北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京01行初621号原告北京科住物业管理有限公司，住所地北京市海淀区中关村南三街**综合楼**907。法定代表人邹立民，董事长。委托代理人谷辽海，北京市辽海律师事务所律师。委托代理人蔡晓霞，北京市辽海律师事务所律师。被告中华人民共和国财政部，，住所地北京市西城区三里河南三巷**法定代表人刘昆，部长。委托代理人李亘，中华人民共和国财政部工作人员。委托代理人梁君，北京大成律师事务所律师。第三人中国科学院国家天文台，，住所地北京市朝阳区大屯路**法定代表人赵刚，副台长。委托代理人高杰，中国科学院国家天文台工作人员。委托代理人刘震宁，国浩律师（北京）事务所律师。第三人中央国家机关政府采购中心，住所，住所地北京市西城区西章胡同**院**楼**div>法定代表人何长江，主任。委托代理人周雅雯，中央国家机关政府采购中心工作人员。第三人北京信科联物业管理有限公司，住所，住所地北京市海淀区莱圳家园**楼****div>法定代表人王大山，董事长。委托代理人王俭娣，女，1982年12月12日出生，汉族，北京信科联物业管理有限公司员工，住黑龙江省友谊县。原告北京科住物业管理有限公司（以，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月24日立案后，在法定期限内向被告财政部送达了起诉状副本和应诉通知书。第三人中国科学院国家天文台（以下简称国家天文台）、中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）、北京信科联物业管理有限公司（以下简称信科联公司）因与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告科住物业公司的法定代表人邹立民及其委托代理人谷辽海、蔡晓霞，被告财政部的委托代理人李亘、梁君，第三人国家天文台的委托代理人刘震宁，第三人国采中心的委托代理人周雅雯，第三人信科联公司的委托代理人王俭娣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年5月16日，被告作出财复议〔2017〕84号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定）。该被诉复议决定的主要内容为：原告不服被告于2016年12月23日作出的《财政部投诉处理决定书》（财库〔2016〕225号，以下简称投诉处理决定），向被告提出行政复议申请，请求撤销投诉处理决定，责令被告在法定期限内重新作出处理。被告认为：一、根据《政府采购供应商投诉处理办法》第七条、第八条、第十条的规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意可提起投诉。被告受理信科联公司的投诉后，从投诉事项是否可以支持投诉请求的角度对投诉事项进行了审理，对投诉请求进行了回应，整个投诉处理程序均围绕投诉事项是否属实、投诉请求是否能成立进行审查。二、被告受理投诉后，先后向原告印发了提出答复通知书、进一步调取证据通知书，原告分三次向被告提交了相应说明及证据依据，投诉处理程序保障了原告的陈述、申辩权利，听取了原告相关意见，适用政府采购法律法规作出相应处理决定。三、原告在投标文件中提供了具体70人人员名单及相应的证书、资格证取得情况的证明文件，该部分内容并非简单的对招标文件有关“仅需提供人员素质结构表”相关要求的简单响应，且经评审，该部分内容已被评审专家作为原告投标文件“正偏离响应”内容，相应项打分为满分。基于此，原告不能以招标文件未作相应要求而对抗其已提交的投标文件中“正偏离响应内容”。四、根据招标文件内容，承诺函为标*项属于实质性响应项。根据原告投标文件承诺函内容、投标文件中“全部无偏离”说明以及有关“承诺接受招标文件中《中标合同》的全部条款且无任何异议”，并对照《中标合同》相关条款内容，原告投标文件中提供的“项目经理”、“主要管理岗位”和“专业操作人员”为其保证不会更改的，中标后一定到岗的人员。原告在计算70人人力成本时，将上述相关人员的社保费用已计算在内。经查，原告投标文件中“拟配备保洁主管”裴某某、“拟配备的消防中控员”曹某、郭某某、程某、杨某某及“拟配备配电值班员”莫某某、刘某某、吴某、吉某某并非由原告缴纳社保。