北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0113行初391号原告罗蕊，女，1981年12月21日出生，汉族，北京市丰台区居民，住北京市大兴区。原告北京玉富佳美农业发展有限公司，住所地北京市顺义区杨镇地区辛庄子村中心街**。法定代表人苑奎龙，总经理。委托代理人王会学，北京玉富佳美农业发展有限公司经理。被告北京市顺义区杨镇人民政府，，住所地北京市顺义区杨镇政府街**法定代表人何长华，镇长。出庭负责人张玉刚，副镇长。委托代理人田朝围，北京市顺义区杨镇人民政府工作人员。委托代理人王璐，北京智勇律师事务所律师。原告罗蕊、原告北京玉富佳美农业发展有限公司（以下简称玉富佳美公司）与被告北京市顺义区杨镇人民政府（以下简称杨镇政府）强制拆除行为一案，本院于2018年11月6日立案后，在法定期限内向被告杨镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月13日公开开庭审理了本案。原告罗蕊，原告玉富佳美公司的委托代理人王会学，被告杨镇政府的副镇长张玉刚及委托代理人田朝围、王璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月28日，杨镇政府将罗蕊在北京市顺义区杨镇地区辛庄子村从玉富佳美公司承租的D2号大棚及附属设施予以拆除。原告罗蕊诉称：1．杨镇政府强制拆除过程及程序不完善不合理不合法，剥夺了罗蕊的“陈述权和申辩权”，违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条的规定。杨镇政府工作人员在2018年6月18日贴出的《责令停止土地违法行为通知书》载明内容不完善，未告知当事人依法享有的陈述权和申辩权，造成罗蕊未能知晓自己享有的陈述权和申辩权。同时，杨镇政府2018年6月18日贴出《责令停止土地违法行为通知书》，2018年6月28日即组织拆除机械和警力人员进行封锁及强制拆除，从告知到执行只有10天时间，未给罗蕊留出时间向有关部门进行陈述和申辩，因而罗蕊未能实际行使自己享有的“陈述权和申辩权”。2．杨镇政府出具的《责令停止土地违法行为通知书》送达方式不合理不合法，只对个别大棚张贴了通知，并写上“拆”字，绝大多数大棚都没有贴通知，也没有写“拆”字。这种送达方式造成罗蕊误认为杨镇政府只对贴了通知、写了“拆”字的大棚进行拆除整改，未贴通知的大棚不需要拆除，也不需要整改。张贴《责令停止土地违法行为通知书》当日，在场业主还询问了杨镇政府到现场的工作人员，工作人员也表达只是贴了公告的大棚进行拆除整改，没有贴的大棚不会进行拆除。3．杨镇政府强制拆除程序不合理不合法，仅催告，未见强制执行决定及强制执行决定书应当包含的各要素，亦未通知罗蕊。根据《行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，强制执行的一般程序，需要书面送达催告书、行政强制执行决定书，但杨镇政府工作人员仅在2018年6月18日贴出《责令停止土地违法行为通知书》后，即在2018年6月28日实施强制拆除，未向罗蕊以任何形式送达《行政强制执行决定书》，也未通知罗蕊强制执行的方式和时间，导致已开展种植的罗蕊因不知晓强制拆除的方式和时间未能及时搬离自身财物，造成财物损失。故起诉，请求：确认杨镇政府于2018年6月28日强制拆除罗蕊在北京市顺义区杨镇辛庄子村承租的玉富佳美公司D2号大棚的行为违法。原告罗蕊在举证期限内向本院提交了以下证据：1．《顺义区农村土地租赁经营合同书》、村民代表会议决议，证明合同规定了土地的承租目的就是建设温室大棚和种植蔬菜、粮食。2．《责令停止土地违法行为通知书》，证明罗蕊是利害关系人，具有诉讼主体资格。基于通知书内容，罗蕊的理解是拆除的大棚仅限于写了“拆”字的和贴了该通知书的大棚。6月18日贴的通知，但杨镇政府6月25日、6月27日才拿到批文，杨镇政府没有批文就下发了通知。3．八张照片，证明当天拆除的现场过程和拆除后罗蕊的农具、果树、农作物被当地无业人员拉走了，造成了罗蕊的损失。杨镇政府拆除的不仅是大棚、大棚耳房，也损坏了罗蕊的农具、果树、供水设备，现场被夷为平地。4．协议书，证明因为杨镇政府的拆除行为导致合同无法继续履行，罗蕊的租金没有得到赔付。原告玉富佳美公司的诉讼意见为：同意罗蕊的诉讼请求。原告玉富佳美公司在举证期限内未向本院提交证据。被告杨镇政府辩称：一、罗蕊作为原告属于诉讼主体不适格。经核实，2011年4月30日，杨镇辛庄子村经济合作社与王玉富签订《顺义区农村土地租赁经营合同书》，将涉诉场地出租给王玉富，承租期限18年，从2011年4月29日至2029年4月28日，合同约定：王玉富建农业设施须经镇政府或相关科室审批后实施。2016年12月13日，玉富佳美公司在杨镇地区辛庄子村中心街23号院注册成立，成立时投资人及法定代表人均为王玉富。