广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终460号上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城中山路**。法定代表人：李惠文，市长。委托代理人：谭艳梅，该府工作人员。委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。被上诉人（原审原告）：杨红娇，女，汉族，住广东省珠海市金湾区，委托代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。委托代理人：何志锋，广东德赛律师事务所实习律师。杨红娇诉台山市人民政府（下称台山市政府）行政补偿决定纠纷一案，台山市政府不服广东省江门市中级人民法院作出的（2016）粤07行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：江门市中级人民法院（2015）江中法行初字第11号行政判决，判决台山市政府应对征收杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并作出补偿决定。杨红娇不服该判决提起上诉，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法行终字第616号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。台山市政府根据生效判决于2016年6月15日作出《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》。台山市政府经查：2007年2月6日，杨红娇与台山市赤溪镇渡头经济联合社（下称渡头联合社）签订了《台山市农村承包合同书》，约定该联合社将位于南旗下咸围189.06亩土地交由杨红娇经营管理，进行咸围养殖，承包期限由2007年1月1日起至2011年12月30日止，并约定合同终止时，承包方应将整个咸围面积及固定财产无偿归回发包方；承包期间，如国家政府征用该土地，双方必须服从，不属违约处理，如有补偿，土地补偿归发包方，相关青苗补偿归承包方。2010年3月23日，台山市政府发布了《征地预公告》，将拟征收土地的有关情况进行了公告；2011年4月13日，台山市国土资源局发布征地公告及征地补偿安置方案公告。根据上级批准文件及征地公告，台山市政府依法征收了上述杨红娇承包咸围范围中的10亩土地。根据人民法院判决，台山市政府委托台山市赤溪镇人民政府（下称赤溪镇政府）通知杨红娇前来核定有关青苗及附着物补偿。在核定过程中，杨红娇认为，2010年7月份政府清点的青苗、附着物数量与2012年6月政府跟张健华方清点的数量是一样的，张健华等人取得的补偿款数额与杨红娇应获得的应是一样的。由于杨红娇未能提供充分证据证明其主张，经结合杨红娇的主张、台山市政府对张健华等人的青苗、附着物补偿等有关情况，台山市政府认为，应补偿给杨红娇的青苗、附着物为：水泥棚房52平方米，厂棚31.5平方米，蕉树205棵，风景树22棵。经台山市价格认证中心鉴定，该青苗及附着物的总价格为506l0元。台山市政府根据查明的事实及（2015）江中法行初字第11号行政判决、（2015）粤高法行终字第616号行政判决的要求，决定：支付征地青苗及其他附着物补偿款50610元给杨红娇。杨红娇不服该补偿决定，认为2010年7月政府清点的青苗、附着物数量与2012年6月政府与张健华方清点的数量是一样的，杨红娇应获得与张健华等人一样的补偿款数额，遂提起本案行政诉讼，请求：l、撤销台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》；2、判令台山市政府重新核定杨红娇原承包土地上的青苗及附着物并支付杨红娇补偿款1416590元及利息169990.80元（自2012年10月26日暂计算至2014年10月26日，按人民银行一年期同期贷款利率计算，此后计算至实际清偿完毕之日）；3、判令台山市政府承担本案的诉讼费。另查明：2012年9月11日，台山市价格认证中心出具承包人为张健华（原杨红娇）的《台山核电北线进厂公路第四标段征用咸围青苗附着物价格鉴定明细表》，该明细表详细列明了青苗及附着物的种类、单位、数量、补偿单价、补偿金额及备注等项目。具体包括：1、综合补偿192亩，768000元（备注：排干水两年）；2、征用面积建塘补偿10亩，30000元；3、小蚝柱500000支，350000元；4、大蚝柱120000支，120000元；5、吊蚝81090串，81090元；6、蚝排竹5630支，16890元；7、水泥棚房52平方米，41600元；8、厂棚31.5平方米，6300元；9、蕉树205棵，2050元；10、风景树22棵，660元。其中7－10项共计50610元。2012年10月26日，赤溪镇政府（甲方）与陈炳旺、梁容枝、张健华（乙方）签订《台山核电北线公路四标段征用咸围补偿协议书》，约定：“一、甲方征用乙方咸围面积10亩，四至范围是：以核电北线公路红线图为界，受影响面积182亩（注：该围红线外面积）。该围的财产（建塘、青苗、综合补偿及蚝产品搬迁等）补偿款合共壹佰肆拾壹万陆仟伍佰玖拾元正（小写：1416590元）。（注：具体明细补偿金额详见附表）。