河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2018)豫0402行初3号原告平顶山金世纪中学，住所地平顶山市经六路中段。组织机构代码：75836219-5。法定代表人杨永明，校长。委托代理人樊壮科，河南互联律师事务所律师。被告平顶山市国土资源局，住所地平顶山市新城区祥云路。统一社会信用代码：11410400005452292Q。法定代表人梁成斌，局长。委托代理人潘世威，男，系平顶山市国土资源局新城区分局副局长。委托代理人许涛，河南博识律师事务所律师。被告平顶山市人民政府，住所地平顶山市新城区市政大楼。法定代表人张雷明，市长。委托代理人王琨，男，系平顶山市人民政府法制办公室工作人员。原告平顶山金世纪中学（以下简称金世纪中学）不服被告平顶山市国土资源局（以下简称市国土局）行政处罚决定和被告平顶山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定,于2018年1月11日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月15日立案后，于2018年1月17日向被告市国土局、市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭审理了本案。原告金世纪中学的委托代理人樊壮科，被告市国土局的委托代理人潘世威、许涛，被告市政府的委托代理人王琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，被告市国土局于2017年10月17日对金世纪中学作出了平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》，主要内容为：经查，金世纪中学未经县级人民政府批准，非法占用已批国有土地实施项目建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。市国土局已于2017年8月29日依法向金世纪中学进行了听证告知，金世纪中学在法定期限内未提出听证申请，视为放弃权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施办法》第六十六条、《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二项第四目的规定，决定处罚如下：1.责令金世纪中学退还非法占用的62400平方米土地。2.没收在非法占用的62400平方米土地上的新建的建筑物和其他设施。3.对非法占用的62400平方米其他土地，处以每平方米8元罚款，罚款计：肆拾玖万玖仟贰佰元整（499200元）。金世纪中学对市国土局作出的该《行政处罚决定书》不服，向市政府申请行政复议。市政府受理该复议申请后，经审理，市政府于2017年12月20日作出了平政复决[2017]47号《行政复议决定书》，该行政复议决定书根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持市国土局作出的处罚决定。原告金世纪中学诉称，一、市国土局作出的《行政处罚决定书》应予撤销。（一）《行政处罚决定书》违反法定程序。市国土局并未向金世纪中学依法送达听证告知书以及《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》从询问、调查到听证等程序，均未依法让金世纪中学行使权利，属于严重违反法定程序。（二）《行政处罚决定书》认定事实错误。1.关于占地面积问题。《行政处罚决定书》认定金世纪中学违法占地面积为62400平方米与事实不符。平国土出(2005)09号《国有土地使用权出让合同》约定的全部土地面积共计100.83亩（67222.4平方米），根据城市规划和实际土地利用现状，其中有7.23亩由原新城区管委会承建的“和谐家园”职工住宅小区，15.2亩由平顶山市金世纪房地产开发有限责任公司开发的“水岸豪庭”小区占用。2.金世纪中学合法占用涉案土地。金世纪中学与市国土局签订了平国土出(2005)09号《国有土地使用权出让合同》，根据该合同约定，金世纪中学已在上述土地上建设了教学设施和教育公寓，后因金世纪中学未在合同约定的期限内足额交纳土地出让金，金世纪中学与市国土局就该国有土地使用权出让合同是否应予解除产生纠纷，现双方的争议正在仲裁过程中，因此市国土局没有依据认定金世纪中学系非法占地。（三）《行政处罚决定书》适用法律错误。该决定书引用《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十六条第一款等规定认定金世纪中学占用土地系非法占地。金世纪中学认为《国有土地使用权出让合同》是民事合同，因此双方之间的关系是民事关系，双方是平等的民事主体，不是管理与被管理的关系。二、市政府作出的《行政复议决定书》应予撤销。