黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黑01行初220号原告哈尔滨市志达房地产开发有限公司，住所地哈尔滨市呼兰区大十字街**。法定代表人崔凤志，董事长。委托代理人张传辉，黑龙江学院律师事务所律师。被告哈尔滨市呼兰区人民政府，住所地哈尔滨市呼兰区利民开发区南京路**。法定代表人孙福刚，区长。委托代理人邢林，哈尔滨市公安消防支队呼兰区大队大队长。委托代理人闫玉香，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。原告哈尔滨市志达房地产开发有限公司因要求确认被告哈尔滨市呼兰区人民政府强制拆除行为违法并给予行政赔偿，于2017年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月22日立案后，依法组成合议庭。2018年4月19日，经黑龙江省高级人民法院批准延长本案审理期限六个月至2018年11月21日。2018年6月21日，本院公开开庭审理了本案。原告法定代表人崔凤志及委托代理人张传辉，被告委托代理人邢林、闫玉香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年9月15日，被告组织相关部门将原告建设的呼兰区志达胡同内的彩钢房强行拆除。原告哈尔滨市志达房地产开发有限公司诉称，1998年至2000年期间，原告按照被告要求代为投资开办位于呼兰区××胡同××步行街市场，并进行经营管理。2015年2月15日,被告违法作出《拆除公告》，责令原告拆除在志达胡同内建设的彩钢房。原告因不服该行政行为，向法院提起诉讼。2015年9月30日，哈尔滨市中级人民法院作出（2015）哈行初字第29号行政判决，认为被告作出的《拆除公告》认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，故判决撤销了被告作出的《拆除公告》。被告不服上述判决，提出上诉。2016年3月28日，黑龙江省高级人民法院作出（2016）黑行终12号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年9月15日，被告在没有作出任何行政决定，没有提前通知原告的情况下，强行将原告建设的位于志达胡同内的彩钢房及相应设施拆除，将正在经营的全体业主拖走。原告认为，被告的强行拆除行为没有法律依据，违反法定程序，该行为违法且无效；被告的违法行为给原告造成了重大经济损失。故请求：1.确认被告拆除志达胡同彩钢房及设施的行为违法；2.依法判令被告赔偿原告损失40204028.00元。原告向本院提交了以下证据：A1.2015年2月16日被告的拆除公告；A2.（2015）哈行初字第29号行政判决书；A3.（2016）黑行终12号行政判决书。A1-A3证明被告曾作出公告欲对本案诉争的志达胡同内彩钢结构的摊位进行拆除，经过诉讼，法院判决撤销了拆除公告，因此本次拆除应当是被告实施。A4.承包合同及收据；A5.电气设施竣工结算报告；A6.修建道路预算总价；A7.因被告要求原告建小吃街少建一二层商业用房和多动迁、多安置商业用房的明细。A4-A7证明拆除行为造成原告损失情况。A8.被告实施拆除的照片及录像光盘。证明是被告组织其下属多个政府部门对志达小吃街进行的拆除。A9.1998年6月10日原告《关于改造原保险公司一带地段的请示》及时任县长王忠新、副县长张希清在请示上的批示；A10.1998年10月28日呼兰县城乡建设规划管理办公室的规划位置平面图；A11.1999年8月30日原告《关于志达三区减免配套费的请示》及副县长张希清在请示上的批示；A12.1999年9月5日原告《关于改造保险公司一带地段的再次请示》副县长张希清在请示上的批示；A13.改变规划后实际进行建设施工的规划位置平面图；A14.1999年8月20日原告《关于志达三区建车库一事的请示》；A15.1999年9月30日呼兰县建设局《关于志达三区减免配套费的答复》；A16.2000年9月19日呼兰县建设局《关于小四百请求撤销呼兰县人民政府限期搬迁通知第四条的情况说明》。