湖南省怀化市鹤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘1202行初151号 原告曾祥秀，女，1966年2月28日出生，汉族。 委托代理人朱学庆，湖南世勤律师事务所律师。 被告怀化市城市管理和行政执法局，住所地：湖南省怀化市市民服务中心****。 法定代表人丁继元，局长。 委托代理人王屈（特别授权），男，1980年5月29日出生，汉族，系怀化经济开发区城市管理行政执法大队法制办主任。 委托代理人吴敬林，湖南五溪律师事务所律师。 被告怀化市人民政府，住所地：湖南省怀化市鹤城区府前路**。 法定代表人雷绍业，市长。 委托代理人张臻（特别授权），男，1985年9月1日出生，汉族，系怀化市人民政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科员。 委托代理人瞿书娟，女，1987年12月14日出生，苗族，系怀化市人民政府法制和经济研究室行政复议与应诉科副主任科员。 原告曾祥秀诉被告怀化市城市管理和行政执法局（以下简称市城管执法局）限期拆除决定及不服被告怀化市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，本院于2018年11月23日受理后，于2018年11月27日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年12月20日公开开庭审理了本案。原告曾祥秀及其委托代理人朱学庆、被告市城管执法局的委托代理人王屈、吴敬林、被告市政府的委托代理人瞿书娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市城管执法局于2018年4月3日作出怀城执拆决字[2018]002号限期拆除决定，责令被处罚人曾祥秀自收到该决定书之日起15日内自行拆除其修建在怀化经济开发区弘创中华城后侧住房一套。原告曾祥秀不服上述限期拆除决定，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年8月29日作出怀府行复字[2018]55号行政复议决定，维持被告市城管执法局作出的怀城执拆决字[2018]002号限期拆除决定。 原告曾祥秀诉称：2017年4月，第一被告违法将原告的房屋实施部分拆除。实施拆除行为后，第一被告方在2018年1月才开始调查取证，于2018年4月3日针对原告又作出了（怀城执拆决字[2018]002号）《限期拆除决定书》。原告针对第一被告作出的（怀城执拆决字[2018]002号）《限期拆除决定书》表示不服，向第二被告申请行政复议，请求撤销第一被告违法作出的《限期拆除决定书》，但第二被告却没有依法履行职责，敷衍了是，且视原告的合法权益如草木，对第一被告的违法行为视而不见，充耳不闻，维持了第一被告违法对原告作出的（怀城执拆决字[2018]002号）《限期拆除决定书》。 原告认为，第一被告的行为违反了“先裁决后执行”的法定程序，依法应当对其拆除行为确认违法并依法撤销其此后作出的《限期拆除决定书》。同时，第二被告未能恪守公平、公正的正义原则，在本案中丧失了复议机关依法履行职责的职能，对其作出的（怀府行复字[2018]55号）《行政复议决定书》依法应予撤销。 综上，为维护原告的合法权益，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”得到体现，根据《行政诉讼法》的有关规定，特向人民法院提起诉讼，请求：1、判令确认第一被告2018年4月3日作出的（怀城执拆决字[2018]002号）《限期拆除决定书》违法并依法予以撤销；2、判令撤销第二被告2018年8月29日作出的（怀府行复字[2018]55号）《行政复议决定书》；3、判令上列两被告承担本案诉讼费用。 原告曾祥秀提交了下列证据（均系复印件）：1、湖南怀化经济开发区管理委员会收文处理单及河西经开区溪坪村8组塘冲湾居民要求政府拆迁安置的报告，拟证明经开区管委会接到原告诉求危房的报告后，安排专人调查核实危房情况。 被告市城管执法局辩称：一、对诉讼请求的答辩：关于判令确认《限期拆除决定书》违法并予以撤销的诉讼请求和判令撤销《行政复议决定书》的诉讼请求，答辩人认为，《限期拆除决定书》、《行政复议决定书》均不具有撤销的法定理由,本案诉讼费用自然由原告承担。 