江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏06行终164号上诉人（原审原告）毛兆余，男，1956年3月29日生，汉族，住海安县。上诉人（原审原告）王维荣，男，1947年6月3日生，汉族，住海安县。被上诉人（原审被告）海安县不动产登记局，住所地海安县。法定代表人苏建华，局长。被上诉人（原审第三人）王佳胶带科技（南通）有限公司，住所地海安县。法定代表人王崇庆，董事长。上诉人毛兆余、王维荣因不动产行政登记一案，不服江苏省如东县人民法院（2017）苏0623行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。一审法院经审理查明，毛兆余、王维荣系海安县曲塘镇罗町村村民。2016年1月21日，江苏省人民政府向南通市人民政府作出苏政地［2015］4172号《关于海安县城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第10批次（15挂）建设用地的批复》，同意海安县的征收土地方案，将曲塘镇胡庄村、罗町村等村、曲塘镇镇集体等22.1348公顷集体土地征收为国有，用于实施经苏国土资函［2015］1051号文件批准的城乡建设用地增减挂钩规划。毛兆余、王维荣的部分承包土地在该批复所涉土地范围内。2016年6月2日，海安县国土资源局发布海国土工告字［2016］26号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将坐落于曲塘镇罗町村4、5组、出让宗地编号为挂2××××9、宗地面积叁万捌仟叁佰捌拾伍平方米（38385平方米）的工业用地挂牌出让，王佳胶带科技（南通）有限公司（以下简称王佳公司）取得该幅土地的使用权。同年7月6日，海安县国土资源局与王佳公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3××××1），将该工业用地出让给王佳公司用于工业项目建设。2016年12月12日，海安县人民政府向王佳公司发出海政地出字（2016）第114号）《出让国有土地使用权批准通知书》，主要内容为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二章的规定，同意将曲塘镇罗町村4、5组一宗工业用地叁万捌仟叁佰捌拾伍平方米（38385平方米）的国有土地使用权，按县国土资源局和你单位签订的出让合同内容出让给你单位使用，并限2017年1月11日前到海安县国土资源局办理国有土地使用权登记领证手续。2017年12月，王佳公司向海安县不动产登记局申请国有建设用地使用权首次登记，海安县不动产登记局经审查后,于2017年12月27日向王佳公司发放苏××××）海安县不动产权第0010383号《不动产权证书》。证载主要内容为：权利人王佳公司，共有情况单独所有，坐落曲塘镇罗町村4、5组，不动产单元号3××××0，权利类型国有建设用地使用权，权利性质出让，用途工业用地，共有宗地面积38385.00㎡，使用权限为国有建设用地使用权2066年12月11日止，并附宗地图。毛兆余、王维荣通过政府信息公开方式获取该《不动产权证书》复印件后提起行政诉讼，请求一审法院判决撤销海安县不动产登记局向王佳公司颁发的苏××××）海安县不动产权第0010383号《不动产权证书》。另查明，毛兆余、王维荣不服江苏省人民政府作出的苏政地［2015］4172号征地批复，于2017年5月31日向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府于同年8月28日作出（2017）苏行复第185号行政复议决定书，决定维持原行政行为。同年8月17日，毛兆余、王维荣不服海安县人民政府发出的海政地出字（2016）第114号《出让国有土地使用权批准通知书》，向南通市人民政府申请行政复议。9月25日，南通市人民政府作出［2017］通行复第223号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回申请人毛兆余、王维荣的行政复议申请。10月17日，毛兆余、王维荣向南通市中级人民法院提起诉讼，要求撤销南通市人民政府作出的［2017］通行复第223号《驳回行政复议申请决定书》，判令南通市人民政府依法复议。12月18日，南通市中级人民法院作出（2017）苏06行初304号行政判决，判决驳回毛兆余、王维荣的诉讼请求。还查明，2016年12月30日，海安县人民政府向王维荣发放了苏××××）海安县农村土地承包经营权第065637号农村土地承包经营权证，证载王维荣承包地确权总面积3.43亩，共5个地块。经审查，有部分地块在苏××××）海安县不动产权第0010383号《不动产权证书》证载的面积范围内。一审法院认为，本案的争议焦点是毛兆余、王维荣与被诉行政行为之间是否具有利害关系，毛兆余、王维荣是否具有提起本诉讼的原告主体资格？《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依据上述规定，行政诉讼的原告资格是指公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。