福建省长汀县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0821行初4号 原告福建省长汀县智发实业总公司，住所地长汀县水东街**，统一社会信用代码91350821157915129T。 法定代表人赖荷生，经理。 被告福建省长汀县国土资源局，住，住所地福建省长汀县汀州镇水东街**一社会信用代码113508210041007891。 法定代表人马华如，局长。 委托代理人范云飞，福建天采律师事务所律师。 第三人长汀县汀兴交通基础设施投资有限公司，国有独资，住所地，住所地长汀县汀州镇水东街半片街**会信用代码9135082173360440X8。经营范围：对交通基础设施的投资、建设、管理（不含工程建设）。 法定代表人彭志强，总经理。 委托代理人张文海，福建汀龙律师事务所律师。 原告福建省长汀县智发实业总公司（以下简称“智发公司”）认为被告福建省长汀县交通运输局（以下简称“交通局”）使用其未经征收的土地建设公路的行为违法、被告福建省长汀县国土资源局（以下简称“国土局”）未履行土地监督管理职责违法，并要求两被告赔偿，于2018年1月24日向本院递交起诉状及有关证据材料，同时要求本案由本院审理。本院于同日立案后，于2018年1月28日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经审查，本院依法通知长汀县汀兴交通基础设施投资有限公司（以下简称“汀兴公司”）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月25日公开开庭审理了本案。原告法定代表人赖荷生，被告国土局副局长陈明先、委托代理人范云飞，被告交通局的委托代理人张峻春，第三人汀兴公司的委托代理人张文海到庭参加诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，本院于2018年8月20日将原告的行政诉讼和行政赔偿请求分案审理，本案为行政诉讼案件，行政赔偿案件另行立案审理。原告申请归纳修正诉讼请求为要求确认其于2014年6月4日向被告国土局出具的《承诺书》没有发生法律效力，同时撤回对被告交通局的起诉。原告的撤诉申请已经本院裁定准许。本院于2018年10月19日第二次公开开庭审理了本案。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。 2014年6月4日，原告向被告国土局出具《承诺书》（落款日期为2014年6月3日），要求被告国土局在2014年6月完成大同××××村加油站用地的招标拍卖工作，将土地交付给原告使用。根据多次协商意见，承诺如下：南寨加油站用地的出让合同书一份、建设用地批准书一份（原件）交还被告国土局收回，同意国土局参照南环路加油站土地出让金价格1447875元，收回南寨加油站土地使用权，另补给梅林加油站工程款叁拾万元。根据实际情况，原告取得大同××××村加油站用地后，不再向县国土局及上级政府提任何要求及上访。被告国土局收取《承诺书》及原告交回的材料，在《承诺书》上写明收到原告公司赖荷生于2014年6月4日提交的合同书原件一份、用地批准书原件一份、发票复印件一份、工程预算书原件一份，并加盖国土局公章确认。 原告智发公司诉称，为支持国家建设，原告享有权利的“梅林加油站”于2002年7月拆除迁往大同××××村下段319国道旁建设，原告缴交了土地出让金1447875元。2005年建设地点又调整到大同××××公路东边山脚下，确定用地面积1839平方米，土地出让金910305元。签订土地出让合同后，被告国土局未要求原告缴纳该地的土地出让金，而用应退还原告而未退还的罗坊地块的土地出让金抵缴。经有关部门允许，原告投资30多万元在该地实施清场挖土方、移电杆及砌护坡等“三通一平”工程。因未获建设行政许可，加油站建设未能顺利进行。2007年9月，原告发现账户上多了一大笔钱，经查方知县财政局在二个月前的7月10日向原告账户转账“退土地出让金”款项180多万元。原告不服不断向有关部门提交报告、提起了二次诉讼、向“省长信箱”提起信访及赴京上访，要求解决加油站建设问题或赔偿，但均未得到解决。后来，经多方协商，原告加油站建设地点拟安排到大同××××村。根据协商结果，原告于2014年6月4日向被告国土局出具《承诺书》，同时依《承诺书》约定向被告国土局交回了有关材料，履行了《承诺书》约定的原告的义务。