安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖12行终10号上诉人（一审被告）太和县安全生产监督管理局。法定代表人阮传宇，该局局长。委托代理人肖林，该局法制股股长。委托代理人李超，该局法律顾问。上诉人（一审被告）太和县人民政府。法定代表人刘牧愚，县长。委托代理人程磊，该县人民政府法制办工作人员。委托代理人刘加勇，该县人民政府法律顾问。被上诉人（一审原告）安徽省港航建设投资集团有限公司。法定代表人李家俊，该公司董事长。委托代理人鲍进，安徽元贞律师事务所律师。委托代理人封陈，安徽元贞律师事务所律师。上诉人太和县安全生产监督管理局（以下简称“太和县安监局”）、太和县人民政府因行政处罚及行政复议一案，不服安徽省太和县人民法院于2017年10月16日作出的（2017）皖1222行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人太和县安监局的负责人张振华及委托代理人肖林、李超，上诉人太和县人民政府的委托代理人程磊、刘加勇，被上诉人安徽省港航建设投资集团有限公司（以下简称“港航集团”）的委托代理人鲍进到庭参加诉讼，本案现已审理终结。港航集团向一审法院起诉称，太和县安监局作出的《行政处罚决定书》认定其“存在着对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”只有五份证据，分别是太和县沙颍河四桥“2016.8.27”高坠事故调查报告、太和县人民政府太政秘（2016）120号批复文件、阜阳市安委会阜安办函（2017）1号文件、太和县安监局对施工单位项目经理姚万成的两次询问笔录、安全隐患整改通知单。港航集团认为，依据上述五份证据认定上述事实属认定事实错误、证据严重不足。事故调查报告、太和县人民政府批复及阜阳市安委办函都只是调查结论意见包括上级部门的态度，不是太和县安监局调查过程中搜集的证据，太和县安监局应当提供其调查中搜集的证据，证明其调查报告建立在相应的证据基础之上，调查报告不能作为认定港航集团具有违法行为的结论。其作为航道工程建设项目的业主单位，已经制定了详尽的安全生产管理制度、与施工单位签订了安全生产合同和年度安全生产目标管理责任书，并依法办理备案手续、接受安徽省交通建设工程质量监督局的安全生产管理，通过监理机构、项目办、公司巡查、省交监局检查等多种形式，履行了业主的监督责任。《中华人民共和国安全管理生产法》第一百零九条第一款处罚的对象是生产经营单位，其不是涉案工程项目的生产经营单位，涉案工程项目的生产经营单位是施工单位路港公司，因此太和县安监局作出的处罚决定认定事实不清、适用法律错误。太和县人民政府明知太和县安监局作出的行政处罚决定主要事实不清、证据不足，适用法律错误，仍然作出维持的决定明显不当。请求法院依法撤销太和县安监局作出的行政处罚决定及太和县人民政府作出的行政复议决定。一审法院经审理查明，安徽省路港工程有限责任公司于2014年通过招投标承接了太和县沙颍河安徽段航道整治工程QL-03标工程项目。港航集团为该项目的业主单位，2015年2月4日双方签订了建设工程施工合同，监理单位为安徽省科兴交通工程监理有限公司。2015年3月26日双方签订了安全生产合同，合同约定了双方在安全生产方面各自的职责。该工程于2015年4月8日正式开工，并由安徽省路港工程有限责任公司组建了沙颍河安徽段航道整治工程QL-03项目部，项目经理为姚万成。港航集团于2015年3月将太和县四桥QL-03标保证安全施工的措施向安徽省交通建设工程质量监督局备案，安徽省交通运输厅委托安徽省交通建设工程质量监督局对其安全生产进行监督检查。2016年8月27日下午，安徽省路港工程有限责任公司沙颍河安徽段航道整治工程QL-03项目部施工人员，在太和县沙颍河四桥主桥14#墩建设中，因两名作业人员违规操作，没有用塔吊钢丝先将修饰平台固定，而是直接开始使用气割设备进行切割拆除，在连接杆全部割断后，修补平台并没有分离的情况下，两名作业人员徐陆和侯西凯站在后横梁上使劲摇晃，增加了后下横梁的反转力矩，致使后下横梁突然反转90度，翻转后使得后下横梁抗弯能力变小，造成后下横梁与底板材料从高处坠落，同时造成包含徐陆和侯西凯、徐卫东、徐邦宁在内的4名作业人员从高处坠落受伤。造成2人轻伤，2人重伤的事故。其中徐陆、侯西凯因医治无效死亡。2017年2月6日，太和县安监局对港航集团作出行政处罚（太安监管罚【2017】SG-2号），认定其存在对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对项目工地的安全生产工作指导、督查不到位等行为。依据《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条第二款、第一百零九条第一项的规定，对其作出罚款二十万元的行政处罚。港航集团不服，于2017年3月8日向太和县人民政府申请行政复议，太和县人民政府经过复议，于2017年5月4日作出太复字【2017】22号行政复议决定，维持太和县安监局于2017年2月6日作出的（单位）（太）安监管罚【2017】SG-2号行政处罚决定。港航集团仍不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销太和县安监局作出的行政处罚决定及太和县人民政府作出的行政复议决定。另查明，太和县安监局以安徽省路港工程有限公司在上述事故过程中，存在瞒报安全生产事故行为，违反了《中华人民共和国安全生产管理法》第四十一条和第八十条第二款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条的规定，于2016年12月30日作出行政处罚决定，决定给予安徽省路港工程有限公司罚款一百万元的行政处罚。