甘肃省高级人民法院行政判决书（2018）甘行终407号上诉人（原审原告）孙科，男，汉族，1970年7月7日出生，现住甘肃省环县山城乡山城堡村周山队**。委托代理人周楚强、车欣，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）环县人民政府，住所地：庆阳市环县翼龙路**。法定代表人何英禅，该县县长。出庭应诉负责人潘雪莹，该县副县长。委托代理人安振国，环县国土资源局副局长。委托代理人袁涛，甘肃煜立律师事务所律师。原审原告孙科因诉原审被告环县人民政府房屋征收补偿一案，不服平凉市中级人民法院（2017）甘08行初61号行政判决，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人孙科及其委托代理人周楚强、车欣，环县人民政府的出庭负责人潘雪莹及委托代理人安振国、袁涛出庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，2016年6月29日，国土资源部办公厅根据甘肃省国土资源厅的请示，作出国土资厅函〔2016〕1083号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的复函》，明确"一、新建铁路银川至西安线工程通过国土资源部用地预审，国家发展改革委批准项目可行性研究报告，......甘肃省人民政府批准工程初步设计。为支持甘肃省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑到该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地184.0184公顷（其中耕地95.1796公顷）......二、控制工期的单体工程施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及被用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。补偿不到位的，不得动工用地。......四、你厅要督促当地人民政府及建设单位依照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2017年6月30日前将材料报部审查。逾期未报的，应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。停工期间，暂停受理你省其他建设项目先行用地申请"。2016年8月4日，庆阳市国土资源局作出庆市国土资发〔2016〕260号《关于新建铁路银川至西安线建设项目控制性工程先行用地的通知》，具体指出"根据《甘肃省国土资源厅关于新建铁路银川至西安线建设项目控制性工程先行用地的通知》（甘国土资建发[2016]7号）......同意该项目先行用地184.0184公顷（含耕地95.1796公顷），其中：环县119.3099公顷（耕地59.7255公顷），用于41座特大桥104.8113公顷，23座大桥10.4168公顷，4座中桥1.0259公顷，4处隧道3.0559公顷......要按照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该项目正式用地报批，于2017年4月1日前将符合要求的材料报市局审查......"。2016年11月7日，甘肃省人民政府办公厅下发了甘政办发〔2016〕186号《关于加强新建银川至西安铁路甘肃段征地拆迁工作的通知》，指出"新建银川至西安铁路（以下简称银西铁路）位于陕甘宁三省（区）境内，正线全长618公里，其中我省境内272公里，途经庆阳市环县、庆城县、西峰区、宁县、正宁县5个县区。......一、加强组织领导，靠实责任主体。......（一）省国土资源厅代表省政府负责铁路建设项目统一征地和建设用地报批协调工作，督促庆阳市及沿线县区政府及时征地、供地，按规定时限报送建设用地审批有关资料；......（三）庆阳市及铁路建设项目沿线各县区政府是征地拆迁责任主体和实施主体，对本辖区征地拆迁工作负总责。......二、严格补偿标准，保障被征收人合法权益（一）征收集体土地、占用国有划拨建设用地及国有农用地的补偿按附表确定的标准执行，庆阳市可结合各县区实际。在补偿总费用不增加的前提下，适当细化、调整不同区域的补偿标准，并报省国土资源厅同意后公布实施。（二）建（构）筑物、、地上附着物及青苗补偿标准被拆迁人房屋拆迁安置的过渡费、搬家费等按照庆阳市政府公布的辖区内统一标准执行。（三）铁路项目占用出让土地、征收国有土地上的房屋和企事业单位拆迁的补偿，按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《甘肃省实施若干规定》及省上已经出台的相关政策，由县区政府及项目业主单位从省上已经确定的铁路建设项目土地、房产、资产评估机构中共同选定、委托评估机构进行评估，评估结果经县区政府组织专家评审并对评估结果确认后，作为征拆补偿的依据。......（四）临时用地补偿按照县区政府公布的标准实施......三、严格征收范围，规范征地拆迁行为。......（二）各县区政府要认真落实'两公告一登记'制度，依法开展征地工作。......各地要组织被征收人共同核实拟征土地的权属、、地类面积以及地上附着物数量等，并经被征收人盖章和签字确认......"。2016年9月7日，被告环县人民政府发布了有关征地拆迁事项的《公告》。2016年9月10日，被告环县人民政府将该公告在该县山城乡八里铺村综合文化服务中心公告栏进行了张贴。2016年12月10日，环县国土资源局与甘肃正昌信盛资产评估事务所订立评估委托合同，约定"为银西铁路涉及到的环县段的被征收单位（或个人）的补偿资产，具体为地上（或地下）的建(构)筑物、生物资产、停产停业损失等"进行评估。2017年1月10日，被告环县人民政府作出环政发〔2017〕2号《关于银西铁路和甜永高速公路（环县段）征地拆迁补偿安置工作的意见》，明确青苗及地上附着物补偿标准"按照庆阳市国土资源局《关于进一步规范庆阳市城市规划区征收集体土地地面附着物补偿标准的通知》（庆市国土资发〔2010〕320号）规定，以实际种类、数量分类确定补偿标准，其中地面附着物可在该文件规定标准基础上上浮20%进行补偿（不含青苗费）"、"拆迁范围内的违法建筑物、构筑物一律不予补偿，并依法追究相关违法人员的责任......"