山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁16行初25号原告博兴县博昌办事处好佳综合超市。住所地：博兴县新城三路东伏村南。经营者张会英，女，1984年1月14日出生，汉族，住山东省博兴县。委托代理人王飞，男，1971年1月21日出生，汉族，住址同上，系张会英之夫。委托代理人周雪林，北京市（济南）律师事务所律师。被告博兴县博昌街道办事处。住所地：博兴县博城二路5号。法定代表人李宁宁，主任。委托代理人刘文庆、赵亚飞，山东王宁（博兴）律师事务所律师。被告博兴县人民政府。住所地：博兴县新城二路399号。法定代表人吕明涛，县长。委托代理人王秋山，博兴县规划局规划执法监察大队大队长。委托代理人梁建玲，山东法之名律师事务所律师。原告博兴县博昌办事处好佳综合超市（以下简称好佳超市）因要求确认被告博兴县博昌街道办事处（以下简称博昌办事处）、博兴县人民政府（以下简称县政府）强制拆除原告房屋的行为违法及行政赔偿一案，于2017年4月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月11日立案后，分别于2017年4月19日、4月17日向被告博昌办事处及被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。原告好佳超市的经营者张会英及委托代理人王飞、周雪林，被告博昌办事处的法定代表人李宁宁及委托代理人刘文庆、赵亚飞，被告县政府的委托代理人王秋山、梁建玲到庭参加诉讼。因案情疑难、复杂，经山东省高级人民法院（2017）鲁法行复字第383号批复批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。原告好佳超市诉称，原告自2007年开始在博兴县××南名仕豪庭西侧建设了约6600平方米门头房用于经营。2017年3月14日，被告县政府组建的博兴县城市违法建设治理行动领导小组办公室与博昌办事处共同向原告下发《限期自行拆除违法建设通知书》（以下简称限期拆除通知书），并于2017年3月28日、4月1日分两次将房屋强拆，屋内物品损坏。二被告强拆主体不合法，事实不清，程序违法，适用法律错误。请求：1.确认二被告强拆原告房屋的行为违法；2.判令将房屋恢复原状；3.赔偿屋内物品损失390万元；4.诉讼费用由被告负担。原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.限期拆除通知书及照片五张，证明二被告对原告的房屋实施了强拆。2.好佳超市负责人张会英成立的山东省博兴县鑫隆冶金材料有限公司（以下简称鑫隆公司）营业执照；向博兴县国土资源局缴纳土地管理费、土地登记费、土地证工本费收据两张；原东伏村委会书记和村长证明一份，以上证据证明原告与东伏村委会于2010年2月重新签订了一份土地使用协议，期限为20年，并向博兴县国土资源局交纳了办理相关证件的费用。原告的房屋符合规划，国土部门已经同意办理相关证件，不属于强制拆除的范围。3.财产损失清单一份，同证据1中的照片共同证明原告6600平方米的房屋被拆除，屋内物品被砸毁，价值390万元。被告博昌办事处辩称，（一）被告拆除涉案房屋的行为合法。1.涉案房屋系违法建筑。原告于2007年开始租用东伏村集体土地建设门头房对外经营，应当按照法律法规的要求办理用地和建设手续。截至2017年3月，经查询国土、规划、建设等部门，原告涉案房屋未办理土地规划、建设等合法手续，属于违法建筑。2.被告拆除涉案房屋是贯彻省市县违法建设治理行动要求，程序合法。按照县政府的要求，2017年3月14日依法向原告送达了限期拆除通知书，要求其自行拆除房屋并搬离屋内物品。2017年3月30日，原告仍未搬离完毕，在此情况下，被告向原告送达了《限期搬迁催告书》（以下简称催告书），再次要求原告自行拆除搬离并告知逾期搬迁的法律后果。截至拆除之日，原告拒绝自行拆除。因此，被告在拆除之前已经全面履行了相关告知义务，程序合法。3.