陕西省汉中市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)陕07行终13号 上诉人（原审原告）何海林，男，汉族。 被上诉人（原审被告）略阳县黑河镇人民政府。住所地略阳县黑河镇。 法定代表人刘晓刚，该镇镇长。 委托诉讼代理人袁华生，略阳县横现河法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）略阳县人民政府。住所地略阳县狮凤路。 法定代表人范卫民，县长。 委托诉讼代理人李灿明，陕西兴州律师事务所律师。 第三人何光平，男，生于1966年3月18日，汉族。 上诉人何海林因诉被上诉略阳县黑河镇人民政府(以下简称黑河镇政府)土地使用权处理决定及略阳县人民政府(以下简称略阳县政府)行政复议决定一案，不服略阳县人民法院(2016)陕0727行初7号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年8月1日略阳县黑河镇人民政府木家河村委会和原告签订《土地承包合同》，并颁发《土地承包经营权证》，载明“岩窝子”4.7亩耕地的承包期限1998年8月1日至2028年8月1日。2000年至2001年期间，略阳县水利局在木家河村实施基本农田建设项目，该项目工程由第三人何光平承包实施，在实施工程中开采片石，造成原告原“岩窝子”4.7亩承包地严重毁损，无法耕种。2001年经木家河村委会会议决定及原告同意，将该地及相应产量从原告户上减去，作为非耕地之后原告也没有再承担这4.7亩地的各种农业税，2002年国家税改期间，同年8月经原告同意，木家河村委会、村支部及当时的何家梁社会议研究决定将该地调整给第三人何光平父亲何贵林，由何光平承担该地块相应的农业税款，同时依据土地调整后的实际情况，村上和村民重新签发了新的承包合同，1998年旧承包合同予以收回，因村委会工作失误，原告的1998年旧承包合同没有收回。2004年第三人何光平竞买了晏玉林名下的“岩窝子（应家地）”四荒山，连着之前调整过的4.7亩，这两块地合为18亩“应家地”，“应家地”位于“岩窝子”4.7亩地的偏左上方，两地相连，在2009年一次性退耕还林，因第三人父亲何贵林只育有何光平一子，所以2010年12月第三人何光平取得了该（应家地）林权证，2015年2月16日原告开始信访，2016年3月28日和4月6日，被告黑河镇政府在木家河村委会办公室组织两次调解会（听证会），原告参加了第一次调解会（听证会），第二次调解会（听证会）被告黑河镇政府通知了原告参加，原告未参加，2016年6月29日，被告黑河镇政府做出黑政处字(2016)1号《略阳县黑河镇人民政府林地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定如下：申请人何海林与被申请人何光平的争议的“岩窝子”（4.7亩），属被申请人何光平使用管理。原告不服该处理决定，于2016年7月13日向被告略阳县政府申请行政复议，2016年9月18日，略阳县政府做出略政复决字(2016)2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），维持1号处理决定。原告于2016年10月21日向本院提起诉讼，要求撤销上述处理决定和复议决定。 原审法院认为，国家2000年开始实施税费改革试点，依据国务院办公厅(2002)25号《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，陕西省2002年实施税费改革。依据国务院(2001)5号《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》的规定，核定农业税计税土地面积，要按照中发(2000)7号文件的规定，对新增的耕地或因征占、自然灾害等减少的耕地，可按照实际情况进行个别调整，允许根据实际情况对承包耕地进行个别调整，计税面积发生增减变化，农业税相应调整，木家河村委会是在政府的指导下根据国家政策调整原告承包的土地，两被告及第三人所举证据也证明了调整原告承包的土地是经过原告同意的，经原告同意，木家河村、社研究决定将原告承包的土地调整，且第三人何光平已取得林权证。被告黑河镇政府、略阳县政府，第三人何光平所举证据证明了自己的主张，两被告作出被诉1号处理决定和2号复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，两被告及第三人要求驳回原告诉讼请求的主张成立。原告证据不能证明自己的主张，其诉讼请求不能成立，依法不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何海林的诉讼请求。 