中华人民共和国最高人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2018）最高法行赔申657、660-662号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）周子才，男，汉族，1947年11月2日出生，住湖南省涟源市。[（2018）最高法行赔申657号] 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李中秋，男，汉族，1949年8月14日出生，住湖南省涟源市。[（2018）最高法行赔申660号] 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘四桂，女，汉族，1954年9月10日出生，住湖南省涟源市。[（2018）最高法行赔申661号] 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李杏花，女，汉族，1968年3月25日出生，住湖南省涟源市。[（2018）最高法行赔申662号] 上述四再审申请人的共同委托代理人董国女、汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）涟源市人民政府。住所地：湖南省涟源市政府机关大院。 法定代表人刘杰，市长。 委托代理人李劲松，该府法制办工作人员。 委托代理人李雄，涟源市国土资源局工作人员。 再审申请人周子才、李中秋、刘四桂、李杏花（以下简称周子才等人）因诉被申请人涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）征地拆迁行政赔偿四案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月23日作出的（2018）湘行赔终75、58、33、40号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2018年12月3日立案受理后，依法组成合议庭进行审查，并于2018年12月11日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人李中秋及其与周子才等人的共同委托代理人董国女、汪庆丰，被申请人涟源市政府的委托代理人李劲松、李雄，到庭参加询问。案件现已审查终结。 娄底市中级人民法院一审查明：因修建二广高速公路安化（梅城）至邵阳段，需征用该路段红线范围内的土地。2009年6月24日，湖南省人民政府作出〔2009〕政国土字第623号《农用地转用、土地征收审批单》，共计征收娄星区及涟源市辖区内452.2286公顷土地，用于该路段建设。2009年9月20日，涟源市政府发布涟政土公〔2009〕9号《征地公告》，对征收土地的位置、土地权属、地类、征地拆迁补偿标准等进行公告。2009年10月15日，涟源市政府发布涟政土公〔2009〕10号《征地拆迁补偿安置方案公告》。2010年2月4日，涟源市安邵高速公路建设指挥部（以下简称高速公路指挥部）与李杏花的丈夫李修成签订《拆迁房屋协议书》；2010年2月9日，高速公路指挥部与周子才、李中秋分别签订《拆迁房屋协议书》；2010年2月23日，高速公路指挥部与刘四桂签订《拆迁房屋协议书》。协议签订后，周子才等人领取相应房屋拆迁补偿款，房屋已拆除。之后，周子才、李中秋、刘四桂、李某在集体土地上已新建房屋一栋。2014年3月，周子才、李中秋、刘四桂、李修成向涟源市政府邮寄《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》，因未得到答复，遂于2015年3月提起行政诉讼,请求判令涟源市政府履行安置其被征收宅基地的义务。娄底市中级人民法院一审判决由涟源市政府在判决生效后两个月内依法依规对周子才、李中秋、刘四桂、李修成的新建房屋宅基地相关事项予以落实。湖南省高级人民法院二审维持上述判决。周子才、李中秋、刘四桂、李某仍不服申请再审，最高人民法院于2016年8月裁定驳回上述再审申请。2016年12月，李某因病去世。2017年4月6日，周子才等人以涟源市政府未履行安置宅基地义务，造成其各项损失为由，向涟源市政府提出国家赔偿申请。涟源市政府收到赔偿申请后未作出答复，周子才等人遂提起行政赔偿诉讼，请求涟源市政府赔偿因未履行安置宅基地造成的损失、维权成本损失、住房过渡费损失，周子才、李中秋、刘四桂还请求涟源市政府赔偿其人口安置费。 湖南省娄底市中级人民法院（2017）湘13行赔初63、45、20、27号行政赔偿判决认为，本案争议系因集体土地上房屋拆迁补偿安置而产生，不存在违法征收、征用周子才等人财产的问题，周子才等人亦未提出涟源市政府具有房屋拆迁补偿安置以外的造成其财产损害的其他违法行为，故周子才等人据此提出的国家赔偿诉讼请求没有法律依据。且在本案中，周子才、李中秋、刘四桂、李某的房屋经协议拆迁后，已自找宅基地新建房屋，周子才等人要求涟源市政府再另行安置宅基地不符合法律规定。至于周子才等人自找的已建房屋的宅基地的审批、登记等相关事项，该院已判决由涟源市政府依法依规予以落实，且经湖南省高级人民法院和最高人民法院的裁判文书予以确认，周子才等人应予配合执行，并不存在涟源市政府未履行安置宅基地职责造成其财产损失的问题。案涉《拆迁房屋协议书》的补偿款项中已包含住房过渡费，周子才等人也已新建房屋居住，亦不存在住房过渡费损失问题。至于维权成本及费用损失问题，因周子才等人并未举证证明具体的损失数额，且该损失并不是涟源市政府的违法行为造成，该赔偿请求不属于行政赔偿的范围。