贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔05行终42号 上诉人（原审被告）毕节市七星关区城乡规划局。 地址：毕节市七星关区行政办公中心一楼。 法定代表人宋尚万，该局局长。 上诉人（原审被告）毕节市城乡规划局。 地址：贵州省毕节市七星关区碧阳大道行政办公中心C栋15楼。 法定代表人孙小井，该局局长。 委托代理人邓继，贵州锐驰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）穆昌甫，男，1964年2月3日出生，汉族，住贵州省毕节市。 原审第三人史晓珊，女，1968年8月16日出生，彝族，住贵州省毕节市。 原审第三人毕节市七星关区奢香美食城。 经营场所：贵州省毕节市七星关区郭家湾地委党校家属区。经营人史晓珊。 原审第三人毕节市市委党校。 地址：毕节市七星关区。 法定代表人王向东，常务副校长。 原审原告穆昌甫诉毕节市七星关区城乡规划局、毕节市城乡规划局因行政强制一案，穆昌甫于2016年2月19日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年2月19日立案后，于2016年5月23日作出（2016）黔0521行初32号行政判决，判决确认七星关规划局的行政行为违法。七星关规划局不服，向贵州省毕节市中级人民法院提起上诉。贵州省毕节市中级人民法院于2016年10月28日作出（2016）黔05行终151号行政裁定，裁定发回原审法院重审。原审法院重审后于2017年4月3日作出（2017）黔0521行初25号行政判决，判决确认七星关规划局的行政行为违法。被告七星关规划局不服，向贵州省毕节市中级人民法院提起上诉。贵州省毕节市中级人民法院于2017年7月19日作出黔05行终150号行政裁定，裁定发回本院重审。原审法院于2017年8月17日立案受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，原审法院决定追加毕节市城乡规划局作为共同被告；追加毕节市七星关区奢香美食城、毕节市委党校为本案第三人参加诉讼。原审法院于2017年12月5日作出（2017）黔0521行初381号行政判决：一、确认被告毕节市七星关区城乡规划局于2015年9月18日强拆毕节市委党校郭家湾家属区宿舍内“奢香美食城”违章建筑的行政行为违法；二、确认被告毕节市城乡规划局于2015年12月3日作出的毕规行复决[2015]5号《行政复议决定书》的行政行为违法。上诉人毕节市七星关区城乡规划局、毕节市城乡规划局不服向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审审理查明：2009年6月3日，原告穆昌甫、第三人史晓珊共同与原毕节地委党校签订房屋租赁《协议书》，约定了“租赁标的物、用途、租赁期限（五年，自2009年6月1日至2015年5月31日）及租期届满后顺延租期的条件（租赁物尚不拆除）等”。2009年5月至2014年7月，原告、第三人共同或单独与原毕节地委党校郭家湾住宿区内的17名职工住户分别签订了《煤棚租赁合同》，并约定了“租赁的煤棚面积，租赁期及条件，用途与租金支付方式等”，煤棚面积共计约95.5㎡。在租赁期间，原告、第三人史晓珊自2009年起，在未经规划部门审批同意，未取得规划审批手续的情况下，进行房屋修建、改建或改造，用于经营餐饮、茶室、会所，经营场所名为“奢香美食城”。2009年，毕节市七星关区城乡规划局（原毕节市规划局）发现毕节市委党校（原毕节地委党校）内存在违建行为，遂于同年10月28日向该校下发责令停止违法行为通知书以及告知书，告知：该校于2009年10月在毕节市市××办事处拥军社区××委党校内擅自修建第一、二层砖混结构共150㎡房屋属于违法建设，享有陈述、申辩和听证权，并责令立即停止违法行为，否则将依法采取查封、强拆等措施，作出限期拆除的处罚决定。同日，原毕节地委党校向原告下发《督办事件告知书》，责令原告按相关部门的要求停止违法行为并立即拆除其违章建筑。2009年9月21日，原毕节地委党校向原告下发《关于穆昌甫在家属区违约乱建的整治通知书》，要求原告按通知内容无条件执行，停止违章建筑行为等。2015年6月15日，毕节市委党校（原毕节地委党校）向被告发函，申请对校内郭家湾家属区违法建筑进行拆除。2015年7月15日，被告向毕节市委党校下发告知书，告知该校于2009年10月在校内宿舍区擅自修建的第一、二层砖混、砖木活动板房600㎡属违法建设，并告知享有陈述、申辩、听证权。