河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3166号上诉人（一审原告）邵秀琴，女，1956年11月19日生，汉族，住河南省淇县。委托代理人王志有，男，汉族，1980年10月5日出生，住址同上。被上诉人（一审被告）淇县人民政府，住所地河南省淇县人民路**。法定代表人王海涛，县长。委托代理人李思颖，淇县人民政府工作人员。委托代理人蔺琰晰，河南大正永衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）淇县国土资源局，住所地河南省淇县红旗街中段。法定代表人孙锦河，局长。行政负责人郭建华，主管副局长。委托代理人张胜利，淇县国土资源局工作人员。委托代理人苏广君，河南谦荣律师事务所律师。邵秀琴诉淇县人民政府（以下简称淇县政府）、淇县国土资源局（以下简称淇县国土局）行政赔偿一案，不服鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行赔初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邵秀琴及其委托代理人王志有，被上诉人淇县政府的委托代理人李思颖、蔺琰晰，被上诉人淇县国土局的委托代理人张胜利、苏广君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2011年8月1日，鹤壁市人民政府作出鹤政土〔2011〕63号《关于淇县桥盟街道办事处七里堡等6个村土地综合整治试点项目规划的批复》，同意对淇县桥盟街道办事处七里堡村、吴寨村等6个村的土地进行综合整治。在土地综合整治项目实施过程中，占用了邵秀琴家承包的责任田。邵秀琴认为被上诉人给出的补偿价格极低，且与开发商勾结，将涉案土地用于房地产开发，侵犯其合法权益。遂提起本案诉讼，要求确认被上诉人对上诉人的农用地进行土地综合整治行为和抢占实施行为违法，按照每亩30万元的标准进行赔偿，并支付最低生活保障待遇和社会保险待遇。鹤壁市中级人民法院一审查明：2009年11月2日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室印发豫土综治办函〔2009〕1号《关于印发和的函》，对县级土地综合整治规划编制及试点村土地综合整治规划编制作出指导意见，对基础数据和规划期、编制原则、规划的主要内容、规划的论证和报批及整治规划编制成果等方面进行了规范。2011年6月3日，淇县政府印发淇政土〔2011〕32号《关于申报淇县桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治项目的请示》，对淇县桥盟街道办事处七里堡、吴寨村等六个村土地综合整治项目向鹤壁市人民政府进行请示。2011年8月1日，鹤壁市人民政府作出鹤政土〔2011〕63号《关于淇县桥盟街道办事处七里堡等6个村土地综合整治试点项目规划的批复》，同意对淇县桥盟街道办事处七里堡村、吴寨村等6个村的土地进行综合整治。在土地综合整治项目实施过程中，占用了邵秀琴家承包的责任田。淇县桥盟街道办事处将相关补偿款155793元汇入王树吉（邵秀琴之夫）名下的淇县农村信用合作联社存折内。鹤壁市中级人民法院一审认为：一、关于淇县政府、淇县国土局是否具有法定职责问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”、第二款“地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地”及国土资源部于2008年8月29日印发的国土资发〔2008〕176号《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》“六明确工作职责，落实共同责任…市、县人民政府及国土资源部门主要负责落实部和省（区、市）的有关政策、规定和标准，落实规划，组织土地整理复垦开发项目管理和权属调整，组织群众对项目的听证，组织项目实施和群众参与，加强专项资金管理，开展绩效评价等工作”的规定，淇县政府、淇县国土局依法具有进行土地综合整治的法定职责。二、关于淇县政府、淇县国土局在土地综合整治行为实施过程中是否合法的问题。