江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终311号 上诉人（原审原告）陆忠兴，性别，汉族，住江苏省启东市。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地在江苏省启东市汇龙镇世纪大道**。 法定代表人黄卫锋，该市市长。 上诉人陆忠兴因与被上诉人启东市人民政府（以下简称启东市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初337号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 陆忠兴一审诉称，公民享有知情权、享受权、参与权、举报权及合法保护权，启东市国土资源局收到举报材料后，未作受理也未告知处理结果。启东市政府纵容包庇启东市国土资源局的违法行为，所作出的复议决定没有事实和法律依据。为维护法律尊严，请求判决确认启东市政府作出的（2017）启行复字第47号行政复议决定书违法。 启东市政府一审辩称，公民只有在自己的合法权益受到侵犯的可能时才可以提起行政复议申请。案涉土地已被依法征收为国有，陆忠兴没有提供证据证明其在举报所涉土地上存在合法权益或者合法权益受到侵害的情形，启东市国土资源局是否履行查处职责对陆忠兴的权利义务不产生任何实际影响，陆忠兴不具有行政复议申请人的资格。被诉行政复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回陆忠兴的诉讼请求。 一审法院经审理确认以下事实，2017年5月11日，陆忠兴向启东市国土资源局邮寄《依法阻止违章用地和建筑》的申请，要求对启东市汇龙镇城北村十一组地段基本农田抛荒及违章建设予以阻止和清除。同年8月7日，陆忠兴向启东市政府申请行政复议，请求确认启东市国土资源局不作为违法。11月2日，启东市政府作出（2017）启行复字第47号《行政复议决定书》，认为案涉地块已被依法征收为国有，陆忠兴未提供证据证明其在该土地上存在合法权益或者合法权益受到侵害的情形，陆忠兴与启东市国土资源局对案涉地块是否履行查处职责的行为之间不具有法律上的利害关系，因而不具有复议申请人的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，决定驳回陆忠兴的行政复议申请。陆忠兴不服，向一审法院提起行政诉讼。 2013年11月8日，江苏省人民政府作出苏政地（2013）4085号《关于启东市城乡建设用地增减挂钩建新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》，2015年4月22日，江苏省人民政府作出苏政地（2015）4007号《关于启东市城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第1批次（13挂）建设用地的批复》，将启东市汇龙镇城北村的部分土地征收为国有，案涉地块位于征地范围之内。 一审法院认为，本案涉及到的问题是，当原告明显不具有对某个行政行为请求救济的主体资格时，能否对复议机关的拒绝复议行为提起行政诉讼？回答这个问题涉及到对行政复议与行政诉讼关系的理解。 行政复议与行政诉讼具有共同的法律属性，即都是法定的救济途径，都是特定人在其合法权益受到行政行为侵害时，可以选择的具有法律强制力的救济途径。正是因为如此，行政复议与行政诉讼在受理范围、主体资格等方面有着共同的限制，都在根本上排斥那些不属于受理范围、并非为了保护自身合法权益而发起的救济请求。 复议程序既是一个解决争议的程序，同时复议行为本身又构成一个行政行为。既然复议行为具有行政行为的属性，就存在着影响当事人合法权益的可能，所以在通常情形下，复议行为应当受到来自人民法院的监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，在复议机关不作为的情形下，当事人既可以对原行政行为直接提起诉讼，也可以选择对复议机关的不作为提起诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，复议机关受理复议申请后，发现复议申请不符合法定的受理条件的，应当决定驳回复议申请。当复议机关因为拒绝对一个复议申请作出复议决定时，人民法院通常是将拒绝的决定作为一个行政行为来看待，并根据合法性审查的要素作出相应的判决。 但是，此种情形下起诉复议机关不作为属于履行法定职责之诉的类型，对这一类型的起诉同样也需要审查是否符合受理条件。履行职责之诉并不意味着，只要当事人提出了一个申请，收到申请的行政机关就必须无条件满足其申请，也不意味着只要收到申请的行政机关“不作为”，提出申请者都可以提起一个履行法定职责之诉。在申请事项明显缺乏实体法上的请求权基础、申请人与申请事项明显没有利害关系、收到申请的行政机关明显不具有法定职责等情形下，人民法院可以裁定不予立案或驳回起诉，这一规则即使是对复议机关的不作为提起的诉讼也同样适用。