江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏10行终219号 上诉人（原审原告）管翠英，性别××年××月××日出生，××族。 被上诉人（原审被告）宝应县国土资源局，住所地在宝应县叶挺路**。 法定代表人梁鹤富，该局局长。 委托代理人朱维国，该局副局长。 委托代理人梁莲花，江苏宝宜律师事务所律师。 上诉人管翠英因与被上诉人宝应县国土资源局（以下简称宝应县国土局）土地行政登记一案，不服高邮市人民法院（2018）苏1084行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2014年10月，宝应县人民政府（以下简称宝应县政府）向管翠英颁发了宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》，该证载明：土地使用权人管翠英；座落宝应县安宜镇白田新村××室；使用权类型划拨；使用权面积17.7平方米。 原审查明，管翠英系原宝应县教师。1996年，宝应县政府为解决教职工住房问题，委托宝应县经济开发区所属的东方房地产开发公司（以下简称东方公司）承建园丁新村教职工宿舍。2001年，管翠英与安宜镇白田初级中学签订《购房协议书》，约定由管翠英购买园丁园处教师住宅楼5号楼403室，房款共69868元，双方未就房屋所在的土地使用权性质及类型进行约定。同年，管翠英领取了房屋所有权证。2014年8月，宝应县教育局与管翠英签订《国有土地使用权转让协议》，将涉案房屋国有土地使用权转让给管翠英，协议明确供地方式为“划拨”。2014年9月，管翠英向宝应县国土局申请土地登记并提交了《土地登记申请书》等材料，申请书中明确载明土地使用权类型为“国有划拨”，申请人签字盖章栏印有“本申请人对填写的上述内容及提交申请材料的真实性负责”，原告均签字捺印。2014年10月，宝应县国土局向管翠英颁发了涉案房屋的国有土地使用权证，土地使用权类型为“划拨”。管翠英于2015年2月领取了该证书。 原审另查明，宝应县政府宝政地（1994）51号《关于同意县土地管理局为出让给东方房地产开发公司而代征土地的批复》中载明：“同意宝应县土地管理局根据县计委宝计（94）字75号、（94）字54号批复，为出让给江苏宝应县东方房地产开发公司建商品住宅，征用城郊乡东升村郝庄组耕地贰拾玖亩肆分捌厘，……。”宝应县政府2014年8月20日（第12号）《关于协调解决园丁新村和翔宇花园业主土地证办理问题的办公会议纪要》中载明：“当年由国土局办理了该工程项目的土地报批和出让手续，但因开发企业未及时缴纳土地出让金，致使相关手续办理延误，业主至今未领到土地证……，并形成以下意见：由县政府收回原出让给东方房地产开发公司的土地使用权证（园丁新村），按划拨性质直接为目前取得房产证的业主办理土地使用权登记（个人申请出让除外），今后进入二级市场交易时，由业主按交易时的基准地价评估缴纳出让金。” 原审认为，首先，原告有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告因认为被告向其颁发的宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》侵害了其合法权益，有权向本院提起诉讼并要求撤销。第二，被告向原告颁发的宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》不应撤销。理由：1、原告与安宜镇白田中学于2001年签订《购房协议书》时未就房屋的土地使用权及类型进行约定。2、原告就案涉房屋的土地使用权来源与宝应县教育局于2014年8月签订了《国有土地使用权转让协议》，该协议明确约定将涉案房屋国有土地使用权转让给原告，供地方式为“划拨”。该协议系双方真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定。3、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，原告于2014年9月向被告提交《土地登记申请书》等材料，申请进行土地登记，《土地登记申请书》中明确载明土地使用权类型为“国有划拨”，申请人签字盖章栏印有“本申请人对填写的上述内容及提交申请材料的真实性负责”，原告签字捺印。