福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0502行初356号 原告吴水成，男，汉族，1975年11月23日出生，住福建省南安市。 委托代理人林文、陈奕山，福建安凯律师事务所律师。 被告南安市国土资源局，住所地福建省南安市环城西路溪美工商所大楼**。统一社会信用代码：11350583003837930W。 法定代表人李红婷，局长。 委托代理人黄志明、陈鸿纬，福建伟盛律师事务所律师。 原告吴水成诉被告南安市国土资源局土地行政处罚一案，于2017年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日、2018年1月8日公开开庭审理了本案。原告吴水成及其委托代理人陈奕山，被告南安市国土资源局的负责人陈舫凭及委托代理人黄志明、陈鸿纬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南安市国土资源局于2017年4月13日对原告吴水成作出南国土资［2017］行处23号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定吴水成自2016年8月份起，未经有权机关批准，擅自占用码头镇诗南村土地建住宅，现已建成二层砖混结构厝一幢，非法占地总面积为149.1平方米(合0.22亩)，实际建筑占地面积为149.1平方米(合0.22亩)。非法占地宗地地类为其它土地(村庄)149.00平方米(合0.22亩)。符合南安市土地利用总体规划面积149.1平方米(合0.22亩)。构成未经批准非法占用土地的事实。决定处罚如下：责令吴水成退还非法占用址在码头镇诗南村用于建住宅的土地，面积149.1平方米(合0.22亩)，具体四至为：东至厝埕，西至路，南至旱地，北至民房；责令吴水成限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积149.1平方米(合0.22亩)。 原告吴水成诉称，被告认为原告未经批准非法占用土地，于2017年4月13日对原告作出了南国土资[2017]行处23号国土资源行政处罚决定，该处罚决定内容包括：1、责令原告退还非法占用址在码头镇诗南村用于建住宅的土地，面积149.1平方米，具体四至为：东至厝埕，西至路，南至旱地，北至民房;2、责令原告限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积149.1平方米。原告认为被告作出的行政处罚不符合事实与法律规定，由此作出的上述处罚决定的内容是错误的，据此请求依法撤销上述处罚决定。理由如下：1、原告是在原有的自家宅基地上进行危房改建，而非非法占用土地，被告对原告所使用的宅基地定性为非法占用土地是错误的，据此作出上述处罚也是错误的。2016年期间，原告发现所居住的原住宅的地基下陷，漏水日益严重，上述石结构的房屋属于危房，直接威胁到原告及家人的生命健康权，原告不得已在2016年拆除旧房子进行翻建，在此期间，原告先后向所在的村委会申请报告，村委会也于2016年8月30日同意原告的翻建申请，2016年12月12日，南安市码头镇人民政府作出的南码信复(2016)14号文件，证实原告在其旧房子上进行翻建，没有发现违法侵占村集体围塘的事实。2、基于原告人口较多，居住拥挤，故，原告在原有120至130平方米的宅基地上翻建后的面积约为149.1平方米，超出的原宅基地的面积仅有20至30平方米，但被告在作出行政处罚时，将上述原告原合法拥有的120至130平方米的宅基地认定为非法占用用地处理，显然违背事实与法律的规定，据此作出的处罚也是错误的。3、被告在作出上述处罚时，没有考虑到原告现无居所，且上述房子已经完成翻建，又不影响他人合法权益。据此，被告对原告采取的处罚方式也是错误的。为此，原告提起诉讼，请求判决：1、撤销被告于2017年4月13日作出的南国土资[2017]行处23号国土资源行政处罚决定内容；2、本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提交下列证据： 1、南国土资[2017]行处23号国土资源行政处罚决定书，证明被告对原告进行相关处罚； 2、《南安市石结构房屋改造用地与建设申请审批表》、证明，证明原告向所在的村委会申请房屋翻建报告，村委会同意原告的翻建申请，并出具相关证明； 3、图片，证明原告因所居住的原住宅的地基下陷，漏水日益严重，上述石结构的房屋属于危房，直接威胁到原告及家人的生命健康权，原告不得已在2016年拆除旧房子进行翻建，且已完成； 4、《住房建筑用地申请表》，证明原告的房屋是在翻建吴敏财部分房屋的基础上翻建的。东西四至并没有明确具体相关的距离是多远。申请表吴敏财申请的是160平方，实际是建了200多平方米。 被告南安市国土资源局辩称，本案因群众举报，经查，原告于2016年8月份起，未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅。被告经立案，派人进行调查询问、实地勘查、现状测绘等现场取证，证实：原告于2016年8月份起，未经有权机关批准，擅自占用南安市码头镇诗南村土地建住宅，已建成二层砖混合结构厝一幢。非法占地总面积为149.1平方米(合0.22亩)，实际建筑占地面积为149.1平方米(合0.22亩)。非法占地宗地地类为其他土地(村庄)149.00平方米(合0.22亩)，符合南安市土地利用总体规划面积149.1平方米(合0.22亩)。具体四至为：东至厝埕，西至路，南至旱地，北至民房。