内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）内行终41号上诉人（原审原告）高月飞，男，1977年1月19日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区包头市。委托代理人付玉成，男，1947年11月11日出生，汉族，内蒙古自治区包头市九原区148法律服务六所基层法律服务工作者，住内蒙古自治区包头市。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市东河区人民政府,住所地内蒙古自治区包头市东河区东大桥东100米新党政大楼。法定代表人贾保良，区长。委托代理人景援利，男，1956年10月24日出生，汉族，内蒙古自治区包头市东河区人民政府法制办公室工作人员，住内蒙古自治区包头市东河区。委托代理人郭焰，内蒙古诺行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市东河区河东镇人民政府，住所地内蒙古自治区包头市东河区铝业大道279号。法定代表人常全伟，镇长。委托代理人刘昆，男，1986年9月26日出生，汉族，内蒙古自治区包头市东河区河东镇人民政府副镇长，住内蒙古自治区包头市青山区。委托代理人白林，内蒙古弘森律师事务所律师。原审第三人包头市东河区河东镇南二里半村村民委员会，住所地内蒙古自治区包头市东河区南二里半村。上诉人高月飞因诉内蒙古自治区包头市东河区人民政府（以下简称东河区政府）、内蒙古自治区包头市东河区河东镇人民政府（以下简称河东镇政府）不履行征地补偿安置职责一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2017）内02行初152号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审裁定经审理查明，2007年，东河区政府下发了关于《东河区河东镇三个二里半村”城中村”总体改造方案》，该方案中明确，”原则上按村民人口数平均分配安置住房和商业用房（用于经营或者出租等，增加村民收入），即人均享受35平方米的安置住房和20平方米的商业用房，并按搬迁的先后顺序选择安置住房和商业用房。”2016年9月7日，东河区政府又下发了《二里半地区棚户区改造房屋征收补偿补充方案》，该补充方案对补偿作出了规定，明确地上物补偿按照评估价格进行货币补偿。对自行选择其他类型房屋安置的搬迁居民，在规定期限内签订征收安置协议并腾空原住房的，给予住房补贴。补贴标准为人均91000元。经核实，该补充方案中人均91000元的住房补贴，即2007年总体改造方案中的人均享受35平方米的安置住房。因村民安置及商业用房建设、分配延迟，2007年下发的《东河区河东镇三个二里半村”城中村”总体改造方案》未完全落实，东河区政府综合考虑多方因素，于2016年10月28日重新就南二里半村村民住房补贴及商业用房分配事宜，由河东镇政府与南二里半村村民委员会签订了《南二里半村”城中村”改造村民住房补贴及商业底店分配协议》。该协议进一步明确了在确定享受村民住房补贴及商业用房待遇人数时需符合的条件：1、截止2016年9月1日止具有本村村民农业户口的村民；2、农村联产承包经营中依法获得本村土地的包括自然增长人，婚迁、自然出生；3、历年来依法连续享受本村各项集体待遇的村民。原审裁定认为，中华人民共和国国土资源部令10号《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：”因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县级人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：”土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，原告高月飞认为人均35平方米安置用房即人均91000元的补偿款是村集体用土地置换而来的，而被告却未给予补偿，故提起诉讼，请求被告将人均35平方米安置用房以货币补偿每人91000元予以分配。实质上即是原告高月飞对被告的土地补偿安置行为有异议，且原告高月飞亦认为本案即为与被告发生的土地补偿安置争议。因此根据以上规定，应当先由原告申请行政机关裁决。国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，”被征地集体经济组织和农民对有关市、县级人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”据此，对征地补偿安置不服要求裁决的，应向批准征地补偿安置方案的市、县级人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。本案东河区政府先后作出了关于涉及南二里半村”城中村”总体改造方案及二里半地区棚户区改造房屋征收补偿补充方案，其中对所涉南二里半村集体土地的补偿安置作出了规定，即为批准征地补偿安置的政府，现原告对补偿安置发生争议，应先由东河区政府的上一级政府即包头市人民政府裁决。故依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告高月飞的起诉。案件受理费50元退还原告高月飞。上诉人高月飞上诉称，一、原审裁定认定事实不清。一是上诉人于1986年落户于南二里半村，系具有该集体经济组织合格资格的村民。有户口本及享受的各种待遇等证据在案佐证。落户后经该村村民大会及两委会讨论决定批准了宅基地。关于承包土地问题，因当时第一轮承包已结束，村内无地能够分配给上诉人，并非不应当取得承包地，故被上诉人区、镇政府不能以此剥夺上诉人的法定权利。二是被上诉人区、镇政府未经任何程序，也没有任何政策法律支持的情况下将上诉人集体经济组织成员资格强行取消，定性为”空挂户”与法有悖。三是依据《村民委员会组织法》有关规定，村集体经济组织具有独立自主权，不受任何行政机关的干预。该案中村委会已经按照集体经济组织成员身份对上诉人待遇作出决定，”上诉人应当享受人均35平方米住宅补偿，20平方米底店及两保”待遇。村委会已经确定了上诉人在该集体经济组织成员资格，当然也应当取得合法的各项权利，被上诉人区、镇政府无权对村委会的处分权予以干涉。四是东河区政府与南二里半村委会签订的《南二里半”城中村改造村民住房补贴及商业用房分配协议”》，上诉人认为该协议是因《”城中村”总体改造方案》未完全落实的情况下采取的不正当的手段，系侵权行为。二、一审适用法律错误。一审认为，上诉人的主张应当依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定”土地权利对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机构裁决。”上诉人认为，一是上诉人对《补偿方案》并没有提出异议，且同意该《方案》，同时村委会已经依照自主权决定给予上诉人35平方米安置房、20平方米商业用房。二是上诉人并不是”土地权利人”，土地权利人应当是南二里半村这个集体组织。一审法院将该集体组织的某个成员定性为”土地权利人”属于适用法律错误。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院（2017）内02行初152号行政裁定，支持上诉人的原审诉求。本院认为，上诉人高月飞向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决被上诉人履行将剩余两项中的一项人均35平方米，安置用房以货币补偿每人91000元，给予统一发放，按份额分配的职责。经审查，上诉人曾通过信访途径向被上诉人河东镇政府反映问题，但其并未向被上诉人提出履行该职责的申请，上诉人直接向人民法院提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审裁定驳回起诉并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 敖莉萍审 判 员 侯晓静审 判 员 杨文辉二〇一八年四月十四日法官助理 吴阿荣书 记 员 吴阿荣