河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3541号上诉人(原审原告)韩东景，男，1977年8月15日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。被上诉人（原审被告）濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市中原路**。法定代表人高尚功，系该区人民政府区长。委托代理人安晚霞、刘晓庆，系该区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）濮阳市华龙区人民政府濮东街道办事处，住，住所地濮阳市中原路与106国道东500米路北/div>法定代表人李本刚，系该办事处主任。委托代理人陈蓓，系该办事处工作人员。委托代理人杨善卿，河南逐鹿律师事务所律师。上诉人韩东景因与被上诉人濮阳市华龙区人民政府(以下简称华龙区政府)、濮阳市华龙区人民政府濮东街道办事处(以下简称濮东办事处)为侵占土地纠纷一案，不服河南省濮阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫09行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。上诉人韩东景原审诉讼请求：确认华龙区政府和濮东办事处侵占韩东景土地的行政行为违法。原审法院经审理查明：韩东景系濮东办事处辛田村**村民，承包有本组的土地。2013年3月18日，河南省人民政府作出了《关于濮阳市2012年度第二十批城市建设用地的批复》（以下简称豫政土〔2013〕274号批复），同意濮阳市人民政府转用并征收华龙区孟轲乡惠小寨村民委员会等6个农村集体经济组织集体耕地24.8017公顷、其他农用地0.5778公顷；征收华龙区孟轲乡惠小寨村民委员会等2个农村集体经济组织集体建设用地1.0313公顷、共计26.4108公顷（其中耕地24.8017公顷），作为濮阳市2012年度第二十批城市建设用地。该批复所附建设用地明细表载明，包括韩东景所在的辛田村村民委员会第二村民组的农用地4.1419公顷，其中包括韩东景承包土地。濮阳市人民政府于2013年4月12日发布《濮阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2013〕6号），将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地单位及面积、土地补偿费和安置补助费标准等内容进行公告并附有明细表。2013年7月，对韩东景承包土地上的附着物进行了清点。2013年8月27日，濮阳市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2013〕134号），将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地单位及面积、土地补偿费和安置补助费标准等内容进行公告。上述书面公告均粘贴于韩东景所在辛田村委会门前。2017年5月，华龙区政府对韩东景承包土地上的附着物进行了勘验评估。2017年7月18日华龙区政府针对华龙区国土资源局的请示作出了《濮阳市华龙区人民政府关于濮阳市2012年度第二十批城市部分建设用地（新东路西、公园外环路南）调整征地补偿费用的批复》（〔2017〕100号），同意对涉案土地补偿费用进行调整并予以公告。2018年6月14日，华龙区政府组织工作人员对韩东景土地上的附着物进行了清理。另查明：2016年12月，华龙区政府向韩东景颁发了《农村土地承包经营权证书》，证书载明：承包期限为1998年9月至2028年9月，承包面积为8.83亩。对韩东景粮食补贴发放至2017年。原审法院认为：根据韩东景的诉讼请求及华龙区政府、濮东办事处的答辩意见，本案争议的焦点为华龙区政府及濮东办事处是否违法侵占了韩东景承包的土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》第一条第三款规定，省级国土资源部门要加强对城市建设用地批后实施的跟踪管理和督促。国务院批准的城市建设用地，自省级人民政府审核同意实施方案后满两年未实施具体征地或用地行为的，该部分土地的农用地转用失效，并应以适当方式予以公告。本案中，华龙区政府是土地征收的实施机关。在河南省人民政府作出豫政土〔2013〕274号批复后，濮阳市人民政府于2013年4月12日发布《濮阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2013〕6号），将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地单位及面积、土地补偿费和安置补助费标准等内容进行公告。2013年8月27日濮阳市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2013〕134号），将建设用地项目名称、征收土地位置、被征地单位及面积、土地补偿费和安置补助费标准等内容进行书面公告。按2017年7月18日华龙区政府针对华龙区国土资源局的请示作出〔2017〕100号批复，同意对涉案土地补偿费用进行调整，且华龙区政府分别于2013年、2017年对韩东景承包土地上种植的附着物进行了清点登记、勘查、评估工作。