河南省新乡市中级人民法院民 事 判 决 书（2018）豫07民终5646号上诉人(原审原告)：肖云鹏，男，1986年10月16日，汉族，住河南省封丘县。委托诉讼代理人：常建忠，河南简同律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陈桥镇凤凰台村民委员会，住所地河南省封丘县陈桥镇凤凰台村。法定代表人：杨玉安，任该村村委会主任。委托诉讼代理人：王文兴，河南众硕律师事务所律师。上诉人肖云鹏因与被上诉人陈桥镇凤凰台村民委员会（凤凰台村委会）确认合同效力纠纷一案，不服河南省延津县人民法院（2018）豫0726民初2318号民事判决，向本院提起上诉。本院受理该案后依法组成合议庭于2018年12月14日公开开庭进行审理，上诉人肖云鹏及其委托诉讼代理人常建忠，被上诉人凤凰台村委会法定代表人杨玉安及其委托诉讼代理人王文兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。肖云鹏上诉请求：撤销原判，依法改判确认《协议书》有效。理由如下：1、《协议书》签订时间为2008年11月15日，应适用1998年颁布的《村民委员会组织法》而不是适用2010年修改后的《村民委员会组织法》；2、一审法院以违背民主议定原则认定《协议书》无效是错误的，肖云鹏为完成合同约定投入人力物力，合同履行过程中没有人提出质疑，事实上双方对合同的履行没有异议，只是一个程序问题，本案实际情况是民主议定程序已经进行，只是没有文字记录，因此不能以没有民主议定就认定协议无效。1998年《村民委员会组织法》和2010年修改后的《村民委员会组织法》都未认定违反民主议定的行为无效，民主议定只是一个警示性规定，并不是效力性规定，且对于违反民主议定的行为村委会是不能主张权利的，本案中村委会主张无效，且与法律规定相违背；3、一审认定协议书对修建标准及工作量没有具体约定，认定村民有理由怀疑承包协议损害村集体及村民的合法权益是错误的，四条路是生产路，不是水泥路或沥青路；修建标准是抬高路面并碾压压实两边排灌水渠，而现状是政府根据统一标准修建水泥路的，这与案涉协议签订时的时间和标准均不相同，故不能用现在的标准去否定之前的行为；4、一审法官告知双方继续举证并到现场查看，但后来并没有通知肖云鹏继续举证并到现场查看，故一审法院剥夺了肖云鹏的辩论权和举证权。一审法院没有行使释明权，没有向肖云鹏解释协议无效的原因，是否应主张损害赔偿以及赔偿的标准，且一审法院没有审查协议书的性质，而是直接认定协议书无效。凤凰台委会答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，肖云鹏的上诉理由不能成立，应维持原判。理由如下：1、不论是1998年颁布的《村民委员会组织法》还是2010年修改后的《村民委员会组织法》均规定了本村公益事业的兴办和筹资酬劳方案及建设承包方案等涉及村民重大利益的事项，必须经村民委员会讨论方可办理，且该规定是效力强制性规定而不是管理性规定；2、肖云鹏称民主议定只是一个程序问题的说法不合法，法律规定无效的合同自始无效，不存在履行问题；3、一审法院认为肖云鹏的施工标准缺乏监督依据，有可能损害凤凰台集体与村民的合法权益，有完全的正当性与合理性；4、一审程序并不违法，一审时给予了各方充分的举证、质证和辩论的权利，一审庭审结束时告知各方当事人一审法院将会根据具体情况和需要，可能会到凤凰台现场调查或查看，并没有说一定要去，去不去现场是一审法院根据案件需要和具体情况自行决定，因此肖云鹏称一审法院剥夺其辩论权和举证权是没有依据的；5、一审判决内容已经清楚说明了案涉协议书无效，是因为该协议签订时未履行必须的民主议定程序，其内容涉嫌损害集体或村民公共利益，而肖云鹏主张的损害赔偿问题并不在本案的审理范围之内，因此肖云鹏主张一审法院没有行使释明权侵害其权益的上诉理由不能成立。肖云鹏向原审法院提起诉讼请求：确认肖云鹏与凤凰台委会于2008年11月15日签订的协议有效。原审法院查明：2008年11月15日，时任凤凰台委会支部书记、村委会主任柴磊代表凤凰台委会（甲方）与肖云鹏（乙方）签订《协议书》一份，将凤凰台四条生产路的修建事宜承包给肖云鹏。协议主要条款约定：1.乙方为甲方自费修建前凤凰台北地的四条生产路（环乡路凤凰台段、二斗北路、遥坑地路和东张八寨路凤凰台段，路长约5000米）及两边的排灌水渠（长约10000米）。2.四条生产路两边由乙方出资种植树木，使用期限为十五年。树木收益全部归乙方所有。如一方违约须向对方承担违约金十万元（100000元）。证人柴磊2008年6月至2015年夏任凤凰台支部书记兼村委会主任。柴磊证言称，案涉协议系其代表凤凰台委会与肖云鹏签订，由于修路植树占地主要涉及一组、二组的土地，当时召集一组、二组的部分村民开会讨论，一组**共有村民300多人，到会的有50人左右。会上通报了将对四条生产路对外承包修路的事，谁有意见可以提出来，没意见视为默认。当时的会议上没有具体确定由肖云鹏承包，后来柴磊、村委会委员杨守信、村民代表柴庆高三人开会研究，决定将该四条生产路承包给肖云鹏修建。签订合同时没说具体的修路标准，只是要求将路面抬高，路两边的排灌渠疏通。路修好后，路两边由肖云鹏自费出资植树，使用期15年，收益归肖云鹏。证人裴玉山时任凤凰台一组组长，证人柴玉魁时任凤凰台一组代表，证人王学时任凤凰台二组组长，三人证明案涉《协议书》签订时未召开村民小组会议或小组代表会议。肖云鹏在一审庭审时回答，签协议时对修路方式没有约定，当时就是水路不通了，路还是以前的路，把排渠挖挖，把路垫高就可以了。环乡路及村北地原来的一条路，都是原来修好的柏油路，排渠是肖云鹏挖的，其他的路是肖云鹏挖排渠，把排渠的土垫到路上，抬高路面。签订协议时是否经村民大会研究不清楚。