关于周子才、李中秋、刘四桂主张的人口安置费问题，因其与涟源市政府签订的《拆迁房屋协议书》适用的是娄底市人民政府娄政发〔2008〕3号《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称2008年《安置办法》），采取的是异地新建安置补偿的方式，而人口安置费补偿安置方式是娄政发〔2012〕1号《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称2012年《安置办法》）规定的，故不存在人口安置费损失的问题。故周子才等人提出的赔偿请求均没有事实根据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回周子才等人的赔偿请求。周子才等人不服一审赔偿判决，提起上诉。 湖南省高级人民法院二审另查明，本案一、二审过程中，涟源市政府没有提供证据证明曾按照2008年《安置办法》及时履行为周子才等人安置宅基地的义务和职责。本案一审期间，娄底市中级人民法院举证通知书要求周子才等人就其损失情况提供证据；本案二审期间，湖南省高级人民法院根据相关法律、司法解释向周子才等人释明，要求举证证明其损失情况，周子才等人均没有提交相应证据。2010年2月4日，高速公路指挥部与李中秋签订了《拆迁房屋协议书》。 湖南省高级人民法院（2018）湘行赔终75、58、33、40号行政赔偿判决认为，涟源市政府为周子才等人重新安置宅基地既是法定职责，也是案涉《拆迁房屋协议书》约定并为生效裁判文书确定应当履行的义务。周子才等人认为涟源市政府未按照相关法律、法规、规范性文件以及人民法院生效行政裁判，履行为其安置宅基地的义务和职责，向人民法院提起行政赔偿诉讼，属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围。本案中，周子才等人已自找宅基地建房，已不具备再为其安置宅基地的条件，但不能因此免除涟源市政府因未履行安置宅基地义务和职责所应该承担的责任。目前尚无充分证据证明涟源市政府及时履行了为周子才等人安置宅基地的义务和职责，若因其未履行安置宅基地行为致使周子才等人合法权益遭受损失的，周子才等人有依法请求并获得赔偿的权利。周子才等人以涟源市政府未及时履行法定职责造成其损失为由提出行政赔偿，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，对遭受的损害事实进行举证。但周子才等人在本案的一、二审中，均未能就其诉称各项损失提供有效证据，亦没有提供因政府的原因导致其无法举证的证据，应承担举证不能的法律后果。周子才等人诉称因涟源市政府未履行安置职责所造成的损失，经查，该损失是根据2008年《安置办法》第八条第二款计算出来的，但2008年《安置办法》明确规定该标准适用于城市规划区内货币补偿安置方式，而不适用于城市规划区外异地新建安置方式。本案所涉属于城市规划区外异地新建安置，不适用城市规划区内货币安置的计算方法，周子才等人适用该规范性文件规定的方法和标准不当，不能作为证明其具体损失事实的证据，故对该项请求不予支持。周子才等人诉称住房过渡费用损失，经查，其提供的仅是损失数目，没有提供证据证明因租房实际支付费用的事实，故对该项请求不予支持。关于周子才等人请求判令涟源市政府补偿其维权成本损失的问题，该项请求不属于国家行政赔偿的范围，依法应不予赔偿。关于周子才、李中秋、刘四桂提出的人口安置费问题，因2008年《安置办法》对异地新建安置方式并未规定此项补偿，《拆迁房屋协议书》也并未约定该项补偿，故周子才、李中秋、刘四桂的该项请求没有依据。综上，判决驳回上诉，维持一审赔偿判决。 周子才等人申请再审称：1.一、二审认定事实不清。一审认定周子才等人已签订拆迁补偿协议，“该协议书补偿款项中已包含住房过渡费，原告也已新建房屋居住，亦不存在住房过渡费损失问题”，属于认定事实不清，二审并未纠正。周子才等人自行建房安置的行为不能免除涟源市政府应给予及时安置的职责，更不能免除其不及时安置而应承担的相应责任。涉案《拆迁房屋协议书》所涉户数未予全部安置，也没有建房，涟源市政府并未按照协议的约定及规范性文件对协议中包括的户数履行异地安置宅基地的职责。2.宅基地使用权是一种财产性权益，在涟源市政府无法偿还宅基地的情况下，应偿还相当于宅基地价值的赔偿。3.涟源市政府未履行安置职责还体现在没有依法对周子才等人进行临时过渡安排，其本应发放而没有发放的过渡费属于未履行安置职责造成的周子才等人的损失。4.对于宅基地的价值并非周子才等人不提交证据，而是因宅基地不能上市而无法提交证据，因此主张以2008年《安置办法》所确定的自行安置补助的数额来确定宅基地价值。综上，请求撤销一、二审赔偿判决并依法改判支持周子才等人的赔偿请求。 涟源市政府答辩称：该府对二审赔偿判决没有异议，但对二审另查明的事实有异议。涟源市政府是因客观原因没有履行为申请人安置宅基地的义务和职责。宅基地安置义务具体规定在2008年《安置办法》第十二条，虽然该《安置办法》中没有明确，但涟源市政府在补偿款中已经包括这部分费用。农村宅基地所有权属于集体，使用权属于村民，必须遵守一户一宅的规定。从政策连续性来看，2012年《安置办法》规定了重建宅基地标准，其中第十七条第三项规定，用于安置的宅基地由被拆迁人参照征收集体土地的标准补偿，由乡镇人民政府督促和落实，所以作为政府的义务是督促和落实。