北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2018)京04行初1036号原告蔡建明，男，1957年6月19日出生，汉族，农民，住北京市平谷区。委托代理人刘安艺，北京市易行律师事务所律师。被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街**。法定代表人汪明浩，区长。委托代理人宋立华，北京市平谷区人民政府工作人员。委托代理人王雪娟，北京市方桥律师事务所律师。原告蔡建明不服被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）作出的京平政复字[2018]55号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定），向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月16日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告蔡建明及其委托代理人刘安艺，被告委托代理人宋立华、王雪娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平谷区政府于2018年8月3日对原告作出被诉决定，查明：1997年，复议申请人蔡建明与原平谷县韩庄镇韩庄村民委员会（以下简称韩庄村委会）签订《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》，临时占地期限为2年。后，未继续签订占地合同，但蔡建明一直向韩庄村委会交占地款至2017年。2018年5月18日，复议被申请人北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）对蔡建明作出京平金镇限拆字[2018]第183号《限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定》），责令蔡建明于10内拆除其在韩庄村北建设的房屋，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。平谷区政府认为，涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，应认定为违法建设。但金海湖镇政府在未进行充分调查确认涉案土地建筑权属的情况下以蔡建明为主体作出《限拆决定》，属于主要事实不清、证据不足。金海湖镇政府无法证明其是在蔡建明参与下进行现场检查、勘验，亦未在作出《限拆决定》前告知蔡建明依法享有陈述和申辩的权利，不符合正当程序原则，金海湖镇政府执法程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第1、3目之规定，决定撤销金海湖镇政府于2018年6月11日对蔡建明作出的《限拆决定》。原告蔡建明诉称，被诉决定适用《北京市城乡规划条例》将原告涉案建筑物认定为违法建设是错误的。涉案房屋建设于该条例实施之前，条例对涉案房屋没有约束力。即使依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，原告也并不需要办理乡村建设规划许可证这一前置性手续。被诉决定认定涉案房屋为违法建设是错误的。故原告诉请法院依法撤销被诉决定。原告在法定期限内向本院提交如下证据：1.《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》2份，证明原告对涉案土地（属于废坑非耕地）享有合法使用权利，所建房屋经乡政府、镇政府、区政府、韩庄镇土地规划建设管理所盖章同意；2.占地费和建筑费票据5页，证明原告从1997年至2018年一直按照占地合同的约定缴纳占地和建筑费，合同继续履行的事实；3.韩庄村委会证明一份，证明本案涉案房屋属于原告自有房屋，村委会向工商局出具证明，原告申请办理营业执照；4.工商营业执照一份，证明原告利用涉案房屋注册的公司是经过公安部门核发门牌号的合法房屋；5.强制拆除文件5份，证明被告分别于2018年5月18日、6月4日、7月27日、7月30日、7月31日向原告发出《限拆决定》《催告通知书》《强制拆除公告》《强制拆除决定书》《告知书》等文件；6.《行政复议申请受理通知书》，证明原告不服《限拆决定》于2018年6月11日在法定期限内向平谷区政府提出行政复议；7.被诉决定，证明被告作出复议决定。被告辩称，平谷区政府具有作出行政复议决定的主体资格。乡镇政府是本辖区内违法建设认定职权单位，原告称涉案建筑不属于违法建设没有事实和法律依据。被告作出复议决定程序正当。综上，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院予以驳回。被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉决定的证据：1.《行政复议申请》；2.原告身份证复印件；3.《限拆决定》；4.《催告通知书》；5.交款收据复印件5页；6.《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》；7.韩庄村委员会出具的《证明》；8.营业执照正本、副本复印件；9.当事人送达地址确认书。证据1-9证明原告提出行政复议申请并提交了证据材料；10.行政复议接待笔录；11.行政复议申请收据；12.《行政复议受理通知书》及送达回证；13.《行政复议答复通知书》及送达回证。证据10-13证明被告依法受理，并向双方送达通知；14.金海湖镇政府委托手续；15.行政复议答复书及法律依据；16.立案审批表；17.《现场检查笔录》《现场勘查笔录》《现场勘验图》、现场照片；18.《案件协查通知单》《关于京平金协字（2018）10号规划审批情况的函》（京规平执函[2018]第444号）；19.《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》；20.韩庄村委会出具的《证明》；21.《限拆决定》。证据14-21证明金海湖镇政府在法定期限内提交答复，并依法立案，进行现场检查，勘验，向规划部门调查涉案建筑是否已取得乡村建设规划许可证情况，涉案建筑被金海湖镇政府认定为违法建设的事实是清楚的。22.被诉决定及送达回证，证明被告在法定期限作出行政复议决定并向双方送达。