海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）琼96行初55号 原告：海南中坤渝安投资有限公司，住所地海南省文昌市清澜经济开发区旅游大道西侧**。 法定代表人：佟倬，该公司成本副总监。 委托诉讼代理人：钱红骥，北京大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李家新，北京大成（海口）律师事务所律师。 被告：文昌市人民政府，，住所地海南省文昌市清澜开发区市政府大院办公大楼**** 法定代表人：王晓桥，市长。 委托诉讼代理人：郑锐，文昌市法制司法信访局副局长。 委托诉讼代理人：马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 原告海南中坤渝安投资有限公司（以下简称中坤渝安公司）不服被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）作出的文府〔2018〕28号《文昌市政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称28号《收地决定》），于2018年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月8日立案受理后，于2018年2月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年4月10日组织双方进行了证据交换，于2018年4月20日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人钱红骥、李家新，被告的委托诉讼代理人郑锐、马泽东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为系被告文昌市政府于2018年1月15日针对原告中坤渝安公司作出的28号《收地决定》。内容为：“经调查，你公司位于文昌市清澜高隆湾地段、面积81837.8平方米（折合122.757亩）的住宅用地〔土地证号为文国用（2013）第XX**〕，已经依法认定为闲置土地，且闲置时间已经超过两年，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，本机关决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到文昌市国土资源局（以下简称文昌国土局）办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回《国有土地使用证》，逾期不履行相关义务的，文昌国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和《国有土地使用证》。对本决定不服的，可自本决定书送达之日起60日内依法申请行政复议，或6个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。行政复议或诉讼期间，除法定情形外，不停止本决定的执行”。 原告中坤渝安公司向本院起诉请求：撤销被告文昌市政府作出的28号《收地决定》。事实和理由：一、被告作出的28号《收地决定》将文国用（2013）第W0305473号土地从清澜半岛整体项目地块〔（2010）-41-1号地块〕中割裂出来，按照单一地块进行闲置土地的认定存在事实错误。首先，根据原告与文昌国土局于2011年5月25日签署的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号文国让合〔2011〕第43号），原告通过出让一次性取得1051910.79平方米国有建设用地的使用权，总计土地出让金710039700元人民币。该宗土地用途为旅游度假、商服用地，四至范围完整包含了文国用（2013）第W0305473号土地，同时还包含了原告目前已经开工建设或完成开发建设的清澜半岛项目其他土地，因此，该收地决定所指的地块是属于文国让合（2011）第43号出让合同中（2010）-41-1号地块的一部分，属于整体清澜半岛项目的分期开发一部分，不应按照单独地块进行闲置土地认定。其次，根据原告与文昌国土局于2011年8月25日签署的《国有土地使用权出让合同补充协议》(以下简称补充协议)约定，土地部门明确同意：考虑到该地块较大，为多种性质的综合项目用地，为符合城市总体规划要求，保证项目开发时序，甲方（文昌国土局）同意按照“分期开发、分批办证”的原则办理（2010）-41-1号地块土地使用权证。同时，根据补充协议第一条的约定，除根据合同编号文国让合（2011）第43号出让合同继续缴纳710039700元土地出让金外，原告将根据文府函（2011）318号文缴付国有土地使用权改变性质补交差价款93890847元。 