湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘11行初57号 原告：湖南华湘财富实业有限公司。 法定代表人：江忠新，该公司总经理。 委托诉讼代理人：杨建明，湖南中楚律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡军辉，该公司法律顾问。 被告：永州市人民政府。 法定代表人：赵应云，该市市长。 委托诉讼代理人：罗楦，永州市人民政府法制办公室工作人员。 委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。 被告：永州市国土资源局。 法定代表人：蒋良铁，该局局长。 出庭负责人：李文乾，该局副局长。 委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。 第三人：永州市城市建设投资发展有限责任公司。 法定代表人：李世旺，该公司董事长。 委托诉讼代理人：陈莉，该公司工作人员。 第三人：永州市公共资源交易中心。 法定代表人：李恺，该中心主任。 委托诉讼代理人：潘善华，该中心工作人员。 原告湖南华湘财富实业有限公司（以下简称华湘公司）不服被告永州市人民政府、永州市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人永州市城市建设投资发展有限责任公司（以下简称市城投公司）、第三人永州市公共资源交易中心（以下简称市交易中心）挂牌出让国有建设用地使用权及行政赔偿一案，本院于二○一六年四月二十七日作出（2015）永中法行初字第10号行政判决、（2015）永中法行初字第10号行政裁定、（2015）永中法行初字第10-1号行政裁定，因华湘公司提起上诉，湖南省高级人民法院于二○一七年四月十二日作出（2016）湘行终694号行政裁定，撤销原裁判，发回本院重审。本院于2017年7月11日立案后，当日向永州市人民政府、市国土局、市城投公司、市交易中心、华湘公司下发应诉通知，2017年7月26日永州市人民政府、市国土局、市城投公司、市交易中心向本院申请延期举证至2017年8月18日，本院审查同意后，定于2017年9月13日进行证据交换。本院依法另行组成合议庭于2017年9月14日在本院数字法庭对本案进行了公开审理。原告华湘公司的原法定代表人吴春生及委托诉讼代理人杨建明、胡军辉，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人罗楦、郑安陵，被告市国土局的副职负责人李文乾、委托诉讼代理人郑安陵，第三人市城投公司的委托诉讼代理人陈莉、第三人市交易中心的委托诉讼代理人潘善华到庭参加诉讼。因案情复杂，协调处理之需要，依法呈报湖南省高级人民法院延期审理三个月，该院于2018年1月8日作出（2018）行延字第8号批准书同意延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 原告华湘公司诉称，2014年12月14日，市交易中心发布YZGZ-2014GTWG010《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》，告知公众：“经市人民政府批准……公开挂牌出让下列国有建设用地使用权……标的名称：……冷水滩河东城市综合体用地，土地位置：冷水滩区河东湘江东路与舜皇大道交叉口东南角……”基于对政府信赖，原告华湘公司遂于2015年1月14日前缴纳了10,218.836万元履约保证金参加竞买。1月16日，华湘公司竞得前述土地，并于当日在《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》上签字盖章。项目业主市城投公司于2015年1月19日，出让人市国土局于1月21日在该《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》上签字盖章。2015年2月26日，原告派员实地查看时，遂发现前述出让土地仍存在着拆迁安置未到位而导致的土地权属争议，数幢建筑物依然存在于土地上的客观事实，即：前述土地还不具备中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条所规定的“土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件”等防止因政府原因而导致土地闲置被收回的法律风险，不符合法定出让条件，属于当前国土资发（2010）204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》、国土资发（2010）151号《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》等土地政策所界定的禁止出让的“毛地”。原告认为，由于市人民政府没有尽到国有土地出让的审查职责，导致一块不应该被批准出让的“毛地”得以批准出让，使得原告基于政府信赖原则而产生重大误解，错以为被出让的土地的安置补偿已到位、权属争议已解决、可以尽快投入使用，从而出资参与竞买，不但已造成现有的巨额损失，同时还面临未来继续投入资金却无法使用土地的损失。为保护原告合法权益，原告华湘公司诉请：1、判决被告永州市人民政府于2014年12月13日对永州市冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权出让批准行为和被告市国土局的挂牌出让行为违法，并予以撤销；2、撤销被告市国土局、第三人市城投公司、第三人市交易中心于2015年1月与华湘公司共同签署的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》；3、要求返还履约保证金10,218.836万元并赔偿实际损失（实际损失按同期银行贷款利息计算）；由被告承担案件受理费。原告在重审中变更诉讼请求为：1、请求确认被告永州市人民政府于2014年12月13日对永州市冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权出让批准行为违法并予以撤销；2、请求确认被告市国土局出让冷水滩河东城市综合体用地行政行为（2015年1月21日签订成交确认书之前实施的一系列行政行为）违法并予以撤销；3、请求判令两被告依法赔偿原告经济损失10,218.836万元及利息（利息从实际交付之日起按同期银行贷款利率两倍计算到赔偿款支付完毕之日止）；4、请求判决两被告承担案件所有诉讼费用。 原告提供了以下证据、依据（其中14、17、18、20号证据为重审中提供的新证据）： 第一组证据： 1、2011年9月，舜皇大道与湘江东路交叉口东南侧用地规划条件附图； 2、关于永州市2014年度棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复（永发改投[2013]402号）及其附表； 拟证明：永州市2014年度棚户区改造建设项目中冷水滩河东城市综合体的棚户区改造面积54,389.16平方米，未包括新增地块23.83亩（15,885平方米）。 