广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤18行终102号上诉人（原审原告）：汤谏开，女，汉族，住广东省清远市清城区，委托代理人：陆嘉敏，广东亨信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府洲心街道办事处，住所地：广东省清远市清城区洲心街道清源西路**。法定代表人：张锦辉，主任。委托代理人：林卫强，该办事处干部。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住。住所地：广东省清远市清城区行政文化中心/div>法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：孔玲梅，清远市清城区法制局干部。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区洲心街道洲沙村民委员会福安村民小组。代表人：汤汉生，该村民小组组长。上诉人汤谏开与被上诉人清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称：洲心街办）、清远市清城区人民政府（以下简称：清城区政府）行政处理决定纠纷一案，不服清远市清新区人民法院(2018)粤1803行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人汤谏开及其委托代理人陆嘉敏；被上诉人洲心街办的委托代理人林卫强；清城区人民政府的委托代理人孔玲梅及两被上诉人的共同委托代理人温福荣到庭参加了诉讼。原审第三人清远市清城区洲心街道洲沙村民委员会福安村民小组（以下简称：福安村民小组）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法对本案进行了缺席审理。本案现已审理终结。2017年10月23日，被上诉人洲心街办作出区府洲心街行决字〔2017〕04号《行政处理决定书》，认定上诉人汤谏开不具备原审第三人福安村民小组集体经济组织成员的资格。上诉人汤谏开不服，向被上诉人清城区政府申请行政复议。2018年2月9日，被上诉人清远市清城区政府作出清城府行复〔2017〕18号《行政复议决定书》，维持了被上诉人洲心街办的处理决定。原审法院经审理查明：原告汤谏开1966年11月29日出生于第三人福安村处，户口在清远市清城区××办事处××村民委员会××号，从未迁出。性质为农业家庭户口。1987年3月14日原告与黎X泉登记结婚，婚后随夫在清远市清城区××庙竹纸厂××号居住生活，在清远市××庙居民委员会生活期间没有享受任何福利待遇。原告在第三人处参加农村合作医疗。1994年1月29日与黎X泉离婚，婚姻存续期间生育一女，女儿户口随前夫。婚姻期间，原告与他人同居，于1990年生育了一个女儿。离婚后又于1996年生育了一个儿子，现由原告抚养。原告自1994年与前夫黎X泉离婚后一直外出务工，原告自认在2007年在佛山市顺德区和弟弟从事贩卖猪肉工作，2010年至2015年在佛山市某超市工作，后期在花都从事保姆工作。2011年第三人福安村对本村的土地进行重新分配，原告没有获得土地分配，2013年福安村多次向本村集体经济组织成员发放集体土地征收补偿款，亦没有分配给原告。2017年8月28日，原告向被告洲心街办递交了《行政确认申请书》，请求确认原告为福安村集体经济组织成员，并享有与其他集体经济组织成员同等福利待遇。被告洲心街办受理原告的申请后，向原告汤谏开、第三人福安村的负责人汤汉生、村民汤桂华进行调查制作了《询问笔录》。在《询问笔录》中，汤汉生、汤桂华认为原告没有参加清理水坑等活动，没有履行村里的集体义务。同年10月23日，被告洲心街办作出涉案行政处理决定书，确认原告不具备福安村集体经济社成员资格。原告不服，向被告清城区府申请行政复议。被告清城区府依照复议程序的有关规定进行了审查，于2018年2月9日作出涉案行政复议决定书，维持了被告洲心街办作出的上述处理决定。原告不服，遂向本院提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案需要审查的是被告洲心街办作出的涉案行政处理决定书、被告清城区府作出的涉案行政复议决定书认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”，第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”从上述规定可知，确定集体经济组织成员资格是“户口加义务”的原则。本案中，原告汤谏开出生于福安村。结婚后户口一直保留在第三人所在地，从未迁出。但原告汤谏开婚后随夫在清远市××庙居民委员会居住生活，与前夫离婚后一直外出务工；2011年第三人福安村对本村的土地重新调整村民土地使用权时，原告汤谏开没有获得土地分配，但其并没有及时通过法律途径主张权利，可见其并未在户口所在地生产、生活，其生活保障基础也并不依赖土地。原告汤谏开婚姻存续期间，与他人同居婚外生育儿女，明显违反了《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》“禁止有配偶者与他人同居。”、“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”等相关规定，没有履行法律赋予每个公民都必须遵守的义务。因此被告洲心街办认为原告汤谏开违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，认定原告不具有第三人福安村的集体经济组织成员资格并无不当。原告认为积极履行了法律法规规定的义务的意见理由不充分，本院不予采纳。