鄂尔多斯市东胜区人民法院行 政 裁 定 书（2018）内0602行初33号原告：赵玉良，男，1957年8月17日出生，汉族，公民身份证号码×××，东胜区润泽小学教师。委托诉讼代理人:商龙，内蒙古德方律师事务所律师。被告:鄂尔多斯市东胜区罕台镇人民政府，统一社会信用代码证号：×××,住所地东胜区罕台镇109国道北。法定代表人:王存军，职务镇长。委托诉讼代理人:刘福武，男，汉族，1981年9月18日出生，现住鄂尔多斯市东胜区。身份证号:×××。原告赵玉良诉被告东胜区罕台镇人民政府确认分房行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告赵玉良的诉讼请求：1、请求依法确认被告将原告购置的位于东胜区罕台镇旧区原东胜市第三中学砖木结构平房一套（面积48.61平方米）拆迁后置换于第三人系行政违法行为并予以撤销；2、请求依法判令被告重新作出新的行政行为，按相关政策规定给原告置换房屋；3、请求依法判令被告因违法行为赔偿原告置换装修费25000元、搬家补助3000元、过渡费1800元/月（2014年10月12日-2015年11月27日）共计24300元，自2015年7月2日至2018年10月30日房屋租赁费16952元（每年5100元）、以及自2018年10月30日后至被告实际交付房屋给原告之日期间（按每日14元计算）的房屋租赁费；4、如被告不能置履行第一、二项诉讼请求，判令被告赔偿因违法行为给原告造成的经济损失25万元；5、由被告承担本案诉讼费用。事实和理由：1998年11月25日，依据国家房改房政策原告与原东胜市第三中学签订《公有住宅出售合同》，合同约定：原告购买原东胜市第三中学位于东胜区罕台镇旧区砖木结构平房一套，面积48.61平方米，成交价九百七十二院玖分（内容详见合同）。合同签订后，原告缴纳了全部购房款并对该房屋实际占有使用。2002年9月30日，第三人刘来雄提出和原告换房居住，理由是自己居住原东胜市第三中学的房子面积太小、家中人口多（仅有一间，未参加房改，系公房），而原告的房改房虽旧，共4间，系私房，出于同事关系，原告和第三人刘来雄遂换房居住，但交换的只有使用权，因为第三人刘来雄的住房为公有房屋，原告的房屋为私有房屋，公房与私房交换有悖于法律的禁止性规定。2009年政府征收原东胜市第三中学位于东胜区罕台镇旧区的全部地产，其中涵盖原告的上述房改房屋，可回迁安置补偿问题多年未决。2014年鄂尔多斯市东胜区人民政府责成被告东胜区罕台镇人民政府牵头、被告东胜区教育局负责原住房教师身份确认，具体解决原东胜区三中家属房腾退事项【东政发（2014）143号《鄂尔多斯市东胜区人民政府关于同意原东胜区三中家属房腾退解决意见的批复》】。2015年1月，东胜区三中18户教师从东胜区档案馆调出了买房合同档案，学校代表李治华收集18户教师的买房合同书档案及时都上交到了东胜区教育局。2015年末，被告罕台镇政府具体着手解决原东胜市第三中学房屋征收置换补偿遗留问题。但被告东胜区教育局工作人员严重不负责任，根本没有贯彻执行东胜区人民政府【东政发（2014）143号文件】，根本没有确认已购房改房产权人赵玉良的身份，更没有及时把产权人赵玉良的姓名在2015年11月19日罕台镇田园社区抓阄分房之前及早报到罕台镇政府，因此，直接导致学校五个代表趁机钻空子提供了18户虚假置换名单，擅自将合法产权人赵玉良的姓名违法踢出名单以外。被告罕台镇人民政府工作人员对此18户虚假名单也从未严格审查，从未调阅核实18户已购房改房教师的《共有住宅出售合同书》，而是将错就错委托评估机构进行房屋评估，擅自将安置对象确认为刘来雄。致使原告的旧房被征，安置落空。而刘来雄居住学校的公房、本不属于安置对象却理直气壮地享受到了回迁安置待遇。此事原告多次与被告及第三人进行交涉，均没有结果。原告认为由于被告工作人员的严重失职，第三人刘来雄冒名顶替造成原告安置无望，其共同侵权违法行为给原告造成巨大经济损失和精神痛苦，故依法诉至法院。