四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川1402行初71号 原告陈永贤，男，1973年1月18日出生，汉族，住四川省洪雅县。 委托代理人李晓娟，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刘伦，北京市京师律师事务所实习律师。 被告洪雅县瓦屋山镇人民政府。住所地：四川省洪雅县瓦屋山镇康庄路**。 法定代表人李敏杰，镇长。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 委托代理人祝瑞，四川恒初律师事务所实习律师。 原告陈永贤起诉要求确认被告洪雅县瓦屋山镇人民政府（以下简称瓦屋山镇政府）补偿安置协议无效一案，于2018年4月9日向本院提起行政诉讼。我院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2018年6月1日公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人李晓娟、刘伦；被告瓦屋山镇政府副职负责人余文均及其委托代理人祁明忠、祝瑞到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系四川省眉山市洪雅县瓦屋山镇射亭村村民。2017年2月，瓦屋山镇政府通知原告合法占用的土地和房屋被划入征收范围，原告迫于各种压力，最终与被告签订了《洪雅县瓦屋山镇相大坪区域房屋搬迁货币化补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》）。2018年2月，原告才得知被告征收原告宅基地的行为并没有经过上级批准，被告的行为属于违法征地。原告认为，本案的被告没有征地的主体资格，同时其征地行为没有获得有权机关的批准，被告的征地行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，其与被告签订的安置协议理应无效。请求：1.确认原告与被告洪雅县瓦屋山镇人民政府签订的《补偿安置协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证实其主张，向本院提交了下列证据并经当庭质证： 第一组证据：原被告签订的《补偿安置协议书》，证明协议是原告和被告在征地情况下签订的，是被告做出的行政行为，被告主体适格。 第二组证据：朝田坝征地搬迁便民手册，第一页载明政策依据是川府函〔2012〕94号批复，证明是一个征地补偿标准的批复文件，该手册后面也多次提到征地相关的内容。 第三组证据：征地搬迁工作手册，证明本次被告实施的是征地行为。 第四组证据：瓦屋山镇征地搬迁补偿安置方案，证明本次被告实施的是征地行为。 第五组证据：瓦屋山镇征地搬迁安置对象（人口）鉴定办法，证明本次被告实施的是征地行为。当时被告印发的文件都是针对征地行为。 第六组证据：洪雅县国土资源局信息公开告知书，证明政府没有相关工作批复，原告所在的土地没有经县、省政府批复被征收。 第七组证据：眉山市中级人民法院（2017）川14行初29号《行政判决书》，来源于中国裁判文书网，证明原告的土地没有被依法征收。 第八组证据：朱中祥、李代平、胡万祥、刘代林出具的证明，证明被告没有举行过统规统建、房屋选址的会议，被告说法不成立。 第九组证据：视频资料，证明内容同第八组证据。 被告瓦屋山镇政府辩称，一、被告与原告签订的补偿安置协议并不是一个行政行为，不具有可诉性。被告与原告签订的补偿安置协议是基于造福瓦屋山村民，提升村民幸福感，发展瓦屋山经济，加快瓦屋山国家森林公园景区的建设。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，射亭村及张坝村所在的部分村民在瓦屋山镇朝田坝、相大坪部分区域以村民自治为主体实施的统规统建项目。二、原告诉被告的诉讼主体不适格。瓦屋山镇相大坪区域统规统建项目依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定作出的，属村民自治的范畴，其作出主体是原告所在的村民委员会作出的。因此，原告诉被告的诉讼主体不适格。