广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤02行终122号上诉人（原审原告）盘付有，男，1975年7月6日出生，瑶族，住广东省佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路**。法定代表人吴文伟。出庭负责人孙科军。委托代理人林哲芳，广东正大联合律师事务所律师。委托代理人王东亮，广东正大联合律师事务所律师。原审第三人乳源瑶族自治县住宅建房地产开发有限公司。。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇解放北路**百货公司办公楼**法定代表人张伟洪。委托代理人梁子龙，广东众同信律师事务所律师。上诉人盘付有因与被上诉人乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局（以下简称乳源住建局）以及原审第三人乳源瑶族自治县住宅建房地产开发有限公司（以下简称住宅建有限公司）城建其他行政行为一案，不服广东省韶关市武江区人民法院于2018年7月17日作出的（2018）粤0203行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年9月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年9月27日进行了法庭询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，位于乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰西路源水居住宅小区系住宅建有限公司在取得相关权利和证件的基础上开发的预售商住楼小区。2015年5月4日，盘付有以买受人身份与住宅建有限公司签订《商品房买卖合同（预售）》一份，约定买受人向出卖人购买源水居住宅小区B幢4层403号房，关于房屋的交付，双方约定出卖人应在2016年6月30日前交付商品房，商品房交付时应当符合1、该商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件；2、该商品房已取得房屋测绘报告，该商品房为住宅的，出卖人还需提供《住宅使用说明书》和《住宅质量保证书》。合同还对买卖双方其他诸如商品房价款及付款方式、商品房交付条件和交付手续、面积差异处理、规划设计变更、商品房质量及保修责任、合同备案及房屋登记、前期物业管理和其他事项进行了约定。合同签订后，盘付有依约付清了所有房款。2016年初，住宅建有限公司开发的源水居住宅小区陆续完工。2016年5月5日，住宅建有限公司会同源水居住宅小区的勘察单位韶关地质工程勘察院、设计单位北京龙安华诚建筑设计有限公司及广东华南建筑设计院有限公司、施工单位韶关市住宅建筑工程有限公司、监理单位广州市市政工程监理有限公司共同对源水居住宅小区进行了竣工验收，相关单位均在《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》上注明“经验收合格，同意交付使用”并加盖单位公章。2016年5月9日，乳源瑶族自治县建筑工程质量安全监督站出具《工程质量监督报告》载明，该站自2014年3月6日源水居住宅小区开工至2016年5月5日对该小区进行竣工验收期间，工程竣工技术资料、质量保证资料基本齐全，主要材料有出厂合格证和检验报告，未发现各责任主体有违反强制性条文的行为，历次监督抽查质量情况符合要求，结构和功能监督重点部门抽测情况符合要求，施工过程中未发现严重的质量问题，工程竣工验收程序符合规定，未发现存在质量缺陷，经参建各方主体验收一致对工程评定为合格工程，故认为具备备案条件，同意上报备案机关。2016年5月12日，住宅建有限公司向乳源住建局提交了：1、《房屋建筑工程竣工验收备案表》；2、《建筑工程竣工验收报告》；3、建筑工程施工许可证；4、具有房屋建筑工程图纸审查资质的韶关市山河建筑工程施工图设计文件审查有限公司出具的《广东省建设工程施工图审查合格证书》、《韶关市建筑工程施工图设计文件审查报告》、《施工图设计文件审查意见书》；5、经乳源瑶族自治县墙体材料革新与建筑节能办公室备案的《公共建筑节能设计审查备案》；6、经监理单位批准的《工程竣工验收申请表》、2015年5月5日的《竣工验收记录》、监理单位出具的《房屋建筑工程质量评估报告》、勘查单位出具的《勘察文件质量检查报告》、设计单位出具的《设计文件质量检查报告》（A、B、C、D、E栋）；7、乳源瑶族自治县建设工程质量安全监督站出具的《房屋建筑工程施工安全评价书》、《工程质量监督报告》；8、乳源瑶族自治县墙体材料革新与建筑节能办公室出具的《工程项目竣工备案节能审查表》；9、乳源住建局出具的建设项目竣工规划验收合格证；10、核工业二九〇研究所出具的《民用建筑工程室内