3、2014年9月25日，《永州日报》A5版刊登的市交易中心于2014年9月24日作出的永州市冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（永公资土网挂告字[2014]009号）； 4、2014年12月15日，《永州日报》A7版刊登的市交易中心于2014年12月14日作出的永州市冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（YZGT-2014GWG019）； 拟证明：①冷水滩河东城市综合体国有建设用地地块在2014年12月14日挂牌出让时的土地面积为66,877.2平方米，在2014年9月24日挂牌出让时的土地面积为65,318.01平方米；②冷水滩河东城市综合体国有建设用地地块在2014年12月14日挂牌出让时比2014年9月24日挂牌出让时的出让土地面积多出了1559.19平方米的事实。 5、2014年9月10日，永州市住房和城乡规划建设局关于冷水滩河东城市综合体用地规划条件的函（永住建[2014]434号）； 6、2014年12月13日，永州市住房和城乡规划建设局关于冷水滩河东城市综合体用地规划条件的函（永住建[2014]578号）； 7、2014年9月，永州市规划设计院冷水滩河东城市综合体规划条件附图、宗地图、概念性规划设计方案总平面图，地块面积65,318.01平方米； 8、2014年12月，永州市规划设计院冷水滩河东城市综合体规划条件附图、宗地图，地块面积66,877.2平方米； 9、2014年7月11日，冷政函[2014]75号关于永州市冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上房屋征收决定的通告； 10、关于将原梅湾电影院宿舍纳入拆迁的报告； 拟证明：①冷水滩河东城市综合体建设用地地块2014年12月14日挂牌出让时比2014年9月24日挂牌出让时多出的1559.19平方米的地块区域即为原梅湾电影院宿舍区的事实；②原梅湾电影院宿舍区未纳入冷水滩河东城市综合体项目征收拆迁范围，对原梅湾电影院宿舍区的征收拆迁程序不合法，该宗地不符合出让条件的事实。 11、冷水滩河东城市综合体项目房屋征收协议签订统计表； 拟证明：原梅湾电影院宿舍区未纳入冷水滩河东城市综合体项目征收拆迁范围，对原梅湾电影院宿舍区的征收拆迁程序不合法，该宗地不符合出让条件； 第一组证据拟证明：被告未对原梅湾电影院宿舍区作出征收决定，征收程序违法，未纳入年度出让计划，该宗地不符合出让条件的事实。 第二组证据： 12、2014年12月10日，永州市冷水滩区人民法院（2014）永冷行初字第62号行政判决书，拟证明直至2014年12月25日，冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上仍有房屋（以及土地使用权）尚未能依法征收，仍存在争议纠纷，该宗地不符合出让条件的事实； 13、（2015）永中法行终字第4号、（2015）永中法行终字第12号行政判决书； 14、湖南省高级人民法院（2015）湘高法行申字第90号、第91号、第92号、第93号、第94号、第95号、第96号、第97号、第147号行政裁定书。 拟证明：直至2015年1月13日前冷水滩河东城市综合体建设用地地块上还存在大量的争议纠纷，该宗地不符合法定的出让条件。 15、涉案土地照片； 拟证明：截止2015年2月27日，冷水滩河东城市综合体项目用地土地上仍有房屋未拆迁，属于依法不能出让的毛地。 16、2015年3月22日，冷水滩河东城市综合体项目建设组、冷水滩工作组办公室向该项目原梅湾电影院宿舍区各征收户发出的《腾房通知》； 拟证明：截止2015年3月22日，冷水滩河东城市综合体项目用地土地上仍有住户未腾房、房屋未拆迁，属于依法不能出让的“毛地”。 第二组证据拟证明：冷水滩河东城市综合体项目用地在两被告的批准出让行为和出让行为作出时以及随后很长一段时间内，存在大量的法律纠纷未完结，而且尚有部分房屋未拆迁完毕，仍属于依法不能出让的“毛地”，不符合法定的批准出让条件以及挂牌出让条件，两被告的批准出让行为和挂牌出让行为违法。 第三组证据： 17、城市综合体项目电影公司宿舍房屋征收情况统计表； 18、被告与电影公司宿舍住户唐四明、唐克芳、曾美丽的征收补偿协议； 拟证明：被告对原梅湾电影院宿舍区域30户房屋的征收与补偿是适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及房屋征收相关法律、法规签订的，属于政府征收行为，应按照房屋征收相关法律、法规规定的程序进行，但被告未按照法定的程序进行，属于非法征收，其相应国有土地的使用权未依法收回，被告将未依法收回的国有土地使用权批准出让和挂牌出让的行为违反法律规定。 第四组证据： 19、2015年1月13日交通银行进账单（票据号码：00505078）、2015年1月14日交通银行进账单（票据号码：00505080） 拟证明：原告在2015年1月13日、2015年1月14日，共计向被告交付了冷水滩河东城市综合体用地出让预付款（含履约保证金）壹亿零贰佰壹拾捌万捌仟叁佰陆拾元（10,218.836万元）。 20、永州市仲裁委员会作出的永仲决字（2015）第4号仲裁裁决书 拟证明：由于两被告在土地交易过程中，将依法不能出让的土地批准捆绑出让以及挂牌捆绑出让的行为违反法律规定，给原告造成了10,218.836万元及相应利息的经济损失。原告的损失与两被告的违法批准出让行为、违法挂牌出让行为之间存在直接的因果关系。 第四组证据拟证明：因被告永州市人民政府的违法批准土地出让行为以及被告市国土局后续的违法土地出让行为，给原告造成了壹亿零贰佰壹拾捌万捌仟叁佰陆拾元（10,218.836万元）以及相应利息的损失。 被告永州市人民政府、市国土局辩称，一、永州市人民政府被告主体不适格。本案永州市人民政府出让土地的审批行为，是行政机关的内部审批行为，不是对外具体行政行为，对外不产生法律效力。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院起诉的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本案永州市人民政府不是适格被告。 二、本案涉及国有土地使用权挂牌出让成交确认书的诉求已经仲裁委员会终局裁决和人民法院裁定驳回原告关于申请撤销仲裁裁决的诉讼请求，本案依法不能重复审理、重复判决，应裁定驳回被答辩人起诉。答辩人对本案在法定期限内已提交《裁定驳回原告起诉申请书》，就被答辩人（原告）起诉的本案的同一事实同一理由同一诉求，已经仲裁委员会裁决和人民法院裁定驳回原告关于申请撤销仲裁裁决的诉讼请求。法院民事裁定书和仲裁裁决书均发生法律效力，并且均已执行完毕。人民法院对已审结生效的案件在未经撤销的情况下不能重复审理、重复判决。本案应驳回被答辩人起诉。 三、原告变更诉求第一项和第二项关于确认永州市人民政府批准出让行为和市国土局挂牌出让行为违法予以撤销的诉请不能得到法院支持。 （一）永州市人民政府批准土地出让行为合法。冷水滩区河东城市综合体建设项目是永州市冷水滩区人民政府棚户区改造项目，报市发改委批准。项目立项后，市国土局根据国土资源部2007年第39号令编制建设用地使用权出让年度计划报永州市人民政府批准后，国土出让供应计划由永州市人民政府省国土资源厅批准备案。城市综合体土地面积66,877.2平方米，在省国土资源厅批准2014年度国有建设用地供应计划内，永州市人民政府土地出让批准合法。（二）市国土局挂牌出让行为合法。市国土局在挂牌出让冷水滩河东城市综合体这宗土地的全过程中完全依据国土资源部第39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》实施执行。