海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行终214号 上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县综合行政执法局。住所地：琼中黎族苗族自治县营根镇营根路老公安局办公楼。 法定代表人李振高，局长。 委托代理人杨佩钢，该局工作人员。 委托代理人裴儒静，海南天皓律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈基瑞，男，1972年12月26日出生，汉族，现住海南省琼中黎族苗族自治县。 委托代理人田英，海南法立信律师事务所律师。 原审被告琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局。住所地：琼中县虎头路**。 法定代表人梁森，局长。 委托代理人吴鹏，海南云联律师事务所律师。 上诉人琼中黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称琼中县执法局）因与被上诉人陈基瑞、原审被告琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局（以下简称琼中县住建局）强制拆除房屋一案，不服琼中黎族苗族自治县人民法院于2018年8月28日作出的（2018）琼9030行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 本案被诉的行政行为：2017年4月6日，因陈基瑞未经审批批准在位于琼中县加钗农场十队的土地上建造房屋，琼中县执法局与琼中县住建局对陈基瑞的建筑物实行强制拆除。 原审查明，2009年至2012年间，陈基瑞在尚未经审批批准取得合法用地手续的情况下，在琼中县加钗农场十队西北侧的国有划拨农用地上建造1幢1层住宅房，占地面积为199.68平方米。 2016年8月，琼中县国土资源局监察大队在巡查时发现陈基瑞上述行为，进行现场勘查、拍照和向陈基瑞进行调查询问，并于2016年9月18日向琼中县国土资源局作出琼中土环资监察字【2016】85号《关于对陈基瑞未经批准非法占地案件进行会审的请示》，建议给予以下行政处罚：1、责令当事人退还非法占用的土地，没收非法占用土地上新建的房屋。2、对陈基瑞所建房按非法占地实际面积199.68平方米，以每平方米30元计算的罚款：5990.4元。 2016年10月11日，琼中县国土资源局作出琼中土资察字【2016】72号《关于对陈基瑞未经批准非法占地违法用地案件处理问题的批复》，内容为：“同意对陈基瑞未批先建非法占地违法用地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对陈基瑞给予如下行政处罚：一、没收陈基瑞在非法占用的土地上新建的一幢一层房屋及其他设施。二、处实际非法占地面积199.68平方米，按每平方米30元进行罚款，罚款额共计5990.4元。” 2016年10月24日，琼中县国土资源局向陈基瑞陈基瑞作出琼中土资罚告字【2016】44号《行政处罚事先告知书》，并通过邮寄送达给陈基瑞。该告知书拟对其进行处罚，并告知对认定的违法事实，处罚依据及处罚内容有异议的，可以接到告知书之日起三个工作日内向琼中县国土资源局提出书面陈述和申辩意见或要求举行听证。逾期不提出视为放弃陈述、申辩和听证权利。 2016年10月27日，琼中县国土资源局向陈基瑞作出琼中土资罚决字【2016】50号《行政处罚决定书》，并通过邮寄送达给陈基瑞。该处罚决定书根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对陈基瑞进行如下处罚：一、没收陈基瑞在非法占用的土地上新建的一幢一层住宅平房实际占地面积199.68平方米和其他设施。二、对陈基瑞按实际非法占地199.68平方米土地以每平方米30元进行处罚，共计罚款5990.4元。并限陈基瑞收到该处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款，同时告知复议时间和起诉时间，如陈基瑞逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行该行政处罚决定的，该局将依法向人民法院申请强制执行。 2016年12月12日，琼中县住建局对陈基瑞作出琼中强决字【2016】第158号《强制执行决定书》，该决定书内容为，经县国土资源局执法人员巡查时发现，陈基瑞在未办理审批取得合法用地手续的情况下，于2013年期间在位于加钗农场十队西北侧（队部）的一块国有划拨土地上，擅自进行土地平整，兴建一栋一层住宅平房，建筑占地面积199.68平方米。该行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，琼中县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，于2016年3日依法送达琼中土资罚决字【2016】第50号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，要求陈基瑞在2016年12月13日前将自己合法物品搬离现场，该局将对上述建筑物进行拆除。同时，告知陈基瑞自本决定书送达之日起六十日内向琼中县人民政府或海南省住房和城乡建设厅申请行政复议或者也可依法六个月内向人民法院提起行政诉讼。在送达决定书给陈基瑞时，在现场拍照留证，拍摄单位为琼中县城建监察大队。 2016年12月15日，琼中县住建局对陈基瑞作出【2016】琼中建告字第158号《强制执行公告书》，该告知书的内容为：陈基瑞在未办理审批取得合法用地手续的情况下，于2013年期间在位于加钗农场十队西北侧（队部）的一块国有划拨土地上，擅自进行土地平整，兴建一栋一层住宅平房，建筑占地面积199.68平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，琼中县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，于2016年3日依法送达琼中土资罚决字【2016】第50号《行政处罚决定书》，依法没收陈基瑞在非法占用的土地上的建筑物和其他设施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，要求陈基瑞在2016年12月20日前将自己合法物品搬离现场，该局将对上述建筑物进行拆除。