被告清城区政府收到原告的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》所规定的复议程序进行了审查，确保了各方当事人的权利，在此基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案行政复议决定书，维持了被告洲心街办的涉案处理决定。该复议决定程序合法，实体处理得当。综上，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告汤谏开的诉讼请求。本案受理费50元，由原告汤谏开负担。上诉人汤谏开不服上述一审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1.请求二审法院依法撤销清远市清新区人民法院作出的（2018）粤1803行初31号《行政判决书》；2.请求二审法院依法改判，撤销被上诉人洲心街办作出的区府洲心街行决字〔2017〕04号《行政处理决定书》；3.请求二审法院依法改判，撤销被上诉人清城区政府作出的清城府行复〔2017〕18号《行政复议决定书》；4.请求二审法院改判，责令被上诉人洲心街办在限期内就上诉人的申请事项重新作出处理决定。事实与理由：一审法院以上诉人没有及时通过法律途径主张其土地承包权利以及违法计划生育为由，认定两上诉人的决定并无不当，进而驳回上诉人的诉求请求，该判决违反了相关法律规定和法理精神，请贵院依法予以纠正。一、是否在户口所在地生产、生活，生活保障基础是否依赖土地，并非判定村民是否具有农村集体经济组织成员资格的标准。1.第三人在2011年重新调整土地时，并无召开村民会议进行决议，且在分配时没有分配给“外嫁女”，本身违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定。上诉人及其他“外嫁女”多次向村委会反映情况，但是都没有回应，上诉人还向维稳办反映情况，维稳办既无登记，也没有指引上诉人该如何维权。上诉人作为一介农村妇女，己经通过其所熟知的途径维权。2.上诉人与前夫李浩泉离婚后，便回到福安村居住，并在家庭承包的菜园地盖起了两房一厅的房子居住，上诉人外出务工，是要供养两名子女读书，单是靠耕作家里的田地是不足以供养两名子女上学的。众所周知，随着城镇化的进展，目前大部分农村劳动力都常年在外务工，农田弃耕或者出租，自身己经不再耕作，福安村的情况亦是如此。但是福安村的男性村民，并没有因此而丧失农村集体经济组织成员的资格。可见，能否主要在户口所在地居住、生产，并非判断村民农村集体经济组织成员资格的标准。3.2016年11月21日最高人民法院印发了《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》的通知，该纪要第23条明确规定“审理土地补偿费分配纠纷时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益”。上诉人虽进城务工（如今很多农民都如此），但并非城镇户口，不能享受城市的各项保障、福利。上诉人在福安村承包的土地，以及作为福安村集体经济组织成员所享有的权利，是上诉人最基本也是最后的生活保障，一旦被非法剥夺，上诉人日后不能工作后，该以何为生？以何为基本生活保障？4.在一审法院已作出判决的同是福安村外嫁女起诉两被上诉人的两个案件（分别是汤金蝉起诉的（2017）粤1803行初104号案以及汤金彩起诉的（2018）粤1803行初8号案，一审法院并没有因两原告没有及时通过法律途径主张被侵害的土地承包权而否认两原告的组织成员资格。二、判定农村集体经济组织成员资格的标准是“户口”+“义务”,且此处的义务并非泛指全部的公民义务，而是指组织章程规定的特定“义务”，上诉人虽违反计划生育规定，但已缴纳罚款及结扎，并不因此就丧失农村集体经济组织成员资格。1.《中华人民共和国妇女权益保障法（2005修正）》是保护妇女的最高位法律，其第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”，从这条规定可以看出，只要是妇女，就享有与男子一样平等的权利，并没有任何的附加条件。2.《广东省实施（中华人民共和国妇女权益保障法）办法》作为保护妇女的地方性法规，其第二十四条第1款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”，从这条规定可以看出，也只是要求妇女履行集体经济组织章程义务，即可与其他成员享有平等的权利，并没有要求妇女履行其他法律义务。3.《广东省农村集体经济组织管理规定》只是地方规章，其效力低于上述两部法律法规。其第十五条第2款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”中，“法律规定”的义务，根据宪法以及上述法律法规的宗旨，最多只能理解为是与农村集体经济组织成员有关的特定义务，而非宽泛的理解为所有的公民义务。因为基于农村集体经济组织成员资格享有的权利，是农民的基本权利，不能轻易被剥夺。4.一审法院审理的汤金蝉起诉两被上诉人的（2017）粤1803行初104号案，汤金蝉亦违反了计划生育，但一审法院并没有因此而认为两被上诉人的处理合法。并且，在本案一审中，被上诉人洲心街办在一审质证时，也明确了计划生育义务并不等同于农村集体经济组织成员义务，换言之，连被上诉人洲心街办也认为，计划生育义务是否履行，与成员资格认定没有必然联系。5.上诉人虽然违反计划生育，但其后己经结扎、并缴纳了罚款。上诉人的弟弟，也违反了计划生育，福安村还有其他的男性成员，也违反了计划生育，但是都没有被福安村剥夺农村集体经济组织成员的权利！唯独上诉人及其他外嫁女，被以此为由剥夺农村集体经济组织成员的权利，其实质就是因为上诉人系所谓“外嫁女”，系福安村歧视妇女的封建社会思想作祟！一审法院无视上诉人提供其弟弟违反计划生育的证据，并在没有调查福安村其他成员是否都遵守了计划生育、第三人福安村是否有遵循男女平等一视同仁的原则的情况下，就以上诉人违反计划生育、没有履行律法义务为理由之一驳回上诉人的请求，是帮凶！