海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2018）琼02行初237号原告王玉叶，女，1970年8月3日出生，汉族，住三亚市。委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路**。法定代表人阿东，该市市长。委托代理人林凯，三亚市吉阳区政法委工作人员。委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。原告王玉叶不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收其位于三亚市吉阳区月川社区居民委员会（以下简称月川居委会）14-71网格的房屋的行政行为，于2018年8月13日向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月20日立案后，于2018年9月25日向被告三亚市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与本院同期受理的原告林堂等人分别诉被告三亚市政府房屋行政征收34个案件的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该35个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年11月23日公开开庭审理了本案。原告王玉叶及其委托代理人李春禹、杨在明，被告三亚市政府委托代理人林凯、邓智强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2016年4月，三亚市政府公布《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》（以下简称《月川拆迁安置方案》），将三亚市吉阳区月川棚户区改造项目（以下简称月川棚改项目）用地的征收面积、范围、补偿标准、安置途径等事项进行了公示。2017年4月12日，三亚市政府根据琼国土资函〔2016〕1402号《海南省国土资源厅关于批复三亚市SY2016-048号用地未利用地转用和土地征收的函》（以下简称1402号《批复征收函》），发布三府〔2017〕92号《三亚市人民政府关于征收吉阳区月川居委会SY2016-048号用地53.0091公顷集体土地的通告》（以下简称92号《征收月川集体土地通告》），内容包括月川棚改项目用地的批准征地机关、批准文号、征收土地的范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项。2017年9月12日，三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）公告了《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置补充方案》（以下简称《月川拆迁安置补充方案》）。原告王玉叶位于月川居委会14-71网格的房屋被划入月川棚改项目用地征收范围。原告王玉叶诉称：原告系月川居委会居民，在月川生活已有十多年。2016年吉阳区政府成立月川棚改项目领导小组办公室（以下简称月川棚改办），开始征收月川居委会集体土地，但是一直没有将棚改文件依法进行公告。相关工作人员在征收过程中每天都扬言要拆掉月川范围内的房屋，对于原告这类外来居民只给每平方米550元的补偿，但没有向原告及其他村民出示征收批文、公告及补偿安置方案，也没有公告集体土地上房屋的征收决定，致使原告无法知悉本次征收是否经过合法审批，征收方案是否合法，想要申请信息公开又不被受理。2018年1月，原告为了解月川棚改项目集体土地征收相关手续向被告提出信息公开申请，帮助月川居委会本地居民申请公开月川棚改项目月川集体土地征收公告及房屋征收决定等政府信息。被告对于房屋征收决定的回复是没有，对于集体土地征收公告的回复是一个网址，但是该网址一直无法打开，看不到任何信息。因此，原告向海南省三亚市中级人民法院提起诉讼。法院受理后积极调解，促使被告向本地居民提供了征收公告等相关信息，故本地居民依法撤回了起诉。通过征收公告，原告了解到月川居委会集体土地征收过程中没有涉及到房屋如何征收及补偿的问题，被告对原告房屋并未进行征收，所谓的拆迁仅仅是作出了一份《月川拆迁安置方案》，而且该方案的发布时间早于征收批文公告的时间。原告认为，被告的征收行为有以下几点违法之处：一、未批先征。按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及其实施条例的规定，征收集体土地应该先有征收批文的发布，才有安置方案的公告及实施，可事实是，在月川集体土地的征收批文于2017年3月公告之前，被告已于2016年4月发布了《月川拆迁安置方案》，并开展了召开征收动员大会、媒体报道、与村民签约等征收工作，显然是未批先征。