河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫16行初301号原告张楚枫，男，汉族，1996年8月22日生，住河南省鹿邑县。原告米雪，女，汉族，1975年7月21日生，住址同上，系张楚枫之母。两原告共同委托代理人谭深杰，北京在明律师事务所律师，特别授权。被告鹿邑县人民政府；住所地：鹿邑县紫气大道中段；统一社会信用代码：11411725005916958W。法定代表人李刚，职务县长。委托代理人周东阳，该政府法制办工作人员，一般代理。委托代理人崔效林，河南大象律师事务所律师，一般代理。原告张楚枫、米雪不服被告鹿邑县人民政府强制拆除房屋的行为，于2018年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月21日立案后，于2018年11月28日向被告鹿邑县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月20日公开开庭审理了本案。原告米雪及原告米雪、张楚枫的委托代理人谭深杰，被告鹿邑县人民政府委托代理人周东阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张楚枫、米雪诉称，原告对位于鹿邑县城郊乡谷堆洼行政村云楼土地上修建的房屋拥有合法财产权利，多年来,原告及其全家在此生活居住。2018年9月2日,一群不明身份的人员在未通知、未出示任何合法手续的情况下,强行将原告的房屋及附属物拆除,房屋、所有屋内物品及附属设施全部被破坏,给原告造成了重大经济损失。根据被告鹿邑县人民政府2018年6月29日作出的鹿政征决字[2018]3号《征收决定书》、《征收公告》,鹿邑县人民政府为本案所涉征收项目的征收主体，根据法律规定,征收实施单位为实施征收行为所产生的法律后果应由征收主体承担。本案所涉征收项目的征收实施单位为鹿邑县人民政府卫真办事处,卫真办事处曾就涉案房屋与原告协调过补偿事宜,鹿邑县人民政府是房屋被拆后的受益主体。因对该涉案房屋的拆除行为,是征收搬迁中的决定性行为,属被告鹿邑县人民政府的职责范围，因此原告认为被告鹿邑县人民政府应对涉案非法强拆行为承担法律责任。另,原告得知房屋被强拆之后,通过拨打110报警电话和邮寄信函要求鹿邑县公安局保护原告人身和财产安全,随后将鹿邑县公安局起诉至法院要求其履行保护原告人身及财产安全的法定职责。鹿邑县公安局在答辩状以及答辩材料中称,2018年9月2日拆除原告房屋是被告鹿邑县卫真办事处和鹿邑县城乡规划局所实施的行政行为。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》之规定,原告的合法财产受法律保护,任何人及社会组织不得侵犯。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条,被告实施强制行政行为在实体和程序上均违法,法律规定行政强制决定作出之前行政机关应就行政强制措施对行政相对人进行催告、听取行政相对人的陈述、申辩、并履行相应的送达程序,本案中被告在实施涉案行政行为之前未履行相应的法定程序,其所实施行政行为有重大明显违法情形,且被告的强制拆除房屋行为给原告造成重大经济损失,侵犯了原告的合法权益,原告有权就被告实施的涉案具体行政行为提起行政诉讼。综上,原告认为被告行政行为违法且侵犯自身合法权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,特起行政诉讼。1.请求确认被告于2018年9月2日强制拆除原告房屋及附属物的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告张楚枫、米雪向本院提交以下证据：第一组：鹿邑县人民政府2018年6月29日作出的鹿政决字（2018）3号《征收决定书》《征收公告》复印件；证明目的是被告鹿邑县人民政府是与本案可能相关的征收行为的征收主体。第二组：鹿邑县公安局答辩状及答辩证据复印件；证明目的本案三被告适格。第三组：原告房屋强拆前后图片一份，证明目的是房屋拆除情况。第四组：张楚枫的鹿卫真集用（2014）字第074号和米雪的鹿卫真集用（2014）字第079号两份集体土地使用证；证明目的是证明原告是本案的适格原告。被告鹿邑县人民政府答辩称，鹿邑县人民政府不是本案适格被告，答辩人为了改善城市环境面貌，提高区域生活和基础设施建设水平，实施了真源大道南延线提升改造项目，2018年5月10日，答辩人颁布了《卫真办事处真源大道南延线提升改造项目房屋征收补偿及安置方案》，2018年6月29日，答辩人作出征收决定书（鹿政征决字【2018】3号），决定对真源大道南延线提升改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物进行征收，同日发布征收公告。