北京市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）京行终5786号 上诉人（一审原告）刘松，男，1991年6月3日出生，汉族，户籍所在地陕西省安康市岚皋县。 委托代理人唐志伟，天津宗岳律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路**。 法定代表人张茅，局长。 委托代理人刘辉，国家市场监督管理总局工作人员。 委托代理人刘潇，北京市康达律师事务所律师。 上诉人刘松因要求履行法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 刘松认为国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）未依法履行法定职责，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决市场监管总局未在法定期限内履行法定职责违法；判令市场监管总局对上汽通用东岳汽车有限公司就其生产的别克牌小型普通客车存在的断轴情况进行质量缺陷调查，认定产品存在缺陷，责令该公司召回相关产品并消除产品缺陷；责令市场监管总局对其书面提出的履责申请事项给予书面答复。 一审经审理查明，2018年3月27日，刘松向原国家质量监督检验检疫总局（现并入市场监管总局，以下统称市场监管总局）提出履责申请，请求依据《缺陷汽车产品召回管理条例》的有关规定，启动对通用汽车前轴断裂的缺陷进行调查，并公开处理此事件公职人员的姓名、电话、职务，接受社会监督。同年7月9日，市场监管总局对刘松进行了电话回访，回访的主要内容为：（1）关于启动对通用汽车前轴断裂的缺陷调查的申请：针对通用汽车前轴断裂的缺陷调查在此之前已经启动，目前仍处于调查过程之中；（2）关于公开处理此事件公职人员的姓名、职务、电话的申请：该事项不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中应当公开的信息；（3）向刘松解释，缺陷调查工作是一项非常复杂且异常严谨的工作，对于缺陷判定的结论的证据必须充分；（4）一旦认定缺陷，将通知生产者实施召回，在国家质检总局网站公开。因认为市场监管总局未履行法定职责，刘松提起本案诉讼。 另查明：2017年3月1日，原国家质检总局缺陷产品管理中心向原国家质检总局执法督查司上报《关于2017年第2次缺陷技术会商情况的报告》（召管字[2017]39号，以下简称缺陷技术会商报告），其中称，经过2017年2月24日的专家缺陷技术会商，建议通知上汽通用汽车有限公司对其生产的2014-2016年款昂科威开展调查分析，故障描述为前悬架下控制臂双插销脱销。2017年3月13日，国家质检总局缺陷产品管理中心向上汽通用汽车有限公司发出《关于通知生产者开展调查分析的函》（召管查字[2017]13号），通知该公司对前述问题开展调查分析，具体调查事项包括：1.对投诉中描述的故障情况进行调查核实；2.上述问题可能影响的车辆范围以及相关车型生产、销售信息；3.针对上述问题的投诉、维修和索赔情况；4.针对上述问题开展的调查分析情况，包括技术分析过程与内容、故障原因分析、风险评估、改进措施等；5.有助于说明该问题的其他材料，同时要求该公司于2017年3月24日前提交上述材料。2018年2月6日，原国家质检总局缺陷产品管理中心组织上汽通用汽车有限公司召开调查分析技术交流会，对相关的技术问题进行研讨交流。 一审判决认为，依据《缺陷汽车产品召回管理条例》第四条的规定，市场监管总局具有对缺陷汽车产品召回进行监督管理的职责。 《缺陷汽车产品召回管理条例》第六条中规定，任何单位和个人有权向产品质量监督部门投诉汽车产品可能存在的缺陷，国务院产品质量监督部门应当以便于公众知晓的方式向社会公布受理投诉的电话、电子邮箱和通信地址。国务院产品质量监督部门应当建立缺陷汽车产品召回信息管理系统，收集汇总、分析处理有关缺陷汽车产品信息。该条例第十三条规定，国务院产品质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展调查分析；生产者未按照通知开展调查分析的，国务院产品质量监督部门应当开展缺陷调查；国务院产品质量监督部门认为汽车产品可能存在会造成严重后果的缺陷的，可以直接开展缺陷调查。