南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）赣7101行初1242号 原告新余市渝水区罗坊镇川里村委川里村，住所地：江西省新余市渝水区罗坊镇川里村委川里村。 负责人欧阳水生，该村村长。 原告新余市渝水区罗坊镇川里村委合江村，住所地：江西省新余市渝水区罗坊镇川里村委合江村。 负责人何相华，该村村长。 两原告委托代理人章亮明，江西艾民律师事务所律师。 被告新余市不动产登记局，住所地：江西省新余市渝水区赛维大道**。 法定代表人钟兆辉，该局局长。 委托代理人吴平芳，江西弘道律师事务所律师。 第三人新余市渝水区罗坊镇人民政府，住所，住所地：江西省新余市渝水区罗坊镇div> 法定代表人刘武，该镇镇长。 委托代理人龚玲，江西鑫淼犇律师事务所律师。 原告新余市渝水区罗坊镇川里村委川里村（以下简称川里村）、新余市渝水区罗坊镇川里村委合江村（以下简称合江村）因诉被告新余市不动产登记局（以下简称不动产登记局）及第三人新余市渝水区罗坊镇人民政府（以下简称镇政府）林业行政登记一案，于2018年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭审理了本案。两原告负责人及委托代理人章亮明，被告出庭人员龚建、被告委托代理人吴平芳，第三人副镇长卢可及委托代理人龚玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2007年9月13日，新余市渝水区人民政府颁发渝水区林证字（2007）第093701001号林权证，其中编号0360502093701JDS00002，载明：林地所有权权利人罗坊镇罗坊林场，坐落在罗坊镇罗坊林场，小地名合江林场，面积345亩，四至东至南段为林场柑桔，湿地松，南至西段以路为界，东段以水塘交界，西至以山脊分界，北至大路为界。 两原告诉称，原告川里村于1972年将其所有的东至茅园、西至下江、南至合江公路、北至江岗树共计600余亩山林交由原罗坊公社林场经营管理；1982年元月，原告合江村经新余县人民政府依法审核，取得了1230亩山林所有权并获新林证字第00023号山林所有权证存根。2007年新余市林业局在无任何权源依据，无四至相邻利害关系人现场踏界确认，也未进行公示的情况下，将本属于两原告的山林错误的登记在罗坊林场名下，并颁发编号为0360502093701JDS00002的权属凭证。经查，新余市人民政府的国土、房产及林业不动产的登记均由被告依法行使行政管理事务。原告认为，被告的林权登记行为，缺乏事实及法律依据，程序违法，依法应予以撤销，遂将被告诉至法院，请求：1.撤销被告向罗坊林场颁发的编号为0360502093701JDS00002的林权证；2.案件受理费由被告承担。 两原告为支持其主张，共同向本院提交如下证据： 1.川里村委会证明、村民决议、两原告主要负责人的身份证明、第三人登记信息及2016年省林业厅文件，用以证明原、被告及第三人诉讼主体适格；2.新余市档案馆证明（5份）及1972年合同，用以证明被告颁发的林权证与两原告的林地有冲突，1972年的合同证明川里村将林地租赁给林场使用，登记在罗坊林场名下的林权证错误；3.罗坊林场的林权证，用以证明被告登记程序违法、事实认定错误，林权证覆盖了两原告所有的林地，依法应予以撤销；4.谷歌地图，用以证明登记在罗坊林场名下的林权证覆盖了两原告所有的山林；5.新余市市场和监督管理局证明，用以证明罗坊林场人不具有行使林权的主体资格，被告登记行为错误，依法应予以撤销。 被告质证认为，对证据1的真实性无异议，对证明目的持有异议，村民决议只能证明村小组委托两个村长进行管理职责，并非本案的诉讼主体；对证据2的真实性无异议，对证明目的持有异议，该证据不能达到原告的证明目的，1972年的合同也只能证明川里村委对602亩山林具有所有权，村委会与村小组是不同的法人主体，川里村小组不具有合法权利，不能证明其目的；对于证据3的真实性无异议，对证明目的持有异议，林权证恰恰证明林权登记在罗坊林场名下，罗坊林场依法取得林权证，颁发程序是合法的，原告也未说明覆盖了哪些山林，不能证明覆盖了原告所有的山林；对于证据4三性均有异议，该图纸不具有合法效力，只能证明罗坊林场覆盖的范围，不能证明登记错误；对于证据5的真实性无异议，对证明目的持有异议，只能证明企业的基本信息，不能证明登记错误。 第三人同意被告的质证意见。补充认为，对证据4图纸上的标注都是原告所为，没有相关资质单位进行确认，无法证明覆盖了原告哪些山林；对证据5的证明目的有异议，罗坊林场是2016年吊销的，虽然吊销了但资产还在，林场是第三人进行监管的，因此吊销后资产被第三人接收，故原告提出第三人主体不适格的主张错误。 本院认证认为，被告及第三人对证据1、2、3、5的真实性无异议，且与本案待证事实具有关联性，故对该证据的真实性予以确认；对于证据4的异议，因本案是诉登记颁证纠纷，并非权属争议，原告只需证明与本案具有法律上的利害关系，且被告及第三人均未提供证据予以推翻，故对该证据的真实性予以确认；各方对于上述证据的其他异议即本案争议的焦点问题，将在说理部分予以分析。 被告辩称，1.两原告认为被告颁发案涉权证侵占其林地所有权，应当分别起诉，不能共同诉讼，根据法律规定，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼；2.