海南省高级人民法院   行政判决书   （2018）琼行终1208号     上诉人（原审原告）林德世，男，1950年4月11日出生，汉族，住四川省成都市高新区。   委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。   委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路**。   法定代表人张华文，区长。   委托代理人郑庆墀，三亚市吉阳区司法局工作人员。   委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。   上诉人林德世因与被上诉人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）房屋行政征收一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，本案现已审理终结。   2017年9月1日，吉阳区政府作出《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《鹿鸣小区征收决定》），决定征收大东海鹿鸣小区棚户区改造项目（以下简称鹿鸣小区棚改项目）规划红线范围内国有土地上的所有房屋，并将《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《鹿鸣小区补偿安置方案》）作为该征收决定的附件。《鹿鸣小区补偿安置方案》载明：征收范围土地面积约35.53亩，需征收房屋户数90户，总建筑面积约34236平方米。林德世不服，遂提起本案行政诉讼，请求依法判决撤销吉阳区政府作出的《鹿鸣小区征收决定》。   原审查明，鹿鸣小区位于大东海片区鹿岭路东侧、海花路西侧，原批建于上个世纪90年代。2011年，鹿鸣小区业主多次向三亚市委、市政府及三亚市信访局等相关部门反映其小区四栋住宅楼（A3、A4、A7、A8）存在严重安全隐患，经海南省建筑工程研究院检验，安全性等级均为Dsu级（即安全性严重不符合鉴定标准的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施）的问题，迫切要求政府进行危房改造。为此，三亚市住房和城乡建设局（以下简称三亚市住建局）于2011年2月25日向三亚市信访局作出信访回复，建议该四栋住宅楼必须立即拆除。2013年12月26日，三亚市规划局向三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）递交《三亚市规划局关于三亚明天置业有限公司申请大东海鹿鸣小区危房改造意见的报告》（三规〔2013〕1139号），建议由三亚市政府成立“三亚市鹿鸣小区整体改造项目推进领导小组”，对鹿鸣小区及周边四栋公寓楼按控规指标进行统一规划、整体改造，尽快解决危房问题。2015年1月8日，三亚市棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称三亚市棚改办）发出通告，宣布其将组织吉阳区政府等相关单位人员对鹿鸣小区地块及周边范围内（四至为：东至海花路，南至宝宏大酒店地界，西至鹿岭路，北至夏威夷大酒店地界，占地面积约36亩）房屋的权属、区位、用途、建筑面积及对补偿安置的意见开展征收前的入户调查。此后，吉阳区政府于2015年1月至2016年12月期间，指派工作人员对前述范围内的房屋权属、区位、建筑面积等情况及被征收人是否同意鹿鸣小区棚户区改造、对补偿安置的具体意见等方面的问题做了摸底调查，总计90户被征收人中，有80户同意实施鹿鸣小区棚户区改造，并提出了各自的补偿安置意见。2015年3月30日，海南省住房和城乡建设厅（以下简称海南省住建厅）对三亚市政府作出《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（琼建住房函〔2015〕145号），同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造项目分解调整为54个、1338万平方米。其中，包括大东海鹿鸣小区危房改造项目。2016年，大东海鹿鸣小区危房改造项目被确定为三亚市2016年的棚改计划项目之一。2016年8月31日，吉阳区政府将其根据调查摸底及其委托评估公司对改造区域内部分房屋进行的价格评估情况所编制的《大东海鹿鸣小区危房改造项目征收补偿安置方案》送至三亚市住建局，请该局按程序征求相关职能部门意见后，报三亚市政府审议。2016年9月30日、10月13日，吉阳区政府将其根据三亚市住建局意见修改后的《鹿鸣小区补偿安置方案》先后呈报给三亚市政府、三亚市住建局审批、研究。