四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川07行终204号 上诉人(原审原告)赵宗全，男，汉族，生于1941年4月9日，住四川省绵阳市涪城区。 委托代理人徐萎，绵阳市永兴法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）江油市林业局，住所地：四川省江油市太平镇白云路与天台路交汇处。 法定代表人尚俊，局长。 被上诉人（原审被告）江油市财政局，住所地：四川省江油市金轮干道。 法定代表人程忠，局长。 上诉人赵宗全因与江油市林业局、江油市财政局林业行政管理及行政赔偿一案，不服四川省江油市人民法院(2018)川0781行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，江油市林业局收到日高公司《关于在江油市开发元宝枫树产业进行招商引资工作的请示》后，根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和《四川省林业产业发展规划纲要》等有关政策法规，于2005年8月12日作出江林办（2005）6号《江油市林业局关于支持江油李白文化传播有限公司从事林业招商引资工作的意见》，同意日高公司在江油市采取多种林地流转形式，进行招商引资，发展元宝枫产业。江油市林业局认为日高公司实施招商引资发展元宝枫产业，符合国家林业有关政策法规和江油市林业产业发展规划，表示将在政策、技术等方面给予大力支持，同时从产业规划、林地流转、办证、政策咨询、林地、林木管理等方面积极搞好服务。2005年9月21日，江油市林业局与江油市财政局联合向绵阳市林业局、绵阳市财政局报送江林发（2005）100号《江油市林业局江油市财政局关于给江油日高李白文化传播有限公司建立5万亩元宝枫树基地及发展元宝枫产业化项目林业防沙治沙贴息贷款的请示》，称：为了保证该项目按计划顺利进行，日高公司自筹资金3450万元，对外招商引进资金6000万元，拟向商业银行申请贷款4000万元，请上级林业、财政部门给予防沙治沙贷款贴息为盼。2005年9月，日高公司开始在江油等地承包荒坡、荒地、果园、茶园种植元宝枫树，购买房屋、机器开办了元宝枫油加工厂。为吸收资金，日高公司采取召开推荐会、发放宣传单、聘请已购买林地人员进行推销形式将承包土地进行对外招商。在此期间，赵宗全与日高公司先后签订《林地流转合同》、《林地托管合同》、《收购合同》，约定：日高公司向投资人以4500元/亩收取流转期限为15年的林地使用权和林木所有权流转费及15年的管理费，并按国家相关规定申请办理林权证。元宝枫生长至第五年，日高公司以每亩800元回收元宝枫果实，此后逐年递增，第8年后，日高公司承诺可以按照每亩9000元的价格一次性回购林地使用权和林木所有权。事后，赵宗全作为投资人向日高公司交纳了林地使用权和林木所有权的流转费和管理费。 2007年11月11日，赵宗全与江油市方水乡尖山村签订了《林地承包合同》，合同约定：林地面积为5亩，承包期限从2007年11月11日至2021年11月12日止。2007年12月20日，江油市林业局代江油市人民政府向江油市方水乡尖山村补办江府林证字（2007）第071220001号林权证。2008年3月7日，江油市林业局代江油市人民政府向赵宗全颁发江府林证字（2008）第08030710号林权证，载明：林地所有权权利人方水乡尖山村；林地使用权权利人赵宗全；森林或林木所有权权利人赵宗全；森林或林木使用权权利人赵宗全；林地坐落江油市方水乡尖山村一组，小地名大树梁；面积5亩；主要树种元宝枫；林地使用期15年，终止日期2021年11月12日。 另查明，2015年7月7日，江油市人民检察院以江检诉刑诉（2015）243号起诉书指控被告人屈勇（日高公司法定代表人）、张云华（日高公司监事）犯非法吸收公众存款罪向江油市人民法院提起公诉。2016年5月4日，江油市人民法院作出（2015）江油刑初字第303号刑事判决，被告人屈勇犯非法吸收公众存款罪判处有期徒刑五年，并处罚金十五万元，原犯非法占用农用地罪判处有期徒刑三年零六个月，并处罚金五万元，总和刑期八年零六个月，并处罚金二十万元，决定执行有期徒刑八年，并处罚金二十万元；被告人张云华犯非法吸收公众存款罪判处有期徒刑二年零六个月，并处罚金五万元；责令被告人屈勇、张云华退赔投资人14284837元。退赔名单载明，应退赔赵宗全132052元。刑事判决生效后，由案件承办单位移送江油市人民法院执行机构执行。 原审法院认为，江林办（2005）6号《江油市林业局关于支持江油李白文化传播有限公司从事林业招商引资工作的意见》，是江油市林业局针对日高公司《关于在江油市开发元宝枫树产业进行招商引资工作的请示》作出的行政答复行为，对外不产生法律效力。江林发（2005）100号《江油市林业局江油市财政局关于给江油日高李白文化传播有限公司建立5万亩元宝枫树基地及发展元宝枫产业化项目林业防沙治沙贴息贷款的请示》，是下级行政机关就特定工作事项向上级行政机关请示的内部文件，该请示行为同样对外不产生法律效力。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，上述答复和请示均属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，原告对上述行为提起行政诉讼明显不符合起诉条件，依法应当驳回。 根据《中华人民共和国森林法》第三条、第十条的规定，赵宗全的林权证是否应当注销，属于江油市林业局的法定职权。赵宗全要求注销林权证应当先向江油市林业局提出注销申请，由江油林业局依照相关法律规定进行审查后，按照法定程序作出是否注销林权证的行政决定。