贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔06行初183号原告铜仁市碧江区河西街道办事处茅溪村八官溪杨家湾组。负责人杨秀坪，该组组长。委托代理人冉明光，贵州巨合律师事务所律师。被告铜仁市碧江区人民政府。法定代表人黄洪州，该区区长。委托代理人任修良，铜仁市碧江区人民政府法制办公室干部。委托代理人何昌月，贵州泽富律师事务所律师。第三人杨秀全，男，汉族，1970年2月8日出生，住铜仁市碧江区。原告铜仁市碧江区河西街道办事处茅溪村八官溪杨家湾组（以下简称杨家湾组）诉被告铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）土地行政管理一案，于2018年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月29日立案后，于2018年11月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月6日公开开庭审理了本案，原告杨家湾组负责人杨秀坪及委托代理人冉明光，被告碧江区政府委托代理人任修良、何昌月，到庭参加诉讼。第三人杨秀全经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。原告杨家湾组诉称，在原告集体所有的土地山林中，有一块荒山叫“娃娃坟”，由于地势陡峭，不便耕种，在第一轮土地承包的时候没有承包给任何人，而由集体统一管理。第二轮土地承包时，被告没有经过任何土地承包工作流程，直接由其工作人员及第三人在杨秀全家将“娃娃坟”荒山胡乱填上第三人的土地承包证。2001年7月9日，时任组长向祖全以原告集体的名义将“娃娃坟”出租给103地质队职工陈啟林，但租金被向祖全私自收取，从而引发纠纷。随后经过河西办事处确权、被告复议、碧江区人民法院判决、铜仁市中级人民法院判决来回反复多次，加上其间2010年“娃娃坟”部分土地被征收涉及到补偿款的分配，“娃娃坟”权属矛盾进一步复杂化。时至今日，该纠纷仍然没有得到解决。原告认为，导致这十多年纠纷一直得不到解决的根本原因，在于被告第二轮土地承包时错误的行政行为，本案“娃娃坟”在第二轮土地承包时，没有经过集体开会讨论研究，没有进行现场测量勘界，没有经过张榜公布，而是由第三人随意填写后就直接由被告进行颁证。被告的行政行为不仅程序违法，并且在实体上，第三人“娃娃坟”承包荒山的四至界限根本不清楚，第三人根本找不到自己在“娃娃坟”承包的荒山是哪一块。诉讼请求：一、依法判决撤销被告给第三人颁发的土地承包经营权证中“娃娃坟”荒山的承包登记；二、本案诉讼费用由被告承担。原告杨家湾组在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、证明、身份证复印件。证明杨秀坪系原告负责人以及杨秀坪、第三人的身份信息。2、土地承包经营权证、承包登记表。证明1998年12月，被告违法将原告所有的“娃娃坟”荒山的承包经营权颁证给了第三人。3、租用荒山土地协议书。证明2001年原告集体将“娃娃坟”荒山租给陈啟林，但租金被当时的组长向祖全私自收取，开始发生纠纷。4、《关于向祖权、向祖德与杨家塆土地纠纷的调处决定》、《关于对茅溪村杨家湾组内部因娃娃坟使用权纠纷的处理决定》、《行政复议决定书》、《行政判决书》、专题会议纪要、《关于茅溪村杨家湾村民组与本组村民杨正成、向祖富、杨秀兰、向祖国等人娃娃坟土地纠纷的处理决定》、《行政复议决定书》。证明从2010年开始至今，“娃娃坟”荒山的权属一直处于纠纷状态，至今没有得到解决。被告碧江区政府辩称，一、原告杨家湾组的起诉早已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。本案中，本府颁发给第三人记载有“娃娃坟”荒山的第二轮土地承包证的时间是1998年12月，至原告起诉时已有十九年多。按照上述法律的规定，原告的起诉早已超过起诉期限，依法应当裁定驳回其起诉。二、本府颁发给第三人记载有“娃娃坟”荒山的土地承包经营权证的行为事实清楚，程序合法。本府于1998年开展第二轮土地延包工作时，严格按照铜仁地委、行署《关于延长土地承包期若干问题的规定》（地发[1998]**）文件精神执行。在此期间，全区统一就延长土地承包政策进行了安排部署，各乡镇、办事处均组织了工作队深入到村、组同发包方村委会一道进行宣传发动，做好承包土地的清理、登记、核实、张榜公布，而后张榜公布结果无异议后再进行填证、颁证等工作。这些工作都是按程序、分步骤开展的。并且本府在碧江档案馆查询的第三人的《农村承包土地基本情况登记表》中的承包地块，与第三人持有的《土地承包经营权证》中的内容一致。故，本府颁发给第三人记载有“娃娃坟”荒山的土地承包经营权证的行为事实清楚、行为得当、程序合法、适用政策法律正确。三、原告的诉讼请求无事实和法律依据，应依法予以驳回。本府在碧江档案馆查询的以原告作为承包方的《土地承包合同书》及《农村承包土地基本情况登记表》没有记载本案争议地“娃娃坟”荒山，只记载了“三口溏”。原告诉称争议的根本原因系本府“错误的行政行为”导致，“娃娃坟”荒山没有经过任何土地承包工作流程，系本府工作人员胡乱填写。该主张系原告的主观臆断，不仅没有任何证据加以佐证，更是与实际情况不符。