武汉铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）鄂7101行初107号原告赵明全（曾用名赵明泉），男，1957年12月17日出生，汉族，住湖北省鄂州市华容区。委托代理人胡爱红，湖北首义律师事务所律师。被告湖北省人力资源和社会保障厅，住所地湖北省武汉市武昌区水果湖路**。法定代表人刘艳红，厅长。参加诉讼负责人董长麒，副厅长。委托代理人吴胜利，湖北维力律师事务所律师。第三人鄂州市人力资源和社会保障局，住所地湖北省鄂州市滨湖西路**。法定代表人叶祥明，局长。参加诉讼负责人陈敏文，副局长。委托代理人严宝兰，该局政策法规科科长。委托代理人陈静茹，湖北民福律师事务所律师。原告赵明全诉被告湖北省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）不予受理行政复议一案，于2018年7月13日向湖北省武汉市武昌区人民法院提起行政诉讼，该院于当日立案受理，后该案经湖北省高级人民法院指定本院进行审理。本院于2018年9月17日立案，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因鄂州市人力资源和社会保障局（以下简称鄂州市人社局）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案。被告省人社厅的副厅长董长麒，第三人鄂州市人社局的副局长陈敏文作为负责人参加诉讼。原告赵明全及其委托代理人胡爱红，被告省人社厅的委托代理人吴胜利，第三人鄂州市人社局的委托代理人严宝兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告省人社厅于2018年7月3日作出鄂人社复不受字〔2018〕6号不予受理行政复议申请决定（以下简称被诉不予受理复议决定），并于当日向原告邮寄送达了该不予受理复议决定。原告赵明全诉称，原告系国家公务人员，2017年12月因达到法定退休年龄，华容区水务水产局批准原告离职，并着手办理退休手续。原告与第三人就工龄计算起点产生分歧。原告认为自己的工龄应当从1983年4月，甚至1978年3月开始计算，而第三人认为只能从1989年12月起算，双方协商未果。2018年6月15日第三人向华容区水务水产局送达《关于办理赵明全同志退休手续的函》，责令该局从1989年12月开始计算工龄，据此确定原告的退休金额，办理原告的退休手续。2018年6月27日原告向被告提出行政复议申请，2018年7月3日，被告作出被诉不予受理复议决定。第三人所作函件影响了原告切身利益，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条第十一项之规定，被告应当受理原告的复议申请。为维护自身权益，请求法院判决：1.撤销被告作出的鄂人社复不受字〔2018〕6号不予受理行政复议申请决定，责令被告受理原告2018年6月27日的行政复议申请；2.本案诉讼费用由被告承担。原告赵明全为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告主体情况；2.干部任免审批表，证明原告曾经是国家公务员，以及工作经历；3.《关于办理赵明全同志退休手续的函》，证明被告向华容区水务水产局送达该函，责令华容区水务水产局办理原告的退休手续；4.鄂人社复不受字〔2018〕6号《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告认为原告与第三人的争议是人事处理，不属于行政复议受案范围；5.华容区水务水产局证明一份，证明原告档案材料中名字的最后一个字虽然不一样，但均为原告本人。被告省人社厅辩称：一、我厅作出被诉不予受理复议决定程序合法。二、原告所提行政复议事项不属于行政复议范围。依据行政复议法第八条第一款的规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。原告系公务员身份，原告申请撤销的《关于办理赵明全同志退休手续的函》系第三人向原告工作单位作出的工作函件，所涉内容为与工资、福利、保险待遇等有关的人事处理事项，不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据行政复议法第十七条之规定，被告决定不予受理。综上，被告作出被诉不予受理复议决定程序合法，适用依据正确，请求法院驳回原告起诉。被告省人社厅在法定期限内向本院提交了以下证据及依据：1.鄂人社复不受字〔2018〕6号《不予受理行政复议申请决定书》及送达凭证；2.行政复议申请书及相关材料；3.省人社厅行政复议申请材料接收回执;上述证据证明被告作出的被诉不予受理复议决定程序合法。法律依据：行政复议法。第三人鄂州市人社局述称：一、第三人向华容区水务水产局下发《关于办理赵明全同志退休手续的函》属于行政机关内部之间的公文往来。第三人发出这一函件的目的，是因为原告已超过退休年龄，并办理了退休手续，但直到2018年6月初都没有到第三人处办理领取基本养老金的资格确认手续。第三人这一函件仅是送达给了华容区水务水产局，催促该单位迅速处理这一问题，而这一函件并没有送达给原告。虽然该函件对原告的工龄认定提出了相关政策意见，但这并不是对原告社会保障待遇的最终行政确认。根据行政复议法第八条第一款的规定，该函件不属于行政复议范围。因此，原告以上述函件作为行政复议的对象向被告提起行政复议，被告依法作出决定，不予受理原告的行政复议申请，符合相关法律规定。二、第三人向华容区水务水产局下发的《关于办理赵明全同志退休手续的函》也不属于可诉的行政行为。第三人向华容区水务水产局下发上述函件，其目的是对该局在办理原告退休手续的过程中，对原告领取基本养老金的资格确认手续方面给予相关政策指导，这一行政行为并不产生外部法律效力。综上所述，原告的诉讼请求没有法律依据和事实根据，不应得到支持。第三人鄂州市人社局向本院提交如下证据：1.事业单位信用代码证书、法定代表人身份证，证明第三人主体资格。2.《鄂州市人力资源和社会保障局关于办理赵明全同志退休手续的函》，证明该函件为第三人向华容区水务水产局送达指导性文件，该文件属于行政机关之间内部的公文往来件，不属行政诉讼的范围；第三人送达此文件的目的，仅在提醒华容区水务水产局，督促该单位及时办理原告的退休手续。3.