湖南省石门县人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘0726行初37号 原告石门县泥市水电站，住所地：石门县壶瓶山镇泥沙社区居委会孙家塔组。统一社会信用代码91430726550708302T。 负责人夏桂英，该企业执行事务合伙人。 委托代理人罗明，湖南前进律师事务所律师，特别授权代理。 委托代理人胡中尧，湖南前进律师事务所律师，一般授权代理。 被告石门县环境保护局，住所地：石门县永兴街道黄金路**，统一社会信用代码114307260064341184T。 法定代表人：毛春晖，该局局长。 出庭负责人吴贵金，该局副局长。 委托代理人熊杰，该局工作人员，特别授权代理。 委托代理人柳娟，湖南楚江律师事务所律师，一般授权代理。 原告石门县泥市水电站（以下简称“泥市水电站”）不服石门县环境保护局环境保护行政处罚一案，于2018年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年9月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月16日、12月26日公开开庭审理了本案。原告泥市水电站负责人夏桂英及其诉讼代理人罗明、被告石门县环境保护局负责人吴贵金、委托代理人熊杰、柳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告石门县环境保护局于2018年7月23日作出石环罚字[2018]14号行政处罚决定，认为泥市水电站建成投产发展至今，并于1993年、2009年两次增效扩容升级改造，该建设项目未报批环境保护影响评价文件且需要配套建设的环境保护设施未经验收，违反了《建设项目影响环境保护条例》第十九条的规定，依据该条例第二十三条第一款的规定，决定对泥市水电站给予行政罚款20万元。 原告石门县泥市水电站诉称，一、被告石门县环境保护局认定事实不清，处罚无事实依据。泥市水电站位于石门县壶瓶山镇泥沙社区孙家塔组，始建于上世纪70年代中期，隶属于泥市公社所有。1992年经石门县水利局和原石门县泥市镇政府联合改造，于1993年竣工并网发电，此时属于石门县水利局和原石门县泥市镇政府。2001年泥市镇大网通电并入大网发电后，石门县水利局收购了原石门县泥市镇政府全部股份。2009年，夏桂英从石门县水利局购买水电站所有权并成立了泥市水电站（普通合伙企业），同年在石门县水利局、环境保护局、国土资源局和发展和改革局的批准下进行增效扩容改造（只扩大单机容量）。同年改造完成并网发电至今，现石门县环境保护局以原告于1993年、2009年两次增效扩容改造升级未报批环境影响评价文件且需配套建设环境保护设施未经验收为由，认定存在违法行为。原告认为，1993年水电站改造是原所有权人的行为，其改造行为的一切行为后果不能由现所有权人即原告承担。同时，2009年的增效扩容得到了石门县相关部门的许可批准，并无违法违规进行增效扩容改造的前提基础。此次改造只是扩大了单机容量，疏通沟渠，堤坝加固，消除以前存在的一切安全隐患，并未大兴土木，进行大规模的新建扩建，是国家支持下的增效扩容，也未对周围环境造成实质影响，且更有利于安全生产、高效生产、节约能源原则的实现，原告2009年的增加单机容量等行为并不适用于环境保护法的“三同时”原则。二、被告石门县环境保护局适用法律错误，处罚无法律依据。《建设项目环境保护条例》由国务院修改并于2017年10月1日施行，而泥市水电站从上世纪70年代中期存续至今，先后于1993年、2009年改造完工，即使原告有违法行为，从建成到两次增效扩容后使用至今，其配套的建设环境保护设施如未验收或验收不合格，应该适用当时的法律进行查处。同时也违反了《湖南省规范行政裁量权办法》第31条“行政机关对违法行为应当及时采取措施予以纠正，不得先放任违法行为，再实施行政处罚”的规定，但被告适用2017年新的《建设项目环境保护条例》的规定进行处罚，明显适用法律、法规错误。另外，被告的处罚违反了行政处罚法第二十九条关于违法行为超过二年未被发现不再给予处罚的规定，原告的行为也不适用“三同时”原则的调整。同时，2018年5月24日，原告合伙事务执行人夏桂英到被告单位申请办理相关环保手续，得到的答复是已建和新建的水电站无法办理环评手续，因此，原告认为被告的行政处罚违反处罚相当的原则。三、被告行政处罚决定书载明的行政处罚相对人错误。被告给原告下达的行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书所指向的对象均是“石门县泥市电站”，不是原告“石门县泥市水电站”，对原告不发生效力，同时也影响了原告对案件的主观判断，从而未能及时做出维权处理，属于程序错误。