原告如果认为瓦屋山镇相大坪区域统规统建项目损害其合法权益，可以根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，申请人民法院予以撤销。 综上所述，原告与被告签订的补偿安置协议不涉及土地的征收征用，并不是一个具体行政行为，不具有可诉性。原告所在的村民委员会通过召开村民代表大会，参照洪府发[2013]26号文件规定的标准，对统规统建房屋采取货币化补偿方式，并通过对统规统建房屋的选址、住宿房和生产经营性用房建设的建设标准以及货币化补偿对象（人口）等事项逐一进行表决后作出决议，其作出主体并不是被告，其诉被告主体不适格。因此，原告诉被告的理由不能成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告瓦屋山镇政府向本院提交以下证据，并经庭审质证： 第一组证据：1.法定代表人身份证明及身份证复印件；2.诉讼代表人身份证明及身份证复印件。证明被告诉讼主体资格适格。 第二组证据：1.会议纪要及同意的参会人员签名单；2.张坝村统规统建会议纪要及同意的参会人员签到单；3.射亭村统规统建会议纪要及同意的参会人员签名单；4.射亭村统规统建群众住房选址会议纪要及同意的参会人员签名单；5.张坝村统规统建群众住房选址会议纪要及同意的参会人员签名单；6.瓦屋山朝田坝区域统规统建货币化补偿对象（人口）鉴定办法；7.瓦屋山相大坪区域统规统建货币化补偿对象（人口）鉴定办法；8.朝田坝、相大坪统规统建群众住宿房和生产经营用房集体意见；9.洪府函[2015]24号文件；10.洪府发[2013]26号文件。证明由瓦屋山镇统规统建项目系射亭村村民委员会及张坝村村民委员会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》自行组织实施。统规统建项目为射亭村及张坝村村民自治的形式实施，相关村民搬迁的补偿内容及标准为射亭村和张坝村经村民代表大会参照洪府函[2015]24号文件、洪府函[2013]26号文件规定的标准进行补偿后，由瓦屋山镇人民政府与统规统建所涉区域村民家庭户签订了《房屋搬迁货币化安置补偿安置协议书》，该协议书系统规统建区域村民履行村民代表大会决议的行为，瓦屋山统规统建项目并不涉及土地征收征用。 第三组证据：1.洪雅县瓦屋山旅游综合开发项目金花桥游客服务中心规划建设用地地质灾害危险性评估报告；2.应急避难场所照片。证明在射亭村、张坝村统规统建修建过程中建设瓦屋山山门外应急避难场所系依据相关地质灾害评估报告修建。 第四组证据：朝田坝、相大坪搬迁工作图片。证明在射亭村、张坝村的统规统建过程中，瓦屋山政府及相关村民委员已积极做好相关的前期准备工作，与相关村民达成了协议。 第五组证据：1.瓦屋山镇相大坪区域房屋选购情况；2.瓦屋山镇朝田坝区域建房户房屋认购明细；3.相大坪区域商品房户型及面积认定明细表。证明射亭村、张坝村统规统建区域村民就商品房户型及面积和认购情况达成一致意见。 第六组证据:1.领条；2.银行账户。证明原告根据与瓦屋山镇政府签订的《补偿安置协议》自愿出具了领款的银行账户并领取了货币化安置补偿款。 经庭审质证，原被告质证意见如下： 被告瓦屋山镇政府对原告提交证据的质证意见：第一组证据协议书是依据村民代表大会的决议、参照县政府根据川府函，［2012］94号文件作出的补偿补偿方案标准进行的，该协议是沿用瓦屋山水库区搬迁的标准，不能达到原告的证明目的。第二、三组证据三性无异议，是前期工作的宣传性手册，但本案实质是村民代表大会的统规统建项目，不能混为一谈，不能达到原告证明目的。第四组证据被告只是参照标准，前提是统规统建项目是村民代表大会通过的。第五组证据无原件对其三性不认可，不能达到原告的证明目的。对第六组证据的真实性认可，关联性不认可。对第七组证据的关联性不认可。第八组证据证人出具的证明应当属于证人证言，根据规定，证人必须出庭，因证人未出庭，即便有原件，也不能证明其真实性，对其三性不认可。对第**证据视频资料上的人无法证明是本案涉及的房屋范围内的村民，且只有一个人，视频是否有编辑、剪切的过程，是否告知过当事人也不能确定，摄像者和被摄像者的关系也无法确定，对其真实性不认可。 原告对被告瓦屋山镇政府提交证据的质证意见：被告提交的所有证据均没有原件，只是在证据复印件上加盖瓦屋山镇政府的公章，且被告举证超过法定举证期限。对第一组证据的三性无异议。