安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖05行初35-1号原告马鞍山市照新建材贸易有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，统一社会信用代码91340500694105551W。法定代表人黄兆保，该公司总经理。委托代理人周正东，安徽华冶律师事务所律师。委托代理人王刚，安徽华冶律师事务所律师。被告马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路**，统一社会信用代码113405046941470738。法定代表人左年文，区长。出庭负责人吴文军，副区长。委托代理人林志清，安徽长城律师事务所律师。委托代理人卢节来，安徽长城律师事务所律师。被告马鞍山市港航管理局，，住所地安徽省马鞍山市雨山区雨山西路**法定代表人沙德宏，局长。出庭负责人江荣，该局总工程师。委托代理人张启锋，该局工作人员。委托代理人秦小慈，安徽长城律师事务所律师。原告马鞍山市照新建材贸易有限公司（以下简称照新建材公司）要求确认被告马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）、被告马鞍山市港航管理局（以下简称市港航局）强制拆除行为违法一案，本院于2018年3月20日立案受理，于2018年3月23日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月23日依法公开开庭审理了本案，原告照新建材公司的法定代表人黄兆保及委托代理人周正东、王刚，被告雨山区政府的副区长吴文军及委托代理人林志清、卢节来，被告市港航局的分管负责人江荣及委托代理人张启锋、秦小慈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告照新建材公司诉称，2002年5月29日，黄兆保注册成立了当涂县黄山乡陈家圩黄沙经营部，并租赁江边滩地作为卸货场，开展码头经营等。2009年8月28日，黄兆保在经营部的基础上发起成立了照新建材公司。2009年9月21日，原告与马鞍山长江公路大桥马鞍山市建设协调指挥部办公室(以下简称“长江大桥建设办公室”签订《临时码头租赁协议》，约定原告承租长江太平府水道襄城河下游180米岸线，并负责投资建设、运营该临时码头，租赁期限暂定为2009年10月1日至2013年9月30日。2009年12月7日，原告与长江大桥建设办公室签订《补充协议》一份，约定租赁期满后，乙方在同等条件下对码头岸线享有优先承租权。此后，原告相继取得了《马鞍山长江公路大桥临时码头实施方案报告》、《马鞍山长江公路大桥临时码头测量报告》、《马鞍山长江公路大桥临时码头工程防洪评价报告》、《岩土工程勘察报告》，安徽省长江河道管理局于2010年4月19日作出同意建设临时码头的批复。2011年4月20日，马鞍山市港口管理局核发了《港口临时装卸作业通知书》。2013年3月，在马鞍山长江公路大桥通车前，原告取得了《港口码头工程安全现状评价报告》，同年5月9日，马鞍山市港口管理局重新核发了《港口临时装卸作业通知书》。此后原告亦重新签订了《滩地租赁协议》，续租江边滩地至2020年。2017年7月12日，由被告市港航局组建的马鞍山市非法和无证码头专项整治领导小组（以下简称非法无证码头整治小组）认定原告所有的码头属于规范提升类码头。同年9月20日，非法无证码头整治小组重新认定原告所有的码头属于取缔拆除类码头。9月21日，二被告组织人员对原告所有的码头及相关附属设施进行了强制拆除。原告认为，其所有的码头系经过合法审批手续建设，应属于规范提升类码头，被告市港航局组建的非法无证码头整治小组违反相关规定及法定程序对码头性质作出了错误认定，二被告强制拆除原告码头的行为违法，并给原告造成了巨大的经济损失，依法应予赔偿。因此诉请：1、确认二被告强制拆除原告所有的码头及相关附属设施的行为违法；2、本案诉讼费用由二被告负担。被告雨山区政府辩称：1、本机关并非本案适格被告。