广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2018）粤0606行初893号原告罗少芝，女，1983年4月14日出生，汉族，住佛山市顺德区，委托代理人姚志兵，广东昊亮律师事务所律师。被告佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区大良县前路**。负责人霍茂昌，主任。委托代理人罗闽，广东和桂律师事务所律师。委托代理人梁玉仪，广东和桂律师事务所律师。第三人广东省佛山市顺德区大良街金榜股份合作经济社，，住所地佛山市顺德区大良街道金榜下街**地下之一负责人陈锦华，理事长。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。原告罗少芝不服被告佛山市顺德区大良街道办事处作出的顺良街行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》(以下简称《行政处理决定书》)，于2018年7月27日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因广东省佛山市顺德区大良街金榜股份合作经济社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2018年9月20日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人姚志兵，被告的委托代理人罗闽、梁玉仪，第三人的委托代理人区绮雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年3月30日作出《行政处理决定书》，查明原告于1983年4月14日出生，属于计划外超生三胎子女，户口在金榜居委会无迁移情况。原顺德县金榜乡人民政府在1984年已实行征地并通过《金榜乡第七届第三次会议决议》的表决，主要内容涉及金榜乡全部被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则。《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项规定：“抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配。”第四条规定：“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）。”原告属于“从82年10月1日高潮扫尾巴”以后出生的超生三胎子女的情形，不获参与分配和生产队年终收益分红的资格。按照佛山市顺德区人民政府关于村改居的“原村民”认定标准的相关规定，金榜社区居民委员会不纳入村改居范围，不享有原村民的待遇。金榜社区居委会曾对此提出异议：“1984年征地时固化的人就为1110人，如有福利分配都是按1984年9月28日时固化的人口数进行分配，实行生不加死不减。要求政府有关部门尊重历史、尊重事实，将金榜村1984年9月28日固化时的村民纳入‘原村民’核准范畴”。对此，被告于2011年6月7日向佛山市顺德区人民政府提交《关于将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”范畴的请示》，佛山市顺德区人民政府于2011年8月2日复函：“同意认定金榜社区为按‘原村民’标准划定的‘村改居’，其在1984年已实行股权固化（1110股）的股民，视同‘原村民’身份”。第三人于2015年2月成立，同年2月1日颁布的《佛山市顺德区大良街道金榜股份合作经济社章程》（以下简称《15年金榜股份社章程》）规定：“凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人且承认本社章程并承担相应义务的，均为本社村居股东”。第三人曾于2015年11月16日将原告“恢复股东身份”的申请事项提交全体股东表决，表决结果为“不通过”，表决结果亦于2015年11月17日以通告的形式进行公布。被告认为：金榜社区居委会一直以来没有成立股份社，直至2015年2月第三人成立，对股东身份的认定依据只能追溯到1984年征地时通过的《金榜乡第七届第三次会议决议》，且会议决议中也形成了“获得分配的1110人为金榜户籍固化农业人口，如有福利分配都是按这1110人进行分配，实行生不加死不减”的约定。该约定一直执行至今，即1984年《金榜乡第七届第三次会议决议》已成第三人所属社区的村规民约，依照该会议决议，可视作金榜社区居委会实际上已于1984年实行股权固化。同时，原告属于“从82年10月1日起高潮扫尾巴”以后出生的超生三胎子女的情形，可适用《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项“抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配”的规定。在尊重历史及事实的前提下，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，决定如下：根据中共顺德市委顺德市人民政府《关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发[2001]13号）“在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行”的文件精神，原告不符合第三人的股权固化条件，不具有第三人的股东资格，不能获得股权配置和资产量化权。原告诉称,一、基本事实。1.原告于1983年4月14日出生，出生后登记在原佛山市顺德区大良街道金榜社区居委会（第三人前身）《常住户口登记表》中，原告属于计划外超生三胎子女。2.1984年10月21日，原告所在的金榜乡（第三人前身）第七届人民代表第三次会议作出《金榜乡第七届第三次会议决议》，该决议是对当年“金榜乡全部被县人民政府征用、所补偿的生产损失款项和劳动安置补偿款项的分配”决议。原告被第三人认定为超生子女，剥夺了原告分配补偿款的资格。3.2015年2月，第三人成立，并于2015年2月1日颁布执行《15年金榜股份社章程》，该章程中第二十四条规定“凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人且承认本社章程并承担相应义务的，均为本社村居股东。”