重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）渝02行终303号 上诉人（原审原告）奉节县宝塔驾驶培训有限公司，住所地：重庆市奉节县夔门街道巴原街**，统一社会信用代码：9150023633962260XX。 法定代表人肖池明，总经理。 委托代理人李美奎，重庆聚焦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市万州区安全生产监督管理局，住，住所地：重庆市万州区周家坝福建大街**一社会信用代码：1150010173695078J。 法定代表人赵明，局长。 行政机关出庭应诉负责人易中明，该局党组成员。 委托代理人殷小娜，该局工作人员。 委托代理人张琪美，重庆金牧锦扬（万州）律师事务所律师。 上诉人奉节县宝塔驾驶培训有限公司（简称宝塔驾培公司）因安监行政处罚一案，不服万州区人民法院(2017)渝0101行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年11月20日公开开庭审理了本案，现已审理终结。 被诉行政行为：万州区安全生产监督管理局(简称万州安监局）认定，2017年10月21日17时19分许，宝塔驾培公司教练员张勇驾驶小型轿车沿高峰大道由西向东行驶至高峰大道与鸣居东路十字交叉路口时，遇杨付全驾驶的普通二轮摩托车沿鸣居东路由南向北行驶，因张勇驾驶机动车未让右方道路的来车先行，与杨付全超载搭乘未戴安全头盔的杨文哲、杨应寿之车发生碰撞，造成普通二轮摩托车的驾驶员杨付全、乘客杨文哲受伤，乘客杨应寿经医院医治无效于2017年10月26日死亡及上述两车受损的道路交通事故。万州安监局认定宝塔驾培公司未切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等管理制度落实不到位。宝塔驾培公司的行为违反了《机动车驾驶员培训管理规定》第二十二条、第二十三条和《中华人民共和国安全生产法》（简称《安全生产法》）第十九条第一款、第二款；第二十二条第一款第（二）项、第（五）项；第二十五条第一款、第四款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条第（二）项的规定，于2018年5月10日作出（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（单位），对宝塔驾培公司罚款21万元。 原审法院经审理查明，原告宝塔驾培公司系依法取得驾驶员培训资质的培训机构，住所地位于重庆市奉节县夔门街道巴原街**。 2017年10月21日，宝塔驾培公司教练员张勇带着学员到万州参加驾驶员科目三的考试，同日下午17：19分许，教练员张勇驾驶小型轿车搭乘4名学员熟悉考场路段结束后由西向东行驶至高峰大道与鸣居东路十字交叉路口时，遇杨付全驾驶的普通二轮摩托车沿鸣居东路由南向北行驶，因张勇驾驶机动车未让右方道路的来车先行和杨付全超载搭乘未戴安全头盔的杨文哲、杨应寿导致两车发生碰撞，造成普通二轮摩托车的驾驶员杨付全、乘客杨文哲受伤，杨应寿受伤经医院医治无效于2017年10月26日死亡。2017年11月6日，重庆市万州区公安局交通巡逻警察支队作出道路交通事故认定书，认定当事人张勇承担本次事故的主要责任，当事人杨付全承担本次事故的次要责任，当事人杨文哲、杨应寿不承担本次交通事故的责任。2017年11月21日，万州区公安局交通巡逻警察支队将该起营运车辆发生的交通事故抄告被告万州安监局。万州安监局作为牵头单位于2017年12月29日成立了宝塔驾培公司“10.21”道路交通事故调查组，其成员单位有万州区总工会、万州区公安局、万州区交委、万州区运管处、万州区公安局交通巡逻警察支队。调查组分别对肖池明、墙川、余曙光、王兵进行了调查询问同时调取相关资料。2018年2月6日，“10.21”道路交通事故调查组作出了宝塔驾培公司“10.21”道路交通事故调查报告，认为当事人张勇驾驶机动车上道路行驶，当其行驶至事发十字交叉路口时，因其未让右方道路的来车先行，同时当事人杨付全驾驶载人超过核定人数的机动车上道路行驶，且乘坐人均未戴安全头盔，是造成本次道路交通事故发生的直接原因。宝塔驾培公司未切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等落实不到位是造成本次事故的间接原因。调查组认定该起交通事故是一起生产安全责任事故，建议安监部门依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十四条之规定，给予原告21万元罚款的行政处罚。同时提出整改防范措施及建议。2018年3月7日，万州安监局请示万州区政府对宝塔驾培公司“10.21”道路交通事故批复结案，万州区政府遂对该起交通事故作出结案批复，同意事故调查报告对该事故原因及责任的分析和认定；同意对事故责任人员及责任单位的处理建议；同意调查组提出的整改措施及建议。 