江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)苏01行终990号 上诉人（原审原告）浦协明，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人（原审被告）无锡市国土资源局，住所地在江苏省无锡市观山路**。 法定代表人席永清，无锡市国土资源局局长。 委托代理人刘梦蛟，无锡市国土资源局工作人员。 委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师，执业证号13201201510603032。 上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住，住所地在江苏省南京市水西门大街**/div> 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人朱志强，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201201510410881。 上诉人浦协明、上诉人无锡市国土资源局（以下简称无锡国土局）、上诉人江苏省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）因浦协明诉无锡国土局、省自然资源厅政府信息公开答复及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1510号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭进行了审理。上诉人浦协明，上诉人无锡国土局的委托代理人刘梦蛟、李宇，上诉人省自然资源厅的委托代理人朱志强、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人浦协明上诉称：一、原审法院错误认定证据和事实。原审法院认定无锡国土局己公开上诉人申请的第二项信息明显错误，虽然无锡国土局提供了《建设用地现状图》，但该图没有标注3.77454公顷四至范围，且标注的下曹巷面积明显与征地批复确定的面积不符，该《建设用地现状图》存在造假。二、原审法院审判程序违法。原审法院在庭审中要求上诉人对无锡国土局当庭临时提交的征地报批卷宗材料进行查阅，违反法定程序。无锡国土局提供答辩、证据材料时并未依法提供征地卷宗材料，庭前证据交换时亦未提供以上相关材料，其违反法定程序提供的征地报批卷宗材料依法不能采信。三、原审法院错误认定在庭审中要求上诉人查阅、核对的相关信息即为上诉人申请公开的信息，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十条、第二十六条的规定。综上，请求依法撤销原审判决书的第四项；依法确认被诉政府信息公开告知书的第二项内容违法并予以撤销，责令无锡国土局限期重新告知并依法公开相关信息；本案所有诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人无锡国土局上诉称：一、上诉人于2018年5月8日收到浦协明提出的信息公开申请后，调取了涉案征地批复全套卷宗材料，并针对性地查找了相关支付凭证等信息，向浦协明作出信息公开答复的同时向其提供了相关征地范围图，并告知其申请公开的征地补偿费收支凭证等相关政府信息不存在。二、原审判决认定基本事实不清、裁判逻辑错误，所作判决结论错误。上诉人已依照政府信息公开条例的规定履行了相应的公开义务，所作信息公开答复符合客观事实，并未影响浦协明的知情权。上诉人调取了涉案征地批复全套卷宗材料，向浦协明提供其申请公开的“征收石塘村集体土地的范围及方位地形图”；在卷宗材料中并未查找到本次征地批文所涉及的征地补偿费收支凭证及土地征用补偿、安置实施审批表等材料；同时向上诉人财务部门进行了查询，并未查找到该批次征地补偿费用收支的相关材料。在此基础上，上诉人向浦协明作出被诉政府信息公开告知书，符合政府信息公开条例的规定，答复内容并无不当。三、国土资源主管部门负责拨付征地补偿款的职责是在原江苏省国土资源厅2007年5月22日颁布实施《关于实行预存征地补偿款制度的通知》之后。