娄政发〔2016〕13号《娄底市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称2016年《安置办法》）第四十三条规定，被拆迁人自行办理宅基地相关手续，由用地单位根据被拆迁人原经合法批准的房屋底层占地面积按520元/平方米的标准支付宅基地补助。520元/平方米包括所有费用，被拆迁人应该按相关要求自行选址，无法自行选址的由乡镇人民政府进行协调。对于拆迁户的安置问题，申请人已经自行建房，已经得到宅基地安置。（2015）娄中行初字第54、51、46、22号行政判决亦已确认涟源市政府已经履行部分义务。由于申请人不提交建房申请等相关资料，无法为其办理手续。涟源市政府承诺在申请人配合的前提下为其办理手续。另外，房屋拆迁安置以户和家庭为基本单位，宅基地的面积不能超过法定标准。涟源市政府只是没有落实好宅基地的审批手续，未完全履行的行为没有对申请人造成直接经济损失，不构成国家赔偿。从房屋拆迁至今，申请人所在地属于城市规划区外，应当采取异地新建的方式进行安置。关于过渡费问题，按照2008年《安置办法》第十三条的规定，涟源市政府已经按照2000元/人的标准补偿到位，超过18个月如何处理没有相关规定。申请人已自建房屋居住，亦未提交相关证据证明其过渡费损失问题。综上，请求驳回申请人的再审申请。 本院另查明：2009年7月24日，娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公会议纪要第十点载明：鉴于前段房屋拆迁“三通一平”及超深基础补偿标准没有在相关文件中明确，现根据有关政策和精神予以确定，“三通一平”及超深基础按合法面积占多少，还多少，每户面积最多不超过180平方米的原则，涟源市按162元/平方米进行补偿。2009年10月15日，涟源市政府发布涟政土公〔2009〕10号《征地拆迁补偿安置方案公告》，确定征地补偿标准严格按照湘政办发〔2005〕47号、湘政办函〔2008〕159号、湘政办明电〔2009〕100号、娄政发〔2003〕29号、娄政发〔2008〕3号和娄政发〔2009〕5号文件的规定执行；青苗补偿标准严格按照娄政发〔2003〕29号文件规定执行；地上附着物、建（构）筑物补偿标准严格按照娄政发〔2003〕29号、娄政发〔2008〕3号和娄政发〔2009〕5号等文件的规定执行；房屋拆迁安置标准按娄政发〔2008〕3号和娄政发〔2009〕5号文件和娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公会议纪要等文件的规定执行，所有集体土地上房屋的拆迁安置采用异地新建方式，所有被拆迁人的搬家过渡费一律按2000元/人计算，被拆迁户新宅基地“三通一平”及超深基础一律按照162元/平方米补偿。案涉《拆迁房屋协议书》第一条约定：“本项目房屋拆迁补偿一律按省、娄底市有关政策文件的规定执行，由甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建及自找过渡住房”；第二条约定拆迁房屋种类、结构、面积及补偿；第三条约定构筑物、附属物及附属设施补偿；第四条约定“三通一平”及超深基础补偿；第五条约定搬家过渡费，按照2000元/人的标准计算。周子才等人诉涟源市政府履行安置其被征收宅基地义务一案，娄底市中级人民法院（2015）娄中行初字第54、51、46、22号行政判决认为，案涉《拆迁房屋协议书》没有涉及宅基地的安置事项，周子才等人原有的一处宅基地已被拆除，根据相关法律法规及规范性文件的规定，涟源市政府应为周子才等人安置宅基地。该《拆迁房屋协议书》虽然支付了“三通一平”及超深基础补偿费用，但对报建、办证费用等相关事项均未涉及，故涟源市政府未完全按照2008年《安置办法》规定履行义务。判决由涟源市政府在判决生效后两个月内依法依规对周子才等人的新建房屋宅基地相关事项予以落实。湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法行终字第351、348、343、326号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。周子才等人仍不服，向本院申请再审，本院于2016年8月15日作出（2016）最高法行申2213、1999、2265、1981号行政裁定，驳回再审申请。 2008年《安置办法》于2008年4月1日起施行。2008年《安置办法》第七条规定，城市规划区外，住宅房屋拆迁补偿安置采取异地新建安置方式。第十一条规定，城市规划区外，一律采取异地新建方式安置；被拆迁房屋按照附表一至四规定的标准补偿外，另行安排宅基地，但该办法规定不另行安排宅基地的除外。第十二条规定，采取异地新建方式安置的，按下列规定执行：（一）市、县（市）人民政府应当采取措施，引导居民住宅建设有计划地逐步向小城镇和中心村集中；（二）农村居民一户只能拥有一处宅基地，本项所称的户是以家庭户型为单位，以成家子女为主体，两个以上子女达到法定婚龄的，可以分户，但分户不能作为安置宅基地的条件；（三）征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定；（四）被拆迁人自行办理宅基地相关手续的，由征地单位支付偿还的宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用，偿还的宅基地基础标高以室外地面高度为准，可参照附表十一相关补偿标准执行。第十三条规定，被拆迁人的搬家过渡费按城市规划区外2000元/人标准补助，过渡期不得超过18个月。2012年《安置办法》于2012年3月1日起施行，2008年《安置办法》同时废止。