被告国土局已为原告落实了黄屋加油站用地，但未依约参照南环路加油站用地（罗坊村用地）出让金价格1447875元对原告南寨用地出让金进行补差，也没有补偿工程款叁拾万元。2017年6月，原告发现涉案土地被占用建设公路，原告认为涉案土地使用权仍属原告，便向被告交通局提交要求土地补偿的报告，被告交通局答复由大同镇政府负责办理土地征收补偿问题，原告多次找大同镇政府要求解决，但至今未得到解决。原告于2016年6月21日向被告国土局提交报告要求补偿，被告收到后未予解决。 原告认为，原告于2014年6月3日向被告国土局出具的《承诺书》，是在原告与被告国土局就加油站建设地块调整问题经协商达成一致的情况下出具的，内容包括的双方权利义务，属一份行政协议。原告依行政协议向被告国土局交回了有关材料，被告国土局未依约参照南环路加油站用地（罗坊村用地）出让金价格1447875元对原告南寨用地出让金进行补差，也没有补偿工程款叁拾万元，不能认定被告国土局已收回涉案土地的使用权，该行政协议未发生法律效力，涉案土地的使用权仍属原告。 关于县财政局退款问题。一是县财政局是在未告知原告的情况下转帐给原告账户的，原告在二个多月后才得知，该退款行为没有法律依据，也不符合法定程序（退款程序应先协商后退款才合法）；二是事后得知所退款项包括土地出让金1447875元及其利息。土地出让金1447875元是原告2003年2月9日缴交的罗坊村地块的土地出让金，加油站建设地点调整后，该款本应退还原告。2005南寨地块出让给原告，该款中的910305元用于抵交了南寨用地的土地出让金，此时该款中还有537570元（1447875-910305）未退还原告。原告得知县财政局退款后，认为县财政局私自将出让金退还不能等同于收回土地使用权，原告在涉案地块投入的挖土方工程费304625.09元是诉讼期间法院委托评估的结果，也未得到补偿，所以原告继续提起诉讼并上访。直至2014年根据协商结果出具《承诺书》才约定涉案土地的土地出让金按1447875元计（已退910305元，未退537570元）、补给工程款30万元。 为此，请求判令：一、原告于2014年6月4日向被告国土局出具的《承诺书》没有发生法律效力；二、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.长汀法院（2008）汀行初字第19-1号《行政判决书》，证明（1）原告与福建省石油总公司长汀支公司的“梅林加油站”于2002年被拆迁，原安置在大同××××村××国道旁重建，并取得了相关行政机关的用地、建设等行政许可。2005年该加油站重建地址又调整到大同××××公路旁。2005年8月12日，被告国土局与原告、福建省石油总公司长汀支公司签订了国有土地出让合同，土地面积1839平方米，出让金总额910305元，同日向原告和福建省石油总公司长汀支公司颁发了建设用地批准书（Ｐ9-10）。罗坊村加油站用地退还，南寨加油站用地的出让金910305元从原告原交纳罗坊村地块的土地出让金1447875元中扣抵；（2）2004年11月25日，在原告的梅林加油站重建地点调整到南寨前，福建省人民政府《关于发布第六批省级风景名胜区名单的通知》将长汀南屏山列为省级风景区保护项目（Ｐ9）；（3）2005年8月15日，福建省石油总公司长汀支公司经与原告协议，退出“梅林综合加油站工程项目”（Ｐ10-11），“福建省石油总公司长汀支公司”于2006年10月注销了工商登记（Ｐ13）；（4）2007年7月10日，长汀县财政局退给原告罗坊村地块出让金中扣抵南寨地块出让金后多余部分的土地出让金537570元（原交纳1447875元－扣抵南寨地块出让金910305元＝537570元）、南寨地块出让金910305元，合计1447875元及同期同类银行贷款利息359230.28元、罗坊村地块建设设施配套费和防空易地建设费136351元（Ｐ12，实际未退设施配套费和防空易地建设费136351元）；（5）长汀县住建局于2007年11月23日以在南寨建设加油站将增加交通安全隐患并严重影响南屏山风景区景观为由作出不予办理梅林加油站（大同××××旁）建设工程规划许可证的决定，该决定被长汀法院于2010年8月30日判决撤销。被告住建局明知该地列为省级风景区保护范围而将加油站规划于此地，后又以在此建加油站将严重影响南屏山风景区景观为由不予许可，忽悠原告，对行政相对人不负责任。