江苏省淮安市淮安区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0803行初27号 原告江苏大地高新磁电有限公司，住所地淮安市淮安区工业新区。 法定代表人孙允成，该公司总经理。 委托代理人刘超，江苏巨楷律师事务所律师。 被告江苏淮安经济开发区管理委员会，住所地淮安市淮 安区华西路18号井源宾馆六楼。 法定代表人高超，该管委会主任。 委托代理人李春华，该管委会工作人员。 委托代理人孔庆卫，江苏山阳律师事务所律师。 原告江苏大地高新磁电有限公司（以下简称江苏大地公司）与被告江苏淮安经济开发区管理委员会（以下简称淮安区管委会）确认协议无效一案。本院于2018年7月2日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2018年10月30日公开开庭审理了本案。原告江苏大地公司的委托代理人刘超、被告淮安区管委会的委托代理人李春华、孔庆卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江苏大地公司诉称，原告江苏大地公司成立于2004年，公司位于淮安经济开发区××大道南侧。是2006年淮安市重点招商引资企业成功项目，是江苏省中小科技企业，企业占地25亩，建筑面积12449.28平方米，总投资约8000万元，十年来企业纳税近千万,解决就业人员300余人。2017年12月28日被告淮安区管委会在与原告多次协商沟通及威吓未果的情况下，以翔宇大道两侧形象整治项目工程建设需 要的名义，对原告江苏大地公司位于翔宇大道南侧的厂房及设备进行了强拆，并于事后迫使原告与其补签了房屋征收（拆迁）补偿安置协议，给原告造成了巨大的经济损失。被告淮安区管委会不是有权作出征收决定的行政主体，也不是法律规定的征收实施主体，其与原告签订的房屋征收（拆迁）补偿安置协议应当认定为无效合同。请求：1、确认被告淮安区管委会与原告江苏大地公司签订的江苏淮安经济开发区房屋征收（拆迁）补偿安置协议无效。2、诉讼费由被告淮安区管委会承担。 原告向本院提供了以下证据： 1、营业执照信息复印件一份，证明原告的主体资格。 2、原、被告签订的江苏淮安经济开发区房屋征收（拆迁）补偿安置协议书一份，证明原告与被告签订了关于房屋征收的行政协议，该协议的内容明确的说明是因翔宇大道形象整治项目，经批准进行征收，所以该协议 属于行政协议。 3、淮安市人民政府颁发的淮C国用（2007）出第36号土地使用权证一份，证明被告实施的征收行为是在原告有 使用权的国有土地上的房屋征收行为。 4、淮房权证城东字第××、Ｃ2××03、Ｃ2××04号以及座落在淮安区工业园区纬5路南经13路西的房屋所有权证五份，证明案涉房屋的所有权归属于原告。 原告在庭审中提供了以下证据： 5、收据一张，证明被告的工作人员收到原告的国有土地使用权证一份和房屋所有权证六份。 6、微信聊天图片五张，证明实际拆迁时间是2017年 12月底到2018年1月2日，是在签订行政协议之前。 7、报警记录录音一份，证明被告的强拆行为。 8、与被告单位拆迁小组组长王春生通话录音一份，他项权证书一份，证明在2018年1月2日的时候原、被告没有签订案涉协议，双方之间没有协商，原告是无奈签订的协议。 9、拆迁情况说明一份，该份情况说明是被告和恩来干部学院周边企业征收综合指挥部出具的，有上述两单位的公章，内容是关于征收拆迁补偿款相关税收缴纳的约定，证明案涉协议是行政协议。 被告淮安区管委会辩称，原告江苏大地公司诉请确认房屋征收(拆迁)补偿安置协议无效一案，原告起诉的理由是淮安区管委会“不是有权作出征收决定的行政主体，也不是法律规定的征收实施主体。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《中华人民共和国民法总则》第二条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。根据以上法律规定中对于行政行为和民事行为的的区分，被告没有作出过征收、征用和拆迁补偿的决定，案涉房屋征收(拆迁)补偿安置协议不是行政行为，而是在周恩来干部学院周围环境整治过程中，因涉及原告厂房场地，后双方通过平等协商而自愿达成的民事合同。即使对此合同效力产生异议，也属于民事纠纷。1、不存在征收、征用及拆迁补偿决定，没有用地规划和拆迁计划，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(五)项规定的“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”。2、没有拆迁公告，没有形成公示效力。3、在协议过程中双方平等协商，无强制胁迫。4、拆迁政策并非执行依据，只是参照标准。综上，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求贵院依照行政诉讼法第十二条的规定驳回原告的起诉。 