2012年《安置办法》第十七条规定，城市规划区外，采取异地新建、相对集中、统规自建方式安置，另行安排宅基地，具体按下列规定执行：（一）各级人民政府应当采取措施，使农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中，安置宅基地选址和建设应当符合乡镇土地利用总体规划和村庄建设规划，并按程序报批；（二）被拆迁人自行办理宅基地相关手续，由用地单位支付宅基地补助，宅基地补助按原经合法批准的房屋底层占地面积计算，标准为380元/平方米（含“三通一平”、基础及取得重建基地等费用），报建和办证费用由用地单位另行承担；（三）用于安置的宅基地由被拆迁人参照征收集体土地的标准补偿，由乡镇人民政府督促与落实。第二十条第一款规定，被拆迁人的搬迁过渡费按3000元/人的标准支付；过渡期为18个月，最长不得超过30个月。2016年《安置办法》于2016年7月1日起施行，2012年《安置办法》同时废止。2016年《安置办法》第四十三条规定，城市规划区外，采取异地新建、相对集中、统规自建方式安置，另行安排宅基地，具体按下列规定执行：（一）各级人民政府应当采取措施，使农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中，要优先利用空闲地和闲置宅基地，安置宅基地选址和建设应当符合乡镇土地利用总体规划和村庄建设规划，并按程序报批；（二）被拆迁人自行办理宅基地相关手续，由用地单位根据被拆迁人原经合法批准的房屋底层占地面积按520元/平方米（含“三通一平”、基础及取得重建基地、报建和办证等费用）的标准支付宅基地补助；（三）被拆迁人应按照土地利用总体规划和城乡规划的要求自行选址，被拆迁人自行选址后新建前需向当地乡镇人民政府提出建房申请，被拆迁人在被拆迁房屋拆除后9个月内仍无法自行选址的，应及时向当地乡镇人民政府报告，由乡镇人民政府统一协调落实重建地，乡镇人民政府无法协调落实重建地的，应及时报请县市区人民政府协调，必须在被拆迁房屋倒地后18个月内落实，落实重建地的费用由被拆迁人自行承担，被拆迁人拒绝在协调落实的重建地上新建的，视为已安置到位，用于安置的宅基地参照征收集体土地的标准补偿。第四十四条规定，城市规划区外，符合安置条件的被拆迁人按5000元/人的标准一次性给予临时过渡补助，临时过渡补助后，任何单位或个人不得搭建临时过渡房屋。 在本院询问过程中，涟源市政府当庭提交《关于对娄政发〔2008〕3号文件有关条款进行解释的复函》复印件一份。该复函系娄底市人民政府在本案二审期间向湖南省高级人民法院提交，落款时间为2018年4月20日。该复函的主要内容为：1.规划区外采取异地新建宅基地安置方式是由被拆迁户通过民房报建方式取得，在符合“一户一宅”与土地利用总体规划的前提下，被拆迁户重建地应为户籍所在地的集体经济组织范围内的土地；如被拆迁户所在地的集体经济组织因全部被征收而无法在本集体经济组织落实宅基地的，经当地乡（镇）人民政府协调，可以就近跨集体经济组织落实宅基地。2.2008年《安置办法》第十二条第三项与第四项规定属于选择性适用条款，不是并存性适用条款；该市在征地拆迁实施过程中，已对被拆迁合法房屋所占用的土地均按征收时的征地补偿标准进行了补偿，此外应由征地单位负责相应宅基地；但在征地拆迁实施过程中，绝大部分被拆迁人提出自行寻找宅基地重建土地，该市采取货币包干的形式对被拆迁人“三通一平”、基础即取得重建等费用进行补助，具体为按被拆迁合法房屋底层占地面积计算，涟源市162元/平方米，货币包干补助在房屋拆迁补偿安置协议里直接落实；一旦被拆迁户对于异地新建货币包干补助签字认可，则意味着被拆迁户选择自行办理宅基地相关手续，从而相应免除征地单位偿还宅基地的义务。3.因《中华人民共和国土地管理法》第八十一条明令禁止，因此集体土地实际购买价格或市场价格不能进行确认与确定；该市采取货币包干补助宅基地的标准，是根据当时的征收土地的征地补偿标准及考虑大部分宅基地“三通一平”及基础建设费用测算后得出。 本院经审查认为，本案系集体土地征收过程中征地单位与被征收土地的权利人因补偿安置问题引发的赔偿诉讼，再审申请人的赔偿请求共有四项，分别是：要求涟源市政府赔偿因其未履行宅基地安置义务所造成的宅基地损失、住房过渡费损失、维权成本以及人口安置费损失。一审认为申请人的上述赔偿请求均没有事实根据，判决驳回赔偿请求。二审则认为，申请人的赔偿诉求属于国家赔偿受案范围，但是提起行政赔偿尚缺乏损失的事实根据，判决驳回上诉，维持一审赔偿判决。结合申请人的再审申请，本案争议的主要焦点问题为：申请人的上述赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围；宅基地损失应否赔偿，损失数额应当如何计算；过渡费损失应否赔偿，损失数额应当如何计算。以下对上述焦点问题分述之： 一、关于申请人的赔偿请求是否属于国家赔偿受案范围的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议提起行政诉讼的，人民法院应予受理。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成行政相对人财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条的规定，因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。