山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁06行终25号 上诉人（原审被告）龙口市住房和规划建设管理局，住所地：龙口市行政中心46室。 法定代表人刘声杰，局长。 委托代理人王绍河，该局工作人员。 委托代理人王立萍，该局工作人员。 被上诉人（原审原告）戚长松，男，1979年6月12日出生，汉族，住龙口市。 委托代理人戚庆伟，男，1950年7月12日出生，汉族，住址同上。 委托代理人姜希扬，山东中亚顺正律师事务所律师。 原审被告龙口市人民政府，住所地：龙口市港城大道1001号。 法定代表人吕波，市长。 委托代理人孙信东，龙口市人民政府法制办公室工作人员。 原审第三人龙口市国土资源局，住所地：龙口市港城大道364号。 法定代表人，韩茂志，局长。 上诉人龙口市住房和规划建设管理局（以下简称龙口住建局）因撤销行政许可不予批准决定、行政复议一案，不服山东省龙口市人民法院（2017）鲁0681行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：一审法院于2015年1月15日作出的(2015)龙行初字第6号判决已生效,该判决查明事实如下:1999年9月7日，由填证机关龙口市土地管理局（现名称为龙口市国土资源局，以下简称龙口国土局）登记，并由龙口市人民政府（以下简称龙口市政府）调查审定，准予登记发给戚长松龙国用（99）字第0348号国有土地使用证，该证载明：座落于羊岚路东.南涧村，用途—综合楼，使用权类型—出让，使用权面积224平方米。戚长松取得以上国有土地使用证后，到龙口住建局领取临时建设工程规划许可审批表，并根据审批表的要求，找到工程所在地的东莱街道办事处，征求部门意见并要求加盖公章。2008年9月10日，东莱街道办事处村镇办签字认可戚长松的申请，分管领导、主任没有签字。2013年6月14日，东莱街道办事处的村镇办、分管领导签字认可戚长松的申请，主任没有签字。该判决认为，龙口住建局是建设规划行政许可的行政管理部门，对辖区内城市规划区建设行为行使行政职权。戚长松取得东莱街道办事处辖区国有土地使用权证，并享有在其取得的土地使用权范围内建设综合楼的资格。龙口住建局向戚长松发放临时建设工程规划许可审批表，是依据《中华人民共和国行政许可法》规定履行职责的行为，但其指定东莱街道办事处审查戚长松规划行政许可申请没有法律依据。龙口住建局应接受戚长松申请，履行规划行政许可法定职责。该案判决：责令龙口市住房和规划建设管理局依照《中华人民共和国行政许可法》四十二条规定的二十日期限内，对戚长松的规划行政许可申请作出行政处理。该判决生效后，龙口住建局于2016年2月22日作出龙建函字(2016)8号关于戚长松临时建设工程的答复,并于2016年3月9日作出行政许可不予批准决定。戚长松不服，诉至一审法院。一审法院于2016年10月20日作出（2016）鲁0681行初34号判决：撤销2016年3月9日龙口市住房和规划建设管理局作出的行政许可不予批准决定书，责令龙口市住房和规划建设管理局重新作出行政行为。2016年10月31日，龙口住建局以龙口国土局作出的国有土地使用权行政登记无效为由，对戚长松在其国有土地上建设临时房的申请，作出行政许可不予批准决定，戚长松不服，诉至一审法院。经查，一审法院（2013）龙民三初字第556号民事判决已确认戚长松对其国有土地使用证的相邻关系权。本案审理期间，龙口住建局到龙口国土局查明，龙口国土局为戚长松进行土地证登记的过程中，龙口住建局已向龙口国土局提供用地规划许可证复印件。 一审法院认为，本案不是审查戚长松持有的龙国用（99）字第0348号国有土地使用证的合法性，是审查龙口住建局行政许可不予批准决定的合法性。无论龙口国土局为戚长松办理国有土地使用证的卷宗中，是否有龙口住建局出具的用地规划许可手续原件，在没有职权部门宣布龙国用（99）字第0348号国有土地使用证无效之前，龙口住建局以该证无效为由，拒绝为戚长松办理建设规划行政许可的行为超越职权。龙口住建局两次不予批准戚长松的规划行政许可产生了两次行政诉讼，其行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。在本案中，由于龙口住建局拒绝提供戚长松所在国有土地区域的详细规划图纸及相关规划行政行为证据，因此龙口住建局龙国用（99）字第0348号国有土地压在规划红线上的主张没有事实根据，主要证据不足。 龙口市政府辩称：“戚长松于1999年9月7日领取了龙国用（99）字第0348号国有土地证书，直到2006年5月才开始申请临时建设，中间长达7年的时间没有申请，根据《城市房地产管理法》第二十六条规定，两年没有建设的应当按照程序收回国有土地，所以龙口住建局不予颁发建设证是符合规定的。”对于龙口市政府的观点，一审法院认为，戚长松在有偿取得国有土地使用证后闲置土地至今，有其历史原因和客观原因，当然本案所涉及的土地、规划、建设管理法律、法规有交叉执法、职权分权不明等弊端，也有相关管理部门不履行法定职责等原因，本案不予审查。戚长松没有对龙口市政府的行政复议程序提出异议，但对于龙口市政府作出的维持龙口住建局行政行为的决定请求撤销。