浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1367号上诉人（原审原告）冯伟贤，男，1959年9月15日出生，汉族，住杭州市萧山区。委托代理人沈莹、陈洛，浙江浙元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。法定代表人王敏，区长。应诉负责人吴炜炜，副区长。委托代理人高燕飞，萧山区人民政府工作人员。委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路508号。法定代表人俞国雄，局长。应诉负责人方英，副局长。委托代理人施国峰，杭州市国土资源局萧山分局工作人员。委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。冯伟贤诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）、杭州市国土资源局萧山分局（以下简称萧山国土分局）房屋行政强制及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2017年9月12日作出（2017）浙01行初108号行政判决。冯伟贤不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人冯伟贤及其委托代理人沈莹、陈洛，被上诉人萧山区政府的应诉负责人副区长吴炜炜及委托代理人高燕飞、王蓥，被上诉人萧山国土分局的应诉负责人副局长方英及委托代理人施国峰、沃青雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理认定：冯伟贤系个人独资企业杭州长江针织机械厂的经营者，冯伟贤、葛晓燕系夫妻关系。2003年2月，冯伟贤以其经营的针织机械厂名义向傅家峙村委会租用该村土地用于搭建企业临时用房，后陆续搭建房屋。2012年12月，傅家峙社区经济合作社与葛晓燕签有《关于土地租用的协议》，约定将顺坝围垦钱江二桥以东、高速公路以西、公路东西二侧的土地11亩出租给葛晓燕。该11亩土地即为前述2003年起租用的土地。2015年6月5日，杭州市萧山区“三改一拆”行动领导小组办公室和萧山国土分局共同向葛晓燕作出《限期整改通知书》，内容为“你未经批准占用滨江区长河街道张家村位于萧山区顺坝垦区集体土地7774平方米，用于建造房屋及附属设施。你行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款和第四十四条第一款之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定和浙江省人民政府《关于全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）和区政府办公室《关于开展重点区域违法建筑集中专项行动的通知》（萧政办发[2015]64号）文件精神：1、现责令你退还非法占用的7774平方米土地；2、限期在6月30日前拆除在非法占用土地上建造的建筑物及附属设施。逾期未拆除的，将依法采取强制措施予以拆除。”2015年10月19日，萧山国土分局组织强制拆除了位于上述土地范围内的房屋、设施，拆除涉及土地面积7650.36平方米，其中建筑占地面积2852.67平方米，建筑面积3510.38平方米。冯伟贤及其经营的杭州长江针织机械厂使用上述土地均未办理土地审批，建造房屋、设施均未取得规划许可。另查明：2016年5月5日，杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第360号行政判决，认为杭州市萧山区“三改一拆”行动领导小组办公室和萧山国土分局共同作出《限期整改通知书》主要证据不足、违反法定程序、超越职权，判决撤销该《限期整改通知书》。原审法院认为：行政行为的存在是行政诉讼成立的必要条件，原告提起本案诉讼，诉请确认被告萧山区政府实施拆除行为违法并请求判令萧山区政府承担赔偿责任，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”杭州市萧山区“三改一拆”行动领导小组办公室和萧山国土分局于2015年6月5日作出的《限期整改通知书》系行政处罚决定，对该行政处罚决定，国土部门不具有行政强制执行权。萧山国土分局于2015年10月19日实施案涉强制拆除行为，超越职权。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，就合法权益主张赔偿是公民、法人或其他组织取得国家赔偿的必要条件。