贵州省贵阳市白云区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔0113行初284号 原告贵阳缤纷地商业管理有限公司，住所地：贵州省贵阳市南明区市府路**懿府裙楼**。 法定代表人沈韩天姿，总经理。 委托代理人李玉林，男，系贵阳缤纷地商业管理有限公司董事，代理权限：特别代理。 委托代理人周伟健，贵州法治时代律师事务所律师，代理权限：一般代理。 被告贵阳市南明区城市综合执法局，住所，住所地：贵州省贵阳市南明区箭道街兴隆北巷div> 法定代表人陈刚，局长。 委托代理人封茂文、邹宁，贵阳市南明区城市综合执法局工作人员，代理权限：特别代理。 原告贵阳缤纷地商业管理有限公司(以下简称“缤纷地公司”)不服被告贵阳市南明区城市综合执法局（以下简称“南明区执法局”）于2018年4月19日作出的南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书,向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月20日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2018年10月18日、10月24日公开开庭审理了本案。原告缤纷地公司的委托代理人李玉林、周伟健，被告南明区执法局的委托代理人及其机关负责人委托出庭的工作人员封茂文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南明执法局于2018年4月19日作出南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书，该决定书认定缤纷地公司在南明区××路××号懿府商城中未经规划行政主管部门批准擅自扩建的事实后，依据贵阳市规划监察支队筑规监函（2016）224号文件及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，决定对原告的懿府商城中庭扩建的面积5500平方米的违法建筑予以没收，并限期原告五日内清空该处违法建筑内物品，把该处违法建筑连同建筑资料移交被告。同时告知原告申请复议或提起诉讼的救济途径。 原告缤纷地公司诉称，一、贵州懿府百货有限公司系在相关部门的支持下，对懿府商场中庭进行了改建并于2013年竣工，贵州懿府百货有限公司才是商场中庭的合法产权人。缤纷地公司成立于2015年12月28日，被告对缤纷地公司作出南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书属于处罚对象错误，被告在尚未查清案涉建筑物的真实产权人之前即作出案涉行政处罚，显然违反法律规定；二、懿府中庭建筑与其他部分建筑已融为一体，在相邻权关系、通道使用、消防安全等方面具有不可拆分性。根据住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十条“第八条所称没收实物，是指没收新建、扩建、改建的存在违反城乡规划实施的建筑物、建筑物单体”，本案违法建筑物并非独立的建筑物或建筑物单体，被告作出没收的行政处罚应依法予以撤销；三、2017年2月16日，根据《贵阳市城管局关于对雅迪尔酒店及懿府商城违建部分进行消防安全评估的报告》的要求，原告基于对行政机关的信赖，已依法按城管局指定的消防评估机构的要求进行了整改，并为此承担了高额整改费用，现已完全符合消防安全的要求。2018年4月8日，被告作出0004440号《限期拆除决定书》，决定对原告在懿府商场中庭修建的5500平方米违法建筑予以限期拆除。2018年4月19日，被告又作出0000803号行政处罚决定书，决定对原告在懿府商场中庭修建的5500平方米违法建筑予以没收。被告针对原告同一违法行为作出两个不同的行政处罚决定，违反了一事不二罚的原则，应当依法予以撤销；四、案涉违法建筑依法可采取改正措施消除对规划实施的影响，故不具备没收的必要性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”及《贵州省城乡规划条例》第五十一条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款”之规定，被告前期对原告作出整改行政决定足以说明原告的违法建筑尚可通过整改消除对规划实施的影响，现原告已按照被告的要求进行整改，故被告作出没收的行政处罚明显不当；五、对违法行为作出的行政处罚应当与其违法性相当。案涉建筑物建成多年，所在地块在2006年招牌挂所得，在修建时因客观原因致使未能办理相关规划手续，属历史遗留问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条的规定，行政处罚应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。