海南省高级人民法院   行政判决书   （2018）琼行终1151号     上诉人（原审原告）三亚市天涯区马岭社区居民委员会第二农业经济社，住所地海南省三亚市天涯区马岭社区居民委员会。   诉讼代表人林永光，组长。   委托代理人姚传泽，海南追根律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路**。   法定代表人阿东，市长。   委托代理人林碧波，三亚市林业局工作人员。   委托代理人胡青，海南落笔律师事务所律师。   原审第三人三亚市天涯区黑土村民委员会道德二村民小组，住，住所地海南省三亚市天涯区黑土村民委员会/div>   诉讼代表人符日金，组长。   委托代理人苏利新，男，1975年9月8日出生，黎族，住海南省三亚市。   原审第三人符金双，男，1982年8月2日出生，黎族，住海南省三亚市。   委托代理人苏利新，男，1975年9月8日出生，黎族，住海南省三亚市。   上诉人三亚市天涯区马岭社区居民委员会第二农业经济社（以下简称马岭第二经济社）因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚市天涯区黑土村民委员会道德二村民小组（以下简称道德二组）、符金双林业行政登记一案，不服三亚市中级人民法院（2018）琼02行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2010年7月27日，三亚市政府根据符金双的申请，给其颁发三府林证字（2010）第004454号《林权证》（以下简称004454号《林权证》），确认：坐落于道德**的10.71亩“石门岭”林地的林地所有权权利人为道德二组，林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权的权利人均为符金双；林地使用期40年。马岭第二经济社不服，提起本案行政诉讼，请求撤销三亚市政府作出的004454号《林权证》。   原审查明，2009年11月14日，原三亚市天涯镇人民政府（以下简称天涯镇政府）、三亚市集体林权制度改革办公室在对道德二组村民符金双的三块林地进行测量、清点后，分别制作了三份《林地权属勘界登记表》和《黑土村委会道德2村民小组符金双林权地界核定图》，确认林地面积为10.71亩，四至为：东至符金川芒果园，南至天涯中学，西至天涯中学，北至铁路；地；地上林木为428株芒果树龄5年。符金双及相邻土地使用人的代表在前述《林地权属勘界登记表》上确界签名，原天涯镇政府的调查人员和道德二组的代表也在该表上签名确认。2010年5月25日，符金双与道德二组签订《海南省集体林地家庭承包合同》，约定：道德二组将前述10.71亩林地发包给符金双，承包期限40年，自2010年5月25日起至2050年5月25日止，符金双按每年每亩50元支付承包金，合计535.5元。原天涯镇政府作为鉴证单位在该合同上盖章。2010年5月26日，符金双就前述10.71亩林地向三亚市政府下属林业主管部门分别递交《林权登记申请表》和《林权登记申请书》，并提交了《林地权属勘界登记表》《海南省集体林地家庭承包合同》《黑土村委会道德2村民小组符金双林权地界核定图》及符金双户口本等材料作为申请登记依据。道德二组、三亚市天涯区黑土村民委员会（以下简称黑土村委会）及原天涯镇政府均在符金双的《林权登记申请表》上签署了情况属实，同意申请林权登记或同意上报审批的意见。三亚市林业局于2010年7月27日在该表上签署了“经审查，四至界线和权属清楚，面积准确，公示无异议，同意上报市政府审批颁发林权证”的意见。同日，三亚市政府作出“同意颁发林权证”的意见，并给符金双分别颁发了004454《林权证》,载明：符金双的“石门岭”林地坐落于道德二组，面积为10.71亩，东至符金川芒果园，南至天涯中学，西至天涯中学，北至铁路（具体权属界限以核定图规定的界线为准）；地；地上主要树种为芒果428株；林地所有权权利人为道德二组，林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权的权利人均为符金双；林地使用期40年，终止日期为2050年5月25日。