中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申5500号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱国华，男，1965年8月22日出生，汉族，住北京市石景山区。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市石景山区人民政府。住所地：北京市石景山区石景山路**。 法定代表人：陈之常，该区人民政府代区长。 朱国华因诉北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）房屋行政征收一案，不服北京市高级人民法院(2017)京行终4859号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 朱国华以石景山区政府于2016年11月29日作出的的石政决〔2016〕3号《房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定）违法为由，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销该征收决定。 北京市第四中级人民法院一审查明如下主要事实：（一）2016年1月6日，案涉征收项目纳入北京市石景山区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的报告。该项目由北京安泰兴业置业有限公司（以下简称安泰置业公司）作为建设单位。2016年2月4日，北京市规划委员会（以下简称市规委）作出2016规（石）条整字0001号《建设项目规划条件》，北辛安棚户区改造B区房屋征收项目取得规划意见。2016年4月6日，市规委作出2016规（石）条授字0001号《建设项目规划条件》，北辛安棚户区改造A区房屋征收项目取得规划意见。2016年4月12日，北京市国土资源局（以下简称市国土局）作出京国土石预〔2016〕0004号《建设项目用地预审意见》，北辛安棚户区改造A区房屋征收项目取得土地预审意见。2016年5月4日，市国土局作出京国土石预〔2016〕0005号《建设项目用地预审意见》，北辛安棚户区改造B区房屋征收项目取得土地预审意见。2016年11月24日，北京市人民政府作出京政地字〔2016〕99号《关于石景山区二〇一六年度城市批次建设用地实施方案的批复》（以下简称第99号征地批复），批准石景山区政府关于办理北辛安棚户区改造B区土地开发项目建设用地手续的请示，同意征收上述B区北辛安村集体土地，同意安泰置业公司实施B区土地开发项目。北辛安棚户区改造B区土地开发项目取得北京市人民政府建设用地实施方案的批复。2016年5月31日，北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）、北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市建委）作出京发改（核）〔2016〕134号《关于石景山区北辛安棚户区改造A区项目核准的批复》，北辛安棚户区改造A区房屋征收项目取得立项批准文件。2016年6月12日，市发改委作出京发改（核）〔2016〕145号《关于石景山区北辛安棚户区改造B区项目核准的批复》，北辛安棚户区改造B区房屋征收项目取得立项批准文件。（二）2016年6月13日，石景山区政府房屋征收办公室（以下简称石景山区征收办）委托北京市石景山区房屋征收事务中心（以下简称石景山区征收事务中心），开展案涉征收项目征收与补偿的具体工作。2016年8月12日，安泰置业公司向石景山区政府提交《关于开展石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目房屋征收工作的申请》，认为案涉征收项目已经取得前置审批要件，符合公共利益的要求，申请开展房屋征收工作。2016年8月15日，石景山区征收办向石景山区政府提出征收请示，认为项目符合公共利益的要求，建议石景山区政府批准案涉征收项目并启动相应征收程序。2016年8月15日，安泰置业公司作出《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目安置房源的说明》，根据项目规划要求，案涉征收项目的安置房源建筑规模约82.3万平方米，约1.1万套，非住宅安置房建筑规模约34.7万平方米，能够满足项目征收需求。2016年8月15日，安泰置业公司作出《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目征收资金的说明》，表示将在审计部门的监督下，根据征收工作实际进度及时向房屋征收实施单位支付征收资金。2016年8月16日，石景山区政府批准石景山区征收办提交的上述征收请示。2016年8月17日，石景山区征收办组织召开会议，会同相关部门对北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目进行了公益性论证，认为该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第二、三、四项等条款规定的情形，可以实施房屋征收工作，并形成了《公益性论证会议纪要》。2016年8月18日，石景山区征收办作出石征收办字〔2016〕8号《房屋征收暂停办理事项公告》，对东至特钢厂区和古城西街，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路内涉及的房屋实施征收暂停事项。并向石景山区规划、国土、工商等单位发送上述暂停通知。同日，石景山区征收办发布《关于公开选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅评估机构的公告》并在市建委网站公示。