安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖03行初89号原告李文兴，男，1956年12月15日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。委托代理人陶青松，安徽乐业律师事务所律师。被告蚌埠市淮上区人民政府，住所地蚌埠市淮上大道淮上区行政办公中心**。法定代表人韩见，区长。委托代理人徐从春，蚌埠市淮上区人民政府工作人员。委托代理人袁士东，安徽径桥（蚌埠）律师事务所律师。原告李文兴请求被告淮上区人民政府（以下简称淮上区政府）履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2018年8月8日立案，并依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭审理了本案。原告李文兴及其委托的代理人陶青松，被告淮上区政府的委托代理人徐从春、袁士东到庭参加诉讼。被告淮上区政府的法定代表人韩见未到庭。本案现已审理终结。原告诉称，2010年，被告根据蚌埠市职教发展规划和辖区经济发展需要，决定对原告所在的蚌埠三十三中校内住户进行拆迁，并对原三十三中校内住户信息、住宅面积及自建房屋面积（厨房）等进行了调查登记。2010年9月，被告为实施该项规划，决定对原告等校内住户进行提前拆迁，为确保年前完成该项工作，被告承诺，只要在规定的时间内完成拆迁、搬迁的住户，届时将按当时全市执行的《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》蚌政〔2007〕144号文件（以下简称蚌政〔2007〕144号文件）落实征迁补偿安置。为积极响应政府号召，也为了学校的发展建设大计，原告等校内住户，于当年9月份前全部完成了拆迁、搬迁。然而，迄今8年，被告一直没有依法按照相关文件对原告进行征迁补偿安置。期间，2017年5、6月间，原告等人分别采取约谈、抗议、信访等形式，要求被告履行职责，并依法适用蚌政〔2007〕144号规定予以安置，但被告以“全市一盘棋”、“一把尺子”为由，改为适用《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26号）。2017年7月，原告等人向蚌埠市政府提出信访复核申请，11月9日市政府作出《复核意见》，该意见要求被告淮上区政府本着尊重历史、实事求是的原则，确保教师利益不受侵害，保证安置工作顺利进行。但被告仍然我行我素，于2018年3月以“通知”的形式，要求原告签署《征迁意向书》，并强行要求按照蚌埠市人民政府令第26号进行安置补偿。退一步说，即使按照蚌埠市人民政府令第26号进行安置补偿，依据该令第48条之规定：“本办法发布前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，仍按批准拆迁时的规定执行。”被告仍然应按照蚌政〔2007〕144号文对原告进行安置补偿。原告在1974年前自建的无产权房屋应当按实际面积100%进行补偿安置。综上，被告至今未对原告以蚌政〔2007〕144号文进行安置补偿，侵害了原告的合法利益。请求：1、判令被告依据当年适用的蚌政〔2007〕144号文落实对原告的征迁补偿安置；2、在第一项诉请的基础上，判令被告对原告自建房全部面积进行补偿安置。被告淮上区政府答辩认为，一、被答辩人起诉前并未就诉请事项向答辩人提出过申请，履行法定职责的前置程序不能以信访申诉的方式替代；二、被答辩人主张按照《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）文件进行安置补偿，缺乏事实和法律依据，不应给予支持。1、诉争房屋系集体土地上的“公房“。2010年底，答辩人对案涉房屋执行的是公房腾退政策，当时，蚌埠市淮上拆迁有限公司与被答辩人还签订了《集体土地房屋及附属（着）物拆迁补偿协议》，且答辩人完全履行了该协议项下的合同义务；2、2014年7月，涉案房屋所在区域征迁项目正式启动。项目征迁安置公告明确载明参照蚌埠市人民政府令第26号相关政策实施；3、2016年底至2017年初，答辩人本着落实改善教师居住环境的民生工程，最大限度维护被答辩人利益的角度出发，就案涉房屋为被答辩人办理了公房出售的房改手续。被答辩人也在《征迁意向书》上明确同意按照蚌埠市人民政府令第26号进行安置。因此，案涉房屋按照蚌埠市人民政府令第26号予以补偿安置合法有据；三、被答辩人自建房屋部分仅在2004年航测图中有标注，答辩人为维护案涉征迁项目教师的利益，已放宽政策按照1996年航测图上有标注的房屋依法认定了面积，被答辩人未提供证据证实其自建房屋于1982年前已存在的情形下，要求全额进行补偿没有事实和法律依据；四、就案涉房屋的征迁安置，蚌埠市人民政府令第26号相比蚌政〔2007〕144号文赋予了被答辩人更多的优惠，如被答辩人坚持主张按照蚌政〔2007〕144号文补偿，答辩人不反对其放弃应得利益。综上，请求法院查明事实后依法裁定驳回原告起诉。原告在起诉时提交证据如下：1、原告身份证复印件。2、《公证书》。