在此之前，国土资源主管部门并不负责征地补偿款的收支工作，当然不会制作相关信息。而本案所涉征地行为发生在该文件颁布实施之前，故上诉人并未制作浦协明申请公开的征地补偿费的资金去向和相关财务收支凭证等相关信息。四、上诉人向无锡市滨湖区人民政府财政部门查询了“苏国土资地函〔2006〕0373号征地批文”安置补偿资金支付的凭证，相关凭证显示本次征地补偿安置资金的支出账户为“无锡市滨湖区财政局土地资金专户”，收款方分别为“无锡市滨湖区雪浪街道办事处”和“无锡山水城管理委员会”。由此可见，涉案征地批复所涉及补偿安置资金收支凭证的信息制作单位并非上诉人。上诉人告知浦协明该信息不存在，符合客观事实。五、关于相关征地安置补偿收支凭证等信息不存在的原因和理由，上诉人基于内部查询的情况，已在一审庭审过程中进行了明确说明，并将相关文件向原审法院予以提供，原审法院未能正确运用举证规则，导致案件基本事实未能查清。浦协明在本案信息公开程序中、行政复议程序中均未提供其在诉讼中提供的相关行政判决书、行政裁定书等证据，也未援引相关证据中部分内容作为其证明上诉人制作涉案信息的理由。浦协明在一审庭审中当庭提交相关行政判决书、行政裁定书等证据，不能作为原审法院撤销被诉行政复议决定的依据。同时，原审法院应当依据行政诉讼的证据规则，要求上诉人就上述证据和理由补充提供证据或作出进一步的说明。六、其他案件的法律文书中关于涉案征地补偿资金拨付主体的描述与本案存在不一致问题。上诉人已在庭审中做出了充分的解释说明，市、县土地行政主管部门在征地补偿安置中依法负责组织、实施和协调等工作，国土资源主管部门基于法律赋予的组织协调地位，在相关诉讼过程中统一对外称相关行为系其作出，系依据相关规定作出的法律逻辑的描述，并无不当之处，并不会影响相关案件当事人合法权益。在浦协明所涉的责令交地案件中，安置补偿资金拨付到位是案件审理的重点，资金具体由谁来拨付，并不影响当事人合法权益；而信息公开案件审查重点则在于相关信息是否存在，由谁制作和负责公开。本案中，上诉人已穷尽了正常的查询渠道和手段，确认相关信息并非上诉人制作，并且从法律方面提出了与客观事实相印证的法律理由，原审法院应当客观看待这一基本事实。综上，请求撤销原审判决，改判驳回浦协明的诉讼请求，或者发回重审，本案一、二审诉讼费由浦协明承担。 上诉人省自然资源厅上诉称：一、原审判决认定的基本事实是无锡国土局客观上制作或者保存了浦协明所要求公开的政府信息而拒绝提供，且该局应当提供该信息，并据此撤销无锡国土局的答复及被诉行政复议决定。然而，原审法院并未查清浦协明所申请的信息究竟是什么，该信息是否客观存在，原审法院认定事实不清，导致适用法律错误。二、无锡国土局实际上并未进行相关补偿款的支付，客观上未制作相应的支付凭证。虽然无锡国土局系征地补偿的法定实施主体，但在合理的工作安排下由其他财政部门代为履行支付行为并无不当。因此，无锡国土局未制作支付凭证确属客观事实，作出信息不存在的答复是对客观情况的告知，显然不存在明明掌握信息但刻意隐瞒的情形。三、原审判决对江苏省高级人民法院行政裁定书中载明的案件证据材料查证不清。江苏省高级人民法院行政裁定书“本案在卷证据表明，无锡市国土局已向无锡市滨湖区雪浪街道办事处支付了相关征地补偿费用。”这只能说明涉案地块的补偿款已由法定补偿主体（国土局）补偿到位，而不能说明补偿款就必然是无锡国土局实施的支付行为并产生了支付凭证信息。不排除财政部门受相关政府部门指示向集体经济组织代为进行了支付。浦协明在庭审中提供的行政裁定书仅为政府信息存在的线索，而非争议的政府信息本身。原审法院应就该线索进行进一步的调查取证并进行二次开庭质证，以此来查明案件事实。同时也说明浦协明在该案件审理中已然获取了此信息，其再次通过信息公开的途径来索要并复议和诉讼显然是浪费行政和司法资源，不具有提起本案诉讼的正当性，原审法院应当驳回其起诉。四、原审法院对于举证责任的分配和证据规则的运用亦存在错误。江苏省高级人民法院行政裁定书等证据系浦协明当庭提供的证据，既未在申请信息公开时一并提供也未在行政复议期间提供，不能作为撤销涉案行政复议决定的依据。信息公开及行政复议期间原告均应当就其索要信息的利害关系、附件材料、证据材料、证明目的等向行政机关和复议机关主动提交。