陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2018）陕行终565号 上诉人（原审原告）：张图良，男，汉族。 委托代理人：刘桂芹，北京市中尚律师事务所律师。 委托代理人：李强，北京市中尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：安康市汉滨区人民政府。住所地：陕西省安康市汉滨区。 法定代表人：范传斌，区长。 委托代理人：陈雅，该区政府办公室工作人员。 委托代理人：邱若冰，陕西腾浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：安康市人民政府。住所地：陕西省安康市。 法定代表人：赵俊民，市长。 委托代理人：刘仁卫，该市政府办公室工作人员。 委托代理人：聂宝铖，该市政府办公室工作人员。 上诉人张图良因诉被上诉人安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）补偿方案和实施细则、安康市人民政府（以下简称安康市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初330号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明：张图良系安康市汉滨区XX村XX组村民，持有在该组拥有用地面积100㎡（其中建筑占地75㎡）建设用地批准书。2017年4月28日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]145号《关于安康市2016年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意安康市国土资源局上报的《关于安康市2016年度第六批次农用地转用和土地征收的请示》，XX社区土地在内的3.4827公顷集体农用地转为建设用地，并将该集体土地依法征收为国有。张图良获批建设用地100㎡土地亦在征收范围之内。2013年7月30日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发[2013]201号文件，批准将黄沟片区纳入XX户区改造规划范围。安康市城乡建设规划局于2017年3月22日作出安建规函[2017]24号《关于安康鹭湾中央公园项目概念规划设计方案的批复》，黄沟片区列入XX户区规划范围。 另查：2018年2月22日，张图良向安康市政府提交行政复议申请，请求依法撤销汉滨区政府批准的《安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目房屋征收补偿安置试点方案》（以下简称《补偿方案》）、《安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施细则》（以下简称《实施细则》），责令汉滨区政府重新作出给予被征收人宅基地安置的房屋征收补偿方案。2018年4月11日，安康市政府作出安政复决字[2018]9号复议决定，维持汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》，并向张图良送达。张图良不服，遂提起本案之诉。 原审裁定认为：决定征收土地、房屋是一个多阶段的行政行为，就房屋被征收人个人而言，只有征收补偿安置方案确定的补偿标准经实施后具体体现到针对被征收房屋个人的房屋征收补偿行为中时，才会对被征收人的权益产生实际影响，被征收房屋人个人才具有针对该方案提起行政复议、行政诉讼的资格，即被征收人个人只有对依据征收补偿安置方案作出的补偿行为产生争议的情况下，才能对征收补偿安置方案寻求权利救济，而不能在无补偿争议的情况下，单独对征收补偿安置方案提起行政复议、行政诉讼。本案张图良系被征收土地范围内获批准建设用地使用权人，房屋安置补偿机构尚未与其签订安置补偿协议。张图良所诉《补偿方案》及《实施细则》并未对其权利、义务产生实际影响。原告张图良诉讼请求撤销汉滨区政府作出的《补偿方案》及《实施细则》不属于行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，鉴于原告张图良针对原行政行为的起诉，不符合法定起诉条件，依法应予裁定驳回，故对于其针对涉案行政复议决定的起诉，亦应一并予以裁定驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回原告张图良的起诉。案件受理费50元，退还原告张图良。 上诉人张图良上诉称：（一）原审裁定以上诉人尚未与征收安置补偿部门签订安置补偿协议为由，认定被诉《补偿方案》和《实施细则》尚未对上诉人权利义务产生实际影响错误。因上诉人是属于被征收范围内的村民，被诉《补偿方案》和《实施细则》确定的安置补偿政策等内容与上诉人补偿安置结果有直接关系，对上诉人的权利义务产生实际影响。（二）本案属于行政诉讼的受案范围。原审法院对被诉《补偿方案》和《实施细则》作出的法律依据未查明，无法确定是集体土地上的房屋征收还是棚改范围内应适用的国有土地征收。但是，无论哪一种，法律均规定了当事人依法享有的诉讼权利。而且，根据国务院法制办国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，权利人对补偿安置方案不服的，应当依法申请行政复议。请求：撤销原审裁定，指令继续审理。 被上诉人汉滨区政府答辩称：（一）答辩人批复的《补偿方案》符合法律规定。2013年7月30日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发[2013]201号文件，批准将黄沟片区纳入XX户区改造规划范围。2017年4月28日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]145号审批土地件，同意XX社区土地在内的集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有。被诉《补偿方案》和《实施细则》有批准征收的审批依据。答辩人的批复行为符合“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的法律规定。（二）《补偿方案》和《实施细则》尚未对上诉人权利义务产生实际影响，上诉人所诉不属于行政诉讼受案范围。答辩人履行的审查批准职责，属于行政机关之间的内部行政行为，对被征收人不直接发生法律效力。请求：驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人安康市政府答辩称：（一）上诉人对汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》不服，向答辩人申请行政复议。答辩人审查立案后，将受理通知书、答复通知书送达各方当事人，并组织听证会，充分听取当事人的意见，所作被诉复议决定程序合法。（二）在复议过程中，答辩人经审查认为，汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》符合中、省关于XX户区改造积极推进货币化安置的精神要求，制定的程序合法，适用法律正确。（三）上诉人诉《补偿方案》和《实施细则》不符合行政诉讼受案范围。请求：驳回上诉，维持原裁定。 二审经审理查明：2017年12月5日，汉滨区政府作出《补偿方案》，该方案明确汉滨区政府为项目房屋征收人，由区城市建设房屋征收安置办公室组织实施。市国土资源局负责片区集体土地的征收补偿工作。项目改造范围内被征收房屋及附属物所有权人为被征收人。同时载明，方案未尽事宜，由安康市黄沟片区XX户区改造项目指挥部依据相关规定，结合征收工作实际，制定具体的实施细则。同年12月8日，安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目指挥部制定《实施细则》。上诉人张图良以《补偿方案》和《实施细则》未经用地审批，违反法律规定，涉案房屋不属于XX户区改造规划范围，被上诉人汉滨区政府批准的《补偿方案》和《实施细则》违反XX户区居民自愿选择安置补偿政策的规定，房屋补偿安置方案应加入宅基地安置的补偿方式等，向安康市政府申请行政复议。 本院查明的其余事实与一审查明的事实一致。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。上述法律条、款实质上是规定了征地补偿争议由行政机关先予处理的制度，即被征收人如果对征地补偿标准有争议的，应当先向人民政府申请处理，不能直接向人民法院提起诉讼，请求对补偿争议进行处理。对行政处理结果不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，上诉人申请行政复议及提起本案之诉，均是请求给予宅基地安置，其实质是对征地补偿标准有异议，认为补偿安置方案中无宅基地安置的补偿方式。根据上述规定，上诉人张图良对土地征收补偿标准不服，应当向行政机关先行申请复议或裁决。对行政处理结果不服的，再向人民法院提起行政诉讼。否则，直接向人民法院提起诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。而本案上诉人已就被上诉人汉滨区政府作出的《补偿方案》和《实施细则》，向被上诉人安康市政府申请行政复议，安康市政府也已作出维持原行政行为的复议决定，故上诉人提起本案之诉，符合法律规定。原审裁定驳回张图良的起诉错误，依法应予纠正。 综上，上诉人张图良的上诉理由成立，其请求予以支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初330号行政裁定； 二、指令西安铁路运输中级法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 肖宏果 审 判 员 徐 炯 审 判 员 马小莉 二〇一八年十二月十四日 书 记 员 刘婉楠