环境质量检测报告》；11、韶关市公安消防局出具的建设工程消防验收意见书及消防备案受理凭证；12、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》；13、广东省乳源瑶族自治县气象局出具的《防雷装置验收意见书》（A、B、C、D、E栋）；14、施工单位出具的《承诺书》；15、广东省韶关市特种设备检验所出具的《电梯监督检验报告》（A、B、C、D、E）等材料，乳源住建局收到上述材料后，经核查，认为住宅建有限公司提交的文件材料齐全，对照该工程质量监督机构提出的《建设工程质量监督报告》，根据《建设工程质量管理条例》，对源水居住宅小区进行了竣工验收备案，并于当天向住宅建有限公司送达了源水居住宅小区（A、B、C、D、E栋）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》材料。住宅建有限公司取得源水居住宅小区（A、B、C、D、E栋）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》后，向盘付有交付约定的商品房，盘付有以其发现源水居住宅小区的所有房屋都存在不符合国家强制性标准，并且房屋存在设计不符多方面的违法建设行为为由，向乳源住建局申请信息公开。2017年12月，盘付有获得书面的源水居住宅小区《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》复印件及盘付有所购楼宇和房屋的《住宅工程质量分户验收汇总》、《住宅工程分户验收观感质量检查验收表》。2018年1月3日，盘付有向乳源住建局提交举报/控告信，举报住宅建有限公司在开发建设源水居住宅小区过程中工程存在多方面的严重违法，并详细列明了九条具体的违法行为：1、存在未经竣工验收交付使用情况，如C栋；2、设计单位未按照工程建设强制标准进行设计，窗台缺失防护栏，违反GB50096-2011《住宅设计规范》6.1强制规范，或未按强制规范施工；3、ABC栋无架空层、或竣工验收后违法改建为房屋；4、住宅小区无物业用房和业主委员会办公用房；5、房屋测绘面积造假，不能清晰列明各栋楼房的自有面积和公摊面积；6、非法处置地下室，非法对外销售停车位；7、以捆绑搭售或者附加条件等限定方式，迫使购房人接受服务价格；8、商品房买卖合同存在霸王条款、规避或减轻开发企业责任、隐性欺诈、侵害购房人合法权益；9、混凝土结构工程存在严重质量造价情况。乳源住建局收到盘付有的举报后，于2018年1月26日对盘付有作出书面回复，针对盘付有举报信中所列违法内容一一作出回应，认为盘付有举报的第1、5、7、8、9项内容与事实不符，而盘付有举报的第2、3、4、6项内容经查确实存在或者部分存在，包括住宅建有限公司未按强制性规定在窗台高度基础上加装标准的护栏、部分楼栋的架空层开发商在竣工验收后私自予以封闭、将规划设计的物业用房作商品房予以出售、对外销售负一层的小区规划范围内的停车场，但乳源住建局在书面回复中称，对于未在飘窗加装护栏问题，在验收前已经责成施工加装，开发商和施工单位也承诺安装，并将尽快与业主联系安装事宜，对于盘付有举报的其他违法违规行为，属于乳源住建局职责范围内的已经有针对性地责令开发商整改，盘付有举报的住宅建有限公司非法处置地下室停车场问题，乳源住建局认为没有挂网销售，不属于上市交易管辖范围。盘付有认为，乳源住建局对源水居住宅小区进行竣工验收备案行为违法，侵害了包括其本人在内的全体业主的权利，故向一审法院提起本案诉讼，要求确认乳源住建局于2016年5月12日对源水居住宅小区的竣工验收备案行为违法，并要求撤销该次备案，重新组织验收备案。庭审中，一审法院询问盘付有认为乳源住建局竣工验收备案行为的违法之处，盘付有称，根据乳源住建局的书面回复，乳源住建局在验收前已经发现住宅建有限公司工程建设违反了强制性规范，其中最明显的是飘窗未安装防护栏、无物业用房、无架空层，但乳源住建局承认了该事实却没有采取任何的行政执法行为和工程质量监督行为，因此备案违反了行政法规的规定，故而认为乳源住建局的备案行为违法。乳源住建局则认为，备案行为发生在2016年，盘付有反映的问题乳源住建局是在2017年甚至2018年才发现，并且已经履行了法定督促职责，故而备案后发现的问题不能否定备案行为本身的法律效力。另查明，《住宅建筑规范》（GB50368-2005）为原国家建设部批准的国家标准，该规范全部条文为强制性条文，该规范第5.1.5条款规定：“外窗窗台距楼面、地面、地面的净高低于0m时，应有防护设施。六层及六层以下住宅的阳台栏杆净高不应低于1.05m，七层及七层以上住宅的阳台栏杆净高不应低于1.10m。阳台栏杆应有防护措施。防护栏杆的垂直杆件间净距不应大于O.11m。”一审法院认为，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”的规定，乳源住建局作为乳源瑶族自治县的建设主管部门，具有辖区内工程竣工验收备案管理的职权，其对源水居住宅小区的商品房进行竣工验收备案，主体资格符合法律规定。