湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鄂0502行初49号 原告：宜昌高新区桥边镇灰石厂，经营场所宜昌高新区电子信息产业园区桥边镇桥边村**，统一社会信用代码91420500MA49U2AB5K。 经营者：赵春桥，男，1968年1月5日出生，汉族，住宜昌市点军区。 委托代理人：周运华，宜昌市点军区民权法律服务所法律工作者，特别授权代理。 被告：宜昌市环境保护局，住所地宜昌市胜利四路**。统一社会信用代码11420500011099720H。 法定代表人：吴辉庆，宜昌市环境保护局局长。 参加诉讼负责人：杜高胜，宜昌市环境保护局副局长。 委托代理人：宋亚丽，湖北民基律师事务所律师。特别授权代理。 委托代理人：李伟廷，湖北民基律师事务所律师。特别授权代理。 原告宜昌高新区桥边镇灰石厂(以下简称“桥边镇灰石厂”)不服被告宜昌市环境保护局于2018年7月3日作出的宜市环法[2018]G87号《行政处罚决定书》（以下简称G87号《行政处罚决定书》），于同年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月26日受理后，于同年8月8日向被告宜昌市环境保护局送达了《起诉状》副本和《应诉通知书》等法律文书。2018年9月7日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的经营者赵春桥及其委托代理人周运华，被告宜昌市环境保护局参加诉讼负责人杜高胜、委托代理人宋亚丽、李伟廷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宜昌市环境保护局于2018年7月3日作出G87号《行政处罚决定书》，认定原告桥边镇灰石厂存在以下环境违法行为：1.需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产；2.贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染。违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款，《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条，决定对桥边镇灰石厂作出如下行政处罚：“（一）针对需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产的违法行为，我局决定对你厂罚款20万元；（二）针对贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的违法行为，我局决定对你厂罚款1万元。以上合计，罚款21万元。” 原告桥边镇灰石厂诉称，其对被告的法定职责和处罚程序无异议，对其“未采取有效措施防治扬尘污染”的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条，被罚款1万元的行政处罚亦无异议，仅对G87号《行政处罚决定书》中20万元的行政处罚不服。理由如下：1、原告所在的桥边镇灰石厂是1986年原宜昌县桥边镇建筑公司投资新建的预制厂，属镇办企业。从1986年至今未间断生产经营，有营业执照等合法经营手续，一直都在向税务部门照章纳税。在2008年前一直是由桥边镇建筑公司在经营，从2007年桥边镇建筑公司改制时，由经营者赵春桥竞价购买后继续经营，从2008年8月起，桥边镇建筑公司预制厂才改为经营者赵春桥个体工商户的营业执照，2014年划归高新区电子信息产业园管理后，才变更为桥边镇灰石厂，由于不能建私房，预制板没有市场，原告才于2015年4月投资了一套搅拌设备，进行混凝土加工销售。桥边镇灰石厂已经建厂32年了，不是划归高新区托管后建的，更不是2018年新建的项目，在2018年4月9日前，没有任何单位要求我们建设配套的环境保护设施，也没有任何单位告知我们的生产是违法行为。从1986年建厂到2018年4月9日前，被告也没有对原告作出过任何行政行为。原告未报批环境影响报告书、报告表或者未依法建立配套的环境保护设施，主要责任在被告不作为。因为国家颁布了环境保护的法规法律之后，被告理应尽到宣传、培训、组织学习的责任。因此，被告未建立配套的环境保护设施，是因被告未尽到宣传法律规定的职责。2、被告仅依据2018年3月13日《宜昌市环境保护局污染源监察记录》及现场照片为证就认定原告所经营的桥边镇灰石厂对环境造成了污染是根本不准确的、相当片面的证据。被告下发《责令改正违法行为决定书》后，原告就已经停产，只是未将设备拆除，可见原告一直是积极配合被告的工作。监察记录所监测的数据绝大多数不是原告造成的，桥边镇灰石厂对环境的影响和污染几乎没有。