首先，由市国土局编制国有建设用地使用权出让计划，报永州市人民政府批准。批准后，市国土局会同规划等有关部门共同制订挂牌出让地块出让方案，报永州市人民政府批准后由市国土局编制挂牌出让文件、公告挂牌出让文件等，然后严格按照挂牌出让程序进行挂牌出让。（三）答辩人对城市综合体项目用地依法重新挂牌出让，出让方和受让方已对成交确认书约定的条款全部履行完毕，受让方一直在该宗土地上正常开发建设。答辩人重新挂牌出让的行政行为的合法性和实体内容的有效性已经人民法院一、二审生效判决确认。（四）原告关于梅湾电影院挂牌出让不合法的理由不成立。因原梅湾电影院住户是自愿要求政府收购，不是政府主动征收，因本案不是政府以行政命令的方式取得自然人和法人财产的行为，不属于行政征收，不受行政征收程序的约束。（五）原告将原梅湾电影院宿舍业主2015年3月28日前腾房作为“毛地”出让的理由不成立。首先是腾房，而不是拆房，腾房是业主自愿行为。其二，政府同意业主春节后才搬出，体现了政府对老百姓的人文关怀，不是原告曲解的拆迁争议。其三，原梅湾电影院的房屋土地在2014年12月14日挂牌出让前已经全部收回国有，原土地证于2014年12月12日全部注销。（六）答辩人挂牌出让土地是“净地”出让，土地权属无争议。2014年12月14日挂牌出让前，城市综合体所有的房屋土地权属全部收回国有，不存在权属争议，答辩人征地程序和内容合法。即使有极少数被拆迁户因拆迁提起诉讼，争议的焦点不是土地出让批准和挂牌出让行政行为不合法，而是拆迁补偿安置金额的多少问题。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，土地权属无争议，答辩人属净地出让，答辩人的征地程序合法。 四、原告变更诉讼请求关于赔偿其经济损失10,218.836万元及利息按同期银行贷款利率两倍从实际交付之日起至赔偿款支付完毕之日止的请求不能得到法院支持。 （一）原告诉求超过法定诉讼时效，应裁定驳回被答辩人的诉讼请求。本案答辩人解除成交确认书通知时间是2015年2月26日，仲裁委员会裁决书生效的时间是2015年4月8日。假若答辩人的行为侵害了被答辩人的财产权，被答辩人于2017年6月8日才向法院提出赔偿请求，明显超过法定诉讼时效，依法应裁定驳回被答辩人的诉讼请求。（二）答辩人对被答辩人自身原因造成的损失不承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定“属于下列情形之一的国家不承担赔偿责任：（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”，根据永州市仲裁委员会裁决及相关民事判决以及两原告合作开发纠纷案的一、二审法院直至最高法院的裁判，均予认定解除合同不退履约保证金等损失责任纯属被答辩人自身违约造成，损失应由其自负。答辩人依法不承担赔偿责任。（三）被答辩人应赔偿答辩人直接经济损失19,205.42万元，答辩人一直保留着此项追偿损失的权利。第二次挂牌出让成交价款51,888.76万元，相比于第一次挂牌出让成交价款71,094.18万元，差额19,205.42万元。根据挂牌出让文件和成交确认书的规定，被答辩人应对重新挂牌出让的该项差额损失向答辩人承担全部赔偿责任。 第三人市城投公司、市交易中心辩称，1、原告起诉超过法律规定的起诉期限，应予驳回；2、本案涉及的诉求已经人民法院民事裁定和永州市仲裁委员会裁决，依法不能重复判决，应裁定驳回原告的起诉；3、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应属于民事诉讼范围；4、原告诉称与事实不符，原告诉称“2015年2月26日派员实地查看，遂发现前述出让土地上存在拆迁安置未到位导致土地权属争议以及数栋建筑物依然客观存在于土地现场的客观事实”，与原告提交的竞买申请书确认其“经过实地勘查该地现状，对出让土地文件的内容和该地块的现状无异议”相矛盾，原告四项诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求驳回其全部诉讼请求。 被告永州市人民政府、市国土局、第三人市城投公司、市交易中心在原一审提交了以下的证据、依据： 第一组证据： 1、2014年4月25日，湖南省国土资源厅关于同意对永州市2014年度国有土地建设用地供应计划备案的函（湘国土资函[2014]116号）； 2、2014年12月13日，永州市住房和城乡规划建设局关于冷水滩河东城市综合体用地规划条件的函（永住建函[2014]578号）附规划宗地红线图； 3、2014年12月13日永州市人民政府关于《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案审批表》（永地挂批字[2014]09号-2）附市国土局关于《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》； 4、2014年7月28日，永州市人民代表大会常务委员会办公室关于对冷水滩河东舜皇广场片区旧城改造项目予以备案的函； 5、2014年12月14日，市交易中心《挂牌出让文件》，包括：（1）挂牌出让公告；（2）竞买须知； 6、2015年1月16日，华湘公司竞买申请书； 7、2014年9月12日，湖南新星土地估价公司宗地估价结果一览表； 8、2015年1月16日，市交易中心《永州市国有建设用地使用权出让底价审批表》； 9、2014年1月16日，市交易中心关于挂牌出让成交结果的告知函和市交易中心在湖南省国土资源网上公告页面公布拍卖成交的事实； 第一组证据拟证明：永州市人民政府、市国土局、市交易中心挂牌出让行为，程序合法，实体内容合法的事实。 第二组证据： 10、2012年7月5日，永州市人民政府《关于研究中心城市冷水滩河东城市综合体项目建设问题的会议纪要》； 11、2013年12月20日，永州市发展和改革委员会《关于永州市2014年度棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复》（永发改投[2013]402号）； 12、2012年7月3日，永州市房产局对永州市冷水滩河东城市综合体项目建设范围内的房屋进行征收调查登记公告和调查登记表； 13、永州市冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）公示照片和网上公示页面； 14、2012年10月22日，永州市房产局《关于召开永州市冷水滩河东城市综合体旧城改造项目范围内房屋征收补偿方案听证会的通知》及听证会会议签到表；《永州市冷水滩河东城市综合体项目范围内房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见及意见采纳情况》； 15、2014年7月26日，永州市冷水滩区城市综合体新增地块房屋征收补偿社会稳定风险评估报告； 16、2014年7月11日，永州市冷水滩区人民政府发布关于永州市冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上房屋征收决定的通告；附永州市冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上房屋征收与补偿方案； 17、被征收房屋价值评估报告； 18、与被征收人签订的补偿协议（3份）； 19、2014年6月30日、9月30日被告支付被征收人补偿款的统计表及付款凭证； 20、2014年8月23日，永州市冷水滩区人民政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》； 21、2014年9月29日，永州市人民政府作出的行政复议决定书；2014年12月10日，永州市冷水滩区人民法院作出的行政判决书；2015年1月13日，永州市中级人民法院作出的行政判决书； 22、2014年9月22日，永州市冷水滩区公证处作出的提存公证书； 23、2014年10月25日，市国土局作出的被征收人土地证注销登记公告； 24、原梅湾电影院宿舍30户住户《关于将原梅湾电影院宿舍纳入拆迁的报告》； 25、原梅湾电影院30户住户签订的补偿协议、土地证注销公告； 26、2015年2月27日，仲裁申请案件提交的宗地现状照片； 第二组证据拟证明：永州市冷水滩河东城市综合体国有土地上房屋征收补偿程序合法，实体内容合法，土地权属无争议，是“净地出让”的事实。 