河南省郑州市惠济区人民法院行 政 判 决 书（2018）豫0108行初98号原告崔现东，男，1951年4月15日出生，汉族，住新郑市。委托代理人齐明，河南佳鑫律师事务所律师。被告新郑市国土资源局，住所地新郑市黄水路**。法定代表人赵淑梅，局长。委托代理人许迎春，该局工作人员。委托代理人张广杰，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。被告新郑市千户寨乡人民政府土地管理所。第三人寇留栓，男，1965年12月22日出生，汉族，住新郑市。委托代理人郭国桢，郑州市新郑市中信法律服务所法律工作者。原告崔现东诉被告新郑市国土资源局、新郑市千户寨乡人民政府土地管理所撤销行政行为一案，于2018年8月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告崔现东及其委托代理人齐明，被告新郑市国土资源局委托代理人许迎春、张广杰，第三人寇留栓及其委托代理人郭国桢到庭参加了诉讼,被告新郑市千户寨乡人民政府土地管理所经本院传票通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告崔现东诉称，1984年，原告根据需要，申请审批宅基地一处，后经政府部门核准，向原告核发了集体土地使用证，原告在该土地上修建了房屋并居住。后原告夫妻同子女到新郑市里居住，该房屋被闲置。1999年，第三人以无房屋居住为由，与原告协商，2002年，原告同意让第三人居住，为了方便政府部门对农村宅基地的丈量及有偿使用，后来原告将自己的宅基地使用证交给了第三人保管，期间原告也多次回家走动。2015年1月份，原告因村申报房子时发现，属于原告的宅基地使用证被改成了第三人的名字，原告随后就到了具茨山管理委员会反映此事，而具茨山管理委员会工作人员以不知情、人员不断变动为由，不予解决。原告又到新郑市信访局、法制局、政府办等相关部门反映，均答复无法解决，无奈原告以第三人为被告，以侵权为由诉到新郑市人民法院，经法院审理查明，原告所述属实，但是该案应由土地管理部门解决，不属于法院管辖范围，驳回了原告的起诉，原因是该纠纷属于个人之间因土地使用权，发生的纠纷，后原告到政府部门反映，并要求解决，相关部门一推再推，不予解决，原告的合法权益无法得到保护，无奈原告提出行政诉讼，请求人民法院依法判令1、撤销被告作出的将原告宅基地使用证改为第三人名字并加盖公章的具体行政行为；2、要求被告作出新的具体行政行为，将属于原告的宅基地确认给原告，并向原告发放新的宅基地证；3、要求被告承担原告损失及本案的诉讼费用。为支持其主张，原告向法庭提交如下证据：地籍登记档案，证明土地应该依法登记，现在登记档案上依然为原告名字；人民调解委员会的调查笔录；新郑市人民法院裁定；河南省高级人民法院行政裁定。被告新郑市国土资源局辩称，一、被告未作出涉及原告的宅基地使用权权属变更的行政行为，被告不是本案适格被告。被告未作出涉及原告的宅基地使用权权属变更的行政行为，根据“谁行为谁被告”的原则，被告不是本案适格被告。二、原告请求确认被告作出的将原告宅基地使用权证改为第三人名字并加盖公章的具体行政行为无效，不属于人民法院受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。原告自认知道该行政行为发生在2015年1月，根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第162条的规定，原告对2015年5月1日之前的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。现法院已经立案，应当裁定驳回起诉。三、原告的起诉违反行政处理前置程序，应当裁定驳回起诉。根据《土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”现原告与第三人之间的使用权权属争议，未经人民政府处理，应当裁定驳回起诉。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告新郑市国土资源局未提交证据。被告新郑市千户寨乡人民政府土地管理所未答辩、未提交证据。第三人寇留栓述称，陈述意见基本同被告新郑市国土资源局答辩意见。1、本案宅基地使用人为第三人，原告早在2000年将涉案宅基地变成房屋卖给第三人，且共同到当时的千户寨管理部门办理变更手续，乡政府确认宅基地使用人为第三人。2、原告所诉超过法定时限，应依法驳回，原告在2000年已经知道千户寨政府所作的具体行政行为，即使按原告所说，原告知道这具体行政行为的时间也在2015年1月，根据行政诉讼法第十六条，应该在知道具体行政行为内六个月内提出，原告所诉超出期限，请依法驳回起诉。第三人寇留栓向本院提交如下证据：1、千户寨村民委员会证明1份；2、证人证言及身份证复印件各2份；3、经过村民签字的《情况说明》1份，以上证据证明原告于2000年冬天将本案所涉住宅卖给寇留栓，寇留栓购买该住宅后进行了整修、加盖并一直居住至今的事实。4、《集体土地建设用地使用证》1份，证明原告将本案所涉住宅卖给寇留栓，和寇留栓一起到当时的千户寨乡土地管理所进行了变更登记，政府确认的该宅基地使用人为寇留栓；原告主体不适格。本院经审理查明，第三人寇留栓持有的新土集建（92）字第13-2542号集体土地建设用地使用证，记载的土地使用者寇留栓，图号6-13-98-2-45，系涂改而来，寇留栓的名字上加盖了“新郑市千户寨”（模糊不清晰）红色印章，原告于2015年知晓了集体土地建设用地使用证被更改的事实，原告崔现东认为该集体土地建设用地使用证应登记在其名下，历经新郑市人民法院、郑州市中级人民法院、河南省高级人民法院的民事、行政诉讼，提起本案诉讼。另查明，新郑市人民法院（2015）新民初字第1511号民事裁定书认定了，崔现东位于新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会（原新郑市千户寨乡）千户寨村高千户自然村原有住宅一处，该住宅上原有砖圈的平房四间及窑洞一个等设施，东临崖头，西临荒园，南临荒园，北临许现周(州），地，地籍号为6-13-98-1-45地部门有登记档案记载。2000年前后，原告将该住宅及其上的房屋交给被告寇留栓、高芷使用，并将该宅基地的集体土地建设用地使用证交由两被告保管。后原新郑市千户寨乡土地管理所在该使用证上的土地使用者寇留栓的名字上加盖了公章，并重新绘制了宅基地宗地图，东临崖头，西临荒园，南临荒园，北临许现周，寇留栓、高芷持有的集体土地建设用地使用证的地籍编号改为6-13-98-2-45。