此后，根据双方签署的“补充协议”，原告与文昌国土局签署了六份国有土地使用权出让合同，分别为文国让合（2011）第97号（B2地块）、文国让合（2011）第96号（B1地块）、文国让合（2011）第99号（B3地块）、文国让合（2011）第98号（C1地块）、文国让合（2013）第49号（C2地块）、文国让合（2013）第50号（C3地块）。从这六份土地使用权出让合同的签署内容尤其是土地出让金的约定金额来看，即六份出让合同约定的土地使用权出让金金额之和仅为因土地使用权变更性质而需补交的差价款合计93890847元人民币，同时上述合同均注明每平米152.4136元价格系按照文府函（2011）283、318号文填写，因此，双方签署这六份土地使用权出让合同并非是对这六块土地的重新出让，而是基于土地使用权性质的调整而在原合同编号文国让合（2011）第43号出让合同整体出让合同项下的六份补充协议。因此，被告将实质为收取土地使用权变性、补缴土地使用权出让金差价款而签署的包含本案地块在内的六份补充协议认定为六块土地的重新出让合同，进而将本案地块从清澜项目整体地块中割裂出来按照单一地块进行闲置土地进行认定是完全不成立的. 二、被告不顾清澜半岛项目已经作为一个整体项目进行项目立项、审批的事实，不顾政府部门已经审批同意原告有权对清澜半岛项目进行分期开发、分批办证事实，在进行本案地块闲置土地认定时，断然否定之前的系列审批行为，是与事实完全不符，也是不成立的。1.根据文昌市规划局于2013年12月17日对原告提供的“海南文昌清澜半岛项目城市设计”组织的评审会专家意见，清澜半岛项目共1578.68亩土地为文国土储（2010）-41-1号地块一个整体项目进行的整体性规划，并取得专家评审会的一次性评审通过，证明清澜半岛项目是一个整体项目，不能将每个具有相互支撑功能和相互配套的土地割裂开来进行单独闲置土地认定。2.根据文昌市发改委文发改备案（2012）446号《文昌市企业固定资产投资项目备案表》记载，清澜半岛项目作为一个整体项目，批准项目总投资80亿元，项目建筑总面积111.83万平米，分期建设，其中首期建设公寓、高级住宅、五星级酒店、配套商业、康健中心等，建筑面积61万平米，投资45亿元，计划开工时间2013年7月，计划竣工时间2020年7月。因此，从被告发改委的项目立项备案可以清晰的看出，清澜半岛项目是作为一个整体项目审批立项，且批准同意分期建设的，原告已经在规定的时间开工建设。3.根据被告文府函（2011）282号《文昌市政府关于确定文国储2010-41号地块填海换发土地证规划指标的批复》，被告同意将2010-41号地块分为两块，即文国储2010-41-1和文国储2010-41-2号，其中文国储2010-41-1号地块为一个地块，总面积为1052455.05平方米（折合1578.68亩）；并且在确定该地块的建设指标时，将整个地块分割为A1、A2、A3、B1、B2、B3、C1、C2、C3、D1、D2共计十一个地块。由此可见，被告是先将清澜半岛项目作为整体项目进行审批，由于各个地块之间功能和土地性质并不完全一致，因此政府将整体地块分为十一个地块，其中A1、A2、A3三个地块为旅游度假用地；B1、B2、B3三个地块为二类居住用地；C1、C2、C3三个地块为商住用地；D1、D2两个地块为市政道路用地，原告按照被告的审批分割的地块进行开发建设，完全是在执行被告审批的建设开发方案。4.根据被告文府函（2011）776号《文昌市政府关于高隆湾项目有关问题的批复》，被告正式批复同意清澜半岛项目文国储2010-41-1号地块属于综合用地，并同意按照规划要求分期开发、分批办证。由此可见，被告同意清澜半岛项目分期开发、分批办证，原告分期开发清澜半岛项目、分批办理各地地块土地使用权证完全是按照被告的批复实施的，没有任何违法违规行为。5.从文昌国土局收取清澜半岛项目文国储2010-41-1号地块土地出让金的环节来看，国土部门始终是将该地块视为一个地块进行土地出让金的收取和管理的，总合同文国让合（2011）第43号总计收取了710039700元人民币出让金，该笔出让金收取时均记录为“土地成交总价款”，显示并未按照每一分期开发地块单独计收出让金，而是按照一个整体地块进行收取的。而在收取清澜半岛项目地块土地使用权变性补交差价款93890847元人民币时，虽然原告分别与文昌国土局签署了六份土地使用权出让合同，但六份合同总计出让金额之和仅为变性差价款，并非是该六幅土地的真实出让价款，而仅仅是为收取变性差价款而签署的六份补充协议。而且，原告在补交该差价款时也一次性将93890847元支付给文昌国土局，缴款书收款项目名称中记录“补交地价款”。