广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤06行终815号上诉人（原审原告）梁瑞芬，女，住佛山市三水区，委托代理人彭国强，广东翔途律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，主任。委托代理人冯嘉树，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区云东海街道杨梅村民委员会旧西旧二队村民小组，住所地佛山市三水区云东海街道杨梅村民委员会旧西村旧二队。负责人陈日华。上诉人梁瑞芬因诉佛山市三水区云东海街道办事处（以下简称云东海街道办）行政处理决定一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初745号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：梁瑞芬于1959年8月15日出生，于1979年10月5日与邓国荣结婚；邓国荣原为佛山市三水区云东海街道杨梅村民委员会旧西旧二队村民小组（以下简称旧二队村民小组）处村民，后于1976年因工作将户口迁出旧二队村民小组处。梁瑞芬户口多次变迁，其中于2004年12月14日从佛山市三水区**路*号*房迁入佛山市三水区**街道**村*队*巷*号，户口性质为非农业户口。2004年2月4日，佛山市三水区云东海街道杨梅村四社村民委员会召开村民小组会议，会议决定凡是非转农户口的人员，迁入该自然村的，无资格参加该村年终的分红分配，每人一次过交手续费8000元。2004年2月6日，《旧贰队村民开会决议》明确凡是非转农户口的人员每人一次性交付生产队5万元，非转农人员无资格参加生产队所有一切分红分配，未经生产队村民同意迁入户口的，生产队概不承认。因旧二队村民小组不确认梁瑞芬具有其集体经济组织成员资格，不给予分红分配，2018年1月8日，梁瑞芬向云东海街道办提交《行政处理申请书》，要求确认梁瑞芬具有旧二队村民小组的股东资格，享有与旧二队村民小组其他股东同等的分红分配权利待遇。2018年3月5日，云东海街道办作出三云行告〔2018〕20号《行政处理告知书》并分别于同年3月6日、3月9日送达给旧二队村民小组、梁瑞芬。经调查，云东海街道办于同年5月8日作出《行政处理决定书》，并于同年5月9日、5月25日送达给旧二队村民小组、梁瑞芬。另查明，旧二队村民小组原属于佛山市三水区西南街道，2008年佛山市三水区云东海街道成立，旧二队村民小组划归佛山市三水区云东海街道管辖。再查明，三府办〔2003〕62号《印发关于保障农村“外嫁女”及其子女和“回迁人员”合法权益的意见的通知》（以下简称三府办[2003]62号文）已于2010年被废止。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项以及第六十八条第三款的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是云东海街道办的法定职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。本案中，云东海街道办在收到梁瑞芬的申请后，经调查核实，根据相关法律、法规的规定作出涉案行政处理决定，并依法向梁瑞芬和旧二队村民小组送达涉案的《行政处理决定书》，程序合法。本案的争议焦点是云东海街道办作出的《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，梁瑞芬属于迁入迁出人员，非农业户口，因此，在法律、法规、规章和县级以上人民政府没有规定的情况下，其成员资格的确定首先应该按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。但在本案中并没有证据证明旧二队村民小组的章程或者成员大会已表决同意梁瑞芬可以取得旧二队村民小组的集体经济组织成员资格和待遇，因此梁瑞芬主张其具有旧二队村民小组的股东资格缺乏理据，法院不予支持。云东海街道办作出《行政处理决定书》不确认梁瑞芬具有旧二队村民小组的成员资格和成员待遇，于法有据，法院予以支持。至于梁瑞芬提出的云东海街道办在作出《行政处理决定书》时违反法定程序主张。法院认为，现行法律、法规对云东海街道办作出行政处理决定并没有相应的程序规定，此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，是针对行政机关存在未在法定期限内履行法定职责的不作为情形时，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的权利，在梁瑞芬并非针对行政机关的不作为提起行政诉讼和现行法律、法规对云东海街道办作出行政处理决定并没有规定明确的作出程序和期限的情况下，梁瑞芬以此为由认为云东海街道办作出的行政处理决定违反法定程序，应确认违法，缺乏理据，法院不予支持。