浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙行终211号 上诉人（原审原告）沈泉荣，男，汉族，1963年11月22日出生，住杭州市江干区。 委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处。住所地：杭州市江干区明月桥路1号。 法定代表人叶更生，主任。 出庭负责人高建明，副主任。 委托代理人唐佳璐，浙江九恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府。住所地：杭州市江干区庆春东路1号。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人王亚超、沈梁，杭州市江干区人民政府工作人员。 沈泉荣诉杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处、杭州市江干区人民政府城建行政确认一案，杭州市中级人民法院于2017年12月25作出（2017）浙01行初407号行政判决。沈泉荣不服，向本院提出上诉。本院于2018年2月7日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。 原审审理查明：因牛田单元R21－06地块项目建设需要，杭州市国土资源局于2016年4月28日批准“牛田单元R21－06地块项目征地房屋补偿实施方案”。该方案载明：补偿人为江干区城市建设综合开发有限公司，动迁实施机构为彭埠街道办，评估服务机构为杭州登鑫房地产估计有限公司，补偿实施范围为东至四号港，南至杭州市国土资源局（艮北新区C-R21-03、C-R22-02、C-R21-06地块），西至杭州市国土资源局（艮北新区C-R21-03、C-R22-02、C-R21-06地块），北至规划兴建路。沈泉荣（户）位于杭州市××××街道兴隆社区一区238号房屋在上述补偿实施范围内。2016年5月5日，补偿人江干区城市建设综合开发有限公司向江干区政府提交《关于对兴隆社区一区238号沈泉荣（户）房屋权属认定的申请》，认为沈泉荣户房屋无法提供合法有效的权属权源文件，申请对其房屋权属进行认定。经江干区兴隆社区居民委员会、彭埠街道办审核，江干区政府于2016年5月10日作出《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》。原告不服，提起本案诉讼。另查明，1988年8月，原告户经原杭州市××区彭埠镇兴隆村村民委员会初审、原杭州市××区彭埠镇人民政府审核同意，在组规划点原基地建造正房（包括副业房）60平方。根据“建房用地申请表”中的“申请说明”，申请建房为“楼房二间”。2004年12月，沈泉荣户申请在“四原”基础上翻建房屋，审批表中填写的在册人口包括户主沈泉荣、高维琴（沈泉荣妻子）、沈虎明（沈泉荣儿子），沈顺甫（沈泉荣父亲）。该申请未获得原杭州市江干区彭埠镇人民政府、江干区政府批准。但经查，沈顺甫在2002年11月29日已将其户口从沈泉荣户迁移至别处。2004年，沈泉荣户对其房屋进行翻建。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。故江干区政府对其辖区内农村村民宅基地的合法建房用地面积具有相应的确认权。被诉房屋权属认定行为系经彭埠街道办审核，由江干区政府作出，江干区政府为本案适格被告。原告列彭埠街道办为被告缺乏依据且拒绝变更，故原告对彭埠街道办的起诉应予驳回。在征地房屋补偿实施过程中，因原告户拒绝丈量评估，江干区政府对其房屋权属进行确认，并无不当。原告户于1988年经批准“建造正房（包括副业房）60平方”。此后虽然原告户于2004年12月申请在“四原”基础上翻建房屋，但该申请未获得原杭州市江干区彭埠镇人民政府、江干区政府批准。《江干区农村村民建房管理办法（试行）》（江政办[2002]16号）第十五条规定：“农村村民宅基地（包括庭院、正房、附属用房）大户（六人以上）用地面积控制在125平方米以内；中户（四至五人）用地面积控制在110平方米以内；小户（一至三人）用地面积控制在75平方米以内。审批的建筑占地面积：控制在宅基地用地面积的85%以内；即大户106平方米，中户93平方米，小户63平方米。”沈泉荣户房屋于2004年进行翻建。江干区政府结合翻建时的规范性文件及其户内成员（按中户计算），认定沈泉荣户房屋主房占地面积93平方米，三层，共计建筑面积279平方米，合法有据。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈泉荣对杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处的起诉；驳回原告沈泉荣要求撤销杭州市江干区人民政府于2016年5月10日作出《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》的行政行为的诉讼请求。 沈泉荣上诉称：一、被上诉人彭埠街道办事处为本案适格被告。彭埠街道办事处在《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》中有盖章，证明其参与了该行政行为。一审法院认定其不是适格当事人，认定事实错误。二、上诉人提供的房屋勘丈资料是由上诉人委托的具有资质的公司2011年测绘，在此之后房屋没有改建。测绘的数据能够证明房屋的实际占地面积。原审法院不予认定，明显属于事实认定错误。三、被上诉人杭州市江干区人民政府未对上诉人房屋进行测量就作出《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》属于违法行政行为。原审法院认定被上诉人杭州市江干区人民政府行为合法，属于认定事实错误。综上所述，原审认定事实错误，适用证据错误，适用法律错误，故提起上诉，请求撤销原审判决，撤销江干区政府、彭埠街道办于2016年5月10日作出的《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》的行政行为。 杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处答辩称：一、答辩人并非适格被告，案涉房屋权属认定并非由答辩人做出。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款，答辩人对于农村住宅用地有审核职权。2016年5月，补偿人向江干区人民政府申请对上诉人户进行权属认定后，答辩人作为属地行政机关，连同兴隆社区共同对上诉人的家庭情况进行调查，核实了上诉人户的基本情况后，在案涉权属认定上盖章，答辩人认为，答辩人在权属认定过程中履行了资料审核的职责，最终的权属认定系江干区人民政府做出，并非由答辩人与区政府共同做出，上诉人应当以江干区人民政府为被告，而非将答辩人列为共同被告。