2016年8月23日，石景山区征收办、古城街道办发布《关于协商选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋房地产价格评估机构工作的通知》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构协商意见汇总办法》，拟从15家候选评估公司中推选8家评估公司作为案涉征收项目的评估机构。经协商投票程序，仅选定了北京汇盛信达房地产土地评估有限公司1家评估机构，其余7家评估公司需要通过公开摇号方式确定。2016年8月28日，石景山区征收办和古城街道办发布《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构摇号办法》，拟从12家评估公司中摇号选定7家评估公司作为案涉征收项目的评估机构。2016年8月29日，北京市燕京公证处出具《公证书》，经公证摇号选定了北京华天通房地产评估有限公司等7家评估机构。2016年8月29日，石景山区征收办发布《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构结果公告》，选定由北京华天通房地产评估有限公司等8家评估机构和各自评估的标段，并在市建委网上公示上述选定评估机构情况。2016年9月6日，石景山区征收办和古城街道办发布“致居民的公开信（三）”，说明自9月3日起组织开展案涉征收项目的入户调查。2016年10月18日，石景山区征收办在《北京日报》发布申报权利公告，自公告发布之日起30日内到案涉征收项目办公室申报权利。2016年11月23日，石景山区征收办召开会议，讨论项目范围内房屋权属认定相关问题，并形成石征纪字〔2016〕第7号《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目房屋认定工作会会议纪要》。2016年11月28日，石景山区征收办发布《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收调查结果公示》。2016年10月18日，石景山区征收办组织区发改委、住建、国土、财政等部门召开案涉征收项目住宅房屋征收补偿方案论证会，并形成了石征纪字〔2016〕第6号《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋补偿方案论证会会议纪要》。2016年10月25日，石景山区征收办向石景山区政府报送《关于报请区政府审核北辛安棚户区改造A、B区房屋征项目住宅房屋征收补偿方案征求意见稿的请示》，同日获得政府批准。2016年10月27日，石景山区征收办发布《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收补偿方案征求意见公告》。征求意见期限：2016年10月27日至11月25日。2016年11月23日，石景山区政府向市建委发送《关于北辛安棚户区改造项目依据实施房屋征收的函》，拟根据《征补条例》的规定开展房屋征收工作。2016年12月5日，市建委对该函作出复函，请石景山区政府按照《征补条例》和《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（以下简称《征补实施意见》）的规定，推动房屋征收工作。2016年11月23日，石景山区征收办组织召开项目社会稳定风险评估评审会，形成石征纪字〔2016〕第8号《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收社会稳定风险评估评审会会议纪要》（以下简称第8号会议纪要），会议同意石景山区征收办根据此次会议结果形成《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目社会稳定风险评估报告（住宅）》。同日，北京市石景山区维护稳定工作领导小组办公室（以下简称石景山区维稳办）同意上述风险评估报告。2016年11月26日，石景山区征收办委托北京市国盛房地产评估有限责任公司（以下简称国盛地产评估公司）正式形成《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目社会稳定风险评估报告（住宅）》，该报告依法定程序定为国家秘密。2016年11月28日，中国光大银行北京石景山支行作出《银行资信证明》，证明石景山区征收事务中心在该行开有专用账户。同日，北京农商银行石景山支行作出《单位存贷款账户资信证明书》，证明石景山区征收事务中心在该行开有专用账户。中国建设银行股份有限公司北京石景山支行作出《银行资信证明》，证明石景山区征收事务中心在该行开有专用账户。同日，安泰置业公司作出《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目住宅征收补偿资金的承诺》，表示根据测算，已有约48亿元征收资金存入专用账户，并承诺根据征收进度及时补充征收资金。（三）2016年11月28日，石景山区征收办向石景山区政府提交《关于提请作出北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收决定的请示》。同日，石景山区政府召开2016年第13次区政府常务会议并形成会议纪要，同意石景山区征收办的征收请示。2016年11月29日，石景山区征收办发布《关于北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公示》。同日，石景山区政府作出被诉征收决定并附征收补偿方案，在征收范围内张贴并通过市建委网站公示。 一审法院认为，（一）《征补条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。故石景山区政府具有对本行政区域内的房屋作出征收决定的法定职权。