证据1-2证明原告母亲陈翠仙原任教学校属被告管辖的事实；陈翠仙房屋被征迁、搬迁的事实及被告承诺适用《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）的事实。由于时间较长，搬迁协议查找不到，提供的复印件有误，以被告提供的为准。3、《关于高匀田信访事项的处理意见》、《信访事项的处理意见书》、《关于高匀田等信访事项的复查意见》、《关于高匀田信访事项的复核意见》，证明目的：1、原告房屋被实施征迁的主体是被告及具体征迁、搬迁的时间等事实；2、证明原告房屋被征迁时，适用的补偿安置文件为《蚌埠市城市房屋拆迁安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）的事实；3、证明被告违法适用《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26条）的事实；4、证明被告违法适用征迁补偿安置文件的行为，不仅没有法律法规依据，也没有上级人民政府的政策依据，相反，上级人民政府意见要求被告“尊重历史，实事求是，妥善安置，确保教师利益不受侵害”的事实。4、蚌埠市城市房屋拆迁调查表，证明原告房屋被拆迁时，经被告调查确定的实际面积，同时也证明了被告对原告的自建房有效面积按照百分之百计算的事实。5、安徽省人民政府行政复议决定书，证明被告所述的公房腾退已被安徽省人民政府确认违法。被告淮上区政府对原告李文兴举证质证意见：对证据1-2真实性无异议。对证据3真实性无异议，达不到原告所述的证明目的；对证据4真实性无异议，达不到证明目的；对证据5真实性无异议，但该行政复议书是针对蚌埠市八所学校477户搬迁住户作出的，达不到原告的证明目的。通过该行政复议决定书，能够证实在2012年案涉房屋尚未履行房改政策，原告尚不具备被安置补偿的主体资格。被告在法定期限内提供如下证据：1、蚌埠市城市房屋拆迁调查表；2、淮上区征地拆迁地上建筑物、附着物调查表；3、案涉房屋2004年航测地形图；4、集体土地房屋及附属（着）物拆迁补偿协议；5、征地拆迁补偿费用结算表（集体土地）；1-5证明目的：1、2010年底，案涉房屋执行的是公房腾退政策，房屋产权人为蚌埠第三十三中学，原告尚不具备被安置补偿的主体资格；2、原告自建房屋在2004年航测地形图中才有标注，依法应不予补偿。6、蚌埠市公有住房出售价格审批表；7、蚌埠三十三中征迁安置选房情况登记表；8、2014年蚌埠市土地市场管理委员会第二次会议纪要；9、淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告；10、淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案公告；6-10证明目的：1、证明案涉房屋征迁安置项目于2014年7月启动，依法应适用蚌埠市人民政府令第26号文；2、项目启动后，被告采取惠民政策为原告办理了公房出售的房改手续，原告才取得被安置补偿的主体资格；3、原告同意适用蚌埠市人民政府令第26号文安置补偿。11、龙湖教师新村房屋楼层系数及价格表；12、兰庭书苑小区新建商品住宅评估市场平均单价价格初步结果一览表；11-12证明目的：证明原告被安置小区的房屋在2015年2月6日的市场评估均价为4925元每平方。被告提供的规范性文件如下：1、《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）2、《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26号）原告对被告举证质证意见：对第一部分证据，对证据1-2没有异议，但是达不到证明目的，该证据同时也证明了当年被告要求原告实施搬迁，是征迁行为，并非是公房腾退，该证据同时也证明了原告自建房被征迁时，被告已按1982年以前的自建房屋按照百分之百计算有效面积的事实。对证据3真实性无异议，但该证据只能证明2004年原告被征迁房屋有了航测地形图，证明不了1982年以前原告自建房屋未建造使用的事实。证据4-5对集体土地性质的认定是错误的，对拆迁附着物的补偿不能代表对房屋拆迁的补偿。对证据6-7无异议。证据8与本案无关联性，该会议纪要产生于2014年，其规范指导的仅仅是2014年或之后的房改政策，并未否定被告2010年对原告房屋实施征迁的行为性质以及拆迁补偿安置文件的适用。对证据9-10该组证据原告不知道被告何时所作出，也不知道被告在哪里公告的，原告未见到，未收到，未听到。对证据11-12无异议。（一）本院对原告举证认证意见：证据1-2的真实性、合法性、关联性予以认定，但达不到证明原告在2008年9月搬迁时系房屋所有权人及其是被征收人的证明目的；证据3真实性、合法性、关联性予以认定，能证实原告等人就安置补偿进行信访，各级政府部门给予了信访答复，但达不到证明原告在2008年9月搬迁时系房屋所有权人及被征收人的证明目的；证据4双方当事人认可，真实性、合法性、关联性予以认定，能证实原告在2008年12月搬迁时各校对原告自建房及地上附属物进行登记，但达不到证明其自建房系合法建设的证明目的；证据5的真实性、合法性、关联性予以认定，能够证明原告等477户教师在提起行政复议时涉案的房屋未履行房改政策，原告不具备被安置补偿的主体资格。