原告按期交出土地是其应尽义务。原告与东伏村于2007年签订的《使用集体土地协议书》，合同期限为2007年3月20日至2017年3月20日。截至被告下达催告书之日，该合同已经到期，原告应按期交出土地。（二）原告要求恢复原状没有法律依据和事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关承担赔偿责任必备条件是违法行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。原告房屋属违法建筑，不应被法律所保护，拆除违法建筑本身不在赔偿范围之内，更无恢复原状之说。且被告在实施强制拆除前已责令原告限期自行拆除，原告本可以自行拆除使建材损失降到最低限度，被告的行为已确保了原告有机会对自己财产及时作出处理，避免产生不必要的损失。（三）原告要求赔偿屋内物品损失无事实依据。被告派出工作人员对屋内物品进行清点并全程录像，重要物品进行拍照，根据清点结果及影像资料，原告已在拆除前将屋内物品搬离，其要求赔偿屋内物品损失无事实依据。综上，请求确认拆除涉案房屋的行为合法并驳回原告的诉讼请求。被告博昌办事处未提交证据。被告县政府辩称，（一）涉案房屋为违法建筑，依法应予拆除。拆除涉案房屋前，被告经查询确认涉案房屋未依法办理任何审批或许可手续，属于违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，依法应予拆除。被告下达了限期拆除通知书，要求原告在指定期限内自行拆除。原告未按要求自行拆除，被告再次下达催告书，催告原告在指定期限之前拆除搬离。原告同意搬离，并申请了3天宽限期，被告同意。期满前，原告已将屋内物品转移清理完毕，被告确认原告清理完毕后才开始实施拆除。因此，拆除程序或有瑕疵，但被告已经履行了必要的告知义务，拆除涉案房屋亦得到原告同意和支持，不存在违法问题。（二）原告对被拆房屋无合法权益，其主张恢复原状无事实和法律依据。1.涉案房屋建设未经有权机关依法审批或许可，属违法建筑。2.被拆房屋占用的土地系租用东伏村的集体土地。原告与东伏村签订的《使用集体土地协议书》约定的租赁期限已在房屋被拆前到期，且东伏村委会已明确表示不再与原告续签。即便依据该协议，原告也应自行拆除，恢复土地原状。（三）原告主张赔偿屋内物品损失无事实依据和法律依据。涉案房屋被拆除前，屋内物品已被原告自行清理完毕，且拆除全程有视频录像，足以证实原告无物品损失，其主张赔偿屋内物品损失390万元无事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告县政府向本院提交了以下证据：1.博兴县规划局、博兴县国土资源局、博兴县城乡建设局分别出具的证明，证明拆除涉案房屋之前被告已经进行必要的调查，确认涉案房屋未依法办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、用地审批、建设工程施工许可等手续，属于违法建筑，应予拆除。2.限期拆除通知书及催告书各一份，证明被告已经履行了必要的告知义务和催告义务，原告未在指定期限自行拆除违法建筑，拆除涉案房屋已得到原告同意和支持，其已主动将屋内物品清空。原告经营者张会英的丈夫王飞分别在通知书和催告书上签名，并承诺清场。3.《使用集体土地协议书》、博兴县博昌街道东伏村村民委员会出具的证明各一份，证明涉案房屋所占用的土地系东伏村的集体土地，协议书约定的用地期限为2007年3月20日至2017年3月20日，东伏村委会出具的证明证实合同到期后村委会不再与王飞续约。在此情况下，原告理应自行拆除并恢复土地原状，原告权益并未受到侵害。4.拆除房屋时拍摄的视频资料光盘一张。5.拆除房屋时拍摄的照片十张。证据4、5证实涉案房屋被拆除之前屋内物品原告已经清空，原告所称屋内物品损失没有事实依据。该房屋为轻钢结构，材质较差，可见原告对房屋随时被拆已有合理预见。涉案房屋系违法建筑，且已被全部拆除，清理完毕，不可再恢复原状。