贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)黔23行终49号 上诉人(原审第三人)何祥华，男，1947年2月22日生，汉族，小学文化，贵州省安龙县人，住安龙县。 委托诉讼代理人王礼森，贵州大群律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人(原审被告)安龙县国土资源局，住所地安龙县迎宾大道旁。 负责人邢光跃，安龙县国土资源局副局长(主持工作)。 被上诉人(原审原告)何金光，男，1958年8月13日生，汉族，贵州省安龙县人，住安龙县。 委托诉讼代理人何元全，男，1984年6月11日生，汉族，贵州省安龙县人，住安龙县。系何金光之子。代理权限：特别授权。 上诉人何祥华因与被上诉人安龙县国土资源局、何金光土地行政登记纠纷一案，不服贵州省兴义市人民法院于2018年6月19日作出的(2018)黔2301行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 安龙县国土资源管理局于1999年3月向第三人何祥华颁发安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》，座落：新安镇文化路5号；用途：住宅；使用权类型：划拨；使用面积为172.99平方米。 原审经审理查明：第三人何祥华于1996年8月2日向被告安龙县国土资源局提交填写的《土地登记申请书》，申请登记的土地面积为172.99平方米，土地权属来源为继承，土地所有权性质为国有。该土地登记申请书中内附《土地登记卡》一张，土地权属来源证明文件：见收件单；土地证号为01&tim**;×05，而被告提供的证据中编号为××70的土地登记收件单中，记载了交件人为何祥华，提交时间为1999年6月24日，提交的材料有：1、身份证、户口簿复印件，2、居委会加盖印章的《申请书》，《申请书》记载内容主要为：何祥华原持有的宅基证不慎遗失，何祥华听说可以用宅基证换土地证，故提出申请补办土地使用证。被告提交《地籍调查表》显示：“权属调查记事及调查员意见”一栏调查员签名为蒋昌仁，时间为1996年8月2日；“地籍勘丈记事”一栏中勘丈员签名为赵大璋，时间为1997年10月10日；在“地籍调查结果审核意见”一栏中，审核人签名为田玉生，时间为1997年10月26日，以上内容均无主管部门盖章。地籍号显示为“01××05”，指界人姓名显示有王金明、王金巧和何祥华。除此之外，在被告安龙县国土资源局出具的《土地登记审批表》：无时间记载，“张榜公示后的反映”一栏的内容为“无异议”，在“土地管理机关审核意见”一栏，有审核意见，无人签字，未加盖印章，在“县级以上人民政府审批意见”一栏，载明“同意领证”，但无人签字，也未加盖印章。1999年3月，原安龙县国土资源局向第三人何祥华颁发安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》，使用面积为172.99平方米，除上述材料外，未发现其他材料。2013年4月9日，第三人何祥华向安龙县国土资源局申请将原土地使用证性质由划拨变为出让，并委托其子何金龙办理。之后，第三人按照被告要求缴纳土地出让金，签订《国有建设用地使用权出让合同》，第三人于2013年4月25日领取了安国用（2013）第××号《国有土地使用证》。另查明，第三人何祥华之父何国柱与原告何金光之父何国樑系同胞兄弟。 原审法院认为，一审法院审查对象是安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》的颁证合法性问题。关于原告是否具有本案诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，以及第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，本案中，原告认为被告安龙县国土资源局向第三人何祥华颁发的安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》上登记的土地使用权，其与何祥华应共同享有，并以被告的颁证行为侵犯了其合法权益为由提起本案诉讼。根据以上法律的立法精神，体现我国行政诉讼制度侧重权利救济的主观诉讼性质，即只要公民、法人或其他组织认为自己的合法权益受到行政行为的侵害就可以依法提起行政诉讼，也即是说，法律对于行政诉讼中的利害关系，采取的是宽泛的理解，鼓励利害关系人通过提起行政诉讼进行权利救济，故本案原告符合利害关系人的立法原意和精神，具备诉讼主体资格。关于原告起诉是否已过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，该条规定了我国行政诉讼起诉期限的最长时间，且为不变期间，本案中被告作出的01××05号《国有土地使用证》的时间为1999年3月，故理论上本案最长起诉期限应至2019年3月。