马岭第二经济社不服该颁证行为，曾于2017年12月以三亚市林业局为被告，在三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，后经该院释明撤回起诉，另于2018年1月10日以三亚市政府和三亚市林业局为共同被告在原审法院提起本案诉讼。在本案审理期间，因同意给符金双颁发004454号《林权证》，并在该证发证机关一栏盖章的行政机关是三亚市政府，并非三亚市林业局，马岭第二经济社将三亚市林业局列为本案共同被告不当，原审法院已另行作出（2018）琼02行初39号行政裁定，驳回马岭第二经济社对三亚市林业局的起诉。   原审另查明，2005年8月20日，三亚市政府给马岭经联社颁发三亚市农地承包权（天涯）第0110049号《农村土地承包经营权证》（以下简称0110049号《承包经营权证》），载明土地发包方为马岭第二经济社，承包方为马岭经联社，承包期限为1996年7月1日至2027年7月1日，承包方式为家庭承包，承包地总面积85.5405亩，包括0.774亩“甫上园”地、4.7625亩“跑马沟园”地;地及8004亩“中学东边园”地。其中，“中学东边园”地;地的四至为至脚岭，南至西脚公路，西至天涯中学水库子，北至岭脚。   马岭第二经济社主张三亚市政府给符金双颁发004454号《林权证》的行政行为侵害的是其对“中学东边园”地;地的合法权益原审法院于2018年8月6日组织本案当事人到涉案土地及天涯中学水库子现场实地勘查确认：符金双004454号《林权证》项下土地东至符祺（又名符金川）林地，南至公路，西至天涯中学东侧围墙，北至铁路，地，地上种植的林木多为芒果树涯中学水库子位于天涯中学校区内，自该水库子以东仍有较大面积的土地为天涯中学的校区用地，马岭第二经济社的0110049号《承包经营权证》项下土地已将天涯中学的该部分用地包括在内。另，马岭第二经济社认可符金双004454号《林权证》项下土地上的林木均为符金双所种植，并承认其自1996年将涉案土地承包给马岭经联社后，未再对该土地进行管理。   原审认为，本案的争议焦点主要有三点：一、马岭第二经济社是否为本案适格原告；二、马岭第二经济社提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限；三、三亚市政府给符金双颁发004454号《林权证》的行政行为依据是否充分，程序是否合法。   关于马岭第二经济社是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，马岭第二经济社主张三亚市政府擅自将其所有的10.71亩林土地给符金双办理了004454号《林权证》，侵犯其合法权益，进而提起本案诉讼，符合前述法律规定。三亚市政府主张马岭第二经济社不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，依法不予支持。   关于马岭第二经济社提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，三亚市政府虽然于2010年7月27日已给符金双颁发了004454号《林权证》，但因其颁证时未告知马岭第二经济社，也没有充分证据证明马岭第二经济社何时知道其颁发004454号《林权证》的行政行为的内容，故无法推翻马岭第二经济社所主张的该社自2017年7月4日才得知三亚市政府给符金双颁发004454号《林权证》的事实。马岭第二经济社于2018年1月10日提起本案诉讼之前，曾于2017年12月以三亚市林业局为被告，在三亚市城郊人民法院对同一颁证行为提起过行政诉讼，后经该院释明才撤回起诉，另以三亚市政府和三亚市林业局为共同被告在原审法院提起本案诉讼。三亚市城郊人民法院立案审理该案的期间应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款所规定的不计算在起诉期限内的时间。因此，马岭第二经济社提起本案诉讼没有超过六个月的法定起诉期限。三亚市政府关于马岭第二经济社提起本案诉讼已超过法定期限的主张依据不足，依法不予支持。   