湖北省宜昌市三峡坝区人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂0591行初10号公益诉讼起诉人：湖北省宜昌市三峡坝区人民检察院。法定代表人:李长红，该院检察长。被告：宜昌高新技术产业开发区综合执法局，住所地宜昌市青岛路**，统一社会信用代码12420500MB113510XE。法定代表人：汪新家，该局副局长。委托诉讼代理人:郭小恒，该局社会管理执法大队副大队长，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人:雷春华，湖北民基律师事务所律师，代理权限为一般授权。公益诉讼起诉人湖北省宜昌市三峡坝区人民检察院（以下简称坝区检察院）因认为被告宜昌高新技术产业开发区综合执法局（以下简称高新区综合执法局）未依法履行行政管理职责，于2018年11月21日提起行政公益诉讼。本院于2018年11月22日立案后，于2018年11月28日向被告送达了《起诉书》副本及《应诉通知书》。本院依法组成由审判长李俊峰、审判员刘青春、审判员张莉,人民陪审员李明喜、蒋平、罗琼、徐振安参加的七人合议庭，于2018年12月11日组织庭前证据交换并召开了庭前会议，于2018年12月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人坝区检察院委派检察员夏祥军、书记员赵宜，被告高新区综合执法局法定代表人汪新家、委托诉讼代理人郭小恒、雷春华到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。公益诉讼起诉人坝区检察院诉称：坝区检察院在履行审查起诉职责中发现，在宜昌高新技术产业开发区（以下××区）白洋镇赵家铺村委会、白洋社区居委会长江干流沿线林地被毁一案中，负责辖区林业行政执法工作的高新区综合执法局未依法履行法定职责，造成长江干流沿线林地受损，国家和社会公共利益受到损害，遂于2018年3月26日进行立案审查。经调查查明，2013年2月26日，湖北双悦管业有限公司（以下简称双悦公司）法定代表人黄志彬以该公司建设堆货场为由，向宜昌高新区白洋镇赵家铺村委会租用易顺矿业码头旁林地20.592亩，并将堆货场建设交由徐家全负责。2014年10月23日，徐家全以堆放砂石料为由，以其女儿徐娅名义向宜昌高新区白洋社区居委会租用易顺矿业码头旁林地19.116亩。以上两块林地相邻，共同用来建设双悦公司的堆货场，由徐家全具体负责。2013年2月至2017年3月，双悦公司及其法定代表人黄志彬、堆货场建设实际负责人徐家全在未经县级以上人民政府林地主管部门审核同意，未办理许可手续的情况下，擅自改变土地用途，开挖砂石，平整土地，建设堆货场，造成林地严重毁坏。经宜昌市林业调查规划设计院检测，林地被毁39.708亩（26472平方米）。高新区综合执法局下属的社会管理执法大队于同年3月20日向徐家全下达《责令停止林业违法行为通知书》（宜社执2017第001号）责令其：1、立即停止毁林建设行为；2、立即采取补种复绿等恢复措施；3、配合接受调查处理。并于同日向宜昌市森林公安局报案，但未对违法行为人作出行政处罚。宜昌市三峡坝区人民法院于2018年3月14日对双悦公司、黄志彬、徐家全非法占用农用地案作出（2017）鄂0591刑初76号刑事判决，以犯非法占用农用地罪判处双悦公司罚金二十万元、黄志彬免予刑事处罚、徐家全有期徒刑二年缓刑三年并处罚金七万元。刑事判决后该局仍未对上述公司和个人擅自改变林地用途的行为进行行政处罚，未履行法定监管职责督促违法行为人恢复受损林地原状。坝区检察院办案人员于2018年3月21日、3月28日两次对现场进行了勘察，发现被毁林地未得到修复，社会公共利益一直处于受侵害状态。2018年4月19日，华中农业大学园艺林学学院专家应坝区检察院的委托对该林地对公共生态环境影响出具专家意见认为：该林地近临长江，在水源涵养、水土保持等方面发挥着重要作用，林地的破坏将导致生态系统功能失衡，涵养水源和保育土壤降低，水土流失加剧，营养物质积累降低，生物多样性下降，固碳释氧与净化大气环境功能丧失。