广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂0126行初81号 原告蓝常平，男，1963年12月21日出生，壮族，农民，住广西上林县。 委托代理人姚渊，广西双贺律师事务所律师。 被告上林县西燕镇人民政府。 法定代表人庞飞龙，该镇镇长。 委托代理人潘小宝，上林县西燕镇司法所所长。 被告上林县人民政府。 法定代表人蓝宗耿，县长。 委托代理人覃香杰，上林县人民政府法制办公室干部。 委托代理人覃小凤，上林县人民政府法制办公室干部 第三人黄顺忠，男，1961年2月3日出生，壮族，农民，住上林县。 委托代理人覃家祥，广西金益律师事务所律师。 第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社。 负责人蓝同胜，该经联社主任。 原告蓝常平不服被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》及被告上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》一案，于2017年11月27日向本院提起行政诉讼。因黄顺忠及上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社与本案行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知黄顺忠及上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社为第三人参加诉讼。本院于当日受理后，依法向被告上林县西燕镇人民政府、被告上林县人民政府及第三人黄顺忠、弄六经联社送达了起诉状副本及应诉通知书。被告上林县西燕镇人民政府及上林县人民政府在答辩期限内向本院提交了作出行政处理决定、行政复议决定的证据及答辩状。本院依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案，原告蓝常平及其委托代理人姚渊、被告上林县西燕镇人民政府委托代理人潘小宝、被告上林县人民政府委托代理人覃香杰、覃小凤、第三人黄顺忠及委托代理人覃家祥、第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社负责人蓝同胜到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 上林县西燕镇人民政府于2017年8月2日，对原告蓝常平申请调处的土地使用权作出了西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》，该处理决定将纠纷地西边面积19.48平方米的土地使用权确权给西燕镇大龙洞村弄六经联社所有；纠纷地东边面积120.97平方米的土地使用权确权给黄顺忠所有。对此，原告蓝常平依法向上林县人民政府申请复议。上林县人民政府于2017年11月9日以上府复议（2017）7号《行政复议决定书》，作出了维持上林县西燕镇人民政府西政发（2017）16号处理决定的复议决定。原告蓝常平对此不服，于2017年11月27日向本院提起行政诉讼。请求判决撤销被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》、上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》，判令被告对原告的申请重新作出处理。 原告蓝常平诉称，原告的住房自古以来就座落在弄六庄××队，而第三人黄顺忠全家是1965年从外地移民而来。1968年，由于第三人黄顺忠全家刚来时由生产队分配给的位于上泉的暂住房因水灾倒塌，黄顺忠家就在暂住房的上方建起三间土木结构房屋。因上泉常遭大龙洞水库水淹没，自1983年后该处石山地至今都处于荒地状态。2003年3月原告为便利生产和生活在上泉设道通行，2005年初第三人黄顺忠则以通道侵占其土地为由撬毁原告的通道。之后原告向西燕镇人民政府申请土地确权，西燕镇人民政府于2007年7月16日以西政发（2007）19号作出了《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》，确认原告设置的通道土地使用权归弄六庄××队所有。第三人黄顺忠不服向被告上林县人民政府申请复议，被告上林县人民政府以上府复议（2008）1号《行政复议决定书》撤销了西燕镇人民政府作出的西政发（2007）19号处理决定，将原告设置的通道土地使用权确权给第三人黄顺忠所有。原告不服依法向上林县人民法院提起行政诉讼。2008年12月20日，上林县人民法院以（2008）上行初字第5号行政判决书作出判决，撤销上府复议（2008）1号《行政复议决定书》，判令被告上林县人民政府重新作出复议决定。