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、五十九条、六十条、六十一条、六十三条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、二十条、《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、三十八条对土地使用行为、建设行为均作出了严格规定。依法获得土地审批和规划许可是土地使用行为、建设行为合法的前提。本案中，原告未能证明其依照《中华人民共和国土地管理法》的规定获得土地审批，也未能证明其依照《村庄和集镇规划建设管理条例》或《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定获得规划许可，且在庭审中已自认确未依法获得过土地审批和规划许可。故案涉土地使用和房屋建设并无合法前提，房屋设施被强制拆除后，原告主张的根据土地平整、建筑设施造价、搬迁、拆除、清场、职工遣散等项目计算的损失数额均不属合法权益的损失。原告提出的赔偿请求，没有事实和法律根据，本院对原告的赔偿请求不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决一、驳回原告冯伟贤对杭州市萧山区人民政府的起诉；二、确认杭州市国土资源局萧山分局于2015年10月19日强制拆除原告冯伟贤房屋及基础设施的行为违法；三、驳回原告冯伟贤的赔偿请求。冯伟贤上诉称：一、一审法院认定事实错误，被上诉人理应赔偿上诉人因案涉违法行政行为给上诉人造成的损失。上诉人自2003年2月起，以杭州长江针织机械厂的名义合法租用了傅家峙村的土地，并按照1992年4月1日起施行的《浙江省实施办法》第二十五条之规定：在城市规划区内进行建设，建设单位或个人应当依法向县级以上人民政府土地管理部门或乡（镇）人民政府办理用地审批或审核手续。向相关部门提交了用地审批申请，并得到同意。上诉人厂房的建设还获得了长河街道的允许，并且上诉人也为此投入了巨大的人力物力。2012年12月，上诉人以妻子葛晓燕的名义与傅家峙社区经济合作社签订了《有关土地租用的协议》，以合法途径继续承租了案涉土地，并完善了配套设施。上诉人在案涉土地上正常经营长达十几年，每年也是按照法律规定足额缴纳相应的各项税费。现上诉人的企业因被上诉人的违法行为而被违法拆除，其合法权益理应得到法律的保护，所遭受的合理损失理应得到国家的赔偿。二、被上诉人萧山区政府系本案的适格被告，理应与萧山国土分局共同赔偿申请人的损失。案涉《限期整改通知书》系经过行政复议，由萧山区政府认可其合法效力的，萧山国土分局正是依据萧山区政府确认的案涉《限期整改通知书》合法的文件，实施了案涉违法强拆行为，从而给上诉人造成了无法挽回的巨额损失。因此，萧山区政府与上诉人损失产生之间存在着必然的因果关系，理应与萧山区国土分局共同赔偿上诉人因违法强拆行为而产生的损失。综上，一审判决事实认定和适用法律错误。请求撤销一审判决中的第一项和第三项，并改判第一项和第三项判决内容为萧山区政府和萧山国土分局共同赔偿上诉人各项财产损失人民币650万元。萧山区政府答辩称：一、原审判决事实清楚，法律适用正确。上诉人的土地使用行为、建设行为未经土地审批和规划许可，并且在庭审中上诉人已自认。根据国家赔偿法第二条之规定，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。上诉人的主张并非合法权益，不应得到赔偿。二、答辩人并未对上诉人实施过拆除行为。本案争议的行政行为为房屋具体拆除行为，上诉人的诉请也是确认拆除行为的效力，但上诉人并无证据证明答辩人存在该拆除行为，在庭审中上诉人也确认了答辩人不存在拆除行为。故答辩人非适格主体，原审法院据此驳回上诉人的起诉并无不当。请求依法驳回上诉，维持原判。萧山国土分局答辩称：国家赔偿法第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此国家保护的是行政相对人的合法权益，对于不合法的利益或违法利益，不能予以保护。虽然答辩人作出的《限期整改通知书》被撤销，但法院判决已确认上诉人所主张的房屋系以杭州长江针织机械厂的名义所建，且该房屋并未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定办理用地、建房的相关审批手续，应属违法占地行为，所建建筑物应属违法建设。因此，违反《中华人民共和国土地管理法》、《城乡规划法》的规定而建造的违法建筑，不属于应受法律保护的公民合法权益。同时依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。上诉人在一审中提出的赔偿请求并未有证据证明其有合法权益的损失存在。