因此被告作出20万元的处罚原告不能接受。3、从2018年4月9日收到被告下达的责令改正违法行为决定书到2018年7月5日收到被告的行政处罚决定书，前后计两个多月的时间，原告作为生产经营了11年的工厂，不可能按照被告的要求做好环保措施后再从事生产。面对突然到来的巨额罚款，原告根本无力缴纳，也不应该缴纳。故诉至法院，请求撤销G87号《行政处罚决定书》中第（一）项关于“针对需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产的违法行为，我局决定对你厂罚款20万元”的处罚决定。 原告桥边镇灰石厂向本院提交了如下证据： 1.《房产转让契约》，证明赵春桥于2007年购买改制企业，成立了桥边镇灰石厂。 2.现场照片四张，证明5月15日以后现场已经停止生产用电，原告已按照被告的要求停产。 3.宜昌市点军区环境保护局《行政处罚决定书》，证明点军区环境保护局对同类案件只处罚了1万元。 被告宜昌市环境保护局辩称，1、被告对桥边镇灰石厂涉诉环境违法案件认定事实清楚、证据充分。2018年3月13日，经宜昌市环境监察支队高新区大队专项检查，发现桥边镇灰石厂存在“年产5000吨水泥制品项目未依法报批建设项目环境影响评价文件已开工建设；需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产；贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染”等环境违法行为。经调查，桥边镇灰石厂年产5000吨水泥制品项目于2008年建设并投入运行，至今未办理环评手续，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017版），水泥制品属第“50砼结构构件制造、商品混凝土加工”，需编制环评报告表。针对其“未批先建”的违法行为，宜昌市环境保护局在2018年4月9作出《责令改正违法行为决定书》。根据环保部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见（环政法函［2018］31号），“未批先建违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚”之规定，对该项环境违法行为不予行政处罚。根据现场调查，桥边镇灰石厂年产5000吨水泥制品项目于2008年建设并投入运行，至今未办理环保设施竣工验收。同时，执法人员在现场检查时发现，该项目易产生扬尘的沙石物料露天堆放，未进行密闭，也未采取有效覆盖措施防治扬尘污染。2、针对“需要配套建设的环境保护设施未验收，建设项目正式投入生产”的违法行为处以20万元罚款所适用的法律正确。《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条规定，桥边镇灰石厂“未验先投”行为依法应处20万元以上100万元以下的罚款，宜昌市环境保护局结合该厂的违法情节，对该厂罚款20万元。且根据该条进行的处罚系行为罚，不需要以造成环境污染为处罚要件。3、被告对桥边镇灰石厂涉诉环境违法案件作出行政处罚的程序合法。依法立案、调查取证并进行了案件审查；依法责令桥边镇灰石厂改正违法行为；履行了行政处罚告知义务，告知了原告有权陈述申辩及申请听证；并审查了原告提交的《申辩意见书》。经审查，该厂违法事实清楚，证据确凿，不构成减轻或免除处罚的情形，2018年7月3日，被告向该厂下达《行政处罚决定书》，罚款共计21万元。综上，关于桥边镇灰石厂涉案环境违法案件，宜昌市环境保护局认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚适当、程序合法。据此作出的G87号《行政处罚决定书》中的第一项处罚决定合法合理，不存在任何撤销事由，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告宜昌市环境保护局收到起诉状副本后，在法律规定的期限内向本院提交了如下证据： 1.《宜昌市环境保护局污染源现场监察记录》《调查询问笔录》、现场照片2张； 2.赵春桥身份证复印件、桥边镇灰石厂营业执照； 3.宜昌市环境保护局高新区分局《征求意见函》、宜昌市规划局高新区分局《工作联系函》、宜昌市国土资源局高新区分局《关于电子信息产业园水泥制品厂征求意见的回复》、高新区电子信息产业园建设管理办公室《关于征求意见的回复》。 证据1-3共同证明被告对于桥边镇灰石厂“1.需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产；2.贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染”的环境违法行为，认定事实清楚，证据充分。 4.