山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1329行初94号 原告杨作栋。 委托诉讼代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈浩，北京盈科律师事务所实习律师。 被告临沭县青云镇人民政府。住所地：临沭县青云镇驻地。 负责人张卫伟，人大主席。 委托诉讼代理人毛强，山东启阳律师事务所律师。 被告临沭县综合行政执法局。住所地：临沭县沭新东街**。 法定代表人周丙启，局长。 委托诉讼代理人吴奕霖，该局青云执法中队副中队长。 委托诉讼代理人吴立磊，山东图文律师事务所律师。 原告杨作栋因要求确认被告临沭县青云镇人民政府、临沭县综合执法局于2018年11月12日强制拆除其自建猪棚和地上物的行政行为违法，于2018年11月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年12月17日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告杨作栋及委托诉讼代理人何立京、陈浩，被告临沭县青云镇人民政府负责人张卫伟及委托诉讼代理人毛强，被告临沭县综合行政执法局执法大队直属中队中队长伏祥文及委托诉讼代理人吴奕霖、吴立磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨作栋诉称，原告合法承包的土地及自建猪棚位于临沭县东雷官庄村，因岚山至罗庄公路（临沭段）建设项目被纳入征收范围。原告自始至终未与拆迁方就拆迁征地事宜达成合意，2018年11月12日，在原告并未签署《安置补偿协议》且未经过法定程序的情况下，被告对原告猪棚及承包地地上物进行强制拆除，导致涉案房屋财产毁损，严重侵犯了原告的合法权益。请求依法确认被告2018年11月12日强制拆除原告自建猪棚及承包地地上物的行为违法，诉讼费用由被告承担。 为证实其主张，原告向本院提交以下证据及说明：1.身份证复印件2.土地承包经营权证3.证明(证人证言)，证明原告系涉案土地承包经营权人，是地上附着物的合法所有人，与本案具有利害关系，是本案的适格原告，有权提起本案诉讼。4.评估价格表、拟征地公告，证明原告承包的土地已被纳入岚山至罗庄公路（临沭段）建设项目的征收范围之内。5.信息公开答复，证明岚山至罗庄公路（临沭段）建设项目未办理相关审批手续，径行施工建设，系违法占地、违法施工。6.《责令限期拆除通知书》，证明被告一系本案的适格主体。7.《行政复议决定书》，证明被告一所做的《责令拆除通知书》，已被原告依法撤销，其在未履行法定的程序下，径行对涉案土地上的附着物强制拆除，构成行政违法，应承担相应的法律责任。8.强拆现场照片9.强拆现场录像光盘，证明被告一、二实施了强制拆除涉案土地地上附着物的行为。 被告临沭县青云镇人民政府（以下简称青云镇政府）对原告的证据质证如下：证据1三性没有异议。证据2真实性、合法性没有异议，关联性、证明目的有异议，该证据仅是对农村土地承包的确认，同时该证据载明所处地块均是基本农田，恰恰说明原告所建设的地上附着物没有取得任何规划手续。证据3三性有异议，行政诉讼法、民事诉讼法规定证人出具证言的应当出庭作证，接受原被告双方及法庭的质证，而本案原告并未申请证人出庭作证，该证人证言不能作为本案的依据。证据4合法性、真实性没有异议，关联性有异议，该公告是县政府作出的，与本案没有关联性。证据5真实性、合法性没有异议，关联性有异议，依据土地法46条及土地法实施条例第25条规定，征收土地是由县级以上地方人民政府组织实施的，而本案是青云镇人民政府依据规划法第65条对违法建筑的拆除，原告提供的高速公路是否违法施工及建设与本案无关。证据6、7三性没有异议，该证据已经能证明原告收到了镇政府责令限期拆除的通知，但原告没有在期限内予以拆除，镇政府依据行政强制法第37条规定强制拆除是符合法律规定的。证据8、9没有异议。 被告临沭县综合行政执法局（以下简称临沭县执法局）对原告的证据质证如下：证据1-5同青云镇政府质证意见。证据6、7均可以证明我单位并不是本案适格被告，我单位没有作出任何行政行为。证据8、9照片车辆有综合执法的字样，但该车辆属于乡镇自行购买，统一指挥使用，应当是乡镇综合执法办公室的车，我单位也无权查处乡镇范围内的违法建筑，因此该证据不能证明我单位实施了强拆行为，该证据真实性由法院核实，我单位不知情。 被告青云镇政府辩称，一、原告没有列明明确的被告，应当驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告”，明确的被告应当既是适格的，又必须是正确的，首先必须是适格的被告，即被告是行政机关或者法律、法规、规章授权的行使行政职权的组织；其次，被告必须是本案承担行政责任的行政机关或者组织。只有同时符合上述两个条件，才能达到正确被告的要求或者条件，即起诉时的正确被告必须是最终裁判所确定的承担行政责任的被告。