江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终790号上诉人（原审原告）吴保根，住江西省景德镇市浮梁县。委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浮梁县人民政府，住所地江西省浮梁县城。法定代表人邱晨阳，该县县长。委托代理人林杰，该县政府法制办干部。委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）景德镇市珠山区人民政府，住所地江西省景德镇市。法定代表人罗文军，该区区长。委托代理人张崇华，上海市天一律师事务所律师。上诉人吴保根因诉浮梁县人民政府、景德镇市珠山区人民政府（以下简称珠山区政府）行政征收决定一案，不服江西省景德镇市中级人民法院于2018年6月22日作出的（2018）赣02行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，本案征收范围为青塘新村土地、房屋及其他地上附着物。青塘新村原隶属昌江区竟成镇辖区，后因行政区划调整为珠山区竟成镇辖区。为规范市中心城区内集体土地上房屋征收与补偿安置行为，景德镇市人民政府办公室于2017年5月31日印发景府办〔2017〕66号《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》，该办法对市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿依照相关法律作出了规定。2017年10月23日，珠山区政府致函浮梁县人民政府，以涉案土地因历史原因造成“飞地”为由，根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》（国土资发［2012］99号）规定，同意由浮梁县人民政府代为对青塘新村及周边房屋土地进行征收工作。为改善浮梁县城区居住环境，浮梁县人民政府拟建设浮梁县西城区桂坑城中村改造安置及配套设施工程项目，该项目前期业经立项、规划、国土部门审批，应急管理办公室对项目进行社会稳定风险评估。为完成项目建设，浮梁县人民政府成立三贤湖片区房屋土地征收项目部，并于2017年12月7日作出《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》（浮府发〔2015〕16号），对东至三贤湖沿岸，南至朝阳西大道，西至三贤大道，北至白居易路（具体范围以征收红线图为准）房屋、土地及其他附着物予以征收。吴保根房屋纳入征收范围，并与三贤湖片区房屋土地征收项目部签订房屋征收安置协议书。另查明，江西省国土资源厅2010年8月27日作出赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》。批复内容为，同意浮梁县将景德镇市昌江区竟成镇青塘村、浮梁镇大洲村的农村集体农用地11.6905公顷转为建设用地并办理征地手续。但在两年内，浮梁县人民政府未实施征地或用地行为。原审认为，涉案土地在行政区划上隶属珠山区政府，该政府依照相关规定委托浮梁县人民政府代为征收并无不当。但在征收时，浮梁县人民政府应正确适用法律，遵循法定程序，依法行政，正当履职，切实保障土地权利人的合法权益，维护国家及社会公共利益。结合本案案情，本案的争议焦点为浮梁县人民政府作出的《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》是否无效。浮梁县人民政府根据《景德镇市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》，仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序对吴保根土地及房屋征收。然而，涉案土地为农村集体用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收农用地，应当向省人民政府或国务院办理农用地转用审批和征地审批手续；该法第七十八条还规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。浮梁县人民政府未履行转用审批及征地审批等相关程序即直接征收农用地，违反法定程序且超越职权，依法本应认定无效且予撤销。然而如撤销该征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第七十六条规定，确认该《征收决定》违法，并责令被告采取相应的补救措施。吴保根请求确认《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》无效的诉请不能成立。针对浮梁县人民政府主张的涉案土地已被审批的答辩意见，一审法院认为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效。浮梁县人民政府虽提交了江西省国土资源厅赣国土资核〔2010〕1219号批复，但因被告在两年内未实施征地或用地行为，该批复文件失效。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第七十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：确认被告浮梁县人民政府2017年12月7日作出的浮府发〔2017〕16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》违法；责令被告浮梁县人民政府采取相应的补救措施；驳回原告其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告浮梁县人民政府承担。吴保根上诉称：1.