河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终1775号上诉人（一审原告）宋太生，男，汉族，1958年7月15日出生，住河南省南召县。被上诉人（一审被告）南召县人民政府。法定代表人方明洋，县长。委托代理人贾继平，南召县国土资源局工作人员。委托代理人刘世蔚，南召县国土资源局法律顾问。一审第三人曾祥存，女，汉族，1962年6月17日出生，住南阳市卧龙区。委托代理人朱魏魏，男，汉族，1985年11月22日出生，住南阳市卧龙区。上诉人宋太生因诉被上诉人南召县人民政府、一审第三人曾祥存土地行政管理一案，不服南阳市中级人民法院（2016）豫13行初633号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人宋太生，被上诉人南召县人民政府的委托代理人贾继平、刘世蔚，一审第三人曾祥存的委托代理人朱魏魏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。南召县人民政府于2002年7月8日作出的《国有土地使用权挂牌出让公告》，决定对南召县人民路南段（A区、B区）、滨河路中段（C区）、黄洋路南段（D区）的国有土地使用权进行公开挂牌出让。宋太生称其宅基地位于南召县城人民路与气象路交叉口西南角，位于南召县人民政府挂牌出让土地的范围内，南召县人民政府的挂牌出让行为侵害其合法权益，遂提起本案诉讼，请求确认被上诉人于2002年7月8日作出的国有土地使用权挂牌出让公告A区（召政土2003-11号-5）违法，并予以撤销。南阳市中级人民法院一审查明：本案所涉的土地位于南召县城人民路与气象路交叉口西南角，1999年6月11日，南召县人民政府给宋太生颁发了召国用（1999）字第0097号国有土地使用证，面积175.01平方米，宋太生在此建起房屋。2001年2月22日，南召县人民政府下发《关于县城2001年建设拆迁的实施意见》，将人民南路北起丹霞路，南至新世纪大道红线之内的所有建筑物、附属物全部纳入拆迁范围。2001年4月13日，南召县城关镇拆迁指挥部与宋太生签订了拆迁补偿协议，对83.52平方米房屋计算补偿20044.80元，对砖围墙按附属物补偿925元，连搬家费和临时安置补助费共计21969.80元，并另安排宅基地120平方米。该协议补偿款内容当年已履行。2001年5月8日，原南召县土地管理局作出《关于收回县城人民路南段国有土地使用权的请示》；2001年5月10日，南召县人民政府作出召政文（2001）59号《关于收回县城人民路南段国有土地使用权的批复》决定，同意注销南召县城人民路南段范围内所有拆迁户的土地使用证，收回该范围内土地6.3415公顷。宋太生以南召县人民政府仅对其红线内房屋及土地进行拆迁，红线外土地没有被拆迁，应仍归其使用为由，长期上访、信访，多次提起行政诉讼，生效的（2007）召行初字第068号行政判决和（2014）南行终字第00006号行政判决确认征收宋太生该处规划红线外土地的行政行为违法。宋太生在申请办理建设工程规划许可证时，得知南召县人民政府在该处为曾祥存颁发了国有土地使用证，宋太生即对该国有土地使用权证提起行政诉讼，后宋太生知道该土地通过挂牌出让，遂于2015年6月11日提起行政诉讼，请求确认南召县人民政府于2002年7月8日作出国有土地使用权挂牌出让公告A区违法，并予以撤销。南阳市中级人民法院另查明，宋海洋、宋海磊、宋海鑫均系宋太生之子。宋海洋曾于1999年取得面积为106.9平方米的国有土地使用权，其位置在宋太生被拆迁房屋的西侧，并建有房屋，其房屋与宅基地也于2001年被拆迁完毕。2015年1月23日，南召县城关镇人民政府向南召县国土局上报39户拆迁户宅基地用地手续报告，含宋海鑫、宋海磊、宋海洋三人；2015年1月26日，城关镇国土资源所向南召县国土局上报39户拆迁户用地情况调查说明，将宋海鑫、宋海磊、宋海洋列为原始拆迁户；同日，城关镇民主社区居委会出具内容相似的证明。2015年3月18日，以宋海鑫、宋海磊、宋海洋名义各出具了1份附带身份证复印件和联系方式的“情况说明”，说明各人系2001年人民南路拆迁户，原拆迁协议及合格证丢失，声明作废，并申请办理国有土地使用证。2015年，南召县人民政府作出召政土〔2015〕20号土地管理文件，对含宋海鑫、宋海磊、宋海洋在内15户拆迁户在南召县城区光明路南侧划拨住宅用地。2016年2月2日，宋海鑫、宋海磊、宋海洋的国有土地使用证登记完毕，分别为120.4、97.7、97.1平方米。南阳市中级人民法院一审认为：（一）现已生效的（2007）召行初字第068号行政判决和（2014）南行终字第00006号行政判决确认南召县城关镇人民政府征收宋太生该处规划红线外土地行政行为违法，而并非确认其无效或予以撤销，该征收行为效力得以保持。召政文〔2001〕59号文对原南召县土地管理局的请示作出批复，内容为“同意注销县城人民路南段（原城郊乡政府至光明路段）范围内所有拆迁户的土地使用证，收回该范围内土地6.3415公顷，由你局按照法律规定统一开发”。此时，该处土地使用权已收归国家，宋太生持有的土地使用证虽未被注销，但已不能依据该证主张证载土地使用权。宋太生可以在土地被收回后主张落实拆迁协议中补偿安置条款，但对政府处分土地的行为已无权干涉。（二）宋太生原有房屋的补偿款、附属物补偿款、搬家费和临时安置补助费共计21969.80元，已按拆迁协议约定内容得以补偿。宋太生之子宋海鑫、宋海磊在2001年实施拆迁时分别为11岁、16岁，均未成年；南召县人民政府在2015年对宋海鑫、宋海磊、宋海洋以拆迁户的身份划拨土地，明显属于对宋太生家在2001年时拆迁时原使用土地的安置补偿。