认定前述事实有《询问笔录》、《现场照片》、《测量技术报告》等相关证据可以证实。被告认为，原告未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅，已构成未经批准非法占地的事实。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的有关规定，依法应当退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，被告并于2017年4月13日依法作出南国土资[2017]行处23号《国土资源行政处罚决定书》。综上，原告所谓的在原有自家宅基地上进行危房改建与被告所查证不符，缺乏依据。被告所作出的涉案南国土资[2017]行处23号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，并无不当，请求依法驳回原告诉请。 被告南安市国土资源局向本院提交了下列证据、依据： 1、南国土资[2017]立字第23号《立案呈批表》，证明本案依法立案的情况； 2、福建省行政执法证复印件、询问笔录、证明、国土资源违法案件现场勘测笔录、现场照片、测量技术报告书（含勘测定界图和南安市码头镇土地利用总体规划图）、测绘资质证书，证明调查询问、实地勘察、现状测绘等现场取证，证实原告于2016年8月份起，未经有权机关批准，擅自占用南安市码头镇诗南村土地建住宅，已建成二层砖混合结构厝一幢，违反《土地管理法》第六十六、第七十七条规定； 3、案件调查报告、违法案件审理记录、行政处罚案件调查报告表、案件处理决定呈批表、南国土资[2017]行处告23号《国土资源行政处罚告知书》、南国土资[2017]行处听告23号《国土资源行政处罚听证告知书》、送达回证、《关于吴水成非法占地一案听证事项的说明》、南国土资[2017]行处23号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证，证明案件审理报告及相关文书送达情况； 4、《吴敏财地块测量技术报告书》、卫星图，证明涉案吴敏财地块相关测量信息等情况。结合原告提供的《住房建筑申请表》，建筑面积是160平方米，但是到乡镇批准是120平方米，并非160平方米。测量报告中，可以看出，吴敏财目前的占地建筑面积还有140.7平方米，可以证明吴敏财虽有申请建房，但是仍存在超面积建房的行为； 5、法律法规（土地管理法、福建省土地监察条例、国土资源行政处罚），证明本案法律适用。 原告对被告南安市国土资源局提供的证据质证如下：对证据1的来源真实性无异议，对内容有异议，里面所描述的违法事实与事实不符，所援引的法律条文也是错误的；本案原告是在原旧宅危房改造，本案是没有规划许可，但本案不涉及非法占用土地。对证据2中的福建省行政执法证复印件无异议；对询问笔录来源真实性无异议，该笔录可以证明三点：（1）该土地属于旧宅危房翻建，（2）原告有向政府部门申请规划许可，（3）第二份询问笔录中有笔误，是占用一小部分的新地，不是大部分，与实际情况不符；对证明的真实性、合法性、关联性均无异议；对国土资源违法案件现场勘测笔录的来源真实性无异议，对其中描述的状况没有意见，但原告不属于非法占用土地，只涉及规划许可的问题；对现场照片无异议；对测量技术报告书的来源真实性无异议，同时该报告书第二页有个图表，允许建设用地区149.1平方米，含勘测定界图和南安市码头镇土地利用总体规划图与告知书的内容不一致，应以告知书为准，限制用地0.22亩，该0.22亩是允许用地区149.1平方米；对测绘资质证书无异议；对证据3中的案件调查报告来源真实性无异议，但对该调查报告中的基本事实、案件定性、适用法律均有异议；对案件处理决定呈批表的质证意见与案件调查报告的质证意见一致；对违法案件审理记录的真实性无异议，但该记录没有体现本案的实际处理的具体内容，该记录无法体现与本案的关联性，即使内容与本案有关联性，处罚也是错误的；对行政处罚案件调查报告表的质证意见与调查报告的质证意见一致；对南国土资[2017]行处告23号《国土资源行政处罚告知书》、南国土资[2017]行处听告23号《国土资源行政处罚听证告知书》、送达回证、《关于吴水成非法占地一案听证事项的说明》、南国土资[2017]行处23号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证，对程序无异议，对处罚的内容有异议，对被告作出的行政处罚决定书来源没有意见，但是该处罚决定是错误的，与事实不符，被告无权作出处罚决定，该处罚决定应予以撤销；对证据4中的《吴敏财地块测量技术报告书》的真实性、合法性、关联性均有异议，这是被告单方委托测量的，测量的范围与原吴敏财(原告之父)的宅基地的范围不符，也与留下来的宅基地的范围不符，从吴敏财的申请表及现场勘查，可以证实，原告所翻建的房子是在吴敏财部分原宅基地的基础上翻建的；被告所称的原告目前该部分房屋属于违建没有依据，被告所提供的卫星图，模糊不清，图中的方框无法确认就是吴敏财及原告所有宅基地的范围，而且所画的方框与吴敏财的原宅基地的状况、四至也不相符合，因此，该卫星图无法证明被告所认定的原宅基地的四至范围，两个房子相距甚远；被告不能认为原告位于翻建吴敏财原宅基地上的房屋为违建，而另一部分为合法建筑，综上，该报告书不能作为被告主张的依据。对被告所援引的法律依据，《土地管理法》第四十三条，规定的是国有土地的使用情况，本案属于宅基地危房改建，不属于国有土地的性质，援引该法律条文错误；《土地法》第六十二条，共有三款，第一、二款原告符合，第三款如何适用；《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条、第十七条将村民土地分为两种情况。