（6）2008年8月22日，原告再次起诉要求县住建设局××其××寨村加油站的损失，因原告对工程造价不能提供证据，长汀法院告知原告申请鉴定，并由长汀法院委托鉴定（Ｐ12）； 2.智发公司梅林加油站《建设规划图》一张，证明被告国土局于2005年1月在图纸上盖有公章，证明被告国土局认可县规划测量队作出的原告梅林加油站的建设规划； 3.《报告》，证明原告于2005年5月25日向县政府提交报告，提出三项要求（退部分土地款、赔偿损失60万元、迁移加油站用地上的电杆二条并尽快交地以便开工建设），县领导在报告上批示“原则同意补偿，①收回加油站审批的土地；②对外公开挂牌出让新地块，所得经费用于补偿；③不足部分，政府另行组织资金补偿”。被告国土局领导批示“请用地股收集相关资料，实地勘察后提出具体意见”。证明被告实际未按县领导指示办理。该证据还可证明被告国土局当时同意原告开工建设； 4.国有土地使用权出让合同，证明⑴被告国土局与原告、福建省石油总公司长汀支公司于2005年8月12日签订了南寨梅林加油站用地的国有土地出让合同，土地面积1839平方米，出让金每平方米495元，总计910305元（与证据1的相关内容可印证）；⑵被告要求原告于2007年8月12日之前动工建设（第十三条，Ｐ6），证明原告当时开工建设是根据被告的要求进行的（与证据2、3可印证）。 5.县交通局与原告的协议书，证明县交通局于2006年10月8日同意原告在国道319线长汀城关过境线（桩号2K+100-25K+150）搭盖临时建筑物（开始建设加油站），同意原告开始建设，被告应该补偿原告的工程费； 6.建设梅林加油站工程《工程预算书》，证明原告在南寨梅林加油站用地投入的建设工程费金额为304625.09元。这是长汀法院委托鉴定于2010年2月24日得出的结果，与证据1可印证； 7.《承诺书》，这是协商原告梅林加油站建设地点由南寨调整到黄屋期间，被告国土局与原告于2014年6月3日经协商达成协议后，原告于次日出具给被告国土局的，被告国土局有盖章，属一份行政协议。可证明以下内容：⑴原、被告双方同意，被告收回大同××××村梅林加油站土地使用权，条件有五：一是被告收回该地的土地出让合同原件壹份；二是被告收回该地的建设用地批准书原件壹份；三是被告为原告安排落实黄屋地块交付给原告建设加油站；四是被告参照南环路加油站土地出让金价格1447875元补偿原告（即南寨地块的土地出让金按罗坊村地块的土地出让金标准补偿。县财政局于2007年7月10日退还910305元。据此被告仍应支付给原告537570元）；五是被告补给梅林加油站工程款300000元。前二条是原告的义务，原告已履行；后三条是被告的义务，第三条被告已履行，第四条被告未支付537570元，未完全履行，第五条被告未履行。被告未全面履约，其收回大同××××村梅林加油站土地使用权的条件没有成就，本《承诺书》没有发生法律效力，被告实际未收回大同××××村梅林加油站土地使用权，被告也未按照法律规定履行收回该土地使用权的程序。该土地使用权至今仍属原告；⑵被告既同意补偿工程款，即证明被告当时同意原告进行工程建设施工。被告补偿原告工程款是应当的（与证据2、3、4可印证）； 8.现场照片，证明加油站用地建设公路现场施工情况（2017年7月15日）； 9.《长汀县人民政府房屋征收公告》（汀政〔2017〕30号），证明县政府已于2017年7月17日承诺，长汀县汀南加油站的征收补偿标准中的土地价值的货币补偿标准为每平方米4279元。原告涉案的大同××××村加油站建设地点与汀南加油站属同一地段，应按汀南加油站的补偿标准补偿； 10.原告原罗坊村加油站用地的土地出让合同，证明原告原罗坊村加油站用地的土地使用权出让金价格为每平方米495元（合同第七条，Ｐ4），证据4涉诉南寨原加油站用地的出让金价格也是每平方米495元，证明罗坊村加油站用地与南寨加油站用地的出让金价格是一致的，所以补偿标准也应一致，而罗坊村加油站用地与长汀县汀南加油站相邻，所以南寨加油站用地的补偿应按汀南加油站的补偿标准每平方米4279元执行； 11.卫星云图，证明原告罗坊村加油站用地与南寨加油站用地的相对位置，相距700米，属同一地段，土地补偿价格应一致； 12.梅林加油站的损失费用，证明原告在南寨加油站用地的开支除出让金和工程费304625.09元外，另有测绘、评估等开支2935920元，但原告为支持政府项目建设，暂时未提出补偿要求； 13（13-15为原告在庭审中补充的证据）.