山东省威海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁10行初28号之一原告汤天日，男，1964年9月18日生，汉族，住山东省荣成市。委托代理人毕日东，北京市亿达律师事务所律师。被告威海市人民政府，住所地威海市新威路**。法定代表人张海波，市长。委托代理人黄子临，威海市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。被告威海市海洋与渔业局，住所地威海市统一路**。委托代理人崔维程，该局工作人员。委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。原告汤天日诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）、威海市海洋与渔业局海域行政管理及行政赔偿一案，本院依法受理后进行了审理，现已审理终结。2015年3月4日，威海市政府作出威政海字[2015]3号《威海市人民政府关于同意山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目使用海域的批复》，对威海市海洋与渔业局提交的《关于山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目海域使用的请示》（威渔海字[2015]21号）作出批复，同意山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位使用海域，用于围海养殖项目建设。望威海市海洋与渔业局依法做好海域使用权登记的相关工作，荣成市应做好项目实施的监管工作。原告汤天日起诉称，1、原告自2012年5月起，租赁荣成市人和镇（二道港）海域进行海参养殖，其从事养殖海域的位置位于涉案海域的下游。2015年，威海市海洋与渔业局向威海市政府提出威渔海字[2015]21号《关于山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目海域使用的请示》。2015年3月4日，威海市政府作出威政海字[2015]3号《威海市人民政府关于同意山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目使用海域的批复》，许可山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位在原告养殖海域的上游围海养殖，批复许可使用海域面积共约530余公顷。山东好当家海洋发展股份有限公司在使用海域的过程中，违法超范围筑坝围海，实际占用海域面积约2600余公顷，超出批复面积近5倍。该筑坝围海行为阻挡了洋流流动，改变了海湾的潮汐方向，减弱了潮汐动力，导致下游海水交换不足，水量减少，导致原告使用海域的海水盐浓度改变，水温变化很大，造成原告养殖海参连年死亡，并不再具备海参养殖条件，使原告遭受重大经济损失。2、根据《山东省海域使用管理条例》的规定，威海市政府对围海型项目的审批权限为用海10公顷以上不满60公顷。尽管从批复内容看，12家行政相对人被许可使用海域的面积未超过威海市政府的审批权限，但实际上该12家单位均系山东好当家海洋发展股份有限公司的关联公司和关联单位，山东好当家海洋发展股份有限公司系批复许可使用的约530余公顷海域的实际使用人。威海市海洋与渔业局为规避法律审批权限，采用化整为零的方式向威海市政府请示，威海市政府在审批过程中，同样存在为规避批复权限，化整为零违法批复的情形存在；威海市政府在作出行政许可过程中，没有向社会公告，没有依法告知作为利害关系人的原告进行陈述、申辩和要求听证的权利，没有举行听证，没有听取原告的意见，行政许可程序违法。由于以上违法行为，原告遭受重大经济损失，被告应当承担赔偿责任，故诉至法院，要求：1、确认威海市政府作出威政海字[2015]3号《威海市人民政府关于同意山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目使用海域的批复》的行政许可行为违法；2、判令二被告依法赔偿由于上述违法行为给原告造成的经济损失154万元。被告威海市政府答辩称，1、原告不具有提起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。另根据《海域使用权管理规定》第四十三条，海域使用权出租、抵押的，双方当事人应当到原登记机关办理登记手续。本案中，原告称其租赁了荣成市人和镇（二道港）海域进行海参养殖，但原告并未取得海域使用权证和养殖证。根据原告提交的租赁合同，被告威海市政府核实荣成市海洋与渔业局未查询到相应的登记记录和水域滩涂养殖证。故原告既非该海域合法使用权人，也不具有合法养殖资格，原告与被诉行政许可行为无利害关系，不具有提起本次诉讼的主体资格。2、涉案批复行为是内部行政行为也是过程行为，不可诉。其一，涉案批复系威海市政府根据威海市海洋与渔业局的请示作出的批复意见，其直接的作用对象是威海市政府的下属部门，系行政机关的内部公文，属于行政许可作出前内部报批的过程性行为，该行为本身对原告的权利义务不产生影响。其二，涉案批复的效力未外化，该批复按照内部公文流转程序进行，并未对外公布，威海市海洋与渔业局根据该批复向用海申请人下达了海域使用权批准通知书，用海申请人才知晓用海申请被批准。原告并非批复的直接对象也非用海申请人，利害关系人的地位也有待考证。其三，根据《山东省海域使用管理条例》第二十四条，海域使用权申请人自海域使用证书领取之日取得海域使用权，因此即使可能对原告权益产生影响的也应当是威海市海洋与渔业局根据涉案批复所作的登记许可行为。而该登记许可行为通过在威海日报上进行公告而外化，该确权登记行为才可能影响原告的利益。3、根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条，县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。