湖北省汉江中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂96行终6号上诉人（原审原告）湖北浦华水务有限公司，住所地：湖北省潜江市园林办事处潜阳东路11号。法定代表人吕建发，董事长。委托代理人晋玉亮，该公司总经理。委托代理人高汉成，该公司职工。被上诉人（原审被告）潜江市环境保护局，住所地：湖北省潜江市潜阳中路环保巷27号。法定代表人杨贤森，局长。出庭负责人曹亚，该局工会主席。委托代理人张新龙，湖北江汉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潜江市人民政府，住所地：湖北省潜江市章华大道18号。法定代表人龚定荣，市长。委托代理人万苗，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人彭松，湖北祥松律师事务所律师。原审第三人潜江市城市建设投资开发有限公司，住所地：湖北省潜江市泰丰办事处潜阳东路62号。法定代表人陈尚文，董事长。委托代理人王良军，该公司鉴审部经理。委托代理人何飞，湖北楚天律师事务所律师。原审第三人潜江市住房和城乡建设委员会，住所地：湖北省潜江市章华南路99号。法定代表人刘爱国，主任。委托代理人周治元，湖北楚天律师事务所律师。上诉人湖北浦华水务有限公司因与被上诉人潜江市环境保护局、潜江市人民政府及原审第三人潜江市住房和城乡建设委员会、潜江市城市建设投资开发有限公司行政处罚一案，不服潜江市人民法院（2017）鄂9005行初42号行政判决，向本院提起上诉，本院于2018年1月24日受理后，依法组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭进行了审理。上诉人湖北浦华水务有限公司（下称浦华公司）的委托代理人晋玉亮、高汉成，被上诉人潜江市环境保护局（下称潜江环保局）的出庭负责人曹亚、委托代理人张新龙，被上诉人潜江市人民政府（下称潜江市政府）的委托代理人万苗、彭松，原审第三人潜江市城市建设投资开发有限公司（下称潜江城投公司）的委托代理人王良军、何飞到庭参加诉讼。原审第三人潜江市住房和城乡建设委员会（下称潜江住建委）经传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。原审查明：浦华公司的经营范围为水处理设施运营服务、环保设备销售、环保技术咨询、污水处理及其再利用。2015年11月6日，浦华公司作为运营方与出资方潜江城投公司，委托方潜江住建委签订《潜江市污水处理厂委托运营合同》一份，约定继续由浦华公司对潜江市污水处理厂进行运营和管理，期限为2015年1月1日至2017年12月31日。2016年12月6日，潜江环保局所属的三分局接到潜江市污染源监控中心（下称监控中心）通报，潜江市污水处理厂总磷在线监控数据超标。接到通报后潜江环保局的工作人员会同监控中心、运维单位赴现场调查核实，对浦华公司的总经理晋玉亮、副厂长陈永恒进行了询问，提取了相关报表，确认污水处理设备工作正常，在线监控平台数据显示，潜江市污水处理厂12月6日总磷日均值超标（执行标准小于等于1mg/L），超标值为2.068mg/L，潜江环保局以浦华公司总磷超标排放构成环境违法，对浦华公司予以立案查处。2017年1月20日，潜江环保局对浦华公司发出《行政处罚事先告知和听证告知书》，告知处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩、听证的权利。浦华公司陈述称“1.由于部分企业排水存在问题造成污水处理厂的进水水质严重超过设计进水水质，关于进水水质超标的问题，浦华公司多次上报潜江环保局及有关单位，但未得到有效控制。另外，由于园林工业园区的污水是由一支渠泵站提升至潜江市污水处理厂，相应污水进入潜江市污水处理厂的水量、时段难控制，一旦较高浓度的污水进入潜江市污水处理厂，就会严重影响出水水质；2.潜江住建委、潜江城投公司代表潜江市政府在《潜江市污水处理厂委托运营合同》中承诺，提供的进水满足进水水质设计要求，如发生进水水质超标的情况，运营方应尽可能使出水水质满足排放标准，如确实超出设计处理能力，由此引起的出水水质不达标，不给予处理。因此，在进水水质严重超标的情况下，根据合同约定不应对浦华公司进行处罚；3.如潜江环保局对浦华公司进行处罚，浦华公司将不能享受70%的增值税返还；4.浦华公司在历年的运行过程中一直尽最大努力保证潜江市污水处理厂的正常运行，在各部门历次检查过程中受到好评，为潜江市的节能减排做出很大贡献。考虑潜江市污水处理厂的正常运行要求不进行行政处罚。”潜江环保局收到浦华公司的陈述意见后于2017年5月16日书面告知浦华公司不予采纳其陈述意见。2017年6月22日，潜江环保局作出潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》，认定浦华公司在线监控数据总磷日均值为2.068mg/L,排放水污染物超过国家标准。对浦华公司处以应缴纳排污费数额三倍的罚款计173772元。2017年7月4日送达给浦华公司。