贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书（2018）黔0602行初68号原告:刘波，男，1968年5月13日出生，汉族，玉屏县水田花园温氏养殖场经营者，住贵州省玉屏侗族自治县。委托诉讼代理人：刘江，贵州锦江河律师事务所律师，特别授权。被告：玉屏侗族自治县环境保护局。地址：玉屏侗族自治县茅坪新区行政中心后四楼454室。负责人：毛瑞起，系该局局长。行政首长出庭负责人：毛瑞起，该局局长。委托诉讼代理人：谢虹，贵州仪程律师事务所律师，一般代理。原告刘波因不服玉屏侗族自治县环保局（以下简称玉屏县环保局）于2018年8月28日作出玉环罚字（2018）10号行政处罚决定书（以下简称10号行政处罚决定书），于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月6日立案受理后，依法向被告玉屏县环保局送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭审理了本案。原告刘波及其委托代理人刘江、被告玉屏县环保局行政首长出庭负责人毛瑞起、委托代理人谢虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告玉屏环保局于2018年8月28日作出10号行政处罚决定书，该决定书载明：2018年6月25日，玉屏环保局联合其他执法部门，对原告刘波的养殖场进行检查时发现，原告刘波存在私置临时管道将沉淀池中的生猪粪便排放到厂区东南面山上未做防渗处理的土坑中的行为。该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条之规定。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项之规定对刘波作出立即停止违法行为，并处罚款人民币130000元的行政处罚。原告刘波诉称：原告系玉屏温氏集团下属生猪养殖散户。2015年8月，经玉屏环保局环境影响评估后，按照相关标准修建生猪养殖场。2018年5月因下雨，导致发酵床外溢，玉屏环保局向原告发出通知，要求立即清理污染物，并对防渗池内土地进行治理。因该池子处理较为困难，经环保局工作人员口头同意，原告用抽水机将池内粪水抽到东南面原告自己承包地内的蓄水池。原告刚抽不久，被告玉屏环保局工作人员赶到现场，要求原告停止该行为。2018年8月28日，被告玉屏环保局作出10号行政处罚决定书，要求原告立即停止违法行为并处罚款130000元。基于上述事实，原告认为：一、被告的行政行为适用法律法规错误。首先，本案应当适用《畜禽养殖污染防治条例》而不应该适用《中华人民共和国水污染防治法》。《中华人民共和国水污染防治法》是以改善水环境质量为核心，体现了水资源、水环境和水生态相融合的系统治理理念。本案中，原告的行为并未对水生态进行破坏，也没有对饮用水安全造成影响，更没有危害公众健康。然而，根据《畜禽养殖污染防治管理办法》的相关规定，原告的行为完全适用《畜禽养殖污染防治管理办法》。其次，被告玉屏环保局引用《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，但该法条是关于禁止以逃避监管的方式排放水污染物的规定，重点打击利用渗井、渗坑、溶洞、私设暗管等行为排放有毒有害的污水等违法行为。本案中原告的排放行为是经过被告玉屏环保局工作人员口有同意的，且原告并没有通过隐藏方式排放，更没有利用渗井、渗坑、溶洞、私设暗管排放含有毒有害污染无废水。同时原告抽到蓄水池内的水是不是有毒有害污染物废水、含有病原体废水，并没有经过检测认定。再次，被告引用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项之规定，要求原告：立即停止违法行为；处罚款130000元。但是根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项“违反本法规定，有下列行为之一的，有县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下罚款。”的规定，被告的第一项处罚即“立即停止违法行为”，而不是该法条所规定的处罚事项。二、被告处罚行为明显不当，行政处罚着重是纠正违法行为，即便原告有违法行为，被告也应当先行进行教育，而不是直接处以高金额罚款。综上所述，原告特诉至法院，请求：1、撤销玉屏侗族自治县环境保护局玉环罚字（2018）10号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。原告刘波在开庭前向本院提交如下证据材料：1、《身份证》、《营业执照》复印件各一份，拟证明原告的身份信息。2、《玉屏侗族自治县环境监察执法通知书》复印件一份，拟证明原告是应被告要求对沉淀池土地进行清理并将粪水抽到东南面山上。3、《10号行政处罚决定书》复印件一份，拟证明被告玉屏环保局对原告进行了处罚。被告玉屏环保局辩称：一、答辩人认为被答辩人的违法行为事实清楚、证据充分。刘波系案涉生猪养殖场实际投资经营者，分别以刘波、刘涛、刘勇的名义取得了玉屏农牧局的预审意见，2015年8月又取得了玉屏环保局对《建设项目环境影响登记表》的审批意见。上述环评文件中明确提出“运营期养殖废水、生活废水及渗虑液先随管道进入化粪池，预处理后排入沼气池处理，在排入沼液贮存池，经沼气池生物降解后，外排污水中污染物浓度须达到《农田灌溉水质标准》旱作标准后，定期由专用粪水车运输全部作为农田灌溉。”