江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行终992号上诉人（原审原告）张玉方，男，1960年12月7日生，汉族，住宜春市袁州区.被上诉人（原审被告）宜春市袁州区人民政府，住所地宜春市袁州区袁山东路。法定代表人李晓楚，该区区长。委托代理人朱小辉，该区人民政府法制办副主任。委托代理人游志荣，江西百姓律师事务所律师。上诉人张玉方因诉宜春市袁州区人民政府（以下简称袁州区政府）土地占用一案，不服宜春市中级人民法院（2018）赣09行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2014年4月22日，袁州区政府作出《宜春红狮水泥有限公司项目土地与房屋征收补偿安置方案》，4月30日，发布了《宜春市袁州区人民政府关于宜春红狮水泥建设项目征地公告》，公告内容对项目名称、征收土地位置及面积、补偿标准等作了明确规定。2014年6月17日与27日，袁州区柏木乡人民政府（以下简称柏木乡政府）与柏木乡更石村门石下村小组签订了两份《征地协议书》，协议约定征收该村林地、耕地、宅基地等土地共计440.45亩，袁州区政府支付了相应补偿款，更石村也出具了相应补偿款项收据。2015年2月、2017年10月，江西省国土资源厅分别作出赣国土资核[2015]264号和赣国土资核[2017]121号批复，同意宜春市将袁州区柏木乡的相关农村集体土地转为建设用地并办理征地手续。2017年1月柏木乡政府与张玉方签订《袁州区红狮水泥项目房屋征收与货币补偿安置协议》，对征收房屋的补偿安置及房屋的搬迁时间和处置方式作了约定，并发放了相应的补偿款。2017年3-5月份，包括张玉方在内的被征收土地和房屋在被清理和拆除后，宜春红狮水泥公司通过公开招拍挂的形式竞得该地块。张玉方认为安置补偿不合理，遂以袁州区政府未批先占为由，提起行政诉讼，要求确认袁州区政府占用张玉方耕地和房屋的行为无效，并要求恢复原状、返还土地。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。根据上述规定，对违法占用土地的行为，土地管理法赋予了任何单位和个人提出检举和控告的权利，同时，也课予了土地行政主管部门监督与管理的法定职责。本案中，张玉方认为袁州区政府存在未经批准，违法占用其耕地的行为，则应当向相关土地行政主管部门进行投诉举报，由具有法定监督检查职权的土地行政主管部门进行调查处理，对投诉举报处理不服的，则可以具有监督检查职责的该土地行政主管部门为被告提起行政诉讼。因此，张玉方对认为袁州区政府存在未经批准违法占用土地的事实行为，直接向人民法院提起行政诉讼，既不符合土地管理法的规定，也不符合行政诉讼的法定起诉条件。另外，因张玉方与柏木乡政府签订了房屋征收补偿协议，且房屋已被拆除，不存在袁州区政府占用张玉方房屋的行为。据此，张玉方的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回张玉方的起诉。一审案件受理费50元退还张玉方。上诉人张玉方上诉称：1.被上诉人占地无依据，提供的批复涉嫌张冠李戴，被上诉人在没有征地批复的情况下即未批先占上诉人的土地及房屋。赣国土资核[2015]264号即《江西省国土资源厅关于宜春市袁州区2014年度第二批次城市建设用地的批复》是征收涉案土地的依据，但上诉人属于柏木乡更石村门石下组，该批复并不包括更石村，故被上诉人征收上诉人的土地及房屋没有任何依据。如被上诉人所述，宜春水泥建设已经在征地批复下发之前办理了立项、规划、环评、用地预审，是单独选址的建设项目，应当申请该建设项目的用地批复，而不是城市批次用地。被上诉人2014年未下发征地批复时，就已经为宜春水泥建设项目制定专门的安置补偿方案，这与后来该项目又参与了涉案土地的招拍挂是矛盾的、重大违法，故上述批复不是水泥建设项目的批复。被上诉人提供的宜春市国土局袁州分局作出的宜市国土资源字[2013]188号和2016年12月27日下发的《关于红狮水泥建设项目用地预审意见》足以证明，该项目建设用地到目前为止并没有办理出让相关土地手续，被上诉人就已经征收占用上诉人的土地及房屋。虽然上诉人已经签订了房屋征收补偿协议，但该协议是在政府的欺骗下签订，即认为该项目已经具备了合法的征地手续。而事实上该协议是在没有征地批复的情况下签订的，违反了国家的强制性规定，是无效的协议。2.上诉人提起诉讼符合法定条件。上诉人起诉的是被上诉人在征收过程中的占地行为，该行为是征收中的一个环节，是可诉的行政行为，不是指建设项目红狮水泥厂使用土地的行为。被上诉人作为涉案土地出让给红狮水泥厂使用的前提是通过征收取得土地，涉案土地已经由被上诉人出让给红狮水泥厂使用，因此肯定存在被上诉人通过征收取得土地的行为，清表等方式占用土地是征收中取得土地的行为表现，是征收过程中的一个环节。