广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤18行终88号上诉人（原审原告）：黄伟奇，男，1962年3月15日出生，汉族，住广东省佛冈县。被上诉人（原审被告）：佛冈县公安局。住所地：清远市佛冈县石角镇振兴中路**。法定代表人：钟国培，局长。委托代理人：刘锡锋，佛冈县公安局干部。上诉人黄伟奇因公安行政处罚纠纷—案，不服清远市清新区人民法院（2017）粤1803行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人黄伟奇，被上诉人佛冈县公安局的委托代理人刘锡锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年6月30日，原告黄伟奇与黄X波到北京市天安门广场进行上访，扰乱了公共场所秩序，被北京市公安局天安门地区分局工作人员带离现场并予以训诫。同年7月1日，黄伟奇、黄X波被移交相关工作人员带回被告佛冈县公安局调查处理，被告对原告的上述违法行为进行立案调查，在向原告告知行政处罚的事实、理由、依据以及告知陈述申辩的权利后，于同年7月2日作出佛公行罚决字〔2017〕00620号《行政处罚决定书》，载明“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定”，对原告处以行政拘留15日，期限自同年7月2日起至7月17日止。上述行政拘留已执行完毕。原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案系不服行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行审查，本案审查的是被告佛冈县公安局作出的处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为:（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的;（二）携带危险物品、管制器具的;（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的;（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的;（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”本案中，原告黄伟奇与黄X波于2017年6月30日携带信访材料滞留在天安门广场地区周围上访，该事实有北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的《训诫书》，被告对原告等人制作的《询问笔录》，到案经过等证据证实，足以认定。因天安门广场地区不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故原告等人的上述行为属非正常信访行为，扰乱了公共场所秩序，被告认定事实清楚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……”的规定，佛冈县公安局作为县级公安机关，且系违法行为人居住地的公安机关，其对本案的管辖更为适宜，其具有管辖权。原告认为被告超越职权的主张，本院不予采信。被告履行了受理、传唤、权利义务告知、调查询问、听取陈述申辩等相关程序，处罚程序合法。结合本案的证据，原告等人的上述违法行为应属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上10日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”规定的情形，被告却以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第二款“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”的规定对原告处以拘留15日的行政处罚，处罚明显不当，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”的规定，结合本案的案情，原告的涉案违法行为以拘留7日为宜，本院依法予以变更。原告请求撤销被告作出的《行政处罚决定书》依据不足，本院不予支持。对于因实际拘留天数多于应拘留天数的损失，原告可依法向被告申请行政赔偿。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决如下：变更被告佛冈县公安局于2017年7月2日作出佛公行罚决字〔2017〕00620号《行政处罚决定书》中对原告黄伟奇处以行政拘留15日的决定内容，改为对原告黄伟奇处以行政拘留7日。本案受理费50元，由被告佛冈县公安局负担。本院已收取的受理费50元不作退回，由被告佛冈县公安局在本判决生效后迳付给原告黄伟奇。上诉人黄伟奇不服原审判决，上诉请求：1、依法撤销清新区人民法院作出的（2017）粤1803行初207号行政判决并改判；2、依法撤销被上诉人佛冈县公安局作出的佛冈行罚决定（2017）00620号《行政处罚决定书》；3、依法对伪造证据，捏造违法事实故意陷害上诉人的行为人依法追究法律责任。事实与理由：一、原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误。首先，上诉人到北京并不是上访，而是递交行政复议补正材料和到北京市公安机关报案。一审法院在被上诉人在一审的整个审理过程中，并没有向法庭提交违法行为发生地和发现地北京市公安局天安门地区分局调查、核实的证据，也没有提交法定移送案件管辖权的《移送案件通知书》、《移送函》等“北京市天安门地区分局移送管辖权到违法行为居住地管辖”的法定移送管辖权必须的证据材料和移送手续交接的情况，仅凭被上诉人自述，“上诉人2017年6月30日，在北京市天安门广场非法上访，扰乱了北京市天安门广场的公共秩序。”