在送达公告书给陈基瑞时，在送达回证中注明当事人拒签，留置送达，然后在现场拍照留证，拍摄单位为琼中县城建监察大队。 2017年1月12日，琼中县整治违法建筑办公室向琼中县人民政府作出琼中整违办字【2017】3号《关于呈报加钗农场十队陈基瑞等5户违法占地建筑拆除行动方案的请示》，该办将组织力量对加钗农场十队陈基瑞等5户违法占地建筑进行依法强制拆除，并将行动方案呈报。 2017年1月22日，琼中县人民政府作出琼中府函【2017】17号《关于同意拆除加钗农场十队陈基瑞等5户违法建筑的批复》，同意拆除加钗农场十队陈基瑞等5户的违法建筑，责成琼中县住建局依法依规做好违法建筑的拆除工作，琼中县执法局配合抓好落实。2017年4月6日，琼中县执法局、琼中县住建局对陈基瑞的违法建筑物进行拆除完毕。拆除前，琼中县执法局、琼中县住建局未对拆除房屋内陈基瑞的合法财产进行登记调查，在强拆中也未作证据保全工作。 2018年1月25日，陈基瑞以琼中县执法局、琼中县人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，经向陈基瑞释明，本案系由琼中县人民政府责成琼中县住建局、琼中县执法局对陈基瑞的建筑物进行强制拆除而引起的纠纷，陈基瑞以琼中县执法局、琼中县人民政府为被告提起行政诉讼不当，本案适格被告应为琼中县执法局、琼中县住建局，故陈基瑞同意变更琼中县人民政府为被告琼中县住建局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，本案应由基层人民法院审理。因此，本院于2018年3月21日作出（2018）琼96行初32号行政裁定书，裁定将本案移送原审法院管辖。原审法院于2018年5月14日立案受理，陈基瑞提起行政诉讼的请求：一、确认琼中县住建局、琼中县执法局强制拆除陈基瑞房屋行为违法；二、本案的一切诉讼费用由琼中县住建局、琼中县执法局承担。 再查明，琼中县国土资源局于2017年10月16日向原审法院申请强制执行琼中土资罚决字【2016】50号《行政处罚决定书》。原审法院于2017年11月15日作出（2017）琼9030行审16号行政裁定书，认为送达《行政处罚决定书》的公文送达回证中只记载邮寄送达，无送达时间、、地点及邮寄回单同时，陈基瑞在听证过程中也表示未收到《行政处罚决定书》。因此，在无法确定陈基瑞是否收到《行政处罚决定书》及是否逾期不履行行政处罚决定的前提下，琼中县国土资源局向原审法院申请强制执行，违反《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行”的规定，再者，《行政处罚决定书》中决定没收陈基瑞在非法占用的土地上新建的建筑物已被拆除，该项申请强制执行主体已不存在，遂原审法院裁定对琼中县国土资源局的申请不予执行。 2017年11月10日，琼中县国土资源局向中国邮政集团公司海南省琼中县分公司（以下简称中国邮政琼中分公司），作出了琼中土资函【2017】622号《关于出具加钗十队20户邮件签收证明的函》，内容为该局于2016年11月1日在该公司邮寄加钗十队陈基瑞等20户的《行政处罚告知书、行政处罚决定书》的信件，因工作需要，请该公司对上述20户邮件的签收情况复函该局。中国邮政琼中分公司市场经营部出具了一份证明，内容为该局于2016年11月1日邮寄给加钗十队陈基瑞等19户信件，查询结果为已签收。 另查明，琼中县执法局更名前为琼中县市政管理局。 原审认为，本案的主要争议焦点为琼中县执法局、琼中县住建局强制拆除陈基瑞涉案房屋的行为是否合法的问题。陈基瑞在尚未经审批批准取得合法用地手续的情况下，在琼中县加钗农场十队西北侧的国有划拨农用地上建造住宅房，经核实后，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；......”。和第四十四条的规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。......”，以及第七十六条的规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；......”琼中县住建局分别于2016年12月12日、2016年12月15日发出《强制执行决定书》、《强制执行公告书》，并于文件作出的当日送达给陈基瑞，并限期陈基瑞将自己合法物品搬离现场，该局将对上述建筑物进行拆除正确。限期拆除将合法物品搬离现场属限期改正范畴，是命令违法行为人履行即有的法定义务，纠正违法，恢复法律关系原状。陈基瑞未在指定期限内搬离，琼中县住建局报琼中县人民政府后，与琼中县执法局于2017年4月6日对违法建筑物实施强制拆除，该强制拆除行为是对限期拆除违法建筑物通知的执行行为。但琼中县住建局自2016年12月12日、2016年12月15日分别向陈基瑞作出《行政强制决定书》、《行政强制公告书》限期陈基瑞自行搬离涉案房屋未果之后，未等到提起行政复议及行政诉讼期限届满，也即未到2017年的6月份，便于2017年4月6日强制拆除了陈基瑞占地面积为199.68平方米的住宅房及其他设施，显然违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”因此，琼中县住建局强制拆除涉案房屋的行政行为明显违反法定程序，构成违法。而本案中，琼中县执法局辩称，其不是本案行政行为作出的机关，不是本案适格的被告。原审法院认为，2017年1月22日，琼中县人民政府作出批复，同意拆除加钗十队陈基瑞等5户的违法建筑，责成琼中县住建局依法依规做好违法建筑的拆除工作，琼中县执法局配合抓好落实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”因此，琼中县执法局与琼中县住建局作为本案的共同被告。