广东省东莞市第一人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1971行初833号原告：卢泽桃，男，汉族，1956年12月26日出生，身份证址：广东省东莞市虎门镇村头村民委员会西四巷9号，原告：卢学文，男，汉族，1975年2月11日出生，身份证址：广东省东莞市虎门镇村头新区西四路7号，原告：卢达东，男，汉族，1976年3月10日出生，身份证址：广东省东莞市虎门镇村头新区西二路12号，被告：东莞市虎门镇人民政府，住所地：广东省东莞市虎门镇虎门大道**，统一社会信用代码：11441900007331902W。法定代表人：邓卫洪，该镇镇长。委托代理人：黄绍阳，被告下属的虎门镇社会事务局工作人员。委托代理人：周静，北京德恒（东莞）律师事务所律师。第三人：东莞市虎门镇村头社区居民委员会，，住所地：东莞市虎门镇村头村统一社会信用代码：5544199072876381XG。法定代表人：伍志坤，该居委会主任。委托代理人：吴惠良，广东彰显律师事务所律师。委托代理人：黄文杰，广东彰显律师事务所实习律师。原告卢泽桃、卢学文、卢达东不服被告东莞市虎门人民政府的《关于对的答复》，于2018年10月12日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭进行了审理。三原告卢泽桃、卢学文、卢达东，被告的委托代理人黄绍阳和周静，第三人的委托代理人吴惠良和黄文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三原告诉称：原告均系广东省东莞市虎门镇村头社区居民，同时也是选民。2017年的村头社区选举委员会制定了选举方案，其中选村民代表的方式严重违反《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“《村委会组织法》”）第二十五条规定，因此，换届选举时原告曾多次与村头社区选举委员会和镇民政办工作人员反馈村头社区的村民代表产生程序违规行为，并作书面举报，但虎门镇选举委员会回复避重就轻，敷衍了事。根据《村委会组织法》第二十五条规定，村民代表由村民按每****推选一人。而村头社区的村民代表则是采用无记名投票产生，以得票多少的顺序确定当选。严重违反组织法，从而衍生出村民对应的村民代表是谁？以及村民代表是应该代表谁家谁户？在这样的模式下，形成了村民“被代表”的不合法、不公平、不公正。原告认为，村头社区的村民代表产生已经违反《村委会组织法》，特向法院申请确认虎门镇人民政府对虎门镇村头社区村民委员会的2017年换届选举一事的行政不作为，并确认2017年度村头社区村民代表产生结果无效，对涉案人员按法律法规给予严惩，给社区村民一个公平的裁决，维护原告以及本村村民的合法权益。原告起诉至法院，请求法院判决：1、确认被告就原告举报虎门镇村头社区居民委员会的2017年换届选举行为的行政不作为行为违法，判决被告重新确认2017年村头社区村民代表产生无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告提供如下证据：1、《关于对的答复》，证明被告的答复内容。2、村头社区2017年社区居民委员会换届选举工作实施方案，证明换届选举工作实施方案和流程。3、村头社区2017年社区居民委员会换届选举工作日程表，证明换届选举的日程。4、举报信，证明原告的投诉内容。被告辩称：一、本案并非人民法院行政诉讼的受案范围，且被告作为本案的被告不适格，故原告提起的行政诉讼应予驳回。（一）被告在原告所在的村头居委会选举过程中，所起到的作用是指导、支持和帮助，并不得干预居民自治范围事项。《村委会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《广东省实施办法》第三条规定，不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府或者街道办事处应当加强对城市居民委员会工作的指导、支持和帮助。以上法律规定可知，被告在原告所在的村头居委会选举过程中，所起到的作用是指导、支持和帮助，包括被告在内的任何部门、单位和个人均不得干预村民和居民自治范围的事项。（二）被告无相关的具体行政职权，故不构成行政不作为；且被告就原告以及相关居民此前提出的异议已经给予了书面回复，故原告的诉请应当予以驳回。按照行政诉讼法的规定，行政不作为的构成要件需要满足以下条件：行政主体具有作为的行政义务；行政主体在客观上具有不履行行政义务的事实；行政主体有履行行政义务的可能性。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于乡、民族乡、镇的人民政府职权的规定，村头居委会换届选举工作并不是被告的法定职责，故被告不存在行为不作为的前提基础。再者，2017年5月26日，原告及部分居民向被告提交了一份《关于村头社区第六届选举居民代表产生的请求》，其中提到村头居委会未按村民代表由每五户至十五户推选一人的情况，对此被告很快向相关单位予以核实，并于2017年5月31日作出此次选举并没有违法的书面回复。因此，原告提出由法院确认被告构成行政不作为的诉请没有事实和法律依据，不应得到支持。（三）本案超过行政诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，居民代表的选举时间是2017年5月21日，公告时间是2017年5月22日，被告作出书面回复的时间是2017年5月31日，因此原告此次提出行政诉讼超过了时效期限，应当依法驳回其起诉。