广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行终442号 上诉人（一审原告）黄先明，男，1968年6月27日出生，汉族，住广西贵港市港**。 委托代理人甘振中，广西桂三力律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区国土资源厅，所在地：南宁市中新路**。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人蒋盛，该厅工作人员。 委托代理人杨创，广西方园律师事务所律师。 一审第三人贵港市国土资源局，所在地：贵港市港**荷城路**。 法定代表人张建文，该局局长。 委托代理人谢登险，该局工作人员。 委托代理人黄伟，广西桂力律师事务所律师。 上诉人黄先明与被上诉人广西壮族自治区国土资源厅（以下简称国土厅）、一审第三人贵港市国土资源局（以下简称贵港市国土局）资源管理行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2016年7月12日作出的（2015）西行初字第194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月13日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和询问。上诉人黄先明的委托代理人甘振中，被上诉人国土厅的委托代理人蒋盛、杨创，一审第三人贵港市国土局的委托代理人谢登险、黄伟到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，广西壮族自治区土地管理局分别于1996年2月29日作出《关于贵港市人民政府申请征地作为西江航运建设二期工程贵港航运枢纽坝区（右岸）建设用地的批复》（桂土征〔1996〕15号）,并于1997年12月28日作出《关于补办广西西江航运建设二期工程贵港航运枢纽坝区（左岸）及安置回建等建设用地手续的批复》（桂土征〔1997〕55号），征用农民集体土地及拨用贵港独山水泥厂、石卡镇砂砖厂工矿用地，划拨给广西贵港航运枢纽工程筹建处作为贵港航运枢纽坝区（左、右岸）建设用地、对外交通及安置回建用地。2002年5月7日，广西西江航运建设二期工程指挥部、广西贵港航运枢纽工程筹建处向贵港市人民政府提交《关于要求明确广西西江航运建设工程贵港航运枢纽（坝区）国有土地使用权的报告》，因原征用土地报批均以贵港航运枢纽工程筹建处的名义批复，请求明确广西西江航运建设发展有限责任公司使用1184.409亩、贵港航运枢纽工程筹建处安排使用455.235亩土地。贵港市人民政府在该报告上签署：“经研究，同意双方核实意见，归我市部分土地由贵港航运枢纽工程筹建处管理使用。”2002年6月20日，贵港市人民政府向贵港航运枢纽工程筹建处作出《关于同意将仙衣滩码头地块等四块土地划归回贵港航运枢纽工程筹建处委托拍卖有关事项的批复》（贵政函〔2002〕76号），同意将仙衣滩码头地块、仙衣路与规划建设西路入口处地块、独山南面地块、电站生活区东侧地块等四块约85亩属于政府的土地（含仙衣滩码头及土地附着物）划归贵港航运枢纽工程筹建处，并由该处委托法定拍卖机构进行拍卖。 2002年6月29日，彭小林与贵港永隆拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》，确认彭小林在该公司举行的第五期拍卖会上以1340000元的成交价竞得四块宗地的土地使用权。2002年7月2日，贵港航运枢纽工程筹建处与贵港永隆拍卖有限公司向第三人贵港国土局提交《关于1、2、3、5号宗地拍卖说明书》，称因多方原因，买受人由彭小林一人作为代表参与了竞买及签订确认书，现要求第三人为张乃远、彭小林、原告黄先明3人分别办理四块宗地的土地使用权证，其中原告的地块位于建设西路南面，规划面积2834.465平方米，拍卖成交价320000元。 2002年8月3日，贵港航运枢纽工程筹建处（甲方）与原告黄先明（乙方）签订了《土地转让协议书》，约定：“甲方为了配合西江二期工程指挥部的竣工验收，根据贵政函〔2002〕12号关于贵港航运枢纽工程土地使用问题协调会议精神，贵港建设局于5月24日核发了总平面规划设计要点通知书。经过贵港永隆拍卖有限公司于6月29日进行二次拍卖，已将座落在位于规划建设路南面，面积4483.22平方米的国有土地转让给乙方作永久性使用。”