广东省深圳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）粤03行初153号 原告广东深汕森钢投资发展有限公司，住所地广东省海丰县鹅埠镇深圳（汕尾）产业转移工业园片区标准工业厂房**楼201A，统一社会信用代码914415003546464829。 法定代表人李超，系该公司总经理。 委托代理人黄键，系该公司员工。 委托代理人郑志明，广东方根律师事务所律师。 被告深汕特别合作区管理委员会，登记地址深圳市福田区红荔西路市政大厦601室，办公地址广东省汕尾市海丰县鹅埠镇深汕特别合作区党政办公楼，组织机构代码582748712。 负责人产耀东，系该委员会主任。 委托代理人吴君灵，系该单位工作人员。 委托代理人吴伟，广东联建律师事务所律师。 原告广东深汕森钢投资发展有限公司诉被告深汕特别合作区管理委员会（以下简称被告或深汕合作区管委会）不履行行政协议，于2017年11月22日向本院提起行政诉讼。经广东省高级人民法院同意，本案由本院审理。本院立案后，2018年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人黄键、郑志明，被告的委托诉讼代理人吴君灵、吴伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2015年8月20日与原告签订《项目投资协议》，约定被告根据深汕特别合作区（以下简称合作区）产业发展规划及有关企业项目进驻合作区的规定和要求，结合原告投资兴建深汕森钢建材物资市场项目具体情况，拟将项目选址于合作区信息技术城西湖油站东侧（占地面积约10000平方米，设计容积率约为1.0-1.8，土地用途为商业服务业），签订协议后按程序将该土地尽快进行公开出让，原告承诺采取积极主动措施力争竞得该土地。 原告诉称：2011年2月18日，经广东省委、省政府批复《深汕（尾)特别合作区基本框架方案》，正式设立合作区。2017年9月21日，广东省委、省政府《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》[粵委（2017）123号文件]将其调整为深圳市政府的派出机构，行政诉讼的受理法院为深圳市盐田区人民法院。原告于2017年11月8日依法向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼，该院于2017年11月10日向原告发出《退回诉讼材料通知书》认为“此案件不属于本院管辖”，该案的管辖权为其上级法院深圳市中级人民法院。一、原告在合作区的投资项目与原告履约情况。合作区成立后，其各级政府部门积极对外招商引资，公开承诺各种优惠政策。原告是在合作区多次上门推介其招商引资项目和优惠政策的情况下，通过实地考察和具体洽谈，才决定到合作区立项投资的。（一）2015年8月20日，原告与被告签订了《项目投资协议》，对原告在合作区投资兴建深汕森钢建材物资市场项目以及项目基本情况、项目用地、项目开竣工期限、被告提供相关的土地使用权等双方的权利和义务及其他事项，均做了明确的详细约定。其中《项目投资协议》第二章“投资项目的基本情况”、第三章“项目用地”、第四章“项目开竣工”、第五章“双方的权利和义务”等条款均明确约定：甲方（即被告，下同）拟将合作区信息技术城西湖油站东侧占地面积约10000平方米的土地交予乙方（即原告，下同）兴建深汕森钢建材投资项目。协议签订后，甲方需按程序将土地尽快进行公开出让,并承诺按《深汕特别合作区土地使用权出让合同书》规定期限向乙方提供具备动工建设条件的建设用地。项目立项、审批和其他相关的证照手续需协助乙方办理。乙方通过“招、拍、挂”交易方式竞得该土地后，缴纳土地出让金(以评估地价为准，合同签订时合作区出让商业用地底价为1050元/m2)。乙方必须在签订《深汕特别合作区土地使用权出让合同书》半年内开工建设，两年内项目完成竣工。乙方必须按土地总价款的25%向甲方相关机构缴纳开竣工保证金。（二）《项目投资协议》签订后，原告积极履行签约义务，设立全资子公司，注册地址为“广东省海丰县鹅埠镇深圳（汕尾〕产业转移工业园片区标准工业厂房7号楼201A”，注册资本高达人民币6680万元。为落实《项目投资协议》约定的义务，确保原告尽快在该地块开工建设投资项目，被告提出以先租地建设，后续再实行“招、拍、挂”和“特事特办”的变通方式，由原告先在其指定的该地块投资建设，待被告进行出让手续及评估等程序后，原告即可取得该出让地块使用权。