山西省高平市人民法院行政判决书（2018）晋0581行初32号原告：吕苏社，男，1961年8月18日出生，汉族，住阳城县。原告：刘雪平，女，1970年5月10日出生，汉族，住阳城县。原告：芦美英，女，1959年6月20日出生，汉族，住阳城县。原告：吕天如，男，1961年12月25日出生，汉族，住晋城市。原告：程小米，女，1938年5月4日出生，汉族，住阳城县。原告：史树明，男，1970年1月20日出生，汉族，住阳城县。原告：冯德玉，男，1939年5月9日出生，汉族，住阳城县。原告：吕晚龙，男，1966年1月8日出生，汉族，住阳城县。原告：吕保龙，男，1963年5月18日出生，汉族，住阳城县。原告：郝德花，男，1957年12月2日出生，汉族，住阳城县。原告：吕来兴，男，1948年4月20日出生，汉族，住阳城县。原告：吕珍平，女，1982年1月27日出生，汉族，住阳城县。原告：张卫龙，男，1969年8月31日出生，汉族，住阳城县。原告：吕勤会，男，1947年7月27日出生，汉族，住阳城县。原告：史小龙，男，1958年3月18日出生，汉族，住阳城县。原告：吕法荣，男，1951年5月11日出生，汉族，住阳城县。原告：吕志荣，男，1941年8月14日出生，汉族，住阳城县。原告：吕李瑞，男，1953年10月18日出生，汉族，住阳城县。原告：晋香枝，女，1972年5月25日出生，汉族，住阳城县。原告：吕天喜，男，1952年6月11日出生，汉族，住阳城县。原告：史树庭，男，1966年2月28日出生，汉族，住阳城县。原告：吕来虎，男，1952年11月14日出生，汉族，住阳城县。原告：史李虎，男，1954年6月13日出生，汉族，住阳城县。原告：吕仓命，男，1960年2月15日出生，汉族，住阳城县。原告：史天福，男，1938年12月20日出生，汉族，住阳城县。原告：白米仓，男，1952年2月1日出生，汉族，住阳城县。原告：胡锁虎，男，1948年8月22日出生，汉族，住阳城县。原告：谭育兵，男，1971年3月2日出生，汉族，住阳城县。原告：吕来兴，男，1948年2月10日出生，汉族，住阳城县。（因吕来兴过世，诉讼中变更吕来兴为吕小英，女，1952年7月22日出生，汉族，住阳城县。）原告：冯春梅，女，1968年4月19日出生，汉族，住阳城县。原告：吕红兵，男，1976年9月27日出生，汉族，住阳城县。原告：白花勤，女，1950年3月21日出生，汉族，住阳城县。原告：邢青梅，女，1969年8月22日出生，汉族，住阳城县。原告：白学忠，男，1964年10月23日出生，汉族，住阳城县。原告：张社，男，1976年5月20日出生，汉族，住阳城县。原告：王金镯，女，1947年2月10日出生，汉族，住阳城县。原告：史树华，男，1977年7月5日出生，汉族，住阳城县。原告共同诉讼代表人：吕苏社、吕天如、刘雪平。原告共同委托诉讼代理人：闫巍巍，山西权康律师事务所律师。原告共同委托诉讼代理人：郭芷君，山西权康律师事务所实习律师。被告：阳城县农业委员会，住所地阳城五中行政办公区。负责人：焦宏源，任主任。出庭负责人：原茶英，女，任农业综合执法大队大队长。委托诉讼代理人：吉秋霞，女，任阳城县农业委员会经管站副站长。委托诉讼代理人：杨峰，山西获泽律师事务所律师。第三人：阳城县芹池镇吕庄村村民委员会，住所地阳城县芹池镇吕庄村。法定代表人：王春明，任主任。委托诉讼代理人：杨金会，男，任阳城县芹池镇吕庄村第一书记。委托诉讼代理人：张一民，阳城县众诚法律服务所法律工作者。原告吕苏社、刘雪平等（经原告共同诉讼代表人吕苏社、吕天如、刘雪平于2018年8月30日确认，苏菊花不再作为原告参加诉讼）37名村民诉被告阳城县农业委员会农业行政注销一案，原告于2018年7月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年7月18日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等应诉手续。因阳城县芹池镇吕庄村村民委员会与被诉行政行为有利害关系，本院依职权追加其为第三人，并于同月23日送达参加诉讼通知书、起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等应诉手续。又因该案诉讼标的涉及阳城县芹池镇吕庄村全体村民，本院于2018年7月23日依法公告通知诉讼在案的38人外的其他村民如需参加诉讼应在公告之日起30天内向本院递交参加诉讼申请书，到期未有人提出申请，本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告共同诉讼代表人吕苏社、吕天如、刘雪平及原告共同委托诉讼代理人闫巍巍、郭芷君，被告出庭负责人原茶英及其委托诉讼代理人吉秋霞、杨峰，第三人法定代表人王春明及其委托诉讼代理人杨金会、张一民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年4月27日作出《阳城县农业委员会关于注销集体土地农业用地使用证的公告》，载明：“芹池镇吕庄村全体村民：根据阳城县人民政府《关于对芹池镇吕庄村1996年农户集体土地农业用地使用证予以注销的批复》（阳政函[2018]19号），现对你村‘阳集农用（1996）字第1001001号至1001093号’共93本集体土地农业用地使用证予以注销。”