《宜昌市环境保护局环境违法行为立案审批表》、执法人员执法证复印件、《宜昌市环境监察支队环境违法案件调查报告》； 5.宜市环法[2018]G46号《责令改正违法行为决定书》及送达回证； 6.宜市环法[2018]G47号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证，《申辩意见书》《桥边镇灰石厂生产经营情况的报告》； 7.G87号《行政处罚决定书》及送达回证； 8.宜昌市环境监察支队高新区大队分别于2018年4月12日和2018年5月15日作出的《关于责令宜昌高新区桥边镇灰石厂改正违法行为行政执法后督察报告》。 证据4-8共同证明被告针对桥边镇灰石厂环境违法一案，依法履行了立案、调查取证、进行案件审查，责令改正违法行为、告知陈述申辩及听证的权利、作出行政处罚等法定程序，程序合法，法律适用正确。 同时，被告宜昌市环境保护局还向本院提交了如下法律依据： 1.《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、第四十一条、第四十二条； 2.《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条； 3.《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、第三十一条； 4.环政法函[2018]31号《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》； 5.《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条、第一百一十七条； 6.《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第二十三条、第三十二条、第四十二条； 7.《环境行政处罚听证程序规定》第五条； 8.《环境行政处罚办法》第六条、第十一条第一款、第十七条、第四十八条。 经庭审质证，原、被告对证据分别发表了质证意见，本院对全部证据综合认证如下： 1.被告认为原告提交的证据1与本案不具有关联性。本院认为，原告的由来与本案审理无关，本院不予审查。 2.被告对原告提交的证据2的真实性、关联性有异议，认为该证据系电表箱等局部照片，无法确认拍摄时间和地点，无法达到原告的证明目的。本院认为，该组照片系局部特写，并未显示拍摄地点和时间，被告的质证意见成立，对该组证据的真实性、关联性本院均无法确认，故不予采信。 3.被告对原告提交的证据3的关联性有异议，认为宜昌市点军区环境保护局的《处罚决定书》并非被告作出，且其处罚的环境违法行为是针对未密闭或采取有效覆盖措施这一项违法行为，与本案所罚20万元的违法行为不同，不能进行类比。本院认为，该《行政处罚决定书》所针对的环境违法事实不同于本案中发生争议的违法行为，且系与本案无关的第三方所作，故该组证据与本案不具有关联性，本院不予审查。 4.原告对被告提交的证据1-3的真实性无异议，但认为证据3中市国土资源局高新区分局和高新区电子信息产业园建设管理办公室的《回复》可证明原告企业早就历史存在，土地利用符合规划的。本院认为，该组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，即被告在作出行政处罚前对案件进行了调查了解，收集了相关证据。 5.原告对被告提交的证据4-8的真实性、关联性、合法性均无异议，但对证明目的有异议，认为：（1）证据5中被告作出的《责令改正违法行为决定书》是越权处罚。（2）在证据8中的5月15日的督查时，原告是在清理罐中的水泥，并非在生产。本院认为，（1）原告关于证据5中被告作出的“限期7天内拆除生产设备，清空原材料”等属于越权处罚的质证意见，因该决定书及其内容并不属于行政处罚，亦非本案被诉的行政行为，依法不属于本案审查的范围。（2）原告关于其在2018年5月15日并未生产的质证意见，与执法人员现场拍摄的照片反映的事实不符，且原告未提供有效证据佐证，本院不予采纳。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实： 原告桥边镇灰石厂的水泥制品项目于2008年建成并正式投入生产。2018年3月13日，宜昌市环境监察支队高新区大队对桥边镇灰石厂进行专项检查，发现该厂的水泥制品生产项目存在以下环境违法行为：1、至今未依法报批建设项目环境影响评价文件；2、需要配套建设的环境保护设施至今未办理竣工验收；3、该项目易产生扬尘的沙石物料露天堆放，未进行密闭，也未采取有效覆盖措施防治扬尘污染。针对上述违法行为，被告于当日进行现场调查取证，作出了《宜昌市环境保护局污染源现场监察记录》和《宜昌市环境保护局调查询问笔录》，并进行了初步审查后，于2018年3月19日立案。 