中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申4262号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）孔秀芝，女，1948年10月6日出生，汉族，住河南省周口市太康县。 委托代理人王克安，男，1944年11月7日出生，汉族，住河南省太康县，系再审申请人孔秀芝之夫。 委托代理人王昌禹，男，1951年8月16日出生，汉族，住河南省太康县。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)太康县人民政府。住所地河南省太康县谢安路西段。 法定代表人李锡勇，该县人民政府县长。 委托代理人王乘，太康县国土资源局工作人员。 委托代理人李宝生，河南豫太律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）周口市人民政府。住所地河南省周口市庆丰东路**。 法定代表人丁福浩，该市人民政府市长。 委托代理人苑全成，该市政府法制办副主任。 委托代理人张国辉，该市政府法制办工作人员。 一审第三人太康县马头镇人民政府。 法定代表人刘彬，该镇人民政府镇长。 委托代理人张庆财，该镇政府法律顾问。 委托代理人李陆军，该镇政府副镇长。 一审第三人太康县马头镇农机推广中心（太康县马头农机有限公司马头镇农机推广中心）。 法定代表人张相德，该中心总经理。 委托代理人张锦程，该中心负责人。 委托代理人刘鹏，该中心法律顾问。 一审第三人太康县马头镇后坡村委会。 负责人冯坤鹏，该村委会主任。 再审申请人孔秀芝因诉被申请人太康县人民政府（以下简称太康县政府）、周口市人民政府（以下简称周口市政府）土地行政批复及行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终1511号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 河南省周口市中级人民法院一审查明：孔秀芝为太康县马头镇后坡行政村后坡村村民。1998年，孔秀芝向太康县马头镇人民政府（以下简称马头镇人民政府）申请办电线杆厂，马头镇人民政府选址在马头镇政府路南侧即本案所涉土地（4.5亩）。1998年4月，经马头镇人民政府、马头镇后坡村委会同意，孔秀芝用分得的9亩责任田与本案所涉土地的原承包村民进行调换后使用本案该地用于建电线杆厂。1999年底，电线杆厂停办。2000年，马头镇人民政府用本案所涉土地办料场，料场停用后，该地闲置。2001年11月3日，马头镇人民政府与马头镇后坡村委会签订用地协议书，将包括本案所涉土地在内的6亩土地用于建设农机推广中心，约定马头镇人民政府支付给马头镇后坡村委会每年每亩700斤小麦，免除公粮提留、农业税。2002年9月22日，马头镇农机推广中心与马头镇人民政府签订用地协议书，约定由马头镇农机推广中心一次性付给马头镇人民政府用地补偿款110400元，长期使用本案所涉土地中的4亩土地。2002年9月24日，马头镇农机推广中心向马头镇人民政府以“土地出让金”的名义支付了11万元。2002年9月25曰，太康县政府作出太政土［2002]24号《关于马头镇建农机推广中心用地请示的批复》（以下简称太政土［2002]24号批复），同意马头镇建农机推广中心使用原制杆厂用地3266.62平方米（合4.9亩），用地时间2002年9月至2032年9月止。2016年10月8日，孔秀芝不服太康县政府作出的太政土[2002]24号批复，向周口市政府提起行政复议申请；2016年12月5日，周口市政府作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持了太康县政府作出的太政土［2002]24号批复。孔秀芝不服该土地批复及行政复议决定，提起本案诉讼。截至2015年，孔秀芝一直按6亩计算领取每年每亩700斤小麦补偿。 河南省周口市中级人民法院一审认为：一、本案所涉土地为太康县马头镇后坡村集体所有土地。孔秀芝为建电线杆厂向马头镇人民政府申请用地时，经后坡村委会、马头镇人民政府同意，使用本案所涉土地建厂，该地被用于非农用途。因孔秀芝为本案所涉土地的原使用人，与太康县政府作出本案被诉太政土[2002]24号批复的行政行为，具有法律上的利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市县人民政府批准。”《河南省实施办法》第五十一条规定：“乡镇企业、乡（镇）、村公共设施、公益事业建设使用本集体所有土地，应向省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请。