2017年10月25日，该公司投资人及法定代表人变更为苑奎龙。玉富佳美公司在涉诉场地上修建了砖混大棚房，故该砖混大棚房的实际产权人应当为玉富佳美公司。现罗蕊向杨镇政府提起诉讼要求确认杨镇政府拆除玉富佳美公司大棚的行为违法属于诉讼主体不适格。二、杨镇政府的拆除行为系合法合规行为。原北京市规划和国土资源管理委员会向杨镇政府出具《关于玉富佳美公司所建违规大棚操作间及附属设施规划审批情况的函》，认定：位于该地块上所建违规大棚操作间及附属设施未依法取得乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条第一款之规定，属于违法建设。2018年6月25日，北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局向杨镇政府出具证明，记载：玉富佳美公司未经政府批准，擅自占有杨镇辛庄子村西南侧集体土地建砖混、彩钢结构房。该地块土地利用总体规划为基本农田保护区，属于违法用地。2018年6月15日，杨镇政府向玉富佳美公司送达《责令停工通知书》。2018年6月25日，杨镇政府向玉富佳美公司送达《限期拆除通知书》。2018年6月27日，杨镇政府向玉富佳美公司送达《告知书》。2018年6月28日，杨镇政府组织有关人员对玉富佳美公司的违建予以拆除。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，杨镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对辖区内违反乡村建设规划进行建设且逾期不予改正的行为，具有强制拆除的法定职权。综上，杨镇政府行为合法，罗蕊主体不适格，建议驳回罗蕊的诉讼请求。被告杨镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1．《顺义区农村土地租赁经营合同书》、村民代表会议决议，证明涉诉场地承租人为王玉富。合同第七条第7款规定：乙方建设农业设施必须经镇政府或相关科室审批后实施。第九条第3款第三小点规定了温室大棚需报乡政府批准后再建，未经批准乙方有权解除本合同。第四条规定了租期为十八年。由此可见，合同相对人明确知道在该宗土地上建设大棚必须要经过审批后才能再实施，其自建的行为属于违建。2．玉富佳美公司工商登记查询，证明玉富佳美公司成立于2016年12月13日。2017年10月25日前，投资人、股东及法定代表人均为王玉富。2017年10月25日，投资人、股东及法定代表人变更为苑奎龙。3．《关于玉富佳美公司所建砖混彩钢结构房屋规划审批情况的函》，证明涉诉大棚未依法取得乡村建设规划许可证。4．北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局出具的“证明”，证明玉富佳美公司未经政府批准，擅自占用杨镇辛庄子村西南侧集体土地建砖混、彩钢结构房，该块土地利用总体规划为基本农田保护区，属于违法用地。5．《责令停工通知书》及送达回证，证明2018年6月15日杨镇政府向玉富佳美公司送达通知书，告知其立即停止施工。6．《限期拆除决定书》及送达回证，证明2018年6月25日杨镇政府向玉富佳美公司送达决定书，告知玉富佳美公司6月27日18时前需自行拆除违法建筑并恢复地貌，逾期未拆除，杨镇政府将依法组织强制拆除。7．《告知书》及送达回证，证明2018年6月27日杨镇政府向玉富佳美公司送达《告知书》，告知玉富佳美公司，杨镇政府将对其违法建设进行强制拆除，请玉富佳美公司配合拆除工作，此次拆除所产生的一切经济损失及法律后果由玉富佳美公司承担，玉富佳美公司应立即与签订合同的各租户解除承包合同，退还租金。被告杨镇政府向本院提交的法律依据（节选）是：《城乡规划法》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：罗蕊、杨镇政府提交的证据均内容真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明玉富佳美公司建设用地的来源，杨镇政府张贴《责令停止土地违法行为通知书》的内容，强拆现场情况，罗蕊从玉富佳美公司租赁涉案大棚，杨镇政府向规划国土部门调查了解相关情况以及杨镇政府向玉富佳美公司送达《责令停工通知书》《限期拆除决定书》《告知书》的内容等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：2011年4月30日，王玉富（乙方）与北京市顺义区杨镇辛庄子村经济合作社（甲方）签订《顺义区农村土地租赁经营合同书》，约定：甲方为乙方提供位于顺义杨镇辛庄子村西南的土地122亩，供其经营。土地用途为温室大棚、粮食、蔬菜、草坪等经济作物种植。租期为18年，从2011年4月29日至2029年4月28日。