省经贸委闽经贸市场[2003]73号文、省政府办转发省经贸委关于进一步做好我省成品油市场整顿和规范工作的通知； 14.《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》； 15.《XXX：地方政府：地方政府不能把合同当废纸》-15证明政府、最高法和国家领导人强调要依法保护企业发展； 16（16-22为第二次开庭前补充证据）.《长汀县人民政府关于同意出让国有土地使用权供福建龙岩长汀石油分公司、长汀智发实业总公司作为梅林加油站拆迁安置用地的批复》（汀政综〔2005〕276号，2005.8.12），证明长汀县政府已批准将大同××××村1839平方米出让给原告和福建龙岩长汀石油公司建设加油站； 17.长汀法院（2008）汀行初字第9号《行政赔偿裁定书》（2008.6.2），证明原告于2007年11月2日有向县住建局提交《行政赔偿报告》，要求赔偿307万元，长汀法院也认为原告可以在本裁定生效后，另行向县住建局重新提出行政赔偿； 18.福建省长汀县城乡规划建设局汀建规[2008]97号《关于智发实业总公司申请行政赔偿的答复》（2008.8.13），证明原告于2008年6月17日向城建局提出赔偿340万元，县城建局认为原告未提供相关证据，无法作出补偿、赔偿决定； 19.长汀法院（2008）汀行初字第19-2《行政赔偿裁定书》（2010.8.30），证明原告于2006年开始在南寨地块挖土方工程造价为304625.09元（Ｐ12）；原告多次提出了行政赔偿申请和行政赔偿诉讼； 20.长汀县城乡规划建设局于2010年7月5日对省信访局交办的关于原告要求交地赔偿“省长信箱”信访事项的网上答复，证明原告多次提出了赔偿； 21.长汀县人民政府汀政函[2011]39号《长汀县人民政府关于赖荷生赴京上访问题情况反馈的函》（2011.8.2致省信访局），证明原告一直提出赔偿（补偿）要求，县政府也认可原告如要求行政补偿，可与相关部门协商解决，或通过诉讼方式解决； 22.报告、国土局收件处理登记，证明原告发现涉案土地被用于公路建设后，于2017年6月21日向被告国土局提交报告，认为涉案土地的使用权属原告，要求依照《承诺书》约定给予补偿。被告国土局收到了该报告，局长有签调查处理。 被告国土局辩称：一、原告对涉案土地不具有使用权，也从未要求被告国土局制止交通局使用涉案土地。被告国土局于2005年8月12日出让给原告和福建省石油公司长汀支公司的南寨朝斗岩山下的1839平方米国有土地，原告和福建省石油公司长汀支公司没有缴交土地出让金，原告未取得该地的土地使用权；退一步说原告用罗坊村加油站用地的土地出让金发票抵缴有效，该抵缴的土地出让金和补偿利息也已于2007年7月10日由长汀县财政局退还原告，原告收款后至今已达11年之久并无异议，该地的土地使用权也已实际收回；退一步说，就算县财政局退还土地出让金及利息不必然产生收回土地使用权的结果，原告也于2014年6月4日向被告出具《承诺书》承诺交回土地使用权，并将《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2005-026）原件、《建设用地批准书》（［2005］汀土资字第055号）原件交还被告国土局收回南寨加油站土地使用权，视为双方以实际行为合意解除土地出让合同，原告已丧失该地使用权，无权对该地主张任何权利；二、《承诺书》的内容分二部分，第一部分是原告交回四份文件，系双方自愿，已履行；第二部分是原告要求国土局补偿，这部分承诺对原告有约束力，对被告国土局没有约束力，双方未达成协议，仅是原告提出的诉求；三、原告在法庭辩论终结后变更诉请，不符合法律规定；四、《承诺书》属民事协议，不属行政协议。请求驳回原告的诉请。 被告国土局向本院提交了以下证据、依据：1.《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2005-026）、2003年南环路加油站土地出让金发票复印件，证明合同约定的南寨1839平方米地块的土地出让金910305元，原告并未缴纳，而是提供2003年南环路加油站土地出让金发票（发票金额1447875元）复印件冲抵，原告不诚信隐瞒了该事实； 2.报告及县领导批示、请示、利息计算清单、银行转款凭证，证明原告于2007年6月向县政府要求调整梅林加油站用地，如有困难则要求收回原用地并补偿320万元。