（一）违反法定程序。《行政复议决定书》对金世纪中学提出的行政处罚决定中的重要程序问题未予审查认定。（二）认定事实不当。《行政复议决定书》只认定了本案的部分事实，对金世纪中学提出的大量证据证明涉案的土地出让合同正在仲裁的事实未予认定。综上，特此起诉，请求：一、撤销市国土局作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》；二、撤销市政府作出的平政复决[2017]47号《行政复议决定书》。原告金世纪中学提供的证据材料有：1.平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》；2.平国土出(2005)09号《国有土地使用权出让合同》;3.土地使用权出让金专用票据；4.市国土局对金世纪中学作出的解除平国土出(2005)09号《国有土地使用权出让合同》的通知;5.平顶山仲裁委员会平仲裁字[2008]第128号《裁决书》；6.平顶山市中级人民法院（2012）平执一字第76号《执行裁定书》;7.平国土资罚决字[2010]第023号《行政处罚决定书》;8.平顶山市中级人民法院（2012）平执审字第50号《执行裁定书》及平顶山市中级人民法院（2012）平法建字7号司法建议书;9.金世纪中学对市国土局作出的《关于仲裁事项的函》及市国土局平国土资函[2012]71号《关于对金世纪中学重新约定仲裁事宜的复函》;10.仲裁申请书及平顶山仲裁委员会平仲裁字[2012]第190号仲裁庭组庭通知书；11.平房权证新城字第××号、平房权证新城字第××号、平房权证新城字第××号房屋所有权证；12.金世纪中学周边规划图和效果图；13.金世纪中学作出的《关于重新约定仲裁的请示》及市国土局作出的《关于对金世纪中学重新约定仲裁事宜的复函》；14.平政复决[2017]47号《行政复议决定书》;15.建设工程施工合同两份；16.平顶山市城乡一体化示范区管理委员会平示范管[2018]21号《关于翠林蓝湾等7个项目免于行政处罚的请示》。被告市国土局辩称，一、其作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分。金世纪中学未经县级以上人民政府批准，擅自非法占用已批国有土地实施项目建设，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，属于未经批准非法占用土地。认定其行为违法的证据有询问笔录、非法占地现场（检查）笔录、勘测笔录、勘测宗地图等，该处罚决定认定事实清楚，证据确凿。二、金世纪中学的起诉理由不成立。（一）市国土局的行政处罚程序合法。平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》是在平国土资罚决字[2010]第023号《行政处罚决定书》的基础上重新作出的处罚。2008年10月份，金世纪中学非法占用已批国有土地建宿舍楼，市国土局对其进行立案调查后作出平国土资罚决字[2010]第023号《行政处罚决定书》。金世纪中学收到该《行政处罚决定书》后既没有提起行政复议也没有提起行政诉讼，更没有履行行政处罚决定的内容，市国土局遂向平顶山市中级人民法院申请强制执行，平顶山市中级人民法院经审查，认为该《行政处罚决定书》中被处罚主体名称和认定的违法占地面积与土地出让合同不一致，市国土局经过审查进行部分更正后根据平国土资罚决字[2010]第023号《行政处罚决定书》已收集的证据材料作出了本案被诉行政行为。此外，市国土局已将听证告知书及处罚决定书依法送达给金世纪中学的实际负责人郭军，金世纪中学诉称市国土局未依法送达相关文书的理由不成立。（二）《行政处罚决定书》认定事实正确。1.市国土局作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》中认定的违法占地面积62400平方米中已经扣除了7.23亩“和谐家园”的占地面积。另外，市国土局对金世纪中学进行立案调查是在2009年11月，市国土局提供的对金世纪中学所作的询问笔录及照片可以证实当时62400平方米的土地均由金世纪中学非法占用并进行违法建设。2.金世纪中学对涉案土地不享有合法使用权。金世纪中学与市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》已于2008年3月12日解除，2009年10月9日平顶山仲裁委员会裁决市国土局解除合同行为有效，在平顶山仲裁委员会的裁决书被撤销前，金世纪中学占用涉案土地的行为是违法的。综上，市国土局作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，金世纪中学的起诉理由不成立，请求依法驳回金世纪中学的诉讼请求。被告市国土局提供的证据材料有：1.2017年关于金世纪中学违法占地一案延期请示；2.2017年行政处罚听证告知书呈批表;3-4.