广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤19行终387号上诉人（原审原告）：任满仓，男，1978年5月28日出生，汉族，住陕西省咸阳市杨陵区，被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局，住所地：广东省东莞市南城区建设路**。负责人：尹锡棋，该局局长。委托代理人：谢建丰，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局(原广东省食品药品监督管理局)，住所地：广东省广州市天河黄埔大道**。法定代表人：麦教猛，该局局长。委托代理人：王己骙，该局公职律师。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原审第三人：东莞市石碣星华地百货店，经营场所：东莞市石碣镇石碣二村新悦路。经营者：徐洪喜。上诉人任满仓因与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药监局”）、广东省市场监督管理局及原审第三人东莞市石碣星华地百货店（以下简称“星华地百货店”）食品药品安全行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年3月26日，任满仓向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销东莞食药监局作出的（东）食药监投复〔2016〕05110848号《投诉举报答复函》；2.撤销广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东食药监局”）作出的粤食药监复决字〔2016〕339号《行政复议决定书》；3.责令东莞食药监局、广东食药监局重新办理（东）食药监投复〔2016〕05110848号《投诉举报答复函》和粤食药监复决字〔2016〕339号《行政复议决定书》中的举报案件；4.本案诉讼费用由东莞食药监局、广东食药监局承担。原审法院查明：2016年5月26日，任满仓向东莞食药监局投诉称其于2018年5月8日在星华地百货店购买的“TIPO面包”无中文标签、无进出口合格证、无营养配方等标志，并提交了购物小票、照片等证据，请求东莞食药监局予以处理，并要求商家退货及赔偿损失，给予奖励和书面回复。2016年6月8日，东莞食药监局对星华地百货店进行现场检查，现场未能发现任满仓所投诉的食品，但星华地百货店现场不能出具供货商许可证明文件和产品合格证明材料。同日，东莞食药监局对星华地百货店该违法行为作出《责令改正通知书》并送达，责令星华地百货店对其上述违法行为予以改正。2016年7月13日，东莞食药监局对星华地百货店进行调查询问，星华地百货店承认小票是其开具的，也承认上述商品是其售出的。2016年8月24日，东莞食药监局向任满仓作出《投诉举报延期办理告知书》，告知任满仓因调查取证的原因，将办理期限延长30个工作日，并送达任满仓。2016年11月8日，东莞食药监局就任满仓投诉举报作出涉案（东）食药监投复〔2016〕05110848号《投诉举报答复函》，答复主要内容为：星华地百货店存在销售标签不符合规定的食品的违法行为，但其销售的涉案产品品种少、数量少，货值较低；能够及时采取纠正措施；在案件调查过程中，尚未收到涉案单位因销售过期食品而对他人造成危害的信息，星华地百货店违法行为轻微，没有造成其他危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款，决定对星华地百货店不予处罚；任满仓本次投诉不符合奖励情形，对任满仓不予奖励。任满仓不服，向广东食药监局提起复议，广东食药监局于2016年11月18日收到申请后，于2016年11月25日决定予以受理，并向任满仓送达了《行政复议案件受理通知书》。2016年11月25日，广东食药监局向东莞食药监局作出了《提出答复通知书》并送达东莞食药监局。后广东食药监局认为本案涉及相关法律适用问题，需要以原国家食品药品监督管理总局作出的相关批复以及司法机关作出的判决意见为依据，于2016年12月23日中止审理本案，并作出《中止行政复议审查通知书》并送达任满仓，随后于2018年3月1日恢复审理，并作出《行政复议恢复审理通知书》并送达任满仓，并于2018年3月8日作出粤食药监复决字〔2016〕339号《行政复议决定书》，认为东莞食药监局超过办案期限，确认东莞食药监局作出的上述答复违法，并送达任满仓。任满仓仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞食药监局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。任满仓于2016年5月26日向东莞食药监局进行投诉，东莞食药监局受理后依法进行调查核实，后经延期，于2016年11月8日作出涉案《投诉举报答复函》，超过了《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定的办案期限，但由于对任满仓和星华地百货店的实体权利义务未造成实际影响，属于轻微程序违法，应当依法确认为违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东食药监局作为东莞食药监局的上一级主管部门，对任满仓就东莞食药监局作出的案涉答复函提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。