而且被告未在取得征地批文之日起10个工作日内进行征用土地公告，违反了《征用土地公告办法》第四条的规定。二、补偿方案的制定主体违法。根据《土地管理法》的规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定，故月川居委会集体土地征收的补偿标准的制定主体应为海南省人民政府，被告制定的《月川拆迁安置方案》违法。三、《月川拆迁安置方案》与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所规定的必须公告的征地补偿、安置方案不是一个概念，因为该方案不是以土地征收补偿方案的名义发布的，而是被告以棚户区改造的名义制定、发布的拆迁补偿安置方案。四、被告征收程序违法，补偿标准不合理。根据《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法[2005]行他字第5号）规定,行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款亦规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。月川居委会早已是城市规划区，依据前述司法解释，被告对月川房屋的征收应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以实施，避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。但是被告没有制定《土地管理法》所规定的征地补偿安置方案，没有就补偿标准征求意见、没有召开听证会、没有公告，违法之处比比皆是，直接导致补偿安置方案严重不公，遭受众多被征收人的强烈抵制。综上，被告在征收土地未经批准的情况下，以棚改为名进行征收，其征收行为违法。请求：人民法院依法判决确认被告对原告房屋未批先征,并以发布、实施《月川拆迁安置方案》的形式进行征收的行政行为违法；判令被告承担本案诉讼费用。原告王玉叶向本院提交了以下证据：1.〔2018〕2号《三亚市人民政府办公室政府信息不存在告知书》，证明原告通过信息公开获知被告并未作出房屋征收决定；2.〔2018〕20号《三亚市人民政府办公室政府信息公开告知书》，证明被告给了原告一个网址，但网址无法打开，故原告曾经起诉；3.〔2018〕36号、37号、38号《三亚市人民政府办公室非本机关政府信息告知书》，证明原告通过信息公开未能获得集体土地征收的相关信息；4.92号《征收月川集体土地通告》，证明原告针对被告提起信息公开诉讼后，经法院协调获得征收公告；5.1402号《批复征收函》，证明经海南省人民政府批准的征收方案中并未包括被告作出的房屋拆迁补偿方案；6.《月川棚户区改造项目原籍村民签约情况表》，证明自2017年4月起已经有原籍居民与被告签约，征收行为确实存在。原告全部证据综合证明原告起诉合法，未超过起诉期限。被告三亚市政府辩称：一、三亚市政府作出涉案征收行政行为具有充分的事实和法律依据。三亚市政府决定征收吉阳区月川居委会SY2016-048号用地53.0091公顷集体土地，已依照《土地管理法》第四十五条第一款、第二款以及2018年修正的《海南经济特区土地管理条例》第二十六条第（一）项的规定，报请有审批权限的海南省人民政府批准同意并取得相应的征地批复。吉阳区政府在报批涉案征地方案前也已依法将拟征收土地的有关事项以书面形式告知被征地农村集体经济组织月川居委会。据此，三亚市政府作出92号《征收月川集体土地通告》，对征收范围内的农民集体所有土地及地上房屋等附属物进行征收，具有事实和法律依据。二、三亚市政府作出的涉案征收行政行为程序合法。2018年修正的《海南经济特区土地管理条例》第二十六条对农村集体土地的征收程序作出了明确规定。本案中，三亚市政府依照海南省国土资源厅1402号《批复征收函》作出92号《征收月川集体土地通告》，决定征收月川居委会SY2016-048号用地53.0091公顷集体土地及地上房屋等附属物，并将该通告在三亚市政府门户网公告。随后，吉阳区住建部门对征收范围内的土地进行权属调查，并清点青苗及地上建筑物等其他附着物。2016年8月12日，月川居委会对涉案被征收土地的权属予以确认并向三亚市国土资源局出具了《征收土地权属确认意见》。之后，吉阳区政府根据前述土地调查结果和批准的征地方案及《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》拟定了《月川拆迁安置方案》和《月川拆迁安置补充方案》，报三亚市政府批准。三亚市政府经研究后批准同意前述征收补偿方案，随后吉阳区政府将前述征收补偿方案在其政府门户网通告，并以展板、公告栏张贴和分发宣传册的形式在月川居委会进行了公告，公告期间无人提出异议。