河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫01行初628号原告张瑞芬，女，汉族，1973年1月4日出生，住河南省荥阳市。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人任晓贝，荥阳市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人刘旭，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告荥阳市国土资源局，住，住所地荥阳市荥泽大道与康泰路交叉口/div>法定代表人李本栋，局长。出庭应诉负责人朱予斌，荥阳市国土资源局不动产登记中心主任。委托代理人宋崇建，河南陆达律师事务所律师。委托代理人李惠远，荥阳市国土资源局不动产登记中心工作人员。被告荥阳市城关乡人民政府，住，住所地荥阳市老城大街/div>法定代表人孙晓丽，乡长。委托诉讼代理人：王轲，荥阳市人民政府副乡长。委托诉讼代理人：杨柳，河南神龙剑律师事务所律师。原告张瑞芬因诉被告荥阳市人民政府、荥阳市城关乡人民政府不履行法定职责一案，于2018年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月12日立案后，向被告荥阳市人民政府、荥阳市城关乡人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院受理后，依法追加荥阳市国土资源局为被告，并向荥阳市国土资源局送达了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告张瑞芬、被告荥阳市人民政府的委托诉讼代理人任晓贝、刘旭，荥阳市城关乡人民政府的委托诉讼代理人王轲、杨柳，荥阳市国土资源局的委托诉讼代理人宋崇建、李惠远到庭参加诉讼，荥阳市国土资源局不动产登记中心主任朱予斌作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告张瑞芬诉称，2015年农业部1号文件、河南省人民政府办公厅豫政办（2015）39号文件和郑州市人民政府的郑政办（2016）9号文件均要求在2017年年底完成确权、登记和颁证工作。荥阳市人民政府的荥政办（2016）10号文件也明确了该工作的实施方案。文件规定县、乡两级政府承担组织实施责任，是该项工作的责任主体。其他村的承包地都已经确权。时至今日，被告未遵照上述文件规定对原告的宅基地进行确权、登记颁证。也没有告知理由，被告的行为违反了上述文件的规定，构成不作为。依照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》和中央2013-2018年1号文件等规定，诉至法院，请求：1.确认三被告不履行为原告宅基地确权的行为违法；2.判令三被告履行为原告的宅基地确权、登记和颁证的职责；3.判令三被告承担诉讼费用及原告的乘车费、误工费。原告未向法庭提交证据。被告荥阳市人民政府辩称，根据《河南省高级人民法院关于不动产登记行政案件有关问题的通知》（豫高法〔2017〕51号）、河南省人民政府办公厅《关于不动产统一登记制度建设的实施意见（暂行）》的规定，国土资源管理部门为本行政区域的不动产登记机构，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。县级以上人民政府和其他行政机关之前颁发的不动产权属证书或者登记证明，以及对不动产登记机构现在颁定的权属证书或者登记证明不服，提起行政诉讼的，应当以国土资源管理部门作被告。因此原告对不动产登记事项不服的，应以国土部门为被告，本案所诉宅基地的确权登记属于不动产登记事项，故荥阳市人民政府不是适格被告，请求法院查明案件事实，依法驳回原告的起诉。被告荥阳市人民政府未向法庭提交证据。被告荥阳市国土资源局答辩称，根据2017年12月11日下发的《河南省农村房屋不动产登记实施方案》的工作安排，预计用3年时间完成全省的农村房屋不动产登记工作；2018年4月20日下发的《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》进一步明确郑州各县（市、区）、开发区“2018年完成30﹪的房地一体权籍调查任务，2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作，2020年，农村不动产登记进入日常管理，实现不动产登记全覆盖”，荥阳市也已经出台了《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》，荥阳市国土局作为承担荥阳市地区农村房屋不动产登记职责的工作部门，目前正在进行关于荥阳市农村房屋不动产登记专项工作项目的公开招标工作，即荥阳市国土局一直在按照上级部门的要求，有序的开展荥阳市地区农村房屋不动产登记工作，不存在原告所称的不履行法定职责的行为，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。