山东省烟台市中级人民法院民 事 判 决 书（2017）鲁06行终378号上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地烟台市莱山区芙蓉路**。法定代表人张永霞，市长。委托代理人毕丛斌，烟台市人民政府法制办工作人员。委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。上诉人（原审被告）烟台市国土资源局，住所地烟台市莱山区新苑路**。法定代表人黄涛，局长。委托代理人呼晓，烟台市国土资源局工作人员。委托代理人宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。被上诉人（原审原告）庄淑华，女，1946年12月9日出生，汉族，住烟台市芝罘区。原审第三人北方温州城开发有限公司，住所地烟台市芝罘区卧龙园区峰山路**。法定代表人林光灵，董事长。上诉人烟台市人民政府、烟台市国土资源局因与被上诉人庄淑华房屋实施强制拆除的具体行政行为违法一案，不服山东省烟台市芝罘区人民法院（2014）芝行初字第38号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，1992年4月8日，烟台市人民政府办公室下发了《转发市财办、芝罘区政府关于搞活市郊三处蔬菜批发市场的意见的通知》（烟政办发[1992]33号），决定在南郊（即黄务蔬菜批发市场）、东郊和西郊各建一处蔬菜批发市场。1992年10月5日，烟台市规划局制发了鲁05-01（92）烟规地字第126号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为芝罘区黄务镇政府，用地项目名称蔬菜批发市场。后，黄务镇人民政府发布了《烟台市南商业中心》招商投资公告，采取预收租赁费、出售建筑物的办法，邀约国内外的国营、集体、个体经营者投资，并承诺用户可根据自己的需要按规划建设临时板房、摊棚。2001年4月18日，原告庄淑华与烟台市黄务实业总公司签订了合同书，约定由烟台市黄务实业总公司新建一处集贸市场并为原告提供经营场地，由原告自建营业用房经营第三产业，营业用房第一层建筑面积112平方米，第二层建筑面积为112平方米，两层同期完成；经营期限从2001年4月18日起至2016年4月18日止。合同签订后，原告依约自建了二层楼房，开始经营。2004年2月3日，烟台市芝罘区人民政府颁发的烟芝集用（2004）第004号集体土地使用权证，载明土地使用权人为黄务街道黄务居委会（蔬菜批发市场），土地所有权人为黄务居委会。2004年2月27日，被告烟台市人民政府向山东省人民政府报送了《烟台市人民政府关于2004年度第二批城市用地的请示》。2004年3月4日，山东省人民政府发文批复了烟台市人民政府的请示。2004年3月24日，被告烟台市人民政府发布了2004年第4号征用土地通告，2004年3月27日被告烟台市国土资源局安排芝罘分局又发布了征用补偿安置方案公告。对此，两被告提供烟台市芝罘区黄务居委会于2012年10月8日出具的证明，证明该征地通告和补偿安置公告均依法进行了公示。原告则称两被告没有公示征地公告和补偿安置公告，也没有见到所谓的征地公告和补偿安置公告。2004年9月，被告发布了涉案土地的国有土地出让公告，在该公告中说明本区域内的地上附着物的拆迁补偿安置费用由竞得者负责补偿。2004年10月22日，被告烟台市国土资源局与第三人烟台北方温州城开发有限公司签订国有土地使用权出让合同，其中载明，土地出让金15090445元，经烟台市人民政府批准，出让金总额中的7735836.2元费由受让人与芝罘区人民政府单独结算。2010年6月14日，第三人作为竞得者委托烟台信宇房地产评估公司对原告的房产进行了评估。根据评估报告，原告房屋评估价值是680550元，其中包括房屋、室内装修、附属设施、搬迁补偿费等。2011年7月，原告的房屋被第三人委托拆迁公司和黄务居委会进行了强制拆除。庭审中，原告提出2011年7月两被告没有给原告下达任何手续，也没有与原告签订拆迁补偿协议，即突然对原告房屋实施了强制拆除，给原告造成了很大损失，室内物品也砸在屋内。