山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)鲁02行初158号 原告王秀芹 原告孙立福 原告杨永芳 原告王桂兰 四原告共同委托代理人李伟波，河北顺业律师事务所律师。 四原告共同委托代理人齐涛，河北顺业律师事务所律师。 被告青岛市人民政府。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人曲学林，青岛市人民政府法制办公室工作人员。 原告王秀芹、孙立福、杨永芳、王桂兰不服被告青岛市人民政府（简称青岛市政府）作出的青政复驳字【2017】34-1驳回行政复议申请决定，于2018年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于7月2日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月13日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告杨永芳及共同委托代理人齐涛，被告青岛市人民政府的委托代理人曲学林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王秀芹、孙立福、杨永芳、王桂兰共同诉称，四人均系莱西市河头店镇郭福庄村村民，因不服龙青高速公路项目建设征收原告的家庭承包地，向被告青岛市政府提出行政复议申请，请求确认莱西市人民政府（简称莱西市政府）实施征收原告土地及附着物用于龙青高速公路项目建设的具体行政行为违法。为了证明该征地行为的违法性，原告通过政府信息公开得知：莱西市政府于2015年12月15日作出了《拟征收土地公告》，但山东省人民政府尚未作出征地批复。原告在申请行政复议时，提交了上述证据材料。莱西市政府在行政复议答复中亦承认上述事实。然龙青高速公路项目建设事实上已占用了原告的承包地，河头店镇人民政府要求被征地户领取补偿款，原告因补偿不合理和征地违法，至今未领取。该事实说明莱西市政府实际上已完成了征地工作，并将该地用于龙青高速公路建设。根据2018年2月1日山东省发改委《关于请求注销（鲁发改铁路【2015】1159号）的复函》，可以说明莱西市政府实施了征地。原告于2018年6月14日收到了被告作出的青政复驳字【2017】34-1驳回行政复议申请决定。原告认为，被告以原告对征收补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议，由莱西市政府进行协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决为由，认定原告的申请不属于行政复议范围，从而驳回，是不履行法定职责的违法行为。原告的复议请求为因莱西市政府未经批准而实施征地行为违法，从而要求依法给予确认。原告对补偿标准是否有争议均不是被告审查范围，原告有权利选择法律程序进行救济。莱西市政府在未经山东省人民政府征地批复的情况下，仅凭《拟征收土地公告》实施征地应当确认违法。综上，请求：1、撤销青岛市政府作出的青政复驳字【2017】34-1号驳回行政复议申请决定书；2、责令被告青岛市政府重新作出复议决定；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、青政复驳字（2017）34-1号驳回行政复议申请决定书，证明被告作出的行政行为驳回了原告申请行政复议请求；2、政府信息公开答复、拟征土地公告，证明莱西市政府未经省政府征地批复先行征地用于龙青高速公路项目建设；3、现场照片，证明莱西市政府已经实际实施了征地行为；4、山东省发改委复函，证明莱西市已经实施了征地行为；5、（2018）鲁02行初7号行政判决书，证明莱西市政府已经实施了征地行为。 被告青岛市政府答辩称，被告作出的青政复驳字〔2017〕34-1号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告王秀芹、孙立福、杨永芳、王桂兰对莱西市政府征收土地及附着物用于龙青高速公路项目建设的行为不服，于2017年6月16日向被告提出行政复议申请。同日，被告依法受理该申请，并分别作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》。2017年6月26日，莱西市政府作出《行政复议答复书》，并向被告提交了相关证据、依据等材料。2017年8月9日，因情况复杂，被告依法延长审理期限30日。2017年8月25日，被告依法作出青政复驳字〔2017〕34号《驳回行政复议申请决定书》。2018年6月8日，被告根据青岛市中级人民法院于2018年4月16日作出的（2017）鲁02行初292号《行政判决书》重新进行审理，并依法作出青政复驳字〔2017〕34-1号《驳回行政复议申请决定书》。上述法律文书已经依法送达当事人。被告经审理查明，原告均系莱西市河头店镇郭福庄村村民，其在村内有家庭承包经营地。龙青高速公路项目于2015年1月8日通过山东省国土资源厅用地预审（鲁国土资函〔2015〕6号），并分别获得了山东省交通运输厅、山东省发展和改革委员会的批复。2015年12月15日，莱西市政府作出《拟征收土地公告》（西征公告〔2015〕16号），对该项目拟征收土地的位置、范围、权属、用途、补偿标准等事项进行公告，并在征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以张贴发布。