江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行终768号 上诉人（原审被告）南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人季娅南，江苏崇诚律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）胡松涛，男，1953年5月25日生，××族，住南通市港闸区。 被上诉人（原审原告）胡金华，男，1976年9月18日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人胡金霞，女，1979年8月28日生，××族，住南通市崇川区，系胡松涛之女，胡金华之妹。 两被上诉人胡松涛、胡金华的共同委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。 上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街道办）因房屋搬迁行政协议一案，不服江苏省如东县人民法院（2017）苏0623行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年11月12日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，胡松涛系港闸区秦灶街道费桥村**居民。胡金华系胡松涛之子。根据胡松涛户1995年的村镇房屋所有权证记载，胡松涛户有砖混结构房间3间2层共243.12平方米，备注超51.12平方米，砖木结构房屋两幢，建筑面积分别为39平方米，20平方米，备注为超39平方米，超20平方米。 2015年11月26日，秦灶街道办作出“秦灶街道社会停车场扩建工程房屋搬迁公告”，主要内容为：“根据港闸区2015年第42号《关于社会停车场扩建工程》建设任务，现决定对费桥村4组、费桥河东、铁路南侧地块范围内的房屋组织搬迁工作。根据省、市相关规定，现将有关事项公告如下：一、搬迁范围：费桥村4组、费桥河东、铁路南侧地块范围内的所有房屋。二、补偿政策依据：1、《南通市市区国有土地上房屋征收与补偿评估技术细则》（通房发［2013］52号）。2、《港闸区人民政府关于加强国有土地上房屋征收补偿工作的实施意见》（港政［2015］38号、163号、164号）。三、补偿方式：住宅房屋以产权调换为主，也可以申请货币补偿和协议搬迁，经批准后决定。 2017年1月12日，因涉嫌扰乱公共场所秩序秦灶派出所对胡松涛、胡金华进行了传唤，并形成了询问笔录。根据传唤证的记载，胡松涛离开的时间为当日18时40分，胡金华的离开时间为17时40分。2017年1月24日，港闸公安分局对胡松涛、胡金华作出港公（秦）行罚决字［2017］59号行政处罚决定书，分别给予胡松涛、胡金华警告的处罚。2017年1月12日19时26分、44分，胡金华拔打110报警电话。 2017年1月13日，秦灶街道办（作为甲方，搬迁补偿人）与‘胡松涛’（作为乙方，被搬迁人〈户〉）签订了‘港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议’，协议主要内容为：因配合城乡建设或改善居住条件的需要，在社会停车场项目建设地块内乙方自愿搬迁，甲方同意对乙方给予补偿安置。搬迁房屋坐落于港闸区××××组。房屋所有权人为乙方，产权性质为私房，用途为居住，合法建筑面积为192平方米，违章房面积为741.45平方米。乙方自愿选择住宅房屋补偿安置方式为协议搬迁。拆迁合法房屋补偿196239.6元，附属设施设备、装饰装璜补偿214691.61，搬迁费1920，临时安置补助费9216元，奖励费6000元，住改营补贴17600元，合法建筑面积区位因素与漏项等补贴372332.79元。乙方合计应得补偿818000元。乙方自愿于本协议签订之日起三日内，将搬迁房屋交给甲方。甲乙双方确认同济评估公司出具的搬迁房屋的评估报告。乙方的安置点为兴和家园，限定价为每平方米1420元。” 2017年1月13日，胡松涛签署借条一份，内容为：“今借到秦灶街道办事处兴和家园16幢105室、车库C115，暂时居住，待手续完善后结算。具体所借以下资料：1．16幢105室钥匙（门钥是八把）；2．C115车库钥匙三把；3．其他钥匙共五把；4．猫儿眼睛一个；5．水、电费缴费凭证各一张；6．16幢105室白卡三张；7．住宅使用说明书一本；8．住宅质量保证书一本；9．有线信息网络用户开通登记单一张；10．质量分户验收合格证（正本）一份”。此外，秦灶街道办提供的被拆迁房屋交接单显示缴房日期为2017年1月13日。 现胡松涛、胡金华以被迫签署了空白协议，而搬迁补偿安置协议非其真实意思表示为由，提起行政诉讼，要求撤销该协议。 一审过程中，胡松涛、胡金华认为上述搬迁补偿安置协议上“胡松涛”的签名非胡松涛所签，申请司法鉴定。经双方摇号，一审法院委托南京东南司法鉴定中心进行笔迹鉴定，该中心于2017年12月28日作出东南司法鉴定中心［2017］文司鉴字第729号司法鉴定意见书，结论为，根据现有鉴定材料，倾向认为该协议上胡松涛的签名字迹不是胡松涛所写。鉴定费2000元，由胡松涛预付。