中华人民共和国最高人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2018）最高法行赔申600号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李成宗。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）涟源市人民政府。住所地：湖南省涟源市政府机关大院。 法定代表人刘杰，市长。 再审申请人李成宗因诉被申请人涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）征地拆迁行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月23日作出的（2018）湘行赔终69号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2018年12月3日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，案件现已审查终结。 李成宗申请再审称：1.原审认定“李成宗已在集体土地上自找宅基地新建了房屋一栋”，属认定事实错误，李成宗不是“找宅基地”，而是花钱买了本村本组的基本农田，在农用地上修建房屋，不应当认定是宅基地。《拆迁房屋协议书》表明，李成宗方被安置的人口为2户7人。根据一户一宅原则，应当给安排2个宅基地，李成宗的宅基地问题一直没有得到解决，但是在2015年3月份签订的房屋安置协议中，应当安排两户宅基地，李成宗家买了块地建了一户的房子，法院按照一户一宅原则，还应当给李成宗安排一处宅基地，法院依然驳回了李成宗要求履行宅基地的申请。另外，拆迁至今已经八年多，过渡费早已超出《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《安置办法》）第十三条规定的十八个月。2.本案适用法律错误，不仅仅适用行政赔偿法律和程序，也应当适用征收补偿的法律和程序。3.如何计算宅基地的价值，需要法院和当事人的智慧共同努力解决，但决不应该因为李成宗的计算方式不被法院认同而直接驳回，以判决的方式“终结”赔偿权。搬家过渡费是法定项目，也不应因李成宗没有提供直接损失而驳回。4.对于宅基地的价值并非李成宗不提交证据，而是因宅基地不能上市而无法提交证据，因此主张以2008年《安置办法》所确定的自行安置补助的数额来确定宅基地价值。综上，请求撤销一、二审赔偿判决并依法改判支持李成宗的赔偿请求。 涟源市政府未陈述意见。 本院经审查认为，本案系集体土地征收过程中征地单位与被征收土地的权利人因补偿安置问题引发的赔偿诉讼，申请人的赔偿请求共有三项，分别是：要求涟源市政府赔偿因其未履行宅基地安置义务所造成的宅基地损失、住房过渡费损失以及维权成本。一审认为申请人的上述赔偿请求均没有事实根据，判决驳回赔偿请求。二审则认为，申请人的赔偿诉求属于国家赔偿受案范围，但是提起行政赔偿尚缺乏损失的事实根据，判决驳回上诉，维持一审赔偿判决。结合申请人的再审申请，本案争议的主要焦点问题为：申请人的上述赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围；宅基地损失应否赔偿，损失数额应当如何计算；过渡费损失应否赔偿，损失数额应当如何计算。以下对上述焦点问题分述之： 一、关于申请人的赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围的问题 案涉项目《征地拆迁补偿安置方案公告》已经明确，案涉房屋拆迁安置标准按2008年《安置办法》等文件的规定执行，所有集体土地上房屋的拆迁安置均采用异地新建方式。根据2008年《安置办法》第十一条及第十二条第三项的规定，城市规划区外，一律采取异地新建方式安置；采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。涟源市安邵高速公路建设指挥部与申请人签订的《拆迁房屋协议书》第一项约定，项目内房屋拆迁补偿一律按省、娄底市有关政策文件的规定执行，也即应当包含对被征收宅基地的重新安置或补偿。因此，生效的（2015）娄中行初字第7号、（2015）湘高法行终字第314号行政判决，均确定涟源市政府应当为申请人安置宅基地并限期对宅基地报建、办证费用等相关事项予以落实。可见，涟源市政府为申请人重新安置宅基地既是法定义务，也是案涉《拆迁房屋协议书》约定的义务，还是生效裁判文书确定的义务。申请人以涟源市政府未履行为其重新安置宅基地的义务提起本案赔偿诉讼，属于国家赔偿受案范围，申请人的赔偿请求具有法律依据。一审认为申请人的赔偿诉求不属于国家赔偿受案范围，适用法律错误，二审对此已经予以纠正，本院亦予以认可。 申请人主张的维权成本虽是基于涟源市政府未履行安置宅基地的义务而导致，但该项损失实质是申请人为实现自身合法权益、寻求适当的法律服务所支付的费用，依法不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。据此，二审判决对上述赔偿请求不予支持正确，本院予以支持。 二、关于宅基地损失问题 本案中，一、二审业已查明，申请人原有宅基地上的房屋因修建案涉高速公路项目被征收并拆除，涟源市政府至今未为申请人落实安置宅基地。在此情况下，申请人通过其他方式已经重建房屋居住。虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，现申请人已另行取得宅基地，但这并不意味着可以免除涟源市政府应当履行的为其落实宅基地的法定职责和义务。根据2008年《安置办法》第十二条第四项的规定，被拆迁人自行办理相关手续的，由征地单位支付偿还的宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用。案涉《拆迁房屋协议书》仅约定了“三通一平”及超深基础补助费用，但对报建、办证费用等相关事项均未涉及，涟源市政府未完全按照2008年《安置办法》的规定履行义务。故而在申请人诉涟源市政府拆迁行政管理一案中，生效判决要求涟源市政府在两个月内依法依规对申请人的新建房屋宅基地相关事项予以落实。涟源市政府至今仍未为申请人落实宅基地的报建及办证事项，尚未履行生效判决。