浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙01行终145号上诉人（原审原告）：杭州名富运输有限公司，住所地杭州市江干区大世界五金城38幢319室。法定代表人：陈斌章。委托代理人：邵燕芬，浙江哲鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：杭州市拱墅区安全生产监督管理局，住所地杭州市拱墅区台州路1号。法定代表人：方海林，局长。出庭负责人：陈伟，副局长。委托代理人：徐徐，浙江朗铭律师事务所律师。上诉人杭州名富运输有限公司（以下简称名富公司）因与杭州市拱墅区安全生产监督管理局（以下简称拱墅区安监局）安监行政处罚纠纷一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2016）浙0105行初29号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。拱墅区安监局于2016年3月1日作出（拱）安监管罚[2016]7号《行政处罚决定书》，主要载明：2015年10月18日12时45分许，刁艳昌驾驶名富公司的浙××××号重型自卸货车在小河路由南向北行驶至336号附近时发生交通事故，造成邵浅霞经抢救无效死亡。事故发生后，杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）立即成立事故调查小组开展事故调查，经调查名富公司未落实安全生产规章制度，公司安全管理人员未有效履行安全管理职责，未按规定对所有在营运的车辆进行安全检查。2015年12月31日，拱墅区政府对事故调查报告作出批复，认定名富公司对事故发生负有安全管理责任。经查实，名富公司对“20151018”工程车交通死亡事故的发生负有安全管理责任。根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（四）项规定，对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项：“发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的处罚规定，对名富公司处以罚款人民币二十万元。该《处罚决定书》并告知名富公司复议和诉讼权利。原审法院经审理查明，2015年10月18日12时45分许，刁艳昌驾驶浙××××号重型自卸货车在小河路由南向北行驶至336号附近时，车头与自西向东步行横过道路的邵浅霞相撞，造成邵浅霞经抢救无效于当日死亡的交通事故。杭州市公安局交通警察支队拱墅交警大队于2015年11月18日作出杭公（交）认字2015第000063号《道路交通事故认定书》，认定：刁艳昌驾驶严重超载、制动性能不符合技术标准的重型自卸货车在禁止其车辆通行的路段上行驶；邵浅霞横过道路未走人行横道，两者在事故中起的过错作用基本相当，故确定刁艳昌负事故同等责任；邵浅霞负事故同等责任。2015年12月31日，拱墅区政府作出拱政发[2015]53号《关于对的批复》，该批复认定该交通死亡事故为生产安全责任事故；双方当事人负事故同等责任。该批复认为名富公司对事故发生负有安全管理责任，要求拱墅区安监局依据法律法规对名富公司作出行政处罚等。2016年1月4日，拱墅区安监局对名富公司就案涉事故一案立案调查。2016年2月1日，该案经拱墅区安监局集体讨论。2016年2月2日，拱墅区安监局向名富公司送达（拱）安监管罚告[2016]07号《行政处罚告知书》，告知其拟作出的行政处罚以及相关事实及法律依据及证据，并告知其进行陈述、申辩和听证的权利。同日，经拱墅区安监局负责人同意，延长办案期限至90日。2016年2月4日，名富公司向拱墅区安监局提出听证申请，拱墅区安监局于2016年2月6日作出（拱）安监管听通[2016]1号《听证会通知书》，并于次日送达名富公司，通知名富公司于2016年2月18日于拱墅区政府3号楼二楼第八会议室就本案举行公开听证。经听证后，拱墅区安监局于2016年2月23日再次集体讨论，于2016年3月1日作出（拱）安监管罚（2016）7号《行政处罚决定书》，并于2016年3月2日送达名富公司。名富公司已缴纳该款项。名富公司因不服该处罚决定，故诉至原审法院，请求：1、撤销拱墅区安监局作出的（拱）安监管罚（2016）7号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由拱墅区安监局承担。原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……。第一百一十三条第一款规定，本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由国务院规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第六条第（四）项规定，对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。第八条规定，特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚。本案事故经拱墅区政府调查、批复，认定为生产安全责任事故，事故造成一人死亡，属于一般事故，事故发生地在本市拱墅区，故拱墅区安监局具有管辖和作出行政处罚的职权。