第三组证据： 27、2015年4月3日，永州市中级人民法院（2015）永中法民二初字第16号民事裁定书； 28、2015年2月26日，永州市国土资源交易中心的证明；2015年2月4日，永州市国土资源交易中心《关于及时缴纳土地出让金的函》；2015年2月15日，原告华湘公司的回复； 29、2015年4月8日，永州市仲裁委员会永仲决字（2015）第4号裁决书； 30、2015年5月4日，原告华湘公司向湖南省高级人民法院提交的行政起诉状； 第三组证据拟证明：原告起诉程序不合法，原告主体不适格，应裁定驳回其起诉的事实。 第四组证据法律依据： 31、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》； 32、《国有土地上房屋征收与补偿条例》； 33、《中华人民共和国土地管理法》； 34、《中华人民共和国城市房地产管理法》； 35、《中华人民共和国物权法》； 36、《中华人民共和国民法通则》； 37、《中华人民共和国合同法》； 38、《土地登记办法》； 39、住建部《关于印发的通知》（建房[2011]77号）； 40、《湖南省实施办法》； 41、《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（永政发[2014]2号）； 第四组证据拟证明被告适用法律、法规正确的事实。 二被告在重审中补充证据第一组：两原告内部合作开发房地产纠纷判决书。 1、永州市中级人民法院（2015）永中法民二初字第26号民事判决书； 2、湖南省高级人民法院（2015）湘高法民一终字第339号民事判决书； 3、中华人民共和国最高人民法院（2016）最高法民申304号民事裁定书。 拟证明：1、两原告共同出资参与竞拍土地并摘牌，福建省财富投资集团股份有限公司（以下简称福建公司）占合作项目60%份额，华湘公司吴春生占合作项目40%份额；2、本案原、被告之间发生纠纷的真实原因，是两原告内部为实际摘牌价71,094.18万元过高发生纠纷，福建公司违约拒付土地成交价款，造成所交土地履约保证金被没收，合同被解除；3、没收履约保证金10,218.8326万元的违约责任和赔偿责任判决由福建公司承担，与被告无关联。 补充证据第二组：湖南省高级人民法院行政裁定书（共8份）。 （2015）湘高法行申字第90号、第91号、第92号、第93号、第94号、第95号、第96号，第97号、第147号行政裁定书。 拟证明：1、少数被拆迁户与永州市冷水滩区人民政府国有土地上房屋征收决定纠纷案，经过一审、二审、再审，裁定书生效；2、裁定书认定区政府有权按照相关法律规定的程序，依法作出征收决定及征收补偿决定。 补充证据第三组：涉案宗地重新挂牌出让相关文书。 1、《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》； 拟证明：涉案宗地重新挂牌出让成交价款为51,888.76万元，由谢德仁竞得，合同违约责任与原告合同一致。 2、湖南省非税收入一般缴款书； 拟证明：谢德仁按照合同约定缴纳全部土地出让金51,888.76万元。 3、永州市中级人民法院（2016）湘11行初17号行政裁定书； 4、湖南省高级人民法院（2016）湘行终1293号行政裁定书； 拟证明：1、永州市人民政府、市国土局对涉案宗地重新挂牌出让行为合法，判决驳回华湘公司的起诉；2、土地重新挂牌出让成交价款51，888.76万元相比于第一次成交价款71，094.18万元，相差19，205.42万元，给被告造成直接经济损失19，205.42万元，该差额损失依照出让文件的规定应由原告承担全部赔偿责任。 补充证据第四组：永州市中级人民法院（2015）永中法民二初字第35号民事裁定书 拟证明：永州市仲裁委员会永仲决字（2015）第4号仲裁裁决书正确，程序合法，履约保证金不予退还等内容依法公正，经法院判决驳回华湘公司要求撤销永州市仲裁委员会永仲决字（2015）第4号裁决书的申请。 补充证据第五组： 1、市国土资源交易中心证明，拟证明原告在规定时间内未缴纳3亿元成交价款； 2、关于及时缴纳土地出让金的函，拟证明被告市国土交易中心催促原告按照出让文件要求按时缴纳成交价款； 3、关于及时缴纳土地出让金的函的回函，拟证明原告收到被告交易中心催促原告按时缴纳成交款的函； 4、市国土局、市交易中心、市城投公司关于解除冷水滩河东城市综合体《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的告知书； 5、永州市土地管理委员会会议纪要《关于审议冷水滩河东城市综合体用地挂牌出让方案等两个项目的会议纪要》（2014）4号（2014年12月31日） 拟证明：2014年12月2日，市土地管理委员会对城市综合体挂牌出让方案进行认真研究审议决定:1、考虑到宗地的整体建设，同意将原梅湾电影院宿舍的约2亩地纳入冷水滩河东城市综合体用地挂牌出让范围，即将土地面积从97.977亩增加到100.32亩；2、市住建局尽快按调整后的面积重新出具规划条件；3、市国土局委托评估公司对该宗地进行评估后，按上述修改意见重新拟定出让方案按程序报永州市人民政府审批后，重新挂牌出让该宗地等。 永州市土地管理委员会会议纪要《关于审议冷水滩河东城市综合体用地挂牌出让方案等两个项目的会议纪要》（2014）5号（2015年2月4日） 拟证明：2014年12月12日，市土地管理委员会召开2014年第五次会议（全体会议），对《冷水滩河东城市综合体用地挂牌出让方案》有关内容进行修改情况汇报进行审议，会议决定同意有关修改意见，并同意增加“如出让人与受让人发生争议时，可向永州仲裁委员会申请仲裁”的条款。同时强调做好宣传工作，确保城市综合体用地第二次网上挂牌出让。 被告补充证据目录（二）： 1、永州市人民政府关于印发《永州市土地管理委员会工作规则》的通知附：《永州市土地管理委员会工作规则》 拟证明：永州市土地管理委员会是永州市土地管理工作的审议决策机构。市人民政府市长为市土地管理委员会主任，市委、市政府有关领导为副主任，并明确一名常务副主任，市直有关部门（单位）的负责人为成员。其中规定：主任会议审议批准市本级50亩以上80亩以下经营性用地（不含工业用地）招拍挂出让方案；全体会议审议批准市本级80亩以上经营性用地（不含工业用地）或者重大项目建设用地招拍挂出让方案等。 