贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔06行初197号原告暨诉讼代表人张吉会，男，侗族，1968年6月12日出生，住贵州省铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡新寨村新寨**。（原告68人名单附后）原告暨诉讼代表人张绍安，男，侗族，1964年3月23日出生，住贵州省铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡新寨村新寨**。原告暨诉讼代表人张绍健，男，侗族，1957年3月30日出生，住贵州省铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡新寨村新寨**。原告暨诉讼代表人张绍举，男，侗族，1956年6月9日出生，住贵州省铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡新寨村新寨**。原告暨诉讼代表人张树清，男，侗族，1969年2月21日出生，住贵州省铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡新寨村新寨**。被告铜仁市碧江区人民政府。法定代表人黄洪州，区长。委托代理人陈松云，该区人民政府法制办公室干部。第三人暨诉讼代表人张吉为，男，侗族，1970年6月4日出生，住贵州省铜仁市碧江区。（第三人41人名单附后）第三人暨诉讼代表人张绍如，男，侗族，1945年3月2日出生，住贵州省铜仁市碧江区。第三人暨诉讼代表人张小华，男，侗族，1979年6月15日出生，住贵州省铜仁市碧江区。原告张吉会等68人因不服被告铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）作出的碧府行复决字〔2017〕11号《行政复议决定书》，于2018年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月31日立案受理后，于2018年11月14日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月18日公开开庭审理了本案。原告张吉会等68人的诉讼代表人张吉会、张绍安、张绍健、张绍举、张树清及共同委托代理人欧骁，被告碧江区政府的委托代理人陈松云，第三人张吉为等41人的诉讼代表人张吉为、张绍如、张小华及共同委托代理人吴志国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年8月30日，被告铜仁市碧江区人民政府作出的碧府行复决字〔2017〕11号《行政复议决定书》，认定铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府2017年4月1日作出的《关于对新寨村新寨二组张吉会、张吉为等109人林地权属争议的处理决定》（滑府发﹝2017﹞69号）的事实、理由和结果均与其作出的滑府发﹝2016﹞19号处理决定基本相同。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定，决定撤销滑府发﹝2017﹞69号处理决定，责令滑石侗族苗族土家族乡人民政府在法律规定的期限内重新作出行政行为。原告张吉会等68人诉称，（一）本案争议地使用权属于原告共有。原告与第三人原系一个村民组。1979年冬，原告与第三人分组，本案涉及的野猪坡为原告分得，并在1980年将该地承包给了本组村民，此后就由原告一直在耕管。1982年，原铜仁县人民政府（现被告碧江区政府）又将该山林委托给原告一方张应勇代管，实行包管包护责任制，并颁发了集体山林管理证。1984年，发包方将该地填进了原告小组13户68人的承包证。1998年第二轮土地承包时，原告再次延包了野猪坡，为了便于管理，将该地全部填在当时的小组长张吉顺的土地承包经营证上。多年来，没有任何人对该地提出过权属要求或其它异议。（二）滑石乡政府是据实作出处理决定。2016年1月，原告向滑石乡政府提起土地确权申请。滑石乡政府成立了专案调查组，向双方下发了确权举证通知书，并于2月5日组织双方代表及群众到野猪坡现场进行勘察、对证，确认了原告的土地承包证及山林所有权证真实有效，且绘制草图、证界与争议地和乡档案材料相符，而第三人不但无第二轮承包证，而且其出示的唯一一份第一轮承包证抵界不明，事实不清，与现场勘察情况不符。滑石乡政府作出的滑府发﹝2016﹞19号“处理决定”，被被告撤销后，又作出了滑府发﹝2017﹞69号处理决定，两次明确将野猪坡划归原告管理使用。滑石乡政府作出的“处理决定”符合事实，被告的复议决定与事实相悖。（三）第三人的诉求不应该得到支持。1、第三人主张的事实不存在。第三人称1979年冬，由张应勇、张绍科、石桂花“开队委会研究决定”，把野猪坡各划一半给第三人与原告两个小组。该说法没有任何证据证明。退一步说，假如真有此事，该“研究决定”的法律效力不能对抗承包证。