北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初372号原告藁金富，男，1965年11月3日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人王振忠，男，1963年3月5日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区东高村镇人民政府，住所地北京市平谷区东高村镇东高村兴业路**。法定代表人陈惠华，镇长。出庭负责人闫欣国，副镇长。委托代理人王玉山，北京市平谷区东高村镇人民政府工作人员。委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。原告藁金富不服被告北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）作出的强制拆除行为，于2018年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月23日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年11月14日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2018年11月22日公开开庭审理了本案。原告藁金富的委托代理人王振忠、被告东高村镇政府的副镇长闫欣国、委托代理人王玉山、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年5月25日，被告将原告藁金富位于北京市平谷区东高村镇侯家庄（顺平南线道路南侧）的建筑物予以强制拆除。原告藁金富诉称，2001年3月27日，经平谷县门楼乡人民政府批准，原告占用侯家庄村非耕地108平方米建设房屋，平谷县东高村镇规划建设管理所收取临时占地费1400元，村委会收取占地费2000元。2003年5月20日，原告与北京市平谷区东高村侯家庄村民委员会签订承包合同书，期限自2004年1月1日至2033年12月31日，村委会收取原告马路南门脸房占地费1万元。2000年6月5日，原告注册成立北京市藁金富摩托车配件门市部，进行商业经营活动。东高村派出所对门脸房发放了门牌号，门牌号为北京市平谷县东高村镇侯家庄。2008年6月5日，被告批准该地址房屋作为经营场所使用。2007年11月23日，被告批准张秀玲在该地址经营北京利文秀服装加工部。2018年4月12日，被告出具京平东限拆字［2018］第45号限期拆除决定书，该决定书以2009年10月1日起实施的《北京市城乡规划条例》和2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），来定性在2001年经平谷县门楼乡人民政府批准建设的房屋是违法建设，属于适用法律错误。该决定书要求原告于2018年4月15日24时前拆除涉案建筑，逾期不拆除，依法实施强制拆除，对决定不服，6个月内诉讼。然而2018年5月25日至26日，被告组织人员对原告房屋强制拆除，剥夺了原告的诉讼权利，被告在该决定书还没有得到合法确认的情况下，就实施强制拆除于法无据，原告报警后，东高村派出所到现场，也未能阻止。被告强拆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条规定，被告实施强拆没有遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。被告强制拆除行为违反了《行政强制法》第三十五条之规定，被告强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《行政强制法》第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。被告拆除前并没有向原告发放催告书，剥夺了原告进行陈述和申辩的权利。《行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。被告拆除前没有向原告送达强制拆除决定书，说明强制拆除的理由和依据。《行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。被告拆除前，原告没有收到被告的催告书和行政强制拆除决定书。综上，被告出具京平东限拆字[2018]第45号限期拆除决定书，认为原告有违法建设行为，属于认定事实不清，适用法律错误。被告实施强制拆除行为前，没有向原告发送催告书、行政强制执行决定书，拆除时违反《行政强制法》第十八条的规定，被告拆除程序违法。故诉至法院，请求依法确认被告于2018年5月25日强制拆除原告所有的位于北京市平谷区东高村镇侯家庄村房屋的具体行政行为违法；本案诉讼费由被告承担。原告藁金富在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.平谷县各类生产经营活动临时占地合同书，证明2001年3月27日，经平谷县门楼乡人民政府批准，藁金富占用平谷县门楼乡侯家庄村非耕地108平方米建设房屋，临时占地期限为2年，自2001年3月27日至2003年3月27日。平谷县东高村镇规划建设管理所到现场放线、定桩，藁金富建房；2.平谷县东高村镇规划建设管理所收据、平谷县门楼乡侯家庄村经济合作社收据，证明2001年3月27日，平谷县东高村镇规划建设管理所收取临时占地费1400元，该管理所到现场放线、定桩。