湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘行终1355号 上诉人（原审原告）：彭大明，男，土家族，1952年7月1日出生，住湖南省龙山县。 委托代理人：彭祥文，湖南生元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：龙山县人民政府。住所地：湖南省龙山县民安街道办事处新建路**。 法定代表人：刘冬生，县长。 委托代理人：田开旺，龙山县人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人：鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。 原审第三人：龙山县里耶管理区管理委员会。。住所地：湖南省龙山县里耶镇秦风南路 法定代表人：田波，主任。 委托代理人：吴定海，龙山县里耶管理区管理委员会工作人员。 上诉人彭大明因诉被上诉人龙山县人民政府（以下简称龙山县政府）、原审第三人龙山县里耶管理区管理委员会（以下简称里耶管委会）不履行房屋征收补偿安置协议及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(以下简称湘西自治州中院)2018年2月5日作出的（2017）湘31行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 湘西自治州中院经审理查明：龙山县政府为实施里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施项目，对位于龙山县××耶镇长沙街彭大明等人的国有土地及房屋进行征收。龙山县政府委托其派出机构里耶管委会具体实施房屋征收与补偿工作。里耶管委会与彭大明于2015年1月19日签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》（以下简称《协议书》）。其中，第二条关于房屋征收安置方式与补偿金额的约定中，征收房屋补偿费共五项，包括被征收房地产价值、装饰装修及其他附属物补偿费、搬迁费、过渡安置费（根据4元／月／平方米计算了1年金额）、停产停业损失补偿费（根据经营面积评估价值的7‰／月计算了6个月金额），上述费用以评估机构评估确定的价格和根据评估对应的标准确定；对彭大明在里耶古城南游客服务中心安置区提供安置地，每宗地面积控制在120平方米，统规统建的，房屋建成后由彭大明按照新建房的评估价格购买，统规自建的，所提供的宗地为国有出让地，由彭大明按评估机构的评估价格向里耶管委会购买。第四条对房屋征收后过渡安置方式的约定为：房屋征收后由里耶管委会分期给彭大明支付房屋过渡安置费，过渡期限暂定12个月，标准按4元／月／平方米计算，里耶管委会不再承担安置责任。超过补偿协议规定的过渡期限的，从延期之日起，延期在1年内的以原标准的1.5倍计算并按月支付。延期超过1年的，按原标准的2倍计算并按月支付。不足一个月的按一个月计算。供地后从供地之日起计算6个月，超出6个月的不再给予过渡安置费。第五条对停产停业补助的约定为：里耶管委会按经营面积评估价值的7‰／月计算6个月停产停业损失并一次性补偿给彭大明。出租门面的租赁关系，由彭大明和承租人自行解除。协议签订后，龙山县政府已经按照协议支付了相关款项，彭大明也按照约定搬迁腾地。截止原审法庭辩论终结，龙山县政府没有按照约定供地。另，彭大明按照约定搬迁腾地后，将部分物品存于龙山县政府提供的仓库内保管，2016年6月18日至20日里耶发生洪灾，该仓库被洪水淹没，彭大明存放的物品遭受水损。灾后，政府对受损严重的每户给予1万元的救助款，一般损失户每户给予5000元的救助款，并组织各方力量进行灾后重建。 2017年3月23日，彭大明提起本案诉讼，请求：1.依法判决龙山县政府无偿交付彭大明被安置的土地；2.依法判决龙山县政府以每月6758元的标准加倍支付彭大明过渡安置费（从2016年1月25日起至供地后6个月止）；3.依法判决龙山县政府以每月13602元的标准支付彭大明停产停业损失补偿费（从2015年7月25日起至供地后6个月止）；4.依法判决龙山县政府赔偿彭大明洪灾损失52760万元。 原审法院认为，本案的争议焦点有三：其一，双方签订的《协议书》效力；其二，彭大明主张是否有约定并实际履行；其三，对彭大明的洪灾水损是否应作为直接的损失予以赔偿。 关于争议焦点一：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”根据上述规定，对国有土地的征收补偿主要有二种方式，即货币补偿和产权调换，在选择货币补偿方式上征收人补偿了被征收人相应货币后征收补偿行为就此完成；产权调换的方式则是计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，双方虽在《协议书》第二条约定“彭大明自愿选择以产权调换方式进行房屋征收补偿安置（统规统建、统规自建、居住套房方式仅选其一）”，但结合该协议的其他条款以及双方实际履行情况来看，应当认定征收补偿方式为货币补偿。