湖南省浏阳市人民法院行 政 判 决 书(2017)湘0181行初54号原告长沙扬帆房地产开发有限公司，住所地浏阳市制造产业基地永阳路管委会旁。法定代表人于定清，执行董事。委托代理人蒋仲义，湖南金凯华律师事务所律师。被告浏阳市国土资源局，住所地浏阳市白沙路**。法定代表人邓忠社，局长。委托代理人袁持铎，男，1983年6月7日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局法规科科长，住浏阳市。委托代理人周建辉，男，1976年8月15日出生，汉族，居民，系浏阳市国土资源局法律顾问，住浏阳市。原告长沙扬帆房地产开发有限公司因认为被告浏阳市国土资源局要求补缴楼面地价行政行为违法并返还已补缴的楼面地价款，于2017年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2017年11月8日向被告浏阳市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭进行了审理。原告长沙扬帆房地产开发有限公司的委托代理人蒋仲义，被告浏阳市国土资源局的委托代理人袁持铎、周建辉均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。长沙扬帆房地产开发有限公司在永安开发房地产项目，因其对规划用途进行了调整，长沙扬帆房地产开发有限公司缴纳了楼面地价款2071872元、契税81874.88元、印花税1035.9元后，办理了相关分户土地使用权权属手续。原告长沙扬帆房地产开发有限公司诉称，位于浏阳市的“永安花园”项目，是长沙扬帆房地产开发有限公司开发的第一个房地产项目。2007年8月21日，浏阳市国土资源局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了浏国用（2007）第5200号土地使用权证。2008年3月14日，浏阳市城乡规划局核发了永安花园建设项目建设用地许可，规划总建筑面积为49562平方米，容积率为2.61，用地性质为商住用地。此后，长沙扬帆房地产开发有限公司严格按照以上规划建设，并分批将建好的商品房对外发售。2011年，“永安花园”工程全部完工，2013年，商品房基本售罄。工程完工后，长沙扬帆房地产开发有限公司向浏阳市国土资源局申请换发新的土地使用权证并办理分户使用权证。但浏阳市国土资源局以容积率从原来规划的0.86实际调整至2.464，以及土地用途被修改为由，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价款。2016年初，浏阳市国土资源局再次通知长沙扬帆房地产开发有限公司补缴地价款，还委托浏阳源土地评估咨询有限公司在重新评估的基础上计算长沙扬帆房地产开发有限公司应补缴的地价款金额。2016年3月29日，浏阳源土地评估咨询有限责任公司重新评估计算金额为：“容积率调整后应补缴的地价款7280064元，用途变更后应补缴的地价款2071872元”的结论。为此，长沙扬帆房地产开发有限公司提起行政诉讼，请求确认浏阳市国土资源局要求补缴楼面地价的行政行为违法。经法院一审、二审，撤销了浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴地价差的行政行为。在一、二审判决生效后，浏阳市国土资源局同意免缴容积率变更的地价款7280064元，但仍要求缴纳改变土地用途的地价款2071872元。2017年2月9日，浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府提交请示意见，2017年3月1日，浏阳市法制办给出法律意见，应适用长国土资政法［2007］90号文件的规定予以征收。即使按这一法律意见执行，充其量也只应补缴20余万元。但浏阳市国土资源局仍要求长沙扬帆房地产开发有限公司缴纳改变土地用途的地价款2071872元以及相应契税、印花税。长沙扬帆房地产开发有限公司在万般无奈下，不得已于2017年5月2日缴纳了地价款2071872元、契税81874.88元、印花税1035.9元，合计2155782.78元。综上，请求人民法院确认浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴地价款、契税和印花税的行政行为违法，并返还长沙扬帆房地产开发有限公司已缴纳的地价款、契税、印花税合计2155782.78元；本案诉讼费由浏阳市国土资源局负担。原告长沙扬帆房地产开发有限公司向本院提交了以下证据：1、浏阳市土地税费行政审批计算表，证明浏阳市国土资源局实施行政征收行为，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴地价款、契税和印花税；2、非税收入一般缴款书、税收缴款书，证明长沙扬帆房地产开发有限公司被迫缴纳了地价款、契税和印花税；3、2016年3月29日土地估价结果一览表，证明2016年上半年浏阳市国土资源局就要求长沙扬帆房地产开发有限公司缴纳容积率调整后的地价款7280064元，用途变更后地价款2071872元；4、浏阳市人民法院（2016）湘0181行初26号《行政判决书》，长沙扬帆房地产开发有限公司针对补缴地价款的行政行为提起诉讼，法院判决撤销该行政行为；5、长沙市中级人民法院（2016）湘01行终775号《行政判决书》，证明经二审判决认定，长沙扬帆房地产开发有限公司符合免缴楼面地价款的三个条件，若容积率2.61不违背补充协议，浏阳市国土资源局要求按照容积率0.86计算补缴差额，不合理。