原告是否知晓其事？首先，被告和第三人均未能举证证明原告已经知道该颁证行为和颁证事实的时间不在此范围之内；第二，原告诉称其至2017年7月安龙县棚户区改造涉及拆迁时原告才知晓被告于1999年3月将本案所涉土地的全部面积的使用权确权给了第三人，结合原告长期未居住在诉争土地之上的事实，原告所述存在合理性，故一审法院认为原告的起诉并未超过法定最长起诉期限，本案应适用法定最长起诉期限。关于安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》的合法性问题。因本案所涉土地使用权的登记行为发生在1999年3月，应适用原国家土地管理局《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）。因此，应以该《土地登记规则》为标准审查被告安龙县国土资源局向第三人何祥华颁证行为的合法性。根据该土地登记规则第三条第一款：“国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记”，第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”，第十条第一款：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”本案中，第三人何祥华于1996年8月2日向被告安龙县国土资源局提交《土地登记申请书》，在“土地权属来源证明文件”一栏内容为“见收件单”，而经一审法院审查后发现被告提供的证据中编号为××70的土地登记收件单的内容只显示有何祥华提交的身份证、户口簿复印件，该收件单记载的收件时间为1999年6月24日，居委会加盖印章的申请书，该申请书大致内容为：“…由于前几年对宅基证的认识不足，对保管上没有尽心，现在让拿宅基证换土地使用证，却找也无处可找了。现在申请你局给予补办土地使用证”，该申请书系1999年6月21日向被告提交，但被告颁发讼争《国有土地使用证》的时间为1999年3月，从材料中未见涉案土地的权属证明材料，故可以认定安龙县国土资源局存在“先颁证，后申请”行为，程序违法。根据被告安龙县国土资源局提交证据显示，《土地登记审批表》无时间记载，“张榜公示后的反映”一栏的内容为“无异议”，在“土地管理机关审核意见”一栏，有审核意见，无人签字，未加盖印章，在“县级以上人民政府审批意见”一栏，载明“同意领证”，但无人签字，也未加盖印章。从上述证据材料可以看出，被告虽经过了地籍调查、土地登记审批等程序，但是在实体上，上述材料中除“土地权属来源”一栏记载为继承外，被告均未能举证证明第三人何金光提供了符合土地登记规则要求的土地权属来源证明、地上附作物权属证明等材料，被告在主要证据不足的基础上对诉争土地的权属进行了确认；程序上，被告在进行土地登记审批过程中，无审批单位加盖印章、无相关人员签字等事实来看，不符合土地登记审批要求。综上，安国用（1999）字第01××05号土地使用证的颁证行为过程中存在主要证据不足，程序倒置等情形，原告要求撤销该颁证行为的诉讼请求，依法予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告安龙县国土资源局1999年3月颁发的安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告安龙县国土资源局承担。 原审宣判后，上诉人何祥华以一审判决认定事实不清、适用法律不当提起上诉，请求：一、撤销原审判决，改判驳回被上诉人何金光的诉讼请求；二、诉讼费用由被上诉人何金光承担。理由为：1、被上诉人安龙县国土资源局向何祥华颁发讼争《国有土地使用证》的行为与被上诉人何金光不存在法律上的利害关系，何金光无权提起本案诉讼。何金光无任何证据证明自己及其父亲、祖父系涉案土地的继承人之一，也无证据证明何金光及其父亲、祖父合法拥有涉案争议土地及地上建筑物，或曾经取得过土地使用权属登记或者房屋产权登记。何金光向法庭提交的所谓“代书遗嘱”之真实性，并非得到何祥华认可，也无其他证据予以佐证。2、本案讼争的安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》已经更换为安国用（2013）字第××号《国有土地使用证》，其行政效力已经消失，不可诉，即使颁证行为程序有瑕疵，何金光也无权申请撤销。就何金光提出土地使用权四至界限完全相同的问题，何祥华曾经于1988年9月19日、1999年3月、2013年4月分别取得宅基地使用权证、国有划拨土地使用证、国有土地使用证。且何祥华家在该块土地上分别于1963年、1979年、1982年多次翻扩建房屋，并于1989年6月10日、2004年10月20日分别取得过《房屋使用权证》。安龙县国土资源局就同一块土地给何祥华颁过三次土地使用权证书，第一次取得土地使用权证的时间距离何金光提起诉讼已经二十九年，何祥华连续占有使用讼争土地长达29年，期间何金光并未主张对讼争土地的共有权。