在当事人未主动提交的情况下，行政机关不可能预先知晓行政相对人手中掌握的证据并要求其提供。原审判决称“省国土厅并未提交证据证明其曾在行政程序中要求原告提供证据”，故而采纳了江苏省高级人民法院行政裁定书作为定案证据，原审法院关于举证责任分配的逻辑明显不当。五、浦协明提起本案信息公开诉讼的目的若是要求知道补偿款的支付情况，则应已在责令交地案获得了相关支付凭证。其要求提供无锡国土局客观上并未制作的该款项的支付信息，该局即便重新对浦协明进行答复，其结果仍然是信息不存在，不仅不能达到定纷止争的目的，反而导致行政程序和司法程序上的空转。综上，请求依法查明事实，撤销原审判决，改判驳回浦协明的诉讼请求。 经审理查明：2018年5月7日，上诉人浦协明向上诉人无锡国土局邮寄提交一份《政府信息公开申请表》，所需信息内容描述为：“1.依法申请公开苏国土资地函〔2006〕0373号征收石塘村集体土地3.7745公顷征地补偿费169.8526万元的资金去向和相关财务收支凭证（附土地征用补偿、安置实施审批表）。2.依法申请公开苏国土资地函〔2006〕0373号征收石塘村集体土地3.7745公顷的范围及方位地形图。”无锡国土局收到后，于2018年5月23日作出政府信息公开告知书，告知浦协明：“你申请获取的‘依法申请公开苏国土资地函〔2006〕0373号征收石塘村集体土地3.7745公顷的范围及方位地形图’政府信息属于公开范围，现将相关信息予以公开（详见附件）。你申请获取的‘依法申请公开苏国土资地函〔2006〕0373号征收石塘村集体土地3.7745公顷征地补偿费169.8526万元的资金去向和相关财务收支凭证’政府信息不存在。”浦协明不服，向省自然资源厅申请行政复议。2018年8月6日，省自然资源厅作出被诉行政复议决定，维持了无锡国土局作出的上述政府信息公开告知书。 庭审中，无锡国土局及浦协明均称，在浦协明诉无锡国土局作出的《责令限期交出土地决定书》即（2014）锡滨行初字第0017号行政诉讼案件中，无锡国土局向法庭提交的证据目录显示，证据8为“补偿款收取凭证（共8页）”。无锡国土局在该案的答辩状中称：“我局将征地补偿安置费用支付至无锡市滨湖区雪浪街道办事处（证据8）”江苏省高级人民法院针对该案作出的（2015）苏行申字第00192号行政裁定亦载明：“本案在卷证据表明，无锡市国土局已向无锡市滨湖区雪浪街道办事处支付了相关征地补偿费用。” 2018年12月13日，无锡市滨湖区财政局作出《关于征地补偿支付情况的说明》称，其“于2011年11月至2012年7月间共向无锡山水城管理委员会（雪浪街道办事处）支付征地及拆迁补偿费8笔，共计542215931.65元（相关票据见附件）”。庭审中，浦协明称其房屋涉及的征地拆迁发生在2011年2月28日至2013年。 本院认为，政府信息公开条例第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此，行政机关制作的政府信息，应由制作该政府信息的行政机关负责公开。本案中，浦协明申请公开的“苏国土资地函〔2006〕0373号征收石塘村集体土地3.7745公顷征地补偿费169.8526万元的资金去向和相关财务收支凭证”应由制作该信息的行政机关负责公开。由此可见，查明涉案信息的制作单位是确定此信息的法定公开义务机关的关键。在浦协明与无锡国土局关于《责令限期交出土地决定书》行政诉讼案件中，无锡国土局向法庭提交了征地补偿款的支付凭证，该支付凭证是否系浦协明所申请信息，该信息是否由无锡国土局实际制作，是确定无锡国土局是否负有本案信息公开法定义务的事实依据。在无锡国土局否认制作和保存征地补偿款支付凭证的情况下，原审法院应当对此事实进行审查和核实。原审法院在未查清事实的情况下，径自认定无锡国土局系涉案征地补偿资金支付凭证的公开义务机关，显然证据不足。原审判决撤销被诉信息公开告知书、被诉行政复议决定书并责令无锡国土局重新作出信息公开答复，因缺乏事实和法律依据，依法应当予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1510号行政判决； 二、发回南京铁路运输法院重审。 审判长  宋振敏 审判员  汤 权 审判员  赖传成 二〇一八年十二月二十四日 书记员  倪 辉