广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终887号 上诉人(一审第三人)赖开成，男，1937年12月30日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人赖法全，广西精一律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦南区沙埠镇大岭村民委员会石滩西村。 诉讼代表人赖朝雄，该组组长。 委托代理人庞杰，钦州市钦南区沙埠镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。住所地：钦州市金海湾东大街**。 法定代表人胡颎，该区常务副区长。 委托代理人宋志行，钦州市钦南区法制办公室主任。 委托代理人梁声宝，广西金湾律师事务所律师。 上诉人赖开成因诉被上诉人钦州市钦南区沙埠镇大岭村民委员会石滩西村（以下简称石滩西村）、钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）土地承包经营权行政登记一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赖开成及其委托代理人赖法全，被上诉人石滩西村诉讼代表人赖朝雄及其委托代理人庞杰、钦南区政府的委托代理人宋志行和梁声宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明，赖开成、赖开经均是石滩西村的村民，赖开成户承包有石滩西村的水田4.5亩，赖开经户（1人）承包有石滩西村的水田1.8亩。1993年赖开经去世后，其承包的水田由赖开成户耕种并按6.2亩面积缴2003-2004年度的农业税。1994年6月10日，石滩西村与赖开成户签订《农业承包补充合同书》，合同第一条约定：“……在甲（石滩西村乙（赖开成户）双方原签订〈农业承包合同书〉的基础上，合同期满，水（旱）田、坡地再延长承包期三十年，即有效期再从1999年11月1日起延长至2029年12月31日止……”；第三条约定：“双方原签订的《农业承包合同书》除土地承包期按本补充合同第一款（条）执行外，其他条款继续有效。本补充合同与原《农业承包合同书》具有同等效力。2002年11月19日，钦南区政府根据石滩西村与赖开成户签订的《农业承包补充合同书》、农户承包项目、上交任务表、钦南区《土地承包经营权证书》登记表、2003年土地承包底册等材料，向赖开成颁发了№0001950号《土地承包经营权证书》，记载赖开成户承包水田的面积为6.3亩（含赖开经户原承包的1.8亩）。2016年12月，国家征收了原赖开经户承包的1.8亩水田中的0.5511亩，石滩西村与赖开成因征地补偿费及青苗费的归属问题引发纠纷，经钦南区沙埠镇人民调解委员会调解不成而终结调解，收到调解终结书后，赖开成向钦州市钦南区人民法院提起民事诉讼，石滩西村向钦州市中级人民法院提起行政诉讼。请求撤销钦南区政府2002年11月19日颁发的了№0001950号《土地承包经营权证书》，由钦南区政府负担本案的诉讼费用。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案争议焦点是：1、本案是否属于人民法院受案范围；2、石滩西村的起诉是否超过期限；3、钦南区政府颁发《土地承包经营权证书》（证号：№**）是否合法。 关于本案是否属于人民法院受案范围的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《办法》）第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”规定，钦南区政府颁发农村土地承包经营权证是对承包方取得承包经营权的登记确认行为，该登记确认行为正确与否，对当事人的合法权益产生影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。钦南区政府认为承包方取得土地承包经营权不取决于是否颁发土地承包经营权证的行政登记行为，土地承包经营权的登记对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立并无影响，不属于法院行政诉讼的受案范围。一审法院认为，钦南区政府的辩解混淆了土地承包经营权取得与土地承包经营权登记确认行政行为的法律关系，对其主张不予采纳。 关于石滩西村的起诉是否超过期限的问题。石滩西村与赖开成因案涉部分土地补偿费归属纠纷，在钦南区沙埠镇人民调解委员会调解不成，收到《调解终结书》后于2017年12月初向一审法院提起行政诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定的起诉期限。赖开成提出石滩西村的起诉已经超过起诉期限但没有提交证据证实，也与该院审查的结果相悖，对赖开成的前述主张，该院不予支持。 关于钦南区政府颁发№0001950号《土地承包经营权证书》是否合法的问题。