温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2018）浙0302行初15号原告姚建财，男，1966年3月5日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人李霞（一般授权），北京京平律师事务所律师。被告温州市国土资源局，住所地温州市鹿城区学院西路**。法定代表人陈景宝，局长。委托代理人周伟亮（特别授权），该局瓯江口分局工作人员。委托代理人黄雪巨（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告温州市规划局，住所地温州市鹿城区惠民路**。法定代表人冯金考，局长。委托代理人周琳（特别授权），该局瓯江口分局工作人员。委托代理人陈峰（特别授权），浙江震瓯律师事务所律师。被告温州市综合行政执法局，住，住所地温州市鹿城区宽带路**/div>法定代表人狄鸿鹄，局长。委托代理人胡美莉（特别授权），该局工作人员。委托代理人罗进辉（特别授权），浙江光正大律师事务所律师。原告姚建财不服被告温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）、温州市规划局、温州市综合行政执法局（以下简称温州市执法局）城建行政决定，向本院提起诉讼。本院作出（2017）浙0302行初392号行政裁定，以被诉行为对原告的权利义务不产生实际影响为由裁定不予立案。原告不服，向温州市中级人民法院提起上诉。2017年12月19日，温州市中级人民法院作出（2017）浙03行终535号行政裁定，撤销本院（2017）浙0302行初392号行政裁定，并指令本院予以立案。本院于2018年1月8日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭审理了本案。原告姚建财及其委托代理人李霞，被告温州市国土局的委托代理人周伟亮、黄雪巨，温州市规划局的委托代理人周琳、陈峰，温州市执法局的负责人朱其文及委托代理人胡美莉、罗进辉出庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年10月21日，温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局瓯江口产业集聚区综合行政执法大队向姚建财作出《违法建（构）筑物限期拆除告知书》（以下简称被诉限拆告知），主要内容为：为深刻吸取各地房屋倒塌和火灾事故的惨痛教训，全面消除各类安全和消防隐患，切实改善发展环境，加快推进转型发展，温州市瓯江口产业集聚区管委会决定在灵昆全面开展“大拆大整”行动和“无违建区”创建工作。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》的有关规定，现告知你户（单位）于2017年10月26日前自行拆除位于灵昆××××相村王相南路你户超占宅基地、未取得建设工程规划许可证进行建设二间三层的违法建（构）筑物。逾期拒不拆除的，将予以强制拆除。你户（单位）如对限期拆除有异议，可在收到该告知书之日起三日内提出陈述、申辩的理由和依据。原告姚建财诉称，原告在温州市龙湾区灵昆××××相村陈府路238弄35号拥有合法房屋，2003年因大火烧毁原有房屋，原告于2004年重建。2017年10月21日，原告收到温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局瓯江口产业集聚区综合行政执法大队作出的《违法建（构）筑物限期拆除告知书》，责令原告于2017年10月26日前自行拆除位于上述房屋。原告认为，被诉限拆告知事实认定不清，且程序实体均违反法律规定，侵害了原告的合法权益。原告依法向温州市洞头区人民法院提起行政诉讼，该院于2017年11月8日作出行政裁定，认定温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局瓯江口产业集聚区综合行政执法大队分别为温州市国土局、温州市规划局、温州市执法局的派出机构，不具备行政诉讼主体资格。故提起本案诉讼，请求依法判决撤销被诉限拆告知。被告温州市国土局辩称，一、被诉限拆告知是程序性行为，不属于行政诉讼受案范围。从《违法建（构）筑物限期拆除告知书》的内容来看，该文书为告知当事人拟对违法建筑物采取的处置意见并听取当事人陈述申辩的知会性文书，属于实施行政强制措施前听取行政相对人异议的程序环节，其法律效力被后续行政强制措施所吸收。故该行为属于对当事人采取行政强制措施的过程性、程序性行为，不属于独立的行政行为。依照行政诉讼的相关法律规定，应当驳回起诉。二、拆除标的物属违法建筑物。原告姚建财提供的集体土地使用权证显示其取得合法用地面积为80.7平方米，建筑占地面积56.4平方米。经现场勘查该户占地面积119.58平方米，建筑现状为两间三层、建筑面积约366平方米。根据原告陈述该建筑物因火灾事故重建于2004年，且未取得规划、土地手续。火灾事故时当事人向政府部门提出申请重建房屋的理由，并不能成为其擅自建设的合法理由。在其历史形成的事实物权经火灾灭失的情形下，应该按照《城市规划法》、《土地管理法》的规定办理有关用地、规划行政许可手续后建设房屋。其未取得用地、规划行政许可手续，擅自建设的房屋应认定为违法建筑物。三、本案存在促进公共利益的必要性。原告房屋位于228国道洞头灵昆段工程建设范围，我局已于2017年5月31日发布《征地告知书》，明确了征地范围、补偿标准、安置途径等。经未经登记房屋认定程序，对原告的涉案房屋认定为违法建筑。