新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）新01行终218号上诉人（原审原告）乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司，住所地：乌鲁木齐市沙依巴克区。法定代表人陆建新，乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司总经理。委托代理人李风，新疆法库律师事务所律师。委托代理人张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乌鲁木齐市城乡规划管理局，住所地乌鲁木齐市水磨沟区。法定代表人张卫民，乌鲁木齐市城乡规划管理局局长。委托代理人刘星宇，女，1989年6月14日出生，汉族，乌鲁木齐市城乡规划管理局工作人员，住乌鲁木齐市沙依巴克区。委托代理人栗丰，新疆邦本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅，住所地乌鲁木齐市天山区。法定代表人李宏斌，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅厅长。委托代理人张雪岩，女，1995年5月9日出生，汉族，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅法规处工作人员，住乌鲁木齐市沙依巴克区。委托代理人孟兴军，新疆元正律师事务所律师。原审第三人新疆中亚建材城有限公司，住所地乌鲁木齐市水磨沟区。法定代表人米恩华，新疆中亚建材城有限公司总经理。委托代理人普鲁加甫，新疆建盈律师事务所律师。上诉人乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司（下称正茂公司）与被上诉人乌鲁木齐市城乡规划管理局（下称乌市规划局）、被上诉人新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅（下称自治区住建厅）、原审第三人新疆中亚建材城有限公司（下称中亚建材公司）规划行政许可一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院（2018）新0104行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，2000年1月18日，正茂公司以出让方式取得位于水磨沟区河滩××号、面积为3967平方米的国有土地使用权。2000年5月3日，乌鲁木齐市人民政府办公厅发布《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》，通告内容主要为：乌鲁木齐华凌综合批发市场已成为本市乃至全疆的综合性批发市场和二类口岸，在此基础上，用2－3年时间，将其扩建成为总面积为981290平方米的华凌商贸城，根据乌政办函[2000]17号会议纪要精神，自《纪要》形成之日起，停止审批规划范围内用地单位或个人建设的一切手续，停止规划范围内用地单位或个人的一切新建和在建工程（包括原已办过手续的），由此产生的征迁、安置、补偿等事宜由华凌商贸城规划建设领导小组办公室负责协调解决。2000年6月1日，乌市规划局给新疆华凌工贸（集团）有限公司办理了用地面积为710172.62平方米、蓝线面积为1000694.08平方米的商贸城《建设用地规划许可证》。2000年6月6日乌鲁木齐市人民政府发布了《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，为推动该项目，市委市政府多次召开相关会议，成立拆迁领导小组，“乌鲁木齐市物资总会”是拆迁领导小组成员单位之一，2001年2月26日，乌鲁木齐市物资总会出具《关于市机电设备总公司等四家企业更名的通告》，通告明确：乌鲁木齐市物资总会下属企业原市金属材料总公司技贸公司更名为市正茂生产资料有限责任公司。2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局就华凌商贸城用地签订《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。2006年6月29日，乌鲁木齐市发展和改革委员会为中亚建材公司发放华凌陶瓷洁具城投资项目登记备案证。2006年7月11日，乌市规划局向中亚建材公司核发编号2006000212号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》，2007年8月28日核发编号2007000410华凌陶瓷洁具项目《建设工程规划许可证》，2006年9月27日核发乌国土利2006字第081号陶瓷城《建设用地批准书》，2013年核发编号2013000001华凌陶瓷洁具城《建设工程竣工规划认可书》。正茂公司以出让方式取得国有土地使用权证的土地在华凌商贸城项目陶瓷城规划范围内。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案正茂公司持涉案土地国有土地使用证要求撤销乌市规划局颁发的编号2006000212号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》、自治区住建厅作出的新建复[2018]7号《行政复议决定书》，但2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局签订了含涉案土地在内的《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。