浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终1466号 上诉人陈报炉等17人（具体名单附后）。 诉讼代表人陈报炉，男，1964年8月27日出生，汉族，住浙江省义乌市上溪镇云门村**。 诉讼代表人陈省娇，男，1957年10月16日出生，汉族，农民，住浙江省义乌市。 诉讼代表人刘彩菊，女，1969年2月1日出生，汉族，农民，住浙江省义乌市。 诉讼代表人潘伟建，男，1960年10月30日出生，汉族，农民，住浙江省义乌市。 诉讼代表人陈根丰，男，1980年12月11日出生，汉族，住浙江省义乌市。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街**。 法定代表人王健，代市长。 委托诉讼代理人吴晓聪、何晶，义乌市人民政府法制办工作人员。 陈报炉等17人诉义乌市人民政府土地征收行政复议一案，金华市中级人民法院于2018年9月19日作出（2018）浙07行初89号行政判决。陈报炉等人不服，向本院提出上诉。本院于2018年11月12日立案受理后。依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理认定：陈报炉等17位原告均系义乌市上溪镇云门村村民。2017年12月22日，包括陈报炉等17位原告在内的18位云门村村民向被告义乌市人民政府提起行政复议申请，认为义乌市国土资源局在征地报批前未组织勘测埋桩定界，不制作不张贴《征地告知书》而放纵乡镇乱作为，未与农户核签土地调查确认单，未书面公布青苗与土地补偿安置方案，未向村和被征地农户书面告知补偿安置方案听证权利、救济权利，不告知先补后占具体地块，且拟征地前置条件暂缺，义乌市国土资源局的报批程序不符合法律规定，请求确认义乌市国土资源局不履职违法，责令义乌市国土资源局暂停报批手续，在履行相应职责后再行报批手续。被告义乌市人民政府收到行政复议申请后，经审查义乌市国土资源局提交的行政复议答复书和相关书面证据材料后，于2018年2月12日作出义政复决字[2018]第4号行政复议决定，以原告提起的行政复议申请不属于行政复议的受案范围为由，驳回陈报炉等18人的行政复议申请。该行政复议决定已依法送达各方当事人。另查明，因建设需要，2017年义乌市拟征收上溪镇云门村部分集体土地。作为土地管理行政机关的义乌市国土资源局组织云门村走界确认权属及地类，并由湖北省国土测绘院出具勘测定界图，云门村村民委员会在征地情况调查表上加盖公章，确认了征收土地范围、权属、、地类面积。2017年12月11日，义乌市国土资源局发出义土听告字[2017]207号听证告知书和拟征地补偿标准及安置方案，云门村村民委员会同日收到上述材料，于同年12月18日明确放弃听证，并于同日签署征用土地情况调查，草签征地协议书再次确认权属、、地类面积等相关事实。2017年12月11日，义乌市上溪镇人民政府在义乌市上溪镇云门村张贴《征地告知书》，就上溪镇云门村南侧地块建设项目的范围、征收补偿标准、农业人口安置途径、抢种不予补偿等内容进行告知。同年12月28日，义乌市国土资源局制作了建设用地项目呈报材料“一书三方案”，2018年1月9日，浙江省人民政府作出浙土字（330782）A[2017]-0009审批文件，批准了上溪镇云门村南侧地块的征收。 一审法院认为，原告陈报炉等以义乌市国土资源局征地报批前置准备工作存在缺失构成违法履职为由，向被告义乌市人民政府提起本案行政复议申请。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号第十四条、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发[2001]238号第九、十、十一条规定，在征地依法报批前，国土资源部门应当履行告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等工作程序。作为土地征收依法报批前的程序性环节，征地告知、确认征地调查结果、组织听证等行为，均属于征地报批前的准备工作，是土地征收过程中的阶段性行为，不具备成熟性行政行为的要件，对当事人的权利义务尚未产生实质影响，依法不属于行政复议受理范围。义乌市人民政府据此作出驳回原告陈报炉等人行政复议申请的本案被诉行政复议决定，有相应的事实和法律依据，程序合法。17位原告的诉讼请求，事实和理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈报炉等17人的诉讼请求。 陈报炉等17人上诉称：一、一审法院程序违法。一审法院于2018年3月1日受理本案，由行政庭审判人员张旭良担任审判长与单晓剑、钟雪丹组成合议庭。5月23日庭审原定上下午分别审理的案件临时变动一并审查，虽然合议庭征求当事人也同意了，但还是影响到代理人的服务质量。合议庭也未按“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决”规定，至今，未收悉浙江省高级人民法院批准延期告知文本。一审判决后，上诉人也没有将庭审笔录复印给上诉人，变相剥夺了当事人的诉讼知情权利，程序违法。二、一审法院故意违背事实作不当裁判。本案应对被诉行政行为进行合法性审查，但是一审法院并没有进行审查。合议庭避开争议焦点，不依法查明解决争议必查事实：义乌市国土资源局征地流程应履行哪几项法定职责、完全还是部分履行了法定职责、履行职责中有否侵权与使农民土地权益受损等等事实真相，导致判决无事实证据。合议庭审理时对证据采信使用双重标准，导致对上诉人提交的证据不予采信，对义乌市人民政府提交证据全部予以采信，判决所依据的证据有误，导致错判。合议庭审理时适用法律法规部门规章时，自相矛盾。三、一审法院审判逻辑思维方向与审判重点有意偏离本案焦点。本案审查对象是被诉复议决定支持义乌市国土资源局不履行土地管理法定职责行政不作为，而非原告的诉讼请求是否成立。义乌市国土资源局在征地报批前未组织勘测埋桩定界，不制作不张贴《征地告知书》而放纵乡镇政府乱作为，未与农户核签土地调查确认单，未公布青苗与土地补偿安置方案，未向村和被征地农户书面告知补偿安置方案听证权利、救济权利，不告知先补后占具体地块，且拟征地前置条件暂缺，上述七项义乌市国土资源局不作为事实，应由被上诉人义乌市国土资源局举证来否定，但被上诉人未予举证，应承担举证不能之不利法律后果。四、一审判决使没有过错的上诉人败诉，却使没有依法行政的被上诉人胜诉。