云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）云08行初31号原告敖德忠，男，汉族，1957年9月8日生，农民，住址景东彝族自治县。被告景东彝族自治县人民政府。统一社会信用代码115327240152267586。地址景东彝族自治县锦屏镇玉屏路**。法定代表人胡其武，县长。委托代理人熊大江，景东彝族自治县人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。委托代理人李显辉，景东彝族自治县人民政府法制办公室副主任科员。代理权限：特别授权代理。第三人景东彝族自治县漫湾镇人民政府。统一社会信用代码11532724015227347J。。地址景东彝族自治县漫湾镇安乐村岔山街法定代表人姜贵勇，镇长。委托代理人杨成虎，景东彝族自治县市场监督管理局公务员。代理权限：特别授权代理。第三人白正祥，男，彝族，1967年9月8日生，农民，住址景东彝族自治县。第三人白正良，男，彝族，1965年10月2日生，农民，住址景东彝族自治县。第三人尹华山，男，汉族，1967年9月5日生，农民，住址景东彝族自治县。第三人尹华锋，男，汉族，1973年2月24日生，农民，住址景东彝族自治县。第三人宋兴强，男，汉族，1977年6月14日生，农民，住址景东彝族自治县。共同委托代理人自章云，云南银生律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告敖德忠因不服被告景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）行政复议决定争议一案，于2018年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2018年7月23日向被告景东县政府送达了起诉书副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭审理了本案。原告敖德忠，被告景东县政府委托代理人熊大江、李显辉，第三人景东彝族自治县漫湾镇人民政府（以下简称漫湾镇政府）委托代理人杨成虎，第三人白正祥、尹华山及第三人白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强共同委托代理人自章云到庭参加诉讼，第三人白正良、尹华锋、宋兴强未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。景东县政府景政行复决字【2018】第2号行政复议决定（以下简称县政府2号复议决定）认为：漫湾镇政府漫政裁字【2018】1号行政裁决（以下简称镇政府1号裁决）认定除超占溜槽外，申请人请求确认林地使用权具有事实和法律上的根据，根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十七条、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第三十三条的规定，裁决原景林权证字（2008）第022x号林权证项下东边界线点沿荒地头至罗毅界至3点切除超占公共溜槽宽7m，西边界线5点沿荒地边至5点切除超占公共溜槽宽7m外，其余使用权属于申请人敖德忠。该裁决没有按照《林木林地权属争议处理办法》（以下简称《林权争议处理办法》）的规定，进行全面充分的收集证据，且调查收集的证据无法证实申请人与第三人林地争议分界线的具体位置；漫湾镇政府在没有林权争议处理机构报送的处理意见书情况下就作出处理决定，程序不合法；漫湾林业服务中心向漫湾镇政府提交的《关于漫湾温竹村龙树组白正祥等户与敖德忠户林权纠纷的调查报告》没有认定事实、理由，未明确所适用的法律、法规及政策依据和证据依据，也未提出具体的处理意见且出具调查报告的时间倒置（调查报告应当在调查结束后提交，不应当在调查结束前就形成）；镇政府1号裁决适用法律不准确。（一）适用法律只用到条，没有适用到款；（二）《行政裁决书》应当适用《森林法》、《云南省林地管理条例》、《林权争议处理办法》作为处理林地权属争议的法律依据，不能仅适用《森林法》、《物权法》作为处理林地权属争议的法律依据。镇政府1号裁决四至界限认定不全面。裁决书中的界限只载明了东边和西边，没有载明北边和南边，敖德忠所属林地的四至界限没有全部认定和固定下来。综上，2018年2月22日作出的镇政府1号裁决，认定事实不清楚，证据不确凿，适用法律依据不准确，程序不合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1.2.3目之规定，决定：一、撤销漫湾人民政府于2018年2月22日作出的漫政裁字【2018】1号《行政裁决书》。二、责令漫湾人民政府自收到本决定书之日起60日内重新作出处理决定。原告敖德忠诉称：请求法院判决撤销县政府2号复议决定。