河北省邢台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀05行终235号上诉人（原审原告）邢台县宋家庄川砂石场，住所地河北省邢台市邢台县宋家庄镇路家庄村。负责人贾楠，女，该砂石场经理。委托代理人陈珩，男，邢台市交警支队工作人员。委托代理人王磊，河北佳信时代律师事务所律师。上诉人（原审被告）邢台县政府砂土管理办公室，住所地邢台市桥**平安路**。法定代表人路纪雨，男，该办公室主任。委托代理人王爱斌，男，系该办公室工作人员。委托代理人张英，河北万里律师事务所律师。上诉人邢台县宋家庄川砂石场（以下简称宋家庄川砂石场）、上诉人邢台县政府砂土管理办公室（以下简称邢台县砂土办）因宋家庄川砂石场诉邢台县砂土办采砂行政协议一案，不服邢台经济开发区人民法院（2018）冀0591行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋家庄川砂石场的委托代理人陈珩、王磊，上诉人邢台县砂土办的委托代理人王爱斌、张英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2014年11月27日，宋家庄川砂石场通过竞标的形式取得了邢台县宋家庄宋家庄川砂石场的开采权，并与邢台县砂土办签订了邢台县宋家庄宋家庄川砂石场合同书，约定了承包范围、承包期限为2014年12月1日——2019年6月30日，开采年度为每年9月1日至次年6月30日。宋家庄川砂石场于2014年11月25日向邢台县砂土办缴纳河道采砂管理费134.04万元，邢台县砂土办于2014年12月2日向宋家庄川砂石场颁发河北省河道采砂许可证：冀砂2014-2015年度邢县第01号，有效期限2014年12月2日至2015年6月30日。宋家庄川砂石场于2016年11月29日向邢台县砂土办缴纳120.7万元河道采砂管理费，邢台县砂土办于2016年11月2日向宋家庄川砂石场颁发河北省河道采砂许可证：冀砂2016-2017年度邢县第04号，有效期限2016年11月2日至2017年6月30日。2016年12月16日至2017年4月2日邢台县砂土办根据邢台县大气污染治理指挥部办公室《关于严禁非法采砂石料的补充通知》、《邢台县重污染天气应急响应办公室通知》、《邢台县迎接环境保护部2017年第一季度空气质量专项督查实施方案》的要求对宋家庄川砂石场下发7个通知，决定对宋家庄川砂石场关停共计70天。2016年11月21日邢台县砂土办向宋家庄川砂石场退还核减后多出的2014年度的河道采砂管理费24.32万元。另查明，宋家庄川砂石场于2014年11月27日向邢台县砂土办缴纳清障保证金540万元；2015年12月21日邢台县砂土办向宋家庄川砂石场退还2014-2015年度的清障保证金80.42万元，2016年11月21日向宋家庄川砂石场退还核减后多出的清障保证金83.388万元，2016年11月21日邢台县砂土办向宋家庄川砂石场退还2015-2016年度的清障保证金94.05万元，2016-2017年度宋家庄川砂石场已经按照要求清障，及时清除砂石弃渣，并经邢台县砂土办验收，邢台县砂土办应退还宋家庄川砂石场清障保证金94.05万元，还剩余清障保证金188.092万元。再查明，2018年5月16日宋家庄川砂石场向邢台县砂土办邮寄请示一份，要求就2017年9月1日未向其发放采砂许可证的原因给予答复并及时按照合同约定向原告发放采砂许可证。原审法院经审理认为，一、本案中宋家庄川砂石场通过招投标与邢台县砂土办签订邢台县宋家庄宋家庄川砂石场合同书，双方应当遵循诚实信用原则按照合同约定全面履行自己的义务，虽然邢台县砂土办当庭答辩称宋家庄川砂石场未按照合同约定缴纳采砂管理费应当解除合同，但邢台县砂土办未向原审法院提交向宋家庄川砂石场送达了关于解除合同的通知，且双方合同期限并未届满，因此针对被告提出双方合同已经解除的答辩理由原审法院不予支持。根据合同第二条第二项中约定邢台县砂土办在合同有效期内按照上级水行政主管部门安排，及时办理河道采砂许可证，现并未提交证据证明其按照合同约定履行了向水行政主管部门提交材料的义务，因此被告应及时按照合同约定向原告办理采砂许可证。原告亦应按照合同约定向被告交纳采砂管理费。