海口海事法院行政判决书（2018）琼72行初50号原告裴志，男，1968年8月4日出生，汉族，住广西北海市。委托代理人张方方，广东商达律师事务所律师。委托代理人钟军成，广东商达（龙岗）律师事务所律师。被告儋州市海洋与渔业局，住所地海南省儋州市中兴大道市政府大楼**。法定代表人戴文达，该局局长。委托代理人曲小舰，海南天皓律师事务所律师。原告裴志因要求被告儋州市海洋与渔业局向其发放渔业成品油价格补助资金（渔业行政给付）一案，于2018年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于10月11日立案后，于10月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月29日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张方方、钟军成，被告负责人何寿年、委托代理人曲小舰到庭参加诉讼，被告法定代表人戴文达因公未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月20日，原告裴志以口头形式向被告儋州市海洋与渔业局提出发放“琼儋州19001”船2012、2013、2014三年度油补的申请。被告工作人员口头答复称原告不符合油补发放条件，不予受理。原告诉称，原告所有的“琼儋州19001”船，总功率为323.4千瓦，具备齐全的渔业船舶所有权证书、渔业船舶登记证书、渔业船舶检验证书及渔业船网工具指标,且在2012、2013、2014年出海作业时间均超过了3个月以上。该船符合《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（以下简称《油补暂行办法》）所规定的油补发放条件。但经原告于2018年9月20日申请，被告拒绝发放上述油补且未予出具书面答复，同时被告作为不向原告发放油补的依据的规范性文件不合法。因此，原告请求：1.判令被告向原告发放“琼儋州19001”船2012年、2013年、2014年度的油补款合计1103764元；2.对相关规范性文件的合法性一并进行审查，包括对海南省海洋与渔业厅办公室《关于做好2012年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（琼海渔办〔2014〕46号文）、《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（琼海渔办〔2014〕291号文）、《关于做好2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（琼海渔办〔2014〕227号文）以及儋州市人民政府办公室《关于印发儋州市2012年度油补清算资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2015〕12号文）、《关于印发儋州市2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2015〕13号文）、《关于印发儋州市2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2016〕167号文）的合法性进行审查。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据1.渔业船舶登记证书、渔业船舶所有权证书、渔业船舶检验记录、渔业船舶载重线证书、渔捞和起重设备证书、防止油污证书、吨位证书、营运检验报告、渔业船舶证书。证据1的证明内容为原告已经取得船舶的所有权及各项证照，且正常进行了2012、2013、2014年检验。证据2.渔业捕捞许可证。证据2的证明内容为原告已取得船舶捕捞证合法使用权，且正常进行了2012、2013、2014年年审。证据3.申请油补录音音频。证据4.录音纸质说明。该两份证据的证明内容为原告于2018年9月20日向被告申请油补，被告不予受理该申请，并告知原告不符合油补发放条件。证据5.“琼儋州19001”船渔业船舶证书。证据5的证明内容为原告符合油补发放条件。被告辩称：一、原告的诉讼主体不适格。“琼儋州19001”船的渔业船舶所有权证书、渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、渔业捕捞许可证均登记在案外人儋州远源渔业开发有限公司（以下简称远源公司）名下，原告以自己的名义起诉，主体资格不适格。二、原告不具备油补资格，不属于海南省油补发放范围。根据海南省海洋与渔业厅有关文件规定，享受油补政策的只能是海南省籍的渔民或渔业公司（即由海南省籍渔民或海南省的渔业公司占51%以上股份）。原告系广西籍渔民，不属于海南省油补发放范围。三、原告未提交证据以证明其渔船符合油补发放的条件。四、原告诉请油补发放超过了起诉期限。此外，对于原告提出的合法性审查申请，被告认为相关文件内容符合法律规定，原告要求对相关文件进行审查于法无据。