北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京04行初885号原告赵海龙，1974年12月16日出生，男，汉族，农民，住北京市怀柔区。委托代理人杜红梅，北京京平律师事务所律师。委托代理人朱月华，北京京平律师事务所律师。被告北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街**。法定代表人卢宇国，区长。参加诉讼行政机关负责人于海波，副区长。委托代理人刘宝恩，男，北京市怀柔区怀柔镇人民政府镇长。委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。原告赵海龙诉北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）确认强制拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月29日受理后，于2018年7月3日将起诉状副本、应诉通知书、原告提交的证据材料副本等一并送达被告，被告于2018年7月19日提交了答辩状以及作出被诉行政行为的相关证据和依据等。本院依法组成合议庭，于2018年10月30公开开庭审理了本案。原告赵海龙及其委托代理人杜红梅、朱月华，被告怀柔区政府的行政机关负责人于海波，委托代理人刘宝恩、郭跃到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告赵海龙诉称，原告在北京市怀柔区怀柔镇唐自口村拥有口粮地1亩，用于种植文玩核桃树，现因“怀柔新城04街区棚户区改造土地开发项目四区（安置房集中建设区）及D地块土地一级开发安置房项目”项目建设面临征收。北京市发展和改革委员会已对该项目建议书进行了批复，怀柔区政府作为棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体，已对涉案项目进行了公开招标。因地上物补偿不合理，原告未与相关部门及其工作人员就征收补偿问题达成一致，未与任何部门签订补偿协议的情况下，2018年5月7日，原告口粮田上的文玩核桃树及其他地上物被强制清除，给原告造成严重的经济损失。被告作为此次棚户区改造工作的责任主体，应当承担此次违法强制清除的法律责任。原告认为，被告无权强制清除原告承包地上的地上物，其强制清除原告地上物的行政行为严重违法。故原告诉请法院判决确认被告于2018年5月7日强制清除原告位于北京市怀柔区怀柔镇唐自口村口粮地上的文玩核桃树行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件；2.北京市怀柔区怀柔镇唐自口村村民委员会出具的《证明》。证据1、2证明原告诉讼主体身份真实、合法，原告对案涉土地享有合法使用权；3.2018年5月7日报警通话记录单复印件；4.地上物清除之前与清除之后对比照片。证据3、4证明原告享有使用权土地上的地上物被非法破坏、清除的事实，与原告有直接的利害关系，原告具有提起本次诉讼的主体资格；5.《关于怀柔新城04街区棚户区改造项目四区（安置房集中建设区）项目核准的批复》（京发改（核）[2018]72号）；6.怀柔区政府官网报道：我区科学城范围内8个棚改项目调整为实施项目；7.招标与采购官网截图复印件1份。证据5-7证明：1.原告承包地、所种植的文玩核桃树及地上物在“怀柔新城04街区棚户区改造土地开发项目四区（安置房集中建设区）”范围内。2.怀柔区政府系棚户区改造项目的法定责任主体，且是非法清除后的受益主体，北京北控京闽投资有限公司（以下简称北控京闽公司）只是区政府通过公开方式确定的改造实施主体。3.无法律法规规章授权，即使是北控京闽公司实施了被诉行为，也应视为行政委托，区政府是本案的适格被告。被告怀柔区政府辩称，区政府未实施或组织实施原告所述强制清除行为，不是本案适格被告。原告提起的本案诉讼不属于法院行政诉讼受案范围。涉案项目的实施主体是北控京闽公司，该公司委托拆除公司实施项目范围内的拆除、清除工作，应属于民事行为，而非行政行为，不属于法院行政诉讼受案范围。故请求法院驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交如下证据：1.《北京市发展和改革委员会关于怀柔新城04街区棚户区改造项目四区（安置房集中建设区）项目核准的批复》京发改(核)[2018]72号，证明涉案项目的实施主体是北控京闽公司，原告起诉怀柔区政府主体不适格；2.2018年1月12日北控京闽公司和北京市长兴旺建筑工程有限公司签订的《怀柔新城04街区棚户区改造土地开发项目四区(安置房集中建设区)及D地块土地一级开发安置房项目拆除工程施工合同》，证明证实涉案项目的地上物拆除、清除是通过民事协议方式约定的，不是怀柔区政府具体行政行为。