四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川01行终1352号 上诉人（原审原告）周江峰，男，1956年3月16日出生，汉族，住四川省简阳市。 被上诉人（原审被告）简阳市人民政府。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**市级机关办公区**楼**。 法定代表人易恩弟，市长。 被上诉人(原审被告）简阳市发展和改革局。住所地：四川省简阳市射洪坝街道人民路**市级机关办公区**楼。 法定代表人彭能超，局长。 上诉人周江峰因诉被上诉人简阳市发展和改革局及简阳市人民政府行政其他一案，不服简阳市人民法院（2018）川0180行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，一、关于清理小金库的相关背景。2009年4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署出台了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，规定“一、专项治理的范围和内容……（二）专项治理内容。违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围……‘小金库’主要表现形式包括：1．违规收费、罚款及摊派设立‘小金库’；2．用资产处置、罚款及摊派设立‘小金库’……五、专项治理的工作要求……（二）落实举报制度……对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的‘小金库’资金、税款和罚款的金额，给予3%-5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担……”2009年5月31日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署印发了《“小金库”治理工作举报奖励办法》“……第二条本办法所称举报奖励，是指在‘小金库’专项治理工作期间，向‘小金库’治理日常工作机构举报违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成资产的问题，经核查属实，对举报有功的单位和个人给予的奖励……第四条举报人自愿向‘小金库’治理日常工作机构举报‘小金库’违法行为，经核查属实，由‘小金库’治理日常工作机构根据举报时效、举报材料的详实程度、举报内容与查实内容相符程度等，按照查出并已收缴入库的‘小金库’资金、税款、罚款合计金额的3%-5%，给予举报人奖励，奖励资金最高额为人民币10万元。第五条举报人举报的事项应当客观真实，对其提供材料内容的真实性负责。有下列情形之一的，不予奖励：（一）举报人无法证实其真实身份的；（二）举报内容含糊不清、缺乏事实根据的；（三）举报人提供的线索与‘小金库’治理日常工作机构查处‘小金库’无关的；（四）有关监督检查机关已经发现或者正在查处的；（五）法律法规规定不予奖励的其他情形……”。二、关于周江峰的举报及相关行政机关认定的事实。自2011年起，周江峰向资阳市、简阳市两级治理“小金库”工作领导小组办公室、发展和改革局等部门多次反复举报简阳市社保局等单位存在“小金库”情形，并要求奖励。简阳市发展和改革局(以下简称简阳市发改局）于2011年12月27日进行了检查，检查情况为：简阳市社会保险事业管理局根据简委办【2005】147号和简劳社发【2006】24号文件成立了简阳市鑫达劳动保障代理有限公司，并依据简委办【2005】147号文件收取档案费，该公司于2009年注销，同时停止了该项收费。收取启动费是依据简委办【2003】65号文件和物价部门的收费许可证收取，其中2010年收取了3,983,100元，2011年1月至9月收取了498,600元（10月开始停止该项收费），收费使用了四川省财政非税收入通用票据，并且全部缴入了财政专户，实行了收支两条线。检查结论为：简阳市社保局收取的启动费不存在小金库情况。2012年9月3日，四川省发展和改革委员会作出《关于责成资阳市发展改革委员会对资阳市县社保系统违规收费行为依法处理的函》，主要内容为：经查，资阳市、资阳市雁江区、安岳县、简阳市人社局于2003年至2012年期间，以社区启动费、社会化管理服务启动费、社会化管理服务费、社区费等名义向有退休人员企业和个人收取启动费共计36,607,976.83元。该收费行为违反了中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》“所有新增加向企业的行政事业性收费项目和标准，必须按隶属关系分别报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府审批，重要的报国务院审批”和《四川价格管理条例》第二十一条“行政性、事业性收费项目、标准，除国家另有规定的外，由省物价部门会同省财政部门审批后，报省人民政府批准，并报国家有关部门备案。其他任何单位和个人均不得擅自制定行政性、事业性收费项目、标准和扩大收费范围，提高收费标准”的相关规定。属于违规收费行为……责令资阳市、资阳市雁江区、安岳县、乐至县、简阳市人社局立即停止并改正违规收取“启动费”行为；责令资阳市、资阳市雁江区、安岳县、乐至县、简阳市人社局将2003年以来收取的社区管理服务“启动费”36,607,976.83元依法予以清退，无法退还的予以没收。并对安岳县、乐至县人社局屡查屡犯行为予以从重处罚。