江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终2008号 上诉人（原审原告）袁玉祥，性别，汉族，住盐城市亭湖区。 委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住所地在江苏省盐城市亭湖区希望大道**。 法定代表人张宏春，该区区长。 原审第三人盐城市亭湖区南洋镇新洋村民委员会，，住所地在江苏省盐城市亭湖区南洋镇新洋村 法定代表人季慧琴，该村委会主任。 原审第三人盐城大洋湾生态旅游景区有限公司，，住所地在江苏省盐城市亭湖区大洋湾湖滨路**（8） 法定代表人任连璋，该公司董事长。 上诉人袁玉祥与被上诉人盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）、原审第三人盐城市亭湖区南洋镇新洋村民委员会（以下简称新洋村委会）、原审第三人盐城大洋湾生态旅游景区有限公司（以下简称大洋湾公司）土地行政征收一案，上诉人不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人袁玉祥一审诉称：1.涉案土地所有权××××组。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十条规定以及《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五条的规定，新洋村各个村民小组各自管理自己的土地，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，其提交的第九生产队的“自留地整顿登记卡”可以证明，新洋村委会只是代小组管理。另外，根据国土资源部2001年《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。2.亭湖区政府实施了征占土地的行为，是本案适格的被告。袁玉祥系新洋村××组村民，合法拥有涉案的承包地，亭湖区政府在没有取得征地批文，无立项、规划、环评等合法手续的情况下，强行毁坏农作物，占用承包地进行大洋湾公园的建设。而且，袁玉祥所在的九组土地已作为国有建设用地挂牌出让，亭湖区政府实施了征收行为，但未履行征地公告、补偿安置公告、入户调查等程序，也没有对其进行安置补偿，属于程序严重违法的无效行为。3.本案不存在新洋村委会和袁玉祥解除承包合同的情形，亭湖区政府和第三人新洋村委会至今没有拿出有三分之二以上村民成员或村民代表的同意以及报有关主管部门批准的文件，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六、二十七条规定的承包期内发包方调整土地的程序。另外，新洋村委会提供的土地补偿款发放表，也不能证明袁玉祥的土地已经被征收为国有土地，新洋村委会没有发放土地补偿款的职能，土地补偿款就是集体土地被国家征收为国有土地过程中，市、县级人民政府组织实施征地时，给予被征收人的土地补偿安置费用。请求法院判令亭湖区政府未经有权人民政府批准即征收袁玉祥土地的行为无效；诉讼费用由亭湖区政府负担。在庭审过程中，袁玉祥进一步明确，其所诉的征收土地行为中还包含占用土地行为。 被上诉人亭湖区政府一审辩称：1.涉案纠纷系因土地所有权人新洋村委会在未取得征地批准文件的情况下，根据新洋村××组全体成员的申请和要求，就终止农村土地承包事宜，在平等自愿的基础上经过充分协商，终止双方之间农村土地承包合同，并参照当时的征地补偿标准陆续对所涉承包地进行相应补偿所引起，属于农村集体经济组织与土地承包方之间因解除、终止农村土地承包合同发生的纠纷，并非是在依法取得征地批文后，因征收集体土地及补偿事宜而形成的征地纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条以及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第（一）项的规定，袁玉祥应就所涉农村土地承包经营纠纷向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.亭湖区政府未占用涉案承包地，作为被告主体不适格。涉案土地位于新洋港东、规划建设中的大洋湾生态旅游景区西侧，面积约为170亩，集体土地所有权人为新洋村。1998年新洋村作为土地发包人将涉案土地发包给新洋村××组64户村民承包耕种。因未依法取得征地批准文件，在新洋村××组全体成员强烈要求下，新洋村参照当时的征地补偿标准陆续对所涉土地承包户进行补偿，并终止双方之间的土地承包合同。新洋村将补偿款发放后，已收回袁玉祥承包土地。涉案农村土地承包合同的终止及补偿均由新洋村自行组织实施，袁玉祥诉称亭湖区政府占用其承包地、毁坏青苗等内容明显与事实不符，其主张明显缺乏证据。3.