安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终1252号上诉人（一审原告）黄如杭，男，1950年5月26日出生，汉族，住安徽省五河县。委托代理人郑继能，安徽玉臻行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）五河县人民政府，住所地安徽省五河县城关镇惠民路**。法定代表人常言龙，该县县长。出庭负责人丁云红，该县副县长。委托代理人刘保明，五河县临北回族乡政府工作人员。委托代理人付建，安徽君智律师事务所律师。上诉人黄如杭因诉五河县人民政府（以下简称五河县政府）行政征收补偿一案，不服蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人黄如杭的委托代理人郑继能，被上诉人五河县政府副县长丁云红及其委托代理人刘保明、付建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，安徽省人民政府于2003年启动安徽省行蓄洪区移民建房工作，五河县政府按照省政府有关文件要求，2003年开始启动五河县临北回族乡临北生产圩内的移民安置工作。原告黄如杭的房屋在2003年移民迁建范围之内。2005年，原告与五河县行洪区移民建房领导小组办公室签订《五河县行洪区（淮河滩地、生产圩）移民建房协议》。协议约定，原告自主建房、购房均可享受户均建房补助费15000元；建新房时，尽可能拆除老房，充分利用老房材料，最迟在搬迁后10日内拆除老房；在规划区内建房的补助资金由县移民办公室按房屋施工进度分期拨付，并保留20%待老房拆除后5日内结清。协议签订后，原告于2005年11月和2006年9月分两次领取建房补助款共计12000元。原告出资在五河县政府规划的新区购买宅基地，并建有新房。2014年被告将原告户土地补偿款等款项29752元汇入东元村集体账户，原告已领取。原告在五河县临北回族乡临北生产圩内的老房至今未拆除。因五河县临北段行洪区调整和建设工程需要，五河县临北回族乡政府、五河县临北段行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置现场管理办公室于2014年、2015年分别发出《淮河干流五河县行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置宣传明白纸》和《关于五河县临北段行洪区调整和建设工程永久占地及临时占地交付使用的通知》，对2014年移民安置、房屋拆迁有关补助标准等事项进行宣传。2016年7月，原告得知2014年五河县临北段行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置等相关内容后，提起行政诉讼，要求五河县政府按照2014年的补偿标准补偿其各项费用95810.3元（不含耕地、院子）。一审法院认为，（一）原告具有提起行政诉讼的主体资格。原告黄如杭得知2014年临北段行洪区征地拆迁、移民安置有关补助标准等事项后，认为其房屋所在地属于征地拆迁范围内，遂起诉要求五河县政府按照2014年移民安置标准予以补偿其各项费用95810.3元，因原告有房屋在临北生产圩内，故其有权提起行政诉讼，其具有行政诉讼原告主体资格。被告关于本案是民事法律关系、不是行政行为及原告已享受2003年移民优惠政策、老区的房屋所有权不属于原告、原告无权提起行政诉讼的辩解，因无事实及法律依据，不予采信。（二）原告起诉未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告于2016年7月得知2014年五河县临北段行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置等相关内容，2017年1月20日，原告向该院提起行政诉讼，因诉前协调未果，该院于2018年3月13日立案，故原告的起诉未超过法定起诉期限。被告关于原告的起诉已超过法定起诉期限的辩解无事实及法律依据，不予采信。（三）原告请求被告给付各项征收补偿款95810.3元无事实及法律依据。原告黄如杭的房屋在临北生产圩内，其属于2003年移民安置对象。在2003年的移民安置工作中，原告黄如杭已经享受到相关移民安置政策，其与五河县行洪区移民建房领导小组办公室签订《五河县行洪区（淮河滩地、生产圩）移民建房协议》后，领取12000元新区建房补助费，并已在政府规划的新区建有新房。2014年原告又领取土地补偿款等款项29752元。现原告又要求按照2014年的移民安置标准再次给予各项征收补偿款95810.3元，该请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄如杭的诉讼请求。黄如杭上诉称，一、基本情况。