湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1482号上诉人（原审原告）：任建国，男，1965年3月17日出生，汉族，住汨罗市。委托代理人：吴成军，北京市京伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汨罗市人民政府。住所地：汨罗市建设西路**。法定代表人：朱平波，市长。委托代理人：卢玲，汨罗市人民政府法制办工作人员。被上诉人（原审被告）：汨罗市国土资源局。。住所地：汨罗市汨新路**法定代表人：阳舟，局长。委托代理人：喻婷，汨罗市国土资源局工作人员。委托代理人：袁亮，汨罗市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：汨罗市弼时镇人民政府。住。住所地：汨罗市弼时镇集镇/div>法定代表人：张保林，镇长。委托代理人：曾海波，汨罗市弼时镇人民政府工作人员。委托代理人：曾理，汨罗市弼时镇人民政府工作人员。上诉人任建国因诉汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）、汨罗市国土资源局(以下简称汨罗市国土局)、汨罗市弼时镇人民政府（以下简称弼时镇政府）确认行政行为违法一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院2018年7月10日作出（2018）湘06行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：汨罗市国土局因汨罗市2014年第二批次建设用地（A地块9.2905公顷；B地块22.0626公顷）、汨罗市2014年第三批次建设用地（30.8059公顷）、汨罗市2014年第四批次建设用地（31.2550公顷）需要，于2014年9月2日、2014年10月31日、2014年10月31日分别发布了预征地公告，并由汨罗市国土局工作人员于预征地公告发布当日在弼时镇大里塘村委会等地进行了张贴，三份预征地公告第五项均载明，“自公告之日起，预征地土地四至范围内的土地所有权人、使用权人及其他权利人应当积极配合摸底调查，不得在预征土地上改变土地利用现状，抢建抢修建（构）筑物及抢栽抢种农作物，否则，实施征拆时一律不予补偿。”2014年12月，汨罗市国土局拟订了建设用地项目，经汨罗市政府批准，向湖南省国土资源厅报批，湖南省国土资源厅按照农用地转用、土地征收的相关条件进行审查报湖南省人民政府。湖南省人民政府分别于2015年4月14日、2015年4月21日、2015年11月6日作出（2015）政国土字第510号、577号、1730号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，内容为：批准征收汨罗市弼时镇大里塘村31.3531公顷、30.8059公顷土地、31.2550公顷土地，建设项目分别为，汨罗市2014第二批次建设用地（2014）低丘缓坡计划、汨罗市2014第三批次建设用地（2014）低丘缓坡计划、汨罗市2014第四批次建设用地（2014）低丘缓坡计划。汨罗市政府取得三份审批单后，分别于2015年5月6日、2015年5月6日、2015年12月16日发布了[2015]15号、[2015]16号、[2015]39号《汨罗市人民政府征地公告》，汨罗市国土局工作人员分别在2015年5月15日、2015年5月15日、2015年12月18日在弼时镇大里塘村委会等地进行了张贴，三份征地公告中分别载明征收汨罗市弼时镇大里塘村31.3531公顷、30.8059公顷土地、31.2550公顷土地，三份征地公告第六项均载明“对违法违章建（构）筑物和《预征地公告》之后抢搭、抢建、抢修的建（构）筑物及抢栽、抢种的农作物不予办理补偿登记”。弼时镇政府于2014年12月10日发布弼政发[2014]45号《关于转发汨罗市人民政府及长沙经开区汨罗弼时产业园指挥部执行产业园征拆工作有关文件精神的通知》，在通知中，弼时镇政府转发内容为：“……二、关于征拆奖兑现问题。为了充分调动群众征拆积极性，汨罗市人民政府按照岳阳市转发省人民政府113号函，以岳阳城区标准80%执行，在2014年12月31日前签订房屋拆迁协议并腾地的，由产业园经建投公司按湘政函[2014]113号文件的规定标准上限的20%奖励给被拆迁人，并享受300元/平方米的腾地奖；在2015年1月15日前签订协议并腾地的，由产业园经建投公司按湘政函[2014]113号文件的规定标准上限的10%奖励给被拆迁人，并享受300元/平方米的腾地奖；在此之后，不予奖励也不享受300元/平方米的腾地奖”。汨罗市弼时镇大里塘村于2017年12月3日出具证明一份，内容为：“汨罗市2014年第二批次和第三批次建设用地项目的征地公告和补偿安置方案公告已分别于2015年5月15日和2015年5月26日在本村范围内予以张贴。特此证明。”汨罗市弼时镇大里塘村于2018年2月26日出具证明一份，内容为：“我弼时镇大里塘村共有村民1350户，18周岁以上村民4368人。我村彭启斌、彭光乐、彭红亮、黄宗良、陈威、任细华、杨虎成、彭光寿、彭启成、陈雄、陈万春、任建国、任建社、任建明等14位村民从未就涉及到我村集体土地征收问题提请我村民委员会以村民委员会或者农村集体经济组织名义向人民法院提起行政诉讼。以上证明属实，特此证明。”2018年5月21日，汨罗市环境保护局针对彭光乐、彭启斌、陈万春、黄宗良、任建国等五人申请公开美好绿色装配式建筑生产项目、电动泡沫消防车项目的环评批复，作出《关于彭光乐等五人申请政府信息公开的复函》，答复内容为：“一、截止2018年5月21日，《政府信息公开申请书》中提及的美好绿色装配式建筑生产项目（环评文件正在编制中）、电动泡沫消防车项目尚未正式向我局或上级环保部门报批建设项目环境影响评价文件，也未取得环评批复。……”。2018年5月23日，汨罗市住房和城乡建设局作出汨建函[2018]42号《关于彭光乐、彭启斌、陈万春、黄宗良、任建国申请信息公开的回复》，内容为：“我局收悉你五位同志函寄的政府信息公开申请书，申请公开美好绿色装配式建筑生产项目、电动泡沫消防车项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及施工许可证信息，现回复如下：美好绿色装配式建筑生产项目、电动泡沫消防车项目截止2018年5月23日，尚未办理建筑工程施工许可证，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证因不在我局办理，故无法回复办理情况。”