同时，在《协议书》中龙山县政府自加了给彭大明在里耶古城南游客服务中心安置区有偿的向彭大明提供地或房的义务，龙山县政府对该自加义务的约定并不违反相关规定，应确认其效力，双方签订的《协议书》合法有效应继续履行。 关于争议焦点二：第一，有偿供地还是无偿供地的问题。彭大明起诉依法判决龙山县政府无偿交付其被安置的土地。《协议书》第二条相关约定“（三）统规统建方式。由政府统一规划，统一设计，统一建设房屋用于产权调换。每宗地面积控制在120平方米（等于两个门面地面积），统规统建房屋建成后由彭大明按照新建房的评估价格购买。（四）统规自建方式。每宗房屋占地面积为120平方米，由彭大明按政府统一规划设计的标准自行修建房屋。新建房屋层高及外观风貌必须符合里耶历史文化名镇保护规划要求。所提供的宗地为国有出让地，由彭大明按评估机构的评估价格向里耶管委会购买。”根据该约定，龙山县政府虽然自加了给彭大明供地或供房的义务，但并不是无偿的向其提供，彭大明要取得提供的地或房也有支付相应对价的义务。另外，双方签订的《协议书》以及湖南长城房地产土地估价有限公司作出的《评估报告书》，均证明龙山县政府补偿给彭大明的房地产价值包括了房屋和房屋所占范围内的土地使用权价值，不存在龙山县政府只补偿彭大明的房屋价值而没有补偿房屋所占土地使用权价值的情况，且龙山县政府已经按照协议内容支付了全部的补偿款。因此，彭大明要求龙山县政府提供安置土地的诉请应予支持，但要求无偿供地没有法律和事实依据不予支持。第二，龙山县政府给彭大明供地期限的确定。《协议书》第四条约定“房屋征收后由里耶管委会分期给彭大明支付房屋过渡安置费，过渡期限暂定12个月”。根据该条款对过渡安置期限的约定，结合合同本意，可确定龙山县政府供地的合理期限应为房屋被征收后12个月之内。第三，过渡安置费和停产停业损失。彭大明请求加倍支付余下的过渡安置费和停产停业损失。关于过渡安置费，双方在《协议书》第四条中有明确规定，只要按照约定履行即可。关于停产停业损失，双方在《协议书》中约定为“里耶管委会按经营面积评估价值的7‰／月计算6个月停产停业损失并一次性补偿给彭大明”，鉴于龙山县政府并没有在房屋被征收后12个月之内按照约定供地，造成彭大明无法尽快建房继续经营的事实，同时该约定与《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第一款“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定”的规定相悖，比照过渡安置费的支付期限，彭大明要求停产停业费按照该规定的标准支付至龙山县政府供地后六个月的要求并无不当，应予以支持。彭大明请求加倍支付停产停业损失和过渡安置费的请求，因与双方签订的《协议书》和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》相关规定不符，不予支持。 关于争议焦点三：第一，龙山县政府是否构成违法或违约。本案中按照双方约定，龙山县政府应在房屋征收后一年内向彭大明提供安置地或新建房。龙山县政府于2015年1月24日完成对彭大明的房屋征收，截至目前并没按照约定提供安置地或新建房，龙山县政府没有按照约定履行相应义务的行为，应确认构成违约。第二，是否有损失的客观存在。本案中，彭大明房屋被征收后，将部分物品存放于龙山县政府提供的场地，在2016年6月18日至20日因里耶发生洪灾，造成存放的货物受损，应肯定损失是客观存在的。第三，龙山县政府的违约与彭大明的损失是否有直接的因果关系，即龙山县政府的违约行为是否必然导致彭大明的损失。本案中，彭大明货物遭受损失的直接原因是里耶发生百年一遇的洪灾，该灾情有湖南省防汛抗旱指挥部办公室情况分析在卷佐证，洪灾造成溃堤，淹没了里耶的主城区，其中包括龙山县政府为彭大明提供存放物品的农贸市场，属于不可抗力。不可否认龙山县政府的违约行为与彭大明的损失有间接的因果关系，但是龙山县政府的违约行为并不是导致彭大明损失的直接原因，也即龙山县政府的违约行为不会必然导致彭大明的损失，故应认定龙山县政府的违约行为与彭大明的损失没有直接的因果关系。审查行政机关是否应承担赔偿责任，只有在行政行为存在违法或违约、有损失的存在、损失的造成与该行政行为违约或违法有直接的因果关系这三个条件全部具备时，才给予国家赔偿。故在本案中，龙山县政府的行为虽然构成违约，彭大明的损失也客观存在，因二者没有直接的因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项关于“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，彭大明主张的水损不属于国家赔偿的范畴，彭大明的该项诉请没有法律依据。另，政府在抗洪救灾及重建过程中采取了相应的积极措施，并给受灾严重户1万元的救助款，一般损失户5000元的救助款，除了个别家庭以外，绝大多数家庭都领取了相应的救助款。彭大明因洪灾这一不可抗力造成的损失，与龙山县政府的违约行为没有直接因果关系，且龙山县政府在灾后对因洪灾造成损失的家庭以户为单位进行了救助，履行了相应公共管理的职责。