广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤19行终36号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市城乡规划局。住所地：广东省东莞市东城区东城中路。法定代表人：黄宇东，局长。委托代理人：雷劲松，该局工作人员。委托代理人：邓凤歧，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市越秀区东风中路**。法定代表人：张少康，厅长。委托代理人：黎志成，该厅工作人员。原审第三人：东莞市城市综合管理局。住。住所地：广东省东莞市莞城区莞龙路**/div>法定代表人：唐耀文，局长。委托代理人：莫永生，该局工作人员。委托代理人：沈秋林，广东诗华律师事务所律师。原审第三人：东莞市麻涌镇人民政府。住所地。住所地：广东省东莞市麻涌镇办事中心内iv>法定代表人：黄桥法，镇长。委托代理人：李旭光，东莞市司法局麻涌分局局长。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：吴志力，男，1955年12月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原审第三人：何焕文，男，1940年7月5日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人史灿辉、余笑艮、杜秀容因与被上诉人东莞市城乡规划局、广东省住房和城乡建设厅（以下简称“广东住建厅”）及原审第三人东莞市城市综合管理局（以下简称“东莞城管局”）、东莞市麻涌镇人民政府（以下简称“麻涌镇政府”）、吴志力、何焕文其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2017）粤1971行初326号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2017年6月6日，史灿辉、余笑艮、杜秀容向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认东莞市城乡规划局作出的东规函[2017]24号《关于的回复》存在不当，属于未完全履行法定职责，其具体行政行为违法；2.确认广东住建厅作出的粤建复决［2017］36号《行政复议决定书》的具体行政行为违法；3、本案诉讼费用由东莞市城乡规划局、广东住建厅承担。原审法院认为：符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查史灿辉、余笑艮、杜秀容起诉是否符合法定的起诉条件。原审法院对此予以分析如下。首先，从史灿辉、余笑艮、杜秀容的提交起诉状来看，是关于诉求确认东莞市城乡规划局作出的东规函[2017]24号《关于的回复》及广东省住房和城乡建设厅作出的粤建复决［2017］36号《行政复议决定书》违法，针对的是东莞市城乡规划局对史灿辉、余笑艮、杜秀容举报麻涌镇政府兴建“新大步小学、新麻涌车站、新麻涌医院”项目涉嫌违法施工查处的行政行为。史灿辉、余笑艮、杜秀容并非案涉土地的使用权人或者实际使用人，史灿辉、余笑艮、杜秀容亦没有向原审法院提供证据证实麻涌镇政府在上述案涉项目土地的施工与史灿辉、余笑艮、杜秀容存在相邻关系或其他影响。显然，东莞市城乡规划局对东莞市麻涌镇人民政府兴建“新大步小学、新麻涌车站、新麻涌医院”项目涉嫌违法施工的处理结果跟史灿辉、余笑艮、杜秀容没有利害关系。史灿辉、余笑艮、杜秀容主张与其具有利害关系，原审法院不予支持。史灿辉、余笑艮、杜秀容亦主张案涉的土地是其承包经营，但没有提供证据证实，原审法院不予采信。其次，史灿辉、余笑艮、杜秀容向广东住建厅提供的股权证书，可以证明史灿辉、余笑艮、杜秀容是东莞市麻涌镇大步股份经济联合社该集体的股东。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”的规定，涉及农村集体土地的行政案件，需该集体过半数的村民支持，史灿辉、余笑艮、杜秀容不能个人名义提起诉讼，故史灿辉、余笑艮、杜秀容提起诉讼不符合上述规定，原审法院不予支持。最后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”、第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定，史灿辉、余笑艮、杜秀容与东莞市城乡规划局对东莞市麻涌镇人民政府兴建“新大步小学、新麻涌车站、新麻涌医院”项目涉嫌违法施工查处的处理结果没有法律上的利害关系，史灿辉、余笑艮、杜秀容亦不属案涉兴建“新大步小学、新麻涌车站、新麻涌医院”项目的相对人，因此，本案史灿辉、余笑艮、杜秀容不具有提起诉讼的主体资格。综上所述，史灿辉、余笑艮、杜秀容的起诉不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，裁定：驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，史灿辉、余笑艮、杜秀容不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，发回原审法院重新审理；2.