贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔26行初411号原告：中冶交通建设集团有限公司。住所地：北京市北京经济技术开发区康定街******。法定代表人：唐灶荣，该公司董事长。委托代理人：金达刚，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。被告：施秉县人民政府。住。住所地：施秉县城关镇县府路**/div>法定代表人：张双红，县长。委托代理人：雷勇，施秉县人民政府公职律师。被告：施秉县安全生产监督管理局。住所。住所地：施秉县城关镇文化街**div>法定代表人：袁代栋，局长。被告：施秉县公安局。住所地。住所地：施秉县城关镇文化街**iv>法定代表人：董国强，局长。被告：施秉县国土资源局。住所地：。住所地：施秉县城关镇县府路**v>法定代表人：吴继员，局长。委托代理人：胡正国，贵州洲联合律师事务所律师。被告：施秉县交通运输局。住所地：施。住所地：施秉县城关镇中沙路>法定代表人：罗程峰，局长。被告：施秉县林业局。住所地：施。住所地：施秉县城关镇云台三道小巷与云台路交叉口北150米>法定代表人：蒋盛权，局长。被告：施秉县水务局。住所地：施。住所地：施秉县城关镇政府西>法定代表人：肖跃，局长。被告：施秉县环境保护局。住所地：施。住所地：施秉县城关镇云台路>法定代表人：郝法权，局长。被告：施秉县牛大场镇人民政府。住所地：施。住所地：施秉县牛大场镇>法定代表人：陶国恩，镇长。原告中冶交通建设集团有限公司（以下简称中冶公司）诉被告施秉县人民政府、施秉县安全生产监督管理局、施秉县公安局、施秉县国土资源局、施秉县交通运输局、施秉县林业局、施秉县水务局、施秉县环境保护局、施秉县牛大场镇人民政府会议纪要违法一案，于2018年5月28日向本院提起诉讼，本院经审查，于2018年5月31日作出不予立案裁定，原告不服提起上诉，2018年9月27日，贵州省高级人民法院（2018）黔行终1754号行政裁定书撤销本院裁定并指定立案，本院于2018年11月2日重新立案，于2018年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭进行了审理，原告中冶交通建设集团有限公司委托代理人金达刚，被告施秉县人民政府委托代理人雷勇，被告施秉县国土资源局委托代理人胡正国到庭参加诉讼，被告施秉县林业局、施秉县安全生产监督管理局、施秉县公安局、施秉县交通运输局、施秉县水务局、施秉县环境保护局、施秉县牛大场镇人民政府未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告中冶公司诉称：2016年原告与黔东南州交通局签订了关于黔东南州县乡道改造、通村沥青（水泥）路、撤并建制村通硬化路施工的框架协议，并与施秉县交通运输局签订了具体的施工协议。由于道路施工需要开设临时采石场，原告依据贵州省人民政府办公厅下发的黔府办函〔2014〕5号《关于加强砂石土资源开发管理的通知》和施秉县人民政府下发的施府专议〔2016〕57号《关于研究施秉县2016年“十三五”农村公路“建养一体化”项目临时取料场有关事宜的会议纪要》设立施秉县牛大场镇老渡桥村罗家屯砂厂，该会议纪要议定事项中明确同意将牛大场镇老渡桥村罗家屯砂厂列为红山至老渡桥通村水泥路项目施工单位的专用自采取料场。原告在开采过程中并未违反《会议纪要》关于不得交由第三方开采和只能用于项目建设，不得对外销售的要求，符合《会议纪要》的要求，现施秉县国土资源局以违法开采为由作出施国土资执罚〔2017〕34号行政处罚决定书，决定对原告处以罚款、没收违法所得折合人民币5，122，000.00元。原告认为，施秉县人民政府作出《会议纪要》的行为违法，并违反了行政法信赖利益保护原则，侵害了原告的信赖利益，应当依法赔偿。请求确认施府专议〔2016〕57号《施秉县人民政府专题会议纪要》内容违法并承担本案诉讼费用。