海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初51号 原告海南吉时房地产开发有限公司，住所地：文昌市文城镇文蔚路会文公路东侧（黄世琼楼）。 法定代表人周美琴，董事长。 委托代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。 委托代理人陈力，海南吉时房地产开发有限公司总经理。 被告文昌市人民政府，住所地:文昌市清澜开发区市政府办公大楼。 法定代表人王晓桥，市长。 委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。 委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办公室工作人员。 原告海南吉时房地产开发有限公司（以下简称吉时公司）诉被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）土地行政管理纠纷一案，于2018年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于同年2月8日受理后，于同年2月22日向被告文昌市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月11日在本院公开开庭审理了本案。原告吉时公司的委托代理人林祥、陈力，被告文昌市政府的委托代理人伍一叶、陈廷云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告文昌市政府于2018年1月15日对原告吉时公司作出文府〔2018〕30号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称30号《收地决定书》），主要内容是：“经调查核实，你公司位于文城镇文清大道地段，面积5543.1平方米（折合8.315亩）的商住、住宅用地[土地证号为文国用（2009）第W01040**，以下简称涉案土地]，已经依法认定为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，本机关决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到文昌市国土资源局(以下简称文昌市国土局)办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回《国有土地使用证》。逾期不履行相关义务的，文昌市国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和《国有土地使用证》。” 原告吉时公司诉称，2009年期间原告依法取得位于文昌市××镇地段面积5543.41平方米的土地使用权。2009年1月14日,被告文昌市政府给原告颁发了文国用（2009）第W0104030号《国有土地使用证》（以下简称第W0104030号《国土证》），依法确认了原告的土地使用权。而后原告开始着手进行开发建设工作，但因市政道路占用了涉案土地中388.8平方米土地的使用权，所以原告无法进行开发。2010年5月13日，文昌市规划局作出文规〔2010〕160号《关于海南吉时房地产开发有限公司申请整合周边统一开发的意见》同意项目统一规划、整合开发、上调容积率等事项。同年6月2日，文昌市国土局向文昌市政府提出《关于土地整合的有关意见》，提出土地整合要求以规划为主体，政府为主导并按照城市规划要求整合。同年6月18日，被告以文府函〔2010〕399号《关于同意整合土地统一规划建设吉时花园的批复》批准对文国用（2009）第W0104030号、文国用（2007）第W0103559号、文国用（2001）第W0102172号、文国用（2006）第W0103230号、文国用（2006）第W0103229号《国有土地使用证》的用地进行整合，统一规划建设吉时花园项目。该《批复》第二项同时确认了市政道路占用了原告公司的土地使用权的事实，同意由文昌市政府按照土地评估价补偿。按照被告的批复，文昌市规划局、文昌市国土局要求必须在整合完成后方能调整容积率及统一规划完成后6个月内方能开发建设。2010年7月，原告为实施土地整合，委托长宇（珠海）国家建筑设计有限公司编制初步规划设计方案，并开始实施在政府主导下的土地整合行为，由于政府行政批复对整合的时间没有具体规定，土地整合未获得成功。2011年，被告单独审批整合关联方的报建，导致土地整合失败。2012年8月和2013年3月，文昌市规划局先后以文规〔2012〕387号、文规〔2013〕120号文向被告申请调整涉案土地的规划。