《山东省海域使用管理条例》第十五条规定：“下列项目用海，由设区的市人民政府审批：（一）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海十公顷以上不满六十公顷的；（二）增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、旅游、体育活动等开放型项目用海二百公顷以上不满七百公顷的。”根据上述规定，山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目，每宗用海项目用海面积都在十公顷以上不满六十公顷，依法应由设区的市人民政府审批。威海市政府作出的涉案批复符合上述规定。4、《山东省海域使用管理条例》第二十三条第一款规定：“同一用海项目使用相同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，不得化整为零，分散报批。”本案中，山东好当家海洋发展股份有限公司等12家用海单位均为独立法人，其中唐家村、谭家村等6家单位为用海项目周边村庄，并且目前海域使用权仍由上述单位拥有，不存在原告所称的系山东好当家海洋发展股份有限公司的关联公司和关联单位，不存在化整为零、分散审批的现象。威海市政府批准山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位威海养殖项目，适用依据正确，审批程序合法。5、根据项目海域使用论证和海洋环境影响评价报告，该项目审批不会对人和镇（二道港）海域造成影响。同时，根据人和镇（二道港）附近的海水监测数据，威海市政府审批项目建设前后，海水盐度、水温均没有明显改变，原告所遭受的损失与威海市政府审批围海养殖项目的行为之间不存在因果关系，原告要求威海市政府行政赔偿无事实和法律依据。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告威海市海洋与渔业局的答辩意见与威海市政府的意见一致。经审理查明，2015年3月4日，威海市政府作出威政海字[2015]3号《威海市人民政府关于同意山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目使用海域的批复》，内容为“威海市海洋与渔业局：你局《关于山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目海域使用的请示》（威渔海字[2015]21号）收悉，经研究批复如下：根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《山东省海域使用管理条例》等法律法规的有关规定，同意山东好当家海洋发展股份有限公司使用海域46.8397公顷，威海海翔食品检测服务有限公司使用海域59.2319公顷，山东好当家海洋捕捞有限公司使用海域56.9561公顷，山东海普盾生物科技有限公司使用海域59.1087公顷，荣成荣东食品有限公司使用海域55.271公顷，荣成荣广食品有限公司使用海域49.2311公顷，荣成市虎山镇唐家村村民委员会使用海域56.545公顷，荣成市虎山镇陈家村村民委员会使用海域58.9995公顷，荣成市虎山镇谭家村村民委员会使用海域41.2623公顷，荣成市虎山镇卞家村村民委员会使用海域47.1679公顷，荣成市虎山镇冯家村村民委员会使用海域56.9391公顷，荣成市虎山镇张家村村民委员会使用海域59.9644公顷（顶点坐标见附件），用于围海养殖项目建设。望你局依法做好海域使用权登记的相关工作，荣成市应做好项目实施的监管工作。附件：海域使用顶点坐标。”批复中涉及的山东好当家海洋发展股份有限公司等12单位均取得海域使用权证。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第一款规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域”。第十七条第一款规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地；地方人民政府批准用海的地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”《山东省海域使用管理条例》第二十四条规定：“海域使用申请经依法批准后，由批准申请的人民政府登记造册，并向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自海域使用权证书领取之日起，取得海域使用权”。根据上述规定，海域使用申请人向海洋行政主管部门提起申请后，海洋行政主管部门对申请进行审核，并报有批准权的人民政府批准。地。地方人民政府依法批准后地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。本案中，威海市政府根据威海市海洋与渔业局的请示作出被诉《威海市人民政府关于同意山东好当家海洋发展股份有限公司等12家单位围海养殖项目使用海域的批复》，该批复属于为颁发海域使用权证书而实施的层报审批行为，系行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，亦属于内部行为，未对外发生法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响。而可能影响原告权利义务的行政行为应当是颁发海域使用权证书的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。根据上述规定，原告应当以对外发生法律效力的文书提起诉讼，被诉批复行为不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告汤天日的起诉。案件受理费50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  毕海燕审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇一八年十二月二十五日书 记 员  马芳坤