北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0117行初507号原告北京昱嘉盛建筑材料有限公司，住所地北京市平谷区兴谷开发区平瑞街**。法定代表人张贤，总经理。委托代理人田思君，北京鑫兴（天津）律师事务所律师。被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路**/div>法定代表人宋小勇，镇长。委托代理人王柏林，北京市平谷区王辛庄镇人民政府工作人员。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。原告北京昱嘉盛建筑材料有限公司（以下简称昱嘉盛公司）不服被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）强制拆除行为一案，于2018年11月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年11月27日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭审理了本案。原告昱嘉盛公司法定代表人张贤及其委托代理人田思君，被告王辛庄镇政府委托代理人王柏林、王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月15日,被告王辛庄镇政府对北京市平谷区兴谷开发区平瑞街207号内的违法建筑实施强制拆除。原告昱嘉盛公司诉称，涉案地块即北京市平谷区兴谷开发区平瑞街207号原属于平谷区王辛庄镇王辛庄村委会所有。2001年2月，北京六合华兴建材有限责任公司（以下简称六合公司）与该村委会签订承包合同，承包了涉案地块上的养殖小区。2007年，原告通过签订企业财产转让授权书、承包合同的方式受让六合公司承包的养殖小区的经营管理权和全部资产，并相继办理了注册号和名称的变更。即涉案地块的现使用权人为原告北京昱嘉盛建筑材料有限公司。2018年8月31日，被告作出北京市平谷区王辛庄镇人民政府权利义务告知书（以下简称涉案权利义务告知书）。称涉案地块上建筑面积为4280.4平方米的建筑物违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，属于违法建设，责令原告即日起2个工作日内携带相关材料到被告处接受调查，原告按约定到场接受调查。2018年9月6日，被告作出京平王镇拆字［2018］9-124号《拆除违法建设告知书》（以下简称涉案拆除违法建设告知书）。将涉案地块上的房屋及厂房定性为违法建设，限7日内自行拆除。原告认为涉案拆除违法建设告知书存在事实认定不清，适用法律错误，违反了相关的法定程序，遂于2018年9月8日以邮寄的方式向平谷区人民政府申请复议，现该复议已受理。2018年9月15日，在平谷区人民政府尚未作出复议决定的情况下，被告组织人员对原告涉案地块上的房屋及厂房实施了强制拆除，原告认为该强制拆除行为违法，具有理由如下：一、将涉案地块上的房屋及厂房定性为违法建设，属于事实认定错误。被告曾先后为六合公司和原告出具企业住所使用证明，认定涉案地块上的用房不属于违章建筑，允许在涉案地块上开展生产经营活动，且涉案地块上的部分建筑物早在与王辛庄村民委员会签订承包合同时既已存在，原告不区分建设时间先后，将涉案地块上的全部建筑物及附属设施一刀切式地认定为违章建筑，是典型的事实认定错误，被告实施的强拆行为缺乏必要的事实依据。二、被告实施的强制拆除行为缺乏强制执行依据和法律依据，涉案地块上的建筑物及附属设施均是在2007年之前分不同时间段建设完成的，而被告却依据2008年生效实施的《中华人民共和国城乡规划法》和2009年生效实施的《北京市城乡规划条例》的相关规定来认定违章建筑，显然违反了法不溯及既往的原则，属于法律适用错误，被告实施的强拆行为缺乏必要的法律依据，同时被告实施强制拆除行为的依据是涉案拆除违法建设告知书，性质为责令限期拆除通知书，而非强制拆除违法建设决定书，依据《行政强制法》的相关规定，被告在强制拆除之前应当取得强制执行决定，但是本案中被告并未作出亦未取得强制拆除决定书，故被告实施的强制拆除行为缺乏强制执行依据。三、被告实施的强制拆除行为违反法定程序，法律规定的违法建筑的认定与处理的一般程序包括立案调查、处罚、强拆决定、强拆实施5个阶段。第一、立案阶段，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第六条和第十条的规定，城管部门和乡政府发现违法行为的，应当在2个工作日内立案，并填写立案材料。第二、调查阶段，依据《行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定，应有不少于两人的执法人员进行现场调查，并制作检查笔录，同时还应有国土规划部门的调函。第三、处罚阶段，依据《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条的规定，首先行政机关在作出处罚决定前，应告知当事人相关事项和享有听证的权利。其次作出责令限期拆除决定书，告知当事人享有陈述、申辩和救济的权利，最后在这期间不得实施强拆行为。第四、作出强拆决定，依据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条的规定，在作出强拆决定前，应催告当事人履行义务，听取陈述。无正当理由逾期不履行的，可以作出强拆决定，并载明相关救济途径。第五、强拆实施阶段，依据《行政强制法》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十四条的规定，实施强制拆除的前提是当事人在法定期限内不拆除、不复议、不诉讼，强拆前5日在现场进行强拆决定公告；在实施强拆时做好证据保全，搬离物品登记造册并制作清单，依法提存。