云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）云行终328号上诉人（一审原告）普三妞，女，1946年9月20日生，傈僳族，住泸水市。上诉人（一审原告）桑李左，男，1970年12月18日生，白族，住泸水市。上诉人（一审原告）李茶份，女，1955年6月4日生，傈僳族，住泸水市。以上三上诉人共同委托代理人郑志巧，云南联宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）泸水市人民政府。住所地：泸水市六库镇市级行政中心。法定代表人和桂莲，市长。出庭负责人和瑞平，副市长。委托代理人和枫，泸水市人民政府法制局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人左建杨，泸水市人民政府法制局工作人员。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）怒江傈僳族自治州人民政府。住所地：泸水市六库镇新城区州行政中心。法定代表人李文辉，州长。委托代理人黄建华，云南东大峡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人钱义华，怒江傈僳族自治州人民政府法制局干部。代理权限：特别授权代理。第三人马荣高，男，1955年5月20日生，普米族，住泸水市。第三人泸水市上江镇中心卫生院。住所地：泸水市上江镇大墩子。法定代表人余金纯，院长。委托代理人俞翼，云南联宇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人普三妞、桑李左、李茶份因诉泸水市人民政府（以下简称市政府）、怒江傈僳族自治州人民政府（以下简称州政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院作出的（2018）云33行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月27日受理后，依法组成合议庭，并于2018年11月20日公开开庭审理了本案，上诉人普三妞。桑李左、李茶份及委托代理人郑志巧，被上诉人市政府的出庭负责人副市长和瑞平及委托代理人左建杨、和枫，被上诉人州政府的委托代理人黄建华，第三人马荣高，第三人泸水市上江镇卫生院（以下简称镇卫生院）的委托代理人余翼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定：1999年，第三人马荣高以泸水县保洛建筑装饰工程有限责任公司（该公司因未年检在2002年被泸水县工商行政管理局注销）的名义，向怒江傈僳族自治州计划委员会提出《关于兴建马驴养殖及系列产品开发可行性研究报告》的立项申请，该计划委员会以怒计项目（1999）95号《关于兴建马驴养殖及系列产品开发可行性研究报告的批复》准予立项，2001年，马荣高分别向上江乡土地管理所、上江乡政府、泸水县国土局、原泸水县人民政府提出用地申请，申请用地7.5亩，上述相关部门批复后，在没有完善土地划拨和征用手续之前，马荣高开始在上江镇大墩子金六二级公路以东，四至界限为：东至上江卫生院厕所后屋檐滴水线为界，南至张清云围墙，西至沿二级公路进老糖厂公路，北至王文英挡墙边的地块开挖平整土地，此举遭到了镇卫生院、以及普三妞、桑李左、李茶份的阻止，由此引发纠纷，并向人民政府要求确权，经市政府调查处理后，作出泸行政处[2016]第3号行政处理决定（以下简称《处理决定》），第三人马荣高、三原告不服，先后向州政府申请复议，经复议后，州政府作出怒政行复决字[2016]第5号行政复议决定（以下简称《复议决定》），维持了市政府的处理决定，普三妞、桑李左、李茶份不服，遂向一审法院提起诉讼。请求：1.判令撤销市政府作出的《处理决定》和州政府作出的《复议决定》；2.判令市政府和州政府承担诉讼费。另查明，普三妞、李茶份、桑李左以及第三人镇卫生院曾在争议土地四至界限内有耕种的事实，但都无土地使用权证。一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，市政府、州政府应本案普三妞、桑李左、李茶份、第三人的请求，就争议土地权属争议作出处理，州政府作出复议决定，其执法主体适格。本案中，普三妞、桑李左、李茶份曾经在争议地耕种过，但普三妞、李茶份属非农业人口，就各自的诉讼主张均未提供合法有效的证据证实其拥有争议土地的使用权。桑李左虽系农村户口，但没有提供合法有效的农村土地承包证或者其他有效证据证明对争议地具有使用权，普三妞、桑李左、李茶份的诉讼主张不能成立，依法不予支持。