江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）赣11行初90号 原告余干县三塘乡塘西村第一村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李全辉，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第二村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李印生，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第三村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李良发，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第四村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李分亮，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第五村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李志良，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第六村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李其祥，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第七村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李联圩，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第八村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李发胜，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第九村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李任发，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第十村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李方国，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第十一村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李安国，该村小组组长。 原告余干县三塘乡塘西村第十二村小组，住所地江西省余干县三塘乡塘西村。 负责人李解保，该村小组组长。 上述十二原告诉讼代表人李其祥，男，1950年12月6日出生，汉族，江西省余干县人，住江西省余干县。 上述十二原告诉讼代表人李良发，男，1945年8月12日出生，汉族，江西省余干县人，住江西省余干县。 上述十二原告共同委托代理人姜承和，江西宜业律师事务所律师。特别授权。 被告余干县人民政府，住所地江西省余干县长安东路**。 法定代表人黄胜富，该县县长。 委托代理人李晓兰，江西方盈律师事务所律师。 被告上饶市人民政府，，住所地江西省上饶市信州区凤凰中大道** 法定代表人谢来发，系上饶市市长。 委托代理人黄晓晨，该市政府法制办工作人员。 第三人余干县康山乡金山村委会，住所，住所地江西省余干县康山乡金山村div> 法定代表人袁运富，该村委会主任。 委托代理人袁运平，该村委会副主任。 第三人余干县康山乡大山村委会，住所，住所地江西省余干县康山乡大山村div> 法定代表人袁传，该村委会主任。 第三人余干县康山乡团结村委会，住所，住所地江西省余干县康山乡团结村div> 法定代表人袁树斌，该村委会主任。 原告余干县三塘乡塘西村第一至第十二村小组诉被告余干县人民政府、上饶市人民政府、第三人余干县康山乡金山村委会、余干县康山乡大山村委会、余干县康山乡团结村委会土地权属行政处理及行政复议一案，于2018年8月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月5日公开开庭审理了本案。原告余干县三塘乡塘西村第一至第十二村小组的诉讼代表人李其祥、李良发及其委托代理人姜承和，被告余干县人民政府行政机关负责人的委托代理人谭振华及行政机关的委托代理人李晓兰，被告上饶市人民政府委托代理人黄晓晨，第三人余干县康山乡金山村委会的委托代理人袁运平，第三人余干县康山乡大山村委会法定代表人袁传，第三人余干县康山乡团结村委会法定代表人袁树斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月25日，余干县人民政府作出干府处字﹝2018﹞2号《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》，决定：确认2001年1月17日双方当事人签订的《关于金山嘴乡塘西村与康山乡袁家村碓康垦垣内亭子沟洲及东段，火石洲上段土地所有权问题的协议》有效，即该争议土地权属属于康山乡袁家村所有。