昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2018）云71行终43号上诉人（原审原告）张五贵，男，汉族，1971年5月29日出生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。被上诉人（原审被告）泸西县国土资源局，地址云南省泸西县中枢镇迎宾路。统一信用社会代码11532527015204620P。法定代表人李瑞云，该局局长。出庭行政机关负责人江流，该局副局长。委托代理人亚自忠，云南明彰律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。上诉人张五贵因诉泸西县国土资源局（以下简称泸西国土局）土地行政管理行政登记一案，不服开远铁路运输法院于2018年7月19日作出的（2018）云7102行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人张五贵，被上诉人泸西国土局副局长江流，委托代理人亚自忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2017年2月起，云南省泸西县中枢镇龙甸村委会寺门前村小组村民张五贵因本人无住房，通过村小组、泸西县中枢镇政府和泸西国土局申请宅基地用于建盖住房。2017年2月3日，张五贵所在的村小组出具了其打算在自己田里建盖房子的证明。2017年2月27日，龙甸村委会经实地查看，张五贵的土地属基本农田，不符合土地利用总体规划和村镇规划。2017年7月20日张五贵提出建房用地申请，申请建房地点位于寺门前村福利院东边，占地面积100平方米。2017年8月20日张五贵提出农村居民建住宅用地申请并作出建房承诺，申请用地面积100平方米，土地类别为“旱耕”，申请由村民小组、村委会、村镇规划审查和镇政府按工作流程层层审查后，最终由泸西国土局批准同意。2017年10月9日，泸西国土局向泸西县人民政府报送了《关于报请批准泸西县中枢镇易地扶贫搬迁安置94户农户建房及2个村小组公共建设用地的请示》，其中包含了原告申请占地100平方米。2017年10月20日，泸西县人民政府对泸西国土局批准用地的请示作出同意用地的批复。2017年10月25日，张五贵对已获批准建房用地申请土地登记，经实地勘察丈量后，经泸西国土局审核，泸西县人民政府批准，张五贵于2017年10月26日领取了泸集用（2017）第10100329号《集体土地使用证》。张五贵起诉请求：1.确认中枢镇龙甸村寺门前村养老院的前幢土地为张五贵的宅基地，面积为300平米；2.本案诉讼费由泸西国土局负担。原审法院认为，在办理农村居民建房需要宅基地审批过程中，村委会具有受理申请、按照规划、用地指标、初步确定建房户，组织村民代表会或村民大会讨论通过并公示，上报乡（镇）人民政府的职责；乡（镇）人民政府具有审核义务，并上报县级国土资源部门；县级国土资源部门收到后，进行审查并报县级人民政府审批；县级人民政府进行批准。在实施不动产统一登记后，泸西国土局对宅基地有统一登记的职责。张五贵请求确认中枢镇龙甸村寺前门前村养老院的前幢土地为自己的宅基地，面积为300平米的诉讼请求，其实质是要求重新办理宅基地的登记，改变之前已经登记的宅基地的位置及面积，其理由是泸西国土局在中枢镇政府信访大厅召开的协调会上承诺安排张五贵的宅基地与村民赵老刚300平方宅基地的面积相同。依采信的证据，张五贵从2017年7月20日提出申请到10月25日获准建房用地登记，其提出的申请中，填写的用地面积均为100平方米，宗地草图显示的位置均为泸集用（2017）第10100329号《集体土地使用证》标明的位置，公示、审核、审查及批准等过程材料记载的面积和位置也是如此。根据《云南省土地管理条例》第三十三条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，城市规划区内，人均占地面积不得超过20平方米，一户最多不得超过100平方米；城市规划区外，人均占地不得超过30平方米，一户最多不得超过150平方米。《红河州人民政府关于切实加强农村宅基地管理的通知》（红政发〔2013〕39号）对此也作了相应的规定。