原告吕苏社、刘雪平等37名村民向本院提出诉讼请求：1、依法判令撤销被告于2018年4月27日发布的《阳城县农业委员会关于注销集体土地农业用地使用证的公告》；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告等人系阳城县芹池镇吕庄村村民，1996年二轮土地承包时，原告与吕庄村委签订了《土地承包合同书》。1996年5月20日，阳城县人民政府为原告等人发放阳集农用（1996）字1001001-1001093号集体土地农业用地使用证中的部分证书，确立原告等人合法的土地承包经营权。2018年4月27日，被告作出《关于注销集体土地农业用地使用证的公告》，公告对象为芹池镇吕庄村全体村民，公告内容为注销全村现有的全部集体土地农业用地使用证，编号为【阳集农用（1996）字第1001001号至1001093号】。根据《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、第二十六条、第二十七条、第三十五条规定，原告等人合法取得土地承包经营权，应当受到法律保护，不得随意收回、调整、注销。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，被告对全体村民及全村土地承包经营权进行注销，违反法定程序。综上，被告公告行为侵犯了原告等人的合法承包经营权，被告的注销行为适用法律错误，违反法定程序，严重超越职权，主体不适格。农业行政执法部门只是负责发证后的具体操作工作，颁证的落款应当以县政府的名义。注销亦应由原发证机关注销，即土地权证盖章机关县政府，不能县政府颁发的证而由被告来注销。被告辩称，一、被告作出的行政行为有充分的事实依据。1、发包方和承包方签订的《土地承包合同》是发放土地承包经营权证的主要依据，但1996年芹池镇吕庄村在开展二轮土地承包工作时，为保证二轮承包证书的发放率，在没有《土地承包合同》的情形下按照当时的台账填写了第二轮土地使用证，直到1997年新一届村委领导班子才补充了《土地承包合同》，但都是村委一方根据承包经营权证简单填写，并代为承包户签字，且合同中无地块名称、面积及四至，不具备合同的必备要素，因此，1996年对吕庄村发放的土地使用证没有按照正常程序获取，缺乏双方签订的《土地承包合同》等必要前提，违反了《阳城县人民政府办公室关于颁发“集体土地农业用地使用证”的通知》（阳政办发[1995]10号）“证书的填写以承包合同为依据，一户一证”等取得土地承包经营权证的法定条件。2、1996年证件反映的承包状况违反相关政策。由于1996年证件是将1983年第一轮承包土地作为主要依据，根本没有改变一轮中“人均承包土地严重不均”的状况，从1996年的台账明显可见最少的户人均仅0.3亩，但最多的户人均却高达11.7亩，分配比例明显悬殊，而“劳力分地”、“三田制”等现象仍然存在，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第七条“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”等规定。3、1997年发包方的调整符合土地承包政策。1997年吕庄村委考虑到人口增长、税收困难、三田未归一田等因素，加之庙地坪（第四组）、新建村（第五组）两个自然庄面临人口流失、土地荒芜、公粮赋税、“三提五统”很难完成的状况，发包方通过召开支村两委、党员和村民代表大会，决定将第四组、五组搬迁至主村，由全村村民按照二轮延包的相关政策，结合村情实际，采取抓阄的方法进行了土地承包，打破了过去以“劳力分地”的弊端，取消了“三田制”，以“人口分地”对土地进行了实质性的大调整，并建立了土地台账，切实落实了中央“增人不增地，减人不减地”等承包原则，二十年来承包户一直耕种至今并无异议，符合《国务院批转农业部关于稳定的完善土地承包关系意见的通知》（国发[1995]7号）“因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期”等规定。4、注销1996年的旧证是维护稳定的唯一选择。吕庄村在1996年进行二轮承包时，由于没有贯彻落实中央完善土地承包关系的基本政策，导致土地承包明显不合理。1997年重新调整的土地，取得了村民的认可并长期耕种。今年年初以来，个别村民对1997年调整后的土地承包不予认可。因此，如果不予以注销1996年《集体土地农业用地使用证》，吕庄村将存在一地多证、一地多户等现象，将导致农户间的冲突升级，很可能引发大规模群体上访事件，故注销旧证能稳定村民情绪，进一步保证新一轮证件的正常发放。被告作出的行政行为有充分的法律依据。