关于三亚市政府给符金双颁发004454号《林权证》的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。经查，符金双就涉案的10.71亩林土地向三亚市政府下属林业主管部门递交《林权登记申请表》和《林权登记申请书》时，一并提交了《林地权属勘界登记表》《海南省集体林地家庭承包合同》《黑土村委会道德2村民小组符金双林权地界核定图》及符金双户口本等相关申请资料，符合《海南经济特区林地管理条例》第十一条规定的申请林地权属初始登记应当提交的材料要求。三亚市林业局经调查审核，确认符金双申请登记的林地四至界线和权属清楚，面积准确，且公示无异议后，同意上报三亚市政府审批颁发林权证。三亚市政府根据涉案土地所在村集体、镇政府及林业主管部门的审核情况，同意给符金双颁发004454号《林权证》，认定事实清楚，依据充分，已尽到《海南经济特区林地管理条例》第十二条、第十三条所规定的审慎审查义务。但三亚市政府没有充分证据证明其下属林业主管部门已将受理的符金双林权登记申请，在林地所在地进行公告，其颁证程序存在瑕疵。   马岭第二经济社主张其0110049号《承包经营权证》所登记的80.004亩“中学东边园”地;地包括涉案土地在内亚市政府将涉案土地重复登记到符金双004454号《林权证》项下的行政行为违法。经查，马岭第二经济社该项主张依据不足，不能成立，理由如下：（一）从0110049号《承包经营权证》与004454号《林权证》所登记的土地四至上看，不能推定出两证项下土地存在交叉或重叠的情况。符金双004454号《林权证》项下土地的四至为：东至符金川芒果园，南至天涯中学，西至天涯中学，北至铁路，不仅地界明确，且与现场勘查的符金双实际用地情况基本吻合。而与之相反，马岭第二经济社0110049号《承包经营权证》所登记的“中学东边园”地;地的四至表述为至脚岭，南至西脚公路，西至天涯中学水库子，北至岭脚。其中，除对天涯中学水库子的位置本案各方当事人无争议之外，其余东至、南至、北至因未写明是哪个山岭的岭脚，没有坐标附图，且马岭第二经济社没有实际使用土地的客观事实佐证，各方当事人对其土地位置有争议，故无法确定其“中学东边园”地;地与**《林权证》项下土地存在交叉或重叠的情况二）从证据上看，马岭第二经济社的证据所记载的内容相互矛盾，不能证明其前述主张。马岭第二经济社的0110049号《承包经营权证》载明其“中学东边园”地西至天涯中;地西至天涯中学水库子三亚市天涯初级中学征地协议书》却载明，三亚市天涯镇马岭居民委员会早在1994年已将位于天涯中学东侧的100亩土地转让给了天涯中学建教学大楼。经组织现场勘查，各方当事人一致确认：天涯中学水库子位于天涯中学校区内，自该水库子以东仍有较大面积的土地为天涯中学的校区用地；0110049号《承包经营权证》所登记的“中学东边园”地已经将天涯;地已经将天涯中学的部分校区用地包括在内岭第二经济社0110049号《承包经营权证》所登记的情况不仅与其《三亚市天涯初级中学征地协议书》所记载的事实相互矛盾，更与天涯中学的实际用地情况存在冲突。（三）从涉案土地的历史使用情况和使用现状上看，符金双家庭是涉案土地的实际使用人。本案中，马岭第二经济社和道德二组均未能提交原始取得涉案土地的权属来源证明，但经现场调查，符金双004454号《林权证》所记载的土地四至范围与其实际使用多年的土地范围基本吻合。马岭第二经济社不仅没有实际使用涉案土地的事实依据，而且承认其自1996年将该土地承包给马岭经联社后，未再对该土地进行管理，马岭经联社自2005年之后对该土地也怠于种植、管理，该土地上的芒果树均为符金双所种植。因此，马岭第二经济社前述主张没有充分的事实根据和法律依据，依法不予支持。   综上所述，三亚市政府给符金双颁发004454号《林权证》的行政行为虽然程序上存在瑕疵，但证据确凿，结果正确。马岭第二经济社的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回马岭第二经济社的诉讼请求。受理费50元，由马岭第二经济社负担。   上诉人马岭第二经济社上诉称，一、原审法院遗漏查明重大事实，0110049号《承包经营权证》项下土地为马岭第二经济社所有。