河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3190号上诉人（一审原告）柳卫云，女，1959年3月6日出生，汉族，住河南省商水县。上诉人（一审原告）王静静，女，1988年12月20日出生，汉族，住河南省商水县。上诉人（一审原告）赵东升，男，1969年11月23日生，汉族，住河南省商水县。上诉人（一审原告）杨保民，男，1962年1月4日出生，汉族，住河南省商水县。上诉人（一审原告）仝进喜，男，1988年2月28日出生，汉族，住河南省商水县。上诉人（一审原告）李留，男，1956年12月5日出生，汉族，住河南省商水县。上诉人（一审原告）王志新，男，1972年12月1日出生，汉族，住商水县。上诉人（一审原告）付太山，男，1954年1月24日出生，汉族，住商水县。八位上诉人共同委托代理人李丹阳、王龙，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）商水县人民政府，住所地商水县行政路中段。法定代表人胡国胜，常务副县长。委托代理人王卫东，商水县人民政府工作人员。委托代理人刘新征，河南睿东律师事务所律师。上诉人柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山因与商水县人民政府房屋征收决定一案，不服周口市中级人民法院（2018）豫16行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山及其共同委托代理人王龙，被上诉人商水县人民政府的委托代理人王卫东、刘新征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。周口市中级人民法院一审确认以下事实：2016年12月商水县人民政府组织实施商水县老城棚户区改造项目。柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山在征收改造区域内均拥有住宅用地并建有房屋。2016年12月份，商水县国土资源局对商水县老城棚户区改造及基础设施项目进行了审查并于2016年12月2日下发商国土资发[2016]195号文件，内容为拟用地均位于允许建设区，符合商水县土地利用总体规划（2010—2020年）；商水县发展和改革委员会对商水县老城棚户区改造及基础设施项目进行了批复；商水县城乡规划管理委员会办公室对该老城棚户区改造及基础设施项目进行了审核，审核意见是该项目符合商水县总体规划；该项目经过了信访评估，信访评估实施方案显示开展民意调查的时间为2017年8月18日至8月30日。2017年7月21日，商水县人民政府作出关于印发商水县老城棚户区改造及基础设施建设项目补偿安置工作方案的通知（商政[2017]29号文件）。2017年7月26日商水县人民政府作出房屋征收公告，该房屋征收公告内容如下：“……一、规划征收区域：沿南干渠两侧各20米范围为南干渠治理改造区域；同时，阳城大道以西，东西大街以北，老城路以东，南干渠以南，大约470亩土地为老城区棚户区改造第一期实施区域。二、控制建设区域：南至电视台，北到文化路，西至大西环，东到柴坑桥为老城棚户区计划改造区域。在此范围内任何建设必须经相关部门批准，并办理相关手续后方可实施。三、房屋征收时限：老城区棚户区改造及基础设施建设项目（一期）确定宣传发动，房屋征收拆迁时限为六个月：即从2017年7月26日开始至2018年1月25日结束；房屋征收签约时限为40天，签约日期另行公告。……”该《房屋征收公告》及补偿安置方案张贴于商水县老城棚户区改造政策宣传栏内。柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山认为该《房屋征收公告》实体和程序均违法，侵犯了其合法权利，诉至法院，请求撤销商水县人民政府以《房屋征收公告》形式作出的房屋征收决定行政行为。周口市中级人民法院一审认为：（一）被诉房屋征收公告是否可诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，商水县人民政府在2016年12月组织实施商水县老城棚户区改造项目过程中，没有作出房屋征收决定，而是于2017年7月26日作出了房屋征收公告，对规划征收区域、房屋征收时限等作了具体规定，故该房屋征收公告具有房屋征收决定的性质，对房屋所有权人的权利产生了实际影响，因此，该房屋征收公告具有可诉性。（二）被诉房屋征收公告是否违法、是否应当撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……”第十三条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，商水县人民政府在作出房屋征收公告前未进行社会风险评估，而是在房屋征收公告作出后才进行民意调查等信访评估工作；商水县人民政府所提交证据也不能证明征收补偿方案征求了公众意见；该房屋征收公告也没有依法载明行政复议、行政诉讼权利。综上，被诉房屋征收公告违反了法定程序，侵犯了柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山的合法权益，依法应予撤销。但鉴于撤销该房屋征收公告会给城市规划和社会公共利益造成重大损害，故被诉房屋征收公告应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认商水县人民政府于2017年7月26日作出的《房屋征收公告》违法。上诉人柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山不服一审判决，向本院提起上诉称：商水县人民政府以《房屋征收公告》形式作出房屋征收决定征收其位于国有土地上房屋，没有拟定征收补偿方案和报市、县人民政府，没有对征收补偿方案进行论证并征求意见，没有公布征求意见情况和修改情况并组织听证会，没有作出社会稳定风险评估，没有经过政府常务会议讨论决定，且拨付征收补偿费用不到位，存在实体和程序严重违法，请求撤销一审判决，撤销商水县人民政府以《房屋征收公告》形式作出的房屋征收决定行政行为。被上诉人商水县人民政府答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，商水县老城改造项目，涉及东城办事处，经核对户口**，至今已有597户签订了协议，拆迁已经完成95%，如果撤销《房屋征收公告》，将对国家利益、社会利益造成重大损失。请求驳回上诉，维持原判。本院二审审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，2011年国务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对作出房屋征收决定的程序予以明确规定，各市、县人民政府在征收房屋时均应遵循上述程序规定。本案中，商水县人民政府作出被诉的房屋征收公告前，未对征收补偿方案组织论证、公布并征求意见，未做到征收补偿费用的足额到位，公告上也未载明行政复议、行政诉讼权利等事项，用公告后的信访评估代替作出征收决定前应当进行的社会稳定风险评估，不符合上述条例规定的程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，行政行为违反法定程序的，人民法院可以判决撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。但涉案项目是经河南省保障性安居工程工作领导小组批准的城市棚户区改造项目，属于城市公共利益的范畴，被征收人人数众多且大部分已经签订协议，若判决撤销后再由商水县政府重新依照法定程序作出房屋征收决定，则必然不利于棚户区改造项目的如期竣工和其他被征收人及时获得安置，对公共利益和众多被征收人造成严重损害。因此，一审法院确认商水县人民政府作出的房屋征收公告违法但不予撤销的裁判结果正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人柳卫云、王静静、赵东升、杨保民、仝进喜、李留、王志新、付太山共同承担。本判决为终审判决。?????????????????????????审判长  别志定审判员  苗春燕审判员  樊桓锐二〇一八年十二月十一日书记员  孙文磊