广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终1393号上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理局。住所地：广州市白云区黄石东路**白云交通大楼**。法定代表人：冯志峰，局长。委托代理人：朱岚，该局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：孔繁妹，男，汉族，1952年8月27日出生，住广州市白云区。原审被告：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地。住所地：广州市白云区钟落潭镇iv>法定代表人:刘耀均，镇长。上诉人广州市白云区城市管理局（以下简称白云城管局）因与被上诉人孔繁妹及原审被告广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）行政强制一案，不服原广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初3708号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年10月9日，钟落潭镇政府及白云城管局工作人员拆除位于广州市白云区钟落潭镇长沙埔村的铁棚时将铁棚下面的砖瓦房及财物损坏。孔繁妹持有穗郊字第110907号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证上记载：使用人姓名：孔凡妹，宅基地坐落：长沙乡钟落潭公社7生产队；面积：32.5平方米；建筑种类：瓦平房；建筑面积：1间32.5平方米。该证加盖“广州市白云区钟落潭镇人民政府村镇建设国土管理办公室”字样印章，并注明“已核对”，落款日期为1988年12月22日，该证还加盖“广州市郊区长沙?乡人民政府”字样印章，记载发证日期为1986年5月1日。广州市白云区钟落潭镇长沙埔村民委员会出具“证明”称该村村民孔繁妹（身份证号）与宅基地证（穗效字第1109**）上的“孔凡妹”是同一人。诉讼中，钟落潭镇政府提供现场照片一张，拟证明孔繁妹所述房屋上面有锌铁棚，该锌铁棚没有按规定办理报建手续，属于违章建筑，该照片显示一个铁棚，铁棚下可见有砖瓦房，有斗车及其他杂物。孔繁妹提供照片若干，其中，孔繁妹称拍摄于2017年3月12日的照片显示有砖瓦房一间，房顶已破烂；孔繁妹称拍摄于2017年4月10日的照片显示在砖瓦房上架起了一个铁棚；孔繁妹称拍摄于2017年10月9日的照片显示车牌号为粤A·166**，标注“城管”字样的白色轿车一辆、有“公安”、“钟治”标志车辆各一辆，现场有若干人员；孔繁妹称拍摄于2017年10月10日的照片显示，瓦房部分墙体被拆毁的铁棚压坏，一辆摩托车、一个斗车被杂物压住，但未见明显变形，摩托车尾箱破裂，一个塑料盆已经破开、砖瓦房内有变形的锅盖，还有破损的塑料凳、桶各一个，散落的砖瓦压住两只鸡、一条狗。孔繁妹提供上述照片拟证明强拆的队伍（包括人员和车辆）、遭强拆前后的房屋状况以及强拆后被砸烂的摩托车及家具、农具等。孔繁妹主张：白云城管局于2017年10月9日将砖瓦房和上面的铁棚一并拆除，拆除时案涉房屋里及铁棚下有摩托车一台，被压坏了，狗有三条，死了一条，鸡死了5只，有农药喷雾器一个被压坏、饲料盆有3个被压坏、锅1个被压坏、箩筐两个被压坏、斗车1辆被压坏、塑胶椅子3张被压坏、帆布1张被压坏、塑胶水管6米被压坏。其主张的上述损坏的财物不能提供价值证明。钟落潭镇政府称：2017年10月9日该府只是拆除了案涉房屋上的铁棚，在拆除的过程中造成房屋部分损坏，该房屋在拆除前已经没有房顶，白云城管局有参与案涉强拆行为；在拆除是没有对铁棚和房屋的尺寸进行测量，也没有对铁棚下的财物进行清点；在2017年8月至9月将告知孔繁妹自行拆除铁棚的书面通知贴在案涉房屋外的一个铁皮围墙上，但该证据由于保管不善，不能提供；在现场的外围还有一个铁皮围墙，无法进入现场，也不知道铁棚下还有一个房屋及里面的财物，挖掘机直接从铁皮围墙外伸入将铁棚拆除。该府于2017年10月9日将铁棚直接拆除。白云城管局称：该局没有实施强拆行为，不是本案的适格被告，该局下级部门钟落潭执法队的队员只是应钟落潭镇政府的通知去到现场，没有参与此次强拆。白云城管局、钟落潭镇政府未提供证据证明在拆除案涉铁棚及损坏砖瓦房前，曾经告知孔繁妹享有陈述申辩的权利，也未提供证据证明其对损坏砖瓦房是否属于违法建设进行认定。原审法院认为：关于本案承责主体的问题。