2013年6月17日，文昌市规划局在海口观海温泉酒店组织召开《吉时花园项目规划调整》论证会，形成规划调整会议纪要，提出建议由规划部门按程序对该片区规划条件整体修编。至此，因处于政府规划调整待批且待片区规划条件整体修编工作，原告无法对涉案土地进行开发建设。2016年2月23日，海南省人民政府出台了《关于加强房地产市场调控的通知》，即双暂停政策开始实施，导致涉案土地一直无法获得规划审批及开发建设。综上所述，原告认为，涉案土地是因政府原因及政策原因导致无法开发建设，责任在于被告。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条规定“因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需前的前期工作造成动工开发迟延的”不属于法律规定的无偿收回土地的情形。显然被告于2018年1月15日作出的30号《收地决定书》认定事实错误、适用法律不当，且未对原告听证提出的上述情形进行调查复核，严重违反法定程序。为维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告提起诉讼，请求依法判决：一、撤销被告于2018年1月15日作出的30号《收地决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告吉时公司提交的证据有：1.30号《收地决定书》，证明被告违法做出无偿收回涉案土地使用权的行政行为；2.第W0104030号《国土证》，证明被告已给原告颁发了涉案土地使用权证，原告依法享有合法的土地使用权；3.2010年4月28日《关于吉时花园整合开发的申请》，证明因市政道路占用涉案土地中的部分土地，原告申请整合开发的事实；4.文规〔2010〕160号《关于海南吉时房地产开发有限公司申请整合周边统一开发的意见》，证明2010年5月13日，文昌市规划局确认市政道路占用了原告的土地，同意项目统一规划、整合开发，因此必须在整合完成及统一规划后才能开发建设，证实涉案土地是因政府原因导致无法开发建设；5.2010年6月2日《关于土地整合的有关意见》，证明国土部门要求土地整合应以规划为主体及政府为主导并按城市规划的要求进行，因此，涉案土地的开发必须以统一规划调整审批及整合完成后才能进行；6.文昌市政府办公室公文呈批表（3份），证明规划、国土部门正在对涉案土地的整合开发及规划进行呈批中；7.文府函〔2010〕399号《关于同意整合土地统一规划建设吉时花园的批复》，证明被告于2010年6月18日批准整合涉案土地在内的五宗土地使用权，统一规划建设吉时花园及文昌市政府确认市政道路占用涉案土地；8.吉时公司整合用地区位图，证明涉案土地要求进行统一规划、整合统一开发；9.2010年5月14日文昌市公安局消防大队《关于吉时花园建筑工程初步消防设计的审核意见》，证明原告依法履行了相关的设计及建设准备工作但因政府行政行为的原因导致无法开发建设；10.《整合土地合作房地产开发协议书》，证明原告按照被告的批复要求进行土地整合工作；11.文府函〔2011〕796号《关于文城东北片区L-05地块（海南文昌市“皇冠之家”建筑设计报建方案）项目规划指标的批复》，证明被告单独审批整合关联方海南万利达实业有限公司（以下简称万利达公司）的规划调整，导致整合无法整体实施；12.《文昌市规划局规划报建方案审核意见表》，证明整合失败后，原告于2012年1月29日申请重新进行规划调整报建工作；13.文规〔2012〕387号《关于启动吉时花园项目规划调整程序的请示》，证明2012年8月，文昌市规划局对原告涉案土地的规划调整程序正在呈报被告待批中，系因政府原因导致涉案土地无法开发；14.文规〔2013〕120号《关于启动吉时花园项目规划调整程序的请示》，证明2013年3月12日文昌市规划局对涉案土地的规划正呈被告审批中；15.2013年6月27日《吉时花园项目规划调整》论证会会议纪要，证明文昌市规划局于2013年6月17日对吉时花园项目规划调整组织专家论证并建议按照程序进行片区规划条件整体修编，导致规划调整一直处于等待政府审批中；16.《海南吉时花园规划建筑方案设计》，证明原告依照规定对项目用地进行规划建筑方案设计；17.琼府〔2016〕22号《关于加强房地产市场调控的通知》，证明海南省政府于2016年2月施行双暂停政策对房地产进行调控，所以原告无法对涉案土地进行开发建设。 被告文昌市政府辩称，一、文昌市政府以无偿方式收回涉案闲置土地使用权的行政行为认定事实清楚。原告已于2009年1月14日取得涉案土地的使用权，涉案土地至今未进行建设，处于闲置状态。