江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1912号 上诉人（原审原告）陆忠兴，汉族，住江苏省启东市。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地在江苏省启东市汇龙镇世纪大道**。 法定代表人葛志娟，该市代市长。 上诉人陆忠兴因与被上诉人启东市人民政府（以下简称启东市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初166号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 陆忠兴原审诉称，启东市政府将房屋征收行为认定为房屋拆除搬迁行为，不符合客观事实。启东市政府作出的行政复议决定与陆忠兴的复议请求毫无关联。请求确认启东市政府不作为行为违法，并判令启东市政府依法支持陆忠兴的行政复议请求。 启东市政府原审辩称，启东市汇龙镇人民政府根据村民的集体申请实施搬迁安置前期工作，不存在征地行为，陆忠兴的行政复议申请缺乏基本的事实依据。陆忠兴本次复议申请的事实和理由与2017年11月29日复议申请相同，属于重复申请。自2015年起，陆忠兴提起了70余次行政复议及行政诉讼，主观上存在滥用复议、诉讼权利的故意，不具备可救济的利益，不符合行政复议受理条件。启东市政府所作的复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回陆忠兴的诉讼请求。 原审法院经审理查明，陆忠兴系启东市汇龙镇城北××××组村民。2017年，由于该村位于废旧品收购市场和启东市殡仪馆北侧,存在环境污染严重、适龄青年缺乏婚房、通行道路狭窄等问题，城北××××组部分村民联名向启东市汇龙镇人民政府申请，要求进行拆迁安置。启东市汇龙镇党委、政府研究决定，经全体村民同意，可以进行整体搬迁。之后，全村绝大多数村民与城北村经济合作社签订了《房屋拆除搬迁补偿协议》。2018年1月24日，陆忠兴及其家人与启东市汇龙镇城北村经济合作社签订《房屋拆除搬迁补偿协议》。同日，陆忠兴及其家人出具承诺书及保证书，主要内容为：多年来向各级政府信访部门反映的诉求已全部得到合理解决，承诺不再对过去反映的所有诉求（如举报违法用地、要求儿子提前享受婚房和法院、公安等部门处理的纠纷等一切问题），不再到任何一级政府或部门上访。 2018年3月30日，陆忠兴以邮寄方式向启东市政府提出行政复议申请，请求确认启东市汇龙镇人民政府在城北××××组地段，没有按照法律程序进行征地拆迁的行为违法。同年4月3日，启东市政府向陆忠兴发出(2018)启行复补第33号《补正行政复议申请通知书》，要求陆忠兴明确行政复议请求，并告知不能以同一事实和理由请求复议机关作重复处理。4月5日，陆忠兴向启东市政府提交行政复议补正申请，复议请求表述为确认启东市汇龙镇人民政府没有按照土地管理法规定的程序实施征地拆迁行为违法。5月28日，经负责人批准，启东市政府决定延长审查期限30日。6月6日，启东市政府作出（2018）启行复第33号《行政复议决定书》，以陆忠兴重复申请，滥用行政复议权，不符合行政复议受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回陆忠兴的复议申请。 另查明，2016年至今，陆忠兴向启东市政府共提起18次行政复议申请，请求审查的事项主要有：1、向国土部门举报所在村组地段存在违法用地行为，国土部门不予处理行为或者土地登记行为违法；2、因拆迁安置问题向启东市汇龙镇人民政府信访或者投诉、举报，启东市汇龙镇人民政府处理行为违法；3、因房屋拆除问题向公安机关申请人身权、财产权保护，公安机关处理行为违法；4、向环保部门举报启东市殡仪馆环境污染问题，环保部门不予处理行为违法；5、启东市汇龙镇人民政府征地拆迁行为违法等。2016年至今，陆忠兴向海门市人民法院、南通市港闸区人民法院、原审法院提起行政诉讼至少26起。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，保障权利的同时也意味着对权利滥用的限制。 根据《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》的规定，人民法院改革案件受理制度，目的是为了充分保障当事人诉权，切实解决“立案难”问题。该意见也同时明确要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。该意见第15条还规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第17条则规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。 