甘肃省白银市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）甘04行再1号 再审申请人（一审第三人、二审第三人）：杨智国，男，汉族，1991年7月3日出生，住甘肃省靖远县。 委托诉讼代理人：吴静明，系杨智国母亲。 委托诉讼代理人：李国春，甘肃仁泽律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：陶进平，男，汉族，1953年12月22日出生，住甘肃省靖远县。 委托诉讼代理人：李世文，甘肃法翔律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人：靖远县人民政府，住所地：白银市靖远县北城区。 法定代表人：刘力江，该县政府县长。 法定代表人：苏凤巧，靖远县国土资源局副局长。 委托诉讼代理人：魏广林，甘肃润山律师事务所律师。 再审申请人杨智国因与一审被告、二审被上诉人靖远县人民政府、被申请人陶进平土地行政登记一案，向甘肃省高级人民法院申请再审。甘肃省高级人民法院于2018年4月26日作出（2018）甘行申6号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 杨智国申请再审称，一、本案的审理严重违反级别管辖规定，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，本案被告是靖远县人民政府，一审应当由白银市中级人民法院管辖，本案一审由靖远县人民法院管辖错误。二、陶进平没有本案争议土地的合法使用权，与颁证行为没有法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。二审白银中院认定陶进平提交的兴电管理处收据，完税凭证，白塔村出具的证明形成证据链条，认定陶进平具有原告主体资格错误。兴电管理处的收据只显示开具时间、交款单位和交款信息，不能显示与陶进平有何利害关系。经申请人调查，兴电管理处承包田间林、公路林及收取林带承包费只针对集体单位，不针对个人。兴电管理处的收据只能证明白塔村红庄社缴纳公路林带承包费，无法证明具体位置，无法证明陶进平是否承包公路林，更无法证明公路林是否包含本案争议土地。当年开具该收据的会计出具的证明予以证实。关于三张完税凭证，仅能证明陶进平缴纳过农业税及农业附加税，无法证明其缴纳的是本案争议地的农业税费。五合乡政府和白塔村出具的证明，该证据有瑕疵和漏洞。上述证据并未形成完整的证据链条，不能证明陶进平承包耕种本案争议土地的事实。三、本案的基本事实情况。本案争议地属于靖远县五合乡白崖河村管辖，白塔村和白崖河村以109国道为划分标志，国道以北是白塔村红庄社，国道以南是白崖河村汇寨社。杨智国是汇寨社的村民，本案争议地位于109国道南侧的公路林。1992年以前，该林带土地属于兴电工程，分划给附近的村社管理。1992年以后，因109国道路面加宽，两侧公路林带地浇不上水，弃为荒地。1999年五合乡在建设小学时，占用杨虎等七家农户部分自留地及宅基地，乡村两级协调，补偿杨虎1.65亩土地，并以商业铺面形式给每户划24米住宅。为分配铺面时又占用给杨虎补偿的土地。经乡村政府同意，为了补偿杨虎，给杨虎之子杨智国上报了宅基地申请，之后颁发了本案被诉的土地证。四、陶进平进行恶意诉讼，另有图谋。陶进平系白塔村红庄社农户，其沿109国道已有数间铺面，国道两侧有巨大的商机和经济利益，陶进平企图通过诉讼达到目的。请求撤销白银市中级人民法院(2015)白中行终字第33号行政判决。 陶进平辩称，1.本案诉争土地的形态一直是耕地或是林地。2.本案诉争土地目前所有权属五合乡白塔村。3、行政行为合法性和适格主体。本案中我们提交的证据足可以证明是陶进平承包使用，土地所有权属白塔村所有，陶进平是该土地实际使用人即承包人，陶进平是争议土地的利害关系人，具备行政诉讼主体资格。第二本案是行政案件，应当审查靖远县人民政府颁发土地证行为的合法性。我们认为颁发土地证有三点违法，1.该土地目前现在依然是耕地，并没有转为建设用地的法律手续。2.违反农村一户一宅的法律规定，颁证时杨智国10岁，其监护人杨虎是有宅基地的，而给一个10岁的小孩颁发土地证是违法的。3.县政府在核发使用权证的时候存在虚构事实，将目前仍是耕地的土地，虚假造册成旧宅，在提交的证据中是有显现出来的。 靖远县人民政府述称，1、2001年经杨智国的申请，五合乡白崖村村委会报批，靖远县人民政府进行了地籍调查，经审查，该地有五合乡人民政府报批文件，符合土地证的颁发条件，予以登记，经过权属审核，同意为杨智国颁发土地使用权证。靖远县人民政府依据乡、村报告的颁证行为符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。