辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽行终849号上诉人（原审原告）：袁海玉，男，1962年5月17日出生，汉族，住辽宁省葫芦岛市南票区。委托代理人：范文勇，北京市大瀚律师事务所律师。委托代理人：马强，北京市大瀚律师事务所律师。上诉人（原审原告）：刘海香，女，1959年3月5日出生，汉族，住辽宁省葫芦岛市南票区。委托代理人：范文勇，北京市大瀚律师事务所律师。委托代理人：马强，北京市大瀚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：葫芦岛市南票区人民政府，住所地葫芦岛市南票区龙首路**。法定代表人：董金旭，该区政府区长。委托代理人：李庚佳。委托代理人：周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。原审第三人：锦赤铁路有限责任公司，，住所地锦州市经济技术开发区海苑宾馆法定代表人：李光明，该公司董事长。委托代理人：成明，辽宁同方律师事务所律师。上诉人袁海玉、刘海香因诉被上诉人葫芦岛市南票区人民政府（以下简称南票区政府）、原审第三人锦赤铁路有限责任公司（以下简称锦赤铁路公司）确认拆迁行为违法并赔偿一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2018年9月20日组织各方当事人进行询问。上诉人袁海玉及委托代理人范文勇、马强，被上诉人南票区政府的委托代理人李庚佳、周振华，原审第三人锦赤铁路公司的委托代理人成明到庭参加询问活动。本案现已审理终结。原审法院查明：2008年2月21日，国家发展和改革委员会同意实施赤峰至锦州通道扩能工程并采用新建赤峰至锦州方案。2009年6月，锦赤铁路公司与中铁二十局集团有限公司签订新建锦州至赤峰工程施工合同综合二标，约定由中铁二十局集团有限公司承担工程的实施、完成及缺陷修复。2012年7月13日，南票区政府与锦赤铁路公司签订了《锦赤铁路葫芦岛市南票区征地动迁委托工作框架协议》，约定南票区政府全面负责组织实施征地动迁工作，成立锦赤铁路南票段征地拆迁指挥部，征地动迁投资由锦赤铁路公司承担。2012年7月26日，南票区政府下发了《关于印发锦赤铁路南票段征收补偿方案的通知》，规定了辖区范围内征地补偿工作程序及征地动迁补偿等工作。2014年3月7日，葫芦岛市国土资源局南票分局向九龙街道二佛庙子村村委会下发听证告知书，对听证权利、货币安置标准及逾期未申请听证的后果进行了告知，并进行送达。2014年3月14日，因无人要求听证，葫芦岛市国土资源局南票分局下发《终止听证告知书》。2015年10月15日，袁海玉、刘海香持有的村房字第××号、4××号、4××号、4××号、4××号、4**房屋及林地树木被铁路施工方强行拆除。另查明，2015年2月13日，葫芦岛市南票区住房和城乡建设局对袁海玉下达行政处罚决定书，对袁海玉、刘海香持有的的村房字第××号、4××号、4××号、4××号、4××号、4**房屋所有权证》予以收缴并注销。2016年7月4日，袁海玉、刘海香不服该行政处罚决定，向兴城市人民法院提起诉讼，兴城市人民法院裁定驳回二人的起诉。2016年9月26日，原审法院裁定驳回二人的上诉，维持原裁定。2016年2月4日，袁海玉、刘海香因其持有的村的村房字第××号、4××号、4××号、4××号、4××号、4**及林地树木被强行拆除，以南票区政府、锦赤铁路南票段征地拆迁指挥部、锦赤铁路公司为被告，向葫芦岛市南票区人民法院提起财产损害赔偿的民事赔偿诉讼，2016年4月13日，袁海玉、刘海香向葫芦岛市南票区人民法院以对葫芦岛市南票区住房和城乡建设局的行政处罚决定提起行政诉讼为由申请中止了该民事诉讼。2016年7月14日，袁海玉、刘海香提起本次诉讼。原审法院认为：南票区政府负有全面组织实施其行政辖区内锦赤铁路建设征地动迁工作的职责。但袁海玉、刘海香未提供任何证据能够证明其房屋及附属物被强制拆除系由南票区政府所为。且通过袁海玉、刘海香向原审法院申请调取其房屋及附属物被强拆过程中报警记录及其儿子袁胜利与强拆人员发生纠纷一事的公安行政案件卷宗，能够证明对袁海玉、刘海香的房屋及附属物进行强拆的是铁路施工的人员，并不是南票区政府。故该强制拆除行为并非南票区政府作为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯了袁海玉、刘海香的合法权益，南票区政府不是本案适格被告。据此裁定：驳回袁海玉、刘海香的起诉。袁海玉、刘海香上诉称：南票区政府负责锦赤铁路南票段的征地拆迁工作，因其未与袁海玉、刘海香达成补偿协议，遂于2015年10月拆除了二人的房屋并砍伐了树木，导致二人经营的加油站、歌厅、矸石粉加工厂、汽车配件销售、花卉种植园等企业停产停业，侵害了二人的合法权益。