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定的非法占用或者使用土地的行为，是单位和个人违反土地法律规定实行的个人行为。该非法占用土地行为和政府违法征收行为是两个概念，不是同一性质的行为。违法征收行为是可诉的行政行为。一审引用上述规定是对法律的严重误解，一审适用法律错误，应予撤销。被上诉人未批先占的行为属于政府的行政行为，该行为既无合法程序，又无合法手续，属于违法的行政行为，导致上诉人的土地被强制清表占用，房屋被拆除，给上诉人造成重大财产损失。一审法院提到的申请违法查处的程序，是上诉人维权的另一种途径，上诉人有选择的权利。综上，一审法院以上诉人提起的诉讼不符合行政诉讼的起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实及适用法律错误。恳请依法审查，支持上诉人的上诉请求。被上诉人袁州区政府答辩称：1.答辩人征收占用上诉人所在村集体的土地已取得江西省人民政府的用地批准，不存在未批先占。上诉人称赣国土资核[2015]264号即《江西省国土资源厅关于宜春市袁州区2014年度第二批次城市建设用地的批复》并不包括上诉人所属的更石村门石下组，不符合事实。该批复涉及的苍前村就包括了更石村，因为更石村曾在2003年8月份撤销并入苍前村管理，2013年6月20日柏木乡政府向答辩人申请恢复更石村委会，2013年10月15日答辩人正式下文同意恢复更石村委会，但由于衔接问题，更石村所在行政区划图班仍然显示为苍前村，才导致批复中没有更石村的名字。上诉人称赣国土资核[2015]264号批复并非红狮水泥厂建设项目的用地批复，没有任何依据。红狮水泥项目一期工程205.93亩土地于2015年获得了江西省国土资源厅的用地批复，该批复中涉及苍前村（含现在的更石村）的三宗土地于2017年4月5日通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统挂牌出让，2017年4月18日宜春红狮水泥有限公司成功摘牌，同年4月26日签订了土地出让合同，并于2017年5月29日获得用地批准书。答辩人在征地报批前并未实施任何征收及占地行为，仅仅是征地报批前告知征地情况、就补偿安置方案组织听证程序的预征收行为，该预征收行为符合法律规定，未对上诉人的权利义务产生任何影响。答辩人对上诉人的土地及房屋进行实际征收是在征地批复下发后进行，上诉人在一审庭审也确认其房屋和土地是2017年3月至5月期间被清理和拆除。故答辩人不存在没有办理用地手续就已经征收占用其土地和房屋的违法行为。上诉人与柏木乡人民政府签订《袁州区红狮水泥项目房屋征收与货币补偿安置协议》系双方的真实意思表示，并未违反法律禁止性规定，应属合法有效的协议。首先，有关征收安置补偿方案，在土地所在地的乡（镇）、村予以公告，组织了听证手续，听取集体经济组织和农民的意见，征地批复下发后，双方于2017年1月依据该补偿安置方案签订了《袁州区红狮水泥项目房屋征收与货币补偿安置协议》，该程序合法，并无不当。其次，上诉人的房屋征收系上诉人与柏木乡政府签订，且该房屋已被拆除，不存在上诉人诉称的答辩人占用其房屋的行为，故上诉人以房屋征收为由将答辩人列为被告明显错误。最后，上诉人的一审诉讼请求中并未申请确认该协议无效，故二审法院不应对超出的诉讼请求进行审查。2.即便上诉人认为答辩人的占地没有依据，也应向县级以上土地行政主管部门提出查处申请或者先申请行政复议，上诉人直接提起行政诉讼于法无据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，恳请二审驳回上诉。本院认为，本案争议的焦点是袁州区政府是否实施了违法占用张玉方耕地和房屋的行为。张玉方诉称袁州区政府在没有征地批复的情况下违法占用其耕地和房屋，请求法院确认袁州区政府占用行为无效，并要求恢复原状、返还土地。袁州区政府否认违法占地的事实，且提交证据证明张玉方所称其被占用的耕地和房屋，是由袁州区政府依法征收用作宜春红狮水泥建设项目，且柏木乡政府与张玉方所在村小组签订了征地协议书，袁州区政府支付了相应补偿款。柏木乡政府与张玉方也签订房屋征收与货币补偿安置协议，相应的补偿款已存入张玉方账户，不存在违法占用张玉方耕地和房屋的情况，也不存在未批先占的情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。张玉方诉称袁州区政府违法占用其耕地和房屋没有事实根据，原审裁定驳回起诉并无不当。张玉方上诉提出对征地批复或征地补偿有异议，不属于本案的审理范围，对其上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一八年十二月十七日书记员 张建平附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……