另查明，2018年2月2日，湖南省人民政府分别作出湘府复决字[2018]6号行政复议决定、湘府复驳字[2018]11号、湘府复驳字[2018]12号驳回行政复议申请决定，驳回了陈威等14人要求撤销（2015）政国土字第1730号、510号、577号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》的复议请求。其中，湖南省人民政府湘府复决字[2018]6号行政复议决定查明，“申请人陈万春、任建国、任建社、任建明承包的集体土地在1730号审批单批准征地的红线范围内，彭启斌、彭光乐、彭红亮、黄宗良、陈威、任细华、杨虎成、彭光寿、彭启成、陈雄承包的集体土地和房屋不在1730号审批单批准征地的红线范围内”，该复议决定认为：“大里塘村村民委员会对拟征土地现状调查结果进行了确认，且被征收土地的面积、地、地类属等与实际情况相符，申请人的实际权益未受到实际影响，该问题不足以导致本案征地批复被撤销或确认违法。湖南省人民政府作出的1730号审批单程序合法，实体合法，被征地农民社会保障已落实，故决定维持《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（2015）政国土字第1730号”。湘府复驳字[2018]11号驳回行政复议申请决定查明，“申请人彭启斌、彭光乐、彭光寿、彭红亮、黄宗良、任细华、彭启成、陈威、杨虎成承包的集体土地和房屋以及陈雄、陈万春、任建国、任建社、任建明承包的集体土地在510号审批单批准征地的红线范围内”，该复议决定认为申请人申请行政复议超过了法定期限，不符合行政复议受理条件，故驳回了申请人（任细华等十四人）的行政复议申请。湘府复驳字[2018]12号驳回行政复议申请决定查明，“申请人彭启斌、彭光乐、任细华、黄宗良、陈威、彭红亮、杨虎成、彭光寿、彭启成、陈万春、任建国、任建社、任建明、陈雄承包的集体土地以及陈雄的房屋在557号审批单批准征地的红线范围内”，该复议决定认为申请人申请行政复议超过了法定期限，不符合行政复议受理条件，故驳回了申请人（陈威等十四人）的行政复议。彭光乐等14人认为汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府在征地环节存在未批先占、少批多占、占而不用等违法行政行为，于2018年1月2日提起本案诉讼，要求确认汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府非法占用任建国土地行为违法。原审法院认为：本案的争议焦点为：1、本案任建国的主体资格是否适格；2、本案是否超过起诉期限；3、汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府是否存在未批先占、少批多占、占而不用的违法行政行为。关于焦点一。湖南省人民法院湘府复驳字[2018]11号、12号驳回行政复议申请决定中查明，任建国承包的集体土地及房屋位于1730号、510号、557号审批单批准征地的红线范围内，任建国与涉案征地行为存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（五）项、第（七）项之规定，任建国作为行政相对人具有提起行政诉讼的主体资格，汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府主张任建国主体资格不适格的答辩理由不能成立，不予支持。关于焦点二。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案中，任建国通过申请政府信息公开得知湖南省人民政府（2015）政国土字第510号、577号、1730号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》内容后，于2017年9月3日向湖南省人民政府提起行政复议，之后在2018年1月2日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府主张任建国起诉超过法定期限的答辩理由不成立，不予支持。关于焦点三。首先，关于未批先占的问题。任建国认为汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府存在未批先占的主要理由是，汨罗市国土局在2014年9月发布的预征地公告中就禁止任建国耕种，并在2015年上半年进行了土地平整，该行为发生在湖南省人民政府用地批单批准前，损害了其土地承包权，存在违法。对此，该院认为，汨罗市国土局发布的汨罗市2014年第二、三、四批次三份预征地公告，第五项中只是要求不得抢栽、抢种，并没有禁止原告耕种。另外，关于土地平整，任建国并未提供相关政府文件等证据证明汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府要求其进行土地平整，或者该土地平整行为汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府作出或者授权、委托他人作出的行政行为，在此情况下，任建国诉称汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府存在未批先占违法行为的证据不足，不予支持。其次，关于任建国主张少批多占以及107国道沿线土地未被征收却被美好绿色装饰公司占用的问题。该院认为，汨罗市国土资源局发布的汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地预征地公告以及汨罗市政府发布的汨罗市2014年第二、三、四批次建设用地征地公告中载明的被征地单位、征地面积与湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2015）政国土字第510号、577号、1730号上载明的被用地单位、申请用地总面积相一致，并不存在少批多占的情形。