原告中冶公司向本院提交以下证据：1、黔东南州施秉县“十三五”农村公路养护一体化服务合同，拟证明原告与施秉县交通运输局签订了合同，明确由原告对施秉县农村公路进行建设施工和养护；2、临时用地申请、临时用地复垦保证书、征收土地补偿协议书、临时用地合同、临时用地复垦保证金缴纳通知书（存根）、土地权属地类面积审理表，拟证明原告临时料场已经履行临时用地审批手续，签署了复垦保证书，临时用地已予以补偿，临时料场土地权属地类面积已经施秉县国土资源局审查认可，不属于违法开采。3、贵州省人民政府办公厅黔府办函〔2014〕5号关于加强砂石土资源开发管理的通知、施秉县人民政府施府专议〔2016〕57号会议纪要，拟证明原告设立施秉县牛大场镇老渡桥村罗家屯砂厂是为了红山至老渡桥通村水泥路项目施工单位的专用自采料场，得到了施秉县人民政府及国土等部门同意。4、施秉县国土资源局施国土资执罚〔2017〕34号行政处罚决定书，拟证明因施府专议〔2016〕57号会议纪要导致原告被处罚人民币5，122，000.00元。被告施秉县人民政府答辩称：一、本案被诉《会议纪要》主要内容是对原告申请交通运输局协助办理开采许可手续的开采料场选址进行研究，《会议纪要》明确由施秉县国土资源局督促原告履行办理料场开采许可手续义务。因此，案涉《会议纪要》不是对原告作出的行政行为，也未对原告的权利义务产生法律上的利害关系。二、从《会议纪要》内容看，要求原告办理林地占用、水土保持及土地复垦、料场开采等有关手续都是相关法律法规规定的法定义务，被告也没有在《会议纪要》上承诺原告开采料场无须办理开采许可手续，相反，《会议纪要》明确要求国土部门督促原告履行法定义务，故案涉《会议纪要》并未违法，请求依法驳回原告的起诉。被告施秉县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、黔东南州施秉县“十三五”农村公路养护一体化服务合同，拟证明本案涉及的紫荆至马溪公路建设项目的业主单位是施秉县交通运输局，同时证明被告召开会议及形成会议纪要的由来。2、中冶公司向施秉县交通运输局提交的三份材料（关于料场取址及用途的报告、关于紫荆至马溪公路改建工程砂石料场的情况说明、关于紫荆至马溪公路改建料场选址的报告），拟证明中冶公司申请施秉县交通运输局协调料场开采手续，同时证明被告所作《会议纪要》是依据原告申请召开的。3、施府专议〔2016〕57号《会议纪要》，拟证明其内容并未违法。4、临时用地复垦保证金缴纳通知书（存根），责令改正违法行为通知书，砂石计量统计表，施秉县林业局关于中冶公司办理林地占用手续的情况说明，施秉县安全生产监督管理局关于对中冶公司开采方案审查的情况说明，拟证明原告未按照会议要求履行其法定义务。被告施秉县国土资源局答辩称：案涉《会议纪要》并未授权国土资源局给原告办理采矿许可手续，相反要求原告依法办理采矿许可手续，所以该《会议纪要》并未违法。本局行政处罚过程中，考虑到原告是中央大型国有企业，先是给予被答辩人纠正违法的机会，但原告在接到本局作出的《责令改正违法行为通知书》后置若罔闻，继续违法开采，本局才依法作出行政处罚并经司法审查，已经发生法律效力，故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告施秉县国土资源局在举证期限内向本院提交以下证据：1、临时用地复垦保证金缴纳通知书（存根），拟证明本局要求原告缴纳复垦保证金，并要求其履行完善相关开采手续。2、责令改正违法行为通知书及送达回证，拟证明本局履行监管职责，通知原告完善相关手续，原告不予理睬。3、行政处罚决定书及送达回证，拟证明该行政处罚程序合法并已送达原告。4、强制执行申请书及送达回证、（2018）黔2623行审3号行政裁定书，拟证明对原告的行政处罚已经司法审查，进一步确认合法。