云南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）云行终295号 上诉人（一审原告）周立胜，男，汉族，1956年1月6日生，住云南省保山市腾冲市。 被上诉人（一审被告）腾冲市人民政府。 住所地：云南省保山市腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**。 法定代表人庄宇，市长。 委托代理人段志琦，腾冲市人民政府工作人员。代理权限：特别授权代理。 委托代理人张安荣，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人周立胜因诉腾冲市人民政府（以下简称市政府）其他行政行为一案，不服云南省保山市中级人民法院（2018）云05行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明：市政府征收部门腾冲市棚户区改造建设指挥部（以下简称腾冲棚改指挥部）委托的云南鼎立房地产土地评估有限责任公司（以下简称鼎立评估公司）对位于腾冲市2016年度棚户区改造工程范围内的周立胜户位于腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号房地产进行估价后，于2017年6月12日作出云鼎房征估字2017TC第0001号《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》，腾冲棚改指挥部于2017年9月19日向周立胜送达，周立胜称对该评估报告有异议。经复查，2017年10月23日腾冲棚改指挥部向周立胜送达了《腾冲市棚户区改造项目工业品片区货币补偿评估明细表总表》和《腾冲市棚户区改造项目工业品片区产权置换评估明细表总表》，周立胜称该书面明细不属于正规的评估报告，仅供参考。2017年10月27日，腾冲棚改指挥部再次将《腾冲市棚户区改造项目工业品片区货币补偿评估明细表总表》和《腾冲市棚户区改造项目工业品片区产权置换评估明细表总表》送达给周立胜，周立胜称该日送达的明细表不属于正规的评估报告仅供参考核对之用。经复核，鼎立评估公司于2017年11月27日作出云鼎房征估字2017TC第0001号《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》，腾冲棚改指挥部于2017年12月22日向周立胜进行送达，周立胜称对该评估报告有异议。2018年2月18日周立胜向一审法院提起行政诉讼，以其持有的腾土国用（2000）字第101951号《国有土地使用证》证载面积为155.10㎡，而腾冲棚改指挥部向其送达的《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》、《腾冲市棚户区改造项目工业品片区货币补偿评估明细表总表》和《腾冲市棚户区改造项目工业品片区产权置换评估明细表总表》均对其持有的《国有土地使用证》土地使用面积扣除了18.66㎡，不予货币补偿或产权置换，于法无据，系超越和滥用职权，侵犯了其依法享有的土地使用权面积，侵犯了房地产价值和可置换房屋面积为由，请求确认市政府扣除其坐落在腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号临街铺面土地使用权面积18.66㎡的行政行为违法，并予以撤销。 一审法院另查明：2017年6月12日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》和2017年11月27日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》均载明估价项目对象：腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号房屋；估价委托人：腾冲棚改指挥部；房地产估价机构：鼎立评估公司。其中2017年6月12日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》第13页载明“注：土地权利状况由委托方提供的《国有土地使用证》土地面积扣除委托方所提供的城规土地面积所得”，2017年11月27日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》载明“注：土地权利状况以委托方提供的《国有土地使用证》为准；最终土地确认面积（136.44㎡）由委托方所提供的《国有土地使用证》证载面积（155.10㎡）扣除委托方所提供的城规土地面积（18.66㎡）所得”。 一审法院认为，周立胜起诉请求依法确认市政府扣除其位于腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号房屋国有土地使用权面积18.66㎡的行政行为违法并予以撤销，诉称被诉行政行为存在于其提交的2017年6月12日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》及《腾冲市棚户区改造项目工业品片区货币补偿评估明细表总表》《腾冲市棚户区改造项目工业品片区产权置换评估明细表总表》，其中《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》第13页“注：房产权利状况由委托方提供的《房屋所有权证》及测绘公司提供的技术报告；土地权利状况由委托方提供的《国有土地使用证》土地面积扣除委托方所提供的城规土地面积所得”，但该2017年6月12日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》及《腾冲市棚户区改造项目工业品片区货币补偿评估明细表总表》《腾冲市棚户区改造项目工业品片区产权置换评估明细表总表》均系评估机构作出，并非市政府，不能证明扣除周立胜18.66㎡的行为系市政府所为。经查，周立胜提交的评估机构2017年6月12日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》和2017年11月27日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》均载明估价项目对象腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号房屋，估价委托人腾冲棚改指挥部，房地产估价机构鼎立评估公司，其中2017年6月12日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》第13页载明“注：土地权利状况由委托方提供的《国有土地使用证》土地面积扣除委托方所提供的城规土地面积所得”，2017年11月27日《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》载明“注：土地权利状况以委托方提供的《国有土地使用证》为准；最终土地确认面积（136.44㎡）由委托方所提供的《国有土地使用证》证载面积（155.10㎡）扣除委托方所提供的城规土地面积（18.66㎡）所得”，能证明扣除周立胜位于腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号房屋国有土地使用权面积18.66㎡系市政府征收部门腾冲棚改指挥部所为，而非市政府，故周立胜起诉请求确认市政府扣除其位于腾冲市腾越镇秀峰社区盈凤小区104号房屋国有土地使用权面积18.66㎡的行政行为违法并予以撤销，属错列被告，经一审法院向其释明，仍坚持起诉时所列被告市政府且拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回周立胜的起诉。 周立胜上诉称，2017年6月12日和2017年11月27日出具的两份《腾冲市2016年度棚户区改造工程房屋征收分户估价报告》第13页的“注明栏”和《土地、建筑物、构筑物及附属物清查申报表》第1页土地小计备注栏均可证明“经由社区、包保单位、分指部确定扣除城市规划范围内土地面积18.66㎡”，被诉事实行政行为存在；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，有权行使征收和补偿的主体是市、县级人民政府，由市、县级人民政府确定的征收部门负责组织实施房屋征收与补偿的工作，实际上是一种授权和委托关系，本案中秀峰社区、腾冲市卫计局和市政府组建的临时机构腾冲棚改指挥部都不具有独立承担法律责任的主体资格，其共同确定扣减18.66㎡土地使用权的事实行政行为属于市政府授权委托实施的补偿工作范畴，因此市政府是本案适格被告；保山市中级人民法院受理案件通知书可以证实本案起诉和立案的时间均是2018年1月17日，一审法院认定本案起诉和立案时间为2018年2月28日错误，一审法院错误认定意在适用2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，认定市政府为适格被告。请求撤销一审裁定，依法改判。 市政府答辩称，其作出的腾决字〔2017〕23号《腾冲市人民政府关于周立胜户房屋征收补偿的决定》符合法律规定；周立胜起诉所谓“扣减”行为并非市政府作出，其起诉属错列被告，应驳回起诉；周立胜对被征收房屋的“18.66㎡”有异议，应通过法定程序申请复核，其诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受案范围，不属于行政审判权限范围。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项之规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，周立胜针对其土地使用权面积被扣除18.66㎡的行为起诉，该行为系为房屋征收补偿行为而实施的准备行为，而对周立胜产生实际影响的应是后续作出的房屋征收补偿行为。因此，该行为作为征收补偿行为的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定以周立胜提起本案诉讼错列被告而驳回其起诉的理由不当，但裁定结果正确，应予以维持。周立胜的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 桂 蕾 审判员 易 文 审判员 赵 霁 二〇一八年十二月十四日 书记员 林珊珊