被告鄂尔多斯市东胜区罕台镇人民政府经本院传票合法传唤无正当理由未到庭应诉，但向法庭提交了书面答辩意见：不同意原告的诉讼请求，理由有，1、按东政发（2014）143号文件《鄂尔多斯市东胜区三中家属房腾退解决意见的批复》，置换房屋教师名单由东胜区教育局负责审查、提供，被告只是依据上述文件授权履行属地置换义务，被告组织置换房屋的行为不存在违法情形；2、涉案房屋因原告与第三人存在权属纠纷，被告无职权对诉争房产作出权属确认，故权属不明且原告两次诉诸人民法院仍然无法确权的情况下，被告已经将置换给第三人的房屋即罕台镇润泽南苑小区10号楼1单元101号房屋收回；3、被告未给原告造成任何经济损失，诉争房产现状完好，且权属不明，故待原告与第三人将诉争房产确权后，再行置换。综上所述，被告作出的具体行政行为已经撤回，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人刘来雄参诉意见：不同意原告的诉讼请求，第一项中陈述的原东胜市三中砖木结构平房一套早在2002年就由赵玉良置换给第三人，置换后房屋一直由刘来雄居住使用，并进行改造修缮，2014年进行教师身份确认，解决原东胜区三中家属房腾退事宜时，原告也一直参与，对于给第三人置换房屋事实，也是明知并认可的，罕台镇政府也是依法按程序给第三人置换房屋，故第三人认为罕台政府行为并不违法。原告诉讼请求不能成立。通过原告的陈述及被告的法庭答辩，本院认为，本案的主要争议焦点为：1、原告与第三人之间的房屋交换行为的法律性质，交换的是使用权还是所有权？本案属于行政诉讼审查的范围还是民事诉讼？2、被告给第三人的分房行为是否合法？鉴于被告已经将房屋收回，原告的诉讼请求是否具有行政可诉性？3、原告是否在法定起诉期间内提起诉讼？4、原告的各项诉讼请求的法律依据。原被告之间围绕争议焦点进行举证质证：被告东胜区罕台镇人民政府在举证期限内提供了如下证据：1、（2018）内0602民初第4034号东胜区法院民事裁定书一份；2、2018年4月23日罕台镇人民政府退房告知书、送达回证及照片各一份；3、2017年7月14日东政函【2017】211号《东胜区人民政府关于原东胜三中教师家属房置换方案的批复》一份；4、东政办发【1997】31号《东胜市人民政府办公室关于乡人民政府驻地单位公有住房实施房改的通知》一份；5、罕台三中小学教师家属房置换楼房推荐代表花名一份；6、罕台三中、小学教师家属房拆迁、置换预（决）算表二份；7、房屋评估明细二份；8、房屋装修、附属物的拆迁评估报告一份。原告的质证意见：1、民事裁定书与本案无关，该案件请求的诉讼基础不同，并不等同于房屋所有权不是原告的，该证据证明原告主张其权利在诉讼时效内；2、对退房告知书的真实性合法性证明目的认可，对退房的情况不认可，在上次庭审中，第三人至今实际占有并控制该房屋，被告方只是履行了表面义务，未进行实质行政行为；3、证明该行政行为违法，其进行了行政撤销。但该违法事实依旧存在。没有发生实质性变更，因此具有可诉性。同时结合行政诉讼法70条1、3、6项，应当作出新的行政行为；4、二份批复方案的真实性合法性认可，但被告举出的证据恰恰证明其没有按照政府的文件作出行政行为，其行政行为违法；5、对推荐花名和讨论稿，真实性认可，但对证明问题不认可，违反了上述两个文件的程序要求，反而证明被告行政行为程序违法，违反行政诉讼法70条第三款；6、预决算表真实性认可，证明问题不认可，证明了被告将房屋错误置换给第三人。评估报告是第三方作出，对证据形式和实质内容均不认可。对方提供的证据对我方有力，法院应当予以采纳。第三人对被告证据的质证意见：证据中多数与第三人提供证据一致，我方予以认可。退房告知书的送达事实认可，但是由于原告提起民事诉讼，罕台政府才送达了退房告知书。所涉房屋的权属情况至今没有明确判定。我们认为，该退房告知书并不能确认，第三人对于征迁后的房屋没有权益。对于政府文件的质证意见与原告举证时一致。