2017年1月23日，吉阳区政府将再次修改完善后的《鹿鸣小区补偿安置方案》呈报三亚市政府审批。三亚市政府将该方案批转给三亚市法制办公室、三亚市住建局、三亚市国土资源局、三亚市发展和改革委员会、三亚市财政局及三亚市规划局等相关职能部门研究论证后，前述部门于2017年2月4日至2月19日期间先后向三亚市政府回复了对《鹿鸣小区补偿安置方案》的修改意见和建议。其中，三亚市规划局确认鹿鸣小区棚改项目位于大东海片区B-03、B-04控规地块，根据控规要求，两块地宜统一改造，建议两地块按控规指标进行统一规划、整体改造，并按控规要求建设公共服务配套设施。另外，该局表示对《鹿鸣小区补偿安置方案》没有意见。2017年5月23日，吉阳区政府二届第16次常务会议经研究审议，原则同意吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）拟定的《鹿鸣小区补偿安置方案（修改稿）》。2017年5月25日，吉阳区二届区委常委第35次会议审议通过区政府党组提交的《鹿鸣小区补偿安置方案（修改稿）》。2017年6月2日，吉阳区政府将经有关部门反复论证后拟定的《鹿鸣小区补偿安置方案》在征收范围内公示，告知改造范围内的居民对方案有异议可以书面形式将修改意见或建议报吉阳区住建局，公示期限为30天。2017年6月7日，吉阳区政府作出《三亚市吉阳区人民政府关于选定鹿鸣小区棚户区改造项目房屋征收评估机构的通告》，告知鹿鸣小区棚改项目范围内的被征收人在2017年6月12日前自行协商选定房地产价格评估机构并书面报吉阳区住建局，逾期区政府将组织居委会和被征收人通过多数决定、随机选定的方式选定评估机构。同时，吉阳区政府还在通告后附具了三亚市备案评估机构的名单供被征收人选择。2017年7月6日，吉阳区住建局在中国建设银行股份有限公司三亚河西支行开设鹿鸣小区棚改项目征收补偿款专用存款账户。2017年7月12日，吉阳区政府与三亚明天置业有限公司（以下简称明天置业公司）签订《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目协议书》，约定由明天置业公司负责出资对鹿鸣小区棚改项目红线范围内的棚户区进行改造。2017年7月19日，明天置业公司向前述账户汇入5500万元，作为鹿鸣小区棚改项目的拆迁款。2017年8月7日，吉阳区政府向各有关单位印发《三亚市吉阳区人民政府关于印发大东海鹿鸣小区棚户区改造项目征收补偿工作实施方案的通知》，决定成立大东海鹿鸣小区棚户区改造工作领导小组，以全力推进鹿鸣小区棚改项目征收补偿工作。2017年8月19日，吉阳区政府根据征求的公众意见，作出《鹿鸣小区补偿安置方案（2017.8.19修改稿）》。2017年8月25日，吉阳区政府经对鹿鸣小区棚改项目进行全面的社会风险稳定评估，形成《吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目社会稳定风险评估情况的报告》，评估该项目的综合社会风险程度为中等。2017年9月1日，吉阳区政府经区政府领导审批同意后作出《鹿鸣小区征收决定》，决定：征收鹿鸣小区棚改项目规划红线范围内国有土地上的所有房屋，征收范围为东至海花路，南至宝宏大酒店地界，西至鹿岭路，北至夏威夷大酒店；上述地块内房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为吉阳区政府；房屋征收实施单位为吉阳区住建局；房屋征收补偿方案为附件《鹿鸣小区补偿安置方案》；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内向三亚市政府申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。2017年9月6日，因鹿鸣小区棚改项目的被征收人未在规定期限内将自行协商选定的房地产价格评估机构书面报告吉阳区住建局，该局通知该项目被征收人将组织进行公开摇号选定项目房地产价格评估机构。2017年9月7日，吉阳区住建局邀请鹿鸣小区业主代表于2017年9月12日上午10时在吉阳区政府二楼第一会议室参加会议，采取抽签方式确定房地产价格评估机构，并告知逾时未签到的视为放弃参会资格。同日，吉阳区住建局还邀请三亚市公证处派员到房地产价格评估机构选定会现场指导见证。2017年9月11日，吉阳区政府将《鹿鸣小区征收决定》在征收范围内进行张贴，同时还在业主微信群进行了公布。次日，吉阳区住建局在三亚市公证处的现场监督公证下，组织参会的鹿鸣小区棚改项目业主代表、十家房地产价格评估机构代表等相关人员，采取业主代表抽签的方式选定海南明正房地产评估有限公司（以下简称明正评估公司）为鹿鸣小区棚改项目范围内拥有合法产权的房屋及附属物（不含违章建筑和临建）的评估机构。