第三人据此章程规定，剥夺原告的股东资格。4.2017年2月17日，原告向被告提出行政处理申请，2018年3月30日被告作出《行政处理决定书》，认定原告不具有第三人的股东资格，不能获得股权配置和资产量化权。二、被告作出的行政处理决定事实不清、证据不足。1.对于《金榜乡第七届第三次会议决议》和《15年金榜股份社章程》中所记载的事实不仅是错误的而且是违法的。（1）对于决议开宗明义写明“对金榜乡全部被县人民政府征用、所补偿的生产损失款项和劳动安置补偿款项的分配、作出如下决议”。决议中没有任何关于第三人股东资格认定、征地固化的字面意思表示，且1984年的时候根本就没有股权固化和资产量化的概念。被告认定决议可视作“金榜社区居民委员会实际已于1984年实行股权固化”既没有事实依据也没有法律法规依据。（2）决议中明确规定“在县开发建设公司付给我乡生产损失和劳动安置补偿中拿出450万元分配给全乡社员，约每人可分3500元。（即100%）。”按照决议所规定的该分配数额计算，决议作出的当时，第三人根本不止1110名股东。当时第三人应该至少有1285股东，理由是4500000除以3500等于1285多。因此，到2015年2月第三人在章程第二十四条中确立“凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人”本身就是错误的，第三人根本没有按照决议所确定的人数来认定股东资格，而是随意臆造1110人的数量来认定股东资格。对此，被告没有调查清楚就匆忙认定第三人成立股份社时确定的1110人的股东数量是符合决议规定的，纯属认定事实错误。（3）决议第四条明确规定“除去上述所支付部分款后，今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配。”该条规定的“现册人口”只能认定为1984年9月27日之前登记在原佛山市顺德区大良街道金榜社区居委会（第三人前身）《常住户口登记表》中的人口，而不是2015年2月第三人成立时由第三人的几个牵头人臆造出来的1110人的册子。既然是以决议作为认定股东的依据，被告作出行政决定时就应当调查清楚“现册人口”的“现册”是哪一个册子，但是被告没有调查，在涉案《行政处理决定书》中也未作出说明。2.被告将决议中没有的事实认定为约定，为虚假认定。被告认定“对股东身份的认定依据只能追溯到1984年征地时通过的《金榜乡第七届第三次会议决议》，且会议决议中也形成了‘获得分配的1110人为金榜户籍固化农业人口，如有福利分配都是按这1110人进行分配，实行生不加死不减’的约定”，但是通篇决议根本没有上述意思的表述，不知被告如何得出该结论。3.被告认定原告属于“从82年10月1日高潮扫尾巴以后出生的超三胎子女”的情形，没有证据支持，且与事实不符。首先，根据1980年2月2日颁布的《广东省计划生育条例》第十五条、第十七条规定，对于超生子女的处罚也只是到十四周岁为止。而到第三人成立的2015年时，原告已满三十二周岁，早就过了因违反计划生育条例进行处罚的限制。其次，第三人根据1984年的决议来确定2015年的股东资格，本身就是违法的，被告不考察第三人的决议和章程的违法性，而是将违法的条款作为作出决定的依据，根本是不依法行政。4.被告没有证据认定第三人的1110名股东是如何形成的。被告依据2011年8月2日顺德区人民政府复函：“同意认定金榜社区为按‘原村民’标准划定的‘村改居’，其在1984年已实行股权固化（1110股）的股民，视同‘原村民’身份”，被告认为顺德区人民政府已经同意将1110人认定为股民的做法，从而认定只要是在该1110人之外的人就不是第三人股民，被告对该复函采用完全是断章取义的，损害了原告的利益。首先，该复函并没有确定第三人股权固化只能有1110股。而且第三人在2015年2月固化股份的时候，也不止分配1110股，而是确定有1110个股民。而该1110个股民也是第三人臆造出来的。其次，该复函只是依据第三人对其没有纳入村改居范围提出异议而给予的答复，并不是对第三人确立股东资格的异议给予的答复。顺德区人民政府不可能对没有提出异议的问题进行答复，同样该复函中也没有认定1110人之外的人就不能享有第三人股东资格，能否具备股东资格应当以现有的法律法规为依据。5.2015年11月16日，第三人就原告恢复股东身份的申请提交了全体股东表决。第三人将该问题交股东表决的行为，本身就证明，原告按照第三人认定股东的依据，应该属于第三人的股东。如果原告根本不符合第三人认定股东资格的条件，第三人也就根本不可能进行股东表决。只不过因为第三人的部分股东只为自己利益考虑，而不考虑其他股东的合法诉求，以及第三人主持投票的人有意无意地误导才导致表决没有通过。被告对此只看表决结果，而没有调查原因，就据此认定原告不具备第三人股东资格，损害了原告的利益。6.第三人决议明确规定“超生三胎问题从83年10月1日高潮扫尾巴以来出生的可以参加分配”，原告是1983年10月1日之前出生的，应当属于“83年10月1日高潮扫尾巴以来出生”的人口，即使根据决议的规定原告也应该具备第三人的股东资格。三、被告的行政决定适用法律、法规错误。1.根据2001年7月30日《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发〔2001〕13号）第三条第2项规定“到2001年9月30日24时止（计划生育年度统计截止日）在册的农业人口（包括外嫁女及其子女），除原在城镇工作已享有退休待遇的农业人口、或在入户时已签订不享有股权合约的迁入农业人口之外，均可获一次性配置的股份，固化股权。”原告完全具有可获得一次性股权配置的资格，且第三人成立股份社是在该决定颁布之后进行的，第三人应当按照该决定执行。根据2001年8月21日中共顺德市委颁发的《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发〔2001〕22号）第二条第1项明确规定“以2001年9月30日24时为截止时间，统计户口登记在册的农业人口”均享有股份合作社股权。