之后在长达8年的时间里，被告上林县人民政府并没有履行其重新作出复议决定的职责，而原告与第三人黄顺忠也再没有纠纷。2016年4月，第三人黄顺忠无故又将原告设置的通道毁坏，双方再次引发纠纷。而被告上林县人民政府则于2016年5月18日以上府复议（2016）4号《行政复议决定书》撤销了西燕镇人民政府作出的西政发（2007）19号处理决定。为维护原告的合法权益，原告再次向被告西燕镇人民政府申请调处。在被告西燕镇人民政府于2017年8月2日对原告的申请作出西政发（2017）16号处理决定后，原告不服又向被告上林县人民政府申请复议，最终被告上林县人民政府以上府复议（2017）7号《行政复议决定书》对原告的复议申请作出了处理。原告认为：被告西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号处理决定和被告上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》程序违法，对原告提出的回避申请不予采纳，继续由与案件有利害关系的工作人员承办本案；同时认定事实错误，对上林县人民法院生效的（2008）上行初字第5号行政判决书认定的“原告2003年修筑一条长31.85米，宽3米，面积95.55平方米，该争议地除部分原属于弄六庄的集体饲料地外，其余为石滩空闲地”的事实，不予认定；再则是适用法律错误，《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。而被告的处理决定却将涉案土地西边面积19.48平方米的土地使用权确权给西燕镇大龙洞村弄六经联社所有，明显违反了上述规定。综上所述，为维护原告的合法权益，特具文起诉，请求人民法院支持原告的诉讼请求。 为证明起诉事实，原告提供了以下证据：1、原告身份证复印件，用于证明原告的主体资格；2、弄六经联社的证明、宗地图、蓝国周、蓝常福、蓝常仁的调查笔录，用于证明争议土地的事实；3、西政发（2007）19号处理决定书、上府复议（2008）1号《行政复议决定书》、（2008）上行初字第5号行政判决书、（2009）南市行终字第67号行政裁定书、上府复议（2016）4号《行政复议决定书》，上述证据用于证明涉案土地历次处理事实。4、西政发（2017）16号处理决定书、上府复议（2017）7号《行政复议决定书》及送达证，用于证明涉案行政行为存在。 被告上林县西燕镇人民政府辩称，西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。理由是：上世纪六十年代，第三人黄顺忠一家从外地迁入，因生活困难无房居住，后由弄六庄集体安排暂住在上泉分配房。1968年因水灾上泉分配房倒塌，黄顺忠一家便在分配房北面建起新房居住，而倒塌的分配房宅基地和邻地则一直由其家种植农作物。直到2003年2月，因原告蓝常平建新房，原行走通道由于不便运输建筑材料，原告蓝常平便在集体空闲地和第三人黄顺忠种植农作物的自留地上修建4.7米宽的通道，而与第三人黄顺忠引发纠纷。对此事实上林县人民法院（2008）上行初字第5号行政判决书也给予了确认。在此事实基础上，西燕镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，对当事人的争议作出了处理决定，故西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号处理决定认定事实清楚。 在举证期限内，被告上林县西燕镇人民政府向本院提供了以下证据：1、原告蓝常平调处申请书、第三人黄顺忠调处申请书、第三人弄六经联社调处申请书，用于证明当事人的主体资格；2、纠纷范围图、证人证言十份、（2008）上行初字第5号行政判决书，用于证明被告作出的处理决定认定事实清楚。 被告上林县人民政府辩称，西燕镇人民政府在查明争议的土地中空闲地从未划定给任何人使用，而余下的土地则一直为第三人黄顺忠所种植的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第九、第十第和第十六条第二款的规定，作出西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》，该处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。而上林县人民政府在此基础上依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，作出维持西政发（2017）16号处理决定的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》合法有据，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 在举证期限内，被告上林县人民政府向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书、西政发（2017）16号处理决定书、参加行政复议案件通知书，用于证明行政复议程序合法；2、行政复议决定书及送达证，用于证明上林县人民政府履行了行政复议法定职责。 