另外，原告以“正偏离响应方式”提供了“拟配备保洁主管”、“拟配备的消防中控员”以及“拟配备配电值班员”持有的相关证书，在评审阶段，所有专家给其相应项均打满分，影响了最终得分，属于提供虚假材料谋取中标的情形。五、根据招标文件，服务分项报价表及4个附表为实质性响应项。根据招标文件第58页附表1“员工工资福利及法定计提费用明细表注”内容及原告投标文件第112页至113页内容，法定计提费用应符合国家及北京市相关政策规定。以原告投标文件第112页至113页填写的人员配置、每月人均费用标准以及每月费用标准计算得出，原告投标文件中提供的该部分法定计提费用过低。根据原告投标文件第16页至24页提供的审计报告、原告在《对财库便函〔2016〕338号通知书的意见及答复》中提供的增值税缴纳申报表以及原告投标文件第110页至111页服务分项报价表内容，该表中第8项税金项每月报价以及总价（总服务期）数额过低。即使税金为预估项，原告预估时也应根据其以往纳税情况及相关法律规定进行合理预估。因此，原告投标文件中服务分项报价表税金项以及附表1中法定计提费用填报存在虚假，原告有关“相关内容为预估，不属于虚假”的主张不能成立。另外，招标文件中“漏缺少项属于让利”的说明对应为利润降低或减少，所让与的应该是利润，法定税金属于依法应缴纳的税负，不属于可让利范围。六、根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第三条的规定，原告提供的投标文件应为真实的，其中标也应建立在提供真实投标文件的基础上。投标文件中的相关税金，即使属于对未来事项的预估，也应基于合理的事实依据或者法律依据。被告作出投诉处理决定前，依法告知原告相关事项，听取了原告陈述、申辩，保障了原告程序权利，基于此，被告作出投诉处理决定事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确，内容适当。七、2016年9月21日，被告受理了投诉，并向国家天文台、国采中心及原告印发提出答复通知书，2016年11月8日，向原告印发进一步调取证据通知书并抄送信科联公司，于2016年12月23日作出投诉处理决定，不符合《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条有关财政部门作出投诉处理决定法定期限的规定。八、提起行政复议的同时，原告向被告提出停止执行被复议行政行为申请书，经审查，被告不予支持该请求。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项的规定，确认被告于2016年12月23日作出的投诉处理决定违法。原告科住物业公司诉称：1．被诉复议决定超越了信科联公司投诉请求事项的范围。信科联公司的投诉事项为科住物业公司中标价低于成本价，属于以不正当价格竞争，被告未针对此投诉事项展开审查；2．被诉复议决定认定原告的投标文件“正偏离响应”招标文件没有法定的或者约定的依据；3．招标文件仅要求提供项目经理的社保证明材料，并没有要求提供其他人员的社保证明。被诉复议决定武断地认定原告在计算70人的人力成本时，全部服务人员的社保费均已计算在内。原告对70人的安排仅是今后工作的计划，原告会根据具体工作进行相应的调整；4．税金的计算仅是预估，其正确与否不涉及虚假材料的问题；5．关于中国科学院国家天文台物业服务项目投诉的补充情况说明、对财库便函〔2016〕338号通知书的意见及答复不是在投标过程中出现的，无法证明原告以虚假材料谋取中标；6．国采中心在发布原告中标的公告信息后，又组织原来的评标委员会重新对采购标的进行评标违法；7．被告调取的大多数证据未向原告出示，也没有听取原告和其他利害关系人的申辩，程序违法。故请求法院依法撤销被告于2017年5月16日作出的被诉复议决定。原告在举证期限内未向本院提交证据。被告财政部辩称：1．被告具有作出被诉复议决定的法定职责；2．投诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当，但超出法定期限；3．被诉复议决定的作出符合法定程序；4．原告起诉的事实和理由不能成立。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1．