新洋村就涉案农村土地承包合同终止事宜，已于2007年、2011年3月、2011年4月分三次对袁玉祥的青苗费、土地补偿费、安置补助费等进行了足额补偿，后又于2013年10月20日参照《江苏省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号），按照新的补偿标准补偿差价，袁玉祥已经从新洋村领取各项补偿款，其与村委会签订的承包合同即行终止。袁玉祥诉称的强占土地理由根本不能成立。综上，新洋村委会实施的名为“征地”实为“终止土地承包合同”的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，袁玉祥以亭湖区政府为被告主体不适格；新洋村委会与袁玉祥就涉案农村土地承包合同终止及补偿事宜，系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，且己实际履行，依法应受法律保护。袁玉祥在取得足额补偿后，却出尔反尔，有违诚实信用，其诉请依法不应支持。恳请法院在全面查清事实的基础上，依法裁定驳回袁玉祥的起诉。 原审第三人新洋村委会述称：1.涉案土地所有权人系新洋村委会，为充分保障村民权益，经新洋村××组全体成员协商一致，新洋村委会参照当时的征地补偿标准，对所涉承包地进行相应补偿，袁玉祥自愿与新洋村委会达成终止农村土地承包合同的合意后，在结算兑现表中对户主姓名、人口、面积、补偿费用等项目进行了签字确认，并多次领取补偿款。兑现表实际上是双方终止土地承包合同的表现形式。新洋村委会在给予袁玉祥充分、足额的补偿后，终止土地承包合同并收回承包土地，符合法律规定。2.袁玉祥主张的承包面积与事实不符，根据1997年农村合作经济订方案承包合同报表，袁玉祥主张的承包面积明显超高于春订方案中的承包面积。新洋村委会在对袁玉祥进行补偿时，已按照袁玉祥的承包田、自留地、拾边地、猪地、独生子女奖励田的五项总面积进行补偿，且袁玉祥在领取补偿款时也已对补偿面积进行了书面确认，袁玉祥的主张无事实依据。综上，袁玉祥在领取足额补偿后，要求返还土地并赔偿损失有违诚实信用，其诉请依法不应支持。恳请法院在全面查清事实的基础上，依法裁定驳回袁玉祥起诉。 原审第三人大洋湾公司述称：大洋湾公司系国有投资公司，经营大洋湾生态旅游景区，其中部分土地通过征地行为已经取得了土地使用权。涉案的土地虽然没有获得征地批文，但大洋湾公司并未占用涉案土地，该土地按照亭湖区政府和新洋村委会的陈述，是亭湖区政府自愿向集体组织交还了承包土地，目前该土地未进行利用。请求法院依法处理。 一审法院认定，袁玉祥系盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社**村民，其诉称在本村拥有8.8亩承包地。2006年12月27日，根据盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）呈报的（亭）地）地呈字[2006]第**《建设用地项目呈报说明书》用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案（以下简称“一书四方案”），江苏省国土资源厅作出苏国土资地函[2006]1200号《关于批准盐城市亭湖区2006年度第7批次城镇建设用地的通知》，同意将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委、南洋镇新洋经济合作社的33.1279公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将南洋镇三洼村、南洋镇街道高产居委、南洋镇新洋经济合作社的5.6953公顷集体建设用地、6.0419公顷未利用地征收为国有。2007年1月15日，盐城市国土资源局经盐城市人民政府授权，作出盐（亭）国土公字[2006]第94号《征收土地方案公告》载明：因实施城市建设规划需要，盐城市大洋湾生态运动园区管委会拟使用南洋镇新洋村××组境内的一宗土地，已经苏国土资地函[2006]1200号通知批准征收；征地总面积为63983平方米，计95.9745亩，同时还公布了建设用地项目名称、征收土地位置、村组补偿安置费用、补偿登记等内容。2017年12月29日，根据盐城市政府呈报的（亭）地）地呈字[2017]第**&ldquo书四方案”，江苏省人民政府作出苏政地[2017]1072号《关于盐城市亭湖区2017年度第6批次村镇建设用地的批复》，同意将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村等32.3531公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。同时将南洋镇利民村、民航村、新洋经济合作社、新兴镇洪东村、盐东镇东南村等7.2629公顷集体建设用地、0.8384公顷未利用地征收为国有。