海南省海口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼01行初44号 原告何东红，女，1974年9月28日出生，公民身份号码4601001974********，汉族，住海南省海口市美兰区下贤一村**。 原告程贵伟，男，1991年9月22日出生，公民身份号码4601021991********，汉族，住，住海南省海口市美兰区下贤村下村**/div> 原告程妚旧，女，1964年8月6日出生，公民身份号码4601001964********，汉族，住海南，住海南省海口市美兰区下贤村下村**iv> 原告程金兰，女，1966年12月13日出生，公民身份号码4601001966********，汉族，住海南省海，住海南省海口市美兰区下贤村下村**> 上述四原告的共同委托代理人韩春柳，海南泽田律师事务所律师。 被告海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区**楼。 法定代表人丁晖，市长。 委托代理人王盐盐，市政府法律顾问。 委托代理人吴悦，海南天皓律师事务所律师。 第三人黄开献，男，1969年4月15日出生，公民身份号码4601001969********，汉族，住海南省海口市，住海南省海口市龙华区秀英村4队** 委托代理人林尤丰，男，1970年12月31日出生，公民身份号码4600261970********，黎族，住海南省海口市海府一横路群上村**。 第三人海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社，住，住所地海口市美兰区白龙街道下贤一村/div> 法定代表人程苏，主任。 原告何东红、程贵伟、程妚旧、程金兰因与被告海口市人民政府（以下简称市政府）及第三人黄开献、海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社（以下简称下贤经济社）撤销国有土地使用证纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月2日作出（2017）琼01行初103号判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院于2017年11月16日作出（2017）琼行终1190号裁定，撤销本院（2017）琼01行初103号判决，发回本院重审。本院于2018年1月22日受理立案后，依法重新组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告四人的委托代理人韩春柳，被告市政府的委托代理人王盐盐、吴悦，第三人黄开献的委托代理人林尤丰及第三人下贤经济社的法定代表人程苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于1999年9月22日向第三人黄开献颁发海口市国用（1999）字第44175号《国有土地使用证》（以下简称44175号土地证），颁证土地位于海口市美兰区白龙街道下贤一村（原海口市振东区白龙乡下贤一村，以下简称下贤一村），面积158.58平方米，地号3-19-26-51A。 原告何东红等四人共同诉称：下贤一村于1989年分配土地给原告使用，程妚旧和程金兰分别在所分配的土地上建房居住使用多年。因房屋年久失修被鉴定为危房，经海口市美兰区人民政府（以下简称美兰区政府）同意，程妚旧、程金兰可在原址上拆除重建。而后，美兰区政府也同意程贵伟、何东红在各自空置的土地上建房。原告四人属亲戚关系，且四宗土地相连，故四人于2015年底共同合作兴建一栋房屋。2016年10月20日，黄开献向海口市美兰区人民法院（以下简称美兰法院）起诉原告四人建房时占用其土地，原告四人和下贤一村的村民们才得知被告为黄开献颁发了44175号土地证。一、被告对黄开献颁发44175号土地证时对土地使用事实认定错误。1.被告没有对黄开献的身份进行调查。黄开献不是下贤一村的成员，应属城镇居民。被告却无视黄开献的真实身份信息，为其确权。2.1999年7月15日，下贤一村出具的《土地权属来源证明》中没有土地的四至，没有四邻人签名确认，也没有相邻人的名字作为位置的参考。3.被告为黄开献确权时对《土地权属来源证明》根本没有进行调查。《土地权属来源证明》中的用地时间是“1981年队分”，用地情况是“已建基础（队分）”。但下贤一村在1981年前后根本没有分地，村里第一次分地的时间是1988年至1989年期间；而且，涉案土地一直是空地，没有建地基或围墙。4.被告采信的《土地权属来源证明》仅有证明单位的公章，却没有证明人的签名或私章。