河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫08行初156号原告曹永兴，男，1966年1月15日出生，回族，住河南省修武县。委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。委托代理人李瑞丽，北京冠领律师事务所实习律师。被告修武县人民政府。住所地：修武县为民路118号。法定代表人郜方正，该县县长。委托代理人张启平，金研律师事务所律师。委托代理人庞岭松，该县规划服务中心副主任。原告曹永兴诉被告修武县人民政府强拆房屋行为违法一案，本院于2018年3月26日作出（2018）豫08行初6号行政裁定。原告曹永兴不服提起上诉。河南省高级人民法院于2018年8月2日作出（2018）豫行终1684号行政裁定，撤销本院（2018）豫08行初6号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭于2018年11月23日公开开庭审理了本案。原告曹永兴的委托代理人苗薇薇、李瑞丽，被告修武县人民政府委托代理人张启平、庞岭松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹永兴诉称，原告在修武县城关镇运河西路111号拥有高档别墅一套，原告的住宅位于修武县城关镇西关村，属于集体土地上自建的房屋。此房屋证件齐全，系合法建筑。自6月份以来，修武县的相关征收单位因运粮河黑臭水体治理及生态改造项目（目前得知的项目名称，最终项目名称以核实为准）一直未与原告签署安置补偿协议。2017年12月8日上午，相关单位在既没有合法手续，也没有和原告签署任何安置补偿协议的情况下将原告的高档别墅非法强拆，房屋内物品被埋入废墟。原告认为被告强拆原告房屋的行为严重违法。理由如下：1、被告无权拆除原告房屋；2、被告拆除原告房屋无实体性依据；3、被告拆除原告房屋的程序违法；4、被告拆除原告房屋无任何法律依据。综上，原告认为被告拆除原告房屋的行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。故提起诉讼。原告请求：1、确认被告于2017年12月8日强拆原告房屋的行为违法；2、由被告承担本案的诉讼费用。原告曹永兴提供的证据有：证据一：修武县人民政府关于印发修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知一份、河南省高级人民法院（2018）豫行终1684号行政裁定书一份、曹永兴攻坚工作动员会方案一份、照片33张及U盘一个，证明被告曾作出拆除原告房屋的行政行为，被告为本案适格的主体。证据二：原告身份证复印件，证明原告基本情况。证据三：房产证复印件以及土地交费条，证明原告对房屋拥有合法的所有权。证据四：（2018）豫08行终120号行政判决书、（2018）豫0804行初6号行政判决书、（2018）豫0804行初32号行政判决书，证明原告房屋为合法建筑，被告认定原告房屋违法没有任何的事实和法律依据。被告修武县人民政府答辩称，一、答辩人并未拆除原告房屋，原告起诉主体错误。原告起诉状中称“相关单位在既没有合法手续，也没有和原告签署任何安置补偿协议的情况下将原告的高档别墅非法强拆”。所谓相关单位，并不是修武县人民政府。原告起诉错列主体，请法庭依法裁定驳回原告起诉。二、修武县住房和城乡建设局下达的修住建强决字[2017]012号决定书，符合法定条件，应予维持。修武县人民政府收到起诉状后，经了解，修武县住房和城乡建设局立案调查，原告曹永兴的房屋属于城镇规划区范围，2007年修建时，未依法取得建设工程规划许可证，经现场勘验，2017年8月5日，修武县住房和城乡建设局向曹永兴下达《责令限期拆除违法建筑决定书》（修住建限拆决[2017]012号），责令曹永兴2017年8月12日前自行拆除，曹永兴未自行拆除；2017年8月14日，修武县住房和城乡建设局向曹永兴下达《责令限期拆除催告通知书》（修住建限拆催字[2017]012号），责令曹永兴自接到催告通知书之日起10个工作日履行拆除义务，曹永兴仍未自行拆除；2017年11月14日，修武县住房和城乡建设局向曹永兴下达《强制拆除违法建筑决定书》，限曹永兴接到该决定之日起7日内自行拆除违法建筑，曹永兴未自行拆除；2017年11月22日，修武县住房和城乡建设局向曹永兴下达《强制拆除违法建筑公告》，限曹永兴立即拆除违法建筑，曹永兴仍未拆除，修武县住房和城乡建设局组织依法强制拆除。答辩人认为，修武县住房和城乡建设局依照法律规定，依法拆除违法建筑的具体行政行为合法、有效，应予维持。三、原告的诉讼理由不能成立。（一）原告以其房屋是高档别墅为由拒绝强制拆迁不能成立，法律从未规定违法的高档别墅不能实施拆除。2007年原告修建房屋时，根据当时的《城市规划法》第四十条规定，未取得建设工程规划许可证件，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期拆除。根据现行有效的《城乡规划法》第六十四条规定，也应当限期拆除。可见，原告的房屋从修建之初就是违法建筑，是依法应当拆除的房屋。（二）原告以未签署安置补偿协议拒绝强制拆迁不能成立。修武县住房和城乡建设局依法查处未取得建设工程规划许可证的违法建筑，同修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造项目，是两个并行不悖的行政行为，实施单位不同。