江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终968号上诉人（原审原告）罗邵阳，男，1979年11月12日出生，汉族，住弋阳县。被上诉人（原审被告）弋阳县人民政府，住所地弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，该县县长。委托代理人宣莉君，该县人民政府棚改办副主任。委托代理人吴步军，江西贤和律师事务所律师。上诉人罗邵阳因其诉弋阳县人民政府（以下简称弋阳县政府）房屋征收决定一案，不服上饶市中级人民法院（2018）赣11行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，罗金泉与罗邵阳是父子关系。罗邵阳、罗金泉在弋阳县弋××东门路××层房屋，房屋产权证号为弋房权证弋阳县字第**，房屋登记所有权人为罗邵阳，房屋所占土地为国有出让土地，土地登记使用权人为罗金泉，弋阳县政府当庭确认该房屋在征收范围内。2016年5月6日，弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区、南岩镇徐家片区）纳入弋阳县国民经济和社会发展“十三五”规划。2016年8月5日，江西省住房和城乡建设厅出具《关于确认上饶市第二批棚户区改造项目的复函》，同意将弋阳县一江两岸城中村改造项目（一期）、（二期）、弋阳县城北片区城中村改造项目纳入2016-2017年江西省棚户区改造计划。2016年10月10日，弋阳县第十六届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告在未来五年的主要任务中提到大力推进城市棚户区改造。2017年2月25日，弋阳县第十六届人大二次会议批准的《关于弋阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》提到全力做好2017年棚户区（城中村）改造工作。2017年8月23日，弋阳县国土资源局作出用地预审意见，审核通过案涉项目建设用地符合弋阳县土地利用总体规划。2017年8月25日，弋阳县城乡规划局核发建设项目选址意见书及规划选址范围图。在通过上述前置审批程序后，弋阳县征收办拟定了《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目（二期）国有土地上房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）》[以下简称补偿安置方案（征求意见稿）]，弋阳县政府分别于2017年7月10日、8月8日、8月30日组织相关部门人员对补偿安置方案（征求意见稿）进行论证。弋阳县政府于2017年8月15日作出《关于公布（征求意见稿）的公告》，并在政府网站及征收范围现场将补偿安置方案（征求意见稿）予以公布、张贴，征求公众意见。2017年8月30日，弋阳县政府发布关于组织召开补偿安置方案（征求意见稿）座谈会及弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期社会稳定风险评估听证会的公告，并在政府网站及征收范围现场公布、张贴。2017年8月31日，弋阳县政府组织召开了补偿安置方案（征求意见稿）座谈会及弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期社会稳定风险评估听证会，征求被征收人意见，部分被征收人参与了座谈会及听证会。2017年9月2日，弋阳县政府公告补偿安置方案（征求意见稿）。2017年9月5日，弋阳县发展和改革委员会作出《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区、南岩镇徐家片区）可行性研究报告的批复》。江西诚誉工程设计咨询有限公司对案涉改造项目二期作出社会稳定风险评估报告，评定风险等级为C级。2017年12月11日，弋阳县政府常务会议讨论通过了社会稳定风险评估报告。2017年12月14日，弋阳县政府经广泛征收意见后，将补偿安置方案（征求意见稿）修改情况及补充修改情况进行公示，并在政府网站及被征收范围现场公布、张贴。2017年12月15日，弋阳县政府召开县政府常务会议讨论通过《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定及征收与补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案），并于12月20日作出《弋阳县人民政府关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋的征收决定》附补偿安置方案及规划红线图，决定对弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）规划红线范围内国有土地上的建筑物、构筑物及其附属物（不包括国有及工矿企业公房）进行征收，该征收决定在政府网站及被征收范围现场予以公布、张贴。罗邵阳、罗金泉的房屋位于征收范围内，其不服该征收决定，向法院起诉要求撤销该征收决定及其附件补偿安置方案。原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条之规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施公共事业的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。