江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1828号 上诉人（原审原告）杨朝益，汉族，住江苏省淮安经济技术开发区。 被上诉人(一审被告)淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人蔡丽新，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人李梓，江苏律轩律师事务所律师。 被上诉人(原审第三人)淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 委托代理人陈志勇，该公司工作人员。 上诉人杨朝益因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政协议无效一案，不服江苏省淮安市中级人民法院(2018)苏08行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年3月25日，淮安生态文化旅游区管理委员会因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为黄岗花园及周边地块开发整理项目，高新控股公司为拆迁人，淮安高铁商务区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2017年3月26日至5月24日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 杨朝益户房屋坐落于黄岗村××组，位于上述项目拆迁范围内。2017年3月30日，杨朝益作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明：拆迁实施单位（丙方）为淮安高铁商务区办事处，拆迁人（甲方）为淮安高新控股公司。协议约定拆迁乙方坐落在黄岗村××××组的房屋，总面积为295.68平方米（其中：合法面积208.71平方米）。甲方应付乙方补偿总金额307673.82元，乙方应付甲方三套安置房（黄岗花园，建筑面积为96.16平方米、101.41平方米安置房各一套；高铁安置小区，建筑面积为79.6平方米安置房一套）的费用为236777.74元，经结算乙方杨朝益应得补偿款70896.08元。杨朝益认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）文件明确了淮安生态新城管理委员会为市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）文件明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”杨朝益作为涉案拆迁补偿安置协议的被拆迁人，有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，淮安生态新城高铁商务区办事处为淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构。本案以淮安市政府为被告，主体适格。 人民法院对于行政协议效力的审查，可以适用《中华人民共和国合同法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，杨朝益以淮安市政府并未对土地进行征收为由，认为协议的签订违反法律、行政法规的强制性规定。一审法院认为，被诉拆迁补偿安置协议虽然具有行政管理的内容，但其本质上仍然属于被拆迁人处分民事权益的行为，依然遵循双方真实意思表示，即使没有合法的征收土地的手续，但高铁建设却是客观存在的，属于国家重点工程，也必将给当地老百姓的出行带来便利，给当地的经济发展带来帮助，该情形的存在也并不属于上述法律所规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”合同无效的情形，杨朝益主张该协议无效，没有事实和法律依据，一审法院不予采纳。 此外，从协议所载关于补偿安置的约定来看，杨朝益房屋总面积295.68平方米（其中合法面积为208.71平方米），经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予杨朝益安置总面积达277.17平方米的房屋三套，结算后再给予杨朝益70896.08元的补偿款。该份协议的内容，已经给予杨朝益家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已经能够得到充分的保障，杨朝益被拆迁房屋也已实际交付拆除。 综上，杨朝益主张该协议无效的诉讼理由不能成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决驳回杨朝益的诉讼请求。原审案件受理费50元，由杨朝益负担。 杨朝益上诉称，1、在上诉人房屋所在地块并未被纳入征收范围时，所签订的行政协议违反法律强制性规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。被上诉人应当依法定程序申请使用国有土地，不应径行与上诉人签订行政协议，进而将集体土地征收。2、上诉人签订协议重要基础之一是征收程序的合法性，而在签订安置补偿协议时，上诉人对被上诉人未履行征地审批程序并不知情，被上诉人存在隐瞒重要事实行为，故所签订的协议应当认定无效。请求：撤销一审判决；确认上诉人与被上诉人签订的行政协议无效；本案的诉讼费用由被上诉人承担。 淮安市政府答辩称，杨朝益的房屋位于本次拆迁红线范围内，属于高铁配套设施建设。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，涉案拆迁补偿安置协议并未违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在上述法律所规定的合同无效的情形。同时被上诉人也是为了社会重大公共利益的需要，在一定程度上也改善了上诉人在内的被拆迁人的居住环境，符合社会经济发展的需要。被上诉人根据相关的文件规定，认真履行拆迁安置补偿方案及标准，补偿安置过程亦公开透明，行为符合相关规定，未侵害上诉人的合法权益，切实维护每个被拆迁人的合法权益。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 高新控股公司未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政审批是行政法中程序正当的重要体现，是行政机关明确有效作出意思表示的前提。一审法院在未查清涉案地块的性质、是否有合法的征收手续的基础上，认为即使存在该情形也不属于合同法所规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”属认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百零一条第一款第(十三)项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏行初82号行政判决； 二、本案发回江苏省淮安市中级人民法院重审。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 法官助理刘小花 二〇一八年十二月二十九日 书记员 任子悦