湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘02行初30号 原告株洲鸿景建筑设备有限公司，住所地株洲市天元区长江中央商务大厦****。 法定代表人龙建新，董事长。 委托代理人张丕穆，湖南中楚律师事务所律师，代理权限为特别授权。 委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告株洲市天元区人民政府，住，住所地株洲市天元区株洲大道**/div> 法定代表人董巍，区长。 委托代理人徐向荣，男，汉族，1972年4月11日出生，系天元区政府法制办工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人袁湘亮，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告株洲鸿景建筑设备有限公司与被告株洲市天元区人民政府行政允诺一案，本院于2018年1月16日受理后，依法组成合议庭，于2018年2月5日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人龙建新及其委托代理人张丕穆、晏明科，被告株洲市天元区人民政府的委托代理人徐向荣、袁湘亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：因佳兆业项目建设需要，被告株洲市天元区人民政府成立了佳兆业项目征地拆迁工作协调小组，征收原告所在的天元区隆兴工区的集体土地及原告的厂房。因与原告就房屋征收补偿没有达成一致意见，2012年8月，佳兆业项目征地拆迁工作协调小组工作人员邓峥嵘、颜赛、易平与龙建新在株洲市××路啡厅就四家企业的厂房补偿基本达成一致，事后，邓峥嵘于2014年4月2日向龙建新出具一份书面的《关于龙建新等拆迁补偿的情况证明》，内容为“邓峥嵘、颜赛、易平受指挥部的委托，找龙建新一家人进行洽谈，劝他们不要上访、不阻工。承诺龙建新的要求，企业参照栗雨预制场，按四个企业，每个270万元计算。万金川按150万元上报。承诺龙丹、龙翊各按180万元另加一个人计算补偿。其中龙丹、龙翊分两步走，第一、二步也就是180万元不需要上会，第三步（有差距部分）的要上会（龙丹、龙翊本人要求是各300万元）。”。被告与龙建新达成协议后，应当按照270万元的标准补偿，但时至今日，被告仅向原告支付补偿费用600000元，其余2100000元未付。经多次向被告催讨未果，故酿成纠纷。综上，被告就征地拆迁问题，向被征收人承诺支付补偿费用，双方构成行政允诺法律关系，被告应按照允诺内容兑现允诺。现被告决绝履行允诺，构成行政违法。因此，依法起诉，请求判令被告支付厂房征收补偿费2100000元，本案诉讼费用由被告承担。原告提交了以下证据：1、企业信用信息公示报告，拟证明原告主体适格。2、株洲市天元区人民政府办公室《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》，3、《关于龙建新等拆迁补偿的情况证明》，拟共同证明：①被告的工作人员与龙建新达成一致意见的事实；②原告与被告之间构成行政允诺法律关系。4、《株洲市征购、拆迁房屋各项补偿表》，5、《株洲市征地拆迁各项补偿总表》，拟共同证明原告已领取补偿合计600000元。6、2017年11月20日与天元区人民政府常务副区长李征兵的视频对话，7、2017年12月6日与天元区人民政府常务副区长李征兵的视频对话，8、2017年12月20日田亮和袁自雄视频对话，9、2017年12月28日与邓峥嵘的视频对话，拟共同证明就被告允诺的补偿费与天元区人民政府常务副区长李征兵及工作人员田亮、袁自雄、邓峥嵘进行协商的事实。被告 被告辩称：1、被告从未向原告作出其诉状中所述的给予其270万元补偿款项的行政允诺。原告诉称2012年8月邓峥嵘曾向其作出允诺，给予其270万元补偿款项。自2012年至今，邓峥嵘均系株洲高科集团有限公司工作人员，被告2012年所发的文件中也没有原告提供的株洲市天元区人民政府办公室《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》。因此，邓峥嵘并非被告天元区政府工作人员，也从未取得被告的授权或委托，被告从未向原告作出其诉状中所述的给予其270万元补偿款项的行政允诺。此外，即使第三人在无授权、委托的情况下以被告名义对原告作出承诺，该承诺内容也明显高出我市集体土地征拆补偿标准，严重损害国家利益和社会公共利益，应当被应定为无效承诺。2、原告的起诉已明显超过起诉期限。