由此可以说明，文昌国土局自始至终是将清澜半岛项目按照一宗土地收取土地出让金，即便是在收取变性补交差价款时，也是按照整宗土地一次性收取的，并非收取的每一单独地块的出让金。 三、被告不顾清澜半岛项目已经如期动工建设、已经动工开发建设用地面积超过应动工开发建设面积的三分之一、已投资额占总投资额的55.5%的事实，主观将清澜半岛项目整个地块中C3地块认定为闲置土地，该认定是与《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）及《海南省闲置土地认定和处置规定》不符的。1.根据《闲置土地处置办法》第二条规定，所谓闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1∕3或者已投资额占总投资额不足25％，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。反之，已经动工开发建设用地面积超过应动工开发建设用地总面积的1∕3或者已投资额超过总投资额25％、中止建设没有超过一年的国有建设用地都不应认定为闲置土地。2.根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条及第二十九条的规定，超过动工开发日期满一年未动工开发的、超过动工开发日期满两年未完成项目投资总额25％的，及已动工开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1∕3或者已投资额占总投资额不足25％，中止开发建设满一年的国有建设用地，可以认定为闲置土地，反之，已经动工开发建设用地面积超过应动工开发建设用地总面积的1∕3或者已投资额超过总投资额25％、中止建设没有超过一年的国有建设用地都不应认定为闲置土地。 四、清澜半岛项目土地是一个整体，依法不能将具有相互支撑功能和配套的单一地块进行闲置土地认定；同时，根据清澜半岛项目的实际开发情况来看，如果存在开发进度缓慢或滞后，原因并不是原告造成，恰恰是由于土地出让方道路、燃气、污水等市政配套设施不到位等主要义务没有履行导致，责任完全在于被告，依法不能认定为闲置土地。1.截止到原告提起本案诉讼之日，根据土地出让合同及相关政府批复，清澜半岛项目内的D1、D2两条市政主干道政府一直没有建设，虽然为了减少因为市政配套滞后给项目造成的经济损失而由原告垫资先行建设了部分市政道路，相关的市政管网也因为清澜半岛项目外部的市政管网未到位而未能完成连接；而且截至到目前为止，政府部门也没有对原告的垫资建设行为履行支付义务；而且尚有部分道路还没有完成建设，义务履行完全没有到位，严重影响了项目的开发建设进度。2.进入清澜半岛项目地块的唯一必经市政道路（起点高隆大道，终点与滨海景观道相连）属于城市次干路，是连接清澜半岛项目所有市政管网和配套设施的唯一通道，是项目施工建设必经的唯一道路。被告相关市政部门也仅仅是在2015年9月才开工建设、2016年6月才竣工验收，已经严重滞后于原告与国土部门签署的《土地出让合同》约定的开工、竣工日期。而且截止于目前为止，相关的市政管网和配套仍然没有与清澜半岛项目的相关配套设施完成链接，责任完全在于被告。 五、在原告依法取得清澜半岛项目土地使用权后，项目东北角有部分土地和4号市政道路私搭乱建现象，土地权属与当地村民小组存在争议；清澜半岛项目用地与昂立项目用地交界线需要重新测绘。国土部门没有依据土地出让合同的约定交付项目土地，也是导致项目开发进度受到影响的客观原因，责任在于被告及其下属土地部门。 根据土地出让合同的约定，被告国土部门出让给原告的土地使用权应当不存在权属争议，应当按照清晰的权属及四至进行交付，而实际情况是，被告交付的清澜半岛项目土地与村民存在权属争议，被告并未及时履行交付义务，在出现补偿和权属争议后，也是由原告替被告出资对村民进行补偿予以解决的，被告的义务并未及时履行。综上，被告作出的收地决定完全错误，依法应予以撤销。 原告向本院提交以下证据：第一组：1.文国让合（2011）第43号《国有建设用地使用权出让合同》；2.《国有土地使用权出让合同补充协议》；3.文国让合（2011）第96号、文国让合（2011）第97号、文国让合（2011）第98号、文国让合（2011）第99号、文国让合（2013）第49号、文国让合（2013）第50号《国有土地出让合同》；4.文国用（2011）第W0304122号（A1）、文国用（2013）第W0305475号（A2）、文国用（2013）第W0305510号（A3）、文国用（2011）第W0304120号（B1）、文国用（2011）第W0304124号（B2）、文国用（2014第W0308531号（B3）、文国用（2011）第W0304123号（C1）、文国用（2013）第W0305474号（C2）、文国用（2013）第W0305473号（C3）《国有土地使用证》；5.