随后，被告指令其二级下属机构深汕特别合作区土地储备中心（以下简称土地储备中心）与原告于2015年10月15日签订《深汕特别合作区储备土地短期利用合同书》（以下简称《储备土地短期利用合同》），约定将西湖油站东侧10000平方米土地供原告做工地建材加工等配套用地，期限自2015年10月15日至2016年10月14日。同日，土地储备中心与原告还另签订了一份《储备土地短期利用合同》，约定将西湖油站东侧另一块1139平方米的土地供原告做工地建材加工等配套用地，期限与前一合同相同。原告进场历时8个月，就基本完成投资项目建设，并投入招商和钢材加工仓库启用工作。2015年11月26日，被告下属机构深汕特别合作区发展规划和国土资源局（以下简称发展规划国土局）向原告颁发《广东省企业投资项目备案证》，确认原告的建设项目为“森钢建材物资市场、商铺建筑及厂房项目”，建设地点为“深汕特别合作区鹅埠镇西湖油站东侧（深圳汕尾）产业转移工业园”，建设规模及内容为“占地面积14500平方米；主仓库车间4224平方米；商业铺面占地4500平方米，为二层框架结构；外龙门吊堆场2880平方米；办公及宿舍占地400平方米，为三层框架结构；建材市场内的水泥道路及市政排污、排水系统投资等。”但是，被告却一直未按《项目投资协议》的约定，及时启动“招、拍、挂”程序，致使原告至今无法履行通过竞拍取得该地块，因而无法与国土部门签订《深汕特别合作区土地使用权出让合同书》，以及后续的缴纳保证金等事项。显然，到目前为止，原告已经完全履行了双方签订《项目投资协议》中除被告的原因而导致无法履行的合同内容以外的其他义务。（三）自原告进场以来，各项投资建设工作紧锣密鼓地进行，被告对原告的工作肯定也不时在其官方报道中出现。如：1.2015年4月9日，被告在《深圳商报》A3版就报道包括原告在内的《今年首批集中签约项目20个、10个项目昨破土动工》；2.2015年7月31日《深汕视点》专题报道《森钢重工“重金”兴建深汕特区建材市场，修路盖楼的材料“都在碗里了”》；3.2016年1月22日《深汕视点》专题报道《图说深汕当深汕合作区的规划蓝图变成现实，请不要忘记这些曾挥汗如雨的身影》，特配两帧原告工地建设的图片。另外，被告2017年初编制的《深汕特别合作区2017年重点建设项目库计划表》里，原告的投资项目被列为“产业类项目”的第八项。所有这些，都足以证明原告是按照《项目投资协议》的约定事项和投资进度积极投资建设的。二、被告的违约情况。由于被告对原先划定给原告的土地拟变更功能用途，并以通知原告参加相关会议的形式予以告知，2017年3月9日原告向被告发函，对于被告原指定给原告使用的地块拟变更规划定位的计划给予积极回应，并随即提交了新的规划设计方案和可行性研究报告》。2017年3月19日，原告向被告发函《关于边西河（森钢建材城地块）改造联系函》，提出“强烈要求深汕特别合作区管理委员会对该地块按原规划给予我司此地块的开发和转正、招拍挂的权利。”2017年3月23日，原告又向被告及其下属机构城建办发《工作联系函》，表示愿意按被告拟变更的规划方案调整投资方案，但是如果按被告新的规划方案对已经投资建设的建筑物及设备设施进行拆除、改造、重建所产生的费用，则应在评估的基础上由被告赔偿。2017年4月11日，被告指令发展规划国土局向原告发来《关于收回广东深汕森钢投资发展有限公司租用土地的通知》（以下简称通知或《收回租用土地通知》），要求原告立即停止在租用土地内的建设和商铺招商活动，并退还租用土地。对此，原告2017年4月16日立即向发展规划国土局《复函》回应，严肃指出通知中所指的“租用地”，是来源于2015年8月20日原告与被告签订生效的《项目投资协议》。该通知所指责的事项，都是原告依照《项目投资协议》必须履行的约定义务，不存在履行瑕疵。发展规划国土局代表被告单方面提出要求收回租用土地的行为，已经构成被告一方对《项目投资协议》的严重违约。2017年4月22日，原告向发展规划国土局发出《致函》，2017年4月27日原告又向被告发出《致函》，内容都是陈述了原告自进入合作区投资以来，多次按合作区的要求调整投资方案，追加投资资金等工作，并指出被告迟迟不启动“招、拍、挂”程序给原告带来的诸多不良影响。原告认为，发展规划国土局发出的《收回租用土地通知》，严重割裂原告在合作区投资建设与租用土地的关系，单纯以《土地短期利用合同》到期为由，要求收回原告租用的该土地，实属被告的违约行为所致。该行政行为直接侵害原告的根本利益，也严重损害合作区在招商引资上多方承诺和公示的公信力，使其作为深圳市政府派出机构造成严重的不良影响。