北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0105行初652号原告史西城，男，1950年7月6日出生，汉族，黑龙江省嘉荫县人，住黑龙江省嘉荫县。被告北京市朝阳区食品药品监督管理局，住所地北京市朝阳区建国路管庄**。法定代表人刘立新，局长。委托代理人刘磊，男，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。原告史西城（以下称原告）不服被告北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下称被告）举报答复，向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月5日受理后，依法组成合议庭，于2018年11月30日公开开庭审理了本案。原告，被告委托代理人刘磊、李璇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年7月10日，被告接到原告关于3家沃尔玛连锁超市（建国路店、朝阳店、阳光广场店）、5家家乐福连锁超市（健翔桥店、四元桥店、双井店、慈云寺店、姚家园店）、4家物美连锁超市（惠新店、北苑店、望京店、甘露园店）共12家超市销售的达利园红豆薏仁粥、达利园黑米紫薯粥、达利园桂圆莲子八宝粥、达利园桂圆红枣八宝粥、好吃点榛仁酥饼、好吃点杏仁酥饼、好吃点核桃酥饼、好吃点香脆腰果饼共八种食品的举报，认为上述食品的标签特别强调添加或者含有一种或两种有价值、有特性的配料或成分，但没有标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量，违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1规定，要求查处、奖励。被告于2017年7月17日立案调查。后原告又补充提交了沃尔玛望京店销售上述商品的情况。被告经调查于2018年5月15日作出（京朝）食药监食举答复[2018]101429号《关于北京家乐福商业有限公司健翔桥店等主体涉嫌销售不合格食品举报事项的处理情况答复》（以下简称101429号《答复》），告知原告其举报的事项不成立，且因不符合《北京市食品药品违法行为奖励办法》第五条第（五）项的规定，对原告不予举报奖励。原告诉称，其于2017年7月10日举报的达利园系列八宝粥及好吃点系列饼干均违反《食品安全法》第六十七条，预包装食品包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项，和《食品安全国家标准预包装食品标签通则（GB7718-2011）》4.1.4.1条，如果在食品标签或食品说明书特别强调添加或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标识所强调的配料或成分的添加量或在成品中的含量的规定。《最高人民法院指导案例60号》关于对特别强调的释义为：所谓“强调”，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。“有价值、有特性的配料”，是指不同于一般配料的特殊配料，对人体有较高的营养作用，其市场价格、营养成分往往高于其他配料。被告作出的101429号《答复》与前述法规和最高人民法院案例对“特别强调”规定和释义相悖，特起诉至人民法院要求：1、撤销被告于2018年5月15日作出的101429号《答复》；2、判令被告对案件重新进行调查和处理，并书面答复原告；3、本案诉讼费由被告承担。原告在指定期限内向本院提交了如下证据材料：1、落款为2017年7月10日的举报信，证明举报情况；2、101429号《答复》，证明被诉答复内容；3、购物小票，证明原告购买被举报食品的情况；4、达利园八宝粥的外包装照片；5、好吃点香脆腰果饼208g外包装照片及实物；6、好吃点香脆腰果饼308g外包装照片及实物；证据4-6用以证明被举报食品构成特别强调；7、甘源牌蟹黄味瓜子仁（75g）外包装照片及实物；8、奇多日式牛排味玉米棒（90g）外包装照片及实物；证据7-8用以证明关于食品的风味、口味属于不需要在标签和配料表中标注的情形，因此被告的主张不成立；9、好吃点核桃饼（208g）、好吃点腰果饼（208g）、好吃点杏仁饼（208g）三种食品外包装实物，证明其构成特别强调。被告辩称，首先原告的起诉不符合法定起诉条件，101429号《答复》系对撤案决定的重复告知，未对原告的权利义务产生创设、变更或消灭的实际影响，且原告并非被举报食品的消费者，故其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。其次，101429号《答复》的作出符合法律规定。第一、该局作为食品药品监督管理部门，依法具有受理、答复、核实、处理本行政区域的食品药品投诉举报的职责。第二、该局于2017年7月17日受理原告的举报。自2017年9月26日起，该局多次向相关单位请求协助调查并向原告寄送书面处理情况答复，告知原告案件办理情况。该局决定撤案后将101429号《答复》寄送给原告，告知原告案件办理结果。以上程序完全符合《食品药品投诉举报管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第21号）、《北京市食品药品投诉举报管理办法》的相关规定。第三、涉案产品经具备法定资质的检验机构检测，标签符合GB7718-2011的要求。同时，该局认为涉案产品标签中有关食品原料的实物图形未超出用真实属性名称或图示对食品的风味、口味、香味或配料来源进行说明的范围，亦未暗示相关配料对人体有益的程度超出该类食品一般情况下所应达到的程度，不属于GB7718-2011第4.1.4.1条规定的特别强调的情形。