浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终70号 上诉人（原审原告）陈玉英，女，1936年4月17日出生，汉族，农民，住浙江省天台县。 上诉人（原审原告）裘先红，男，1973年9月4日出生，汉族，农民，住浙江省天台县。 上诉人（原审原告）裘先权，男，1976年8月30日出生，汉族，农民，住浙江省天台县。 上诉人（原审原告）陈亚萍，女，1976年8月18日出生，汉族，农民，住址同上。 裘先权、陈亚萍的委托代理人裘雪芹，女，1962年3月5日出生，汉族，农民，住浙江省天台县。 上诉人（原审原告）裘三芹（暨裘先权、陈亚萍的委托代理人），女，1966年3月25日出生，汉族，农民，住浙江省天台县。 上诉人（原审被告）天台县城市管理行政执法局。住所地：天台县赤城街道工人东路151号。 法定代表人张百罗，局长。 应诉负责人余浩波，副局长。 委托代理人徐鋐侃，天台县城市管理行政执法局工作人员。 被上诉人（原审被告）天台县人民政府。住所地：天台县始丰街道玉龙路1号。 法定代表人潘军明，县长。 委托代理人陈辉，天台县人民政府法制办公室工作人员。 被上诉人（原审被告）天台县人民政府始丰街道办事处。住所地：天台县始丰街道天台山西路289号。 法定代表人潘行其，主任。 委托代理人戴敏华，浙江天台山律师事务所律师。 陈玉英等5人诉天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局、天台县人民政府始丰街道办事处城建行政强制一案，台州市中级人民法院于2017年11月8作出（2017）浙10行初184号行政判决。陈玉英等5人及天台县城市管理行政执法局不服，分别向本院提出上诉。本院于2018年1月9日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。 原审审理查明：原告裘先红、裘先权户在天台县始丰街道××村道士圆地方建有两间三层楼房。2017年5月28日，被告天台县城市管理行政执法局作出天城执罚决字［2017］1505号行政处罚决定书，认定原告裘先红、裘先权的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形，责令两原告自本决定书送达之日起三日内自行拆除未取得建设工程规划许可证，擅自建设的二间三层房屋。同年5月31日，被告天台县城市管理行政执法局向原告裘先红、裘先权作出天城执强催（拆）字［2017］第1505号履行行政决定催告书，要求两原告在收到催告书之日起三日内履行上述处罚决定确定的义务。同年6月2日，被告天台县城市管理行政执法局作出公告，明确将依法强制拆除上述房屋。同年7月13日，被告天台县城市管理行政执法局对上述房屋予以强制拆除。 原审法院认为，一、关于五原告的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案诉讼标的是位于始丰街道××村道士圆地方两间三层楼房被强制拆除的行为，根据被告天台县城市管理行政执法局行政处罚事先告知书的记载，该房屋系原告裘先红、裘先权户建造。原告对此也予以认可。故原告裘先红、原告裘先权及其妻子陈亚萍系本案行政行为的相对人，具有提起本案诉讼的原告主体资格。原告陈玉英、裘三芹与被诉行政行为不具有利害关系，不具备本案原告主体资格。二、关于被告天台县人民政府、天台县人民政府始丰街道办事处的被告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告诉称系被告天台县城市管理行政执法局强制拆除涉案房屋，但认为拆除行为系受被告天台县人民政府责成，而始丰街道办事处在拆迁过程中参与了违法建筑的申报、认定工作，故认为该两被告均为本案适格被告。经审理认为，被告天台县人民政府当庭否认被诉强拆行为受其责成，且即使存在责成行为，亦为可诉的独立行政行为，不能将责成行为与强拆行为视为同一行政行为。原告诉称被告始丰街道办事处实施的违法建筑调查认定的行为与强制拆除违法建筑的行为亦属不同的行政行为。故被告天台县人民政府、天台县人民政府始丰街道办事处均非本案适格被告。三、被诉强制拆除行为的合法性。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《浙江省违法建筑处罚规定》第十六条进一步规定，城镇违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门强制拆除。