安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖08行终11号上诉人（一审原告）：岳西县国合美丽水电站（合伙企业），住所地岳西县包家乡鹞落坪村，统一社会信用代码913408285634032093。执行事务合伙人：储新建，男，1973年12月12日出生，汉族，住安徽省安庆市岳西县。委托代理人：张鹏，安徽昊华律师事务所律师。委托代理人：李国民，安徽昊华律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：岳西县环境保护局，住所地安徽省岳西县天堂镇解放路198号，统一社会信用代码113408280031372724。法定代表人：程卫华，该局局长。出庭负责人：储建华，该局副局长。委托代理人：马青，安徽征宇律师事务所律师。委托代理人：阮国丽，安徽征宇律师事务所律师。上诉人岳西县国合美丽水电站因诉岳西县环境保护局环境保护行政决定一案，不服安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月16日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案，上诉人岳西县国合美丽水电站的执行事务合伙人储新建及其委托代理人张鹏，被上诉人岳西县环境保护局的负责人储建华及委托代理人马青、阮国丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。岳西县国合美丽水电站一审起诉称：岳西县国合美丽水电站是合法的小水电生产企业。岳西县环境保护局不是《中华人民共和国自然保护区条例》的管理主体，不具有行政处罚权。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》不适用于岳西县国合美丽水电站。但岳西县环境保护局仍作出岳环责停字[2017]12号《责令停产整治决定书》，责令岳西县国合美丽水电站停止生产，并在未经任何法定程序的情况下作出岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》，限岳西县国合美丽水电站于2017年5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器。岳西县环境保护局的行为严重违法。诉请：1.依法撤销岳西县环境保护局岳环责停字[2017]12号《责令停产整治决定书》；2.依法确认岳西县环境保护局岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》违法。一审法院经审理查明的事实：1991年12月29日，安徽省人民政府批准建立省级鹞落坪自然保护区。1994年4月5日，国务院确定鹞落坪自然保护区为国家级自然保护区。2001年12月17日，国家环保总局批准了《国家级鹞落坪自然保护区总体规划（2001-2015）》。2003年岳西县国合美丽水电站股东合伙在位于鹞落坪自然保护区缓冲区的包家乡鹞落坪村建设水电站。2006年4月17日，岳西县水利局批复同意建设岳西县国合美丽水电站。2009年9月，岳西县环境保护局以岳西县国合美丽水电站位于自然保护区实验区为由，为其补办环评批准手续。2017年3、4月，安徽省第五环境保护督察组、安徽省环境保护厅、安庆市环境保护局先后对鹞落坪自然保护区内的违法建设进行督察，要求迅速查处。岳西县环境保护局遂立案调查，认定岳西县国合美丽水电站是在设立国家级鹞落坪自然保护区后进行建设。机房、明渠、涵洞和蓄水坝位于鹞落坪自然保护区的缓冲区。经过告知和听证并报经岳西县人民政府批准，岳西县环境保护局于2017年5月4日作出岳环责停字[2017]12号《责令停产整治决定书》。决定责令岳西县国合美丽水电站立即停止生产。岳西县环境保护局2017年5月19日又作出岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》，限岳西县国合美丽水电站于2017年5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器。一审法院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施…”。岳西县国合美丽水电站在鹞落坪自然保护区的缓冲区建设水电站的行为违反了该规定，依法应予关闭、拆除。岳西县国合美丽水电站建成后，虽然经过岳西县水利局补办了批准手续，但并不影响岳西县环境保护局对该水电站违法建设事实的认定。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条赋予了县级以上人民政府环境保护行政主管部门和县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门都有监督检查权，其所列的处罚条款未授权其他机构行使，岳西县环境保护局依法享有本案的行政执法权。