2017年10月19日、23日，吉阳区政府先后将《鹿鸣小区补偿安置方案》及该方案征求意见的情况和根据公众意见修改的情况在其政府网站上和征收范围内公布。该方案载明：鹿鸣小区棚改项目具体征收范围四至及坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准，征收范围土地面积约35.53亩，性质为国有出让地，需征收房屋户数90户，总建筑面积约34236平方米；补偿安置方式分为货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合三种，其中，住宅和非住宅房屋的被征收人选择货币补偿的，按照评估机构依法评估确定的被征收房屋市场评估价格进行补偿，再给予其被征收房屋市场评估价格20%的奖励；被征收人选择产权调换的，公寓住宅和别墅按照被征收房屋的套内面积置换安置房屋（套内面积），其中，公寓住宅的置换比例为框架结构1:1，混合结构1:0.95，砖木结构1:0.85，别墅的置换比例为别墅、公寓住宅的市场评估价值比乘以公寓住宅的置换比例；非住宅房屋按照被征收房屋的建筑面积调换非住宅房屋；产权调换房屋套内面积差额在5平方米（含5平方米）以内的，按安置房的建安成本价格结清差价，套内面积差额超过5平方米的，按相关部门审定的安置房市场价格结清差价；超选安置房套内面积部分最大不能超过15平方米；因征收非住宅房屋造成停产停业的，无论被征收人选择的补偿方式是货币补偿还是产权调换，均按房屋征收公告前一年的月平均营业额（以税务部门核准的纳税申报为准）的8%的标准，给予被征收人6个月的补偿；安置房选址在本改造项目范围内等。此外，该方案还对被征收人和被征收房屋的认定、超出批建部分或无合法手续房屋及临时建筑的处理方式、被征收房屋的评估、搬迁补助和临时过渡安置费用、安置房建设和分配、签约搬迁奖励及保障措施等方面的事项作出了明确规定。截至2018年6月22日，鹿鸣小区棚改项目范围内的90户被征收人中，已有41户选择产权置换并签约、搬离被征收房屋。   2018年2月1日，鹿鸣小区住宅楼102房、301房、304房、404房房共计四套房屋的所有权人林德世对吉阳区政府作出的《鹿鸣小区征收决定》不服，向法院提起本案诉讼，后因起诉材料欠缺等原因，林德世根据一审法院释明要求于2018年4月23日重新补充提交起诉状等起诉材料，故一审法院于2018年4月28日立案。   在本案诉讼期间，经一审法院组织到鹿鸣小区现场勘查查明，该小区住宅楼和别墅的住户共用小区出入通道，住宅楼区域和别墅区域之间没有分开隔离，部分未装修、改建的房屋外观陈旧。   原审认为，本案争议焦点为：一、林德世提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限；二、吉阳区政府作出《鹿鸣小区征收决定》的依据是否充分，程序是否合法。   一、关于林德世提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，吉阳区政府于2017年9月1日作出《鹿鸣小区征收决定》，于2017年9月11日对外公布，林德世对该征收决定不服，已于2018年2月1日向一审法院提起诉讼，后因起诉材料欠缺等原因，才根据一审法院释明要求于2018年4月23日重新补充提交起诉材料，故应该认定林德世提起本案诉讼的时间是2018年2月1日，未超过前述法律规定的6个月起诉期限。吉阳区政府主张林德世提起本案诉讼已经超过法定起诉期限依据不足，依法不予支持。   二、关于吉阳区政府作出《鹿鸣小区征收决定》的依据是否充分，程序是否合法的问题。   首先，从依据上看，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国征条例》）第八条第（五）项的规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的需要；确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。《国征条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，鹿鸣小区房屋最早批建于上个世纪90年代。2011年起，该小区业主多次向三亚市委、市政府等相关部门信访反映小区四栋住宅楼（A3、A4、A7、A8）经海南省建筑工程研究院检验，安全性等级均为Dsu级，即属于安全性严重不符合鉴定标准的要求，严重影响整体承载，必须立即采取措施的危房，迫切要求政府进行危房改造。为此，三亚市住建局于2011年2月25日提出该四栋住宅楼必须立即拆除的意见。三亚市规划局于2013年12月26日建议三亚市政府对鹿鸣小区及周边四栋公寓楼按控规指标进行统一规划、整体改造，尽快解决危房问题。