2018年3月28日，被告认为原告行为违反了《机动车驾驶员培训管理规定》和《安全生产法》的相关规定，拟对其作出罚款21万元的行政处罚，向原告送达了行政处罚告知书和听证告知书，后原告申请听证，被告组织了听证。被告于2018年5月10日作出（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（单位），对原告处以罚款21万元，原告不服该处罚决定向法院提起诉讼。请求撤销万州安监局作出的（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（单位）。 另，2018年1月10日原告宝塔驾培公司向被告提交了“10.21交通事故”的情况说明及请求。奉节县公安局交通巡逻警察大队、奉节县公路运输管理所、奉节县交通委员会均在该情况说明上批注意见并加盖公章。 原审法院认为，《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。即《安全生产法》适用的范围是从事生产经营活动的单位的安全生产，其约束对象主要是针对生产经营活动。《中华人民共和国道路交通安全法》主要是针对驾驶员、车辆、道路作出规定，不涉及生产经营活动。《道路交通安全法》没有对生产经营单位的违法行为作出特别规定的，就适用《安全生产法》的相关规定。故安全生产监督管理部门对发生道路交通事故的单位违反《安全生产法》的行为可以依《安全生产法》的相关规定进行调查处理。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。本案中，原告宝塔驾培公司教练员张勇送学员到万州熟悉考场时发生的交通事故，系该司生产经营活动中发生的事故，本次交通事故教练员张勇承担主要责任，被告接到万州区公安局交巡警支队的事故信息通告后，有权依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定进行调查处理。被告即时依法组成事故调查组对该起事故进行调查，事故调查组经过调查后认定该起交通事故是一起生产安全事故，原告有违反《安全生产法》的相关违法行为，被告遂依据《安全生产法》的相关规定对其违法行为作出相应处罚并无不当。 对于原告提出即使安全生产监督管理部门有权对道路交通事故进行调查处理，原告住所地在奉节，违法行为地也在奉节，被告对本案没有管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故发生后，应向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门报告，安全生产监督管理部门依法成立事故调查组，对事故性质予以认定，对事故原因进行分析。重庆市安全生产监督管理局、重庆市公安局交通管理局关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知（渝安监发[2018]22号）中对道路交通事故的调查处理也作了相应规定。本案中，被告接到万州区交巡警支队的信息通报后，即时组成事故调查组对该起事故进行调查，调查组认定该起事故是一起生产安全事故，同时对该起交通事故的直接原因和间接（管理责任）原因进行了分析，认定原告未按《安全生产法》的规定切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等管理制度落实不到位系造成该起事故的间接原因，故对其违法行为依照《安全生产法》的规定进行处罚并无不妥，被告是依据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的授权而行使的管辖权，故原告主张不成立。 综上，被告万州安监局对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，原告请求撤销的理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告奉节县宝塔驾驶培训有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告奉节县宝塔驾驶培训有限公司负担。 宝塔驾培公司提起上诉称，间接原因不能作为承担责任的理由，原审判决认定事实错误；原审判决混淆了普通法与特别法的关系，在裁判文书中引用了本案被诉行政处罚决定书没有适用的《生产安全事故报告和调查处理条例》，错误确认万州安监局对本案有管辖权，属于适用法律错误。该判决裁判理由不符合最高人民法院相关司法解释的规定。请求撤销原审判决，撤销万州安监局作出的（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（单位）。 