江西省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2018）赣行赔终18号上诉人（原审原告）周艳红，女，汉族，1975年2月6日出生，住宜春市袁州区。被上诉人（原审被告）宜春市袁州区人民政府，住所地宜春市袁州区袁山东路。法定代表人李晓楚，该区区长。委托代理人朱小辉，该区人民政府法制办副主任。委托代理人游志荣，江西百姓律师事务所律师。上诉人周艳红因诉宜春市袁州区人民政府行政赔偿一案，不服宜春市中级人民法院（2018）赣09行赔初12号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2014年4月22日，宜春市袁州区人民政府（以下简称袁州区政府）作出《宜春红狮水泥有限公司项目土地与房屋征收补偿安置方案》，4月30日，发布了《宜春市袁州区人民政府关于宜春红狮水泥建设项目征地公告》，公告内容对项目名称、征收土地位置及面积、补偿标准等作了明确规定。2014年6月17日与27日，袁州区柏木乡人民政府（以下简称柏木乡政府）与柏木乡更石村门石下村小组签订了两份《征地协议书》，协议约定征收该村林地、耕地、宅基地等土地共计440.45亩，袁州区政府支付了相应补偿款，更石村也出具了相应补偿款项收据。2015年2月、2017年10月，江西省国土资源厅分别作出赣国土资核[2015]264号和赣国土资核[2017]121号批复，同意宜春市将袁州区柏木乡的相关农村集体土地转为建设用地并办理征地手续。2017年1月柏木乡政府与周艳红签订《袁州区红狮水泥项目房屋征收与货币补偿安置协议》，对征收房屋的补偿安置及房屋的搬迁时间和处置方式作了约定，并发放了相应的补偿款。2017年3-5月份，包括周艳红在内的被征收土地和房屋在被清理和拆除后，宜春红狮水泥公司通过公开招拍挂的形式竞得该地块。周艳红认为安置补偿不合理，遂以袁州区政府未批先占为由，提起行政诉讼，要求确认袁州区政府占用周艳红耕地和房屋的行为无效，并要求恢复原状、返还土地。另查明，周艳红起诉袁州区政府占用其耕地行为无效之诉已被该院以不符合立案条件为由依法裁定驳回起诉。原审认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。本案周艳红提起行政诉讼要求确认袁州区政府占用土地行为无效的同时，一并提出要求返还土地、恢复原状的赔偿请求。根据上述规定，对该赔偿请求单独立案进行了审理。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，当事人提起行政赔偿诉讼应当以被诉行政行为已被确认违法为前提。周艳红起诉袁州区政府占用其土地行为无效之诉因不符合法定起诉条件已被依法裁定驳回起诉，周艳红提起行政赔偿起诉缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定驳回周艳红的起诉。上诉人周艳红上诉称：1.被上诉人占地无依据，提供的批复涉嫌张冠李戴，被上诉人在没有征地批复的情况下即未批先占上诉人的土地及房屋。赣国土资核[2015]264号即《江西省国土资源厅关于宜春市袁州区2014年度第二批次城市建设用地的批复》是征收涉案土地的依据，但上诉人属于柏木乡更石村门石下组，该批复并不包括更石村，故被上诉人征收上诉人的土地及房屋没有任何依据。如被上诉人所述，宜春水泥建设已经在征地批复下发之前办理了立项、规划、环评、用地预审，是单独选址的建设项目，应当申请该建设项目的用地批复，而不是城市批次用地。被上诉人2014年未下发征地批复时，就已经为宜春水泥建设项目制定专门的安置补偿方案，这与后来该项目又参与了涉案土地的招拍挂是矛盾的、重大违法，故上述批复不是水泥建设项目的批复。被上诉人提供的宜春市国土资源局袁州分局作出的宜市国土资源字[2013]188号和2016年12月27日下发的《关于红狮水泥建设项目用地预审意见》足以证明，该项目建设用地到目前为止并没有办理出让相关土地手续，被上诉人就已经征收占用上诉人的土地及房屋。虽然上诉人已经签订了房屋征收补偿协议，但该协议是在政府的欺骗下签订，即认为该项目已经具备了合法的征地手续。而事实上该协议是在没有征地批复的情况下签订的，违反了国家的强制性规定，是无效的协议。2.上诉人提起诉讼符合法定条件。上诉人起诉的是被上诉人在征收过程中的占地行为，该行为是征收中的一个环节，是可诉的行政行为，不是指建设项目红狮水泥厂使用土地的行为。被上诉人作为涉案土地出让给红狮水泥厂使用的前提是通过征收取得土地，涉案土地已经由被上诉人出让给红狮水泥厂使用，因此肯定存在被上诉人通过征收取得土地的行为，清表等方式占用土地是征收中取得土地的行为表现，是征收过程中的一个环节。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定的非法占用或者使用土地的行为，是单位和个人违反土地法律规定实行的个人行为。