而且2004年政府发布公告时公布房屋每平方米给800元，但2011年拆房的时候只给了原告480元每平方米，这些均与已转为国有土地的原告房屋的市场价值相差很大。原告的房屋属于商用房，按照市场价值每平方米应当在9000元左右，350多平方米的房屋，总数应是300多万，加上房屋内其他设施，现原告主张350万。对屋内设施主张50万元损失。第三人认可其根据被告发布的国有土地出让公告“补偿由土地竞得者负责”的规定，委托黄务居委会和拆迁公司对涉案房屋实施了强制拆除，但称其是为了竞得土地做出的无奈之举。2012年3月和2014年5月，原告与另案的原告王国家、侯基本、侯培成、孙德昌、刘恒光两次到烟台市人民政府申请信息公开。另查，原告诉被告烟台市国土资源局不履行法定职责一案，曾于2012年6月27日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2012年9月29日立案受理后，于2014年6月25日以阶段性行政行为不可诉为由，裁定驳回了原告的起诉。2014年9月2日，原告以其房屋在未签订补偿协议也未获得补偿的情况下被强制拆除为由，具状至山东省烟台市中级人民法院，要求确认两被告征收土地的行政行为违法，并要求两被告赔偿各项损失350万元。山东省烟台市中级人民法院受理后，裁定指定原审法院进行审理。诉讼中，原告变更诉讼请求，请求确认被告强制拆除其房屋的具体行政行为违法，同时撤回了要求赔偿的诉讼请求，表示另案主张。原审法院认为，被告烟台市人民政府作为涉案土地的征收部门，具有征收土地方案在依法批准后，组织实施的法定职责。被告烟台市国土资源局作为涉案土地征收的具体实施部门，具有根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案并组织实施的法定职责。1992年4月8日，烟台市人民政府办公室下发了《转发市财办、芝罘区政府关于搞活市郊三处蔬菜批发市场的意见的通知》（烟政办发[1992]33号），决定在南郊（即黄务蔬菜批发市场）、东郊和西郊各建一处蔬菜批发市场。1992年10月5日，烟台市规划局制发了鲁05-01（92）烟规地字第126号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为芝罘区黄务镇政府，用地项目名称蔬菜批发市场。后，黄务镇人民政府制发了《烟台市南商业中心》招商投资公告，采取预收租赁费、出售建筑物的办法，邀约国内外的国营、集体、个体经营者投资，并承诺用户可根据自己的需要按规划建设临时板房、摊棚。2001年4月18日，原告与烟台市黄务实业总公司签订了合同书载明，烟台市黄务实业总公司有偿为进市场的原告提供基础设施和经营场地，原告自建商业用房，经营第三产业。营业用房第一层建筑面积112平方米，第二层建筑面积112平方米，两层同期完成。经营期限从2001年4月18日起至2016年4月18日止。因黄务实业总公司系黄务居委会的集体企业，其将涉案黄务蔬菜批发市场的场地租赁给原告等人经营，黄务居委会自始至今，从未提出过异议。故原告对合同约定的场地享有合法使用权。原告根据该合同，在黄务蔬菜批发市场内自建了经营用房，黄务蔬菜批发市场土地被征收时，原告与黄务实业总公司的场地租赁合同尚未到期，原告所建房屋在被征用土地之上，在未获得补偿情况下，并被强制拆除，其作为本案原告主体适格。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。2011年4月，原告被告知其房屋要被拆除，2012年3月和2014年5月，原告两次申请政府信息公开始知其房屋所在土地于2004年被烟台市人民政府征用，并于2004年10月被烟台市国土资源局挂牌出让。原告遂于2012年9月27日向原审法院起诉，请求确认被告烟台市国土资源局没有依法履行发布征地公告和补偿安置公告的具体行政行为违法。原审法院于2014年6月25日以阶段性行政行为不可诉为由，裁定驳回了原告的起诉。之后，原告向山东省烟台市中级人民法院提出行政诉讼，请求确认两被告土地征收行为违法。后山东省烟台市中级人民法院于2014年9月16日作出（2014）烟行初字第151号行政裁定书，指定本案由原审法院审理，原审法院同年10月8日立案受理。