寇留栓、高芷在该处宅基地内居住后，对该处住宅及其上的原有房屋进行了整修，并加盖了西屋，寇留栓、高芷在该处住宅内居住至今。后崔现东要求寇留栓、高芷归还其宅基地的使用权，而寇留栓、高芷则认为崔现东已将该宅基地的使用权转让归其所有，双方为此发生纠纷。河南省高级人民法院（2016）豫行终2773号行政裁定书查明的事实与一审查明事实一致，即郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第798号行政裁定书认定的以下事实，崔现东在新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会千户寨村(原新郑市千户寨乡)拥有宅基地一处，并办理集体土地建设用地使用证。2000年左右，崔现东将其宅基地及地上房屋交寇留栓使用，并将其集体土地建设用地使用证交给寇留栓。后寇留栓到当地土地所将原宅基地使用权证通过修改加章的方式将使用权人由“崔现东”改为“寇留栓”。寇留栓在该宅基居住后，对该宅基原有住房进行修整，并加盖两层，寇留栓在该处宅基内居住至今。崔现东将宅基及房屋交寇留栓使用后，一直在新郑市居住，期间多次回乡走动。郑州市中级人民法院（2017）豫01行初944号行政裁定书以土地登记行政机关已由原登记行政机关转变为不动产登记主管部门即新郑市国土资源局，故依法告知原告变更被告。经本院告知，原告将被告变更为新郑市国土资源局，本案不再由本院管辖。本案移送郑州市惠济区人民法院审理。又查明，新郑市千户寨乡人民政府已更名为新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会，经本院在新郑市政府网站信息公开(××/01CC/129533.jhtml)检索，新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会下设机构名称没有检索到土地管理所。本院认为，一、关于原告起诉是否超过诉讼时效的问题。原告于2015年1月知道了集体土地建设用地使用证被更改的事实，其起诉期限应当适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告应当在知道行政行为内容之日起2年内提出诉讼，原告知道集体土地建设用地使用证被更改后遂于2015年8月在郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第798号行政裁定，原告崔现东上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院（2016）豫行终2773号行政裁定撤销了原裁定，指令郑州市中级人民法院继续审理，郑州市中级人民法院继续审理后，作出（2017）豫01行初944号行政裁定，将案件移送郑州市惠济区人民法院审理，故本院受理的原告起诉，来源于最初的郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第798号行政案件，原告的起诉期限不超过法律规定。关于二被告是否为适格被告的问题。本案争议的集体土地建设用地使用证纠纷发生在2000年左右，如变更使用者，当时办理程序应适用《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”现土地登记行政机关已转变为不动产登记主管部门即新郑市国土资源局，不动产登记业务由负责本行政区域内的新郑市国土资源局承接，故被告新郑市国土资源局为本案适格被告。新郑市千户寨乡人民政府已更名为新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会，因该单位未出庭应诉，经本院在新郑市政府网站信息公开检索，未查到新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会下设机构名称有土地管理所，故该机构不存在，新郑市千户寨乡人民政府土地管理所不是本案适格被告。关于将原告集体土地建设用地改为第三人名字并加盖公章的行政行为是否撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《河南省实施办法》（1999年修订）第七条规定，依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。集体土地所有者、集体土地用于非农业建设的土地使用者、国有土地使用者，应当依法申请土地登记。依法以土地使用权设定抵押的，抵押人应当依法办理抵押物登记。土地登记发证的具体工作，由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。根据原告提供的2015年3月18日人民调解调查记录，新郑市人民法院（2015）新民初字第1511号民事裁定书，河南省高级人民法院（2016）豫行终2773号行政裁定书，认定的原告崔现东将其宅基地及地上房屋交第三人寇留栓使用，并将其集体土地建设用地使用证交给寇留栓，后寇留栓到当地土地所通过修改加章的方式将使用权人由“崔现东”改为“寇留栓”的事实，修改集体土地建设用地使用证并加盖印章的行为不符合上述法律规定，没有向土地行政主管部门办理登记手续，应当予以撤销，原告的该项诉讼请求本院予以支持。关于将属于原告的宅基地确认给原告，并向原告发放新的宅基地证的问题。《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。原告认为集体土地建设用地使用权证记载不一致，要求重新发证，该证的颁发应以权利人的申请办理颁证，本案被告应当依法以不动产登记簿登记的权利人为准，依权利人的申请在查明事实后向权利人颁发集体土地建设用地使用证。原告直接起诉要求颁证没有法律依据，故原告的该项诉讼请求本院不予支持。五、原告要求被告赔偿损失的问题。本案中，原告没有提供证据证明被告的行为对原告造成了损失，故原告的该项诉讼请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项之规定，判决如下：一、撤销新土集建（92）字第13-2542号集体土地建设用地使用证上更改名字及加盖印章的行政行为。二、驳回原告崔现东的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告新郑市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状九份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  王雪琪人民陪审员  郭新营人民陪审员  花淑云二〇一八年十二月三日书 记 员  刘晓燕