须文明执法，不得断水、断电、断气且不得夜间执法，制作现场强拆笔录并摄制录像，而本案中从被告作出的涉案权利义务告知书和涉案拆除违法建设告知书可知，被告的行为还处于处罚阶段。涉案权利义务告知书的性质属于告知原告相关事项和享有听证的权利，且随后被告作出对涉案拆除违法建设告知书属于作出责令限期拆除文书，但该涉案拆除违法建设告知书并未告知当事人享有陈述、申辩和救济的权利，且责令原告限期7日内拆除，否则将实施强制拆除，显然被告直接忽视了作出强拆决定这一重要阶段，继而剥夺了原告应当享有的陈述、申辩和救济的权利，这显然有违程序法定原则，违反了违法建设建筑认定和处理的一般程序。综上，被告实施的强拆行为缺乏必要的事实依据、法律依据及执行依据，且严重违反法定程序，应当确认为违法。为了维护原告的合法权益，现诉至法院：1.请求依法确认被告于2018年9月15日对原告的经营用房、建筑附属物、设施设备实施拆除的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。原告昱嘉盛公司向本院提供了下列证据，并在庭审中出示：1.营业执照、承包合同、企业财产转让授权书、承包合同、注册号变更通知、名称变更通知，证明涉案地块上的建筑物及附属物的所有权现为原告，原告是本案的适格主体；2.北京市平谷区王辛庄镇人民政府权利义务告知书、《拆除违法建设告知书》（京平王镇拆字［2018］9-124号）、强拆现场照片及说明、强拆现场录像及说明，证明被告是本案的适格主体，对涉案地块上的建筑物及附属设施实施了强拆行为；3.企业所住使用证明，证明被告和王辛庄村委会共同对六合公司出具企业住所使用证明，被告对原告出具企业住所使用证明，涉案地块上的建筑物、构筑物不属于不属于违章建筑；4.复议申请书、复议受理告知书，证明原告针对京平王镇拆字［2018］9-124号《拆除违法建设告知书》已经申请复议，尚在复议处理期间。被告王辛庄镇政府辩称：一、被告对原告的违法建设有依法处理的职权，根据《城乡规划法》第65条规定，在乡、村庄规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。另，依据《北京市城乡规划条例》第六十八条及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条，原告违法建设地处被告行政区划内，被告依法享有对原告违法建设处理的职权。二、原告的建设行为确系违法建设，根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条的规定，本市行政区域全部为规划区依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建，各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划,依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。原告因在未取得相应规划许可手续的情况下进行建设,所建房屋属于违法建设,被告依法应予处理。三、被告执法程序合法，适用法律正确，被告取得案件线索后，到现场进行检查和勘验，并致函北京市规划和国土资源管理委员会核实建筑是否办理规划许可手续，经查认定确系违法建设，依法向原告作出《拆除违法建设告知书》，并向原告送达，原告收到被告作出的京平王镇拆字［2018］9-124号《拆除违法建设告知书》，并未在限定的期限内自行拆除违法建设，在此情况下，被告依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第二款规定，应当予以拆除。综上，被告认为原告的诉讼请求不成立，建议法院予以驳回。被告王辛庄镇政府在法定期限内向本院提交下列证据、依据，并在庭审中出示：１.立案审批表，证明被告对原告违法建设案件予以立案；2.现场检查笔录、现场勘验笔录、证据材料登记表、现场照片，证明被告对原告建筑现场进行检查勘验、拍照情况；3.案件协查通知单、规划审批情况的函-京规平执函［2018］666号，证明原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证；4.土地利用规划图、平谷区各乡镇土地利用总体规划的批复，证明依据2006年-2020年平谷区土地利用规划，涉案建筑所在土地性质为一般农地区；5.询问笔录4份，证明被告工作人员与原告负责人谈话，确认涉案建筑系原告所有，未取得规划许可手续；6.权利义务告知书及送达照片，被告告知原告权利义务；7.拆除违法建设告知书及送达照片，被告作出拆除违法建设告知书后，向原告送达。《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告提供的执法依据。经庭审质证，被告王辛庄镇政府对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性、证明目的认可，但是证据1中企业财产转让授权书、注册号变更通知、名称变更通知与本案无关；对证据2证明目的也没有意见；对证据3真实性认可，证明目的不认可；对证据4真实性认可，现申请复议结果为维持我方作出的《拆除违法建设告知书》。