北京市高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)京行终6204号 上诉人钟晓华，男，1968年3月21日出生，汉族，住北京市丰台区。 上诉人李湘云，女，1980年4月5日出生，汉族，住北京市。 上诉人姚春娜，女，1958年2月25日出生，汉族，住北京市东城区。 上诉人陈荣华，男，1959年5月21日出生，汉族，住北京市昌平区。 上诉人李芳，女，1982年10月14日出生，汉族，住北京市通州区。 上诉人钟晓华、李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳（以下简称钟晓华等五人）不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京01行初1363号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。 钟晓华等五人作为原告，以中国人民银行和中国人民银行天津分行为被告向一审法院提起行政诉讼称，其五人在天津贵金属交易所有限公司（以下简称天津贵金属交易所）设立的平台上，与天津恒汇贵金属经营有限责任公司等签订服务合同，约定进行贵金属现货交易。天津贵金属交易所设立的网络交易平台是合同双方现货交易的中介，同时设有支付结算系统。根据《非金融机构支付结算管理办法》的规定，前述服务应获得中国人民银行的支付许可证，同时应根据规定对客户资金安全提供保障。但天津贵金属交易所在无支付许可证、且原告未发出支付指令的情况下单方面转移资金，导致原告的客户资金受损。相关商业银行在明知贵金属交易所未取得支付资质的情况下，开展客户资金结算支付中介服务业务，开设资金存管的专用账户。该行为属于共同违法行为，相关商业银行应当共同承担违法责任。中国人民银行和中国人民银行天津分行是开立专用账户的监管机构，但在原告举报后并未采取必要措施。中国人民银行天津分行于2017年11月出具对举报事项的认定结论，认为商业银行具有开展支付业务的资质，为天津贵金属交易所开立了银行结算账户并提供支付结算服务，天津贵金属交易所与投资人是收付款人关系，不属于资金转移中介机构。钟晓华对上述答复不服，向中国人民银行申请行政复议。2018年3月2日，中国人民银行作出（银）复驳字[2018]第4号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称4号复议决定），认为钟晓华与举报事项的处理之间无利害关系，不属于适格的行政复议申请人，据此驳回钟晓华的行政复议申请。 钟晓华等五人认为，中国人民银行和中国人民银行天津分行存在多项严重违法行为，包括超过期限不履行法定职责、侵害共同举报人的复议权及故意隐瞒事实不履行职责等；贵金属交易所非法从事网络支付及结算业务的行为违反法律规定；贵金属交易所及商业银行在没有客户发起支付指令时单方转移客户资金的行为违反法律规定；相关商业银行的行为与前述机构的行为构成共同违法行为。钟晓华等五人请求一审法院判令：1.确认中国人民银行和中国人民银行天津分行的下列行为违法：（1）中国人民银行和中国人民银行天津分行超出期限不履行法定职责，未对钟晓华等五人的举报事项和复议事项作出行政处理决定；（2）中国人民银行出具的4号复议决定违法剥夺、侵害了共同举报人的复议权，同时确认钟晓华等五人符合行政相对人的原告资格；（3）中国人民银行出具4号复议决定，属故意隐瞒事实，是严重违法及不履行职责的不作为表现。2.确认天津贵金属交易所非法从事网络支付及结算业务的事实，并确认其违法。3.确认钟晓华等五人举报的有关商业银行违法的事实。4.确认钟晓华等五人作为向中国人民银行举报的共同举报人，中国人民银行天津分行“行政答复”是对所有举报参与人的行政行为，同时确认举报参与人均为行政相对人。5.确认中国人民银行和中国人民银行天津分行的不作为影响钟晓华等五人的权益，危害国家金融安全。 一审法院经审查认为，钟晓华等五人对中国人民银行及中国人民银行天津分行提起的本案之诉，不符合行政诉讼的起诉条件，主要理由为： 一、关于立案登记制的理解与执行问题。 钟晓华等五人起诉时声称，所有案件都应该立案受理，对于该五人递交的行政起诉状及其他起诉材料，法院不应判断该起诉是否符合起诉条件，而应当径行登记立案并移送行政审判庭进行审理。 对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国aw?fn=chl020s171.txt&dbt=chl"t"_blank"行政诉讼法t&term=51"l"51"t"_blank"第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合.0.1.101/law?fn=chl020s171.txt&dbt=chl"t"_blank"行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第一条规定：“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。”