2015年7月22日，被告七星关规划局找毕节市委党校负责人谈话，并下发限期自收到处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑。2015年8月14日，被告七星关规划局向毕节市委党校下发强制执行催告书，毕节市委党校告知被告七星关规划局违法建设不是市委党校所建，被告七星关规划局应直接通知当事人穆昌甫。2015年9月1日，被告七星关规划局向原告留置送达（张贴于奢香美食城吧台墙壁）七星规告字（2015洪山）第0000916号《告知书》，告知原告其违建行为及享有陈述、申辩、听证权，并对违建的房屋进行现场勘察。2015年9月，应被告七星关区城乡规划局请求，毕节市七星关区洪山街道办事处通知原告在2015年9月13日前将毕节市委党校违法建设内的物品搬离。2015年9月18日上午，被告毕节市七星关区城乡规划局组织人员强制拆除涉案违法建筑。第三人史晓珊不服，于2015年10月13日申请被告毕节市城乡规划局对被告七星关区城乡规划局的强拆行为进行复议。2015年12月3日，被告毕节市城乡规划局决定维持被告毕节市七星关区城乡规划局的强拆行为。原告认为，被告毕节市七星关区规划局的强拆行为违法，遂诉至原审法院，请求判令确认被告七星关规划局的强拆行为违法。 原审另查明，2009年原告穆昌甫、第三人史晓珊修建的房屋已于当时被拆除。原告穆昌甫与第三人史晓珊原系夫妻关系，于2013年办理离婚手续。奢香美食城用房分为经营性用房和居住性用房。经营用房包括原告、第三人史晓珊向原毕节地委党校承租的部分、租赁煤棚改造的部分及2009年前原党校职工搭建的部分。居住用房系原告利用公厕、伙房改建，由原告、第三人史晓珊各居住三间。奢香美食城从2009年至被拆除期间由第三人史晓珊经营，原告与第三人史晓珊离婚后奢香美食城的经营权完全归属于第三人史晓珊。本案被被告毕节市七星关区城乡规划局拆除的涉案建筑包括：2009年、原告和第三人史晓珊利用公厕改建为住房的部分，利用教职工煤棚改造的部分以及承租人搭建的活动板房（张虎、胡明发分别于2014年、2015年6月搭建），其所有权属于第三人毕节市委党校，使用权属于原告穆昌甫、第三人史晓珊。 原审法院认为：关于穆昌甫是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，认定行政诉讼的原告是否具有诉讼主体资格，需满足两个条件：一是原告主观上认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益；二是原告须是行政行为的相对人或者与行政行为具有法律上的利害关系。本案中，被告七星关规划局强制拆除的建筑（奢香美食城）系原告、第三人史晓珊共同向第三人毕节市委党校和该校职工租赁而来的房屋、煤棚进行改建后用于实际经营和居住使用性质的房屋。原告穆昌甫与第三人史晓珊离婚后，对涉案被拆除的奢香美食城，其经营权虽完全归属于史晓珊，但原告对其中的部分房屋仍一直实际居住使用。由此，可以认定原告与本案被拆除的房屋，即被告的强拆行为具有法律上的利害关系，其作为被拆房屋的实际居住使用权人，具有提起行政诉讼的原告主体资格。 关于毕节市城乡规划局作为共同被告参加诉讼主体是否适格。本案中被告七星关规划局强制拆除涉案房屋是依据七星规管（2015）罚字（010）号《行政处罚决定书》，而该决定书系经毕节市城乡规划局复议维持的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；…”之规定，毕节市城乡规划局作为共同被告主体适格。 关于史晓珊和毕节市七星关区奢香美食城作为第三人参加诉讼主体是否适格的问题。原审法院认为，史晓珊一直是奢香美食城的实际经营权人，与原告离婚后，享有奢香美食城的全部经营权，与本案被拆除的房屋，即被告七星关规划局的强拆行为亦具有法律上的利害关系。由此，史晓珊和毕节市七星关区奢香美食城作为第三人参加诉讼主体适格。 关于毕节市委党校作为第三人参加诉讼主体是否适格的问题。原审法院认为，毕节市委党校作为被告七星关规划局作出的七星规管（2015）罚字（010）号《行政处罚决定书》的被处罚单位，被告七星关规划局强拆房屋系该处罚决定书上的标的物，因而毕节市委党校作为第三人参加诉讼主体适格。 关于被告七星关规划局的强拆行为是否合法的问题。本案中，被拆的涉案建筑包括2009年原告和第三人史晓珊利用公厕改建为住房的部分、利用教职工煤棚改造的部分以及承租人搭建的活动板房（张虎、胡明发分别于2014年、2015年6月搭建）。