《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》第三点综合执法模式第（一）项规定：“各区城管分局在区属各街（镇）设立执法队，作为区城管分局的派出机构……。”第（二）项规定：“街（镇）执法队实行条块结合、以块为主的管理体制，街（镇）执法队接受区城管分局和街道办事处（镇人民政府）双重领导，业务工作接受区城管分局的领导和监督，人事、财务由街道办事处（镇人民政府）管理，日常工作由街道办事处（镇人民政府）指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处（镇人民政府）承担。”《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。市、区城市管理综合执法机关的派出机构，以市、区城市管理综合执法机关的名义实施城市管理综合执法。”根据《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》第三点综合执法模式第（一）项规定，白云城管局钟落潭执法队是白云城管局的派出机构。《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》关于白云城管局钟落潭执法队行政执法责任的承担的规定与《广州市城市管理综合执法条例》第三条的规定不一致，应以《广州市城市管理综合执法条例》第三条的规定为准。根据《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定，白云城管局钟落潭执法队以白云城管局的名义实施城市管理综合执法。白云城管局钟落潭执法队参与案涉强制拆除行为的法律责任应由白云城管局承担。本案中，白云城管局承认案涉强拆行为发生时，该局下级部门白云城管局钟落潭执法队队员到了现场，钟落潭镇政府称白云城管局有参与案涉强拆行为。根据本案现有证据，钟落潭镇政府、白云城管局应对案涉强制拆除行为负责。本案中，孔繁妹的诉讼请求中未要求确认拆除铁棚的行为违法，仅要求确认损坏砖瓦房的行为违法，并要求赔偿，因此本案被诉行政行为是损坏砖瓦房的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”。本案中，钟落潭镇政府、白云城管局在本案诉讼中提供的证据不能证明其被诉的强制拆除行为程序符合法律规定，该拆除行为已无可撤销内容，钟落潭镇政府、白云城管局拆除铁棚过程中造成案涉砖瓦房损坏的行为应被确认违法，该行为造成孔繁妹财产损失，钟落潭镇政府、白云城管局应对此承担赔偿责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”孔繁妹主张的损坏的财物部分只能提供现场损坏照片，但不能提供价值证明，部分完全不能提供损坏及价值证明。法院根据双方当事人提供的证据认定案涉强拆行为造成的财物损失情况：1.孔繁妹提供的照片显示，在拆除铁棚前，瓦房的屋顶已经损坏，并非强拆行为导致，该瓦房部分墙体被损坏的铁棚压坏是由被诉强拆行为导致；2.孔繁妹提供的照片显示，一辆摩托车、一个斗车被杂物压住，但未见明显变形，孔繁妹提供的证据无法证明摩托车和斗车损毁，但摩托车尾箱破裂，在损失之列；3.孔繁妹提供的照片显示，一个塑料盆已经破开、砖瓦房内有变形的锅盖，还有破损的塑料凳、桶各一个，散落的砖瓦压住两只鸡、一条狗，上述财物在被诉行为造成的损失之列。孔繁妹未能提供证据证明上述3项被被诉行为损坏的财物的价值，法院酌情认定损失财物价值为围墙500元，摩托车尾箱50元，塑料盆20元，锅盖20元，塑料凳20元，塑料桶30元，两只鸡110元，一条狗200元，共计950元，钟落潭镇政府、白云城管局应对此承担赔偿责任。孔繁妹主张的其他损失均无证据证明，其应承担举证不能的后果。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认钟落潭镇政府、白云城管局于2017年10月9日拆除位于广州市白云区钟落潭镇长沙埔村的铁棚时将铁棚下面的砖瓦房及财物损坏的行为违法；二、钟落潭镇政府、白云城管局于本判决发生法律效力之日起十日内向孔繁妹赔偿损失950元；三、驳回孔繁妹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由钟落潭政府、白云城管局共同负担。上诉人白云城管局不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人并未对涉案建构筑物实施强制拆除，不是涉案强拆行为的责任主体，依法无需对被上诉人孔繁妹的损失承担任何责任。首先，涉案强制拆除并非由上诉人组织实施。