江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏01行终933号 上诉人（原审原告）王宏园，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地南京市鼓楼区广州路**。 法定代表人吴炜，南京市城乡建设委员会主任。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住，住所地南京市玄武区北京东路**/div> 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 上诉人王宏园因诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）、南京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1253号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2018年3月21日，王宏园通过网络向市建委提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述为：“根据贵委印制的，由南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对南京市基础设施开发有限公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》中第6页提及的重新签订《劳动合同》80人花名册。”市建委于2018年4月8日作出答复，主要内容为：“经查，我委不掌握你所申请的信息。”王宏园收到后不服，向市政府提出行政复议申请。市政府于2018年7月11日作出[2018]宁行复第98号行政复议决定书，并于次日向王宏园邮寄送达。王宏园收到后诉至原审法院。 在本案审理之前，原审法院已经审理了王宏园提起的因南京市基础设施开发总公司（以下简称基础开发公司）国有企业改制而引发的数起案件。在这些案件中，被告方针对王宏园提起的信息公开申请及相关复议、诉讼表达了强烈不满，称王宏园提起数量巨大的信息公开申请，系滥用权利等。 为核实相关事实，原审法院向南京市人民政府法制办公室、南京市政务服务管理办公室、南京市金融发展办公室、市建委等相关部门进行了了解，同时对王宏园提起的相关行政诉讼进行了查询。经了解查询，据不完全统计，截止2018年6月15日，2017年下半年以来，王宏园以了解企业改制情况、行使监督权为由，分别向市建委、南京市经济和信息化委员会、南京市政务服务管理办公室、南京市人民政府国有资产监督管理委员会、南京市财政局、南京市金融发展办公室、南京市发展和改革委员会、南京市物价局、南京市人力资源和社会保障局、南京市玄武区档案局、南京市玄武区人民政府法制办公室、南京市江宁区人民政府法制办公室等至少36家行政机关以政府信息公开的名义提出申请近2000件，要求公开大量涉及企业改制的信息，如：1.南京市城市建设经济体制改革办公室于2005年8月8日对基础开发公司进行验收的《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》；2.解释基础开发公司没有在《改制预案》、《改制方案》中对一笔37757.23万元的资产进行上报的原因；3.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的验收证明；4.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》第8页提及的“主管部门、归口系统、市改革办”全称；5.南京市城建系统经济体制改革办公室编印的《城建动态》第1-36期；6.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》涉及的职工代表花名册；7.《南京市国有企（事）业单位改制工作验收表》提及的终止、解除劳动合同的22人花名册；8.南京市改革办主任发言稿《南京已有451家国企基本完成改制》所涉451家国有企业名称及“大型企业改制不搞MBO”的规范性文件规定等。王宏园收到相关行政机关作出的公开答复后，分别向南京市人民政府、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省人民政府等共提起至少行政复议421次，向南京铁路运输法院及南京中级人民法院提起相关政府信息公开之诉至少105次。 在原审法院审理的其他关联案件中，王宏园陈述，其退伍后被原南京市市政公用局安排到基础开发公司工作。2002年底，王宏园被调派至原南京市市政公用局成立的临时机构南京城市建设清房工作办公室工作，工作到2003年9月30日。国庆节之后，王宏园回到基础开发公司要求上岗，该单位以没有岗位为由要求王宏园下岗，实际上是对王宏园打击报复。基础开发公司自2002年底到2004年5月完成改制，而王宏园当时对改制的一切内容不知情。由于基础开发公司的胁迫，王宏园与其解除了劳动合同。当时王宏园年轻、胆子小，也没有提起诉讼或仲裁。前几年，王宏园看了相关电视剧《人民的名义》，才知道国有企业改制不能由管理层收购，应当由全体职工入股，所以开始清查当时基础开发公司的企业改制，而且会清查到底，对所有环节、过程查个底朝天。被问及是否向相关纪检监察部门投诉反映时，王宏园未予正面回答。 原审法院认为，在法律许可的范围内，中华人民共和国公民对国家机关及其工作人员依法享有批评建议权、控告检举权、申诉权等监督权，对其他相关组织、单位或个人的违法或不当行为亦可以向有权机关、新闻媒体等进行投诉、检举。王宏园作为基础开发公司的职工，因认为基础开发公司在企业改制过程存在问题而进行调查、了解，系其行使监督权的形式之一，应予肯定。但王宏园通过向数个行政机关提起大量政府信息公开，并进而提起后续的行政复议、行政诉讼等方式是否必须、理性且正当，需结合具体事由、法律规定及相关司法解释进行分析认定。 从企业改制基础事实分析，王宏园申请公开的信息多围绕基础开发公司的企业改制而进行。基础开发公司的企业改制发生于2004年左右，系国有企业改制。对于国有企业改制，其是行政机关依据相关政策结合当地实际作出的行政行为，属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，人民法院无法对该行为进行合法性审查，不属于行政诉讼的受案范围；在改制过程中，劳动者与国有企业之间引发的纠纷，也应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，亦不能启动民事诉讼程序。综合而言，因国有企业改制事项而引发的纠纷，应由政府依据当时的政策进行解决处理，人民法院不予介入。 从信息公开法律规定分析，《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨、立法精神是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。