中华人民共和国北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京01行初1383号原告阳槟灿，男，1991年11月30日出生，汉族，户籍所在地中华人民共和国广西壮族自治区南宁市青秀区。被告国家药品监督管理局，住所地中华人民共和国北京市西城区宣武门西大街**院**楼。法定代表人焦红，局长。委托代理人戚柳彬，国家药品监督管理局工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。第三人法国茜莱博公司，，住所地法兰西共和国原告阳槟灿不服被告国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）作出的食药监政信函〔2016〕50号政府信息公开告知书（以下简称被诉告知书），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。因法国茜莱博公司与本案被诉行政行为之间具有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院于2018年10月22日公开开庭审理了本案。原告阳槟灿，被告国家药监局的委托代理人戚柳彬、孟庆亮到庭参加了诉讼。经本院合法传唤，第三人法国茜莱博公司未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年1月20日，原国家食品药品监督管理总局（因机构改革被撤销，由新组建的国家药监局继续履行其职责，以下简称原国家食药总局）针对原告提交的编号分别为GK20151168、GK20151169、GK20151170、GK20151171的信息公开申请表一并作出被诉告知书。告知原告：一、化妆品新原料“兵豆籽提取物”、“掌叶树提取物”、“水解假丝酵母提取物”、“麦冬根提取物”的“名称”等信息涉及商业秘密，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十四条和第二十三条的规定，不属于政府信息公开范围。二、上述四个化妆品原料的受理日期均为2011年6月27日。由于新原料申请人未按要求在规定的时限内提供补充资料，原国家食药总局于2015年11月9日对该4个新原料申请作出不予行政许可的决定。原告阳槟灿诉称：一、被告以涉案化妆品原料的名称等信息属于商业秘密为由，作出不予公开的决定，严重缺乏事实根据。被告在2010年就主动公开了麦冬根提取物和掌叶树提取物的INCI名称和CAS号，此外，所有化妆品原料的INCI名称和CAS号公众都可以通过查阅相关的专业资料获取。且被告在2015年7月作出的食药监政信函〔2015〕567号、568号政府信息公开告知书已经明确认定了化妆品原料名称信息中除了使用规格以外均不涉及商业秘密，被告针对国内外企业适用了不同的保护标准，针对原告前后相同类型的信息公开申请也适用了不同的答复口径，涉嫌滥用职权。二、根据被告提交的证据2，被告公开的不予行政许可理由不完整，存在重大遗漏。三、被告作出被诉告知书的程序违法。1.被告没有书面征询第三人的意见，不符合政府信息公开条例的规定。2.原告提出的信息公开申请指向明确，不存在指向不清的情形。被告作为本领域专业人员应该很清楚原告申请的内容，其要求原告补正涉嫌滥用职权。此外，即便按照被告的要求，仅是针对原告申请中的第一项内容要求补正，并不涉及其他三项申请内容。因此，被告对于其他三项申请进行答复已经超过法定期限。综上，请求法院判决撤销被诉告知书第一项，确认被诉告知书第二项违法，并责令被告在法定期限内针对原告四个政府信息公开申请的第一项内容重新作出答复。原告于法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.原国家食药总局食药监政信函〔2015〕1079号政府信息公开告知书（以下简称1079号告知书）以及其2015年11月29日向原国家食药总局提交的4份政府信息公开申请表，证明原国家食药总局无理要求其进行补正，涉嫌滥用职权，以及原国家食药总局针对其提出的每个申请中第2-4项的答复均超过法定期限；2.国食药监许[2010]479号《关于印发国际化妆品原料标准中文名称目录（2010年版）的通知》，证明原国家食药总局早在2010年就主动公开了“麦冬根提取物”和“掌叶树提取物”的INCI名称和CAS号，所有化妆品原料的INCI名称和CAS号均不属于商业秘密，公众可以通过查阅专业资料的方式获取；3.食药监政信函〔2015〕567号、568号政府信息公开告知书，证明原国家食药总局在2015年7月曾认定化妆品原料名称信息中除使用规格以外均不涉及商业秘密，及其针对国内外企业适用了不同的保护标准。被告国家药监局辩称：一、其作出被诉告知书符合法定权限和程序。1.针对原告提出的4个信息公开申请，被告曾根据政府信息公开条例第二十一条第四项的规定，告知其补正后另行提出申请。此次被诉告知书是针对原告经补正后重新提出申请在法定期限内作出的答复，并送达给原告，程序符合政府信息公开条例的规定。原告如认为补正行为有误，应当另行主张权利。2.由于第三人系外国企业，被告通过其在国内的代理公司上海泛鹰商贸有限公司（以下简称泛鹰公司）向其征询意见。第三人亦通过泛鹰公司作出了答复。虽然泛鹰公司书面回复的落款名称存在笔误，但根据该回复加盖的公章可以确认是泛鹰公司出具的书面回复。