依据法律、法规、规章及相关规范性文件的要求，本案中，淇县政府、淇县国土局虽然依据河南省土地综合整治工作领导小组办公室豫土综治办函〔2009〕1号文件，作出了“关于申报淇县桥盟街道办事处七里堡等六个村土地综合整治项目”的请示，并且该土地综合整治项目已经鹤壁市人民政府批准同意实施，但是该土地综合整治项目实施过程中，淇县政府、淇县国土局并未提交其在项目可行性研究或申报阶段“查清拟开展整治区域的土地利用和权属现状、调查了解权利人权属调整意愿、分析统计权属调整的初步意向”的证据；未提交在项目规划设计阶段“结合整治项目规划设计方案、编制土地权属调整方案、协调签订土地权属调整协议”的证据以及在项目实施阶段“改变土地利用现状的行为方面”的合法依据；也未提交其在项目竣工验收阶段“组织落实土地权属调整方案、对新的权属界线进行勘测定界、形成图件并由权利人签字确认、编写土地整治权属调整报告”等方面的证据，故确认淇县政府、淇县国土局土地整治的实施行为违法。三、关于邵秀琴的第二项、第三项诉讼请求是否成立的问题。因土地综合整治项目是指将增减挂钩项目和土地整理复垦开发项目整合，对田、水、路、林、村统筹规划，综合整治的行为，整理复垦开发后的土地所有权性质不变，并非土地征收行为，故鹤壁市中级人民法院对邵秀琴按照每亩30万元的赔偿标准进行赔偿的诉讼请求不予审理。至于邵秀琴所请求的支付最低生活保障待遇和社会保险待遇的诉讼请求，因本案不涉及土地征收行为，对此项请求鹤壁市中级人民法院亦不予审理。综上，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决：一、确认淇县人民政府、淇县国土资源局针对邵秀琴承包责任田的土地综合整治实施行为违法；二、驳回邵秀琴的其他诉讼请求。邵秀琴不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人所经营承包的土地为基本农田，被上诉人以综合整治为名，强行霸占上诉人的承包地，开发建设房地产项目，导致该土地永久灭失，上诉人被永久剥夺了土地承包经营权，因此上诉人的赔偿请求合理合法，法院应予支持。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，土地整治是按照土地利用总体规划，对田、水、路、林综合整治，提高耕地质量，增加耕地面积，改善农业生茶条件、生态环境和整治闲散、废弃地，然而被上诉人却把我们全村农民约600亩的基本农田整没了，这是以综合整治为名，行霸占农田为实的严重违法行为。综上所述，请求撤销原审判决，改判确认涉案土地为基本农田，确认被上诉人为强占基本农田行为，判令被上诉人支付最低每亩30万元的赔偿或返还基本农田的土地承包经营权，请求二审法院审理鹤政土（2011）63号文件的合法性。被上诉人淇县政府答辩称：上诉人的上诉请求已经超出了一审诉讼请求，在二审时不应对其超出一审诉讼请求的上诉请求进行审理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人淇县国土局的答辩意见同淇县政府答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确定。本院认为：（一）邵秀琴起诉状中所列的诉讼请求有三项，一是确认淇县政府、淇县国土局对邵秀琴农用地的土地综合整治行为和抢占实施行为违法；二是判令淇县政府、淇县国土局对邵秀琴的土地按照每亩30万元进行赔偿；三是判令淇县政府、淇县国土局支付邵秀琴最低生活保障待遇和社会保险待遇。关于其第一项诉讼请求。一审判决第一项已予以支持，邵秀琴在上诉状中要求撤销一审判决，改判确认淇县政府、淇县国土局抢占基本农田行为违法，且同时要求确认涉案土地为基本农田保护块和附带审理鹤政土（2011）63号文件的合法性，其上诉请求系对诉讼请求的变更。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”邵秀琴在二审程序中要求变更诉讼请求，没有提供正当理由，本院不予准许，对其上诉状中超出诉讼请求的部分，本院不予审理。（二）关于其第二项、第三项诉讼请求。土地综合整治项目实施的目的是为了提高土地的使用效率，将旧村拆迁后腾出的土地进行复垦，保证项目区内耕地总量不减少。如邵秀琴承包的土地被土地综合整治项目占用，其合法权益受到损害，应当由土地综合整治项目的实施人负责协调其项目涉及的村集体经济组织为其另行调整土地，充分保障邵秀琴作为农村集体经济组织成员对集体土地的承包权利；如客观上确实无法调整土地，则应当对邵秀琴进行公平、合理的补偿。但因土地综合整治项目的实施行为并非土地征收行为，土地性质仍为集体土地，土地使用权尚未发生变化，邵秀琴主张的每亩30万元的赔偿标准没有证据支持，其主张的最低生活保障待遇和社会保险待遇，亦缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人邵秀琴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  荆向丽审判员  王盛楠二〇一八年十二月十九日书记员  陈知勉