江西省上饶县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）赣1121行初119号 原告向渊明，男，1989年5月14日出生，汉族，住江西省上饶市信州区。 委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师，特别授权。 委托代理人向建华，男，1963年10月1日出生，汉族，住江西省上饶市信州区，系向渊明父亲，特别授权。 被告上饶市信州区房屋征收补偿办公室，住所地上饶市赣东北大道****，统一社会信用代码123609030718372705。 法定代表人袁振，该办公室主任。 委托代理人周红伟，江西贤和律师事务所律师，一般代理。 委托代理人林婧，江西贤和律师事务所实习律师，一般代理。 原告向渊明诉被告上饶市信州区房屋征收补偿办公室（以下简称信州区征补办）房屋行政协议一案，于2018年9月4日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭审理了本案。原告向渊明的委托代理人刘云、向建华被告信州区征补办的委托代理人周红伟、林婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向渊明与被告信州区征补办于2016年10月9日签订了《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》。原告认为该房屋征收补偿协议无效，向本院提起诉讼。 原告向渊明诉称，2016年9月24日，信州区人民政府作出[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，确定被告为征收部门，原告合法拥有的国有土地上的房屋在该征收范围之内，被告和原告于2016年10月9日签订了《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》，被告与原告签订的协议应属无效，具体理由如下：一、被告与原告签订的协议不符合公共利益的要求，违背了法律的强制性规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。同时依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条可知，市、县级人民政府征收个人单位房屋的前提条件是“为公共利益所需”。所谓的公共利益项目，一是由政府组织实施；二是公共事业，即面向社会直接或间接提供公共服务；三是不以营利为目的。但根据上饶市保障性住房投资建设有限公司桐子坞棚户区改造项目部作出的《上饶市桐子坞棚户区改造项目基本情况介绍》可知，此次桐子坞棚户区改造包含商住面积10.03万平方米；其次，从上饶市保障性住房建设有限公司的融资方式也可看出，该项目建设存在商业投资，属于商业开发。显然，对于涉案房屋征收，被告是打着“棚户区改造”的形式，实质上是进行商业开发，这明显不符合公共利益的要求，也损害了广大被拆迁户的利益，违背了国家的强制性法律规定，所以，被告与原告签订的房屋征收协议不符合公共利益的要求，违背了法律的强制性规定，该协议应属无效。二、被告超越经营范围负责国有土地上房屋征收与补偿工作，其不具备与原告签订涉案协议的行政主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。本案中，根据被告的事业单位法人证书及饶信编发[2013]27号《关于成立上饶市信州区房屋征收补偿办公室的通知》可知，被告的主要职责是负责信州区范围内集体土地上的房屋征收与补偿的具体工作。据此可知，对于国有土地上的房屋征收与补偿工作，被告无权负责，被告与原告签订涉案协议的行政行为缺乏事实与法律依据。本案被告与原告签订涉案协议的行政行为应确认无效。三、该协议书签订的程序违法，该协议书因签订的是空白的文书，之后完整的协议书并未送达给原告，所以，该协议书对原告来说不具有法律效力。且原、被告签订的协议书因牵涉到共同财产没有经其他共有人同意，故该协议书无效。特诉请：一、请求确认原告与被告于2016年10月9日签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》无效；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向渊明向本院提交了下证据：第一组证据：1、原告身份证、户口本复印件；2、房产证复印件；3、原、被告于2016年10月9日签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》，以上证据证明原告诉讼主体适格，与本案的协议有利害关系； 第二组证据：1、上饶市保障性住房投资建设有限公司桐子坞棚户区改造项目部作出的《上饶市桐子坞棚户区改造项目基本情况介绍》；2、2016年2月22日，上饶市国有资产经营公司与上饶市保障性住房投资建设有限公司签订的《融资意向协议》；3、上饶市规划局出具的涉案项目建设工程规划许可证作废证明；4、江西银行上饶分行的对账单，以上证据证明被告打着棚户区改造的名义实际上是进行商业开发，不符合征收的公共利益基本要求，违背了法律的强制性规定，而且所涉及的有关回购房因为规划已经作废，有可能涉及到损害被征收人的合法权益，且江西银行出具的对账单所显示的征收项目也不是涉案中的棚户区改造项目； 第三组证据：1、被告的事业单位法人证书；2、饶信编发[2013]27号《关于成立上饶市信州区房屋征收补偿办公室的通知》，证明被告超越职权范围，没有权利与原告签订房屋补偿征收协议； 第四组证据：1、选定评估机构通知函；2、评估会议的照片，证明被告还没有对房屋进行评估的情况下就签订涉案协议，没有事实和法律依据，损害原告的合法权益，违背了国务院（2011）590号规定。 