拆除原告临时码头设施是由非法无证码头整治小组决定拆除，雨山区政府系接受该领导小组的委托接受拆除任务，雨山区政府的拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为，不应成为本案的被告，原告起诉雨山区政府系起诉主体错误；2、原告所诉称的码头应予以拆除，原告建设的码头属于马鞍山市长江公路大桥临时码头，于2010年建成投入使用，根据安徽省长江河道管理局《关于马鞍山长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》，该码头应于马鞍山长江公路大桥建成后拆除，清除所有设施，恢复外滩原貌。而马鞍山市长江公路大桥于2013年12月31日建成通车，为此，根据批复文件，原告应于大桥建成后拆除，恢复外滩原貌。但原告在码头到期后未予拆除。案涉码头没有港口岸线利用规划、土地利用总体规划等相关规划许可手续或证书，市港航局也认定案涉码头无港口经营许可证，当时码头的建设仅是为了长江大桥建设需要而建设的临时性码头，为此，在其临时性用途消失后即应予以拆除，雨山区水利局也依法要求原告限期拆除码头设施，但原告一直未予拆除。为此，案涉码头属于拆除取缔范围。综上，原告诉讼请求没有事实和法律依据,请求依法予以驳回。被告市港航局辩称：1、非法无证码头整治小组不是本机关组建，而是马鞍山市人民政府所成立，仅领导小组下设的非法码头专项整治推进组办公室设在本机关，其作出的行政行为应当由组建单位承担法律责任。2、本机关没有以市港航局的名义认定案涉码头的性质，也不是对案涉码头做出强制拆除的实施主体，因此，本机关作为被告主体不适格。3、案涉码头为临时运营码头，且原告承诺在2013年长江大桥竣工通车后-一个月内无条件拆除临时码头及全部设施，认定涉案码头属于取缔拆除类码头，符合法律规定和省政府92号、142号会议纪要的要求。4、《关于太平府港区马鞍山市照新建材贸易有限公司重新核定结果的通知》是非法无证码头整治小组下发给雨山区人民政府的内部文件，不属于具体行政行为，该文件也不是规范性文件，故不属于行政诉讼受案范围。综上，本机关不是拆除码头的实施者，也不是非法无证码头整治小组的组建单位，因此，不是本案的适格被告，应当驳回原告对本机关的起诉。原告照新建材公司向本院提供下列证据：1、营业执照、法定代表人身份证、居民身份证，证明原告主体适格；2、《关于太平府港区马鞍山市照新建材贸易有限公司重新核定结果的通知》一份，《雨山区人民政府办公室证明》一份，证明二被告的主体适格；3、安徽省人民政府专题会议纪要二份，个体工商户营业执照一份，滩地租赁协议二份、马鞍山市发改委关于马鞍山长江公路大桥临时码头项目立项的批复一份，市港航局关于同意调整大桥临时码头规模的函一份、临时码头租赁协议一份，补充协议一份，马鞍山长江公路大桥临时码头工程实施方案报告、地形、地形图测量报告评价报告、岩土工程勘察报告、安徽省长江河道管理局关于马鞍山长江公路大桥临时码头建设方案的批复一份、马鞍山市港口管理局临时装卸作业通知书二份、港口码头工程安全现状评价报告、港口规费代征单位检查记录表、委托代收货物港务费协议书。证明原告所有的码头系合法建设，应属于规范提升类码头，二被告的强拆行为违法；4、市港航局主要职能、安徽省长江河道管理局职能。证明被告市港航局组建的非法无证码头整治小组认定原告码头性质违法；5、损失清单，证明原告因码头被强拆所遭受的损失情况。被告雨山区政府向本院提交下列证据、依据：证据：1、《关于太平府港区马鞍山市照新建材贸易有限公司重新核定结果的通知》一份，证明本机关是应非法无证码头整治小组的通知对原告码头设施进行拆除。2、安徽省长江河道管理局文件《关于马鞍山长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》文件一份，证明原告码头系应马鞍山长江公路大桥建设需要而建设的临时性码头，在大桥建成通车后应予以拆除。3、市港航局《关于加强区域内非法和无证码头整治的函》（马港航直（2017）12号），证明市港航局认定原告码头无港口经营许可证。4、市港航局责令改正通知书，证明市港航局认定原告未持有港口经营许可证，应停止码头作业。5、雨山区水利局限期改正通知书，证明雨山区水利局要求原告于2017年5月14日前清除所有建筑设施，恢复外滩原貌。6、安徽省人民政府专题会议纪要142号，证明安徽省人民政府要求加强沿江非法码头的整治和拆除工作，要求对非法码头必须彻底拆除。7、马鞍山市人民政府网站截图一份，证明马鞍山长江公路大桥于2013年12月31日投入使用。