第十六条规定，如果属于村民利用原宅基地改建的，不需要办理用地批准手续，直接办理规划审批；如果不是在原宅基地改建的，才需要由镇政府审核后，送到县级部门批准，因此《福建省农村村民住宅建设管理办法》，实际上已对第六十二条进行了细化与执行，且不违反法律的前置性规定，被告作为国家机关，应当知晓土地相关的法律文件及规定，因此原告的情况是在原住宅基地上进行一户一宅的建设，不违反法律的前置性规定，被告用这条处罚原告是错误的。第七十七条有两款，未经批准占用土地的，在原宅基地上扩建范围超过省政府规定的范围才构成非法占用土地，并根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十条、第十二条规定，每户可以增加不超过30平方米的用地面积，原告在原来的120平方米的基础上改建后，占地149.1平方米，符合上述不超过30平方米的规定。 被告南安市国土资源局对原告提供的证据质证如下：对证据1无异议，是被告作出的行政处罚决定；对证据2的真实性由法院审查认定，即使《南安市石结构房屋改造用地与建设申请审批表》是村委会盖的，村委会也无权对农村村民建房进行审批，该审批表没有行政许可效力，没有土地用地的法律效力；旧房新房均没有经过合法审批手续，涉案被处罚的新房，大部分不在旧房范围内；证据3的真实性由法院审查认定，但被告认为应以被告提供的照片为准；对证据4，认为该证据与涉案地块无关，无法证明原告的主张。 案件审理过程中，本院组织原、被告双方进行现场勘验，拍摄现场勘验照片10张，并制作现场勘验笔录。对现场勘验照片和现场勘验笔录，原、被告均无异议。 对于原、被告提供的证据，经庭审质证后，本院分析认定如下： 因被告对原告提供的证据1的真实性无异议，原告对被告南安市国土资源局提供的证据1-3的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。对于被告南安市国土资源局提供的证据4，因《吴敏财地块测量技术报告书》系泉州山水测绘有限公司作出的，加盖有泉州山水测绘有限公司的印章，且被告有提供原件进行核对，证据的取得符合法定程序，证据的形式符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，故对被告南安市国土资源局提供的证据4的真实性予以确认。对于原告提供的证据2、3，因原告有提供原件进行核对，故本院对其真实性予以确认。对于原告提供的证据4，原告有提供原件进行核对，且该证据加盖有南安市国土资源局码头国土资源管理所的印章，故本院对其真实性予以确认。 经审理查明：2017年4月13日，被告南安市国土资源局对原告吴水成作出南国土资［2017］行处23号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定吴水成自2016年8月份起，未经有权机关批准，擅自占用码头镇诗南村土地建住宅，现已建成二层砖混结构厝一幢，非法占地总面积为149.1平方米(合0.22亩)，实际建筑占地面积为149.1平方米(合0.22亩)。非法占地宗地地类为其它土地(村庄)149.00平方米(合0.22亩)。符合南安市土地利用总体规划面积149.1平方米(合0.22亩)。构成未经批准非法占用土地的事实。决定处罚如下：责令吴水成退还非法占用址在码头镇诗南村用于建住宅的土地，面积149.1平方米(合0.22亩)，具体四至为：东至厝埕，西至路，南至旱地，北至民房；责令吴水成限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积149.1平方米(合0.22亩)。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，吴敏财系原告吴水成之父。1992年6月10日，吴敏财申请住房建筑用地，并获得批准，同意其使用集体土地120平方米。 本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，被告主张，原告未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅。而原告主张其系在原有自家旧宅基地上进行翻建，其拆除旧宅面积120平方米，占用新地30平方米。本案中，原告提供《住房建筑用地申请表》证明其系在原有旧宅的基础上进行翻建。而被告在作出本案所涉的行政处罚时，并未查清原告是否系在原有旧宅的基础上进行翻建及其占用旧宅面积的情况，属认定事实不清，证据不足。因此，被告南安市国土资源局作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。故原告的诉讼请求，于法有据，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)项的规定，判决如下： 撤销被告南安市国土资源局于2017年4月13日作出的南国土资［2017］行处23号《国土资源行政处罚决定书》。 本案受理费50元，由被告南安市国土资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  郑立群 审 判 员  杨 芳 人民陪审员  邓耀模 二〇一八年四月二日 书 记 员  陈墨墨 本判决书引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。