被告信州区征补办辩称，一、上饶市桐子坞棚户区改造项目“符合公共利益之需要”已被法院生效判决所确认。根据江西省高级人民法院作出的（2018）赣行终9号《行政判决书》“本院认为”部分的表述，“虽然社会稳定风险评估未经政府常务会议讨论决定构成程序不当，但因涉案征收项目系棚户区改造项目，涉及公共利益。”因此，该份生效判决书已经确认了上饶市桐子坞棚户区改造项目符合公共利益的需要。故，被答辩人作为该项目的被征收人，答辩人与其签订的涉案协议亦符合公共利益的要求，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。二、根据《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（饶信府字［2016］102号），答辩人作为上饶市桐子坞棚户区改造项目的征收部门，其主要职责就是根据上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿方案的规定与被征收人签订补偿协议。再根据“饶信编发【2013】27号《关于成立上饶市信州区房屋征收补偿办公室的通知》”，已明确上饶市信州区房屋征收补偿办公室的主要职责，其中包括“负责拟定区政府确定的需进行房屋征收建设项目的征收补偿安置方案，报区政府论证；公开征求群众意见；负责将区政府作出的征收决定进行公告，同时公布征收补偿安置方案；依据房屋征收与补偿安置方案入户开展工作，逐户签定征收补偿安置协议，并负责将补偿款及时支付给被征收人，办理好相应手续。承办区委区政府、市房管局交办的其他事项”。从上述通知中可以看出，上饶市信州区房屋征收补偿办公室的主要职责并非仅仅针对集体土地上房屋征收与补偿工作，也包含了国有土地上的房屋征收与补偿工作。三、对原告主体资格无异议，对案件起诉期限有异议，本案签订协议于2016年10月9日，已超过一年多，超过了法定的起诉期限。四、根据原告提交的房产证复印件，涉案房屋实际产权人为向建华，不存在其他共有人，因此被告与原告签订涉案协议真实合法有效。五、协议书自双方签订盖章之日起生效，是否送达并不影响协议的效力，且被告未向原告送达涉案协议书是因为原告未按照协议约定及时履行搬迁交房的义务。综上所述，答辩人具备与被答辩人签订涉案协议的主体资格，且双方签订的协议符合公共利益的要求，不存在合同无效的情形，被答辩人的诉讼请求和理由均无事实根据及法律依据，请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告信州区征补办向本院提交了以下证据：第一组证据：1、江西省高级人民法院作出的（2018）赣行终9号行政判决书，证明上饶市桐子坞棚户区改造项目“符合公共利益之需要”，已被法院生效判决所确认；2、上饶市信州区房屋征收补偿办公室与向渊明签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》，3、上饶市信州区房屋征收补偿办公室与向渊明签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目被征收户回购房屋协议》，证明原告作为桐子坞项目的被征收人，其已与被告自愿签订了补偿协议及回购协议，该协议系双方真实意思表示，不存在违背法律、行政法规强制性规定的情形，协议书合法有效；4、领款委托书、领条、江西银行进账单，证明涉案协议已经实际履行。 第二组证据：1、《上饶市信州区人民政府关于对桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（饶信府字[2016]102），证明国有土地房屋征收决定已明确被告上饶市信州区房屋征收补偿办公室是本项目的征收部门，根据征收决定第六条，房屋征收部门、被征收人应当按照《上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定，签订补偿协议；2、事业单位法人证明；3、饶信编发[2013]27号《关于成立上饶市信州区房屋征收补偿办公室的通知》，证明上饶市信州区房屋征收补偿办公室的主要职责并非针对集体土地上房屋征收与补偿工作，也包含了国有土地上的房屋征收与补偿工作。 经庭审质证，被告信州区征补办对原告向渊明提交的证据质证认为：对第一组证据三性无异议，证明对象有异议。原告提供的房产证复印件以及补偿协议书恰好证明向建华是涉案房屋的实际产权人，涉案协议也是原告本人签订，是原、被告双方真实意思表示。第二组证据，对于证据1三性以及证明对象均有异议，原告未提供证据材料的原件，该份证据与本案无关联，上饶市桐子坞棚户区改造项目符合公共利益已被法院生效判决确认，对证据2融资意向书三性及证明对象均有异议，原告未提供证据原件，根据证据2的内容，甲方是上饶市国有资产经营公司，该公司是一家国资企业，桐子坞项目向该公司融资并不能证明该项目存在商业投资，证据3三性及证明对象均有异议，原告没有提供原件，该份证据与本案无关联，规划废止并不能证明桐子坞项目不符合公共利益。