广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行终159号上诉人（原审原告）交通银行股份有限公司佛山分行。地址：广东省佛山市禅城区季华五路**。诉讼代表人徐焱。委托代理人崔铭滔，广东金信方正律师事务所律师。委托代理人黄毅杰，广东金信方正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市国土资源局。。地址：广东省南雄市雄州街道办事处雄中路**法定代表人符加方。出庭负责人丁京林。委托代理人申璐。委托代理人胡小兵，广东韶华律师事务所律师。原审第三人韶关太保置业发展有限公司。地址。地址：广东省南雄东莞大岭山（南雄）产业转移园管理处****div>法定代表人陈奕锦，董事长。上诉人交通银行股份有限公司佛山分行（以下简称交行佛山分行）因与被上诉人南雄市国土资源局（以下简称南雄国土局），原审第三人韶关太保置业发展有限公司（以下简称太保有限公司）土地行政处理、土地行政撤销一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2018）粤0203行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年11月14日立案受理后，依法组成合议庭，审理了本案。原审法院认为，交行佛山分行请求撤销南雄国土局作出的雄国土资（闲定）字〔2016〕6号《闲置土地认定书》和雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》,因该诉求已由法院作出的生效判决所羁束，应驳回其起诉。太保有限公司于2017年7月18日向韶关市中级人民法院提起行政诉讼,请求:1、认定南雄国土局于2016年12月1日作出的雄国土资（闲定）字〔2016〕6号《闲置土地认定书》中关于土地闲置原因是公司自身原因造成土地闲置错误;2、撤销南雄市人民政府批准下发的雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》。韶关市中级人民法院于2017年10月20日作出(2017)粤02行初63号《行政判决书》,确认南雄国土局作出雄国土资（闲定）字〔2016〕6号《闲置土地认定书》和雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》合法,从而判决驳回太保有限公司的诉讼请求。广东省高级人民法院二审判决予以维持。根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉……(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;”的规定，交行佛山分行的上述两项诉求已由韶关市中级人民法院作出的(2017)粤02行初63号《行政判决书》所羁束。因此,应裁定驳回其起诉。但是根据《闲置土地处置办法》第十三条“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后,应当拟订闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的,市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时,应当书面通知相关抵押权人。”的规定,南雄国土局拟订闲置土地处置方案,欲无偿收回涉案地块国有建设用地使用权时,没有书面通知该地块的抵押权人交行佛山分行,不符合上述法律规定。但上述法律并未规定市、县国土资源主管部门应当书面告知土地抵押权人有申请听证的权利、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限,因此上述程序违法不足以导致必须撤销南雄国土局作出的《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》。关于交行佛山分行请求撤销南雄国土局注销太保有限公司名下位于东莞大岭山(南雄)产业转移工业园B-1地块的雄府国用（2013）第3158号《土地使用权证》和交行佛山分行持有的雄府他项（2014）第0001号《土地他项权证》的问题。南雄国土局于2016年12月21日向太保有限公司作出雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》,根据《闲置土地处置办法》第十四条第(二)项“除本办法第八条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理……(二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。”的规定,同日向交行佛山分行发出《闲置土地认定情况通知书》,告知其将无偿收回涉案国有建设用地使用权,符合法律规定。但是《闲置土地处置办法》第十八条规定:“国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼,也不履行相关义务的,市、县国土资源主管部门可以采取下列措施:(一)逾期不办理国有建设用地使用权注销登记,不交回土地权利证书的,直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书;(二)申请人民法院强制执行。”