青海省玉树市人民法院行 政 判 决 书（2018）青2701行初5号原告玉树雪源科技环保有限公司。住所地青海省玉树市扎曲北路**。机构代码×××××××××。法定代表人葛杰，该公司董事长。被告称多县国土资源管理局。住所地青海省称多县称文镇扎西路机构代码×××××××××。法定代表人尕吾，该局局长。诉讼代理人普布达杰，该局副局长。委托代理人公保战斗，青海玉兴律师事务所律师。原告玉树雪源科技环保有限公司起诉被告玉树州称多县国土资源管理局行政协议行政纠纷一案，由玉树藏族自治州中级人民法院于2018年11月8日，以（2018）青27行辖1号行政裁定书裁定指定我院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月28日公开开庭审理了本案。原告玉树雪源科技环保有限公司法定代表人葛杰、被告称多县国土资源管理局诉讼代理人普布达杰、委托代理人公保战斗到庭参加诉讼，本案现已审理终结。称多县国土资源管理局于2011年7月10日与原告玉树雪源科技环保有限公司签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》，后因原告未能续延采矿许可导致上述协议无法履行，原告认为签订的上述行政协议违反了法律、行政法规的强制性规定，于2018年11月28日向本院提起行政诉讼，要求确认行政协议无效。被告称多县国土资源管理局在法定举证期限内向本院提交了证据《地材市场生态修复协议书》（2013.6.1），拟证明，原告存在超期采矿的违反行为，根据谁破坏、谁恢复的原则，原告负有复垦和治理的法定义务的事实。原告玉树雪源科技环保有限公司诉称："2011年7月10日原被告双方签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》，该协议书中约定了原告开采砂石的期限为三年，即自2011年7月至2014年7月10日。由于被告未按期给原告办理所需相关许可证，且被告联合其他行政单位将原告的砂场违法拆除（该违法行为已为生效裁判文书所确认）致使双方签订的协议因无相关行政机关的许可而无法履行。原告认为被告作为审批办理许可证照的行政机关，在明知原告之前所办理的证照即将到期且没有新的许可的情况下又与原告签订为期三年的开采砂石协议显然错误，该协议违反法律和行政法规的规定，当属无效。特向人民法院提起诉讼，请求依法判令因被告的过错导致其与原告签订的《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》无效，并判令被告承担本案诉讼费用。"原告玉树雪源科技环保有限公司为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》（2011.7.10）；拟证明被诉行政协议的存在，及其内容违反法律、行政法规的强制性规定的事实。2、《称多县人民政府办公室关于称多县灾后重建第二批29家砂石料场的批复》称政办函[2010]15号（2010.11.26）；3、《称多县国土局关于同意开办砂石料场的批复》称国土资[2010]58号（2010.10.26）；证据2、3，拟证明签订涉诉行政协议时先前取得的一年采矿权许可仅剩两个多月，以及被告的审批早于称多县人民政府办公室的同意批复的事实。4、收据（2010.10.25）；拟证明原告有及时申请办理采矿许可续延并缴纳了相关费用，被告未按期给予许可审批的事实。5、《责令停产通知书》（2013.7.1）；6、玉树藏族自治州中级人民法院行政判决书（2016）青27行初9号（2017.07.17）；7、青海省高级人民法院行政判决书（2017）青行终53号（2017.11.20）；证据5、6、7，拟证明被告联合其他行政单位将原告的砂场违法拆除致使双方签订的协议无法履行，以及拆除行政行为违法已为生效裁判文书所确认的事实。被告称多县国土资源管理局辩称："一、原告在采矿权于2011年10月27日期满后，没有办理采矿权延续手续实施超期开采的违法事实。已为青海省高级人民法院（2017）青行终53号行政判决书和玉树藏族自治州中级人民法院（2016）青27行初9号行政判决书所确认。二、2011年7月10日签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》时，原告的采矿权在有效期内。原告所称采矿权到期且没有新的许可的情形下与其签订协议不属实，被告不存在过错。三、《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》属于原、被告双方作为平等的主体签订的协议，即原告在采矿的过程中同步进行土地复垦和环境保护属于原告的其法定义务，并非答辩人依据行政行为给被答辩人设定的权力和义务，不属于行政行为。四、直至2013年10月30日，原告一直在生产经营砂石料场，其土地复垦和生态修复的法定义务就同时存在，期限不能导致合同无效。"经庭审质证，一、原告对于被告提交的证据关联性、合法性、真实性不持异议，但对其证明作用持有异议。二、被告对于原告提交的证据1-7关联性、合法性、真实性不持异议，但对其证明作用持有异议。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人提交的证据认证如下：一、被告提交的证据，与被诉行政协议是否合法无关联。二、原告提交的证据1可以证明被诉行政协议的内容；证据2、3能够证明原、被告签订协议时，先前取得的一年采矿权许可仅剩三个半月的事实；证据4可以证明原告缴纳生态环境治理恢复保证金、采矿权登记费、采矿使用费及资源补偿费等费用的事实；证据5、6、7能够证明被告等行政机关拆除原告砂场违法法定程序的事实，但与被诉行政协议是否合法无关联。上述与被诉行政协议是否合法无关联的证据，本院只将其作为查明案件相关事实的参考。根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明：原告玉树雪源科技环保有限公司于2010年10月26日，经称多人民政府同意并经称多县国土资源局审批，取得一年（自2010年10月26日至2011年10月25日止）的采矿权许可。2010年10月25日原告向被告缴纳了上述采矿权相关生态环境治理恢复保证金、采矿权登记费、采矿使用费及资源补偿费。2011年7月10日原、被告根据称多县国土局审批采矿权的批复文件第五条补签《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》，2013年10月30日被告及相关行政机关违反法定程序对原告的砂场实施强制拆除行政行为。原告认为，被告作为审批办理采矿权许可证照的行政机关，在明知原告之前所取得的采矿权许可即将到期且没有新的许可的情况下与其签订了为期三年的开采砂石行政协议，到期后又未给予办理所需采矿权许可，违反了法律和行政法规的强制性规定，属无效行政协议。