重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2018）渝04行初4号原告成都远大轮毂制造有限公司。住所地：四川省成都市郫县犀浦镇万福村。法定代表人周忠远，该公司总经理。委托代理人彭程，四川齐协律师事务所律师。委托代理人宋娇，四川齐协律师事务所律师（律师助理）。被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心**。法定代表人向业顺，该县县长。委托代理人冉亚，该府法制办公室行政复议科科长。委托代理人杨海艳，重庆春雨律师事务所律师。原告成都远大轮毂制造有限公司（以下简称远大公司）不服被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）作出的确认国有土地使用证无效的决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月2日立案后，向被告秀山县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月12日公开开庭审理了本案。原告远大公司的委托代理人彭程、宋娇，被告秀山县政府的委托代理人冉亚、杨海艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告秀山县政府于2017年6月23日作出秀山府〔2017〕100号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于确认川河盖荒山荒坡无效的决定》（以下简称秀山府〔2017〕100号《决定》），认为原颁证行为存在未经征用（征收）程序转变土地所有权性质，且未予以补偿安置，损害集体利益，无权审批等违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条规定情形，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，决定：一、秀山县政府于2002年向远大公司颁发的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》无效；二、秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）按照法定程序，对上述《国有土地使用证》予以注销。原告远大公司诉称，1999年4月1日，秀山县政府利用荒山荒坡荒地资源发展畜牧业，引进重庆子业实业（集团）有限公司（以下简称子业公司），并由子业公司与秀山县政府签订荒山荒坡使用权出让合同，合同约定出让川河盖荒山荒地24161.90亩。秀山县政府为子业公司办理了秀国用（1999）65号、66号、67号等数本《国有土地使用证》。2001年9月19日，四川省中元实业股份有限公司（后更名为四川省华茂农业科技股份有限公司，以下简称华茂公司）受让子业公司上述24161.90亩土地使用权，华茂公司按照约定支付了受让土地价款。2002年4月16日，秀山县国土房管局按照相关文件和华茂公司的指定，将子业公司享有的上述24161.90亩中的6265.10亩土地使用权变更登记在远大公司名下，权证编号为：秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号。远大公司在该土地上栽种了树木和药材，为当地经济发展作出了巨大贡献。秀山县政府于2017年6月23日作出本诉秀山府〔2017〕100号《决定》，决定秀山县政府于2002年向远大公司颁发的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》无效。随后，秀山县国土房管局按照该秀山府〔2017〕100号《决定》要求于2017年7月21日发布注销公告，宣告远大公司持有的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》作废，并依职权办理了注销登记。秀山县政府作出的秀山府〔2017〕100号《决定》违法，理由如下：1.秀山府〔2017〕100号《决定》缺乏证明基本事实成立的证据。秀山县政府先入为主，先称涉案土地属于农村集体所有的荒地、荒山，没有经过农用地转用及征收（征用）程序，又称其无权审批，秀山县政府作为一级人民政府，在1999年颁发国有土地使用权证时，应该对土地的性质有准确的定性，现在又作出前后矛盾的决定，缺乏证明基本事实成立的必要证据，本诉秀山府〔2017〕100号《决定》依法应予撤销。2.秀山府〔2017〕100号《决定》适用法律法规错误。首先，秀山县政府适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定错误，从地理位置、开荒种植历史、当时引进子业公司、工程项目以及颁证实际情况来看，涉案土地系国有土地，而且该土地从1999年4月至今先后由子业公司和远大公司实际经营管理，从来没有其他人来主张过权利。其次，涉案土地作为荒山、荒地、荒滩系用于种植业、林业、畜牧业，不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第二款、第四款的规定。第三，从秀山县政府引进相关公司和项目的实际来看，该项目是重庆市市级部门发文批示的重大项目，子业公司隶属于重庆市相关部门，不存在秀山县政府无权审批的情况。第四，颁发土地使用权证并不是作出批准文件，所以并不存在《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定的“无权批准征收、使用土地的其批准文件无效”的情形。