被上诉人万州安监局辩称，适用《安全生产法》第一百零九条的规定不需区分直接原因和间接原因。本次道路交通事故是生产经营活动中的生产安全事故，被上诉人作为安全生产监督管理部门有对上诉人作出行政处罚的管辖权。上诉人不仅有未履行安全生产教育和培训义务的违法行为，还有安全生产责任制及相应考核落实不到位等违法行为，被上诉人作出的处罚决定符合最高人民法院（2010）行他字第12号答复的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审中，原告提交了以下证据： 1、行政处罚决定书； 2、最高人民法院（2010）行他字12号答复。 被告提交了以下证据： 1、奉节县宝塔驾驶培训有限公司营业执照,证明原告是适格的被处罚主体；2、缴纳罚款催告书；3、行政处罚决定书（个人）；4、行政处罚决定书（单位）；5、听证会报告书；6行政处罚告知书；7、行政处罚听证告知书。证据2-7证明被告依法对原告实施处罚，在处罚过程中充分保障原告陈述、申辩和听证的权利，程序合法。8、万州区人民政府关于宝塔驾校道路交通事故结案的批复；9、万州安监局关于宝塔驾校道路交通事故结案的请示；10、宝塔驾校道路交通事故调查报告；11、宝塔驾校道路交通事故调查组人员名单；12、万州安监局关于成立宝塔驾校道路交通事故调查组通知；13、万州安监局关于协助开展事故调查工作的函，证据8-13证明被告依据国务院493号令，依法组成事故调查组对本次交通事故实施调查。14、肖池明询问笔录及身份证复印件；15、墙川询问笔录及身份证复印件；16、余曙光询问笔录及身份证复印件；17、王兵询问笔录及身份证复印件；证据14-17证明原告实施了违反《安全生产法》的违法行为；18、重点营运车辆交通事故抄告通知书；19、道路交通事故认定书；20、宝塔驾校关于“10.21交通事故”的情况说明及请求。证据18-20证明交通事故认定的相关情况及原告的违法事实。21、文书送达回执，证明被告依法送达了法律文书，处罚程序合法。22、重庆市安监局关于对道路交通亡人事故调查处理有关问题的复函；23、国家安全生产监督管理局办公室关于发生道路交通事故后对运输企业及责任人员经济处罚问题的复函；24、重庆市安监局、重庆市公安局交通管理局关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知；25、重庆市安监局关于印发《道路交通事故调查处理指导意见》的通知。证据22-25证明被告是否有权对原告进行处罚。 原审法院对上述证据认证如下：原告举示的证据1系被诉行政行为，与本案相关联，予以采信；证据2不属证据；被告举示的证据2系被告给原告送达的催告书，与本案被诉行政行为不具有关联性，不作为本案证据使用。被告举示的证据1、3－21与本案相关联，真实、合法，予以采信。证据22－25系规范性文件，不属证据。 以上证据已随案移送本院，经审查，原审法院对上述证据的分析采信正确，本院予以确认。 二审中，上诉人宝塔驾培公司向本院提交了以下证据： 1、机动车行驶证复印件； 2、机动车行驶证复印件； 3、机动车行驶证复印件。 被上诉人万州安监局向本院提交了以下证据： 国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大交通事故行政处罚有关问题的复函。 经庭审质证，被上诉人万州安监局对上诉人宝塔驾培公司提交的证据真实性无异议，但认为这些证据与本案无关。上诉人宝塔驾培公司认为被上诉人万州安监局提交的证据不属于新证据。 本院对上述证据认证如下：上诉人提交的证据1内容真实，来源合法，能够证明本案涉案车辆的使用性质是教练车辆，与本案相关联，本院予以采信。上诉人提交证据2、3与本案无关联性，本院不予采信。被上诉人提交的国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大交通事故行政处罚有关问题的复函系行政规范性文件，本身不属于证据的范畴，而是被上诉人提交的被诉行政行为的依据，本院对其真实性予以确认。 本院经审理查明，在宝塔驾培公司“10.21”道路交通事故中，宝塔驾培公司教练员张勇驾驶的小型轿车系宝塔驾培公司的教练车，并非专门从事道路运输活动的营运车辆。本院查明的其他事实与原审无异。 本院认为，本案争议焦点是：第一，本案所涉交通事故是否构成生产安全事故；第二，万州安监局是否具有行政处罚管辖权；第三，本案所涉行政处罚决定适用法律是否正确。 一、关于本案所涉交通事故是否构成生产安全事故。根据《安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。本案中，上诉人宝塔驾培公司虽不是专门从事道路运输的企业，但是其安排驾驶员使用教练车辆运送学员到万州参加驾驶员相关科目的考试，系从事该公司经营范围内与机动车驾驶员培训在特定情形下有关联关系的运输活动，属于该企业生产经营活动的范畴。