案涉项目《征地拆迁补偿安置方案公告》已经明确，案涉房屋拆迁安置标准按2008年《安置办法》等文件的规定执行，所有集体土地上房屋的拆迁安置均采用异地新建方式。根据2008年《安置办法》第十一条及第十二条第三项的规定，城市规划区外，一律采取异地新建方式安置；采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。高速公路指挥部与申请人签订的《拆迁房屋协议书》第一项约定，项目内房屋拆迁补偿一律按湖南省、娄底市有关政策文件的规定执行，也即应当包含对被征收宅基地的重新安置或补偿。因此，生效的（2015）娄中行初字第54、51、46、22号及（2015）湘高法行终字第351、348、343、326号行政判决，均确定涟源市政府应当为申请人安置宅基地并限期对宅基地报建、办证费用等相关事项予以落实。可见，涟源市政府为申请人重新安置宅基地既是法定义务，也是案涉《拆迁房屋协议书》约定的义务，还是生效裁判文书确定的义务。申请人以涟源市政府未履行为其重新安置宅基地的义务提起本案赔偿诉讼，属于国家赔偿受案范围，申请人的赔偿请求具有法律依据。一审认为申请人的赔偿诉求不属于国家赔偿受案范围，适用法律错误，二审对此已经予以纠正，本院亦予以认可。 申请人在本案中提出四项赔偿请求。关于申请人提出维权成本、人口安置费等损失的赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。申请人主张的维权成本虽是基于涟源市政府未履行安置宅基地的义务而导致，但该项损失实质是申请人为实现自身合法权益、寻求适当的法律服务所支付的费用，依法不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。关于人口安置费问题，由于2008年《安置办法》关于异地新建安置方式的规定中并未包含此项补偿，申请人与高速公路指挥部签订的《拆迁房屋协议书》中也未约定该项补偿，故申请人的该项赔偿请求，既没有法律依据，也没有事实根据。据此，二审判决对上述赔偿请求不予支持正确，本院予以支持。至于申请人提出的宅基地损失及过渡费损失是否属于赔偿范围，应否支持，则需要进一步予以讨论。 二、关于宅基地损失问题 宅基地使用权是农民及农民集体重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益。规范农村宅基地管理，促进节约、集约用地，依法维护农民宅基地的取得权，是各级人民政府及土地管理部门的法定职责。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十四条的规定，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。在集体土地征收过程中，对于采用异地新建安置方式的，即使约定由被征收人自行寻找宅基地重建土地，组织实施征地的地方人民政府也不能以此为由规避应当承担的法定职责。在被征收人不能自行寻找宅基地的情形下，地方人民政府应当履行安排、偿还被征收人宅基地的法定职责，被征收人应当积极配合并及时报请政府相关职能部门协调、审批。地方人民政府及土地管理部门应当加强监管，对异地新建过程中出现的违法占地行为及时发现、制止及查处，主动采取措施解决具有普遍性的问题。 本案中，一、二审业已查明，申请人原有宅基地上的房屋因修建案涉高速公路项目被征收并拆除，涟源市政府至今未为申请人落实安置宅基地。在此情况下，申请人通过其他方式已经重建房屋居住。虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，现申请人已另行取得宅基地，但这并不意味着可以免除涟源市政府应当履行的为其落实宅基地的法定职责和义务。根据2008年《安置办法》第十二条第四项的规定，被拆迁人自行办理相关手续的，由征地单位支付偿还的宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用。案涉《拆迁房屋协议书》仅约定了“三通一平”及超深基础补助费用，但对报建、办证费用等相关事项均未涉及，涟源市政府未完全按照2008年《安置办法》的规定履行义务。故而在申请人诉涟源市政府拆迁行政管理一案中，生效判决要求涟源市政府在两个月内依法依规对申请人的新建房屋宅基地相关事项予以落实。涟源市政府至今仍未为申请人落实宅基地的报建及办证事项，尚未履行生效判决。涟源市政府应当依照生效判决为申请人办理宅基地报建、办证手续并支付相关费用。报建、办证等事项虽然需要涟源市政府的协调和参与，但是报建、办证费用可以由申请人自行交纳后，再行由涟源市政府返还给申请人。如若申请人最后的该项费用确系由其自行交纳，则在此情况下，申请人可以要求涟源市政府赔偿宅基地损失中有关报建、办证的费用。就本案而言，申请人提出的该项费用尚未产生，目前尚不能明确是否已经构成申请人的实际损失，故申请人的该项赔偿请求应当待该项损失明确后，再另行起诉以寻求救济。 申请人与涟源市政府在宅基地损失部分的主要争议为：重建宅基地的补偿是否包含在《拆迁房屋协议书》约定的补偿款中。申请人主张在涟源市政府无法偿还宅基地的情况下，应偿还相当于宅基地价值的赔偿。涟源市政府则主张，在补偿款中已经包括重建宅基地的费用。本案中，娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公会议纪要第十点载明：“三通一平”及超深基础按合法面积占多少，还多少，每户面积不超过180平方米的原则，涟源市按162元/平方米进行补偿。案涉《拆迁房屋协议书》的内容除“三通一平”及超深基础补偿外，并未对宅基地重新安置和补偿的具体事项进行约定。