浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终427号 上诉人（原审原告）温州市林海景观艺术中心（普通合伙），住所地温州市瓯海区丽岙街道昌盛路6号。 执行事务合伙人黄福龙。 委托代理人卓予拉、朱显臣，浙江六和（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地温州市瓯海区行政管理中心1号楼。 法定代表人王振勇，区长。 温州市林海景观艺术中心（普通合伙）（以下简称林海景观中心）诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）行政强制行政复议一案，温州市中级人民法院于2018年1月15日作出（2017）浙03行初269号行政判决。林海景观中心不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月11日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审理，现已审理终结。 原审经审理查明，林海景观中心位于瓯海区××王宅村隔岸上地块。因肯恩大学项目安置房建设需要征收林海景观中心所在地块，丽岙街道于2016年10月12日作出《花木迁移公告》。2017年3月间，丽岙街道多次组织人员对林海景观中心实施强制拆除；6月7日，丽岙街道组织相关部门对林海景观中心实施强制断水断电。6月16日，林海景观中心以丽岙街道为被申请人，向瓯海区政府提出行政复议申请，请求“依法确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法”，并认为“具体非法强征强拆行为如下：2017年3月间，被申请人….对申请人的合法场地进行非法强征强拆；……2017年6月7日上午被申请人…对申请人公司强制断电断水”。6月19日，瓯海区政府予以受理，于8月11日决定延期30日，于9月12日作出温瓯政复决字〔2017〕27号行政复议决定，以已超过复议申请期限为由决定驳回林海景观中心的行政复议申请，并送达该决定。林海景观中心不服，提起本案诉讼。在本案审理过程中，林海景观中心自认强制拆除时在现场。 原审法院认为，根据原告提交的行政复议申请，其复议请求为“依法确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法”，但结合原告行政复议申请的前后文提及的均是“强制拆除”，应认定原告是对2017年3月的强制拆除行为不服而提起行政复议申请，被告以此作为复议审查对象，并无不当。如原告对2017年6月7日的强制断水断电行为不服的，可依法另行救济。至于原告主张2017年7月6日及之后丽岙街道仍在实施强制拆除行为，因该些行政行为是在被诉行政复议受理之后作出，不属于被诉行政复议决定审查的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。丽岙街道系在2017年3月间实施强制拆除行为，原告亦确认其在拆除现场，应认定其至迟于2017年3月底已知晓涉案强制拆除行为，但原告直至2017年6月16日才提起行政复议申请，已经超出上述规定确定的复议申请期限，且无正当理由，不符合行政复议受理的条件。原告主张适用2年的期限，缺乏法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，应驳回复议申请，被诉行政复议决定适用法律正确。原告主张被告主动审查期限问题属于程序违法，并无法律依据，不予支持。被告从受理、通知、延期、作出到送达被诉行政复议决定，程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告温州市林海景观艺术中心（普通合伙）的诉讼请求。 林海景观中心上诉称：1.原审法院判决认定事实错误。本案上诉人行政复议请求是要求依法确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法;但原审法院却认定上诉人是对2017年3月的强制拆除行为不服而提起行政复议申请，被上诉人以此作为复议审查对象，并无不当，原审法院该认定明显错误。2017年3月至上诉人2017年6月16日提起行政复议之日期间，被上诉人派出机关丽岙街道对上诉人进行了多次强拆行为，包括2017年6月7日的强制断水断电行为;丽岙街道对上诉人进行断水断电的行为，实际就是强拆行为，且上诉人也提供了2017年6月7日现场的照片，可以证实当时属于强拆行为。然而原审法院却认为上诉人如对2017年6月7日的强制断水断电行为不服，可以另行救济。显然原审法院将基于同一事实的多次强制拆除行为作为不同的行政行为进行认定，其认定事实严重错误。上诉人遭受丽岙街道连续多次的违法强拆行为，致使合法权益一直处于被侵犯状态中，至上诉人行政复议申请时其违法行政行为一直在延续，故上诉人的行政复议请求才会要求确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法;被上诉人应当对2017年3月至今的强征强拆具体行政行为均作为复议审查对象。如果上诉人只针对2017年3月份的强拆行为提起行政复议，就没有必要写2017年3月至今的一个时间段，也不需要对其他强拆行为进行列举。原审法院认定只将2017年3月强制拆除行为作为复议审查对象，明显错误。2.原审法院判决适用法律错误。（1）上诉人提起行政复议申请，并未超过复议期限。