贵州省龙里县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔2730行初44号 原告李某，男，1974年2月15日生，苗族，贵州省惠水县人，初中文化，务农，住贵州省惠水县， 委托代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。特别授权代理。 被告惠水县国土资源局，住所地贵州省惠水县和平镇建设路西侧。统一社会信用代码115227317553969206。 法定代表人余德恩，局长。 出庭负责人杨兴隆，副局长。 委托代理人刘琪，惠水县国土资源局公职律师。特别授权代理。 原告李某诉被告惠水县国土资源局（以下简称惠水国土局）土地行政登记一案，本院于2016年8月15日立案后，于2016年11月21日作出（2016）黔2730行初105号行政裁定书驳回原告李某的起诉，原告不服该裁定上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称州中院），州中院于2017年6月14日作出（2017）黔27行终45号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定，原告亦不服向贵州省高级人民法院（以下简称省高院）申请再审，省高院于2017年10月11日作出（2017）黔行申180号行政裁定书指令州中院再审，州中院于2017年11月30日作出（2017）黔27行再3号行政裁定书撤销州中院（2017）黔27行终45号行政裁定及本院（2016）黔2730行初105号行政裁定，指令本院对本案进行审理。本院于2018年6月8日立案后，依法向被告惠水国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月26日公开开庭进行了审理。原告李某及其委托代理人吴国强，被告惠水国土局副局长杨兴隆及其委托代理人刘琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李某诉称，原告在诉被告安置补偿方案信息公开一案中，得知自己的惠集用（2000）字第2号集体土地使用证被被告注销，被告的注销行为违反实体和程序的法律规定，侵害了原告的合法权益，特向人民法院起诉，要求：1．撤销被告注销原告惠集用（2000）字第2号集体土地使用权证的行政行为；2．本案诉讼费由被告承担。 被告惠水国土局辩称，集体土地使用权证已因法院生效判决而消灭，该集体土地使用证系1982年5月21日由原长田公社管委会以惠林管字第696号《惠水县集体山林管理证》将原长田公社桥洞大队三生产队山林一幅（面积1.5亩，地名：张家松山，东河口，南水竹山，西马路，北山架冲）委托给杨某1代管。1999年10月18日，长田乡桥洞村委会与村民李某签订《长田乡桥洞村秧田与荒山互换协议书》，将1.3亩秧田与村内荒山互换给李某发展种、养殖事业，该协议在1999年10月27日公证后生效。2000年1月9日，长田乡桥洞村委会作出《桥洞村关于收回杨某1等四户村民山林代管权的处理决定》，经长田乡人民政府同意后公告全村村民。2000年1月28日，填发惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》，确定了原告享有长田乡桥洞村张家关的238亩农牧用地的集体土地使用权。因原告与杨某1等人发生争议诉至惠水县法院，2002年8月15日，惠水县人民法院作出（2002）惠民初字第403号生效民事判决，认定《桥洞村关于收回杨某1等四户村民山林代管权的处理决定》无效，《长田乡桥洞村秧田与荒山互换协议书》确认互换的100亩荒山中包含杨某1持有的山林管理证的林地范围部分无效，原告未提出上诉，恢复了杨某1等3人其惠林管字第696号《惠水县集体山林管理证》的有效性。2008年集体林权制度改革时，《长田乡桥洞村秧田与荒山互换协议书》中包含惠林管字第696号《惠水县集体山林管理证》范围内的集体林地，由惠水县人民政府颁发惠府林证字（2008）第030300101号《林权证》（陈某等2户8.78亩）、第030300102号《林权证》（杨某213.17亩）、第030300103、030300123号《林权证》（杨某3等3户6.74亩、54.72亩）、第030300124、030300126、030300127号《林权证》（刘某等2户22.02亩）覆盖，林地总面积105.43亩。涉案集体土地使用证存在农用地颁发集体土地使用证、四至与图错位、面积不符实际的重大错误，即：涉案集体土地使用证未经土地登记程序直接颁发，且存在程序违法、土地来源不明和四至界限不清的情形；农牧用地权属为土地承包经营权范畴，不属于集体土地使用证确定的集体建设用地使用权登记发证范围，且涉案集体土地使用证所附的手绘地形图四至范围和面积与原告主张的四至范围无关联，涉案集体土地使用证四至范围绝大部分在高镇镇集体界限范围内，只有少部分在长田乡桥洞村集体界限范围内。2014年8月5日惠水国土局作出惠国土资〔2014〕1号《惠水县国土资源局关于李某信访事项答复意见》，并于2014年8月6日送达原告后，因原告未申请复查亦拒绝履行土地注销登记义务，且拒绝交还原集体土地使用证，被告参照《土地登记办法》第五十条、第五十八条的规定注销涉案集体土地使用证。原告提起行政诉讼超过法定诉讼时效。 经审理查明，原告系惠水县濛江街道长田社区桥洞村**村民。1999年10月18日，长田乡（现濛江街道长田社区）桥洞村为发展村级集体经济，与原告签订《长田乡桥洞村秧田与荒山互换协议书》，用位于该村张家关的100亩荒山承包经营权换取原告1.3亩秧田承包经营权。