广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初4326号原告：深圳新艺华建筑装饰工程有限公司，住所地：深圳市福田区新洲南路。法定代表人：李卫东，职务：董事长。委托代理人：周智恩、冯卓朋，广东易春秋律师事务所律师。被告：广州市海珠区安全生产监督管理局，住所地：广州市海珠区前进路前桂大街9号。法定代表人：褚德祥，职务：局长。出庭负责人：谢黎飞，职务：副局长。委托代理人：刘栋，该局工作人员。委托代理人：邓柏涛，广东岭南律师事务所律师。被告：广州市安全生产监督管理局，住所地：广州市越秀区府前路一号市府大院5号楼西座5楼。法定代表人：黄洁峰，职务：局长。委托代理人：黄宏超，该府工作人员。委托代理人：张宇，广东法制盛邦律师事务所律师。原告深圳新艺华建筑装饰工程有限公司（以下简称新艺华公司）不服被告广州市海珠区安全生产监督管理局（以下简称海珠区安监局）行政处罚及广州市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告新艺华公司的委托代理人周智恩、冯卓朋，被告海珠区安监局的出庭负责人副局长谢黎飞，委托代理人刘栋、邓柏涛，被告市安监局的委托代理人黄宏超、张宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新艺华公司诉称，2016年6月1日，原告与中国民生银行滨江东路支行签订合同，承包该行的室内改造装修及水电安装工程。其后，原告将工程分别转包深圳市聚豪建筑工程劳务分包有限公司和广东红健劳动服务有限公司。2016年6月5日，装修工地出现一起安全生产事故，造成现场工人邓永坚受伤。2017年6月22日，被告海珠区安监局作出（穗海）安监管罚（2017）302号《行政处罚决定书》，对原告合并处罚罚款人民币1025000元。原告不服该处罚决定，于2017年8月22日向被告市安监局申请行政复议。2017年11月13日市安监局作出穗安监复决字［2017］003号《行政复议决定书》，决定维持海珠区安监局作出的（穗海）安监管罚［2017］302号《行政处罚决定书》。2017年11月20日，原告收到该行政复议决定书。原告认为，市安监局作出的该行政复议决定以及海珠区安监局作出的行政处罚决定认定事实的主要证据不足、认定事实有误，依法应当予以撤销，具体理由如下：一、海珠区安监局在本案处理过程中存在严重违反法定程序情形，所作出的行政处罚依法应被撤销。（一）2017年5月12日海珠区安监局立案后未作任何调查，仅依据立案前形成的《事故调查报告》对原告进行处罚，严重违反法定程序。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条、第二十六条的规定，海珠区安监局于2017年5月12日对本案立案后，依法应当调查取证，此时所获取的证据才能作为处罚原告的依据。纵观海珠区安监局在行政复议案中提供的所有证据，形成的时间都在2017年5月12日之前。以海珠区安监局提交的《本案相关人员的询问笔录15份》为例，其形成时间都介于2016年8月30日至2017年3月18日之间。由此可见，海珠区安监局在立案后，根本没有依法进行调查取证，而海珠区安监局在本案行政复议中提供的证据1-12，均系作出《事故调查报告》所依据的证据，而非处罚原告的证据。海珠区安监局单凭《事故调查报告》对原告进行行政处罚，违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》的程序性规定法。（二）2016年12月30日海珠区安监局成立事故调查组程序违法。1、2016年8月30日海珠区安监局在未获得海珠区人民政府授权之下，越权成立事故调查组违法开展事故调查工作。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定，海珠区安监局只有依法取得海珠政府的授权后，才能成立事故调查组并开展安全生产事故调查工作。海珠区安监局在另案（邓永坚投诉海珠安监拒不履行法定职责、瞒报生产安全事故等不服提起行政复议申请一案，案号：海珠府复字［2016］71号）中向海珠区人民政府提交的证据《关于邓永坚反映重伤事故案件办理进展情况的告知函》明确写到：“……我局高度重视，立即于8月30日派员前往事发地核查。经向相关人员调查了解情况，搜集相关证据材料，初步确认为生产安全事故后，立即组织事故调查组开展调查工作”。该份证据的落款时间是2016年12月6日，且该份材料已于2016年12月22日送达了邓永坚。但是，海珠区安监局提交的《海珠区人民政府关于授权海珠区安全生产监督管理局调查处理“6·05”重伤事故的批复》中却记载，海珠区人民政府于2016年12月30日作出批复：“你局《关于授权海珠区安全生产监督管理局调查处理‘6·05’重伤事故的请示》收悉……同意授权你局对‘6·05’重伤事故组织事故调查”，而后，海珠区安监局向各有关单位发布《关于成立海珠区的通知》，告知成立事故调查组。