属于认定事实错误。（1）是否存在扰乱公共秩序的行为，一审法院应该对《训诫书》证据和《询问笔录》证据进行补强，首先应当审核，案件发生地公安机关固定同步询问录音、录像，排除非法证据可能性，其次，应对违法行为人居住地公安机关重新制作笔录，同步询问录音、录像进行审核，对事实真相加以固定还原。而上诉人根本没有向一审法院提交过能够证明扰乱天安门广场公共秩序的录音、录像和监控视频，现场目击证人证言和受害人的证人证言等法定依据来证实北京市天安门广场秩序被上诉人扰乱的事实。（2）《训诫书》只有与《询问笔录》和案发现场的录音、录像、监控视频，现场目击证人、证言、受害人证人证言的证据材料相结合，才能证明案件的事实，而被上诉人向法庭提交的所谓证明“扰乱天安门广场公共秩序的证据”只有《训诫书》和被上诉人自行制作的《询问笔录》，并没有任何证据证明天安门广场公共秩序被上诉人扰乱的事实。《治安管理处罚法》第九十三条规定公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。（3）被上诉人向一审法院提交的《询问笔录》，并不是案件发生地北京市公安局天安门地区分局依法定程序经依法传唤违法嫌疑人和合法询问违法嫌疑人形成的补强证据。而是由佛冈公安局在2018年1月2日才补办的传唤证而询问上诉人作出的《询问笔录》，而上诉人的陈述中并没有任何有进入天安门广场，扰乱天安门广场的叙述。也没有告知被上诉人被天安门地区分局执法民警发现非访行为给予口头教育并出具《训诫书》给上诉人的事实叙述。因此，被上诉人制作的《询问记录》的内容并没有上诉人扰乱北京市天安门广场公共秩序和被天安门地区公安分局值班民警现场人赃并获出具《训诫书》的载录。被上诉人仅凭上诉人到过北京，被北京市救济站转送回居住地，就认定上诉人在北京天安门广场非法上访，扰乱了天安门广场的秩序，并将北京市久敬庄救济站人道救助转送回居住地的行为当成北京市公安局天安门地区分局移送案件管辖到上访人居住地管辖权的行为。根据《治安管理处罚法》第七十九条第二款“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”。被上诉人向人民法院提供的《训诫书》原属于教育上诉人的书证，按理，应由训诫民警送达给被训诫人，送达后，属于被训诫人的物品，被上诉人获取《训诫书》只有两个合法途径，一是由作出训诫书的单位依法随案移送，二是向上诉人索取。但本案既不是由案件发生地北京市公安机关移送管辖权的案件，也不是上诉人投案自首的案件，上诉人在北京市，并没有做过任何违法行为，更没有进入到天安门广场扰乱天安门广场的秩序被天安门地区公安机关训诫。因此该训诫书的来源不明。也没有经到原开具训诫书的公安机关查证核实。没有北京市公安局天安门地区分局的补强证据来担保该份《训诫书》的真实性和合法性，属于非法手段收集的证据，依法不得作为处罚的根据。综上，一、一审法院将上诉人到北京补交行政复议材料和报案的行为仅凭来源不清的《训诫书》和佛冈县公安局制作的《询问笔录》就认定为非法上访和扰乱北京市天安门广场公共秩序的行为，属于认定事实错误。其次一审法院与佛冈县公安局所查明的案件基本情况不符。二、原审法院判决变更佛冈县公安局于2017年7月2日作出佛公行罚决定〔2017〕00619号《行政处罚决定书》中对原告黄伟奇处以行政拘留15日的决定内容，改为对原告黄伟奇处以行政拘留7日，属于采信证据错误，认定事实错误。三、被上诉人作出的行政处罚决定所依据的证据不足，且违反法定程序。四、佛冈县公安局以扰乱天安门广场公共秩序为由对上诉人进行行政处罚，属于滥用职权的违法行政行为。被上诉人佛冈县公安局答辩称：一、我局作出的行政处罚事实清楚，证据确实充分。案件的基本情况:2017年7月1日，我局接收到北京市公安局天安门地区分局移送的非正常上访的黄清波、黄伟奇二人，我局于2017年07月01日21时30分传唤上述二人到我局水头派出所进行调查。经公安机关依法查明:2017年6月30日下午，黄伟奇、黄X波二人在北京天安门广场非法上访，扰乱了北京市天安门广场的公共秩序。以上事实有黄X波、黄伟奇的陈述和申辩、申辩书、证人证言、北京市公安局天安门地区分局的训诫书和调查询问的录音录像等证据证实。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱公共场所秩序的黄X波、黄伟奇处以行政拘留十五日。二、我局于2017年7月02日作出的佛公行罚决字（2017）00620号《行政处罚决定书》程序合法。l、属本局管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。此案中，黄X波、黄伟奇以行政复议的名义，一共纠集7人（包括黄清波、黄伟奇）到北京上访，其中5人被我县政府工作人员劝导后，在2017年06月29日离开北京，而黄X波、黄伟奇二人则到北京市天安门广场进行非法上访，扰乱了天安门广场的公共秩序，被当地的公安机关带离后移送至我局，我局对此案件有管辖权。2、受理案件。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。我局受理案件后立即对本案依法进行调查取证。3、调查取证符合法律规定。我局在调查该案件时，严格遵守《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》关于调查取证的相关规定。4、行政处罚的决定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。第九十四条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条规定:治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定;（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第一款之规定:询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第二款的规定：除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达;被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。