安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）皖13行初275号 原告：高志红，女，1962年9月16日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人：宋颖，北京市京师（秦皇岛）律师事务所律师。 委托代理人：孙涛，北京市京师（秦皇岛）律师事务所律师。 被告：泗县人民政府，住所地安徽省宿州市泗县行政中心，统一社会信用代码11341324003202724H。 法定代表人：王法立，县长。 委托代理人：马建成，泗县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人：郑良付，安徽郑良付律师事务所律师。 原告高志红诉被告泗县人民政府房屋征收决定一案，于2018年11月5日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告泗县人民政府送达了应诉通知书、起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理本案。原告高志红的委托代理人宋颖、孙涛，被告泗县人民政府的委托代理人马建成、郑良付到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年5月17日，泗县人民政府作出《关于对中设百合西地块棚户区改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》（泗政发[2018]28号）（以下简称中设百合西地块征收决定），载明决定对中设百合西地块棚户区改造项目国有土地上房屋进行征收，征收范围为东至中设百合小区、西至规划梁园路、南至南二环路、北至变电所北墙。 高志红起诉称：高志红系泗县泗城镇高尤居委会高庄村民，泗县人民政府将该地区纳入中设百合西地块棚户区改造项目的征收范围，并作出征收决定。该征收行为及征收程序均违法。一、泗县人民政府将集体和国有两种性质的土地上房屋同时征收违法。根据现行法律，国有土地上房屋征收与集体土地上房屋征收是两种不同的程序，政府不应在同一程序中征收。高志红房屋所占土地为集体土地，该土地应由政府办理集体土地征收审批手续并给予相应补偿，不应直接依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定实施征收。二、泗县人民政府未履行法定的土地补偿及房屋征收程序。泗县人民政府在集体土地上进行棚户区改造，未履行相关集体土地转批手续，在作出房屋征收决定前并未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定组织各部门进行科学论证，对征收工作是否符合规划、计划等前置程序进行研讨，若为棚户区改造的还应符合国家有关棚户区相关政策。泗县人民政府未对房屋征收补偿安置方案组织有关部门进行论证，未就该方案征求公众意见，亦未告知救济的权利及途径。请求确认泗县人民政府中设百合西地块棚户区改造项目房屋征收决定违法，诉讼费由泗县人民政府承担。 高志红向本院提交以下证据：1、房屋所有权证、集体土地建设用地使用证，证明高志红是合法的被征收户；2、房屋征收决定及补偿安置方案，证明泗县人民政府系本案适格被告。 泗县人民政府答辩称：一、被诉征收决定符合相关规划。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，泗县人民政府在作出征收决定之前，分别致函泗县发展和改革委员会、泗县国土资源局、泗县城市规划局，三机关分别复函，该地块符合国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划。二、泗县人民政府依法制定了《中设百合西地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》。2018年2月，泗县人民政府授权的征收部门制定了该地块征收补偿安置方案意见稿并于2月24日在该地块进行了公示、公开征求意见，在征求意见期间没有收到被征收人书面意见。3月27日，泗县人民政府将征求意见结果进行了公示。经泗县人民政府2018年第13次常务会议研究通过该补偿安置方案，泗县人民政府于5月15日形成正式补偿方案并公示，以上程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。三、履行了征收补偿社会稳定风险评估。征收部门对征收地块进行了详细的调查研究，对征收过程中可能遇到的风险进行了评估并制定了风险防范措施，于2018年4月形成了书面的社会稳定风险评估报告，并经县政府常务会议研究通过。四、设立了征迁专户。征收部门泗县城乡建设征迁办公室设立了征迁专户，专门用于征收补偿费的发放。五、涉案地块已经安徽省人民政府批复转为国有建设用地。征收之前已经查询过土地管理部门土地利用现状，该宗土地已征收为国有土地。综上，征收行为符合法律规定。请求驳回高志红的诉讼请求。 