本案所涉弋阳县政府房屋征收决书载明建设项目为弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目，且该建设项目被纳入2016-2017年江西省棚户区改造计划，据此，该项目具有社会公共利益的属性，至于政府是否有达到消化房地产库存的目的，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾。本案所涉项目符合公共利益的需要，弋阳县政府依据上述规定有权作出房屋征收决定。根据征补条例第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，弋阳县发展和改革委员会关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）项目可行性研究报告的批复、弋阳县国土资源局关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）的用地预审意见、弋阳县城乡规划局核发的建设项目选址意见书及所附规划选址范围图等证据，证实相关职能部门分别确认本案所涉项目符合弋阳县城乡规划和专项规划、土地利用总体规划以及国民经济和社会发展规划，弋阳县发展和改革委员会出具了说明对该项目符合弋阳县国民经济和社会发展“十三五”规划予以确认，弋阳县城乡规划局也出具说明对该项目符合弋阳县城乡规划和专项规划予以确认。弋阳县第十六届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告提到大力推进城市棚户区改造，弋阳县第十六届人大二次会议批准的《关于弋阳县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》提到全力做好2017年棚户区（城中村）改造工作，可以证实本案所涉项目已列入市、县级国民经济和社会发展年度计划。综上，弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）项目符合征补条例第九条规定的征收条件。对于罗邵阳、罗金泉提出弋阳县政府征收范围中包括集体土地涉嫌违规征收集体土地的意见，弋阳县政府辩称红线范围内的集体土地将另行作出征收决定不包括在本案征收决定内。经查，弋阳县政府征收决定书中载明征收范围为规划红线范围内国有土地上的建筑物等，据此本案所涉征收决定针对的是国有土地上的房屋进行征收并无涉及集体土地，且在规划红线范围内针对集体土地与国有土地同时并行展开征收工作并不违反法律规定，因此，对罗邵阳、罗金泉的该意见不予采纳。根据征补条例第十条、十一条之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，弋阳县政府通过网站公告及现场张贴的方式将征收补偿方案予以公布，并召开被征收人参与的听证会对征收补偿方案征求意见，虽然弋阳县政府张贴召开听证会通知的时间距离听证会召开仅有半天，但弋阳县政府通过网络及电话等形式持续征求公众意见，直至公布修改情况及补充修改情况，征求意见期限长达近四个月之久，因此，弋阳县政府充分保障了被征收人的知情权和参与权。根据征补条例第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案所涉项目经江西诚誉工程设计咨询有限公司作出社会稳定风险评估报告，评定风险等级为C级，评估报告经弋阳县政府召开政府常务会议审议同意，符合相关规定。征补条例第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、转款专用。本案中，弋阳县政府提交的资金证明证实棚户区改造项目指挥部办公室在两家银行开设征收补偿资金专用资金账户，用于支付征收补偿费用，符合专户存储、专款专用的规定。另，中国农业发展银行弋阳支行及中国建设银行股份有限公司弋阳县支行出具的资金证明中显示弋阳县政府共计存入征收补偿资金744,005,945.74元，根据弋阳县政府提供的证据整个“一江两岸”棚户区（城中村）改造项目涉及房屋征收总面积近45万平方米，总投资达23亿余元，其中二期（城北片区、南岩镇徐家片区）共20万平方米，因此弋阳县政府存入的征收补偿资金与其预计投资的数额尚有差距，但根据查明的情况，本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收补偿协议，并进行了安置补偿，可以证明安置补偿资金并不存在不足问题。根据征补条例第十条、第十三条之规定，制定征收补偿方案是作出征收决定的阶段性行为，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分，审查征收补偿方案是否合法是审理房屋征收决定案件中不可缺少的部分。本案所涉房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项，并未与相关法律法规相违背，且罗邵阳、罗金泉指出该补偿安置方案中违法之处不属实，因此，该征收补偿安置方案合法。弋阳县政府在制定征收补偿安置方案之前通过评估机构对被征收范围房屋进行过房地产价值评估，并以此评估结果作为制定补偿标准的参考，系弋阳县政府为制定补偿标准所作的前期准备工作，并非征补条例规定的征收补偿程序中开展的房屋征收评估工作，因此，弋阳县政府的作法并未违反法律强制性规定。