任满仓于2016年11月18日向广东食药监局提起行政复议申请，广东食药监局于2016年11月25日受理后，依法予以中止审理，后经过审查核实，于2018年3月8日作出涉案《行政复议决定书》并送达任满仓和东莞食药监局，其执法主体合格、程序合法，原审法院依法予以确认。本案的争议焦点为东莞食药监局作出案涉答复是否合法有据。首先，根据东莞食药监局提交的照片、购物小票、现场检查笔录、询问调查笔录等证据可以证明星华地百货店确有销售超过保质期的涉案商品，星华地百货店也予以确认，东莞食药监局对此予以认定，证据充分，事实清楚。其次，本案中，涉案商品货值较低，且没有造成明显的危害后果，其违法行为轻微，东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，对星华地百货店不予行政处罚，并无不当。另外，参照《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条例和举报标准予以认定，发出领奖通知”的规定，由于东莞食药监局并未对星华地百货店作出行政处罚，任满仓的举报并未满足奖励条件，因此东莞食药监局对任满仓不予奖励亦符合法律规定，并无不当。由此，东莞食药监局向任满仓作出涉案答复函，证据充分、事实清楚，适用法律正确。最后，广东食药监局经审查作出涉案复议决定，确认东莞食药监局超过办理期限违法，证据充分，适用法律正确，并无不当。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，判决：一、确认东莞食药监局于2016年11月8日作出的涉案（东）食药监投复〔2016〕05110848号《投诉举报答复函》违法；二、驳回任满仓其他诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由东莞食药监局承担。一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.重新审理原审判决中举报案件，支持任满仓一审诉讼请求；3.东莞食药监局、广东食药监局承担本案诉讼费用。主要理由有：东莞食药监局、广东食药监局拒不依据《食品药品行政处罚程序规定》的相关规定，及时收集、调查、核实、鉴定收集到的证据；也不依据《食品安全法》、《行政处罚法》的相关规定，及明处罚被举报人；且没有依据《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，在法定时限内办结此案。东莞食药监局、广东食药监局对任满仓的举报不依据《食品药品违法行为举报奖励办法》、《食品安全法》、《行政处罚法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的相关规定，依法奖励申请人，其上述行为存在涉嫌玩忽职守、滥用职权、渎职侵权犯罪。被上诉人东莞食药监局辩称：1.东莞食药监局对星华地百货店作出的不予行政处罚决定，任满仓并不享有诉权。任满仓已明确，其实因东莞食药监局未对星华地百货店作出行政处罚从而未能获得奖励提起本案诉讼。但东莞食药监局对星华地百货店作出不予行政处罚决定的处理行为，从形式上，该处理行为的行政管理对象为星华地百货店而非任满仓，处理行为不具有对任满仓产生影响力的特征；从内容上看，该处理行为是东莞食药监局行使法定职能对星华地百货店作出的，并未对任满仓的权利、义务造成影响，也未对任满仓设定新的权利、义务，行政处理行为与任满仓无利害关系。依据《食品药品投诉举报管理办法》，任满仓仅享有投诉举报并获知处理结果的行政行为，与东莞食药监局是否投诉举报并告知处理结果的行政行为具有利害关系，与东莞食药监局如何对星华地百货店进行处理并无利害关系。故关于案涉《投诉举报答复函》中的“不予行政处罚决定”，任满仓并不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政相对人（即“不予行政处罚决定”的相对人）以及利害关系人，无权针对该“不予处罚决定”的行政行为提起诉讼，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，针对任满仓该请求，应驳回其起诉。2.东莞食药监局已依法履行法定调查职责，依据调查所得情况对星华地百货店作出不予行政处罚决定符合法律规定，不存在滥用行政裁量权的情形。国家食品药品监督管理总局办公厅发布的《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》（食药监办法函〔2016〕668号），进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。针对任满仓的投诉举报，东莞食药监局已依法履行立案、现场检查、询问调查、请求协查等法定职责，符合《食品药品行政处罚程序规定》。本案，星华地百货店在案件办理过程中积极主动配合调查，涉案金额较低，情节显著轻微；任满仓投诉时并无说明其已经食用或食用时产生不良反应，没有造成危害后果，故星华地百货店符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予行政处罚情形。