广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终294号上诉人（原审原告）：佛山市顺德区大良街五坊股份合作经济社德一组。地址：佛山市顺德区大良街道广源路二十九街**。负责人：郭金胜，组长。委托代理人：莫满军、常会珍，均为湖南人和（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。地址：佛山市顺德区大良德民路**。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：李土源、陈发巨，均为该府工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区国土城建和水利局。地址：佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心****。法定代表人：霍兆华，局长。原审第三人：佛山市顺德区大良街道近良社区居民委员会。地址：佛山市顺德区大良良逢路**。负责人：高锡洪，主任。上诉人佛山市顺德区大良街五坊股份合作经济社德一组（以下简称德一组）因诉被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）履行土地调换协议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2017）粤06行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，原告德一组因不服其于2004年12月27日与佛山市顺德区大良街道近良社区居民委员会（以下简称近良居委会）签订的《土地调换协议书》而提起本案诉讼，要求被告顺德区政府及顺德国土局履行该协议约定的义务，向原告给付3079.51平方米土地。经查，上述《土地调换协议书》的签订主体一方为近良居委会，另一方为原告德一组，两被告并非协议一方当事人，同时也无证据证明两被告授权或者委托近良居委会与原告签订该协议。而且从该协议内容来看，近良居委会与原告方约定将各自所有的土地互相调换，原告方所调换的土地并非被政府征用土地。故该《土地调换协议书》不是土地征收行政补偿协议，不属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条十一条所规定的行政协议范畴，原告德一组就该协议提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告佛山市顺德区大良街五坊股份合作经济社德一组的起诉。上诉人德一组不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认为被诉《土地调换协议书》不是土地征收行政补偿协议，不属于行政协议范畴，上诉人认为原审法院割裂了证据的认定，未查清案件事实，结论不能成立。上诉人一审时提交的三份证据充分证实本案属于行政协议范畴，其中《征地协议书》系2000年3月30日为配合顺德区政府征用上诉人土地建设顺峰山公园的有关事项，由近良居委会受大良国土所委托与上诉人签订。《征地补偿协议书》系2001年3月30日为配合顺峰山公园征地建设和解决历史遗留问题，由近良居委会受大良国土所委托与上诉人签订。《土地调换协议书》系2004年12月27日，被上诉人为解决前两份协议所遗留的问题，以近良居委会为甲方与上诉人签订。从三份合同签订的主体、内容来看，不难看出三份证据是头尾呼应，相互印证的。顺德区政府曾于1992年作出[1992]25号《关于同意征地和土地有偿使用的暂行规定》明确“任何单位和个人不得擅自到农村协商征地，用地单位私自与被征地单位所签订的征地协议和合同，一律无效。”上述三份合同均为配合顺德区政府征地，被上诉人与上诉人签订的征地补偿协议，《土地调换协议书》实为《征地协议书》的补充协议。近良居委会在签订上述三份协议时均无自有的土地资产。上诉请求：1、撤销（2017）粤06行初121号行政裁定；2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人顺德区政府答辩称：案涉协议书实则为村居与村小组之间签订的农村集体资产处置协议，系平等主体之间设立民事权利义务关系的行为，性质上属于民事合同，并非行政合同，该协议履行纠纷应循民事纠纷途径解决。被上诉人并非协议的当事人，不是适格被告。请求驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人顺德区国土局二审期间未提交书面答辩意见原审第三人近良居委会二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明：2017年10月26日，德一组向原审法院提起本案行政诉讼称：2000年3月30日，为配合顺德区政府征用德一组土地建设顺峰山公园的有关事项，近良居委会（当时为五坊村委会，后与八坊村委会合并为近良居委会）受大良国土所的委托与其签订《征地协议书》。2001年3月30日为配合顺峰山公园征地建设和解决历史遗留问题，近良居委会受大良国土所的委托作为甲方与上诉人签订《征地补充协议书》。2004年12月27日，被上诉人为解决前面两份协议所遗留的问题，以近良居委会为甲方与上诉人签订了一份《土地调换协议书》，但该份协议书签订后，上诉人按照协议书的约定交出了土地，被上诉人取得了上诉人的土地进行开发利用，但对于协议书约定的义务却迟迟不履行。请求法院判决被上诉人限期履行其与上诉人于2004年12月27日签订的《土地调换协议书》，向其给付3079.51平方米土地。另查明，2004年12月27日，近良居委会（甲方）与德一组（乙方）签订《土地调换协议书》，内容为：“甲乙双方为解决旧区改貌和配合城市建设道路拆迁安置工程，完善历年遗留问题，甲乙双方协商如下：1、2000年3月30日，五坊村委会与乙方签订协议时，水仙塘剩余面积1193.34平方米（1.79亩），补充协议高压线架底土地551.60平方米，合计1744.94平方米。2、顺景湾东边80米外土地和水仙塘土地已征调5.30亩，剩余1334.57平方米（大良建办2004年12月16日计算面积）。2、顺景湾东边80米外土地和水仙塘土地已征调5.30亩，剩余1334.57平方米（大良建办2004年12月16日计算面积）。3、以上两项面积合计3079.51平方米，经研究在大良职中安排给乙方作调换土地，但如需建设必须经上级国土部门批准。4、签订协议后，在我组分配住宅地前，将以上该地划给我组以便分配宅基地。5、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，本协议签订后，2000年3月30日所签协议以本协议为准，水仙塘剩余土地1334.57平方米权属甲方所有。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。本案中，上诉人德一组以被上诉人顺德区政府、顺德区国土局未履行其与原审第三人近良居委会于2004年12月27日签订的《土地调换协议》为由，提起行政诉讼，请求法院判决两被上诉人向其给付3079.51平方米土地。原审法院经审理认定，签订涉案《土地调换协议书》的主体为近良居委会和上诉人德一组，两被上诉人并非签订协议的一方当事人，上诉人也未能提交证据证明近良居委会签订该协议书系由两被上诉人授权或委托。且该协议书的内容为近良居委会与上诉人约定调换各自所有的土地，所调换的土地未被政府征用。因此，涉案《土地调换协议书》不是由行政机关或其工作人员作出的行政行为，也不属于上述法律规定的行政协议范畴。原审法院认定上诉人德一组就该协议履行问题提起本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并据此裁定驳回德一组的起诉，并无不当，本院依法予以维持。上诉人德一组上诉主张，原审法院割裂了证据的认定，涉案协议是其与被上诉人签订的征地补偿协议等，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年四月二十六日法官助理李莎书记员苏靖茹许选鸣