涟源市政府应当依照生效判决为申请人办理宅基地报建、办证手续并支付相关费用。报建、办证等事项虽然需要涟源市政府的协调和参与，但是报建、办证费用可以由申请人自行交纳后，再行由涟源市政府返还给申请人。如若申请人最后的该项费用确系由其自行交纳，则在此情况下，申请人可以要求涟源市政府赔偿宅基地损失中有关报建、办证的费用。就本案而言，申请人提出的该项费用尚未产生，目前尚不能明确是否已经构成申请人的实际损失，故申请人的该项赔偿请求应当待该项损失明确后，再另行起诉以寻求救济。 申请人与涟源市政府在宅基地损失部分的主要争议为：重建宅基地的补偿是否包含在《拆迁房屋协议书》约定的补偿款中。本案中，娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公会议纪要第十点载明：“三通一平”及超深基础按合法面积占多少，还多少，每户面积不超过180平方米的原则，涟源市按162元/平方米进行补偿。案涉《拆迁房屋协议书》的内容除“三通一平”及超深基础补偿外，并未对宅基地重新安置和补偿的具体事项进行约定。因此，对于此问题需要结合2008年《安置办法》的规定进一步分析。根据2008年《安置办法》第十二条第三项的规定，采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地。从该条款的内容看，第三项规定的是宅基地偿还问题，第四项规定的则是宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用的负担问题，两个条款的规定是宅基地安置中的不同补偿事项，并非可以相互替代的条款。因此，除了《拆迁房屋协议书》中约定的“三通一平”及超深基础补偿款项外，涟源市政府还应履行偿还宅基地的义务。本案中，涟源市政府未履行偿还宅基地的义务，申请人通过自行购买宅基地的方式进行安置，应当以其购置宅基地的时点作为侵权时点，合理确定宅基地重建费用作为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。涟源市政府作为赔偿义务机关，有及时支付赔偿金的法定义务。 申请人在本案一、二审中，均未就其宅基地损失提供有效证据，而申请人诉称因涟源市政府未履行安置职责所造成的损失，是根据2008年《安置办法》第八条第二款有关城市规划区内货币补偿安置标准计算出来的，与案涉的城市规划区外异地新建安置方式的标准不同。申请人在上诉时提交的包括申请人在内的68户涉诉人员《新建房屋宅基地情况表》，但该表上仅有新建房屋地址、建房时间和入住时间等，并无购买宅基地费用的记载，申请人亦未就其自行购买宅基地的费用提交其他证据。二审据此对申请人的该项赔偿请求不予支持，并无不当，本院予以支持。申请人应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，收集相应损害事实的证据后，就其相关损失另行提起赔偿诉讼以寻求救济。法院在审查相应赔偿请求时，还要对宅基地的购置是否存在违反法律的强制性规定，购置的宅基地面积是否超过规定的面积等问题进行综合考量。 关于申请人提出涟源市政府应当按其签订的《拆迁房屋协议书》内载明的实际户数落实宅基地数量的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村宅基地的申请和审批具有法定程序，村民因达到分户条件，依法依程序申请并获得规定面积的宅基地，是国家对村民基本居住权利的保障。征收集体土地中的异地新建安置方式，实际上是征地单位通过置换的方式，对被征收对象在征收范围内的宅基地进行对换，从而达到土地征收的目的。因此，异地新建安置与基于家庭自主分户或因家庭困难等原因由集体经济组织视具体情况安置分配宅基地的情况不同，被征收宅基地上原有房屋内居住的户数，不影响基于征地事实对该块宅基地进行的置换和偿还。基于该原因，2008年《安置办法》第十二条第二款规定，分户不能作为安置宅基地的条件。故申请人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。 三、关于过渡费损失问题 过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，目的是保障被拆迁人在原居住房屋被拆迁后至入住新安置房期间的基本居住和生活条件。在具有安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责，或确因其他客观原因无法按时安置时，相应增加过渡费原则既符合客观实际，也有助于实现对被拆迁人合法权益的充分保障。在被拆迁人超过18个月仍未获安置的情况下，申请人主张涟源市政府应当赔偿其超过18个月未予安置的过渡费，依法应予支持。案涉《拆迁房屋协议书》第一条约定：“……甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建及自找过渡住房，拆除材料归乙方所有。”上述协议未就申请人在原集体土地上的房屋被拆除后直至入住新居前自行过渡的形式进行约定，因此，对于申请人要求涟源市政府赔偿其自房屋被拆除之日起超出2008年《安置办法》规定的18个月仍未获得妥善安置的过渡费的主张，不应限于租房的方式，均应予以支持。二审关于该项赔偿请求不予支持不当，本院予以指正。 但是，过渡费的损失，应当根据申请人在得到实际安置前的具体时间来进行计算。如前所述，申请人虽提交68户涉诉人员《新建房屋宅基地情况表》载明其建房时间和入住时间，但并未提供相应证据予以佐证，对其过渡费损失尚未完成举证责任。故二审对其该项赔偿请求不予支持，处理结果并无不当。申请人的该项赔偿请求，亦可在完善证据后再行提起诉讼寻求救济。 综上所述，申请人以涟源市政府未履行为其重新安置宅基地的义务，就宅基地的重建费用、宅基地报建及办证费用、过渡费提起赔偿请求，属于国家赔偿范围。但是，由于申请人提出的相关赔偿请求，或者尚未形成实际损失，或者未完成举证责任，二审维持一审驳回赔偿请求的判决，处理结果并无不当，应予维持。李成宗的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回李成宗的再审申请。 审判长  张勇健 审判员  龚 斌 审判员  熊俊勇 二〇一八年十二月二十九日 法官助理杨清惠 书记员潘海蓉