广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终2575号上诉人（原审被告）：广州市番禺区化龙镇人民政府。住所地：广东省广州市番禺区化龙镇龙源路**。法定代表人：莫智聪，镇长。被上诉人（原审原告）：广州市蓝奥体育产业服务有限公司。。住所地：广东省广州市番禺区化龙镇金山大道农业大观园路段处法定代表人：李翠华，总经理。原审第三人：广东白云通用航空有限公司。。住所地：广东省阳江市合山机场法定代表人：张子轩。上诉人广州市蓝奥体育产业服务有限公司（以下简称蓝奥公司）因诉被上诉人广州市番禺区化龙镇人民政府（以下简称化龙镇政府）及原审第三人广东白云通用航空有限公司（以下简称白云通用公司）行政强制拆除一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初4254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年9月25日，广州市番禺区国土资源和规划局向化龙镇政府作出穗番国土监字〔2015〕149号《广州市番禺区国土资源和规划局关于督促化龙镇落实蓝澳体育旅游公园违法用地整改的函》，主要内容为要求化龙镇政府采取措施制止白云通用航空公司未完善手续，擅自在化龙镇蓝澳体育旅游公园进行航空紧急救援项目建设，占地面积44.56亩的违法行为。2015年10月8日，化龙镇政府向白云通用航空公司作出《整改通知书》，要求白云通用航空公司接到通知后尽快提供建设许可文件和完善建设用地手续，否则必须在2015年10月10日前整改完毕并恢复土地原状。2015年12月18日，化龙镇政府向蓝奥公司、白云通用航空公司作出《整改通知书》，该《整改通知书》内容如下：“你单位在未完善用地手续的情况下，擅自在化龙镇潭山村蓝澳体育旅游公园内建设机场跑道及停机坪，反映为2015年卫片图斑251号，涉嫌违法用地40多亩，造成农用地硬地化20多亩。根据区政府关于2015年卫片执法检查的工作要求，现责令你单位限期一星期内对涉嫌违法用地（硬底化部分）进行整改，土地恢复原貌。逾期不整改或未按要求整改的，将追究刑事责任，依法移送司法机关处理。”庭审中，蓝奥公司称：本案被诉的强拆行为于2016年1月2日发生，具体过程如下：2016年1月2日上午10时左右，李毅（蓝奥公司员工）发现有很多渣土车将跑道上拆下来的混凝土运走，李毅当时打白云通用航空公司法定代表人张子轩的电话，问他为何要拆跑道，张子轩说是化龙镇政府拆的，他也没办法，张子轩说化龙镇政府的领导说过了风头再重建。当时蓝奥公司有到现场拍照，但没有和现场施工人员接触，李毅当时问张子轩有没有强制拆除的手续，张子轩说没有。蓝奥公司就让施工人员继续拆除跑道……并称由于白云通用航空公司的法定代表人张子轩在电话中说：“政府拆的，我也没办法，过了风头再重建。”，因此蓝奥公司认为化龙镇政府下达了《整改通知书》与跑道被拆除存在因果关系，认为白云通用航空公司的法定代表人也向李毅进行了口头陈述，因此蓝奥公司认为化龙镇政府存在违法拆除跑道的行为，该跑道在被拆除之前，蓝奥公司仅收到白云通用航空公司转交的《整改通知书》，没有接触到行政机关的工作人员。化龙镇政府称：2016年1月2日强制拆除跑道的行为该府不清楚，不是该府实施的行为。但无法提供证据证明该跑道不是化龙镇政府拆除或者提供证据证明是其他单位拆除。称该府是在2016年3月份左右，在陪同广州市国土资源和规划委员会工作人员对案涉跑道现场查看的时候才知道跑道被拆。蓝奥公司在诉讼中提交的拆除现场照片显示跑道被拆除，现场有一辆气锤机在作业，现场没有看到其他人员，时间是白天。蓝奥公司还提交了蓝奥公司和白云通用航空公司签署的《合作协议》及补充协议，约定蓝奥公司将案涉地块及附属设施（包括但不限于跑道）租赁给白云通用航空公司使用。化龙镇政府在本案诉讼中未提交书面证据。2018年5月17日，原审法院派员前往案涉跑道现场调查，发现现场建筑物悬挂“广东白云通用航空有限公司化龙基地”标示牌。案涉跑道已经成为草地，停机坪依然存在。现场人员刘新华自称为白云通用航空公司总经理，接受原审法院调查，其称：案涉跑道是蓝奥公司的李毅在1992年建的，白云通用航空公司开飞前在跑道上铺了沥青。2016年1月某日上午，化龙镇政府派来了五六十人，这些人有的穿城管制服，有的穿公安制服，带着挖掘机等机械将沥青水泥跑道弄碎，并要求白云通用航空公司在上面种上草，该司将跑道碎片清理走，并在上面种了草。刘新华称是李毅说这些人是化龙镇政府的人，拆除当天白云通用航空公司员工黄钦权、陈玉慧在场，可以证实其陈述内容。同日，原审法院分别对黄钦权及自称陈玉慧的人进行了分开询问，黄钦权称：其为白云通用航空公司保安，又称2016年春节前某天有人开着写着“城管执法”的皮卡车，大概有两三辆，带着挖掘机进入案涉现场，当天其在门岗上班，没有看见弄坏跑道的过程，其下班就看见跑道被弄坏了。自称陈玉慧的人不能向原审法院出示身份证明原件，其称：其为白云通用航空公司化龙基地主任；又称2016年某天，有人开着挖掘机把跑道挖了，是什么人挖其不清楚，挖的时候只有两三个人在挖，没看清他们穿什么衣服，觉得自己管不了这个事就没管。原审法院认为：1.关于拆除案涉跑道的行为主体认定问题。蓝奥公司认为化龙镇政府下达《整改通知书》与跑道被拆除存在因果关系，白云通用航空公司的法定代表人也向李毅进行了口头陈述，因此认为化龙镇政府存在违法拆除跑道的行为。