海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2018）琼02行初127号原告罗开祥，男，1973年1月5日出生，黎族，住三亚市。委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路**。法定代表人江雄标，该区区长。委托代理人盛冠福，该区区政府工作人员。委托代理人侯孝发，海南同玺律师事务所律师。被告三亚市天涯区综合行政执法局，住，住所地三亚市天涯区凤凰路**/div>法定代表人谭云权，该局局长。委托代理人符文基，该局工作人员。委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。原告罗开祥因要求确认被告三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）强行摧毁其位于三亚市××区的青苗的行政行为违法，向本院提起行政诉讼，本院于2018年6月27日立案后，于2018年7月20日分别向被告天涯区政府及天涯区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告黄开光等人分别诉被告天涯区政府及天涯区执法局强制拆除及行政赔偿13个案件的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该14个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年8月28日公开开庭审理了本案。原告罗开祥及其委托代理人孙臣，被告天涯区政府委托代理人盛冠福、侯孝发，被告天涯区执法局委托代理人符文基、刘志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2017年11月24日，天涯区政府因三亚槟榔河国际乡村文化旅游区项目（以下简称槟榔河旅游区项目）用地的征地需要，强制拆除了罗开祥位于××村的青苗。原告罗开祥诉称：2017年11月24日上午8时，被告天涯区政府和天涯区执法局出动若干人员，雇用挖土机强行摧毁原告位于××村的房屋、青苗及其他地上附着物。其中，包括房屋100多平方米、10多年树龄的花梨木7棵、水管200米、铁丝网100多米等。同日被摧毁财产的还有同村其他7户人家。被摧毁的房屋是原告一家人常年居住的生活住房，青苗及其他地上附着物都是原告的合法财产。原告的经济果树早在十多年前就已种植，不仅为大自然增添美景，更给原告家庭增加经济收入，走上脱贫致富大道。自房屋被摧毁后，原告一家变成了住房困难户。被告天涯区政府和天涯区执法局为了实施涉案项目的征收工作，未征得村民小组集体同意，不顾原有生态环境和原告等黎族居民的生活利益，未经协商解决好补偿安置问题，便强行摧毁原告的房屋、青苗及其他地上附着物，侵害了原告的合法权益。综上，请求人民法院依法判决确认被告天涯区政府和天涯区执法局强行摧毁原告土地上青苗的行政行为违法，并判令两被告承担本案诉讼费用。原告罗开祥向本院提交了以下证据：1.三府林证字（2010）第001917号《林权证》，证明被拆除的林木及地上附着物是原告的合法财产；2.照片，证明被告强制清除原告的林木及地上附着物；3.《信访事项答复意见书》（天综执函〔2018〕58号），证明被告存在强制拆除原告房屋、林木等附着物的行政行为。被告天涯区政府辩称：一、涉案项目的规划、征地补偿安置方案已经三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）批准，由原三亚市凤凰镇人民政府（以下简称原凤凰镇政府）组织实施征地搬迁和补偿安置工作。2012年3月，三亚市政府作出三府函〔2012〕94号《三亚市人民政府关于三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控制性详细规划的批复》（以下简称94号《批复》）。2012年5月，三亚市政府作出三府函〔2012〕362号《三亚市人民政府关于三亚槟榔河国际乡村文化旅游区项目征地搬迁补偿安置方案的批复》（以下简称362号《批复》）。以上两个批复说明，涉案项目的规划、征地搬迁补偿安置方案已经三亚市政府批准，并由原凤凰镇政府组织实施。二、天涯区政府已经履行征地前告知、确认程序。天涯区政府在组织实施征地补偿安置方案时，数次通知原告配合丈量登记工作，并进行了多次沟通协商，后又将土地补偿款、青苗包干补偿款打入原告所在的三亚市××区民委员会（以下简称槟榔村委会）账户内。三、本案缘起于原告对征地补偿标准有异议，认为标准过低，迟迟不愿配合登记、丈量、搬迁。