显而易见，海珠区安监局用自己提交的证据已经证明了其在未依法取得海珠区人民政府的授权之下，就已在2016年8月30日违法成立事故调查小组对本次事故进行调查，严重违反了成立事故调查小组的法定程序，其调查形成的任何证据属于非法证据，依法应予以排除，均不被采信，所作的《事故调查报告》更不能作为认定本案事实及处罚原告的依据。此外，海珠区安监局成立“海珠区‘6·05’重伤事故调查组”没有法律依据。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定，本次事故依法应定性为“一般事故”而非“重伤事故”。依法履行职责是行政机关的应尽义务，随意定义事故性质的后果必然脱离法律的规范和约束，最终导致案件处理先入为主，做出错误的具体行政行为，依法应予撤销。2.海珠区安监局在得到授权成立事故调查组后未依法邀请原告所在地人民政府派员参加。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条的明确规定，原告注册地在深圳市福田区，海珠区安监局应当发函通知深圳市福田区人民政府派员参加事故调查，而且深圳市福田区人民政府也必须派员参加。在本案中，海珠区安监局并没有提交任何关于发函通知深圳市福田区人民政府派员参加事故调查组的相关证据。再者，海珠区安监局提供的《关于成立海珠区的通知》，更进一步证明事故调查组组成人员不包含深圳市福田区人民政府人员，换言之，海珠区安监局在成立事故调查组时，根本没有通知深圳市福田区人民政府派员参加，已明显违反了上述行政法规的强制性规定。又因为海珠区安监局没有通知深圳市福田区人民政府派员参加，导致海珠区安监局没有依法查明原告已依法及时上报该安全生产事故，从而错误认定原告瞒报事故。3.海珠区安监局未依法邀请检察院派员参加事故调查。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款的规定，首先，海珠区安监局没有提供曾发函邀请检察院参加事故调查组的公文，其次，海珠区安监局提供的《关于成立海珠“6·05”重伤事故调查组的通知》仅简单提及，事故调查小组由……派员组成，并邀请检察院派员参加，并未附上事故调查小组人员的名单，既无法核实该事故调查组的组成成员身份，也无法核实检察机关是否受邀派员参加。一般而言，检察院并非政府序列，政府行政职能部门的通知对检察机关并无约束力，而相关条例也明确应该“邀请”，而非“通知”，海珠区安监局的做法显然违反程序。4.海珠区安监局在海珠区人民政府没有指定事故调查小组组长的情况下，擅自指定小组组长，已违反了强制性规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十四条规定：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定”。《广东省生产安全事故调查处理办法》第六条第二款更进一步明确规定：“事故调查组组长，副组长由负责事故调查的人民政府指定”。由海珠区安监局发文的《关于成立海珠区的通知》中唯一可以确定身份的，是本次事故调查组组长为海珠区安监局党组书记、局长褚德祥，副组长为海珠区安监局执法监察分局长谢煜强。虽然根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定，海珠区人民政府可以授权海珠区安监局组织事故调查小组，但并不等同海珠区人民政府授权海珠区安监局指定事故调查组的组长及副组长，也不等同海珠区人民政府授权海珠区安监局组织事故调查组的同时也一并授权其指定组长及副组长。故根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条、第二十四条及《广东省生产安全事故调查处理办法》第六条第二款的规定，事故调查组的组长及副组长仍应由海珠区人民政府指定。海珠区安监局在海珠区长的情况下，擅自确定组长和副组长，明显违反了上述条例的强制性规定，属于越权行为。（三）不仅因调查事故的程序违法，《事故调查报告》本身也不符合法定形式，故《事故调查报告》的作出没有事实依据且不合法。即使根据《安全生产行政复议规定》第七条的规定，生产安全事故调查报告不属于安全生产行政复议范围，但市安监局在行政复议过程中，应当对案件的实体问题进行审查，而非一句“此情形不属于本案行政复议审查范围”而将本案的客观事实置之不理。海珠区安监局提交的证据《本案相关人员的询问笔录15份》，其中14份询问笔录的形成时间是在海珠区安监局获得海珠区人民政府授权其成立事故调查组（即2016年12月30日）之前。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，依法成立的事故调查组的成员才有权对安全生产事故进行调查。如上所述，海珠区安监局在未获得海珠区人民政府授权的情况下，就已经非法成立事故调查小组对本次事故进行调查，不仅违反了成立事故调查组的法定程序，由此形成的询问笔录等相关证据，决不能成为作出《事故调查报告》及行政处罚的依据，依法应当予以排除。而海珠区安监局在取得海珠区人民政府授权成立事故调查组后，并未按法定程序对本次事故进行调查，借用非法成立调查小组时开展调查所形成的材料为依据作出《事故调查报告》，严重违反法定程序。