海南省海口市秀英区人民法院行政判决书（2018）琼0105行初21号原告杜喜凤，女，汉族，1945年10月18日出生，住海口市。委托代理人林方智，男，汉族，1967年12月29日出生，住海口市，系原告的儿子。委托代理人谢微微，海南富岛律师事务所律师。被告海口市秀英区城市管理行政执法局，住所地海口市秀英区向荣路福秀小区。法定代表人戴洪泽，局长。委托代理人林椰韵，海口市秀英区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人董鹏，海南维特律师事务所律师。被告海口市城市管理委员会（海口市综合行政执法局），住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区****。法定代表人刘名松，主任（局长）。委托代理人向晶晶，海口市城市管理委员会（海口市综合行政执法局）工作人员。委托代理人郭杨，海南法立信律师事务所律师。原告杜喜凤因不服被告海口市秀英区城市管理行政执法局（以下简称区城管局）于2017年12月21日作出的海管法罚字X2（2017）第0789号《行政处罚决定书》（以下简称0789号决定书）以及被告海口市综合行政执法局（以下简称市执法局）于2018年3月1日作出的市城执复决字（2018）第01号《行政复议决定书》（以下简称01号复议决定）的行政行为，于2018年3月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，并于2018年3月28日分别向两被告送达起诉书副本和应诉通知书。在审理过程中，本院原适用简易程序审理本案，因原告对此提出异议，本院依法裁定将案件转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭审理了本案，原告委托代理人林方智、谢微微，被告区城管局委托代理人林椰韵、董鹏，被告市执法局委托代理人向晶晶、郭杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区城管局于2017年12月21日作出0789号决定书，以原告未经行政许可，于1995年5月在海口市××区砖墙铁皮顶结构房屋，建筑面积84平方米，其行为违反当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第32条的规定，属违法建设行为。依据该法第40条的规定，决定限期原告自接到决定书之日起七日内自行拆除，逾期将依法强制拆除。原告不服，向被告市执法局申请行政复议。2018年3月1日，市执法局作出01号复议决定，决定维持被告区城管局作出的0789号决定书。被告区城管局于2018年4月10日向本院提交答辩状，并提供其作出具体行政行为的证据：1、《案件调查终结报告》及附件；2、海管法罚告字X2[2017]第0789号《行政处罚事先告知书》及现场张贴照片；3、《留置送达回证》；4、0789号决定书及现场张贴照片；5、《留置送达回证》；证据1-5共同证明被告作出的0789号决定书认定事实清楚、适用法律正确且符合法定程序。6、《陈述和申辩书》及附件；证明原告行使了其陈述申辩权，但始终未提交涉案建筑的合法报建手续。被告市执法局于2018年4月11日向本院提交答辩状，并提供其作出行政复议行为的证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复书；3、01号复议决定；证据1-3证明复议程序合法。原告诉称，一、被告区城管局适用《中华人民共和国城市规划法》第四十条对原告作出0789号决定书属适用法律错误。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。依据该规定，只有"严重影响城市规划的"才可进行限期拆除的行政处罚。原告是书场村村民。1995年5月，原告经依法申报批准后建设楼房，同时在建房范围外的剩余土地上建设了涉案的砖墙铁皮顶简易房屋，用于解决置放建筑工具和建房工人住宿的问题。当时农村建房基本不申报，原告自认是依法申报后附带修建简易工具房，应该没有影响，故当时并未申报。后原告想补报建设手续改造前述简易房，但因海口市暂停报建民房手续而搁置。当时，原告是在书场村树林园地内建设涉案砖墙铁皮简易房，四周一片荒芜、并未进行城市规划建设。直至2001年至2002年期间，秀英区政府才向书场村征地并开始修建金鼎路。原告对涉案房屋所占土地拥有合法土地使用权，该房自建设至今己近二十三年，并未对城市规划造成任何危害和影响。近来，政府放开报建手续，原告亦正在着手申报将涉案房室改建为钢筋水泥结构房屋。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，早期未报建建筑只有在严重影响城市规划时才可作出限期拆除的行政处罚。据上所述，涉案房屋并不属于该情形。故，被告区城管局依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条对原告作出限期拆除涉案砖墙铁皮简易房的行政处罚，属适用法律错误。二、法律亦不外乎人情，行政机关执行法律不仅应当尊重历史、充分考虑社会遗留问题以及民生问题，更应当一视同仁。国家在1989年就颁布了《中华人民共和国城市规划法》，但由于法制建设滞后、普法不到位等原因造成民众法治观念淡薄，导致绝大多数的海南农村村民不报建即建设民房的行为成为普遍存在的社会客观现象，这是不能回避的历史遗留问题。原告在1995年建造涉案房室时并没有违法的主观故意，后未拆除亦是为了维持生计。原告已是古稀之年，如今年迈老弱、病魔缠身，可谓风中残烛，老伴也患有严重的冠心病以及肺气肿，就靠这简易房的收入维持生活和治疗。正所谓法不责众，行政机关在对未报建建筑进行处理时，应当充分考虑海南农村近几十年来普遍存在的"不报即建"的客观现象，在尊重历史的基础上，"以民为本"体恤普通百姓的生活不易，遵循"从旧兼从轻"原则，不轻言进行拆除。如若要拆，应当一视同仁均要拆除。原告就前述两项主张向被告市执法局申请行政复议，但该局在受理原告的复议申请后仅进行了书面审查便以"事实清楚、使用法律正确，程序得当"为由作出01号复议决定，维持前述行政处罚决定。综上所述，在此请求法院在全面、客观审查事实以及原告实际生活情况的情形下，依法判决撤销被告区城管局作出的0789号决定书及被告市执法局作出的01号复议决定。原告向本院提交了以下证据：1、0789号决定书，证明区城管局于2017年12月21日对原告作出行政处罚。2、01号复议决定，证明原告向市执法局提起复议，该局维持上述处罚决定。3、送达回证，证明原告于2018年3月10日签收了复议决定。