广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终341号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处。住所地：广州市荔湾区花地大道**。法定代表人：袁之明，主任。被上诉人（原审原告）：梁惠虹，女，1975年12月8日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区。原审第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社。住所。住所地：广州市荔湾区花地大道**div>负责人：陈焯坚，理事长。原审第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第十生产社。住所地：广。住所地：广州市荔湾区花地大道**>负责人：原少菊，社长。上述两原审第三人共同委托代理人：黄楚容，广东文领律师事务所律师。上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处（以下简称中南街道办）因与被上诉人梁惠虹、原审第三人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社（以下简称海南经济联社）、广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第十生产社（以下简称海南经济联社第十生产社）集体经济组织成员资格确认及福利待遇行政处理一案，不服原广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：梁惠虹1975年12月8日出生，出生后入户广州市荔湾区海南地塘27号。2000年12月1日，原告将户籍迁至广州市荔湾区紫翠一街****，享有海南经济联社第十生产社15股股份分配权，不享有在册社员的股东资格，没有分配土地。2001年8月8日，原告梁惠虹与林振平政策内生育一女林晓彤。2008年10月8日，两人未经审批，政策外生育第二孩林冠行。2012年8月20日，第三人海南经济联社通知，以原告梁惠虹于2008年10月8日超生二孩林冠行，根据海南股份经济联合社计划生育管理办法第六条规定，终身取消原告梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理。2017年1月16日，原告以第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社为被申请人向被告中南街道办提出裁决（处理）申请书，载明请求：“1、撤销被申请人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社2012年8月20日作出的终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定；2、责令两被申请人恢复申请人梁惠虹股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇；3、责令两被申请人返还申请人承包经营的土地给申请人继续承包经营，赔偿因收回申请人土地造成的损失。”被告受理后于2017年1月26日向两第三人发出《通知书》，要求其提交书面意见及相关证据材料。2017年2月20日，第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社向被告提交了《关于梁惠虹提出行政处理事项的回复》。2017年3月22日，被告中南街道办作出（2017）荔中行字第18号行政处理决定书，认为：“……2、……根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）的规定，申请人属于超生，违反了计划生育政策。《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，‘对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。’据上述规定，申请人自2012年8月20日被通知终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，因此申请人梁惠虹请求事项第2项并无依据，本办事处不予支持。3、关于申请人要求撤销被申请人终身取消申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇、2012年8月20日起收回已分包土地处理决定的请求。被申请人根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》对申请人作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇的决定与《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款的规定不符，本办事处不予支持。但本办事处并无职权撤销被申请人向申请人发出的关于终身取消申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的通知。因此对申请人的请求事项第1项不予支持。4、根据《海南股份经济联合社股份制章程》第十条规定：‘2002年11月30日不是本股份经济联合社在册农业户口的户口的股民只享受股份分配，受按人分配、分包土地、其他分配和福利待遇。（不含1995年1月1日后因征地转居的股员）’，申请人2000年12月1日将户籍由户籍由广州市荔湾区海南地塘**迁至广州市荔湾区紫翠一街****，只能享受股份分配，不能享受作为被申请人在册社员的其他福利待遇。因此，申请人要求恢复除股份分配外的其他被申请人在册社员所享受的福利待遇没有依据，本办事处不予支持。……”并决定驳回原告的申请请求。原告不服，诉至原审法院。另查明，《海南股份经济联合社计划生育管理办法》（2006年5月25日制定）第六条第（一）项规定：“超生、重婚生育、姘居生育，以及违法收养子女的，终身取消男、女双方的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理。”第十四条规定：“以上各条款所指的集体分配及福利待遇，包括土地分配、股份分配、现金分配、土地收益分配、征地款分配、实物分配、合作医疗、外出旅游费等。……”《海南股份经济联合社股份制章程》第十条规定：“2002年11月30日不是本股份经济联合社在册农业户口的股民只享户口的股民只享受股份分配，配、分包土地、其他分配和福利待遇。（不含1995年1月1日后因征地转居的股员）”。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。被告中南街道办作为本市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。关于被诉行政处理决定的合法性问题。（一）关于原告要求撤销第三人海南经济联社2012年8月20日作出的终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项的规定，原告认为自身合法权益受到两第三人的侵害提出行政处理申请，被告有权作出处理。因此，被告以其无职权撤销第三人作出的决定为由对原告的该项请求不予支持，不符合上述规定，对该部分的处理行为应予撤销。（二）关于原告要求责令两第三人恢复原告梁惠虹股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇的请求。首先对于原告要求恢复其股东资格和股东权利的请求，本案中，原告于2000年12月1日由户籍广州市荔湾户籍广州市荔湾区海南地塘**迁至广州市荔湾区紫翠一街****。经济联合社股份制章程》第十条的规定，原告只能享受股份分配，并无第三人在册社员股东资格和股东权利，原告要求责令两第三人恢复其股东资格和股东权利没有依据，被告不支持原告的上述请求，事实清楚，适用法律正确。其次，对于原告要求被告责令两第三人返还被扣股份分红及福利待遇的请求。