广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤14行终66号上诉人（原审被告）兴宁市人民政府兴田街道办事处，地址：兴宁市兴南大道兴田街道办事处大楼。法定代表人李小波，主任。委托代理人刘晓锋，该街道办工作人员。委托代理人曾荣松，广东广兴律师事务所律师。被上诉人（原审原告）邱菊华，女，汉族，1943年12月23日出生，住址：广州市。委托代理人卢广宇，广东丰源律师事务所律师。原审被告兴宁市国土资源局，地址：兴宁市人民大道国土资源局。法定代表人刘铭中，局长。委托代理人陈利均，广东广兴律师事务所律师。委托代理人黄文青，该局工作人员。上诉人兴宁市人民政府兴田街道办事处（以下简称“兴田街道办”）与被上诉人邱菊华、原审被告兴宁市国土资源局（以下简称“兴宁市国土局”）强行清除农用地上农作物违法纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2018）粤1481行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明：原告邱菊华是兴宁市兴田街道办事处鹅湖村温屋村民小组的村民，其家庭承包的农用地与（2018）粤1481行初12号案原告吴全英的土地相邻。2015年9月30日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》回复梅州市人民政府，梅州市人民政府上报的《关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的请示》已经省人民政府同意，批复同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意包括兴宁市兴田街道鹅湖村李屋经济合作社的集体农用地在内的土地转为建设用地。被告兴宁市国土局绘制了《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》，标出征收土地的四至范围。2015年9月30日，兴宁市人民政府根据粤国土资（建）字〔2015〕1252号批复发布《关于征收永和镇仁里等村集体土地及补偿安置方案的公告》（兴市府〔2015〕50号），决定征收包括兴田街道鹅湖村属下集体经济组织的集体土地1037.9085亩，作为兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地。该公告明确规定，征收土地范围以兴宁市国土资源局测量队出具的勘测定界图确定的四至范围为准。2016年7月4日，被告兴宁市国土局根据粤国土资（建）字〔2015〕1252号批复和兴市府〔2015〕50号公告精神，向兴田街道鹅湖村温屋村民小组及包括原告在内的多人发出《通知》。该通知认为，原告的土地在被征地红线范围内，请原告在2016年7月11日前与被告兴田街道办联系，办理面积核实、征地补偿登记等事宜，如逾期不办理，则定于2016年7月14日上午9时30分对原告使用的集体土地及地上附着物进行公证丈量登记。2017年8月15日，兴宁市君润实业有限公司受被告兴田街道办的委托，对另案原告吴全英承包的农用地上的农作物进行清除。温耀平发现此况后报警，兴宁市公安局兴田派出所出警后了解到，事由是因政府与村民征地纠纷引起，遂告知温耀平等人到被告兴田街道办或兴宁市国土局协商处理。2017年9月28日，村民温建军发现有人再次对涉案土地的农作物进行清除后便报警。庭审中，原告认为其土地不在征收红线范围内，而两被告则认为根据《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》，原告邱菊华的土地在征收红线范围内。被告兴田街道办在2017年10月25日作出的《关于温建军反映鹅湖村温屋征地不合法问题情况答复》中承认，因城市建设需要，其委托工程队于8月15日对征收红线范围内的青苗及地上附着物进行清理清除。本案中，原告邱菊华起诉时请求确认两被告的征地行为违法，法庭向原告释明征地行为包括审批、备案、公告、补偿安置、实施等一系列行为，涉及不同的行政机关和部门，庭审中要求原告明确诉讼请求，原告经释法后将诉讼请求变更为确认两被告实施破坏其农用地地上附着物和强行占用其土地的行为违法。原审法院认为，本案的处理涉及三个焦点问题。一、关于原告承包农用地是否在政府征收土地范围内问题。兴宁市人民政府在上报征收方案前，由被告兴宁市国土局测量队根据国家《土地勘测定界规程》等技术要求，对兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地拟征地范围进行勘测，绘制了《兴宁市2015年第四批次城镇建设用地勘测定界图》。