浙江省嵊州市人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0683行初74号原告张浙东男，1976年6月18日出生，汉族，住嵊州市。委托代理人（特别授权代理）陈少军，北京盈科（杭州）律师事务所律师。被告嵊州市崇仁镇人民政府，住所地嵊州市崇仁镇新西路。法定代表人谢岗，镇长。出庭行政机关负责人吴辉辉，嵊州市崇仁镇人民政府副镇长。委托代理人（特别授权代理）应胜南，浙江计然律师事务所律师。原告张浙东因认为被告嵊州市崇仁镇人民政府（以下简称：崇仁镇政府）于2018年1月14日作出的[2018]12号《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》（以下简称：案涉通知）的行政行为违法，于2018年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月5日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，经审理于2018年3月22日作出（2018）浙0683行初28号行政裁定，驳回原告张浙东的起诉。原告张浙东不服，提起上诉，绍兴市中级人民法院经审理，于2018年5月25日作出（2018）浙06行终137号行政裁定，撤销本院（2018）浙0683行初28号行政裁定并指令本院继续审理。本院在2018年6月14日立案后，依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告张浙东的委托代理人陈少军、被告崇仁镇政府的行政负责人吴辉辉及委托代理人应胜南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告崇仁镇政府于2018年1月14日作出了[2018]12号《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》。其内容为：张浙东：你（单位）未经依法批准，非法占用崇仁镇富三村集体土地建厂房的行为，已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，今责令你（单位）自接到本通知之日起6天内自行拆除非法建造的厂房，逾期未拆除到位的将予以强拆，由此产生的一切后果由你（单位）自负。原告张浙东诉称，2002-2008年间，嵊州市和崇仁镇人民政府为推进工业强市，加快新农村建设，推动家庭个私经济的发展，颁布和实施了多项鼓励政策。崇仁镇各村根据上述政策精神，统一平整了部分村属非地；包括原告在内的一大批崇仁镇的家庭户，响应政府号召和村的统一安排，积极开展为发展家庭个私经济的村属非地分块租用、厂房建设和工业生产活动。数年间，崇仁镇党委和政府为表彰个私经济集聚区建设中的优秀，先后对崇仁镇富一村、富三村等进行表彰和奖励，包括原告在内的许多家庭个私经济户都领取了不同金额的补助奖励款。然而2018年1月14日，原告却突然收到了嵊州市崇仁镇人民政府作出的案涉通知，该通知要求原告自接到通知之日起6日内自行拆除非法建造的厂房。原告认为，两级政府因地制宜建设个私集聚区，希望完成“使家庭个私经济成为了民间投资的新热点、农民致富的新途径”的目标任务，原告等家庭个私经济户积极响应两级政府的政策号召开展个私经济生产经营活动，并且获得了两级政府的肯定和表彰。被告作出的该通知属于具体行政行为，该行政行为作出依据的主要证据不足，且明显不当；作出该行政行为前未对原告进行告知，也没有充分听取原告的意见，剥夺了原告的知情权和陈述申辩权，程序违法。另外本次被行政处罚的户数众多，属于法定的“情节复杂”情形，行政机关的负责人应当集体讨论决定且当事人依法享有要求举行听证的权利。该行政行为损害了原告的合法权益，也损害了政府的公信力，故原告依法请求人民法院判决撤销嵊州市崇仁镇人民政府于2018年1月14日作出的[2018]12号《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》。在庭审中，原告变更其诉讼请求为：依法请求人民法院确认嵊州市崇仁镇人民政府于2018年1月14日作出的[2018]12号《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》的行政行为违法。原告提交的证据如下：1、《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》1份，证明原告于2018年1月14日收到崇仁镇政府作出的案涉通知，要求原告自收到之日起6天内自行拆除非法建造的厂房。