一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”该法第一百条第二款规定，“生产经营单位未与承包单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确约定各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停业整顿。”该法第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款；”本案中，太和县安监局以港航集团违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，应当依据该法第一百条第二款对其进行处罚，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定进行行政处罚的前提是，被处罚单位对发生生产安全事故负有责任的事实，而太和县安监局对港航集团作出行政处罚认定的违法事实为：“存在着对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”，没有认定其对发生的生产安全事故负有责任的违法事实，故太和县安监局依据该法第一百零九条第（一）项的规定，对港航集团作出的处罚决定，属认定事实主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。太和县人民政府在复议过程中未对太和县安监局适用法律进行审查即作出太复字（2017）22号复议决定，属程序违法，适用法律错误，依法应予以撤销。港航集团的诉讼请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决撤销太和县安监局2017年2月6日作出的（太）安监管罚【2017】SG-2号行政处罚决定；撤销太和县人民政府2017年5月4日作出的维持被申请人于2017年2月6日作出的《行政处罚决定书》（单位）（太）安监管罚【2017】SG-2号的复议决定（太复字【2017】22号）。太和县安监局上诉称，一审判决部分事实认定错误，其作出的处罚决定中认定了港航集团存在“对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”，该违法行为事实清楚，证据充分，一审判决认为处罚决定书没有认定被处罚人的违法事实错误；一审判决适用法律错误，该局作出的处罚决定及太和县人民政府作出的复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予以维持。请求依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。太和县人民政府上诉称，其行政复议程序合法，一审判决适用法律错误。请求驳回被上诉人的诉讼请求。港航集团辩称，一审判决认定事实清楚，上诉人一审提供的证据恰恰证明港航集团对施工现场安全生产管理高度重视，绝非“指导督查不到位”；一审判决适用法律正确，即使港航集团真的违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款，也应当依据该法第一百条第二款而不是处罚决定书适用的第一百零九条第一款进行处罚。请求驳回上诉人的上诉。太和县安监局向一审法院提供的证据有：1、韩某、姚某成的询问笔录。证明涉案工程项目部与县有关部门沟通联系工作由韩寅负责，证明姚万成是涉案项目的项目经理，港航集团对施工单位安徽路港工程有限公司安全生产工作指导、督查不到位。2、太和县沙颍河四桥“2016.8.27”高坠事故批复结案的请示和批复。证明太和县人民政府根据法律法规规定依法作出具有行政约束力、执行力的法律文书，同意对“2016.8.27”高坠事故的原因分析、责任认定、对有关责任单位和有关责任人的责任认定和处理建议。证明港航集团作为业主单位未自开工批准之日起15日内将保证安全施工措施报送建设工程所在地的有关部门备案，致使该工程处于有关部门的监管盲区，对项目现场的施工安全问题重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、督促不到位，对此事故负有管理责任，是发生此次事故的间接原因。3、阜阳市人民政府安全生产委员会阜安办函(2017)1号文件。证明阜阳市政府已经同意解除对此次事故的挂牌督办，同意对“2016.8.27”高坠事故的原因分析、责任认定、对有关责任单位和有关责任人的责任认定和处理建议。4、安全隐患整改通知书回复单、行政处罚调查报告施工单位出具的事故经过汇报、听证会申请书、港航集团提交的证据、听证笔录、听证会报告书、港航集团陈述意见、讨论记录。证明港航集团对施工单位安徽路港工程有限公司安全生产工作指导、督查不到位，证明其在实施行政处罚前听取了港航集团的陈述和申辩意见。5、行政处罚决定书。证明涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。6、立案审批表、行政处罚告知书、听证会告知书、听证会通知书、案件处理审批表、文书送达回执。证明涉案行政处罚决定程序合法。7、《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条、第一百零九条。证明涉案行政处罚决定适用法律正确。太和县人民政府向一审法院提供的证据有：1、行政复议申请书；2、2017年3月8日太复字【2017】22号行政复议受理通知书及送达回证。3、2017年3月8日太复字【2017】22号行政复议提出答复通知书及送回证。4、2017年5月4日太复字【2017】22号行政复议决定书及送达回证。证明太和县人民政府审理复议案件程序合法。5、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。证明太和县人民政府审理复议案件适用法律正确。港航集团向一审法院提供的证据有：1、太和县安监局（太）安监管罚（2017）SG-2号《行政处罚决定书》及太和县人民政府太复字（2017）22号《行政复议决定书》。证明被诉具体行政行为，以及维持该具体行政行为的复议决定。