二、对事实及理由的答辩： （一）原告诉称：2017年4月，执法局违法将原告的房屋部分拆除，实施拆除行为后，执法局在2018年1月才开始调查取证。2018年4月3日针对原告又才作出《限期拆除决定书》。答辩人认为，原告诉称的不是事实：理由是：（1）原告诉称2017年4月原告的房屋部分拆除不是事实。当时拆除是原告自行拆除的，当时原告还到执法局领取了拆除奖励款。本案的诉讼请求系要求判决撤销2018年4月3日的《限期拆除决定书》，2017年4月原告有无房屋被拆与本案诉讼请求无关。（2）诉称2017年4月实施拆除行为后，被告在2018年1月才开始调查取证不是事实。因为2018年1月调查取证是用于2018年4月3日的《限期拆除决定书》。原告诉称被告违反“先裁决后执行”程序根本不成立。 （二）2018年4月3日作出《限期拆除决定书》是正确的，因为被告在2018年1月进行调查取证，在2018年4月3日作出《限期拆除决定书》，符合时间顺序、符合法定程序，而且在作出决定前先后进行违法建筑认定程序、限期改正程序、行政处罚听证告知程序，并举行了听证会。 （三）原告诉称撤销复议决定没有任何理由。因为原告针对《限期拆除决定书》要求复议撤销的理由是落款单位与印章不同，与本次要求判决撤销的理由现拆除后调查，原告要求撤销的理由前后不同，主观判断不正确。 综上所述，被告的《限期拆除决定书》是依法作出，复议机关自然应当予以维持，原告的诉讼请求应依法予以驳回。 被告市城管执法局在法定期限内向本院提供了下列证据、依据（均系复印件）：1、限期拆除决定书、送达回证及见证人身份信息，拟证明作出限期拆除决定的事实；2、事业单位法人证书，拟证明被告的机关是法人单位；3、法定代表人身份证明书，拟证明被告法定代表人为丁继元的事实；4、当事人身份信息，拟证明被处罚人的身份信息；5、现场照片，拟证明原告房屋的现状；6、怀化市城市管理和行政执法局询问笔录，拟证明当事人接受调查的事实；7、怀化市城市管理和行政执法局勘验笔录，拟证明原告房屋所在地；8、怀化财富房地产价格评估有限公司出具的评估报告，拟证明原告房屋建筑面积经过评估的事实；9、出具规划认定意见函，拟证明被告请求规划部门出具规划认定意见的事实；10、规划局规划认定意见书，拟证明规划认定原告建筑为违法建筑的事实；11、立案审批表，拟证明处罚决定经过了审批的事实；12、询问调查通知书、送达回证、照片及见证人身份信息，拟证明送达询问通知的事实；13、限期改正通知书、送达回证及见证人身份信息，拟证明被告在处罚决定前曾通知自行拆除的事实；14、行政处罚听证告知书、送达回证，拟证明在处罚决定前已进行处罚听证告知程序的事实；15、行政处罚预先告知书、送达回证及见证人身份信息，拟证明在处罚决定前已进行处罚预先告知程序的事实；16、听证申请书，拟证明原告申请听证的事实；17、行政处罚听证通知书、送达回证及见证人身份信息，拟证明被告通知原告举行听证会的事实；18、授权委托书及身份证明，拟证明原告聘请律师担任听证代理人的事实；19、行政处罚听证笔录及举证、质证目录，拟证明举行听证会的调查核实事实；20、听证报告，拟证明被告对听证会提出问题予以核实的事实；21、《行政处罚法》第十六条，拟证明被告被授权执法的法律依据；22、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），拟证明被告被授权执法的国务院依据；23、湖南省人民政府《关于怀化市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明被告被授权执法的湖南省人民政府依据；24、怀化市城市管理和行政执法局授权委托书（16/07/12），拟证明被告被授权执法的湖南省人民政府依据；25、《怀化市人民政府关于公布市政府部门权力清单的决定》（15/07/27）（摘要），拟证明被告的权力依据；26、《怀化市人民政府关于公布市政府部门责任清单的通知》（15/09/28）（摘要），拟证明被告的权力依据；27、《城乡规划法》第64条，拟证明被告作出限期拆除决定的法律依据。 被告市政府辩称：一、市执法局的限期拆除决定认定主要事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。 