在贵港建设局于2002年5月24日核发的《总平面规划设计要点通知单》“项目基本情况”中明确：“规划用地面积4483.222平方米，折合6.725亩，其中实际使用面积2834.465平方米，折合4.252亩。” 2002年9月3日，贵港市人民政府向第三人作出《关于同意给彭小林等3人办理土地使用权出让手续的批复》（贵政函〔2002〕93号），“同意将位于仙衣路××、电站生活区东北，规划建设西路北面，独山南面，规划建设西路南面的4个地块的土地使用权分别出让给彭小林、张乃远、黄先明等3人使用（各受让人受让地块位置及面积情况详见附表），土地用途均为商住办公综合用地。”并在该批复附件《贵港划拨土地使用权补办出让手续方案》中明确：第四块面积4483.222平方米（折合6.725亩），实际出让面积2834.465平方米（折合4.252亩），承担面积1648.757平方米（折合2.473亩）；补交出让金标准及出让金总额：……第四块按拍卖成交价32万元的40%收取，即应补交出让金128000元。 2002年9月10日，原告黄先明、张乃远、彭小林与第三人贵港国土局签订了《国有土地使用权出让合同》（贵国地出合〔2002〕034号），该出让合同第三条约定：“……第四块位于规划建设西路南面，宗地总面积大写肆仟肆佰捌拾叁点贰贰贰平方米（小写4483.222平方米，折合6.725亩），其中出让土地面积为大写贰仟捌佰叁拾肆点肆陆伍平方米（小写2834.465平方米，折合4.252亩）”，该合同附表《各受让人受让地块位置及面积情况明细表》记载：受让人：黄先明；宗地总面积：4483.222平方米（折合6.725亩）；实际出让面积：2834.465平方米（折合4.252亩）；承担面积：1648.757平方米（折合2.473亩）。2002年10月10日，贵港市人民政府向原告核发了贵国用（2002）字第1913号《中华人民共和国国有土地使用证》。该国有土地使用证记载：“土地使用者：黄先明；座落：贵港贵城建设西路南面；地号：55；用途：商住办公综合；使用权类型：出让；使用权面积：贰仟捌佰叁拾肆点肆陆伍平方米。” 2014年8月11日，原告通过贵港住房和城乡规划建设委员会作出的信息公开申请答复获悉“原穿越贵国用（2002）字第1913号地块的道路已往北调整”，原告遂于2014年11月12日向第三人贵港国土局提交《关于申请土地使用受理的报告》，申请补办2.473亩本人地块的国有出让土地证。第三人于2014年12月11日向原告作出《关于申请土地使用受理的答复意见》（以下简称《答复意见》），认为因没有法律依据和事实依据将原规划道路用地给原告补办用地手续，因此不予受理原告的用地申请，主要的理由如下：“一、规划已明确实际使用面积为2834.465平方米。你竞得的土地在拍卖之前，已经贵港建设局进行规划，并于2002年5月24日核发了《总平面规划设计要点通知单》，明确项目地点：规划建设西路南面，项目名称：商住办公综合建设用地，规划用地面积4483.222平方米，折合6.725亩，其中实际使用面积2834.465平方米，折合4.252亩。由此所示，你竞得并能够实际使用的土地面积仅为2834.465平方米，折合4.252亩。二、拍卖说明已明确拍卖面积为2834.465平方米。贵港航运枢纽工程筹建处、贵港永隆拍卖有限公司均盖章确认的《关于1、2、3、5号宗地拍卖说明书》上，已明确你以32万元竞得建设西路南面的土地，面积为2834.465平方米。这即说明，在参与拍卖时，你通过相关材料了解你竞卖的土地面积仅为2834.465平方米。三、土地出让金按2834.465平方米收取。经市人民政府审批同意的《贵港划拨土地使用权补办出让手续方案》已明确，你补交出让金标准是按拍卖成交32万元的40%收取，即只按实际使用面积2834.465平方米收取你应补交的土地出让金。贵国地出合〔2002〕034号《国有土地使用权出让合同》也是一样约定，并未多收取规划道路用地部分金额。四、总平面布置图亦为2834.465平方米。经市建设局2004年6月4日审核同意的《总平面布置图》上，已明确你竞得的土地总面积为2834.465平方米。五、规划道路用地属于人民政府所有。”第三人同时将《总平面规划设计要点通知单》《关于1、2、3、5号宗地拍卖说明书》《贵港划拨土地使用权补办出让手续方案》、贵国地出合〔2002〕034号《国有土地使用权出让合同》和总平面布置图作为附件一并答复原告。 原告不服，向被告国土厅提起行政复议申请，请求确认第三人贵港国土局作出的《答复意见》违法，并予以撤销，责令第三人重新作出答复。被告于2015年3月24日立案受理，并于同日作出《行政复议答复通知书》，要求第三人提出书面答复并举证。