2003年，国务院对淮河沿岸低洼地区实施“移民迁建”工程，对自愿在集中点新建房屋的村民实行每户奖励1.7万元的政策（建房奖励1.5万元，集中点公用设施政府按0.2万元/户组织施工），宅基地实行置换（村民按“一户一宅”政策使用宅基地不支付费用，每户仅需缴纳5元办证费），“移民建设办公室”与村民签订的《建房协议书》载明，如村民不履行则需退回建房补助资金并承担新建房处宅基地费用。自2003年该政策实施以来，五河县政府拒不足额支付奖励资金，还有部分村民没有签订《建房协议书》。另外，五河县政府从奖励资金中扣回集中点宅基地购置费0.45万元、道路等公用设施费0.2万元。五河县临北乡政府将用3000元统一收购的宅基地转手以4500元的价格出售给村民，此次“移民迁建”涉及千余户，临北乡政府获取非法利益150万元，导致《建房协议书》作废，双方不再履行达10余年之久。2014年，国家发改委批复了淮河行蓄洪区永久征地方案，2018年1月，五河县政府发布《淮河干流五河县临北段行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置方案》，但这些资料被上诉人五河县政府均未提供，一审法院未查明“征地范围内地面（原告）现有房屋是否在该方案的拆迁范围内”。二、一审判决混淆“移民迁建”与“行政征收”两个法律事实（关系）。“移民迁建”与“行政征收”完全是两个不同的法律事实、不同的法律关系。“移民迁建”是民事法律关系，当事人互不履行的只存在返还。而五河县政府2018年发布《淮河干流五河县临北段行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置方案》，属于实施国家征收行政行为，两者依据不同、主体不同、性质不同，不能等同。上诉人当然清楚一房不能获得双重补偿的道理，由于五河县政府在履行“移民迁建协议”时弄虚作假，违规让村民承担0.65万元费用，导致合同终止作废，那么在国家对上诉人的涉案房屋进行征收时，上诉人有权选择征收补偿。如果一审判决明确认定原“移民迁建协议”仍然有效，上诉人自然会按五河县政府迟延履行、不当履行协议提出民事或者行政赔偿的诉讼请求（两者均归于征收时房屋应获得的价值）。一审判决无视双方“移民迁建协议”已经互不履行的事实，以已经获得奖励而不能获得本次征收补偿为由，不仅驳回上诉人本案提出的诉讼请求，而且驳回了上诉人与五河县政府“移民迁建协议”赔偿请求权，违背了公平、正义的基本原则，实体错误、程序错误。三、一审判决无视上诉人的诉讼请求。上诉人的房屋如果在本次国家征收补偿范围内，诉讼请求当然成立，至于之前获得的部分奖励，应当按省政府文件及双方协议退回，但这也是五河县政府应行使的权利，不能由一审法院代替五河县政府主张。一审认定上诉人具备提起本案诉讼的主体资格，那么本次征收是否包括上诉人的房屋当然要查明，一审用“协议”代替征收具体范围的事实查明，明显不当。四、一审程序违法。一审法院本应责令五河县政府依法向上诉人提供其证据的复印件，以便双方质证、辩论，尽管上诉人提出了这个问题，但一审法院视而不见，严重侵害了上诉人的诉讼权利。不仅如此，一审法院还涉嫌与五河县政府串通。在本次诉讼中，一部分人根本没有与五河县政府签订“移民迁建协议”，但在一审中却表述为“证据目录中列举，庭审时未提交”；关于房屋面积，五河县政府对每户的房屋面积均提供了数字，但一审判决未载明，违背了中立、客观的基本原则。请求撤销一审判决，判令五河县政府支付上诉人补偿款95810.3元。五河县政府答辩称，一、上诉人的房屋属于2003年移民安置对象。上诉人的房屋在五河县临北回族乡临北生产圩内，根据安徽省人民政府办公厅皖政办（2003）70号文件和《安徽省行蓄洪区移民建房工作方案》，其属于2003年移民安置对象。地方政府有关部门也按照当时的政策给予了相应的补偿。二、2003年的移民迁建是补助，不是奖励。本案是移民迁建，不是行政征收。上诉人所称“奖励工程”、“五河县政府实际从奖励款中扣回了每户0.65万元”是对移民迁建的错误理解，政府发的是移民迁移建房补助，不是奖励，也不是征收。历来行洪区灾民受灾搬迁建房都是没有补助的，2003年行洪区迁建给予补助是属于救灾性质。上诉人所称“五河县政府实际从奖励款中扣回了每户0.65万元不应由村民承担的宅基地、公用设施费”，亦是对政策理解有所偏差。移民迁建不是产权调换，政府给予补助，不是包建房屋。政府可以给宅基地指标，不是无偿提供土地。宅基地可以调换或者购买，集中安置，购买宅基地当然要由建房者出资，从补助款中扣除宅基地款符合政策规定。每户0.2万元的公共设施费由县移民建房办统筹掌握，不足部分需要当事人出资。涉案经费经过审计部门审计，收支合法合规。三、上诉人的请求无事实和法律依据。上诉人称“一审无视双方移民迁建互不履行的事实”错误，被上诉人及相关部门、乡镇均已履行合同中的应尽义务。如果未完全履行，也是后履行义务。后履行义务的一方对先履行义务的一方享有法定的抗辩权。