中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申5657号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）姜德胜，男，1955年7月9日出生，汉族，住云南省麻栗坡县。 委托诉讼代理人师红伟，北京市京师律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）云南省麻栗坡县人民政府，住所地云南省麻栗坡县河滨路**。 法定代表人王树忠，该县代理县长。 再审申请人姜德胜因诉云南省麻栗坡县人民政府（以下简称麻栗坡县政府）其他行政补偿一案，不服云南省高级人民法院（2017）云行终131号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 姜德胜诉称，根据云南省财政厅云财预〔2010〕323号《云南省财政厅关于下达中越边界划界勘界边民补偿资金的通知》（以下简称云财预〔2010〕323号通知）规定的补偿标准，草果地的土地补偿费为25200元/亩，青苗费和附着物补偿费为3600元/亩，林木补偿费为4620元/亩。其只领到8220元/亩的附着物补偿（青苗加林木补偿之和），8600元/亩的土地补偿，也就是说每亩草果地被麻栗坡县政府截留16600元，其草果地15亩，总计被截留249000元。该资金是专项资金，应该专款专用，麻栗坡县政府截留补偿款严重违法，也侵犯了姜德胜的合法权益，请求：判决麻栗坡县政府截留行为违法，并判令麻栗坡县政府将截留的补偿款249000元发给姜德胜。 云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院一审认定，2010年8月10日，云南省财政厅作出云财预〔2010〕323号通知，一次性下发文山州中越边界划界勘界边民补偿中央补助资金9050万元，并附补偿标准及测算分配表。测算分配表中，麻栗坡县共划出土地4572.7亩，迁坟109冢，烤房45.13座，合计补偿金额为5322万元；马关县共划出土地2089.55亩，迁坟14冢，烤房0.55座，合计补偿金额为2181万元；富宁县共划出土地1704亩，补偿金额为1547万元。补偿标准中，草果地土地补偿费为25200元/亩，草果地地上青苗和附着物补偿费为3600元/亩，草果地林木补偿费为4620元/亩。云财预〔2010〕323号通知要求文山州（市）人民政府根据省人民政府制定的补偿标准和分配原则制定具体的分配方案及实施办法。麻栗坡、马关、富宁三县于2010年8月26日召开会议，结合各自的实际情况，制定出了土地补偿方案，麻栗坡县共补偿土地4573.6亩，迁坟109冢，合计补偿金额52538342.65元，剩余的68万元作为漏报、少报的补偿。其中，将草果地土地补偿金额确定为9400元/亩，草果地地上青苗和附着物补偿费为3600元/亩，草果地林木补偿费为4620元/亩，并于2010年9月16日，以文外侨请〔2010〕17号请示的形式上报文山州人民政府。文山州人民政府于2010年9月27日作出文政复〔2010〕89号《文山州人民政府关于批准麻栗坡县中越陆地边界勘界划出土地补偿工作实施方案的批复》（以下简称文政复〔2010〕89号批复），同意了麻栗坡县政府的补偿方案和实施办法。2010年11月25日，麻栗坡县政府麻政发〔2010〕68号《麻栗坡县人民政府关于明确中越陆地边界勘界划出耕地林地林木补偿标准的通知》（以下简称麻政发〔2010〕68号通知）将草果地的补偿标准提高到10656元/亩，并于2011年1月25日将该费用的80.8%（8600元/亩）以奖励的形式补给姜德胜，剩余的19.2%留给村集体作为公益事业基金。 云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（十）项“县级以上的地方各级人民政府办理上级国家行政机关交办的其他事项。”之规定，该案麻栗坡县政府主体适格。该案属于麻栗坡县政府根据上级政府的政策对中越勘界划界过程中遭受损失的边民进行补偿的行政行为，并非一般意义上的土地征收、征用等行为，而是下级政府执行上级政府政策的行为。因此该案不属于《中华人民共和国土地管理法》调整的范畴。在该案中，麻栗坡县政府根据云南省财政厅的文件要求，制定出具体的实施方案和办法，报文山州人民政府批准后，根据实际测量的结果进行了公示、告知，并经过姜德胜核实签名后发放了补偿款。该行为并无不当之处，姜德胜认为麻栗坡县政府程序违法，应按土地管理法规定的程序处理的理由不能成立，依法不予支持。该案中涉及的姜德胜的草果地面积为15亩，文山州人民政府批准的草果地的补偿金额为9400元/亩，麻栗坡县政府将其提高到10656元/亩，并于2011年1月25日将该费用的80.8%（8600元/亩）以奖励的形式发给姜德胜，剩余的19.2%留给村集体作为公益事业基金。至于文山州人民政府文政复〔2010〕89号文件将云南省财政厅下发的云财预〔2010〕323号文件附表中所列的草果地为25200元/亩变更为9400元/亩，是另一个法律关系，不属于该案审理的范畴。麻栗坡县政府是严格依照文山州人民政府的文政复〔2010〕89号文件来执行的，并无违法之处，姜德胜认为麻栗坡县政府截留补偿款违法的理由不能成立，依法不予支持。据此，判决驳回姜德胜的诉讼请求。 姜德胜上诉称，其在一审时向法院申请追加文山州人民政府为该案第三人，进而审查文山州人民政府作出的文政复〔2010〕89号文件的合法性，现姜德胜已经对上述文政复〔2010〕89号文依法提起了行政诉讼，故请求先行中止该案的审理。麻栗坡县政府一审提交的证据仅能证明麻栗坡县政府向姜德胜支付了部分补偿款，但证明不了麻栗坡县政府截留行为的合法性。姜德胜对麻栗坡县政府提交的说明、总结、表格等证据材料的证据三性均不予以认可。一审法院对麻栗坡县政府提交的证据不做任何审查，直接采纳，缺乏法律依据。一审法院对划界补偿资金补偿标准及资金总额的划定存在认识错误。