海南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）琼行终948号 上诉人（原审原告）王名哲，男，1947年6月20日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）陈赛金，女，1947年6月4日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）王清华，男，1969年9月7日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）蔡金利，女，1969年6月2日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）王清笑，男，1974年6月7日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）王雅银，女，1980年1月20日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）王爱香，女，1980年1月20日出生，汉族，住海南省海口市。 上诉人（原审原告）兼上列上诉人的共同委托代理人王铁清，男，1975年3月12日出生，汉族，住海南省海口市。 上列上诉人的共同委托代理人林鸿祥，男，1957年9月11日出生，汉族，海南省应用法律研究所常务副所长，住海南省澄迈县老城镇澄江北路**。 被上诉人（原审被告）海口市人民政府，，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区 法定代表人丁晖，市长。 委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。 委托代理人严清林，海口市农业局农经处处长。 原审第三人文永爱，女，1963年7月10日出生，汉族，，住海南省海口市 原审第三人陈桂赞，男，1989年1月6日出生，汉族，，住海南省海口市 原审第三人陈小芳，女，1984年8月30日出生，汉族，，住海南省海口市 原审第三人陈小玲，女，1986年9月10日出生，汉族，，住海南省海口市 原审第三人陈小艳，女，1991年9月25日出生，汉族，，住海南省海口市 原审第三人陈小娟，女，1993年5月1日出生，汉族，，住海南省海口市 上列原审第三人的共同委托代理人孔祥洲、潘显云，海南嘉勋律师事务所律师。 原审第三人海口市秀英区石山镇岭西村民委员会新香村民小组。 负责人陈松旺，组长。 原审第三人海口市秀英区石山镇美贯村民小组。 负责人王庆春，组长。 上诉人王名哲、陈赛金、王清华、蔡金利、王铁清、王清笑、王雅银、王爱香（以下简称王名哲等八人）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人文永爱、陈桂赞、陈小芳、陈小玲、陈小艳、陈小娟（以下简称文永爱等六人）、海口市秀英区石山镇岭西村民委员会新香村民小组（以下简称新香村民小组）、海口市秀英区石山镇美贯村民小组（以下简称美贯村民小组）土地承包经营权行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2005年8月20日，海口市政府向陈树巍（文永爱之夫）颁发海口市农地承包权（石山）第0210573号农村土地承包经营权证（以下简称第0210573号证），发包方为海口市秀英区石山镇新香经济合作社，承包方代表为陈树巍，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日，承包经营权共有人为陈树巍、树巍妮。本案争议地为其中的“国脱小”地块，面积2亩，地类为坡地，四至为：东至有恒、西至乃桂、南至桂良、北至扬欢。王名哲等八人认为该颁证行为侵犯其合法权益，提起本案行政诉讼，请求撤销第0210573号证的颁证行为。 原审查明，1997年12月1日，新香经济合作社与陈树巍签订承包合同，约定：新香经济合作社将耕地水旱田7.18亩、坡园地5亩发包给陈树巍从事粮食和经济作物生产；承包期限为30年，从1998年1月1日起至2027年12月31日止。附随的“承包耕地登记表”上记载：“国脱下，坡地，2.0亩，东至有恒、西至乃桂、南至桂良、北至扬欢。”2005年7月26日，海口市政府下发《海口市人民政府办公厅转发市农业局关于农村土地承包经营权证新证发放工作方案的通知》，要求对已经完善第二轮土地承包的乡镇，发放新的土地承包经营权证。之后，海口市秀英区石山镇农业主管部门根据新香经济合作社与陈树巍签订的承包合同，填写“承包经营权证登记表”，载明：“国脱小地块，面积2亩，地类坡地，四至东至有恒、西至乃桂、南至桂良、北至扬欢。”2005年8月20日，海口市政府向陈树巍颁发第0210573号证。王名哲等八人认为第0210573号证上记载的“国脱小”地块系其耕种的地块，原名为“国忽”。 原审另查明，1991年11月1日，琼山县石山镇岭西管理区美贯经济社与王名哲签订承包合同，约定：王名哲承包水旱田9.26亩、坡园地8.4亩，承包期限从1992年1月起至1998年12月，附随的“承包地地块登记表”上载明有“国忽”地块，土地种类为坡地，面积2亩，未注明四至范围。1997年12月1日，石山镇岭西村委会美贯经济合作社与王名哲签订承包合同，约定：将耕地水旱田9.26亩、坡园地6.4亩发包给王名哲从事粮食和经济作物生产，承包期限为30年，从1998年1月1日起至2027年12月31日止。附随的“承包耕地登记表”上没有“国忽”地块的记载。