陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）陕08行初6号 原告定边县白泥井镇张罗坑村第二村民小组。 负责人陈世英，组长。 委托代理人刘伟，陕西尊尚律师事务所律师。 被告定边县人民政府，住所地：定边县东正街**。 法定代表人焦利民，县长。 委托代理人张任远，定边县国土资源局工作人员。 委托代理人李平，定边县人民政府法律顾问。 被告榆林市人民政府，，住所地：榆林市榆阳区青山东路** 法定代表人李春临，市长。 委托代理人赵媛媛，该府法制办公室行政复议应诉科工作人员。 委托代理人高季，该府法律顾问。 第三人定边县白泥井镇海子梁村第二村民小组。 负责人高增光，组长。 委托代理人高应林、张娅仙，陕西正北律师事务所律师。 原告定边县白泥井镇张罗坑村第二村民小组（以下简称张罗坑第二村民小组）与被告定边县人民政府、榆林市人民政府、第三人定边县白泥井镇海子梁村第二村民小组（以下简称海子梁第二村民小组）土地行政裁决及行政复议一案，于2017年12月8日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月4日立案后，于2018年1月30日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月16日公开开庭审理了本案。原告张罗坑第二村民小组的负责人陈世英及其委托代理人刘伟，被告定边县人民政府的委托代理人张任远、李平，被告榆林市人民政府的委托代理人赵媛媛、高季，第三人海子梁第二村民小组的委托代理人高应林、张娅仙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告定边县人民政府于2017年5月19日作出定政发〔2017〕24号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定》，该处理决定认定：“争议地位于白泥井镇张罗坑村北侧，海子梁村西北侧，争议地名称为北滩地，争议地四至为东至水壕，南至张罗坑村地界，西至张罗坑村地界，北至张罗坑村地界。经2015年4月聘请定边县平宝测绘工程有限公司勘测，争议地面积为252.62亩，争议地内有海子梁村第二村民小组村民常向前三间砖木结构房屋（2007年6月修建）、一口水井，争议地内西侧有常向前耕种的51.16亩耕地，（2006年春季开垦，附图：耕地一），后来在该耕地的东侧海子梁村第二村民小组村民又开垦了37.20亩耕地（附图：耕地二），其余均为荒地。合作化时期，海子梁第二村民小组耕种管理该争议地。包产到户初期，海子梁村第二村民小组部分村民在争议地内种有糜子、向日葵等农作物。1983年在实施防护林造林工程时，海子梁村第二村民小组在争议地内种植过柠条、沙柳等，此项目原海子梁乡及县林业局均有专人负责，且县林业局给予过造林补助。90年代初，张罗坑村与海子梁村因该争议地的所有权发生过争议，原海子梁乡政府曾进行调解过，但没有文字记载。2001年前后，海子梁村第二村民小组在争议地内补种过沙枣树、榆树等。2006年春季，海子梁村第二村民小组村民常向前在争议地内西侧开垦51.16亩土地进行耕种，在没有办理任何用地审批手续的情况下，在争议地里建起砖木结构房屋三间、打机井一口，张罗坑村第二村民小组发现并出面阻挡，由此引发双方土地权属争议。陕西省榆林市中级人民法院行政判决书（2012）榆中法行终字第00019号认定‘《定边县防护林体系建设工程合同》和《重点造林工程验收单》，原海子梁乡林业技术指导员刘双开、林业局工作人员李锡文的证言、谈话笔录，这些证据相互关联印证，形成了完整的证据链条，能证明1983年海子梁大队在现争议地内实施了造林项目，通过了县林业站的验收，并给予补助’。经现场勘测，1990年10月26日张罗坑村委会与海子梁村委会双方签订的《土地边界协议书》，按照该协议书所载地界，曹六在现争议地的南侧，并不能确定争议地的权属。海子梁［J-48-84-（64）］测绘图所标注的村界，将该争议地东侧且不在争议地范围内的海子梁二组部分农户住宅及土地划归在张罗坑村地界内，实属不符合管理事实”。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，决定：将面积为252.62亩争议地的土地所有权确定给白泥井镇海子梁村第二村民小组集体所有。 被告榆林市人民政府于2017年10月12日作出榆政复字〔2017〕16号行政复议决定书，该复议决定认为本案的争议焦点主要有三点：一、被申请人认定的“1983年第三人在现争议地内造林，通过了县林业站验收，并给予补助”是否属实。被申请人提交的《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》、原海子梁乡林业技术指导员刘双开、林业局工作人员李锡文的证言等证据相互关联印证，形成了完整证据链，且经生效的人民法院裁判文书予以确认，足以佐证该事实。二、1990年形成的《土地边界协议书》所载地界能否证明争议地属申请人所有。经被申请人现场勘测，该协议书中所载地界北起点“碱河曹六”在现争议地的南侧，所划定的界线不在争议地范围内，不能确定争议地的权属。三、被申请人作出的处理决定时限是否超期。榆林市中级人民法院于2012年5月30日作出的（2012）榆中法行终字第00019号《行政判决书》判决被申请人重新作出具体行政行为，但未明确作出具体行政行为的时间，故不能适用《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见”的规定，被申请人作出的处理决定未超期。