江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行终82号 上诉人（原审原告）南京天廷文化实业有限公司，住所地在江苏省南京市中山北路******。 法定代表人朱国鼎，南京天廷文化实业有限公司董事长。 委托代理人潘少华，南京天廷文化实业有限公司总经理。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府，住所地在江，住所地在江苏省南京市江浦街道文德路**> 法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。 原审第三人南京索罗斯投资发展有限公司，住所地在江苏，住所地在江苏省南京市浦口区星甸中街金星大厦** 法定代表人任钢，南京索罗斯投资发展有限公司董事长。 上诉人南京天廷文化实业有限公司（以下简称天廷公司）因与南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）、原审第三人南京索罗斯投资发展有限公司（以下简称索罗斯公司）土地行政登记一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初173号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 上诉人天廷公司一审诉称，1998年天廷公司以竞拍方式有偿取得位于原××××万隆村的“四荒”地使用权，原江浦县;地使用权以下简称江浦县政府）依法登记制作了卖荒（98）字第002号、003号、004号“四荒”土地使用证，使用期限自1998年12月12日至2048年12月11日。2002年，由于行政区划调整，原江浦县与原浦口合并成立新浦口。2012年8月3日，浦口区政府又以宁浦集用（2012）第00469号、00470号土地使用权证书，将本已登记在天廷公司名下的土地使用权重新登记在索罗斯公司名下。浦口区政府将天廷公司合法取得使用权的土地，在合法使用期限内，又违法登记在索罗斯公司名下，侵犯了天廷公司的合法权益。天廷公司特提起本案诉讼，请求依法判令：1、撤销宁浦集用（2012）第00469号、宁浦集用（2012）第00470号土地使用权证书；2、浦口区政府将讼争土地的合法使用权登记在天廷公司名下；3、浦口区政府承担本案诉讼费用。 被上诉人浦口区政府一审答辩称：一、天廷公司提起本案诉讼已超过法定期限。被诉集体土地使用权证均为2012年8月3日作出，南京市国土资源局浦口分局（以下简称浦口国土局）于2012年8月15日在官方网站上发布了天廷公司原有土地使用权证废止的公告。天廷公司应当早已知道浦口区政府作出了被诉集体土地使用权证，但一直未提起行政诉讼，根据相关法律规定，其提起本案诉讼早已超过法定期限，应予驳回；二、天廷公司已经将原土地使用权转让给他人，天廷公司与被诉集体土地使用权证的作出没有利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格；三、浦口区政府根据权利人索罗斯公司申请换发新证所提交的材料，依法作出宁浦集用（2012）第00469号、第00470号土地使用权证，不存在应当撤销的事由。综上，天廷公司提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。 原审第三人索罗斯公司一审述称：一、天廷公司提起本案诉讼已超过起诉期限，应当依法予以驳回。被诉土地使用权证均于2012年8月3日作出，浦口国土局于2012年8月15日发布了原土地使用权证废止的公告，天廷公司应当自2012年8月15日起就知道或者应当知道其原享有权利的土地被登记在索罗斯公司名下。天廷公司直到2015年才向南京市浦口区人民法院提起诉讼，已超过六个月的法定起诉期限，且无正当理由，其起诉应当依法被驳回；二、索罗斯公司依法取得案涉土地使用权，与天廷公司无关；三、天廷公司的法定代表人及实际控制人朱国鼎已将其持有的索罗斯公司股权依法转让，索罗斯公司的事务与天廷公司无关；四、索罗斯公司受让案涉土地的土地使用权，得到了南京市浦口区星甸镇人民政府（以下简称星甸镇政府）向浦口区政府以及浦口国土局发文确认，浦口区政府依法登记符合法律规定。综上，请求法院驳回天廷公司的全部诉讼请求。 一审法院经审理查明，1998年12月8日，南京天廷文化艺术有限公司（天廷公司的前身，以下均称天廷公司）与原江浦县星甸镇人民政府签订三份《江浦县星甸镇“四荒”土地使用权协议合同》，约定天廷公司通过拍卖取得星甸镇万隆村、农科村所属荒山的土地使用权，面积分别为127.98亩、372.9亩、653.1亩，土地使用年限50年。上述三份合同均约定天廷公司向星甸镇政府支付全部土地使用权拍卖金后15日，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《集体＜四荒拍卖＞土地使用证》，取得土地使用权。