新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）新01行初216号原告∶柴金香，女，1971年1月13日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市天山区。委托代理人：童晓兵，新疆鼎泽凯律师事务所律师。委托代理人：王艳兵，新疆鼎泽凯律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市天山区人民政府。住所地：乌鲁木齐市天山区。法定代表人：艾尼玩·伊布拉音，乌鲁木齐市天山区人民政府区长。委托代理人：康伟，新疆法爱律师事务所律师。委托代理人：佛建成，男，1975年6月3日出生，汉族，乌鲁木齐市天山区征收与补偿管理办公室工作人员，住乌鲁木齐市天山区。被告：乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室。住所地：乌鲁木齐市天山区。法定代表人：张雄，乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室主任。委托代理人：付月华，新疆法爱律师事务所律师。委托代理人：刘磊，男，1981年11月23日出生，回族，乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室工作人员，住乌鲁木齐市天山区。原告柴金香与被告乌鲁木齐市天山区人民政府（下称天山区政府）、被告乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室（下称天山区征收办）房屋征收补偿协议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，向被告天山区政府、被告天山区征收办送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告柴金香委托代理人童晓兵、被告天山区政府委托代理人康伟、佛建成、被告天山区征收办委托代理人付月华、刘磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告柴金香诉称，原告拥有位于天山区××北××号建筑面积为306.65㎡的房屋一处，自2015年天山区政府实施征收工作，原告房屋在征收范围内。2017年5月6日，乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局（下称天山区执法局）向原告作出行政处罚决定书，将原告上述房屋处“限期拆除所建房屋的行政处罚”、“逾期不拆除由城市管理行政综合执法机关强制拆除”的行政处罚，之后原告因不服该处罚决定提起行政诉讼，2018年3月23日天山区执法局自行撤销上述决定。原告受处罚的房屋系原告自建，原告办理了相关前期手续，但因1996年乌鲁木齐县停办房产手续，因此历史原因原告未能办理房产证、土地证，并非属于擅自修建的违章建筑。天山区执法局向原告作出上述行政处罚决定书，其目的是先将原告的房屋认定为违章建筑，再以违章建筑的补偿单价由征收部门与原告签订征收与补偿协议书。在上述处罚决定作出后，征收工作人员多次找到原告，告知如果不接受补偿单价就由执法局强拆，届时分文不补。此背景下，原告误认为上述处罚决定系合法有效的行政行为，已经被认定为违法建筑，如果不接受被告的补偿条件，房屋将会被按照违法建筑强拆。但现行政处罚决定已被撤销，原告属基于重大误解签订征收补偿协议，故提起诉讼。请求法院依法撤销2017年5月8日原告与被告签订的《天山区棚户区房屋征收与补偿协议书》（档案号A2-5-020-1）。原告柴金香针对其诉讼请求提供如下证据：证据1、关于撤销行政处罚决定书的说明，证明天山区执法局撤销了其于2017年5月6日作出的关于认定原告建筑为违章建筑的行政处罚决定书，我自拿到说明时才知道房屋不是违建，此时开始计算起诉期限；证据2、乌天综罚决字[2017]第R53号行政处罚决定书，证明天山区执法局将原告房屋定性为违章建筑，且要求自行拆除，若逾期不拆除将强制拆除的事实；证据3、天山区经济和发展改革委员会《关于政府信息公开申请的答复》；证据4、天房征函[2016]323号《关于政府信息公开的答复》；证据3、4，证明房屋价格应按照评定价格确定，涉案协议实际价格应为5