依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，发生一般事故的处罚幅度为二十万元以上五十万元以下，拱墅区安监局根据本案情况，对名富公司处罚款二十万元，实体处理并无不当。处罚程序方面，拱墅区安监局于2016年1月4日对案涉事故立案，调取了相关材料，制作相应笔录；于2016年2月2日向名富公司送达《行政处罚告知书》，告知其拟作出的行政处罚以及相关事实及法律依据，并告知其陈述、申辩和听证的权利；于同日延长办案期限至90日；于2016年2月18日举行公开听证；经拱墅区安监局负责人集体讨论后于2016年3月1日作出《处罚决定书》，并于次日送达名富公司，符合法定程序。综上，案涉《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，名富公司的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经原审法院审判委员会讨论决定，判决：驳回名富公司的诉讼请求。案件受理费50元，由名富公司负担。宣判后，名富公司不服，向本院上诉称，2016年3月11日，拱墅区安监局对上诉人公司作出了（拱）安监管罚（2016）7号行政处罚决定书，认定上诉人公司对“20151018”工程车交通死亡事故负有安全生产事故责任，作出罚款20万元的决定。上诉人公司虽然在规定期限内缴纳了罚款，但不服这一处罚决定，于2016年4月诉至拱墅区法院。2017年12月21日，收到拱墅区法院作出的（2016）浙0105行初29号行政判决书。行政处罚应当建立在执法主体具有相应职权，对相对人的违法事实认定清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确、符合程序等合法要件的基础之上。上诉人认为，法院应对被诉行政行为进行全面审查，更何况本案关乎对上诉人数额巨大的罚款，被诉行政行为是对上诉人利益影响重大的侵益行为。根据一审判决书所载，一审法院对被诉行政行为的审查主要围绕实体处理和处罚程序两个方面，对案件的证明事实采取综合认定。上诉人同意一审判决所认定的被上诉人处罚行为符合程序要求这一点，但不能接受一审法院对实体部分的审查结论。一审判决仅仅是把审查重点放在了处罚机关的管辖权问题上，并没有就处罚事实的定性是否准确、处罚依据是否充分作出很好的判断和说理。上诉人不服一审判决，认为：从上诉人的安全生产管理行为及对“20151018”工程车交通事故的影响看，虽然在安全生产管理方面有一定的不足，但属于安全生产管理的一般责任范畴，并不能定性为安全生产事故责任。被上诉人处罚行为的基础不成立，上诉人生产管理行为的可罚性（即按照安全生产事故责任来处罚）值得商榷，一审法院对实体问题的审查不充分，未能纠正被诉行政行为之错误，一审判断不可接受。上诉人的主要理由如下：如果要认定上诉人就“20151018”工程车交通事故，已达到安全生产事故责任，应当同时具备以下条件，缺一不可：（1）事故造成的损害后果，至少达到一般安全生产事故的起点标准。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条（四）的规定，一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。（2）上诉人的生产管理行为是事故发生的直接原因。《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（2010行他字第12号）指出：因未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条（即按照安全生产事故责任）对相关运输企业实施行政处罚不妥。“20151018”工程车交通事故虽然有1人死亡的后果，符合上述（1），但上诉人对生产经营活动的安全管理行为，并非事故直接原因，不符合上述（2）。如果说上诉人的管理行为存在不当，而与事故发生存在一定的关联和因果关系，也只是间接原因。如果说这恰恰就是上诉人应承担的责任所在，也应该是一般管理责任，如何达到安全生产事故责任的标准？处罚行为必须对此充分说理，否则不能成立。需要指出的是，从交警部门认定为交通事故，到安监部门认定为安全生产事故，虽有一些共享的案件事实信息，但两机关应各自依法作出独立的认定。本案“20151018”工程车交通事故发生在公共道路上，是典型的多因一果。《交通事故认定书》也载明了机动车与行人的同等责任，拱墅区政府对事故认定的批复意见中也写到，行人邵浅霞、驾驶员刁艳昌是事故发生的直接原因。我国《道理交通安全法》对行人采取特殊保护，一旦发生事故，机动车一方即便无责也要承担10%的责任，交警部门作出的交通事故责任认定，基本都内含了把行人作为“弱者”，机动车作为“强者”的倾斜考量。上诉人认为，从交通事故中机动车一方负有“同等责任”，并不能简单推断出机动车所属的企业负有安全生产事故责任。交通事故+1人死亡的后果+机动车一方属于运输企业，是运输企业可能构成安全生产事故责任的前提而非充分条件。在此基础上关键看企业管理行为对事故发生是否为直接原因？?——企业的任何对安全生产管理责任的履行，都有度的问题。事故原因复杂，也有主要原因和次要原因，直接原因和间接原因之分，各种原因的影响力不同。