主要事实：敖德忠与第三人白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强等五户林权纠纷一案，因第三人向景东县人民法院提起行政诉讼，景东县人民法院（2014）景行初字第4号行政判决以登记程序违法为由撤销了敖德忠持有的景林权（2008）第022x号证080001053xxx020204GIDYMSY号分证。敖德忠向漫湾镇政府申请确权，经过调查后，漫湾党委、政府多次组织调解未果。2018年2月22日作出镇政府1号裁决，第三人不服裁决申请复议，县政府2号行政复议决定，认定镇政府1号裁决事实不清楚，证据不确凿，适用法律依据不准确，程序不合法予以撤销。景东县政府复议决定违法，侵害敖德忠的合法利益，依法应当予以撤销。主要理由：一、审核认定证据错误。景东县政府审核认定的证据没有法律依据和证据理论支持。参照《最高人民法院关于民事证据的若干规定司法解释》证据理论，证据只要符合关联性、合法性、客观性，就是合法有效的证据。二、复议决定理由错误，与行政争议联系不密切。1、漫湾镇政府收集的证据已足以认定争议事实，双方地界已明确，裁决具有高度的盖然性证据支持；复议申请人所提供的证据不能证明自己的主张；民事证据，行政证据的证明标准是盖然性标准，而非是确实充分性标准。2、乡镇人民政府人少事多，承担的职责、职能是综合性的。《林权争议处理办法》第十九条规定的适用应当作限制性解释，只适用有于调解程序与裁决程序相分离的情形。片面地理解法条是法律适用错误的一种具体表现。3、景东县政府分不清行政处理程序中的“调查报告”与行政执法程序中的“调查终结报告”的区别，将二者混为一谈显然错误。在本案中，前者是工作组向领导汇报工作情况，后者是指行政执法机关案件查处结论性意见。4、景东县政府称裁决适用法律不准确，要求发条适用到款，列明所用相关法律法规的认识错误，引用条款应当根据实际需要灵活掌握，依据主要法律法规即可。5、被告称没有载明北边和南边，四至界限没有全部认定和固定下来，是不懂森林、林地、林木绘制技术的表现，裁决书标明的四至界限清楚明了，争议双方均能明白。三、草率复议，后果不堪设想。当前农村各种纠纷堆积如山，如果不及时处理，必将造成管理程序的极大混乱，后果不堪设想。景东县政府行政复议决定责令漫湾镇政府在60日内重新作出决定不现实。总而言之，景东县政府对行政证据把握不够，审核认定证据错误，复议决定损害敖德忠的正当利益，不利于乡镇纠纷调处。因此，请人民法院依法撤销县政府2号行政复议决定，责令县政府重新作出行政复议决定。原告敖德忠为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组证据询问向某笔录（复印件）。证明向某自留山与吴某2自留山平排的事实。第二组证据询问陈某1笔录（复印件）。证明集体用向某自留山置换给敖德忠事实。第三组证据询问李某2之笔录（复印件）。证明（1）集体用向某自留山置换给敖德忠事实；（2）向某1983年老山照上边分界线是打伞平路。第四组证据询问李某1笔录（复印件）。证明（1）集体用向某自留山置换给敖德忠事实；（2）宋兴良与吴某2地界争议结果：老领导吴某4指认双方地界是打伞屏路。第五组证据询问吴某2笔录（复印件）。证明向某家自留山上边到打伞平路，与吴某2家山林平行。第六组证据龙树村民小组林权制度改革实施方案（复印件）。证明目的：（1）新林权证的四至界限以老林权证四至界限为依据；（2）集体用向某自留山置换给敖德忠事实。第七组证据询问吴某1笔录（复印件）。证明（1）集体用向某自留山置换给敖德忠事实；（2007）年林改期间双方没有林界争议。第八组证据陈某2证词（复印件）。证明（1）半山平路是指罗元富自留山顶打伞树起沿吴某2茶地口至大石头花岩××放牧路；（2）尹显民（尹华山、尹华锋的父亲）参加2007年的林改打点工作，具体指认争议地界。第九组证据白某证词（复印件）。证明（1）争议路是指罗元富自留山顶伞形树经过吴某2茶地口平进到大石山头花岩的那条；（2）2007年林改时双方没有争议。第十组证据陈某3证词（复印件）。证明国家补给敖德忠的山林补偿金归龙树集体所有事实。第十一组证据会议记录（复印件）。证明（1）敖德忠与罗毅的砍柴山被划入自然保护区事实；（2）小组收回敖德忠与罗毅的砍柴山的承包权事实；（3）搬迁户向某的自留山置换给敖德忠事实。第十二组证据询问宋兴良笔录（复印件）。证明（1）敖德忠林地上边界线与吴某2平行；（2）2017年双方对林权证界线无争议。第十三组证据争议林地平面图（复印件）。证明2007年敖德忠林权证四至界限图样。第十四组证据调查报告（复印件）。证明（1）裁决程序合法；（2）林地置换给敖德忠事实。第十五组证据林权确权申请书（复印件）。证明裁决程序合法。第十六组证据应裁通知书及送达回证（复印件）。证明行政程序合法合理。第十七组证据行政裁决书送达回证（复印件）。证明行政程序合法。第十八组证据调解笔录（复印件）。证明行政行为合理。第十九组证据向某自留山证（复印件）。证明四至界限。第二十组证据漫湾镇政府批复（复印件）。证明林改经过政府批准。