中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申3509号 再审申请人（一审原告、二审上诉人)：张百义，男，1971年7月1日出生，汉族，居民，住济南市历下区。 委托诉讼代理人：聂荣，北京在明律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济南市人民政府。住所地：山东省济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人：王忠林，济南市人民政府市长。 再审申请人张百义因诉山东省济南市人民政府（以下简称济南市政府）房屋征收行政补偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终945行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 山东省济南市中级人民法院一审查明：张百义在济南市历下区和平路80号拥有房产一处，房产证号为济房权证历字第××号，土地证号为历下国用（2002）字第01242**。2013年9月17日，市政府作出济征字［2013］2号房屋征收决定，为实施旧城改建的需要，决定征收和平路水利厅宿舍项目Ａ地块范围内国有土地上房屋，并确定房屋征收部门为济南市城乡建设委员会。该征收决定于2013年9月23日进行了公告，同时公告的有《和平路水利厅宿舍项目Ａ地块房屋征收补偿方案》。补偿方案规定：该片区居民选择产权调换的实行回迁安置，被征收人自行寻找过渡用房，房屋征收部门发放临时安置费，过渡期限为30个月，搬迁费住宅房屋每平方米22元，需要二次搬迁的，由房屋征收部门按上述标准支付二次搬迁费。过渡期内每月临时安置费按被征收住宅房屋建筑面积每平方米22元计算。被征收人或者公有房屋承租人房屋装修部分的补偿金额由评估机构根据装修档次和成新评估确定，按评估价格进行补偿。被征收人或者公有房屋承租人在征收决定公告发布后，可向评估机构申请装修部分的评估。 张百义的房屋位于济征字[2013]2号房屋征收决定确定的征收范围内，房屋用途为住宅，房屋所有权证证载建筑面积70.98㎡（实测建筑面积71.25㎡）,其中分摊建筑面积7.03㎡（实测分摊面积6.89㎡）。2013年，房屋征收部门与评估机构签订委托协议，委托该机构对涉案房屋及安置房屋价格进行评估。张百义在协商选定房屋评估机构确认单中签名，同意选定的三家评估机构负责项目的征收评估工作。同年10月2日，评估机构对张百义的房屋作出分户评估结果，确定涉案房屋单价为10470.00元/㎡，共计745987.50元，张百义在规定时间内未就评估价格向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。在济征字[2013]2号房屋征收决定补偿方案限定的补偿签约期限之内，张百义就涉案房屋未与房屋征收部门达成补偿协议。2015年12月21日，市政府作出46号补偿决定，并送达给张百义。张百义对46号补偿决定不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销市政府作出的46号补偿决定；案件受理费由市政府负担。 法院认为：关于市政府作出46号补偿决定的程序是否合法问题。市政府作出济征字[2013]2号征收决定后，张百义与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。市政府作出被诉补偿决定后，在征收范围内进行了公告，并直接送达给张百义，补偿决定载明了张百义享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。 关于市政府作出46号补偿决定认定事实的证据方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”房屋被依法征收后，被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换。46号补偿决定包括货币补偿和房屋产权调换两种方式，足以保障张百义的选择权。 一、关于货币补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。” （一）关于被征收房屋价值的补偿问题。张百义对补偿决定确认的补偿数额有异议，主要理由为：评估机构的选定程序违法；评估价值过低。关于评估机构选定程序是否合法问题。法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》（济建发[2011]25号）第六条第二款规定：“征收评估机构可以由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”文东办事处作为被征收房屋所在地街道办事处，有权组织被征收人协商评估机构。该办事处通过被征收人签名确认的方式，组织被征收人选定评估机构符合法律规定，且张百义也在协商评估机构调查表上签字确认。目前大部分被征收人已经签订了征收补偿协议，确认了评估机构的选定及评估结果的合法性,统计表中存在部分代签字的问题应当视为统计工作中的瑕疵，并不影响经过多数人协商同意选定评估机构的合法性认定。关于评估结果是否过低问题。法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“市政府向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，市政府采用的分户评估结果中，有估价师签章和签字及注册号，提交的房屋价值评估说明中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线以及委托机构提交的相关材料，符合上述法律规定；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担举证不能的法律后果。本案中，张百义收到评估结果后，未能在法定期限内申请复核评估和鉴定，应当承担举证不能的不利后果，人民法院对张百义就评估程序和结论提出的异议不予支持。另外，虽然被征收房屋价值报告作出时间为2013年9月，补偿决定作出的时间是2015年12月，被征收房屋同类房地产在此后价格出现上涨现象，但本案中对张百义的补偿方式系产权调换方式与货币补偿方式选择其一，市政府已经提供了用于产权调换的同类新建房屋，且调换房屋面积已经超过被征收房屋，位于项目改建地段。根据一般市场经济规律，被征收房屋价值上涨的同时，该调换房屋的价格也在同比上涨。因此，在市政府以产权调换的方式对张百义予以补偿的情况下，同类房屋不同时段涨价的因素对张百义的实际补偿利益并未造成损害，故张百义关于征收和补偿时间房屋价值不一致，受涨价因素的影响，导致张百义补偿不公平的主张，理由不能成立，法院不予支持。 