四川省乐山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）川11行终160号 上诉人（原审原告）：耍日戈尔，男，1977年8月5日出生，住四川省马边彝族自治县。 被上诉人（原审被告）：马边彝族自治县人力资源和社会保障局，住所地四川省马边彝族自治县民建镇金叶路**,统一社会信用代码115110330086142423。 负责人：刘春洪，该局局长。 委托诉讼代理人：朱月星，该局工作人员。 委托诉讼代理人：杨虹，四川和冰律师事务所律师。 上诉人耍日戈尔因诉被上诉人马边彝族自治县人力资源和社会保障局（简称马边人社局）社会保障行政其他一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初352号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年11月14日受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2001年10月11日，原马边彝族自治县人事劳动局作出的马人劳发〔2001〕11号《马边彝族自治县人事劳动局关于聘用张万宏等八位同志为巡警大队巡逻队员的通知》（简称《聘用通知》）载明：“按照马边彝族自治县人事劳动局、公安局关于招聘巡逻队员的简章要求，经考试考核、政审体检，并报经县招聘领导小组研究，同意聘用张万宏等八位同志（名单附后）为巡警大队巡逻队员，凡被聘用者，工资待遇为基础工资400元，出勤补贴100元，享受养老、医疗保险；并与县公安局签订一年一定聘用合同（用工性质为临时工）并由县人事劳局监证，安排在巡警大队工作。起薪时间从2001年9月28日计发。”原审原告并未在该聘用名单内。原审原告认为，原审原告应当纳入地方行政编制，享受干部待遇，为此起诉至法院请求判决：1.确认原审被告与原审原告签订的《聘用巡逻队员合同书》无效；2.附带审查《聘用通知》；3.本案诉讼费由原审被告承担。起诉时，原审原告向原审法院提交了其于2007年2月28日与马边彝族自治县公安局签订的《劳动合同书》，并陈述原审原告的入职时间为2004年。 认定上述事实的证据有原审原告提交的《聘用通知》以及原审原告委托代理人陈述等证据材料。 原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。……”的规定，原审原告提起行政诉讼应具有基本的事实根据。本案中原审原告并没有向原审法院提交原审被告与原审原告签订了《聘用巡逻队员合同书》的初步证据，故原审原告的起诉没有事实根据，依法应当驳回起诉。再则，即使原审原告认为其在2007年2月28日与马边彝族自治县公安局签订的《劳动合同书》就是被诉的《聘用巡逻队员合同书》，但该《劳动合同书》并非其与原审被告签订且系民事合同，并不属于行政诉讼受案范围。此外，对于原审原告第二项附带审查《聘用通知》的诉讼请求，因该《聘用通知》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”规定的可以附带审查的规范性文件，并且没有附带审查所需的前提行政行为，故也不属于行政诉讼受案范围。 此外，经原审法院询问，原审原告提起本诉的目的是要求原审被告将其列入行政编制享受公务员待遇。但原审原告明确表示其在接受聘用时就知道其未被列入行政编制和享受公务员待遇的事实。原审法院认为，即使原审原告在提起本诉时，诉讼请求表达不明，实质是要解决上述待遇，且该待遇属于原审原告认为的行政案件的受案范围，那么依据行为时的法律规定，即1989年《中华人民共和国行政诉讼法》。依据该法第三十九条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”以及第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原审原告从2004年接受聘用时就已知道自己未被列入行政编制享受公务员待遇，但其直到2018年6月27日才向原审法院提起诉讼，已超过两年起诉期限。退一步讲即使原审原告不知道该行为的内容，也超过了5年的最长起诉期限。且无2014年修正后《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形或者其他正当理由。故对原审原告的起诉也应当予以驳回。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、以及该条第三款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回原审原告耍日戈尔的起诉。原审原告耍日戈尔预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人耍日戈尔上诉称：1.