承租人搭建的活动板房（张虎、胡明发分别于2014年、2015年6月搭建），因该活动板房既不是原告所搭建，原告也不再享有租赁使用权，故原告与此房已无法律上的利害关系，无权主张权利。而对于原告、第三人史晓珊利用公厕改建为住房的部分和利用教职工煤棚改造的部分，因未经出租人同意，未经规划部门审批许可，未取得规划审批等合法手续，被被告毕节市七星关区城乡规划局认定为违章建筑，依法应予以拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定，行政机关在强拆违建过程中也要遵循调查询问、现场勘验，责令停止违法行为，行政处罚权力告知，作出行政处罚决定，最后执行强拆等法定程序的规定。本案中，被告毕节市七星关区城乡规划局对原告所为之行为仅是于2015年9月1日将七星规告字（2015洪山）第0000916号《告知书》张贴于奢香美食城吧台墙壁。后请毕节市七星关区洪山街道办事处通知原告在2015年9月13日前将在毕节市委党校违法建设内的物品搬离。2015年9月18日上午，被告毕节市七星关区城乡规划局组织人员强制拆除涉案违法建筑。其余行为均指向与原告、第三人史晓珊签订租赁协议的出租人毕节市委党校。由此，被告毕节市七星关区城乡规划局在强拆涉案违章建筑前未履行公告和向原告下发行政处罚决定书等法定程序。被告七星关规划局向第三人毕节市委党校下发的七星规管（2015）罚字（010）号《行政处罚决定书》对原告不产生强制执行的效力。综上，结合《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十四条、第六十六条、第六十八条，以及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等法律法规条款的规定，可以认定被告毕节市七星关区城乡规划局的强拆行为违反法定程序，依法应予撤销；但被告七星关规划局的强拆行为已经终结无可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应确认毕节市七星关区城乡规划局的强拆行为违法。因此，对原告穆昌甫请求确认被告毕节市七星关区城乡规划局于2015年9月18日作出的强拆行为违法的诉讼请求，原审法院依法予以支持。 被告毕节市城乡规划局的复议决定是否合法的问题。复议决定维持原行政行为的，因原行政行为被确认违法，其复议决定也应确认违法。本案中被告毕节市城乡规划局的复议决定是维持被告七星关规划局的行政行为，七星关规划局的行政行为被确认违法，故被告毕节市城乡规划局的复议决定也应确认违法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和第七十九之规定判决：一、确认被告毕节市七星关区城乡规划局于2015年9月18日强拆毕节市委党校郭家湾家属区宿舍内“奢香美食城”违章建筑的行政行为违法。二、确认被告毕节市城乡规划局于2015年12月3日作出的毕规行复决[2015]5号《行政复议决定书》的行政行为违法。案件受理费50.00元，由被告毕节市七星关区城乡规划局负担。 宣判后，毕节市七星关区城乡规划局不服向本院上诉称：1、被上诉人不具备提起本案行政诉讼的条件，一审判决其具有原告诉讼主体资格身份不符合法律规定，请求二审法院驳回原告起诉；2、一审判决事实认定不清，追加毕节市规划局作为共同被告不当，被上诉人不是本案复议程序的相对人，其判决追加毕节市城乡规划局作为本案共同被告无法律依据，依法应予撤销；3、上诉人所作的具体行政行为合法，符合法定程序，事实清楚、证据确凿，一审判决上诉人程序违法无事实及法律依据，应依法驳回被上诉人的诉讼请求或驳回起诉。请求：1、依法撤销大方县人民法院（2017）黔0521行初381号行政判决，并改判驳回上诉人一审诉讼请求或驳回起诉；2、判决被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。 上诉人毕节市城乡规划局向本院上诉称：1、被上诉人不具备提起本案行政诉讼的条件，一审判决确认其具备原告诉讼主体身份错误，依法应予驳回原告起诉；2、一审判决事实不清，导致判决错误，被上诉人不是本案复议程序的相对人，上诉人依法不应作为共同被告参加本案诉讼，一审判决上诉人为本案共同被告不当，依法应予撤销；3、上诉人作出的毕规行复决【2015】5号《行政复议决定书》的复议程序合法；4、毕节市七星关区城乡规划局于2015年9月18日对毕节市委党校所作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，被上诉人的诉讼请求应依法驳回。