另外，任建国也未提交证据证明，汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府在征收批文范围以外存在非法占用其土地的情形。至于任建国所称的美好绿色装饰公司违法占用其村组未被征收的土地的问题，因其未提供证据证明美好绿色装饰公司占用土地是否经汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府批准或者属于汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府出让范围之内，故不能认定美好绿色装饰公司的占地行为属于汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府违法少批多占。若任建国认为美好绿色装饰公司占用土地行为属于违法占用行为，则可以通过举报，起诉等方式维护其合法权益。最后，关于占而未用的问题。任建国并未提供相应证据证明被征用土地闲置，至于建设单位是否存在建设手续不全，环评手续不到位等情形，该行为属于其他行政机关职权范围，与本案征地行为无关，故该主张证据不足，不予支持。综上，任建国主张汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府存在未批先占、少批多占、占而未用的违法行为证据不足，理由不能成立，故其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第六十九条之规定，判决驳回任建国的诉讼请求。原审案件受理费50元，由任建国负担。上诉人任建国不服上述判决，向本院提起上诉称:原审法院认定事实不清，从而导致适用法律错误。一、被上诉人是典型的未批先占，未批先用。2014年就发布了预征地公告，2015年初就将包括上诉人的承包地进行了平整。二、被上诉人存在少批多占问题。上诉人土地被征收后，上诉人申请公开征收土地的批文只有湖南省人民政府征地审批单(2015)政国土字510号、577号、1730号三个征地批文，而这三个征地批文的红线图证实107国道沿线包括上诉人的承包地尚未征收，但已被美好绿色装配公司占用进行建设。三、被上诉人存在占而未用问题。湖南省人民政府批准征地已过去两年多，仍有大量土地未用荒芜。请求撤销原判，确认被上诉人非法占用土地行为违法；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人汨罗市政府没有提供书面答辩材料，在二审调查询问期间口头答辩称：原审裁判认定事实清楚，证据充分。上诉人的说法与事实不符，不具有法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人汨罗市国土局与弼时镇政府的答辩意见与汨罗市政府的答辩意见一致。本院对原审查明的部分事实予以确认。另查明：1、现场各方确认了赵家坳组107国道边50米范围内及批文红线东南面部分土地无批文的范围，并由上诉人和国土局工作人员在图纸上签字确认。该地块包括了任建国的承包经营地且有改变现状的事实，未获得书面批准。2、弼时镇政府于2016年1月13日与大里塘村赵家坳组签订了由全体村民小组成员签字认可的《征收土地补偿协议》，征收面积为511.96亩，价款17808508.50元。并约定，土地被征收后，弼时镇政府享有征收红线范围内的土地使用权。该协议征收面积涵盖了赵家坳组所有土地。3、弼时镇政府受汨罗市国土局委托从事该土地征收工作。4、该地块的土地、青苗等补偿款弼时镇政府已支付完毕。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第三、八、十二、四十四条规定，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一、二十二条规定，具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。本案中，上诉人任建国系汨罗市弼时镇大里塘村赵家坳组村民，依法享有土地使用权。被上诉人汨罗市政府在获得省人民政府2014年第二、三、四次批文后，应当按照批准用地红线图，在其范围内依法合理使用土地。汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府在该组土地征收过程中，全体村民认为既然绝大部分土地都在征收范围内，便提出要求政府征收全组所有土地，即将尚未获得批准的土地面积一并征收，并由全体村民在《征收土地补偿协议》中签字认可。虽然汨罗市政府、汨罗市国土局、弼时镇政府在征收时，考虑到村民的要求并支付了全部土地、青苗等补偿款，但因其未经批准而超红线范围征收或占用土地，仍构成违法。故上诉人认为被上诉人有未批先占、少批多占的上诉理由有事实依据。上诉人称湖南省人民政府作出510号、577号、1730号批文后，所征土地有连续两年未使用而致部分荒芜问题。土地被征收后，建设方目前正在积极施工。对于土地开发利用在持续状态下，不能以小部分土地没有动工就认为土地处于荒芜状态，故上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人上诉理由部分成立，本院对其理由成立的部分予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第(一)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初10号行政判决；二、确认汨罗市人民政府、汨罗市国土资源局、汨罗市弼时镇人民政府未经批准占用土地的行为违法；三、责令汨罗市人民政府、汨罗市国土资源局、汨罗市弼时镇人民政府依法补办征地手续或采取其他相应补救措施。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由汨罗市人民政府、汨罗市国土资源局、汨罗市弼时镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  向黎丽审判员  钟玺波二〇一八年十二月二十五日法官助理张晋军书记员曹莎