湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终1064号上诉人（原审原告）：肖守明，男，1953年10月22日出生，汉族，住湖南省津市市。上诉人（原审原告）：郭泽范，男，1959年8月17日出生，汉族，住湖南省津市市。上诉人（原审原告）：刘永珍，女，1962年7月18日出生，汉族，住湖南省津市市。上诉人（原审原告）：张炳华，男，1956年7月21日出生，汉族，住湖南省津市市。上诉人（原审原告）：贺正美，女，1961年2月28日出生，汉族，住湖南省津市市。上诉人（原审原告）：万传兰，女，1963年1月10日出生，汉族，住湖南省津市市。上诉人（原审原告）：唐汇兴，男，1952年1月25日出生，汉族，住湖南省津市市。诉讼代表人：肖守明、郭泽范。上述上诉人共同委托代理人：赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：津市市人民政府。住所地：湖南省津市市大同路**。法定代表人：黄旭峰，市长。委托代理人：鲁文，津市市人民政府办公室副主任。被上诉人（原审被告）：津市市商务粮食局。。住所地：湖南省津市市凤凰路**法定代表人：谭文斌，局长。委托代理人：赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师。上诉人肖守明、郭泽范、刘永珍、张炳华、贺正美、万传兰、唐汇兴(以下简称肖守明等人)因与被上诉人津市市人民政府（以下简称津市市政府）、津市市商务粮食局（原津市市粮食局，以下分别简称商务粮食局、原粮食局）不依法履行职责一案，不服常德市中级人民法院(2018)湘07行初23号之一行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明：肖守明等人系原津市市粮油购销公司职工。2003年7月8日，津市市粮油购销公司职工代表大会审议通过了《津市市粮食购销企业改革方案》。2003年7月25日，肖守明等人(乙方)分别与津市市粮油购销公司(甲方)签订《置换职工身份及解除劳动合同协议书》（以下简称《置换身份协议书》），该协议由甲、乙双方签字、盖章及捺印，原粮食局、津市市劳动和社会保障局分别在“主管部门”处和“劳动保障部门”处盖章鉴证。该协议载明，根据湘政办发(2002)37号、常政发(2000)9号、常政办发(2003)12号文件精神以及《津市市粮食购销企业改革方案》，经甲乙双方协商，达成如下协议：一、甲方按乙方实际工龄26年，一次性支付乙方置换身份经济补偿费42562元(工龄及金额以及郭泽范为例)。二、乙方置换身份后，甲方为乙方缴纳养老保险及医疗保险费到2003年8月31日止。从2003年9月1日起，全额由乙方向常德市社保处缴纳。三、本协议经甲、乙双方签字后，由市劳动和社会保障局审核之日起生效，产生法律效力。同时，甲乙双方原签订的劳动合同解除。2003年9月6日、9月9日，津市市粮油购销公司分别与唐汇兴、刘永珍签订《协议书》，协议约定：1.凡要求办理特殊工种、血吸虫病退或公残退休人员必须以本人自愿为原则，并向本人单位呈交书面申请；2.必须是基本符合特殊工种、血吸虫病退或公残退休条件的对象；3.对已批准特殊工种、血吸虫病退或公残退休人员，原买断个人买断金应交企业用于以后清偿个人社保、医保费用。扣除个人买断金之后，剩余的风险抵押金退还本人。后肖守明等人均办理了提前退休并从2004年1月起领取了退休养老待遇。另查明，肖守明等人因主张企业改制过程中的经济补偿费，于2016年12月8日书面请求常德市粮食局履行管理职责，未获答复后，向常德市武陵区人民法院提起另案行政诉讼，要求常德市粮食局履行职责。经一、二审判决，确认诉争事项并非常德市粮食局的行政管理范围。2018年2月9日，肖守明等人提起本案诉讼称：2003年7月25日，肖守明等人与原津市市粮油购销公司在原粮食局和津市市劳动和社会保障局的主持调解下分别达成了《置换职工身份及解除劳动合同协议书》(以下简称《置换身份协议书》)，协议书第一条约定，甲方(津市市粮油购销公司)按乙方(肖守明等人)实际工龄，一次性支付乙方置换身份经济补偿费，具体费用分别在肖守明等人的协议中有约定。协议签订并生效后，肖守明等人多年来找甲方履行约定义务遭拒。2016年12月7日，肖守明等人书面请求商务粮食局的上级主管部门即常德市粮食局责令其下属部门监督履行协议约定的义务，未得到答复。2017年2月27日，肖守明等人据此起诉常德市粮食局不履行法定职责，经一、二审判决驳回了肖守明等人的诉讼请求，并向肖守明等人释明有关诉求应向原津市市粮油购销公司、商务粮食局和津市市政府提出。为此，肖守明等人于2017年12月7日分别向商务粮食局、津市市政府提出申请仍未得到回复。综上，肖守明等人请求确认商务粮食局、津市市政府不作为的行为违法，并判令商务粮食局、津市市政府依法履行职责，向肖守明等人支付置换身份经济补偿费、赔偿利息损失。原审认为，本案的争议焦点是：一、肖守明等人主张支付置换身份经济补偿费是否属于行政诉讼的受案范围；二、商务粮食局、津市市政府是否构成行政不作为。关于焦点一，肖守明等人主张支付置换身份经济补偿费的请求不属于行政诉讼的受案范围。经查明，《置换身份协议书》是原津市市粮油购销公司在企业改制过程中，根据相关文件精神为解除及置换国有企业职工身份，在原津市市粮油购销公司与肖守明等人之间签订的协议，原粮食局虽在协议书上盖章，但系作为主管部门与劳动保障部门津市市劳动和社会保障局共同就协议进行见证，且协议并未对原粮食局的相关权利与义务进行约定，故该协议并非行政协议。