第二十一组证据温竹村龙树组林改方案公示（复印件）。证明情况反馈。第二十二组证据林改实施方案表决记录（复印件）。证明到会人数比例。第二十三组证据（复印件），林改方案表决人数记录（复印件）。证明林改方案表决通过率。第二十四组证据（2008）第0227x林权证080x分证（复印件）。证明漫湾裁决依据。第二十五组证据（2004）景行初字第4号行政判决书（复印件）。证明景林权证字（2008）第0227x林权证080x分证被景东县人民法院撤销。被告景东县政府答辩称：一、镇政府1号裁决认定事实不清，证据不确凿，适用法律不准确，程序不合法。主要理由：1、镇政府1号裁决没有按照《林权争议处理办法》的规定，进行全面收集申请人、第三人等相关景东县政府颁发的证照来证实争议林地的具体界限位置的证据，调查收集的证据无法证实申请人与第三人林地争议分界线的具体位置。2、行政裁决无林权争议处理机构的处理意见书。根据《林权争议处理办法》第十九条“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定”的规定，漫湾镇政府在没有林权争议处理机构报送处理意见书的情况下就作出处理决定，程序不合法；漫湾林业服务中心向漫湾镇政府提交的《关于漫湾温竹村龙树组白正祥等户与敖德忠户林权纠纷的调查报告》没有认定事实、理由；未明确所适用的法律、法规及政策依据和证据依据；未提出具体的处理意见且调查报告出具时间应当在调查结束后提交，不应当在调查结束前就形成。3、镇政府1号裁决适用法律不准确。适用法律只用到条，没有适用到款；作出行政裁决应当适用《森林法》、《云南省林地管理条例》、《林权争议处理办法》作为处理林地权属争议的法律依据，不能仅适用《森林法》、《物权法》作为处理林地权属争议的法律依据。4、镇政府1号裁决四至界限认定不全面。《行政裁决书》只载明了东边和西边的界限，没有载明北边和南边的界限，第三人敖德忠所属林地的四至界限没有全部认定和固定下来。二、县政府2号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。景东县政府2018年4月19日依法受理行政复议申请人白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强不服漫湾镇政府行政裁决的行政复议申请，分别向行政复议申请人、被申请人、第三人送达了《行政复议申请受理通知书》、《行政复议被申请人答复通知书》、《第三人参加行政复议告知书》；向申请人送达了《行政复议证据交换通知书》。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，景东县政府对漫湾镇政府行政行为的证据、依据、规范性文件、相关材料和申请人、第三人提交的证据、材料等一并进行了书面审查。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款的规定，对漫湾镇政府作出的行政决定进行了集体讨论，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1.2.3目之规定作出景政行复决字【2018】第2号行政复议决定，撤销镇政府1号裁决，责令漫湾镇政府自收到本决定书之日起60日内重新作出处理决定。景东县政府行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。三、漫湾镇政府在没有任何法律依据的情况下，提出的诉讼理由不成立。本案的法律关系是行政法律关系，漫湾镇政府参照《最高人民法院关于民事证据的若干规定司法解释》和《物权法》认定本案证据处理林权争议的法律依据明显不当。根据《云南省林地管理条例》第十五条规定，申请登记的林地必须四至界限清楚，对四至界限不清楚的不予登记。准确适用法律作出行政行为是法律明确规定的，镇政府1号裁决在适用《森林法》第十七条时只适用到条没有适用到款，属于适用法律不准确。漫湾镇政府称当前农村各种纠纷堆积如山，如果不及时处理，必将造成管理程序的极大混乱，后果不堪设想。但是，如果一个行政机关做不到依法行政，那造成后果更不堪设想。综上述，请求人民法院根据本案的事实、证据、依据，驳回敖德忠的诉讼请求。景东县政府为证明主张，向本院提交了以下证据：第一组证据《行政复议申请书》（复印件）。证明申请人已向景东县人民政府申请行政复议。第二组证据《行政复议申请收件回执》（复印件）。证明收到白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强申请行政复议案件材料。第三组证据行政复议案件调查笔录（复印件）。证明是否符合案件受理条件。第四组证据《行政复议申请受理审批表》（复印件）。证明行政复议案件经受理批准。第五组证据《行政复议申请受理通知书》及《送达回证》（复印件）。证明行政复议案件受理依法通知申请人。第六组证据《行政复议被申请人答复通知书》及《送达回证》（复印件）。证明已通知行政复议被申请人在规定的期限内提交答复书及作出具体行政行为的证据依据。