综上，请求法院撤销石环罚字[2018]14号行政处罚决定。 原告石门县泥市水电站向本院提交了以下证据： 1、营业执照1份，拟证明原告主体身份； 2、夏桂英身份证1份，拟证明原告执行事务合伙人身份； 3、行政处罚决定书1份，拟证明行政处罚的事实和法律依据； 4、责令改正违法行为决定书1份，拟证明被告之前的行政行为； 5、听证告知书1份，拟证明行政机关向石门县泥市第电站出具告知书的情况; 6、土地使用权证1份，拟证明原告用地合法; 7、取水许可证1份，拟证明原告获得取水的行政许可； 8、电力业务许可证1份，拟证明原告获得经营电力业务的资格； 9、机组情况登记1份，拟证明原告水电站机组组成的情况； 10、泥市水电站转让合同1份，拟证明原告水电站的来历； 11、申请扩改建工程立项的报告1份，拟证明原告获得机关职能部门的许可； 12、物价局的批复1份，拟证明原告扩改项目获得物价部门的批准； 13、水利局同意扩改建的批复1份，拟证明获得水利部门的批准。 被告石门县环境保护局辩称，一、原告环境违法事实清楚，证据确凿。原告始终没有按照1998年11月29日颁布实施的《建设项目环境保护条例》第九条规定报批环境影响评估报告表等环境影响评价文件，也没有按照条例第十六条规定进行配套设施建设的环境保护设施“三同时”，其违法事实清楚，其未批先建未“三同时”等违法行为属于长江流域生态建设治理整顿中国家审计与环境保护部门等部门重点督办单位，违法事实与行为属于重点查处对象。二、对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》”第二条第（三）款第2项明确规定“由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期期限的影响”。三、“石门县泥市电站”与“石门县泥市水电站”一字之差系笔误，但其行政处罚决定书上的统一社会信用代码没有错误，该代码代表的是“石门县泥市水电站”。四、本案适用2017年新修改的《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款处罚，与1998年《建设项目环境保护条例》第二十八条比较，适用的是从新兼从轻的原则。因此，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告石门县环境保护局向本院提交了下列证据，拟证明行政处罚程序合法、事实清楚： 1、行政处罚决定书[2018]14号、送达回证2份； 2、立案审批表1份； 3、案件调查报告1份； 4、现场勘查笔录、调查笔录2份； 5、现场照片（打印件）3份； 6、营业执照身份证复印件及证明、石门县泥市水电站扩改项目的批复及报告4份； 7、石门县泥市水电站情况说明1份； 8、责令改正违法行为决定书[2018]4号及送达回证、未办理环评审批手续情况说明3份； 9、行政处罚事先（听证）告知书[2018]15号及送达回执2份； 10、国家对常德市长江经济带生态环保整改问题的交办通知涉水电站整改意见、湖南省审计厅关于常德市长江经济带生态环境保护审计监督整改通知征求意见的函3份。 被告石门县环境保护局向本院提交了下列依据： 1、（1998年、2017年）《建设项目环境保护管理条例》； 2、《建设项目环境保护分类管理名录》（2002年国家环境保护总局第14号令公布）； 3、《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用的意见》。 经庭审质证，当事人的质证意见及本院认证如下： 对原告提交的证据：证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9，被告无异议，本院予以确认；证据10、证据11、证据12，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，本院认为，上述证据证明了水电站的由来，能证明本案事实，本院予以确认。 对被告提交的证据：证据6、证据7、证据8及证据9中的送达回证，原告无异议，予以确认；证据1、证据2、证据3，原告有异议，认为被处罚对象不是被告泥市水电站，案由为“未批先建”，本院对该证据的真实性、关联性予以确认，对合法性将在下文中论述；证据4、证据5，原告有异议，认为不能证明原告2009年的行为有安全生产法规定的扩建改建行为存在，本院认为，上述证据系对现场情况的调查笔录、照片等，能客观反映案件事实，本院予以采信；对证据8、证据9中除送达回证外的其他证据，原告有异议，认为被告在文书中引用的是“三同时”的相关规定，对真实性予以确认，对合法性将在下文中论述；证据10，原告认为被告不能将整改意见等作为处罚依据，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，泥市水电站位于石门县壶瓶山镇泥沙社区孙家塔组，属于环境敏感区以外，始建于上世纪60年代初，建成于上世纪70年代，隶属于原石门县泥市公社所有。