安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)皖13行终240号 上诉人（一审原告）：刘景，男，1968年4月12日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人：蒋玉亭，萧县龙城镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）：萧县龙城镇人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇世纪大道东段，统一社会信用代码11341322003196301J。 法定代表人：彭冬梅，镇长。 一审第三人：李得保，男，1975年2月17日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 上诉人刘景因其诉被上诉人萧县龙城镇人民政府（以下简称龙城镇政府）行政协议一案，不服安徽省萧县人民法院于2018年9月17日作出的（2018）皖1322行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明：李治武、李治民系同胞兄弟，李得保是李治民之子，上述三人与刘景系同村民组村民。1981年，其所在村组将集体所有房屋等集体财产分配给村民所有，李治民、刘景之父、李治云三家分别分得涉案土地范围内的草房堂屋一间半、半间、一间，计三间。李治武调换了李治云所分的一间房屋，该房屋一直由李治武之父居住，后三间房屋因失火而灭失。2002年，李得保在该处建西屋三间及院落一处。2016年10月17日，龙城镇政府与李得保签订房屋征收安置补偿协议书，认定李得保系涉案被征收房屋的被征收人，被征收房屋面积62.3㎡、院内空地面积70㎡、装潢附属物若干，并对该处房屋、院内空地、装潢附属物若干进行补偿，同时给予相应的奖金奖励以及搬迁费，计支付给李得保上述各项补偿款及奖金合计人民币265969元。2017年3月2日，刘景提起行政诉讼，主张该征迁房屋为李治武、李得保、刘景三家共同所有，请求依法确认龙城镇政府与李得保签订的征收补偿协议无效；诉讼费由龙城镇政府承担。萧县人民法院于2017年10月30日作出一审裁定，认为刘景未提供证据证明其对涉案补偿的房屋享有权属，其与被征收补偿协议所涉标的物无利害关系，不符合行政诉讼原告主体资格，驳回其起诉。刘景不服提起上诉，宿州中级人民法院作出的（2018）皖13行终13号行政裁定书，认为刘景1981年所分得的房屋虽然已不存在，但李治民的书面证明及一审法院所作的谈话笔录的内容，均足以证明龙城镇政府与李得保签订的补偿协议所征收的房屋所占土地中，包含了刘景1981年所分得房屋所占的土地。故刘景与被诉的安置补偿协议具有利害关系，具有原告主体资格,并指令萧县人民法院继续审理。萧县人民法院经审理后认为，被诉征收补偿协议不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定的无效行政行为情形，故依法向刘景及其委托代理人释明了相关法律规定，建议其变更诉讼请求，并留置送达了书面通知书，但刘景未予变更。 一审法院认为：被诉征收补偿协议所征收房屋占用的土地中包含了刘景父亲1981年分得房屋所占的土地，已经宿州市中级人民法院生效裁定确认，故该协议认定李得保对被征收房屋及土地享有全部权属，显然证据不足。该协议应属于行政行为主要证据不足的情形，不符合行政诉讼法第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的行政行为无效的情形，故刘景要求确认被诉行政协议无效，依法不予支持。该解释第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经依法向刘景释明了上述规定，但其至今未变更诉讼请求。案经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回刘景的诉讼请求，案件受理费50元，由刘景承担。刘景不服，提起上诉。 刘景上诉称：一审判决适用法律错误。龙城镇政府在本案审理过程中提供的土地证，与被征收房产的地址、建筑面积均不同，一审法院在已查明案涉房产中包含刘景父亲分得土地的情况下，仍维护龙城镇政府与李得保签订的协议，既不尊重事实，又适用法律错误。请求撤销一审判决，确认案涉补偿协议无效，并由龙城镇政府承担诉讼费用。 经审理查明：一审法院查明案件基本事实清楚，本院予以确认。 本院认为：本案的争议焦点为，龙城镇政府与李得保签订的征收补偿协议是否应确认无效。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，签订补偿安置协议的主体是龙城镇政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款之规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据该规定，萧县人民政府确定的房屋征收部门萧县房屋征收办公室为组织实施征收与补偿的主体。萧县房屋征收办公室依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款的规定，委托房屋征收实施单位龙城镇政府具体实施，是实施房屋征收工作的具体方式，并不违反法律规定，故龙城镇政府作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。且房屋征收决定及补偿安置方案均经萧县人民政府批准，亦不存在重大且明显违法情形，在此情形下，龙城镇政府与李得保依据补偿安置方案签订补偿安置协议不存在重大且明显违法情形，刘景诉请确认案涉补偿安置协议无效不符合《行政诉讼法》第七十五条的规定。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，龙城镇政府与李得保签订房屋征收安置补偿协议并不存在上述应确认合同无效的法定情形，刘景诉请确认案涉补偿安置协议无效不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，被诉征收补偿协议所征收房屋占用的土地中包含了刘景父亲1981年分得房屋所占的土地，故该协议认定李得保对被征收房屋及土地享有全部权属，属认定事实不清，依法应予撤销。经一审法院向刘景释明，刘景拒绝变更诉讼请求，故应判决驳回其诉讼请求。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决驳回刘景诉讼请求并无不当，应予以维持。刘景的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘景承担。 本判决为终审判决。 审判长  欧阳平 审判员  戴宝琴 审判员  程 旭 二〇一八年十二月二十七日 法官助理李枚娟 书记员吴鹤 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。 房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。