厦门海事法院 行 政 判 决 书 (2017)闽72行初7号 原告黄庆平，男，1965年3月24日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 委托代理人黄亚玮，福建正成功律师事务所律师。 委托代理人洪杰隆，福建正成功律师事务所律师。 被告（原行政机关）中华人民共和国泉州海事局，住所地福建省泉州市晋江市泉安南路文景路口海事大厦。 法定代表人李志强，局长。 委托代理人刘爱军，福建扬和翰律师事务所律师。 委托代理人陈泽斌，福建扬和翰律师事务所律师。 被告（复议机关）中华人民共和国福建海事局，住所地福建省福州市西二环南路**。 法定代表人徐增福，局长。 委托代理人康加赐，中华人民共和国福建海事局法规处处长。 委托代理人刘爱军，福建扬和翰律师事务所律师。 原告黄庆平不服被告中华人民共和国泉州海事局（以下简称“泉州海事局”）不予行政许可原告海港一级引航员适任证书再有效的申请及被告中华人民共和国福建海事局（以下简称“福建海事局”）维持该不予行政许可复议的决定，于2017年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年11月9日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人黄亚玮、洪杰隆，被告泉州海事局副局长郑乃龙及其委托代理人刘爱军、陈泽斌，被告福建海事局委托代理人康加赐、刘爱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泉州海事局于2017年8月9日对原告办理海港一级引航员适任证书再有效的申请作出不予行政许可的决定，认定根据泉州海事局事故调查形成的《泉州“5.7”“仁建泉州”轮触礁事故调查报告》（闽海事泉通航［2016］35号），原告是主要责任人之一，至今其未参加《中华人民共和国引航员管理办法》（以下简称《引航员管理办法》）附件一《引航员适任考试科目、评估项目表》规定的抽查科目和项目的考试和评估，不符合《引航员管理办法》第十四条第一款第（二）项、第二款，以及第四十七条第一款第（九）项的规定，决定不予海事行政许可。原告黄庆平不服，向被告福建海事局申请行政复议，被告福建海事局于2017年10月25日作出《行政复议决定书》，维持泉州海事局于2017年8月9日作出《不予海事行政许可决定书》。 原告黄庆平诉称：1、请求撤销泉州海事局于2017年8月9日作出的QZCY2017001号《不予海事行政许可决定书》；2、请求撤销福建海事局于2017年10月25日作出的闽海复决字[2017]001号《行政复议决定书》；3、责令泉州海事局立即对原告海港一级引航员适任证书再有效的申请予以行政许可。事实与理由：2017年8月9日，泉州海事局以原告作为海事事故主要责任人之一未及时参加规定的抽查科目和项目的考试和评估为由，对泉州港引航站依法代理原告办理海港一级引航员适任证书再有效的申请作出不予行政许可的决定。原告不服上述决定，于2017年8月25日向福建海事局申请复议，福建海事局于2017年10月25日作出闽海复决字[2017]001号《行政复议决定书》，决定维持泉州海事局作出的不予行政许可决定。原告认为，二被告作出的决定不具有合法性、合理性依据，应当予以撤销并对原告办理海港一级引航员适任证书再有效的申请予以行政许可：首先，依据2016年《中华人民共和国船员违法记分办法》（以下简称《船员违法记分办法》）第十条的规定，“船员在一个记分周期内两次及以上达到15分，或在连续2个记分周期内分别达到15分，或连续2个记分周期内累计记分达到40分的，最后实施船员违法记分的海事管理机构应当扣留其船员适任证书，责令其参加法规培训和考试，考试内容除理论部分外，还包括船员适任能力考核”，泉州海事局作出的泉海事罚字【2016】135023-1号行政处罚决定书，扣分时仅记四分，按照上述规定原告无须参加法规培训和考试及船员适任能力考核。泉州海事局作出不予海事行政许可的决定系依据2013年《引航员管理办法》第十四条的规定，显然，2016年的《船员违法记分办法》相对于2013年的《引航员管理办法》而言系新法，按照“新法优于旧法”，应适用的系2016年的《船员违法记分办法》，而非2013年的《引航员管理办法》。此外，2016年的《船员违法记分办法》不但增加完善船员适任能力考核项目，且考核内容及要求完全可以覆盖《引航员管理办法》关于适任证书再有效的抽考科目和项目的考试及评估。故相较2013年的《引航员管理办法》而言，2016年的《船员违法记分办法》关于考试培训的规定及安排更具科学性、实操性。原告依据《中华人民共和国立法法》第九十五条，申请将两部部门规章不一致之处逐级上报至最高人民法院，并将“原告是否应参加法规培训、考试及船员适任能力考核”以及“原告的情形应适用哪一部门规章的规定”提请国务院作出裁决。