第七组证据《第三人参加行政复议告知书》及《送达回证》（复印件）。证明已通知第三敖德忠参加行政复议。第八组证据《行政复议被申请人答复书》（复印件）。证明被申请人已作出行政复议答复。第九组证据《行政复议授权委托书》（复印件）。证明法定代表人及委托人的真实身份。第十组证据《行政复议证据交换通知书》及《送达回证》（复印件）。证明漫湾人民政府提交的证据已交换给申请人白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强。第十一组证据行政复议案件集体讨论笔录（复印件）。证明案件经行政复议机构集体讨论。第十二组证据《行政复议案件结案报告表》（复印件）。证明目行政复议决定书经行政机关负责人批准。第十三组证据《行政复议决定书送达回证》（复印件）。证明行政复议决定书已经送达申请人、被申请人、第三人。第十四组证据《行政复议案件备案报告》（复印件）。证明目卷已经报送市政府法制办备案。第十五组证据《证据目录清单》及相应证据材料（复印件）。证明被申请人向景东县政府提交的全部证据材料。第十六组证据《证据目录清单》及相应证据材料（复印件）。证明申请人向景东县政府提交的全部证据材料。第十七组证据《证据目录清单》及相应证据材料（复印件）。证明第三人向景东县政府提交的全部证据材料。第三人漫湾镇政府陈述称：一、镇政府1号裁决事实清楚、证据确凿、程序合法。在事实方面，查明了敖德忠与集体置换山林事实；查明了1983年林改及2007林改时争议地的权属人分别是向某和敖德忠事实；查明了争议人白正祥、白正良、尹华峰、尹华山、宋兴强等5户从来就没有争议地的林权证事实；查明了第02227x号林权证项下分证来源于向某自留山证，南边界限是打伞平路事实；查明了争议地从1989年来一直由敖德忠管理经营事实。在证据方面，有证人证词、书证共18份证据，证据合法、真实、关联，符合证据理论的三性原则。在程序方面，经过党委班子、政府副科以上领导，党政办、综治办、司法所、林业服务中心等负责人参加的党政联席会举手表决通过后作出行政裁决，行政裁决程序主要依据单行法律、行政法规中规定的程序，并参照部门规章中的程序。漫湾没有设立林权争议处理机构，未按照其程序处理林地争议案件并不违法。由于乡镇政府没有规范的林地争议处理行政程序，县级职能部门才有规范的处理程序，所以景东县法制办称漫湾镇政府违反程序的说法错误，要求按照“林权争议处理机构报呈程序”重新作出处理决定，客观上无法做到。因此，漫湾的行政裁决程序不违法。二、复议决定违法。1、复议程序违法。本案中，景东县政府办公室主任不知道，分管副县长不清楚具体案情，县长虽然签字但不知道所批内容。复议决定严重违反《行政复议法》第二十八条规定的集体讨论或者负责人同意的规定，明显不当。2、认定证据不符合法律规定。因为行政行为方面没有证据规则，行政行为证据相对于刑事、行政诉讼证据要求相对要低一些，只要符合证据的合法性、真实性、关联性即可。3、复议决定答非所问。复议决定书论述的问题是双方均无争议，对本案的客观处理不有影响，不是本案的主要矛盾。漫湾镇政府作出的裁决对双方的分界线己相当明确，那就是打伞树平路，因为复议申请人知道分界线位置才不服，复议决定显然不符合行政复议法的精神主旨及行政合理原则。4、景东县政府认为漫湾镇政府没有全面充分收集证据的观点是极其错误的。第一，复议申请人在争议地上没有林权证，敖德忠的林权证被景东县人民法院撤销，客观上不能收集；第二，该证据对本案没有实际意义。所以，被告要求裁决的证明标准是全面充分的要求是不符合法律的。5、复议决定认为漫湾镇政府行政裁决程序违法的说法无事实和法律依据，复议决定程序违法，复议决定的理由不成立。三、行政复议决定错误，后果严重。为了减轻政府工作和法院诉讼压力，减少当事人的讼累，国家坚决支持、帮助、鼓励基层政府及时解决各种社会纠纷，将矛盾化解于萌芽状态。当前，农村土地承包经营、林地经营中的纠纷层出不穷，由于得不到及时解决，矛盾激化，由于作出行政复议错误决定，严重影响基层政府的工作热情和积极性，严重破坏行政管理秩序。综上述，漫湾镇政府1号裁决正确，县政府2号复议决定错误，应当依法纠正。第三人漫湾镇政府主张其所举证据与原告敖德忠所举证据重复不再举证。第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强述称：一、镇政府1号裁决认定事实不清，证据不足。首先，漫湾镇政府行政裁决主要以证人向某、陈某1、陈某2、陈某3、李某1、白某、吴某1、李某2之的证言作为依据，以上证人证言不能作为本案的依据。理由为：向某是精神不正常的人，其证言不得作为证据使用。陈某1与敖德忠是儿女亲家的亲属关系；陈某2是敖德忠儿媳妇的亲叔叔亲属关系；陈某3是敖德忠儿媳妇的亲哥哥亲属关系；白某是敖德忠的亲侄子亲属关系；李某1与敷德忠是上下级关系。以上证人证言有利害关系，不能作为证据使用。在走访笔录中，吴某1笔录说“本人映象向某家山是从大石头路以下”，该笔录具有猜测性，不能作为证据使用。