广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初1041号原告佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会下泽经济合作社，住所地佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会下泽村民小组。法定代表人梁应基。委托代理人梁炳居，该社工作人员。委托代理人李国，广东佛明律师事务所律师。被告佛山市高明区国土城建和水务局，住所地佛山市高明区荷城街道竹园路**。法定代表人麦兆雄，局长。委托代理人罗君球，该局工作人员。委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。第三人佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会尼教经济联合社，，住所地佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会法定代表人梁国初。委托代理人梁少锋，该社工作人员。原告佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会下泽经济合作社诉被告佛山市高明区国土城建和水务局行政登记纠纷一案，于2018年9月10日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会尼教经济联合社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年10月29日公开开庭审理了本案。原告的负责人梁应基及委托代理人梁炳居、李国，被告的委托代理人罗君球、罗婉红，第三人的委托代理人梁少锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，位于高明××××街道尼教村民委员会沧江河以南地块的土地（即暗珠围藕塘）为原告集体所有土地，一直以来由原告村民使用。土地确权期间，被告错误将案涉土地确权给第三人，并向第三人颁发了佛高集有（2012）第0400613号集体土地所有证。2018年8月，被告告知原告向法院提起撤销之诉，原告才知道自己权利受侵害。为此，原告起诉要求：1.撤销被告颁发的佛高集有（2012）第0400613号集体土地所有证；2.被告对位于高明××××街道尼教村民委员会沧江河以南地块的土地重新确权发证，将土地所有权人更正为原告；3.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供如下证据：1.原告的广东省农村集体经济组织证明书（复印件）、原件遗失证明、原告的组织机构代码证、原告的法定代表人身份证明书、被告的统一社会信用代码，证明原告、被告是适格的诉讼主体。2.鹅舍房屋照片3张、鱼塘土地租赁合同、收据2张、现金缴款单1张，证明1973年前，原告村民一直在案涉土地种藕，1973年至1982年左右，为响应政府号召防止妨碍排涝，原告清除莲藕，改为建造鹅舍养殖母鹅，案涉土地一直归属原告所有和使用。原告将自己在案涉土地上建造的鹅舍鹅场出租给村民梁海坚，案涉土地一直归属原告所有和使用，原告与本案行政行为之间具有利害关系。3.土地田亩图册6份，证明1962年，为明确村应交粮食的征购任务，时任社长梁均文手绘本村所有土地田亩图册，现有总表1张，明细图5张，图3即为案涉土地，案涉土地自始属于原告所有。4.档案图片2张，证明2018年8月8日，经向高明区不动产信息中心查询，佛高集有（2012）第0400613号集体土地所有证档案资料显示案涉土地归原告所有。5.证明2份，证明原告是依法享有经济活动自主权的合作型经济组织，独立经营管理属于自身组织成员集体所有的土地和其他资产，独立核算财务账目。6.梁炳祥、梁海坚、梁京太、梁永基的证人证言，均证明原告一直占有使用案涉土地。被告辩称，一、关于案涉行政行为的基本情况。（一）2011年5月9日，国土资源部、财政部、农业部联合发布国土资发〔2011〕60号《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求全国各地加快农村集体土地确权登记发证工作。2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导组、财政部、农业部联合发布国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作提出了具体的意见，明确农村集体土地确权登记发证的范围等。随后，佛山市高明区人民政府作出明府字〔2012〕14号《佛山市高明区人民政府关于开展农村集体土地所有权总登记工作的通告》，明确区政府决定在全区范围内开展农村集体土地所有权登记工作，并明确了踏勘、定界、签界等工作的技术实施单位为广东省地质测绘院及明确了农村集体土地所有者申请土地所有权登记时应向土地登记机关提交的文件资料等。（二）案涉行政行为是在上述政策文件下对全区农村集体土地进行全面登记时，根据第三人的申请作出。而关于此次全区集体土地全面登记，佛山市高明区人民政府已于2012年5月21日发出通告，明确了土地登记区的划分、土地登记的期限、土地登记收件地点、申请人应当提交的相关文件材料等内容。《土地登记办法》第二十一条规定：“本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。”