上诉人房屋所使用土地为集体土地，在没有取得省级人民政府或国务院批准的情况下，被上诉人珠山区政府、浮梁县人民政府均不得实施征收行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定，合法的征地拆迁，应在集体土地依法由国务院或者省级政府批准征收后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。从被上诉人提供的现有证据来看，不能证明涉案土地的征收取得了江西省人民政府或国务院的批准。被上诉人浮梁县人民政府提供的江西省国土资源厅（赣国土资核〔2010〕1219号）已经失效，且上诉人房屋所使用土地不在该批复批准征收的红线范围之内。2.被上诉人浮梁县人民政府作出的征收决定超越职权。上诉人使用的涉案土地属于景德镇市珠山区的行政区域，并非“飞地”，浮梁县人民政府无管辖权，无权对涉案土地上的房屋作出征收决定。如是接受珠山区政府的委托，浮梁县人民政府也应当以珠山区政府的名义对外作出房屋征收决定，但在被诉房屋征收决定之中没有任何有关珠山区政府委托的内容，根据职权法定原则，珠山区政府无权委托浮梁县人民政府作出房屋征收决定。3.被上诉人浮梁县人民政府作出的征收决定与土地管理法相抵触。集体土地征收补偿应当按照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分的相关规定也是要求集体土地征收过程中“参照”国有土地上房屋征收补偿的精神以充分保证被征收土地农民的合法权益，而非“应当按照”国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。4.被上诉人浮梁县人民政府作出的征收决定违反法定程序。浮梁县人民政府未组织有关部门对征收补偿方案进行论证，涉案征收决定未依法组织社会稳定风险评估且未经政府常务会议讨论决定。5.被上诉人浮梁县人民政府制定的征收补偿方案不合法，补偿标准远低于珠山区政府制定的补偿标准。征收补偿方案是否依法制定也是作出征收决定前必须审查的内容。涉案征收补偿方案没有依法征求公众及被征收人的意见，上诉人房屋系珠山区行政区划内，而珠山区的补偿安置标准高于浮梁县的补偿安置标准，就同一地区来说显失公平。综上，浮梁县人民政府作出的被诉征收决定在职权、程序、实体和适用法律上均严重违反法律规定，上诉人认为浮梁县人民政府被诉征收决定应属无效。一审法院仅判决确认违法与《中华人民共和国土地管理法》的规定相抵触，应予撤销。请求撤销原审判决，确认被上诉人浮梁县人民政府作出的浮府发〔2017〕16号《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》无效。浮梁县人民政府答辩称：1.浮梁县三贤湖片区建设项目系浮梁县城市建设重大项目之一，既是景德镇市重点工程项目，又是民心民生工程。该项目主要内容为浮梁县三贤湖改造扩容及桂坑城中村改造，项目业经立项、规划、国土等部门批准同意。2.浮梁县人民政府委托浮梁县房屋征收与补偿管理办公室在拟征收范围内（浮梁县浮梁镇桂坑村、青塘新村）张贴拟征收公告、公告安置实施方案及实施细则，浮梁县应急办公室作出社会稳定风险评估等程序。浮梁县人民政府成立征收项目部，具体负责三贤湖片区房屋征收补偿工作事宜，项目部召开听证会，收集意见，浮梁县人民政府据此作出征收决定。该项目自启动以来的各项工作严格依据及参考相关法律法规，履行了相应的审批手续；浮梁县人民政府作为拟征收土地、房屋所属县级人民政府，是作出涉案征收决定的适格主体。3.根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》（国土资发［2012］99号）规定，土地整治范围内的土地所有权原则上不做调整，但“飞地”、“插花地”等除外。本案青塘村属“飞地”，珠山区政府致函浮梁县人民政府，同意由浮梁县人民政府代为对青塘新村及周边房屋土地进行征收。因此，浮梁县人民政府作出征收包含青塘新村土地、房屋在内的征收决定于法有据。4.浮梁县三贤湖片区房屋征收工作至今，422户被征收人中已有237户被征收人签订了征收补偿安置协议，签约率超过55％。其中青塘片区108户被征收户中已有90户被征收人签订征收补偿安置协议，签约率超过80％；青塘片区被征收房屋已大部分拆除完毕，大部分征收补偿款也已发放到位，安置地和安置房已经动工建设，征收工作已经接近尾声。一审法院基于上述情况认为“如撤销该征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”，因此责令浮梁县人民政府采取相的补救措施。5.一审判决作出后，浮梁县人民政府向国土部门调取了涉案土地的批复与征收合同，在涉案批复作出后相关部门一直在进行征地工作，所涉批复并未失效。浮梁县人民政府征收决定所涉征收范围内确有6.2469公顷用地未办理相关征地及农用地转用手续，一审法院认定浮梁县人民政府所作征收决定违法，浮梁县人民政府对此无异议。但浮梁县人民政府根据一审判决的要求，对征收决定所涉征收范围内的6.2469公顷农用地未办理相关手续采取了补救措施，已根据土地管理法等相关规定由浮梁县国土资源局向景德镇市国土资源局申请了2018年度第七批次农村村民宅基地用地请示，景德镇市国土资源局于2018年7月17日作出了同意申请的批复。综上，一审法院认定事实清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉，维持原判。珠山区政府答辩称：1.三贤湖片区建设项目系浮梁县城市建设重大项目之一，既是景德镇市重点工程项目，又是民心民生工程。该项目主要内容为浮梁县三贤湖改造扩容及桂坑城中村改造，项目业经立项、规划、国土等部门批准同意。2.浮梁县人民政府委托浮梁县房屋征收与补偿管理办公室在拟征收范围内（浮梁县浮梁镇桂坑村、青塘新村）张贴拟征收公告、公告安置实施方案及实施细则，浮梁县应急办公室作出社会稳定风险评估等程序。浮梁县人民政府成立征收项目部，具体负责三贤湖片区房屋征收补偿工作事宜，项目部召开听证会，收集意见，浮梁县人民政府据此作出征收决定。