黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑01行终584号上诉人（一审原告）杜振凤，女，1933年12月1日生，汉族，哈尔滨电机厂实业公司退休职工，住哈尔滨市香坊区。委托代理人林兆艳（系杜振凤之女），女，1966年8月12日生，汉族，哈尔滨电力实业公司退休职工，住哈尔滨市南岗区。被上诉人哈尔滨市住房和城乡建设委员会，住所地哈尔滨市道里区。法定代表人孙庆德，主任。委托代理人张闻宇，哈尔滨市住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人刘宝庆，黑龙江朗信银龙律师事务所律师。一审第三人哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司。上诉人杜振凤与被上诉人哈尔滨市住房和城乡建设委员会、第三人哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司房屋拆迁许可一案，哈尔滨市香坊区人民法院作出（2009）香行初字第26号行政裁定，驳回杜振凤起诉。本院作出（2009）哈行终字第84号行政裁定，撤销（2009）香行初字第26号行政裁定，指定哈尔滨市香坊区人民法院继续审理。哈尔滨市香坊区人民法院作出（2009）香行初字第26号行政判决书，驳回杜振凤诉讼请求。本院作出（2016）黑01行终268号行政裁定，撤销（2009）香行初字第26号行政判决书，发回哈尔滨市香坊区人民法院重审。哈尔滨市香坊区人民法院作出（2017）黑0110行初90号行政判决。杜振凤不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜振凤委托代理人林兆艳到庭参加诉讼。因哈尔滨市组建哈尔滨市住房和城乡建设委员会，不再保留哈尔滨市城乡建设委员会，哈尔滨市住房保障和房产管理局，哈尔滨市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作为被上诉人参加诉讼，到庭委托代理人为张闻宇、刘宝庆。一审第三人哈尔滨盛新房地产开发有限责任公司（以下简称盛新房地产公司）经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，2007年12月10日，盛新房地产公司向原哈尔滨市房产住宅局（以下简称市房产局）提交了哈发改投资前[2007]036号项目前期工作通知（建设项目批准文件）、建设用地规划许可、建设用地批准书、拆迁计划、拆迁方案、资金存款证明等材料，提出办理房屋拆迁许可证。经审查，2007年12月29日，市房产局为盛新房地产公司颁发了哈房拆许字[2007]第015号房屋拆迁许可证。该房屋拆件许可证的相关内容记载项目地点为哈尔滨市香坊区东至东门街、西至果园街、南至轴承厂家属楼、北至轴承厂家属楼，盛新领地一期所含范围。拆迁期限自2007年12月31日起至2008年2月28日止。拆迁实施单位为哈尔滨市融胜房屋拆迁有限公司。另查明，杜振凤是座落于哈尔滨市××××号建筑面积58.74平方米房屋的所有权人，国有土地使用权证上登记的土地使用者为杜振凤丈夫林勇幹（已去世）。该房座落于市房产局为盛新房地产公司颁发的房屋拆迁许可证范围内。2011年4月22日，杜振凤与盛新房地产公司签订了房屋拆迁产权调换协议。一审判决认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条的规定，国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域的城市房屋拆迁工作实施监督管理。根据这一规定，市房产局具有对盛新房地产公司颁发房屋拆迁许可证的法定职权。市房产局根据盛新房地产公司提供的相关材料和依据《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》第九条的规定，为盛新房地产公司颁发房屋拆迁许可证符合法律规定。杜振凤提出市房产局颁发的拆迁许可证根据盛新房地产公司提供的文件项目前期工作通知不是哈尔滨市发展和改革委员会（以下简称市发改委）立项审批文件，不属于法律规定的申请人应当提供建设项目批准文件，市房产局发证行为违反了《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第（一）项的规定。关于该问题，法律规定建设项目批准文件是统称，盛新房地产公司提供的项目前期工作通知是市发改委的立项审批文件，该批准文件中明确说明同意开展前期工作，请各有关部门办理相关手续。因此，市房产局发证行为符合《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第（一）项的规定。杜振凤提出市房产局根据临时建设用地规划许可证为盛新房地产公司下发拆迁许可错误，在盛新房地产公司未取得国有土地使用批准文件时，市房产局仅凭建设用地批准书作为文件使用错误，批准书没有法律效力，不能作为文件使用。关于上述问题，杜振凤所说的建设用地规划许可证虽然是临时文件，但是该文件已经明确说明该证仅供拆迁使用，建设用地批准书也明确说明可以办理拆迁手续使用，因此，市房产局根据盛新房地产公司提供的上述文件为盛新房地产公司办理拆迁许可证，符合《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定。