平国土资罚听告字[2017]390号《行政处罚听证告知书》及送达回证；5.2017年行政处罚决定书呈批表；6-7.平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》及送达回证；8.授权委托书;9.2009年市国土局新城区分局重大、疑难案件会审表；10.2009年土地违法案件立案呈批表；11.平国土资责停字[2009]第214号《责令停止土地违法行为通知书》的送达回证；12.平国土资责停字[2009]第214号《责令停止土地违法行为通知书》；13.现场（检查）笔录；14.勘测笔录；15.金世纪中学用地情况分布图;16.宗地图;17.照片;18.询问笔录;19.市国土局对金世纪中学作出的解除平国土出（2005）09号《国有土地使用权出让合同》的通知;20.平顶山仲裁委员会平仲裁字[2008]第128号《裁决书》;21.2009年案件调查终结报告和国土资源局案件讨论笔录、金世纪中学民办非企业单位登记证书及关朝辉的身份证复印件;22.平国土资罚先告字[2009]第012号《行政处罚事先告知书》及送达回证；23.平国土资罚听告字[2017]390号《行政处罚听证告知书》（同证据三）；24.平国土出（2005）09号《国有土地使用权出让合同》；25.宗地图（同证据十六）;26.平国土资罚听告字[2009]第159号《行政处罚听证告知书》及送达回证；27-28.平国土资罚决字[2010]第023号《行政处罚决定书》及送达回证。被告市政府辩称，金世纪中学不服市国土局作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》，向市政府申请行政复议。市政府依法立案受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2017年12月20日作出了平政复决[2017]47号《行政复议决定书》，维持了该行政处罚决定。市政府的行政复议程序合法，请求依法驳回金世纪中学对市政府的诉讼请求。对于金世纪中学所诉原行政行为即平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》以市国土局的答辩和提交的证据材料为准，被告市政府提供的证据材料有：1.平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》;2.复议申请书;3.行政复议申请人身份证明及授权委托手续;4.申请人提交的证据材料及法律依据；5.行政复议代理词;6.行政复议答复书;7.被申请人身份证明及委托代理手续;8.申请人对市国土局行政复议答复书的反驳意见;9.平政复决[2017]47号《行政复议决定书》;10.行政复议文书送达回证及送达地址确认书。经庭审质证，金世纪中学对市国土局提供的证据一、证据二、证据三、证据九、证据十、证据十二、证据十五、证据十六、证据十七、证据十九、证据二十、证据二十二、证据二十四、证据二十五、证据二十六的真实性无异议；对证据四有异议，认为郭军并非金世纪中学的负责人，无权代表金世纪中学签署文书；对证据五、证据六认定的事实有异议；对证据七有异议，同对证据四的质证意见；对证据八有异议，认为与本案无关；对证据十一有异议，认为金海峰不能代表金世纪中学；对证据十三有异议，同证据十一的质证意见；对证据十四有异议，认为金海峰不能代表金世纪中学，且内容与本案被诉行政处罚决定书的内容不相符；对证据十八有异议，不认可金海峰的签字，且金海峰陈述的开工时间有误；对证据二十一中土地类别的表述有异议；对证据二十七、二十八有异议，认为对处罚土地的定性前后不一致且不认可送达回证中金海峰的签字，市国土局未依法向金世纪中学送达该行政处罚决定书。金世纪中学对市政府提供的证据的真实性均无异议。市国土局对金世纪中学提供的证据一、证据四、证据五、证据七、证据八、证据十一、证据十四无异议；对证据二、证据三、证据六、证据九、证据十、证据十三、证据十六的真实性无异议；对证据十二的真实性无异议，但对证明的内容有异议；对证据十五有异议，认为不是原件。市政府对金世纪中学提供的证据的质证意见同市国土局的质证意见。本院对上述证据认证如下：市国土局提供的证据四、证据七、证据八系郭军签收相关文书的送达回证及对郭军的授权委托书，市国土局称郭军系金世纪中学的负责人，对此金世纪中学予以否认，而市国土局未提供相应证据予以证明，授权委托书上显示的是委托郭军处理和谐家园相关事宜，并未涉及本案，因此，对上述证据不予采纳；证据五、证据六、证据二十一系市国土局作出行政处罚的内部程序及本案的被诉行政行为，对上述证据予以采纳；证据十一、证据十三、证据十四、证据十八、证据二十七、二十八系市国土局对金世纪中学作出第一次行政处罚时所作调查以及送达的相关文书，金世纪中学对市国土局作出的该次行政处罚决定在法定期限内既没有提出行政诉讼，也没有提起行政复议，本案对上述证据予以采纳；金世纪中学对市国土局提供的其他证据的真实性无异议，对其他证据予以采纳。