大连市普兰店区人民法院行政判决书（2018）辽0214行初44号原告：大连晨宏房地产开发有限公司，所在地庄河市大郑镇大郑委中街**。法定代表人：王丹，系该公司经理。委托诉讼代理人：王金有，系辽宁莲城律师事务所律师。被告：庄河市国土资源局，所，所在地庄河市世纪广场**/div>法定代表人：马力，系该局局长。委托诉讼代理人：赵国栋，男，系该局工作人员，住，住辽宁省庄河市水仙小区**2-5-2/div>委托诉讼代理人：孙平乙，系辽宁瑾宸律师事务所律师。原告大连晨宏房地产开发有限公司诉被告庄河市国土资源局为行政协议一案，原告于2018年7月12日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2018年7月31日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政诉讼须知等。被告于2018年8月9日向本院递交答辩状，并递交作出行政行为所依据的事实证据和法律依据。本院于2018年8月16日送达给原告。本院于2018年9月28日、2018年10月29日组织证据交换。于2018年12月18日公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人王金有、被告委托诉讼代理人孙平乙、赵国栋均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2014年8月29日，被告对外发布《庄河市国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》，案涉地块位置：201国道南侧、李大线东侧、原大郑七中用地，规划地表总用地面积22782.25平方米，用地使用性质为居住用地、商业用地。原告竞买成功，双方于2015年1月23日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并于2017年12月13日签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》。原告向本院提出诉讼请求：1、请求解除原告与被告于2015年1月23日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2、请求判令被告返还原告已缴纳的土地出让金2093万元；3、请求判令被告按照原告所交付的土地出让金价款的月息二分为标准承担违约金。其中：1050万元自2015年3月23日起开始计算、1043万元自2016年4月22日起开始计算，计算至法院判决生效之日。4、请求判令被告返还原告已交各项税费款2349623元，并自原告提起诉讼之日起按人民银行同期贷款利率支付利息；5、请求判令被告赔偿原告筹备开发建设所投入的相关资金损失1701258.36元。6、请求判令被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2014年8月29日，被告对外发布《庄河市国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》，内容为：“对201国道南侧、李大线东侧、原大郑七中用地，规划地表总用地面积22782.25平方米，用地使用性质为居住用地、商业用地，规划建筑总面积为41008平方米，并承诺该项目净地出让”，原告通过竞买成功，双方于2015年1月23日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：被告出让给原告的土地场地平整达到一平，基础设施达到三通（即通水、通电、通热）；被告应于2015年3月23日向原告交付土地；原告除前期已交付的1050万元土地出让金外，其余1043万元土地出让金于2015年4月19日前支付；原告不按期支付土地出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金；由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当退还受让人已经支付的出让价款，受让人并可请求出让人赔偿损失。协议签订后，被告未能按照合同约定的时间向原告交付土地，原土地使用者大郑七中直到2015年年末才腾出校舍，2016年年末，学校校舍才予以拆除，但是校舍拆除后，原告发现另有一处自行车铺和一处临时建筑没有拆除。经原告多次找被告以及庄河市人民政府交涉，至原告起诉前始终没有得到解决。另外，至原告起诉前，被告未能履行基础设施达到三通的义务。因被告上述两项严重违约情形，导致原告至今无法建筑开发完整手续，无法实现对案涉土地的完全占有及开发建设。故诉至法院，请求支持原告的诉请。为支持其诉请，原告提供了以下证据：1、《庄河市国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》、《土地估价报告》、《国有建设用地使用权出让合同》、《原大郑七中地块规划设计条件》（2014年及2017年），拟证明被告承诺出让的土地为净地及保证“三通”、“一平”以及规划设计条件变更后导致建筑面积减少。