而竣工验收备案，作为建设主管部门履行《建设工程质量管理条例》第四条所规定的“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”职责的重要手段，与包括商品房业主在内的建设工程的使用者切身利益相关，本案盘付有作为源水居住宅小区商品房的购买者，其针对乳源住建局对该小区商品房的备案行为，依法具备行政诉讼原告主体资格。根据在案材料显示，盘付有在2017年12月获得书面的源水居住宅小区（A、B、C、D、E栋）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》，故其于2018年3月30日提起本案行政诉讼，亦未超过法定的起诉期限。就建设工程竣工验收备案而言，依照《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）的规定，我国取消了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准这一行政审批项目，将之改为告知性备案。依照《建设工程质量管理条例》第十六条第一款“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”的规定，建设工程的竣工验收应由建设单位负责组织实施；而根据前段所引《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定可知，竣工验收备案是建设行政主管部门在本行政区域内对建设单位报告其所建设的工程已经完成验收情况及相关材料予以存档备查，即虽然竣工验收备案词语连用，但工程竣工验收与工程竣工验收备案在性质和内涵上非同一种行为，竣工验收依法不属于建设行政主管部门的行政行为，对竣工验收情况的备案才属于建设行政主管部门的职责。竣工验收和竣工验收备案存在违法的法律后果也不相同，依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第八条“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”第十一条“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，建设工程的建设单位在竣工验收过程中存在违法违规行为或者提交的备案材料存在虚假情形，其工程竣工验收行为的效力归于无效，备案机关应当履行责令停止使用建设工程、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责；然而，如果备案机关未能依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》的规定办理备案导致备案行为违法，则可能导致被确认违法、被撤销甚至被认定为无效。基于竣工验收行为和竣工验收备案行为两种不同行为的巨大差异，本案处理应当对竣工验收行为和竣工验收备案作出准确区分。依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”第十三条“竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。”的规定，建设工程主管行政机关对于建设工程竣工验收备案，主要是对建设单位提交的竣工验收材料进行必要的形式审查，在建设单位提交的竣工验收材料符合《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的情况下，即必须予以办理备案手续，否则即构成不作为。对照本案乳源住建局的备案行为，源水居住宅小区的建设方即本案住宅建有限公司已经向乳源住建局提交了《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条所规定的全部材料，在此情况下，乳源住建局依法作出本案被诉的备案并将材料送达住宅建有限公司，证据确实充分，程序上不存在违法之处，应被认定为合法有效。本案盘付有提出，乳源住建局据以备案的材料都是事后获得，其根据即是其在向乳源住建局申请信息公开之时，乳源住建局并未向其出具上述备案材料。对此，根据一审法院审查，乳源住建局据以备案的材料存在日期的均在2016年5月12日当天或之前，至于乳源住建局向盘付有进行信息公开是否全面、合法属于另外的法律关系，现并无证据证实乳源住建局据以备案的材料存在盘付有所称的事后获取情形，故一审法院对盘付有前述主张不予采信。盘付有以乳源住建局在建设工程竣工验收前已经知晓案涉工程未依据《住宅建筑规范》的规定加装护栏，还对源水居住宅小区商品房予以竣工验收备案为由，认为该次备案违法。