海南省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2018）琼行赔终36号     上诉人（一审原告）海南虹鳌水电开发有限公司，住所地海南省海口市南海大道怡景路**。   法定代表人徐敏，该公司总经理。   委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。   委托代理人许仁春，海南信达律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）海南省林业局，住所地海南省海口市美兰区海府路**。   法定代表人夏斐，该局局长。   委托代理人王绥荣，该局法规处副处长。   委托代理人李香明，海南肖明德律师事务所律师。   原审第三人海南省黎母山林场（海南黎母山省级自然保护区管理站），，住所地海南省琼中县黎母山镇黎母山林区   法定代表人方燕山，场长。   委托代理人曾维军，海南正益律师事务所律师。   海南虹鳌水电开发有限公司（以下简称虹鳌公司）因诉海南省林业局（原海南省林业厅，以下简称省林业局）与海南省黎母山林场（以下简称黎母山林场）行政赔偿纠纷一案，不服海口市中级人民法院作出的（2018）琼01行赔初5号行政赔偿判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   原审判决认定：2003年12月20日，虹鳌公司（甲方）与黎母山林场（原海南省黎母山林业公司，乙方）签订《联营开发黎母婆、三合口水电站协议》，约定：双方联营开发黎母山林区黎母婆、三合口水电站资源，建设资金由甲方投资，乙方提供土地资源；双方对各自的责任和义务进行约定，其中甲方负责办理项目立项报批、施工报建事宜，乙方负责办理征用林区内林地及林木砍伐的报批手续；电站项目立项，报建手续完成后，应在半年内动工建设并在动工后一年半内完成首期工程建设并发电运作，否则乙方有权终止协议，收复林地，特殊情况除外等等。2004年1月15日，黎母山林场向省林业局报送《海南省黎母山林业公司关于联营开发黎母山林区黎母庙、三合口水电站的请示》。2004年3月30日，虹鳌公司向琼中黎族苗族自治县发展和改革局（以下简称琼中县发改局）报送《关于建设黎母庙、三合口电站申请立项的请示》。2004年4月30日，琼中县发改局向虹鳌公司下达琼中发改[2014]71号《关于兴建琼中县三合口电站项目立项的批复》文件，同意黎母山林场地区三合口水电站项目立项兴建，项目有效期一年。2004年5月28日，省林业局向国家林业局上报《海南省林业局关于三合口小型水电站占用林地需采伐林木的请示》。2004年6月22日，虹鳌公司缴纳了涉案的466688元植被恢复费。2004年9月22日，省林业局向虹鳌公司和黎母山林场颁发琼林林地审字（2004）37、38号《使用林地审核同意书》，审批同意黎母庙小水电站建设项目在琼中县黎母山林业公司四工区13林班占用林地2.34公顷、黎母山三合口小水电站建设项目在黎母山林场四工区8林班占用林地3.493公顷，同时告知虹鳌公司和黎母山林场要按照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用，建设用地批准后，需要采伐林木的，要依法办理林木采伐许可手续。2004年10月14日，省林业局下发（2004）琼林采字第284、285、286、287号《林木采伐许可证》，采伐期限自2004年10月15日至12月31日。2004年10月15日，黎母山林场向省林业局提交《海南省黎母山林业公司关于申请领取木材运输证的请示》。2008年5月14日，琼中黎族苗族自治县水务局向虹鳌公司作出《琼中黎族苗族自治县水务局关于对三合口一、二级水电站项目开工建设有关问题的批复》，同意虹鳌公司三合口一、二级水电站项目从2008年5月15日起开工建设，建设期限为二年。2009年10月23日，琼中县发改委向虹鳌公司出具《琼中黎族苗族自治县发展和改革委员会关于海南虹鳌水电开发有限公司三合口电站建设项目核准申请的通知》，同意虹鳌公司三合口电站建设项目准予做核准前期工作。虹鳌公司出具《关于三合口电站开工的申请》、《关于三合口电站开工继续建设的申请》，称其分别于2009年4月22日、2010年9月27日向省林业局提交了上述申请。   2011年1月28日，黎母山林场向省林业局提交《海南省黎母山国家森林公园管理委员会关于三合口二级电站开工继续建设的请示》，称:“海南虹鳌水电开发有限公司于2010年11月12日来函要求动工建设三合口电站，该项目自2004年着手筹备至今已有多年，根据该项目已办理的审批手续情况，此次拟向省局请示开工建设的三合口二级电站，装机900KW，项目全部位于实验区，使用林地48.54亩，其拟同意三合口二级电站项目开工继续建设”。黎母山林场在该请示中称已交清了所有的植被恢复费及砍伐的相关费用。2013年5月31日，黎母山林场向省林业局提交《海南黎母山省级自然保护区管理站关于启动三合口水电站开工建设的请示》。