文国让合（2011）第43号土地出让金缴纳凭证、土地使用权变性补交差价款。上述证据共同证明：（1）清澜半岛项目土地为原告通过出让一次性取得，宗地编号03-03-267，总面积为1051910.79平方米，文国用（2011）第W0305474号土地属于03-03-267宗地的一部分；（2）宗地03-03-267出让后，签署的文国让合(2011)第97号土地使用权出让合同不是对文国用（2013）第W0305473号地块土地使用权的重新出让，只是为了收取土地使用权变性差价而签订的补充协议；（3）被告土地部门向原告收取土地出让金时，是按照03-03-267宗地整体进行收取的，并非按清澜半岛项目单一地块进行收取；而且收取的补交地价款也没有按照单一地块进行收取，也是合并计入03-03-267宗地的土地出让金整体进行收取的；（4）03-03-267号宗地已经开工建设，不符合土地出让合同第三十二条关于土地闲置满两年且未动工建设的情形。第二组：6.琼府函[2008]68号《海南省人民政府关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的批复》；7.文昌市政府办公室十三届[2010]第73次常务会议纪要；8.文府函[2010]567号《关于同意中坤渝安公司海域使用权证换发国有土地使用权证的批复》；9.文府函（2011）282号《文昌市政府关于确定文国储（2010）-41号地块填海换发土地证规划指标的批复》；10.文府函[2011]283号《关于确定文国土储（2010）-41号地块出让规划指标的批复》；11.文府函[2011]318号《关于同意填海造地改变土地用途手续的批复》；12.文府函（2011）776号《文昌市政府关于高隆湾项目有关问题的批复》；上述证据共同证明：（1）原告取得清澜半岛项目（2010）-41-1号土地是作为一个整体项目取得的，取得来源合法；（2）将（2010）-41-1号土地分割为A1、A2、A3、B1、B2、B3、C1、C2、C3、D1、D2地块，是经过政府部门批准后，基于每个地块土地使用性质不同进行的内部分割，并非每一个地块的单独出让；（3）清澜半岛项目（2010）-41-1号地块属于综合用地，每个地块的性质、规划、功能相互支撑，是经过文昌市城市总体规划批准后，被告同意批准分期开发，分批办证。第三组：13.文法改备案（2012）446号《文昌市企业固定资产投资项目备案表》；14.海南文昌清澜半岛项目城市设计”评审会专家意见；15.《文昌市清澜片区控制性详细规划》；共同证明：（1）清澜半岛项目整体一次性规划，该项规划经过了被告规划审批；（2）清澜半岛项目分期建设系经过文昌市发改委同意。第四组：16.《清澜半岛项目规划许可证、施工许可证汇总表》、清澜半岛项目A2、B1、C1地块《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《清澜半岛项目A2、B1、C1三个地块已经开发建设用地面积与清澜半岛项目应动工开发建设用地总面积的比例计算表》；证明：（1）清澜半岛项目已经开工建设，不存在闲置的情况；（2）清澜半岛项目已经完成的开发量已达到整体项目的40%以上，累计投资已达到总投资量的55%。第五组：17.琼行字[2011]第20110229号《关于加速市政配套道路建设的请求》及批复；18.文府函496号《关于建设市政道路的批复》；19.中渝字[2011]第00077号《关于尽快完善项目内及周边路网相关配套管网设计工作的请求》及批复；22.文规[2012]22号《关于完善项目内及周边路网相关配套管网设计工作的意见》；21.文建[2012]71号《关于完善项目内及周边路网相关配套管网设计工作的意见》；22.琼中渝司字[2012]第003号《关于同意改变市政道路建设投资主体申请》；23.琼中渝司字[2012]第008号《关于文昌高隆湾1800亩填海项目开发需政府支持方面》；24.琼中渝字[2012]第15号《关于尽快完善项目内及周边路网相关配套管网设计工作的请求》；25.琼中渝司字[2012]第017号《关于协调解决项目建设问题的请求》；26.琼中渝司字[2012]第22号《关于建设高隆湾区域市政路网的申请》；27.琼中渝司字[2012]第23号《关于建设高隆湾区域市政路网的申请》；28.琼中渝司字[2014]第010号《关于建设高隆湾区域市政路网的申请》；29.琼中渝司字[2014]第016号《关于建设高隆湾区域市政路网的申请》；30.琼中渝司字[2014]第018号《关于协调解决“清澜半岛”项目重大困难的请示》；31.琼中渝司字[2015]第006号《关于申请建设清澜半岛项目市政道路的请示》；32.琼中渝司字[2015]第008号《关于请求加快建设清澜半岛项目市政道路的函》；33.