经庭审质证，原告对被告县政府提交的证据1的真实性有异议，在被告作出限期拆除前从未向原告出示过该证据，未听取原告申辩。该证据不符合证据形式要件，没有制作人和负责人签名盖章。且该证据仅证明原告没有办理相关证件，不能证明原告房屋必须要拆除。对证据2的真实性没有异议，该证据恰恰证明被告进行了强拆。被告作出限期拆除通知书和催告书前，没有依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十八条、第三十七条的规定，提供相关证据及告知原告相应权利，听取原告陈述申辩，作出强制拆除决定。被告未提供任何证据证明强拆行为合法。对证据3中的证明认为属于被告在举证期限后提交的证据，不能作为证据使用；对《使用集体土地协议书》真实性没有异议，但认为与本案没有关联性。对证据4认为被告仅录制了原告超市中经营副食的门口，未录制经营电子产品的门口以及鑫隆公司的库房。且视频中可以看出原告的锅炉和空调并未搬走，空调已被破坏。对证据5的真实性有异议，没有拍摄时间及拍摄人。即使该照片真实，其拍摄的也是超市的一个角落，并非超市全景，不能证明其他地方没有物品。被告博昌办事处对被告县政府提交的证据1的真实性没有异议，认为证据形式亦合法。对证据2真实性没有异议，该证据能够证明对涉案房屋的拆除是依法进行的，本案涉及的行为不是行政处罚行为，而是行政强制行为，被告行为符合行政强制法的相关规定。对证据3认为并非作出行政行为时必备的依据，而是为了说明原告与东伏村委会的民事行为已经到期。对证据4、5均无异议。被告县政府对原告提交的证据1中的限期拆除通知书真实性没有异议，对照片认为不能证实是在拆迁现场拍摄。对证据2中的营业执照认为与本案无关，两份收据不能作为证据使用。退一步讲，即便原告申请过土地手续，只能证明其有办证的单方意愿，相关部门因系违法建筑未给原告办理。对证据2中的证明认为无法证实证明人的身份，且证人应当出庭，接受法庭询问。假设存在续签合同，也应由村委会出具证明。对证据3财产损失清单认为系原告单方书写，并无有效证据证实所列物品在涉案房屋内。被告博昌办事处对原告提交的证据1的质证意见同被告县政府。对证据2中的营业执照认为与本案无关，国土部门的收据不能证实其上所载明的土地就是本案争议的土地，同时从收据开具时间2010年3月18日来看，原告所主张的办理相关土地手续至今没有完成，说明其因违法而不能办理相关合法手续。对证据2中的证明真实性有异议，无法证实由证明人书写，从证据形式看只是个人意见，并非村委意见，且没有书写时间，不能作为证据使用。此外，仅有重新签订土地协议的约定，但并未见到重新签订的土地协议。对证据3财产损失清单认为和证据1中的照片不能一一对应，无法证实清单上的财产存在并被销毁，更无法证实财产价值为原告所主张的390万元。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1与本案有关联，照片可以反映涉案建筑物拆除的有关情况，确认为有效证据。证据2中的营业执照和收据均与本案无关，证明不符合行政诉讼证据的法定形式要求，故对其效力均不予确认。证据3系原告单方所列财产损失清单，无其他证据与之相印证，本案仅作参考使用。被告县政府提交的证据1、2来源合法、客观真实，能够证明涉案建筑物未办理有关审批手续，确认为有效证据。证据3中的《使用集体土地协议书》，原告对其真实性没有异议，该协议能够证明原告超市占用土地的来源情况，与本案有关联，确认为有效证据。证据3中的证明并无其他证据与之相印证，且与本案被诉房屋拆除行为并无关联，对其效力不予确认。证据4、5来源合法，客观真实，能够反映涉案建筑物拆除前的有关情况，确认为有效证据。经审理查明，2007年，原告好佳超市经营者张会英的丈夫王飞与博兴县博兴镇东伏村民委员会（现博兴县博昌街道东伏村村民委员会）签订《使用集体土地协议书》，约定：为提供铁水原料项目建设用地，王飞拟使用位于博田西，东邻博田路，西邻排水沟，南邻治碱，北邻承包地，面积为6600平方米的地块，使用年期为2007年3月20日至2017年3月20日，计10年。