浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0182行初61号 原告郎玉忠男，1960年11月17日出生，汉族，建德市人，住建德市。 委托代理人（特别授权代理）刘亮、裴育，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告建德市梅城镇人民政府，住所地建德市梅城镇总府后街**。 法定代表人方华，镇长。 出庭应诉负责人唐黎明，副镇长。 委托代理人（特别授权代理）储立，浙江杭星律师事务所律师。 被告建德市城市管理局，，住所地建德市新安江街道国信路** 法定代表人赖红芳，局长。 出庭应诉负责人陈根良，副局长。 委托代理人（特别授权代理）邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 被告建德市环境保护局，住所，住所地建德市新安江街道新安东路**环境保护大楼div> 法定代表人黄朝光，局长。 出庭应诉负责人王永宏，党组成员、副局长。 委托代理人（特别授权代理）邵鸣，浙江贤哲律师事务所律师。 被告建德市市场监督管理局，住所地建，住所地建德市新安江街道国信路**v> 法定代表人占志忠，局长。 出庭应诉负责人胡早明，副局长。 委托代理人（特别授权代理）周群，浙江贤哲律师事务所律师。 被告建德市国土资源局，住所地建德市，住所地建德市新安江街道新安东路** 法定代表人韩勇，局长。 出庭应诉负责人潘进军，党委委员、土地执法监察大队大队长。 委托代理人（特别授权代理）黄立峰，系梅城国土资源所所长。 委托代理人（特别授权代理）饶刚，浙江杭星律师事务所律师。 原告郎玉忠诉被告建德市梅城镇人民政府（以下简称梅城镇政府）、建德市城市管理局（以下简称城管局）、建德市环境保护局（以下简称环保局）、建德市市场监督管理局（以下简称市监局）、建德市国土资源局（以下简称国土局）行政强制一案，原告于2018年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月1日立案后，依法向被告梅城镇政府、城管局、环保局、市监局、国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月26日公开开庭审理了本案。原告郎玉忠及委托代理人刘亮、裴育，被告梅城镇政府的出庭应诉负责人唐黎明及委托代理人储立、被告城管局的出庭应诉负责人陈根良及委托代理人邵鸣、被告环保局的出庭应诉负责人王永宏及委托代理人邵鸣、被告市监局的出庭应诉负责人胡早明及委托代理人周群、被告国土局的出庭应诉负责人潘进军及委托代理人黄立峰、饶刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郎玉忠诉称，原告对位于建德市××××村顾家路的房屋拥有合法产权。2018年5月31日，梅城镇政府无违建镇创建领导小组办公室对原告作出《违法建筑限期拆除通知书》（以下简称《限拆通知》），认定原告的上述房屋属违法建筑。2018年6月1日，原告向建德市人民政府申请行政复议，同年7月14日建德市人民政府确认《限拆通知》违法。2018年6月9日，五被告的工作人员将原告的上述房屋予以强制拆除。原告认为五被告的行政行为明显违法，损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求判决：1.确认被告梅城镇政府、城管局、环保局、市监局、国土局强制拆除原告房屋的行政行为违法2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告郎玉忠向本院提交了以下证据：1-2.《违法建筑限期拆除通知书》、《行政复议决定书》各一份，证明梅城镇政府无违建镇创建领导小组办公室所作《违法建筑限期拆除通知书》被确认违法。3-5.《关于成立梅城镇“无违建镇”创建领导小组的通知》、《不畏难、不打折、攻重点、破难点，梅城镇破釜沉舟拆除历史违建》宣传稿及强制拆除照片、视频各一份，证明五被告对原告房屋实施了强制拆除的行政行为。6.建房时间证明书一份，证明原告的建设行为符合当时的政策。7.情况说明一份，证明徐海坤是郎玉忠的岳父，被拆的房子是郎玉忠的。