广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1079号上诉人（原审原告）：潘权隆，男，1966年11月10日出生，汉族，住茂名市电白区。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：钟朝锋，男，茂名市法制局工作人员。委托代理人：陈华杰，男，茂名市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。法定代表人：华翠，区长。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局工作人员。上诉人潘权隆因诉茂名市人民政府、茂名市电白区人民政府征收补偿及行政复议纠纷一案，不服茂名市中级人民法院于2018年4月2日作出的（2017）粤09行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告潘权隆是茂名市电白区坡心镇潭莲村委会上坡村社员。2001年6月21日，潘权隆和杨桶妹作为承包方与发包方原电白县坡心镇潭莲管理区公仔车村、车仔尾村经济合作社等11个经济合作社签订《承包山岭合同书》，承包黑石岭尾（又称大骨坑岭）山岭面积约90亩，承包期限从2000年9月16日起至2030年9月16日止。2009年至2010年间（即第一次征地），因建设茂名市市民大道工程项目用地需要，原茂名市茂港区政府（2014年茂港区与电白县已合并为电白区）经批复和签订征地协议，征收茂名市茂港区七迳镇官屋地村委会、坡心镇潭莲村委会和牛六架村委会属下集体农用地19.9702公顷作为建设项目用地。其中，包括了潘权隆和杨桶妹承包地范围内的12.42亩土地。潘权隆领取了房屋和青苗补偿费等全部款项14.94万元。2011年8月，潘权隆不服上述征收土地补偿而申请复议。茂名市人民政府作出复议决定，维持茂港区人民政府对潘权隆作出的补偿决定。潘权隆仍不服，向原审法院提起行政诉讼。经原审法院和广东省高级人民法院两级审理后，最终维持判决驳回潘权隆的诉讼请求。2012年初（即第二次征地），因茂名市茂港区城镇建设用地需要，茂名市茂港区人民政府与茂港区坡心镇潭莲村委会公仔车村经济合作社等农村集体组织签订《征地协议书》，征收茂名市茂港区七迳镇官屋地村委会、坡心镇潭莲村委会和牛六架村委会属下集体土地32.8296公顷作为城镇建设用地。其中，包括坡心镇潭莲村委会公仔车村等11个经济合作社集体土地79.8亩，被征收农村集体组织领取上述征地补偿款（包括土地补偿款、安置补偿款）共约421.59万元。2012年11月20日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出粤国土资（建）字[2012]1036号《广东省国土资源厅关于茂名市茂港区2012年度第一批次城镇建设用地的批复》，同意该批次上报的农用地转用方案和征收土地方案。根据该批复，茂港区人民政府于2012年11月27日发布茂港府公[2012]24号《茂名市茂港区人民政府征收土地方案公告》，茂港区国土环境和规划建设局发布茂港国规建公[2012]1号《茂名市茂港区国土环境和规划建设局征收补偿安置方案公告》。2016年4月前后，茂名市电白区人民政府委托坡心镇人民政府与潘权隆等签订《房屋征收补偿协议》、《果、木、竹、青苗补偿协议书》和《各种果、竹、木赔偿表》，对潘权隆的18.838亩承包地上的房屋拆迁补偿约88.17万元，青苗补偿31.85万元，上述补偿款合计约120.25万元已由潘权隆领取。2016年12月16日,潘权隆认为茂名市电白区人民政府于2012年实施的征地行为（即第二次征地），未依法补偿给潘权隆，侵犯其合法权益，向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府于2016年12月20日以申请超过复议期限为由，作出茂府行复[2017]4号《不予受理行政复议申请决定书》。潘权隆不服而提起行政诉讼。诉讼期间，因茂名市人民政府自行撤销上述决定并受理该复议申请，在潘权隆提出撤回起诉申请的情况下，原审法院裁定准许潘权隆撤回起诉。经复议审理后，茂名市人民政府于2017年9月28日作出茂府行复[2017]60号《驳回行政复议申请决定书》，以潘权隆要求获得土地补偿费、安置补助费和社会保障费的复议请求缺乏事实根据及法律依据为由，决定驳回潘权隆的复议申请。潘权隆不服上述复议决定，遂于2017年10月30日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告茂名市人民政府作出的茂府行复[2017]60号《驳回行政复议申请决定书》；2、判决被告茂名市人民政府重新作出《行政复议申请决定书》；3、判决支持原告提出的行政复议申请；4、本案的诉讼费用由被告负担；原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一至四款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述法律规定，征地补偿费中的土地补偿费、安置补助费和社会保障费的支付对象是农村集体经济组织及其成员，而地上附着物和青苗补偿费的支付对象则是地上附着物和青苗所有权人。