琼中渝司字[2015]第013号《关于请求加快建设清澜区滨海路（规划二路-海岸段）的请示》；34.琼中渝司字[2015]第021号《关于增设“吹填地连接线”道路电缆管问题的函》；35.文重办纪[2015]7号《清澜半岛项目推进工作协调会》专题会议纪要；共同证明：清澜半岛项目存在开发进度缓慢或滞后的原因是出让方道路、燃气、污水等市政配套设施不到位，责任完全在于被告，（2010）-41-1号地块依法不能认定为闲置土地。第六组：36.琼中渝司字[2012]第013号《关于清澜港5000吨级航道扩建及一期整治工程陆域吹填项目地表附着物清理的请求》；37.文重办纪[2013]2号《清澜半岛项目推进工作协调会》专题会议纪要；38.中渝字[2013]第0029号《关于协调清理在规划市政路上抢挖虾塘的请求》；39.[2013]63号《研究解决中坤渝安填海项目遗留问题》的专题会议纪要；40.文昌市房屋及附属物拆迁补偿估价表及协议书；41.[2013]71号《研究清澜半岛项目建设有关问题》的专题会议纪要；共同证明：（1）在原告依法取得清澜半岛项目土地使用权后，项目东北角部分土地和4号市政道路私搭乱建现象，土地权属与当地村民小组存在争议，且原告已出面对相关村民进行了补偿；（2）清澜项目用地与其他项目用地交界线需要重新测绘，因地界不清与其他项目存在争议。第七组：42.文国土闲定[2017]81号《闲置土地认定书》;43.文国闲土听告字[2017]63号《闲置土地听证权利告知书》；44.28号《收地决定》；共同证明：文昌国土局将文国用（2013）第W0305473号土地从清澜半岛整体项目（2010）-41-1号地块中割裂出来，按照单一地块进行闲置土地认定，并由被告做出行政处罚决定无偿收回。第八组：45.《中坤渝安公司规划核准指标与实际开发技术指标对比表》；46.《（2010）-41-1号地块宗地规划情况》；47.《B1、C1、A2地块实际开发技术指标表》；共同证明：（2010）-41-1号地块系整体取得、分期开发，B1、C1、A2地块实际开发严格遵守（2010）-41-1号地块宗地规划指标，将本案地块从清澜项目整体地块中割裂出来按照单一地块进行闲置土地进行认定是完全不成立的。第九组：48.《文昌市2017年重点项目信息表(1-12月)》证明：根据被告于其官方网站招商引资板块对重点项目投资情况的公示，截至2017年12月18日，原告累计完成投资人民币310089万元，占清澜半岛项目审批总投资额人民币800000万元的38.76%，已投资额占总投资额的比例超过25%的，不符合关于闲置土地的认定。 文昌市政府辩称，一、被告作出的28号《收地决定》认定事实清楚。1.涉案的文国用（2013）第W0305473号土地已闲置超过两年时间。文昌国土局与原告2011年5月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，原告应在2012年5月25日之前开工，但至今被告的规划部门并未收到原告就涉案C3宗地报来的有关规划报建材料，该宗地已逾3年多时间未动工开发。2.涉案土地闲置并非政府的原因。从2011年7月25日被告向原告交付了土地，原告已实际取得涉案土地，但其从始至终并未向规划部门申请报建，其自身并未有开发建设的意愿，属于由于企业自身原因导致的闲置。原告所诉称的土地权属争议、私搭乱建及与昂立公司界限问题与本案C3地块无关，也不存在水、电、路不通问题。原文国土储（2010）-41-1号共规划9个地块，其中5个地块均已开工建设，有的甚至已竣工验收。包含本案地块在内的4个地块与其他5个地块交错排列、互相连接，说明当时施工道路、施工用水、用电早已接通，已经可以开发建设涉案地块。但截止国土部门调查之日并未报建，也未动工，显然并不属于水、电、路的问题。况且，项目动工建设不同于项目投入使用，不是必须要铺装路面、燃气等配套齐全。3.本宗土地并未报建，不能与已报建动工的“清澜半岛项目”一并以开发面积或投资额认定是否闲置。根据《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条及第七条规定，认定闲置土地分为两个类别：一是未动工开发的，二是已动工开发的，而两者的区分在于是否报建。如果未报建，则按照《闲置土地处置办法》第二条第一款予以认定；如果已经报建，则按照《闲置土地处置办法》第二条第二、三款予以认定。本案C3宗地并未予以报建，不属于已动工开发项目，不能以开发面积和投资额作为认定是否闲置土地依据。4.对该地块单独进行闲置土地认定符合法律规定。该C3宗地是清澜半岛项目用地范围内，进行单体规划设计具体建设项目，并单独取得《建设用地规划许可证》。根据文府函〔2011〕283号和文府函〔2011〕318号批复要求，调整规划的地块要重新签订土地使用权出让合同。