青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2018）青01行初104号原告马麻乃，男，回族，1968年10月23日生，。公民身份号码：×××。委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。委托代理人刘云刚，北京万典律师事务所实习律师。被告青海省人民政府，住所地青海省西宁市。组织机构代码证号：XXX。法定代表人刘宁，省长。委托代理人孟繁勇、谢飞，青海省司法厅干部。原告马麻乃因不服被告青海省人民政府（以下简称青海省政府）不予受理行政复议申请决定一案，于2018年11月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。原告马麻乃及其委托代理人冯凯、刘云刚，被告青海省政府的委托代理人孟繁勇等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系西宁市城**下滨河路**房屋所有权人和土地使用权人，因该土地和房屋被西宁市城东区人民政府列入“西宁市城东区下滨河南路周边改造项目”征收范围，原告向西宁市人民政府申请对该改造项目土地出让情况政府信息予以公开，并于2018年9月15日收到西宁市人民政府作出的《政府信息部分公开告知书》及附件《西宁市人民政府关于2009年第三批经营性土地招标拍卖挂牌出让处置方案的批复》（宁政土〔2009〕28号，以下简称批复）。原告认为该批复将原告的房屋和土地纳入土地出让范围，侵犯了原告合法权益，依法向被告申请行政复议，并于2018年11月1日收到被告作出的青府复不受字〔2018〕7号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称不予受理决定)，该决定以批复未对原告的权利义务产生影响为由不予受理复议申请。原告认为原告建造的房屋等地上附着物已经存在于涉案土地上，且没有经过合法补偿，该批复与原告具有法律上的利害关系，被告作出的不予受理决定认定事实不清，依法应予以撤销。请求法院：1．判决撤销被告作出的不予受理决定。2．判决被告依法受理原告提出的行政复议申请。原告向本院提交的证据有：1．不予受理决定；证明：涉案行政行为存在，原告起诉符合法定起诉期限。2．批复；证明：原告与批复有直接利害关系，该批复对原告的权利义务产生了直接影响，被告认定事实不清。3．西宁市人民政府办公厅《政府信息部分公开告知书》（〔2018〕第01号）；证明：原告知悉批复的时间和方式，符合法定复议期限。4．《西宁市城市居民危房维修、翻建审批表》；证明：原告的土地和房屋被纳入出让范围，批复与原告有直接利害关系。5．《行政复议补正情况说明》、《国有土地上被征收房屋装修及其他评价表》及邮寄详情单、跟踪单；6．原告身份证复印件；5、6证明：被告不予受理决定认定事实不清、适用法律错误。7.原告营业执照，证明：原告房屋属于营业性质，经营场所就是涉案房屋，不是抢占土地所建，属于原告合法所有。8．《青海日报》新闻报道“青海西宁市将统一管理门牌号码”；证明：原告的房屋属于合法建筑，所以才登记了门牌，不是抢占土地所建，属于原告合法所有。9．西宁市中级人民法院（2016）青01行初23号《行政判决书》；证明：涉案《西宁市城东区下滨河南路周边改造项目房屋征收决定》已经被人民法院确认违法，原告房屋在该征收决定征收范围，不是抢占土地所建，属于原告合法所有建筑。10．青海省国土资源厅《行政复议决定书》、西宁市国土资源局《政府信息公开申请答复书》；证明：涉案地块已经出让给第三人，并且办理了土地出让合同和成交确认书，批复与原告有法律上的利害关系。11．《最高人民法院关于发布第九批指导性案例的通知》及指导性案例41号、22号；证明：按照最高人民法院的指导性案例的精神，行政机关出让土地使用权与土地使用权人具有法律上的利害关系，属于行政复议、行政诉讼受案范围。12．西宁市人民政府办公厅《政府信息公开告知书》（〔2018〕第01号）附件。证明：原告房屋所占用的土地不是青海省第三建筑工程公司的土地，被告认定事实不清，原告与批复具有法律上的利害关系。被告青海省政府答辩称，被告收到原告行政复议申请后，对其主张的事实进行了核实。原告在提起行政复议时，仅提交了一张2006年未加盖主管部门印章、地址为滨河路**的《西宁市城市居民危房维修、翻建审批表》和一份日期为2016年1月19日、地、地址为下滨河路**的《国有土地上被征收房屋装修及其他评价表》复印件为证明其对下滨河路272号房屋及土地拥有合法权利的证据。其所述房屋虽在批复的出让土地范围之内，但系抢占青海省第三建筑公司国有土地所建，无土地使用证、房屋产权证。原告对所占有的下滨河路272号房屋及土地无合法权利，因此批复未对其权利义务产生影响。被告作出的不予受理复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据有：第一组：1．《行政复议申请书》；2．宁政土〔2009〕28号批复；3．原告提交的其他证据：（1）马麻乃身份证复印件，（2）《政府信息公开申请表》，（3）《西宁市城市居民危房维修、翻建审批表》。证明：原告申请行政复议的情况。第二组：1．《补正行政复议申请通知书》；2．EMS收件凭证；3．EMS送达凭证；4．EMS收件凭证。