依据《行政复议法实施条例》第十七条之规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。本案丽岙街道的强制拆除行为，直接损害到上诉人的根本利益，明显对上诉人的权利产生严重的不利影响。但丽岙街道在强制拆除时未告知上诉人申请行政复议的权利、行政复议机关及行政复议申请期限，且在上诉人2017年5月9日上午赴丽岙街道办事处与其负责人交涉，要求马上停止其非法强征强拆行为时，丽岙街道也没有告知上诉人相关的救济权利，已经违反了我国法律法规的规定。（2）依据《最高人民法院关于江西省高级人民法院就姚文辉、姚明水、周建军诉江西省国土资源厅土地行政复议案的请示的答复》(2012年12月18日(2012)行他字第11号):行政机关在《行政复议法》实施后《行政复议法实施条例》施行前作出的行政行为，应当告知行政相对人申请复议的权利、复议机关和复议申请期限。行政机关未告知前述内容的，复议期限可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定办理。”该答复意见很明确，即便《行政复议法》未有明确规定，行政机关也应告知行政相对人相关复议权利。更何况本案丽岙街道的强制拆除行为发生在《行政复议法实施条例》实施之后，该条例第十七条明确规定了行政机关负有告知复议相关权利的义务。若行政机关未履行此义务，复议申请期限当然也应适用最高人民法院对复议期限的答复意见，方能符合法律的本意。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。另根据最高人民法院的相关判例((2015)行监字第884号、(2015)行监字第301号等)均认为行政机关作出行政行为时，未告知行政相对人行政复议权利、行政复议机关、行政复议期限的，复议申请期限从行政相对人知道或者应当知道复议权利或者复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。因此上诉人主张两年的复议期限是有法律依据的，上诉人提起行政复议申请，并未超过复议期限。（3）上诉人虽然是在2017年3月底知晓本案强制拆除行为，但在上诉人提起行政复议申请前，丽岙街道于2017年6月7日又进行了强制拆除包括断水断电，其违法行为是多次的、连续的，上诉人的合法权益一直在受到不法侵害，而上诉人的复议请求是要求依法确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法，被上诉人应当对此期间的具体行政行为进行审查，因此上诉人提起行政复议申请并未超过60日的复议申请期限。综上所述，被上诉人以超过复议申请期限为由驳回上诉人的行政复议申请，适用法律错误，于法无据，应予撤销。原审法院依据《行政复议法》及其实施条例驳回上诉人的原审诉讼请求，显然适用法律错误，应予撤销。3.被上诉人主动审查行政复议申请期限，显然违法。《行政复议法》第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。其立法第一个目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。但被上诉人在上诉人提起行政复议申请时，并没有去监督纠正丽岙街道的违法拆除行为，反而以上诉人超过复议申请期限为由驳回了上诉人行政复议申请，显然违反了行政复议法的立法宗旨。作为行政复议机关的被上诉人，本应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，以保障法律、法规的正确实施。但被上诉人在丽岙街道对上诉人行政复议申请未提出时效抗辩的情况下，主动审查了复议申请期限问题，显然违反了《行政复议法》第四条公正原则。《行政复议法》设定申请时效的目的在于促使行政相对人尽快行使复议申请权，而非剥夺行政相对人的复议申请权。但被上诉人却以此为由剥夺了上诉人法律救济途径，致使上诉人的合法权益无法得到保护。因此，上诉人主张被上诉人的主动审查时效行为违法，是有法可依的。4.丽岙街道强制拆除行为，严重违法。本案中丽岙街道在相关部门未作出行政决定、强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下，强制拆除了涉案建筑，显然违反法律规定，程序违法。5.上诉人的承包期未到，依法应予保护。上诉人系1999年11月3日根据温州市人民政府制定的花卉十里长廊工作要求及瑞安市人民政府办印发《扶持温州(丽岙)花卉产销中心若干政策规定的通知》精神并由丽岙镇人民政府牵线招商引资进入农业园开发，并由镇政府特立专职部门落实上述隔岸上地块与土地所有权人王宅村村委会及法人代表(村长)签订农业园统-一格式土地承包合同，并依法享有15.8亩的土地经营、承包、使用权，统一规定土地使用年限为28年(即2000年1月1日起至2028年12月31日)并由镇政府农业承包合同管理委员会鉴证盖章。上诉人依法根据政府文件精神及承包期限为28年的规定进行农业园区投资建设，先后投入资金壹仟贰佰万元左右，(包括永久性抗台、抗风、防冻、保湿高科技大棚，永久性管理房、后期农家乐、园林景观制作和其他基础项目建设资金)。丽奋街道于2017年3月非法强制拆除时，上诉人的承包期还有11年之久，上诉人的承包权利依法应得到保护。6.最高人民法院2018年1号文件，明确提出应依法保护企业家的合法权益。