2、中共永州市委关于议事协调机构清理调整的通知永发（2014）7号； 拟证明：1、永州市委根据省委的统一安排部署，对永州撤地建市以来至2013年底市委成立的领导小组等议事协调机构进行清理调整，经市委常委会议审议通过的清理调整结果，其中“原市城市规划区有关土地问题处理协调领导小组更名为市土地管理委员会，向曙光同志任主任，易佳良、颜海林、张常明同志任副主任，委员会办公室设在市国土局”。2、永州市土地管理委员会是由市委、市政府决定成立的关于土地管理的议事机构，会议决定事项代表市委市政府的议事决定。 3、原梅湾电影院30户业主拆迁补偿协议； 拟证明：1、城市综合体用地2014年12月14日挂牌出让前，原梅湾电影院30户业主在2014年12月10日之前全部与政府签订拆迁补偿协议，补偿款全部支付到位，土地证全部注销，土地权属收归国有，全部土地入库储备；2、原梅湾电影院纳入整体建设拆迁范围，是原梅湾电影院全体业主主动请求，积极配合政府土地储备收购工作的结果。3、补偿标准全部参照政府公布的新增地块拆迁补偿方案的标准执行。 4、城市综合体规划条件附图； 拟证明:电影院30户在城市综合体用地规划红线图所处的地理位置，位于梅湾路的角落边，只2亩多土地，政府应业主请求照顾他们过春节后才腾房，整个原梅湾电影院房屋2015年3月拆迁完毕。原告2015年1月19日与被告签订成交确认书，可见电影院根本不影响原告开发建设用地。 5、中心城市土地储备入库送审表； 证明：2014年12月13日，城市综合体用地66,877.2平方米全部依法定程序审批入库，以备政府挂牌出让后土地的供应。 经庭审质证，原告华湘公司对被告永州市人民政府、市国土局，第三人市城投公司、第三人市交易中心提交证据的质证意见是： 第一组证据第1-5、7-9号证据的真实性无异议，对证据的关联性、合法性有异议：第1号证据，出让土地未完成安置与补偿，是依法不能出让的“毛地”；第2号证据，部分土地未履行征收程序；第3号证据，部分土地征收程序违法，土地使用权未依法收回；第4号证据，未纳入市国民经济与发展计划；第5号证据，这一重大决定未遵循重大行政决策的程序进行；第6号证据，对真实性有异议，出让土地未纳入2014年度出让计划；第7、8号证据，评估报告对土地现状的描述不真实，土地已平整与事实不符，作出的结论及审批意见缺乏依据；第9号证据，无异议。 第二组证据第10-26号证据的真实性无异议，但对证据的关联性、合法性有异议：第10号证据，项目建设未纳入国民经济与社会发展计划，没有包括新增地块的住户；第11号证据，未纳入2014年度永州市国民经济与发展计划；第12号证据，没有包括新增地块及原梅湾电影院宿舍30户；第13号证据，只针对新增地块；第14号证据，没有包括新增地块的住户；第15号证据，不能证明出让行为的合法性；第16号证据，新增地块的征收范围并未包括原梅湾电影院宿舍区域，对原梅湾电影院宿舍区域国有土地使用权的收回并未履行法定的征收程序；第17号证据，被告选定的是冷水滩河东城市综合体项目原地块征收的房地产评估机构，被告对新增地块和原梅湾电影院宿舍区域的征收则没有选定评估机构。对新增地块以及对原梅湾电影院宿舍区域所有征收房屋价值的评估都是非法的。 第18-23号证据，仅是部分被征收户获得补偿，不能证明其收回涉案项目全部国有土地使用权的合法性，更不能证明二被告批准出让和挂牌出让行为的合法性。相反证明了其批准出让和挂牌出让涉案项目土地在当时存在经济法律纠纷，属于依法不能出让的情形。 第24-25号证据，原梅湾电影院宿舍区域的征收没有履行国有土地上房屋的征收程序，原梅湾电影院宿舍区域的土地使用权也没有被依法收回。 第26号证据，土地上的房屋在2015年3月22日前还没有拆迁完毕。 第三组证据第27-29号证据的真实性无异议，但对证据关联性、合法性有异议，认为民事裁定书和仲裁裁决书不能证明被诉行政行为合法；第30号证据，原告具有起诉的主体资格。 第四组证据第31-41号证据是法律、行政法规，二被告批准出让和挂牌出让的行政行为未遵循相关法律、法规、规章的规定。 补充证据第一组证据的关联性有异议，只能证明吴春生与福建集团公司之间存在民事合作纠纷。 补充证据第二组的合法性、关联性有异议，即使其对新增地块的征收行为合法，也不能证明二被告的出让行为合法。 补充证据第三组真实性没有异议，对关联性有异议。原告提出诉讼之所以被驳回，是法院认定原告不具有起诉的主体资格，而没有认定其第三次出让行为的合法性。被告所举的这组证据以及其欲证明的内容与本案无关。 补充证据第四组合法性、关联性有异议。本案与经永州仲裁委仲裁的民事案件不属于基于同一事实、同一理由、同一诉求的同一案件。被告的这组证据与本案并无关联。 补充证据第五组，证据1、2、3的合法性、真实性没有异议，对证明目的有异议，原告虽然没有缴纳出让金，但被告存在违法出让的情形，原告有权拒绝缴纳剩下的出让金。证据4的合法性有异议，原、被告之间没有签订合同，签订成交确认书是一种行政许可行为。证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明被告永州市政府的批准出让行为是按照《湖南省行政程序规定》有关重大行政决策的程序规定进行的。 二被告补充证据目录（二），证据1、2真实性没有异议，对证明目的有异议。证据3真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，进一步证明被告没有履行征收程序之前，就违法对原梅湾电影院30户进行征收。证据4的证明目的有异议，但恰好证明被告“毛地”出让与捆绑出让。证据5的合法性有异议，被告违反法律规定将不具备土地储备条件的土地纳入土地储备范围，被告的出让行为违法。 经庭审质证，被告市人民政府、市国土局对原告华湘公司提交证据的质证意见是： 第一组第1-10号证据的合法性、真实性无异议，但对关联性、证明目的有异议，城市综合体项目用地已依法收回和收购储备，宗地出让符合法律法规的规定，不存在不能出让的情形；证据11的真实性、合法性有异议，统计表形式要件不合法，证据来源不明，应属无效。 第二组第12、13、14、16号证据的合法性、真实性无异议，但对关联性、证明目的有异议，出让地块上房屋按双方约定的期限已经全部拆迁完毕；证据15的真实性、合法性有异议。 第三组第17、18号证据的合法性、真实性无异议，但对关联性、证明的目的有异议，政府为了照顾原梅湾电影院业主同意过年之后才搬迁，体现了政府的人文关怀。对电影院的房屋是收购，并不是行政征收。 第四组第19、20号证据的合法性、真实性无异议，但对关联性、证明的目的有异议，华湘公司第一期付款期限届满，华湘公司没有付款，构成违约，仲裁裁决不予退还是合法的。 第三人市城投公司、第三人市交易中心均表示同意二被告的质证意见。 本院对上述证据认证如下： 原告华湘公司所举证据，除第15号证据外，其他来源于城市综合体两次挂牌的文件材料，房屋征收过程中的报告、通知以及相关判决文书，符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。第15号证据，涉案土地照片不能单独作为证据，应结合其他证据综合考虑其效力。 被告永州市人民政府、市国土局、第三人市城投公司、市交易中心在原一审及被告市政府、市国土局在重审中提供的证据，因补充证据第五组第1、2、3号证据与证据第三组28、29号证据相重复，不予重复认定外，其他证据证明了涉案土地挂牌出让的审批、实施程序，参与竞买及挂牌结果，土地收回、收购等来源依据，行政补偿安置的措施以及引发的矛盾已通过仲裁、法院判决所确定，符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认。 