广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤02行初87号原告吴荣昌，男，1947年11月19日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。委托代理人张国鑫，北京市盈科（深圳）律师事务所律师原告陈春凤，女，1943年1月16日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。委托代理人郝海涛，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。两原告的共同委托代理人吴新明，男，1977年11月1日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。被告韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人殷焕明，市长。委托代理人李嘉，韶关市法制局行政复议应诉科科员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。被告韶关市国土资源局。。地址：广东省韶关市武江区西联镇芙蓉园法定代表人黄宣剑，局长。出庭负责人文武宏，韶关市国土资源局副局长。委托代理人罗文辉，韶关市国土资源局地籍管理科科长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。第三人陈春娥，女，1944年4月10日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。委托代理人冯水清，广东向晓律师事务所律师。原告吴荣昌、陈春凤诉被告韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）、韶关市国土资源局（以下简称韶关国土局），第三人陈春娥土地行政确权登记纠纷一案，于2016年2月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，于2016年7月19日作出（2016）粤02行初30号行政判决。吴荣昌、陈春凤不服上述判决上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2018年7月16日作出（2016）粤行终1929号行政裁定，裁定本案发回重审。本院另行组成合议庭，于2018年10月18日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告吴荣昌、陈春凤诉称，一、涉案房屋的土地使用权及房屋所有权属于吴荣昌、陈春凤所有，陈春娥伪造相关材料，违法登记涉案土地使用权于其个人名下。1986年，吴荣昌、陈春凤与陈春娥共同负责购地建房的具体事宜，吴荣昌、陈春凤出资1100元，于1989年开始起建，1990年将房屋建成。在建房前，吴荣昌、陈春凤按规定将购地款450元交至韶关市浈江区沙梨园村。在办理国有土地使用证时，陈春娥将原始收据销毁，重新伪造了一份仅有其个人名字的收据，收据编号为0066164。对此，吴荣昌、陈春凤要求对该收据的公章进行司法鉴定，确认该收据的真实性。该份收据的真实内容系有吴荣昌、陈春凤的名字，吴荣昌、陈春凤有权享有该土地的使用权。二、陈春娥并不享有涉案土地使用权。涉案土地系韶关市浈江区乐园镇沙梨园村民集体所有，在1986年时，涉案土地属于宅基地，陈春娥并不是本村村民，系城镇居民，按照相关法律规定，其不享有申请分配宅基地的主体资格，故无权享有涉案土地使用权，应当撤销陈春娥享有的涉案土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定“城镇非农业户建住宅，应当使用国有土地。在城市(含建制镇)规划区内建单家独院的住宅，必须以出让方式取得国有土地使用权。”陈春娥是城镇居民，不具有转让农民集体所有土地资格，更不具有使用划拨国有土地的权利。所以应当撤销陈春娥的涉案土地使用权。涉案土地房屋是由陈春凤父母出资购置建造的，90年房屋建好后，吴荣昌、陈春凤的两个子女和陈春凤的父母一起居住生活，陈春凤父母去世后并未分割该遗产，该房屋应当由陈春凤、陈春娥共同所有，而不是陈春娥单独享有。三、韶关市政府在办理涉案土地登记时违反登记程序，也未核实相关证明材料的真实性，导致违法登记涉案土地使用权，损害吴荣昌、陈春凤的合法权益。韶关国土局、韶关市政府没有进行地籍调查，也没有审核土地权属及来源，没有公告，就把属于吴荣昌、陈春凤享有的国有土地使用权办证给陈春娥单独所有。另外，83平方米不在150平方米的范围内，150平方米是宅基地，属于合法用地，83平方米超占违法用地，79平方米的土地使用证即是83平方米的范围，其证载范围不在150平方米的四至范围内。83平方米系吴荣昌和陈春娥共同出资450元取得的，有交土地使用费的收款收据予以证实。韶关市政府将该土地使用证颁发给陈春娥个人，损害了吴荣昌、陈春凤的合法权益。韶关国土局于2016年1月14日作出《土地确权申请书》回复，属于认定事实不清、程序违法，适用依据不足，应予撤销。综上，请求法院在查清本案事实的前提下，依法责令韶关国土局、韶关市政府撤销陈春娥持有的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》。并依法确认韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权归吴荣昌、陈春凤所有，以维护吴荣昌、陈春凤的合法权益。诉讼请求：一、责令韶关国土局、韶关市政府依法撤销陈春娥持有的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》；二、撤销韶关国土局2016年1月14日作出的《对陈春凤、吴荣昌关于的回复》的行政行为。三、确认吴荣昌、陈春凤享有涉案土地的使用权，并依法确认韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权归吴荣昌、陈春凤所有，并核发土地使用权证；四、由韶关国土局、韶关市政府负担本案诉讼费用。