原审法院认为：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、二十八条规定，涉及村民利益的土地承包经营方案，村集体经济项目的立项、承包方案，本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案等重大事项须经村民会议讨论决定或村小组会议讨论决定方可办理，所作决定及实施情况应当及时向村民公布。村民会议、村民代表会议及村小组会议的组成、召开程序村民委员会组织法有相关规定。民主议定程序是广大村民对村内事务实行民主决策、民主管理、民主监督的保障，是村民委员会组织法的灵魂所在，亦只有此，才能最大限度的保障村集体及村民个人的合法权益。本案中，关于四条生产路如何承包修建，涉及村民重大利益，应经民主议定程序研究决定。根据一审庭审查明情况，时任村支书兼村委会主任柴磊在签订承包协议时并没有按村民委员会组织法规定的民主议定程序讨论研究即以凤凰台委会的名义与肖云鹏签订承包协议，亦未向凤凰台民公布该承包协议，程序上有重大瑕疵，且案涉承包《协议书》对生产路的修建标准及工作量没有具体约定，对肖云鹏的施工标准缺乏监督依据，凤凰台民有合理的理由怀疑该承包协议损害村集体及村民的合法利益。综上，一审法院认为，案涉承包协议签订时未履行必经的民主议定程序，协议内容涉嫌损害集体或社会公共利益，应属无效，肖云鹏要求确认该承包《协议书》有效的诉讼请求不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条、第二十八条、第三十条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：驳回肖云鹏要求确认与封丘县陈桥镇凤凰台民委员会于2008年11月15日签订的《协议书》有效的诉讼请求。一审案件受理费100元，由肖云鹏负担。在本院二审期间，肖云鹏向本院提交新证据：1、赵西山证明一份，据此证明肖云鹏雇佣赵西山进行了案涉合同中涉及树木的维护管理；2、刘立新、王东波证明一份，据此证明肖云鹏租用挖掘机、推土机履行案涉合同。凤凰台委会质证意见：1、对以上两份证人证言，证人应出庭作证，否则不能作为定案依据；2、该证据并没有其他证据可以佐证，且该证据证明目的与本案无关，本案系确认之诉，而不是违约之诉；3、案涉协议系无效合同，无效合同自始无效，不存在履行问题。本院认为：该证明材料均属证人证言，因证人未出庭接受法院及双方当事人质询致使法院无法核实其真实性，且该材料与本案争议焦点（合同效力）缺乏直接关联性，故本院对该材料的证据效力不予采信。本院经审理查明：双方在二审中均认可案涉协议书实际系土地承包合同，即作为发包方的凤凰台委会将4条生产路两边的土地使用权承包于肖云鹏，作为承包人的肖云鹏用修路、修渠等行为作为支付承包费的对价；本院查明的其他事实与原审认定的事实一致。本院认为：本案系双方当事人对土地承包合同效力存在争议而引起的确认合同效力纠纷，本案二审争议焦点是案涉协议书是否有效，该争议焦点的实质是违反民主议定程序的土地承包行为效力如何认定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款和二十四条规定：“召开村民会议，应当由本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”、“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；……”《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地承包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”民主议定程序是确保广大村民对集体重大事务实行民主决策、民主管理、民主监督的重要保证，是确保最大程度维护农民这一重要群体根本利益的重要保障，同时防止村民委员会滥用权利从而损害农民根本利益。土地承包事关农民集体利益和农村社会长治久安，在土地承包活动中实行民主议定程序有利于维护农民合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。国家把在土地承包中必须实行民主议定程序的规定上升到多部法律层面，具有较高的法律效力，且明显高于一般企事业单位内部民主决策程序的效力，因此作为法律实施范围内的公民均应当遵守该规定，任何个人和单位违反该规定的行为均视为无效行为。在本案中，凤凰台委会将案涉四条生产路两边的土地承包于肖云鹏，该事项属于将集体土地发包于本经济组织以外人员，涉及全体村民重大利益，因此属于法律规定应当采用民主议定程序进行决策的事项。肖云鹏截止本案二审辩论终结时仍未向法院提交有效证据案涉土地承包事项经过了凤凰台民会议或者村民代表会议过半数同意，因此案涉土地承包事项因违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的禁止性规定而无效。如果简单以民主决策程序仅仅属于村民内部决策程序从而不具有对外效力或者该程序规定并非强制性效力性规定为由认可未经民主决策程序签订的土地承包协议有效的话，将可能导致村民委员会侵害农民利益的情形发生，亦与多部法律的立法目的相悖。至于合同相对方的利益保护问题，作为合同相对方应严格遵守法律关于民主决定程序的规定，在与村委会这类特殊主体签订协议时应提高注意义务并要求村委会提交合作事项通过民主决策的书面文件，同时即使此类合同无效后亦可以依据法律关于合同无效后果的相关规定另行主张权利，维持自身利益。综上，肖云鹏上诉理由不能成立，不予支持；原审法院认定事实清楚，判决结果并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由肖云鹏承担。本判决为终审判决。审判长  朱德民审判员  李 立审判员  张金帅二〇一八年十二月二十八日书记员  徐 坤