涉及该项目的土地征收材料已按程序上报，截止到原告提出行政复议申请时，有权机关尚未作出土地征收批复文件。（2017）鲁02行初292号《行政判决书》认为，莱西市政府发布《拟征收土地公告》，拟征收包括原告承包地在内的土地。尽管原告提出行政复议申请时，莱西市政府上报的土地征收材料尚未得到批复同意，但原告承包的土地被整理、地上附着物被清理均有据可查，且针对被征地农户的征收补偿工作亦予开展，因原告对征收补偿标准不满意才未领取征收补偿款。被告经审理认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。”第十三条规定：“对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。”根据土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收行为包括审批、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关和多个部门。本案中，根据查明的事实和人民法院的生效判决，莱西市政府发布了拟征收土地公告，涉案土地征收正在审批中，土地被整理，地上附着物被清理，针对被征地农户的征收补偿工作亦予开展，原告未领取征收补偿款，系对征收补偿标准有异议。根据上述规定，原告对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议，由莱西市政府进行协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，因此，原告应当向莱西市政府申请协调解决补偿争议。原告的申请不属于行政复议范围，不符合行政复议法及其实施条例所规定的受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。综上，原告的诉讼请求于法无据，请人民法院依法驳回。 被告青岛市政府依法向本院提交以下证据：1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请，在申请书中复议请求表述不具体、不明确，不属于行政复议范围，该申请不符合行政复议法及其实施条例所规定的受理条件；2、行政复议受理通知书，证明被告依法受理原告的行政复议申请；3、提出行政复议答复通知书，证明被告依法通知莱西市政府提出书面答复，提交相关证据、依据和其他有关材料；4、行政复议答复书及有关证据材料，由莱西市政府复议当中提交，证明莱西市政府在法定期限内提出答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料；5、行政复议决定延期通知书，证明因情况复杂，被告依法延期审理期限30日；6、青政复驳字（2017）34号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告依法作出行政复议决定；7、（2017）鲁02行初292号《行政判决书》，证明被告依据人民法院的判决依法重新审理并作出行政复议决定。8、青政复驳字（2017）34-1号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告依法作出行政复议决定；9、送达回证，证明被告依法将相关法律文书送达当事人。 经庭审质证，原告对被告证据没有异议。被告对原告证据的真实性没有异议。经审查，本院对当事人提交的上述证据认证如下：原、被告提交的所有证据均形式合法、内容客观，且与本案待证事实相关联，本院均作为证据使用。 经审理查明，山东省交通运输厅于2013年6月25日作出的鲁交规划【2013】75号文审查同意了山东高速集团有限公司提报的“龙口至青岛公路龙口至莱西××××）段工程可行性研究报告”，2015年1月8日，山东省国土资源厅原则上通过了“龙口—青岛公路龙口至莱西××××）段工程项目建设用地预审”，山东省住房和城乡建设厅于2015年7月31日原则同意“龙口—青岛公路龙口至莱西××××）段工程的选址”，并于2015年11月3日为山东高速集团有限公司核发了《建设项目选址意见书》，山东省发展和改革委员会于2015年11月5日批复核准了“龙口—青岛公路龙口至莱西××××）段工程项目”。2015年12月15日，莱西市政府发布西征公告【2015】16号《拟征收土地公告》，内容为：为我市经济社会发展等公共利益用地需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》等法律法规的规定，经莱西市人民政府研究决定，现发布龙青高速公路拟征收土地公告：一、拟征收土地的位置、范围、权属、用途——龙青高速公路为线性工程，沿线拟征收土地涉及河头店镇郭福庄村、腊树庄、马连庄镇北山口等村，用途为交通用地。二、拟征收土地补偿标准——土地征收补偿安置费按照山东省人民政府办公厅鲁政办发【2012】288号文公布的莱西市征地区片综合地价标准执行；地上附着物和青苗补偿费标准按照《青岛市人民政府办公厅关于调整征地年产值和地上附着物青苗补偿标准的通知》（青政办发【2015】**）文的标准执行。