中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申10833号 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）高吉洪。 委托代理人屈昭华。 委托代理人刘国勇。 再审申请人高吉洪因诉湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府）行政审批行为及不履行行政监督职责一案，不服湖南省高级人民法院于2018年3月8日作出的（2018）湘行终28号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年12月3日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2017年11月9日，高吉洪提起本案行政诉讼诉称，敬老山庄幸福园（以下简称幸福园）于2001年在永州市民政局、永州市质量与监督管理局注册登记为民办非企业养老单位，先后获国家民政部、省民政厅、市人民政府及部门等15项荣誉称号。永州市政府部分领导干部参与幸福园的开业、庆典等活动，导致高吉洪等老年人认为幸福园值得信赖，3311户老年人与幸福园签订《阳光爱心服务合同》，并预交养老金合计约1.6亿元。2016年5月27日，湖南省永州市零陵区人民检察院以幸福园董事长廖巧莲涉嫌非法侵占农用耕地罪、非法吸收公众存款罪为由，对其批准逮捕，间接造成在幸福园养老的老年人流离失所。永州市政府在2013年就知悉幸福园在经营过程中存在违法行为，但监管不力，造成3311户老年人身心伤害和约1.6亿元的经济损失。请求确认永州市政府行政审批行为违法，确认永州市政府对幸福园的运营没有履行监督职责违法。 永州市中级人民法院（2017）湘11行初103号行政裁定认为，幸福园是经永州市民政局批准成立的民办养老保健服务机构，永州市政府不具备对幸福园进行审批、监管的法定职责，高吉洪未提供永州市政府作出审批、监管行政行为的证据，高吉洪的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定对高吉洪的起诉不予立案。高吉洪不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2018）湘行终28号行政裁定认为，高吉洪诉请确认永州市政府的审批行为违法，但未提供相关证据证明永州市政府有相应的审批行为存在，其起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。高吉洪还诉请确认永州市政府监管行为违法，但对于幸福园的监管职责，应由相应行政机关依据法律、法规或规章所规定的职责依法行使，高吉洪起诉永州市政府不履行法定职责，同样没有事实根据。一审对高吉洪提起的行政诉讼不予立案，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 高吉洪申请再审称：1.永州市政府由其所属的民政、工商等部门组成，民政部门、工商部门为幸福园注册登记发证、颁发营业执照的审批行为，就是永州市政府的行政审批行为。2.幸福园早就列入永州市政府的工作议事日程，永州市政府对幸福园具有监管职责。3.一、二审没有调查和询问当事人，审判程序违法。请求撤销一、二审行政裁定，依法再审本案。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）（三）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，原告对行政机关作出的行政行为提起行政诉讼，应当提供证据初步证明被诉行政行为存在，不能初步证明被诉行政行为存在的，原告起诉缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件。对行政机关不履行法定职责提起行政诉讼的，该行政机关应当具有相应的法定职责，行政机关没有相应法定职责的，被告不适格，起诉亦不符合法律条件。本案中，高吉洪请求确认永州市政府的行政审批行为违法，但是没有提供初步证据证明，永州市政府对幸福园作出过任何行政审批行为；高吉洪还请求确认永州市政府不履行对幸福园运营监督职责违法，但高吉洪亦承认幸福园是在永州市民政局、市质量与监督管理局注册登记的民办非企业养老单位，永州市政府对幸福园并不享有法定的监管职责。为此，高吉洪的两项诉讼请求均不符合法定的起诉条件，一、二审对其起诉裁定不予立案，并无不当。高吉洪主张，永州市政府由其所属的民政、工商等部门组成，民政部门、工商部门为幸福园注册登记发证、颁发营业执照的审批行为，就是永州市政府的行政审批行为。但是，政府与其职能部门是不同的行政主体，依法享有各自不同的行政职权，独立承担相应的法律责任，不能相互替代、混同。以此为由申请再审，理由不能成立。高吉洪还主张，幸福园早就列入永州市政府的工作议事日程，永州市政府对幸福园具有监管职责。但是，永州市政府组织相关职能部门，就幸福园产生的问题进行研究，并不表示永州市政府对幸福园具有法定的监管职责。法定监管职责是由法律、法规或者规章授权行政机关依法享有的职责义务，没有法律规定县市级以上人民政府对民办非企业养老单位具有法定的监管职责。以此为由申请再审，理由同样不能成立。高吉洪又主张，一、二审没有调查和询问当事人，审判程序违法。但是，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。一、二审对于裁定驳回起诉案件不开庭审理径行作出裁定，并无不当。高吉洪该项申请再审理由，本院亦不予支持。 综上，高吉洪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回高吉洪的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  熊俊勇 审判员  刘艾涛 二〇一八年十二月二十八日 法官助理黄宁晖 书记员陈虹谷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。