上述合同签订后，江浦县政府于1998年12月12日分别制作了卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证，三张土地使用证注明的批准使用年限均为1998年12月12日至2048年12月11日。因天廷公司未按协议约定支付相应的款项，上述三份土地使用证的原件一直保存在浦口国土局，天廷公司只取得了复印件。 2012年6月8日，索罗斯公司向浦口区政府提交两份土地登记申请书，申请将星甸镇万隆居委会127.98亩及1026亩的集体荒地使用权登记至索罗斯公司名下。该两份土地登记申请书的备注栏中分别注明“原3#、4#土地：1026亩、6844003平方米”、“原2#土地：127.98亩、85320平方米”。索罗斯公司同时向浦口区政府提交了天廷公司与任钢签订的《转让协议书》、天廷公司董事会决议、星甸镇万隆居委会、星甸镇政府与索罗斯公司签订的《土地使用转让协议书》、星甸镇万隆居委会、星甸镇政府出具的《证明》以及索罗斯公司向浦口国土局出具的说明。上述材料的主要内容为： 1、天廷公司与任钢签订的《转让协议书》，该协议签订于2005年11月1日，约定任钢出资认购天廷公司星甸镇万龙村、农科村“四荒”集体土地使用权，合股成立独立法人资格经营公司。天廷公司经董事会研究决定，将该公司名下的卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证下的1153.98亩土地使用权，按双方约定价格转让给任钢663.5358亩土地使用权，任钢需出资650万元。任钢认购土地资金到账后，双方以土地使用权作股，重新注册新公司，注册资金1000万元，任钢控股担任新成立公司的法定代表人。天廷公司持股27.5%，占地面积317.3445亩，任钢持股57.5%，占地面积663.5385亩，另持股方崔立沛占股15%，占地面积173.097亩，合计为1153.98亩。天廷公司负责配合办理相关产权变更手续。天廷公司自收到任钢第一笔土地返偿金75万元后，负责将上述三宗“四荒”土地使用证原件拿回，交付新成立公司保管，同时确保完善为任钢办理享有新成立公司符合法律程序法定的代表人，及就三宗土地所出让的股权比率任钢占股57.5%，变更三宗“四荒”土地使用证权属，隶属新成立独立法人公司名下的财产相关法定文件手续。天廷公司承诺，新公司成立后，在办理三宗土地权属变更手续过程中，本协议正式生效日起，三宗“四荒”土地已属于新成立公司名下财产，任钢不承担、不享有天廷公司任何债权、债务、经济连带责任。该协议还约定本协议自双方签字盖章即日生效。 2、天廷公司的董事会决议，形成于2005年11月2日，主要内容是天廷公司董事会经研究决定将公司名下的卖荒（98）字第002、003、004号“四荒”土地使用证下的1153.98亩土地使用权按双方议定价格转让给任钢663.5358亩，合计占土地资源57.5%股份权。任钢需出资650万元，任钢拥有自2005年11月至2048年12月止对该土地使用年限44年。 3、星甸镇万隆居委会、星甸镇政府与索罗斯公司签订的《土地使用转让协议书》，该协议签订于2012年4月10日，该协议明确根据2005年星甸镇政府与天廷公司签订的《协议书》、2006年11月30日星甸镇政府与索罗斯公司签订的《补充协议》的有关精神，星甸镇政府在索罗斯公司支付追加的土地款后，将卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地使用证交付给索罗斯公司，但由于相关政策原因原有的四荒证已无法颁发，根据相关规定，双方同意按照农村集体土地确权登记发证的有关规定办理农村集体土地使用权证，依照1998年《江浦县星甸镇四荒土地使用权转让合同》的有关条款内容，三方达成本协议。协议约定，星甸镇万隆居委会将332.59亩的土地使用权转让给索罗斯公司，使用权自2012年1月1日至2048年12月。根据2006年11月30日星甸镇政府与索罗斯公司签订的《补充协议》的有关约定，索罗斯公司已将土地款一次性支付给星甸镇政府。索罗斯公司与天廷公司涉及该宗土地使用权纠纷由索罗斯公司自行解决，与星甸镇万隆居委会无关。 4、星甸镇万隆居委会、星甸镇政府出具的《证明》，时间为2010年5月30日，主要证明索罗斯公司三宗“四荒”地土地购置款已全部;地土地购置款已全部付清任何权属纠纷。 5、索罗斯公司向浦口国土局出具的说明，时间为2012年6月6日，内容为索罗斯公司原经拍卖取得的卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”地面积共计1153;地面积共计115320平方米，现经测量原02号土地83.15亩，03、04号土地249.43亩，由于测量方法不同，索罗斯公司同意按当前测量面积进行登记。 