一审法院并没有在本案中贯彻审理妇女权益案件最基本、最重要的原则一男女平等原则，其判决应予以撤销。综上所述，鉴于现在农村大部分劳动力己经转移至城镇，长期不在福安村长期生产、生活，不依赖土地生活的大有人在，违反计划生育的亦大有人在。农村集体经济组织成员资格，越来越倾向于是农村的一项基本权利，并非义务，亦不可随意被剥夺。第三人仅以此为由剥夺包括上诉人在内的福安村外嫁女集体经济组织成员权利，而没有剥夺具有同样情况的男性成员的成员权利，不公平，与宪法、法律中男女平等、保护女性权益的规定及宗旨相违背。因此，恳请贵院依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。被上诉人清远市清城区人民政府、清远市清城区人民政府洲心街道办事处答辩：一、原审认定事实清楚。（一）上诉人婚后的生活情况。1987年3月14日，上诉人与黎X泉登记结婚，婚后户口没有迁出，但随夫在清远市××庙竹纸厂××号居住生活。需要特别说明的是，上诉人之所以没有迁户口至其丈夫处，是由于其丈夫是城镇户口，按当时户籍管理规定，上诉人农村户口不能直接转为城镇户口。（二）上诉人的生育情况上诉人与黎X泉于1994年1月29日离婚，婚姻存续期间生育了一个女儿。在婚姻期间，上诉人与他人同居并于1990年生育了一个女儿，离婚后又于1996年生育了一个儿子。（三）上诉人的工作情况。上诉人自1994年与前夫离婚后一直外出务工。上诉人自认：在2005年在佛山市顺德区和弟弟从事贩卖猪肉工作，2010年至2015年在佛山市某超市工作，后期在花都从事保姆工作。（四）上诉人与第三人关系的情况。婚后离开第三人处，一直随夫或在外生活至今。2013年第三人的土地进行重新分配，上诉人没有获得土地分配，2013年第三人多次向本村集体经济组织成员发放集体土地征地补偿款，亦没有分配给上诉人。可见，上诉人并未在第三人处生产、生活，其生活保障基础也不依赖土地。（五）履行法律规定义务的情况。上诉人婚姻存续关系期间，与他人同居婚外生育儿女，违反了《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口计划生育法》等相关规定，没有履行法律赋予每个公民都必须遵守的义务。（六）作出行政处理决定及行政复议决定的情况。原审认定作出行政处理决定及行政复议决定认定事实和适用法律正确。二、原审适用法律正确。鉴于上述事实，原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回上诉人的诉讼请求是正确的。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实法律依据，希望二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。原审第三人福安村民小组在二审期间没有提交陈述意见，也没有到庭参加诉讼。本院经审理查明，原审判决查明事实基本属实，本院予以确认。本院认为，本案是农村集体经济组织成员资格确认行政处理决定和行政复议决定纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。根据诉讼各方的诉讼意见，本案二审争议的焦点是被诉的《处理决定》和《行政复议决定》是否合法，原审判决是否正确的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，确定农村集体经济组织成员资格采取的是“户籍加义务”原则，是否为出嫁女、是否为出嫁女生育的子女等不是判别是否具备农村集体经济组织成员资格及享有财产、股份分配权的条件，因此，本案中确定是否有农村集体经济组织成员资格应当全面审查上诉人汤谏开的户籍和履行法律法规和组织章程规定义务的情况。首先，上诉人汤谏开出生于福安村民小组，结婚后户口未迁出，至今的户籍登记地址一直在广东省××清城区××办事处××村民委员会××号，对此被上诉人洲心街道办和清城区政府均无异议，证明上诉人汤谏开具有确定原审第三人福安村农村集体经济组织成员的“户籍”资格。其次，关于上诉人汤谏开是否有履行法律法规和组织章程规定的义务问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”根据上诉人汤谏开提交的证据显示，其本人没有执行我国的计划生育政策，在清远市××洲心街道办没有履行计划生育等法律法规义务，在婚姻存续期间，与他人同居婚后生育儿女，明显违反了《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》“禁止有配偶者与他人同居。”、“夫妻双方都有实行计划生育的义务”等相关规定，没有履行法律赋予每个公民都必须遵守的义务。因此，被上诉人洲心街办在被诉的《处理决定》中认定上诉人汤谏开不具备福安村集体经济社成员的资格并无不当；被上诉人清城区政府作出的《行政复议决定》维持被诉的《处理决定》属认定事实清楚，证据充分。两被上诉人作出的行政行为依法应予维持。综上所述，被上诉人洲心街道办事处作出的被诉《处理决定》和上诉人清城区政府作出的被诉《行政复议决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，依法应予维持原审判决认定事实清楚，适用法律正确，也符合法律规定的正当程序，本院予以维持。上诉人请求撤销原审判决的证据理由不充分，本院不予支持。被上诉人的二审答辩意见证据理由充分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人汤谏开负担。本判决为终审判决。审判长  叶以昌审判员  黄方然审判员  赖爱红二〇一八年十二月七日书记员  叶礼裕书记员  李芫霜附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。