辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽01行初34号原告：谭双成，男，汉族，住址沈阳市东陵区。委托代理人：谭炳菊，女，汉族，住址沈阳市沈河区。委托代理人：王英飞，辽宁湘辉律师事务所律师。被告：沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南新区世纪路13号。法定代表人：李军，系区长。委托代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：钟国伟，系政府工作人员。被告：沈阳沈抚新城管理委员会，住所地沈阳市浑南区汪家668甲。法定代表人：周武，系沈阳沈抚新城管委会主任。委托代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：刘洋，系沈阳沈抚新城管理委员会工作人员。被告：沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局，住所地沈阳棋盘山风景区内。法定代表人：郭宏杰，系局长。委托代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：钟国伟，系政府工作人员。第三人：沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区。负责人：李兆禹，系社区书记。原告谭双成诉被告沈阳市浑南区人民政府、沈阳沈抚新城管理委员会、沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局履行关停企业损失补偿职责一案，曾于2015年6月15日在我院提起行政诉讼，我院受理后于2016年12月1日作出[2015]沈中行初字第277号行政判决，驳回原告谭双成的诉讼请求。原告谭双成不服原判决提出上诉。辽宁省高级人民法院于2017年12月18日作出（2017）辽行终236号行政裁定，撤销我院[2015]沈中行初字第277号行政判决，发回重审。我院于2018年1月17日再次受理本案，依法另行组成合议庭，由审判员龙国华担任审判长，审判员董楠主审，审判员吴锡参加评议，于2018年3月16日公开开庭审理了本案。原告谭双成的委托代理人谭炳菊、王英飞，被告沈阳市浑南区人民政府的委托代理人吴建平、钟国伟，沈阳沈抚新城管理委员会的委托代理人吴建平、刘洋，沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局的委托代理人吴建平、钟国伟到庭参加诉讼。第三人沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区负责人李兆禹虽到庭参加诉讼，但未向本院出具法定代表人证明及委托手续，且在开庭期间未经法庭许可，中途退庭。本案现已审理完结。原告谭双成诉称,原告于2000年3月15日与第三人高坎镇晓仁镜村民委员会签订《租赁合同》，租赁经营原高坎红砖四厂，租赁期限自2000年3月15日至2003年12月30日，2001年1月3日又签订《补充协议》，将合同期限延长至2011年3月15日。原告开始经营后，对原厂进行了改扩建，并成立沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂，性质为私营企业，自主经营，独立核算，自负盈亏，改建后该厂占地85.6亩，建有36门轮窑一座，真空制砖机一套，2600多平方米的房屋（办公室、职工宿舍、职工食堂、库房、配电室）及其他机械设备等，生产的产品为粘土标砖和粘土承重砖。原告生产的利润2003年-2004年已经达到每年400万元。2005年7月25日和2006年1月16日，被告沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局先后给原告下发了关闭砖厂停止生产的通知。2006年5月25日，被告沈阳沈抚新城管理委员会也给原告下发了责令关闭砖厂停止生产的通知。2006年开始该厂被迫停产至今。原告从2006年起一直找被告商量关于砖厂停产后的补偿事宜，被告负责人均告知说：“高坎镇已经列入建设工业园区范围，等动迁时一起补偿。”2011年11月11日，被告沈阳沈抚新城管理委员会前身沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会与原告共同委托民太安保险公估股份有限公司对原告经营的高坎华兴砖厂的地上物、机械设备、停产（2005年7月25日至2011年5月13日）损失进行查勘、评定和估算并作出了《评估报告》，根据评估结果，总计应补偿人民币17,795,881.60元。《评估报告》作出后，被告却出尔反尔，并未按该评估报告补偿，又让原告去法院起诉后才能解决。2013年，东陵区（浑南新区）将沈阳棋盘山国际风景旅游开发区合并。2014年6月，沈阳市正式成立第一被告即浑南区人民政府。