江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）赣07行终369号 上诉人（原审原告）湖南省湘衡盐化有限责任公司雪天.天鹅销售分公司（下称雪天.天鹅公司），住所地湖南省衡阳市珠晖区茶山坳镇湘衡盐化招待所。 负责人谈远程，经理。 委托代理人龙双华，湖南湘华律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人陈涛，湖南湘华律师事务所律师，代理权限为一般授权。 被上诉人（原审被告）赣州市盐务局，住所地赣州市兴国路财智广场**。 法定代表人杨卫平，局长。 委托代理人张全，该局工作人员，代理权限为一般授权。 委托代理人邱继伟，江西南芳律师事务所律师，代理权限为一般授权。 上诉人雪天.天鹅公司因盐业行政管理一案，不服江西省于都县人民法院（2018）赣0731行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明：2017年10月12日，被告赣州市盐务局执法人员在淦霖物流公司仓库所在地执法检查时，发现有人正从车上卸食盐，遂向雪天.天鹅分公司作出赣盐罚登存通字［2017］第（037）号《先行登记保存证据通知书》，载明你（单位）因无食盐批发许可证和食盐物流资质、违规购进食用盐行为，违反了盐业法规的规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对先行登记保存证据物品清单所列物品予以先行登记保存。先行登记保存证据物品自2017年10月12日至2017年10月19日，以暂扣方式，存放于赣州市盐业公司仓库内。附先行登记保存证据物品清单（被暂扣食盐共23.085吨）。原告认为被告的行为违法，遂诉至一审法院要求处理。 原审法院认为：被告赣州市盐务局系盐业执法单位，具有在其行政区域内行使盐业行政管理的职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……本案中，被告在执法检查中作出的先行登记保存证据通知系为作出行政行为而实施的过程性行为，原告对此提起行政诉讼，不属于人民法院的受案范围。但先行登记保存证据通知中载明“先行登记保存证据物品自2017年10月12日至2017年10月19日……”，而被告没有证据证明其及时进行了调查处理，也无证据证明办理了延长审理期限或中止的审批手续，至原告提起诉讼时达五个月之久。被告对在检查过程中已经发现的事件应依职权主动进行调查并及时作出处理，其对暂扣的物品未及时调查、作出处理违反了法律法规的相关规定，应确认违法。由于被告尚未作出行政行为，原告要求退还食盐并赔偿损失的请求，缺乏事实和法律依据。判决如下：一、确认被告赣州市盐务局2017年10月12日对暂扣的食盐未及时作出行政行为的行为违法；二、责令被告赣州市盐务局在本判决生效后法定期限内作出行政行为；三、驳回原告湖南省湘衡盐化有限责任公司雪天.天鹅销售分公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告赣州市盐务局负担。 上诉人雪天.天鹅公司不服，向本院提起上诉，请求：一、判决撤销于都县人民法院（2018)赣0731行初32号《行政判决书》之第二、三项判决。二、判决支持上诉人一审提出的第二、三项诉讼请求。事实与理由：—、一审判决与所查明的事实不符。一审查明：“2017年10月12日，被告赣州市盐务局执法人员在淦霖物流公司仓库所在地执法检查时，发现有人正从车上卸食盐，即向雪天.天鹅分公司作出赣盐罚登存通字[2017]第037号《先行登记保存证据通知书》。扣押原告雪天.天鹅分公司食盐23.085吨，存放于被告赣州盐务局仓库。”—审还查明：“湖南湘衡盐化有限公司是享有省级批发资质的国有食盐定点生产企业，雪天.天鹅分公司是湖南湘衡盐化有限公司根据盐政政策，依法设立的非法人分支机构。”综上，(一)上诉人是湘衡盐化根据盐政政策，为跨省销售食盐依法设立的非法人分公司，上诉人的行为受现行盐政政策和法律的保护。（二）食盐还在车上还没有卸货，还没有进入销售程序。证明（1）被上诉人《先行登记保存证据通知书》所编造的扣押理由是虚构的;（2）在扣押时间长达240多天后，被上诉人仍没有任何证据证明上诉人有任何违法行为。上诉人要求被上诉人退还食盐并赔偿损失的请求，依法应予支持。一审判决认为缺乏事实和法律依据，明显与查明的事实不符。二、一审判决书之第二项判决没有法律依据。(一）根据《行政处罚法》第三十七条的规定，所谓先行登记保存证据，只限于就地查封，而不能异地扣押。根据《行政强制法》的规定，异地扣押系行政强制行为。被上诉人的扣押时间长达240多天的行为是典型的行政强制行为。—审认为被上诉人的异地扣押行为是先行登记保存证据行为，明显是错误的。(二）被上诉人自2017年10月12日扣押食盐至今未作出处理决定，依法应当判决退还食盐并赔偿损失。一审判决被上诉人“在判决生效后法定期限内作出行政行为”，没有法律依据。所谓“法定期限”没有指明适用哪部法律，具体哪条的规定，具体时间是多少。据此判决，被上诉人可以继续无限期拖延非法扣押时间。一审判决事实上为被上诉人继续违法拖延时间提供了保护。综上所述，一审判决查明的事实与判决结果前后自相矛盾，判决没有法律依据。 