因此，对于当事人的起诉，人民法院登记立案的前提是该案符合法律规定的起诉条件，属于人民法院依法应该受理的案件范围。 现行法律及司法解释对行政诉讼的起诉条件作出了明确规定。不仅当事人提起行政诉讼应当符合法律规定的起诉条件，而且人民法院在接到行政起诉状及其他起诉材料后，应当对该起诉是否符合法律规定的起诉条件进行评判。因此，钟晓华等五人在起诉时声称“法院对所有案件都应该立案受理”，该见解系钟晓华等五人对行政诉讼法及司法解释相关规定的错误理解。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，唯有同时符合此四项条件的行政起诉，法院才可以登记立案。具体到本案，钟晓华等五人的起诉是否符合法律规定的起诉条件，一审法院将依照上述法律规定予以分析评判，并逐一说明。 二、关于钟晓华等五人是否符合法律规定的原告主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，行政诉讼的原告应当是权利义务受到行政行为实际影响的公民、法人或者其他组织。具体到本案，钟晓华等五人的诉讼请求涉及多项内容，但其中的第一项诉讼请求是基础和核心，而该请求指向的是中国人民银行出具的4号复议决定。一审法院首先对钟晓华等五人所提的第一项诉讼请求进行分析。 第一，钟晓华针对中国人民银行作出的4号复议决定提起行政诉讼，不仅不具有原告资格，而且属于重复起诉。作为中国人民银行4号复议决定记载的申请人，钟晓华表面上符合本案行政诉讼的原告资格，但实质上其并不具有贵金属交易所的投资者身份，中国人民银行及中国人民银行天津分行对其举报事项的处理与其没有利害关系。此外，钟晓华曾对中国人民银行提起同样的行政诉讼，一审法院已作出(2018)京01行初493号行政不予立案裁定。该裁定书认为：“根据钟晓华等五人提交的材料，其与交易所不存在投资关系，故中国人民银行及中国人民银行天津分行对其举报事项的处理对其权利义务亦不产生实际影响。”钟晓华不服该裁定，向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高级人民法院已经作出(2018)京行终3089号行政裁定，维持一审法院的一审不予立案裁定。在此情况下，钟晓华再次针对中国人民银行作出的4号复议决定提起行政诉讼，明显属于重复起诉。 第二，李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳不是4号复议决定的相对人，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。钟晓华等五人提交的《行政复议申请接收单》上载明：“行政复议申请人：钟晓华；递交人：钟晓华。”钟晓华等五人提交的《行政复议申请》载明：“申请人：钟晓华。”中国人民银行4号复议决定记载的复议申请人也是钟晓华，由此可以认定李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳四人不是4号复议决定的相对人。4号复议决定认为，钟晓华与举报事项的处理之间无利害关系，不属于适格的行政复议申请人，驳回钟晓华的行政复议申请。4号复议决定既没有涉及李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳，也没有对钟晓华申请复议的事项作出实体性的评判，自然对李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳的权利义务不产生实际影响。 李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳不仅与4号复议决定没有法律上的利害关系，而且与被复议的行政行为也没有法律上的利害关系。从被复议行政行为的内容看，被申请复议的行政行为是中国人民银行天津分行对钟晓华举报事项的答复，而非针对李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳作出的答复。李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳在明知中国人民银行天津分行的答复不是针对自己作出的情况下，常规做法应该是在申请行政复议时，明确针对中国人民银行天津分行不履行答复职责的行为申请复议，而非在明知中国人民银行天津分行的举报答复不是针对李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳四人作出的情况下，仍然针对该举报答复提起行政复议申请，继而针对复议决定提起行政诉讼。该反常行为亦能反证李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳不仅与4号复议决定没有法律上的利害关系，而且与被复议的行政行为也没有法律上的利害关系。 