江西省宜春市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣09行初38号原告欧阳正根，男，汉族，1962年7月9日出生，住江西省宜春市万载县。委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。委托代理人张晓东，北京京平律师事务所律师。被告万载县人民政府，住所地：江西省宜春市万载县沿河西路**，组织机构代码：11360827014742224A。法定代表人曾文军，该县县长。委托代理人邬立深，万载县人民政府法制办公室副主任。委托代理人汤水根，江西求理律师事务所律师。原告欧阳正根（下称原告）不服被告万载县人民政府（下称被告）房屋征收决定行为，向本院提起诉讼。本院于2018年6月28日受理后，于2018年6月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月5日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人段悦秋和张晓东、被告万载县人民政府的委托代理人邬立深、汤水根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月18日被告作出万府字【2017】196号《万载县人民政府关于对万载县2018年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》（下称《征收决定》），决定对城西片区、金三角迎宾大道片区及务前片区等纳入城市棚户区改造项目的区域，原告的房屋位于万载县xx街道xx村xx组xx号，在金三角迎宾大道片区范围内。原告对被告作出的《征收决定》不服，向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的《征收决定》，由被告承担本案的诉讼费。原告欧阳正根诉称，请求法院依法撤销万载县人民政府作出的万府字【2017】196号《关于对万载县2018年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》；诉讼费由被告负担。事实与理由：原告在江西省××县××街道xx村××组××号有合法房屋和土地，现面临征迁。2017年12月19日，原告得知被告作出了《征收决定》，原告的土地和房屋在该《征收决定》的征收范围之内。原告认为，被告作出案涉《征收决定》的行为，程序和实体均违法，严重侵犯了原告的合法权益。据此，原告特依据《行政诉讼法》的相关规定，向贵院提起行政诉讼，请求法院支持原告的诉讼请求。原告欧阳正根向本院提交以下证据：第一组证据原告的身份证和其所有的江西省建设用地许可证，拟证明原告对涉案的土地和房屋具有合法的权益；第二组证据：万载县人民政府作出的《关于对万载县2018年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》（万府字【2017】196号），拟证明被告于2017年12月18日作出房屋征收决定，原告的房屋在征收范围之内，原告的起诉期限也在法定期限内；第三组证据：江西省国土资源厅作出的赣国土资公开告知【2018】95号《政府信息公开告知书》、江西省人民政府作出的2018年第49号《政府信息公开申请答复书》，拟证明原告房屋所在的区域的土地尚未报批，不存在征地批准文件，土地性质仍是农村集体土地。被告万载县人民政府辩称，被告于2017年12月18日作出的万府字【2017】196号《征收决定》符合公共事业需要，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，补偿合理，原告的诉讼请求既不合理，亦不合法，法院不应支持，请求法院驳回原告的各项诉讼请求。一、万载县棚户区改造项目的启动实施是依法依规进行的，该项目的实施属公共利益的需要。万载县2018年城市棚户区改造提升项目是为了改善人居环境、完善城市功能、繁荣商业经济的重点工程，其实施属于社会公共事业的需要。该项目已经获得江西省住房和城乡建设厅《关于确认宜春市棚户区改造项纳入国家棚户区改造计划的函》的批复，列入了2018年国家棚户区改造计划。该项目也列入了万载县第十六届人民代表大会第三次会议审议通过的《2018年国民经济和社会发展计划》之中，项目实施符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五款、第九条之规定，故被告作出的征收决定符合上述前提条件。二、项目严格按法律程序组织实施，实施过程合法。被告制作了《万载县2018年城市棚户区改造提升房屋征收补偿安置方案》（下称《征补方案》）的征求意见稿，在拟征收范围内和万载县政府网上予以公告，并召开听证会，征求公众意见，根据收集到的意见对《征补方案》进行修改并予以公告。