原告修建的建筑物虽未取得建设工程规划许可证，但并未对社会、公众造成任何影响，相反更有利于带动经济发展，更好的为当地人民服务。综上，被告作出的行政处罚不具有必要性，原告故诉至法院，请求撤销被告于2018年4月19日作出的南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书。 原告缤纷地公司向本院提交了以下证据：第一组：1.缤纷地公司的营业执照、2.法定代表人身份证明，证明原告主体适格；第二组：贵州懿府百货有限公司营业执照，证明贵州懿府百货有限公司成立于2012年9月，缤纷地公司成立于2015年12月28日，懿府商城中庭于2013年竣工，其所有权人是贵州懿府百货有限公司，原告不是适格被处罚对象；第三组：照片，证明懿府中庭建筑与其他建筑物融为一体，具有不可拆分性，案涉建筑物不是独立的建筑物、构筑物单体，被告不应作出没收的处罚决定；第四组：1.《贵阳市城市管理局关于对雅迪尔酒店及懿府商城违建部分进行消防安全评估的报告》、2.《消防安全隐患整改报告》（懿府）、3.南行限决字[2018]第0004440号《限期拆除决定书》、4.南行处罚决字[2018]第0000803号《行政处罚决定书》，证明案涉建设行为已经行政机关认定可以采取补救措施，无需拆除；第五组：1.2016年1月13日南明区政府工作报告、2.贵阳市政府（2013）61号会议纪要、3.关于解决雅迪尔酒店及懿府商城历史遗留问题的请示、4.2018年6月20日的中华工商时报、5.中国人民政协商会议贵阳市委员会工商联界别提案、6.案涉建筑规划设计的总平面图、7.建设项目施工图设计文件审查合格书、8.楼板载荷实验报告实验报告，证明雅迪尔酒店的改建，目的是成为贵阳市五星级酒店，为贵阳市提供更多的就业机会和优质的服务，提升贵阳市的商业服务水平，并且雅迪尔酒店在改扩建中，也获得了市、区政府的支持，同时，案涉建筑物建筑质量合格，消防安全和用电用水等均合格达标。 被告南明区执法局辩称，被告接到群众举报称市府路雅迪尔酒店有人违法建房，被告立即派执法人员调查了解。经查，贵州雅迪尔大酒店有限公司在贵阳市××路懿府商场后地下停车场旁修建砖混结构、一层、面积为1000平方米的建筑物，用于安放设备；贵州雅迪尔大酒店有限公司在中华路7号雅迪尔酒店楼顶加层修建砖混结构、面积为900平方米的建筑物，用于商用；贵州雅迪尔酒店有限公司在市府路1号修建砖混结构、六层、面积为5000平方米的建筑物，用于经营；贵阳缤纷地商业管理有限公司在市府路1号懿府商场内修建砖混结构、四层、面积为5500平方米的建筑物，用于经营；贵州雅迪尔酒店有限公司和贵州宇虹房地产开发公司在市府路1号懿府裙房修建砖混结构、五层、面积为980平方米的建筑物，用于商用。当事人未能提供以上建筑的相关建房手续，经我局致函贵阳市城乡规划局确认，当事人修建的以上建筑物并未报请规划审批。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，因案件在实施具体行政行为过程中，具有不能拆除的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告对以上建筑物作出没收实物的决定。被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。 被告南明区执法局向本院提交了以下证据、依据：1.立案审批表，证明案件依法立案；2.贵阳市规划监察支队回函，证明涉案建筑违法；3.询问笔录，证明询问当事人涉案建筑情况；4.现场勘验笔录，证明所涉建筑最初状况及改建状况；5.责令限期改正通知书，证明责令该户限期自行拆除；6.案件讨论笔录，证明该案依程序组织讨论；7.案件查处审批表，该案依法定程序报审；8.行政处罚告知通知书，证明依法告知拟作出的处罚；9.限期拆除决定书，证明对违法行为进行行政处罚；10.催告书，证明催告当事人自行拆除违法建筑；11.行政处罚决定书，证明对违法行为进行处罚；12.违建规划技术论证报告，证明所涉建筑对规划实施、城市观景、相关技术规划的影响；13.营业执照，证明当事人经营性质、方式及范围；14.委托书及身份证，证明经办人身份；15.违法建筑照片，证明所涉建筑状况；16.送达照片，证明依法送达法律文书照片；17.证明，留置送达证明人的身份。18.