根据《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》第十一条的规定，被征收土地的所有权人、使用权人对补偿标准有异议，由市人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。对征地补偿、安置有异议的不影响征地方案的实施。被征收土地的所有权人、使用权人必须服从建设需要，在规定的时间内搬迁腾地，不得阻挠土地征收工作。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予以驳回。被告天涯区政府向本院提交了以下证据：1.94号《批复》、362号《批复》，证明涉案项目规划、征地方案已经三亚市政府批准，由原凤凰镇政府组织实施；2.三府办〔2014〕304号《三亚市人民政府办公室关于三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控制性详细规划内黎锦路等9条规划市政道路及两侧防护绿地用地土地调查有关事项的通知》（以下简称304号《通知》）、三府办〔2015〕184号《三亚市人民政府办公室关于三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控制性详细规划B-4-2等地块用地土地调查有关事项的通知》（以下简称184号《通知》），证明涉案项目用地上的清点青苗、丈量地上附着物和土地面积等土地补偿审核及土地补偿工作由天涯区政府组织实施；3.三亚市天涯区项目推进服务中心（以下简称天涯区项目推进中心）《通知》，证明天涯区项目推进中心作为槟榔河旅游区项目征地补偿具体实施单位，已经明确发出通知要求原告限期配合丈量、登记工作；4.照片8张，证明天涯区项目推进中心多次组织村委会、村小组与原告沟通，协商尽快完成丈量、登记及搬迁工作；5.《财政授权支付凭证》（回单）8张、《国家建设征地拆迁补偿表》8张、《国家建设征地拆迁补偿统计表》8张，证明天涯区项目推进中心已将土地补偿款、青苗包干补偿款打入槟榔村委会账户；6.会议记录，证明槟榔村委会黄猄三组召开村民代表会议，就分配土地补偿款达成一致意见；7.《三亚市人民政府关于印发的通知》（三府〔2013〕43号），证明该文件第十一条规定，对征地补偿、安置有异议的不影响征地方案的实施；8.2018年1月2日的《国家建设征地拆迁补偿表》3张、《国家建设征地拆迁补偿统计表》2张，证明天涯区政府已向原告支付了房屋及其他地上附着物补偿款138179.1元。被告天涯区执法局辩称，原告涉案标的物位于天涯区政府的征地项目范围内，对其实施涉案强制拆除行为的行政主体是天涯区政府，而非天涯区执法局。天涯区政府对此已予以确认，故天涯区执法局不是本案适格被告，请求人民法院驳回原告对天涯区执法局的起诉。被告天涯区执法局未向本院提交证据。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告罗开祥证据的质证意见被告天涯区政府对原告罗开祥证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议，但认为原告在《林权证》登记的土地上建造日常居住的房屋不合法；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议；对证据3的合法性及证明效力有异议，认为天涯区政府已经履行相关程序。被告天涯区执法局对原告罗开祥证据的质证意见与被告天涯区政府对原告罗开祥证据的质证意见一致。（二）对被告天涯区政府证据的质证意见原告罗开祥对被告天涯区政府证据1中的94号《批复》无异议，对362号《批复》及其附件的合法性有异议，认为三亚市政府无权批复该方案。对证据2的合法性有异议，认为两文件所涉及的农用地转批手续没有得到海南省人民政府的批准。对证据3的合法性有异议，认为该通知系被告在作出被诉强制拆除行为之后才发出的，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于被告收集证据的规定。对证据4的关联性有异议。对证据5中的《财政授权支付凭证》（回单）以没有原件核对，没有档案管理部门在复印件上盖章为由，不予质证；对《国家建设征地拆迁补偿表》和《国家建设征地拆迁补偿统计表》的合法性有异议，认为《国家建设征地拆迁补偿表》中的“产权人”一栏不应加盖槟榔村委会的公章，因为土地、青苗及地上附着物的产权人都不是槟榔村委会，《国家建设征地拆迁补偿统计表》中的签名不是原告所签，是由苏文峰代签。对证据6的合法性、关联性有异议，认为该会议记录中存在一人多签的情况，且会议讨论的不是涉案土地补偿款的分配方案，而是关于槟榔村委会黄猄三组东部安置区的征地补偿款分配方案。对证据7的证明效力有异议，认为征地方案应该依法实施，不得强制实施。