云南省镇雄县人民法院行 政 判 决 书（2018）云0627行初72号原告周训洪，男，生于1985年10月2日，汉族，住镇雄县。委托代理人娄静，北京市盈科律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人王旭东，北京市盈科律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。被告镇雄县牛场镇人民政府。住所地：镇雄县牛场镇牛场村新街。法定代表人罗在祥，镇长。到庭主要负责人刘业品，副镇长。委托代理人苏美成，云南南广律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告周训洪诉被告镇雄县牛场镇人民政府确认《行政处罚决定》及行政强制拆除行为违法纠纷一案，于2018年10月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月22日公开开庭审理了本案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周训洪及其委托代理人娄静、王旭东，被告镇雄县牛场镇人民政府的主要负责人刘业品及法定代表人的委托代理人苏美成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日对原告周训洪作出镇牛罚字[2018]1号《行政处罚决定》。该《处罚决定》认定：周训洪位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组43号，建筑面积为329.96㎡的砖混结构房屋，系未取得《乡村建设规划许可证》修建的建筑物，该建筑物严重影响乡、村庄规划实施。遂依照《中华人民共和国城乡规划法》第65条、《云南省城乡规划条例》第46条、《云南省违法建筑处置规定》第9条之规定，决定给予限期改正的行政处罚。2018年5月22日，被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训洪的建筑物进行强制拆除。原告周训洪诉称，原告系镇雄县牛场镇和平村村民，在本村拥有房屋及耕地。因渝昆新复线昭通至泸州高速公路彝良至镇雄项目工程建设面临征收。2018年5月22日，被告组织人员强迫原告签订征地安置补偿协议，并强行拆除原告住房。被告实施的强拆行为，既未履行合法程序，又无合法依据，且严重侵害原告合法权益。为此，特诉求判决确认被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日作出的镇牛罚字[2018]1号《行政处罚决定》及强制拆除原告住房的行政行为违法并承担本案诉讼费用。原告周训洪向本院提交出示了镇政办发[2017]59号镇雄县人民政府办公室文件及《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》各1份，拟证明周训洪家房屋及房屋所在土地涉及征收，镇雄县牛场镇人民政府应依据《土地管理法》及《实施条例》进行征收补偿；如果原告不拆除房屋，应当由区、县级人民政府土地行政管理部门申请人民法院强制拆除，被告主体不适格。该文件载明：镇雄县人民政府办公室以镇政办发[2017]59号文件，通知“各有关乡镇人民政府、街道办事处、县直相关部门：《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄段建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》已经县人民政府同意，现印发你们，请遵照执行”。《实施方案》载明了土地征用及房屋征收的范围、土地征用及房屋征收补偿安置原则、土地征用、房屋及其它构筑物征收补偿标准、安置办法和要求、安置过渡期租房及搬迁补助、土地征用及房屋征收程序等内容。被告镇雄县牛场镇人民政府辩称，2018年1月，我政府在工作中，发现原告周训洪在镇雄县牛场镇和平村民委员会瓦厂组43号修建了建筑物用来居住和养殖，因未依法取得建设工程规划许可，该修建行为严重影响了乡、村庄规划。经立案调查后，依法责令周训洪限期改正，并履行了相关告知义务。经催告，原告周训洪仍未改正。我政府遂作出镇牛罚字[2018]1号《行政处罚决定》，并于2018年5月22强制拆除了原告周训洪建设的建筑物。我政府作出的行政处罚行为及行政强拆行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告周训洪的诉讼请求。被告镇雄县牛场镇人民政府向本院提交出示了证明其行政行为合法的以下证据、依据：1、牛场镇和平村民委员会证明1份，载明：镇雄县牛场镇和平村瓦厂组43号房屋房主为周训洪。2、牛场镇住建所证明1份，载明:镇雄县牛场镇和平村瓦厂组43号建筑物未取得《建设工程规划许可证》。3、房产分户平面图1份，载明:周训洪修建的建筑物砖混普装住房1、2层220.53㎡；砖混普装住房檐廊1、2层24.10㎡；负一层砖砌水泥顶畜厩50.19㎡；负一层室外楼梯2.7㎡；水泥院坝32.44㎡。