海南省高级人民法院   行政判决书   （2018）琼行终1058号     上诉人（原审原告）陈亚土，男，1965年9月12日出生，汉族，住海南省东方市。   委托代理人吴鹏，海南云联律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路。   法定代表人邓敏，市长。   委托代理人文星华，东方市住房保障与房产管理局办事员。   委托代理人曾德娟，海南遂良律师事务所律师。   上诉人陈亚土因其诉被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）房屋征收补偿一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   东方市政府于2017年11月21日作出东府[2017]91号《东方市人民政府关于陈亚土公民房屋及附属物征收补偿的决定》（以下简称91号《补偿决定》），决定对龙须沟整治工程建设项目中征收陈亚土的房屋及其附属物进行补偿，补偿方式为货币补偿，包括评估总值、搬迁费、水电等迁移补助费用、临时安置费、停产停业损失补助费用等共计人民币409470元。陈亚土不服，提起本案行政诉讼，请求撤销东方市政府作出的91号《补偿决定》。   原审查明，涉案房屋坐落于东方市八所新港4栋15号，在东方市龙须沟整治工程建设项目用地选址规划红线内，房产证号为房权证东字第XXXX号，房屋所有权人为陈亚土，建筑面积70.56平方米，设计用途为商品房。2014年3月，东方市住房保障与房产管理局对龙须沟整治工程建设项目发布《房屋征收调查公告》。2014年8月19日，东方市政府十四届36次常务会议上集体讨论并原则上同意了《东方市龙须沟整治工程建设项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》）。2014年7、8月间，东方市住房保障与房产管理局向被征收人发放评估公司推荐表，并于2014年8月25日最终统计推荐情况，制作《选定评估机构推荐汇总表》，根据推荐情况确定海南中兴华土地房地产估价有限公司作为龙须沟整治工程建设项目房屋征收的估价单位。2014年9月17日，东方市政府作出东府函[2014]273号《东方市人民政府关于东方市龙须沟整治工程建设项目房屋征收补偿方案的批复》（以下简称273号《批复》），批复同意东方市住房保障与房产管理局制定的《补偿方案》。2014年9月21日，东方市政府对《补偿方案》进行了公示公告。2014年9月26日，东方市政府作出东府行决字[2014]19号《东方市人民政府关于龙须沟整治工程建设项目房屋征收的决定》（以下简称19号《征收决定》），决定对龙须沟整治工程建设项目用地选址规划红线内的土地、房屋及其附属物依法进行征收，并对该决定通过张贴公告和电视台播放的方式予以公示公告。2014年10月8日，海南中兴华土地房地产估价有限公司对陈亚土的土地和房屋作出估价明细表，估价总补偿值为409470元。2015年和2016年期间，东方市政府工作人员多次就房屋评估报告及补偿问题与陈亚土约谈，但均未达成补偿协议。2017年11月21日，东方市政府作出91号《补偿决定》，决定通过货币补偿的方式，补偿陈亚土人民币409470元，其中包含土地及房屋和其他附属物评估总值339956元，搬迁费8000元，水电等迁移补助费用1760元，临时安置费15600元，停产停业损失补助费用44154元。陈亚土认为东方市政府作出的91号《补偿决定》补偿标准过低，且程序违法，遂提起本案诉讼。   原审认为，本案的争议焦点是东方市政府作出的91号《补偿决定》是否合法。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，东方市政府工作人员多次与陈亚土进行约谈，但最终并未就补偿达成协议，东方市政府因此作出91号《补偿决定》，符合上述行政法规的规定，程序合法。陈亚土主张东方市政府作出91号《补偿决定》的程序不合法缺乏事实根据和法律依据。至于陈亚土主张东方市政府的征收行为程序违法，由于征收决定是独立的行政行为，不属于本案审查范围，陈亚土可依法另行主张权利。其次，陈亚土对东方市政府依法确定的房地产价格评估机构有异议，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，龙须沟整治工程建设项目涉及的被征收户共计96户，东方市政府通过向被征收人发放评估机构推荐表的形式征求被征收人的意见，并以收回的50份有效推荐表中统计多数人的推荐意见作为最终选定评估机构的依据，符合上述规定，程序合法。东方市政府在多数被征收人未申请听证的情况下，没有组织听证，亦未违反法律规定。再次，陈亚土对东方市政府作出的91号《补偿决定》补偿价格有异议，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋的价值的补偿，不得低于房屋征收决定之日被征收房屋类似的房地产的市场价格，由具有资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估价值有异议的，可以向评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，评估机构作出评估结果并制作出《房屋征收估价分户明细表》，陈亚土对评估的补偿价值并未申请复核或鉴定，东方市政府依据该明细表和《补偿方案》对陈亚土作出91号《补偿决定》，其补偿标准与龙须沟整治工程建设项目中其他已经签订补偿协议的被征收户一致；同时，对商铺部分的补偿已经按照一般住宅的两倍进行了补偿。因此，东方市政府作出的91号《补偿决定》所认定的补偿价格符合行政法规的规定，且已经对陈亚土商铺价值给予了综合考量，并无不当之处，陈亚土主张东方市政府没有按照商铺的性质进行补偿因而补偿价格严重偏低，依法不予支持。综上，东方市政府作出的91号《补偿决定》证据确实充分，程序合法；陈亚土主张91号《补偿决定》的补偿标准低，程序不合法缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈亚土的诉讼请求。案件受理费50元，由陈亚土承担。   上诉人陈亚土上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误。一、91号《补偿决定》依据错误，没有法律效力。91号《补偿决定》并非独立的行政行为，它是东方市政府作出《补偿方案》和19号《征收决定》后，与陈亚土达不成补偿协议的前提下作出的行政行为。其依据的《补偿方案》和19号《征收决定》既未征求陈亚土的意见，又未召开听证会，且《补偿方案》未张贴公告，未依法选定征收评估机构，严重违法，因此91号《补偿决定》没有法律效力。