广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤09行终13号上诉人(原审原告)朱顺英，女，1956年9月18日出生，汉族，住广东省化州市。上诉人(原审原告)江泽谋，男，1980年10月22日出生，汉族，住广东省化州市。两名上诉人的共同委托代理人林雄，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市国土资源局。法定代表人张俊青，局长。委托代理人彭文龙，男，化州市国土资源局干部。原审第三人江新科，男，1953年8月20日出生，汉族，住广东省化州市。原审第三人冯秀平，男，1946年9月10日出生，汉族，住广东省化州市。委托代理人许耀超，广东橘城律师事务所律师。上诉人朱顺英、江泽谋因诉被上诉人化州市国土资源局土地行政许可纠纷一案，不服茂名市茂南区人民法院（2017）粤0902行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，涉案土地位于化州市的红峰农场马踏石，面积98.8平方米，四至为：东至董统生宅0.6米、南至塘边、西至黎建武宅0.8米、北至梅石公路水沟边十五米。该涉案土地是广东省红峰农场国有建设用地，规划安排给场干部职工建房用地。第三人冯秀平是广东省红峰农场十九队职工，因住房困难，于2008年4月向广东省红峰农场申请用地建房，广东省红峰农场将涉案土地安排给第三人冯秀平使用。2008年4月22日，第三人冯秀平向广东省红峰农场交纳了报建、税、办证费3000元。2008年4月23日，第三人冯秀平向广东省红峰农场递交了《茂名市农垦职工申请建房用地呈批表》（以下简称呈批表），申请办理涉案土地的用地手续，广东省红峰农场土地管理科经审查后，在冯秀平填好的《呈批表》中“国土科意见”栏签署：“经审查，拟批准使用基地建房面积98.8平方米，符合土地利用规划，不属农用地”，广东省红峰农场经审核后也在《呈批表》中作出“同意按规定办理”的意见，并加盖公章。2008年4月29日，广东省茂名农垦局在“农垦国土部门意见”栏签署“同意”，加盖广东省茂名农垦局国土科公章。之后，《呈批表》被报送到被告化州市国土资源局，被告收到《呈批表》后，组织了其单位用地股、规保股、地籍股、监察股、矿产股五股对第三人冯秀平申请建房用地进行会审，派员到现场勘查，绘制《冯秀平户申请建房用地图斑图》，经会审认为第三人冯秀平的申请符合建房用地条件，于2008年5月16日向冯秀平颁发了化场国用字041号《建设用地批准书》，主要内容为：经市国土资源局批准，同意你使用化州市红峰农场位于马踏石的土地玖拾捌点捌平方米，作为住宅建设用地。用地简图：东至董统生宅0.6米、南至塘边、西至黎建武宅0.8米、北至梅石公路水沟边十五米。另查明，原告朱顺英、江泽谋主张涉案土地是2001年12月广东省红峰农场分配给其家庭的宅基地，原告向本院提交了2001年12月18日的收据一张，内容为：交款单位：江新科；收款单位：红峰农场财供科；摘要：收土地规划配套费（在马踏石、基地编号4、99平方米）。2008年4月，江新科出具给国土科的声明一份，内容为：我在马踏石的宅基地一宗98.8平方米，现已转让给十九队冯秀平建房居住，不得转让，请给予办理冯秀平的建房手续。上述两份证据为复印件。庭审中，原告明确表示两份证据均无原件。原审法院认为，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。第四十条第（一）、（二）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件。提供由有关部门保管的书证原件的复印件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。原告提交的2001年12月18日的收据及出具给国土科的声明均无法提供原件核对，也未注明复印件的出处及经相关部门核对加盖印章，不符合证据要求，不能作为证据采用。据此，原告未能提供证据证实其与被告化州市国土资源局就涉案土地核发的《建设用地批准书》这一行政行为存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”的规定，原告朱顺英、江泽谋的起诉不符合行政诉讼的上述法定起诉条件，无权对被告化州市国土资源局的涉案行政行为提起诉讼。