江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏行终1725号 上诉人（一审原告）张传洪等86人（名单附后）。 诉讼代表人张传洪，性别，汉族，住江苏省沛县。 诉讼代表人王怀金，男，汉族，住江苏省沛县。 诉讼代表人郭成礼，男，汉族，住江苏省沛县。 诉讼代表人孙兴信，男，汉族，住江苏省沛县。 以上86名上诉人共同委托代理人周桃生，北京市凯锐律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）沛县人民政府，住所地在江苏省沛县沛公路**。 法定代表人吴卫东，该县县长。 被上诉人（一审被告）沛县国土资源局，住所地在江苏省沛县沛城镇正阳南路**。 法定代表人李晓建，该局局长。 被上诉人（一审被告）沛县杨屯镇人民政府，，住所地在江苏省沛县大屯镇 法定代表人武来力，该镇镇长。 上诉人张传洪等86人因与被上诉人沛县人民政府（以下简称沛县政府）、沛县国土资源局（以下简称沛县国土局）、沛县杨屯镇人民政府（以下简称杨屯镇政府）土地征收一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00041号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 张传洪等86人一审诉称，张传洪等86人系沛县杨屯镇东姚桥村村民，享有所在村集体基本农田的承包经营权。沛县政府、沛县国土局、杨屯镇政府在张传洪等86人承包的基本农田内建设永久建筑明显构成对张传洪等86人承包的基本农田的侵权。沛县政府在未公开征地批复、未公告安置补偿标准，未召开村民会议进行表决的情况下，强征强占张传洪等86人土地，违法安置补偿，违反法律规定。杨屯镇政府在未向张传洪等86人出示任何批复的前提下，在张传洪等86人依法承包经营的基本农田上从事政府大楼、商品房等非农建设，侵害张传洪等86人合法权益。张传洪等86人的基本农田被侵占，是由于沛县国土局及杨屯镇政府存在瞒报、假批征地用途、少批多占土地、未批先占、不履行法定程序等违法行为所致。上述行政行为明显违反法律规定，为维护张传洪等86人合法的土地经营使用权，特提起行政诉讼，请求法院：1、确认本案征地程序违法；2、拆除违法建筑，归还强行占用张传洪等86人的860亩基本农田。同时，张传洪等86人亦明确，其起诉名单中的孙兴果、李从花不再作为本案张传洪等86人进行本次诉讼；起诉名单中王连付在起诉前已去世，不再作为本案张传洪等86人进行本次诉讼；起诉名单中康延春、张仰社名字有误，分别更正为薛乃柱、张玉社；起诉名单中姚来翠、孙绪珍、郭进山均在诉讼中去世，经其继承人推举，分别由蔡敏、孙兴南、郭兴法作为本案张传洪等86人进行本次诉讼。 沛县政府一审辩称：一、沛县政府不是本案的适格被告。沛县政府是根据江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）下达的苏政地〔2013〕106号文件《江苏省人民政府关于沛县杨屯镇张庄村搬迁项目建设用地的批复》进行具体实施，而不是审批机关；二、张传洪等86人不具备原告主体资格。因被征收的土地所有权主体是所在的农村集体经济组织，故征地行为与农村居民个人无法律上的利害关系；三、本案起诉超过法定期限。征收土地公告在2013年4月24日发布，张传洪等86人在当年就已领取了相应补偿款项，即张传洪等86人在2013年4月就知道被诉行政行为，张传洪等86人本次于2015年起诉显然超过法定期限；四、被诉行政行为不存在违法情形。综上，请求法院驳回张传洪等86人的起诉。 沛县国土局一审辩称：沛县国土局不是土地征收主体，也不是审批机关，因此不是本案适格被告，请求法院驳回张传洪等86人的起诉。 杨屯镇政府一审辩称：一、杨屯镇政府不是土地征收行为主体，不是本案适格被告；二、根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地所有权的主体是国家和集体，个人不具备土地所有权资格，因此，张传洪等86人要求归还土地没有法律依据，且张传洪等86人未明确归还土地的数量，系诉讼请求不明确；三、涉案的征地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费均已向张传洪等86人足额发放，张传洪等86人已于2013年9月前领取了土地征收补偿款，至起诉时已超过法定起诉期限。综上，请求法院驳回张传洪等86人起诉。 经一审法院审理查明，张传洪等86人系沛县杨屯镇东姚桥村村民。2013年3月6日，江苏省政府作出苏政地〔2013〕106号《江苏省人民政府关于沛县杨屯镇张庄村搬迁项目建设用地的批复》，批准沛县政府将包括杨屯镇东姚桥村土地在内的沛县杨屯镇的30.8184公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将包括杨屯镇东姚桥村土地在内的2.7972公顷集体建设用地征收为国有。同年4月24日，沛县政府根据苏政地〔2013〕106号文件作出沛政公字〔2013〕27号《沛县人民政府征收土地公告》，明确了此次征收涉及杨屯镇东姚桥村的15.3776公顷集体土地。5月2日，沛县国土局作出沛国土公字〔2013〕第27号《沛县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，对前述征收项目的补偿安置方案进行了公告，由沛县国土局及杨屯镇政府具体实施补偿安置事宜。