罗坊林场权证范围内的林地是否涵盖了原告的林地范围应当由两原告举证证实，如果原告不能举证与颁证具有利害关系的，就不具备诉讼主体资格；3.原告违反了行政复议及行政裁决的前置程序，对权属发生争议的，应当按照《中华人民共和国森林法》的相关规定，由县级以上人民政府先行处理；4.原告的起诉已经超过了六个月的起诉期限，依法应当驳回起诉。综上，请法院依法驳回原告的起诉。 被告未提交证据予以质证。 第三人的陈述意见与被告答辩意见一致。 第三人为支持其主张，向本院提交渝水区林证字（2007）第093701001号林权证，用以证明该林权证的所有权人为罗坊林场。 原告质证认为，对该证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为颁证未按照法定程序进行，该林权证中编号0360502093701JDS00002的宗地登记应当予以撤销。 被告对第三人提交的证据无异议。 本院认证认为，该证据与本案待证事实具有关联性，故对该证据的真实性予以确认；原告对于上述证据的其他异议即本案争议的焦点问题，将在说理部分予以分析。 经审理查明，罗坊林场（原罗坊公社林场）位于新余市渝水区罗坊镇内，该林场与两原告接壤相邻。1972年12月31日，原告川里村与罗坊林场签订合同，约定将602亩林地（四至：东起茅园，西至下江，南至合江公路，北至江岗树）交由罗坊公社林场管理；1982年林业三定时期，原告合江村生产队获得新林证字00023号山林所有权证存根，载明：公社造杉树，面积902亩，东至浇又洝及樟树仔下山，南至毛桐江，西至上江山界及月坑，北至茅园水库及月弯水库；公社造茶叶，面积128亩，东至合江千年桐，南至永子洲通罗坊公路，西至通东边公路，北至新造茶叶山；公社造茶油，面积200亩，东至公社杉树，南至东边通罗坊马路，西至马路，北至八亩丘。上述林地共计1230亩，归罗坊公社林场经营管理；后罗坊公社林场一直管理上述林地，两原告至今也未针对上述林地予以换证或重新颁证。新余市渝水区人民政府于2007年向罗坊林场颁发渝水区林证字（2007）第093701001号林权证，其中编号为0360502093701JDS00002的宗地登记载明：林地所有权权利人罗坊镇罗坊林场，坐落在罗坊镇罗坊林场，小地名合江林场，面积345亩，四至东至南段为林场柑桔，湿地松，南至西段以路为界，东段以水塘交界，西至以山脊分界，北至大路为界。案涉林场将两原告举证其所有的林场全部覆盖。后两原告不服，认为颁证时未按规定进行勘察踏界，未有接界人签字确认，未履行公示、公告等程序，故将被告诉至法院，请求判如所请。 另查明，罗坊林场于2016年9月26日被吊销，吊销后该林场资产被第三人镇政府接收管理。 又查明，两原告因诉新余市渝水区罗坊镇人民政府及案外人江西牧星农业有限公司（以下简称牧星公司）土地行政登记一案（（2018）赣7101行初520号），于2018年5月7日向本院提起行政诉讼，两原告认为牧星公司违法使用其林地，在诉讼中通过牧星公司的举证，发现案涉林地已被颁证给罗坊林场，即于2018年11月2日，向本院提起本案之诉。 本院认为，山林的登记颁证纠纷与权属争议各属不同之诉，立案及审理应有正确区分。参照国土资源部发布的国土资源厅（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于权属争议，无需进行权属争议处理。据此，权属争议一般发生在林木林地登记前，争议双方均没有有效的权属凭证，此时对林木林地所有权和使用权的争议，当然属于权属争议。但如果林地林木已经登记颁证，所有权、使用权已确认且四至清楚的，虽不再按权属纠纷处理，但利害关系人仍享有法律赋予救济的权利与途径，可对颁证事实是否正确、颁证程序是否违法等提起诉讼，要求审查颁证行为的合法性，即属于确认颁证错误的撤证之诉。人民法院受理此类案件时，应按法律、法规及规章的规定，对原告是否与颁证行为具有利害关系、颁证程序是否符合法律规定予以分析，并对双方提交的证据进行审查。 根据各方诉、辨意见，本案主要争议焦点为：一、两原告与案涉颁证是否具有利害关系；二、两原告的起诉是否超过起诉期限；三、案涉林权证的颁证是否合法。 关于争议焦点一 通常情形下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他人造成的权利侵害之可能显而易见，故行政相对人称之为明显的当事人。但是可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接的行政相对人，还存在受到该行政行为影响的其他利害关系人，对于此类利害关系，应当审查以下几个要素：1.是否存在一项权利；2.该权利是否属于原告的主观权利；3.该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。据此，在林业行政登记中，《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》中明确规定了勘查、公告公示等可能会涉及其他利害关系人权利的相关程序，该程序的履行必须有接界人及现场踏查人签字确认，并在相关镇、村、组进行公示，该接界人或被公示地点的相关公民、法人或其他组织均应视为具有一定权益的利害关系人。