贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔行终2094号上诉人（一审原告）：钟云华，男，汉族，1979年8月15日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县以那镇木兴村白岩脚组。现住贵州省织金县。被上诉人（一审被告）：织金县人民政府。住所地：织金县城关镇。法定代表人：潘发勇，该县县长。被上诉人（一审第三人）：织金县大水洞煤矿。住所地：织金县板桥乡。法定代表人：金春和。委托诉讼代理人：史润，贵州元朗律师事务所律师。上诉人钟云华与被上诉人织金县人民政府、织金县大水洞煤矿履行法定职责一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初16号民事判决向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人钟云华上诉请求：1、撤销一审行政裁定书，依法改判，支持上诉人的诉讼请求；2、本案的一、二审诉讼费用由二审上诉人承担。事实及理由：1、上诉人在一审《行政起诉状》中的第一项诉讼请求为“请求人民法院依法判令被告履行法定职责，对原告进行搬迁避险处理。”但一审法院在（2018）黔05行初16号行政裁定书第3页倒数第三行、第18页第一段第八行、第19页第二段第四行却把上诉人的诉讼请求变成“要求对其房屋进行赔偿处理，”进而错误的根据“《地质灾害防治条例》第五条第三款、第三十五条第一款，以引发地址灾害的责任主体是织金县大水洞煤矿，根据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用，解释》第三条第一款，认为不属于行政受案范围，根据《最高人民法院关于适用，解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第（二）项”驳回上诉人的起诉。2、对一审法院予以采纳被上诉人织金县人民政府提供的第三组3号证据《织金县板桥乡大水洞煤矿M30煤层井上井下对比图》有异议，其理由为：因大水洞煤矿是2015年7月关闭的，该图制作显示日期为2015年12月，必须在接近煤矿关闭的时候或者关闭之前作出的图才有可信度，故对该图可信度存疑。该图没有制作图纸单位的公章，对其真实性和合法性均有异议，并且该图不能说明原告居住地是否属于安全区域，不能证实原告居住地地址机构是否稳定。3、上诉人所受的质证灾害虽然是被上诉人织金县大水煤矿（第三人）引发，贵州省地矿建设工程施工公司2013年10月出具的《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、兴建组地址灾害成因分析论证报告》（以下简称论证报告）客观科学的论述了上诉人居住地织金县大水洞煤矿采矿区移动变形影响范围内以及万年大坡周边地址结构极不稳定，地址灾害呈动态趋势发展，需要搬迁避让。上诉人在2013年10月贵州省地矿建设工程施工公司出具的《论证报告》后，至今未停止向被上诉人织金县人民政府提出请求其履行法定职责，对上诉人进行搬迁避让的措施，被上诉人织金县人民政府作为负有法定职责的地方人民政府，难道要上诉人等发生房屋倒塌及人员伤亡的时候才去处理?还有意义吗?被上诉人织金县人民政府严重违背了党中央、国务院“安全第一，以人文本”的民生理念，违背了《地址灾害防治条例》第二条的规定：“本条例所称的地质灾害，包括自然因素或人为活动引发的危害人民生命财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面坍塌、地裂缝、地面沉降等地质作用有关的灾害”《地质灾害防治条例》第三条规定：“地质灾害防治工作，应当坚持预防为主，避让与治理相结合全面规划、突出重点的原则。”根据《地址灾害防治条例》第六条第一款：“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质妨害工作”之规定，被上诉人织金县人民政府是地质灾害防治工作的责任主体，根据《地址灾害防治条例》第十几条第三款“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区域内居民的生命和财产安全”之规定，被上诉人织金县人民政府负有组织有关部门及时采取工程治理或搬迁避让措施的法定职责。综上所述，不管是任何原因产生的地质灾害，上诉人诉被上诉人织金县人民政府对上诉人进行搬迁避险处理，是被上诉人织金县人民政府的责任主体和法定职责。