综上，市政府依据协商选定的评估机构出具的评估结果确定对张百义的货币补偿的价值，并无不当。 （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿与奖励问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”。本案涉案房屋系住宅，不涉及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限做出了明确规定，项目、标准和数额符合《和平路水利厅宿舍项目A地块房屋征收补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，充分保障了张百义在过渡期限内获得安置补偿的合法权益。因张百义未在签约期内签订补偿安置协议并履行交验空房的义务，因此张百义无权享受《和平路水利厅宿舍项目A地块房屋征收补偿方案》中确定的奖励。 二、关于房屋产权调换问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”市政府用于产权调换的房屋位于旧城改建就近地段，调换房屋的建筑面积94.22㎡，其中分摊面积22.64㎡（建筑面积以实际测量为准），超过被征收房屋的建筑面积，充分体现了对张百义同类地段同等面积的对等安置方式。同时，市政府在保证张百义得到同等安置面积的情况下，对超过安置面积的房屋差价，依照低于张百义被拆迁房屋的评估单价即每平方米10093元的价格计算超出面积的房屋价款，体现了对等公平原则，未损害张百义的实质利益。 三、关于室内装修价值补偿问题。法院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”征收补偿决定还单独列明：室内装修及附属物待入户评估后另行补偿。本案中，张百义未与市政府协商确定室内装修及附属物的价值，市政府亦无法通过强制入户调查、评估的方式确定室内装修费和附属物的价值，因此，补偿决定告知张百义对室内装修费和附属物补偿费待入户评估和作价后另行补偿，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和本案《和平路水利厅宿舍项目A地块房屋征收补偿方案》的规定，未侵害张百义的合法权益。 综上，市政府作出的46号补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张百义的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张百义的诉讼请求。 张百义不服，提起上诉。 山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，济南市人民政府为旧城区改建的公共利益需要，组织实施历下区和平路水利厅宿舍项目建设，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收张百义国有土地上的房屋。关于涉案房屋在内的房屋征收决定的合法性，已经另案处理，并由山东省高级人民法院作出终审判决。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，济南市人民政府具有依法按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门作出房屋征收补偿决定后，应在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。现针对双方当事人的陈述，二审法院确定本案争议焦点为：一、涉案补偿决定工作中的程序性是否合法；二、涉案评估机构的选定程序是否合法；三、涉案评估报告结论是否合法正确。 关于涉案补偿决定工作中的程序性是否合法问题，即张百义所称的市政府在作出涉案征收决定前选定评估机构程序违法问题。对此，二审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于评估机构的选定是否在作出房屋征收决定前后并未明确作出规定，其授权了省、自治区、直辖市自行制定有关规定的权力。2015年3月1日实施的《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了应当在房屋征收决定作出后进行评估机构的选定。针对本案，涉案房屋征收决定于2013年9月23日作出，而评估机构选定时间为2013年9月10日，虽然市政府选定评估机构的时间早于作出房屋征收决定，但当时《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》并未实施，且在《国有土地上房屋征收与补偿条例》未明确规定选定评估机构时间点的情形下，市政府选定评估机构程序并未违反法律、法规规定，并无不当。张百义所称市政府在作出房屋征收决定前即选定评估机构违法的理由，二审法院不予支持。 关于本案评估机构的选定程序是否合法问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条第二款规定，征收评估机构可以由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。上述条款的立法目的即是根据各省、自治区、直辖市的不同情况，采取公正高效而又灵活多样的选定方式，充分保障被征收人在平等自愿的基础上获得公平合理的房屋价值补偿。经查，2012年9月21日，文东办事处组织被征收人通过签名确认的方式协商选定评估机构，并于2012年10月17日向济南市城乡建设委员会出具《证明》，证明在规定的协商期限内，经该片区内被征收人协商，选定三家评估单位作为该片区的房屋征收评估机构，协商一致率达到70%以上。2012年10月19日，济南市城乡建设委员会发布了和平路水利厅宿舍项目A地块选定房屋征收评估机构的公告。张百义主张评估机构的选定程序严重违法，对此，文东办事处作为被征收房屋所在地街道办事处，有权组织被征收人协商评估机构。评估机构的选定程序并未违反上述条款的规定，且未有证据证明被征收人在选定评估机构的过程中受到了胁迫、欺诈等不利于实现其选择利益的情形。后大部分被征收人签订了征收补偿协议，应视为确认或追认了评估机构的选定及评估结果的合法性。 关于评估报告结论是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。本案中，市政府提交的送达回证能够证明市政府已于2015年6月17日向张百义留置送达了分户评估报告，张百义关于其未收到评估报告进而未能在法定期限内申请复核评估和鉴定的主张，不能成立。