陆忠兴提起众多的复议、诉讼具有以下几个明显特征：一是救济方式高度雷同。陆忠兴围绕用地问题、安置补偿问题及由此衍生的信访问题等，向少数几个行政机关持续提出履职申请。无论行政机关如何答复，逐一提起行政复议。无论复议结果如何，逐一提起行政诉讼，并穷尽一审、二审甚至再审程序。二是缺乏明确的需要保护的合法权益。表现为复议请求、诉讼请求表述不明确，陈述的事实与理由杂乱无章、不知所云，所要求审查的行政行为缺乏基本的事实依据。在原审法院审理的包括本案在内的多起案件中，经庭审询问，陆忠兴均无法明确其需要保护的具体权益。三是诉讼动机具有明显的纠缠性。如本案中，陆忠兴的复议请求为确认启东市汇龙镇人民政府没有按照法律规定的程序实施征地拆迁的行为违法，这一请求与2017年11月29日提出的复议申请完全一致，相应的复议决定已经原审法院审理并作出判决。陆忠兴仍执意以同样的事实和理由申请行政复议，提起本案诉讼。事实上，陆忠兴本案中的复议申请，也与原审法院审理的（2018）苏06行初105号案件中所涉复议申请的事实和理由完全相同。 上述特征表明，陆忠兴持续不断提起复议、诉讼的主要目的并非是利用行政复议、行政诉讼的救济功能维护自身合法权益，而是为扩大影响、反映信访诉求，向有关部门施加压力。尤其是在提起本案诉讼之前，陆忠兴已经达成房屋拆除搬迁补偿协议，并出具承诺书表示所反映的诉求已全部得到合理解决，不再向有关部门反映，却仍然就已承诺事项反复申请行政复议、提起行政诉讼，复议和诉讼的目的明显不具有正当性，已经构成了救济权利的滥用。需要强调的是，原审法院在审理陆忠兴的多起案件中，数次劝导甚至告诫陆忠兴不得滥用诉讼权利，陆忠兴却对此置若罔闻，执意不断地申请行政复议并进而提起行政诉讼，极大地浪费了公共资源，对此必须予以规制。 行政复议与行政诉讼具有共同的法律属性，即都是相对人在其合法权益受到行政行为侵害时，才可以选择的具有法律强制力的救济途径。正是因为如此，行政复议与行政诉讼都从根本上排斥那些缺乏正当利益并滥用复议、诉讼权利的行为。启东市政府根据其法定职责，认定陆忠兴提起本案复议申请不具有行政救济的必要性，不具备法定的受理条件，据此驳回陆忠兴的复议申请符合行政复议法的立法本旨。 为规制陆忠兴滥用复议、诉讼权利行为，今后，对陆忠兴提出的类似的履行职责或行政复议申请，除非能够证明存在值得救济的具体的、合法的利益，否则，行政机关有权不予受理或处理。对于陆忠兴提起的与本案相似的诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查，明显滥用诉权的，可以退回诉状并记录在册。 综上，陆忠兴所提起的诉讼不具有依法应予救济的诉讼利益，原审法院不予理涉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回陆忠兴的起诉。案件受理费人民币50元，退还陆忠兴。 陆忠兴上诉称：原审法院枉法错判，对本案涉及的征地拆迁法律程序只字不提，不审理行政复议中的不作为。请求撤销原审裁定；一、二审诉讼费由启东市政府负担。 启东市政府未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，又要引导、规范当事人行使诉权。在诉讼中，应识别、判断当事人的请求是否有必要通过行政复议制度和行政诉讼制度加以解决，避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。 据不完全统计，陆忠兴围绕用地问题、安置补偿问题及由此衍生的信访问题等，向几个行政机关持续提出履职申请。无论行政机关如何答复，逐一提起行政复议。无论复议结果如何，逐一提起行政诉讼，并穷尽一审、二审甚至再审程序。本案中，陆忠兴的复议请求为确认启东市汇龙镇人民政府没有按照法律规定的程序实施征地拆迁的行为违法，这一请求与其在2017年11月29日提出的复议申请完全一致，相应的复议决定已经原审法院审理并作出判决。陆忠兴仍执意以同样的事实和理由申请行政复议，提起本案诉讼。且，陆忠兴本案中的复议申请，也与原审法院审理的（2018）苏06行初105号案件中所涉复议申请的事实和理由完全相同。对于陆忠兴所提复议或诉讼，缺乏明确的需要保护的合法利益，背离权利正当行使的本旨，超越了行使个人权利的界限。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足公民正当合理的行政救济和司法救济需求。陆忠兴反复申请行政复议、提起行政诉讼，复议和诉讼的目的明显不具有正当性，已经构成了救济权利的滥用。 综上，陆忠兴提起包括本案在内的相关行政诉讼时，主观上滥用诉权的意图明显，属于应禁止的滥诉行为。原审法院对其起诉裁定驳回起诉，亦无不当。陆忠兴要求撤销原审裁定的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 法官助理刘小花 二〇一八年十二月二十七日 书记员 任子悦