因此，《土地权属来源证明》记载的内容错误，有故意作假嫌疑。二、被告对黄开献颁证的行为违反法定程序。1.被告进行地籍调查时没有通知相邻人指界。结合原告旧房的照片、下贤一村经济社出具的《证明》、证人证言、44175号证宗地图、《海口市美兰区下贤村影像图》、《立土地契字》、黄开献的自认等多项证据可以证实：1999年的时候，涉案土地的四至有相邻人，并非空地。但是，被告提交的《地籍调查表》指界人一栏中仅有黄开献一个人的签名，这显然违反法定程序。2.被告缺乏权属审核程序。依照法律规定，被告在办理国地证时必须对土地权属进行调查。但是，被告提交的证据中没有《权属调查记录表》，该表是土地使用权申报、审批、登记、发证表中的一部分，这是权属调查必要程序。经原告查阅颁证档案，发现档案中有该表，但是空白。也就是说，被告没有进行权属调查，在审核涉案土地登记时程序缺失。3.公告征询异议违反法定程序。被告提交的《海口市关于土地登记申请审核情况公告》中的见证人签名是黄开献本人的签名，不符合公告的要求。况且，被告提交的证据中没有该公告张贴的照片，下贤一村的村民们也都不知道涉案土地办证，说明被告没有张榜公布。另外，国土部门于1999年9月3日落款确认进行了征询异议公告，并要求异议人于1999年9月3日至1999年9月13日提出异议，但是经办人于1999年9月3日在《土地登记发证送审表》审批中作了“张榜公布无异议”的意见，也就是说，国土部门在发布公告当天就确定无异议人提出意见，这就印证了被告没有真正地进行过张榜公布。4.被告对黄开献处以罚款1600元的程序违反法规规定。颁证地档案中仅有一罚没收据，但不知罚款的原因和依据，是否符合罚款的条件。并且，该收据上没有执罚单位的盖章和经手人的名字，无法确认处罚单位、黄开献是否真实缴纳罚款。综上，被告为黄开献颁发第44175号证的具体行政行为认定事实错误，程序违法。因此，特提起本案诉讼，请求：1.依法撤销44175号土地证；2.本案诉讼费用全部由被告承担。 原告针对其诉讼请求和理由提交了以下证据： 1.《证明》（2016年11月24日海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社出具）；2.《海口市美兰区人民政府关于对村（居）民申请空置宅基地申请建房和危房重建的批复》和公示牌照片；3.《证明》（2016年11月24日海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社出具）；4.国有土地使用权登记卡、坐标图；5.照片；6.《海口市美兰区人民法院应诉通知书》；7.《证明》（2017年2月17日海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社出具）；8.《证明》（2017年2月17日海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社出具）；9.（2016）琼0108民初4408号《民事裁定书》；10.《居民身份证》及户口簿；11.《证明》（2017年9月18日海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社出具）；12.《测绘成果服务登记表》、《坐标转换成果表》、《海口市美兰区下贤村影像图》（2份）；13.《证明书》（2份）、《印鉴卡》；14.《律师调查笔表》（五份）及程进和、程鸡二、程进安、程亚联、程亚财身份证复印件及户口簿复印件。 被告市政府答辩称：一、市政府颁发44175号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律法规规定。本案所涉44175号土地证名下宗地位于海口市美兰区下贤一村（原海口市白龙乡下贤一村），面积158.58平方米，土地用途为国有住宅用地，土地四至为东至0.2米小巷、南至0.2米小巷、西至路、北至空地。1999年7月，黄开献向市政府下属国土部门申请办理涉案土地使用权登记，并提供了下贤一村出具的《土地权属来源证明》等材料。受理申请后，国土部门依法进行了权属调查，核查了土地来源的情况。同时，国土部门还依照土地登记确权程序，组织申请人进行了现场指界，根据指界结果制作了《地籍调查表》，确定了土地四至界址点。对拟登记的土地权属情况，国土部门依法在下贤一村进行张榜公告征询异议，并规定异议人在1999年9月3日至1999年9月13日期间可提出异议。公告期满无异议后，市政府于1999年9月22日为黄开献颁发了44175号土地证。因此，市政府受理土地登记申请后，依法进行了地籍调查、异议公告等法定程序，认定事实清楚，程序合法。