《鄂州市人民政府办公室关于印发的通知》《鄂州市人民政府常务会议纪要的通知》，证明第三人根据法律法规、政策文件对华容区水务水产局送达指导性文件符合法律规定；该行为是第三人按照政策法规履行自己应尽的职责，属于第三人对华容区水务水产局之间的指导，下发的流程、内容没有超出其职责范围，符合法律规定。4.《鄂州市人民政府印发关于的通知》，证明第三人依据相关政策文件规定，对本市城镇企业职工基本养老保险市级统筹应当遵循统一基本养老保险政策、统一调剂和使用养老保险基金、统一规范基本养老保险业务管理、统一人员编制和经费管理原则。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，但认为证据1内容不合法，证据3无法达到证明目的。对第三人提交证据的真实性均无异议，但对证据2的合法性、关联性有异议，认为涉诉的函是行政确认；认为证据3无法达到证明目的；对证据4的合法性有异议，认为同上位法存在冲突，且与本案没有关联性。被告对原告提交的证据1无异议；对证据2、5的真实性有异议，认为证据2是复印件，不符合证据的形式要件要求，且本案审理的是行政复议决定，不涉及原告的身份及退休等实体问题，同本案没有关联性，证据5与本案没有关联性；对证据3、4的真实性无异议，但对证据3的关联性有异议，且对上述两份证据的证明目的不予认可。第三人对原告提交证据的真实性均无异议，对证据2、5的关联性有异议，对证据3、4的证明目不予认可。被告及第三人对对方提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4与被告提交的证据1为同一份证据；原告提交的证据3与第三人提交的证据2为同一份证据，上述两份证据系本案被诉行政行为的载体。被告提交的证据取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，且各方当事人对其真实性均无异议，本院予以采信。原告提交的证据1、5内容真实，可以证明待证事实，本院予以采信；证据2因本案审理的是被告不予受理原告行政复议申请是否合法，不涉及原告的身份及退休等实体问题，该证据同本案没有关联性，本院不予采信。第三人提交的证据1各方当事人均无异议，证据3、4系依据法律法规制定的政府规范性文件，同本案具有关联性，可以证明待证事实，上述三份证据本院予以采信。经审理查明，原告退休前曾系鄂州市华容区水务水产局干部，公务员身份。2018年6月15日，第三人向鄂州市华容区水务水产局出具《关于办理赵明全同志退休手续的函》。该函件称根据《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》及《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》等文件规定综合认定原告出生年月为1957年12月，应于2017年12月办理退休手续，连续工龄的计算时间从1989年12月开始计算。请尽快办理该同志的领养基本养老金资格确认手续，延迟办理手续造成的后果由单位负责。原告认为该函件认定原告的工作年限起算时间有误，于2018年6月27日向被告提出行政复议申请，请求:1.撤销第三人关于原告工作年限从1989年12月起算的决定，或者宣布其无效；2.若不受理或者驳回此申请，请告知原告是否享有向被告申诉的权利，如果有，向何处室递交材料；是否享有申请人事争议仲裁的权利；是否享有提起行政诉讼或者民事诉讼的权利。被告经审查后，于2018年7月3日作出被诉不予受理复议决定，认为原告申请撤销的《关于办理赵明全同志退休手续的函》系第三人向原告工作单位作出的工作函件，所涉内容为与工资、福利、保险待遇等有关的人事处理事项，不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据行政复议法第十七条之规定，被告决定不予受理。同时告知原告对该决定不服，可于接到本决定书之日起15日内向法院提起行政诉讼，并于当日向原告邮寄送达了该不予受理复议决定。原告不服，诉至法院。本院认为，本案争议的焦点为以下两个方面：（一）第三人所作函件的性质是属于关于人事处理事项的行政指导行为还是行政确认。判断一个行政行为的性质是行政指导还是行政确认，关键在于审查该行政行为是否对当事人产生实际影响。所谓实际影响是指行政机关的行政行为实际上处分了行政相对人的权利；直接增加了相对人的义务，剥夺了相对人的权利，或者变更了相对人的权利义务。通常行政指导没有强制性，不对被指导的对象产生约束力，需要被指导的对象作出配合，才会产生效力，对当事人的权利义务不产生实际影响；而行政确认是行政主体依法对行政相对人的主体资格、法律关系、法律事实进行甄别，给予认定、确认、证明等，对当事人的权利义务产生实际影响。本案中，第三人作出的《关于办理赵明全同志退休手续的函》，虽然对原告的工龄认定提出了相关政策意见，并提醒原告单位尽快为原告办理领取养老金资格确认手续，但该函件并未直接认定原告养老保险待遇，也非最终认定结论。且该函件是第三人同华容区水务水产局之间的工作往来信件，其相对人是华容区水务水产局而非原告。该函件未对外宣示，没有直接处分原告的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，因此，其性质属于行政指导而非行政确认。（二）原告所提行政复议事项是否属于行政复议受案范围。行政复议法第八条第一款规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”本案中，原告系公务员身份，申请撤销的《关于办理赵明全同志退休手续的函》系第三人向原告工作单位作出的工作函件，所涉内容为与工资、福利、保险待遇等有关的人事处理事项，不属于行政复议法第六条规定的行政复议的范围。被告根据行政复议法第十七条之规定，作出被诉不予受理复议决定并无不当。综上，被告省人社厅作出的被诉不予受理复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告赵明全的诉讼理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵明全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵明全承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于武汉铁路运输中级法院。审判长 冯 蕾审判员 鄢危晶审判员 程 威二〇一八年十二月七日法官助理潘静书记员吴砚