浙江省湖州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙05行终155号 上诉人（原审原告）湖州红卫实业有限公司，住所地湖州市杭长桥南路**。 法定代表人柏森，该公司董事长。 被上诉人（原审被告）湖州市规划局，住，住所地湖州市红旗路**/div> 法定代表人戴健，该局局长。 出庭应诉负责人任立，该局党组成员。 委托代理人施彬华，该局开发区分局副局长。 委托代理人徐晓青，浙江银湖律师事务所律师。 上诉人湖州红卫实业有限公司（以下简称红卫公司）与被上诉人湖州市规划局规划行政确认一案，安吉县人民法院于2018年9月3日作出（2018）浙0523行初88号行政裁定书。红卫公司不服，向本院提出上诉。本院于2018年10月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月23日进行了庭询。上诉人红卫公司法定代表人柏森，被上诉人湖州市规划局出庭应诉负责人任立及委托代理人施彬华、徐晓青参加庭询。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年1月11日，原告红卫公司向湖州市规划局湖州经济技术开发区分局（以下简称规划局开发区分局）提交“关于要求在我司杭长桥南路298号-土地证号湖土国用（2011）第007056号原汽车销售大厅空地面积约800平方建造落地面积200-2**平方，一层是游艇展示厅，二层办公，三层专家休息的一个高性能船艇研究院”的《申请报告》一份，规划局开发区分局于2018年4月25日作出湖开规函[2018]5号《关于湖州红卫实业有限公司新建综合楼的回复意见》，回复内容主要为：1.初步确定拟建造位置图；2.根据《湖州市湘几漾单元（XN-03）控制性详细规划》用地布局规划图，红卫公司所属地块规划用地为商业用地（B1）及防护绿地（G2），地块改，地块改造与重建时图则规定的用途相符；3.拟建建筑大部分位于防护绿地（G2）范围内，不符合相关规划管理审批要求。原告对该回复不服，遂诉至该院。另查明，规划局开发区分局系湖州市规划局的派出机构。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，湖州市规划局是本案的适格被告。关于本案所涉《回复意见》的性质，根据原告提交的《申请报告》的内容，主要反映以下问题：1.湖州市开发区管委会2012年的拆迁通知造成原告损失；2.原告打算建造综合楼多次向开发区分局咨询，开发区分局未给予帮助；3.原告有建造综合楼的能力。原告未向被告提交关于建设项目建设用地规划许可相关的申请材料，被告认为原告的《申请报告》是信访事项并作出回复意见并无不妥。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故本案所涉《回复意见》不属于行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一项的规定，裁定驳回原告红卫公司的起诉。 上诉人红卫公司不服，上诉称，1.2018年1月11日前，上诉人向被上诉人的派出机构规划局开发区分局领导口头咨询申请在湖州市××××号厂区所属地块空地上建造落地面积200-250平方米的综合楼，根据要求提供了该地块原始的规划许可和建设许可等所有档案材料，规划局开发区分局领导认可其手续齐全。在上诉人表示可以马上拿出设计方案后，规划局开发区分局领导又要求上诉人确认拟建综合楼与公路及邻居企业的地界。上诉人提出可以搭建围墙确认公路及邻居企业有无意见，规划局开发区分局领导表示认可。随后，上诉人根据答复找到公路局，公路局划了红线，让上诉人退后3.5米作为保护绿地。上诉人搭好围墙后，公路局和邻居企业均无意见。2018年1月11日，上诉人向规划局开发区分局领导提交书面申请报告，但其不愿接受上诉人的报告，也不愿向上级反映。无奈之下，上诉人向市长求助。以上行为确属信访形式，但后来规划局开发区分局湖开规函[2018]5号回复意见和被上诉人回复意见，全文内容系针对上诉人规划申请的回复。上诉人对回复意见表示不服，被上诉人法规处工作人员让上诉人找市信访局解决。市信访局领导认为规划局开发区分局无权作出回复意见，应由被上诉人解决，并帮助联系被上诉人法规处走司法诉讼途径解决问题，被上诉人法规处工作人员称被上诉人会配合上诉人进行行政诉讼。上述事实上诉人已于2018年6月26日将书面材料快递给一审法院，一审庭审中也进行了重申，被上诉人未提出异议。一审法院又将该纠纷解决途径从行政诉讼推回到信访，完全违背事实，亦无法律依据。2.根据上述事实，被上诉人提出上诉人未向其提交规划许可和建设许可是无稽之谈，上诉人已提交这些档案材料，一审庭审时也拿给被上诉人看过。上述档案材料均在城建委档案室内，被上诉人通过办公电脑查询即能看到，一审法院认定事实不清。3.一审法院在裁定书中称被上诉人认为上诉人拟建的综合楼大部分是规划绿地，但上诉人申请报告写明汽车销售大厅前空地约800平方米，拟建的200-250平方米相较于800平方米是小部分，剩下的大部分仍用作绿地，满足市政府湖政函（2017）12号文件的用地布局规划图。