根据上述规定可知，缺陷汽车产品调查属于行政机关依职权启动的行政程序，即国务院产品质量监督部门一旦获知汽车产品可能存在缺陷的，就应当立即通知生产者开展调查分析。获知的途径既可以是自行搜集线索，也可以是任何单位和个人的投诉。也就是说，投诉的作用仅在于让主管部门获知汽车产品可能存在缺陷，而不必然促使主管部门启动缺陷调查。至于是否需要启动缺陷调查以及采取何种方式进行调查，均需由主管部门在收集汇总、分析处理有关缺陷汽车产品信息的基础上进行裁量。 关于缺陷调查，《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》第五条第二款进一步规定，质检总局缺陷产品召回技术机构按照质检总局的规定承担缺陷汽车产品召回信息管理、缺陷调查、召回管理中的具体技术工作。该办法第十五条第一款规定，质检总局负责组织对缺陷汽车产品召回信息管理系统收集的信息、有关单位和个人的投诉信息以及通过其他方式获取的缺陷汽车产品相关信息进行分析，发现汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展相关调查分析。本案中，对于刘松所反映的汽车产品缺陷问题，市场监管总局已经进行了相关的信息收集、汇总和分析，并由其缺陷产品召回技术机构组织专家进行技术研讨，在会商研究的基础上，通知生产者开展调查分析。在此过程中，也组织生产者召开调查分析技术交流会，对相关的技术问题进行研讨交流。上述事实均表明市场监管总局已经启动缺陷调查程序，该案正处于调查程序之中，不存在刘松所称的怠于履行法定职责之情形。 《缺陷汽车产品召回管理条例》第十五条第一款规定，国务院产品质量监督部门调查认为汽车产品存在缺陷的，应当通知生产者实施召回。本案中，至于刘松所投诉的产品是否确实存在缺陷，是否需要责令该公司召回相关产品并消除产品缺陷等问题，尚需等待市场监管总局经过缺陷调查之后方能予以确定。故对于刘松提出的要求判决市场监管总局认定产品存在缺陷，责令该公司召回相关产品并消除产品缺陷等诉讼请求，一审法院不予支持。 此外，上述行政法规、部门规章并未明确规定市场监管总局在收到消费者针对汽车产品可能存在缺陷的投诉后应当将相关履责情况作出书面告知，且市场监管总局已通过电话方式告知相关的调查情况，刘松也已通过本案诉讼获知市场监管总局履行职责情况。综上，刘松提出的市场监管总局未履行法定职责之主张缺乏事实根据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回了刘松的诉讼请求。 刘松不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审法院判决驳回上诉人诉讼请求属于认定事实不清，适用法律错误，且程序存在违法情形，应予纠正，上诉理由略为：第一，被上诉人称已经启动缺陷调查与事实不符，证据不足，其提交的所谓函件报告等资料文件为自行制作，并未向上诉人等出示和公布，一审法院予以确认，属于认定事实不清。并且，被上诉人称已经组织上汽通用汽车有限公司召开分析技术交流会，但并没有任何证据证实，一审法院对上诉人申请追加上汽通用汽车有限公司为第三人参加诉讼，一审法院未予理会，诉讼程序违法；第二，一审法院适用法律错误。上诉人要求被上诉人履行法定职责，被上诉人并未在法律规定的时限内进行认定，不作为行为违法，远超法律规定的两个月时限，一审法院未依据相关法律作出判决，属适用法律错误；第三，上诉人作为购买上汽通用汽车有限公司生产产品的消费者，要求被上诉人依法履行法定职责，并非针对相关产品质量问题进行投诉，不可混为一谈。综上，请求撤销一审判决，依法改判被上诉人履行法定职责或发回重审。 市场监管总局同意一审判决，认为上诉人提出的主张缺乏事实依据，被上诉人已经履行了法定职责，不存在行政不作为的情形，请求驳回上诉请求。 各方方当事人提交的证据均已随案移送本院，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。