广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤1803行初158号原告朱建华，男，1967年7月15日出生，汉族，清远市人，住清远市清新区，委托代理人黎霞，广东百浩律师事务所律师。委托代理人谭招娣，广东百浩律师事务所工作人员。被告清远市清新区住房和城乡建设局。住所地：清远市清新区明霞大道中**。统一社会信用代码：11441803560838127G。法定代表人许立基，局长。出庭应诉负责人邱亮，副局长。委托代理人黄卫国，广东明典律师事务所律师。原告朱建华不服被告清远市清新区住房和城乡建设局（下称清新住建局）行政许可及行政赔偿纠纷一案，于2018年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年8月3日向被告清新住建局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年10月26日公开开庭审理了本案。原告朱建华的委托代理人黎霞，被告清新住建局的副局长邱亮及其委托代理人黄卫国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告朱建华诉称，原告朱建华出借220万元给李贵明，用于支付原清新县医药公司位于清新县太和镇府前路约732.35平方米土地的拍卖款。2013年3月20日，原告朱建华、李贵明及清远市东美房地产开发有限公司签订《还款协议书》，约定：前述220万元借款从2013年3月20日开始，按月息2.5%的利率计息，至本息还清之日止；东美房产公司为前述借款本息提供连带保证责任之担保，并承诺以李贵明受让的前述土地使用权提供抵押担保。之后，李贵明及东美房产公司既未配合原告办理前述抵押物的抵押登记手续，亦未履行过还款义务。对此，清远市清城区人民法院作出（2013）清城法民初字第2369号生效的民事判决，判决李贵明及东美房产公司连带清偿借款本金220万元及相应利息给原告。但因李贵明与东美房产公司名下均无财产可供执行，造成原告之债权无法获得清偿。原告经向被告清新住建局查询得知，2013年5月21日，李贵明取得了涉案土地的清新国用（2013）第00703223号《土地使用权证》，并将涉案土地使用权转让给清远市铭隆房地产开发有限公司（下称铭隆公司)且办理了过户手续。该转让行为已严重损害原告权益，导致原告债权无法实现。经原告财产保全的申请，清远市清城区人民法院于作出（2013）清城法民初字第2523号《民事裁定书》，于2013年11月26日向清远市国土资源局清新分局发出（2013）清城法民初字第2523号《协助执行通知书》，对涉案土地进行了查封，要求清远市国土资源局清新分局停止办理相关转让、抵押、赠与、继承等登记手续。后另一案也查封了涉案土地的土地使用权。2017年11月23日，清远市清城区人民法院作出（2017）粤1802执1915号《执行裁定书》，表明铭隆公司已在涉案土地上建有七层楼房（名称为宜安楼），已办理商品房预售许可证，宜安楼名下房屋均已出售，购房者已办理房屋网签手续，无法单独对涉案土地价值进行评估，无法进行拍卖变现。因清远市清城区人民法院无法对涉案土地进行拍卖变现，且李贵明与铭隆公司已无其他财产可供执行，致使原告无法实现自身债权，自身合法权益严重受损。2018年6月28日，原告为查明铭隆公司销售涉案土地及地上房产是否获得销售许可的相关情况，特向被告查询相关情况。经查询后得知：2014年7月2日，被告向铭隆公司颁发了涉案土地的涉案《商品房预售许可证》。原告认为，在涉案土地之土地使用权已于2013年11月26日被法院依法查封的情况下，被告于2014年7月2日颁发涉案土地上建筑物的《商品房预售许可证》，违反了法律规定，给原告的合法权益造成严重损害，被告应予赔偿原告的全部损失，具体阐述如下：一、根据我国“房随地走”、“房地一体”以及“房地产权利主体一致”的原则，对土地使用权查封的效力必然及于土地上之建筑物。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十六条：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”，以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”可知，我国始终实行“房地一体”的原则。正是由于被告同意铭隆公司预售涉案土地上建筑物，才将购房者之利益与原告实现债权的利益对立起来，让法院的查封措施失去意义，应确定被告前述行政许可行为违法。