原告要求三名被告共同补偿沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局、沈阳沈抚新城管理委员会的行政行为给原告造成的损失。原告向本院共提交12份证据，其中1-6号证据为原一审时提交，7-12号证据为本次审理过程中新提交。原告提交的证据有：1、租赁合同一份，补充协议一份，证明原告于2000年3月15日与高坎镇晓仁镜村民委员会签订租赁合同，约定由原告租赁原高坎红砖四厂，重新办理企业更名，企业性质为私营、自主经营、自负盈亏、独立核算，租赁期间原告用自己的款项购置的设备归原告所有，合同期限至2011年3月15日的事实；2、沈棋管发[2006]48号文，沈棋规发[2005]07号文及沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局“通知”，证明在原告租赁经营期间，第二、第三被告分别于2005年7月25日、2006年1月26日、2006年5月25日给原告下发关闭通知，理由是在原告租赁范围内占地建设高坎镇工业园；3、2011年10月19日《评估委托书》、2011年11月1日《协议书》，证明原告停产后，就相关损失的评估问题与被告浑南区沈抚新城管理委员会（原沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会）一致同意由民太安保险公估股份有限公司评估，并由管委会代理人温自力代表管委会在评估委托书上签字的事实；4、《评估报告》，证明民太安保险公估股份有限公司接受原告与被告管委会的共同委托后，对原告租赁的高坎华兴砖厂从2005年7月25日至2011年5月13日的地上物、机械设备、停产损失进行评估，评估数额为17,795,881.60元的事实；5、沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区高坎街道晓仁镜社区委员会出具的《证实材料》，证明高坎华兴砖厂系谭双成个人企业，被告为了建设工业园区关闭了包括原告在内的几家砖厂，导致原告停产至今、许多生产原料及设备报废、房屋都已拆除及原告砖厂所在土地已由被告管委会转让；6、照片一组，共53张，证明涉诉砖厂现状；7、《关于东阳机械有限公司未办理工商迁移的说明》、房屋产权证明，证明原告的高坎华兴红砖厂的企业原址地块已由集体土地转为工业用地，现土地使用权人为沈阳东阳机械制造有限公司，国有土地使用证号为棋盘山国用（2011）字第××号；8、2004年2月26日高坎华兴红砖厂交纳2004年1月至2007年1月矿权价款37,100元的专用收款收据一张，2004年2月29日交纳采矿权使用费、采矿登记费的专用收款收据一张，证明原告支付了从2004年至2007年1月的采矿权价款，被告强行关闭砖厂的行为侵犯了原告的合法权益；9、广东省深圳市地方税务局通用机打发票一份，证明原告与被告沈抚新城管委会共同委托评估的评估费是原告交纳的；10、关于沈阳市东陵区实施乡级规划批次用地的批复，证明包括原告在内的华兴红砖厂的晓仁镜村集体工矿用地征为国有土地的事实；11、委托日期为2011年11月3日的沈阳中法司法鉴定委托书一份，证明在2011年诉讼时，原告与被告沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会就红砖厂的地上物、机械设备及停产损失进行勘察、检验、评估的事实；12、（2011）东陵民一初字第867号民事裁定一份，证明2011年11月1日原告和沈阳市棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会共同委托民太安保险公估公司委托评估损失的协议书是真实的，评估范围包括砖厂地上物、机械设备及停产损失。被告沈阳市浑南区人民政府坚持原一审时答辩意见并在庭审中辩称，一、谭双成不具有原告主体资格。根据2006年5月25日《关于关闭高坎红砖六厂和高坎华兴红砖厂的通知》，沈阳棋盘山管委会作出关闭通知行政行为的相对人为高坎华兴红砖厂，而非谭双成个人，谭双成不具有原告主体资格。二、沈阳市浑南区人民政府非本案的适格被告。棋盘山管委会作为行政主体依然存续，棋盘山管委会的行政法律责任并非由浑南区人民政府承受。原告称沈抚新城管理委员会、沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局系浑南区人民政府的派出机构、职能部门，不具有独立承担补偿义务的能力，与事实不符且无法律依据。沈抚新城管理委员会属于浑南区人民政府的派出机关，而非派出机构，沈抚新城管理委员会是独立承担行政法律责任的行政主体。沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局是具有独立行政主体资格的行政机关；三、本案超过起诉期限。高坎华兴红砖厂于2006年即已收到责令关停通知，同年停产。