江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏03行初176号原告王兴华，男，1957年7月26日生，汉族，住徐州市鼓楼区。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被告徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。法定代表人周铁根，该市市长。委托代理人李华，市政府法制办公室工作人员。委托代理人王帆，江苏元封律师事务所律师。被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地徐州市鼓楼区中山北路253号。法定代表人罗德清，该区区长。出庭应诉负责人俞永久、李学全，该区副区长。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。委托代理人周飞，徐州市鼓楼区房地产业发展推进办公室主任。被告徐州市鼓楼区人民政府琵琶街道办事处，住所地徐州市鼓楼区红星路一号。法定代表人毛艳军，该办事处主任。出庭负责人李军、唐琦，该办事处副主任。委托代理人孟滨，江苏忠清律师事务所律师。委托代理人孙毅，江苏忠清律师事务所律师。原告王兴华诉被告徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）、徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区人民政府琵琶街道办事处（以下简称琵琶街道办）强拆行为违法一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，本院于法定期限内向被告送达起诉状副本、举证告知等相关诉讼材料，并分别于2017年8月22日、2018年1月31日公开开庭审理了本案。2017年8月22日庭审中，原告王兴华及其委托代理人张元江，被告徐州市政府的委托代理人李华、王帆，被告鼓楼区政府出庭应诉负责人俞永久、委托代理人丁涛、周飞，被告琵琶街道办的出庭应诉负责人李军、委托代理人孙毅到庭参加诉讼；2018年1月31日庭审中，原告王兴华及其委托代理人张元江，被告徐州市政府的委托代理人李华、王帆，被告鼓楼区政府出庭应诉负责人李学全、委托代理人丁涛、周飞，被告琵琶街道办的出庭应诉负责人唐琦、委托代理人孙毅到庭参加诉讼。因调取证据、行政协调需要，依法扣除审限。本案现已审理终结。原告王兴华起诉称，2006年11月12日，原告与徐州市鼓楼区殷庄社区居委会签订《合作协议书》，协议书约定居委会以土地使用权作为投资，原告以资金作为投资并进行经营管理，共同建起房屋2009.29平方米，对外出租，期限20年，居委会固定收益。2011年9月8日，被告徐州市人民政府发布徐政通【2011】33号征收土地方案公告，但原告一直不知道上述情况，直到2017年2月份才开始有人上门谈拆迁价格，但一直不能达成一致意见。2017年4月1日下午拆迁人员将所有房屋拆除，现场一片废墟。原告认为，被告没有合法手续强行拆除原告房屋是违法行为，理应赔偿。特提起本案诉讼，要求：1、确认被告强拆原告房屋的行为违法；2、申请法院对涉案房屋进行评估；3、责令被告赔偿损失。后在诉讼过程中，原告主动撤回其第二项、第三项诉讼请求，仅要求确认强拆行为违法。原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、2006年11月12日徐州市鼓楼区殷庄社区委员会与乙方王兴华签订的合作协议书原件一份，证明涉案房屋与原告具有利害关系，原告是涉案厂房的合法使用权人；证据2、徐州市人民政府征收土地方案公告徐政通（2011）33号，是在房屋拆除后才获得该公告，在办事处单波、杨战宇与我进行拆迁协商时房屋拆迁补偿标准明显低于（2011）60号文；证据3、照片8张，该8张照片是在房屋被拆除前我拍摄的，体现房屋被拆除前的状况；证据4、照片12张，体现厂房被拆除后的情况；证据5、甲方王兴华与乙方俞雷于2008年5月1日签订的合作协议书，我将涉案厂房租赁给他人使用有经营收益。