吉林省长春市宽城区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）吉0103行初49号 公益诉讼起诉人长春市宽城区人民检察院。 被告长春市国土资源局，住所地长春市南关区南三环路**。 法定代表人李成员，局长。 主要负责人吕明宇，副局长。 委托代理人汪强，长春市国土资源局宽城分局工作人员。委托代理人夏伟光，吉林衡丰律师事务所律师。 公益诉讼起诉人长春市宽城区人民检察院（以下简称“宽城区检察院”）诉被告长春市国土资源局（以下简称“市国土局”）不履行土地查处法定职责一案，本院于2018年11月1日受理，于同日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日、12月20日公开开庭审理本案。公益诉讼起诉人宽城区检察院检察员刘辉、代理检察员张晓、被告市国土局主要负责人吕明宇、汪强、夏伟光到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 宽城区检察院诉称，2015年10月，宽城区金润养殖场在未依法履行用地审批手续的情况下，在宽城区欣园街道五星村集体土地上建设养殖房，占地面积为5761平方米，地类，地类为水浇地破坏了耕地用途。2015年10月28日，市国土局宽城分局向违法行为人下达了《责令停止违法行为通知书》，但违法行为人并未主动纠正违法行为，消除违法状态。2015年11月28日，市国土局下达了长国土资（宽）执罚【2015】77号《行政处罚决定书》，处罚决定如下：1.责令退还非法占用的土地5761平方米。2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。3.按非法占地面积5761平方米，处以每平方米5元罚款，计28805.00元。因宽城区金润养殖场未自动履行行政处罚决定，长春市国土资源局于2017年1月12日向宽城区人民法院申请强制执行，后于2017年3月29日提出终结执行申请书，同日，宽城区人民法院作出（2017）吉0103行审24号行政裁定书，准予申请执行人市国土局撤回起诉，宽城区金润养殖场的违法状态依然持续。本院于2018年8月14日向市国土局宽城分局发出《检察建议书》，建议其依法履行监管职责，立即采取有效措施，恢复被非法占用及破坏的耕地。该局于2018年9月20日回复称，收到检察建议后向市国土局进行了汇报，并和宽城区政府进行了整改。截至目前，宽城区金润养殖场非法占用土地的行为仍然持续。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，市国土局对辖区内土地使用情况负有监管责任，该局应当及时对宽城区金润养殖场非法占用土地的行为进行监管，并督促其退还非法占用的土地。市国土局虽然对宽城区金润养殖场的违法行为进行了处罚，并在宽城区金润养殖场未自动履行行政处罚决定时，向人民法院提出强制执行申请，但又主动提出终结执行申请，且未再采取其他有效的监管措施，致使土地一直处于被非法占用状态，国家和社会公共利益持续受到侵害。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定提起诉讼，请求确认被告市国土局对宽城区金润养殖场非法占用土地行为未依法履行土地监管职责违法；判令被告市国土局立即履行土地监管职责，采取有效措施，恢复被违法占用的土地原状。 宽城区检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1.检察建议书、送达回证。证实宽城区检察院诉前向市国土局宽城分局发出督促其履行职责的检察建议，建议其依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被占用及破坏的耕地，并于2018年8月16日进行了送达。2.市国土局宽城分局《关于对长春市宽城区人民检察院检察建议书回复及整改情况的报告》。证实市国土局宽城分局收到检察建议后于2018年9月20日将调査处理情况书面回复宽城区检察院，宽城区检察院依法履行了公益诉讼诉前程序。被告质证对真实性、合法性、关联性均无异议。 第二组证据：1.关于被告存在未依法履行法定职责证据有现场勘测笔录，证实被非法占用的土地面积为5761平方米；2.规划证明及兰家镇土地利用总体规划图。证实被非法占用的土地面积为5761平方米，全部符合土地利用总体规划；3.地类证明及五星村土地利用现状图。证实被非法占用的土地面积为5761平方米，地类，地类为水浇地市国土局宽城分局长国土资（宽）执责停字【2015】177号责令停止违法行为通知书及送达回证（2015年10月28日）；5.市国土局宽城分局长国土资（宽）执罚字【2015】7号行政处罚决定书及送达回证，（2015年11月28日）上述二份证据证实市国土局宽城分局于2015年10月至11月对宽城区金润养殖场非法占地的违法行为进行了行政处罚，并向其送达；6.终结执行申请书及宽城区人民法院行政裁定书，证实市国土局在向法院申请强制执行后又撤回起诉；7.现场照片，证实宽城区检察院办案人员在收到国土局回复后到宽城区金润养殖场进行实地勘查，非法占地行为仍未得到整改。以上证据可证明宽城区金润养殖场非法占用耕地5761平方米的违法事实，市国土局宽城分局发现违法行为后作出了相应处罚，但非法占地行为一直持续存在，国土部门监管不到位，未能依法全面履行土地监管职责。被告质证对真实性、合法性、关联性均无异议，但认为已经依法履行了行政职责。 市国土局辩称：我局积极履行职责，依法依规查处违法用地行为，已积极履行行政处罚程序和土地监管职责。 2015年10月28日，我局下属分局监察大队在检查中发现，宽城区金润养殖场占用长春市宽城区欣园街道五星村集体土地建设养殖房，未办理建设用地审批手续。监察大队发现该情形后于2015年10月28日对其下达《责令停止违法行为通知书》，并告知当事人在15日内主动纠正违法行为、消除违法状态，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚，但是通知期限届满当事人没有在规定期限内纠正违法行为。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条和《国有资源行政处罚办法》第二十七条的规定，我局于2015年11月28日下达了长国土资（宽）执罚告字[2015]77号《行政处罚决定书》，1.