广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤04行终254号上诉人（原审原告）：梁华元，男，1949年5月17日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。委托诉讼代理人：王黎茹，广东大同（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门海洋渔业局，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇飞龙******。法定代表人：周健珍，局长。委托诉讼代理人：王巨峰，该局工作人员（到庭，一般代理）。被上诉人（原审被告）珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路**。法定代表人：姚奕生，市长（未到庭）。委托诉讼代理人：邹芬芬，珠海市法制局工作人员。上诉人梁华元因与被上诉人珠海市斗门海洋渔业局（以下简称斗门海洋渔业局）以及珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定事实经审理查明，2005年，梁华元名下粤斗门03030渔船已达到强制报废期。2005年5月18日，梁华元到斗门××大队办理该渔船报废手续。2005-2007年期间，斗门区强制报废了包括粤斗门03030在内的一批渔船。2007年农业部出台《关于加强老旧渔业船舶管理的通知》（农渔发〔2007〕11号），明确不再执行渔船强制报废政策。其后梁华元一直要求恢复其报废的粤斗门03030渔船，并想拿回从该渔船报废之年起到现在的柴油补助，未得到各级渔政及渔业主管部门同意。2014年6月25日，梁华元向珠海市政府申请行政复议，要求恢复其已报废的粤斗门03030渔船指标。2014年8月22日，珠海市政府作出珠府行复〔2014〕109号《行政复议决定书》，认为梁华元主张重新配发原粤斗门03030渔船牌号及其渔业船网工具指标没有依据，维持了珠海市海洋农渔和水务局作出的《珠海市海洋农渔和水务局关于要求重新配发渔船牌号的答复》。此后梁华元仍然不服，多次到广东省渔政总队珠海支队等有关部门上访。2015年4月23日，斗门区有关部门就梁华元信访问题召开专题会议，并形成《关于协调解决渔民梁华元信访问题的会议纪要》。该会议纪要载明，梁华元要求恢复其报废的粤斗门03030渔船并补偿该船报废至今柴油补助问题，已经过珠海市政府行政复议，维持了珠海市海洋农渔和水务局的答复行为。因梁华元不认同一直采取过激行为缠访、闹访，为妥善解决信访问题，维护有关部门正常办公秩序，会议明确给予原告一系列人道主义帮扶措施：1.在梁华元粤斗渔23074渔船捕捞许可证基础上，在斗门区水域不阻碍航道情况下增加6个缯门（已于2015年1月23日解决）；2.安排梁华元的两个儿子参加船舶驾驶员培训考试；3.斗门××大队负责联系渔船买卖信息，区信访局安排特殊疑难信访案件专项资金五万元，用于梁华元购买一艘指标渔船，解决其家庭困难。2015年6月3日，梁华元签署了《息诉罢访承诺书》，承诺自签订承诺书之日起，其及家人不再就上述诉求到各级政府和部门上访、闹访、缠访等，如果违反上述承诺，愿意双倍返还相关部门为解决上述诉求所支出的费用，并承担相关的法律责任。根据2015年4月23日会议精神，梁华元的两个儿子按照斗门××大队的安排参加了船舶驾驶员培训考试，并于2015年7月8日获得了《渔业船舶职务船员证书》。2016年1月6日，梁华元作为买方与卖方周金保签订《买卖渔船合同书》，购买粤斗渔03022渔船。梁华元在获得粤斗渔03022渔船后，每年定期年审，缴纳渔业资源增殖保护费，领取柴油补助和休禁渔补助。该船在2016年5月30日和2017年4月25日年审合格。2017年12月18日，梁华元向斗门海洋渔业局提出行政赔偿申请，要求赔偿梁华元5万元用于购买一艘新的粤斗渔03022渔船和因粤斗渔03022渔船不能出海捕捞两年的经济损失人民币48万元，并赔偿其（粤斗）船捕（2015）HY-000004号渔业捕捞许可证中泗益村海面（即竹洲头水域）6个企门缯三十年的经济损失人民币720万元。2017年12月22日，斗门海洋渔业局作出《关于梁华元行政补偿、行政赔偿申请书的答复》。