按照法律规定，人民法院和政府也应将讼争土地确权给何祥华使用。3、本案讼争《国有土地使用证》在1996年已经公示，何金光从1996年就应当知道该行政行为，其超过行政诉讼的起诉期限，应驳回其诉请。4、何祥华申请颁证的日期写明1999年6月21日，是因为安龙县国土资源局在1999年3月向何祥华颁证后，清理卷宗档案时发现申请书遗失，通知何祥华补写的，故不存在先颁证后申请的情况。何金光与何祥华一直有联系，不存在不知道其合法财产被何祥华侵占颁证的事实。 被上诉人何金光辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予驳回上诉、维持原判。理由是：1、争议土地是祖父何正煊的宅基地，何正煊生育何国樑、何国柱二子，何国樑比何国柱年龄大约20岁，所以何国樑承担了大部分的赡养义务，何正煊的安葬事宜均由何国樑操办，故何国樑应依法享有何正煊留下的唯一遗产，即本案讼争的宅基地和老房子。何国樑遗嘱明确争议地归其和何国柱共有，答辩人作为何国樑的长孙，理应享有争议地的继承权。所以，答辩人是适格的诉讼主体。2、上诉人所述1988年、1989年房产证记载内容，说明了争议地是由两块地基组成，印证遗嘱内容。上诉人提到分别于1963年、1979年、1982年多次翻建房屋，唯独不提1987年何国樑的继承人何祥鸣过世后，上诉人开始拆建争议地前面老瓦房，之前翻建的都是争议地后面的房屋。若不是等何祥鸣过世后侵占其财产，为何多次都只是翻建后面的房屋。上诉人拆建争议地属于何国樑的老瓦房，对答辩人合法权利已经造成侵害，答辩人主张民事权利时，行政颁证行为导致答辩人处于不公平地位，故颁证行为与答辩人有利害关系。3、安国用(2013)字第××号《国有土地使用证》是建立在本案讼争的土地所有权证基础上变更而得，故我们诉请撤销安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》是追根溯源，该证撤销后，安国用（2013）字第××号《国有土地使用证》自然无效。4、在1995年答辩人祖父何国樑过世后，答辩人未明确表示放弃争议土地的继承权，且多次找到上诉人协商赔偿事宜，但上诉人一直敷衍拖延，刻意隐瞒已经办证，如果不遇到争议地拆迁，上诉人还将一直拖延隐瞒。为了维护家庭和睦团结，答辩人就争议地一直未采取强制措施，直至2017年拆迁时才知道本案讼争土地使用权证的存在，故不存在超过诉讼时效的问题。5、本案讼争国有土地使用证颁证程序违法，颁证在前、申请在后，程序倒置，原判予以撤销属认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 被上诉人安龙县国土资源局在二审审理期间未提交书面答辩意见。 本院在二审期间依职权调取《关于何祥华土地使用证的情况说明》证据，证实本案讼争《国有土地使用证》因2013年何祥华补交土地出让金，已变更为安国用(2013)第××号《国有土地使用证》，土地性质为：国有出让。安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》已被收回并注销。 通过组织上诉人何祥华和被上诉人何金光质证，双方均无异议。经合议庭评议，对该证据材料作如下认定：讼争《国有土地使用证》已被安龙县国土资源局收回并注销，经何祥华补交土地出让金，换发了安国用(2013)第××号《国有土地使用证》。上述证据经双方当事人认可，本院予以采信。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明，安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》载明：土地使用者：何祥华；座落：新安镇文化路5号；地号：3××5；图号：A—××8；用途：住宅；使用权类型：划拨；使用权面积：172.99㎡，颁证时间：1999年3月。安国用（2013）第××号《国有土地使用证》载明：土地使用权人：何祥华；座落：安龙县××街道办事处××路××号；地号：01××05；图号：A—××3；地类（用途）：住宅用地；使用权类型：出让；终止日期：2083年4月8日；使用权面积：175.8㎡，颁证时间：2013年4月24日。本案讼争《国有土地使用证》已变更为安国用（2013）第××号《国有土地使用证》；原办理的安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》被安龙县国土资源局收回并注销。 从何祥华向安龙县国土资源局提交的颁证申请中及一审庭审时陈述“土地是祖上留下的房产宅基地，保管宅基证没有尽心现在无处可找；讼争土地在1986年颁发过宅基证，宅基证遗失&rdq**;；安龙县国土资源局在一审庭审中陈述“1988年颁发土地使用证没有任何档案记载，所以1996年才对土地重新进行测量，经申请后颁证”。