4、证明，证明涉案铁皮屋建设于1995年5月，至今已23年，并未影响城市规划。5、海口市国用2003字第200305196号国有土地使用证，证明原告对涉案铁皮屋所占土地拥有合法使用权。被告区城管局辩称，被告作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确且符合法定程序。1、2017年9月30日，接到市民投诉后，被告执法队员赴现场进行查看发现，原告于1995年5月在海口市××区砖墙铁皮顶结构房屋，建筑面积约为84平方米。之后，被告依法下达《案件初查通知书》等，要求原告提供涉案建筑合法报建手续，但原告始终未能提供前述合法报建手续。2、经核实，涉案建筑位于当时海口市制定的《海口市城市总体规划》规划控制区范围内（西起澄迈县马村以西的美浪湾，东起原琼山县的东寨港，北从海岸带起，南至原琼山县石山、罗京、龙塘、云龙一带，东西长约60公里，南北平均宽约20公里，面积1127平方公里)，且该总体规划已经《国务院关于海口市城市总体规划的批复》（国函〔1990〕54号）予以批准。但是，原告在建造涉案建筑前后均未依法进行报建，明显违反了当时有效的我国城市规划法第三十二条之规定，应当被认定为违法建筑。而且，该违法行为处于持续状态，已经严重影响到海口市××路规划。3、鉴于原告的上述违法行为，被告于2017年12月11日依法作出海管法罚告字X2[2017]第0789号《行政处罚事先告知书》，并告知拟作出行政处罚的内容、理由、依据及原告依法享有陈述和申辩的权利。虽然原告于2017年12月13日提交了《陈述和申辩书》，但始终未能提交关于涉案建筑的合法报建手续及相应证据。因此，被告于2017年12月21日依法作出0789号决定书并于2017年12月23日向原告送达。综上所述，被告作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市执法局辩称，一、涉案建筑认定为违法建筑符合法律法规。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条"在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续"的规定，原告擅自建造砖墙铁皮房的行为明显违反了上述规定，区城管局及被告将涉案建筑认定为违法建筑符合法律法规。二、被告作出的01号复议决定符合法律规定。1、被告的复议程序符合法律规定。被告在收到原告的复议申请后，依法向区城管局送达了复议申请书，区城管局在收到申请书后作出了书面答复。被告根据区城管局提交的案件证据、依据及其他相关材料依法作出01号复议决定，复议程序符合《行政复议法》第23、28、31条的规定。2、被告采用书面审查的办法符合《行政复议法》第22条"行政复议原则上采取书面审查的办法"的规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的具体行政行为。经审理查明，本案涉案建筑物位于海口市××区号，为3间1层砖墙铁皮顶结构房屋，建筑面积约为84平方米。1995年5月，原告经依法申报批准后在其享有使用权的土地上修建住宅楼，并在临近路边的剩余土地上建起3间砖墙铁皮顶简易房室，随后改造成铺面对外出租经营。2017年9月30日，被告接到市民投诉后，派执法队员赴现场进行调查，并向原告作出《案件初查通知书》和《责令限期改正通知书》，要求原告提供涉案建筑合法报建手续，但原告未能提供。2017年12月11日，被告作出海管法罚告字X2[2017]第0789号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟作出行政处罚的内容、理由、依据及依法享有陈述和申辩的权利。2017年12月13日，原告向被告提交了《陈述和申辩书》，但被告对原告陈述和申辩的理由不予采纳。由于原告未能提交涉案建筑的合法报建手续及相应证据，被告于2017年12月21日作出本案被诉的0789号决定书，以原告未经行政许可，于1995年5月在海口市××区砖墙铁皮顶结构房屋，建筑面积84平方米，其行为违反当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第32条的规定，属违法建设行为。依据该法第40条的规定，决定限期原告自接到决定书之日起七日内自行拆除，逾期将依法强制拆除。原告收到决定书后不服，向被告市执法局申请行政复议。市执法局受理后，及时向被告区城管局发出通知，要求其提交行政复议答复书及相关证据材料。在收到被告区城管局提交的材料后，经审理，市执法局于2018年3月1日作出01号复议决定，决定维持被告区城管局作出的0789号决定书。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。上述事实，有原告提交的海口市国用2003字第200305196号国有土地使用证；被告区城管局提交的《案件调查终结报告》及附件，海管法罚告字X2[2017]第0789号《行政处罚事先告知书》及现场张贴照片，《留置送达回证》，0789号决定书及现场张贴照片，《留置送达回证》，《陈述和申辩书》及附件；被告市执法局提交的行政复议申请书，行政复议答复书，01号复议决定以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告区城管局对原告作出的行政处罚及被告市执法局作出复议决定的程序是否合法。经庭审质证后确认，原告在其享有使用权的土地上未经合法审批，擅自修建涉案建筑并改造成铺面对外出租经营，其行为违反当时有效的我国城市规划法的相关规定，该建筑应认定为违法建筑。被告区城管局作为海口市城市管理行政执法部门，根据授权，有权对海口市城区范围内违反城市规划的违法建筑进行查处。被告区城管局根据举报在发现原告的涉案违法建筑后，依据行政处罚程序对原告作出处罚，并责令原告限期拆除该违法建筑，其行为并无不当。被告市执法局在收到原告的复议申请后，依照我国行政复议法的规定进行审理，并在法定期限内作出复议决定，其程序合法。综上，两被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杜喜凤的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告杜喜凤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。 审 判 长 李会勤人民陪审员 李建武人民陪审员 郭微微 二0一八年四月二十七日书 记 员 战洋洋附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。