综上所述，该局认为101429号《答复》的作出符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：（一）履行举报答复职责的证据材料：第一组证据：1、《北京市食品药品监督管理局举报登记表》，证明被告于2017年7月10日收到原告的举报及其举报的内容；第二组证据为对原告举报的超市进行调查的证据：2、对北京家乐福商业有限公司慈云寺店进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；3、对北京家乐福商业有限公司健翔桥店进行调查的材料，包括《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；4、对北京家乐福商业有限公司双井店进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；5、对北京家乐福商业有限公司四元桥店进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；6、对北京家乐福商业有限公司姚家园店进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；7、对北京旺市百利商业有限公司（沃尔玛朝阳店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；8、对北京旺市百利商业有限公司飘亮购物中心（沃尔玛阳光广场店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；9、对北京沃尔玛百货有限公司建国路分店（沃尔玛建国路店）调查材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；10、对北京沃尔玛百货有限公司望京分店（沃尔玛望京店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；11、对北京物美大卖场商业管理有限公司北苑店（物美北苑店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；12、对北京物美商业集团股份有限公司阜通东大街店（物美望京店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；13、对北京物美大卖场商业管理有限公司甘露园店（物美甘露园店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；14、对物美大卖场商业管理有限公司惠新西街店（物美惠新西街店）进行调查的材料，包括《立案审批表》、《案件来源登记表》、《现场检查笔录》及现场照片、《询问调查笔录》、收集的被举报食品检测报告和被举报企业营业资质证照等证据、《案件调查终结报告》和《案件合议记录》、《撤案审批表》等材料；该组证据用以证明被告对举报事项进行了充分调查；第三组证据为该局发出协查函及收到回函的证据：15、京朝食药监稽函[2017]239号协查函及妥投记录，证明该局于2017年9月26日向福建省食品药品监督管理局发送协查函；16、京朝食药监稽函[2017]309号协查函及妥投记录，证明该局于2017年12月18日向福建省产品质量检验研究院发送协查函；17、京朝食药监稽函[2017]319号协查函及妥投记录，证明该局于2017年12月25日向福建省食品药品监督管理局发送协查函；18、京朝食药监稽函[2017]256号协查函、妥投记录、回函及附件，证明该局于2017年10月12日向福建省食品药品监督管理局发送协查函；2017年10月18日，福建省食品药品监督管理局稽查处回函；19、京朝食药监稽函[2017]255号协查函、妥投记录、回函及附件，证明该局于2017年10月12日向河北省食品药品监督管理局发送协查函；廊坊市食品检验所于2017年11月14日回函；20、京朝食药监稽函[2017]252号协查函、妥投记录、回函及附件，证明该局于2017年10月11日向河北省食品药品监督管理局发送协查函；河北省食品药品监督管理局稽查局于2017年12月28日回函；21、京朝食药监稽函[2017]308号协查函、京朝食药监稽函[2017]315号协查函、妥投记录及廊坊市食品药品监督管理局稽查局回函，证明该局于2017年12月18日和20日向河北省食品药品监督管理局发送协查函，廊坊市食品药品监督管理局稽查局于2017年12月29日回函；22、京朝食药监稽函[2018]067号协查函及妥投记录，证明该局于2018年3月12日向福建省食品药品监督管理局发送协查函；第四组证据为该局作出答复及送达的证据：23、（京朝）食药监市局答复[2017]103436、105405、105421、101403、101415、101422、101429号《关于北京家乐福商业有限公司健翔桥店等主体涉嫌销售不合格食品举报事项的处理情况答复》及妥投记录，证明该局及时告知原告案件办理情况及案件办理结果。（二）履行法定职责依据的规范性文件：1、职权依据为《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订，下称《食品安全法》）第六条第二款；《食品药品投诉举报管理办法》第五条；《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款；《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》；2、程序依据为《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款和第三款、第二十条第一款至四款；3、实体依据为《食品安全法》第六十七条、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1和4.1.4.3。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：一、被告提交的证据材料均系该局受理原告举报后开展调查处理工作中制作、收集、调取的，调取手段合法且具有真实性及与本案的关联性，能够证明被告履行举报答复职责的基本情况，本院予以采纳。