综上所述，被申请人所作的土地权属处理决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。申请人提出的确认争议地土地权属归其所有的请求，不属于本机关行政复议职责，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的定政发〔2017〕24号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定》。 原告张罗坑第二村民小组向本院提出诉讼请求：一、依法撤销榆林市人民政府榆政复字〔2017〕16号《行政复议处理决定》；二、依法撤销定边县人民政府定政发〔2017〕24号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定》；三、依法责令被告定边县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为；四、本案诉讼费由被告全额承担。事实和理由：二被告作出的《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定》及《行政复议决定书》采信证据、认定事实、适用法律及行政确认程序均严重错误，应依法予以撤销。一、《处理决定》作出程序错误，作出时间严重超期。被告定边县人民政府根据榆林市中级人民法院于2012年5月30日作出的(2012)榆中法行终宇第00019号行政判决书第二项之内容，重新作出具体行政行为，该行政判决书生效之日即应当是定边县人民政府受理土地权属争议之日，应自此始6个月内作出处理决定，但被告定边县人民政府于2017年5月19日作出处理决定并送达原告时，时间已过近5年之久，严重超期，程序严重错误。榆政复字〔2017〕16号《行政复议决定书》认为(2012)榆中法行终字第00019号行政判决书判决被告定边县人民政府重新作出具体行政行为，但未明确作出具体行政行为的时间，故不能适用《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定，认定被告定边县人民政府作出《处理决定》未超期，是适用法律、法规错误的认定。二、《处理决定》采信证据、认定事实错误，第三人未在争议地内进行过造林活动，争议地“北滩地”一直属原告所有。1、《处理决定》采信《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》、原海子梁乡林业技术指导员刘双开、林业局工作人员李锡文的证言等证据错误，认定第三人在争议地内进行过造林的事实错误。首先，《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》等证据系第三人提供，而非定边县人民政府依职权调取，证据来源无法查实。其次，定边县林业工作站于2015年5月25日出具《证明》，明确表示因时间久远，有关1983年时争议地的造林合同、验收单等档案无法查找，能够证明《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》等证据不属实，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十一条之规定，该两组证据均不应采信。刘双开、李锡文证言无法与现有证据相互印证，属于孤证，应予排除，不应采信。2、《处理决定》认定“90年代初，张罗坑村与海子梁村因该争议地的所有权发生过争议，原海子梁乡政府曾进行过调解，但没有文字记载”错误。1990年，原告与第三人因争议地权属发生争议，经原海子梁乡副乡长滕增贵主持调解，双方形成一致意见，并于1990年10月26日签订了《土地边界协议书》。滕增贵于2015年3月15日出具《证言》，证明该《土地边界协议书》真实，所记载内容完全属实。而且，该《土地边界协议书》记载的地界是原告与第三人双方全部土地的界限，而非仅仅指争议地的界限，因此“碱河曹六”并不在争议地内完全合理，符合客观情况。该证据能够证明争议地属原告所有的事实，《处理决定》未采信该证据完全错误；《复议决定书》以“碱河曹六”并不在争议地内为由维持原行政行为实属忽略客观事实的错误认定。3、《处理决定》未采信《海子梁[J--48-84-(64)]测绘图》及定边县国土资源局2012年5月3日《关于原海子梁乡张罗坑村、海子梁村1990年土地详查行政版图的情况说明》错误。《海子梁[J-48-84-(64)]测绘图》经陕西省测绘局1981年调绘，1982年出版，于1990年土地年查时进行村界标注，既符合法定程序，也符合当地村组之间以“直线”丈量的方式进行土地界限划分的习惯和历史沿革，能够明确原告所在村集体与第三人所在村集体之间的界限。定边县国土资源局于2012年5月3日在争议地上用GPS打点定位后，确认了争议地在原告土地范围内。4、原告与第三人之间土地界限本十分清楚，以历史形成的碱河为界，争议地在合作化时期就归原告所有，上世纪80年代实行生产责任制时，原告并未将争议地划分到户，一直到现在都作为集体机动土地，第三人组员常向前正是在原告无专人管产争议地的情况下，非法占有、使用土地，为此双方多次发生争议。《处理决定》认定事实完全错误。三、《处理决定》适用法律错误。《处理决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定错误。本案中，第三人小组成员常向前虽实际占有、使用部分争议地，但属非法占有，双方村民为此多次发生争执，因此并不能参照该实际占有、使用情况认定争议地的归属。