对原告朱顺英、江泽谋的起诉，依法应不予受理，已经立案的，应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告朱顺英、江泽谋的起诉。案件受理费50元（原告已预交），在本裁定生效后退回给原告朱顺英、江泽谋。上诉人朱顺英、江泽谋不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审遗漏诉讼主体，程序违法。争议的土地使用权属于广东省红峰农场所有，广东省红峰农场作为争议土地出“出让”方与本案有利害关系，应当作为本案第三人参加诉讼，上诉人在起诉时已将广东省红峰农场列为本案第三人参加诉讼，但一审法院在立案时却要求上诉人删除该主体，为顺利立案上诉人只好按一审法院的意见删去该主体，现一审法院却以上诉人不能提供证据原件，与本案没有利害关系为由驳回起诉实属不应当，增加上诉人诉累。二、一审以上诉人未提供证据原件为由认定上诉人没有利害关系明显缺乏事实依据。被上诉人在应诉答辩中已承认争议的土地是2001年红峰农场安排给该场职工江新科作为建房用地，江新科向红峰农场缴交了土地规划配套费。结合上诉人提供的证据复印件足以认定上诉人与本案有利害关系，而一审法院仅以原告未提供原件为由就否定上诉人与本案的利害关系明显事实不清，依法无据。上诉人在庭审中已向法庭说明证据原件在第三人冯秀平手中，但第三人冯秀平在庭审中既否认持有上诉人的证据原件，也否认争议地是从第三人江新科处“购买”，第三人冯秀平违反诚实信用原则应承担否认以上事实的不利后果。三、上诉人有新证据证明上诉人与争议地有利害关系。鉴于一审遗漏广东省红峰农场作为第三人参加诉讼，致使本案事实未查清；鉴于第三人冯秀平违反诚信原则矢口否认争议地是从第三人江新科处“购买”，2017年11月17日广东省红峰农场土地管理科向上诉人出具了证明一份，该证明证实第三人江新科2001年以交土地配套费的形式从广东省红峰农场“购买”位于马踏石宅基地一块，该宗地与第三人冯秀平办用地批准书的地是同一宗地，该证据是庭审后取得属于新证据，该证据足以证明上诉人与争议地有利害关系。四、被上诉人颁发《建设用地批准书》属行政许可行为，被上诉人对作出行政许可行为未提供任何法律依据，依法应予以撤销。五、被上诉人不但无法提供颁发《建设用地批准书》的法律依据，也无法提供农场职工可以无偿使用农场国有土地建房的法律依据。《土地管理法》只规定农村集体经济组织成员可向本集体无偿申请使用集体土地作为宅基地建房，但《土地管理法》并无规定作为农场职工可以无偿使用农场国有土地建房，被上诉人也未提供其它规范性文件证明农场职工可以无偿使用农场国有土地建房，所以被上诉人颁发《建设用地批准书》没有任何法律依据。六、被上诉人颁发《建设用地批准书》给第三人冯秀平无论程序和实体均严重违法。被上诉人颁发《建设用地批准书》给第三人冯秀平的主要证据《茂名农垦职工申请建房用地呈批表》的基层单位意见一栏空白，《农（居）民建房用地会审表》地籍意见一栏也空白，也无加盖任何印章。综上，一审裁定认定事实严重不清、证据严重不足、适用法律严重错误。上诉请求：一、依法撤销(2017)粤0902行初124号《行政裁定书》，指令原审法院继续审理。二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人化州市国土资源局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回原审原告朱顺英、江泽谋的起诉正确。一、上诉人称“一审遗漏诉讼主体，程序违法”，是没有事实和法律依据的。本案被诉发证行为是被上诉人作出，广东省红峰农场仅是依据第三人的申请将相关材料报送被上诉人进行审批，广东省红峰农场与被诉行政行为没有利害关系，上诉人认为遗漏广东省红峰农场作为第三人参加诉讼，没有事实和法律依据。二、核发《建设用地批准书》没有侵害上诉人的合法权益，核发该批准书的行政行为与上诉人也没有法律上的利害关系。上诉人朱顺英（是江新科妻子）、江泽谋（是江新科儿子）认为江新科在其不知情的情况下将其家庭共有的宅基地转让给第三人冯秀平，故被诉发证行为侵犯其合法权益，该主张没有事实依据。