辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽行审复8号复议申请人（原申请执行人）：大连长兴岛经济区海洋与渔业局，住所地大连长兴岛经济区管委会**。法定代表人：谢田全，该局局长。委托代理人：杨海建，该局职工。委托代理人：郭聪，北京市京都（大连）律师事务所律师。被申请人（原被执行人）：曲学子，男，1990年3月27日出生，汉族，住瓦房店市。委托代理人：葛运泽，男，1960年9月29日出生，汉族，住瓦房店市。大连长兴岛经济区海洋与渔业局（以下简称长兴岛海洋局）与曲学子申请强制执行一案，大连海事法院于2018年3月16日作出（2018）辽72行审11号行政裁定，对长兴岛海洋局的强制执行申请不予受理，长兴岛海洋局不服，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。长兴岛海洋局向原审法院申请强制执行大长海罚（2017）8号行政处罚决定所确定的缴纳罚款及责令限期改正的义务。原审法院审查认为：根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政机关应当就其没有强制执行权的事项申请人民法院强制执行。关于本案申请执行的事项，根据行政强制法第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”此条规定普遍赋予了职权涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域的行政机关，在当事人拒不履行排除妨害、恢复原状等相关义务时，依法享有代履行的间接强制执行权，无需其他部门法另行规定。大长海罚[2017]008号行政处罚决定书中所指的“擅自填海建坝和建养殖圈”行为属于造成环境污染并破坏自然资源的情形，申请执行人作出责令限期改正的行政决定后，被执行人逾期不履行，申请执行人可以依法实施代履行，因此，申请执行人对本案“责令限期改正”的申请事项，具有行政强制执行权，不应申请人民法院强制执行。根据行政强制法第五十四条的规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”据此，催告程序是行政机关申请人民法院强制执行前不可缺少的必经步骤，其目的在于对行政相对人进行教育和告诫，督促其履行义务，争取最终实现自动履行，提高行政效率。行政机关申请人民法院强制执行前的催告与行政机关自行实施强制执行中的催告,其形式与内容是相同的。根据行政强制法第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”因此，行政机关申请人民法院强制执行前，送达的催告书同样应以书面形式作出，并载明前述四项内容，同时根据前述第五十四条的规定，还应当将“催告书送达十日后当事人仍未履行义务，行政机关将向有管辖权的人民法院申请强制执行”的内容明确告知被执行人。根据行政强制法第五十五条的规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”本案申请执行人向本院申请强制被执行人“缴纳罚款”，在其提供的申请材料中，关于行政机关催告情况的材料，仅有《罚款催缴通知书》，且该通知书既没有告知履行义务的期限及明确的金额，也没有给予当事人陈述及申辩权，故其性质不应认定为催告书。综上，申请执行人就缴纳罚款强制执行申请未向本院提供行政机关催告情况的相关材料，亦不符合申请强制执行的受理条件。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百五十五条第二款、第三款之规定，裁定：对大连长兴岛经济区海洋与渔业局强制执行申请，不予受理。长兴岛海洋局的复议请求是：撤销原审裁定，受理强制执行申请。其理由是：一、原审裁定认定长兴岛海洋局具有强制执行权属于适用法律错误，长兴岛海洋局没有强制执行权，不能适用行政强制法第五十条的规定，应当申请法院强制执行。二、原审裁定认为长兴岛海洋局未提供催告情况的相关材料，属于事实认定和适用法律错误。（一）长兴岛海洋局向大连海事法院申请强制执行时提供了《罚款催缴通知书》及送达回证，应当认定长兴岛海洋局根据行政强制法第五十五条的规定提供了催告情况的相关材料。（二）大连海事法院认为长兴岛海洋局提供的《罚款催缴通知书》不符合行政强制法第三十五条的规定属于适用法律错误。行政强制法第三十五条属于该法第四章行政机关强制执行程序的内容，并不属于该法第五章申请法院强制执行的内容，申请法院强制执行的案件不能适用第三十五条的规定认定海洋局提供的材料是否符合法律规定，而应当适用第五章的规定进行认定。（三）大连海事法院认定应当将“催告书送达10日后不履行义务，行政机关将向有管辖权的人民法院申请强制执行”的内容明确告知被执行人，没有法律依据。行政强制法第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。该条并未规定应当将“催告书送达10日后不履行义务，行政机关将向有管辖权的人民法院申请强制执行”的内容明确告知被执行人，因此大连海事法院的认定没有法律依据。