海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2018）琼02行终277号上诉人（原审原告）文桂兰，女，1967年4月19日出生，黎族，住三亚市。被上诉人（原审被告）三亚市规划委员会，住所地三亚市河东路**。法定代表人黄海雄，三亚市规划委员会主任。委托代理人杨珥，三亚市规划委员会工作人员。委托代理人林广博，海南祥瑞律师事务所律师。原审第三人三亚市吉阳区城市管理局，住，住所地三亚市吉阳区榆亚路**/div>法定代表人李灵，三亚市吉阳区城市管理局局长。委托代理人黄艳，三亚市吉阳区城市管理局工作人员。委托代理人吴开诚，海南同玺律师事务所律师。上诉人文桂兰因诉被上诉人三亚市规划委员会（以下简称三亚市规划委）及原审第三人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）不履行法定职责一案，不服三亚市城郊人民法院作出的（2018）琼0271行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人李志整等人分别诉被上诉人三亚市规划委及原审第三人吉阳区城管局不履行法定职责18案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该19个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年12月17日公开开庭审理了本案。上诉人文桂兰，被上诉人三亚市规划委委托代理人杨珥、林广博，原审第三人吉阳区城管局委托代理人黄艳、吴开诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2004年10月20日，海南省人民政府作出琼府函〔2004〕91号《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（以下简称91号《批复》），同意三亚市按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市人民政府作出三府〔2005〕184号《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（以下简称184号《决定》），决定将市建设部门行使的城市规划管理方面的行政处罚、行政强制职能及相关的监督检查职能交由三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）行使；三亚市执法局的主要职责包括：行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；同时，明确了市有关部门不得再行使已列入行政综合执法范围内的行政执法处罚权。2014年10月30日，三亚市吉阳区筹备组作出《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉阳筹〔2014〕46号），设置吉阳区城管局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，为主管吉阳区综合行政执法工作的部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。原审法院认为，本案为不履行法定职责纠纷。根据已查明的事实，2005年12月30日，三亚市规划委在城市规划管理方面的行政处罚、行政强制职能及相关的监督检查职能，已交由三亚市执法局行使。吉阳区城管局设立后，在吉阳区范围内的上述职权交由吉阳区城管局行使。三亚市规划委不再行使上述职权。文桂兰主张上述行政处罚权与强制权虽已移交给综合执法部门，但仍应由三亚市规划委对建房行为在城乡规划方面的合法性进行认定。然而，认定某一行为的合法性是包含在处罚权或强制权中不可分割的内容，文桂兰提出的上述主张没有法律依据，不予采纳。本案中，文桂兰诉请三亚市规划委对其建房行为在城乡规划方面的合法性作出认定，已经不属于三亚市规划委的职权范围，对其起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定：驳回文桂兰的起诉；案件受理费50元，退还文桂兰。上诉人文桂兰上诉称：原审法院认定事实错误。上诉人认为，基于《中华人民共和国行政处罚法》及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），各地方综合执法机构集中行使的是行政处罚权，并不包括行政认定。在集中相对处罚的过程中，行政处罚权分为三个部分，分别是事实调查权、违法行为认定权和行政处罚决定权。一般情况下，三个部分是统一集中行使，但是在涉及重大复杂或需要鉴定的情况下，应该由原专业行政主管部门保留调查及认定的职权更为合适。尤其是在违法建筑处罚过程中，一旦将行政相对人的房屋认定为违法建筑将直接影响其水电的接通、营业执照的办理以及其他相关权利的行使。因此，行政认定对于行政相对人的实体权利有着重大影响，属于行政诉讼法可诉范围。所以在没有明确法律规定的情况下，直接认为可以由综合执法机构集中行使超出了法律授权。另外，吉阳区城管局对上诉人违法行为做出认定违反了《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款关于“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定。本案在原审过程中，原审法院认定被上诉人已经将前述行政认定职能移交给综合执法机构显然认定事实错误，应予以纠正。