被告施秉县林业局答辩称：原告起诉被告主体不适格，林业局并未对原告开采砂石料场作出任何行政行为，请求驳回原告的起诉。被告施秉县林业局在举证期限内未向本院提交证据。被告施秉县安全生产监督管理局、施秉县公安局、施秉县交通运输局、施秉县水务局、施秉县环境保护局、施秉县牛大场镇人民政府未进行答辩，也未在举证期限内向本院提交证据。本院对原告中冶公司提交的证据认证如下：第1组证据符合真实性、合法性、关联性要求，可以作为证据采信。第2组证据符合真实性、合法性、关联性要求，可以证明相应的事实，但不能满足原告证明目的。第3组证据中，黔府办函〔2014〕5号关于加强砂石土资源开发管理的通知是省级人民政府规范性文件，不作为证据认证，案涉《会议纪要》是本案审查对象，不作为证据认证。第4组证据符合真实性、合法性、关联性要求，可以证明原告被行政处罚的事实，但不能满足原告的证明目的。本院对被告施秉县人民政府提交的证据认证如下：第1、2、4组证据符合真实性、合法性、关联性要求，可以作为证据采信。第3组证据是本案审查对象，不作为证据认证。本院对被告施秉县国土资源局提交的证据认证如下：被告施秉县国土资源局提交的证据均符合真实性、合法性、关联性要求，可以作为证据采信。经审理查明：2016年4月5日，中冶公司与施秉县交通运输局签订《黔东南州施秉县“十三五”农村公路养护一体化服务合同》，其中约定马溪至紫荆公路（21.9公里）、施秉至观音岩公路（4.7公里）由中冶公司负责施工和养护。同年6月21日和7月8日，中冶公司施秉县项目部两次向施秉县交通运输局呈送《关于料场取址及用途的报告》，称：“为确保质量及工期等要求，考虑到成本因素，马溪至紫荆公路项目部拟在改建公路沿线不同地方选址作为料场，具体位置及用途呈报指导，并请同意协助办理相关开采许可手续”。7月30日，中冶公司再次向施秉县交通运输局呈送《关于紫荆至马溪公路改建工程砂石料场的情况说明》，内容为“由我方承建的紫荆至马溪公路改建工程，沿线准备料场原有4处，其他三处已征用，现研究决定重新启用2号料场K4+540，主要原因……，望领导就该工程的具体特点考量、审查，及时解决”。8月1日，施秉县政协副主席王作飞受施秉县人民政府副县长杨世海委托，主持召开施秉县2016“十三五”农村公路“建养一体化”项目临时取料场有关事宜的专题会议，县法制办、安监局、公安局、国土局、交通局、林业局、水务局、环保局、风景管理处、牛大场镇人民政府、牛大场镇石桥村村委会、中冶公司项目部等单位和部门有关负责人参加会议，经研究，形成五项议定事项：一、同意将项目红线范围内的白垛乡白垛村何家坳砂场列为白垛至小王庄通村水泥路项目施工单位的专用自采取料场、牛大场镇老渡桥村罗家屯砂场列为红山至老渡桥村水泥路项目施工单位的专用自采取料场、江元哨至登板没线临时取料场列为通村水泥路项目施工单位的临时自采自用料场。二、同意紫荆至马溪公路改建工程红线范围内的K3+700处1号料场、K12+430处3号料场、K17+485处4号料场等三处临时取料场的选址，并作为施工单位的自采自用料场。三、鉴于紫荆至马溪公路1、3、4号料场没有工程质量要求的石材加工级配碎石取料场这一特殊情况，为不耽误工期，增加建设成本，同意将紫荆至马溪公路改建工程红线范围外的K4+540处2号料场纳入该工程红线设计范围，作为施工单位的临时自采自用料场。施工单位须按有关规定向施秉县国土资源局缴纳临时用地复垦费和向施秉县林业局缴纳森林植被恢复费。四、关于料场的建设事宜。具体要求各职能部门要履行监管、协调职责，并明确料场所采砂石只能用于项目施工，一律不得对外销售。五、项目施工单位在项目结束后应立即关闭上述有关临时取料场，做好水土保持、生态复绿、地质灾害防、地质灾害防范等工作源局督促施工单位切实履行有关义务。2016年12月1日，中治公司施秉项目部向施秉县国土资源局递交临时用地申请及临时用地复垦保证书，2017年7月21日，施秉县国土资源局向中治公司送达复垦保证金缴纳通知书，要求中冶公司缴纳临时用地复垦保证金，编制复垦方案送审备案并完善相关手续。