（四）大连海事法院认为《罚款催缴通知书》性质不应认定为催告书没有法律依据。关于行政机关催告情况应当载明的内容，以及催告的形式，行政强制法第五章并无详细规定，行政机关向被执行人履行了催告职责并提供了相关材料，应当认定行政机关已经履行了催告职责。本案中长兴岛海洋局已经向被执行人送达《罚款催缴通知书》催告且要求其按行政处罚决定书的要求履行，《罚款催缴通知书》载明履行义务的期限以及超复议期和诉讼期不履行将申请人民法院强制执行，应当认定长兴岛海洋局履行了催告职责，故原审裁定认为《罚款催缴通知书》不属于催告书没有法律依据。曲学子答辩称：其用海是基于和村委会签订的承包合同取得的权利。长兴岛海洋局在处罚过程中，未尽到核实调查取证、送达等程序，也未给其复议的权利。案涉用海行为发生在2012年和2013年间，而本案的执法机关是2013年组建的，2015年被正式授予执法权，执法机关应尊重历史原因，根据实际情况依法履行职责，进行处理。故，请求驳回长兴岛海洋局的复议申请。本院经审查查明：2017年3月27日，长兴岛海洋局作出大长海罚（2017）8号行政处罚决定，认定曲学子于2017年3月10日前未经批准擅自填海建坝和修建养殖圈的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定，依据该法四十六条的规定，作出责令六个月内改正，没收违法所得，并处罚款1472134.95元的行政处罚。2018年2月28日长兴岛海洋局向大连海事法院申请强制执行。本院认为：行政强制法第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定：没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。根据上述规定，对法律已经授予行政机关强制执行权的行政决定，行政机关不能再申请强制执行，只有法律没有授予行政机关强制执行权的，行政机关才能申请人民法院强制执行。根据行政强制法第五十条之规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。上述法律规定的代履行是指行政机关或者第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行制度，行政强制法第五十条至五十二条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻代履行等均作出了明确规定。依照前述规定，若当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托的适格第三人均可代履行，从而实现行政管理目标。在此情形下，行政机关因当事人不履行其行政决定确定的排除妨碍、恢复原状等义务时，申请人民法院强制执行于法无据。具体到本案来说，长兴岛海洋局申请执行责令被执行人改正违法行为，恢复海域原状的内容法律已经授权行政机关通过代履行的方式进行强制执行，在行政强制法有明确授权的情况下，行政机关不应再申请人民法院强制执行。关于长兴岛海洋局是否按法律规定履行催告职责的问题。长兴岛海洋局向被执行人送达的《罚款催缴通知书》可以认定为催告书，但该催告不符合法律规定。根据行政强制法的规定，行政机关强制执行前或申请法院进行强制执行前，均应进行催告。行政强制法第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。上述规定虽然是在行政强制法第四章中对行政机关强制执行程序中催告的规定，但因为行政强制法第五章中对申请法院强制执行之前的催告程序未进行规定，因此行政机关申请法院强制执行之前的催告应当按照行政强制法的第三十五、三十六条的规定执行。长兴岛海洋局发出的《罚款催缴通知书》，虽然没有写明是催告书，但是催缴通知的含义与催告并无不同，可以视为催告书，但是该催告书并未明确缴纳罚款的方式，也未交代当事人依法享有的陈述权和申辩权，欠缺催告书应当具备的主要内容，应当视为未进行催告。行政强制法第五十四条规定：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。根据上述规定，被执行人经催告后仍不履行义务，将导致行政机关申请法院强制执行的不利后果，因此行政机关应当在催告书中告知被执行人催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。长兴岛海洋局认为法律对此没有明确规定即可以不告知的理由不能成立。由于长兴岛海洋局的《罚款催缴通知书》欠缺法律规定的要件，应当视为没有进行催告。由于长兴岛海洋局申请强制执行缴纳罚款之前没有按照法定方式进行催告，亦不具备申请法院强制执行的条件，长兴岛海洋局可在依法催告后再向法院申请强制执行。综上所述，原审裁定对长兴岛海洋局的强制执行申请不予受理正确，依法应予维持。长兴岛海洋局的复议理由不能成立，对其复议请求不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审判长  康宪雷审判员  徐桂伶审判员  武 江二〇一八年十二月二十四日法官助理李思远书记员鞠林