二、根据当时行之有效的法律法规之规定，涉案土地被查封的情况下，涉案土地上建筑物之房地产权利已被限制，被告仍对其发放预售许可证则已违反法律强制性规定。根据《城市房地产管理法》第三十七条：“房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为”，以及该法第三十八条：“下列房地产，不得转让：（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的……”的规定可知，被司法机关查封土地使用权的情况下，已构成限制房地产权利的情形，当时的法律法规已明确规定不得转让。另根据《广东省商品房预售管理条例》第二条：“本条例所称预售商品房，是指依法成立的房地产开发经营企业依法将其开发的商品房在竣工验收前出售，由预购人按合同约定支付购房款，预售人按合同约定交付商品房的行为”的规定可知，商品房预售行为作为一种出售的行为，如该商品房已被限制了房地产权利，预售行为应被禁止。国家为何对预售行为设置行政许可，正是因为开发商想在竣工验收前进行出售，需经过行政机关的审核与批准，保证其预售行为的合法性，保障交易的安全以及利害关系人的利益。在本案中，被告在涉案土地已被依法查封的情况下，仍向铭隆公司颁发预售许可证，已违反法律的强制性规定，严重损害了购房者以及原告的利益，应确定为违法。三、在铭隆公司不具备取得商品房预售许可证的条件下，被告向其发放预售许可证，其存在未依法履行自身职责的过错，应确定其行为违法。根据《广东省商品房预售管理条例》（2010年修正本）第六条：“预售商品房时，应当取得商品房预售许可证。取得商品房预售许可证应当具备下列条件：（八）法律、法规规定的其他条件”的规定，房地产开发经营企业想依法将其开发的商品房进行预售，除需符合该条第（一）至（七）项的要求外，还需符合法律法规规定的其他条件。而根据上述第二点可知，《城市房地产管理法》已规定了土地使用权被依法查封的房地产不得转让，其属于法律法规规定的其他条件，是法律法规禁止转让，包括禁止预售的情形。被告在作出涉案预售许可行为前，既未要求铭隆公司提供涉案土地是否存在查封抵押等权利限制的证明材料，亦没有向清新住建局核实涉案土地是否存在查封抵押等权利限制情况，只通过查阅涉案土地的土地使用权证即认为涉案土地不存在抵押或查封等限制房地产权利的情形，进而向铭隆公司发放宜安楼的预售许可证，属于未依法履行自身职责的行为，因为根据《城市商品房预售管理办法》第八条：“商品房预售许可依下列程序办理：（二）审核。房地产管理部门对开发企业提供的有关材料是否符合法定条件进行审核”的规定可知，被告作为该地区的房地产管理部门对铭隆公司提供的材料是否符合法定条件应作实质性审查，而仅仅从涉案土地使用权证中根本无法审查到涉案土地是否存在限制房地产权利的情形，遂被告未对涉案土地具体情况进行实质性审查的情况下颁发涉案预售许可证导致原告利益损害的结果，存在过错，应承担相关的赔偿责任。四、根据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”，被告违法发放商品房预售许可的行为已构成违法实施行政许可，让铭隆公司获得出售宜安楼的许可将房屋相继出售，导致清远市清城区人民法院无法单独对涉案土地价值进行评估，无法进行拍卖变现，致使原告之债权无法实现，其已给原告的合法权益造成损害，被告应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。综上，请求法院判决：1、确认被告于2014年7月2日颁发涉案《商品房预售许可证》的行政许可行为违法；2、被告赔偿因违法发放《商品房预售许可证》而造成原告无法实现债权的损失[包括借款本金2200000元及利息的损失（利息从2013年3月20日起按照中国人民银行同期贷款利率四倍计付至清偿之日止，暂计至2018年7月26日为2475438.7元）；（2016）粤1802民初2047号案件的案件受理费36298元及财产保全费5000元，合计暂4716736.7元]；3、被告承担本案诉讼费。被告清新住建局辩称，一、我局颁发涉案《商品房预售许可证》的行政许可行为不存在违法。1、铭隆公司于2014年6月26日向我局申请办理《商品房预售许可证》，提交了如下材料:(一)商品房预售许可证申请表;(二)营业执照和资质证书;(三)土地使用权证原件及复印件、建筑工程规划许可证、施工许可证;(四)投入开发建设的资金占工程总投资的比例符合规定条件的证明;(五)工程施工合同及关于施工进度的说明;(六)商品房预售方案等申报资料。我局收到上述资料后经过审核，申报资料符合《城市商品房预售管理办法》第五条规定的条件，于2014年7月2日领发了涉案《商品房预售许可证》。因此，我局依法定的程序及内容执行，不存在任何过错及不合法的行为。