涉案闲置土地位于文昌市文清大道，面积5543.1平方米（折合8.32亩），其中的2865.42平方米土地使用权原属于文昌吉时实业有限公司；另外的2677.68平方米土地使用权原属于陈斌。2008年，原告通过转让方式取得前述两宗土地的使用权，并申请将两宗土地面积合并颁证。2009年1月14日，文昌市政府向原告颁发第W0104030号《国土证》。2017年5月，文昌市国土局依法履行闲置土地调查职责，通过委托专业测绘机构对涉案土地进行现场勘测、拍照等调查行为，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态。同年5月5日，文昌市国土局向原告送达文国土闲调〔2017〕30号《闲置土地调查通知书》，通知原告将对涉案土地的闲置情况进行调查。同年5月9日，原告向文昌市国土局递交了《关于回复闲置土地调查的说明》。同年8月17日，文昌市国土局根据原告的申请召开了听证会。在原告的应答及听证会陈述意见中，原告主张其自2010年起就涉案土地与其他公司及个人的土地申请进行整合开发，整合失败后，原告对涉案土地进行设计并将规划设计方案上报规划局，因设计的户型及容积率不符合规划导致开发工作延后。为了调查核实涉案土地的规划报建情况，文昌市国土局于2017年5月16日向文昌市住房和城乡规划建设局（以下简称文昌市住建局）送达了文土资函〔2017〕599号《文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组办公室关于尽快确认闲置土地规划有关问题的函》。2017年7月7日，文昌市住建局作出文规建函〔2017〕498号《关于确认海南吉时房地产开发有限公司闲置土地规划有关问题的复函》，证实原告向文昌市住建局申请将涉案土地的容积率由1.5调整为2.9拟建设“吉时花苑”项目，文昌市住建局组织“吉时花苑”项目规划指标调整论证会，由于该项目容积率调整不符合住建部颁发的《建设用地容积率管理办法》第七条可进行规划调整的情形，会议不同意容积率调整。文昌市住建局已将论证结论以会议纪要形式反馈给了原告，并要求原告按照控规指标设计方案办理报建手续，但原告未向文昌市住建局报送“吉时花苑”项目报建材料。根据以上查明的事实，足以认定原告取得涉案土地使用权后，没有按照法律的规定建设利用土地，致使土地闲置已超过两年以上。导致涉案土地闲置的原因不在于政府或不可抗力，涉案无偿收地行为认定事实清楚。二、文昌市政府以无偿方式收回涉案闲置土地使用权的行政行为程序合法。文昌市国土局在对涉案土地进行调查时，向原告送达调查通知书，通知原告提交该宗地的土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明材料。原告已就调查情况进行了应答。文昌市国土局就涉案土地的规划报建等情况向规划部门进行调查，规划部门根据涉案土地所属区域的规划情况及该宗地的报建情况向文昌市国土局进行回复。涉案土地被认定为闲置土地后，文昌市国土局向原告送达《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告有提出听证的权利。在原告提出听证申请后，文昌市国土局依法举行听证会，听取原告的申辩，保障原告的知情权及参与权，土地闲置认定程序合法。2017年12月12日，文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《海南吉时房地产开发有限公司闲置土地最终处置方案》并向文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组（以下简称土地清理领导小组）汇报，经会议审定涉案闲置土地最终处置方案，并确定以无偿收回方式处置涉案闲置土地。2018年1月15日，文昌市政府作出30号《收地决定书》，并依法送达给了原告。三、文昌市政府以无偿方式收回涉案闲置土地使用权的行政行为适用法律正确。根据前述对涉案土地闲置原因调查的事实，足以认定涉案土地不符合《闲置土地处置办法》第八条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条、第十四条、第十五条以及琼府办〔2017〕153号《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设有地清理处置工作有关问题的通知》等相关法律法规及规范性文件中规定的因政府原因或不可抗力原因导致土地闲置的情形。文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定决定无偿收回涉案土地使用权，无偿收地行为适用法律正确。综上，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请法院予以驳回。 