海南省高级人民法院   行政判决书   （2018）琼行终1107号     上诉人（原审原告）王仕炳，男，1959年1月3日出生，汉族，住海南省澄迈县。   委托代理人陈益裕，海南海地律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地海南省澄迈县金江镇文化北路**。   法定代表人司迺超，县长。   委托代理人王远钊，澄迈县农业局工作人员。   委托代理人王川广，海南外经律师事务所律师。   原审第三人王仕赞，男，汉族，住海南省澄迈县。   原审第三人王仕让，男，汉族，住海南省澄迈县。   原审第三人澄迈县文儒镇土腰村民委员会石村村民小组。   负责人王仕莲，组长。   上诉人王仕炳因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）及原审第三人王仕赞、王仕让、澄迈县文儒镇土腰村民委员会石村村民小组（以下简称石村村民小组）土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审查明，2005年，王仕炳用其位于××县“界脚”的1.4亩集体土地使用权与王仕赞、王仕让位于石村“下洋田”的2亩集体土地使用权进行互换。双方互换土地后，王仕赞、王仕让在王仕炳的1.4亩集体土地上建了两栋房屋，王仕炳耕作王仕赞、王仕让的2亩土地。王仕炳在使用该2亩土地的过程中，与附近村民发生纠纷，附近村民认为该2亩土地系其祖宗地。2017年，王仕炳向澄迈县文儒镇人民政府（以下简称文儒镇政府）申请对该2亩土地进行登记并颁发农村土地承包经营权证，文儒镇政府答复称文儒镇的土地确权工作在2017年10月15日已经完成，石村的土地测量登记确权数据于2017年9月20日已经全部提交建库，不能再进行修改，文儒镇土地确权工作组无权修改、补测、登记确权，需请示上级。有相关政策可以进行补测的，如允许会另行通知。尔后，王仕炳再未接到文儒镇政府的通知。王仕炳为此多次向澄迈县政府、澄迈县国土局、澄迈县信访办等部门反映，要求向其颁发农村土地承包经营权证，未得到答复。王仕炳不服，提起本案行政诉讼，请求确认澄迈县政府不颁发农村土地承包经营权证的行为违法，并判决澄迈县政府向其颁发“下洋田”2亩土地的农村土地承包经营权证。   原审另查明，1953年，澄迈县人民政府向王仕炳的祖父王锡保颁发《土地房产所有证》，将“界脚”1.4亩土地所有权确定给王锡保所有。王锡保去世后该土地一直由王仕炳及其父亲王兰章耕作。王仕炳用该1.4亩土地与王仕赞、王仕让交换取得“下洋田”2亩土地后，并未就该2亩土地与石村村民小组签订土地承包合同。2005年王兰章的家庭承包经营权证登记表中亦未登记该2亩土地。   原审认为，本案争议的焦点为：王仕炳请求确认澄迈县政府不颁发农村土地承包经营权证的行为违法以及请求判决澄迈县政府向其颁发“下洋田”2亩土地农村土地承包经营权证是否有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条、第十七条、第二十一条、第二十五条、第二十七条、第二十九条的规定：承包方与受让方达成土地流转意向后，以互换方式流转的，承包方应当及时向发包方备案。同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。采取互换、转让方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。本案中，王仕炳与王仕赞、王仕让互换土地时并未签订书面流转合同，亦未向发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门备案，双方亦未及时与村民小组签订土地承包经营合同。依照上述法律法规规定，王仕炳与王仕赞、王仕让应当及时办理承包经营权证变更手续，而办理承包经营权证变更手续需经过一系列法定程序。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条、第十六条的规定：申请办理承包经营权证变更手续，应向乡镇人民政府农村土地承包管理部门提交变更申请书、已变更的农村土地承包合同或其它证明材料、农村土地承包经营权证原件等有关材料，由乡镇人民政府受理变更申请及审核，符合规定的，由乡镇人民政府报县级农业行政主管部门受理及办理变更登记，并在土地承包经营权登记簿上记载。如上所述，王仕炳与王仕赞、王仕让互换土地后，既未与村民小组签订土地承包经营合同，亦未向发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门备案。