广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2018)粤71行终207号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区住房和建设局。住所地：广州市荔湾区信义路21号。法定代表人：游志红，局长。委托代理人：陆敏，该局工作人员。委托代理人：翁广清，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：吴秀霞，女，1946年9月29日出生。被上诉人（原审原告）：陈钊洪，男，1966年5月3日出生，被上诉人（原审原告）：陈辉洪，男，1968年3月10日出生。上述三被上诉人的共同委托代理人：陈旭成，广东悦盈律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈炳源，男，1941年出生，委托代理人：叶惠贞，女，1948年6月21日出生，系陈炳源之妻。上诉人广州市荔湾区住房和建设局因与被上诉人吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪、陈炳源不予受理发还申请决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房产位于广州市西区恩宁路xx号，根据《广州市不动产登记查册表》记载：涉案房产使用土地面积33.1133平方米，建筑面积66.2266平方米，产权人为韦珍，所有权来历为1948年2月向周存业堂周龚佩珍买，登记附注记载“本局接管代产产字9834号1968年6月3日。黄沙街办事处1994年10月申请新建统字293666号存案（已退案）”。根据被告提供的《广州市房地产管理局接管房地产通知书》记载：涉案房产产业来源为“荔湾房管科代管和危房”，“代管产”，原私房主姓名为“韦珍”，应管日期1966年9月1日，实际接管日期为1968年12月13日。2016年5月30日，广州市荔湾区人民法院作出（2015）穗荔法民一初字第2384号民事判决，原告为吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪，被告为陈炳源、陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬，案由为继承纠纷，法院查明“广州市恩宁路xx号房屋（现门牌变更为恩宁路××号）是登记在韦珍名下的房产。韦珍、陈湘是夫妻关系，共生育六名子女，分别是XXX。陈炳初与吴秀霞是夫妻关系，婚后生育两名子女，分别是陈钊洪、陈辉洪。韦珍于1997年6月16日死亡，陈湘于1985年8月6日死亡，陈炳初于2012年12月4日死亡。三人生前均没有立遗嘱。韦珍的父母和陈湘的父母均先于韦珍、陈湘死亡。”法院判决：“广州市恩宁路xx号房屋（后门牌变更为恩宁路××号）由原告与被告共同继承，其中原告吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪各继承十八分之一份额，被告陈炳源、陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬各继承六分之一份额。”该判决已于2016年8月30日发生法律效力。2017年5月10日，吴秀霞、陈炳源、陈钊洪、陈辉洪申请将涉案房产发还，并提交《房屋发还申请书》《具结保证书》《民事判决书》、委托书等材料。当日，被告出具《预受理收件收据》，并对吴秀霞、叶惠贞进行询问，告知涉案房屋的其他继承人若未能在10个工作日内亲自（或委托）前来办理相关手续，将作不予受理处理。2017年5月31日，被告对吴秀霞、叶惠贞作出荔代发预（2017）003号《不予受理通知书》，记载：因涉案房产的产权人是韦珍（已故），经法院判决，上述房屋由吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪、陈炳源、陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬继承，陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬至今仍未亲自（或委托他人）前来我所办理相关手续，故申请办理代管发还手续不符合受理条件，现不予受理。吴秀霞、叶惠贞于2017年6月14日签收该通知书。诉讼中，四原告陈述其无法联系陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬，并曾向法院申请宣告失踪和死亡，但因经公安机关调查档案资料表示上述失踪的继承人没有户籍，无法出具证明文件，因此法院亦不受理其申请。另查明，代管房管理职责现由被告承担。原审法院认为，广州市荔湾区人民法院于2016年5月30日作出的（2015）穗荔法民一初字第2384号民事判决判决“广州市恩宁路xx号房屋（现门牌变更为恩宁路××号）由原告与被告共同继承，其中原告吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪各继承十八分之一份额，被告陈炳源、陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬各继承六分之一份额”，该判决已于2016年8月30日发生法律效力。