为促使损害长江流域生态环境和资源的行为得到及时纠正，有效维护国家利益和社会公共利益，2018年4月28日，坝区检察院向高新区综合执法局发出宜市三检行公建（2018）1号《检察建议书》，建议该局严格按照法律法规的规定履行法定职责，责令违法行为人恢复被毁林地原状，切实保护国家和社会公共利益。并于2018年4月28日将检察建议书送达该局，由该局工作人员签收。2018年6月28日，高新区综合执法局对检察建议作出回复称，宜昌高新区成立了由相关单位和部门组成的该林地复绿工作领导小组负责完成复绿工作，聘请设计院编制了复绿方案，选择宜昌山水园林景观工程有限公司根据土质情况分类进行修复，截至6月15日已完成被毁林地的修复工作。2018年6月28日，坝区检察院办案人员到林地现场进行查看，发现被毁山体陡坡改缓坡、铺网覆盖并播种草籽、复绿区域换土、种植苗木，修复植被处于养护期。2018年7月2日坝区检察院办案人员向徐家全取证，7月3日向黄志彬取证，发现高新区综合执法局仍未对二人及双悦公司作出行政处罚，也未要求其承担修复受损林地费用。2018年8月3日，坝区检察院委托常德市惠林司法鉴定所对该被毁林地修复情况进行了司法鉴定，8月10日该所出具鉴定意见：未修复植被面积8.89亩，已修复植被（需继续管护和山体滑坡部位需重新修复）面积17.26亩，已修复植被(需继续管护）面积5.25亩，某部队临时军事训练占地未修复植被面积3.05亩，已修复植被面积5.26亩。2018年11月19日，坝区检察院办案人员再次到林地现场进行查看，发现作业仍在进行，缓坡段仍未植树复绿。坝区检察院认为，该林地地处长江岸边，在水源涵养、水土保持等方面发挥着重要作用，林地的破坏将致使当地生态环境遭到一定的侵害，损害了国家和社会公共利益。《中华人民共和国森林法》第十三条规定：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变林地用途每平方米10元至30元的罚款。湖北省人民政府《关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函［2015］239号）、宜昌市委编委《关于调整宜昌高新区、猇亭区有关机构编制事项的批复》（宜编［2014］23号）、宜昌高新区工委编委《关于调整宜昌高新区管委会部分事业单位机构编制事项的通知》（宜高编［2014］2号），明确高新区综合执法局具有在宜昌高新区范围内行使林业等方面的行政处罚权，负责林业等方面的行政执法工作。针对违法行为，高新区综合执法局没有对违法行为人作出限期恢复原状的行政处罚决定。检察机关提出检察建议后，该局仍未依法正确履行职责，仍未对违法行为人进行行政处罚，而是由行政机关用国家财政款项进行植树复绿并承担管护义务，是一种不依法正确履职的表现，同时被毁林地没有完全得到修复，国家和社会公共利益仍处于受损害状态。综上所述，为督促高新区综合执法局依法履行职责，促进行政执法机关依法行政，进而保护长江流域生态环境，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起行政公益诉讼，请求:1、确认高新区综合执法局未依法履行职责违法;2、判令高新区综合执法局依法继续履行监督管理职责。审理中，公益诉讼起诉人变更诉讼请求为:因高新区综合执法局未严格依法履行行政管理职责，请求判令高新区综合执法局对双悦公司、黄志彬、徐家全违法损毁林地的修复工作继续履行监督管理职责。公益诉讼起诉人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一部分证据：关于高新区综合执法局不依法履行职责，国家和社会公共利益受损的证据（共三组）。第一组:关于高新区综合执法局具有林业监管职责的证据。1、2015年11月23日湖北省人民政府《关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2015]239号）。2、2014年8月5日宜昌市委编委《关于调整宜昌高新区、猇亭区有关机构编制事项的批复》（宜编[2014]23号）。