.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}   山西省晋城市中级人民法院   行政判决书   （2018）晋05行初12号   原告：杨怀庆，男，汉族。   委托诉讼代理人：刘乃霞（系杨怀庆之妻），女，汉族。   被告：黎城县人民政府，住所地山西省黎城县黎侯镇河下东街101号。   法定代表人：牛晨霞，县长。   委托诉讼代理人：李振华，黎城县人民政府办公室副主任。   委托诉讼代理人：申永超，黎城县国土资源局工作人员。   原告杨怀庆因不服黎城县人民政府行政决定，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼。本院一审判决后，杨怀庆不服，向山西省高级人民法院提出上诉，该院于2017年11月13日作出（2017）晋行终631号行政裁定，发回重审。本院于2018年1月18日受理后依法另行组成合议庭，于2018年2月26日公开开庭审理了本案。原告杨怀庆及其委托诉讼代理人刘乃霞，被告黎城县人民政府的委托诉讼代理人李振华、申永超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为是被告黎城县人民政府于2017年3月10日对原告杨怀庆作出的《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》（以下简称《310处理决定》），内容有：1、杨怀庆的土地权属：北围墙以现存旧根基进行确权；2、杨怀庆东围墙以旧根基确权；3、杨怀庆与南邻范龙珠、常联苏界线执行城内村委调解协议；4、对杨怀庆主张的西楼北墙外的3.4米使用权不予支持。作出该处理决定的依据为相关法律规定、争议宗地现状、对周边邻居的调查走访和历次复议、判决结论。   原告不服该《310处理决定》，起诉提出以下诉讼请求：一、确认被告滥用职权，做出决定的题目参照2008年做出的决定题目改正（2008年的决定为《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地使用权的处理决定》）;二、撤销决定的第4项内容，并判令被告以原告1950年土地房产证及（2014）襄行初字第18号判决为依据把给原告北墙处少确权的3.4米重新确权。本次重审中，原告起诉状中增加了以下内容：一是确权依据上增加了山西省高级人民法院（2017）晋行终631号行政裁定书，二是要求本院将被告给其少确权的3.4米明确写在"判决如下"里。原告重审起诉状的事实和理由：1、被告历次作出的处理决定严重违反法律规定，被告的失职行为侵犯了原告的合法使用权和实体权利，给原告造成巨大的经济损失和精神损失；2、原告与朱小乐等人不存在权属纠纷，是朱小乐等人侵占了原告的宅基地，朱小乐违反土地法第三十八条出卖房屋，占地没有任何审批手续；3、《310处理决定》查明的事实与实际情况严重不符，且有主观故意、偏袒侵权人。原告拿着1950年政府发的土地房产证，以旧证换新证，根据国家法律和2000年《黎城县关于解决土地确权及相关问题的暂行规定》，《土地房产所有证》是对原告宅基地确权的唯一依据；4、省高院法官断案清楚，应该以省高院裁定和襄垣县人民法院（2014）襄行初字第18号行政判决为依据，将3.4米还给原告。   被告黎城县人民政府重审答辩认为其履行行政职责，依法作出的处理决定是正确的，请求依法驳回原告的诉讼请求。具体是：一、《310处理决定》是县国土部门、所在地乡镇政府、村委共同会议研究，综合考虑历史和现实因素，依据有关法律规定和司法解释作出的正确处理结论，具备法定效力；二、《310处理决定》第4项："对杨怀庆主张的西楼北墙外的3.4米使用权不予支持"合理合法。理由有（一）、原告所持1950年土地房产所有证不具备完全合法效力。《土地房产所有证》是根据《中国土地法大纲》和《中华人民共和国土地改革法》颁发的，1962年《农村人民公社工作条例修正案草案》第21条规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。至此，个人对宅基地、耕地只有使用权。1982年《中华人民共和国宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1986年《中华人民共和国土地管理法》第六条规定城市市区的土地属于全民所有即国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。1996年9月17日国家土地管理局《对天津市土地管理局关于坟地及公用房屋用地登记问题的请示的批复》即国土批【1996】90号明确："根据我国现行法律规定，土地属于国家所有或集体所有。因此，解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力。但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权。