浏阳市国土资源局要求补缴楼面地价款的行政行为没有事实依据，被诉行政征收行为应予撤销。二审判决驳回上诉、维持原判；6、浏阳市国土资源局浏国土意见［2017］15号《关于依法解决永安花园项目楼面地价差问题并办理国有土地使用证的意见》，证明浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府递交请求意见，建议市政府召集有关部门对是否免除长沙扬帆房地产开发有限公司改变土地用途地价款共同研究确认，或直接由市法制办提出明确意见；7、浏阳市人民政府法制办公室《关于依法解决永安花园项目楼面地价差问题并办理国有土地使用证的法律意见》，证明市法制办建议，适用长国土资政法［2007］90号文件的规定予以征收；8、长沙扬帆房地产开发有限公司员工李红与浏阳市国土资源局用地科科长的短信记录，证明浏阳市国土资源局强行要求长沙扬帆房地产开发有限公司缴纳地价款，并不是公司自愿缴纳，也不是该公司自行委托评估机构评估而得出来的结论；9、浏阳市城乡规划局《关于解决永安花园容积率遗留问题意见的报告》，证明2008年3月14日浏阳市城乡规划局核发了永安花园的用地项目，核准容积率为2.61；10、浏阳市土地级别划分表，证明“永安花园”的项目所处的土地级别是第四级，永安镇的最高级别就是第四级；11、《长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则》，证明应当补缴的地价款要依据原来的容积率、商业和住宅用途的系数、住宅与商业建筑的比例一系列的数据才能计算出应该补缴的数额。被告浏阳市国土资源局辩称：一、浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴改变土地用途的地价差事实清楚。长沙扬帆房地产开发有限公司所取得的出让国有土地使用权在最初签订出让合同时土地用途为住宅用地，后经规划批准后土地用途变更为商业、住宅用地。这一事实有长沙扬帆房地产开发有限公司与浏阳市国土资源局签订的出让合同为证。且根据浏阳市国让字（2006）第补41号《国有土地使用权出让合同》第十七条“改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”；后又在补充协议第十五条对改变出让合同规定的土地用途等土地使用条件的需要履行的义务进行了明确约定：“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照本条第（一）或（二）款规定办理：（一）由出让人收回土地使用权后，依法重新出让。（二）按照《出让合同》第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用出让金”。二、浏阳市国土资源局要求长沙杨帆房地产开发有限公司补缴地价差符合法律法规的规定。根据长沙市人民政府《关于进一步加强土地管理的通知》，出让国有土地使用权经依法调整规划容积率、增加有效用地面积或调整规划用途的，按出让国有土地使用权时的成交价补交全额楼面地价。2006年7月1日以前办理出让手续，现需调整规划容积率、增加有效用地面积或调整规划用途的，按现时标定地价加原出让时的土地增值比例的价值作为成交价来补交全额楼面地价。长沙市国土资源局《修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则》规定，长沙市行政区域内的经营性出让土地使用权经依法批准调整规划容积率、增加有效用地面积或调整规划用途的，按出让国有土地使用权时成交价补交全额楼面地价，浏阳市国土资源局征收改变土地用途的地价款合法合规。另该补缴的地价款是由长沙扬帆房地产开发有限公司自行委托的有资质的评估机构进行评估，浏阳市国土资源局根据此评估结果征收改变土地用途的地价款符合法律规定。综上，长沙扬帆房地产开发有限公司的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告浏阳市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》、《国有土地使用权转让合同》、《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），长沙扬帆房地产开发有限公司通过竞买之后，改变了土地用途，由住宅地改商住用地，双方签订了补充协议；长沙市人民政府《关于进一步加强土地管理的通知》第三点第（三）项。3长沙市国土资源局《长沙市修改出让条件补交全额楼面地价的实施细则》第二条第一点。