乙方建农业设施必须经镇政府或相关科室审批后实施。温室大棚需报乡政府审批后再建。2016年12月13日，王玉富在顺义区杨镇地区辛庄子村中心街23号投资成立玉富佳美公司。玉富佳美公司在未取得相关审批手续的情况下在上述土地上建设大棚及附属设施，并对外出租。2017年4月4日，玉富佳美公司（甲方）与罗蕊（乙方）签订《协议书》，约定：乙方自愿认养种植位于顺义辛庄子村玉富佳美种植园D2号阳光温室大棚一套。该认养地块面积为500平方米，其中包括温室大棚及露天种植区和操作间。认养期自2017年4月4日至2029年4月25日。认养期满后，乙方可按国家土地政策继续使用20年，乙方只需缴纳水电及相关管理费用，，地上建筑物继续使用交付日期为2017年10月30日。甲方将地上物交付乙方后，乙方在不违反国家法律法规的情况下可以适当扩建，但乙方需向甲方提出申请，未经甲方同意，乙方不得随意更改操作间及温室大棚结构的使用用途，否则由此带来的后果由乙方全部承担。合同签订后，玉富佳美公司向罗蕊交付了由玉富佳美公司所建的一个操作间、一堵大棚后墙及棚架。后由罗蕊出钱，玉富佳美公司为其加建了灌溉用的水管及阳光棚。罗蕊在其认养的土地范围内进行了种植。2018年6月15日，杨镇政府向玉富佳美公司送达《责令停工通知书》，主要内容为：玉富佳美公司，你单位未依法取得乡村建设规划许可证，在辛庄子村正在建设砖混大棚房的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条第一款之规定，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，本镇政府责令你单位于2018年6月15日15时30分前停止施工，并接受复查。2018年6月18日，杨镇政府作出〔2018〕第1号《责令停止土地违法行为通知书》，主要内容为：广大租户，经查，你户位于辛庄子村南侧玉富佳美公司园区内所建违法建设，系非法改造农业设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》等有关规定，现责令你户：一、于2018年6月20日前，拆除所有违规违法建设以及违法改造的所有建筑（单栋日光温室作业间或操作间面积最大不得超过15平方米），恢复农业设施原貌，搬离房屋内所有生活设施及私人物品。二、2018年6月21日18：00后，我镇将对该宗违法建设进行强制拆除、整改、消隐工作，逾期未按要求整改的租户，在拆除过程中产生的一切损失由你本人负责。同时，我镇将依法采取行政强制措施处理违法人员。2018年6月25日，北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局向杨镇政府出具“证明”，内容为：玉富佳美公司未经政府批准，擅自占用杨镇辛庄子村西南侧集体土地建砖混、彩钢结构房。经核实，该地块土地利用总体规划为基本农田保护区，属违法行为。2018年6月25日，杨镇政府向玉富佳美公司送达〔2018〕82号《限期拆除决定书》，主要内容为：玉富佳美公司在北京市顺义区辛庄子村建设的砖混大棚房，共61处（大棚房及指挥部）。总建筑面积19961平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。违反了《城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。依据《城乡规划法》第六十五条规定，责令你单位于2018年6月27日18时00分之前自行拆除违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本镇政府将依法组织强制拆除。你单位可对本决定进行陈述和申辩。如不服本决定可自接到本决定书之日起60日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。2018年6月27日，原北京市规划和国土资源管理委员会向杨镇政府出具京规顺执函〔2018〕第196号《关于玉富佳美公司所建砖混彩钢结构房屋规划审批情况的函》，确认位于杨镇辛庄子村西南侧的由玉富佳美公司所建砖混、彩钢结构房屋，总建筑面积1220平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月27日，杨镇政府对玉富佳美公司作出《告知书》，主要内容为：玉富佳美公司，经查，你单位在辛庄子村所建建筑及附属设施，不能提供城乡规划行政主管部门的审批手续及合法的土地使用权属证明文件，市规土委顺义分局已进行违法用地、违法建设的违法认定，同时，也不符合《北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局关于贯彻落实国土资源部农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕〔2015〕72号）的规定。