广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）粤71行终2734号上诉人（原审被告）：广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）。住所地：广东省广州市越秀区惠福西路**。法定代表人：朱锦新，局长。委托代理人：陈利彦、罗咏林，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：广东嘉福国际大酒店有限公司。住。住所地：广东省广州市越秀区环市东路**/div>法定代表人：黎峰，总经理。委托代理人：唐雪榕、何伟民，均系广东经国律师事务所律师。上诉人广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）（以下简称越秀城管局）因与被上诉人广东嘉福国际大酒店有限公司城管行政强制纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行初1292号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年5月8日下午16时23分许，两名身穿城管制服的城管执法人员走向原告放置在酒店停车场出入口的两块展示牌，搬开了固定两展示牌的固定物，接着另一名身穿城管制服的城管执法人员也走过来一起将两展示牌搬走，期间工作人员未出示工作证及相关文书。被告越秀城管局当庭确认当天既有正式执法人员，还有协管员进行执法，但原告表示无法确认。原告当庭撤回对被告黄花岗街道办的起诉。被告越秀城管局辩称工作模式中属地街的工作人员由街道发放工资，其仅为业务主管部门，因此涉案行政行为为被告黄花岗街道办作出，其非本案适格被告；该局并未向本院提交证据证明涉案行政行为合法。被告黄花岗街道办辩称驻街执法队的执法行为应由被告越秀城管局承担责任，协管员虽由街道依照劳动合同及劳动规章制度实施管理，但协管员的主要职责是按照驻街的城市管理综合执法机关派出机构的要求，从事辅助性的城市管理工作，因此涉案行政行为为越秀城管局依职权实施的行政执法行为，与该街道办无关。另查明，从2009年1月1日起，越秀区全区22个城管综合执法中队全部下放街道管理，上述协管员与广州市越秀区黄花岗街道社区服务中心签订自2016年1月1日起的无固定期限《劳动合同书》，从事城管协管员工作，工作地点在城管执法队。广州市越秀区黄花岗街道社区服务中心为黄花岗街道办的下属事业单位。再查明，2015年8月13日，根据广州市委、市政府批准的广州市越秀区人民政府职能转变和机构改革方案，设立广州市越秀区城市管理局，并划入原区城管综合执法分局职责，登记机构名称为广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）。原审法院认为：关于本案起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”嘉福酒店的展示牌于2017年5月8日被扣押但并未被告知起诉期限，嘉福酒店于2018年2月8日提起本案诉讼，符合上述起诉期限的规定。关于本案的适格被告问题。两被告均抗辩其未作出涉案具体行政行为，其非本案适格被告。《城市管理执法办法》第十五条规定：“市辖区人民政府城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以向市辖区或者街道派出执法机构。派出机构以设立该派出机构的城市管理执法主管部门的名义，在所辖区域范围内履行城市管理执法职责。”第十八条第一、二款规定：“城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务。协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。”《广州市城市管理综合执法协管员管理办法（暂行）》第十一条规定：“城管协管员按照城管综合行政执法机关（街镇执法队）的业务要求，从事辅助性城市管理工作，不具有行政执法权。”《广州市城市管理综合执法工作规范》第五条规定：“城管执法协管员协助城管执法人员执法，巡查发现违法行为，劝导违法当事人改正违法行为，不得实施行政处罚和行政强制。”根据上述规定，城管协管员的主要职责是按照城管综合行政执法机关（街镇执法队）的业务要求，从事辅助性城市管理工作，其产生的法律后果由本级城管执法主管部门承担。本案有证据证实，越秀城管局当天有正式执法人员及协管员对原告放置在酒店停车场出入口的展示牌实施了扣押，该扣押行为本质上是以城管执法名义实施的城市管理执法行为，行为后果依法应当由越秀城管局承担，相关法律规范并未赋予黄花岗街道办执行城管强制扣押措施的职权。