综上，钟晓华等五人针对中国人民银行的起诉均不具有法律规定的原告主体资格，且钟晓华针对中国人民银行再次提起的本案起诉属于重复起诉。 三、关于钟晓华等五人在起诉状中列明的两个被告是否正确的问题。 本案中，钟晓华等五人将中国人民银行和中国人民银行天津分行列为共同被告，虽然明确但不符合法律规定。在行政诉讼中，单一行政机关作为被告是常态，两个以上行政机关作为共同被告为特殊。从法律及司法解释规定来看，两个以上行政机关作为共同被告的情形主要有两种。第一种是复议机关决定维持原行政行为的情形。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国n=chl020s171.txt&dbt=chl"t"_blank"行政诉讼法&term=26"l"26"t"_blank"第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第二种是两个以上行政机关共同作出行政行为的情形。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。” 具体到本案，第一，中国人民银行作出的4号复议决定驳回钟晓华行政复议申请的理由是，钟晓华与举报事项的处理之间无利害关系，不属于适格的行政复议申请人。该复议决定所依据的是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，属于以复议申请不符合受理条件为由驳回申请人的行政复议申请，而不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。因此，中国人民银行和中国人民银行天津分行不能作为共同被告。 第二，中国人民银行天津分行针对举报作出答复，中国人民银行作出4号复议决定，中国人民银行和中国人民银行天津分行没有共同作出行政行为，亦不能作为共同被告。 在立案法官多次明确释明的情况下，钟晓华等五人依然拒不修改诉状，依然坚持要将中国人民银行和中国人民银行天津分行列为共同被告，该起诉显然违反法律规定。 四、关于钟晓华等五人所提诉讼请求是否具体问题。 所谓具体的诉讼请求，一般是指起诉人提出的请求内容明确指向具体的行政行为，并请求法院针对该行政行为作出明确具体的裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。 具体到本案，第一、钟晓华等五人所提第一项诉讼请求中的部分内容，即“确认钟晓华等五人符合行政相对人的原告资格”部分，及第四项诉讼请求，即“确认钟晓华等五人属于共同举报人，‘行政答复’是对所有举报参与人的行政行为，同时确认举报参与人均为行政相对人”，实系钟晓华等五人在起诉立案时需要提供证据加以证明的起诉事实，也是人民法院在登记立案时需要判断钟晓华等五人是否具有本案诉讼原告资格的事实。该事实直接关系到钟晓华等五人是否具有提起本案诉讼的资格，直接关系到本案能否进入审判程序，而非行政审判的对象。 第二、钟晓华等五人所提第五项诉讼请求，即“确认中国人民银行和中国人民银行天津分行的不作为，侵害钟晓华等五人的权益，危害国家金融安全”，以及第一项诉讼请求中的部分内容，即请求确认“中国人民银行4号复议决定违法剥夺、侵害了共同举报人的复议权”，因未能明确中国人民银行和中国人民银行天津分行应当履行何种法定职责而未履行，故该请求内容不明确不具体，请求指向不清晰。 综上，钟晓华等五人所提部分诉讼请求不符合“具体的诉讼请求”这一起诉条件。立案法官向钟晓华等五人反复释明并给予十日补正期限，但钟晓华等五人拒绝补正。 五、关于本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，行政审判的对象是行政行为，行政起诉的对象也应当是行政行为，起诉人在诉状中应当明确请求人民法院对被诉行政机关或者行政机关工作人员的行政行为作出裁判。唯此，该起诉才属于人民法院行政审判权的范围。 具体到本案，第一、钟晓华等五人所提第二项诉讼请求，即“确认贵金属交易所非法从事网络支付及结算业务的事实，并确认其违法”，明显针对的是贵金属交易所而非行政机关，针对的是贵金属交易所的商业行为而非行政机关的行政行为，因而明显不属于行政诉讼受案范围。第二、钟晓华等五人所提第三项诉讼请求，即“确认钟晓华等五人举报的有关商业银行违法的事实”，基于上述同样理由，亦非指向行政机关和行政机关工作人员的行政行为，因而也明显不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 六、关于本案是否属于一审法院管辖问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。基于前述法律规定，虽然钟晓华等五人在起诉状中将中国人民银行和中国人民银行天津分行列为共同被告，但本案明显不属于共同被告的情形。若仅从管辖角度判断，钟晓华等五人对中国人民银行天津分行的起诉，明显不属于我院管辖范围。 