原告不服该处理决定，向上饶市人民政府提起行政复议，上饶市人民政府于2018年8月14日作出饶府复字[2018]45号《行政复议决定书》，决定维持余干县人民政府作出干府处字﹝2018﹞2号处理决定。 原告余干县三塘乡塘西村第一至第十二村小组诉称，1、处理决定认定案涉协议书是当事人通过平等协商签订的，没有证据证据，也与事实不符。协议中注明参加人员为12人，其中11人为国家公务员，另一人为时任塘西村委会支部书记李停长，但其不是塘西村委会的法定代表人，故协议转让方没有参与，且协议受让方更是无人参加协商，因此该协议双方当事人均未参加协议的签订。2、处理决定认定协议书已经实际履行，也与事实不符。协议书中确定的塘西村应得5万元开垦补偿费，但原书记李停长按县乡领导收取了该5万元后并未计入村里的收入，而是用作他用；案涉协议确定的县财政核减原告141.1亩农业税没有得到落实，可见协议并未履行。3、复议决定书认定第三人从1985年以来一直耕种争议土地与事实不符。原告于1970年开垦案涉土地后一直耕种至2001年，期间1985年后第三人方部分村民阻扰发生纠纷后，1986年、1998年县政府先后下发两个文件确认争议土地属原告所有，直至2001年原告为避免纠纷扩大，才停止耕种，但一直上访不断。4、处理决定认定案涉协议有效，进而将争议土地1000余亩全部确权给第三人于法相悖。如上所说，案涉协议签订主体不合法，其内容严重违反民主议定原则，且实际内容与实际不符，争议土地面积达1000余亩，但协议中却认定为300亩。5、复议决定理由不能成立。复议决定认定第三人自1985年以来一直占用耕种争议土地错误。复议程序违法，复议机关只能对被复议的行政行为的事实认定、证据采信、法律适用等进行审查，但本案复议决定却另行作出不同的事实认定，根据不同的法律适用依据来维持原行政行为，属于程序违法。综上，请求人民法院判决撤销余干县人民政府作出的干府处字﹝2018﹞2号《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》和上饶市人民政府作出的饶府复字[2018]45号《行政复议决定书》，责令被告余干县人民政府重新作出处理决定，案件受理费由被告承担。 原告余干县三塘乡塘西村第一至第十二村小组为支持其诉请，向本院提交以下证据： 1、余干县三塘乡塘西村委会出具的《证明》，证明原告的主体资格及各村小组组长的身份信息。 2、余干县人民政府作出的干府处字﹝2018﹞2号《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》，证明原告与该行政行为具有利害关系。 3、上饶市人民政府作出的饶府复字[2018]45号《行政复议决定书》，证明行政复议行为。 4、余干县人民政府干府发（86）61号文件，证明亭子沟脑和火石洲的耕地所有权属于原告，而不是塘西村委会。 5、余干县人民政府干府办字（1998）19号文件，证明余干县人民政府于1998年进一步重申争议土地属于原告，同时证明原告于1986年至1998年期间仍在耕种争议土地。 6、《关于金山嘴乡塘西村与康山乡袁家村碓康垦垣内亭子沟洲及东段，火石洲上段土地所有权问题的协议》，证明诉争土地所有权人塘西等自然村没有人参与该协议签订，从协议内容也可以证明至少在1995年之前诉争土地由原告村民在耕种。 7、原告等十二个村小组（原为生产队）康垦田分表及第四、第九生产队分配康垦亭子沟、火石洲农田分配表，证明案涉争议土地系原告等村小组所有，而非塘西村委会所有。 8、证人袁某证言，证明案涉争议土地系原告所有。 被告余干县人民政府答辩称，1、答辩人作出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分。第三人实际耕种诉争土地已经超过了二十年，从答辩人（86）61号、（1998）19号文件可以充分证实，虽然答辩人在86年对争议土地进行了确权，但自1985年开始一直由第三人占有使用，所以答辩人才相继出台文件予以督促第三人交还，但第三人未交还给塘西村，实际占有争议地已经超过二十年时间。虽然案涉协议形式上存在瑕疵，但协议内容得到相关参与人的证实，且已经实际履行完毕。2、答辩人作出的处理决定程序合法，适用法律正确。答辩人在作出处理决定前进行了充分的调查，举行了听证程序，充分保障了参与人的权利。依据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三十六条之规定，第三人已经实际占有土地超过二十年，同时塘西村村民耕作争议土地路途遥远，第三人耕作更利用生产、便于管理的原则。