被告文昌市政府提交的证据有：1.文国用（2008）第W0103881号《国有土地使用证》；2.《土地使用权转让合同书》（吉时实业）；3.文国用（2008）第W0103867号《国有土地使用证》；4.《土地使用权转让合同书》（陈斌）；5.第W0104030号《国土证》。证据1-5共同证明涉案土地中的2865.42平方米土地使用权原属于文昌吉时实业有限公司；涉案土地中的2677.68平方米土地使用权原属于陈斌。2008年，原告通过转让方式取得前述两宗土地的使用权，并申请将两宗土地面积合并颁证。2009年1月14日，被告向原告颁发第W0104030号《国土证》），土地面积5543.1平方米（折合8.315亩）。6.《闲置土地调查通知书》及送达回证；7.委托书、身份证复印件。证据6-7共同证明因涉案土地至今尚未开发建设，涉嫌构成闲置土地。文昌市国土局于2017年5月5日依法向原告送达了《闲置土地调查通知书》，要求原告提供涉案土地的开发利用情况、闲置原因及相关说明等资料，涉案收地行为符合法律规定。8.《文昌市存量国有建设用地清理处置外业调查表》及附件，证明文昌市国土局依法履行闲置土地调查职责，通过委托专业测绘机构对涉案土地进行现场勘测、拍照等调查行为，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态，涉案收地行为认定事实清楚。9.《关于回复闲置土地调查的说明》，证明2017年5月9日，原告向文昌市国土局递交涉案土地闲置的说明及相关资料，涉案收地行为调查程序合法。10.文土资函〔2017〕599号《关于尽快确认闲置土地规划有关问题的函》；11.文规建函〔2017〕498号《关于确认海南吉时房地产开发有限公司闲置土地规划有关问题的复函》；12.《关于调整吉时花苑（原吉时花园）项目容积率指标和建设方案的函》；13.文昌市文城组团东片区控制性详细规划（地块分图则）；14.文昌市规划局2013年第17次项目评审会议程、评审会人员签到单、专家评审会人员签到单；15.《吉时花园项目规划调整》论证会会议纪要。证据10-15共同证明文昌市国土局依法履行闲置土地调查职责。经原文昌市规划局核实，原告于2012年8月21日向原文昌市规划局申请调整涉案土地的容积率，原文昌市规划局于2013年6月7日组织专家、设计单位及原告等对《吉时花园项目规划调整》进行论证，经专家论证不同意本次规划调整。原告至今未按涉案土地所在片区控规指标设计方案办理报建，涉案土地闲置并非政府原因和不可抗力造成。涉案收地行为认定事实清楚，程序合法。16.文土资〔2017〕309号《关于审定海南吉时房地产开发有限公司闲置土地处置方案的请示》；17.《海南吉时房地产开发有限公司闲置土地处置方案》、调查表；18.《对第三批闲置土地原因进行认定并研究审定处置方案》（土地清理领导小组会议纪要节选）。证据16-18共同证明文昌市国土局将涉案土地的调查情况及拟订的闲置土地处置方案向土地清理领导小组汇报，经会议审核认定涉案土地符合闲置土地规定条件，已构成闲置土地。涉案收地行为认定事实清楚，程序合法。19.《闲置土地认定书》及送达回证；20.闲置土地信息公告（网页截图）。证据19-20共同证明文昌市国土局依法向原告下达闲置土地认定书，并将闲置土地信息在政府网站上公开，涉案收地行为认定事实清楚，程序合法。21.《闲置土地处置听证权利告知书》送达回证；22.《闲置土地处置听证通知书》；23.听证会笔录；24.授权委托书、律师事务所函。证据21-24共同证明文昌市国土局依法告知原告有申诉听证的权利，并根据原告的要求依法组织听证，听取原告及经办人员的意见，涉案收地行为认定事实清楚，程序合法。25.文土资〔2017〕675号《关于审批海南吉时房地产开发有限公司闲置土地最终处置方案的请示》；26.《海南吉时房地产开发有限公司闲置土地最终处置方案》、听证表；27.《研究审定闲置土地最终处置方案和文昌市低效利用及已开发国有建设用地处置工作方案》（土地清理领导小组会议纪要节选）。证据25-27共同证明文昌市国土局将涉案土地闲置的调查情况及拟订的最终处置方案向土地清理领导小组汇报，经会议审定涉案闲置土地最终处置方案，并确定以无偿收回方式处置涉案闲置土地。涉案收地行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。28.30号《收地决定书》；29.送达回证、送达相片。证据28-29共同证明被告依据《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定作出涉案30号《收地决定书》，决定无偿收回涉案土地使用权。该收地决定书已依法送达给原告，涉案收地行为符合法律规定。30.