（二）本院对被告举证认证意见：证据1-5的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证明被告未实施国有土地上房屋征收，以及原告自建房屋在2004年航测地形图中才有标注；证据6-12的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实被告征收原告涉案房屋在2014年7月，同时公有住房出售（房改）和安置工作同步实施；原告在2017年3月参加了房改，并同意适用蚌埠市人民政府令第26号予以安置补偿。本院经审理查明，2008年3月，蚌埠市政府为加强学校标准化建设，扩大教学用地、改善教学环境，解决教师住房困难，作出《龙湖教师村二期续建专题会议纪要》（第7号），在该会议纪要中第二条确定，“为了将好事办好，实事办实，依据《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》（蚌政〔2007〕144号）精神，房屋销售对象应全部为异地安置和住房困难的教职工。…”2010年11月，蚌埠市政府再次作出《龙湖教师村二期续建有关问题的专题会议纪要》（第46号），该会议纪要第一条认为，“校内住宅拆迁范围为现市教育局局属学校和2008年市教育局直属义务教育阶段学校下划到区里的学校，…”第三条中确定，“…综合多方面因素，房款暂按3000元/㎡预收。最终根据物价部门的核算定价，多退少补。根据有关房改政策，被拆迁的旧宅公房可以出售给现承租户，出售房屋所得专项用于龙湖教师新村的二期建设。”2011年10月，蚌埠市政府作出《关于校内住宅公房使用权收回相关问题专题会议纪要》（第64号），该会议纪要确定，“收回校内公房使用权的主体为房屋产权所有单位”，“实施主体与校内住宅公房承租户解除承租关系并签订搬迁协议后，原承租户可在限定的面积内购置龙湖教师村二期新建住房一套，房款暂按3000元/㎡预收，最终根据物价部门核算定价，多退少补。”由于上述房屋搬迁涉及校内教职工住户477户，其中王玉利等138人对蚌埠市政府作出的64号会议纪要向省政府申请行政复议，省政府于2012年5月作出皖行复〔2011〕120号复议决定，确认蚌埠市政府作出的64号会议纪要违法。另查明，被告淮上区政府根据蚌埠市职教发展规划和蚌埠市八中、三十三中发展需要，按照上述会议纪要的要求，淮上区政府率先于2010年12月20日前完成了对蚌埠市八中、三十三中校内住户的拆迁工作。蚌埠第三十三中学校内住户李文兴（乙方），于2010年9月19日与蚌埠市淮上拆迁有限公司（甲方）签订《集体土地房屋及附属（着）物拆迁补偿协议》，协议根据蚌政办（2009）2号文件《关于集体土地房屋及附属（着）物拆迁补偿协议》规定的精神，经甲乙双方充分协商，达成如下补偿协议：“一、由甲方对乙方的房屋、附属物及土地进行丈量、统计、复核、验证，经乙方确认无误，对以下附属物进行补偿：地：地面附属物1746元、房屋货币补偿5762.3元。……五、甲方对乙方拆迁后的安置：根据统一规划在——（空白）花园小区实行统一安置。……”在该协议中并无关于补偿标准适用《蚌埠市城市房屋拆迁补偿安置标准暂行规定》蚌政〔2007〕144号文件的约定。2018年8月，原告以被告至今未按照蚌政〔2007〕144号文对原告予以安置补偿，且未对原告自建房予以全面安置为由，诉讼来院。再查明，被告于2014年7月21日、23日分别发布《淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告》、《淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案的公告》，以上两公告适用范围为八中、三十三中（仅限这两所学校拆迁住户），并参照蚌埠市人民政府令第26号相关政策进行补偿安置，同时明确公有住房出售（房改）与安置工作同步实施。原告李文兴其父李树勋系蚌埠第三十三中的校内住户，其承租该校公有住房47.7平方米，自建房12.92平方米。李树勋于2000年10月去世，李文兴的母亲陈翠仙居住于此，陈翠仙于2016年7月31日因病去世。李文兴与其姐姐李文茂、李文胜等就案涉房屋进行公证。公证内容为：“母亲陈翠仙在李树勋死后购买了一处房改售房，该房后被拆迁还原安置在蚌埠市迎湖路328号兰庭书苑12号楼1单元802室，建筑面积为85.34平方米，该房屋的不动产权证书待办。……我们决定自愿放弃上述遗产的继承权，声明人：李文茂、李文胜。”2017年7月，上述公房以买方为“陈翠仙”的名义参加了房改，并且在龙湖教师新村选择12号楼一单元8层02号房屋，选房人签字处为原告李文兴签名，因对补偿安置标准有异议双方目前未最终结算。又查明，由于原告对补偿安置标准有异议，2017年5月、8月，蚌埠八中教师卢振凤、蚌埠第三十三中教师高匀田等人到淮上区教体局进行信访，区教体局作出淮教信〔2017〕8号《关于高匀田信访事项的处理意见》、淮教信〔2017〕15号《信访事项处理意见书》，该信访处理意见认为，应按照市政府《蚌埠市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（蚌埠市人民政府令第26号）进行安置补偿。