戚长松的请求应予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项、第七十一条和第七十九条的规定，一审法院判决：一、撤销龙口市住房和规划建设管理局2016年10月31日作出的行政许可不予批准决定书和龙口市人民政府2017年4月6日作出的龙政复决字（2017）16号行政复议决定书。二、责令龙口市住房和规划建设管理局重新作出行政行为，并不得以同一的事实和理由作出与2016年10月31日作出的行政许可不予批准决定书基本相同的行政行为。案件受理费50元，由龙口市住房和规划建设管理局和龙口市人民政府各负担25元。 龙口住建局上诉请求：撤销一审判决，驳回戚长松的诉讼请求。龙口住建局于2016年3月9日作出行政许可不予受理决定的理由是，临时建设报建占压东莱街规划道路红线。一审法院以（2016）鲁0681行初34号判决撤销该决定，理由是：行政机关履行法定职责应坚守诚信原则，不可遮掩问题，以减少行政相对人的额外劳动，增强群众信赖，这也正是《行政许可法》第六条规定的意义所在。根据龙口住建局《不予批准决定书》关于建设方案占压道路红线的理由，不难令戚长松产生“如果修改建设方案或许获得批准”的心理，也完全可以导致戚长松投入不必要的精力，《城市规划法》第三十九条规定，在城市规划区内，未取得建设用地规划许可而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。此条文系强制性规定，实施期间凡违背“取得建设用地规划许可”这一前置程序而取得的建设用地批准文件自始即无效，且不因该法失效而取得合法地位。值得肯定的是龙口住建局在答辩时谈到了这个问题，而且在庭审中将此归结明确为不予许可的根本原因，由此体现出知错即纠的坦诚态度。根据该判决，龙口住建局于2016年10月31日再次作出行政许可不予批准决定，理由是戚长松在取得用地手续前，未取得相关规划许可手续，用地手续无效。现一审判决撤销了该决定，要求龙口住建局重新作出行政行为，并不得以同一的事实和理由作出与以前不予批准决定基本相同的行政行为。基于同一法律事实，法院两份判决互相矛盾，让龙口住建局无所适从。一审判决书认定：本案审理期间，龙口住建局到龙口国土局查明，龙口国土局为戚长松进行土地证登记过程中，龙口住建局已向戚长松提供用地规划许可证复印件。该事实不存在，龙口住建局从未给戚长松提供建设用地规划许可证复印件。庭审前，龙口住建局在龙口国土局档案中发现了涉及本次许可的建设用地规划许可证复印件。但庭审时，龙口国土局认为自己不应当被列为第三人，未提供建设用地规划许可证，也未提及该证据或取得该证据的线索。经查询本部门许可资料，龙口住建局未发现该规划许可证的原始档案。一审判决认定：在本案中，龙口住建局拒绝提供戚长松所在国有土地区域的详细规划图纸及相关规划行政行为证据，因此其龙国用（99)字第0348号国有土地压在规划红线上的主张没有事实根据，主要证据不足。该认定让人莫名其妙。戚长松在诉状以及庭审中要求撤销的均是龙口住建局2016年10月31日作的行政许可不予批准决定及行政复议决定。不予批准的理由是，戚长松取得国有土地使用证前，未依据《中华人民共和国城市规划法》相关规定取得建设用地规划许可证，该土地依法无效，因此临时建设不予批准。龙口市政府的行政复议也是围绕这一理由展开。本案在进入诉讼程序前，龙口市政府作出的复议决定认定龙口住建局作出的不予许可决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。这说明龙口市政府支持该用地手续违法取得无效的观点。因戚长松取得该块土地时间很长，出于诚信考虑，龙口市政府积极与戚长松协商解决该纠纷。一审法院在此阶段作出判决，不利于解决问题。 被上诉人戚长松答辩称，本案与一审法院（2016)鲁0681行初34号判决查明的事实不同。本案查明戚长松土地档案中有建设用地规划许可证，而该案未查明。龙口住建局没有确认土地使用权职责，行政许可不予批准决定认定涉案土地无效，系越权违法。因此，龙口住建局以戚长松的土地无效为由作出行政许可不予批准决定、龙口市政府复议维持该决定，都不合法。不予批准决定认定戚长松的土地没有取得建设用地规划许可，但在戚长松的土地档案材料中有用地规划许可证，行政许可不予批准决定以及维持的复议决定均违背事实。戚长松提出建房许可申请至今已十多年而没有任何进展，龙口住建局却称双方正积极协商处理，与事实不符。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告龙口市政府述称，一审判决指出戚长松1999年9月7日领取国有土地证书，其2006年5月才开始申请临时建设，时间间隔达七年多。根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，应收回土地而不应继续建设。国有土地证书的所有人是村集体，而不是戚长松，戚长松申请建设主体不合法，不予办理建设许可符合规定。 本院经查阅一审卷宗查明，龙口住建局于2016年3月9日作出《行政许可不予批准决定书》，决定对戚长松提出的临时建设工程规划许可不予批准。