综上所述，《处理决定》认定事实有误，采信证据错误，适用法律不当，作出时间超期，依法应予撤销。《复议决定书》未全面查清客观事实，机械、教条的以书面审查的方式作出维持决定，严重侵害了原告的合法权益。 被告定边县人民政府辩称，一、原告称“定政发〔2017〕24号处理决定作出程序错误，出具时间严重超期”，与事实不符。我府于2010年8月12日对涉案的土地权属争议作出定政发[2010]45号处理决定，后白泥井镇海子梁村第二村民小组不服，提起行政诉讼，靖边县人民法院于2011年12月5日作出(2011)靖行初字第00010号行政判决书，撤销了定政发[2010]45号处理决定，白泥井镇张罗坑村第二村民小组不服该行政判决，上诉至榆林市中级人民法院，榆林市中级人民法院于2012年5月30日作出的(2012)榆中法行终字第00019号行政判决书，维持了（2011)靖行初字第00010号行政判决书。此后，该土地权属争议案件所涉当事人未向本府再提出任何确权申请，虽(2012)榆中法行终字第00019号行政判决书中判决由定边县人民政府重新作出具体行政行为，但未明确作出具体行政行为的时间，故定政发〔2017〕24号处理决定不存在程序错误，出具时间严重超期。二、原告称“定政发〔2017〕24号处理决定采信证据、认定事实错误，第三人未在争议地内进行过造林活动，争议地“北滩地”一直属申请人所有”，与我府查证事实不符。虽由于时间久远，定边县林业工作站关于《定边县防护林体系建设工程合同》和《重点造林工程验收单》档案无法查找，但通过当时原海子梁乡林业技术指导员刘双开、林业局工作人员李锡文的证言、谈话笔录，这些证据相互关联印证，可以证明1983年，海子梁大队在现争议地内实施了造林项目，通过了定边县林业工作站的验收、并给予补助。且(2011)靖行初字第00010号行政判决书，对1983年海子梁大队在现争议地上造林，并得到定边县林业工作站的验收、补助这一事实认定属实(榆林市中级人民法院作出的(2012)榆中法行终字第00019号行政判决书维持了(2011)靖行初字第00010号行政判决书）。经我府组织工作人员现场勘测，1990年10月26日张罗坑村委会与海子梁村委会双方签订的《土地边界协议书》，按照该协议书所载两村土地权属界线，两村边界从“碱河南曹六东起，向南沿南北大路（拉柴）到刘孝忠东（白金山）西，向南到海子梁林地西畔（曹学芳东南大树止）”，经现场确认，该界线中曹六在现争议地的东南侧，按照该界线并不能确定争议地的权属。《海子梁[J--48-84-(64)]测绘图》所标注的村界，在该争议地东侧将不在争议地范围内的海子梁二组部分农户住宅及土地划归在张罗坑村地界内，实属不符合管理事实。综上所述，我府作出的定政发〔2017〕24号处理决定认定的事实清楚、证据确凿、程序合法、处理恰当、适用法律准确，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告榆林市人民政府辩称，一、定边县人民政府作出的定政发〔2017〕24号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。定边县政府在作出该《处理决定》前通过调查取证、现场勘验、召开座谈会、组织调解等多种方式，对案件事实进行了仔细的调查、分析、论证，采信的《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》、原海子梁乡林业技术指导员刘双开、林业局工作人员李锡文的证言等证据相互关联印证，形成了完整证据链，且经生效的人民法院裁判文书予以确认，足以佐证其认定的事实。经定边县人民政府现场勘测，1990年《土地边界协议书》中所载地界曹六在现争议地的南侧，不能确定争议地的权属。定边县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定作出定政发〔2017〕24号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。二、榆林市人民政府作出榆政复字〔2017〕16号《行政复议决定书》主体适格、程序合法。原告不服定边县政府作出的定政发〔2017〕24号《处理决定》，向我府申请行政复议。我府依法受理后，为了查明案件事实，采用了书面审理、调查取证等方式进行了全面审理，根据各方当事人所举证据，我府认为靖边县政府所作决定事实清楚、证据确凿、适法正确，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出榆政复字〔2017〕16号《行政复议决定书》，维持定边县人民政府所作出的确权决定。综上所述，定边县人民政府作出的确权决定与榆林市人民政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适法正确，程序合法。请求：驳回原告的诉讼请求。 第三人海子梁第二村民小组述称，争议地都是我们海子梁村二组的土地，靖边法院、榆林中院已经查明认定我们一直占有使用争议地，县政府、市政府也把争议地确权给我们。另外，我们不同意县政府、市政府对争议地面积的认定为252亩，给我们少算了34.98亩，争议地至少在287亩以上，榆林市中级人民法院也作了认定，我们要求政府说明少34.98亩地的原因，并申请法院重新测量争议地的面积，维护我们的权益。请求：驳回原告的诉讼请求。 被告定边县人民政府在法定期限内向本院提举了以下证据： 第一组：1、土地权属争议案件申请书及受理表；2、立案通知书、送达回证；3、土地确权申请书、授权委托书、身份证明及身份证复印件；4、答辩材料、被申请人委托书、身份证明及身份证复印件；5、现场勘验笔录；6、现场勘测图；7、调解笔录。