此外，吉阳区政府还公开召开月川棚改项目工作动员大会，月川社区各居民小组组长和居民代表均参加了动员大会。同时，为了贯彻92号《征收月川集体土地通告》和征收补偿安置方案，吉阳区政府还依法作出《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》，并在月川棚改项目征收范围内进行了张贴。2017年12月15日，吉阳区政府依法与月川居委会签订《征用土地补偿协议书》，落实征地有关事项。综上，三亚市政府征收原告涉案房屋的程序完全符合法律规定。原告以三亚市政府在作出征收决定前未与其协商、征地决定作出后未公告为由，主张三亚市政府征收其房屋的行政行为程序违法，与事实不符。三、关于征收补偿标准的问题。三亚市政府在92号《征收月川集体土地通告》中已明确了对集体土地（含地上附着物）的征收补偿安置依据和标准，另外还针对被征收土地上的安置对象及房屋的征收补偿标准，分别制定了《三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法》《月川拆迁安置方案》和《月川拆迁安置补充方案》。吉阳区政府已于2017年12月15日与月川居委会签订《征用土地补偿协议书》。截至目前，涉案征收项目涉及的1950户原籍村民中，签约及补偿款到账1749户，比例高达90%。之所以会出现这么高的比例，是因为涉案征收项目的补偿安置方案是按照国有土地上房屋的征收补偿标准进行补偿的，这是政府让利于民的举措。原告之所以对补偿不满意，是因为根据国家法律规定，合法房屋才受到法律保护，而原告涉案房屋的使用权是非法通过购买取得，依法不应受到法律保护。被告针对此类人员，只是作出相对的补助标准。四、未清点丈量登记系原告方不配合所致。从原告起诉的事实理由来看，原告因对三亚市政府制定的征收补偿安置方案的标准理解不透，而未在规定的期限内持土地房屋权属证明材料及时向月川棚改办申请办理征收补偿登记手续，也未配合月川棚改办申请办理户籍调查登记手续，致使三亚市政府无法全面掌握原告的土地房屋权属及人口信息资料，影响征收工作的展开。五、关于原告是否属于安置对象的问题。原告不是月川原籍居民，为外来人员，其涉案房屋的使用权是非法通过购买取得，不属于涉案征收项目的安置对象。六、月川棚改项目征收已得到月川居委会和多数原籍居民的认可。在月川棚改项目征收过程中，月川居委会已明确表示同意和接受三亚市政府的征收行为和征收补偿标准，并自愿签订了征收土地补偿协议书。另据月川棚改办统计，截止2018年11月22日，外来户、原籍户、第六类人员共计签约1960户，其中，外来户最早签约时间为2016年8月26日，原籍户最早签约时间为2017年4月17日；原籍户补偿款到账**，外来户补偿款到账57户，第六类人员补偿款到账71户，征收完成比例达到70%以上。因此，如果确认三亚市政府的相关征收文件违法，将对前面已完成的征收补偿安置行为及征收补偿或补助协议产生不利影响。综上，三亚市政府征收原告房屋的行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，不存在未批先征的情形，请求法院依法予以维持，或依法驳回原告的诉讼请求。被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1.原告房屋情况统计表，证明原告房屋客观情况；2.1402号《批复征收函》，证明被告依法办理征收转用等相关审批手续，程序合法；3.92号《征收月川集体土地通告》（包括网页版）及两份四至定界图，证明被告依法发布公告，程序合法；4.《三亚市人民政府关于印发三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法的通知》（三府〔2015〕112号），证明三亚市棚户区改造项目征收房屋的统一补偿标准；5.《三亚市住房和城乡建设局关于临春、海螺、抱坡、月川棚户区改造项目征收补偿安置方案备案的复函》（三住建函〔2017〕3135号）、《三亚市人民政府关于印发月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案的通知》（三府〔2016〕79号）、《三亚市吉阳区人民政府关于印发月川棚户区改造项目拆迁补偿安置补充方案的通知》（吉阳府〔2017〕283号）和《吉阳区月川棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，证明被告依法制定并发布月川棚改项目征收房屋的具体补偿标准，程序合法；6.《征用土地补偿协议书》，证明被告已与土地所有权人签订征收补偿协议，程序合法；7.《征收土地权属确认意见》，证明被征地单位月川居委会对涉案土地的权属予以确认；8.