湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘08行初67号 原告彭梅秀，女，1953年12月25日出生，土家族，住湖南省永顺县。 委托代理人田玉召，女，1976年1月29日出生，土家族，住广东省深圳市南山区。系原告之女。 被告永顺县人民政府，住所地湖南省永顺县灵溪镇永顺大道**。 法定代表人陈海波，县长。 委托代理人罗文华，男，1977年4月29日出生，土家族，永顺县住建局工作人员，住湖南省永顺县。 委托代理人张勇，湖南湘州律师事务所律师。 第三人永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司，，住所地湖南省永顺县灵溪镇永顺大道**政务服务中心** 法定代表人张向阳，董事长。 委托代理人罗光胜，男，1965年3月23日出生，土家族，该公司工作人员，住湖南省永顺县。 第三人田祖海，男，1949年6月5日出生，土家族，住湖南省永顺县。 委托代理人田玉召，女，1976年1月29日出生，土家族，住广东省深圳市南山区。系第三人之女。 原告彭梅秀诉被告永顺县人民政府（以下简称永顺县政府）与第三人永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司（以下简称安居投公司）、田祖海房屋安置补偿协议纠纷一案，于2017年9月26日向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起诉讼，该院受理本案后，于2018年1月29日向湖南省高级人民法院请求指定其他中级人民法院管辖本案，湖南省高级人民法院于2018年5月25日作出（2018）湘行辖5号行政裁定，指定本案由本院管辖。本院于2018年8月6日受理后，依法组成合议庭，于2018年9月12日公开开庭审理了本案。原告彭梅秀的委托代理人田玉召，被告永顺县政府的委托代理人罗文华、张勇，第三人安居投公司的委托代理人罗光胜、第三人田祖海的委托代理人田玉召到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年1月21日，永顺县棚户区改造建设领导小组根据《永顺县棚户区改造实施方案》（永政发〔2014〕43号）文件精神，制定了《永顺县2015棚户区改造纱厂天安门安置房建设安置方案》。计划修建安置房180套，安置棚户区住户180户（其中天安门棚户区住户75户）。原告彭梅秀所居住的永顺县纱厂房屋属于天安门棚户区住户75户之一。2016年1月23日，彭梅秀之夫田祖海（甲方）与安居投公司（乙方）签订了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》，田祖海在甲方签字处签上了“田祖海”和“彭梅秀”两个名字。 原告彭梅秀诉称：1、请求确认甲方为田祖海、彭梅秀，乙方为永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司的《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》违法；2、判决变更被诉行政行为，即参照湘西同期同地区标准增加补偿原告彭梅秀棚改公房的房屋内饰装修费（中高档装修）50000元、搬家费3000元；3、判决被告承担本案诉讼费用和彭梅秀因诉讼产生的合理开支（其中包括律师费、往返车费等）。事实与理由：原告系原永顺纱厂退休职工，因其位于永顺县纱厂天安门的两套公房被拆除和一栋自建房被毁坏一事，委托律师函告被告。2017年9月20日，原告拿到复函材料才得知房产权益受损系被告拆迁行为所致，才看到原告所居住使用的公房已经签订了安置协议。该协议不合法不合理，表现在：1、协议签订主体乙方不具有主体资格，甲方彭梅秀不是本人签字；2、协议没有依据；3、协议遗漏法定的房屋内饰装修价值和搬家费；4、协议约定甲方负责补交土地出让价款没有事实和法律依据；5、协议其余内容未经原告在内的大多数住房户协商一致。 原告彭梅秀为证明其主张向本院提交如下证据： 1、《公房移交协议》复印件一份。拟证明原告对公房的权利。 2、《房屋转卖协议》复印件一份。拟证明田玉兰对公房的权利。 3、照片三张。拟证明原告公房被拆除时外观和室内装修情况。 