1992年经原石门县水利局和原石门县泥市镇政府联合改造，于1993年竣工并网发电，此时属于原石门县水利局和原石门县泥市镇政府。2001年泥市镇大网通电并入大网发电后，石门县水利局收购了原石门县泥市镇政府全部股份，成立了石门县联发水电有限公司。2008年，夏桂英与石门县联发水电有限公司签订《泥市水电站转让合同》，以181万元取得了水电站的全部资产，并成立了泥市水电站（普通合伙企业），经营范围为水电开发、水力发电服务，同年泥市水电站向原石门县水利局、环境保护局、国土资源局和发展改革物价局分别提交《关于要求申请石门县泥市水电站扩改建工程立项的报告》，申请对已运行15年的泥市水电站（原总装机3×100KW）增效扩容改造，改造计划装机2×400+250=1050KW，上述部门书面意见为“同意立项”、“核准”。同年泥市水电站改造完成并网发电至今。同时查明，泥市水电站现占地面积2236平方米，现有住宿楼一栋、发电厂房一栋，建有一个化粪池接镇污水管网，年均产生废机油25公斤左右。2009年升级改造后，现装机容量为2×400+250=1050KW，年均发电量为420万度，实际总投资额为763.66万元。该水电站一直未编制环境影响报告表及相关文件，配套建设的环保设施未申请验收。 2018年4月8日，湖南省审计厅给常德市人民政府下发湘审函（2018）4号《湖南省审计厅关于常德市长江经济带生态环境保护审计监督督促整改通知征求意见的函》，该函指出“小水电站违规建设现象突出，2003年9月后建成的未经环保部门审批违规建设的有11座，其中石门县3座（泥市、……），……市政府应督促有关行政主管部门对水电站相关负责人作出处理”。2018年4月24日，石门县环境保护局对泥市水电站进行现场环境监察，发现泥市水电站需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用，2018年4月27日，石门县环境保护局对泥市水电站环境违法行为以“需要配套建设的环境保护设施未经验收、建设项目擅自投入生产”案由进行立案调查，2018年5月18日，石门县环境保护局给原告单位下达了石环改字（2018）4号《责令改正违法行为决定书》，责令泥市水电站在三十个工作日内，完善该建设项目所需配套建设的环境保护设施，并经验收合格后方可投入生产或者使用。并告知了复议、起诉期限。同年5月24日，泥市水电站执行事务合伙人夏桂英到石门县环境保护局申请补办环评手续，得到的答复为“流域规划未出来，无法办理”。泥市水电站未在法定期限内对责令改正违法行为决定提起行政复议、亦未提起行政诉讼。2018年7月12日，石门县环境保护局给原告下达石环罚告字[2018]15号《行政处罚事先（听证）告知书》，在告知期限内，原告未申请听证。2018年7月23日，石门县环境保护局下达石环罚字[2018]14号《行政处罚决定书》，主要内容为：发现泥市水电站投资建设的水电站建设项目存在以下环境违法行为：水电站建成投产发电至今，并于1993年、2009年两次增效扩容升级改造，项目未报批环境影响评价文件且需要配套建设的环境保护设施未经验收，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，应当予以行政处罚。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对泥市水电站予以行政罚款20万元。《行政处罚事先（听证）告知书》、《行政处罚决定书》中将原告名称书写为“石门县泥市电站”，统一社会信用代码、经营场所与原告真实情况一致。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，石门县环境保护局具有对违反环境保护法律法规的行为进行查处的法定职权。本案争议的焦点为：一、本案认定事实是否清楚？二、被告处罚程序是否合法？三、被告适用法律是否正确？分述如下： 一、本案认定事实是否清楚？本案原、被告对泥市水电站项目建设增效扩容（含1993年、2009年）及该建设项目未报批环境影响评价文件且需要配套建设的环境保护设施未经验收的基本事实并无异议，本院予以确认。