海南省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2018）琼行赔终45号 上诉人（原审原告）乔元海，男，1967年3月9日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市道外区。 委托代理人陈光宝，广东深长城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路**。 法定代表人阿东，市长。 委托代理人陈丽繁，三亚市法制办公室工作人员。 上诉人乔元海因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政赔偿一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行赔初11号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乔元海的委托代理人陈光宝，被上诉人三亚市政府的委托代理人陈丽繁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月26日，乔元海以其与三亚市天涯区海坡村民委员会第六小组（以下简称海坡六组）许金成、许金印等村民联合建设的位于海坡村第八网格8-128号房屋被三亚市政府强制拆除为由，提起行政诉讼请求确认三亚市政府拆除该房屋的行政行为违法，并一并提起本案诉讼，请求判决三亚市政府向其赔偿82409113元。 原审查明，2010年4月16日，乔元海作为乙方与甲方海坡六组村民王嘉伟、李美祥等人签订《联合建房协议书》，约定：甲方旧宅位于海坡六组，土地面积约为2321.93平方米；甲方同意与乙方合作进行旧房改造，建造一栋不低于十层的住宅楼，住宅楼名称定为海雅居公寓；本住宅楼施工建设所需一切费用均由乙方负责；本住宅楼建成后，土地使用权归甲方所有；住宅楼**为空房层，除房屋必须的公共设施占用面积外，剩余面积甲乙双方各享有50%的分成权利；本住宅楼为十层或不足十层时，第二、三、四、五层及第六层一半的楼房归甲方所有；第六层另一半及第七、八、九、十层楼房归乙方所有；若住宅楼超过十层，对超出层数的房屋建筑面积甲乙双方仍各享有50%的分成权利，但顶层的半层建筑面积全部归乙方。本住宅楼乙方所分得的房产享有60年使用权，使用期限从房屋竣工之日起算，使用期满本协议终止，甲方无偿收回分给乙方的所有楼房；本住宅楼建成后，房屋物业管理由乙方负责，对甲方自住房屋闲置房不收取物业管理费，电梯维护电费按房屋面积分担；乙方在本住宅楼60年使用期内，因三亚城市建设和发展需要征用本住宅楼所属土地及房屋时，甲方应当将获得的征用房屋补偿金，按乙方分成房屋建筑面积占住宅楼总建筑面积的相应比例支付给乙方，土地补偿款、安抚房归甲方单独享有等等。协议签订后，乔元海出资，王嘉伟、李美祥等人出地共同建成海雅居公寓，该房屋位于三亚市××区第八网格8-128，共十七层，在海坡棚改项目征收范围内。房屋建成后，乔元海与王嘉伟、李美祥等人按约定进行了分配，但该房屋一直未办理合法的产权登记。 2015年3月30日，经三亚市政府申请，海南省住房和城乡建设厅作出《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（琼建住房函〔2015〕145号），同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造46203户保持不变，项目分解调整为54个、1338万平方米。海坡村危旧房改造项目属于其中的一个项目。2015年9月30日，三亚市政府作出三府〔2015〕194号《三亚市人民政府关于海坡村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称194号征收决定），决定征收海坡棚改项目范围内（东至海虹路，南至三亚湾路，西至一横路，北至新城路）国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约316亩，需征收房屋面积约104万平方米，上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为三亚市政府，房屋征收实施单位为三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及三府办〔2015〕269号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市海坡村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》及补偿安置方案对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该征收决定还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议，或在三个月内向原审法院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向天涯区政府、市各相关单位印发《三亚市海坡村棚户区改造项目征收补偿安置方案》，明确了各类安置对象的认定条件、补偿安置方式及标准。2016年5月17日，三亚市政府又向各区人民政府、各管委会及市各有关单位印发了《三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案》，要求相关单位认真组织实施。该方案进一步明确了安置对象的认定条件，规定对征收符合安置条件人员的房屋，采取货币补偿或房屋置换的方式进行补偿。同时，该方案还规定征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在海坡自然村的外来人员的房屋，按以下标准补偿：（一）主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）给予被拆迁户生活困难补助；（二）在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的搬迁奖励费。2017年1月18日，海南省国土资源厅根据三亚市政府提交的《关于办理三亚市SY2016-047号用地土地征收手续的请示》（三府〔2016〕339号），经审核并报海南省人民政府同意后，对三亚市政府作出《海南省国土资源厅关于批复三亚市SY2016-047号地块土地征收的函》（琼国土资函〔2017〕131号），批复同意三亚市国土资源局拟订的《征收土地方案》，由三亚市政府征收海坡村委会15.0694公顷集体所有土地。同时要求三亚市应依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地。 