2、现场照片2张、民心网下载的原告投诉被告不作为的网页信息、辽宁莲城律师事务所介绍信、《关于免除庄河第七初级中学原址地块土地出让金违约金和利息的请示》，拟证明被告未按规定交付净地。3、现场照片、《大郑镇房地产项目基础设施配套承诺函》、《关于大郑镇老镇区供热项目规划选址的函》，拟证明被告未按规定交付具备“三通”、“一平”出让条件。4、《关于解决大郑镇钟屯村地块相关问题及损失的报告》、《关于解决庄河市第七初级中学原校址地块相关问题及经济损失的申请》、《申请》、《关于退地、解除土地出让合同、索赔经济损失的报告》、《关于及时拆除大郑原七中开发地块临时建筑和退还利息的申请》、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的商榷函》，拟证明原告频繁向被告和庄河市政府提出请求尽快拆除违章建筑、实现三通一平、赔偿损失等方面的申请材料。5、原告为开发项目所办理的各项登记及相关手续，拟证明开发建设项目能够办理的手续原告均已经办理完毕，只是由于被告的原因（没有解决净地出让和三通问题），导致无法开工建设。6、被告的违法行为给原告造成的经济损失明细表及缴款单复印件、发票复印件、协议书复印件等，拟证明在原告向被告支付土地出让金2093万元的基础上，原告另行向被告及税务部门缴纳的税费款项2349623元，另外，原告为了筹备开发建设前期投入了相关资金，费用为1701258.36元。7、两份法律文书，证明与本案类似的案件经过最高院裁判，支持了受让方解除合同和支付违约金的诉讼请求。被告庄河市国土资源局辩称，不同意原告的诉讼请求。一、原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围1、行政诉讼法第十二条：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。根据该规定，可作为行政诉讼受案范围的只有政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议，虽然有“等协议”作为兜底，但不能认为所有的行政协议都是行政诉讼受案范围。2、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释20055号）中提到“根据民法通则、合同法、土地管理法城市房地产管理法等法律规定，制定本解释”。《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为合同纠纷的下级案由予以明确。以上规定表明，国有土地出让合同属于民事诉讼范畴。3、出让合同是双方在平等、自愿、诚实信用、有偿的基础上，经双方协商一致所签订的。双方身份平等、权利义务对等，答辩人不存在以行政权力使原告作出违背自己真实意思表示行为。如果按照行政诉讼程序审理本案，针对原告的违约行为，答辩人将无法通过诉讼程序追究原告的违约责任。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，应按民事诉讼程序进行审理。二、原告要求解除《国有建设用地使用权出让合同》并赔偿损失无法律依据1、关于案涉土地的交付，原告所述与事实不符。在合同约定的时间，答辩人与原告共同到案涉土地现场办理交付手续。在现场发现有一活动板房（自行车铺）位于案涉土地范围内，该活动板房虽然很小，不会对案涉土地造成实质性影响，但为了对原告负责，答辩人拒绝交付土地，同时告知原告，如果认为答辩人违约，可以依据合同约定进行索赔。原告经过一段时间考虑后，仍然向答辩人提出愿意现状接受案涉土地，并向答辩人作出书面承诺：“我公司同意接受原大郑七中地块，如以后有任何争议我公司全部负责，与贵局无关”。在此情况下，答辩人于2016年6月30日向原告交付了案涉土地，并办理的交地手续。原告接受案涉土地后，办理了土地使用证权属证明，并于2017年12月1日以案涉土地使用权作抵押在汇通银行贷款500万元。原告诉称的“存在多处违章建筑”、“至今被告也没有将该宗土地实际交付给原告使用”等与事实严重不符。原告对答辩人交付土地时间及现状均知悉并认可，书面承诺不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。原告接受了案涉土地并获取了收益，现要求解除出让合同及赔偿损失，于法无据。2、因未能在出让合同约定的时间内开工建设，原告向答辩人提出延长建设期的申请，答辩人同意了原告的请求。经协商一致，2017年12月13日，答辩人与原告签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》。协议约定，案涉土地建设项目在2017年6月1日之前开工，2019年6月1日前竣工。