二、原告诉称市政府颁证时未查清其居住情况以及征询异议公告未张贴等没有事实和法律依据。1.原告诉称市政府未通知土地相邻方进行指界，与事实不符。如上文所述，国土部门受理土地登记申请后，依法严格按照《土地登记规则》规定程序进行了权属调查和地籍调查，并进行现场指界。但因涉案土地四至无土地相邻方，所以指界时由申请人单独进行指界，符合法律法规的规定。2.原告诉称没有证据证明市政府已进行异议公告且公告违法，与事实不符。如上述，国土部门依法于1999年9月3日在涉案土地所在地村民小组进行了征询异议公告，并要求异议人于1999年9月3日至1999年9月13日提出异议，且在期满无异议后市政府才为黄开献颁发了涉案土地使用证。三、省高院撤销原判的理由是认为土地权属来源证明和后面的罚款材料相冲突，权属来源证明上说是分地，罚款的票据是违法用地罚款，正是因为这个冲突被撤销。在审查黄开献申请登记事项时，针对黄开献土地权属存在的问题，依据海口市土地违法行为处罚规定对黄开献罚款1600元。被告发现黄开献土地权属瑕疵之后，作出行政处罚后收缴了罚款，罚款材料中有一张是海南省罚没收据，有海南省罚没票据专用章。因此，市政府颁发44175号土地证的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，请依法驳回原告的诉讼请求，维持市政府作出的行政行为。 被告市政府针对其作出的行政行为提交了以下证据： 第一组证据：《海口市土地使用权申报审批登记发证表》（含《申报表》、《土地登记法定代表人身份证明书》、《土地权属来源证明》、《地籍调查表》、《海口市关于土地登记申请审核情况公告》、《土地登记发证送审表》及《用地坐标表》。 第二组证据：《国有土地使用权登记卡》、《国有土地使用证》、《海南省罚没收据》、《承诺书》、《领取土地使用证通知书》。 第三人黄开献述称：一、原告何东红等四人不是本案行政相对人，也不是本案利害关系人，不是本案适格的原告，人民法院应当驳回原告的起诉。1999年9月22日，被告市政府根据《中华人民共和国土地管理法》规定的法定程序，经调查审定后，确认黄开献为诉争土地的使用权人，且予以登记，并向黄开献颁发44175号土地证。黄开献是该行政行为的相对人，该行政行为对原告无任何的法律上的利害关系。二、原告四人即使享有起诉权，但因其起诉时已经超过诉讼时效，人民法院应当依法判决驳回其诉讼请求。2015年12月中旬，黄开献发现原告四人非法占用其部分建设用地使用权建设楼房，当即持《国有土地使用权证》与原告四人交涉。但原告四人拒不退还，并强行继续施工。黄开献曾分别向市政府、美兰区城管局投诉，市政府要求海口市美兰区国土资源局（以下简称美兰国土局）认真核实相关情况。经该局2016年3月11、3月30日核查，认定涉案土地使用权人为黄开献。海口市土地测绘院于2016年3月9日通过实地实测，出具了《黄开献发证用地示意图》的公文，证实黄开献的土地证上标明其所拥有的土地坐标范围内确实有“何东红”非法占用其部分土地的事实。因此，如果原告四人认为被告为黄开献颁发该证的行为侵犯了其合法权益，理应在2016年6月30日之前，最迟也应在9月30日之前向人民法院提起诉讼。原告四人直至2016年12月16日才向人民法院起诉，早已超过行政诉讼法关于诉讼时效的规定。三、被告市政府给黄开献颁发的是国有土地使用权的权属证书而并非宅基地使用权证书，黄开献是否系下贤一村村民并不影响黄开献成为诉争土地合法的权利人。四、被告为黄开献颁发土地权利证书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据黄开献拥有的《国有土地使用权证》以及海口市土地测绘院出具的《黄开献发证示意图》足以证明，黄开献对诉争土地拥有明确的国有土地使用权。有证书编号、有发证机关、有颁证时间、有明确的宗地坐标图，因而，黄开献享有该证标示范围内宗地的使用权，并享有排除任何单位和和人侵占的权利。五、本案系确认自然资源权属案件，依照法律规定，原告应当先申请行政复议，对行政复议决定不符，才能依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，复议是前置程序，是必经的程序，原告未经行政复议对实体问题当然不具有起诉权，人民法院应当依法不予受理其起诉。六、原告以作为不动产登记基础为买卖契约无效或者应当撤销为由，对行政机关不动产登记行为提起行政诉讼，应当先解决民事争议，已经受理的行政诉讼应当裁定中止，待当事人解决好民事争议之后，再恢复审理。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉或判决驳回其诉讼请求。 