湛江经济技术开发区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0891行初95号原告：湛江市群麻坡农业专业合作社，住所地：湛江市赤坎区椹川大道北84号林业大厦第三层11室。法定代表人：冯世宏，理事长。被告：湛江市赤坎区农业局，住所地：湛江市赤坎区椹川大道北113号。法定代表人：林文高，局长。委托代理人：宋凤先，该局副局长。委托代理人：黄忠明，湛江市赤坎区公职律师事务所律师。原告湛江市群麻坡农业专业合作社（以下简称群麻坡农业合作社）不服被告湛江市赤坎区农业局（以下简称赤坎区农业局）作出的《关于湛江市群麻坡农业专业合作社的复函》，于2018年1月15日提起诉讼，本院于2018年1月18日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年3月26日对本案进行了公开开庭审理。原告群麻坡农业合作社的法定代表人冯世宏、被告赤坎区农业局的委托代理人宋凤先、黄忠明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年8月18日，群麻坡农业合作社向被告赤坎区农业局提交《政府主导发包方组织代耕申请书》。2017年11月3日，赤坎区农业局向群麻坡农业合作社作出《关于湛江市群麻坡农业专业合作社的复函》。原告群麻坡农业合作社诉称：原告是农民专业合作经济组织，主要经营种植业、林业等。原告为了创收，又能参与落实国家粮食政策，确保粮食安全实现国民经济又好又快发展，并且促进社会稳定和谐的重要保障，确保国家安全的战略基础，从而达到兴国之魂、强国之魄，加快实现中国梦。1、经现场看到座落于赤坎区洁园宾馆西南70米（瑞云南路）的洪屋下村方向，有约100亩基本农田弃耕抛荒，经了解该片农田弃耕抛荒不少于3年【已附弃耕抛荒农田地理位置图、照片①】（瑞云南路荒弃农田位置图、瑞云南路荒弃农田图）。2、经现场看到座落于湖光××线（与××坡村农田相邻）××村方向，有约500亩以上基本农田弃耕抛荒，经了解该片农田弃耕抛荒不少于5年【已附弃耕抛荒农田地理位置图、照片②】（湖光快线荒弃农田位置图、湖光快线荒弃农田图）。为了解决原告无农田可耕作的实际问题，又能够支持国家的安全建设，希望被告在上述农田权属人不耕作的情况下，主导由原告代耕，促成上述农田的权属人与原告签订《基本农田代耕承包合同》。因此，于2017年8月19日通过邮寄方式向被告递交《政府主导发包方组织代耕申请书》及相关资料，该申请被告在于2017年8月21日收到。2017年11月3日被告作出《关于湛江市群麻坡农业专业合作社〈政府主导发包方组织代耕申请书〉的复函》后，于同月5日送达给原告。该复函不予支持原告提出的申请、及其所提供的依据错误。第一、该复函没有认真具体地核实涉案土地称是“耕地”，其强调“耕地”的说法不对、范围太过广，从现场看到，有引水排水渠道，准确说是基本农田，或者是农田。第二、该复函所依据的法律错误。该复函称，至于贵社提出“政府主导发包方组织代耕”的要求，我局认为未经承包户同意的“政府主导”和“发包方组织代耕”不符合《中华人民共和国农村土地承包法》和国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号），《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）相关条款的规定，不予支持原告提出的申请是错误的。理由是支持复函的依据法律是调整农村土地承包权和因承包权产生纠纷的法律关系，而原告提出的申请是“政府主导发包方组织代耕”，并不涉及到土地承包权及其存在纠纷的事实。第三、该复函称“贵社若有意流转承包草苏村委的耕地生产粮食，应当严格依照《农村土地承办法》土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则，与土地流转的主体承包方协商，若承包方愿意将耕地流转给贵社经营，我局将会同南桥街道办依法履行农村土地承包及承包合同管理职责。”是推卸责任的托词。依据一是湛江市赤坎区人民政府官网公布被告内设机构农林股负有“指导农村土地承包、耕地使用权流转和承包合同管理等工作；”的职责；二是《国务院办公厅关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》（国办发明电〔2004〕15号）第四点“制止耕地撂荒行为，恢复撂荒地生产，要在摸清情况和原因的基础上，实行分类指导，采取有针对性的措施。”，“对属基本农田的撂荒地，乡镇以上地方人民政府必须立即组织发包方和承包方适时恢复耕种，不得荒芜或改作非农业用途。因弃农经商或长期外出务工无法耕种而长期撂荒的耕地，发包方要组织代耕，并采取办法通知撂荒农户，限期（下一季）恢复耕种；到期仍不能履行耕种义务的，乡镇人民政府和发包方要动员撂荒农户自愿流转承包地。”区别不同情况，实行分类指导的职责，况且，就因为原告不了解上述涉案基本农田的所有人（或承包户）才向被告提出的《政府主导发包方组织代耕申请书》。为此，为了维护合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，通过法律途径解决，恳请人民法院支持原告并判允诉讼请求：1、撤销被告作出的《关于湛江市群麻坡农业专业合作社〈政府主导发包方组织代耕申请书〉的复函》的具体行政行为；2、限期被告主导基本农田权属人（或承包户）与原告签订《基本农田代耕承包合同》。