第二，原告陈述涉及楼房所在土地己于2013年11月25日被法院裁定查封，并向国土局发出了《协助执行通知书》，但法院及国土局均没有告知，我局从来不知情。而铭隆公司在申报许可证时，出示了国土使用证原件，依照《城市商品房预售管理办法》第八条第(二)项第二款的规定"开发企业对所提交的材料证实之内容的真实性负责"。我局在法律上不需对申报人提供材料的实质内容进行审查的义务。因此，我局对涉及土地被查封的行为是不知情的，不存在法律和行为上的过错。二、原告的起诉己超过法定的起诉期限，不应受法律保护。本案原告在申请执行过程中，清远市清城区人民法院于2017年11月23日作出了(2017)粤1802执1915号《执行裁定书》，内容陈述"法院已查封的铭隆公司在被查封土地建有七层楼房(宜安楼)，于2013年和2014年办理了规划报建及建筑许可证，己有房产预售证…"。也就是说在这个时候，作为申请执行人的原告，应当知道我局已颁发了涉案《商品房预售许可证》，如果原告该行为违法，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第46条的规定，在知道作出行政行为之日起六个月内提出。即从2017年11月23日之日起算至2018年5月24日前提起。但原告是于2018年7月28日才提起诉讼，显然是超过法定的起诉期限。三、原告索赔金额缺乏事实和法律依据。首先，我局不清楚土地被查封事实，不存在行政违法行为，原告无权主张国家赔偿。其次，其主张行政行为违法己超过起诉期限，就算我局违法，原告也丧失胜诉权。再次，原告的债权无法实现是因铭隆公司明知土地被查封，仍然建房并出卖，应由铭隆公司承担一切法律责任。而根据清远市清城区人民法院(2016)粤1802民初2047号《民事判决书》，铭隆公司仅是在土地价值为限承担责任。因此，原告主张该案债权及利息赔偿，缺乏事实和法律依据。综上所述，原告起诉我局行政行为违法缺乏充分的事实和法律依据。况且其起诉也超过法定的起诉期限，依法不予受法律保护。请求依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2014年2月26日，清远市清城区人民法院作出现已生效的（2013）清城法民初字第2369号《民事判决书》判决：“一、被告李贵明于本判决生效之日起7日内向原告朱建华偿还借款2200000元及利息（利息从2013年3月20日起按照中国人民银行同期贷款利率四倍计付至清偿之日止）；二、被告清远市东美房地产开发有限公司对第一项判决确定的借款本息承担连带清偿责任；三、驳回原告朱建华其他诉讼请求。案件受理费27480元，财产保全费5000元，由被告李贵明、清远市东美房地产开发有限公司负担。”清远市清城区人民法院于2013年11月25日作出（2013）清城法民初字第2523号《民事裁定书》，并于2013年11月26日向清远市国土资源局清新分局发出（2013）清城法民初字第2523号《协助执行通知书》，查封了清远市铭隆房地产开发有限公司位于清远市清新区太和镇府前路土地使用权[清新国用（2013）第00704606号],查封期限从2013年11月27日起至2015年11月26日止，要求清远市国土资源局清新分局停止办理上述土地的转让、抵押、赠与、继承等登记手续。清远市清城区人民法院发出（2013）清城法民初字第2523-2号《协助执行通知书》对上述土地使用权办理了续封手续。清远市清城区人民法院又于2016年5月5日作出（2016）粤1802民初2047号《民事裁定书》对上述土地使用权办理了轮候查封手续,查封期限从2016年5月9日起至2019年5月8日止。2016年12月20日，清远市清城区人民法院作出现已生效的（2016）粤1802民初2047号《民事判决书》判决：“一、被告铭隆公司于本判决生效之日起7日内对本院（2013）清城法民初字第2369号案件中李贵明不能清偿原告朱建华2200000元借款本金及利息（利息从2013年3月20日起按照中国人民银行同期贷款利率四倍计付至清偿之日止）部分承担补充清偿责任。被告铭隆公司的赔偿责任应当以涉案土地即清远市清新区太和镇府前路732.30平方米土地的价值为限；二、驳回原告朱建华的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费36298元，财产保全费5000元，合共41298元，由被告铭隆公司负担。”2016年1月12日，清远市清城区人民法院作出（2014）清城法执字第968-2号《执行裁定书》，终结了对李贵明、清远市东美房地产开发有限公司的执行。