于2018年11月27日向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点在于：一《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》属于行政协议还是民事合同。所谓"行政协议"也叫行政合同或行政契约，是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。其特征如下：1、行政协议的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。也就是说当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同；2、行政主体签订行政协议的目的是实施行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益；3、基于订立行政协议的目的，行政主体对行政协议的履行享有行政优益权。具体体现为对行政协议履行的监督权、指挥权以及由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，单方变更权和解除权；4、行政机关以履行行政协议作为实施行政治理职能的方式，非行政主体一方则以履行行政协议作为履行行政义务的方式。结合本案实际，涉诉协议的内容符合上述行政协议的特征，属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定："人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；......"、《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第十一条规定："行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：......"即，行政协议具有作为行政管理方式"行政性"，属于行政行为的一种。行政协议双方当事人因为履行行政协议发生争议，受行政法调整，通过行政救济方式解决。故被告提出的《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》不属于行政行为的主张，本院不予采纳。二行政协议是否存在无效情形。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式"行政性"的一面，也有作为公私合意产物"合同性"的一面。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定："行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。"《土地复垦条例》第八条规定："县级以上人民政府国土资源主管部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。"《矿山地质环境保护规定》第四条规定："......县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。"第二十六条规定："县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查。"结合本案实际，被告作为签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》的一方具有签订协议的行政主体资格，不符合上述行政诉讼法规定的行政行为无效情形。《土地复垦条例》第十三条规定："土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证。......"《矿山地质环境保护规定》第十二条规定："采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。"结合本案原告申请办理采矿许可证时以签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》为前提，签订协议不存在重大且明显违法情形，不符合上述行政诉讼法规定的行政行为无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定："有下列情形之一的，合同无效：......（五）违反法律、行政法规的强制性规定。"结合本案，原、被告签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》目的在于维护公共利益，实现行政管理目标，保护矿山地质环境，减少矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏，保护人民生命和财产安全，促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展。行政协议的内容未违反《土地复垦条例》第十三条、《矿山地质环境保护规定》第十二条的规定，不符合上述合同法规定合同无效情形。因此，原告认为被告在明知原告之前所办理的证件即将到期且没有新的许可的情况下，又与原告签订了为期三年的《矿山土地复垦与环境保护恢复协议》，协议内容违反法律、行政法规的强制性规定的诉讼主张不能成立。三行政协议无法履行是否系被告错误导致。青海省高级人民法院（2017）青行终53号及玉树市藏族自治州中级人民法院（2016）青27行初9号生效行政判决书均确认，原告在采矿权到期后未申请续签，存在超期限开采的违法事实。原告提交被告与其签订的《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》，明确开采期限为三年，故认为其在此期限内均有权采砂。但该协议中双方所约定的内容主要涉及"矿山土地复垦与环境保护恢复"，并不能以该协议中双方约定采砂年限为三年，就免除原告必须在行政许可有效期限届满前办理采砂延续登记手续并取得许可的法定义务。因此，原告认为被告签订协议存在错误致使协议无法履行的诉讼主张亦不能成立。综上，被告称多县国土资源局具有与原告玉树雪源科技环保有限公司签订《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》的行政主体资格，签订协议不存在重大且明显违法情形，协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在行政行为无效和判决合同无效的法定情形，原告玉树雪源科技环保有限公司诉请确认《矿山土地复垦与环境保护恢复协议书》协议无效的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第二款之规定判决如下：驳回原告全部诉讼请求。案件受理费50元由原告玉树雪源科技环保有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于玉树藏族自治州中级人民法院。审判长 扎  西审判员 刘 建 军审判员 隋 春 梅二〇一八年十二月二十八日书记员 更求久美