中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申1495号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨景敏，女，1965年3月13日出生，汉族，住山东省济南市市中区党家卫生院宿舍**。 委托诉讼代理人：周涛，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈晨，北京在明律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省济南市市中区人民政府。住所地：山东省济南市市中区纬二路**。 法定代表人：韩永军，山东省济南市市中区人民政府区长。 再审申请人杨景敏因与被申请人山东省济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）确认强制拆除行为违法并赔偿一案，不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终826号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 山东省济南市中级人民法院一审查明，杨景敏在山东省××市中区××办事处岳而村拥有房屋一处，房屋所有权证为济房权证历城字第××号，证载建筑面积共计346.98平方米，用途住宅，个体经营摩托车配件。2014年4月15日，山东省济南市人民政府作出济拟征公告［2014］127号《拟征收土地公告》，2014年10月14日，山东省济南市国土资源局作出（2014）149号《关于岳而村拟征收土地补偿安置方案》，2015年6月14日，山东省人民政府作出鲁政土字［2015］714号《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》，同意征收包括岳而村在内的土地64.6382公顷，2015年7月9日，山东省济南市人民政府作出济征公告［2015］215号《征收土地公告》，将鲁政土字［2015］714号批复予以公告，2014年10月18日，山东省济南市国土资源局市中分局、山东省××市中区××办事处岳而村民委员会、山东省济南市市中区国有资产运营有限公司、山东省济南市市中区人力资源和社会保障局共同签订《土地征收补偿安置协议》。2016年3月11日，山东省济南市市中区道路工程指挥部、山东省济南市国土资源局市中分局、山东省济南市市中区政府陡沟街道办事处联合向张继林下达《责令限期交出土地通知书》。 另查明，张继林系杨景敏前夫。2013年1月11日，山东省济南市市中区委办公室、山东省济南市市中区政府办公室作出市中办发(2013)1号《关于成立济南市市中区重点道路工程建设指挥部的通知》，决定成立山东省济南市市中区重点道路工程建设指挥部，该指挥部下设二环西路南延建设工程办公室。2016年3月30日，杨景敏的房屋被拆除。杨景敏房屋所在土地用于二环西路南延道路工程建设，杨景敏未签订安置补偿协议。杨景敏对拆除其房屋行为不服，以市中区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，请求确认市中区政府强制拆除其房屋的行为违法，请求判令市中区政府将其房屋恢复原状，并赔偿财产损失共计366755元、精神损失费200000元。 一审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，市中区政府为山东省济南市二环西路南延道路等项目建设，成立了山东省济南市市中区重点道路工程建设指挥部，可以认定在其辖区内济南市二环西路南延道路建设工程项目相关安置补偿工作由其具体实施，故拆除杨景敏涉案房屋行为的法律后果应当由其承担，由于该指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关市中区政府承担相应的责任。市中区政府系本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，市中区政府未提交证据证明拆除原告房屋行为的合法性。因此，杨景敏请求人民法院确认市中区政府强拆行为违法的主张应予支持。 关于杨景敏要求市中区政府将其房屋恢复原状的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）、（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”。杨景敏的房屋已灭失，其要求恢复原状已无可能，市中区政府应当给付相应的赔偿金。市中区政府提交的安置补偿方案等证据，证明市中区政府并未拒绝杨景敏房屋搬迁的安置补偿要求。因此，杨景敏应当先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商，协商不成时可以另行主张权利。对杨景敏要求市中区政府将其房屋恢复原状的诉讼请求，应予驳回。 关于杨景敏要求市中区政府赔偿因强拆给其造成的财产损失的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。杨景敏请求人民法院判令市中区政府对强行拆除其房屋造成的财产损失进行赔偿，应当承担相应的举证责任。杨景敏提交的证据尚不足以证明其主张的财物确系因其房屋被拆除而灭失的事实，且市中区政府提供的视频资料能够证明杨景敏被拆房屋内不存在其主张的物品。房屋附属物的损失，可在房屋补偿协商过程中向市中区政府主张，因此，对杨景敏要求市中区政府赔偿财物损失的诉讼请求，不予支持，杨景敏可待证据充分后另行主张。于2016年11月28日作出（2016）鲁01行初205号行政判决：一、确认市中区政府于2016年3月30日拆除杨景敏房屋的行为违法；二、驳回杨景敏的其他诉讼请求。 