江苏省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2018）苏行赔终55号 上诉人（原审原告）袁玉福，男，1949年12月20日生，汉族，住盐城市亭湖区。 委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住所地在江苏省盐城市亭湖区希望大道**。 法定代表人张宏春，该区区长。 原审第三人盐城市亭湖区南洋镇新洋村民委员会，，住所地在江苏省盐城市亭湖区南洋镇新洋村 法定代表人季慧琴，该村委会主任。 原审第三人盐城大洋湾生态旅游景区有限公司，，住所地在江苏省盐城市亭湖区大洋湾湖滨路**（8） 法定代表人任连璋，该公司董事长。 上诉人袁玉福与被上诉人盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）、原审第三人盐城市亭湖区南洋镇新洋村民委员会（以下简称新洋村委会）、原审第三人盐城大洋湾生态旅游景区有限公司（以下简称大洋湾公司）行政赔偿一案，上诉人不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行赔初45号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人袁玉福一审诉称：1.亭湖区政府实施了无效的征占行为。袁玉福系盐城市亭湖区南洋镇新洋村**村民，合法拥有承包地1亩，现亭湖区政府在没有取得征地批文，无立项、规划、环评等合法手续的情况下，占用其承包地，毁坏其青苗。另外，袁玉福所在的九组土地已作为国有建设用地挂牌出让，亭湖区政府实施了征收行为，但未履行征地公告、补偿安置公告、入户调查等程序，也没有对其进行安置补偿，属于程序严重违法的无效征收行为。2.亭湖区政府和大洋湾公司的征占行为违法无效，应给予其行政赔偿。国土资源部2010年96号文第（一）项要求，推进征地补偿新标准实施，确保补偿费用落实到位，每两至三年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。因此，亭湖区政府依据2003年的补偿标准进行补偿，完全没有对其进行合理、足额的安置补偿。而且，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定第（二十四）项规定，对违法用地和建筑物及其他设施，按照法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款和补办手续取代，确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行补偿。亭湖区政府在行政征收违法无效的情况下，依据2003年93号文的补偿标准进行兑现，不包括土地。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，特提起本案行政赔偿诉讼，请求法院判令：1.亭湖区政府和新洋村委会、大洋湾公司恢复原状、返还土地；2.赔偿袁玉福土地被占之日起至恢复土地原状之日的财产损失；3.本案诉讼费用由亭湖区政府负担。 被上诉人亭湖区政府一审辩称：1.案涉土地承包合同终止及补偿行为均系新洋村委会自行组织实施，亭湖区政府未占用袁玉福涉案承包地，袁玉福起诉的被告主体不适格。案涉土地位于新洋港东、规划建设中的大洋湾生态旅游景区西侧，面积约为170亩，集体土地所有权人为新洋村委会。1998年，新洋村委会作为土地发包人，将案涉土地发包给新洋村九组64户村民承包耕种。因未依法取得征地批准文件，在新洋村九组全体成员强烈要求下，新洋村委会参照当时的征地补偿标准，陆续对所涉土地承包户进行补偿，并终止双方之间的土地承包合同。新洋村委会将补偿款发放后，己收回袁玉福承包土地。涉案农村土地承包合同的终止及补偿均由新洋村委会自行组织实施，袁玉福诉称亭湖区政府占用其承包地、毁坏其青苗等内容明显与事实不符，其主张明显缺乏证据。2.行政赔偿应以确认行政行为违法为前提，亭湖区政府不是本案适格的被告主体，就案涉土地也未实施违法的行政行为。而且，新洋村委会就案涉农村土地承包合同终止事宜，已对袁玉福等土地承包户给予充分、足额补偿，承包户在取得补偿后承包合同即行终止，该合同终止行为合法、有效，且已实际履行，依法应受法律保护。袁玉福在取得足额补偿后，却出尔反尔，要求返还承包土地并赔偿损失有违诚实信用，明显缺乏事实和法律依据。恳请法院在全面查清事实的基础上，依法裁定驳回袁玉福起诉。 新洋村委会的一审陈述意见同亭湖区政府的答辩意见，无其他补充意见。 大洋湾公司一审述称：大洋湾公司并未侵占涉案土地，袁玉福要求大洋湾公司将侵占的土地恢复原状没有依据。 一审法院认定，袁玉福系盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社**村民，其诉称在本村拥有1亩承包地。2006年12月27日，根据盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）呈报的（亭）地）地呈字[2006]第**《建设用地项目呈报说明书》用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案（以下简称“一书四方案”），江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]1200号《关于批准盐城市亭湖区2006年度第7批次城镇建设用地的通知》，同意将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委会、南洋镇新洋经济合作社的33.1279公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委会、南洋镇新洋经济合作社的5.6953公顷集体建设用地、6.0419公顷未利用地征收为国有。