证据6、沈孟路南北地块二期补偿测算表，房屋被拆除之后原告去办事处商谈协商事宜时，在琵琶街道办事处杨战宇的办公室内给我的。证据7、杜某、章某的证人证言，证明琵琶街道办事处按照徐州市人民政府有属地管辖进行拆迁的文件规定进行了拆迁工作，证明涉案区域是鼓楼区人民政府在进行房屋土地征收，琵琶街道办事处作为具体实施单位进行的该行为。另原告向本院提交调取证据申请，申请本院调取在原告厂房被拆除时出警民警所取得的赵勇与琵琶办事处签订的房屋拆除协议。本院依据该申请，于徐州市公安局鼓楼分局调取了2017年1月10日鼓楼区琵琶街道办事处与赵勇签订的沈孟路二期拆除协议。被告徐州市人民政府答辩称，一、原告所诉房屋强制拆迁一事，被告主体不适格，市政府未实施该拆迁行为，对此不知情。二、徐政通【2011】33号征收土地方案是经江苏省人民政府批准进行公告。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。人民政府发布涉案土地征收公告的行为，对被征收人的权利义务不产生实际影响。原告对33号公告提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求驳回原告的诉请。被告徐州市政府为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、徐政通（2011）33号徐州市人民政府征收土地方案公告；证据2、苏政地（2011）214号关于徐州市2011年度第5批次城市建设用地的批复。证据1、2证明征收主体即使成立，徐州市人民政府也不应当承担责任。因征收主体与实际侵权主体不应当是同一主体，也就是说，徐州市人民政府依法进行征收，但其他相关部门实施的违法行为徐州市人民政府是不知情、不了解的，该行为不应当由市政府承担。证据3、徐政发[2016]1号市政府关于印发《徐州市2016年度城建重点工程计划》的通知及徐州市崇信学校建设项目选址意见书、选址位置图，该证据中规定了2016年度徐州市城建重点工程的计划，在该计划中有涉及到本案崇信学校项目规划选址问题以及确定该学校为经适房三、四期配套九年制学校，同时该文件中规定了责任单位及实施单位。被告鼓楼区政府答辩称，被告并非实施土地征收的行政主体，原告起诉被告主体不适格。具体理由如下：对农村集体土地的征收，应遵守《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县级人民政府土地征收部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案……征地补偿、安置方案报市县级人民政府批准后，由市县级人民政府土地主管部门组织实施。原告诉状中已经自认涉案的土地征收项目，已经由徐州市人民政府发布征收土地方案公告，本案土地征收主体系徐州市政府，鼓楼区政府不是涉案土地征收主体，原告起诉鼓楼区政府主体不适格，请求法院驳回原告的起诉。被告琵琶街道办答辩称，一、原告主体不适格，被拆的房屋系在集体土地上建造的房屋，房屋权属应归集体所有。原告要求确认行政行为违法主体不适格。二、琵琶街道办不是本案适格被告。琵琶街道办既不是行政征收主体，也不是征收拆迁工作的具体实施单位，原告起诉琵琶街道办缺乏事实法律依据。三、本案不属于人民法院受理行政案件的范围。本案房屋被拆除，缘于原告与殷庄社委会之间的民事纠纷，而由案外人殷庄社委会拆除了其所有土地上建造的房屋，如有侵权，也是平等主体之间的民事纠纷。综上，原告诉请理应驳回。被告鼓楼区政府、琵琶街道办均未向本院提供证据。以上证据均经庭审质证，对原告提交的证据，被告徐州市政府的质证意见为：原告提供的证据徐政通（2011）33号公告真实性认可，但该证据不能证明原告的观点，对于其他证据被告不知情，其真实性请法庭依法认定。