简而言之，海珠区安监局违反法定程序成立事故调查小组取得的相关证据材料依法不能成为作出《事故调查报告》的证据。另，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。查组成员应当在事故调查报告上签名”，而海珠区安监局提交的《事故调查报告》并无任何调查人员的签名，显属违反了该条例的规定。因此，《事故调查报告》既缺乏事实依据又形式不合法，不能据此认定案件事实而处罚原告。二、原告已依法履行了上报职责，不属于瞒报，不能以瞒报安全生产事故对原告进行行政处罚。（一）原告在事故发生后已经依法通知相关单位及管理人员，履行了报告的职责。在本次安全生产事故发生后，原告派驻在施工现场的负责人在事故发生后第一时间向发包单位（中国民生银行广州分行）。监理单位（重庆联盛建设项目管理有限公司广州分公司）、工程所在地的赤岗街道办及司法所等报告，并及时拨打了120。《广东省政务信息资源共享管理试行办法》第八条规定：“行政机关采集信息应当遵循‘一数一源’的原则，可以通过信息共享方式从其他行政机关获取的信息，不再重复采集”。在事故发生后，原告及时上报了卫生行政管理部门、监理单位及发包单位，已依法履行了上报的职责，不存在任何瞒报的行为和故意。海珠区安监局没有依法采集其他行政部门已经获取的信息，属于海珠区安监局失职，不能因此认定原告瞒报事故。（二）事故发生时由于邓永勇、邓永坚二人出血量不大，且已立即被送院治疗，无法准确判断事故程度。根据海珠区安监局提交的多份询问笔录及相关伤者入院治疗记录皆可看出，两位伤者邓永坚及邓永勇的出血量并不大，受伤后神志清醒，原告在事故发生后第一时间已拨打了120将两位伤者送院治疗，因当时二位伤者伤情尚未稳定，且没有鉴定机构对伤情作出鉴定，故在事故发生后，原告根本无法判断本次事故的程度，并不存在主观瞒报的行为。（三）原告自始至终没有任何隐瞒事故的主观故意及行为，且积极配合海珠区安监局调查，如实提供相关材料。原告一直积极配合有关部门对本次事故的调查，向海珠区安监局等调查部门提供了多份资料，且多次向海珠区安监局汇报了事故情况。原告的法定代表人李卫东也先后指派多名员工向海珠区安监局反映情况配合调查。由此可见，原告并不存在任何隐瞒事故的主观故意及行为。（四）投诉人邓永坚是原告的临聘人员，其向海珠区安监局报告事故应当认定为原告已依法履行了上报职责。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条第四款规定：“隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管检查部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报”。由此可见，瞒报必须符合两个条件，一是隐瞒已发生的事故，二是超过规定时限未向安全监管检查部门和有关部门报告，经查证属实的。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条的规定，单位负责人和事故现场有关的人员均可成为上报安全责任事故的主体。根据《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第二条的规定，单位负责人应当包括主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员。伤者邓永坚及其弟弟邓永勇，是原告的临聘人员，直接负责焊接工程的工作，属于上述规定的直接责任人员，不属于海珠区安监局所述的“群众”，其本身就负有上报的义务，而上报的方式（投诉），并不影响其已经履行了上报职责的认定。再者，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十二条的规定，邓永坚于2016年8月29日向海珠区安监局提交的“投诉信”内容已经完全符合了事故报告所必备的要件，属于有效的事故报告，而海珠区安监局也是根据此情况反映，了解本案事故发生的。三、海珠区人民政府已经分别两次就邓永坚、原告的法定代表人李卫东提出的行政复议确认海珠区安监局在处理本案过程中违法。邓永坚对海珠区安监局未履行法定职责行政复议申请一案（案号：海珠府复字［2016］71号），海珠区人民政府于2017年2月28日作出行政复议决定，确认海珠区安监局在处理本案过程中违反法定程序，换言之，海珠区安监局在处理本案的过程中并未依照法定的程序执行。原告的法定代表人李卫东不服海珠区安监局作出的行政处罚的行政复议一案（案号：海珠府复字［2016］51号），海珠区人民政府于2017年11与2日作出行政复议决定，确认海珠区安监局的行政处罚决定行为违法并依法予以撤销。综上所述，海珠区安监局成立事故调查小组程序违法，违法开展事故调查及收集的证据，以及由此制作的《事故调查报告》均依法不能成为认定本案事实及处罚原告的依据，其程序违法的事实已经海珠区人民政府查证并确认。