福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终253号 上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区机关院内。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人李志海，福建湄海律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）莆田市荔城区北高镇呈洋机砖厂，住所地福建省莆田市荔城区北高镇呈山村。 法定代表人李应如，厂长。 委托代理人郭炳雄、唐蜜霞，上海天尚律师事务所律师。 上诉人莆田市荔城区人民政府（下称荔城区政府）因莆田市荔城区北高镇呈洋机砖厂（下称呈洋机砖厂）诉其行政命令一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告呈洋机砖厂于1989年11月27日注册成立，企业类型为集体所有制，企业住所地位于莆田市荔城区北高镇呈山村，经营范围为机砖制造。2017年5月9日，被告荔城区政府作出《关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》（荔政函〔2017〕122号），依据《福建省查处无证无照经营行为办法》（省政府令第137号）第十条的规定，商请国网福建省电力有限公司莆田供电公司对包括原告在内的15家企业，采取停电措施，不再提供供电服务。2017年7月7日，国网福建省电力有限公司莆田供电公司根据被告作出的《关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》对原告采取了停电措施，至今未恢复用电。 原审认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政机关行使行政职权要有法律依据，符合法律规定。本案中，被告作出的《关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》系依据《福建省查处无证无照经营行为办法》第十条规定。根据《福建省查处无证无照经营行为办法》第四条“县级以上人民政府应当加强对查处无证无照经营工作的领导，建立由政府主导、有关部门组成的查处无证无照经营工作机制，协调和督促有关部门做好查处无证无照经营工作，日常事务由工商行政管理部门（以下简称工商部门）负责。各职能部门开展查处无证无照经营行为工作所需经费，按照职能部门现行经费渠道，纳入同级财政预算。查处无证无照经营行为工作，由工商部门牵头负责，有关行政许可审批部门（以下简称主管部门）亦应承担法律、法规赋予的相关职责。”的规定，查处无证无照经营行为工作系工商行政管理部门的职权范畴。因此，被告发函给国网福建省电力有限公司莆田供电公司要求对原告采取停电措施的行为明显超越了法定职权。虽然原告主张确认被告作出的荔政函〔2017〕122号《莆田市荔城区人民政府关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》将原告列入停电名单中的行为违法，但被告的行为明显超越了法定职权，且具有可撤销的内容，应撤销荔政函〔2017〕122号函中关于对原告采取停电措施的部分内容。同时，是否恢复原告生产用电系原告与国网福建省电力有限公司莆田供电公司之间平等的民事法律关系，不属于行政诉讼的审查范畴，故原告要求被告立即采取补救措施、恢复原告生产正常用电的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销被告莆田市荔城区人民政府作出的《莆田市荔城区人民政府关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》〔荔政函〔2017〕122号〕中对原告采取停电措施的内容。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告莆田市荔城区人民政府承担。 上诉人荔城区政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人对上诉人的起诉或驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：1.上诉人作出的荔政函〔2017〕122号《莆田市荔城区人民政府关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》并不是进行查处无证无照经营的行政执法行为，原审认定上诉人的发函是进行查处无证无照经营的行政执法行为，认定事实错误。2.由于国网福建省电力有限公司莆田供电公司（以下简称莆田供电公司）与上诉人不具有行政隶属关系，故上诉人所发的函并不是行政决定或行政命令，而是商量、请求性质的工作联系函，不具有行政强制性，不属于行政诉讼受案范围。而且上诉人并未对被上诉人实施停电行为。3.被上诉人未办理相关用地审批手续，在相关职能部门对被上诉人进行动员、劝导无果情况下，上诉人向莆田供电公司发函，表达作为供电部门应当履行《福建省查处无证无照经营行为办法》停止提供服务义务的建议，程序合法，适用法律正确。被上诉人的请求没有事实和法律依据。 被上诉人呈洋机砖厂辩称：1.被上诉人是经审核批准成立的集体所有制企业，不属于上诉人函件标题所界定的未办理用地批准手续的企业。上诉人在函件中引用《福建省查处无证无照经营行为办法》，与函件标题指向的“未办理用地批准手续的企业”不相符。因上述规定针对的是无证无照经营的企业，故上诉人不具备也不能取代工商部门的职能。原审根据上诉人的函件内容和适用的规章作出的认定无误。2.上诉人以地方人民政府的名义发出函件，以地方政府规章为依据，要求下属部门“采取停电措施”，显然是行政处罚行为。该行为导致被上诉人立即被当地电力部门停电而停厂。上诉人关于其作出的函件不是行政行为的主张不能成立。3.上诉人在函件中，以未办理用地批准手续为标题，在主文中以无证无照为停电依据，没有法律依据，超越职权。上诉人在函件中将被上诉人列入停电企业名单的行为应予撤销。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审举证期间内提交的证据已经原审庭审举证质证，相关证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审采信的证据以及认定的案件事实予以确认。 本院认为，上诉人在诉讼期间提交的证据可以证实，2017年3月22日，荔城区政府办公室为实现2017年6月30日前所有机砖厂和传统砖瓦窑全部拆除关闭，全面完成全区机砖厂和传统砖瓦窑行业污染整治的目标任务，出台了《荔城区机砖厂和传统砖瓦窑行业污染整治工作方案》，其中，电力部门根据区政府或相关执法部门的抄告，对违法违规的机砖厂及时予以停电、断电处理是该方案中部署的内容之一。2017年5月9日，上诉人向莆田供电公司发出荔政函〔2017〕122号《莆田市荔城区人民政府关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》，明确要求莆田供电公司对包括被上诉人在内的15家翻砂铸铁、石材加工企业采取停电措施，实质上即是上诉人按上述方案要求电力部门实施的行为。虽然停电行为系由莆田供电公司作出，但莆田供电公司是根据具有一级政府行政权的上诉人的函而作出相应停电的行为，契合的是上诉人整治污染行业的行政管理目的。上诉人亦在一审庭审中自认“停电和恢复供电是按照政府发的函的内容为准”。因此，上诉人的函件对被上诉人的权利义务产生了实际的影响，是可诉的行政行为。上诉人主张该函件不具有行政强制性，不属于行政诉讼受案范围的理由，不能成立。 本案上诉人以被上诉人等15家翻砂铸铁、石材加工企业未办理相关用地审批手续为由，依据《福建省查处无证无照经营行为办法》第十条规定，以函件形式要求莆田供电公司对被上诉人等15家翻砂铸铁、石材加工企业进行停电处理，但上诉人在诉讼中未能提供证明其作出荔政函〔2017〕122号《莆田市荔城区人民政府关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》合法性的相关证据。因此，被诉函件的作出没有合法的事实及法律依据。鉴于上诉人不是供电部门，被上诉人要求上诉人立即采取补救措施、恢复其生产正常用电没有法律依据，原审判决撤销上诉人作出的荔政函〔2017〕122号《莆田市荔城区人民政府关于商请对辖区内部分未办理用地批准手续的企业采取停电措施的函》中对被上诉人采取停电措施的内容，并驳回被上诉人其他诉讼请求，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人莆田市荔城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴声鸣 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  许秀珍 二〇一八年四月二十八日 书 记 员  翁陈贞 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……