二、乙方领取补偿款20日内（即2012年11月21日）应自行将征用咸围内受影响面积所有养殖产品及财产全部清理完毕，并于2012年11月26日前用原围内斗门将该围内水排干至2014年12月30日止，将该咸围北线公路红线内的征地面积的使用权属归甲方由甲方使用。如逾期不清理或排干围内水源，则甲方有权处理，由此引起的一切损失由乙方自负。……”原审法院认为：本案属行政补偿纠纷。本案的焦点问题是台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》是否合法。台山市政府根据人民法院生效的行政判决，经过对杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定后，认定台山市价格认证中心出具的《台山核电北线进厂公路第四标段征用咸围青苗附着物价格鉴定明细表》中的第7－10项（即7、水泥棚房52平方米，41600元；8、厂棚31.5平方米，6300元；9、蕉树205棵，2050元；10、风景树22棵，660元）应补偿给杨红娇。对于该明细表中的第1－6项［1、综合补偿192亩，768000元（备注：排干水两年）；2、征用面积建塘补偿10亩，30000元；3、小蚝柱500000支，350000元；4、大蚝柱120000支，120000元；5、吊蚝81090串，81090元；6、蚝排竹5630支，16890元］认定不应补偿给杨红娇。鉴于《台山核电北线公路四标段征用咸围补偿协议书》系赤溪镇政府与陈炳旺、梁容枝、张健华等人签订且该协议书中关于“该围的财产（建塘、青苗、综合补偿及蚝产品搬迁等）补偿款”、“并于2012年11月26日前用原围内斗门将该围内水排干至2014年12月30日止”等约定并不能完全排除对上述第1－6项杨红娇均不享有补偿权利，而台山市政府现有的证据尚未能充分证明第1－6项的补偿是根据工程施工对承包者造成的影响和蚝柱搬迁费用等进行的补偿，且不属于对征收杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行补偿的范围，故台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》主要依据不足，予以撤销。杨红娇诉请撤销涉案的补偿决定，予以支持。对于杨红娇的其他诉请，属于台山市政府重新作出行政补偿决定时需要考量的范围，本案不予调整。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》；二、由台山市政府依法重新对征收杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并作出补偿决定。上诉人台山市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、征地行为对杨红娇无实质损害。杨红娇签订的《台山市农村承包合同书》已于2011年12月30日终止。由于台山市土地主管部门的征地公告并没有在涉案土地范围上公告，在杨红娇承包期间也没有相关工作人员要求其停止经营，且直至2010年12月28日台山市赤溪镇渡头村民委员会（下称渡头村委会）、渡头联合社也不知道该涉案咸围土地属于征地范围，在其与杨红娇的承包合同依约终止时仍将咸围发包出去。因此，在2012年6月25日台山市政府办理征地补偿登记前，征地工作未对涉案咸围土地的发包方和承包方有实质影响。二、台山市政府的补偿决定是符合事实和法律规定的。青苗及附着物补偿的所有者应依其利益是否实质受损害确定。国家建设用地时，涉案土地的使用者是陈炳旺、梁容枝等人，台山市政府对其补偿是符合事实和法律规定的。台山市政府根据另案法院的判决，结合杨红娇的主张及赤溪镇政府对用地时的实质利益受损人的青苗、附着物补偿等情况进行深入的调查，补偿杨红娇50610元是合法的。三、一审判决认定事实错误。杨红娇的承包经营权已于2011年12月30日终止，台山市政府于2012年6月25日才进行办理征地清点补偿登记，故完全排除杨红娇对价格鉴定明细表中的1－6项享有补偿权利。且该1－6项的补偿是根据工程施工对承包者造成的影响和蚝柱搬迁费用等进行的补偿，不属于对征收被征收人原承包土地上的青苗及附着物进行补偿的范围。即使杨红娇留有部分附着物，也根据其与发包方签订的《台山市农村承包合同书》的约定，合同终止时固定财产无偿归回发包方。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，维持台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》。被上诉人杨红娇于二审时口头答辩称：广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第616号行政判决已经确认台山市政府的征地行为对杨红娇的权利义务产生影响。2010年3月已发布征地预公告，2011年4月发布征地公告并生效，杨红娇承包咸围土地的青苗及附着物已经被征收，台山市政府应当按照此时青苗和附着物的价值来核定杨红娇的补偿标准，而不是2012年清点的标准进行核定。且杨红娇从1997年进行承包建设，而陈炳旺、梁容枝、张健华等人从2012年开始承包，用途也不是水产养殖，不可能投入蚝柱、蚝排等建设。2011年发布的征地公告也不允许新建新种。