而原告要求对该房屋全部建筑面积认定为视为合法建筑并予以补偿，形成争议而达不成征收补偿协议，影响征地工作和工程建设进度。为保证重点基础设施工程正常有序组织施工，实现公共利益，故相关职能部门只得采取行政强制措施予以拆除。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告温州市规划局辩称，一、我局在告知书中已告知原告姚建财在规定的期限内自行拆除义务，且告知了相关的申辩权利和救济途径。二、其他答辩意见同温州市国土局。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告温州市执法局辩称，一、我局有权责令当事人限期拆除违法建筑，被诉限拆告知系依法作出。2017年10月16日，我局根据规划部门移送的材料，对原告姚建财的涉案房屋进行勘查，依据温州市规划局瓯江口分局出具的《关于灵昆××××相村姚建财、姚建新、姚建雄建设行为的调查认定书》和洞头区国土资源局出具的《洞头区不动产登记信息查询记录》及《关于姚建财等三户土地使用情况的调查报告》，结合航测图进行比对，我局初步认定该房屋大致于2004年经过重建，属于超占宅基地、未取得建设工程规划许可证进行建设的违法建筑。10月17日立案调查，10月21日发《违法建（构）筑物限期拆除告知书》，履行提醒告知程序，限期自行拆除。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。我局有权依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对城镇违法建筑实施行政处罚，责令当事人限期拆除。故被诉限拆告知系依法作出。二、被诉限拆告知不具有可诉性。理由如下：1、被诉限拆告知系行政执法部门依法行政的过程性行为，不属于人民法院受案范围。该行为系温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局瓯江口产业集聚区综合行政执法大队在行政处罚过程中的依法告知行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，系行政处罚过程中的准备行为，属于过程性行为，不属于人民法院受案范围，不具有可诉性。2、被诉限拆告知系依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和三十二条的规定作出，同时具备限期改正通知和告知当事人陈述申辩权利的作用。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。基于这两条规定，被诉限拆告知这个环节，我局不仅有权作出，而且是法定的，必须要进行的一个程序，但它只是执法办案过程中的一个环节，履行告知义务，不是最终的行政处罚决定，没有法定的强制执行力。因此，被诉限拆告知不具有可诉性。综上，请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，原告姚建财持有温集用（2003）第2-22号《集体土地使用证》（坐落为龙湾区灵××王相村，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为80.7平方米）。2017年5月31日，灵昆办事处发布《征地告知书》（附：用地红线图），告知洞头区灵昆××××相村及相关权利人，因228国道洞头灵昆段工程建设需要，拟征收该村集体土地。2017年7月25日，被告温州市国土局以“非法占地（未批先建）”为案由，以“姚建财”为当事人，制作《国土资源现场勘测笔录》，主要内容：为该宗地属于未经批准，私自进行老房拆建，地址，地址位于灵昆××××相村屋占地面积计119.58平方米，建筑面积约397.56平方米，层数为3.5层，现状为住宅。该地块在土地利用总体规划总属村庄居民点用地，土地利用现状图中显示为村庄。2017年8月1日，温州市国土资源局瓯江口分局作出《关于姚建财等三户土地使用情况的调查报告》[附件：1.征地告知书；2.国土资源现场调查勘测笔录（姚建财、姚建新、姚建雄）]，主要内容为：法律依据：姚建财、姚建新、姚建雄未经有权人民政府批准，擅自拆扩建（移位）建房占地的行为，属未批先建、违法占地类型，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条、第六十二条之规定，依据该法第七十七条之规定进行处罚。建议：一、以上宗地系历史存量违章，请同时考虑规划、综合执法等部门意见，适当时启动限期拆除等程序，并履行告知义务；二、此报告可作为违法认定类文书。2017年10月9日，温州市瓯江口产业聚集区不动产登记服务中心向温州市规划局瓯江口分局作出关于《要求协助查询不动产登记信息的复函》，查询到内容与原告持有的上述《集体土地使用证》内容一致。2017年10月10日，温州市规划局瓯江口分局作出《关于灵昆××××相村姚建财、姚建新、姚建雄建设行为的调查认定书》（附件：1.1996年11月航测成图；2.现状房屋丈量调查表；3.不动产登记信息复函），通过分析认定，姚建财、姚建新、姚建雄三户在1996年11月份之后所扩建的房屋均未依法取得建设工程规划许可，属于未经规划审批，擅自拆扩建的违法建设行为，认定为违法建筑。另外，根据《温州市城市总体规划（2003-2020）》，灵昆岛纳入温州都市区管理范围，属于规划控制区第23分区。经核查，姚建财、姚建新、姚建雄三户现状房屋的建设位置位于G228道路建设用地规划红线范围，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2017年10月15日，温州市规划局瓯江口分局向温州市综合执法局瓯江口大队作出《关于灵昆姚建财户违法建设的告知函》，反馈调查结果如下：经查姚建财户未有规划许可档案，经认定姚建财未经规划许可擅自违法拆建。