8-9.建德市公安局的行政处罚决定书、缴纳罚款票据各一份，证明郎玉忠的房屋建造时间早于2005年，被告所称村委会证明与事实不相符。 以上证据均为复印件。 被告梅城镇政府辩称，为加强梅城镇“无违建镇”工作的领导，有力推进该项工作开展，经被告研究决定，于2014年3月3日建立梅城镇“无违建镇”创建领导小组，下设办公室，主要进行梅城镇违建房屋的查处工作。2018年，经群众反映，梅城镇××××路沿线郎玉忠户沿街附房为未经审批的违章建筑。被告为此展开调查，并于2018年5月21日向建德市梅城镇国土资源所发出《关于要求查询顾家路沿线相关附房是否审批的函》，梅城国土资源所经查询后告知被告未发现有关该房屋的批建资料。因此，被告于2018年6月1日作出《限拆通知》，要求原告于2018年6月4日17时前自行拆除该未经审批的建筑物，并以留置方式向原告送达。因原告未在规定期限内自行拆除建筑物，且群众反映强烈，故被告梅城镇政府于2018年6月9日组织实施了对该未经审批的建筑物的拆除行为。2018年6月10日，被告收到建德市人民政府建政复立字（2018）19号《行政复议答复通知书》。被告认为，案涉建筑为原告户未经审批建造的违法建筑，且该建筑位于建德市××××村，属村庄规划区范围内，故被告梅城镇政府有权依据相关法律法规对该违法建筑进行查处。综上，请求法院依法作出公正判决。 被告梅城镇政府向本院提交了以下证据：1．建德市人民政府建政函（2012）161号《关于同意批准新安江街道丰产村等134各行政村建设规划的批复》一份，证明梅城镇顾家村属于村庄规划区的事实。2．梅政（2014）19号《关于成立梅城镇“无违建镇”创建领导小组的通知》一份，证明2014年3月3日梅城镇政府成立梅城镇“无违建镇”创建领导小组，下设办公室的事实。3．《关于要求查询顾家路沿线相关附房是否审批的函》及附件《附房区位图》一组，证明梅城镇政府向国土资源局梅城国土所查询的情况。4.《关于梅城镇××××路郎玉忠、何坤、何林坤、季盛芳四户建房用地审批记录的回复》及附郎玉忠户查询材料（徐海坤审批记录）一组，证明梅城国土所查询回复情况，案涉拆除通知书所涉房屋没有任何审批手续，为违法建筑。5.顾家村村民委员会出具的《情况说明》及航拍影像图一组，证明案涉被拆除建筑的建造年份约为2005年的事实。6.《违法建筑限期拆除通知书》一份，证明领导小组通知郎玉忠户于2018年6月4日自行拆除违法建筑的事实。7.EMS快递单及网络查询单各一份，证明梅城镇政府于2018年6月10日收到建德市人民政府邮寄的《行政复议通知书》。 以上证据均为复印件。 被告城管局、环保局、市监局辩称，一、原告所诉行政行为并非被告城管局、环保局、市监局作出，城管局、环保局、市监局作为被告主体不适格。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告提起本案诉讼，要求确认强制拆除其房屋的行政行为违法，但该行政行为并非城管局、环保局、市监局作出，也不存在城管局、环保局、市监局与其他部门共同执法的情况，原告诉称“五被告工作人员于2018年6月9日将原告上述房屋予以强制拆除”与事实不符。原告将城管局、环保局、市监局列为被告不适格，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，应当裁定驳回原告对城管局、环保局、市监局的起诉。二、2018年6月6日，原告曾就梅城镇政府于2018年6月1日作出的《限拆通知》向建德市人民政府申请复议，请求撤销该通知书。建德市人民政府以“被申请人作出上述通知前，事先未告知申请人享有陈述、申辩权，有违程序正当原则。鉴于案涉建筑物已于2018年6月9日被拆除，撤销通知已无实际意义”为由，作出“建政复决字[2018]19号”行政复议决定书，确认梅城镇政府于2018年6月1日作出《限拆通知》的行政行为违法。《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。被告认为，《限拆通知》的合法与否是强制拆除房屋的行为合法与否的基础，在复议机关已确认作出通知行为违法且原告未表示对决定不服的情况下，其再就相关的行政行为提起行政诉讼，不符合上述法律规定，也无实际意义。