事故发生后，原告不存在任何故意隐瞒事故的行为，邓永坚作为原告的临聘人员，以投诉的方式向海珠区安监局上报该次事故，而非群众反映或海珠区安监局自行查证，应当视为原告已经依法履行了上报职责，不存在瞒报行为。故海珠区安监局对原告作出的该行政处罚存在诸多违反法定程序的行为，且认定事实错误，甚至至今未以任何形式依法对本案进行公告。市安监局作出维持海珠区安监局行政行为的行政复议决定认定事实的主要证据不足、认定事实有误。综上所述，请求法院判决撤销海珠区安监局作出的（穗海）安监管罚［2017］302号《行政处罚决定书》及市安监局作出的穗安监复决字［2017］003号《行政复议决定书》。被告海珠区安监局辩称，一、我局所作出的行政处罚符合法定程序。我局于2016年8月29日接到邓永坚的投诉，投诉书中称，邓永坚于2016年6月5日遭受人身伤害事故，属于安全生产事故，同时要求原告和中国民生银行股份有限公司广州分行共同承担该次安全生产事故的全部责任并追究两单位瞒报安全生产事故的法律责任等。接到投诉后，我局随即联合属地赤岗街道办事处前往事故地核实投诉人反映的问题，在向相关人员调查了解事故现场情况，搜集相关证据资料，在初步认定可能构成生产安全事故后，我局按照规定向上级报告，并依法成立了海珠区“6·05”重伤事故调查组。事故调查组经调查和分析，形成《广州市海珠区“6·05”物体打击一般事故调查报告》并报请海珠区人民政府批复结案。2017年5月12日，我局按照海珠区人民政府批复意见对事故责任单位和人员的违法行为予以立案调查。2017年5月26目，经我局案审委集体讨论同意，我局将所作出的《行政处罚告知书》（穗海安监管罚告[2017]302号）和《听证告知书》（穗海安监管听告[2017]301号）送达原告，告知原告我局对其违法行为拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人依法享有的权利。原告在收到我局发出的《行政处罚告知书》和《听证告知书》后，向我局提出听证申请。2017年6月13日，我局依法召开广州市海珠区“6·05”物体打击一般事故行政处罚案听证会。在听证会上，我局充分听取原告的陈述申辩意见。2017年6月22日，我局依法对原告作出案涉《行政处罚决定书》（穗海安监管罚[2017]302号），并于2017年6月26日，将该《行政处罚决定书》送达原告，告知原告我局对其违法行为作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人依法享有的权利，并告知其救济途径，同时依法报上级安全生产监督管理部门备案。2017年9月5日，市安监局受理原告不服我局作出的《行政处罚决定书》提出的行政复议申请。2017年11月13日，市安监局作出穗安监复决字[2017]003号《行政复议决定书》，决定维持我局作出的《行政处罚决定书》。二、我局所作出的行政处罚于法有据。根据《广州市安全生产管理规定（试行）》第三十五条的规定，经查证属实，该起事故造成一人重伤一人轻伤的后果，原告对该起生产安全事故负主要责任。根据上述规定，我局对原告依法作出处以罚款人民币贰万伍仟元的行政处罚。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“条例”）第九条、第三十六条第(一)项、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条第（四）项的规定，经查证属实，该起生产安全事故发生后，施工单位现场负责人梁汉文向项目经理侯锦侣汇报了事故情况，侯锦侣遂将事故情况逐级报至原告法定代表人李卫东，李卫东接到报告后，未按照《条例》的规定向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。根据上述规定，我局对原告依法作出处以罚款人民币壹佰万元的行政处罚。依照《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条的规定，我局对以上违法行为分别裁量，合并处罚，对原告依法作出处以罚款人民币壹佰零贰万伍仟元的行政处罚。三、对原告所提出有关问题的回应。（一）原告将生产安全事故调查与行政处罚两个阶段混同，原告应以我局的行政处罚行为的合法性为限提出其主张。本案涉及的是两个相对独立的法律程序，即生产安全事故的调查和行政处罚的实施。以我局为主体对原告作出的本案行政处罚行为，因是以决定书形式对原告的权利义务增减直接产生法律后果，其依法具有可诉性，该行政处罚行为的合法性是本案法院依法审查的范围和焦点，原告也应当以我局的行政处罚程序为限提出其主张。而生产安全事故的调查，是以生产安全事故调查组为主体，并以事故调查报告形式对事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接损失、事故发生的原因和性质、事故责任等方面作出认定及提出事故防范和整改措施，不直接产生对当事人的权利义务增减的法律后果，属于最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第（六）项所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，根据《安全生产行政复议规定》第七条“生产安全事故调查不属于行政复议审查范围”的规定，本案所涉的生产安全事故调查程序及所形成的事故调查报告也不属于行政复议审查范围。