2017年11月23日，清远市清城区人民法院作出（2017）粤1802执1915号《执行裁定书》，认为“本案在执行过程中，本院依法向本市金融、房管、车管、国土等有关部门查询被执行人清远市铭隆房地产开发有限公司的财产情况。查明被执行人位于清远市清新区太和镇府前路地块（土地面积732.3平方米、土地使用权证号：清新国用（2013）第00704606号），该地块已被本院依法查封。经核实，被执行人清远市铭隆房地产开发有限公司已在该地面上建有七层楼房（宜安楼），于2013年和2014年办理了规划报建手续以及建筑工程施工许可证，已有房产预售证，至今尚未办理验收确权。根据清远市清新区房屋交易所提供的信息显示：该楼房（宜安楼）名下房屋均已于2014年何2015年期间出售，购房者已经办理了房屋网签手续。基于上述原因，造成无法单独对被执行人位于清远市清新区太和镇府前路地块价值进行评估，无法进行拍卖变现。由于被执行人在本院辖区没有其他可供执行的财产。本院依法告知申请执行人本案执行情况，并向申请执行人发出限期举证通知书，申请执行人无法提供被执行人有可供执行的财产，并同意终结本次执行。”遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（十一）项之规定，裁定“本院（2017）粤1802执1915号案终结本次执行。申请执行人发现被执行人有可供执行财产或者财产线索的，可以向本院申请恢复执行。”原告朱建华于2017年11月30日签收该裁定。2014年6月26日，铭隆公司向被告清新住建局申请办理《商品房预售许可证》，提交了如下材料:(一)商品房预售许可证申请表;(二)《营业执照》和资质证书;(三)土地使用权证原件及复印件、建筑工程规划许可证、施工许可证;(四)投入开发建设的资金占工程总投资的比例符合规定条件的证明;(五)工程施工合同及关于施工进度的说明;(六)商品房预售方案等申报资料。被告清新住建局收到上述资料后经过审核，于2014年7月2日颁发了涉案《商品房预售许可证》给铭隆公司。本院认为，本案是行政许可及行政赔偿纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件，且在法定期限内向人民法院提起。根据原告的起诉、被告的答辩及庭审情况以及各方当事人的举证与质证等综合分析如下：一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，清远市清城区人民法院于2017年11月23日作出（2017）粤1802执1915号《执行裁定书》中表述铭隆公司已经办理了《商品房预售许可证》，原告朱建华于2017年11月30日签收该裁定。由于房屋登记机构未告知诉权和起诉期限，起诉期限从次日起开始计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。所以本案起诉期限最迟不超过2018年11月30日届满。原告朱建华于2018年7月31日向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。二、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”商品房预售许可是行政机关准许房地产开发企业将其开发未建成的商品房出售的一种行政许可，指向的标的虽然是房屋，但是不涉及房屋的权属变更。另外，预售许可是对整个商品房开发小区的房屋作出的，涉及全体业主的整体利益，个别业主及非业主原则上没有起诉权。行政机关在作出商品房预售许可行为时，需要考虑审核的是未建成的商品房是否符合《城市商品房预售管理办法》第五条规定“商品房预售应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许可证和施工许可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。”的条件，并不负有考虑商品房购买业主及所在地块其他关系人的权益。因此，原告朱建华与颁发《商品房销售许可》行为之间没有利害关系，对其合法权益明显不产生实际影响，原告不具备提起本案诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项的规定，裁定如下：驳回原告朱建华的起诉。本案受理费50元，原告朱建华可向本院申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈炳聪审 判 员  潘玉琪人民陪审员  陈焕潮二〇一八年十二月二十日书 记 员  阮思然附法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。