2007年1月15日，盐城市国土资源局经盐城市政府授权，作出的盐（亭）国土公字[2006]第94号《征收土地方案公告》载明：因实施城市建设规划需要，盐城市大洋湾生态运动园区管委会拟使用南洋镇新洋村九组境内的一宗土地，已经苏国土资地函[2006]1200号通知批准征收；征地总面积为63983平方米，计95.9745亩，同时还公布了建设用地项目名称、征收土地位置、村组补偿安置费用、补偿登记等内容。2017年12月29日，根据盐城市政府呈报的（亭）地）地呈字[2017]第**&ldquo书四方案”，江苏省人民政府作出苏政地[2017]1072号《关于盐城市亭湖区2017年度第6批次村镇建设用地的批复》，同意将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村等32.3531公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。同时将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村、盐东镇东南村等7.2629公顷集体建设用地、0.8384公顷未利用地征收为国有。2018年1月25日，盐城市政府作出盐（亭）国土征公字[2017]第138号《征收土地公告》载明：征收土地位置为盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社九组；征收土地面积为63986平方米，计95.979亩，同时还公布了建设用地项目名称、土地补偿安置标准、补偿登记等内容。2018年1月31日，盐城市国土资源局作出盐（亭）国土公字[2017]第138号《征地补偿、安置方案公告》。截至目前，新洋经济合作社九组尚有部分土地未办理征收手续，该地块位于盐城大洋湾生态旅游景区范围内。2018年1月18日，袁玉福以亭湖区政府为被告，向一审法院提起本案行政诉讼，请求确认亭湖区政府未经有权人民政府批准即征收袁玉福土地行为无效，同时一并提起本案行政赔偿诉讼。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件；人民法院仅审理符合起诉条件的行政诉讼案件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，袁玉福向一审法院起诉亭湖区政府未经有权人民政府批准征收其土地行为无效，一并提起行政赔偿请求。一审法院依法分别予以立案。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第二十九条、第三十二条的规定。行政赔偿以行政行为违法为前提。在行政赔偿案件中，人民法院仅就行政赔偿争议进行审理，行政行为的合法性应当通过先行确认程序或者行政诉讼予以审查，对加害行政行为的违法性承担举证责任。本案中，袁玉福以亭湖区政府征收土地行为无效为由提起行政赔偿诉讼，但其未能提供证据证明被诉行政行为已被确认违法，且其起诉要求确认亭湖区政府未经有权人民政府批准征收其土地行为无效一案，已被一审法院作出的行政裁定驳回起诉。故，袁玉福一并提起的本案行政赔偿，缺乏事实依据和法律依据，不符合行政诉讼起诉条件。综上，袁玉福的起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回袁玉福的起诉。 上诉人袁玉福上诉称：1、上诉人所诉亭湖区政府征地行为无效的请求明确，属于法律规定的可诉行政行为。上诉人所诉的是亭湖区政府违法征占土地的行为，不存在起诉两个行政行为，上诉人认为征地行为无效。征地公告、补偿、安置等行为是征地合法性的问题，亭湖区政府未依照法定程序进行征地，不能苛求上诉人分别予以起诉。2、本案具有充分的证据证明是亭湖区政府实施了征地行为，而非盐城市国土资源局。供地信息、大洋湾景区新闻报道、景区简介、工作通知、用地批复都可以证明是亭湖区政府实施了征地行为。3、亭湖区政府在未取得征地批复；未办理农用地转用手续；未履行告知、确认、听证程序；为给予上诉人合理安置和补偿的情况下征收案涉土地违法。4、亭湖区政府的征地行为无效，给上诉人造成巨大损失，应当予以行政赔偿。如果亭湖区政府恢复土地原状并返还上诉人土地，应就无法耕种的损失进行赔偿；如不能返还土地，则亭湖区政府不仅应当赔偿经济损失，也应该赔偿上诉人承包地的价值。请求撤销一审裁定，支持其一审诉请。 被上诉人亭湖区政府未提交书面答辩意见。 原审第三人新洋村委会、大洋湾公司未提交陈述意见。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，案涉土地经江苏省人民政府批准，并由盐城市政府发布《征收土地公告》、盐城市国土局发布《征地补偿、安置方案公告》，亭湖区政府并非案涉土地的征收和补偿安置主体。上诉人虽以亭湖区政府实施无效征占的行政行为为由提起本案行政诉讼，但其未能提供亭湖区政府实施违法行政行为的证据，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的关于其原审诉讼请求明确、亭湖区政府系征地行为实施主体、亭湖区政府征地行为违法并应予赔偿的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈迎 审判员  臧静 审判员  赵黎 法官助理张伟 二〇一八年十二月二十一日 书记员  刘妍