涉案房产现由四原告根据生效判决向被告申请发还涉案房屋，并无不当。被告以陈少英、陈炳林、陈幕洁、陈紫芬至今仍未亲自（或委托他人）前来办理相关手续，故申请办理代管发还手续不符合受理条件为由不予受理，该主张没有法律依据，被告认为根据《中华人民共和国物权法》第九十七条“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”的规定，本案四原告对涉案房产没有处分权，但四原告并非申请对涉案房产进行处分，而是申请对涉案房产的发还，因此被告的该主张不成立。综上，原告吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪、陈炳源请求确认被告作出的不予受理决定违法，原审法院予以支持，但四原告请求判令被告向四原告发还涉案房产，因该请求事项属于被告的行政管理职责范围，原审法院不宜迳行判决，但被告应对四原告的申请重新作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告广州市荔湾区住房和建设局于2017年5月31日作出的荔代发预（2017）003号《不予受理通知书》；二、被告广州市荔湾区住房和建设局于本判决生效之日起十五个工作日内对原告吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪、陈炳源请求发还广州市西区恩宁路xx号房屋的申请重新作出处理。上诉人广州市荔湾区住房和建设局不服原审判决，向本院提起上诉称：1.本案应适用《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（1992）38号第三条规定的“不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，……均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉”的情形，案涉房屋属于历史遗留落实政策性质的房地产纠纷，应裁定驳回起诉。2.根据房屋发还申请的收件制度，发还申请的受理需要所有产权人或合法继承人亲自或委托办理，四被上诉人在合理期限内未提供相关材料或办理相关手续，上诉人对此作出不予受理决定符合法律规定，不存在任何违法情形。根据广州市住建委穗建房管函〔2017〕3641号复函，申请发还的房屋为多人共有的，从保护产权人利益角度出发，需要全体产权人同时申请才可以进行处分。3.四被上诉人仅为部分涉案房屋的继承人，上诉人无权将房屋交付，且四被上诉人所继承的产权份额不足2/3，对涉案房产没有处分权，上诉人发还房屋极可能侵害其他继承人的合法权益。根据《民法总则》第四十三条关于财产代管人的义务规定，1966年广州市房地产管理局代管了无人使用且为危房的案涉房屋，后移交上诉人管理，上诉人对该房屋负有代管和维护实际产权人财产权益的职责。现涉案房屋产权已完成继承，即现涉案房屋被代管人为全部继承人，上诉人要维护全体继承人的权益、履行好代管职责。发还手续需要全体继承人共同或委托办理，而被上诉人未向上诉人出具任何关于其余四位继承人失踪或死亡的证明，亦未提交其他任何证明其余继承人确实无法亲自或委托办理的材料，上诉人无法按程序对涉案房屋继续进行发还工作，上诉人作出不予受理决定是正确的。4.原审判决认定上诉人保护整体继承人权益的行政行为违法是错误的，其判决一旦生效，可能成为其他发还人侵害财产共有人合法权益的法律依据。据此请求：1.撤销原审判决，依法驳回被上诉人全部诉讼请求；2.判决被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。被上诉人吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪、陈炳源答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，上诉人的上诉缺少事实和法律依据，依法应予驳回。理由为：一、被上诉人为涉案房屋的权利人，依法对房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。1.涉案房屋权属明晰，上诉人应当受理并依法予以发还。案涉房产经广州市荔湾区人民法院依法判决已发生法律效力，被上诉人已依法取得案涉房屋所有权份额。2.被上诉人有权单独向上诉人提出发还代管房屋申请的权利。依照《物权法》规定，被上诉人对案涉房屋依法享有占有、使用、收益和处分的权利，且涉案每一共有人都有管理共有物的权利及义务。上诉人依法发还房屋，房屋权利人才能行使、履行共有人对共有物的保全权利及义务。3.案涉房屋产权明晰，上诉人依法应当发还给被上诉人。上诉人应当依照《广州市房屋安全管理规定》第三十六条第三款规定，发还案涉房屋给被上诉人。二、上诉人被诉不予受理通知行为的适用法律错误，明显不当，原审法院予以撤销认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。1.上诉人以继承人不能全部到场不予受理发还房屋申请的理由不成立；2.上诉人依据《物权法》第九十七条的规定不予发还，适用法律错误。该规定调整的是平等主体的房屋共有人之间的权利义务，并非是调整上诉人与被上诉人之间的行政管理关系。被上诉人要求上诉人发还房产，是为了共有人的共同利益，并非对房地产转让或者赠与等处分行为。3.