北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京02行终91号上诉人（一审原告）魏亚娟，女，1973年12月1日出生，汉族，住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区北臧村镇人民政府，住所地北京市大兴区北臧村镇。法定代表人高志纯，镇长。委托代理人贾春雨，北京市大兴区北臧村镇人民政府干部。委托代理人杨辉，北京泓聚律师事务所律师。魏亚娟因诉北京市大兴区北臧村镇人民政府（以下简称北臧村镇政府）违建举报答复一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0115行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2017年8月2日，北臧村镇政府对魏亚娟作出《北臧村镇关于魏亚娟反映问题的调查情况报告》（以下简称《调查报告》），主要内容为：您反映的魏亚民违法建房问题，经查，魏亚民所建房屋位于其宅基地四至内，未超出其宅基地四至范围。魏亚民所建房屋未取得相关审批手续。根据北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部界定历史遗留违法建设与新生违法建设的时间节点（2013年3月28日之前建设的违法建设属历史遗留违法建设，2013年3月28日之后建设的违法建设属新生违法建设），魏亚民所建违法建设形成于2013年3月28日之前，属历史遗留违法建设。另根据市拆违指挥部关于历史违法建设拆除文件精神，我镇将分情况、分类别逐步进行处理。同时，镇政府将严格执行《北臧村镇农村危旧房屋翻建管理办法》，加强管理确保镇域宅基地范围内无新增违法建设。魏亚娟向一审法院诉称，（2017）京02行终97号北京市第二中级人民法院行政判决书于2017年6月23日生效。该判决书撤销北臧村镇政府2016年7月29日对魏亚娟作的《答复函》，判令北臧村镇政府在法定期限内对魏亚娟所提出的拆除违章建筑申请重新作出答复。北臧村镇政府无视法律判决的效力，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条重作判决对被告的限制。该条规定，人民法院判决被告重作行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与行政行为基本相同的行政行为。北臧村镇政府拒不履行生效判决，对其具有相应职权的违章建设、阻碍他人通行、寻衅滋事干扰他人正常生活的违法行为拒绝履行法定职责。北京市人民政府第228号令第四条规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处违法建设。魏亚民所建房屋未取得相关审批手续，请问魏亚民所建房屋位于其宅基地四至范围内，还是魏亚娟宅基地范围内，还是魏亚强宅基地范围内，还是魏希良宅基地范围内，没有证据说明。请人民法院依法查明事实。请求判令撤销北臧村镇政府于2017年8月2日作出的《调查报告》，由北臧村镇政府承担诉讼费用。北臧村镇政府辩称：一、2017年6月23日，北京市第二中级人民法院作出（2017）京02行终97号行政判决书，判决北臧村镇政府在该判决生效后法定期限内，对魏亚娟的《拆除违章建筑履责申请》重新作出答复。北臧村镇政府于2017年8月2日对魏亚娟作出答复，并于同年8月22日送达给魏亚娟，符合法定程序。二、北臧村镇政府收到魏亚娟的履责申请后，进行了调查核实，查明魏亚民为北臧村镇北高各庄村村民，其建房在自家农宅四至范围内，但所建房屋未取得相关审批手续。根据北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室专指办发[2015]26号文件规定，1984年1月4日至2013年3月28日期间建成的属于历史遗留违法建设，且魏亚民是在自家宅基地范围内建房。根据上述文件精神，结合实际情况，从化解矛盾的角度出发，北臧村镇政府将分情况、分类别逐步进行处理，目前并不适合直接进行拆除。综上所述，北臧村镇政府作出答复认定事实清楚，符合法定程序，请求法院判决驳回魏亚娟的诉讼请求。一审法院经审理认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，北臧村镇政府具有查处本行政区域内的乡村违法建设的职权。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定：违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。第十五条规定：乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。本案中，魏亚娟要求北臧村镇政府拆除魏亚民违章建房，而向北臧村镇政府提出履责申请，北臧村镇政府收到魏亚娟的申请书后，未对其要求拆除违章建筑的申请作出正面答复，其所作出的《调查报告》认定事实不清，应予以撤销，对于魏亚娟的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销北臧村镇政府2017年8月2日作出的《调查报告》。魏亚娟不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审法院未依法判令北臧村镇政府在一定期限内履行法定职责，请求撤销一审判决，将本案发回重审或改判。北臧村镇政府不同意一审判决，但未提出上诉。在一审诉讼期间，北臧村镇政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1、拆除违章建筑申请书，证明魏亚娟申请的内容。2、魏亚娟询问笔录；3、魏亚民询问笔录；证据2、3证明北臧村镇政府已经对魏亚娟反映的问题进行了调查核实，魏亚娟、魏亚民所建房屋均未取得规划手续。4、现场勘验笔录；5、兴集建（93）字第X号集体土地建设用地使用证；6、兴集建（93）字第X号集体土地建设用地使用证；7、（2017）京02行终97号行政判决书；证据4-7证明北臧村镇政府对魏亚娟反映的问题进行了现场勘察，从勘察情况、土地证四至情况及判决书查明事实内容来看，魏亚民所建房屋在其宅基地范围之内。8、北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室专指办发[2015]26号文件附件2，证明魏亚民所建房屋属于历史遗留违法建设，应分情况、分类别逐步进行处理。