西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 陕71行初847号 原告崔朋利，男，汉族。 被告西安市人民政府，住所地：西安市凤城八路**。 负责人吕健，副市长。 委托代理人郭西京，西安浐灞生态区管理委员会办公室工作人员。 委托代理人刘思雨，陕西丰瑞律师事务所律师。 原告崔朋利不服被告西安市人民政府其他行政决定一案，于2018年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月9日立案后，于2018年10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告崔朋利、被告西安市人民政府委托代理人郭西京、刘思雨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月10日，西安浐灞生态区管理委员会作出西浐灞告字[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（以下简称《通告》），该《通告》对以下事项进行了通告：一、将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区；二、从西安浐灞生态区畜禽养殖禁养区划定之日起，生态区相关职能部门停止一切新建、改建、扩建畜禽养殖项目的审批备案工作；三、禁养区划定之日起，生态区相关职能部门做好本辖区内违法畜禽养殖场的取缔工作，辖区内所有畜禽养殖场于2018年8月20日前完成关闭或搬迁工作；四、畜禽养殖禁养区的清理取缔工作按照属地管理、联合整治的原则分工负责。各园办负责牵头做好本辖区内的清理取缔工作；环保浐灞分局负责做好畜禽养殖污染防治的统一监督管理工作；区城管局负责依据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》做好零散饲养家禽家畜的查处工作；各有关部门根据各自职责和权限做好配合工作。 原告崔朋利诉称，2018年8月17日，被告执法人员到原告生猪养殖场给原告下发了西安浐灞生态区管理委员会西浐灞告字[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》。《通告》规定被告将生态区全域划为禁养区，自禁养区划定之日起辖区内所有养殖场于2018年8月20日前完成关闭工作。2018年8月17日，被告根据《通告》组织约30人执法队，未经消毒强行进入原告养殖场检查，开始行政执法现场检查、拍照，扰乱了原告的生产经营。原告经营的养殖场已在灞桥区农林局登记备案，合法经营，被告作出的通告要求限期关闭养殖场，对此不予区分，侵犯了原告的合法权益。现提起诉讼，请求：撤销被告2018年8月17日下发的《西安浐灞生态区管理委员会关于划定畜禽养殖禁养区的通告》西浐灞告字[2018]1号文件，案件受理费由被告承担。 原告针对其主张提供了以下证据：1.西浐灞告字[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》，证明被诉行政行为侵犯其合法权益；2.备案登记证、承包经营证书，证明原告系合法经营。 被告西安市人民政府辩称，1.西安浐灞生态区管理委员会系被告授权，对浐、灞河流域生态环境行使管理职能的开发区管委会，有权作出被诉《通告》。根据西安市机构编制委员会《关于组建市浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》、《关于市浐灞河综合治理开发建设管理委员会更名的通知》，西安浐灞生态区管理委员会系由被告组建的开发区管委会，由被告授权行使浐、灞河的开发建设、综合治理和管理职能，且其具有进行浐、灞河范围内政策、法规等的研究制定职能及区域规划方案的组织制定工作。西安浐灞生态区管理委员会依上述职权将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区，并发布规范性文件，未超越职权。2.根据《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等规定，在饮用水水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。西安浐灞生态区在2011年7月经国家环保部批准成为西北地区首个国家级生态区，2013年3月，经国家水利部批准成为全国第六个、西北地区首个国家级水生态系统保护与修复示范区。浐灞生态区依法属于禁止养殖区域，浐灞管委会作出的禁养通告与上位法一致，符合法律规定。3.浐灞管委会作出的禁养通告，并非针对原告，而系针对被告对其授权管辖范围内的不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，具有普遍约束力，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉应予驳回。原告的养殖场仍正常经营，《通告》未对原告权利义务产生影响。 被告西安市人民政府提供以下证据： 第一组证据：1.《西安市机构编制委员会关于组建市浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》（市编发[2004]25号）、2.