。2017年4月10日，被告环县人民政府在山城乡八里铺村通过召开刘湾拆迁户会议，宣读了庆市国土资发〔2010〕320号、庆市国土资发〔2016〕63号和环政发〔2017〕2号关于征地拆迁补偿标准的三个文件。2017年4月20日，被告环县人民政府对原告孙科占用房屋及附属物进行了登记丈量。甘肃正昌信盛资产评估事务所作出初评报告后，2017年7月25日，被告环县国土资源局向原告孙科进行了告知和送达，原告孙科以补偿标准低为由拒收。2017年8月10日，甘肃正昌信盛资产评估事务所作出初评报告，就原告孙科被征收拆迁资产补偿价值作出甘正信评报字（2017）0066号《资产评估报告书》，以2017年1月13日为评估基准日，在政府征收补偿的假设前提下，被征收拆迁户孙科的建构筑物征收拆迁补偿资产评估结果为114847.87元。2017年11月2日，被告环县国土资源局转交该资产评估报告时因家中无人，电话告知了原告孙科。因就补偿问题双方未能达成协议，2017年11月14日，环县人民政府根据甘肃正昌评估公司甘正信评报字（2017）0071号资产评估报告书作出了环政房征补〔2017〕第05号房屋征收补偿决定书，并于2017年11月15日向原告孙科送达，因无人签收，留置在被拆房屋，电话进行了告知。原告孙科获取该决定书后遂向本院提起诉讼。上述事实，有被告环县人民政府提供的相关复函、通知、公告、报告、会议记录、照片、送达回证等及原告提供的合同书，经质证，原告及其代理人认为被告提交的证据与本案不具有关联性的异议不能成立，可作为认定案件事实的依据。原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一、三款"为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"、"征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件"的规定，被告环县人民政府具有按照甘肃省人民政府通知，实施新建银川至西安铁路甘肃段征地拆迁补偿工作的职权，其按照甘肃省国土资源厅复函指示，为实施新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程，对涉及环县的集体土地实施先行用地补偿行为符合"先补偿后征收"的基本原则。同时，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一、二款"国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施"、"被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记"的规定，涉及新建铁路银川至西安线控制性工程环县境内先行用地范围内的集体土地所有权人、使用权人，应当持土地权利证书向环县土地主管部门办理征地补偿登记，以便被告环县人民政府据此确定合法的拆迁受补偿权利人。但本案原告孙科既非环县山城乡刘湾村村民，也并不持有合法使用该乡刘湾村集体土地的权利凭证，被告环县人民政府作出所诉补偿决定，确定孙科为合法受补偿权利人，缺乏事实根据。且《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定"被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定"，甘肃省人民政府办公厅下发的甘政办发〔2016〕186号《关于加强新建银川至西安铁路甘肃段征地拆迁工作的通知》也明确指出本次征收涉及的是集体土地，要求对"建（构）筑物、、地上附着物及青苗补偿标准被拆迁人房屋拆迁安置的过渡费、搬家费等按照庆阳市政府公布的辖区内统一标准执行"，被告环县人民政府在其环政发〔2017〕2号《关于银西铁路和甜永高速公路（环县段）征地拆迁补偿安置工作的意见》中也已确定青苗及地上附着物补偿标准是"按照庆阳市国土资源局《关于进一步规范庆阳市城市规划区征收集体土地地面附着物补偿标准的通知》（庆市国土资发〔2010〕320号）规定，以实际种类、数量分类确定补偿标准，其中地面附着物可在该文件规定标准基础上上浮20%进行补偿（不含青苗费）"，但被告环县人民政府并未按上述规定执行，而是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出了环政房征补〔2017〕第03号环县人民政府房屋征收补偿决定。综上，被告环县人民政府未依法查明合法受补偿权利人，未按征收集体土地法定程序确定的补偿标准，对原告孙科作出的环政房征补〔2017〕第03号房屋征收补偿决定证据不足、程序违法、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决撤销被告环县人民政府对原告孙科作出的环政房征补〔2017〕第05号房屋征收补偿决定。上诉人孙科向本院上诉称，一、一审判决认定事实错误。一审法院认定："本案原告孙科不是山城乡刘湾村村民，也不持有合法使用该乡刘湾村集体土地的使用权证，被告环县人民政府作出补偿决定，明确孙科是合法受补偿权利人，缺乏事实依据"，对该事实认定错误。涉案房屋是上诉人所有房屋，在一审期间提交了《合同书》以证明房屋的合法来源。该房屋是2008年汶川地震后重建的安置房，是由被上诉人修建并出卖，因此房屋来源合法，且被上诉人认可上诉人合法拥有房屋的所有权。上诉人应当是合法的受补偿权利人。二、一审法院对甘肃正昌信盛资产评估事务所作出初评报告的时间认定不清，且对案件被告认定不清。三、一审法院对证据的认定存在错误。在一审举证质证环节，上诉人就被上诉人提供的证据从真实性、合法性、关联性三方面发表了质证意见，一审法院仅就证据的关联性进行了认定，不符合认定证据的基本标准。四、一审法院适用法律错误。一审法院认为被上诉人应当依据庆阳市国土资源局（2010）329号通知进行征收补偿适用法律错误。其中确定的补偿标准已不适应当前经济社会发展的要求，故被诉补偿决定适用法律错误。综上，请求依法改判或者发回重审。