根据原告提供的2018年5月14日上饶市规划局出具的建设用地规划许可证，该份证据只是注明了2015年7月28日办理的用地规划许可证及附图作废，并不能证明涉案项目的安置房无法按期交付，不存在损害原告利益的可能性。证据4三性及证明对象均有异议，原告未提供原件，且根据原告提供的复印件，收款人为向渊明，恰好证明了被告已向原告支付房屋征收补偿款，涉案协议已经实际履行。对第三组证据证据1、2的三性均无异议，证明对象有异议，根据证据2显示，该份证据共有16个条款，其中只有部分条款将被告的职权限定于集体土地上房屋征收，其他条款均未作出类似限定，表明被告也是可以从事国有土地上房屋征迁的。对第四组证据证据1三性及证明对象均有异议，该份证据与本案无关联且未提供原件，该份证据证明被告依法通知被征收人参加评估机构选定会议，并不能达到原告的主张被告未对其房屋举行评估的目的。对证据2三性及证明对象均有异议，该份证据照片未注明拍摄时间、地、地点摄人员，且根据原告提供的该份证据恰好证明被告召开了评估机构选定会议，是依法展开的征收工作。 原告向渊明对被告信州区征补办提交的证据质证认为：被告提交的证据已经超过了举证期限，因为原告收到法院的传票是9月13日，被告提交的证据是10月9日，根据证据规则的规定，被告超期举证应当视为没有提交任何证据。但是对被告提交的证据进行进一步说明。对第一组证据：证据1与本案没有关联性，对于证据2、3合法性、真实性、关联性不予认可，因为该份协议书并没有送达给原告，协议书一式六份应当有一份送达给原告才生效，且该协议是行政协议，根据行政执法的原则，应当送达给原告才有法律效力。该份协议书签字笔迹不一致，协议是违背了当事人的真实意思表示，有矛盾冲突。对于领款委托书、领条的真实性不予认可，这两份证据是被告伪造的，涉嫌伪造证据，因为该领条验收人只有半个签字，上面的日期和下面的日期不对称，而且从进账单上有模糊的印的痕迹，有文字与领条相对应的，可能是印上去的，但是领条上就没有了，请法庭核实。所以这两份证据是通过其他材料复印上去的。领款委托书正常是委托人和被委托人共同签字，所以在没有被委托人签字的情况下不成立。对于第二组证据中的证据1合法性和证明目的不予认可，根据行政执法的规定，行政机关作出行政行为必须有明确规定，法无明确规定即禁止，所以仅凭征收决定不足以说明被告有签订协议的权利，因为行政行为要通过法律授权。证据2、3证明目的不予认可，足以说明被告不具备签订协议的权利。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举的证据经质证无异议部分予以确认。原告所举的第二组证据未提供证据原件或加盖保存部门的印章，不具备证据的形式要件，不符合证据的客观性，且无法达到被告实际系进行商业开发，违背公共利益要求及法律的强制性规定的证明目的，不予采信。原告所举的第四组证据中的证据1未提供证据原件，不具备证据的形式要件，不符合证据的客观性、关联性，证据2照片未注明拍摄时间、地、地点摄人员，不符合证据的客观性、关联性，该组证据不能达到其所述的证明目的，不予采信。因原告提供的被告送达地址错误，本院第一次向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料邮件被退回。本院于2018年9月27日再次向被告送达起诉状副本、应诉通知书等材料，被告于10月9日提交答辩状和证据未超过举证期限，原告异议不成立。被告所举的第一组证据中的证据1、2、3以及第二组证据中的1、2、3符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。被告所举的第一组证据中的证据4，虽然被告认为该证据系伪造，但未提供相应证据予以佐证，异议不成立，对该证据予以采信。 经审理查明，原告向渊明与向建华系父子关系，向建华与向玉虹系父女关系。向建华位于江西省上饶市信州区桐子坞三路35号有房屋一幢，没有土地使用证，房产证上登记为房权证上饶市字第××号，房屋为砖混结构，层数1-3层，建筑面积为136.52平方米，共有人一栏未填写。2016年9月24日，信州区人民政府进行上饶市桐子坞棚户区改造项目，向建华的上述房屋在该征收范围之内。2016年10月9日，原告向渊明与被告信州区征补办签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》约定：被征收住宅房屋为桐子坞3路35号面积为140㎡房屋；征收补偿方式为货币补偿或回购房屋预先补偿，付款方式为补偿金额238,286元，征收补偿协议生效后，甲方先支付乙方约50%的补偿款，余款待乙方房屋搬迁完毕经甲方验收合格后一次性付清。该协议还对搬迁期限、契税优惠政策等作了约定。原告向渊明在该协议书上签字并捺印确认。协议签订后，被告向原告家支付了部分补偿款238,286元，但原告未依约如期搬迁。现原告认为涉案协议应属无效，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，江西省高级人民法院已对饶信府字[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》进行了合法性审查。 本院认为，涉案协议系行政协议，属于人民法院的受案范围，行政协议确认无效之诉应属合同争议，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案争议焦点为：一、被告是否具备签订涉案协议的主体资格；二、涉案协议是否存在无效的情形；三、涉案房屋是否有其他共有人。 