同时，证明东高村政府批准原告所建的房屋合法，2001年建房不需要规划许可证，当时的政策只是收临时占地费，《城乡规划法》于2008年1月1日才开始施行，法不溯及既往。侯家庄村委会收取占地费2000元，占地和建筑属于合法占地使用；3.承包合同书，证明2003年5月20日，原告与侯家庄村民委员会签订承包合同书，承包期自2004年1月1日至2033年12月31日；4.收据，证明村委会收取马路南门脸房占地费1万元，原告房屋属于合法占有使用；5.营业执照；6.经营场所证明；证据5、6证明原告是该房产产权所有人，于2000年6月5日注册成立北京市藁金富摩托车配件门市部，进行商业经营活动。平谷区东高村派出所对该房产发放门牌号，门牌号为北京市平谷县东高村镇侯家庄商品街50号。2008年6月6日，被告再次批准该房屋作为生产经营的住所使用；7.个体工商户营业执照；8.经营场所证明；证据7、8证明2007年11月23日，被告批准张秀玲在该地址房屋注册成立北京利文秀服装加工部进行商业经营活动，后张秀玲将房屋提供给耿庆红使用，房屋地址变更为北京市平谷区东高村镇侯家庄村商品街50号；9.2018年4月12日，被告出具的京平东限拆字[2018]第45号限期拆除决定书，证明限拆决定书中所称的原告有违法建设行为，事实不清。原告所建的商业房是在2001年经平谷县门楼乡人民政府批准建设，原告不存在违法建设行为。该限期拆除决定书将涉案房屋定性为违法建设的依据是2009年10月1日起施行的《北京市城乡规划条例》和2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，用上述法律来定性在2001年经平谷县门楼乡人民政府批准建设的房屋，属于适用依据错误，拆除行为违法。被告东高村镇政府辩称：一、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告对本辖区内违法建设的查处、拆除具有法定职责。二、原告所建房屋系违法建设，被告的拆除行为符合法律规定。本市行政区域全部为规划区，原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区东高村镇侯家庄村（顺平南线道路南侧）建设砖混彩钢结构房屋，其行为违反了《北京市城乡规划条例》的规定，所建房屋属于违法建设。被告经调查后，作出限期拆除决定书，要求原告自行拆除，原告未自行拆除的情况下，被告依法拆除，被告的拆除行为符合法律规定。三、被告适用法律正确。虽然原告建设的行为发生在《城乡规划法》实施之前，但其建设时未经过相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关规划审批手续，且此违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，被告有权依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》查处违法建设。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告东高村镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.现场检查笔录、现场勘验笔录、证据材料登记表，证明被告立案后履行调查职责；2.询问笔录，证明被告履行调查职责，证明违法建设系原告所建，且无乡村建设规划许可证等手续；3.案件协查通知单、建设位置附图、规划审批情况函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，原告所建建筑物属违法建设；4.录像，证明被告将限拆决定书向原告送达；5.通知照片，证明被告拆除违法建设后通知原告自行清理拆除物。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系被告东高村镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1、2真实性认可，但其只能证明原告在2001年至2003年3月27日进行过临时占地，不能证明涉案建筑取得了规划审批手续，临时占地合同书中记载临时占地合同期满要拆除建筑物恢复地貌，因此对证明目的、关联性均不认可。银钱收据上写的是占地费，不能证明原告取得了规划审批手续；对证据3、4真实性认可。该合同仅能证明原告取得涉案土地的承包经营权，不能证明涉案建筑建设时取得了合法的规划手续，对证明目的不认可；对证据5、6真实性认可，该两份证据不能证明在建设涉案建筑时取得了规划审批手续，对证明目的及关联性均不认可；对证据7、8，因营业执照的经营者并非原告，故对这两份证据的真实性、关联性及证明目的均不予认可；对证据9真实性认可，证明目的不认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1系被告单方制作，不能证明被告履行调查职责，没有调查原告建筑物的建设时间、面积；对证据2、3，认可原告建筑未取得乡村建设规划许可证，但不能证明原告建筑是非法建设。乡村建设规划许可证是2008年1月1日《城乡规划法》和2009年《北京市城乡规划条例》实施后要求的，法律不溯及既往。