其不服，向淮上区政府申请复查，淮上区政府于2017年6月作出淮复字〔2017〕6号《关于高匀田等信访事项的复查意见》，维持了区教体局的答复意见。高匀田等人仍不服，向蚌埠市政府申请复核，市政府于2017年11月作出蚌信核〔2017〕26号《关于高匀田等信访事项的复核意见》，该意见认为，“淮上区政府对校内住户拆迁工作早于其他各区，执行的是淮上区确定的安置政策，与其他区在执行政策上未能有效统一。请淮上区政府本着尊重历史，实事求是的原则，按照相关安置政策做好校内住户的思想工作，并落实校内住户的安置工作方案，妥善处理好校内住户自建房等问题，确保教师利益不受侵害，保证安置工作顺利进行。”本院认为，2011年1月19日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人房屋的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。原告李文兴原为三十三中校内公房承租住户，在房屋被拆除前签订的是《集体土地房屋及附属（着）物拆迁补偿协议》。2014年7月，被告淮上区政府发布征迁安置公告和实施方案，并同时确定公有住房出售（房改）与安置工作一并进行，即案涉房屋虽以原告母亲陈翠仙的名义参加房改，后经过公证，原告李文兴取得该处房屋并已选房，此时原告享受国有土地上房屋征收与补偿政策，属于拆迁安置对象。故李文兴具备原告主体资格，有权提起请求被告履行安置补偿职责之诉。本案争议焦点一，被告是否应主动履行安置补偿职责。根据蚌埠市职教发展规划的要求，淮上区政府辖区内第八中学、第三十三中学校内住户需要搬迁，并签订相应的协议。被告于2014年7月21日、23日分别发布《淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告》、《淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案的公告》，原告所承租的房屋在适用范围内，因其参加房改而成为安置对象，享受国有土地上房屋征收与补偿的相应规定。根据2011年1月19日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）的规定，该安置补偿职责应为各级政府主动履行之责。综上，被告淮上区政府应当依职权主动履行安置补偿工作，故被告辩称李文兴未提供其向政府提出申请的证据，而应依法裁定驳回原告起诉之理由，本院不予采信。争议焦点二，原告要求被告履行法定职责的理由是否成立。被告于2014年7月21日、23日分别发布《淮上区人民政府关于校内住房征迁安置实施公告》、《淮上区人民政府关于校内拆迁住户的安置方案的公告》，明确规定本次征迁补偿安置参照蚌埠市人民政府令第26号相关政策实施，且统一采用房屋产权调换方式，不实行货币补偿安置。另蚌埠市人民政府令第26号于2011年6月施行，蚌埠市人民政府令第26号第四十八条也规定，“本办法自发布之日起施行…蚌政〔2007〕144号同时废止。”该条第二款规定，“本办法发布前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，仍按批准拆迁时的规定执行。”从以上查明事实可以看出，对涉案房屋所实施的拆迁，政府未颁发拆迁许可证，实际征收行为发生在2014年7月，被告在履行安置补偿职责时，理应适用蚌埠市人民政府令第26号予以补偿安置。综上，被告按照征迁公告和安置方案的规定，即参照蚌埠市人民政府令第26号的规定对原告进行了安置补偿，并未违反法律规定，故原告李文兴要求被告应按照蚌政〔2007〕144号文件予以补偿安置的理由不成立。争议焦点三，关于自建房面积认定问题。原告承租的公房、自建房在征收前已予以实地测量，被告对上述数据予以认可，但无论是已废止的蚌政〔2007〕144号文或是蚌埠市人民政府令第26号，均对无证、照房屋要求出具1982年或1996年航测图，由于第八中学、第三十三中学隶属郊区，在以上两个年代没有航测图，原告房屋仅有部分在2004年航测图上有标注，故被告淮上区政府本着落实改善教师居住环境系民生工程，从最大限度维护原告等人利益的角度出发，已放宽政策将其自建房视同为1996年有航测图标注认定原告一半自建房面积，实际已经维护了原告等人合法权益。由于原告未提供充分证据证实其自建房在1982年已经存在，故对其要求按照自建房全部面积予以安置补偿的理由不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李文兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李文兴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  姚利华审 判 员  匡 伟人民陪审员  杨学勤二〇一八年十二月十三日法官助理梅莹书记员郭艳丽附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。