县财政局根据县领导批示于2007年7月10日退还了原告土地出让金1447875元及利息359230.28元，原告收款后长期无异议，证明原告对退款还地无异议，南寨1839平方米土地的使用权已由政府收回； 3.汀建规［2011］70号《关于智发实业总公司加油站用地选址的请示》、［2011］50号县政府专题会议纪要、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号35082120140701Ｐ009），证明县住建局于2011年经原告同意并报县政府专题会议批准，将梅林加油站用地从朝斗岩山脚下调整至黄屋，会议议定收回注销或撤销原告南寨加油站建设的手续、证件； 4.《关于长汀黄屋加油站合作情况的函》（石化股份龙综[2013]25号），证明龙岩石油分公司自2013年8月才开始与原告合作黄屋加油站建设项目，与朝斗岩山脚下1839平方米土地使用权无关； 5.闽经贸市场［2013］728号文批复，证明省经贸委于2013年10月批复同意原告梅林加油站迁建至黄屋建设为黄屋加油站； 6.《协议书》、《承诺书》、《国有土地使用权出让合同》（合同编号2005-026）原件、《建设用地批准书》（［2005］汀土资字第055号）原件，证明梅林加油站迁建于黄屋后，原告承诺不再要求任何补偿，并把《国有土地使用权出让合同》、《建设用地批准书》交还被告国土局，原南寨1839平方米加油站用地的土地使用权由被告国土局收回。原告在《承诺书》中提出参照南环路加油站土地出让金1447875元回收土地使用权的要求，该款实际已由财政局于2007年7月退还给原告，原告不诚信隐瞒了该事实； 7.（2008）汀行初字第19-1号《行政判决书》，证明石油公司方面对朝斗岩山脚下1839平方米土地使用权不再享有权利。 第三人汀兴公司同意被告国土局的意见，述称，一、原告不享有涉案土地的使用权，无权提出诉讼。土地出让金及补偿利息已退还原告，原告也已将出让合同和用地批准书还给被告国土局，被告国土局已收回土地使用权；二、被告国土局收到原告《承诺书》时误以为原告缴纳了涉案土地的出让金，实际原告未缴纳；三、第三人改建公路使用的土地经省政府批复、县政府批复、被告国土局划拨并交付，与原告无关。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人汀兴公司向本院提交了以下证据、依据：1.省政府批复；2.县政府批复；3.国有建设用地划拨决定书；4.国有建设用地交地确认书，证据1-4证明第三人改建公路使用的土地经省政府批复、县政府批复、被告国土局划拨并交付；5.原告与县住建局2014年2月20日签订的协议书，证明原告对涉案土地不再主张赔偿补偿。 经庭审质证，对被告国土局提供的证据，原告认为，证据1证明被告国土局没有按照《承诺书》的承诺补偿原告，南寨地块的出让合同仍然有效。南寨地块的出让金是用罗坊村地块未退还的出让金冲抵，但原告没有提交罗坊村地块的出让金发票复印件，是他们自己将两者冲抵的，南寨地块的出让金原告是缴纳了的，后来退款时未对退还金额等情况作具体说明，退还的程序也不合法；证据2财政局把款打入原告公司帐户后二个多月原告才知道，退款程序不合法，退款的性质及组成不明；证据3黄屋加油站的土地使用权不是调整取得，而是竞拍取得；证据6实际没有赔偿，没有讲过双方协商退还；对其它证据无异议。 第三人汀兴公司对被告国土局的证据认为原告未缴纳南寨地块的土地出让金，其它无异议。 对原告提交的证据，被告国土局认为，证据1的三性无异议，但对证明方向有异议，南寨地块的出让金是用罗坊村地块的出让金抵的，判决书第12页的内容已证明罗坊地块和南寨地块的出让金都已退还原告。原告没有获得住建局的建设行政许可，与国土局无关；证据2的真实性无异议，但证明对象方面，该图不是被告国土局批准给原告的规划图；证据3真实性无异议，证明对象有异议，县领导有批示收回土地、进行补偿；证据4真实性无异议，证明对象有异议，原告没有缴交南寨地块的出让金，是用罗坊村地块的出让金发票冲抵的；证据5真实性无异议，但原告的证明主张不能成立，并非获得出让的土地就能建设，需获得住建局的建设行政许可才可建设；证据6真实性无异议，但不能证明被告国土局同意原告建设加油站；证据7真实性无异议，但原告主张不能成立，土地出让金已退还，事实行为可以证明原告已将土地使用权交回国土局；证据8真实性无异议，原告施工未经规划部门批准，属违法建设，其工程费不应补偿；证据9-15与本案无关联性；证据16-22的真实性无异议，但不能证明原告的主张。 