1、《办法》第四条第二款规定，“实行家庭承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”据此，钦南区政府具有登记颁发农村土地承包经营权证的法定职权。2、《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业主管部门批准。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条也作了同样的规定。本案中，登记在赖开成承包证内的1.8亩水田原来由赖开经承包，虽然赖开经去世后由赖开成户耕种，但钦南区政府不能提供证据证明该1.8亩水田已经村民会议决定调整给赖开成承包，钦南区政府认为赖开成户已经取得1.8亩水田承包权的主张不成立。3、《办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中,钦南区政府提供的证据有《农业承包合同书补充协议》、《农户承包项目》、《上交任务表》、钦南区《土地承包经营权证书》登记表、《2003年土地承包底册》，赖开成提交的证据是《农民税费负担监督手册》。这些证据仅有《农业承包合同书补充协议》属于上述规定中申请办证需要提交的材料，其他申请材料如土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、原土地承包合同等均没有提交，钦南区政府也没有证据证明颁证程序符合乡镇级人民政府农村经营管理部门初审、登记造册，乡镇人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核、编制登记簿，报同级人民政府颁证的上述规定。 综上所述，钦南区政府颁发给赖开成户《土地承包经营权证书》的发证行为主要证据不足，不符合法定程序，石滩西村诉请撤销该证的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销钦南区政府2002年11月19日颁发给赖开成户的№0001950号《土地承包经营权证书》。一审案件受理费人民币50元，由钦南区政府负担。 赖开成上诉称，（一）诉争的1.8亩水田自1993年开始一直由其耕种，钦南区政府向其颁发的《土地承包经营权证书》，事实清楚，证据确凿。（二）钦南区政府在2002年11月19日颁发《土地承包经营权证书》，根据原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，石滩西村应在3个月内提起行政诉讼，其于2018年1月8日起诉已超过法定的期限。另依一审法院认定的以调解终结始计起诉期限，钦南区沙埠镇人民政府对双方纠纷进行调解并于2017年5月31日作出调解终结书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，石滩西村的起诉也超过了六个月的起诉期限。一审法院受理本案并作出判决错误。（三）一审判决依据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第四条第二款、第七条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，认定钦南区政府颁发的《土地承包经营权证书》违法，上述三部法律的实施日期分别为2004年1月1日、2004年8月28日、2009年8月27日，一审判决适用未生效的法律作出判决，违反“法不溯及既往”的原则，适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回石滩西村的诉讼请求。 石滩西村答辩称，（一）其一审提交的1994年的土地承包底册证实赖开经户承包的水田是1.8亩，赖开成户7人承包的水田是4.5亩，赖开成2003年提交的土地承包底册，错误登记其承包6.3亩水田，但队长赖朝雄在备注栏注明包含赖开经承包的1.8亩水田在内。（二）本案被征用的0.5511亩水田承包经营权人是赖开经，该水田还在赖开经的承包期内，赖开经于1993年绝户，根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条的规定，其承包的1.8亩水田应由其收回管理。赖开成没有依法取得赖开经生前承包的1.8亩水田的承包经营权，钦南区政府颁发6.3亩的承包经营权证给赖开成，违反了《中华人民共和国土地承包法》第十五条规定，应无效。（三）2017年5月钦南区调处办、司法局等召集调解时，其才知道赖开成的《土地承包经营权证书》登记承包水田是6.3亩的事实，并于2017年12月3日向法院起诉，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》第六十五条规定，石滩西村的起诉并未超过诉讼期限。一审判决合法公正。请求驳回上诉，维持原判。 