被告淮安区管委会在法定期限内向本院提供了以下证据： 第一组证据： 1、《房地产估价报告》一份，证明拆迁协议是在评估 的基础上签订的，是一份公平合理的协议。 2、《江苏淮安经济开发区房屋征收(拆迁)补偿安置协议书》一份，证明原、被告签订的是民事合同，而不是行政 行为，该协议是双方在自愿的背景下签订的。 3、房屋所有权证六本和土地使用权证一本，证明双方的协议是在自愿的背景下签订的，权属证书是原告自愿交给被告的。 4、承诺书一份，证明原告法定代表人出具给被告的承诺书，补偿协议是双方自愿签订的，不存在强迫的情形。 第二组证据： 1、江苏省人民政府苏政复[2006]35号《省政府关于同意设立南京栖霞经济开发区等34家省级开发区的批复》，证明被告具有主体资格。 2、淮安市淮安区人民政府办公室《关于恩来干部学院周边环境整治有关问题的会议记录》，证明与原告达成的协议，是在恩来干部学院周边环境整治过程中与原告达成的补偿协议，是民事行为，没有拆迁公告，没有行政文件，不是行政行为。 3、收据及汇款凭证共4张，证明原告收到了全部的补偿款，原、被告之间就补偿问题进行了友好协商，不存在任何胁迫欺诈等情形。 4、《淮安经济开发区企业土地及附着物征收(房屋拆迁)补偿实施方案》，证明原、被告签订补偿协议参照了该实施方案，但并不是行政行为。 5、《江苏淮安经济开发区房屋征收(拆迁)补偿安置协议书》4份，这是被告与周边其他主体签订的补偿协议，证明这些协议都是双方协商一致达成的民事合同，不是拆迁所产生的行政合同。 经庭审质证，原告对被告的第一组证据中的证据1真实性没有异议，但认为该份估价报告显示的房屋价值为25415223元，但在协议中签订的房屋的价格为14100275元，同协议相对照，补偿是不合理的，不能证明被告的证明目的，原告对于评估的价格有异议。对证据2-4真实性没有异议，但不认可被告的证明目的。因为被告的强拆行为导致原告贷款抵押物不存在了，如果原告不接受承诺就无法拿到拆迁款，可能面临被银行起诉还款的风险。在这种情况下原告才签订了承诺书。对第二组证据中的证据1真实性没有异议，但认为被告不是法律规定的县级以上的人民政府。对证据2真实性没有异议，但是不能证明被告的目的，同时该证据反而证明了翔宇大道两侧整治项目是淮安区人民政府实施的，并且将工作责任分配给被告法定代表人高超主任具体负责。被告的违法行为同该文件的严格要求是分不开的。对证据3真实性没有异议。对证据4真实性没有异议，但不认可被告证明双方之间平等协商签订协议的目的，该补偿方案中的估价依据是2011年的，现在拆迁用的是2011年的标准，对原告是严重的不公平，该文件属于行政机关履行行政职责的指导文件，原、被告之前签订的是行政协议而不是民事协议。对证据5认为与本案无关。 被告对原告的证据1、3、4、5无异议。对证据2真实性没有异议，但对证明目的是行政协议有异议，认为这是民事合同。对证据6-8真实性不予认可。对证据9真实性没有异议，不认可其证明目的，该情况说明不能证明原、被告之 间是行政征收，这是双方在协商的情况下达成的拆迁协议。 本院对上述证据认证如下：原告江苏大地公司提供的证据1、2、3、4、5、9与本案具有关联性，且符合合法性、真实性要件，本院予以认定。证据6、7、8依其证明目的不具有真实性，本院不予认定。 被告提供的第一、二组证据具有真实性且与本案相关联，本院予以确认。 根据上述确认的证据及当事人在庭审中的陈述，认定以下案件事实： 原告江苏大地公司的综合楼、厂房等房屋位于江苏省淮安经济开发区××大道南经十三路西侧，与恩来干部学院相邻。2017年8月14日，淮安市淮安区人民政府办公室印发了《关于恩来干部学院周边环境整治有关问题的会议记录》，要求被告淮安区管委会加快推进企业拆迁工作。被告淮安区管委会以翔宇大道两侧形象整治项目，对相关企业的房屋进行征收（房屋拆迁）拆迁，原告江苏大地公司的综合楼、厂房等房屋及附属设施，在翔宇大道两侧形象整治项目范围内。被告委托江苏先河房地产土地评估有限公司对原告拥有的房地产、附属设施及机械设备进行评估。2017年12月28日，江苏先河房地产土地评估有限公司出具了苏先房估A2017-G1228-1184-001房地产估价报告，总价格为人民币25415223元，其中房屋价格14100275元；附属设施价格3542239元；机械设备价格3671663元；土地补偿价格4101046元。同日，原、被告双方依据《淮安经济开发区企业土地及附着物征收(房屋拆迁)补偿实施方案》，经协商一致，签订了江苏淮安经济开发区房屋征收(拆迁)补偿安置协议书。协议约定，原告合法的房屋建筑面积为12449.28平方米，被告应补偿原告各项费用合计人民币27996361.48元。其中，房屋的征收（拆迁）补偿款14100275元、附属设施补偿款3542239元、机械设备补偿款3671663元、土地补偿款4101046元、过渡费448174.08元、停产停业补助费1128022元、面积奖995942.4元、奖金9000元。