被告对该项目依法进行了社会稳定风险评估，针对该项目进行走访调查民意、召开了社会风险评估座谈会等，最终形成社会风险评估报告。严格依照法定程序选定评估机构。完成上述程序后，被告作出《征收决定》并予以公告。以上程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）的相关规定。三、项目征收主体、征收部门合法。该项目的征收主体为万载县人民政府，确定万载县房屋征收管理局为征收部门，负责项目范围内的房屋征收与补偿工作。四、被告提供了货币补偿和产权调换两种补偿安置方式，并给予被征收户政策性补偿与补助以及相关奖励，因此房屋征收补偿方式符合法律法规规定，并充分考虑了被征收人的利益。被告对原告房屋的情况进行了调查评估，原、被告双方在征收过程中多次协商，但未能达成一致协议。综上，被告作出的《征收决定》符合公共事业需要，适用法律正确，程序合法，请法院驳回原告的各项诉讼请求。被告万载县人民政府向本院提交以下的证据：第一组证据：1、江西省住房和城乡建设厅《关于确认宜春市棚户区改造项目纳入国家棚户区改造计划的函》的批复；2、《关于万载县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》，拟证明万载县人民政府作出的棚改计划及房屋征收决定经上级行政主管部门批复同意并通过了县本级人大审议，同时纳入了2018年国家棚户区改造计划。第二组证据：3、江西省万载县城市总体规划（2011-2030）；4、万载县老城西区控制性详细规划；5、2018年棚户区改造金三角片区分组图；6、万载县2018年城市棚户区改造提升项目金三角片区用地红线图；7、关于万载县城西及金三角迎宾大道片区城市棚户区改造项目（江工厂安置点小区）初步设计的批复，拟证明棚改计划符合万载县城市总体规划。第三组证据：8、关于《万载县2018年城市棚户区改造提升国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》（向社会公开征求意见稿）、《万载县2018年城市棚户区改造提升集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》（向社会公开征求意见稿）；9、举行《万载县2018年城市棚户区改造提升房屋征收补偿安置实施方案》（向社会公开征求意见稿）听证会照片及媒体向社会报道的照片；10、万载县人民政府关于《万载县2018年城市棚户区改造提升房屋征收补偿安置方案征求意见》的公告；11、《万载县人民政府关于对万载县2018年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》（万府字【2017】196号）；12、《万载县人民政府房屋征收公告》；13、向社会张贴公告的照片，拟证明棚改补偿方案广泛征求了社会意见并向社会公告。第四组证据：社会稳定风险评估材料，拟证明依法进行了社会稳定风险评估。第五组证据：15、关于万载县棚户区改造项目房屋征收评估机构的邀请函；16、入选征求表；17、选定评估机构的通告；18、实地查勘记录及评估表，拟证明依法选定评估机构并进行了实地查勘评估和立项。经庭审质证，被告万载县人民政府对原告欧阳正根提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，《征收决定》是2017年12月18日公布的，原告于2018年6月19日起诉，超过了起诉期限；对第三组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的有异议，该组证据是原告方申请政府信息公开的资料，省政府没有批复，不等于征收行为违法，涉案房屋土地的性质是集体土地，县政府可以直接征收，不需要报省政府以及省国土厅批准，所以在省政府省国土厅找不到资料，不能证明被告的征收行为违法。原告欧阳正根对被告万载县人民政府提交的证据的质证意见为：关于第一组证据，对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，该证据仅能证明宜春市政府申报的59个项目纳入到了2018年国家棚户区改造计划，不能证明万载县下辖的四个棚户区改造项目属于万载县人民政府做出，更无法证明本案被诉的房屋征收决定经过上级行政主管部门的批复、同意其做出的事实；对证据2的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，该文件不能证明棚改计划及案涉房屋征收决定经过万载县人大的审议。