对证据8的关联性有异议，认为该组《国家建设征地拆迁补偿表》和《国家建设征地拆迁补偿统计表》所记载的补偿款并非涉案土地上房屋及其他地上附着物的补偿款，而是原告在槟榔村委会黄猄三组另外一块土地上的房屋及其他地上附着物的补偿款。被告天涯区执法局对被告天涯区政府证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据来源合法，形式真实，可以证明被告天涯区政府强制拆除原告位于槟榔河旅游区项目用地征收范围内的涉案土地上青苗的事实；被告天涯区政府证据中，除证据8因被告天涯区政府无法充分证明该组证据与涉案土地上房屋及其他地上附着物的补偿款有关，且原告在本案中已明确表示不要求确认被告天涯区政府强制拆除其涉案土地上房屋及其他地上附着物的行政行为违法，故该组证据与本案不具有关联性，本院依法不予采信；其余证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，但不足以证明被告天涯区政府强制拆除原告涉案土地上青苗的行政行为依据充分，程序合法。经审理查明：2012年3月9日，三亚市政府对三亚市规划局作出94号《批复》，同意由北京市工业设计研究院和北京建国慧景旅游规划设计院编制并修改完善的《三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控制性详细规划》。2012年6月15日，三亚市政府对原凤凰镇政府（2014年9月三亚市撤镇设区后，原凤凰镇政府的职权由天涯区政府继续行使）作出362号《批复》，同意原凤凰镇政府制定的《三亚槟榔河国际乡村文化旅游区项目征地搬迁补偿安置方案》（以下简称《槟榔河旅游区补偿安置方案》），并要求原凤凰镇政府严格组织实施。《槟榔河旅游区补偿安置方案》载明：旅游区规划占地面积为11.05平方公里，槟榔河旅游区项目区域位于原三亚市凤凰镇，征地范围为槟榔河旅游区规划用地范围，涉及所有村民、农场职工的住宅房屋、非住宅房屋及其他地上附着物的所有权人；项目用地涉及槟榔村委会黄猄三组、黄猄四组、官坝二组、官坝三组等部分村民小组和南新农场十队，约387户，共1925人（最终总户数、总人数、分户情况以镇政府及当地派出所确认为准）；土地补偿费及安置补助费按照三府〔2011〕181号文件确定的145600元/亩补偿标准执行；各类青苗补偿及地上附着物依据三府〔2011〕181号文件及其附件规定的标准进行补偿，没有明确补偿标准的，双方根据市场信息价格进行协议补偿，协调不成，可委托有资质的评估单位进行评估，按照评估价格进行补偿；不要求安置，选择纯货币补偿的村民，在规定期限内完成搬迁的，按被拆迁合法房屋原作价补偿金额（不含房屋装饰部分）增加70%支付；搬迁补偿安置将以产权调换与货币补偿相结合的方式进行；宅基地安置时，原宅基地面积由镇政府、村委会确认，面积不足175平方米的，按照175平方米安置，面积大于175平方米的，按最高不超过175平方米置换；房屋实行联体或双拼别墅安置，遵循“少不补多退”的原则，并结合公寓楼的方式进行回迁安置；征地补偿安置工作采用先安置后搬迁的方式进行；搬迁补偿安置工作以原凤凰镇政府为主导，成立搬迁补偿安置工作小组，全面负责项目的搬迁补偿安置工作；补偿款采取一次性补偿完毕的办法，程序为：（一）征地拆迁安置补偿方案经市政府审批通过后，在槟榔村公示15日；（二）各类青苗、房屋及地上附着物经清点登记，户主、村委会签名确认；（三）与槟榔村涉及搬迁的村民签订《征地拆迁补偿安置协议书》；（四）经镇政府、村委会、三亚槟榔河旅业有限公司、村民签字确认后将所有补偿款一次性发放到村民手中。此外，该方案还对产权调换比例、房屋补偿的具体标准、临时过渡安置补助、安置用地位置、安置户确认、回迁安置房返还标准、安置房建设标准、优惠奖励政策等方面的事项作出了明确规定。2014年11月27日，三亚市政府办公室对天涯区筹备组及市政府各有关单位作出304号《通知》，告知：三亚市政府拟征收槟榔村委会部分集体土地及收回天涯区辖区内单位部分国有土地作为三亚槟榔河国际乡村文化旅游区控制性详细规划内黎锦路等9条规划市政道路及两侧防护绿地用地，实际用地面积约192668平方米，其中包括槟榔村委会集体土地约135761平方米。2015年6月12日，三亚市政府办公室对天涯区政府和市政府各有关单位作出184号《通知》，告知：经三亚市政府同意，拟对槟榔村委会部分集体土地及天涯区辖区内单位部分国有土地进行土地调查；该宗用地位于××村控规B-4-2、B-4-3、B-4-4、B-1-4、B-3-9地块内，用地面积约50894平方米，其中包括槟榔村委会集体土地约39990平方米。