3、2014年宜昌高新区工委编委《关于调整宜昌高新区管委会部分事业单位机构编制事项的通知》（宜高编[2014]2号）。证明：高新区综合执法局对辖区林地资源具有监督管理职责。第二组：关于林地被毁坏，国家和社会公共利益受损的证据。1、宜昌市三峡坝区人民法院（2017）鄂0591刑初76号判决书及该院作的情况说明。证明：双悦公司和黄志彬、徐家全违反法律规定，非法占用林地采挖砂石，建设堆货场，造成林地被毁坏的情况。2、《林地检测报告》（宜林检字[2017]第001号）。证明：该林地已被严重毁坏，面积为26472平方米。3、公益诉讼起诉人于2018年3月21日、3月28日在林地现场拍摄的照片。证明：林地被毁坏的现场状况。4、公益诉讼起诉人咨询专家意见的函、专家意见、三名专家研究领域的说明、三名专家任职资格文件。证明：三名专家均为林学生态学领域专家，三名专家认为：该林地位于长江岸边，生态地位重要，在水源涵养、水土保持等方面发挥着重要作用，林地的破坏将造成生态环境影响，会导致生态系统功能失衡，涵养水源和保育土壤降低，水土流失加剧，营养物质积累降低，生物多样性下降，固碳释氧与净化大气环境功能丧失。第三组：高新区综合执法局未依法履行职责的证据。1、2017年3月20日高新区社会管理执法大队《责令停止林业违法行为通知书》（宜社执[2017]第001号）。证明：高新区综合执法局下属的社会管理执法大队仅对违法犯罪人下达了责令停止违法行为通知书，没有作出行政处罚决定。2、2018年3月23日徐家全证言。证明：高新区综合执法局没有对徐家全、黄志彬及湖北双悦公司作出行政处罚决定。第二部分：关于公益诉讼起诉人发出诉前检察建议的证据。1、《检察建议书》（宜市三检行公建[2018]1号）。2、送达回证。证明：公益诉讼起诉人在提起诉讼前发出了检察建议，履行了诉前程序。第三部分：关于高新区综合执法局收到检察建议后不依法正确履行职责，国家和社会公共利益仍处于受损状态的证据（共二组）。第一组：高新区综合执法局不依法正确履职的证据。1、2018年6月28日高新区综合执法局《关于对宜昌市三峡坝区人民检察院检察建议书处理结果的回复》（宜高综执发[2018]17号）。证明：高新区综合执法局在收到检察建议后，开展了对林地的复绿工作，但未按检察建议依法正确履职。2、徐家全、黄志彬证言证明：在林地被毁后，高新区综合执法局始终未对违法行为人作出行政处罚，在本院发出检察建议后，仍未对违法行为人的违法行为作出行政处罚。在违法行为人的复绿工作达不到要求的情况下，没有责令其继续开展复绿工作直至恢复原状。第二组：国家和社会公共利益仍然受损的证据。1、公益诉讼起诉人委托开展司法鉴定的函、常德市惠林司法鉴定所《林业司法鉴定意见书》。证明：被毁林地没有完全修复，没有达到恢复原状的标准。2、公益诉讼起诉人2018年6月28日在林地现场拍摄的照片,11月19日拍摄的照片、视频。证明：林地没有完全得到修复，11月19日作业仍在进行，缓坡段仍未植树复绿。被告高新区综合执法局辩称:高新区综合执法局已经就宜昌高新区白洋镇赵家铺村委会、白洋社区居委会长江干流沿线林地被毁一案依法履行了监管职责，公益诉讼起诉人要求确认高新区综合执法局未履行监管职责违法所依据的事实和理由与客观情况不符；同时,高新区综合执法局社会管理执法大队已于2017年3月20日将该案移送至宜昌市森林公安局，且宜昌市三峡坝区人民法院已于2018年3月14日对上述涉案当事人作出(2017)鄂0591刑初76号《刑事判决书》，根据《行政处罚法》的相关规定，高新区综合执法局不宜再对该案作出行政处罚决定。一、髙新区综合执法局已经依法履行了监管职责，公益诉讼起诉人认为被告未依法履行监管职责违法所依据的事实与客观情况并不完全相符，其所阐述的理由并不充分。1、髙新区综合执法局的法定职责范围：《中华人民共和国森林法》第十三条规定：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督;宜昌市委编委《关于调整宜昌高新区、猇亭区有关机构编制事项的批复》（宜编［2014］23号），明确高新区综合执法局的主要职责是受市直各部门委托或授权，负责高新区范围内劳动保障、安全生产、城市管理等行政执法工作；高新区工委编委《关于调整宜昌高新区管委会部分事业单位机构编制事项的通知》（宜高编［2014］2号），明确高新区综合执法局的职责包含负责林业的行政执法工作。