河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)豫03行终416号上诉人（原审原告）陈金林，男，汉族，1960年12月14日出生，住宜阳县。委托代理人陈奎良，男，汉族，1984年12月26日出生，住安徽省濉溪县。特别授权。委托代理人樊雪玲，河南洛源律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审被告）宜阳县公安局，住所地：宜阳县北城区李贺大道。法定代表人张磊强，局长。委托诉讼代理人刘江乐，男，汉族，1983年5月25日出生，住宜阳县。特别授权。委托诉讼代理人张留安，河南明耀律师事务所律师。一般代理。上诉人陈金林因不服洛阳高新技术产业开发区人民法院作出的（2018）豫0391行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈金林的委托代理人陈奎良、樊雪玲，被上诉人宜阳县公安局的委托代理人刘江乐、张留安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告陈金林因土地纠纷多次上访，政府工作人员告知其走诉讼程序解决，但原告陈金林拒不接受。2017年5月7日，原告陈金林乘车到北京，到北京后于2017年6月8日9时11分到北京中南海周边进行非法上访，不听劝阻被北京市西城区府右街派出所民警训诫，后被送回宜阳。因扰乱单位秩序，2017年6月9日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条之规定，被告做出宜公（高）行罚决字（2017）10254号行政处罚决定，对陈金林被行政拘留十日。原告陈金林不服诉至本院，要求撤销被告宜阳县公安局宜公（高）行罚决字（2017）10254号行政处罚决定。原审法院认为，中南海是国家的重点地区，到中南海周边地区进行上访，是被禁止的，也不允许信访人员滞留或聚集。维护中南海周边地区正常秩序，是每个公民应尽的义务和职责。原告应当按照法律规定和法律程序逐级反映问题，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在信访过程中不应扰乱单位秩序和信访秩序，应正确行使民主权利，依法履行公民义务，以理性、合法的形式表达诉求。宜阳县公安局依照《中华人民共和国治安处罚法》的有关规定对其行政处罚，事实清楚，证据确实，适用法律准确，程序合法。因此，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决驳回原告陈金林的诉讼请求。诉讼费50元，由原告陈金林承担。一审判决送达后，陈金林不服，提起本案上诉。上诉人陈金林上诉称，一、原审法院认定事实错误，上诉人无违法事实：1、上诉人到北京，是因为政府几十年不给其办理宅基地证，到河南省村、乡、县、市、省各级部门都未解决，才到北京，目的是为了解决问题、反映地方政府问题。上诉人刚一到北京、还没进任何国家机关大门、就碰到值勤警察，经核实身份、询问来京事项后就被分流到北京市公安局西城分局府右街派出所，没有在国家重点地区滞留和聚集，后被带到久敬庄安置点，并送回河南，期间是有序分流，并没有任何扰乱社会秩序的行为，没有违法行为，对社会并没有造成危害，一审认定事实错误。2、一审判决书公安局所述事实错误，上诉人到北京后并没有无理取闹，公安机关此次及之前对上诉人的行政处罚均是错误的。上诉人没有“不听劝阻”、没有被北京市公安局西城分局府右街派出所民警训诫，被上诉人提供的《训诫书》来源不合法，真实性存疑，《训诫书》不能作为定案依据。按公安局的说法，《训诫书》应当是由北京的公安局给陈金林出具的，那么《训诫书》应当在陈金林手中，却不知为何会到宜阳县公安局手中？北京的派出所没有给上诉人宣读或发过《训诫书》，没有让上诉人签字（训诫书上的签名不是陈金林的名字），上诉人没有收到《训诫书》，不知道有《训诫书》，更不知道《训诫书》内容。《训诫书》不应成为行政处罚的证据。3、上访与扰乱社会秩序是完全不同的两个概念。上访并不等于扰乱社会秩序。上访是法律赋予公民的合法权利，是解决问题的一种途径。选择上访，是老百姓相信能从更高权力机构那里寻求维护自身合法权利的一种形式。国务院《信访条例》明确规定了公民信访的方式和对象：公民可以通过走访或其他的形式逐级到各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况；并明确规定了公民采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所。陈金林虽多次进京上访，但因为其是文盲只知道进京上访告御状，却不知道具体哪个部门接待。最先接待陈金林的值班人员根据“首问负责制”，安排府右街派出所民警将陈金林接走、继而交给专门接待上访人员的久敬庄安置点，后被送回河南，其问题至今仍未解决，陈金林是在行使法律赋予公民的上访权，并未扰乱单位秩。4、行政机关提供的证人证言不实。证人多系政府工作人员，受政府领导，有利害关系，且证人不在“上访”现场，不了解情况，不具备做证资格，其证言不真实。5、上诉人不识字，公安机关的《询问笔录》看不懂，公安机关也没有对他宣读，“以上笔录我看过，和我说的相符”是照抄的。6、公安机关引用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条【（一）有较严重后果的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚或者一年内因同类违法行为受到两次以上公安行政处罚的；】之规定，对上诉人以扰乱单位秩序行政拘留10日，属于处罚错误，适用法律错误，第二十三条第一款第（一）项内容是“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”上诉人根本就没有实施上述违法行为，没有扰乱单位秩序，行政处罚的事实和法律依据不足。二、原审认定被上诉人做出的处罚决定程序合法是错误的。本案行政处罚决定程序违法，行政处罚时没有告知上诉人。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”上诉人是文盲，不识字，被上诉人没有履行行政处罚前的告知义务，剥夺了当事人申诉、辩驳、陈述的权利，程序违法。三、宜阳县公安局对行政处罚没有管辖权，应由北京公安机关管辖。