经审理查明，2012年7月5日，永州市人民政府作出《关于研究中心城市冷水滩河东城市综合体项目建设问题的会议纪要》，决定加快推进河东城市综合体项目建设。该项目的原范围包括市商务局、市人社局、市审计局、市环保局、区地税局、区审计局。原范围的征收决定于2012年12月12日由市人民政府进行公布。2013年12月20日，永州市发展和改革委员会《关于永州市2014年度棚户区改造建设项目可行性研究报告的批复》（永发改投[2013]402号）同意将冷水滩区河东城市综合体项目列入棚户区改造用地范围。永州市人民政府于2014年5月16日发布《永州市冷水滩区河东城市综合体项目建设范围内国有土地上房屋征收与补偿方案调整补充意见》，将冷水滩区河东城市综合体项目用地范围扩大，新增地块范围包括原冷水滩区百货公司、区副食品公司清梅大厦、区食品公司、清梅个体街、区粮食局原河东粮店宿舍及办公用房、仓库、区法院宿舍等个人房室及附属物。2014年5月29日，永州市人民政府办公室以[2014]30号文件，授权永州市冷水滩区人民政府为新增地块国有土地上征收与补偿主体。2014年7月11日永州市冷水滩区人民政府发布《关于永州市冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上房屋征收决定的通告》（冷政函[2014]75号），征收上述房屋。2014年7月28日永州市人大常委会下发永州市人民政府《关于冷水滩河东舜皇广场片区旧城改造项目予以备案的函》，同意涉城市综合体建设区域旧城改造项目予以备案。2014年9月24日第三人市交易中心发布永公资土网挂告字[2014]009号《永州市冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，网上公开挂牌出让位于湖南省永州市冷水滩区河东湘江东路与舜皇大道交叉东南角国有土地使用权面积65,318.01平方米的商住用地，因无人申请竞买未果。原梅湾电影院宿舍30户住户，向河东城市综合体指挥部主动申请纳入拆迁范围，参照城市综合体的政策和补偿标准，通过双方平等协商签订了收购协议，并在挂牌公告之前注销了土地使用证。2014年12月2日、12日，永州市土地管理委员会两次召开全体会议，听取市国土局、市住建局、市城投公司关于冷水滩河东城市综合体用地挂牌出让方案的汇报，按照会议提出的修改意见拟定方案报永州市人民政府审批后，重新挂牌出让。2014年12月13日，永州市住房和城乡规划建设局以永住建函[2014]578号《关于冷水滩河东城市综合体用地规划条件的函》规划湖南省永州市冷水滩区湘江东路与舜皇大道交叉东南角宗地为商业、居住用地。同日，市国土局拟订了《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2014]9号-2）报永州市人民政府审批，永州市人民政府主管领导批示同意出让。2014年12月14日，第三人市交易中心发布YZGZ-2014GTWG019《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》及其他挂牌出让文件，网上公开挂牌出让位于湖南省永州市冷水滩区河东湘江东路与舜皇大道交叉东南角国有土地使用权面积66,877.2平方米（含原电影院宿舍地块）的商住用地。公告时间2014年12月15日至2015年1月4日；挂牌出让时间2015年1月16日；网上报名（预付款含履约保证金）截止时间：2015年1月14日17时止。2014年12月19日，市交易中心发布《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》，其中土地出让条件，14.7.1记载为“该标的按现状网上挂牌出让。土地自成交之日起按现状交付给竞得人。地上房屋拆迁等遗留问题由冷水滩区政府在挂牌成交后180天内处理到位”；预付价款、保证金内容，9.4.1记载为“竞得人缴纳的预付款在挂牌成交后预付款转成交价款，履约保证金转作受让地块的定金（定金按成交价款的20%确定）；签订出让合同后，定金可转作该地块的出让价款”。2015年1月14日，华湘公司缴纳履约保证金10,218.836万元，同月16日向第三人市交易中心呈交《竞买申请书》：经过实地踏勘该地块的现状，对出让文件的内容和该地块的现状无异议，并愿意接受。承诺，如能竞得该标的，保证在出让文件规定的时间内付清全部成交价款和交易服务费及其他税费，签订《成交确认书》。否则，按违约处理并承担全部法律责任，赔偿由此产生的损失。市国土局依据湖南新星土地估价有限公司对冷水滩河东城市综合体土地使用权出让评估价51,488.76万元，于2015年1月16日核定出让底价为51,500万元。华湘公司于2015年1月16日经过公开竞拍竞得该宗地，成交价71,094.18万元。同日，市交易中心以《关于冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让交易情况的告知函》告知永州市国土资源交易中心，该宗地由华湘公司竞得，成交价71,094.18万元。同日，华湘公司在《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》签字。2015年1月21日，华湘公司与被告市国土局、第三人市城投公司、第三人市交易中心共同签署《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，主要内容：一、竞得人已认真阅读挂牌文件，经实地踏勘，已对挂牌出让文件和标的现状全面接受且无异议。二、竞得人在本次网挂交易系统中竞得的标的位于冷水滩区河东湘江东路与舜皇大道交叉口东南角，出让面积为66,877.2平方米，土地规划用途为商业、居住用地，成交价款为人民币71,094.18万元；……五、该标的按现状出让。土地自成交之日起按现状交付给竞得人。该宗地上房屋拆迁等遗留问题由冷水滩区政府在挂牌成交后180天内处理到位；六、竞得人在成交的当日签订《成交确认书》，成交后30天再缴纳30,000万元后，凭本《成交确认书》及缴款凭证与市国土局签订《国有建设用地使用权挂牌出让合同》。余款在成交后180天内缴清，方可办理土地使用证。如果成交后30天内未按时缴纳30,000万元或竞买人在公示期间经审查不符合有关竞买条件，出让人和挂牌人可以单方面解除此《成交确认书》，竞得人所缴纳的履约保证金不予退还，出让人有权组织该宗地重新挂牌出让；……十、本确认书一式六份，经出让人、挂牌人、项目业主、竞得人四方共同签字后生效，签字方各执一份，余下的二份交办证机关。若在本成交确认书履行时产生争议，可向永州市仲裁委员会申请仲裁。《成交确认书》签订后，永州市人民政府及相关部门考虑该宗土地成交价格数额巨大，于2015年2月4日永州市国土资源交易中心向华湘公司发出《关于及时缴纳土地出让金的函》，该函要求华湘公司应在2015年2月15日前缴纳3亿元土地出让金。华湘公司于2015年2月15日向永州市国土资源交易中心回函要求对方先交付土地。2015年2月17日市国土局复函华湘公司要求按成交确认书规定的条款缴纳土地出让金。