兰州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）甘71行初86号起诉人蒋妙莲。2018年4月16日，本院收到蒋妙莲的起诉状。蒋妙莲在起诉状中称，2016年1月14日，七里河区人民政府（以下简称区政府）辖区敦煌路街道办与起诉人签订"住宅房屋征收期房产权调换协议"（以下简称房屋征收补偿协议），之后，原兰石厂家属院老房通过此次征收后拆除，由兰石厂房地产开发有限公司在拆除后的原址进行开发重建。此次以"棚户区改造"名义实施的重建项目，原住户都采用了产权调换方式。征收补偿暴露出以下问题：1.政府征收程序缺失。本案房屋征收补偿协议是敦煌街道办与起诉人独立签署的，街道办签订协议，没有区政府和其征收部门的委托。基于一般人的认知，该协议通常被理解为是街道办以自己的名义从事的征收行为。由于街道办不能独立从事这项政府业务，故该协议至少在形式上违法，当属无效。此为程序缺失的情形，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三、四、五条规定，应依法承担相应责任。2.回迁房补偿价格违反规定，回迁房无产权手续。依据"兰政发〔2014〕163号"文件第35条规定，超出产权调换原面积部分，按档次以优惠价格购买，调换后产权归被征收人所有。但目前的情况是，已经付完款的回迁户没有产权手续，尚未付款的人无能力一次性承担巨额差价款，导致无产权不能办理银行按揭贷款手续，导致被征收人无能力一次性支付差价款，完全限制了被征收户的基本生活保障权。区政府不执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第18条"符合保障性条件的要优先给予住房保障"的规定，由此将被征收拆迁户置于有房不能住，有权不落实的困境之中。3.房屋征收补偿协议执行价格标准完全违背法律和政策规定。"兰政发〔2014〕163号"文件第35条规定，超出产权调换原面积部分，按档次以优惠价格购买，房屋征收补偿协议未以"优惠价格"而以8806元的市场价格为标准确定调换房屋价格，背离了国家法律政策规定。综上，此次征收因征收协议无委托说明征收主观动机不良，未考虑棚户区改造的政策福利性这一应当考虑的因素，却考虑了棚户区改造进行盈利这一不应考虑的因素。起诉人现提起诉讼，诉讼请求是：1.判令区政府认真履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、三、四、五条规定的行政职责；2.判令区政府认真履行"兰政发〔2014〕163号"文件第35条规定的职责；3.请求依法确认"住宅房屋期房产权调换协议"第五条优惠价格按6630.71元计算。经审查查明，起诉人蒋妙莲曾以兰州市七里河区敦煌路街道办事处（以下简称街道办）没有政府征收部门的委托，无权以自己名义签订房屋征收补偿协议为由，以街道办为被告提起行政诉讼，要求确认街道办与其签订的房屋征收补偿协议无效，兰州铁路运输法院于2017年9月13日作出（2017）甘7101行初412号行政判决，该判决认定："2015年7月27日，兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室与七里河区敦煌路街道办签订《兰州兰石集团有限公司棚户区改造项目房屋征收委托协议书》，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室委托七里河区敦煌路街道办承担兰州兰石集团有限公司棚户区改造项目房屋征收与补偿的具体工作"，该判决认为"街道办接受兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室委托，有权实施征收与补偿行为"，判决驳回蒋妙莲的诉讼请求。起诉人不服该判决，向本院提出上诉。本院于2017年12月15日作出（2017）甘71行终289号行政判决，维持了上述一审判决。二审判决中查明确认了一审判决所认定的事实，判决认为"敦煌路街道办在七里河区征收办授权范围内可以与上诉人签订协议"。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定："提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。"起诉人第一项、第二项诉讼请求，属要求履行职责之诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第二项规定，履行职责之诉"有具体的诉讼请求"是指，请求判决行政机关履行特定职责。起诉人要求被诉行政机关履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称"征补条例"）第二、三、四、五条规定的职责和"兰政发〔2014〕163号"（《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》）第三十五条规定的职责。征补条例第二条规定："为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。"第三条规定："房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当，结果公开的原则。"第四条规定："市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。"第五条规定："房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。"兰州市人民政府《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（2014年11月28日颁布，2015年1月1日施行）第三十五条规定："征收住宅房屋实行同类地段产权调换的，被征收房屋建筑面积与所调换房屋套内建筑面积相等部分不结算差价，所对应的公摊面积不予结算费用，超过后的建筑面积，可分档次由被征收人以优惠价格购买，调换后的房屋产权归被征收人所有，具体优惠价格在征收补偿方案中作出规定。征收非住宅房屋实行同类地段产权调换的，产权调换房屋套内建筑面积应不小于被征收房屋套内建筑面积，套内建筑面积相等部分，按评估差价结算，所对应的公摊面积不予结算费用。"征补条例第二条、第三条、第四条、第五条规定的部分内容，属于国有土地上房屋征收与补偿领域的法律原则，具有普遍适用性和一定的抽象性，上述法律原则的贯彻，需要具体的法律规则并执行。事实上，征补条例通篇的具体法律规范都一定程度上体现上述法律原则，而征补条例中体现上述法律原则的规范所涉及的具体行政职权，有的属于人民政府行使，有的属于其征收部门行使，且涉及行政职责和行政程序较多。起诉人要求区政府履行上述法律条款所规定的职责，未明确特定具体的行政职责，其诉讼请求并不具体、明确。结合其起诉状内容，起诉人实际上是对其与街道办签订的征收补偿协议有异议。其中认为街道办没有接受政府征收部门的委托，无权以自己名义与起诉人签订征收补偿协议，所签协议无效。该部分起诉事由，已由生效判决予以认定。如果法院对该问题再进行实体审理，必然会形成对生效判决的审查。当事人对该问题有异议，可通过申诉或申请再审程序加以解决。起诉人第二、三项请求，其中第二项请求也未明确要求区政府履行特定的法定职责。上述请求结合其起诉事由，起诉人应是对房屋征收补偿协议约定的产权调换房屋的价格有异议，对产权调换房屋未及时办理产权证的协议履行存在争议，依照《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日实施）第二十五条规定："市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受征收部门委托在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告"。起诉人对房屋征收补偿协议价格条款不服或协议履行争议，现以区政府为被告提起诉讼，所列主体显然不当。综上所述，起诉人提起诉讼，其中部分诉讼请求要求被诉行政机关履行法定职责，但并未具体明确要求履行特定的法定职责，其部分诉讼请求不具体，起诉状存在欠缺，本院已予释明，起诉人拒绝补正；另起诉的部分事由已由生效判决所羁束，对其起诉依法应不予立案。起诉人关于房屋征收补偿协议价格及履行争议，可另行依法解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第五十一条第二款、第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条、第六十八条第一款第二项、第三款之规定，裁定如下：对起诉人蒋妙莲的起诉，不予立案。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长  张永超审判员  陶 皓审判员  敬 阳二〇一八年四月二十三日书记员  程 双[附本案适用的法律条文]《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定的"有具体的诉讼请求"是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。