被上诉人赣州市盐务局辩称，一、一审认定事实清楚，答辩人作出的是先行登记保存证据的行为，属于正式作出处罚的过程性行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存……。”同时，《江西盐务局盐政执法办法》第二十五条规定：“对通过铁路、公路、水路运输违法盐产品，而又无法查明当事人的，应履行法定手续，将《抽样取证先行登记保存物品、证据通知书》送交相关的运输管理部门或承运人（单位），并注明限定当事人三十天内到指定地点接受处理。”本案中，赣州市盐务局执法人员经现场执法检查，发现涉案人员存在涉嫌违法违规经营食盐的行为，且赣州淦霖物流有限公司（刘立平）拒不配合调查，无法查明当事人，为防止证据灭失，方便进一步调查处理，执法人员经报请单位领导批准，作出《先行登记保存证据通知书》，并将该通知书送达了当事人，并对涉嫌违法违规经营的食盐进行暂时扣押保存，该行为属于证据保存行为，属于正式处理前的过程性行为，答辩人作出该证据保存行为有事实和法律依据。二、因涉案当事人赣州淦霖物流有限公司（刘立平）暴力抗法，拒不配合调查，导致无法查明事实，答辩人一直无法作出正式的处理决定。对于赣州市盐务局的执法检查工作，赣州淦霖物流有限公司（刘立平）一直不配合调查，不接受调查询问，屡次暴力对抗。2017年3月13日现场执法检查时，甚至咬伤多名执法检查人员，当时执法人员拨打110报警，经办机构章贡区南外派出所多次电话通知要求到派出所处理，但赣州淦霖物流有限公司（刘立平）却一直置之不理。2017年10月12日和10月31日对两批食盐的现场执法检查，赣州淦霖物流有限公司（刘立平）仍然拒不配合，再次暴力抗法，执法人员再次拨打110报警，章贡区水南派出所出警到现场处理，并要求配合调查，但赣州淦霖物流有限公司（刘立平）仍然拒不配合，不接受调查询问。正因为本案当事人赣州淦霖物流有限公司（刘立平）拒不配合调查，赣州市盐务局又无法像公安机关一样可以强制据传当事人接受询问，所以案件事实无法查清，案件一直处于中止状态，无法做出正式的处理决定。三、本案确实涉嫌违法违规经营食盐的行为，有待相关人员继续配合调查提交相关材料，答辩人在查明事实后才能做出处理决定。本案在查处过程中，上诉人辩称是第三方物流配送行为，并提供了部分材料，但经执法人员审查，存在可疑和矛盾之处，尚需涉案人员进一步配合调查，提供相关材料以便甄别究竟属于第三方物流配送行为还是违法违规经营食盐的行为，答辩人作为执法机关，必须查明事实后才能进行处理。答辩人如对已经发现的违法违规经营食盐行为不进行查处，就是失职放纵和不作为，就无法确保广大市民的食品安全。综上，一审法院责令答辩人查明事实在法定期限内作出正式处理决定是完全正确的，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院审理查明，上诉人雪天.天鹅公司的一审诉讼请求为“1.判决确认被告作出的赣盐罚登字[2017]第37号《先行登记保存证据通知书》违法；2.判决被告向原告退还所扣押食盐23.085吨；……”以及所依据的事实和理由：“……在没有任何事实和法律依据的情况下，扣押原告食盐近半年……。”一审法院判决主文为：“一、确认被告赣州市盐务局2017年10月12日对暂扣的食盐未及时作出行政行为的行为违法；二、责令被告赣州市盐务局在本判决生效后法定期限内作出行政行为；三、驳回原告雪天.天鹅公司的其他诉讼请求。”另查明，被上诉人赣州市盐务局扣押上诉人雪天.天鹅公司食盐至今，且未对所扣食盐作出处理。 本院认为，上诉人雪天.天鹅公司在原审中提出的第一项诉讼请求为确认被上诉人作出的赣盐罚登字[2017]第37号《先行登记保存证据通知书》违法，被上诉人赣州市盐务局认为该通知书不可诉。关于先行登记保存证据行为是否可诉的问题。首先应审查先行登记保存证据行为的性质，是否会对相对人的财产、物品产生影响，即该行为是否为一种可诉的行政行为；其次，判断先行登记保存证据行为是否可诉的关键在于该行为是否对相对人的权利、义务产生必然的、直接的影响。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，应当对先行登记保存证据行为的合法性进行审查，包含实体上的合法性和程序上的合法性。上诉人雪天.天鹅公司在原审中提出的第二项诉讼请求为退还所扣食盐并赔偿损失，实质是要求对被上诉人的扣押行为确认违法。根据被上诉人赣州市盐务局于2017年10月12日向上诉人雪天.天鹅公司出具的《先行登记保存证据通知书》，其中载明“先行登记保存证据物品自2017年10月12日至2017年10月19日……。”期满之后，被上诉人赣州市盐务局一直扣押涉案食盐至今，并未进行处理，也未办理相关手续等，该扣押行为应当理解为一种事实行政强制行为，应当对该事实行政强制行为的合法性进行审查。综上，原审判决未对以上两个行为的合法性进行审查并依法作出判决，原审法院认定事实不清，遗漏了诉讼请求。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销江西省于都县人民法院（2018）赣0731行初32号行政判决； 二、发回江西省于都县人民法院重审。 已经收取的受理费50元，予以退回。 审 判 长  刘定丰 审 判 员  林星仁 审 判 员  张晓建 二〇一八年十二月七日 代理书记员  王 豪