原告诉称的承诺作出时间为2012年8月，此后原告的法定代表人龙建新及其家人多次上访、阻工，经被告同意，嵩山路街道办事处隆兴管理处与原告的法定代表人龙建新及其家人于2015年1月30日签订了《息诉息访协议书》，原告法定代表人承诺不再就佳兆业项目拆迁系列问题上访，不再提出任何要求。隆兴管理处考虑到原告情况，同意给予其困难帮扶和配合工作奖励，同日龙建新领取相关款项26万元整。因此，即便第三人在无授权、委托的情况下以被告名义对原告作出承诺，原告也应于2014年之前早已知悉被告未认可和履行该承诺，且原告法定代表人与隆兴管理处也就案涉事宜在2015年1月达成了意思一致。根据行政诉讼法的相关规定，原告于2018年1月起诉，明显超过了起诉期限。3、相关部门对原告法定代表人及其家人的补偿中已计算企业补偿，原告权益未受到侵犯。原告的注册地在株洲市天元区长江中央商务大厦B座813号，不在2012实施的佳兆业征地项目红线范围，原告不是补偿对象。原告法定代表人及其家人在征地红线范围无合法建筑的房屋及宅基地，仅有一处未经批准违法建设的棚屋。根据当时我市的征拆政策，原告、原告法定代表人及其家人本不应获得补偿，但相关部门从以人为本的角度出发，仍旧对原告的法定代表人及其家人给予了相关补助5749999元，其中对原告法定代表人的补偿款项中也计算了企业补助、建筑企业饭店补助等2194410元。综上，请求驳回原告的起诉。被告提交了以下证据：1、《关于领导分工调整及丁春辉等同志职务任免的通知》，拟证明邓峥嵘系株洲高新集团有限公司工作人员，并非被告工作人员。2、劳动合同书，拟证明邓峥嵘系株洲高新集团有限公司工作人员，并非被告工作人员。3、天元区人民政府办公室2012年发文记录本，拟证明株洲市天元区人民政府2012年并未制定原告所提供的《株洲市天元区人民政府办公室关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》。4、株洲市国家建设征用土地（房屋拆迁）各项补偿总表（龙建新、万金川、龙翊）、房屋征购腾地和兑换住房合同书、自找房源协议，拟证明株洲市国土资源局已于2003的征地项目中，对龙建新、万金川、龙翊等一家给予了补偿安置，原告也签署了《房屋征购腾地和兑换住房合同书》以及《自找房源协议》，约定由原告自行购买商品房，且原告不得进行违章建房或在其他征地拆迁中再要求安置住房。5、株洲市国家建设征用土地（房屋拆迁）各项补偿总表（龙丹）、房屋征购腾地和兑换住房合同书、自找房源协议，拟证明株洲市国土资源局已于2003的征地项目中，对龙丹等一家给予了补偿安置，原告也签署了《房屋征购腾地和兑换住房合同书》以及《自找房源协议》，约定由原告自行购买商品房，且原告不得进行违章建房或在其他征地拆迁中再要求安置住房。6、佳兆业地块龙建新大户补偿明细、2012年龙建新户补偿资料、领款资料（含龙建新、万金川、龙翊、罗彩云、龙丹），拟证明龙建新一家在本次征地项目并无任何合法建筑的情况下共计获得了各项补偿共计5139999元，相关部门对原告实施的补偿并未侵犯原告的合法权益。7、息访息诉协议书、佳兆业项目支付表（含龙建新、万金川、龙翊、龙丹），拟证明2015年1月30日龙建新一家分别与隆兴管理处签订了《息访息诉协议书》，承诺不再就佳兆业项目拆迁系列问题上访，且不再以其他任何方式、方法就佳兆业项目拆迁系列问题提出任何要求。同日，龙建新一家分别领取了相关款项共计61万元。8、株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知（株政发[2011]2号），拟证明根据株洲市集体土地政策政策，对于以往征地拆迁过程中已安置的不计入安置人员，对于违法违章建筑一律不予补偿。 被告对原告证据的质证意见：对证据1、4、5无异议；对证据2的真实性有异议，原告未提供原件，证明目的有异议，对证据3的证明目的也有异议，根据被告的举证，被告从未发布过该文件，该证据不足以表明邓峥嵘是被告的工作人员，根据被告提供的证据足以证明邓峥嵘与被告之间并不存在劳动关系，被告也从未对原告作出本案所涉的行政允诺；证据6-9等录音证据明显是相关谈话人在公共场所以偷录设备且未经谈话人同意擅自录取，根据《最高人民法院关于未经对方当事人同意私自录音取得的资料能否作为证据使用问题的批复》，该证据不能当本案的证据使用，应当以违法证据排除，对证明目的有异议，该证据中李征兵、田亮、袁自雄三人在视频中均明确对本案所涉的行政允诺不予认可。 原告对被告证据的质证意见：对证据1、2，首先，证据1、2与本案行政允诺这一待证事实没有关联，在行政允诺法律关系中，邓峥嵘、易平、颜赛是以天元区佳兆业项目征地拆迁工作协调小组成员名义对原告进行承诺的；其次，与本案待证事实没有关联的证据1、2，不能成为本案的合法证据，不具有合法性；再次，与本案待证事实没有关联的证据1、2，即便能够证明邓峥嵘与株洲高科集团成立劳动关系这一案外事实，但不能否定邓峥嵘被天元区政府在征地拆迁中任命为佳兆业项目征地拆迁工作协调小组成员的事实，因此，对本案待证事实而言，证据1、2不具有真实性。