二、被诉告知书证据确凿、适用法律依据正确。1.被告作出不许可的理由就是因为第三人没有按照要求补正材料，由此导致评审机构无法判断原料的安全性。因此，被诉告知书中已经完整地回应了原告的需求，不存在遗漏理由的问题。2.原告申请的化妆品新原料名称信息，属于被告在履行化妆品新原料行政许可职责过程中，获取并保存的第三人提交申报资料中的信息。该信息属于许可过程中依法应予保密信息。且被告最终对该申请作出不予许可决定，该信息构成涉及第三人的商业秘密，权利人不同意公开，不公开不会对公共利益造成重大影响的情形。被告告知原告其申请的该信息涉及商业秘密不予公开，具有事实根据和法律依据。3.被告对第三人提交的申请没有许可，与原告所称的其他情况没有关联。在对原告申请进行处理过程中，被告严格按照程序，并结合第三方的意见依法做出答复。由于第三方回复意见的差别，造成处理结果上的不一致，并非是由于被告执法标准的不统一。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告国家药监局于法定举证期限内提交了以下证据：1.原告政府信息公开申请表（编号GK20151168、GK20151169、GK20151170、GK20151171），证明原国家食药总局2015年12月21日收到原告在线提交的4份信息公开申请；2.国妆新未准字20150011、国妆新未准字20150012、国妆新未准字20150013、国妆新未准字20150014不予行政许可决定，证明4件许可申请受理日期为2011年6月27日，不予许可日期为2015年11月9日，原因为申报人未按要求在规定时限内提供补充资料；3.第三人申报化妆品新原料“名称”的信息（涉及商业秘密，不交换），证明原告申请的信息属于涉及第三人商业秘密的技术资料；4.2015年12月23日原国家食药总局化妆品注册管理司电话记录以及2015年12月30日泛鹰公司出具的声明，证明原国家食药总局电话告知第三人在华申报责任单位泛鹰公司就是否同意公开提交书面意见，同年12月30日收到该公司的书面意见；5.原国家食药总局化妆品注册管理司4份公共利益影响评估材料，证明经评估，不公开原告申请信息不会对公共利益造成重大影响；6.2016年1月12日信息公开延期答复通知邮件内容及发送网页，证明原国家食药总局通过电子邮件告知原告延期答复；7.2016年1月21日邮寄被诉告知书和邮件交接单，证明原国家食药总局2016年1月21日邮寄送达被诉告知书。第三人法国茜莱博公司未向本院陈述意见，亦未提交证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条的规定，本院决定对被告国家药监局提交的可能涉及商业秘密的证据3不进行证据交换，亦不在开庭时公开质证。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2真实性没有异议，但不同意被告主张的证据2的证明作用，认为该证据恰恰证明被诉告知书答复不予许可的原因存在重大遗漏；对证据4-7的关联性、合法性和真实性均不认可，认为被告提交的电话记录中只有一个人签名，没有见证人以及对方当事人的签字认可，同时没有提交对应的电话录音，也没有提交相关通讯公司出具的通话详单，无法确定其内容的真实性。泛鹰公司出具的书面回复中落款名称有误，不能证明是该公司的回复；证据7存在大面积涂改，无法辨认真伪。被告认为原告提交的证据1、3与本案不具有关联性，对证据2的关联性、合法性、真实性无异议，对原告主张的证据的证明目的均不予认可。本院对证据认证如下，被告提交的证据及原告提交的证据1与本案被诉告知书的合法性审查有关，其中被告提交的证据1能够证明被诉告知书所针对的原告信息公开申请提出的时间以及申请公开的内容。被告提交的证据2能够证明第三人化妆品新原料申请的时间以及原国家食药总局针对该申请作出不予许可决定的时间、内容。被告提交的证据3系第三人提出化妆品新原料申请时提交的申请材料，其中部分内容涉及当事人的商业秘密。被告提交的证据4能够证明原国家食药总局就原告申请公开的信息征询第三人意见以及第三人通过泛鹰公司反馈的意见。虽然证据4中泛鹰公司出具的声明落款单位名称处为“上泛鹰商贸有限公司”，但结合该声明加盖公章，可以认定上述落款名称处为笔误。该问题不影响该证据的真实性。被告提交的证据5能够证明原国家食药总局就不公开信息是否对公共利益产生影响进行了评估以及评估的结论。被告提交的证据6能够证明原国家食药总局延期答复以及送达的情况。证据7为信息公开邮件交接单，被告将其他收件人的姓名、、地址遮挡后提交并不存在涂改的问题。结合原告、被告当庭陈述，可以证明被告作出被诉告知书后通过邮寄方式送达给原告。本院对上述证据均予以采信。原告提交的证据1仅能证明针对原告2015年11月29日提出的申请，被告要求原告补正后重新提出申请。本院对原告主张的该证据的证明目的不予采信。原告提交的证据2系规范性文件，不作为证据使用。原告提交的证据3系原国家食药总局针对原告的其他申请作出的答复，与本案不具有关联性，本院不予采纳。经审理查明：2015年11月29日，原告向原国家食药总局提交了4份政府信息公开申请表，分别要求公开第三人申报的化妆品新原料“掌叶树提取物”（受理编号JHZYL1100040）、“兵豆籽提取物”（受理编号JHZYL1100039）、“水解假丝酵母提取物”（受理编号JHZYL1100042）、“麦冬根提取物”（受理编号JHZYL1100038）的有关信息：1.