证明目的：证明定边县人民政府受理该案后，按程序告知被申请人，被申请人进行了答辩，并召集双方对争议地现场予以确认，先行予以调解未果。 第二组：1、《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》；2、刘双开证言、刘双开、李锡文询问笔录，海子梁村第二村民小组提供辅衡律师事务所律师与刘双开谈话笔录；3、（2011）靖行初字第00010号行政判决书、（2012）榆中法行终字第00019号行政判决书。证明目的：证明1983年，在县林业局海子梁乡指导组织下，海子梁大队在现争议地内实施了造林项目，通过了定边县林业工作站的验收、并给予补助。 第三组：1、1990年10月26日张罗坑村委会与海子梁村委会双方签订的《土地边界协议书》；2、海子梁[J-48-84-(64)]测绘图；3、现状图。证明目的：《土地边界协议书》并不能确定争议地的权属，版图所标注的村界，将该争议地以及争议地东侧海子梁二组部分农户住宅土地划归在张罗坑村地界内，实属不符合管理事实。 第四组：1、定边县平宝测绘工程有限公司对争议地现场勘验图；2、张志胜询问笔录、张志胜证言、郝成发笔录（陕西辅衡律师事务所提供调查笔录）、郝成发证言、曹三宽证言、郝治金证言、张建堂证言、高士清证言、史宗元证言、魏普章笔录、马相荣证言、郝成发、张明兰证言、滕增贵笔录、方尚恩笔录证言、张树平证言；3、分地帐。证明目的：争议地的现状、历史演变过程及由海子梁二组耕种管理情况。 第五组：1、调解座谈会；2、处理意见；3、定政发〔2017〕24号处理决定及送达回证；4、送达回证。证明目的：在调解未果后，由国土局形成处理意见，报我府作出定政发〔2017〕24号处理决定，并按程序给争议双方予以送达。 被告榆林市人民政府在法定期限内向本院提举了以下证据： 第一组：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、申请人身份证明；4、被申请人行政复议答复通知书；5、被申请人行政复议答复书；6、被申请人身份证明；7、第三人参加行政复议通知书；8、第三人行政复议答辩书；9、第三人及其委托代理人身份证明；10、延期审理通知书；11、送达回证。证明目的：证明榆林市人民政府行政复议程序合法。 原告张罗坑第二村民小组为支持其诉讼请求，向本院提举了以下证据： 第一组：1、榆政复字〔2017〕16号榆林市人民政府行政复议决定书；2、定政发〔2017〕24号定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定。证明目的：证明原告与二被告的行政行为有直接利害关系，原告诉讼主体适格的事实。 第二组：1、定边县国土资源局《关于原海子梁乡张罗坑村、海子梁村1990年土地详查行政版图的情况说明》；2、海子梁J-48-84-（64）土地详查版图复印件；3、国土批〔1997〕12号批复；4、土地边界协议书；5、白泥井镇人民政府证明；6、滕增贵证言；7、土地权属争议案件现场勘验笔录。证明目的：1、第1、2份证据综合证明经定边县国土资源局于2012年5月3日实地GPS定位检测，确认争议土地位于张罗坑村的土地范围内的事实。2、第3、4、5、6份证据综合证明1990年10月26日，经原海子梁乡工作人员魏普章、滕增贵主持调解，原告与第三人共同认定两村边界为从碱河往南至曹六东、向南沿南北大路（拉柴）到刘效忠东（白金山西）、向南到海子梁林地西畔（曹芳学东）南大树止的事实。3、争议地位于原告与第三人两村边界碱河以西，全部位于原告所有的土地范围内的事实。 第三组：定边县林业工作站《证明》。证明目的：1、证明原海子梁乡1983年造林合同、验收单等材料均已遗失，无法核实材料真伪及造林情况的事实。2、证明被告定边县人民政府作出行政行为时采信证据《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》错误的事实。 第**：张罗坑村民委员会及全体村民、监察委员会、党支部证明各一份。证明目的：证明涉案争议地自始属于原告所有的事实。 第三人海子梁第二村民小组向本院提举了以下证据： 第一组：1、定边县防护林体系建设工程合同；2、补助花名单；3、重点造林工程验收单。证明目的：证明1983年海子梁村二组在争议地上造林，并得到县林业站的验收补助，争议地系海子梁二组所有，并实际占有使用受益，且政府予以认可，故海子梁村**是实际争议地的所有权人。 第二组：调查笔录两份。证明目的：刘双开与李锡文的证言与定边县防护林体系建设工程合同，重点造林工程验收单，相互关联印证，形成了完整的证据链，可以证明1983年海子梁村二组在争议地上造林，并得到县林业站的验收补助，争议地系海子梁二组所有。 第三组：证人证言7份。证明目的：争议地（北滩地）系海子梁村二组的集体土地，一直以来由海子梁村二组管理使用。 第四组：1、（2011）靖行初字第00010号判决书一份；2、（2012）榆中法行终字00019号行政判决书一份；3、定政发（2010）45号处理决定书一份。证明目的：证明1、争议土地由海子梁村二组一直占有使用，事实清楚，证据充分，已经生效的判决查明并认定。2、生效判决查明认定的争议土地位于原海子梁乡政府驻地至该乡摆言坑村东西向马路北侧，面积280余亩。3、45号决定认定的双方争议地面积为287.6亩。 第五组：1、定政发〔2017〕24号定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定；2、榆政复字〔2017〕16号榆林市人民政府行政复议决定书；3、争议土地测绘图纸一份；4、测绘委托书一份。