由于多次沟通协商未果，2017年6月8日原告向被告发出《呈函》，就发展规划国土局在2017年4月11日发出的通知所带来的一系列问题，向被告提出赔偿方案，被告对此不予回应。2017年6月12日，原告又一次向被告发出《致函》，严肃指出被告的违约所应当承担的法律责任。但是，被告仍然不正面回应，却于2017年8月25日指令土地储备中心向原告发出《深汕特别合作区土地储备中心关于解除储备土地短期利用合同的通知》（以下简称通知或《解除储备土地短期利用合同通知》）。该通知仍然罔顾双方签订短期租地合同的前因后果，指责原告违约且妄图要求原告清场退还该地块。2017年9月5日，原告向发展规划国土局发出《复函》，严肃指出被告未能及时启动“招、拍、挂”程序给原告造成的不良影响，和土地储备中心发出《解除储备土地短期利用合同通知》的违法事实和违约情形，希望被告能认真履行《项目投资协议》、或者赔偿原告的各项损失。土地储备中心于2017年9月23日向原告发来《关于邀请广东深汕森钢投资发展有限公司商讨解除储备土地短期利用合同事宜的函》，但是被告对于原告的诉求事项毫无妥善解决矛盾争议的诚意。2017年10月20日，原告向广东省人民政府行政复议办公室申请复议。广东省人民政府行政复议办公室于2017年10月26日向原告作出《告知书》，告知原告通过诉讼途径解决争议。三、原告提起诉讼的理由和依据。原告认为，不论是发展规划国土局发出的《收回租用土地通知》，还是土地储备中心发出的《解除储备土地短期利用合同通知》，都是割裂了原告与被告双方签订的《项目投资协议》与《土地短期利用合同书》的紧密关联关系，侵害了原告的合法权益，与原告有法律上的利害关系，都是认定事实错误、证据不能成立、程序违法，依法应予以撤销。被告应限期履行其在《项目投资协议》中约定的各项义务，直至原告依法取得该土地的使用权，并不得干扰、阻挠和影响原告的投资建设。由于被告至今不启动“招、拍、挂”程序，导致原告无法取得该地块的使用权进而导致原告在《土地短期利用合同》期内仍无法取得该土地合法出让手续，直接致使原告在该地块内的所有建设和商铺招商、经营等活动都无法正常开展，甚至被迫停工，陷入巨大经济收益和商业信誉损失。如若被告不能履行其在《项目投资协议》中约定的各项义务，应当依法赔偿原告的各项损失合计人民币3085.3713万元。四、原告各项损失的计算依据。原告从2015年5月27日开始在该地块开工建设至今，一直按双方签订的《项目投资协议》及其精神积极开发建设、招商引资，以期为合作区战略发展贡献力量，为此投入大量人力、物力、财力。发展规划国土局要求立即停止建设和商铺招商等活动，导致原告对该地块的建设全部无法继续，已经建成的因停工或拆除、搬迁造成巨大损失。（一）第一部分投资方面损失：1.本工程整体的规划设计委托北京正东国际建筑工程设计有限公司进行规划与设计，由深圳森钢重型钢结构工程有限公司负责本项目整体的投资建设、工程管理与项目运营，项目包括沿324国道商铺两层钢混结构三栋（简称为A、B、C栋）、办公楼（D栋）一层及厂房仓库车间一栋4224㎡和场外24米×120米长的龙门吊作业堆放场及职员生活后勤保障工程；2.应合作区2016年11月要求，对沿街外立面升级改造设计及施工已完成外立面升级；3.居住集装箱两层共有19个及走道楼梯雨棚盖顶已入住职工；4.商铺共38间大部分已招商入住商户，部分商户已投入经营；5.厂区仓库车间及外场龙门吊已投入生产一年多；职工约88人；6.生产设备及气体中央供气中心已投入运营；打砂房设备已投入使用；7.厂区的混凝土地面、道路、市政雨水排水管道及生活污水，三级厂区内的污水处理系统，供给排水、供电、电讯、网络已投入使用长达一年多；8.二期的E栋为建材、卫浴洁具、瓷砖卖场，19米×92米二层在建工程，框架主体已吊装完成，所有钢结构已制作完成，已被发展规划国土局通知停工至今；9.筹建办公室两层集装箱共14个及钢结构框架，也已经中途停工。经结算，原告在该地块的投资总额合计为1835.138463万元，单独取费总额为238.3328万元，以上投资总额合计为2073.4713万元。（二）第二部分拆除设施设备和赔偿责任等损失预估费用约为：1.商户清理搬迁赔偿预估145万元；2.拆除及清理场地四栋商铺钢混建筑物预估85万元；3.拆除厂房车间费用预估78万元；4.搬迁导致影响生产经营性补偿预估105万元；5.预期收入损失补偿168万元；6.资金成本补偿126.5万元；7.区域差异、行业差异损失补偿93.2万元；8.