上诉人属于2003年移民安置对象，当时不愿拆除是违法违规的，不应纳入2014年征地方案范围，其要求被上诉人按照2014年的移民标准再次给予各种征收补偿无事实和法律依据。四、一审程序合法。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。一审原告黄如杭向一审法院提交以下证据材料：1.房屋面积证明，证明原告应获补偿基数。2.征地证明即《关于五河县临北段行洪区调整和建设工程永久占地及临时占地交付使用的通知》，证明原告房屋、土地被征用，但未给予补偿。3.乡政府发放的宣传明白纸，证明补偿标准。一审被告五河县政府在举证期限内向一审法院提交以下证据材料：1.移民建房登记表、原告基本情况，证明原告在老区登记的人口是三口人，总计领取建房补助费12000元。2.建房补助款协议书，证明原告已经签订协议。3.建房补助款发放记录，证明原告在2005年11月和2006年9月分两次领取了补助款共计12000元。4.购买宅基地凭证，证明新区建房和购买宅基地价格是9000元（两处）。5.老区照片（证据目录中列举，庭审时未提交）。6.新区照片，证明原告已经在新区享受宅基地的补偿。7.村民委员会证明，证明原告在安置区新建的房屋情况，已经享受了在新区建安置房的待遇。庭审时，针对2014年五河县政府是否将土地补偿款打入行蓄洪区移民账户及每户补偿多少等问题，被告提出庭审后向法庭提交证据，原告也要求被告在庭审结束后将移民安置款项用途等相关证据材料提交法庭。经一审法院许可，庭审后五河县政府提交了安徽永合会计事务所审计报告书、淮河干流五河县临北段行洪区移民安置河道疏浚永久占地及地面附属物补偿表、记账凭证、收据、进账单、征地拆迁及移民安置土地补偿发放表等证据材料。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。本院审理另查明，2003年9月29日，安徽省人民政府办公厅印发《安徽省行蓄洪区移民建房工作方案》，该《方案》按照“统一规划、适当集中、兑现政策、自主建房”的原则，将居住在行蓄洪区低洼地、淮河河滩地及生产圩的群众迁移到安全地区。建房补助标准为户均1.5万元（户籍按2003年6月30日前的实有户），公共设施建设费按每户0.2万元标准补助，由县移民建房办统筹掌握，集中用于安置区内的水、电、路等公共设施建设。移民建房资金在移民户与政府签订协议后，按房屋施工进度分期拨付，并保留20%待老房拆除后5日内结清。经批准在规划区外自主建房、购房的，补助资金分两期领取，经县移民建房办批准，签订协议，落实建房点或者订立购房合同后拨付50%，保留50%待老房拆除后7日内结清。2004年4月上旬，移民建房全部完工，搬迁并拆除全部老房，市、县组织初步验收。2004年4月下旬，省移民建房办组织总体验收。纳入本次移民规划范围内的居民必须按要求如期迁出，应当迁出而拒不迁出，蓄滞洪区运用后造成的损失，不予补偿。对于领取建房资金后不履行协议的农户，国家支付资金依法全额追回。对于已建新房、老房不拆除者，收回所建新房，并由其承担宅基地及公共设施投资费用。该《方案》涉及淮河流域安徽段合肥、六安、淮南、蚌埠、滁州等多个市、县（区），首期安排移民8万户、30万人。其中五河县临北回族乡临北生产圩移民建房涉及三个自然村1700多户5000多人。大多数农户均已按照该《方案》的规定，分期领取了补助，完成移民迁建。建新房所需土地由移民户自行置换；无法置换的，由所在乡、村帮助调整，由移民户按每户4500元的标准向宅基地提供方支付使用费，移民户老房宅基地权属不变。与本案上诉人黄如杭同时提起诉讼的共47户，均系该《方案》所涉移民迁建范围内的临北乡村民。该47户中，23户已签订移民建房协议并按约定领取了大部分补助；10户虽未签移民建房协议，但已实际按照当时的移民迁建政策领取大部分建房补助并在新区建房；14户未签移民建房协议，亦未领取新区建房补助，但有10户已在新区建房，未建新房的为4户。该47户中，个别户移民迁建范围内的老房已拆除，大部分户老房虽未拆除，但2006起老房所在区域已停水、停电，无法正常居住。因淮河部分河段狭窄行洪不畅，堤身单薄，穿堤建筑物老化失修，防洪标准低等，国家决定实施淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程。2011年7月，安徽省人民政府发布《关于淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程建设征地范围内停止基本建设并控制人口迁入的通告》。2014年6月，国家发改委作出发改办投资［2014］1439号《关于淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程初步设计概算及中央补助投资有关问题的复函》。