马岭第二经济社原审提交的证据《三亚市天涯初级中学征地协议书》可以证明这一事实。三亚市政府没有证据证明涉案土地的所有权人为道德二组。原审法院在未查明争议地所有权的情况，就驳回马岭第二经济社的诉讼请求，是错误的。二、原审法院认定三亚市政府已尽到审慎审查的义务，是错误的。符金双提供的《林地家庭承包合同》是符金双和道德二组私下制定的。道德二组将属于马岭第二经济社的土地承包给符金双，是违法的。三亚市政府对符金双的林权登记申请未进行公告，导致其在马岭第二经济社在不知情的情况下，将马岭第二经济社所有的土地认定成了道德二组的土地。三、原审法院认定涉案争议地与0110049号《承包经营权证》项下土地没有交叉或重叠，是错误的。马岭第二经济社在现场明确指出0110049号《承包经营权证》项下土地包含涉案争议地。而且0110049号《承包经营权证》与004454号《林权证》都是三亚市政府颁发的，《承包经营权证》在前，《林权证》在后，现同一地块的使用权人登记不一致，应撤销后登记的《林权证》。涉案争议地一直都是马岭第二经济社的成员在使用。只是2005年后，马岭第二经济社成员怠于管理，被黑土村委会村民抢种，为了不影响民族团结，马岭第二经济社没有采取过激行为，将争议地让与了黑土村委会村民种植。综上，请求撤销原审判决，支持马岭第二经济社的诉讼请求。   被上诉人三亚市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、三亚市政府颁发004454号《林权证》，程序合法，尽到了审慎审查的义务。符金双依据合法的《林地家庭承包合同》及户口本等相关资料，根据《海南经济特区林地管理条例》第十一条规定的程序，向林业主管部门递交了《林权登记申请表》《林权登记申请书》，林业局依法实地勘验，并制作了《勘界登记表》《地界核定图》，符合法定材料要求。林业局依照《海南经济特区林地管理条例》第十二条、第十三条的规定进行受理，并在林地所在地依法公告，公告期届满无利害关系人提出异议后，三亚市政府根据村集体、镇政府及林业局的审核情况，同意颁发004454号《林权证》，符合法定程序。二、0110049号《承包经营权证》与004454号《林权证》不存在重叠情况。涉案四个《林权证》四至范围清晰明确，并附界址范围平面图，符合法律规定，不存在撤销情况。而0110049号《承包经营权证》四至范围未明确写明东至、北至哪个山岭的岭脚，也没有坐标附图。并且“西至天涯中学水库子”与事实不符，天涯中学水库子在该中学校园内，水库子东侧100亩土地已在1994年被天涯中学征用。马岭第二经济社也承认水库子在天涯中学内，水库子以东仍有较大面积的土地为天涯中学校区用地。三、2012年三亚市农业局对农村承包土地利用GPS定位测量进行重新确权登记，而马岭第二经济社未重新申请对0110049号《承包经营权证》项下土地进行确权登记，马岭第二经济社为组织，并非农村家庭，不符合家庭承包的资格。四、马岭第二经济社没有实际使用涉案林地的事实依据，并且承认1996年后未再管理涉案土地。该土地上现存树木均是符金双所种植，马岭第二经济社在现场无法指认出涉案土地上有树木是其种植的。综上，请求驳回上诉，维持原判。   二审中，马岭第二经济社提交了一份《天涯镇马岭居委会地图》，该图复印自《马岭村志》编纂出版的《马岭村志》一书，拟证明马岭村的历史渊源及行政管理区域。三亚市政府、道德二组、符金双提出质证意见认为，该地图2013年就已存在，一审没有提交，不属于新证据；该地图是天涯镇地图，与本案没有关联性；该图是马岭第二经济社自己制作的，没有证明力。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，马岭第二经济社提供的证据，在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供，本院不予接纳。   