广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终769号 上诉人（一审原告）何文运，男，1962年7月20日出生，壮族，住扶绥县。 上诉人（一审原告）何文忠，男，1968年5月18日出生，壮族，住扶绥县。 上诉人（一审原告）黄玉光，女，1964年8月4日出生，壮族，住扶绥县。 三上诉人的共同委托代理人黄元，广西中善律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）扶绥县人民政府。住所地：扶绥县新宁镇新宁路**。 法定代表人孙国梁，该县县长。 委托代理人唐盛宁，扶绥县法制办公室公职律师。 委托代理人黄海德，扶绥县法制办公室公职律师。 一审第三人扶绥县东门镇人民政府。住所地：扶绥县东门镇兴东大道**。 法定代表人黄珊珊，该镇镇长。 委托代理人何学真，该镇副镇长。 一审第三人黄干英，女，1948年10月15日出生，壮族，住扶绥县。 委托代理人何文安，男，1976年10月9日出生，壮族，住扶绥县。 一审第三人扶绥县东门镇岜楼村岜楼村民小组。 诉讼代表人何德科，该村民小组组长。 上诉人何文运、何文忠、黄玉光因诉被上诉人扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）、一审第三人扶绥县东门镇人民政府（以下简称东门镇政府）、黄干英、扶绥县东门镇岜楼村岜楼村民小组（以下简称岜楼村民小组）土地行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2018）桂14行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人何文运、何文忠及三上诉人的委托代理人黄元，被上诉人扶绥县人民政府的委托代理人黄海德，一审第三人扶绥县东门镇人民政府的委托代理人何学真，一审第三人黄干英及其委托代理人何文安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：何文运、何文忠、黄玉光与黄干英争议的五块畚地，，地名分别是&ldquo岽厘”、“喃叭”、“根苗”，面积共12.0975亩。四至范围详见东门镇政府东政决字〔2008〕1号《权属纠纷处理决定书》（以下简称2008年1号处理决定）附件“岽厘”、“喃叭”、“根苗”权属界线图。在落实联产承包责任制时，岜楼屯第六生产队将争议地落实给黄干英户承包经营管理。1984年12月20日，黄干英取得“岽厘”、“喃叭”四块畚地的《土地承包使用证》，“根苗”一块畚地没有取得《土地承包使用证》，原因是岜楼屯第六生产队对“根苗”畚地都没有取得《土地承包使用证》。后黄干英户因缺乏劳动力而将争议地弃耕丢荒。1989年，时任岜楼屯第六生产队队长何恩仕响应东门镇政府号召“大力发展甘蔗”的政策，以个人名义贷款将各农户丢荒的土地进行机耕翻梨，黄干英不愿偿还机耕的贷款本息也不再去经营管理争议地，何恩仕就经营管理争议地。1994年，黄干英与何恩仕分别与岜楼村民小组签订《耕地、开荒地承包合同书》，争议地仍由黄干英继续承包，且两人的承包地四至和面积一直未发生改变。1996年，黄干英向何恩仕提出要收回争议地，何恩仕不同意，双方因此发生争议，政府多次处理，但都未能化解纠纷。2005年9月8日，黄干英再次向东门镇政府申请调处，2008年7月10日，东门镇政府作出2008年1号处理决定，将“岽厘”、“喃叭”四块争议地共6.5亩确权给黄干英管理使用，其余争议地5.5975亩土地交由岜楼屯第六村民小组处理。何恩仕不服，向扶绥县政府申请行政复议，扶绥县政府于2008年10月作出扶政复决字〔2008〕4号《行政复议决定书》（以下简称2008年4号复议决定）维持了2008年1号处理决定。2008年12月15日，东门镇政府根据黄干英的申请向扶绥县人民法院申请强制执行2008年1号处理决定第一项处理决定，经扶绥县人民法院强制执行，何文运、何文忠、黄玉光将6.5亩争议地交由黄干英经营管理。2015年7月6日，黄干英因东门镇政府在收到其调处申请后不履行调处职责，向扶绥县人民法院提起行政诉讼。2015年11月30日扶绥县人民法院作出（2015）扶行初字第10号行政判决，责令东门镇政府对黄干英提出的土地使用权争议调处申请履行行政处理的法定职责。东门镇政府于2016年2月6日作出东政决字〔2016〕3号《权属纠纷处理决定书》。黄干英不服申请行政复议，2016年6月1日扶绥县政府作出扶政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》维持了东政决字〔2016〕3号《权属纠纷处理决定书》。黄干英不服，于2016年6月13日向扶绥县人民法院提起行政诉讼，2016年11月25日扶绥县人民法院作出（2016）桂1421行初4号行政判决，撤销东政决字〔2016〕3号《权属纠纷处理决定书》和扶政复决字〔2016〕2号《行政复议决定书》，责令东门镇政府重新作出行政行为。东门镇政府于2017年11月22日作出东政决字〔2017〕1号《权属纠纷处理决定书》（以下简称2017年1号处理决定。