海南省住建厅于2015年3月30日批复同意包括大东海鹿鸣小区危房改造项目在内的三亚市2015-2017年棚户区改造规划。2016年，大东海鹿鸣小区危房改造项目被确定为三亚市2016年的棚改计划项目之一。2015年1月至2016年12月期间，吉阳区政府对鹿鸣小区棚改项目征收范围内的被征收人进行了征收前的摸底调查，90户被征收人中有80户同意实施棚户区改造。2017年2月，三亚市规划局按照控规要求对《鹿鸣小区补偿安置方案》进行审议后，确认鹿鸣小区棚改项目用地所在的大东海片区B-03、B-04两个控规地块宜统一规划、整体改造，并表示对《鹿鸣小区补偿安置方案》没有意见。前述事实表明，吉阳区政府作出《鹿鸣小区征收决定》，决定对危房集中、整体基础设施落后、多数业主同意改造的鹿鸣小区实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合大东海片区的控制性详细规划和三亚市2015-2017年的棚户区改造规划，具备征收要件。因此，吉阳区政府作出《鹿鸣小区征收决定》的依据充分。   其次，从程序上看，《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，并保证征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。本案中，吉阳区政府在吉阳区住建局拟定《鹿鸣小区征收决定》前，已对征收范围内的房屋权属、区位、建筑面积等情况做了调查登记。2017年6月2日，吉阳区政府将经过三亚市政府组织三亚市法制办公室、三亚市住建局、三亚市国土资源局、三亚市发展和改革委员会、三亚市财政局及三亚市规划局等多部门研究、论证，其反复修改完善，且经区政府常务会、区委常委会审议通过的《鹿鸣小区补偿安置方案（修改稿）》在征收范围内公示，广泛征求公众意见，公示期限为30天。2017年7月，吉阳区住建局开设鹿鸣小区棚改项目征收补偿款专用存款账户，明天置业公司根据其与吉阳区政府签订的鹿鸣小区棚户区改造项目协议，及时向该账户汇入5500万元，确保征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。2017年8月19日，吉阳区政府根据所征求的公众意见，再次作出《鹿鸣小区补偿安置方案（2017.8.19修改稿）》。2017年8月25日，吉阳区政府按照规定对鹿鸣小区棚改项目进行了社会稳定风险评估。2017年9月1日，吉阳区政府经区政府领导审批同意后作出《鹿鸣小区征收决定》，并于2017年9月11日通过在征收范围内张贴、在业主微信群中发布等方式对外公布，载明《鹿鸣小区补偿安置方案》为该征收决定附件及行政复议、行政诉讼权利等事项。随后，吉阳区政府将《鹿鸣小区补偿安置方案》及该方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况在其政府网站上和征收范围内公布。前述事实表明，吉阳区政府作出《鹿鸣小区征收决定》的程序符合《国征条例》上述规定。   林德世主张其房屋所在的鹿鸣别墅区不是棚户区，将其房屋纳入征收范围属认定事实错误。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第二条第（一）项规定，市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。由此可见，棚户区是一个区域性概念，吉阳区政府作为市辖区人民政府，有权根据本行政区域内的实际情况，酌情界定棚改项目的具体改造范围。经查，鹿鸣小区的面积不大，住宅楼和别墅均位于该小区范围内，部分未装修、改建的房屋外观陈旧。吉阳区政府基于鹿鸣小区棚户区改造的整体规划和实际建设需要，将部分不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。林德世的前述主张不能成立。   林德世主张鹿鸣小区棚改项目征收有企业参与，不是出于公共利益的需要。原审认为，在旧城区改造的过程中，政府通过企业垫资的形式来补充旧城改造资金的来源，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。企业垫资仅是案涉项目的资金来源，只要房屋征收补偿安置能够确保被征收人获得补偿安置的选择权，保证征收补偿资金足额到位、专款专用，就不能据此否定征收的公共利益目的。林德世前述主张不能成立。   林德世主张吉阳区政府作出《鹿鸣小区补偿安置方案》未经过听证程序，作出《鹿鸣小区征收决定》未经过吉阳区政府常务会议讨论通过，程序违法。根据《国征条例》第十一条第二款、第十二条的规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。