东莞市城乡规划局、广东住建厅承担本案一、二审的诉讼费用。事实和理由：一、史灿辉、余笑艮、杜秀容具有提起诉讼的主体资格。史灿辉、余笑艮、杜秀容在向广东住建厅提起行政复议时，曾向广东住建厅补充了史灿辉、余笑艮、杜秀容的大步股份经济联合社的《股权证书》、《麻涌镇大步股份经济联合社股东人员名单》（关二队）以及大步村委于2014年发布的《公告》、《填土公告》，足以证明了新大步小学、新麻涌医院、新麻涌车站项目用地涉及史灿辉、余笑艮、杜秀容所属生产队，其生产队农户在涉案地块上种有香蕉等农作物。史灿辉、余笑艮、杜秀容是其生产队的农户，对涉案地块享有承包经营权，与涉案地块具有利害关系。广东住建厅确认了史灿辉、余笑艮、杜秀容与涉案地块具有利害关系，受理了史灿辉、余笑艮、杜秀容提起的行政复议申请，作出了粤建复决[2017]36号《行政复议决定书》。东莞市城乡规划局没有对广东住建厅作出的上述决定提起诉讼，即确认了史灿辉、余笑艮、杜秀容与涉案地块具有利害关系。二、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，原审法院应当对东莞市城乡规划局作出的东规函[2017]24号《关于〈东莞市麻涌镇人民政府强行在举报人承包经营的耕地上违法施工的举报〉的回复》的具体行政行为的合法性进行审查，同时，对广东住建厅作出的《行政复议决定书》（粤建复决[2017]36号）的具体行政行为的合法性进行审查。原审法院以史灿辉、余笑艮、杜秀容不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容的起诉，属于适用法律错误。三、原审法院故意歪曲事实，偏离审查主题，错误归纳争议焦点，显失公平。本案中，原审法院对案件当事人提交的所有证据的三性均没有认定，并故意把本案争议焦点归纳为史灿辉、余笑艮、杜秀容是否符合诉讼的主体资格。庭审时，史灿辉、余笑艮、杜秀容已对争议焦点提出异议。但原审法院仍没有以事实为依据，依法依规地审查本案及正确地归纳本案的争议焦点。显然，原审法院对东莞市城乡规划局、广东住建厅存在偏袒，显失公平。综上所述，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。为维护史灿辉、余笑艮、杜秀容的合法权益，特依法向二审法院院提起上诉，恳请判如所请。被上诉人东莞市城乡规划局在二审法定期间内未提交新的答辩意见。被上诉人广东住建厅在二审法定期间内未提交新的答辩意见。原审第三人东莞城管局述称：一、原审裁定事实认定准确、清楚。对于史灿辉、余笑艮、杜秀容举报麻涌镇政府兴建“新大步小学、新麻涌车站、新麻涌医院”项目涉嫌违法建设，史灿辉、余笑艮、杜秀容并非案涉项目所在土地的使用权人或者实际使用人，麻涌镇政府在上述案涉项目土地的施工与史灿辉、余笑艮、杜秀容亦不存在相邻关系或者其他影响。东莞市城乡规划局对该项目涉嫌违法建设的处理结果与史灿辉、余笑艮、杜秀容无利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，史灿辉、余笑艮、杜秀容即使作为东莞市麻涌镇大步股份经济联合社该集体的股东，涉及农村集体土地的行政案件，要该集体过半数的村民支持，史灿辉、余笑艮、杜秀容不能以个人名义提起诉讼。原审法院对于上述事实认定准确、清楚。二、原审裁定适用法律正确。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容的诉讼请求，适用法律正确。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律准确，审理程序合法，史灿辉、余笑艮、杜秀容提出的主张缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容的上诉、维持原判。原审第三人麻涌镇政府述称：一、史灿辉、余笑艮、杜秀容与案涉具体行政行为不具有利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，原审法院认定事实清楚，适用法律正确；依法应予驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容之全部上诉请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条亦规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……史灿辉、余笑艮、杜秀容并非案涉土地的使用权人或者实际使用人，且史灿辉、余笑艮、杜秀容亦未提供证据证明史灿辉、余笑艮、杜秀容在案涉项目土地的施工与其存在相邻关系或其他影响；显然，东莞市城乡规划局对麻涌镇政府兴建案涉项目涉嫌违法施工的处理结果与史灿辉、余笑艮、杜秀容不存在法律上的利害关系。《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。据此可知，涉及农村集体土地的行政案件，史灿辉、余笑艮、杜秀容在未得到该集体过半数村民支持时，不能以个人名义提起诉讼。综上，史灿辉、余笑艮、杜秀容就本案之起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容之全部上诉请求。