该项目自启动以来的各项工作严格依据及参考相关法律法规，履行了相应的审批手续；浮梁县人民政府作为拟征收土地、房屋所属县级人民政府，是作出涉案征收决定的适格主体。3.根据《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》（国土资发［2012］99号）规定，土地整治范围内的土地所有权原则上不做调整，但“飞地”、“插花地”等除外。本案青塘村属“飞地”，珠山区政府致函浮梁县人民政府，同意由浮梁县人民政府代为对青塘新村及周边房屋土地进行征收。因此，浮梁县人民政府作出征收包含青塘新村土地、房屋在内的征收决定于法有据。4.浮梁县三贤湖片区房屋征收工作至今，422户被征收人中已有337户被征收人签订了征收补偿安置协议，签约率近80％。其中青塘片区108户被征收户中已有105户被征收人签订征收补偿安置协议，被征收房屋已大部分拆除完毕，大部分征收补偿款也已发放到位，安置地和安置房已经动工建设，征收工作已经接近尾声。一审法院基于上述情况认为“如撤销该征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”，因此责令浮梁县人民政府采取相的补救措施。5.一审判决作出后，浮梁县人民政府向国土部门调取了涉案土地的批复与征收合同，在涉案批复作出后相关部门一直在进行征地工作，所涉批复并未失效。浮梁县人民政府征收决定所涉征收范围内确有6.2469公顷用地未办理相关征地及农用地转用手续，一审法院认定浮梁县人民政府所作征收决定违法，珠山区政府对此无异议。但浮梁县人民政府根据一审判决的要求，对征收决定所涉征收范围内的6.2469公顷农用地未办理相关手续采取了补救措施，已根据土地管理法等相关规定由浮梁县国土资源局向景德镇市国土资源局申请了2018年度第七批次农村村民宅基地用地请示，景德镇市国土资源局于2018年7月17日作出了同意申请的批复。综上，一审法院认定事实清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审期间向一审法院提交了《浮梁县人民政府关于三贤湖片区建设项目房屋土地征收决定》、《浮梁县人民政府办公室关于印发浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目征收补偿与安置实施方案的通知》、《浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书》、《浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程可行性研究报告》、《关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、用地红线图、《关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、社会稳定风险评估报告、《江西省国土资源厅关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地的批复》、《浮梁县三贤湖片区土地征收项目阳光手册》等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，从浮梁县人民政府提供的江西省国土资源厅赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》、《浮梁县发展和改革委员会关于对浮梁县西城区桂坑城中村改造安置房及配套设施工程项目建议书的批复》、《浮梁县国土资源局关于浮梁县西城区桂坑城中村改造安置地（三路西侧）建设项目用地预审意见函》、社会稳定风险评估报告、项目部专款专用账户信息、《浮梁县人民政府办公室关于印发浮梁县三贤湖片区房屋土地征收项目征收补偿与安置实施方案的通知》等证据材料可见，浮梁县人民政府在获得江西省国土资源厅的征地批复之后，并未按照土地管理法的相关规定实施土地征收，而是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关要求进行房屋征收，属于程序违法。此外，浮梁县人民政府自认在涉案征收决定中有6.2469公顷集体农用地未向江西省国土资源厅报批，也即涉案征收决定存在超批复范围征收的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，浮梁县人民政府作出的征收决定本应判决撤销。但因涉案地块的多数被征收人已签订补偿安置协议，浮梁县人民政府已对该城中村改造项目进行了大量投入。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项关于行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的规定，一审法院判决确认该征收决定违法并责令浮梁县人民政府采取补救措施并无不当。江西省国土资源厅赣国土资核〔2010〕1219号《关于浮梁县2010年度第十五批次城市建设用地批复》系经江西省人民政府批准下发的，该批复效力不是本案的审查范围，一审法院对此作出认定不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，虽然青塘新村行政区划归属于珠山区竟成镇辖区，但其所在地在浮梁县范围内，因此，浮梁县人民政府对在其辖区范围内的土地具有依法组织实施征收行为的法定职权。吴保根上诉认为浮梁县人民政府征收其所在的青塘新村土地系超越职权，无法律依据。一审法院认定系珠山区政府委托浮梁县人民政府代为征收不当，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴保根负担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇一八年十二月十二日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。