广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤06行终769号上诉人（原审原告）张群。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地佛山市禅城区。法定代表人李仕亨，主任。委托代理人陈娟娟，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区。法定代表人孔海文，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。上诉人张群因诉佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称祖庙街道办）不履行法定职责及佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）作出的行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2018）粤0606行初568号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明：2017年11月19日，张群通过邮寄的方式向祖庙街道办提交《行政投诉书》，请求事项为：1.请祖庙街道办新一届领导要以（党的十九大精神）履行法定职责，依法依规查处投诉人张群（家人）的个人资料是什么时间移交到佛山市禅城区石湾街道办事处和佛山市禅城区石湾镇街道怡景社区居民委员会由（曹冬香）管治；2.投诉人张群（家人）的居民户口簿、公民身份证地址均为佛山市禅城区大福路******，长期均属佛山市禅城区祖庙街道办和普西社区管治。为何未经张群同意就把投诉人的个人资料外泄给（曹冬香）；3.投诉人张群计划生育款在（叶飞）执政时期已经被克扣，至今未发放，请新一届领导要继续履行法定职责，纠正上一届领导错误行为，核查投诉人张群计划生育款，尽快补发计划生育款；4.请祖庙街道办一定要回复投诉人张群。祖庙街道办于2017年11月20日收到《行政投诉书》后，经审核，认为张群来信事项符合《信访条例》第三十四条的规定，决定予以受理，并于同年11月29日出具《信访事项受理告知书》，将该告知书通过邮寄送达方式向张群送达，遭到张群拒收。祖庙街道办在调查中发现情况复杂，于2018年1月12日作出《信访事项延期办理告知书》，决定延长办理期限30日，并通过邮寄方式将该告知书送达给张群，再次遭张群拒收。2018年2月9日，被告祖庙街道办作出《信访事项处理意见书》，并向张群邮寄送达该意见书，但因张群拒收被退回。2018年1月25日，张群以邮寄方式向禅城区政府提出《行政复议申请书》，复议请求为：1.依法认定祖庙街道办于2017年11月20日收到张群的行政投诉书尚未作出回复是行政不作为、乱作为及行政渎职、失职，并责令其回复张群；2.依法认定祖庙街道办把张群的个人资料和信息等移交和外泄给佛山市禅城区石湾镇街道办事处、佛山市禅城区石湾镇街怡景社区居民委员会（曹冬香）管治是违法的，并要求对相关责任人进行追责问责及责令祖庙街道办向张群公开赔礼道歉；3.依法认定祖庙街道办不履行（2012）佛中法行终字第71号行政判决书是违法并责令要继续履行；4.禅城区政府要依法回复张群。2018年1月29日，禅城区政府作出《行政复议受理通知书》，对张群的复议申请予以受理，并通过邮寄送达方式将该通知书于同年2月4日送达给张群。禅城区政府受理后，于同年1月29日向祖庙街道办作出《提出行政复议答复通知书》，同年2月1日祖庙街道办收到该通知书。因案情复杂，禅城区政府决定延长30日作出行政复议决定，后将《延长行政复议审查期限通知书》于2018年4月1日送达给张群、2018年3月31日送达给祖庙街道办。2018年4月20日，禅城区政府作出禅城府行复〔2018〕52号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为祖庙街道办对张群提出的《行政投诉书》已于2018年2月9日作出《信访事项处理意见书》的回复，并邮寄给张群，已履行法定职责，祖庙街道办不存在不作为的情况，张群提出的与事实不符；至于张群其他请求，不属于行政复议受理范围，不予支持。禅城区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项的规定，驳回张群的复议申请。2018年4月23日，禅城区政府将《行政复议决定书》邮寄给张群及祖庙街道办。原审法院认为：根据张群提交的《行政投诉书》反映，张群投诉的内容有三项：1.张群及其家人个人资料什么时间移交佛山市禅城区石湾镇街道办事处及佛山市禅城区石湾镇街怡景社区居民委员会管治；2.未经张群同意将张群个人资料外泄给曹冬香；3.核查张群计划生育款并补发。首先，对于张群投诉的第1、2两项内容，原审法院认为，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定，信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”本案中，张群采用书信的形式向祖庙街道办提出案涉第1、2项申请，该请求属于信访投诉事项，符合上述规定。因信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，与行政诉讼途径亦是排斥的。故张群认为祖庙街道办未履行其第1、2项申请属于信访事项，并不是行政诉讼的受案范围。其次，对于张群第3项申请的事项。原审法院认为，从张群向祖庙街道办提交的《行政投诉书》以及向禅城区政府提交的《行政复议申请书》来看，张群第3项申请的事项系对祖庙街道办没有履行（2012）佛中法行终字第71号判决书有意见，其诉讼标的为“对申请报销上环费未处理”，但该诉讼标的已被（2012）佛中法行终字第71号行政判决书所羁束，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据该规定张群第3项申请的事项亦不属于行政诉讼的受案范围。