省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门在十日内提出审核意见，报省辖市、县（市、区）人民政府批准。涉及农用地的，在办理农用地转用时一并办理使用审批手续。”第五十二条规定：“乡镇企业经批准使用集体土地的，应当给予补偿。补偿的具体数额参照征收土地补偿标准确定。”根据上述法律、法规规定，太康县政府依据太康县马头镇农机推广中心的申请、马头镇人民政府的证明、用地协议书及相关缴费票据，作出本案被诉太政土［2002]24号批复，同意马头镇建农机推广中心使用原制杆厂用地即本案所涉土地，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，依法享有职权，符合法定程序。周口市政府作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持太康县政府作出的太政土[2002]24号批复，程序合法。三、孔秀芝以本案被诉行政行为侵犯其土地承包经营权为由，提起本案诉讼，请求撤销被诉行政行为，而孔秀芝与同村村民调换土地，将本案所涉土地用于非农业用途，并不能视为土地承包经营权调换的行为。且孔秀芝在其原用于建电线杆厂的土地被太康县马头镇农机推广中心使用后，同意且一直按6亩计算领取每年每亩700斤小麦的补偿，其基于本案所涉土地所获得的权益已得到救济，因此，本案被诉行政行为并未侵犯孔秀芝所主张的权益，孔秀芝的诉讼请求没有法律和事实根据，依法应不予支持。综上，一审法院判决驳回孔秀芝的诉讼请求。 孔秀芝不服一审判决，提起上诉。 河南省高级人民法院二审认为：2002年9月25日，大康县政府根据太康县马头镇农机推广中心的申请,依法作出太政土［2002]24号批复。太康县马头镇农机推广中心支付110400元就涉案集体土地给予相应补偿。该批复证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。周口市政府收到孔秀芝复议申请后，作出周政（行复决）[2016]42号行政复议决定，维持太康县政府作出的太政土［2002]24号批复，程序合法。一审法院判决正确，应予维持。涉案马头镇人民政府与后坡村村委会所签用地协议是基于一定行政管理目标的行政协议，土地在被马头镇农机推广中心使用后，孔秀芝截至2015年一直领取相应补偿款，孔秀芝基于涉案土地的合法权益已经得到相应救济。孔秀芝的上诉理由不能成立，不予支持。二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。 孔秀芝向本院申请再审称：一、原判决认定事实的主要证据不足、主要证据均系伪造。1.被申请人提交法庭的证据均是本案进入诉讼程序后伪造的，不是作出行政行为时的证据。2.本案所涉及的6亩土地至今仍属于集体土地，该土地的所有权归××××村，承包经营权归再审申请人。3.集体土地转为建设用地的批准权归河南省人民政府或国务院，被申请人太康县政府无权将集体土地转为建设用地。4.每年每亩700斤小麦是马头镇人民政府使用该土地作料场时与再审申请人口头约定的租金，不是补偿。5.再审申请人1998年在案涉土地上预制电线杆并没有改变土地的性质，仅是临时使用，虽经村委会和马头镇人民政府同意，但仍然是非法改变土地用途的行为。6.周口市政府行政复议决定书认定案涉土地荒芜没有证据支持。7.马头镇农机推广中心是以盈利为目的的私人公司。二、一、二审法院适用法律、法规确有错误。1.一审法院判决适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款错误。本案所涉及的6亩土地不在马头镇城镇规划区域范围之内，该土地位于马头镇政府街以南，马头镇城镇规划区在马头镇政府路以北。诉讼过程中，太康县政府没有提供马头镇城镇规划的规划图和规划文件及经省人民政府批准的规划图和规划文件，没有证据证明涉案土地“在马头镇土地利用总体规划确定的城市和村庄，集镇建设用地规范范围内建设用地规范范围内”。2.一审法院判决引用《河南省实施办法》第五十一条是错误的。太康县政府在一审程序中没有举证马头镇农机推广中心的申请书、太康县政府土地行政主管部门的审核意见、太康县政府批准文件，也没有提供证据证明案涉土地是用于开办乡（镇）企业和公益事业。3.一审法院判决引用《河南省实施办法》第五十二条是错误的。一审法院并未查明案涉土地是经批准使用的事实，也未查明补偿的标准、给再审申请人补偿的数额及补偿依据。