关于明细，除打印明细外，有手填自建房屋的评估内容，说明原告对评估事宜知悉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为的违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任，原告向法庭提交如下证据：一、第一组证据：1、《公有住宅出售合同书》、《公有住宅出售登记表》、《房屋现状平面图》、《公有住宅出售计算书》、《公有住宅出售审批表》，证明原告参加98年房改，属房改已购房，私有房，东胜区罕台镇旧区原东胜市第三中学砖木结构平房一套（面积48.61平方米）房屋所有权归原告所有；2、《关于东胜三中、罕台小学教师家属房基本情况说明》，其中第4行，证明原告合法拥有上述房屋产权，其中第7-8行证明原告房款缴纳情况；3、赵玉良已购房改房的证明，证明路玉宝（原三中校长）证明该房屋所有权归原告；4、东政办发（1997）31号文件，证明购房款由三中使用，并用于原告住房维修款使用；5、罕政报（2015）14号文件，证明该文件第1和第6项明确被告置换政策依据应当是依照1998年《公有住宅出售合同书》进行置换“未签订《公有住宅出售合同书》的教师不享受换房政策”被告置换房屋未按照该政策置换，而是以五个代表提供的不实名单为依据进行了置换，该置换行为违法；6、东政函（2017）211号文件“鄂尔多斯市东胜区人民政府关于原三中教师家属房置换方案的批复”，证明该文件第1和第2项明确被告置换政策依据应当是按照“原三中教师家属房置换方案”为法律依据，但被告置换房屋却是以五个代表提供的不实名单为依据进行了置换，该置换行为违法；综上，证明：1、因为被告的房屋置换行政行为导致原告民事权益造成损害，所以本案应该属行政诉讼，而不是民事诉讼；2、被告没有依照该政策文件进行置换，而把房屋置换给第三人，属于行政行为违法；3、证明本案第二个争议焦点。第三人的质证意见：对于公有住宅出售合同书、情况说明的真实性认可，对于路玉宝出具的证明不符合证据形式不认可，对于证明问题我方认为，虽然98年原告该公有住宅出售合同书，但之后与第三人进行了房屋置换，知道2014年进行房屋拆迁补助过程中原告也是主张对置换后原属于第三人的房屋主张所有权，另，我方认为从本案审查的证明问题与本案的行政诉讼无关，对于房屋权属原告已通过两次民事诉讼进行确认，至今未对权属进行判定。第三人对原告的4、5、6号证据的意见：对证据的真实性认可，但第三人对于该政策性文件的规范性内容并不清楚，第三方是按照东胜区教育局及罕台镇政府置换房屋的程序要求进行审批置换房屋的，从而取得置换后的房屋。二、第二组证据：1、罕台三中、小学教师家属房拆迁、置换预决算表，证明被告错误分配置换原告房屋给第三人，该行政行为违法。结合上述5、6项证据证明被告行政行为违法；2、退房告知书一份，被告发现自己做出违法行政行为后采取补救措施，但该证据也证明被告作出原行政行为时没有合法合理的依据，作出的行政行为违法；第三人质证意见：对预决算表、退房告知书的真实性认可，对于预决算表我方认为是当初置换房屋的法定程序，第三人是经过合法程序取得置换房屋，对于退房告知书，虽然是给第三人送达了，但是本身是因为原告向法院提起民事诉讼导致的，但至今法院并没有对置换房屋的产权进行确认，产权不明的情况下也不能证实，给第三人置换房屋是错误行为。三、第三组证据：1、赵玉良已购房盖房的证明，第一页，其中第三段，证明原告和第三人交换使用权，交换的时间；2、刘来雄住房是学校家属房的证明，证明第三人刘来雄住房所有权是学校的公有住房，刘来雄置换的房屋没有所有权，无法和原告有所有权的住房交换所有权，公私房所有权交换违反法律规定；3、关于东胜三中、罕台小学教师家属房基本情况说明，第2页第5项证明第三人住房情况是不可能享受安置房待遇的，在该种情况下原告明知第三人房屋是公有产权的情况，根据民法通则规定一般常识可判断，原告在明知的情况下不可能拿有产权房和无产权房交换所有权，所以原告和刘来雄交换的只能是使用权；第三人对1、2号证据的质证意见：对于真实性和证明问题均不认可，应当由证人出庭作证，不符合证据形式，另，对于证明内容，对于房屋的权属性质不能由教师证明确认。