河北省唐山市路北区人民法院行政判决书（2018）冀0203行初449号原告袁贵州，男，1949年3月24日生，汉族，现住唐山市。被告唐山市城乡规划局，住所地：唐山市北新西道**。法定代表人高怀军，男，职务：局长。委托代理人杨国相，男，唐山市城乡规划局工作人员。委托代理人杨士兴，男，河北士兴律师事务所律师。被告唐山市人民政府，住所地：唐山市西山道**。法定代表人丁绣峰，男，职务：市长。委托代理人张雪健，男，唐山市人民政府法制办主任科员。原告袁贵州因不服被告唐山市城乡规划局作出的唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书及被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2018】265号行政复议决定书，于2018年11月9日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案。原告袁贵州、被告唐山市城乡规划局委托代理人杨国相、杨士兴、被告唐山市人民政府委托代理人张雪健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告唐山市城乡规划局于2018年7月26日向原告袁贵州作出唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书，称原告申请公开的信息内容为该局内部管理文件，按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条之规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息，故原告申请的信息公开内容不属于该局依法公开的政府信息。原告不服，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告于2018年10月26日作出唐政复决字【2018】265号行政复议决定书，决定维持上述答复书。原告袁贵州诉称：被告为规范辖区内城乡规划认定自制了《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》。该规定在制定过程中处研究讨论阶段，经研讨完成后下发各区、县分局，代表被告在属地实行。该规定具有广泛约束力并能反复作为是否受理及认定的依据使用，对外发生法律效力，属于部门规章或规范性文件。原告向被告申请公开该规定全文时间节点，该规范实行已久，不存在需要研讨情形。原告申请公开该规定符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十条第一项、第十一条第一项及第十三条之规定。二被告作出的答复及决定均违悖事实。现向人民法院提起行政诉讼，要求撤销唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书及唐政复决字【2018】265号行政复议决定书，责令被告唐山市城乡规划局对原告公开《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》。原告向本院提供了以下证据材料：1、唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书；2、唐政复决字【2018】265号行政复议决定书；3、《唐山市城乡规划局关于唐山市荣华片震后危旧平房改造项目的现状认定意见》。证明：该认定意见是作出规划认定的依据，不可能存在讨论研究的情形。被告唐山市城乡规划局辩称：被告收到原告的信息公开申请后对其要求公开的内容进行研究。《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》是被告为了规范特定事项有关内部承办分工及要求向局属各处室、分局下发的内部管理文件，属于日常工作中制作的内部管理信息。规范性文件是除政府规章以外，行政机关和法律、法规授权管理公共事务职能的组织依据法定权限和程序制定的，涉及公民、法人或其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复使用并公开发布的各类文件的总称。上述规定不涉及公民、法人及其他组织的权利义务，不具有规范性文件属性，不属于规范性文件范畴，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一项之规定。按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中“行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》属于被告在日常工作中制作的内部管理信息，不属于应公开的政府信息。被告于2018年7月26日作出了唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书，告知了原告相关情况并依法送达原告。被告唐山市城乡规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1、政府信息公开申请表；2、唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书；3、送达回证，证明：1-3项证据证明：依据原告的申请，被告按照法律规定时间和程序给予原告信息公开答复且向其送达了该答复，程序及实体合法；4、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号），证明：原告所申请的所谓政府公开信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中所应公开的政府信息，原告所申请的是被告单位内部工作流程而非政府公开信息；5、被告单位制定的【2017】41号通知，证明：该通知针对的是被告内部的各处室及分局，表明上述文件是内部管理文件，是针对日常工作所作的内容管理信息而非规范性文件；6、行政复议决定书，证明：该复议决定对被告所作的政府信息公开予以维持，表明被告唐山市城乡规划局作出的政府信息公开答复内容及程序合法。