由或者证据不成立的，行政机关作出行政处罚决定书，责令其限期拆除违法建筑。被处罚人对行政处罚不服的，可以向同级人民政府或者上级行政机关申请复议，也可向人民法院提起诉讼。?被处罚人在法律规定的期限内不提起行政复议和行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法予以强制拆除。本案中，被告认为索银、张倩的福中巷张健院内西侧房屋属于违法建筑，仅对索银发出了《限期拆除通知书》，而未履行上述相关法定程序，亦未告知申请复议及向法院起诉的权利，即对索银、张倩的房屋进行了强制拆除。虽然被告认为城东区国土资源局向区纪委作出《关于中庄村村民索银伪造土地使用证的调查说明》中认定张倩的《集体土地使用证》系伪造，但并未就的相关认定材料向索银、张倩进行告知及送达，也未对索银、张倩的房屋属于违法建筑的情况作出行政处罚决定。故被告作出《限期拆除通知书》，并在未履行相关程序的情况下对索银、张倩的房屋实施强制拆除的行政行为违反了法定程序。原告主张撤销《限期拆除通知书》的诉讼请求，因房屋已被拆除，已不具有可撤销内容，撤销《限期拆除通知书》已无实际意义，故本院依法确认被告拆除索银、张倩的福中巷张健院内西侧房屋的行政行为程序违法。三、关于张倩的《集体土地使用证》是否合法的问题。涉案的土地使用权人为张倩的宁东集用（2010）第106号《集体土地使用权证》，加盖的印章为西宁市城东区建设和国土资源局，办证时间为2010年6月20日。从西宁市城东区人民政府的文件显示，西宁市城东区建设和国土资源局的印章已于2005年12月31日作废，2010年相关职能部门系城东区国土资源分局。因此，张倩的《集体土地使用权证》确实存在违法的情况。因《集体土地使用权证》关系到相关当事人能否获得拆迁补偿权益的问题，故应当由相关职能部门作出调查认定，并向相关当事人进行告知。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条的规定，判决如下：确认被告西宁市城东区建设局对原告张倩及索银的福中巷张健院内西侧房屋实施拆除的行政行为程序违法。本案诉讼费50元，由被告西宁市城东区建设局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审 判 长 张育宁审 判 员 贺众明人民陪审员 蓉 措 二〇一八年十二月十日书 记 员 王思颖附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第一百零二条：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。