恰恰是，2012年6月27日，株洲市天元区人民政府办公室下发《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》中，邓峥嵘、易平、颜赛被天元区政府任命为佳兆业项目征地拆迁协调小组成员，在与原告协商时，邓峥嵘、易平、颜赛明确表明自己的身份是天元区政府佳兆业项目征地拆迁协调小组成员，并向原告提供了《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》复印件用来证明自己的身份，也正是基于对政府的信任，在邓峥嵘、易平、颜赛代表政府作出承诺后，原告连合同都没有签就同意政府先拆房，哪知房屋拆除后，政府翻脸无情，不认账，毫无诚信。对证据3，被告提供证3的目的，与证据1、2是一样的，主要是否认作出行政允诺的邓峥嵘的身份问题。原告认为，首先，证据3与本案行政允诺这一待证事实没有关联，株洲市天元区人民政府办公室下发的《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》本身没有文号，是对以前成立的佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的一个调整，跟有没有发文记录没有关联；其次，《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》复印件是邓峥嵘、易平、颜赛向原告提供用来证明自己身份的，被告提供的证据7也证明佳兆业项目征地拆迁工作协调小组是存在的，被告以发文记录来否认这一事实，属于提供假证，因此，对证据3的真实性不认可；再次，与本案待证事实无关联，不真实，对其合法性不认可。对证据4、5，首先，证据,4、5与本案行政允诺这一待证事实没有关联，这是2003年天元区政府建设环线征收龙建新个人的房屋，那时，龙丹、龙翊、万金川是城镇居民户口，根本不属于该次征收的对象，那些龙丹、龙翊、万金川的签字都不是他们本人的签字。2008年，龙丹、龙翊、万金川才迁回原籍，本次是佳兆业项目征地拆迁，龙建新的四家企业（含金旺公司）和龙丹、龙翊、万金川的房屋在本次拆迁范围内，被告想干扰法庭的审判，将2003年对龙建新的拆迁补偿混淆为本次拆迁中的行政允诺；其次，与本案待证事实没有关联的证据4、5，不能成为本案的合法证据，不具有合法性；再次，与本案待证事实没有关联的证据4、5，可能成为2003年龙建新拆迁这一案外事实的真实性证据，但与本案待证事实而言，却不具有真实性。对证据6的合法性、关联性无异议，真实性有异议（指对佳兆业地块龙建新大户补偿明细、龙建新支付表的真实性有异议），龙丹实际领取的补偿费用为482600元，并非被告所述592600元，且被告对110000元领款未提供证据，龙建新实际领取的企业补偿款为1800000元，并非被告所述2368556元，且被告对260000元补偿金额未提供证据证明。对证据7的关联性、真实性、合法性无异议，但对被告的证明目的有异议，因为被告一直不履行行政允诺，导致原告上访多年，2015年，在被告承诺履行行政允诺（或以其他方式履行行政允诺）后，并对原告几年来上访花费（以困难帮扶、配合工作奖名义发放）进行补偿，原告才与被告达成息访息诉协议。原告没有放弃被告允诺的补偿，只要61万元就可以了。在该协议书文本中出现了“区佳兆业项目拆迁协调领导小组”，证明了佳兆业项目征地拆迁工作协调小组存在的事实，说明被告否认有佳兆业项目征地拆迁工作协调小组是在向法庭撒谎。证据8与本案无关联，本案系行政允诺法律关系，该证据不构成被告不履行行政允诺的合法性证据，因此，不具有合法性，也不能成为被告不履行行政允诺的真实性证据，也不具有真实性。 经庭审质证，本院对当事人证据认定如下：原告证据1、4、5能够证实本案相关事实，予以采纳；对证据2的真实性予以采纳，被告提供的证据不足以否认该份证据的真实性，而且被告证据7息诉息访协议书中“区佳兆业项目拆迁协调领导小组”的表述与该份证据相互印证了该协调小组的存在；对证据3的真实性予以采纳，证明目的综合认定；原告未能证实证据6-9的来源合法，根据行政诉讼法证据采信的规定，该证据不能作为本案认定事实的依据，不予采纳。对被告证据1-8的真实性予以采纳，证明目的综合认定。 本院查明：2012年6月27日，株洲市天元区人民政府办公室作出《关于调整佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的通知》，明确邓峥嵘、易平、颜赛为该协调小组成员。 