钦南区政府答辩称，（一）一审判决认定石滩西村没有超过法定的起诉期限错误，2003年大岭村委石西队赖开成户承包底册证实2003年1月18日，石滩西村已经知道赖开成承包了赖开经1.8亩水田的事实，且多年来一直由赖开经耕种，石滩西村均未提出异议，其于2017年起诉已超过起诉期限，一审判决以石滩西村收到《调解终结书》的时间起算起诉期限错误。（二）根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，发包方与承包方依法签订承包合同后，承包方即取得土地承包经营权，其颁发的《土地承包经营权证》对承包户的承包经营权仅起证明作用，对赖开户的承包经营权不产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为提起诉讼的，不属于法院行政诉讼的受案范围。故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（三）根据2003年1月18日钦南区沙埠镇大岭村委会的土地承包底册可以确认赖开成承包的土地是6.3亩，该册备注栏含赖开经的1.8亩，赖开成承包土地的亩数经村委会盖章确认并经村民小组队长及赖开成本人签字确认，双方的承包关系成立，因此钦南区政府根据该底册给赖开户颁发的№0001950号《土地承包经营权证书》事实清楚，证据确凿。（四）钦南区政府的相关职能部门对赖开户提交的承包土地的底册或承包合同进行审查，后由钦南区政府审核盖章，颁发土地承包经营权证给赖开户，并进行登记造册。钦南区政府的颁证程序并未违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，没有违反法定程序，而是加快了行政办证效率。一审判决认定其颁证程序不合法错误。综上，钦南区政府的颁证行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求驳回赖开成的诉讼请求。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据，对一审查明的事实，各方当事人均没有异议。本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、石滩西村的起诉是否超过起诉期限；二、钦南区政府向赖开成颁发《土地承包经营权证书》时所认定的事实是否清楚，程序是否合法；三、一审判决适用法律是否正确。 关于石滩西村的起诉是否超过起诉期限的问题。2016年12月因赖开成承包证中涉及赖开经户原承包的土地被征收，石滩西村与赖开成因该地承包经营权和征地补偿费的问题产生纠纷，经钦南区沙埠镇人民调解委员会联合沙埠镇综治办调解未成，石滩西村于2017年6月7日收到《调解终结书》后于2017年12月3日向一审法院起诉，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定的起诉期限，一审法院受理本案并无不当。 关于钦南区政府向赖开成颁发《土地承包经营权证书》时所认定的事实是否清楚，程序是否合法的问题。本案诉讼中，石滩西村与赖开成认可双方签订《农业承包合同书》，1994年签订了《农业承包合同书补充协议》，约定土地承包期限按协议执行，《农业承包合同书》其他条款继续有效。虽然双方在诉讼中均未能提供《农业承包合同书》，双方约定的承包地的具体亩数不清，但2003年钦南区《土地承包经营权证书》登记册载明赖开成承包地为6.3亩，2003年土地承包底册亦记载赖开成承包地为6.3亩，其中备注：赖开经1.8亩。该底册经时任队长赖朝雄签字后，钦州市钦南区沙埠镇大岭村民委员会亦盖章确认。结合石滩西村庭审中认可第一次颁证时，该村各承包户统一申请颁证并由时任队长赖朝雄统一发放《土地承包经营权证书》的事实，以及1993年赖开经去世后，其承包的1.8亩水田一直由赖开成耕种，至纠纷发生前石滩西村从未提出异议的事实。钦南区政府依职权按当时的程序进行审核后，于2003年2月16日向赖开成填发涉案的《土地承包经营权证书》，已经尽到了审慎注意义务，该登记行为认定事实清楚，程序并未违法。 关于一审判决适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》于2004年1月1日实施，一审判决适用当时未生效的该法律规定认定钦南区政府颁发本案所涉《土地承包经营权证》程序违法，适用法律明显错误，本院予以纠正。 综上，一审判决认定事实和适用法律均有错误，赖开成的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2018）桂07行初2号行政判决； 二、驳回钦州市钦南区沙埠镇大岭村民委员会石滩西村的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人钦州市钦南区沙埠镇大岭村民委员会石滩西村负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱燕峰 审判员  韩胜强 审判员  蒋新江 二〇一八年十二月二十日 书记员  罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。