180元的标准，实际却以三千多元标准签订；证据5、天山区征告[2011]43号《天山区东大梁片区棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收决定的公告》，证明征收决定和行为是由天山区政府作出，天山区政府系本案适格被告；证据6、评估报告单，证明对原告房屋单价评估为5180元，而非三千多元；证据7、录音证据，证明拆迁过程是先认定为违法建筑，如果不签订协议则房屋立马被拆除，同时证明天山区政府系适格被告；证据8、照片，证明拆迁行为系由天山区政府出面，天山区执法局、天山区派出所、公安联合执法，明为签署协议，实际是强拆。被告天山区政府辩称，1、涉案房屋征收补偿协议书系天山区征收办与原告签订，并非我机关签订，我机关并非本案适格被告；2、涉案房屋征收补偿协议系2017年5月8日签订，并且535800元款项已于2017年7月31日支付给原告，协议履行完毕。而原告直到2018年8月提起诉讼，已经超过法定六个月的起诉期限；3、征收机关经过入户调查、测量评估等法定程序，在此基础上与原告签订的涉案房屋征收补偿协议书，系原告真实意思表示，且协议已履行完毕，不存在撤销情形。综上，请求法院依法驳回原告对我机关的起诉。被告天山区政府未向本院提交证据。被告天山区征收办辩称，1、原告已经超过法定六个月的起诉期限；2、我办是在经过入户调查、调取房屋相关材料、测绘、评估等法定程序后确定的房屋面积、房屋单价、房屋补偿金额，在此基础上与原告签订的协议，原告签字确认，系其真实意思表示，且协议已履行完毕，该协议不存在可撤销情形。综上，请求法院依法驳回原告对我办的起诉。被告天山区征收办向本院提交以下证据：证据1、天山区棚户区改造入户调查表，证明征收过程中依法进行了入户调查；证据2、原告家庭人员身份及户籍信息，证明原告及其家庭人员信息情况；证据3、分层分户平面图，证明涉案房屋的基本情况；证据4、宅基地批准通知单，证明该宅基地批准情况；证据5、乌鲁木齐县个人建房用地（九三）年指标卡，证明用地面积；证据6、天棚改函[2017]217号《关于对东大梁片区柴金香所属房产给于认定的函》，证明乌鲁木齐市天山区棚户区改造工作领导小组向天山区规划局致函要求核实原告房屋是否办理过相关规划手续，当时柴金香房屋面积为306.65平方米，故同一家分成三份协议进行签订，认定函虽是柴金香的名字，其实是包括柴金香、吴文伟和他们儿子三人的房屋；证据7、天城规[2017]092号《复函》，证明经乌鲁木齐市城乡规划管理局天山区分局核查，原告未办理建设规划手续；证据8、鑫鹏评征字2016（A2-5-020-1）《分户房地产征收估价报告》，证明涉案房屋评估总价为545800元等相关信息，我办也是根据此估价报告签订的补偿协议；证据9、天山区棚户区改造房屋征收安置测算表，证明涉案房屋面积及已经补偿的情况；证据10、天山区棚户区改造东大梁片区征收安置审批单，证明涉案房屋的征收情况，该证据中有住户意见，原告签字同意征收；证据11、征收补偿表，原告已经依据协议领取征收补偿款，原告对此签字确认，该协议已经履行完毕；证据12、（2017）新0105行初195号行政裁定书；证据13、（2018）新01行终27号行政裁定书；以上证据证明我方征收行为合法，与原告签订协议是原告真实意思表示。经庭审质证，被告天山区政府对原告柴金香提交的证据1、2，真实性认可，关联性不认可，无法证明其签订协议是基于重大误解或受到胁迫等；证据3、4，真实性认可，但从两证据内容看，不能证明原告所述房屋价格应为5180元；证据5，真实性认可，但不能证明我机关为本案适格被告；证据6，系复印件，且其上没有公章，真实性不予认可，从内容看，2011年的价格不能反映出2017年征收的价格；证据7，真实性不予认可，无法核实该录音资料的真实性，其中提及的工作人员我机关均不认识，且执法部门的强拆行为与征收行为系不同行政行为，该录音资料反应的内容与本案没有关联性；证据8，真实性无法确认，即使真实存在，该照片仅能反映天山区执法局的强拆行为，与两被告无关。经庭审质证，被告天山区征收办对原告柴金香提交的证据1、2，真实性认可，关联性不予认可，我办并非依据该处罚行为与原告签订补偿协议，天山区执法局系独立的执法部门，与我办无关；证据3、4，真实性、合法性、关联性均不予认可；证据5，真实性认可，但对关联性和原告的证明目的不予认可；证据6，真实性认可，但关联性、证明目的均不认可，我办系依据加盖公章的评估报告与原告签订的协议，合法有效；证据7，真实性无法确定，录音中涉及的工作人员，我办并不认识；证据8，未显示照片时间，我办依据征收程序签订协议，与相关执法机关的执法行为无关，该照片亦无法证实原告证明目的。