关于第二组证据，对证据3的真实性予以认可，对关联性、合法性不予认可，该份证据是万载县城市整体规划，其无法证明房屋的棚改项目符合国民经济与社会发展规划，土地利用总体规划和专项规划，不能证明案涉房屋征收决定的合法性；对证据4的真实性予以认可，关联性、合法性不予认可，本案原告房屋所在区域土地并非万载县老城西区棚改项目的范围内，并且该份证据也无法证明征收房屋的棚改项目符合国民经济与社会发展规划，土地利用总体规划和专项规划；对证据5的真实性、合法性不予认可，该份证据是截取的部分，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第三项，提供的图表证据，应当附有说明材料，该证据不符合证据的形式要件，且达不到证明目的；对证据6的真实性和合法性不予认可，对关联性没有异议，该证据不符合证据的形式要件，且达不到证明目的，无法证明金三角片区棚改项目符合土地利用总体规划；对证据7的真实性没有异议，对关联性、合法性不予认可，以上三个批复的制作，与本案被诉房屋征收决定的合法性没有利害关系。关于第三组证据，对证据8的真实性、关联性没有异议，合法性不予认可，被告在没有举证证明房屋征收补偿安置实施方案已经经过市县级人民政府组织相关部门进行论证的情况下，就予以公布，征求公众的意见，违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》第十条，以及《江西省国有土地上房屋征收补偿实施办法》（下称《实施办法》）第十四条的规定，这是程序上存在违法的地方；实体上首先是针对《国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》的内容进行阐述，该方案的内容违法，主要表现在：1、没有提供征收红线图，无法明确征收范围，不符合《实施办法》第十三条的规定；2、该方案只是将征收房屋的类型分为住宅，商铺以及生产经营性住房，并没有明确主房和附房的认定办法和依据，而对主房和附房的认定，直接关系到被征收人的合法权益和切身利益；3、补偿标准不合理，按照《征补条例》十九条和《实施办法》的第二十条，对被征房屋价值的补偿不得低于房屋征收公告被征收房屋的市场价格，而被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；4、剥夺了生产经营性用房，选择产权置换的权利；5、关于停产停业损失的部分，不符合法律的规定，违反了《征补条例》第二十三条，以及《实施办法》第二十三条和第三十二条；6、针对被征收房屋用途为住宅，但是已经依法办理工商营业执照和税务多年，正在连续经营的商业用房，应当依照《实施办法》第三十一条和第三十二条的规定予以补偿；7、关于住房保障，没有明确对个人住宅征收补偿安置建筑面积人均不低于三十六平米的法律规定，侵犯被征收人的合法权益；8、该方案的征收意见稿当中，没有制定房屋征收评估机构的选定办法，不符合《实施办法》第十三条的规定。针对该份证据的《集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》，对该份证据的质证意见与《国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》的质证意见一致，并对合法性不予认可，主要表现在：1、欠缺职权依据，被告在没有经过有权机关及江西省政府或国务院作出案涉征地批准文件的情况下，被告没有制作征收决定、直接将农村集体土地上的房屋征收为国有的法定职权；2、该方案适用的法律依据有误，该方案既然作为本案被诉房屋征收决定的重要组成部分，那么应该严格按照《征补条例》及地方性的《实施办法》的规定进行制作、补偿；没有住房保障的内容，根据《实施办法》第二十八条的规定，应该在发布征收决定公告的同时，应在房屋征收的范围内公告住房保障的条件，但是该方案没有体现相关的内容，同时被告未提交公告住房保障的内容，因此其内容违法。对证据9的合法性、真实性及证明目的不予认可，首先该证据不是原件，其次该证据无法证明拍摄时间、拍摄地点以及与会人员的身份，不符合证据的形式要件，该媒体报道的内容，恰恰证明了听证会的召开违法，听证会的与会人员并不包括公众代表，违反了《实施办法》第十四条的规定；对证据10的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的不予认可，被告在未举证证明《房屋征收补偿安置实施方案》已经过市县级人民政府有关部门进行论证的情况下，就予以公布，明显违法；对证据11的真实性、关联性无异议，合法性不予认可，该证据是本案的被诉行政行为，其合法性由法院依法裁决；对证据12的真实性、合法性不予认可，该份证据不能证明被告在法定期限内对房屋征收决定在征收范围内进行了公告，且在该文本证据的第八项“被征收人对县政府做出的房屋征收决定不服的可自本公告公布之日起六十日之内，向宜春市人民政府申请行政复议或自本公告公布之日起六个月内向万载县人民法院提起行政诉讼”存在错误，应该是向宜春市中级人民法院提起诉讼；对证据真实性、合法性、关联性的三性不予认可，无法确定照片的张贴时间、地、地点及证明的内容符合证据的法定形式要件。