玉屏环保局在审批意见中也明确要求养殖户必须严格落实各项污染防止措施，杜绝环境污染。2018年6月25日，玉屏环保局会同其他相关部门联合检查时，发现刘波私自设置管道，抽取沉淀池未处理的粪污到没有防渗处理的土坑中，其行为明显违反了防治污染的相关规定。上述事实由刘波、刘勇、刘涛、温氏公司技术人员罗文龙的陈述，由现场照片和视频等相互印证，证据充分。二、玉屏环保局在作出处罚决定时，严格遵照法定程序。包括：现场检查、立案审批、案件调查、集体决策、行政处罚事先告知、责令改正违法行为、作出处罚决定、公示环境违法信息等，也将相应的文书送达给刘波。刘波私置设置管道违法排污，明显属于《环境保护法》第四十二条第四款“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或篡改、伪造检测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管方式违法排放污染物。”的违法情形，玉屏环保局要求刘波立即停止违法行为并无不妥。三、根据《环保法》第四十二条之规定，采取有效措施防治养殖废水污染环境是玉屏环保局的法定义务，而刘波明知环评文件的污染防治措施，却私自设置管道抽取未经处理的粪污，直接排放到没有任何防渗措施的土坑储存，不仅造成水污染，还污染土壤。玉屏环保局根据《环境保护法》第六十三条以及《水污染防治法》第三十九条、第八十三条第三款的规定，对刘波作出将案件移送公安机关、立即停止违法行为、罚款130000元的处罚决定适用法律正确、处罚得当。综上，玉屏环保局作出的10号行政处罚决定书事实清楚、证据充分、程序合法。请求人民法院依法公正判决。被告玉屏环保局在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、《统一社会信用代码证书》、法定代表人职务证明书复印件各一份；拟证明被告玉屏环保局的主体资格。2、《县人民政府关于畜禽养殖行业办理环境影响评价审批手续相关事宜的批复》{玉府函（2015）73号}复印件一份；拟证明该文件要求养殖户按《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定办理环评手续，存栏量600头以下的办理环境影响登记表。3、《关于对的预审意见》{玉农牧科（2015）46号}复印件一份；拟证明农牧局作为畜禽养殖的主管部门，现场实地考察后在该文件第33、34、35项审批同意刘涛、刘波、刘勇的生猪养殖项目，并提出“确保项目合法合规，接受相关部门的监督”的工作要求。4、《建设项目环境影响登记表》及审批意见复印件三份；拟证明根据玉屏县政府的文件、玉屏农牧局的预审意见，玉屏环保局对朱家场镇水田花园温氏养殖上的《建设项目环境影响登记表》作出审批意见，且该意见明确提出营运期的污染防治措施，要求养殖废水进入化粪池，预处理后排入沼气池处理，经生物降解后，外排污水中污染物浓度必须达到《农田灌溉水质标准》。5、《现场检查（勘验）笔录》复印件一份、《调查询问笔录》复印件四份、《现场检查（勘察）方位图》复印件一份，《照片》、《视频资料》；拟证明刘波是案涉生猪养殖场的实际投资人，其养殖场共三个圈舍，共用一个200立方米的沉淀池储存畜禽粪污。执法人员检查时发现该养殖场违法设置管道将部分粪污直接收到无防渗措施的土坑内储存，违反了污染防治的相关规定。该养殖场生猪年出栏量达到2200头，已经超过玉屏环保局审批的出栏量，养殖规模扩大，明显增加了养殖废水对环境的不良影响。6、《立案审批表》复印件一份、《案件处理内部审批表》复印件一份、《行政处罚案件调查报告》复印件一份、《环境违法案件专题会议纪要》复印件一份、《责令改正违法行为决定书》复印件一份、《行政处罚事先（听证）告知书》复印件一份、《行政处罚决定书》复印件一份、《送达回证》复印件三份、执法人员工作证件两份；拟证明玉屏环保局履行了环境行政处罚的相关程序，充分保障了原告陈述深表的权利。7、玉屏环保局网上公示行政处罚的相关法律文书，即：《责令改正环境违法行为决定书》、《行政处罚决定书》复印件各一份；拟证明玉屏环保局网上公示行政处罚的法律文书符合《环境保护法》第五十四条第二款信息公开的规定。8、《移送涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件审批表》、《涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件移送书》、《涉嫌环境违法适用行政拘留处罚案件移送材料清单》、《玉屏县公安局行政处罚决定书》复印件各一份；拟证明根据《环境保护法》第六十三条第三款的规定，玉屏县公安局依法对原告处以8天的行政拘留，该行政处罚已经履行完毕。经庭审质证，原告对被告提交的1、2、3、4、7、8号证据无异议。对被告提交的5号证据中的《现场检查（勘验）笔录》的合法性有异议，认为既然是暗查就应该有其他基层组织人员参与，该笔录中彭茂根是什么身份未表明。对《调查询问笔录》、《现场勘察防卫图》、光盘所载内容无异议。对被告提交的6号证据中的《立案审批表》、《案件处理内部审理表》、《行政案件调查报告》《环境违法案件专题会议纪要》、《责令改正违法行为决定书》及其《送达回证》、《执法工作证》均无异议；对《行政处罚事先（听证）告知书》无异议，但对该送达回证有异议，认为送达方式不合法；对《10号行政处罚决定书》无异议，但对其送达回证有异议认为明确原告不在的情况下应当将该决定书送至原告住所，留置送达应有相关基层人员签名。