贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2018）黔行赔终367号上诉人（原审原告）：杨洪桂，女，1945年9月18日出生，侗族，住贵州省六盘水市钟山区。委托诉讼代理人：邱金诚，贵州威驰律师事务所律师。委托诉讼代理人：赫金昌，贵州威驰律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：普定县人民政府。住所地贵州省普定县城关镇文明路。法定代表人：赵开运，该县县长。委托诉讼代理人：郭志龙，贵州定南律师事务所律师。上诉人杨洪桂因与被上诉人普定县人民政府煤矿整合不作为行政赔偿一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔23行赔初6号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。杨洪桂一审诉称：1994年原告投资开办了贵州省普定县补郎乡马鞍山煤矿（以下简称马鞍山煤矿），合法取得了《采矿许可证》、《营业执照》、《煤炭生产许可证》、《矿产品经营凭证》、《矿井安全生产条件合格证》、《税务登记证》等合法生产的经营证件。当原告投资的煤矿井巷形成后，被告工作人员、矿管办负责人编造合同，伪造签名，致使他人侵占原告马鞍山煤矿五年之久。原告通过诉讼维权，经法院执行将马鞍山煤矿交回原告。因被告谎报情况使煤矿整改历经曲折，经原告上访反映，上级主管部门批示同意马鞍山煤矿恢复整改，被告亦同意恢复整改。整改刚开始被告又通知原告停止整改，需审查同意后方能恢复整改，然被告一直不通知原告是否恢复整改。2006年，国家出台中小煤矿整合政策，凡是有可利用资源的中小煤矿均纳入“整合”，且煤矿整合是由各县（区）人民政府制定整合方案上报省级人民政府批复后实施。马鞍山煤矿证照齐全并有可利用开采的资源，被告作为一方父母官，应当保护当地投资人及各种经济组织的合法权益，将马鞍山煤矿纳入“整合”，编制整合方案上报，但被告却以各种无端理由，对抗安顺市副市长的批示和上级部门，不将马鞍山煤矿纳入整合制定方案上报，导致马鞍山煤矿矿权灭失，原告投资全部付诸东流。综上，请求法院判决被告拒不按规定将其所有的马鞍山煤矿纳入“整合”的行政不作为行为给原告造成损失，被告应赔偿原告损失160万元。普定县人民政府辩称，因行政赔偿的请求是否成立取决于被答辩人起诉的行政诉讼请求是否得到法院支持，鉴于答辩人已在行政诉讼程序中阐述了答辩人行为是合法的，且本案不属于行政诉讼受案范围，故被答辩人的行政赔偿请求不应当支持，请法院依法驳回被答辩人的诉请。一审法院认定事实，原告杨洪桂于1993年7月29日取得《煤矿矿长资格证书》。1994年，其投资正式创办了马鞍山煤矿，相继领取了关于开办煤矿的相关证书。2001年11月16日，马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》被吊销。2002年，被告向安顺市人民政府申请，希望安顺市人民政府批准对马鞍山煤矿进行恢复生产验收。后安顺市人民政府将普定县人民政府的请示上报贵州省人民政府，贵州省人民政府同意马鞍山煤矿作为整改煤矿，整改后按照验收表验收并逐级上报。后因马鞍山煤矿被他人侵权占用产生争议，普定县未上报验收表，安顺市煤炭工业局即确定马鞍山煤矿验收不合格。2002年12月18日，普定县煤炭管理局向安顺市煤炭管理局递交普煤字（2002）149号《关于我县江贵等四家煤矿恢复整改和复查验收的请示》，请示中载明，马鞍山煤矿于1992年引进省内资金而兴建，总投资160万元，设计生产能力3万吨每年，该矿老“四证”齐全，因产权纠纷，未能及时整改到位，在验收过程中定为不合格矿，特向上级部门请示对马鞍山煤矿进行恢复整改和复查验收。2003年1月26日，安顺市煤炭工业局向贵州省煤炭管理局申请，将马鞍山煤矿列入在建矿验收。2005年3月3日，安顺市煤炭管理局作出批复，认为马鞍山煤矿从2001年来，煤炭生产许可证年检和煤矿安全生产专项整治验收均不合格，该矿目前不具备起码安全条件和任何生产条件，不属于还在建设中的煤矿，不批复该矿作为在建矿进行建设。鉴于该矿由于矿权纠纷影响整治验收的实际，考虑地方煤炭的发展，在该煤矿具备以下条件后，可向省专项整治办公室争取作为遗留问题煤矿进行处理。2005年5月23日，普定县煤炭管理局作出普煤字（2005）44号《关于普定县马鞍山煤矿恢复整改的意见》，同意马鞍山煤矿严格按相关规定进行整改。2005年7月12日,普定县煤炭管理局作出《关于长兴等9家遗留矿井和高岗等10家因矿界纠纷无新采矿许可证的矿井立即停止整改和生产的通知》，要求包括马鞍山煤矿在内的19家煤矿立即停止井下作业，停止整改和生产，尽快明确相应合法身份，经我局审查同意，方能恢复整改和生产。2006年7月3日，安顺市国土资源局向安顺市人民政府请示，请求将马鞍山煤矿的具体情况上报贵州省人民政府，请求贵州省人民政府组织各部门做好协调工作，准予将煤矿进行整改验收。2007年3月23日，安顺市国土资源局作出安国土资函［2007］18号《关于杨洪桂信访事项的复函》，复函载明，马鞍山煤矿2001年列于140个换证名单之中，预留证号5200000141926号，由于马鞍山煤矿在2001-2005年之间尚未提供有效的煤炭生产许可证，缺乏基础资料，因而无法换发采矿许可证，我局以安国土资呈［2006］60号呈报，请求进行煤炭整改验收，以获取煤炭生产许可证后，换发采矿许可证，由于我市的煤炭资源整合方案省政府已以黔府函［2006］200号作了批复，但鉴于该矿尚有资源，又不断上访要求发证，建议逐级提请省政府修改已批准的煤炭整合方案，将该矿列入整合煤矿考虑。