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》(法[201811号)明确指出，人民法院充分发挥审判职能作用，依法平等保护企业家合法权益，为企业家创新创业营造良好法治环境，对于增强企业家人身及财产财富安全感，稳定社会预期，使企业家安心经营、放心投资、专心创业;妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。上诉人的执行事务合伙人黄福龙，响应政府号召，积极创业，投入几十年的心血努力打造花卉十里长廊，并获得全国劳动模范的称号。然而其投入的心血却被丽岙街道违法强拆行为所侵害，政府部门严重违反承诺，对其与政府签订的合法合同不予保护，对上诉人的合理诉求置之不理。7.人民法院应严惩非法拆迁官员。《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》和《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(以下简称《意见》)，该意见指出:“依法惩治各类侵犯产权犯罪，平等保护各种所有制经济产权。依法惩治侵吞、瓜分、贱卖国有、集体资产的犯罪，促进资产监督管理制度不断健全。加大对非公有财产的刑法保护力度，依法惩治侵犯非公有制企业产权以及侵犯非公有制经济投资者、管理者、从业人员财产权益的犯罪。对非法占有、处置、毁坏财产的，不论是公有财产还是私有财产，均依法及时追缴返还被害人，或者责令退赔”。这就意味着违法强拆的相关责任人不仅要承担行政责任，甚至要承担刑事责任。人民法院决应当着重依法严惩那些滥用行政职权，组织实施非法强拆的违法犯罪行为。只有让非法强拆依法受到严惩，才能使公民的人身和财产得到依法保护，才能使每个公民享有自己的人格与尊严。本案丽岙街道非法强拆事实清楚，严重侵犯了上诉人合法产权，相关责任人依法应予严惩。请求二审法院依法审理本案，支持上诉人的全部诉讼请求。 瓯海区政府答辩称：答辩人的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2017年6月19日答辩人受理了涉诉的行政复议申请并向丽岙街道办事处送达了行政复议答复通知书。同年6月28日，答辩人收到丽岙街道办事处关于涉诉行政复议的答复及相应证据。因案情复杂，答辩人于同年8月11日作出行政复议决定延期通知书并进行了送达。经审查，答辩人于2017年9月8日作出行政复议决定书，认为上诉人应当在2017年3月底之前就已知道丽岙街道办事处的强制拆除行为，但至同年6月16日上诉人才向答辩人提出行政复议申请，已超出《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议申请时效(公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外)，且无正当理由，不符合行政复议受理的条件。据此，答辩人作出了驳回上诉人行政复议申请的决定。上诉人主张适用2年的期限以及认为答辩人主动审查期限问题属于程序违法，均缺乏法律依据。另，根据上诉人提交的行政复议申请，其复议请求为“依法确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法”，但结合上诉人行政复议申请的前后文提及的均是“强制拆除”，所以应认定上诉人是对2017年3月的强制拆除行为不服而提起行政复议申请。因此，答辩人行政复议的审查范围无误。综上，复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的主张缺乏事实和法律依据，故请求贵院维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案是一起诉政府行政复议决定的案件。根据上诉人林海景观中心提交的行政复议申请书，其复议请求为“依法确认2017年3月至今丽岙街道强征强拆的具体行政行为违法”，但结合上诉人行政复议申请的前后文提及的均是“强制拆除”，应认定上诉人是对2017年3月的强制拆除行为不服而提起行政复议申请，被上诉人瓯海区政府以此作为复议审查对象，并无不当。如上诉人对2017年6月7日的强制断水断电行为不服的，可依法另行寻求救济。至于上诉人主张2017年7月6日及之后丽岙街道仍在实施强制拆除行为，因该些行政强制行为是在被诉行政复议受理之后作出，不属于被诉行政复议决定审查的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。丽岙街道系在2017年3月间实施强制拆除行为，上诉人在一审庭审亦确认其在强制拆除时在场，应认定其至迟于2017年3月底已知晓涉案强制拆除行为，但上诉人直至2017年6月16日才提起行政复议申请，已经超出上述规定确定的复议申请期限，且无正当理由，不符合行政复议受理的条件。上诉人主张适用2年的期限，缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，应当属于驳回复议申请的情形，被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。上诉人主张被上诉人主动审查期限问题属于程序违法，并无法律依据，不予支持。被上诉人从受理、通知、延期、作出到送达被诉行政复议决定，程序合法。据此，原审判决驳回上诉人林海景观中心的诉讼请求并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人温州市林海景观艺术中心（普通合伙）负担。 本判决为终审判决。 审判长  马国贤 审判员  管 征 审判员  刘家库 二〇一八年四月十九日 书记员  刘 芳