遣散员工、解除劳动合同的经济补偿款合计211.2万元（暂按88人，三年期，平均月工资8000元计算）；9.税费的补偿以实缴为准；10.其他费用的补偿视双方最终协商方案而定，未估入具体费用。以上10项费用合计人民币1011.9万元。综上所述，被告作为与原告签订的《项目投资协议》的当事人，应当依法承担相关的行政责任和法律责任，而不是怂恿下属发出一纸通知就可背信弃义、公然违约。如果被告确实不能履行《项目投资协议》所明确约定的义务，则需要按照国家法律规定，承担赔偿责任，待赔偿兑现后，双方所签订的《项目投资协议》即可终止。为维护原告的合法权益不受侵害，特向人民法院起诉，诉讼请求：一、判令被告限期履行与原告于2015年8月20日签订的《项目投资协议》第三章第五条、第七条、第八条；第四章第十条；第五章第十二条第一、二、三项等约定的义务，确保原告依照该协议第三章第六条、第八条的规定及时竞得该协议第三章第五条所指定的土地的使用权；二、如被告不能依约履行《项目投资协议》所约定的各项义务，则赔偿原告各项经济损失合计人民币3085.3713万元；三、由被告承担本案的全部诉讼费用。开庭时原告在第二项诉讼请求里增加自2017年7月份开始每月的损失160万元，赔偿至被告实际履行赔偿义务完毕为止。 原告向本院提交的证据材料有：1.2015年8月20日被告与原告签订的《项目投资协议》，第五条约定甲方拟将项目选址于深汕特别合作区信息技术城西湖油站东侧、占地面积约10000平方米，土地用途为商业服务业；第七条约定出让用地底价1050元/平；第八条约定协议签订后甲方将按程序尽快进行公开出让，乙方承诺采取积极主动措施，力争竞得该土地；第十条约定甲方承诺按《土地出让合同书》规定期限向乙方提供具备动工条件的项目用地；第十二条约定甲方的权利义务包含协调、兑现本地出台的招商引资各项优惠和奖励政策。2.2015年10月15日签订的《深汕合同区储备土地短期利用合同书》两份，土地储备中心代表被告与原告签订合同，约定将深汕特别合作区鹅埠镇西湖油站东侧、占地面积11139平方米，土地用途为工地建材加工等配套用地提供原告短期利用，自2015年10月15日至2016年10月14日，按1元/平/月出租。合同签订后，甲方按时交付土地，乙方按时缴纳租金、保证金等。3.2015年11月26日被告发放的《广东省企业投资项目备案证》，证明原告已按《项目投资协议》的约定兑现投资规模、投资进度，并得到被告的确认。4.《深汕特别合作区2017年重点建设项目库计划表》，被告对原告积极投资建设的肯定，且出现在被告的官方报道中。5.2017年3月9日原告致被告关于拟变更土地功能用途的回函，原告积极配合被告对原先划定给原告的土地拟变更功能用途，要求被告对原告项目用地实施“招、拍、挂”，尽快办理土地使用权转让手续。6.2017年3月19日原告发出的《关于边西河（森钢建材城地块）改造联系函》，积极配合被告对涉案地块合作区城市规划定位要求开发和利用，且要求被告对原告项目用地实施“招、拍、挂”，尽快办理土地使用权转让手续。7.2017年3月23日原告发出的《工作联系函》，原告愿意按被告拟变更的规划方案调整，因此产生的拆除、改造、重建等费用应在评估的基础上由被告承担。8.《收回租用土地通知》，被告无故收回土地，严重违反双方签订的《项目投资协议》约定，强行割裂原告在合作区投资建设与租用土地的关系。9.2017年4月16日原告发出的《复函》，被告收回涉案土地是缺乏法律依据的，原告占有使用涉案土地是根据双方签订的《项目投资协议》的约定，且有《广东省企业投资项目备案证》来证明。10.2017年4月22日原告发出的《致函》。11.2017年4月27日原告发出的《致函》。以上两份证据共同证明原告自进入合作区投资以来，多次按被告要求调整投资方案，追加投资资金等工作，被告未遵守约定，迟迟不启动“招、拍、挂”程序给原告带来诸多不良影响，造成原告极大经济损失。12.2017年6月8日原告对被告的《呈函》，原告因被告发出的《收回租用土地通知》造成的损失明细，及向被告提出赔偿方案。13.2017年6月12日原告发出的《致函》，被告无理收回涉案土地，原告占有使用该土地具有合同、政策、法律上的依据，且原告承诺在被告赔偿原告损失后同意终止《项目投资协议》，退还涉案土地。14.2017年8月25日《解除储备土地短期利用合同通知》，被告不尊重事实与约定，强行割裂原告占有使用涉案土地的合法依据，胡乱指责原告违约。15.2017年9月5日原告发出的《复函》，原告积极、主动与被告沟通，多次致函被告，商讨解决方案无果。