被告对原告提交的1号证据真实性无异议，但表示在检查过程中原告从未出示该营业执照；对原告提交的2号证据的真实性没有异议，但是认为该证据与本案没有关联性；对原告提交的3号证据无异议。本院对双方当事人提交的证据认定如下：原告提交的1至3号证据、被告提交的1至8号证据真实合法，与本案待查事实具有关联性，本院予以认定。经审理查明：2015年6月玉屏农牧科技局下发《关于对的预审意见》该文件决定，同意刘波、刘勇、刘涛在玉屏县××水田村黄坳建设生猪养殖项目。后2015年8月取得玉屏环保局对养殖场的《建设项目环境影响登记表》的审批意见后，原告开始修建并经营玉屏水田花园温氏养殖场。然而，该养殖场虽为刘波、刘勇、刘涛三人分别申报并获得批准，但实际是原告刘波一人在经营管理。2018年5月，被告玉屏环保局联合其他相关执法部门对原告刘波所经营的养殖场进行检查时，发现原告私自设置管道，将沉淀池中未经过处理的粪污抽到没有防渗措施的土坑中储存。被告玉屏环保局依法立案后，对原告刘波及知晓案件相关情况的人进行调查询问，并对现场所设置的管道及执法过程进行视频录像。被告玉屏环保局认定原告刘波将未处理过的粪污抽到没有防渗措施土坑中储存的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂缝、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避建房方式排放水污染物。”的规定。经过会议讨论、履行相关法定程序后，被告玉屏环保局，依照《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项之规定，对原告作出：1、立即停止违法行为；2、处罚款人民币拾叁万元的行政处罚。并根据相关规定，将案件移送至玉屏县公安局处理。原告刘波不服玉屏环保局作出的10号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，诉请如前。本案审查的重点：10号行政处罚决定书认定的事实是否清楚、证据是否充分、行政程序是否合法。本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作事实同意管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，原告刘波实施的行为发生在玉屏行政区域内，被告玉屏环保局即享有作出10号处罚决定的法定职权。由于原告刘波认为被告玉屏环保局作出的10号行政处罚决定书不合法，并向本院提起行政诉讼，本院应依法对被诉行政行为进行审查。《中华人民共和国水污染防治法》第二条第一款规定：“本法适用于中华人民共和国领土内的江河、胡泊、运河、渠道、水库等地表水以及地下水的污染防治。”《中华人民共和国水污染防治法》第一百零二条规定：“本法中下列用语的含义：（一）水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。（二）水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。（三）……。”《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；”。《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条第二款规定“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防治污染水环境。”从上述法律规定的基本原则、基本立法目的，可以看出《中华人民共和国水污染防治法》所保护的法益是水资源环境（包括地下水、地表水等）。因此，在适用《中华人民共和国水污染防治法》处罚行为人时，除应当遵从法律规定的程序外，还须对行为人是否直接或间接对水体排放污染物，其排放的污染物是否超出规定的排放标准，是否造成水污染的结果进行查实。就本案而言，2018年6月玉屏环保局联合其他相关执法部门对原告所经营的生猪养殖场进行检查时，发现原告存在私设管道，将未经过处理的粪污抽到没有防渗措施的东南面山坡上土坑中储存的行为。上述事实虽有原告刘波的询问笔录及知晓案件情况相关人员的询问笔录、视频资料等证据证明原告刘波私设管道将未经过处理的粪污抽到东南面山坡上未作防渗处理的土坑中，但被告玉屏环保局却未能证明原告刘波所排放的水是否超出规定的排放标准。换而言之，虽然原告刘波的行为系将未经过处理的粪污排放到山坡上，但被告玉屏环保局也未能向本院提交原告刘波的行为对水环境（包括地表水、地下水）造成实质损害的相关证据。因此，被告玉屏环保局作出的10号行政处罚决定书证据不足。原告主张在被告在送达10号行政处罚决定书时程序违法。被告玉屏环保局在向原告送达10号行政处罚决定书时，原告本人并不在其经营的养殖场内，根据留置送达的相关规则，被告将该10号行政处罚决定书留置在其经营的养殖场，并不违反留置送达的相关规定。故，对原告主张被告在向其送达10号行政处罚决定书程序违法，本院不予支持。综上，被告玉屏环保局作出的10号行政处罚决定主要证据不足，应当予以予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销玉屏侗族自治县环境保护局于2018年8月28日对原告刘波作出的玉环罚字（2018）10号行政处罚决定书。本案诉讼费已收取人民币50元，由被告玉屏侗族自治县负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  胡冬华人民陪审员  文发章人民陪审员  王光勇二〇一八年十二月二十八日法官助理吴伍书记员张茜