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条所列的违法行为当然涵盖岳西县国合美丽水电站建设水电站这种违法行为。综上，岳西县环境保护局的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，案经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回岳西县国合美丽水电站的诉讼请求。案件受理费50元由岳西县国合美丽水电站负担。岳西县国合美丽水电站上诉称：一、一审法院认定事实错误。在一审中，被上诉人提交的《鹞落坪国家级自然保护区境内电站位置一览表》和《鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的图纸》证明上诉人水电站位于自然保护区的缓冲区范围内，但上诉人向一审法院提交的《关于岳西县包家乡国合美丽水电站项目环境影响报告书的批复》，明确上诉人水电站位于自然保护区实验区内。一审法院忽略对上诉人有利的证据，直接认定上诉人水电站位于缓冲区，这显然是错误的。二、一审法院对被上诉人在严重违反法定程序时作出的行政行为予以认定，不符合法律规定。1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款以及《环境行政处罚办法》第五十二条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，被上诉人未经负责人集体讨论的程序，即作出处罚决定，该行政处罚是无效的。2、一审法院对被上诉人无正当理由逾期提交的证据17-28予以认定，违反法律规定。3、被上诉人送达程序严重违法，一审法院未予认定。三、一审法院认定法律依据错误。被上诉人依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条并参照《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第六条第(六)项对上诉人作出责令停产整治的处罚决定，是明显错误的。上诉人认为，即使可以适用自然保护区条例第三十五条中的罚则条款，该罚则的处罚种类中也没有责令停产整治的处罚种类。综上，一审判决认定事实错误、法定程序认定违法、适用法律依据错误，请求撤销一审判决、撤销被上诉人作出的责令停产整治决定、确认被上诉人作出的责令限期拆除设施设备通知违法。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。岳西县环境保护局辩称：一审判决认定事实正确，证据确实充分，法律适用准确，依法应当予以维持。一、上诉人的水电站建立在自然保护区缓冲区内，依法应予关闭、拆除。上诉人建成水电站后，虽然取得营业执照和相关批准文件，但不能否定该水电站建立在缓冲区这一客观事实，上诉人违法建设事实存在。二、被上诉人对上诉人的违法行为具有行政处罚权。上诉人认为，被上诉人没有对保护区内违法建设行为进行监督检查的权利，只有对管理行为进行监督检查的权利，系以偏概全。《中华人民共和国自然保护区条例》授权环境保护行政部门有权对本行政区内各类自然保护区进行监督检查，实际上就是给予环境行政部门对自然保护区的行政管理权利。岳西县人民政府下发的《岳西县环保局主要职责、内设机构和人员编制规定》，也规定了被上诉人负责重大环境问题的监督管理，有权对重大环境污染和生态破坏事件进行调查处理，有权指导、协调、监督管理各种类型的自然保护区内的环境保护工作。三、2017年5月6日中央环保督察安庆市协调联络组以中环督庆联组（2017）67号《安庆市突出环境问题交办单》下发岳西县人民政府，将安徽省环保督查突出环保问题予以交办。按照安徽省第五环保督察组下发的督办函及中央环保督查安庆市协调联络组《交办单》要求，被上诉人对鹞落坪自然保护区水电站进行相关事实确认后，予以立案，并前往水电站实地查看和勘察，走访群众，查阅资料，核实相关违法事实，确认该水电站是建立在鹞落坪自然保护区内，位于缓冲区，并且造成了下游河段出现减水甚至断流现象，水生态系统因此遭受严重破坏。而且经核实该水电站未完成环保竣工验收。核实相关事实后，被上诉人向上诉人下发并送达了《停产（限产）事先告知书》、举行了听证。针对听证时上诉人提出的异议，被上诉人经审查后认为不能成立，驳回其异议，维持原拟处罚意见，并报请岳西县人民政府批准。被上诉人是建立在上诉人违法事实清楚、证据充分的前提下作出的行政行为，且程序正当，上诉人要求撤销的上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。岳西县国合美丽水电站向一审法院提举的证据材料为:1、岳西县国合美丽水电站营业执照复印件；2、法定代表人身份证复印件，证明岳西县国合美丽水电站的身份信息、主体资格；3、岳环责停字[2017]12号《责令停产整治决定书》；4、岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》，证明岳西县环境保护局的行政行为；5、岳西县水利局岳水字（2006）25号《关于包家乡国合美丽水电站简要初步设计的批复》，证明岳西县国合美丽水电站是合法企业；6、岳西县环境保护局岳环建（2009）35号《关于岳西县包家乡国合美丽水电站项目环境影响报告书的批复》，证明岳西县国合美丽水电站位于自然保护区的实验区；7、徐青的身份说明，证明徐青虽是水电站的股东，但不参与经营管理，对水电站核心工作不清楚。