同年10月27日，该协议书经惠水县公证处公证生效。因用以交换的荒山中有杨某1等四户持有惠林管字第696号《惠水县集体山林管理证》经营管理的1.5亩山林，2000年1月9日，经报惠水县长田乡人民政府批准，桥洞村委会作出《桥洞村关于收回杨某1等四户村民山林代管权的处理决定》，收回了杨某1等四户的1.5亩山林管理权。2000年1月28日原告在被告处办理取得惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》。2002年8月15日，（2002）惠民初字第403号民事判决书判决上述1.5亩山林继续由杨某1等依据惠林管字第696号山林管理证管理。2009年2月12日，杨某2、杨某3等八户分别取得了张家关、张家松山惠府林证字（2008）第030300101号、惠府林证字（2008）第030300102号、惠府林证字（2008）第030300124、030300126、030300127号及惠府林证字（2008）第030300103、030300123号林权证（总面积为105.43亩）。2013年因贵惠大道建设涉及征收包括张家关一带的土地，因此引发原告与杨某2等八户的土地权属争议。惠水县经济开发区管委会对双方争议调解无果后建议双方走法律途经提起诉讼。此后，原告就相应争议采取信访方式，多次到省、州国土资源部门等上访。被告针对原告的信访诉求，于2014年8月5日制作了惠土资复〔2014〕1号文件书面答复原告，告知原告其惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》已具有法定注销登记的情形，可在收到意见书后30日内办理注销登记手续并交还证书，对原告要求按互换协议书确定的四至变更换发新证的请求不予支持。该答复意见载明“如不服，可自收到答复意见之日起30日内向惠水县人民政府或黔南州国土资源局申请复查。”该答复意见于次日送达原告。原告未在期限内申请复查，仍到省、州、县上访。2015年3月26日，被告以原告对信访事项处理意见不服，超过复查期限为由，向原告送达了《信访事项不再受理告知书》。同时，被告对惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》及其登记事项开展了调查核实工作。经核实，被告认为原告持有的《集体土地使用证》属于错误登记发证，应予纠错注销，遂以惠国土资呈〔2015〕35号《关于注销惠集用（2000）字第2号〈集体土地使用证〉的请示》呈报惠水县人民政府。2015年4月22日，惠水县人民政府作出《关于同意注销惠集用（2000）字第2号〈集体土地使用证〉的批复》。2015年4月30日被告作出集体土地使用证注销公告，同年5月1日在《黔南日报》上刊登了惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》注销的公告。 另查明：原告不服《省人民政府关于惠水县贵惠大道长田段使用土地的批复》，于2015年5月18日向贵州省人民政府申请复议。2015年7月14日，贵州省人民政府以原告的惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》已被注销，其与申请复议的事项没有利害关系，不符合法定受理条件为由，作出黔府行复驳字〔2015〕21号驳回行政复议申请决定书，驳回原告要求撤销《省人民政府关于惠水县贵惠大道长田段使用土地的批复》，并于即日送达原告。2015年7月13日，原告与所在濛江街道办事处签订《协议书》，协议明确原告因《互换协议书》涉及的土地被征收，由惠水县濛江街道办事处一次性补偿原告980000元，原告收到该款项后，不得再以相关材料向相关部门主张任何诉求。 上述事实，有原告在举证期内提交的惠集用（2000）字第2号集体土地使用证复印件、安置补偿方案中答辩状、证据清单、注销公告报纸、集体土地使用证注销公告网页、贵州省国土资源厅答辩状与证据目录、情况登记说明、复查申请书、当庭提交收据与申请书；被告在举证期内提交的惠府函〔2015〕75号《惠水县人民政府关于同意注销惠集用（2000）字第2号〈集体土地使用证〉的批复》、惠国土资呈〔2015〕35号《惠水县国土资源局关于注销惠集用（2000）字第2号〈集体土地使用证〉的请示》、2015年5月1日黔南日报第三版公告、《关于惠集用（2000）字第2号集体土地使用权登记事项调查报告》、《发文处理笺》、《信访事项不再受理告知书》、《惠水县国土资源局关于李某信访事项答复意见》及送达回证、惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》复印件、《公证书》复印件、《长田乡桥洞村秧田与荒山互换协议书》、《桥洞村关于收回杨某1等四户村民山林代管权的处理决定》、（2002）惠民初字第403号《民事判决书》、惠林管字第696号《惠水县集体山林管理证》、惠府林证字（2008）第030300101号《林权证》、惠府林证字（2008）第030300102号《林权证》、惠府林证字（2008）第030300103号、00123号《林权证》复印件、惠府林证字（2008）第030300124号、00126号、00127号《林权证》、《惠水县国土资源局关于李某信访事项调查处理情况的说明》、李某土地证与杨某2等林权证界限示意图、《协议书》、黔府行复驳字〔2015〕21号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定》、州中院（2017）黔27行再3号行政裁定书以及本院庭审笔录在卷予以证实。 