湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂行再16号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张莲桂，男，1942年9月20日出生，汉族，现住湖北省武汉市武昌区。委托诉讼代理人陶崇梅（张莲桂之妻），1945年10月27日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。被申请人（一审被告、二审上诉人）武汉市人民政府，住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道**。法定代表人周先旺，市长。委托诉讼代理人周勤斌，武汉市国土资源和规划局洪山分局局长。委托诉讼代理人鲍玮，湖北卓胜律师事务所律师。原审第三人湖北省农业科学院蚕桑试验站，住，住所地：湖北省武汉市武昌区南湖壕沟特**/div>法定代表人许方文，站长。委托诉讼代理人曹红州，湖北嘉石信律师事务所律师。委托诉讼代理人陈白雪，湖北嘉石信律师事务所律师。再审申请人张莲桂诉武汉市人民政府、第三人湖北省科学院蚕桑试验站（以下简称蚕桑站）土地登记及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终504号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年2月24日作出（2017）鄂行申715号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭于2018年10月31日公开开庭对本案进行了审理。再审申请人张莲桂及其委托诉讼代理人陶崇梅，被申请人武汉市人民政府委托诉讼代理人周勤斌、鲍玮，原审第三人湖北省科学院蚕桑试验站委托诉讼代理人曹红州、陈白雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。武汉市洪山区人民法院一审审理查明，1957年湖北省农业厅兴建蚕种繁殖场申请使用张吴村土地，经武汉市城市建设委员会批准征用土地656.978亩，上述土地范围包括张莲桂房屋在内的水田、旱地、荒地、房屋等。1983年底，张莲桂向第三人蚕桑站申请在张吴村建房，改建了两层楼两室一厅房屋四套，房屋建筑面积为311.02平方米、用地面积为162.37平方米。上述房屋张莲桂于1994年12月领取了武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》，记载土地位置为洪山区狮子山××村。1995年5月，武汉市人民政府向第三人颁发了洪国用（95）第045号《国有土地使用证》，记载土地位置为洪山区狮子山××村，但该土地使用证项下包括张莲桂上述房屋的用地面积。2010年10月18日，第三人蚕桑站向武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局提交《申请换证报告》，提出土地变更登记的申请，并提交了《土地登记法人代表身份证明书》、洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》（原件）、《土地登记委托书》、《组织机构代码》。武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局于2010年11月8日制作《土地登记申请表》，随后编制《地籍调查表》、汇集武汉市城镇地籍测量面积成果资料。武汉市人民政府根据该局进行的地籍调查和权属审核结果等资料，于2010年11月26日向更名后的蚕桑站颁发了洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》。张莲桂于2011年11月向湖北省人民政府提出复议申请，对武汉市人民政府为第三人颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》不服，请求变更洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》，确认张莲桂拥有的武房地籍洪房私字第03521号等三宗《武汉市国有土地使用权证》并赔偿损失。2011年2月20日，湖北省人民政府作出鄂政复决字［2012］8号《行政复议决定书》，维持武汉市人民政府颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的具体行政行为。张莲桂不服向武汉市中级人民法院提起诉讼，武汉市中级人民法院作出（2012）鄂武汉中行初字第00002号《行政裁定书》，指定武汉市洪山区人民法院审理。该院受理后，经向张莲桂释明，张莲桂将诉讼请求变更为：1.请求更正武汉市人民政府颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》，将其的土地使用面积核减出来；2.赔偿其损失10000元。2012年7月2日庭审中，张莲桂变更诉讼请求为：1.请求撤销武汉市人民政府颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》。2.依法赔偿其损失860万元。该院于2012年7月17日作出（2012）鄂洪山行初字第00018号《行政裁定书》裁定，驳回张莲桂要求撤销武汉市人民政府于2010年11月26日向第三人蚕桑试验站颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行政登记行为并责令武汉市人民政府赔偿其860万元损失的起诉。张莲桂不服向武汉市中级人民法院提起上诉。武汉市中级人民法院于2012年11月1日作出（2012）鄂武汉中行终字第00122号《行政裁定书》裁定，驳回上诉，维持原裁定。张莲桂不服二审裁定，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2016年2月5日作出（2015）行监字第700号行政裁定，指令湖北省高级人民法院再审本案。湖北省高级人民法院于2016年9月23日作出（2016）鄂行再30号《行政裁定书》裁定，撤销湖北省武汉市中级人民法院（2012）鄂武汉中行终字第00122号行政裁定和武汉市洪山区人民法院（2012）鄂洪山行初字第00018号行政裁定，本案指令武汉市洪山区人民法院审理。庭审中，张莲桂明确诉讼请求为：1.请求撤销武汉市人民政府颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》。2.依法赔偿损失1720万元，以及交通费、住宿费、律师费和精神损失费共计4万元，3.判令武汉市人民政府承担本案诉讼费用。另查明，2017年3月6日庭审中，张莲桂、武汉市人民政府仍对第三人蚕桑站所有的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下记载的土地面积包括张莲桂所有的（94）武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》项下162.37平方米的事实均予以认可。