因此，对于此问题需要结合2008年《安置办法》的规定进一步分析。根据2008年《安置办法》第十二条第三项的规定，采取异地新建方式安置的，征地单位负责偿还被拆迁合法房屋底层占地面积相应的宅基地。涟源市政府主张2008年《安置办法》第十二条第三项与第四项属选择性适用条款，不是并存性适用条款。但是，从该条款的内容看，第三项规定的是宅基地偿还问题，第四项规定的则是宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用的负担问题，两个条款的规定是宅基地安置中的不同补偿事项，并非可以相互替代的条款。涟源市政府的该项主张不能成立。因此，除了《拆迁房屋协议书》中约定的“三通一平”及超深基础补偿款项外，涟源市政府还应履行偿还宅基地的义务。 将娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公会议纪要第十点确定的案涉征收宅基地的补偿标准（以下简称2009年补偿标准）与2012年《安置办法》第十七条第二项、2016年《安置办法》第四十三条第二项的规定进行对照，也可以进一步验证此观点，具体如下表所示。                                                  补偿标准                       三通一平                       基础                       重建基地                       报建和办证费用                               2009年                       162元/㎡                       √                       √                                                                           2012年                       380元/㎡                       √                       √                       √                       用地单位承担                               2016年                       520元/㎡                       √                       √                       √                       √                在2012年《安置办法》及2016年《安置办法》中，均明确规定宅基地补助标准中包含重建基地的费用，但是在2008年《安置办法》、案涉项目《征地拆迁补偿安置方案公告》及2009年补偿标准中则没有相应的规定。另外，从三个补偿标准来看，2012年《安置办法》中规定的补偿标准高于2009年补偿标准135%，2016年《安置办法》中规定的补偿标准则高于2012年《安置办法》中规定的补偿标准37%。如果2009年补偿标准包含重建宅基地费用在内的话，则意味着三年时间内该市的重建宅基地价格涨幅超过100%，与2012年至2016年期间的涨幅存在明显差异。较为合理的解释，则应当是2009年补偿标准不包含重建基地的费用在内。涟源市政府关于案涉《拆迁房屋协议书》中约定的补偿款已包含重建基地的费用在内的主张，缺乏法律依据和事实根据，本院不予采信。 根据前述《安置办法》中对集体土地征收过程中宅基地补偿的制度安排，允许被征收人自行办理宅基地相关手续，采取货币补偿的方式，对被征收的宅基地实现价值补偿。本案中，在申请人已通过其他方式取得宅基地，无需涟源市政府再行安置的情况下，涟源市政府应当向申请人支付宅基地补助。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定，财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。本案中，涟源市政府未履行偿还宅基地的义务，申请人通过其他方式获取宅基地并进行安置，应当以其获得宅基地的时点作为侵权时点，合理确定宅基地重建费用作为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。涟源市政府作为赔偿义务机关，有及时支付赔偿金的法定义务。 但是，作为农民依法依申请取得、用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地，宅基地具有一定的福利保障性质。对失去宅基地的村民，应当为其重新分配宅基地。虽然《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》确立了农村宅基地有偿使用试点制度，《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》进一步明确该项制度，但该项制度仍处于试点实施阶段，且在实施过程中不得违反现行法律规定。诚然，随着城市建设规模和边界不断向城郊、近郊农村居民点扩展，人多地少矛盾日趋突出，确实出现少数情况下宅基地申请未获批准的村民通过支付相应对价的方式获得原属于其他村民使用的宅基地，但是，这种自然人之间的宅基地转让与上述农民与集体经济组织间宅基地有偿使用的方式有本质区别，也有悖于农村宅基地制度设立的初衷，不应允许和鼓励。