被上诉人环县人民政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，一审判决认定被答辩人不是合法的补偿权利人符合法律规定和客观事实。二、一审判决证据采信正确。一审判决依据答辩人提交的征地补偿的通知、通告等证据作出的事实认定正确，证据采纳合适。三、一审判决和被诉征收补偿决定适用法律正确。本案是涉及集体土地的房屋征收，不应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行。作出征收补偿决定的补偿标准依据现行有效的省、市补偿标准文件，对补偿标准的调整非县级人民政府的职权。四、被答辩人诉请撤销被诉的征收补偿决定，一审判决已经予以撤销，被答辩人的诉请已经实现，再行上诉无事实依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人环县人民政府对集体土地上的房屋作出征收补偿决定是否有法律依据。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一、三款规定："为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"、"征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件"。故被上诉人环县人民政府对集体土地上个人房屋能否征收应当符合《中华人民共和国物权法》的规定，即（1）政府征收必须是基于"公共利益"的需要；（2）政府征收必须依照法定的权限进行；（3）政府征收必须依照法定的程序进行；（4）政府征收必须给予被征收人以合理补偿。本案中，上诉人诉请撤销的环政房征补（2017）第05号《房屋征收补偿决定书》，是被上诉人环县人民政府依据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅中纪办（2011)8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出的。根据中纪办（2011)8号通知的要求和精神，执行农村集体土地征收和房屋拆迁工作，是为了确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，可以参照该条例的精神执行。首先，本案对涉案房屋的补偿和拆除是为了银川至西安铁路和甜永高速公路的建设需要，符合基于公共利益需要的规定。其次，被上诉人环县人民政府具有按照甘肃省人民政府通知，实施征地拆迁补偿工作的职权，其按照甘肃省国土资源厅复函指示，为实施新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程，对涉及环县的集体土地实施先行用地补偿行为符合"先补偿后征收"的基本原则。本案中，环县人民政府虽然具有实施征地拆迁补偿工作的职权，在有利于被拆迁人权益保护的原则下，集体土地上房屋及附属物的补偿可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定精神，但并不意味着政府可以直接作出房屋征收补偿决定，因为法律法规及《关于银西铁路和甜永高速公路（环县段）征地拆迁补偿安置工作的意见》（以下简称《拆迁补偿安置意见》）并未授权人民政府对集体土地上的房屋征收可以直接作出房屋征收补偿决定。第三，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定"征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿"。故环县人民政府应当依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定和《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款的规定对被征收土地上的房屋及其他附着物依法给予公平合理补偿。综上，本案环县人民政府作出的《拆迁补偿安置意见》中，未规定在达不成房屋征收补偿安置协议时，可以作出房屋征收补偿安置决定，故环县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，直接作出《房屋征收补偿决定》主要证据不足，依法应予撤销。关于一审判决认定的本案原告孙科既非环县山城乡刘湾村村民，也并不持有合法使用该乡刘湾村集体土地的权利凭证，被告环县人民政府作出被诉补偿决定，确定孙科为合法受补偿权利人，缺乏事实根据的问题。根据本案的实际情况，在土地权利人和房屋权利人不一致的情况下，环县人民政府对孙科的补偿是对被征收土地上的房屋权利的补偿，孙科虽然不是环县山城乡刘湾村村民，也并不持有刘湾村集体土地的权利凭证，但该房屋系孙科购买而来，在涉案房屋权利没有争议的情况下，其应当对地上房屋享有占用、使用和获得安置补偿的权利，故一审法院认定孙科不是合法受补偿权利人不当，应予纠正。综上，被上诉人环县人民政府对集体土地上房屋作出房屋征收补偿决定主要证据不足，缺乏事实依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，应于判决撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，本案被上诉人应该对孙科履行安置补偿义务。综上，一审判决适用法律不当，应依法改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：撤销平凉市中级人民法院（2017）甘08行初61号行政判决；撤销环县人民政府对孙科作出的环政房征补〔2017〕第05号房屋征收补偿决定；责令环县人民政府对上诉人孙科履行安置补偿义务。二审案件受理费50元，由被上诉人环县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘 晶审 判 员 姚振勇审 判 员 朵利民 二〇一八年十二月十八日法官助理 王 蒙书 记 员 马恩亭附：本判决适用的法律条文《中华人民共和国物权法》第四十二条，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。