三亚市政府办公室在304号《通知》和184号《通知》中均明确：天涯区筹备组（后更名为天涯区政府）负责组织实施该项目用地上的清点青苗、丈量地上附着物和土地面积等土地补偿审核以及土地补偿工作；拟征收土地补偿标准按《三亚市人民政府关于印发的通知》（三府〔2013〕43号）规定执行；天涯区筹备组（天涯区政府）应履行征地前告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积等确认，向市国土环境资源局出具履行征地前告知等程序的证明及土地权属确认意见，待有权限的人民政府批准征地后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。2017年11月24日，天涯区政府组织人员强制拆除了槟榔村委会黄猄三组村民罗开祥位于槟榔河旅游区项目用地范围内的涉案土地上青苗。2017年11月29日，天涯区项目推进中心发出《通知》，要求槟榔村委会黄猄三组农户于2017年12月1日前配合该中心对自己位于槟榔河旅游区项目用地内的土地及地上附属物进行丈量、登记等相关工作，若逾期未配合的，将按相关规定处理。2017年12月，天涯区政府又组织人员强制拆除了罗开祥涉案土地上的房屋及其他地上附着物。2018年2月13日，天涯区项目推进中心向槟榔村委会支付了槟榔河旅游区控规B-4-3地块项目、B-4-4地块项目、艺苑路项目、槟榔大道项目四个项目的黄猄三组土地补偿款2345616元及青苗包干补偿款747705元，合计3093321元。另查明，2010年5月12日，三亚市政府给罗开祥颁发三府林证字（2010）第001917号《林权证》，载明：坐落于槟榔村委会黄猄**牧羊地（四至为东至林学清芒果地界止，南至罗开祥芒果地界止，西至李德桉树地界止，北至公路地界止）的5.88亩林地的林地所有权权利人为槟榔村委会黄猄三组，林地使用权、森林或林木所有权及使用权的权利人均为罗开祥，地上主要树种为槟榔，株数为1800。天涯区政府于2017年11月、12月强制拆除的罗开祥青苗、房屋及其他地上附着物所占用的土地包括但不限于前述《林权证》项下土地。罗开祥不服该强制拆除行为，分别提起本案诉讼及行政赔偿诉讼。在本案庭审期间，经本院调查，天涯区政府表示不清楚槟榔河旅游区项目用地征收是否报请并获得海南省人民政府审批。同时其与天涯区执法局一致确认组织拆除罗开祥涉案土地上青苗的行政主体为天涯区政府，天涯区执法局只是根据天涯区政府通知参与了拆除行动。罗开祥确认其于2018年2月14日领取了房屋补偿款110857.5元，本案中仅要求确认被告天涯区政府和天涯区执法局强行摧毁其土地上青苗的行政行为违法。另，本案诉讼期间，罗开祥因对三亚市政府征收土地的补偿不服，于2018年9月29日向三亚市政府申请协调，三亚市政府未予受理和答复。2018年11月28日，罗开祥向海南省自然资源和规划厅提出征地补偿争议裁决申请，海南省自然资源和规划厅于2018年11月30日受理其申请。本院认为，本案争议焦点为：一、天涯区执法局是否是本案适格被告；二、被告天涯区政府强制拆除原告罗开祥涉案土地上青苗的行政行为依据是否充分、程序是否合法。一、关于天涯区执法局是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，经查，天涯区政府是槟榔河旅游区项目用地的征收实施部门，组织人员强制拆除原告罗开祥位于该项目用地范围内的涉案土地上青苗的行政主体为天涯区政府。天涯区执法局只是作为天涯区政府的下属职能部门，根据天涯区政府的工作安排，参与了拆除工作。因此，原告对该强制拆除行为不服，应以天涯区政府为被告，天涯区执法局并非本案适格被告。现原告经本院释明后仍坚持将天涯区执法局列为本案共同被告不当，依法应驳回其对天涯区执法局的起诉。二、关于被告天涯区政府强制拆除原告罗开祥涉案土地上青苗的行政行为依据是否充分、程序是否合法的问题。首先，从依据上看，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收除应由国务院批准征收的土地以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。2009年修改的《海南经济特区土地管理条例》第二十六条第二款第（一）项、第（三）项规定，耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的，三亚市政府的权限审批为13.5公顷以下，超过该规定限额的，由省人民政府审批。本案中，根据三亚市政府的362号《批复》、304号《通知》及184号《通知》的内容可知：三亚市政府于2012年6月已审批同意《槟榔河旅游区补偿安置方案》，并要求原凤凰镇政府组织实施；槟榔河旅游区项目用地征收范围至少包括槟榔村委会的17.5751公顷集体土地。另据原告罗开祥提交的《林权证》可以确认，原告位于槟榔村委会黄猄三组的被征收土地属于农用地。据此，槟榔河旅游区项目所涉及的农用地转用、土地征收面积已超过了三亚市政府当时的审批权限，应报海南省人民政府审批。