公民、法人或其他组织享有原告主体资格需要具备以下几个条件：（1）行政诉讼的原告必须是公民、法人或其他组织，与民事诉讼中各方当事人都可以成为原告的情况不同，行政诉讼中行使行政职权的行政机关和被授权的组织不能成为原告。（2）与被诉行政行为有利害关系，即行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。这种利害关系包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经形成或者必将形成的关系。（3）行政诉讼的原告必须是认为自己的合法权益受到被诉行政行为侵害的人。起诉人必须是认为自己的合法权益受到侵害为由提起行政诉讼。（4）起诉人具备完整的法律人格。本案中，1、就土地征收补偿案件而言，一旦征收范围内的土地性质由集体所有转为国有，那么根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，原集体土地所有权和使用权人涉及该土地的物权消灭，但享有向作出征收和补偿决定的主体要求给予公平补偿的权利。原集体土地所有权和使用权人对土地征收和补偿行为不服的，可通过行政复议、诉讼等法定途径维护自身合法权益。故对原集体土地所有权和使用权人合法权益产生直接影响的是作出征收土地及其相关的征地补偿行为；2、江苏省人民政府于2016年1月作出苏政地［2015］4172号《关于海安县城乡建设用地增减挂钩建新区2015年第10批次（15挂）建设用地的批复》，根据该批复，在征收范围内的原由毛兆余、王维荣承包使用的集体土地已转为国有。又根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条的规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”因此，毛兆余、王维荣对涉案被征收土地的农村土地承包经营权已经丧失，其所持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》也已失去法律效力，该农村土地承包经营权证书应当被收回。至于该农村土地承包经营权证书没有被收回、被注销，或者毛兆余、王维荣仍持有该农村土地承包经营权证书，并不影响其已经丧失该农村土地承包经营权的事实。由此，毛兆余、王维荣作为原集体土地的使用权人与海安县不动产登记局向王佳公司发放案涉国有出让土地《不动产权证书》的行政行为之间不存在利害关系，其不具有提起行政诉讼的原告主体资格。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第二项之规定，裁定驳回毛兆余、王维荣的起诉。毛兆余、王维荣不服一审裁定，向本院提起上诉称，利害关系的判断标准不能只依靠权属登记来衡量，需要结合事实进行判断。上诉人系案涉土地的合法承包经营权人，相关部门尚未就该土地的补偿安置问题与上诉人达成协议，故征收程序尚未完成，上诉人与案涉土地及被诉行政行为有利害关系。请求二审法院撤销一审裁定，判令一审法院继续审理本案。本院经审查，对一审法院认定的程序性事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，原告与被诉行政行为存在利害关系，是原告有权提起行政诉讼的前提条件。判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。就本案而言，《中华人民共和国城市房地产管理法》第一条规定，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法。第六十条规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。第七十二条规定，在城市规划区外的国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理，参照本法执行。可见，房地产主管部门对国有土地使用权进行登记发证，是为了维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益。上诉人毛兆余、王维荣所称的集体土地承包经营权或征地补偿权益，并非登记发证时应当考虑、尊重或者保护的权益。上诉人毛兆余、王维荣并非案涉国有土地的使用权人，被上诉人海安县不动产登记局将该国有土地登记确认给何人、何单位使用，均不可能侵犯到上诉人毛兆余、王维荣所享有的集体土地权益，上诉人毛兆余、王维荣与被诉不动产登记行为不具有行政法上的利害关系。上诉人毛兆余、王维荣若认为在征地过程中权益受损，可通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼，而不是针对案涉不动产登记行为提起诉讼。综上，一审法院裁定驳回上诉人毛兆余、王维荣的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人毛兆余、王维荣的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭德萍审判员  鲍 蕊审判员  张祺炜二〇一八年四月二十四日书记员  吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；