被告韶关市政府答辩称，一、韶关市政府为陈春娥办理的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》，经过了土地管理部门地籍调查、权属审核界址清楚、面积准确、办证资料齐全，程序合法。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，吴荣昌、陈春凤没有提供有效证据证明其对诉争土地或土地上的房屋享有权属，与本案办证行为没有利害关系，无权提起本案行政诉讼。综上，吴荣昌、陈春凤的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请求依法驳回吴荣昌、陈春凤的诉讼请求。被告韶关国土局答辩称，一、吴荣昌、陈春凤申请确权的土地已经依法办理了土地登记，即韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》。二、吴荣昌、陈春凤申请土地确权没有提供证据证明其与申请确权的土地有直接利害关系。三、土地登记发证实行形式审查，对当事人提交的资料的真实性由当事人负责。四、本案吴荣昌、陈春凤申请确权的土地已经依法办理了土地登记，韶关国土局的答复符合土地管理法第十六条规定精神。综上，韶关国土局2016年1月14日作出的《对陈春凤、吴荣昌关于土地确权申请书的回复》依法有据。吴荣昌、陈春凤的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请求依法驳回吴荣昌、陈春凤的诉讼请求。第三人陈春娥述称，吴荣昌、陈春凤所诉的83平方米的土地范围不是陈春娥领取的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》登记的79平方米的土地范围，不属于陈春凤和陈春娥共同共有。吴荣昌、陈春凤的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回。经审理查明，陈春凤和陈春娥系亲姐妹关系，吴荣昌与陈春凤是夫妻关系，吴龙昌与陈春娥是夫妻关系。1985年12月15日，陈春娥向当时的沙梨园农业社提出报告，因住宿困难，请求批复一块200平方米的土地用以建房。同年12月30日，该农业社在陈春娥的报告上盖章批注“经研究同意批建150平方米，每平方收3元。”当时的韶关市郊教场乡人民政府也盖章批注“同意农业社意见。”1986年3月7日，陈春娥向沙梨园村农业社交纳了150平方米的建房管理费450元。该块地地址为韶关市浈江区乐园镇沙梨园头村92号，现改为韶关市浈江区韶祥路10号。1990年冬，陈春娥在该土地上建造了二层楼房，占地面积为79.39平方米。1995年5月22日，陈春娥向韶关市国土资源局浈江分局提出土地登记申请，要求对历史用地补办手续。1996年5月23日，经韶关市区清查违法占地、违法建筑工作领导小组办公室批准[市清办字(1996)081号]，同意陈春娥补办建房用地手续，面积为79.39平方米，并同意进行土地登记，发给国有土地使用证，面积为79平方米。1996年5月29日，韶关市政府对陈春娥核发了韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》，四至为：东至日杂公司临屋，南至空地，西至沙梨园家俱城，北至货场路。2015年9月8日，吴荣昌、陈春凤认为韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》登记的土地使用权和房屋所有权属于吴荣昌、陈春凤所有，陈春娥伪造相关材料，违法登记涉案土地使用权于其个人名下向本院提起行政诉讼，请求：一、责令韶关市政府依法撤销陈春娥持有的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》；二、确认吴荣昌、陈春凤享有涉案土地的使用权，并核发土地使用权证。2015年11月18日，本院作出（2015）韶中法行初字第65号行政裁定，认为：根据《土地登记办法》第五十九条规定：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”第六十条规定：“土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，吴荣昌、陈春凤应向有关部门申请更正登记或者异议登记。或者直接向韶关市人民政府申请处理。吴荣昌、陈春凤直接提起行政诉讼，不符合上述法律的规定。综上所述，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，应驳回吴荣昌、陈春凤的起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定：驳回吴荣昌、陈春凤的起诉。2015年12月18日，吴荣昌、陈春凤向浈江区政府提交《土地确权申请书》，请求依法确认陈春娥持有的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权归陈春凤、吴荣昌所有。2016年1月14日，韶关国土局作出《对陈春凤、吴荣昌关于的回复》，认为：“一、因为你俩申请确权的土地已办理了合法的土地权属凭证，即韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》，所以你俩申请的该宗土地不能另行申请确权。二、你俩若对韶府国用字(1996)第040100086号国有土地使用证权的登记颁证程序及陈春娥是否为该宗地的合法使用权人存在异议，你可以申请行政复议或法院诉讼途径予以解决。”吴荣昌、陈春凤不服韶关国土局作出的《对陈春凤、吴荣昌关于的回复》于2016年1月19日向韶关市政府申请复议。2016年2月19日，吴荣昌、陈春凤向本院提起行政诉讼。2016年5月16日，韶关市政府作出韶府复终[2016]16号《行政复议终止通知书》，内容有：“陈春凤、吴荣昌：你不服韶关市国土资源局《对陈春风、吴荣昌关于的回复》提出的行政复议申请，我们已依法受理。