由此可见，召开听证会及由政府常务会议讨论通过房屋征收决定并非作出房屋征收决定的必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案和房屋征收决定涉及被征收人数量较多的情况下，才适用前述规定。本案中，鹿鸣小区棚改项目涉及被征收人数量不多，只有90户，且其中有80户同意实施棚户区改造，林德世没有充分证据证明多数被征收人不同意《鹿鸣小区补偿安置方案》，故其前述主张没有充分的事实根据和法律依据，依法不予支持。   林德世主张《鹿鸣小区补偿安置方案》存在产权调换违反互找差价规定、未规定货币补偿情形下应对房屋装修进行补偿等多处违法之处。经查，《鹿鸣小区补偿安置方案》给予了被征收人货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合三种补偿安置方式选择权，明确规定被征收人选择货币补偿的，按照评估机构依法评估确定的被征收房屋的市场价格进行补偿，另外再给予其被征收房屋市场评估价格20%的奖励；被征收人选择产权调换的，公寓住宅和别墅按照被征收房屋的套内面积和相应的置换比例置换安置房屋（套内面积）；安置房选址在本改造项目范围内。除此之外，还规定了产权调换房屋差额面积的结算标准、因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业损失的补偿标准和搬迁奖励办法，符合《国征条例》第十七条、第十九条、第二十一条的相关规定，充分保障了被征收人的合法权益。林德世前述主张不能成立。   综上所述，吉阳区政府作出《鹿鸣小区征收决定》的证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。林德世要求撤销《鹿鸣小区征收决定》的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林德世的诉讼请求。案件受理费50元，由林德世负担。   上诉人林德世上诉称，一、一审认定林德世于2018年2月1日提起诉讼,后因起诉材料欠缺等原因,才根据一审法院释明要求于2018年4月23日重新补充提交起诉材料系严重歪曲事实,颠倒黑白的枉法裁判。二、一审认定吉阳区政府作出征收决定合法,认定事实不清,证据不足,程序违法。（一）别墅区不是棚户区。别墅区和公寓楼分属两个不同的小区，边界清晰无争议，且别墅区的房屋是经规划设计、外形美观、使用年限不长、房屋质量较好、无简易结构建筑、建筑密度符合要求的优质别墅住宅楼。别墅区和公寓楼的土地证使用年限不一致，容积率和公摊均不一样。（二）政府的征收必须以公共利益为目的,并且符合行政比例原则。别墅区的存在对公寓楼的改建没有任何影响，不能因为公寓楼是危房,为了公寓楼业主的利益,就置别墅区业主的更大的利益于不顾,把是公寓楼土地面积9倍的别墅区一起拉进来进行改造,这么做既扩大了公共利益的范围,也不符合行政比例原则。（三）违法违规使用企业垫资进行征收,且征收资金严重不足。《国征条例》取代过去的《拆迁条例》最大的变化是把开发商排斥在征收程序之外，由政府作为拆迁人，本案中明天置业公司参与征收拆迁违反了法律规定。本次棚改资金严重不足，据上诉人测算仅别墅区和公寓区的征收拆迁需要资金将超过5亿元，而明天置业公司仅在政府账户存入5500万元，严重违反了《国征条例》第十二条的规定。（四）前置审批文件是否具备是决定合法与否的前置程序。一审庭审中吉阳区政府提交的证据中无《国民经济和社会发展计划》《城市总体规划》《修建性详细规划》《土地利用总体规划》,仅提交了海南省住建厅2015年3月30日批复的《关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》和《三亚市2015-2017年棚户区改造计划项目情况一览表》《三亚市2016年棚户区改造实施任务表》,以此三项来证明征收决定的做出符合前置必要程序，林德世在质证意见中明确了未经依法鉴定未充分告知上诉人的情况下私自将别墅房屋纳入危房范围，是严重滥用职权的行为，2016年的改造计划并不代表2017年的改造计划。以此三项不能认定吉阳区政府作出涉案征收决定符合四规划一计划,没有征收决定做出的前置审批程序。（五）是否履行法定程序,只有程序正当才能保证实体合法。一审判决认定吉阳区政府对鹿鸣小区棚改项目征收范围内的被征收人进行了征收前的摸底调查9O户被征收人中有8O户同意实施棚户区改造,属于严重认定事实错误。公寓楼参加调查的只有41人，别墅区参与调查的有7人，明确表示同意的只有5人。自2018年4月20日棚改部门发布通知，历时半年，公寓楼签约业主48个，别墅区只有2个业主签约，且这2栋别墅的业主是明天置业公司。