第三人对3号证据的质证意见：真实性认可，对证明问题不认可，从情况说明本身与要证明问题无关，同时，说明里本身有刘来雄签字，当时发生纠纷时，第三人本身就是主张权利的主体。四、第四组证据:（2018）内0602民初第4034号《民事裁定书》、（2017）内0602民初5312号《民事裁定书》，证明2017年7月21日，针对该争议事项提起诉讼。同时，原告从2014年至今向教育局和政府反映涉案情况;第三人意见：对真实性无异议，不认可原告的证明问题。应当以裁定书记载的起诉时间为准。五、第五组证据：1、东胜区房屋拆迁补偿安置实施方案，证明第7页10条安置补偿款项证明原告请求赔偿数额依据。第7页第十一条一项，安置费和过渡费计算依据；2、东政函（2017）211号文件“鄂尔多斯市东胜区人民政府关于原三中教师家属房置换方案的批复”，证明原告请求赔偿数额的依据（计算依据庭后向法庭提供）；第三人意见：对第三人无关。第三人刘来雄向法庭提交如下证据：1、《关于赵玉良和刘来雄换房证明》，证明2002年赵玉良与刘来雄将房屋交换，交换后原属于刘来雄的房屋归赵玉良所有，赵玉良的房屋归刘来雄所有。交换后刘来雄对房屋进行了装修、改造，并且一直居住至2015年；2、照片11张，证明2002年赵玉良与刘来雄交换房屋后，刘来雄对房屋进行了改造和修缮，包括将原来的两个单间改成套间，拆除了原来的火炕做了立承、灶台，铺地砖、编塑料顶棚，做水泥台阶，砌院墙，铺院砖，院内盖了两个鸡窝和2个小房子。原告第三人交换的是房屋的所有权，因为二人居住的是前后排，若只是交换的使用权，原告不可能同意第三人作出如此大的改造；3、《证明》、《罕台三中小学教师家属房置换楼房推荐代表花名》、《关于罕台三中小学教师家属房置换楼房的意见（讨论稿）》、《关于解决房子的意见》、《罕台三中、小学教师家属房拆迁、置换预决算表》、《罕台三中、小学教师家属房附属设施明细》没证明2015年开始对罕台三中小学教师家属房进行置换时，赵玉良就一直参与其中，包括推荐代表、商定意见、抓号选房，赵玉良对于给刘来雄分配房屋的事情一直知情，却从未提过异议。刘来雄是按照政府政策依法置换取得润泽南苑小区101号房屋；4、《房屋装修、附属物的拆迁评估报告》两份，赵玉良、刘来雄各一份，证明2015年评估报告中第一页“至委托方函”明确注明“对赵玉良所有的用于确定被拆迁房屋货币补偿金额的位于罕台镇旧政府房产的装修及附属设施市场价格进行评估”。第四页“估价的假设和限制条件”中声明“本报告中委估物的清点项目由征收人提供，清点数量由被征收提供。”赵玉良作为房屋所有权人，对置换后取得的房屋进行评估，并提供附属设施的数量。证明赵玉良本身是认可其作为置换后房屋的所有权人，并未对产权提出异议；证明刘来雄、赵玉良交换了房屋是所有权，各自为交换后房屋的所有权人。5、收据八支（鄂尔多斯市东胜区罕台镇人民政府、鄂尔多斯市东蒙物业有限公司、鄂尔多斯市东胜区众农民专业合作社出具），证明证明刘来雄因置换房屋交纳置换房房款35827元，以及置换房屋的天然气碰接费1984元，物业费893元，房屋装修保证金2000元，垃圾清运费993元，供暖费288元，以上共计41985元，2018年9月20日还缴纳了交换后房屋的供暖费。刘来雄按照政府政策要求，交纳了置换房屋的房款，依法置换取得润泽南苑小区101号房屋；6、（2018）内0602民初第4034号《民事裁定书》、（2017）内0602民初5312号《民事裁定书》，因本案同一事实，原告赵玉良已向人民法院两次提起所有权确认纠纷案件，认为置换后的房屋应归其所有，均被裁定驳回起诉；证明认为本案纠纷的根源是对房屋所有权的确认，应当属于民事诉讼，不是行政诉讼。