若认为该关停行为依法应当产生行政补偿给付义务的话，应在2008年年末提起诉讼。同时，若所谓的评估即意味行政补偿义务产生的话，其起诉期限于2013年5月13日也已届满；四、原告的诉讼请求无事实及法律依据。原告提起的是行政补偿之诉，说明原告对责令停产的行政行为的合法性无异议，只是认为该责令停产的行政行为依法会产生行政补偿给付义务，才提起行政补偿之诉。2006年，棋盘山管委会、沈阳规划和国土资源局沈抚新城分局做出该行政行为时，高坎华兴红砖厂的采矿许可证的有效期已届满，高坎华兴红砖厂再行生产即涉嫌非法取土、非法采矿。因此棋盘山管委会、沈阳规划和国土资源局沈抚新城分局做出责令停产决定，事实依据充分。且原告砖厂在《沈阳市人民政府关于关闭第一批不具备条件的非煤矿山企业的通知》的关闭名单中，本应关闭。对于非法采矿作出的合法的行政处罚决定，不应给予补偿。行政征收，须以征收决定作为确定的依据。所谓的评估过程的存在，并不能证明高坎华兴红砖厂与棋盘山管委会之间存在行政征收补偿法律关系。另外，原告在庭审中陈述涉案土地已经征为国有，被东阳机械制造有限公司使用，经被告核实涉案地块与东阳公司相邻，目前并未被征收。综上，请求法院依法驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。被告沈阳沈抚新城管理委员会、沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局表示，其二单位主体适格，其他答辩意见与沈阳市浑南区人民政府相同。第三人沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区未向本院答辩，在庭审中陈述原告于2011年5月将涉案砖厂交回晓仁镜村，所涉房产及地上物由村里开招标会，卖了5、6万元，将地清理干净后交给政府了。被告沈阳市浑南区人民政府向本院提交的证据有：1、采矿许可证，证明高坎华兴红砖厂采矿许可证有效期至2006年1月届满；2、《关于关闭高坎红砖六厂和高坎华兴红砖厂的通知》（沈棋管发（2006）48号），证明沈阳棋盘山管委会于2006年5月25日作出责令高坎华兴红砖厂停产的行政行为；3、《关于关闭高坎镇华兴红砖厂的通知》（沈棋规发（2005）07号）及通知一份，证明沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局分别于2005年7月25日、2006年1月26日，作出责令高坎华兴红砖厂停产的行政行为；4、沈阳市东陵区人民法院（2012）东陵行初字第43号行政裁定书及高坎华兴红砖厂诉沈阳棋盘山管委会、沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局行政起诉状，证明高坎华兴红砖厂诉棋盘山管委会、沈阳市规划和国土资源局棋盘山分局责令停产行为违法并请求行政赔偿，后高坎华兴红砖厂撤诉；5、沈阳市东陵区人民法院（2012）东陵行初字第44号行政裁定书及高坎华兴红砖厂诉沈阳棋盘山管委会行政起诉状，证明高坎华兴红砖厂诉棋盘山管委会强拆违法并请求赔偿，后高坎华兴红砖厂撤诉。被告沈阳沈抚新城管理委员会、沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局向本院提交的证据均与被告沈阳市浑南区人民政府提交的证据相同。第三人沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区未向本院提交证据。经庭审质证，本院对双方提供的证据认证如下：对原告提交的1、2、3、4、11、12号证据的真实性，本院予以确认；对原告提交的5、6号两份证据的真实性，因无法核实，本院暂不予确认；对原告提交的7、8、9号证据的证明目的与本案无关，不予确认；对原告提供的10号证据，因不能实现证明目的，也与本案无关，不予采信。对三被告提交的证据的真实性及证明目的，本院予以确认。经审理查明，2000年3月15日，原告谭双成（乙方）与高坎镇晓仁镜村民委员会（甲方）签订租赁合同，约定将原高坎红砖四厂租赁给原告。在企业性质一项，约定企业性质为私营企业，自主经营、独立核算、自负盈亏。租赁期限为2000年3月15日起至2003年12月30日止。每年租金6万元。2001年1月3日，双方签订补充协议，约定租赁期限延长至2011年3月15日，延长期间的租金每年为66,600元。双方还约定：如遇政策变动另议，在租赁期间甲方根据需要另行处理时，需付给乙方所有投资（按原值），经双方协商同意包赔乙方经济损失。经甲乙双方共同协商，同意乙方用自己的资金在该厂区域内扩大再生产（增建窑洞及房屋），合同期满后，其产权归甲方所有，其它设施由乙方自行处理。谭双成将原高坎红砖四厂更名为沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂。沈阳市东陵区高坎华兴红砖厂的采矿许可证有效期至2006年1月。