在行政赔偿部分，被告斗门海洋渔业局认为梁华元获得粤斗渔03022渔船后未及时对渔船进行保养维护导致渔船漏水不能生产和1981年粤南沙渔15050船主陈志明就经批准在四溢渡头以东对开水域进行企门缯定置作业生产，梁华元的经济损失与斗门海洋渔业局无关，梁华元的申请不属于行政赔偿范围。梁华元不服，于2018年1月15日向珠海市政府提起行政复议。珠海市政府受理梁华元的行政复议申请后，依法向斗门海洋渔业局发出《提出答复通知书》。斗门海洋渔业局收到后，在法定期限内提交了《关于梁华元行政复议申请书的答复》及相应的证据、依据。由于情况复杂，珠海市政府决定案件延长审理期限三十日，于2018年4月11日作出珠府行复〔2018〕36号《行政复议决定书》，维持斗门海洋渔业局作出的《关于梁华元行政补偿、行政赔偿申请书的答复》中不予赔偿的决定。该决定书送达双方后，梁华元不服，诉至一审法院。梁华元的一审诉求为：1.撤销被告斗门海洋渔业局作出的《关于梁华元行政补偿、行政赔偿申请书的答复》中关于行政赔偿部分的内容；2.撤销被告珠海市政府作出的珠府行复〔2018〕36号《行政复议决定书》；3．判令被告斗门海洋渔业局赔偿原告6个缯门位的三十年经济损失人民币720万元；4．判令被告斗门海洋渔业局按2014年11月20日的《会议纪要》决定为原告购置一条新渔船及赔偿原告两年的经济损失人民币48万元。原审法院判案理由及结果原审法院认为，一、原告梁华元主张其被缩减泗益村以东六个缯门位，并要求被告斗门海洋渔业局赔偿三十年的经济损失没有事实根据。1986年7月1日起实施的原《中华人民共和国渔业法》及现行《中华人民共和国渔业法》均规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度，捕捞许可证由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放，从事捕捞作业的单位和个人，必须取得县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证后，才可以在规定的场所进行作业。本案中，根据已经查明的事实，梁华元在2015年1月23日以前，并没有县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的泗益村以东六个缯门位的捕捞许可证。梁华元主张其于1984年就从吴华金处受让案涉缯门位，由于渔监部门对其及村委会提交的办证申请不回复也不办理才导致案涉缯门位争议的产生，但由于梁华元并未提供足够有效的证据予以证实，原审法院对此不予采信。此外，2015年1月23日，斗门海洋渔业局批准梁华元竹洲头水域六个缯门位的捕捞许可，是斗门海洋渔业局基于信访专题会议对其作出的救助和帮扶措施，并非认可梁华元从1984年起即具有对泗益村以东六个缯门位的捕捞许可权。且梁华元在2015年1月10日对斗门海洋渔业局提交的《关于申请增加6个缯门的请示》中也明确申请的原因是为解决其家庭经济困难。因此，梁华元主张泗益村以东六个缯门位自1984年起就归其所有，并请求被告斗门海洋渔业局由此对其进行相应的赔偿证据不足，无事实依据。二、梁华元要求购置新渔船及要求斗门海洋渔业局赔偿2016年、2017年不能出海捕捞两年的经济损失的请求没有事实根据。根据已经查明的事实，2015年4月23日，在解决梁华元信访问题专题会议上，经会议研究决定，由斗门××大队联系渔船买卖信息，并办理相关手续；由斗门区信访局安排特殊疑难信访案件专项资金五万元为原告购买一艘指标渔船，解决其家庭实际困难问题。2016年1月6日，梁华元购买粤斗渔03022渔船，并于2016年1月11日办理《渔业捕捞许可证》。该许可证上载明，粤斗渔03022渔船建造完工日期为1992年8月15日。梁华元获得粤斗渔03022渔船后，每年定期年审，缴纳渔业资源增殖保护费，领取柴油补助和休禁渔补助。该船在2016年5月30日和2017年4月25日年审合格。梁华元在粤斗渔03022渔船交付其使用一年以后的2017年12月19日又向斗门海洋渔业局提出该船自购买时即“已完全不符合安全生产要求，船体破损，船舱严重漏水进水，已近报废”，缺少相应的证据佐证。