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据5与本案没有关联性，本院不予采纳；其余证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，但不能证明被诉决定违法，对该项证明目的本院不予采信。被告提交的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。经审理查明：1997年6月，蔡建明与韩庄村委会签订《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》，村委会同意将韩庄镇韩庄村部分土地由蔡建明临时占用，临时占地期限为2年。2018年5月18日，金海湖镇政府对位于韩庄村北蔡建明建设的房屋进行现场检查，并制作了《现场检查笔录》和《现场勘验笔录》。同日，金海湖镇政府向原北京市规划和国土资源管理委员会发送《案件协查通知单》。原北京市规划和国土资源管理委员会根据申请事项，出具《关于京平金协字[2018]10号规划审批情况的函》，说明涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证。同日，金海湖镇政府对蔡建明作出《限拆决定》，认定蔡建明在韩庄村北建设的房屋，面积约690平方米的建筑，该建设未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令蔡建明于10内拆除其建设的房屋，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。蔡建明不服《限拆决定》，于2018年6月11日向平谷区政府提交行政复议申请，请求撤金海湖镇政府作出的《限拆决定》。同日，平谷区政府作出《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》，并分别送达蔡建明及金海湖镇政府。金海湖镇政府于2018年6月20日向平谷区政府提交《答复书》及相关证据材料。经审查，平谷区政府于2018年8月3日作出被诉决定，并向双方当事人送达。原告不服被诉决定，向本院提起诉讼。另查，涉案建筑在复议过程中已被强制拆除。本院认为：《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告作为上级人民政府，具有对原告针对金海湖镇政府的行政复议申请进行处理的法定职权。本案中，被告受理原告的行政复议申请后，依法向被申请人金海湖镇政府送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在金海湖镇政府提交答复及相关证据后，对复议案件事实进行了审查。根据《行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，被告于2018年6月11日受理原告的行政复议申请，于同年8月3日作出被诉决定并送达给复议当事人，审查程序符合上述法律规定。本案中，平谷区政府作为复议机关经审查认定涉案建筑为违法建设，被申请复议的《限拆决定》存在主要事实不清、证据不足，执法程序违法的问题。对此，本院认为，其一，关于涉案建筑的性质认定问题。自1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月6日北京市人民政府第5号令发布）规定，全市行政区域16800平方公里范围，都是“城市规划区”的范围。“城市规划区”范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。本市的乡镇机关、乡镇村企事业单位、新集镇、新农村和农民住宅等建设工程的选址定点，必须经城市规划管理部门审查批准，核发建设用地规划许可证和建设规划许可证后，方可建设。前引规定根据2007年11月23日北京市人民政府第200号令第一次修改，根据2018年2月12日北京市人民政府第277号令第二次修改，现仍为有效的地方政府规章，并坚持本市“城市规划区”范围划定及进行规划审查批准的基本原则。本案原告于1997年6月与韩庄村委会签订《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》进行建设，理应遵循前述法律及地方政府规章相关规定。但原告未取得乡村建设规划许可，且涉案建筑存续至今，故金海湖镇政府依据现行有效的《北京市城乡规划条例》认定涉案建筑为违法建设并无不当。其二，关于《限拆决定》是否存在主要事实不清、证据不足的问题。平谷区政府认为金海湖镇政府在未进行充分调查确认涉案土地建筑权属的情况下以蔡建明为主体作出《限拆决定》，属于主要事实不清、证据不足。本案在案证据显示，原告与韩庄村委会签订《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》进行建设，诉讼过程中双方当事人亦对此事实不持异议。故被诉决定中关于主要事实不清的理由部分明显不当，本院依法予以指出。其三，关于《限拆决定》是否存在执法程序违法的问题。本案中，金海湖镇政府无法证明其在蔡建明参与下进行现场检查、勘验，且未在作出《限拆决定》前告知蔡建明依法享有陈述和申辩的权利，不符合正当程序原则。故平谷区政府认定金海湖镇政府执法程序违法并无不当。另，涉案建筑在复议过程中已被强制拆除，复议机关对《限拆决定》已无可撤销内容。故复议机关应依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认《限拆决定》违法。但本案中被告作出撤销《限拆决定》的复议决定，显属适用法律不当。综上，本院认为，被告作出的被诉决定中存在部分理由认定明显不当，法律适用不当的问题，本院依法予以指出。同时，基于被诉决定已撤销《限拆决定》，支持原告提出的复议请求，并未侵犯原告合法权益，为了实质解决行政争议，避免行政复议、行政诉讼程序空转，本院对原告请求撤销被诉决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告蔡建明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡建明负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后7日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  武 楠审 判 员  李冬梅人民陪审员  王 强二〇一八年十二月六日法官助理苏美夏书记员高秀丽