湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘03行终154号上诉人（原审原告）何群英，女，1968年2月7日出生，汉族，湖南省湘潭县人，户籍所在地湘潭县，现租住湘潭县。委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局，住所地湖南省湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人肖尽红，局长。委托代理人肖自力，湘潭县国土资源局工作人员。委托代理人成翠芬，湖南湘晋律师事务所律师。上诉人何群英因与被上诉人湘潭县国土资源局确认集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书无效一案，不服湖南省湘潭县人民法院（2018）湘0321行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定，原告何群英系湘潭县易俗河镇烟塘村黄泥塘组的村民，建有房屋1栋，由5人共同居住。2012年8月8日，湘潭县年产1000万平方米除尘过滤生产线建设项目，经湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单批准，需要征收湘潭县易俗河镇烟塘村的部分集体土地，原告的房屋在征地红线范围内，需要拆迁。2012年11月9日，湘潭县人民政府发布潭政公〔2012〕91号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的公告》，2012年12月23日，被告湘潭县国土资源局发布潭天易征补〔2012〕3号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的补偿安置方案公告》。2017年3月22日，湘潭县征地拆迁事务所与原告及丈夫王国华签订《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，认定原告家庭人口3人，非农业人口3人，房屋批准建筑占地面积185平方米。通过实际丈量房屋总建筑面积282.96平方米，其中合法建筑面积282.96平方米（砖混楼房282.96平方米），炮楼14.04平方米。被告根据湖南省人民政府关于《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁安置补偿办法》的批复（湘政函〔2013〕84号文件）的规定，对原告的房屋进行计价补偿，原告获得房屋拆迁补偿安置等各项费用共计为649888元。协议签订后，原告领取了全部的房屋拆迁补偿款，并将房屋腾空已交由被告。2017年10月9日，《湘潭天易示范区建设用地规划条件》（潭天易规条〔2017〕24号）对上述湘潭县年产1000万平方米除尘过滤生产线建设项目征用的土地作出了规划调整，于2018年1月31日召开了湘潭县国土资源决策委员会会议，同意对上述土地公开上市出让，并于2018年3月26日竞拍成交。原告认为，拆迁协议适用《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函〔2013〕84号文件）明显过期，补偿标准太低，而且同一征收项目被拆迁户存在前后补偿标准差距明显的情形，违反公平原则，且原告同时认为，湘潭县征地拆迁事务所骗取原告与其签订补偿安置协议，侵犯了其合法权益。为此，原告诉至该院，请求：1、确认原、被告签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效；2、请求附带审查湖南省人民政府关于《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁安置补偿办法》的批复（湘政函〔2013〕84号）中附件3、附件4-1、附件4-2、附件4-3、附件4-4、附件4-5中规定的补偿标准;3、诉讼费用由被告负担。原审判决认为，本案焦点有三点，一是原告起诉是否超过法定起诉期限。二是湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单是否有效。三是原、被告签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》的行为是否合法。首先，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原、被告于2017年3月22日签订《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，原告从当日起就知道被告作出行政行为的内容，其起诉期限至2019年3月21日届满，但是自2018年2月8日起，剩余的起诉期限应当适用新法的规定，剩余起诉期限超过一年的按照一年计算，原告的起诉期限至2019年2月7日届满，原告于2018年4月10日向该院提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。其次，关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知“（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标”。本案中，2012年8月8日，湘潭县年产1000万平方米除尘过滤生产线建设项目，经湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批后，同年11月9日，湘潭县人民政府发布潭政公〔2012〕91号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的公告》，同年12月23日，被告湘潭县国土资源局发布潭天易征补〔2012〕3号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的补偿安置方案公告》，被告在两年内实施了征地补偿安置方案，符合上述法律规定，故湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单有效。再次，《征收土地公告办法》第九条规定“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”。第十条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改”。本案中，被告湘潭县国土资源局于2012年12月23日发布潭天易征补〔2012〕3号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的补偿安置方案公告》，对被征收的土地按照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函〔2012〕101号）的规定给予补偿，到2017年3月22日原、被告签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》时，是按照《湖南省人民政府关于的批复》(湘政函〔2013〕84号)文件给予原告拆迁安置补偿，但被告是否要发布补偿安置方案补充公告，法律没有强制性规定，且被告是按照当时签订协议时的相关文件规定给予了原告足额的补偿，并没有损害原告合法权益，对原告的权利义务不产生实际影响，同时被告征收原告所在村组的部分集体土地后，变更了土地的用途，与本案无关，故原、被告签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》的行为没有违反上述法律规定。