赵宗全未向江油市林业局提出注销申请的情况下，即起诉请求判令被告注销江府林证字（2008）第08030710号林权证，不符合起诉条件，应当驳回其起诉。 江油市人民法院（2015）江油刑初字第303号刑事判决已责令日高公司法定代表人屈勇、监事张云华退赔包括赵宗全在内的投资人的投资款，该判决已生效并交付江油市人民法院执行机构执行。赵宗全主张江油市林业局、江油市财政局赔偿因行政行为对其造成的经济损失132052元，该诉讼请求已为生效裁判所羁束，不符合法定的起诉条件。 综上所述，赵宗全提起的本次诉讼不属于人民法院的行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，依法应当驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉的：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；”之规定，遂裁定如下：驳回原告赵宗全对被告江油市林业局、江油市财政局的起诉。本案不收案件受理费，原告赵宗全已交50元依法退还。 上诉人赵宗全上诉称，一、一审判决认定事实不清，上诉人的损失以（2015）江油刑初字第303号刑事判决书认定，至今责令退赔案件执行无果，分文未付。以上损失的发生与被上诉人所颁发的江林办（2005）6号、江林发（2005）100号行政行为有着直接的因果关系，其中还包括2008年3月7日被上诉人为上诉人颁发江府林证字（2008）第08030710号林权证登记的行政许可行为。江林办（2005）6号、江林发（2005）100号文件有“采取多种林地流转形式”、“管护”和“大力支持”等内容（该行政行为系行政许可行为即系针对招商引资的投资人允许以多种林地流转方式，甚至包括托管行为中“两头不见面，进行管护、托管”的方式进行，甚至还许可日高公司采取吸收公众存款的方式进行），而被上诉人采取发送行政批文的方式下发给日高公司，且内容针对“元宝枫的投资人”即上诉人，故二被上诉人的行政行为违反了林策发（2004）228号和林策发（2005）208号文件部门规章和《中华人民共和国刑法》中关于“吸收公众存款罪”的刑事法规。以上行政行为系行政许可行为，对外均会产生法律效力，其行为具有可诉性。一审裁定认为上诉人林权证是否注销应当先向林业局申请注销，忽视了上诉人向江油市人民政府的行政复议申请程序。二、一审裁定适用法律错误，涉案行政行为属行政许可行为，系对外发生法律效力的可诉行为，加之上诉人系不服行政复议决定的期限内提出，根据刑事案件优先的原则，上诉人认为本案责令退赔案无果的情形下来主张行政赔偿，未过诉讼时效。综上，请求依法撤销原审裁定并改判支持上诉人一审诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人负担。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 二审审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”。本案中，上诉人申请撤销的江油市林业局江林办（2005）6号《关于支持江油日高李白文化传播有限公司从事林业招商引资工作的意见》，是江油市林业局针对日高公司《关于在江油市开发元宝枫树产业进行招商引资工作的请示》作出的行政回复行为，接受回复的主体是日高公司，效力并不及于日高公司之外的主体；江油市林业局、江油市财政局江林发（2005）100号《关于给江油日高李白文化传播有限公司建立5万亩元宝枫树基地及发展元宝枫产业化项目林业防沙治沙贴息贷款的请示》，是江油市林业局、江油市财政局就特定工作事项向其上级行政机关请示的内部请示文件，属行政机关内部流转公文，亦不对外产生法律效力。江油市林业局、江油市财政局作出这两个文件的行为均是不对外发生法律效力的行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。 关于赵宗全诉请注销其林权证的问题，依照《中华人民共和国森林法》第三条、第十条之规定，林权登记及证书发放属于江油市林业局的法定职权。赵宗全要求注销林权证应当先向江油市林业局提出注销申请，由江油林业局依照相关法律规定进行审查后，按照法定程序作出是否注销林权证的行政决定。赵宗全未向江油市林业局提出注销申请的情况下，即起诉请求判令江油市林业局注销江府林证字（2008）第08030710号林权证，不符合起诉条件，应当驳回其起诉。 赵宗全另主张江油市林业局、江油市财政局赔偿因行政行为对其造成的经济损失132052元，因该赔偿标的已被生效裁判所羁束，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉的（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；”之规定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人在一审起诉时提出撤销行政行为和行政赔偿两个诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”的规定，江油市人民法院本应分别立案。鉴于本案两个诉讼请求的处理结果均为驳回起诉，未分别立案没有影响当事人的诉讼权利，为减轻当事人诉累，本院本次对该程序问题不作发回重审处理，但江油市人民法院今后对此类诉讼应分别立案。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈幽 审判员  李俊 审判员  刘颖 二〇一八年十二月二十日 法官助理魏继军 书记员冯靖