第五，秀山县政府忽视了《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第二款的规定，只字未提承担赔偿责任的问题，其行为违法。此外，秀山县政府也违反了信赖保护原则和自然公正原则。3.秀山府〔2017〕100号《决定》违反法定程序。秀山县政府因旅游项目与重庆秀山宏远农业科技有限公司（以下简称宏远公司）协商补偿事宜未果，转而作出本诉秀山府〔2017〕100号《决定》，对远大公司的权益造成了重大影响，事前未与远大公司协商，也未发出通知，更未听取远大公司的陈述和申辩，违反了正当程序原则。4.秀山府〔2017〕100号《决定》超越职权。秀山县政府既然认为其无权审批但又作出了审批行为，其实际是代行了上级行政主体的职权，属于超越职权，如果确实如此，应当由有权机关来确认其越权行为无效，而不应该采取自我纠错的做法。综上，秀山县政府作出的秀山府〔2017〕100号《决定》认定事实错误、主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权，严重损害了原告的合法权益，请求撤销秀山县政府于2017年6月23日作出的秀山府〔2017〕100号《决定》，本案诉讼费用由秀山县政府承担。被告秀山县政府辩称，秀山县政府已自行撤销秀山府〔2017〕100号《决定》，本案被诉行政行为不复存在，依法应驳回原告的起诉。1.因秀山县政府诉宏远公司荒山荒坡出让协议一案的审理结果可能与秀山府〔2017〕100号《决定》存在冲突，秀山县政府经研究于2018年1月3日作出秀山府〔2018〕1号撤销《关于确认川河盖荒山荒坡无效的决定》的决定（以下简称秀山府〔2018〕1号《撤销决定》），并于次日邮寄送达给远大公司代理人。被诉行政行为已不复存在，对原告的合法权益明显不产生实际影响。2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（八）项明确规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告秀山县政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.秀山府〔2018〕1号《撤销决定》。旨在证明秀山县政府已自行撤销本诉秀山府〔2017〕100号《决定》，被诉行政行为已经不存在。2.EMS快递单。旨在证明秀山县政府已将秀山府〔2018〕1号《撤销决定》向原告进行送达，时间为2018年1月4日。原告远大公司质证认为，证据1、2真实性无异议，合法性、关联性有异议，撤销决定没有记载相关法律依据，基于没有法律依据的前提，该撤销决定与本案没有关联性，不代表所造成的法律后果已被撤销。原告远大公司向本院提交了以下证据：1.秀山府〔2017〕100号《决定》。旨在证明秀山县政府于2017年6月23日作出决定，确认原告的国有土地使用证无效，且秀山县国土房管局已将原告的国有土地使用证注销。2.秀山县政府公告。旨在证明因被告无法将决定书送达原告，采用公告的方式送达。3.秀山国土房管（2017）注销字第5号《公告》、秀山县国土房管局官网上注销公告的截图、秀山国土房管函〔2017〕177号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于交回＜国有土地使用证＞办理注销登记的通知》。旨在证明秀山县国土房管局根据秀山县政府的决定，公告办理注销登记，通知原告交回国有土地使用证，逾期未交回将公告作废。4.秀山不动产（2017）废字第11号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局不动产权证书作废公告》、秀山县国土房管局官网上作废公告的截图。旨在证明秀山县国土房管局依据被告的决定书，将原告的国有土地使用证注销。5.秀山府〔2018〕1号《撤销决定》。旨在证明秀山县政府自行撤销了本诉秀山府〔2017〕100号《决定》。6.秀山县国土房管局土地房屋权属登记查询证明。旨在证明远大公司依法取得了4宗土地的权属。被告秀山县政府质证认为，证据1-5真实性、合法性均无异议，关联性有异议，原告所举示的上述证据不能从根本上证明被告作出的行政行为存在应该被撤销的情形；对证据6无异议。根据当事人的举证、质证，本院对证据作如下审核认定：被告秀山县政府提交的证据：证据1、2来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信。原告远大公司提交的证据：证据1-6来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信。经审理查明，秀山县政府于1999年3月28日为子业公司颁发了《国有土地使用证》，土地总面积24161.90亩。2002年，根据远大公司的申请，秀山县政府对子业公司上述《国有土地使用证》中的6265.10亩土地的使用权进行了变更登记，并为远大公司颁发了秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》。秀山县政府于2017年6月23日作出秀山府〔2017〕100号《决定》，认为原颁证行为存在以下违法情形：一、未经征用（征收）程序转变土地所有权性质，且未予以补偿安置，损害集体利益。秀山县政府未经征用（征收）程序将川河盖集体所有荒山荒坡土地向子业公司颁发《国有土地使用证》，违反了《土地管理法》第四十四条规定。二、无权审批。