依据：《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》被告市港航局向本院提交以下证据：1、马鞍山市人民政府办公室关于成立马鞍山市开展非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作领导小组的通知（马政办（2017）42号），证明该领导小组是由马鞍山市人民政府组建，非法无证码头整治小组是“回头看”领导小组的下设机构，办公室设在市港航局，主要职责是负责工作方案制定、推进与督察工作。市港航局不是其组建单位，不是本案的适格被告。2、《关于对马鞍山长江公路大桥临时码头工程实施方案的函复》、《关于对马鞍山长江公路大桥临时码头规模的函》、《临时码头租赁协议》、《补充协议》、《关于马鞍山长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》、《港口生产经营承诺书》，证明案涉照新码头建于2010年前后，建设目的是为了马鞍山长江公路大桥项目建设需要，性质上属于临时码头，要求原告办理相关建设手续，大桥正式通车之后应当予以拆除。原告在建设照新码头同时承诺在规定的期限内无条件拆除。3、2017年6月7日《召开非法和无证码头性质认定会议的通知》、2017年7月13日《关于征询安徽省长江物流有限公司等8家规范提升码头建设项目岸线选址意见的函》、2017年9月15日《关于重新认定马鞍山市照新建材贸易有限公司码头性质的通知》、《关于太平府港区马鞍山照新建材贸易有限公司重新核定结果的通知》、及附件《关于马鞍山市长江公路大桥临时有限公司重新核定结果的通知》及附件《关于马鞍山市长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》、安徽省人民政府专题会议纪要第92号第142号。证明案涉码头系临时码头，没有办理相关合法手续，不符合规范提升码头的要求，非法无证码头整治小组认定案涉码头属于应当取缔的非法码头是多次反复认定的结果，符合法律规定和政策要求。经庭审质证，原告照新建材公司对被告雨山区政府提供的证据质证意见为：证据1真实性无异议，合法性、关联性均有异议，同时不能达到被告证明目的，该通知盖章是非法无证码头整治小组办公室，港航局主体适格。雨山区政府并未提供授权委托手续，且答辩状和该组证据证明目的构成对其强拆原告码头事实的自认，故主体合法；证据2真实性没有异议，达不到被告证明目的。原告与长江大桥办公室签订协议，2013年之后原告经营是被认可的；证据3真实性、合法性不认可；证据4真实性没有异议，关联性合法性均有异议，原告接到通知进行整改，并且该通知只有一个执行人员签字，程序违法；证据5真实性、合法性、关联性均有异议，长江码头不属于水利局管理。雨山区政府在7月12日还认定案涉码头为规划提升码头，而水利局作出整改通知书，两者自相矛盾，不能证明雨山区政府强拆合法；证据6三性无异议，但是达不到被告证明目的，根据省政府142号文件，非法码头中规范提升类码头不属于取缔和拆除范围，因而不能证明强拆合法性；证据7三性无异议，但是达不到被告证明目的，强拆违法。原告照新建材公司对被告市港航局提供的证据质证意见为：证据1真实性无异议，达不到被告证明目的，依据该文件成立的马鞍山市开展非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作领导小组，与非法无证码头整治小组是不同的临时机构。非法无证码头整治小组是市港航局成立的，与该证据文件无关；证据2真实性无异议，但是达不到被告证明目的，案涉码头成立于2002年，大桥建成后原告也可以继续经营码头。2013年以后认定原告经营违法，是不能成立的；证据3不予认可，该证据是内部文件，原告没有参会，会议决定如何出台原告不知情，也不能证明被告强拆行为的合法性。从被告提供证据看，原告码头不符合取缔拆除类码头范围，认定原告码头为取缔拆除码头依据不足。被告雨山区政府对原告照新建材公司提供证据的质证意见为：证据1无异议；证据2真实性没有异议，达不到原告证明目的，二被告属于平级机构，都是受上一级领导，所以二被告都不适格；证据3个体工商户营业执照、滩地租赁协议与本案无关，根据省政府文件可以证明原告虽可以建设临时码头，但是大桥建成后需要予以拆除，其他证据和本案无关；证据4与本案无关；证据5真实性、合法性、关联性都不认可。