湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1037号上诉人（原审原告）：李根山，男，1957年1月1日出生，汉族，住长沙市芙蓉区，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：周正国，男，1960年5月16日出生，汉族，住长沙市芙蓉区，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：甘建文，男，1964年9月15日出生，汉族，住长沙市芙蓉区，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：尹建根，男，1966年8月5日出生，汉族，住长沙市芙蓉区，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：娄月红，女，1963年1月3日出生，住长沙市芙蓉区，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：李铁双，男，1955年6月29日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：李军其，男，1954年1月27日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：戴厚军，男，1963年1月2日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：杨小文，男，1970年3月25日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：尹凯林，男，1958年10月5日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：尹顺华，女，1954年10月17日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：梁清萌，女，1961年12月18日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：鲍秀华，女，1953年7月13日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：尹尚，男，1968年1月4日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：谭晓强，男，1965年11月11日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：梁清莲，女，1957年10月26日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：尹立山，男，1966年7月14日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：尹立，男，1972年10月3日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：廖云波，男，1963年7月26日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：范激扬，男，1969年6月22日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：娄利安，男，1962年12月11日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：李国安，男，1951年4月5日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：徐建兵，男，1967年2月2日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人（原审原告）：甘小芳，女，1953年6月23日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市湘府西路**。法定代表人：许达哲，省长。委托代理人：张少波，湖南省司法厅工作人员。原审原告：徐建刚，男，1973年12月1日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。上诉人李根山、周正国、甘建文、尹建根、娄月红、谭晓强、李军其、鲍秀华、徐建兵、范激扬、尹凯林、梁清萌、李铁双、尹立、尹尚、甘小芳、戴厚军、尹立山、娄利安、廖云波、李国安、杨小文、尹顺华、梁清莲（以下简称谭晓强等24人）因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）、原审原告徐建刚行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2016年6月6日，省政府收到谭晓强等24人及徐建刚邮寄的行政复议申请书，请求撤销省政府于2014年7月14日作出的（2014）政国土字第1228号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称1228号审批单），省政府收到谭晓强等25人行政复议申请后，于6月7日作出补正行政复议申请通知，告知谭晓强等24人及徐建刚需补正提供本人与土地审批单有利害关系的证明材料。并告知了补正期限。7月1日，省政府向长沙市人民政府作出第三人参加行政复议通知，并于同日向湖南省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出行政复议答复通知书。省国土厅于7月13日作出行政复议答复。7月25日，省政府作出湘府复驳字[2016]52号《驳回行政复议申请决定》（以下简称52号复议决定）并邮寄送达复议代表人娄月红，主要内容以省政府不是适格的被申请人为由驳回了其行政复议申请。谭晓强等24人及徐建刚不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销省政府作出的52号复议决定。徐建刚经原审法院传票传唤，无正当理由未到庭，且未委托诉讼代理人，亦未推荐诉讼代表人。另查明，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）于2013年9月1日作出国土资函[2013]625号《关于长沙市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称国土资函[2013]625号文），载明“你省（湘政[2013]23号）《关于长沙市等4个城市2013年度建设用地的请示》业经国务院批准……”。又查明，省政府于2014年7月14日作出涉案1228号审批单，载明该项目农用地转用和土地征收方案已经上述国土资函[2013]625号文批准。原审认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条之规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，谭晓强等24人及徐建刚以省政府为被申请人提起行政复议，并不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的行政复议受理条件，省政府不是本案适格的被申请人。省政府在谭晓强等24人及徐建刚补正行政复议申请后，依法受理了谭晓强等24人及徐建刚行政复议申请，通知长沙市人民政府作为第三人参加行政复议，并向省国土厅作出行政复议答复通知。省政府在收到省国土厅作出答复后，在审查行政复议各方书面材料的基础上，于7月25日作出行政复议决定符合法定程序。原审认为，对徐建刚应依法按撤诉处理，原审法院不再另行制作裁定书。综上，谭晓强等24人诉讼请求不能成立。省政府作出52号复议决定主体适格、程序合法、认定事实清楚。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谭晓强等24人的诉讼请求。原审案件受理费50元，由谭晓强等24人共同承担。谭晓强等24人不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决是错误的。依据土地管理法第四十五条的规定，征收土地经国务院批准后，应按照土地管理法第四十六条规定，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，无需再次经过省级人民政府批复，土地管理法也未授权省级人民政府再次作出批复的权限。因此上诉人认为省政府作出的1228号审批单是个独立的行政行为，国土资函[2013]625号文才是经国务院批准的，省政府是适格的被申请人，省政府作出的52号复议决定依据不足，原审判决适用法律错误。请求撤销原判和52号复议决定。省政府答辩称：国土资函[2013]625号文，是对长沙市2013年用地计划的整体批复，该批复作出时省政府、省国土厅有相应的报批材料，这类批复是国务院的最终裁决，省政府不是适格的行政复议被申请人。请依法裁判。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审中谭晓强等24人提交了9份证据：1.国土资函[2013]625号文；2.1228号审批单；3.湘国土资[2013]47号《湖南省国土资源厅关于湖南省长沙市等四个城市2013年度建设用地审查意见的报告》；4.证据3的附件《关于湖南省长沙市等四个城市2013年度建设用地的请示》；5.国土资源部（国土资发[2006]320号《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》；6.《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部第49号令）；7.长沙市国土资源局2014年4月7日编制的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》；8.国土资发[2012]65号《国土资源部关于进一步扩大试点做好报国务院批准城市建设用地报批工作的通知》；9.关于转发国务院对国土资源部《报国务院批准的建设用地审查办法》批复的通知（国土资发[1999]384号）。拟证明1228号审批单未经国土资函[2013]625号文批准。省政府质证意见为：对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到上诉人的证明目的，不能证明1228号审批单未经国务院批准。本院经审查认为，上述证据1、证据2在原审已经提交，并被原审采信，本院不再重复采信，其他证据不能证明谭晓强等24人拟证明的事实，本院不予采信。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为，批准机关为被申请人。”本案中，省政府向国务院报送了《关于长沙市等4个城市2013年度建设用地的请示》，经国务院批准，国土资源部作出国土资函[2013]625号文，1228号审批单是经该文批准作出的。谭晓强等24人以省政府为被申请人，对省政府经上级行政机关批准作出的1228号审批单提起行政复议，不符合上述行政法规的规定，省政府不是该行政复议的适格被申请人。省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请的规定，驳回谭晓强等24人的行政复议申请，并无不当。原审法院对原审原告徐建刚的起诉按撤诉处理，但未在裁判主文中表述不当。鉴于徐建刚未提出上诉，且该行为没有影响徐建刚的实体权利，本院予以指出，但不再予以处理。综上，谭晓强等24人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人谭晓强等24人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  付海燕审 判 员  张少波审 判 员  林 芝二〇一八年十二月二十四日代理书记员  刘柯岑