4、镇雄县牛场镇人民政府镇牛罚告字[2018]1号《行政处罚事先告知书》及送达回证各1份，拟证明镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月1日制作了《行政处罚事先告知书》并于当日留置送达给周训洪。5、镇雄县牛场镇人民政府镇牛罚字[2018]1号《行政处罚决定书》及送达回证各1份，拟证明被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日作出了《行政处罚决定》并于当日留置送达给周训洪。6、镇雄县牛场镇人民政府镇牛履罚催告字[2018]1号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证各1份，拟证明2018年4月10日镇雄县牛场镇人民政府制作了《履行行政处罚决定催告书》并于当日留置送达给周训洪。7、镇雄县牛场镇人民政府镇牛强拆告字[2018]1号《强制拆除公告》及送达回证各1份，拟证明2018年4月22日镇雄县牛场镇人民政府作出了《强制拆除公告》并于当日留置送达给周训洪。8、《中华人民共和国城乡规划法》第41条、第65条、《云南省城乡规划条例》第30条、第46条、《云南省违法建筑处置规定》第9条，拟证明镇雄县牛场镇人民政府有权作出本案被诉具体行政行为及作出的行政处罚行为适用法律正确。9、《中华人民共和国行政强制法》第34条、第35条、第36条、第37条、第38条，拟证明镇雄县牛场镇人民政府实施行政拆除行为具有法定职权及实施行政拆除行为程序合法。经质证，原告周训洪向本院提交出示的镇政办发[2017]59号镇雄县人民政府办公室文件及《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》，被告镇雄县牛场镇人民政府对真实性表示无异议，但称对原告的证明目的不认可，涉案土地涉及征收属实。因原告的房屋系违章建筑，牛场镇人民政府根据该文件规定对原告的土地及房屋进行了补偿。被告镇雄县牛场镇人民政府向本院提交出示的1号证据，原告周训洪表示无异议；提交出示的2、3、4、5、6、7号证据，原告周光全对证据的三性均不予认可，理由是：“牛场镇住建所出具的证明”并未加盖该机关的印章，也未附有所长的法定代表人身份证明；房产分户平面图载明的户主签字处不是周训洪所签，可能是其妻子曾定英签字盖手印，且建筑面积少了厕所的20㎡；相关行政文书没有实际送达给周训洪。被告镇雄县牛场镇人民政府提交出示的8、9号法律依据，原告周训洪表示有意见，理由是：《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日颁布，《云南省城乡规划条例》颁布时间为2012年9月28日，《云南省违法建筑处置规定》颁布时间为2017年3月31日。以上法律法规生效时间均在周训洪房屋建成以后，根据我国法律不溯及既往原则，以上法律规定均不能适用来处罚周训洪，被告镇雄县牛场镇人民政府适用法律错误；根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，被告不具有行政强制的主体资格，本案的处理应适用土地管理法及其实施条例，因本案房屋及房屋所在的土地涉及是征收关系，不是违建关系。本院经审查认为，原告周训洪提交出示的镇政办发[2017]59号镇雄县人民政府办公室文件及《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》来源合法，内容真实，能够证明相关案件事实，本院予以采信。被告镇雄县牛场镇人民政府提交出示的1、2、3号证据及4、5、6、7号证据中的行政文书，能够证明本案相关案件事实，本院予以采信；被告镇雄县牛场镇人民政府提交的4、5、6、7号证据中的送达回证，所载明的送达方式不符合文书送达的合法要件，且原告周训洪对送达事实予以否认。该送达回证均载明系因“找不到人”留置送达，具有明显的伪造嫌疑，不能反应送达的客观事实，本院不予采信；被告镇雄县牛场镇人民政府提交出示的8、9号法律依据，不能证明其对本案具有行政处罚及行政强拆的法定职权，依法不作为本案的行政处罚行为及行政强拆行为的法律依据予以确定。经审理查明，原告周训洪位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组43号的建筑物。第一层系1988年其老人修建，2001年分家分给周训洪，后周训洪家人分别于2002年和2003年又修建了第二层和负一层。该建筑物修建时均未办理土地使用权手续。2017年6月24日，镇雄县人民政府办公室下发了镇政办发[2017]59号文件及《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》。通知“各有关乡镇人民政府、街道办事处、县直相关部门：《渝昆新复线昭通至泸州高速彝良至镇雄段建设土地征用及房屋征收补偿安置实施方案》已经县人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行”。该《实施方案》载明了土地征用及房屋征收的范围、土地征用及房屋征收补偿安置原则、土地征用、房屋及其它构筑物征收补偿标准、安置办法和要求、安置过渡期租房及搬迁补助、土地征用及房屋征收程序等内容。