北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初426号原告高学清，女，1972年9月21日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人曹炳富，北京市盈科律师事务所律师。被告北京市平谷区平谷镇人民政府，住所地北京市平谷区府前西街**。法定代表人沈焱，镇长。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。委托代理人王斌，北京市平谷区平谷镇人民政府工作人员。原告高学清不服被告北京市平谷区平谷镇人民政府（以下简称平谷镇政府）作出的《限期拆除决定书》，于2018年8月23日向本院提起行政诉讼。本院于8月24日受理后，依法向被告平谷镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年9月13日组织原、被告双方进行证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年11月12日公开开庭审理了本案。原告高学清及委托代理人曹炳富、被告平谷镇政府的委托代理人王振三、王斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平谷镇政府于2018年7月14日作出京平平镇限拆字[2018]第23号《限期拆除决定书》（以下简称限拆决定书），主要内容为：“高学清:你在罗家沟建设的房屋，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证,违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，本行政机关责令你于2018年7月17日前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除，将依法实施强制拆除。如不服本决定，可在接到本决定之日起60日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议或在六个月内向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼”。原告高学清诉称：2018年7月14日，被告作出京平平镇限拆字[2018]第23号《限期拆除决定书》。要求原告自行拆除坐落在罗家沟整体图中的房屋，原告认为被告的《限期拆除决定书》违法违规，理由如下：一、原告在罗家沟村购买旧民居进行改建获得被告许可的行为，属于合法行为，所建房屋属合法建筑，不属于违法建设。2003年7月30日，北京燕园三方旅游开发有限公司闫某某作为乙方与甲方岳各庄村委会签订了租赁岳各庄村罗家沟山村合同书，约定岳各庄村委会将其所属罗家沟地区的山村全部租赁给乙方开发经营，租赁期限50年，自2003年12月31日至2053年12月31日止。租赁范围：山村果树的林木的经营管理，村内原有建筑、设施允许种植、养殖、改建、开发利用以及该村内的开发投资经营权、使用权、收益权。该合同于2003年7月30日得到了平谷镇人民政府统审科盖章确认，当时的负责人贺某某也在合同上签字确认。2004年7月，北京燕园三方旅游开发有限公司平谷分公司注销，该公司的所有债权、债务转给闫某某。2006年初，闫某某注册了北京丹霞山旅游开发有限公司并任法定代表人。2007年岳各庄村委会出具平字2007第2号文件，同意北京丹霞山旅游开发有限公司承继燕园平谷分公司的权利义务、恢复、重建、维修、改建罗家沟山村410处旧民居。2007年2月6日，北京市平谷区平谷镇人民政府作出了《同意成立罗家沟生态农庄开发建设办公室的批复》，该批复同意罗家沟村委会专门成立罗家沟生态农庄开发建设办公室，负责罗家沟区域高效生态农业项目的开发和建设。原告据此和罗家沟村委会、罗家沟生态农庄开发建设办公室、北京丹霞山旅游开发有限公司在2015年1月9日签订了三方协议《丹霞山生态旅游度假区租用旧宅院复建民宅合同书》，原告继受取得了租用旧宅院复建民宅的授权。原告遵守合同，支付给北京丹霞山旅游开发有限公司租金200000元。合同第六条丙方（岳各庄村民委员会、罗家沟生态农庄开发建设办公室）的权利义务第三项规定，丙方“要以产权人的名义协调与经营者的关系，使乙方的投资得到保障，不受损失。”岳各庄村民委员会罗家沟生态农庄开发建设办公室对原告的承诺可以看作是被告对原告的承诺，因为依据2007年2月6日，平谷镇人民政府的批复，岳各庄村委村民委员会、罗家沟生态农庄开发建设办公室可以视为平谷镇人民政府的授权委托人，它所签订的合同及承诺可以视为平谷镇人民政府的承诺及行为，而且平谷镇人民政府也对闫某某（代表北京丹霞山旅游开发公司继承北京燕园三方旅游开发有限公司平谷分公司权利义务）与岳各庄村民委员会的合同盖章见证。