该条第2项规定“统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权，其中第7点“本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女”也应获得股份社股权。根据该实施细则的规定，第三人剥夺原告股权资格是违法的。根据2001年8月21日中共顺德市委颁发的《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》第二条第3项规定，不予配置股权的人员只有下列四类人：一是原在党、政、群机关工作已享有退休待遇的农业人口；二是仍未办理农业户口迁出手续的党、政、群机关以及事业编制内（包括市、镇两级编制）的干部和职工；三是入户时已签订不享受股权合约的迁入农业人口；四是已死亡，但未及时办理户口注销手续的农业人口。原告依法不属于不予配置股权的上述四类人员之一，第三人对原告不予配置股权就是对原告合法权益的侵犯。2.被告依据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》第三条第10项规定“在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行”认定第三人在1984年9月27日已经进行了股权固化和资产量化，是错误的。首先，被告没有证据证明第三人在1984年9月27日前进行过股权固化和资产量化，因为根据该《决定》第三条第7项规定“在开展股权固化和资产量化工作之前，必须委托具有执业资格的中介机构进行清产核资”。第三人在1984年9月27日之前根本没有进行过这样的工作。其次，第三人于1984年10月作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》只是“对金榜乡全部被县人民政府征用、所补偿的生产损失款项和劳动安置补偿款项的分配、作出如下决议”，根本没有对全股份社的资产进行清产核资，更不用说进行股权固化和资产量化了。3.被告在作出涉案《行政处理决定书》时仅注重历史和一味维护第三人的错误决议也是违法的，应当在遵守现有法律法规的前提下，考虑历史因素进行行政决定，何况第三人的《15年金榜股份社章程》第二十三条中也明确规定“股东资格界定遵循‘依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是’的原则”。“依据法律”是界定股东资格的首要原则，被告却撇开法律只讲历史，令人费解。4.根据中共顺德市委颁布的《关于改革村委会建制推进农村股份合作制的若干政策规定》（顺发〔1994〕3号）第二条第3项第3点规定“股东股份额的设置，以农业人口为依据，原则上按劳动力、老年、少年分为三个档次。”原告是第三人的农业户口，其享有的股份份额因原告正当壮年，应当按照劳动力标准配置，应当享有与其他第三人劳动力一样的100%的股权。5.第三人的决议和章程中有关股东资格认定的约定是违法违规的，因而是无效的。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条规定“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。”2015年2月1日第三人制定的《15年金榜股份社章程》第二十四条不仅违反了《广东省计划生育条例》（1980），也违反了《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》《关于改革村委会建制推进农村股份合作制的若干政策规定》《关于进一步深化农村体制改革的决定》，应当无效，第三人不能利用无效的章程规定损害原告的合法利益。四、被告作出涉案《行政处理决定书》的程序是违法的。1.原告于2017年2月17日向被告提出行政决定请求，但被告却在《行政处理决定书》中认定，原告在2017年6月28日才提出行政申请，这是违反程序的。2.原告在2017年2月17日提出申请，被告却在2017年7月3日才作出受理的决定，差不多五个月才受理，明显违反行政法关于受理行政处理决定申请以及行政处罚或行政许可申请的受理期限限制。3.被告受理原告申请后，2018年3月30日才作出《行政处理决定书》，从被告受理到作出决定，时隔9个月，明显超期。现起诉请求判决：1.撤销被告于2018年3月30日作出的《行政处理决定书》；2.被告重新作出认定原告为第三人股东的行政处理决定；3.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.常住户口登记表、户口簿，证明原告自出生就登记在第三人处，且没有迁移，属于第三人的居民。2.《金榜乡第七届第三次会议决议》，证明该证据没有原件，被告不能以此证据来确定原告是否享有第三人的股东权利。3.《申请》、第三人的《答复》《致原村民一封信》，证明原告自第三人成立起便向第三人主张权利，而《致原村民一封信》中讲要明晰资产和资产处置，但是第三人并没有依法对集体资产进行量化，因此第三人所称股权固化是非法和无效的。4.《15年金榜股份社章程》，证明第三人所规定的章程关于居民股权分配的原则是违法和无效的，并没有依据现行法律法规的规定进行股权固化。5.《行政处理决定书》，证明原告已经申请了行政处理，现对处理结果不服提起本案诉讼。6.《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》，证明清产核资是股份合作社实施股权固化、资产量化所必须的准备工作。但是被告认定第三人在1984年在没有进行清产核资、资产量化的基础上就已经完成了股权固化，完全是错误且违法的。因此，既然第三人是在2015年2月才成立，就应当依据该实施细则在成立前进行资产量化，但第三人并没有进行资产量化就依据30年前的所谓会议决议来确定股民的股权资格，显然是违法和无效的。7.《行政处理申请受理通知书》《行政裁决申请书》，证明原告于2017年1月3日向被告递交《行政裁决申请书》，被告于2017年2月17日受理原告的申请，但在被告的行政处理决定中却认定原告是在2017年6月28日才申请行政处理，明显是为其程序违法寻找借口，被告的该种行为是对原告权利的明显的侵犯。被告辩称，一、被告具有作出《行政处理决定书》的行政职能及职权。针对原告要求确认其享有第三人股权及分红资格的诉请，被告作为乡镇一级人民政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，具有对原告的诉请作出行政处理决定的行政职能及职权。