证明目的：24号决定与复议决定认定争议地为海子梁村二组所有，事实清楚，证据充分，适用法律正确，但认定的争议地四至界限不清，认定的面积与生效判决的280余亩不符，且与45号决定中确定的287.6亩相矛盾，面积相差近35亩，且并未说明面积差异的原因。 第六组：农村土地承包经营权证两份。证明目的：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二十三条之规定，定边县政府就争议地向海子梁村二组颁发土地承包经营权证的行为已经依法确认了争议地归海子梁村二组所有。 在庭审过程中，原告张罗坑第二村民小组对被告定边县人民政府所提举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。理由：被告于2010年8月12日作出“定政发〔2010〕45号”土地确权文件的行政行为与2017年5月19日作出“定政发〔2017〕24号”土地确权文件的行政行为是两个独立的行政行为，本组证据只能证明被告在2007年10月26日至2010年8月12日期间的行政处理程序。本案所涉行政行为的程序依据不仅有原告于2006年8月2日提出的土地确权申请，还有榆林市中级人民法院于2012年5月30日作出的“由定边县人民政府重新作出具体行政行为”的行政判决书。被告的行政程序应以该判决生效之日为起点，截至被告2017年5月19日作出行政行为时，已近5年之久，严重违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条等规定，程序严重违法。对第二组证据中的第一、二份证据的真实性不予认可，对第三份证据的真实性予以认可，对本组证据的整体证明目的不予认可。理由：1、被告陈述本组证据的来源为“申请人提供”，案涉行政行为因原告于2006年8月2日申请土地确权而产生，即原告为申请人，但原告从未提交过本组证据，本组证据来源不明。2、原告提交的第三组证据可以证明定边县林业工作站已无法查找1983年的防护林建设工程合同及验收单，故不能认定本组第一份证据的真实性。3、证人刘双开本系白泥井镇海子梁村集体成员，与案涉事实有利害关系，其证言不应被采信。4、本组第一份证据中并没有记载造林的准确地点，描述的只是范围，以此并不能确定争议地上进行过造林。刘双开、李锡文也不能明确原告与第三人的地界，故二人证言仅是一种主观推断，不能作为定案依据。5、原告与第三人在1990年对地界进行了明确划定，而本组证据证明的是1983年的事实，明显应以1990年划定的界限为准。6、靖边县法院作出的判决书认定争议地是海子梁大队1983年造林施工地点之一错误，缺乏依据。榆林市中院作出的判决书并没有确认该事实，仅是认为作出行政行为时未全面考虑相应材料错误而已。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。本组第一份证据由原告与第三人共同协商形成，对双方地界有明确划定。第二份证据是有权单位经专业技术手段测绘而成，可以证明客观事实。至于第三人的部分村民在原告地界范围内生产、生活有客观变动等原因，但不能因此而全面否定之前正规形成的全部界限材料。对第四组证据中第一份证据的真实性无异议，对第二、三份证据的真实性及证明目的均有异议。认为第一份证据仅能证明土地现状，不能证明土地归属。第二份证据的效力明显低于定边县国土资源局2012年5月3日实地GPS定位监测结果及双方于1990年协商划定的土地界限，小组成员个人的片面之词不能否定以小组集体名义认定的事实。第三份证据不能证明与争议地的关联性。对第五组证据的真实性及证明目的无异议，但认为该行政行为的作出程序严重超期、违法。 被告榆林市人民政府对被告定边县人民政府所提举证据均无异议。 第三人海子梁第二村民小组对被告定边县人民政府所提举证据均无异议。但认为现场勘测图不准确，被诉确权决定认定争议地与实际争议地不相符。 原告张罗坑第二村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据的质证意见为：对本组证据的真实性及证明目的无异议。复议程序合法。但认为复议确认被告定边县政府认定的事实错误。复议维持被告定边县政府的行政行为错误。 被告定边县人民政府对被告榆林市人民政府所提举证据均无异议。 第三人海子梁第二村民小组对被告榆林市人民政府所提举证据均无异议。但认为现场勘测图不准确，被诉确权决定认定争议地与实际争议地不相符。 被告定边县人民政府对原告张罗坑第二村民小组所提举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、证明目的均无异议。对第二组证据中第1份证据的真实性无异议，证明目的有异议。理由：虽然版图界限确认争议地在张罗坑范围，但该版图界限不符合管理事实，不只将争议地划入张罗坑村界范围内，还将争议地以东海子梁村民的住宅及土地划入张罗坑范围。对该组第2份证据的真实性无异议，证明目的有异议，理由同前述。对该组第3份证据的真实性无异议，证明目的有异议。理由：只是将正确的符合管理事实的情况，可以作为确权依据，没有谈到在土地详查时双方签订的协议是错误的，不符合管理事实。对该组第4份证据的真实性无异议，证明目的有异议。理由：按照该协议叙述的界限，不能确认争议地的权属。对该组第5份证据的真实性无异议，证明目的有异议。乡政府只是针对广义的协议而定性，没有调查该协议是否正确，能否按该协议确定争议地的权属而定性。