4、湖南省永顺县人民法院（2018）湘3127行初4号行政判决书、（2018）湘3127行初5号行政判决书复印件各一份。拟证明被告和安居投公司未履行安置协议，案件上诉中未生效。 5、鉴定申请书一份。拟证明被告证据8和证据10涉嫌伪造。 6、湖南省高级人民法院（2017）湘行终46号行政判决书复印件一份。拟证明湘西地区棚户区改造情况，与涉案棚户区改造形成鲜明对比。 7、《里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》复印件一份。拟证明涉案棚户区改造无搬家费，过渡安置费过低，提供搬家费和过渡安置费参考。 8、《吉首美术馆桥及其配套工程建设项目房屋和土地征收补偿方案》复印件一份。拟证明涉案棚户区改造无搬家费，过渡安置费过低，提供搬家费和过渡安置费参考。 经庭审质证，被告永顺县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的三性没有异议；对证据2和证据3的三性提出异议；对证据4的真实性和合法性没有异议，对关联性有异议；对证据5没有异议；对证据6、证据7和证据8的三性均有异议。 第三人安居投公司的质证意见同永顺县政府。 被告永顺县政府辩称：被告的行政行为合法有效。本案涉案房屋系原永顺纺织厂职工宿舍，永顺纺织厂破产改制时未作破产处置移交给灵溪镇河西社区管理的国有资产。被告将涉案棚户区改造项目确定由第三人安居投公司实施并不违法。安居投公司与彭梅秀所签订的《永顺县2015棚户区纱厂天安门安置房屋安置协议》合法有效。涉案房屋系国有资产，彭梅秀不享有其所有权和处分权，协议中的“安置补偿”是过渡性租房补贴。本案的安置并非征拆安置，而是为了改善彭梅秀居住条件国家出资翻新的福利行为。实施改造前，河西社区召集全体安置户征求了意见，取得同意才出台涉案安置方案，并委托代表与安置户签订协议。安居投公司已将18个月租房补贴资金存入彭梅秀指定的银行账户，彭梅秀未提出异议，并在《房屋补贴资金发放表》签字确认。请求人民法院依法驳回彭梅秀的诉讼请求。 被告永顺县政府为证明其主张向本院提交如下证据： 1、地籍、地籍档案登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、土地归户卡）复印件一份。拟证明，涉案房产及土地使用权系国有财产。 2、《国有土地使用证》复印件一份。拟证明，涉案土地已办证。 3、湖南省住房和城乡建设厅等五部门《关于下达2016年保障性安居工程建设目标任务的通知》及其附件（湘建保﹝2016﹞62号）复印件一份。拟证明涉案棚户区改造项目的立项已获批准。 4、纺织厂天安门住户代表名单复印件一份。拟证明河西社区召集全体安置户征求意见，全体安置户推举了处置安置事务代表。 5、永顺县棚户区改造建设领导小组制定的《永顺县2015年棚户区改造纱厂安置房建设安置方案》复印件一份。拟证明涉案方案已获通过。 6、永顺县人民政府办公室《关于进一步规范县棚户区改造项目国家开发银行贷款资金管理的通知》复印件一份。拟证明被告确定涉案棚户区改造由永顺县世纪保障性安居建设投资有限公司实施。 7、《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》（田祖海、彭梅秀）复印件一份。拟证明原告已签订安置协议。 8、永顺县原纺织厂棚户区改造天安门安置房拆迁户2-7月房屋补贴资金发放表复印件一份。拟证明被告已将过渡性租房补贴资金存入原告指定账户，原告一直未提出异议，且原告已签名。 9、请求撤除违章建筑房屋的报告复印件一份及违章建筑房屋照片复印件四份。拟证明原告涉案房屋属违法建筑，被告对涉案房屋并未实施强拆及本案棚户区改造已获得全体安置户的支持与赞同。 经庭审质证，原告对被告所举证据1和证据2的真实性没有异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据3和证据4的三性均有异议；对证据5的真实性、关联性没有异议，对合法性和证明目的有异议；对证据6的真实性没有异议，对合法性、关联性和证明目的有异议；对证据7的关联性没有异议，对合法性、真实性和证明目的有异议；对证据8的真实性、关联性没有异议，对合法性和证明目的有异议；对证据9的三性均有异议。 第三人安居投公司认可被告永顺县政府的证据。 