16.2017年9月25日《关于邀请广东深汕森钢投资发展有限公司商讨解除储备土地短期利用合同事宜的函》，被告有提出过协商解决问题，但却对原告诉求事项缺乏解决问题的诚意。17.广东省人民政府行政复议办公室《告知书》，原告曾提起行政复议，但省政府行政复议办公室不予受理，要求走诉讼等其他途径解决。18.文件签收回执及快递单，原告发给被告的函件均有快递单据及被告职员签收确认。19.《深汕森钢建材物资市场及厂房的建设投资汇总》，原告从2015年5月27日开始至今因被告违约收回涉案土地造成的各项损失。开庭时补充证据：1.《深汕特别合作区企业访谈录》光盘，深汕合作区管委会电视台20**年2月份采访原告董事长黄子豪的内容，地点是深汕合作区管委会的会客厅，原告是受被告招商引资活动而入区投资建设，是正当的、合法的。2.《森钢用地示意图和宗地附图》，其中的“土地使用者”对应“2016年招拍挂用地”，证明被告没有按原计划在2016年启动招拍挂程序，是导致本案争议纠纷的原因。3.《深汕特别合作区企业座谈会议程》，被告邀请的第一批参会企业名单中，第12位即为原告董事长黄子豪，证明原告与土地储备中心的《土地短期利用合同》虽然在2016年10月14日到期，并不影响双方为全面履行《项目投资协议》所约定的被告的各项义务的合同目的，被告邀请原告参加座谈会，正是对被告工作不到位的检讨。4.何学文被双开的公开信息，被告官员存在违法乱纪的行为，尤其是作为被告原一把手的何学文，是严重犯罪分子，双方争议纠纷的真实原因是原告拒绝被告各级官员的索贿或卡拿要等违法违纪行为。5.南方电网的报复单据，系南方电网公司海丰供电局的违约处罚决定书，被告多方排挤和迫害原告正常的投资建设和生产经营。 经庭审质证，被告对原告证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，双方在平等自愿基础上通过充分协商订立了该协议，协议没有将该地段指定给原告，原告需要通过公开“招、拍、挂”法定程序取得土地使用权，由原告设立全资子公司与国土部门签订土地使用权合同，因此原告要求被告出让土地并确保原告竞得该土地没有法律依据和事实依据，被告的义务是为原告提供服务，协调兑现优惠政策，以及在原告配合下，协助原告办理项目立项、审批及其他有关手续。对证据2亦予以认可，土地储备中心是依据《土地储备管理办法》第三条、第二十一条的规定，与原告平等协商一致签署合同提供一年期限的短期土地使用，原告在合同期满之后依然占用土地，已经构成违法违约，按约定收回土地不应当给原告任何的赔偿和补偿。对证据3的关联性不予认可，《广东省企业投资项目备案证》并不能证明原告的投资行为得到了被告的确认和审批，只是对企业的投资项目的内容予以确认并进行信息收集管理的行政行为。对证据4的关联性不予认可，《深汕特别合作区2017年重点建设项目库计划表》系相关部门对所辖区企业投资建设的项目进行收集的一种行为。对证据5-8真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。对证据9-13不予质证，与本案无关。对证据14的关联性不予认可，该通知是土地储备中心依据双方签署的合同发出的解约通知，证明了原告在合同到期并在合同解除后并继续占用该土地，已经构成违法违约。对证据15的关联性不予认可，不能证明被告存在针对《项目投资协议》的违约行为。对证据16的真实性、合法性予以认可，该函证明相关部门已经与原告积极沟通，指出原告违法违约行为并要求原告交还土地，另外，根据《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，国土资源管理部门供应土地，应当具备土地权利清晰、安置补偿措施到位、没有经济纠纷等具备动工开发所必需的基本条件，原告非法占用该土地也是导致国土部门无法启动“招、拍、挂”程序的重要原因之一。对证据17予以认可，证明了原告与土地储备中心的合同争议性质并非基于行政管理行为引起，导致的复议行为与本案没有关系。对证据18、证据19、补充证据1、和补充证据3-5不予认可、不予质证。对补充证据2的真实性、合法性予以认可，但该图纸并不能表明被告承诺在2016年启动招拍挂程序。 被告答辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十一条，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》规定，政府或者相关行政部门对外签订的招商引资合同，因合同约定的协助办理建设用地使用权出让手续、完成土地前期开发等民事权利义务内容产生的纠纷，属于民事案件受理范围。