2017年7月14日浦华公司不服处罚决定，向潜江市政府申请复议，请求撤销潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》。潜江市政府受理后，作出潜政行复决字［2017］2号《行政复议决定书》，维持了潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》。浦华公司不服，于2017年9月25日提起诉讼，请求撤销潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》和潜政行复决字［2017］2号《行政复议决定书》。原审另查明：浦华公司对2016年12月6日总磷排放超标的事实予以认可。原审认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，潜江环保局具有在潜江市对环境违法行为实施行政处罚的职权。《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款规定“违反本法规定，排放水污染物超过国家或地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”、第五条规定“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”、第四十五条第三款规定“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”。结合本案，1.浦华公司作为潜江市污水处理厂的运营单位，对出水水质负责有明确的法律规定，应当对进水水质采取有效控制措施，确保水污染物达标后排放外环境，但是2016年12月6日，其运营的潜江市污水处理厂在线监控数据总磷日均值为2.068mg/L，超过国家标准《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的标准。对超标的数据浦华公司并无异议，故浦华公司超标排放污染物的违法行为理应受到处罚。2.关于《潜江市污水处理厂委托运营合同》中浦华公司免责的规定必须受到尊重的诉请，合同的约定不得违反法律行政法规的规定，因此，该条款不能免除浦华公司的法律责任，对其诉请不予支持。3.潜江环保局依法将浦华公司作为被处罚对象，并无不当，浦华公司称处罚对象错误的理由不能成立，不予支持。浦华公司提出的出水在线总磷超标属于不可抗力事件，不可抗力事件是指战争、严重水灾、洪水、台风、地震等事件。本案中，超标排放污染物的行为并非上述情形，其理由不能成立，不予支持。4.关于浦华公司针对此次“不可抗力”事件，积极作为、主动查找污染源，有效防止了超标排放影响的进一步扩大，因不能提供合法有效的证据证明进水水质超标，其理由不能成立，不予支持。5.关于浦华公司称处罚决定在处罚超标日期和处罚数额上存在错误，根据《排污费征收标准管理办法》规定的排污费计算方法和原则、《省物价局、省财政局、省环保厅关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》（鄂价环资［2015］87号文件）文件精神、2011年2月22日环保部、财政部、国家发展和改革委员会联合发布的《关于第七十三条和第七十四条“应缴排污费数额”具体应用问题的通知》（环函［2011］32号）和2013年6月30日环保部发布的《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》（环函［2013］147号）的相关规定，排污者具备法定减免排污费情形的，不影响环保部门参照排污费征收标准及计算方法确定并用以裁定罚款数额度的基数。潜江环保局在计算罚款数额时，参照排污费征收标准及计算方法，将氨氮、总磷在内的所有污染物按污染物当量数从多到少的前三项顺序计算的排污费作为罚款数额的基数并无不妥，浦华公司认为潜江环保局罚款数额计算基数不正确的意见没有法律依据，其理由不能成立，不予支持。潜江市政府受理浦华公司行政复议的申请后，依照法律规定的程序，作出复议决定，并无不当，依法应予支持。综上所述，潜江环保局作出的潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》和潜江市政府作出的潜政行复决字［2017］2号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，量罚并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回浦华公司的诉讼请求。案件受理费50元，由浦华公司负担。浦华公司不服，上诉称：1.根据浦华公司与潜江住建委及潜江城投公司签订的《潜江市污水处理厂委托运营合同》，浦华公司接受委托对潜江市污水处理厂进行运营和管理，浦华公司只是提供污水处理劳务技术专业服务，不收取污水处理费、排污许可证也是由潜江城投公司取得。所以浦华公司不是运营单位。2.《城镇污水处理厂污染物排放标准》中，总磷排放上限标准分别为1.5mg／L和1mg／L两种情况，即2005年12月31日前建设的污水处理厂，执行1.5mg／L标准，2006年1月1日后建设的，执行1mg／L标准。