二、91号《补偿决定》的补偿标准严重偏低。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋的价值补偿，不得低于房屋征收决定之日被征收房屋类似房地产的市场价格，陈亚土涉案商铺所在地段均价达2万元以上，且有周边商铺成交价及房产交易信息予以佐证，原审法院未经调查，贸然得出补偿标准不低的错误结论。东方市政府单方指定评估机构，评估程序和结论未告知陈亚土，程序违法，评估结论不能作为认定房屋价值的参考依据。综上，请求撤销原判，改判支持陈亚土的诉讼请求。   被上诉人东方市政府答辩称，一、91号《补偿决定》事实充分，程序合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收房屋流程分为两个阶段：征收决定阶段和征收补偿阶段。陈亚土未对19号《征收决定》提出异议，19号《征收决定》对陈亚土具有约束力。东方市政府依据19号《征收决定》作出91号《补偿决定》，事实充分，程序合法。二、涉案房屋不存在补偿标准过低的情形。有资质的评估机构对涉案房屋依法进行评估，陈亚土对评估结果未提出异议，也未申请复核或鉴定，且评估结果充分考虑了房屋补偿系数和停产停业补偿，不存在偏低的情形。三、东方市政府选定评估机构程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，东方市政府以多数人的意见，依法选定有资质的评估机构，且涉案项目除陈亚土等二人外，其余被征收人均已签订补偿协议并领取补偿款。综上，请求驳回上诉，维持原判。   二审中，陈亚土提交了以下证据：一、海南省2015年统计年鉴，拟证明东方市竣工房屋的造价为2883元/㎡；二、陈超英、吴则堂分别于2017年3月11日、2017年10月30日与海南东恒置业投资有限公司签订的《东方市商品房买卖合同》，符瑾于2015年3月15日与海南华人国际文化投资集团有限公司签订的《商品房买卖合同》，拟证明涉案房屋周边的房屋售价为25000元/㎡以上。东方市政府提出质证意见认为，证据一与本案缺乏关联性，证据二中2017年房屋买卖合同与本案缺乏关联性，2015年的房屋买卖合同没有原件，且该合同的商铺在市区中心，是开发商建造的，与本案商铺的价格不具有可比性。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，陈亚土在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，本院不予接纳。   本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。   本院认为，本案审查的是东方市政府于2017年11月21日作出的91号《补偿决定》的合法性问题。陈亚土一审的诉讼请求是判令撤销91号《补偿决定》，二审中经本院询问，陈亚土也明确仅诉请撤销91号《补偿决定》，不诉请撤销东方市政府于2014年9月26日作出的19号《征收决定》及273号《批复》中的《补偿方案》。因此，本案对19号《征收决定》和《补偿方案》的合法性不作审查，仅审查91号《补偿决定》的合法性，对陈亚土在上诉状中提出的对19号《征收决定》和《补偿方案》合法性的质疑，本院不作审查和回应。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”；第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”；第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”；第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。根据本案查明事实，涉案房屋位于东方市八所新港4栋15号，房产证号为房权证东字第XXXX号，设计用途为商品房。因此，对涉案房屋的征收补偿应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》。关于91号《补偿决定》中确定的货币补偿的价款是否符合法律规定、是否合理的问题。本院认为，91号《补偿决定》中载明，东方市政府给予陈亚土的补偿包括土地使用权价值、房屋建筑物价值、装修价值、其他附属物价值、搬迁费、水电迁移补助、临时安置费、停产停业损失补助等，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定。作出评估的机构海南中兴华土地房地产估价有限公司是由东方市政府向龙须沟整治工程建设项目涉及的被征收户96户发放评估机构推荐表，并将收回的50份推荐表中的意见统计后按照多数人的推荐意见确定的，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。陈亚土主要是对91号《补偿决定》中涉案房屋的价值补偿提出异议，认为补偿标准过低。本院认为，涉案房屋虽为商铺，但位于东方市八所新港的农贸市场，一楼经营，二楼为仓库和民居，环境嘈杂纷乱，市场价值不能等同于商品房小区中的商铺价值。涉案房屋及附属物经海南中兴华土地房地产估价有限公司评估，确认价值为339956元，已基本体现了19号《征收决定》公告之时（2014年9月）类似房屋的市场价格。另外，二审中经本院询问，陈亚土和东方市政府均表示涉案龙须沟整治工程建设项目的征收补偿，可以是被征收户取得货币补偿之后再购买安置房的方式，安置房的价格约为每平方米2200元。涉案《补偿方案》中也载明“愿意购买安置房的被征收户，按户给予购买一套安置房的名额（安置房按建筑成本价购买）”。也就是说，陈亚土在取得货币补偿款后，还可以大约每平方米2200元的建筑成本价购买安置房，而陈亚土取得的涉案房屋货币补偿款339956元完全可以购买90平方米或者120平方米的安置房。因此，陈亚土主张91号《补偿决定》中的补偿标准过低，没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。陈亚土的上诉请求和理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人陈亚土负担。   本判决为终审判决。   审 判 长 吴剑萍   审 判 员 王 华   审 判 员 聂海波     二○一八年十二月二十八日   法官助理 李励云   书 记 员 王洪玉     附：相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。