综上，请求法院裁定驳回原告对被告城管局、环保局、市监局的起诉。 被告城管局、环保局、市监局未向本院提交证据。 被告国土局辩称，被告国土局未对原告被拆除的房屋作出行政强制及行政处罚行为，故国土局作为本案被告主体不适格。2014年3月3日，为加强梅城镇“无违建镇”工作的领导，有力推进该项工作开展，经梅城镇政府研究决定，建立梅城镇“无违建镇”创建领导小组，下设办公室，主要进行梅城镇违建房屋的查处工作。被告在领导小组内的主要职责是根据梅城镇政府的工作任务及要求，核查相关房屋是否经过审批。2018年5月21日，领导小组向被告下属建德市梅城国土资源所发出《关于要求查询顾家沿线相关附房是否经过审批的函》，请求对建德市××××村顾家路沿线郎玉忠附房（门牌号：××）等沿街附房的审批情况予以核查。经核查，未发现郎玉忠户的建房审批记录，仅查询到郎玉忠的岳父徐海坤于2001年7月20日的建房审批记录，批准文号：建土私自（2001）第2016号，并于2018年5月21日作出《关于梅城镇××××路郎玉忠、何坤、何林坤、季盛芳四户建房用地审批记录的回复》并附相关材料。2018年6月9日，应梅城镇政府要求，被告国土局到现场对未经审批的房屋进行指界，故被告的行为不具有强制性。综上，被告未实施行政强制及行政处罚行为，即未实施本案原告所诉的拆除行为，因此国土局作为本案被告主体不适格，请求法院裁定驳回原告对国土局的起诉。 被告国土局向本院提交了以下证据：1.梅政（2014）19号《关于成立梅城镇“无违建镇”创建领导小组的通知》一份，证明梅城镇政府成立梅城镇“无违建镇”创建领导小组的事实。2.《关于要求查询顾家路沿线相关附房是否审批的函》及附件《附房区位图》一组，证明梅城镇政府向梅城国土所查询相关房屋是否经过审批的事实。3.《关于梅城镇××××路郎玉忠、何坤、何林坤、季盛芳四户建房用地审批记录的回复》及附查询材料一组，证明根据领导小组的申请，梅城国土所查询回复的情况。 以上证据均为复印件。 经庭审质证，原告对被告梅城镇政府提供的证据1的真实性无异议，认为只能证明2012年之后原告房屋所在的村进行了村庄规划，无法证明其行政行为的合法性；对证据2的真实性无异议，提出镇政府作为村庄规划调查处理的法定机构通过临时机构来认定违建并进行处理与法律规定不符；证据3、4，认为系行政机关内部函件，无法核实真实性，提出查询不到一层简易用房的审批情况不代表简易房就是违法的，按当时的政策一层简易用房无须审批；证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，提出2000年的卫片影像看不清；对证据6的真实性无异议，其合法性已被否认；对证据7的真实性有异议，认为根据《行政复议法》的规定，被告梅城镇政府最晚应于6月8日前收到行政复议通知，事实上市政府也已就原告提起行政复议的情况告知了被告梅城镇政府，故被告梅城镇政府在6月9日实施拆除前已知道原告提起行政复议的事实。被告城管局、环保局、市监局、国土局对被告梅城镇政府提交的证据均无异议。 原告对被告国土局提交的证据1的真实性无异议，提出镇政府作为村庄规划调查处理的法定机构通过临时机构来认定违建并进行处理与法律规定不符；对证据2、3的真实性、合法性有异议，认为是内部的函件，无法核实真实性。被告梅城镇政府、城管局、环保局、市监局对被告国土局提交的证据均无异议。 被告梅城镇政府对原告提交的证据1、2无异议；对证据3-5的证明对象有异议，提出2018年6月9日的拆除行为系被告梅城镇政府组织人员实施；对证据6不予认可，认为案涉建筑即使如证明书所述建造于1999年，根据1999年相关的法律规定，建造农村房屋需要经过审批，且该证明也未附证明人的身份资料；对证据7的真实性无异议，合法性有异议，认为未经审批的建筑物不属于合法继承的财产范围；对证据8、9的真实性无异议，关联性有异议，认为无法确认处罚决定书所涉房屋与本案的房屋是否有关。 被告城管局、环保局对原告提交证据1、2无异议；对证据3-5的证明内容有异议，认为网络上的宣传资料不能证明五被告对原告的房屋实施了强制拆除的行为，拆除房屋的实施主体是被告梅城镇政府；对证据6的合法性有异议，认为属证人证言，证人应出庭作证，接受原、被告以及法庭的质询；对证据7的合法性有异议；对证据8、9的关联性有异议，认为无法证明房屋建造的时间，也无法证明处罚决定所涉房屋是否即案涉房屋。 