二、被告经审查后认为，1984年作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》中制定的分配办法和原则执行至今，第三人自1984年以来的历次利益分配（包括股权、分红等）均是按1984年核定的固定1110人执行，第三人事实上已经于1984年实施了股权固化的工作，根据相关规定，应当认定第三人已于1984年完成了股权固化。被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿。（一）1984年《金榜乡第七届第三次会议决议》依法定程序表决通过，该决议的目的是为制定金榜乡被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则，同时确立今后涉及第三人利益的分配原则。第三人一直走在顺德农村经济发展和体制改革的前列。早在1984年金榜乡的土地已经被县人民政府征用，并且已经同步进行了农业人口转为非农户口的改革。当时为解决征地补偿款的分配问题，第三人依法召开代表大会，在会议上经法定程序通过了《金榜乡第七届第三次会议决议》，决议内容除了制定金榜乡全部被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则外，也以该方案中所核定享有分配资格的人和相应分配份额为基础，确立了“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）”的利益分配原则。当时按1984年《金榜乡第七届第三次会议决议》核定的在册农业人口为1110人。（二）自1984年以来，第三人一直严格遵守《金榜乡第七届第三次会议决议》中所制定的“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配”的分配方案和原则，按1984年核定的在册农业人口1110人分配福利。第三人已经事实上进行了股权固化的工作并形成了股权固化的事实。被告于2017年6月20日向《金榜乡第七届第三次会议决议》与会人员蔡某滔、陈某敬、蔡某坚、陈某仔核实当时表决情况及表决结果的执行情况时，上述人员均确定决议对超生子女、非婚生子女无得分配作出规定，并且确认了表决结果一直沿用至今。自1984年以来，第三人每年的股份分红及征地补偿款均按1984年征地固化时核定在册的1110人分配福利，期间尽管每年出现新生婴儿、迁入人口、人口死亡等人口变动，依然实行“生不增死不减”的原则。第三人事实上已经进行了股权固化的工作并形成了股权固化的事实。（三）顺德区人民政府作为制定“固化农村股份合作社股权、量化股份合作社资产”政策的机关，已经认可了第三人在1984年已实行股权固化的事实。根据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发〔2001〕13号）第三条第10点规定：“在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行”，在将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”的事项审查的过程中，依据当时第三人提出的《确认金榜社区“原村民”介定意见诉求》及调查核实结果，被告已经查明当时金榜户籍固化农业人口1110人，股权固化（1110股）的事实，并于2011年6月7日向顺德区人民政府呈报《关于将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”范畴的请示》。顺德区人民政府在《关于同意将大良金榜纳入认定原村民的村改居范畴的复函》中，亦认可“第三人在1984年已实行股权固化”的事实。（四）第三人于2015年11月16日就原告等人恢复股东身份资格的事宜，组织股东大会集体表决，表决结果为不通过，表决结果已经进行了公示。综合以上四点，可见就第三人的股权固化而言，第三人于1984年作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》，已经明确利益分配的原则，并一直执行至今，该事实行为符合《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》第三条第10点规定，且已经被顺德区人民政府所认可，应当认定第三人已经在《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》实施前完成了股权固化工作；同时，针对原告的要求，第三人亦按法定程序召开股东大会并进行表决，其表决结果具备法律效力。因此，被告作出的行政处理决定，事实清楚，证据确凿。三、被告作出的《行政处理决定书》，适用法律、法规、政策正确。(一)金榜乡第七届第三次会议于1984作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》，属于第三人实行基层自治制定的村规民约，合法有效。第三人结合自身的实际情况，为解决征地补偿款和今后分红的分配问题，依法召开金榜乡第七届第三次会议，并经代表大会表决通过决议，决议第二条第（十二）项“不计划生育抢生二胎和超生三胎的问题：抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，超生三胎问题从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配，包括生产队年终收益分红”以及“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）”等规定，《金榜乡第七届第三次会议决议》自1984年执行至今，属于村民自治而制定的村规民约，并没有违反1980年2月2日颁布的《广东省计划生育条例》第十五条、第十七条的规定。（二）第三人制定的《15年金榜股份社章程》，继续执行金榜自1984年9月27日已经完成并执行至今的股权固化的结果，符合法律、法规、规章、政策。