太保有限公司在南雄国土局对其作出雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》后向韶关市人民政府申请了行政复议,尔后又于2017年7月18日向韶关市中级人民法院提起行政诉讼。而南雄国土局在该案行政复议和行政诉讼期间于2017年1月22日就发布了《关于注销闲置土地国有土地使用权登记及抵押登记事项的公告》,公告注销东莞大岭山（南雄）产业转移工业园扩园B-1地块土地登记事项,声明雄府国用(2013)第3158号国有土地使用权证及雄府他项(2014)第0001号土地他项权证明书自公告之日起作废,与上述法律规定不相符合。然而考虑生效法院裁判文书已经认定南雄国土局作出的雄国土资（闲定）字〔2016〕6号《闲置土地认定书》和雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》合法,雄府国用（2013）第3158号《土地使用权证》和雄府他项（2014）第0001号《土地他项权证》必定被注销，因此，撤销南雄国土局公告注销雄府国用（2013）第3158号《土地使用权证》和雄府他项（2014）第0001号《土地他项权证》,已无实际意义，故对交行佛山分行的该诉求，原审法院不予支持。太保有限公司经原审法院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，不发生阻止案件审理的效果。综上，交行佛山分行请求撤销南雄国土局作出的雄国土资（闲定）字〔2016〕6号《闲置土地认定书》和雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》,因该诉求已由韶关市中级人民法院作出的(2017)粤02行初63号行政判决所羁束，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(九)项之规定，裁定：驳回交通银行股份有限公司佛山分行的起诉。上诉人交行佛山分行不服原审裁定向本院提起上诉称：一、南雄国土局作出闲置土地认定、收回国有建设用地使用权决定及撤销土地使用权证、土地他项权证的行政行为存在多处违法。原审法院作出的行政裁定适用法律错误。（一）交行佛山分行作为涉案土地的抵押权人，与闲置认定结果有直接的利害关系，本应通知参与相关复议程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条规定，同申请行政复议的行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。但南雄国土局在作出闲置认定的过程中，从未告知交行佛山分行相关事实及对认定结果不服可申请行政复议或提起行政诉讼的权利，导致交行佛山分行丧失了申辩的权利，属于程序错误。原审法院认为《闲置土地处置办法》并未规定市县国土资源部门应当书面告知土地抵押权人有申请听证的权利、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，故此南雄国土局作出的《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》并未违反法定程序。但《中华人民共和国行政复议法》属于法律，《闲置土地处置办法》属于行政法规，前者的效力高于后者，南雄国土局应当严格依法行政。（二）南雄国土局未依法向社会公开闲置土地的具体情况，严重损害了交行佛山分行的合法权益。依据《闲置土地处置办法》第十一条的规定“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门”。但截至一审辩论终结前，交行佛山分行也无法在南雄国土局的网站查询有关公开信息。在一审审理过程中，一审法院没有依法查明南雄国土局的违法事实。（三）南雄国土局作出《收回国有建设用地使用权决定书》〔编号：雄国土资字（2016）45号〕的内容不符合法律法规的规定。依据《闲置土地处置办法》第十六条的规定“《收回国有建设用地使用权决定书》应包括申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”，而南雄国土局制作《收回国有建设用地使用权决定书》未明确具体的行政复议机关、期限以及提起行政诉讼的期限等内容。因此，原审法院认为南雄国土局作出的收回国有建设用地使用权的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的认定是错误的。（四）《收回国有建设用地使用权决定书》作出后，太保有限公司已经依法提出行政复议，后提起行政诉讼，但南雄国土局在未经太保有限公司完成行政复议及行政诉讼的情况下，违反程序直接注销涉案土地的土地使用权证及土地他项权证。依据《闲置土地处置办法》第十八条规定，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，市、县国土资源主管部门可以直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。因南雄国土局公告注销国有建设用地使用登记和土地权利证书的行为属于行政行为，而不是对行政行为的执行行为。所以，南雄国土局不应于相关行政复议及行政诉讼程序尚未终结前直接注销涉案土地的国有建设用地使用权登记和土地权利证书。综上，鉴于南雄国土局的违法注销行为，导致交行佛山分行无法依法对涉案的土地进行诉讼查封，已经造成交行佛山分行无法通过行使抵押权依法追偿债权。二、交行佛山分行的抵押权并未消灭，一审法院对此未作审查及确认。（一）土地使用权属于用益物权，抵押权属于担保物权，两者之间并非属于主从权利关系。