请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。 云南省高级人民法院二审另认定，2010年8月10日，云南省财政厅作出云财预〔2010〕323号通知，一次性下发文山州中越边界划界勘界边民补偿中央补助资金9050万元，并附补偿标准及测算分配表，其中草果地土地补偿费为25200元/亩，草果地地上青苗和附着物补偿费为3600元/亩，草果地林木补偿费为4620元/亩。同时，该通知要求文山州（市）人民政府根据省人民政府制定的补偿标准和分配原则制定具体的分配方案及实施办法。后麻栗坡县政府制定了麻栗坡中越陆地边界勘界后续工作情况报告及划出土地补偿测算表，制定了初步分配方案，并通过文外侨请〔2010〕17号文的形式上报文山州人民政府。2010年9月21日，文山州人民政府作出文政复〔2010〕89号批复，要求麻栗坡县政府对方案进一步细化，参照省政府制定的补偿标准，结合州、县实际，依法确定补偿标准，实行总费用包干。2010年11月25日，麻栗坡县政府制定了麻政发〔2010〕68号通知，将草果地的补偿标准确定为10656元/亩，该补偿标准中的80.8%（8600元/亩），以奖励的形式补给个人，剩余的19.2%留给村集体作为公益事业基金。。地上青苗和附着物补偿标准确定为3600元/亩林木补偿标准确定为4620元/亩。 另，姜德胜户涉及补偿的草果地为15亩，已领取附着物补偿款（青苗费3600元/亩、林木补偿费4620元/亩）8220元/亩×15亩=123300元，以奖补资金的方式领取草果地补偿费8600元/亩×15亩=129000元，上述补偿款共计252300元。姜德胜户认为土地补偿费应根据云财预〔2010〕323号文件规定的标准25200元/亩进行补偿，故请求判决麻栗坡县政府继续支付其剩余补偿款（25200元-8600元）×15亩=249000元。 云南省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（五）项之规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。该案麻栗坡县政府有权根据上述法律规定组织实施发放划界补偿款事宜，履行一级人民政府的社会管理职责，系该案适格被告。 该案云财预〔2010〕323号通知虽然附录了相应的补偿标准，但该标准仅是核拨相关补助资金的测算标准，并不是具体的分配标准。同时，该通知也没有确定草果地的补偿款在个人、集体之间如何具体分配，而是要求地方政府制定具体的分配方案和实施办法。麻栗坡县政府制定出相应的补偿方案和实施办法，报上级政府批复同意后具体实施相应的补偿行为并无不当。现姜德胜根据麻栗坡县政府制定的补偿方案已经领取了相应补偿款，符合云财预〔2010〕323号通知确保边民得到合理补偿的精神。另，姜德胜起诉文山州人民政府，要求审查文政复〔2010〕89号批复的案件，云南省高级人民法院已于2017年5月11日作出（2017）云行终40号行政裁定，认为文政复〔2010〕89号批复不属人民法院受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定，故该案不存在应当中止的情形。同时，关于麻栗坡县政府是否存在截留或挪用补助款项的问题，不属该案审查范围。综上，姜德胜的上诉理由不能成立，其上诉请求该院不予支持。经该院审判委员会讨论，判决驳回上诉，维持原判。 姜德胜向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，支持其一审诉讼请求。理由是：1.一、二审法院认定“麻栗坡县政府是否截留不属于本案的诉讼范围”没有事实根据和法律依据，既不明确属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条哪一项不予受理的范围，也无任何其他相关法律依据，而姜德胜一审诉讼请求第一条恰恰是“判决麻栗坡县政府侵占姜德胜中越划界边民补偿款行为违法”，一、二审法院偷换概念，将要审查的“麻栗坡县政府侵占姜德胜中越划界边民补偿款行为违法”变更为审查麻栗坡县政府“已经支付补偿款的行为是否合法”，因此认定“麻栗坡县政府是否存在截留不属于本案审查范围”属于认定错误。2.云财政〔2010〕323号通知已经明确资金用途为“划界土地的补偿款”，测算标准也是依据《中华人民共和国土地管理法》、《云南省土地管理条例》制定，包括“土地补偿费、土地上的青苗和附着物补偿费”，这些都是涉及划界土地补偿的资金，不是任何其他项目的补偿款，也不能以“公益为名”作再分配。 本院认为，本案的争议焦点是姜德胜要求麻栗坡县政府履行补偿职责的诉讼请求是否成立。 根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项之规定，麻栗坡县政府有权组织实施发放划界补偿款事宜，履行一级人民政府的社会管理职责。本案中，云财预〔2010〕323号通知虽然附录了相应的补偿标准，但该标准仅是核拨相关补助资金的测算标准，并不是具体的分配实施标准。同时，该通知也没有具体确定草果地的补偿款在个人、集体之间如何分配，而是要求地方政府制定具体的分配方案和实施办法。麻栗坡县政府根据该县实际情况制定出相应的补偿方案和实施办法，报上级政府批复同意后实施的补偿行为并无不当。姜德胜已经根据麻栗坡县政府制定的补偿方案领取了相应补偿款，符合云财预〔2010〕323号通知确保边民得到合理补偿的精神。至于麻栗坡县政府在此范围之外是否存在截留或挪用补助款项的问题，不属本案的审查范围。因此，一审法院判决驳回姜德胜的诉讼请求，二审法院判决驳回其上诉，结果并无不当。姜德胜的再审申请理由不能成立，本院不予支持。 综上，姜德胜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回姜德胜的再审申请。 审判长  李智明 审判员  李德申 审判员  杨科雄 二〇一八年十二月二十六日 书记员  马 萍