山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁06行终34号 上诉人（原审原告）衣建波，男，1972年2月21日出生，汉族，住栖霞市。 被上诉人（原审被告）栖霞市物价局，住所地：栖霞市腾飞路199号。 法定代表人周晓丽，局长。 委托代理人赵少华，栖霞日新法律服务所法律工作者。 上诉人衣建波因履行法定职责一案，不服山东省栖霞市人民法院（2017）鲁0686行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2016年6月20日，衣建波以书面的形式向栖霞市物价局投诉举报，其认为栖霞市已经实行城乡公交一体化的经营模式，山东省《汽车运价规则》实施细则第八条明文规定，农村道路客运实行政府定价，实行低票价政策，而现在票价还在执行原来的农村道路客运的中级客车票价，不执行规定的政府定价，百姓无法享受到低票价这一便民政策，望物价部门严格执法。2016年6月24日，栖霞市物价局对衣建波的举报依法受理。并告知衣建波将根据《价格行政处罚程序规定》的有关规定，对衣建波举报的价格违法行为开展调查，在举报办结后15个工作日内向衣建波反馈处理结果。2016年7月12日，栖霞市物价局给衣建波作出了“关于对衣建波投诉跑乡镇的公交车执行中级客车票价的调查回复”，回复主要内容为《山东省道路运输条例》第四条规定：县级以上人民政府应当积极发展农村道路运输，采取措施促进城乡客运一体化；第十四条规定：经县级以上道路运输管理机构同意，农村客运可以实行区域运营、循环运营、专线运营、公交化运营等方式，实行公交化运营的，道路、站点、车辆、行驶线路、票价、财政补贴等参照城市公共汽（电）车客运的有关规定执行。目前，推行城乡公交一体化之初，相应配套的具体的推行城乡公交一体化运营票价制定政策尚未出台，经请示上级业务部门，城乡公交一体化运营票价不高于城乡客运票价的属于合理。鉴于此，我局积极与交通部门进行沟通，要求其尽快规范。该回复于当日送达给衣建波。衣建波不服，认为其乘坐运营农村道路的公交车票价收费高，例如栖霞市区到官道35公里收费7元，而应按城市公交票价收费为3元。 另查明，目前栖霞市农村道路客运尚未取得执行与城市公共交通相同票价的财政补贴，以栖霞市区至官道为例，票价7元。 本院认为，本案争议的第一个焦点：衣建波是否具有诉权。衣建波属于乘坐车消费者，票价收费影响到其相应的权益，其有权提起行政诉讼，衣建波具有诉权。 第二个焦点：衣建波起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”栖霞市物价局于2016年7月12日给衣建波出具调查回复，但未告知衣建波诉权或者起诉期限，起诉期限应自衣建波收到回复之日起按2年计算，故衣建波起诉未超过起诉期限。 第三个焦点：栖霞市物价局是否具备制定农村道路班车客运票价执行城市公交票价的行政职权。《中华人民共和国价格法》第二十条规定：“……市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”第二十一条规定：“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。”第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”《山东省实施细则》第八条规定：“农村道路客运实行政府定价。农村道路客运是指依法取得道路客运经营资格，在县境内或者毗邻县间起（讫）点至少有一端在乡村的，或经许可同意在县境内或者毗邻县间某一特定区域内运营的客运班车（线）。农村道路客运实行低票价政策，执行与城市公共交通相同的相关税费优惠和政府补贴。”第二十四条规定：“价格管理权限（二）农村道路班车客运票价由县级人民政府价格、交通运输主管部门制定，经同级人民政府批准，报市级人民政府价格、交通运输主管部门备案。”《山东省道路运输条例》第十四条规定：“……享受公交财政补贴的农村客运班线经营者应当执行城市公共汽（电）车的服务标准和票价政策。”根据上述规定，栖霞市物价局没有决定农村道路客运票价执行城市公交票价的行政职权，在目前尚未取得补贴的情况下，栖霞市农村道路客运票价尚未执行与城市公交相同的票价。如果以后栖霞市农村道路客运票价执行与城市公交相同的票价，如有违背该运营票价执行的情况下，栖霞市物价局才具有进行价格监督及依法进行处罚的前提条件。综上，衣建波的诉讼请求理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回衣建波的诉讼请求。案件受理费50元，由衣建波承担。 上诉人衣建波上诉请求：撤销一审判决或发回重审，一、二审诉讼费由栖霞市物价局承担。事实和理由：一审法院对证据的确认错误。栖霞市物价局提供分别由交运集团栖霞公交公司、财政局、交通运输局出具的证明材料只是证明了经营者、政府、管理者在城乡公交一体化中必须遵守的规定，与双方当事人没有任何关系。企业亏损，政府补贴不是栖霞市物价局的执法范围。栖霞市物价局提供的证据应属无效。衣建波提供的三张发票复印件是客运经营者出具的合法凭证，是界定城市公交和农村道路客运的关键证据，一审对该证据不予确认违法。一审判决认定事实错误。《中华人民共和国价格法》第三十三条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。栖霞市物价局只有监督和处罚的权力，没有价格制定权，一审判决以栖霞市物价局没有价格制定权为由驳回衣建波的请求，明显错误。对客运票价的制定，《中华人民共和国价格法》《山东省道路运输条例》《运价规定细则》《烟台市城市公交的票价规定》都有明确规定，栖霞市物价局必须依法执行和处罚。城乡公交并不是农村道路客运的另一种叫法，应当执行城市公交票价。栖霞市物价局存在行政不作为。 栖霞市物价局答辩称，调查回复不产生外部法律效力，衣建波不能提起行政诉讼。栖霞市物价局履行了法定职责，衣建波无诉权。执行城乡公交票价与否不属栖霞市物价局的法定职责。栖霞市物价局查明了目前栖霞市农村道路班车客运现状，即没有享受与城市公交相同的税费优惠和政府补贴，栖霞市政府也未规定跑乡镇的公交执行公交票价。目前农村道路班车客运票价还是执行原来的价格正确，衣建波反映的价格违法行为不存在。依据《中华人民共和国价格法》第二十条及《山东省实施细则》第四章第二十四条的规定，道路客运实行公交票价不是物价部门单方能够决定。请求驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，从《山东省实施细则》第八条“农村道路客运实行低票价政策，执行与城市公共交通相同的相关税费优惠和政府补贴。”及《山东省道路运输条例》第十四条“……享受公交财政补贴的农村客运班线经营者应当执行城市公共汽（电）车的服务标准和票价政策。”的规定来看，农村道路客运实行低票价与政府补贴的执行密切关联，二者的实施同步。在未对农村道路公交实施相应政府补贴的情况下，要求运营者实行低票价，于法无据。从实际运营角度看，在脱离政府补贴的情况下对农村道路客运强行实施低票价政策，必然会导致运营者收入减少，对其正常经营造成影响，不利于农村道路客运市场的健康发展。在未对农村道路公交实施相应政府补贴的情况下，要求运营者实行低票价，并不现实可行。目前，栖霞市尚未对农村道路公交实施相应政府补贴，而政府补贴政策的落实并非栖霞市物价局的职责。本案中，在政府补贴政策尚未落实的情况下，衣建波请求栖霞市物价局为落实农村道路客运低票价政策而履行价格监督职责，其请求不能成立。 综上所述，上诉人衣建波的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人衣建波负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴继辉 审判员  纪晓静 审判员  王莉莉 二〇一八年四月二十六日 书记员  高祎轩