关于第四组证据，对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，1、社会稳定风险评估是由政府风险评估机构作出，而该份风险评估是由江西省为宜工程顾问有限责任公司作出，如果是政府委托评估公司作出风险评估，那么应当有委托手续，但是在该份证据中没有看到相关的授权委托手续；2、该评估报告不符合《实施办法》的规定，根据《实施办法》第十五条的规定，作出房屋征收决定前，应该组织有关部门对下列事项进行社会风险评估进行预警评价：（1）房屋征收事项是否经过合法性和可行性论证；（2）实施房屋征收是否会产生行政争议及是否有化解的可能；（3）征收补偿资金和产权调换房源是否筹措到位；（4）拟定的征收补偿方案是否公平、合理，根据上述的规定，这份证据没有体现上述实施办法规定的内容；3、该社会稳定风险评估材料，它做出的时间是在2017年12月份，本案被诉房屋征收决定的征收时间是2017年12月18日，按照《征补条例》及《实施办法》的相应规定，房屋征收决定作出之前，应当就征收项目作社会稳定风险评估，从该份证据的制作时间上来看，并不能够证明符合上述法律的规定。关于第五组证据，对证据15的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的不予认可；对证据16、证据17的真实性、关联性均不予认可，首先该份证据与本案被诉的房屋征收决定没有任何关系，达不到其证明目的；对证据18的真实性不予认可，原告收到的实地查勘记录及评估表都是未经过签字，没有查勘记录评估人员及评估师的签字，所以原告有理由怀疑该证据系后来补签字，其次原告也不曾收到上述几份证据材料，经核实，原告对实地查勘记录的明细质疑不予认可，该证据做出的时间是2018年的2月24日，本案被诉房屋征收决定做出时间是在2017年的12月18日，故该份证据与本案被诉行政行为没有利害关系。本院对原告提交的上述证据综合认证如下：对第一组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，据此认定原告对涉案的土地与房屋具有合法的权益，与本案具有利害关系。第二组证据系本案所诉的行政行为，本院不作为证据审查。对第三组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，江西省人民政府、江西省国土资源厅均对原告等人作出信息公开申请答复，告知原告等人申请的江西省宜春市万载县xx街道xx村xx组xx号、xx号、xx号、xx号、xx号、xx号房屋所在区域集体土地尚未报批，无法提供该地块的批准文件及审批材料，据此认定原告房屋所在区域的集体土地尚未向江西省人民政府、江西省国土资源厅报批，被告对该组证据的质证意见本院不予采信。本院对被告提交的上述证据综合认证如下：对第一组证据中的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性予以认定，证据1中的附件明确列明万载县4个棚户区改造项目和拆迁户数，其中包括本案所涉的金三角迎宾大道片区棚户区改造项目，证据2中的报告内容也包括棚户区改造情况，据此认定江西省住房和城乡建设厅对宜春市棚户区改造项目作出了函复，万载县棚户区改造项目纳入了国家棚户区改造计划，被告作出的棚户区改造计划符合上述函复，并经本级人大会议讨论审议。原告关于该组证据的质证意见本院不予采信。对第二组证据中的证据3的真实性、合法性、关联性予以认定，据此认定被告作出的棚户区改造计划符合万载城市总体规划，原告对该证据的质证意见本院不予采信；对证据4的关联性不予认定，本案所涉的为金三角迎宾大道片区棚户区改造项目，证据4与本案无关，原告认为该证据与本案的无关联性的质证意见本院予以采信；对证据5、6的真实性、关联性予以认定，对其合法性不予认定，被告未提供红线图、分组图的说明材料，不符合行政诉讼证据的要求，原告认为该两份证据形式不合法的质证意见本院予以采信；对证据7的关联性不予认定，对安置点的初步设计批复与本案无关，原告对该证据的质证意见本院予以采信。