《三亚日报》关于月川棚改项目工作动员大会的报道；9.吉阳区政府召开月川棚改项目工作动员大会的现场照片及记者采访照片；证据8、9证明被告于2016年4月14日公开召开月川棚改项目工作动员大会，月川居委会各村小组组长和村民代表均参加了会议，程序合法；10.《月川拆迁安置方案》在月川居委会公告栏张贴和展板公示的照片；11.《月川拆迁安置方案》（摘要）；12.《月川棚户区改造项目房屋确认调查表》和吉阳区月川棚户区改造工作证照片；13.月川棚改办工作人员发放《月川棚户区改造项目房屋确认调查表》和《月川拆迁安置方案》宣传册的照片；14.《吉阳区月川棚户区改造宣传广告物料制作安装合同书》；15.《吉阳区工程竣工验收单》及《情况说明》；证据10-15证明被告将月川棚改补偿安置方案以展板、公告栏张贴和分发宣传册的形式在月川村进行公告，程序合法；16.《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》及张贴照片，证明被告依法作出《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》，并在征收范围内进行张贴，程序合法；17.《征收土地方案》及《征收土地情况调查表》；18.《三亚市吉阳区人民政府关于拟征收土地有关事项的告知书》。证据17、18证明被告依法制定征地方案报海南省人民政府批准，吉阳区政府在方案报批之前已经依法将征收的有关事项告知月川居委会，被告作出涉案征收行政行为的程序合法。经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：（一）对原告证据的质证意见被告对原告证据1-3的关联性及证明效力有异议，认为原告提交的告知书与其本人无关，被告已将相关文件公示在政府门户网站上，所作出的信息告知书合法；对证据4、5的证明效力有异议，认为92号《征收月川集体土地通告》和1402号《批复征收函》均已依法公开公告，原告通过正常合法程序即可获知；对证据6的真实性、合法性及关联性无异议。（二）对被告证据的质证意见原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性及证明效力有异议，认为被告统计的数据不符合客观情况，但该证据能证明原告在月川居委会拥有住房并长期居住，是本案适格原告；对证据2的证明效力有异议，认为该批文只是征收工作的开始，不能证明被告征收行为合法；对证据3的合法性及证明效力有异议，认为该公告时间及内容违反《征用土地公告办法》第四条及第五条的规定；对证据4的关联性有异议，并认为该证据是地方规章，被告无权制定青苗及附着物补偿标准；对证据5的合法性及证明效力有异议，认为该证据的制定主体不合法，被告征收行为违法；对证据6的合法性及证明效力有异议，认为该协议记载的征地单位是吉阳区政府，不是1402号《批复征收函》载明的三亚市国土资源局，且补偿标准违反《土地管理法》的规定，与92号《征收月川集体土地通告》载明的内容冲突；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，认为没有召开村民大会进行讨论；对证据8、9的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为新闻报道属于传来证据，照片无法反映参会人员及会议内容，应提交其他证据予以佐证，即使真的开过动员大会也只能证明被告在未取得批文前违法征收；对10-15的合法性及证明效力有异议，认为被告公告的只是补偿安置方案，而非土地征收公告或征收决定，不能说明征收程序已经启动，且月川棚改项目征收范围广阔，仅在一处公告无法达到公示的效果；对证据16的合法性、关联性及证明效力有异议，认为该证据已被生效判决确认对当事人的权利义务不具有影响；对证据17、18的真实性、合法性、关联性及证明效力均不予认可，认为该组证据系被告逾期提交，且其内容与92号《征收月川集体土地通告》载明的内容相互矛盾，不能作为定案的依据。本院对上述证据认证如下：原告证据1-3非被告对原告作出的信息告知书，本院对其证明效力依法不予采信，其余证据来源合法，形式真实，可以证明原告是被诉征收行为的利害关系人，但不能充分证明被告征收原告房屋违法；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，相互印证足以证明被告作出被诉征收行为的依据充分，程序合法。经审理查明：2016年4月11日，三亚市政府将经六届市委常委会第97次扩大会议和六届市政府第62次常务会议审议通过的《月川拆迁安置方案》印发给各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位，要求认真组织实施。