2、崇委（2002）66号《关于建立崇仁工业园三个工业小区的决定》、崇委（2004）30号《崇仁镇关于开展2004年度发展家庭个私经济的实施意见》、《嵊州市人民政府关于2007年发展家庭个私经济的实施意见》、嵊市委办[2008]31号《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于推进2008年个私工业集聚区建设的实施意见》、嵊市委办[2009]16号《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于推进2009年个私工业集聚区建设的实施意见》各1份，证明多年来发展家庭个私经济是嵊州市和崇仁镇两级政府持续倡导的战略决策，两级政府先后颁布和实施了多项鼓励、推动的政策；各村统一平整部分村属非地以及包括原告在内的一大批崇仁镇家庭户积极开展分块租用村属非地进行厂房建设和工业生产都是响应两级政府政策号召的行为。3、《先进集体》获奖牌匾1份及《嵊州市农村集体经济组织统一收据》3份，证明崇仁镇的各村和包括原告在内的一大批崇仁镇家庭户积极发展家庭个私经济的行为，获得了两级政府的肯定和表彰。被告嵊州市崇仁镇人民政府辩称，一、被告具有乡镇规划管理和本行政区域内乡村违法建筑处置工作的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《浙江省城乡规划条例》第七条第二款的规定，被告作为乡镇一级政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正、强制拆除的法定职权。二、原告的涉案厂房系未经批准，非法侵占农田建造，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条、《基本农田保护条例》第十五条、第十七条第一款的规定，已由嵊州市国土资源局嵊土资罚字[2009]211号处罚决定书决定责令退还非法占用的土地、拆除在非法占用的土地上建造的厂房、改正侵占基本农田的行为，恢复原种植条件，恢复园地原状并罚款。该行政处罚决定书早在2009年即已发生法律效力。三、被告通知原告限期拆除违法违章建（构）筑物，系根据嵊州市人民政府有关国土资源违法案件“裁执分离”的规定，执行嵊州市国土资源局的行政处罚决定书。[2018]3号《嵊州市人民政府专题关于裁执分离处置补办联审专题会议纪要》第五十九条规定，张浙东的凯奕围巾厂非法占用土地不符合补办条件，由崇仁镇负责拆除。故被告的案涉通知合理合法，程序正当，有充分的事实和法律依据。原告的诉讼请求不能成立，请求依法予以驳回。被告提交的证据如下：1、嵊州市国土资源局嵊土资罚字[2009]211号处罚决定书及送达依据，证明原告的厂房系违法建筑，经行政机关依照法定程序作出处罚决定，依法应予以拆除；并且该行政处罚决定书已经生效。2、嵊州市人民法院（2010）绍嵊行审字第219号行政裁定书，证明法院对上述行政处罚决定进行了审查，认为该处罚决定认定事实清楚，使用法律、法规正确，程序合法。3、《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》及送达存根，证明被告依照程序向原告发送了案涉通知。4、[2018]3号《嵊州市人民政府关于裁执分离处置补办联审专题会议纪要》，证明原告的案涉厂房系未经批准，非法侵占农田建造，不符合补办条件；根据市政府关于裁执分离的规定，被告有权责令原告限期拆除。被告明确《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《浙江省城乡规划条例》第七条第二款、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）、[2018]3号《嵊州市人民政府关于裁执分离处置补办联审专题会议纪要》是其发出《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》行为的依据。被告对原告提供的证据的质证意见：对证据1三性无异议。对证据2、3认为该两份证据与本案无关联性，任何单位或者个人进行任何形式的建设都必须依法进行，不得占用基本农田、不得占用园地进行建设。原告不论基于任何理由都不得进行违法建设，且原告的这些违法建设行为已经由嵊州市国土资源局相应的行政处罚决定进行了否定。因此不能证明原告建设的合法性。原告对被告提供的证据的质证意见：对证据1行政处罚决定书真实性无异议，但对作出该行政处罚决定书的依据、程序的合法性有异议。另外，行政处罚决定书的送达回证上收件人的签名盖章笔迹与原告本人的笔迹完全不一样。当时原告并未签收。对证据2裁判文书的真实性、合法性无异议；但按照行政强制法的规定，行政机关申请法院强制执行应该在具体行政行为作出的3个月内提出。对证据3真实性无异议，但是对案涉通知作出的行政行为程序合法性有异议。