第三人汀兴公司对原告证据1-15的质证意见与被告国土局一致，原告证据16-22与第三人汀兴公司没有关联性。 对第三人汀兴公司提供的证据，原告和被告均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告证据1-8、10、16-22具备真实性、合法性和关联性，可以作为本案定案的依据予以采信；证据9、11-15不具备关联性，不作为证据采信；被告及第三人提供的证据具备真实性、合法性和关联性，可以作为本案定案的依据予以采信。 经审理查明，2002年，长汀县南环路改扩建，原告享有权利的“梅林加油站”拆迁。经协商，该加油站调整到大同××××村建设。2003年2月9日，原告和福建龙岩长汀石油分公司（同为受让人）与被告国土局（出让人）签订《国有土地使用权出让合同》，土地受让人依合同约定缴交了土地出让金1447875元。 原告和福建龙岩长汀石油分公司在罗坊村地块建设加油站未顺利获得建设行政许可，经协商，“梅林加油站”的建设地点调整到大同××××旁朝斗岩脚下，罗坊村地块退回。2005年8月12日，原告和福建龙岩长汀石油分公司（同为受让人）与被告国土局（出让人）经长汀县人民政府批复签订《国有土地使用权出让合同》（两受让人各持一份）。合同的主要内容为：宗地位于大同××××村，面积1839平方米，出让金每平方米495元，总金额910305元。因受让人缴交的原罗坊村地块土地出让金尚未退还给受让人，于是将罗坊村地块的出让金发票复印件附在南寨地块出让材料中充抵南寨地块的出让金。合同签订当日，被告国土局向原告和福建龙岩长汀石油分公司颁发了《建设用地批准书》。 2005年8月15日，福建龙岩长汀石油分公司退出“梅林加油站”工程项目，“梅林加油站”拆迁后重建项目从此由原告单独实施。福建龙岩长汀石油分公司持有的南寨地块的出让合同也一并交由原告保存。 2006年10月8日，县交通局与原告签订《协议书》，主要内容：县交通局同意原告在国道319线长汀城关过境线（桩号2K+100--25K+150）建设临时建筑物，占用控制区土地135平方米，并对有关事项作了限制性规定。随后，原告开始在涉案土地上进行了挖土方、移电杆等“三通一平”工程施工。 原告向长汀县住建局申请建设工程规划许可未果，后向长汀县住建局申请行政赔偿，长汀县住建局于2008年8月13日书面答复不予赔偿。原告又向人民法院提起行政赔偿诉讼，也未得到支持。 2007年6月4日，原告向县政府提交报告，称因一直未落实“梅林加油站”建设用地，请求政府重新安排地块，如确有困难，则要求补偿320万元。 2007年7月10日，长汀县财政局在未告知原告的情况下，自行向原告公司帐户转入人民币1807100元，拨款凭据“用途”一栏注明“退土地出让金”。具体为土地出让金1447875元及同期同类银行贷款利息359230.28元（1447875+359230.28＝1807105.28）。原告约二个月后知悉县财政局退款事宜。 2008年，原告因加油站建设行政许可未获准许等问题向长汀县城乡规划建设局提交书面报告，要求行政赔偿、补偿，并二次起诉长汀县城乡规划建设局要求行政赔偿，均未得到支持。诉讼期间，经法院委托鉴定，原告在涉案地块投入的挖土方工程费为304625.09元。 2010年7月2日，原告法定代表人赖荷生向“省长信箱”提起信访，要求解决加油站安置地并赔偿直接损失90多万元。长汀县城乡规划建设局作了书面反馈，称将按法院裁判及相关程序办理。 2011年，原告法定代表人赖荷生赴京上访，长汀县人民政府书面反馈，称正在办理加油站建设的选址事项，如原告要求补偿，可通过协商或诉讼的方式解决。 2013年8月20日，中国石化销售有限公司福建龙岩石油分公司向龙岩市经济贸易委员会发送《关于长汀黄屋加油站合作情况的函》，告知与原告就“长汀梅林加油站”迁建项目继续合作。 2014年2月20日，县住建局（甲方）与原告（乙方）签订《协议书》，认定原告与中国石化销售有限公司福建龙岩石油分公司的加油站建设地点迁址于黄屋，已办理选址意见书，甲方正就此项目在相关核实办理中，乙方就此事不再作任何理由的上访和诉讼，不得以各种理由向各级政府要求任何补偿。 2014年6月4日，原告向被告国土局出具《承诺书》。 2014年7月11日，原告与中国石化销售有限公司福建龙岩石油分公司经投标与被告国土局签订大同××××村加油站用地的《国有建设用地使用权出让合同》，并按合同约定缴纳土地出让金。该加油站现已建成并投入运营。 