被告向本院提交了以下依据：依据1.儋州市人民政府办公室《关于印发儋州市2012年度渔业成品油价格补助资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2014〕33号文）。依据2.海南省海洋与渔业厅办公室《关于做好2012年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（琼海渔办〔2014〕46号文）。依据3.农业部办公厅《关于做好2012年渔业油价补助资金发放工作的通知》（农办渔〔2012〕164号文）。依据4.海南省海洋与渔业厅办公室《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（琼海渔办〔2014〕291号文）。依据5.儋州市人民政府办公室《关于印发儋州市2012年度油补清算资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2015〕12号文）。依据6.儋州市人民政府办公室《关于印发儋州市2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2015〕13号文）。依据7.儋州市人民政府办公室《关于印发儋州市2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作方案的通知》（儋府办〔2016〕167号文）。依据8.海南省海洋与渔业厅办公室《关于做好2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（琼海渔办〔2014〕227号文）。依据9.农业部办公厅文件《关于做好2014年渔业油价补助资金发放工作的通知》（农办渔〔2014〕71号文）。依据10.农业部渔业渔政管理局《关于通报2014年度渔业油价补助审核情况的函》（农渔计函〔2015〕64号函）。被告认为上述依据能够证明原告不符合海南省2012至2014年度油补发放条件。经庭审质证，被告对原告提交所有证据的真实性予以认可，对其证明内容不予认可。被告认为，原告提交的相关证据恰恰证明原告并非船舶所有权人，原告主体资格不适格。原告提交的证据还能证明原告并未正式提出书面申请，只是由律师以口头方式提出申请，原告的申请无效，也不应以被告答复的期限作为起诉期限起算点，被告的起诉已经超过起诉期限。原告对被告提交的所有依据的真实性予以认可，对其证明内容不予认可，对其中原告已申请进行合法性审查的依据2、依据4、依据5、依据6、依据7及依据8的合法性也不予认可。对其中原告未申请进行合法性审查的其他依据，原告认为其反而可以证明原告符合2012、2013、2014年度油补发放条件。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、证据2、证据5，因被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认，对其证明内容在查明事实部分综合论述。对原告提交的证据3、证据4，因录音时未取得被录音人的同意，不宜作为证据使用，但根据庭审调查的情况，由其是被告的相关陈述，仍应当认定原告于2018年9月20日向被告申请领取油补，但被告未予受理，同时口头告知原告不符合油补发放条件的事实。对被告提供的10份依据，原告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认，对其证明内容在查明事实部分综合论述。经审理查明，原告为广西籍渔民。“琼儋州19001”船的实际所有权人及经营人。“琼儋州19001”船，船籍港为白马井港，船舶类型为捕捞船，作业种类为拖网。该船的渔业船舶所有权证书、渔业船舶登记证书、渔业捕捞许可证、渔业船舶检验证书（即“四证”）记载的持证人均为远源公司，该船的渔业船舶所有权证书同时注明原告所占股份为90%，远源公司所占股份为10%。根据原告陈述，“琼儋州19001”船为原告单独所有，只是为了满足油补发放的要求，将该船挂靠远源公司经营，并将部分股份登记于远源公司名下。2012至2014年间，涉案渔船在2012年度有累计三个月以上的进出港签证记录，但其中只有一次在海南省的出港签证记录（2012年8月2日）；涉案渔船在2013年度有累计三个月以上的进出港签证记录，但没有任何在海南省的进出港签证记录；涉案渔船在2014年没有累计三个月以上的进出港签证记录，也没有任何在海南省的进出港签证记录，仅有一次从广西北海出港的签证记录（2014年4月11日）。因原告认为其符合2012、2013、2014年度的油补发放条件，但至今未领到该三年度的油补。2018年9月20日，原告委托律师曹冲、黄雅兰前往儋州市海洋与渔业局，口头提出发放2012、2013、2014年度的油补申请。该局相关工作人员陈锋未予以受理，同时告知原告不符合油补发放条件。原告遂于2018年9月29日向本院提起诉讼。