但原告将生产安全事故调查与行政处罚两个阶段混为一谈，以生产安全事故调查程序的合法性质疑行政处罚程序的合法性，依法不应当被法院采纳。而事实上，我局接到邓永坚投诉后，根据初步调查的情况，报请海珠区政府成立生产安全事故调查组，并根据海珠区政府批复授权成立事故调查组，完成了生产安全事故调查程序的启动工作，我局的做法符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，不存在程序违法的行为。（二）我局是经过全面、客观、公正的调查和取证后作出本案行政处罚。本案中，我局接到邓永坚投诉举报之日（2016年8月29日）距离事故发生之日（2016年6月5日）已长达85日，由于原告法定代表人未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条的规定依法报告生产安全事故，且原告也未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十六条的规定依法妥善保护事故现场以及相关证据，导致事故现场灭失，给事故调查造成了严重障碍。我局在接到投诉后，立即派员前往事故发生地核查，向相关人员全面调查了解事故现场情况，制作询问笔录，搜集和固定了相关证据资料。在生产安全事故调查组作出事故调查报告，海珠区人民政府根据调查报告作出批复意见后，我局对事故责任单位和人员的违法行为予以行政处罚立案，启动行政处罚程序，恰恰是遵从作出安全生产违法行为行政处罚前应全面、客观、公正地进行调查，并收集有关证据的要求，法律法规并未规定只有在行政处罚立案后，所获取的证据才能作为行政处罚的依据。相反，我局在接报后第一时间向相关人员进行调查，形成的询问笔录及搜集的相关证据资料，更能客观地反映和还原事实情况，是作出事实认定的重要依据之一。该等证据既被“6·05”重伤事故调查组在事故调查报告中所采用，亦原告采纳作为作出行政处罚的部分依据，并不违反法律规定。（三）原告称其已依法履行上报职责而不构成瞒报，无事实和法律依据。根据《广州市安全生产条例》第四十三条的规定，原告未能提供证据证实其单位负责人在事故发生后，在法定期限内向事故发生地负有安全生产监督管理职责的部门报告或者向110报警台报告，无法证明其已依法履行上报职责。在调查中，原告及其法定代表人等相关人员也承认该事实。原告辩称投诉人邓永坚是原告的临聘人员，其向我局报告事故应当认定为原告已履行上报职责缺乏事实和法律依据。邓永坚的投诉是个人行为，并未出示任何原告的书面授权委托资料，也未表达任何代表原告履行报告义务的意思表示，而且邓永坚向我局进行投诉时，投诉的对象之一即为原告，对原告瞒报安全事故行为具有指向性。因此，邓永坚的投诉行为不应视为原告已依法履行了上报职责。综上所述，我局对原告实施的行政处罚事实查明及认定准确，证据充分确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市安监局辩称，一、行政复议符合法定程序。2017年8月23日，原告不服海珠区安监局做出的《行政处罚决定书》（穗海安监管罚[2017]302号），向本局申请行政复议，提交了《行政复议申请书》。经查，原告所提交材料不符合复议受理条件，遂发出《补正行政复议申请材料通知书》，原告补正相关材料后，本局于2017年9月5日依法受理。海珠区安监局于法定期限内提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。期后，本局将海珠区安监局的《行政复议答复书》和相关证据材料的副本送达原告。2017年10月25日，因情况复杂，经本局负责人同意，本案行政复议延期至2017年12月3日前作出，并将《行政复议延期通知书》（穗安监行复延字[2017]002号）送达原告。截至2017年11月13日，本局未收到双方新的复议意见，遂作出行政复议决定，维持海珠区安监局的行政处罚决定，并将《行政复议决定书》（穗安监复决字[2017]003号）送达原告和海珠区安监局。二、行政复议审查于法有据。原告在《行政复议申请书》中提出：撤销海珠区安监局作出的行政处罚。其理由：一是认为海珠区安监局未依法成立调查组；二是海珠区安监局认定原告是违法主体有误；三是海珠区安监局行政处罚程序违法。海珠区安监局在《行政复议答复书》中提出：维持原行政处罚行为。理由：一是本案事故调查组成立符合法律规定；二是海珠区安监局认定原告是瞒报事故的违法主体正确；三是海珠区安监局行政处罚程序正当合法。经复议书面审查，本局认为：(一)本案涉及的是两个相对独立的法律程序，即生产安全事故的调查程序和行政处罚的实施程序。