岳西县环境保护局向一审法院提举的证据材料为:1、环境保护部、国家发改委、财政部、国土资源部等十部（委、局、院）《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》；2、安徽省环境保护厅[皖环函（2017）313号]《安徽省环保厅关于查处鹞落坪自然保护区内违法建设项目的函》；3、《安徽省第五环境保护督察组督办函》第04号；4、安庆市环境保护局文件[环局字（2017）102号]《关于古井园、鹞落坪自然保护区存在违法违规建设项目的督办函》，以上证据证明岳西县环境保护局根据各级部门下发的规范性文件作出行政处罚；5、《环境违法行为立案登记表》；6、《环境违法行为行政处罚审核审批表》；7、调查询问笔录，以上证据证明岳西县环境保护局的调查符合法律程序；8、[岳环停告字（2017）01号]停产事先告知书；9、告知书送达回证；10、听证笔录；以上证据证明岳西县环境保护局履行了告知和听证程序；11、岳环责停字[2017]12号《责令停产整治决定书》；12、停产决定书送达回证；以上证据证明岳西县环境保护局的行政行为及送达；13、《鹞落坪国家级自然保护区境内电站位置一览表》；14、鹞落坪国家级自然保护区管委会出具的图纸；以上证据证明岳西县国合美丽水电站电站建在鹞落坪自然保护区的缓冲区范围内；15、岳环限拆字[2017]01号《责令限期拆除设施设备通知书》；16、送达回证；证明岳西县环境保护局第二个行政行为及送达；17、《岳西县人民政府办公室关于印发岳西县环境保护局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，证明岳西县环境保护局的主要职责；18、《关于报请批准责令岳西县国合美丽水电站等十七座水电站停业关闭的请示》；19、《岳西县人民政府关于同意责令岳西县国合美丽水电站等十七座水电站停业关闭的批复》；以上证据证明岳西县环境保护局的行政行为得到了县政府的批准；20、《关于同意建立鹞落坪自然保护区的批复》；21、《国务院关于发布牡丹峰等国家级自然保护区名单的通知》；22、《关于鹞落坪国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》；23、《鹞落坪国家级自然保护区总体规划（2001-2015）》；24、《安徽鹞落坪国家级自然保护区功能区划图》；25、《鹞落坪自然保护区境内电站位置一览表》；26、岳西县环境保护局《函》；27、岳西县环境保护局《介绍信》；28、《资格交接确认书》，以上证据证明岳西县国合美丽水电站行为的违法性。上述证据均已随卷移送本院。上诉人二审开庭审理时提交了以下证据：一、取水（皖岳西）字[2008]第00066号取水许可证、岳林地审字33号使用林地审核同意书、2003年11月20日上诉人的土地使用权证，证明上诉人是合法企业，建立时有合法手续。二、2009年6月19日鹞落坪国家级自然保护区管理委员会的文字说明，证明上诉人水电站位于自然保护区的实验区。被上诉人质证认为：对证据一，上诉人没有提供原件，对真实性有异议，上诉人二审中才予以提交，也有异议。取水许可证的名称与上诉人名称不一致。上诉人提供的证件的办证时间跨度大，不符合正常情形，说明其办理程序不合规。证据二，不能证明其实际位置。上诉人对一审证据，除一审中的质证外，提出以下复核意见：被上诉人提供的证据23，不包括两张功能区划图。请被上诉人提供规划图制作单位资质。本院认为，上诉人二审开庭时提交的证据一虽可证明上诉人建立时取得了相关部门的一些批复，但不能据此否定该水电站建设违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定。被上诉人当庭提交了证据23、24原件，本院开庭审理后到鹞落坪国家级自然保护区管理委员会进行调查核实，被上诉人一审提供的证据23至25均系被上诉人作出行政行为前向该管委员调取。证据24、25系该管委会根据证据23制作，由管委会提供，可证明上诉人水电站位于鹞落坪自然保护区缓冲区。经核实，管委会对上诉人开庭审理时提供的证据二的真实性认可，但认为这是为了上诉人办理环评手续才出具的，不能证明上诉人水电站的真实位置。经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，依法予以确认。本案的争议焦点是：一、被上诉人是否具有作出被诉行政行为的法定职权；二、被上诉人作出的责令停产整治决定及责令限期拆除设施设备通知是否合法；三、一审判决认定事实是否正确、程序是否合法。