同时，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条并规定行政强制执行需依法履行催告、公告等法定程序。本案中，被告天台县城市管理行政执法局未能举证证明其实施的涉案强制拆除行为经天台县人民政府责成，其拆除行为缺乏职权依据。且行为实施时，相对人对限期拆除处罚决定提起诉讼或申请复议的期限均未届满。故被告天台县城市管理行政执法局实施的强制拆除裘先红、裘先权户两间三层房屋的行为显属违法。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决驳回原告陈玉英、裘三芹的起诉；驳回原告裘先红、裘先权、陈亚萍对被告天台县人民政府、天台县人民政府始丰街道办事处的起诉；确认被告天台县城市管理行政执法局2017年7月13日实施的强制拆除原告裘先红、裘先权、陈亚萍两间三层房屋的行为违法。 陈玉英等5人上诉称：一、一审法院故意遗漏起诉状内容、故意隐匿证据、对证据不质证、不采信，故意违反法定程序作枉法裁判。判决书第三页第十二行“故原告一直未搬迁”，后面遗漏“2017年7月3日，玉湖区块进入全面拆除阶段，2017年7月6日，被告对原告采取停电、停水暴力逼迁，原告裘三芹、裘先红向110报警”内容。判决书第三页第十四行“玉湖村的房屋”后面遗漏“2017年7月13日下午约6点，在始丰街道主任庞奎、天台县人民政府办公室主任俞德超、拆迁指挥部组长张徐、夏宏亮等指挥下，突然用大型挖掘机砸开建房审批表登记在裘先红户主（其他原告为家庭成员）名下坐落在玉湖村（道士园）的围墙、大门，主任俞德超、组长夏宏亮指示其他工作人员强行拿走在现场拍照者照相机内存卡，删掉手机视频，控制住拍照者。强拆人员先暴力把裘三芹从房屋内抬走（其后被现场警察送到天台县城西派出所关押）。强行拉扯、推搡陈玉英（其后被限制人身自由），然后始丰街道主任庞奎站在挖掘机右方打手势，天台县人民政府办公室主任俞德超、行政执法局工作人员许队长站在原告已被强拆的院墙里，看到房屋内堆放的财物，在没有对财物清点、公证、撤离的情况下，即动用三台大型挖掘机对原告房屋实施强拆，至下午6点50分强拆完毕，导致原告房屋财产悉数被毁。当晚裘先红姐姐袭雪芹向110报警。2017年7月15日，裘三芹向110报警，2017年7月18日，不法分子为了达到毁灭毁坏财物的证据，焚烧原告被压毁的财物，裘三芹向110报警”内容。这些被一审法院遗漏的起诉内容，可以印证三被上诉人共同实施强制拆除五上诉人房屋的行为，五上诉人具备法定的原告资格。二、一审法院认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序。一审法院认定，2017年7月13日被上诉人天台县人民政府、始丰街道没有强制拆除二间三层楼房行为，不是适格被告是完全错误的。2017年4月7日发布《关于始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋公告》上有被上诉人天台县人民政府的盖章。2017年4月25日下达《始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项圈攻坚1号通知书》、2017年5月11日下达《被征收房屋丈量及评估通知书》上有被上诉人始丰街道的盖章，明确表示“认定为违法建筑的强制拆除。”根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条、第二十条、第二十一条规定，足以证明天台县人民政府和始丰街道是适格被告。退一步，《强拆现场主要领导人照片》、《强拆现场照片》、《强拆现场视频》的证据，2017年7月5日《唐兴大道玉湖区块进入全面拆除阶段》媒体天台报证据，2017年7月28日《我县打赢五大区块征迁攻坚战》、《关于表彰全县五大区块拆迁攻坚工作先进集体和先进个人的决定》媒体天台报证据。足以证明天台县人民政府和始丰街道实际参于强制拆除二间三层楼房的事实。一审法院认定，根据被上诉人执法局行政处罚事先告知书的记载，该房屋系原告裘先红、裘先权户建造。但被上诉人没有提供是二人共同所建，一人所建，五人所建的事实证据，一审法院以此告知书认定原告陈玉英、裘三芹不具备原告主体资格，事实不清，适用法律错误。