2018年1月9日，被告淮安区管委会将安置补偿款人民币27996361.48元转入原告江苏大地公司的账户，同日，原告江苏大地公司将其房地产的土地使用权证、房屋所有权证交给被告，后案涉房屋被全部拆除。原告于2018年7月2日向本院提起行政诉讼，请求确认原、被告签订的江苏淮安经济开发区房屋征收（拆迁）补偿安置协议无效。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告江苏大地公司作为江苏淮安经济开发区房屋征收（拆迁）补偿安置协议的被拆迁人，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；……。”根据江苏省人民政府苏政复[2006]35号《省政府关于同意设立南京栖霞经济开发区等34家省级开发区的批复》，淮安区管委会具有被告主体资格。 本案争议焦点为：一、本案的房屋征收（拆迁）补偿安置协议是否属于行政协议。二、本案的房屋征收（拆迁）补偿安置协议是否无效。 一、关于本案的房屋征收（拆迁）补偿安置协议是否属于行政协议的问题。 行政协议是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。首先，行政协议的一方是依法享有行政职权的行政主体。根据江苏省人民政府苏政复[2006]35号《省政府关于同意设立南京栖霞经济开发区等34家省级开发区的批复》，淮安区管委会是经江苏省人民政府批准设立的行政机构，具有对开发区实行统一领导和管理的法定职责。淮安市淮安区人民政府就恩来干部学院周边环境的整治，也赋予了其对开发区内的房屋征收（拆迁）工作的管理职责。其次，签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标。本案是因恩来干部学院周边环境进行整治的需要，被告与原告协商签订的协议，这有利于地方的长远发展，也是为了社会公共利益。第三，协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。本案协议的签订，虽然不存在征收、征用及拆迁补偿决定，也没有用地规划和拆迁计划、拆迁公告，但双方在协议协商过程中，是以相关征收条例为依据进行的。协议所涉及的淮安经济开发区企业土地及附着物征收(房屋拆迁)补偿实施方案、对原告拥有的房地产、附属设施及机械设备委托评估、土地补偿、征收（拆迁）奖金以及税收的减免等均由被告主导，其有优益权，具有明显的行政法上的权利义务特征。故原、被告双方签订的江苏淮安经济开发区房屋征收(拆迁)补偿安置协议(产权调换)属于行政协议的范畴。 二、关于本案的房屋征收（拆迁）补偿安置协议是否无效的问题。 首先，涉案协议虽然是行政合同，但其处分的是民事权益的行为。人民法院对于行政协议效力的审查，可以适用《中华人民共和国合同法》等相关法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案协议的签订，虽然具有行政管理的内容，但其本质上仍然属于被拆迁人处分自己民事权益的行为。从房地产估价报告以及原告的承诺可以看出，双方在协商签订协议过程中，是以相关征收条例为依据进行的，签订的拆迁补偿安置协议是双方真实意思表 示，没有上述法律所规定协议无效的情形。 其次，涉案协议的签订具有合理性，且已履行完毕。从协议所载关于补偿安置的约定来看，原告合法的房屋建筑面积为12449.28平方米，被告补偿原告的房屋的征收（拆迁）、附属设施、机械设备、土地等补偿款以及过渡费、停产停业补助费、面积奖、奖金等各项费用合计人民币27996361.48元。是经过依法评估、平等协商并按照相关拆迁政策，给予了原告合理的补偿，原告的拆迁补偿安置权益在实体上已经得到充分的保障。2018年1月9日，被告淮安区管委会将房屋货币安置补偿费人民币27996361.48元转入原告江苏大地公司的账户，同日，原告江苏大地公司将其房地产的土地使用证、房屋产权证交给被告，后原告的综合楼、厂房被完全拆除。原、被告双方已经全面履行了协议所约定的义务。 综上，原告请求确认江苏淮安经济开发区房屋征收（拆迁）补偿安置协议无效的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下： 驳回原告江苏大地高新磁电有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告江苏大地高新磁电有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省淮安市中级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司清江浦支行；账号：62×××92）。 审 判 长  曾金年 审 判 员  赵志群 人民陪审员  孙 军 二〇一八年十二月二十六日 书 记 员  王 婧 附页： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。