本案申请人的宅基地损失，应当在法定框架内通过合理方式进行赔偿。 正如二审所言，申请人在本案一、二审中，均未就其宅基地损失提供有效证据，而申请人诉称因涟源市政府未履行安置职责所造成的损失，是根据2008年《安置办法》第八条第二款有关城市规划区内货币补偿安置标准计算出来的，与案涉的城市规划区外异地新建安置方式的标准不同。在本院询问过程中，申请人的委托代理人提交包括申请人在内的68户涉诉人员《新建房屋宅基地情况表》，但该表上仅有新建房屋地址、建房时间和入住时间等，并无购买宅基地费用的记载，申请人亦未就其自行购买宅基地的费用提交其他证据。二审据此对申请人的该项赔偿请求不予支持，并无不当，本院予以支持。申请人应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，收集相应损害事实的证据后，就其相关损失另行提起赔偿诉讼以寻求救济。法院在审查相应赔偿请求时，还要对宅基地的购置是否存在违反法律的强制性规定，购置的宅基地面积是否超过规定的面积等问题进行综合考量。 关于申请人提出涟源市政府应当按其签订的《拆迁房屋协议书》内载明的实际户数落实宅基地数量的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村宅基地的申请和审批具有法定程序，村民因达到分户条件，依法依程序申请并获得规定面积的宅基地，是国家对村民基本居住权利的保障。征收集体土地中的异地新建安置方式，实际上是征地单位通过置换的方式，对被征收对象在征收范围内的宅基地进行对换，从而达到土地征收的目的。因此，异地新建安置与基于家庭自主分户或因家庭困难等原因由集体经济组织视具体情况安置分配宅基地的情况不同，被征收宅基地上原有房屋内居住的户数，不影响基于征地事实对该块宅基地进行的置换和偿还。基于该原因，2008年《安置办法》第十二条第二款规定，分户不能作为安置宅基地的条件。故申请人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。 三、关于过渡费损失问题 2014年4月2日公布并施行的湘政办发〔2014〕21号《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》第三条第七项规定：“确需过渡安置的，要取得被安置农民的理解和支持，并通过安排临时过渡房或支付过渡费的形式，保证被拆迁人在过渡期内的基本居住和生活条件。拆迁过渡期一般不得超过两年，超过期限的应相应增加过渡费的支付额度。”过渡费是拆迁后对被拆迁人给予临时安置的费用，目的是保障被拆迁人在原居住房屋被拆迁后至入住新安置房期间的基本居住和生活条件。在具有安置补偿义务的行政机关怠于履行安置职责，或确因其他客观原因无法按时安置时，相应增加过渡费原则既符合客观实际，也有助于实现对被拆迁人合法权益的充分保障。本案中，2008年《安置办法》第十三条规定，被拆迁人的搬家过渡费按城市规划区外2000元/人标准补助，过渡期不得超过18个月。案涉《拆迁房屋协议书》中关于过渡费的补偿即是按照上述标准予以约定。但是，2008年《安置办法》未就被拆迁人超过18个月仍未获安置的情况下，征收单位是否应继续向被拆迁人支付过渡费以及如何支付过渡费的问题作出规定。2012年《安置办法》第二十条第一款及2016年《安置办法》第四十三条第三项对于土地征收单位解决被拆迁人的补偿安置问题提出越来越严格的时间要求，同时亦明确超过过渡期仍未落实安置的，应当相应增加过渡费的原则。故申请人主张涟源市政府应当赔偿其超过18个月未予安置的过渡费，依法应予支持。涟源市政府提出申请人没有提供任何过渡期间遭受直接损失的证据，二审则认为申请人没有提供证据证明因租房实际支付费用的事实，故对该项赔偿请求不予支持。本案中，案涉《拆迁房屋协议书》第一条约定：“……甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自迁自建及自找过渡住房，拆除材料归乙方所有。”上述协议未就申请人在原集体土地上的房屋被拆除后直至入住新居前自行过渡的形式进行约定，因此，对于申请人要求涟源市政府赔偿其自房屋被拆除之日起超出2008年《安置办法》规定的18个月仍未获得妥善安置的过渡费的主张，不应限于租房的方式，均应予以支持。二审关于该项赔偿请求不予支持不当，本院予以指正。 但是，过渡费的损失，应当根据申请人在得到实际安置前的具体时间来进行计算。如前所述，申请人虽提交68户涉诉人员《新建房屋宅基地情况表》载明其建房时间和入住时间，但并未提供相应证据予以佐证，对其过渡费损失尚未完成举证责任。故二审对其该项赔偿请求不予支持，处理结果并无不当。申请人的该项赔偿请求，亦可在完善证据后再行提起诉讼寻求救济。 综上所述，申请人以涟源市政府未履行为其重新安置宅基地的义务，就宅基地的重建费用、宅基地报建及办证费用、过渡费提起赔偿请求，属于国家赔偿范围。但是，由于申请人提出的相关赔偿请求，或者尚未形成实际损失，或者未完成举证责任，二审维持一审驳回赔偿请求的判决，处理结果并无不当，应予维持。 应当指出的是，我国实行严格的土地管理政策，土地管理法及物权法对宅基地的取得均有明确的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照该法第四十四条的规定办理审批手续。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。