无论是《方案》、征收决定、征收公告，均明确规定：征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局；征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门的委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”根据此规定，答辩人不是具体行政行为的征收部门，也不是具体行政行为的实施部门，不是本案适格的被告，请求驳回原告诉请。被告鹿邑县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、鹿邑县卫真办事处土地利用总体规划图；证明目的是拆迁项目符合土地利用整体规划，原告的房屋在征收范围之内。2、鹿邑县人民政府鹿政征决字〔2018〕3号征收决定书、征收公告；证明目的是被告履行了告知义务；3、鹿政办（2018）29号《鹿邑县人民政府办公室关于印发卫真办事处真源大道南延线提升改造项目房屋征收补偿及安置方案的通知》；证明目的是房屋征收部门为住建局，我方不是适格被告。对于两原告提交的证据，被告鹿邑县人民政府质证意见为：对第一组证据真实性无异议，但并不能证明鹿邑县人民政府就是本案的适格被告。第二组证据鹿邑县公安局的答辩状，只是鹿邑县公安局一家之言，不能证明县政府就是强制拆除的适格被告。第三组证据对关联性有异议，图片上没有时间。第四组证据，土地证上的使用面积是165平方，这个足以证明原告的房屋系违法建筑。对于被告鹿邑县人民政府提交的证据，原告质证意见为：证据1.案涉当事人的房屋不在红线范围内，该图纸不是一个正规征地图纸，不是有资质的测绘单位制作，也不是征收的法律文件，原告房屋所在土地是集体土地，需省政府批文方可征收，被告所出示的所有证据与原告无关，即便有关也不合法，也与本案无关，本案诉的是拆除行为。证据2，征收公告真实性予以认可，关联性、证明目的不认可。因为原告房屋不在征收范围内，被告主张履行了告知义务，只能证明被告可能在征收过程中部分的履行了征地的告知义务，不是履行拆除告知义务。证据3，对证明目的不认可。不管征收部门是谁，征收主体是县政府，承担责任没有任何问题。对于上述证据，本院认证如下：原告、被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告张楚枫、米雪系鹿邑县卫真办事处谷堆洼行政村云楼村村民，张楚枫系米雪之子。鹿邑县人民政府为张楚枫颁发了鹿卫真集用（2014）字第074号集体土地使用证，土地面积为165.6平方米；为米雪颁发了鹿卫真集用（2014）字第079号集体土地使用证，土地面积为165.6平方米。这两处宅基连在一起，两原告家在该连在一起的宅基地上建了一栋楼房，未申领相关的规划审批手续。2018年6月29日，鹿邑县人民政府作出鹿政征决字〔2018〕3号征收决定书，征收范围为：真源大道南延线谷堆洼居委会云楼自然村改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物。征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。在征收实施过程中，鹿邑县卫真办事处与原告就征收补偿事宜进行了协商，并对原告房屋进行了评估，具体补偿数额双方未达成一致。2018年9月2日，鹿邑县人民政府指派鹿邑县卫真办事处对两原告的建设楼房进行了强制拆除。2018年11月21日两原告以鹿邑县人民政府、鹿邑县城乡规划局、鹿邑县卫真办事处为被告提起行政诉讼，由于原告所列的鹿邑县城乡规划局、鹿邑县卫真办事处不是本案适格被告，本院另行裁定驳回。本院认为，一、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门甚至村委会在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。具体到本案中，没有有效证据鹿邑县城乡规划局、鹿邑县住房和城乡建设局参与了具体的强制拆除，即使上述两职能部门参与了实施拆除行为，也应当由鹿邑县人民政府承担强制拆除的法律后果。具体实施拆除行为的鹿邑县卫真办事处系鹿邑县人民政府的派出机构，依据上述法律规定其实施的行为应视为鹿邑县人民政府的委托，鹿邑县卫真办事处亦不是本案适格被告。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”我国现行法律、法规并未授予行政机关在土地征收中的强制执行权，即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，鹿邑县人民政府政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，显属超越职权且程序违法，因拆除行为系事实行为无可撤销内容，故依法应当确认拆除行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告鹿邑县人民政府于2018年9月2日对原告张楚枫、米雪位于鹿邑县卫真办事处谷堆洼行政村云楼村的楼房组织实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长  胡文建审 判 员  闫 政代理审判员  范帅印二〇一八年十二月二十五日书 记 员  贺媛媛