另外，张莲桂自述涉案房屋在2011年9、10月份被第三人委托的湖北广宏置业有限公司拆除，其没有签订经济补偿安置协议。还查明，张莲桂曾于2007年4月27日向武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局申请对武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》予以换证，该局于2007年5月29日作出《关于张莲桂办证情况的通知》，对其换证申请不予支持。张莲桂不服，于2007年7月11日提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.判令武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局撤销武汉市人民政府颁发的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》。2.撤销《关于张莲桂办证情况的通知》。3.将第03521号《武汉市国有土地使用权证》更换成新式土地权属证书。武汉市青山区人民法院于2007年11月12日作出（2007）青行初字第4号行政判决，驳回张莲桂的诉讼请求。张莲桂上诉后，武汉市中级人民法院作出（2008）武行终字第11号行政裁定，发回重审。重审后张莲桂确定的诉讼请求为：撤销武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局于2007年5月29日作出的《关于张莲桂办证情况的通知》，撤销第三人蚕桑站的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》，将武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》更换成国家统一监制的新式土地权属证书。2008年8月27日，武汉市青山区人民法院作出（2008）青行初字第9号行政判决认为，未经人民政府处理的土地使用权权属争议纠纷，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局以通知形式对张莲桂作出了暂缓办理旧证换新证的行政行为并无不当，张莲桂要求撤销该行政行为的理由不能成立，驳回要求撤销武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局于2007年5月29日作出的《关于张莲桂办证情况的通知》的诉讼请求。张莲桂不服提出上诉，武汉市中级人民法院作出（2008）武行终字第167号行政判决认为，张莲桂为其土地使用权权属问题与第三人协商不成的，由人民政府作出处理。未经人民政府处理的土地使用权权属争议纠纷，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，认为张莲桂要求撤销市政府颁发的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》的具体行政行为、认定（94）武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》的合法性及责令洪山区政务中心给狮子山街200多户私房换统一私房国有土地使用权证的上诉请求，不属于行政案件的审理范围，维持（2008）青行初字第9号行政判决。2009年，张莲桂提起行政诉讼，要求判决武汉市人民政府履行法定职责，受理其土地使用权确认申请。审理中，因武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局在2010年4月29日作出了《土地权属争议案件受理通知书》，张莲桂于2010年5月11日申请撤诉。武汉市武昌区人民法院作出（2010）武区行初字第7号《行政裁定书》，准予张莲桂撤诉。武汉市洪山区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、《土地登记办法》第三十八条、第四十七条、第四十八条、《湖北省土地管理实施办法》第八条第（六）项、（七）项、《武汉市土地登记管理办法》第二十九条、第三十条、第三十一条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记的申请，申请变更的当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，土地变更申请书、其他规定需要提交的资料。改变权属和用途的变更登记主要包括：土地权利人姓名或名称，土地座落或者门牌号发生变更的；土地使用权面积、用途变更等内容，对于依法提出变更申请的由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。国土资源行政主管部门应当自受理变更申请之日起30日予以核准变更登记，并核准土地证书。本案中，第三人蚕桑站因原持有的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》项下记载的面积转让发生减少、权利人更名的事由，向武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局提出换证申请，武汉市人民政府审核了第三人蚕桑站提交的《申请换证报告》、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托证书》、洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》原件，以及武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局的地籍调查和权属审核结果，扣除了申报应减少的面积，变更了权利人名称后在法定期限内向第三人换发了洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》。但根据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项、《武汉市土地登记管理办法》第十五条第一款第（二）项的规定，土地行政管理部门对于土地权属有争议的，应不予登记；对土地权属争议尚未处理的，应当暂缓土地登记。本案中，张莲桂涉案的房屋座落于洪山区狮子山××村，由原武汉市房地产管理局于1994年12月19日，向其颁发了武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》。在此证未被依法撤销的情形下，对其他申请的相对人应当以土地权属有争议为由不予登记，但武汉市人民政府于1995年5月向第三人蚕桑站颁发洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》，而颁发此证时并未扣减张莲桂所持有土地证项下记载的土地面积。武汉市人民政府作出的被诉行为，属于认定事实不清，应予以撤销。但因涉案土地现已经发生了土地权属的转移并进行了建设，撤销会给社会公众利益造成影响，故应确认被诉行政行为违法。