根据上述规定，高新区综合执法局应当对高新区森林资源的保护、利用工作实施统一监督管理。2、高新区综合执法局针对宜昌高新区白洋镇赵家铺村委会、白洋社区居委会长江干流沿线林地被毁一案依法履行了监督管理职责：(1)依法责令湖北易顺矿业有限责任公司（以下简称易顺矿业公司)停止违法行为。2013年2月至2017年3月，双悦公司及其法定代表人黄志彬、堆货场建设实际负责人徐家全在未经林业主管部门审核同意，未办理许可手续的情况下，擅自改变土地用途、开挖砂石，建设堆货场，造成林地严重损坏。2017年3月，针对易顺矿业公司（实际负责人为徐家全）毁林建设的行为，高新区综合执法局社会管理执法大队进行了立案调査，于2017年3月20日向易顺矿业公司下达《责令停止林业违法行为通知书》（宜社执〔2017〕第001号），责令该公司：立即停止毁林建设行为；采取补种复绿等恢复措施并配合调查处理。（2）依法将易顺矿业公司毁林建设一案移送至宜昌市森林公安局。2017年3月20日，高新区综合执法局社会管理执法大队依法将易顺矿业公司毁林建设一案移送至宜昌市森林公安局，请求对该案依法予以处理。宜昌市三峡坝区人民法院对双悦公司、黄志彬、徐家全作出了刑事处罚。（3）高新区综合执法局收到坝区检察院的检察建议书后，积极行动，成立了由相关单位和部门组成的该林地复绿工作领导小组负责完成复绿工作，并聘请设计院编制了复绿方案，选择宜昌山水园林景观工程有限公司根据土质情况分类进行修复，截至6月15日已完成被毁林地的修复工作。（4）2018年5月2日，髙新区综合执法局向区社会事务管理办公室下达了《宜昌髙新区综合执法局关于移交检察建议书的函》，将《检察建议书》移交给区社会事务管理办公室。综合上述事实，高新区综合执法局已经依法履行了法定监管职责,不存在未履职的情形，公益诉讼人的诉请事实依据并不充分。二、宜昌市三峡坝区人民法院已对双悦公司、黄志彬、徐家全非法占用农用地的行为作出刑事判决，根据《行政处罚法》的相关规定，高新区综合执法局不宜再对该案作出行政处罚决定。2018年3月14日，宜昌市三峡坝区人民法院对双悦公司、黄志彬、徐家全非法占用农用地的行为作出刑事判决，以犯非法占用农用地罪判处双悦公司罚金贰拾万元，黄志彬免于刑事处罚、徐家全有期徒刑二年缓期三年并判处罚金七万元。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定：违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关己经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。根据上述规定，对同一违法犯罪行为，原则上只能给予一次刑事法律上的人身罚或财产罚，即使行政机关已经作出人身罚或财产罚的行政处罚，相关的行政处罚和刑事处罚也必须进行折抵。正因如此，《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、第八条、第十一条规定，如果违法行为已构成犯罪，应当依法追究刑事责任的,行政机关不得以行政处罚代替刑事处罚，必须向公安机关移送。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号）也明确规定：行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。因此，在程序上，有关人身权和财产权处罚的刑事程序优于行政程序。如果违法行为已构成犯罪，必须依法向公安机关移送。在司法机关依法作出判决后，行政机关对该违法行为不宜再作出行政处罚决定。综上，高新区综合执法局在双悦公司毁林建设一案中依法履行其法定职责，鉴于被毁山体陡坡已改为缓坡，铺网覆盖并播种草籽，并进行了复绿区域的换土、种植苗木，林地受损的情况正在得到整改，违法行为已得到改正，请求人民法院依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告高新区综合执法局为证明其辩解意见，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：《责令停止林业违法行为通知书》（宜社执[2017]第001号）。