同日，原告出具承诺书一份，承诺“尽快开工建设，并保证2019年6月1日之前竣工。如不能按期竣工，我公司将承担违约责任”。由此可见，原告不能按期开工建设，完全是自身原因造成的，与答辩人无关。综上所述，原告的诉讼请求无法律依据，应当驳回。为支持其答辩意见，被告提供了如下证据：1、一般缴款书、资金往来结算票据、挂牌出让文件、成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。2、国有建设用地交地确认书、承诺书（2016年6月30日出具），拟证明答辩人于2016年6月30日将案涉土地交付给原告，原告对交付土地的时间和现状认可，并承诺以后有任何争议，与答辩人无关。3、《国有土地使用权出让合同补充协议》、承诺书（2017年12月31日出具），拟证明案涉土地项目不能按期开工建设，完全是原告自身原因造成的，与答辩人无关。4、拆迁补偿协议书，拟证明宗地范围内自行车修理棚在招拍挂前安置补偿落实到位。5、照片6张（2018年10月25日拍摄），拟证明宗地北边自行车修理棚已拆除；案涉宗地已被原告清除一米左右，场地平整，原告对案涉宗地已经开发利用；宗地范围内有一眼水井，可以满足原告施工需要。原告对被告的提交的第一组证据真实性、合法性均无异议。对第二组证据真实性无异议，但是对所证明的内容有异议。交地确认书所记载的事项与事实不符，按照被告挂牌出让的文件规定以及双方国有土地出让合同约定，被告应向原告交付的是净地，但实际土地情况并不符合净地标准。另外，按照被告承诺应交付原告的土地应达到三通一平的标准，但是在签署交地确认书时，案涉土地并未达到三通一平的标准，至今也未完成三通一平。承诺书是被告为规避其违法行为欺骗原告出具，所出具的文件违反国家法律法规关于土地出让方面的相关法律规定。被告应交付净地以及达到三通一平标准是其法定义务，不能免除。对第三组证据补充协议的真实性没有异议，从补充协议第一段的内容可以体现，补充协议2017年12月30日作出之时，案涉基础设施确实没有配套，原告购买宗地不具备商品房开发建设的条件。承诺书的质证意见同上一组证据中的承诺书。对第四组和第五组证据，因被告不是在法定的举证期限内提交的，属于无效证据，且该证据所指向的房屋是在原告提起行政诉讼之后2018年8月份才予以拆除，被告的违法行为确实存在。被告对原告提交的第一组证据中《庄河市国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》和《国有建设用地使用权出让合同》真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的有异议。被告于2016年6月30日将案涉宗地交付给原告，原告盖章确认，并出具承诺书，承诺同意接受，如以后有任何争议原告全部负责，与被告无关。双方的行为应视为对《出让合同》约定的交地条件和交地时间作了变更。对《土地估价报告》真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。《土地估价报告》是对案涉宗地的价格评估，是为招拍挂服务的，不是《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，所以与本案不具有关联性，其中的“五通”不能作为被告的交地标准。强调一点，《土地估价报告》第二部分三、（三）土地利用状况一项记载：根据评估人员现场勘查，至评估日，宗地为净地，场地平整。由此可见，案涉宗地于评估基准日（2014年8月3日）已达到净地、场地平整的标准。对《原大郑七中土地规划设计条件》（2014年及2017年），涉及文件是复印件，真实性无法确认，对关联性有异议，该两份文件出具的分别是，庄河市城乡规划建设，也就是原告购买的土地所要建筑的建筑物构成挡光的问题与被告出让的土地是两个法律关系，如果是规划建设的问题，侵犯了原告合法权益，应当向城乡规划局主张权利，与本案的被告没有关系。对原告提交的第二组证据中，对现场照片2张真实性、合法性、关联性以及证明目的均有异议。首先，两张照片是何人、何时、何地拍摄，均不清楚，与案涉宗地的现状不符。其次，如果第一张照片显示的是自行车修理棚（已经拆除，无法核实）的话，这个自行车修理棚在案涉土地拍卖前已经签订了补偿协议，安置补偿落实到位，没有法律纠纷，随时都可以拆除。第二张照片显示的建筑在案涉宗地范围以外，被告没有拆迁义务。再次，第一张照片显示，案涉宗地周围有变压器等供电设施。对民心网下载的原告投诉被告不作为的网页信息真实性、合法性、关联性以及证明目的均有异议。首先，网页信息属于电子证据，对于电子证据的收集、提取有专门的规定，原告收集、提取证据程序不合法，所以真实性、合法性、关联性有异议。其次，被告方的义务是负责用地范围内的动迁，而原告投诉的临时建筑是用地范围以外，与被告无关。被告以及大郑镇政府积极和相关部门沟通、协调解决这个问题，完全是基于为企业提供服务，尽快促成案涉宗地的开发建设来考虑。