原告2011年在怀化经开区弘创中华城后侧修建三层住房一栋及建筑一栋没有按照依法取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，属于违法建设行为。以上违法事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。经规划部门认定，原告的违法建设无法采取改正措施消除影响，故市执法局依据前述规定对原告作出限期拆除的决定。该决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。 在程序上，市执法局立案后，进行了调查、现场勘验、组织了听证，作出决定前告知了当事人的陈述、申辩、听证等有关权利，相关文书均依法进行了送达，主要程序均到位。 二、答辩人作出的行政复议决定合法。 答辩人收到原告的行政复议申请后，依法通知了复议被申请人怀化市城市管理和行政执法局进行答复。复议被申请人在法定期限内提交了书面答复以及作出决定的有关证据和依据。答辩人对原行政行为进行了书面审查，多次听取当事人意见，并且为双方当事人进行了协调。在协调未果的情况下，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出了维持的复议决定书，并依法送达给了相关当事人。答辩人的行政复议决定符合行政复议法及其实施条例的规定，认定事实清楚，程序合法，处理正确。 三、原告的主张不成立。 原告在复议阶段主张，其持有1994年颁发的《村镇建设工程规划许可证》和《集体土地建设用地使用证》，拟证明其建房合法。根据法律规定，在城乡规划区内修建房屋均须办理建设工程规划许可证，即便在原有旧房地址上修新房也应依法办理，故其主张不成立。 其在诉状中称，怀化市城市管理和行政执法局违反先裁决后执行的法定程序，应确认该局的拆除行为违法。但其在复议阶段并未提出其房屋已经被拆除，也未要求对拆除行为（即强制执行行为）确认违法，其复议请求为撤销怀化市城市管理和行政执法局作出的限期拆除决定（即行政处罚决定），而不是复议强制拆除其房屋的行为，故本府就被复议的行政行为依法审查并作出决定，符合复议法的规定。 原告主张答辩人不依法履职，敷衍了事，不是事实。本机关受理该复议案件后，对被复议行政行为依法全面进行了审查，多次听取当事人意见，花了较多时间和精力做双方当事人的沟通协调工作，并且应原告的要求延期作出复议决定，直到原告补充提交了书面意见和材料、双方当事人协调不成的情况下，才作出的复议决定，已经依法尽职。 综上，怀化市城市管理和行政执法局的限期拆除决定和本府的复议决定合法正确，原告主张的事实和理由不成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的证据（均系复印件）：1、行政复议申请书及身份证复印件，拟证明提出行政复议申请的事实；2、怀化市城市管理和行政执法局作出的限期拆除决定，拟证明被复议的行政行为；3、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明复议机关受理行政复议申请后，依法通知了被申请人答复；4、被申请人复议答复意见书及所提交材料的目录，拟证明被申请人提出答辩、提交证据等情况；5、行政复议延期审理通知书及送达回证、申请人延期申请书及补充说明材料，拟证明行政复议延期审理及申请人补充材料的情况；6、行政复议决定书及送达回证，拟证明复议机关作出行政复议决定的内容及送达的情况。 经庭审质证，原告、被告提出以下质证意见： 原告对被告市城管执法局提供的证据质证意见如下：1号证据中的所有证据真实性无异议，《限期拆除决定书》属于原告与被诉行政行为具有利害关系的材料，该拆除决定不具有合法性，程序违法，没有遵守60日的办案时限的规定，认定的事实缺乏证据证明，被告的派出机构经开区综合执法局缺乏本案作出拆除决定的行政主体资格，适用法律错误；2号-4号证据真实性无异议；5号证据中的现场照片制作时间为2017年4月12日，并非立案调查程序取得，与本案没有关联性；6号证据的笔录制作于2017年4月13日，原告对修建房屋所做的陈述意见，被告在其制作的《限期拆除决定书》中未加核实，属于认定事实错误，该笔录并非本立案调查程序调查取得，即与本案无关；7号证据中的现场勘验笔录真实性有异议，该笔录没有就房屋占地面积及建筑物面积几何尺