证明：行政复议决定作出程序合法。第三组：1．《行政复议补正情况说明》；2．《国有土地上被征收房屋装修及其他评价表》；3．下滨河路272号房屋位置图；4．宁国用（1998）字第230026号《国有土地使用证》及宗地图；5．东区政办〔2015〕155号房屋征收补偿方案。证明：本组连同前两组是作出不予受理决定的依据。经庭审质证，被告对原告出示的证据1－6的质证意见：除证据4外，认可其他证据的真实性，证明目的不认可，其中证据1西宁市国土资源局已经于2009年通过《中国国土资源报》《青海日报》《西宁晚报》及互联网络等媒体依职权主动公开了涉案国有建设用地使用权出让决定，原告对批复的复议申请超过期限；证据2、3和原告无利害关系，且未对原告权利义务产生影响；证据4有翻修批准权的是住建部门而不是街道办事处；证据5证明了原告没有房产证和土地证；证据6无异议。被告提出，由于原告出示的证据7－12是在当庭补充的证据，且与本案无关联，不发表其他质证意见。原告对被告出示的证据的质证意见：对第一组、第二组证据以及第三组证据1、2的真实性、合法性以及与本案的关联性均不持异议；第三组证据3仅有西宁市国土资源局的盖章，真实性不予认可，证明目的亦不认可；第三组证据4关联性不予认可，无法证明原告占用的是青海省第三建筑工程公司的土地；第三组证据5的证明目的不认可，涉案房屋属于原告合法所有。本院对原告出示的证据的真实性及证据1－6与本案的关联性予以确认，对被告出示的证据的真实性及与本案的关联性均予以确认。经审理查明，2009年8月19日，西宁市人民政府针对西宁市国土资源局《关于上报2009年第五批招标拍卖挂牌出让国有土地使用权处置方案的请示》（宁国土资〔2009〕371号），作出批复：“根据国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让土地使用权规定》，经2009年7月23日西宁市土地储备和土地招标拍卖挂牌出让委员会第二次会议专题研究，同意此方案。请你局按照方案要求，认真做好有关工作。”原告位于下滨河路272号的房屋在该土地出让范围内。原告通过向西宁市人民政府申请政府信息公开，于2018年9月15日获得批复，并于2018年10月11日向被告提起行政复议，请求撤销该批复，并根据被告要求补正了复议申请材料。被告经审查，于2018年10月29日作出不予受理决定，并于同日向原告送达。原告不服，提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：原告的行政复议申请是否属于行政复议范围，即涉案批复是否对原告的权利义务有影响。《中华人民共和国行政复议法》第二章专门对行政复议范围作了规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。根据现行行政法理论和行政诉讼法律的规定，行政机关的内部行政行为不属于行政复议和行政诉讼受案范围。本案中，西宁市人民政府作出的案涉批复，是对西宁市国土资源局《关于上报2009年第五批招标拍卖挂牌出让国有土地使用权处置方案的请示》涉及的“2009年第三批经营性土地招标拍卖挂牌出让国有土地使用权处置方案”项目概况的批复。该批复系西宁市人民政府根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让土地使用权规定》，经西宁市土地储备和土地招标拍卖挂牌出让委员会会议专题研究，对其土地行政主管部门土地使用出让处置方案的内部审批行为，是被批准的行政行为的生效条件，仅仅是完成被批准行政行为的法定程序，并不直接对外创设权利义务，对原告的权利义务不产生影响，而对原告权利义务产生实际影响的出让土地使用权过程中的房屋等地上附着物征收、安置补偿行为，原告若对征收、安置补偿行为不服，可另行寻求救济。被诉批复虽然通过政府信息公开的形式于2018年9月15日为原告知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质，被实际执行的仍是涉案征收、安置补偿方案，而不是涉案批复，涉案批复并未被直接向社会公布更未付诸实施。被告收到原告的行政复议申请后，曾要求原告对申请料予以了补正，经审查，认为虽然原告的房屋位于涉案土地出让范围内，但原告不能提供房屋所有权证及土地使用权证，认为批复对原告的权利义务不产生影响，从而适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”的规定，虽然值得商榷，但不予受理原告的行政复议申请并无不当，应当予以支持。被告根据行政复议法第十七条的规定，决定不予受理，并于2018年10月29日作出不予受理决定书并予以送达，程序适当。原告请求撤销不予受理决定，并要求判令青海省政府受理其行政复议申请的理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告马麻乃的诉讼请求。诉讼费50元，由原告马麻乃负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 金爱萍审 判 员 祁小芹人民陪审员 朱晓东 二0一八年十二月二十七日书 记 员 沙丽金附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。