第二轮土地承包证不仅仅只针对本案争议地“娃娃坟”荒山进行了填写，还对其他发包土地进行登记。如果按照原告的逻辑，是不是原告所有村民持有的二轮土地承包证都是胡乱填写，也应当撤销，重新登记？或者原告仅仅只对“娃娃坟”荒山一个地方提出异议，对第三人持有的第二轮土地承包证中登记的其他地方未提出异议，是否表示其认可除“娃娃坟”荒山之外的登记效力？综上，请人民法院驳回原告的起诉。被告碧江区政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书。证明被告的主体资格。2、第三人的《土地承包合同书》、《农村承包土地基本情况登记表》。证明被告颁证行为的事实依据，原告起诉和被告调取的承包证部分不一致。3、原告的《土地承包合同书》、《农村承包土地基本情况登记表》。证明本案争议地“娃娃坟”荒山并未由原告承包，即原告没有诉讼主体资格。4、《中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（一九九七年八月二十七日，中办发[1997]16号）、中共铜仁地委文件《中共铜仁地委、铜仁地区行署关于延长土地承包期若干问题的规定》（1998年11月6日，，地发[1998]**文件。证明被告行政行为的政策依据。第三人未向本院提交书面答辩意见，在举证期限内也未向本院提交证据。经庭审质证，（一）被告提交的1号证，原告没有意见。提交的2号证，原告对真实性没有意见，但认为达不到证明目的。提交的3号证，原告对真实性无法确认，但认为达不到被告的证明目的。提交的4号证，原告对真实性没有异议，但认为达不到证明目的。（二）原告提交的1号证，被告对真实性没有意见，但认为有些第三人身份和承包证不一致。提交的2号证，被告对真实性没有意见，但认为达不到原告的证明目的。提交的3号证，被告认为该份证据不具有合法性，因为侵犯了承包人的合法权益。提交的4号证，被告对真实性没有意见，但认为达不到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：（一）被告提交的1号证据真实、合法，能证明被告的主体资格，本院予以采信。提交的2、3、4号证据，本院对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定。（二）原告提交的1、2号证据真实、合法，且与待证事实相关联，本院予以采信。提交的3号证，对其真实性、关联性及证明目的均不予认定。4号证，对其真实性予以认定，对其关联性及证明目的不予认定。经审理查明，1998年12月，铜仁市河西办事处八官溪村民委员会作为发包方与第三人杨秀全签订土地承包合同，后原铜仁市人民政府（现碧江区政府）向杨秀全颁发土地承包经营权证，该土地承包经营权证登记有“娃娃坟”荒山等承包地。原告杨家湾组认为被告的上述“娃娃坟”荒山颁证行为程序违法，且登记的“娃娃坟”荒山四至界限不清，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告的该荒山登记行为。另查明，涉案“娃娃坟”荒山在第一轮土地承包时未进行发包，由集体统一管理。本院认为，被告碧江区政府在作出本案颁证行政行为时，关于土地承包经营权证颁证程序方面的法律法规尚未颁布，当时土地承包经营权证书的颁发主要基于政策性文件和土地承包合同。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第（二）项的规定，第二轮土地延包是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限。第（三）项规定，承包土地要坚持“大稳定、小调整”。“大稳定、小调整”是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”本案中，第三人杨秀全土地承包经营权证中登记的“娃娃坟”荒山在第一轮土地承包时属于未发包的荒山，在第二轮土地承包时，铜仁市河西办事处八官溪村民委员会将其发包给杨秀全，属于土地调整的情形。根据上述法律规定，土地调整必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准，但被告碧江区政府未提交相应证据证明其履行了以上程序。因此，被告碧江区政府向杨秀全颁发土地承包经营权证对“娃娃坟”荒山进行登记的主要证据不足，程序违法。关于被告碧江区政府提出原告起诉超过起诉期限的意见。本院认为，本案原告是在第三人对涉案荒山使用权发生争议后，发现第三人等人的土地承包登记错误，且该争议先后经过碧江区河西办事处、碧江区政府及人民法院处理，本案并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长起诉期限，故上述意见不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决如下：撤销被告铜仁市碧江区人民政府于1998年颁发给第三人杨秀全土地承包经营权证中“娃娃坟”荒山的登记。案件受理费50元，由被告铜仁市碧江区人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 陈天华二〇一八年十二月十二日书记员 舒 雨