被征收土地村的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由莱西市国土资源局会同莱西市财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示。三、其他事项——本公告后，凡在拟征收土地范围内抢栽、抢种、抢建的，一律不予补偿；于2015年12月22日至2016年1月31日由莱西市国土资源局等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物，有关单位和个人应予积极支持配合。本公告在本次征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以发布。该公告于2015年12月15日张贴于郭福庄村办公室。 莱西市政府在向被告提交的行政复议答复意见中明确，莱西市政府于2016年11月按照审批权限将涉案项目土地征收报批材料上报。原告称在其向被告提出行政复议前，其承包地上的附着物被强推、占用，用于龙青高速公路项目的建设，因此莱西市人民政府已经实施了征地行为，且其已按照相关规定对具体的被征地农户实施补偿，因原告不同意该补偿标准未予领取补偿款，从而向被告提出复议申请。 2017年6月12日，原告王秀芹、孙立福、杨永芳、王桂兰共同向被告青岛市政府提出行政复议申请，请求“依法确认被申请人莱西市政府实施征收申请人土地及附着物用于龙青高速公路项目建设的具体行政行为违法。”经审查，被告于2017年8月25日作出青政复驳字【2017】34号《驳回行政复议申请决定书》，以原告的行政复议申请没有明确土地征收过程中的具体行政行为，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件为由，决定驳回原告的行政复议申请。2017年8月28日，被告向原告邮寄送达了该驳回行政复议申请决定书。原告王秀芹、孙立福、杨永芳不服，于2017年10月16日向本院提起行政诉讼，案号为(2017)鲁02行初292号。2018年4月16日，本院作出(2017)鲁02行初292号行政判决，认为：山东省发展和改革委员会于2015年11月5日为山东高速集团有限公司批复核准了“龙口—青岛公路龙口至莱西××××）段工程项目”。2015年12月15日，莱西市政府发布西征公告【2015】16号《拟征收土地公告》，拟征收包括原告承包地在内的土地。尽管原告共同向被告提出行政复议申请时，莱西市政府上报的涉案项目土地征收报批材料尚未得到批复同意，但原告承包的土地被整理、地上附着物被清理均有据可查，且针对被征地农户的征收补偿工作亦予开展，因原告对征收补偿标准不满意才未领取征收补偿款。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，原告要求“确认莱西市政府实施征收其土地及附着物用于龙青高速公路项目建设的具体行政行为违法”的行政复议请求属于行政复议受案范围，被告以原告的行政复议申请没有明确土地征收过程中的具体行政行为、不符合行政复议法定受理条件为由驳回其行政复议申请，适用法律不当，依法应予纠正。被告作出的青政复驳字【2017】34号驳回行政复议申请决定虽然认定事实清楚，程序合法，但适用法律不当，依法应予纠正，且被告应根据原告的行政复议申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销被告青岛市政府于2017年8月25日作出的青政复驳字【2017】34号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令被告青岛市政府在法定期限内依法重新作出行政行为。 2018年4月26日，被告收到本院邮寄送达的(2017)鲁02行初292号行政判决。2018年6月8日，被告重新作出青政复驳字〔2017〕34-1号《驳回行政复议申请决定书》，认为：《山东省土地征收管理办法》第五条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。根据土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收行为包括审批、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关和多个部门。本案中，根据查明的事实和人民法院的生效判决，莱西市政府发布了拟征收土地公告，涉案土地征收正在审批中，土地被整理，地上附着物被清理，针对被征地农户的征收补偿工作亦予开展，原告未领取征收补偿款，系对征收补偿标准有异议。根据上述规定，原告对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议，由莱西市政府进行协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，因此，本案原告应当向莱西市政府申请协调解决补偿争议。原告的申请不属于行政复议范围，不符合行政复议法及其实施条例所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。2018年6月11日，被告将上述《驳回行政复议申请决定书》向原告邮寄送达。原告2018年6月14日收到后对此不服，于2018年6月29日向本院提起行政诉讼。 