江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣11行终143号上诉人（原审原告）上饶同惠实业有限公司，住所地上饶县石狮乡石狮村，注册号361121210004716。法定代表人郑成文，男，公司经理。委托代理人刘偲佗，江西瀛赣律师事务所律师，特别授权。委托代理人郑道友，江西瀛赣律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）上饶县国土资源局，住所地江西省上饶县旭日中大道**，统一社会信用代码：113609210147724906。法定代表人黄伟刚，男，该局局长。上诉人上饶同惠实业有限公司因与上饶县国土资源局土地行政撤销一案，不服江西省万年县人民法院（2018）赣1129行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，另查明，1.《上饶市城市总体规划（2007-2020）》，系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，根据此规划，涉案土地属上饶市中心城区规划范围内。2.涉案土地原属于农民集体所有的土地，至今未办理建设用地审批手续。3.原告曾多次信访要求解决相关问题。原审法院认为，按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己作出的行政行为发现确有错误的，有权亦有职责加以纠正。本案中，被告作出涉诉行政行为时《土地登记办法》尚未失效，被告可以适用此规定作出处理。《土地登记办法》第五十八条规定，被告作出的行政行为虽有上述授权为依据，但以被诉行政行为合法性审查的标准来衡量，存在以下问题：一是事实认定不清楚。注销通知认定原告的国有土地使用权系非法取得，仅依据一份乡政府前期征地手续未到位的证明，却未对原告进行询问、未查明涉案土地的原权属情况、涉案土地的规划情况、涉案土地的农用地转建设用地的审批情况、涉案土地的征收情况等，证据并不充分。此外，被告在办理登记的过程中未尽审慎审查的义务，未能发现涉案土地未办理农用地转建设用地的审批手续这一明显事实，导致错误登记和颁证的发生。因此，将错误登记和颁证归因于原告非法取得，却对行政机关审查不严的问题未作认定，事实认定不清。二是有违正当程序。按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。注销公告剥夺了原告继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，被告在未向原告直接送达和邮寄送达的情况下即公告送达相关文书，违反适用公告送达的法定条件，且未告知行政相对人行政救济的权利和途径，程序明显不当。三是适用法律错误。《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，更正登记应当报经人民政府批准后进行，但本案中被告报请人民政府批准的是注销而非更正，注销国有土地使用权的请示中亦没有说明更正的具体内容和对土地权利归属作出处理。因此，被告作出的被诉行政行为事实认定不清、程序明显不当、适用法律错误，被诉行政行为构成违法。被诉行政行为违法，依法本应判决撤销，并责令被告重新作出处理。但考虑到涉案土地在出让时尚未完成农用地转用审批手续和用地规划已发生变化，判决撤销亦无必要。从利益保护的角度看，本案最大的问题在于，由于被诉行政行为对错误颁证归因有误，客观上不利于原告主张信赖利益的保护。且涉案土地使用证从发证到被注销的时间长达十五年，原告在此期间如有合理投入，应当认定为应受法律保护的信赖利益。在原告多次要求解决相关问题而未予解决的情况下，被告将涉案土地使用权证一注了之，未充分考量各种因素，不利于矛盾的化解。为了保护相对人的信赖利益，应当对被诉行政行为的违法性尤其是错误颁证过程中行政机关未尽审慎审查职责的行为作出确认。故综合权衡公共利益和个体利益全面保护的需要，根据行政诉讼法有关规定，本案适当的判决方式应当是确认被诉行政行为违法但不撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被告上饶县国土资源局作出的饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》中废止饶县国用（2002）字第153号国有土地使用权证的行政行为违法。上诉人上饶同惠实业有限公司不服一审判决，上诉称，1、一审判决适用法律错误，被上诉人的行政行为严重违反了行政行为合法性原则，依法应当予以撤销。2、本案与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项不符，一审判决确认违法，但不撤销行政行为适用法律错误。如果撤销本案被诉行政行为，所产生的法律后果是上诉人拥有国有土地使用权证书，只是未经规划许可不得在案涉土地上进行开发建设，这种状态未牵涉其他善意第三人的利益，对国家利益、社会公共利益未造成任何损害。3、涉案土地在出让时即便未完成农用地转用审批手续，仅仅是颁证时的程序瑕疵，不影响上诉人合法享有土地使用权，且该程序瑕疵在此次行政行为作出前就已经纠正，一审法院也查明了涉案土地于2006年转为集镇建设用地。4、用地规划发生变化仅仅对上诉人行使土地使用权产生限制，不能就此否定上诉人合法享有土地使用权。5、部分土地被上饶市重点项目工程所实际使用，不能就此否定上诉人合法享有土地使用权，相关部门完全可以通过行政征收、补偿等合法途径予以解决。一审判决只确认被诉行政行为违法但不撤销系对法律的错误适用，请求二审法院依法撤销原判，并依法改判撤销被上诉人作出的饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》决定废止上诉人所持有的饶县国用（2002）字第153号国有土地使用证的行政行为，一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人上饶县国土资源局未提供书面答辩意见。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《土地登记办法》第五十八条的规定，国土资源行政主管部门负有纠正土地登记错误的职责。被上诉人上饶县国土资源局作出饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》，决定废止上诉人所持有的饶县国用（2002）153号国有土地使用权证，其理由是上诉人“获取土地的程序违反法律规定，涉案地块在未经政府依法征收的情况下，直接出让并办理了国有土地使用权证书，该地块至今仍属于集体土地性质。”但被上诉人至今仅提供一份当地乡政府出具的前期征地手续未到位的说明，以证明上诉人非法取得土地，未通过对行政相对人进行询问、调查涉案土地原权属、涉案土地是否进行农用地转批手续等调查行为，全面、客观的收集证据，所作行政行为证据不确凿充分。在拟作出取消行政相对人土地使用权这一重大财产权益的决定前，直接以公告的方式送达听证事项，未直接与行政相对人进行沟通、听取其陈述和申辩，有违程序正当原则。故被上诉人作出的本案被诉行政行为主要证据不足、程序明显不当，应当予以撤销。一审法院以“涉案土地在出让时尚未完成农用地转用审批手续和用地规划已发生变化，且部分土地已被上饶市重点项目所实际使用”为由，认为判决撤销被诉行政行为亦无必要。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。诚然，行政诉讼中应当权衡国家、社会公共利益和公民、法人或其他组织的合法权益的轻重，但“给国家利益、社会公共利益造成重大损害”应当是确实的，而不是主观臆断的，本案中并没有确实充分的证据证明如果撤销被诉行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，基于用地规划发生变化所产生的公共利益与上诉人享有土地使用权没有必然的联系；同时，即使本案被诉行政行为所涉及的18宗土地中有部分地块被上饶市重点项目工程所部分使用，被上诉人也没有提供证据证明被上饶市重点项目工程所使用的土地就指向本案所涉土地。综上，一审判决确认被诉行政行为违法但不撤销适用法律错误，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销江西省万年县人民法院（2018）赣1129行初32号行政判决；二、撤销被上诉人上饶县国土资源局作出的饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》中废止饶县国用（2002）第153号国有土地使用权证的行政行为。一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人上饶县国土资源局负担。本判决为终审判决。审判长  刘铭审判员  赖晓审判员  王鹿二〇一八年十二月十三日法官助理孙劼书记员李娴