第三人马荣高虽然有争议土地的使用土地申请和相关部门准予使用土地批复，但没有合法土地使用权手续。第三人镇卫生院曾经在争议地管理使用过，但未提供有效证据证明对争议地具有使用权。市政府和州政府根据该争议地的历史和土地使用情况，依照国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，依法作出《处理决定》和《复议决定》，确认争议地为国有土地的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回普三妞、桑李左、李茶份的诉讼请求。普三妞、桑李左、李茶份上诉称，一审法院认定事实不清。本案的争议地普三妞、桑李左自1972年起就一直在使用，李茶份家是从1979年起开始使用。当初为了支持政府搬迁，几个组无偿将农场让与镇政府，但是并不能改变政府周边的土地性质。一审法院适用法律错误。上诉人要求确认的是土地使用权，并非土地所有权，因此本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定。市政府提交的调查笔录是其法制局等机关进行调查并制作的笔录，且部分调查笔录的询问对象是已退休和未退休的政府工作人员，与其有利害关系，其证言不可信，因而不能作为定案依据。请求：1.撤销一审法院作出的（2018）云33行初1号行政判决；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。市政府答辩称，上诉人的上诉事实与客观事实不符，应予以驳回。镇政府搬迁所在土地符合当时州、县政府及土地划拨适用政策，其周边的土地由卫生院、供销社、缝纫社等机关单位管理使用，其余空闲地由职工家属逐年开垦耕种。普三妞、李茶份的丈夫作为原供销社的职工，非农业人口，虽有开挖耕种的事实，但是不能取得土地使用权证，桑李左系湾桥组集体经济组织成员，虽有耕种事实，但也没有主张土地使用权的主体资格。市政府作出的《处理决定》适用法律正确。市政府的调查处理程序合法。请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。州政府答辩称，州政府作为复议机关，依法接受了普三妞、桑李左、李茶份复议申请，在法定期限内作出了复议决定，程序合法。在复议过程中，认真审查，认定事实清楚，证据确实充分。请求驳回上诉，维持原判。诉讼费用由普三妞、桑李左、李茶份自行承担。马荣高陈述称，市政府及州政府认定普三妞、桑李左、李茶份在争议土地上没有使用权是正确的，该三人是否在争议土地上耕种过，与马荣高没有关系。土地是原上江乡人民政府依法收回推平后批给马荣高的，马荣高已经到原泸水县人民政府和泸水县国土资源局办理了相关土地使用批复，也到泸水县建设局审批了规划图。请求支持市政府的《处理决定》和州政府的《复议决定》，维持一审判决，维护马荣高的合法权益。镇卫生院当庭陈述称，其同意上诉人的意见。一审中普三妞、桑李左、李茶份向法院提交了《处理决定》、《复议决定》、怒江州农业局关于咨询函的回复、证人证言等二组证据材料；市政府向法院提交了产权调查报告、房屋申请登记审批表等三十六组证据材料；市政府向法院提交了土地权属现场勘查图、询问笔录等十组证据材料；州政府向法院提交了复议申请书、复议决定书作为证据材料；第三人马荣高、镇卫生院一审未提交任何证据。一审法院对各方当事人所提交证据的审核认定正确，本院予以确认。各方当事人在二审时未提交新证据。一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。本院认为，依据《土地权属争议调查处理办法》第十九条“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”,第二十条“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”的规定，本案中，普三妞、桑李左、李茶份除了对争议地曾有耕种管理事实以外，未能提供任何证据证明其对争议地有权属来源依据。《处理决定》及《复议决定》认定普三妞、桑李左、李茶份对争议土地没有土地使用权认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉理由无相应的事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，本院予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人普三妞、桑李左、李茶份负担。本判决为终审判决。审判长  桂蕾审判员  赵霁审判员  邹倩二〇一八年十二月二十一日书记员  詹涛