证明：高新区综合执法局社会管理执法大队依法履职，责令易顺矿业公司停止违法行为并要求其采取补种复绿等恢复措施。第二组证据：易顺矿业公司毁林建设案件移送资料。1、移送资料清单及签收情况；2、2017年3月20日《关于湖北易顺矿业有限责任公司毁林建设情况的报告》；3、2017年3月17日林业行政处罚询问笔录；4、照片4张；5、《使用林地审核同意书》；6、土地分类面积汇总表。证明：高新区综合执法局社会管理执法大队依法将易顺矿业公司毁林建设一案移送至宜昌市森林公安局，请求对该案依法予以处理。第三组证据：2018年5月2日《宜昌高新区综合执法局关于移交检察建议书的函》。证明：高新区综合执法局于2018年4月28日收到坝区检察院《检察建议书》后，将该建议书移交给区社会事务管理办公室。第四组证据：政府研究、部署码头整治、复绿工作的证据。1、《关于推进湖北易顺矿业有限公司丁家沟码头整治工作的会议纪要》（[2018]3号）；2、白洋镇人民政府《关于丁家沟码头岸坡复绿整改的通知》；3、码头复绿《施工日记》（2018年5月--6月共22张）；4、复绿现场照片。证明：市政府、高新区召开专题会议研究、部署易顺矿业码头整治、复绿的相关工作，明确3月21日至31日，宜昌高新区管委会负责完成对丁家沟码头的复绿工作。6月22日，白洋镇人民政府通过下达《整改通知》的方式，要求易顺矿业配合完成复绿工作。各方提交的证据，均已经过庭审质证。对于各方当事人均无异议的证据，本院予以采信。公益诉讼起诉人对被告第三组证据认为与本案无关联性，本院综合全案另行认定。其余证据的真实性、合法性、关联性各方均无异议，但对证明目的有异议，本院确认可以作为认定本案事实的依据，至于各证据能否达到举证一方的证明目的，本院综合全案作出认定。经审理查明：（一）2013年2月，双悦公司法定代表人黄志彬以该公司建设堆货场为由，向宜昌高新区白洋镇赵家铺村委会租用易顺矿业码头旁林地20.592亩，并将堆货场建设交由徐家全负责。2014年10月23日，徐家全以堆放砂石料为由，以其女儿徐娅名义向宜昌高新区白洋社区居委会租用易顺矿业码头旁林地19.116亩。以上两块林地相邻，共同用来建设双悦公司的堆货场，由徐家全具体负责。2013年2月至2017年3月，双悦公司及其法定代表人黄志彬、堆货场建设实际负责人徐家全在未经县级以上人民政府林地主管部门审核同意，未办理许可手续的情况下，擅自改变土地用途，开挖砂石，平整土地，建设堆货场，造成林地严重毁坏。经宜昌市林业调查规划设计院检测，林地被毁39.708亩（26472平方米）。高新区综合执法局下属的社会管理执法大队于同年3月20日作出《责令停止林业违法行为通知书》（宜社执［2017］第001号），责令易顺矿业徐家全：1、立即停止毁林建设行为；2、立即采取补种复绿等恢复措施；3、配合接受调查处理。并于同日向宜昌市森林公安局报案，请求对该案依法予以处理。徐家全签收《责令停止林业违法行为通知书》后，高新区综合执法局未对违法行为人作出行政处罚。后该案经侦查终结，经坝区检察院提起公诉，宜昌市三峡坝区人民法院于2018年3月14日对双悦公司、黄志彬、徐家全非法占用农用地案作出（2017）鄂0591刑初76号刑事判决，以犯非法占用农用地罪判处双悦公司罚金二十万元、黄志彬免予刑事处罚、徐家全有期徒刑二年缓刑三年并处罚金七万元。该刑事判决于2018年3月27日生效。（二）2014年8月5日，宜昌市委机构编制委员会作出《关于调整宜昌高新区、猇亭区有关机构编制事项的批复》（宜编[2014]23号）,明确“同意设立宜昌高新技术产业开发区综合执法局，主要职责是受市直各部门委托或授权，负责高新区范围内劳动保障、安全生产、城市管理等行政执法工作。”根据该批复，宜昌高新区工委编委随后作出《关于调整宜昌高新区管委会部分事业单位机构编制事项的通知》（宜高编[2014]2号）,明确“设立宜昌高新技术产业开发区综合执法局”，“综合执法局的主要职责是负责高新区范围内农业、林业等方面的行政执法工作。”