本案应当参照现行有效的《海南省城镇房屋拆迁听证规则》第四条第(三)项规定,在未达成拆迁补偿安置协议的面积比例超过20%的组织被征收人听证,以听取民意并修改征收补偿安置方案。显然,被征收人未组织上诉人召开听证会程序违法。吉阳区政府提交的证据25《三亚市吉阳区大东海鹿鸣小区棚户区改造项目协议书》明显违反了《国征条例》和现行法律法规的规定。然而一审判决仍然错误认定征收前补偿费用符合足额到位、专户存储、专款专用，显然认定事实明显错误。（六）被征收人的合法权益未得到充分保障。涉案征收决定不能保证被征收人尤其是别墅区业主生活水平不降低,原址、原面积、原容积率的居住条件进行回迁。三、原审法院未严格依据证据规则,错误采纳吉阳区政府有关证据,最终导致认定事实错误。在本案中,原审判决的证据审查认定存在两个重大问题:一是将逾期举证的证据作为认定案件事实的依据;二是将形成于征收决定发布之日(2017年9月11日)后的证据,作为追认行政行为合法的证据。综上，请求二审法院撤销原判，撤销《鹿鸣小区征收决定》。   被上诉人吉阳区政府答辩称，一、一审庭审过程中,吉阳区政府提出林德世的起诉期限已过。一审法院针对该情况特别做了详细调查。经查明,林德世于2018年2月1日首次向一审法院立案庭提交诉讼材料,后于2018年4月23日重新补充提交起诉材料。一审认定林德世起诉未超过6个月的起诉期限。二、原审认定吉阳区政府做出的征收决定合法,认定事实清楚,适用法律正确。（一）根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国   发〔2013〕25号)第二条第一项及三亚市政府《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》(三府〔2015〕112号)第三条规定,海南省住建厅于2015年3月30日作出《关于确认三亚市⒛15-2017年棚户区改造规划的复函》(琼建住房函〔2015〕145号),明确将大东海鹿鸣小区危房改造项目列入三亚市2015-2017年的棚改计划。因此,该项目列入棚改依据充分。鹿鸣小区棚户区改造项目是整体改造项目,别墅区也属于该项目改造范围。（二）关于项目是否符合公共利益的问题。根据《国征条例》第八条规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会和发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定,其中第五款规定,由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改造的需要。鹿鸣小区棚户区改造项目范围较小,但是存在D级危房,威胁小区业主和其他公众生命财产安全;另外,小区因为违建林立,公共通道不畅通、绿地被侵占,基础设施落后,进行改造完全符合公共利益需要。（三）关于企业垫资的问题。根据《三亚市人民政府关于印发2017年三亚市棚户区改造工作推进方案的通知》(三府〔2016〕315号)的文件精神及要求,吉阳区政府与明天置业公司签订了垫资协议书。故企业垫资,政府实施征收在当时是有依据的。虽2018年三亚市政府对企业垫资问题有了调整,但并未影响安置费用的支付。棚改区域内目前签约的被征收人均要求进行产权置换,目前过渡安置费已经发放。吉阳区政府作为征收主体这一点自始至终从未变过。无论资金来源何处,吉阳区政府都是征收人。（四）关于征收程序的问题。征收前置程序的目的是为了保证项目的公益性并最大限度的保障被征收人合法权益,本项目涉及的户数非常少,只有90户,只是一个小区的改造,故不可能单独以该项目名义按照林德世所说列入《国民经济和社会发展计划》《城市总体规划》《修建性详细规划》《土地利用总体规划》。但是该项目自2011年开始就因为危房问题持续上访,且改造意愿多年来从未间断,期间各职能部门也对项目的启动给予了论证和支持,最重要的海南省住建厅将项目列入计划。鹿鸣小区如果不改造,就极有可能发生安全事故。对鹿鸣小区进行棚改,不但维护小区业主利益,也是为了保障广大公众的安全。故一审中,吉阳区政府已经提供了充足的证据证明该项目的启动符合公共利益需要。吉阳区政府在一审中提交的证据足以证明实施该项目符合程序要求,林德世虽主张各项程序均不合法,但也没有足以推翻该主张的事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   本院二审审理期间，吉阳区政府提交以下证据：1.三综执（河东）罚决字[2012]第320号、[2012]第376号、[2011]第017号三亚市综合行政执法局行政处罚决定书；2.以上三份处罚决定书的送达回证。拟证明鹿鸣小区存在超建违建的事实。