被告唐山市人民政府辩称：被告作出的唐政复决字【2018】265号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告唐山市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、立案审批表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、被申请人答复书；5、结案审批表；6、行政复议决定书及送达凭证，上述证据证明：行政复议事实清楚，程序合法；7、《行政复议法实施条例》节选，证明：适用法律依据正确。经庭审质证，原告对被告唐山市城乡规划局提交的证据发表质证意见，称对政府信息公开申请表无异议；对唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书有异议，该答复不具有合法性。原告向被告申请的事项已经在其制作过程中完成了研究和讨论，进入了实行阶段，在实行阶段是作为认定的依据，不存在需要讨论和研究的情况，《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》是被告自行制作，其涉及城乡建设管理的重大事项，被告应当向原告公开，拒不公开违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第一项之规定；《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）针对的是研究讨论阶段的规定，而原告向被告申请公开的事项不存在研究讨论的情形，被告适用该意见属于适用法律法规错误；关于被告单位制定的【2017】41号通知，该通知无具体内容，不能作为其拒不公开政府信息的理由；对行政复议决定书的合法性有异议，被告唐山市人民政府未转交原告被告唐山市城乡规划局的行政复议答复书，而直接作出行政复议决定，程序违法。原告对被告唐山市人民政府提交的证据发表质证，称被告唐山市人民政府在行政复议过程中未将被告唐山市城乡规划局作出的答辩转交于原告，程序违法，且也未向原告提供不予公开其所申请的政府信息的证明及证据。被告唐山市城乡规划局对原告提交证据发表质证意见，称对唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书、唐政复决字【2018】265号行政复议决定书的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，被告唐山市城乡规划局依据法律规定向原告作出信息公开答复，被告唐山市人民政府是依据法律规定作出行政复议决定书，故原告的证明目的不正确；《唐山市城乡规划局关于唐山市荣华片震后危旧平房改造项目的现状认定意见》的性质同被告提交答辩状性质而非原告所理解的规范性文件，该认定意见与本案无关联，不应作为证据予以采信。原告针对该意见已另行起诉，不应由本案来认定处理。原告与本案及上述认定意见不存在利害关系，其诉讼主体地位不合格。被告唐山市人民政府对原告提交证据发表质证意见，称对唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书、唐政复决字【2018】265号行政复议决定书无异议；对《唐山市城乡规划局关于唐山市荣华片震后危旧平房改造项目的现状认定意见》真实性无异议，对关联性有异议，但在行政复议阶段原告未向复议机关提交。本院对上述证据认证如下：本院认为二被告提供的证据材料真实合法，能够证明事实情况，依法对其提交证据证明效力予以确认。本院依法对原告提交证据的真实性予以确认。经审理查明，2018年7月13日，原告袁贵州向被告唐山市城乡规划局提交了政府信息公开申请表，申请公开《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》全文。被告唐山市城乡规划局收到申请后于2018年7月26日作出唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书,称原告申请公开的信息内容为该局内部管理文件，按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条之规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息，故原告申请的信息公开内容不属于该局依法公开的政府信息。被告唐山市城乡规划局于2018年7月27日向原告送达该答复书。原告不服，于2018年9月6日向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告立案后于2018年10月26日作出唐政复决字【2018】265号行政复议决定书，维持了上述信息公开答复书，并于当日向原告邮寄送达。本院认为，根据被告唐山市城乡规划局作出的《关于印发》的通知记载，其作出的《唐山市城乡规划局关于办理规划认定的规定》是被告为规范其规划认定办理工作而制定的，并下发被告的各处室及分局贯彻落实，故上述规定系其在日常工作中制定的内部管理信息。依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条之规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。被告唐山市城乡规划局在唐规信答字【2018】199号政府信息公开答复书中已明确告知原告上述情况，其已经履行了法定告知义务。被告唐山市城乡规划局作出的上述信息公开答复书及被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2018】265号行政复议决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告袁贵州的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。审 判 长 刘连军人民陪审员 李桂山人民陪审员 马汝军 二○一八年十二月十八日法官 助理 姚芳嫄书 记 员 刘 洁