4、上诉人钟云华与刘元凯、许元洪、陈月根、赵登均（均为本次地质灾害的受灾农户）。在2017年10月10日第一次共同向一审法院提起行政诉讼时，一审法院在2017年12月28日作出的（2017）黔05行初113号行政裁定书第13页第二段、第三段对被上诉人织金县人民政府是本案的适格被告予以认可，以及对上诉人采取搬迁避险措施是被上诉人织金县人民政府的责任主体和法定职责均予以认定，只因上诉人等六原告的房屋面积不等的因素。一审法院咋2017年12月28日作出的（2017）黔05行初113号行政裁定书第14页倒数第一行至第15页论述：“本案审查认为，六原告的诉讼不应合并一案立案审查，应当分别起诉，分别立案。”并驳回上诉人等六原告的起诉。上诉人在2018年1月22日再次起诉后，一审法院在（2018）黔05行初15号行政裁定书中不仅否定了被上诉人织金县人民政府是本案的适格被告，以及对上诉人采取搬迁避险措施是被上诉人织金县人民政府的责任主体及法定职责也予以否认，为何同是一审法院生效裁定书认定的事实，在后一份裁定书中予以否定？且一审法院在2017年12月28日作出（2017）黔05行初113号行政判决书在一审法院2018年2月28日公开审理本案是上诉人以及被上诉人织金县人民政府双方已作为证据当庭提交。根据“《行政诉讼法》第十二条（六）、《行政诉讼法》第十五条（一）（四）、《行政诉讼法》第二十五条第一款、《行政诉讼法》第四十九条及《地质灾害防治条例》第六条第一款、《地质灾害防治条例》第十九条第三款”之有关规定，上诉人向一审法院提起行政诉讼于法有据，一审法院驳回上诉人的起诉毫无理由。综上所述，上诉人状告织金县人民政府，事实确凿，证据充分，请贵院依法支持上诉人的上诉请求。钟云华向一审法院起诉请求：1、判令被告织金县人民政府履行法定职责，对原告采取搬迁赔偿处理；2、对织党发[2013]16号《中共织金县委织金县人民政府关于强化矿群矛盾纠纷调处工作的意见》的合法性及合理性进行审查；3、诉讼费由被告织金县人民政府承担。一审法院认定事实：因第三人织金县大水洞煤矿采煤活动，导致织金县板桥乡玉龙村万年大坡山体沉降开裂，并对附近群众房屋造成不同程度开裂，经矿群双方共同协商，对影响区域内群众房屋赔偿事宜达成一致意见。2012年12月25日，第三人织金县大水洞煤矿与包括原告钟云华在内的织金县板桥乡玉龙村房屋受损的部分农户签订了《地灾处置协议书》，协议书主要内容为：1.由第三人对万年大坡开裂牵引区域内房屋按照2级赔偿（25%），根据委托评估部门评估结果由第三人兑现赔偿金额。2.该区域内群众领取赔偿款后，自行对损坏房屋进行维修，若不作维修处理，造成的一切责任农户自行负责。3.群众房屋维修处理后，确因该地灾活动影响导致房屋开裂达到3级以上的，由大水洞煤矿按照搬迁标准进行赔偿，已领取维修费用从总赔偿金额中扣除，原已经作维修赔偿的按25%计算补足不足部分金额。4.此次赔偿后，第三人不得在该区域房屋下进行采煤活动，并按照相关采煤规程留足保安煤柱。2013年4月10日，第三人与原告钟云华签订了《“万年大坡”煤矿地质灾害赔偿协议书》，协议约定涉及万年大坡受灾农户房屋全部按照2级赔偿（25%），扣除原已赔偿的地灾款，本次赔偿的房屋损害进一步加剧并且达3级以上，第三人将按搬迁处理，按搬迁年的物价75%计算。第三人按照协议约定，向原告钟云华支付了赔偿款34,255.00元。受织金县国土资源局委托，贵州省地矿建设工程施工公司于2013年10月作出《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证报告》，认定包括原告钟云华在内的57栋房屋属于第三人煤矿采空区移动变形范围，对包括原告在内的受损房屋进行了调查，并进行了房屋受损等级认定。对原告钟云华房屋的调查结果是，2010年修建的砖混房屋两层，地面见2条水平、斜交裂缝，裂缝贯穿房屋，宽约1-2㎜；墙面见多处斜交，水平裂纹，损坏等级为2级。该《地质灾害成因分析论证报告》建议对采空区移动变形影响范围内村民房屋进行搬迁避让。原告认为按照《地质灾害成因分析论证报告》的结论，被告应当对原告采取搬迁避让措施，要求被告对原告房屋进行一次性搬迁赔偿，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案争议的焦点是：1、织党发[2013]16号《中共织金县委织金县人民政府关于强化矿群矛盾纠纷调处工作的意见》是否属于规范性文件审查范围。2、被告织金县人民政府是否存在不履行法定职责的行为。