因原告认为其房屋在未获得补偿情况下被强制拆除，而这也属于土地征收的一个阶段，故起诉要求确认征收行为违法，后经原审法院释明土地征收与行政强制的不同后，原告变更诉讼请求，请求确认两被告对其所建房屋实施的强制拆除的行政行为违法。从原告两次诉讼主张来看，原告要求法院解决的是被告在征用涉案土地时拆除其位于土地上房屋的行政行为的合法性及补偿问题。综合上述案情事实，原审法院认为原告起诉虽超过起诉期限，但不属于原告自身的原因，故认为应对本案进行审理并作出裁判。《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日）第四十六条规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；该法第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日）第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……2004年3月24日，被告烟台市人民政府发布了【2004】第4号关于征用土地的通告，征用黄务蔬菜批发市场所在地块范围的土地，原告房屋在所征用土地范围之内。2004年3月27日，被告烟台市国土资源局安排烟台市国土资源局芝罘分局制定并发布了征地补偿安置方案。根据上述法律规定，本案中涉案土地及地上附着物的征收、补偿及组织实施的主体应为两被告，而非建设用地的使用人或招、拍、挂的竞得人，即国家法律法规没有规定在征收集体土地时对地上附着物的补偿可以在土地性质变更为国有土地后在出让过程中进行补偿。原告的房屋在被征收土地之上，在第三人强制拆除时，第三人或被告未与原告签订拆迁安置补偿协议，未向原告发出行政强制拆迁通知，未通知原告到场，行政强制程序明显违法。另外，两被告在发布的国有土地出让公告中载明由土地竞得者负责补偿，系两被告与第三人之间的约定，且在（2014）芝行初字第37号案的庭审中，被告也认可其委托土地竞得者即本案第三人对地上包括房屋在内的附着物进行补偿。该种关系应视为委托关系，故虽然涉案房屋由第三人实施强制拆除，也应视为代表两被告的行为，由两被告承担相应法律后果。两被告关于原告房屋系由第三人拆除，与两被告无关的辩解，于法无据，原审法院不予采信。综上所述，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月8日）第五十七条第二款第（二）项之规定，原审法院于2016年11月20日判决：确认被告烟台市人民政府、烟台市国土资源局于2011年7月对原告庄淑华在原黄务蔬菜批发市场内所建的房屋实施强制拆除的具体行政行为违法。宣判后，上诉人烟台市人民政府、烟台市国土资源局对判决不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被上诉人对其所建房屋所占用场地享有合法的使用权，被上诉人主体适格的判决理由不成立。1、涉案土地的所有权和使用权人为黄务街道办事处黄务居委会，被上诉人不是涉案土地所有权人黄务街道办事处黄务居委会内部成员，不能自然取得涉案土地的使用权。虽然被上诉人与烟台市黄务实业总公司签订了租赁经营合同，在涉案土地上自行建设了营业用房，但该租赁关系涉及协议的另一方当事人烟台市黄务实业总公司。黄务街道办事处黄务居委会与烟台市黄务实业总公司是两个不同的民事主体，即使认定被上诉人在涉案土地上确实享有合法的租赁使用权，也是基于与出租方的民事法律关系而产生，被上诉人应当依据土地使用权租赁合同约定向烟台市黄务实业总公司或者黄务街道办事处黄务居委会主张权利，被上诉人与涉案土地因征用、出让、开发等行政行为没有行政法上的利害关系。2、被上诉人所建房屋没有任何规划、建设审批手续，属于违章建筑，政府征用的是集体土地，在集体土地上的违章建筑应当由被征用土地所有权人负责处理，违章建筑的补偿也应当由集体土地的所有权人与违章建筑的建设者协商处理。因此，被上诉人与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，没有原告的诉讼主体资格。二、原审判决认定第三人对被上诉人房屋的拆除行为，应当视为代表上诉人的行为，进而推定上诉人应当承担相应的法律后果的判决理由不成立。