原告房屋确实位于修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造项目范围，但并不影响原告的房屋是违法建筑的基本事实。修武县住房和城乡建设局作为查处违法建筑的部门，对于违法建筑，不可能同其签订任何安置补偿协议。四、根据法定原则，修武县人民政府的组织实施行为不具有可诉性，原告起诉主体错误。最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申9274号判例已明确确定：按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，”但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。本案中，根据城乡规划法的规定，查处未取得建设工程规划许可证的违法建筑是修武县住房和城乡建设局的法定职责，其下达的修住建强决字[2017]012号决定书是“产生外部法律效力的行为”，该决定对原告生效，修武县人民政府的组织实施行为可诉，还是所属部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。而修武县人民政府责令有关部门拆除行为“责令”。本案中，原告未取得建设工程规划许可证，县政府责令有关部门拆除的“责令”应当理解为“领导”，其性质属于“内部指示范畴”，领导不是替代。原告起诉属于内部指示范畴的修武县人民政府的“组织实施”行为，不符合法定的起诉条件。综上所述，答辩人认为，原告起诉主体明显错误，依法应当驳回其起诉；修武县住房和城乡建设局拆除违法建筑合法，应予维持；原告以未签署安置补偿协议拒绝强制拆迁的理由不能成立。请查明后，依法驳回原告的起诉。被告修武县人民政府提供的证据为：证据1、修建字〔2017〕第1号行政处罚委托书，证明原告起诉主体错误、建筑违法，修武县住房和城乡建设局处罚合法；证据2、修建字〔2018〕第1号行政处罚委托书；原告起诉主体错误、建筑违法，住建局处罚合法证据；3、赵同明、崔红光、武科、范玉家行政执法证。住建局处罚程序合法；证据4、修武县住房和城乡建设局违法建筑调查询问笔录。证明原告建筑违法事实清楚；证据5、修武县住房和城乡建设局违法建筑现场检查（勘验）笔录和图；证据6、修武县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑决定书(修住建限拆决[2017]012号)和修武县住房和城乡建设局违法建筑送达回证；证据7、修武县住房和城乡建设局责令限期拆除催告通知书(修住建限拆催字[2017]012号)和修武县住房和城乡建设局违法建筑送达回证；证据8、修武县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书（修住建强决字[2017]012号）及送达回证；证据9、修武县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑公告（修住建强公字[2017]012号）及送达回证；证据10、修武县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑通知书（修住建强通字[2017]012号）及送达回证。证据5-10证明原告建筑违法、住建局处罚程序合法。经庭审质证，被告修武县人民政府提供的证据，原告曹永兴质证称：以上证据真实性、合法性、关联性均有异议。通过原告提交的证据四可以看出住建局所下发的对原告权益产生实际影响的决定书、通知书等均被中院确认违法。且被告提交的证据与本案无关。原告曹永兴提供的证据，被告修武县人民政府质证称：对证据一里的征收补偿安置方案的通知无异议，恰恰证明修武政府不是实施主体，不应该成为被告。该方案中对相关主体确定明确，根据行政诉讼法解释第25条规定不能认定县政府是强拆主体。本案经了解是违法建筑的强拆不属于征收行为。所以征收方案不能认定县政府是强拆主体。对（2018）豫行终1684号行政裁定书无异议，但高院说的责令应当理解为委托，详见答辩状。对曹永兴攻坚工作动员会方案没有加盖印章，所写内容显示是县委，那么依法不具有可诉性。对照片的真实性无法核实，上边的相关人员不是县政府的相关人员，不具有合法性。对U盘的质证意见同照片。对证据二身份证无异议，但起诉的住址与身份证上的地址不一样。对证据三不具有合法性，房产证上房屋面积和原告诉称的面积不一样。恰恰证明原告翻盖房屋未取得相关规划许可的事实，从而证实住建局认定该房屋属于违法建筑是正确的。对证据三里的收据本身无异议，但宅基地规划程序以及宅基地合法凭证是土地使用权证而不是收款凭证。对证据四三份判决书真实性、合法性无异议，但恰恰证明原告就同一行政行为多次诉讼。同时证明原告明知是修武住建局实施的行政行为，却起诉县政府，属于滥用诉权。也证明原告起诉被告是错误的。本院对上述证据认证如下：一、原告曹永兴提供的证据，被告修武县人民政府对证据一里的征收补偿安置方案的通知、（2018）豫行终1684号行政裁定书无异议，本院对其真实性予以确认；对原告所举的照片和U盘视频，可以证明拆迁现场，本院对其真实性予以确认；结合征收补偿安置方案及照片等，本院对曹永兴攻坚工作动员会方案予以确认。被告对证据二无异议，本院对其真实性予以确认。