海珠区安监局接报发生生产安全事故后，根据初查的伤亡和损失情况，报请海珠区政府成立生产安全事故调查组，海珠区政府批复授权海珠区安监局成立事故调查组，此做法符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，是生产安全事故的调查程序启动的具体事实表现，直到海珠区政府批复的《广州市海珠区“6·05”物体打击一般事故调查报告》，是生产安全事故的调查程序结束的具体事实表现。根据《行政复议法》对具体行政行为的规定和《安全生产行政复议规定》第七条的规定，生产安全事故调查不属于行政复议审查范围。而本案行政处罚的办理程序是在生产安全事故调查程序结束之后启动的，具体事实表现是海珠区安监局同意行政处罚立案之日起至《行政处罚决定书》送达原告之日止。（二）本案瞒报事故行为的调查。本案中，因事故接报之日（2016年8月29日)是在发生之日(2016年6月5日）的85日后，事故报告主体涉嫌严重违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条1小时报告事故的时限规定，而海珠区安监局在事故发生之旧至接报之日也未收到关于该事故情况的报告。因此本案涉嫌瞒报事故的行为，应当属于生产安全事故的调查范围。（三）海珠区安监局行政处罚行为程序正当合法。海珠区安监局自立案之日起至《行政处罚决定书》送达原告之日止，履行了调查、告知、送达等法定义务，保障了原告的法定权利，其处罚行为符合法律规定。因此，本局认为海珠区安监局作出的处罚决定违法事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，因此维持海珠区安监局做出的《行政处罚决定书》（穗海安监管罚[2017]302号）。三、有关问题的回应。(一)原告将生产安全事故调查行为与行政处罚行为两个程序混同。生产安全事故的调查，是以报告形式对事故经过、损失和责任主体等方面的认定以及防范措施的建议，并不作出当事人权利义务增减的决定；而行政处罚行为是以决定书形式直接决定当事人权利义务的增减，因此两者的法律属性和适用程序规范是截然不同的。（二）原告是否构成的瞒报事故行为的认定。本案中，原告是否构成瞒报行为属于生产安全事故的调查范畴，而生产安全事故调查不属于行政复议受理审查范畴，此观点在上文中已做说明。但本局认为，原告于事故发生之日，有证据证明在知情情况下，未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条的规定，未报告安全生产监督管理部门且严重超出报告事故的时限，导致事故现场灭失，给事故的调查和事故情况的还原造成了严重障碍，认定为瞒报事故行为并无不当。原告在起诉书中，引用的《广东省政务信息资源共享管理试行办法》试图偷换概念，于法无据。一是该办法是规范性文件，并不具备法律适用效力，更不可以因此免除原告向有权部门按时报告事故的义务；二该办法所称共享信息与事故报告信息并无关系。事故信息的应用在于事故救援、事故调查和责任认定等方面；而该办法的共享信息的目的是为规范和促进政务信息资源共享，推动政务信息资源优化配置和有效利用，两者不能混同。原告在起诉书中又称，邓永坚的向安监部门的投诉应视为原告的报告。我局认为，邓永坚的投诉是在事故发生后的85日，严重超过事故报告的法定时限，且邓永坚的投诉是个人行为，原告事前并无知情，也无授权，同时具有对原告瞒报事故行为的指向性，原告企图歪曲事实以符合己方利益的做法应不予采纳。（三）海珠区政府行政复议撤销原告负责人李卫东行政处罚决定与本案无关。经了解，海珠区政府撤销对原告负责人李卫东行政处罚决定的原因是：海珠区安监局未对李卫东上年度收入做充分调查。但是，海珠区政府对本案事故调查行为在复议决定书中做了肯定表述。综上所述，本局认为海珠区安监局对原告实施行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，本局作为行政复议机关，履行复议职责适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告诉讼请求。经审理查明，2016年6月1日，中国民生银行股份有限公司广州分行与原告新艺华公司签订《中国民生银行滨江东支行室内改造装修及水电安装工程总承包合同》，约定由原告负责中国民生银行滨江东支行装修及水电安装工程，工程地点为海珠区滨江东路1044、1046首层等。2016年6月5日16时30分许，海珠区滨江东路1044、1046首层在装修施工过程中发生玻璃坠落导致施工人员邓永坚、邓永勇受伤的生产安全事故，后邓永坚经中山大学法医鉴定中心鉴定为《人体损伤致残程度分级》五级伤残。事故发生后，原告未向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门或其他负有安全生产监督管理职责的部门报告。2016年8月29日，邓永坚就前述事故向被告海珠区安监局提交投诉。海珠区安监局遂对事故相关人员进行调查询问，分别于2016年8月至12月期间对原告员工侯锦侣、梁汉文、侯焕晓、毕伟、张继承以及伤者邓永勇、邓永坚进行调查询问，上述人员确认邓永坚、邓永勇系原告聘请进行施工。