协议签订后建设了门头房用于经营。其后改造成好佳超市及营业房用于出租。原告好佳超市于2014年11月5日注册成立，登记的经营者为张会英。2017年3月14日，博兴县城市违法建设治理行动领导小组办公室与博昌办事处联合下发限期拆除通知书，载明：“好佳超市：你户在东伏村南（名仕豪庭西侧的超市）未经办理土地规划、建设等合法、有效手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，以及省、市、县治理违法建设行动有关要求，责令你在2017年3月20日前，自行拆除所有违建建筑物，逾期不拆，将落实治理违建各项措施并组织有关部门进行强行拆除。”2017年3月30日，博昌办事处向好佳超市下发催告书，催告好佳超市于2017年4月1日上午8时前搬迁撤离该场所，逾期将采取进一步措施，由此造成的后果由好佳超市自负。2017年4月1日，博兴县城市违法建设治理行动领导小组办公室和博昌办事处共同组织对原告好佳超市实施了拆除。原告不服该拆除行为，提起本案诉讼。另查明，2017年3月17日，好佳超市以博昌办事处和县政府为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销二被告作出的限期拆除通知书。经审查，本院于2017年3月23日作出（2017）鲁16行初19号行政裁定，以该通知仅是对限期拆除时间及逾期不拆的后果等事项的告知，并不是对好佳超市建筑物的最终处理决定，对好佳超市的权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围为由，对好佳超市的起诉不予立案。好佳超市不服该裁定，向山东省高级人民法院提起上诉。2017年9月4日，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终1015号行政裁定，撤销本院（2017）鲁16行初19号行政裁定；指令本院依法受理本案。2018年4月2日，本院对该案重新予以立案。同日，好佳超市申请撤回该案起诉。2018年4月4日，本院作出（2018）鲁16行初8号行政裁定，准许好佳超市撤回该案起诉。原告好佳超市所属建筑物未办理或补办相关土地使用手续及建设规划许可手续。本院认为，原告好佳超市诉称被告博昌办事处及县政府分别于2017年3月28日、4月1日两次将其房屋强制拆除，但二被告均辩称2017年3月28日拆除的并非原告好佳超市，系于2017年4月1日对原告实施的拆除。原告亦未提供有效证据证实二被告于2017年3月28日对其房屋实施拆除行为，因此本案仅就2017年4月1日的拆除行为进行审理。本案争议焦点有二：一是被告博昌办事处和县政府2017年4月1日拆除原告好佳超市涉案建筑物的行为是否合法；二是原告的赔偿请求应否支持。关于焦点一，被告博昌办事处及县政府均认可2017年4月1日对原告实施的拆除行为系由博兴县城市违法建设治理行动领导小组办公室和博昌办事处共同组织，原告对此亦不持异议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，县政府组建的博兴县城市违法建设治理行动领导小组办公室作出的行政行为，依法应当由县政府承担法律后果，县政府作为本案被告主体适格。本案系基于二被告强制拆除原告建筑物的行政事实行为引发，从行为性质看，属于行政强制执行行为，应当遵循行政强制法的相关规定。根据本案现查明的事实，原告好佳超市系租用东伏村委会的集体土地所建，未办理或补办相应的土地使用手续及建设方面的规划许可手续，但被告博昌办事处及县政府行使行政权力也须依法进行。行政强制法第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，……”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，二被告在实施强制拆除涉案建筑物时，既未履行公告限期拆除的义务，又未在催告书中告知原告依法享有的陈述权和申辩权，且在未作出强制拆除决定的情形下，即将涉案建筑物强制拆除，二被告的强制拆除行为显属违法。