就被拆二间三层房屋的合法性问题，被上诉人执法局虽然提供了《调查询问通知书》、《处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》、《催告书》、《公告》的复印件文书，但是没有举证其认为是裘先红、裘先权建设二间三层房屋是违法建筑的证据，文书送达违反法律规定，认定事实错误，导致适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，本案中行政执法局未在法定举证时间内，向法院提供及作出被诉行政行为时的证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应视为作出的具体行政行为没有证据、依据。再说，上诉人提供的建设许可证足以证明“二间三层”房屋具有合法手续，应判决被上诉人执法局超越职权强拆房屋的行为违法。根据建住房(2007)153号，凡拆迁程序不完善，补偿安置方案不合理，补偿资金不到位和房源不落实、未按规定组织听证，一律不得强制拆迁。国办发明电(2010)15《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农民的居住问题，切实做到被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，程序不合法、补偿不到位，被拆迁人居住条件未得到保障，以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。可以证明被上诉人天台县人民政府组织成立的拆迁指挥部在未安置先拆迁、程序不合法、补偿不到位的情况下，直接实施强制拆除五上诉人房屋的行为违法。综上，被诉行为系程序与实体严重违法的违法行为，请求撤销原审判决并依法改判。 天台县城市行政管理执法局上诉称：1．被上诉人的房屋属违法建筑事实清楚，因此，上诉人依法对被上诉人作出行政处罚，责令被上诉人自行拆除违法建筑，且上诉人进行了催告、公告，故上诉人对被上诉人的违法建筑进行强制拆除的行为合法。2．上诉人实施的涉案强制拆除行为是经天台县人民政府责成，一审法院认为上诉人的拆除行为缺乏职权依据明显不当。综上所述，恳请二审法院撤销原审判决第三项并改判驳回陈玉英等5人对上诉人的诉讼请求。 天台县人民政府答辩称：一、5上诉人起诉内容包罗万象，经原审法庭释明，明确诉讼请求为要求确认三被告强拆裘先红、裘先权户位于玉湖××道士圆的两间三层房屋的行为违法。现在，5上诉人又以其起诉状内容为依据，断定一审法院认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序。二、针对原审释明后的诉讼请求，五位被答辩人当庭确认该处房屋为裘先红、裘先权（妻陈亚萍）所有，此三人与拆除房屋行为具有利害关系，而陈玉英、裘三芹与此处房屋拆除行为无利害关系。因此后二人不具备原告主体资格是确凿无误的。三、对该处房屋的拆除行为，系天台县城市管理行政执法局组织实施是不争的事实，被答辩人以县政府公告和某工作人员在场的照片为依据认为系答辩人组织实施系张冠李戴。首先，上诉状中所提公告是整个区块的征收公告而非针对该处房屋的拆除公告。完全是两个法律关系，两种行为。其次，县府办某工作人员（非县府办主任）出现在被答辩人所摄照片中（不能确定是拆除现场）不能代表县政府组织指挥拆除行为。最为关键的是，被答辩人在上诉状中所提到的公告、照片等所有证据均未在一审庭审中向法庭提交质证，又怎么可以信口就认定原审枉法裁判呢？综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请二审法院依法予以维持，驳回上诉。 天台县人民政府始丰街道办事处答辩称：5位被答辩人一审庭审时明确其诉讼标的是位于天台县始丰街道××村道士圆地方两间三层楼房被强制拆除的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案对被答辩人位于天台县始丰街道××村道士圆地方两间三层楼房被强制拆除的机关是天台县城市管理行政执法局，不是答辩人。该房屋是被答辩人裘先红、裘先权户建造，另二被答辩人裘玉英、裘三芹与被诉行政行为不具有利害关系。一审法院判决驳回被答辩人陈玉英、裘三芹的起诉，驳回被答辩人裘先权、裘先红、陈亚萍对答辩人的起诉，认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，判决结果正确，请求二审法院维持一审判决，驳回5被答辩人的上诉。