潜江市污水处理厂建于2005年12月31日前，应执行1.5mg／L的排放标准。潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》确定的总磷日均值排放超标值为1.068mg／L，显然未超过1.5mg／L的排放标准。3.2016年12月6日的进水水质超标是出水水质超标的原因，浦华公司对此提交了证据，原审认为浦华公司未提供有效证据是错误的。4.潜江市污水处理厂2016年12月6日、13日、20日至24日共7天总磷日均值排放超标，对此应视为一个违法行为进行处理，潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》只以2016年12月6日的行为进行处罚不当，相应的在计算罚款时，处罚数额计算公式中，各项排放量应按7天的均值计算，而不能仅以2016年12月6日一天的排放量计算，故罚款计算的日期、数额错误。请求撤销原判，支持浦华公司的诉讼请求。潜江环保局辩称：1.潜江市污水处理厂分两期建成，分别于2008年和2012年竣工。根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》总磷排放应执行1mg／L标准。在环境保护部办公厅《关于印发2016年国家重点监控企业名单的通知》和湖北省环境保护办公室《关于国家重点监控企业污染源自动监测设施规范化整治情况的通报》中，浦华公司总磷排放执行的也是1mg／L标准。2.关于主体问题，浦华公司作为城镇污水集中处理设施的运营单位对出水水质负责，法律有明文规定。3.浦华公司主张进水水质超标的两份证据中，所反映的时间与2016年12月6日潜江市污水处理厂出水水质超标的时间并不吻合，不能作为定案依据。4.浦华公司有7次超标排放的违法行为，潜江环保局只对1次进行了处罚，对后来的6次尚未进行处罚，不表明此次处罚是错误的。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。潜江市政府的辩称意见与潜江环保局一致。潜江城投公司述称：浦华公司作为城镇污水集中处理设施的运营单位对出水水质负责，法律有明文规定，是适格的被处罚主体。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。潜江住建委无述称意见。当事人一审时提交的证据均随案移送本院。本院对证据的认证意见与原审一致。二审查明：水处理设施运营服务系浦华公司的经营范围之一。2015年11月6日，浦华公司作为运营方与出资方潜江城投公司，委托方潜江住建委签订《潜江市污水处理厂委托运营合同》一份，约定继续由浦华公司对潜江市污水处理厂进行运营和管理，期限为2015年1月1日至2017年12月31日。2016年12月6日，潜江环保局所属的三分局接到监控中心通报，潜江市污水处理厂总磷在线监控数据超标。接到通报后潜江环保局的工作人员会同监控中心、运维单位赴现场调查核实，在线监控平台数据显示，潜江市污水处理厂12月6日总磷日均值为2.068mg/L。次日，潜江环保局对浦华公司的总经理晋玉亮及技术人员陈永恒进行了询问，并提取了相关报表。2016年12月15日，潜江环保局对浦华公司的行为予以立案。2017年1月24日，潜江环保局对浦华公司发出《行政处罚事先告知和听证告知书》，浦华公司进行了陈述。2017年5月16日，潜江环保局书面告知浦华公司不予采纳其提出的陈述意见。2017年6月22日，潜江环保局作出潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》，认定2016年12月6日浦华公司在线监控数据总磷日均值为2.068mg/L,超过国家标准1mg／L。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条的规定，责令浦华公司立即采取有效措施，确保废水达标排放，同时，对浦华公司处以应缴纳排污费数额三倍的罚款计173772元。浦华公司不服，于2017年7月14日向潜江市政府申请复议，请求撤销潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》。潜江市政府受理后，向潜江环保局送达了《提出答复通知书》，经审查，于2017年9月12日作出潜政行复决字［2017］2号《行政复议决定书》，维持了潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》。浦华公司不服，于2017年9月25日提起诉讼，请求撤销潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》和潜政行复决字［2017］2号《行政复议决定书》。本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”及《环境保护行政处罚办法》第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职责范围内实施环境行政处罚”的规定，潜江环保局具有在潜江市对环境违法行为实施行政处罚的职权。