云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）云行终301号上诉人（一审原告）杨绍兴，男，汉族，1964年11月13日生，住云南省昭通市鲁甸县。委托代理人罗忠付，云南丰伟律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人李荣维，北京市昌久（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）鲁甸县人民政府。住所地：云南省昭通市鲁甸县政通路**班子办公楼**。法定代表人马洪旗，县长。委托代理人左春兰，云南振诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。杨绍兴因诉鲁甸县人民政府（以下简称县政府）房屋行政强制及赔偿一案，不服云南省昭通市中级人民法院作出的（2017）云06行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明：2014年8月3日16时30分，昭通市鲁甸县发生6.5级地震。针对灾后的恢复重建，国务院于2014年11月4日分别发布了国发〔2014〕56号《国务院关于印发鲁甸地震灾后恢复重建总体规划的通知》和国发〔2014〕57号《国务院关于支持鲁甸地震灾后恢复重建政策措施的意见》，明确指出要将龙头山镇发展成为集商贸服务业、文化旅游业于一体的田园风光集镇，并要求用三年时间完成恢复重建任务；根据受灾地区各类用地的特殊要求，可减少审批环节，简化报批材料，调整审批程序，依法依规，保证及时高效用地。2014年9月21日，县政府作出鲁政发〔2014〕50号《鲁甸县人民政府关于鲁甸“8·03”地震恢复重建项目征地补偿标准的通知》（以下简称县政府50号通知），明确了包括龙头山镇在内的地震灾区征收土地及地上附着物的补偿标准。2016年11月24日，龙头山镇人民政府（以下简称镇政府）作出龙政请〔2016〕140号《龙头山镇人民政府关于的请示》（以下简称140号请示），就龙头山旅游古镇建设安置补偿方案向县政府报批，该安置补偿方案对征地拆迁范围、拆迁对象、工作步骤，以及领导组人员构成（由镇党委书记任组长，镇长任常务副组长，其他班子成员任副组长）等事项作了明确。2016年11月28日，县政府作出鲁政复〔2016〕103号《鲁甸县人民政府关于龙头山旅游古镇建设征地拆迁安置补偿方案的批复》（以下简称103号批复），同意了镇政府作出的140号请示。2016年12月11日，镇政府向杨绍兴发出《房屋拆迁告知书》，告知其房屋在龙头山AAA级旅游古镇建设规划区范围内，需对其房屋进行拆除及土地征收，要求杨绍兴在7日内做好搬迁准备，待工作人员对房屋及土地核实丈量后，依法进行拆除和土地征收，对拆迁房屋、征收土地及地上附着物，按照103号批复规定的标准予以补偿。2017年1月3日，镇政府向杨绍兴下达《履行房屋拆迁义务催告书》，告知其房屋及拆迁实物已经丈量完毕，要求杨绍兴在3日内自行搬迁，逾期不搬，镇政府将按照相关规定依法迁离拆除。2017年1月15日，镇政府将杨绍兴的房屋强制拆除。2017年2月21日，杨绍兴向一审法院提起行政诉讼，请求确认县政府强制拆除其房屋及地上附着物的行为违法，并赔偿相应损失。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，杨绍兴诉请确认强制拆除其房屋的行为违法并要求赔偿损失，首先应查清实施强制拆除房屋行为的主体，才能对房屋强制拆除行为的实体和程序问题进行合法性审查。综合杨绍兴提交的照片、视频资料，房屋、土地及附着物调查计算表，以及县政府提交的镇政府140号请示、县政府103号批复、房屋拆迁告知书、履行房屋拆迁义务催告书、开展工作照片、搬迁情况说明及财物登记表、征地拆迁公告、补偿金兑付花名册及征收协议书、补偿金兑付公告等证据可以认定，本案从拆迁安置补偿方案的制定到实物指标调查，以及发布征地拆迁公告、送达房屋拆迁告知书、履行房屋拆迁义务催告书等，都是以镇政府的名义作出，具体组织对杨绍兴房屋强制拆除的也是镇政府，县政府虽然对镇政府制定的征地拆迁安置补偿方案进行了批复，但该批复系内部行政行为，县政府并未实施强制拆除杨绍兴房屋的行为，故不是本案的适格被告。2017年8月23日，经依法向杨绍兴进行释明，杨绍兴拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项“错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回杨绍兴的起诉。杨绍兴上诉称，一审庭前交换证据时县政府提交的103号批复、140号请示的附件《龙头山旅游古镇建设征地拆迁安置补偿方案》第八条第（一）款明确写明：“成立龙头山旅游古镇建设工作领导小组，由县长任组长，县工业园区主任、县委办主任、县政府分管旅游的副县长、县政府办主任、县公安局副局长、云南建投集团和龙头山党政负责人任副组长，县直相关部门、镇直相关站所办和村（社区）主要负责人为成员，为旅游古镇建设工作顺利开展提供强有力的人员保障。”可见县政府是适格的被告。一审庭审结束后，一审法院合议庭不顾其反对，主动要求县政府补充证据。之后县政府提交的103号批复、140号请示的附件《龙头山旅游古镇建设征地拆迁安置补偿方案》中第八条第（一）款被修改为：“成立龙头山旅游古镇建设工作领导小组，由镇党委书记任组长，镇长任常务副组长，其他班子成员任副组长，镇直相关站所办和村（社区）主要负责人为成员，为旅游古镇建设工作顺利开展提供强有力的人员保障。”把责任人修改为龙头山镇党委政府。该附件第五条第（一）款被修改为：“（一）征地拆迁补偿标准。按照《鲁甸县人民政府关于印发云南省南北高速公路大通道鲁甸段建设征地拆迁安置补偿实施办法的通知》（鲁政发〔2013〕7号）文件执行。”龙头山AAA级旅游古镇建设，却适用云南省南北高速公路大通道建设的标准不当。县政府两次提交的证据，前后矛盾。但一审却无视庭前交换的证据，而采信庭审结束后补充的证据作出裁定，明显认定事实错误。请求二审法院撤销一审裁定，发回一审法院重新审理。县政府的委托代理人左春兰提交代理词称，从本案所有证据看，针对杨绍兴房屋拆迁的房屋拆迁告知书、履行房屋拆迁义务催告书、开展工作照片、搬迁情况说明及财物登记表、征地拆迁公告等相关证据都是镇政府作出，而实际实施强制拆除行为也是镇政府，县政府并未实施本案被诉强制拆除行为。一审法院据此按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项“错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉”等相关法律规定驳回杨绍兴的起诉，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，镇政府作出的《龙头山镇人民政府关于龙头山旅游古镇建设征地拆迁的公告》及《履行房屋拆迁义务催告书》均表明由镇政府实施本案被诉房屋行政强制行为。杨绍兴起诉请求确认县政府的强制拆除行为违法并请求予以赔偿，但缺乏能够证实被诉房屋行政强制行为由县政府作出的事实根据。因此杨绍兴起诉的被告并不适格，县政府不是本案适格被告。对此，一审法院进行了释明，但杨绍兴拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项“错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉”之规定，一审法院裁定驳回杨绍兴起诉并无不当。综上，杨绍兴的起诉不符合法律的规定，一审裁定驳回其起诉正确，本院依法予以维持。杨绍兴的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  赵 霁二〇一八年十二月十四日书记员  王 娜