经庭审质证，原告柴金香对被告天山区征收办提交的证据1、2、3、4、5，真实性、合法性、关联性均予认可；证据6，真实性认可，关联性不认可；证据7，真实性认可，但对被告的证明观点不认可，涉案房屋是93年建房，96年统一停办手续，故没有办证不是原告原因是政府停办造成的；证据8，真实性不认可，该报告应由被告出示完整部分，不应进行部分摘录，该报告可以反映出原告房屋评估单价为5180元，被告属于断章取义；证据9，真实性、合法性、关联性均予认可，恰恰反映协议是按照这个测算表补偿，单价为3626元并非公告的价格5180元；证据10，真实性认可，原告确实同意征收，只是不同意征收单价；证据11，真实性、合法性、关联性均予认可，原告确实领取了补偿款；证据12、13，真实性、合法性、关联性均予认可，但对天山区征收办要证明的问题不认可，二审裁定已明确一审裁定不再执行。经庭审质证，被告天山区政府对被告天山区征收办提交的证据均予认可。本院综合全案情况审查，对上述证据认证如下：原告柴金香提交的证据1、2、5，被告天山区政府与被告天山区征收办对真实性均予认可，本院对该三份证据的真实性予以确认；证据3、4，被告天山区征收办对真实性不予认可，但被告天山区政府对真实性认可，本院对该两份证据的真实性予以确认；证据6，被告天山区政府认为系复印件而对证据真实性不予认可，但被告天山区征收办对真实性认可，本院对该证据真实性予以确认；证据7，两被告对真实性均不予认可，鉴于录音中人员身份无法核实，在原告未针对该录音证据提交其他佐证情形下，本院对该证据真实性不予确认；证据8，两被告对真实性不予认可，该组照片虽未显示时间，但照片反映情况客观真实，本院对真实性予以确认。被告天山区征收办提交的证据1、2、3、4、5、9、11，原告柴金香对真实性、合法性、关联性均予认可，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性均予确认；证据6、7、10、12、13，原告柴金香对真实性均予认可，但对关联性或被告欲证明的问题不予认可，本院对上述证据的真实性均予确认；证据8，原告柴金香认为并非完整的估价报告，对真实性不予认可，鉴于该证据加盖有乌鲁木齐市天山区棚户区改造工作领导小组档案专用章，本院对该证据真实性予以确认。根据上述有效证据，本院查明下列事实：原告柴金香在位于乌鲁木齐市天山区东大梁东街北十八巷27号拥有房屋一处，柴金香未取得该房屋的房屋所有权证，但持有相关机关于1993年7月1日作出的宅基地批准通知单。2011年9月13日，天山区政府发布《天山区东大梁片区棚户区改造项目范围内国有土地上房屋征收决定的公告》（天山区征告[2011]43号），对天山区东大梁片区棚户区改造项目实施征收。柴金香上述房屋在该征收范围内。经征收机关委托，乌鲁木齐市鑫鹏房地产评估有限公司针对柴金香的房屋以2016年8月1日为评估时点于2017年5月8日作出《分户房地产征收估价报告》（鑫鹏评征字2016（A2-5-020-1）），对柴金香房屋、附属物、土地补偿、奖励、搬迁合计估价535,800元。2017年5月8日，柴金香在《天山区棚户区改造东大梁片区征收安置审批单》“住户意见”栏填写“同意征收”，并签字捺印，该征收安置审批单“征收小组安置意见”栏注明了房屋补偿款计算方式，补偿款共计535,800元。同日，天山区征收办（甲方）与柴金香（乙方）签订《天山区棚户区房屋征收与补偿协议书》（档案号A2-5-020-1），约定由天山区征收办支付柴金香货币补偿款535,800元。2017年7月31日，柴金香领取了上述约定的征收补偿款。另查明，2017年5月6日，天山区执法局作出乌天综罚决[2017]第R53号《行政处罚决定书》，认为柴金香在乌鲁木齐市天山区东大梁北18巷27号，未经规划部门批准，擅自修建砖混、砖木、彩钢砖混结构，地上**，建筑面积为306.65平方米房屋，自建设之日至今，未办理城市规划主管部门批准手续，严重影响城市规划。依据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对当事人处以限期拆除所建房屋的行政处罚。