依依据2、3证明长沙扬帆房地产开发有限公司改变了土地用途，应该补交全额的楼面地价款；4、土地估价报告及附件，证明由长沙扬帆房地产开发有限公司申请长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司作出的估价报告，对补缴的金额进行了确认。经庭审质证，长沙扬帆房地产开发有限公司对浏阳市国土资源局提交的证据、依据质证意见是：对证据1出让合同的证明目的有异议，出让合同第十一条提到了规划问题，容积率是0.86，但没有注明是大于还是等于、小于0.86，属于约定不明；对出让合同补充协议的真实性、关联性没有异议，补充协议第三条约定该宗土地的容积率不低于0.86，就是大于等于0.86，补充协议中对容积率只约定了下限，没有约定上限。补充协议第十三条的约定，如果容积率偏低，还需要受让方支付违约金。对国有土地使用权转让合同的三性没有异议，该合同的第三条约定出让用地是19008平方米，划拨用地3760平方米，这个案件中涉及的容积率就是因为这个原因导致的；出让合同补充条款有异议，长沙扬帆房地产开发有限公司2017年5月2日缴纳了200多万的相关费用，而合同签订时间是2017年5月9日，是在浏阳市国土资源局作出行政行为之后才签订合同的，不能作为认定本案行政行为合法性的证据；对依据2的三性均没有异议，但不能说明浏阳市国土资源局的行政行为有文件依据，这个条文不适用于本案，合同签订的时间是2006年12月2日，条文适用2006年7月1日之前的；对依据3的三性没有异议，从这个文件来看，即使是要补交改变土地用途的地价差，需要四个步骤，如果要补交最多也只要交20多万；对依据4的真实性没有异议，但是该估价报告没有依法计算，其计算有误。浏阳市国土资源局对长沙扬帆房地产开发有限公司提交的证据、依据质证意见是：对证据1有异议，征收楼面地价款是浏阳市国土资源局的职能，印花税、契税是其他部门征收的；对证据2没有异议；对证据3有异议，该表与土地估价报告附表不同；对证据4、5的证明目的有异议，本案是因改变土地用途征收楼面地价款，并不是因为调整容积率补缴的；对证据6、7的真实性没有异议，浏阳市国土资源局是根据浏阳市法制办的意见来确定补缴地价款的；对证据8的证明目的有异议；对证据9的关联性有异议，本案是因为改变土地用途而要补缴地价差的；对证据10有异议，土地级别有所更新，本案也不是因为地价级别来确定补缴的；对依据11证明目的有异议。本院对上述证据、依据认证如下：对长沙扬帆房地产开发有限公司提交的证据1、2予以采信，证明长沙扬帆房地产开发有限公司已经实际缴纳地价款；对证据3予以采信，该土地估价结果一览表与2016年12月29日的土地估价报告附表应补交的地价款数额一致；对证据4、5予以采信，证明诉讼事实；对证据6、7予以采信，证明浏阳市国土资源局请示意见及结果；对证据8、10，依据11的证明目的不予采信；对证据9予以采信，证明报告的内容。对浏阳市国土资源局提交的证据、依据均予以采信，证明浏阳市国土资源局征收依据合法。经审理查明，2006年12月，浏阳市国土资源局与浏阳市城市建设投资开发有限责任公司签订了《国有土地使用权出让合同》，随后，又签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》。出让合同及补充协议均明确了容积率不低于0.86。此后，浏阳市人民政府为解决闲置土地，加快城镇建设步伐，决定将出让时所取得的土地交由浏阳市国土资源局挂牌转让。长沙扬帆房地产开发有限公司参与竞价，最终以5020000元的价格取得土地使用权。2007年6月28日，浏阳市人民政府下设的浏阳市城市建设投资开发有限责任公司与长沙扬帆房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权转让合同》。合同约定：转让地块面积为22768平方米，其中出让用地19008平方米、划拨用地3760平方米；土地转让款已全部付清；明确土地使用权转让和权属变更由转让方浏阳市城市建设投资开发有限责任公司负责办理，受让方长沙扬帆房地产开发有限公司予以配合。2007年8月14日，受让方长沙扬帆房地产开发有限公司取得了《浏阳市人民政府国有土地转让审批单》。2007年8月21日，浏阳市国土资源局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了浏国用（2007）第5200号土地使用权证。2008年2月21日，浏阳市城乡规划局批准了《浏阳市永安花园规划总平面图》。2008年3月24日，浏阳市城乡规划局向长沙扬帆房地产开发有限公司核发了“永安花园”建设项目建设用地许可证，规划总建筑面积为49562平方米，容积率调整为2.61。至此，长沙扬帆房地产开发有限公司取得该地块的土地使用权，并以“永安花园”项目进行房地产开发建设。2011年“永安花园”工程建设全面完工。工程完工之后，长沙扬帆房地产开发有限公司向浏阳市国土资源局申请换发新的土地使用权证并办理分户的土地使用权证。但浏阳市国土资源局以容积率由原来规划的0.86实际调整至2.464以及土地用途被修改为由，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价，且有浏阳市人民政府向浏阳市国土资源局下发的浏政函[2008]272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》，告知了征收楼面地价的规定及应征收情况。