南票区政府作为全面组织实施拆迁工作的负责人，对强拆行为不是其所为应承担举证责任，如不能举证证明，则应推定南票区政府为强拆责任人。请求撤销原审裁定。南票区政府辩称：其没有实施袁海玉、刘海香所称的强拆行为，事发时是锦赤铁路公司在施工。袁海玉、刘海香使用的土地和房屋部分位于锦赤铁路的征收范围内是事实，南票区政府多次与袁海玉、刘海香协商征收补偿安置事宜，但双方未能达成一致，也就在这个阶段，锦赤铁路公司进场施工，故南票区政府尚未对袁海玉、刘海香的土地房屋进行征收，也未向其作出责令限期交出土地的决定，更未对其实施强拆行为。该行为是其他非行政机关实施的，袁海玉、刘海香已经提起财产损害赔偿纠纷的民事诉讼，提出与本案同样的赔偿要求，两起案件是重复的，法院应当驳回其请求。锦赤铁路公司述称：其未对袁海玉、刘海香实施侵权行为，不应当承担相应的赔偿责任。锦赤铁路公司是锦赤铁路项目业主单位；南票区政府负责组织实施拆迁工作，并发布公告及房屋征收与补偿方案，成立了拆迁指挥部。2015年3月15日，葫芦岛城市房地产价格评估有限公司受葫芦岛市南票区城乡和住房建设局的委托出具《房屋征收估价报告》，就袁海玉、刘海香主张的南票区九龙街道二佛庙子村下凌线东侧院落内的5栋共508平方米，无房屋权属证明的建筑物、14项附属物、6项树木的征收补偿标准进行了评估，最终确定上述财产的总价为人民币79万余元。锦赤铁路公司作为业主单位将包括锦赤铁路葫芦岛南票段在内的铁路施工建设工程发包给中铁二十局集团有限公司。2015年9月，经锦赤铁路公司同意，中铁二十局集团有限公司将剩余工程转移给中铁十九局集团有限公司负责。2015年9月25日，中铁十九局集团有限公司与娄底市铁路工程劳务有限公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，将涉及袁海玉、刘海香主张被强拆范围内的铁路施工建设工程分包给了娄底市铁路工程劳务有限公司。故锦赤铁路公司既不是征地拆迁的实施主体，也不是铁路建设的施工主体，无理由实施强拆行为，也没有任何证据能够证明锦赤铁路公司实施了强拆行为。袁海玉、刘海香就其受到的经济损失已经向葫芦岛南票区人民法院以财产损害赔偿起诉锦赤铁路公司，该民事案件尚未结案，其又依据同样的事实及理由主张行政赔偿，于法无据。请求法院驳回其诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条规定，集体土地经国务院或者省级人民政府批准征收后，由县级以上人民政府组织实施。该法第四十七条、第五十四条的规定，土地依法补偿后，经有权机关批准，建设单位方可以出让或者划拨等方式取得土地使用权。建设单位依法取得土地使用权后，方可进行施工建设。本案中，锦赤铁路建设项目使用的土地，涉及征收农民集体所有的土地，经有权机关批准后，其中南票区段的土地征收工作由南票区政府组织实施。在征地过程中，袁海玉、刘海香的地上建筑及树木被拆除，二人遂提起本诉。因被诉拆除行为发生在南票区政府组织实施征地的过程中，故应当针对南票区政府组织实施征地情况以及袁海玉、刘海香使用集体土地的情况和地上物情况进行审查，同时结合锦赤铁路公司占用土地及进场施工情况进行审查，以综合判断实施拆除行为的责任主体。其中，对于南票区政府征地公告、征地调查、安置补偿等事实应由南票区政府承担举证责任，并审查其合法性；尤其是袁海玉、刘海香使用的土地是否位于本次征收范围、、地上物是否应予补偿等事实均属于本案应当查明的基础事实但原审法院对此未予审查。对于袁海玉、刘海香使用的土地位置、面积，，地上建筑的权属数量、面积以及地上树木的种类、数量等事实，应由袁海玉、刘海香承担举证责任。原审法院在查明以上事实的基础上，还应继续审查其地上物被拆除的原因和事由，但该院未予审查。此外，锦赤铁路公司委托施工单位进场施工，是否基于南票区政府交付土地、土地是否符合交付条件等情况，均属于据以判断责任主体的相关事实，原审法院亦未予审查。原审法院在上述事实未查清的情况下径行认定铁路施工单位为侵权责任主体，属认定事实不清，理由不充分。原审法院据此驳回袁海玉、刘海香起诉的裁定结果不当，本案应指令原审法院继续审理。继续审理期间，原审法院应当针对本案并结合袁海玉、刘海香另行提起的民事侵权赔偿案件审理情况，在查明事实的基础上，综合判断拆除行为的实施主体及责任承担主体，并依法作出裁判。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初74号行政裁定；二、本案指令葫芦岛市中级人民法院继续审理。审判长  于德江审判员  李 明审判员  邢家新二〇一八年十二月十九日法官助理徐一凡书记员刘冰附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。