对2012、2013及2014年度的油补，海南省及儋州市均根据农业部有关文件制定了对应的规范性文件，其基本情况如下：2014年2月14日、9月9日，海南省海洋与渔业厅分别作出琼海渔办〔2014〕46号文及琼海渔办〔2014〕291号文，制定了海南省2012年度油补发放的相关方案。后儋州市政府根据上述文件先后作出儋府办〔2014〕33号文及儋府办〔2015〕12号文确定具体发放细则。根据儋府办〔2015〕12号文，外省公司和渔民占股的渔船，在2014年12月31日前渔业船舶所有权证书持证人已变更为海南省传统渔民和渔业公司，且海南省传统渔民和渔业公司所占股份比例达51%（含）以上的才可以发放2012年油补。上述文件还规定，对存在以下情形的外省户籍渔民所有的渔船不予发放2012年度油补：1.参加2014年渔船普查，“四证”齐全有效且持证人一致，船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补；2.“四证”不一致的且船舶所有权证书持证人为非海南省传统渔民的，根据渔船属地管理原则，不发放油补；3.船舶所有权证书持证人为非海南省传统渔民的船证不符的公司渔船不发放油补。2014年11月26日，海南省海洋与渔业厅作出琼海渔办〔2014〕391号文，制定了海南省2013年度油补发放的相关方案，被告未提交该文件作为依据，但提交了儋州市政府根据上述文件作出的儋府办〔2015〕13号文作为依据，根据儋府办〔2015〕13号文，不予发放2013年度油补的情形主要有：1.“四证”齐全有效且持证人一致，在2014年12月31日前，渔业船舶所有权证书持有人仍为外省户籍渔民，或外省户籍渔民持最大比例股份，或外省户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船；2.“四证”持证人不一致，且船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的；3.“四证”齐全，但船证不符的公司渔船。2016年6月29日，海南省海洋与渔业厅作出琼海渔办〔2016〕227号文，制定了海南省2014年度油补发放的相关方案，该方案对不予发放2014年度油补情形的规定与上述2013年度油补方案基本一致。后儋州市政府根据上述文件作出儋府办〔2016〕167号文确定具体发放细则。又查明，海南省及儋州市2012及2013年度的油补发放方案中均规定相关渔船应有海南省相关进出港签证记录且南海海域正常作业生产累计三个月以上。符合上述条件的方按程序发放油补。2014年度的油补发放方案中则规定油补资金按月核算，同时应依据海南省进出港签证记录等确认渔船作业生产时间。再查明，儋州市政府在儋府办〔2015〕12号文、儋府办〔2015〕13号文及儋府办〔2016〕167号文中均对对应年度的油补申领补贴程序进行了规定。三份文件对油补申领程序的规定基本一致，均规定首先要由补助对象填写申请审批表，由所在村（居）委会和镇政府出具意见后，持渔船有关证件的原件和复印件等相关材料到辖区渔政渔监站办理油补申领手续。并由辖区渔政渔监站对材料进行初审并公示无异议后层报儋州市渔政渔监处和儋州市海洋与渔业局审核、审批并发放对应年度油补。本院认为，本案的争议焦点有四点：1.原告是否具有诉讼主体资格。2.原告的起诉是否超过法定起诉期限。3.被告拒绝向原告发放油补所依据的相关规范性文件是否违法。4.被告是否应向原告发放“琼儋州19001”船2012、2013、2014年度油补。一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。本案中，虽然涉案渔船四证登记的持证人均为远源公司，但根据庭审调查情况，原告个人持有涉案渔船的所有股份，原告为涉案渔船的实际所有权人和经营人。之所以出现相关渔船证件登记在远源公司名下的情况，是因为原告将涉案渔船挂靠在远源公司经营。原告作为涉案渔船的实际所有权人和经营人，是涉案渔船柴油成本的实际承担者，与被诉行政行为具有利害关系。原告以本人名义起诉并无不当。被告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。被告辩称原告明知其不能获得油补而怠于行使权利，已超出法定的起诉期限。本院认为，根据庭审调查查明的情况，原告直至2018年9月20日才明确得知被告拒绝向原告发放2012、2013及2014年度的油补。被告并未举证证明在2018年9月20日之前原告已经知道或应当知道被告拒绝向其发放相关年度的油补。故原告的起诉期限应从2018年9月20日起算，因此原告的起诉并未超过法定起诉期限。被告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。三、关于被告拒绝向原告发放油补所依据的相关规范性文件是否违法的问题。原告在本案中要求对琼海渔办〔2014〕46号文、琼海渔办〔2014〕291号文、琼海渔办〔2014〕227号文、儋府办〔2015〕12号文、儋府办〔2015〕13号文、儋府办〔2016〕167号文的合法性一并进行审查。