嗣后，虹鳌公司于2014年5月20日、2015年3月24日通过邮寄方式向省林业局提出三合口水电站建设项目采伐林木许可申请，因省林业局一直未予答复，虹鳌公司遂诉至海口市美兰区人民法院，该院于2017年1月20日作出（2016）琼0108行初20号行政判决，限省林业局于判决发生法律效力之日起20日内依法对虹鳌公司申请办理林木采伐许可证事项进行处理。2017年3月22日，省林业局作出159号答复，答复称：虹鳌公司申请林木采伐许可证事宜不符合相关的法律法规规定，不予核发林木采伐许可证。虹鳌公司于2017年8月23日向省林业局提出赔偿请求。省林业局一直未予答复，虹鳌公司遂于2018年1月10日诉至法院。   原审判决认为：本案的争议焦点是省林业局是否应当返还虹鳌公司466688元植被恢复费以及赔偿虹鳌公司三合口水电站前期费用2465139.7元、预期利益损失10000000元。首先，从虹鳌公司起诉的事实和理由来看，虹鳌公司是基于省林业局未许可其采伐林木而提起的本案之诉，根据双方当事人提交的涉案159号答复，已经明确不予核发林木采伐许可证，该答复已经发生法律效力，且虹鳌公司至今未就该答复提起行政诉讼，因此，该答复对虹鳌公司已经产生羁束力。据此，虹鳌公司请求省林业局给予赔偿缺乏事实根据和法律依据，应当予以驳回。其次，根据案件查明的事实，虹鳌公司所称的植被恢复费系其于2004年申请砍伐林木而缴纳的费用，当时省林业局就该次砍伐林木予以许可，虹鳌公司也依据该许可砍伐相应的林木。据此，虹鳌公司要求返还植被恢复费缺乏事实根据和法律依据，依法亦应予驳回。综上所述，虹鳌公司的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回海南虹鳌水电开发有限公司的诉讼请求。   虹鳌公司上诉称：原审判决事实认定错误、适用法律错误。1.原审判决事实认定错误。（1）原审判决以上诉人是基于被上诉人未许可其采伐林木而提起的本案之诉，根据双方当事人提交的涉案159号答复，以明确不予核发林木采伐许可证，该答复已经发生法律效力，且上诉人至今未就该答复提起行政诉讼，因此，该答复对上诉人已经产生羁束力，据此，上诉人请求被上诉人给予赔偿缺乏事实根据和法律依据。上诉人认为，原审判决对上诉人主张赔偿的审查对象错误。上诉人提起本案诉讼并不是基于被上诉人未许可采伐林木，而是基于被上诉人违反法律规定逾期不答复的行为，已构成对上诉人权益的侵害，被上诉人的违法行为符合国家赔偿法第四条第四项之规定，上诉人有获得赔偿的权利。从本案已查明的事实可知，上诉人多次向被上诉人申请开工，被上诉人长达八年拒不答复，其不答复的行为已被认定为违反法律规定，这一事实在（2016）琼0108行初20号行政判决书第20页中明确说明，即“被告（即被上诉人）对原告（即上诉人）提出的上述申请受理或者不予受理，均应当向原告出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，但被告未提交证据证明其向原告作出符合上述法律规定的行政行为，被告对原告的上述申请既未及时作出受理或不予受理的书面决定，至本案诉讼亦未对原告的申请作出实体处理，显然违反了上述法律规定，与其职责相悖。”159号答复的作出只是基于（2016）琼0108行初20号行政判决书，被上诉人履行判决职责的体现，因其违法行为已经在判决书中进行了认定，由此上诉人无须对159号答复提起行政诉讼，159号答复并不是该案的审查对象，159号答复是否进行诉讼，与本案上诉人因被上诉人长期不答复的违法行为造成损害主张赔偿无关。（2）原审判决认为上诉人要求返还植被恢复费缺乏事实根据和法律依据错误。虽然上诉人主张退还的植被恢复费是基于2004年的申请而缴纳，但被上诉人认为上诉人不是林木所有权人，作为林木采伐许可主体不适格，且上诉人尚未取得建设用地批准文件，尚未具备申请林木采伐许可证的法定条件，既然这样，被上诉人收取上诉人的植被恢复费没有法律依据，依法应予以退还。被上诉人在庭审中陈述，植被恢复费已返给原审第三人，但原审第三人并未支付该费用，被上诉人返还给原审第三人依法错误，应当向上诉人返还。由此，原审判决在审查对象错误的情况下，以上诉人没有事实和法律依据，且已砍伐林木为由予以驳回明显错误，依法应予以纠正。2.原审判决适用法律错误。本案中，被上诉人拒不答复行为已被认定为违法，正是由于其拒不答复行为，给上诉人造成财产损失，依法应适用《国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条，《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定。综上，原审判决事实认定错误，适用法律错误，请求依法撤销（2018）琼01行   赔初5号行政赔偿判决书，依法改判依法应予以改判。   省林业局提交答辩意见称：原审判决事实清楚，适用法律正确。即使从上诉人二审主张的角度分析，上诉人的诉讼请求也没有事实和法律依据。1.关于三合口水电站前期费用2465139.7元的问题。