（一）涉案《项目投资协议》不属于被告法定职责范围，没有行政法上权利义务内容，不是行政协议。1.被告在城乡规划和土地管理方面的法定职责是确定合作区发展规模、步骤和建设标准；审批镇规划、乡规划和控制性详细规划以及建设用地审批权。建设项目选址、组织“招、拍、挂”公开出让土地使用权以及签订土地出让合同，均为被告下设土地行政主管部门职责。2.《项目投资协议》是双方基于平等、自愿基础通过协商达成的协议，未赋予被告对履行该投资协议具有指导、监督与单方变更、解除的权利以及对原告不履行协议的强制执行权、行政制裁权等行政管理权利，不具有行政法上权利义务内容。因此不属于受案范围。（二）《项目投资协议》不具有可诉性。首先，对原告在特定地块开展建设工作的权利义务不产生实际影响，原告必须按照法定程序通过“招、拍、挂”程序取得土地使用权；其次，只是意向性约定，并未直接对原告的权利义务产生实际影响。二、原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不应得到支持。根据广东省委有关文件规定，被告行使地级市人民政府的经济社会管理权限如上所述。《项目投资协议》并没有约定被告具有确保原告取得涉案土地使用权的义务，原告必须根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》参加招投标活动，由土地行政主管部门根据投标结果、竞价结果确定建设用地使用权人。三、原告提出的经济损失与《项目投资协议》所约定的权利义务没有因果关系。被告严格按照《项目投资协议》履行相关义务，并无违约行为。原告提出的各项经济损失，均是其与土地储备中心签订《储备土地短期利用合同》后，擅自违法新建永久性建筑物以及将来拆除建筑物需要投入的费用和对入驻商户的退赔费用，这些费用均是原告未依照约定，擅自违法占地、违法新建建筑物并将违法建筑转卖或租赁导致，应由其自行承担法律责任，与《项目投资协议》没有因果关系。《储备土地短期利用合同》约定的土地利用期已满，原告应当依法依约做好场地清理工作，移交储备土地。综上，请求驳回原告的起诉。 被告向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据：1.《项目投资协议》，证明原、被告在平等自愿的基础上达成一致签订本协议且协议的内容均经双方充分协商，协议明确约定原告须通过“招、拍、挂”的交易方式受让土地，亦约定原告在签订《土地使用权出让合同书》半年内开工建设，两年内项目完成竣工。被告不具有项目选址、组织“招、拍、挂”出让土地的法定职责，本协议未赋予被告对本协议的履行具有指导、监督的权利及对不履行合同义务的相对方的强制执行权、行政制裁权等权利。原告所诉请的各项赔偿与被告无关，如有损失也是原告自行造成的，应由原告自行承担。2.《储备土地短期利用合同》两份，证明原告于2015年10月15日与土地储备中心签订合同，约定原告分别承租位于西湖油站10000平方米和1139平方米的土地，租赁期限为一年，即2016年10月14日租赁期限届满；且约定因合作区需要时，土地储备中心有权提前收回，原告应无条件服从，合同即终止；合同终止后五日内，原告应进行清偿后及时移交给土地储备中心。另约定，原告不得在该承租的土地上新建永久性建（构）筑物，不得改变地形外貌；不得将储备地块及地块上的建（构）筑物等转让、转租和抵押等；如原告在储备土地上兴建违法建筑等行为的，土地储备中心有权提前解除合同；且原告应按约定承担相应的违约责任。3.《收回租用土地通知》及原告的《复函》，证明发展规划国土局于2017年4月11日向原告送达收地通知，通知原告租用的11139平方米和非法占用的4861平方米的土地停止建设和商铺招商等活动。4.《解除储备土地短期利用合同通知》及发文登记、原告法定授权委托证明书、受托人陈超喜身份证复印件，证明内容土地储备中心于2017年8月25日向原告明确告知其未按约定履行义务，严重违约且非法占用土地，要求解除合同、须在一个月内进行清偿，将租用的土地恢复原状返还。5.《深汕特别合作区土地储备中心关于邀请广东深汕森钢投资发展有限公司商讨解除储备土地短期利用合作事宜的函》及微信信息，证明土地储备中心于2017年9月25日邀请原告商讨解除储备土地短期利用合同相关事宜，原告委派了相关人员出席，土地储备中心已尽了通知解除合同义务。