第三人黄开献针对其陈述及理由提交了以下证据： 1.44175号土地证；2.黄开献发证用地示意图（电子打印件）；3.电子数据（五张）；4.书证（2016年12月3日海口日报第2版）。内容为程进和（曾用名程富佩）为原告四人通过弄虚作假的手段骗取了美兰区政府的危房改建许可，程进和等相关责任人员因此受到党纪政纪处分；5.黄开献向白龙乡下贤村一队购买该块宗地的契约（1981年3月2日）。 第三人下贤经济社述称：一、颁证地原属于下贤经济社集体所有，下贤经济社也没有分配给过任何村民。下贤经济社认为黄开献在申请土地登记时存有弄虚作假嫌疑，被告错误为黄开献颁发了土地使用权证。被告将本属于下贤一村集体的土地颁证给黄开献，侵犯了下贤经济社及广大村民的土地权益。二、黄开献不是本村村民，没有资格享有分地，下贤经济社从未向其分配过土地。但是颁证地的登记档案中均记载土地来源是“队分”，这与事实严重不符。下贤经济社没有出卖土地给黄开献，经济社内没有黄开献购买土地的任何资料，因为颁证地是下贤经济社集体所有，没有村民有权力出卖土地给黄开献。因此，下贤经济社认为黄开献非法取得颁证地，而后被告违法为其办证。三、被告为黄开献办理土地证的最基本的依据是《土地权属来源证明》，这是一份虚假材料。理由如下：1.四至没有填写内容。事实上，1999年期间颁证地的四至是：东至程金兰、程妚旧，南至施和昌，西至程秀换，北至经济社公共水塘。2.证明人一栏没人签名。按照我们村的规定和惯例，证明人一栏应有经济社主任签名，没有证明人签名的权源证明，不完整、不规范。3.经济社的公章名称错误。下贤经济社前后只有两个名字，两枚公章，分别是1992年启用的“海口市振东区白龙乡白龙管理区下贤一村经济社”和2003年9月1日起至今使用的“海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社”，两枚公章已分别在海口市公安局和美兰区白龙街道备案。所以，土地权属来源证明上的公章名称是“海口市振东区白龙乡下贤一村股份经济合作社”，与实际公章不一致。4.填写内容与实际情况不相符。第一，用地时间记载“1981年队分”错误。下贤一村唯一一次分地的时间是1988年至1989年期间。而且，黄开献非本村村民，也没有资格享有分地。第二，用地情况记载“已建基础”错误。自始至今，颁证地均是空地，地上没有任何建筑物。四、被告没有通知作为相邻人的原告指界，侵犯了原告的土地权益。实际上，原告土地的西界线与隔壁的圆康园酒店西界线在同一条线上，但从原告旧房照片上看，原告旧房的西界线离圆康园酒店的西界线两三米。原告的土地范围不仅仅是旧房的面积，还包括西边部份空地面积，西界线还应向西延伸两三米。并且，下贤经济社向当年为原告建旧房的村民简才和调查过，简才和确认原告地基的面积大于地面上面积。国土部门在进行地籍调查时，没有通知相邻人参加指界，任由黄开献一人单独指界。颁证地的宗地图、航拍影像图显示，颁证地的东界线与原告的旧房西界线重合，由此可以推断黄开献指界时将界点指到原告旧房边缘，从而侵占了原告未使用的部份土地。五、黄开献举证的《立土地契字》也是一份虚假证据。经下贤经济社调查，《立土地契字》上有名字的村民代表在世的只有五人。他们否认在《立土地契字》上签名或盖手印，称没有见过该地契，对黄开献买地一事一无所知。从航拍影像图和现场勘查来判断，下贤经济社怀疑颁证地的北侧侵占了一部分村集体的公共水塘，理由与前述意见一致。下贤经济社的其他理由与观点与原告一致，支持原告诉请撤销44175号证。综上，请求法院对被告的错误颁证行为依法予以纠正。 第三人下贤经济社针对其陈述及理由提交了以下证据： 1.进帐单；2.海口市美兰区白龙街道办事处文件《关于启用街道各村经济社新印章的通知》；3.《国有土地使用证》（海口市国用（2000）字第46124号）、《土地权属来源证明》。 本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。 经审理查明：涉案土地位于海口市美兰区白龙街道下贤一村（原海口市振东区白龙乡下贤一村），面积158.58平方米。该地原属海口市美兰区白龙街道下贤一村经济社，该经济社原名为海口市振东区白龙乡白龙管理区下贤一村经济社，该名称自1992年启用，2003年9月1日停止使用。1999年7月，第三人黄开献向被告下属原海口市国土海洋资源局提交了《土地使用权申报表》，申请将上述土地使用权登记至黄开献名下。1999年7月15日，“海口市振东区白龙乡下贤一村股份合作经济社”出具了该地块的《土地权属来源证明》，证明黄开献使用的宗地座落于海口市白龙乡下贤一村，使用面积160平方米，用地情况为1981年队分，已建基础。