质疑答复材料；2．投诉书；3．国家天文台、国采中心的回函；4．关于中国科学院国家天文台物业服务项目投诉的情况说明；5．关于中国科学院国家天文台物业服务项目投诉的补充情况说明；6．对财库便函〔2016〕338号通知书的意见及答复以及增值税纳税申报表；7．社保缴纳记录；8．招标文件（正本）；9．投标文件（正本）；10．评标报告（副本），证据1-10证明投诉处理决定认定事实清楚、证据确凿，法律依据正确，内容适当。11．财库便函〔2016〕269号提出答复通知书及签收单；12．财库便函〔2016〕270号提出答复通知书及签收单；13．财库便函〔2016〕338号进一步调查取证通知书及签收单；14．投诉处理决定签收单、送达回证，证据11-14证明投诉处理决定的作出超出法定期限，被告作出确认投诉处理决定违法的被诉复议决定于法有据。15．行政复议申请材料及接收单；16．行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及其邮寄送达凭证；17．行政复议答复书及证据材料；18．关于第三人参加行政复议通知书书面意见和证据材料；19．原告补充提交的3份咨询报告；20．原告提交的行政复议补充意见；21．延期作出行政复议决定告知书及其邮寄凭证、送达回证；22．被诉复议决定的邮寄送达凭证，证据15-22证明被诉复议决定程序合法。被告认为其提交的证据10属于涉密文件，请求不公开予以质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条的规定，本院决定对被告提交的证据10不向原告及第三人证据交换，亦不在公开开庭时质证，由本院对该证据进行审查。第三人国家天文台陈述称：服从法院判决。第三人国采中心、信科联公司陈述称：同意被告的意见。上述第三人在举证期限内均未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据19、20的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可证明目的；原告对被告提交的其他证据的关联性、证明目的均不认可。国家天文台对被告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性均认可，证明目的由法院认定。国采中心、信科联公司对被告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。本院对证据认证如下，被告提交的所有证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理，本院查明如下事实：2016年8月29日，信科联公司向国采中心提出质疑函，质疑科住物业公司在国家天文台物业服务项目中的投标报价属于不正当价格竞争。其质疑的主要理由为科住物业公司的最低工资、社会保险及税金的费用总额已经超过其投标报价，再加上行政办公费用、服装费、卫生清洁费、耗材费等已远超其投标报价。2016年9月7日，国采中心作出质疑答复通知书，认为科住物业公司的投标报价不合理，且不符合国家相关税收规定，建议拒绝科住物业公司的投标。本项目后续事项将依法进行处理。信科联公司不满意国采中心对其作出的上述答复，于2016年9月19日向被告财政部提出投诉，投诉事项为科住物业公司投标报价低于成本价，属于以不正当价格竞争。2016年9月21日，被告向原告作出提出答复通知书，要求原告就投诉事项和有关情况提交书面说明，并提供相关的证据材料和法律依据。2016年9月23日，原告作出关于中国科学院国家天文台物业服务项目投诉的情况说明。该情况说明的主要内容为：1．原告基础岗位的物业服务人员类别多样，其中包含“4050”人员、下岗职工、内退人员和在原告处工作但编制在中科院各研究所的事业编制离岗安置职工。这些人员的社保费用由其原单位负责缴纳，原告不需要承担此类人员的社保费用，这使得原告成本得到大幅度降低。2．目前缴纳的是增值税而不是营业税，税金要依据公司整体运营情况进行缴纳，税率为非固定税率。原告经营项目多元化，业务涵盖多个板块，在营改增税制改革后，原告实际缴纳的税金可以通过公司整体的进项税与销项税进行抵扣，降低了原告税金缴纳金额，成本得到了降低。