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，没有线索来源依据，所适用法律不对，对证明目的不认可；对证据2真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，这些现场的检查笔录所记载的工作人员无身份证明，未出庭作证且笔录中的签字无法证明由谁所签，对照片的真实性没有异议；对证据3真实性、关联性、合法性没有异议，证明目的不认可；对证据4真实性、关联性没有异议，合法性、证明目的不认可；对证据5真实性、关联性没有异议，对合法性、证明目的有异议，在询问笔录中多次调查清楚原告厂房建造于80年代、90年代、2007年，可以证实被告明知其行为违法还强行拆除，在张富的谈话中也可以看出村委会是同意且政府批准原告建房经营的；对证据6真实性、关联性没有异议，对合法性、证明目的有异议；对证据7中照片及送达回证真实性、关联性、合法性无异议，对拆除违法建设告知书合法性、证明目的有异议，原告已向上级部门申请复议，现尚未收到结论，该告知书处于未生效状态，在告知书中认定原告是擅自建设与被告自身的调查相矛盾，原告是经政府同意才进行建设及购买设备，办理工商登记合法进行生产。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1真实，能够证明涉案地块的建筑物及附属物的所有权为原告，且原告为本案适格主体，对此本院予以采纳；证据2真实，能够证明被告为本案适格主体，并对涉案地块上的建筑物及附属物实施了强拆行为，本院予以采纳；证据3真实，但不能证明涉案建筑系合法建设，本院不予采纳；证据4真实，能够证明被告对原告作出该《拆除违法建设告知书》并申请复议，本院予以采纳。被告王辛庄镇政府提交的证据，能够证明被告王辛庄镇政府立案后进行立案调查、现场勘验、检查、调取证据、作出拆除违法建设告知书并送达的过程以及原告所建建设未取得规划许可审批手续的事实，本院予以采纳，但不能证明被告实施强制拆除行为及拆除行为程序合法，对此证明目的本院不予采纳。经审理查明，2018年8月6日，被告在疏整促查违中发现北京市平谷区王辛庄镇王辛庄村东南平瑞街北侧（兴谷开发区平瑞街207号）内有违法建设，被告于当日进行立案，并于2018年8月10日在北京昱嘉盛建筑材料有限公司的法定代表人张贤的见证下对涉案建筑进行了现场检查、勘验，制作了证据材料登记表。后被告向北京市规划和国土资源管理委员会发出协查通知单。8月13日，北京市规划和国土资源管理委员会作出关于京平王协字[2018]年258号规划审批情况的函（京规平执函[2018]第666号），主要内容为：经查，位于平谷区王辛庄镇王辛庄村东南平瑞街北侧的京平王协字[2018]年**所示内容未取得乡村建设规划许可证。2018年8月31日，被告向原告送达北京市平谷区王辛庄镇人民政府权力义务告知书。2018年9月6日，被告以昱嘉盛公司为违建所有人作出京平王镇拆字[2018]9-124号《拆除违法建设告知书》，主要内容为：经查，你户（单位）在北京市平谷区王辛庄镇王辛庄村东南平瑞街北侧（兴谷开发区平瑞街207号）建设的房屋，建筑面积4280.4平方米，该建设未依法取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，属擅自建设、搭建建筑物及附属设施，责令你户（单位）在接到本通知书后，7日内自行拆除所建构筑物，恢复土地使用性质，逾期不拆除恢复地貌镇政府将强制拆除。2018年9月10日，原告申请对《拆除违法建设告知书》行政复议，2018年11月6日，复议机关决定维持该告知书。2018年9月15日，被告对涉案土地上所有建筑进行了拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。关于原告对被告王辛庄镇政府的法律依据所提异议，原告认为，涉案建筑于80年代、90年代、2007年陆续建设，《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》是2008、2009年才开始实施，2008年之前并无关于建设需取得乡村建设规划许可证的法律规定，《城乡规划法》实施后未擅自新建建筑物及设施，故涉案建筑不适用上述法律依据。本院认为，依据原告建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地均执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对原告行为进行定性并查处并无不当，原告的上述主张不能成立，本院不予支持。本案审查的重点在于：原告所建建筑是否系违法建设及被告实施的强制拆除行为是否合法。关于原告所建建筑是否系违法建设的问题，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，涉案建筑未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告王辛庄镇政府认定该建筑物属于违法建设，并无不当。关于被告王辛庄镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题，本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告未提供确实充分的证据证明其执法程序符合上述规定，被告强制拆除涉案建筑物属执法程序违法。同时，被告王辛庄镇政府在拆除涉案4280.4平方米建筑前虽作出《北京市平谷区王辛庄镇人民政府权利义务告知书》、《拆除违法建设告知书》，但在该告知书赋予的当事人起诉期限届满之前将原告建筑物强制拆除的行为，违反了上述规定，损害了原告通过法定程序进行救济的权利，应属违法。综上，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决如下：确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二〇一八年九月十五日强制拆除原告北京昱嘉盛建筑材料有限公司位于北京市平谷区兴谷开发区平瑞街207号的经营用房、建筑附属物、设备设施的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  陈 军人民陪审员  郭立红人民陪审员  马品军二〇一八年十二月二十四日书 记 员  张月星