福建省漳浦县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽0623行初116号 原告漳州市闽京果蔬有限公司，住所地漳州南门外九湖琪塘，统一社会信用代码91350681611943059Y。 法定代表人陈宝护，董事长。 委托诉讼代理人林明凯，福建律睿律师事务所律师。 委托诉讼代理人薛毅辉，福建衡评律师事务所律师。 被告龙海市国土资源局，住所地龙海市石码镇工农路**，统一社会信用代码113506810038848842。 法定代表人高力嘉，局长。 委托诉讼代理人谢黎烨，男，1974年4月6日出生，系龙海市国土资源局工作人员。 委托诉讼代理人陈翀，福建弘信律师事务所律师。 被告龙海市人民政府，，住所地龙海市石码镇大埕**统一社会信用代码11350681003884470X。 法定代表人何才成，市长。 委托诉讼代理人范凯斌，男，1990年12月30日出生，系龙海市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。 原告漳州市闽京果蔬有限公司（下称闽京果蔬公司）不服被告龙海市国土资源局、被告龙海市人民政府行政处罚纠纷一案，于2018年10月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。闽京果蔬公司委托诉讼代理人林明凯，龙海市国土资源局委托诉讼代理人谢黎烨、陈翀，龙海市人民政府委托诉讼代理人范凯斌、陈朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 闽京果蔬公司诉称，案涉建筑物所在地块，在1984年由九湖镇琪塘村第一村民小组分配给闽京果蔬公司原法定代表人陈渭琪一户使用，闽京果蔬公司在地块上建有旧厂房，2013年4月20日九湖镇政府会同九湖镇国土、建设、房管等部门现场查看，认为旧厂房存在安全隐患，责令闽京果蔬公司限期整改，为此，闽京果蔬公司于2013年4月21日对旧搭盖的厂房进行改造，建为三层框架结构标准生产厂房，面积约4214平方米，此后，在九湖镇政府的支持下，闽京果蔬公司又先后于2013年9月、2014年元月续建部分第四、五、六层框架结构房屋，即目前现状房屋，龙海市国土资源局曾根据他人匿名举报，于2016年初立案调查，于2016年4月11日做出行政处罚事先告知书，于2016年4月19日作出告知书告知决定撤销闽京果蔬公司非法占地一案，至此案结，根据《福建省行政执法程序规定》第二十七条第一款第（二）项规定，撤销案件适用于没有违法事实或者依法不应追究行政责任的情形，在没有任何新增违法事实的情况下，于2018年4月对同一事实、适用同一法规再次立案并作出本案行政处罚，明显违反一事不二罚原则，程序严重违法。其次，闽京果蔬公司所使用的集体土地在土地管理法颁布实施前已由村镇同意占有和使用，现行土地管理法并未规定是否需要补办及如何补办用地手续，事实上国土部门和所在地乡镇政府也从未要求过补办。因此申请人从1984年起、经土地的所有权人即琪塘村第一村民小组同意占有和使用案涉地块的事实行为合法，龙海市国土资源局认定违法占用土地属于事实认定和法律适用错误。其三、闽京果蔬公司改建厂房是应当地政府要求进行的整改措施，属于改扩建的建设行为，根据城乡规划法的规定，改扩建行为的主管部门是城乡规划部门而非国土资源主管部门，龙海市国土资源局无权作出行政处罚。其四、行政处罚违背合理性原则，违背政府诚信，侵害民营企业合法权益。试问土地退还给谁？改扩建行为系经九湖镇政府审批同意，如果没收建筑物，则属地政府相关部门和人员就是构成违法违规，是否应当追责，应当承担由此给闽京公司造成的损失，政府部门不能把不同部门之间的政策脱节责任转嫁给民营企业，即便存在用地审批瑕疵，也应当通过补齐后续手续予以完善而非作出不合法不合理不负责任的处罚决定。 闽京果蔬公司向本院提交如下证据：1、行政处罚决定书，2、行政复议决定书，3、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，4、《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，5、《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，共同证明其上述诉求主张应当得到支持。 龙海市国土资源局辩称，其依法行使辖区内土地管理监督及对国土资源违法行为予以行政处罚的职能，闽京果蔬公司违反土地管理法规定，未经审批非法占用土地进行建设，对其行为进行行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法。 龙海市国土资源局向本院提交如下证据：1、信访答复意见书、违法显示登记表、国土资源违法案件立案呈批表，2、询问笔录，3、国土资源违法案件现场核实记录、违法现场照片、龙海市九湖镇土地利用总体规划图（局部）、龙海市2014年土地利用现状图，4、营业执照，5、龙国土行宗（2016）003号卷宗，6、国土资源违法案件调查报告，7、违法案件审理记录，8、行政案件处理决定呈批表，9、行政处罚事先告知书、法律文书送达回证、送达现场照片，10、申请书、听证申请书、委托手续、通知，11、听证通知书、送达邮寄单，12、听证会签到表、听证笔录、听证纪要、申辩意见、补充申辩意见及申请人提交的其他材料，13、听证审核意见，14、案件集体讨论记录，15、公务处理单，16、行政处罚决定书、法律文书送达回证，17、执法证，18、法律依据。 龙海市人民政府辩称，其依法履行下属工作部门所作的行政行为产生的行政复议职责，所作出的行政复议决定书程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，应当依法予以维持。 