此后，原告周训洪位于镇雄县牛场镇和平村瓦厂组43号的建筑物被纳入房屋征收范围。2018年4月1日，被告镇雄县牛场镇人民政府制作了镇牛罚告字[2018]1号《行政处罚事先告知书》。2018年4月7日，被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训洪作出了镇牛罚字[2018]1号《行政处罚决定》。该《处罚决定》认定原告周训洪修建的43号建筑物未取得《乡村建设规划许可证》，遂给予原告周训洪限期改正的行政处罚。2018年4月10日，被告镇雄县牛场镇人民政府制作了镇牛履罚催告字[2018]1号《履行行政处罚决定催告书》。该《催告书》载明：请周训洪于2018年4月20日以前自行拆除43号建筑物。2018年4月22日，被告镇雄县牛场镇人民政府制作了镇牛强拆告字[2018]1号《强制拆除公告》。该《公告》载明：因周训洪没有于2018年4月20日以前自行拆除43号房屋，现决定强制拆除，请周训洪于2018年5月2日以前将该建筑物内的所有人员清退，所有物品搬出。但该《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定》、《履行行政处罚决定催告书》、《强制拆除公告》均未送达给原告周训洪。2018年5月22日，被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训洪的建筑物进行了强制拆除。2018年10月8日，原告周训洪向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》系于2007年10月28日经第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会通过，自2008年1月1日起施行。《云南省城乡规划条例》于2012年9月28日经由云南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过，自2013年1月1日起施行。《云南省违法建筑处置规定》于2017年3月31日经由云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，自公布之日起施行。上述法律法规实施的时间均在原告周训洪建筑物建成以后。2015年3月15日通过自公布之日起施行的《中华人民共和国立法法》第93条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。依据上述规定，被告镇雄县牛场镇人民政府不得对原告周训洪修建建筑物的行为进行处罚及对所建建筑物进行强制拆除。应当指出:1、原告周训洪修建建筑物时，我国尚无乡村规划的法律规范，且《云南省违法建筑处置规定》第三条第二款规定“已建成的建筑是否属于违法建筑，依照建设时的法律、法规和城乡规划予以认定”。因此，原告周训洪修建的建筑物无须取得乡村建设工程规划许可手续，其修建的建筑物不能根据前述法律规定被认定为违法建筑。2、被告镇雄县牛场镇人民政府在作出《行政处罚决定》前后，没有依法送达相关行政文书，其行为剥夺了原告周训洪的陈述、申辩权、救济等权利；被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训洪建筑物进行强制拆除时，没有依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定进行，其行为亦剥夺了原告周训洪申请复议或直接提起行政诉讼的救济权利。综上所述，被告镇雄县牛场镇人民政府不具有对本案进行行政处罚及行政强拆的法定职权，其作出的被诉行政行为及实施的行政强拆行为，属超越职权和滥用职权的行政行为。原告周训洪的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条（一）项之规定，判决如下：一、被告镇雄县牛场镇人民政府于2018年4月7日对原告周训洪作出的镇牛罚字[2018]1号《行政处罚决定》违法。二、被告镇雄县牛场镇人民政府对原告周训洪的住房等建筑物进行强制拆除的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由被告镇雄县牛场镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。审判长  申时焕审判员  李鸿林审判员  徐朝飞二〇一八年十二月二十八日书记员  李 翠附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告周训洪权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告镇雄县牛场镇人民政府改变原违法行政行为，原告周训洪仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告镇雄县牛场镇人民政府不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。