四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)川08行终67号 上诉人（原审原告）王仕荣，男，1951年1月21日出生，汉族，，住四川省广元市朝天区。 被上诉人（原审被告）广元市国土资源局，住所地四川省广元市利州区。 法定代表人孙洪方，该局局长。 委托代理人何幸生，该局工作人员。 委托代理人张旭，四川天称律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广元市朝天区林业和园林局，住所地四川省广元市朝天区。 法定代表人王发全，该局局长。 委托代理人赵正富，系该局工作人员。 委托诉讼代理人侯光华，四川蜀道律师事务所律师。 上诉人王仕荣因与被上诉人广元市国土资源局(以下简称：市国土局)、被上诉人广元市朝天区林业和园林局（以下简称：朝天林业局）土地行政管理（土地）其他行政行为纠纷一案，不服四川省广元市朝天区人民法院（2018）川0812行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：1981年落实林业两制时，朝天镇仇坝村1组在本组荒山“罗全湾”给原告王仕荣划分了一块林地。根据《社员自栽自有树（林）木所有证（存根）》证明：原广元县人民政府在1981年7月8日已经给原告王仕荣颁发了《林权证》。1989年朝天镇仇坝村1组搞多经开发，砍伐了原告王仕荣林地内的树木。原告王仕荣多次向朝天镇政府、广元市朝天区政府反映情况，要求颁发《林权证》和解决林木砍伐的纠纷。朝天镇政府调查后，上报广元市朝天区政府处理，广元市朝天区政府认定原告王仕荣的《林权证》记载的四至边界有误，分别于2006年、2007年两次作出处理决定，对原告王仕荣的《林权证》记载的四至边界进行变更，都因原告王仕荣提起行政诉讼后被人民法院判决撤销并责令重新作出。2010年8月16日，广元市朝天区政府以广朝府函（2010）83号文件“确认原告王仕荣户1981年《广元县人民政府社员自栽自有树（林）木所有证》记载内容合法有效，所记载罗全湾地块以《林权证》记载为准，其使用权归原告王仕荣所有。方向错位的，按照实际地理位置确认。”原告王仕荣在该处理决定生效后，于2010年9月11日向广元市朝天区政府提出行政赔偿请求，广元市朝天区政府于2010年10月25日作出了不予行政赔偿决定，原告王仕荣不服提起行政赔偿诉讼。2011年9月26日，四川省剑阁县人民法院作出（2011）剑阁行初字第1号行政赔偿判决：“一、确认广元市朝天区政府没有依法将《广元县人民政府载自有树（竹）木所有证》颁发给持证人原告王仕荣的行政不作为行为和在前期处理原告王仕荣反映的问题时存在不当之处的具体行政行为违法；二、由广元市朝天区政府赔偿原告王仕荣的交通费、诉讼费、邮寄费、打字复印费等四项反映合计金额人民币5071.00元，限在本判决生效后的三十日内一次性支付给原告王仕荣；三、驳回原告王仕荣的其他诉讼请求（原告王仕荣主张的精神损失费、医疗费不属于财产权损害的赔偿范围，22年的误工损失、生活补助由于跨度时间长、又没有充分的证据予以证明，均不予支持）”。原告王仕荣不服，上诉于四川省广元市中级人民法院，该院作出（2012）广行终字第1号行政判决：“驳回上诉，维持原判。”原告王仕荣将朝天镇仇坝村1组作为被告，向本院提起民事诉讼，请求被告退还自留山、赔偿林地损失、树木被砍伐的损失、林地荒芜恢复费、人格、精神损失费等合计145110元，本院于2011年8月24日作出（2011）朝天民初字第29号民事判决，认为原告王仕荣请求赔偿损失的证据不充分，判决被告退还原告王仕荣位于罗全湾的林地，驳回原告王仕荣的其他诉讼请求。宣判后，原告王仕荣不服，上诉于四川省广元市中级人民法院，该院作出（2011）广民终字第724号民事判决：“驳回上诉，维持原判。”原告王仕荣以被告朝天林业局行政不作为为由诉至本院，本院于2015年7月16日作出（2015）朝天行初字第10号行政裁定：“准许原告王仕荣撤回对被告广元市朝天区林业和园林局的起诉”。