核发化场国用字XX号《建设用地批准书》给第三人冯秀平的土地，是广东省红峰农场国有建设用地，经规划后，红峰农场于2001年将该地安排给该场职工江新科作建房用地，江新科缴纳了农场的土地规划配套费。但在2008年4月份，红峰农场经江新科同意，将原安排给江新科建房用地重新调整安排给住房困难职工冯秀平作建房用地，原江新科缴给农场的土地规划配套费，经农场国土科同意由冯秀平退给江新科。可见，冯秀平申请办理用地手续的涉案土地，是农场调整安排的，不是从江新科手上转让的，江新科根本未取得涉案土地合法使用权，不属于上诉人家庭的合法财产，冯秀平在没有取得涉案土地合法用地手续前，该地的使用权是属红峰农场，不属于江新科。红峰农场有权安排土地。所以，被上诉人向冯秀平核发化场国用字XX号《建设用地批准书》根本没有侵害原告的合法权益，发证行为与原审原告根本没有法律上的利害关系。一审法院裁定驳回起诉正确。综上所述，被上诉人核发给第三人冯秀平化场国用字041号《建设用地批准书》土地来源清楚，发证程序合法，没有侵害上诉人的合法权益，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求法院维持原裁定，驳回上诉。原审第三人江新科述称：涉案土地是红峰农场安排给我的，当时有开到收据给我。后来因为冯秀平住房困难，我就将地让给他建房，但不是转让土地给他。当时冯秀平也没有建房，他将土地转卖给了别人三次。原审第三人冯秀平述称：一、一审程序合法。涉案土地是广东省红峰农场国有建设用地，其有权规划安排给场任何干部职工建房，现农场已将涉案土地的使用权安排给冯秀平，无论法院是否判决撤销涉案《建设用地批准书》，均不会导致农场承担义务或减损其权益，本案的处理结果与农场没有任何利害关系。上诉人诉称一审遗漏诉讼主体，程序违法，没有事实和法律依据。二、一审以上诉人未提供证据原件认定上诉人与本案没有利害关系，具有充足的事实和法律依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、第十条规定，公民向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，提供书证的，应当提供书证原件；提供由有关部门保管的书证原件的复印件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。一审时，上诉人对其提供的《收据》、声明均没有提供原件，也没有注明复印件的出处及经相关部门核对加盖印章，依法不能作为证据使用。据此，一审以上诉人未能提供证据证实其与被诉行政行为存在利害关系为由依法裁定驳回上诉人的起诉，具有充足的事实和法律依据。而上诉人诉称一审时被上诉人在答辩中承认涉案土地是2001年红峰农场安排给江新科的，足以认定上诉人与本案有利害关系，那么按上诉人的逻辑，难道只要被上诉人承认红峰农场曾将涉案土地原安排给谁的，就可以罔顾法律关于证据的规定，谁就与本案有利害关系？上诉人的这种推断没有事实和法律依据。同时，上诉人说证据原件在谁处，就在谁处，这完全是强词夺理，毫无理由。三、上诉人在二审时提供2017年11月17日红峰农场土地管理科出具的证明及《收据》复印件，依法不能证明其与本案有利害关系。l、江泽谋在广东省红峰农场土地管理科任职，土地管理科为上诉人出具的该证明缺乏真实性、合法性。2、上诉人提供的2001年12月18日的《收据》复印件“土地规划配套费”不是土地出让金，也不是购买土地的土地转让款，相关政府职能部门也没有颁发任何权属凭证给上诉人，根据《物权法》第九条关于“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定除外”的规定，上诉人提供2001年12月18日的《收据》复印件及广东省红峰农场土地管理科的证明，依法不能证明上诉人享有位于马踏石基地编号4的土地使用权。综上，上诉人提供的证据不能证明其与本案有利害关系，诉讼主体不适格。四、被上诉人颁发《建设用地批准书》给第三人的行政行为正确，具有充足的事实和法律依据，程序合法，依法应予维持。