因此，本案适格的被告应为越秀城管局，其应对涉案扣押行为负行政法律责任，该局辩称其不是本案的适格被告理由不成立；黄花岗街道办辩称其不是本案适格被告的理由成立，原告亦表示撤回对被告黄花岗街道办的起诉，原审法院予以准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告越秀城管局未向原审法院提供证据证明其作出涉案行政行为合法，故原审法院确认被告越秀城管局扣押原告涉案两个展示牌的行为违法，对其扣押原告的两个展示牌，应予返还。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项的规定，判决：一、确认被告越秀城管局于2017年5月8日扣押原告广东嘉福国际大酒店有限公司两块展示牌的行为违法。二、被告越秀城管局于本判决生效之日起三日内将扣押的展示牌返还给原告。上诉人越秀城管局不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人不是本案适格被告。依据《广州市市容环境卫生管理规定》第四条以及《广州市街道办事处工作规定》第十四条第（三）项规定，黄花岗街道办事处依法负责辖区内的行政管理工作，对于日常巡查过程中发现损害市容环境卫生行为的，有权进行劝阻和教育。被上诉人提供的多份证据表明，其因“招聘酒店工作人员及酒店餐厅促销活动展示”，从2017年年初以来长期将无设置许可的广告牌摆放在酒店一楼停车场出入口，黄花岗街执法队执法人员收到上级交办和督办，多次对酒店进行劝教，但酒店方值班人员态度恶劣且屡教不改，黄花岗街执法人员现场实施暂扣，要求其签字时均拒签。2017年5月8日，被上诉人在酒店占道设置广告牌，黄花岗街道办依法对被上诉人摆放广告牌的行为进行主动劝阻和制止，符合法律法规的相关规定。（二）被上诉人的诉讼请求已过诉讼时效。本案中被上诉人诉求广告牌被扣押事件发生于2017年5月8日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，也已超过诉讼时效。故上诉请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人广东嘉福国际大酒店有限公司二审未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：关于本案被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”被上诉人主张上诉人越秀城管局违法扣押其展示牌，上诉人越秀城管局作为行政诉讼的被告，应当对被诉扣押行为的合法性承担举证责任。上诉人越秀城管局仅以其不是本案适格被告以及被上诉人存在违法行为为由作出答辩，但并未对被诉扣押行为的合法性提供相应证据和依据。原审法院依据上述法律规定，确认上诉人越秀城管局对被上诉人的展示牌实施的扣押行为违法，并判令其将展示牌返还给被上诉人，依法有据，并无不当。关于本案适格被告的问题。根据《城市管理执法办法》第十五条、第十八条第一、二款规定可知,城市管理执法主管部门在街道的派出执法机构以设立该派出机构的城市管理执法主管部门的名义履行城市管理执法职责。城市管理执法主管部门配置的执法协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由城市管理执法主管部门承担。本案中，越秀区于2009年起将城管综合执法中队下放街道管理，城管综合执法中队及配置的执法协管人员在履行城市管理执法职责过程中所产生的法律责任，依据上述规定应由越秀区城市管理执法主管部门承担。根据现场视频显示，2017年5月8日下午，身着城管制服的工作人员及其他便衣人员对被上诉人放置在酒店停车场出入口的展示牌实施了扣押措施，该扣押措施属于城市管理执法部门的职权事项，是以城市管理执法部门的名义实施的城市管理执法行为，并非街道办事处的职权范围，故其行为后果依法应当由上诉人越秀城管局承担。至于两名执法人员是否由黄花岗街道办负责人事管理，均不影响对其执法行为责任主体的认定。因此，上诉人越秀城管局主张其非本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。关于起诉期限问题。上诉人越秀城管局于2017年5月8日扣押被上诉人的展示牌，但并未告知被上诉人起诉期限，故被上诉人于2018年2月8日向原审法院提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的起诉期限。上诉人越秀城管局主张被上诉人超过起诉期限的上诉理由，于法无据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予支持，对其上诉请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市越秀区城市管理局（广州市城市管理综合执法局越秀区分局）负担。本判决为终审判决。审判长 丁 玮审判员 余树林审判员 金 霞二〇一八年十二月十四日法官助理李婷婷