第三人黄顺忠及第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社述称，原告的申请书和起诉书都要求本案中集体土地和个人自留地都归原告所有是不合理的，同时原告认为镇政府作出的行政行为适用法律不合法，也是没有理由的，原告的诉求不应得到法庭的支持。 第三人黄顺忠为证明自己的主张，向本院提交了照片并请求证人出庭，用于证明涉案土地中部分为第三人黄顺忠的自留地。 第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社在举证期限内，没有提交证据。 经庭审质证，对被告上林县西燕镇人民政府、被告上林县人民政府提供的证据，原告蓝常平质证认为：对被告上林县西燕镇人民政府提供的弄六经联社调处申请书、纠纷范围图以及韦绍光、蓝常明、蓝常忠、蓝常陆的证言的真实性不予认可，因经联社主任及上述证人与第三人黄顺忠有利害关系，申请书不是经联社的真实意思表示，证人证言有意偏袒对方，对其他证据的真实性、合法性、关联性无异议；对被告上林县人民政府提供的证据无异议。对被告上林县西燕镇人民政府、被告上林县人民政府提供的证据，第三人黄顺忠、第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社的质证意见为均予认可。对原告蓝常平提供的证据，被告上林县西燕镇人民政府、被告上林县人民政府的质证意见为：对原告蓝常平提供的证据的真实性、合法性、关联性无异议。第三人黄顺忠、第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社的质证意见为予以认可。对第三人黄顺忠提供的证据及证人出庭所作的证言，原告蓝常平的质证意见为：证人与第三人黄顺忠是兄弟关系，其所提供的证据和所作的证词并不客观。对第三人黄顺忠提供的证据，被告上林县西燕镇人民政府、被告上林县人民政府质证意见为，由法院对第三人黄顺忠提供的照片的三性作认定。 对各方当事人提供的上述证据，本院分别作如下认证：一、对原告蓝常平提供的证据：原告提供的身份证复印件，经与原件核对无误，本院予以采信；弄六经联社的证明、宗地图、蓝国周、蓝常福、蓝常仁的调查笔录，客观反映了本案存在争议的事实，且被告、第三人对此无异议，故本院予以采信并作为本案定案证据；原告提供的西政发（2007）19号处理决定书、上府复议（2008）1号《行政复议决定书》、（2008）上行初字第5号行政判决书、（2009）南市行终字第67号行政裁定书、上府复议（2016）4号《行政复议决定书》，上述证据证明了涉案土地历次多次处理的事实，被告、第三人对此亦无异议，故本院予以采信并作为本案定案证据；原告提供的西政发（2017）16号处理决定书、上府复议（2017）7号《行政复议决定书》及送达证，证明了涉案行政行为的存在，对此本院予以采信并作为本案定案证据。二、对被告上林县西燕镇人民政府及被告上林县人民政府提供的证据：被告上林县西燕镇人民政府提供的原告蓝常平调处申请书、第三人黄顺忠、弄六经联社的调处申请书、纠纷范围图、蓝秀英、蓝国周、蓝常仁、蓝方华、蓝常福的调查笔录、（2008）上行初字第5号行政判决书，上述证据真实反映了当事人请求解决行政争议的意思表示及涉案土地争议的事实，证据来源合法与本案有关联，对该证据本院予以采信，并作为定案证据。原告蓝常平以经联社主任与第三人黄顺忠有利害关系，而推断申请书不是经联社真实意思表示的结论不能成立，有利害关系并不必然导致经联社的调处申请书就不是经联社的真实意思表示，事实上也没有弄六经联社的集体成员对此申请有异议。而至于原告蓝常平提出及韦绍光、蓝常明、蓝常忠、蓝常陆的证言有意偏袒对方的抗辩理由，确因证言有明显的指向性，故对该抗辩理由本院予以采信。三、对被告上林县人民政府提供的证据：被告上林县人民政府提供的行政复议申请书、西政发（2017）16号处理决定书、参加行政复议案件通知书、行政复议决定书及送达证都是行政处理程序过程中的相关通知及处理结论，该组证据真实、合法与本案有关联，且当事人对此无异议，故本院予以采信并作定案证据。四、对第三人黄顺忠提供的证据：第三人黄顺忠提供的照片及证人证言的内容，与上述采信的争议事实证据所证明的内容基本一致，故对该证据本院予以采信。 经审理查明，原告蓝常平与第三人黄顺忠同为第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社第一生产队的集体成员。原告蓝常平祖居于此，而第三人黄顺忠则为1965年随父举家迁入。迁入之初因无房居住，第三人黄顺忠一家由生产队分配在位于上泉的暂住房安顿。