被告于2014年10月向原告颁发涉案房屋的《国有土地使用权证》，土地使用权类型为“划拨”。原、被告的行为符合法律规定，被告在依原告土地登记申请依法进行土地登记的过程中，尽到了应尽的审查义务，且程序合法。4、因原告陈述其未与东方公司有过任何接触，结合上述原告与宝应县教育局发生国有土地使用权交易的事实，故原告作为土地交易二级或三级市场的土地使用权受让人，无权超越土地使用权出让方宝应县教育局所享有的土地使用权类型，更不可能享有东方公司作为土地交易一级市场的土地使用权受让人所享有的土地权利。关于原告认为宝应县政府收回东方公司土地使用权证不符合法律规定的主张，属于另一行政法律关系，不在本案审查范围。5、根据国家当时政策，园丁新村教职工宿舍楼本身含有福利性质，原告亦未提供证据证明其所缴纳的购房款中含有土地出让金的成本。另外，1996年至2014年，时隔18年，时间跨度长，且涉及教师数量达200多户，牵涉面广，本着对历史的尊重，为了维护交易安全，维护诚信原则，故对于原告要求撤销宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》的主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告管翠英的诉讼请求。 上诉人管翠英上诉称，首先，原审判决在认定事实和证据方面存在错误。宝应县教育局不是本案的当事人，不是园丁新村工程项目的开发者，也没有依法获得过园丁新村占用土地的土地使用权、处置权，其以土地使用权人的身份，与上诉人签订的《国有土地使用权转让协议》，是一份没有法律效力的无效文书。至于上诉人在2014年9月向被上诉人提交的《土地登记申请书》等材料，则是《国有土地使用权转让协议》的延伸，《国有土地使用权转让协议》无效，《土地登记申请书》自然无效。其次，涉案土地属出让性质。宝应县政府宝政地1994第51号、1996第35号文件以及土地使用权出让合同、宝应县政府的会议纪要足以证明园丁新村占用土地性质为出让性质。宝应县国土局在与东方公司签订土地出让合同但未收到土地出让金的情况下，将土地使用权证发给了该公司。由于这个问题的存在，导致园丁新村的土地使用权证的发放成为一个历史遗留问题。在此情况下，宝应县国土局应该向东方公司及时主动地追索土地出让金，或在未能收回的情况下及时采取补救措施，而不应采取行政手段，将涉案的土地使用权类型由原来的出让改为划拨，从而导致上诉人在今后出让房产时，需要补缴土地出让金，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人的合法诉求。 被上诉人宝应县国土局辩称，第一，2014年管翠英申请登记的土地性质为划拨。我国土地登记实行依申请原则，2014年，管翠英申请涉案土地登记时提交了土地登记申请书，明确其申请登记的土地性质为划拨，土地登记申请表由管翠英本人签字按手印，应当认定是其真实意思表示。管翠英在2001年签订购房协议书时，未就房屋的土地使用权及类型进行约定。2014年8月，管翠英与宝应县教育局签订了《国有土地使用权转让协议》，供地方式明确载明为划拨。第二，管翠英取得的权利不应超过前首宝应县教育局所享有的土地权利。根据查明的事实，涉案房屋由东方公司建好后移交宝应县教育局，宝应县教育局分配至所属各学校，再由各学校根据教职工的积分进行分配，管翠英与所在学校签订购房合同，并与县教育局签订国有土地使用权转让合同。因此，涉案土地的最初受让人应当是宝应县教育局，管翠英取得的土地权利不应超过前首宝应县教育局所享有的土地权利。第三、根据国家当时的政策，园丁新村教职工宿舍本身含有福利性质，同时结合管翠英的购房程序及交款方式等均证明其购买涉案房屋享受了福利分房的待遇。至目前，涉案房屋所在园丁新村房屋办理划拨用地性质后再次发生交易的有110户，已补交土地出让金440余万元。综上，请求二审法院能考虑当时的历史状况，妥善处理本案。 上诉人管翠英上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。经审查，原审对证据的分析认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。 本院另查明，1995年3月10日，国务院办公厅下发国办发[1995]18号《国务院办公厅转发国家教委等部门关于加快解决教职工住房问题意见的通知》，要求“教职工住房建设……确需新增用地，可依照有关规定提出申请，符合行政划拨方式供应的，由地方人民政府按有关规定以行政划拨方式供应。”