荥阳市国土局向本院提交以下证据：1.《河南省农村房屋不动产登记实施方案》，2.《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》，3.《荥阳市农村房屋不动产登记工作方案》。上述三份证据证明被告荥阳市国土资源局按照省市上级部门的要求，有序开展荥阳市地区农村房屋的不动产登记工作，不存在原告诉称的行政不作为的情形。被告荥阳市城关乡人民政府答辩称：一、豫政办〔2015〕39号文件、郑政办〔2016〕9号文件、荥政办〔2016〕10号文件是关于对土地承包经营权进行确权登记颁证的工作意见，不涉及农村宅基地的确权登记颁证工作。二、荥阳市农村房屋不动产登记工作正在推进实施，乡政府不是办理农村房屋不动产登记的责任机关。郑州市不动产统一登记工作领导小组办公室在2018年4月20日向全市印发了《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》的通知，文件要求“各县（市、区）、开发区2018年完成30﹪的房地一体权籍调查任务，2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作，2020年，农村不动产登记进入日常管理，实现不动产登记全覆盖。”方案中提出“充分发挥乡（镇）政府和村委会作用，成立相应机构并抽调工作人员，在具体组织村、组开展调查、纠纷调解、统一申请登记和维稳等方面提供支持”。因此，荥阳市地区农村房屋不动产登记工作正在有序开展，荥阳市城关乡人民政府会为农村房屋不动产登记工作提供支持。但城关乡政府不是办理农村房屋不动产登记的责任机关，不存在“不履行为原告宅基地确权”的行为，故应当驳回原告的起诉。被告荥阳市城关乡人民政府向本院提交如下证据：1.《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）；2.《郑州市人民政府办公厅关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（郑政办〔2016〕9号）；3.《荥阳市人民政府办公室关于印发荥阳市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（荥政办〔2016〕10号）。上述证据证明原告起诉状中所称的三个文件并不涉及农村宅基地的确权登记颁证工作，且荥阳市农村房屋不动产登记工作正在推进实施中，城关乡政府不是该项工作的责任主体。经庭审质证，原告认为被告荥阳市国土资源局提交的三份证据均是政府的文件，文件的落实需要一个过程。原告对荥阳市城关乡政府提交的证据未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：荥阳市国土资源局提供的证据1-3具备真实性和合法性，与本案具有关联性，本院依法予以确认。荥阳市城关乡政府提交的证据1-3具备真实性和合法性，能够证明原告所述的三份文件不涉及宅基地确权登记颁证的事实，本院予以确认。经审理查明：2017年12月11日，河南省不动产统一登记制度建设联席会议办公室向各省辖市、省直管县（市）人民政府下发了《河南省农村房屋不动产登记实施方案》，该实施方案显示，要“全面查清宅基地和集体建设用地上的房屋等建筑物、构筑物的权籍情况，利用信息化技术，叠加整合获得的房屋权籍信息、宅基地和集体建设用地地籍信息，形成房地一体的不动产权籍信息，按照《不动产登记暂行条例》首次登记的规定，办理不动产登记。”该方案的“工作目标”中确定“用3年时间，全面完成农村房屋不动产登记工作，为深入推进农村改革创造条件”。2017年12月25日，郑州市国土资源局以通知的形式将该方案转发至各县（市）、上街区、航空港区国土资源局。2018年4月20日，郑州市不动产统一登记工作领导小组办公室向各县（市、区）人民政府、开发区、航空港区管委会下发了《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》，该方案“工作目标”中确定，要全面查清宅基地和集体建设用地以及地上房屋等建筑物、构筑物的权籍情况，建立农村房地一体的不动产权籍和登记信息数据库，梳理完善相关法规政策和制度，分类处理历史遗留问题，规范登记业务标准。按照省不动产统一登记制度建设联席会议办公室的要求，各县（市、区）、开发区2018年完成30﹪的房地一体权籍调查任务，2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作，2020年，农村不动产登记进入日常管理。关于实施组织问题，《河南省农村房屋不动产登记实施方案》明确，省、市、县人民政府组织实施农村房屋不动产登记工作，依托不动产统一登记制度建设领导组织加强领导，相关部门按照职责分工，密切配合。