根据《中华人民共和国担保法》第五十条规定，抵押权不得与债权分离而单独转让或者作为其他债权的担保。第五十二条规定，抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭。故此，债权与抵押权之间才属于主从权利关系：交行佛山分行对太保有限公司的债权从未消灭，所以抵押权也从未消灭。原审法院的推定与法律规定及法理均不相符。（二）法律规定可灭失的抵押物是指物的本身而并非物权。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条规定，土地使用权因土地灭失而终止。因此只有物的本身才存在灭失的情况。根据《中华人民共和国担保法》第五十八条规定，抵押权因抵押物灭失而消灭。但由于土地本身没有灭失，所以抵押权也没有消灭。（三）抵押权作为物权，其设立、变更、转让和消灭应当依照法律规定且受到法律保护。《中华人民共和国物权法》自2007年施行，其中并没有规定国有土地闲置两年，则国有建设用地使用权可被无偿收回，也无规定国有建设用地使用权被收回，则抵押物消灭。南雄国土局引用的《土地闲置处置办法》属于部门规章，其效力依法远低于物权法。其中也没有规定国有建设用地使用权被收回，则抵押物消灭。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章、地方性法规国土局作出注销土地他项权证的行政行为适用的规定与法律规定不符，该行为属于违法行政行为。三、南雄国土局根据部门规章与太保有限公司之间在《国有建设用地使用权出让合同》中对土地闲置的处理所作约定对交行佛山分行不具有法律约束力，且其做法显失公平。交行佛山分行的抵押权属于重大权利，应依法予以严格保护。如前所述，南雄国土局收回土地使用权援引其所属上级部门颁布的部门规章，在法律上对担保物权人依法不具有法律约束力。其只是意在指导属下部门在与土地使用权人在签订相关土地使用权出让合同时应作为合同的内容。但根据合同的相对性原则和物权法定原则，该合同及依据的部门规章对交行佛山银行并无法律约束力。类似情况，应参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定，商品房买卖合同被确认无效或者被撤销、解除后，商品房担保贷款合同也被解除的、出卖人应当将收受的购房贷款和购房款的本金及利息分别返还担保权人和买受人。司法实践中，法院均明确合理保护抵押权人的权利。由此可知，国土部门在已全额收取土地出让金的情况下，若作出收回国有建设用地使用权导致《国有建设用地使用权出让合同》无法继续履行而解除的，应当依法对抵押权人给予补偿以示公平，这也是实践中的普遍做法。综上，原审法院在事实认定及法律适用上均存在严重错误。交行佛山分行基于对政府的信任，为支持南雄市经济发展提供资金支持。南雄国土局作为土地管理行政部门，在明知涉案土地已经抵押给交行佛山分行的情况下，无偿收回国有建设用地使用权并注销土地他项权利证书。该行政决定对交行佛山分行极不公平。上诉请求：一、撤销一审法院的裁定；二、撤销南雄国土局的《闲置土地认定书》[编号：雄国土资（闲定）字（2016）6号]和《收回国有建设用地使用权决定书》[编号：雄国土资字（2016）45号]；三、撤销南雄国土局注销太保有限公司名下位于东莞大岭山（南雄）产业转移工业园B-1地块的土地使用权证[证号:雄府国用（2013)第3158号]及土地他项权证（证号：雄府他项（2014)第0001号）的行政行为；四、南雄国土局承担一审、二审诉讼费用。被上诉人南雄国土局辩称：一、交行佛山分行起诉的请求属于南雄国土局与太保有限公司行政诉讼相同的请求，该诉请已为韶关市中级人民法院以及广东省高级人民法院生效法律文书确认，交行佛山分行再次提出相同请求，属于重复起诉。二、南雄国土局注销太保有限公司的土地使用权证以及交行佛山分行的土地他项权，是《收回国有建设用地使用权决定书》的后续履行行为，该行为受《闲置土地处理办法》第14条第2项规定的约束。根据该规定，南雄国土局仅需“抄送相关土地抵押权利人”。交行佛山分行已经确认2016年12月27日收到了南雄国土局的通知。三、韶关市中级人民法院和广东省高级人民法院对于抵押土地认定为非政府原因的闲置土地，并确认了南雄国土局《收回国有建设用地使用权决定书》的行为合法。故南雄国土局注销太保有限公司的土地使用权证以及交行佛山分行的土地他项权正确。一审裁定驳回交行佛山分行的起诉，符合法律规定，请求二审法院予以维持。原审第三人太保有限公司没有提交答辩意见。经审理查明，2013年11月29日,南雄国土局(出让人)与太保有限公司(受让人)签订《国有建设用地使用权出让合同》,约定南雄国土局于2014年1月21日将坐落于东莞大岭山(南雄)产业转移工业园扩园B-1地块,面积41850.74平方米的宗地出让给太保有限公司。此后，南雄国土局向太保有限公司核发了雄府国用（2013）第3158号国有土地使用权证。2013年12月25日,太保有限公司(抵押人)与交行佛山分行(抵押权人)签订《最高额抵押合同》,约定鉴于抵押权人(债权人)已经或将要向佛山市顺德区御铭贸易有限公司(以下称债务人)提供一系列授信……抵押人提供的抵押财产是位于南雄市东莞大岭山(南雄)产业转移工业园扩园B-1地块(面积41850.74平方米,权利证书编号:雄府国用(2013)第3158号)的土地使用权。2014年1月2日，南雄国土局对上述抵押合同所涉及的相关土地进行了抵押登记，有雄府他项（2014）第0001号其他项权证书为据。2016年10月31日,南雄国土局向太保有限公司发出《闲置土地调查通知书》。