寸进行丈量标注，计算房屋面积没有事实根据；合法性有异议，原告没有在笔录上签字确认，也没有无利害关系的见证人签字佐证，不能达到被告所要证明的目的；8号证据关联性有异议，该测算报告并非被告依法制作的证据材料，与本案待证事实没有关联性；真实性有异议，经开区为实施房屋拆迁补偿单方面委托怀化财富房地产价格评估有限公司对原告的房屋及附属设施进行评估，原告对评估内容不知情；合法性有异议，经开区没有将该份测算报告送达给原告，既然是房屋补偿类测算报告，说明原告的房屋是合法建筑，也与被告作出《限期拆除决定书》的内容自相矛盾；9号证据关联性有异议，充其量是报案材料，与本案待证的违法建筑这一事实没有关联性，被告也没有向原告展示该定案证据并交原告发表意见，待证事实不能成立；10号证据合法性有异议，该规划认定意见书属于具体行政行为，对原告的权利义务产生了实际影响。一是市规划局经开区分局作为市规划局的派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出了《规划认定意见书》的具体行政行为，依法无效；二是经开区规划分局没有以市规划局的名义进行事实调查，即作出原告的房屋属无法采取改正措施消除影响的结论，没有事实依据；三是经开区规划分局作出的《规划认定意见书》对原告的权利义务产生了实际影响，是可诉的行政行为；四是经开区规划分局作出的《规划认定意见书》系无效行为，对原告没有法律约束力，其作出之前既没有向原告展示并听取原告陈述、申辩意见，其作出之后也没有依法向原告送达并告知司法救济、诉权等权利；五是被告既没有向原告书面告知该《规划认定意见书》的事实，也没有展示该定案证据并交原告发表意见，该《规划认定意见书》不能成立；11号证据合法性有异议，该审批表中记载“案件来源是上级交办”，但却没有上级交办的线索材料佐证，承办单位所有人员的签字及同意立案意见均不是怀化市城市管理和行政执法局的执法人员及负责人；12号证据真实性有异议，询问调查通知书均是直接送达，但原告却没有签收，送达人曾卫忠在四份送达回证上的签字，字体均不一致，见证人仅有签名，没有描述见证的时间、地点及见证的事实与内容，涉嫌事后作假；照片没有时间记载，不能证明关联性；13号证据真实性有异议，《限期改正通知书》原告没有签收，四份送达回证上见证人的签名与其提供的身份证复印件上签名的字体完全不一致，该签名笔迹不是见证人所写，也没有描述见证的时间、地点及见证的事实与内容，涉嫌事后作假；合法性有异议，《限期改正通知书》是以经开区规划分局作出的无效的《违法建筑规划认定意见书》作为事实根据，依法无效；14号证据合法性有异议，《行政处罚听证告知书》是以经开区规划分局作出的无效的《违法建筑规划认定意见书》作为事实根据，依法无效；15号证据合法性有异议，《行政处罚预先告知书》是以经开区规划分局作出的无效的《违法建筑规划认定意见书》作为事实根据，依法无效；16号证据真实性无异议；17号证据案件定性错误，对合法性有异议；18号证据真实性无异议；19号证据举证、质证目录与本案没有关联性，原告没有看到过举证目录也没有在举证目录上签字确认，同时，听证会上被告没有出示过任何证据，听证笔录中也没有记录任何一份举证、质证目录当中的证据材料让原告发表质证意见，所谓的举证、质证目录当中的证据材料根本就没有向原告展示并听取其意见，不具有合法性，未经原告发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据，此其一；第二，听证笔录中记载的原告陈述、申辩意见，如：修建弘创中华城的时候，他们放炮把原告的房子炸歪了、炸垮了，成为危房无法居住的情况下重建的，重建之前原告等人也向经开区管委会递交了报告，管委会领导做了安排专人到现场将情况调查清楚，再作研究的批示，对这一陈述的事实，申辩的理由被告竟然不予核实，违反了行政机关应当采取合法的手段和依照法定的程序，客观、全面收集证据，不得仅收集对当事人不利证据的依法行政原则；20号证据对听证报告中查明原告重建房屋之前的房屋属于危房的事实不持异议，但以无效的《违法建筑规划认定意见书》作为事实根据，不具有合法性；同时，经开区综合执法局受怀化市城市管理和行政执法局委托执法，可使用怀化市城市管理和行政执法局经开区执法专用章，并不能改变经开区综合执法局在本案中的行政主体地位，经开区执法专用章具体所指就是经开区综合执法局，其在本案中不具有行政主体资格；21号-27号证据按照国务院、省人民政府的规定，被告的行政强制措施权限仅限于“强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，没有赋予被告城市规划管理方面的行政强制措施权，尽管赋予了被告城市规划管理方面的行政处罚权，但基于“法无授权不可为”的公法理论，不等于被告自然取得行政强制措施权，行政行为的类型有行政处罚行为、行政许可行为、行政强制措施行为、行政强制执行行为等等不一一列举。