湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）湘行终943号上诉人（原审原告）：娄底市娄星区磊鑫采石有限公司。住所地：娄底市娄星区万宝镇群益村下家组。法定代表人：伍卫华，该公司经理。委托代理人：胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：娄底市娄星区人民政府。住所地：娄底市娄星区长青中街。法定代表人：李彦文，该区区长。委托代理人：罗毅，该政府法制办工作人员。原审被告：娄底市国土资源局。住所地：娄底市湘中大道。法定代表人：向乾勇，该局局长。委托代理人：贺军华，该局工作人员。委托代理人：刘长中，该局法律顾问，湖南泰涟律师事务所律师。上诉人娄底市娄星区磊鑫采石有限公司（以下简称磊鑫公司）、娄底市娄星区人民政府（以下简称区政府）因与原审被告娄底市国土资源局（以下简称市国土局）行政补偿纠纷一案，均不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：磊鑫公司的采石场位于仙女寨生态旅游景区的周边。因开发仙女寨生态旅游区需要，娄底市人民政府召开了专题会议研究仙女寨生态旅游区周边采石场整顿关闭有关问题，并于2011年9月12日作出娄府阅[2011]79号《关于仙女寨生态旅游区周边采石场整顿关闭问题的协调会议纪要》（以下简称79号会议纪要）。该会议纪要规定，采石场整顿关闭工作责任主体为区政府，采取“依法依规，限定期限，分批关停、加强监管”的办法整顿关闭，由区政府商请市国土资源、规划、环保、安监、旅游等相关职能部门，对非法企业即行关闭，对合法企业在依规按程序办理相关手续，确定开采范围，并签订到期自行关闭保证书后，准予延期至2013年12月底，到期后由国土资源部门负责收回采矿证，安监部门收回安全生产许可证。磊鑫公司的采矿许可证原于2012年4月19日到期。2012年2月20日，磊鑫公司出具承诺书，承诺内容为：1.开采到2013年12月底后自行关闭采石场，不要求补偿。2.保证按国土、安监现场规划的范围开采，如违反即责令关闭。3.在开采期间确保安全生产，自觉遵守相关部门的监管要求。4.采石场到期后，承诺在三个月内拆除设备，撤离现场。5.如到期被逼关闭，农田恢复问题及机器设备无法拆除问题，引起工农矛盾，请求政府解决，有利于社会和谐。2012年3月19日，磊鑫公司出具申请延期矿产许可证的报告，市国土局批准了该申请，并发放了新的采矿许可证，期限至2013年12月31日。2013年4月10日，磊鑫公司又向娄底市娄星区安监局、国土局、万宝镇人民政府、安监所出具承诺书（报告），基本内容为申请采矿许可证延期至2015年底。对此申请，市国土局万宝国土资源所批示“按市、区政府文件规定处理”，区政府相关负责人批示“建议按娄府阅[2011]79号文件精神办理”。后磊鑫公司因采矿许可证到期没有新的采矿许可证而停产。2014年4月28日，区政府作出娄星政发﹝2014﹞3号《关于依法关闭仙女寨生态旅游区周边9家非煤矿山开采企业的决定》，决定对娄星区万宝镇轻钙粉灰厂采石场等9家非煤矿山开采企业依法予以关闭，并对上述企业作出了补偿，磊鑫公司不在关闭之列。磊鑫公司后向原审法院另案起诉娄底市人民政府79号会议纪要违法并要求行政赔偿，该案因不属于人民法院行政案件受案范围而被驳回起诉。2017年11月28日，磊鑫公司分别向区政府和市国土局邮寄了行政补偿申请书及补偿证据，区政府和市国土局于11月29日收到上述材料后，未在60日内作出补偿决定。磊鑫公司遂于2018年2月5日提起本案诉讼，请求判令区政府、市国土局补偿磊鑫公司经济损失800万元。原审法院经审理认为：依照79号会议纪要的规定，采石场整顿关闭工作责任主体为区政府，并采取“依法依规，限定期限，分批关停、加强监管”的办法整顿关闭，对合法企业在依规按程序办理相关手续，确定开采范围，并签订到期自行关闭保证书后，准予延期至2013年12月底，到期后由国土资源部门负责收回采矿证。故区政府具有仙女寨生态旅游区周边采石场整顿关闭工作的法定职责。本案中，磊鑫公司的采石场位于仙女寨生态旅游区范围，办理了采矿许可证，属合法开采的矿山。磊鑫公司依照该会议纪要的规定，出具承诺书，于2012年4月办理了采矿许可证的延期许可至2013年12月30日。2013年4月，磊鑫公司向相关部门出具了承诺书，该承诺书的内容实质为采矿许可证的延期申请，而对于该延期申请，市国土局下属的万宝国土资源所出具的意见为“按市、区政府文件规定办理”，该所作为市国土局的下属部门，在接到申请后出具了意见，该行为应视为市国土局的职权行为，即市国土局按市、区政府文件的规定作出了不予准许延期申请的事实行政行为。区政府的相关负责人亦在申请上作出批示“建议按娄府阅[2011]79号文件精神办理”的意见，亦应认定为作出了对磊鑫公司的采石场予以关闭的事实行政行为。