浦口区政府审核索罗斯公司提供的上述材料后，于2012年8月3日向索罗斯公司发放了宁浦集用（2012）第00469、00470号集体土地使用权证。上述两份集体土地使用权证上均注明，使用权类型为荒地拍卖。与之相对应的土地登记卡上注明，现使用权者依据与所有权人签订的土地使用权转让（租赁）协议书及“四荒”土地使用权协议合同使用土地，用途为集体农用地，使用权取得类型为拍卖，使用期限50年，至2048年12月31日止。 另查明，浦口国土局于2012年8月15日在其官网上发布[2012］第016号《集体土地使用权废止公告》，称，因土地权利人申请换发新证，根据土地登记有关规定对天廷公司卖荒（98）字第002、003、004号集体土地使用证予以公告注销。 又查明，2005年11月29日，天廷公司与星甸镇政府签订《协议书》，约定天廷公司在星甸镇投资注册有限公司。天廷公司在新公司注册完毕后，由新注册公司支付星甸镇政府102万元，其中52万元为天廷公司支付1998年购买卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地的土地尾款，50万元作为天廷公司新成立公司梅花鹿养殖项目的保证金。本协议签订生效后，天廷公司与星甸镇万隆居委会签订购置三宗四荒地范围内青苗补偿及迁坟费50万元协议书。星甸镇政府在天廷公司完成上述三项工作保证金到帐后，向天廷公司出具相关的证明、凭证、手续，确保天廷公司在项目正式立项启动前，拿回卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地证原件。 2005年12月9日，索罗斯公司正式注册成立，注册资金1000万元，股东为任钢与天廷公司的法定代表人朱国鼎。2012年4月，朱国鼎将其在索罗斯公司持有的股份全部转让给案外人。 索罗斯公司成立后，于2006年1月至2006年5月分三次向星甸镇政府支付土地尾款52万元及项目进展保证金50万元。 2006年11月31日，索罗斯公司与星甸镇政府签订《补充协议》，明确依据2005年11月29日星甸镇政府与天廷公司签订的协议精神，索罗斯公司负责运作协议开发。星甸镇政府负责将卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地使用证原件从浦口国土局领回，星甸镇政府收到索罗斯公司购置“四荒”地追加款80万元后;地追加款80万元后交付索罗斯公司。索罗斯公司需另再支付星甸镇万隆居委会上述三宗土地证界内的所有青苗、坟地、地面附着物一次性补、地面附着物一次性补偿斯公司于2006年12月11日向星甸镇政府支付购地款80万元。 星甸镇政府分别于2009年6月30日、2010年7月14日向浦口区国土局、浦口区政府出具报告，请求帮助解决卖荒（98）字第002、003、004号三宗“四荒”土地使用权过户至索罗斯公司名下的问题。 还查明，天廷公司就案涉集体土地使用权证的撤销问题，曾于2015年9月以浦口区政府为被告在南京市浦口区人民法院提起行政诉讼，因管辖地错误，被南京市浦口区人民法院裁定驳回起诉。天廷公司不服，向本院提起上诉，后又自愿撤回上诉，并于2016年4月1日直接向本院提起本案诉讼。天廷公司在庭审中称，2015年5、6月，该公司法定代表人朱国鼎听万隆村的一个村组长说万隆村要拆迁，朱国鼎本人在询问为何拆迁未通知天廷公司时，才知道案涉土地使用权变更到索罗斯公司名下。 一审法院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”本案中，天廷公司系要求撤销浦口区政府作出的宁浦集用（2012）第00469号、00470号集体土地使用权证，该两份集体土地使用权证系浦口区政府依索罗斯公司的申请发放给索罗斯公司的，天廷公司并非该两份集体土地使用权证的权利人，浦口区政府亦未提供证据证明其就向索罗斯公司的发证行为进行过公告，故天廷公司提起本案诉讼的起诉期限应从其知道或者应当知道浦口区政府此次发证行为的内容之日起计算，最长不超过两年。关于天廷公司何时知道或应当知道浦口区政府此次发证行为的内容，天廷公司称其系2015年5、6月份因拆迁问题进行询问时才知道，但从双方提供的证据来看，天廷公司自1998年通过拍卖取得案涉土地的土地使用权后，于2005年11月与任钢签订《转让协议书》，将部分土地使用权转让给任钢，并由任钢与天廷公司共同出资1000万元设立新公司，新公司设立后，由新公司结清天廷公司尚欠的土地转让款及青苗补偿费等相关费用，案涉土地使用权变更至新公司名下。天廷公司亦就此与星甸镇政府签订《协议书》，明确天廷公司重新注册成立新公司，并由新公司向星甸镇政府支付拍卖土地尾款、项目保证金以及青苗补偿费等相关费用。此后，任钢与天廷公司的法定代表人朱国鼎共计出资1000万元设立了索罗斯公司，索罗斯公司亦于2006年1至5月向星甸镇政府及星甸镇万隆居委会交纳了土地转让款及青苗补偿费等相关费用，索罗斯公司交纳的费用与天廷公司与星甸镇政府签订的《协议书》中约定的需交纳费用数额相同。