第二十二条规定：“土地总登记应当发布通告。通告的主要内容包括：（1）土地登记区的划分；（2）土地登记的期限；（3）土地登记收件地点；（4）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；（5）需要通告的其他事项。”涉案的土地符合《土地登记办法》关于土地总登记规定的情形，为土地总登记。二、被告有职权作出案涉的行政行为。《土地登记办法》第二条规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”第三条规定：“土地登记实行属地登记原则，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”明办发〔2010〕53号《中共佛山市高明区委办公室文件印发佛山市高明区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，被告作为佛山市高明区的国土资源、房地产等主管部门，负责全区地籍管理工作等。故对佛山市高明区内的土地进行登记是被告的行政职权。三、被告作出案涉行政行为的依据充分。（一）案涉佛高集有（2012）第0400613号土地权利证书的申请人即第三人为农村集体经济组织，其在向被告提出土地登记时向被告提交了如下材料：土地登记申请书、本集体盖章的委托书、土地权属界线确认的图件、本集体经济组织法定代表人证明书、宗地图、法定代表人身份证、集体土地权属调查表、集体经济组织证明书、公告照片等材料。（二）《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（1）土地登记申请书；（2）申请人身份证明材料；（3）土地权属来源证明；（4））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（5））地上附着物权属证明（6）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（7）本办法规定的其他证明材料。前款第（4）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二点第二项内容明确，农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指定程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等。明府字〔2014〕14号《佛山市高明区人民政府关于开展农村集体土地所有权总登记工作的通告》第三点明确，农村集体土地所有者申请土地所有权登记时，应向土地登记机关提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.农村集体经济组织法定代表人证明书（任命书）、法定代表人个人身份证明、农村集体经济组织证明书；3.土地权属来源文件（权属界线核定书、权属调查表等）；4.宗地图；5.其他相关资料。农村集体土地所有者申请土地登记，应当如实提交上述材料并反映真实情况，同时对申请材料实质内容的真实性负责。委托代理人申请土地登记的，应当提交授权委托书和代理人身份证明。（三）案涉佛高集有（2012）第0400613号土地权利证书的申请人即第三人在向被告提出土地登记时提交的“土地登记申请书、集体经济组织法定代表人证明书（任命书）、法定代表人身份证、集体经济组织证明书、本集体盖章的委托书、土地权属界线确认的图件、宗地图、集体土地权属调查表、公告照片”已符合上述法律法规及文件关于农村集体土地所有者申请土地所有权登记时应提交的文件资料的要求。另委托其社长代为办理申请也提交了相应的授权委托书及身份证明，故第三人提交的申请材料符合法律的规定。四、被告作出案涉行政行为的程序合法。（一）第三人的申请符合单方申请的情形。《土地登记办法》第七条规定，土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（1）土地总登记；（2）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记。”案涉登记为土地总登记，故第三人可单方申请案涉集体土地所有权登记。（二）第三人提交的申请材料符合法律的规定，符合受理条件。《土地登记办法》第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（4）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”在第三人提供的申请材料齐全且符合法定形式的情况下，被告受理第三人土地确权登记申请符合法律的规定。（三）被告受理第三人的登记申请后，对申请进行审查，经审查该宗地符合登记的要求。随后，被告于2012年8月7日发出《集体土地所有权登记公告》（因同时期申请土地登记的还有上社经济合作社、中社经济合作社、下社经济合作社等，故公告中对上社经济合作社、中社经济合作社、下社经济合作社等经济社的申请登记的内容一并公告），公告内容包括具体土地情况、位置、范围、四至、提出异议的时间、方式和受理机构等，并把公告张贴于佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会公告栏。公告期满后，没有任何人对公告的内容提出异议。