河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3228号上诉人（一审原告）张宝珠，女，汉族，1968年1月15日生，住河南省开封市龙亭区。诉讼代表人陈静，女，汉族，1969年9月29日出生，住河南省开封市龙亭区。诉讼代表人马小丁，男，汉族，1952年6月2日出生，住河南省开封市顺河回族区。诉讼代表人李海琴，女，汉族，1957年8月22日出生，住河南省郑州市金水区。诉讼代表人田开颜，女，汉族，1968年8月14日出生，住河南省开封市龙亭区。诉讼代表人陈琦，女，汉族，1988年3月13日出生，住河南省开封市龙亭区。委托代理人车晴，北京市京师律师事务所律师。委托代理人李晓娟，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）开封市龙亭区人民政府。住所地：河南省开封市体育路**。法定代表人张正濠，该区区长。委托代理人高峰，该区政府工作人员。委托代理人张新军，该区政府法律顾问。上诉人张宝珠因诉开封市龙亭区人民政府（以下称龙亭区政府）房屋征收决定一案，不服开封市中级人民法院作出的（2018）豫02行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张宝珠的诉讼代表人陈静、马小丁、李海琴、田开颜、陈琦及委托代理人车晴、李晓娟，被上诉人龙亭区政府的委托代理人高峰、张新军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。开封市中级人民法院一审审理查明，2017年7月10日，龙亭区发展和改革委员会出具证明，大兴社区棚户区改造项目征收工作已纳入国民经济和社会发展年度计划。2017年7月18日，开封市发展和改革委员会复函龙亭区政府房屋征收办公室，确认大兴社区棚户区改造项目征收符合开封市国民经济和社会发展规划。2017年7月18日，开封市国土资源局回复龙亭区房屋征收办公室称：经审核，大兴社区棚户区改造项目符合开封市土地利用总体规划。2017年7月21日，开封市城乡规划局复函龙亭区房屋征收办公室：大兴社区棚户区改造项目符合开封市城市总体规划。2017年12月29日，龙亭区政府公布《大兴社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案(征求公众意见稿)》。2018年2月28日，龙亭区政府将房屋征收补偿方案征求意见情况及修改情况在征收区域张贴公示。2018年3月5日，龙亭区政府制定大兴社区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估实施方案。2018年3月7日，龙亭区政府组织群众代表、人大代表、政协委员及政府相关部门人员召开大兴社区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估论证会。2018年3月8日，龙亭区政府作出《大兴社区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2018年3月19日，龙亭区政府作出龙政〔2018〕5号《关于对大兴社区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》，并在征收范围内予以公告，决定对开封市田家炳实验中学、城隍庙后街以东，河南大学第一附属医院以西，现状法院街以南，西门大街以北范围内房屋及附属物实施征收。张宝珠的房屋在龙亭区政府《关于对大兴社区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》的征收范围内。张宝珠不服龙亭区政府作出的龙政〔2018〕5号《关于对大兴社区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》，诉至法院，要求撤销上述征收决定。开封市中级人民法院一审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。龙亭区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定，龙亭区政府在法定举证期限内提供的证据，能够证明龙亭区大兴社区棚户区改造项目已经纳入龙亭区国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划。该项目是为促进国民经济和社会发展而进行的棚户区改造项目，符合公共利益范畴。龙亭区政府在作出被诉征收决定前，召开了社会稳定风险评估论证会，进行了社会稳定风险评估。虽然龙亭区政府未提供社会稳定风险评估经政府常务会议讨论决定的证据材料，但考虑到本案社会稳定风险评估报告最终系由龙亭区政府作出，可以视为龙亭区政府已经履行了社会稳定风险评估责任。龙亭区政府对征收补偿方案广泛征求被征收人的意见，并将征求意见情况及修改情况进行公示。龙亭区政府作出征收决定后及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，龙亭区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。张宝珠认为该项目属于商业开发项目，不符合公共利益的主张，没有事实根据。