2012年9月28日，龙岩市发展和改革委员会向长汀县发展和改革局作出《关于国道319线长汀河田至城关段改建工程可行性研究报告等事项的批复》，原则批准国道319线长汀河田至城关段改建工程的可行性研究报告相关事项。2016年8月16日，福建省人民政府作出《福建省人民政府关于国道319线长汀黄馆到城关改建工程农用地转用和土地征收的批复》。2016年11月16日，长汀县人民政府作出《长汀县人民政府关于划拨国有建设用地使用权作为国道319线长汀黄馆到城关段改建工程项目建设用地的批复》。2016年11月16日，被告国土局作出《国有建设用地划拨决定书》，将包括原告原南寨加油站用地在内的长汀黄馆至城关327783平方米土地划拨给第三人用于国道319线长汀黄馆到城关段改建工程使用，于2016年11月23日将该土地交付给第三人并向第三人颁发《建设用地批准书》。现国道319线长汀黄馆到城关段改建工程已施工完成并交付使用。 2017年6月23日，原告向被告国土局提交报告，认为涉案土地的使用权属原告，要求依照《承诺书》约定给予补偿。被告至今未答复。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第二款的规定，被告国土局作为长汀县人民政府土地行政主管部门，负责本行政区域内土地的统一管理、监督工作，具有接受原告《承诺书》、出让合同等涉案土地用地许可文件的行政职权，是本案适格的被告。原告是行政协议《承诺书》的一方当事人，属行政相对人。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，据此，原告是本案适格的原告。 本案《承诺书》的性质与生效情况如下： 首先，《承诺书》属行政协议，是被告作出的一个行政行为。 行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与行政相对人经过协商一致所达成的协议。第一，被告国土局接收原告提交的承诺书，是为了履行对涉案土地行政管理的职责，实现对涉案土地行进行政管理的目标。承诺书约定的相关内容：为原告落实黄屋加油站用地、补偿原告涉案土地的出让金及工程费；原告交回涉案土地的行政许可文件给被告收回土地使用权、不再提要求及上访，都是被告要实现的对涉案土地进行行政管理的目标；第二，《承诺书》是原告与被告国土局双方合意达成的协议。本案承诺书表现形式为原告向被告国土局提交，内容没有修改。被告国土局虽未在承诺书上签字盖章，履行签订协议的程序，但接收了原告承诺书，同时接收了原告依承诺书交回的土地行政许可文件，并在承诺书上写明收回材料的清单、时间并盖公章确认，以履行《承诺书》约定的实际行为表明其对承诺书是无异议的。被告国土局认为《承诺书》的前一部分内容对双方有约束力，后一部分内容只对原告有约束力，对被告国土局无约束力，没有事实和法律依据，本院不予采纳；第三，《承诺书》的内容不违反法律、法规的规定。具体为：1.收回土地使用权的内容符合法律规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，因为公共利益需要使用土地的，可由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权。涉案土地用于公路建设，是公共利益的需要，被告国土局收回涉案土地的行政目的符合法律规定，也符合土地出让合同第十九条的规定；2.承诺书关于被告国土局出让并交付黄屋加油站用地给原告使用的约定，符合法律授予被告国土局相关行政管理职权的规定；3.承诺书约定被告国土局补偿原告涉案土地的出让金及相关工程费（经过法院委托鉴定），符合《土地管理法》第五十八条第二款“为公共利益需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，也符合土地出让合同第十九条的规定。被告未按该法律规定和《承诺书》的约定履行补偿义务；4.原告交回土地出让合同等有关材料的约定，并不违反法律规定；5.原告表示不再提任何要求及上访是对自己权利的处分（含放弃），符合公民、法人和其他组织对自身民事、行政权利有权处分的法律规定；第四，原告已取得涉案土地的使用权，具有与被告国土局经协商形成本案行政协议的资格。1.被告国土局与原告和福建龙岩长汀石油分公司签订了《土地使用权出让合同》，设立了原告和福建龙岩长汀石油分公司享有涉案土地使有权的协议。