4年4月2日，邓峥嵘向龙建新出具了一份《关于龙建新等拆迁补偿的情况证明》，内容为：“邓峥嵘、颜赛、易平受指挥部的委托，找龙建新一家人进行洽谈，劝他们不要上访、不阻工。承诺龙建新的要求，企业参照栗雨预制场，按四个企业，每个270万元计算。万金川按150万元上报。承诺龙丹、龙翊各按180万元另加一个人计算补偿。其中龙丹、龙翊分两步走，第一、二步也就是180万元不需要上会，第三步（有差距部分）的要上会（龙丹、龙翊本人要求是各300万元）。邓峥嵘反复强调两遍，上面数据百分之百满意绝对做不到。”原告 原告认为，被告的承诺是在2012年8月天元区佳兆业项目征地拆迁工作协调小组工作人员邓峥嵘、颜赛、易平与龙建新在株洲市××路米罗咖啡厅就原告佳兆业征地拆迁项目房屋补偿事宜基本达成一致的基础上形成的，被告向原告承诺支付270万元补偿费用，构成行政允诺，原告要求被告兑现承诺，被告不兑现承诺，构成行政违法，被告向原告已经支付补偿费用600000元，还有2100000元未付，请求法院判令被告支付厂房征收补偿费用2100000元。 另查明，因房屋征收补偿问题，经被告同意，天元区嵩山街道办事处隆兴管理处于2015年1月30日与龙建新签订了《息访息诉协议书》，主要内容为：乙方（即龙建新）同意区佳兆业项目拆迁协调领导小组对其上访问题的处理意见，保证今后不再就佳兆业项目拆迁系列问题上访；签署息访息诉协议书后，甲方（即天元区嵩山街道办事处隆兴管理处）考虑到乙方的实际困难，从以人为本的角度出发，给予其困难帮扶、配合工作奖励；乙方承诺息访息诉，今后不再以其他任何方式、方法就佳兆业项目拆迁系列问题提出任何要求；此息访息诉协议为解决乙方信访问题的最终处理意见。此后，龙建新领取了相关款项260000元。 本院认为，本案系行政允诺案，争议焦点为本案是否已过起诉期限；被告株洲市天元区人民政府是否对原告作出支付厂房征收补偿费2100000元的行政允诺。 行政允诺行为实际上是行政机关为自己设立一定义务的行为，其起诉期限并不是以作出行政允诺的时间为起算点，而是以行政相对人要求行政机关兑现允诺，但行政机关在法定期限内未履行允诺义务的时间为起算点。被告认为即便作出行政允诺，但作出时间也是在2012年8月，原告于2018年1月起诉超过了起诉期限，不符合行政诉讼法关于起诉期限的相关规定。原告认为被告作出了行政允诺，一直在要求被告兑现承诺。因此，本案没有超过起诉期限。 行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依行政职权和相应的法律法规、政策作出的，在相对人实施了某一特定行为后履行相关义务的信守性承诺。从主体上看，行政允诺是由行政主体作出的；从内容上看，行政允诺需符合相关法律法规和政策的规定，包含的假定条件和允诺义务应当明确具体。本案中，原告认为被告向其作出了允诺，是基于邓峥嵘出具的《关于龙建新等拆迁补偿的情况证明》。从内容上看，该证明中“承诺每个企业按270万元计算，上面数据百分之百满意绝对做不到”的内容，显然不符合征收补偿相关法律法规、政策的规定，也不明确具体。从主体上看，邓峥嵘仅是天元区佳兆业项目征地拆迁工作协调小组的普通成员，没有作出行政允诺的权限，该证明中协商的内容也没有经过被告相关负责人同意和相关程序的审批，被告也没有就证明中的内容作出行政决定或予以追认。因此，原告认为的允诺并不符合行政允诺的特征，不构成行政允诺。即使构成行政允诺，因允诺的内容违反征收补偿相关法律法规、政策的规定，损害国家利益、公共利益，也不能履行。 退一步讲，即使邓峥嵘出具的《关于龙建新等拆迁补偿的情况证明》的表态内容属实，但该内容并未最终固定。因为，原告的法定代表人龙建新与被告的下属单位天元区嵩山街道办事处隆兴管理处于2015年1月30日签订了《息访息诉协议书》，承诺不再以其他任何方式、方法就佳兆业项目拆迁系列问题提出任何要求，此息访息诉协议为解决信访问题的最终处理意见。可见，即便邓峥嵘出具的《关于龙建新等拆迁补偿的情况证明》的表态内容属实，该表态内容也被《息访息诉协议书》所取代。 综上，原告认为被告对其作出行政允诺的理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告株洲鸿景建筑设备有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告株洲鸿景建筑设备有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇一八年四月二十三日 法官助理苏新柱 书记员匡惠颖 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。