.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}山西省吕梁市离石区人民法院行政判决书（2018）晋1102行初77号公益诉讼人吕梁市离石区人民检察院。法定代表人杨某1，检察长。诉讼代理人郭鹏飞，离石区人民检察院检察官。诉讼代理人李亭亭，离石区人民检察院检察官助理。被告交口县桃红坡镇人民政府。法定代表人郝某，职务镇长。诉讼代理人刘某，镇政府林业工作主任科员。诉讼代理人陈某，山西大维律师事务所律师。诉讼代理人赵某，山西大维律师事务所律师。公益诉讼人吕梁市离石区人民检察院认为被告交口县桃红坡镇人民政府（以下简称桃红坡政府）不履行监管、管护职责，于2018年11月15日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2018年11月29日向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案，公益诉讼人吕梁市离石区人民检察院指派检察官郭鹏飞、检察官助理李亭亭，被告桃红坡政府诉讼代理人刘某、陈某、赵某，到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，2015年7月至11月期间，杨某2在未办理相关手续的情况下，擅自雇佣挖机将交口县桃红坡镇桑后峪村的林地推毁，种植玉米、红小豆等农作物，并修建简易房四间。经交口县林业局对该地鉴定，被毁地块为灌木林地，系生态公益林，属交口县天然林资源保护工程二期范围内，面积为266.25亩。案发后，杨某2一直占用毁林土地，未拆除简易房，不法侵害仍在继续。2012年桃红坡政府成立天保工程领导组，负责桃红坡镇范围内的天然林资源保护，并聘请森林管护人员进行巡查。案发后，桃红坡政府未采取任何措施制止杨某2毁林开垦占地的违法行为。吕梁市离石区人民检察院于2017年9月28曰向桃红镇政府发出《检察建议书》，建议其制止杨某2乱占林地、毁林开垦的违法行为。2017年10月23日，桃红坡政府回函后，经公益诉讼人现场调查核实，杨某2非法占用的林地、毁林开垦的违法行为仍在继续。根据《中华人民共和国森林法》第十九条规定：“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作”；交口县天然林资源保护工程二期实施方案中第六章森林管护项目第三部分,加强森林管护中规定：“制止乱占林地，防止毁林开垦,桃红坡镇成立以镇长为组长的天保工程领导组，并且聘任森林管护人员进行监管，要求及时发现并制止盗伐森林和林木、毁林开垦、毁林采石、采砂、采土以及侵占林地等违法行为。桃红坡镇负有包括制止乱占林地，防止毁林开恳等森林管护职责。”桃红坡政府存在不依法履行职责的行为。经本院提出检察建议督促后，被告仍不依法履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。特提起行政公益诉讼，请求：1、确认桃红坡镇人民政府不依法履行护林监管职责的行为违法；2、判令桃红坡镇人民政府依法履行制止杨某2乱占林地、毁林开垦的管护职责。公益诉讼人为证明其主张，向本院提交下列证据材料：第一组：吕检行公指[2017]1号指定管辖决定书；第二组：线索移送函、离检行公立[2017]2号立案决定书；第三组：交口县桃红坡镇人民政府统一社会信用代码证；第四组：证人杨某2、郝某、由某的证言；第五组：交口县天然林资源保护工程二期实施方案、森林管护职责协议、关于成立桃红坡镇天保工程领导组的通知、“离检行建（2017）2号”检察建议书及送达回证、“（2017）晋1102刑初217号”刑事附带民事公益诉讼判决书；第六组：交口县桃红坡镇人民政府贯彻落实离石区检察院反馈问题情况报告；第七组：关于交口县桃红坡镇桑后峪村杨某2擅自改变林地用途对生态环境影响的报告；第八组：交口县林业局鉴定意见；第九组：照片六张。第十组：相关法律规定。被告辩称，一、被告在其职权范围内已积极履行了相应职责。在收到检察建议书后，立即在公益诉讼人要求的期限内进行了书面回复。为加强天然林保护，被告成立了天保工程领导组，配备了护林员，组织、督促有关部门及基层单位对辖区内的天然林进行保护工作。