甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2018）甘08行终43号上诉人（原审原告）代百万，甘肃省静宁县人，住静宁县。被上诉人（原审被告）静宁县威戎镇人民政府。住所地：静宁县威戎镇北关村**。法定代表人王某，该镇镇长。上诉人代百万诉被上诉人静宁县威戎镇人民政府土地管理行政征收一案，不服庄浪县人民法院作出的（2018）甘0825行初12号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经审阅全部案卷材料，现已审理终结。原审法院认为，原告起诉的所涉土地与他人存在使用权争议，通过审理后不能认定原告起诉的所涉土地已被被告静宁县威戎镇人民政府征收，原告起诉的本案被告主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条一款二项之规定，裁定驳回原告代百万的起诉。上诉人代百万上诉称，一、一审法定代表人未出庭，违反法定程序。参加诉讼的都是威戎镇政府工作人员，不具有法定代表人资格，主体不适格。在庭审中由于时间的限制，限制了上诉人及代理人应有的诉讼权利。影响了本案的公正审判。二、一审程序违法，判非所请，明显不当。上诉人起诉的主张是请求依法确认被上诉人的征收行为违法。一审法院篡改了上诉人的诉讼请求，未要求被告提供作出行政行为的证据和依据，审理程序违法。上诉人作为土地承包人，只有通过人民法院对被上诉人的违法行为进行审查，才能解决违法行政侵权的争议。三、一审法院认定事实不清，证据不足，显失公正。一审没有认定事实，就认为本案的主体不适格。同时也没有明确认定谁是适格主体。这样的认定是不作为不担当的司法违法行为。四、行政机关伪造证据，超越职权，滥用征收权力。静宁县威戎镇人民政府并未在2018年6月5日制作告知书，系伪造的证据，请二审法院依法查处或移送检察院依法查处。威戎镇人民政府及相关负责人超越职权以假证据将上诉人名下合法的1.5亩土地的补偿费及地上附着物补助费共计122477元兑付给他人，严重超越职权，严重侵害了上诉人的正常利益和合法权益。综上所述，上诉人提起的行政诉讼是请求依法确认被上诉人的征收行为违法，而一审法院却篡改了上诉人的诉讼请求，判非所请，程序违法，适用法律错误，理由不成立。请求：一、依法撤销一审裁定；二、依法确认被上诉人的征收行为违法；三、依法查处被上诉人相关责任人涉嫌伪造证据，移送检察院渎职侵权局依法查处。被上诉人静宁县威戎镇人民政府辩称，一、一审时，由于被上诉人法定代表人王某有其他公务未能出庭应诉，但被上诉人指派副镇长王永斌作为被上诉人负责人出庭应诉，符合《行政诉讼法》第三条三款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条一款关于行政机关负责人出庭应诉的规定。二、一审时，上诉人在法庭不听法庭阻止，随意发表与本案毫无关联的陈述，且陈述累赘繁琐，多次重复，不存在限制上诉人诉讼权利的情形存在，一审法院庭审已充分保障上诉人和被上诉人的诉讼权利。三、上诉人与涉案土地无任何利害关系，其作为一审原告明显系主体不适格。涉案土地1.5亩承包经营权权属明确，不存在争议，且已被依法确权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条关于行政诉讼原告主体的规定，不是适格的原告。四、涉案土地1.5亩是因我省修建静庄高速公路建设用地被依法征收。本案土地征收的主体是静宁县人民政府，被上诉人作为乡级人民政府，法律并未授权可以实施征收土地的具体行政行为。所以，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条的规定，被上诉人在一审中作为被告主体不适格。综上，本案一审原、被告主体资格均不符合法律规定，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回起诉，符合法律规定。请二审依法驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。以征收土地行为为例，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。人民法院受理请求确认征地违法的案件，应当要求原告明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形，经释明当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，上诉人代百万一审起诉时的诉讼请求为确认甘肃省静宁县威戎镇政府征收土地的行为违法，结合起诉状的"事实和理由"，其诉称"没有见过征收方（被告）的任何书面资料，征地批文和征地各项补偿标准等文件"部分，涉及县级人民政府和土地管理部门的行政公告行为；诉称"征收方（被告）没有按法定程序的流程征地，没有签订补偿协议并发放补偿款等程序"部分，涉及土地管理部门实施补偿安置方案过程中履行行政补偿法定义务的行为；诉称"非法铲了原告的承包地"部分，涉及行政强制行为或事实侵害行为；起诉"剥夺了被征地农民知情权等权利的程序保障"部分，还可能涉及政府信息公开的行政行为等，因而该起诉属于诉讼请求不明确的情况。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条的规定,一审法院接受起诉状后，应当向代百万予以释明、告知并限期补正，而不能回避其诉讼请求所指向的行政行为，概括以"原告起诉的本案被告主体不适格"为由裁定驳回代百万的起诉，故原审法院认定事实不清，程序违法。其次，原审法院认为"原告起诉的本案被告主体不适格"，但因未履行释明告知义务，在代百万是否同意明确其诉讼请求或变更被告均不确定的情况下，规避适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项"错列被告且拒绝变更"，"已经立案的，应当裁定驳回起诉"的规定，而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于确定被告的规定和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条一款（二）项关于驳回起诉属于裁定适用范围的规定，裁定驳回代百万的起诉，适用法律错误。且裁定书以"《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释"表述司法解释名称不规范，本院一并予以指正。最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定："人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。"这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。如前所述，在上诉人代百万一审提出的诉讼请求不明确、具体，尚不能确定具体的被诉行政行为的情况下，对案件的所谓"实体"进行裁判，显然不具备可评判的对象，因此上诉人代百万要求一、二审法院对被上诉人静宁县威戎镇人民政府的"征收行为"确认违法难于实现，更无法要求被上诉人静宁县威戎镇人民政府提供其作出何种行为的证据和依据。关于被上诉人静宁县威戎镇人民政府法定代表人未出庭是否违反法定程序的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款"被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。"的规定，原审法院未要求被诉行政机关的法定代表人出庭应诉，并无不当。关于原审法院裁定驳回起诉是否属于篡改诉讼请求而构成程序违法的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条"人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。"的规定，符合法定起诉条件是人民法院登记立案的前提条件；同时依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条"有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......"的规定，即使立案时尚不能判定是否符合起诉条件而已经立案的，经询问各方当事人，甚至于开庭审理，只要不符合起诉的法定条件，人民法院亦应裁定驳回起诉。原审法院以上诉人代百万的起诉不符合法定条件为由而裁定驳回起诉，是人民法院行使审判权的具体内容，并不构成对上诉人代百万诉讼请求的篡改，更不属程序违法情形。关于行政机关是否存在伪造证据、滥用职权、违法侵权等问题，因上诉人代百万所诉行政行为不明确、具体，原审法院未对相应行政行为作出实体评判，因而不属二审审查的范围，上诉人代百万因此要求二审法院查处或移送检察院依法查处，缺乏事实根据。综上，代百万起诉的被诉行政行为不明确，原审法院未经释明、以所诉被告不适格为由裁定驳回起诉，诉讼程序违法，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销庄浪县人民法院作出的（2018）甘0825行初12号行政裁定；二、指令庄浪县人民法院对代百万的起诉重新进行审查，并对代百万进行指导、释明，要求其明确被诉行政行为。经释明后，代百万明确的被诉行政行为起诉符合法定条件的，庄浪县人民法院应当依法继续审理。审判长 马建国审判员 穆 雯审判员 岳学敏 二○一八年十二月十四日书记员 白晓伟