根据《娄底市人民政府办公室关于进一步规范和改进农村宅基地管理的实施意见》的规定，县（市、区）人民政府是各行政区域内农村宅基地审批监管的责任主体，要建立完善宅基地监管的动态巡查和联合执法机制，定期或不定期开展宅基地监管工作，制止非法占地行为。本案中，根据申请人提交的《新建房屋宅基地情况表》显示，包括申请人在内的案涉项目被拆迁人中，有50余户通过向本村本组、本村外组或外村村民支付对价的方式购买宅基地，使用的土地包括承包地、农田甚至基本农田在内，且所建房屋均无报建手续，整个宅基地重建工作处于无序甚至失控的状态。上述情形，严重违反土地管理法等法律规定，但在很大程度上是由于本案征地单位不及时履行安置补偿职责造成的。涟源市政府应当意识到这一问题的严重性，加强对农村宅基地的管理，正确引导农民节约、合理使用土地兴建住宅，严格控制占用耕地，及时、切实地落实好案涉项目被拆迁群众的宅基地安置补偿事宜。对于被拆迁人已经占用非建设用地自行安置建房的，应当尽快完善相关土地的征收补偿程序和规划调整工作，并落实宅基地报建、办证等相关事宜，切实保障被拆迁人的合法权益。 还应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。涟源市政府至今仍未为申请人落实宅基地的报建及办证事项，属于拒绝履行生效判决的情形。作出相应生效判决的一审法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条的规定，采取相应措施，督促涟源市政府履行生效判决。 综上，周子才等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回周子才、李中秋、刘四桂、李杏花的再审申请。 审判长  熊俊勇 审判员  龚 斌 审判员  刘艾涛 二〇一八年十二月二十六日 法官助理牛延佳 书记员李京 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 第九十四条当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。 第九十六条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施： （一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨； （二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款； （三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告； （四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院； （五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十八条因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国物权法 第一百五十四条宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。 4.中华人民共和国国国家赔偿法 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 5.中华人民共和国土地管理法 第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。 6.最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释 第十二条人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中，具有本解释第二条至第五条规定情形，侵犯公民、法人和其他组织的财产权并造成损害的，应当依照国家赔偿法第三十六条的规定承担赔偿责任。 财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。 7.国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知（1990年1月3日公布并实施） 该通知第三点第三项规定，建立和完善土地使用费管理制度，宅基地使用费本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。 8.国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知（2010年3月2日公布并施行） 国土资发〔2010〕28号。该通知第二条第五项规定，对于经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。 9.娄底市人民政府办公室关于进一步规范和改进农村宅基地管理的实施意见（2014年12月25日公布并施行） 娄政办发〔2014〕32号。该实施意见第五条第十五项规定，明确监管职责。县（市、区）人民政府、娄底经济技术开发区管委会是各行政区域内农村宅基地审批监管的责任主体。乡镇人民政府（街道办事处）是农村宅基地监管的具体责任主体。各地要建立完善宅基地监管的动态巡查和联合执法机制，定期或不定期对乡镇人民政府（街道办事处）宅基地监管工作进行检查，制止非法占地行为。各乡镇人民政府（街道办事处）应会同村（居）委会加强日常巡查工作，及时掌握建房动向，发现违法用地行为，应立即予以制止。市国土资源局应加大对农村居民违法建房的执法监督指导和立案查处力度。