营业执照、法定代表人身份证明书、身份证复印件，证明被告依法对原告的身份进行核实，涉案收地行为符合法律规定。31.文国闲土听告字〔2017〕10号《闲置土地处置听证权利告知书》，证明文昌市国土局依法告知原告有申诉听证的权利，通知原告举行听证的相关事宜，涉案收地行为认定事实清楚，程序合法,适用法律正确。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：一、原告吉时公司对被告文昌市政府提供的证据的质证意见：对证据1-5的真实性、合法性、关联性没有意见，但从原告的土地证可以证明被告占用了原告土地中30米宽的建设道路，从原告土地中横穿而过，导致原告无法开发建设，证实被告在交付土地时没有交付符合开发条件的土地给原告。对证据6-7文本的真实性没有异议，但是对证明内容有异议，证据6只是一个程序上的通知，该证据无法证明其收地行为合法。对证据8文本的真实性没有异议，对内容的真实性无法确认，对其合法性和关联性有异议，处置调查不是执法人员进行，并且在审核意见一栏是空白，没有日期，违反行政处罚法第三十七条的规定。对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对证据内容有异议，无法证明被告作出的无偿收地行为程序合法。该证据中原告已经明确陈述被告399号文的内容是政府行政批复，但是被告没有对原告提出的问题依法调查核实就做出决定，程序违法。对证据10文本的真实性没有异议，但是对证明内容有异议，无法证实被告收地是合法的，其没有核实399号文的政府批复。对证据11文本的真实性没有异议，但对证明内容有异议。因为该证据第二点是不符合事实的，因为在2013年3月文昌市规划局还认定原告提供了项目的论证报告申请，并确认原告申请的项目符合政府整合土地要求的前提，规划部门向文昌市政府请示要求政府调整规划容积率，因此该证据实际回避了客观事实。对证据12的真实性、合法性、关联性没有异议，证实了容积率及规划的调整是因政府占用了原告30米宽的土地进行市政道路建设造成原告无法开发及经济损失。对证据13的真实性没有异议，因为这份证据上没有时间所以无法认定其关联性，对证明内容有异议，因为文昌市规划部门一直申请政府审批调整规划，尚待审批中。对证据14的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，这份证据反而证明在2013年前原告已经报了规划设计方案给被告规划部门，从其会议议程中听取原告吉时花园项目规划调整论证、听取设计单位的汇报等内容完全可以证明。对证据15的真实性没有异议，但对证明内容有异议，该论证会议的第二项明确提出建议“为体现规划的公平性，建议由规划部门按程序对该片区的规划条件整体修编”，可以证实政府没有履行专家建议一直搁置待批调整规划审批事项。对证据16文本的真实性没有异议，但对合法性及证明内容有异议，土地清理领导小组办公室不是行政主体也不是行政处罚审核的法定主体，因此其程序是违法的。对证据17文本的真实性无异议，对证明内容有异议。调查意见回避了2013年规划局以规划主管部门的名义要求政府调整规划，回避了专家论证建议调整规划以及原告的土地是因被告占用了原告的土地规划了30米的道路导致无法开发建设的事实，且该证据中的审核调查表中审核人没有审核资格违反行政处罚法统一的法律职业考试资格人员才有权审核的新规定。对证据18文本的真实性没有异议，但是对其认定为非政府原因无偿收回的方案有异议，涉案土地是政府原因导致原告无法开发建设。对证据19文本的真实性没有异议，但是对内容有异议，是因政府原因导致原告无法开发建设。对证据20的真实性无法确认，从内容中无法反映出与本案的关联性，没有体现吉时公司的信息。对证据21-24文本的真实性无异议，但其听证笔录中经办人陈述的调查不符合事实，而且函询规划部门答复回避了政府原因的事实，被告没有对当时听证的陈述进行调查核实就作出行政处罚程序错误且违法。对证据25-27文本的真实性没有意见，对证明内容有异议，证明其审核程序违法，没有经过行政机关负责人集体会议讨论，没有按照新规经过行政机关具有法律职业资格的审核人员审核，土地清理领导小组审批的方式违法。对证据28-29文本的真实性无异议，但该证据属于被诉行政行为，原告对该行政行为有异议，对该证据证明内容也有异议。该决定书没有引用法律或行政法规，却引用了政府的规章。对证据30的真实性、合法性没有异议，但是无法证明被告的收地行为合法。对证据31的真实性没有异议，但该证据属于程序性的文书，不属于实体性文书，无法证明被告的主张。二、被告文昌市政府对原告吉时公司提交的证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，此证据就是涉案被诉的收地行为，证据本身不能证明收地行为违法。