A9-A16证明因政府改变规划造成原告动迁比例增大，建设的商服面积减少，即多拆迁商服1299.375平方米，按照当时安置的商城房屋的销售价4000.00元/m2计算，增加拆迁成本5197500.00元；少建设商服用房1620平方米，按照一层销售价格7000.00元/m2，二层销售价格2500.00元/m2计算，减少销售收入7695000.00元，扣除在原处所建车库的销售收入1012500.00元，减少建设商服房屋的收入为6682500.00元。A17.收据存根25张。证明原告每年可得利益为701000.00元。A18.1999年12月12日原告与呼兰县房产局房屋经营处签订的动迁协议；A19.2000年10月15日原告与呼兰县百货批发站签订的动迁协议书。A18-A19证明被告改变规划后，原告实际拆迁面积为2000.03平方米，多拆迁1299.375平方米，且建设步行街和市场的拆迁费用由原告支付。A20.2002年4月4日原告《关于修建志达三区步行街东段路面问题的请示》及张希清在请示上的批示。该证据证明志达胡同步行街道路是由原告出资建设、经营、管理的，被告拆除市场、收回道路，应当赔偿原告修路的投入款项。A21.2002年8月25日《关于在志达步行街摆设经商摊床的请示》；A22.2002年4月25日《关于在志达三区步行街开设夜市的请示》。A21、A22证明在步行街上开办市场是在被告的要求下，由原告出资合法建设和管理的，不是违法建筑，被告拆除市场、收回道路违法、违约，应当对原告进行赔偿。A23.2011年12月13日哈尔滨市公安局呼兰分局光明派出所《责令改正通知书》。证明在2012年之前，原告开办的市场就已合法存在。被告呼兰区人民政府辩称：1.原告诉呼兰区人民政府作为被告属于诉讼主体不适格，依法应当驳回原告的起诉。本案拆除原告彩钢房的行政行为，是因彩钢房阻碍了消防通道。上述彩钢房自建成后，存在重大的安全隐患，且因妨碍堵塞消防通道被举报，成为国务院安全生产委员会巡查组督办案件。2017年9月9日，哈尔滨市公安消防支队呼兰区大队（以下简称呼兰消防大队）对志达小吃一条街进行现场实地核查，发现志达小吃一条街上的彩钢房存在妨碍消防车通行行为，违反了《中华人民共和国消防法》第二十八条规定，呼兰消防大队依法对志达小吃一条街的负责单位哈尔滨志达商品市场有限公司下发了《责令限期改正通知书》，责令该单位于2017年9月12日前对上述彩钢房自行拆除，确保消防救援车辆正常通行。呼兰消防大队根据《中华人民共和国消防法》第五十五条“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改”的规定，将此情况报告给被告。被告据此同意其他部门配合采取措施，予以整改。综上所述，被告不是拆除彩钢房行政行为的发起者及组织者，其同意其他部门配合采取措施是依据呼兰消防大队的申请进行的，并不存在违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，原告诉请被告拆除上述彩钢房的行政行为违法属于诉讼主体不适格，依法应当驳回原告的起诉。2.被拆除的彩钢房为违法建筑，原告诉请被告赔偿损失没有事实根据和法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。所谓违法建筑是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。结合本案，原告的上述彩钢房均没有经过规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，是擅自建造的，属于违法建筑。《中华人民共和国民法总则》第三条规定，“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯”；《中华人民共和国物权法》第三十七条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”。