6.中国建设银行网上银行电子回执，证明土地储备中心于2017年11月20日退回原告款项人民币133668.00元，但原告至今仍非法占用土地。7.《深汕森钢商铺转让合同》及涉案地块现状照片，证明原告非法兴建永久性建筑物，且非法出售、出租给第三方从事经营活动，违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等规定和《短期利用合同》的约定，应按合同约定承担违约责任。8.2015年3月份前航拍图、涉案地块地形图，证明涉案土地在原告签订《项目投资协议》前属于空地，未有建筑物；现涉案土地上的建筑物都是原告自行未报先建的，属于违法建筑物，应自行承担各项损失，与被告无关。 本院对上述证据认证如下：原告的除补充证据4、5以外的证据、被告提供的证据，均可以证明原告与被告签订及履行《项目投资协议》的相关事实，与案件争议具有关联性，取得方式合法，可以作为本案证据。 经审理查明：2015年8月20日，原告与被告签订《项目投资协议》。第一章为“总则”，第一条约定：“根据深汕特别合作区（以下简称合作区）产业发展规划及有关企业项目进驻合作区的规定和要求，本着‘真诚合作、务实推进、共同发展’的原则，在平等自愿的基础上，通过甲、乙双方充分协商，特订立本投资协议。”第二章为“投资项目的基本情况”，第二条约定：“乙方拟在深汕特别合作区投资兴建深汕森钢建材物资市场项目，项目总投资约为3500万元人民币……”第三章为“项目用地”，第五条约定：“根据城市规划及相关产业规划，结合乙方项目具体情况，甲方拟将项目选址于深汕特别合作区信息技术城西湖油站东侧占地面积约10000平方米，设计容积率约为1.0-1.8，土地用途为商业服务业。”第六条约定：“乙方须通过公开‘招、拍、挂’交易方式取得本协议第五条所述土地……”第七条约定：“土地出让底价以评估地价为准。（备注：合作区近期出让商业用地底价为1050元/㎡，仅作参考。）”第八条约定：“本协议签订后甲方将按程序将该土地尽快进行公开出让，乙方承诺采取积极主动措施，力争竞得该土地。”第九条约定：“乙方未在合作区注册成立企业的，须在成交确认后，在合作区注册全资子公司，并且以该全资子公司为土地的受让人，与国土部门签订《土地使用权出让合同书》。”第四章为“项目开竣工”，第十条约定：“甲方承诺按《深汕特别合作区土地使用权出让合同书》规定期限，向乙方提供具备动工建设条件的项目用地。”第五章为“双方的权利和义务”，第十二条约定：“甲方的权利义务（一）为乙方提供优质服务和良好的发展环境，维护乙方的正常生产经营秩序；（二）协调、兑现本地出台的招商引资各项优惠和奖励政策；（三）在乙方配合的前提下，协助乙方办理项目立项、审批和其他相关的证照手续；（四）有权对乙方工程建设进行监督和管理；（五）法律、法规规定的其他权利和义务。” 2015年10月15日，原告与土地储备中心签订两份《储备土地短期利用合同》，载明经过深汕特别合作区管委会同意，土地储备中心将“深汕特别合作区鹅埠镇西湖油站东侧”面积10000平方米的土地和面积1139平方米的土地提供给原告短期利用，用作工地建材加工等配套用地，使用费1元/㎡/月，使用期限1年（自2015年10月15日至2016年10月14日），并约定了可以提前收回、禁止新建永久性建筑及违约责任条款。原告支付了相应使用费并实际使用土地。 2015年11月26日，发展规划国土局作出《广东省企业投资项目备案证》，载明的申报企业为原告，项目名称为“森钢建材物资市场、商铺建筑及厂房项目”，建设地点为汕尾市深汕特别合作区西湖油站东侧，建设类别为“基建”，建设性质为“新建”，建设规模及内容为“占地面积14500平方米；主仓库车间4224平方米；商业铺面占地4500平方米，为二层框架结构；外龙门吊堆场2880平方米；办公室及宿舍占地400平方米，为三层框架结构；建材市场区内的水泥道路及市政排污、排水系统投资等”，计划开工时间2015年12月，计划竣工时间2016年5月，备案证有效期为两年，项目两年内未开工且未申请延期的，备案证自动失效。 2017年4月11日，发展规划国土局对原告发出《收回租用土地通知》，告知原告《储备土地短期利用合同》到期，根据合作区建设发展需要及合同约定，并经2017年第4次管委会主任工作会议研究决定，通知收回原告租用的11139㎡土地，要求原告在上述地块范围内立即停止建设和商铺招商等活动。2017年4月16日至6月12日期间，原告先后向被告致函，对收回租用土地提出异议，并要求履行《项目投资协议》，如不能履行则另行协商赔偿等事宜。