2016年7月15日，三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）作出天综执（四大队）罚决字[2016]第101号《行政处罚决定书》，且于2016年7月25日依法送达天综执（四大队）催字[2016]第105号《强制执行催告书》，责令于三日内自行拆除涉案违法建筑。2016年7月29日，天涯区执法局作出了天综执（四大队）执决字[2016]第096号《强制执行决定书》，并发出《搬迁通知》（王发兴、许木春、王嘉伟等及各租户），要求相关人员迁出该违法建筑。 2016年12月25日，经三亚宗信测绘有限公司测量，许金印、许金成、李美祥、许木春、王衍平、李绵和、陈贵琼、王嘉伟、乔元海住宅楼的宗地面积为2437.77平方米，房屋占地面积为2196.54平方米，整幢房屋建筑面积为34283.46平方米，其中许金印分得房屋3001.02平方米；许金成分得房屋2838.708平方米；李美祥分得房屋1771.5291平方米；许木春分得房屋1085.0911平方米；王衍平分得房屋2374.8321平方米；李绵和分得房屋2131.9298平方米；陈贵琼分得房屋487.7172平方米；王嘉伟分得房屋1850.9027平方米；乔元海分得房屋18741.73平方米。对该测量及分配结果，许金印、许金成、李美祥、许木春、王衍平、李绵和、陈贵琼、王嘉伟与海坡村村干部及三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室工作人员签字确认。2016年12月至2017年3月，王嘉伟、李美祥等分别与天涯区政府签订了补偿安置协议，就其被征收房屋的补偿安置事宜达成一致意见。2017年4月13日，天涯区执法局将许金印、许金成、李美祥、许木春、王衍平、李绵和、陈贵琼、王嘉伟、乔元海住宅楼拆除。乔元海不服，于2018年4月26日提起本案诉讼，要求确认三亚市政府拆除其涉案房屋的行为违法。 另查明，乔元海的户籍不在三亚市××区民委员会（以下简称海坡村委会）。乔元海曾委托三亚中天土地房地产估价有限公司作出《房地产估价报告》，该估价报告载明海雅居公寓的成本价值总额为82403113元。 原审认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益、有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，乔元海请求确认三亚市政府强制拆除其位于海坡六组房屋的行政行为违法。行政案件的原告对其起诉符合起诉条件负有举证责任，原告应当提供证据证明拆除行为系被诉行政机关所为。乔元海提供的证据无法证明三亚市政府是涉案房屋的强制拆除主体，根据三亚市政府提供的证据，天涯区执法局是涉案房屋的拆除主体。因此，乔元海提供的证据不足以证明三亚市政府系涉案房屋的拆除主体，应承担举证不能的责任。在行政诉讼中，对外作出行政行为的机关是适格被告。天涯区执法局行使天涯区城乡规划建设管理方面的行政处罚权，依法强制拆除乔元海私自建设的违法建筑，天涯区执法局才是本案的适格被告，而三亚市政府不是本案的适格被告。乔元海起诉三亚市政府作为被告主体不适格，应裁定驳回乔元海对三亚市政府的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回乔元海对三亚市政府的起诉。案件受理费50元，退还乔元海。 乔元海上诉称，一、原审未查明涉案房屋拆除是三亚市政府为了达到“征收”目的而实施的行为，该府才是房屋拆除主体。194号征收决定明确三亚市政府是征收主体，而天涯区政府、天涯区执法局作为下级单位是三亚市政府指定的房屋征收实施单位，其他政府部门也只是根据三亚市政府的要求负责征收补偿的具体工作，三亚市政府应对房屋的征收拆迁行为后果承担法律责任。因此，乔元海以三亚市政府为被告，符合法律规定。另外，原审查明三亚市政府是2017年1月18日才获批同意征收海坡村委会集体土地，其2015年9月30日发布194号征收决定，违法将涉案房屋所用集体土地列入棚户区改造范围，在未能如愿征收土地时，三亚市政府并未按照征收决定的规定将相关争议提交法院，反而指令下属部门将涉案房屋认定为违法建筑，且在此情形下，竟然隐瞒乔元海与其余共有人签订补偿安置协议，以上相互矛盾的情况证明违法建筑的认定是为了服务于三亚市政府的违法征收目的。二、原审并无真实有效证据证明天涯区执法局实施了房屋拆除行为。天涯区执法局所作的《行政处罚决定书》未作为本案证据提供，无法证实其真实性，更无法证明已经送达乔元海并听取了乔元海的意见。三亚市政府提交的《强制执行催告书》《强制执行决定书》《搬迁通知》等证据，无相应公告、送达、公示材料，无调查、询问、申辩材料，更无拆除视频。据此，三亚市政府提供的证据均属于该府及天涯区执法局的内部材料，属于可以事后单方制作的证据，无法证明涉案房屋是由天涯区执法局拆除，更无法证明涉案房屋是基于违法建筑原因被拆除。三、三亚市政府明知乔元海是涉案房屋的共同权利人，与其他已补偿的权利人同属行政相对人，却自始至终未对乔元海履行告知程序，严重侵害了乔元海的知情权、异议权、受偿权。综上，三亚市政府未提交有效证据证明其非拆除行为的主体，其实施违法拆除房屋在于达到零补偿的目的，请求撤销原审裁定，指令海南省三亚市中级人民法院对本案进行继续审理。 三亚市政府答辩称，三亚市政府提交的证据显示，其既不是作出行政处罚决定、强制执行决定的查处机关，也不是拆除涉案房屋的主体，乔元海所提供的证明无法证明三亚市政府为涉案房屋的强制拆除主体，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，三亚市政府不是赔偿义务机关。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致。但原审认定的天涯区执法局于2016年7月25日依法送达了《强制执行催告书》的事实，没有证据支持，本院不予确认。 本院认为，本案的争议焦点是三亚市政府是否为本案适格被告。本案行政赔偿诉讼是乔元海在诉请确认强制拆除行政行为违法时一并提起的，针对该案诉讼，本院已作出（2018）琼行终1240号行政裁定，认定该案的适格被告是天涯区执法局，而不是三亚市政府，本案的适格被告亦应是天涯区执法局，故乔元海对涉案拆除行为提起诉讼，应以天涯区执法局为被告，另行起诉。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律和案件处理结果正确，应予维持。乔元海的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄胜敏 审判员  刘利红 审判员  朱望锋 二〇一八年十二月二十日 法官助理夏丽君 书记员  王 婉 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。