张五贵没有任何证据证实泸西国土局曾承诺300平方米宅基地和前幢位置，相关法律法规也没有类似的规定，因此，张五贵的诉讼请求没有事实和法律根据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张五贵的诉讼请求。案件受理费50元，由张五贵负担。张五贵上诉请求：撤销开远铁路运输法院（2018）云7102行初8号行政判决，支持张五贵的诉讼请求，一二审诉讼费由县国土局负担。其提出的事实和理由：1.原审法院认定事实有误。（1）2017年5月25日，泸西国土局协同中枢镇政府、县信访局、龙甸村村委会及村民小组若干领导和张五贵等，在中枢镇政府信访大厅召开协调会，会上同意与承诺张五贵的宅基地等同村民赵老刚300平方米宅基地的相同面积予以安排。2017年10月，泸西国土局又无端变卦，不仅将房子的位置由前幢变成了后幢，还把面积缩减了200平方米。根据诚实信用原则，要保护公民的信赖利益，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应该依照法定程序和权限进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。在本案中不存在变更行政行为的法定事由，泸西国土局随意变更行政行为，损害了张五贵的信赖利益。（2）张五贵一家几十年来没有宅基地，四处借宿，无处安身，曾上百次要求村镇政府解决宅基地，2017年5月25日，泸西国土局决定将位处中枢镇龙甸寺门前养老院的前幢300平方米土地安置给张五贵为宅基地后，于2017年5月26日又逼迫张五贵在其提供的内容为“安置用地100平方米”的《答复意见书》上签上“我对此答复意见满意”，并逼迫张五贵签字确认。张五贵申请宅基地以及泸西国土局批准宅基地的整个过程，都是泸西国土局一手操控。泸西国土局因对张五贵前期曾多次上访投诉泸西国土局的行为怀恨在心，故而打击报复、蓄意刁难张五贵，造成了张五贵与同村村民宅基地面积天差地别的不平等待遇。2．原审判决有失公平原则。泸西国土局提供的土地登记签收簿记载，都是一户人，人数也相同，其他居民的宅基地面积明显高于张五贵，多数居民户面积高于150平方米，有些甚至高于300平方米，而张五贵的宅基地仅为100平方米，违背公平原则。3．原审判决遗漏诉讼请求，程序错误。原审判决未对张五贵要求赔偿100万元经济损失的诉讼请求进行审理和判决，遗漏了张五贵的诉讼请求，剥夺了张五贵的诉讼权利。被上诉人泸西国土局答辩意见：1.原审判决认定事实清楚，符合案件的客观事实，有张五贵及泸西国土局提供的大量有效证据予以证实，不存在认定事实有误的问题。张五贵的上诉理由完全是在歪曲事实。2.原审判决程序合法，判决结果客观公正，并不存在遗漏诉讼请求等违法情形。原审法院的评判意见以事实为依据，以法律为准绳。原审判决依法应当予以维持，请求驳回张五贵的上诉。本院审理中，经审查，本院对原审法院采信的证据及认定的案件事实予以确认。本院另查明，张五贵集体土地宅基地使用证上登记的100平方米集体土地宅基地处于泸西县城镇规划区内。本院认为，双方当事人二审的争议焦点是行政机关给张五贵登记了100平方米的集体土地宅基地使用权是否符合张五贵依法应当享有的宅基地使用权的权利要求。本院认为，农村集体土地宅基地使用权资源有限，村民不可能无限分配和享有，必须遵守一定的规范，否则，没有秩序则必然不能保证所有村民居住权利的实现。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条就规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。《云南省土地管理条例》第三十三条也规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，城市规划区内，人均占地面积不得超过20平方米，一户最多不得超过100平方米；城市规划区外，人均占地不得超过30平方米，一户最多不得超过150平方米”。《红河州人民政府关于切实加强农村宅基地管理的通知》（红政发[2013]39号）还规定，“三、严格农村宅基地审批，进一步规范审批程序。