2016年12月30日，广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）向海珠区安监局作出海府函［2016］57号《关于授权海珠区安全生产监督管理局调查处理“6·05”重伤事故的批复》，同意授权海珠区安监局对“6·05”重伤事故组织事故调查。同日，海珠区安监局向有关单位发出成立海珠区的通知并邀请检察院派员参加。2017年1月4日，海珠区安监局向深圳市福田区安全生产监督管理局（以下简称福田区安监局）发出《关于邀请深圳市福田区安全监管局参加“6·05”事故调查的函》，邀请该局参加事故调查组，次日，福田区安监局函复称无法派员参加事故调查工作等。经调查，事故调查组制作《广州市海珠区“6·05”物体打击一般事故调查报告》并报广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）审批，2017年3月15日，海珠区政府作出海府函[2017]14号《关于广州市海珠区“6·05”物体打击一般事故结案的批复》，同意并予以结案。该事故调查报告载明：事故类别为物体打击，事故严重级别等级为一般事故，事故性质认定为因特种作业人员无证上岗，安全责任制不落实，安全教育和安全技术交底不到位等因素造成的生产安全责任事故。对事故责任单位和责任人处理意见认为：新艺华公司作为施工单位，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十七条的规定，安排未取得特种作业人员操作资格证书的邓永坚、邓永勇从事焊接与热切割作业；违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和《建设工程安全生产管理条例》第二十七条、第三十七条第一款的规定，对作业人员安全培训和安全技术交底不到位；违反《中华人民共和国建筑法》第四十四条第一款的规定，未落实安全生产责任制度，及时排查安全生产事故隐患，采取有效措施防范事故的发生；违反《中华人民共和国建筑法》第十四条和《建设工程安全生产管理条例》第二十一条第二款的规定，安排未取得相应执业资格证书的侯锦侣担任项目经理，对事故的发生负有主要责任。建议区安全监管局依据《广州市安全生产管理规定（试行）》第三十五条的规定，依法对该单位作出行政处罚等。非事故责任违法行为的认定和处理意见认为：新艺华公司法定代表人李卫东接到事故报告后，超过规定时限未向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告，经查证属实，属于瞒报，建议由区安全监管局依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规的规定，给予新艺华公司及其负责人李卫东相应的行政处罚。2017年5月12日，海珠区安监局对涉案事故予以立案，同年5月25日，海珠区安监局向原告发出（穗海）安监管罚告[2017]302号《行政处罚告知书》及（穗海）安监管听告[2017]301号《听证告知书》，告知原告拟作出处罚决定的事实、内容、陈述申辩权利及听证权利。原告提交听证申请后，海珠区安监局于2017年6月13日组织听证并制作听证笔录。同年6月9日，海珠区安监局经审批延长案件办理期限30日。2017年6月22日，海珠区安监局作出（穗海）安监管罚[2017]302号《行政处罚决定书》，查明：2016年8月29日接报并经核实，2016年6月5日16时30分许，海珠区滨江东路1044号、1046号首层中国民生银行股份有限公司广州滨江东支行改造装修工程发生两名作业工人被银行大堂入户门上方坠落的玻璃砸中，导致受伤的事故，并认为经“海珠区‘6·05’重伤事故调查组”认定，原告对事故的发生负有主要责任且存在瞒报事故的情形。依据《广州市安全生产管理规定（试行）》第三十五条的规定，就原告对生产安全事故负主要责任，造成一人重伤一人轻伤的行为处以罚款人民币贰万伍仟元；就原告瞒报生产安全事故的行为，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项的规定，处以罚款人民币壹佰万元。依照《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条的规定，对以上违法行为分别裁量，合并处罚，决定对原告处以罚款人民币一百零贰万伍仟元。原告对该处罚决定不服，于2017年8月18日向市安监局申请行政复议，经原告补充材料，市安监局同年9月5日受理该申请并于同日向海珠区安监局发出提交行政复议答复通知书，海珠区安监局于9月18日提交行政复议答复书。2017年10月25日，市安监局作出行政复议延期通知书并送达各方，称因情况复杂，行政复议决定延期至2017年12月3日前作出。2017年11月13日，市安监局作出穗安监复决字[2017]003号《行政复议决定书》，查明相关事实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了海珠区安监局作出的（穗海）安监管罚[2017]302号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至本院。