对于上诉人的非法利益以及无证据证明真实存在的损失金额不在国家赔偿法规定的赔偿范围之内。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。庭审中，各方当事人围绕着萧山区政府是否本案的适格被告、上诉人冯伟贤要求两被上诉人赔偿其损失650万元是否事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人冯伟贤系针对涉案房屋的强制拆除行为不服而提起本案之诉，被上诉人萧山区国土分局在一、二审庭审中均明确确认涉案的强制拆除行为系由其实施，被上诉人萧山区政府则否认其实施过涉案的强制拆除行为，故上诉人仅以“被上诉人萧山国土分局实施涉案违法强拆行为依据的《限期整改通知书》，是经过萧山区政府行政复议后认定为合法”为由，据此认定萧山区政府共同实施了涉案的强制拆除行为及与其损失存在必然的因果关系，缺乏相应的事实依据。上诉人称萧山区政府系本案的适格被告的上诉理由不能成立，本院不予采纳。各方当事人对一审判决确认萧山区国土分局实施的涉案强制拆除行为违法并无异议，本院予以确认。国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。上述规定明确了受害人获得赔偿的权利首先以行政机关存在违法行为为前提，其次有损害的事实发生且损害的是受害人的合法权益，再者该损害事实与行政机关的违法行为之间有因果关系。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。上诉人起诉时提出要求两被上诉人赔偿其650万元损失，但未向一审法院提交相关清单及依据。上诉人在一审庭审中陈述，其650万元损失包括：土地平整费80元/平米×7700平米，计61.6万元；建筑造价850元/平米×3600平米，计306万元；搬迁后停工损失100元/平米,计36万元；生产设备装卸费50元/平米×3600平米，计18万元；生产设备安装费50元/平米×3600平米，计18万元；生产设备搬运费（运输费）30元/平米×3600平米，计10.8万元；建筑拆除及清场费100元/平米×3600平米，计36万元；职工遣散安置费80元/平米×3600平米,计28.8万元；地下挡土防水费300元/平米×350平米，计10.5万元；围墙180元/米×400米，计7.2万元；80KV变压器计18万元；厂区各种树木估算15万元；厂区水泥道路共4000平米×65元/平米，计26万元；地下排水系统250米×170元，计4.25万元；杂项费用50万元。经查，已生效的（2015）浙杭行初字第360号行政判决载明：冯伟贤于2003年2月以其独资经营的杭州长江针织机械厂名义向傅家峙村委会提交报告，要求租用该村土地用于搭建企业临时用房，2003年3月又向长河镇人民政府提交报告，说明租用傅家峙村土地的情况并要求镇政府给予支持，长河镇经济发展局在报告上盖章并签署“情况属实”的字样。2012年12月，滨江区长河街道傅家峙社区经济合作社与冯伟贤之妻葛晓燕签订《关于土地租用的协议》，继续承租上述2003年起租用的土地。生效判决认定的事实表明，上诉人其在租用的涉案土地上建造的被萧山国土分局强制拆除的房屋，上诉人虽曾提出过建设临时用房申请，但并未经国土及规划部门合法审批，且上诉人在一审庭审时已自认未依法获得过土地审批和规划许可，故涉案被拆除的房屋并非合法的建筑，上诉人基于该房屋建造产生的土地平整、建筑设施造价、厂区道路建设、搬迁拆除及清场、地下挡土防水等费用，以及职工遣散、生产设备的装卸、安装、搬运等费用均不属合法权益的损失，上诉人就此提出的赔偿请求不能成立；上诉人未提交相关树木初始购入的价值、种类、数量、树龄，变压器的型号、使用年限及购买的相关票据,仅以估算的价值要求赔偿，缺乏相应的事实依据，故上诉人的该两项赔偿请求本院不予支持；至于上诉人提出的杂项费用损失50万元的问题，由于上诉人未列出相关项目及清单，不能证明该损失系萧山国土局强制拆除行为给其造成的直接损失，故上诉人提出的该项赔偿请求也不能成立。另，上诉人也未提交证据证明因萧山国土分局对其违法建筑物实施强制拆除时，因强制拆除手段方式不当，造成其在正常强制拆除情形下可回收、利用的废旧建筑材料及附属设施灭失的。综上，上诉人提出两被上诉人因违法强制拆除行为给其造成650万元的损失并要求赔偿，缺乏相应的事实和法律依据。上诉人提出的理由均不能成立，本院依法不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人冯伟贤负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇一八年四月八日书记员  吕圣姻·1·