被告下属国土部门受理该宗地申请后，进行了地籍调查，并组织黄开献进行了指界。1999年9月3日，被告下属国土部门在下贤一村进行张榜公告征询异议，并规定异议人在1999年9月3日至1999年9月13日期间可提出异议。公告见证人为黄开献本人。1999年9月3日，被告经办人在《土地登记发证送审表》中经办人意见栏注明：经审查，该宗地属队分地，有居委会证明，土地来源合法，四至清楚，张榜公布无异议，拟同意按158.58平方米换发国有土地使用证。1999年9月22日，被告就涉案土地给黄开献颁发了44175号土地证，确定用地面积158.58平方米，土地四至：东至0.2米小巷，南至0.2米小巷，西至路，北至空地，地号为3-19-26-51A。被告提交的1999年9月27日海南省罚没收据载明：黄开献缴纳土地罚款1600元、登记费52元，共计1652元。 另查明，第三人黄开献提交的1981年3月2日签署的《立土地契字》载明，“兹有海口市白龙乡下贤村一队村边荒地一块，长十二米，宽十五米，共计面积壹佰捌拾平方米，东至程才兴，西至肆拾米公路边，南至施和昌，北至程进海鱼塘……代笔人李治功”。该土地契字上有下贤一村九名社员代表程进海、程妚路、程亚连、程鸡二、程亚才、程进安、程富佩、陈引南、程才兴的签名和手印。黄开献承认九名社员的签名系代笔人李治功所签，并称手印是否由九名社员所捺其并不清楚。九名社员中程进海、程妚路、陈引南、程才兴四人已去世，程亚连、程鸡二、程亚才、程进安、程富佩五人在世，在世的五人当庭否认《立土地契字》上为其本人签名和捺印。 再查明：2015年7月30日，美兰区政府作出《关于对于村（居）民申请空置宅基地申请建房和危房重建的批复》（海美府函[2015]268号），批准了原告程妚旧、程金兰等人的危房拆除重建申请。同年11月4日，美兰区政府又作出《关于对村（居）民申请空置宅基地申请建房和危房重建的批复》（海美府函[2015]451号），批准了原告何东红、程贵伟等人的空置宅基地建房申请。2016年初，黄开献以何东红等四人建房侵占其土地为由，通过市政府12345热线请求行政机关解决争议。2016年3月9日，海口市土地测绘院对何东红等四人建设的楼体框架构造界线进行了实地测量，与涉案土地进行了坐标比对，并于2016年9月13日出具了《黄开献发证用地示意图》，确认何东红等四人在建楼房用地与涉案44175号土地证项下土地面积重叠13.83平方米。第三人黄开献于2016年10月向海口市美兰区人民法院提起民事诉讼，请求恢复土地原状，原告何东红等四人于2016年12月16日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发的44175号土地证。 本案审理过程中，依据原告何东红等四人的申请，本院依法委托海南公平司法鉴定中心，对黄开献提交的《立土地契字》上程亚连、程鸡二、程亚才、程进安、程富佩五人所捺手印的真伪进行鉴定。海南公平司法鉴定中心于2018年7月13日作出琼公平鉴[2018]函字第275号《终止鉴定告知书》，根据《司法鉴定程序通则》第十五条第五款，鉴定要求超出本机构技术条件或鉴定能力的规定，决定终止鉴定工作。我院于2018年8月15日作出《终结委托告知书》告知原告何东红等四人。 本院认为，本案的争议焦点为：一、何东红等四人是否具备原告主体资格；二、何东红等四原告的起诉是否超过了法定起诉期限；三、被告为第三人黄开献颁发的44175号土地证是否合法。 一、关于何东红等四人是否具备原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，何东红等四人在建楼房用地与涉案44175号土地证项下土地面积重叠13.83平方米。被告的颁证行为涉及到原告的相邻权，原告与被诉行政行为有土地使用权上的利害关系，何东红等四人属于其他与被诉行政行为有利害关系的公民。因此，何东红等四人具备本案行政诉讼的原告主体资格。 二、关于何东红等四原告的起诉是否超过法定的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，被告于1999年9月22日作出被诉行政行为时，因原告不是被告颁证行为的行政相对人，何东红等四人应当不知道行政机关作出的行政行为内容。对于2016年3月9日，海口市土地测绘院到何东红等四人建设房屋的现场，对其建设楼体框架构造界线与涉案土地发证界限的坐标点及范围进行了实地测量和确定坐标点时，何东红等四人本应在现场核对被告就涉案土地向第三人黄开献颁证的面积及范围，但何东红等四人对此予以否认，且被告和第三人黄开献提交的证据也不足以证明何东红等四人在现场且已知道被告于1999年9月22日就涉案土地向第三人颁证的内容。