1、原审判决已经认定被上诉人的房屋是由第三人委托拆迁公司和黄务居委会拆除的。上诉人没有对诉争房屋等附着物实施拆迁和拆除，也没有委托任何单位进行拆迁和拆除。2、涉案土地采取现状出让的方式进行出让。并且，在挂牌出让公告中明确规定，本区域内地上附着物拆迁补偿、安置费由竞得者负责。2004年10月22日，第三人合法取得涉案土地使用权，涉案土地区域内地上附着物拆迁补偿安置及相关费用由第三人负责。3、黄务集贸市场95%以上的经营业户与第三人签订了搬迁补偿协议，并根据协议领取了补偿款项，大部分搬迁到新市场继续经营。仅有不到5%(共6户，与被上诉人一同起诉）的业户拒绝与第三人签订搬迁补偿协议，拒绝领取补偿款项。根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地法》第四十六条、第四十七条和1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等有关法律法规的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，即根据上述法律法规规定，市、县人民政府土地行政主管部门有组织实施征地补偿安置方案的义务，但法律法规并没有具体规定地上建筑物及附着物如何拆迁？如何补偿？补偿费如何支付？由出让人直接支付还是由建设用地的竞得人支付？应当根据出让土地的状况（现状出让还是净地出让）的不同来确定，涉案土地采取现状出让的方式进行出让，区域内地上建筑物等地上附着物的拆迁、拆除以及补偿安置费用由竞得者负责。这种规定没有违反法律法规规定，也符合当时土地出让的有关政策规定。三、原审认定被上诉人的起诉没有超过法定的起诉期限理由不成立。原审法院引用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十三条规定认定不属于被上诉人的原因超过起诉期限的理由不成立。理由如下：（1）2010年8月份被上诉人就领取了其房屋的评估报告，就应当知道其在租赁土地上所建房屋要被拆迁、拆除，土地被征用。（2）2011年7月7日被上诉人已经知道其房屋被拆除,2012年3月经申请政府信息公开得知房屋所在土地在2004年被征收。（3）2012年9月27日被上诉人向原审法院起诉的诉讼请求是要求法院判决被告没有依法履行职责发布征地公告和补偿安置公告的行为违法。并未要求法院确认上诉人拆除了其房屋，进而判决行政强制拆除的具体行政行为违法。（4）2014年9月之前，被上诉人从未因土地征用、出让、房屋拆迁拆除等找过烟台市人民政府。（5)2014年9月被上诉人向烟台市中级法院、原审法院递交的诉状也并未要求判决行政强制拆除的具体行政行为违法。2015年6月23曰，原审法院最后一次开庭审理该案时，才第一次要求法院确认上诉人强制拆除其房屋的具体行政行为违法。综上，无论从2011年7月7日被上诉人知道其房屋被拆除之日到2014年9月第一次起诉被上诉人，还是从2012年3月被上诉人得知其房屋所在土地被征用之日到2014年9月第一次起诉被上诉人，还是从2012年3月得知房屋所在土地被征用之日到2015年9月23日要求法院判决行政强制拆除行为违法之日，都超过了法定起诉期限。被上诉人庄淑华等答辩称，我是政府招商来的，是被拆除房屋的产权人，1992年来烟台探亲的时候，看到政府的招商政策才卖掉房子来烟台发展，并在黄务批发市场建了商品房。该房屋的建设是经过市政府和镇政府还有批发市场一层层盖章的，是合法的，2011年没有接到通知就把我房子强拆了，当时我正在家里睡觉，一群人把我从房子里拖出来就拆了我的房子。拆房子的时候政府领导在，警察也在场，上诉人说不是他们拆的没道理，请求法院依法维持原判。二审中，被上诉人庄淑华提交了2012年7月5日、2012年7月24日和2012年9月3日烟台市人大常委会人民来访介绍信，载明芝罘区郑家中街7号侯基本等6人上访烟台市人大常委会，反映行政诉讼不立案也不给书面裁定的问题。上诉人烟台市人民政府、烟台市国土资源局对证据的真实性没有异议。