被告于2015年5月12日作出《行政复议延期审理通知书》，决定延期审理并送达原告。2015年6月17日，被告作出桂国土资复决〔2015〕17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定）并依法送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。被告则答辩如前，第三人亦陈述如前。 另查明，第三人贵港国土局于2015年7月20日根据被诉复议决定重新对原告黄先明作出《关于申请土地使用受理问题的答复意见》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告国土厅作为第三人贵港国土局的上级主管部门，对原告黄先明不服第三人贵港国土局作出的《答复意见》提出的行政复议申请具有进行行政复议的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款的规定，原告黄先明申请办理国有土地使用权证书，向第三人贵港国土局提交申请并无不当，第三人未报贵港市政府批准即直接作出《答复意见》决定不予受理，已经对原告的权利义务产生了实际影响。被告受理原告的行政复议申请并作出17号复议决定，撤销了上述《答复意见》并责令第三人重新答复，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第二款的规定，原告针对被告的复议行为提起行政诉讼合法有据。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第十一条第一款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条、第十一条及第四十五条的规定，贵港航运枢纽工程筹建处转让涉案划拨土地需经贵港市人民政府批准，由贵港国土局实施。贵港航运枢纽工程筹建处与黄先明签订的《土地转让协议书》中，虽约定转让的国有土地面积为4483.22平方米，但此协议未经贵港市人民政府批准。此前贵港市建设局核发的《总平面规划设计要点通知单》和此后贵港市人民政府作出的《关于同意给彭小林等3人办理土地使用权出让手续的批复》（贵政函〔2002〕93号）及附件《贵港划拨土地使用权补办出让手续方案》、黄先明等3人与贵港国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》（贵国地出合〔2002〕034号），均明确宗地总面积4483.222平方米（折合6.725亩），其中实际出让面积2834.465平方米（折合4.252亩），承担面积1648.757平方米（折合2.473亩），贵港市人民政府核发的贵国用（2002）字第1913号国有土地使用权证记载的使用权面积亦为2834.465平方米，因此，该地块的实际出让面积和原告取得的土地使用权面积为2834.465平方米。该原作为规划道路的1648.757平方米未经批准出让，原告要求办理该部分土地证缺乏事实和法律依据，但第三人作出的《答复意见》将该部分土地认定为人民政府所有，缺乏证据支持。被告在查明本案事实的基础上作出复议决定，撤销第三人作出的《答复意见》并责令其重新答复，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定。被告国土厅于2015年3月24日立案受理，经延期审理于2015年6月17日作出行政复议决定并依法送达原告，被告行政复议程序合法。综上所述，被告国土厅于2015年6月17日作出的17号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回原告黄先明的诉讼请求。 上诉人黄先明上诉称，一审法院的判决存在诸多的错误，第一是认定事实错误，贵港航运枢纽工程筹建处与黄先明签订的《土地转让协议书》中，虽约定转让的国有土地面积为4483.22平方米，但此协议未经贵港市人民政府批准，该认定完全错误，与事实不符；第二，认定的法律依据不足，证据不足，一审法院和被上诉人均没有正确理解“宗地总面积”“实际出让面积”和“承担面积”的含义问题，以及它们之间的关系，均是故意回避问题，使本案无法公平公正判决。上诉人的诉讼请求既有事实依据也有法律依据。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、确认被上诉人国土厅所作的涉案复议决定违法并予以撤销；三、判决被上诉人及一审第三人承担一、二审全部诉讼费。 