被告作出本案强制拆除决定的行政强制措施行为依法无据。 原告对被告市政府提供的证据质证意见如下：1号证据三性无异议；2号证据真实性无异议，对限期拆除决定书有异议，其认为该限期拆除决定书违法；3号证据三性无异议；4号证据三性有异议，证据目录中所列的证据，在定案之前，城管局并没有向原告展示，在听证会中也没有对其目录进行质证，这是在复议机关补做的；5号、6号证据真实性无异议。 被告市城管执法局对原告提交的1号证据收文处理单真实性有异议，没有原件；其它材料是原告方自己书写的，无法确定其真实性。 被告市城管执法局对被告市政府提交的证据没有异议。 被告市政府对原告提交的1号证据关联性有异议，与本案无关，即使证明事项是真实的，也是要补报批手续。 被告市政府对被告市城管执法局提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：被告市城管执法局提供的1号证据中的怀城执拆决字[2018]002号《限期拆除决定书》系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证，其中的送达回证及见证人身份信息与本案有关联性，具备证据法定形式要件，本院予以确认；2-4号证据，原告对其真实性无异议，上述证据与本案有关联性，具备法定形式要件，本院予以确认；5-20号证据具备法定形式要件，与本案待证事实相关联，可以证明本案被诉限期拆除决定作出的经过，本院予以采信；21号、22号、27号证据系现行的法律法规，本院不作为证据进行评判；23-26号证据与本案有关联性，具备证据法定形式要件，本院予以确认。 被告市政府提供的1号、3号、4号、5号证据，具备证据法定形式要件，与本案待证事实相关联，可以证明本案被诉行政复议决定作出的经过，本院予以采信；2号证据与被告市城管执法局提交的1号证据中的怀城执拆决字[2018]002号《限期拆除决定书》系同一证据，本院已作认证；6证据中的怀府行复字[2018]55号《行政复议决定书》系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证；其中的送达回证与本案有关联性，具备证据法定形式要件，本院予以确认。 原告提交的1号证据，其中的怀化经济开发区管理委员会收文处理单因未能提供原件予以核对，且被告提出异议，故本院不予采信；其中的河西经开区溪坪村8组塘冲湾居民要求政府拆迁安置的报告，结合本案其他证据及庭审查明的事实，可以证明原告在本案被诉限期拆除决定作出过程中，将该报告作为证据向被告市城管执法局提交的相关事实，与本案被诉行政行为的作出具有关联性；其中的请示，不符合证据法定形式，本院不予采信。 经审理查明：2017年12月27日，被告市城管执法局对原告曾祥秀涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在怀化经开区弘创中华城后侧修建建筑物一案立案。2018年1月4日，被告市城管执法局作出怀城执询字[2018]第006号《询问调查通知书》。在送达该《询问调查通知书》时，因原告曾祥秀拒绝出面签收，被告市城管执法局工作人员将文书贴在其房门上。该《询问调查通知书》送达回证中“受送达人（当事人）”一栏载明“曾祥秀”、“送达方式”一栏载明“直接送达”、“送达时间”一栏载明“2018年1月4日”、“送达地点”一栏载明“怀化经济开发区弘创中华城后侧”、“送达人”一栏载明“曾卫忠、杨斌”、“备注”一栏载明“2018年1月4日，怀化经开区综合执法局执法人员曾卫忠、杨斌及河西街道滨江社区工作人员对曾祥秀下达了《怀化市城市管理和行政执法局询问调查通知书》怀城执询字[2018]第006号，当事人拒绝出面签收，随即执法人员将通知书粘贴在该房屋上并电话告知。