《月川拆迁安置方案》载明：月川棚改项目征收范围为东至新月路，南至川河路，西至河东路，北至迎宾路，征收面积约1125亩，具体范围四至坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准；征收项目区域涉及月川居委会，下辖7个居民小组，原籍居原籍居民人口数4719人，原籍居民户数**，134栋，总建筑面积约为150万平方米；自该方案批准发布之日止，符合规定条件的原籍居民、转原籍居民、门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员及其他情形人员等六类人员可认定为安置对象；对征收符合安置条件人员的房屋，采取货币补偿、就地安置两种方式进行补偿，其中，对1-5类安置人员，按人均85平方米房屋面积进行就地安置；不需要回迁安置、自愿选择货币补偿的，按人均85平方米房屋面积、每平方米1.5万元的标准进行货币补偿；现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米），大于置换房屋面积的，扣除置换房屋面积后剩余部分按框架结构每平方米1350元、混合结构每平方米1100元且给予100%奖励的标准补偿；对第6类其他情形的安置人员，按照“一证一户”的原则，按每户120平方米房屋面积的标准进行就地安置，选择货币补偿的，参照三亚市限价商品房的价格，按照每户安置房屋面积120平方米、每平方米6400元的标准进行货币补偿；现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米）的，扣除安置房屋面积后剩余部分按框架结构每平方米1350元、混合结构每平方米1100元的标准补偿；对1-6类安置人员现有居住房屋面积在525平方米以内（含525平方米）的，房屋的装修按每平方米500元的标准补偿，如有土地证和房产证等相关手续，其房屋装修按市场评估价格作价补偿；对1-6类安置人员现有居住房屋面积在525平方米以上、1000平方米以内（含1000平方米）的，（1-5类安置人员须先扣除置换房屋面积后）按每平方米550元的标准给予补助，在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予每平方米250元的搬迁补贴；现有居住房屋面积在1000平方米以上的部分不予补偿；其他附属物按三府〔2013〕43号文件规定的标准补偿，青苗按照三府〔2011〕208号文件规定的标准补偿；征收无合法房屋产权（或等同手续）、且户籍也不在月川居委会的外来人员的房屋，主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作的，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）给予被拆迁户生活困难补助，在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的搬迁奖励费。此外，该方案还对征收补偿安置原则、安置对象的具体认定条件、安置房屋的面积补差、房屋征收拆迁、临时过渡和搬迁补助、搬迁奖励、扶持措施及保障措施等方面的事项作出了明确规定。2016年4月14日，吉阳区政府在月川居委会召开月川棚改项目工作动员大会，月川居委会各居民小组组长、党员代表和居民代表等参加了此次动员大会。自2016年4月13日起，吉阳区政府先后将《月川拆迁安置方案》以宣传展板、宣传喷绘、公告栏张贴及印发宣传册等多种形式在月川居委会进行了公告、宣传。2016年5月15日，为确保月川棚改项目顺利推进，中共三亚市吉阳区委政法委员会联合月川派出所、月川居委会经摸底调查后，对月川棚改项目拆迁安置工作领导小组作出《吉阳区月川棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，对项目实施过程中可能发生的社会风险进行了评估，并提出了防范方案。2016年5月17日，吉阳区政府根据《月川拆迁安置方案》的要求作出《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》并在征收范围内进行了张贴公布，主要内容为：吉阳区委、区政府决定自通告之日起凡属月川棚改项目范围内外来人员（即户籍不在月川居委会且房屋无合法产权的人员）所建房屋，按照“一栋一户”的原则，根据方案确定的房屋补偿面积，房屋所有权人于2016年5月18日至5月31日期间主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作的，为体恤建房人的实际困难，按每平方米550元的标准给予生活困难补助；在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋交付拆除的，再给予每平方米250元的搬迁奖励；逾期未登记的房屋将由三亚市吉阳区城市管理局依法进行处置，由此造成的损失由房屋所有权人自行承担。