本案争议的焦点为，1．原告的起诉是否超过起诉期限；2．被告注销惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》是否属于行政处罚行为；3．被告注销惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》的行政行为是否合法。 本院认为，关于焦点一，虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月8日起施行，但从保障当事人诉讼权利角度出发并结合本案实际，仍适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》为宜，被告于2015年5月1日在《黔南日报》上刊登了注销惠集用（2000）字第2号集体土地使用权登记，废止惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》的公告，2015年7月1日系该公告届满之日，应视为原告应当知道涉案行政行为之日。从公告内容来看，被告在作出该注销行政行为时并未告知原告诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告的起诉期限应从2015年7月1日起计算，而其于2016年8月15日向本院提起撤销被告注销行为之诉，并未超过两年的起诉期限，故对被告要求按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，原告已超过起诉期限的主张，本院不予支持。 关于焦点二，行政处罚是指行政主体依照法定职权和程序对违反行政法规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。本案中，涉案行政行为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条关于行政处罚种类的范畴，而属行政确认行为，故对原告提出被告注销登记的行政行为系行政处罚行为的主张，本院不予支持。 关于焦点三，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”以及国土资源部《土地登记办法》第五十八条第一款“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”规定，被告作为惠水县人民政府国土资源行政主管部门有权对原告持有的集体土地使用证记载的事项是否正确予以核查。《土地登记办法》虽于2017年12月19日被废止，被告在作出涉案行政行为之时，该办法仍在施行，故被告作出涉案行政行为适用的法律并无不当。结合程序正当原则，被告在报经惠水县人民政府批准后，应书面通知当事人在规定期限内办理注销原土地权利证书的手续，但被告却在报经惠水县人民政府批准后未书面通知当事人在规定期限内办理注销原土地权利证书的手续而迳行公告，属程序瑕疵。原告已知晓其原持有的集体土地使用证涉及的土地于2013年因建设贵惠大道项目被征占，又于2015年7月13日与其所在濛江街道办事处签订《协议书》，明确原告因《长田乡桥洞村秧田与荒山互换协议书》涉及的土地被征收，由被告濛江街道办事处一次性补偿原告980000元，在本院审理的（2018）黔2730行初43号已查明原告亦收到了该笔补偿款项，应视为原告认可了涉案集体土地使用权已实际消灭，被告作出的涉案行政行为程序虽有瑕疵，但对原告的权利不产生实际影响，故对原告要求撤销被告注销惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》之行政行为的主张，本院不予支持。 综上，被告惠水县国土资源局注销惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》的行政行为未告知原告诉权或起诉期限，亦未在报经惠水县人民政府批准注销惠集用（2000）字第2号《集体土地使用证》时书面告知原告在规定期限内办理注销原土地权利证书的手续，程序存在瑕疵，但对原告权利不产生实际影响。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项规定，判决如下： 确认被告惠水县国土资源局于2015年4月30日作出的集体土地使用证注销公告之行政行为违法。 案件受理费50元，由被告惠水县国土资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  李晓燕 审 判 员  刘红云 人民陪审员  冯明祥 二〇一八年十二月四日 法官助理罗英列 书记员邓雪 附：本判决适用的相关法律依据 1．《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2．《中华人民共和国土地管理法》 第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 3．最高人民法院关于适用〈中华人民共和国〉行政诉讼法 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。 4．《土地登记办法》 第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。 更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。