综上，云东海街道办作出的三云行决〔2018〕20号《行政处理决定书》事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，法院予以支持。梁瑞芬的诉讼请求缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁瑞芬的诉讼请求。案件受理费50元，由梁瑞芬负担。上诉人梁瑞芬上诉称，被上诉人云东海街道办作出的行政处理决定在程序和实体上均有错误。一、被上诉人超期作出具体行政行为。按照行政诉讼法第四十七条规定，被上诉人在上诉人提出申请后两个月内，即2018年3月19日前应当作出相应的行政处理决定。但直到2018年5月，被上诉人才作出本案所诉的行政处理决定。二、被上诉人没有向上诉人送达符合法律要求的《行政处理告知书》，该《行政处理告知书》单纯属受理通知书性质，未告知该行政处理决定内容，以给上诉人申辩权利，违反行政强制法第十八条规定，且送达文书行为仅由一个工作人员完成，程序违法。三、被上诉人适用法律、规章错误。上诉人诉争的是2004年期间向原审第三人入股权利是否被不正当剥夺，被上诉人适用的是2006年8月9日公布的《广东省农村集体经济组织管理规定》，该规定发生在讼争行为之后。根据法不溯及既往原则，应当适用1990年6月1日施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》，根据该法第十七条及三府办（2003）62号文第11条规定，回迁人员与村民一样承担村民义务的，应享受村民同等待遇。三府办（2003）62号文在上诉人回迁时并未废止，对上诉人是否受到公平对待有参考价值。同时，原四社村委会指导下召开村民小组长会议作出非转农条件，而未采取村民代表大会决议形式表决，该决议因程序问题效力应为待定。而《旧贰队村民开会决定如下》的文件，被上诉人从未提供给上诉人，且从该决定形成时间上看是发生在上诉人入户之后，不能成为约束上诉人的依据。四、上诉人的入户行为在法律上不需要村民小组同意。根据宪法及《户口登记条例》第六条的规定，上诉人2004年回迁户口的行为，按照当时户籍管理，在向公安机关申报并经同意后即可迁入。综上，原审第三人时任负责人未告知入户期限，上诉人在合理期限内申请缴交8000元入户属合法有理。上诉人丈夫祖上本是原审第三人村民，在较短期限内又被原审第三人时任负责人以过缴费期限拒绝入股明显不合法。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.改判责令被上诉人重新作出具体行政行为；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人云东海街道办答辩称：一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）、第（九）项、第六十八条第三款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被上诉人作出本案所诉的行政处理决定符合法律规定，主体适格。二、涉案的行政处理决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当。三、被上诉人作出的处理决定适用法律正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、第二十五条第一款、第二款，《四社村委会召开村民小组组长会议》第2条，《旧贰队村民开会决议如下》第1条的规定，上诉人梁瑞芬户籍迁入时未经社委会或理事会审查和成员大会表决确认成员资格，也没有缴纳费用，户口应属挂靠性质，不能取得原审第三人旧二队村民小组股东成员资格。四、被上诉人作出的涉案行政处理决定程序合法。2018年1月8日，被上诉人收到上诉人提出的行政处理申请后，依法向其及原审第三人送达《行政处理告知书》，告知陈述和申辩的权利。经审查后，被上诉人作出涉案的行政处理决定书，并送达上诉人及原审第三人，也同时告知依法享有申请行政复议和提起诉讼的权利。五、关于对上诉人于上诉状中的事实理由的意见。首先，行政诉讼法第四十七条规定并非要求被上诉人在收到申请之日起两个月内须作出处理决定，仅是规定两个月内履行。被上诉人在收到申请后两个月内作出了《行政处理告知书》，不存在不作为行为。其次，被上诉人作出的处理决定是行政确认行为，不属于行政强制法的调整范围，而法律对于行政确认行为没有明确的程序规定。被上诉人需经调查核实才能作出确认行为，此前的行政处理告知书告知各方当事人享有申辩、陈述权利，更能体现公正、公平、合理的原则。再次，上诉人提出行政处理申请是在2018年1月8日，被上诉人依据现行有效的《广东省农村集体经济组织管理规定》作出行政处理决定，适用法律正确。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》现已失效，不能作为确认上诉人在2018年申请事项的依据。