故请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告余干县人民政府为支持其答辩理由，向本院提交一份证据：被告余干县人民政府在办理本案土地权属争议案的整个卷宗，证明被告余干县人民政府作出的处理决定事实清楚，程序合法。 被告上饶市人民政府答辩称，1、根据行政复议法的相关规定，答辩人依法享有行政复议的管辖权和审理权。2、被告余干县人民政府作出的处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。3、答辩人作出的行政复议决定程序合法。请求人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。 被告上饶市人民政府为支持其答辩理由，向本院提交以下证据：1、行政复议申请受理通知书及送达回证；2、提出答复通知书及送达回证；3、第三人参加行政复议通知书及送达回证；4、行政复议决定书及送达回证。证明被告上饶市人民政府作出行政复议决定书程序合法。 第三人余干县康山乡金山村委会、余干县康山乡大山村委会、余干县康山乡团结村委会述称，三位第三人系原余干县康山乡袁家村委分列而成，袁家村委会与塘西村签订了转让协议，且已经实际履行完毕，亭子沟土地现在已经分田到户，并办理了集体土地所有权证，如原告认为案涉协议有异议，可以另行提起民事诉讼维护其合法权益。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，被告余干县人民政府对原告提供的证据质证认为：对证据1-6的真实性无异议，对证明目的有异议，争议土地自1986年后由第三人占有使用，已经超过20年，双方签订的协议以及履行完毕。对证据7三性均有异议，对证据8证人证言未发表质证意见。被告上饶市人民政府、第三人余干县康山乡金山村委会、余干县康山乡大山村委会、余干县康山乡团结村委会对原告提供的证据质证意见同被告余干县人民政府的质证意见。 原告对被告余干县人民政府提供的证据质证认为，对证据真实性无异议，系处理争议土地权属的卷宗，对证明目的有异议，被告余干县人民政府（86）61号、（1998）19号文件两份文件可以证明原告一直在耕种争议土地，只是存在纠纷，且证明争议土地的权属是原告而不是塘西村委会。被告上饶市人民政府、第三人余干县康山乡金山村委会、余干县康山乡大山村委会、余干县康山乡团结村委会对被告余干县人民政府提供的证据无异议。 原告对被告上饶市人民政府提供的证据质证认为，对程序上的证据无异议，但被告上饶市人民政府没有提供实体方面的证据，没有提供第三人连续耕种争议土地超过20年的证据。被告余干县人民政府、第三人余干县康山乡金山村委会、余干县康山乡大山村委会、余干县康山乡团结村委会对被告上饶市人民政府提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告双方提供的证据中确认真实性无异议的，本院对证据的证明效力予以确认。对原告提供的证据7系原告在庭审中提交，不在法律规定的举证期限内，本院不予认定。对于上述原、被告提供的证据与本案的关联性，本院在论理部分结合案情综合论述。 经审理查明，1970年左右，为响应余干县人民政府号召，原余干县三塘公社塘西大队（后又名金山咀乡塘西村，现三塘乡塘西村）在康垦垣内开垦了亭子沟、火石洲两块湖田，并进行耕种。因耕种该土地，三塘乡塘西村村民与康山乡袁家村村民时常发生纠纷。1986年，余干县人民政府经调查，作出干府发（86）61号《关于金山咀乡塘西村与康山乡袁家村争执亭子沟脑和火石洲土地使用权的处理意见》，确认康山乡袁家村部分干群强行耕种金山咀乡塘西等几村在亭子沟脑和火石洲上段（案涉争议土地部分）开垦种植了十多年的土地是非法的，要求康山乡袁家村将该土地无条件全部归还塘西等几村耕种。该文件中未确定争议土地面积。此后双方对土地耕种的争议没有结束，1998年5月19日，余干县人民政府办公室向康山乡党委、政府下发干府办字[1998]19号《关于尽快妥善解决亭子沟脑和火石洲土地使用权问题的通知》，督促康山乡党委、政府认真做好群众工作，落实干府发（86）61号文件精神。2001年1月17日，在余干县委领导组织核多个部门协调下，拟定一份《关于金山嘴（咀）塘西村与康山乡袁家村碓康垦垣内亭子沟洲中段及东段，火石洲上段土地所有权问题的协议》，协议内容有：一、塘西村在1970年及其以后在康垦垣内的亭子沟洲、火石洲所开垦的土地，从1983年起就与袁家村发生了耕种纠纷，县政府1986年下发了干府发（86）61号文件进行了裁决和处理，确定亭子沟洲中段及东段约140亩和火石洲上段约160余亩共计约300亩归塘西村耕种，由于路途遥远，纠纷不断，塘西村同意从2001年1月17日起将这300余亩耕地所有权转归给袁家村，袁家村同意接受，并愿意拿出五万元一次性补偿开垦等经费给塘西村。二、由于从1995年其，县财政局对亭子沟脑按341.1亩新增面积推了农业税任务，其中康山承担了200亩，塘西村应承担141.1亩。