根据征补条例第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，市、县级人民政府依照条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服，可依法申请行政复议或依法提起行政诉讼。罗邵阳、罗金泉提出补偿安置方案中补偿标准过低损害了被征收人利益，弋阳县政府在补偿方案中确定了补偿参考价，但同时也注明被征收人对补偿参考价有异议的，参照评估机构的评估结果确定补偿金额。因此，针对未达成补偿协议的被征收人，将由选定的评估机构对房屋价值进行评估，该评估结果体现在征收补偿决定中，系对被征收人的最终补偿结果，补偿方案中的补偿标准并不直接表现为对被征收人的最终补偿结果，对被征收人的实体权利并不直接产生影响。另，被征收人对征收补偿决定不服仍可通过其他法定渠道救济权利，且被征收人对于评估结果不服亦有申请复核及申请专家委员会鉴定的权利。综上，原审法院认为弋阳县政府作出的本案所涉征收决定及其附件补偿安置方案，程序合法、依据充分，符合征补条例的规定，罗邵阳、罗金泉要求撤销该征收决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗邵阳、罗金泉的诉讼请求。案件受理费50元，由罗邵阳、罗金泉负担。上诉人罗邵阳不服原判上诉请求本院撤销原判，撤销本案所涉征收决定及其附件补偿安置方案。理由是：1.原审法院认定事实不清，本案被上诉人弋阳县政府实施的房屋征收范围内涉及了集体土地，被上诉人以本案所涉征收将涉案范围内的集体土地上房屋及国有土地上房屋全部予以征收，严重违背法律规定，属于越权征收的行为。2.被上诉人作出房屋征收决定违反法律规定。其一，被上诉人给被征收人提供的是“政府购置房源及新建安置房”，原审法院的认定未结合征补条例第二十一条第三款的规定，仅认为涉案建设项目被纳入了2016-2017年江西棚户区改造计划且弋阳县政府有权作出征收决定即认定该项目具有社会公共利益的属性，属事实认定不清，适用法律错误。其二，被上诉人在组织征求公众意见以及听证等法定事项上，违反了征补条例规定的30天征求意见期限等法律规定。其三，被上诉人作出征收决定前，未保障征收补偿资金依法足额到位。3.被上诉人实施的涉案房屋征收决定中，补偿安置方案也不符合法律规定。其一，被上诉人选定评估机构是在上诉人已经对选定评估机构和程序提起诉讼，且被上诉人选定评估机构是在上诉人诉讼过程中，程序严重违法。其二，被上诉人公布的补偿安置方案中并没有提供改建地段或者就近地段的房屋，提供产权置换的房屋是政府购置房源以及新建的回购房，违反征补条例第二十一条第三款规定。其三，对于停产停业损失补偿及支付搬迁费的内容违反法律规定。4.通过被上诉人提交的社会稳定风险评估备案表，可以看出其未依法进行社会稳定风险评估。被上诉人弋阳县政府答辩认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉人罗邵阳的上诉请求。理由是：1.被上诉人系针对征收范围内国有土地上房屋作出征收决定，且被上诉人作出的征收决定符合“公共利益”之需要。其一，本案所涉项目中主要为国有土地，也有部分集体土地，但被上诉人作出的征收决定中已明确表明征收对象为该项目红线范围内的国有土地上房屋，而该项目中的集体土地房屋，被上诉人已另行制定征收补偿安置方案进行征收补偿。其二，被上诉人作出征收决定符合“公共利益”之需要，符合征补条例第八条之规定。体现在一是案涉项目的房屋建设密度大、基础设施薄弱、环境卫生恶劣，群众改造意愿强烈，从该项目90%多的自愿签约率可以证明。二是案涉项目的资金全部系政府通过银行贷款和自筹的方式筹集，没有开发商的资金。三是从案涉项目的后期规划来看，主要用于公园、书院等公共绿化、休闲，完全符合“公共利益”之需要。2.征收决定程序合法合规，原审法院判决符合法律规定。其一，被上诉人作出征收决定前，依法取得了弋阳县发改委的立项批复、弋阳县国土资源局的用地预审意见、弋阳县城乡规划局的项目选址意见书，同时案涉项目还依法纳入了2016-2017年江西棚户区改造计划以及弋阳县国民经济和社会发展年度计划中，故被上诉人作出的征收决定符合征补条例第九条“四规划一计划”的规定。其二，被上诉人在作出征收决定前，几次组织弋阳县政府、弋阳县国土资源局、弋阳县规划局等相关部门人员对补偿安置方案（征求意见稿）进行科学论证。征求意见稿经论证后，被上诉人严格按照征补条例第十条之规定，将征收补偿方案公开征求意见，主动听取广大被征收人意见，征求意见期间前后长达四个多月，充分保障了上诉人的知情权与参与权。其三，在原审过程中，被上诉人提交了农发行及建设银行出具的资金证明，充分证明了本项目棚改资金专户存储、足额到位。随着棚改工作的推进，被上诉人亦及时足额支付了全部已签约户的房屋征收补偿款，且余款也足以支付剩余未签约户的征收补偿款，证明被上诉人的征收补偿资金是足额到位的。其四，被上诉人严格按照法律规定进行案涉项目的社会稳定风险评估工作，评估结果为低风险（C级），且该社会稳定风险评估报告提交弋阳县政府常务会议审议通过，完全符合《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十六条之规定。其五，被上诉人依法作出征收决定并依法进行了公告。3.被上诉人制定补偿安置方案符合法律规定，并无不当。