安徽省合肥市包河区人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）皖0111行初131号 原告：安徽和安置业有限公司，住所地安徽省芜湖市鸠江区沈巷镇工业园，统一社会信用代码91340207748940342J（1-1）。 法定代表人：宋晓飞，总经理。 委托代理人：任长青，安徽万世律师事务所律师。 委托代理人：陈继强，安徽万世律师事务所实习律师。 被告：芜湖市城乡规划局，住所地安徽省芜湖市鸠江区政通路66号政务文化中心A区3楼，统一社会信用代码11340200003011928A。 法定代表人：房国坤，局长。 委托代理人：张进发，该局工作人员。 委托代理人：王修全，该局工作人员。 被告：安徽省住房和城乡建设厅，住所地安徽省合肥市包河区紫云路996号，统一社会信用代码11340000MBOT3248X7。 法定代表人：张天培，厅长。 委托代理人：闫清华，该厅工作人员。 委托代理人：葛长义，安徽众城高昕律师事务所律师。 原告安徽和安置业有限公司不服被告芜湖市城乡规划局作出芜规[2017]45号《关于34009号建设用地项目规划条件的复函》及被告安徽省住房和城乡建设厅作出复决字[2017]第31号行政复议决定书的行政行为，于2017年9月25日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告安徽和安置业有限公司的委托代理人任长青、陈继强，被告芜湖市城乡规划局的委托代理人张进发、王修全，被告安徽省住房和城乡建设厅的委托代理人闫清华、葛长义到庭参加诉讼。在诉讼过程中，因协调需要，本院依法裁定中止诉讼。中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽和安置业有限公司诉称：原告系由原和县百旺商品城发展有限公司变更而来的一家房地产开发企业。2003年5月，原告通过挂牌出让方式取得原和县螺百镇（现芜湖市鸠江区沈巷镇）工业园内55亩土地使用权，并于当年立项。因和县国土资源局核发的国有土地使用证方位与安徽省国土资源厅电子图标不符，导致项目之后数年不能进行建设。2011年5月，该问题终于解决，但因行政区划调整，虽经原告多方努力，项目建设仍然未果。2016年12月，原告向被告芜湖市城乡规划局提出《关于请求启动34009号建设用地项目建设的报告》。2017年3月，被告芜湖市城乡规划局向原告作出芜规[2017]45号《关于34009号建设用地项目规划条件的复函》，表示该局无法出具涉案地块作为商业用地的规划条件，理由为：1、原土地出让合同中未明确地块容积率、建筑面积等规划条件指标。2、2016年7月22日已经安徽省人民政府批准通过的《安徽省江北产业集中区总体规划（2013—2030）》中，涉案地块规划为工业用地性质，与原土地出让时商业用地性质不符。原告认为，上述理由不能成立，理由为：1、原土地出让合同未附规划条件系历史原因，当时涉案地块并未编制控制性详细规划，但考虑到项目的招商引资性质，可以依据和县发展和改革委员会立项备案批复作为项目最终建设条件，而不是不能提出规划条件。2、原告取得涉案地块的使用权（商业用地）系在《安徽省江北产业集中区总体规划（2013—2030）》批准通过之前。若该总体规划未考虑涉案地块的商业用地性质，则亦是被告芜湖市城乡规划局的责任，因为该局未将江北产业集中区范围内的土地使用现状如实上报，因此，亦应由该局处理目前的问题。鉴于被告安徽省住房和城乡建设厅作为复议机关维持了上述复函，原告依法提起行政诉讼，请求判决撤销被告芜湖市城乡规划局作出的芜规[2017]45号《关于34009号建设用地项目规划条件的复函》，并请求判决责令该被告重新作出行政行为，同时请求判决撤销被告安徽省住房和城乡建设厅作出的复决字[2017]第31号行政复议决定书。 被告芜湖市城乡规划局辩称：一、根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条、第九条、第十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条的规定，规划局应在国有土地使用权出让之前提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。在未约定规划条件的情形下，原告（原芜湖南江医疗有限公司）与和县国土资源局就涉案地块签订国有土地使用权出让合同，并在之后相继取得国有土地使用证、建设用地规划许可证，不符合上述法律规定。二、《安徽省江北产业集中区总体规划（2013—2030）》于2016年7月22日经安徽省人民政府批准通过，涉案地块规划为工业用地性质，与原土地出让时商业用地性质不符。三、考虑到涉案地块闲置至今，该局在复函中建议原告就后续建设或收储事宜与属地区政府协商解决。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告安徽省住房和城乡建设厅辩称：2017年7月3日，该厅依法受理原告提出的行政复议申请，次日向被告芜湖市城乡规划局送达行政复议申请书副本。