1968年该暂住房因水灾倒塌，黄顺忠家就在暂住房的上方建起三间土木结构房屋。2003年3月原告蓝常平为了便于建房及日后的生产和生活出行，则在上泉设道，至2005年初第三人黄顺忠则以通道侵占其土地为由撬毁原告的通道。之后原告蓝常平向西燕镇人民政府申请土地确权，西燕镇人民政府于2007年7月16日以西政发（2007）19号作出了《关于黄顺忠与蓝常平土地使用权纠纷一案的处理决定书》，确认原告设置的通道土地使用权归弄六庄××队所有。第三人黄顺忠不服向被告上林县人民政府申请复议，被告上林县人民政府经复议后以上府复议（2008）1号《行政复议决定书》撤销了西燕镇人民政府作出的西政发（2007）19号处理决定，将原告设置的通道土地使用权确权给第三人黄顺忠所有。原告不服依法向上林县人民法院提起行政诉讼。2008年12月20日，上林县人民法院以（2008）上行初字第5号行政判决书作出判决，撤销上府复议（2008）1号《行政复议决定书》，判令被告上林县人民政府重新作出复议决定。对此，被告上林县人民政府并没有履行生效判决确定的重新作出复议决定的职责，而当事人也相安无事地相处了多年。2016年4月，又因第三人黄顺忠对原告蓝常平设置的有异议，双方再次引发纠纷。被告上林县人民政府才于2016年5月18日以上府复议（2016）4号《行政复议决定书》撤销了西燕镇人民政府作出的西政发（2007）19号处理决定，履行了生效判决确定的重新作出行政复议决定的义务。原告蓝常平对此不服，再次向被告西燕镇人民政府申请调处，在被告西燕镇人民政府于2017年8月2日改变原处理决定而作出西政发（2017）16号处理决定后，又向被告上林县人民政府申请复议。2017年11月9日被告上林县人民政府以上府复议（2017）7号《行政复议决定书》对原告蓝常平的复议申请作出了维持上林县西燕镇人民政府西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》的复议决定。原告蓝常平对此不服，于2017年11月27日以涉案行政行为程序违法、认定事实不清、适用法律错误为由，向本院提起行政诉讼。 本院认为，通观本案当事人争议的事实，所有焦点都是指向原告蓝常平修设通道所占用土地的使用权归属问题，亦即谁享有涉案土地的农村土地承包经营权问题，对此本案所有证据都没有涉及。而随着第三人上林县西燕镇大龙洞村弄六经联社加入对涉案土地使用权的请求，这种发生在本集体经济组织与集体成员之间不平等主体的集体土地使用权争议，有别于土地管理法规定的行政机关对不存在隶属关系的主体之间对自然资源争议进行确权处理的情形。对这种发生在本集体经济组织与集体成员之间不平等主体的集体土地使用权争议，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条明确规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。由此规定可以看出，对农村土地承包经营发生纠纷，法律并未赋予乡（镇）人民政府作出行政处理的权利。本案中，被告上林县西燕镇人民政府以当事人的争议属《中华人民共和国农村土地管理法》规定的自然资源争议范围，并课以该法第十六条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》的决定的，显属认定事实错误、适用法律不当。同理，被告上林县人民政府以同样的理由以上府复议（2017）7号《行政复议决定书》作出维持被告上林县西燕镇人民政府西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》的行政复议决定，亦属认定事实错误、适用法律不当。综上所述，被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》以及被告上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》，认定事实错误、适用法律不当，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告上林县西燕镇人民政府作出的西政发（2017）16号《关于蓝常平与黄顺忠、大龙洞村弄六经联社土地使用权纠纷的处理决定》以及被告上林县人民政府作出的上府复议（2017）7号《行政复议决定书》。 案件受理费五十元，由被告上林县西燕镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院,同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  朱可铭 审 判 员  肖春露 人民陪审员  农红梅 二〇一八年四月十一日 书 记 员  蒙超梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。