因此，台山市政府的上诉理由缺乏事实根据和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：2010年12月28日，渡头村委会、渡头联合社与陈炳旺、梁容枝签订《集体土地使用权流转合同》，约定从2012年1月1日起渡头村委会将东碉楼咸围一统360亩集体土地使用权流转、陈炳旺、梁容枝出资的方式，合作开发海鲜商业城，在赤溪镇渡头村地段开发集海鲜批发市场、海产品深加工、农业产品集市贸易、餐饮服务、农民休闲度假酒店、住宅等商业城。再查明：已经发生法律效力的广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第616号行政判决，认定“……本案中，涉案土地的征地公告没有告知办理征地补偿登记期限和部门，导致杨红娇无法办理征地补偿登记；同时，台山市政府也没有按法律规定在征地补偿安置方案批准之日起三个月内将征地补偿款全额支付给被征地的单位和个人，因此，台山市政府作出的征地行为程序存在瑕疵。杨红娇承包的涉案土地期限至2011年12月30日止，本案征地公告发布时在杨红娇承包期间内，涉案土地的使用权人应为杨红娇，其青苗及附着物补偿款应归杨红娇所有，因此，台山市政府应对杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并依法对杨红娇进行补偿。……”本院认为：本案属行政补偿纠纷，二审需审查台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》是否合法。经查，2007年2月6日，杨红娇与渡头联合社签订《台山市农村承包合同书》，约定渡头村委会将南旗公路下咸围189.06亩及固定财产交给杨红娇管理经营，承包项目为咸围养殖，经营期限从2007年1月1日起至2011年12月30日止。2010年12月28日，渡头村委会、渡头联合社与陈炳旺、梁容枝签订《集体土地使用权流转合同》，约定从2012年1月1日起将包括杨红娇签订的《台山市农村承包合同书》中所涉面积在内的东碉楼咸围一统360亩土地发包给陈炳旺、梁容枝，用于合作开发海鲜商业城。在《台山市农村承包合同书》履行期间，台山市政府因实施广东台山核电项目一期工程建设项目的征地相关工作，先后从2010年3月至2011年4月期间发布征地预公告、征地公告及征地补偿安置方案公告，并征收了上述杨红娇承包咸围范围中的10亩土地。因涉案土地的征地公告未告知办理征地补偿登记期限和部门，导致杨红娇无法办理征地补偿登记。此后，2012年6月26日，核电北线进厂公路第四标段清点小组与张健华进行清点，并经台山市价格认证中心出具承包人为张健华（原杨红娇）的《台山核电北线进厂公路第四标段征用咸围青苗附着物价格鉴定明细表》，咸围青苗附着物价格为1416590元。2012年10月26日，赤溪镇政府与陈炳旺、梁容枝、张健华签订《台山核电北线公路四标段征用咸围补偿协议书》，补偿了1416590元给陈炳旺一方。由于已经发生法律效力的广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第616号行政判决认定，台山市政府应对杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并作出补偿决定，台山市政府遂对杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定后，认定台山市价格认证中心出具的《台山核电北线进厂公路第四标段征用咸围青苗附着物价格鉴定明细表》中的第7－10项关于水泥棚房、厂棚、蕉树和风景树的部分应补偿给杨红娇，对于该明细表中第1－6项关于综合补偿、征用面积建塘补偿、小蚝柱、大蚝柱、吊蚝以及蚝排竹的部分认定不应补偿给杨红娇。鉴于赤溪镇政府与陈炳旺、梁容枝、张健华签订《台山核电北线公路四标段征用咸围补偿协议书》，协议约定关于“该围的财产（建塘、青苗、综合补偿及蚝产品搬迁等）补偿款”、“并于2012年11月26日前用原围内斗门将该围内水排干至2014年12月30日止”等内容未能完全排除对上述第1－6项杨红娇均不享有补偿权利，台山市政府现有的证据尚未能充分证明第1－6项的补偿是根据工程施工对承包者造成的影响和蚝柱搬迁费用等进行的补偿，且不属于对征收杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行补偿的范围。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，认为台山市政府于2016年6月15日作出的《杨红娇行政诉讼案件补偿决定书》主要依据不足，判决撤销被诉行政补偿决定，由台山市政府依法重新对征收杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并作出补偿决定，处理并无不当，本院依法予以维持。台山市政府上诉请求撤销一审判决，维持被诉行政补偿决定等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审法院判决正确，本院依法予以维持；台山市政府上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一八年十二月二十六日书记员  肖 威