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，逾期不拆除的由城市管理行政综合执法机关强制拆除。当事人应在接到本决定书之日起1日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的由城市管理行政综合执法机关强制拆除。同日，天山区执法局向柴金香送达了上述处罚决定书。柴金香对该处罚决定书不服，向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提起行政诉讼，请求确认该处罚决定书违法。2017年12月16日，该法院作出（2017）新0105行初195号行政裁定书，裁定驳回柴金香的起诉。柴金香不服该裁定，向本院提起上诉。在本院审理期间，天山区执法局于2018年3月23日作出《关于撤销的说明》，撤销了上述行政处罚决定书。柴金香于2018年3月29日向本院申请撤回上诉。同日，本院作出（2018）新01行终27号行政裁定书，裁定：准许柴金香撤回上诉，原审裁定不再执行。柴金香认为其系在天山区执法局作出处罚决定导致其产生重大误解等情形下与天山区征收办签订的《天山区棚户区房屋征收与补偿协议书》（档案号A2-5-020-1），遂诉至本院。本院认为，一、关于本案适格被告的确定问题《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，涉案房屋征收补偿协议系柴金香与天山区征收办于2017年5月8日签订，根据上述规定，天山区征收办为本案适格被告，天山区政府并非本案适格被告。二、涉案房屋征收补偿协议是否应予撤销的问题《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”上述规定中的“重大误解”，是指行为人对行为有至关重要影响的内容产生了误解，而使继续履行将造成较大的经济损失。一般认为，行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等的错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成较大损失的，可以认定为重大误解。本案中，原告柴金香认为，因天山区执法局作出了行政处罚决定，使其误认为涉案房屋已经被认定为违法建筑，如果不接受征收机关的补偿条件，房屋将会被按照违法建筑强拆，遂与天山区征收办签订了涉案房屋征收补偿协议，存在重大误解。对此，本院认为，天山区政府、天山区征收办及天山区执法局作为不同的行政机关，在各自职责范围内依据不同的法律规定、不同的程序各自行使相应职权，就本案而言，天山区政府、天山区征收办作为征收机关和征收部门依据关于征收的程序履行职责，而天山区执法局作为天山区城市管理综合执法机关履行查处违法建筑的行政处罚职权，两者之间并无必然联系。对于不同机关依不同程序分别作出的行政行为，符合受理条件的，行政相对人均可通过申请行政复议或提起行政诉讼寻求救济，事实上，针对天山区执法局作出的乌天综罚决[2017]第R53号《行政处罚决定书》，柴金香亦确实提起了行政诉讼，且在诉讼期间由天山区执法局自行撤销了该处罚决定，实际达到了柴金香通过诉讼寻求救济的效果。既然柴金香可针对不同机关分别作出的行政行为通过行政诉讼等寻求救济，且征收与查处违法建筑之间亦无必然联系，柴金香诉称其系基于天山区执法局作出处罚决定导致其产生重大误解与天山区征收办签订的涉案房屋征收补偿协议，该理由显然不能成立。柴金香亦未提交证据证实涉案房屋征收补偿协议存在“显失公平”、“欺诈”、“胁迫”、“乘人之危”等情形。因此，原告柴金香请求撤销其与天山区征收办签订的涉案房屋征收补偿协议的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，对此本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款之规定，判决如下：驳回原告柴金香的诉讼请求。本案案件受理费50元（原告柴金香已预交），由原告柴金香负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审 判 长  王海亮审 判 员  徐 峰人民陪审员  耿晨晨二〇一八年十二月二十六日书 记 员  高靖琳