二审查明，马岭第二经济社二审庭审中述称，其十多名村民在1982年以前曾在0110049号《承包经营权证》项下土地上种植过林木，这些村民大多已去世；1982年以后其村民就不再在该土地上种植，将0110049号《承包经营权证》项下土地保留作为马岭第二经济社的备用地；后来，该地就被黑土村委会的村民占用，在地上种植林木；马岭第二经济社自1996年起知道黑土村委会的村民在该地上种植林木，但一直未向政府提出土地权属争议处理；0110049号《承包经营权证》项下土地由于是备用地，没有土地承包合同；2012年三亚市进行土地重新确权登记时，因为园地不发包给马岭第二经济社，因此该社当时也没有去申请对0110049号证项下土地进行重新确权登记；马岭第二经济社与黑土村委会之间的争议主要是因政府修建隧道需征收相关土地，双方因涉案土地征收补偿款的归属问题产生纠纷引发的。   本院查明的其他事实与原审查明的事实一致。   本院认为，本案审查的是三亚市政府给符金双颁发004454号《林权证》的行政行为合法性的问题。《海南经济特区林地管理条例》第十一条规定“申请林地权属初始登记，应当提交以下材料：（一）林地权属登记申请表；（二）申请人身份证明或者资格证明；（三）林地权属证明材料；（四）法律、法规规定的其他材料”；第十三条规定“符合下列条件的，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的林地位置、四至界限、面积等数据准确；（二）林地权属证明材料完备、合法有效；（三）林地权属无争议；（四）附图中标明的界桩、地物标志与实、地物标志与实地相符合规定条件的，登记机关不予登记，并以书面形式向申请人告知不予登记的理由”。本案中，2009年11月14日，原天涯镇政府、三亚市集体林权制度改革办公室在对符金双的涉案林地测量、清点后制作了《林地权属勘界登记表》和《林权地界核定图》，确认了涉案林地的面积、四至、地上树种和数、地上树种和数量土地使用人在《林地权属勘界登记表》上确界签名，原天涯镇政府和道德二组也在表上签名确认。2010年5月25日，符金双与道德二组签订《林地家庭承包合同》，约定道德二组将涉案林地发包给符金双，原天涯镇政府作为鉴证单位在合同上盖章。2010年5月26日，符金双就涉案林地向三亚市政府林业主管部门递交《林权登记申请表》和《林权登记申请书》，并提交了《林地权属勘界登记表》《林地家庭承包合同》《林权地界核定图》及户口本等材料。道德二组、黑土村委会及原天涯镇政府、三亚市林业局、三亚市政府均在《林权登记申请表》上签署了情况属实，审批同意。可见，三亚市政府为符金双颁发004454号《林权证》的行为符合《海南经济特区林地管理条例》的相关规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。   马岭第二经济社主张其0110049号《承包经营权证》所登记的80.004亩“中学东边园”地包括涉案土;地包括涉案土地在内应将涉案土地登记到004454号《林权证》项下。本院认为，该《承包经营权证》所登记的“中学东边园”地的四至为：;地的四至为至西脚公路，西至天涯中学水库子，北至岭脚，只是对地点的模糊描述，并没有明确的封闭空间范围，也没有坐标定位，不能认定涉案林地包括在该证项下的土地范围内，因此不能证明三亚市政府颁发004454号《林权证》侵犯了马岭第二经济社的集体土地所有权。另外，马岭第二经济社述称自1982年起就不再使用0110049号《承包经营权证》项下土地，此后黑土村委会的村民开始在该土地上种植林木，1996年马岭第二经济社知道黑土村委会的村民使用该地种植林木，但一直未向政府申请土地权属争议处理。因此马岭二社主张三亚市政府颁发004454号《林权证》侵犯其集体土地所有权没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。马岭二社的上诉请求和理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人三亚市天涯区马岭社区居民委员会第二农业经济社负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴剑萍   审 判 员 王 华   审 判 员 聂海波     二○一八年十二月二十七日   法官助理 李励云   书 记 员 王洪玉     附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。