（二）本案中，北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目属于“棚户区改造”性质的旧城改建项目，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，符合《征补条例》第八条关于公共利益需要的规定。（三）《征补条例》第九条规定，依照该条例第八条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《征补实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目已列入北京市2016年棚户区改造和环境整治项目任务计划，并被纳入2016年北京市石景山区国民经济和社会发展计划。且石景山区政府提交的证据4《建设项目规划条件》、证据5《用地预审意见》、证据6《立项批准文件》、证据9《年度计划和规划》、证据10《公益性论证会议纪要》均可以证明该项目属于2016年北京市、石景山区重点推进的棚户区改造项目。同时也纳入了市、县级国民经济和社会发展年度计划，且符合相应的土地利用和城乡规划。同时，关于征收范围的问题，本案中A区属于国有土地，B区有部分属于集体土地。其中就集体土地的征收问题，北京市政府已作出第99号征地批复，同意征收上述B区北辛安村集体土地并同意安泰置业公司实施B区土地开发。（四）本案中，石景山区征收办会同相关部门共同研究拟定了征收补偿方案，经石景山区政府批准后于2016年10月27日在征收范围内予以公布，并在市建委网站上发布，征求被征收居民意见，征求意见期限2016年10月27日至2016年11月25日止。征求意见期满后，石景山区征收办在对反馈意见进行归纳整理并对征收补偿方案作相应修改的基础上，于2016年11月29日在征收范围内张贴并通过市建委网站发布了《关于北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公示》。在征求意见期限内，案涉房屋征收补偿方案并未出现“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的”情形。由此可见，被诉征收决定所涉房屋征收补偿方案经征收部门会同相关部门组织拟定、公开征求意见、将征求意见情况和修改情况予以公开，最后由石景山区政府常务会议予以确认，符合《征补条例》第十条、第十一条关于征收补偿方案制定程序规定。（五）《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，石景山区征收办于2016年11月23日组织召开了项目社会稳定风险评估评审会，对案涉征收项目进行了风险评估讨论并形成第8号会议纪要，石景山区维稳办亦同意上述社会稳定风险评估。石景山区征收办委托国盛地产评估公司于2016年11月26日正式形成了《社会稳定风险评估报告》。据此可以认定石景山区政府已经履行了案涉征收项目的社会稳定风险评估程序。至于原告主张该社会稳定风险评估报告不能由房地产评估公司制作的主张，没有相应的法律依据，不予支持。另外，关于社会稳定风险评估报告是否应当确定为国家秘密的问题，应由该风险评估报告涉及的内容并依国家保密制度确定。本案中，案涉社会稳定风险评估报告由石景山区政府依相应程序确定为国家秘密，应予认可其效力。（六）《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，石景山区政府向该院提交了中国光大银行北京石景山支行、北京农商银行石景山支行、中国建设银行股份有限公司北京石景山支行出具的资金证明，确认约48亿元征收资金存入专用账户。同时，案涉征收项目亦规划有约1.1万套房源用于定向安置，结合安泰置业公司针对征收资金的说明和承诺，可以认定上述征收补偿资金及安置房源能够满足案涉征收项目需要。（七）《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，石景山区政府提交的第四组关于调查登记被征收房屋的证据，入户调查通知、权利申报公告、房屋认定会议纪要等证据能够证明房屋征收实施单位开展了被征收房屋认定的相关工作，履行了相关调查登记职责，并在征收范围内公布了调查结果。该院注意到在公示的调查结果中，石景山区政府只公布了被征收住宅房屋涉及的院落和整体建筑面积情况，未公示到每一栋楼及被征收房屋面积，存在不规范之处，但总体上并不能据此否定对征收范围内房屋权属、区位、用途和建筑面积等情况的调查登记。对开展调查登记工作中存在的瑕疵问题，应由石景山区政府责成相关部门在今后的房屋征收补偿工作中予以改进，进一步提升行政执法工作的规范性和严肃性。（八）本案中，石景山区征收办于2016年8月18日发布房屋征收暂停办理事项公告，自公告公布之日起至2017年8月17日止，对东至特钢厂区和古城西街，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路内涉及的房屋实施征收暂停事项，并向石景山区规划、国土、工商等单位发送上述暂停通知，暂停公告程序符合《征补条例》第十六条的规定。（九）本案中，石景山区征收办先后发布了《关于公开选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅评估机构的公告》《关于协商选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋房地产价格评估机构工作的通知》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构协商意见汇总办法》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构摇号办法》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构结果公告》，经协商投票程序选定了北京汇盛信达房地产土地评估有限公司，经北京市燕京公证处公证摇号选定了北京华天通房地产评估有限公司等7家评估机构，故上述8家评估机构的选定符合《征补条例》第二十条的要求。