同时，《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条也明确“经社委会同意，才可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的成员”，上诉人明显不符合该项规定。最后，根据我国现行有效的户口登记相关规定，居民户口簿只是公民履行常住户口的登记义务凭证，记载的地址也只是公民的常住地址，并不能因上诉人地址位于原审第三人处就当然具有其成员资格。综上，被上诉人作出被诉行政处理决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审。原审第三人旧二队村民小组在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：诉讼各方当事人对被上诉人云东海街道办作出本案所诉之三云行决〔2018〕20号《行政处理决定书》的职权依据无异议，本院予以确认。本案中，上诉人梁瑞芬的户口于2004年12月14日随夫迁入原审第三人旧二队村民小组所在地，户口性质为非农业户口。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”上诉人属于户口迁入的公民，其成员资格应依照原审第三人的组织章程，经社委会或者理事会审查和成员大会表决予以确定。经查，原审第三人并无制定有关成员资格界定的章程，也没有对上诉人是否享有成员资格之事项召开社委会或者理事会审查和成员大会表决。在上述法定条件并未具备的前提下，被上诉人就上诉人要求确认其具有原审第三人成员资格并享有同等待遇的申请作出不予确认决定是正确的，本院予以确认。上诉人主张其户口迁入及入股权利争议发生在2004年，应适用当时有效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》及三府办（2003）62号文的有关规定。首先，上诉人向被上诉人提出成员资格确认申请是在2018年1月8日，应适用现行合法有效的法律法规及规章制度。《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》因2006年10月1日施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》而废止，三府办（2003）62号文件也已于2010年被废止。其次，即便对照《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条的规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”上诉人属于户口迁入的非农业人口，亦未经社委会同意，并不具备成为农村集体经济组织成员的条件。故上诉人的该项主张不能成立，本院不予支持。关于被上诉人作出本案行政行为的程序合法性问题。上诉人认为涉案处理决定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定超期作出，且违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定剥夺上诉人申辩权利，程序严重违法应予撤销。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的是当事人起诉行政机关不作为的诉讼等待期限，而非行政机关履责时限的规定。且以行政行为超期作出为由撤销重做，只会导致行政处理的进一步迟延。同时，本案行政处理决定行为并不属于行政强制，且相关法律、法规并无规定行政机关就此类争议作出行政处理决定前必须履行陈述、申辩等权利告知程序，况且被上诉人在受理后两个月内已向各当事人送达文书告知陈述和申辩的权利，再经调查核实作出上述决定，并不存在违反法定程序。上诉人还提出被上诉人送达文书行为仅由一名工作人员完成属程序违法，对此本院认为，被上诉人在送达程序上确实存在瑕疵，但并未对当事人知悉所需送达文书的内容及权利义务产生实质影响，不影响本案行政行为的合法性，仅予以指正。另外，因《四社村委会召开村民小组组长会议》和《旧贰队村民开会决议如下》并非作为上诉人成员资格界定的依据，本院对此不作审查。至于户籍迁入的问题。如前所述，上诉人成员资格的界定仍需依照集体经济组织章程，经社委会或者理事会审查和成员大会表决，户籍迁入只是成就成员资格的前提条件。且上诉人的户籍迁入亦已得到实现，但并非就此必然享有成员资格。综上，上诉人的上诉理由理据不足，本院均不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁瑞芬负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一八年十二月十四日法官助理王璐璐书记员杨阳