故查明，何祥华向安龙县国土资源局申请颁发讼争《国有土地使用证》时，并未提供原始土地宅基证等证明，且无原始档案可查。 综合争议双方当事人上诉及答辩理由，归纳本案二审争议焦点为：1、何金光与讼争的《国有土地使用证》的颁证行为是否具有利害关系，是否具有诉讼主体资格；2、安龙县国土资源局向何祥华颁发安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》的行为是否合法；3、本案诉讼是否超过行政诉讼期限。 本院认为，关于争议焦点一，何金光与讼争《国有土地使用证》的颁证行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案上诉人何祥华的土地来源是继承，与被上诉人何金光系近亲属关系，讼争土地系其祖辈遗留的宅基地，何祥华在家庭成员内部分配取得。故何金光与讼争《国有土地使用证》有利害关系，具有适格的诉讼主体资格。 关于争议焦点二，安龙县国土资源局向何祥华颁发安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》的行为是否合法。根据国家土地管理局《土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”之规定，从安龙县国土资源局提供的证据看，何祥华向该局提交的颁证申请中陈述“土地是祖上留下的房产宅基地，保管宅基证没有尽心现在无处可找&rdq**;，可以认定何祥华申请办理土地使用证时，并未提供原始的土地使用证件。地籍调查表中记载，土地使用权类型为“继承”，但安龙县国土资源局并未对何祥华的近亲属就讼争土地的权属进行调查，也没有涉案土地的其他权属证明材料佐证，安龙县国土资源局对权属证明文件未尽到审慎核查的义务，故颁发的讼争土地使用证权属不清。从程序上看，何祥华向安龙县国土资源局申请办理土地使用证的申请日期在颁证日期之后；《土地登记审批表》无时间记载，“张榜公示后的反映”一栏的内容为“无异议”，在“土地管理机关审核意见”一栏，有审核意见，无人签字，未加盖印章，在“县级以上人民政府审批意见”一栏，载明“同意领证”，但无人签字，也未加盖印章，故程序违法。因此，被上诉人安龙县国土资源局为何祥华颁发的涉案《国有土地使用证》的行为属于权属不清，程序不当，依法应予撤销。 就本案来说，讼争的安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》已经被更换登记为安国用（2013）字第××号《国有土地使用证》，从安龙县国土资源局出具的《关于何祥华土地使用证的情况说明》可以证实，本案讼争《国有土地使用证》，因2013年何祥华补交土地出让金，以土地权属更换登记的方式，已变更为安国用（2013）第××号《国有土地使用证》，原有的安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》已被收回并注销土地登记。鉴于涉案土地使用证已被注销，判决撤销上述发证行为已无实际意义，为保护当事人的合法权益，本案应当判决确认被上诉人安龙县国土资源局为何祥华颁发安国用（1999）字第01××05号《国有土地使用证》的行为违法。原审判决撤销讼争土地使用证不当，本院依法予以纠正。 对于上诉人提出何金光的起诉已超过起诉期限的意见，何金光在庭审中称是在2017年才得知讼争《国有土地使用证》的存在，且讼争安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》已经被注销，何祥华未举证证明何金光何时知道该土地使用证存在和注销，因起诉涉及不动产，故何金光的起诉期限应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的二十年的最长保护期限，故该上诉意见不予采纳。一审法院受理本案的时间是2018年1月2日，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日其最长不得超过2年”之规定，何金光主张其于2017年才知道讼争颁证行为，至其提起诉讼，并未超过上述规定的期限。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下： 一、撤销贵州省兴义市人民法院(2018)黔2301行初1号行政判决； 二、确认被上诉人安龙县国土资源局于1999年3月颁发安国用(1999)字第01××05号《国有土地使用证》的行为违法。 本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人安龙县国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 峰 审 判 员  王幼封 审 判 员  陈颜虹 二〇一八年十二月十七日 法官助理  谭晓红 书 记 员  刘 涛