张宝珠请求撤销被诉征收决定无事实根据和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张宝珠的诉讼请求。上诉人不服一审判决，向本院主要上诉称：（一）龙亭区政府作出的房屋征收决定不符合征收房屋“为公共利益所需”的前提条件，以棚户区改造为名，行商业开发之实，实际是以盈利为目的的商业开发行为。案涉土地早在2007年6月15日经开封市国土资源局与开封建业大宏住宅建设有限责任公司签订国有土地使用权出让合同，明确约定用于房地产开发。（二）房屋征收程序严重违法。龙亭区政府没有对上诉人的房屋进行调查登记，未依法办理国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的审查批准手续等相关审批手续，未履行政府常务会议讨论决定的程序，未履行征收补偿资金足额到位程序，投票选定评估公司评估机构的行为没有经公证部门现场公证，未严格履行房屋征收决定前的社会稳定风险评估程序。一审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。龙亭区政府答辩称：（一）龙亭区政府依据市发改委、市国土资源局、市城乡规划局、龙亭区发改委等部门复函意见及《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》、《开封市国有土地上房屋征收与补偿的试行意见》等房屋征收法规条例，依法作出《大兴社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案(征求公众意见稿)》，于2017年12月29日在征收范围内张贴公示，进行意见征求，并于2018年2月28日在征收范围内张贴公示征求意见情况及修改情况，于2018年3月7日召开大兴社区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估论证会对此项目进行社会稳定风险评估论证，并于2018年3月8日作出社会稳定风险评估报告，报告结论为该项目实施房屋征收社会稳定风险较小，可实施房屋征收。（二）龙亭区政府根据以上相关法律条例，结合社会稳定风险评估报告结论和被征收群众意见及建议，经区政府常务会议研究，依法做出了被诉征收决定，并于2018年3月19日在征收范围内予以公告公示，并将本征收项目所需资金足额提存至专用账户。（三）公共利益首先是民生工程，而民生工程的首要目标是要改善居民生活条件，让居民生活的更好，该改造项目规划区域内房屋建筑密度大，居住面积狭小，基础配套设施不健全，道路狭窄难行，存在较大的安全隐患，给居民生活造成严重影响，因此该改造项目是利国利民的民生工程，符合公共利益。上诉人所称的开封市国土资源局与开封建业大宏住宅建设有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同并未实际履行。（四）被征收项目范围内居民投票选择出河南方迪土地房地产估价有限公司进行评估，评估公司依法结合被评估房产所在区域进行市场价格调查、分析的基础上独立进行评估，故评估程序合法合规，评估结果与被征收房屋类似房地产的市场价格一致。综上，被诉征收决定适用法律合法，程序合法合规，请求驳回上诉，维持原判。本案二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，龙亭区政府于2018年3月19日作出的龙政〔2018〕5号《关于对大兴社区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》合法。首先，从内容来看，本案被诉标的《龙亭区政府关于对大兴社区棚户区改造项目实施房屋征收的决定》系为促进国民经济和社会发展而进行的棚户区改造项目，总体上符合公共利益要求，基本符合现阶段国务院关于棚户区改造的政策要求。棚户区本身存在消防安全、交通不便等诸多问题，改造后，能够有效改善居住条件、提升城市整体形象，有利于整个城市的发展。案涉土地出让给开封建业大宏住宅建设有限责任公司的行为是另一个法律关系，不影响对本案国有土地上房屋征收决定合法性的认定。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定要求征收前需要符合“四规划、一计划”，但是对于符合“四规划、一计划”的证据形式没有具体要求，龙亭区政府提供了开封市发改委、市国土局、市城乡规划局等单位出具的复函，能够说明龙亭区政府征收决定之前已经履行了相应法定义务，总体上符合国有土地上房屋征收的基本要求。再次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条关于“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”的规定，是对政府内部工作程序的要求，不影响对征收决定的合法性认定。第四，补偿费用在龙亭区政府作出被诉征收决定前虽未足额到位，龙亭区政府可以在补偿程序中予以补正。综上，虽然龙亭区政府在证明征收决定合法性时，在个别证据提交程序上存在瑕疵，但鉴于征收该区域房屋总体上是为了公共利益需要，撤销被诉征收决定必将对社会公共利益造成巨大损害，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  马献钊审判员  王凤强审判员  于红涛审判员  王盛楠审判员  卢 瑜二〇一八年十二月二十一日法官助理王雨蒙书记员路明爽书记员宋雨珈