被告鼓楼区政府的质证意见为：证据1真实性无法确认；证据2（2011）33号文件的真实性认可，该证据不能证明被告鼓楼区政府系涉案行政行为的实施主体，鼓楼区政府既非土地征收主体，也未实施房屋拆除的行为；证据3、4的真实性无法确认，区政府没有实施土地征收和拆除，因此对原告提交的拟证明房屋拆除前后现状的照片真实性无法确认；证据5系复印件，真实性不予认可，且仅凭单一的合作协议书无法证明原告的举证目的；证据6、该测算表系复印件，鼓楼区人民政府没有制作过，对是否存在该份测算表以及测算表的真实性无法确认；证据7、章某和杜某应出庭接受法庭和庭审各方的询问。被告琵琶街道办质证意见为：证据1该协议系原告与案外人殷庄社区居委会签订的，真实性被告无法核实，从该协议中无法看出原告为涉案房屋的合法使用权人；证据2的真实性无异议，鉴于原告并未陈述在协商拆迁补偿时行政机关提出的补偿标准，所以无法形成对比，也证明不了原告的证明目的，通过证据2可以看出第三被告并不是行政征收主体；证据3、4真实性、合法性、关联性均有异议，系原告自行拍摄，且并没有反映出房屋的四至情况，被告无法据此判断出照片中建筑的具体位置及该建筑与原告的关系；证据5真实性不予认可，不能够达到原告的证明目的，原告并未提供其他其与乙方履行合作协议书的证据辅助证明该份合作协议书已经履行；证据6、该测算表系复印件，不是由琵琶街道办事处制作，具体情况不清楚；证据7、两份证人证言的真实性无法核实，证人杜某、章某的证明不满足证据的形式要件，证人必须出庭接受原被告双方以及法庭的询问。对本院依原告申请调取的证据，被告徐州市政府的质证意见为：对该证据反映的内容不知情，无法确认其真实性。鼓楼区政府的质证意见为：对拆除协议反映的情况不知情，对其真实性无法确认。琵琶街道办的质证意见为：协议是真实的，但不能达到原告的证明目的，没有任何文件对办事处在涉案拆除行为中的工作内容及性质进行确认。对被告徐州市政府提供的证据，原告的质证意见为：市政府提交的证据1、2与本案无关，根据《土地管理法》规定，征收土地的组织者是徐州市人民政府，通过征地公告足以证实是被告市政府在组织实施征收土地，而没有其他的主体在组织实施征收土地，从该意义上讲，拆除房屋只能是徐州市人民政府或徐州市人民政府组织下的其他单位，因此，从征收公告足以推定被告徐州市人民政府拆除了原告的房屋；证据3的真实性无异议。被告鼓楼区政府的质证意见为：对市政府提交的两份文件的真实性认可，通过该两份文件可以反映出鼓楼区政府不是涉案土地的土地征收主体；证据3、真实性无意见，对文件上所记载的责任单位及实施单位意见是，责任单位、实施单位是针对的对于学校的建设项目所确定的相关责任部门，与本案诉争的原告在诉状中提到的征收土地方案公告没有直接的关联性。被告琵琶街道办的质证意见为：对市政府提交的两份证据的真实性无异议，可以看出琵琶街道办事处并不是涉案土地的征收主体；证据3、证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1系原件，可以证实涉案被拆房屋与原告具有利害关系；证据2，可以证实涉案集体土地被征收的事实；证据3-4，可以证实原告房屋被拆除的情况；证据6虽系复印件，但根据本院调取的拆除协议及庭审中关于沈孟路南北地块二期工程的相应陈述，可以证实原告厂房在沈孟路南北地块二期工程范围内；证据5、7均与本案强拆行为无关联，不作为认定案件事实的依据。本院调取的沈孟路二期拆除协议，琵琶街道办对其真实性予以认可，可以作为认定案件事实的依据。被告徐州市政府提交的证据1-2，可以证实涉案集体土地被依法征收的事实；证据3，原告及其他两被告对其真实性无异议，可以证实徐州市崇信学校建设项目的实施单位为鼓楼区政府。依据上述有效证据，结合各方当事人在庭审中的相应陈述，查明案件事实如下：2006年，徐州市鼓楼区殷庄社区委员会（殷庄组）与原告王兴华（乙方）签订合作协议书，由双方合作建设厂房经营使用并同时约定：合作经营期限内，如因国家或地方政府的原因造成厂房无法经营，国家或地方政府给予的与乙方投资建设的建筑物和附属设施有关的补偿、安置等全部费用归乙方享有。