其次，泉海事罚字【2016】135023-1号行政处罚决定书所指向的具体行政行为现正处于另案行政诉讼审理过程中【案号：（2017）闽72行初1号】，原告是否为“仁建泉州”轮的主要责任人之一至今尚无定论，故泉州海事局援引《引航员管理办法》第十四条第一款第（二）项的规定，属于适用法律错误。最后，扣证期间泉州海事局亦未安排原告做好抽考准备及通知报名抽考。事故发生之后，被暂扣的引航员适任证书已返还原告，且原告持证上岗至今已安全引航长达半年之久，原告具有实际工作能力。 原告为证明其主张，提供了以下证据： 证据1、不予海事行政许可决定书复印件，用以证明原告系行政相对人及泉州海事局作出的不予海事行政许可决定缺少合法性、合理性依据的事实； 证据2、行政复议决定书复印件，用以证明福建海事局决定维持泉州海事局作出的不予许可决定； 证据3、受理案件通知书复印件，用以证明泉州海事局作出的不予海事行政许可决定依据的具体行政行为仍处于行政诉讼审理之中，原告是否为“仁建泉州”轮的主要责任人之一至今尚无定论的事实； 证据4、专业技术资格证书，证据5、论文证书、荣誉证书及相关论文，证据4-5用以证明原告系经验丰富的引航员，并具有相应的理论水平，其善于总结实践经验，并运用深厚的理论知识解决实际工作中遇到的难点和热点问题，为我国的引航和航海事业作出了一定的贡献。 被告泉州海事局及福建海事局辩称：第一、原告在《行政起诉状》的“事实与理由”部分称“未及时参加”考试，实际是“至今未参加……”，原告应如实描述其主观故意行为。第二、《船员违法记分办法》和《引航员管理办法》调整的内容不同，原告申请引航员适任证书再有效，应适用《引航员管理办法》第十四条的规定进行抽考。第三、“新法优于旧法”并不适用于本案。1.《立法法》第83条规定该原则的适用条件，一是必须是同位法，二是必须是同一机关制定的法律规范。《引航员管理办法》是交通部制定的，而《船员违法记分办法》是交通部海事局制定的，不符合上述条件，因此不适用“新法优于旧法”的原则。2.《立法法》第95条“(三)部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”，《引航员管理办法》是交通部发布的部门规章；《船员违法记分办法》是交通部海事局制定的规范性法律文件，是上位法和下位法的关系，即便存在不一致之处，也是应当适用《引航员管理办法》的规定。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定，“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”，不论原告是否是主要责任人，在行政诉讼过程中行政处罚都不停止执行；在法院判决尚未作出或推翻之前，“仁建泉州”轮的《水上交通责任认定书》确认原告是事故责任人的结论即是定论，根据该定论适用《引航员管理办法》第十四条是正确的。4.《引航员管理办法》系行政规章，属于公开的部门法规，原告自己有责任了解法律法规的相关规定，且该办法也没有规定行政机关具有主动通知的法定义务；申请引航员适任证书再有效属于申请人即原告自由处分的权利，原告可以决定申请与否。第四、2017年3月22日中国海事局官网公布2017年全国引航员适任考试计划，公告明确“请参加……引航员抽考……的人员，按照……参加考试”，同时规定，“考试科目按照《引航员管理办法》中《引航员适任考试科目、评估项目》规定执行”。 为支持其辩驳主张，被告泉州海事局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 证据1、引航员任职资格证书申请表，用以证明泉州引航站为黄庆平递送引航员任职资格证书的申请； 证据2、引航员资历证明，用以证明黄庆平申请引航员证书再有效，其在“仁建泉州”轮触礁事故中与船长责任相当，为一般等级事故，船员服务簿扣四分； 证据3、黄庆平船员服务簿及记分附页，用以证明黄庆平的记分情况； 证据4、海事业务受理通知书（CYS20170149），用以证明泉州海事局于2017年7月31日受理泉州引航站提交的《适任证书》申请； 证据5、海事业务审批表（HW-JB2017070102），用以证明泉州海事局对黄庆平引航员适任证书申请不予行政许可的审批意见； 证据6、泉州“5•7”“仁建泉州”轮触礁事故一案水上交通事故责任认定书（泉海事责【2016】04号），用以证明“仁建泉州”轮触礁事故是一般等级事故，引航员黄庆平是事故主要责任人之一，船长与引航员责任相当； 证据7、泉州海事局系统查询黄庆平的人员信息表（黄庆平未参加抽考的证据），用以证明黄庆平未参加《引航员适任考试科目、评估项目表》规定的抽查科目和项目的考试和评估； 证据8、不予海事行政许可决定书（QZCY2017001），用以证明泉州海事局于2017年8月9日作出不予海事行政许可决定书； 证据9、海事行政许可类办理登记簿，用以证明黄庆平于2017年8月10日收到《不予海事行政许可决定书》； 证据10、《中华人民共和国引航员管理办法》（交通运输部令2013年第20号）及其附件，证据11、中华人民共和国海事局关于印发《中华人民共和国船员违法记分办法》的通知（海船员【2015】600号）及附件，证据12、中华人民共和国海事局关于实施《中华人民共和国船员违法记分办法》工作事项的通知（海船员【2015】737号）及附件，证据13、《中华人民共和国海事局关于STCW公约马尼拉修正案履约过渡和海船船员管理系统应用相关事项的通知》（海船员【2014】127号）。 