秀山县政府于1999年3月28日为子业公司颁发的《国有土地使用证》，土地总面积24161.9亩，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，秀山县政府对川河盖荒山荒坡土地没有征用（征收）审批权，也没有报经重庆市人民政府或国务院批准征收，属于无权审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，决定，一、秀山县政府于2002年向远大公司颁发的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》无效。二、秀山县国土房管局按照法定程序，对上述《国有土地使用证》予以注销。2017年7月14日，秀山县政府将上述决定向远大公司予以公告送达。秀山县国土房管局依据上述《决定》于2017年6月24日作出秀山国土房管（2017）注销字第5号《公告》，将对远大公司持有的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号4本《国有土地使用证》办理注销登记，并在其官方网站上予以公告。2017年6月25日，秀山县国土房管局作出秀山国土房管函〔2017〕177号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于交回办理注销登记的通知》，要求远大公司在通知发出起15个工作日内将秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》交回该局不动产登记中心办理注销登记，逾期该局将公告上述《国有土地使用证》作废。2017年7月21日，秀山县国土房管局作出秀山不动产（2017）废字第11号《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局不动产权证书作废公告》，公告秀山县国土房管局已于2017年7月21日依职权办理不动产注销登记，远大公司持有的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号4本《国有土地使用证》作废。远大公司对秀山县政府2017年6月23日作出的秀山府〔2017〕100号《决定》不服，向本院提起诉讼，诉如前请。在本案审理过程中，秀山县政府于2018年1月3日作出秀山府〔2018〕1号《撤销决定》，以“因本机关诉重庆秀山宏远农业科技有限公司荒山荒坡出让协议一案的审理结果可能与本机关于2017年6月23日作出的《关于确认川河盖荒山荒坡无效的决定》（秀山府〔2017〕100号）存在冲突”为由，决定：“撤销本机关2017年6月23日作出的《关于确认川河盖荒山荒坡无效的决定》（秀山府〔2017〕100号）。”经本院释明，远大公司表示不撤回本案起诉，不改变诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，秀山县政府于2017年6月23日作出秀山府〔2017〕100号《决定》，决定远大公司所持有的秀国用（2002）字第xxx4、xxx5、xxx6、xx65号《国有土地使用证》无效，故远大公司与该《决定》具有法律上的利害关系，是本诉《决定》的相对人，其对该《决定》不服，有权依照上述法律规定提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述规定，本案应重点审查秀山县政府对远大公司作出的本诉《决定》是否合法。经查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，秀山县政府未提交作出本诉《决定》的相关证据材料，故该府据以作出本诉《决定》的事实无证据证明，且秀山县政府在作出决定前未满足远大公司的陈述申辩权，其作出的本诉《决定》事实不清，程序违法，本应撤销。因秀山县政府在本案诉讼过程中已撤销了本诉《决定》，经本院释明，远大公司不撤诉，本院确认秀山县政府作出的本诉《决定》违法。关于原告远大公司申请追加秀山县国土房管局为本案共同被告的问题。经查，本诉行政行为的作出机关是秀山县政府，与秀山县国土房管局无关，根据行政诉讼法关于共同被告的规定，秀山县国土房管局不符合成为本案共同被告的法定条件，故对其申请本院不予支持。关于原告远大公司在庭审中要求判令被告秀山县政府采取重新为远大公司颁发《国有土地使用证》的补救措施问题。经查，秀山县政府作出的本诉《决定》已被秀山县政府撤销，虽《决定》载明了由秀山县国土房管局按照法定程序对《国有土地使用证》予以注销，但该决定事项属行政指令，而注销远大公司本案国有土地使用权登记、公告本案《国有土地使用证》作废，系秀山县国土房管局作出的行政行为，远大公司可申请秀山县国土房管局予以纠正或通过诉讼等途经解决，结合法律法规对不动产登记的规定和本案实际，本院不宜支持远大公司的上述请求。综上，被告秀山县政府作出的秀山府〔2017〕100号《决定》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告秀山土家族苗族自治县人民政府于2017年6月23日作出的秀山府〔2017〕100号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于确认川河盖荒山荒坡无效的决定》违法。案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  蒲开明审 判 员  黄 瑶人民陪审员  刘维声二〇一八年四月二十五日法官助理汤龙书记员向芯颖