本案彭大明提起赔偿经济损失的请求依据不足，其请求对损失大小进行鉴定无实际意义，该院不予支持。 综上，双方签订的《协议书》合法有效，双方应继续履行。对彭大明请求龙山县政府按照《协议书》约定继续履行供地义务及支付余下的过渡安置费和停产停业损失，该院予以支持。彭大明请求加倍支付过渡安置费和停产停业损失没有事实和法律依据，该院不予支持。彭大明请求赔偿洪灾造成的水损因不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范畴，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、龙山县政府于判决生效之日起三个月内，按照《国有土地上房屋征收与补偿协议书》有偿给彭大明提供安置土地，并以书面方式告知彭大明；二、龙山县政府按照《国有土地上房屋征收与补偿协议书》第四条的约定，以4元／月／平方米标准的1.5倍支付2016年1月25日至2017年1月24日期间的过渡安置费给彭大明，以4元／月／平方米标准的2倍支付2017年1月25日至供地后六个月期间的过渡安置费给彭大明；三、龙山县政府按照彭大明被征收房屋的经营面积评估价值7‰／月支付从2015年7月25日起至供地后六个月止实际停产停业费给彭大明；四、驳回彭大明的其他诉讼请求。本案原审案件受理费10030元，由彭大明承担50元，龙山县政府承担9980元。 彭大明不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院对房屋征收决定的合法性不予审查，仅对《协议书》的合法性审查错误。2.原审法院认定彭大明请求龙山县政府加倍支付停产停业损失和过渡安置费的诉求与双方约定及法律规定不符错误。3.原审法院认定水灾损失与龙山县政府的违约没有直接因果关系，其不应当承担赔偿责任错误。4.龙山县政府应给彭大明无偿供地。请求：撤销原审判决第一、三、四项，支持彭大明原审关于龙山县政府应双倍支付停产停业损失、赔偿水灾损失和无偿供地的诉讼请求。 龙山县政府答辩称：1.彭大明在提起本案诉讼时，并未对征收决定及征收补偿决定提起诉讼，彭大明在上诉中新增该上诉请求与原审诉讼请求相悖。2.原审判决认定事实清楚、适用法律准确，理应维持。（1）彭大明对停产停业损失要求龙山县政府按照房屋经营面积评估价值的千分之七每月的2倍支付至供地后6个月的请求，违背相关规定。（2）彭大明要求龙山县政府无偿供地毫无道理，按照协议约定是有偿供地。（3）彭大明要求龙山县政府承担洪灾损失于法无据。请求驳回上诉，维持原判。 里耶管委会陈述称：同意龙山县政府的答辩意见。 各方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。 本院对原审法院审理查明的事实予以确认，另查明：2014年11月26日，龙山县政府就涉案项目作出龙政函[2014]199号房屋征收决定，并于当日作出龙政函[2014]198号房屋征收决定公告。2014年12月5日，龙山县房屋征收与补偿管理办公室作出关于抽签选定评估机构的通知，并于次日向杨昌军等人予以送达。2015年1月12日，湖南长城房地产土地估价有限公司对彭大明的涉案被征收房屋的价值作出的评估报告载明：彭大明位于龙山县××耶镇长沙街的房屋，设计用途为商住（第一层为商业，其他为住宅），建筑结构为砖混，建筑面积为441.08平方米，土地使用权面积为88平方米，实际占用地面积为107.51平方米，以2014年11月26日为价值时点，该房屋及其占用范围内的土地使用权的价值为1234478元，装饰装修及附属物部分价值为133167元。2015年1月19日，里耶管委会与彭大明签订的《协议书》的第二条房屋征收安置方式及补偿金额约定，被征收房地产价值为1214777元；第六条搬迁期限约定，彭大明于2015年1月24日内搬迁完毕并办理交验手续，方可享受奖励，彭大明须在2015年1月24日内完成搬迁，逾期未搬迁的，依法申请强制执行；第九条违约责任约定，若一方违约应追究法律责任，并赔偿对方因此造成的经济损失；其载明的附件有：房屋征收调查及面积确定表、房屋评估报告、房屋征收补偿款项审批表、房屋补偿领款单和被征收人承诺书。2015年2月3日，湖南省龙山县公证处出具的（2015）湘州龙证字第040号公证书载明：龙山县房屋征收与补偿管理办公室于2014年12月6日下午15点30分，在龙山县里耶镇人民政府会议室举行了龙山县里耶古城南游客服务中心及配套设施建设项目协商选定房屋征收评估机构的会议，经参会人员实名制投票，依法选定湖南长城房地产土地估价有限公司为该项目的房屋征收评估机构。 2016年6月18日至20日，龙山县里耶镇发生水灾时，彭大明被征收的涉案房屋，以及龙山县政府为彭大明选定的安置区均未被水淹，但龙山县政府为彭大明提供存放物品农贸市场被水淹没，造成货物损失。 本院认为：根据双方当事人的诉辩意见，本案二审争议的焦点主要有四点。 