被告市港航局对原告照新建材公司提供证据的质证意见为：证据1三性不持异议。证据2真实性无异议，证明目的有异议，非法无证码头整治小组认定原告属取缔类码头，而非本机关，雨山区政府的证明与本机关无关联性。证据3中的安徽省人民政府专题会议纪要真实性认可，但达不到原告证明目的；个体工商户营业执照一份，滩地租赁协议二份，三性不认可，不能证明案涉码头符合省政府会议纪要的条件；马鞍山市发改委关于马鞍山长江公路大桥临时码头项目立项的批复、马鞍山市港口管理关于同意调整大桥临时码头规模的函一份、临时码头租赁协议一份，补充协议一份，马鞍长江公路大桥临时码头工程实施方案报告、地形、地形图测量报告评价报告、岩土工程勘察报告、安徽省长江河道管理局关于马鞍山长江公路大桥临时码头建设方案的批复一份、马鞍山市港口管理局临时装卸作业通知书二份、港口码头工程安全现状评价报告真实性没有异议，达不到原告证明目的，只能说明当时临时码头需要手续，原告码头不属于规范提升码头，码头性质是临时性，应当在大桥通车后1个月内拆除。证据4与本案不具有关联性，达不到原告证明目的，不能证明非法无证码头整治小组由本机关组建，更不能证明原告码头合法。证据5损失清单真实性有异议，系原告单方制作，达不到其证明目的。被告雨山区政府与市港航局对彼此提交的证据的质证意见均为予以认可。本院对证据作如下确认，对原告提供的证据1、2、3、4以及二被告提供证据的真实性、合法性予以认定，对上述证据的证明效力，进行综合认定。对原告提供的证据5，系其单方制作，对其三性不予认可。本院依职权向采石街道办事处进行调查，查明2018年5月2日，采石街道办事处出具《关于照新码头设备存放情况说明》一份，内容范围根据雨山区政府对长江陈家圩环境整治要求，采石街道于2017年9月经过招标对照新码头2个暗吊进行拆除，拆除后的设备及地面设备等存放地由照新码头黄兆保提供，存放于当涂县釜山西路当涂县电力工贸有限公司院内。各方当事人对此均无异议。经审理查明，照新建材公司成立于2009年8月28日，住址位于安徽省马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，经营范围为批发、零售：建材，劳务服务，货物装卸（依法须经批准的项目经相关部门批准后方可经营）。2009年12月7日，照新建材公司与马鞍山长江公路大桥马鞍山市建设协调指挥部办公室签订《临时码头租赁协议》，内容为照新建材公司租赁长江太平府水道襄城河下游建设临时码头，租赁期限为2009年10月1日至2013年9月30日，大桥竣工通车后一个月内，照新建材公司必须负责无条件拆除临时码头及其全部设施。同日，双方签订补充协议，约定大桥临时码头岸线租赁期满后，如市领导批准，各主管部门同意，临时码头岸线继续由市大桥办使用时，照新建材公司享有在同等条件下的有限租赁权。2010年4月19日，安徽省长江河道管理局作出长工管[2010]131号《关于马鞍山长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》，同意照新建材公司按规定建设临时码头。其中第四项内容为，临时码头在建和使用期，涉及防洪安全的工程内容应接受河道管理部门的检查、监督和指导，并无条件服从长江防汛、建设与管理的需要。马鞍山长江公路大桥建成后，照新建材公司应清除所有建筑设施，恢复外滩原貌，造成水工程损坏的应按原标准及时予以修复。马鞍山长江公路大桥于2013年12月31日投入使用，照新建材公司未按约定拆除临时码头。为推动长江经济带发展，推进沿江非法码头、非法采砂专项整治工作，安徽省人民政府于2017年5月28日作出《研究推进沿江非法码头、非法采砂专项整治工作》专题会议纪要，其中对各类非法码头作出了认定标准，内容为：对2004年《中华人民共和国港口法》颁布之前建设、且选址符合港口岸线利用规划和土地利用总体规划、生产条件基本满足法律法规要求的，可认定属于应当规范提升类的非法码头，除上述情况外，均属于要取得和拆除的非法码头，必须彻底拆除。对无法规范提升的非法码头，要依法取缔、拆除。2017年9月20日，马鞍山市非法无证码头专项整治领导小组作出《关于太平府港区马鞍山市照新建材贸易有限公司重新核定结果的通知》，内容为根据省政府第92号会议纪要确定的标准，经市领导小组会议共同认定该码头应列为取缔拆除类码头。