五、一审以准备阶段不独立、不成熟、不实质影响为由，驳回上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》将征收土地方案的公告的职责赋予市、县人民政府，公告即独立于省人民政府批准征地行为之外，而成为一个独立的行政行为，因公告的内容、时间等涉及被征收土地单位及农户的知情权，涉及市、县政府征收土地的实施是否符合征收土地方案的监督，涉及被征收人自身合法权益的维护，会对被征收人的合法利益产生实际的影响，该公告行为应当是可复议和诉讼的。同样，市、县人民政府批准的安置补偿方案是将要实施的安置补偿方案、国土部门公告同级政府批准的安置补偿方案的行为以及市、县政府实施土地征收补偿方案的行为都会对被征地的集体及农户的合法权益产生直接影响，也均是可复议和诉讼的。请求撤销一审判决，并改判。 义乌市人民政府答辩称:答辩人作出的行政复议决定事实清楚，适用法律、法规适用正确。作为土地征收依法报批前的程序性环节，征地告知、确认征地调查结果、组织征地听证等行为均属于征地报批前的准备工作，是土地征收过程中的阶段性行为，不是独立的行政行为，不具备确定力、执行力等行政行为效力，对上诉人的权利义务尚不产生实际影响，产生权利义务影响的应是最终的征地批准文书，因此，上诉人提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》的受案范围，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定依法作出了被诉的行政复议决定。二、被上诉人作出的行政复议决定程序合法。2017年12月22日，上诉人提起行政复议申请，经补正后，被上诉人依法受理了上诉人的申请。2018年2月12日，被上诉人依法作出被诉的行政复议决定并交付邮寄。因此，被上诉人的行政复议程序合法。综上，被上诉人作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，2017年12月23日包括17位上诉人在内的18位云门村村民向义乌市人民政府提起行政复议申请，认为义乌市国土资源局在征地报批前未组织勘测埋桩定界，不制作不张贴《征地告知书》而放纵乡镇乱作为，未与农户核签土地调查确认单，未书面公布青苗与土地补偿安置方案，未向村和被征地农户书面告知补偿安置方案听证权利、救济权利，不告知先补后占具体地块，且拟征地前置条件暂缺，故义乌市国土资源局的报批程序不符合法律规定，请求确认义乌市国土资源局不履行法定职责的行为违法，责令义乌市国土资源局暂停报批手续，在履行相应职责后再行报批手续。从上诉人的复议请求看，上诉人系认为义乌市国土资源局在征地报批前置准备工作中存在不履行法定职责的行为，而向义乌市人民政府提出行政复议申请。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2001]238号）第九、十、十一条规定，在征地依法报批前，国土资源部门应当履行告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等工作。因此上诉人所称的义乌市国土资源局不履行征地告知、确认征地调查结果、组织听证等行为，均是土地征收依法报批前的环节，属于征地报批前的准备工作，是土地征收过程中的阶段性行为，对当事人的权利义务尚未产生实质影响，最终对被征收人权利义务产生影响的是浙江省人民政府的批准行为。上诉人就程序性行为向义乌市人民政府申请复议，不属于行政复议受理范围，义乌市人民政府据此驳回陈报炉等人行政复议申请具备事实和法律依据，且程序合法。原审法院驳回上诉人的诉讼请求，也无不当。至于上诉人提出一审法院审判程序违法，但并没有提交相关的证据证明。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由陈报炉等17位上诉人负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  黄金富 审判员  王富新 二〇一八年十二月二十日 书记员  吕圣姻 附17名上诉人名单如下： 上诉人（原审原告）陈报炉，男，1964年8月27日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈炫旺，男，汉族，1962年10月18日出生，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈春生，男，1948年1月30日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈锦明，男，1960年8月23日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈报虎，男，1964年6月27日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈省娇，男，1957年10月16日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈云林，男，1954年2月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈少先，男，1966年4月1日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈报风，男，1942年12月14日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈炫兴，男，1956年8月7日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）余美凤，女，1952年5月22日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈水满，男，1939年3月22日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）刘彩菊，女，1969年2月1日出生，汉族，农民，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈炫庚，男，汉族，1941年12月15日出生，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）潘伟建，男，1960年10月30日出生，汉族，农民，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈根丰，男，1980年12月11日出生，汉族，住浙江省义乌市。 上诉人（原审原告）陈关锦，男，1939年9月12日出生，汉族，住浙江省义乌市。