对该组第6份证据的真实性无异议，证明目的有异议。理由：只是讲了在土地调查时签订协议的一般程序，没有具体到签订该协议的过程，以及能否用该协议证明权属。对该组第7份证据的真实性无异议，证明目的有异议。理由：该笔录只是争议双方对争议地现场予以确认，并不能证明在原告所有的土地范围内。对第三组证据的真实性无异议，证明目的有异议。理由：该证明只是阐明1983年当时造林合同验收单，因时间久远，档案已不保存，无法查找，并未对真伪情况认定。对第四组证据的真实性、证明目的均有异议。理由：因张罗坑二组属张罗坑村所辖村民小组，存在利害关系。 被告榆林市人民政府对原告张罗坑第二村民小组所提举证据的质证意见同定边县人民政府的质证意见一致。 第三人海子梁第二村民小组对原告张罗坑第二村民小组所提举证据的质证意见同定边县人民政府的质证意见一致，并对第一组证据不予质证。第二组证据中：1、对情况说明的证明目的不予认可，情况说明并未反映争议土地的实际四至界限，亦未说明争议地划分的依据，因此不能证明争议土地归原告。2、对J-48-84-64土地详查版图复印件的真实性、合法性与证明目的均不予认可。因该图来源不明，图上有人为更改的痕迹，对真实性不予认可；该图冠名表述不明，四至界限不明，不能反映争议土地的实际四至范围与界限，出具主体，出具形式不符合法定要件；原告就本案事实在参加靖边县人民法院的一审庭审时，并未向法庭提交上述证据且无正当理由，二审法院根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的解释第七条第二款之规定，对该证据不予接纳，故该证据不符合程序合法要件，不属于新证据，综上，该证据不能证明争议土地是否在原告土地范围之内。3、认为批复的证据形式不合法且与本案无关，不予质证。4、对土地边界协议的真实性、关联性、证明目的均不予认可，因该协议来源不明，且人民政府未在该土地协议上确认，亦未将此作为确定争议土地权属的证明，协议载明的四至界限与争议土地实质范围无关，曹六在现争议地南侧，不能确认争议土地的实际四至界限，不能确定争议土地实际归属。对第5、6份证据的合法性、关联性与证明目的不予认可，认为证人应出庭作证，且应有正确表达意志的能力，同时，镇政府的证明与腾增贵的证言不能反映争议土地的实际四至范围，不能证明争议土地的归属，与本案无关。对第7份证据的真实性予以认可，证明目的不予认可，认为只能证明争议土地大体的四至范围与面积，不能证明争议土地的归属。对第三组证据的真实性与证明目的不予认可，第三人已经向靖边县人民法院、榆林市中级人民法院提交了上述证据，且法院对上述证据已经在判决中查明认定。对第四组证据的合法性、证明目的均不予认可，认为该证据不符合证据的法定形式，且主体与原告有利害关系，系原告的自我陈述，不能证明争议地归属。 原告张罗坑第二村民小组对第三人海子梁第二村民小组提举证据的质证意见为：对第一组证据的真实性及证明目的均不予认可。认为1、原告提交的第三组证据可以证明定边县林业工作站已无法查找1983年的防护林建设工程合同及验收单，故不能认定本组证据的真实性。2、本组证据中并没有记载造林的准确地点，描述的只是范围，以此只能确认在海子梁村进行过造林活动，而不能确定在争议地上进行过造林。3、原告与第三人在1990年对地界进行了明确划定，而本组证据证明的是1983年的事实，明显应以1990年所划定界限证明的后事实为准。对第二组证据的形式要件认可，对内容不认可，对证明目的不认可。认为1、证人刘双开本系白泥井镇海子梁村集体成员，与案涉事实有利害关系，其证言不应被采信。2、第一组证据中并没有记载造林的准确地点，描述的只是范围，以此并不能确定争议地上进行过造林。刘双开、李锡文也不能明确原告与第三人的地界，二人证言仅是一种主观推断，不能作为定案依据。对第三组证据的真实性及证明目的均不予认可。认为7位证人均系第三人成员，不能自证其所主张事实。对第四组证据的真实性无异议，对第1项证明目的有异议，对第2、3项证明目的无异议。靖边县法院作出的判决书认定争议地是海子梁大队1983年造林施工地点之一错误，缺乏依据。榆林市中院作出的判决书并没有确认该事实，更没有认定争议地一直由第三人占有、适用，仅是认为被告定边县人民政府作出行政行为时未全面考虑相应材料错误而已。对第五组证据的真实性无异议，对证明目的不认可。原告认为二被告确认争议地归第三人所有缺乏事实依据。对第六组证据的真实性无异议，对证明目的不认可。本组证据中两份土地确权证书的持有人均是海子梁村四组成员，而非第三人成员，与本案无关。 被告定边县人民政府对第三人海子梁第二村民小组提举证据的质证意见为：对第一、二、三组证据的真实性、证明目的均无异议。对第四组证据中第1、2份证据均无异议，对第3份证据有异议，理由：定边县人民政府的处理决定在复查中，发现争议地面积有出入，2015年4月聘请测绘公司进行勘测，确认面积为252.6亩。对第五组证据中第1、2份证据无异议，对第3份证据的真实性无异议，证明目的有异议，理由：争议地的范围是谁勘测的，是否准确，目前为止我们并未见到测绘图纸，争议地到底是多少亩，由谁聘请的测绘公司勘测。对第六组证据均无异议。 被告榆林市人民政府对第三人海子梁第二村民小组所提举证据质证意见同定边县人民政府的质证意见一致。另补充：第四组证据中的测绘图纸，第三人未提供测绘公司的资质，对其真实性不予认可。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告定边县人民政府提举的第一组证据、第五组证据客观真实，能够证明定边县人民政府作出被诉土地确权决定的程序性事实。