2018年1月25日，盐城市政府作出盐（亭）国土征公字[2017]第138号《征收土地公告》载明：征收土地位置为盐城市亭湖区南洋镇新洋经济合作社九组；征收土地面积为63986平方米，计95.979亩，同时还公布了建设用地项目名称、土地补偿安置标准、补偿登记等内容。2018年1月31日，盐城市国土局作出盐（亭）国土公字[2017]第138号《征地补偿、安置方案公告》。截至目前，新洋经济合作社九组尚有部分土地未办理征收手续，该地块位于盐城大洋湾生态旅游景区范围内。2018年1月18日，袁玉祥以亭湖区政府为被告，向一审法院提起本案行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向特定的行政行为。所谓土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收的本质特征是土地所有权的改变，即土地所有权由农民集体所有变为国家所有。根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，土地征收包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。袁玉祥起诉请求确认征地无效，应当明确是对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼。本案中，袁玉祥起诉请求确认亭湖区政府未经有权人民政府批准征收土地行为无效，但根据其在庭前会议、庭审笔录及谈话笔录中的陈述、辩论意见，具体理由包括亭湖区政府未经批准实施占用土地行为、无立项、规划、环评等手续、没有履行入户调查、听证、发布征地公告、安置补偿公告等法定程序、未依法对袁玉祥予以安置补偿等内容。上述请求和理由涉及不同行政机关的多项行政行为，其诉讼请求不明确。而且，袁玉祥在庭审中进一步明确，其诉讼请求中所诉的征收土地行为还包括占用土地行为。而征收土地行为作为行政法律行为，与占用土地行为这一行政事实行为，系两个性质不同的行政行为。故，袁玉祥的起诉包含两个独立的行政行为，涉及不同的行政法律关系，其将两个行政行为合并在一个案件中起诉，并要求法院同时确认征收土地行为及占用土地行为无效，不符合行政诉讼起诉条件。经一审法院法律释明后，袁玉祥拒绝变更诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项规定，裁定驳回袁玉祥的起诉。 上诉人袁玉祥上诉称：1、上诉人所诉亭湖区政府征地行为无效的请求明确，属于法律规定的可诉行政行为。上诉人所诉的是亭湖区政府违法征占土地的行为，不存在起诉两个行政行为，上诉人认为征地行为无效。征地公告、补偿、安置等行为是征地合法性的问题，亭湖区政府未依照法定程序进行征地，不能苛求上诉人分别予以起诉。2、本案具有充分的证据证明是亭湖区政府实施了征地行为，而非盐城市国土资源局。供地信息、大洋湾景区新闻报道、景区简介、工作通知、用地批复都可以证明是亭湖区政府实施了征地行为。3、亭湖区政府在未取得征地批复；未办理农用地转用手续；未履行告知、确认、听证程序；为给予上诉人合理安置和补偿的情况下征收案涉土地违法。请求撤销一审裁定，支持其一审诉请。 被上诉人亭湖区政府未提交书面答辩意见。 原审第三人新洋村委会、大洋湾公司未提交陈述意见。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，关于亭湖区政府是否属于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，上诉人诉请为确认亭湖区政府未经有权人民政府批准征收和占用案涉土地的行为无效。案涉土地经江苏省人民政府批准，并由盐城市人民政府发布《征收土地公告》、盐城市国土局发布《征地补偿、安置方案公告》，由此可见，亭湖区政府并非案涉土地的征收和补偿安置主体。上诉人主张亭湖区政府占用案涉土地行为无效，其实质属于盐城市国土局在组织实施征地过程中的行为。综上，亭湖区政府并非本案适格被告。 关于上诉人提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。上诉人所诉土地征收行政行为包括审批、备案、批准、公告、补偿、安置等系列行为，涉及不同级别的不同行政机关。上诉人所诉占用土地行政行为独立于土地征收行政行为，应当单独提起行政诉讼。上诉人将土地征收行为与占用土地行为一并提起诉讼，不符合提起行政诉讼的条件，经原审法院释明，仍拒绝变更诉讼请求。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 上诉人的关于其原审诉讼请求明确、亭湖区政府系征地行为实施主体、亭湖区政府征地行为违法的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 迎 审判员 臧 静 审判员 赵 黎 法官助理张伟 二〇一八年十二月二十一日 书记员 钱培培