原告起诉区政府主体不适格。经庭审质证，综合当事人的质辩意见及当事人的陈述，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据1、2、5具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。证据3、4、6、7不符合证据形式，本院不予采纳。被告提供的证据具有真实性、合法性与本案的关联性，但不能证明原告起诉怀柔区政府主体不适格，对其证明目的本院不予采信。根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：怀柔区政府在庭审中述称，区政府于2017年7月28日向北控京闽公司发函，授权该公司作为怀柔新城04街区棚户区改造项目四区（安置房集中建设区）安置房项目的建设主体，办理相关手续，并负责立项、征地、拆迁、工程建设及资金筹措等具体工作。2018年1月12日，北控京闽公司与北京市长兴旺建筑工程有限公司（以下简称长兴旺公司）签订《怀柔新城04街区棚户区改造项目四区（安置房集中建设区）及D地块土地一级开发安置房项目拆除工程施工合同》，北控京闽公司将涉案项目的地上物及农林田地等拆除工程施工事宜委托给长兴旺公司实施。2018年2月28日，北京市发展和改革委员会下发京发改(核)[2018]72号《关于怀柔新城04街区棚户区改造项目四区（安置房集中建设区）项目核准的批复》，同意北控京闽公司建设怀柔新城04街区棚户区改造项目四区（安置房集中建设区）项目。被告认可原告土地地上物的强制清除行为是由北控京闽公司委托长兴旺公司实施。原告述称其在北京市怀柔区怀柔镇唐自口村拥有口粮地1亩，用于种植文玩核桃。被告认可原告所述土地在涉案项目用地范围内。2018年5月7日，原告土地上的文玩核桃树等地上物被强制清除。本院认为，本案的争议焦点为强制清除原告土地地上物的行为主体应当如何认定，清除行为是否履行法定程序，法律责任如何承担。关于认定强制清除原告土地地上物的行为主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，使用国有土地或集体土地进行建设的，必须依法申请并经法定审批程序。征收原属于农民集体所有的土地的，应当依法进行征收，给予补偿安置。对集体土地地上物的强制清退亦应遵循法定程序，由法定责任主体依法实施。以上征收土地、强制清退地上物、审批使用土地的行为均系行政权力运行的范畴，属于行政法律关系。应当由法定的行政主体作为责任主体，承担行政法律责任。在具体实施过程中，相关行政主体可以独立进行或者委托其他主体实施，但不能改变上述行为的行政属性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。接受委托的其他主体在此过程中实施的拆除或清退行为不能视为民事行为，由其独立承担民事法律责任没有法律依据。本案中，涉案土地为集体土地，本案被告授权北控京闽公司作为涉案项目的建设主体，办理相关手续，并负责立项、征地、拆迁、工程建设及资金筹措等具体工作。北控京闽公司将涉案项目的地上物及农林田地等拆除工程施工事宜委托给长兴旺公司实施。被告认可原告土地地上物的强制清除行为是由北控京闽公司委托长兴旺公司实施。因此，根据本案情况，在没有法律授权依据，双方当事人未就地上物腾退达成一致意见的情况下，北控京闽公司委托长兴旺公司实施的被诉清除行为应认定为行政机关行使行政职权，委托其他主体实施的行政行为。清除行为的责任应当由委托的行政机关承担，而非被委托的其他组织。本案强制清除原告土地地上物的行为主体应当认定为怀柔区政府。关于强制清除行为是否履行法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，现没有证据证明强制清除行为履行了作出决定、告知权利等法定程序，应认定为违反法定程序。综上，被告怀柔区政府强制清除原告土地地上物的行为没有法律依据，程序违法。故原告请求确认被告行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告怀柔区政府于二○一八年五月七日强制清除原告赵海龙位于北京市怀柔区怀柔镇唐自口村1亩土地上的核桃树的行为违法。案件受理费50元，由被告北京市怀柔区人民政府负担（自本判决生效之日起七日内缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审判长 武 楠审判员 吴 薇审判员 孙永欣二〇一八年十二月二十六日法官助理苏美夏法官助理孙嘉琳书记员高秀丽