故原告请求确认二被告强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。关于焦点二，如前述，原告好佳超市系租用东伏村委会的集体土地所建，未办理或补办相应的土地使用手续及建设方面的规划许可手续。原告提交证据2鑫隆公司的营业执照以及向国土部门交纳相关费用的收据两张，以此证明原告房屋符合规划，国土部门已经同意办理相关证件，不属于强制拆除的范围。该证据均系以鑫隆公司名义办理，与原告好佳超市并无直接关联，且无法证明已经实际取得相关用地及建设规划手续。在缺乏合法有效的用地及规划许可手续的情形下，原告要求恢复房屋原状的诉讼请求缺乏法律依据，依法不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，原告好佳超市应对其主张的屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。原告主张二被告应赔偿屋内物品损失390万元，并提供了财产损失清单及照片予以证实。但其所列财产损失清单中第一部分无通知状态下强行断电合计27.9万元、第二部分3月28日强拆77.8万元以及第三部分4月1日强拆损失289.1万元中的B鑫隆冶金材料公司损失62.9万元均与本案无关，依法不予支持。关于二被告2017年4月1日的强制拆除行为是否造成原告损失及损失数额的问题。虽然二被告实施该强制拆除行为违法，但二被告实施拆除行为前已向原告作出限期拆除通知书，告知原告限期自行拆除涉案建筑物，逾期将强行拆除，并在其后又向原告下达催告书，催告原告限期搬迁撤离该场所。据此，二被告在实施强制拆除行为之前已经对原告进行了事先告知，并留出合理的时间让其自行拆除，原告应当能够合理预见其未自行拆除涉案建筑物可能带来的强制拆除的后果，并应及时对涉案建筑物内的物品进行转移，以避免不必要的损失。在原告未自行拆除的情况下，二被告实施了强制行为，并且在实施强制行为后，涉案房屋及建筑材料均处于原告的监管下，应由原告保管和处理，因此，二被告的强制行为并未给原告造成不必要的扩大损失。被告县政府提交了照片以及视频资料证实原告房屋被拆除前屋内物品原告已清空。从该照片及视频资料记载看，原告房屋内基本已无相关超市货品或货架等设备。但结合原告提供的照片及所列该次强拆损失清单可以看出，原告房屋内仍存放有锅炉、空调等物品，二被告未予妥善清理及保管即实施了拆除，依法应承担相应的赔偿责任。原告在开庭审理后提交房屋及附属物评估申请书，申请对超市房屋、附属库房、办公室及被损毁物资进行评估，因本案赔偿范围仅限于扩大损失部分及有关屋内物品损失，并非原告超市房屋、附属库房及办公室的相应经济价值，且被损毁物资因客观原因已不具备鉴定条件，故对其评估申请不予准许。根据涉案房屋拆除的实际情况，结合原、被告双方提供的照片及原告所列损失清单，本院酌情确定原告屋内物品损失为10万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告博兴县博昌街道办事处、被告博兴县人民政府于2017年4月1日强制拆除原告博兴县博昌办事处好佳综合超市房屋的行为违法；二、被告博兴县博昌街道办事处、被告博兴县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告博兴县博昌办事处好佳综合超市损失人民币10万元；三、驳回原告博兴县博昌办事处好佳综合超市的其他诉讼请求；四、驳回原告博兴县博昌办事处好佳综合超市关于确认被告博兴县博昌街道办事处、被告博兴县人民政府2017年3月28日强制拆除其房屋的行为违法及赔偿的起诉。案件受理费50元，由被告博兴县人民政府、被告博兴县博昌街道办事处各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  杜洪东审判员  牛淑华审判员  庞 辉二〇一八年四月八日书记员  戚菲菲