李某2之在1982年分山时不是分山成员，而是其丈夫杨金荣才是分山的成员，李某2之的证言属假证不能作为证据使用。其次，证据形式不合法，不能作为证据使用。证人向某、陈某1的询问笔录，该笔录在形成过程中，没有询问人员的工作单位，也没有询问人员的签名，同时也没有被询问人员的详细身份信息等，该询问笔录的真实性无法得到核实；证人吴某2、吴某1的笔录没有进行问答，纯属是工作人员作出的单方面书面记录。最后，温竹村龙树村民小组深化集体林权制度改革实施方案表决情况记录表中的签名是伪造的，从该签名的笔迹均可以看出是同一个人的笔迹，不能作为证据使用。二、漫湾镇政府作出行政裁决前未全面调查证据。在1982年分山时，分山参加成员为：杨金荣、吴某4、吴某2、吴某1、向某、白正学、白正才、陈再光（已故）、白正达（已故）、杨金友（已故）、宋兴才、宋兴良、罗兴富、宋登良（已故）、李某1。吴某4时任队长，划分山林由吴某4主导。漫湾镇政府在作出行政裁决书之前，除向吴某1、吴某4进行走访调查外，对其余参加分山成员没有进行调查询问。但是，因吴某4在调查询问时说了真话，对敖德忠极为不利，漫湾镇政府未使用吴某4的调查询问笔录。三、县政府2号复议决定正确。景东县政府在受理复议后，根据漫湾镇政府提交的证据材料，结合第三人提交的证据，作出撤销漫湾镇政府1号裁决，责令漫湾镇政府重新作出处理决定正确。综上述，请求人民法院根据本案的事实和证据，判决驳回漫湾镇政府的诉讼请求，维持县政府2号复议决定。第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强为证明其主张，向本院提交以下证据：第一组法律依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》、《林木林地权属争议处理办法》。证明1、漫湾镇政府询问证人时某的证人证言不合法；2、漫湾镇政府作出的行政裁决书程序违法。第二组证据录音资料，录音频光盘一张。证明1、向某之前的林地界限为半山平路；2、敖德忠老婆何正美到向某家要求指界时帮忙指到打伞树的事实。第三组证据《景东彝族自治县人民法院（2014）景行初字第4号行政判决书》（复印件）。证明争议林地在指界时只有东至界限的接界人签名，没有南、西、北界限的接界人签名。第四组证据吴某4、杨金荣、张怀珍、周某、吴某3、罗某证人证言各一份（复印件）。证明向某之前的林地界限为半山平路，不是打伞路。本案当事人经过对证据质证，发表质证意见如下：被告景东县政府对原告敖德忠所举二十五组证据质证认为：第一、二、三、四、五、七组证据笔录无询问人员的签名，行政执法人员身份无法确认，证据的合法性不予认可；证据询问人员敖长忠不是行政执法人员，证据不符合法定形式；第六、十一、十五、十六、十七、十八、二十、二十一、二十二、二十三、二十五组证据的三性和证明目的无异议；第八、九、十组证据没有写明证人的基本情况和附有证明人身份的法律文件，证据形式不合法，不认可该证据合法性；第十二组证据的形式合法予以认可，但证明内容证实不了争议界限，不认可证明目的；第十三组证据没有制作人员签名、时间、、地点证据形式不合法不予认可；第十四组证据调查报告的内容不符合规定要求，没有认定事实和法律依据，不予认可；第十九组证据的三性予以认可，但该组证据记载界限内容与实际地块内容无法对应，证明目的不予认可；第二十四组证据已被民事判决撤销，没有法律效力，不认可该证据的证明目的。第三人漫湾镇政府对原告敖德忠所举二十五组证据质证无异议。第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强对原告敖德忠所举二十五组证据质证认为：第一、二、三、四、五、七、八、九、十、十二组证据三性均不予认可，因为以上十组来源形式不合法，在笔录中没有询问人的工作单位；没有被询问人员的详细身份信息；询问笔录除了李某2之、李某1外，漫湾镇政府先入为主，而笔录形成在2017年12月23日之前。第六组证据因为没有参加人的签名以及小组长的签名，对该组证据的三性不予认可；第十一组证据第三人白正祥没有在本案会议记录的上面签字，记录的形成情况不清楚，不认可该组证据的三性，第十三组证据的制作主体不明确，不认可证据的三性；第二十四组证据林权证已被行政判决书撤销，证明目的不能成立。其余第十四至二十三组和第二十五组证据的三性无异议。原告敖德忠对景东县政府所举十七组证据质证认为：第一至第十组和第十二组、第十五组、第十七组证据的关联性、合法性、真实性证据三性和证明目的没有异议；第十一组证据行政复议案件集体讨论笔录内容没有体现公正，证明内容不予认可；第十六组证据因为是第三人白正祥等人自行取得后交给景东县政府的证据，原告认为属于假证，不予认可。第三人漫湾镇政府对景东县政府所举十七组证据质证认为：第一至第十组和第十五组、第十七组证据的关联性、合法性、真实性证据三性和证明目的没有异议；第十一组证据行政复议案件集体讨论笔录，参加集体讨论的人员没有具体化，笔迹上像同一个人写的，证据的合法性不予认可；第十二组证据行政复议案件结案报告表中县长签字认可，但县长签字不代表县长同意复议决定。