浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终430号 上诉人（原审原告）张兴发，男，1968年1月18日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）梅彩平，女，1960年6月21日出生，汉族，住浙江省温州市。 上诉人（原审原告）陈金钗，女，1957年3月26日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）管洪金，男，1944年3月27日出生，汉族，住浙江省温州市。 委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。 法定代表人姚高员，代市长。 委托代理人廖晓晓，温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。 张兴发等4人诉温州市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2018年1月17日作出（2017）浙03行初223号行政判决。张兴发等4人不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月11日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷、调查，现已审理终结。 原审法院经审理认定，2016年8月19日，浙江省人民政府以浙土字A[2016]-0120、0129《浙江省建设用地审批意见书》批准同意征收包括原告张兴发等4人房屋所在的土地。2016年8月20日，温州市国土资源局发布通告确定温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿范围。2016年8月21日，温州市国土资源局拟定《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案（征求意见稿）》并在拆迁改造范围张贴征求意见。2016年9月19日征求意见期满，没有房屋所有权人对方案内容提出意见和建议。2016年9月15日，温州市鹿城区南汇街道办事处出具《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿所涉社会稳定风险评估材料》。2016年9月20日，温州市国土资源局以在拆迁改造范围张贴《浙江省温州市国土资源局〈温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》的形式将前述补偿方案征求意见的情况向各房屋所有权人公布。同日，温州市国土资源局向有关单位出具《浙江省温州市国土资源局暂停办理温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿范围内相关手续的函》。2016年9月22日，温州市鹿城区南汇街道办事处将涉案房屋的情况调查予以公示。2016年9月21日，温州市国土资源局将涉案补偿方案上报温州市人民政府。同日，温州市人民政府作出《关于对温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案的批复》，同意温州市国土资源局拟定的《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案》（温土资鹿[2016]20号）。温州市人民政府批准同意该补偿方案并予以公告。原告张兴发等4人不服上述批准行为，提起本案诉讼。 原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告温州市人民政府于2016年9月21日作出被诉批准行为，且未在文本中告知诉权和起诉期限，原告于2017年8月3日起诉，没有超出上述司法解释规定的2年期限。被告主张原告的起诉已经超出法定起诉期限，不予支持。《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案》对涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定。被告温州市人民政府在作出本案被诉土地批准行为前，温州市国土资源局及南汇街道办事处已公布房屋补偿范围、进行风险评估、通知相关部门暂停办理有关手续、拟定房屋补偿方案、开展房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，温州市人民政府经审查批准同意《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案》并予以公布，程序并无不当。综上，原告张兴发等人要求撤销被诉批准行为的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张兴发、管洪金、梅彩平、陈金钗的诉讼请求。 张兴发等4人上诉称：1.被上诉人作出被诉《批复》事实依据不足，一审判决认定事实的证据不足。（1）无法证明被诉《批复》所涉及的集体土地已经全部被依法征收。被上诉人未向一审法院提供征地范围勘测定界图，情况汇总表无法看出具体的征地范围，房屋补偿范围红线图明显与征地范围勘测定界图不一致，无法证明被诉《批复》所涉及的集体土地已经全部被依法征收。（2）作出被诉《批复》前未依法进行社会稳定风险评估。参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条的规定，房屋征收部门应当会同维稳部门开展社会稳定风险评估并提交风险评估报告。根据被上诉人作出的房屋补偿方案公告可知，本次项目征收机构为温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室(以下简称区征收办)，依据上述规定，应当由区征收办会同维稳部门开展社会稳定风险评估并作出社会稳定风险评估报告，街道办没有作出社会稳定风险评估报告的职权，其单方作出的社会稳定风险评估报告明显违法。此外，街道办在组织风险评估时，仅走访一人、调查一人，且无相关人员签字，专家论证记录、评估论证记录也无相关人员签字，无法证明确实依照法定程序进行了社会稳定风险评估。（3）由市国土局公布房屋补偿范围违法、其通知相关部门暂停办理相关手续亦违法。温政发(2013)101号文《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第一条规定了市国土局、区政府、区房屋征收机构的不同职责。第二条更加具体明确了征收机构的职权：公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。依据被上诉人作出的补偿方案实施公告可见，区征收办是本案项目的征收机构，依据上述规定应当由区征收办公布房屋补偿范围，而不是由市国士局公布，公布主体违法。（4）被诉《批复》作出前未依法组织房屋情况调查。首先，房屋情况调查公示是2016年9月22日作出的，公示期为7天，即房屋情况结果最终生效的时间为2016年9月30日凌晨。而本案被诉的批复行为在2016年9月21日就已经作出，足以证明在被诉《批复》作出前，征收部门尚未进行房屋情况调查公示，足以证明作出批复的行为事实依据不足。其次，依据温政发(2013)101号文规定，街道办并没有组织房屋情况调查的职权，应当由区征收办组织实施。由街道办实施明显违法。