江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终947号上诉人（原审被告）浮梁县人民政府，住所地江西省浮梁县城。负责人刘文平，常务副县长。委托代理人俞萍，该县国土资源管理局工作人员。委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐铭，男，1986年1月8日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。原审被告景德镇市人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道**。法定代表人梅亦，该市市长。委托代理人胡文萍，该市政府法制办干部。上诉人浮梁县人民政府因被上诉人徐铭诉其行政征收决定及景德镇市人民政府行政复议一案，不服景德镇市中级人民法院作出的（2018）赣02行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，2017年5月31日，景德镇市人民政府办公室印发景府办〔2017〕66号《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》。该办法对市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿依照相关法律作出规定。为改善浮梁县城区居住环境，浮梁县人民政府拟建设浮梁县西城区桂坑城中村改造安置及配套设施工程项目，该项目前期业经立项、规划、国土部门审批，应急管理办公室对项目进行社会稳定风险评估。为完成项目建设，浮梁县人民政府成立三贤湖片区房屋土地征收项目部，并于2017年12月7日作出《征收决定》，对东至三贤湖沿岸，南至朝阳西大道，西至三贤大道，北至白居易路（具体范围以征收红线图为准）房屋土地及其他地上附着物予以征收。徐铭土地房屋纳入征收范围。徐铭对该征收决定不服，向景德镇市人民政府申请复议，景德镇市人民政府于2018年5月11日作出《行政复议决定书》，维持浮梁县人民政府作出的《征收决定》。另查明，江西省国土资源厅2010年8月27日作出赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》。批复内容为，同意浮梁县将景德镇市昌江区竟成镇青塘村、浮梁镇大洲村的农村集体农用地11.6905公顷转为建设用地并办理征地手续。浮梁县人民政府提交该批复，拟证明涉案土地已经省人民政府审批。徐铭则认为该批复因两年内没有实施已经失效，且目前征收土地面积也远超批复面积，浮梁县人民政府征收程序违法。原审认为，浮梁县人民政府根据《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序对原告土地及房屋征收。然而，涉案土地为农村集体用地，根据土地管理法第四十五条规定，征收农用地，应当向省人民政府或国务院办理农用地转用审批和征地审批手续。该法第七十八条还规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。浮梁县人民政府虽提交了省国土厅2010年作出的赣国土资核〔2010〕1219号批复，但在两年内却未实施征地或用地行为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）关于“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效”规定，该批复不能作为征收本案土地依据。浮梁县人民政府未履行转用审批及征地审批等相关程序，即直接征收农用地，违反法定程序且超越职权，依法本应认定无效且予撤销。然而如撤销该征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项及第七十六条规定，该院确认该《征收决定》违法，并责令浮梁县人民政府采取相应的补救措施。徐铭请求撤销《征收决定》的诉请不能成立。景德镇市人民政府作出的《复议决定书》，未考虑省国土厅批复失效，仍认定本案农用地已转建设用地，从而得出维持《征收决定》结论，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、撤销景德镇市人民政府2018年5月11日作出的景府复决字［2018］2－30号《行政复议决定书》；二、确认浮梁县人民政府2017年12月7日作出的浮府发〔2017〕16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》违法；三、责令浮梁县人民政府采取相应的补救措施；四、驳回徐铭其他的诉讼请求。案件受理费50元，由浮梁县人民政府承担。浮梁县人民政府提起上诉，请求撤销原审判决，确认房屋土地征收决定合法。事实和理由为：1.根据国土资源部门土地利用现状图可以看出，所涉范围内包括国有建设用地、集体建设用地、水田、旱地、林地等。浮梁县人民政府所作征收决定仅征收所涉范围内房屋、其他地上附着物及集体建设用地，所涉范围内的水田、林地等农用地按照规划用作景观绿地，不搞工程建设，不改变农用地用途，如后期有具体项目建设，需要占用所涉范围内农用地再依法履行报批手续。2.浮梁县国土资源局从2009年至2013年分批次向江西省国土资源厅报批了大洲村范围内大部分农用地转用方案、征用土地方案，并获江西省国土资源厅审核，省政府批准。浮梁县国土资源局土地储备中心自2010年开始分批次先后与被征收土地单位大洲村签订了征地补偿协议。一审认定在批准文件下发后两年内未实施征地行为与事实不符。省国土资源厅的批准文件仍然有效，可以作为作出征收决定依据。被上诉人徐铭未提交书面答辩意见。各方当事人在一审期间向一审法院提交了《征收决定》、《浮梁县人民政府办公室关于印发浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目征收补偿与安置实施方案的通知》、《行政复议决定书》、《关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、用地红线图、《关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、社会稳定风险评估报告、《江西省国土资源厅关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地的批复》等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，从浮梁县人民政府提供的江西省国土资源厅赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》、《浮梁县发展和改革委员会关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、《浮梁县国土资源局关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、社会稳定风险评估报告、项目部专款专用账户信息、《浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目征收补偿与安置实施方案》等证据材料可见，浮梁县人民政府在获得江西省国土资源厅的征地批复之后，并未按照土地管理法的相关规定实施土地征收，而是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关要求进行房屋征收，属于程序违法。此外，浮梁县人民政府自认在涉案征收决定中有6.2469公顷集体农用地未向江西省国土资源厅报批，也即涉案征收决定存在超批复范围征收的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，浮梁县人民政府作出的征收决定本应判决撤销。但因涉案地块的多数被征收人已签订补偿安置协议，浮梁县人民政府已对该城中村改造项目进行了大量投入。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项关于行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的规定，一审法院判决确认该征收决定违法并责令浮梁县人民政府采取补救措施并无不当。江西省国土资源厅赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》系经江西省人民政府批准下发的，该批复效力不是本案的审查范围，一审法院对此作出认定不当，本院予以纠正。景德镇市人民政府作出复议决定时虽符合行政复议法及其实施条例规定的程序，但未纠正违法的征收决定，作出复议维持决定不当，应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浮梁县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 林贤瑛二〇一八年十二月七日书记员 张建平附:本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。