广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）粤7101行初5172号 原告:广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地广州市南沙区榄核镇榄九路**，统一社会信用代码91440115618711621U。 法定代表人：吴振昌，职务：董事长。 委托代理人：徐启英，该公司工作人员。 委托代理人：梁钊明，广东中穗律师事务所律师。 被告：广州住房公积金管理中心，，住所地广州市天河区华就路****统一社会信用代码12440100741854396C。 法定代表人：夏卫兵，职务：主任。 委托代理人：钟晋闻，该中心工作人员。 委托代理人：谢佩雯，广东广信君达律师事务所律师。 被告：广州市人民政府，住所地，住所地广州市越秀区府前路**iv> 法定代表人：温国辉，职务：市长。 委托代理人：秦立平，该政府工作人员。 第三人：罗远春，女，汉族，1968年2月17日出生，身份证住址重庆市南川市。 原告广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）诉被告广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人罗远春住房公积金行政处理及行政复议一案，本院于2018年9月10日立案，依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告创信鞋业公司的委托代理人梁钊明，被告公积金中心的委托代理人钟晋闻、谢佩雯，被告市政府的委托代理人秦立平到庭参加诉讼，第三人罗远春经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审判。本案现已审理终结。 原告创信鞋业公司诉称，被告公积金中心作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕1395号《责令限期办理决定书》（以下简称涉案责令限期办理决定书）及被告市政府作出的穗府行复〔2018〕1950号《行政复议决定书》（以下简称涉案行政复议决定书）事实不清、适用法律错误，理由如下：一、《住房公积金管理条例》中没有对住房公积金的追缴规定时效，但也没有对住房公积金的追缴规定不受时效限制，被告公积金中心在作出具体行政行为向原告追缴长达二十年的公积金时，没有相应的法律、行政法规为依据，违反了行政合法性的基本原则。根据《宪法》的相关规定，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》属于部门规章，其法的效力和位阶均低于《住房公积金管理条例》，并且其应当以《条例》的内容为基础和依据，但《条例》中并没有对追缴时效作出规定，因此《指导意见》第六条规定，单位补缴可根据实际采取不同方式确定：其中单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。该条款有两层含义：1.“单位从未缴存住房公积金的”，原告不属于此种情况。原告从2013年6月主动开设公积金账户，并宣导员工缴纳公积金，在当地地区属于较早主动履行公积金缴存义务的企业，在第三人向被告公积金中心投诉追缴时，原告已开始为所有员工缴存公积金，只要本案第三人当时在职的，原告都已经开始为其缴存，不属于“从未缴存住房公积金”的情况，被告公积金中心适用《指导意见》第六条作为法律依据，要求原告不计时效补缴，是适用法律错误。2.“原则上应当补缴自《条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金。”这里使用了“原则上”的字眼，可见制定《指导意见》的立法意图也是分情况处理，并非强制性地一刀切，必须从条例发布之月开始补缴。原告设立二十余年，职工入职、离职的情况每天都有发生，曾经就职的职工人次数是数十万计算的，各种情况不可一概而论。被告公积金中心错误认定原告“从未缴存公积金”，并错误理解《指导意见》第六条的精神和含义，对原告采取一刀切的方式，追缴长达二十年的公积金，这是违反了行政合法性的基本原则，其所作出的行政行为是无效的。二、从广义的职权范围来讲，被告公积金中心追缴住房公积金是在履行保障劳动者享有公积金的权利，应当参照《劳动保障监察条例》关于时效的相关规定。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”因此，被告公积金中心接受第三人投诉时，应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。三、被告公积金中心和被告市政府未查清第三人的公积金缴存基数，直接以养老保险缴费基数作为缴存基数来源，这是缺乏事实和法律依据的。根据《住房公积金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度平均工资，而非养老保险缴费基数。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资或者职工对提供的工资有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或者所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算，但并没有任何规定可以使用养老保险缴费基数作为缴存数据来源。原告职工的养老保险缴费基数原则上由被告根据第三人的实际收入申报，但不得低于广东省每年公布的《社会保险年度企业职工基本养老保险缴费工资上限和下限的通知》规定的缴费工资下限。