辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）辽01行终2168号上诉人（原审原告）：代丽萍，女，1958年6月1日出生，汉族，农民，住址沈阳市东陵区。委托代理人：张铁琴，沈阳市东陵区长城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局和平分局，住所地沈阳市和平区。法定代表人：李莹，该局局长。委托代理人：杨晓飞，该局工作人员。委托代理人：李丹，辽宁名望律师事务所律师。原审第三人：沈阳帝程置业有限公司，住所地沈阳市沈河区。法定代表人：张路娇，该公司总经理。委托代理人：段立荣，辽宁成功金盟律师事务所律师。委托代理人：张小明，辽宁成功金盟律师事务所律师。上诉人代丽萍与被上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局（以下简称和平规土局）、原审第三人沈阳帝程置业有限公司（以下简称帝程公司）行政告知书一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2018）辽0103行初112号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2016年5月11日，原告代丽萍通过邮寄特快专递方式向被告沈阳市规划和国土资源局和平分局提交《履行法定职责申请书》，申请书载明：“2006年原东陵区政府以东陵政（2006）273号文件要求，强迫申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同。名为土地转包，实为非法土地转让，土地转包合同违法。为此请求贵局履行法定职责，确认转包合同违法，依职权作出处罚。”沈阳市规划和国土资源局和平分局于2016年5月27日对原告作出《告知书》，告知代丽萍：“申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同属于民事行为，该合同纠纷属于民事纠纷。我局无‘确定土地转包合同违法’行政职责，请申请人通过仲裁或诉讼的方式进行解决。”代丽萍不服，诉至原审法院，请求判令沈阳市规划和国土资源局和平分局履行法定职责，确认沈阳帝程置业有限公司与代丽萍签订的“土地转包合同”违法，并作出处罚。原审法院于2016年8月29日作出（2016）辽0103行初115号行政判决书，责令沈阳市规划和国土资源局和平分局于判决生效之日起三十日内对涉案地块是否存在非法转让土地情形进行调查认定，并对代丽萍申请事项作出书面答复。沈阳市规划和国土资源局和平分局不服，提起上诉，沈阳市中级人民法院于2016年11月17日作出（2016）辽01行终864号行政判决书，驳回上诉，维持原判。一审判决生效后，沈阳市规划和国土资源局和平分局于2017年2月13日对代丽萍作出《告知书》。告知其“经过实地调查，当事人签订的是《土地转包合同》，并且该地块现仍为耕种状态，并未发现地上有建设情况，不符合该通知第一条非法转让土地类案件的立案标准。”代丽萍不服，起诉来院。另查明，2006年，原告代丽萍作为发包方（甲方）同第三人沈阳帝程置业有限公司作为承包方（乙方），签订一份《土地转包合同》，约定“甲方自愿将承包的曹仲村内面积为2.2亩的土地转包给乙方”，该合同同时约定土地承包金数额及支付方式等条款。该合同均有发包方代丽萍签字、承包方沈阳帝程置业有限公司及中证方沈阳市东陵区浑河站西街道办事处曹仲屯村民委员会盖章确认，同时加盖沈阳市东陵区浑河站西街道办事处合作经济经营管理站公章。2012年6月23日，原告代丽萍以沈阳帝程置业有限公司为被告、以沈阳市和平区浑河站西街道办事处曹仲屯村民委员会为第三人，向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与沈阳帝程置业有限公司签订的土地转包合同无效，该院于2013年12月12日作出[2012]沈和民三初字第00860民事裁定书，认定“沈阳帝程置业有限公司取得涉诉土地使用权系政府调整行为，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”，裁定驳回原告代丽萍的起诉。代丽萍不服，上诉至辽宁省沈阳市中级人民法院，该院于2014年3月25日作出[2014]沈中民五终字第497号民事裁定书，认定“本案争议名为‘土地转包’纠纷，实为非法土地转让纠纷。根据《土地管理法》第七十三条的规定，以及（2013）沈中民五终字第651号生效民事裁定，代丽萍与沈阳帝程置业有限公司之间的争议不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项规定的人民法院受理民事诉讼的范围。”故驳回上诉，维持原裁定。再查明，涉案土地并未用于非农业建设。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被告作为县级土地行政主管部门，具有对代丽萍申请事项进行调查、处理的法定职权。《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）规定：“违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定，有下列各类违法行为之一，依法应当给予行政处罚或行政处分的，应及时予以立案，但是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。一、非法转让土地类（一）未经批准，非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的；（二）不符合法律规定的条件，非法转让以出让方式取得的国有土地使用权的；（三）将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；（四）不符合法律规定的条件，擅自转让房地产开发项目的；（五）以转让房屋（包括其他建筑物、构筑物），或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润，或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动，或者以置换土地等形式，非法转让土地使用权的；（六）买卖或者以其他形式非法转让土地的。”