2017年7月7日，被告芜湖市城乡规划局向该厅提交书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。2017年8月22日，该厅决定延期30日作出行政复议决定。2017年9月6日，该厅作出复决字[2017]第31号行政复议决定书，决定维持原行政行为。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2003年4月9日，和县国土资源局与芜湖南江医疗有限公司签订一份国有土地使用权出让合同，约定由该公司以331万元的出让金受让和县螺百镇工业园区一宗面积为36666.7平方米的土地使用权。同日，和县国土资源局向和县百旺商品城发展有限公司核发国有土地使用证，确认该公司为该宗土地的使用者，用途为商业用地。2011年8月12日，和县城乡规划局向和县百旺商品城发展有限公司核发建设用地规划许可证，确认该公司为该宗土地的用地单位，用地性质为商业用地。2012年6月13日，和县百旺商品城发展有限公司的企业名称变更登记为原告安徽和安置业有限公司。2016年12月15日，原告安徽和安置业有限公司向被告芜湖市城乡规划局提出《关于请求启动34009号建设用地项目建设的报告》，称该公司“发现当初与和县国土局签订的土地出让合同中没有明确该地块容积率、建筑面积等规划条件”，“为此，恳请芜湖市人民政府尽快进入34009号建设用地项目规划审批程序”。2017年3月1日，被告芜湖市城乡规划局向原告安徽和安置业有限公司作出芜规[2017]45号《关于34009号建设用地项目规划条件的复函》，表示“区划前项目已在和县完成前期土地报批和备案手续，但土地出让合同中未明确地块容积率、建筑面积等规划条件指标”，并表示“出让地块自2003年4月至今仅建成一栋2层办公楼，同时土地出让合同约定用地性质为商业用地，与经省政府批复的《省江北产业集中区总体规划（2013—2030年）》中的工业用地性质不符。故我局无法出具该地块作为商业用地的规划条件”。2017年7月3日，被告安徽省住房和城乡建设厅受理原告安徽和安置业有限公司因不服上述答复而提出的行政复议申请，次日向被告芜湖市城乡规划局送达行政复议申请书副本。2017年7月7日，被告芜湖市城乡规划局向被告安徽省住房和城乡建设厅提交书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。2017年8月22日，被告安徽省住房和城乡建设厅决定延期30日作出行政复议决定。2017年9月6日，被告安徽省住房和城乡建设厅作出复决字[2017]第31号行政复议决定书，决定维持原行政行为。2017年9月25日，原告安徽和安置业有限公司不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。 本院认为：《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（中华人民共和国建设部令第22号）第五条规定：“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”上述规定表明，在国有土地使用权出让模式下，规划行政主管部门具有向土地行政主管部门提出出让地块规划条件的义务，使之具备出让的法定条件，土地行政主管部门以此为基础作为出让人，才能合法出让国有土地使用权。亦即：在国有土地使用权出让模式下，规划行政主管部门与土地行政主管部门之间形成行政法上的权利义务关系。本案即属于国有土地使用权出让模式，自行政法律关系角度审视，被告芜湖市城乡规划局作为规划行政主管部门，与作为国有土地使用权受让人的原告之间并不形成行政法上的权利义务关系，该被告并不负有原告在《关于请求启动34009号建设用地项目建设的报告》中所主张的行政职责，因此，该被告针对这一报告所作的复函无论正确与否，并不侵犯原告的合法权益，亦即对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条之规定，裁定如下： 驳回原告安徽和安置业有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  刘星月 人民陪审员  昌茂林 人民陪审员  邓苏建 二〇一八年四月十九日 书 记 员  董 锐 附：本案适用的法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 3、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 4、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（二）项：裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉。 5、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第二款：对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。