本案原告没有列明明确的被告，而是笼统的起诉了两个行政机关，因此应当驳回原告的起诉。二、答辩人此次拆迁行为认定事实正确。答辩人工作人员在辖区巡视过程中发现原告杨作栋在辖区青云镇东雷官庄村外有疑似非法建筑物，答辩人在规划部门核查后，发现涉案建筑物未取得规划许可证，所占用的是基本农田，属于违法建筑。三、答辩人此次拆迁行为程序正当。答辩人在通过审批以后予以立案，安排执法人员到现场勘查并制作《调查笔录》，下发了《责令限期拆除通知书》，在通知书中告知了原告行政复议权及诉权，由于原告未在规定时间内拆除违法建筑，答辩人依法作出了拆除违章建筑的决定，程序正当。四、答辩人此次强制拆除行为适用法律正确。答辩人是依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府贵令停止建设、限期改正：逾期不改正的，可以拆除。”而拆除的，适用法律正确，在拆迁行为过程中，始终按照行政强制法的要求，保障了原告的程序权利。综上所述，答辩人认为，本次行政行为事实清楚，法律适用正确，程序合法；原告无视国家法律和法规的规定，未领取规划许可证，擅自在基本农田上建设建筑；答辩人经过现场勘验、调查，对违建事实作出认定，事实认定清楚，在作出限期拆除决定之前，答辩人履行了立案审批、内部报告及限期拆除的权利告知义务，不违反法定程序，适用法律正确，请求依法驳回原告的无理诉求。 被告青云镇政府向本院提交了以下证据及说明：1.责令限期改正违法通知书，证明原告在青云镇东雷村擅自建设违法建筑，2018年7月17日青云镇政府依法责令原告于2017年7月19日改正违法行为。2.立案审批表，证明杨作栋无规划手续擅自建设，被告青云镇政府经立案审批流程立案调查。3.证明3-1.系临沭县城乡规划管理局出具，经查询原告杨作栋建设的养殖场没有规划许可。3-2.土地现状地类、规划用途认定情况。4.现场勘验照片，证明涉案建筑的现场勘验照片。5.临沂市国土资源执法监察综合管理系统截图，证明涉案建筑所在的土地属于基本农田。6.调查询问笔录两份，证明镇工作人员对村负责人王克欣、李长明进行调查询问，涉案土地建筑属于违法建筑。7.决定审批表，证明原告杨作栋涉案建筑，未取得规划手续，可以拆除，程序合法。8.责令限期拆除通知书一份，证明2018年8月3日青云镇政府向原告出具责令限期拆除通知书，责令原告于2018年8月5日前限期自行拆除，原告拒签。9.视频材料一份，证明拆迁当日情况。 原告对上述证据质证如下:证据1三性均不认可，没有向原告进行送达，该份证据显示有照片为证，但被告未提交；拒签应当有见证人签字，被告送达程序不符合相关法律规定。原告建房早于2018年1月1日，即城乡规划法颁布日期，根据立法法法不溯及既往的规定，不应用后来的法律约束前述事实，即便适用城乡规划法的规则，该份证据既适用第40条调整镇区域规划的法规，又适用65条乡村庄规划区内的法律，前后矛盾，如适用城乡规划法第40条规定，则被告一无权对原告的房屋进行违章认定。结合全部证据目录来看，被告一未提供相应的证据来证明原告房屋是否在城市还是乡村的规划范围内。证据2三性均不认可，该份证据没有加盖任何公章，且分管领导并没有做出相应的审核意见，只是进行签字，无法看出立案审批的结论。证据3-1三性不予认可，原告诉求不仅要求被告承担强制拆除原告自建房屋的行为承担责任，而且要求被告承担对强制原告承包地上合法附着物（桃树、地窖）的行为，故该份证据不能全面的反映拆除行为的合法程序。同时原告举证证明房屋建于城乡规划法颁布之前即2002年，当时建房时无论国家还是山东省都未出台农村建房的相关规定，不能仅依据没有规划许可手续就认定房屋为违法建筑。证据3-2原告于2018年11月26日立案，该份证据作出日期为2018年12月12日，明显处于诉讼过程中，根据行政诉讼法三十五条规定，该份证据来源不合法，不应被采纳，且与本案不具有任何关联性。证据4未出示原件,三性不予认可，从该组证据来看，无法判断勘验人正在勘察，且无法判断勘验时间及勘验地点，更能表明被告一没有作出书面的勘验笔录，无法客观真实的反应原告建造房屋的时间、用途。证据5是复印件，没有加盖任何公章，无法判断原告房屋所属地点及规划情况，三性均不认可，证明目的不予认可。证据6三性均不认可，两份向不同人员的询问笔录,内容、标点符号完全一致，明显系伪造，且只对村干部进行询问，并未向原告本人进行询问，结合被告一未作书面详细的勘察笔录，不能真实反映原告自建房屋及土地地上物的情况，更能表明被告一没有给予原告申诉、陈辩的权利。证据7质证意见同证据2。证据8已被原告通过复议的方式予以撤销，不具备任何效力，合法性、证明目的不予认可。证据9中编号为144843-0008视频14分49秒42可以看出被告二参与此次强拆行为，身着工作制服，可以看出两被告均参与对原告自建房屋及地上附着物的拆除行为。15339-0012视频15分43秒12；144843-0008视频15分01秒41、15分02秒34都可以看出两被告对原告合法地上附着物（桃树、地窖）实施强拆行为。 