根据该条例第十三条规定，除主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织申请获取其他相关政府信息，应根据自身生产、生活、科研等特殊需要，也即申请公开的信息与其自身的利益需具有关联性、必要性。根据查明的事实，王宏园向多部门申请公开的信息，多系发生于2004年左右的、基础开发公司的企业改制过程中的信息，而王宏园与该公司在2004年已经解除劳动合同，两者之间已经不存在劳动关系，王宏园申请公开的相关信息均与其现在的生产、生活无直接关联性，而行使监督权并不能构成法律上的利害关系，否则任何人都可以申请公开案涉相关信息。 从行政诉讼法律规定分析，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条等条文规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，同时需符合法定条件。任何公民在享有法律赋予的权利的同时，必须履行相应的义务，对行政资源和司法资源的利用，应当在法律的框架下进行，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权利，不得滥用权利，背离权利正当行使的宗旨。司法资源的公共性、有限性决定了人民法院只能满足当事人合法、正当且有效的司法需求。为此，最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发[2017]25号），对滥用诉权、恶意诉讼及没有诉的利益等情形作出规定，明确依法不予立案。根据查明的事实，王宏园于2004年与基础开发公司之间解除劳动合同，在约13年后，自称因观看电视剧才认识到基础开发公司的国有企业改制存在问题，故而于2017年始以“了解情况、行使监督权”为由向包括市建委等单位提出信息公开申请共计2000件左右。据不完全统计，向市建委至少提出693份申请、向南京市人民政府国有资产监督管理委员会至少提出188份申请，向南京市国土资源局至少提出140份申请，向南京市卫生与计划生育委员会至少提出139份申请，向南京市政务服务管理办公室至少提出102份申请，等等。王宏园在一年多的时间内，向多家行政机关提起数量庞大的信息公开申请，申请内容庞杂、琐碎，甚至对某一验收表的具体内容逐一提出申请。在收到答复后，王宏园陆续又向南京市人民政府、江苏省住房和城乡建设厅等单位提起数量众多行政复议。再之后，王宏园复而向南京市中级人民法院、南京铁路运输法院提起数量众多的行政诉讼。结合查明的事实与了解的情况及王宏园的个人陈述等，可以认定，王宏园持续、反复、大量向各部门提出的信息公开申请具有极大的随意性，甚至带有恣意性，背离了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的与立法精神；王宏园提起的包括本案在内的相关行政诉讼，明显缺乏诉的利益，缺乏值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益。 综合上述分析，王宏园依法享有监督权，但其针对基础开发公司的企业改制而向市建委等多家行政机关提起的信息公开申请，因事涉国有企业改制、申请的信息与王宏园的权益无直接关联、信息公开反复且大量、缺乏诉的利益等，王宏园提起的本案诉讼，依法应不予立案。同时，鉴于王宏园上述持续、反复、大量地提起信息公开申请、行政复议及行政诉讼，已经在一定程度上构成了不当行使获取政府信息权，挤占了司法资源、扰乱了诉讼秩序，已经超越了权利正当行使界限，应当对此种情况进行必要的规制，对其设定相应的约束。为兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源、保障王宏园依法获取其他政府信息和提起其他行政诉讼的权利，对于王宏园今后再因向行政机关提出类似信息公开申请而向人民法院提起相关行政诉讼，人民法院均将根据法律规定进行严格审查，王宏园需特别说明其申请和诉讼具有正当理由，否则将承担不利后果。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回王宏园的起诉。 上诉人王宏园上诉称，上诉人并未滥用权利，即便上诉人滥用权利，也是被迫的，是被上诉人渎职、不作为和权力滥用的后果，上诉人被迫采取诉讼的方式保护自身合法权益。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的目的之一，但同时，公民、法人和其他组织提起行政诉讼要求人民法院予以保护的权益，应当是存在现实紧迫性、具有保护价值的权益。对于恣意提出的行政诉讼，虽然形式上可能符合法定立案条件，但因并不存在值得保护的合法权益，故人民法院对此亦应当不予立案。本案中，上诉人因要求被上诉人向其公开有关基础开发公司的国有企业改制相关信息，对于被上诉人的答复不服进而提起行政诉讼。通过一审法院调查了解的情况，就基础开发公司的国有企业改制一事，上诉人已经向多个行政机关提出了数量巨大的政府信息公开申请，并提出了多起行政复议和行政诉讼。从《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨来看，其是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。即便上诉人确实需要了解基础开发公司的国有企业改制相关信息，上诉人提出数量如此众多的政府信息公开申请，亦明显超过必要的限度。且上诉人提出的相当一部分申请，其实质是要求行政机关对某个问题进行解答，属于咨询事项，并不是真正的政府信息公开申请。上诉人提出的这些申请，其目的已经超出了获取政府信息的范畴，而构成了对行政机关日常工作的滋扰。行政机关对于这些申请的处理，实际上也并不会影响上诉人的合法权益。上诉人就前述政府信息公开答复提起行政复议，并针对政府信息公开行为和行政复议行为一并提起行政诉讼，其中不具有值得保护的合法权益，人民法院对此应当不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条指出，滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。因此，对于上诉人今后再因基础开发公司的国有企业改制事宜向行政机关提出政府信息公开申请、行政复议申请或是其他相关申请，并进而向人民法院提起行政诉讼，人民法院均将根据法律规定作严格审查，上诉人需特别说明其申请和诉讼的正当理由，否则将承担不利后果。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉请求和理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一八年十二月二十日 书记员  孙 皓