土地使用权出让合同是市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的关于城市国有土地使用权的权利和义务关系的合同，是当事人之间设立、变更土地使用权法律关系的协议。福建龙岩长汀石油分公司退出该项目后，其持有的一份出让合同至今仍由原告保存，并未认定为无效；2.原告实际已缴纳涉案土地的土地出让金。原告未按出让合同的约定缴交出让金，但用罗坊村地块出让金（应退还给原告而未退）的发票复印件附入档案作为抵交，出让方无异议。根据《土地管理法》第五十五条第一款的规定，土地受让方缴纳了土地使用权出让金后，具有使用该土地的权利；出让合同第十三条第一款对原告开工建设起始期限进行了约定，表明被告国土局已同意原告使用该土地，即认可原告缴纳了土地使用权出让金；3.被告国土局作为出让方在与原告签订出让合同当日即向原告颁发《建设用地批准书》。向原告颁发《建设用地批准书》即认可原告已缴清土地出让金；4.原告在涉案土地上进行挖土方、移电杆等“三通一平”施工，被告国土局未提出异议；5.县财政局2007年退还原告180余万元土地出让金，未告知原告退此款即取消《土地出让合同》和《建设用地批准书》，未涉及收回土地使用权；6.从承诺书中表述“收回大同××××村梅林加油站土地使用权”看，被告国土局已认可原告已取得涉案土地的使用权，才有“收回……土地的使用权”之说。被告认为原告未缴纳涉案土地的出让金、未取得涉案土地的使用权的意见本院不予采纳。上述四点意见可知，《承诺书》属行政协议，是被告作出的一个行政行为。被告国土局关于《承诺书》属民事协议的意见，本院不予采纳 其次，《承诺书》属已发生法律效力的行政协议。 《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定，依法成立的合同，自成立时生效。2014年6月4日，原告将《承诺书》交给了被告并按约定交还了相关文件，被告接收《承诺书》并接收原告交回的文件，《承诺书》作为行政协议已经成立，一经成立即生效。原告认为《承诺书》作为行政协议未生效的主张，本院不予支持。 再次，原告归纳修正诉讼请求符合法律规定。 一是经被告国土局（原含交通局）、第三人汀兴公司（本院通知其参加诉讼）举证，原告了解到原未知的证据；二是《承诺书》也是原告原诉讼请求所涉事实中的一个环节，原告并非本质变更诉讼请求，而是归纳修正；三是被告称原告在法庭辩论终结后变更，只是第一次法庭辩论终结，有可能存在二次或二次以上法庭审理。据此，被告辩称原告在法庭辩论终结后变更诉讼请求不符合法律规定的意见，本院不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款，《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款，的规定，判决如下： 驳回原告福建省长汀县智发实业总公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告福建省长汀县智发实业总公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长  黄石荣 人民陪审员  黄 鹏 人民陪审员  黄生贤 二〇一八年十二月二十七日 法官助理刘兴达 代理书记员  罗 丹 附：本判决适用的相关法律依据 一、中华人民共和国行政诉讼法 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件v> 人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。 人民法院审理行政案件，参照规章。 二、中华人民共和国土地管理法 第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。 三、福建省实施《中华人民共和国土地管理法》办法(2013修正) 第三条省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。 地区行政公署、市、县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。 乡镇人民政府负责本行政区域内土地管理工作。 四、合同法 第四十四条【合同的生效】依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。