浦华公司运营管理的潜江市污水处理厂2016年12月6日、13日、20日至24日共7天总磷日均值排放超标，潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》只对2016年12月6日的违法行为进行了处罚。本案的争议焦点是，1.浦华公司应否为本案的违法行为受处罚；2.潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》仅对浦华公司2016年12月6日的违法行为进行处罚是否正确。1.关于浦华公司应否为本案的违法行为受处罚的问题。根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》的规定，总磷最高允许排放浓度（日均值）分别为1.5mg／L和1mg／L两种情况，即2005年12月31日前建设的污水处理设施，执行1.5mg／L标准，2006年1月1日后建设的，执行1mg／L标准，该标准为国家标准。2016年12月6日，浦华公司排放总磷日均值为2.068mg/L，根据上述两个标准，无论执行哪一个都已超标。根据《潜江市污水处理厂委托运营合同》的约定，浦华公司在合同约定履行期限内对潜江市污水处理厂进行运营和管理，是潜江市污水处理厂的运营和管理单位。本案所涉的总磷日均值超标排放行为发生在合同履行期间，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”、第四十五条第三款“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”的规定，浦华公司应承担相应责任，潜江环保局以浦华公司为处罚对象并无不当。浦华公司认为出水水质超标是因进水水质超标所致，浦华公司不应受处罚。从《中华人民共和国水污染防治法》的规定看，排放水污染物不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标，是法律规定的强制性要求，超过国家或地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，环保部门必须依法进行调查和处罚，现行法律并未规定可以免于处罚的例外情形和免责事由，浦华公司的该主张无法律依据，不予支持。《潜江市污水处理厂委托运营合同》中关于“如发生进水水质超标的情况，乙方应尽可能使出水水质满足排放标准，确实超出乙方能力，由此引起的出水水质不达标，不视为乙方违法超标排放和违约”的约定，这里的乙方为浦华公司，该约定属于约定各方的合同行为，与本案中的行政处罚属不同的法律关系，对行政处罚无约束力。故浦华公司因2016年12月6日总磷日均值排放超标受处罚符合上述法律规定。2.关于潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》只对浦华公司2016年12月6日的违法行为处罚是否正确的问题。浦华公司主张，潜江市污水处理厂2016年12月6日、13日、20日至24日共7天总磷日均值排放超标，处罚数额计算公式中，各项排放量应按7天的均值计算，而不能仅以2016年12月6日一天的排放量计算，潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》仅针对2016年12月6日的行为作出处罚，导致处罚数额计算公式中，各项排放量只按1天的均值计算是错误的。浦华公司2016年12月13日、20日至24日的违法行为并非潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》审查的违法行为事实范围，潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》只对其审查的浦华公司2016年12月6日的违法行为进行处理并无不当。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”的规定，潜江环保局对浦华公司处应缴纳排污费数额三倍的罚款并无不当。综上，潜环罚［2017］11号《行政处罚决定书》证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，量罚适当，潜江市政府在此基础上作出的潜政行复决字［2017］2号《行政复议决定书》证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。对浦华公司的诉讼请求应予驳回。浦华公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定主要事实清楚，适用法律、法规正确，但将《中华人民共和国水污染防治法》第九条误写为第五条不当，在此予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖北浦华水务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  肖淑云审判员  魏天红审判员  张 伟二〇一八年四月二十四日书记员  程思琴