第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强对景东县政府所举十七组证据的三性及证明目的均没有异议。原告敖德忠对第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强共同所举四组证据质证认为：第一、三组证据的三性无异议；第二组证据录音资料的来源不合法，不予认可；第四组证据杨金荣和吴某4证人证言予以认可，而吴某3是另外一个村民小组的村民，对其证人证言不予认可，其他人属于本组的村民，但没有参加分山工作，对其证人证言不予认可。被告景东县政府对第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强共同所举四组证据质证认为：第一、三组证据的三性无异议；第二组证据录音资料不符合法定形式，不予认可；第四组证据证人吴某3的证言没有写明证明人的基本情况，也没有证明日期，不符合证据的法定形式，与本案的关联性合法性无法认可。证人罗某的证言没有注明出具日期和说明争议双方的争议界线，不予认可。证人周某的证言没有注明证明人的基本情况且内容不明确具体，无法认定界限，不予认可。证人吴某4的证言没有写明证明人的基本情况，不符合证据规则。证言杨金荣的证言没有写明证明人基本情况，没有具体说明争议地的具体界线，不予认可。第三人漫湾镇政府对第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强共同所举四组证据质证认为：第一组证据的三性没有异议，但不予认可证明目的；第二组证据录音的来源形式不符合法律规定，不予认可；第三组证据与本案无关联性，不予认可；第四组证据没有反应客观事实，证据形式不合法，对证据真实性、合法性不予认可。结合本案当事人举证质证意见，本院依法认证如下：关于原告敖德忠所举二十五组证据与本案行政复议具有关联性，本院对证据的关联性予以采信。关于景东县政府所举第一至第十四组证据行政复议程序性证据材料，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据形式的规定，本院予以采信；第十五组、第十六组、第十七组证据与本案行政复议具有关联性，本院对证据的关联性予以采信。关于第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强共同所举四组证据与本案行政复议具有关联性，本院对证据的关联性予以采信。经审理查明：原告敖德忠与第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强同属景东县漫湾温竹村民委员会龙树村民小组成员，因林地界线纠纷，敖德忠于2017年10月23日向漫湾镇政府申请确权，漫湾镇政府于2018年2月22日作出镇政府1号裁决认定除超占溜槽外，申请人敖德忠请求确认林地使用权具有事实和法律上的根据，根据《森林法》第十七条、《物权法》第三十三条的规定，裁决原景林权证字（2008）第022x号林权证项下东边界线点沿荒地头至罗毅界至3点切除超占公共溜槽宽7m，西边界线5点沿荒地边至5点切除超占公共溜槽宽7m外，其余使用权属于申请人敖德忠。第三人白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强对镇政府1号裁决不服，于2018年4月19日向景东县政府申请行政复议。景东县政府受理第三人行政复议申请后，分别向行政复议申请人、被申请人、第三人送达了《行政复议申请受理通知书》、《行政复议被申请人答复通知书》、《第三人参加行政复议告知书》；向申请人送达了《行政复议证据交换通知书》。景东县政府复议办公室通过书面审查和集体讨论认为，漫湾镇政府作出行政裁决没有全面调查证据；参照《最高人民法院关于民事证据的若干规定司法解释》和《物权法》认定本案证据处理林权争议的法律依据明显不当；根据《云南省林地管理条例》第十五条规定，申请登记的林地必须四至界限清楚，对四至界限不清楚的不予登记；准确适用法律作出行政行为是法律明确规定的，镇政府1号裁决在适用《森林法》第十七条时只适用到条没有适用到款，属于适用法律不准确。景东县政府以漫湾镇政府行政裁决认定事实不清，证据不确凿，适用法律不准确，程序不合法为由，作出县政府2号复议决定，撤销镇政府1号裁决，责令漫湾镇政府自收到决定书之日起60日内重新作出处理决定。原告敖德忠认为行政复议决定违法，侵害了其合法利益，危害行政管理，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销景东县政府复议行政行为。综合当事人诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：县政府2号复议决定是否合法。根据本案当事人争执的主要问题，本院依法作出如下评判意见：一、关于县政府2号行政复议决定认为镇政府1号裁决是否存在适用法律错误的问题。