河北省廊坊市广阳区人民法院行 政 判 决 书（2018）冀1003行初169号原告冯国甫。原告冯茂森。委托代理人冯奇才，系冯茂森之子。原告冯茂林。三原告委托代理人李兴祖，河北听韬律师事务所律师。被告固安县国土资源局。法定代表人刘丙刚，局长。委托代理人杨斌，河北天枢律师事务所律师。被告廊坊市国土资源局。法定代表人李营华，局长。委托代理人刘丽，该局工作人员。委托代理人李杨，河北天枢律师事务所律师。原告冯国甫、冯茂森、冯茂林不服被告固安县国土资源局行政处罚及被告廊坊市国土资源局复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告冯国甫、冯茂森委托代理人冯奇才、三原告委托代理人李兴祖，被告固安县国土资源局的副职负责人刘建辉及委托代理人杨斌、被告廊坊市国土资源局的委托代理人刘丽、李杨到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告廊坊市国土资源局于2018年5月25日作出固国土资罚字（2018）第46号行政处罚决定书：冯国甫、冯茂森、冯茂林于2017年4月未经有批准权的人民政府批准，将固安县宫村镇原供销社经理部所属的部分土地4.55亩转租给固安县某某房地产开发有限公司（法定代表人祝永刚），转租费为人民币陆佰陆拾万元的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，作出如下行政处罚：没收违法所得人民币陆佰陆拾万元；处以违法所得百分之二十的罚款，罚款额为人民币壹佰叁拾贰万元整，违法所得和罚款总金额为柒佰玖拾贰万元整。冯国甫、冯茂森、冯茂林不服，向被告廊坊市国土资源局申请行政复议，被告廊坊市国土资源局于2018年8月23日作出廊国土资复[2018]23号行政复议决定书，维持上述行政处罚决定书。原告冯国甫、冯茂森、冯茂林诉称，1、三原告不是行政违法行为人。本案中涉及的土地是冯国甫从固安县宫村镇政府承租并依约转租的；冯茂森、冯茂林是受父亲冯国甫委托代理而完成的具体事项。故三原告均不是行政违法行为人，不应对其进行行政处罚。2、原告冯茂森、冯茂林没有任何违法所得。冯茂森、冯茂林对所租赁的土地没有任何支配处置权，只是受其父亲委托代理而完成的具体事项。冯国甫因年纪大了行动不便，转租土地所得款才汇至冯茂森名下，之后冯茂森及冯茂林已将全部款额交给冯国甫支配，故其二人根本没有任何违法所得，不应受到处罚。3、原告冯国甫的转租行为合法，且经过有批准权的宫村镇政府同意进行转租。冯国甫与宫村镇政府签订的“土地使用权租赁合同”是合法有效的，其中第六条“在合同有效期内，土地使用权可以抵押，也可以转租他人，但时间不能超过合同期限”，而且固安县政府曾为冯国甫颁发临时占地使用证。由此可见，宫村镇政府是有权批准土地转租的，且其已在合同中明确同意冯国甫所租赁的土地使用权可以转租，故冯国甫依约将土地使用权转租的行为并未违反任何法律规定。4、原告冯国甫的土地转租行为是受到祝永刚威胁及恐吓的情况下不得已而为之，原告曾因此报警，但未能协调解决，原告在不得已情况下才签订的土地转租协议。诉请撤销被告作出的行政处罚决定书及行政复议决定书。原告向本院提供的证据有：土地使用权租赁合同、土地租赁费及房屋折价款收据、转租协议、证人证言等。被告固安县国土资源局辩称，被告作出的行政处罚事实清楚、程序合法。经调查询问确认：冯国甫于1997年1月1日通过与宫村镇人民政府签订租用合同取得的土地及地上物，于2017年有偿转让给固安县某某房地产开发有限公司。为进一步核查涉案土地情况，被告进行了现场拍照、勘测定界、地类核查、用地规划审查，最终确认涉案土地面积4.55亩（实测面积3104.2平方米），全部为允许建设区，地类为村庄。调查结束后，被告依法进行了会审，并向原告送达了处罚告知书及听证告知书，并应其要求举行了听证会。最终认定原告以租代转，属非法转让土地，故依法作出行政处罚决定书。本案中冯国甫与固安县某某房地产开发有限公司租赁协议中，明确写明“转让费及地上物折合人民币陆佰陆拾万整。由甲方一次性支付乙方，地上物归甲方所有”。由此可知，双方签订协议的真实意图为转让而非租赁；再者，固安县某某房地产开发有限公司支付的费用也明显超出当地房屋正常租赁费用水平。故原告属于以租代转，并试图以该行为掩盖非法转让土地的事实。涉案款项共计660万元，是由冯茂森、冯茂林代收后转交冯国甫；根据原告笔录可知，冯国甫只取得其中的600万元，剩余部分均由冯茂森、冯茂林占用。因此，冯茂森、冯茂林也在该次违法行为中获利，被告的处罚不但主体适格且裁量适当。请求驳回原告的诉讼请求。被告廊坊市国土资源局辩称，被告作出的复议决定程序合法，符合法律规定。被告于2018年6月7日收到原告的行政复议申请书及相关证据材料；于2018年6月8日受理，并下达了行政复议受理通知书和行政复议答复通知书。在法定期限内，固安县国土资源局提交了行政复议答复书及证据、依据。被告经审理查明：原告将从宫村镇政府租赁的土地转租给固安县某某房地产开发有限公司，转租费共计人民币660万元，该行为未经有批准权的人民政府批准，涉嫌构成非法转让土地，经听证和处罚告知等程序，固安县国土资源局对原告作出行政处罚决定。