2016年12月1日，南雄国土局对太保有限公司作出雄国土资（闲定）字〔2016〕6号《闲置土地认定书》。2016年12月21日,南雄国土局对太保有限公司作出雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容包括“……我局于2013年11月29日与你方签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同电子监管号为4402822013B01963）。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字〔2016〕6号）。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请南雄市人民政府批准（雄府函〔2016〕140号），我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。”2016年12月21日,南雄国土局向交行佛山分行发出《闲置土地认定情况通知书》,内容有“太保公司在你单位抵押的东莞大岭山（南雄）产业转移工业园扩园B-1地块(土地使用权证号:雄府国用(2013)第3158号)……于2013年11月29日签订出让合同,合同约定动工开发建设时间为2014年7月21日前,约定项目竣工时间为2015年7月21日前。该宗地至今未动工,我局于2016年12月2日对该宗地闲置情况认定如下:该宗地为闲置土地,闲置时间满2年,闲置原因为公司自身原因造成土地闲置。我局根据《闲置土地处置办法》规定,于2016年12月21日下达了《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。现根据《闲置土地处置办法》第十四条规定通知你单位。”2017年1月22日,南雄国土局发布《关于注销闲置土地国有土地使用权登记及抵押登记事项的公告》,内容有“……现依法公告注销东莞大岭山（南雄）产业转移工业园扩园B-1地块土地登记事项,雄府国用(2013)第3158号国有土地使用权证及雄府他项(2014)第0001号土地他项权证明书自公告之日起作废。”上述公告于2017年1月23日发布在南雄国土局门户网站上。2017年5月19日，交行佛山分行向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销南雄国土局作出的《闲置土地认定书》（雄国土资（闲定）字〔2016〕6号）和《收回国有建设用地使用权决定书》(雄国土资字〔2016〕45号)。二、撤销南雄国土局注销太保有限公司名下位于东莞大岭山（南雄）产业转移工业园B-1地块的土地使用权证（雄府国用（2013）第3158号）及土地他项权证(雄府他项（2014）第0001号)的行政行为。三、由南雄国土局承担本案的全部诉讼费用。另查明，太保有限公司不服报经南雄市人民政府批准的《收回国有建设用地使用权决定书》，向韶关市人民政府申请复议。2017年6月26日,韶关市人民政府作出韶府行复〔2017〕14号《行政复议决定书》,以太保有限公司闲置土地的原因为自身原因等为由，决定:维持南雄市人民政府作出的《收回国有建设用地使用权决定书》(雄国土资字〔2016〕45号)。太保有限公司遂向本院提起行政诉讼。2017年10月20日,本院作出(2017)粤02行初63号《行政判决书》,认为根据《闲置土地处置办法》第二条、第十四条的规定,太保有限公司虽然已动工平整了部分土地,但动工开发建设用地面积未达到占开发建设用地总面积的三分之一,也没有达到已投资额占总投资额的百分之二十五,已闲置满2年。因此,南雄国土局向太保有限公司作出《闲置土地认定书》、雄国土资字〔2016〕45号《收回国有建设用地使用权决定书》有事实根据和法律依据等,判决:驳回太保有限公司的诉讼请求。太保有限公司不服提起上诉。广东省高级人民法院于2018年8月2日作出（2018）粤行终67号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，南雄国土局作出雄国土资（闲定）字（2016）6号《闲置土地认定书》和雄国土资字（2016）45号《收回国有建设用地使用权决定书》、韶关国土局注销太保有限公司名下位于东莞大岭山（南雄）产业转移工业园B-1地块的雄府国用（2013）第3158号土地使用权证、雄府他项（2014）第0001号）土地他项权证等四个行为，分别属于土地行政确认、土地行政处理、土地行政撤销等行政行为。本院于2017年10月20日作出(2017)粤02行初63号《行政判决书》、广东省高级人民法院于2018年8月2日作出（2018）粤行终67号《行政判决书》就太保有限公司诉南雄国土局土地行政处理一案，仅就主体为太保有限公司与南雄国土局之间的行政争议作出判决。尽管上述行政判决已经对有关土地行政处理问题作出了认定和处理，但未对土地行政撤销行为作出处理。可见,交行佛山分行起诉有关土地行政处理等行政行为，部分为已生效行政判决羁束，部分并未处理。据此，原审法院仅以交行佛山分行请求撤销南雄国土局注销雄府国用（2013）第3158号土地使用权证、雄府他项（2014）第0001号土地他项权证已无实际意义为由，裁定驳回交行佛山分行的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2018）粤0203行初68号行政裁定。本案指令广东省韶关市武江区人民法院继续审理。审判长 万 靖审判员 张少雄审判员 邹征衡二〇一八年十二月二十八日法官助理吴文才书记员罗智健