2016年9月30日，科住物业公司向被告提交关于中国科学院国家天文台物业服务项目投诉的补充情况说明，作出两点补充：1．除2016年9月23日情况说明中的科住物业公司不需要承担社保费用的人员外，退休返聘人员的社保费用原告也不需要承担，并提供了原告不需要承担上述人员社保费用的263人名单。2．税金问题。提供了一张原告缴纳增值税的电子缴纳付款凭证。2016年11月8日，被告向原告作出财库便函〔2016〕338号进一步调查取证通知书，要求原告提供2014年、2015年、2016上半年的增值税纳税申报表和营业税纳税申报表，就有关情况向被告提交书面说明，并提供相关的证据材料。2016年11月15日，原告作出对财库便函〔2016〕338号通知书的意见及答复。其主要内容为：1．被告要求原告提供2014年、2015年、2016上半年的营业税纳税申报表，经原告财务部门核实，营业税无纳税申报表，故原告无法提供。2．自2016年5月1日起，原告不再缴纳营业税，仅缴纳增值税。涉案项目的招标公告于2016年7月29日发布，项目的履行期间为2016年9月1日-2019年8月31日，原告在为涉案项目提供服务期间，只需缴纳增值税。2014年、2015年、2016上半年的营业税缴纳情况与本项目无关。之前缴纳的营业税为固定税率无抵扣，现行的增值税为可抵扣进项税的浮动税率，二者之间没有必然的联系。3．根据被告要求，提供了相关月份的增值税纳税申报表，并统计了原告2016年5月-10月的实际增值税税率。投标报价时，原告以其营改增以后的2016年5、6、7月份的增值税税率为基础，综合考虑了原告所有业务板块业务对增值税浮动的影响进行报价。原告关于税金的报价符合现行法律法规及规章的要求，不存在违法行为。2016年12月23日，被告作出投诉处理决定，认定科住物业公司在投标时提供了不实的材料且不能合理说明理由，在质疑、投诉答复中仍无法合理说明理由且提供不实信息，情节比较严重，属于政府采购法第七十七条第一款第一项“提供虚假材料谋取中标”的情形，决定责令国家天文台废标并重新开展采购活动。对科住物业公司以虚假材料谋取中标的行为另行处罚。对科住物业公司可能涉嫌违法纳税的问题将移交有关部门处理。科住物业公司不服被告作出的投诉处理决定，于2017年2月13日向被告提出行政复议申请，请求撤销上述投诉处理决定书，在法定期限内重新作出处理。2017年2月15日，被告负责法制工作的机构收到并受理了原告的行政复议申请。同月22日，被告作出行政复议答复通知书及第三人参加行政复议通知书。2017年3月3日，被申请人财政部作出行政复议答复书。2017年4月12日，被告作出延期作出行政复议决定告知书，并将该告知书送达了原告及相关当事方。2017年5月16日，被告作出被诉复议决定，认定上述投诉处理决定的作出超出法定期限，依据行政复议法第二十八条第一款第三项的规定，确认投诉处理决定违法。原告于同月18日签收被诉复议决定。另查明，《政府采购质疑和投诉办法》第四十五条规定：“本办法自2018年3月1日起施行。财政部2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）同时废止。”本院认为：根据行政复议法第十四条的规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。根据政府采购法第五十八条的规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。据此，被告具有处理原告针对被告作出的涉案投诉处理决定提出的行政复议申请的职责。关于原告投标文件中的70名工作人员的社保缴纳情况是否虚假的问题。本案原告在投标文件中提供了70名工作人员的具体名单，社保费用亦是按照70人进行计算。但投标文件按照70名工作人员所计算出来的社保缴纳费用，已经低于北京市最低的社保缴纳费用标准，因此存在明显不合理之处。虽然原告称整个公司并不需要承担所有工作人员的社保费用，从而会降低整个公司的运营成本，并提供了公司不需要缴纳社保的263人名单。但是，本案只涉及国家天文台物业服务项目，原告应当解释和说明的是其投标文件中所列明的70名人员的社保缴纳费用情况，而原告所提供的263人名单中，仅有几个人在本案投标文件所列70名人员的范围内，不足以解释投标文件中所列70名人员的社保缴纳费用存在的不合理之处。