2017年9月21日，雨山区政府应上述通知，对原告码头设施进行了拆除。其中，对照新建材公司的两台座式塔吊，由采石街道办事处经过招标，与案外人签订承揽合同，进行了保护性拆除，拆除后的设备及地面设备等存放地由照新码头黄兆保提供，存放于当涂县釜山西路，当涂县电力工贸有限公司院内。另查明，2017年4月30日，市港航局作出马港直责改（2017）018号《责令改正通知书》，内容为经调查照新建材公司未持有港口经营许可证，现责令其停止码头作业。2017年5月8日，马鞍山市雨山区水利局作出雨水改字[2017]第2号《限期改正通知书》，内容为：马鞍山长江公路大桥已竣工通车，照新建材公司应按照《关于马鞍山长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》（长工管[2010]131号）文件要求，清除所有建筑设施，恢复外滩原貌。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令照新建材公司于2017年5月14日前改正违法行为，清除所有建筑设施，恢复外滩原貌。逾期不改正，本机关将依法采取其他行政措施或实施行政处罚。围绕照新建材公司的诉请，综合雨山区政府和市港航局的答辩意见，归纳本案争议焦点为：1、雨山区政府和市港航局是否实施了强制拆除行为；2、如二被告实施了强制拆除行为，该行为是否符合法律规定。本院认为，原告在起诉状中列明的诉请为：1、责令市港航局对其所有的码头性质重新认定；2、确认二被告强制拆除原告所有的码头及相关附属设施的行为违法3、本案诉讼费用由二被告负担。原告诉请的行政行为有两项，分别是对码头性质的认定行为和对码头的强制拆除行为。上述两行政行为，属于不同的行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的共同诉讼范围，故不宜在同一案件中进行审理。对原告提出的要求市港航局对码头性质重新作出认定的诉请，本院已作出（2018）皖05行初35-2号行政裁定书，故对该诉请在此不予赘述。关于原告要求确认雨山区政府和市港航局拆除其所有的码头及相关附属设施行为违法的诉请，结合原、被告各方的诉辩意见，对雨山区政府拆除了照新建材公司设备设施的事实，照新建材公司和雨山区政府均不持异议，本院予以确认。雨山区政府辩称其受非法无证码头整治小组委托进行拆除，其非本案适格的被告，但未提交充分的证据予以证明，其该项辩称理由不能成立。综合本案现有证据，无证据证明市港航局组织或参与了对照新建材公司的强制拆除行为，故对原告要求确认市港航局强拆行为违法的诉请，因无事实和法律根据，本院不予支持。本案中，根据照新建材公司与马鞍山长江公路大桥马鞍山市建设协调指挥部办公室签订《临时码头租赁协议》以及安徽省长江河道管理局《关于马鞍山长江公路大桥临时码头工程建设方案的批复》文件要求，照新建材公司应于马鞍山长江公路大桥建成后无条件拆除临时码头及其全部设施。马鞍山长江公路大桥建成使用后，照新建材公司并未自行拆除临时码头及相关设施，亦未依法取得港口经营许可、土地、规划等相关证照，属于违法建设。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。雨山区政府对照新建材公司进行强制拆除时，无证据证明其经过了上述法律规定的法定程序，属程序违法。因拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应确认雨山区政府实施的强制拆除行为违法。综上，原告的诉请部分应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告马鞍山市雨山区人民政府强制拆除原告马鞍山市照新建材贸易有限公司码头设施行为违法；二、驳回原告马鞍山市照新建材贸易有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告马鞍山市雨山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  赵庆飞审判员  袁国庆审判员  焦明君二〇一八年十二月二十六日书记员  毕亮亮附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。