在收到杨某2毁林垦地案件线索后，又及时召开了分析研讨会、天保公益林管护员培训会，通过出动宣传车、印发宣传资料、悬挂横幅、张贴标语、召开法制讲座、组织送法下乡等多种形式进行了林业常识及法律法规宣传，并于2017年10月20日上午在杨某2所在的桑后峪村召开杨某2毁林案件警示教育现场会，深刻剖析此次案件发生的根源并提出整改意见。被告委托、安排相关部门、基层干部及护林员等多方力量对杨某2进行了批评、教育，引导杨某2尽快釆取了补种措施，现树苗长势较好、成活率较高，被告已尽职。二、被告无法定的制止职权，不具备法定的制止职责，且本案不具备履行法定制止职责的条件，公益诉讼人的诉讼请求不能成立。首先，在法律实施保障方面，相关法律法规明确授权县级林业部门及县级以上人民政府土地行政主管部门通过采取责令停止违法行为、限期恢复原状、限期拆除地上建筑、罚款、补种林木的行政执法措施来制止毁林垦地行为，进而保护森林及土地资源，有权力、有义务履行法定制止职责的主体应是上述林业部门及国土部门。法律法规并未赋予被告有制止毁林垦地的执法权。对公权力来说，“法无授权不可为”、“法无授权即禁止”。也就是说，在法律未赋予被告有制止毁林垦地执法权的情形下，被告不具备法定制止职责，无权釆取行政执法措施制止该毁林垦地行为。其次，就杨某2的行为，离石区人民法院（2017)晋1102刑初217号刑事附带民事公益诉讼判决书已判决杨某2犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑并处罚金，责令限期修复林地。杨某2已受到刑事处罚，不应再对其采取行政处罚措施。且随着刑事附带民事公益诉讼判决的生效，侵害公益的行为已得到制止，公益受侵害状态也已停止，不存在行政机关再履行制止职责的前提，更不存在未制止被确认违法的前提，故公益诉讼人的全部诉讼请求均不能成立。被告桃红坡政府在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：第一组：关于对离检行建【2017】2号检察建议书的办理情况汇报、关于调整桃红坡镇2017年天保工程领导组机构人员的通知、桃红坡镇桑后峪村毁林案件分析研判会会议记录及现场照片、桃红坡镇天保公益林管护员培训会会议记录及现场照片、桃红坡镇桑后峪村毁林案件警示教育会会议记录及现场照片、桃红坡镇人民政府林业常识及法律法规宣传材料、关于对杨某2进行监管教育的函件、交口县森林管护员GPS手机使用及管理办法、关于给予由某同志行政警告处分的决定、关于给予李有生同志党内警告处分的决定、关于给予张鹏举同志党内严重警告处分的决定；上述证据证明为加强天然林保护，被告成立了天保领导组，积极组织、督促有关部门及基层单位对辖区内的天然林进行保护工作。召开了分析研讨会，配合林业部门召开了警示教育会，进行了林业常识及法律法规宣传，对杨某2进行了教育，对相关责任人员给予了警告处分。第二组：拍卖“四荒”合同书，证明杨某2在案涉争议区域享有310亩四荒地的经营使用权。第三组：李有生情况说明及其身份证复印件、张春虎汇报材料及其身份证复印件、森林管护协议、张春虎工行卡银行流水一份，照片四张；上述证据证明交口县桃红坡镇人民政府委托、安排相关村干部及护林员等多方力量对杨某2进行了批评、教育，引导杨某2已采取了补种措施，现树苗长势较好、成活率较高。经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据发表质证意见：1、本案中认定被告是否履行法定职责时间；2、郝某证言系立案之前制作，不能作为认定被告在收到检察建议后未履行法定职责的证据；3、护林员有制止毁林的职责，不等同于被告有此职责；4、杨某2系本案利害关系人，主观上有推卸责任的心态，不能仅以杨某2证言就认定被告未对其进行引导教育；5、初步鉴定意见书的一名鉴定人员是助理工程师，不具备林业鉴定资格，对初步鉴定意见书真实性、合法性均有异议；6、《山西省交口县天然林资源保护工程二期实施方案》不是立法性文件，不得作为认定被告具有法定制止职责的依据；7、森林管护协议书仅对合同双方有约束力；8、关于成立桃红坡镇天保工程领导组的通知,证明被告为加强天然林保护已经成立了相关组织；9、生态环境影响报告系基于初步鉴定意见书得出，对其证据效力持疑；10、刑事附带民事公益诉讼判决书已生效，杨某2侵害公益的行为已得到制止，行政机关已不能再对杨某2毁林事件作出行政处罚。