后由原告王兴华投资建成涉案被拆厂房。2011年，经江苏省人民政府苏政地［2011］214号文批准，涉案地块集体土地被征收为国有。2016年徐州市崇信学校建设项目纳入徐州市2016年度城建重点工程计划，该建设项目实施单位为鼓楼区政府。为保障徐州市崇信学校建设项目用地，实施单位启动沈孟路南北地块二期工程，原告王兴华所建厂房在沈孟路南北地块二期工程项目范围内。在未能就补偿问题达成一致的情况下，2017年4月1日原告涉案厂房被赵勇为首的拆迁公司强制拆除。厂房被拆除后，因就补偿问题仍未能同琵琶街道办达成协议，原告王兴华遂提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。另查明，2017年1月琵琶街道办（甲方）和赵勇（乙方）签订沈孟路二期拆除协议，将包括原告厂房在内的沈孟路二期地块厂房办公楼等地面建筑的拆除工作委托给乙方。本院认为：一、关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，依据原告提交的其与徐州市鼓楼区殷庄社区居委会签订的《合作协议书》并结合厂房拆除前后与琵琶街道办事处协商补偿事宜的事实，可以证实原告为涉案被拆厂房的权利人，涉案厂房被强制拆除后，原告作为涉案行政强拆行为的相对人提起本案诉讼，为本案适格原告。二、关于本案适格被告问题。首先，徐州市政府虽然发布徐政通（2011）33号《徐州市人民政府征收土地方案公告》将涉案殷庄社区的集体土地征为国有，但集体土地征收行为与涉案厂房的强拆行为系两个行政行为。因徐州市政府未参与原告厂房的强制拆除行为，亦与导致涉案厂房被拆除的沈孟路南北地块二期工程无直接关联，其并非本案适格被告。原告对徐州市政府的起诉，依法应予驳回。其次，被告鼓楼区政府虽未直接参与涉案厂房的拆除行为，但依据徐州市政府提交的《徐州市2016年度城建重点工程计划》，可以证实鼓楼区政府为徐州崇信学校建设项目的实施单位，因涉案沈孟路南北地块二期工程实质是为徐州崇信学校建设项目提供建设用地，在被告鼓楼区政府及琵琶街道办就沈孟路南北地块二期工程的征收情况不配合法庭调查的情况下，本院依据有效证据推定鼓楼区政府为沈孟路南北地块二期工程权利义务的概括承受主体，承担涉案厂房被强制拆除的法律责任。再次，依据本院调取的琵琶街道办（甲方）和赵勇（乙方）签订的沈孟路二期拆除协议并结合庭审中涉案厂房拆除前后由琵琶街道办负责协商补偿事宜的陈述，可以证实琵琶街道办作为涉案项目的权利人将涉案沈孟路南北地块二期工程范围内的厂房等拆除工作通过协议的方式承包给拆迁公司，拆迁公司所实施的强制拆除行为依法推定由琵琶街道办承担相应法律责任。另在案件审理过程中，被告琵琶街道办、鼓楼区政府消极举证，不能积极配合法庭调查相应案件事实，依法予以指正。三、关于涉案厂房强制拆除行为的合法性问题。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”之规定，本案中，原告涉案厂房已纳入沈孟路南北地块二期工程征收范围，两被告在未与原告达成补偿协议且未经原告同意的情形下，强制拆除原告涉案厂房，其行为违反上述规定。对原告要求确认鼓楼区政府、琵琶街道办强拆行为违法的主张，本院依法予以支持。由于原告主动撤回赔偿请求，对其赔偿请求，本院在本案中不予理涉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告对徐州市人民政府的起诉；二、确认被告徐州市鼓楼区人民政府、徐州市鼓楼区人民政府琵琶街道办事处强制拆除原告王兴华涉案厂房的行为违法。案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区人民政府、徐州市鼓楼区人民政府琵琶街道办事处共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长 赵 涛代理审判员 房 涛人民陪审员 闫东果二〇一八年四月九日书 记 员 张文娟