河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）冀06行终256号上诉人（原审被告）保定市城乡规划局，住所地保定市朝阳北大街**，统一社会信用代码11130600401886754Q。负责人苑景华，该局党组书记。委托代理人龙东风，该局法规监察处科员。委托代理人刘宏凯，河北辅仁律师事务所律师。被上诉人(原审原告)保定市豪中房地产开发有限公司，住所，住所地保定市天鹅路**社会信用代码91130605665286728E。法定代表人张成林，该公司董事长。委托代理人苑康，河北上广律师事务所律师。委托代理人马丽，河北上广律师事务所实习律师。上诉人保定市城乡规划局因被上诉人保定市豪中房地产开发有限公司要求履行规划许可变更职责一案，不服河北省高碑店市人民法院（2018）冀0684行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2008年，保定市人民政府就涉案项目土地为河北安国药业集团有限公司（以下简称安药集团）颁发了保定市国用（2008）第130600005014号国有土地使用权证书。后安药集团上述土地证因丢失登报声明作废，保定市人民政府于2009年12月8日为安药集团补发了新证，证号为保定市国用（2009）第130600005504号。2009年7月28日，保定市城乡规划管理局（被告保定市城乡规划局前身）为安药集团宿舍改造项目颁发了地字第130600200900016号建设用地规划许可证，用地单位为河北安国药业集团有限公司，用地面积74.798亩。2012年3月27日，保定市城乡规划管理局为安药集团职工旧生活区改造（豪景铭居小区）项目（3号、5-11号住宅）颁发了地字第130600201200017号建设工程规划许可证，用地单位为河北安国药业集团有限公司，用地面积81369.99平方米。2012年9月27日，保定市城乡规划管理局为安药集团职工旧生活区改造（豪景铭居小区）项目（1#住宅、商业、物业管理、居委会等配套用房）颁发了地字第××号建设工程规划许可证，用地单位为河北安国药业集团有限公司，用地面积36407.97平方米。2015年1月26日，河北省保定市中级人民法院作出（2014）保执字第126-1号执行裁定书，裁定被执行人河北安国药业集团有限公司无偿将其保定市国用（2009）第130600005504号[原（2008）第130600005014号]的土地使用权更名至原告名下，并向保定市国土资源局下发（2014）保执字第126-1号协助执行通知书，要求保定市国土资源局协助执行上述土地使用权变更事项。2015年2月6日，保定市国土资源局向原告出具《国有土地使用权转让核准通知书（土转协议（2015）03号）》，载明：“经审核，同意将土地证：保定市国用（2009）第130600005504号[原（2008）第130600005014号]范围内的出让土地剩余使用年限按出让时容积率0.14协助法院执行给甲方”。2015年2月16日，保定市人民政府就上述涉案项目的土地为原告颁发了保国用（2015）第006775号《国有土地使用证》，使用权人为原告。2015年4月3日保定市国土资源局出具《国有土地使用权转让核准通知书》，告知已将原安药集团的涉案土地使用权变更至原告名下。2017年12月28日，保定市国土资源局出具土转协议（2015）03号-1国有土地使用权转让核准通知书（更正），载明：“一、将该宗地使用权剩余年限按容积率2.84转让给甲方，用途为城镇住宅；二、原国有土地使用权出让合同规定的权利和义务转让给甲方，原出让合同其它条款不变”。2018年1月2日，原告向被告提交书面申请，请求办理建设工程规划许可的单位名称变更等手续，请求将相应许可证的建设单位的名称由安药集团变更至原告名下。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，被告保定市城乡规划局具有对其辖区范围内的建设工程进行规划管理的法定职权。就本案涉案土地被告于2012年3月27日为建设单位河北安药集团有限公司办理了建字第130600201200017号建设工程规划许可证。2015年1月26日，保定市中级人民法院要求保定市国土资源局将案涉土地更名到本案原告名下，原告因此取得了案涉土地的国有土地使用权。原告向被告保定市城乡规划局申请变更建设工程规划许可证中的建设单位名称，被告理应予以变更。被告以接到保定市国土资源局关于保定市豪中房地产开发有限公司一宗国有建设用地容积率问题的函为理由拒绝办理。保定市国土资源局的告知函要求被告在收到已缴清地价款的告知函后再办理其他相关手续，本院认为原告是否应该补缴土地出让金属于国有土地使用权出让合同纠纷，与本案不是一个法律关系，该告知函不应是被告不履行变更职责的法定理由。综上，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告保定市城乡规划局于本判决书生效之日起十日内变更建字第130600201200017号建设工程规划许可证中的建设单位为原告保定市豪中房地产开发有限公司。案件受理费50元，由被告承担。上诉人保定市城乡规划局不服上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人一审提交的证据足以说明上诉人未给被上诉人办理建设工程规划许可单位名称变更登记的合法性，一审法院对证据不予认可错误。上诉人并非依据保定市国土资源局保国土资函【2017】71号告知函未给被上诉人办理建设用地规划许可单位名称变更手续，保定市国土资源局的告知函仅仅是法律事实。上诉人所依据的是保定市人民政府保政发【2016】28号《关于进一步规范和加强主城区土地出让管理工作的意见》规定：“规划、住建等相关部门收到国土资源部门已缴清地价款的告知函后，再办理其它相关手续”。该条规定并非是创设性的义务，而是对《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的具体和细化。