二、根据合同第三条第四项之规定，宋家庄川砂石场按照要求清障，及时清除砂石弃渣，并经邢台县砂土办验收合格后，邢台县砂土办应当退还宋家庄川砂石场清障保证金，根据宋家庄川砂石场、邢台县砂土办提交的证据显示2016-2017年度应退还清障保证金数额为94.05万元，因此宋家庄川砂石场主张邢台县砂土办退还2016-2017年度清障保证金94.04万元的诉讼请求予以支持。针对邢台县砂土办提出宋家庄川砂石场欠交采砂管理费用47.02万元因此应当退还宋家庄川砂石场清障保证金47.03万元的答辩理由，原审法院认为清障保证金与采砂管理费二者不属于同一法律关系，关于采砂管理费邢台县砂土办可通过其他法律手段予以解决，故对邢台县砂土办的该项答辩理由不予支持。三、针对宋家庄川砂石场关于顺延原被告双方签订的邢台县河道采砂承包合同至2021年11月30日的主张，根据双方签订的邢台县河道采砂承包合同第五条第一项之规定，合同期满自行废除，宋家庄川砂石场不得以任何理由提出顺延，因此针对该项主张不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决一、判决邢台县砂土办履行承包合同义务，按照合同约定及时为宋家庄川砂石场办理河道采砂许可证；二、责令邢台县砂土办自本判决书生效之日起30日内退还宋家庄川砂石场2016-2017年度清障保证金94.04万元；三、驳回宋家庄川砂石场的其他诉讼请求。上诉人宋家庄川砂石场不服一审判决，向本院提出上诉，请求依法判令被上诉人邢台县砂土办顺延双方签订的河道采砂承包合同至2021年11月30日。主要理由为：2014年11月27日，贾楠通过公开竞标形式取得了邢台县宋家庄的开采权，并与邢台县砂土办签订了宋家庄宋家庄川砂石场承包合同。2014年12月2日，经邢台县水务局审批，取得“冀砂2014-2015年度邢台县第01号”许可证。2014年12月16日取得了营业执照。在承包合同履行期间，邢台县砂土办只给了宋家庄川砂石场两次采砂许可证。期间2015年9月一2016年6月的采砂许可证未给宋家庄川砂石场发放；2016年9月应发放2016-2017年度的采砂许可证，可直到2016年11月才给宋家庄川砂石场发放采砂许可证，耿误了两个月的采砂期；2016年12月16日至2017年4月6日，邢台县砂土办给宋家庄川砂石场下达停工通知书，致使在开采期停工70天；2017年9月一2018年6月的采砂许可证至今未发放，耿误了宋家庄川砂石场一个采砂期。宋家庄川砂石场依法通过竞标的方式取得宋家庄川河道的采砂权，并依合同履行了自己的义务，邢台县砂土办无故不予发放采砂许可证及下达停工通知限制宋家庄川砂石场采砂，直接侵犯了宋家庄川砂石场的合法权益，为此，要求邢台县砂土办将双方签订的邢台县河道采砂承包合同顺延至2021年11月30日，以维护宋家庄川砂石场的合法权益。原审法院对以上事实均已查明，但仅依据双方签订的承包合同第五条第一项之约定，而不支持宋家庄川砂石场的诉讼请求，显然是不正确的，因为该条款是属于霸王条款，违反法律法规，不应受到法律的保护。上诉人邢台县砂土办不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回宋家庄川砂石场的诉讼请求。主要理由为：一、原审法院判决邢台县砂土办履行承包合同义务，并按照合同约定及时为宋家庄川砂石场办理河道采砂许可证缺乏事实及法律依据。邢台县砂土办与贾楠签订的河道采砂承包合同第一条第五款约定了宋家庄川砂石场应当在每年的9月1日前将采砂管理费一次性交清；第四条第二款约定了宋家庄川砂石场如果不能按时缴纳承包费，5天内增加1%滞纳金，超过5天终止本合同。事实上，宋家庄川砂石场在履行合同过程中，并未按照合同约定按期足额的缴纳承包费，出现严重不履行合同主要义务的行为，明显违约。宋家庄川砂石场采砂的运输路线也没有达到合同约定的标准，也不能提交相关符合合同要求的证据。基于上述行为，依据合同第四条第二款之约定及我国合同法的相关规定，邢台县砂土办有权终止本合同，没有继续履行合同及为被上诉人办理采砂许可证的义务。二、原审法院判决邢台县砂土办退还宋家庄川砂石场2016-2017年度清障保证金94.04万元缺乏事实及法律依据。在履行合同的过程中，宋家庄川砂石场缴纳了第一期的相关费用，邢台县砂土办为其办理颁发了采砂许可证，之后，宋家庄川砂石场出现了不按约缴纳承包费的违约行为，在这期间宋家庄川砂石场也实质经营了三个月，应当缴纳三个月的管理费。原审庭审中，宋家庄川砂石场对邢台县砂土办的这一陈述没有异议。原审庭后，邢台县沙土办又向法庭提交了宋家庄川砂石场实际施工的相关证明，因此，宋家庄川砂石场应当向上诉人缴纳三个月的管理费47.02万元。