公益诉讼人对被告提交的证据真实性无异议，但认为被告未尽到管理、监督职责，致使杨某2毁林面积达到266.25亩。本院对上述证据认证如下：公益诉讼人吕梁市离石区人民检察院、被告桃红坡政府提交的所有证据材料来源合法、客观真实，与本案案件事实具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2015年7月至11月期间，杨某2在未办理相关手续的情况下，擅自雇佣挖机将交口县桃红坡镇桑后峪村的林地推毁，种植玉米、红小豆等农作物，并修建简易房四间。经交口县林业局对该地鉴定，被毁地块为灌木林地，系生态公益林，属交口县天然林资源保护工程二期范围内，面积为266.25亩。之前2012年桃红坡镇人民政府成立天保工程领导领导组，负责桃红坡镇范围内的天然林资源进行保护，并聘请森林管护人员进行巡查。案发后，桃红坡镇人民政府未采取任何措施制止杨某2毁林开垦占地的违法行为。2017年9月18日，吕梁市人民检察院以吕检行公指[2017]1号指定管辖决定书指定桃红坡镇人民政府在杨某2毁坏林地一案由吕梁市离石区人民检察院管辖。2017年9月28日，吕梁市离石区人民检察院向桃红坡镇政府发出《检察建议书》，被告桃红坡镇政府收到检察建议后，召开了分析研讨会、天保公益林管护员培训会，通过出动宣传车、印发宣传资料、悬挂横幅、张贴标语、召开法制讲座、组织送法下乡等多种形式进行了林业常识及法律法规宣传，并于2017年10月20日上午在杨某2所在的桑后峪村召开杨某2毁林案件警示教育现场会。2017年10月23日，被告桃红坡镇政府进行了回复，认为已履职到位。公益诉讼人吕梁市离石区人民检察院认为被告桃红坡镇政府在收到检察建议书后，仍未依法履职，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为保护生态公益林和森林资源，遂提起行政公益诉讼。本院认为，公益诉讼人吕梁市离石区人民检察院依照《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等的规定及吕检行公指[2017]1号指定管辖决定书，提起本案的行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉符合法律法规及相关政策的要求。生态公益林具有维护生态、水土保持、保护环境、气候调节等保持公共环境的重要作用，在加强生态公益林的建设、保护和管理过程中，相关责任单位依法应当履行相应的法定职责。依照《中华人民共和国森林法》第十条、第十九条、《林业工作站管理办法》第三条之规定，设在乡镇的林业工作站依法对森林等资源实行管理和监督，且乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作，依法实施巡护森林、制止破坏森林资源的行为。本案中杨某2于2015年7月至11月期间，未办理相关手续，擅自雇佣挖机将交口县桃红坡镇桑后峪村的林地摧毁，种植玉米、红小豆等农作物，并修建简易房四间，致使大量生态灌木林地遭到破坏，该地森林资源受到严重损毁。被告林业管护队员监督管理职责不到位，致使杨某2一直占用毁林土地，未拆除简易房，毁林开垦占地行为仍在持续，公益诉讼人诉请要求确认被告桃红坡镇政府不履行护林监管职责的行为违法的诉讼请求依法应予支持。杨某2乱占林地、毁林开垦行为未彻底消除前，被告一直负有其管护职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告桃红坡镇人民政府不依法履行护林监管职责的行为违法；二、责令被告桃红坡镇人民政府依法履行制止杨某2乱占林地、毁林开垦的管护职责。本案不收案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。审 判 长 杨明霞人民陪审员 李文华人民陪审员 王小明 二〇一八年十二月二十八日书 记 员 董黛楠