二、关于原告提交的证据，1、证据1系举报信，原告并未提交递交被告的相应证据，故该举报信内容与本案所涉举报事项并无直接关联；2、证据2能够证明被诉答复的内容；3、证据3能够证明原告购买被举报食品的情况；4、证据4-6和9系被举报食品的外包装实物或照片，能够证明是被举报食品标签内容，但不当然具有原告主张的构成“特别强调”的证明力；5、证据7、8与本案举报事项无直接关联，本院不予采纳。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2017年7月10日，被告收到原告关于12家超市销售达利园红豆薏仁粥、好吃点榛仁酥饼等八种食品的举报，认为上述食品的标签特别强调添加或者含有一种或两种有价值、有特性的配料或成分，但没有标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量，违反《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1规定，要求查处、奖励。被告于2017年7月17日立案调查。后原告又补充提交了沃尔玛望京店销售上述商品的情况一并要求查处。此后，被告分别对原告举报涉及的家乐福连锁超市的慈云寺店、健翔桥店、双井店、四元桥店、姚家园店，沃尔玛连锁超市的朝阳店、阳光广场店、建国路店、望京店以及物美连锁超市的北苑店、望京店、甘露园店、惠新西街店开展涉嫌销售不合格食品的立案调查工作。被告对超市现场进行了检查，查验了被举报企业的经营资格证照，调取被举报食品的检测报告和食品生产企业的生产许可证照。调查期间，被告先后向食品生产地的食品药品监督管理机关发送协查函，就调取的检验报告的真实性请求相关部门协查。经过对案件的评议，被告最终对上述12家超市均作出了撤案决定。案件办理期间，被告于2017年9月22日作出（京朝）食药监食举答复[2017]103436号《关于北京家乐福商业有限公司健翔桥店等主体涉嫌销售不合格食品举报事项的处理情况答复》，告知原告立案调查情况。后分别作出105405、105421、101403、101415、101422号《关于北京家乐福商业有限公司健翔桥店等主体涉嫌销售不合格食品举报事项的处理情况答复》告知其案件办理情况并要求其提供被举报食品的购物凭证。2018年5月15日作出101429号《答复》并邮寄送达原告，告知原告其举报事项办理结果。本院认为，依据《食品安全法》第六条第二款和《食品药品投诉举报管理办法》第七条的规定，被告作为本行政区域内的食品药品监督管理部门对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理以及对食品安全进行监管的职责。被告在受理原告的举报后立即予以立案，围绕举报事项进行了现场检查，对被举报人、被举报食品的生产企业的经营资格、生产资格、被举报产品的技术检测等情况均进行了调查，收集了相关材料。被告还通过协查的方式，请被举报食品生产企业所在地的食品安全机关部门进行了协助调查取证。案件办理期限内，被告向原告告知了案件办理的情况，并最终以书面答复的形式将处理结果告知原告，针对原告的举报，被告上述履行行政职责的行为充分、全面，符合规范性文件的要求，本院依法予以认可。根据原、被告的诉讼意见，本案争议的焦点在于原告举报的八种被举报食品的产品标签是否属于特别强调添加有价值、有特性的配料或成分的情形。对此，本院认为，依据《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项的规定，食品安全标准也是进行食品标签标注时应遵循的依据。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在产品中的含量。4.1.4.3规定，食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。参考该标准实施指南中对上述条款的释义，“特别强调”的构成须同时满足两个条件：一是“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料成分，二是“有价值、有特性”，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超过该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值、有特性”中的一点就应当进行定量标示。而根据该通则第4.1.4.3条的规定，用真实属性名称或图示对食品的风味、口味、香味配料来源进行说明不属于特别强调，不需要对该原料进行定量标示，某些情况下食品名称会涉及某种配料或成分，无论是作为食品名称还是商标名称，仅提及而未强调的配料或成分不需要定量标示。本案中，原告举报的达利园八宝粥和好吃点饼干系列产品在食品名称中均含有某种食品原料，如桂圆莲子、桂圆红枣、腰果、核桃等，但上述食品标签中标示的图示、文字及其组合，均未超出用真实属性名称或图示对食品的风味、口味、香味或配料来源进行说明的范围，也未构成暗示上述配料对人体的有益程度超过该食品一般情况所应当达到的程度。被举报食品的标签不符合前述国家标准中4.1.4.1规定的特别强调某种配料或成分并需要在配料中标定相应含量的情形。被告答复原告其举报事项不成立的结果本院予以支持。综上，原告要求撤销被告作出的101429号《答复》并责令其重新调查处理的请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告史西城的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告史西城负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  杨占珍人民陪审员  白玉萍二〇一八年十二月二十八日书 记 员  孙 雯