第二组证据相互关联印证，形成证据链条，能够证明1983年海子梁大队在现争议地上造林，并得到乡政府的验收、补助的事实。第三组证据客观真实，与本案具有关联性，对其证明目的予以采纳。第四组证据中现场勘测图客观真实，与本案具有关联性，能够证明争议地的现状情况，该组其余证据均属于言辞证据，无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。 被告榆林市人民政府提举的一组证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明榆林市人民政府作出被诉土地行政复议的程序合法。 原告张罗坑第二村民小组提举的第一组证据客观真实，与本案具有关联性，对其证明目的予以采纳。第二组证据中1、2、4份证据，因无其他证据佐证该边界线符合管理事实，对其证明目的不予采纳。第3份材料属行政机关内部批复文件，与本案待证事实无关联性，不予采纳。第5、6份证据无原件核对，又无其他证据佐证，对其证明目的不予采纳。第7份证据无其他证据佐证，不足以证明原告的证明目的，对其证明目的不予采纳。第三组证据，从内容来看，不足以否定《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》的真实性，对其证明目的不予采纳。第四组证据的出具主体与原告存在利害关系，且无其他证据佐证，不足以证明其证明目的。 第三人海子梁第二村民小组提举的第一、二、三组证据定边县人民政府已提举并经认证，不再重复认证。对第四、五组证据的真实性予以确认，但不足以证明被诉确权决定与复议决定认定争议地四至界限不清。第六组证据与本案待证事实无关联性，对其证明目的不予采纳。 本院于2018年1月30日在诉争土地现场拍摄了4张照片，经当庭出示，各方当事人均对照片的真实性无异议，依法予以确认。 根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，查明如下事实：1990年10月26日，张罗坑村与海子梁村签订《土地边界协议》，载明：“张罗坑村与海子梁村的权属界线于1990年10月26日实地调绘，共同认定两村边界从碱河南曹六东起，向南沿南北大路（拉柴）到刘孝忠东（白金山）西，向南到海子梁林地西畔（曹学芳东）南大树止”。另注明权属界线和土地利用现状图相符，两村界线所涉及的地形图号为：J-48-84-64。 2006年，因第三人海子梁第二村民小组村民在涉案争议地内开垦耕种，原告张罗坑第二村民小组阻挡，并向定边县国土资源执法监察大队提出确权申请，定边县国土资源执法监察大队受理该案后，于2007年10月26日组织争议双方对争议地进行了现场勘测，并形成《土地权属争议案件现场勘测笔录》，并附争议地现场勘测图。该笔录中载明：“争议地名称：张罗坑村第二村民小组称北滩地，海子梁二组称北滩地；争议地位置：争议地位于张罗坑村庄北侧、海子梁村庄西北侧；争议地四至：东靠水壕，南靠张罗坑地界，西靠张罗坑地界，北靠张罗坑地界；争议地面积：争议地属不规则地形，面积约为287.6亩；争议地附着物及现状：争议地里有海子梁第二村民小组常三龙于2007年6月份所建房屋三间及水井一口，争议地西侧有约54.6亩现耕地，属海子梁第二村民小组村民常向前于2006年揭开，其余的土地均为荒碱地”。张罗坑第二村民小组村民代表和海子梁第二村民小组的委托代理人签字捺印。2008年4月24日，定边县国土资源执法监察大队组织争议双方召开调解座谈会，未达成调解协议。2010年8月12日，定边县人民政府作出定政发〔2010〕45号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地所有权争议的处理决定》，将287.6亩争议地确定给张罗坑第二村民小组所有。海子梁第二村民小组不服，提起行政复议。榆林市人民政府于2011年2月14日作出榆政复决字〔2011〕2号《行政复议决定书》，维持了该处理决定。海子梁第二村民小组不服，提起行政诉讼。靖边县人民法院于2011年12月5日作出（2011）靖行初字第00010号《行政判决书》，判决撤销了定边县人民政府作出的定政发〔2010〕45号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地所有权争议的处理决定》。张罗坑第二村民小组不服，提起上诉。榆林市中级人民法院于2012年5月30日作出（2012）榆中法行终字第00019号《行政判决书》，判决维持了靖边县人民法院作出的（2011）靖行初字第00010号行政判决，并判决由定边县人民政府重新作出具体行政行为。 2017年5月19日，定边县人民政府重新作出定政发〔2017〕24号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定》，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，决定：将面积为252.62亩争议地的土地所有权确定给白泥井镇海子梁村第二村民小组集体所有。张罗坑第二村民小组不服，向榆林市人民政府申请行政复议。榆林市人民政府于2017年10月12日作出榆政复字〔2017〕16号行政复议决定书，该决定书根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了定边县人民政府作出的定政发〔2017〕24号《定边县人民政府关于白泥井镇张罗坑村第二村民小组与海子梁村第二村民小组土地权属争议的处理决定》。