但长沙扬帆房地产开发有限公司多次向浏阳市国土资源局及相关部门呈递报告。期间，浏阳市永安镇人民政府、湖南浏阳制造产业基地管理委员会已向浏阳市人民政府出具了免除或解决的请示。浏阳市国土资源局、浏阳市城乡规划局亦向浏阳市人民政府出具了审查意见和报告。2014年3月21日，浏阳市财政局向浏阳市人民政府提交了《关于制造产业基地永安花园补缴地价款的意见》，明确长沙扬帆房地产开发有限公司应补缴楼面地价及计算开始的时间。2016年3月29日经初步计算，作出了“容积率调整后应补交的地价款7280064元，用途变更后应补交的地价款2071872元”的结论。浏阳市国土资源局据此结论，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补交楼面地价款，长沙扬帆房地产开发有限公司不服，向本院提起诉讼。经一审、二审，判决撤销浏阳市国土资源局根据浏政函[2008]272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》的规定，要求长沙扬帆房地产开发有限公司补缴楼面地价的行政行为。判决生效后，长沙扬帆房地产开发有限公司委托长沙浏阳源土地评估咨询有限责任公司对位于浏阳市永安社区的一宗登记用途为住宅用地的土地使用权因改变土地利用条件（容积率及用途）向浏阳市国土资源局申请补办土地使用权出让手续价格评估，2016年12月29日的土地估价报告结论为容积率调整后应补交的地价款7280064元，用途变更后应补交的地价款2071872元。2017年2月9日，浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府出具《关于依法解决永安花园项目楼面地价差问题并办理国有土地使用证的意见》，建议市政府召集有关部门对是否免除长沙扬帆房地产开发有限公司改变土地用途地价款共同研究确认，或直接由市法制办提出明确意见。2017年3月1日，浏阳市人民政府法制办公室作出《关于依法解决永安花园项目楼面地价差问题并办理国有土地使用证的法律意见》，认为浏政函[2008]272号《关于修改出让条件补交楼面地价有关事项的批复》只是对城市规划区调整容积率免交楼面地价情形作出规定，并没有对改变土地用途作出免征规定。该情形应适用长国土资政法［2007］90号文件的规定予以征收，建议浏阳市国土资源局依法依规依程序征收变更土地用途的地价款。长沙扬帆房地产开发有限公司于2017年5月2日缴纳地价款2071872元、契税81874.88元、印花税1035.9元，合计2155782.78元。在办理了相关分户土地使用权权属手续之后，长沙扬帆房地产开发有限公司向本院提起诉讼。本院认为，本案争议焦点是：浏阳市国土资源局要求长沙扬帆房地产开发有限公司补交楼面地价的行政征收行为是否合法。首先，浏阳市国土资源局向浏阳市人民政府出具的关于制造产业基地管委会请求解决“永安花园”容积率问题的审查意见，以及浏阳市财政局向浏阳市人民政府出具的制造产业基地“永安花园”补缴地价款的意见，均明确了“永安花园”地块变更容积率和用地性质的事实客观存在。浏阳市国土资源局在一审、二审判决书生效后，依据浏阳市人民政府法制办公室作出的《关于依法解决永安花园项目楼面地价差问题并办理国有土地使用证的法律意见》，征收改变土地用途地价款2071872元，事实清楚、证据充分。其次，在征收程序方面，本院及长沙市中级人民法院已判决征收程序违法情形下，浏阳市国土资源局仍未按《湖南省行政程序规定》相关规定履行告知等程序，属程序违法。长沙扬帆房地产开发有限公司对估价报告结论有异议，但该估价系长沙扬帆房地产开发有限公司委托的，且已经按照估价结论实际缴纳了改变土地用途地价款2071872元，可见其对数额的认可。因改变用地性质的事实客观存在，且已经实际缴纳，该征收行为如撤销，将会对经营性出让土地使用权经依法批准调整规划容积率、增加有效用地面积或调整规划用途的，按出让国有土地使用权时成交价补交全额楼面地价的行为产生影响和损害。长沙杨帆房地产开发有限公司请求返还契税、印花税的征收行为不属于本案审查范围。故对长沙扬帆房地产开发有限公司请求确认补缴地价差行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持，但对其请求返还已经缴纳的地价差、契税、印花税的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认浏阳市国土资源局征收长沙扬帆房地产开发有限公司楼面地价的行政行为违法，驳回长沙杨帆房地产开发有限公司请求返还已经缴纳的地价差、契税、印花税的诉讼请求。本案受理费50元，由长沙扬帆房地产开发有限公司负担25元，浏阳市国土资源局负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  魏晓玲审 判 员  黄卫国人民陪审员  温翠平二〇一八年四月十三日书 记 员  黎 萍附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。