贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黔行终2091号上诉人（一审原告）贵州中绿生态有限公司，住所地贵州省贵阳市贵阳国家高新技术产业开发区长岭南路**茅台国际商务中心****（A）******。法定代表人张伟，该公司经理。委托代理人李代燚，该公司总经理。代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府，住所地遵义，住所地遵义市汇川区人民路**>法定代表人魏树旺，该市人民政府市长。委托代理人李瑛、冉昕南，贵州储瑛律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。上诉人贵州中绿生态有限公司（以下简称中绿公司）诉被上诉人遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）违法收回规划指标一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行初273号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。中绿公司一审诉称：其于2015年7月27日取得贵州省商务厅《关于取消中国石油化工股份有限公司贵州遵义石油分公司遵义檬梓桥加油站规划确认并同意由中绿公司重新申请的批复》（黔商函〔2015〕158号）文件，同意其在遵义市××区高坪镇新××组××大道××线××距××收费站800米处新建中绿公司檬梓桥加油站，有效期1年。取得批复后，其积极办理用地规划等手续，由于汇川大道延长线两旁用地指标困难，一直未能解决用地问题。2016年3月，其向汇川区政府提交书面用地申请，汇川区政府办公室以公文处理笺回复了其的用地申请。国土、规划部门分别组织工作人员多次到相关地块进行勘查，加油站选址用地正在落实过程中。期间，其新建加油站的时间即将到期，其及时向相关部门申请延期。2016年8月22日，遵义市商务局作出相关文件，同意包括其在内的50座加油站延期建设，有效期1年，即至2017年8月21日。就在其紧锣密鼓办理加油站的相关手续和选址用地的过程中，2016年6月22日，遵义市政府召开市长办公会议，审议了《遵义市政府及所属县（市、区）人民政府与中国石化销售有限公司遵义石油分公司投资战略合作方案》（2016年遵义市政府市长办公会议纪要第二期）。2017年7月25日，遵义市政府又下发《市人民政府办公室关于统一规划建设审批加油站项目推动成品油网络体系建设工作的通知》（遵府办函〔2017〕104号，以下简称104号文件），作出了对包括其加油站在内的“十二五”已规划定点的加油站指标由市政府收回和统筹安排的决定。同年10月28日，遵义市政府又下发《市人民政府办公室关于进一步强化成品油销售网络体系统一规划建设审批的通知》（遵府办函〔2017〕161号，以下简称161号文件），再次作出对包括其在内的“十二五”规划已规划定点的加油站指标收回调剂给新组建的合资公司的决定。遵义市政府以《会议纪要》《通知》形式作出上述决定，致使其加油站建设无法进行，导致前期损失200万元。遵义市政府滥用行政权力排除竞争，变相限制了市场竞争，违反了《反不正当竞争法》和《反垄断法》的相关规定，属于严重的行政违法行为。诉请：1.确认遵义市政府强制收回省商务厅规划定点的加油站指标的行政行为违法；2.判令遵义市政府立即停止违法行为；3.对遵义市政府制定下发的104号文件中关于对“十二五”已规划定点的加油站指标由市政府统一收回的条款（第二条第一款）的合法性进行审查。一审法院认为，中绿公司认为遵义市政府依据104号及161号文件收回其加油站规划指标违法，但上述两份文件并未直接发给中绿公司，其针对的主体是各区（市）、县人民政府等行政机关及相关部门，是行政管理活动内部程序中尚未外化的内部行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，作出如下裁定：驳回中绿公司的起诉。案件受理费50元，退还中绿公司。一审宣判后，中绿公司不服，向本院提起上诉。上诉人中绿公司上诉称：1.一审程序违法。一是由简易程序转为普通程序未提前通知其，剥夺其申请回避的权利；二是裁定书记载的出庭负责人违反《行政诉讼法》关于诉讼参加人的规定；三是受理通知书载明的“符合受理条件”与裁定书载明的“本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围”相互矛盾。2.一审裁认定104号、161号文件是行政管理活动内部程序中尚未外化的内部行为，不属于受案范围错误，104号文件已外化为具体行政行为，属于可诉行政行为，属于受案范围。3.一审裁定驳回起诉适用法律错误。4.被上诉人滥用行政权力排除竞争的行政行为违法，应予撤销。请求：1.撤销遵义市中级人民法院作出的（2018）黔03行初273号行政裁定书，依法改判；2.确认被上诉人104号、161号文件收回上诉人加油站规划指标违法；3.被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人遵义市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。上诉人中绿公司诉请确认被上诉人遵义市政府强制收回其规划定点加油站指标的行政行为违法，但据中绿公司在一审庭审中的陈述，遵义市政府既未向其送达收回指标的书面决定，亦未口头告知其收回指标的决定，即中绿公司提起本诉时并未提交材料初步证实存在被诉的遵义市政府向其收回指标的行政行为。故中绿公司的起诉没有事实根据，不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。遵义市政府作出的104号文件具有普遍约束力，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围，且依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，不能单独对该文件的合法性提起诉讼。中绿公司提出104号文件已实质化为具体行政行为，属于可诉行政行为，属于受案范围，一审裁定驳回起诉适用法律错误，被上诉人滥用行政权力排除竞争的行政行为违法，应予撤销的主张不能成立，本院不予采纳。本案依法不属于可适用简易程序审理的案件，一审亦未曾适用过简易程序，中绿公司主张一审由简易程序转为普通程序未提前通知其，剥夺其申请回避的权利无事实根据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。根据上述规定，出庭负责人应系被诉行政机关的负责人，不能出庭的，可委托相应的工作人员出庭，黄建国并非遵义市政府的负责人，依法不属于出庭负责人，但其依法可作为遵义市政府的受托人，遵义市政府提交的授权委托书亦载明委托黄建国代理本案，一审裁定将委托代理人表述为出庭负责人不当。中绿公司主张一审裁定记载的出庭负责人违反《行政诉讼法》关于诉讼参加人的规定于法有据，但该瑕疵不足以影响案件的公正审理，对当事人的权利义务也未造成实质性损害，本院予以指正。在立案阶段，人民法院审查起诉条件主要是形式审查，形式上符合起诉条件即可立案受理，受理后经进一步审查发现存在不符合起诉条件的，可以依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定裁定驳回起诉。中绿公司主张受理通知书载明的“符合受理条件”与裁定书载明的“本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围”相互矛盾的理由不能成立，本院不予采纳。综上，一审裁定适用法律正确，裁定驳回起诉并无不妥，上诉人中绿公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邱兴琼审判员  黄 瑶审判员  陈显杰二〇一八年十二月十二日书记员  冀凌馨