根据《海南省人民政府关于进一步做好土地闲置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）要求：因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，应当重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者重新核发划拨决定书，并按照重新调整的合同约定和核发文件规定的宗地面积进行闲置土地认定；未重新签订合同或者核发划拨决定书的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定。虽然在2011年5月25日文国让合（2011）第43号《国有建设用地使用权出让合同》之后的补充协议中约定了“分期开发、分批办证”。但根据2011年6月3日文府函〔2011〕318号批复要求，规划调整后重新签订的土地使用权出让合同约定的开工时间，已经体现了“分期开发，分批办证”的约定。 二、被告作出文府的28号《收地决定》程序合法，适用法律正确。文昌国土局发现涉案宗地存在闲置的情况后，于2017年3月20日委托海南赛博地理信息科技有限公司进行外业调查。2017年5月16日，向原告发出《闲置土地调查通知书》，文昌国土局经对原告提交的说明及附件材料进行审查，同时，向文昌建设规划部门调查了解相关情况。文昌市存量国有建设用地清理工作领导小组办公室召开专题会议研究认为属于闲置土地。2017年9月7日，文昌国土局向原告下发了《闲置土地认定书》，次日下发《闲置土地处置听证权利告知书》，并于2017年9月12日在网上公示后，于2017年10月9日向原告下发《闲置土地处置听证通知书》，后举行了听证会。2017年12月5日，文昌市存量国有建设用地清理工作领导小组办公室研究认为，拟以无偿收回方式处置。2018年1月2日，文昌市存量国有建设用地清理工作领导小组审定最终处置方案，以无偿收回方式处置。2018年1月15日，被告作出28号《收地决定》。被告进行闲置土地认定和处置，适用法律正确，请求依法应予维持。 被告向本院提供以下证据：1.琼府函〔2008〕68号《海南省人民政府关于海域使用证换发国有土地使用权证有关问题的批复》；2.文府函〔2010〕567号《文昌市政府关于同意中坤渝安公司海域使用权证换发国有土地使用权证的批复》；3.文府函〔2011〕282号《文昌市政府关于确定文国储（2010）-41号地块填海换发土地证规划指标的批复》；4.文国让合（2011）第43号《国有建设用地使用权出让合同》；共同证明：包括涉案C3地块在内的1051910平方米（折合1577.866亩）土地，系原告吹填海造地而来，经省政府批复同意后，被告同意将原告的海域使用权证换发为国有土地使用权证，并批复相应规划指标，签订出让合同。5.文府函〔2011〕283号《文昌市政府关于确定文国储（2010）-41号地块出让规划指标的批复》；6.文府函〔2011〕318号《文昌市政府关于同意办理填海造地改变土地用途手续的批复》；7.文国让合（2013）第50号《国有建设用地使用权出让合同》；共同证明：因该片地部分地块涉及规划调整，经被告批复规划指标后，被告同时批复调整规划指标的地块要重新签订土地使用权出让合同，因本案C3地块规划调整后重新签订出让合同。8.中坤字［2011］第00076号《关于办理土地证的申请》；证明：按照“分期开发、分批办证”的约定，原告向文昌国土局申请办理部分地块的土地证，包含本案C3地块在内。9.文国用（2013）第W0305474号《国有土地使用证》；证明：原告取得涉案C3宗地的国有土地使用权证。10.《文昌市存量国有建设用地清理处置外业调查表》；11.文国土闲调〔2017〕63号《闲置土地调查通知书》及送达回证；12.《关于对文国用（2013）第W0305473号土地调查情况的说明》；13.文规建函〔2017〕575号《文昌市住房和城乡规划建设局关于尽快确认中坤渝安公司闲置土地规划有关问题的复函》；14.文国土闲定〔2017〕81号《闲置土地认定书》及送达回证；15.文国闲土听告字〔2017〕63号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证；16.《闲置土地信息公告》；17.《听证申请》；18.文国闲土听通［2017］29号《闲置土地处置听证通知书》；18.听证会笔录；19.《文昌市存量国有建设用地处置工作领导小组办公室会议纪要》（2017年第11期）；20.《文昌市存量国有建设用地处置工作领导小组办公室会议纪要》（2018年第六期）；共同证明：被告作出的28号《收地决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了质证，原、被告双方对对方提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。