第二组证据1-5五个会议纪要三性不认可，原告从未参加过会议，张坝统规统建最后的签名是会议签到单，不能证明是会议表决，参加会议的人员和签字的人员不一致，张坝统规统建里有一个人叫李斌，但后面没有这个人的签字，村民搬迁不属于村民民主表决的范畴，村民代表的选举也不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，且根据原告了解，被告从来没有举行过这样的会议，被告涉嫌作伪证；第二组6-7鉴定办法三性不认可，被告之前到村里做工作的时候拿的并不是这个文件，而是拿的征地搬迁手册等；证据8集体用房的集体意见三性不认可，是复印件，是村民代表大会讨论一致，但没有看到表决过程，原告也没有参加过会议，也没有村民代表的选举和产生的过程。参会的二十多个人只有一小部分是搬迁户；对证据9、10洪府函[2015]24号文件和洪府发[2013]26号文件三性无异议，两个文件是征地的文件，也能证明被告的行为是征地行为。第三组证据中的证据1三性不认可，没有原件，金花桥不是原告征地的地方，与本案无关联性；证据2也与本案没有关联性，真实性无异议，不能证明这是一个村民自治的行为，不能达到被告的证明目的。第四组证据没有原件，三性不认可，不能达到被告的证明目的。第五组证据真实性有异议，原告没有见过表格，这组证据和第二组证据能证明被告开会议的时候只有小部分人是被拆迁对象。被告开会是非法的，没有经过民主选举，不能证明双方达成一致意见。第六组证据真实性无异议，原告签过字，但不能证明被告行为的合法性，不认可证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第八组证据属于证人证言，因未附居民身份证复印件等证明证人身份的文件，且证人均未到庭作证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条、四十一条之规定，不能作为证据采用；原告提交的第九组证据属于视听资料，未注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第（二）项之规定，不能作为证据采用。被告提交的所有证据虽无原件，但是在证据复印件上加盖了证据保存机关瓦屋山镇政府的公章，且被告在法定举证期限内向本院提交了证据，故对被告提交的证据真实性予以认可。原告所举的其余证据及被告举证，均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告陈永贤为四川省眉山市洪雅县瓦屋山镇射亭村**村民。2017年2月21日，被告瓦屋山镇政府与原告陈永贤签订了《补偿安置协议》，该协议记载：甲方为瓦屋山镇政府，乙方为陈永贤、乙方现有家庭成员6人，补偿方式为货币化补偿安置；乙方必须于2017年2月26日前将征地范围内所涉及的房屋和附属物等财产，全部拆离占地区域，达到清场交地标准；乙方及家庭成员自愿在洪雅县瓦屋山镇指定区域内限定价购买商品房（指定购买住房区域在香水湾，指定购买经营性用房区域在相大坪商业集中区）；甲方补偿乙方安置补偿费用（1.房屋及附属物补偿874848.4元；2.经营性用房补偿459472元；3.货币安置补偿720000元；4.乙方承若提前完成搬迁，甲方一次性给予搬迁奖励20000元）总计2074320.4元。同日，陈永贤出具领条并签字捺印确认收到朝田坝区域征地搬迁安置补偿费，该领条主要内容为：今收到相大坪区域货币化安置补偿款720000元，房屋、附属物及零星树木补偿款874848.4元，经营性用房补偿459472元，提前搬迁奖金20000元，扣除申请购房预付款360000元，扣除提前搬迁奖金20000元，实际领取1694320.4元。庭审中查明，该征地搬迁安置补偿费由镇政府统一支付。 另查明，2016年11月24日，瓦屋山镇政府召开了在朝田坝、相大坪部分区域统规统建相关事项的表决会议。该会议通过了统规统建所涉区域、建设项目、补偿及标准等事项，其中统规统建所涉区域包括朝田坝、相大坪的部分区域，其所涉村组包括射亭村1组、射亭村2组、射亭村3组、射亭村4组、射亭村5组及张坝村部分区域。2017年1月14日，射亭村村民委员会召开了村民代表大会，通过了在射亭村部分区域实施统规统建，会议通过了统规统建房屋的搬迁补偿标准、青苗和地上附着物补偿标准等事项。