以上规定的前提是合法的物权，违法建筑不能取得合法所有权，显然不能适用本条。而违法建筑的建造人对其建造的违法建筑并不能基于法律规定取得合法的不动产所有权。建造者基于对违法建筑的占有、使用和收益而取得的利益，不具有合法性，法律不应当予以保护。因此，当该违法建筑受到他人侵害时，当事人无权基于对违法建筑物的所有权请求法律保护。结合本案实际情况，对于原告以被告侵害违法建筑不动产所有权要求赔偿损失的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：B1.2015年2月12日哈尔滨市呼兰区城市管理行政执法局现场勘察笔录及现场图、照片；B2.2015年2月12日哈尔滨市呼兰区城市管理行政执法局向呼兰区房产局发出的《关于对志达胡同违建当事人房屋产权情况认定的函》；B3.2015年2月12日哈尔滨市呼兰区城市管理行政执法局向呼兰区国土资源局发出的《关于对志达胡同违建当事人土地使用认定的函》；B4.2015年2月12日哈尔滨市呼兰区城市管理行政执法局向呼兰公安分局发出的《关于对志达胡同违建当事人身份认定的函》；B5.2015年2月13日房屋情况普查单、认定意见及房屋认定分类情况汇总表。B1-B5证明涉案彩钢建筑物为未经规划、房产、土地等部门审批的违法建筑，拆除违法建筑依法不予补偿。B6.2013年1月22日呼兰街道办事处《志达胡同活动板房火宅情况汇报》及照片；B7.2014年2月16日呼兰公安分局光明派出所及呼兰街道办事处与志达商业市场有限公司经理崔凤志的谈话笔录；B8.2015年1月26日责令改正通知书；B9.2015年1月27日呼兰公安分局《关于志达步行街东侧“志达食品一条街”占用消防通道的报告》；B10.2015年3月13日呼兰公安分局《关于对呼兰区存在的七处较严重区域性火灾隐患及消防违法行为排查整治情况报告》；B11.2015年5月27日哈尔滨市呼兰区安全委员会《关于对全区58处火灾隐患部位立即开展消防安全隐患集中整治工作的通知》；B12.2017年5月18日责令改正通知书。B6-B12证明涉案彩钢建筑物自建成后多次发生火灾,因严重占用、堵塞、封闭消防通道，妨碍消防车通行，已多次被通知责令改正，存在严重的消防安全隐患,被列为呼兰区重点火灾隐患地区。B13.2016年11月3日哈尔滨市安全生产委员会办公室《关于交办国务院安委会巡查组转办举报案件的函》（哈安办核查函〔2016〕43号）及国务院安委会巡查组转办举报案件单；B14.2016年11月4日被告向哈尔滨市安全生产委员会办公室作出的《关于呼兰区四百胡同活动板房堵塞消防通道事项办理情况的报告》；B15.2017年9月14日志达胡同阻碍消防通道活动板房台账及物品明细表；B16.2017年9月9日呼兰消防大队《责令限期改正通知书》。B13-B16证明涉案彩钢建筑物因存在严重的消防安全隐患未整改被举报并被责令限期改正，拆除前已对彩钢建筑物及室内物品进行登记调查。B17.拆除现场录像、照片及诉争标的建成后照片、相关检查照片。证明涉案彩钢建筑物系用水泥固定在地面上的建筑物及现场拆除情况。B18.2017年9月7日、9月14日两次会议纪要。证明被告因志达小吃街建筑物占用堵塞消防通道，根据消防部门的申请，研究推进隐患整改工作，被告配合整改符合法律规定。被告作出被诉行政行为的法律依据是《中华人民共和国消防法》第五十五条。经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：对B1现场照片的真实性无异议，但对彩钢结构活动板房称为彩钢房有异议，活动板房的建设不需要经过规划、房产、土地等部门的审批，该证据不能证明彩钢板房为违法建筑。B6-B16不能证明被告所要证明的问题，被告称多次发生火灾是夸大事实；原告经营市场经过政府批准，被告如撤销市场应当对原告进行补偿，而不应当只要求整改。B17表明被告实施强制拆除未向原告送达行政决定，不符合法律规定，违反法定程序；B18可以证明被告是强制拆除的决定和实施单位，被拆除的是活动板房，而不是固定建筑。