决定内容为：申请人提出“岽厘、喃叭、根苗”的5.5975亩土地使用权归其经营的主张，本机关不予支持）。黄干英不服，向扶绥县政府申请行政复议。扶绥县政府于2018年2月14日作出扶政复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》（以下简称2018年1号复议决定），决定：一、撤销东门镇政府2008年1号处理决定第二项“其余争议地面积的经营使用权由扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组集体决定”和2017年1号处理决定；二、确认2008年1号处理决定未确权的5.5975亩土地使用权属黄干英户管理使用。何文运、何文忠、黄玉光不服，于2018年3月21日向该院提起行政诉讼，请求撤销2018年1号复议决定，维持2017年1号处理决定，并由扶绥县政府承担本案诉讼费。 另查明，扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六生产队及扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组即为岜楼村民小组。 再查明，何恩仕已于2009年9月过世。2015年争议地已发包给广西凯利有限公司经营。 崇左市中级人民法院一审认为：本案中，在落实家庭联产承包责任制时，岜楼村民小组已将争议地发包给黄干英户承包经营，并且黄干英户取得“岽厘”、“喃叭”四块土地的《土地承包使用证》，黄干英户在“根苗”;地块虽没有取得《土地承包使用证》但已经实际经营管理。后何恩仕户将黄干英户丢荒的争议地进行经营管理并没有扩大经营面积。在落实家庭联产承包责任制到发生土地纠纷，岜楼村民小组从未对争议地进行过土地调整。以上事实有黄干英1984年《土地承包使用证》、2006年12月14日黄干英和何文运的《询问笔录》、2008年东门镇政府等部门的调查材料等在案证实。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，个人之间的土地权属纠纷，由乡镇政府或者县级以上人民政府处理。黄干英与何恩仕及何文运、何文忠、黄玉光属个人间的土地权属纠纷，依法应由东门镇政府进行处理。东门镇政府作出的2008年1号处理决定将争议地6.5亩确权归黄干英管理使用，并且已经生效被法院强制执行终结，该院予以确认。但东门镇政府将其余的争议地5.5975亩土地把本应属于自己的行使的行政职权交由岜楼屯第六村民小组（以下统称岜楼村民小组）处理，没有法律依据。因此，扶绥县政府发现其下属东门镇政府作出的2008年1号处理决定第二项处理不当，在2018年1号复议决定中予以撤销该项决定，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项的规定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款的规定，书证材料记载争议地四至方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准。黄干英持有的《土地承包使用证》上记载的承包地四至方位范围清楚，且岜楼屯各农户在《土地承包使用证》上填写的面积普遍比实际面积少，扶绥县政府在2018年1号复议决定中以实际面积为准，将未确权的5.5975亩争议地给黄干英管理使用，事实清楚，证据充分。关于何文运、何文忠、黄玉光提出黄干英2017年12月提交的行政复议申请并未要求撤销2008年1号处理决定中第二项处理决定，扶绥县政府在2018年1号复议决定予以撤销属超越职权的行为的意见，根据前文论述，东门镇政府将黄干英和何恩仕个人间土地权属纠纷5.5975亩争议地交由岜楼村民小组集体决定违反法律规定，扶绥县政府在复议审查中发现并决定予以撤销该项决定符合法律规定。因此，对何文运、何文忠、黄玉光的主张，该院不予支持。关于何文运、何文忠、黄玉光提出5.5975亩争议地是何恩仕在1988年扩大开荒后形成的，并非黄干英的承包地，不应作为何恩仕与黄干英的纠纷地确权给黄干英的意见，根据前文论述，争议地由岜楼村民小组发包给黄干英经营，并取得《土地承包使用证》，何恩仕在黄干英丢荒争议地后对争议地进行翻种，并非其扩大开荒后形成。上述事实有在案证据证实。对何文运、何文忠、黄玉光的主张，该院不予支持。关于何文运、何文忠、黄玉光提出2008年4号复议决定维持了2008年1号处理决定，但2018年1号复议决定未将2008年4号复议决定予以撤销，扶绥县政府的复议程序违法的意见，如前所述，2008年1号处理决定的第二项决定是不适当的，扶绥县政府根据自我纠错职能，在2008年4号复议决定错误维持了2008年1号处理决定后，作出2018年1号复议决定予以撤销不适当的决定并无不当。且在原行政行为已被复议撤销后，应以撤销原行政行为的复议决定为准。因此，对何文运、何文忠、黄玉光的主张，该院不予支持。 综上所述，扶绥县政府作出2018年1号复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。