江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）赣11行终134号 上诉人（原审被告）鄱阳县城市管理局，住所地鄱阳县鄱阳镇西门路**，统一社会信用代码：12360930789705867R。 法定代表人黄启山，男，该局局长。 委托诉讼代理人洪田，江西赣鄱律师事务所律师，一般授权。 委托诉讼代理人万建春，鄱阳县城市管理局法制科科长。 被上诉人（原审原告）鄱阳县枫叶广告有限公司，，住所地鄱阳县鄱阳镇芝阳路**统一社会信用代码：91361128664765751J。 法定代表人吴英俊，男，执行董事。 委托诉讼代理人王灵波、朱钰，江西司达律师事务所律师，特别授权代理。 原审第三人鄱阳县交通运输局，地址，地址：鄱阳县鄱阳镇芝阳路**社会信用代码：11360930014793400L。 法定代表人彭正明，男，该局局长。 委托诉讼代理人岑闽波，男，该局路政大队大队长，特别授权代理。 上诉人鄱阳县城市管理局（以下简称“鄱阳县城管局”）因与被上诉人鄱阳县枫叶广告有限公司（以下简称“枫叶广告公司”）、原审第三人鄱阳县交通运输局行政强制纠纷一案，不服万年县人民法院（2018）赣1129行初第22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2018年10月29日公开开庭审理了本案，上诉人鄱阳县城管局的委托代理人洪田、万建春，行政机关负责人陈礼爱，被上诉人枫叶广告公司的委托代理人王灵波，原审第三人鄱阳县交通运输局的代理人岑闽波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年4月8日，原审第三人鄱阳县交通运输局向社会公开发布《鄱阳县湖城大道城外段及天鹅大道广告发布权招标公告》。2012年5月18日，枫叶广告公司向原审第三人递交了投标文件，并缴纳了报名费和保证金。2012年6月1日，原审第三人向枫叶广告公司送达了鄱交招中字[2012]001号《中标通知书》，确定其为中标人，中标价为63万元整，许可期限为7年。2012年7月11日，双方签订了编号为2012001号的《江西省鄱阳县湖城大道城外段及天鹅大道广告发布权转让合同》。该《转让合同》约定第三人将鄱阳县湖城大道城外段及天鹅大道广告发布权转让给枫叶广告公司,广告发布权许可期限为2012年7月15日至2019年7月14日，为期7年；转让费为63万。《转让合同》签订后，枫叶广告公司向鄱阳县交通运输局支付了转让费18万元，且于2012年至2014年期间在许可的路段内设置了13架户外广告设施。2017年1月17日至2017年2月5日，鄱阳县城管局强制拆除了枫叶广告公司位于鄱阳县××大道城外××及天鹅××道路段的户外广告设施9架。鄱阳县城管局实施拆除行为时未制作相关法律文书和告知枫叶广告公司起诉期限。2017年11月7日，枫叶广告公司向鄱阳县人民政府申请行政复议。鄱阳县人民政府认为原告申请已超过期限，于2017年11月10日决定不予受理。枫叶广告公司遂向原审法院提起诉讼。 原审认为，本案一审的争议焦点为：一、本案拆除行为是否为鄱阳县城管局实施？二、枫叶广告公司的起诉是否超过起诉期限？三、本案是否应中止审理？四、拆除行为是否合法？一、关于拆除行为是否为鄱阳县城管局实施的问题。鄱阳县城管局对原告9架户外广告设施实施了拆除行为予以认可，其提出是受第三人委托而实施的，依据为委托书。在庭审质证中，原审第三人已确认委托书系在枫叶广告公司向法院起诉后即2018年2月份以后出具的，而委托书上的时间却为2016年12月25日，该委托书不具有真实性，不能证明委托的事实。另本案拆除行为系行政强制执行，根据行政强制法规定，行政强制执行由法律设定，原审第三人并没有拆除涉案户外广告设施的法律依据，其相关委托权限不具有合法性。因此，涉案拆除行为系鄱阳县城管局对枫叶广告公司实施的行政强制执行行为。二、关于枫叶广告公司起诉是否超过起诉期限的问题。鄱阳县城管局在拆除案涉广告设施时，没有制作法律文书，亦未告知行政相对人起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”鄱阳县城管局强制拆除枫叶广告公司的户外广告设施时间是2017年1月17日至2017年2月5日，原告于2017年12月向本院提起诉讼，从原告知道行政行为内容之日起并未超过一年，故本案原告的起诉没有超过起诉期限。三、关于本案是否应中止审理的问题。鄱阳县交通运输局虽已向鄱阳县人民法院提起对枫叶广告公司的民事诉讼，要求解除转让合同，但本案系对鄱阳县城管局拆除行为的合法性进行审查，合同解除与否并不影响本案的审理，即本案的审理不需以民事诉讼的裁判为依据，本案不应中止审理。四、关于拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。从本案事实看，鄱阳县城管局对枫叶广告公司实施的行政强制执行未履行任何法定程序，不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行实施程序。