杨景敏不服，向山东省高级人民法院提出上诉，请求撤销原审法院判决第二项，改判市中区政府将涉案房屋恢复原状，如不能恢复原状则依法判令其按照类似房地产价格对其予以赔偿，并判令市中区政府赔偿其物品等财产损失366755元，精神损失费200000元。主要理由为：1、在涉案房屋无法恢复原状的情况下，应当判决市中区政府承担赔偿责任。2、原审法院混淆了行政赔偿和行政补偿，其作出的行政判决缺乏专业性和合法性。3、其要求市中区政府对其进行物品等财产损失赔偿的请求应予支持。4、其主张的停产停业损失，精神损害赔偿均系合法要求，原审法院依法应予以支持。 市中区人民政府答辩请求维持原审法院判决。主要理由为：1、本案诉争房屋属于被征收房屋，其主张的房屋价值，已在补偿安置方案等证据中得到体现，且补偿安置方案具有行政行为的效力先定性，杨景敏应当先行与政府相关部门就房屋搬迁安置与补偿问题进行协商。2、杨景敏提交的证据尚不足以证明其财物损失的赔偿要求，原审法院判决应予维持。 二审法院认为，关于杨景敏上诉提出的在涉案房屋无法恢复原状的情况下，原审法院应当判决市中区政府承担赔偿责任的主张是否成立。因杨景敏在原审中的诉讼请求仅为确认违法和将房屋恢复原状，赔偿因物品等财产损失，并未直接要求对涉案拆除房屋予以赔偿，杨景敏提出被强制拆除房屋本身的赔偿，属于在二审程序中提出赔偿请求。原审法院判决认为市中区政府提交的安置补偿方案等证据，证明市中区政府并未拒绝杨景敏房屋搬迁的安置补偿要求，该认定并无不当，也未剥夺或减损杨景敏应当获得的安置补偿权益。市中区政府亦对与杨景敏就房屋搬迁安置与补偿问题进行协商予以认可。杨景敏应当先与政府相关部门就安置与补偿问题进行协商，协商不成再就房屋赔偿款项提起行政赔偿诉讼，主张权利。杨景敏主张应当赔偿物品等财产损失，但没有提供充分证据支持，原审法院判决不予支持，并认为可待证据充分后另行主张，房屋附属物、停产停业损失可在协商房屋补偿安置事宜时一并主张，亦无不当。于2017年9月25日作出（2017）鲁行终826号行政判决：驳回上诉，维持原判决。 杨景敏申请再审称：1.在涉案房屋无法恢复原状的情况下，依据《中华人民共和国国家赔偿法》，人民法院应当判决被申请人承担赔偿责任。强拆其房屋的行为已经被确认违法，人民法院应当判决被申请人将涉案房屋恢复原状，如果该房屋无法恢复原状，则应当判决被申请人承当赔偿责任。一、二审法院认为申请人应当先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商，无法律依据。2.二审法院混淆了行政赔偿和行政补偿，申请人要求被申请人承担的是行政赔偿责任。但二审法院却称涉案房屋被纳入征收范围，申请人应当先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商。二审法院判决以补偿方式解决违法行为的赔偿问题，显然混淆了行政赔偿和行政补偿。3.申请人要求被申请人对其物品等财产损失赔偿的请求应予以支持。二审法院以申请人提供的证据不足以证明其主张的财物系因房屋被拆除而灭失的事实为由，判决驳回申请人的赔偿请求，缺乏事实和法律依据。本案中，申请人的涉案房屋被被申请人违法强拆，房屋内的物品被毁坏，申请人已经无法对其所遭受的损失进行实际举证，被申请人在实施强拆行为前又未进行证据保全公证，应当由被申请人承担无法举证的不利后果。4.最高人民法院发布的保护产权典型案例已明确违法强拆赔偿纠纷案件中，直接判决对房屋等财产损失一并进行赔偿的原则，不再将房屋损失视为另一法律关系予以解决。综上，二审法院判决驳回申请人将房屋恢复原状的请求，又不判决被申请人承担赔偿责任，同时判决驳回申请人要求赔偿财物损失，缺乏事实和法律依据。据此，请求：1.撤销二审法院判决；2.改判市中区政府将涉案房屋恢复原状，如不能恢复原状则依法判令其按照类似房地产价格予以赔偿，并判令市中区政府赔偿其物品等财产损失366755元，精神损失费200000元。 本院认为，杨景敏在原审中的诉讼请求为确认强制拆除其房屋的行政行为违法和将其房屋恢复原状，赔偿因物品等财产损失，一、二审法院鉴于市中区政府强制拆除的程序不合法，已支持了其第一项诉讼请求，即确认了市中区政府拆除其房屋的行为违法。 关于将其房屋恢复原状的诉讼请求，因杨景敏的房屋于2016年3月已被拆除灭失，且2015年6月山东省人民政府作出鲁政土字[2015]714号《关于济南市市中区2015年第1批次建设用地的批复》，同意征收包括岳而村在内的土地64.6382公顷，用于修建山东省济南市二环西路南延道路，此项建设应属公益事业工程，另2015年7月山东省济南市人民政府作出济征公告[2015]215号《征收土地公告》，将鲁政土字[2015]714号批复予以公告，杨景敏涉案房屋在征收范围内，本案有合法的征地批复手续，故杨景敏要求恢复原状已无可能和必要，故一、二审法院未支持其将房屋恢复原状的诉讼请求，合乎情理、法理。 因杨景敏在原审起诉时未曾就涉案房屋的灭失要求赔偿，庭审中虽提出对涉案房产进行价值评估，但后未变更要求恢复房产原状的诉请，增加赔偿房产损失的诉求，一审指出其可先行与政府相关部门进行协商，协商不成时另行主张权利，也无不当。且在本院再审审查期间，杨景敏已对房产灭失的损失另行提起了赔偿诉讼，故房产灭失的赔偿权利，在另一诉讼中能依法得到保障和维护。 关于杨景敏主张应当赔偿物品等财产损失，但因其未提供充分证据支持，市中区政府提供的视频资料能够证明杨景敏被拆房屋内不存在其主张的物品，故一、二审法院判决不予支持，并认为可待证据充分后再另行主张，亦无不当。 综上，杨景敏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人杨景敏的再审申请。 审判长  梁凤云 审判员  罗 霞 审判员  王海峰 二〇一八年十二月二十四日 书记员  申泽斌