第三人田祖海的质证意见同原告彭梅秀。 第三人安居投公司答辩意见与永顺县政府一致。 第三人安居投公司没有向本院提交证据接受质证。 第三人田祖海述称：1、涉案棚改项目启动后，因照顾女儿，田祖海与彭梅秀分别居住于永顺、吉首两地，田祖海受到过车祸，有阅读和记忆障碍。2016年某天，棚改户吴发翠拿来空白安置协议让田祖海签字，田祖海未与彭梅秀商量即在安置协议上签字，田祖海一直未取得协议，直至起诉后才看到协议复印件。在签不签协议上田祖海与彭梅秀有分歧。2、涉案房屋是彭梅秀原单位分给她居住的，田祖海是与彭梅秀结婚后才住进来的，房屋是彭梅秀个人的，田祖海未经彭梅秀同意无权处置涉案房屋。3、安置协议漏补彭梅秀公房的装饰装修费和搬家费，不合法、不合理，没有评估房屋价值，没有公平公正协商，田祖海支持彭梅秀维权。 第三人田祖海向本院提交如下证据： 1、《工伤证》复印件一份。拟证明田祖海早年受工伤脑部受损致残。 2、《残疾证》复印件一份。拟证明田祖海早年受工伤脑部受损致残。 经庭审质证，被告对第三人田祖海所举证据1和证据2的真实性没有异议，但对关联性有异议，认为达不到田祖海所要的证明目的。原告和第三人安居投公司未发表质证意见。 本院对被告、原告、第三人田祖海提交的上述证据综合认定如下：被告永顺县政府所举证据1-8，来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信；被告所举证据9因与本案无关联性，本院不予采信。原告所举的证据1和证据4来源和形式合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信；原告所举证据2，与本案无关联性，本院不予采信；原告所举证据3来源合法，内容真实，与本案有关联，本院予以采信，但仅凭该组照片无法证实涉案房屋的外观和室内装修全貌，故对原告的证明目的不予采纳；原告所举证据5，本院认为该份申请为司法鉴定申请，并非证据，故对其不予采纳；原告所举证据6、证据7和证据8与本案无关联性，本院不予采信。第三人田祖海所举证据1和证据2，来源和形式合法，内容真实，但与本案没有关联，本院不予采信。 经审理查明： 2004年1月1日，湘西自治州永顺纺织厂破产清算组（甲方）与永顺县灵溪镇河西社区居民委员会（乙方）签订《公房移交协议》。协议载明：一、甲方将永顺纺织厂破产终结后因不符合房改条件而未出售的所有公房均按现状移交乙方管理，并为乙方办理好产权过户手续。二、乙方应保持目前的居住状况和性质不变，允许居住该房的永顺县纺织厂职工自本协议签订之日起免费居住40年，期内乙方不收取租金，不负责维修。三、现居住上述公房的永顺纺织厂职工不得将所住公房自行买卖、转让、出租或改变房屋结构。四、本协议一式七份，甲方存四份，乙方存两份，灵溪镇人民政府存一份，并为居住上述公房的职工按户复印一份。2016年6月28日被告永顺县政府以遗失补正为由，给灵溪镇河西社区居民委员会（灵溪镇河西街居民委员会）就坐落于该社区宗地面积7147.7平方米的土地进行了划拨国有建设用地使用权登记，并向灵溪镇河西社区居民委员会颁发了《国有土地使用权证》永国用（2016）344号，使用权面积7147.7平方米，使用权类型登记为国有划拨。 原告彭梅秀原为永顺纺织厂职工，依据上述《公房移交协议》取得位于永顺县灵溪镇河西社区纱厂天安门宿舍区一套房屋的居住权。天安门宿舍区土地面积共7891.62平方米，始建于上世纪70年代，建筑面积3000平方米，有住户75户，房屋鉴定为D级危房。2016年1月21日，永顺县棚户区改造建设领导小组根据《永顺县棚户区改造实施方案》（永政发〔2014〕43号）文件精神，制定了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房建设安置方案》，对纱厂天安门安置房建设安置的组织领导、目标任务、改造方法和时间步骤进行了规定。该方案明确天安门棚户区改造由永顺县政府指定国有公司永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司（以下简称安居投公司）作为开发业主单位，利用国开行贷款资金进行建设，对原住户进行就地安置。