何海林不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销撤销原判，撤销1号处理决定及2号复议决定。事实与理由：上诉人于略阳县黑河镇木家河村木家河社“岩窝子”的4．亩承包耕地，自土地包产到户就属于原告人承包经营，同1993年换承包合同至1998年再在1993年合同的基本上换成1998年8月1日至2028年8月1日30年期限的《耕地承包合同书》。该《耕地承包合同》的发包方是木家河村委会，加盖略阳县鱼洞子乡木家河村村民委员会公章。监证机关一栏盖有略阳县鱼洞子乡人民政府公章。承包方（乙方）署名为何海林，总承包土地面积16.亩，承包地地块名“岩窝子”地类（旱地），等级(4)，面积（亩），(4.7)，在2000年至2002年三年间，被第三人何光平借承包修地之便及上诉人2000年至2003年在外打工很少在家的机会，未经上诉人同意，先毁坏上诉人承包的岩窝子旱地4.7亩，后又巧立名目私通个别村干部在2002年偷偷将属上诉人的岩窝子旱地4.7亩写入何光平承包的土地承包合同内，再于2009午变为林地。2016年9月略阳县搞土地确权时，上诉人经木家河村村文书范晓安告知，才得知何光平于2002年将上诉人承包的位于岩窝子的旱地4.7亩侵占为己有，又于2009年将该4.7亩旱地变更为何光平名下的林地。何光平同时领取了原本属于上诉人的承包旱地耕地面积的国家给予农民的粮食综合补偿款及退耕还林补偿款合计11312元。何光平另将上诉人4.7亩耕地内15棵大核桃村毁灭13棵，造成上诉人少收核桃的经济损失22100元，及4.7亩承包旱地流失。上诉人因上述土地被何光平非法侵占，申请黑河镇政府行政处理上诉人与何光平争议的土地权属问题。黑河镇政府作出的1号处理决定完全偏袒何光平。上诉人不服申请略阳县政府行政复议。因何光平的女婿张宁是略阳县政府法制科科长，故略阳县政府法制办代表县政府作出的2号复议决定不仅未经组织质证、听证，程序不合法，剥夺了原告人的辩论权，内容也严重违反土地管理法、农村土地承包法的相关规定，还违反略阳县政府制作的《土地承包经营权证书》的说明的第5条，第6条规定和汉中市政府制作的《汉中市农村耕地承包合同书》第10条关于《违约处理》的第三款之规定。上诉人的土地承包经营权，非经依法变更，被第三人何光平凭借自己的势力非法占有和掠夺，被上诉人黑河镇政府和略阳县政府不依法保护上诉人的合法权益，所作出的行政决定和复议决定，因认定事实有大量虚假而违法，因严重侵害上诉人的合法权利而请求撤销。 被上诉人黑河镇政府辩称，原审程序合法、事实清楚，证据确凿，请法庭依法驳回上诉，维持原判。事实与理由：1、原审对事实认定清楚明确。本案争议的小地名为岩窝子的4.7亩耕地原属上诉人承包土地，因第三人何光平损坏耕地，上诉人自愿交回该地块，在2002年税费改革期间，根据国家税费改革政策，村组研究决定将岩窝子的4.7亩耕地发包给何光平（何贵林）家。以上事实，答辩人有相关调查证据为依据，原审认定正确。2、岩窝子耕地发包给何光平有合法依据。国家2000年开始实施税费改革试点，依据国务院办公厅《关于做好2002年扩大农村农村税费改革试点工作的通知》[国办发(2002)25号]，陕西省2002年实施税费改革。根据国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》[国发(2001)5号]的规定，允许根据实际情况对承包耕地进行个别调整。计税面积发生增减变化，农业税相应调整。木家河村委会也是在政府的指导下根据国家政策才把上诉人减下来的土地发包给何光平的。当时是一个国家性的政策变动，并不是违法行为。3、岩窝子耕地发包给何光平后，依据国家退耕还林政策退耕，县林业局在2010年12月20日给何光平颁发了《林权证》，林权证是对林地使用权的法定凭证，由县林业局依法颁发，代表了县人民政府，黑河镇政府作为下级政府，对上级部门颁发的生效的《林权证》必须认可其法律效力。无论前期使用权变动是否合法，镇政府均不能否认何光平已合法享有争议地块的林地使用权。在处理本次纠纷时，只是对事实作以客观描述，无任何权利作出改变。 被上诉人略阳县政府辩称，木家河村委会调整上诉人4.7亩承包地依据充分，黑河镇政府行为事实依据清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序完全合法，县政府作出维持决定事实清楚，证据充分，复议程序合法。请求二审法院维持一审法院的正确判决，驳回上诉人的全部请求。事实与理由：1、各方当事人向一审提交的证据足以证明，村委会核减上诉人4.7亩承包地的计税面积并调整其4.7亩承包地符合国家政策，何光平享有4.7亩林地的承包经营权。上诉人1998年承包合同面积为16.2亩，包含“岩窝子”4.7亩承包地。