根据《合同法》关于先行抗辩权的规定，当事人互负债务，有先后履行顺序的，先履行一方未履行之前，后履行一方有权拒绝其履行请求，基于此，宋家庄川砂石场欠付三个月的管理费事实清楚、证据确实充分，应当从邢台县砂土办退还宋家庄川砂石场的清障保证金中予以扣除。三、原审法院认定事实不清、认定证据错误。原审法院认定2018年5月16日宋家庄川砂石场向邢台县砂土办邮寄请示一份，要求就2017年9月1日未向宋家庄川砂石场发放采砂许可证的原因给予答复并及时按照合同约定向宋家庄川砂石场发放采砂许可证，邢台县砂土办认为，原审法院上述认定没有任何事实依据，宋家庄川砂石场不能证明邮寄的具体内容。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、关于办理河道采砂许可证问题。邢台县砂土办2014年11月27日，宋家庄川砂石场通过竞标的形式取得了邢台县宋家庄宋家庄川砂石场的开采权，邢台县砂土办作为河道采砂的管理机构，并基于该行政管理职能与宋家庄川砂石场签订河道采砂合同，应属于行政协议。在该合同履行过程中，邢台县砂土办应当遵循合同约定，保障宋家庄川砂石场在合同约定范围内行使采砂权。根据宋家庄川砂石场与邢台县砂土办签订的采砂合同第二项第2条显示，邢台县砂土办应当在合同有效期内，为宋家庄川砂石场办理采砂许可证。根据《中华人民共和国水法》第三十九条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定，河道采砂采取许可性质，在该合同履行过程中，邢台县砂土办应当遵循合同约定，保障宋家庄川砂石场在合同约定范围内行使采砂权，办理采砂许可证，是宋家庄川砂石场采砂的前提。结合双方签订的采砂合同及证据显示，宋家庄川砂石场的采砂时间为每年9月1日至次年6月30日，对于2017年度的采砂许可证，显然已经不具有办理的现实意义，但对于2018年度的采砂许可证，邢台县砂土办应当为宋家庄川砂石场办理。对于邢台县砂土办主张宋家庄川砂石场因未按时交纳采砂管理费，及因未交纳采砂管理费双方合同已经解除，故未为其办理采砂许可证的主张，交纳采砂管理费属于债权债务性质，采砂许可证属于行政许可性质，宋家庄川砂石场未缴纳采砂管理费不构成办理采砂许可证的阻确事由。从本案事实看，邢台县砂土办并未向宋家庄川砂石场提出要解除合同，在行政协议中，单方解除、变更合同的优益权应当基于公众利益或行政管理目的，不交纳采砂管理费显然不属于上述法定事由。故对邢台县砂土办的该主张本院不予支持，邢台县砂土办对宋家庄川砂石场应交纳的采砂管理费，应当另行主张救济。二、关于退还河道清障保证金问题。宋家庄川砂石场与邢台县砂土办签订的采砂合同第一项第5条及第三项第4条约定了清障保证金的交纳方式、数额及退还方式。根据本案证据显示，2016至2017年度，宋家庄川砂石场交纳了清障保证金94.05万元。《邢台县2016-2017年度马河、野河、将军墓川、宋家庄川砂场回填平整检查验收砂场验收报告》显示，宋家庄川砂石场清障事项已经经过验收，宋家庄川砂石场在本案中诉请判令退还2016至2017年度清障保证金94.04万元应予支持。三、关于双方采砂合同顺延问题。根据双方签订的采砂合同第一项第3条约定，采砂期限为2014年12月1日至2019年6月30日；第五项第1条约定，合同期满自行废除，宋家庄川砂石场不得以任何理由提出顺延。宋家庄川砂石场诉请法院判令顺延合同的理由系邢台县砂土办未充分保障其约定的采砂期限，宋家庄川砂石场在采砂过程中曾多次停工。首先，宋家庄川砂石场已经与邢台县砂土办就采砂期限作出了约定，并约定不得以任何理由顺延。其次，宋家庄川砂石场与邢台县砂土办签订采砂合同，但该合同具有行政协议性质，属于行政协议。邢台县砂土办在该合同中系行政管理目的的体现，法院无法通过审判方式干涉其行政管理职能，故对宋家庄川砂石场的该项主张，本院不予支持。综上所述，上诉人宋家庄川砂石场、上诉人邢台县砂土办的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律及判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宋家庄川砂石场、上诉人邢台县砂土办共同负担。本判决为终审判决。审判长  李怀勇审判员  赵国凯审判员  周晓明二〇一八年十二月二十一日法官助理崔龙强书记员朱向荣