泗县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、三规划的征询函及回函，证明涉案地块的征收符合“三规划”；2、《关于对征求意见稿》、征求意见通知及公示，证明依法制定征收补偿安置方案；3、中设百合西地块棚户区改造项目房屋征补偿社会稳定风险评估报告，证明依法制定了社会风险评估；4、关于选定中设百合西地块棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告及公示、中设百合西地块棚户区改造项目评估机构选择结果及告知书公示情况，选票303张，宿州市昌平房地产评估有限公司资质证书，证明评估机构的选择符合法律规定；5、2018年第13次政府常务会议纪要，证明泗县人民政府常务会议研究并通过了补偿安置方案；6、安徽省人民政府用地批复，证明涉案地块系国有建设用地；7、银行开户证明，证明征收项目开具了征收专户；8、中设百合西地块征收决定及公告，证明泗县人民政府依法作出了征收决定并进行了公告。法律依据：《国有土地的房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十九条、第二十条。 经庭审质证，高志红对泗县人民政府提交的证据、依据发表质证意见为：证据1，合法性有异议，达不到证明目的，涉案项目是棚户区改造项目，应有国家棚户区改造计划，涉案项目缺少国家棚户区改造计划，征收决定不合法；三规划需要经过审批，复函和证明不能证明符合规划，需要拿出规划文本进行核对；国民经济和社会发展计划，从内容上体现不出来涉案项目符合计划内容，且计划和草案均不是正式的文件，该计划和草案不能作为证据使用。证据2，合法性有异议，根据征补条例的规定，补偿方案应由泗县人民政府盖章，该方案系泗县征迁办盖章，没有向泗县人民政府报批的手续，方案制作主体不合法，不具有法律效力。证据3，真实性无异议，达不到证明目的，风险评估报告需要经过调查研究，但是没有提供证据证明进行了调查研究，对该报告的客观性、合法性有异议。证据4，合法性有异议，在征收决定未作出的情况下，不应协商选定评估机构，评估程序的启动错误；关于表上三人的签字，无法确认三人的身份，不符合证据的客观性、合法性，不能证明评估机构经过合法选定，评估报告不具有法律效力。证据5，补偿方案需要向泗县人民政府报批，不能用常务会议纪要代替报批手续；补偿方案程序不完备，方案和征收决定均违法。证据6，没有异议，但集体土地转国有土地应有土地补偿款，而高志红没有收到土地补偿款，集体土地转国有土地不合法。证据7，没有异议。证据8，合法性有异议。对法律依据无异议。 泗县人民政府对高志红提交的证据无异议。 为查明案件事实，本院依法调取《泗县2010年度第三批次城镇建设供地勘测定界图（3-1#）》，显示高志红房屋所占土地属于泗县2010年度第三批次征收土地范围之内。 高志红对本院调取的证据发表质证意见为：对真实性无异议，可以看出其房屋在征地红线范围之内。 泗县人民政府对本院调取的证据发表质证意见为：对关联性、真实性、合法性无异议。 本院对以上证据认证如下：高志红提交的证据1-2，具备证据的关联性、真实性、合法性，予以认定。泗县人民政府提交的证据1-3、5-8，具备证据的关联性、真实性、合法性，予以认定；证据4，与本案不具有关联性，不应认定。本院依法调取的《泗县2010年度第三批次城镇建设供地勘测定界图（3-1#）》，对关联性、真实性、合法性予以认定。 经审理查明：2011年6月3日，安徽省人民政府作出皖政地（2011）96号《关于泗县2010年第3批次城镇建设用地的批复》，载明同意在该批次申报的泗县泗城镇、瓦坊乡、大杨乡用地范围内，征收农民集体建设用地31.205公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城镇建设。高志红房屋所占土地属于该批次征收土地范围之内。 2018年2月23日，泗县人民政府城乡建设征迁办公室（以下简称泗县征迁办）向泗县城乡规划局发函，征询中设百合西地块棚户区改造项目是否符合我县城乡规划和专项规划；向泗县发展和改革委员会发函，征询该项目是否符合泗县国民经济和社会发展规划以及泗县国民经济和社会发展年度计划；向泗县国土资源局发函，征询该项目是否符合泗县土地利用总体规划。 2018年2月27日，泗县国土资源局向泗县征迁办作出复函，载明中设百合西地块棚户区改造项目地块规划用途为允许建设区，符合泗县《泗城镇土地利用总体规划（2006-2020年）》；2月28日，泗县城乡规划局作出复函，载明该项目地块符合《泗县城市棚户区改造计划2015-2017》。 2018年2月24日，泗县征迁办作出《关于对征求意见的通知》，载明将拟定的补偿安置方案（征求意见稿）予以公布征求意见，期限为30日，被征收人意见在发布之日起30日内以书面形式向该项目房屋征收办公室提出。该办将该通知及补偿方案的征求意见稿予以张贴公示。 2018年3月27日，泗县征迁办作出《关于 2018年4月，泗县征迁办作出《中设百合西地块棚户区改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，对该项目实施风险进行了评估，综合评价为，该征收项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。该项目社会稳定风险可防、可控。 2018年4月4日，泗县人民政府召开第13次常务会议，会议听取了泗县征迁办关于中设百合西地块棚户区改造项目《房屋征收补偿安置方案》、《房屋征收社会稳定风险评估报告》的汇报，会议原则同意泗县征迁办关于中设百合西地块棚户区改造项目《房屋征收补偿安置方案》、《房屋征收社会稳定风险评估报告》。 泗县人民政府提交的徽商银行股份有限公司泗县城关支行出具的《客户对账单打印》，显示泗县拆迁事务二所在2018年5月7日的账户余额为********.06元。 