请求二审法院判决撤销原审裁定并判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人三亚市规划委辩称：原审裁定查明事实清楚，程序合法，适用法律及结果正确。2005年12月30日，三亚市人民政府根据国办发[2005]56号文及91号《批复》作出184号《决定》，明确将市建设部门行使的城市规划管理、城市绿化、市政管理的行政处罚、行政强制职能以及与之相关的监督检查职能，统一转交由三亚市执法局行使，综合行政执法部门行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。行政执法职能相对集中到综合行政执法机构之后，市有关部门不得再行使已列入行政综合执法范围内的行政执法处罚权。因此，对上诉人的违法建设行为的查处、认定、处理职能已划转由综合执法部门行使，不存在被上诉人行政不作为的问题。上诉人主张被上诉人对其建房行为在城乡规划方面的合法性作出认定，已不属于被上诉人的职权范围，且上诉人也没有向相关部门申请对其建房行为的合法性进行认定。综上，上诉人二审主张无事实根据和法律依据，应驳回其上诉请求。原审第三人吉阳区城管局述称：原审法院对于本案相关事实进行了充分调查，认定事实清楚，适用法律正确。2004年10月20日，海南省人民政府作出91号《批复》，同意三亚市按照该方案要求开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市人民政府作出184号《决定》，该决定第二章明确将市建设部门行使的城市规划管理方面的的行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能交由三亚市执法局行使。2015年1月，三亚市撤销河东区、吉阳镇，设立吉阳区。根据三亚市吉阳区筹备组作出的《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉阳筹〔2014〕46号）的规定，吉阳区设置吉阳区城管局，主管吉阳区综合行政执法工作，主要职责中就包含了行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。城市管理综合行政执法，是指在城市管理领域，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关就不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。处罚权的行使，是一个综合性的行政行为，不仅包含了处罚本身，还包含了作出处罚之前的监督检查、调查取证及合法性认定。因此，上诉人的上诉理由缺乏事实依据，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持原审裁定。文桂兰提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院，本院二审中，各方当事人均未提交新证据。本院经二审审理查明，文桂兰未向相关行政机关提交认定其建房行为是否合法的申请，该房屋的建设也未依法取得建设工程规划许可证等审批手续。二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案主要争议焦点为本案被诉履职行政行为是否属于被上诉人的职权范围。首先，本案系行政不作为诉讼案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院受理的行政诉讼的受案范围；第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。根据前述规定可知，行政不作为诉讼系行政相对人对行政机关不予答复或拒绝履行其申请而提出的诉讼，其前置条件是行政相对人曾经向行政机关提出过申请。本案中，上诉人文桂兰未向相关行政机关提交认定其建房行为是否合法的申请，其所建房屋也未申请办理或补办规划报建手续，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条的规定，对文桂兰提起本案诉讼，应驳回其起诉。其次，根据91号《批复》和184号《决定》，2005年12月30日起，三亚市规划委在城市规划管理方面的行政处罚、行政强制及相关的监督检查职能交由三亚市执法局行使。2014年10月30日，吉阳区城管局设立后，在吉阳区范围内的上述职能交由吉阳区城管局行使，三亚市规划委不再行使。上诉人文桂兰主张三亚市规划委应保留对建房行为在城乡规划方面是否合法进行认定的行政职权。本院认为，行政处罚权和行政强制权中应该包含对该行为的合法性进行认定，而吉阳区城管局也承继了吉阳区范围内行使城市规划管理方面的行政处罚、行政强制及相关的监督检查职能，故其在行使行政处罚权时一并对上诉人的建房行为是否合法进行认定符合法律规定。文桂兰的前述主张无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律和结果正确，应予维持。文桂兰的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 王 娜审 判 员 黎少云审 判 员 陈兴科 二Ο一八年十二月二十日法官助理 凌子玄书 记 员 邢诗诗 附：本裁定适用的相关法律及司法解释依据中华人民共和国行政诉讼法第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。