张群可循其他合法途径另行解决。最后，对于禅城区政府作出的《行政复议决定书》是否可诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。上述复议机关作为共同被告的制度设计的立法目的，在于督促行政机关依法履行复议职责，切实实现行政复议制度的价值。复议决定维持原行政行为，系对原行政行为的法律效力加以认可，并不具有独立性；若原行政行为不可诉，则复议决定亦不宜进入司法审查范围。根据上文论述，张群认为祖庙街道办未对其三项申请进行处理不属于行政诉讼的受案范围，故根据上述规定《行政复议决定书》亦属于不可诉的范畴。在此需要指出，行政机关对信访事项的复议行为，不属于行政复议受理范围。如果行政机关通过启动复议程序对此类事项进行审查，必然涉及对信访复核意见合法性的评价、信访复核意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，实际上又将信访事项重新导入复议、诉讼程序，最终形成信访和诉讼的恶性循环。本案中，禅城区政府将张群的信访事项纳入复议范畴，存在一定的错误，禅城区政府在今后履行行政职能过程中应需区分当事人投诉事项是否为信访事项。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第（九）项、第三款的规定，裁定驳回张群的起诉。案件受理费人民币50元不予收取。上诉人张群上诉称:一、原审法院收到祖庙街道办提交的证据材料后至今尚未向上诉人送达，其作出的行政裁定应属无效，请二审法院依法予以改判。二、依法撤销禅城区政府作出的被诉《行政复议决定书》并责令其重新作出具体行政行为。三、依法认定祖庙街道办于2017年11月20日收到上诉人的行政投诉书尚未作出回复是行政不作为，并责令其对其投诉作出回复。四、依法认定祖庙街道办把上诉人的个人资料和信息等移交和外泄给佛山市禅城区石湾镇街道办事处、佛山市禅城区石湾镇街怡景社区居民委员会（曹冬香）管治是违法的，并要求对相关责任人进行追责问责及责令祖庙街道办向上诉人公开赔礼道歉。五、依法认定祖庙街道办不履行（2012）佛中法行终字第71号行政判决书是违法并责令其继续履行。六、依法确认两被上诉人串通原审法院隐匿证据和进行徇私舞弊，徇情枉法，办理关系案，并要求移送司法机关、公安机关再作进一步处理。综上，原审裁定没有事实和法律依据，请求二审法院依法撤销一审裁定，判令两被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人祖庙街道办答辩称：上诉人向被上诉人提交的《行政投诉书》中所提出的申请事项属于信访事项，被上诉人受理后经延期于2018年2月9日作出《信访事项处理意见书》，并向上诉人邮寄送达该意见书，但因上诉人拒收被退回，被上诉人不存在不履行法定职责的情形。另外，根据最高人民法院相关司法解释的规定，上诉人对被上诉人作出的《信访事项处理意见书》不服提起行政诉讼，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人禅城区政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”也就是说，当事人对信访事项不服，提起行政诉讼，只要有关该信访事项的行政行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，就不属于行政诉讼的受案范围。当事人为了规避有关信访事项处理的行政行为不属于行政诉讼受案范围的规定，将对信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼，人民法院应当按照其实质诉求，依法作出处理。本案中，上诉人张群采用书信的形式向被上诉人祖庙街道办提交《行政投诉书》，其投诉的内容有三项：1.张群及其家人个人资料什么时间移交佛山市禅城区石湾镇街道办事处及佛山市禅城区石湾镇街怡景社区居民委员会管治；2.未经张群同意将张群个人资料外泄给曹冬香；3.核查张群计划生育款并补发。经查，2018年1月25日，上诉人以邮寄方式向禅城区政府提出《行政复议申请书》，请求依法认定祖庙街道办于2017年11月20日收到上诉人的行政投诉书尚未作出回复是行政不作为，并责令其回复上诉人。在行政复议期间，祖庙街道办针对上诉人的本次投诉于2018年2月9日作出《信访事项处理意见书》，并向上诉人邮寄送达该意见书，但因上诉人拒收被退回。上诉人提出的第一、二项申请事项不涉及祖庙街道办的法定职权，而是属于行政投诉类来信来访；上诉人投诉的第三项申请事项已经两级法院作出生效判决，属于涉法涉诉的重复投诉。因此，上诉人的上述投诉均属于信访投诉事项。上诉人以祖庙街道办及禅城区政府为被告提起本案诉讼，请求判令行政机关作出回复和依法履行复议法定职责，实质仍是对信访事项不服提起的诉讼。根据前述规定，由于行政机关对信访事项的作为或不作为均不属于行政诉讼的受案范围，故上诉人认为祖庙街道办未对其三项申请进行处理不属于行政诉讼的受案范围。同理，信访事项也不应纳入行政复议的受案范围。禅城区政府将上诉人的信访事项纳入复议范畴，存在一定的错误，本院予以指正，但由于原行政行为不可诉，故复议决定也不宜进入司法审查范围，因此，禅城区政府作出的被诉《行政复议决定书》亦不属于行政诉讼的受案范围。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，依法应予以维持。上诉人要求撤销原审裁定等上诉主张理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一八年十二月十日书记员 孔艳玲