河西街道滨江社区见证人：刘峰徐超强”。2018年1月10日，被告市城管执法局作出怀城执改字[2018]第002号《限期改正通知书》。该《限期改正通知书》送达回证中“受送达人（当事人）”一栏载明“曾祥秀”、“送达方式”一栏载明“留置送达”、“送达时间”一栏载明“2018年1月10日”、“送达地点”一栏载明“曾卫忠、龚清成”、“送达人”一栏载明“怀化经开区弘创中华城后侧”、“备注”一栏载明“201年月日，我局执法人员龚清成、曾卫忠在办事处粟军成、朱钰星陪同下对曾祥秀下达《怀化市城市管理和行政执法局限期改正通知书》，编号为怀城执改字[2018]第002号，龚清成在舞阳公园电话通知曾祥秀前来签收，当事人未能当面签收，电话中告知曾祥秀将通知书放在其房屋二楼铁门内。”2018年1月29日，被告市城管执法局分别作出怀城执罚告字[2018]002号《行政处罚预先告知书》、怀城执听告字[2018]第002号《行政处罚听证告知书》，告知原告曾祥秀拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知曾祥秀有进行陈述、申辩和质证及要求听证的权利。该《行政处罚听证告知书》送达回证中“受送达人（当事人）”一栏载明“曾祥秀”、“送达方式”一栏载明“留置送达”、“送达时间”一栏载明“2018年1月29日”、“送达地点”一栏载明“弘创中华城后侧”、“送达人”一栏载明“龚清成曾卫忠杨斌”、“备注”一栏载明“2018年1月29日，我局执法人员龚清成、杨斌与社区工作人员对曾祥秀下达《怀化市城市管理和行政执法局行政处罚听证告知书》，编号为怀城执听告字[2018]002号，当事人拒绝出面签收，随即执法人员电话告知将该通知书粘贴在其房屋门口。见证人：袁萍李传高情况属实”。该《行政处罚预先告知书》送达回证中“受送达人（当事人）”一栏载明“曾祥秀”、“送达方式”一栏载明“留置送达”、“送达时间”一栏载明“2018年1月29日”、“送达地点”一栏载明“弘创中华城后侧”、“送达人”一栏载明“龚清成曾卫忠杨斌”、“备注”一栏载明“我局执法人员龚清成、杨斌与社区工作人员于2018年1月29日对曾祥秀下达《怀化市城市管理和行政执法局行政处罚预先告知书》，编号为怀城执罚告字[2018]002号，当事人拒绝出面签收，随即执法人员电话告知将该通知书粘贴在其房屋门口。见证人：袁萍李传高情况属实”。2018年1月31日，原告曾祥秀向被告市城管执法局申请听证并提交了《听证申请书》。2018年3月6日，被告市城管执法局作出怀城执听通字[2018]006号《行政处罚听证通知书》，告知原告曾祥秀该局决定于2018年3月15日9时整在综合执法局六楼会议室举行听证。该《行政处罚听证通知书》送达回证中“受送达人（当事人）”一栏载明“曾祥秀”、“送达方式”一栏载明“直接送达”、“送达时间”一栏载明“2018年3月6日”、“送达地点”一栏载明“弘创中华城后侧”、“送达人”一栏载明“龚清成曾卫忠”、“签收人签名（章）”一栏载明“尹先岩代”、“备注”一栏载明“河西街道办事处粟军成杨春立”。2018年3月15日，被告市城管执法局举行听证会，并制作了《行政处罚听证笔录》。在听证会上，被告市城管执法局出示了部分证据并组织原告曾祥秀对证据进行了质证，原告曾祥秀陈述了相关事实、理由并提交了相关证据。2018年4月3日，被告市城管执法局作出怀城执拆决字[2018]002号《限期拆除决定书》，认定被处罚人曾祥秀在怀化经济开发区弘创中华城后侧修建住房一套，属于未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设的行为，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，且无法采取改正措施消除影响。遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定如下：责令被处罚人曾祥秀自收到本决定书之日起15日内自行拆除上述建筑。