必须考虑企业在安全生产管理方面所负的责任，这种原因及原因力的大小是否与数额巨大的行政处罚罚款相匹配？与过罚相当的行政处罚原则相匹配？上诉人认为，就本案的全部事实，被上诉人对上诉人认定构成安全生产事故责任并罚款20万元，在责任定性上失当，处罚过于严厉，一审判决错误。本案被上诉人有“选择性”执法之嫌疑，是基于“重点整治”的需要对上诉人作出了过重的责任定性和处罚。鉴于我国安全生产法律法规对一般管理责任（数千元）和安全生产事故责任（20万-2000万元）罚款的明显“”断层，在据以处罚的事实基础薄弱（归根到底，认定上诉人构成安全生产事故责任的事实依据，从证据的质和量两个方面来说，足够充分吗？），抑或是在可罚可不罚的临界点上（裁量），执法机关应本着教育与处罚相结合的原则，在责任定性和处罚幅度两个维度上，均须保持谦抑、就轻，而不应该选择就重、从重。综上所述，上诉人对一审判决所认定的被上诉人管辖权问题，处罚程序问题，没有异议。但一审法院对被诉行政行为的事实是否清楚、证据是否确凿充分，适用法律是否准确等方面的审查存在严重不足，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求错误。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，上诉人请求贵院撤销一审判决，查明事实，依法改判上诉人不构成安全生产事故责任，撤销（拱）安监管罚（2016）7号《行政处罚决定书》。被上诉人拱墅区安监局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，对实体处理的审查结论符合法律规定。2015年10月18日，刁艳昌驾驶上诉人所有的浙××××重型自卸货车与行人邵浅霞相撞，造成邵浅霞经抢救无效死亡的事故。《安全生产事故报告和调查处理条例》第十九条规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。本案事故经拱墅区政府调查、批复，作出拱政发（2015）53号《关于对〈拱墅区“20151018”工程车交通死亡事故调查报告〉的批复》，认定该交通死亡事故为生产安全责任事故，名富公司对事故发生负有安全管理责任。事故造成一人死亡，属于一般事故。《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。据此，本案事故发生在拱墅区，因此答辩人具有管辖和作出行政处罚的职权。《安全生产法》第一百零九条规定，发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款。据此，答辩人根据本案情况，对上诉人处以二十万元罚款。综上，原审法院认定事实清楚，对实体部分的认定符合上述法律规定，依法应予维持。二、答辩人被诉行为的程序合法，上诉人对原审处罚程序部分的认定亦无异议。答辩人于2016年1月4日立案，调取相关材料，制作相应笔录，于2016年2月2日向上诉人送达《行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚及相关事实及法律依据，并告知了陈述申辩和听证的权利，并于同日延长办案期限至90日，于2016年2月18日举行公开听证。后经答辩人负责人集体讨论后于2016年3月1日作出处罚决定书，并于次日送达上诉人，程序合法。原审法院对该部分认定事实清楚，符合法律规定。综上所述，请求驳回上诉维持原判。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，案涉杭公（交）认字2015第000063号《道路交通事故认定书》认定：刁艳昌驾驶严重超载、制动性能不符合技术标准的重型自卸货车在禁止其车辆通行的路段上行驶；邵浅霞横过道路未走人行横道，两者在事故中起的过错作用基本相当，故确定刁艳昌负事故同等责任；邵浅霞负事故同等责任。拱墅区政府作出的拱政发[2015]53号《关于对的批复》中同意事故调查组对事故原因和性质的认定，认定该交通死亡事故为一起生产安全责任事故。而《拱墅区“20151018”工程车交通死亡事故调查报告》中明确指出“名富公司对本单位的机动车安全技术性能未进行认真检查，致使驾驶员驾驶机件不符合技术标准、具有安全隐患的机动车上路；同时对驾驶员日常驾驶车辆严重超载的违法行为监督管理不力，形成事故隐患，对事故的发生负有责任”。结合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款和《生产安全事故罚款处罚规定》（试行）第六条第（四）项规定，案涉事故造成一人死亡，属于一般事故。事故发生地在本市拱墅区，故拱墅区安监局具有管辖和作出行政处罚的职权。依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，发生一般事故的处罚幅度为二十万元以上五十万元以下，拱墅区安监局根据本案情况，对名富公司处罚款二十万元，量罚适当。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州名富运输有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘晓辉审判员  王银江审判员  刘 斌二〇一八年四月三日书记员  徐 丹????11?