，本案中，代丽萍同沈阳帝程置业有限公司签订的为《土地转包合同》，明确代丽萍将其承包的土地转包给沈阳帝程置业有限公司，并非转让或出让，且诉争土地并未改变土地用途进行非农业建设。沈阳市规划和国土资源局和平分局经调查后，告知原告其投诉事项不符合非法转让土地类案件的立案标准，并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告代丽萍的诉讼请求。诉讼费用五十元，由原告代丽萍负担。上诉人代丽萍上诉称，被上诉人应对上诉人关于非法转让土地的申请进行实质调查并处罚。被上诉人只是表面调查，没做实质性的调查，就认为不构成非法土地转让行为，是行政不作为，应依法予以纠正。原审法院被发回重审前的原一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决适当，上诉人上诉的一审判决是被和平规土局的虚假调查、表面调查所蒙蔽，而做出驳回起诉的错误判决。转包是政府的行政行为，不是转包双方自愿，上诉人没有同第三人当场签订合同，是政府委托村委会与上诉人签订合同，第三人没有经营土地的资质，没有改变土地用途是因为政府的文件未获得批准，表面看没有改变土地用途，但是土地转包合同是政府调整土地的行为，不是上诉人的真实意思表示，被上诉人的行政行为侵害了上诉人的土地承包经营权，应当予以查处。请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判。被上诉人和平规土局辩称，土地转包合同是民事合同，被上诉人多次告知上诉人确认土地转包合同违法的行政职责不在被上诉人。该地块经被上诉人依法进行调查走访并拍照，未见建设工程，未见违法建筑，未发现改变土地用途及性质的情况，涉案地块依法进行农业耕种。经查询土地档案，该地块未发生土地使用权变更的情况，至今该地块未被政府征收征用，我局不具备处罚要件，无法确认土地非法转让的情况。原审第三人帝程公司辩称，同意和平规土局的答辩意见。原审被告和平规土局在法定期限内向原审法院提交证据有：1、答复意见；2、办理结果答复单，1-2号证据证明原告与第三人转包合同经办事处盖章见证；3、照片2张，证明土地现在依然是耕种状态。原审原告代丽萍向原审法院提供的证据有：1、[2014]沈中民三终字530号民事裁定书，证明原告与第三人之间名为土地转包纠纷，实为非法土地转让纠纷，是政府行为，不属于民事诉讼案件受理范围，应适用《土地管理法》第七十三条予以处罚；2、（2016）辽0103行初115号行政判决书；3、（2016）辽01行终864号行政判决书，2-3号证据证明法院判决责令被告对涉案地块是否存在非法转让土地进行调查并作出答复，二审驳回上诉，维持原判；4、土地转包合同，证明以合法形式掩盖非法目的签订的合同，名为土地转包，实为非法转让土地。原审第三人帝程公司向原审法院提交证据有：1、（2012）沈和民二初字第00343号民事判决书；2、（2013）沈中民五终字651号民事裁定书，1-2号证据证明第三人与原告之间的转包协议经一审法院认定合法有效，二审法院以非民事受理范围驳回起诉，在两份法律文书中查明的事实仅是双方签订了转包合同，原告收了转包款，均未认定是违法使用土地，且查明事实的内容与原告提供的1号证据一致，均没有写明是非法使用土地；3、土地转包合同及收款收据，证明第三人与原告之间的民事法律关系为土地转包合同关系，符合《土地承包管理法》的规定，原告也收到了转包款项，转包行为合法有效。经庭审质证，原审对当事人提供的证据认证如下：原告提供的1、4号证据，原审仅对其真实性予以确认；原告提供的2-3号证据，能够实现其证明目的，原审予以采信。被告提供的1-3号证据，原审对其真实性予以确认。第三人提供的1-3号证据，原审仅对真实性予以确认。上述证据均已随案移送本院。本院认为，原审法院对证据的认证正确。本院审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。被上诉人和平规土局作为县级土地行政主管部门，具有对上诉人申请事项进行调查、处理的法定职权。原审对于被上诉人职权的认定无误。本案的争议焦点为和平规土局是否履行了调查职责，本院认为，《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）规定：“违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定，有下列各类违法行为之一，依法应当给予行政处罚或行政处分的，应及时予以立案。但是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。一、非法转让土地类……（三）将农民集体所有的土地的使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；……”根据上述规定，符合非法转让集体土地的立案标准应为将农民集体所有的土地使用权非法出让、转让或者出租，且用于非农业建设。本案中，和平规土局经走访现场、查阅土地档案等调查手段，查明被投诉地块流转系原审第三人帝程公司与上诉人等签订的土地转包合同，未改变土地性质，且根据该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。和平规土局已经履行了上述文件中查处土地违法行为立案前的调查职责，之后作出被诉告知书，告知上诉人其投诉事项不符合非法转让土地类案件的立案标准，并无不当。上诉人认为和平规土局应当进行实质性调查的观点，因被告已经履行调查职责，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人代丽萍负担。本判决为终审判决。审判长  王继东审判员  周玺联审判员  翟鸣飞二〇一八年十二月十日书记员  张思慧本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；