现被告自食其言、违背承诺，认定原告建筑属于未经审批的违法建设，被告的行为违背了政府依法行政的原则，损害了原告的合法权益，损害了政府的公信力。无论何种原因导致被告作出自食其言的具体行政行为，被告都要有勇气自我纠正，而不是在错误的道路上越走越远。原告根据被告的批复，与被告的授权委托人岳各庄村民委员会、罗家沟生态农庄开发建设办公室签订了合同，原告据此对旧宅院进行了翻修，原告有理由认为原告与岳各庄村民委员会、罗家沟生态农庄开发建设办公室、北京丹霞山旅游开发有限公司签订的三方合同合法有效，翻建宅院已经事前得到被告的批准，不属于未经报批的违法建设问题。二、被告的《限期拆除决定书》送达程序违法，被告作出影响原告重大利益的具体行政行为，应该按照《中华人民共和国民事诉讼法》有关文书送达的规定，亲自将该决定书送达本人，并由本人签字，但被告在未与原告进行任何联络的情况下，只是将该决定书在原告大门一贴了之。就算被告履行了通知义务，因为我们不在此居住，如果不是好心邻居拍照片告诉我们，原告连限期拆除决定书的事都不知道。被告剥夺了原告及时进行申辩、陈述事实的权利，剥夺了原告要求举行听证的权利，被告的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关作出具体行政行为的程序规定，属于严重损害行政相对人合法权益的侵权行为。综上所述，原告认为被告作出的京平平镇限拆字[2018]第23号《限期拆除决定书》送达程序违法违背了事实和法律。故请求人民法院依法确认北京市平谷区平谷镇人民政府于2018年7月14日作出的京平平镇限拆字[2018]第23号《限期拆除决定书》违法；2、诉讼费用由被告负担。原告高学清在证据交换中提交下列证据，并在庭审中出示：1.平谷区重点招商项目资料，证明罗家沟生态旅游区是平谷区人民政府的重点招商项目，项目承办单位是燕园平谷分公司；2.租赁岳各庄村罗家沟山村合同书，证明2003年7月30日燕园平谷分公司依法取得了岳各庄村委会罗家沟地区的山村租赁权，依法享有罗家沟山村的开发经营权，并获得了平谷区人民政府的批准；3.关于“维修、回复旧民居”的请示，证明岳各庄村委会同意将罗家沟林场开发成综合性旅游度假区，并正式命名“丹霞山生态旅游度假区”；4.证明材料，证明燕园平谷分公司依法由北京丹霞山旅游开发有限公司继承；5.关于成立罗家沟生态农庄开发建设办公室的决议，证明2007年1月22日岳各庄村委会研究决定成立罗家沟生态农业办公室，负责罗家沟区域生态农业的开发和建设；6.批复，证明平谷镇政府2007年2月6日同意成立罗家沟生态农庄、并专门成立罗家沟生态农业办公室，负责罗家沟区域生态农业的开发和建设，平谷镇政府对罗家沟生态农业办公室的旅游项目开发行为是许可的，其行为属于行政许可行为；7.授权书，证明2007年2月7日岳各庄村委会授权闫某某为罗家沟生态农庄开发建设办公室主任，负责罗家沟场内的一切事物；8.介绍信，证明2007年1月22日岳各庄村委会授权闫某某办理罗家沟生态农庄开发建设办公室公章及配套财务专用章刻章事宜，并获得镇领导签字同意；9.平字2007第2号文件，证明岳各庄村委会同意北京丹霞山旅游开发有限公司恢复、重建、维修、改建罗家沟山村420处民居，同意该公司2004年5月3日的请示；10.租用旧宅院复建民宅合同书，证明高学清依法取得罗家沟的旧宅基地，旧民宅的修缮、复建、翻建的权利，并获得罗家沟生态农业开发办公室的书面认可，也就获得了平谷镇政府的许可；11.限期拆除决定书照片，证明平谷镇负责原告高学清限期拆除依法改建、翻建的罗家沟一栋2层楼房，该决定书错误，应当撤销；12.北京新闻广播对罗家沟拆违时间的报道（2018.6.22），证明被告平谷镇政府对原告的强拆行为系违法行为，没有事实及法律依据；13.110报警录音，证明被告平谷镇政府在未经通知原告的情况下强制拆除原告房屋属于违反法律规定的严重侵害原告财产的行为；14.房屋被强拆前、后照片，证明被告违法强制拆除的事实及楼房毁损情况；15.光盘，证明被告违法强制拆除的事实及楼房毁损情况；16.证人证言，证明原告高学清未曾接到过被告的拆违通知书和决定，被告趁原告家中无人强拆原告的房屋；17.资产评估报告书（京泰评报字［2017］014号），证明被告强拆原告依法改建、翻建的罗家沟的一栋二层楼（678.6平方米），评估价值为1072411.53元；18.原告的身份证复印件，证明原告的合法身份、符合诉讼原告的条件；19.经济损失汇总表，证明被告的强拆行为给原告造成人民币1428500元的经济损失；20.施工合同，证明原告被拆毁房屋的房屋建筑合同金额为754700元；21.装饰合同，证明原告被拆毁房屋的房屋装饰合同金额为427500元；22.租用旧宅院租金收据，证明原告依据合同向北京丹霞山旅游开发公司支付了合同约定的全部租金20万元人民币；23.