金世纪中学对市政府提供的证据的真实性均无异议，对市政府提供的证据予以采纳。金世纪中学提供的证据十五、证据十六与本案缺乏关联性，本案不予采纳；市国土局和市政府对金世纪中学提供的其他证据无异议或者真实性无异议，对其他证据予以采纳。经审理查明，2005年10月19日金世纪中学与市国土局签订了平国土出（2005）09号《国有土地使用权出让合同》，约定将平顶山市新城区67222.4平方米国有土地使用权出让给金世纪中学，土地用途为教育用地，出让金为21174300元，并约定合同经双方签字后七日内金世纪中学须向市国土局缴纳2117430元作为定金，本合同签订之日起六十日内，金世纪中学一次性付清土地使用权出让金。2006年1月16日金世纪中学仅缴纳了2117430元土地出让金，剩余部分至今未予缴纳。因金世纪中学未按照约定缴纳土地出让金，市国土局于2008年3月12日通知金世纪中学解除平国土出（2005）09号《国有土地使用权出让合同》，金世纪中学不同意解除，向平顶山仲裁委员会申请仲裁。平顶山仲裁委员会于2009年10月9日作出了平仲裁字[2008]第128号裁决书，裁决市国土局解除合同行为有效，驳回了金世纪中学继续履行合同的仲裁请求。2009年11月5日，市国土局调查发现金世纪中学涉嫌违法占地，遂予以立案调查。2009年11月6日，市国土局对金世纪中学进行了现场检查和勘测，勘测笔录显示金世纪中学违法占地面积为67222.4平方米，建筑面积为9200平方米，建筑面积共计14500平方米，2栋楼。绘制的金世纪中学用地情况分布图显示C地块为金世纪中学解除合同地块67222.4平方米（合100.83亩），在C地块中包含有F地块即和谐家园占金世纪中学解除合同用地4820平方米（合7.23亩）。2009年11月9日，市国土局对平顶山市金世纪房地产开发有限责任公司的综合部经理金海峰进行了询问并制作了询问笔录，金海峰在笔录中称“其单位是2008年10月开工建设的，知道解除合同再占用该宗土地是违法的，其单位积极配合国土资源部门接受处理，建筑面积大概是9200平方米，2栋楼建筑面积14500平方米。”同日，市国土局向金世纪中学下发了平国土资责停字[2009]第214号《责令停止土地违法行为通知书》，责令金世纪中学停止土地违法行为。后市国土局先后向平顶山市金世纪中学下发了平国土资罚先告字[2009]第012号《行政处罚事先告知书》和平国土资罚听告字[2009]第159号《行政处罚听证告知书》。2010年4月26日，市国土局对平顶山市金世纪中学作出了平国土资罚决字[2010]第023号《行政处罚决定书》，责令平顶山市金世纪中学退还非法占用的62400平方米土地，没收在非法占用的62400平方米土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用的62400平方米土地处以每平方米8元的罚款，共计人民币499200元。因金世纪中学未履行上述行政处罚决定，市国土局向平顶山市中级人民法院申请强制执行。2012年4月24日，平顶山市中级人民法院作出（2012）平执审字第50号执行裁定书，查明被处罚主体名称为“平顶山市金世纪中学”，而签订土地出让合同的主体名称为“平顶山金世纪中学”；土地出让合同中的土地面积为67222.4平方米，而处罚决定书中认定的土地面积为62400平方米，认为上述行政处罚决定书认定事实不清，且已超过申请执行时效，裁定不予受理。同日，平顶山市中级人民法院向市国土局下发了（2012）平法建字7号《司法建议书》，建议市国土局重新作出处理决定。2012年7月17日市国土局向平顶山市中级人民法院申请强制执行平顶山仲裁委员会作出的平仲裁字[2008]第128号裁决书，2012年7月23日平顶山市中级人民法院以该申请已超出法定申请执行期限且该仲裁裁决书没有给付内容为由，裁定不予受理。后金世纪中学与市国土局重新达成书面仲裁协议申请仲裁，至今未果。2017年8月1日，市国土局针对上述金世纪中学涉嫌违法占地一事再次作出平国土资罚听告字[2017]390号《行政处罚听证告知书》，并于当日向郭军送达。本案庭审中，市国土局称郭军系金世纪中学的负责人，对此金世纪中学予以否认，而市国土局未提供相应证据予以证明，2017年10月9日金世纪中学出具授权委托书，委托书显示金世纪中学授权委托郭军为其全权委托人，处理和谐家园相关事宜。2017年10月17日，市国土局作出了平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》并于2017年10月29日向郭军送达，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《河南省实施办法》第六十六条“非法占用其他耕地……其他耕地每平方米十元以上二十元以下。”