龙海市人民政府向本院提交如下证据：1、复议申请书、委托手续等复议申请材料，2、行政复议案件立案审批表，3、行政复议答复通知书、送达回证，4、行政复议答复书、行政处罚卷宗，5、公务处理单，6、行政复议决定书、送达回证、EMS快递单、邮政特快专递查询截图，7、法律依据。 经庭审质证，对闽京果蔬公司所举示的证据1、2的真实性各方无异议，本院予以确认，证据3、4、5属于规范性文件，本院不予审查其真实性。对龙海市国土资源局所举示的证据，除证据3中现场核实笔录、违法现场照片外，闽京果蔬公司对其他证据真实性均无异议，本院予以确认，对龙海市人民政府举示的证据，各方对真实性均无异议，本院予以确认。对龙海国土资源局举示的证据3中现场核实笔录、违法现场照片因属于核实现状是否与原2016年间立案处理的卷宗体现的现状是否相符、有无改变，形式上确有瑕疵，但能够体现现状具体情形，且不因此影响实体处理，对此本院予以采信。 经审理查明，龙海市国土资源局于2016年3月8日对闽京果蔬公司非法占用土地行为进行立案调查，案号为龙国土行宗（2016）003号。陈宝护在接受询问时自认于1992年在讼争地块建成1200平方米工棚，占地建设时未办理相关用地批准手续，后因破旧无法使用于2013年4月进行改建。龙海市国土资源局于2016年4月19日告知闽京果蔬公司决定撤销该案，于2016年4月21日向九湖镇人民政府发出两违案件移送函，以按照闽委办发（2014）7号、龙委（2014）22号文精神为由，将案件移送该镇政府处置。2018年3月5日，龙海市国土资源局以信访举报为由对闽京果蔬公司非法占用土地予以重新立案，3月6日询问了闽京果蔬公司法定代表人陈宝护，陈宝护对讼争土地现状跟龙国土行宗（2016）003号案件所记载内容表示一致，并承认所建的楼房至今未办理规划审批手续和用地审批手续，用地情况与2016年也无变化。龙海国土资源局经审查认为，闽京果蔬公司未经土地行政主管部门批准，擅自于2013年4月开始在原危旧工棚位置改建办公、操作间等综合用房，占地面积1442.47平方米，经核对该宗地符合龙海市九湖镇土地利用总规划，土地来源于非法占用的九湖镇琪塘村集体土地，该地块四至为东至长福村荔枝园、西至闽京果蔬公司办公楼、南至东昇园艺花圃、北至小路，现状已经建成部分六层、四层、三层框架结构楼房。遂于2018年3月16日形成《龙海市国土资源局行政案件处理决定呈批表》，建议进行行政处罚。2018年4月23日，龙海市国土资源局作出行政处罚事先告知书送达闽京果蔬公司，告知其违法事实及拟行政处罚、公司有权进行陈述、申辩、听证的权利，4月24日闽京果蔬公司提出听证申请，5月18日龙海市国土资源局组织听证，之后形成了听证审核意见，于6月8日做出龙国土资行罚（2018）（九）001号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的土地1442.47平方米，2、没收在非法占用的1442.47平方米土地上新建的建筑物和其他设施，3、并处罚款人民币21637元。闽京果蔬公司同日收到行政处罚决定书，于8月6日向龙海市人民政府提交复议申请，同日龙海市人民政府决定立案受理，并通知龙海市国土资源局进行行政复议答复，2018年9月17日，龙海市人民政府作出行政复议决定书，决定维持龙国土资行罚（2018）（九）001号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对非法占用土地行为具有法定管辖权。闽京果蔬公司对讼争土地进行建设应当按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条规定进行审批，如何审批则依照该法第四十四条、第六十条规定履行审批手续，其所辩解在土地管理法之前就已经取得土地使用权限不是其在讼争地块上进行建设不需要履行用地审批手续的理由，且其建设行为在1992年进行，土地管理法则在1987年1即已经施行，对其不必履行用地审批手续的主张本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，本案中龙海市国土资源局在2016年并未对闽京果蔬公司进行罚款，因此并不违反该法条规定，对闽京果蔬公司关于讼争处罚违反一事不再罚原则的主张本院不予采信。闽京果蔬公司的非法占用土地行为在2016年之后仍存续至今，且无任何部门对此进行实体上处置，龙海市国土资源局有权重新予以立案查处，至于其在2016年撤销案件属于另一行政行为，该行为的妥当与否如何界定并非本案审理范围，且不影响本案讼争行政行为的启动。闽京果蔬公司主张其建设行为得到九湖镇政府的支持，经比对九湖镇党委会的记录显示，记录写明扶持企业、服务企业发展，可按正常报批程序，在原址上进行改扩建，该记录表明当地党委政府明确改扩建也应当按照正常报批程序，因此闽京果蔬公司主张当地政府同意其建设不能等同于同意其不经正常审批即可擅自进行建设。龙海市国土资源局作出的行政处罚决定主文，系依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出，行政处罚程序合法、查明事实清楚、作出的处罚内容不违反上述规定，处理适当。龙海市人民政府的复议程序未违反《中华人民共和国行政复议法》确定的程序，当事人对此也无异议，所查明的事实清楚,适用法律正确。综上，龙海市国土资源局的行政处罚行为和龙海市人民政府的行政复议行为并无不当，闽京果蔬公司的各项主张于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告漳州市闽京果蔬有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告漳州市闽京果蔬有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  蔡仲仁 人民陪审员  郭晓君 人民陪审员  林智全 二〇一八年十二月十八日 书 记 员  蔡毅芳 附主要法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。