该非法占用土地行为和政府违法征收行为是两个概念，不是同一性质的行为。违法征收行为是可诉的行政行为。一审引用上述规定是对法律的严重误解，一审适用法律错误，应予撤销。被上诉人未批先占的行为属于政府的行政行为，该行为既无合法程序，又无合法手续，属于违法的行政行为，导致上诉人的土地被强制清表占用，房屋被拆除，给上诉人造成重大财产损失。一审法院提到的申请违法查处的程序，是上诉人维权的另一种途径，上诉人有选择的权利。3.被上诉人违法占地给上诉人造成损失，应当依法承担赔偿责任。被上诉人未批先占上诉人的土地和房屋，给上诉人造成重大经济损失。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任，故被上诉人应当承担赔偿责任。综上，一审法院以上诉人提起的诉讼不符合行政诉讼的起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实及适用法律错误。恳请依法审查，支持上诉人的上诉请求。被上诉人袁州区政府答辩称：1.答辩人征收占用上诉人所在村集体的土地已取得江西省人民政府的用地批准，不存在未批先占。上诉人称赣国土资核[2015]264号即《江西省国土资源厅关于宜春市袁州区2014年度第二批次城市建设用地的批复》并不包括上诉人所属的更石村门石下组，不符合事实。该批复涉及的苍前村就包括了更石村，因为更石村曾在2003年8月份撤销并入苍前村管理，2013年6月20日柏木乡政府向答辩人申请恢复更石村委会，2013年10月15日答辩人正式下文同意恢复更石村委会，但由于衔接问题，更石村所在行政区划图班仍然显示为苍前村，才导致批复中没有更石村的名字。上诉人称赣国土资核[2015]264号批复并非红狮水泥厂建设项目的用地批复，没有任何依据。红狮水泥项目一期工程205.93亩土地于2015年获得了江西省国土资源厅的用地批复，该批复中涉及苍前村（含现在的更石村）的三宗土地于2017年4月5日通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统挂牌出让，2017年4月18日宜春红狮水泥有限公司成功摘牌，同年4月26日签订了土地出让合同，并于2017年5月29日获得用地批准书。答辩人在征地报批前并未实施任何征收及占地行为，仅仅是征地报批前告知征地情况、就补偿安置方案组织听证程序的预征收行为，该预征收行为符合法律规定，未对上诉人的权利义务产生任何影响。答辩人对上诉人的土地及房屋进行实际征收是在征地批复下发后进行，上诉人在一审庭审也确认其房屋和土地是2017年3月至5月期间被清理和拆除。故答辩人不存在没有办理用地手续就已经征收占用其土地和房屋的违法行为。上诉人与柏木乡政府签订《袁州区红狮水泥项目房屋征收与货币补偿安置协议》系双方的真实意思表示，并未违反法律禁止性规定，应属合法有效的协议。首先，有关征收安置补偿方案，在土地所在地的乡（镇）、村予以公告，组织了听证手续，听取集体经济组织和农民的意见，征地批复下发后，双方于2017年1月依据该补偿安置方案签订了《袁州区红狮水泥项目房屋征收与货币补偿安置协议》，该程序合法，并无不当。其次，上诉人的房屋征收系上诉人与柏木乡政府签订，且该房屋已被拆除，不存在上诉人诉称的答辩人占用其房屋的行为，故上诉人以房屋征收为由将答辩人列为被告明显错误。最后，上诉人的一审诉讼请求中并未申请确认该协议无效，故二审法院不应对超出的诉讼请求进行审查。2.即便上诉人认为答辩人的占地没有依据，也应向县级以上土地行政主管部门提出查处申请或者先申请行政复议，上诉人直接提起行政诉讼于法无据。3.上诉人要求答辩人赔偿损失没有事实依据。当事人行政赔偿的前提应当以被诉行政行为确认违法为前提，如前所述，答辩人的征地实施过程未确认为违法，且上诉人未提供证据证实其损失具体情况。原审法院据此驳回其行政赔偿的起诉，有事实及法律依据，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，恳请二审驳回上诉。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。据此，行政赔偿的前提是行政机关有造成财产损失的违法行为。因上诉人周艳红另案要求确认袁州区政府占用其耕地和房屋的行为无效的诉请已被本院行政裁定予以驳回，其主张袁州区政府应承担恢复原状、返还土地的行政赔偿责任缺乏事实和法律依据。原审裁定驳回上诉人行政赔偿的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇一八年十二月十七日书记员 张建平附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……