而文儒镇政府亦未按照规定将办理变更承包经营权证的相关材料报送给澄迈县农业局，故而澄迈县农业局无法将办理变更承包经营权证的相关材料报送给澄迈县政府审核。澄迈县政府虽负有颁发农村土地承包经营权证的义务，但颁证需经法定程序。在文儒镇政府、澄迈县林业局未将办理变更承包经营权证的相关材料报送给澄迈县政府的情况下，澄迈县政府无法仅凭王仕炳的申请就向其颁发农村土地承包经营权证。王仕炳应当按照办理变更承包经营权证的相关程序，先与村民小组签订农村土地承包合同，再向文儒镇政府提出办证申请并提交相关材料，由文儒镇政府依照相关程序进行审核后上报审批颁证。王仕炳直接向澄迈县政府申请办理农村土地承包经营权登记，并直接申请办理农村土地承包经营权证不符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王仕炳的诉讼请求。案件受理费50元，由王仕炳负担。   上诉人王仕炳上诉称，王仕炳与王仕赞、王仕互换集体土地使用权是双方的真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，且经石村村民小组同意，是合法有效的，也是既定事实。石村村民小组拒绝与王仕炳签订农村土地承包经营合同，王仕炳不断申诉上访。因澄迈县政府的不作为，王仕炳至今未能取得涉案土地农村土地承包经营权证。综上，请求：撤销原判，改判支持王仕炳的诉讼请求。   被上诉人澄迈县政府答辩称，一、王仕炳与王仕赞、王仕让互换土地使用权的行为，未得到石村村集体的认可。王仕赞、王仕让未出庭应诉，也不能确认互换土地使用权行为的真实性。二、本案不符合办理农村土地承包经营权证的条件，澄迈县政府无法为王仕炳办理农村土地承包经营权证。王仕炳没有与石村村民小组签订农村土地承包经营合同并向文儒镇政府提交变更登记申请，文儒镇政府也没有向澄迈县农业局报送变更土地承包经营权的相关材料，澄迈县农业局及澄迈县政府无法为王仕炳办理农村土地承包经营权证。如果王仕炳认为文儒镇政府未受理其申请，则是另外的法律关系，可通过相关途径解决。综上，请求：驳回上诉，维持原判。   原审第三人王仕赞、石村村民小组经本院依法传唤未到庭参加询问，亦未提交书面意见。   原审第三人王仕让两次拒收本院传票等法律文书，且未到庭参加询问，亦未提交书面意见。   本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。   本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”《农村土地承包经营权证》是对发包人、承包人之间签订的农村集体土地承包合同或者得到发包方认可的事实上形成的承包关系的确认。通常情况下，承包经营权证基于承包合同而颁发，承包经营权证所登记的发包方、承包方、承包期限以及承包地块的数量、面积、四至等内容应当与承包合同所载明的内容相符。农户之间互换土地的，还应当按照《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条、第十七条、第二十一条、第二十五条等条款的规定，及时办理事先向发包方提出转让申请、承包方与受让方签订流转合同、向发包方备案、向乡（镇）政府农村土地承包管理部门报告等手续。作此规定，是为规范农村土地承包经营权流转，防止私自流转引发不必要的纠纷，有效保护农民的合法权益。本案中，王仕炳与王仕赞、王仕让互换集体土地使用权之后，就涉案土地“下洋田”2亩土地申办承包经营权证，应当按照上述规定，完善农地承包及流转手续并层报村民小组、村委会、基层政府以及县农业主管等部门审核，之后报经县级人民政府审批颁证，而其直接请求澄迈县政府履行颁证法定职责，没有事实根据和法律依据。需要指出的是，文儒镇政府的相关答复有不当之处，本院予以指出。另外，如王仕炳就涉案土地的使用权与其他村民发生争议，应当遵循“先确权、后颁证”的原则，可按《中华人民共和国土地管理法》第十六条等规定进行处理。   综上，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。王仕炳的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人王仕炳负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 聂海波   审 判 员 王 华   审 判 员 吴剑萍     二○一八年十二月二十八日   法官助理 李励云   书 记 员 王洪玉     附：相关法律依据   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。