再审申请人领取700斤小麦的租金，并不能证明案涉土地已转化为非农用地，也不能证明再审申请人丧失了承包经营权，更不能证明再审申请人对案涉土地放弃了耕种的权利。4.太康县政府作出的被诉具体行政行为是2002年作出的，而一审法院判决却引用了2009年修正的《河南省实施办法》（第二次修正）的第五十一条和第五十二条，属明显的适用法律错误。三、一审法院判决程序违法。太康县政府作出案涉批复的依据是马头镇人民政府与马头镇后坡村委会签订的《土地租赁协议》，再审申请人对该租地协议已向太康县法院提起了确认该协议无效的诉讼，并将太康县人民法院正在审理中的有关材料提交了一审法院，而一审法院却在太康县人民法院判决该租地协议无效的判决未生效前做出了既无事实根据又无法律依据的错误的行政判决书。请求：1.撤销一、二审行政判决；2.撤销太康县政府于2002年9月25日作出的太政土（2002）24号用地请示批复及周口市政府作出的周政（行复决）【2016】42号复议决定；3.由太康县政府承担一、二审及再审诉讼费用。 太康县政府答辩称：一、本案一、二审判决查明的事实清楚。1.马头镇政府与后坡村委会签订的协议，并不是如申请人所述是租地协议。2.张相德只是马头镇农机推广中心的负责人，根据县政府的批复文件，使用土地的主体是农机推广中心。3.申请人自述每年都会从所在村领取700斤小麦。4.马头镇政府给付后坡村委会的费用，是按照《用地协议》给付费用，并无其他事实原因。二、一、二审适用法律正确。农机推广中心这类的乡镇企业进行建设，明显具有一定的公益性，符合当时农业生产急需扩大农机具的社会需求，具有适用《河南省实施办法》第51条的事实基础，同时涉案土地位于马头镇规划区域之内，根据《土地管理法》第44条规定，太康县人民政府具有批准使用建设用地的法律授权。三、依法补偿到位，用地行为合法，申请人权益已得到相应的救济。四、申请人主张一、二审认定案件事实的主要证据是伪造毫无事实根据。土地出让金票据、用地协议等认定本案事实的关键证据，经一、二审质证，法院依法进行了认证。申请人在原庭审环节从未提出关于主张伪造证据引起的相关鉴定，也未提供任何能支持其主张的证据及线索，马头镇政府出具的出让金票据已经其确认，并不存在申请人所称关键证据伪造的事实。五、一审法院审理程序合法。申请人以“《土地租赁合同》被法院认定无效”和“违法采信证据”的理由，均不是案件审理的程序性事项，其理由不能成立，也不能以此证明原一审程序违法。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。 太康县马头镇农技推广中心答辩称：一、一、二审判决认定事实正确。涉案土地当时处于荒废状态，后坡村委会将该土地出租给马头镇政府，用于具有公益性质的农机推广中心建设，并履行了相关行政审批手续，程序合法，并无不当。二、一、二审判决适用法律适当。三、马头镇政府与后坡村委会、农机推广中心签订的用地协议，是基于一定的行政管理目标的行政协议，具有行政行为的属性。四、一审判决程序合法。综上，申请人的再审申请理由，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》再审的规定，应当裁定驳回再审申请人的申请。 本院经审查认为：根据原审证据及查明事实，案涉土地系经马头镇后坡村委会同意后由再审申请人与其他村民互换承包耕地所得，虽然案涉土地已被用作建设用地用途，但是案载证据并不能证明案涉土地经履行法定程序转为建设用地，也就是说案涉土地的承包经营权依然为本案再审申请人所享有。马头镇政府与后坡村委会签订用地协议，长期使用案涉土地，并将案涉土地与农机推广中心签订用地协议，由农机推广中心使用，农机推广中心以“土地出让金”名义支付11万元给马头镇政府，太康县政府依据上述事实作出了太政土【2002】24号批复。本院认为在再审申请人对案涉土地仍享有承包经营权的情况下，太康县政府批复同意农机推广中心使用，似证据不足，也欠缺法律依据。一审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，系适用法律错误，本院予以纠正。 综上，再审申请人孔秀芝的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项和第（四）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下： 一、本案指令河南省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原判决的执行。 审判长  张志刚 审判员  阎 巍 审判员  仝 蕾 二〇一八年十二月二十五日 法官助理郭秀猛 书记员王宁