江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏10行终191号 上诉人（原审原告）郭文生，性别××年××月××日生，××族，扬州市人。 被上诉人（原审被告）扬州市规划局，住所地在扬州市文昌中路**。 法定代表人刘流，局长。 委托代理人杨庭春，该局广陵分局副局长。 委托代理人赵成崟，江苏华朋律师事务所。 上诉人郭文生因与扬州市规划局不履行法定职责一案，不服扬州市邗江区人民法院（2017）苏1003行初0070号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明：扬州市规划局于2013年4月23日向联发集团扬州房地产开发有限公司（以下简称联发公司）发放君悦华府B12幢住宅楼《建设工程规划许可证》副本。2014年1月11日郭文生与联发公司签订商品房买卖合同。合同约定商品房外墙为砂岩砖或石材、外墙涂料。2014年10月27日，扬州市规划局在对联发公司相关建设工程进行竣工规划核实时，发现联发集团扬州公司有未按《建设工程规划许可证》及其附件规定的内容进行建设的行为，即于当日立案查处，并于2015年6月10日作出扬规罚字[2015]14号行政处罚决定。 原审另查明：联发公司曾于2014年1月5日向扬州市建筑设计研究院有限公司申请将B1＃B2＃商住楼北侧外立面，B9＃B12＃住宅楼一层二层外立面由深褐色石材变更为深褐色高仿石漆；将B33—B36＃楼外立面材质由干挂石材变更为多彩漆；将B1＃B2＃商住楼、B9＃B12＃住宅楼及B32＃B37＃住宅楼主体建筑外立面由米色面砖改为米色真石漆。同年2月，扬州市建筑设计院有限公司作出设计更改（补充）通知单，并注明变更需经规划、审图等相关部门审核认定后方可施工。在对联发公司立案查处后，扬州市规划局于2014年11月17日向联发集团扬州公司核发《建设工程规划许可证》正本。 原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，郭文生要求扬州市规划局履行法定职责，应当在起诉前向扬州市规划局提出申请，申请内容应包括申请人、被申请人、申请的具体事项等要素。郭文生在未向扬州市规划局提出履行法定职责申请情况下，即提起本案之诉，其起诉条件尚未具备；其次，扬州市规划局在郭文生起诉前已综合商品房买卖协议中买卖双方关于外墙面用材的约定及设计单位意见等因素作出了相应处理，已履行了其法定职责；再次，根据商品房买卖合同对外墙面用材的约定，扬州市规划局是否就联发公司改变外墙面原设计对联发公司进行处理和如何处理对郭文生权利义务并不产生实际影响。综上，郭文生之起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项及第三款之规定，裁定驳回郭文生的起诉。 上诉人郭文生请求依法撤销原裁定，判令被上诉人扬州市规划局责令并督促联发公司按照规划审批要求将君悦华府二期住宅楼外立面整改到位。其主要理由如下： 第一，原审审判程序违法。原审未经过开庭审理，未进行法庭调查、证据质证、法庭辩论等环节径行裁定驳回起诉，违反法律规定。 第二，原审裁判理由不能成立。首先，上诉人郭文生的起诉条件已经成熟。上诉人于2017年10月8日当面通过口头的方式向被上诉人扬州市规划局提出了履行法定职责的请求，有录音证据予以证明。法律并未规定必须要以书面形式提出申请。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在被上诉人应当依职权主动履行法定职责的情况下，上诉人并不需要主动提出申请。被上诉人在2014年10月27日对联发公司的违法行为作出了《责令改正违法行为通知书》，因此，本案中上诉人向被上诉人申请并非被上诉人履行法定职责的必要条件。其次，被上诉人并未依法履行法定职责。一方面，被上诉人作出《责令改正违法行为通知书》后并未督促联发公司履行该行政决定。本案之所以启动，正是由于该行政处理决定没有得到彻底执行。另一方面，被上诉人作出的行政处罚决定不能代替《责令改正违法行为通知书》。行政处罚决定与责令改正违法行为应当是同时存在。 第三，被上诉人对联发公司违法行为的处理结果直接影响包括上诉人在内的全体二期业主的利益。其一，包含上诉人在内的全体业主在购房时需要考虑房屋的外观和小区的品质等因素，二住宅楼外立面由大理石改为仿漆，直接降低了小区的品质、层次和经济价值。其二，被上诉人对于君悦华府二期住宅楼外立面的规划是：外立面饰材为大理石。现今外立面被违法改为仿漆，侵害了包含被上诉人在内的全体二期业主的信赖利益。 被上诉人扬州市规划局辩称，第一，上诉人郭文生与被上诉人的规划许可行为及行政处罚行为无利害关系，不具有原告主体资格。被上诉人于2013年4月向联发公司核发《建设工程规划许可证》副本，上诉人与联发公司签署商品房买卖合同的时间为2014年1月。因此，上诉人购买房屋时，建设工程规划许可已经存在。而且，上诉人与联发公司所签署商品房买卖合同中附件四明确约定外墙为砂岩或石材、外墙涂料。同时，上诉人并非被上诉人行政处罚决定的相对人。