另查明，2005年7月25日，沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局向高坎镇华兴红砖厂下发《关于关闭高坎镇华兴红砖厂的通知》。通知载明：“鉴于你单位在其开采范围内的土资源已经枯竭，按矿产资源法等有关规定，应立即关闭。请你单位提出该砖厂闭坑报告及矿产地质勘察部门出具的储量报告、有关不安全隐患、土地复垦利用资料，并按照国家规定报棋盘山开发区规划和国土资源局审查批准。望你单位接到本通知起，立即停止非法取土行为并关闭砖厂，否则后果自负”。2016年1月26日，沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局再次向高坎镇华兴红砖厂下发《通知》，载明：“为使高坎地区经济迅速发展，根据棋盘山开发区总体规划的要求，拟在包括你单位占地范围内建设高坎镇“工业园区”，依据《中华人民共和国矿产法》，《辽宁省矿产资源管理条例》及已签订的采矿权有偿协议出让的有关规定，你单位应在收到本通知之日起，立即停止一切有关砖厂生产经营等行为，望你单位在2006年3月1日之前，妥善做好关闭砖厂的一切必要准备，请你单位积极配合并保证不妨碍“工业园区”的开工建设，否则后果自负”。2006年5月25日，沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会向高坎华兴红砖厂下发《通知》，通知载明：“根据《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[2005]28号）精神，按照省整规办《关于开展全省整顿和规范矿产资源开发秩序情况排查工作的通知》，依据《中华人民共和国矿产资源法》，《辽宁省矿产资源管理条例》及已签订的采矿权有偿协议出让的有关规定并根据沈阳市总体规划及棋盘山总体规划的要求，你单位已不具备再继续生产的条件，望你单位自收到本通知之日起，立即停止该厂的一切生产行为，否则后果自负”。再查明，原告于2011年5月将涉案砖厂交回晓仁镜村，其后由当时的沈阳市浑南区高坎镇晓仁镜村委会组织了招标会，将房产出卖，出卖所得5、6万元，由中标企业负责将土地清理干净，现已清理完毕。根据沈阳市机构编制委员会文件沈编发[2014]4号文件《市编委关于棋盘山开发区与东陵区（浑南新区）合并后管理体制调整和机构设置的批复》，沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会的职能划归沈阳沈抚新城管理委员会，沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局更名为沈阳市规划和国土资源局沈抚新城分局。沈阳市浑南区高坎镇晓仁镜村委会已变更为沈阳市浑南区高坎街道晓仁镜社区。现谭双成诉至本院，要求被告沈阳市浑南区人民政府等三被告履行关停企业损失的补偿责任。另，原告在庭审期间增加一项诉讼请求，请求确认三份通知无效。本院认为，行政补偿是指国家机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿的特征之一是合法行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成的损失，特征之二是行政补偿范围的法定性，即一般由法律、法规加以明确规定。现本案原告请求三被告履行关停企业造成损失的补偿职责，但原沈阳市规划和国土资源局棋盘山开发区分局下发的《关于关闭高坎镇华兴红砖厂的通知》、《通知》、原沈阳棋盘山国际风景旅游开发区管理委员会向高坎华兴红砖厂下发的《通知》的行为，并未有任何法律、法规等规范性文件规定需要对此作出补偿，故三被告没有履行该补偿职责的职权和义务。原告所述因三《通知》导致原告企业停产并产生了损失，对该项损失三被告具有补偿职责的主张，缺乏法律依据，该项损失亦不属于行政补偿责任的范围。另，原告在庭审中提出增加一项诉讼请求，即确认前述三份通知无效。本院认为，本案系辽宁省高级人民法院发回重审案件，在第一次一审过程中原告已经明确诉求为履行补偿职责之诉，而此次增加的诉讼请求系属违法确认之诉，该两项诉讼请求既未指向同一行政行为，也不属于同一行政法律关系，因此不能在同一案件中审理。故对于原告增加的诉讼请求，本院不予审理。如果原告认为三份《通知》违法或无效给原告造成损失，应当另案处理。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）之规定，裁定如下：驳回原告谭双成的起诉。一审案件受理费50元，退还给原告谭双成。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  龙国华审判员  董 楠审判员  吴 锡二〇一八年四月二十六日法官助理于雪书记员刘思宇本裁定所依据的相关法律《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。……