被告临沭县执法局对上述证据质证如下：对证据1-8没有异议。证据9有关原告提到的着制服人员，不是我单位人员，属于乡镇综合执法办公室，隶属于乡镇，是其自行购买的衣服，没有我局的编号，不能证明我单位参与了强拆行动。 被告临沭县执法局辩称，原告诉称不属实,我单位未指派、未参与此次强制拆除行为，该次强拆行为我单位不知情，与我单位无关，请依法驳回原告对我单位的诉讼请求。后补充称，原告诉我单位主体不适格，请依法驳回对我单位的起诉。 被告临沭县执法局向本院提交了以下证据及说明：临沭县委办公室、县府办公室关于印发《关于进一步加强综合行政执法协作配合的意见（试行）》的通知一份，证明县综合行政执法局没进行参与执法，仅仅是业务指导，各乡镇有行政执法办公室，均隶属于各乡镇，是镇政府范围内进行调度。 原告对上述证据质证如下:从被告二提供的证据可知，第4页第6行“查处违法行为时…”，与其所说的观点相左。 被告青云镇政府对上述证据无异议。 经审理查明，原告杨作栋在临沭县青云镇东雷官庄自然村有家庭承包地5块4.98亩，均为基本农田，发包方临沭县青云镇莲花社区村民委员会，承包方代表杨作栋，承包期限自1999年4月16日至2029年4月16日，由临沭县人民政府2014年12月10日为其颁发土地承包经营权证。 原告承包的上述土地中，有狼洞地块2.85亩，东西至李长涛、南北至坎，原告在其中建有猪棚（自称2002年建设），未办理规划、建设等手续。2018年7月15日，被告青云镇政府向原告杨作栋下达了青政限改字[2018]第715-002号《责令限期改正违法行为通知书》，认为其2018年7月15日在青云镇东雷村擅自建设建筑物、构筑物或其他设施的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十五条规定，责令于2018年7月19日前改正上述违法行为。对该通知书杨作栋拒绝签字。 2018年7月20日，临沭县规划局出具证明，杨作栋建设的养殖场（长深高速连线以南）未办理规划许可手续。同日，被告青云镇政府对杨作栋无规划手续擅自建设行为进行立案调查，并对当地村干部进行调查了解。2018年8月3日，被告青云镇政府作出临青拆字[2018]第803-001号《责令限期拆除通知书》，限杨作栋于2018年8月5日8时前将该违法建筑自行拆除并恢复原状，逾期未拆除的将依法强制拆除。杨作栋不服向临沭县人民政府提起行政复议。2018年11月5日，临沭县人民政府作出沭政复字[2018]33号《行政复议决定书》，撤销了青云镇政府作出的临青拆字[2018]第803-001号《责令限期拆除通知书》。 2018年11月12日，被告青云镇政府组织力量对原告的上述建筑物进行强制拆除。原告认为是两被告实施的强制拆除行政行为，遂提起本案行政诉讼。 本院认为，针对原告所建猪棚等建筑物，作出责令限期改正违法行为通知书和限期拆除通知书的机关为被告青云镇政府，其亦认可安排人员对该建筑物实施了强制拆除行为。对此次拆除是否有被告临沭县执法局工作人员参与，还是隶属青云镇政府的综合执法办公室人员参与，均不影响此次拆除行为系被告青云镇政府组织实施这一事实的认定。故进行强制拆除的机关是青云镇政府，原告将其列为被告并无不妥，而临沭县执法局未作出相关的行政行为，不是适格被告，将其同时列为被告明显不当。 无论是在城市还是乡村从事建设行为，均应依照法律法规的规定，事先取得规划许可，2008年1月1日生效实施的《中华人民共和国城乡规划法》对此作了明确规定，而在此之前的有关法律、条例、办法亦作了相应的规定，原告自称所建猪棚等建筑物系2002年，也应遵守上述规定进行建设。行政机关作出任何行政行为，应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。本案被告青云镇政府在履行职责过程中，未对原告建筑物的形成时间及现状进行详细的调查和勘验，作出的责令限期改正违法行为通知书原告拒签、责令限期拆除通知书又被行政复议撤销后，仍对原告的建筑物实施强制拆除，不符合法定程序。 因此，被告青云镇政府辩称的原告没有列明明确的被告，理由不成立；原告要求确认被告临沭县执法局强拆行为违法，本院不予支持；被告青云镇政府对原告涉案建筑物强制拆除的行政行为，应认定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十四条的规定，判决如下： 确认被告临沭县青云镇人民政府于2018年11月12日对原告杨作栋的自建猪棚等建筑物实施强制拆除的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告临沭县青云镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨化芝 人民陪审员  邢自法 人民陪审员  解自旭 二〇一八年十二月二十八日 法官助理李永昶 书记员李恩慧