根据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》第三条第10点规定，“在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行”，第三人不适用《印发〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》（顺办发〔2001〕22号）、中共顺德市委颁发《关于改革村委会建制推行农村股份合作社的若干政策规定》（顺发〔1994〕3号）对股权固化、资产量化等规定，应当按原1984年以来已经实行股权固化的实施方案继续执行。因此，第三人于2015年2月1日经本届股东代表会议、股东大会表决的《15年金榜股份社章程》第二十四条规定“凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人且承认本社章程并承担相应义务的，均为本社村居股东”，实质上是在章程中对1984年实行股权固化工作和结果的确认，原告在1984年股权固化及后续的实际履行过程中均已经不具有股东的资格。因此，《15年金榜股份社章程》不存在违反《广东省人口与计划生育条例》及《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》的情形，合法有效。（三）经被告查询原告等人的计划生育情况，原告的父母于1974年12月5日办理结婚登记，于1977年3月21日生育罗海峰，于1979年1月27日生育罗少敏，于1983年4月14日生育原告。因此，原告属于“超生三胎”的情形，可适用《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项“抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁者可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配”的规定。因此，根据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》规定“在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行”的文件精神，被告认为原告不符合第三人股权固化条件，不具有股东资格，不能获得股权配置和资产量化权，适用法律、法规、政策正确。四、被告作出的《行政处理决定书》符合法定程序。被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，依职权受理原告的申请后，按程序要求第三人进行答辩，对原告及第三人展开调查核实、制作笔录，根据查明的事实，依据相关规定及时作出处理决定，并将《行政处理决定书》送达当事人，告知其复议或诉讼的权利，程序合法。因现行法律并没有对该类行政处理受理及作出处理决定的期限作出明确规定，且由于原告的申请事项案情复杂，社会影响较大，为慎重处理，被告在收到原告的材料后，依法审查申请事项是否属于被告的职责范围，申请材料是否符合法定的要求和形式，在受理后立即开展调查工作，并依职权作出行政处理的决定，程序上并没有任何违反现行法律的规定。综上所述，原告的诉讼思路即“第三人于1984年作出的决议不具备股权固化的法律效力——第三人于《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》实施前没有实行股权固化，因此应当适用《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》规定——按照《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》规定，原告应享有股权”，但根据被告查明的事实及相关规定，真实情况为“第三人于1984年作出的决议，及后续的实际履行情况，均可证明并认定第三人早于1984年开始已经实行股权固化——按照《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》规定，第三人的股权固化工作，应当按照其已经实施的固化标准执行——根据1984年决议及第三人后续的实际履行情况，原告不具备股权固化资格”。因此，原告的诉讼请求歪曲事实，且不符合相关规定及政策，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供了作出被诉行政行为的以下证据：1.《金榜乡第七届第三次会议决议》，证明1984年为解决征地补偿款的分配问题，第三人依法召开代表大会，在会议上经法定程序通过了《金榜乡第七届第三次会议决议》，决议内容除了制定金榜乡全部被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则外，也以该方案中所核定享有分配资格的人和相应分配份额为基础，确立了“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）”的利益分配原则，同时确定“不计划生育抢生二胎和超生三胎的问题，抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁者可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，超生三胎问题从82年10月1日扫尾巴……”、“虽已入户，但无结婚登记手续和未够结婚登记界限者，本身和非婚生子女无得分配……”。2.金榜1984年9月征地固化时核定在册原村民名单，证明第三人根据1984年《金榜乡第七届第三次会议决议》中制定的确立分配资格的原则和办法，在1984年时已经确定了今后享有分配资格的在册名单为1110人。3.1994年、2005年、2014年分配金发放表，证明自1984年起，第三人历次利益分配（包括股权、分红）均是按《金榜乡第七届第三次会议决议》的分配办法和原则执行，第三人已经事实上实施了股权固化的工作并形成了股权固化的事实。4.《关于将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”范畴的请示》《关于同意将大良金榜纳入认定原村民的村改居范畴的复函》，证明在将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”的事项审查的过程中，依据当时第三人提出的《确认金榜社区“原村民”介定意见诉求》及调查核实结果，被告已经查明当时金榜户籍固化农业人口1110人，股权固化（1110股）的事实，并于2011年6月7日向顺德区人民政府呈报《关于将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”范畴的请示》。