因此，梁华元要求斗门海洋渔业局为其购置一条新渔船及赔偿其两年不能出海捕捞之经济损失的请求无事实根据，原审法院不予支持。三、梁华元要求斗门海洋渔业局赔偿泗益村以东六个缯门位三十年的经济损失和粤斗渔03022渔船2016年、2017年两年不能出海捕捞的损失无法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”根据上述规定，受害人取得赔偿的前提是行政行为“违法”，而违法的行政行为应是行政机关及工作人员违反行政职权的行为。本案中，梁华元于2015年1月23日之前并没有取得泗益村以东六个缯门位的捕捞许可证，其于2015年1月23日取得的竹洲头水域六个缯门位的捕捞许可证，是斗门海洋渔业局基于人道主义给予梁华元的帮扶措施；梁华元购买的粤斗渔03022渔船，也是斗门海洋渔业局基于2015年4月23日梁华元信访问题专题会议上决定给予其生活困难的救助，本案并不存在上述法律规定的应予赔偿的行政违法行为。因此，梁华元要求斗门海洋渔业局赔偿6个缯门位三十年的经济损失人民币720万元、购置新渔船及两年不能出海捕捞的经济损失人民币48万元，无法律依据，原审法院不予支持。据上，斗门海洋渔业局作出的《关于梁华元行政补偿、行政赔偿申请书的答复》中关于行政赔偿部分的内容，认定事实清楚，程序合法，内容适当，珠海市政府作出的珠府行复〔2018〕36号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法。梁华元诉请撤销并请求判令斗门海洋渔业局赔偿6个缯门位三十年的经济损失人民币720万元、购置新渔船及赔偿两年不能出海捕捞的经济损失人民币48万元，理据不足，不予支持。原审法院遂判决驳回原告梁华元的诉讼请求。一审受理费人民币50元，由梁华元负担。当事人二审诉辩主张上诉人梁华元诉讼请求为：一、请求撤销原审判决；并撤销被上诉人斗门海洋渔业局《关于梁华元行政补偿、行政赔偿申请书的答复》及被上诉人珠海市人民政府【珠府行复（2018）36号】《行政复议决定书》；二、判决被上诉人斗门海洋渔业局赔偿上诉人6个缯门位三十年的经济损失人民币720万元；三、判决被上诉人斗门海洋渔业局给上诉人购置一艘新渔船及赔偿两年不能出海捕捞的经济损失人民币48万元。具体理由如下：一、原审法院认为：“原告主张其被缩减泗益村以东六个缯门位，并要求被告斗门海洋渔业局赔偿三十年的经济损失没有事实根据”与事实不符。上诉人自1984年起就从吴华金处受让了案涉的缯门位共16个，按照斗门县竹银乡人民政府、莲溪镇泗益村村委会出具的申请文件和双方转让合同证明，1982年起，泗益村是已取得了这16个缯门位的生产许可证。1984年12月上诉人向当时的主管部门申请办理上述缯门位的更名手续，但直到1989年泗益村委会又向有关部门证明，请求给予上诉人办理更名手续，均未获批。由于工作人员的违法行为，最后却将办理更名手续变成减少缯门位，把16个缯门位的捕捞许可证无故减少只剩下10个缯门位的捕捞许可了。上诉人一审时已申请调取当时的申请文件，就算原审法院以不符合规定没有给予调取，但也应该根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，要求被上诉人斗门海洋渔业局承担举证责任，而不是就此认为上诉人无事实依据，驳回上诉人的赔偿诉讼请求。二、原审法院认为：“原告要求购置新渔船及要求被告斗门海洋渔业局赔偿2016年、2017年不能出海捕捞两年的经济损失的请求没有事实根据”是错误的。其一，2014年11月20日，为解决上诉人的上访问题，斗门区信访局会同被上诉人斗门海洋渔业局、斗门区渔政大队、井岸镇红卫社区居委会和上诉人及其家人召开了联席会议，会后形成了《关于解决梁华元上访问题联席会议的纪要》。会议决定作出了四项决定，其中第2条即“购置一条新船，并对该船上牌，然后交付给梁华用于生产作业。”但庭审时，由于该文件的原件在斗门海洋渔业局处，上诉人要求原审法院调取该份证据的原件，斗门海洋渔业局却以没有收到该文件为由，不予认可。依此情形，原审法院应根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”而不能因被上诉人斗门海洋渔业局没有收到2014年11月20日《关于解决梁华元上访问题联席会议的纪要》，而否认该纪要的存在，认定上诉人没有事实依据。