同时，该方案明确天安门棚户区改造计划修建安置房180套（其中天安门棚户区住户75户），规划用地面积7891.62平方米，新修建房屋面积为99平方米/套，对原住户房屋面积按1:1进行置换（每户统一按40平方米无偿置换），多出的59平方米由原住户按成本价950元/平方米购买。在危房重建期间，安居投公司对原住户按500元/月/户进行房租补贴。2016年1月23日，彭梅秀之夫田祖海（甲方）与安居投公司（乙方）签订了《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》，协议约定甲方安置面积99平方米，置换面积40平方米，购买面积59平方米，需付购房款约5.605万元；乙方与甲方于2月6日前签订安置协议，甲方于2月底搬出，乙方按每户500元标准给予甲方房租补贴，时间直到交钥匙为止。协议双方还对质量标准、交房标准、分房办法及工期等内容进行了约定。田祖海代彭梅秀在上述《安置协议》上签了字。2016年5月，彭梅秀领取了天安门安置房拆迁户2016年2-7月房租补贴共计3000元。 另查明，2018年3月13日，彭梅秀以永顺县住房和城乡建设局为被告，以永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司为第三人，向湖南省永顺县人民法院提起行政诉讼，请求判令永顺县住房和城乡建设局支付过渡安置费等损失。 本院认为，本案的争议焦点有二，一是安居投公司与田祖海签订《安置协议》是否违法；二是彭梅秀要求赔偿房屋内饰装修费和搬家费、律师费和往返车费等是否应予支持。 一、安居投公司与田祖海、彭梅秀签订的《安置协议》是否违法。原告彭梅秀与第三人田祖海系夫妻关系，彭梅秀提出没有委托田祖海代表其与安居投公司签订安置协议，但从彭梅秀2016年5月领取天安门安置房拆迁户2-7月房租补贴资金的行为来看，彭梅秀应当知道田祖海代其签订安置协议的事实，且彭梅秀于2018年3月13日以永顺县住房和城乡建设局为被告，以安居投公司为第三人，请求永顺县住房和城乡建设局按照安置协议约定的内容支付过渡安置费，且房屋拆除时，彭梅秀亦未就此提出异议，因此，应当认定田祖海代表彭梅秀与安居投公司签订安置协议是彭梅秀认可的。永顺县政府在组织实施天安门棚户区拆迁时，虽然召集天安门棚户区住户推选了代表，公布了安置方案，并委托安居投公司与本案原告在内的所有安置户签订了安置协议，但因其房屋拆迁行为没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定履行法定的征收程序，其房屋拆迁行为违反了法定程序，因此安居投公司与彭梅秀、田祖海签订的《安置协议》亦因违反了法定程序，应当确认违法；但该《安置协议》得到了绝大多数住户的认可，且已履行，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故本院不予撤销。 二、原告彭梅秀要求赔偿涉案房屋内饰装修费和搬家费、律师费和往返车费等是否应予支持。原告彭梅秀与第三人安居投公司在签订《安置协议》及拆除涉案房屋时，没有提出涉案房屋的内饰装修费和搬家费损失，《安置协议》中亦未就此进行约定，彭梅秀现主张房屋内饰装修费和搬家费损失且未提交确实充分的证据；其主张律师费和往返车费等损失，亦未提交相应的证据，故本院对彭梅秀的上述赔偿请求不予支持。 综上，原告彭梅秀、第三人田祖海与第三人安居投公司签订的《安置协议》违反法定程序，依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院确认违法，但不撤销。原告彭梅秀请求赔偿涉案房屋内饰装修费、搬家费、律师费和往返车费证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 一、确认甲方为田祖海、彭梅秀，乙方为永顺县世纪保障性安居工程建设投资有限公司的《永顺县2015年棚户区改造纱厂天安门安置房安置协议》违法； 二、驳回原告彭梅秀的其它诉讼请求。 案件受理费50元，由被告永顺县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  钟 强 审 判 员  吕红军 人民陪审员  吴如根 二〇一八年十二月十三日 法官助理刘少廷 书记员石青 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。