涉案土地的征收行为自2013年4月12日濮阳市人民政府发布征地公告之日起，对河南省人民政府批复范围内的土地征收工作是在持续进行中。华龙区政府于2017年提高了征地补偿标准，于法不悖。故对韩东景承包土地的征收不存在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条及《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》第一条第三款中规定的关于批复自动失效的情形。华龙区政府在实施对韩东景承包的土地征收过程中将濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局的相关公告张贴在韩东景所在村委会门前，公告程序符合国土资源部《征收土地公告办法》的规定，韩东景是否见到征地公告，不影响公告的效力。华龙区政府对韩东景承包土地的征收行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定。2016年华龙区政府向韩东景颁发《农村土地承包经营权证书》时征收工作并未全部完成，该权利证书不能证明韩东景承包的土地没有被征收。同样，粮食补贴是国家为了调动农民种粮积极性，对种田农户进行的补贴，与土地征收不属于同一法律问题。在征地公告发出后，韩东景继续耕种土地，至2017年韩东景仍领有粮食补贴并不能以此证明涉案土地没有被征收。濮东办事处是华龙区政府的派出机构，其没有土地征收的法定职责，不是本案适格的被告。综上，韩东景关于2013年征地批复已失效，因涉案土地并未被征收，韩东景提出的确认华龙区政府侵占其承包土地行为违法的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回韩东景的诉讼请求。案件受理费50元由韩东景承担。上诉人韩东景上诉称：本案所涉土地为农用地，且自2013年3月18日河南省人民政府作出农用地转用批准后，华龙区政府直至2017年5月长达四年的时间里未对涉案土地实施具体的征地行为或用地行为。因此，河南省人民政府作出的豫政土[2013]274号批复中涉及韩东景使用权的集体土地部分已经自动失效，华龙区政府实施土地“征用”已没有任何法律依据，亦不能依此批复进行任何土地征用行为，故华龙区政府非法侵占土地使用权的行为事实清楚，违法行为明显，一审法院认定事实错误和适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法确认华龙区政府侵占土地行为违法。被上诉人华龙区政府答辩意见：涉案土地的征收行为自2013年4月12日濮阳市人民政府发布征地公告之日起是在持续进行中。华龙区政府于2017年提高了征地补偿标准，于法不悖，不存在批准征地文件自动失效的情形。本案所涉土地已被依法征收，不存在非法侵占韩东景土地的行为。恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人濮东办事处答辩意见：首先，本案土地系经上级人民政府依法批准后实施的征收，故不存在侵占韩东景承包土地的事实。韩东景上诉请求确认侵占其土地的行为违法，没有事实根据和法律依据。其次，濮东办事处系濮阳市华龙区人民政府依法设立的派出机构，在本案中受托协助征地，其诉讼主体不适格。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。本院经二审查明的事实与原审判决查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，因此华龙区政府具有组织实施土地征收的法定职权。根据相关法律法规的规定，市、县级人民政府组织实施土地征收行为包括公告、补偿、安置等一系列行为。本案中，在河南省人民政府作出豫政土〔2013〕274号批复后，濮阳市人民政府于2013年4月12日发布了〔2013〕6号《濮阳市人民政府征收土地方案公告》，同年8月27日濮阳市国土资源局发布了〔2013〕134号《征地补偿安置方案公告》，上述公告的发布标志着对豫政土〔2013〕274号批复所涉土地的组织实施征收工作已经展开。2017年7月18日，华龙区政府针对华龙区国土资源局的请示作出〔2017〕100号批复，同意对涉案土地补偿费用进行调整，且华龙区政府分别于2013年、2017年对韩东景承包土地上种植的附着物进行了清点登记、勘查、评估工作，因此应认定涉案土地的实施征收行为自濮阳市人民政府于2013年4月12日发布公告后一直在持续进行中，并不存在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法规规定的征收土地批复满两年未实施具体征地或用地行为自动失效的情形。另经原审判决查明，华龙区政府在实施对涉案土地征收过程中依法履行了《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序，据此认定华龙区政府实施对韩东景承包土地的征收行为合法并无不当。综上，上诉人韩东景的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人韩东景负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  李平均审判员  荆向丽二〇一八年十二月十三日书记员  刘 猛