法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2真实性、合法性不认可，因为证据2未显示被告去函的时间和内容，该函对懿府商城面积的陈述不准确，对贵阳市规划监察支队致函的主体资格不认可；对证据3真实性有异议，询问笔录中陈述涉案建筑2016年修建，与事实不符，因为案涉建筑物是2013年修建完成的；对证据4真实性有异议，因为面积记载的是约5500平方米，并未显示计算过程和依据；对证据5、6真实性认可，但是对证据6的讨论结论不予认可，该讨论记录导致被告对一个违法行为存在两种行政强制措施；对证据7真实性认可，但该审批表不是机关负责人签名；证据8无异议；对证据9、10、11无异议，但对留置送达有异议；对证据12的真实性、合法性不认可；对证据13-16认可；对证据17不认可。对法律依据，原告认为被告仅依据《中华人民共和国城乡规划法》作出行政强制处罚和行政措施，系适用法律不当。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据无异议；对第二、三组证据真实性无异议，证明目的不认可；对第四组中的1、3、4号证据真实性、合法性无异议，但证明目的不认可。对第四组中的2号证据三性不认可，证明目的和关联性不认可，2号证据并无相应消防部门发放的合格证；对第五组中的1、2、6号证据真实性认可，证明目的不予认可，对第五组中其他证据均不认可。 本院对上述证据认证如下：原告缤纷地公司提交的第一组至第四组证据及第五组中的1-3、6-8号证据，被告提交的证据1-17，真实有效，本院予以采信；对原告提交的第五组中4、5号证据，与本案不具备关联性，不作为本案裁判依据。 经审理查明，2017年2月5日，被告南明区执法局对原告缤纷地公司在南明区××路××号懿府商城中庭修建的违法建筑予以立案。同年2月7日，被告对原告缤纷地公司制作询问笔录，缤纷地公司陈述其修建懿府商城中庭的建筑物未取得规划审批手续。同日，被告对懿府商城中庭的建筑物进行现场勘验并制作勘验笔录，勘验情况为：面积约5500平方米，砖混结构，层数为4层，用途为经营。同年2月8日，被告对原告作出南行责通字（2017）第0000963号责令限期改正通知书并送达原告，责令原告于2017年2月12日前自行拆除懿府商城中庭的建筑物。同年2月10日，被告南明区执法局对‘建议拆除原告在懿府商城中庭修建的违法建筑’一事进行讨论。同年2月13日，被告南明区执法局审批同意对原告在懿府商城中庭修建的违法建筑予以报拆。同日，被告制作南行罚告字（2017）第0001906号行政处罚告知通知书并送达原告，告知原告拟对其在懿府商城中庭修建的违法建筑予以拆除。2018年4月8日，被告对原告作出南行限决字（2018）第0004440号限期拆除决定书并留置送达原告，限期原告于2018年4月12日前自行拆除懿府商城中庭修建的违法建筑。2018年4月16日，被告南明区执法局对‘因强制拆除原告案涉违法建筑物可能会破坏原大楼主体，存在安全隐患，建议对违法建筑物作出没收的处罚’一事进行讨论。同年4月18日，被告南明区执法局审批同意对原告在懿府商城中庭修建的违法建筑予以没收。同日，被告作出南行罚告字（2018）第0003773号行政处罚告知通知书并留置送达原告，告知原告拟对其作出没收懿府商城中庭违法建筑的行政处罚决定，并告知原告可在收到行政处罚告知通知书之日起三日内向被告提出陈述、申辩和听证。次日，被告作出南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书并留置送达原告，对原告在懿府商城中庭扩建的面积为5500平方米的违法建筑予以没收。2018年5月2日，被告作出南城综执催字（2018）第0002219号催告书并留置送达原告，催告原告在2日内腾空房屋并与被告办理移交手续。原告因对南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书不服，诉至本院，诉请如前。另，以上所涉留置送达方式均为当事人一栏备注“拒签，留置送达”，后附见证人周某、张某二人的签字。周某和张某系市府社区服务中心工作人员。 另查明，2016年1月26日、27日，贵州懿府百货有限公司、贵州雅迪尔大酒店有限公司分别取得《建设项目施工图设计文件审查合格书》，备案部门贵阳市建设局意见为：对送审的雅迪尔大厦（缤纷地购物中心B馆）和懿府（缤纷地购物中心A馆）装饰工程的建筑、给排水、电气专业施工图设计文件，已审查修改合格，该工程完成施工图设计文件审查，符合规定，准予备案。2016年10月25日，贵阳市城乡规划局作出《关于雅迪尔酒店及懿府商城部分违建规划技术论证的报告》，指出‘雅迪尔酒店违法建设共三处：（一）、沿原建筑西、北侧外墙，扩建2至12米宽不等的6层裙房。沿西侧扩建裙房外，再扩建宽约6米、长50米的架空立柱落地走廊；（二）、原建筑东南侧大门前（中华路侧），扩建占地约20平方米，层高3层的架空立柱商场门头；（三）、在原建筑地面25层之上，增建至29层，建筑面积约为900平方米。