本案中，茂名市电白区人民政府在实施2012年度第一批次城镇建设用地（即第二次征地）征地项目时，原告潘权隆作为涉案被征收土地的承包者，属于涉案被征收集体土地的地上附着物和青苗所有权人，其在经征地工作人员清点、测算和协商的情况下，已足额领取其被征收18.838亩承包土地范围内的房屋拆迁和青苗补偿款。该补偿事实与潘权隆提供的《承包山岭合同书》之约定相符，即如承包山岭被征收，土地征收费归农村集体组织所有，青苗费归承包者所有。涉案复议决定认为潘权隆既不是集体土地的所有权人，也不是被征收土地所属集体经济组织的成员，其不符合土地补偿费、安置补助费和社会保障费的获取条件，符合法律规定，予以支持。至于潘权隆主张土地增值费之诉求，被告茂名市人民政府复议决定中已明确指出无证据证明征收时存在土地增值的事实，且该诉求在征地完成后可通过其他途径解决，并无不妥，亦予支持。综上所述，原告潘权隆提出撤销被告茂名市人民政府作出的茂府行复[2017]60号《驳回行政复议申请决定书》并由其重作等诉求，无事实和法律依据，不予支持。被告茂名市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据充分，处理正确，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告潘权隆的诉讼请求。上诉人潘权隆不服，上诉请求撤销原判决并改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：上诉人因承包地被征收导致承包经营权（用益物权）消灭向茂名市人民政府申请复议，要求征地主体茂名市电白区人民政府向上诉人支付土地补偿费、安置补助费和社会保障费，是《物权法》及其《释义》明确规定的。一审法院则以农村集体土地被征收补偿安置纠纷案件审理，不考虑上诉人对承包地的投入情况，支持涉案复议决定认为上诉人既不是集体土地的所有权人，也不是被征收土地所属集体经济组织的成员不符合上述费用的获取条件符合法律规定，上诉人关于土地增值费的诉求在征地完成后可通过其他途径解决，据此判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实和适用法律错误。被上诉人茂名市人民政府答辩称：土地补偿费的支付对象是集体土地的所有权人、安置补助费和社会保障费是为了安置和保障被征地集体经济组织成员的生活而给予的补助费用，依法属于被征土地集体经济组织成员所有。上诉人既不是集体土地的所有权人，也不是被征收土地所属集体经济组织的成员，不符合上述费用的获取条件，上诉人要求获取上述补偿的复议请求缺乏事实根据及法律依据，市政府据此驳回行政复议申请并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。被上诉人茂名市电白区人民政府答辩称：上诉人不是征收行政行为的土地补偿费、安置补助费和社会保障费的相对人，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。本案涉及的土地征收已依法补偿，上诉人要求获取土地补偿费、安置补助费和社会保障费缺乏事实和法律依据。经审查，本院原对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述法律规定，征地补偿费中的土地补偿费、安置补助费和社会保障费的支付对象通常是被征地的农村集体经济组织，而地上附着物和青苗补偿费的支付对象则是地上附着物和青苗的所有权人。本案上诉人因不服茂名市人民政府作出驳回其要求补偿土地补偿费、安置补助费和社会保障费的行政复议决定，向原审法院提起诉本案诉讼。原审法院经审理认定，茂名市电白区人民政府在实施2012年度第一批次城镇建设用地（即第二次征地）征地项目时，上诉人潘权隆作为涉案被征收土地的承包者，属于涉案被征收集体土地的地上附着物和青苗所有权人，其在经征地工作人员清点、测算和协商的情况下，已与征收机构达成补偿协议并足额领取其被征收18.838亩承包土地范围内的房屋拆迁和青苗补偿款。该补偿事实与潘权隆提供的《承包山岭合同书》之约定相符，即如承包山岭被征收，土地征收费归农村集体组织所有，青苗费归承包者所有。茂名市人民政府经复议认为潘权隆既不是集体土地的所有权人，也不是被征收土地所属集体经济组织的成员，其不符合土地补偿费、安置补助费和社会保障费的获取条件，决定驳回上诉人的行政复议申请，符合上述法律规定。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，其因承包地被征收导致承包经营权（用益物权）消灭，《物权法》及其《释义》明确规定征地主体向承包经营者支付土地补偿费、安置补助费和社会保障费，茂名市人民政府以上诉人不符合上述费用的获取条件为由驳回其复议申请，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实和适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决并改判支持其一审诉讼请求或发回重审，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘权隆负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年十二月十三日书记员  刘桂宜