责令退还非法占用的土地5761平方米；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.按非法占地面积5761平方米，处以每平方米5元的罚款，计22805元。因宽城区金润养殖场未自动履行行政处罚决定，我局于2017年1月12日向宽城区人民法院申请强制执行，后因房地不可分割，法院没有法律依据无法执行没收建筑物的处罚，因此我局提出中止执行申请书，宽城区人民法院于2017年3月29日作出行政裁定书，准予我局撤回起诉。依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，我局在2015年10月28日发现违法情形后，于2015年11月28日即已查清事实并下达了《行政处罚决定书》。在当事人未能自动履行的情况下，我局已申请强制执行，但由于房地不可分割，因此法院无法没收建筑物。我局始终积极履行职责，依法依规查处违法用地行为，积极履行行政处罚程序，并已履行了土地监管职责。 市国土局提供了以下证据：第一组证据：1.《违法线索登记表》；2.《责令停止违法行为通知书》；3.《立案呈批表》，证明被告下属监察大队执法人员于2015年10月28日在巡查中发现，宽城区金润养殖场占用宽城区五星村集体土地建设养殖房涉嫌非法占地，同日向其下发《责令停止违法行为通知书》，在该养殖场未停止违法行为后，监察大队及时立案调查，符合法定程序。第二组证据：1.《关于宽城区金润养殖场非法占地的调查报告》；2.《违法案件会审记录》；3.《违法案件处理决定呈批表》；4.《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证；5.《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告下属监察大队立案后开始调查核实，并及时下达行政处罚决定，整个查处过程依法依规。第三组证据：1.《履行行政处罚决定催告书》及送达回证；2.《强制执行申请书》；3.《行政处罚决定执行记录》，证明被告下属监察支队下达行政处罚决定后，宽城区金润养殖场拒不履行，被告下属监察大队依法履行催告程序，并依法向宽城区人民法院申请强制执行，被告下属监察大队已经充分履行监管职责。第四组证据，拆除现场照片，证实宽城区金润养殖场非法占地建设的房屋全部拆除，土地已经恢复原状。宽城区检察院质证对证据及证明的问题无异议，被告没有完全履行监管职责，对拆除现场照片无异议。 以上证据经庭审质证，本院对以下证据确认为：一、被告市国土局对公益诉讼起诉人提供的证据无异议，本院对公益诉讼人提交的证据予以确认；二、关于被告市国土局提供的证据，公益诉讼起诉人无异议，本院对此予以确认。 经审理查明：2015年10月28日，市国土局下属分局监察大队在检查中发现，宽城区金润养殖场占用长春市宽城区欣园街道五星村集体土地建设养殖房，未办理建设用地审批手续，于2015年10月28日对金润养殖场下达《责令停止违法行为通知书》，并告知其在15日内主动纠正违法行为、消除违法状态，但是通知期限届满金润养殖场没有在规定期限内纠正违法行为，市国土局于2015年11月28日下达了长国土资（宽）执罚告字[2015]77号《行政处罚决定书》，1.责令退还非法占用的土地5761平方米；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.按非法占地面积5761平方米，处以每平方米5元的罚款，计22805元。因宽城区金润养殖场未自动履行行政处罚决定，市国土局于2017年1月12日向本院申请强制执行，因房地不可分割原则，本院对没收非法建筑物一项无法执行，市国土局提出撤回执行申请，本院于2017年3月29日作出行政裁定书，准予市国土局撤回申请。宽城区检察院于2018年8月14日向市国土局宽城分局发出《检察建议书》，建议其依法履行监管职责，立即采取有效措施，恢复被非法占用及破坏的耕地。市国土局宽城分局于2018年9月20日回复称，收到检察建议后向市国土局进行了汇报，并和宽城区政府进行了整改。宽城检察院认为市国土局未再采取其他有效的监管措施，致使宽城区金润养殖场非法占用土地的状态依然存在，使国家和社会公共利益持续受到侵害，向本院提起诉讼，请求确认被告市国土局对宽城区金润养殖场非法占用土地行为未依法履行土地监管职责违法；判令被告市国土局立即履行土地监管职责，采取有效措施，恢复被违法占用的土地原状。 本案审理中查明，宽城区金润养殖场非法占地建设的房屋已经全部拆除，土地已经恢复原状。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建设，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 宽城区检察院作为公益诉讼起诉人提起本案诉讼，符合上述法定起诉条件。被告市国土局是本行政区域的土地行政保护管理部门，负责土地的管理和监督工作，被告市国土局在涉案地块耕地资源遭到破坏后，虽然对涉案宽城区金润养殖场作出行政处罚并向本院申请强制执行，但在撤销该申请后，未重新作出相应的行政行为，致使非法占用土地情形依然存在，未能全面依法履行土地监督管理职责，使国家和社会公共利益遭受损害，公益诉讼起诉人主张被告之行为应确认违法的意见成立。鉴于非法占地建设的房屋现已全部拆除，土地已经恢复原状，市国土局已对非法占用土地的违法行为整改完毕，公益诉讼起诉人现撤回关于被告市国土局应采取措施恢复土地原状的诉讼请求，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告长春市国土资源局未依法履行土地监管职责违法。 如不服本判决，公益诉讼起诉人长春市宽城区人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向吉林省长春市中级人民法院提出抗诉，被告长春市国土资源局可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  刘景波 审 判 员  颜美华 人民陪审员  金浩然 二〇一八年十二月二十一日 书 记 员  李 莹