另外，琼中县执法局辩称，陈基瑞起诉已经超过六个月的法定期限，依法应驳回起诉。原审法院认为，强制拆除涉案房屋行为系2017年4月6日作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该条第二款又规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，因该案强拆行为涉及到的是不动产，强制拆除行为作出之日的时间为2017年4月6日，而陈基瑞向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼的时间为2018年1月25日，其起诉并未已超过二十年的法定期限，故对琼中县执法局的辩称不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认告琼中县执法局和琼中县住建局强制拆除陈基瑞房屋的行政行为违法；二、案件受理费50元（陈基瑞已预缴），由琼中县执法局和琼中县住建局承担。 上诉人上诉称，被上诉人起诉已经超过六个月的法定期限，一审法院适用法律明显错误。上诉人于2017年4月6日拆除被上诉人的违法建筑，被上诉人于2018年1月25日才向海南省第一中级人民法院提起诉讼，已经远远超过法定的诉讼时效，其诉讼请求不应得到法院的支持。但是，原审法院在判决书中却适用《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“......因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，认为其起诉并未超过二十年，其法律适用明显错误。理由如下：适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用二十年最长起诉期限。本案中，2016年12月12日，琼中县住房和城乡建设局依法作出【琼中强决字[2016]第158号】《强制执行决定书》并送达了被上诉人，告知被上诉人将对其违法建筑进行拆除，并要求被上诉人在2016年12月13日前将自己的物品搬离现场；2016年12月15日，琼中县住房和城乡建设局再次依法作出【[2016]琼中建告字158号】《强制执行告知书》并依法留置送达给了被上诉人，告知被上诉人将对其违法建筑进行拆除，并要求被上诉人在2016年12月20日前将自己的物品搬离现场。在多次告知被上诉人后，2017年4月6日在琼中县住房和城乡建设局的主导下，上诉人依法拆除了被上诉人的违法建筑。因此，对于拆除被上诉人的违法建筑一事，相关部门已经多次通知被上诉人，被上诉人对拆除违法建筑的行为作出时间和内容以及对诉权和起诉期限是十分清楚的，拆除违法建筑时，被上诉人及其家庭成员也在现场进行激烈的阻挠。因此，本案不符合适用二十年起诉期限的法定条件。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，被上诉人应在本案行政行为作出之日起六个月内（即2017年10月6日前）提起诉讼。但是，被上诉人于2018年1月25日才向海南省第一中级人民法院提起诉讼，已经远远超过法定的诉讼时效，其诉讼请求不应得到法院的支持。综上，被上诉人起诉已经超过了法定的诉讼时效，琼中县相关部门拆除被上诉人的违法建筑也符合法律规定，因此，被上诉人的诉讼主张不应得到法院的支持。上诉人请求法院依法驳回被上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人口头辩称，一、本案没有超过诉讼时效，上诉人提出2016琼中强决字158号文是琼中县住建局制定，但从未向陈基瑞送达过，在该文书送达回证上，收件人签章为空白，在送达回证上备注留置送达，也不符合公文留置送达的形式要件。因此，陈基瑞对该公文毫不知情。陈基瑞不知该具体行政行为，因此也就不存在起诉超过诉讼时效的说法。二、一审判决确认上诉人行政行为违法，是合法的，法院应予支持。 原审被告未提交书面答辩意见。 二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案二审的争议焦点是：1.本案是否超过法定起诉期限；2.涉案强制拆除房屋行为是否合法。关于本案是否超过法定起诉期限的问题。本案中，上诉人及原审被告未提供证据证明其实施强制拆除行为时已告知被上诉人起诉期限，而被上诉人自知道强制拆除行为之日起至起诉之日并未超过一年，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，本案并未超过法定起诉期限，因此，上诉人辩称已超过法定起诉期限无事实和法律依据，不予支持。关于涉案强制拆除房屋行为是否合法的问题。被上诉人未经审批批准取得合法用地手续，擅自在琼中县涉案土地上进行建设，其行为明显违法，该建设建筑物属于违法建筑。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，上诉人、原审被告可按照相关程序对该违法建筑进行拆除。但根据查明的事实，被上诉人作出《行政强制决定书》、《行政强制公告书》限期被上诉人自行搬离涉案房屋未果后，再给与被上诉人提起行政复议及行政诉讼的权利期限未届满前，就对违法建筑实施强制拆除，明显违反法定程序，其强制拆除行为应予确认违法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人琼中黎族苗族自治县综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  何 旭 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  冯 花 二〇一八年十二月二十七日 法官助理  符月玲 书 记 员  王迪缘 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。