而张莲桂主张的赔偿损失与武汉市人民政府为第三人作出换发土地证的被诉颁证行为，没有直接的关联性，被诉行为并不是导致张莲桂房屋被拆除的直接原因。故对张莲桂的该项赔偿诉讼请求，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，第一百零二条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认武汉市人民政府于2010年11月26日向第三人湖北省农业科学院蚕桑试验站颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行政登记行为违法；二、驳回张莲桂要求武汉市人民政府赔偿损失1720万元及交通费、住宿费、律师费和精神损失费4万元的诉讼请求。案件受理费50元，由武汉市人民政府负担。武汉市中级人民法院二审认为，涉案房屋坐落于洪山区狮子山××村，由原武汉市房地产管理局于1994年12月19日向张莲桂核发了武汉房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》。在此证未被依法注销的情形下，武汉市人民政府于1995年5月向第三人湖北省农科院蚕桑站颁发洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》，而颁发此证时并未扣减张莲桂所持有土地证项下记载的土地面积。故武汉市人民政府在再次核发土地证时仍未进行相应核减属认定事实不清，应予以撤销。但因涉案土地权属现已转移并进行了建设，撤销会给社会公共利益造成影响，故应确认被诉行政行为违法。因张莲桂涉案土地上的房屋系在被诉行为作出之后因征地拆迁被拆除，被诉行为并不是导致张莲桂房屋被拆除的直接原因，故其主张的赔偿损失与武汉市人民政府为第三人蚕桑站作出换发土地证的被诉颁证行为没有直接的关联性，一审法院对张莲桂的赔偿诉讼请求未予支持并无不当。张莲桂在二审中新增要求第三人蚕桑站和武汉市国土资源和规划局赔偿的上诉请求不是本案审理范围，不予审查，张莲桂可另行主张。遂判决驳回上诉，维持原判。张莲桂再审申请称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。被申请人为第三颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行政登记行为违法，侵害其合法的国有土地使用权，按照法律规定应当赔偿其相关损失。原审判决驳回其赔偿的诉讼请求错误。请求：撤销一二审判决，确认武汉市人民政法颁发洪国用（2010）第004号国有土地使用权证的行为违法，赔偿其损失1724万元。武汉市人民政府辩称，1.涉案土地系1957年湖北省农业厅兴建蚕种繁殖场申请使用张吴村土地，经武汉市城市建设委员会批准征用。张莲桂向第三人申请在张吴村申请建房，后进行了改建，但其持有的土地证项下的土地并未依法实施征用、出让等手续。故张莲桂并非诉争土地的合法使用权人。2.再审申请人张莲桂没有证据证明被诉行政行为与其损失之间存在因果关系。被诉行为并不是导致再审申请人张莲桂房屋被拆除的原因，被申请人也没有拆除张莲桂的房屋。张莲桂房屋补偿的权利并未被剥夺，房屋实际拆除人多次与其协商，因其要价太高导致其房屋损失主张未能实现。请求：驳回张莲桂的再审请求。第三人蚕桑试验站述称，1.张莲桂对诉争土地不具有合法权利，其违法建房行为，已由政府会议纪要及法院生效裁判确认。2.张莲桂已就相关问题提起过诉讼，且已经法院生效判决确认，现又提起诉讼程序不合法。且对于其更正登记的请求，也已被法院生效判决驳回。涉案房屋系被案外公司拆除，且该公司已预存相关补偿款在申请人的银行账户。请求：驳回张莲桂的再审请求。本院再审查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，根据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项、《武汉市土地登记管理办法》第十五条第一款第（二）项的规定，土地行政管理部门对于土地权属有争议的，应不予登记。本案中，对于涉案土地张莲桂持有原武汉市房地产管理局于1994年12月19日核发的武汉房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》。在此证未被依法注销的情形下，武汉市人民政府于1995年5月向第三人蚕桑站颁发包含张莲所持有土地证项下记载的土地面积的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》。后因第三人蚕桑站名称及该证项下的部分土地转让，经第三人申请变更登记，被申请人于2010年11月26日向第三人颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》，但该证仍包含了张莲桂持有的土地证项的土地面积。根据上述法律规定，涉案土地存在权属争议，被申请人武汉市人民政府不应再为第三人颁发土地使用权证。故被上诉人武汉市人民政府为第三人核发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》认定事实不清，依法应予以撤销。但因涉案土地权属现已转移并进行了建设，撤销会给社会公共利益造成影响，且张莲桂在再审庭审中亦明确表示要求确认被诉行为违法。故原审判决确认武汉市人民政府于2010年11月26日向第三人蚕桑站颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行政登记行为违法，并无不当。关于赔偿问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，张莲桂主张的损失包含房屋以及交通费、住宿费、律师费和精神损失等费用。根据上述规定，张莲桂应就存在上述损失承担举证责任。对于张莲桂主张的房屋损失，虽然被诉颁证行为被确认违法，但该被诉颁证行为并不是导致张莲桂房屋被拆除的直接原因，也即被诉颁证行为与张莲桂房屋损失之间不具有因果关系。张莲桂要求被申请人武汉市人民政府赔偿其房屋损失的主张不能成立，其对于房屋的损失可向房屋拆除人主张。对于张莲桂主张的因提起本案诉讼所产生的通费、住宿费、律师费和精神损失等费用，并非被诉土地颁证行为直接造成的损失，不属于《国家赔偿法》所规定的赔偿范围，且张莲桂也未提供相关的证据。故张莲桂要求判令被申请人武汉市人民政府赔偿其损失的诉求缺乏事实依据和法律依据。原审判决驳回张莲桂上述赔偿损失的诉讼请求，亦并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条规定，判决如下：维持湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终504号行政判决。一、二审案件受理费各50元，均由武汉市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 韩 黎审判员 徐 冰审判员 马春亮二〇一八年十二月十七日法官助理梁颖书记员梁颖（兼）