该《限期拆除决定书》中载明认定事实的证据是：1、曾祥秀身份证复印件；2、2017年4月12日，现场拍摄《照片》四张；3、2017年4月12日，《现场勘验笔录》一份；4、2017年4月13日，曾祥秀《调查询问笔录》一份；5、2018年1月9日，经开区规划分局针对曾祥秀修建的房屋出具的《违法建筑规划认定意见书》一份；6、2018年1月29日，《怀化市城市管理和行政执法局行政处罚预先告知书》（怀经城执罚告字[2018]第002号）；7、2018年1月29日，《怀化市城市管理和行政执法局行政处罚听证告知书》（怀经城执罚告字[2018]第002号）；8、2018年3月15日，《行政处罚听证笔录》一份。该《限期拆除决定书》送达回证中“受送达人（当事人）”一栏载明“曾祥秀”、“送达方式”一栏载明“留置送达”、“送达时间”一栏载明“2018年4月9日”、“送达地点”一栏载明“舞阳公园南侧”、“送达人”一栏载明“曾卫忠、龚清成”、“备注”一栏载明“见证人办事处杨春立XXXXXXXXXXX2018年4月9日上午时，我局执法人员龚清成、曾卫忠在河西街道办粟军成、杨春立陪同下对曾祥秀下达《怀化市城市管理和行政执法局限期拆除决定书》，编号为怀城执罚决字[2018]002号，执法人员龚清成在舞阳公园电话通知其前来签收，当事人未能当面签收，电话中告知曾祥秀将该决定书置放在其房屋二楼铁门内走廊内。粟军成XXXXXXXXXXX2018.4.9”。原告曾祥秀不服该《限期拆除决定书》，于2018年6月1日向被告市政府申请行政复议。2018年6月4日，被告市政府作出怀府行复字[2018]52号《行政复议答复通知书》，并于同日送达给被告市城管执法局。2018年6月12日，被告市城管执法局作出《行政复议答复意见书》。2018年7月30日，被告市政府作出怀府行复字[2018]52号《行政复议延期审理通知书》，以情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，决定延期30日作出行政复议决定。被告市政府分别于2018年8月8日、8月12日将上述《行政复议延期审理通知书》送达给原告曾祥秀、被告市城管执法局。2018年8月29日，被告市政府作出怀府行复字[2018]55号行政复议决定，维持被告市城管执法局作出的怀城执拆决字[2018]002号限期拆除决定。被告市政府分别于2018年10月11日、10月12日将上述《行政复议决定书》送达给原告曾祥秀、被告市城管执法局。原告曾祥秀不服该《行政复议决定书》，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2007年3月21日，湖南省人民政府作出湘政函[2007]56号《湖南省人民政府关于在怀化市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，载明同意怀化市在怀化市城市管理领域开展相对集中行政处罚工作，怀化市集中行使行政处罚权的行政机关为怀化市城市管理行政执法局，作为市政府的一个独立的行政执法部门，具体职权包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行建设的行政处罚权。2009年5月4日，中共怀化市委办公室下发怀办[2009]30号《中共怀化市委办公室、怀化市人民政府办公室关于印发的通知》，载明湖南怀化经济开发区城市管理行政执法大队为经开区直属事业机构，其主要职责是受市城市管理行政执法局全权委托，负责经开区的城市相对集中行政处罚权工作。2016年7月12日，被告市城管执法局作为委托单位与受委托单位怀化经济开发区城市管理行政执法大队签订《怀化市城市管理和行政执法局授权委托书》，载明在怀化经济开发区辖区范围内的城市管理行政执法权全权委托怀化经济开发区城市管理行政执法大队行使，具体事项包括行使经济开发区城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内未取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》进行建设的行政处罚权。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，虽然被诉限期拆除决定上加盖的是“怀化市城市管理和行政执法局经开区执法专用章”，但是因怀化经济开发区城市管理行政执法大队是受市城管执法局委托行使在怀化经济开发区辖区范围内的城市管理行政执法权，故市城管执法局是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，市政府作为复议机关作出的被诉行政复议决定，维持了市城管执法局作出的被诉限期拆除决定，故其与市城管执法局是本案共同被告。