吕庄村1996年发放的集体土地农业用地使用证缺乏承包合同等重要依据，不能客观准确反映1997年以后长期稳定的土地承包关系，收回证件符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形”等规定，但因村民不愿交回农村土地承包经营权证，被告依据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”、第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”等，向阳城县人民政府进行了请示，经批复后被告作出注销公告合情合理合法。原告的诉讼主体资格需要审核确认。起诉状是以38位农户的名义起诉，但签名的具状人只有吕天如、刘雪平、吕苏社三人，吕志荣在1997年已全户迁出，根据当时“迁出户口者，发包方可以收回土地”的政策，该户已不具备承包的资格；苏菊花等7户已出具了退出起诉的承诺书，明确表示自己并非起诉人；白学忠、吕法荣属于五保户，承包土地的条件有所欠缺；同时37户中已有25户与村委签订了新的承包合同，对原有的经营权证丧失了主张的条件，晋香枝不属于1996年发证的人员范围，注销1996年颁发的证件对其没有任何影响。综上所述，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人村委述称，一、原告的诉讼主体资格需要审核确认。据村委与部分列为原告的人员进行核实，部分人员根本就无意诉讼，且未在诉状中签名捺印；二、原告所诉依据的1996年取得的土地使用证，应以签订的完善的土地承包合同书为主要依据，但该合同中却缺乏主要的相关要件。1997年确认的承包关系得到了群众的认可，也合法；三、被告的土地注销公告符合法律的规定。综上，应当依法驳回原告的诉讼请求，以维护社会安定和法律尊严。经审理查明双方无争议的事实为：1996年第三人在开展二轮土地承包工作时，阳城县人民政府于1996年5月20日为该村农户发放阳集农用（1996）字第1001001号至1001093号《集体土地农业用地使用证》，1997年第三人又重新分配土地建立台账。2015年在土地确权政策的推进过程中，持1996台帐发证村民与耕种1997台帐耕地的部分村民之间发生矛盾，为防止矛盾扩大引发纠纷，被告于2018年4月27日作出《阳城县农业委员会关于注销集体土地农业用地使用证的公告》，载明：“芹池镇吕庄村全体村民：根据阳城县人民政府《关于对芹池镇吕庄村1996年农户集体土地农业用地使用证予以注销的批复》（阳政函[2018]19号），现对你村‘阳集农用（1996）字第1001001号至1001093号’共93本集体土地农业用地使用证予以注销。”审理中，被告于2018年11月29日作出“关于撤销我委‘注销集体土地农业用地使用证公告’的通告”，内容为：“芹池镇吕庄村全体村民：我委于2018年4月27日发布的‘关于注销集体土地农业用地使用证的公告’，因主体不适格，现予以撤销。”并张贴在第三人村务公开栏。同年12月13日原告向本院提出申请，被告虽撤回被诉行政行为，依照《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，请求判决确认被诉行政行为违法。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为。本案中，2018年4月27日被告依据阳城县人民政府的《关于对芹池镇吕庄村1996年农户集体土地农业用地使用证予以注销的批复》（阳政函[2018]19号）作出被诉行政行为。原告诉讼后，被告认为其作出的被诉行政行为存在主体不适格，于2018年11月29日作出“关于撤销我委‘注销集体土地农业用地使用证公告’的通告”，将被诉的行政行为撤销。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第二十条规定，“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形”；第二十一条规定，“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”。被告作为农业行政主管部门作出的被诉行政行为，确实超越法定的备案、登记、发放等具体工作的范围，违反了上述法律的规定。综上，被告虽已自行纠正错误，但原告坚持要求确认原行政行为违法的诉讼请求于法有据，本院予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告阳城县农业委员会于2018年4月27日作出的《阳城县农业委员会关于注销集体土地农业用地使用证的公告》的行政行为违法。案件受理费50元，由阳城县农业委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于晋城市中级人民法院。审 判 长 贺国锋人民陪审员   朱素玲人民陪审员 姬芳芳 二〇一八年十二月二十七日书 记 员 程 佩附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。