对辽宁莲城律师事务所介绍信真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，质证意见同上。对请示（复印件）的真实性、合法性、关联性均有异议。该请示仅仅为一份请示，庄河市政府是否给予答复无下文，是否批准不清楚，所以对合法性表示质疑。该请示即使是真实的也是向庄河市政府请示而非向被告国土资源局进行请示，故与本案无关。对原告提交的第三组证据中现场照片真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议。首先，照片是何人、何时、何地拍摄不清楚，真实性、合法性、关联性无法核实，不认可。其次，用地范围内已经有一口水井，足以保证原告的施工需要。而且原庄河七中位于大郑镇内，自来水已经配套，也可以解决原告的施工用水。原告私自打的水井是解决小区建成以后的用水需要。对大郑镇人民政府《大郑镇房地产项目基础设施配套承诺函》真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。该份承诺函是大郑镇政府向被告出具的，向被告作出的关于供热站承诺，与原告无关。对庄河市规划局《关于大郑镇老镇区供热项目规划选址的函》真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。“三通”标准不包括供热。对原告提交的第四组证据，除向被告提交的材料外，都是原告方单方形成的，材料中陈述的大部分情况与事实不符，相关的诉求没有法律依据。故，对该证据的真实性、合法性、关联性以及证明目的均有异议。向被告提交的材料需要与被告单位领导核实。对原告提交的第五组证据，原告为开发项目所办理的各项登记及相关手续，真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。原告于2017年12月13日出具的承诺书表示导致土地闲置的问题已全部解决，承诺尽快开工建设，并保证2019年6月1日前竣工。足以说明，无法开工建设的原因在于原告自身，和被告无关。对原告提交的第六组证据，对土地出让金20930000元相关证据的真实性、合法性、关联性无异议，对税费等正规的收据真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。责任应该由原告自己负担，与被告无关。对原告提交的第七组证据，没有最高人民法院的公章，对真实性有异议，该案件与本案也没有关系。经庭审质证，对当事人无异议的被告提供的一般缴款书、资金往来结算票据、挂牌出让文件、成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同》，本院予以确认并在卷佐证。对原告有异议的被告提供的第二组证据，因原告已签署了国有建设用地交地确认书，同时出具同意接受案涉地块的承诺书，故对该组证据，本院予以采信。对被告提供的第三组证据，因原告与被告重新达成补充协议，因案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订后，基础设施未配套，双方协商一致，该合同项下宗地建设项目在2017年6月1日之前开工，在2019年6月1日之前竣工，原告在该补充协议中签字盖章，同时出具保证按期竣工的承诺书，故对该组证据，本院予以采信。对被告提供的第四组和第五组证据，系超过法定举证期限提交，故对该两组证据，本院不予采信。对被告有异议的原告提交的第一组证据中《土地估价报告》是对案涉宗地的价格评估，与本案不具有关联性，《原大郑七中土地规划设计条件》（2014年及2017年），系复印件，故对该组证据，本院均不予采信。原告提交的第二组证据所指向的自行车修理棚现已拆除，活动板房在案涉宗地范围以外与本案无关，本院均不予采信。原告提交的第三组证据未能证明与被告达成通热的“三通”标准，原告自己打井也无法证实未达到“通水”标准，故对该证据本院不予采信。原告提交的第四组证据，其中递交给被告的《关于及时拆除大郑原七中开发地块临时建筑和退还利息的申请》（2018年5月3日）以及《关于解除国有建设用地使用权出让合同的商榷函》（2018年6月12日），被告未予否认，本院对原告曾于2018年5月3日和2018年6月12日向被告主张解除合同并赔偿损失的该节事实予以确认。其他证据，与本案没有关联性，本院不予采信。原告提交的第五组证据真实性予以采信，但无法证明能否开工建设与被告存在因果关系，故对该组证据的证明事项不予采信。原告提交的第六组证据，土地出让金20930000元及相关税费的真实性予以采信，但无法证明相关损失是由被告造成的，故对该组证据的证明事项不予采信。原告提交的第七组证据，不具有证据效力，本院不予采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定的事实如下：2014年8月29日，被告对外发布《庄河市国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》，案涉地块位置：201国道南侧、李大线东侧、原大郑七中用地，规划地表总用地面积22782.25平方米，用地使用性质为居住用地、商业用地。