被上诉人所提交的证据是其作为行政机关，在履行调查职责中制作及获取的相关证据材料，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据的要求和规定，能够证明其依法履行职责的情况，一审予以采纳正确，上诉人关于上述证据系被上诉人自行制作，未向其出示或公布，证据不足等主张没有法律依据，本院不予支持。 经查，一审法院认定事实清楚，本院依法予以确认。本院另查明，2018年9月29日，市场监管总局在其官方网站发布《上汽通用汽车有限公司召回部分别克、雪佛兰、凯迪拉克品牌汽车》的公告，包括了别克昂科威等共计3326725辆车辆，该公告写明本次召回活动是在市场监管总局启动缺陷调查情况下开展的，市场监管总局缺陷产品管理中心收到消费者投诉后，市场监管总局立即部署缺陷管理中心对上述问题开展缺陷调查和评估，受调查影响，上汽通用汽车有限公司决定采取召回措施，消除安全隐患，并公布了相关安装维修措施、联系方式等。 本院认为,对于市场监管总局具有对缺陷汽车产品召回进行监督管理的职责，本院同意一审法院的认定，不再赘述。 对于市场监管总局是否已经启动缺陷调查程序、履行相关法定职责的问题。根据《缺陷汽车产品召回管理条例》第十三条第一款的规定，国务院产品质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即通知生产者开展调查分析；生产者未按照通知开展调查分析的，国务院产品质量监督部门应当开展缺陷调查。本案中，市场监管总局提交的证据以及本案所查明的相关事实显示，市场监管总局下属的缺陷产品管理中心收到有关消费者投诉后，早已于2017年2月就涉案汽车产品可能存在的缺陷组织了专家技术会商，并上报缺陷技术会商报告。市场监管总局收到该报告后向上汽通用汽车有限公司发出了要求其开展调查分析的函件，并在调查过程中组织了调查分析技术交流会，后期就相关汽车产品的召回进行了公告，故市场监管总局已经启动了缺陷调查程序，亦就召回情况作出公告，并不存在未履行法定职责的情形。上诉人主张市场监管总局未启动缺陷调查，一审认定事实错误的主张不能成立，本院不予支持。 对于市场监管总局的履责期限问题以及上诉人提交的履责申请的性质问题。本院认为，其一，根据《缺陷汽车产品召回管理条例》第六条的有关规定，任何单位和个人有权向产品质量监督部门投诉汽车产品可能存在的缺陷。故作为消费者，有权向产品质量监督部门就可能存在的汽车产品缺陷进行投诉、反映。但从《缺陷汽车产品召回管理条例》及其实施办法的规定来看，是否启动缺陷汽车产品调查，系产品质量监督部门依职权收集汇总、分析相关信息后所要开展的工作，而非针对某一特定消费者的投诉或申请而启动的相关调查程序，且本案市场监管总局在上诉人提出申请前已部署开展相关调查工作，故一审法院援引有关投诉的规定并无不当，上诉人关于其履责申请不是投诉、履责主体不同的主张没有法律依据，本院不予支持。其二，因缺陷汽车产品调查具有涉及同一型号或同一品牌批次汽车数量巨大，技术判断专业性强、不同案件差别大等特点，产品质量监督部门需进行严谨、充分地调查论证，且该调查属依职权所进行的调查，《缺陷汽车产品召回管理条例》亦未就产品质量监督部门的调查期限作出明确规定，故上诉人有关市场监管总局超过法定期限履行职责、一审法院适用法律错误的主张不能成立，本院不予支持。 关于上诉人所持其申请追加上汽通用汽车有限公司作为第三人参加诉讼，一审法院诉讼程序违法的主张，本院认为，本案为要求履责之诉，上汽通用汽车有限公司并不属于与案件处理结果有利害关系或其他应由人民法院通知参加诉讼的当事人，一审法院未予追加并无不当，一审诉讼程序亦不违反《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，故上诉人的上述主张不能成立，本院不予支持。 综上，刘松的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘松负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长  潘振东 审判员  贾宇军 审判员  哈胜男 二〇一八年十二月十四日 法官助理闫冠群 书记员秦静羽