在行政复议期间，你要求撤回行政复议申请，经审查符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条之规定，决定终止行政复议。特此通知。”另查明,2016年4月1日，吴荣昌、陈春凤向本院申请对编号0066164收款收据上所盖公章的真实性委托鉴定。本院认为，一、吴荣昌、陈春凤请求：一、责令韶关国土局、韶关市政府依法撤销陈春娥持有的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》；二、依法撤销韶关国土局于2016年1月14日作出的《对陈春风、吴荣昌关于的回复》；三、确认吴荣昌、陈春凤享有涉案土地的使用权，并依法确认韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权归原告所有，并核发土地使用权证。其主要理由：一是涉案的79平方米的土地房屋兴建是由吴荣昌、陈春凤父母出资，属于陈春凤和陈春娥共同共有，有1991年7月8日吴荣昌、陈春娥交土地补偿款83平方米，每平方米6元，共计498元的收款收据予以证实；二是79平方米的土地是属于非法用地（划拨地），150平方米是属于合法用地（宅基地），79平方米的房屋不在陈春娥申请合法用地的150平方米范围内，而是在150平方米的范围外靠北边所兴建的房屋范围。而陈春娥认为，79平方米的房屋属于陈春娥合法兴建在150平方米的范围内，不属于陈春凤和陈春娥共同共有，证登记的79平方米面积不在收款收据83平方米的范围内。根据陈春凤和陈春娥的陈述，其双方对韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》登记的79平方米的土地使用权到底是属于陈春凤和陈春娥共同共有、还是属于陈春凤或陈春娥个人享有一直都存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，吴荣昌、陈春凤对土地使用权的争议应先向政府部门申请处理。2015年12月18日，吴荣昌、陈春凤向浈江区政府提交了《土地确权申请书》，请求依法确认陈春娥持有的韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权归申请人陈春凤、吴荣昌所有。2016年1月14日，韶关国土局作出《对陈春凤、吴荣昌关于〈土地确权申请书〉的回复》认为：吴荣昌、陈春凤申请确权的土地已办理了合法的土地权属凭证，即韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》，所以吴荣昌、陈春凤申请的该宗土地不能另行申请确权；吴荣昌、陈春凤若对韶府国用字(1996)第040100086号国有土地使用证的登记颁证程序及陈春娥是否为该宗地的合法使用权人存在异议，你可以申请行政复议或法院诉讼途径予以解决。上述回复，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对吴荣昌、陈春凤提出的确权申请，有无事实根据和法律依据也没有查清。因此，应予以撤销。二、吴荣昌、陈春凤向本院申请对编号0066164收款收据上所盖公章的真实性委托鉴定，理由不充分，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销韶关国土局于2016年1月14日作出的《对陈春风、吴荣昌关于的回复》。二、驳回吴荣昌、陈春凤的其他诉讼请求。吴荣昌、陈春凤不服上述判决上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2018年7月16日作出（2016）粤行终1929号行政裁定：一、撤销韶关市中级人民法院（2016）韶中法行初字第30号行政判决；二、发回韶关市中级人民法院重审。本院重审期间，因吴荣昌、陈春凤将不同性质的诉讼请求列在一起，不符合法律规定的起诉条件，经本院充分释明，吴荣昌、陈春凤明确其诉讼请求为“依法撤销韶关国土局于2016年1月14日作出的《对陈春风、吴荣昌关于的回复》的行政行为，并请求法院判令韶关市政府、韶关国土局重新作出行政行为，即确认吴荣昌、陈春凤享有涉案土地的使用权，并依法确认吴荣昌、陈春凤为韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权人，并核发土地使用权证”。经本院进一步释明，吴荣昌、陈春凤明确“确认吴荣昌、陈春凤享有涉案土地的使用权，并依法确认吴荣昌、陈春凤为韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》所载明的土地使用权人，并核发土地使用权证”的诉讼请求实质是要求对韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》进行变更登记，变更吴荣昌、陈春凤与陈春娥为共同土地使用权人。本院重审认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如果经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，吴荣昌、陈春凤的诉讼请求包括：一、撤销韶关国土局于2016年1月14日作出的《对陈春风、吴荣昌关于的回复》。二、确认吴荣昌、陈春凤享有涉案土地的使用权。三、对韶府国用字(1996)第040100086号《国有土地使用证》进行变更登记，变更吴荣昌、陈春凤与陈春娥为共同土地使用权人。其诉讼请求包含数个行政行为和法律关系。吴荣昌、陈春凤在本院充分释明的情况下，仍拒绝变更诉讼请求，其起诉不符合“一案一诉”的基本原则，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定如下：驳回原告吴荣昌、陈春凤的起诉。案件受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  焦晓巍审判员  李飞洲审判员  邹征衡二〇一八年十二月七日法官助理张文康书记员谢珺