依据2002年《建设项目分类管理名录》的规定，电力生产项目均需编制环境影响报告表，依照1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第九条“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”、第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”（以下简称“三同时”）、第二十条“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定，泥市水电站应依法报批环境影响评价文件及竣工后申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，但原告一直未依照规定进行申请、验收，被告对原告违法事实认定清楚。对于原告主张“2009年增效扩容行为得到了包括被告在内的职能部门的许可，且原告无扩建新建、改建的行为”，本院认为，职能部门同意立项与《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十条的规定并不矛盾，且增效扩容从总装机300KW升级到1050KW，属于（2002年）《建设项目环境保护分类管理名录》的电力生产项目，原告应依法报批环境保护影响报告表、配套建设的环境保护设施申请竣工验收，因此，对原告的上述主张，本院不予采纳。另外，原告主张“1993年水电站改造是原所有权人的行为，其一切后果不应由原告承担”的理由不能成立，因案涉水电站系原告通过合法转让取得，其权利义务依法应由原告承担。 二、被告处罚程序是否合法？本案被告发现原告违法行为后通过立案、调查、下达听证告知及责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书等，程序并无违法。被告下达的相关文书中将原告名称书写为“石门县泥市电站”显属笔误，且根据文书中统一社会信用代码、住址能明确指向原告，原告认为属于程序违法的主张，本院不予采纳。 二、被告适用法律是否正确？ 《建设项目环境保护管理条例》由国务院1998年11月29日发布实施，2017年7月16日修订，因原告在2009年增效扩容升级改造中，未按当时实行的《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十条的规定报批建设项目环境影响相关文件，并违反环保设施“三同时”验收制度，原告的行为已违法，同时，参照原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二条第（三）款第2项“由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期期限的影响”的意见，违反环保设施“三同时”验收制度，不受“未批先建”行政处罚追溯期的影响，被告的违法行为应当受到行政处罚，且不受行政处罚法第二十九条规定的二年追溯期的影响，但该意见中的“继续状态”仅是违法后果的继续，违反“三同时”验收制度违法行为的行为本身已终了。由于原告的违法行为发生在《建设项目环境保护管理条例》修订前，根据“程序从新、实体从旧”的法律适用原则，同时新旧条例的比较，旧条例第二十八条中责令停止生产和使用，与新条例第十九条、第二十三条规定并不矛盾，修订前的条例对本案涉及的违法行为的行政罚款处罚额度更轻，从有利于当事人的原则，对原告的行政处罚应当适用修订前即1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》，被告适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》对原告违法行为进行处罚，属于适用法律错误。 综上，被告对原告的行政处罚认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告石门县环境保护局石环罚字[2018]14号行政处罚决定； 二、责令被告石门县环境保护局在本判决生效后三十日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告石门县环境保护局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  刘德平 人民陪审员  陈统儒 人民陪审员  丁皓月 二〇一八年十二月二十六日 书 记 员  董子菡 附:相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。