顺德区人民政府作为“固化农村股份合作社股权、量化股份社资产”政策的制定机关，在《关于同意将大良金榜纳入认定原村民的村改居范畴的复函》中，亦认可“第三人在1984年已实行和完成股权固化”的事实。5.筹备第三人的公示照片打印件、名单以及股份社章程公示照片打印件、《15年金榜股份社章程》，证明第三人筹备小组于2014年12月3日、12月5日、12月9日对1984年9月27日征地固化时已核定在册的原村民1110人进行三榜公示，2014年12月13日对已核定在册现健在的原村民进行公示，确定参选股东名单，2015年1月30日对章程进行公示，章程第二十三条规定：“股东资格界定遵循‘依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是’的原则”第二十四条规定：“凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人且承认本社章程并承担相应义务的，均为本社村名股东”。6.《答复罗志强等五人向大良街道办事处提出确认罗志强等五人享有金榜股份合作经济社的100%股权及分红权利的请求及通告》，证明第三人于2015年11月16日就原告等人恢复股东身份资格的事宜，组织股东大会集体表决，表决结果为不通过，表决结果已经进行了公示。7.《大良街道卫计局关于金榜罗带胜等10人计划生育情况的复函》，证明原告父母于1974年12月5日办理结婚登记，于1977年3月21日生育罗海峰，于1979年1月27日生育罗少敏，于1983年4月14日生育原告。因此，原告属于“超生三胎”的情形，可适用《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项“不计划生育抢生二胎和超生三胎的问题，抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁者可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参与分配……”的规定。8.大良农社局的《调查笔录》，证明2017年6月20日向《金榜乡第七届第三次会议决议》与会人员蔡某滔、陈某敬、蔡某坚、陈某仔核实当时表决情况及表决结果的执行情况时，上述人员均确定《金榜乡第七届第三次会议决议》对超生子女、非婚生子女无得分配作出规定，并且确认了表决结果一直沿用至今。被告在诉讼中提供了作出被诉行政行为的以下法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》。第三人述称，一、根据金榜乡第七届第三次会议于1984作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项的规定，原告因属于“从82年10月1日高潮扫尾巴以后超生三胎”的情况，应无得分配相应股权。经被告查询原告等人的计划生育情况，原告的父母于1974年12月5日办理结婚登记，于1977年3月21日生育罗海峰，于1979年1月27日生育罗少敏，于1983年4月14日生育原告。因此，原告属于“超生三胎”的情形，可适用《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项“抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁者可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配”的规定。二、就原告等人是否具备第三人股东资格一事，第三人已经按照章程要求，组织股东大会集体表决，表决结果为不通过，并将表决结果进行公示，原告不应具备股东资格。就原告等人于2015年5月22日向被告的信访办要求恢复金榜股东资格的事宜，第三人根据制定的《15年金榜股份社章程》规定，于2015年11月16日就原告等人恢复股东身份资格的事宜，组织股东大会集体表决，表决结果为不通过，该表决结果已经进行了公示。而在2014年12月3日、12月5日、12月9日，为确认参选第三人股东名单，第三人筹备小组对1984年9月27日征地固化时已核定在册的原村民1110人进行三榜公示，在2014年12月13日对已核定在册现健在的原村民进行公示，确定参选股东名单。而截至公示期满，原告等人对第三人股东名册均无提出异议，应视为其认可该1110人的原村民股东资格。三、1984年作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》中制定的分配办法和原则被第三人执行至今，第三人自1984年以来的历次利益分配（包括股权、分红等）均是按1984年核定的固定1110人执行，第三人事实上已经于1984年实施了股权固化的工作，同时该股权固化事实已得到上级政府的认可并符合政策要求。（一）1984年《金榜乡第七届第三次会议决议》依法定程序表决通过，该决议的目的为制定金榜乡被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则，同时确立今后涉及第三人利益的分配原则。第三人一直走在顺德农村经济发展和体制改革的前列。早在1984年金榜乡的土地已经被县人民政府征用，并且已经同步进行了农业人口转为非农户口的改革。当时为解决征地补偿款的分配问题，第三人依法召开代表大会，在会议上经法定程序通过了《金榜乡第七届第三次会议决议》，决议内容除了制定金榜乡全部被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则外，也以该方案中所核定享有分配资格的人和相应分配份额为基础，确立了“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）”的利益分配原则。当时按1984年《金榜乡第七届第三次会议决议》核定的在册农业人口为1110人。