广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1551号 上诉人（一审原告）：唐盛志，男，1969年1月23日出生，汉族，住桂平市。 委托诉讼代理人：黎家南，桂平市金田镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）：贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。 法定代表人：农融，市长。 委托诉讼代理人：潘楠，贵港市法制办副主任。 委托诉讼代理人：林锦华，贵港市法制办干部。 一审第三人：周绍生，男，1938年7月14日出生，汉族，住桂平市。 一审第三人：凌丽英，女，1930年5月1日出生，汉族，住桂平市。 以上一审第三人的共同委托诉讼代理人：周敬二，男，1989年9月10日出生，汉族，住桂平市，系第三人周绍生之孙。 唐盛志因与贵港市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2017）桂08行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月20日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：1989年9月21日，桂平市人民政府给唐爱成（唐盛志之父）颁发了2005号土地证，该宗土地位于桂平市××街，用途是住宅，四至为：东至颜旭长、颜庆长屋（共墙）为界，南至周绍生、周宏伟、凌丽英屋（共墙）为界，西至郑照林屋前段（共墙）、后段周绍生、周宏伟、凌丽英屋（自墙）为界，（注：西面两墙相隔水沟宽0.3米），北至镇中街（自墙）为界，面积51.45平方米。同年9月23日，桂平市人民政府给周绍生、周宏伟、凌丽英颁发了2003号土地证，该宗土地位于桂平市××街，用途是住宅，四至为：东至前段郑照林屋（自墙），中段唐爱成（自墙），后段颜旭长、颜庆长屋（共墙）为界，南至郑健平、郑健生、郑健礼屋（共墙），郑健华、郑健勇、郑健森、郑健林屋（自墙）为界，西至公共小巷（自墙）为界，北至镇中街（自墙）为界，面积354.28平方米。2017年5月因唐盛志与周绍生、凌丽英发生邻里排水纠纷，请求桂平市木乐镇人民调解委员会调解。调解过程中，唐盛志得知其与周绍生、凌丽英土地证相邻登记不吻合，并认为周绍生、凌丽英的土地证将相邻的0.3米水沟登记在了周绍生、凌丽英证上，双方无法达成调解协议。2017年6月30日，唐盛志以周绍生、凌丽英土地证记载的四至与客观事实不符、权属登记错误为由向贵港市人民政府申请行政复议。贵港市人民政府于2017年7月4日作出6号复议决定，以唐盛志的申请已经超过法律、法规及司法解释的20年时效为由，决定不予受理唐盛志的复议申请。唐盛志不服，于2017年7月20日向该院提起行政诉讼。另查明，2006年2月16日，唐兴全（父）、唐盛文（弟）、唐盛志共同约定，将2005号土地证涉案房地产权由唐盛志继承，有桂平市司法局木乐司法所盖章确认。2003号土地证记载的土地使用者有三人，分别是周绍生、周宏伟、凌丽英。 贵港市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定。本案中，桂平市人民政府于1989年9月23日作出颁发2003号土地证的具体行政行为，而唐盛志2017年6月30日向贵港市政府申请复议，对复议决定不服后于7月20日向该院起诉，已经明显超过20年的最长起诉期限。虽然法律、法规及相关司法解释对于涉及不动产案件申请行政复议没有明确规定20年的最长申请复议期限，但从维护起诉期限制度及行政法律关系的稳定性出发，行政复议申请亦应受此约束。且根据行政诉讼案件全案审查原则的规定，起诉期限是法院必须主动审查的立案条件之一。本案中唐盛志的起诉明显超过20年的最长起诉期限限制，即便拟通过行政复议从而进入到行政诉讼程序，亦不能规避《中华人民共和国行政诉讼法》对于起诉期限的规定，更不应认为因超过起诉期限而丧失的诉权可以通过行政复议的方式重新取得。因此，贵港市人民政府作出的不予受理唐盛志复议申请的“6号复议决定”认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。唐盛志请求确认6号复议决定无效理由不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回唐盛志的诉讼请求。案件受理费50元，由唐盛志负担。 唐盛志不服一审判决，上诉称：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的诉讼期限是否适用于行政复议，尚无明文规定，因此，一审判决认为“虽然法律、法规及相关司法解释对于涉及不动产案件申请行政复议没有明确规定20年的最长申请复议期限，但从维护起诉期限制度及行政法律关系的稳定性出发，行政复议申请亦应受此约束”错误。唐盛志是对桂平市人民政府颁发给周绍生、凌丽英的浔国用（1989）字第010102003号土地证登记错误行为提出行政复议，不是直接向人民法院提起行政诉讼，复议决定不适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。而根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”唐盛志在知道浔国用（1989）字第010102003号土地证登记错误的第45日就向贵港市人民政府提出了行政复议申请，并没有超过《中华人民共和国行政复议法》规定的60日的时限，又在收到6号复议决定书后的第9日向贵港市中级人民法院提起行政诉讼，唐盛志的起诉不超过决定书规定的15日，更谈不上超过20年的诉讼时限。