陶进平在原审诉状所称：“而此耕地一直属原告所在的村民委员会”，却在本案重审上诉状又诉称“耕地是由上诉人承包耕种的土地”。其观点前后矛盾，没有事实根据。实际情况是，1992年以前，该林带土地依法属于兴电工程所属的国有土地，分划给附近社员管理；1992年以后，因109国道路面加高，公路林带地浇不上水，兴电工程弃为荒地。也就是说，从1992年起，兴电工程就已经终止了与陶进平所在村委会社员的该国有土地林带地的管理关系，陶进平自此已经不享有该土地的合法使用权。此后，陶进平再也没有与任何人产生过管理或承包关系。所以，陶进平不享有争议土地的合法使用权。靖远县人民政府向杨智国颁发土地证事实清楚，证据充分，程序合法。 陶进平向一审法院起诉请求：依法判令撤销被告颁发给第三人的靖集建(2001)字第070721417号土地使用证。一审法院认为：被告靖远县人民政府于2001年12月18作出了靖集建(2001)字第070721417号土地行政登记的具体行政行为，给第三人杨智国颁发了集体土地使用证。现原告陶进平以靖远县五合乡政府及白塔村委会出具的证明称该土地是其承包耕种的林带，请求撤销靖集建(2001)字第070721417号土地行政登记的具体行政行为。本案原告与第三人系因土地使用权发生争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用争议，由当事人协商解决;协商不成，由人民政府处理。故本案不属于行政审判权限范围。一审法院裁定：驳回原告陶进平的起诉。 陶进平不服一审裁定，上诉请求：依法撤销（2014）靖行初字第8号行政裁定，发回重审。二审法院认为：上诉人陶进平诉称，被上诉人靖远县人民政府于2001年12月18日给第三杨智国颁发了靖集建(2001)字第070721417号集体土地使用证的具体行政行为，侵犯了其土地承包经营权，并提交完税证明及乡政府、村委会、村民出具的相关证明材料，证明其与讼争土地有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”上诉人认为靖远县人民政府作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认定本案争议应由人民政府处理，并作出驳回起诉的裁定，属于适用法律错误。二审法院载定：一撤销靖远县人民法院(2014)靖行初字第8号行政裁定;二、本案由靖远县人民法院继续审理。 一审法院继续审理查明：第三人集体土地使用证所属的土地是1999年5月29日靖远县五合乡政府因建设当时的红星小学占用了第三人的承包地后补偿给第三人的。2001年9月，经第三人杨智国的申请，被告对位于靖远县五合乡白崖河村面积为480平方米的集体土地进行了地籍调查，认为第三人符合发证条件，经过权属审核，即为第三人颁发了靖集用（2001）字第070721417号集体土地使用证。另查，原告无争议地的土地承包经营权证，其持有的证据不能证明其享有争议土地的合法使用权。一审法院对证据的分析与认定：原告提交的证据，证据1、法院应诉通知书及传票各1份，对其证明效力予以认定。证据2、兴电管理处收据1份，是1995年公路林的收费票据，交款单位为红庄（即红庄社），亩数为66亩，无具体的四至范围。该收据由白塔村村委会于2014年11月加注了是原告交纳承包费的意见。该收据不能证明争议地是原告的，对其证明效力不予认定。证据3、中华人民共和国农业税完税证3份，证明原告在2002年、2003年、2004年交纳农业税、附税的凭证，既不能证明是给争议地交纳的税款，也不能证实所争土地属原告承包经营，对其证明效力不予认定。4、靖远县五合乡白塔村证明2份，是白塔村委会出具给五合法庭的，证明该宗土地属于原告承包的耕地，其中1份加盖了五合乡人民政府公章，但五合乡人民政府未加注任何意见。土地的承包应以土地承包证书为依据，加盖五合乡人民政府公章不符合证据的形式要件，对其证明效力不予认定。被告提交的证据，证据1、土地登记审批表，2、土地登记申请书。证明第三人建设用地是经第三人申请，土地管理部门现场地籍调查审核批准的，对其证明效力予以认定。第三人提交的证据：1、被告颁发的靖集用（2001）字第070721417号集体土地使用证是本案争执的行政行为，不作为证据使用。2、五合乡土地管理所给杨虎的便函，五合国土资源所的证明,五合乡白崖河村村委会证明，此3份证据均证明第三人的宅基地是经乡、村批准的，来源合法，对其证明效力予以认定。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，适格的原告必须是与被诉行政行为有利害关系，须是自己的合法权益受到行政行为的侵犯。本案中，原告陶进平未能提供足够的证据证实被告批准给第三人的建设用地属于其合法的承包地，因此，被告作出的这一行政行为与陶进平没有利害关系，陶进平不是适格的原告，其主张被告侵害了其合法权益，要求撤销靖集用（2001）字第070721417号集体土地使用证的请求，不符合起诉的条件。