本案中，被告对其作出的行政行为应承担举证责任，其对两原告与案涉林场相邻接壤的事实无证据予以推翻，又不能提供接界人签字确认及公示、公告的证据材料。而两原告提供的合同、权属存根及实景照片等证据均初步证明其与案涉林地具有一定的联系，故可以认定两原告具有本案案涉颁证的利害关系。 关于争议焦点二 起诉期限是行政诉讼法律设定的起诉条件之一，为了保证行政行为的稳定性和适时性，行政诉讼是不保护怠于行使诉讼权利的起诉人。但在法律规定的保护期限内，起诉人可以从知道或者应当知道行政行为起至一定的期限内主张权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”若起诉人知道或者应当知道行政行为时，却不知道起诉期限的，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款亦规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，颁证行为虽发生在2007年，在法律对涉及不动产终极消灭时效二十年内，并未有任何证据显示两原告知道或者应当知道颁证事实的存在，且原告是在本院2018年5月7日审理（2018）赣7101行初520号案的证据材料中得知颁证行为的发生，从其知道权利被侵害时至本案起诉日，未超过法律规定的起诉期限。 关于争议焦点三 国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》（以下简称办法）第五条第三、四项规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”据此，申请人在申请林权登记时应提交权属证明文件，同时还应根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条的规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、林权权利人申请登记、审核、输入微机、发证前公示、颁证、建档”等十二个步骤实施，在勘查工作流程中要组织权利人及相邻权利人、勾图技术员到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1:10000地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其他踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章，颁证前林业主管部门还应签字盖章，批准发证的县级以上人民政府在“发证机关”栏盖章。本案中，被告作为行政行为的职权机关，应对行政行为作出的合法性承担举证责任，但其未提交证据，应自行承担举证不能的法律后果。本院为查明本案事实，切实解决行政争议，曾到当地林业部门及档案部门查询均未发现权属证明及颁证程序材料，故可以确认颁发案涉权证时，在无权源证明材料、无四至接界人签名及公示、公告的情况下，向罗坊林场作出登记颁证的主要证据不足，违反法定程序，侵害到利害关系人即本案两原告的合法权益，依法应予撤销。本案撤证后权属是否存在争议，且是否需要政府进行调处，则应当由案涉山林的利害关系人自主提出，故本院在本判决中不再要求被告重新作出行政行为。 关于被告提出两原告诉讼主体资格及应分别立案的问题，因共同诉讼人对同一行政行为的诉讼标的享有同样的权利义务，两原告已经提供相关证据证明其作为利害关系人具有接界人及对公示、公告提出异议的权利，其对案涉颁证行为享有的是程序上共同的确认权，而不是对山林权属是否具体明确之抗辩。村民组织作为法律法规明确规定的诉讼主体，虽具有诉讼主体资格，但其不具备勘查踏界的专业技能，无法对案涉山林权证中四至位置准确判断，只需证明其为利害关系人提起了撤证之诉，即已完成初步的举证责任，之后被告则应承担与原告意见相反的推进证明义务。而本案中，被告及第三人均未提供相关证据证实颁证程序具备合法性，应承担举证不能的法律后果。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权行政，依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第一、三项的规定，判决如下： 撤销新余市渝水区人民政府向新余市渝水区罗坊镇罗坊林场颁发的渝水区林证字（2007）第093701001号林权证之编号为0360502093701JDS00002的宗地登记。 案件受理费50元（原告已预交），由被告新余市不动产登记局负担（被告应在本判决生效之日起十日内迳付两原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  楼 赟 人民陪审员  张玉梅 人民陪审员  王惠珍 二〇一八年十二月十四日                                          法官助理  彭颖                                          书记员  张玉茹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。