而且，从质疑、投诉程序一直到诉讼程序，原告仍未能就其投标文件中所列具体70名人员的社保缴纳情况作出合理解释。据此，被告认定原告提供的社保缴纳情况虚假，具有谋取中标的故意，并无不当。关于原告投标文件中税金项是否虚假的问题。按照原告投标文件中的纳税情况，原告的整体税负率不足3％，已经明显低于我国物业服务企业的平均税负率。对此不合理之处，原告主张其投标报价中的税金项是按照全面营改增以后的2016年5、6、7月份的增值税税率为基础，综合考虑了公司所有板块业务对增值税浮动的影响进行的报价，公司通过整体的进项税与销项税进行抵扣，从而降低了原告税金缴纳金额。但根据《营业税改征增值税试点实施办法》第十五条第一项的规定，纳税人发生应税行为，除本条第二项、第三项、第四项规定外，税率为6％。原告对涉案项目的纳税税额进行预估时，应当根据其以往相当长时间内的纳税情况以及相关法律规定进行合理预估。而2016年5、6、7月份是国家营业税改为增值税的过渡期间，实行特殊的抵扣政策，原告在投诉处理中主张其根据该特殊时期的增值税税率并结合公司整体纳税情况进行预估，显然不具有合理性，被告据此认定原告提交的投标文件中的税金项虚假，具有谋取中标的故意，并无不当。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条规定，财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。本案中，被告于2016年9月21日受理投诉，于2016年12月23日作出涉案投诉处理决定，超过前述规章规定的30个工作日的期限。涉案投诉处理决定程序违法，但不影响该投诉处理决定结论的正确性，被告依据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，确认涉案投诉处理决定违法并无不当。被告在受理行政复议申请后，履行通知被申请人答辩、通知第三人参加复议等程序，根据各方提交的书面意见及证据材料进行审查，在法定期限内作出被诉复议决定并送达给当事人，履行了行政复议法的程序规定。关于被诉复议决定认定的原告提供虚假材料谋取中标是否超越信科联公司投诉请求事项范围，以及投诉处理决定是否程序违法的问题。信科联公司的投诉事项是科住物业公司的投标价明显低于成本价，属于以不正当价格竞争，其投诉事项涉及科住物业公司投标文件中的工资、社会保险及税金等费用不合理等问题。被告针对上述投诉事项展开调查，认定原告的投标文件存在虚假，据此作出投诉处理决定。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十五条规定，财政部门在处理投诉过程中，发现被投诉人及其工作人员、评标委员会成员、供应商有违法行为，本机关有权处理、处罚的，应当依法予以处理、处罚；本机关无权处理的，应当转送有权处理的机关依法处理。根据该条规定，财政部门在处理投诉过程中发现被投诉人存在其他违法行为，其有权处理的应当依法予以处理。被告在处理信科联公司投诉科住物业公司投标价明显低于成本价，不正当价格竞争一案中，发现原告存在提供虚假材料的事项，其有权依据《政府采购供应商投诉处理办法》第二十五条的规定作出处理。但被告发现该问题拟作出处理决定前，应当将作出决定的具体事实、理由和依据明确告知原告，以保证原告针对该问题进行有针对性的陈述申辩。本案被告受理信科联公司的投诉后，向原告作出了提出答复通知书，为查明相关事实，又向原告作出了进一步调查取证通知书，原告针对信科联公司的投诉事项分三次向被告提交了相应的说明及证据。但被告作出投诉处理决定的理由与信科联公司的投诉理由不一致，被告作出投诉处理决定前，并未将投诉处理决定认定的理由和依据告知原告。故本院认为投诉处理决定程序违法，被告作出的被诉复议决定对投诉处理决定中存在的上述问题未予指出，应予确认违法。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认被告中华人民共和国财政部于二○一七年五月十六日作出的财复议〔2017〕84号行政复议决定违法。案件受理费50元，由被告中华人民共和国财政部负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。审判长  魏浩锋审判员  杨晓琼审判员  范术伟二〇一八年十二月二十一日法官助理祝飞宇书记员郝昊嵩