其二，2016年1月6日，斗门海洋渔业局为上诉人联系了一艘老旧渔船给上诉人，要求上诉人要不接受该船，要不就收取5万元的购船款（5万元资金已提前转入上诉人的帐户内），上诉人无奈只能接收粤斗渔03022渔船。2016年1月6日收船后，2月、3月、4月、5月、7月，2017年3月、6月上诉人多次向被上诉人斗门海洋渔业局反映该渔船根本无法使用，不符合安全生产的要求，当时被上诉人斗门海洋渔业局、斗门××大队的工作人员也多次到现场实地查看该渔船，多次表示将由斗门海洋渔业局出资维修，但到了2017年底仍无音讯。上诉人无奈之下，只能向法院起诉。结果在上诉人向法院提起诉讼后，被上诉人斗门海洋与渔业局和原审法院就认为“原告在粤斗渔03022渔船交付其使用一年以后才提出该船自购买时即‘已完全不符合安全生产要求，船体破损，船舱严重漏水进水，已近报废’”是上诉人没有保养好该渔船，以该渔船每年都年审合格（2016年1月才承接，且年审时工作人员已知该船破损无法使用，还是加盖了年审合格印章）为由，认为渔船的破损与被上诉人斗门海洋渔业局无关。再则，根据《农业部关于加强老旧渔业船舶管理的通知》，小于12米的木质渔船，超过18年的已经属于限制使用的。被上诉人作为渔业管理部门，知道且应当知道粤斗渔03022渔船的使用年限已然超出法律的规定，已经是一艘限制使用的老旧渔船。两次会议纪要给上诉人购置渔船的目的是为了解决上诉人的家庭生活困难，给予人道主义帮扶而不是为了增加上诉人的家庭负担。而被上诉人斗门海洋渔业局让上诉人购买这样一艘船龄已达25年的老旧渔船，明显是故意而为之，其行为不仅侵害了上诉人的权益，也损害了国家和人民的利益，浪费国家资源。因此，以上事实证明上诉人提出要求购置新渔船及赔偿2016年、2017年不能出海捕捞两年的经济损失的请求是合法合理的，是有事实根据的，不是原审法院认为的没有事实依据。三、原审法院认定事实不清，法律适用错误。第一，1986年7月1日前，上诉人取得了当时斗门县竹艮乡人民政府、斗门县莲溪镇泗益村的证明文件，证明泗益村已领取了竹洲头水域六个缯门位的生产许可证。1984年申请更名时被上诉人斗门海洋渔业局直接把上诉人申请16个缯门位的更名手续，无故缩减成10个缯门位的许可手续。对减少的竹洲头水域6个缯门位的捕捞许可证根本就没有书面回复。在原生产许可证被斗门海洋渔业局违法收回又不予书面告知的情形下，上诉人怎么会有1986年7月至2015年1月23日前竹洲头水域六个缯门位的捕捞许可证。如果上诉人有这一时间段的捕捞许可证，上诉人还需要起诉被上诉人斗门海洋渔业局要求赔偿吗？正是因为斗门海洋渔业局及其工作人员违反行政职权、擅自减少上诉人的缯门位许可证又不书面告上诉人，上诉人才起诉斗门海洋渔业局违法行为，要求被上诉人给予赔偿。第二，2014年11月20日联席会议（有上诉人参加）决定给予上诉人购买一艘新的渔船，2015年4月23日的会议决定（无上诉人参加）则变成了拔款5万元用于上诉人购买一艘指标渔船。后一个会议决定明显的减少了上诉人的权益。原审法院认为斗门海洋渔业局基于2015年4月23日会议决定给予上诉人购买渔船是对上诉人生活困难的救助，是人道主义给予的帮扶措施，渔船的好坏不是被上诉人所要考虑的，只要是一艘船就行了，即使船体破旧不堪也与被上诉人没有关系。因此，原审法院认为斗门海洋渔业局没有违法行政行为、没有违反行政职权的行为是错误的。即使行政机关认为给上诉人购买渔船是对上诉人提供物质帮助和人道主义帮扶，系授益性行政行为。但行政机关在执行行政给付和帮助的过程中，也应当严格掌握政策，执行落实好政策，本着以人为本，关心和帮助特殊群体的基本原则，做到公平合理，而不是给上诉人购买了一艘已达25年之久的破旧老渔船，加重上诉人的生活困难。同时，也正是因为被上诉人斗门海洋渔业局及工作人员违反行政职权，本应该属于上诉人所有的6个缯门位却无端端的不见了；本应该按2014年11月20日联席会议的决定给上诉人购买一艘新渔船，却按照2015年4月23日会议决定给上诉人购买一艘25年的老旧渔船。被上诉人斗门海洋渔业局及其工作人员严重违反行政职责，给上诉人造成巨大的经济损失完全符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，是应当向上诉人承担赔偿责任的。