二、相关法律规定，若认为选举有违法行为的，村民有相应的救济渠道，而非通过行政诉讼来实现。根据《广东省村民委员会选举办法》第三十七条的规定，若村民发现选举中出现法律明令禁止的行为时，有权向镇换届选举工作指导小组加以举报。然而本案中，三，三名原告仅凭机械理解“村民代表由村民按每****推选一人，由各村民小组推选若干人”的规定，即提出“村民的合法权益受侵占”的异议，进而要被告确认该次居民代表选举无效，更何况被告也无此职权范围，故原告该主张没有事实和法律依据。原告应当通过其他的救济渠道反映诉求，而不应通过行政诉讼的渠道反映，法院不应支持这类行政诉讼案件。被告提供如下证据：1、村头社区第六届居民委员会选举资料（村头社区第六届居民委员会选举公告第6号、结果报告单、代表花名册、选举公告），证明村头社区居民代表的选举及结果公示。2、《关于村头社区第六届选举居民代表产生的请求》和请愿书，证明原告提交请愿书提出异议。3、《关于对的答复》，证明被告已向异议人等作出书面回复。第三人述称：第一、本案并非法院的受案范围，依法应驳回原告的起诉。《村委会组织法》第五条规定，镇政府对村民委员会的工作给予指导、帮助，但不得干预村民委员会自治范围的事项。据此，被告对第三人的工作是指导、支持和帮助，但不得干预属于村民自治的事项。《最高人民法院关于使用的解释》第一条第二款第（三）项的规定，行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。故本案被告的指导行为不具有可诉性，不属于法院的受案范围。第二、被告已经就原告的异议书面回复，且原告的起诉已经超过起诉期限，依法应驳回起诉。原告于2017年5月26日向被告递交了《关于村头社区第六届居民代表产生的请求》，反映居民代表选举的问题。被告于2017年5月31日向三原告作出书面答复，对此，原告仍请求法院确认被告构成行政不作为没有行政依据。即便原告认为被告属于行政不作为，但从原告收到被告的书面答复后，即从2017年6月1日，原告就知道或应当知道其诉权，但本案原告直到2018年10月9日才提起本案诉讼。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或其他组织，向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或应当知道行政行为之日起6个月内向法院提出，法律另有规定的除外。本案原告提起本案诉讼超过法定时效，应当依法驳回起诉。第三、我方选举居民代表的行为符合相关法律规定，结果有效。根据《广东省实施办法》第二十六条第二款，《广东省村民委员会选举办法》第十八条、第五十二条的规定，我方社，我方社区共有838人，年的居民169人，符合条件的选民有669人，2017年5月21日在村头社区第六届村民选举委员会的组织下，开展居民代表的选举，选举采用无候选人直接选举的方式。选出了30名居民代表。选举的结果符合法律法规规定，直接体现了广大居民的真实意愿。第三人认为本案并非法院受案范围并且原告的起诉超过诉讼时效，请法院依法驳回原告的起诉。根据双方证据，结合庭审质证和调查，本院认定如下事实：三原告均系广东省东莞市虎门镇村头社区居民。2017年4月21日，第三人发布《村头社区2017年社区居民委员会换届选举工作实施方案》，其中包括选举社区居民代表，主要内，主要内容是：社区居民代表为30人，社区居委会选举资格的选民进行无记名投票选举产生，以得票多少的顺序确定当选，选举时间初定5月16日-26日。2017年5月21日，经过选举，产生了30名居民代表，第三人随即发布了居民代表选举结果报告单和选举公告。2017年5月26日，三原告向被告提交落款为18人的《请愿书》和无人落款的《关于村头社区第六届选举居民代表产生的请求》，认为选举违反《村委会组织法》第二十五条等规定。2017年5月31日，被告的“东莞市虎门镇社区居民选举委员会”作出《关于对的答复》，根据《村委会组织法》第二十五条、《广东省实施办法》第二十六条、《广东省村民委员会选举办法》第五十二条的规定，认定选举没有违法。该答复没有记载行政复议或行政诉讼起诉期限，被告以邮寄方式送达该答复给原告，原告于2018年10月9日向本院起诉。被告没有向本院提交邮寄凭证。本案开庭时，原告陈述：1、是在2017年6月份收到该答复。2、原告向纪委投诉，等了很长时间，导致起诉耽误；原告一开始去虎门镇民政反映问题，一直没有解决；在2018年7月份到东莞市民政局反映过，一直没有收到答复。本院认为，本案首先需要解决以下争议：一、被告是否具有对原告投诉事项的法定职责；二、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；三、原告的起诉是否超过法定起诉期限。本院下面分别予以分析。焦点一。本案第三人发布的《村头社区2017年社区居民委员会换届选举工作实施方案》，该方案可以认定为第三人的决定。该方案内容，其中的“由符合该社区居委会选举资格的选民进行无记名投票选举产生，以得票多少的顺序确定当选”内容与社区居民的选举权利密切相关。《村委会组织法》第十条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十五条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正。”第二十六条第二款规定：“村民代表的推选，由村民选举委员会主持，可以由村民按照居住相邻的原则和每五户至十五户推选一人的比例推选产生，也可以将名额分配至各村民小组，由村民小组召开村民小组会议推选产生。”