因此，商务粮食局作为原粮食局的承继单位，并无向肖守明等人支付置换身份经济补偿费的义务。津市市政府作为一级人民政府，仅是在津市市粮油购销公司改制前批准了原粮食局制定的相关方案，并未实际参与企业改制，亦未在协议上签字盖章，故津市市政府亦无向肖守明等人支付置换身份经济补偿费的义务。行政诉讼的目的是为解决行政争议，本案系因企业改制所导致的原职工主张支付经济补偿费，并不存在任何行政机关的行政行为，相关协议亦不属于行政协议，商务粮食局、津市市政府不存在法定或约定的协议义务。故肖守明等人要求支付置换身份经济补偿费的请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于焦点二，商务粮食局、津市市政府不构成行政不作为。肖守明等人在起诉前分别向商务粮食局和津市市政府邮寄了履行职责申请，要求商务粮食局、津市市政府履行支付置换经济补偿费的职责。由于肖守明等人所请求的事项明显不属于津市市政府的职责，故津市市政府收到申请后未予回复并无不当。商务粮食局作为主管部门收到申请后，及时与肖守明等人接洽，进行了调查核实，并向相关部门进行了汇报，虽本身无给付职责，但履行了相应的调查、核实的职责。故肖守明等人要求确认商务粮食局、津市市政府行政不作为违法的请求不能成立。肖守明等人在起诉时称常德市中级人民法院(2017)湘07行终91号行政判决中，释明了其有关诉求依照法律、政策只能向原津市市粮油购销公司、商务粮食局及津市市政府提出，从而认为商务粮食局及津市市政府具有支付置换身份经济补偿费的义务。实际上，上述(2017)湘07行终91号行政案件中肖守明等人的诉讼请求是要求常德市粮食局履行管理职责，根据查明的事实，常德市粮食局为主管全市粮食流通和粮食储备的政府部门，实施全市粮食行业指导、协调，指导粮食工业、粮食经营企业的规划与发展。常德市粮食局对肖守明等人所主张的诉求并无相应监督、管理职责。据此，上述(2017)湘07行终91号行政判决指引肖守明等人向原单位及当地相关部门提出并无不当，并不意味着其请求必然成立，更不意味着商务粮食局、津市市政府具有支付置换身份经济补偿费的义务。综上，商务粮食局在收到申请后履行了相应的调查、核实的职责。商务粮食局、津市市政府并无支付经济补偿费的义务，肖守明等人要求商务粮食局、津市市政府支付置换身份经济补偿费的请求无事实根据，其请求亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第九十三条的规定，裁定驳回肖守明等人的起诉。肖守明等人不服原审裁定，上诉称：1.两被上诉人不履行监督管理的法定职责，其不作为侵害了上诉人的合法权益。2.上诉人的起诉属于人民法院的受案范围，原审裁定适用法律错误。3.本案一审开庭时，商务粮食局当庭出示的一份证据，上诉人开庭后发现涉嫌造假，请求恢复开庭质证，但未获允许，一审法院程序违法。请求裁定发回重审或依法确认被上诉人行政不作为违法，判令被上诉人在一定期限内履行上诉人请求的法定职责。津市市政府答辩称：津市市政府并无向肖守明等人支付经济补偿费的相关职责；肖守明等人在2003年就与津市市粮油购销公司签订了协议，现在起诉要求支付经济补偿费明显超过起诉期限；本案系因企业改制引发的纠纷，不属于人民法院受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。商务粮食局答辩称：肖守明等人关于请求确认商务粮食局不履行法定职责及要求根据2003年签订的《置换身份协议书》支付经济补偿费的诉讼请求均不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为肖守明等人所诉请事项是否属商务粮食局、津市市政府的职责。本案中，肖守明等人的诉讼请求为确认商务粮食局、津市市政府不作为的行为违法，并判令商务粮食局、津市市政府依法履行职责支付置换身份经济补偿费、赔偿利息损失。其该诉请的依据是《置换身份协议书》。《置换身份协议书》系肖守明等人分别与津市市粮油购销公司签订，原粮食局、津市市劳动和社会保障局分别在“主管部门”处和“劳动保障部门”处盖章鉴证。由此表明：订约双方为肖守明等人和原津市市粮油购销公司；原粮食局、津市市劳动和社会保障局为鉴证人，并非合同的当事人；津市市政府并未在该协议上签字，该协议亦未约定津市市政府的权利义务。据此，肖守明等人于2003年签订的《置换身份协议书》中约定的经济补偿费支付人是津市市粮油购销公司，而非商务粮食局（原粮食局）、津市市政府。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”由于肖守明等人的《置换身份协议书》中约定的经济补偿费支付人是津市市粮油购销公司，商务粮食局、津市市政府并无支付经济补偿费义务，原审裁定驳回肖守明等人的起诉，处理结果并无不当。至于肖守明等人提出请求原审法院恢复开庭质证但未获允许，原审法院程序违法的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九条第三款规定：“法庭对经过庭审质证的证据，除确有必要外，一般不再进行质证。”且如确有必要，质证也并非必须再次开庭。因此，肖守明等人以此为由主张原审程序违法，依据不足。综上，肖守明等人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  朱志林审判员  何建湘二〇一八年十二月七日法官助理肖睿书记员曹莎附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……