诉讼过程中，原告提交其与深圳市聚豪建筑工程劳务分包有限公司（以下简称聚豪公司）签订的《建筑装饰工程劳务分包合同》以及原告与广东红健劳动服务有限公司（以下简称红健公司）签订的《民生银行滨江东支行室内改造装修工程分包合同》，约定原告将中国民生银行滨江东支行室内改造装修及水电安装工程总承包以劳务分包的形式承包给聚豪公司、将门窗工程分包给红健公司。在海珠区安监局调查过程中，原告未提交以上分包合同。以上事实，有《中国民生银行滨江东支行室内改造装修及水电安装工程总承包合同》、营业执照、资质文件、事故情况报告及情况说明、诊断证明书、司法鉴定意见书、询问笔录、海安监［2016］45号《关于成立海珠区的通知》、邀请函及回复函、《广州市海珠区“6·05”物体打击一般事故调查报告》、海府函［2016］57号《关于授权海珠区安全生产监督管理局调查处理“6·05”重伤事故的批复》、立案审批表、案件调查报告、（穗海）安监管罚告［2017］302号《行政处罚告知书》、（穗海）安监管听告［2017］301号《听证告知书》、听证申请及听证笔录、延期审批表、（穗海）安监管罚［2017］302号《行政处罚决定书》、行政复议申请材料、补正材料通知书及补正材料、受理通知书、提交行政复议答复通知书、行政复议答复、复议延期通知书、穗安监复决字［2017］003号《行政复议决定书》、《建筑装饰工程劳务分包合同》、《民生银行滨江东支行室内改造装修工程分包合同》等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十一条规定：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”第二十二条第二款规定：“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”本案生产安全事故发生后，海珠区政府授权海珠区安监局组织事故调查处理，海珠区安监局依上述规定组成包括检察院工作人员在内的事故调查组并通知原告所在地人民政府派员参加，原告认为被告越权调查、未邀请检察院及原告所在地人民政府派员参加事故调查组的意见缺乏事实依据，海珠区安监局根据海珠区政府的授权成立调查组并指定调查组组长并不违反上述法律规定，原告认为海珠区安监局指定调查组组长违法的意见缺乏法律依据。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（七）及时、如实报告生产安全事故。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”第三十六条第（一）项规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；……（一）谎报或者瞒报事故的；……”《广州市安全生产管理规定（试行）》第三十五条规定：“对造成1至2人重伤的生产安全事故，由安全生产监督管理部门对负有责任的事故发生单位处以2万元以上3万元以下的罚款。”本案生产安全事故发生后，事故调查组经调查形成事故调查报告并经海珠区政府批复同意，事故调查报告中认定原告作为工程施工单位，对事故发生负有主要责任，且根据查明的事实，原告聘请本案生产安全事故伤者进行装修作业，作为本案生产安全事故的生产经营单位，是适格的事故责任主体，原告仅以其在行政调查程序中未予提交的分包合同认为其非事故责任主体的理由不充分。事故发生后，原告单位负责人未在上述规定时限内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告事故情况直至被投诉，其构成瞒报事故违法行为的事实清楚，原告认为邓永坚投诉行为应认定为原告报告事故的主张不成立。海珠区安监局作为海珠区安全生产监督管理部门，根据查明的事实与事故调查报告的责任认定及处理建议，就原告对生产安全事故负主要责任，造成一人重伤一人轻伤的行为处以罚款两万五千元，对原告瞒报生产安全事故的行为处以罚款一百万元符合上述规定。关于原告提出海珠区安监局调查程序违法的问题，事故发生后海珠区安监局作为海珠区安监部门，有权依法进行事故调查，该行为与事故调查组成立后的调查并不冲突，事故调查组成立和海珠区安监局立案后对于海珠区安监局前期调查的证据与事实予以采信认定亦不违反法律规定，原告认为海珠区安监局立案后未进行调查即作出处罚违法的理由不成立。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市安监局作为复议机关，收到原告行政复议申请后，查明相关事实并在法定期限内作出涉案复议决定，复议程序合法，原告要求撤销的理由不成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告深圳新艺华建筑装饰工程有限公司的诉讼请求；本案受理费50元，由原告深圳新艺华建筑装饰工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  徐 星人民陪审员  蔡伟新人民陪审员  周 琴二〇一八年四月十三日书 记 员  邓鸿雯