兴宁市人民政府依程序上报后得到了广东省人民政府同意，并由广东省国土资源厅批复同意，该批复和兴宁市人民政府发布的征地公告均载明了兴田街道鹅湖村在征地范围内，由此可以认定涉案土地位于广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字〔2015〕1252号《广东省国土资源厅关于兴宁市2015年度第四批次城镇建设用地的批复》的征收红线范围内。二、关于兴宁市君润实业有限公司对原告农用地上农作物进行清除，后果应由谁承担的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。该条款并未区分受托组织所为的行政行为是否在委托的范围内，只要受托组织所为的行为是委托机关委托的行政职权，即未超出行政职权的范围，则即使受托组织在行使该职权时超越双方协议约定的具体行使方式等其他委托范围的，仍然不改变受托人所为是受托行政职权的性质，委托机关仍然要对受托人的行为承担责任。就本案来说，虽然兴宁市君润实业有限公司清理原告邱菊华农用地上农作物的行为超出了兴田街道办的委托范围，但是超出的是行使行政职权的具体方式，而不是行政职权本身，其违法清理地上农作物的责任仍然要由被告兴田街道办来承担。三、关于被告兴田街道办清除涉案土地地上农作物是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收农村集体土地的程序包括发布拟征地公告、地籍调查和地上附着物登记确认、征收土地公告、征地补偿登记、拟定补偿安置方案、落实征地补偿和安置资金、实施补偿安置方案并交付土地等程序。该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，从原、被告双方提供的证据看，虽然原告邱菊华的涉案土地位于征收土地范围内，但在被告兴宁市国土局未按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定依法完成征收程序的情况下，被告兴田街道办便委托兴宁市君润实业有限公司对另案吴全英的土地地上农作物实施强制清除行为，存在程序违法情形。虽然两被告均否认实施原告所诉行为，但原告邱菊华的土地与吴全英的土地相邻，从兴宁市公安局兴田派出所的《处警经过》和被告兴田街道办在2017年10月25日作出的《关于温建军反映鹅湖村温屋征地不合法问题的情况答复》可以认定，吴全英、邱菊华的农用地相邻，君润实业有限公司在同一时间对吴全英农用地实施清除地上附着物行为的同时，也对原告邱菊华的涉案农用地地上农作物实施了清除行为。结合上述实施条例的相关规定，被告兴田街道办委托君润实业有限公司对原告邱菊华涉案土地农作物实施强制清除的行为同样违反了征收集体土地的法定程序，故被告兴田街道办对原告涉案土地实施强制清除地上附着物的行为违法。现原告诉请确认被告兴田街道办强行破坏其地上农作物的行为违法，应予支持。庭审中，原告认可被告对地上农作物进行清除而没有填土的事实，被告兴田街道办仅委托君润实业有限公司对涉案土地地上农作物实施强制清除行为，故对原告诉请确认两被告强占其土地违法的请求不予支持。因原告没有证据证明被告兴宁市国土局对其涉案土地实施了强制清除地上农作物的行为，被告兴宁市国土局对此也予以否认，兴宁市君润实业有限公司亦自认其是受被告兴田街道办委托而实施强制清理的行为，可见被告兴宁市国土局并没有实施强制清理涉案土地上农作物的行为。故对原告邱菊华诉请确认被告兴宁市国土局强行占用其土地及清除地上农作物的行为违法的主张依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法但不具有可撤销内容的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法，故对原告邱菊华诉请确认被告兴田街道办强行清除其地上农作物的行为违法的诉请依法予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告兴宁市人民政府兴田街道办事处强行清除原告邱菊华农用地地上农作物的行为违法。本案受理费人民币50元，由被告兴宁市人民政府兴田街道办事处负担。上诉人兴田街道办上诉称：一、一审判决认定事实不清、证据不足。1、上诉人没有对被上诉人自称的农作物（竹子）实施任何摧毁破坏行为，且被上诉人亦没有合法有效证据证实上诉人实施上述行为。2、被上诉人一审诉称“被告分别于2017年8月15日、9月28日两次强行将原告位于（白沙坝，地名惯称）的农作物（竹子）强行摧毁破坏。”不成立。