对此，一审法院认为，依照《建设工程质量管理条例》第四条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”的规定，建设行政主管部门负有对建设工程质量的监督管理职责，其可通过接受举报、现场检查抽查等方式方法对建设工程质量进行监督管理，同样，对建设工程竣工验收备案亦为建设行政主管部门对建设工程质量进行监督管理的一种方式，但无论是采取何种方式，均应当依法依规予以进行。本案中，虽然住宅建有限公司开发的源水居住宅小区确实存在未按照《住宅建筑规范》的规定在窗台加装护栏的情形，但此举属于建设工程的建设方未能按照强制标准建造房屋。诚然，乳源住建局作为辖区内建设工程的行政主管部门，依法负有对建设工程质量的监督职责，但由于建设工程的竣工验收依法由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位进行，而建设主管部门以竣工验收备案形式对建设工程进行监督，依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第八条、第十一条的规定，主要是审查建设工程竣工验收过程中是否存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为、建设单位提交的备案材料是否齐全、真实，且我国已经取消了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准这一行政审批项目并将之改为告知性备案，故而备案机关对建设工程的竣工验收备案不等同于国家行政机关认定建设工程质量合格。根据《建设工程质量管理条例》第三条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”的规定，如相关主体认为建设工程质量不符合国家标准或者合同约定的标准，仍可据事实主张权利。若在备案过程中，备案机关未能发现建设工程在竣工验收过程存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，同时建设单位提交的备案材料齐全、真实，备案机关即必须作出备案。当然，竣工验收备案并非建设行政主管部门对建设工程质量履行监督职责的终结，在备案后发现建设工程质量存在违法之处，仍应由其依法履行查处职责。本案中，就盘付有提及的乳源住建局在建设工程竣工验收前已经知晓案涉工程未依据《住宅建筑规范》的规定加装护栏，即便属实，因存在建设单位在竣工验收前进行了整改的可能，乳源住建局在核查住宅建有限公司提交的竣工验收备案材料之时，未能发现建设单位存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，在其提交的备案材料齐全、真实的情形下，依法予以备案并不违反法律规定，亦即竣工验收行为的违法不能等同于竣工验收备案违法。乳源住建局在收到盘付有的举报后，查实后依法责令住宅建有限公司进行整改属其继续履行监督职责的体现，而此举亦不能认定乳源住建局之前的备案行为属于违法。至于盘付有在庭审中主张的无物业用房、无架空层的理由，因物业用房并非竣工验收备案对工程质量监督所涵盖的范围，而架空层问题，虽与设计相关，但理由同窗台未安装防护栏，亦不足以证实乳源住建局对源水居住宅小区商品房进行备案的行为违法。至于盘付有在举报信中所罗列的住宅建有限公司的其他违法行为，因其并未作为本案据以主张确认备案行为违法的依据，故一审法院不予置评。另外，根据《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》之规定，建设单位在办理备案过程中存在该办法第八条、第十一条的情形，其法律后果亦是重新组织竣工验收，而非重新备案，盘付有的第二项诉讼请求要求重新组织验收备案无法律法规依据。综上所述，乳源住建局于2016年5月12日对源水居住宅小区商品房进行竣工验收备案的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，亦不存在违反法定程序之处，盘付有要求确认该次备案违法并予以撤销，同时要求判令乳源住建局重新组织验收备案，没有事实和法律依据，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回盘付有的全部诉讼请求。上诉人盘付有不服一审判决向本院提起上诉称：一审判决事实不清、程序违法。乳源住建局在通过竣工验收备案时未进行任何形式的审查，乳源住建局未保存进行竣工验收备案审查的竣工验收档案资料。乳源住建局在被起诉前，无法向盘付有及其他业主提供有效的涉案工程住宅小区竣工验收资料。在起诉后，未能在法定期限内提交足以证明其行政行为合法的证据资料。程序违法，乳源住建局提交证据未进行原件核对。上诉请求：一、撤销一审判决；二、确认乳源住建局2016年5月对“源水居住宅小区”进行竣工验收备案的行政行为违法，撤销备案；重新组织验收备案。