《西安市机构编制委员会关于市浐灞河综合治理开发建设委员会更名的通知》（市编发[2007]34号文件），证明浐灞管委会是由被告组建的开发区管委会，由被告授权行使浐、灞河的开发建设、综合治理和管理职能，具有对浐、灞河范围内政策、法规等的研究制定职能及区域规划方案的组织制定工作。浐灞管委会以上述职权将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区，并发布规范性文件，未超越职权。 第二组证据：1.中华人民共和国环境保护部授予陕西省西安市浐灞生态区国家生态区、2.水利部办公厅关于西安浐灞生态区水生态系统保护和修复试点工作验收的意见，证明浐灞生态区在2011年7月经国家环保部批准成为西北地区首个国家级生态区，2013年3月，经国家水利部批准成为全国第六个、西北地区首个国家级水生态系统保护与修复示范区。浐灞生态区依法属于禁止养殖区域，浐灞管委会作出的禁养通告与上位法一致，符合法律规定。 第三组证据：照片9张，证明被告工作人员向原告解读、在原告大门张贴通告，没有对原告养殖区采取任何强制措施，原告的养殖场仍正常经营。原告养殖场内存在木材加工厂及废品回收站，属于“散乱污”企业，联合执法大队对“散乱污”企业负责人进行政策解读，张贴告示牌，与本案无关。 经庭审质证，原告崔朋利对被告提供证据的真实性均无异议，不认可第一、二组证据的证明目的，认为灞桥区农林局对原告养殖场具有管理职权，浐灞管委会不具有相应的职权。被告对原告提供证据的真实性、合法性均认可，不认可关联性。本院对原、被告所提交证据的真实性均予以确认。 经审理查明，原告崔朋利在西安市灞桥区灞桥街办谢二村村南从事生猪养殖活动，于2007年5月30日在西安市灞桥区农林局对该养猪场进行备案登记。2018年8月16日，西安浐灞生态区管理委员会工作人员前往原告崔朋利开办的养猪场，将2018年8月10日西安浐灞生态区管理委员会作出西浐灞告字[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》张贴于原告崔朋利的养殖场大门处。原告认为该《通告》违法，侵犯其合法权益，于2018年10月9日将西安市人民政府诉至本院，诉请如上。 另查明，2004年8月29日，西安市机构编制委员会下发市编发[2004]25号《西安市机构编制委员会关于组建市浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》，经西安市委、市政府批准，同意组建西安市浐灞河综合治理开发建设委员会。2007年9月3日，西安市机构编制委员会下发市编发[2007]34号《西安市机构编制委员会关于市浐灞河综合治理开发建设管理委员会更名的通知》，将西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会更名为西安浐灞生态区管理委员会。 本院认为，本案被诉《通告》的内容包含了“禁养区划定之日起，生态区相关职能部门做好本辖区内违法畜禽养殖场的取缔工作，辖区内所有畜禽养殖场于2018年8月20日前完成关闭或搬迁工作”，亦由西安浐灞生态区管理委员会工作人员向原告崔朋利进行送达了，且在《通告》设定的期限内相关职能部门并未再针对相对人作出相应的具体行政行为，据此，该《通告》为原告养殖场设定了明确、具体的义务，对外产生强制力，是可诉的行政行为，原告有权对此提起诉讼。西安浐灞生态区管理委员会系西安市人民政府组建的直属事业单位，受西安市人民政府委托行使行政管理职能，当事人对其以自己名义作出的行政行为不服的，应当以西安市人民政府为被告。本案被诉《通告》由西安浐灞生态区管理委员会作出，原告以西安市人民政府为被告提起行政诉讼符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。环境保护部、农业部为了贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，制定了《畜禽养殖禁养区划定技术指南》，要求各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）、畜牧兽医（农业、农牧）局（厅、委、办），新疆生产建设兵团环境保护局、畜牧兽医局参照该《指南》组织开展禁养区的划定工作。本案被诉《通告》将西安浐灞生态区全域划定为畜禽养殖禁养区，要求“辖区内所有畜禽养殖场于2018年8月20日前完成关闭或搬迁工作”。对此，被告并未在法定举证期限内提供其将该区域划定为禁养区符合上述《指南》或其他法律、法规规定的有效证据，其要求辖区内养殖场于2018年8月20日之前完成关闭或搬迁的依据不足。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条一项之规定，被告所作《通告》主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 撤销西安浐灞生态区管理委员会2018年8月10日作出的西浐灞告字[2018]1号《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》。 案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  柴 苗 代理审判员  陈泉池 人民陪审员  高云鄂 二〇一八年十二月三日 书 记 员  张慧子