山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终80号   上诉人（原审原告）胡某，女，1947年7月24日出生，汉族，山西省平遥县人，住山西省平遥县。   委托代理人崔某，山西宁丰律师事务所律师。   上诉人（原审被告）平遥县人民政府。   法定代表人石某，县长。   委托代理人李某，平遥县国土资源局工作人员。   委托代理人赵某，山西显耀律师事务所律师。   上诉人胡某因诉平遥县人民政府不履行行政补偿法定职责一案，2016年11月8日，吕梁市中级人民法院作出（2016）晋11行初65号行政裁定，驳回胡某的起诉。2017年6月28日，本院作出（2017）晋行终345号行政裁定，指令吕梁市中级人民法院继续审理本案。吕梁市中级人民法院于2017年11月20日作出（2017）晋11行初77号行政判决。原审原告胡某及原审被告平遥县人民政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡某及其委托代理人崔某，上诉人平遥县人民政府的委托代理人李某、赵某到庭参加了诉讼。上诉人平遥县人民政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交了书面情况说明。本案现已审理终结。   原审查明，2003年12月1日，原告胡某为负责人的平遥县卜宜乡俊深（三飞）砖厂开办，从事粘土砖的生产及销售。2011年1月20日，晋中市人民政府办公厅作出市政办函[2011]10号《关于下达关闭实心粘土砖企业名单的通知》，决定对不符合生产条件的实心砖企业进行关闭。2011年11月4日，平遥县人民政府作出平政发[2011]67号《关于取缔非法实心粘土砖企业的决定》，平遥县卜宜乡俊深（三飞）砖厂属于取缔对象，后被取缔。2016年3月30日，原告向平遥县人民政府邮寄行政补偿申请书，以平遥县人民政府出于完成节能减排的目的，取缔申请人经营的企业，属于为了社会公共利益的需要，行政机关应当依法给予补偿。同年3月31日，平遥县人民政府收到原告的行政补偿申请，未予答复。2016年6月原告提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，给予原告行政补偿200万元。   原审判决认为，人民法院审理行政案件，应以行政行为的合法性审查为原则，同时针对原告的具体诉讼请求和内容，来考量作出裁判的必要性与实效性。本案行政补偿争议原告虽以给付之诉形式提起，但经开庭审理查明的案件事实，从行政诉讼类型化及保护当事人诉权目的出发，本案更符合履责之诉的构成要件。   一、取缔、关闭企业行为合法性问题。国务院办公厅国办发[2005]33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》要求逐步禁止生产和使用实心粘土砖，各省、自治区、直辖市人民政府要结合当地具体情况，制定并完善相关法规的实施细则，依法推进墙体革新和建筑节能。山西省人民政府晋政发[2007]19号《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》，明确了清理规范的政策界限及取缔的基本要求。晋中市人民政府办公厅于2011年1月20日下发市政办函[2011]10号《关于下达关闭实心粘土砖企业名单的通知》，决定对不符合生产条件的实心砖企业进行关闭。后平遥县人民政府于2011年11月4日作出平政发[2011]67号《关于取缔非法实心粘土砖企业的决定》，决定取缔包括原告砖厂在内的粘土砖企业，其职能部门对原告企业的行政处理行为符合上述相关文件精神。本案中，原、被告均认为取缔涉案企业符合国家节能减排产业政策，依法应当关闭，对该行政行为的合法性持肯定性态度，本院予以确认。   二、原告主张给付之诉的请求不应支持。一般的金钱给付之诉，须在行政机关补偿标准已经确定或者补偿金额已经明确，否则不能直接起诉，这是基于行政机关的首次判断权所决定的。本案中，对原告而言，认为取缔关闭企业的行为符合国家政策、法律规定，应根据信赖利益保护的行政法基本原则，通过诉讼对其合法财产获得行政补偿;对被告而言，在行政程序中，对合法取缔关闭企业后是否应给予行政补偿，或采取何种补偿方式、补偿金额多少等，这均属于行政机关的首次判断权，行政机关应做先行处理;对人民法院而言，行政诉讼应当围绕被诉行政行为的合法性进行审查，提交审查的行为必须是现存的实际争议。在行政机关尚未作出行政行为，或行政机关对行政行为尚需优先处理的情况下，直接纳入行政诉讼范畴，则存在司法权干预行政权之嫌。在此意义上讲，原告直接主张一般性的金钱给付之诉，理据不足。故本案裁判时机尚不成熟，不具有权利保护的必要性，似应裁定驳回原告起诉。   三、本案符合履责之诉的构成要件。行政诉讼法虽然没有直接引入诉讼种类的概念，但通过判决方式的丰富和整合，事实上完成了诉讼类型化改造。