浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙07行终75号 上诉人（原审原告）于承齐，男，汉族，1965年4月2日出生，住浙江省浦江县。 被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 出庭行政负责人黄龙，常务副主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道巧溪村民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道巧溪村。 法定代表人孙绍湖，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 上诉人于承齐因土地行政管理行政赔偿一案，不服浙江省浦江县人民法院作出的（2017）浙0726行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过询问当事人、阅卷等方式进行了审理。上诉人于承齐、被上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）的出庭行政负责人黄龙及委托代理人黄玄耀，原审第三人浦江县浦南街道巧溪村民委员会（以下简称巧溪村委会）的法定代表人孙绍湖及委托代理人黄玄耀到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院认定：2015年1月26日浦江县县委、县人民政府联合印发浦委办发（2015）7号文件，成立了“浦江县浦阳江生态廊道建设工程领导小组”。浦江县浦阳江生态廊道建设工程在浦南街道××村征用土地面积413.2748亩。于承齐系浦江县浦南街道××村村民，其的承包地也在征用范围内。经巧溪村委会丈量于承齐承包的三处土地面积共计1811.48平方米，欲支付于承齐征用款人民币124992.12元。于承齐拒绝领取该款项，于承齐认为其合法承包的田地被浦南街道非法占用，故起诉来院，形成诉讼。 原审法院认为，本案的诉讼标的指向的是土地征收法律关系，综合双方诉辩意见，被告是否存在土地征收行为是本案的主要争议焦点。依照我国相关法律规定，土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定的程序和批准权限将农民集体所有土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和农民合理补偿和妥善安置的法律行为。本案中，浦南街道不是土地征收的法定主体。原告也未提供证据证明浦南街道实施了征收其承包地的行为，因原告证据不足以支持其诉称理由，不予支持。本案的另一诉请为原告诉请浦南街道给予其行政赔偿缺乏事实根据和法律根据，也不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：驳回原告于承齐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 于承齐上诉称：2014年，被上诉人在没有任何合法前提下，在上诉人不知情的情况下，强占并摧毁了上诉人的承包田地，严重侵害了上诉人的合法权利。这是本案不可否认的基本事实，是上诉人提起诉讼的原由。而一审法院避实就虚，以一份与本案无关的文件为依据，否定了原告诉讼请求。上诉人认为一审判决严重违背了“以事实为依据、以法律为准绳”的根本原则，完全失去了公平公正。第一、一审判决以浦委办发[2015]7号文件为依据，是错误的。因为：1.该文件不是征地公告，不具有征地的法律效力，不能作为征地的法律依据，其内容也没有与本案被强占田地之间存在关系的证据，与本案无关。2.本案发生在2014年。而[2015]7号文件及其“生态廊道建设工程领导小组”产生于2015年，与本案毫不相干。3.一审判决认定“浦阳江生态廊道建设工程在浦南街道××村征用413.2748亩土地”其事实根据和法律根据何在？第二、被上诉人在一审答辩中承认自己是土地征用的实施单位。这证明被上诉人是强占上诉人田地、剥夺上诉人承包经营权的行为主体，而且其强占行为是在没有任何合法前提下干的。《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十四条都明确规定，农民的土地承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。被上诉人无视国家法律，违法强占并摧毁上诉人受法律保护的田地，依法理当归还田地并赔偿损失。而一审法院无端否定被告主体资格，又否定上诉人要求赔偿的合理诉求，这是不顾事实枉法裁判。综上，请求：1、撤销浙江省浦江县人民法院作出的（2017）浙0726行初56号行政判决；2、归还上诉人被强占的田地并恢复原状；3、赔偿上诉人因田地被强占而造成的一切损失；4、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人浦南街道辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2015年1月26日浦江县县委、县人民政府联合印发浦委办发[2015]7号文件，成立了“浦江县浦阳江生态廊道建设工程领导小组”。浦江县浦阳江生态廊道建设工程在浦南街道××村征用土地面积413.2748亩。于承齐系浦江县浦南街道××村村民，其承包地在该征用范围内。经巧溪村委会丈量于承齐承包的三处土地面积共计1811.48平方米，欲支付征用款124992.12元给于承齐，但其拒绝领取该款项并认为承包地被非法占用，故提起行政诉讼。以上事实原审法院予以认定。原审法院认为，被上诉人不是土地征收的法定主体。上诉人未提供被上诉人实施了征收其承包地的行政行为。上诉人另一诉请要求答辩人赔偿强占承包地而造成的损失因缺乏事实依据和法律依据，原审法院亦不予支持。原审法院适用法律正确，审判程序符合法律规定。二、于承齐的上诉理由不能成立。1.浦委办发[2015]7号文件中明确被上诉人的工作职责为：负责房屋征迁、土地征用、标线迁移等。但被上诉人不是土地征用的征收主体，只是土地征用的实施单位，实施单位的行为结果应当由征收主体承担，故被上诉人不是适格的被告主体。2.上诉人诉请要求被上诉人“归还”强占的田地并恢复原状，众所周知，我国的土地制度是社会主义公有制，具体为：国家所有和集体所有。本案讼争土地属浦江县浦南街道××村集体所有，而非于承齐个人所有，故“归还”之说，缺乏法律依据。3.于承齐承包土地被征用丈量时其本人是知情的，并在现场确认被征用土地的具体数额，并不是上诉人诉称的“毫不知情”。巧溪村村委会及驻村干部多次催促于承齐领取征用款，然于承齐无正当理由至今拒领，该征用款仍保留于村财务账户内。4.上诉人的第2、3个诉请属于两个不同基础法律关系的请求，违反行政诉讼“一事一诉”的原则，依法应当驳回其上诉。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人巧溪村委会述称：同意被上诉人的答辩意见。 二审中，上诉人于承齐向本院提交了如下证据：1、分户清册，证明涉案土地被强占的时间为2014年4月11日。2、照片，证明涉案土地被毁坏的情况。被上诉人浦南街道质证认为，证据1分户清册制定时间为2014年4月11日无异议，但以此认定涉案土地占用的时间是不正确的，从分户清册看不出土地是什么时候被占用的。证据2不能证明照片所涉土地系上诉人的承包地，对其证明目的不予认可。原审第三人巧溪村委会同意被上诉人的质证意见。本院认为，上诉人提供的证据1真实性可以确认，但不足以据此确认涉案土地被占用的时间；证据2不足以确认所涉的土地是否为上诉人承包地。 原审第三人巧溪村委会向本院提交了浦委办发[2014]10号文件，证明于承齐承包地被征用的时间确实是2014年，浦南街道是执行该文件的实施主体而不是适格的被告主体。上诉人于承齐质证认为，该证据与本案无关。被上诉人对该证据无异议。本院对该证据真实性予以确认。 经审查，本院对原审判决所认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人于承齐一审的诉讼请求为要求被上诉人浦南街道归还其被强占的田地、恢复原状并赔偿损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”故本案实质上是上诉人对被上诉人单独提起的行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》明确了赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼应以行政行为被确认违法及赔偿义务机关先行处理等为前提，而本案并不具备上述前提条件，故上诉人单独提起行政赔偿诉讼的条件不成就，依法应驳回起诉。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求属适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百另一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省浦江县人民法院（2017）浙0726行初56行政裁定； 二、驳回上诉人于承齐的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇一八年四月十七日 代书记员 叶红莉