本局依法根据上述规定，依法对违法行为人黄X波、黄伟奇的陈述和申辩，做了询问笔录并接收了两人书写的申辩材料，在作出行政处罚决定前，亦依法向被处罚人进行宣读，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据。被处罚人听完公安机关宣读后，表示拒绝签名。因被处罚人拒绝在法律文书上签字，我局办案人员按照上述规定进行备注说明，并保留了办案过程中的录音、录像等资料作为证明。据此，我局于2017年7月02日依法分别对黄X波、黄伟奇作出行政拘留十五日的行政处罚决定。5、执行。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零三条规定:对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。我局已于2017年07月02日将被拘留人送至佛冈县拘留所执行。三、我局作出的行政处罚决定内容适当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。综上所述，我局认为对黄X波、黄伟奇等二人处行政拘留的决定事实清楚，证据确实充分，内容适当，程序合法。请求贵院依法公正裁判，驳回原告的上诉请求，维持一审法院的判决。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案根据诉辩双方的意见，争议的焦点是上诉人是否有违法行为、是否应受到治安行政处罚，被上诉人佛冈县公安局对上诉人作出的《行政处罚决定》适用法律是否正确。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”《北京市天安门地区管理规定》第十条规定：“进入天安门地区的人员应当遵守法律、法规、规章的规定，维护天安门地区的社会秩序，服从工作人员的管理……”本案中，上诉人黄伟奇因村集体土地违法征收问题到国土资源部递交行政复议材料后，于2017年6月30日携带信访材料到北京市天安门地区走访、滞留，被北京市公安局天安门地区分局训诫。因天安门广场地区不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故上诉人黄伟奇的行为属非正常信访行为，扰乱了公共场所秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，应给予治安管理处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。……”本案诉讼期间，被上诉人佛冈县公安局对其作出的行政行为的合法性向法院提交了证据，一是对上诉人黄伟奇的《询问笔录》，二是北京市公安局天安门地区分局的《训诫书》，三是黄伟奇陈述和申辩书、证人证言。上述证据已经可以证实上诉人黄伟奇存在违法行为。上诉人黄伟奇认为被上诉人佛冈县公安局作出的《行政处罚决定》没有事实依据，理由不充分，本院不予采纳。被上诉人佛冈县公安局在对上诉人黄伟奇作出《行政处罚决定》之前已经履行了事前告知义务，告知了拟处罚的事实、理由和依据，保证了上诉人的陈述、申辩权；在《行政处罚决定书》中也告知了上诉人申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，保障了上诉人行政和司法救济的权利；同时，也制作了《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》保证了上诉人家属的知情权。被上诉人佛冈县公安局的上述行政行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，对其行政行为程序的正当性本院予以认定。上诉人黄伟奇认为被上诉人佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，理由不充分，本院不予采纳。被上诉人佛冈县公安局提供的《训诫书》的“移交联”可以证实，该案是由北京市公安局天安门地区分局移交给佛冈县公安局，双方在“移交联”上加盖了公章。该事实证实被上诉人对本案享有管辖权。同时根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”佛冈县公安局作为县级公安机关，且系违法行为人居住地的公安机关，其对本案的管辖更为适宜，其具有管辖权。上诉人认为被上诉人佛冈县公安局超越职权、滥用职权、违反管辖规定等上诉理由不成立，本院不予支持。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”第二十三条第二款规定：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”结合本案的证据，上诉人黄伟奇的违法行为应属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的情形，被上诉人却以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定决定对上诉人黄伟奇处以行政拘留十五日，处罚明显不当，属于适用法律错误。原审法院将黄伟奇十五日的行政拘留变更为七日行政拘留的处理恰当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持，上诉人的上诉请求理由不充分，本院不予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人黄伟奇负担。本判决为终审判决。审判长  邓小康审判员  赖广鑫审判员  赖爱红二〇一八年十二月三日书记员  范小婷