首先，被上诉人没有任何合法有效证据证实其有所谓的农作物（竹子）被摧毁破坏；其次，被上诉人自称的土地既没有面积、四至、地类等基本情况，也没有土地权属和地上附着物依据。3、一审法院依据被上诉人提供的证据来作出判决是错误的，因为这些证据中(1)照片与兴宁法院(2018)粤1481行初12号吴全英案、(2018)粤1481行初49号温海泉案中的照片完全一致，而吴全英、温海泉与被上诉人邱菊华不是同一诉讼主体，证据明显错误。(2)从被上诉人自述中可以证实，其既不与吴全英土地相邻，也不与温海泉土地相邻。(3)不仅被上诉人邱菊华没有合法有效的土地使用证等证据来证实其主张的土地及竹子等权属，而且从被上诉人自述中也可证实其自己都不能确定其主张的土地的四至、面积。二、一审判决适用法律错误。一审法院认定事实不清、证据不足，导致适用法律错误。二审法院应予依法纠正。上诉请求：1、依法撤销兴宁市人民法院作出的(2018)粤1481行初66号行政判决书，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或裁定驳回被上诉人的起诉。2、由被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人邱菊华未作书面答辩。庭询中表示原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审被告兴宁市国土局述称：答辩人没有对被上诉人所主张的土地实施强制清除农用地地上农作物的行为。2、被上诉人没有合法有效证据证实兴田街道办实施强制清除其主张的农用地地上农作物的行为。3、被上诉人一审诉称“被告分别于2017年8月15日、9月28日两次强行将原告位于（白沙坝，地名惯称）的农作物（竹子）强行摧毁破坏”不成立。首先，被上诉人没有任何合法有效证据证实其有所谓的农作物（竹子）被摧毁破坏；其次，被上诉人自称的土地既没有面积、四至、地类等基本情况，也没有土地权属和地上附着物依据。4、被上诉人提供的证据中(1)照片与兴宁法院(2018)粤1481行初12号吴全英案、(2018)粤1481行初49号温海泉案中的照片完全一致，而吴全英、温海泉与被上诉人不是同一诉讼主体，用这些照片来证实明显错误。(2)从被上诉人自述中可以证实，其既不与吴全英土地相邻，也不与温海泉土地相邻。(3)不仅被上诉人没有合法有效的土地使用证等证据来证实其主张的土地及竹子等权属，而且从被上诉人自述中也可证实其自己都不能确定其主张的土地的四至、面积。为此，请求依法作出合理合法、公平公正的裁判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明：被上诉人邱菊华所诉的涉案土地既不是自留地，也不是承包地，是上个世纪七十年代生产队分配给各家各户养猪的饲料地。整片饲料地面积约2亩多，从兴宁市国土局2016年7月4日发出的丈量、补偿登记通知看，整片饲料地涉及温屋53户村民，但没有证据证明各家各户分得的面积、四至。此外，被上诉人主张饲料地上主要有竹子，已全部被清除，上诉人兴田街道办则主张只清除了一部分，其中被上诉人所诉涉案土地未被清除。庭审后法院组织双方当事人现场勘查，可以认定整片饲料地的地上附着物均已被清除。本院认为，温屋村民小组分给各家各户使用的2亩多饲料地，包括了被上诉人邱菊华所诉的涉案土地，虽然四至面积不详，但地上有竹子等地上附着物。从现场勘查看，饲料地的地上附着物均已被兴宁市君润实业有限公司清除。被上诉人所诉的涉案土地虽然被依法征收，但在兴宁市国土局未作出责令交出土地的行政决定的情况下，兴宁市君润实业有限公司实施清除地上附着物的行为，明显违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条关于“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，而兴宁市君润实业有限公司是受上诉人兴田街道办的委托实施上述清除行为的，故兴宁市君润实业有限公司实施上述清除行为的法律后果应当由上诉人承担，因此应当确认上诉人清除被上诉人所诉涉案土地地上附着物的行为违法。原审判决事实清楚、程序合法，依法应予维持。上诉人以原诉理由提出上诉，没有提出新的事实、证据和理由，其上诉请求依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人兴宁市人民政府兴田街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄巢雁审 判 员  贺 璐代理审判员  邹俊锋二〇一八年十二月三日书 记 员  张佳芳