至2015年11月23日，湖北省人民政府对宜昌市人民政府作出《省人民政府关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2015]239号），明确“集中行使行政处罚权的行政机关在高新技术产业开发区范围内可以行使下列具体职权：（十三）林业等方面法律法规规章规定的行政处罚权。”根据上述规定，被告高新区综合执法局对宜昌高新区辖区林地资源具有监督管理职责，该局在庭审中对此亦予以认可。（三）坝区检察院办案人员于2018年3月21日、3月28日两次对林地被毁现场进行了勘察，发现被毁林地未得到修复，同时发现刑事判决后被告高新区综合执法局仍未对上述公司和个人擅自改变林地用途的行为进行行政处罚。此前的2018年3月9日，宜昌市治理长江干线及支流非法码头工作联席会议办公室召开专题会议研究、部署易顺矿业码头整治、复绿的相关工作。明确3月21日至31日，宜昌高新区管委会负责完成对码头的复绿工作。2018年4月19日，华中农业大学园艺林学学院三名专家应坝区检察院的委托对该林地对公共生态环境影响分别出具专家意见：该林地近临长江，在水源涵养、水土保持等方面发挥着重要作用，林地的破坏将导致生态系统功能失衡，涵养水源和保育土壤降低，水土流失加剧，营养物质积累降低，生物多样性下降，固碳释氧与净化大气环境功能丧失。2018年4月28日，坝区检察院向高新区综合执法局发出宜市三检行公建（2018）1号《检察建议书》，建议该局严格按照法律法规的规定履行法定职责，责令违法行为人恢复被毁林地原状，切实保护国家和社会公共利益。并于2018年4月28日将检察建议书送达该局，由该局工作人员签收。2018年5月2日，髙新区综合执法局向区社会事务管理办公室下达了《宜昌髙新区综合执法局关于移交检察建议书的函》，将《检察建议书》移交给区社会事务管理办公室。6月22日，宜昌高新区下辖的白洋镇人民政府通过下达《整改通知》的方式，要求易顺矿业配合完成复绿工作。2018年6月28日，高新区综合执法局对检察建议作出回复：宜昌高新区成立了由相关单位和部门组成的该林地复绿工作领导小组负责完成复绿工作，聘请设计院编制了复绿方案，选择宜昌山水园林景观工程有限公司根据土质情况分类进行修复，截至6月15日已完成被毁林地的修复工作。2018年6月28日，坝区检察院办案人员到林地现场进行查看，发现被毁山体陡坡改缓坡、铺网覆盖并播种草籽、复绿区域换土、种植苗木，修复植被处于养护期。2018年7月2日坝区检察院办案人员向徐家全取证，7月3日向黄志彬取证，发现高新区综合执法局仍未对二人及双悦公司作出行政处罚，也未要求其承担修复受损林地费用。2018年8月3日，坝区检察院委托常德市惠林司法鉴定所对该被毁林地修复情况进行了司法鉴定，8月10日该所出具鉴定意见：未修复植被面积8.89亩，已修复植被（需继续管护和山体滑坡部位需重新修复）面积17.26亩，已修复植被（需继续管护）面积5.25亩，某部队临时军事训练占地未修复植被面积3.05亩，已修复植被面积5.26亩。2018年11月19日，坝区检察院办案人员再次到林地现场进行查看，发现作业仍在进行，缓坡段仍未植树复绿。本院认为，本案系由检察机关提起的行政公益诉讼，坝区检察院作为公益诉讼起诉人履行了送达检察建议书等诉前程序。根据公益诉讼起诉人的起诉、被告的答辩以及双方当事人的举证与质证等综合分析。诉讼双方对被告高新区综合执法局具有林业监管的法定职责无异议，被告高新区综合执法局对公益诉讼起诉人的起诉程序和诉称的基本事实无异议，但认为其已依法履行了监管职责，在已作出刑事判决的情况下不宜再对该案作出行政处罚决定。因此，本案的争议焦点在于：被告高新区综合执法局是否存在未严格依法履行行政管理职责的行为；在对被毁林地违法犯罪人追究刑事责任后，被告高新区综合执法局是否仍可行使行政职权。《中华人民共和国森林法》第十三条规定：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。