因为，人民法院对同样作为救济途径的复议决定审查的前提是原告与原行政行为之间存在着一个符合法定条件的争议。 本案中，陆忠兴认为他人存在违法行为而要求土地管理部门履行查处的法定职责，因这一要求未能得到满足继而提出行政复议申请。虽然公民对于任何国家机关和工作人员都有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，但这一权利在未能得到满足时却并不必然可以转化为诉权，能否转化的关键是公民行使这一权利所针对的事项是否侵害了其本人的合法权益。陆忠兴提起诉讼时不仅没有明确请求查处的事项与其自身合法权益之间的关系、土地管理部门的“不作为”及被诉复议决定对其造成了何种侵害，更没有对此提供任何的初步证据，一审法院经审查也不能确定其有何权益可能受到了侵害。由此显然可以得出结论，本案的被诉决定与陆忠兴的合法权益之间明显不存在利害关系，其所提出的复议请求也明显不属于复议机关的职责范围。 虽然人民法院有权对复议机关的不作为进行监督，但行政复议和行政诉讼制度的出发点和落脚点都是为了解决原告与原行政行为之间的争议，而不只是为了把复议机关卷进一个无谓的诉讼之中。所以，原告能否对原行政行为提起行政复议，不仅决定着复议程序是否应当实质进行，也决定了人民法院对复议机关不作为进行审查的必要性。在复议机关明显不具有法定复议职责的情形下，人民法院也就没有必要对复议机关的所谓不作为进行实质审查。 通常情况下，对复议机关是否应当履行法定的复议职责，人民法院需要通过一个正式的审理程序方能得出结论。但是，由于陆忠兴所提起的行政复议申请已经达到了明显不符合法定条件的情形，以至于一审法院对此仅仅依靠起诉材料即可迳行得出结论。在此情形之下，应当认定被诉复议决定对陆忠兴的合法权益明显不产生实际影响，应当认定其所提起的诉讼不符合法定的起诉条件。 分析至此可以发现，人民法院对因复议机关不作为引发的诉讼存在着一个更为便捷的程序：在原告明显没有提起行政复议主体资格的情形下，复议机关拒绝作出复议决定理所当然，而且涉及的仅仅是个程序问题，即复议机关在此种情形下的不作为明显不可能对原告的合法权益产生实际影响。复议阶段的主体资格问题虽然在起诉阶段演变为了一个受案范围的问题，但仍然属于起诉条件的范畴，裁定不予立案或者驳回起诉应当是审理此类案件最为适当的选择。 如果不作这样一个限制，那就意味着任何人都可以举报的名义向行政机关提出一个履行法定职责的申请，并进而提起行政复议，无论复议机关作出任何决定，然后再提起行政诉讼。法定的复议和起诉条件将在这样一个“履行法定职责”的理由之下被彻底架空，在耗费公共资源的同时，这样的程序运转对当事人的合法权益而言没有丝毫的实质意义。 需要说明的是，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。行政机关的法律文书错误告知当事人可以提起行政诉讼的，对人民法院并没有约束力。 据此，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回陆忠兴的起诉。预收的案件受理费50元，退还陆忠兴。 陆忠兴上诉称：1、启东市政府不遵守法律到庭应诉，未受到法律惩罚；2、根据《宪法》、《物权法》等相关规定，公司享有知情权、享受权、参与权、举报权及合法权益保护权，而一审法院却在陆忠兴合法权益受到侵害时认为对陆忠兴不产生影响，无法律根据，且启东市国土资源局提供的批准文件已经过期；3、启东市国土资源局的行政不作为造成国家资产严重流失，也严重侵犯了陆忠兴的合法权益。请求撤销一审裁定，支持上诉人的合法请求；一、二审诉讼费由启东市政府承担。 启东市政府未提交答辩意见。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，对公民、法人或者其他组织不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，在复议机关不作为的情形下，当事人既可以对原行政行为直接提起诉讼，也可以选择对复议机关的不作为提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，复议机关受理复议申请后，发现复议申请不符合法定的受理条件的，应当决定驳回复议申请。本案中，陆忠兴认为他人存在违法行为而要求启东市国土资源局履行查处的法定职责，但其不仅没有明确请求查处的事项与其自身合法权益之间的关系，而且未提供证据证实启东市国土资源局“不作为”对其造成了何种侵害，因此，其提出的复议请求不属于复议机关的职责范围，复议机关作出驳回其行政复议申请并无不当，本案被诉复议决定对陆忠兴的合法权益亦不产生实际影响。在此情形下，陆忠兴对复议决定提起诉讼，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 法官助理刘小花 二〇一八年十二月二十日 书记员 钱培培