2016年8月7日，吉阳区政府向月川居委会作出《三亚市吉阳区人民政府关于拟征收土地有关事项的告知书》，告知：三亚市政府拟征收土地位于吉阳区月川村，用地面积为53.0091公顷（涉及建设用地53.0061公顷、未利用地0.003公顷）；拟征收土地的用途为棚户区改造项目用地；拟征收土地补偿标准按三亚市政府规定的补偿标准执行，剩余劳动力的安置途径以货币方式安置；如月川居委会对前述征收事项有异议，吉阳区政府将在15天内举行听证会，如无异议，请出具确认意见。2016年8月12日，月川居委会对三亚市国土资源局出具《征收土地权属确认意见》，确认三亚市政府拟征收的53.0091公顷月川居委会农民集体所有土地四至范围及土地权属清楚，拟征收的土地地类面积准确，同意拟征收土地的用途为棚户区改造项目用地，接受三亚市政府规定的补偿标准，同意以货币补偿和就地安置两种方式安置剩余劳动力，对拟征收土地的附着物确认数量和补偿标准没有异议，对征收土地有关事项无异议。2016年8月18日，三亚市国土资源局就月川居委会前述53.0091公顷土地制定了三亚市SY2016-048号用地项目的《征收土地方案》及《征收土地情况调查表》。2016年10月17日，海南省国土资源厅对三亚市政府《关于办理三亚市SY2016-048号用地未利用地转用和土地征收手续的请示》作出1402号《批复征收函》，批复：同意三亚市国土资源局拟定的《征收土地方案》和《未利用地转用方案》，由三亚市政府征收月川居委会集体所有土地53.0091公顷，并将其中的0.003公顷未利用地转为建设用地；三亚市政府应依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地，三亚市国土资源局必须与被征收土地单位签订《征收土地补偿协议书》，及时兑现征收土地各项补偿费用。2017年4月12日，三亚市政府对外公布92号《征收月川集体土地通告》，载明：经海南省人民政府同意，海南省国土资源厅以“琼国土资函〔2016〕1402号”文批准同意征收月川居委会53.0091公顷（795.1365亩）集体土地；被征收土地四至范围为月川社区（具体以勘测定界图为准）；土地补偿费按每亩56000元计，安置补助费按每亩89600元计，795.1365亩土地总计115771874元；地上附着物和青苗补偿标准按《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府〔2014〕**）及《三亚市人民政府关于印发的通知》（三府〔2013〕43号）规定的补偿标准执行。此外，该通告还将农业人员安置办法、办理征地补偿登记的地点及逾期不办理征地补偿登记的后果等事项一并予以了公告。2017年9月12日，吉阳区政府将经吉阳区委、区政府审议通过，并经三亚市住房和城乡建设局备案登记的《月川拆迁安置补充方案》印发给各有关单位，并在政府网站上进行了公告。该补充方案结合月川社区的实际，在《月川拆迁安置方案》规定的安置对象认定基础上，将符合下列条件且在2017年12月31日前签订征收补偿协议并搬迁腾空房屋的人员列入安置范围：无月川居委会户籍，在征收范围内有自有独立住房，同时具有三亚市户籍，持有月川居委会出具的土地来源证明，在三亚市内未享有过福利分房（含经济适用房、单位分房、集资房、房改房等），且在月川村以外未享受宅基地分配、拆迁安置或福利分红，房屋为框架结构或混合结构，且房屋面积大于或小于60平方米的人员。此外，该补充方案在对前类安置人员的安置补偿标准、现有房屋的拆迁补偿、分户原则等事项作出明确规定的同时，还对《月川拆迁安置方案》原规定的部分补偿、补助、补贴的标准作了补充和调整：《月川拆迁安置方案》所规定的1-5类安置人员的货币补偿标准由每平方米1.5万元调整为每平方米1.6万元，在2017年12月31日前签订征收补偿协议并搬迁腾空房屋的，可再上浮15%（即每平方米1.84万元）；项目范围内的坟墓迁移补偿标准为每座2.4万元；单次搬迁补助费由每户3000元调整为3600元，临时过渡安置费中的租房补贴由每户每月3000元调整为4000元等等。最后，该方案还载明：其他补偿标准按照《月川拆迁安置方案》的有关规定执行，该方案与《月川拆迁安置方案》不相一致之处，以该方案为准。又查明，2017年4月17日起，月川居委会部分原籍居民也先原籍居民也先后与征收部门签订补偿安置协议，款。2017年12月15日，吉阳区政府与月川居委会签订《征用土地补偿协议书》，先行征收了月川居委会210亩集体土地，并约定向月川居委会支付土地补偿费11760000元、安置补助费18816000元，合计30576000元。另经本院庭审查明，王玉叶非月川居委会原籍居民，截原籍居民，年11月23日本案庭审时，三亚市政府征收部门尚未对其位于月川棚改项目征收范围内的涉案房屋进行丈量、登记，更未予以征收拆除。