2008年4月14日，被告向安顺市人民政府递交普府呈﹝2008﹞11号《关于马鞍山煤矿有关问题的调查情况及处理意见的报告》，建议安顺市人民政府上报贵州省人民政府，将马鞍山煤矿的历史遗留问题作为个案处理，明确采矿权的合法性，以便按有关程序申报处理。2008年6月19日，贵州省国土资源厅作出黔国土资矿管函﹝2008﹞1051号《对安顺市人民政府的复函》，认为马鞍山煤矿在我厅多次换证工作中均不具备换证条件，现遗留煤矿的换证工作已告结束，决定不予同意马鞍山煤矿换发采矿许可证。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第九条亦规定，赔偿义务机关有本法第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案中，原告杨洪桂认为自己的财产权受到侵犯，虽在提起行政违法诉讼的同时，一并提出了行政赔偿的诉讼请求，但根据前述法律第二条第一款之规定，国家赔偿的前提是“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的”，而本案行政行为违法一案已经被我院判决驳回诉讼请求。因此，该前提情形并不成立,行政赔偿即没有事实依据，本案的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条中提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据之规定。综上，原告的起诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：驳回原告杨洪桂的起诉。案件受理费，不予收取。一审宣判后，杨洪桂不服，向本院提起上诉请求：1.依法撤销黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔23行赔初6号行政赔偿裁定，改判被上诉人因不按规定将马鞍山煤矿纳入“整合”赔偿上诉人投资损失160万元；2.案件受理费全部由被上诉人承担。其上诉认为：一、从1995年起至2006年止，马鞍山煤矿每年都年检合格，直至国家2006年3月出台煤矿资源整合政策时，马鞍山煤矿都是合法合格的煤矿企业，马鞍山煤矿完全符合国家安监总局下发的“关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见”中第三条第（二）项关于煤炭资源整合的范围的规定，完全应当纳入整合范围。原审认定“因马鞍山煤矿一直未能确定为合法生产矿井或建设矿井故未能作为整合对象及时纳入普定县的整合方案”系认定事实错误，适用法律错误。二、原审认定普定县“上报的方案已经通过贵州省人民政府审批”、从2002年至2008年普定县政府、县煤管局、县国土局多次上报请示，因各种原因未能妥善解决，不存在“拒不按规定将马鞍山煤矿纳入整合之行为”属认定事实错误，适用法律错误。原审所称“上报方案已经通过贵州省人民政府审批”证明整合是由县级人民政府制定本县整合方案上报审批，同时也充分证明从整合一开始，普定县政府就根本没有将与马鞍山煤矿这样一个尚有可采资源的符合整合范围的合法矿山企业纳入本县整合方案，这就是被上诉人对马鞍山煤矿整合不作为的违法行为。被上诉人在上诉人不断上诉、申诉的压力下作了一些上报、请示，但就在这些上报、请示中，被上诉人仍不放弃谎报下情，误导上级，如马鞍山煤矿从2002年起至2006年，每年年检合格，被上诉人却上报称“从2002年至今没有年检，”马鞍山煤矿的《煤炭生产许可证》是被市煤管局集中管理，被上诉人上报称“被吊销”；马鞍山煤矿没有被关闭，被上诉人上报称马鞍山煤矿“被关闭”；马鞍山煤矿的《采矿许可证》延到换领新证期间，被上诉人却上报称有效期至1999年12月，马鞍山煤矿原设计生产能力为2万吨（2006年年检表记载年生产能力为6万吨），被上诉人却上报称原设计生产能力为1万吨，如此等等，误导上级领导和上级主管部门，特别是不将马鞍山煤矿作为遗留矿名单上报省国土厅，导致国土厅遗留矿名单上无马鞍山煤矿而不能换到新采矿证。综上，原审认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原裁定并改判被上诉人因不按规定将马鞍山煤矿纳入“整合”赔偿上诉人投资损失160万元。普定县人民政府辩称，一、上诉人将被上诉人研究工作的行为定性为可诉的行政行为并以此作为被上诉人是适格被告的理由，如该观点成立，则上诉人多年的上访中，各级部门都有研究过并作了相应的答复，上诉人只起诉被上诉人，显然遗漏了当事人。二、上诉人在其上诉状中居然不知道自己为了整改而准备了多少整改资金和设备器材，可见其所谓的整改也就停留在口头上，故相关部门通知其停止整改并无不当。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，国家赔偿的前提是“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并给权利人造成损害”。虽然杨洪桂认为自己财产权受到侵犯，在提起行政违法诉讼的同时，一并提出了行政赔偿的诉讼请求，但本案行政行为违法一案已被判决驳回诉讼请求，因此该行政赔偿的前提情形并不成立,本案的行政赔偿没有事实依据。故原审依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回杨洪桂的起诉并无不当。杨洪桂的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  罗朝国审判员  李道鸿审判员  邹 慧二〇一八年十二月二十二日法官助理翟长勇书记员胡娇