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本法规定的“规范性文件”是指国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。而织党发[2013]16号《中共织金县委织金县人民政府关于强化矿群矛盾纠纷调处工作的意见》系党委文件，制定主体并非被告织金县人民政府，不属于规范性文件，因此，织党发[2013]16号《中共织金县委织金县人民政府关于强化矿群矛盾纠纷调处工作的意见》是否合法不属于法院审查范围。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，一审法院亦不将织党发[2013]16号《中共织金县委织金县人民政府关于强化矿群矛盾纠纷调处工作的意见》作为审理本行政案件的适用依据。《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证报告》显示，原告房屋位于织金县大水洞煤矿××区移动变形影响范围内。原告现提出原告房屋受损加剧，要求对其房屋进行赔偿处理。根据《地质灾害防治条例》第五条第三款：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担”、第三十五条第一款：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任”之规定，原告的受损房屋在织金县大水洞煤矿××区移动变形影响范围内，引发的地质灾害的赔偿责任主体应为织金县大水洞煤矿，并非被告织金县人民政府。原告要求对其受损房屋进行赔偿的诉讼请求，属于民事诉讼调整范围。综上，原告要求对受织金县大水洞煤矿采煤活动影响而受损的房屋进行赔偿的请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”和《最高人民法院关于适用的解释》第三条第一款：“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件”之规定，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项：“裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉；”之规定，裁定如下：驳回原告钟云华的起诉。一审案件受理费50.00元，免予收取在二审期间，当事人未提交新证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。本院认为，上诉人钟云华认为其在一审中的诉讼请求是要求织金县人民政府履行搬迁避险措施，而不是要求对房屋进行赔偿处理，一审法院擅自变更上诉人钟云华的诉讼请求，导致认定事实、适用法律错误，故请求二审法院根据贵州省地矿建设工程施工公司出具的《地质灾害成因分析论证报告》及《地质灾害防治条例》的相关规定，依法改判支持上诉人钟云华的诉讼请求。经查，上诉人钟云华的第一项诉讼请求是依法判令织金县人民政府履行法定职责，对其进行搬迁避险处理，庭审的过程中，一审法官对上诉人钟云华进行释明搬迁避险的搬迁点是由政府指定，但上诉人钟云华明确表示政府应当对自己进行赔偿，由自己选择搬迁地点，本院认为，上诉人钟云华的陈述表明，已对诉讼请求进行变更为要求织金县人民政府进行赔偿，故织金县人民政府是否是上诉人钟云华房屋损坏的赔偿主体是本案审理的关键，根据《地质灾害防治条例》第五条第三款：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担”、第三十五条第一款：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任”之规定，上诉人钟云华受损的房屋在织金县大水洞煤矿××区移动变形影响范围内，引发的地质灾害的赔偿责任主体应为织金县大水洞煤矿，并不是织金县人民政府，同时，根据《地址灾害防治条例》第十九条第三款“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全”的规定，县级以上人民政府仅是工程治理和搬迁避让措施的责任主体，并不是民事赔偿的主体，上诉人钟云华要求对其受损房屋进行赔偿的诉讼请求，属于民事诉讼调整范围，织金县人民政府并不存在不履行法定职责的行为，故上诉人钟云华关于织金县人民政府应当履行法定职责进行赔偿的上诉理由，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  罗朝国审判员  李道鸿审判员  邹 慧二〇一八年十二月二十一日法官助理张羽秦书记员胡娇