海南省海口市中级人民法院行政裁定书（2018）琼01行终291号上诉人（原审原告）杜桂梅，女，1932年7月9日出生，汉族，住海口市。委托代理人宋钦永，海南肖明德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市琼山区龙塘镇人民政府，住所地琼山区龙塘墟。法定代表人苏运会，镇长。委托代理人张汇强，海南瑞来律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市琼山区龙塘镇潭口村民委员会，住所地琼山区龙塘镇潭口大宾村。法定代表人周才锋，主任。上诉人杜桂梅因与被上诉人海口市琼山区龙塘镇人民政府（以下简称龙塘镇政府）、海口市琼山区龙潭镇潭口村民委员会（以下简称潭口村委会）土地征收一案，不服海口市琼山区人民法院作出的（2018）琼0107行初4号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，提起行政诉讼的条件应是存在行政行为；非行政机关的其他组织作为被告的，应是法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。因此，杜桂梅提起本案诉讼，应当举证证明被诉行政行为的存在。本案中，杜桂梅主张龙塘镇政府征用其涉案土地，龙塘镇政府对此予以否认，杜桂梅在诉讼中提供证据：1.土地承包证书，用于证实本案发生争议的地块（大队地），经一审法院审核，此证据的内容无法显示龙塘镇政府作出征用的行政行为。2.《申请》，此申请书记载的内容为杜桂梅所述，申请书有潭口村委会大宾村民小组的印章及名为林书权签字注明情况属实，此印章并相关工作人员签名，签字应属证人证言且证人未到庭，一审法院无法确认其真实性，且此证据的内容无法显示龙塘镇政府作出征用的行政行为。3.土地登记发证信息，此证据无原件核对，一审法院无法确认其真实性。4.现场照片，此证据的内容无法显示龙塘镇政府作出征用的行为。杜桂梅在诉讼中亦未能提供充分有效证据证明龙塘镇政府作出被诉行政行为。另外，杜桂梅诉潭口村委会作为被告，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并非行政机关，村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，方可作为适格的被告，而杜桂梅主张潭口村委会征用土地，并无法律、法规、规章的授权潭口村委会可决定征用土地，故潭口村委会作为被告，主体并不适格。综上，杜桂梅的起诉不符合立案条件。因此，杜桂梅的起诉，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回杜桂梅的起诉。上诉人杜桂梅上诉称，1.因上诉人是文盲无文化，当时仅凭口头协议就相信并同意了当时任琼山县潭口乡人民政府党支部书记（当时也叫大队书记）林书权的要求，将办公室移设到了上诉人的土地里的，因当时还没有进行土地承包登记，只有土地回老家的政策，谁家的祖宗地就是归谁家的，一直至今都是如此，只不过改了个叫法为“承包地”而已。显然当时林书权书记代表的是琼山县潭口乡人民政府所作出的行政行为，也是上级人民政府授权行为人所作出的行政行为。这是非常明显的存在征用、使用事实，土地是农民的命根子，是农民生活最基本的保障。2.2016年4月底上诉人就已经向镇政府和村委会提出了补偿申请，但要求无果，村委会说是上级政府拨款下来安排重新建设（或者购买）办公大楼的，镇政府在诉讼中亦予以认可，约5月份旧办公室被拆除，接着在原地上再向南边上诉人的承包地加宽了约20平方米的土地，并且都还没有给予赔偿，目前一共使用了上诉人1.3亩的土地了，这是铁的事实，现在旧办公室拆了就是等于重新再征用使用该宗土地了，既然是政府拨款、指挥、安排建设的，那就充分证实证明了龙塘镇政府作出被诉行政行为的事实。3.一审裁定认为上诉人提供的证据无法确认其真实性是不负责任的，依据相关法律法规规定，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当依职权调查收集”，而不是把责任推给文盲的上诉人。综上所述，一审裁定没有查明事实，对证据的审查存在错误，现依法请求支持上诉人的诉讼请求，请求：1.撤销一审行政裁定书，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。该法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中上诉人杜桂梅主张被上诉人龙塘镇政府及潭口村委会征收其涉案土地，被上诉人龙塘镇政府对此予以否认，上诉人也未提供有效证据证明龙塘镇政府作出过被诉行政行为。上诉人将潭口村委会列为被上诉人，但村委会并非行政机关，也非法律、法规、规章授权的征用土地的主体。故上诉人起诉潭口村委会不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。故原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予以维持。综上所述，原审裁定适用法律正确，杜桂梅的上诉理由不成立，本院不予支持，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 张莲凤审 判 员 吴 茜审 判 员 温 方 二○一八年十二月十二日法官助理 梁 汕书 记 员 江 楠附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。......最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。