因华湘公司未能如期缴纳30,000万元出让金，违反成交确认书确定的义务，市国土局、市交易中心、市城投公司为申请人，华湘公司为被申请人，于2015年2月26日向永州市仲裁委员会申请对《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》履行争议进行仲裁，仲裁请求：1、解除三申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》；2、裁决被申请人所缴纳的定金10,218.836万元申请人不予退还；3、裁定由三申请人重新组织该标的的土地使用权挂牌出让；4、裁定重新挂牌出让后，成交价价款低于原挂牌成交价款71,094.18万元的差额部分及重新挂牌出让相关费用，由被申请人承担全部赔偿责任；5、由被申请人承担全部仲裁费用。2015年3月23日，华湘公司为申请人，市国土局、市交易中心、市城投公司为被申请人向本院提起申请确认签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》仲裁协议条款无效的民事诉讼。本院于二○一五年四月三日作出（2015）永中法民二初字第16号民事裁定书，驳回申请人华湘公司申请确认该公司与被申请人市国土局、市交易中心、市城投公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》第十条约定的仲裁条款无效的申请。永州市仲裁委员会于二○一五年四月八日作出永仲决字（2015）第4号裁决书：一、解除三申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》；二、裁决被申请人所缴纳的定金10,218.836万元申请人不予退还；三、驳回申请人的第三、第四项仲裁请求。华湘公司于2015年3月23日向本院提起行政诉讼。本院经审查，于同年4月9日根据《中华人民共和国仲裁法》第五条的规定作出不予受理通知书。原告华湘公司不服，向湖南省高级人民法院提起行政诉讼。同年5月4日，湖南省高级人民法院向本院下达通知书，要求本院依法处理。同年5月8日，本院对华湘公司提起的行政诉讼，予以立案。 另查明，原梅湾电影院宿舍30户住户，虽然在2014年12月10日前与收购单位协商签订了收购协议，但部分住户未及时腾房，因年关将至，出于人文关怀，至2015年3月22日相关单位再次下发腾房通知，要求3月28日前腾空房屋并上交钥匙。 被征收人许英、李朝斌、周建武、吕巧玲、唐小艳等因不服永州市冷水滩区人民政府关于冷水滩河东城市综合体项目建设范围内新增地块国有土地上房屋征收决定及房屋征收补偿决定，向法院提起行政诉讼，经过一、二审法院审理至2015年1月16日挂牌出让土地摘牌前全部判决驳回诉讼请求。部分被征收人向湖南省高级人民法院提出再审申请亦被驳回。 2015年10月8日，华湘公司因不服永州市仲裁委员会永仲决字（2015）第4号裁决，向本院申请撤销该仲裁委员会裁决，本院于2015年11月23日作出（2015）永中法民二初字第35号民事裁定，驳回华湘公司要求撤销永州市仲裁委员会永仲决字（2015）第4号裁决的申请。 市交易中心2015年4月10日发布《冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权挂牌出让公告》，再次对城市综合体用地挂牌出让，2015年5月13日谢德仁经公开报价以51,888.76万元竞得该地的使用权，并于同日与市国土局、市交易中心、市城投公司共同签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。 永州市土地管理委员会是永州市土地管理工作的审议决策机构。永州市人民政府市长为市土地管理委员会主任，市委、市政府有关领导为副主任，并明确一名常务副主任，市直有关部门（单位）的负责人为成员。市土地管理委员会根据《永州市土地管理委员会工作规则》行使职责。其中《永州市土地管理委员会工作规则》第二条规定“永州市土地管理委员会以会议形式审议有关需决策的事项，其召开的会议分为永州市土地管理委员会全体会议和永州市土地管理委员会主任会议”、第六条规定“市土地管理委员会全体会议审议以下事项：……批准市本级80亩以上经营性用地（不含工业用地）或者重大项目建设用地招投标拍卖挂牌方案”。 市交易中心是永州市人民政府举办的事业单位法人，负责全市国有土地出让等公共资源交易业务；市城投公司是永州市人民政府开办的国有独资企业法人，系冷水滩区河东城市综合体项目用地前期土地开发业主。 华湘公司经永州市工商行政管理局于2014年12月2日登记成立，企业类型为有限责任公司，法定代表人吴春生。福建公司是华湘公司的股东，出资3000万元，占公司60%的股份，吴春生等出资2000万元，占股40%。吴春生与福建公司因合作开发房地产纠纷向本院提起诉讼，本院于2015年11月27日作出（2015）永中法民二初字第26号民事判决认为，吴春生与福建公司合作开发永州市冷水滩河东城市综合体项目，共同缴纳10,218.836万元土地竞拍履约保证金。因福建公司拒绝出资缴纳30,000万元第一期出让金，导致双方所交10,218.836万元履约保证金被没收，严重违约，吴春生有权依据双方达成的协议向福建公司追偿因被告违约给自己造成的损失，判决（一）限福建省财富投资集团股份有限公司在本判决生效后十五日内赔偿吴春生直接经济损失5503.48万元，并按该款同期银行贷款利率的四倍支付违约金，违约金自2015年2月26日开始计算至判决义务履行完毕止；（二）驳回吴春生其他诉讼请求。福建公司不服提起上诉，湖南省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。 2018年3月22日、4月1日江忠新向本院提交了《关于湖南华湘财富实业有限公司法定代表人变更的告知函》、《江忠新先生应作为我司法定代表人参与诉讼的报告》，其提供了福州市中级人民法院2017年11月3日作出的（2017）闽01民初230号民事判决：华湘公司的法定代表人由吴春生变更为江忠新，吴春生配合办理工商变更登记手续，并要求按照《最高人民法院关于适用的解释》第五十条第二款“法定代表人已经变更，但未完成登记，变更后的法定代表人要求代表法人参加诉讼的，人民法院可以准许”的规定，其申请代表法人参加本案诉讼。 本院认为，本案的焦点问题：1、永州市人民政府是否是适格的被告。2、被告永州市人民政府的审批程序是否合法。3、公告挂牌出让土地是否符合出让条件。4、赔偿的依据是否充分。 一、永州市人民政府是否是适格的被告。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条规定“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”、第八条规定“出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点”、第二十条规定“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书”第二十一条规定“中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》”，根据上述规定，土地出让行为包括县、市人民政府的批准出让行为和土地行政主管部门组织的出让实施行为，其中出让实施行为又包括发布出让公告、签订成交确认书、签订土地出让合同等。根据国务院法制办2005年6月30日国法秘函[2005]239号《关于“挂牌”出让国有土地是否符合〈行政许可法〉的请示的答复》，确认国有土地使用权的挂牌出让的方式属于除招标、拍卖方式之外的其他公平竞争方式，符合行政许可法的规定，挂牌出让国有土地属行政许可行为。