2018年4月9日，被告作出宜市环法[2018]G46号《责令改正违法行为决定书》和宜市环法[2018]G47号《行政处罚事先（听证）告知书》，并于当日向原告进行了送达，告知了原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。原告未申请听证，但于同年4月10日向宜昌市环境保护局提交了《申辩意见书》和《桥边镇灰石厂生产经营情况的报告》等书面意见。被告分别于同年4月12日、5月15日赴现场进行了环境执法后督察现场检查，发现原告仍未完成整改内容。2018年7月3日，被告宜昌市环境保护局向原告下达G87号《行政处罚决定书》，针对其第2、3项违法行为作出了行政处罚；对第1项违法行为，被告根据环政法函[2018]31号《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，依法不予行政处罚。原告不服该处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案审查的被诉行政行为是被告宜昌市环境保护局于2018年7月3日作出的G87号《行政处罚决定书》中的第（一）项处罚决定，即“针对需要配套建设的环境保护设施未验收建设项目正式投入生产的违法行为，我局决定对你厂罚款20万元”的内容。原告对被告宜昌市环境保护局具有作出该项行政处罚的法定职责无异议，对被告作出行政处罚的法定程序和被告作出的第（二）项行政处罚均无异议。本案的争议焦点在于：一、被告作出G87号《行政处罚决定书》第一项处罚的证据是否充分；二、被告作出G87号《行政处罚决定书》第一项处罚适用法律是否正确。 一、关于被告作出G87号《行政处罚决定书》第一项处罚的证据是否充分。被告针对桥边镇灰石厂环境违法案件作出的行政处罚有《宜昌市环境保护局污染源现场监察记录》《调查询问笔录》《征求意见函》《工作联系函》《关于电子信息产业园水泥制品厂征求意见的回复》《关于征求意见的回复》、营业执照、现场照片等证据为证。原告虽然在行政处罚程序中提交了申辩意见，但未能证明其在查处前已完成了需要配套建设的环境保护设施的验收。故上述证据足以认定原告存在G87号《行政处罚决定书》中认定的“需要配套建设的环境保护设施未验收，建设项目正式投入生产”的违法行为。 二、关于被告作出G87号《行政处罚决定书》第一项处罚适用法律是否正确。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017版），水泥制品属第“50砼结构构件制造、商品混凝土加工”，需编制环评报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……”可见，针对第一、二档处罚条款，是否造成环境污染并不属于罚款的前提条件，只要当事人在环境保护行政主管部门检查时即存在该类违法行为，其后是否进行了整改亦不免除对当事人作出罚款的行政处罚，整改效果仅对罚款幅度有影响，且罚款的最低限额为20万元。因此，被告结合原告“需要配套建设的环境保护设施未验收，建设项目即正式投入生产”的违法情节，对原告处以罚款下限20万元的处罚并无不当。 原告关于其成立于法律法规修订之前，被告未组织其进行法律法规的学习，则不应处以被诉处罚的意见，因对法律法规进行宣传、培训并非行政处罚的前置程序，原告作为排污企业应当主动进行相关环保法律知识的学习，由于本案所涉的违法行为系持续状态，故原告成立的历史沿革不影响本案所涉的行政处罚，原告的该项意见于法无据，本院不予采纳。原告关于其未造成环境污染且被告应当作出责令限期改正而非20万元罚款的行政处罚的意见，因是否造成污染并非该项行政处罚的前提条件，且根据《中华人民共和国行政处罚法》，罚款系行政处罚的种类之一，而责令限期改正并不属于行政处罚的种类，因此，原告的该项意见，于法无据，本院不予采纳。原告关于其无缴纳罚款的能力，不应处以20万元罚款的意见，因履行能力并非行政处罚的法定量罚依据，且被告处以的20万元罚款已经为法律规定的量罚最低金额，故对该意见本院亦不予采纳。 综上，被告宜昌市环境保护局作出G87号《行政处罚决定书》中第一项行政处罚的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故原告的诉讼请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告宜昌高新区桥边镇灰石厂的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告宜昌高新区桥边镇灰石厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  龚 瑜 审 判 员  冯丽娥 人民陪审员  王 平 二〇一八年十二月十七日 书 记 员  任 菲