懿府商城存在违法建设有四处：（一）、项目北侧扩建建筑地下室超范围建设，增加负一层地下商业面积约400平方米（宽8米、长50米）、负二层地下车库约400平方米；（二）、在东、西侧裙楼之间，原方案设计为南北向景观通道（部分位置设3层人形天桥），现已增建为5层裙楼（与东、西侧裙楼对齐且连为一体），且向东南侧（贯城河向）扩建5米，总扩建面积约6000平方米；（三）、项目北侧裙房外侧及原中间通道位置，扩建宽约8米、长约50米的一层裙房；（四）项目东南侧，在懿府商住楼裙房与雅迪尔酒店裙房之间，贯城河上方，修建架空1层、空中4层的连廊，宽度15.2米，建筑面积约1085平方米。以上违法建筑对城市景观、规划技术规划等均存在不同程序的不利影响，因此，建议不予保留’。2016年12月26日，贵阳市规划监察支队作出《关于南明区市府路懿府商城违法建设相关情况的复函》，回复被告懿府商城内违法修建的中庭部分建筑面积按照规划技术规范的要求，经测算建筑面积约5500平方米（已扣除懿府北侧违法接间部分建筑面积980平方米）。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”及《贵阳市城市管理行政执法办法》第二条“本市行政区域内实施相对集中行政处罚权，应当遵守本办法。前款所称相对集中行政处罚权包括：（二）行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”之规定，被告南明区执法局作为本行政区域内的城市管理行政执法机关，具有集中行使规划管理方面行政处罚的法定职权。 本案中，原告修建的案涉建筑物虽未取得相关建房审批手续，但被告仍应在查明案件事实的基础上，依法对原告作出行政行为。首先，被告南明区执法局制作的现场勘验笔录对违法建筑的情况记录为面积约5500平方米，砖混结构，层数为4层，用途为经营。本院认为，案涉违法建筑物涉及当事人重大财产权益，行政机关应坚持审慎原则，对案涉违法建筑物的面积、位置等信息核准后，依法作出行政行为。本案被告南明区执法局对违法建筑物的情况（如面积等）认定不准确，也未提供案涉建筑物的平面图及相关面积测算依据，被告在此情况下对原告作出行政处罚决定，属事实不清，亦会影响行政行为的执行；其次，被告于2018年4月18日对原告作出南行罚告字（2018）第0003773号行政处罚告知通知书，告知原告拟对其作出行政处罚的内容，并告知原告可在收到行政处罚告知通知书之日起三日内向被告提出陈述、申辩和听证。但申请陈述、申辩和听证的期限尚未经过时，被告于次日即对原告作出被诉行政处罚决定，被告作出的行政行为未保障原告的陈述、申辩和听证权利，属程序违法；再其次，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人……受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收”及第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，南明区执法局虽邀请基层组织代表到场签名见证，但并未说明情况，对拒收人是法定代表人、主要负责人或负责收件的人也未说明，送达时亦未记明拒收事由和日期，被告提交的证据难以证明其依法送达了相关文书，据此，被告作出的被诉行政处罚决定书程序违反法律规定；然后，被告于2018年4月8日对原告作出南行限决字（2018）第0004440号限期拆除决定书，限期原告自行拆除懿府商城中庭修建的违法建筑。被告在限期拆除决定书仍为合法有效的情况下，又于同年4月19日对原告的同一违法行为再作出南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书，对懿府商城中庭扩建的面积为5500平方米的违法建筑予以没收，被告对原告的同一违法行为前后作出相互矛盾的行政处罚，会影响行政行为的执行；最后，被告对原告作出的行政处罚决定中认定案涉违法建筑物的所有权人系原告，但原告辩称案涉违法建筑物的所有权人系贵州懿府百货有限公司，本院认为，被告作出没收的行政处罚决定认定行政相对人的事实不清，故被告作出的行政处罚决定依法应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序”的规定，判决如下： 撤销被告贵阳市南明区城市综合执法局于2018年4月19日作出的南行执决字（2018）第0000803号行政处罚决定书。 案件受理费人民币50元，由被告贵阳市南明区城市综合执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长  肖建忠 审 判 员  李 妤 人民陪审员  田玉梅 二〇一八年十二月十二日 法官助理唐菲娅 书记员罗祥秋