本院认为，原告王玉叶的涉案房屋用地系月川居委会的农民集体所有土地，位于月川棚改项目用地的征收范围内，已是本案无争议的事实。案件的主要争议焦点在于：被告三亚市政府对原告涉案房屋是否存在未批先征的情形；被告三亚市政府依据《月川拆迁安置方案》及《月川拆迁安置补充方案》对包括原告房屋用地在内的月川棚改项目用地实施征收的行政行为依据是否充分，程序是否合法。关于被告三亚市政府对原告涉案房屋是否存在未批先征的情形的问题。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（一）项规定，被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。本案中，被告三亚市政府为了顺利推进棚户区改造工作，在将月川棚改项目用地的《征收土地方案》报送海南省人民政府审批前，先以公告《月川拆迁安置方案》《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》、召开月川棚改项目工作动员大会及向月川居委会送达拟征收土地告知书等方式，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的月川居委会和居民。该征地程序符合《海南经济特区土地管理条例》的前述规定。另经本院查明，截止2018年11月23日本案庭审时，三亚市政府尚未对原告涉案房屋进行丈量、登记，更未给予征收拆除。因此，三亚市政府对原告涉案房屋不存在未批先征的情形。原告关于三亚市政府对其涉案房屋未批先征的主张不能成立。关于被告三亚市政府依据《月川拆迁安置方案》及《月川拆迁安置补充方案》对包括原告房屋用地在内的月川棚改项目用地实施征收的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，从依据上看，根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收除应由国务院批准征收的土地以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《海南经济特区土地管理条例》第二十六条第一款、第二款规定，非农业建设涉及农用地转用、土地征收的，由市、县、自治县人民政府拟定方案，向省人民政府土地行政主管部门提出申请，经省人民政府土地行政主管部门审核后，按国家有关规定报请批准；未利用地转为建设用地的，报省人民政府批准。本案中，三亚市国土资源局于2016年8月18日就月川居委会53.0091公顷农民集体所有土地制定三亚市SY2016-048号用地项目的《征收土地方案》后，三亚市政府向海南省国土资源厅报送了《关于办理三亚市SY2016-048号用地未利用地转用和土地征收手续的请示》。2016年10月17日，海南省国土资源厅作出1402号《批复征收函》，批复同意三亚市国土资源局拟定的《征收土地方案》和《未利用地转用方案》，由三亚市政府征收月川居委会集体所有土地53.0091公顷，并将其中的0.003公顷未利用地转为建设用地。据此，三亚市政府征收包括原告房屋用地在内的月川居委会53.0091公顷农民集体所有土地，依据充分、合法。其次，从程序上看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《海南经济特区土地管理条例》第二十八条规定，被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告至少15日。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物的结果应与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告，如被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见申请举行听证会的，应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况。市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。本案中，如前所述，三亚市政府在将月川棚改项目用地的《征收土地方案》报送海南省人民政府审批前，已通过公告《月川拆迁安置方案》、向月川居委会送达拟征收土地告知书等方式将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知了被征地的月川居委会和居民。其征收部门吉阳区政府还表示月川居委会如有异议，其将在15天内举行听证会。