现原告曾祥秀诉请撤销被告市城管执法局作出的怀城执拆决字[2018]002号限期拆除决定及被告市政府作出的怀府行复字[2018]55号行政复议决定，故上述被诉行政行为的合法性就成为本案的核心问题。现做如下分析评判： 一、被诉限期拆除决定是否合法。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”《湖南省行政程序规定》第七十一条规定：“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”第一百七十六条规定：“行政机关应当按照下列顺序选择送达方式送达行政文书：(一)直接送达；(二)留置送达；(三)委托送达与邮寄送达；(四)公告送达。送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；……受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告市城管执法局提供的证据不足以证明其作为被诉限期拆除决定定案依据的全部证据经当事人发表意见，亦未能提供证据证明其在作出被诉限期拆除决定过程中履行了对原告曾祥秀在听证会中提出的相关事实、理由和证据进行审查的法定义务，同时其作出的被诉限期拆除决定中亦未作出采纳与不采纳的理由说明，违反了上述相关法律规定，属于程序违法。在送达怀城执询字[2018]第006号《询问调查通知书》、怀城执改字[2018]第002号《限期改正通知书》、怀城执听告字[2018]第002号《行政处罚听证告知书》、怀城执罚告字[2018]第002号《行政处罚预先告知书》和怀城执拆决字[2018]002号《限期拆除决定书》时，被告市城管执法局采取张贴于原告房屋门上或电话告知当事人文书放置地点的方式送达于法无据，且未能提供证据证明其将上述行政文书以及怀城执听通字[2018]006号《行政处罚听证通知书》按照法律规定的方式送达给了原告，亦属于程序违法。 综上，被告市城管执法局作出的怀城执拆决字[2018]002号限期拆除决定违反了法定程序，且对原告依法享有陈述、申辩等重要程序性权利产生了实质影响，故依法应当予以撤销。 二、被诉行政复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”根据上述规定，被告市政府作为复议机关，应当对原行政行为的合法性进行全面审查,但其对违反法定程序的原行政行为作出维持的行政复议决定,系适用法律错误,依法应予撤销。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十三条规定：“民事诉讼法第一百四十九条规定的审限，是指从立案之日起至裁判宣告、调解书送达之日止的期间，但公告期间、鉴定期间、双方当事人和解期间、审理当事人提出的管辖异议以及处理人民法院之间的管辖争议期间不应计算在内。”被告市政府于2018年6月1日收到原告曾祥秀的行政复议申请，依法应当在自2018年6月1日起的六十日内作出行政复议决定，虽然被告市政府于2018年7月30日决定延期30日作出行政复议决定，但被诉行政复议决定却直至2018年10月11日、10月12日才向申请人及被申请人送达，故被告市政府作出的怀府行复字[2018]55号行政复议决定超过了法定期限，属于程序轻微违法。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告怀化市城市管理和行政执法局于2018年4月3日作出的怀城执拆决字[2018]002号限期拆除决定； 二、撤销被告怀化市人民政府于2018年8月29日作出的怀府行复字[2018]55号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告怀化市城市管理和行政执法局和被告怀化市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  旷 洁 审 判 员  李 兰 人民陪审员  罗德田 二〇一八年十二月二十四日 代理书记员  邱 羽 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。