对证据4会议纪要的真实性无异议；但认为相关处罚的具体行政行为在2010年已经作出，而最高院违拆问题的批复发布时间是2013年3月27日，实施日期是2013年4月3日，相关的行政处罚行为发生在批复实施之前，所以认为该批复法律效力不溯及本案原告。对被告行政行为法律依据的意见是对相关法律法规本身无异议，但是相关具体行政行为没有按照法定的程序进行，并且剥夺了原告作为行政行为当事人的权利。本院对原告证据的认证意见：对原告提供的证据1的证明力予以认定。对证据2、证据3，因与本案所涉及的行政行为缺乏关联性，达不到原告所要的举证目的，对其证明力不予认定。本院对被告证据的认证意见：证据1系嵊州市国土资源局依照法定程序作出，目前已经生效；证据2系本院依法作出已经发生法律效力的裁判文书，故对该两份证据的证明力均予以认定。证据3与原告的证据1相一致，能证明系被告实施了案涉的行政行为。对证据4的真实性予以认定。经审理查明，嵊州市国土资源局于2009年12月25日作出嵊土资罚字[2009]211号行政处罚决定，认定张浙东在2009年9月上旬未经批准，非法占用嵊州市崇仁镇富三村集体土地（土名：后门山）384.5平方米动工建造厂房，至调查时已建成八间水泥砖结构厂房，共计建筑占地面积384.5平方米。经审核，该地块地类为耕地（基本农田）、园地，其中基本农田222.28平方米、园地162.22平方米，不符合土地利用总体规划。张浙东的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的相关规定，属违法用地，为此作出行政处罚决定：一、责令退还非法占用的土地384.5平方米；二、拆除在非法占用384.5平方米土地上新建的八间水泥砖结构一层厂房；三、改正侵占基本农田的行为，恢复原种植条件，恢复园地原状；四、处以非法占用222.28平方米基本农田每平方米30元的罚款，计人民币6668.4元，处以非法占用162.22平方米园地每平方米20元的罚款，计人民币3244.4元，共计人民币9912.8元。该行政处罚决定生效后，嵊州市国土资源局于2010年6月2日向本院申请强制执行。本院对该行政处罚决定进行审查后，认为其认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。嵊州市崇仁镇人民政府根据《嵊州市人民政府关于裁执分离处置补办联审专题会议纪要》等有关国土资源违法案件“裁执分离”的规定，于2018年1月14日作出[2018]12号《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》。另查明被告在2018年4月至6月对案涉厂房进行了强制拆除。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告作出《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》，责令原告自行拆除，并设定了拆除期限，告知逾期不拆除的法律后果，直接影响原告的权利，因此本案被告的主体适格。被告辩称其根据《嵊州市人民政府关于裁执分离处置补办联审专题会议纪要》等有关国土资源违法案件“裁执分离”的规定而作出案涉通知，是为执行已经生效的嵊州市国土资源局于2009年12月25日作出嵊土资罚字[2009]211号行政处罚决定；而嵊州市国土资源局作出的该行政处罚决定依据的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》，而并不涉及案涉通知所依据的《中华人民共和国城乡规划法》。故被告作出的《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》系适用法律、法规错误，依法应予以撤销；但目前鉴于案涉厂房已经被拆除，故对原告要求确认被告于2018年1月14日作出的《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》的行政行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告嵊州市崇仁镇人民政府于2018年1月14日向张浙东作出的[2018]12号《关于限期拆除违法违章建（构）筑物的通知》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告嵊州市崇仁镇人民政府负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王健民人民陪审员  董伯千人民陪审员  裘拯绍二〇一八年十二月十日书 记 员  谢园婷附相关条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。