安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖行终1197号上诉人（一审起诉人）蚌埠广荣电力工程有限公司，住所地安徽省蚌埠市胜利西路**。法定代表人侯广荣，该公司总经理。委托代理人孟献忠，安徽国梦律师事务所律师。委托代理人芦长兴，安徽国梦律师事务所律师。上诉人蚌埠广荣电力工程有限公司（以下简称广荣公司）不服安徽省蚌埠市中级人民法院于2018年9月12日作出的（2018）皖03行初103号行政裁定，向本院提起上诉。广荣公司向一审法院起诉称，2002年10月21日，蚌埠市蚌山区人民政府（以下简称蚌山区政府）与原蚌埠市新城综合开发区管理委员会签订《关于拆除中市区民政淋浆灰厂的协议》。双方约定：1、蚌埠市经开区管委会（以下简称经开区管委会）同意蚌山区政府在东海大道南，蚌埠市蚌山区法院东征用13亩土地，征地费用由蚌山区政府承担；2、地、地块建设须符合经开区管委会规划要求得用于生产性项目；3、经开区管委会负责该地块规划、土地、建设、产证等证照的办理和发放；4、蚌山区政府负责在协议签署后10日内拆除民政淋浆灰厂，拆除的费用由蚌山区政府自行解决，经开区管委会负责在规定的时间内办完征地手续；5、拆除后职工的就业和生活安置问题由蚌山区政府解决，经开区管委会不承担任何费用。该协议签订后,蚌山区政府履行了拆除民政淋浆灰厂及安置职工等义务，经开区管委会也启动了征地的相关工作。2002年12月10日，蚌山区政府与起诉人签订《招商协议书》。该协议约定，起诉人将公司注册地经工商部门变更后迁至中区（现蚌埠市蚌山区）辖区内，并确保在中区依法纳税；……蚌山区政府为起诉人提供良好的投资环境：为起诉人无偿提供3间办公室约80平方米的办公场所；为起诉人新开辟的经营项目提供服务：优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地，土地面积约15亩左右(以实际测量为准),土地价格每亩10万元。负责征地，并协助办理土地、规划、建设等手续；蚌山区政府负责落实有关招商引资优惠政策,兑现承诺。协议签订后,起诉人以“戴湖村农民补偿费”的名义向蚌山区政府缴纳80万元。2003年3月3日，经开区规划分局为起诉人办理了《建设项目选址意见书》，同年9月2日出具《规划意见书》。同年10月20日，经开区管委会发布了2003年第13号征地公告,征地目的为“广荣公司项目征地”。2013年12月13日,蚌山区政府依照经开区所列征地规费清单,向蚌埠市征地事务处一次性缴纳各项征地规费19.4485万。后起诉人发现该宗土地被挪作他用，一直与蚌山区政府协商解决至今未果。起诉人经向蚌山区招商局信访得知，该宗土地已划拨给蚌埠市纪委用作建设办公场所。在蚌山招商字[2018]1号信访事项处理意见书中，蚌山区政府认为,一、关于蚌山区政府收取的80万元戴湖村农民补偿费，其已向蚌埠市征地事务处一次性缴纳各项征地规费共计19.4485万元，剩余605515元应予返还并同意承担相关利息。二、关于要求交付土地的诉求。蚌山区政府已经履行《关于拆除中市区民政淋浆灰厂的协议》约定的所有义务；经开区管委会为起诉人办理立项、规划等手续,并以起诉人公司项目的名义进行征地。但征地工作完成后，未将土地交付给起诉人。经开区管委会未完全履行协议约定的义务，起诉人可向经开区管委会提出信访诉求。综上所述，处理意见为：蚌山区政府返还起诉人征地费用605515元,并按中国人民银行同期贷款利率承担利息。起诉人认为，该信访处理意见违反法律规定：首先，蚌山招商字[2018]1号信访事项处理意见书认为经开区管委会未完全履行协议约定的义务，要求起诉人向经开区管委会提出信访诉求错误。《招商协议书》签订的主体系起诉人和蚌山区政府，也就是说，起诉人和蚌山区政府是《招商协议书》的合同双方当事人。按照合同相对性原则，《招商协议书》的一方当事人违约，另一方仅能向违约一方当事人主张相关请求。本案中,在蚌山区政府违反《招商协议书》,不履行交地义务的情况下,起诉人应当向蚌山区政府主张相关请求,而不应该向经开区管委会主张相关请求。蚌山招商字[2018]1号信访事项处理意见书要求起诉人向经开区管委会提出信访诉求,明显违反了合同的相对性原则。其次，蚌山招商字[2018]1号信访事项处理意见书的处理意见违背了市场经济的交易规则。市场经济的最基本的交易规则为等价有偿原则。本案中，2002年12月10日,蚌山区政府与起诉人签订《招商协议书》,协议签订后,起诉人即以“戴湖村农民补偿费”的名义向蚌山区政府缴纳80万元。蚌山区政府应将15亩土地交给起诉人，但其至今未履行交地义务。上述土地的价格比2002年或2003年的价格上涨了若干倍。现蚌山区政府不履行交地义务,仅仅愿意返还605515元及利息给起诉人。蚌山区政府的严重不诚信行为极大侵害了起诉人的合法权益,且违背了市场经济的交易规则。行政机关行政执法过程中,应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则。