2、安徽省交通建设工程质量监督局证明、《水运工程质量监督通知书》、航道工程建设项目开工备案表。证明其作为项目业主，已就涉案航道工程建设项目依法办理备案手续，依法接受有关部门的监督。3、安徽省交通建设工程质量监督局检查监督情况：（1）《在建水运工程项目监督信息》（安徽省交通建设工程质量监督局网站截图），（2）安徽省交通建设工程质量监督局皖交质监局函（2015）41号《关于沙颍河（安徽段）航道整治工程监督检查情况的函》，（3）（2015）110号《关于沙颍河（安徽段）航道整治工程质量监督抽检情况的函》，（4）（2016）18号《关于对沙颍河（安徽段）航道整治工程质量安全督查的函》，（5）（2016）59号《关于对沙颍河航道整治工程（桥梁工程）质量安全综合督查的通报》，（6）《省交通质监局对沙颍河航道整治工程等三个项目进行质量安全专项督查》（省交通质监局网页版）。证明安徽省交通建设工程质量监督局已经依法对涉案航道建设工程项目进行监管，监管范围包括安全管理领域；4、项目办安全生产制度一览表及相关制度：（1）项目部安全生产制度一览表，（2）《关于印发项目办安全生产责任制度的通知》2013年9月1日，（3）《关于调整沙颍河项目办安全生产管理委员会的通知》2015年12月31日，（4）《沙颍河安徽段航道整治工程总体预案》2016年1月，（5）《下发沙颍河项目办安全生产管理办法等安全管理制度（修订版）的通知》2016年8月1日，（6）《沙颍河项目办安全生产管理办法（修订版）》2016年8月1日；5、安全生产合同、安全生产目标管理责任书（2015年及2016年）；6、项目办检查文件、会议一览表及摘录：（1）项目办检查文件、会议一览表，（2）《关于节后复工安全抽查的通报沙颍办》【2016】35号2016年2月26日，（3）《沙颍河航道整治桥梁改建工程标段2016年第一次生产调度会会议纪要》2016年3月2日，（4）《关于汛期安全生产工作的通知》沙颍办【2016】79号2016年5月21日，（5）《关于印发沙颍河（安徽段）航道整治工程2016年“安全生产月”活动实施方案的通知》沙颍办【2016】88号2016年5月31日，（6）《关于约谈安徽路港公司负责人的会议纪要》2016年6月3日，（7）沙颍河航道整治工程工作通知单——要求对省交通质监局综合督查存在问题进行整改（文档编号【2016】2号）2016年6月17日，（8）《2016年7月份三阶段安全风险分析与防控会会议纪要》2016年7月8日，（9）《沙颍河航道整治项目2016年第七次安全例会会议纪要》2016年7月15日，（10）2016年8月份三阶段安全风险分析与防控会会议纪要2016年8月4日，（11）《关于实施的通知》沙颍办【2016】157号2016年8月13日；7、监理检查、会议一览表及摘录：（1）监理检查及会议一览表，（2）6号安全隐患整改通知单2015年4月30日，（3）25号安全隐患整改通知单2015年12月25日，（4）1号安全隐患整改通知单2016年3月2日；（5）16号安全隐患整改通知单2016年8月5日，（6）《关于落实专项施工方案活动的要求》2015年5月14日，（7）《关于QL-03标违反安全文明施工处罚的通知》2015年6月11日，（8）《关于QL-03、QL-04内业资料检查结果的通报》2015年6月30日，（9）《关于QL-03标违反安全文明施工处罚的通知》2015年8月9日，（10）41号现场指令2016年3月10日。证据4至7证明其作为沙颍河航道工程建设项目业主单位，已经制定了详尽的安全生产管理制度，与施工单位签订了安全生产合同和年度安全生产目标管理责任书，并加以落实。8、太和县安监局行政复议答复书及证据目录。证明太和县安监局做出涉案具体行政行为的依据，认定其存在对安全重视不够、指导督查不到位、负有管理责任的证据仅有五份，但其中有关联性的仅有询问笔录和安全隐患整改通知单两份，且均不能得出其存在如上违法行为的结论。9、递交复议机关的质证意见。证明复议过程中，其已就太和县安监局向太和县人民政府提交的“作出具体行政行为的证据、依据和其他材料”也即前述五份证据，做出书面质证意见，并递交给太和县人民政府。太和县人民政府作为复议机关，明知太和县安监局做出的具体行政行为认定事实错误、证据严重不足，仍予以维持，该行为明显错误。综上，太和县安监局（太）安监管罚（2017）SG-2号行政处罚决定书认定港航集团“存在着对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够、对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”缺乏事实依据、依法不能成立。上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”该法第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以罚款。”太和县安监局认定港航集团存在对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为，该行为违反了《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条第二款、第一百零九条第（一）项的规定，对其作出处罚决定。因该处罚决定未载明港航集团对生产安全事故是否负有责任，因此该处罚决定属认定事实主要证据不足，适用法律错误。太和县人民政府作出太复字（2017）22号复议决定予以维持不当。一审判决并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人太和县安全生产监督管理局和太和县人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  张非男审判员  周海龙审判员  杨 柳二〇一八年四月十三日书记员  王 硕附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；