被强拆房屋室内家具购置款收据，证明原告被拆房屋室内家具购置款46300元；24.中国农业银行借记卡转账记录，证明原告依据合同向北京丹霞山旅游开发公司法人闫某某支付了合同约定的全部建筑款754700元；25.营业执照复印件，证明2006年11月30日北京丹霞山旅游开发有限公司成立，营业范围是旅游资源开发，该公司取得了平谷区工商行政管理局的许可；26.证人杨某证言，证明被告并没有将限拆决定送达原告及被告的强拆行为。被告平谷镇政府辩称：一、2018年6月初，被告在工作巡查过程中发现原告在罗家沟建设的房屋疑似违法建设，于2018年6月7日予以立案。经现场勘查，涉案房屋建筑为砖混结构，主体房屋为二层，另在宅院东侧建有一层平房，总建筑面积约为385.74平方米，涉案房屋为原告高学清所有。涉案房屋未取得乡村建设规划许可证。二、被告有权对原告的违法建设予以查处。被告作为乡镇人民政府，对于本辖区的违法建设行为有权予以查处。经过上述调查工作，可以认定原告所建房屋缺乏必要的行政许可手续，属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规，被告作出了第23号限期拆除决定书，认定事实清楚，适用依据正确，应当予以维持。请人民法院驳回原告的起诉。被告平谷镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据，并在庭审中出示：1.立案审批表，证明被告在工作巡查中发现涉案房屋疑似违法建设，于2018年6月7日予以立案；2.现场检查笔录、现场勘验笔录、房屋建筑面积示意图、现场照片，证明被告工作人员对涉案房屋进行检查、勘验工作情况；3.与闫某某询问笔录，证明涉案房屋（位置示意标注为19号）为原告高学清建设；4.权利义务告知书及送达照片，证明被告查明涉案房屋系原告建设之后，向其发出权利义务告知书，告知原告享有陈述和申辩的权利、适用法律及可能面临的处罚结果；5.违法建设认定申请函、规划审批情况的函，证明原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证；6.罗家沟房屋位置示意图，证明涉案房屋（19号）坐落位置；7.限拆决定送达照片，证明被告将限拆决定书张贴在原告大门外。《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告提供的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：证据1-10关联性均不认可，这些都是政府开发罗家沟生态旅游的政策及政府的鼓励政策，但与本案的诉讼没有关联性，原告建设应当需要相应审批手续；证据11是本案诉争的行政行为，不属于证据；证据12-15证明目的不认可，没有法律依据；证据16不符合最高法院的证据形式，证人不出庭，证人证言合法不予认可；证据17合法性、证明目的均不认可，原告单方委托作出的评估结果，不应作为本案认定事实的依据；证据18真实性认可；证据19-25都是原告建房之后及建房过程中费用支出，证明目的、关联性均不认可，本案审理的是限拆决定是否合法，这些证据与本案无关。证据26认可被告将限拆决定贴在门上，另强拆行为与本案无关。原告对被告提供的证据发表以下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性不认可，内容及证明目的不认可，证据系被告单独制作并提供，不排除后补可能性；对证据2真实性、合法性不认可，内容及证明目的不认可，证据系被告单独制作并提供，不排除后补可能性；对证据3部分事实认可，房屋属高学清租赁并翻建，租赁是与丹霞山公司、岳各庄村委会、罗家沟生态农庄开发建设办公室签订的三方协议，对门牌号等事实不认可；对证据4真实性、合法性、证明内容及目的均不认可，原告未收到权利义务告知书；对证据5真实性、合法性不认可，对内容及证明目的不认可，原告未收到过函件；对证据6证明内容及目的不认可，被告未曾通知原告涉案建筑的位置；对证据7的真实性、证明目的不认可，原告并不知道限期拆除决定书何时何人所贴。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-10能够证明原告承租涉案土地并翻修房屋的情况，对此本院予以采纳，但不能证明原告所建建筑取得了规划许可审批手续，对此证明目的本院不予采纳；证据11系被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价；证据12-16能够证明涉案建筑存在并已拆除的事实，本院予以采纳；证据17-25与本案不具有关联性，本院不予采纳；证据26真实，被告对此亦无异议，本院予以采纳。