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，对涉案8.315亩土地的使用权属于原告的事实没有异议，但正是因为原告作为土地使用权人没有依法利用土地导致土地被闲置，这份证据恰恰证明了涉案收地行为中行政相对人认定的合法性。对证据3的真实性、合法性没有异议，但没有关联性，文昌市政府道路扩建时需要征用到的土地（占88.8平方米），可以通过经济补偿等方式对土地使用权人进行补偿。包括涉案土地在内的五宗地块的整合是原告等土地使用权人协商一致后提出的建议，并不是被告或国土部门、规划部门要求原告必须整合之后才能利用土地，原告是否与他人整合开发建设项目，与土地闲置没有关联性。对证据4-6的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议。道路扩建占地与土地闲置之间没有直接的因果关系，原告在项目设计时仍按照土地证的面积进行设计，道路扩建不影响原告利用土地。土地整合开发有利于提高项目品位，规划部门及国土部门都会给予支持，但这种支持不能成为原告闲置土地的理由，更不能将闲置认定为是政府原因造成的。土地的利用（包括土地整合）都必须以规划为主，不能因为整合而随意改变土地用途或调整容积率。原告申请调整容积率没有被批准后，原告应当及时按照控规指标设计方案并办理报建手续。原告没有按照控规指标设计并报建，导致涉案土地闲置，被告有权依法收回涉案土地使用权。对证据7、8真实性、合法性没有异议，对关联性、证明内容有异议。道路扩建占地与土地闲置之间没有直接的因果关系，原告在项目设计时仍按照土地证的面积进行设计，道路扩建不影响原告利用土地。被告的批复中已经明确，原告等五家公司应当委托设计单位编制项目修规方案，并报规划部门报批。万利达公司等因整合纠纷而退出整合后，原告应当及时开发利用涉案土地。原告的规划报建没有被批准是因为其申请的容积率不符合控规指标且不具备可调整的情形，与道路扩建占地无关。对证据9的关联性有异议，对其真实性与合法性不予质证，对证明内容有异议。消防大队对项目消防设计的审核与涉案土地闲置没有关联性。原告的项目因为不符合控规而不能建设，不是政府原因导致无法开发建设。对证据10的关联性有异议，对其真实性与合法性不予质证，对原告想要证明的内容有异议。原告等5家单位的整合协议于2010年4月21日签订，是各方自由整合。原告是在整合协议签订之后的2010年4月29日之后，根据整合协议向被告申请整合开发。被告经征询国土部门、规划部门的意见后，于2010年6月18日批复同意原告整合开发土地。整合用地是原告等5家单位之间的土地市场转让行为，不是按照被告的批复进行整合。原告的证明内容颠倒事实。对证据11的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明内容有异议。因万利达公司不同意整合而导致整合失败，与被告无关。整合失败在先，被告向万利达公司作出的批复在后，整合失败与被告无关。万利达公司作为土地使用权人，有权根据其宗地情况设计项目并办理报批手续，被告对万利达公司作出的批复没有违反法律规定。对证据12的真实性、合法性、关联性、证明内容均有异议，该证据上没有规划部门的盖章确认。假设这份证据是真实的，只能证明原告申请报建不符合控规指标，2012年规划部门已经要求退件修改，但原告仍然按原设计申请报建。无法证明原告的报建符合规划。对证据13-15的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议。规划部门向被告申请启动吉时花园项目规划（容积率）调整程序，不等同于吉时花园的规划（容积率）调整就必须被批准。吉时花园项目规划（容积率）调整程序已经启动，2013年6月17日，文昌市规划局组织专家评审会议，对吉时花园项目规划（容积率）调整进行论证，论证的结果是该项目的规划调整不符合《建设用地容积率管理办法》第七条规定的可进行调整的情形，不同意本次规划调整。原告是规划调整论证会的参与人员，全程参与论证会议，对论证结果非常清楚。论证专家组仅是建议规划部门按程序进行片区规划整体修编，不能导致该片区必须进行规划整体修编的法律后果。规划部门没有申请对该片区的规划进行整体修编，原告主张的规划调整等待政府审批的理由不成立。对证据16的真实性、关联性没有异议，对合法性、证明内容有异议。原告没有整合成功，原告将整合后的土地合并进行项目设计，不符合土地管理规定。原告申请报建不符合控规指标，2012年规划部门已经要求退件修改，但原告仍然按原设计申请报建。