合议庭当庭对原、被告的证据进行了确认，合议庭对原、被告提交的全部证据的真实性、关联性、合法性均予以确认，对证据的证明效力的确认体现在以下本案事实的认定当中。 根据庭审审查确认合法有效的证据及当事人一致的陈述，本案可以认定以下事实： 本案案涉土地面积为81837.8㎡（折合122.757亩），位于文昌市清澜开发区高隆湾地段。该地原为原告经被告批准将海域滩涂地经填海后形成的面积为1051910㎡（折合1577.866亩）陆域土地中的其中一块，该地块也是原告受让的清澜半岛项目用地的其中一部分。 2010年9月15日，被告根据文昌国土局的请示，以文府函〔2010〕567号“批复”同意文昌国土局将上述填海形成的1051910㎡陆域土地使用权以协议出让方式给原告办理海域使用证换发国有土地使用证手续。该批复同时要求用地单位取得土地使用权后，须按照文昌市土地利用总体规划和城市规划的用途开发建设，改变用途的，须报批并补交相关费用。 2011年5月24日，被告根据文昌市规划局的请示，以文府函〔2011〕282号“批复”同意根据文昌市规划委员会通过的《文昌市清澜片区控制性详细规划》，将上述土地规划分割为11块地块，，地块编号分别为A1、A2、A3、B1、B2、B3、C1、C2、C3、D1、D2；其中A1、A2、A3地块用地性质为“旅游度假用地”，其他地块均为“商服用地”。同一天，被告又根据文昌市规划局的请示，以文府函〔2011〕283号“批复”，同意将上述11块地块的土地性质进行调整，其中A1、A2、A3地块为“旅游度假用地”；B1、B2、B3地块为“二类居住用地”；C1、C2、C3地块为“商住用地”；D1、D2地块为“市政道路用地”。 2011年5月25日，文昌国土局为出让人与原告为受让人签订一份合同编号“文国让（2011）第43号”的《国有土地使用权转让合同》，约定文昌国土局一次性将上述1051910.79㎡土地使用权出让给原告；约定出让宗地用途为“旅游度假、商服”。该出让合同同时约定：受让人同意合同项下宗地建设项目在2012年5月25日之前开工，在2014年5月25日之前竣工；受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变，在出让期限内，需要改变合同约定的土地用途的，依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权使用评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费，土地闲置满两年未开工建设的，出让人有权无偿收回土地使用权。合同签订后，原告已全额支付了土地出让金。 2011年6月3日，被告根据文昌国土局的请示，以文府函〔2011〕318号“批复”同意上述确定改变土地用途的地块补交改变用途地价差，并重新签订土地使用权出让合同。 2011年8月25日，文昌国土局为甲方与原告为乙方签订一份《国有土地使用权出让合同补充协议》约定：乙方根据文府函〔2011〕318号文补交改变土地性质差价款93890847元，甲方同意按照“分期开发、分批办证”原则办理所受让土地使用权证。2011年11月15日，被告以文府函〔2011〕776号“批复”，原则同意上述土地按规划要求分期开发、分批办证。为补交土地变性价差需要，文昌国土局根据被告文府函〔2011〕318号批复及上述补充协议约定，于2011年12月15日及2013年8月30日与原告就上述清澜半岛项目整体用地中改变用地性质的B1、B2、B3、C1、C2、C3地块重新签订了六份《国有建设用地使用权出让合同》。原告依据重新签订的六份出让合同，一次性向被告补交了六块土地的变性差价款人民币93890847元。本案案涉用地为上述清澜半岛项目用地中的C2地块，因改变用地性质，亦重新签订出让合同。后被告陆续给原告颁发了上述清澜半岛项目用地中的九块地块、即A1、A2、A3、B1、B2、B3、C1、C2、C3地块的《国有土地使用证》，D1、D2地块因被规划为道路用地，未颁证。本案案涉的C3地块的《国有土地使用证》颁证时间为2013年9月10日，证号为：文国用（2013）第W0305473号；证上载明的土地用途为“商住”。 2012年12月7日，文昌市发展和改革委员会给原告办理固定资产投资项目备案登记出具的文发改备案〔2012〕446号《文昌市企业固定资产投资项目备案表》中载明：“清澜半岛”项目总投资80亿元，计划开工时间2013年7月，计划竣工时间2020年7月，其中首期投资45亿元，建设周期为三年。 2013年12月17日，原文昌市规划局经组织专家进行评审，通过了原告提供的“清澜半岛”整体项目规划设计方案。