广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行初472号原告：陈润好，女，1971年10月8日出生，汉族，住广州市白云区，系深圳市明杰教育科技有限公司股东、监事。委托代理人：张树添，男，1981年8月18日出生，汉族，住广州市白云区，系深圳市明杰教育科技有限公司股东、执行董事、总经理。被告：广州市白云区人民政府。住所地：广州市白云区广园中路**。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：杨君、房阳，均系该府工作人员。原告陈润好因不服被告广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）作出的云府行复〔2018〕253号驳回行政复议申请决定，于2018年9月12日向本院提起诉讼。本院于2018年9月14日立案后，依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案，原告陈润好及其委托代理人张树添，被告白云区政府委托代理人杨君、房阳到庭参加诉讼。现已审理终结。原告陈润好起诉称，广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）于2018年6月8日对原告在位于广州市白云区钟落潭镇竹汉路33号内所建设围墙张贴了《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，该通知所援引的《广州城乡规划法》经查并没有该项法规规章，且没有援引具体条款，属于无法律依据。鉴于该通知对原告创设了义务，对原告的权利义务产生实际影响，于是原告向被告申请行政复议。2018年9月3日被告以涉案通知属于程序性告知行为，未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受理范围为由驳回原告的行政复议申请。广州铁路运输中级法院（2017）粤71行终77号、753号行政判决均认定镇政府作出的责令限期拆除违法建设的通知属于行政强制类决定。故钟落潭镇政府所作出的案涉通知告知了原告如不在指定期限拆除的后果，实际属于行政强制决定，对原告的权利义务构成了影响，属于行政复议受理范围。请求：1.撤销被告作出的云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告限期对原告的行政复议申请重新作出复议决定。被告白云区政府答辩称：一、我府具有作出行政复议决定的职权。原告不服钟落潭镇政府2018年6月8日作出的《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，于2018年6月11日向我府申请行政复议。根据行政复议法第十三条第一款的规定，我府是该镇政府的上一级政府，具有依法受理并作出行政复议决定的职权。二、我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。1.案件受理后，我府根据原告和钟落潭镇政府提供的证据材料查明以下事实：2018年6月8日，钟落潭镇政府作出案涉责令拆除通知，原告不服该通知，于2018年6月11日向我府申请复议。另查明，2013年10月31日，广州市城市综合执法局白云分局钟落潭镇执法队（简称城管执法队）作出《责令限期改正通知书》（穗综云钟责字〔2013〕2735号），主要内容为：“竹三村委会：你（单位）于2013年10月31日在钟××潭镇竹三村竹××三幼儿园内进行违法加层施工行为，违反了《广州市城市规划条例》第二十八条的规定……1.责令你（单位）立即停止违法行为。2.请你（单位）在2013年10月31日15时前立即停止施工。”当场送达当事人。同日，城管执法队发出《询问通知书》，要求竹三村委会携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见，并当场送达当事人。2013年11月11日，城管执法队将此案进行立案审查，案号为穗综云钟违立字〔2013〕1952号。2015年4月15日，城管执法队作出《责令限期改正通知书》（穗综云钟责字〔2013〕0169号），认定竹三幼儿园于2015年4月15日在该幼儿园内进行违法建设施工，违反《广州市城市规划条例》第二十八条的规定，责令停止违法行为。同日通知要求竹三村幼儿园携带有关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见，并当场送达当事人。2015年4月15日，城管执法队对该案进行立案调查，案号为穗综云钟违立字〔2015〕195号。2015年4月15日，原告给城管执法队作出《情况说明》和《保证书》，表示知悉在竹三村幼儿园内的建设项目，违反了国家有关法律规定，已被城管执法队立案查处，要求停止施工，原告保证在未办理好报建手续前不再施工建设，否则造成一切后果及安全责任由原告负责。2015年5月4日，城管执法队作出《责令限期改正通知书》（穗综云钟责字〔2015〕3347号），认定竹三幼儿园于2015年5月4日在该园内违法建设施工，责令其立即停止违法行为，并于2015年5月7日17时前自行拆除上述违法建设物。2017年12月20日，广州市白云区教育局作出《广州市公办幼儿园审批登记注册证书》（登记注册证号：BY44011127），载明竹三村幼儿园位于广州市白云区钟落潭镇竹汉公路33号，负责人为陈润好。根据行政复议法第六条和行政复议法实施条例第二十八条的规定，钟落潭镇政府作出的案涉《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，属于程序性事项的告知行为，是对违法建设事项作出的阶段性处理，未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受理范围。根据行政复议法实施条例第四十八条的规定，驳回原告的行政复议申请。三、我府作出的行政复议决定符合法定程序。我府于2018年6月11日收到原告的行政复议申请后，于2018年6月15日向钟落潭镇政府作出了《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，并于同日通过邮寄送达给该府。该府向我府提交《行政复议答复书》和相关证据、依据材料后，我府按程序将上述材料副本送达原告。我府于2018年9月3日作出云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达原告和钟落潭镇政府。因此，我府作出复议决定的程序合法。综上所述，原告请求法院撤销被诉行政复议决定等请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，钟落潭镇政府于2018年6月8日对原告陈润好作出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》。