（二）自1984年以来，第三人一直严格遵守《金榜乡第七届第三次会议决议》中所制定的“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配”的分配方案和原则，按1984年核定的在册农业人口1110人分配福利。第三人已经事实上进行了股权固化的工作并形成了股权固化的事实。自1984年以来，第三人每年的股份分红及征地补偿款均按1984年征地固化时核定在册的1110人分配福利，期间尽管每年出现新生婴儿、迁入人口、人口死亡等人口变动，依然实行“生不增死不减”的原则。第三人已经事实上进行了股权固化的工作并形成了股权固化的事实。（三）顺德区人民政府作为制定“固化农村股份合作社股权、量化股份合作社资产”政策的机关，已经认可了第三人在1984年已实行股权固化的事实。根据《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发〔2001〕13号）第三条第10点规定，“在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行”。在将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”的事项审查的过程中，依据当时第三人提出的《确认金榜社区“原村民”介定意见诉求》及调查核实结果，被告已经查明当时金榜户籍固化农业人口1110人，股权固化（1110股）的事实，并于2011年6月7日向顺德区人民政府呈报《关于将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”范畴的请示》。顺德区人民政府在《关于同意将大良金榜纳入认定原村民的村改居范畴的复函》中，亦认可“第三人在1984年已实行股权固化”的事实。综上，依据1984年作出的《金榜乡第七届第三次会议决议》及《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发〔2001〕13号）的规定及第三人全体股东表决结果，原告均不具备第三人股东资格。四、被告作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当予以维持。第三人自1984年以来，一直按照固化的1110股严格执行，全体股东并无任何异议，金榜社区一直处于稳定发展，而现原告的诉讼请求歪曲事实，且不符合相关规定、政策及民心，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人金榜经济社在诉讼中提交以下证据：1.1994年、2005年、2014年分配金发放表；2015年、2017年股东福利分配申请书，证明自1984年金榜社区固化股份以来，金榜社区历次的利益分配均按照已经固化的1110股执行。经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据1-7，被告及第三人对真实性无异议，仅对关联性或证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。被告提交的证据1、4、8，上述证据有相关部门的盖章确认或有相关人员签字确认，原告对其真实性虽有异议，但未能提供相反证据推翻，本院对该证据的真实性予以确认。被告提交的证据2、3、5，上述证据能相互印证，本院对上述证据的真实性予以确认。被告提交的证据6、7，原告对其真实性无异议，仅对合法性及关联性有异议，本院对该证据的真实性予以确认。第三人提交的证据1，原告虽有异议，但未能提交证据推翻，故对上述证据的真实性，本院予以确认。对于原告提出的鉴定申请，由于第三人已经提交了由原金榜乡人民政府盖章确认的《金榜乡第七届第三次会议决议》，该决议是否原件不影响本案事实的认定，为此对原告提出的鉴定申请，本院不予采纳。经审理查明，原告的父母于1974年12月5日办理结婚登记，于1977年3月21日生育罗海峰，于1979年1月27日生育罗少敏，于1983年4月14日生育原告。原告出生后入户佛山市顺德区大良街道金榜社区居委会，原告属于计划外超生三胎的子女。1984年10月21日第三人通过《金榜乡第七届第三次会议决议》，该决议制定了金榜乡被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则。根据该决议，“从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配，包括生产队年终收益分红”，因原告属于“从82年10月1日高潮扫尾巴以后超生三胎”的情况，故未获参与分配和生产队年终收益分红的资格。同时第三人在2015年界定其成员资格时，以上述决议认定的人员为依据确定集体经济组织成员身份。原告等5人于2015年5月向被告的信访办要求恢复其第三人的股东资格，被告的农社局指导原告等5人向第三人提出申请。2015年9月7日，原告等5人向第三人提出申请，要求审议并恢复5人为第三人股东。第三人于2015年11月16日将是否恢复原告等5人的股东资格事宜交给全体股东表决，表决结果为不通过。2017年2月17日，原告等5人书面向被告提出申请，要求被告确认原告等5人应享有第三人的股权及分红的权利。2018年3月30日，被告作出《行政处理决定书》，并送达给原告。原告对此不服，于2018年7月27日向本院提起诉讼。另查，原顺德县金榜乡人民政府在1984年已实行征地。为解决征地补偿款和今后分红的分配问题，原顺德县金榜乡人民政府召开金榜乡第七届第三次会议，并经代表大会表决于1984年10月21日通过《金榜乡第七届第三次会议决议》，该决议主要内容涉及金榜乡全部被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则。《金榜乡第七届第三次会议决议》第二条第（十二）项规定“不计划生育抢生二胎和超生三胎的问题：抢生二胎者到84年9月27日够间隔四周岁可参加一切分配，但到期未够间隔者无得分配，超生三胎问题从82年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配，包括生产队年终收益分红。”第四条规定：“今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）。”按该决议，金榜乡在1984年9月征地固化时核定在册人数为1110人，该1110人享有股份分配。