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。保定市人民政府的该项规定与《中华人民共和国土地管理法》第五十五条一脉相承，属于根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项，符合相关法律法规的要求，应当被遵守和执行。2017年11月21日，保定市国土资源局出具土转协议（2015）03号《国有土地使用权转让核准通知书（更正）》，通知书中明确受让单位（甲方）为保定市豪中房地产开发有限公司，转让单位（乙方）为河北安国药业集团有限公司，其中通知书中有“三、保定市豪中房地产开发有限公司按有关规定补缴土地价款”表述。同日，保定市国土资源局致函上诉人说明保定市国土资源局已通知豪中房地产开发有限公司按有关规定补缴土地出让金，要求上诉人按照保定市人民政府保政发【2016】28号《关于进一步规范和加强主城区土地出让管理工作的意见》件要求，在收到保定市国土资源局已缴清地价款的告知函后，再办理其它相关手续。为避免国有资产的流失，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定、保政发【2016】28号《关于进一步规范和加强主城区土地出让管理工作的意见》和保定市国土资源局的来函说明，上诉人暂停为保定市豪中房地产开发有限公司办理相关变更手续，期间为加快项目办理，上诉人曾致函保定市国土资源局，要求保定市国土资源局尽快函复，以便尽快办理相关手续。但是，上诉人并未收到保定市国土资源局已缴清地价款的告知函，在此情况下，不予办理更名手续理所当然。因此，一审法院认为上诉人仅依据保定市国土资源局的告知函不给被上诉人办理更名手续显属事实认定错误。二、一审判决适用法律错误。上诉人认为本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回被上诉人的诉讼请求。综上所述，一审法院认定事实和适用法律错误，上诉人请求二审法院在查明本案全部事实的基础上，撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人保定市豪中房地产开发有限公司答辩称，一、一审判决对案涉土地流转、项目报审以及国土局、规划局行政许可审批过程，进行了详尽地查明和阐述，其流转过程有保定市中级人民法院协助执行通知书及执行裁定书等法律文书为依据，项目报建审批程序合法有效。原审判决其在一定期限内履行法定职责有法律依据，查明事实清楚，适用法律准确，应予维持。二、上诉人称其拒绝履行特定法定职责的理由是依据保定市政府的保政发[2016]28号《关于进一步规范和加强主城区土地出让管理工作的意见》作为法律依据。首先，依据我国立法法的规定，保定市政府作为地级市政府无权制定法律。其次，该文件充其量是地方政府的规范性文件，只能规范颁布之后的行为，对实施之前的行为并无溯及力。而被答辩人对该项目颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的时间是在2009年至2012年，当时批准建设单位是安药集团，现在是更名，并不涉及其他。2008年，规划局第一次批准该项目的容积率≤3.3，在规划设计总平面图时确定为2.84，答辩人在实际施工中也是遵照规划局批准的容积率施工的，完全符合规划局对容积率的要求，此次变更建设单位名称并不涉及容积率问题。在规划局向国土局发出的函件中已认可“该项目办理规划手续的相关资料已基本齐全”，已符合规划部门所要求的一切条件。市政府于2015年2月16日颁发保国用（2015）第006775号国有土地使用证已确定土地使用权人为答辩人豪中房地产。2015年4月3日，保定市国土资源局已作出国有土地使用权转让核准通知书，告知已将原安药集团的涉案土地使用权变更至原告名下，答辩人现要求上诉人变更规划许可建设单位名称。三、上诉人行政执法的法律依据应是《城乡规划法》，并非《土地管理法》，其在上诉状中多次用《土地管理法》作为其执法依据显属适用不当。《土地管理法》的执法主体是国土局，规划局以此为理由拒绝履行其规划职权范围的法定职责，有越权违法、越俎代庖之嫌。原审判决认定规划局以国土局发函提及的是否缴清地价款作为拒绝履行规划职责与本案不是一个法律关系并无不当，况且保定市政府于2015年2月16日已为答辩人颁发了国有土地使用证。国土局2017年12月28日的（2015）03-1国有土地使用权转让核准通知书（更正）中没有了“保定市豪中房地产开发有限公司按有关规定补缴土地价款”的表述，上诉人在一审答辩中也承认该事实，但上诉人在上诉中又提及（2015）03号旧文件的内容，违背“以新代旧”的一般常识的。答辩人已经履行了国有土地使用权出让合同中应缴纳的土地出让金，对同一宗土地让两次让重复缴纳出让金，没有法律依据。且是否缴纳地价款是国土局的职权，上诉人以此为由不履行规划职责，不应得到支持。综上所述，原审判决责令上诉人在一定期限内履行法定职责，将规划许可证的建设单位变更为答辩人，事实清楚，适用法律准确，应予维持，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，对建设工程进行规划管理是上诉人保定市城乡规划局的法定职责。上诉人保定市城乡规划局在给保定市国土资源局的保规政函[2018]34号关于豪景铭居手续办理事宜的复函中表述“该项目办理规划手续的相关资料已基本齐全”。上诉人保定市城乡规划局主张不予办理建设工程许可单位名称变更登记是因被上诉人未缴清土地出让金，但上诉人保定市城乡规划局未提交缴清土地出让金是规划部门办理建设工程许可单位名称变更登记条件的法律依据，且即使存在被上诉人欠缴土地出让金的情形，收取土地出让金也不属于上诉人保定市城乡规划局的法定职责。故，对上诉人保定市城乡规划局的此项主张不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人保定市城乡规划局负担。本判决为终审判决。审判长  杨晏燕审判员  褚铁军审判员  赵 明二〇一八年十二月十日法官助理宋晓红书记员李宁