2017年9月13日，施秉县国土资源局向中冶公司作出责令改正违法行为通知书。同年11月13日，施秉县国土资源局作出施国土资执罚〔2017〕34号行政处罚决定书，责令中冶公司立即停止在施秉县牛大场镇石桥村干冒组罗家屯砂场的采砂行为，没收已开采砂石折价5，022，000.00元，罚款100，000.00元。行政处罚生效后，施秉县国土资源局申请人民法院强制执行，施秉县人民法院作出（2018）黔2623行审3号行政裁定书，对罚没款已强制执行完毕。本院认为：本案的争议焦点一是被告的适格问题，二是案涉《会议纪要》的合法性问题。案涉《会议纪要》系施秉县人民政府内部议事纪要，其可诉性已由发生法律效力的贵州省高级人民法院（2018）黔行终1754号行政裁定书予以确认，在此不再赘述。从形式上看，本次会议系施秉县人民政府副县长杨世海委托县政协副主席王作飞主持召开，与会部门除原告、牛大场镇人民政府及牛大场镇石桥村村委会外，均系施秉县人民政府职能部门；从内容上看，也是施秉县人民政府就该县2016“十三五”农村公路“建养一体化”项目临时取料场的内部工作安排会议，因此，案涉《会议纪要》的制作主体和责任主体均应为施秉县人民政府。本案原告将施秉县国土资源局、公安局等部门列为被告，本院在立案过程中已对此问题向原告进行了释明，但原告坚持要将施秉县国土资源局、公安局等部门列为被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，应当裁定驳回原告对施秉县国土资源局、公安局等被告的起诉。考虑到保障行政相对人的诉权与诉讼效率并重的原则，本院将在本案中一并作出处理。关于案涉《会议纪要》的合法性问题。地方政府会。地方政府会议纪要是记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项的法定公文形式基本情况和精神的纪实性公文，具有综合性、纪实性、概括性和备查性等特点。涉及到政府在经济社会管理过程中对某些事项的决定，必须符合法律法规的要求，如果与现行法律法规冲突且赋予或限制当事人一定权利，则应当承担违法的后果。本案中，《会议纪要》议定的五项事项内容均涉及施秉县2016“十三五”农村公路“建养一体化”项目临时取料场选址问题，并要求相关职能部门履行监管职责，并未对原告设置行政许可，对原告要求履行的义务为缴纳临时用地复垦费和森林植被恢复费并做好水土保持、生态复绿、地质灾害防、地质灾害防范等工作合现行法律法规的规定，并无违法之处。原告认为被告施秉县人民政府作出的《会议纪要》违反信赖利益保护原则，导致其被施秉县国土资源局处以行政处罚，从而反推案涉《会议纪要》违法没有法律依据，本院不予支持。事实上，真正影响原告合法权益的是施秉县国土资源局作出的施国土资执罚〔2017〕34号行政处罚决定书，原告在放弃对该行政处罚决定书复议或者诉讼救济的情况下，转而诉请确认案涉《会议纪要》违法，并不是有效的行政救济方式。关于被告施秉县人民政府、施秉县国土资源局在庭审过程中提出本案超过法定起诉期限问题。案涉《会议纪要》印发时间为2016年8月1日，纪要并未交代当事人诉权及起诉期限，是否超过起诉期限，应当根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定进行审查，原告提起诉讼并未超过两年，故两被告的辩称意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，判决如下：驳回原告中冶交通建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中冶交通建设集团有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  杨通烈审判员  罗安武审判员  王家良二〇一八年十二月十一日书记员  汪庆庆