2018年5月17日，泗县人民政府作出中设百合西地块征收决定，载明经2018年4月4日政府13次常务会议研究，决定对中设百合西地块棚户区改造项目国有土地上房屋进行征收，征收目的为棚户区改造，征收范围为东至中设百合小区、西至规划梁园路、南至南二环路、北至变电所北墙，征收部门为泗县征迁办，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，具体补偿方式及补偿标准按《中设百合西地块棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》执行，被征收人应当在2018年5月18日至2018年6月28日期限内与征收部门签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门；被征收人如对征收决定不服，可在决定发布之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起诉讼。泗县人民政府将该征收决定及补偿安置方案予以公告公示。 高志红的房屋位于该项目范围之内，未签订安置补偿协议。本案审理中，泗县人民政府出具书面情况说明，载明该征收地块涉及被征收户435户，有430户已经签约并拆除完毕，只有5户未签订安置补偿协议。 本院认为：本案争议焦点为，泗县人民政府作出的中设百合西地块征收决定是否合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，涉案征收项目所在的土地已于2010年经安徽省人民政府批准征收为国有土地，泗县人民政府针对中设百合西地块项目进行棚户区改造，征收该地块房屋，符合公共利益的需要，符合相关规划、计划，征收目的正当。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。泗县人民政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形；第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，泗县人民政府提交了泗县国土资源局、泗县城乡规划局的复函，以证明该征收项目符合泗县《泗城镇土地利用总体规划（2006-2020年）》、《泗县城市棚户区改造计划2015-2017》，其提交泗县第十七届人民代表大会第二次会议《关于泗县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》，以证明涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划，但泗县人民政府并未提交相关规划的正式文本予以证实，并且，该项目系棚户区改造项目，依法还应纳入该县国民经济和社会发展年度计划，泗县人民政府并未提交证明该项目符合该县国民经济和社会发展年度计划的证据，因此，泗县人民政府提交的证据不能证明涉案征收项目符合相关规划、计划，被诉征收行为违反法定程序。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。本案中，泗县人民政府并未提交证明其公布征求意见的《关于 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，泗县人民政府提交的《中设百合西地块棚户区改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》系由泗县征迁办作出，并非由泗县人民政府作出；泗县人民政府提交的泗县人民政府第13次常务会议纪要显示，该次会议原则同意泗县征迁办关于中设百合西地块棚户区改造项目《房屋征收补偿安置方案》、《房屋征收社会稳定风险评估报告》，但并未显示该次会议讨论并通过了中设百合西地块征收项目的房屋征收决定，故被诉征收行为违反法定程序。 综上，泗县人民政府作出的中设百合西地块征收决定违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉土地涉及被征收户435户，有430户已经签订征收补偿协议并拆除房屋，如撤销该征收决定，将会对社会公共利益造成重大损害，故该房屋征收决定应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下： 确认被告泗县人民政府作出的《关于对中设百合西地块棚户区改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》（泗政发[2018]28号）行为违法。 案件受理费50元，由被告泗县人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。（上诉费50元，收款单位全称：安徽省政府非税收入汇缴结算户，开户银行：中国农业银行股份有限公司合肥庐阳区支行，账号：12×××05，汇款事由填写上诉费，通过银行转账的上诉费务必在汇款用途中注明编码：05301-053101，同时递交汇款凭证复印件1份） 审 判 长  戴宝琴 审 判 员  庄明义 人民陪审员  王仲云 二〇一八年十二月十八日 法官助理武晓程 书记员李枚娟 附法律条文： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。