原审法院派员前往案涉跑道现场调查，发现案涉跑道已经成为草地。刘新华、黄钦权在接受原审法院分别调查时，均称拆除行为发生当天，拆除现场出现了有“城管”标识的人员或车辆，而且是这些人员带来了拆除设备，刘新华还称有穿公安制服的人员。刘新华、黄钦权、自称陈玉慧的人对拆除行为的发生时间不能准确表述，但其陈述的拆除行为的发生时间与蓝奥公司主张的发生时间不存在矛盾。化龙镇政府在案涉跑道被拆除前，曾经对该跑道涉嫌违法用地的情况进行查处，并书面明确要求本案蓝奥公司及白云通用航空公司限期拆除跑道，否则将“追究刑事责任”。拆除跑道的行为发生在白天，从跑道的规模来看，拆除行为不属于小规模的工程行为，而且不止一名证人指认现场出现公务人员。化龙镇政府作为当地基层人民政府，称当时对此行为不知情，不合常理。化龙镇政府在诉讼中否认实施了案涉拆除行为，但无法提供证据证明该跑道不是其拆除或者提供证据证明是其他单位拆除，应该承担举证不能的后果，对案涉拆除行为负责。2.关于拆除案涉跑道的行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”涉嫌违法用地行为的查处，并不属于化龙镇政府的职权范围。同时，本案当事人提交的所有证据，均不能证明化龙镇政府作出案涉拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制行为的程序规定。该行为已无可撤销内容，应被确认违法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认化龙镇政府拆除白云通用航空公司化龙基地的机场跑道的行为违法。上诉人化龙镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：首先，原审法院在无法查明涉案拆除行为是谁作出的情况下，直接认定系上诉人作出拆除行为并确认违法，原审判决认定事实错误，依法应予以撤销。其次，从原审法院自行调查的三名证人的证词来看，三名证人都某称是原审第三人的员工，但原审法院没有核查证人和原审第三人之间关系的真实性，且三名证人均未出庭接受当事人的询问。同时证人要么是只看到“城管执法”皮卡车进入涉案现场，证人陈某至连拆迁人都没看清。同时被上诉人提供的照片根本无法辨认实施拆除的人是谁，三位证人作为原审第三人的员工，和本案具有利害关系，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二款的规定，在没有其他证据补强的情况下，三名证人的证言不能采信作为定案依据。再次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，行政机关对自己作出的行政行为负有举证责任。但法律没有规定行政机关对自己没有作出的行政行为同样负有举证责任。原审法院依据证人证言“看到现场出现身穿城管与公安制服的人”，就直接推定上诉人对于涉案拆除行为知情，不符合法律和一般常理。综上所述，原审法院在没有证据证明上诉人是涉案拆除行为主体的情况下，又以上诉人无法提供证据证明跑道不是上诉人拆除或者是其他单位拆除，认定上诉人应承担举证不能的责任，属于事实认定不清，法律适用错误。为依法维护上诉人的合法权益，故上诉请求二审法院撤销原判,依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。本案的诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人蓝奥公司在二审期间未提交答辩意见。原审第三人白云通用航空公司在二审期间未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点为被诉强制拆除行为主体如何确定？首先，上诉人在案涉跑道被拆除前，曾经对该跑道涉嫌违法用地的情况进行查处，并分别于2015年10月8日、12月18日向原审第三人以及被上诉人发出《整改通知书》，明确要求上诉人和原审第三人限期拆除跑道，否则将“追究刑事责任”，其次，涉案跑道于2016年初被强制拆除，拆除跑道的行为发生在白天，从跑道的规模来看，拆除行为不属于小规模的工程行为，而且不止一名证人指认现场出现公务人员。上诉人作为当地基层人民政府，称当时对此行为不知情，不合常理。综上，原审法院根据本案实际，将相关举证责任分配给上诉人，并以其举证不能为由，推定上诉人应对案涉拆除行为负责并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款的规定，上诉人并无权对案涉违法用地行为进行查处，且根据当事人提供的证据，亦不能证明上诉人作出被诉拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制行为的程序规定。但因案涉跑道已经成为草地，已无可撤销内容，故原审法院仅确认上诉人上述行为违法，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区化龙镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 金 霞审判员 余树林二〇一八年十二月五日法官助理马淼书记员马可茗