宝塔驾培公司与他人发生的道路交通事故，具有道路交通事故和生产安全事故的双重属性，本案所涉交通事故属于生产安全事故。对于宝塔驾培公司，道路交通管理行政部门可以适用道路交通法律、法规对其进行处理。在道路交通法律、法规对道路运输活动中涉及生产安全的事项未作出特别规定的情况下，安全生产监督管理部门可以适用安全生产法律、法规对其违反安全生产管理的行为依法进行处理。 二、关于万州安监局是否具有行政处罚管辖权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第77号）第六条第二款亦对安全生产违法行为的行政处罚由违法行为发生地的相关安全监管部门管辖作出了规定。上述规定中的违法行为发生地，既包括违法行为开始的地方，也包括违法行为实施的地方，还包括违法行为结果发生的地方。应当注意的是，违法行为结果地行政机关具有行政处罚管辖权，前提是该结果必须是该违法行为造成的后果。如果违法行为与结果之间不具备直接的因果关系，即违法行为不能直接导致危害结果发生，或者不是导致危害结果发生的直接原因之一的，不能以这个结果确定该违法行为的结果地，该结果地行政机关也不能因此而取得对相应违法行为的行政处罚管辖权。本案中，万州安监局认定的宝塔驾培公司未切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等管理制度落实不到位等违法行为发生在奉节县，奉节县对本案所涉道路交通事故相关的安全生产违法行为具有行政处罚管辖权。本案所涉交通事故虽然发生在万州区，但是发生交通事故的直接原因是驾驶人张勇驾驶机动车未让右方道路的来车先行，驾驶人杨付全驾驶载人超过核定人数的机动车且乘坐人均未戴安全头盔，万州安监局认定的宝塔驾培公司未切实落实企业安全生产主体责任，安全生产责任制、安全教育培训、安全检查等管理制度落实不到位等行为与交通事故之间并不存在法律上的直接因果联系，也不是造成本次交通事故的直接原因之一。因此，万州安监局对宝塔驾培公司发生在奉节县的违法行为不具有行政处罚管辖权，万州安监局对宝塔驾培公司作出（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（单位）系超越职权的行为。万州安监局认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条的规定和《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（安全生产监督管理总局令第42号）第八条的规定以及《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大交通事故行政处罚有关问题的复函》第五条的规定及重庆市安全生产监督管理局《关于道路交通亡人事故调查处理有关问题的复函》（渝安监函[2016]69号）、重庆市安全生产监督管理局、重庆市公安局交通管理局《关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知》（渝安监发[2018]22号）等行政规范性文件的规定，万州安监局对宝塔驾培公司具有行政处罚管辖权。由于《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条并不涉及对行政处罚管辖权作出例外规定，相反该行政法规第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。而《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第42号）属行政规章，《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大交通事故行政处罚有关问题的复函》属行政解释性质的行政规范性文件，上述文件中关于行政处罚管辖权的规定不属于《行政处罚法》第二十条规定的例外情形，本院不予适用。重庆市安全生产监督管理局《关于道路交通亡人事故调查处理有关问题的复函》（渝安监函[2016]69号）、重庆市安全生产监督管理局、重庆市公安局交通管理局《关于规范道路运输生产安全事故调查处理工作的通知》（渝安监发[2018]22号）等行政规范性文件本身不涉及行政处罚管辖权的设定。因此，万州安监局认为其对宝塔驾培公司具有行政处罚管辖权的主张不能成立。 三、关于本案所涉行政处罚决定适用法律是否正确，即万州安监局对于宝塔驾培公司违反《机动车驾驶员培训管理规定》第二十二条、第二十三条和《安全生产法》第十九条第一款、第二款；第二十二条第（二）项、第（五）项；第二十五条第一款、第四款规定的行为，能否适用《安全生产法》第一百零九条的规定实施行政处罚。本院认为，即便宝塔驾培公司存在上述违法行为，万州安监局适用《安全生产法》第一百零九条的规定对其实施行政处罚亦属于适用法律不当。