经审查质证，上述证据真实、有效，可以证实鹿鸣小区存在超建违建情形、曾被有关部门依法处罚，但处罚决定作出之后当事人未执行的事实。   本院审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是吉阳区政府于2017年9月1日作出《鹿鸣小区征收决定》及其附件《鹿鸣小区补偿安置方案》的行政行为，本院就该行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点是：吉阳区政府作出本案房屋征收行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，是否符合法定程序。   一、关于事实方面的问题。上诉人提出其房屋所在的鹿鸣别墅区不属于“棚户区”，吉阳区政府将其纳入征收范围认定事实错误、征收行为违法。根据本案查明的事实，吉阳区政府作出的征收决定，征收对象为鹿鸣小区棚改项目规划红线范围内国有土地上的所有房屋。上诉人房屋所在的××区控规地块范围内。吉阳区政府作出征收决定之前已依法作出鉴定，查明该四栋公寓楼属于危房,同时，别墅区也存在违建超建的事实；此一事实已经依照程序征询规划部门意见，三亚市规划局审议确认鹿鸣小区棚改项目用地所在控规地块宜统一规划、整体改造，同意吉阳区政府作出的征收补偿安置方案。依照《国征条例》第八条第（五）项、第（六）项的规定，为了公共利益的需要，“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”或者法律、行政法规规定的其他公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第二条第（一）项规定，市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。可见，吉阳区政府将鹿鸣小区别墅区与公寓楼统一规划、整体改造，都纳入征收范围，有事实和法律依据，该征收行为认定事实并不违法。上诉人提出的被诉征收行为不符合公共利益的主张也不成立。   二、关于行政程序方面的问题。根据本案查明的事实，本案被诉征收行为属于“大东海鹿鸣小区危房改造项目”，该项目经海南省住建厅批复同意，为三亚市2016年的棚改计划项目之一；征收主体为吉阳区政府，实施单位为吉阳区住建局；吉阳区政府对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，对被征收人意见做了摸底调查，多数被征收人同意实施改造；征收补偿方案已经上报三亚市政府；三亚市政府组织了三亚市住建局、规划局、国土资源局、发展和改革委员会、财政局及政府法制办等相关职能部门对征收补偿方案进行论证；根据论证结果作出的修改方案已予以公布，征求公众意见，征求意见期限30日；根据征求意见情况再次作出了修改方案并予以公布；吉阳区政府作出房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估，在中国建设银行三亚河西支行开设征收补偿款专户并存款；征收决定经过了政府常务会议讨论决定。以上事实表明，征收机关作出的征收行为，符合《国征条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条规定的基本程序。原审判决对此认定正确，本院予以维持。上诉人提出吉阳区政府违法使用企业垫资进行征收、征收资金严重不足、不履行法定程序、征收前的调查情况失实等主张，证据不足，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。   三、关于本案的起诉期限问题。本案一审中吉阳区政府主张林德世提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，一审判决已依法认定林德世的起诉未超过法定起诉期限，保障了林德世的诉权。吉阳区政府对此未提出上诉；林德世就此提出的上诉，不符合法律规定，本院不予支持。   综上，吉阳区政府作出的《鹿鸣小区征收决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规和案件处理结果正确，依法应予维持。上诉人林德世的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人林德世负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 郑怀全   审 判 员 吴天月   审 判 员 陈 焱     二○一八年十二月二十六日   法官助理 皮小慢   书 记 员 井泉旺   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。