本院二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题为：1、被上诉人是否具备原告主体资格；2、两上诉人是否为本案适格的被告；3、本案是否已经超过了法定的起诉期限；4、强制拆除行为是否违法。关于被上诉人是否具备原告主体资格。1992年4月8日，烟台市人民政府办公室下发了《转发市财办、芝罘区政府关于搞活市郊三处蔬菜批发市场的意见的通知》（烟政办发[1992]33号），决定在南郊（即黄务蔬菜批发市场）、东郊和西郊各建一处蔬菜批发市场。1992年10月5日，烟台市规划局制发了鲁05-01（92）烟规地字第126号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为芝罘区黄务镇政府，用地项目名称蔬菜批发市场。后，黄务镇人民政府发布了《烟台市南商业中心》招商投资公告，采取预收租赁费、出售建筑物的办法，邀约国内外的国营、集体、个体经营者投资，并承诺用户可根据自己的需要按规划建设临时板房、摊棚。2001年4月18日，被上诉人与烟台市黄务实业总公司签订了合同书，约定由烟台市黄务实业总公司新建一处集贸市场并为被上诉人提供经营场地，由被上诉人自建营业用房经营第三产业，经营期限从2001年4月18日起至2016年4月18日止。合同签订后，被上诉人依约自建了二层楼房，开始经营。可见被拆除的房屋系被上诉人依据招商引资公告和民事合同自建并在此经营，该房屋被拆除与被上诉人有直接的利害关系，故被上诉人具备原告主体资格。关于本案两上诉人是否为适格的被告。被上诉人被拆除的房屋所在土地原是黄务村的集体土地，在2004年上诉人烟台市政府向山东省政府请示关于2004年度第二批城市建设用地，其中包括本案房屋所在土地。在获得山东省人民政府鲁政土字[2004]119号批复后，烟台市人民政府发布关于征用土地的公告，将本案所涉土地征收成为国有土地，公告的首行即明确了征收主体为上诉人烟台市人民政府。同年，上诉人烟台市国土资源局发布涉案土地国有土地使用权挂牌出让公告，明确出让人是烟台市国土资源局。后烟台市国土资源局将土地出让给了案件第三人北方温州城，并与之签订了土地转让合同。烟台市政府和烟台市国土资源局分别作为征地主体和土地出让的主体，对所涉土地上的附着物均负有进行安置和补偿的法定职责。本案中涉案土地及地上附着物的征收、补偿及组织实施的主体应为两上诉人，而非建设用地的使用人或招、拍、挂的竞得人，并且没有任何法律授权民事主体可行强制拆除行为，故二上诉人称在土地出让时已经将拆迁补偿安置交给土地受让人，应由原审第三人承担责任的主张没有法律依据。且上诉人在（2014）芝行初字第37号案件中也认可其委托土地竞得者即本案原审第三人对房屋进行拆除，故原审第三人的行为所产生的法律责任应当由二上诉人依法承担。故烟台市政府和烟台市国土资源局是本案适格的被告。关于本案起诉期限的问题。被上诉人房屋被拆除是在2011年7月，提起本案诉讼是在2014年，为证实其未能在法律规定的两年时间内提起诉讼并非是被上诉人个人原因造成的，被上诉人向本院提交了2012年7月5日、2012年7月24日和2012年9月3日烟台市人大常委会人民来访介绍信，载明芝罘区郑家中街7号侯基本等6人上访烟台市人大常委会，反映行政诉讼不立案也不给书面裁定的问题。可见，被上诉人未能在2013年7月前提起行政诉讼系不能归咎于被上诉人本人的原因造成的，故被上诉人提起本案诉讼没有超过法定的起诉期限。关于强制拆除行为是否涉及两上诉人的行政行为违法问题。二上诉人称涉案房屋没有办理规划审批手续，属于违章建筑，但未能提交证据证实涉案房屋已经被有权机关认定为违章建筑。涉案房屋在被征收和出让的土地之上，在强制拆除时，二上诉人未与被上诉人签订补偿协议，未对被拆除房屋进行补偿，两上诉人也未提交其强制拆除涉案房屋合法的证据，故原审判决认定两上诉人强制拆除被上诉人房屋的行为违法，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。原审判决正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人烟台市人民政府、上诉人烟台市国土资源局均担。本判决为终审判决。审判长  王莉莉审判员  尹鹏亮审判员  纪晓静二〇一八年四月十三日书记员  闫彩玲