具体工作由各级国土资源管理部门承担。原告张瑞芬系荥阳市城关乡东史村**村民，其认为2015年农业部1号文件、河南省人民政府办公厅豫政办（2015）39号文件和郑州市人民政府的郑政办（2016）9号文件均要求在2017年年底完成确权、登记和颁证工作。荥阳市人民政府的荥政办（2016）10号文件也明确了该工作的实施方案。文件规定县、乡两级政府承担组织实施责任，是该项工作的责任主体。其他村的承包地都已经确权，时至今日，被告未遵照上述文件规定对原告的宅基地进行确权、登记颁证，也没有告知理由，被告的行为构成不作为。被告应当对其宅基地进行确权登记和颁发统一不动产产权证书，被告未履行上述职责的行为违法，故诉至本院。在庭审中，原告自述其有宅基证，宅基地上盖有房屋，被告认为原告持有的宅基证仍然有效，原告的合法权益并未受到侵害。本院认为：一、关于荥阳市人民政府和荥阳市城关乡人民政府是否本案适格被告的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条规定，市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。《河南省农村房屋不动产登记实施方案》规定，省、市、县人民政府组织实施农村房屋不动产登记工作，具体工作由各级国土资源管理部门承担。本案中，荥阳市人民政府是根据《不动产登记暂行条例实施细则》和上级的工作要求，组织开展本行政区域内的宅基地及房屋的不动产登记工作，是该项工作的责任主体，故荥阳市人民政府是本案适格被告。荥阳市城关乡人民政府不是办理农村房屋不动产登记的责任机关，故其不是本案的适格被告，依法应当驳回原告对荥阳市城关乡人民政府的起诉。二、关于原告主张应当对其宅基地进行确权、登记和颁发统一的不动产产权证书是否有法律依据的问题。对农村居民来说，宅基地是安身立命之本，宅基地确权可以明晰农民对农村宅基地的产权，通过对农村宅基地的登记发证，有效减少因宅基地权属争议引发的各类纠纷和矛盾。为保障农民对宅基地的使用权，国家法律法规及规章层面对农村宅基地的权属登记作出了规定。例如，2015年3月1日开始实施的《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令656号）第五条第一款第六项将宅基地的使用权纳入了不动产权利范围，规定宅基地使用权应当依照该条例的规定办理登记。2016年1月1日开始实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条规定，依法取得宅基地使用权，可以单独申请宅基地使用权登记。依法利用宅基地建造住房及其附属设施的，可以申请宅基地使用权及房屋所有权登记。上述规定明确了对农村居民的宅基地及地上房屋可以进行权属登记。所以，原告主张对其宅基地进行确权、登记和颁发统一的不动产产权证书有法可依。三、关于现阶段原告的诉请能否得到支持的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条规定，本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书。原告自述其持有宅基地使用证，根据上述规定，该宅基地使用证仍然有效。从《河南省农村房屋不动产登记实施方案》和《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》来看，该项工作的要求是要形成房地一体的不动产权籍信息，按照《不动产登记暂行条例》首次登记的规定，办理不动产登记。因农村房屋数量庞大、状况复杂，且登记涉及千家万户的利益，故该项工作须按照一定的原则和程序稳步推进。《河南省农村房屋不动产登记实施方案》和《郑州市农村房屋不动产登记工作方案》对该项工作的总体要求、工作任务和保障措施作出了详细规定，上述方案显示2019年全面完成符合登记发证条件的农村房屋不动产登记工作。那么现阶段农村宅基地及房屋的不动产登记工作正处于实施阶段，被告不存在原告所称的不履行法定职责的情形，原告此时起诉，请求判令被告为原告确权、登记和颁发统一的不动产产权证书的诉讼请求时机尚未成熟，本院依法不予支持。综上，被告荥阳市人民政府和荥阳市国土资源局不存在不履行对原告宅基地进行确权、登记、颁证法定职责的情形，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张瑞芬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张瑞芬负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院,并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  董正方二〇一八年十二月十八日书记员  许冬冬书记员  胡高杰