二、即使法院认定史灿辉、余笑艮、杜秀容之起诉符合法定起诉条件，东莞市城乡规划局作出案涉回复之程序亦为合法，内容合法、适当；广东住建厅之案涉复议程序也符合相关法律规定，均不存在违法之情形(一）东莞市城乡规划局作出案涉回复之程序合法，内容合法、适当，不存在违法之情形。1.东莞市城乡规划局就案涉回复之受理、回复之程序合法。《广东省信访条例》第四十六条规定，东莞市城乡规划局受理史灿辉、余笑艮、杜秀容之信访事项后，依法对此信访事项进行调查核实，并于2017年1月3日依法作出《关于〈东莞市麻涌镇人民政府强行在举报人承包经营的耕地上违法施工的举报〉的回复》〔东规函〔2017〕24号），其就本案信访事项之受理、回复程序符合相关法律规定。2.东莞市城乡规划局作出案涉回复之内容合法、适当。东莞市城乡规划局受理案涉信访事项后，经调查核实，史灿辉、余笑艮、杜秀容举报“麻涌镇政府在案涉土地上违法无证施工，兴建“大步小学”等项目，请求东莞市城乡规划局责令限期拆除案涉新建的建筑物”之内容，系对违法建设行为之举报内容；同时，根据《广东省人民政府关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》（粤府函〔2014〕173号）之规定，东莞市城市综合管理局行使城市规划管理方面法律法规、规章的对各类违章建设行为的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权，即并非由东莞市城乡规划局行使查处违法建设行为之职能。另据东莞市城乡规划局调查：（1）“大步小学”项目于调查时，未办理《建设工程规划许可证》，正在打桩，属违法建设行为（2）“新麻涌车站”项目于调查时，保持原貌，未有动工建设行为；（3）“新麻涌医院”于调查时，已办理《建设项目选址意见书》，并完成三通一平，未有违法建设行为。据此，东莞市城乡规划局明确回复：（1）“大步小学”项目，已办理《建设用地规划批准书》和《建设用地规划许可证》，目前正在打桩，属违法建设行为。现由东莞市城市综合管理局行使查处违法建设行为之职能，故其将相关违法建设情况转告该局进行查处;(2）“新麻涌车站”项目，目前保持原貌，未有动工建设行为；“新麻涌医院”已办理《建设项目选址意见书》，目前场地已完成三通一平，未有违法建设行为。显然，东莞市城乡规划局就史灿辉、余笑艮、杜秀容之信访事项作出之回复合法、适当。综上，东莞市城乡规划局作出案涉回复之程序合法，内容亦合法、适当，不存在违法之情形。(二）广东住建厅依法受理史灿辉、余笑艮、杜秀容之复议申请后，巳在法定期限内作出案涉复议决定书，其复议程序符合相关法律规定，亦不存在违法之情形。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，依法对东莞市城乡规划局之回复进行审查，并于2017年5月24日依法作出《行政复议决定书》（粤建复决〔2017〕36号），维持东莞市城乡规划局于2017年1月3日作出之《关于〈东莞市麻涌镇人民政府强行在举报人承包经营的耕地上违法施工的举报〉的回复》（东规函〔2017〕24号)。综上，广东住建厅对史灿辉、余笑艮、杜秀容作出的复议决定之程序合法，亦不存在违法情形。综上所述，史灿辉、余笑艮、杜秀容所有的上诉请求均没有相应的事实和法律依据，原审法院认定事实清楚，适用法律正确；为维护麻涌镇政府之合法权益，请求二审法院依法驳回史灿辉、余笑艮、杜秀容所有的上诉请求。原审第三人吴志力、何焕文在二审法定期间内均未提交陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：史灿辉、余笑艮、杜秀容未能提交证据证明其在案涉被举报地块上享有承包经营亦或实际使用权益。虽然史灿辉与杜秀容在复议阶段补充提交了股权证书，能够证实其是东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的股东，但根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，其亦无权以自己的名义提起诉讼，而应由过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼。据此，史灿辉、余笑艮、杜秀容针对东莞市城乡规划局就其举报所作出的回复并不具备提起诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）规定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”如前所述，现有证据无从反映史灿辉、余笑艮、杜秀容与东莞市城乡规划局就其举报所作出的回复存在利害关系，其本不具有行政复议申请人资格，即便广东省住建厅已受理案涉复议申请并作出实体处理，同时告知若对复议决定不服可提起行政诉讼，亦不能由此改变史灿辉、余笑艮、杜秀容与东莞市城乡规划局就其举报所作出的回复没有利害关系的既定事实，从而获得对广东省住建厅作出的案涉复议决定的诉权。综上所述，史灿辉、余笑艮、杜秀容的上诉请求缺乏事实与法律依据，不能成立，本院予以维持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不妥，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一八年四月四日书记员  李添伟