9、《调查报告》，证明北臧村镇政府在法定期限内作出答复，并送达给魏亚娟，符合法定程序。在举证期限内，魏亚娟向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1、（2015）大民初字第16231号民事判决书，证明判决书写明没有界限划分，宅基地不是魏亚民的四至，写明了不能妨碍魏亚娟通行。2、（2012）一中民终字第4868号民事判决书，证明其中北房西数第一间归魏亚娟所有，院内有魏亚娟的房屋，魏亚民所建房屋不属于他的四至。3、2017年10月23日北京市公安局大兴分局北臧村派出所（以下简称北臧村派出所）报警证明；4、2017年11月10日北臧村派出所出警记录；证据3、4证明魏亚娟不能正常通行。5、2010年12月29日北京市大兴区北臧村镇北高各庄村村民委员会证明，证明院落是魏亚娟父母的，不是魏亚民的。6、（2017）京02行终97号行政判决书，证明北臧村镇政府不能证明是魏亚民的四至，约谈笔录中证明魏亚民的四至有异议，判决书写明应有魏亚娟的道路；7、北臧村派出所工作记录，证明魏亚民不让魏亚娟正常通行；8、《调查报告》，证明被诉行政行为。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：魏亚娟提供的证据8和北臧村镇政府提供的证据9系被诉行政行为，不能作为本案证据使用；魏亚娟提供的其它证据，具有真实性、关联性，可以达到其证明目的，法院予以采纳；北臧村镇政府提供的其它证据具有真实性，但不能证明其要证明的内容。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对北臧村镇政府、魏亚娟一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，是正确的，本院作相同认定。二审期间，魏亚娟向本院提交2017年12月6日北臧村派出所报警证明和2018年3月21日北臧村派出所出警记录，证明其无法正常通行，镇政府对此负有法定职责。本院经审查认为，上述两份材料能够证明其载明的相关事实。根据合法有效的证据和当事人陈述，本院认定如下案件事实：魏亚娟与魏亚民均系魏希良、刘玉洪（2009年11月4日去世）夫妇的子女。魏希良、刘玉洪另有一女魏亚春，一子魏亚强。2012年4月11日，生效民事判决判定：坐落在北京市大兴区北臧村镇X庄X路X号院内的北房六间、西厢房三间，其中北房西数第一间归魏亚娟所有；北房西数第二间、第三间及西厢房北数第一间归魏希良所有；北房西数第四间、第五间、第六间及西厢房北数第二间归魏亚民所有；西厢房中北数第三间归魏亚强所有。魏亚娟认为魏亚民等人存在违法建设问题，曾向北臧村镇政府反映。2015年8月23日，魏亚娟向北臧村镇政府邮寄申请拆除违章建筑申请书，请求北臧村镇政府拆除魏亚民的违章建筑。北臧村镇政府在收到申请后，曾于2015年9月7日约谈魏亚民，但未对魏亚娟作出书面答复，魏亚娟为此诉至一审法院。2016年5月20日，一审法院作出（2016）京0115行初9号行政判决书，判决北臧村镇政府在该判决生效之日起60日内对魏亚娟的拆除违章建筑履责申请作出答复。判决生效后，北臧村镇政府于2016年7月29日对魏亚娟作出《答复函》。魏亚娟对《答复函》不服，诉至一审法院，一审法院作出（2016）京0115行初228号行政判决书，驳回了魏亚娟的诉讼请求。魏亚娟不服，向本院提起上诉，本院于2017年6月23日作出（2017）京02行终97号行政判决书，撤销北臧村镇政府于2016年7月29日所作《答复函》，判令北臧村镇政府在法定期限内对魏亚娟元所提拆除违法建筑申请重新作出答复。2017年8月2日，北臧村镇政府作出《调查报告》。魏亚娟对《调查报告》不服，诉至法院。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定：……责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。……据此，北臧村镇政府查处本行政区域内乡村违法建设的职责及法定处理方式、方法是清楚、明确的。本案中，魏亚娟申请北臧村镇政府“查明事实，拆除魏亚民的违章建筑房屋”。北臧村镇政府所作《调查报告》认定魏亚民所建涉案建筑属历史遗留违法建设，但表示“将分情况、分类别逐步进行处理”。该处理意见以查处中的过程性行为作为《调查报告》的结论，既未说明对涉案建筑采取何种处理方式，亦未对魏亚娟所提履行法定职责的请求给予正面、直接的答复。因此，一审法院判决撤销《调查报告》是正确的。魏亚娟上诉提出，法院应当判令北臧村镇政府作出行政行为。对此本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是国家设置行政诉讼制度的重要目的。人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，根据行政行为合法性的不同情形采用相应的判决方式，亦不受原告诉讼请求的限制。虽然魏亚娟在一审诉讼程序中并未要求判令北臧村镇政府重新作出行政行为，但《调查报告》被撤销后，魏亚娟此前所提的拆除违法建筑申请仍然存在，相应的行政法律关系仍处于待定状态，需要北臧村镇政府作出新的行政行为使其得以确定。从实质性解决行政争议和全面审查行政行为合法性的角度，判令北臧村镇政府重新作出答复乃是本案撤销判决的应有之义。据此，一审法院判决结果主要判项正确，但尚不完整，今后应予注意。魏亚娟所提上诉理由成立。因一审法院判决撤销《调查报告》正确，且重做判决是《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定的判决形式，不依当事人的诉讼意见而发生改变，故本院认为，本案无撤销一审判决之必要，可在维持一审判决的基础上，由本院对一审法院遗漏的判项作出补充判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、维持一审判决；二、北京市大兴区北臧村镇人民政府在法定期限内对魏亚娟所提拆除违章建筑申请重新作出答复。一、二审案件受理费各50元，均由北京市大兴区北臧村镇人民政府负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王志军审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇一八年四月二十七日法官助理 马星龙书 记 员 石 颖