被告复议认为，原告未经有批准权的人民政府批准，非法转让土地，已经违反了《土地管理法》的相关规定，固安县国土资源局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法。故依法作出维持的复议决定。被告固安县国土资源局及被告廊坊市国土资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1、冯茂森、冯茂林询问笔录；2、祝永刚询问笔录；3、冯茂森等提供的材料，包括土地使用权租赁合同、收据、转租协议、银行凭证、收款单等；4、勘测图；5、界址点成果表；6、地类核查意见；7、固安县土地利用现状图截图；8、用地规划审查意见；9、固安县土地利用总体规划截图；10、现场照片；11、违法线索登记表；12、立案呈批表；13、案件调查报告；14、违法案件会审记录；15、违法案件处理决定呈批表；16、行政处罚告知书及送达回证；17、行政听证告知书及送达回证；18、听证申请；19、听证通知书及送达回证；20、听证笔录及申请人提交的材料；21、听证报告；22、行政处罚决定书及送达回执。被告廊坊市国土资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书及证据材料；2、行政复议受理通知书及快递单；3、行政复议答复通知书及快递单；4、行政复议答复书及证据；5、延期审理通知书；6、行政复议决定书及送达凭证。经庭审质证，本院对证据认证如下：被告提供的证明原行政行为合法性的证据，原告的质证意见主要为：原告不存在“以租代转”；冯茂森、冯茂林不应被列为行政处罚的主体；原告的转租行为是合法的。本院认为，原告与固安县某某房地产开发有限公司签订的“转租协议”，可以认定原告“以租代转”的行为；从被告提供的“询问笔录”等证据可知，冯茂森、冯茂林在涉案转让行为中有违法所得，故被告将其列为行政处罚的主体并无不当；原告以涉案土地系从宫村镇人民政府租赁而来，且依双方合同约定原告有权在合同期内进行转租为由，主张涉案“转租”行为合法，但宫村镇人民政府并非转让土地的有权批准机关，故原告的理由不能成立。综上，被告提供的证据，予以确认，可以证明被诉行政行为的合法性；原告的质证意见不予采纳。被告廊坊市国土资源局提供的证据，可以证明复议程序的合法性。原告提供的证据，不能证明其关于“被诉行政处罚决定违法”的主张。经审理查明，涉案土地使用权系原告冯国甫（辅）分别于1997年1月1日、1999年6月1日与宫村镇人民政府签订“土地使用租赁合同”租赁而来。2017年4月6日，原告冯国甫、冯茂森、冯茂林与固安县某某房地产开发有限公司签订“转租协议”：冯茂森将租用地大杨先务村北（原镇政府的副业办公室所在地）的地块，大约在3100平米左右（西至喻尚先东至喻某某和申某某，北至原宫村供销社棉站，南至馨苑家园）转让给固安县某某房地产开发有限公司；转让费及地上物折合人民币陆佰陆拾万整，一次性付清；以后若再发生任何费用，与冯茂森等无关。该行为未经有权机关依法批准。被告固安县国土资源局经立案、调查、听证、处罚告知等程序，于2018年5月25日作出固国土资罚字（2018）第46号行政处罚决定书：冯国甫、冯茂森、冯茂林的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，作出如下行政处罚：没收违法所得人民币陆佰陆拾万元；处以违法所得百分之二十的罚款，罚款额为人民币壹佰叁拾贰万元整，违法所得和罚款总金额为柒佰玖拾贰万元整。冯国甫、冯茂森、冯茂林不服，向被告廊坊市国土资源局申请行政复议，被告廊坊市国土资源局经受理、下达答复通知、审理，于2018年8月23日作出廊国土资复[2018]23号行政复议决定书，维持上述行政处罚决定书。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。该法第七十三条规定：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得……可以并处罚款……。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定，依照上述第七十三条规定处以罚款的，罚款数额为非法所得的百分之五十以下。本案中，涉案土地虽是冯国甫从宫村镇人民政府租赁而来（并约定了可以转租），但宫村镇人民政府并非转让土地的有权批准机关。原告与固安县某某房地产开发有限公司签订的“转租协议”，实为转让行为，且未经依法审批，属于上述规定中的“非法转让土地”；三原告在涉案违法行为中均有违法所得。故被告依据上述规定，对三原告作出涉案行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、不存在处罚明显不当，且经立案、调查、听证、处罚告知等程序，处罚程序合法。被告廊坊市国土资源局复议维持该处罚决定，符合法律规定。原告要求撤销被诉处罚决定及复议决定的理由，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告冯国甫、冯茂森、冯茂林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提供副本，上诉于河北省廊坊市中级人民法院。审 判 长  吴丽红人民陪审员  孟德山人民陪审员  李德群二〇一八年十二月二十五日书 记 员  周 迅