关于处理林地权属争议的法律依据。根据《森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《云南省林地管理条例》第二十三条第一款第（二）项规定，林地权属争议由当事人协商解决；协商不成的，集体林地权属争议在一个村民委员会管理范围内的，由村民委员会负责调解。调解不成的，由林地所在地的乡（镇）人民政府调解或者作出处理决定；跨村民委员会管理范围的，由其共同的上一级人民政府负责调解或者作出处理决定。《林权争议处理办法》第二条规定，林木、林地权属争议是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，处理林权争议，必须遵守本办法。第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作上述法律法规明确了林权争议处理的主体、原则和程序规定。涉及本案林地权属争议，漫湾林业服务中心按照管理权限负责办理争议具体调查处理工作，在林权争议调解无法达成协议的情况下，向镇政府上报调查处理意见，镇政府按照尊重历史、照顾现实，把握事实依据的原则，依法作出处理决定，符合林权争议处理行政程序。根据《林权争议处理办法》第十九条规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。以上规定明确了行政机关适用森林法律法规和规章对林权争议进行处理的法律规范。《物权法》属调整物权关系、确认物权的普通法律规范，虽然林地使用权也是一种物权，作为物权中的林权而言，林权属于物权中的具体物权，按照专门法优于普通法的原则，森林法律规范作为专门法的范畴适用则优于物权法的普通法律规范。针对林权争议作出行政裁决适用法律依据，应当适用森林法律法规作出行政裁决。因此，镇政府1号裁决主文适用《物权法》作为林权争议处理的法律依据之一，属于适用法律不当。关于行政行为具体适用法律法规的问题。由于立法中对法条力求精练，言简意赅，法条中条、款、项、目分别表述了不同的法律事实，对应具体的法律处理事项。因此，适用法律法规处理相关问题，应当适用到法条中具体对应的条、款、项、目作为法律依据。镇政府1号裁决主文适用《森林法》第十七条作为法律依据，较为宽泛，涵盖了多项处理林权争议的主体，导致该条规定镇政府作为处理林权争议行政主体法律依据不具体明确。且行政裁决只适用了镇政府作为处理争议职权行政主体的法律依据，未适用作出实体裁决的法律依据。景东县政府行政复议决定认为，镇政府1号裁决适用法律依据错误的意见，本院予以支持。二、关于景东县政府行政复议决定认为镇政府1号裁决事实不清、证据不足是否成立的问题。《林权争议处理办法》第三条、第六条至第十二条对林权争议处理的原则和依据作了明确规定，要求行政机关处理林权争议，必须调查争议林地合法的历史依据和相应凭证、当事人争议双方的证据材料。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项规定，涉及村民利益的土地承包经营方案，经村民会议讨论决定方可办理。就本案争议而言，在漫湾镇政府作出行政处理之前，只调取了部分村民的证人证言，未全面第三人方的相应证据材料、相关凭证和村民小组通过民主议事决策程序作出的决议。镇政府1号裁决未做到证据全面充分。因此，景东县政府行政复议决定认为镇政府1号行政裁决，事实不清、证据不足的意见，本院予以支持。三、关于县政府2号行政复议决定认为镇政府1号裁决主文四至界线部分缺失是否成立的问题。根据《林权争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。据此，行政机关对林地权属争议行政处理，应当就争议林地四至界限作出裁决。镇政府1号行政裁决主文：“原景林权证字（2008）第022x号林权证项下东边界线点沿荒地头至罗毅界至3点切除超占公共溜槽宽7m，西边界线5点沿荒地边至5点切除超占公共溜槽宽7m外，其余使用权属于申请人敖德忠。”从裁决主文而言，景东县政府复议确认漫湾镇政府行政裁决主文对争议林地界限只载明了东边和西边，没有载明北边和南边，第三人敖德忠所属林地的四至界限没有全部认定和固定下来的意见与镇政府1号裁决主文内容相符，本院予以支持。四、关于景东县政府行政复议决定认为漫湾镇政府漫政裁字【2018】1号行政裁决行政程序不合法是否成立的问题。根据《林权争议处理办法》第十九条规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。处理意见书应当写明下列内容：（一）当事人的姓名、、地址及其法定代表人的姓名职务；（二）争议的事由、各方的主张及出具的证据；（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；（四）处理意见。据此规定，漫湾林业服务中心针对管辖范围内林地权属争议案件进行调查制作处理意见书，报漫湾镇政府作出决定，属于其履行法定工作职责。