被上诉人未按上级规范性文件要求，将上诉人纳入地方行政编制，而是将上级机关的要求擅自变更为订立《聘用合同》的行为属于行政诉讼受案范围，一审裁定对此认定错误，应当纠正。2.被上诉人故意隐瞒案涉相关文件，导致上诉人耽误起诉期限，依法属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形，应认定起诉时效未过。3.有证据证明本案涉案全部文件在被上诉人处均有保存，原审法院拒不调取，应当纠正。综上，一审裁定认定事实和适用法律均存在错误，应予纠正，故请求二审法院：1.撤销原审裁定，发回重审或改判；2.改判确认上诉人与被上诉人签订的《聘用巡逻队员合同书》无效，并附带审查《聘用通知》的合法性与合理性；3.由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人马边人社局辩称：1.被上诉人没有招录公务员的行政权力，也没有将上诉人纳入地方行政编制的行政权力。被上诉人发布的招聘简章只是根据马边彝族自治县公安局（简称马边公安局）因警力不够，为维护社会政治稳定的情况下招聘协警员，而不是招考公务员（行政编制），其本质是劳动合同关系（民事关系）。2.被上诉人及马边公安局发布的招聘简章不是具体行政行为，并没有针对特定的公民或法人、其他组织，只是根据马边公安局的委托而发布的，其本质只是民事行为，而不是行政行为，不在行政案件的诉讼及审查范围。3.被上诉人发布的《聘用通知》不是具体行政行为，只是根据马边公安局的委托发布的，不在被上诉人的行政职权范围内，其本质只是民事行为，而不是行政行为，不在行政案件的诉讼及审查范围。4.针对上诉人的第一项诉讼请求，被上诉人不是适合的被告。本案中与上诉人订立聘用合同的并不是被上诉人，根本不存在上诉人诉请的订立聘用合同的行为，也就不存在行政行为的违法和无效。综上，上诉人的上诉没有事实与法律依据，依法应予驳回。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合相应的条件。如果原告提起的诉讼不符合起诉条件，则人民法院无需对被诉行政行为进行合法性审查。据此，本案首要解决的问题是原告的起诉是否符合起诉条件。本案中，经一、二审询问，上诉人明确其诉讼请求一是确认《聘用巡逻队员合同书》无效，二是附带审查《聘用通知》。根据《中华人民共和国劳动法》第二条第二款关于“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”之规定，本案被诉的《聘用巡逻队员合同书》不属于行政法调整，不属于行政诉讼受案范围。因本案上诉人所诉《聘用巡逻队员合同书》不属于行政诉讼受案范围，故上诉人提起本案行政诉讼附带审查的前提不具备。且案涉《聘用通知》是针对数名聘用人员发布的对象特定的文件，并非行政主体针对不特定多数人发布的在某一行政管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复使用的规范文件，《聘用通知》也不属于行政诉讼中可以提请附带审查的规范性文件范畴。此外，综合上诉人的起诉状、上诉状及一、二审询问笔录，上诉人提起本诉的实质是认为被上诉人未依照相关文件要求将其列入行政编制的行为违法。但上诉人从2004年接受聘用时就已知道自己未被列入行政编制享受公务员待遇，其至2018年才向人民法院提起行政诉讼，无论是依据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条关于“……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，还是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，除因不动产提起诉讼外，其他案件的最长起诉期限均为5年，故上诉人的起诉超过了最长起诉期限。关于上诉人提出被上诉人故意隐瞒案涉相关文件，导致上诉人不知晓其应被纳入行政编制并享受公务员待遇，其耽误起诉期限的时间应当扣除的问题。因行政诉讼最长起诉期限是为了实现行政法律关系的尽早安定，属于客观期间，而不论当事人是否知道或者应当知道行政行为，故上诉人的该项理由并不能导致最长起诉期限的中止或延长，对其该项主张本院亦不予支持。据此，一审认为上诉人的起诉不符合起诉条件，裁定予以驳回并无不当。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  易晓芸 审判员  钟小红 审判员  罗喆予 二〇一八年十二月十四日 法官助理严洁 书记员黄睿婷 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。