市房产局对盛新房地产公司颁发的房屋拆迁许可证事实清楚，证据充分，符合法律规定。杜振凤要求撤销市房产局为盛新房地产公司颁发房屋拆迁许可证的行政行为无事实根据和法律依据，判决驳回杜振凤的诉讼请求。杜振凤上诉称，一、一审判决对市房产局在一审时所出示证据认定错误。杜振凤一审庭审对市房产局所出示的拆迁计划质证时明确提出，该计划对被拆迁人补偿标准没有说明，存在少页和前后页连接不上问题，不能作为市房产局核发拆迁许可证依据。一审判决在未对杜振凤质证意见进行论述前提下，仅以异议不成立为由，认定该证据来源合法，客观真实，而予以采信，明显存在错误。杜振凤收到一审判决后发现，市房产局一审时并未提供判决体现证据七即拆迁补偿资金承诺书，且判决表述杜振凤对该证据真实性无异议，与杜振凤当庭对该证据质证意见相悖。请二审法院要求一审法院提供庭审录像以核实案件事实。杜振凤在一审质证时明确强调，市房产局在一审出示的房屋拆迁补偿资金开户存款到账通知体现1300万元补偿资金，与市房产局提供的拆迁方案所体现的房屋拆迁补偿总金额5140万元相差甚远。而中国农业银行资金存款证明仅能证明盛新房地产公司在2007年12月29日账户余额为4000万元，不能证明该部分款项性质为补偿资金。一审判决对前述证据未做任何评判前提下，驳回杜振凤诉求实属错误。一审判决将前期项目工作通知认定为立项文件定性错误。根据通知内容可证实：发改委只同意盛新房地产公司开展前期工作，待手续齐备后再报核准。可见，盛新房地产公司自认手续齐备后才能将相关手续报送核准。而审核后可能出现两种截然不同的结果：一是盛新房地产公司所报材料符合相关规定，给予批准，二是盛新房地产公司所报材料不符合相关规定，不予批准。因此前期项目工作通知不是国家批准的建设项目文件。市房产局核发拆迁许可证违反了《城市房屋拆迁管理条例》第七条和《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》第九条的规定。请求撤销一审判决，撤销哈房拆许字[2007]第015号房屋拆迁许可证；一、二审诉讼费由市住建委承担。市住建委辩称，2007年12月10日，盛新房地产公司提出办理房屋拆迁许可证申请。根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》第九条的规定，办理房屋拆迁许可证需要建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。经审查，盛新房地产公司具备办理拆迁许可证法定要件。关于拆迁计划页码不全、无补偿标准问题。拆迁计划完整。无补偿标准是因该计划仅做整体评估测算，对每一户拆迁时还需通过协商确定每一户补偿标准、价格，甚至进行评估，对评估发生争议还需复估，报鉴定委员会最终估价，因此拆迁计划有整体评估价格，没有每一户评估价，符合惯例和法律规定。关于补偿资金承诺书问题。法律仅规定要有相应拆迁补偿资金证明，对资金数额和表现形式没有具体要求。特别是拆迁实际运行过程中往往通过房屋置换完成，货币化补偿不是常态。因此核发拆迁许可证时对资金审核就案件而言符合相关法律规定。关于前期项目工作通知是否是拆迁核准文件问题。杜振凤所引用的哈尔滨市人民政府第177号令是固定资产投资方面管理文件。小区建设属于固定资产投资，但拆迁并非固定资产投资，属于固定资产投资前期项目，是一个项目的两个阶段，因此，前期立项工作通知就是对拆迁工作的批准，至于下一步具体投资时还需核发正式批准文件，与拆迁许可无关。杜振凤向本院提交《关于哈尔滨大发房地产开发有限公司哈尔滨市通乡街西侧棚改项目（香林名苑）项目核准的批复》（哈发改核准〔2017〕13号），拟证明该批复是正规的发改委文件，应该依据该文件下发拆迁许可证。经庭审质证，市住建委认为该文件是2017年作出，是建设项目批准文件，不是拆迁批准文件。建设项目第一步是立项，之后看规划和用地许可，之后才是拆迁。拆迁以后要实现土地整理及三通一平。这些都是建设项目前期，好的房地产开发公司有前期部。争议拆迁许可是前期立项许可，不是建设项目经最终规划、土地招拍挂之后的最终整体规模的批文。在当时2007年，拆迁前期许可立项文件的形式就是这样。2011年，我国征收方式改革，出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，将原来的许可制方式变成国家一级开发出售净地的政府征收方式，相应文件形式更正规。杜振凤强调文件形式并把建设项目两个阶段混为一个阶段不符合实际和法律。本院对哈发改核准〔2017〕13号批复认证如下：杜振凤提交该证据系为证明前期项目工作通知不是建设项目批准文件，颁发拆迁许可证不符合法律规定。对于前期项目工作通知是否为建设项目批准文件本院将依法审查。就事实而言，哈发改核准〔2017〕13号批复涉及的是香林名苑项目，与本案所涉盛新领地项目并非同一项目，哈发改核准〔2017〕13号批复与本案无直接关联，不予采纳。经审理查明，2007年10月8日，市发改委作出项目前期工作通知，内容为：盛新房地产公司申报的盛新领地项目请示收悉，经联合踏察初步意见，同意开展前期工作，请各有关部门办理相关手续，待手续齐备后报市发改委核准。