在2005年发放新的土地承包经营权证过程中，农业主管部门填写的王名哲“承包经营权证登记表”中亦没有“国忽”地块的记载。 原审再查明，海口市公安局石山派出所出具《证明》，载明：“兹证明我辖区居民陈树巍（男，汉族，身份证号：×××，已故）与文永爱（女，汉族，身份证号：×××）系夫妻，二人生育五个子女：陈小芳（女，汉族，身份证号：×××）；陈小玲（女，汉族，身份证号：×××）；陈桂赞（男，汉族，身份证号：×××）；陈小艳（女，汉族，身份证号：×××）；陈小娟（女，汉族，身份证号：×××），以上情况属实。”2018年2月3日，海口市秀英区石山镇岭西村委会出具《证明书》，载明：“王名哲和陈赛金系夫妻关系。王清华、王清笑、王铁清、王雅银、王爱香系王名哲和陈赛金的子女，蔡金利系王清华妻子。在本村委会农村土地家庭承包过程中，他们均为王名哲为户主的家庭承包户成员。除王雅银外嫁到海口市××区外，其他7人现在均为本村委会村民。特此证明。”王名哲等八人提交加盖海口市秀英区石山镇岭西村民委员会行政审批服务专用章（编号：X629），于2017年7月17日出具的《情况说明》，载明：“登记在王名哲名下的《土地承包经营权证》中名为'国忽'的土地（岭西项目现场编号A605、A606、A607），和登记在陈树巍名下的《土地承包经营权证》中名为'国脱小'的土地（岭西项目现场编号JC77）系同一块土地，即王清华、王清笑、王铁清与文永爱、陈桂赞争议的土地。岭西项目现场编号为A605、A606、A607的三块土地加起来就是现场编号为JC77的土地。特此证明。”王名哲等八人同时提交一份争议地附图的截图，以此证明“国忽”地块与“国脱小”地块系同一地块。 原审又查明，“国脱小”地块在2015年已被征收，文永爱等六人称，在征地过程中，因王名哲等八人提出异议，目前没有签订征收补偿协议，没有领取补偿款。文永爱等六人于2017年6月向海口市秀英区人民法院提起民事诉讼，请求确认其对“国脱小”地块享有土地承包经营权。海口市秀英区人民法院经审理作出（2017）琼0105民初3869号民事判决，确认文永爱等人对“国脱小”地块（登记面积为2亩，四至为东至有恒、南至桂良、西至乃桂、北至扬欢，征地编号为JC77，实测面积为5.85亩）享有土地承包经营权。王清笑等人不服，提起上诉，该案正在审理过程中。 原审认为，本案的争议焦点是海口市政府向陈树巍颁发第0210573号证的行政行为是否合法。本案中，王名哲等八人主张第0210573号证中包含的“国脱小”地块，系其在1998年之前第一轮家庭承包时承包耕种的“国忽”地块，并提供了王名哲于1991年11月1日与琼山县石山镇岭西管理区美贯经济社签订的承包合同、《情况说明》及争议地附图的截图予以证明。但承包合同上没有注明“国忽”地块的四至范围，无法确认其具体位置；《情况说明》上记载登记在王名哲名下的《承包经营权证》中名为“国忽”的土地和登记在陈树巍名下的《承包经营权证》中名为“国脱小”的土地系同一块地，但王名哲未提供其《承包经营权证》；争议地附图无制作单位、来源证明；海口市政府提供的王名哲于1997年12月1日签订的承包合同中所附的“承包耕地登记表”及2005年农业主管部门填写的“承包经营权证登记表”上均无“国忽”地块的记载。由此，王名哲的承包合同与“承包经营权证登记表”的内容与《情况说明》并不一致。因此，王名哲等八人的现有证据不能证明第0210573号证中记载的“国脱小”地块系其在1991年11月1日签订的承包合同中记载的“国忽”地块。海口市政府按照陈树巍于1997年12月1日签订的承包合同记载的相关内容，填写“承包经营权证登记表”后向陈树巍颁发第0210573号证，并无不当。综上，王名哲等八人的诉请没有事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王名哲等八人的诉讼请求。案件受理费50元，由王名哲等八人共同负担。 上诉人王名哲等八人共同上诉称，一、海口市政府颁发第0210573号证的行政行为违法，证据不足。（一）颁证行为不符合法定要件。海口市政府自认未找到文永爱第一轮家庭承包合同、第二轮农村土地承包方案和农户申请书，且文永爱等六人提交的承包合同、承包经营权证、登记簿，承包地面积、地块数量、填写地块顺序均不相同，承包合同中没有“国脱小”地块，但登记簿、经营权证上却填写了这块地，颁证行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第九条的规定。（二）颁证行为没有事实根据。1.王名哲与文永爱分属同一村委会的不同村民小组，文永爱等六人所在村民小组对争议地没有所有权，1984年颁证时王名哲就已使用争议地。2.海口市政府不能提供文永爱第一轮家庭承包耕地合同，且在第二轮农村土地承包中，没有证据证明经法定程序将王名哲承包期限内的承包地调整给文永爱，颁证行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定。二、原审判决严重违法，不公正。（一）违反行政诉讼审判原则。原审判决刻意回避对颁证行为合法性审查的争议焦点，用民事审判的举证责任判决王名哲等八人败诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定。早年由于技术原因，农村承包地没有四至坐标。事实上，“国忽”与“国脱”在海南话中是同音，本案“国忽”和“国脱小”是同一地块，王名哲等八人与该地具有利害关系，原审判决不能用驳回诉讼请求的判决方式处理争议。（二）违法认定证据。海口市政府未能提交被诉承包经营权证和承包合同原件，王名哲等八人对复印件提出异议，原审判决仍采信该复印件，且对海口市政府在庭后提交的材料，未经质证即在判决书中引用。