依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。"综上法律依据，1950年的土地房产所有证关于土地的部分已经失效，关于房屋的部分继续有效。（二）、原告主张的3.4米使用权并非原告一直使用。现实中北墙外这3.4米范围内，存有建筑多处，有邻居使用的4个厕所和2个影壁，所涉通道系多家出入通行之路。经走访厕所大多建于上世纪50-60年代前后，且一直使用到现在。2014年襄垣县人民法院行政判决中以"原告长期居住使用"认定应当按照1950年房产所有证确权欠妥。（三）、《310处理决定》内容正确合理。原告所持的《土地房产所有证》可以作为其权属来源参考，但不是绝对依据。原告主张的3.4米使用权，现实中已经多年不属于原告实际使用和占有，部分还涉及多户居民的出入通行,应当遵循有利生产、方便生活、有利于稳定的原则处理。   重审庭审中，双方提供的证据和法律依据与初次审理一致。   被告提供有：1、土地权属案件行政决定审批表；2、国土批【1996】90号《对天津市土地管理局关于坟地及公用房屋用地登记问题的请示的批复》；3、黎政发【2000】30号文件《黎城县人民政府印发的通知》；4、视听资料一份（调查原告四邻的影像光盘，含两段视频）。原告质证认可被告去争议地做过调查，但称原告及家人当时并不在场；对法律依据不认可。另外被告称在作出《310处理决定》之前组织原告及争议各方开过协调会，原告认可，但说协调会是作出决定的前一天即2017年3月9日，认为只是走形式而已。   原告提供证据：1、原告家1950年《土地房产所有证》，上面涉及到本案3.4米的表述是"东至滴水西墙根南过宾北墙外滴水，长四丈九尺八寸"；2、山西省长治市中级人民法院（2010）长行终字第39号行政判决书；3、2005年7月16日黎侯镇城内村民委员会向黎侯镇国土所请示文件资料；4、原告所绘制争议地块草图；5、2010年11月20日杨怀庆向黎城县人民政府请求解决纠纷的申请；6、山西省襄垣县人民法院（2014）襄行初字第18号行政判决书；7、2014年10月28日杨怀庆向黎城县人民政府申请解决纠纷的《申请政府确权》材料；8、2008年4月16日《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地使用权的处理决定》；9、2014年5月22日《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地纠纷的处理决定》；10、现状照片8张、杨怀庆所写的反映情况的材料。被告对这些证据的质证意见为：对1950年土地证真实性认可，对草图方位认可，但比例尺不准确；对黎城县政府历次决定、法院判决认可，但证据8即2008年处理决定已被长治中院判决书撤销；证据10照片认可，材料是原告自己写的东西，与本案无关。   根据以上证据，本院重审确认以下事实：原告杨怀庆持有1950年《土地房产所有证》，认为其现住房北墙外3.4米土地属于其宅基地范围。这3.4米土地现状为邻居建于文革期间的四个厕所和两个影壁墙，还有四邻通行的道路，目前杨怀庆对争议处并没有实际占有。2008年左右，杨怀庆因建房需要，要求黎城县人民政府为其宅基地使用权进行确权，2008年4月16日黎城县人民政府为其作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地使用权的处理决定》，杨怀庆邻居朱贵全、胡宁伟、韩振波、朱小乐不服该《处理决定》提起行政诉讼，二审长治市中级人民法院作出（2010）长行终字第39号行政判决，以杨怀庆没有提出申请黎城县人民政府即作出处理决定违反法定程序为由，撤销了以上处理决定。杨怀庆随即以书面形式向黎城县人民政府申请宅基地使用权确权，2014年5月22日黎城县人民政府作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地纠纷的处理决定》：1、杨怀庆的土地权属北围墙以现存旧根基进行确权；2、杨怀庆东围墙以旧根基确权；3、杨怀庆与南邻范龙珠、常联苏界线执行城内村委调解协议；4、道路通行不属土地权属纠纷；5、因杨怀庆现东、北墙未垒，待垒成完整院落后为其进行土地登记核发证书。杨怀庆不服，向山西省襄垣县人民法院提起行政诉讼，该院于2014年9月25日作出（2014）襄行初字第18号行政判决。该判决书在论理部分认为："根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第（53）项的规定：'有关土改遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定的产权为准。'根据1950年黎城县人民政府所颁发的房屋产权证书内容，该房屋确权明确，土改后又一直未作变更登记，该房屋长期有原告居住使用，所以应以该房屋产权登记作为确权的依据。"从而判决撤销黎城县人民政府2014年5月22日作出的《处理决定》第5项内容，责令其重新确权。双方均未上诉，该判决生效。