假设原告申请将容积率调整到3.0的规划调整被批准，吉时花苑项目的设计方案仍然超过调整后的容积率（吉时花园一期设计容积率为4.11，二期设计容积率为3.11），原告虽然编制了规划设计方案，但该方案不合法，涉案土地被闲置的原因在于原告。对证据17的真实性和合法性无异议，对关联性有异议。2016年2月23日开始实施的双暂停政策与涉案土地的闲置是没有关联的，因为涉案土地应当在2012年前项目建设完毕，也说明了涉案土地在2012年就构成了闲置。海南省人民政府的琼府办〔2017〕153号文中第一条第六项已经明确，在双暂停施行之前已经闲置的土地不属于因政府原因导致。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 对被告文昌市政府提交的证据的认证意见。被告提 供的31份证据均为政府公文往来函件，来源合法，与本案所要查明的案件事实有关联，本院对该31份证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，可以作为认定被告及其下属土地管理职能部门对涉案土地处置的过程认定事实清楚、程序合法的事实依据。 二、对原告吉时公司提交的证据的确认意见。对原告提供的16份证据的真实性均予以确认，但该16份证据不能证明因文昌市政府的原因导致涉案土地闲置。 经审理查明，2008年，原告吉时公司通过转让方式取得涉案土地。2009年1月14日，被告文昌市政府向原告颁发第W0104030号《国土证》，将涉案土地使用权确认归原告。2010年4月，原告向被告提交《关于吉时花园整合开发的申请》，申请由原告牵头，将涉案土地与周边的其他4块小散建设用地整合开发为一大型住宅小区并申请上调整合开发的吉时花园项目的容积率。同年6月18日，被告作出文府函〔2010〕399号《关于同意整合土地统一规划建设吉时花园的批复》，同意涉案土地与周边的其他4块国有建设用地进行整合，统一规划建设吉时花园项目，有关手续按规定程序办理。2011年，作为土地整合成员之一的万利达公司因自身发展需要而单独提出其名下的土地的规划调整申请并取得被告批准；至此，由原告牵头的土地整合开发失败。2012年8月和2013年3月，文昌市规划局根据原告的申请，先后以文规〔2012〕387号《关于启动吉时花园项目规划调整程序的请示》、文规〔2013〕120号《关于启动吉时花园项目规划调整程序的请示》向被告申请启动吉时花园项目的容积率调整程序。2013年6月17日，文昌市规划局在海口观海温泉酒店组织召开《吉时花园项目规划调整》专家评审会，原告作为业主单位参加了此次论证会。此次论证会会议纪要载明：一、《吉时花园项目规划调整论证会报告》未能提出符合住建部颁发的《建设用地容积率管理办法》第七条可进行规划调整的情形，不同意本次规划调整。二、鉴于该项目用地中间的“皇冠之家”项目规划条件差异较大，为体现规划的公平性，建议由规划部门按程序对该片区规划条件整体修编。文昌市规划局已于2013年将论证会的会议纪要结果反馈给了原告。2016年2月23日，海南省人民政府作出琼府〔2016〕22号《关于加强房地产市场调控的通知》，该《通知》规定“暂停办理新增商品住宅（含酒店式公寓）及产权式酒店用地审批，暂停新建商品住宅项目规划报建审批。”2017年5月，文昌市国土局依法履行闲置土地调查职责，对涉案土地进行现场勘测、拍照等调查，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态。同年5月5日，文昌市国土局向原告送达文国土闲调〔2017〕30号《闲置土地调查通知书》，通知原告将对涉案土地的闲置情况进行调查。同年5月9日，原告向文昌市国土局递交了《关于回复闲置土地调查的说明》。同年5月16日，文昌市国土局向文昌市住建局送达文土资函〔2017〕599号《关于尽快确认闲置土地规划有关问题的函》。同年7月7日，文昌市住建局作出文规建函〔2017〕498号《关于确认海南吉时房地产开发有限公司闲置土地规划有关问题的复函》，载明原告向文昌市住建局申请将涉案土地的容积率由1.5调整为2.9拟建设“吉时花苑”项目，文昌市住建局组织“吉时花苑”项目规划指标调整论证会，由于该项目容积率调整不符合住建部颁发的《建设用地容积率管理办法》第七条可进行规划调整的情形，会议不同意容积率调整。文昌市住建局已将论证结论以会议纪要形式反馈给了原告，并要求原告按照控规指标设计方案办理报建手续，但原告未向文昌市住建局报送“吉时花苑”项目报建材料。同年7月24日，文昌市国土局作出文国土闲定〔2017〕14号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为非因政府原因和不可抗力造成土地闲置。同年8月17日，文昌市国土局根据原告的申请召开听证会。