对第三组证据中的证据8、9、10、12、13的真实性、合法性、关联性予以认定，据此认定被告制作了征收补偿方案并予以公布，组织召开了听证会，征求了公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改情况予以公布，关于原告对该5份证据的质证意见，除采信认为被告没有直接将农村集体土地上的房屋征收为国有的法定职权这一质证意见外，对原告的其他质证意见本院不予采信；证据11是本案所诉的行政行为，不作为证据审查认定；对证据12、13的真实性、合法性、关联性予以认定，原告质证认为被告在《房屋征收公告》中告知被征收人不服征收决定的可以向万载县人民法院提起行政诉讼错误，本院认为该告知不影响被征收人诉讼权利的行使，据此认定被告在作出征收决定后进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，对原告关于该两份证据的质证意见本院不予采信。对第四组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，本院认为万载县政府委托江西省为宜工程顾问有限责任公司对万载县2018年城市棚户区改造项目进行社会稳定风险评估，不违反相关规定，据此认定被告在2017年12月份进行了社会稳定风险评估，原告对该组证据的质证意见本院不予采信。对第五组证据中的证据15、16、17的关联性均不予认定，评估机构的选定是在征收补偿环节与被征收人协商选定的事项，其为补偿环节的具体事项，与本案所诉的征收决定没有关联性；对该组证据中的证据18为实地查勘记录与评估表，系对被征收房屋价值的评估，由于本案所诉的为征收决定，对该证据的内容不作为证据审查，但据此认定被告对被征收范围内的房屋权属、用途、区位、建筑面积等情况进行了调查登记，原告对该组证据的部分质证意见本院予以采信。在庭审结束后，被告于2018年12月10日向原告作出《告知书》，告知原告：经县棚改工作指挥部研究并报县人民政府同意，决定暂时不征收你位于xx街道xx村xx组xx号的房屋。如今后需要再征收你的房屋，县政府将再依法启动房屋征收程序予以征收。本院针对此《告知书》询问原告，原告认可被告已将上述《告知书》送达给他，对该《告知书》内容已经知晓并表示对不征收房屋这一决定没有异议，但对被告从作出征收决定到之后又作出不征收决定的行为，导致原告遭受店租、腾空房屋及因拆周边房屋致原告房屋毁损等损失，被告应当承担赔偿责任。经审理查明，2017年12月18日被告作出万府字【2017】196号《万载县人民政府关于对万载县2018年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》（下称《征收决定》），决定对城西片区、金三角迎宾大道片区及务前片区等纳入城市棚户区改造项目的区域，被征收房屋约6000户，被征收的房屋包括国有土地上的房屋和集体土地上的房屋，具体范围以县城乡规划建设局规划红线图为准。原告的房屋位于万载县xx街道xx村xx组xx号，房屋所在的土地性质为集体建设用地，根据城市棚改规划，本案所涉房屋在金三角迎宾大道片区棚改范围内。原告对被告作出的《征收决定》不服，向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的《征收决定》，由被告承担本案的诉讼费。在本案审理期间，被告于2018年12月10日作出《告知书》并送达至原告，告知原告，被告对原告所有的本案所涉房屋即位于康乐街道福星村12组21号的房屋决定暂不予征收。本院认为，被告在作出《征收决定》后，原、被告双方由于种种原因，未达成征收补偿安置协议，后原告不服被告作出的《征收决定》向本院提起诉讼，被告在本案审理过程中作出《告知书》，决定对原告所有的本案所涉房屋即位于xx街道xx村xx组xx号的房屋决定暂不予征收，被告已将上述《告知书》送至原告。被告已作出暂不征收本案所涉房屋的决定，本案所诉的《征收决定》对原告不产生影响，原告与《征收决定》不存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，欧阳正根不是本案适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，欧阳正根不是本案的适格原告，不符合提起诉讼的条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于原告在被告作出《告知书》后提出，因被告从作出征收决定到之后又作出不征收决定的行为，导致原告遭受店租、腾空房屋及因拆周边房屋致原告房屋毁损等损失，被告应当承担赔偿责任。本院认为本案的诉讼标的是《征收决定》，在本案中主要审查《征收决定》的合法性，该赔偿的主张不属于本案的审查范围，如确因被告的行为导致原告遭受损失，原告可另行向被告主张权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告欧阳正根的起诉。案件受理费50元，退回原告欧阳正根。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇一八年十二月二十一日书记员  巢 玥