2013年1月23日，简阳市发改局作出《行政处罚决定书》，认定简阳市社保局2004年1月至2011年10月31日期间，对新参保办理退休的人员按企业每人300元、个体劳动者和城镇自由职业者每人200元的标准收取社会化管理服务启动费，共计收金额11,806,200元。2012年11月30日向简阳市社保局发出《简阳市发展和改革局责令退还多收价款通知书》后，已于2013年1月15日前退还缴费者500,000元，尚余11,306,200元未清退。现责令简阳市社保局立即改正，并作出没收未退还的违法所得11,306,200元的行政处罚。2013年4月22日，简阳市社保局将11,306,200元上缴简阳市发展和改革局。三、相关行政机关对周江峰举报的回复情况。2011年11月24日，简阳市治理“小金库”工作领导小组办公室书面回复周江峰“你来访举报事项，经我办复核，没有我市党政机关、事业单位和社会团体存在小金库的证据”。2012年1月5日，资阳市财政局回复周江峰“你反映简阳市社保局和简阳市个协存在小金库问题的来信，我办于2011年12月7日收到，对你反映的有关问题，我办高度重视，庚即组织人员成立检查组对简阳市社保局和简阳市个协开展了认真复查，经检查组复查，被检查单位未发现有私设小金库问题”。2012年2月21日，简阳市发改局回复周江峰“感谢你对我市社保局的收费情况的监督……简阳市社保局按照各级党委政府的要求开展此项工作，是有政策规定的，其所收取的费用也是按照市委市政府的要求执行的。你以同一书面形式向资阳、简阳的相关部门反映的同一问题，简阳市政府领导已召集相关部门做过专项研究处理，相关部门也对你做了明确答复……”2013年1月5日，简阳市发改局答复周江峰“你反映的关于我市社保局违规收取社会化管理服务启动费一事，已引起了各级领导的高度重视，我局已依法进行了调查处理，你反映的社保局违规收取社会化管理服务启动费的情况属实，我局已按照上级的要求督促社保局清退，对你所反映的收费对象现已上卡清退”。2013年4月10日，简阳市治理“小金库”工作领导小组办公室回复“你来信反映简阳市社保局有关事项，经我办复核，没有存在小金库的证据，属乱收费性质，发改部门已作结论”。2013年8月14日，资阳市财政局回复周江峰“关于你反映简阳市社保局存在小金库问题，2011年11月24日，简阳市治理小金库工作领导小组办公室对此向你作了书面回复，对你的意见未予认可。2012年1月5日，资阳市治理小金库工作领导小组办公室向你答复了回复意见，维持了简阳市治理小金库工作领导小组办公室2011年11月24日的答复意见。在收到资阳市治理小金库工作领导小组办公室答复意见后，你并未向上级主管机关提出信访复核申请，根据《信访条例》之规定，该信访事项已办理终结，不再启动信访复查复核程序。简阳市发改局2013年1月5日给你的答复意见，表明简阳市社保局行为属于违规收费。对此，简阳市治理小金库工作领导小组办公室2013年4月10日再次给你宣传答复，解释清楚，符合相关法律法规和政策规定。资阳市治理小金库工作领导小组办公室2012年1月5日给你做出的答复意见仍予以维持”。2014年6月16日，简阳市发改局回复周江峰“根据市发展和改革局的处罚决定书，市社保局已在2013年将违规收取的社会化管理服务启动费全额解缴市财政局。目前，市社保局正在抓紧制定具体清退方案，待报市政府审定后，按程序向有关对象进行清理并由市财政局结合实际情况按月或按季与市社保局结算清退资金”。2015年5月13日，简阳市发改局回复周江峰“你2015年5月1日递交申请书所陈述的相关事项，属于乱收费性质，发改部门已作出结论。关于我市社保局相关收费问题其收入纳入了单位账簿核算，不属于小金库性质。小金库是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产”。2016年1月11日，资阳市财政局回复周江峰“经审查，关于你反映简阳市社保局存在小金库问题有关事项，市、县两级有关部门已多次回复你。2012年1月5日，资阳市治理小金库工作领导小组办公室向你答复了复查意见，简阳市社保局未发现有私设小金库问题。2013年8月14日，资阳市财政局就此问题再次函复你，该信访事项已办理终结，不再启动信访复查复核程序。因你反映简阳市社保局存在小金库问题，属于多次重复处理的信访事项，我局不再受理”。四、周江峰提起诉讼的情况。2015年7月23日，周江峰原审法院提起诉讼，请求判令简阳市财政局履行有奖事实合同的职责。原审法院于2015年7月29日作出（2015）简阳行初字第48号行政裁定书，认为2015年5月13日简阳市财政局作为信访已作出信访回复，起诉人不服再次提起诉讼。根据最高人民法院（2015）行立他字第4号《关于不服工作机构依据＜信访条例＞处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》：“……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该案不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定对周江峰的起诉不予立案。周江峰不服该裁定，上诉于资阳市中级人民法院，资阳市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）资行终字第77号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2017年7月31日，周江峰向原审法院起诉简阳市财政局，要求给付奖励10万元，因周江峰的起诉已超过起诉期限，原审院于2017年12月6日作出（2017）川0180行初89号行政裁定书，裁定驳回起诉。