被告对原告提供的证据的质证意见为：对A1-A3的真实性无异议，但与本案的拆除行为无关。对A4-A7的真实性、合法性和关联性均有异议。建设彩钢房的《承包合同》的签订时间为2012年9月，而收据的付款时间为2011年9月至2012年7月，相互矛盾；原告没有提供相应的付款凭证，不能证明该款项的实际发生。关于电气设施竣工结算报告和修建道路预算总价，没有工程建设单位、施工单位及编制单位的名称及签章，没有编制时间；没有相关的工程内业资料、施工图纸等证据予以佐证，且修建道路预算总价不能以此作为工程结算价格的依据。关于被告因同意原告建小吃街少建一、二层商业用房和多动迁多安置商户用房的明细，首先，其仅为原告单方面制作的数据，且没有提供任何证据证明该损失的发生和客观存在；其次，据原告明细上记载均为建市场、步行街发生的，而本案涉案拆除的仅为堵塞消防通道的构筑物，因此，其与本案无关。对A8的真实性无异议，但对证明问题有异议。对A9-A22的真实性、合法性和关联性均有异议。以上证据均为复印件；系原告对案涉步行街一带改造、建设经营市场的相关请示，虽有相关领导签批，但不能作为法律规定的立项、规划及审批等文件使用；且与本案不具有关联性。对A23的真实性无异议，但同时也证明原告存在占用、堵塞、封闭消防通道，妨碍消防车通行的事实。本院对上述证据认证如下：原告的证据A4与被告的证据B1、B6能够相互印证案涉彩钢房系活动板房，数量为26个，总面积为162.4平方米；证据A5、A8、B17能够反映拆除现场部分情况，彩钢房及部分电缆被拆除;证据A11、A12、A14、A15、A16能够反映开办建设志达步行街市场的历史沿革；证据A21、A22能够证明原告在志达胡同步行街经营市场得到了政府相关领导、部门同意。原告举示的其他证据材料因与本案被诉行政行为不具关联性或不能实现其证明目的，本院不予采纳。被告的证据B1-B14能够反映相关部门调查处理过程；证据B15能够反映拆除前被告已对17个彩钢房业主室内物品进行了登记；证据B16证明呼兰消防大队向原告下发责令整改通知；证据B18能够反映被告对强制拆除行为的主导及组织指挥作用。经审理查明：2002年8月，经被告相关部门及领导同意，原告在志达步行街经营市场。2012年，原告建造40余个活动彩钢房设置在志达步行街用于经营。此后，呼兰区公安机关以彩钢房堵塞消防通道为由多次责令原告改正，呼兰区城市管理行政执法局对原告所建彩钢房向有关部门发函调查，但均未作进一步处理。2017年9月7日，被告召开“研究推进落实呼兰四百胡同志达商业街活动板房堵塞消防通道隐患整改工作”会议，会议决定：“1.由区消防大队依据《中华人民共和国消防法》相关规定，立即下达整改通知；2.由萧乡街道、区城市管理和行政综合执法局、区安监局约谈志达公司负责人，要求该企业在整改期限内，自行拆除阻塞消防通道的活动板房；……5.对未在规定期限内拆除的阻塞消防通道活动板房，由公安消防部门报请区政府，经区政府核实后，组织有关部门采取措施，予以强制执行。”2017年9月9日，呼兰消防大队对哈尔滨志达商品市场有限公司志达小吃一条街作出哈呼公消限字〔2017〕第1244号《责令限期改正通知书》，内容为：根据《中华人民共和国消防法》第五十三条的规定，你单位小吃街板房妨碍消防车通行，责令你单位于2017年9月12日前改正。2017年9月14日，被告召开会议，对志达胡同阻碍消防通道活动板房集中拆除进行部署：“1.租户租金方面的损失可由政府出资，由萧乡街道办事处负责发放；2.由萧乡街道办事处牵头，辖区派出所配合做好群众工作及做好室内物品物品登记；3.由消防大队牵头，辖区派出所和萧乡街道办事处配合做好消防安全的宣传教育工作；4.由区安监局负责整个拆违统筹组织协调推进；5.区城管执法局牵头，消防大队配合对拆违做好充分准备，在现场设置作业区，拆违期间做好录像工作，并做好提前告知；6.由萧乡街道和城管执法局牵头，辖区派出所配合对拆违地点做好巡视，防止再次阻碍消防通道行为出现；7.国网供电公司负责志达胡同断电；8.卫计局负责现场安排两辆救护车；9.宣传部做好正面宣传准备，并做好舆情关注以及正确引导；10.