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告……”的规定,市政府的批准行为是市国土局实施土地出让行为必经的法定批准程序，对原告的权利义务产生了实际影响，永州市人民政府与市国土局是本案适格的共同被告。根据最高人民法院（2009）行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，市国土局发布宗地挂牌出让公告,属于行政诉讼受案范围。华湘公司起诉撤销被告永州市人民政府于2014年12月13日对冷水滩河东城市综合体国有建设用地使用权出让批准行为和被告市国土局的挂牌出让行为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，其起诉未超过2年的起诉期限，应予受理。重审中，华湘公司请求确认被告市国土局出让冷水滩河东城市综合体用地行政行为（2015年1月21日签订成交确认书之前实施的一系列行政行为）违法并予以撤销，未能明确具体的被诉行政行为，本案仍以原明确的被诉行政行为为审理对象，即市国土局发布挂牌出让公告、签订成交确认书的行为。但华湘公司与市国土局等签订的成交确认书，已受仲裁、民事裁判的羁束，本院另行裁定驳回起诉。 二、关于永州市人民政府批准程序是否符合法律规定。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十二条“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行；出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”的规定，市、县人民政府具有土地使用权出让审批职权。本案中，2014年12月2日、12日，永州市土地管理委员会两次召开全体会议，听取市国土局、市住建局、市城投公司关于冷水滩河东城市综合体用地挂牌出让方案的汇报，按照会议提出的修改意见拟定方案报市政府审批后，重新挂牌出让。2014年12月13日，永州市住房和城乡规划建设局以永住建函[2014]578号《关于冷水滩河东城市综合体用地规划条件的函》,同日，永州市人民政府主管领导对市国土局拟定了《永州市国有建设用地使用权挂牌出让方案》（永地挂[2014]9号-2）批示同意出让。故被告永州市人民政府审批程序合法。原告提出土地出让未列入供地计划及未遵循《湖南省行政程序规定》有关重大行政决策的规定，提交政府常务委员会审议等程序问题，因政府出让土地已经由永州市土地管理委员会两次召开全体会议审议，符合《永州市土地管理委员会工作规则》要求80亩以上土地出让由全体会议审议的规定，出让土地面积亦未超过2014年市本级398.16公顷的供地计划，不违反相关程序规定，其理由不予采信。 三、关于出让土地是否属“净地”，是否具备出让条件。国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条规定“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”，其立法本意为在供地前，处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，避免造成土地长期闲置浪费。从本案的情况看：（一）土地权利清晰。本案土地来源于棚户区改造（旧城改造）项目征收城市房屋所取得的土地和通过政府机关与土地使用权人平等协商收购的土地。本案永州市人民政府及永州市冷水滩区人民政府发布了冷水滩河东城市综合体建设项目及新增地块国有土地上房屋征收决定的通告，依法征收该区域土地上房屋。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”的规定，上述土地已收回国有；原梅湾电影院30户住户自愿参照征收方案补偿标准拆迁房屋，从而与行政机关通过平等协商签订了收购协议，并在挂牌公告之前注销了原土地使用证，根据《土地储备管理办法》第十三条、第十八条“土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同……完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备，……”的规定,原梅湾电影院30户房屋土地已由政府收购,可予重新出让。故本案出让土地的权利清晰。（二）安置补偿到位。国有土地上房屋征收资金专储专用，补偿资金充足，未发生拖欠补偿费用的现象。（三）没有法律经济纠纷。国有土地上房屋征收绝大部分是通过签订征收补偿协议给予安置补偿，少数是由政府作出国有土地上房屋征补偿决定确定补偿安置，就补偿金额多少产生的争执，已通过法律途经处理或处理完毕。（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确。永州市住房和城乡规划建设局出具了《关于冷水滩河东城市综合体用地规划条件的函》对出让土地规划条件作出了具体规定，其地块位置、范围，使用性质、土地类别、容积率、建设规模明确具体。（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案出让地块系旧城改造项目用地，交通便捷，水电设施齐备，不同于新征农村集体土地存在“三通一平”问题，具备开工条件。至于“地上房屋拆迁等遗留问题”，应当遵从挂牌出让文件的约定，在土地出让须知、成交确认书均特别提醒竞买人“地上房屋拆迁等遗留问题由冷水滩区政府在挂牌成交后180天内处理到位”，华湘公司的《竞买申请书》亦写明经过实地踏勘该地块的现状，对出让文件的内容和该地块的现状无异议，并愿意接受。故对华湘公司所称竞拍后才发现“毛地”出让的主张不予支持。华湘公司在对出让地块现状应尽到注意义务，其参加竞买视为其接受出让地块存在房屋拆迁遗留问题。且华湘公司通过公开竞价已成功摘牌，与市国土局等单位签订了成交确认书。又土地上房屋拆迁遗留问题冷水滩区人民政府已在3个月内拆迁完毕，不会产生“因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置”的后果。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”的规定，因华湘公司没有缴纳第一期土地出让金，未签订出让合同，未取得土地使用权，竞买人的开发权利未能实现是其自身原因造成的。故华湘公司诉请撤销永州市人民政府的审批行为和市国土局、市交易中心的挂牌出让公告不予支持。 四、赔偿的依据是否充分。原告诉请赔偿10,218.836万元保证金损失及利息，本院认为，原告缴纳的保证金在签订成交确认书后已转为定金，没收华湘公司缴纳的定金属于仲裁裁决的内容，而非行政机关的行政行为所致，对原告主张的其赔偿请求，本院不予支持。 综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回湖南华湘财富实业有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告湖南华湘财富实业有限公司负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 人民陪审员  何 云 二〇一八年四月九日 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。