2007年10月11日，盛新房地产公司取得建设用地批准书，备注栏载明建设用地批准书仅供办理项目国有土地使用权拆迁手续使用。2007年11月26日，哈尔滨市城市规划局就盛新领地项目作出哈规城地临字[2007]5号建设用地规划许可证，并载明该证仅供拆迁使用。2007年12月10日，盛新房地产公司作出拆迁计划和拆迁方案。2007年12月29日，中国建设银行股份有限公司哈尔滨住房支行作出房屋拆迁补偿资金开户存款到账通知，内容为：按照房屋拆迁补偿资金开户存款通知书的要求，盛新房地产公司拟拆迁的香坊区果园街项目已在该行开户并存入房屋拆迁补偿资金1300万元。实施拆迁时，请被拆迁人持有效手续到建行香坊支行具体办理取款事宜。2007年12月29日，中国农业银行哈尔滨市香坊支行作出资金存款证明，内容为：兹证明盛新房地产公司在该行开立基本账户，截至2007年12月29日10时该账户存款余额为肆仟万元整。该行只对上述时点存款真实性负责，对上述时点之后账户内存款发生的变化不负任何责任。存款证明只证明盛新房地产公司在时点存款情况，不作其他用途。2007年12月29日，原市房产局向盛新房地产公司颁发哈房拆许字（2007）第15号房屋拆迁许可证。杜振凤位于香坊区东门五道街94号建筑面积58.74平方米房屋在拆迁范围内。2011年4月22日，杜振凤与盛新房地产公司签订房屋拆迁产权调换协议。另查明，2008年7月17日，市发改委作出哈发改投资[2008]第390号《关于盛新开发公司盛新领地住宅项目予以核准的通知》，主要内容为：建设单位盛新房地产公司；项目名称盛新领地；项目建设地址哈尔滨市香坊区东门街与果园街地段；建设规模及主要建设内容：占地面积30,801.2平方米，总建筑面积63,713.2平方米，其中住宅55,276.02平方米，公建及其它8,437.18平方米;总投资及资金来源：总投资9100万元，资金来源自筹;建设工期两年。一审法院就案涉项目前期工作通知向市发改委函询。市发改委回函“按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）有关规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制履行审批程序。2017年以前，我市对房地产项目实行核准制。我委出具的项目前期工作通知是为了方便项目单位，到各相关部门办理国土、规划、环评等项目核准前置要件。待项目手续齐备后，到我委办理正式核准手续。房屋拆迁许可证的颁发应具备哪些条件，建议由行业部门，根据部门行政权力及履行该行政权力依据的法律法规作出解释。”盛新领地项目已经建设完毕，业主已入住。诉讼中，市住建委向本院提交拆迁许可证档案，经核实，档案中拆迁计划原件为七页，与一审法院卷宗中拆迁计划一致。2018年5月8日，被告向一审法院提交《关于杜振凤诉拆迁许可提供有关证据的说明》，内容为：证据七是办理拆迁许可证要件之一拆迁补偿资金证明，证据目录写拆迁补偿资金承诺书，与拆迁补偿资金证明是同一证据。2018年12月17日，市住建委向本院提交《关于杜振凤诉拆迁许可提供有关证据的说明》，内容为：一审提交的证据七是办理拆迁许可证要件之一拆迁补偿资金证明，该资金证明两份，一份是中国建设银行股份有限公司哈尔滨住房支行出具的房屋拆迁补偿资金开户存款到账通知，一份是中国农业银行哈尔滨市香坊支行出具的中国农业银行资金存款证明。经本院核实，一审庭审笔录显示杜振凤对证据七是对房屋拆迁补偿资金开户存款到账通知、中国农业银行资金存款证明中载明的金额发表的质证意见，质证意见为对真实性无异议，对证明内容有异议。本院认为，关于拆迁计划，经核实档案，档案中拆迁计划原件为七页，与一审法院卷宗中拆迁计划一致。关于拆迁补偿资金承诺书，经核实一审庭审笔录，杜振凤对证据七是对房屋拆迁补偿资金开户存款到账通知、中国农业银行资金存款证明中载明的金额发表的质证意见，与市住建委向法院提交的情况说明一致。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。关于项目前期工作通知是否是市发改委作出的建设项目批准文件。从项目前期工作通知的内容及市发改委向一审法院回函看，项目前期工作通知是便于盛新房地产公司到各相关部门办理国土、规划、环评等项目核准前期手续，此后市发改委作出了《关于盛新开发公司盛新领地住宅项目予以核准的通知》，故一审判决认为项目前期工作通知是建设项目批准文件，证据不足。市住建委作出案涉房屋拆迁许可证违反法定程序，应予撤销，但鉴于盛新房地产公司事后取得了盛新领地项目建设核准手续，且该项目已建设完毕，业主已入户居住，撤销案涉拆迁许可证会对社会公共利益造成重大影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项的规定，确认市住建委核发房屋拆迁许可证行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销哈尔滨市香坊区人民法院（2017）黑0110行初90号行政判决；二、确认被上诉人哈尔滨市住房和城乡建设委员会核发哈房拆许字（2007）第15号房屋拆迁许可证行为违法。一、二审案件受理费100元，一审公告费560元，由被上诉人哈尔滨市住房和城乡建设委员会负担。本判决为终审判决。审判长  郑家龙审判员  于志远审判员  金旭东二〇一八年十二月二十八日法官助理田甜书记员刘赛奇园