被告提供的证据均系被告在执法过程中形成，能够证明被告立案调查、现场检查、勘验及作出被诉限拆决定书并进行送达的过程，对此本院予以采纳，但不能证明被告所作被诉限拆决定书程序合法，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，2003年7月30日，燕园平谷分公司闫某某作为乙方与甲方岳各庄村委会签订了《租赁岳各庄村罗家沟山村合同书》，约定岳各庄村委会将其所属罗家沟地区的山村全部租赁给乙方开发经营。租赁期限50年，自2003年12月31日至2053年12月31日止。租赁范围为：山村果树林木的经营管理，村内原有建筑、设施允许种植、养殖、改建开发利用，以及该村内的开发投资经营权、使用权、收益权。后该公司注销，债权债务转给负责人闫某某。2006年初，闫某某注册了丹霞山公司，并任法定代表人。2015年1月9日，原告与丹霞山公司、岳各庄村委会签订了《丹霞山生态旅游度假区租赁旧宅院复建民宅合同书》并建设房屋等，2018年6月7日，被告平谷镇政府工作巡查发现原告所建房屋等建筑涉嫌违法建设，被告又于2018年6月14日对平谷镇罗家沟熊南路西侧原告所建房屋进行现场检查、现场勘验、绘制房屋平面图、现场拍摄照片等。2018年6月29日，被告向北京市规划和国土资源管理委员会平谷分局就原告所建建筑是否为违法建设发出关于违法建设认定申请函（京平镇政函[2018]122号）。同日，北京市规划和国土资源管理委员会作出关于京平镇政函[2018]122号规划审批情况的函（京规平执函[2018]第496号），主要内容为：“经查，位于平谷区罗家沟的京平镇政函[2018]**所示内容未依法取得乡村建设规划许可证”。2018年7月14日，被告作出《限期拆除决定书》，认定原告所建建筑未取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证，责令原告自接到限拆决定书后，于2018年7月17日前拆除涉案建设，逾期不拆除镇政府将强制拆除。原告对被告作出的限拆决定书不服，向本院提起行政诉讼。另查，本案涉案建筑已经被拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处、拆除的职责。关于原告对被告事实认定及提供的法律依据有异议：原告认为其租赁的是岳各庄村罗家沟原有的农民旧宅院，对于2009年10月施行的《北京市城乡规划条例》，在条例颁布前建设的房屋不具备条例规定的乡村建设规划许可证，但不影响旧民居合法性，原告在原有宅基地上翻建房屋，符合村庄规划，符合《北京市城乡规划条例》第16条第3款、《北京市禁止违法建设若干规定》第28条规定，不需要取得乡村建设规划许可证。本院认为，依据原告建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，本案的涉案建筑系原告于2015年出资翻建、使用，应依据相关的法律规定申请相关的规划手续，依法取得乡村建设规划许可，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告的上述主张不能成立，本院不予支持。关于原告所建建筑是否系违法建设，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，原告提交的证据材料仅能证实原告取得涉案土地使用权的事实，原告与丹霞山公司、岳各庄村委会签订的合同，其取得在原有宅基地上对旧民居进行改建、扩建的权利，涉案建筑非违法建设的主张，与本院查明的事实不符，原告基于上述合同取得的权利仅系合同各方之间的约定，不能代替规划行政主管部门的许可审批手续，原告在涉案土地上进行建设必须遵循《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的规定。现原告未依法取得乡村建设规划许可，被告据此认定涉案建筑属于违法建设，并无不当。但是，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，被告平谷镇政府在作出限拆决定书前虽然调取了相关书面材料，对建筑物进行了现场勘验、检查，但现有证据证实，平谷镇政府在作出被诉决定书之前，并未比照正当程序原则在原告的参与下进行现场勘验，未对原告进行调查，未告知其依法享有陈述、申辩的权利，被告的执法程序违法。综上，鉴于涉案建筑物已被拆除，限期拆除决定书不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区平谷镇人民政府于二〇一八年七月十四日对原告高学清作出的京平平镇限拆字[2018]第23号《限期拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区平谷镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  陈 军人民陪审员  李启顺人民陪审员  满桂芳二〇一八年十二月二十四日书 记 员  张月星