一、被告是否具备签订涉案协议的主体资格。本案被诉行政协议所涉房屋为国有土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，国有土地征收以及补偿安置工作分别由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施。根据饶信府字[2016]102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，被告作为上饶市桐子坞棚户区改造项目的征收部门，其主要职责就是按照上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿方案的规定与被征收人签订补偿协议。上饶市信州区人民政府作为县级人民政府，依法具有市政建设和旧城改造的法定职权，被告按照文件确定的职责与被告签订房屋征收补偿协议，并未超越职权范围，具备签订涉案协议的主体资格。 二、涉案协议是否存在无效的情形。1、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。原告主张涉案协议内容违背公共利益，但江西省高级人民法院作出的（2018）赣行终9号生效行政判决书已经确认饶信府字［2016］102号《上饶市信州区人民政府关于对上饶市桐子坞棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》的合法性，不存在违背公共利益等情形。2、原告主张被告在签订合同过程中存在评估程序违法等诸多行为，从而相关行政行为应予确认无效。但征收补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，依据经批准的征收补偿方案，结合被征收人及其财产的具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议，如果双方达不成一致意见，被征收人有权拒绝签订协议。故法律法规对协议签订程序没有明确规定，双方依据征收补偿方案确定的原则，合意即可签订。原告向渊明是具有完全民事行为能力的成年人，对周边同类房屋价值和自己被征收房屋的价值应当有基本的认知，如果不接受方案确定的补偿价，可以拒签协议且请求对被征收房屋予以评估后再签协议。向渊明与被告签订补偿协议，即表明其已认可该补偿款数额。3、原告认为其签订的涉案协议为空白协议，故协议未生效。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。被告提供有原告签字确认的涉案协议的原件，已经履行了相应的举证责任，原告无法提供证据证明其签订协议时，该协议为空白协议，应承担举证不能的后果。4、关于协议送达问题，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第四十四条第一款：“依法成立的合同，自成立时生效。”涉案协议应自原、被告双方签字确认起即生效，是否送达并不影响协议的效力，纵观本案征收补偿协议的内容，并不存在任何合同无效的情形，应系合法有效。 三、涉案房屋是否有其他共有人。位于江西省上饶市信州区桐子坞三路**的涉案房屋，房产证上登记房屋所有权人仅有向建华一人，共有人一栏亦未填写其子女向渊明、向玉虹的名字，现有证据无法证明涉案房屋为向建华、向渊明、向玉虹共有财产。向建华、向渊明、向玉虹与被告信州区征补办分别签订了《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》、《上饶市桐子坞棚户区改造项目被征收户回购房屋协议书》，是产权人向建华对民事权利进行处分的行为，但并不代表该涉案房屋产权为向建华、向渊明、向玉虹共有。故涉案房屋除向建华外，不存在其他共有人。 综上，原告向渊明与被告信州区征补办签订的涉案协议系双方真实意思表示，被告信州区征补办具备签订涉案协议的主体资格，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效。故原告向渊明请求确认2016年10月9日与被告信州区征补办签订的《上饶市桐子坞棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》无效没有事实和法律依据，应予驳回。因请求确认合同无效不适用诉讼时效规定，故被告辩称原告起诉已过起诉期限不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告向渊明的诉讼请求。 案件受理费4,874元，由原告向渊明负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。 审 判 长  徐亚英 人民陪审员  廖远贵 人民陪审员  连红根 二〇一八年十二月十八日 书 记 员  彭偲毓 提示： 判决生效后，请于自动履行期限届满前将执行款交本院执行款专用账户，开户单位：上饶县人民法院，开户账号：20×××75，开户银行：上饶银行城西灵山支行。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费至江西省上饶市中级人民法院，预交上诉费户名：江西省上饶市中级人民法院，开户行：上饶市农行饶东支行，账号：36×××14。 特别告知：在上诉期满七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。