首先，根据最高人民法院（2010）行他字第12号《关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》的规定，运输企业未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对相关运输企业实施行政处罚不妥。该司法解释是最高人民法院征求了全国人大常委会法制工作委员会经济法室和国务院法制办公室协调司的意见后作出的，其明确法律意义就是，对于运输企业存在的可能导致交通事故的间接原因行为，安监部门不能适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定对相关运输企业实施行政处罚。鉴于现行《安全生产法》第一百零九条的规定是2014年修正原《安全生产法》时借鉴吸收《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定而新增设的条款，因此，参照适用该司法解释，对于可能导致交通事故的间接原因行为，安监部门不能适用《安全生产法》第一百零九条的规定实施行政处罚。本案中即便宝塔驾培公司存在违反《机动车驾驶员培训管理规定》第二十二条、第二十三条和《安全生产法》第十九条第一款、第二款；第二十二条第（二）项、第（五）项；第二十五条第一款、第四款规定的行为，但上述行为不是导致交通事故发生的直接原因。宝塔驾培公司的上述行为只是交通事故发生的一个外部条件，不可能直接导致交通事故的发生。《安全生产法》第一百零九条规定的“生产经营单位对生产安全事故负有责任”，不应包括违反《机动车驾驶员培训管理规定》第二十二条、第二十三条和《安全生产法》第十九条第一款、第二款；第二十二条第（二）项、第（五）项；第二十五条第一款、第四款规定的情形。在生产经营单位对交通事故发生有直接责任的情形下，安监部门才可以《安全生产法》第一百零九条规定对其行政处罚。并且，宝塔驾培公司并不是专门从事道路运输的企业，即便上述违法行为对交通事故的发生有间接作用，其作用力亦是相当有限的。其次，对于宝塔驾培公司违反《机动车驾驶员培训管理规定》第二十二条、第二十三条规定的行为，该规定第五条对其管理权限有着明确规定，即属于相关交通运输主管部门及道路运输管理机构。万州安监局适用《安全生产法》第一百零九条的规定对上述行为进行处罚，缺乏权限依据，属于适用法律不当。第三，《安全生产法》第十九条第一款的适用对象是生产经营单位的主要负责人，第二十二条第（二）项、第(五）项的适用对象是生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员，该法第九十一条、第九十二条、第九十三条与之对应的关于法律责任的规定并未规定生产经营单位对其主要负责人、安全生产管理机构以及安全生产管理人员的违法行为承担责任。该法其他法律责任条款亦未对生产经营单位对其主要负责人、安全生产管理机构以及安全生产管理人员的违法行为承担责任作出特别规定。即便违法行为系生产经营单位的主要负责人及其他直接责任人员的职务行为，应由单位承担责任并且需要追究单位责任的，安全生产监管部门也应将相关责任人员的行为认定为生产经营单位的行为，适用《安全生产法》对单位的行为规范要求及其相对应的责任条款。因此，万州安监局认定宝塔驾培公司违反《安全生产法》第十九条第一款、第二十二条第（二）项、第（五）项的规定并要求其承担《安全生产法》第一百零九条规定的法律责任，属于适用法律不当。并且，《安全生产法》第十九条第二款虽适用于生产经营单位，但该法对生产经营单位没有规定与之对应的责任条款。万州安监局要求宝塔驾培公司对其违反《安全生产法》第十九条第二款的行为承担法律责任，缺乏法律依据。第四，对于宝塔驾培公司违反《安全生产法》第二十五条第一款、第四款的行为，该法第九十四条对其法律责任作出了明确规定。《安全生产法》对安全教育培训义务及其法律责任均已作出明文规定，安监部门应当适用明确的法律规定。万州安监局认为对于间接原因行为可以适用《安全生产法》第一百零九的规定，其行政处罚决定适用法律正确的理由不能成立。 综上，被上诉人万州安监局作出的（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（个人），超越职权，适用法律不当，原审判决亦存在错误。鉴于本案出现新的证据，原审判决应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销万州区人民法院(2017)渝0101行初103号行政判决； 二、撤销万州区安全生产监督管理局作出的（万州监支）安监罚[2017]26号行政处罚决定（单位）。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人万州区安全生产监督管理局承担。 本判决为终审判决。 审判长  张镇勇 审判员  张建平 审判员  陈克梅 二〇一八年十二月二十四日 书记员  胡绍娟