可经本院调查，没有证据显示槟榔河旅游区项目用地征收已依法取得了海南省人民政府同意办理农用地转用、土地征收的审批手续。此外，天涯区政府也未就原告涉案土地上青苗的补偿问题与原告达成征收补偿安置协议或对原告作出生效的征收补偿决定。因此，天涯区政府强制拆除原告涉案土地上青苗缺乏合法依据。其次，从程序上看，《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）第二部分规定，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定，国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。本案中，三亚市政府在304号《通知》和184号《通知》中均要求天涯区政府应履行征地前告知、确认和听证程序，并完成土地权属、地类、面积等确认，待有权限的人民政府批准征地后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。可事实是，天涯区政府既不清楚槟榔河旅游区项目用地征收是否报请并获得海南省人民政府审批，也没有证据证明该项目的征收土地方案和《槟榔河旅游区补偿安置方案》已在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。其在原告对补偿标准有争议，双方未能达成征收补偿安置协议的情况下，未及时告知原告对补偿标准申请协调及裁决的权利，也没有作出征收补偿决定。其在拆除原告涉案土地上青苗前，没有与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，没有对原告作出拆除通知或公告，且未经与原告确认被征收土地上青苗的清点、统计情况，显然不具备《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条所规定的可以先行进场施工、平整土地的条件。因此，天涯区政府强制拆除原告涉案土地上青苗的行政行为违反了前述法律、法规的规定，程序违法。原告罗开祥诉请确认该行政行为违法的依据充分，本院予以支持。天涯区政府主张其在拆除原告涉案土地上青苗前曾对原告作出过拆除通知。经查，虽然天涯区项目推进中心曾于2017年11月29日通知槟榔村委会黄猄三组农户于2017年12月1日前配合其对土地及地上附着物进行丈量、登记，可事实上天涯区政府在此之前已经于2017年11月24日强制拆除了原告涉案土地上青苗。因此，天涯区政府该项主张不能成立。综上所述，天涯区执法局不是本案适格被告，被告天涯区政府强制拆除原告罗开祥涉案土地上青苗的行政行为依据不足，违反法定程序。鉴于该强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、驳回原告罗开祥对三亚市天涯区综合行政执法局的起诉；二、确认被告三亚市天涯区人民政府于2017年11月24日强制拆除原告罗开祥位于三亚市××区的青苗的行政行为违法。案件受理费50元，由被告三亚市天涯区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 吉 红审 判 员 黎少云审 判 员 王 娜 二〇一八年十二月十七日法官助理 李 利书 记 员 邢诗诗 附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释依据中华人民共和国土地管理法第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。中华人民共和国物权法第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。海南经济特区土地管理条例（2009年6月修正）第二十六条耕地转为建设用地或者征收耕地的，由省人民政府批准。耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的，按照下列权限审批：（一）海口市、三亚市、儋州市人民政府13.5公顷以下；（二）其他市、县、自治县人民政府3.5公顷以下；（三）超过前两项规定限额的，由省人民政府审批。未利用地转为建设用地的审批权限，参照本条第二款规定执行。法律和行政法规规定应当报请国务院批准的农用地转用、征收土地和未利用地转为建设用地，依照其规定。农业综合开发用地中的非农业建设项目占用的土地按建设用地报请批准。海南省土地征收补偿安置管理办法第二十七条国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。国有土地上房屋征收与补偿条例第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。