被上诉人乳源住建局答辩称，一、乳源住建局作出“源水居住宅小区”建设工程竣工验收备案行为，事实和法律依据充分，程序合法，备案行为合法有效。案涉工程于2016年5月5日由其建设单位住宅建有限公司组织工程勘察、设计、施工、监理单位等通过了工程质量验收。韶关市乳源县建筑工程安全质量监督站于2016年5月9日出具了质量监督报告。住宅建有限公司根据《建设工程质量管理条例》的规定，将涉案工程的建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的相关验收文件提交给乳源住建局申请备案。乳源住建局审查住宅建有限公司提交的竣工备案文件资料后，认为形式要件资料齐全，符合法定的备案要求，依据《建设工程质量管理条例》、《广东省建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批市政审批项目管理方式的决定》的相关规定，对涉案工程的竣工验收作出告知性备案，并于2016年5月12日向住宅建有限公司签署出具了《房屋建筑工程竣工验收备案表》并送达住宅建有限公司。可见，乳源住建局对涉案工程竣工验收的备案行为，程序合法，依据充分，符合法律规定，备案依法有效。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审判决公正合理，依法应当予维持。（一）一审法院审理查明并认定如下事实：首先，乳源住建局作出备案行为的事实依据充分。乳源住建局收到住宅建有限公司提交的工程竣工验收备案表，工程竣工验收报告（报告中包括工程报建日期、施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件等），规划、环保等部门出具的认可准许使用文件，公安消防部门出具的证明文件，施工单位签署的工程质量保修书以及《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》等《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（下称《备案管理办法》）第五条规定的全部文件资料；之后又在《备案管理办法》第七条规定的时间内收到工程质量监督机构提交案涉工程的《工程质量监督报告》。乳源住建局审查上述文件资料齐全后，按照《备案管理办法》第六条的规定，于2016年5月12日签署出具了《工程竣工验收备案表》，并于当日送达了住宅建有限公司。其次，乳源住建局备案行为的作出过程无任何事实及程序上的瑕疵。在备案过程中，乳源住建局对住宅建有限公司提交的备案申请文件资料进行形式审查的结果，均为合格的竣工验收文件。未曾发现住宅建有限公司存在《备案管理办法》第八条、第十一条规定的“在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为”或“采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案”的情况。在这种情况下如果乳源住建局不进行备案，将违反《备案管理办法》第十三条的规定而构成行政不作为。因此本案中乳源住建局的备案行为，完全是严格依法依规进行，丝毫不存在违法之处。一审法院对上述事实的认定，准确无误，不偏不倚。（二）一审法院适用法律正确。首先，一审法院结合本案的实际情况，从法律规定的角度将“工程竣工验收”及“工程竣工验收备案”两个行为，进行了性质及内涵上的严格区分。按照现行法律规定，本案中作为建设单位的住宅建有限公司是组织勘察、设计、施工、工程监理等参建单位实施“工程竣工验收”行为的责任主体；而作为建设行政主管部门的乳源住建局是“工程竣工验收备案”行为的行政责任主体。该备案行为不再是核准行政审批行为，而只是告知性备案即存档备查的行为。该备案行为中只包括对建设单位提供的备案文件资料进行形式审查的义务，而不存在进行实质审查的义务。其次，一审法院准确地适用了《备案管理办法》第八条及第十一条的规定。即本案的备案过程中如果住宅建有限公司存在“在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为”或“采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案”的情况,其法律后果也是住宅建有限公司重新组织验收，而不是由乳源住建局“重新组织验收备案”。而本案的备案过程中无任何迹象表明住宅建有限公司存在上述情况。再次，一审法院准确适用了《建设工程质量管理条例》、《广东省建设工程质量管理条例》的有关规定。即工程竣工验收备案后，建设工程质量如果存在质量问题，应当由建设单位以及勘察、设计、施工、工程监理等参建单位，按各自的法定职责，承担相应责任。而乳源住建局作为备案行为的责任主体，只应当承担依法对形式要件符合规定的建设单位的备案申请进行备案的责任，同时建设行政主管部门对整个建设行为履行全面的监管职责。三、盘付有的上诉请求理由不成立，应予以驳回。