被告对证据三里的收据本身无异议，本院对其真实性予以确认；被告对房产证有异议，但房产证形式合法，能够证明修武县西关村南后街(修武县城关镇运河西路111号)的房屋为原告所有，本院对其真实性予以确认。对证据四真实性、合法性无异议，本院对其真实性予以确认。二、被告修武县人民政府的证据，原告对证据真实性、合法性、关联性均有异议。对证据1、2、3形式合法，内容客观真实，能够证明被告的执法主体资格及执法人员的基本情况，本院予以确认；关于证据4、5，因该证据中均没有原告曹永兴本人的签字，也没有曹永兴拒绝签字的情况说明，更没有其他有效证据佐证该证据真实存在，故本院不予确认；证据6、8已被生效行政判决确认违法，本案不予确认，证据7、9、10与其证明指向缺乏关联，本案不予确认。经审理查明，1996年3月13日修武县房地产管理局为原告颁发了产监字第16674号房屋所有权证，房屋坐落于修武县城关镇西关村。修武县为实施运粮河黑臭水体治理及生态改造，于2017年7月3日印发了《修武县运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案》，第四条征收主体及征收部门：征收补偿安置方案、违法建筑强制拆除决定，由县人民政府负责制定或者作出。第五条：征收具体工作由运粮河黑臭水体治理及生态改造指挥部落实。2017年8月5日，修武县住房和城乡建设局以原告曹永兴位于修武县西关村南后街的建筑系违法建筑为由，作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告2017年8月12日前执行拆除违法建筑，逾期不自行拆除的，经依法催告后，将组织有关部门强制拆除。2017年8月14日，修武县住房和城乡建设局又作出了《责令限期拆除催告通知书》，要求原告10个工作日内履行拆除义务。2017年11月14日，修武县住房和城乡建设局作出《强制拆除违法建筑决定书》，限原告7日内自行拆除位于西关村南后街的违法建筑。2017年11月22日，修武县住房和城乡建设局作出《强制拆除违法建筑公告》。2017年11月23日，修武县住房和城乡建设局作出《强制拆除违法建筑通知书》，通知将组织依法强制拆除原告的违法建筑。2017年11月24日，修武县就曹永兴攻坚工作动员会方案召开会议，县领导及相关单位负责人参加会议。2017年12月8日，原告曹永兴位于西关村南后街的房屋被拆除。原告曹永兴不服，提起行政诉讼。另查明，2018年1月23日，原告曹永兴以修武县住房和城乡建设局为被告，以《责令限期拆除违法建筑决定书》违法为由，提起诉讼，2018年7月16日，马村区法院人民作出（2018）豫0804行初6号行政判决，判决确认被告修武县住房和城乡建设局作出的修住建强决字(2017)012号修武县住房和城乡建设局强制拆除违法建筑决定书违法。曹永兴不服，提起上诉。2018年7月16日，焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行终120号行政判决书，维持一审判决。2018年6月7日，原告曹永兴又以修武县住房和城乡建设局为被告，以《强制拆除违法建筑决定书》违法为由，提起诉讼，2018年8月21日，马村区法院人民以（2018）豫0804行初32号行政判决，判决确认被告修武县住房和城乡建设局于2017年8月5日作出的修住建限拆决［2017］012号修武县住房和城乡建设局责令限期拆除违法建筑决定书违法。马村法院的两份判决现均已经生效。本院认为，本案的争议焦点是，本案强制拆除行为的主体是谁及该强制拆除行为是否合法。关于强制拆除行为的主体。从原告曹永兴提供的拆除现场录像及照片看，拆除现场有公安、特警车辆，显示多个部门参与，被告修武县政府在答辩状认可曹永兴的房屋确实位于运粮河黑臭水体治理及生态改造项目范围，被告印发的《关于印发运粮河黑臭水体治理及生态改造征收补偿安置方案的通知》，显示征收补偿安置方案、违法建筑强制拆除决定由县政府负责制定或作出，再结合制定的曹永兴攻坚工作动员会方案，涉案区域的征收改造工作由被告修武县政府决定并由其成立的指挥部组织落实。尽管被告认为系修武县住房和城乡建设局进行了拆除活动，但该拆除活动应视为被告修武县人民政府所实施。故本院认定拆除涉案房屋的行政主体应为被告修武县人民政府。关于强制拆除行为是否合法。本案中，原告曹永兴所提起的诉讼请求为确认强制拆除行为违法，根据在案证据，修武县住房和城乡建设局依据其所作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》和《强制拆除违法建筑决定书》，对原告曹永兴的房屋予以强制拆除，因《责令限期拆除违法建筑决定书》和《强制拆除违法建筑决定书》已经被生效行政判决确认违法，故应视为修武县住房和城乡建设局进行的拆除活动没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，这里的责令应当理解为委托，故修武县人民政府应当对修武县住房和城乡建设局的强制拆除行为承担法律责任，涉案的强制拆除行为没有法律依据，应予确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告修武县人民政府于2017年12月8日强拆原告曹永兴房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告修武县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  赵秀芳二〇一八年十二月二十八日书记员  左梦娇