不予批准的事实根据是，经现场勘验和审核，该临时建设报建方案压占东莱街规划道路红线，不符合规划要求。法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条和《山东省城乡规划条例》第三十六条的规定。戚长松不服，诉至一审法院，请求撤销该决定。一审法院于2016年10月20日作出（2016）鲁0681行初34号判决：一、撤销龙口市住房和规划建设管理局于2016年3月9日作出的《行政许可不予批准决定书》。二、责令龙口市住房和规划建设管理局于本判决生效后十日内重新作出决定。判决认为，行政机关履行法定职责应坚守诚信原则，不可遮掩问题，以减少行政相对人的额外劳动、增强群众信赖，这也正是《中华人民共和国行政许可法》第六条规定的意义所在。根据龙口住建局《行政许可不予批准决定书》关于建设方案占压道路红线的理由，不难令戚长松产生“如果修改建设方案或许获得批准”的心理，也完全可以导致戚长松投入不必要的精力。《中华人民共和国城市规划法》第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”此条文系强制性规定，实施期间凡违背“取得建设用地规划许可”这一前置程序而取得的建设用地批准文件自始即无效，且不因该法失效而取得合法地位。值得肯定的是龙口住建局在答辩时谈到了这个问题，而且在庭审中将此归结明确为不予许可的根本原因，由此体现出知错即纠的坦诚态度。2016年10月31日，龙口住建局再次作出《行政许可不予批准决定书》，决定对戚长松的临时建设申请不予批准。决定书载明，按照（2016）鲁0681行初34号判决，对戚长松申请临时建设工程规划许可事宜重新作出许可决定。因戚长松在1999年9月7日取得该宗用地《国有土地使用证》之前，未依据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条之规定，向龙口住建局申请核发《建设用地规划许可证》，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十九条之规定，该宗土地依法无效。戚长松不服该决定，诉至一审法院，请求撤销该决定。一审中，龙口住建局请求出示规划许可手续原件，主张该原件是否存在是判断不予许可决定是否正确的依据。 本院审理查明的其他事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，龙口住建局作出的本案被诉不予批准决定，并未以压占东莱街规划道路红线为理由，对于压占东莱街规划道路红线的事实是否存在，本院不予评判。 《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”2008年1月1日，《中华人民共和国城市规划法》废止，《中华人民共和国城乡规划法》开始实施。《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权……”第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”依照前述规定，无论是此前实施的《中华人民共和国城市规划法》，还是现行实施的《中华人民共和国城乡规划法》，都将取得规划主管部门对土地利用方面的规划许可作为取得国有土地使用权的前提条件。对于违反前述规定取得国有土地使用权的情形，具有相应土地行政管理职权的行政机关应当依法作出处理。前述规定的施行，有助于合理、高效的利用国有土地，避免土地资源闲置浪费。本案原审被告龙口市政府、原审第三人龙口市国土局均是具有土地行政管理职责的行政机关，而龙口住建局则不具有该职责。对于龙口住建局在被诉行政行为中认定的“戚长松取得该宗用地《国有土地使用证》之前，未依据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条之规定申请核发《建设用地规划许可证》”，有权机关未据此对戚长松取得的土地使用权作出相应的处理，涉案宗地的使用权现仍登记在戚长松名下。在有权机关未作出处理的情况下，龙口住建局径直认定该宗土地无效，并据此对戚长松的临时建设申请不予批准，存在超越职权的情形。龙口市政府述称戚长松在取得国有土地使用证后七年多才申请临时建设，依据《城市房地产管理法》第二十六条的规定应收回土地，但有权机关未就此作出处理，被诉行政行为也未以此为依据，本院对此不予审查。另外，如被诉行政行为的效力得到确认，则会出现涉案宗地的使用权登记在戚长松名下，但其在土地上进行建设的申请却无法获得准许的局面，这必然导致土地资源的闲置浪费，与规划法的立法目的不符。戚长松请求撤销龙口住建局作出的行政许可不予批准决定及龙口市政府作出的行政复议决定，依法应予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人龙口市住房和规划建设管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴继辉 审判员  纪晓静 审判员  王莉莉 二〇一八年四月十七日 书记员  高祎轩