请求：1、依法撤销大方县人民法院（2017）黔0521行初381号行政判决，并改判驳回被上诉人一审诉讼请求或驳回起诉；2、判决被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。 原审原告穆昌甫、原审第三人史晓珊、毕节市七星关区奢香美食城、毕节市委党校未提交答辩状。 上诉人毕节市七星关区城乡规划局向原审法院提交了以下证据并经庭审质证： 1、毕市规停（2009西）第331号《责令停止违法行为通知书》、毕规告字（2009）西第327号《告知书》、七星规告字（2015洪山）第0005751号《告知书》、谈话笔录、七星规管（2015）罚字（010）号《行政处罚决定书》、送达回证、七规催告字（2015）第1号《行政强制执行催告书（存根）》；2、七星规告字（2015洪山）第0000916号《告知书》、张贴该告知的照片（3张）；3、现场勘察笔录；4、洪山街道办限期搬出物品的通知张贴照片；5、《协议书》；6、《关于穆昌富在家属区违约乱建的整治通知书》7、《中共毕节地委党校毕节地区行政学院督办事件告知书》；8、《关于申请对党校郭家湾家属区违法建筑进行拆除的函》；9、搬出物品时照片（4张）、搬出物品后违法建设室内空无一物的照片（3张）；10、行政复议决定书。 上诉人毕节市城乡规划局向原审法院提交了如下证据并经庭审质证： 1、法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书。2、毕节市城乡规划局（毕规行复通【2015】7号）行政复议受理通知书、行政复议申请书。 3、行政复议答辩书、毕节市七星关区城乡规划局告知书、决定书及作出该行政行为的相关证据和其他有关材料。 4、毕节市规划局行政复议决定书。 被上诉人穆昌甫向原审法院提交了下列证据并经庭审质证： 1、七星规告字（2015洪山）第0000916号《告知书》；2、协议书；3、煤棚租赁合同（17份）；4、照片（17张）；5、申请书（2009年5月10日）、证明（2009年5月25日）； 6、土地使用证、宗地图；7、证人证言（高某）；8、证人证言（史某）；9、证人证言（赵某）。 第三人毕节市七星关区奢香美食城及史晓珊向原审法院提交了如下证据：个体工商户营业执照、身份证。 原审第三人毕节市委党校向原审法院提交了如下证据并经庭审质证：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书；2、关于原告在家属区乱建的整治通知书、限期拆除违章建筑通知书、毕节地区行政学院督办事件告知书；3、毕节市七星关区城乡规划局行政处罚决定书、行政强制执行催告书；4、告知书。 二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为,被上诉人穆昌甫与原审第三人史晓珊在承租毕节市委党校房产期间未经出租人同意，未经规划部门审批许可，未取得规划审批等合法手续修建房屋和设施，被毕节市七星关区城乡规划局认定为违章建筑，依法应予以拆除。对违章建筑的强制拆除，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”毕节市七星关区城乡规划局在强制拆除被上诉人穆昌甫与第三人史晓珊修建的违法建筑，未按照城乡规划法和行政强制法的规定，未履行告知义务、未向被上诉人穆昌甫下发行政处罚决定书、未作出行政强制决定等，属程序违法。毕节市城乡规划局作出的毕规行复决【2015】5号《行政复议决定书》，适用法律错误。上诉人毕节市城乡规划局、毕节市七星关区城乡规划局上诉称：穆昌甫不具备原告主体资格、穆昌甫不是本案复议程序的相对人，毕节市城乡规划局不是共同被告的上诉意见。经查，上诉人毕节市七星关区城乡规划局拆除穆昌甫、史晓珊修建的违章建筑，穆昌甫与本案有利害关系，具有原审原告的主体资格；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”毕节市城乡规划局维持了毕节市七星关区城乡规划局拆除违章建筑的行为，毕节市城乡规划局作为共同被告参加诉讼，符合法律的规定。二上诉人的上诉意见，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人毕节市七星关区城乡规划局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张多周 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一八年四月十二日 法官助理 赵文广 书 记 员 幸 运