本案中，起诉人与蚌山区政府签订《招商协议书》合法、有效，在起诉人已履行《招商协议书》约定的义务的情况下，蚌山区政府违反行政诚信原则，未履行其交地的义务，该不作为严重侵犯了起诉人的合法权益。综上，起诉人将蚌山区政府列为被告，请求判令蚌山区政府履行其与起诉人签订的《招商协议书》中的约定，按照2003年第13号征地公告向起诉人交付蚌埠市蚌山区13.031亩商住用地。一审法院认为，本案系因广荣公司与蚌山区政府于2002年签订的《招商协议书》而引发的案件，起诉人的诉讼请求为要求履行该协议。对于2014年11月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）施行之前形成的类似协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。现起诉人针对该行政诉讼法施行前的协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。综上，广荣公司的起诉不符合起诉条件。经该院立案人员指导和释明后，起诉人仍然坚持起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条的规定，裁定对广荣公司的起诉不予立案。广荣公司上诉称，1、原审法院认定案涉招商引资协议签订早于新《行政诉讼法》施行时间，提起行政诉讼法律依据不充分是完全错误的。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列问题除外：（一）法律法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律法规标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。申言之，对形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起诉讼，人民法院应当受理。并且上诉人作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，有权就招商引资协议的全部或者部分内容提起诉讼。现上诉人坚持要求本案应该按照行政诉讼寻求救济，则人民法院应同样予以尊重，并作为行政案件立案和审理，以便全面保障当事人的合法诉讼权利。2、本案适用行政诉讼程序更有利于矛盾化解和行政权力的监督。修改后的《行政诉讼法》明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等保障行政诉讼的入口畅通，完善对当事人的诉权保护。本案招商引资协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离。蚌山区政府与上诉人签署的招商引资协议对权利义务的约定，涉及多个行政管理领域，多项行政管理职能，人民法院对此类约定的合法性、有效性进行审查，既要考虑是否确属当事人之间真实自愿和协商一致，还应考虑行政管理领域的具体法律规定，约定对地方政府及其职能部门的约束力，以及合同的相对性原则的适用等。与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于全面审查协议中有关税收承诺、土地出让价款承诺、行政许可承诺等诸项涉及行政法律规范之适用条款的合法性与合约性；而协议包含的工商、国土、建设、交通等多个行政许可审批事项的约定，适用行政诉讼程序审理也更为适宜。我国行政法律规定及行政审判司法实践也表明，审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，将本案纳入行政诉讼程序更加容易达到审判的便利性、纠纷解决的有效性，也更有利于实现通过行政诉讼对行政权利的监督和公共利益的维护。3、原审法院审理程序明显违法，阻碍上诉人诉讼权利实现。上诉人于2018年8月5日即将本案诉状及证据材料上传至安徽法院诉讼服务网预约立案平台，8月6日正式前往原审法院进行立案登记。但原审法院负责立案人员没有依法向上诉人出具任何收到起诉材料的书面凭证，也没有在法定期限内决定是否立案。原审法院的拖延处理行为，明显违背了《行政诉讼法》第五十一条的规定，致使上诉人的合理诉权不能及时行使，客观上加重了上诉人的诉讼成本和经济损失。综上，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院立案受理本案。本院认为，根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，涉案招商协议签订的时间是2002年，因履行该协议产生的纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定对广荣公司的起诉不予立案并无不当。上诉人广荣公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一八年十二月二十四日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……