宋太生虽主张“情况说明”并非宋海鑫、宋海磊、宋海洋三人亲笔签字，也非三人母亲代签。但“情况说明”系申请办理国有土地使用证所用，根据宋海鑫、宋海磊、宋海洋办证档案中三人签字及交费单可以看出，三人对南召县人民政府以拆迁户名义对各人划拨国有土地使用权知情且无异议。三人安置面积已超过宋太生与宋海洋原使用土地面积之和，南召县人民政府对宋太生家的宅基地安置已足额实现。拆迁协议所有内容已全部履行完毕。（三）2002年7月8日，南召县人民政府将含本案所涉土地的国有土地挂牌出让，该行为适用法律正确、实施程序适当，涉案土地挂牌出让行为，并无不当。宋太生诉求理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋太生的诉讼请求。上诉人宋太生不服一审判决，向本院上诉称：1、已生效的（2007）召行初字第068号行政判决和（2014）南行终字第00006号行政判决确认南召县城关镇人民政府征收宋太生该处规划红线外土地行政行为违法，违法的行政行为，自然属于无效的行政行为。一审判决认定政府行为被确认违法，但效力得以保存系认定错误。2、一审判决根据被上诉人提供的召政文（2001）59号批复文件认定上诉人不能依据土地证主张证载土地使用权系认定错误，召政文（2001）59号批复文件只是政府内部文件，并不当然对外发生效力，且土地局并没有实施收回上诉人土地证的行政行为。同时，已经生效的（2014）南行终字第00006号行政判决已经对上诉人的土地使用证的效力作了合法有效地确认。因此一审判决认定错误。3、宋太生原有房屋补偿款等费用，已按协议约定的内容得到补偿的问题，这是被上诉人拆迁上诉人红线内的补偿，并非红线外的补偿。同时上诉人之子宋海鑫、宋海磊在2001年拆迁时均未成年，不是拆迁户，他们怎么办土地证，怎么补偿等事项均与上诉人无关。4、上诉人诉的是挂牌出让公告行政行为违法，一审应当审查上诉人的诉讼请求，不应审理补偿的情况。综上所述，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人南召县人民政府答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。行政行为被确认违法不等于被撤销或者无效，行政机关对自己的行政行为可以采取相应的补救措施。上诉人认为被确认违法的行政行为自然无效，这一观点于法无据，是错误的。2、上诉人以仍然持有土地使用证为由，认为其持有的土地证仍然有效，与事实不符。拆迁范围内的土地已经经召政文（2001）59号批复全部收归国有，上诉人的土地证虽然未被注销，但是已经不能依据该土地证主张土地使用权。况且已生效判决仅仅陈述了上诉人持有的土地证没有被注销、收回或声明作废等事实，并没有认定该土地证仍然具有法律效力。3、2016年2月2日，南召县人民政府为上诉人的三个儿子办理国有土地使用权证档案资料显示，上诉人的三个儿子均是以拆迁户的名义获得的土地，上诉人否认这一事实，与客观实际不符。4、被上诉人将南召县城郊乡政府至光明路范围内土地挂牌出让，于法有据，该范围内全部拆迁户已经依法获得了补偿并进行了妥善安置，该范围内土地已经依法被收归国有，在此情况下被上诉人进行挂牌出让是正确的。综上所处，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。一审第三人曾祥存陈述称其意见同南召县人民政府答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：2014年2月27日，南阳市中级人民法院作出（2014）南行终字第00006号行政判决，确认南召县城关镇人民政府于2001年4月实施的征收宋太生位于南召县城关镇人民南路规划红线外土地的行政行为违法，并驳回宋太生要求返还红线外剩余宅基地的诉讼请求。该判决已发生法律效力。本院认为，本案被诉的行政行为系被上诉人南召县人民政府于2002年7月8日作出的国有土地使用权挂牌公告（A区），该公告中涉及上诉人宋太生持有的召国用（1999）字第0097号国有土地使用证所记载的土地，南召县人民政府对该块土地进行挂牌出让，须以该土地已被依法收回为基础。但生效的（2014）南行终字第00006号行政判决已确认南召县城关镇人民政府于2001年4月实施的征收宋太生位于南召县城关镇人民南路规划红线外土地的行政行为违法，故南召县人民政府对宋太生位于南召县城关镇人民南路规划红线外土地收回并挂牌出让的行为，亦缺乏法律依据，被诉的挂牌公告行为违法。但因一审第三人曾祥存已于2013年与南召县国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，并于2014年7月9日办理了召国用（2014）第00141号国有土地使用权证，曾祥存基于对南召县人民政府的信赖签订该土地出让合同并已实际履行，其信赖利益应得到保护，故应确认南召县人民政府于2002年7月8日作出的《国有土地使用权挂牌出让公告》A区中涉及曾祥存的部分违法。综上，上诉人宋太生的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销南阳市中级人民法院（2016）豫13行初633号行政判决；二、确认南召县人民政府于2002年7月8日作出的《国有土地使用权挂牌出让公告》A区中涉及曾祥存的部分违法。一、二审案件诉讼费共100元，由南召县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  姜立恒二〇一八年十二月二十六日书记员  袁高敏