2017年1月15日，射亭村村民委员会召开村民代表大会，确定新建住房选址为石岗湾；由镇政府委托瓦屋山投资有限公司按照统规统建区域村民确定的建设标准在石岗湾进行修建；房屋统一修建后，由统规统建所涉区域的村民以限购价进行选号购买。2017年1月18日，瓦屋山镇政府形成了《瓦屋山镇相大坪区域统规统建货币化补偿对象（人口）鉴定办法》，该鉴定办法载明：统规统建货币化补偿对象（人口）以货币化补偿，参照洪府函〔2015〕24号文件规定标准和洪府发〔2013〕26号文件规定标准。2017年1月20日，射亭村、张坝村召开了村民代表大会，会议确定了按照《朝田坝、相大坪统规统建群众住宿房和生产经营用房集体意见》对住宿房和生产经营性用房建设的建设标准。 还查明，2017年1月，瓦屋山镇政府印发的《朝田坝征地搬迁便民手册》上载明：搬迁政策依据为川府函〔2012〕94号批复。2017年1月，瓦屋山镇政府印发的《征地搬迁工作手册》上第65页为《瓦屋山镇征地搬迁补偿安置实施方案》，第一章总则第二条载明：本方案适用于瓦屋山镇域范围内集体土地上的征地搬迁；第三条载明：瓦屋山镇政府负责瓦屋山镇域范围内集体土地上的征地搬迁安置工作。第二章征地搬迁补偿第五条载明：征收土地补偿按洪雅县人民政府公布的征地补偿标准执行。庭审中查明，案涉集体土地未取得征地批文。 本案在审理过程中，合议庭成员到瓦屋山镇，实地进行勘查，查明在原告房屋所在地，已建成瓦屋山紧急避难场所及公共停车场，用于安置原告等村民的统规统建安置房正在建设中。 本院认为，本案争议焦点为：一、搬迁补偿是否属于被告的征地补偿行为；二、原被告所签订的房屋搬迁货币化补偿安置协议是否无效。 关于争议焦点一：根据庭审查明的事实，原告所在的村民委员会通过召开村民代表大会、发资料等宣传动员，参照洪府发[2013]26号文件规定的标准，对统规统建房屋采取货币化补偿方式，并通过对统规统建房屋的选址、住宿房和生产经营性用房建设的建设标准以及货币化补偿对象（人口）等事项逐一进行开会、讨论、表决后作出决议，原告亦自行搬迁、领取补偿款，用于安置原告等村民的统规统建安置房正在建设中，搬迁房屋所腾出土地用作包括原告等村民在内的“应急避难场所”的公共利益需要设施。据此，可以认定被告的搬迁补偿行为是基于造福瓦屋山村民，提升村民幸福感，发展瓦屋山经济，加快瓦屋山国家森林公园景区的建设的需要，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，协助村委会以村民自治为主体实施统规统建的行为。且本案原告未提供有力的、明确的证据证明被告的搬迁补偿行为确属征收行为，故对原告诉称搬迁补偿行为系被告土地征收补偿行为的理由，本院不予支持。 关于争议焦点二：行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案被告与原告签订的《洪雅县瓦屋山镇相大坪区域房屋搬迁货币化补偿安置协议书》属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，被告可以对原告所在村民委员会的统规统建工作给予指导、支持和帮助。被告以其名义与原告签订安置补偿协议，更能统筹保障协议目的的实现，该行为不违反法律禁止性规定。原告与被告签订的安置补偿协议成立并生效，该协议亦不具有上述法律规定的无效情形，故原告请求确认协议无效的理由不成立。 综上，被告的搬迁补偿行为是其协助村委会以村民自治为主体实施统规统建的行为；原被告所签订的补偿安置协议不存在法律规定的无效情形。对于原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈永贤的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告陈永贤负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审判长  姚良全 审判员  彭 英 审判员  姚晓莉 二〇一八年十二月二十七日 书记员  张璐瑶 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 (2018)川1402行初71号 附本案适用的法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。