原告的质证意见:总的质证意见，1、物权法定，依登记公示发生变更，因此原告受伤持有的公有住宅出售合同书，证明其拥有合法所有权，未经法定程序变更，还在原告名下；2、换房相当于房屋的出售，该房屋的出售和交换是物权的，依照合同法规定，应签订书面合同，所以本案证明交换的所有权的直接证据应当是房屋交换协议书，但被告没有举出相关证据；原告关于证据总的质证意见：1、证人证言，证人应出庭接受质证法庭询问，证据形式不合法。虽然第三人举证2017年法律文书的部分事实，但该次诉讼标的诉讼请求与本案不同。因此对上次出庭的意见不得直接引用。上次的事实认定或者证人出庭，不得作为本次的法律依据。物权归属不因证明改变，应根据物权变更确认。2、对评估报告为第三人出具，2017年12月份原告才知悉，从程序上，评估方未向原告方送达，原告不知情。评估报告第四页第二项，没有提到产权人提供，其他第三人都可以提供。不能因该报告确定产权人，应以物权登记人为准。原告的质证意见：1、换房证明内容不实，导致上述证明目的不认可，内容对房屋性质证明错误，本证据不应采纳，原告的房屋是私有房。几份证明，是证明选房的顺序，但不能证明第三人想证明的交换问题，同时，与我方提供的第一组的5、6项证据的要求相悖，不应采纳。预决算表没有原告方和第三人签字，与待证目的无关，但是被告确实违法将涉案房屋置换给第三人；2、对收据认可，真实性认可，证明问题不认可，反而证明被告确实违法将涉案房屋置换给第三人，没有置换给原告。经审理查明:1998年11月25日，依据国家房改房政策原告与原东胜市第三中学签订《公有住宅出售合同》，合同约定：原告购买原东胜市第三中学位于东胜区罕台镇旧区砖木结构平房一套。从2002年至2015年原、被告一直交换房屋居住，2014年鄂尔多斯市东胜区人民政府责成被告东胜区罕台镇人民政府牵头、东胜区教育局负责原住房教师身份确认，具体解决原东胜区三中家属房腾退事项【东政发（2014）143号《鄂尔多斯市东胜区人民政府关于同意原东胜区三中家属房腾退解决意见的批复》】。2015年，被告东胜区罕台镇政府具体着手解决原告与第三人刘来雄居住的房屋的回迁安置问题，原告赵玉良一直参与其中，并在2015年9月份房屋评估报告中提供了其居住房屋的评估明细。2015年11月份，第三人刘来雄向被告东胜区罕台镇政府缴纳了购房款并向东胜区众发农民专业合作社及物业公司缴纳了相关费用，领取了位于罕台镇润泽南苑10号楼1单元101室房屋钥匙。另查明：2018年4月23日，被告东胜区罕台镇人民政府向第三人刘来雄发出退房告知书，以原告与第三人存在换房纠纷为由，要求第三人交回房屋钥匙并办理退房款手续，待第三人与原告达成一致意见后，再予落实置换安置事宜。本院认为，被告东胜区罕台镇人民政府依据东胜区政府文件，具体落实原东胜区三中家属房的回迁安置事项，属于行政诉讼的受案范围。本案中，2015年，被告东胜区罕台镇政府具体着手解决原告与第三人刘来雄居住的房屋的回迁安置问题，原告赵玉良一直参与其中，并在2015年9月份房屋评估报告中提供了其居住房屋的评估明细；2015年11月份，第三人刘来雄向被告东胜区罕台镇政府缴纳了购房款并向东胜区众发农民专业合作社及物业公司缴纳了相关费用，领取了位于罕台镇润泽南苑10号楼1单元101室房屋钥匙。故原告明确或者应当知道被告于2015年11月份已经向第三人交付了安置房屋，只是因自己占有的房屋未能参加安置，才向教育部门提供书面材料反映此事，于2017年、2018年两次提起民事诉讼，直至2018年提起行政诉讼，已经明显超过了行政案件法定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定如下：驳回原告赵玉良的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。审 判 长 白 浩代理审判员 白 宇代理审判员 赵海峰二〇一九年四月三十日书 记 员 赵歆宇附：法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；