被上诉人对联发公司是否予以处罚以及如何处罚均与上诉人没有利害关系，上诉人无权直接诉请被上诉人对联发公司实施处罚。因此上诉人不具有提起本案诉讼的原告资格。第二，上诉人未向被上诉人提出履行法定职责申请即提起本案诉讼，起诉条件尚未成熟，应当依法驳回起诉。第三，联发公司于2014年1月5日向扬州市建筑设计院有限公司申请变更相关事项。同年2月，扬州市建筑设计院有限公司作出设计更改（补充）通知单，并注明变更需规划、审图等相关审核认定后方可施工。被上诉人经现场公示后，依法对规划许可事项作出变更。被上诉人已经依法对联发公司作出行政处罚，且该公司已履行了该处罚决定，故上诉人认为被上诉人为履行法定职责不具有事实和法律依据。 综上，请求法院驳回上诉，维持原裁定。 二审中，上诉人郭文生对原审另查明事实中所提扬州市建筑设计院有限公司的《设计更改（补充）通知单》的真实性、合法性、关联性有异议，且认为被上诉人扬州市规划局对联发公司作出的《责令改正违法行为通知书》（扬规改字〔2014〕30号）应在案件查明部分有所表明。被上诉人对于原审查明事实及另查明事实无异议。 二审另查明，2013年4月23日被上诉人扬州市规划局向联发公司发放《建设工程规划许可证》副本。2014年1月11日，上诉人郭文生与联发公司签订《商品房买卖合同》（合同编号：0001221）。该合同第二十一条规定，合同附件与本合同具有同等法律效力。该合同附件四规定，“外墙：砂岩砖或石材、外墙涂料”。2014年10月28日被上诉人对联发公司作出《责令改正违法行为通知书》（扬规改字〔2014〕30号）。落款时间为2013年4月23日的《建设工程规划许可证》正本备注中载明：该项目经二〇一四年十一月十七日规划验收合格，现同意发正本。2015年6月10日扬州市规划局对联发公司作出《行政处罚决定书》（扬规罚字〔2015〕14号）。 本案的争议焦点在于：上诉人郭文生提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的“利害关系”，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。判断是否具有“利害关系”，具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到被诉行政行为的侵害。 具体到本案中，上诉人郭文生认为被上诉人扬州市规划局并未能履行责令联发公司按规划审批要求整改联发君悦华府二期，导致其所购买房屋的外墙仍然是涂料，进而侵犯其所购房屋小区住宅楼的品质与层次，降低经济价值，且侵害了上诉人的信赖利益而提起本案诉讼。但是，第一，根据查明的事实，被上诉人于2013年4月23日向联发公司发放《建设工程规划许可证》副本，后被上诉人向联发公司发放《建设工程规划许可证》正本，其备注中载明：该项目经二〇一四年十一月十七日规划验收合格，现同意发正本。而上诉人与联发公司签订《商品房买卖合同》（合同编号：0001221）中附件四明确“外墙：砂岩砖或石材、外墙涂料”。故上诉人所称信赖利益受到规划变更和被上诉人不履行责令联发公司整改影响无事实根据。第二，上诉人所要求被上诉人履行的法定职责本质上是要求被上诉人保护其私法上的权益，而非公法上的权利，但考察被上诉人作出《责令改正违法行为通知书》（扬规改字〔2014〕30号）所依据的《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规，并无任何条文要求被上诉人在作出《责令改正违法行为通知书》（扬规改字〔2014〕30号）时考虑上诉人所主张的上述权益。更何况，上诉人与联发公司所签商品房买卖合同中关于外墙材料的约定本就包含涂料。故被上诉人是否对联发公司的违法行为作出责令整改的要求以及要求如何整改均不侵害上诉人所主张的上述权益。因此，上诉人在本案中并不存在行政法律规范所需要保护的权益，进而上诉人并不具有提起本案诉讼的原告资格。综上，上诉人提起本案诉讼，确不符合行政诉讼的起诉与受理条件，原审裁定驳回其起诉并无不当。 上诉人郭文生认为，原审未经过开庭审理，未进行法庭调查、证据质证、法庭辩论等环节径行裁定驳回起诉，违反法律规定。但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。因此，原审通过阅卷、调查、询问当事人，认为上诉人的起诉不符合行政诉讼的起诉与受理条件，裁定驳回上诉人的起诉并不违反法律规定。对于上诉人所称原审程序严重违法的主张，本院不予采纳。 综上所述，上诉人郭文生的上诉请求无事实和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （本页无正文） 审 判 长 李   勉 审 判 员 苗   鸿 审 判 员 徐 沐 阳 二〇一八年十二月二十五日 法官助理 见习杨青松 书 记 员 马 肇 睿 文书附页： （2018）苏10行终191号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。