一审判决已经清楚地释明就建设工程竣工验收备案而言，乳源住建局主要是对建设单位提交的竣工验收材料进行必要的形式审查，在建设单位提交的竣工验收备案材料符合《备案管理办法》第五条规定的情况下，即必须予以办理备案手续，否则即构成不作为。本案住宅建有限公司向乳源住建局提交了《备案管理办法》第五条规定的全部材料，乳源住建局依法作出备案并将材料送达给住宅建有限公司，证据确实充分，程序合法，备案行为合法有效。盘付有请求确认乳源住建局对涉案工程进行竣工验收备案的行政行为违法，应撤销备案重新组织验收备案没有事实依据和法律依据，应予驳回。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉。原审第三人住宅建有限公司述称，一、同意乳源住建局的答辩意见。住宅建有限公司开发的源水居项目符合建设工程验收备案规定。二、住宅建有限公司按照法律规定提交材料，乳源住建局所作行政行为符合法律规定。三、住宅建有限公司已经采取补救措施。因此，一审法院认定事实准确。二审期间，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为,乳源住建局于2016年5月12日对源水居住宅小区商品房进行竣工验收备案的行政行为合法。依照《建设工程质量管理条例》第四十九条：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”的规定，乳源住建局具有对建设工程竣工验收进行备案的法定职责。2002年11月1日国务院发布的《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323号取消了《城市房地产开发经营管理条例》规定的政府房地产主管部门对“房地产开发项目竣工验收”的审批权；2003年2月27日国务院发布的《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项规定，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准改为“告知性备案”。就此，我国取消了由政府建设行政主管部门对房地产建设项目组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关单位或者机关进行综合验收的方式，采用建设、勘察、设计、施工、监理五单位对建设工程竣工验收，相关机关认可、准许的分项验收制度。建设工程竣工后的备案行为是国家对建设工程质量竣工验收设置监管措施，在监管中发现有质量问题则责令相关部门重新验收，故该行为不再具有确认、认可的性质。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条对建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的材料作了详细列举；第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告；第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收；第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。本案中，源水居住宅小区的建设方即住宅建有限公司已经向乳源住建局提交了《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条所规定的全部材料，乳源瑶族自治县建筑工程质量安全监督站出具《工程质量监督报告》载明，工程评定为合格工程，故认为具备备案条件，同意上报备案机关。据此，乳源住建局经审查住宅建有限公司提交的备案材料和乳源瑶族自治县建筑工程质量安全监督站提交的《工程质量监督报告》，在未曾发现住宅建有限公司存在《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条、第十一条规定的“在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为”或“采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案”的情况下准予备案，并未违反法律规定。盘付有上诉认为乳源住建局2016年5月对“源水居住宅小区”进行竣工验收备案的行政行为违法，理由不充分，本院不予采信。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。盘付有的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人盘付有负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年十二月四日法官助理张文康书记员谢珺