第一，上诉人主张的前期费用损失2465139.7元发生在其提出申请之前，被上诉人是否作为与该损失的发生没有因果关系。（2016）琼0108行初20号行政判决书确认，上诉人在2014年5月20日、2015年3月24日通过邮寄方式向被上诉人提出颁发林木采伐许可证的申请。上诉人在本案中主张的前期费用2465139.7元损失发生在2004年至2012年之间。综上，上诉人主张的前期费用损失发生在其提出申请之前，被上诉人是否作为与该损失的发生没有因果关系。上诉人主张的前期费用损失是其正常运营费用，与被上诉人是否答复没有法律上的因果关系。第二，上诉人主张的三合口水电站前期费用2465139.7元中，大部分为工资、车辆保险费、招待费等日常经营费用，该日常支出费用系上诉人公司正常运营所支出的费用，并非被上诉人的行为所致，与被上诉人的行为没有法律上的因果关系，其请求被上诉人赔偿没有法律依据。第三，上诉人申请事项属于法律禁止事项，不属于合法利益，上诉人因非法利益支出的费用不属于国家赔偿范围。上诉人请求许可采伐的林木位于黎母山自然保护区范围内，根据《中华人民共和国森林法》第三十一条以及《海南省自然保护区条例》第三十二条、三十五条关于自然保护区的森林、林木严禁采伐的有关规定，其提出的申请违反法律禁止性规定，不可能被许可。涉案林地上的林木均属于天然林木，根据《海南省森林保护管理条例》第二十三条关于“禁止采伐尖峰岭、五指山、七指岭、佳西岭、南开岭、坝王岭、吊罗山、黎母山、鹦哥岭和其他区域的热带天然林”的规定，属于禁止采伐的范围，上诉人申请对案涉林木颁发林木采伐许可证没有法律依据。综上，被上诉人是否答复均不能改变上诉人无法对案涉林木进行采伐的结果。被上诉人答复与否，与上诉人是否发生费用没有法律上的因果关系。上诉人因非法利益支出的费用不属于国家赔偿范围。2.关于逾期利益损失10000000元的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，上诉人在行政赔偿诉讼中对自己的主张应承担举证责任。《中华人民共和国国家赔偿法》的第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人在本案中未就10000000元预期利益损失提供任何证据，且预期利益也不属于《国家赔偿法》规定的直接损失范围，因此，上诉人请求被上诉人赔偿其预期利益损失没有任何事实和法律依据。3.关于退还森林植被恢复费466688元的问题。第一，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。根据上述规定，具体行政行为被确认违法和赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理是单独提起行政赔偿诉讼的前提。被上诉人收取植被恢复费的行为尚未被确认违法，上诉人也未提供有效证据证明已经申请被上诉人对赔偿事宜进行处理，因此，上诉人提起本项诉讼请求不符合法律规定，依法应予驳回。第二，《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》第四条规定，凡勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项建设工程需要占用、征用或者临时占用林地，经县级以上林业主管部门审核同意或批准的，用地单位应当按照本办法规定向县级以上林业主管部门预缴森林植被恢复费；第十一条规定，占用、征用或者临时占用林地未被批准，有关林业主管部门需要将预收的森林植被恢复费退还用地单位时，应当由有关林业主管部门汇总实际发生的退还金额，并附有关证明材料，按照财政部规定的退库项目，向同级财政部门申请办理森林植被恢复费退库手续。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第（一）款规定，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。根据本案查清的事实，2003年12月20日，上诉人与原审第三人签订《联营开发黎母婆、三合口水电站协议》，与原审第三人合作开发涉案黎母山水电站。2004年6月22日，上诉人缴纳涉案植被恢复费。2004年10月14日，被上诉人向原审第三人颁发（2004）琼林采字第284、285、286、287号《林木采伐许可证》。后上诉人和原审第三人对林木进行了采伐。上诉人占用林地已经被批准，而且已经取得采伐许可并对林地进行了采伐，其基于再次请求采伐林木不被许可为由要求退还已经使用过的森林植被恢复费，没有事实和法律依据。综上所述，代理人认为，原审判决事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。   黎母山林场发表意见称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。1.上诉人关于颁发林木采伐许可的申请违反法律禁止性规定，其请求法院保护因该非法利益而发生的费用没有法律依据。