月川居委会在收到告知书后，已于2016年8月12日出具《征收土地权属确认意见》，明确表示同意拟征收土地的用途为棚户区改造项目用地，接受三亚市政府规定的补偿标准，同意以货币补偿和就地安置两种方式安置剩余劳动力，对拟征收土地的范围、权属、、地类面积及附着物确认数量和补偿标准没有异议之后，三亚市政府在海南省人民政府审批同意三亚市国土资源局制定的《征收土地方案》和《未利用地转用方案》后，于2017年4月12日对外公布92号《征收月川集体土地通告》，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等在征收范围内进行了公告。自2017年4月17日起，月川居委会部分原籍居民先后原籍居民先后与征收部门签订补偿安置协议。月12日，征收部门吉阳区政府将经过补充、调整后的《月川拆迁安置补充方案》进行公告。2017年12月15日，吉阳区政府与月川居委会签订《征用土地补偿协议书》。前述事实表明，三亚市政府对包括原告房屋用地在内的月川棚改项目用地已经实施的征收行为的程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《海南经济特区土地管理条例》的前述规定。原告主张被告三亚市政府无权制定月川居委会集体土地的征收补偿标准，其所制定的《月川拆迁安置方案》不是《土地管理法》第二十五条所规定的征地补偿、安置方案，且补偿标准不合理，应参照国有土地上房屋的征收补偿标准对原告房屋进行补偿安置。本院认为，首先，虽然《土地管理法》第四十七条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（琼府〔2014〕36号）所公布的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第六条规定，房屋及地上附着设施的补偿标准由各市县政府按照各类建筑物、构筑物的重置价格制定并公布实施。由此可见，对于房屋及地上附着设施的补偿标准，海南省人民政府已授权各市县政府根据各地的实际情况酌情制定。据此，三亚市政府及其征收部门吉阳区政府根据本地实际情况制定《月川拆迁安置方案》和《月川拆迁安置补充方案》并未超越法定职权。其次，根据前述两个安置方案的内容可以看出，《月川拆迁安置方案》虽然名为拆迁补偿安置方案，但其所拟定的内容包括征收范围、安置对象的认定、户籍人口的人均补偿安置标准、青苗及其他附属物补偿标准等等，实际为征收补偿安置方案的内容。海南省国土资源厅于2016年10月17日作出1402号《批复征收函》后，吉阳区政府已根据征收的实际情况和被征收人的意见作出《月川拆迁安置补充方案》，对月川棚改项目的补偿安置对象的认定条件及货币补偿、搬迁补助费和临时过渡安置费等补偿安置标准重新进行了补充、调整，并规定该方案与《月川拆迁安置方案》不一致之处，以该方案为准。最后，《月川拆迁安置补充方案》重新确定的货币补偿标准显示三亚市政府对符合安置条件的被征收土地上房屋实际已参照了国有土地上房屋的征收补偿标准进行补偿，被征地集体月川居委会和多数被征收人同意签订补偿安置协议的事实也表明大多数被征收人对三亚市政府确定的补偿安置方案是无异议的。因此，原告该项主张不能成立。被告三亚市政府主张原告非月川原籍居民，为原籍居民，其涉案房屋权属系非法取得，不属于涉案征收项目的安置对象。经查，原告房屋位于月川棚改项目用地的征收范围内，目前该项目用地的征收工作已经开始实施，故三亚市政府的征收行为与原告有法律上的利害关系，对原告的权利义务产生了实际影响，原告对该征收行为不服，提起本案诉讼并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。但鉴于被告征收部门目前尚未对原告是否属于补偿安置对象、应否给予补偿安置作出定论，故本案对原告房屋的征收补偿问题不作审查。原告对被告后期的实际征收补偿、安置行为不服可另循救济途径。综上所述，被告三亚市政府公布92号《征收月川集体土地通告》，并依据《月川拆迁安置方案》和《月川拆迁安置补充方案》对包括原告王玉叶涉案房屋用地在内的月川棚改项目用地实施征收的行政行为依据充分，程序并无不当。原告的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王玉叶的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玉叶负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 王 娜审 判 员 吉 红审 判 员 梁 泽审 判 员 陈兴科审 判 员 杨冲冲 二Ο一八年十二月二十五日法官助理 李 利书 记 员 邢诗诗 附：本判决适用的相关法律、法规依据中华人民共和国土地管理法第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。