后张传洪等86人领取了相应的征地补偿款。 2013年12月27日，江苏省政府作出苏政地〔2013〕973号《江苏省人民政府关于沛县杨屯镇南仲山村搬迁项目建设用地的批复》，批准沛县政府将包括杨屯镇东姚桥村土地在内的沛县杨屯镇的31.6257公顷集体农用地转为建设用地征收为国有，同时将包括东姚桥村土地在内的3.2563公顷集体建设用地征收为国有。2014年3月8日，沛县政府根据苏政地〔2013〕973号文件作出沛政公字〔2014〕5号《沛县人民政府征收土地方案公告》，明确了此次征收涉及杨屯镇东姚桥村的17.417公顷集体土地。同年3月10日，沛县国土局作出沛国土公字〔2014〕第5号《沛县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，对前述征收项目的补偿安置方案进行了公告，由沛县国土局及杨屯镇政府具体实施补偿安置事宜。后张传洪等86人领取了相应的征地补偿款。 2015年3月18日，张传洪等86人以本案三被告征地程序违法为由向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。据此，张传洪等86人提起行政诉讼应当证明被诉行政行为存在并明确诉讼请求及被诉行政行为的内容。本案中，张传洪等86人虽然诉请确认沛县政府、沛县国土局、杨屯镇政府对张传洪等86人承包经营的土地进行征收的行政行为违法，但其并未指明土地征收的批次、项目以及所涉及的具体行政行为。同时，对于沛县政府、沛县国土局答辩举证的苏政地〔2013〕106号、苏政地〔2013〕973号两个批次征地是否为张传洪等86人所诉的涉案征地行为，张传洪等86人在法庭调查中的陈述相互矛盾，即先是要求前述两个批次的征地合并审理，后又主张该两次征地并不涉及其诉称的涉案土地等。经本院多次释明，张传洪等86人仍然坚持其前述诉讼请求。因张传洪等86人诉讼请求并不明确，其诉请所指向的被诉行政行为现仍无法确定，故其提起本案诉讼不符合行政诉讼法的前述规定。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张传洪等86人的起诉。案件受理费免于收取。 张传洪等86人上诉称，一、一审裁定认定事实不清。《中华人民共和国土地管理法》和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》均明确规定，县以上土地管理部门是本地的土地管理部门。土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。一审法院认定沛县政府、沛县国土局不是本案合格被告，沛县国土局不是涉案土地征收主体不当。沛县政府根据江苏省政府下达的苏政地〔2013〕106号《江苏省人民政府关于沛县杨屯镇张庄村搬迁项目建设用地的批复》、苏政地〔2013〕973号《江苏省人民政府关于沛县杨屯镇南仲山搬迁项目建设用地的批复》及《沛县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》进行的征收，但张庄村、南仲山村在搬迁批复前已经进行了搬迁，不存在土地安置补偿方案公告。涉案土地为基本农田，被当作一般耕地虚假报批、欺骗报批。二、被上诉人的安置补偿违反法律规定。被上诉人乱用土地，造成上诉人350亩基本农田被强征强占，毁坏了青苗、破坏了生产，土地未得补偿，人员未得安置。三、一审裁定程序违法。上诉人自2012年征用土地即开始起诉，但2017年才得裁决，时隔五年。被上诉人提出超过起诉期限不当。一审裁定驳回上诉人的起诉，剥夺上诉人的合法土地保护权。请求撤销一审裁定，依法提审本案。 沛县政府、沛县国土局、杨屯镇政府均未提交辩论意见。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，集体土地征收行为系由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成，并非一个独立的行政行为。张传洪等86人对征收土地行为提起行政诉讼，应当明确被诉行政行为具体指向的是其中哪一个或几个行政行为，笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条之规定的；……”之规定，一审法院裁定驳回其起诉并不不当，本院依法予以维持。 综上，张传洪等86人上诉理由不成立。原审法院裁定认定事实清楚，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈迎 审判员  臧静 审判员  赵黎 法官助理刘小花 二〇一八年十二月十七日 书记员  刘妍 附上诉人名单： 王连山，王怀玉，朱贵兰，张传福，张传良，王怀东，孙兴云，孙祥云，黄金荣，王连生，孙兴田，薛垂发，薛垂党，朱二凤，张华菊，张振本，蒋立美，郭成宪，张宪成，肖思美，李玉侠，吕宗花，孙绪忠，王怀兰，侯宪英，张传士，王连忠，赵凤兰，魏忠元，张传洪，孔德利，王怀金，王怀银，薛乃增，张振保，伊胜兰，孙兴南，庞菊，张振存，梁秀英，蔡敏，孙祥记，肖守巧，王连银，王怀岁，陶清侠，崔巧灵，侣兰亭，张仰君，薛乃柱，张玉社，孙兴良，蒋方蕊，张传信，王连友，王建平，孙兴信，郭成礼，张素英，任宝青，任宪俊，张凤田，程桂兰，任兰运，任宪付，宋贤英，张昌云，任兰生，任保龄，刘传英，刘希江，刘兆勇，吕法兰，王观英，吴召品，刘福增，刘天花，郭兴法，蔡立侠，李沛荣，吴文全，张翠兰，刘培均，任宪勤，吴文堂，任宝贵。