被告赤坎区农业局辩称：一、经了解原告意向承包的村集体农用地（由于原告陈述不祥且未有相关证据予以证明，实际面积无法计量，但是远远没有达到原告所述的“约600亩”），一部分已经纳入湛江市政府城市建设的征地范围，并早于2016年8月发布了征地预公告，该部分土地需维持现状，禁止抢建、抢栽、抢种，不宜流转；一部分已被列为湛江市西城东水质净化厂一期（5万m2/d）工程；一部分没有列入征地范围的集体农用地则当然由当地村民耕作，有时休耕，且当地村民明确表态不愿意转包外人。二、原告起诉要求答辩人协调以及“主导基本农田权属人（或承包户）与原告签订《基本农田代耕承包合同》。”答辩人经过协调当地村委会及村民，得出前述结果，遂不再继续协调。此外，答辩人认为，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该职责应属于行政机关的职责范围。原告请求被告主导基本农田权属人（承包户）与其签订代耕承包合同，但是，主导签订代耕承包合同并非答辩人的法定职责。根据原告引用的《国务院办公厅关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》，“组织代耕”是发包方的义务，而“动员撂荒农户自愿流转承包”是乡镇以上地方人民政府和发包方提出的要求，并非对农业行政主管部门提出的职责要求。而且，行政机关法定职责的来源通常为法律、法规、规章、行政规范性文件等，上述通知不在此列。因此，答辩人作为被告不适格，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，应驳回原告的起诉。综上所述，答辩人认为原告的起诉没有事实和法律依据，应该依法驳回起诉。经审理查明，原告群麻坡农业合作社是农民专业合作经济组织，业务范围包括种植业、林业、畜牧业、水产养殖、农机作业等。2017年8月18日，群麻坡农业合作社向被告赤坎区农业局提交《政府主导发包方组织代耕申请书》，称经其现场察看，赤坎区洁园宾馆西南70米（瑞云南路）的洪屋下村方向，有约100亩基本农田弃耕抛荒，经了解该片农田弃耕抛荒不少于3年；湖光××线（与××坡村农田相邻）××村方向，有约500亩以上基本农田弃耕抛荒，经了解该片农田弃耕抛荒不少于5年，为了解决该合作社无农田可耕的实际问题，特向赤坎区农业局提出申请，在该片农田权属人不耕作的情况下，主导由其代耕，促成该片农田权属人与其签订《基本农田代耕承包同》。2017年11月3日，赤坎区农业局向群麻坡农业合作社作出《关于湛江市群麻坡农业专业合作社的复函》，称：群麻坡农业合作社指出的土地抛荒问题，被告已于9月5日发函南桥街道办，要求调查耕地抛荒情况并督促承办方恢复生产。群麻坡农业合作社若有意流转承包草苏村委的耕地生产粮食，应当严格依照《农村土地承包法》土地承包经营权流转，应当遵循平等协商、自愿、有偿原则，与土地流转的主体承包方协商，若承包方愿意将耕地流转给该社经营，被告将会同南桥街道办依法履行农村土地承包及承包合同管理职责。群麻坡农业合作社不服，遂诉至本院。本院认为，本案属于农业行政管理纠纷。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责属于该行政机关的职责范围。本案中，原告群麻坡农业合作社请求被告赤坎区农业局主导基本农田权属人（或承包户）与其签订代耕承包合同，但主导签订代耕承包合同并非赤坎区农业局的法定职责，行政机关法定职责的来源通常为法律、法规、规章、行政规范性文件等，因此，被告赤坎区农业局向群麻坡农业合作社作出《关于湛江市群麻坡农业专业合作社的复函》，是依照法律、法规对原告申请内容的回复，其对原告的申请内容并没有职责主导，即该复函对原告的权益没有产生影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：。（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”及第六十九条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，依法应驳回群麻坡农业合作社的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告湛江市群麻坡农业专业合作社的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告湛江市群麻坡农业专业合作社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式五份，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  丁 燕人民陪审员  蔡金花二〇一八年四月三日书 记 员  程 前附：相关司法解释《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第一款第十项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；