原告建筑是2001年建成，在法律实施前，经被告批准使用，故被告认为原告建筑是非法建筑无事实和法律依据；对证据4，该限期拆除决定书未向原告送达，也未查清事实，无事实和法律依据；对证据5真实性认可，证明目的不认可，证明被告实施了违法拆除行为。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据均真实，其中，证据1至证据4能够证明原告对涉案土地具有使用权，但不能证明涉案建筑的建设依法取得规划审批手续，系合法建筑；证据5到证据8系涉案建筑用于生产经营活动的材料，不具有对建筑物合法性的确认，故与本案不具有关联性，本院不予采纳；证据9能够证明被告在实施强制拆除行为前作出过限期拆除决定书，但原告的证明目的不能成立，本院不予采纳。被告提供的证据1、2未经原告签字确认，被告虽主张原告拒绝签字，但未提供证据予以佐证，本院不予采纳；证据3、4真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据5系在被诉强拆行为实施后作出，不能作为被诉强拆行为合法的证据。经审理查明，2001年3月27日，原告藁金富与侯家庄村民委员会签订《平谷县各类生产经营活动临时占地合同书》，临时占地期限为两年，自2001年3月27日至2003年3月27日。当日，原告向侯家庄村经济合作社交纳占地费2000元，向平谷县东高村镇规划建设管理所交纳占地费1400元。后原告在涉案土地建设了砖混结构门脸房用于生产经营，经营场所门牌号为北京市平谷区东高村镇侯家庄商品街**。临时占地合同到期后，原告藁金富与侯家庄村民委员会于2003年12月31日就涉案土地另行签订《承包合同书》，约定原告承包坐落在该村平马公路南侧非耕地，东西6米，南北20米，承包期限为30年，自2004年1月1日起至2033年12月31日止。2006年4月1日，原告向侯家庄村经济合作社交纳占地费10000元（一次性交清）。被告在执法检查中发现涉案建筑疑似违法建设，于2018年4月10日就涉案建筑的规划审批情况向北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）进行核查。次日，市规土委出具规划审批情况的函，确定上述建筑未依法取得乡村建设规划许可证。2018年4月12日，被告对原告作出京平东限拆字［2018］第45号《限期拆除决定书》，并向原告进行送达。该决定书认定原告在东高村镇侯家庄村（顺平南线道路南侧）所建建筑物未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，并责令原告于2018年4月15日24时前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。2018年5月25日，被告将涉案建筑予以强制拆除。原告不服，向本院提起本案之诉。本院认为，依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处的法定职责。关于原告对被告东高村镇政府的法律依据及对违法建设的认定所提异议，本院认为根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：“本市行政区域全部为规划区”；第二十三条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”；第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑。对于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，本院认为，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建设建筑物的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建设建筑物仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，原告的异议不能成立，本院不予支持。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，东高村镇政府在实施强制拆除行为之前，并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向原告本人或其成年家属进行详细调查，未告知原告依法享有陈述、申辩的权利，亦未遵守《行政强制法》关于在合理期限内书面催告原告自行拆除，在原告可以就《限期拆除决定书》申请行政复议或提起行政诉讼期间不得实施强制拆除等的规定。同时，被告亦未参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定的程序和义务实施强制拆除行为。因此，被告东高村镇政府的执法程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区东高村镇人民政府于二〇一八年五月二十五日强制拆除原告藁金富位于北京市平谷区东高村镇侯家庄（顺平南线道路南侧）的建筑物的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区东高村镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王富菊人民陪审员  王玉环人民陪审员  李国庆二〇一八年十二月二十一日法官助理张悦书记员刘光辉