一、本案应否对涉案项目的房屋征收决定的合法性进行全面审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，彭大明起诉的理由为龙山县政府没有按照双方签订的《协议书》履行相应义务，故本案的被诉行政行为系龙山县政府不履行行政协议的行为，而非其就涉案项目作出房屋征收决定的行为。即本案只对龙山县政府不履行行政协议的行为是否合法进行全面审查，不对其就涉案项目作出的房屋征收决定的合法性进行全面审查。彭大明如对龙山县政府涉案项目作出的房屋征收决定不服，应依法另寻途径解决。龙山县政府在本案原审中已将涉案项目的房屋征收决定作为证据提交，原审法院经审查认为该房屋征收决定符合行政诉讼法关于证据应当具有的真实性、合法性和关联性的要求，可以作为认定本案事实的依据，并无不当。由于该房屋征收决定并未被依法撤销或者宣告无效，故其可以作为涉案《协议书》的签订依据。 二、龙山县政府应否向彭大明加倍支付停产停业损失。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第一款规定：“征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。”本案中，双方签订的《协议书》关于停产停业损失的约定为，里耶管委会按经营面积评估价值的7‰／月计算6个月停产停业损失并一次性补偿给彭大明；关于违约责任的约定为，若一方违约应追究法律责任，并赔偿对方因此造成的经济损失。该两个相关联部分的约定，均未明确若龙山县政府延期提供安置用地，则向彭大明加倍支付停产停业损失，即使双方做出了这种约定，也会因其违反上述行政法规及依其授权而制定的行政规章的规定，而应否定其法律效力。原审法院据此判决驳回彭大明请求龙山县政府超出法定范围向其支付超额停产停业损失的诉讼请求，有事实和法律依据。 三、龙山县政府应否向彭大明无偿提供安置土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”本案中，双方经协商所达成的补偿安置方案为，，地产产权调换并找补差价由于该约定的补偿安置方案并不违反法律、法规的规定，依法应确认其法律效力。因《协议书》及其附件评估报告已明确载明，彭大明涉案被征房地产即房屋及其占用范围内的土地使用权的价值为1234478元，彭大明在安置区取得120平方米安置用国有出让土地使用权的价格按评估机构的评估确定，且该约定不违反法律法规的规定，故彭大明关于其被征收房屋的补偿价格中没有包括土地使用权的价值，龙山县政府应向其无偿提供安置土地使用权的上诉理由，显然没有事实和法律依据。 四、龙山县政府应否赔偿彭大明的水灾损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”本案中，虽然《协议书》并没有约定龙山县政府对彭大明负有提供存放物品场所并予以保管的义务，但龙山县政府为了促成彭大明在签订《协议书》的当天履行完搬迁腾房义务，已为彭大明提供了存放物品的场所并予以保管，且得到了彭大明的认可，双方的该行为应当视为对《协议书》的补充约定。因该补充约定属于房屋征收补偿安置方面的内容，且不违反法律法规的规定，依法应当认可其法律效力。2016年6月18日至20日，里耶镇发生洪涝灾害，致使彭大明存放于龙山县政府提供的仓库中的物品受损。据此，龙山县政府依法应当采取补救措施，尽快对彭大明的水灾损失进行调查，并依法作出处理，同时，一并解决对彭大明的房屋征收补偿安置问题。龙山县政府在未查明彭大明水灾损失大小的情况下，像对待其他受灾居民一样，决定给予彭大明一定的经济救助，不构成免除龙山县政府依法应当采取补救措施的正当理由。原审法院认为彭大明的水灾损失与龙山县政府的违约行为没有直接因果关系，龙山县政府无须对此承担责任的处理不当，应予以纠正。 综上所述，彭大明的上诉理由部分成立，对其成立部分，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确，但部分处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、维持湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行初31号行政判决第一、二、三项； 二、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2017）湘31行初31号行政判决第四项； 三、责令龙山县人民政府在本判决生效后的两个月内对彭大明存放在其提供的仓库内并负责保管的物品因水灾所造成的损失作出处理； 四、驳回彭大明的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由龙山县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张坤世 审判员  章晋湘 审判员  李俊颖 二〇一八年十二月十四日 法官助理廖文宇 书记员袁璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……