因此，从原告主张的2016年10月20日知道作出行政行为及内容之日起至2016年12月16日原告起诉本案之日止，未超过法定的起诉期限。 三、关于被告为第三人黄开献颁发的44175号土地证是否合法问题。（一）关于涉案土地属性转变是否合法问题。根据土地管理法的规定，集体所有土地需要依法通过国家征收程序，才能转化成为国有土地。本案中，涉案土地原系第三人下贤一村集体所有，本案当事人对此均无异议；而被告就涉案土地给第三人黄开献颁发了国有土地使用证，说明颁证土地属于国有土地，与该地属集体所有的土地性质明显相悖；并且本案没有证据证明涉案土地经过合法征收转变为国有土地。因此，本案涉案土地属性转变不符合法律规定。（二）关于第三人黄开献取得涉案土地权属真实来源及是否合法问题。黄开献申请土地行政登记时提交的《土地权属来源证明》证实颁证土地系下贤一村“队分”而来，但《土地权属来源证明》证明单位（签章）处“海口市振东区白龙乡下贤一村股份合作经济社”与下贤一村经济社1999年7月15日使用的“海口市振东区白龙乡白龙管理区下贤一村经济社”名称不符，该证明内容上四至均为空白，且在证明人处无签名确认。而黄开献承认并举证涉案土地实为向下贤一村购买所得。因此，涉案土地的权属来源应为黄开献向本院提交的《立土地契字》，而非下贤一村出具的《土地权属来源证明》。对于涉案土地来源合法性问题，其一、第三人黄开献提供的《立土地契字》中有九名社员代表签名，黄开献自认上述签名系由代笔人李治功所签，九名社员代表中尚在世的五位亦否认在土地契中签名、捺手印；其二、被告市政府向本院提交1999年9月27日《海南省罚没收据》（琼财税0222233）一张，以证明被告曾发现黄开献土地权属瑕疵，并对黄开献作出行政处罚。但该收据只是写明土地罚款，并未注明其他内容，被告也未提交其他证据，以证明其已对黄开献的土地权属瑕疵进行过处理。因此，第三人黄开献取得涉案土地权属来源并不合法。被告在为黄开献颁证过程中未尽审慎的注意义务，没有依法核查《土地权属来源证明》的真实性。被告颁发涉案土地证的依据应为《立土地契字》，《立土地契字》记载涉案宗地系荒地，被告依据《土地权属来源证明》在《国有土地使用权登记卡》上记载为“队分”并作出被诉行政行为系认定事实不清，证据不足。（三）关于被告颁发44175号土地证程序是否合法问题。首先，被告对涉案土地进行地籍调查时，仅由第三人黄开献单独进行指界，并制作《地籍调查表》，确定了土地四至界址点。根据《立土地契字》记载，涉案宗地系下贤一村经济社之土地，且在1999年的时候，涉案土地的四至有相邻人，并非空地。而被告提交的《地籍调查表》指界人一栏中仅有黄开献的签名，没有相邻人的指界签名，违反了法定程序。其次，被告下属国土部门对拟登记的土地权属情况，在下贤一村进行张榜公告征询异议，且规定异议人在1999年9月3日至1999年9月13日期间可提出异议。但经办人于1999年9月3日在《土地登记发证送审表》中“经办人意见”一栏作出“张榜公布无异议”的意见，即国土部门在发布公告当天就确定无异议人提出意见，程序违法。综上，被告为黄开献颁发44175号土地证的行政行为，认定事实不清，主要证据不足，且程序违法，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）之规定，判决如下： 撤销被告海口市人民政府于1999年9月22日向第三人黄开献颁发的海口市国用（1999）字第44175号《国有土地使用证》。 本案案件受理费50元，由被告海口市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长 黄勇 审判员 钟山 审判员 吴茜 法官助理 杨聪 速录员 刘璐 附相关法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”： （一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的； （二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的； （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的； （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的； （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的； （六）其他与行政行为有利害关系的情形。 第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。