上诉人认为案涉行政行为系答辩人与区政府共同做出，与法律规定不相符合，原审判决对相关事实的认定及法律适用正确，应当予以维持。二、上诉人提供的房屋测绘报告是其自行制作，且形成时间是2011年，既不是房屋拆除前，也不是权属确认前，与本案不具有关联性。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应当维持原判，驳回上诉。 杭州市江干区人民政府答辩称：一、答辩人具有作出被诉具体行政行为的职权依据，且程序合法。补偿人杭州市××区城市建设综合开发有限公司根据杭土资（江）房补案字(2016)004号《牛田社区R21-06地块项目征地房屋补偿实施方案》、《关于牛田社区R21-06地块项目征地房屋补偿实施方案的批复》，在杭州市××区牛田社区R21-06地块项目红线范围内实施拆迁。上诉人房屋坐落于杭州市××××街道兴隆社区一区238号，属于上述拆迁范围内。因上诉人户一直未能与补偿人达成补偿安置协议，且拒绝配合丈量。为顺利推进房屋拆迁工作，经被上诉人杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处审核后，答辩人经审查于2016年5月10日作出被诉具体行政行为，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》(杭政办函(2009)123号）第二条规定，“房屋（含主房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。”本案中，答辩人作为农村村民住宅用地的审批机关，由原审批机关杭州市江干区人民政府作出被诉具体行政行为，于法有据。二、答辩人作出被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。经查明，上诉人（户）房屋于1988年经杭州市××区彭埠镇人民政府批准建造，主房占地面积60平方米，建造二楼、附房12平方米，在原宅基地上建造。2004年该户未经建房用地审批，在原宅基地上进行房屋翻建，当时该户在册人员为沈泉荣（户主）、高维琴（妻）、沈虎明（儿），共计三人，当时沈虎明为独生子女。该户翻建后主房楼层4层，建筑面积约500平方米。证明以上事实的有《杭州市××区农村村民建房用地申请表》、《江干区危房修缮审批表》、江干区彭埠镇兴隆社区出具的《关于沈泉荣（户）建房情况说明》、户口情况，足以证明上诉人户批地建房及后续翻建情况。答辩人据此认定上诉人户地址为兴隆社区一区238号，户主为沈泉荣，人口为3+1，建房时间为2004年，事实清楚，依据充分。结合该户翻建时使用的《江干区农村村民建房管理办法（试行）》(江政办(2002)16号）第十一条：“农村村民建房的间距、层高必须严格按农居详规要求执行……建二层楼房的……三层楼房的总高度……”，第十五条第二款：“审批的建筑占地面积，控制在宅基地使用地面积的85%以内，即大户106平方米，中户93平方米，小户63平方米。”，第十六条第一款：“农村村民建房的人口计算按建房户所在地户籍在册常住人口计算……独生子女凭证可按两人计算。”答辩人就高参照三层住宅标准，即中户（四至五人）房屋面积为93平方米术3层，认定上诉人户房屋面积为279平方米。该认定于法有据，并已充分保障了上诉人户的权益。综上，答辩人所作《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求贵院维持一审判决。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系上诉人沈泉荣不服被上诉人杭州市江干区人民政府《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》提起的诉讼。因此，该被诉认定行为的合法性应为案件的审查事项。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款，《浙江省实施办法》第三十五条第二款、第三款就农村村民申请取得宅基地的程序、农村村民一户只能拥有一处宅基地、宅基地面积的最高限定等已经作出规定。杭州市江干区人民政府江政办(2002)16号《江干区农村村民建房管理办法（试行）》第十一条第二款、第十五条、第十六条第一款就农村村民大中小户的宅基地控制面积、审批建筑面积、房屋建筑层高限制、户内人口计算等亦作出相应规定。杭州市人民政府杭政办函(2009)123号《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》第二条，就被拆迁房屋（含主房、附房）、庭院、道地面积的计算作出相应具体规定，即被拆迁房屋的面积以被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。本案中，被诉《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》行为，系被上诉人杭州市江干区人民政府依据上诉人户于1988年经批准“建造正房（包括副业房）60平方”房屋、于2004年在未经有权主体批准情况下擅自翻建、在涉案征地补偿过程中拒绝入户丈量等事实情况，并结合拆迁安置补偿人江干区城市建设综合开发有限公司提出的申请、相关法律及规范性文件规定等作出，具备事实和法律依据，本院依法予以确认。但江干区人民政府彭埠街道办事处并不符合《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》第二条规定的“原审批机关或者有权审批的其他机关”身份，其在《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》上签章亦未体现出《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”规定的逐级呈报程序性要求，故该签章行为存在不当，鉴于其并未影响到上诉人针对《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》合法性提起的诉讼，本院对此予以指正。综上，原审判决驳回上诉人要求撤销杭州市江干区人民政府《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》的行政判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出撤销《关于对沈泉荣（户）房屋权属的认定》的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由沈泉荣负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 惠 忆 审判员 许 勤 审判员 楼缙东 二〇一八年四月二十八日 书记员 许亚芬