2000年至2001年期间，因涉案土地在修基本农田时被破坏，已无法实际耕种，上诉人到略阳黑山沟矿上打工，也没有对涉案土地进行恢复和耕种。根据《农业税条例》，对承包地实行按面积和产量计征农业税，因涉案4.7亩耕地已经无法耕种，上诉人不缴纳农业税，村委会决定对4.7亩承包地的计税面积进行核减。《国务院关于进一步做好农村税费改革试点的通知》(国发(2001)5号））规定：“二、进一步完善表村税费改革的有关政策（一）合理确定农业税计税土地面积、常年产量和计税价格。核定农业税计税土地面积，要按照中发[2000]7号文件的规定，坚持以二轮承包土地面积为依据。同时，对新增的耕地或因征占、自然灾害等减少的耕地，可按照实际情况进行个别调整。”村委会依据国家政策对上诉人的4.7亩承包地进行调整符合国家政策。2002年税改期间，村委会、村支部及何家梁社召开会议，将4.7亩承包地发包给第三人何光平父亲何贵林，第三人何光平的父亲何贵林享有4.7亩承包地的承包经营权，在退耕还林过程中，该土地经何光平治理和退耕还林且已经颁发了林权证，第三人何光平享有该4.7亩承包地的经营权。2、县政府在行政复议过程中，要求被申请人镇政府提交了作出行政处理决定的证据依据，审查了复议申请人、被申请人提交的全部证据材料。县政府认为黑河镇政府在处理林权争议过程中，依据《森林法》及国家林业局《林木权属争议处理办法》举行了听证，在查清事实的基础上作出了4.7亩林地属于第三人何光平管理使用。黑河镇政府做出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规规章正确，符合法定程序。县政府经行政复议审理后，作出维持黑河镇政府处理决定的复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规规章正确。3、县政府行政复议处理程序合法。行政复议原则上采取书面审理方式，而从县政府根据当事人提交的证据，足以证明争议土地的权利归属，县政府认为没有举行听证会听取意见的必要，上诉人也没有向复议机关提出听证申请，县政府采取书面审理的方式符合行政复议法第二十二条规定。县政府在一审程序中，向法庭提交的复议程序方面的证据已经足以证明，张宁没有参加本案的审理，复议机关坚持了回避原则。县政府在复议程序中严格遵守法律、法规关于立案、送达、回避、审查、决定等所有程序性规定，符合法定程序。 经审理查明，原审认定事实清楚，证据经开庭举证、质证，本院依法予以确认。 本院认为，根据土地管理法第十一条第四款和森林法第十七条第二款的规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。本案中，在讼争土地现状已经变更为林地的情况下，上诉人何海林申请被上诉人黑河镇政府处理其与第三人何光平之间的纠纷，属林权纠纷。对此纠纷，黑河镇政府有权依法处理。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。因此，黑河镇政府具有作出被诉1号处理决定的法定职权。按照《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。因此，根据何光平的林权证等现有证据，黑河镇政府作出被诉1号处理决定，略阳县政府作出被诉2号行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。根据《林木林地权属争议处理办法》第十四条规定，林权争议由当事人共同的林权争议处理机构负责办理具体处理工作；根据《林木林地权属争议处理办法》第十五条规定，申请人应当向林权争议处理机构提交由省、自治区、直辖市人民政府林权争议处理机构统一印制的《林木林地权属争议处理申请书》；根据《林木林地权属争议处理办法》第十九条第一款规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，黑河镇政府虽然组织了两次由镇长担任协调办负责人，有公安局、镇村干部参加的调解，但是没有严格按照《林木林地权属争议处理办法》上述规定的程序进行。因为该镇没有专门的林权争议处理机构，该程序问题也没有实质影响纠纷双方当事人的权利义务，所以本院认定其属于处理不规范的程序瑕疵。上诉人何海林虽然对一审判决认定的事实有异议，但没有提出足以推翻的证据，故其上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，驳回原告诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉费50元，由上诉人何海林承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 霖 审 判 员  刘际勇 代理审判员  李俊杰 二〇一八年十二月二十五日 书 记 员  井嘉伟