被告市监局、国土局对原告提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4、5的真实性、合法性无异议，证明对象有异议，认为无法证明城管局、环保局、市监局、国土局对原告房屋实施了强制拆除的行政行为，《限拆通知》是被告梅城镇政府做出的，强制拆除行为也是被告梅城镇政府组织实施；对证据6、7的真实性、合法性、关联性均不认可，认为证人证言需证人出庭作证接受质询以及核实身份情况，不能作为证据使用；对证据8、9的真实性无异议，关联性有异议，认为无法证明该出租的房屋是否即案涉房屋。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2，能够证明被告梅城镇“无违建镇”创建领导小组对原告郎玉忠作出《限拆通知》，后经建德市人民政府复议确认违法的事实，本院予以采信；证据3，能够证明2014年3月3日被告梅城镇政府建立梅城镇“无违建镇”创建领导小组的事实，本院予以采信；证据4、5，被告对真实性无异议，本院对真实性予以确认，但仅凭宣传稿载明的内容，无法证明被告城管局、环保局、市监局、国土局共同实施了强制拆除行为；证据6、7不符合证据形式，本院不予认定；证据8、9，无法证明处罚决定书所涉房屋是否案涉房屋，故不予认定。 被告梅城镇政府提供的证据1，能够证明梅城镇顾家村属于村庄规划区的事实，本院予以采信；被告梅城镇政府提供的证据2、3、4与被告国土局提供的证据1、2、3相同，能够证明2014年3月3日被告梅城镇政府建立梅城镇“无违建镇”创建领导小组，2018年5月21日被告梅城镇政府向梅城国土所查询顾家村顾家路沿线郎玉忠户、何坤户、何林坤户、季盛芳户沿街附房的审批情况，梅城国土所对此作出回复的事实，本院对该事实予以确认；证据5欲待证的事实，在无其他证据佐证的情况下，无法认定；证据6，原告质证后对真实性无异议，本院对真实性予以确认；证据7，能够证明被告梅城镇政府于2018年6月10日收到建德市人民政府邮寄的《行政复议通知书》，本院对该事实予以采信。 经审理查明，原告郎玉忠在梅城镇××××路沿线有附房，无批建资料。梅城镇“无违建镇”创建领导小组系被告梅城镇政府组建的临时机构，该领导小组下设的办公室于2018年6月1日作出《限拆通知》并送达郎玉忠户，告知其于2018年6月4日17时自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法对违法建筑物、构筑物组织实施拆除。2018年6月9日，被告梅城镇政府对《限拆通知》所指向的房屋实施了拆除。另查明，梅城镇顾家村区域属于村庄规划区范围。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，梅城镇“无违建镇”创建领导小组系被告梅城镇政府组建的临时机构，该机构下设的办公室以自己的名义作出了《限拆通知》，但在送达前未作出行政处罚决定，也未进行催告和给予陈述申辩的权利，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制拆除行为系事实行为且已实施完毕，故应确认违法。被告城管局、环保局、市监局、国土局在案涉房屋拆除的过程中，并无证据证明其存在强拆行为，因此城管局、环保局、市监局、国土局作为本案被告主体不适格，经本院释明，原告不同意变更，故应裁定驳回原告对城管局、环保局、市监局、国土局的起诉。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、驳回原告郎玉忠对被告建德市城市管理局、建德市环境保护局、建德市市场监督管理局、建德市国土资源局的起诉。 二、确认被告建德市梅城镇人民政府于2018年6月9日对原告郎玉忠户位于建德市梅城镇顾家村顾家路沿线的附房实施强制拆除的行政行为违法。 本案案件受理费人民币50元，由被告建德市梅城镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  张 振 审 判 员  翁 婷 人民陪审员  蔡志全 二〇一八年十二月三日 书 记 员  单丽丽