另查明，原告同村村民杨永红、杨仁堂、吕克兴、张学宾、张元成因不服莱西市政府作出的上述西征公告【2015】16号拟征收土地公告及青岛市政府对应作出的青政复决字【2017】425号行政复议决定，于2017年12月15日向本院提起行政诉讼。其诉讼请求为：1、依法确认莱西市政府作出的西征公告【2015】16号拟征收土地公告违法；2、依法撤销青岛市政府作出的青政复决字【2017】425号行政复议决定，并判令其对其他请求一并作出处理决定。2018年6月26日，本院作出(2018)鲁02行初7号行政判决，认定：莱西市政府在发布涉案拟征收土地公告后尚未取得土地征收批复前，已经将郭福庄村被征土地及地上附着物的补偿款实际拨付，并由被征地村民领取地上附着物补偿款。莱西市政府发布被诉西征公告【2015】16号拟征收土地公告之后，即将被征土地的地上附着物补偿款实际拨付，且杨永红等涉案承包地亦在客观上被占有使用，因此莱西市政府发布的涉案西征公告【2015】16号拟征收土地公告等同于土地征收批复作出后的公告效力，在莱西市政府取得土地征收批复前，莱西市政府按照该拟征收土地公告实际执行，其情形符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》关于行政诉讼受案范围的规定，法院依法应予受理。 该判决还认定，莱西市政府在土地征收得到有权部门批复前，就已发布影响被征地农民合法土地权益的拟征收土地公告，且将被征收土地的地上附着物补偿款拨付到位，并由被征地农民领取，因此莱西市政府发布西征公告【2015】16号拟征收土地公告的行为违反了法定程序，本院依法予以确认。但莱西市政府发布公告存在的程序违法行为并不必然损害杨永红等被征地农民的合法补偿权益，且被诉西征公告【2015】16号拟征收土地公告涉及重大公共利益，因此杨永红等如认为其被征收土地的相关合法补偿权益受损的，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》等相关规定另行主张，本院不予审查。被告青岛市政府在行政复议程序中未查明西征公告【2015】16号拟征收土地公告的行为存在程序违法的事实，即直接作出维持该拟征收土地公告的行政复议决定显然不当，本院依法一并予以纠正。综上，判决：一、确认莱西市政府于2015年12月15日作出的西征公告【2015】16号拟征收土地公告违法；二、撤销被告青岛市政府于2017年12月4日作出的青政复决字【2017】425号行政复议决定书；三、驳回原告杨永红、杨仁堂、吕克兴、张学宾、张元成的其他诉讼请求。该判决当事人已经上诉至山东省高级人民法院，正在审理当中。 本院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，在被告作出本案《驳回行政复议申请决定书》之前，本院已经作出(2018)鲁02行初7号行政判决,认定莱西市政府发布被诉西征公告【2015】16号拟征收土地公告之后，即将被征土地的地上附着物补偿款实际拨付，且原告涉案承包地亦在客观上被占有使用，涉案西征公告【2015】16号拟征收土地公告已实际执行,等同于土地征收批复作出后的公告效力,并判决确认莱西市政府于2015年12月15日作出的西征公告【2015】16号拟征收土地公告违法。且本院已发生法律效力的(2017)鲁02行初292号行政判决,也已查明在涉案土地征收过程中，莱西市政府仅作出并公告《拟征收土地公告》一个具体行政行为，本案被告也对此予以认可。因此，原告本案复议时申请“依法确认被申请人莱西市政府实施征收申请人土地及附着物用于龙青高速公路项目建设的具体行政行为违法”的指向应当是具体明确的，即就是申请被告确认莱西市政府于2015年12月15日作出西征公告【2015】16号拟征收土地公告的行为违法。对此申请事项，上述本院(2018)鲁02行初7号行政判决已经作出判决，虽然该案正在二审审理当中，但不论该判决是否生效，被告青岛市政府受理本案原告涉案复议申请时，应依照上述《行政复议法实施条例》第二十八条规定予以审查受理。其中，本案原告与(2018)鲁02行初7号行政案件原告均属于涉案西征公告【2015】16号拟征收土地公告范围内的同村被征收人，应属同一被征收主体，其分别就同一事实申请行政复议，在本院已经受理并作出相应判决的情形下，原告就此判决事项又向被告申请行政复议，显然不符合上述《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，被告应依法不予受理。 对于被告的行政复议程序，原告当庭表示无异议，经本院审查，确认被告行政复议程序合法。 综上，被告作出的青政复驳字【2017】34-1号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，但被告涉案被诉复议决定不予受理的理由不当，鉴于其复议结果正确，本院予以维持。原告诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王秀芹、孙立福、杨永芳、王桂兰的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王秀芹、孙立福、杨永芳、王桂兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙志刚 人民陪审员  张 军 人民陪审员  张淑芬 二〇一八年十二月二十四日 法官助理 杨竣童 书 记员赵洪峰 书 记员王倩倩