鄱阳县城管局做出的行政强制执行行为违法，但该行政强制执行行为不具有可撤销的内容，应确认违法。综上，鄱阳县城市管理局实施的强制拆除行为违法，枫叶广告公司的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认鄱阳县城市管理局于2017年1月17日至2017年2月5日强制拆除枫叶广告公司位于鄱阳县××大道城外××及天鹅大道9架户外广告设施的行政行为违法。 上诉人鄱阳县城管局不服一审判决向本院上诉称，原审认定事实错误：本案拆除行为系原审第三人委托上诉人执行的，因第三人没有法律规定的强制执行的权利，故原审第三人委托上诉人进行强制拆除，拆除行为造成后果，应当由原审第三人承担。一审中的委托书虽然是2018年2月由原审第三人出具，但原审第三人已当庭承认其委托了上诉人鄱阳县城管局拆除涉案广告，原审因委托书形式否定委托事实的存在，是认定本案事实错误。原审第三人与被上诉人之间因《广告发布合同》产生争议，原审第三人委托上诉人拆除广告设施，原审却忽视第三人与被上诉人之间的民事法律关系，忽视上诉人拆除行为的权利来源，不中止本案的审理是错误的。上诉人根据第三人委托，在2016年年底就对鄱阳县湖城大道及天鹅大道9架户外广告设施进行拆除，被上诉人向法院起诉已过起诉期限，原审认定被上诉人的起诉没有超过起诉期限系适用法律错误。综上，上诉人的拆除行为合法，请二审法院撤销原审判决，并确认上诉人拆除被上诉人的9座广告设施的行政行为合法。 被上诉人枫叶广告公司在二审中答辩称，一审判决否认本案户外广告拆除行为是交通局委托上诉人实施，对事实认定准确，原审第三人向上诉人出具的委托书是其双方合谋串通伪造得来的，委托的时间、事实是伪造的，委托的事项也是违法的；本案是行政争议，诉讼标的是上诉人的强拆行为的合法性，并不以交通局与枫叶广告公司的民事诉讼结果为裁判依据，一审未中止本案审理，符合法律规定；一审判决认定被上诉人未超过行政诉讼的起诉期限，符合法律规定；上诉人强拆被上诉人广告牌的行为，不具备强拆的行政主体资格且缺乏相应事实依据和法律依据，拆除程序严重违法，已经达到重大明显违法的程度，构成无效行政行为。综上，根据《行政诉讼法》、《行政强制法》、《城乡规划法》的规定以及本案事实，请求二审法院依法裁判，驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院的判决。 原审第三人鄱阳县交通运输局述称，该局因枫叶广告公司未按照《广告发布权转让合同》按期支付转让费认为双方之间的民事合同已经终止，直至2018年2月枫叶广告公司将自己作为第三人向一审法院提起行政诉讼。随后，鄱阳县交通运输局对枫叶广告公司提起民事诉讼，二审庭审时，该民事诉讼判决尚未下达。2016年底根据鄱阳县委办公室、县政府办公室关于印发《鄱阳县开展“三清”行动工作方案》的通知及县领导的安排，决定将湖城大道城外段的管理权限移交城管局并纳入清城范围。该局并未口头委托城管局拆除枫叶广告公司广告，事后的书面委托是按照县里要求出具给城管局的。 各方当事人在二审期间均未提交法律规定的新证据，其在一审提交的证据已随案卷移送至本院，经审查，可以作为认定事实的依据。本院根据上述证据认定的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案二审的争议焦点仍然是一审归纳的焦点。本院在一审判决对争议焦点评述的基础上，就“拆除行为是否为鄱阳县城管局实施”及“本案是否应中止审理”这两个焦点问题进一步评判如下： 关于拆除行为是否为鄱阳县城管局实施的问题。鄱阳县城管局对原告9架户外广告设施实施了拆除行为始终予以认可，但其提出是受第三人委托而实施的，所造成的法律后果应由委托人承担。对此，本院认为，鄱阳县城管局具相关行政强制执法权力，其实施拆除被上诉人户外广告牌的行为，属于依法定职权实施的具体行政行为，其无论是否受原审第三人委托，都应当依法定程序进行，确保当事人的知情权、参与权、救济权的实现。然而上诉人在实施本案强拆广告牌过程中未履行任何法定程序，强拆行为明显违法，因行政强拆行为已执行完毕，不具有可撤销内容，故一审判决上诉人强制拆除行为违法并无不当。 关于本案是否应当中止审理的问题。原审第三人在被上诉人提起本案诉讼之后，向鄱阳县人民法院提起民事诉讼要求解除《广告发布权转让合同》，因此上诉人提出中止本案审理的请求。对此，本院认为，原审第三人与被上诉人之间的民事合同争议与本案强制拆除广告牌的行为之间没有事实及法律上的关联性，本案是对上诉人实施的拆除案涉广告牌的具体行政行为合法性进行审查，不需要以该民事诉讼的审理结果作为本案的审理依据，不构成必须中止审理的正当事由。上诉人提出中止审理的上诉意见本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人鄱阳县城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张明华 审判员  赖 晓 审判员  王 鹿 二〇一八年十二月五日 法官助理王景琪 书记员张耀龄