由于原告已经没有保存超过两年的工资数据，无法与第三人的养老保险缴费基数作详细对比，但根据原告初步统计，仅有约60%职工的平均工资达到或超过养老保险缴费基数。若以养老保险缴费基数为缴存基数来源，则无疑提高了缴存基数。这不仅缺乏法律依据，还非常不合理，大大地加重了原告的经济负担。此外，在既有纳税清单又有养老保险缴费明细时，被告公积金中心采取就高不就低的方式，采用高标准作为缴存基数，是没有法律依据的。原告认为，对于超过两年追溯时限的补缴请求，即使被告公积金中心和原告市政府认为需要追缴的，也应由第三人提供经原告确认的个人收入作为缴存数据来源，否则应承担不利的法律后果，被告公积金中心和被告市政府对其请求事项应不予支持或不予处理。四、被告公积金中心将原属于其的举证责任强加于原告，并在原告因客观原因无法提供相关证据时，直接以薄弱的证据材料认定原告与第三人劳动关系存续时间及缴存基数，这是违反了公平、公正的行政诉讼原则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，被告公积金中心对于证实原告与第三人存在劳动关系的时间段及收入仅依据劳动合同、纳税清单、社保缴费明细三者其一去推定，这样的证据明显是不充分的。实际上，仅有劳动合同并不能证明劳动关系持续履行：签了合同有可能因各种原因提早终止或解除；仅有纳税清单也不能证实双方就是劳动关系：因为双方有可能是依据劳动关系或者雇佣关系而产生的费用支付；仅有社保缴费明细更不能证明双方就是劳动关系：众所周知，为了能够领取退休金，社会上存在很多挂靠购买社保的情形，购买了社保并不能证明双方存在事实劳动关系。此外，关于举证责任的分配问题。被告公积金中心作出《核查通知书》后要求原告就与第三人的劳动关系存续时间及其工资收入提供证据，这是将原本属于第三人和被告公积金中心的举证责任强加于原告。现民法、行政处罚法、劳动合同法等法律均有追溯时效的相关规定，原告对于员工资料保存两年也已经是依法而为了，对于超过两年的职工资料无法长期保存也是人之常情，对于职工个人的纳税信息原告更是多次向当地税务分局了解，但因涉及个人隐私信息而无法打印提供，在此种情况下被告公积金中心还强行要求原告提供相应资料，否则按对原告不利的方法计算缴纳年限和基数。五、被告公积金中心对原告就《核查通知书》提出的异议不予回复、不予审查，即作出《责令限期办理决定书》，属于程序违法。原告收到被告公积金中心作出的《核查通知书》后，在期限内向被告公积金中心就缴存年限、缴存基数等提出了异议，但被告公积金中心没有就异议情况进行调查、审查及回复原告，直接作出《责令限期办理决定书》。被告公积金中心对原告提出的异议视而不见、不予审查和回复的行为剥夺了原告申辩、异议的权利，严重损害了原告的合法权益，属于程序违法。六、被告公积金中心和被告市政府在作出行政行为时，并未考虑实际情况及该行政行为所造成的不良社会影响。这系列案件属于历史遗留问题。虽然《公积金管理条例》早在1999年已经颁布，但当时在广州番禺、南沙当地，绝大部分企业没有执行该规定，当地的主管部门也对此种情况视而不见，在原告经营长达二十余年的时间内没有宣传引导要求企业执行，导致积压了大批员工没有缴纳公积金，企业也没有将该部分计算入成本之内。原告在2013年6月已经开始处理该历史遗留问题，并在2016年7月就提前完成公积金的缴存工作了。在这个背景下，有部分在那段时间离职的员工要求补缴，再后来就一大批一大批在职的员工要求补缴，补缴的年限长达数年甚至十几年，补缴金额累计数千万，造成企业严重的经济负担。综上，请求法院判令：一、依法撤销被告广州住房公积金管理中心作出的穗公积金中心南沙责字〔2018〕1395号《责令限期办理决定书》；二、依法撤销被告广州市人民政府作出的穗府行复〔2018〕1950号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由两被告承担。 被告公积金中心辩称，我中心认为所作涉案责令限期办理决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。一、根据《住房公积金管理条例》第二条第二款规定，原告为法定的住房公积金缴存义务单位。二、我中心作出的涉案责令限期办理决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法。三、我中心采用养老保险缴费基数作为住房公积金缴存基数来源依据有法可依。四、住房公积金的追缴不受时效的限制。五、住房公积金的缴存具有强制性，我中心作出的行政行为体现了《条例》的立法宗旨。综上，我中心作出的涉案责令限期办理通知书是合法、合理的，恳请法院依法驳回原告之诉讼请求。 被告市政府辩称，一、我府的行政复议受理程序合法。原告不服被告公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书，向我府申请行政复议，我府受理后向被告公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》，被告公积金中心依法作出答复。我府相关行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。二、我府的行政复议审查程序合法。被告公积金中心为我市管理住房公积金的单位，依法有权在用人单位逾期不缴或少缴住房公积金时，责令其限期缴存。被告公积金中心已在作出涉案责令限期办理决定书之前向原告发出《核查通知书》，其有权按照《住房公积金管理条例》第十七条和《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条的规定，核定原告的补缴数额。