秦灶街道办不服上述鉴定意见，申请重新鉴定并申请一审法院调取了港闸公安分局办理的胡松涛、胡金华扰乱公共场所秩序案卷宗以及2017年1月24日秦灶派出所对胡松涛所作的询问笔录、警情受理告知单存根、案件权利义务告知书等材料。经双方确认比对样本，摇号选择后，一审法院委托南京康宁司法鉴定中心重新进行鉴定，该中心于2018年4月18日作出康宁司鉴中心［2018］文鉴字第71号司法鉴定意见书，鉴定结论为涉案协议上“胡松涛”的签名与样本胡松涛签名不是同一人所写。第二次鉴定费用8640元，由秦灶街道办预付。 一审法院另查明，2017年4月27日，胡金华向南通市国土资源局港闸分局申请公开南通市港闸区秦灶街道费桥村四组18号所处地块的建设项目国有土地使用权证，该局答复称不存在。2017年5月22日，胡金华向南通市行政审批局申请公开南通市港闸区秦灶街道费桥村四组18号所处地块建设工程施工许可证，该局答复称未制作，未获取。2017年8月17日，胡松涛向南通市规划局提出政府信息公开申请，要求公开“南通市港闸区秦灶街道办停车场一期项目修建性强行（详细）规划及所有文件附件、附图”，“南通市港闸区秦灶街道办停车场一期地块的建设用地规划许可证及所有附件、附图”，“南通市港闸区秦灶街道办停车场一期地块的建设工程规划许可证及所有附件、附图”，该局向胡松涛提供了秦灶公交停车场总平面布置图，地字第**建设用地规划许可证及红线附图，并告知建设工程规划许可证及附件、附图其未制作。同日，胡松涛还向南通市国土资源局港闸分局申请公开“南通市港闸区秦灶街道办停车场一期地块的国有土地使用权证”，“南通市港闸区秦灶街道办停车场一期地块的划拔土地批准文件（决定书）”，该局答复称未制作且未获得，故信息不存在。2017年10月30日，胡松涛向南通市港闸区财政局申请公开其从秦灶街道办获取的涉案协议以及其依据该协议作出的财政支付信息，该局答复称未制作和保存。 还查明，2017年7月13日，胡松涛、胡金华以秦灶街道办、南通市港闸区城市管理执法局为被告向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认秦灶街道办、南通市港闸区城市管理执法局将其房屋拆毁的行政强制行为违法，将其房屋（住宅和办公仓储）恢复原状，并归还胡金华名家字画和贵重瓷器。庭审中，胡松涛、胡金华明确其所诉的是2017年1月6日，秦灶街道办、南通市港闸区城市管理执法局拆除其部分住房和办公、仓储用房的行为及相关财物的损失赔偿。2018年1月2日，一审法院立案受理胡松涛诉秦灶街道办行政强制拆除并赔偿一案，案号为（2018）苏0623行初3号，胡松涛起诉请求确认秦灶街道办2017年1月13日将其房屋拆毁的行政强制行为违法，并判令秦灶街道办将其房屋恢复原状，并归还其家中的财物。目前，上述两案正在审理中。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼的受案范围；2、涉案搬迁补偿安置协议是否合法？ 第一，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。行政协议具有行政性和契约性双重属性。本案中，涉案搬迁补偿安置协议中已经写明签订目的为“配合城乡建设或改善居住条件的需要”，虽然该协议非土地房屋征收补偿协议，但秦灶街道办与胡松涛、胡金华签订补偿协议的目的是为了实现行政管理的目标，故应属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围。 第二，关于涉案搬迁补偿安置协议是否合法的问题。首先，《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。根据上述法律规定可见，合同必须经当事人协商一致方能成立。合同作为一种协议，是双方当事人意思表示一致的结果。在合同订立过程中，当事人之间法律地位平等，在互利互惠的基础上，进行充分协商，只有在当事人就合同条款达成一致意见后，合同才算成立。因此，任何一方当事人都不得将自己的意志强加给另一方，更不得采取强迫、胁迫等手段迫使另一方当事人在违背其意愿的情况下签订合同。为了表明当事人之间对合同内容达成一致，需要在合同书上进行签字或者盖章。本案中，就涉案搬迁补偿安置协议上“胡松涛”的签名是否为其本人所签进行了两次司法鉴定，因鉴定比对样本较少，第一次鉴定由南京东南司法鉴定中心作出倾向性鉴定结论，认为该协议上胡松涛的签名字迹不是胡松涛所写。经补充比对样本进行了第二次鉴定，南京康宁司法鉴定中心作出的鉴定结论为涉案协议上“胡松涛”的签名与样本胡松涛签名不是同一人所写。秦灶街道办不服南京东南司法鉴定中心的鉴定意见，提供了用手机所录视频资料用以辅助证明涉案搬迁补偿协议系胡松涛所签。但因视频资料内容模糊不清，仅能证明胡松涛在某个文件上签字，不能反映出胡松涛所签材料即为涉案搬迁补偿安置协议。南京康宁司法鉴定中心进行二次鉴定时，调取了胡松涛在签署涉案搬迁补偿协议同时期大量的签字笔迹用作比对样本，南京康宁司法鉴定中心从专业的角度对检材和样本进行了比较分析，从而得出检材和样本存有本质性差异，鉴定检材和样本签名字迹非同一人所写的结论。秦灶街道办所提供的证据不足以推翻上述鉴定结论，一审法院对上述鉴定结论予以采纳。其次，《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。秦灶街道办认为，胡松涛借房居住系对涉案搬迁补偿安置协议的追认。