本院认为：《中华人民共和国自然保护区条例》第二十条规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查；县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门有权对其主管的自然保护区的管理进行监督检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查者应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。岳西县人民政府批准作出的《岳西县环境保护局主要职责、内设机构和人员编制规定》，其中第二条主要职责部分规定：“（二）负责重大环境问题的统筹协调和监督管理，牵头协调重大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理……（五）指导、协调、监督生态保护工作。拟订生态环保规划，组织评估生态环境质量状况，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、山林、公园的环境保护工作……。”根据上述规定，被上诉人在接到安徽省第五环境保护督察组、安徽省环境保护厅、安庆市环境保护局作出对鹞落坪自然保护区内的违法建设进行查处的督察函后，对鹞落坪自然保护区内建设的十座水电站进行立案调查并作出相应处理决定,属履行其职责行为。上诉人认为被上诉人不具有对自然保护区内违法建设行为进行监督检查职权的上诉理由不能成立。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。第三十五条规定，违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下的罚款。根据被上诉人从鹞落坪国家级自然保护区管理委员会调取的《鹞落坪国家级自然保护区总体规划（2001-2015）》、《安徽鹞落坪国家级自然保护区功能区划图》、《鹞落坪自然保护区境内电站位置一览表》（按照《2001－2015鹞落坪国家级自然保护区总体规划》区域位置图编制），以及安徽省第五环境保护督察组等单位作出的督察函等相关证据，可认定上诉人水电站建立在鹞落坪自然保护区缓冲区。上诉人认为其水电站位于自然保护区的实验区，且获得了岳西县相关行政主管部门行政许可。本院认为，上诉人提供的岳环建（2009）35号《关于岳西县包家乡国合美丽水电站项目环境影响报告书的批复》，是环保部门关于同意上诉人补办环评手续的批复，不能作为认定上诉人水电站所处位置的证据。虽然上诉人建立时取得了相关部门的一些批复，但不能据此否定该水电站建设违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定。且被上诉人在本案审理中表示，考虑到上诉人建设时办理了一些审批手续及相关历史因素，岳西县人民政府已同意给予其相应的补偿。据此，被上诉人作出责令停产整治决定，责令上诉人立即停止生产，有事实和法律依据。因上诉人未自动履行上述决定，被上诉人即作出责令限期拆除设施设备通知，通知上诉人于2017年5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器，逾期将强制拆除。该通知也不违反法律规定。上诉人认为被上诉人在一审提供的证据17至证据28，系被上诉人逾期提供，不应采纳。本院认为，因这些证据系被上诉人在作出行政行为以前已经存在，且本案涉及维护生态安全公共利益，故被上诉人在经过一审法院允许后补充提供的证据可予以采纳。被上诉人立案后，进行了调查取证、向上诉人下发并送达了《停产（限产）事先告知书》、举行听证，并报请岳西县人民政府批准，作出责令停产整治决定、责令限期拆除设施设备通知等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境保护法》等相关规定。上诉人认为被上诉人作出决定程序违法的上诉理由不能成立。上诉人庭审中认为一审判决遗漏了上诉人的第二项诉讼请求。经审查，一审开庭中被上诉人就上诉人的两项诉求进行答辩、举证并辩论，一审判决认定事实部分也陈述了被诉的责令限期拆除设施设备通知内容，一审判决认为原告的所有诉讼请求均不能成立，而依法驳回，没有遗漏上诉人的诉讼请求。另上诉人认为一审法院向当事人送达的举证通知书是根据民事诉讼法相关规定作出的。经查，该举证通知表述有误，有瑕疵，但没有影响双方当事人的举证权利。据此一审判决没有严重违反法定程序，上诉人要求将案件发回重审的上诉请求不能成立。综上，被上诉人作出的责令停产整治决定及责令限期拆除设施设备通知，证据充分、适用法律正确，符合法定程序，上诉人要求予以撤销的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人岳西县国合美丽水电站负担。本判决为终审判决。审判长  徐珂可审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一八年四月二日书记员  朱亦然附：本判决适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；