张罗坑第二村民小组不服上述定政发〔2017〕24号处理决定及榆政复字〔2017〕16号行政复议决定，提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。 本院认为，综合各方当事人的诉辩观点，本案争议的焦点是：一、定边县人民政府作出被诉确权决定是否超过法定期限；二、争议地的面积、范围问题；三、定边县人民政府据以认定争议地权属的证据是否充足、适用法律是否正确。 关于定边县人民政府作出被诉确权决定是否超过法定期限的问题，因靖边县人民法院判决撤销定边县人民政府作出的确权决定后，榆林市中级人民法院于2012年5月30日作出的终审判决书维持了该判决，并判决由定边县人民政府重新作出具体行政行为。定边县人民政府负有重新作出确权决定的义务。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，除因情况复杂，需要主要负责人批准延长的之外，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，并应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达确权决定。本案中，定边县人民政府并未提供证据证明其存在延长处理期限的法定情形，其于2017年5月19日重新作出确权决定，已经超过上述办法规定的处理期限，属程序轻微违法。 关于争议地的面积问题，定边县人民政府在2010年8月12日作出的确权决定中对争议地面积的认定为287.6亩，在2017年5月19日作出的本案被诉确权决定中对争议地面积的认定为252.62亩。定边县人民政府对两次认定争议地面积不一致的解释为：第一次未经专业测绘机构测量，不准确，第二次是经过专业测绘机构测绘后得出的数据。第三人海子梁第二村民小组、原告张罗坑第二村民小组在庭审中均对定边县人民政府在本次确权决定中认定的争议地面积提出异议。第三人海子梁第二村民小组辩称靖边县人民法院作出的生效判决已经认定争议地面积为287.6亩，且经陕西正北律师事务所委托榆林市万基测绘工程有限公司勘测，争议地面积为288.521亩。经审查，定边县人民政府先后两次作出的确权决定认定的争议地四至一致，但认定的具体面积相差34.98亩。第三人海子梁第二村民小组提供的测绘图则显示所测绘地界由第三人海子梁第二村民小组代表单方指定，无其他证据佐证所测绘的地块四至与本案涉诉争议地的四至相同，故对其测定的争议地面积为288.521亩不予采纳。本案中，定边县人民政府在2007年10月26日对争议地所作的现场勘测笔录中，对争议地的四至范围明确记录为：“争议地东靠水壕，南靠张罗坑村地界，西靠张罗坑地界，北靠张罗坑地界”，该笔录经争议各方当事人签字确认。定边县人民政府先后两次作出的确权决定认定的争议地四至亦与现场勘测笔录中各方当事人签字确认的四至一致，即定边县人民政府认定的争议地四至准确且具有唯一性，即使其认定的争议地面积存在误差，亦不会造成争议地范围的不确定。综上，原告和第三人对争议地面积提出的异议不足以形成撤销被诉确权决定的法定理由，但定边县人民政府在确权决定中未充分说明产生争议地面积前后误差的具体理由，行政程序存在瑕疵。 关于定边县人民政府据以认定争议地权属的证据是否充足、适用法律是否正确的问题，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。本案中，定边县人民政府确权的主要依据是：《定边县防护林体系建设工程合同》、《重点造林工程验收单》、原海子梁乡林业技术指导员刘双开、林业局工作人员李锡文的证言。经审查，上述证据相互印证，能证明1983年海子梁大队在现争议地上造林，并得到县林业站的验收、补助的事实。且定边县人民政府提所提举证据现场勘测笔录中亦明确记载争议地里有海子梁第二村民小组村民于2006年开垦的54.6亩耕地、2007年修建的房屋、水井，该事实亦经争议双方当事人签字确认，定边县人民政府根据该实际管理事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，将256.62亩争议地确权给海子梁村第二村民小组并无不当，榆林市人民政府复议决定维持定边县人民政府的确权决定正确。原告张罗坑第二村民小组辩称应以1990年形成的《土地边界协议书》作为涉案争议地的确权依据，对此，定边县人民政府称该协议书中所载地界北起点“碱河曹六”在现争议地的南侧，所划定的界线不在争议地范围内，不能确定争议地的权属，且按照《土地边界协议书》附件［J-48-84-（64）］测绘图所标注的村界，本案争议地东侧不在争议地范围内的海子梁二组部分农户住宅及土地也被划归在张罗坑村地界内，不符合管理事实。并提举了海子梁[J-48-84-(64)]测绘图予以佐证。据此，定边县人民政府未将《土地边界协议书》作为涉案争议地的确权依据，理由具有合理性，应予支持。 综上，定边县人民政府在作出被诉确权决定的过程中，存在处理超期、对争议地面积的认定缺乏必要的解释说明等瑕疵，但其将争议地确权归第三人海子梁第二村民小组的管理事实证据充足，适用法律正确。复议机关维持该确权决定正确，且复议程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告定边县白泥井镇张罗坑村第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告定边县白泥井镇张罗坑村第二村民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  马玉荣 审 判 员  刘红梅 人民陪审员  李 云 二〇一八年十二月二十七日 书 记 员  刘诗雨