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条通过对"具体的诉讼请求"进行解释，已经对各诉讼种类作出了明示性规定。本院认为，法律设置诉讼类型的目的在于保护相对人和利害关系人的权利，根本意义更在于规范人民法院的诉讼行为。因此，选择一个适当的诉讼类型不应成为原告的任务甚至额外增加的负担，人民法院应根据不同的诉讼类型选择对原告最适宜的救济途径和裁判方式。   从上表明，在行政审判过程中，不能仅仅针对原告的诉讼请求进行裁判，而应根据已查明的案件事实，选择最适合原告的诉讼类型进行救济和裁决。换言之，即使原告选择了错误的诉讼种类，人民法院也应根据审理情况进行必要的释明。这种释明方式可作扩大理解，不能只局限于立案与庭前审查阶段，而应惯穿于整个审理过程之中，必要时可直接通过转换诉讼种类，予以裁判指引。本案中，贯彻落实国家节能减排的产业政策，目的是为了社会公共利益需求。被告由于客观原因发生重大变化而取缔关停原告企业，原告主张其合法财产造成损失要求行政补偿，于2016年3月向被告提出书面补偿申请，但被告一直未予答复。被告是否应当补偿，如何采取补偿措施等，这属于其法定职权范围内主动处理的事项。因此，被告辩解原告超过起诉期限的理由不能成立，应依职权履行法定职责，及时与原告协商解决；协商不成的，在合理期限内作出处理决定。   综上，本案并非一般意义上的金钱补偿给付之诉，更符合被告依职权主动履责之诉的构成要件。原告的其他诉讼理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告平遥县人民政府在本判决生效后二个月内，依法对原告胡某提出的补偿请求作出行政处理。   胡某上诉称，上诉人诉平遥县人民政府不履行行政补偿法定职责一案，一审法院认为取缔关闭企业后是否应给予补偿，或采取何种方式补偿、补偿金额多少等均属于行政机关的首次判断权，行政机关应先行处理。因此判令平遥县人民政府在判决生效2个月内给予处理。上诉人认为，其已经向被上诉人提出补偿申请，并明确了要求补偿的数额，被上诉人也已经给予答复，结果是不给予任何补偿，因此双方的争议是现存的实际争议，被上诉人已经行使了优先判断权。综上理由，上诉人请求二审法院对具体的补偿数额依法作出裁判，以维护上诉人的合法权益。   平遥县人民政府上诉称，1、原审审判组织程序违法；2、原审判决认定事实及适用法律法规错误。本案不属于行政补偿范围。根据原审中上诉人和被上诉人提供的证据可以充分证实被上诉人原持有的相关行政机关的证件系被上诉人主动注销的。根据我国《行政许可法》第8条规定：如行政机关依法变更或撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿；基于上述两点，本案中被上诉人主动"注销"相关行政许可证的行为很显然不属于我国《行政许可法》第8条规定的行政补偿的范围。3、本案中被上诉人已超过法定的起诉期限。根据原审中上诉人提供的证据及原审中被上诉人认可的事实可以充分证实，在上诉人2013年取缔被上诉人企业之时，被上诉人就已知晓该取缔的事实，但是被上诉人在时隔三年多之久于2016年7月才提起诉讼，很显然远超过法定的起诉期限。综上，上诉人认为原审认定事实错误，适用法律不准确，审判组织违反法定程序，故具状上诉，请求如上。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，平遥县人民政府根据2011年1月20日晋中市人民政府办公厅下发市政办函[2011]10号《关于下达关闭实心粘土砖企业名单的通知》，于2011年11月4日作出平政发[2011]67号《关于取缔非法实心粘土砖企业的决定》，对胡某的砖厂进行了关闭，关闭砖厂造成的法律后果应由平遥县人民政府承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款对行政机关履行法定职责的情形规定了起诉期限，本案平遥县人民政府依行政许可法的相关规定履行补偿责任的期限不适用本条例。本案中，为贯彻落实国家节能减排的产业政策，目的是为了社会公共利益需求。平遥县人民政府由于客观原因发生重大变化而取缔关停胡某企业，并没有依职权对胡某进行合理补偿,其履行法定职责的行为一致处于延续状态。胡某主张其合法财产造成损失要求行政补偿，于2016年3月向被告提出书面补偿申请，但平遥县人民政府一直未予答复。为此，胡某2016年6月提起本案诉讼，没有超过起诉期限。因此，平遥县人民政府辩称胡某超过起诉期限的理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费共100元，由胡某、遥县人民政府各负担50元。   本判决为终审判决。   审判长 刘晓芬   审判员 李振华   审判员 李 强     二○一八年四月十六日   书记员 王 静