被告确认其判断原告不符合油补发放条件的主要依据为《油补暂行办法》及上述规范性文件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，人民法院在审查规范性文件的合法性时，应从规范性文件制定权限、是否符合上位法规定及制定程序等方面予以审查。根据该条款及有关法律规定对原告申请审查的6份规范性文件进行审查后，本院认为：1.《中华人民共和国渔业法》第六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。海南省海洋与渔业厅作为海南省人民政府的渔业行政主管部门，对全省行政区域内的渔业工作依法享有行政管理权；油补发放作为渔业行政管理工作的一部分，属其法定职权范围。海南省海洋与渔业厅有权针对海南省内油补发放制定相关规范性文件。2.近年来，由于海南省一些市县出现了公司渔船管理混乱、人证不符、私下交易严重、套取和冒领油补等违法、违规现象，并有部分人员被纪检和司法部门查处。为规范全省的油补工作，海南省海洋与渔业厅根据农业部相关文件，结合海南省渔业行政管理需求，自2014年起陆续以文件的形式出台了有针对性的油补发放方案和规范。这些文件属于渔业行政主管部门为了规范相关行政措施，更好的履行油补发放和渔业管理职责而制定的规范性文件。其内容与《中华人民共和国渔业法》、《油补暂行办法》的规定并不冲突,并不存在违反上位法规定减损公民、法人和其他组织合法权益的情形。3.原告申请审查的海南省海洋与渔业厅相关规范性文件已经集体讨论通过和海南省海洋与渔业厅厅领导签发，予以公开，并未存在严重违反制定程序的情形。原告申请审查的儋州市政府相关规范性文件与海南省海洋与渔业厅同年度文件内容基本一致，相关文件均经过市政府常务会议等讨论审议通过，并依法予以主动公开。因此，原告主张相关规范性文件不合法的理由不成立，本院不予支持。四、关于被告是否应向原告发放“琼儋州19001”船2012、2013、2014年度油补的问题。本案中，根据庭审调查，结合《中华人民共和国渔业法》、《渔业捕捞许可管理规定》、《中华人民共和国渔业船舶登记办法》、《油补暂行办法》及被告提交的相关依据，应当认为原告不符合2012、2013、2014年度油补发放条件。原告要求被告向其发放2012、2013、2014年度的油补没有事实和法律依据，本院不予支持。首先，海南省海洋与渔业厅及儋州市政府根据国家油补发放政策和农业部相关文件，分别制定了海南省及儋州市2012、2013、2014年度油补发放方案，规定了对应年度油补发放的条件及不予发放的情形。其中，为解决外省户籍渔民的油补问题，三个年度的油补方案中均规定渔业船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民，或外省户籍渔民持最大比例股份，或外省户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船，在规定的时间内（2012、2013年度油补为2014年12月31日前，2014年度油补为2015年3月5日前），渔业船舶所有权证书持证人已变更为海南省传统渔民、渔业公司，且海南省传统渔民、渔业公司持最大比例股份且持股比例总和达到51%以上（含）的，可以发放2012、2013、2014年度的油补。但本案原告在相应时间期限内并未变更涉案渔船的股份，不符合相关年度的油补发放方案。其次，原告在诉讼过程中未提供证据证明涉案渔船在2012至2014年期间在我省有相关进出港签证记录、南海海域正常作业累计三个月以上。但根据原告提交的证据，涉案渔船在2012年度有累计三个月以上的进出港签证记录，但其中只有一次在海南省的出港签证记录（2012年8月2日）；涉案渔船在2013年度有累计三个月以上的进出港签证记录，但没有任何在海南省的进出港签证记录；涉案渔船在2014年没有累计三个月以上的进出港签证记录，也没有任何在海南省的进出港签证记录，仅有一次从在广西的出港签证记录。涉案渔船在生产时间，进出港签证等方面不符合相关年度油补发放方案的要求。再次，儋州市政府在2012、2013、2014年度的油补发放方案中均规定申领油补首先要由补助对象填写申请审批表，由所在村（居）委会和镇政府出具意见后，持渔船有关证件的原件和复印件等相关材料到辖区渔政渔监站办理油补申领手续。本案中，原告未举证证明其在2018年9月20日向被告申领时或在此之前向被告或其相关部门、单位提交了符合条件的申请材料。故原告的申请不符合油补发放中的程序性要求。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，判决如下：驳回原告裴志的诉讼请求。本案案件诉讼费用100元，由原告裴志负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 焦 南审 判 员 白文英审 判 员 张医芳 二〇一八年十二月十三日法官助理 陈美玲书 记 员 陈艺娇 附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；