随后被告报佛山市高明区人民政府批准后对案涉的集体土地所有权进行登记。《土地登记办法》第二十三条规定：“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（1）土地权利人的姓名或者名称、地址；（2）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（3）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（4）需要公告的其他事项。”第二十四条规定：“公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（1）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（2）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（3）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”故被告对涉案土地进行登记符合法律规定的程序。五、原告的起诉已超过起诉期限。在案涉土地权证登记发证之前，被告已于2012年8月7日对案涉土地登记进行公告，原告在公告期间就应当知道案涉土地的申请登记发证情况。而原告于2018年9月才提出本次诉讼，已超过了最长的1年起诉期限。综上，被告作出的佛高集有（2012）第0400613号土地权利证书行政行为合法，且原告的起诉已超过起诉期限，请求法院依法裁判。被告在诉讼中提供如下证据：1.统一社会信用代码证书，证明被告的诉讼主体资格。2.明办发〔2010〕53号《印发佛山市高明区国土城建和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告案涉行政行为的职权来源。3.国土资发〔2011〕60号《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》、国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》、明府字〔2012〕14号《佛山市高明区人民政府关于开展农村集体土地所有权总登记工作的通告》，证明案涉的土地登记符合《土地登记办法》关于土地总登记规定的情形，为土地总登记。4.佛山市国土资源局高明区局荷城管理所收件回执单、土地登记申请书、广东省农村集体经济组织证明书、法定代表人证明书、法定代表人身份证、指界委托书、委托书、宗地图、高明县（市、区）集体土地权属调查表（附土地权属界线确认图件）、界址点成果表、公告、公告照片、证明，证明第三人提交的集体土地所有权登记申请材料符合法律的规定，土地权属登记前经过公告，公告期到后，第三人下属各经济社及村民小组对案涉宗地确权给第三人均无异议。5.高明区农村集体土地确权权属调查工作委托书、高明区农村集体土地所有权确权登记发证工作土地权属调查人员名单，证明《佛山市高明区人民政府关于开展农村集体土地所有权总登记工作的通告》明确区政府决定在全区范围内开展农村集体土地所有权登记工作，并明确了踏勘、定界、签界等工作的技术实施单位为广东省地质测绘院，后被告与广东地质测绘院签订集体土地确权权属调查工作委托书。6.土地登记审批表、土地登记卡、土地归户卡，证明被告对案涉土地审查后，经佛山市高明区人民政府批准，对该土地权属进行登记的事实。第三人述称，对原告起诉及被告答辩没有意见，第三人未提供证据。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、4、5，被告及第三人均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的2、6，该组证据能形成完整证据链证实涉案地块使用人的情况，且结合庭审调查，原告作为实际使用人能够完整详细陈述该地块使用情况，故对该组证据本院予以采纳。原告提供的证据3，该图册未记载土地的位置、四至，本院无法认定与案涉土地有关，故本院不予采纳。原告提供的证据7，梁建文并未出庭作证，无法认定该书面的证人证言的真实性，本院对该组证据不予采纳。被告提供的证据1、2、3、5、6，原告及第三人对其真实性均无异议，且上述证据与本案有关联，本院予以采纳。被告提供的证据4，该组证据系被告在行政登记时所搜集的证据材料，本院予以采纳。经审理查明，2012年5月12日，第三人委托谭永泽办理案涉土地登记及土地权属界线现场指界事宜。2012年5月16日，经第三人与相邻的双冲村民小组的指界，双方盖章确认集体土地权属调查表。随后广东省地质测绘院出具《界址点成果表》及宗地图。2012年8月7日，被告对案涉土地进行所有权登记公告，公告表示“现尼教经济联合社、下泽经济合作社、上社经济合作社、中社经济合作社、下社经济合作社申请办理位于本农村集体经济组织内土地的《集体土地所有权证》，确认土地权属……公告期从2012年8月7日至2012年9月7日”，此外该次公告还张贴了权属界线公告图。2012年8月27日，被告出具证明，证明“案涉宗地属于第三人所有，其下属经济社及村民小组对该宗地所有权确权给第三人无异议，因此被告将该宗地登记发证给第三人”。2012年10月11日，第三人向被告申请案涉集体土地所有权初始登记，第三人申请时提交了：土地登记申请书、集体经济组织法定代表人证明书（任命书）、法定代表人身份证、集体经济组织证明书、本集体盖章的委托书、土地权属界线确认的图件、宗地图、集体土地权属调查表、公告照片。