周江峰不服，上诉于成都市中级人民法院，成都市中级人民法院于2018年1月30日作出（2018）川01行终96号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年7月16日，周江峰向原审法院起诉简阳市发改局，要求奖励10万元，原审法院作出（2018）川0180行初45号行政裁定书，以简阳市发改局不具有履行行政奖励的资格，不是适格的被告为由，裁定驳回周江峰的起诉。因周江峰2018年反复多次要求简阳市发改局奖励10万元，简阳市发改局未予以奖励。周江峰向简阳市人民政府申请复议，简阳市人民政府认为简阳市发改局无相应职能职权，故驳回周江峰的复议申请。周江峰遂于2018年8月21日向原审法院提起诉讼，请求判决撤销简阳市人民政府作出的简府行复[2018]第10号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），判令其继续履行行政复议职责。 原审法院认为，简阳市发改局并非“小金库”治理日常工作机构，不具有履行奖励的职责，具体理由已经在（2018）川0180行初45号行政裁定书中予以阐明，不再赘述。周江峰申请行政复议，简阳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”的规定，驳回周江峰的复议申请并无不当，程序亦合法，周江峰的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周江峰的诉讼请求，本案案件受理费50元，由周江峰负担。 宣判后，上诉人周江峰不服，向本院提起上诉称：根据财监[2009]26号《“小金库”治理工作举报奖励办法》的规定和简发改价检处[2013]1号《行政处罚决定书》，应认定被上诉人简阳市发改局是“小金库”治理工作机构，具有履行奖励的职责。简阳市发改局不能提供证据证明其非“小金库”治理工作机构、不具有履行奖励的职责。一审法院认定事实不清，审判程序违法。一审判决认为简阳市发改局并非“小金库”治理工作机构，不具有履行奖励的职责，无事实和法律依据。请求撤销一审判决，责令被上诉人简阳市人民政府重新作出复议决定。 被上诉人简阳市人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人周江峰主张的事实和理由，均不能成立，请求驳回周江峰的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人简阳市发改局在二审中未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原判一致，原判查明的事实与生效裁判（2018）川0180行初89号行政裁定书认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，被上诉人简阳市人民政府收到上诉人周江峰提出的要求确认被上诉人简阳市发改局不履行行政奖励职责违法的行政复议申请后，于2018年5月17日依法受理，并于次日向简阳市发改局作出简府行复[2018]第10号《行政复议答复通知书》。简阳市人民政府在收到简阳市发改局提交的《行政复议答辩状》及相关证据材料后，经审查，于2018年7月10日作出复议决定并送达周江峰。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人简阳市人民政府作为被上诉人简阳市发改局的本级人民政府，对上诉人周江峰以简阳市发改局为被申请人提出的行政复议申请，有依法作出处理的法定职权。简阳市人民政府受理周江峰的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出复议决定并送达，程序合法。本案中，周江峰系因认为简阳市发改局未履行行政奖励职责违法提起行政复议申请。参照中纪发[2009]7号《关于印发的通知》、财监[2009]26号《“小金库”治理工作举报奖励办法》《简阳市社会团体“小金库”专项治理实施办法》相关规定，奖励实施主体应为“小金库”治理日常工作机构。本案中，简阳市发改局2013年1月23日虽依据《四川省价格管理条例》相关规定对简阳市社会保险事业管理局作出简发改价检处[2013]1号《行政处罚决定书》，但其并非“小金库”治理日常工作机构，也不具有对上诉人周江峰进行行政奖励的职责。因此，简阳市人民政府作出复议决定，认定简阳市发改委无相应职能职责，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，决定驳回周江峰的复议申请，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，周江峰的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。原审判决驳回周江峰的诉讼请求正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人周江峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  邹小宇 审判员  刘 静 审判员  熊 文 二〇一八年十二月二十七日 书记员  柳树丛 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。