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2017）京04行初436号行政判决，驳回朱国华的诉讼请求。 朱国华不服，提起上诉。 北京市高级人民法院二审对一审法院认定的事实予以确认。另查明：北京市石景山区北辛安特钢宿舍2排4号位于征收范围内，系首钢特钢已出售公房，购房人为朱国华。 二审法院认为，（一）《征偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。故石景山区政府具有作出被诉征收决定的法定职责。（二）根据《征补条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以进行房屋征收。本案中，石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目属于旧城改建项目，符合由政府组织实施的旧城区改建的需要，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，且已纳入石景山区国民经济和社会发展年度计划，具备公益性质，可以实施房屋征收。（三）本案中，建设单位提交了房屋征收申请及项目批准文件、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。石景山区征收办根据建设单位提交的房屋征收申请及相关批准文件向石景山区政府提出启动征收前期工作的请示，在收到石景山区政府批复后，在征收范围内发布暂停公告，选定房地产价格评估机构，拟定征补方案，并经公示征求意见、修改，制定社会稳定风险评估报告。安置房源及征收补偿费用能够满足征收项目需要。石景山区政府作出被诉征收决定后在征收范围内并予公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。被诉征收决定作出的前置程序均符合《征补条例》及《征补实施意见》的相关规定。（四）根据审理查明的事实，2016年11月24日，北京市政府作出第99号征地批复，B区征收范围内原有部分集体土地已征为国有，同年11月29日作出被诉征收决定并不违反《征补条例》的规定。故朱国华主张北辛安棚户区改造B区集体土地征收工作尚未完成，石景山政府无权作出被诉征收决定的诉讼理由不能成立。此外，对于石景山区征收办在对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果的程序中存在的不规范之处，该院同意一审法院的意见。一审法院判决驳回朱国华的诉讼请求并无不当，应予维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 朱国华不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决，依法改判支持其全部诉讼请求或发回重审。主要事实和理由为：1.二审法院采取书面审查方式作出终审裁判，违反审判程序。2.征收范围内部分房屋系集体土地上的房屋，不适用《征补条例》。3.就被诉征收决定的作出是否符合全部法定征收条件，一审法院存在事实认定错误、法律适用错误。4.石景山区政府作出被诉征收决定违反法定程序。 本院认为，本案系因再审申请人朱国华不服再审被申请人石景山区政府所作被诉征收决定而引发，核心争议为该征收决定是否合法。依照《征补条例》第四条第一款、第八条的规定，石景山区政府具有作出被诉征收决定的法定职权。北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目属于棚户区改造性质的旧城改建项目，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，符合公共利益需要。该征收项目已列入北京市2016年棚户区改造和环境整治项目任务计划，并被纳入2016年北京市石景山区国民经济和社会发展计划。石景山区政府提交的《建设项目规划条件》《用地预审意见》《立项批准文件》《年度计划和规划》《公益性论证会议纪要》等证据证明该项目属于2016年北京市、石景山区重点推进的棚户区改造项目，且已纳入了市、县级国民经济和社会发展年度计划，符合相应的土地利用和城乡规划。石景山区政府作出被诉征收决定符合《征补条例》第九条第一款及《征补实施意见》第三条的规定。在石景山区政府于2016年8月16日批准石景山区征收办提交的有关征收请示后，石景山区征收办进行了作出《房屋征收暂停办理事项公告》，选定案涉征收项目的评估机构，拟定征收补偿方案及征求意见，进行社会稳定风险评估等工作。有关银行出具的资金证明、规划的定向安置房源等情况表明征收补偿资金及安置房源能够满足需要，被征收人的合法权益能够得到保障。石景山区政府作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。因此，石景山区政府作出被诉征收决定符合《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条等条款及《征补实施意见》第四条、第十条等条款的相关规定。从再审申请人向本院提交的再审申请材料看，难以证明再审被申请人作出被诉征收决定违法。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。 综上，朱国华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人朱国华的再审申请。 审判长 孙 江 审判员 朱宏伟 审判员 李纬华 二〇一八年十二月二十九日 书记员 薛 菁