综上，钟晓华等五人提起的本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，其中钟晓华的起诉构成重复起诉；李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳不属于所诉行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；钟晓华等五人所提部分诉讼请求不具体、部分诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围；钟晓华等五人对中国人民银行天津分行的起诉不属于一审法院管辖范围。 七、关于立案指导、释明和告知问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国需要补正的内容。经补正符合法律规定起诉条件的，应当登记立案；但经补正仍不符合法律规定起诉条件的或者起诉人拒不补正，并坚持起诉的，人民法院在判断该起诉确实不符合法律规定的起诉条件后，应当裁定不予立案，并载明不予立案理由。 具体到本案，立案法官在接到钟晓华等五人递交的起诉状和起诉材料后，认为本案不符合法律规定的起诉条件，多次反复明确耐心的指导释明，并告知钟晓华等五人修改诉状、补正材料，尤其反复告知钟晓华提起的本案起诉属重复起诉，但钟晓华等五人拒不接受指导、拒不修改诉状，仍坚持起诉，要求登记立案。在此情况下，一审法院对本案是否符合行政起诉条件进行充分研究，并形成上述意见。 综上，一审法院认为，钟晓华等五人提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和第八十五条之规定，裁定对钟晓华等五人的起诉不予立案。 钟晓华等五人不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，对其起诉予以立案。主要上诉理由为：一审裁定未经法定程序，违法否定当事人提交的证据，歪曲事实，存在多处明显错误；一审法院超过法定期限不予立案、不出具裁定，拖延当事人立案，超越权限作出枉法裁定。 本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，当事人的起诉不符合起诉条件的，法院应裁定不予立案。 第一，钟晓华等五人提出的第二、三、四项诉讼请求均不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。故行政审判是对行政行为合法性进行审查，钟晓华等五人第二、三、四项诉讼请求中所要求确认的“天津贵金属交易所非法从事支付结算业务的事实”、“商业银行违法的事实”、“举报参与人均为行政决定的相对人”等均不属于行政行为，不属于行政诉讼的审理对象。 第二，钟晓华以中国人民银行及中国人民银行天津分行不作为为由提出第一项、第五项诉讼请求，但该案不符合以复议机关为共同被告的情形。理由为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，中国人民银行以钟晓华与举报的事项处理无利害关系为由作出4号复议决定，系中国人民银行以钟晓华的申请不符合受理条件为由驳回其复议申请，故本案不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。若钟晓华对中国人民银行天津分行作出的答复及中国人民银行作出的4号复议决定不服，应择其一提起诉讼。经一审法院释明后，钟晓华拒绝修改，其起诉不符合起诉条件。 第三，李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳不具有针对4号复议决定提起诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，4号复议决定系中国人民银行针对钟晓华一人作出，李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳并非该复议决定的相对人，该四人不具有针对中国人民银行的复议决定提起诉讼的原告主体资格。此外，若李湘云、姚春娜、陈荣华、李芳认为其曾向中国人民银行天津分行进行举报投诉而中国人民银行天津分行未对其作出答复，该四人应以中国人民银行天津分行作为单独被告向天津市有管辖权的法院起诉，其向一审法院提起诉讼不符合起诉条件。 综上，钟晓华等五人提起的本案之诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定不予立案并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持一审裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 唐 亮 审判员 张 爽 审判员 谷 升 二〇一八年十二月二十八日 书记员 赵焱贞