被告公积金中心在查实原告存在未为第三人缴存住房公积金的事实后，作出涉案责令限期办理决定书，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，处理适当。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条作出涉案行政复议决定书，并将涉案行政复议决定书送达原告、被告公积金中心和第三人。综上，我府作出涉案行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。 第三人罗远春未向本院提交陈述意见。 经审理查明，2018年1月29日，第三人向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨2005年5月至2015年12月原告欠缴的部分住房公积金，并申请使用社保缴费基数作为公积金缴费基数。2018年3月10日，被告公积金中心向原告送达《核查通知书》、《住房公积金应缴数额统计表》等相关文件，通知原告第三人反映其少缴/未缴2005年5月至2015年12月期间住房公积金10638元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。2018年3月13日，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告公积金中心提出了异议。2018年5月3日，被告公积金中心经核查后，向原告作出涉案责令限期办理决定书，查实原告未按规定为第三人缴存2005年5月至2015年12月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令原告在收到涉案责令限期办理决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2005年5月至2015年12月期间的单位应缴存部分住房公积金合计10638元到职工住房公积金账户内。 2018年6月26日，原告向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后于2018年7月2日向被告公积金中心发出《提出行政复议答复通知书》。2018年8月10日，被告市政府作出涉案行政复议决定书，决定维持被告公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书。原告仍不服，遂诉至本院。 以上事实，有身份证、商事登记信息、投诉信、养老保险缴费历史明细表、纳税清单、核查通知书、住房公积金应缴数额统计表、责令限期办理决定书、行政复议申请书、行政复议决定书、送达回证、邮政特快专递单、邮件查询等证据证实，原告、被告亦当庭陈述在案。 本院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条第一款及第三十八条的规定，被告公积金中心负责辖区内住房公积金管理工作，有权作出涉案处理决定。 《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、《住房公积金应缴数额统计表》等证据予以证明，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数及缴存期间等有异议，但未能举证予以说明，故本院对被告公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳。被告公积金中心根据养老保险缴费历史明细、纳税清单等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利。原告接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告公积金中心作出涉案责令限期办理决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。 对于原告提出的涉案责令限期办理决定书不符合《劳动保障监察条例》的2年时效规定，公积金追缴应受时效限制的主张，首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，而被告公积金中心作出的涉案决定并非行政处罚行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴；再次，法律法规没有对公积金的补缴追缴时效作出限制规定，维护住房公积金所有者的合法权益系《住房公积金管理条例》的基本原则，因此原告的上述主张于法无据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告公积金中心作出的涉案责令限期办理决定书，程序合法。 综上所述，原告请求撤销穗公积金中心南沙责字〔2018〕1395号《责令限期办理决定书》及穗府行复〔2018〕1950号《行政复议决定书》的理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告广州市番禺创信鞋业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广州市番禺创信鞋业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审 判 长  林穗菁 人民陪审员  冯金爱 人民陪审员  李月桂 二〇一八年十二月二十四日 书 记 员  方林珍