根据《广东省人口与计划生育条例》（2008年修订）第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，原告对政策外生育事实无异议，根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》规定，被告认定原告至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的七年以上十四年以下的最长限制期限，并不支持原告要求责令两第三人返还被扣股份分红及福利待遇的请求，亦无不当。（三）关于原告要求两第三人返还承包经营的土地及赔偿因收回土地造成的损失的请求。本案中，原告是第三人海南经济联社第十生产社居民，不是在册社员，根据《海南股份经济联合社股份制章程》第十条的规定，不享受分包土地，被告不支持原告要求两第三人返还承包经营的土地及赔偿因收回土地造成的损失的请求，并无不妥。关于原告在诉讼中要求一并解决其与第三人集体经济组织成员权益纠纷的问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”因此，行政诉讼中一并解决民事争议的范围是法定的。本案中，原告要求一并解决的民事争议并不属于前述法定范围，故对该诉讼请求，本案不予审查处理。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处于2017年3月22日作出的（2017）荔中行字第18号《行政处理决定书》中驳回原告梁惠虹行政处理申请第一项的行政处理行为；二、限被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告梁惠虹行政处理申请第一项重新作出处理；三、驳回原告梁惠虹的其他诉讼请求。上诉人中南街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。上诉人系区（县级）人民政府的派出机关，代行派属政府的职能，乡镇政府是基层的政府机关，具有独立的行政管理与决策权。原审法院适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定认定上诉人属乡、民族乡、镇人民政府，履行乡、民族乡、镇人民政府职责，显然属认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。村规民约的撤销权在于人民法院，而非上诉人。原审法院根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项规定认定上诉人应对被上诉人提出的撤销原审第三人“终身扣除梁惠虹股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理的决定”这一申请进行处理，实属对法律的错误理解与适用。上述规定对街道办事处所行使的职权没有法定授权，而且上诉人系区政府的派出机关，不等同于乡、民族乡、镇人民政府，即便《广州市街道办事处工作规定》第十三条第（九）项规定“尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”而这种“指导、支持和帮助”与“协调和管理”，都只是政府机关对自治组织的一种“建议”，上诉人并非司法机关，无权作出确认某一行为违法并予以撤销的决定。在没有法律法规规定或授权的情况下，原审法院要求上诉人确认村规民约的违法性并予以撤销于法无据。综上所述，原审判决认定事实及适用法律均错误，恳请二审法院查明事实，撤销原审判决，维持上诉人作出的被诉行政处理决定，判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人梁惠虹答辩称：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条第三款和《广州市街道办事处工作规定》第十三条第九款规定，上诉人中南街道办作为广州市荔湾区人民政府的派出机构，具有处理被上诉人提出的相应事项的法定职权和职责。上诉人认为村规民约的撤销权在于人民法院，违背了正常的法律思维，撤销违法的村规民约只是其中一项权能。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，上诉人应对被上诉人相关申请事项作出处理决定，原审法院作出的相关判项正确，请二审法院依法维持。原审第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社二审均未提交书面诉讼意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案审查的争议焦点是被诉行政处理决定的合法性问题。一、关于上诉人针对被上诉人请求撤销原审第三人终身取消其股东资格及福利待遇并收回已分配土地的请求处理是否正确的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款以及《广州市街道办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项规定，上诉人作为广州市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务。故上诉人有权对被上诉人提出关于其与原审第三人之间的股东资格和村民福利待遇纠纷作出处理决定。本案中，被上诉人是两原审第三人的社员，其违法生育二孩的事实清楚，两原审第三人按照章程的相关规定，对被上诉人违反计划生育的行为作出处理，并不违反当时法律法规强制性规定。但根据《广东省计划生育条例》(1999修正)第四十六条规定，农业人口超计划生育的，七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其它集体福利，而不能终身扣除股份并停止福利待遇。此外，2016年1月1日修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》已明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦作出相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女。两原审第三人对被上诉人所作的处理，其事由是被上诉人生育二孩违反了当时的计划生育法律法规和政策；但由于计划生育法律法规和政策已经作出相应修改和调整，该处理事由现已明显不能成立。虽然该处理至今尚未达到“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其它集体福利”的年限，但对于该不利处理中尚未执行的部分继续执行已与修改后的计划生育法律法规和政策精神相违背，明显不合时宜。上诉人对被上诉人请求恢复股东资格及村民福利待遇的申请请求应当按照新的计划生育法律法规和政策，妥善作出处理，其仅以“不具有撤销原审第三人处理决定的职权”为由对被上诉人的该部分申请请求不予支持，明显不当。原审法院判决撤销上诉人对被上诉人该部分申请请求的处理并责令重作，并无不当。二、关于上诉人针对被上诉人要求责令两原审第三人返还被扣股份分红及福利待遇的请求处理是否正确的问题。经审查，被上诉人要求原审第三人返还被扣股份分红及福利待遇、支付土地租金，指的是本次行政处理申请之日前被扣除的股份分红及福利待遇，但并无证据显示被上诉人本次向上诉人申请行政处理前，已就股份分红及福利待遇等事项向主管机关提出过申请。对于原审第三人根据原计划生育法律法规和政策对超生人员已经作出并实际执行的处理，从维护社会关系稳定性的角度，不应再加以干预。上诉人对被上诉人该部分申请请求不予支持，处理结果并无不当。三、关于上诉人针对被上诉人要求两原审第三人返还承包经营的土地及赔偿因收回土地造成的损失的请求。本案中，原告是第三人海南经济联社第十生产社居民，不是在册社员，根据《海南股份经济联合社股份制章程》第十条的规定，不享受分包土地，上诉人对被上诉人该部分申请请求不予支持，处理结果并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区人民政府中南街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年十二月十一日书记员 马可茗