唐盛志申请复议符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，并无规避《中华人民共和国行政诉讼法》对起诉期限的限制，更无因超过起诉期限丧失了诉权而通过行政复议的方式重新取得。正因为行政复议法与行政诉讼法的立法与制定的期限不同，唐盛志才有复议的权利，贵港市人民政府作为复议机关，更应对桂平市人民政府颁证的具体行政行为进行审查，作出撤销或者维持的复议决定。由于贵港市人民政府没有履行该义务，其所作出的6号复议决定不具有实体性行政行为，唐盛志无依据请求撤销，只能请求确认无效。由于一审判决适用法律错误以及6号复议决定所作出的事实没有法律依据，兼之周绍生、凌丽英取得的浔国用（1989）字第010102003号土地证确认存在登记错误，引发了唐盛志与周绍生、凌丽英邻里间的排水纠纷，为了解决矛盾，破解纠纷，构建和谐社会，请求二审法院判决：1.撤销一审判决；2.确认贵港市人民政府2017年7月4日作出的贵政复不受决【2017】6号不予受理行政复议申请决定书无效；3.贵港市人民政府对唐盛志的申请重新作出有效的具体行政行为；4.本案一、二审诉讼费用由贵港市人民政府承担。 贵港市人民政府答辩称，根据行政复议、行政诉讼法的有关时效规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年申请行政复议或提起行政诉讼的，对其申请或起诉不予受理。本案中，桂平市人民政府给唐盛志核发浔国用（1989）字第010102003号土地证的时间是1989年9月23日，而唐盛志提出撤销该证行政复议申请的时间是2017年6月30日，已超过有关法律、法规及司法解释规定的20年时效。因此，唐盛志提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，贵港市人民政府决定不予受理唐盛志的行政复议申请。虽然法律、法规及相关司法解释对于涉及不动产案件申请行政复议没有明确规定20年的最长申请复议期限，但从法理中维护起诉期限制度及行政法律关系的稳定性出发，行政复议申请应当受此约束。另外，处理案件的机关或部门收到行政复议申请后，已经启动适用行政法律法规进行审查案件的程序，故应从法律适用的整体关系中进行综合审查与考量，保证法律统一性，做到依法办案。唐盛志在法律规定的诉讼期限内没有主张其诉讼权利，其不利后果应当由其承担，不应因超过起诉期限而丧失的诉权可以通过行政复议的方式重新取得，这与起诉期限制度的设定目的相违背。综上，6号复议决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用依据正确，唐盛志的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。 在二审中，各方均没有提交新的证据。 经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，唐盛志在行政复议申请中请求贵港市人民政府对桂平市人民政府于1989年9月23日给周绍生、周宏伟、凌丽英颁发的2003号土地证进行复议审查，虽然《中华人民共和国行政复议法》对于具体行政行为作出之日起可申请复议的最长期间未作具体规定，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼作为最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议期限亦不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限，贵港市人民政府据此决定对唐盛志的行政复议申请不予受理，并无不当。 另根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项的规定，在法定申请期限内提出行政复议申请，应当予以受理；行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合规定的行政复议申请，决定不予受理。中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定：“对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件,参照规章。”《住房城乡建设行政复议办法》系中华人民共和国住房和城乡建设部制定的部门规章，且该办法并不与上位法相冲突，人民法院在审理行政案件中，依法可以参照适用。本案中，桂平市人民政府于1989年9月23日给周绍生、周宏伟、凌丽英颁发了2003号土地证，唐盛志于2017年6月30日提起行政复议，已经明显超过了20年的行政复议最长期限。贵港市人民政府经审查后，发现唐盛志的复议申请已经超出法定的申请期限，依法作出不予受理决定，符合上述法律规定。 综上，唐盛志的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院判决驳回唐盛志的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由唐盛志负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何艳斌 审 判 员 覃 龙 审 判 员 蔡向荣 二〇一八年四月十一日 法官助理 蒙丽华 书 记 员 卢 曦