（5）征收机构未依法拟定房屋补偿方案，房屋补偿方案未依法征求意见及组织听证。首先，依据温政发(2013)101号文规定，国土局没有拟定房屋补偿方案的职权，应当由区征收办组织拟定，由市国士局拟定明显违法。其次，被上诉人未向一审法院提交方案征求意见稿的张贴照片原始载体，无法证明确实进行了张贴公告，无法证明确实征求了意见。第三，依据温政发(2013)101号文第二条的规定，对拟定的房屋补偿方案，应当组织听证。但被上诉人并未向一审法院提交任何证据证明组织了听证，应当视为没有相应的证据，应认定被诉行为违法。2.被上诉人作出被诉(批复》程序违法，一审判决认为被上诉人批准同意被诉《批复》程序并无不当显然错误。本案，被上诉人作出的被诉《批复》中明确表示，收到市国土局的请示后进行了研究，但其并未向一审法院提交任何研究决定的证据，也未提交任何作出被诉《批复》的程序性文件，应当视为没有相应的证据，应当认定其程序违法。综上，被上诉人作出被诉《批复》的行为事实依据不足，程序违法，一审判决明显错误。请求二审法院依法公正审理，支持上诉人撤销一审判决、发回重审的上诉请求。 温州市人民政答辩称：1.答辩人作出《关于对温州市城市中央绿轴(上田片-上田、张宅自然村)保障性安居工程二期征地房屋补偿方案的批复》(温政土房鹿(2016)20号)的行为适用依据正确，程序合法。2016年8月19日，浙江省人民政府分别作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A(2016)-0120号)、(浙土字A(2016)-0129号)，同意温州市本级2016年度计划第三批次建设用地6.1202公顷(征收集体土地6.1202公顷)和温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第六批次建设用地1.5361公顷(征收集体土地1.5361公顷)。上诉人管洪金、梅彩平、张兴发、陈金钗的房屋在上述征地范围内。2016年8月20日，答辩人分别发布征收土地公告(2016年118号)、(2016年119号)。2016年8月20日，温州市国土资源局作出《关于确定温州市城市中央绿轴(上田片一一上田、张宅自然村)保障性安居工程二期征地房屋补偿范围的通告》，并于同日在上田村二期改造拆迁范围内进行张贴公示。同年9月15日，实施单位南汇街道办事处作出涉案《社会稳定风险评估报告》。同年9月22日，实施单位温州市建城区南汇街道办事处初步完成该征地房屋补偿范围内房屋情况调查工作并进行公示。2016年8月21日，温州市国土资源局公布上述征收范围内征地房屋补偿方案(征求意见稿)公开征求意见，并于同年9月20日公布该项目补偿方案(征求意见稿)征求意见情况。2016年9月20日，温州市国土资源局通知各有关单位暂停办理该工程项目范围内相关手续。2016年9月21日，温州市国土资源局报请答辩人要求批准涉案征地房屋补偿方案。同年9月21日，答辩人作出《关于对温州市城市中央绿轴(上田片-上田、张宅自然村)保障性安居工程二期征地房屋补偿方案的批复》(温政土房鹿[2016]20号)，同意该征地房屋补偿方案并张贴公示。2.上诉人的其他上诉理由无事实和法律依据。（1）关于涉案社会稳定风险评估的合法性问题。尚未有法律、法规对于集体土地征收补偿的批准是否应当作出风险评估、如何进行评估做出规定，因此上诉人认为涉案社会稳定风险评估违法，无事实和法律依据。（2）关于温州市国土资源局是否有权公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，温州市国土资源局开展公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理有关手续、拟定房屋补偿方案、开展房屋补偿方案的征求意见等工作，适用依据正确，程序合法。（3）关于涉案房屋情况调查的问题。法律、法规对于集体土地征收补偿方案批准前是否必须完成房屋情况调查没有明确规定，且房屋情况调查与补偿方案的制定及批准是否合法并无必然联系。综上，答辩人依法作出《关于对温州市城市中央绿轴(上田片-上田、张宅自然村)保障性安居工程二期征地房屋补偿方案的批复》(温政土房鹿(2016)20号)，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案系农村集体土地征地房屋补偿案件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第四款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条、第二十八条规定，被征用土地上的建筑物、构筑物等补偿费，按照其实际价值计算。市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。本案中，涉案农民集体所有土地于2016年8月19日，经浙江省人民政府浙土字A[2016]-0120、0129《浙江省建设用地审批意见书》批准征收。上诉人张兴发等4人房屋所在的土地在该征地范围内。2016年8月20日，温州市国土资源局发布通告确定温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿范围。2016年8月21日，温州市国土资源局拟定《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案（征求意见稿）》并在拆迁改造范围张贴征求意见。2016年9月19日征求意见期满，没有房屋所有权人对方案内容提出意见和建议。2016年9月20日，温州市国土资源局以在拆迁改造范围张贴《浙江省温州市国土资源局〈温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》的形式将前述补偿方案征求意见的情况向各房屋所有权人公布。2016年9月21日，温州市国土资源局将涉案补偿方案上报温州市人民政府。同日，温州市人民政府作出《关于对温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案的批复》，同意温州市国土资源局拟定的《温州市城市中央绿轴（上田片-上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案》（温土资鹿[2016]20号）。该批复对涉案被征收土地范围内房屋的补偿方式、补偿标准等作出具体规定，内容并不违反法律规定，作出程序并无不当。上诉人提出无法证明被诉批复所涉及的集体土地已经全部被依法征收、涉案社会稳定风险评估违法、温州市国土资源局无相关行政职权、涉案房屋情况调查未在被诉批复作出前完成违法等问题，均缺乏相应的事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人张兴发、管洪金、梅彩平、陈金钗的诉讼请求并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人张兴发、管洪金、梅彩平、陈金钗提出的上诉请求和理由缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张兴发、管洪金、梅彩平、陈金钗负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马国贤 审判员  管 征 审判员  刘家库 二〇一八年四月十六日 书记员  刘 芳