被上诉人国土厅辩称，一、17号复议决定主体适格，程序合法；二、17号复议决定认定事实清楚，适用依据正确，一审法院判决正确，应予以维持。综上，请求驳回上诉人的诉请。 一审第三人贵港国土局陈述意见称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律准确。二、上诉人上诉理由不能成立。首先，涉案地块目前仍属于划拨性质，如果需要出让，需经过县级以上政府部门批准。本案中，上诉人与贵港市航运枢纽工程筹建处签订的协议约定的转让面积超过了原贵港市人民政府批准出让的2834.456平方米，超过部分无效，所以上诉人并未取得该地使用权。其次，土地出让是以出让合同为依据，本案出让合同明确约定出让面积为2834.465平方米，出让金也是按贵港市人民政府批准的面积缴纳，不存在上诉人所谓的“已经交纳了规划道路的出让金”。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，上诉人上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 经审查，各方当事人对一审判决认定的事实没有异议，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；该法第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围，不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。本案中，根据一审法院查明的事实，贵港市建设局核发的《总平面规划设计要点通知单》、贵港市人民政府作出的《关于同意给彭小林等3人办理土地使用权出让手续的批复》（贵政函〔2002〕93号）及附件《贵港划拨土地使用权补办出让手续方案》，以及上诉人黄先明等3人与贵港国土局签订的《国有土地使用权出让合同》（贵国地出合〔2002〕034号），均明确了涉案转让的土地宗地总面积为4483.222平方米（折合6.725亩），其中实际出让面积为2834.465平方米（折合4.252亩），承担面积为1648.757平方米（折合2.473亩），上诉人黄先明亦是按照实际使用面积2834.465平方米补交了土地出让金。贵港市人民政府向上诉人黄先明核发的贵国用（2002）字第1913号《国有土地使用证》记载的使用权面积亦为2834.465平方米，综上可知，涉案地块的实际出让面积与上诉人黄先明实际取得土地使用权面积均为2834.465平方米，二者是一致的。上诉人黄先明要求办理未经批准出让的原作为规划道路的1648.757平方米土地的使用证，缺乏事实和法律依据。一审第三人贵港国土局作出的涉案《答复意见》记载了以上事实，该部分内容并未对黄先明创设新的权利义务；至于《答复意见》中关于未经批准出让的原作为规划道路的1648.757平方米土地的权属作出的答复内容，即使存在错误，亦与上诉人黄先明无行政法上的利害关系。综上，涉案《答复意见》系未对黄先明的权利义务产生实际影响的行政行为，依法应不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。而本案被上诉人国土厅作出的17号复议决定，对本不应属于行政复议范围的涉案《答复意见》进行审查和评价，明显对上诉人黄先明的权利义务不构成实际影响，该复议决定不应纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议将本不属于行政诉讼受案范围的行为导入诉讼程序，不仅违反行政诉讼法关于起诉条件的相关规定，还造成司法资源的浪费，亦给案件的其他当事人造成不必要的诉累。因此，对于上述情形，申请人就该复议决定不服提起诉讼，人民法院可迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉即可。一审法院判决驳回上诉人黄先明的诉讼请求的裁判结果虽有不当，但因本案被诉行为确无实际审理之必要，黄先明的诉讼请求无论实体驳回或程序驳回均是不予支持，故本案改判并无实际意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  黄影颖 审判员  宁 静 审判员  彭晓霞 二〇一八年十二月三日 法官助理宋其铅 书记员岑冬梅 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。