其一，被上诉人在补偿安置方案中明确了评估机构的选定程序，系严格按照《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条之规定制定的。其二，采用货币化安置和产权置换安置两种方式，能够充分保障被征收人选择产权安置的权利，且被上诉人在就近地段建设一批安置房供被征收人选择符合现行法律规定。上诉人被征收房屋与安置房的直线距离仅几百米。其三，在补偿安置方案中，被上诉人已经对房屋的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等规定了合理的补偿标准，同时也明确了被征收人认为不合理的，可以申请以评估的形式确定补偿标准，符合法律规定。安置补偿方案中涉及的产权调换以及房屋面积的认定，不违反法律和《房产测量规范》的规定。同时，上诉人被征收房屋非营业房，不存在对停产停业损失等提出异议的问题。本案各方当事人向原审法院提交的证据材料已全部随案移送本院，本院经查证核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。另查明，原审原告罗金泉在诉讼期间死亡，其继承人罗邵阳申请参加本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人弋阳县政府作出本案被诉征收决定及其附件补偿安置方案是否合法的问题。关于被上诉人作出征收决定是否合法的问题。本案被诉征收决定明确载明征收范围为规划红线范围内国有土地上的建筑物、构筑物及附属物，系对规划红线范围内国有土地上的房屋进行征收，并未涉及集体土地。上诉人提出弋阳县政府无权对规划红线范围内集体土地上的房屋进行征收的主张，不属于本案的审理范围。本案被诉征收决定所涉建设项目为弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区），属于征补条例第八条第（五）项规定的“由政府依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”的情形，且符合弋阳县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并被纳入2017年弋阳县国民经济和社会发展计划，未违反征补条例第九条的规定。被上诉人主张其作出征收决定是为了公共利益的需要理由成立。征补条例第二十一条第三款是对补偿的规定，上诉人提出依据此条规定来认定征收是否符合公共利益需要的主张本院不予支持。被上诉人张贴召开征收补偿方案听证会通知距离听证会召开虽然仅有半天时间，但其通过网络及电话等形式持续征求公众意见，直至公布修改情况及补充修改情况，征求意见期限长达近四个月之久，上诉人提出被上诉人侵害了被征收人的知情权和参与权的主张不能成立。被上诉人提交了相关银行出具的资金证明，证明案涉项目资金符合专户存储、专款专用的规定。同时，征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收补偿协议，并进行了安置补偿，且专户余款也足以支付剩余未签约户的征收补偿款。上诉人提出被上诉人未保障征收补偿资金依法足额到位理由不充分。本案所涉项目由江西诚誉工程设计咨询有限公司作出了社会稳定风险评估报告，评估报告经弋阳县政府召开政府常务会议审议同意，符合征补条例第十二条的规定。上诉人提出被上诉人未依法进行社会稳定风险评估的主张不能成立。关于被诉征收决定所附补偿安置方案是否合法的问题。本院认为，被上诉人在补偿方案中规定了补偿参考价，但同时又明确被征收人对补偿参考价有异议的，参照评估机构的评估结果确定补偿金额，并未违反征补条例第十九条关于被征收房屋的价值由评估机构评估确定的规定。补偿安置方案确定的安置房位置，距离上诉人被征收房屋仅几百米，也不违反征补条例第二十一条第三款关于作出房屋征收决定的人民政府应当提供改建地段或者就近地段房屋的规定。补偿安置方案规定对被征收人选择产权置换安置的，按照正房面积1：1比例进行置换，阁楼、地下室计入正房的面积按层高确定比例计算，并有对被征收房屋占地面积以外空地的补偿规定，均未违反法律以及《房产测量规范》的规定。同时，上诉人提出被上诉人在其对相关选定评估机构的通知提起诉讼的过程中选定评估机构程序违法，没有法律上的依据。上诉人被征收的房屋并非营业房，停产停业损失补偿与其无利害关系，无权对此提出异议。综上，被上诉人弋阳县政府作出《弋阳县政府关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋的征收决定》及其附件《弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》证据确凿，合法适当。原审判决驳回上诉人罗邵阳的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人罗邵阳上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗邵阳负担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  陈雯雯审判员  彭彩玲二〇一八年十二月十八日书记员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋.第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……