（一）严格执行户宅基地的面积标准。要严格执行农村村民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的政策……”“要按照节约集约用地的原则，严格宅基地面积标准，城镇规划区内，一户最多不得超过100㎡；城镇规划区外的坝区及乡镇所在地，一户最多不得超过150㎡；山区、半山区、边疆少数民族地区一户最多不得超过180㎡；人均耕地较少的地区的农村村民宅基地面积，应当在上述标准从严控制”。张五贵作为泸西县中枢镇龙甸村委会寺门前村民小组的村民，其所享有的宅基地使用权即应当遵守上述法律、行政法规及规范性文件，不得违反，否则违法。张五贵申请建房的地点位于寺门前村福利院东边，属于泸西县城镇规划区内的土地。所以，行政机关给张五贵登记了100平方米的集体土地宅基地使用权符合张五贵依法应当享有的宅基地使用权的权利要求，而且是权利最大化了。张五贵申请地点的宅基地面积超过100平方米即属于违法。张五贵起诉请求法院确认中枢镇龙甸村寺门前村养老院的前幢土地为其宅基地，面积为300平方米。原审法院结合张五贵申请并领取了100平方米集体土地宅基地使用证的事实，认为张五贵诉讼请求的实质是其要求重新办理宅基地的登记，改变之前已经登记的宅基地的位置及面积，原审法院从而围绕本案张五贵宅基地使用权登记行政行为的合法性进行审理，张五贵二审对此也没有提出异议，本院认为原审法院对案件的审理符合本案张五贵的诉求，并无不妥。纵观全案，本案张五贵宅基地使用权登记行政行为系首先由张五贵向其所在的寺门前村民小组提出建房申请，申请建房地点位于寺门前村福利院东边，申请占地面积100平方米。之后，经村小组、村民委员会初审后，张五贵到中枢国土资源所签订《农村居民建房承诺书》，并填报了《红河州泸西县农村居民建住宅用地申请表》，经中枢镇村镇规划审查同意，同时中枢镇人民政府审查同意上报审批。中枢镇人民政府以文件的形式向泸西国土局报送了《泸西县中枢镇人民政府关于2017年度农村居民申请建房用地审查的意见》，明确：“经中枢镇人民政府审查同意”。再后，泸西国土局才以《泸西县国土资源局关于报请审批泸西县中枢镇易地扶贫搬迁安置94户农户建房及2个村小组公共建设用地的请示》报请县人民政府审批用地。2017年10月20日，泸西县人民政府作出《泸西县人民政府关于同意泸西县中枢镇易地扶贫搬迁安置94户农户建房及2个村小组公共建设用地的批复》，批准报请土地的使用方案，至此，张五贵的用地申报手续方为办结。最后，张五贵向登记部门申请办理土地登记，经实地勘察丈量后，登记部门为其登记颁发了集体土地使用证，且张五贵已经实际领取了该证。本案张五贵宅基地使用权的行政登记行为符合法律法规的登记规范，登记程序亦合法。集体土地宅基地使用权的批准、登记必须依照法律法规的规定由相应职权行政机关严格依法审查进行，信访协调会上有人承诺给张五贵3**平方米宅基地建房不是集体土地宅基地使用权批准、登记的依据。张五贵关于信访协调会承诺的相关上诉意见本院不予采信。相关行政机关并没有做出批准张五贵3**平米宅基地建房的行政行为，更不存在撤销行政行为的事实。张五贵关于原审法院没有对其请求赔偿缩减200平方米宅基地损失100万元的赔偿请求进行审理，没有保障其诉讼权利的上诉意见，本院认为张五贵对此并没有作为一项专门的诉讼请求予以明确，原审法院对此没有裁判并没有违法法律程序，况且，张五贵的上述损失也不存在，本院对此上诉意见不予采信。张五贵关于泸西国土局一手操纵宅基地的整个批准过程，对其打击报复的上诉意见，与其申请宅基地使用权和领取集体土地宅基地使用证的基本事实自相矛盾，本院亦不予采信。综上，本院认为，张五贵的上诉意见没有事实和法律依据。原审法院判决驳回张五贵的诉讼请求并无不妥。据此，本院认为，原审法院判决审判程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。上诉人张五贵的上诉，没有事实和法律依据，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张五贵负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  刘 娜二〇一八年十二月三日书记员  穆国伟