2、第三人诉求的证据不足。第三人出示的张绍如的第一轮土地承包证不具有法律效力：①土地已经经过了二轮承包，第一轮到期不续签承包合同，第一轮承包证便不再有效；②第三人出示的该份承包证四至“抵界不明，事实不清”;③该份承包证与专案组现场勘察的情况不符。第三人出示的《荒山承包登记清册》不具有法律效力：①清册既没有填写时间，也没有填写人签名，更没有加盖公章，根本不知道是从何处得来的；②该清册名字也不一致，有几页写的是“铜仁县滑石乡新寨二农业社”，有的却是“铜仁县滑石乡新寨农业社”，还有的为“铜仁县滑石乡新社农业社”；③该清册一些户主根本与第三人无关（如张应电)；④该清册没有原件；⑤该清册有两张根本看不见户主姓名（明显有户主姓名被遮盖后复印的痕迹）；⑥该清册没有承包证互为佐证。第三人声称“84年进行第一轮林业承包时，各家各户均已办理土地承包证”，却没有拿出“各家各户”的承包证来证明。3、第三人的诉求没有理由。第二轮土地承包是在第一轮承包的基础上承包的，第三人没有进行第二轮承包，对“争议地”没有合法的权属凭证，就不能依据《林木林地权属争议处理办法》第十一条的规定处理。（四）被告的复议决定违反《中华人民共和国行政复议法》第四条、第二十八条的规定，不合法，也不公正，严重的渎职、失职。1、被告认定第三人提交的唯一一份第一轮承包证和登记清册“均属合法有效证据”没有依据。2、被告不采信原告的证据违法。3、分小组时张应勇是原告一方的组长，山林管理证载明将野猪坡委托张应勇代管合法有效。4、第二轮土地承包是在第一轮土地承包的延续，第三人“没有第二轮土地承包证”，就足以证明第三人没有第一轮承包证，就能否认第三人的那一份第一轮土地承包证的合法性。5、原告提供的68人的第二轮土地承包证证明了原告拥有野猪坡使用权的事实，其上所载“西至二社山”与第三人毫无关系，被告说该承包证“印证了”第三人“享用野猪坡部分使用权的事实”没有依据。6、被告支持第三人各分一半的主张没有理由和依据。7、第三人既没有林权证又没有承包证，明明只有原告一方持有有效证据（第三人自己也承认没有填证），被告的复议决定违反法律规定。8、滑石乡政府的具体行政行为是在尊重事实和调查研究的基础上作出的，被告不顾事实和证据就轻易撤销。9、新寨二组实际上已经分成了四个小组，另外两个小组因为没有证据而未参与争“争议地”的补偿款，足以证明第三人引发的争议是非分之想。综上，原告拥有“争议地”的使用权，既有合法的证据，又与档案印证，且与现状吻合。滑石乡政府的处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求：1、依法判决确认被告的碧府行复决字﹝2017﹞11号复议决定书违法并予以撤销；2、本案诉讼费由被告承担。原告张吉会等68人在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、滑石乡人民政府﹝2016﹞19号处理决定、滑石乡人民政府[2017]69号处理决定。证明乡政府已确权，证明原告具有争议地管理权。2、碧江区政府﹝2016﹞5号复议决定书、碧江区政府[2017]11号复议决定书。证明被告违规作出复议决定。3、张吉顺等68人二轮土地承包证。证明原告拥有争议地管理权。铜仁县集体山林管理证。证明原告拥有争议地管理权。被告碧江区人民政府辩称，（一）原告的起诉已超过法定起诉期限。本府2017年8月30日作出碧府行复决字﹝2017﹞11号行政复议决定书并依法送达后，原告曾以新寨村新寨张吉会小组名义提起行政诉讼，经审理，市中级人民法院于2017年12月28日作出﹝2017﹞黔06行初101号行政裁定书，以张吉会小组不属法律规定的其他组织为由，驳回了张吉会小组的起诉。裁定下达后，张吉会小组未上诉，裁定产生法律效力后，原告方应以个人名义在15日内重新提起行政诉讼，现在才提起的诉讼明显超过法定期限，依法应裁定驳回其起诉。（二）经审查查明，本案滑石乡人民政府曾于2016年2月5日作出滑府发[2016]19号处理决定，将争议林地野猪坡使用权处理归原告。第三人不服而申请行政复议，本府于2016年4月20日作出碧府行复决字〔2016〕5号行政复议决定，认为该处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律依据不准确，依法予以撤销，并责令滑石乡人民政府重新作出具体行政行为。现滑石乡人民政府重新作出滑府发[2017]69号处理决定，提交的证据材料及作出处理决定的事实、理由和结果均与之前作出的滑府发[2016]19号处理决定基本相同。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款之规定，作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议决定完全合法合理。请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告碧江区政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据、依据有：1、行政复议案件受理审批表。