原告请求确认与被告签订上述协议书的行为无效，经审理后，不属无效的情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求，故原告诉讼理由不成立，其诉讼请求该院不予支持。《湖南省人民政府关于的批复》(湘政函〔2013〕84号)文件，是根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省实施办法》、国土资源部《征收土地公告办法》等法律、法规和规章的规定制定的，原告的房屋是集体土地上的房屋拆迁，被告根据上述湘政函〔2013〕84号文件规定，给予原告房屋拆迁安置补偿款，符合法律政策的规定。综上，该院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款、第九十五条的规定，判决驳回原告何群英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何群英负担。一审判决宣告后，何群英不服提起上诉称：一、涉案宗地的征收审批是2012年作出的，之后被上诉人一直未组织实施征地，并且时间超过了两年，依据相关规定，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。虽然被上诉人出示了纸质版的照片证明其在2012年12月23日发布了潭天易征补［2012］3号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的补偿安置方案公告》，但上诉人从未见过该公告，对该份证据的真实性、合法性、关联性均有异议。一审法院对“满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的理解存在过度扩张，行政机关是否在两年内实施了具体征地或用地的事实，法院不宜直接进行认定，应当交由有权机关经法定程序进行确认。二、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的要求，在《土地管理法》确定的“两公告一登记”制度的基础上，增加征地批前公告程序。在征地依法报批前，当地国土资源管理部门就应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。征地调查结果，要与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。征地依法报批前，当地国土资源部门要告知被征地农村集体经济组织和农户有申请听证的权利。被上诉人并没有按要求实施以上程序，一审法院也没有对被上诉人的行政行为进行合法性审查。三、上诉人与被上诉人签订《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》之前，被上诉人明确告知上诉人，上诉人的房屋被纳入年产1000万平方米除尘过滤材料生产线建设项目的征收拆迁范围之内，上诉人基于对征地拆迁事务所的信任以及对该项目的支持，与被上诉人签订了《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，协议签订后，上诉人房屋所在地却被用来建设商品房开发建设，有着明显的欺诈成分。另，上述协议补偿标准适用的依据明显过期，补偿标准过低，且被上诉人在同一征收项目中，与其他被拆迁户签订补偿协议书所适用的补偿标准明显高于上诉人，如不撤销上诉人与被上诉人签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，则违背了行政法的信赖保护原则、行政合理性原则。四、征地拆迁事务所的征地批文已过期，其没有行政主体资格，也没有征收土地的职权，被诉行政行为属于重大且明显违法的情形。综上所述，请求二审法院依法撤销原判，改判支持原告的上诉请求。被上诉人湘潭县国土资源局答辩称：一、协议签订是双方自愿，且上诉人均自愿签署了承诺书。二、涉案被征收房屋的补偿面积都通过了上诉人认可，不存在争议。三、关于两年内是否实施征收的问题，发布公告以后，征收一直在实施。四、关于审批项目与实际用地项目不一致的问题，因此前报批时就确定了除尘项目，该项目由于其他原因没能落地实际实施，后通过国土资源决策委员会决定将该宗地招拍挂进行出让。上诉人的权利未受到实质损害，对其征收补偿款已严格依据相关规定足额到位。综上所述，请求二审法院依法维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，一、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）第(十九)条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；……。”国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（十四）规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；……。”本案中，涉案用地于2012年8月8日获得湖南省人民政府审批，2012年11月9日，湘潭县人民政府发布潭政公［2012］91号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的公告》，2012年12月23日，被上诉人湘潭县国土资源局发布了潭天易征补［2012］3号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的补偿安置方案公告》，并开始实施相关征收补偿安置工作，故不存在涉案湖南省人民政府（2012）政国土字第1199号《农用地转用、土地征收审批单》自动失效情形。二、征收土地公告发布后，被上诉人湘潭县国土资源局根据经依法批准的征收土地方案，发布了潭天易征补［2012］3号《关于征收易俗河镇烟塘村部分土地的补偿安置方案公告》，亦按规定在被征收所在地进行了公告张贴发布，并在此后，对上诉人何群英批准建房用地面积，实际测量及认定的房屋结构、面积，家庭人口等情况进行了测量及登记。2017年，征收实施单位湘潭县征地拆迁事务所依据湘政函［2013］84号《湖南省人民政府关于的批复》，经与上诉人何群英共同协商，双方自愿签订了《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》,并已履行完毕，不违背法律规定。虽然被上诉人湘潭县国土资源局后来通过一定程序变更了所征土地用途，但这并不对上诉人何群英造成实质上的损害，亦不影响上述协议的效力。三、《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函〔2013〕84号）中附件3、附件4-1、附件4-2、附件4-3、附件4-4、附件4-5中规定的相关补偿标准，经审查，不违反土地管理法和国家土地征收政策的有关要求。综上所述，上诉人何群英的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何群英负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 宏审 判 员  康 婷审 判 员  田 晴二〇一八年十二月十五日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；