2017年11月30日，广元市林业和园林局作出《受理告知书》，告知原告王仕荣：信访事宜已受理，如以同一事实和理由提出同一信访事项，本级和上级行政机关不予受理。2017年11月30日，广元市国土资源局作出《说明》，内容为：“根据广元市朝天区政府《关于确认朝天镇仇坝村一组原告王仕荣效力的决定》广朝府函【2010】83号及登记申请人原告王仕荣书面申请和其本人提供的存根复印件，登记中心认为：其本人原告王仕荣已于1981年办理了合法有效的《林权证》，依据现行登记条例相关规定，原告王仕荣中心不能再次为其办理《林权证》。特此说明。” 另查明，2015年10月26日，中共广元市委机构编制委员会作出广编发【2015】84号文件《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》，部分内容为：成立市不动产登记中心，为市国土资源局管理的公益一类事业单位。主要是：贯彻执行土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记政策法规；负责市规划区内土地登记、房屋登记、林地登记受理经办工作；负责不动产登记信息基础平台建设和管理，做好数据的整理、备份、依法对外查询工作，并与市建设、农业、林业等部门建立信息共享机制；指导县不动产登记等工作。广元市已从2016年8月18日起将林业登记工作从林业行政主管机关移交给新成立的广元市不动产登记中心。 原审法院认为：一、二被告是否为适格主体；二、二被告是否存在行政不作为的情形；三、原告王仕荣起诉的费用是否应该支持。 主体问题。根据《中华人民共和国森林法》第三条：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”及第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”的规定，被告朝天区林业局具有对区域内申请确权颁证的单位和个人的申请予以受理、审核林权证书的职权，作为本案被告主体适格。根据中共广元市委机构编制委员会作出的广编发【2015】84号文件《关于整合不动产登记职责等有关机构编制事项的通知》的规定，广元市已从2016年8月18日将林业登记工作从林业行政主管机关移交给新成立的广元市不动产登记中心，广元市不动产登记中心为被告市国土局管理的公益一类事业单位，被告市国土局作为本案被告主体适格。 是否作为问题。从该案原告王仕荣的诉请看，原告王仕荣主要是要求二被告履行法定职责，并要求法院确认二被告不作为的行为违法。对不作为的案件，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告王仕荣应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，广元市朝天区政府以广朝府函（2010）83号文件确认原告王仕荣户的《广元县人民政府社员自栽自有树（林）木所有证》记载内容合法有效，其使用权归原告王仕荣所有，证明原告王仕荣合法持有该林权证且未注销或撤销，原告王仕荣虽诉称该证被朝天镇政府收回并上交被告朝天林业局，但没有提供有效证据予以佐证。原告王仕荣请求责令二被告限期依法颁发、补办或退还林权证书的理由不成立，本院依法不予支持。原告王仕荣向被告市国土局申请办理《林权证》后，该局以说明的形式告知原告王仕荣的《林权证》合法有效，不能再次办理，其行为符合法律法规的规定，不存在行政不作为行为；同时，原告王仕荣没有证据证明其直接向被告朝天林业局提交过申请。原告王仕荣请求确认二被告行政不作为违法并责令二被告行政赔偿的理由不成立，本院依法不予支持。 费用问题。二被告均属于行政管理部门，不存在侵害原告王仕荣的林地使用权。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定：“在行政赔偿诉讼中，原告王仕荣应当对被诉具体行政行为造成的损害的事实提供证据。”本案中，原告王仕荣以二被告未依法颁证导致原告王仕荣无证和扣证造成所导致的28年5.6亩林地损失、树木损失共计41.40万元，已由人民法院作出了民事判决，而在本案中又没有提供有效证据证明其损失的具体数额，该项请求理由不成立，本院不予支持。