证明经审查本案第三人的申请材料属行政复议案件受案范围，应依法受理。2、行政复议申请书、滑府发[2017]69号文件、张绍显第一轮土地承包证、滑石乡新寨二农业社张绍友等村民荒山承包登记清册。证明因第三人不服滑石乡人民政府所作的行政处理，提出行政复议申请并提交相关证据材料。3、行政复议案件受理通知书（一）（二）。证明依法受理第三人的行政复议申请。4、行政复议答辩书，证据目录（张吉为小组答辩状、立案通知书、回执、会议签到册、张应勇《铜仁县集体山林管理证》、张政喜、张应喜、张应拥、张绍如等第一轮土地承包证、张吉顺等第二轮土地承包证、当事人陈述及相关证人证言、现场草图等）。证明滑石乡人民政府提交的证据材料和作出处理决定的事实理由及结果均与滑府发[2016]19号文件基本相同，违反法律禁止性规定，应依法予以撤销。5、滑府发﹝2016﹞19号文件，碧府行复决字﹝2016﹞5号行政复议决定书。证明目的同证据4证明目的。第三人张吉为等41人没有提交书面答辩意见。其在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、张绍如、张绍显1984年第一轮土地承包证。证明第三人对野猪坡争执地拥有合法的经营管理权的事实。2、铜仁县滑石乡新寨二农业社荒山承包清册总共11个人。证明第三人有6户对野猪坡争执地拥有承包经营管理权的事实。其中第三人有6户：杨正友、张少胖、张应生、张应照、张绍如、张绍显，原告有5个人是张正喜、张应勇、张应和、张应喜等。3、新寨村协调处理意见报告。证明第三人对争议地享有使用权的事实，张绍如的承包证是合法有效的。4、（2017）黔06行初101号行政裁定书。证明原告的起诉超过诉讼时效。经庭审质证，（一）对被告碧江区政府提交的1号证据，原告表示认可，但认为第三人一方当时是以小组的名义提出的复议申请，主体不适格。第三人没有意见。2号证据，原告有异议，认为张绍显土地承包证无效，四至不清；张绍友清册不真实，没有原件，没有填写人的签名，没有日期，没有公章，不具有法律的效力。第三人对证明目的没有意见，认为张绍显、张绍如第一轮土地承包证能够证明第三人对野猪坡享有管理权和使用权的事实。3号证据，原告认为不是依法的。第三人没有异议。4号证据，原告对合法性、真实性没有异议，对证明目的有异议，认为这几份证据证明了乡政府作出的决定是合法有效的，与事实相吻合。第三人对证明目的没有意见，认为张绍显、张绍如第一轮土地承包证能够证明第三人对野猪坡享有管理权和使用权的事实。5号证据，原告对合法性、真实性没有异议，对证明目的有异议，认为这几份证据证明了乡政府作出的决定是合法有效的，与事实相吻合。第三人没有意见。（二）对原告张吉会等68人提交的1号证据，被告对真实性没有异议，证明目的有异议，认为19号处理决定已被撤销，没有法律效力，69号也被撤销，达不到原告的证明目的。第三人认为19号处理决定和69号处理决定认定事实错误，证据不足，行政决定错误，被区政府撤销，不能作为本案采用，达不到原告的目的。2号证据，被告对真实性、合法性没有意见，对证明目的有意见，认为﹝2016﹞5号决定书是生效的法律文书，依据是充分的，程序是合法的；﹝2016﹞11号决定书是在5号决定书基础上作出的，是合法有效的，原告不能以11号决定书来作为证据证明决定违法。第三人与被告质证意见一致。3号证据，被告对张吉顺二轮土地承包证真实性没有意见，证明目的有意见，二轮土地承证填写不规范，张吉顺只是村民，不能代表集体，没有第一轮土地承包作为支撑，土地权属不明。第三人认为张吉顺二轮土地承包证与第一轮土地承包证名称不符，四至界限不符，不能做本案的依据采纳。4号证据，被告对真实性没有意见，但认为达不到证明目的，盖的是工会管委会的章，不能证明该争议地属于原告管理。第三人认为当时原告和第三人还是一个小组，属于新寨四生产队，不能证明野猪坡属于原告独有，达不到原告证明目的。（三）对第三人张吉为等41人提交的1号证据，原告认为张绍如承包证是一轮的，与实地不符，证据无效，达不到第三人证明目的，与张绍显承包证这两份证据证明了第三人对争议地没有管理权。被告对三性没有异议，同意第三人的证明目的。2号证据，原告认为清册不真实，没有法律效力，没有人签名，没有日期，没有公章，不能证明第三人对争议地有经营权，真实性、合法性不予认可。被告没有异议。3号证据，原告认为没有权威性，不具有法律效力，不能作为证据举证，达不到证明目的，是作出行政行为后作出的。被告没有异议。4号证据，原告对真实性、合法性认同，但认为达不到第三人证明目的，与本案没有关系。被告没有意见。本院对上述证据认证如下：（一）对被告碧江区政府提交的1号证据，因原告表示认可，予以采信。2号证据中的荒山承包登记清册不属于权属凭证，不予采信；其余部分具有真实、合法性，予以采信。3号证据，证明被告受理复议申请，予以采信。4号、5号证据，与待证事实有关，予以采信。（二）对原告张吉会等68人提交的1号证据，能够证明原行政机关作出处理决定的事实，予以采信。