对此，一审法院认为，所谓追认，是指权利人事后同意该处分财产行为的意思表示。这种追认可以用口头形式作出，也可以用书面形式作出。不管用何种形式，追认都必须用明显的方式作出，沉默和不作为都不视为追认。本案中，胡松涛虽然在借条上签名，同意先行借房居住，但该借条内容仅涉及所借住房屋及配套设施、资料的情况，无法体现胡松涛系对涉案搬迁补偿安置协议的追认。再次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，胡松涛、胡金华起诉请求撤销涉案搬迁补偿安置协议，但涉案搬迁补偿安置协议非经胡松涛签字确认，秦灶街道办所提供的证据亦不能证明达成涉案搬迁补偿安置协议系胡松涛的真实意思表示，或者事后得到胡松涛的确认，故涉案搬迁补偿安置协议应当确认为无效。 综上，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决确认案涉协议无效。案件受理费人民币50元，司法鉴定费人民币10640元（其中南京东南司法鉴定中心收取的鉴定费2000元由胡松涛、胡金华预先支付），均由秦灶街道办负担。 秦灶街道办不服提起上诉称，一审法院错误采信鉴定结论未综合考量鉴定内容。事实上有三次鉴定，在重新鉴定时首选鉴定机构苏州同济司法鉴定所的鉴定结果为“无法确定是否为同一人书写”。南京康宁司法鉴定中心鉴定不符合鉴定规范。三次鉴定结论均不相同，可见笔迹鉴定客观性值得质疑。胡松涛无论是交房还是选房借住都是对协议的履行，应当视为其对协议的追认。案涉协议应当是有效协议。请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认案涉协议有效。 被上诉人胡松涛、胡金华辩称，鉴定结论合法有效，被上诉人未对协议进行追认。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院补充认定以下事实：2018年2月28日，苏州同济司法鉴定所向一审法院作出退卷函。函中载明的主要内容为：经我所检验，根据现有材料和我所的技术条件，无法确定检材中签名与比对材料字迹是否为一人书写形成，退还所有送检材料。2018年3月26日，南京康宁司法鉴定中心受理案涉鉴定委托。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决的内容，本案的争议焦点是，案涉协议是否存在无效的情形。 原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条明确规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由于行政协议既有行政性又有合同性，除行政性外，行政协议还体现了协议双方合意等非强制性特点，故对行政协议是否具有可撤销或者无效情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。在司法实践中，关于合同的效力、要约与承诺、当事人行为能力等，如与行政法律规范并无抵触，一般也予以参照适用。 合同法第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。而合同法第五十二条则规定合同无效的五种情形，其中之一即为违反法律、行政法规的强制性规定。这里的强制性规定即为效力性强制规定。因而，违反合同效力强制性规定的，应当是无效合同。具体到本案，从两次司法鉴定的结果来看，第一次倾向性鉴定结论，认为该协议上签名字迹不是胡松涛所写。第二次鉴定结论为涉案协议上签名与样本胡松涛签名不是同一人所写。鉴定意见是鉴定机构以其专业知识所出具的专门意见，案涉两次鉴定的鉴定人具有鉴定资质，鉴定程序亦无违法之处，且两家不同机构作出的鉴定意见高度一致，故一审法院在审查后采信鉴定意见并无不当之处。本案协议非胡松涛本人签字，胡松涛对协议的签订也不予认可，协议欠缺合意、缔约、真实意思表示等基本生效要素。秦灶街道办称，胡松涛交付房屋进行拆除，且以借条方式选房居住，应当视为对协议的追认。对此本院认为，胡松涛虽然在借条上签名，同意先行借房居住，但该借条内容仅涉及所借住房屋及配套设施等情况，也仅选择了部分房屋，不涉及全部安置权益。并且，结合几个关键的时间点即胡松涛、胡金华因非涉拆正常信访被公安机关询问的时间、电话报警时间、协议签订的时间、借条形成时间、房屋拆除时间来看，协议形成历时之短，拆房、选房节奏之紧凑，难以经受常人理性之推敲，胡松涛称交房等并非其真实意思表示完全可信。故本院认为，案涉协议非双方合意、非胡松涛真实意思表示，且未受到追认，应当认定为无效协议。 秦灶街道办在上诉中称本案有三次鉴定结果，结果均不相同。对此，本院认为，苏州同济司法鉴定所向一审法院作出退卷函明确载明其根据现有材料和其技术条件，无法检测。因苏州同济司法鉴定所无能力鉴定，此后才有委托南京康宁司法鉴定中心进行鉴定之举动。故而，上诉人称有三次鉴定结论且结论均不相同，明显没有事实依据。 综上，上诉人秦灶街道办的上诉理由不能成立，一审法院判决确认协议无效并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  鲍 蕊 审判员  张祺炜 二〇一八年十二月二十五日 书记员  赵丽华 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；