后经被告审核，认为案涉土地权属清楚、面积准确、四至无争议，2012年10月15日，经佛山市高明区人民政府核准，向第三人颁发了佛高集有（2012）第0400613号土地权利证书。另查，广东省地质测绘院工作人员张秋明、刘鸿飞在前期地籍调查时对原告进行了调查，2012年5月14日，张秋明、刘鸿飞作为调查员出具了一份宗地图草图，原告在案涉地块四至处盖章指界。庭审中原告表示未提出所有权登记申请系因为没有人通知要求原告去申请。第三人表示之所以去申请案涉地块登记系因为案涉地块属于尼教村委会，为避免流失给其他村所以暂管，具体该地块是谁的，第三人也不清楚。再查，原告至今未申请过任何土地的确权，故在整个尼教村委会中未有土地登记在原告名下。原告内部没有相应的章程。第三人表示作为经济联合社主要职权是开具相关的证明，基本上没有资产。第三人下属有五个经济社（含原告），这五个经济社土地归各自所有及管理，第三人不参加管理，且各自经济社的分红款亦由各自经济社自行分配，第三人不加以干涉，第三人处没有分红款。本院认为，本案争议焦点一：是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告或第三人并未提供证据证明原告在公告期内对上述案涉土地登记及权属公告事项已知晓。故原告的起诉并未超过起诉期限。本案争议焦点二：被告向第三人颁发佛高集有（2012）第0400613号土地权利证书是否正确的问题。首先职权方面，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”被告作为不动产登记管理部门，负有对本辖区内不动产权属进行登记的法定职责。其次关于程序方面，根据《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四））地籍调查表宗地图及宗地界址坐标；（五））地上附着物权属证明（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，第三人在申请时所提交的材料符合上述的规定，被告经形式上审查，并对涉案权属信息进行了公告，核发的程序合法。原告提出公告期未满所以程序违法。本院认为《土地登记办法》第二十三条规定了土地总登记中公告是必经程序。本案系初始登记，因此公告程序并不是法定程序。再者，被告在颁发案涉土地证系在公告期满后才颁发的，因此对有异议人的权利义务也不会产生影响。故原告的抗辩意见本院不予支持。再次关于事实认定方面。对此本院作如下分析：1.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》（2006年10月1日起施行）第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”根据上述规章的规定，原告系经过改革形成的农村集体经济组织，依法负有对集体所有及依法确定为集体使用的资产进行管理经营的职责。本案中，涉案的土地一直由原告使用，第三人在庭审中未提出任何异议，且第三人一直也没有使用该土地。此外，从庭审调查可知，第三人作为经济联合社与下属的经济合作社账目是分开，原告与第三人各自依法享有独立的经济活动自主权，对土地的经营管理亦属于各自的自治范畴，由此可见，若将原告所有的土地登记至第三人处，将导致原告失去所管理的土地及土地上的收益。2.从原告提供的宗地图草图可以看出，广东省地质测绘院在前期对案涉土地的地籍及四至调查时原告就予以了配合并对四至问题进行了盖章确认。而在被告之后出具正式的宗地图时并未对上述情况进行考量，而直接将土地登记至第三人名下，很明显事实并未查清。3.根据国土资发〔2011〕178号国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条第二款规定：“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。”通过上述规定可以看出，不动产登记机构在办理集体土地登记时首先应考虑登记在集体经济组织或村民小组，若村民小组机构不健全，可以由村委会代为申请。本案中，佛山市高明区人民政府于2009年9月21日向原告颁发了集体经济组织证明书，其性质相当于村民小组，因此并不存在组织机构不健全的情况。因此被告完全可以在查清事实的情况下依照上述规定明确农村集体土地所有权主体代表。综上，被告在作出案涉行政行为时并未查清事实，导致颁证存在错误，原告诉请要求撤销，本院予以支持。关于原告提出的第二项诉讼请求，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对原告该请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告佛山市高明区国土城建和水务局颁发的佛高集有（2012）第0400613号《集体土地所有权证》；二、驳回原告佛山市高明区荷城街道尼教村民委员会下泽经济合作社其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市高明区国土城建和水务局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。（本页无正文）审 判 长  陈 威人民陪审员  王俊中人民陪审员  周信桐二〇一八年十二月三日书 记 员  罗盛权