2号证据，系被告两次作出复议决定的事实，其中碧府行复决字[2017]11号复议决定系本案被诉行政行为，不作为证据采信。3号证据，系被告颁发，未被依法撤销之前具有法律效力，予以采信。4号证据，达不到原告证明目的，不予采信。（三）对第三人张吉为等41人提交的1号证据，系第一轮土地承包证，具有法律效力，予以采信。2号证据，荒山承包登记清册不属于权属凭证，不予采信。3号证据，不具有法律效力，不予采信。4号证据，系本院生效法律文书，予以采信。经审理查明，原告张吉会等68人与第三人张吉为等41人均系同一村民组村民。双方发生争议的土地地名叫“野猪坡”。1982年，原铜仁县人民政府（现被告碧江区政府）颁发了集体山林管理证。1998年第二轮土地承包时，原告再次延包了野猪坡，为了便于管理，便将该地全部填在当时的小组长张吉顺的土地承包经营证上。2014年，碧江区修环东大道征用了野猪坡，因征地补偿费引发了争议，要求将争议地野猪坡的一半划给第三人。2016年1月，原告向滑石乡政府提起土地确权申请。滑石乡政府向双方下发了确权举证通知书，并于2月5日组织双方代表当事人及群众到野猪坡现场进行勘察、对证，且绘制草图、证界，因此下发了滑府发﹝2016﹞19号“处理决定”，将野猪坡划归原告管理使用。第三人不服滑石乡政府的处理决定，向被告提起行政复议申请。被告于2016年4月20日作出了碧府行复决字﹝2016﹞5号复议决定书，撤销了滑石乡政府的处理决定，责令滑石乡政府重新作出具体行政行为。滑石乡政府于2017年4月1日又作出了滑府发﹝2017﹞69号处理决定，将野猪坡划归原告管理使用。第三人仍不服，再次向被告提出复议申请，被告下发的碧府行复决字﹝2017﹞11号复议决定，又一次撤销了滑石乡政府的决定，责令滑石乡政府重新作出具体行政行为。2017年9月25日，原告一方以碧江区滑石侗族苗族土家族乡新寨村新寨二组张吉会小组的名义向本院提起行政诉讼，本院以其不具有诉讼主体资格，以(2017)黔06行初101号行政裁定驳回其起诉。原告张吉会等68人遂以自然人的身份向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”的规定，被告碧江区政府具有作出本案行政复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，原告的主体资格适格。本案的焦点是：1、原告的起诉是否超过法定的起诉期限？2、原行政机关重新作出的行政行为是否属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的行政行为？关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题本案原告于2017年9月25日以其所在的自然小组及张吉会小组的名义向本院提起行政诉讼，本院以张吉会小组既不是法人又不是其他组织，不具有原告的主体资格，于2017年12月28日以(2017)黔06行初101号行政裁定驳回其起诉。因被告作出的被诉行政复议决定的时间是在2017年8月30日，被告没有提供证据证明其已经向68个原告全部送达了该复议决定，多数原告并没有被告知诉权或者起诉期限，从保护行政相对人诉权的角度出发，本案宜适用两年的起诉期限。故原告的起诉并未超过法定的起诉期限。关于原行政机关重新作出的行政行为是否属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的行政行为的问题《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”。本案中，原行政机关滑石乡政府作出滑府发[2016]19号“处理决定”经被告复议后予以撤销。滑石乡政府进行了第二次现场勘查、对证、指界，对第三人提出的平分争议地的情况进行了分析，对适用法律错误也作出了纠正。虽然滑石乡政府重新作出的滑府发﹝2017﹞69号处理决定与原具体行政行为结果相同，但不属于“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”。被告以滑府发﹝2017﹞69号处理决定违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的禁止性规定，主要证据不足，其复议决定适用法律错误，依法应予撤销。综上，被告碧江区政府作出的碧府行复决字〔2017〕11号《行政复议决定书》认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告铜仁市碧江区人民政府于2017年8月30日作出的碧府行复决字〔2017〕11号《行政复议决定书》；责令被告铜仁市碧江区人民政府于本判决生效以后六十日内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告铜仁市碧江区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 陈天华二〇一八年十二月二十九日法官助理谢德英书记员周祥