第四十一条第一款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向镇（乡）人民政府或者县级有关主管部门申诉，镇（乡）人民政府或者县级有关主管部门应当进行调查并作出处理；”本案中，原告向被告提交请愿书和请求书，符合《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第一款关于申诉的规定，被告应当调查处理。被告也可根据该办法第二十五条规定，依法决定是否责令改正。因此，对原告的本案申诉请求事项，被告具有法定的处理职权。焦点二。《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院行政诉讼受案范围，没有明确列举村民请求保护选举权利属于行政诉讼受案范围，该法第十三条规定了人民法院不受理的行政诉讼事项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款进一步明确了人民法院不受理的行政诉讼事项，但本案事项明显不属于《行政诉讼法》第十三条和上述司法解释第一条第二款规定的范围。村民选举权利和由此产生的申诉权是村民的基本权利，有权利必有救济，在法律没有排除的情况下，应当认定本案事项属于人民法院行政诉讼受案范围。焦点三。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定了六个月的起诉期限，由于被告本案答复没有告知起诉期限，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定确定起诉期限。原告自认在2017年6月份收到被告本案答复，且不存在《行政诉讼法》第四十八条规定的不可抗力或其他不属于原告自身的原因，因此，即使是在2017年6月的最后一天收到，原告在2018年10月起诉也超过上述司法解释规定的一年期限。综上所述，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项和第三款的规定，裁定如下：驳回原告卢泽桃、卢学文、卢达东的起诉。本案不收取案件受理费，已经收取的案件受理费在本裁定生效后依法退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  杨长青人民陪审员  李 恒人民陪审员  欧浩森二〇一八年十二月十二日书 记 员  邓志成张丽君附相关法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修订）第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第四十八条第一款公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（1）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（1）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……第六十四条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。3、《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第十条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。3、《广东省村民委员会选举办法》（2010年12月1日修订）第三十七条任何组织和个人不得有下列行为：（一）以暴力、威胁、欺骗、诽谤等手段致使村民、候选人不能依法行使选举权和被选举权；（二）用金钱或者其他手段贿赂村民、候选人或者选举工作人员；（三）涂改、伪造选票或者虚报选票数；（四）妨害村民选举委员会和选举工作人员履行职责。村民对前款所列情形有权向乡、民族乡、镇村民委员会换届选举工作指导小组，乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府，不设区的市、市辖区、县、自治县人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。第五十二条村民代表的推选，以及村民小组长和副组长的选举参照本办法执行。4、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十五条村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正。第二十六条第二款村民代表的推选，由村民选举委员会主持，可以由村民按照居住相邻的原则和每五户至十五户推选一人的比例推选产生，也可以将名额分配至各村民小组，由村民小组召开村民小组会议推选产生，村民代表的人数不得少于二十人。村民代表的任期与本届村民委员会的任期相同，可以连选连任。第四十一条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向镇（乡）人民政府或者县级有关主管部门申诉，镇（乡）人民政府或者县级有关主管部门应当进行调查并作出处理；也可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由镇（乡）人民政府责令改正。镇（乡）人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。