故此，恳请二审法院查清本案之事实，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人斗门海洋渔业局认可原审判决查明的事实，具体答辩意见如下：第一，1984-2014年期间，上诉人所述涉案的泗益村海面六个缯门位，仅系其单方认定属于自己，并未经县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准，也无法提供渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证件，不属于上诉人。至于其提供的承包合同已经残缺，签订合同的主体名称已经变更，公章亦随之变更，有效性无法认定。第二，2015年斗门海洋渔业局为上诉人增加的竹洲头水域6个缯门位，以及2016年斗门××大队联系购买的粤斗渔03022渔船都是有关部门给予上诉人的人道主义帮扶，上诉人梁华元亦于2015年6月3日签署了息诉罢访承诺书，不涉及赔偿问题。第三，关于上诉人提供的2014年11月20日《关于解决梁华元上访问题联席会议的纪要》问题。据斗门海洋渔业局核实，在2014年11月20日召开的《关于解决梁华元上访问题的联席会议》上，会议主持部门斗门区信访局并未形成上述会议纪要，且参会相关单位也没有收到过上述会议纪要。因此，上诉人提供的上述会议纪要缺乏真实性，是无效的。第四，斗门海洋渔业局从未承诺为上诉人购置一条新船，粤斗渔03022是斗门××大队根据2015年4月23日斗门区综治信访维稳中心印发的《关于协调解决渔民梁华元信访问题的会议纪要》，在现有政策允许的范围内，联系购买的合法指标渔船。第五，上诉人2016年1月6日亲自去现场查看渔船粤斗渔03022后，同意购买并亲自办理了买卖过户手续。此后，上诉人定期到斗门××大队办理了渔船粤斗渔03022船舶检验年审，在斗门海洋渔业局办理了捕捞许可证年审，缴纳了渔业资源增殖保护费，也领取柴油补助和休禁渔补助。因上诉人未及时保养维护，导致粤斗渔03022渔船漏水以致残烂，产生的经济损失应由其本人承担。据上，斗门海洋渔业局对上诉人没有行政赔偿义务，斗门海洋渔业局与上诉人主张的损失之间的关系缺乏证据支持，上诉人的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请二审法院依法驳回。被上诉人珠海市政府答辩称：上诉人的相应赔偿请求缺乏事实依据和法律依据。斗门海洋渔业局以《关于梁华元行政补偿、行政赔偿申请书的答复》对上诉人作出不予赔偿的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。珠海市人民政府作出的《行政复议决定书》合法适当。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审判决驳回上诉，维持原判。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案争议的核心问题是上诉人梁华元的赔偿请求是否有事实依据和法律依据。关于梁华元要求斗门海洋渔业局赔偿泗益村以东6个缯门位三十年的经济损失人民币720万元和粤斗渔03022渔船2016年、2017年两年不能出海捕捞的经济损失人民币48万元以及为梁华元购置一艘新渔船的问题，原审判决作出的没有事实依据和法律依据的评判，本院认同。此外，上诉人提出，“1984年渔业部门违法缩减其泗益村以东6个缯门位，要求赔偿6个缯门位三十年的经济损失人民币720万元。”对此，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》自1995年1月1日起施行，不具有溯及力。案涉6个缯门位被核减的行为发生在1995年之前，而当时《中华人民共和国国家赔偿法》尚未施行，上诉人请求按《中华人民共和国国家赔偿法》进行赔偿，不符合法律的规定。上诉人的各项均上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费人民币50元，由上诉人梁华元负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一八年十二月十七日书记员 王 嘉