张百义怠于行使复核评估、复核鉴定的权利而在诉讼程序中提出异议的，人民法院不予支持。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款的规定，被征收人不服补偿决定，可以直接申请行政复议或提起行政诉讼，申请房地产价格评估机构复核、评估专家委员会鉴定也不是被征收人提起行政复议或行政诉讼的前置程序。司法审查的最终性决定了人民法院仍要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。前已对评估机构的资质、评估机构的选定作了阐述。关于评估时点，评估方法的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，房屋征收公告作出的时间为2013年9月17日，评估报告的评估时点为2013年9月23日，征收决定使用评估报告的时间未违反相关法律规定。市政府提交的《和平路水利厅宿舍项目A地块被征收住宅房屋价格评估说明》中载明，评估的价值是按照被征收房屋所处区位新建普通商品住宅市场价格，结合被征收房屋建筑结构、层次、朝向、成新等因素修正后的征收补偿价值。本案评估机构对涉案房屋评估的价值类型和技术路线，亦未违反相关规定。被征收人在没有配合鉴定部门对评估结论进行鉴定，也没有确凿证据表明评估方法和结果侵害其合法权益的情况下，对评估方法和结果及期限提出异议，不予支持。 关于市政府作出的被征收房屋价值的补偿是否公平合理问题。虽然张百义未对该问题提出上诉，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》确定的原则，二审人民法院应当对被诉行政行为全面审查的有关规定，二审法院对此亦进行阐述。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。也即被征收人选择产权调换和货币补偿的权利必须得到尊重；不论具体采取何种形式的补偿方式，都必须建立在被征收人能够真正进行比较、甄别，并能够理性作出选择的基础上。本案中，市政府在其作出的46号补偿决定中，明确告知被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，且提供了具有具体金额的货币补偿和已经特定化的产权调换房屋供被征收人进行比较、权衡和选择。张百义在收到该征收补偿决定后，未在该补偿决定确定的期限内选择补偿方式，市政府决定对张百义实施产权调换，用于产权调换的房屋位于旧城改建地段，建筑面积大于被征收房屋，需补房屋产权调换差价的房屋单价低于被征收房屋的评估单价，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。 至于张百义所称安置房源的建筑手续的合法性问题与本案被诉的房屋补偿决定并无关联性，二审法院不予审查，可待房屋安置时另行协商。 综上，张百义的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。 张百义向本院申请再审，请求撤销一、二审判决及被申请人作出的济政征补字[2015]46号《房屋征收补偿决定书》。主要事实与理由为：1.济南市政府未在作出征收决定之后确定评估机构，程序严重违法。2.即使评估机构确定的时间不违法，评估机构的选定工作仍因严重违法而无效。3.评估报告未经依法送达，非法剥夺其复核评估及申请专家委员会鉴定的权利，以该评估报告作为征收补偿依据严重违法。4.济南市政府未严格依照法定的权限和程序一次性对其作出全面评估并全部合理补偿。5.估价报告已超过有效期。6.被诉补偿决定中用于产权调换房屋的价值无法确定，被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价缺乏依据。 本院认为，本案的被诉行政行为是再审被申请人济南市政府就再审申请人张百义所有的涉案房屋的征收补偿事宜作出的46号补偿决定。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，再审被申请人依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。再审申请人所有的涉案房屋位于再审被申请人所作2号征收决定确定的征收范围之内。因再审申请人在签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，再审被申请人按照征收补偿方案，以房地产价格评估机构对涉案房屋价值的评估为基础，作出46号补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款等规定。关于再审申请人所称未在2号征收决定作出之后确定评估机构的问题，由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未明确规定选定评估机构的时点，济南市政府于2013年9月17日作出2号征收决定时并无法律、法规或规章明确规定评估机构的选定时点，且文东办事处已于2012年9月21日组织被征收人协商选定评估机构，故于2013年9月10日选定评估机构难以构成违反法定程序。关于评估机构的选定工作问题，文东办事处作为被征收房屋所在地街道办事处，组织被征收人协商选定评估机构，符合《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条第二款的规定。关于评估报告的送达问题，再审被申请人提交的送达回证能够证明分户评估报告已向再审申请人留置送达，再审申请人主张剥夺其复核评估及申请专家委员会鉴定的权利难以成立。关于估价报告的有效期问题，房屋征收公告作出于2013年9月23日，评估报告的评估时点亦为2013年9月23日，46号补偿决定以该评估报告为据符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定。关于用于产权调换房屋的价值确定问题，房屋征收部门已委托评估机构对涉案房屋及安置房屋价格进行评估，46号补偿决定以评估报告为据确定案涉房屋与安置房屋之间的差价具有事实根据。因此，一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求及二审法院维持一审判决，均无不当，再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，张百义的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人张百义的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 李绍华 审判员 李纬华 二〇一八年十二月二十五日 书记员 李林涛