决议通过后，第三人一直按1984年10月的决议核定的在册人口数作为股东数进行股份分红。金榜社区居委会一直以来没有成立股份社，直至2015年2月第三人成立。第三人成立后制定了《15年金榜股份社章程》。该章程第二十三条规定：股东资格界定遵循“依据法律、尊重历史、实事求是”原则。第二十四条规定：凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人且承认本社章程并承担相应义务的，均为本社村居股东。第二十五条规定：股东的股份按1984年9月27日征地固化已核定在册原村民各人所占的分配比例享受权利和承担相应义务，已故村居股东的股权按其继承人的股东属性执行。又查，2001年8月21日，原中共顺德市委办公室及顺德市人民政府办公室联合印发《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发〔2001〕22号）。该通知中二、固化股份合作社股权规定：1.以2001年9月30日24时为截止时间，统计户口登记在册农业人口。2.股份合作社的股份（即股数，下同）原则上按集体股占20%、个人股占80%的比例设置，个人股部分一次性配置给2001年9月30日24时止在册的农业人口。统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：……（7）本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女（处罚期内不予股红分配、不办理股权转让）。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”本案中，被告作为区级人民政府的派出机构，应原告的申请，对请求事项予以处理，依法有据。被告在收到原告的申请后，经调查核实，作出被诉的《行政处理决定书》，告知了原告及第三人复议和诉讼的权利，并送达原告及第三人，其主体适格，程序合法，本院予以确认。原告认为，被告在2017年2月17日提出申请，要求确认原告享有第三人处100%的股权，并颁发股权证及享有第三人的分红权利，被告在2018年3月30日才作出处理决定，程序违法。对此本院认为，虽然被告自收到原告的申请之日起一年多才作出了被诉的行政处理决定，其做法有违效率原则，但由于目前我国的法律法规并未对该行政处理的时限等程序作出强制性的规定，上述问题仅为程序瑕疵，考虑到本案存在特殊的历史背景和案件的复杂性，本院在此予以指正，对原告的上述主张，本院不予支持。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定:“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，原告于1983年4月14日出生，后入户第三人所在地，在第三人成立股份社前原告属于原人民公社、生产大队、生产队的成员，根据上述规定应属于第三人的集体经济组织成员。被告认为，第三人在1984年10月21日通过的《金榜乡第七届第三次会议决议》实际已对股权进行固化，因原告属于“82年10月1日以后超生三胎”的情形，根据该会议决议的规定，原告不在决议认定的可享受补偿款分配的人员之列，故根据《15年金榜股份社章程》第二十四条的规定，原告不具有第三人集体经济组织成员资格。对此本院认为，同期实施的《广东省计划生育条例》（1980年）第十五条规定：“超生子女，从出生起到十四周岁止的口粮价格，属于生产队分配口粮的，按照购粮价格计算；有国家供应的城镇非农业人口，农林牧渔场、经济作物区、缺粮队的统销粮，均按议价粮价格供应。”第十七条规定：“超生子女从出生至十四周岁，除布票外，不发给各种商品、副食品的计划供应票证。农村不分配农副产品实物。”从上述规定可以看出，对于违反计划生育出生的人员，同期的地方性法规仅是限制了其自出生到十四周岁期间取得了各项福利待遇的权利，并未规定永久不得享受。之后在广东省内实施的《广东省计划生育条例》或《广东省人口与计划生育条例》，也未明确规定违反计划生育出生人员不能取得集体经济组织成员资格，再者根据原中共顺德市委办公室及顺德市人民政府办公室联合印发《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发〔2001〕22号）第二条固化股份合作社股权规定的第2点第（7）项规定，本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策出生的子女应获配股权，但处罚期内不予股红分配、不得办理股份转让。因此，被告以通过《金榜乡第七届第三次会议决议》关于日后分红分配的规定，以及《15年金榜股份社章程》对于成员资格的界定为依据，认定原告不具有第三人的股东资格，不能获得股权配置和资产量化权，适用法规错误，应予撤销。另外，虽然第三人于2015年11月16日通过表决的方式否定了原告的集体经济组织成员资格，此做法不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，该表决结果对原告的集体经济组织成员资格的确定不产生法律效力。综上，原告请求判决撤销被告作出的被诉《行政处理决定书》的主张合理有据，本院予以支持；原告关于判决被告重新作出认定原告为第三人股东的行政处理决定的主张，因对集体经济组织成员身份的确认不属法院处理范畴，本院不予处理，但被告应在本院指定的期限内对原告的申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告佛山市顺德区大良街道办事处于2018年3月30日作出的顺良街行决字〔2018〕2号《行政处理决定书》；二、被告佛山市顺德区大良街道办事处应于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告罗少芝的行政处理申请重新作出处理决定；三、驳回原告罗少芝的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市顺德区大良街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  周信桐人民陪审员  高莹莹二〇一八年十二月二十日书 记 员  黎嘉健