该户建设位置位于G228道路建设用地规划红线范围，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。根据《温州市区没收建筑物管理暂行办法》和《温州市区违法建筑认定标准（试行）》，现将以上违法建设行为函告你单位，以便你单位开展执法工作，若对认定结果有异议，请及时向我局反映。2017年10月17日，被告温州市执法局对原告的上述建设行为予以立案查处。次日，温州市综合行政执法局瓯江口大队进行了现场检查（勘验），并制作了笔录。2017年10月21日，温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局瓯江口产业集聚区综合行政执法大队向姚建财作出被诉限拆告知。姚建财不服，以温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局为被告向温州市洞头区人民法院提起诉讼。2017年11月8日，温州市洞头区人民法院作出（2017）浙0305行初24号行政裁定，以温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局分别系温州市国土局、温州市规划局的派出机构，不具备行政诉讼被告主体资格，经释明，姚建财拒绝变更被告为由，裁定驳回姚建财的起诉。故姚建财以温州市国土局、温州市规划局、温州市执法局为被告，向本院提起行政诉讼。另查明，涉案房屋现已被强制拆除。上述事实，有原、被告提供的身份证、《集体土地使用证》、（2017）浙0305行初24号《行政裁定书》、《征地告知书》（附：用地红线图）、《国土资源现场勘测笔录》、《关于姚建财等三户土地使用情况的调查报告》[附件：1.征地告知书；2.国土资源现场调查勘测笔录（姚建财、姚建新、姚建雄）]、《要求协助查询不动产登记信息的复函》、《关于灵昆××××相村姚建财、姚建新、姚建雄建设行为的调查认定书》（附件：1.1996年11月航测成图；2.现状房屋丈量调查表；3.不动产登记信息复函）、《关于灵昆姚建财户违法建设的告知函》、立案审批表、现场检查（勘验）笔录、《违法建（构）筑物限期拆除告知书》、应诉通知书等证据在案佐证。本院认为，一、被诉限拆告知认定原告姚建财的涉案房屋为违法建筑物，要求姚建财限期自行拆除，并告知姚建财逾期不拆除将予以强制拆除的法律后果，对姚建财的权利义务产生了实际影响。姚建财对该行政行为提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定。以上认定，已由温州市中级人民法院生效的（2017）浙03行终535号行政裁定予以确认，故被告温州市国土局、温州市规划局、温州市执法局提出被诉限拆告知不属于人民法院受案范围的主张，与法不符，本院不予支持。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四、五款的规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，被诉限拆告知由温州市国土资源局瓯江口分局、温州市规划局瓯江口分局、温州市综合行政执法局瓯江口产业集聚区综合行政执法大队共同作出，姚建财以温州市国土局、温州市规划局、温州市执法局为共同被告，提起本案诉讼，符合法律规定。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。认定房屋为违法建筑物涉及公民重大财产权益，应当由有职权的机关按照法定的程序依法作出事实描述清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确的行政决定。本案中，虽然三被告提供的证据可以证明被告已就姚建财的房屋进行了调查取证，但是被诉限拆告知存在以下几个问题：1.温州市规划局、温州市执法局当庭均称其作出被诉行政行为的职权依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，但温州市规划局当庭又确认，其针对违法建筑不具有对外作出行政决定的法定职权。故温州市规划局作为共同主体作出被诉限拆告知，属超越职权。2.从三被告出具的《违法建（构）筑物限期拆除告知书》的内容可以看出：被诉限拆告知没有对涉案建筑的建造年限、面积等具体情况进行认定，也没有载明系依据哪些证据材料认定案件的相关事实，属事实认定不清，证据不足；在已认定涉案房屋为违法建筑物并限期原告自行拆除的情况下，才给予原告陈述、申辩权，违反法定程序；没有明确适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》的具体条款，亦属适用法律、法规错误的情形。综上所述，被诉限拆告知超越职权、主要证据不足、违反法定程序、适用法律、法规错误；姚建财要求撤销该告知的诉讼请求，理由依法成立，应予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项的规定，判决如下：撤销被告温州市国土局、温州市规划局、温州市执法局于2017年10月21日向原告姚建财作出《违法建（构）筑物限期拆除告知书》的行政行为。本案受理费50元，由被告温州市国土局、温州市规划局、温州市执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。审 判 长  麻永和人民陪审员  秦 川人民陪审员  姜飞南二〇一八年四月二十八日书 记 员  胡纯子