据此，东莞食药监局根据《食品安全法》的规定对星华地百货店的违法行为进行定性，同时根据《行政处罚法》的规定对其作出不予行政处罚决定，既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，符合行政行为合理性原则，并不存在滥用自由裁量权的情形。综上，东莞食药监局作出的《投诉举报答复函》合法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东省市场监督管理局辩称：1.一审法院确认广东食药监局受理任满仓的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法，认定准确，合法有据。2016年11月18日，广东食药监局收到任满仓的《行政复议申请书》，就任满仓不服东莞食药监局作出的（东）食药监投复〔2016〕05110848号《投诉举报答复函》，提出行政复议。经审查材料，广东食药监局于2016年11月25日决定予以受理，并向任满仓邮寄送达了《行政复议案件受理通知书》（粤食药监复受字〔2016〕339号）。2016年11月25日，广东食药监局向东莞食药监局作出《提出答复通知书》（粤食药监复答字〔2016〕339号）。因本案涉及的相关法律适用问题，需以国家食品药品监督管理总局作出的相关批复以及司法机关的判决意见为依据，广东食药监局决定自2016年12月23日起中止审理本案，并向任满仓邮寄送达了《行政复议中止审理通知书》（粤食药监复中字〔2016〕2号）。2018年3月1日，广东食药监局决定恢复本案的审理，并向任满仓邮寄送达了《行政复议恢复审理通知书》（粤食药监复恢字〔2018〕2号）。经审查相关材料后，广东食药监局于2018年3月8日作出《行政复议决定书》（粤食药监复决字〔2016〕339号），并于次日向任满仓邮寄送达了该《行政复议决定书》，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条及《行政复议法实施条例》第四十一条规定，程序合法。一审法院认定准确，合法有据。2.一审法院认定广东食药监局对任满仓的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，一审法院依法驳回任满仓的全部诉讼请求合理合法。2016年5月26日，东莞食药监局收到任满仓反映星华地百货店（以下称“被投诉举报人”）涉嫌销售标签不符合规定的“TIPO面包”的投诉，后依法予以受理，未向任满仓出具受理告知书，依据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条之规定，该投诉举报视为于2016年6月2日受理。东莞食药监局于2016年8月24日向任满仓发出延期告知书，决定该案自2016年8月25日起延期30个工作日答复，2016年11月8日向任满仓作出《答复函》。东莞食药监局的办案程序不符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条的规定，广东食药监局依法确认东莞食药监局处理投诉举报的程序违法。本案中，东莞食药监局经现场核查、询问调查后，结合相关投诉举报材料，认定任满仓反映被投诉举报人存在被投诉举报人销售标签不符合规定的预包装食品的违法事实成立。因调查结果表明本案涉案商品货值较低，没有发现造成危害后果，被投诉举报人的违法行为轻微及时纠正，东莞食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对被投诉举报人销售标签不符合规定的预包装食品的违法行为不予处罚，适用法律正确。据此，对于任满仓反映的举报线索，东莞食药监局未作出行政处罚，也未移送公安，东莞食药监局对任满仓的举报奖励事项作出不予奖励的处理决定并无不妥。东莞食药监局依据《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定，以书面函件向任满仓反馈了前述办理结果，适用法律正确，已依法履职。广东食药监局综合审查后，作出确认东莞食药监局于2016年11月8日作出的《答复函》程序违法的行政复议决定，程序合法，事实依据清楚，适用法律正确。被上诉人星华地百货店在规定的期限内未向本院提出二审陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：任满仓提起本案诉讼源于对东莞食药监局未处罚原审第三人，继而未能获得相应奖励。东莞食药监局已认定原审第三人销售标签违规的食品的违法事实成立，但是否必须予以行政处罚，是本案争议所在。从本案事实反映，星华地百货店销售的违规食品数量少、价值低，且没有造成危害后果，可认定为情节轻微，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”情形，东莞食药监局依照该条规定对星华地百货店不予处罚，合法合理。任满仓的主张不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人任满仓负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一八年十二月二十五日书记员  李柱豪