《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二项第四目“严重违法行为……占用其他土地面积在20000平方米以上……处罚标准……其他土地每平方米处以8-10元罚款……”的规定，责令金世纪中学退还非法占用的62400平方米土地，没收在非法占用的62400平方米土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用的62400平方米其他土地，处以每平方米8元的罚款，罚款计499200元。金世纪中学对该处罚决定不服，向市政府申请行政复议。市政府受理金世纪中学的复议申请后，经审理，于2017年12月20日作出了平政复决[2017]47号《行政复议决定书》，维持了市国土局作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》。金世纪中学仍不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。另查明，金世纪中学至今未取得出让合同中出让宗地的国有土地使用权证。本案庭审中市国土局称被诉《行政处罚决定书》中认定的违法占地面积62400平方米是金世纪中学解除合同地块67222.4平方米去除和谐家园占用金世纪中学解除合同用地4820平方米得出，对此仅有市国土局通过其绘制的金世纪中学用地情况分布图计算得出，并无其他证据证明金世纪中学违法占地的面积。河南省实施《土地管理法》办法第六十六条规定：“非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条规定和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下。”市国土局在本案审理中并未提供对金世纪中学违法占用土地的土地类型进行认定的证据。本院认为，市国土局作为县级以上国土资源主管部门有权对土地违法行为进行处理，但在作出行政处罚决定时应做到违法事实清楚，证据确凿。本案，市国土局认定金世纪中学非法占用62400平方米土地，但该认定的非法占地面积仅有市国土局自己绘制的金世纪中学用地情况分布图显示有相关数据，并无其他证据予以佐证。市国土局在本案被诉《行政处罚决定书》中对金世纪中学的违法占地行为按“其他土地”进行处罚，但依据的却是河南省实施《土地管理法》办法第六十六条规定的“其他耕地”的处罚标准，而市国土局在本案审理中又未提供对金世纪中学违法占用土地的土地类型进行认定的证据，因此，市国土局所作被诉《行政处罚决定书》对非法占地面积和非法占地的土地类型认定事实不清，证据不足。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》13.1直接送达规定：“直接送达的应当直接送交受送达人。受送达人是自然人的，本人不在交其同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向国土资源部门指定代收人的，送交代收人签收。”市国土局称平国土资罚听告字[2017]390号《行政处罚听证告知书》已由金世纪中学的负责人郭军签收，而金世纪中学否认郭军系其学校负责人，市国土局又未提供相应证据证明；金世纪中学曾对郭军出具有授权委托书，但该委托书晚于听证告知书的签收时间出具且委托事项非本案处罚事项。根据上述规定，市国土局的送达程序不合法，现有证据无法证明市国土局已向金世纪中学告知听证的权利。听证权系当事人的重要的程序性权利，应予保护。因此，市国土局所作被诉《行政处罚决定书》违反法定程序。综上，市国土局作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。市政府作出的平政复决[2017]47号《行政复议决定书》维持市国土局作出的行政处罚决定，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定,判决如下：撤销被告平顶山市国土资源局于2017年10月17日作出的平国土资罚字[2017]422号《行政处罚决定书》和被告平顶山市人民政府于2017年12月20日作出的平政复决[2017]47号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告平顶山市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  张 菲人民陪审员  姚秋娟人民陪审员  郭爱君二〇一八年四月十九日书 记 员  刘姝柠附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(1主要证据不足的；(1适用法律、法规错误的；(1违反法定程序的；(1超越职权的；(1滥用职权的；(1明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。………