1996年1月11日，宝应县政府作出宝政发[1996]11号《批转县教育局等部门关于加快解决城镇中小学教职工住房问题的意见》，明确“新建教职工住房，视同教学设施，减免有关建设规费；需要新征用土地的，视同学校教学用地给予优惠，免除地方性征地收费。”4月15日，宝应县政府第23次常务会议在“办好实事”中决定，“把园丁新村建设列为九六年度政府为民办实事的‘1号工程’，委托经济技术开发区所属开发企业承建，以600元/平方米出售给教育部门，总计20000平方米。”4月18日，宝应县政府发布宝政发[1996]52号《关于公布县政府为民办实事项目的通知》，明确“一、规划建设园丁新村一期工程，建成经济适用房2万平方米（8幢），逐步改善教师住房条件，……。”6月15日，宝应县教育局[1996]宝教（财）第81号《关于要求补助“园丁新村”基建经费的请求》中载明：“教师都属工薪阶层，绝大部住房困难户又是经济困难户，要他们拿出600元/平方米建筑费用，目前已大大超出了他们的经济承受能力，……。”8月1日，宝应县教育局[1996]宝教（秘）第098号《关于将泰山东村35幢教师楼出售款用于园丁新村建设的请示》中载明：“……特请示县政府同意将泰山东村35幢教师楼公房出售款全部用于园丁新村的建设。”11月1日，宝应县政府作出宝政地[1996]34号《关于同意县土地管理局为将国有土地使用权出让给东方房地产开发公司而代征土地的批复》载明：“同意……，为出让给县东方房地产开发公司建经济适用房（园丁新村）20000平方米，征用……。”1997年1月27日，宝应县教育局[1997]宝教（秘）第010号《关于“园丁新村”住房分配到户几个问题的报告》中载明：“园丁新村共建264套住房，其中电大负责分配30套，局负责分配234套。……一位教职工只能享受一次优惠购房权。所购‘园丁新村’住房5年内不得转让或出租，若购房教职工5年内将‘园丁新村’住房出售或出租给他人，须按商品房市场价补缴房屋差价，并按有关规定补交税费。”3月21日，宝应县教育委员会《关于加快教职工住房建设工作的情况汇报》中载明：“……县政府直接投入130万元用于园丁新村的基础建设，……要求承建单位县开发区以工程成本价确定园丁新村核算。”1999年10月11日，东方公司在给县建委的汇报中载明：“园丁园工程是我公司受县政府委托的代建工程，……当时县政府确定以每平方米600元价格售给各学校（最后实际价仅590元/㎡），工程决算经物价局审核后亏损80万元……。”2013年8月29日，宝应县政府作出宝办发[2013]94号《县政府办公室关于转发县国土资源局处理历史遗留建设、销售房屋涉及土地使用权登记若干问题意见的通知》，明确“1999年1月1日前，单位利用自有划拨国有土地自建或与其他单位（含房地产开发企业）联建、代建并已出售的住宅房屋，购房人凭购房协议和其他有效凭证办理房地产权登记，可以保留划拨土地性质，……。” 再查明：园丁新村房屋的购房款由购房人交付给宝应县教育局，再由宝应县教育局统一支付给房屋承建商东方公司。就本案所涉争议，2016年12月1日，管翠英、管翠英、李强三人曾向高邮市人民法院提起行政诉讼，要求撤销宝应县国土局作出的土地登记行为，案号为（2016）苏1084行初143号，后三原告申请撤诉。2017年5月18日，上述三人向本院提起行政诉讼，要求撤销宝应县政府于2014年8月20日作出的《关于协调解决园丁新村和翔宇花园业主土地证办理问题的办公会议纪要》，案号为（2017）苏10行初28号，后三原告申请撤诉。2018年5月4日，管翠英向高邮市人民法院提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点在于，被上诉人宝应县国土局向上诉人管翠英颁发的宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》是否应予撤销。对此，分述如下： 第一，园丁新村房屋不是普通商品房，具有一定的福利性质。1、从建房背景看，本案所涉的园丁新村，是宝应县政府为落实国务院相关文件要求，在1996年采取的非常之举，被列为宝应县九六年度政府为民办实事的‘1号工程’，是特定历史时期政府为解决教师住房、彰显尊师重教的有效举措，得到了广大教师的一致好评。