同时，依照会议纪要及《湖南省2013－2015年金属非金属矿山依法整顿工作实施方案》的规定，区政府于2014年4月28日作出娄星政发﹝2014﹞3号《关于依法关闭仙女寨生态旅游区周边9家非煤矿山开采企业的决定》，决定对娄星区万宝镇轻钙粉灰厂采石场等9家非煤矿山开采企业依法予以关闭，并对上述企业作出了补偿。而对作出了事实上关闭行为的磊鑫公司并没有作出补偿决定，对于此种情形，按照《湖南省2013－2015年金属非金属矿山依法整顿工作实施方案》的规定是否应予补偿，应如何补偿，区政府并没有提交证据证明。2017年11月28日，磊鑫公司分别向区政府和市国土局邮寄了行政补偿申请书及补偿证据，区政府和市国土局于11月29日收到了上述材料，但未在60日内作出决定。区政府作为本次整顿关闭工作的责任主体，应当对磊鑫公司的补偿申请作出书面答复。市国土局虽然按79号会议纪要的要求未予准许磊鑫公司的延期许可证的申请，但并不是关闭整顿工作的责任主体，而仅仅是在关闭整顿工作中配合政府工作的职能部门，并没有作出补偿的法定职责，可不作出答复，对磊鑫公司要求市国土局补偿的理由，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、限区政府于判决生效后60日内对磊鑫公司的补偿申请作出书面答复；二、驳回磊鑫公司对市国土局的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由区政府负担。磊鑫公司不服上述判决，向本院提起上诉称：娄底市人民政府的79号会议纪要已经明确，区政府为采石场整顿关闭工作的责任主体。区政府对磊鑫公司的采石场作出了予以关闭的事实行为。根据行政许可法第八条第二款，以及最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定第十五条的规定，区政府在磊鑫公司因其关闭行为造成损失的情况下，依法应当予以补偿。原审法院未对磊鑫公司的损失进行审理，违反了行政诉讼法第七十三条的规定。请求：1.撤销原判；2.判决区政府承担关停磊鑫公司矿山的行政补偿责任；3.判决区政府补偿数额为800万元（同意以合法鉴定意见为准）。区政府亦不服上述判决，向本院提起上诉并针对磊鑫公司的上诉答辩称：1.磊鑫公司在2013年12月底就因采矿许可证到期处于关闭状态，其在2017年提起本案诉讼，已过法定起诉期限，区政府没有实施关闭磊鑫公司采石场的行政行为，且磊鑫公司所诉并无事实和法律依据，故其对区政府的起诉不符合法定条件。2.磊鑫公司的原审诉讼请求为判令区政府补偿其经济损失800万元，原审法院却判决区政府在判决生效后60日内对磊鑫公司的补偿申请作出书面答复，属于判非所诉的情形，依法应予撤销。3.原审判决认定区政府在2014年依法关闭9家采石企业时进行了补偿，对磊鑫公司于2012年2月出具的《承诺书》的法律效力不做任何评价，以及认定磊鑫公司于2013年4月出具的《承诺书》系采矿许可证的延期申请书，区政府负责人在该《承诺书》上的批示构成关闭磊鑫公司采石场的事实行政行为，系认定事实错误，判决理由有悖常理。故请求撤销原判，依法改判驳回磊鑫公司的起诉。磊鑫公司答辩称：1.原审确定区政府作出了关停行为是正确的，2010年，娄底市人民政府就决定仙女寨生态旅游区范围内的采石场要关闭，关闭方式有两种：一是没有合法手续即时关闭；二是有合法手续的到期后不再批准延期，到期即关闭。磊鑫公司向市国土局申请延期，但市国土局要执行79号会议纪要，把报告拿到区政府审批，区政府意见是按79号会议纪要执行，磊鑫公司应关闭。磊鑫公司到期后没有许可证事实上就被关闭了。2.本案审查的是2013年4月的延期申请，与2012年的承诺无关。3.本案没有超过法定起诉期限。市国土局一并陈述意见称：1.市国土局依法对磊鑫公司的采矿许可证进行过延续、变更登记，将原有效期为2012年4月19日的采矿权许可证延期至2013年12月31日。2.市国土局此后再没有收到过磊鑫公司新的延续登记资料。3.磊鑫公司的采石场系到期自行关闭，且资源已经采完，不存在续期。4.区政府的上诉请求和理由成立。本院认为：磊鑫公司以区政府和市国土局关闭其采石场没有依法对其进行补偿，且经申请仍予以拒绝为由，而提起本案诉讼后，原审法院仍判决责令区政府对磊鑫公司的补偿申请作出书面答复，显然不符行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的。同时，原审法院没有依法查明磊鑫公司因其诉称的关闭行为给其造成的损失，并依法对该损失的承担作出处理，属于认定基本事实不清、证据不足的情形，本案依法应当发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初35号行政判决；二、本案发回湖南省娄底市中级人民法院重审。本案二审预收的案件受理费各50元，由本院依法予以退还。审 判 长  付海燕审 判 员  张少波审 判 员  林 芝二〇一八年十二月二十五日法官助理刘柯岑代理书记员  刘柯岑附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……