漫湾林业服务中心向漫湾镇政府提交的《关于漫湾温竹村龙树组白正祥等户与敖德忠户林权纠纷的调查报告》，未按照《处理办法》第十九条规定要求，对争议事实和理由进行认定；未依法全面调取证据；出具的调查报告的时间为2016年12月27日，申请人敖德忠向镇政府提交确权申请书落款时间为2017年10月23日，出现漫湾镇政府受理本案争议启动行政确权行为在后，漫湾林业服务中心调查报告形成在前的时间逻辑错误。虽然本案争议时间较长，申请人存在先前要求解决争议矛盾的情况，漫湾党委政府及相关部门多次进行调解的事实，但就本案行政行为所依赖的行政程序合法性而言，漫湾林业服务中心向镇政府提交的调查报告也应当在镇政府启动行政确权行为之后形成。因此，景东县政府行政复议决定认为镇政府1号裁决行政程序违法的意见，本院予以支持。本院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”景东县政府受理本案第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强不服镇政府1号裁决的复议申请，作出复议决定，属于行政复议机关履行法定职责。景东县政府通过审查复议申请并于2018年4月19日受理后，分别向申请人、被申请人、第三人敖德忠发出《行政复议申请受理通知书》、《行政复议被申请人答复通知书》、《第三人参加行政复议告知书》，同时向申请人发出《行政复议证据交换通知书》，充分保障了申请人、被申请人、第三人敖德忠参与复议的权利，程序合法；本案经过景东县政府行政复议办公室集体讨论报景东县政府领导审批，于2018年6月15日作出县政府2号行政复议决定，次日将《行政复议决定书》送达申请人、被申请人漫湾镇政府和第三人敖德忠。行政复议遵循以书面审查为原则、复议程序事项齐备、行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定的相关规定，讨论决策民主、行政复议程序合法，本院予以支持。综上述，景东县政府作出景政行复决字【2018】第2号行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据准确、行政程序合法。原告敖德忠关于要求撤销景东县政府行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持；第三人漫湾镇政府关于县政府行政复议决定理由不够充分的述称意见，本院不予支持；第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强的述称意见，与本案事实相符，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决如下：驳回原告敖德忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告敖德忠承担。如不服本判决，可在收到判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇一八年十二月二十四日书记员 张梓榆附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。《中华人民共和国森林法》第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《云南省林地管理条例》第二十三条林地权属争议由当事人协商解决;协商不成的，按照下列规定调解或者处理:（一）国有林地之间、国有林地与集体林地之间的权属争议，由林地所在地的县级人民政府负责调解或者作出处理决定;跨县级以上行政区域的，由其共同的上一级人民政府负责调解或者作出处理决定;（二）集体林地权属争议，在一个村民委员会管理范围内的，由村民委员会负责调解。调解不成的，由林地所在地的乡（镇）人民政府调解或者作出处理决定;跨村民委员会管理范围的，由其共同的上一级人民政府负责调解或者作出处理决定。林地权属争议解决前，任何一方不得流转林地，不得破坏林地及其附着物。《林木林地权属争议处理办法》第二条本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。第四条林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。第十九条林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。处理意见书应当写明下列内容：（一）当事人的姓名、、地址及其法定代表人的姓名职务；（二）争议的事由、各方的主张及出具的证据；（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；（四）处理意见。《中华人民共和国复议法》第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。