依据“北京市农村工作委员会关于全市设施农业开展集中清理整治工作的通知”、“北京市规划国土委制定的《大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》”及“顺义区农村工作委员会、北京市规土委顺义分局《关于清理整治‘大棚房’的工作方案》”的内容要求，现告知如下：1．我镇政府将对你单位上述违法建设进行强制拆除，请你单位配合拆除工作。2．此次拆除工作所产生的一切经济损失及法律后果由你公司承担。3．立即与已签订合同的各租户解除承租合同，退还租金，按照相关规定进行土地复耕工作，不得闲置、撂荒土地，如有上述行为，将立即对你单位与村委会的承租合同进行解除。2018年6月28日，杨镇政府将罗蕊在北京市顺义区杨镇地区辛庄子村从玉富佳美公司承租的D2号大棚及附属设施予以拆除，并将拆除后的建筑材料予以清理。杨镇政府强拆时未制作笔录。强拆时，罗蕊及其家人未在现场。经杨镇政府通知，玉富佳美公司负责人王会学拆除时在现场。庭审过程中，罗蕊称：强拆前，杨镇政府未通知其清理物品，强拆时大棚内有其想要但未来得及清理出的物品。杨镇政府则称：强拆前，已在《责令停止土地违法行为通知书》中告知广大租户搬离房屋内所有生活设施及私人物品，同时告知租户不搬离的后果自行承担；强拆前曾清理过物品，但未制作物品清单，清理出的物品交由辛庄子村委会保管，并告知玉富佳美公司负责人。罗蕊则称，其未收到《责令停止土地违法行为通知书》，杨镇政府也未在其租赁的大棚张贴该通知。玉富佳美公司负责人称杨镇政府未告知其清理物品的下落，现亦不清楚物品去向。另，杨镇政府称强拆时摄制了现场录像，但未作为证据提交。本案中，杨镇政府亦未提交向罗蕊送达《责令停止土地违法行为通知书》的证据材料。本院认为：结合本案各方当事人的诉辩意见及本院庭审调查情况，本案的焦点问题有二：一、罗蕊是否具备原告主体资格。二、杨镇政府实施的强制拆除行为是否合法。一、关于罗蕊的主体资格问题。本案中，杨镇政府认为涉案大棚房的实际产权人为玉富佳美公司，罗蕊作为原告属于诉讼主体不适格。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，玉富佳美公司将大棚交付给罗蕊后，罗蕊进行了加建，且在其认养的土地范围内进行了种植。故罗蕊与被诉拆除行为具有利害关系，其具备本案原告主体资格。二、关于被诉拆除行为的合法性。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，杨镇政府对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有拆除违法建设的法定职权。《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，涉案大棚及附属设施位于北京市乡村规划区内，该大棚及附属设施在建设前并未按照上述法规规定取得乡村建设规划许可证，故杨镇政府认定涉案大棚及附属设施属违法建设并无不当。《行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。此外，《行政强制法》第三十五条、第三十六条以及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第十七条等亦对行政机关实施强制拆除前应当履行的程序作出了明确的规定。本案中，虽然杨镇政府实施强制拆除行为前向玉富佳美公司送达了《责令停工通知书》《限期拆除决定书》《告知书》，向相关部门进行了调查取证，并保障了玉富佳美公司的陈述和申辩权利，但杨镇政府在其对玉富佳美公司所作〔2018〕82号《限期拆除决定书》的复议、诉讼期限尚未届满时即对涉案大棚及附属设施进行了强制拆除，且杨镇政府提交的证据不能证明其实施被诉强制拆除行为前已告知罗蕊涉案大棚及附属设施属于违法建设以及实施拆除行为的时间，不能证明已通知罗蕊自行清理物品，亦不能证明依法履行了现场公告强制拆除决定、清理物品、制作物品清单、制作拆除现场笔录、摄制录像等程序，故被诉强制拆除行为程序违法。因被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区杨镇人民政府于二〇一八年六月二十八日强制拆除位于北京市顺义区杨镇地区辛庄子村玉富佳美种植园D2号大棚及附属设施的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区杨镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审判长  刘琳琳审判员  宋 颖审判员  杨 鑫二〇一八年十二月二十五日书记员  郑方圆书记员  黄 荣书记员  徐 鹤