位于广东省红峰农场马踏石的土地属红峰农场国有建设用地，而不是红峰农场下属队的国有建设用地，红峰农场有权安排给场任何干部职工使用，红峰农场于2001年12月即使曾拟安排涉案土地给江新科，但未经有关部门审核批准。而第三人冯秀平亦属广东省红峰农场职工（十九队），因住房困难，2008年4月23日，第三人填写了《茂名农垦职工申请建房用地呈批表》，申请位于红峰农场马踏石，四至：东至董统生宅（巷距0.6米）、南至塘边，西至黎建武宅（巷距0.8米）、北至梅石公路水沟边缘十五米，面积98.8平方米的基地建房，经所在的广东省红峰农场土地管理科、广东省红峰农场、广东省茂名农垦局国土科层级审批同意后，报被上诉人会审，被上诉人经派员现场勘查后，绘制《冯秀平户申请申请建房用地图斑图》，符合《土地管理法》第七条、《茂名市关于规范国有农场土地管理的意见》第一条第（三）项、第三条第（十六）项的规定。综上所述，被上诉人颁发《建设用地批准书》给第三人的行政行为，土地来源清楚，具有充足的事实和法律依据，发证程序合法，依法应予维持。一审裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，主体不适格，依法应予驳回。请求二审法院依法维持一审裁定。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人朱顺英、江泽谋不是本案所诉的化场国用字041号《建设用地批准书》的权利人，故其不是被诉行政行为的相对人。上诉人朱顺英、江泽谋因不服被上诉人化州市国土资源局向原审第三人冯秀平核发《建设用地批准书》的行政行为而提起行政诉讼，应当提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”第四十条第一款规定：“对书证、物证和视听资料进行质证时，当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：（一）出示原件或者原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或者复制品；（二）原件或者原物已不存在，可以出示证明复制件、复制品与原件、原物一致的其他证据。”第五十七条规定：“下列证据材料不能作为定案依据：……（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；……”由于上诉人朱顺英、江泽谋在一审举证期限内仅提供了2001年12月18日的收据复印件及江新科的声明复印件来证明其与被诉行政行为有利害关系。但是该两份证据均无原件核对，也未注明复印件的出处及经相关部门核对加盖印章，广东省红峰农场国土科亦无该收据及声明的原件存档，上诉人朱顺英、江泽谋亦无法提供其他证据印证，且被上诉人化州市国土资源局和原审第三人冯秀平对该证据复制件的真实性合法性均不认可。因此，根据上述法律的规定，上诉人朱顺英、江泽谋提交的2001年12月18日的收据复印件及江新科的声明复印件均不能作为认定其与被诉行政行为有利害关系的证据。虽然上诉人朱顺英、江泽谋在二审期间提交了广东省红峰农场出具的《证明》拟证明其与涉案土地有利害关系，但由于该证据超过了举证期限，且本案所诉的化场国用字041号《建设用地批准书》项下土地是由广东省红峰农场同意安排给原审第三人冯秀平使用，上诉人朱顺英、江泽谋和原审第三人江新科既未持有涉案土地的权属证书，也未使用过涉案土地，故上诉人朱顺英、江泽谋不是涉案土地的使用权人或实际使用人。上诉人朱顺英、江泽谋亦无法提供其与被诉行政行为有利害关系的其他证据材料。因此，上诉人与被诉行政行为没有利害关系，其不具有请求撤销被诉行政行为的原告主体资格。并且，被上诉人化州市国土资源局向原审第三人冯秀平核发化场国用字XX号《建设用地批准书》的行政行为对上诉人朱顺英、江泽谋的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，应当驳回朱顺英、江泽谋的起诉。综上所述，原审裁定驳回朱顺英、江泽谋的起诉正确，本院应予维持。上诉人朱顺英、江泽谋的上诉请求理由不成立，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  封桢莉审判员  徐少伟审判员  张国平二〇一八年四月八日书记员  邹君萍