从2001年起，县财政局在分配计税任务是，减少塘西村所承担的141.1亩农业税任务，增加康山乡141.1亩农业税任务。该协议未见相关参加人员签字或盖章。2001年1月18日，时任塘西村委会支部书记李停长与李武行共同签名出具一份收据，记载：今收到康山乡政府水田补偿款共计人民币五万元整，并盖有余干县金山咀乡塘西村民委员会公章。该收据上还有时任康山乡乡长、副乡长、财政所长等人的签名。 2001年后，原告村民在试图耕种争议地时遭到第三人村民阻拦，之后，原告村民一直就该争议地权属问题进行上访，至2016年4月1日，原告向被告余干县人民政府提出书面申请，请求调处案涉土地权属争议，确认争议土地所有权归原告所有。余干县国土资源局于2016年4月6日作出干土受字【2016】第01号《土地权属争议案件受理通知书》，受理本案土地权属争议。2018年5月25日，被告余干县人民政府作出干府处字﹝2018﹞2号《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》，决定：确认2001年1月17日双方当事人签订的《关于金山嘴乡塘西村与康山乡袁家村碓康垦垣内亭子沟洲及东段，火石洲上段土地所有权问题的协议》有效，即该争议土地权属属于康山乡袁家村所有。原告不服该处理决定，向上饶市人民政府提起行政复议，被告上饶市人民政府于2018年8月14日作出饶府复字[2018]45号《行政复议决定书》，决定维持余干县人民政府作出干府处字﹝2018﹞2号处理决定。 另查明，第三人余干县康山乡金山村委会、余干县康山乡大山村委会、余干县康山乡团结村委会系由余干县康山乡袁家村委会划分形成。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；…”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”根据上述规定，被告余干县人民政府具有处理案涉土地权属争议的职权。本案由余干县国土资源局受理后经调解未能达成一致意见，之后由被告余干县人民政府作出处理决定，符合上述规定的程序。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”本案在处理争议案件时，原告提供了被告余干县人民政府分别于1986年、1998年作出的（86）61号、（1998）19号文件，可以证明人民政府已经将案涉土地所有权确认归属于原告。而第三人提供的一份2001年1月17日《关于金山嘴乡塘西村与康山乡袁家村碓康垦垣内亭子沟洲及东段，火石洲上段土地所有权问题的协议》上没有任何人签名，协议内容也未注明“康山乡袁家村”是否参加协商，被告余干县人民政府在作出认定时，未查明两集体经济组织处置土地所有权是否经过民主议定程序，未查明该协议关于农业税分配是否实际履行，在协议形式存在瑕疵、真实性未经双方共同确认、效力未经司法机关确认的前提下，被告余干县人民政府径行确认该协议合法有效，并据此确认争议土地所有权属于康山乡袁家村即现三位第三人所有，证据不充分。被告上饶市人民政府在行政复议时，未能对被告余干县人民政府作出的行政行为证据不充分审查清楚，实属不当。至于两被告主张争议土地已经由第三人实际占用超过二十年的问题，《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三十六条亦有同样的规定，本案中，原告就土地权属问题从上世纪80年代起就一直向当地政府提出解决申请，被告余干县人民政府在1986年和1998年也分别作出处理意见，在2001年以后，原告也多次通过上访的形式主张权利，故本案争议土地即使被第三人占用超过20年，也不能据此将土地权属确认给第三人，被告余干县人民政府应当根据具体情况，按照《土地权属争议调查处理办法》等法律法规的规定合理合法的确定土地所有权。综上，被告余干县人民政府于2018年5月25日作出的干府处字﹝2018﹞2号《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》主要证据不足，应予撤销；被告上饶市人民政府于2018年8月14日作出饶府复字[2018]45号《行政复议决定书》维持被告余干县人民政府的处理决定主要证据不足，亦应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告余干县人民政府于2018年5月25日作出的干府处字﹝2018﹞2号《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》，责令被告余干县人民政府于本判决生效之日起60日内就本案土地权属争议重新作出处理决定； 二、撤销被告上饶市人民政府于2018年8月14日作出饶府复字[2018]45号《行政复议决定书》。 本案受理费50元，由被告余干县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审判长 赖 晓 审判员 董有生 审判员 王 鹿 二〇一八年十二月二十四日 书记员 李 娴