2017年8月25日，土地储备中心对原告发出《解除储备土地短期利用合同通知》，告知原告《储备土地短期利用合同》到期，另非法侵占国有储备土地，违反了合同约定，通知解除合同，要求原告自收到通知之日起1个月内清场且将土地恢复原状返还。原告向发展规划国土局复函，对土地储备中心发出的《解除储备土地短期利用合同通知》提出异议，主张履行《项目投资协议》的约定。2017年9月25日，土地储备中心邀请原告商讨解除储备土地短期利用合同事宜。原告因不服土地储备中心作出的《解除储备土地短期利用合同通知》，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府告知原告该争议并非行政复议范围，建议通过调解、诉讼途径解决。 2017年11月22日，原告提起本案行政诉讼，诉讼请求：一、判令被告限期履行与原告于2015年8月20日签订的《项目投资协议》第三章第五条、第七条、第八条；第四章第十条；第五章第十二条第一、二、三项等约定的义务，确保原告依照该协议第三章第六条、第八条的规定及时竞得该协议第三章第五条所指定的土地的使用权；二、如被告不能依约履行《项目投资协议》所约定的各项义务，则赔偿原告各项经济损失合计人民币3085.3713万元；三、由被告承担本案的全部诉讼费用。开庭时原告在第二项诉讼请求里增加自2017年7月份开始每月的损失160万元，赔偿至被告实际履行赔偿义务完毕为止。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”被告作为依照广东省政府规章《广东深汕特别合作区管理服务规定》设立的行使辖区经济社会管理行政职权的行政机关，为实现辖区产业发展规划的行政管理目标，在建设项目管理和土地管理法定职责范围内，与原告通过协商订立的具有建设项目管理和土地管理等行政法上权利义务内容的《项目投资协议》，属于行政协议。原告认为被告不履行《项目投资协议》而提起本案诉讼，属于行政诉讼受案范围。 被告与原告签订的《项目投资协议》，约定了原告应投资具体建设项目的义务和被告应为原告提供取得土地使用权条件的义务，约定的被告义务符合《广东深汕特别合作区管理服务规定》设定的被告职责，《项目投资协议》没有违法无效的情形，双方应当依照建设项目用地的法律规定、合同诚实信用原则和《项目投资协议》的具体约定履行各自义务。被告承认《项目投资协议》的合法有效性，但没有证据证明履行了《项目投资协议》约定的依照“招、拍、挂”法定程序为原告提供土地使用权的义务，也没有证据证明原告具有违反《项目投资协议》约定义务的情形。原告与土地储备中心签订《储备土地短期利用合同》实际利用《项目投资协议》约定的土地后，在短期利用该土地期间是否具有违法违约行为，属于被告相关职能部门可以依法处理的范围，被告及其职能部门可以查明事实、分清责任另行处理，以满足被告履行《项目投资协议》约定义务的条件。被告下属发展规划国土局和土地储备中心基于《储备土地短期利用合同》作出的收回储备土地和解除短期利用合同的行为，不能视为被告已认定原告具有违反《项目投资协议》的情形，即《项目投资协议》不存在因原告违反约定而不能继续履行的情形。 原告书面要求继续履行《项目投资协议》后，被告未作出继续履行的意思表示和采取实际履行行为，原告有权要求被告继续履行，本院对继续履行《项目投资协议》的诉讼请求予以支持。另须指出，原告诉讼请求没有提出履行期限，且《项目投资协议》未约定履行期限，因此原告和被告应当在继续履行过程中确定合理期限；原告诉讼请求虽列举了要求继续履行的具体条款，但双方应按《项目投资协议》约定完整履行。原告第二项诉讼请求系假设被告不履行《项目投资协议》情形下相应的赔偿责任，与第一个诉讼请求不能同时成立，本院对第二项诉讼请求予以驳回。 综上，原告请求被告继续履行《项目投资协议》的诉讼请求成立，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、被告深汕特别合作区管理委员会继续履行与原告深汕森钢投资发展有限公司签订的《项目投资协议》； 二、驳回原告广东深汕森钢投资发展有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由被告深汕特别合作区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审判长  傅新江 审判员  杨克成 审判员  王强力 二〇一八年十二月六日 书记员  叶益力