后原告根据该规划设计方案要求，陆续报批取得了A2、B1、C1地块的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并于当年陆续开工建设。至2017年11月，原告取得的“清澜半岛”项目用地中，A1、A2、B1、B3、C1地块已经开发使用，已经动工开发的建设用地面积超过766亩，已有部分建设项目建成投入使用并对外发售。A3、B2、C2、C3地块因海南省人民政府出台实施“双暂停”政策及涉海岸带范围内用地清理原因，原告目前尚未动工开发。 2017年5月16日，文昌国土局向原告送达《闲置土地调查通知书》，认定原告文国用（2013）第W0305473号《国有土地使用证》项下81837.8㎡土地存在未动工开发情况，涉嫌构成闲置，要求原告提供土地权利证明文件及土地闲置的原因说明及辅证材料。原告于2017年5月24日向文昌国土局递交了书面申辩说明及相关材料，提出案涉地块不应属于闲置土地的申辩意见。2017年9月7日及2017年9月8日，文昌国土局分别向原告送达《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告：认定案涉土地为闲置，拟以无偿收回方式收回土地使用权，原告有申请听证的权利。文昌国土局根据原告提出的听证申请，于2017年10月16日举行听证会，听取原告的陈述和申辩。被告对原告提出的陈述和申辩意见未予采纳，于2018年1月15日作出28号《收地决定》，决定无偿收回原告C3地块的土地使用权。原告对该决定不服，遂提起本行政诉讼。 本院认为，根据原、被告的诉辩主张，本案的争议焦点为：原告整体一次性受让取得的“清澜半岛”项目土地使用权，尚未动工开发的C3地块，是否构成闲置土地？ 经审查，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案审查的行政行为是被告作出的28号《收地决定》，根据庭审对被告提供的证据进行审查及查明的相关事实，被告作出的28号《收地决定》认定案涉C3地块构成闲置土地，认定事实不清，证据不足。主要理由是：第一、《海南经济特区土地管理条例》第三十三条第一款规定：“国有土地使用权出让、划拨、租赁、承包，应当以宗地为单位……。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条规定：“闲置土地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的宗地面积进行认定。”本案中，文昌国土局与原告于2011年5月25日签订的土地出让合同，是一个整体出让合同一次性将“清澜半岛”项目1051910㎡土地使用权出让给原告，本案案涉的C3地块只是该出让合同中的其中一部分，且原告整体一次性受让该项目用地后，是作为一个建设项目即“清澜半岛”项目进行规划报批通过，也是作为一个建设项目进行立项备案登记，据此可以认定“清澜半岛”项目用地属于一宗土地，至被告作出28号《收地决定》之前，整个“清澜半岛”项目建设用地已动工开发的面积超过三分之一，因此，被告将案涉C3地块从原告受让的“清澜半岛”项目整体用地当中分割出来，按照单一宗地认定构成闲置土地，认定事实错误，法律依据不足。第二、原告一次性整体受让“清澜半岛”项目1051910㎡用地，之后与出让人文昌国土局签订的补充协议以及被告作出的文府函〔2011〕318号和文府函〔2011〕776号“批复”均同意原告“分期办证、分期开发”。之后，原告陆续取得了被告根据“清澜半岛”项目规划设计方案分割颁发的九个地块的《国有土地使用证》，其中的五个地块已动工开发，开发建设的土地面积已经超过三分之一，因此，被告单独将尚未动工开发的本案案涉C3地块从整体“清澜半岛”项目用地当中分离出来认定构成闲置，亦违反了文昌国土局与原告签订的补充协议的约定以及被告自己作出的文府函〔2011〕318号和文府函〔2011〕776号“批复”规定。 综上，被告作出的28号《收地决定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原告的诉辩主张和诉求有理，应予支持。根据《中华人民共和行政诉讼法》第六条、第三十四条第一款、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 撤销被告文昌市人民政府2018年1月15日作出的文府〔2018〕28号《文昌市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》。 案件受理费人民币50元由被告文昌市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 王东史 审 判 员 林芝静 审 判 员 吴罗南 二〇一八年四月二十日 法官助理 周忠胜 书 记 员 陈小娜