区电视台派记者为正面报告做好全程录像；11.公证处对板房内部物品的登记做好公证工作；12.交警大队做好现场的交通引导，避免发生交通拥堵；13.市场监管局配合城管执法局做好拆违工作；14.信访办做好信访事项受理的准备；15.消防大队做好拆违期间灭火救援的战斗准备；16.公安分局做好处置阻碍公务及群体事件的准备。”2017年9月15日，根据被告的组织部署，呼兰区城市管理行政执法局、萧乡街道办事处、呼兰消防大队等部门将原告建设的26个彩钢房、部分电气设施及监控设备强制拆除。2017年11月21日，原告对强制拆除行为提起本案诉讼。本院认为，本案的焦点问题涉及原、被告主体是否适格，被诉行政行为是否合法以及是否应予赔偿和如何赔偿问题。一、关于原、被告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第26条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告作为被拆除的彩钢房的投资建设者及经营者，与被诉行政行为具有直接利害关系，具备本案的原告诉讼主体资格。而本案被告是否适格，应对其在本案被诉行政行为中的地位作用进行分析。被告的会议决定在性质上属于组织责成行为，该组织责成行为在强制拆除中应通过统筹协调方式促使相关行政管理职能部门相互配合，依法作出具有法效性的行政行为来保证行政管理目的的实现。但被告在作出组织责成行为后，被组织的行政机关并未作出强制执行决定等行政行为，而是将该组织责成行为直接付诸实施，即本案的强制拆除行为系被告意志的体现，没有被告的组织责成行为也就没有后续的强制拆除行为，该组织责成行为对原告权利产生实际影响，直接产生了外化的效果，具有可诉性。因此，被告关于其不是本案适格被告的理由不成立。二、关于被诉行政行为是否违法问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”本案中，被告在组织实施强制拆除过程中，有关行政机关并未履行作出行政决定前的催告程序，虽然强拆前呼兰消防大队作出哈呼公消限字〔2017〕第1244号《责令限期改正通知书》，但该通知只是告知限期改正，既未明确对案涉彩钢房进行拆除，也未告知原告享有陈述和申辩权，违反上述规定的正当程序；同时，有关行政机关也未依法作出强制执行决定，致使强制拆除行为主要证据不足。故应确认被告的组织责成及强制拆除行为违法。三、关于行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案被告组织实施的强制拆除行为，因违反正当程序且主要证据不足，系违法的行政行为，侵犯了原告的合法权益，对此造成的损失应当承担赔偿责任。原告基于对被告的信赖，在志达步行街经营市场多年，并投资建设了经营市场所需的彩钢房、电气设施、监控系统等设施，也与相关行政管理部门形成了事实上的管理关系，虽然没有办理开办、经营市场的相关审批、登记手续，但这与相关行政职能部门的默许以及管理不到位不无关系。由于被告组织实施强拆时未对上述财产的数量、质量、结构、规格等详细信息进行登记，亦未制作现场拆除笔录，且涉案标的物已灭失，不具备鉴定条件，致使本案实际损失情况无法判定。为保护原告的信赖利益，对赔偿数额，应由被告根据强制拆除现场实际，并考虑未妥善解决市场开办的有关问题等情况，依法先行作出判断为宜。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告哈尔滨市呼兰区人民政府强制拆除行为违法；二、责令被告哈尔滨市呼兰区人民政府自本判决生效之日起两个月内对原告哈尔滨市志达房地产开发有限公司的损失依法作出赔偿决定；三、驳回原告哈尔滨市志达房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告哈尔滨市呼兰区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长 赵 扬审判员 孙国涛审判员 王福民二〇一八年十二月二十八日书记员 徐 畅