原告王仕荣主张的28年的误工损失、车旅费和生活补助费的费用已在四川省剑阁县人民法院（2011）剑阁行初字第1号案件中予以主张，支持了部分车旅费，其余费用未予以支持，在未提交确实充分证据的情况下，再次起诉无任何事实和法律依据，本院不予支持。原告王仕荣起诉的名誉、人格权、精神损失费共5万元，不属于财产损害赔偿的范围，其请求无法律依据，本院不予支持。 综上，原告王仕荣的诉请理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国森林法》第三条、第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王仕荣的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王仕荣负担。 上诉人王仕荣上诉称：一、一审法院认定事实不清。上诉人起诉不作为是依据行政诉讼法第十二条（七）、（十一）条的规定，不依法履职，不作为的行政行为；二、政府不是直接登记、颁证的，是指专门机构处理，并非被告的主体资格；三、没有分清责任，分清本案与前广元市中级法院民事行政判决概念，因为民事判决行为也归行政责任，都是政府同意搞开发期间，相关证据证明未解决遗留问题包括林权颁证、不作为，林地赔偿未到位；四、上诉人为解决问题误工的材料证明上诉人上访、走访、信访、行政申请、行政处理、行政复议的车票、复印费用、邮政票据、诉讼费用票据支出，是上诉人的损失，上诉人89年以前的收入发票、销售加工收支发票等证明上诉人自89年产生林权纠纷就无时间搞正业，全力讨公道，此期间的损失应当由被上诉人承担。请求：1.撤销一审法院判决，确认违纪违法；2.责令被上诉人限期补办、退还林权证书；3.确认行政管理不作为违法；4.依法赔偿扣证各项经济损失1319120元，（包括：林地补偿费5.6亩×国家补偿标准13.8万元=772800元，林木按每亩248根×5.6亩=13888根×每根50元=69440元，误工费损失每年1500×28年=42万元；生活补助按国家规定职工出差每天20元×1344天=26880元，后期车旅费、打字复印费、电话费、邮政费10000元，精神损失、人格、名誉损失共20000元，以上合计1319120元）；5.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人广元市国土资源局答辩称：一、国家不动产登记职责整合后，被上诉人仅负责不动产登记的行政指导、监督工作，不负责不动产登记的具体工作，被上诉人不是本案承担补发林权证的适格被诉主体。二、王仕荣在诉请中一并主张了六项诉请，不符合行政诉讼起诉的条件。其一，王仕荣的诉请确认违法，确认王仕荣什么行为违法，未明确提出；其二，王仕荣诉请补发林权证，但被告市国土局基于何种法定情形为王仕荣登记并补发不动产权证，其未提出明确事由；其三，王仕荣诉请被上诉人赔偿林木、务工、精神、差旅等各项经济损失99.8万元，是基于被告市国土局什么违法侵权行为，王仕荣未明确提出，且即便被上诉人存在违法侵权行为，依据王仕荣国行政诉讼法也必须先确认行政行为违法才能够提起行政赔偿诉讼或同时另案提起行政赔偿诉讼。三、王仕荣的《林权证》已经原林权登记部门广元县人民政府依法登记并颁发，且至今未注销或撤销，其诉请答辩人再次履行颁发不动产权证的请求于法无据。根据广元市朝天区政府《广元确认朝天镇仇坝村一组原告王仕荣效力的决定》广朝府函【2010】83号以及王仕荣在不动产登记中心申请时提供的社员自裁自有树（竹）木所有证存根复印件，足以表明王仕荣的林权仍然合法持有且未注销或撤销。四、王仕荣主张退还林权证书，应当向收回林权证书的相关行政机关提出。广朝府函【2010】83号文件已经确认王仕荣林权证书确权的合法性。为此，即便王仕荣的林权证书被相关行政机构收回，也不影响王仕荣应当享有的实际权利。综上，被上诉人不是本案适格被告，不存在履行法定职责的法定事由，且其诉请不符合行政起诉条件。