第三人申报上述化妆品新原料时提交的原料“名称”信息；2.该局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期；3.该局不批准“掌叶树提取物”、“兵豆籽提取物”、“水解假丝酵母提取物”、“麦冬根提取物”作为化妆品原料使用的具体原因；4.该局作出不予行政许可决定的具体日期。原国家食药总局收到上述申请后，于2015年12月7日作出1079号告知书，告知原告其提交的上述申请中要求公开的4个原料“名称”信息表述不明确，请其补正后重新提交。同年12月19日，原告向原国家食药总局提交了编号为GK20151168、GK20151169、GK20151170、GK20151171的4份政府信息公开申请。在编号为GK20151168的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“麦冬根提取物”（受理编号JHZYL1100038）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“麦冬根提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。在编号为GK20151169的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“水解假丝酵母提取物”（受理编号JHZYL1100042）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“水解假丝酵母提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。编号为GK20151170的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“掌叶树提取物”（受理编号JHZYL1100040）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“掌叶树提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。编号为GK20151171的申请的“所需信息的内容描述”一栏中载明：申请公开法国茜莱博公司申报的化妆品新原料“兵豆籽提取物”（受理编号JHZYL1100038）的有关信息：1.法国茜莱博公司申报上述化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料“名称”信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。2.原国家食药总局受理该化妆品新原料行政许可申报事项的具体日期。3.原国家食药总局不批准“兵豆籽提取物”作为化妆品原料使用的具体原因。4.原国家食药总局作出不予行政许可决定的具体日期。2015年12月23日，原国家食药总局电话告知第三人申报化妆品新原料的代理公司泛鹰公司上述信息公开申请情况，并要求就是否同意公开上述原料名称信息提供书面意见。同年12月30日，泛鹰公司提交了声明，表示“麦冬根提取物”、“兵豆籽提取物”、“掌叶树提取物”、“水解假丝酵母提取物”的“名称”信息，包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等相关资料信息涉及其商业秘密，故不同意对外公开。2016年1月12日，原国家食药总局告知原告其提出的上述四个信息公开申请需延期答复。同年1月20日，原国家食药总局作出被诉告知书，并于次日邮寄给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准了关于国务院机构改革的方案。在该方案第二项关于国务院其他机构调整的部分：“（一）组建国家市场监督管理总局。将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者几种反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。……不再保留国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局。”再查明，2015年11月9日，原国家食药总局针对第三人法国茜莱博公司2011年5月5日提出的4个化妆品新原料申请作出不予行政许可决定。在上述4份不予行政许可决定中载明的受理时间均为：2011年6月27日，理由均为：“未根据《化妆品行政许可申报受理规定》及有关文件要求在规定时限补充资料，依据现申报资料无法判断原料的安全性。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据国务院机构改革方案，原国家食药总局已被撤销，其职权由新组建的国家药监局行使，故本案应当由国家药监局作为被告参加诉讼。针对原告2015年11月29日提出的4个信息公开申请，原国家食药总局于2015年12月7日作出1079号告知书，告知原告补正后重新提交。至此原国家食药总局已经就前述申请处理完毕。如原告对原国家食药总局要求其补正有异议，应当通过其他途径解决。