一审法院裁定：驳回原告陶进平的起诉。 陶进平不服一审裁定，上诉请求：请求依法撤销靖远县人民法院（2015）靖审监行初字第1号行政裁定，依法撤销靖集用（2001）字第070721417号集体土地使用证。二审法院认定事实：被上诉人为第三人颁发靖集用（2001）字第070721417号土地使用权证颁证的事实与原审一致。另查明，涉案土地位于靖远县五合乡白塔村红庄社，该片土地作为公路林带，属于兴电工程管理使用的土地，兴电工程与靖远县五合乡白塔村委会口头达成代管协议。1995年10月2日，上诉人陶进平向兴电管理处缴纳公路林承包费660元，2002、2003、2004年上诉人陶进平继续缴纳税费。2014年10月11日，五合乡人民政府、白塔村出具的证明证实该土地是集体耕地，由上诉人陶进平承包耕种。被上诉人靖远县人民政府2001年12月18日向第三人杨智国签发靖集用（2001）字第070721417号集体土地登记审批表所作的记载申请人为本案第三人杨智国，结合第三人身份信息，使用权人杨智国当年是一名10岁的儿童，其监护人杨虎、吴一鸣及家庭成员当时有居所。土地登记时，未办理农用地转用审批手续。土地所有者登记为“五合乡白崖河村”。二审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，适格的原告必须是与被诉行政行为有利害关系，须是自己的合法权益受到行政行为的侵犯。上诉人提交的1995年10月2日兴电管理处收据一张，2002年、2003年2004年农业税完税证三张,与2014年10月11日，五合乡人民政府、白塔村出具的证明形成证据链条，能够证实该土地由上诉人陶进平承包耕种的事实，上诉人是该土地实际承包经营权人。上诉人与被上诉人颁发《集体土地使用证》的具体行政行为有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。原审认定上诉人陶进平未能提供足够的证据证实被上诉人批准给第三人的建设用地属于其合法的承包地，因此，被上诉人作出的这一行政行为与上诉人没有利害关系，上诉人不是适格的原告，其主张不符合起诉的条件，属于认定事实错误，应予纠正。被上诉人靖远县人民政府2001年12月18日向第三人杨智国进行靖集用（2001）字第070721417号集体土地登记的具体行政行为，土地性质、来源不清，申请人无申请宅基地主体资格，其颁证行为事实不清、证据不足，其向第三人杨智国颁发的靖集用（2001）字第070721417号集体土地使用证依法应予撤销。上诉人申请撤销靖远县人民政府为杨智国颁发的靖集用（2001）字第070721417号土地使用权证的上诉理由成立，应予支持。原审判决认定事实不清，证据不足，二审法院判决：一、撤销靖远县人民法院（2015）靖审监行初字第1号行政裁定；二、撤销靖远县人民政府为杨智国颁发的靖集用（2001）字第070721417号土地使用权证。 陶进平再审提交2018年3月29日五合镇人民政府、五合镇国土地资源所、白塔村民委员会证明一份，证明诉争土地所有属于白塔村。靖远县人民政府认为该证明是环境整治的问题，也是陶进平有意索取的，不能证明土地所有权属于白塔村。杨智国认为该证据是环境整治出具的证明，不能证明土地所有权属白塔村所有。本院认为，该证明内容系环境整治，不能决定土地所有权的归属，因此不能达到其证明目的，本院对该证据证明力不予认定。 本院再审查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，本案争议焦点是：陶进平是否本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，适格的原告必须是与被诉行政行为有利害关系，须是自己的合法权益受到行政行为的侵犯。本案中，陶进平一审提交的证据：兴电管理处收据、农业税完税证、靖远县五合乡白塔村证明均无具体的四至范围，不能证明与诉争土地系同一块土地，同时也没有土地承包合同或有权机关颁发的土地承包经营权证书；陶进平再审提交的证据：五合镇人民政府、五合镇国土地资源所、白塔村民委员会证明，内容系环境整治，不能证明土地所有权及使用权的归属。因此被诉具体行政行为与陶进平没有利害关系，陶进平不是适格的原告。 综上所述，再审申请人杨智国的再审请求成立，予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 一、撤销白银市中级人民法院（2015）白中行终字第33号行政判决行政判决； 二、维持靖远县人民法院（2015）靖审监行初字第1号行政裁定。 本判决为终审判决。 审判长 胡 琳 审判员 李向荣 审判员 牛彩锋 二〇一八年十二月十四日 法官助理李玉仝 书记员高小民