原告竞买成功，双方于2015年1月23日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同的主要内容为：被告出让给原告的土地场地平整达到一平，基础设施达到三通；土地出让金为20930000元；原告不按期支付土地出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向被告缴纳违约金；由于被告未按时提供出让土地而致使原告本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，被告应当按照原告已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，被告延期交付土地超过60日，经原告催交后仍不能交付土地的，原告有权解除合同，被告应当退还原告已经支付的出让价款，原告并可请求赔偿损失。合同签订后，原告已分期向被告支付了土地出让金20930000元。2016年6月30日，原、被告双方签订了国有建设用地交地确认书，被告将案涉土地交付给原告，原告同意接受。同日，原告向被告出具了承诺书，承诺同意接受案涉地块，如以后有任何争议原告全部负责，与被告无关。2017年12月13日，双方签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》，主要内容为由于基础设施未配套原因，该建设项目不能按期开工建设，案涉土地经认定为闲置土地，根据闲置土地相关法律规范，双方达成补充协议，该合同项下宗地建设项目在2017年6月1日之前开工，在2019年6月1日之前竣工。同日，原告向被告出具承诺书，承诺于2019年6月1日之前竣工，如不能按期竣工，原告将承担违约责任。另查明，2018年5月3日起，原告向被告协商解除合同并赔偿损失。原告所陈述的场地仍有建筑物，其中自行车修理棚现已拆除，活动板房在案涉土地范围以外。再查明，原告接受案涉土地后，办理了土地使用证权属证明，并以案涉土地使用权作抵押办理了银行贷款。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（六）请求解决行政协议争议；……”，故本案请求解除土地出让合同属于请求解决行政协议争议，属于行政诉讼的受案范围。案涉《国有建设用地使用权出让合同》及协议，系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。根据合同法的相关规定，一方发生根本违约的，非违约方享有法定解除权。本案争议的焦点为被告是否构成根本违约。首先，双方对案涉出让合同约定的“三通”有不同理解，原告认为“三通”为通水、通电、通热，被告认为“三通”为通水、通电、通路。根据《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：“实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”本院认为，“三通”为通水、通电、通路，案涉土地是否通热并不是被告是否构成违约的标准，且原告的证据不足以证明案涉土地未通水。其次，双方对案涉土地是否平整有不同理解，原告认为场地平整是指没有任何建筑物的净地状态，被告认为土地符合《国务院闲置土地处置办法》第二十一条的规定即为净地。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部2012年6月1日发布）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”本院认为，对净地的认定应当符合该条的规定，且原告所述场地仍有建筑物一节，现已查明自行车修理棚现已拆除，活动板房在案涉土地范围以外。综上，原告的证据不能证明被告存在根本违约行为。故对原告请求解除案涉土地出让合同的诉讼请求，本院不予支持。关于原告请求判令被告返还土地出让金2093万元及相应违约金、返还税费款2349623元并赔偿损失1701258.36元的诉讼请求，因原告未在本院限定期间内缴纳相应的诉讼费用，故对原告的上述诉讼请求，本案不做处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大连晨宏房地产开发有限公司请求解除2015年1月23日与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告大连晨宏房地产开发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长 肖明阳审判员 曲 跃审判员   孙 琳 二○一八年十二月二十六日书记员 徐可心附法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。