且自2005年11月之后，与案涉土地相关的所有事宜均由索罗斯公司与星甸镇政府、星甸镇万隆居委会沟通联系。浦口国土局在作出案涉集体土地使用权证后，于2012年8月15日在其官网上发布的公告中，亦明确天廷公司原土地使用权证废止的原因是权利人申请换发新证。综合上述事实，该院认为，2012年8月15日浦口国土局在其官网上发布废止天廷公司原有的“四荒”土地使用证后的合理期限内，天廷公司即应当知道浦口区政府此次发证行为的内容。天廷公司直至2015年8月才就该发证行为提起行政诉讼，已超过2年，而天廷公司亦未提供证据证明其起诉超过法定期限有正当理由。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款规定，“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（二）超过法定期限且无正当理由的；…”，本案应当裁定驳回天廷公司的起诉。综上，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回天廷公司的起诉。 天廷公司向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政裁定，重新审理；二、由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由是：一、上诉人被注销废止的三宗土地使用权证与原审第三人无关，也不存在法定被注销废止的情形，对于被上诉人在其官网发布的的废止天廷公司原有的“四荒”土地使用证的公告毫不知情，也不存在应当知道情形；二、即使存在天廷公司土地使用证被注销废止的情形，在上诉人有明确的送达地址以及详细联系方式的前提下，浦口区政府应当采用当场送达、邮寄送达、电话联系等方式通知当事人。公告只能作为法律规定的穷尽其他送达方式的最后手段，且不是在浦口区政府网站，而是在其下属职能部门网站所发布。一审法院认定上诉人“应当知道”公告及土地使用权变更事宜错误。 经查明，本案一审庭审中，被上诉人浦口区政府陈述对案涉土地证发放程序按照初始发证程序操作；在回答审判法官“如果本案所涉的证存在先废止旧证，再重新发证的行为，你方在这个过程中按照程序规定是否应当通知原告”的问题时，陈述“应当通知。当时被告认为因为当时天庭公司的法定代表人朱国鼎也是索罗斯公司的股东，被告认为通知索罗斯公司就是通知了天廷公司”。 另查明，2012年4月5日，朱国鼎与案外人李恺签订股权转让协议，将其在索罗斯公司所持有的275万元股权以50万元价款转让。2012年4月6日，南京市浦口工商行政管理局作出《公司准予变更登记通知书》，将索罗斯公司股东变更登记为任钢、李恺。 本案的争议焦点是上诉人天廷公司提起本案行政诉讼是否超过了法定的起诉期限。 本院认为，本案被诉的是浦口区政府作出的宁浦集用（2012）第00469号、00470号集体土地使用权证的行政行为。被上诉人浦口国土局不能证明上诉人天廷公司提起本案诉讼超过了法定起诉期限。1、浦口国土局虽然于2012年8月15日在其官网上发布[2012］第016号《集体土地使用权废止公告》，但被上诉人浦口区政府在未采用其他更为直接的送达方式的前提下，浦口国土局该公告并不能产生已向天廷公司送达废止通知的法律效果，亦不能产生天廷公司“知道或应当知道”该公告内容的法律效果。2、2012年4月5日，朱国鼎与案外人李恺签订股权转让协议，将其在索罗斯公司所持有的股权转让。2012年4月6日，南京市浦口工商行政管理局作出《公司准予变更登记通知书》，将索罗斯公司股东变更登记为任钢、李恺。被上诉人浦口区政府于2012年8月3日向索罗斯公司发放宁浦集用（2012）第00469、00470号集体土地使用权证。浦口国土局于2012年8月15日在其官网上发布[2012］第016号《集体土地使用权废止公告》。被上诉人浦口区政府认为“当时天庭公司的法定代表人朱国鼎也是索罗斯公司的股东，通知索罗斯公司就是通知了天廷公司”的理由不能成立。被上诉人浦口区政府亦未提交其他证据证明天廷公司提起本案诉讼超过了法定的起诉期限。 综上，一审法院认为在该公告发布后的合理期限内，天廷公司即应当知道浦口区政府向原审第三人索罗斯公司发放宁浦集用（2012）第00469号、00470号集体土地使用权证，并以天廷公司超过起诉期限为由，裁定驳回天廷公司的起诉，事实依据不足。（2016）苏01行初173号行政裁定应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初173号行政裁定； 二、本案指令江苏省南京市中级人民法院继续审理。 审 判 长  赵黎 审 判 员  臧静 助理审判员  张伟 二〇一八年十二月二十八日 书 记 员  刘妍