4.结合上述几点可以看到，被上诉人在一审中混淆视听，违反依法治国国策，有意侵害企业合法权益。一审法院将错就错，认定事实不清，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销安吉县人民法院（2018）浙0523行初88号行政裁定，裁定安吉县人民法院重新审理本案。 被上诉人湖州市规划局答辩称，1.上诉人认为一审裁定适用法律错误的主张不成立，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定。本案上诉人于2018年1月向被上诉人派出机构规划局开发区分局提交了一份《申请报告》，反映上诉人拟在杭长桥南路298号地块建设船艇研究院的具体理由，以及其认为开发区管委会2012年拆迁选址不当造成上诉人损失等事项。对此，规划局开发区分局经调查核实，作出了案涉《关于湖州红卫实业有限公司新建综合楼的回复意见》，该《回复意见》是根据上诉人提出的信访申请事项作出的书面答复，且用印为“湖州市规划局湖州经济技术开发区分局”，并非行政审批专用章。上诉人已确认其申请报告属于信访内容，规划局开发区分局据此作出案涉《回复意见》不属于人民法院受理的范围。2.规划局开发区分局作出的上诉人申请不符合相关规划管理审批要求的答复意见，证据确实充分，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条以及《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，城乡规划主管部门实施规划行政许可的前提条件是建设单位提交法定的申请书及申请材料。本案中，上诉人只是以《申请报告》形式向规划局开发区分局反映情况，提出意见和投诉请求，未曾向被上诉人提交过关于建设项目建设用地规划许可的申请材料。同时，根据《湖州市湘几漾单元（XN-03）控制性详细规划》，涉案地块规划用地性质为商业用地和防护绿地。建筑物建设必须与规划用途相符，但据规划局开发区分局现场核实，上诉人拟建建筑的大部分在防护绿地范围内，不符合控制性详细规划，规划局开发区分局的涉案回复以信访回复的形式明确告知了上诉人。据此，上诉人的申请不符合相关规划审批要求，被上诉人作出上诉人申请不符合规划管理的认定，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。综上，上诉人的上诉缺乏相应依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审庭询中，上诉人红卫公司向本院提交了以下证据材料：1.安吉县人民法院（2018）浙0523行初88号行政裁定书；2.致安吉县人民法院行政庭的函，证明本案双方当事人同意走司法程序；3.湖州市经济委员会（批复）（湖市经技发[93]170号），证明涉案土地有合法批文；4.土地档案文件；5.建设工程规划许可。4、5两份证据证明涉案土地有合法批文，且该两份证据材料早已提供给规划局开发区分局。被上诉人提出如下质证意见：证据1不属于证据；证据2不属于证据，系上诉人单方函件，与本案无关；证据3-5，上诉人一审没有正当理由而未提供，依照法律规定应当不予接纳，且该三份证据涉及的主体并非上诉人，与本案无关。 本院认为，上诉人提交的证据1系本案原审裁定书，不属于证据；证据2对认定本案事实没有影响；证据3-5属于一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，人民法院不予接纳，本院对该证据不作认定。 二审期间，双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。对原审裁定认定的基本事实本院予以确认。 二审庭询中，双方当事人围绕被上诉人作出的涉案湖开规函[2018]5号《回复意见》属何性质以及是否具有可诉性，原审裁定认定事实是否清楚、适用法律是否正确等审理重点进行了辩论。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，湖州市规划局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”上诉人欲申请建设项目建设用地规划许可，应当按照上述法律规定的流程申请，并向被上诉人提交法定的申请书及申请材料。本案中，上诉人未提交上述申请材料，仅以向被上诉人提交《申请报告》的形式反映其用地建设意愿，并同时反映了湖州市开发区管委会拆迁选址不当造成上诉人损失，规划局开发区分局对上诉人申请建造综合楼进行刁难以及上诉人具备建造综合楼能力等内容，并不符合法定申请要求。上诉人可按照规范流程向被上诉人提交法定材料，继续申请建设项目建设用地规划许可，若对规划审批结果不服，可另行起诉。本案被上诉人作出的湖开规函[2018]5号《回复意见》不影响上诉人再次行使建设用地申请权。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审判长  何育红 审判员  朱 莹 审判员  许婷婷 二〇一八年十二月五日 法官助理徐旭芬 书记员金涛