同年12月12日，文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《海南吉时房地产开发有限公司闲置土地最终处置方案》并向土地清理领导小组汇报。2018年1月2日，土地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。2018年1月15日，文昌市政府作出30号《收地决定书》，决定无偿收回涉案土地使用权。原告不服，向本院提起诉讼，请求撤销30号《收地决定书》。 本院认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据案件查明的事实，原告于2008年通过转让方式取得涉案土地。被告于2009年1月14日向原告颁发涉案土地权属证书，即第W0104030号《国土证》；原告自2009年1月取得涉案土地的使用权后，至今未对涉案土地进行开发建设，显然已造成涉案土地闲置的事实。经对涉案土地闲置原因进行调查后，文昌市国土局根据《海南省闲置土地认定和处置规定》作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地构成闲置土地。文昌市国土局于2017年8月17日根据原告的申请召开听证会。根据原告的申辩意见，文昌市国土局将涉案土地的调查情况拟订《海南吉时房地产开发有限公司闲置土地最终处置方案》并向土地清理领导小组汇报。经土地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。因此，文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项作出30号《收地决定书》，决定无偿收回涉案土地国有土地使用权，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告主张导致原告无法对涉案土地进行开发建设的原因是市政道路占用了部分涉案土地后政府未进行相应的规划调整以及2013年的专家论证会会议纪要建议政府规划部门对涉案土地所在片区进行调整修编，政府一直未对是否调整规划修编工作给予原告答复，因此造成涉案土地闲置的原因在于文昌市政府。经审查，首先，被告提交的《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》中的市政道路仅是规划市政道路，原告与被告均认可被告还未实际建设该规划市政道路的事实；由此可见，规划图中的市政道路尚未实际占用涉案土地，并未影响原告开发建设涉案土地，亦未对原告的相关权益造成实际损失。其次，2013年6月27日《吉时花园项目规划调整》论证会会议纪要的结果是不同意对吉时花园项目进行规划调整，且原告作为该次会议的参与方已经知道了会议纪要结果，但是自此次论证会未通过吉时花园项目规划调整至2018年政府无偿收回涉案土地使用权时，原告始终未对涉案土地进行开发建设；再次，原告于2012年和2013年分别申请调整涉案土地的容积率，是原告为了自身用地规划建设的需要而自行申请调整土地容积率，并非行政机关对涉案土地的规划和建设条件等因素进行修改，不属于《闲置土地处置办法》第八条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条所规定的“因政府或者政府有关部门原因造成土地闲置”的情形。最后，对于原告主张因海南省人民政府作出琼府〔2016〕22号《关于加强房地产市场调控的通知》后原告已无法再对涉案土地进行开发建设。经审查，海南省人民政府作出琼府〔2016〕22号《关于加强房地产市场调控的通知》的时间是2016年2月23日，而原告自2009年1月取得涉案土地使用权至2016年止未对涉案土地进行开发建设，涉案土地闲置时间已满2年以上。故原告主张造成涉案土地闲置的原因在于被告的理由不成立，不予采纳。综上所述，原告诉请撤销被告作出的30号《收地决定书》没有事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海南吉时房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告海南吉时房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审判长 蔡 莹 审判员 王俊明 审判员 陈 锋 二〇一八年四月二十七日 法官助理程玲玲 书记员 符 钰 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《闲置土地处置办法》 第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。......