被上诉人孔繁妹涉嫌违法用地，并非上诉人执法职责，上诉人未向被上诉人孔繁妹出具任何法律文书情况下，没有理由指示执法人员对被上诉人孔繁妹涉案房屋实施强制拆除。至于强拆现场出现上诉人城管执法队员，主要与上诉人的执法模式有关。2009年开始，根据《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》的执法模式和分工，街（镇）执法队人、财、物下沉到街（镇）管理，因此在实际工作中，街（镇）执法队应镇人民政府要求出现在清拆现场也是经常的事情，但是可以肯定的是在本案中上诉人执法队员甚至没有进入强拆现场，更谈不上对整个强拆行动的组织、领导。关于上诉人是否要承担行政赔偿责任，上诉人认为主要还是要看上诉人对涉案建构筑物是否具体实施强制拆除，具体可以参考上诉人执法人员参与强拆人数规模、参与程度以及所起到的作用。按照被上诉人孔繁妹的举证，强拆现场也有公安、特勤人员也和上诉人执法队员一样出现，但为何在本案中仅仅列原审被告钟落潭镇政府和上诉人作为被告？其次，上诉人并没有具体实施涉案强制拆除。虽然被上诉人孔繁妹提供上诉人执法车辆及执法队员照片，但该照片的场景并非在强拆现场，而是在现场外围的公路上，并不能证明上诉人执法人员进入现场参与实施了强拆行为，也没有任何证据可以证明执法人员对现场进行指导。另外，现场施工人员也并非由上诉人聘请，相关费用也不是上诉人所支付。综上所述，被上诉人孔繁妹并未提供充分证据证明上诉人参与实施了强制拆除并造成其财务的损害，现要求确认强拆违法缺乏事实依据，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人孔繁妹的全部诉讼请求。被上诉人孔繁妹在二审期间未提交答辩意见。原审被告钟落潭镇政府对原审判决无异议。经审理查明，原审判决认定“2017年10月9日，钟落潭镇政府及白云城管局工作人员拆除位于广州市白云区钟落潭镇长沙埔村的铁棚时将铁棚下面的砖瓦房及财物损坏”不当，本院纠正为“2017年10月9日，原审被告钟落潭镇政府组织拆除位于广州市白云区钟落潭镇长沙埔村的铁棚时，将被上诉人铁棚下面的砖瓦房及财物损坏。”原审判决认定的其它事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：原审判决被诉强制拆除涉案铁棚过程中造成砖瓦房损坏的行为违法，并酌情支持赔偿被上诉人财产损失共计950元并无不当，各方当事人亦未提出上诉，本院予以维持。二审的争议焦点为上诉人是否属于涉案强拆行为的责任主体，是否需要对被上诉人的损失承担赔偿责任？首先，涉案强制拆除并非由上诉人组织实施，而是由原审被告组织实施。被上诉人孔繁妹涉嫌违法用地，并非城市管理综合执法机关的职责范围，上诉人也并未向被上诉人孔繁妹发出书面通知或作出行政决定。其次，上诉人并没有具体实施涉案强制拆除。根据被上诉人孔繁妹提供的现场照片，城管执法车辆及执法队员均在现场外围的公路上，并无证据显示执法队执法人员进入现场参与实施了强拆行为。最后，根据《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》的执法模式和分工，街（镇）执法队人、财、物下沉到街（镇）管理，在实际工作中，街（镇）执法队亦常作为街镇工作人员，应街道办或镇政府要求出现在工作现场，而本案中亦无证据证实钟落潭执法队以上诉人名义实施城市管理综合执法行为。综上，本案并无充分证据证明上诉人参与实施了被诉强制拆除行为。原审法院认定上诉人参与实施了被诉强制拆除行为，并判决上诉人与原审被告共同承担赔偿责任，认定事实错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销原广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初3708号行政判决；二、确认原审被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于2017年10月9日拆除被上诉人孔繁妹的位于广州市白云区钟落潭镇长沙埔村的铁棚时将铁棚下面的砖瓦房及财物损坏的行为违法；三、原审被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于本判决发生法律效力之日起十日内向被上诉人孔繁妹赔偿损失950元；四、驳回被上诉人孔繁妹其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由原审被告广州市白云区钟落潭镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇一八年十二月二十四日此件与原本核对无异法官助理马淼书记员马可茗