第四十四条规定：违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。由以上规定可知，被告高新区综合执法局作为具有统一监管辖区林业工作法定职责的行政执法机关，具有行政处罚权，应当依法履行《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定的职责。但在本案所涉林地被毁损后，仅于2017年3月20日作出《责令停止林业违法行为通知书》，责令易顺矿业徐家全立即停止毁林建设行为；立即采取补种复绿等恢复措施；配合接受调查处理。在未依法及时作出与相关行政法规相符的行政处罚决定的情况下，即于同日向森林公安机关作报案移送处理。在双悦公司、黄志彬、徐家全刑事案件司法程序完结后，公益诉讼起诉人经派员调查，并委托华中农业大学园艺林学学院三名专家对该林地对公共生态环境影响出具专家意见后，从督促行政机关依法、全面、准确、及时履行法定职责，充分发挥行政机关职能，及时处罚涉环境资源违法行为的角度出发,发出《检察建议书》，建议被告严格按照法律法规的规定履行法定职责，责令违法行为人恢复被毁林地原状，切实保护国家和社会公共利益。但被告高新区综合执法局仍未按照《检察建议书》的建议，对案涉林地被毁损的违法行为作出行政处罚决定，没有责令违法行为人继续复绿至恢复原状。接受《检察建议书》后，其将《检察建议书》移交给宜昌高新区社会事务管理办公室，因宜昌高新区社会事务管理办公室不是林业监管、执法主体，故其行为与本案无关联；另宜昌高新区下辖的白洋镇人民政府通过下达《整改通知》的方式，要求易顺矿业配合完成复绿工作，亦不能代替被告高新区综合执法局正确履行行政职责，作出行政处罚决定。在其对《检察建议书》的回复中证实开展了林地复绿工作，虽被告未严格按检察建议正确履职,但宜昌高新区管委会迅速成立领导小组，编制复绿方案，开展被毁林地复绿工作仍值得充分肯定。同时，根据公益诉讼起诉人委托常德市惠林司法鉴定所对该被毁林地修复情况进行的司法鉴定，及公益诉讼起诉人2018年11月19日派员到现场查看的情况，被毁林地尚未完全修复。被告高新区综合执法局的行为有违《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、第三款和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，应当认定其行为属未严格依法履行行政管理职责。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。第二十八条规定：违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。从上述规定可以看出，犯罪行为人被追究刑事责任后，行政机关给予行政相对人的行政拘留和罚款可以折抵相应刑期或者罚金，行政处罚、决定、命令中的其他义务，行政相对人仍然必须履行，行政机关对此仍具有监督和管理的法定职责。本案中，双悦公司、黄志彬、徐家全虽因犯有非法占用农用地罪被追究刑事责任，但并不影响其继续承担被毁坏林地限期恢复原状的责任。因案涉被毁坏林地植被至今尚未完全恢复，被告高新区综合执法局在违法行为人受到刑事责任追究后，应继续履行相关法定职责，包括责令限期恢复原状，在其未履行的情况下，依法采取督促履行等相关措施，切实担负起监督、管理的法定职责。因此，被告高新区综合执法局关于林业行政违法案件责任人已被追究刑事责任、行政机关不宜再对该案作出行政处罚决定的抗辩意见，没有法律依据，本院不予采纳。综上所述，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告宜昌高新技术产业开发区综合执法局于本判决生效后六十日内对湖北双悦管业有限公司、黄志彬、徐家全违法损毁林地的修复工作继续履行监督管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  李俊峰审 判 员  刘青春审 判 员  张 莉人民陪审员  李明喜人民陪审员  蒋 平人民陪审员  罗 琼人民陪审员  徐振安二〇一八年十二月二十七日书 记 员  盛 柳书 记 员  钟 飞