(1)案涉林木在黎母山自然保护区的实验区范围内，属于法律法规禁止采伐的林木，上诉人的申请违反法律、法规规定，不应颁发林木采伐许可证。2004年7月，海南省人民政府发布《海南省人民政府办公厅关于发布鹦哥岭等3处新建省级自然保护区的通知》，设置黎母山自然保护区。根据《中华人民共和国森林法》第三十一条以及《海南省自然保护区条例》第三十二条、三十五条的规定，自然保护区的森林、林木，严禁采伐。上诉人申请采伐的林木在黎母山省级自然保护区范围内，属于法律、法规严禁采伐的森林、林木范围，上诉人申请对案涉林木进行采伐违反法律法规禁止性规定，不应核发林木采伐许可证。(2)案涉林木属天然林，属于《海南省森林保护管理条例》禁止采伐的林木，不应颁发林木采伐许可证。因案涉林木属于天然林，根据《海南省森林保护管理条例》第二十三条关于“禁止采伐尖峰岭、五指山、七指岭、佳西岭、南开岭、坝王岭、吊罗山、黎母山、鹦哥岭和其他区域的热带天然林”的规定，属于禁止采伐的范围，上诉人申请对案涉林木颁发林木采伐许可证没有法律依据。（3）被上诉人省《关于申请林木采伐许可证的答复》已经明确不予颁发林木采伐许可证。上述答复确认了上诉人的申请事项不属于应受法律保护的权益，其要求被上诉人赔偿其为了该非法利益而支出的费用，没有法律依据。2.涉案项目占地范围的林木已经于2004年获得砍伐许可后完成了砍伐，上诉人请求退还没有法律依据。2003年12月20日，原审第三人与上诉人签订《联营开发黎母婆、三合口水电站协议》，合作开发涉案黎母山水电站。2004年9月22日，案涉三合口水电站项目经审核同意占用林地，2004年10月14日被颁发《林木采伐许可证》。在取得采伐许可后，原审第三人已经依约组织完成了林木采伐。根据《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》第十一条的规定，本案不存在退还植被恢复费的情形，原告要求退还植被恢复费没有事实和法律依据。综上所述，原审第三人认为，上诉人的上诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。   二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为：本案的争议焦点是省林业局是否应当返还虹鳌公司466688元植被恢复费以及赔偿虹鳌公司三合口水电站前期费用2465139.7元、预期利益损失10000000元。虹鳌公司诉称其于2014年5月20日、2015年3月24日通过邮寄方式向省林业局提出三合口水电站建设项目采伐林木许可申请，省林业局一直未予答复，省林业局该未予答复的行为给其造成了上述三项损失，依法应当赔偿。第一，关于466688元植被恢复费。财政部、国家林业局发布的《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》第四条规定，凡勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项建设工程需要占用、征用或者临时占用林地，经县级以上林业主管部门审核同意或批准的，用地单位应当按照本办法规定向县级以上林业主管部门预缴森林植被恢复费。根据已查明的事实，2004年6月22日虹鳌公司根据上述规定缴纳涉案的466688元植被恢复费后，省林业局向虹鳌公司下发了（2004）琼林采字第284、285、286、287号《林木采伐许可证》，采伐期限自2004年10月15日至12月31日。取得《林木采伐许可证》后，虹鳌公司已按期采伐完成。虹鳌公司在采伐完成后又提出退还该次采伐的植被恢复费没有事实根据和法律依据。第二，关于2465139.7元三合口水电站的前期费用。根据《海南省自然保护区条例》三十五条的规定，严禁在自然保护区进行砍伐活动。虹鳌公司申请采伐的林木在黎母山省级自然保护区范围内，属于禁止采伐的范围。虹鳌公司因不能采伐而无法继续进行三合口水电站的经营建设，由此产生的前期损失属于经营损失，该损失并不是省林业局不答复虹鳌公司提出的三合口水电站建设项目林木采伐许可申请导致，不属于国家赔偿的范围。第三，关于10000000元预期利益损失。《中华人民共和国国家赔偿法》的第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中虹鳌公司提出的预期利益损失并不属于直接损失，不属于国家赔偿的范围。   综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果并无不当。虹鳌公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   审 判 长 唐 进   审 判 员 胡春城   审 判 员 贺 莺     二○一八年十二月二十九日   法官助理 李梦姣   书 记 员 齐 皇   附相关法律法规：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；