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据陈玉英等5上诉人原审《行政起诉状》以及原审审查确认，5上诉人的诉请事项为请求确认天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局、天台县人民政府始丰街道办事处强制拆除裘先红、裘先权位于天台县始丰街道××层房屋行为违法。因此，该强制拆除房屋行为的合法性应为本案的审查事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二条第二款、第六条规定，市、县城市管理行政执法部门依法集中行使相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权。包括依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。第二十二条第一款规定，执法部门作出的行政处罚决定，除法律规定可以强制执行的外，执法部门应当申请人民法院强制执行。《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第一款规定，城镇违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门强制拆除。本案中，强制拆除涉案房屋的依据是天台县城市管理行政执法局天城执罚决字［2017］1505号《行政处罚决定书》，该处罚决定的对象是裘先红、裘先权位于天台县始丰街道××层房屋。由于陈玉英、裘三芹并非该处罚决定涉及的相对人和利害关系人，故原审驳回其起诉，并无不当。裘先红等人虽然坚持认为3原审被告共同实施了强制拆除涉案房屋行为，却未能提供充分证据证明其主张成立。相反地，天台县人民政府和天台县人民政府始丰街道办事处则否认其参与期间，故裘先红等人的上诉主张，本院不予采信。天台县城市管理行政执法局虽然上诉称其系受天台县人民政府的“责成”而实施的强制拆除行为，却未能提供相应的证据，且与天台县人民政府的陈述相佐，故其上诉主张亦不能成立。况且，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》和《浙江省违法建筑处置规定》的相关规定，拆除违法建筑的主体亦应为天台县城市管理行政执法局。另外，《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第一款、第十七条、第十八条、第十九条已就拆除违法建筑的行政程序作出规定。即拆除城镇违法建筑应以当事人存在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的情形为前提，此外还需事先获得市、县（市、区）人民政府的明确授权。在实施强制拆除前，还应发布载明强制拆除实施时间、相关依据、违法建筑内财物搬离期限等内容的强制拆除公告。公告应当在违法建筑及其周围张贴，或通过新闻媒体发布。违法建筑当事人未能在强制拆除公告载明的期限内搬离违法建筑内财物的，实施主体应当在公证机构公证或者无利害关系第三方的见证下，将财物登记造册，并运送他处存放，通知当事人领取。实施主体实施强制拆除前应当书面告知当事人到场，当事人不到场的，应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，实施强制拆除。同时对强制拆除行为制作笔录，并拍照和录音、录像。然，被诉强制拆除房屋行为缺乏上述法定程序。虽然天台县城市管理行政执法局在原审时提供《行政处罚决定书》、《履行行政决定催告书》、责令自行拆除《公告》复印件，以证明其行政程序合法，且在上述文本中亦有“当事人不在现场留置”手写字样，但该证据效力并不符合行政证据真实性、合法性、关联性要求和留置送达应当具备的法定程序。鉴于涉案房屋已被强制拆除，故原审确认该强拆行为违法，具备事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。陈玉英等5上诉人、天台县城市管理行政执法局分别提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由裘先红、裘先权、陈亚萍和天台县城市管理行政执法局共同负担。其中裘先红、裘先权、陈亚萍各负担10元，天台县城市管理行政执法局负担20元。 本判决为终审判决。 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 楼缙东 二〇一八年四月二十八日 书记员 许亚芬