广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤20行终1239号上诉人（原审原告）：郭喜敏，女，1998年8月19日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：卢红华，广东威格信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市坦洲镇人民政府，住所地广东省中山市坦洲镇工业大道**，统一社会信用代码114420000073331749。法定代表人：陈晖东，镇长。委托代理人：陈伟兰，该府工作人员。委托代理人：吴冠华，广东保衡律师事务所律师。原审第三人：中山市坦洲镇群联股份合作经济联合社，，住所地广东省中山市坦洲镇德宏街**机构信用代码Q54442000004996905。负责人：陈桂权，主任。上诉人郭喜敏因与被上诉人中山市坦洲镇人民政府（以下简称坦洲镇政府）、原审第三人中山市坦洲镇群联股份合作经济联合社（以下简称群联经联社）不履行行政处理法定职责纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初530号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：郭喜敏出生于1998年8月19日，于2003年6月18日出生申报入户，户籍地址为广东省××××号（群联村民委员会），陈某系郭喜敏的母亲，系群联村的村民。2017年11月9日，郭喜敏的母亲陈某向坦洲镇政府信访反映“外嫁女子女土地分配和土地确权”问题，要求给予外嫁女子女享有村民的同等权益和待遇（包括土地分配和土地确权问题）。2017年11月10日，郭喜敏向坦洲镇政府邮寄了申请书，请求坦洲镇政府作出行政处理决定，请求：1.确认郭喜敏享有与其他成员同等的土地承包经营权；2.责令群联村顺利生产队发包土地给郭喜敏。同年11月17日，坦洲镇政府向坦洲镇农业局和群联村委会发出《关于协助处理的函》，请该单位跟进有关处理情况并及时书面反馈处理结果信息。对此，坦洲镇农业局于同年12月11日作出《关于杜少珍等人反映外加子女土地分配和土地确权问题的答复意见书》并送达当事人，答复意见中载明：“如经相关调处无法解决问题，建议你们通过司法途径维护自身合法权益”。截至本案受理之时，坦洲镇政府未就郭喜敏申请的土地承包经营权确权事项作出行政处理决定。郭喜敏认为坦洲镇政府未就其申请的土地承包经营权确权问题作出行政处理决定，是不依法履行法定职责，遂诉至原审法院，请求：一、确认坦洲镇政府未对我的申请事项作出行政处理决定的行为违法；二、判令坦洲镇政府在15日内对我的申请事项作出行政处理决定；三、判令由坦洲镇政府承担本案诉讼费用。一审庭审中，郭喜敏明确其本案的诉讼请求为：一、确认坦洲镇政府未对我申请确认我享有的土地承包经营权事项作出行政处理决定的行为违法；二、判令坦洲镇政府对我享有的土地承包经营权申请事项作出行政处理决定，并责令群联经联社发包土地给我。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，审查行政机关是否存在不履行法定职责的违法行为，应以该机关是否具有处理申请人所申请事项的法定职责为前提。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，本案中，坦洲镇政府作为镇人民政府，仅有对土地承包经营发生的纠纷进行调解的权力，坦洲镇政府无权对郭喜敏的土地承包经营权进行确权，更无权对土地承包经营权确权申请作出行政处理决定。郭喜敏所申请处理的事项为请求坦洲镇政府对郭喜敏的土地承包经营权进行确权并作出行政处理决定，并非请求坦洲镇政府对郭喜敏的土地承包经营权纠纷进行调解，原告的申请事项明显不属于坦洲镇政府的权限范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，对郭喜敏的起诉，依法应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回郭喜敏的起诉。上诉人郭喜敏不服原审裁定，向本院上诉称，原审裁定适用法律错误，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条适用的前提是双方存在承包经营合同关系并因此而发生纠纷，而本案中我方并未实际取得承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，应当由行政主管部门解决。坦洲镇政府作为乡镇人民政府负有履行保护我方人身财产权利的法定职责，其应当对我方的申请及时作出处理。综上，请求二审法院撤销原裁定，指定原审法院继续审理。本院查明，原审判决查明事实基本清楚，本院予以确认。本院另查明，2017年12月7日，郭喜敏向坦洲镇政府提交申请，要求确认其享有与群联村顺利队集体收益同等分配的权利，并恢复在2002年起（后变更为2010年起）至今的集体收益分配份额。坦洲镇政府于2017年12月20日作出中坦受通字[2017]35号受理通知书，决定予以受理。本院认为，本案为诉行政机关不履行法定职责案件，审查坦洲镇政府是否存在不履行法定职责应当结合坦洲镇政府的职权职责范围与郭喜敏的申请事项综合考虑。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”、第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款关于“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，以及中山市人民政府已通过的[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》，将对农村集体经济组织成员权益纠纷作出处理决定的职权交由镇政府或区办事处行使，结合本市建制实际，坦洲镇政府具有对其辖区范围内农村集体经济组织成员权益纠纷包括取得农村土地承包经营权事项等其权益内容作出行政处理决定的法定职权和职责。其次，本案中，郭喜敏认为其合法权益受到损害，以群联经联社为被申请人，向坦洲镇政府要求确认其取得农村土地承包经营权的权利，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款关于“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，郭喜敏向坦洲镇政府提出该事项处理申请的前提是已经确认其具有群联经联社的成员资格。现郭喜敏是否具有群联经联社成员资格之事项尚处于坦洲镇政府行政处理程序中而未确定，故郭喜敏现在其成员资格未确定之前就要求坦洲镇政府对于农村土地承包经营权取得问题作出处理没有法律依据。综上所述，郭喜敏请求坦洲镇政府对其农村土地承包经营权问题作出行政处理，现不具备申请条件，坦洲镇政府对此不予作出行政处理决定并无不当。郭喜敏请求确认坦洲镇政府不履行法定职责违法理由不能成立，本院予以驳回。原审法院以郭喜敏的请求事项不属坦洲镇政府行政权限范围为由裁定驳回其起诉，处理有误，本院予以纠正。为减少诉讼当事人讼累，本院直接驳回郭喜敏的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初530号行政裁定；二、驳回郭喜敏的诉讼请求。本裁定为终审裁定。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一八年十二月二十五日书记员  何君岚