何文运、何文忠、黄玉光提出要求撤销扶绥县政府作出的被诉行政复议行为证据不足，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回何文运、何文忠、黄玉光的诉讼请求。 上诉人何文运、何文忠、黄玉光上诉称：一、一审判决事实不清，证据不足。三上诉人父亲何恩仕与黄干英自1996年发生土地使用权纷争以来已历经了20多年。纷争期间，争议地使用权归属曾多次由东门镇政府、扶绥县政府及法院作出处理和判决，2008年7月东门镇政府作出2008年1号处理决定，将涉案“岽厘”（（地名、“南叭”（（地名四块争议地共6.5亩确权给黄干英管理使用，将不属于纷争的5.5975亩土地交由原土地农民集体所有者即岜楼村民小组处理。何恩仕不服2008年1号处理决定，向扶绥县政府提起行政复议，扶绥县政府作出2008年4号复议决定，维持2008年1号处理决定。何恩仕和黄干英收到2008年4号复议决定后，没有在法定时间向法院起诉，2008年1号处理决定依法产生法律效力。2017年1号处理决定不支持不属于纷争的5.5975土地归黄干英经营的主张，该决定是正确的。扶绥县政府作出的2018年1号复议决定是错误的，因为东门镇政府决定将其余5.5975亩土地经营使用权由岜楼村民小组集体决定符合《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定，扶绥县政府撤销行为无事实和法律依据。二、一审判决适用法律错误。扶绥县政府作出2018年1号复议决定存在程序不合法、滥用职权、认定事实不清和适用法律错误等严重情形。首先，黄干英在2017年12月向扶绥县政府提交的《行政复议申请书》复议请求项里并没有要求撤销2008年1号处理决定的请求，且2008年1号处理决定已发生法律效力，并已强制执行，扶绥县政府在2018年1号复议决定中擅自撤销2008年1号处理决定的第二项，程序不合法，超越职权。其次，对涉案的5.5975亩土地所有权和使用权问题，依据发生法律效力的2008年1号处理决定，该争议地已明确由岜楼村民小组集体自主决定和作出处理，扶绥县政府在未查明事实，又未取得岜楼村民小组集体决定同意的情况下径直另行确认“5.5975亩土地使用权属黄干英管理使用”，既无法律依据也无事实依据，属滥用职权。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定错误。综上，东门镇政府作出的2017年1号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。请求撤销一审判决书，判决维持2017年1号处理决定。 被上诉人扶绥县政府答辩认为：一、2018年1号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。（一）2008年1号处理决定第二项决定将其余争议地面积的经营使用权由岜楼村民小组集体决定违反法律规定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款的规定，本案争议地记载的四至范围清楚，且岜楼屯各农户在《承包土地使用证》上填写的面积普遍比实地面积少，东门镇人民政府以黄干英持有的《承包土地使用证》上填写的面积而不是以记载的四至范围把争议地确认给黄干英使用，属于适用法律错误，把应属于自己行使的行政职权交由岜楼村民小组行使的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定。另外，2018年1号处理决定处于部分生效并执行完毕状态，未确权的5.5975亩争议地理应由东门镇政府继续履行行政确权的法定职责，已生效的扶绥县人民法院（2016）桂1421行初4号行政判决第三项“扶绥县东门镇人民政府重新作出行政行为”已明确这一点。（二）东门镇政府2017年l号处理决定仍以2008年1号处理决定的理由作出新的处理决定，应被撤销。扶绥县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出行政复议决定适用依据正确。二、2018年1号复议决定程序合法。扶绥县政府受理黄干英的复议申请程序合法、审查程序合法、作出行政复议决定程序合法。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人黄干英述称：一审判决及2018年1号复议决定依据的事实清楚，适用法律法规正确。东门镇政府2017年l号处理决定将部分争议地决定由岜楼村民小组决定违反法律法规规定。请求驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人东门镇政府、岜楼村民小组未提出书面意见。 二审中，上诉人何文运、何文忠、黄玉光向本院提交三份证据。证据一扶绥县东门镇岜楼村民委员会于1998年5月19日出具的《关于何恩仕、黄干英土地纠纷述证》，拟证明岜楼经联社1990年收回争议地后发包给何恩仕；证据二梁庭的书面证明及其承包证复印件，拟证明争议地5.5975亩中的一部分系何恩仕与梁庭互换土地所得；证据三何恩勤的书面证明及其承包证复印件，拟证明争议地5.5975亩的一部分系何恩仕与何恩勤互换土地所得。