后经过调查和现场走访、召开协调会等程序，黎城县人民政府于2017年3月10日重新作出《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》，即本案被诉的《310处理决定》。   综合以上事实和相关规定，本院认为：   一、原告以1950年《土地房产所有证》上的记载，要求对其北墙外3.4米确权为自己的宅基地，缺乏法律依据。   该证是在解放初期，由政府颁发给原告的土地和房产的所有权证书，随着我国对农业的社会主义改造，土地私有制度已经被消灭，确立了土地所有权国家和集体所有的制度，1962年《农村人民公社工作条例修正案草案》明确了土地归生产队所有，特别是1982宪法和1986土地管理法完全确立了土地公有制度，且以后的法律修改均没有改变此制度。《土地房产所有证》中关于土地所有权归个人所有的部分相应失效。原国家土地局作出的《关于印发的通知》（【1995】国土【籍】字第26号）第二十九条规定"因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。"第五十二条规定"空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。"重审中本院当庭询问，杨怀庆称其家土改确权时，院子里只有东房，争议地3.4米处就是土墙。那么，根据以上规定，因杨怀庆所主张的3.4米土地在土改确权时上面并没有附着房屋，文革时期被他人占用修成厕所和用作道路通行，杨怀庆对该处脱离占有、使用的状态已经长达30年以上，黎城县人民政府对该部分土地不予确权是有法律依据的。   二、杨怀庆所持山西省襄垣县人民法院（2014）襄行初字第18号判决书和山西省高级人民法院（2017）晋行终631号发回重审裁定书，都不是确权依据。   襄垣县人民法院的判决书在论理部分认定"根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第（53）项的规定：'有关土改遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定的产权为准。'根据1950年黎城县人民政府所颁发的房屋产权证书内容，该房屋确权明确，土改后又一直未作变更登记，该房屋长期由原告居住使用，所以应以该房屋产权登记作为确权的依据。"本院认为，该条司法解释所明文规范的是房屋确权纠纷，而不是土地确权纠纷，不适用于本案宅基地纠纷的实际情况；而且，该部分只是判决理由，不是裁判主文所确定的权利义务，对于后续的案件审理不具有法律上的约束力。山西省高级人民法院（2017）晋行终631号发回重审裁定书也不是确权依据，杨怀庆的主张没有法律依据。   三、本案被诉的《310处理决定》与2000年《黎城县关于解决土地确权及相关问题的暂行规定》并不矛盾。   2000年8月25日，黎城县人民政府作出黎政发（2000）30号《黎城县关于解决土地确权及相关问题的暂行规定》，其中第十一条规定"颁发土地使用权新证时，旧证相应作废，未颁发新证，旧证与新证具有同等法律效力。任何人不得以历史上颁发的房屋土地证及其它契约、证件提出对宅基地的所有权的要求"。杨怀庆认为，自己从1950年取得《土地房产所有证》以来，一直未能颁发新证，根据本条"旧证与新证具有同等法律效力"的规定，自己1950年的证件仍然有效。对此本院认为，自土改确权至今，农村曾于1986年《土地管理法》颁布后进行土地使用权的确权发证，该第十一条指的是依据《土地管理法》的发证，并非土改时的发证；而且，该第十一条后半段"任何人不得以历史上颁发的房屋土地证及其它契约、证件提出对宅基地的所有权的要求"恰恰与本判决书理由部分第一条引用的法律法规相吻合，表明黎城县人民政府也是不认可历史上的宅基地使用权的。故杨怀庆以此《暂行规定》主张3.4米使用权，理由不足。   四、原告诉讼请求第一项认为被告作出的《处理决定》题目错误，要求按照2008年《处理决定》的题目进行更正，本院认为，本案所涉3.4米确实存在纠纷，《310处理意见》使用"权属纠纷"更能体现此处存在争议，而且即使2008年的题目也是"处理决定"而不是"确权决定"，故题目只是形式，决定原告权利义务的是内容而不是形式，对原告该项诉讼请求，本院不予支持。   综上，被告黎城县人民政府对原告杨怀庆于2017年3月10日作出的《黎城县人民政府关于城内村杨怀庆宅基地权属纠纷的处理决定》，认定事实清楚，证据确实，适用法律、法规正确，程序合法，杨怀庆诉请撤销该决定，没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告杨怀庆的诉讼请求。   案件受理费50元由原告杨怀庆负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。   审 判 长 李凌云   审 判 员 毕 东   审 判 员 程 浩     二0一八年四月十六日   法官助理 李 然   书 记 员 刘 璐