上诉人不予受理所依据的广州市住建委穗建房管函〔2017〕3641号复函既未公开，也无法查询，且作为部门规范性文件缺少上位法依据，不应当适用于本案。4.上诉人关于发还房屋极可能侵害其他继承人的合法权益，不发还房屋是为了保护未出现的继承人权益的理由也不成立。未出现的继承人并没有授权上诉人占有和管理房屋，上诉人不发还的行为实际是为了自身占有和出租案涉房屋获利，损害全体共有人的合法权益。上诉人如担心其他继承人出现后发生纠纷，完全可以通过要求被上诉人出具承诺函保证不损害其他继承人权益，上诉人对其他共有人造成损失也可以通过承担赔偿责任的情形来处理。5.本案不属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（1992）38号第三条规定的情形。本案所涉房屋不属于该通知中落实政策性质的房地产，不存在落实政策问题。所以本案属于行政诉讼受案范围，不存在不予立案或裁定驳回起诉的情形。经本院审查，原审判决查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。二审期间，上诉人广州市荔湾区住房和建设局向本院提交了原广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局2012年11月26日制订的《印发》（荔国房发〔2012〕134号）补充作为上诉人作出不予受理房产发还申请的依据。该文件规定：“第二条本制度适用于申请直管房落实政策发还业务收件立案工作。第四条按照直管房的产别，确定落实政策发还业务案件分为以下两类：（一）国家经租房落实政策发还，包括侨房落实政策发还及私改遗留问题落实政策发还；（二）解放初期逾期未登记代管侨房落实政策发还。”被上诉人二审期间向本院提交了2016年12月23日广州市荔湾区人民法院（2016）粤0103执3602号执行裁定书，载明申请执行人吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪于2016年11月30日向该法院申请执行（2015）穗荔法民一初字第2384号民事判决，该院于同日立案执行并向房管部门发出单方办理产权过户登记手续的协助执行通知书，但房管部门以涉案房屋是房管局接管暂无法办理过户手续为由退件。该法院裁定终结本次执行。广州市荔湾区人民政府办公室2016年6月3日印发《广州市荔湾区住房和建设局主要职责内设机构和人员编制规定》（荔府办〔2016〕22号），明确将原市国土资源和房屋管理局荔湾区分局涉及辖区内住房保障、保障性住房建设、住房制度改革、房地产市场监管以及物业管理和直管房管理等职责划入区住房建设局。本院认为，综合本案查明事实和当事人诉辩主张，本案的争议焦点是诉争房产的性质以及被上诉人的房产发还申请是否应当予以受理的问题。根据上诉人提供的《广州市房地产管理局接管房地产通知书》记载：涉案房产产业来源为“荔湾房管科代管和危房”“代管产”，原私房主姓名为“韦珍”，应管日期1966年9月1日，实际接管日期为1968年12月13日。该房屋的产权历史上没有发生变化，房屋所有权一直属于韦珍，并没有被纳入上世纪五十年代私有出租房屋社会主义改造范围，不属于上诉人提交的荔国房发〔2012〕134号文件规定的“国家经租房”以及“解放初期逾期未登记代管侨房”两类“直管房”范畴，案涉房屋不属于该文件内容调整范围。上诉人以此为依据主张被诉不予受理决定合法理据不足。上诉人还提出本案应适用《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。经查，该案所涉房产代管的情形发生于1968年，虽属历史较久远，但证据表明该房产产权来源清晰、产权主体恒定，历史上并未经历国家改造、公私合营以及“双代”等政策性变迁，只是因产权人移居香港、房屋属于危房性质而由政府暂时代管，不应认定为“属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”，亦不适用《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，原审法院对被上诉人的起诉予以立案，并进行实体审理符合相关法律规定，上诉人的此项主张不能成立。广州市荔湾区人民法院于2016年5月30日作出的（2015）穗荔法民一初字第2384号生效民事判决判决案涉房产由被上诉人吴秀霞、陈钊洪、陈辉洪各继承十八分之一份额，被上诉人陈炳源继承六分之一份额，四被上诉人根据生效判决向上诉人申请发还涉案房屋，上诉人以其他四名继承人未亲自或委托他人前来办理，因此代管发还申请不符合受理条件为由不予受理，该理由没有法律依据。上诉人还以《中华人民共和国物权法》第九十七条关于共有不动产处分应当经占份额三分之二以上按份共有人同意的规定为由，主张四被上诉人对涉案房产没有处分权，但对四被上诉人的发还申请是否受理，并不涉及对涉案按份共有房产的处分问题，该主张系对法律要件事实的错误认识，因此不能成立。上诉人对被上诉人的发还申请不予受理缺乏法律依据，依法应予以纠正。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉主张本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市荔湾区住房和建设局负担。本判决为终审判决。审判长 邓 军审判员 谭建军审判员 陈作斌二〇一八年四月十八日书记员 李梦瑶