经庭审质证，扶绥县政府认为，证据一不能证明村集体依法收回黄干黄的承包地，证据二与证据三所涉土地与本案争议地无关，三份证据均不具有真实性、合法性和关联性；东门镇政府、黄干英与扶绥县政府的质证意见一致。本院认为，上诉人何文运、何文忠、黄玉光提交的证据一不能证明黄干英的承包地经过法定程序由所在村集体收回；证据二与证据三只能证明梁庭、何恩勤二人与何恩仕互换过土地，但上诉人无法从梁庭、何恩勤的土地承包证的四至中指认该换来的土地与本案争议地有关，同时亦与上诉人在一审主张本案争议地系何恩仕开荒出来相矛盾。对上诉人提交的上述证据，本院不予采信。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据。据此，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为：在落实家庭联产承包责任制时，一审第三人岜楼村民小组已将争议地发包给黄干英户承包经营，并且黄干英户已于1984年取得“岽厘”三块土地、“喃叭”一块土地的《土地承包使用证》，该《土地承包使用证》对每一块土地的四至及面积均予以列明。对于争议地“根苗”，黄干英户虽没有取得《土地承包使用证》，但已经实际经营管理。除黄干英1984年《土地承包使用证》外，何恩仕1984年《土地承包使用证》、黄干英1994年《耕地开荒地承包合同书》、何恩仕1994年《耕地开荒地承包合同书》、2006年12月14日黄干英和何文运的《询问笔录》亦证明本案争议地四周没有扩大开荒面积，何恩仕户将黄干英户丢荒的争议地进行经营管理系按原面积耕种。从落实家庭联产承包责任制到发生土地纠纷，岜楼村民小组从未对争议地依法进行过调整。上诉人与黄干英个人间的土地权属纠纷依法应由东门镇政府进行处理，东门镇政府作出2008年1号处理决定将争议地中的6.5亩确认归黄干英管理使用正确，但对本应属于自己行使的行政职权，即对其余争议地5.5975亩土地使用权的确认交由岜楼村民小组处理，没有法律依据。同时，对于争议地的确权，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款的规定，书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准。黄干英持有的1984年《土地承包使用证》上记载的承包地四至方位范围清楚，应以该四至为准。况且岜楼屯各农户在《土地承包使用证》上填写的面积普遍比实际面积少，黄干英持有的1984年《土地承包使用证》上记载的承包地面积比实际面积少亦有当时的客观原因。东门镇政府在2008年对争议地进行确权时，没有以黄干英持有的1984年《土地承包使用证》四至范围为依据，而是以该证上填写的面积为依据，将争议地中的6.5亩确权给黄干英管理使用，将争议地中的其余5.5975亩土地交由岜楼村民小组处理存在适用法律错误。此后，对于争议地中的其余5.5975亩土地使用权纠纷，东门镇政府作出的2017年1号处理决定未支持黄干英的使用权主张，扶绥县政府受理黄干英的复议申请后，认为东门镇政府2008年1号处理决定未按黄干英持有的1984年《土地承包使用证》四至范围将争议地确认给黄干英使用存在适用法律错误；岜楼村民小组无权对已发包给黄干英户的承包地进行重新调整，东门镇政府把应属于自己行使的行政职权交由岜楼村民小组行使违反法律规定。扶绥县政府所作的2018年1号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 上诉人何文运、何文忠、黄玉光主张岜楼村民小组有权对已发包给黄干英户的承包地进行重新调整，争议地5.5975亩已由岜楼村民小组经合法程序确定归其使用，且黄干英申请复议时并未要求撤销2008年1号处理决定，扶绥县政府2018年1号复议决定撤销2008年1号处理决定的第二项，程序不合法，超越职权。本院认为，在落实家庭联产承包责任制时，争议地已由岜楼村民小组发包给黄干英户承包经营，除法定情形外，岜楼村民小组无权对已发包给黄干英户承包经营的土地进行调整。东门镇政府把应属于自己行使的行政职权交由岜楼村民小组行使是导致后续纠纷产生的原因，扶绥县政府受理行政复议后，对原行政行为的合法性进行审查，发现东门镇政府作出的2008年1号处理决定第二项处理不当，在2018年1号复议决定中予以撤销该项决定，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（三）项的规定。扶绥县政府作出2018年1号复议决定认定事实清楚、程序合法，并不存在超越职权的情形。上诉人何文运、何文忠、黄玉光的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何文运、何文忠、黄玉光负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱燕峰 审判员  韩胜强 审判员  熊 梅 二〇一八年十二月四日 法官助理满衍 书记员赵小柳