该通知的主要内容为：“陈润好：你（单位）未经批准，擅自在钟××潭镇××村幼儿园地址进行违法建（构）筑物，违反《广州市城乡规划法》的有关规定。现责令你（单位）于2018年6月15日前，将该处违法建（构）筑物自行拆除，逾期不拆除。镇政府将依据《广州市违法建设查处条例》，组织力量进行强拆，所造成的一切后果由你（单位）负责。”陈润好不服该通知，于2018年6月11日向被告申请行政复议。被告于2018年6月15日向钟落潭镇政府发出《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，并于同日通过邮寄送达给该府。钟落潭镇政府向被告提交《行政复议答复书》和相关证据、依据材料后，被告按程序将上述材料副本送达原告。2018年8月2日，被告作出云府行复〔2018〕253号《行政复议延期审理通知书》，告知原告行政复议决定延期至2018年9月9日前作出。被告经审查认为，根据行政复议法第六条和行政复议法实施条例第二十八条的规定，钟落潭镇政府作出的案涉《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，属于程序性事项的告知行为，是对违法建设事项作出的阶段性处理，未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受理范围。遂根据行政复议法实施条例第四十八条的规定，于2018年9月3日作出云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达原告和钟落潭镇政府。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，2017年12月20日，广州市白云区教育局作出《广州市公办幼儿园审批登记注册证书》（登记注册证书号：BY44011127），载明竹三村幼儿园位于广州市白云区钟落潭镇竹汉公路33号，举办者为广州市白云区钟落潭镇竹三村村民委员会，负责人为陈润好。2018年7月20日，钟落潭镇政府向竹三村幼儿园发出《告知书》，告知该镇政府将于近期组织力量对该单位违法建（构）筑物强制拆除。本院庭审中，原告称钟落潭镇政府已于2018年7月23日对竹三村幼儿园一栋楼房（占地面积约290平方木，三层）、一个门楼（约100平方米）、一个星瓦棚（约500平方米）、二个围墙（一长约200米高3米、一个长约100米高3米）进行了强制拆除，被告对此未予否认。上述事实，有《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》、原告行政复议申请书及证据、《提出行政复议答复通知书》、钟落潭镇政府《行政复议答复书》及证据、《行政复议延期审理通知书》《驳回行政复议申请决定书》及相关文书送达邮寄资料、钟落潭镇政府2018年7月20日作出的《告知书》和张贴图片、短信截图、原告于2018年8月23日向被告提出的《行政复议申请书》及相关证据材料等证据证实，并与当事人庭审陈述记录相印证，足以认定。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告作为钟落潭镇政府的上一级人民政府，依法具有对钟落潭政府的具体行政行为作出行政复议决定的法定职责。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，以原告的申请事项不属于行政复议受理范围为由，作出被诉《驳回行政复议申请决定书》，因此，本案的争议焦点就是原告的行政复议申请事项是否属于法定的行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议范围：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。原告系竹三村幼儿园的负责人，钟落潭镇政府以原告为行政相对人作出案涉责令拆除通知，因此，原告是提出行政复议申请的适格主体。案涉责令拆除通知的法律性质如何、是否对原告的权利义务产生实际影响，是判断该通知行为是否属于行政复议受理范围的前提和基础。对此，需要考察《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》以及《中华人民共和国行政强制法》相关条款的规定，结合相关行政主体行政执法活动的实际情况，来作出既实事求是又符合“合目的性”的认定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。可见，一个行政行为从作出到最终执行的一系列环节中，对违法事项作出行政处理决定是所有后续行为实施的基础性环节，没有这样一个实体处理决定，后续的强制执行就失去了执行的依据和前提。本案正是如此，在钟落潭镇政府向原告作出案涉责令拆除通知之前，并未作出其他类似设定权利义务性质的行政处理决定。虽然此前广州市城市管理综合执法局白云分局就案涉幼儿园违法建设问题曾作出过三次责令限期改正通知，但案涉责令拆除通知系以行政主体钟落潭镇政府的名义首次对原告及竹三村幼儿园作出行政处理，认定原告未经批准在竹三村幼儿园建设违法建（构）筑物，并责令限期拆除。该通知对竹三村幼儿园的建设行为作出了定性并对原告施加了不利负担，对原告所在幼儿园财产的减少、损毁的结果形成了确定力和执行力，对原告的权利和义务产生实际影响，实质是具有外部法律效力、对公民和其他组织财产进行处分的行政处理决定，也实际上成为后来钟落潭镇政府强制拆除的依据。被告受理原告的行政复议申请后，以该通知属于程序性事项的告知行为、不属于行政复议受理范围为由作出案涉驳回行政复议申请决定，处理结果不当，依法应予纠正。综上所述，被告作出的云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》适用法律错误、处理结果不当，本院依法予以撤销并责令被告限期重新处理。原告的诉讼主张具有相应的事实和法律依据，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市白云区人民政府2018年9月3日作出的云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》；二、责令被告广州市白云区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告陈润好的行政复议申请重新作出处理。一审案件受理费50元，由被告广州市白云区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。（此页无正文）审判长  谭建军审判员  余树林审判员  闵天挺二〇一八年十二月十日法官助理庄惠平书记员陈嘉祥书记员李岚