2014年8月，水利部作出［2014］295号《关于淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程初步设计总报告的批复》，2015年8月4日，国土资源部办公厅复函安徽省国土资源厅（国土资厅函［2015］1047号），批准上述项目先行用地213.9699公顷。据此，五河县政府及其相关职能部门印发了《淮河干流五河县行洪区调整和建设工程征地拆迁及移民安置宣传明白纸》等材料，公布了相关补偿标准。其中，行洪区及工程建设永久占地涉及临北乡部分的补偿标准为耕地24000元/亩、河滩地12000元/亩，房屋根据杂房、土木、砖木、砖混、框架等不同结构，单价275-880元/平方米不等。后，根据安徽省人民政府相关调整征地补偿标准的通知，土地补偿标准又进了调整、提高。该47户位于原2003年移民迁建范围内的房屋及其耕种的部分土地在此次淮河干流行洪区调整和建设工程占地范围内，其中部分户已领取土地补偿款，部分户对补偿有异议尚未领取。对于尚未领取土地补偿款的，五河县政府表示可以随时领取。该47户提起诉讼，要求补偿的主要是位于2003年行蓄洪区移民迁建范围内的原房屋及其附属物，不含耕地、院落等土地补偿。本院认为，根据《中华人民共和国防洪法》第二十四条、第三十二条的规定，对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有计划地组织外迁；对居住在经常使用的蓄滞洪区内的居民，有计划组织外迁，并采取其他必要的安全保护措施。上诉人原居住地属于淮河行蓄洪区，地势低洼，屡受洪涝灾害。为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民群众生命和财产安全，安徽省人民政府依照防洪法的规定，于2003年制定了《安徽省行蓄洪区移民建房工作方案》，有计划地组织淮河行蓄洪区居民外迁至安全地点建房居住，并在当时政府财力允许的情况下，给予移民户适当建房补助，具体工作由当地市、县人民政府组织实施。组织行蓄洪区内居民外迁是政府的法定职责，行蓄洪区内居民亦有配合政府依法做好防洪工作的法定义务，应当及时拆除行蓄洪区内的房屋及其他构筑物，以免影响行蓄洪，给自己乃至国家利益、社会公共利益造成更大损失。包括本案上诉人在内的47户居民均属于2003年安徽省人民政府确定的行蓄洪区移民迁建范围。搬离祖祖辈辈生产、生活、居住的地方，毕竟感情上难舍，加之受当时经济发展状况所限，政府财力难以足额保障移民建房所需费用，可能还需移民户自筹部分资金建新房，故该47户居民位于行蓄洪区内的老房暂未自行拆除，完全可以理解。但是，该47户居民在考虑自身利益的同时，亦应从防洪工作大局出发，考虑长远，考虑国家利益、社会公共利益，向大多数已完成拆迁的移民户看齐，早日将行蓄洪区内的老房自行或者交付拆除。政府组织行蓄洪区内居民外迁，并非单纯的民事行为，而是履行防洪法规定的职责的行为，目的是保护国家利益、社会公共利益以及行蓄洪区内人民群众的切身利益。行蓄洪区内居民外迁既是保障自身生命和财产安全的需要，也是防洪法规定的必须履行的义务。2003年《安徽省行蓄洪区移民建房工作方案》已经明确规定，纳入本次移民规划范围内的居民必须按要求如期迁出。应当迁出而拒不迁出的，不但可能给自身造成无法弥补的损失，还可能影响整体防洪工作。因此，凡属于2003年移民迁建范围内的居民户，均应执行当时的移民建房补助政策，其原位于行蓄洪区内当时即应当拆除而未及时拆除的房屋，不论是否在此次淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程用地范围内，均不宜按照现在的补偿标准再次给予补偿。否则，同一行蓄洪区内的房屋，前后补助、补偿标准不一，对于其他多数积极配合政府做好防洪工作、在当时移民迁建过程中及时拆除行蓄洪区内老房的移民户极不公平，造成顾全大局、配合政府防洪工作的移民户补偿较少，等待、观望、不及时拆迁的移民户反而获得较多补偿的现象。如此，政府将难以取信于民，不利于将来做好防洪工作。至于对2003年移民迁建补助政策落实情况有异议或者未享受该政策的移民户，可依据2003年移民迁建相关政策，另循法定途径主张权利。同时，本院亦予指出，该47户居民的诉讼请求虽不含耕地、院落等土地补偿，但对于其原行蓄洪区内老房所占土地及其使用的其他土地，凡属于此次淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程用地范围内的，五河县政府应当依法及时给予补偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人黄如杭的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄如杭负担。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一八年十二月十日法官助理张高英书记员潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……