故涉案土地所有权和使用权存在争议，正茂公司应当依法先就土地所有权和使用权申请行政复议，对复议决定不服的，可以另行向人民法院提出诉讼。正茂公司未经行政复议程序确定土地所有权和使用权，直接向原审法院提出起诉，不符合法定的受理条件，应当予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条、第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定：驳回乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司的起诉。上诉人正茂公司上诉称，一审法院对被上诉人作出的行政许可行为进行实体审查后，未作出是否违法应予撤销的认定，却以上诉人的土地权属存在争议需要复议前置作为理由驳回起诉，显属认定事实和适用法律错误。我公司已通过土地出让的方式合法取得了国有土地使用权证，一审庭审中，原审第三人并未拿出我公司丧失该土地使用权的证据，一审法院仅凭原审第三人出示的新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐国土资源局于2004年8月16日签订的《国有土地出让合同》认定涉案土地使用权存在争议显然有误。我公司与新疆华凌工贸（集团）有限公司签订的场地租赁合同、付费凭证，往来回函以及人民法院生效侵权损害赔偿判决，均可印证我公司合法享有案涉土地使用权，该使用权从未发生变化。乌市规划局作出的被诉行政行为，缺乏事实依据，程序违法，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判。被上诉人乌市规划局答辩称，上诉人主体不适格。乌鲁木齐市物资总会作为上诉人的前身，始终知道并参与到华凌商贸城项目的征收工作当中。2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金，上诉人所述地块属于该出让范围内。上诉人曾与新疆华凌工贸（集团）有限公司达成《协议书》，已将用地移交新疆华凌工贸（集团）有限公司，我局认为上诉人已丧失该地块土地使用权，故上诉人不具备原告主体资格。我局作出的被诉行政行为符合法律规定，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人自治区住建厅答辩称，上诉人的上诉权是基于其国有土地使用权，但案涉土地又包含在新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》内，因此，原审法院要求上诉人先行解决土地争议正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人中亚建材公司陈述称，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法。华凌商贸城二期华凌陶瓷洁具城项目涉及城市公用的建设，乌鲁木齐市政府于2004年依法对华凌商贸城二期华凌陶瓷洁具城项目土地进行了调整，上诉人所持被诉行政行为程序违法的意见不能成立。华凌商贸城规划建设项目，包括华凌陶瓷洁具城规划建设项目是乌鲁木齐市政府于2000年决定并由乌市规划局审核批准的乌鲁木齐市重点旧城改造建设项目，已在相关行政部门的审判和指导下办理立项、国有土地使用权出让、拆迁补偿以及建设等手续，经过18年的规划建设华凌商贸城已经成为乌鲁木齐市城市建设组成部分，新疆最大的综合批发市场和国家二类口岸。因此，上诉人的上诉无事实和法律依据，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审法院认定事实相同。另查明，正茂公司对乌市规划局颁发的编号2006000212号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》不服，向自治区住建厅申请行政复议。该厅经复议，作出新建复【2018】7号行政复议决定书，维持了乌市规划局的行政行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的。”第四十四条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”本案中，上诉人系针对乌市规划局颁发的编号2006000212号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》和自治区住建厅作出的新建复【2018】7号行政复议决定书而提起诉讼。上述两个被诉行政行为符合上述法律规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人通过出让方式取得位于水磨沟区河滩××号，面积为3967平方米的国有土地使用权，并持有国有土地使用证。2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局就华凌商贸成用地签订《国有土地使用权出让合同》，该合同所涉土地四至约定并不明晰，原审法院在未查清上诉人通过出让方式取得土地使用权是否包含在上述《国有土地使用权出让合同》所涉土地范围内情形下，迳行认定涉案土地使用权存在争议，裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销乌鲁木齐市新市区人民法院（2018）新0104行初64号行政裁定；二、指令乌鲁木齐市新市区人民法院对本案继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  刘瑞东审判员  王海亮审判员  徐 峰二〇一八年十二月二十八日书记员  万琳琳