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本案所谓的“违法行为”发生地在北京，退一步，即使上诉人构上违法，也应依法由北京公安机关管辖本案，不应由宜阳县公安局管辖。四、政府办事不公，行政处罚不公。尚素英老人的丈夫当时是某乡乡长，其按照批新交旧政策应当上交旧宅基地却恃权不交，公然违法，政府也不严格执法，根源均在尚素英和政府，陈金林相信政府才去上访，他希望、相信从更高权力者那里，能寻回公道，他对政府依旧怀揣希望，他没有扰乱单位秩序因地方政府的过错导致了上诉人上访。政府应当积极解决其拖了30年而未解决的问题，消除百姓上访根源。综上所述，陈金林上访实属无奈，希望二审法院能够看到本案上诉人上访的原因和背景，依法公正处理本案，不能为了政府“维稳”而不顾民生，不顾几十年不给百姓办证的事实。原审法院认定事实错误，上诉人没有扰乱单位秩序、没有违法行为，被上诉人做出的行政处罚决定书无事实依据、适用法律错误，被上诉人在做出处罚决定时程序违法未尽到告知义务，且对本案没有管辖权，请求二审法院査明案件事实，依法裁判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人宜阳县公安局答辩称，一审判决认定事实清楚、证据确实充分。一审认定：“原告陈金林因土地纠纷多次上访，政府工作人员告知其走诉讼程序解决，但原告陈金林拒不接受。2017年5月7日，原告陈金林乘车到北京，到北京后于2017年6月8日9时11分到北京中南海周边进行非法上访，不听劝阻被北京市西城区府右街派出所民警训诫，后被送回宜阳。因扰乱单位秩序，2017年6月9日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条之规定，被告做出宜公（高）行罚决字（2017）10254号行政处罚决定，对陈金林被行政拘留十日。”一审认定的事实，由答辩人提供的对上诉人陈金林被行政处罚的全部证据材料证明，这些证据经过一审庭审的质证，并对答辩人的证据的真实性、关联性、合法性进行了质疑、说明和辩驳。一审法院客观公正地做出了判决。所以，一审判决认定事实清楚，证据确实充分。二、一审判决适用法律、法规正确。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条完全正确，该条法律规定:“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。本案中，答辩人对上诉人作出的行政处罚，在认定事实上，有违法行为人的供述与辩解、有证人证言、有训诫书等证据材料在案佐证，证明答辩人的行政行为证据确凿；答辩人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严损失的”，依法应“处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款”。以及《公安机关办现行政案件程序规定》第一百三十六条第四项规定的“违法行为人有下列情形之一的，应当从重处罚:(四)六个月内曾受过治安管理处罚或者一年内因同类违法行为受到两次以上公安行政处罚。”决定对上诉人已扰乱单位秩序行政拘留十日。说明答辩人适用法律法规正确；答辩人从立案到调查，从认定证据到对上诉人做出行政处罚，从告知上诉人的权利义务到案件的执行，不存在任何违反法定程序的违法行为，所以，一审判决适用法律正确。三、一审判决程序合法。一审法院受理上诉人的起诉后，依法通知答辩人应诉，答辩人在法定期限内提交书面答辩状，并提交处罚上诉人的全部证据，一审开庭时依法组成合议庭，对本案进行公开审理，整个案件完全是按照法定程序进行，不存在任何违反法定程序的情形。四、上诉人的上诉请求不能成立，依法应当驳回上诉、维持原判。1、上诉人存在严重的违法行为。上诉人因土地纠纷以理性、合法形式向有关部门表达诉求无可厚非。但应当按照法律规定和法律程序逐级反映问题，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出，在信访过程中不应扰乱单位秩序和信访秩序，正确行使民主权利；如果上诉人认为地方政府存在违法行为，可以依法行使诉讼权利，要求地方政府履行法定职责。而上诉人却携带材料到北京巿中南海周边进行非法上访，存在严重违法行为，依法应当受到治安处罚。2、答辩人对上诉人的违法行为有权管辖。从《河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅、河南省司法厅关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》第三条规定的“信访活动中发生的违法犯罪行为一般由违法犯罪行为地公安机关管辖，由户籍地或居住地公安机关管辖更为适宜的，也可以由户籍地或居住地公安机关管辖，但行为地公安机关应当配合户籍地或居住地公安机关开展调查取证工作”可以看出，答辩人对上诉人的违法行为有权管辖。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应当驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。本案中，上诉人陈金林因宅基问题与邻居发生纠纷，应当向人民政府申请解决，对政府处理结果不满意，还享有依法提起复议、诉讼的权利。上诉人通过赴京信访解决宅基纠纷的行为，不符合《信访条例》的规定。《治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。宜阳县公安局作为被处罚人陈金林居住地的县级公安机关，具有对陈金林违反治安管理行为进行处罚的职权。被上诉人宜阳县公安局在行政程序中收集的违法行为人供述和辩解、证人证言、训诫书等证据，能够认定2017年5月7日上诉人因土地纠纷到北京中南海周边非法上访的基本事实，被上诉人宜阳县公安局依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条之规定之规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，并无不当。上诉人要求撤销被诉处罚决定的理由不成立。一审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人陈金林承担。本判决为终审判决。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 任海霞二〇一八年十二月二十五日书记员 水浩浩