（三）违法拒绝调查取证和鉴定。文永爱承包合同“承包耕地登记表”上的“国脱大”、“国脱下”与前面地块的字迹不同，且存在诸多疑点，王名哲等八人申请笔迹鉴定并请求法院调查，原审法院不予准许，违反法定程序。综上，请求撤销原判，发回重审或改判撤销第0210573号证，案件受理费由海口市政府负担。 被上诉人海口市政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。海口市政府颁发第0210573号证的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、王名哲等八人主体资格不适格。（一）第0210573号证上地块名称为“国脱小”，有明确的四至。王名哲提供的第一轮家庭承包合同上的地块名称为“国忽”，无四至；岭西村民委员会出具的《情况说明》和无测绘单位的测绘图，不能证明“国脱小”与“国忽”为同一地块。（二）假如“国脱小”与“国忽”为同一地块，在第二轮农村土地承包及2005年换证时，王名哲为何没有提出异议？（三）王名哲第二轮承包合同及“承包经营权证登记表”均未见“国忽”地块，其无法证明对“国忽”地块享有承包权益。除王名哲外的其他人，既不是涉案土地的承包经营者，亦未提供与王名哲系亲属关系的材料，不具有本案诉讼主体资格。综上，王名哲等八人诉讼主体不适格，应依法驳回起诉。 原审第三人文永爱等六人的陈述意见与海口市政府的答辩意见一致。 原审第三人新香村民小组、美贯村民小组经本院依法传唤，无正当理由未参加询问，亦未提交书面意见。 二审中，上诉人王名哲等八人向本院提交以下证据材料：证据1.“国忽”地块《附注说明》。“国忽”地块四至为：“东接美贯村王乃桂，南接杨欢村钟有恒，其子钟兴光，西接新香村陈桂良，其子陈兰卓，北接美贯村王学堂，其子王继君。”证据2.海口市秀英区石山镇人民政府加盖公章的《争议地位置图》。本院认为，上述证据王名哲等八人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供证据，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，本院不予接纳。 二审中，上诉人王名哲等八人向本院提出以下申请：1.调取1984年6月琼山县人民政府颁发的《土地使用证》及相关登记资料、1991年11月1日《家庭承包合同》《承包经营权证》、发证审批登记等存档材料，以证明文永爱等六人对本案争议地没有承包经营权。2.对王名哲所按手印的真实性进行鉴定。本院认为，对该两项申请，王名哲等八人在一审程序已经提出，原审法院不予准许，理由充分。其在二审中再次提出申请，本院经审查认为无再次调取和进行鉴定的必要，故对上述申请，本院不予准许。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在行政诉讼中，人民法院依职权对起诉期限、原告主体资格等诉的利益事项进行审查。起诉人应当提供初步证据证明其与本案存在真实的法律争议，能够归属于本人的合法权益遭受被诉行政行为的不当侵害或对其产生现实的不利影响，其权益受损与被诉行政行为之间存在因果关系。本案中，王名哲等八人诉请撤销第0210573号证的颁证行为，认为该证项下的“国脱小”地块系其家庭承包的“国忽”地块。根据本案查明的事实，1991年，王名哲户家庭承包合同所附的“承包地地块登记”中虽有“国忽”地块，但并未注明其四至范围；1997年第二轮家庭承包时，王名哲户家庭承包合同所附的“承包耕地登记表”中没有关于“国忽”地块的记载，不能证明1997年之后王名哲户继续承包使用该地；2005年海口市统一换发承包经营权证时，王名哲户“承包经营权证登记表”中亦无关于“国忽”地块的记载。海口市秀英区石山镇岭西村民委员会出具的《情况说明》，与1997年王名哲户家庭承包合同、2005年王名哲户“承包经营权证登记表”的记载并不一致，村委会亦非涉案土地的发包方，故亦不能凭该《情况说明》认定“国忽”地块即“国脱小”地块。综上所述，根据现有证据，不能证明王名哲户曾经承包使用的“国忽”地块与第**证项下“国脱小”地块的同一;地块的同一性据不能证明王名哲等八人与第0210573号证的颁证行为有利害关系，第0210573号证的颁发对王名哲户的合法权益不产生实际影响，王名哲等八人依法不具有提起本案行政诉讼，请求撤销第0210573号证的颁证行为的原告主体资格。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律和处理结果不当，应予改判。上诉人海口市政府及原审第三人文永爱等六人关于王名哲等八人不具有本案原告主体资格的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下： 一、撤销海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初29号行政判决； 二、驳回王名哲、陈赛金、王清华、蔡金利、王铁清、王清笑、王雅银、王爱香的起诉。 王名哲、陈赛金、王清华、蔡金利、王铁清、王清笑、王雅银、王爱香预交的一、二审案件受理费各50元共100元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  聂海波 审判员  王 华 审判员  吴剑萍 二〇一八年十二月十三日 法官助理王洪玉 书记员  颜 恺 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。