针对原告4个信息公开申请中提出的第2-4项的申请，原国家食药总局已经通过被诉告知书的形式告知原告受理申请的时间、作出不予行政许可决定的时间以及不予行政许可的理由。许可机关是否对申报的化妆品新原料予以许可，核心是该原料在正常、合理、可预见条件下使用，不会对人体健康产生危害。申请人提交的申报材料是许可机关作出许可的重要依据。申报材料的不完整会导致许可机关无法对该原料的安全性作出正确评价。原国家食药总局在被诉告知书中告知的不予行政许可的理由与其针对第三人法国茜莱博公司的申请作出的4份不予行政许可决定中的理由，并没有实质性差别。因此，针对原告4个信息公开申请中的第2-4项申请内容，原国家食药总局已经履行了法定告知义务，答复内容并无不当。原告关于原国家食药总局告知的不予行政许可理由构成重大遗漏的诉讼主张，本院不予支持。政府信息公开条例第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。2017年11月4日修改前的《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款规定，本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。原国家食药总局制定的《化妆品新原料申报与审评指南》第三条第二项第2目研制报告的部分对于原料名称作出规定，名称包括原料的化学名（IUPAC名和/CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名。本案中，原告申请公开的信息是第三人法国茜莱博公司申报四种“化妆品新原料时依据《化妆品新原料申报与审评指南》提交的原料‘名称’信息。包括原料的化学名（IUPAC名和/或CAS名）、INCI名及其中文译名、商品名和CAS号等。原料名称中应同时注明该原料的使用规格。天然原料还应提供拉丁学名”。在化妆品新原料申报中原料的化学名等可以按照相关目录中列明的名称进行申报，亦可以按照国际纯粹与应用化学联合会等机构对化学物质、化妆品原料的命名规则进行命名后予以申报。根据申报的名称情况有可能判断出新原料物质的情况，进而可以了解第三人法国茜莱博公司技术研发的方向等。因此，第三人法国茜莱博公司申报的四种新原料名称信息属于其技术信息范畴。由于第三人法国茜莱博公司的上述申请并未获得许可，相关内容仍处于不为公众所知悉的状态中，也不是公众通过查询即可以获知。上述信息对于第三人法国茜莱博公司而言具有商业价值，一旦公开可能会影响该公司由此衍生的经济利益。原国家食药总局据此认定上述信息属于法国茜莱博公司的商业秘密具有事实和法律依据。原国家食药总局经审查认为原告申请公开的信息中可能涉及法国茜莱博公司的商业秘密，按照政府信息公开条例第二十三条的规定，口头通知了法国茜莱博公司在中国提出申报的代理人泛鹰公司，要求其代为征询法国茜莱博公司的意见。泛鹰公司书面回复明确表示不同意公开相关信息。且不公开四类新原料名称信息不会对公共利益造成重大影响。上述信息亦不存在可以区分处理的情形。故原国家食药总局决定不予公开并无不当。政府信息公开条例第二十三条规定的“征求第三方意见”这一程序的目的是保护个人隐私、商业秘密的权利人的合法权益。虽然原国家食药总局征询第三人意见的方式，不符合政府信息公开条例规定的书面形式的要求。但结合原国家食药总局提交的证据能够证明其履行了征询意见的程序，以及第三人法国茜莱博公司通过申报代理人泛鹰公司书面回复了意见。原国家食药总局征询意见方式上存在的问题，本院予以指正。原告的相关诉讼主张，缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。原告2015年12月19日提出本案所涉4个信息公开申请，原国家食药总局于2016年1月12日告知原告延期答复，后于2016年1月21日作出被诉告知书。扣除征询第三人意见期间，原国家食药总局作出被诉告知书符合政府信息公开条例第二十四条的规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：驳回原告阳槟灿的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告阳槟灿负担（已交纳）。如不服本判决，原告阳槟灿、被告国家药品监督管理局可在本判决书送达之日起15日内，第三人法国茜莱博公司可在本判决书送达之日起30日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于中华人民共和国北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  何君慧审 判 员  张 悦人民陪审员  张 中二〇一八年十二月二十四日法官助理赵胜利书记员苏蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。3.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第六条人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……4.《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。第二十三条行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。