2、从建房决策过程看，当时的宝应县教育局向政府提交了一系列请示、报告，都是请求政府把新建教职工住房，视同教学设施，减免有关建设规费；需要新征用土地的，视同学校教学用地给予优惠，免除地方性征地收费。随后，宝应县政府决定建设园丁新村一期工程，明确房屋性质为经济适用房，委托东方公司承建，以600元/平方米的价格出售给教育部门。3、从建房、分房模式和资金投入看，园丁新村采取了由教师按建筑费用出资、教育局负责统筹资金和房屋分配、开发商负责承建的模式，购房教师与承建商东方公司不发生任何关系。在建设过程中，政府采取了一定的优惠举措，如将部分房改房的售房款投入到园丁新村的建设中等。4、从房屋管理规定看，宝应县教育局[1997]宝教（秘）第010号《关于“园丁新村”住房分配到户几个问题的报告》中明确载明，园丁新村住房5年内不得转让或出租，若购房教职工5年内将园丁新村住房出售或出租给他人，须按商品房市场价补缴房屋差价，并按有关规定补交税费。综合以上几个方面可以看出，园丁新村房屋具有一定的福利性质，不能等同于普通的商品房。因此，上诉人提出的涉案房屋为普通商品房的上诉理由不能成立，本院不予支持。 第二，宝应县政府及相关部门在园丁新村供地方式上存在不当，但不能就此认定涉案土地为出让性质。1994年12月15日建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部《城镇经济适用住房建设管理办法》第四条第二款规定：“对离退休职工、教师家庭住房困难户应优先安排经济适用住房。”第七条第二款规定：“经济适用住房建设用地的供地原则上实行划拨方式。”按照宝应县政府1996年4月的决策，园丁新村是按照经济适用房的标准进行建设，以600元/平方米的价格出售给教育部门的，理应按照划拨方式进行供地并颁发相应的土地证书。但宝应县政府及相关部门却没有按照法定方式进行供地，而是通过合同形式将园丁新村所涉土地出让给承建商东方公司。由于供地方式不当，既导致东方公司在未缴纳土地出让金的情况下，园丁新村的购房户近18年未能领取相应房屋的土地证，也引发了日后对涉案土地使用权性质的争议，对此，宝应县政府及相关部门负有一定的责任。但综合考虑宝应县政府的建房决策、园丁新村房屋具有的福利性质、原告在《购房协议书》中未就土地使用权及类型进行约定等因素，尚不足以认定园丁新村所占土地为出让性质。因此，上诉人提出的涉案土地为出让性质的上诉理由不能成立，本院不予支持。 第三，本案被诉的宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》不应撤销。由于园丁新村一期264套房屋直至2014年之前均未能领取到相应的土地证，牵涉面广，影响了社会稳定。为解决历史遗留问题，2013年8月29日，宝应县政府作出宝办发[2013]94号《县政府办公室关于转发县国土资源局处理历史遗留建设、销售房屋涉及土地使用权登记若干问题意见的通知》，对类似案涉问题明确了解决路径。同时，在2014年8月20日形成《关于协调解决园丁新村和翔宇花园业主土地证办理问题的办公会议纪要》。此后，被上诉人宝应县国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，经上诉人管翠英申请并审核，向上诉人颁发了被诉的宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》。这一登记发证行为本着尊重历史、解决问题、化解矛盾、维护稳定的原则，既对以往不当做法予以了纠正，也有效解决了上诉人面临的实际问题，稳定了一直以来悬而未决的行政法律关系，应为法律所提倡。因此，对于上诉人提出的宝国用（2014）第13195号《国有土地使用权证》应予撤销的上诉理由，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人管翠英提出的上诉请求不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人管翠英承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇一八年十二月二十一日 书记员 马肇睿 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。