请求人民法院依法驳回王仕荣对被上诉人的起诉。 被上诉人朝天林业局辩称：一、王仕荣起诉主体错误。林权登记职责已经从2016年8月30日其由被告朝天林业局的职责中划归广元市不动产登记中心行使，被上诉人朝天林业局对于林权登记类行政事务已经没有任何职权。王仕荣的第一个诉讼请求要求限期颁发、补办或退还林权证，要明确主体是谁，原告王仕荣诉称经过多次诉讼，在有证的情况下只有换证，不能重新颁证。故被上诉人朝天林业局已经不是本案适格的被告。二、王仕荣就本案所涉林权从来没有向被上诉人朝天林业局申请过林权登记（无论是具有该职权前还是之后）。原广元县人民政府为王仕荣颁发的《广元县社员自裁自有树（竹）木所有证》（系王仕荣自己为自己填写），其填写界限、方位错误，且将他人耕地（后退耕还林）填入自己界内。广元市朝天区政府调查核实后，要求王仕荣自行按照程序办理，但是王仕荣至今没有提出申请。三、本案中王仕荣提出的诉讼请求违反一案一事的诉讼原则，且多个诉讼请求不是行政诉讼范围，应当依法驳回。四、王仕荣诉称其林权证被朝天镇收回，并因此请求赔偿没有事实和法律依据。综上，被上诉人朝天林业局认为王仕荣的起诉没有事实和法律依据，故请求依法驳回其起诉。 二审中，上诉人王仕荣向本院提交了快递费、车费、复印费、诉讼费、邮政电话费票据等证据，合计票面金额5825.30元，拟证明其由于被上诉人行政不作为产生的损失费应当由被上诉人赔偿。二被上诉人均认为该组证据不具有真实性、合法性与本案无关联性，不能达到上诉人的证明目的。本院认为，上诉人王仕荣提交的上述票据费用的证据，不能达到上诉人的证明目的，本院不予采信。 经本院审理对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告”的规定，因《不动产登记条例》实施后，朝天区境内林权登记职责调整划归到广元市国土资源局，本案应当以广元市国土资源局为适格被告，上诉人对被上诉人被上诉人广元市朝天区林业和园林局的诉讼请求，本院依法予以驳回。《林木和林地权属登记管理办法》规定，林权权利人可以申请办理林权初始登记、变更登记或者注销登记，发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的可以申请更正或者补办。本案广朝府函（2010）83号文件已确认上诉人王仕荣的《广元县人民政府社员自栽自有树（林）木所有证》内容合法有效，其依据该《树（林）木所有证》对案涉林地依法享有使用权，现上诉人王仕荣以该证被政府工作人员收回为由提出申请，请求被上诉人广元市国土资源局限期依法颁发、补办或退还林权证书，由于上诉人王仕荣没有提供被上诉人广元市国土资源局或者原登记机关收回其林权证的证据，其要求被上诉人广元市国土资源局依法颁发、补办的理由也不符合《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，被上诉人广元市国土资源局据此于2017年11月30日作出《说明》，不再次为其办理《林权证》，认定事实清楚、适用法律正确，上诉人王仕荣诉请被上诉人广元市国土资源局限期依法颁发、补办或退还林权证书法定职责的上诉请求，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，公民获得行政赔偿的范围限于行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯其人身权和财产权等合法权益。本案上诉人王仕荣主张被上诉人广元市国土资源局不履行法定职责的事实并不成立，其要求被上诉人广元市国土资源局承担行政赔偿责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。对上诉人主张的误工损失、名誉、人格权、精神损失费、车旅、生活补助费等无法律依据，本院不予支持。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  何汇川 审判员  李家祥 审判员  李 华 二〇一八年十二月二十五日 书记员  刘凯莉