被告福建海事局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 证据1、黄庆平行政复议申请书及EMS快递单，用以证明福建海事局于2017年8月28日收到黄庆平的行政复议申请书； 证据2、行政复议答复通知书，用以证明福建海事局于2017年8月29日要求泉州海事局提交对该行政复议的书面答复和相关证据； 证据3、行政复议答复意见书（闽海复答字【2017】3号），用以证明泉州海事局于2017年9月1日向福建海事局提出书面答复； 证据4、行政复议决定书（闽海复决字【2017】001号），用以证明福建海事局于2017年10月23日作出行政复议决定书； 证据5、送达回证，用以证明黄庆平于2017年10月26日收到《行政复议决定书》； 证据6、《中华人民共和国行政复议法》，用以证明福建海事局受理本案涉及的行政复议并作出行政复议决定，符合法定程序； 经庭审质证，当事人的质证意见如下： （一）关于原告黄庆平提交的证据： 被告泉州海事局、福建海事局对证据的三性均无异议。对证据1证明对象有异议；对证据3的证明对象有异议，认为在法院判决未作出前，这个案件是有定论的，原告可以通过合法途径继续从事引航员职业；证据5、与本案引航员适任证书是否有效不具有关联性。 （二）关于被告泉州海事局提交的证据： 原告对证据1、2、4-6、8-13，无异议。 原告认为证据3可以用以证明原告不存在不良安全记录。证据7有手写的内容，无法看出原告是否参加抽考。 被告泉州海事局称关于证据3，被告已经送达过行政处罚决定书，根据相关法规规定，原告已经构成了不良记录。证据7是系统打印出的，原告的适任资格栏内“无有效信息”，说明原告没有参加考试，即便参加考试，也没有考试通过的成绩，底下的人员签注只是备注说明。 （三）关于被告福建海事局提交的证据： 原告对被告福建海事局的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：本院对当事人无异议的证据的真实性均予以认可；对于证明对象，本院依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十六条的规定，从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断。 经审理查明，以下为当事人无争议的事实： 原告为泉州港引航站的一级海港引航员，2012年11月15日获得引航员任职资格证书，根据《引航员管理办法》第十三条规定，该证书的有效期不超过五年。 2017年7月泉州港引航站代原告向泉州海事局提起引航员适任证书再有效的申请。2017年8月9日，泉州海事局以原告作为海事事故主要责任人之一未及时参加《引航员管理办法》附件一《引航员适任考试科目、评估项目表》规定的抽查科目和项目的考试和评估，不符合《引航员管理办法》第十四条第一款第（二）项、第二款，以及第四十七条第一款第（九）项的规定为由，决定对原告海港一级引航员适任证书再有效的申请不予海事行政许可。原告不服该决定，于2017年8月28日向福建海事局申请复议，福建海事局于2017年10月25日作出闽海复决字[2017]001号《行政复议决定书》，维持泉州海事局作出的不予行政许可决定。 另查明，根据2016年8月29日的《水上交通事故责任认定书》，原告引领的船舶发生触碰事故，原告为泉州“5.7”“仁建泉州”轮中触礁事故中的主要责任人。 本院认为，本案为原告申请引航员适任证书再有效，应适用的法律法规为《引航员管理办法》。根据目前具有有效性的“仁建泉州”轮的《水上交通责任认定书》，该事故构成“一般等级事故”，原告为事故主要责任人，根据《引航员管理办法》第四十七条的解释，原告并无“良好的安全记录”，应依据《引航员管理办法》第十四条通过抽查科目和项目的考试和评估。按照该办法第十四条的规定，原告应参加抽考；2017年3月22日中国海事局官网公布2017年全国引航员适任考试计划，明确“引航员抽考”的人员需参加考试。原告在事故发生后，提交申请前未参加并通过考试，不符合引航员适任证书再有效的法定条件，泉州海事局作出的编号为QACY2017001号《不予海事行政许可决定书》不予准许申请在行政主体、行政权限、行为根据和依据方面基本合法。 另外，原告认为按照《立法法》第九十五条“新法优于旧法”的原则，本案依据的法条应为2016年《船员违法记分办法》，通过对比《引航员管理办法》及《船员违法记分办法》的科学性及实操性问题，提出应将两部部门规章不一致之处逐级上报最高人民法院，并提起国务院作出裁决。本院认为，《引航员管理办法》是交通部制定的部门规章，《船员违法记分办法》是交通部海事局制定的规范性法律文件，属于上位法与下位法的关系，且不说两者并无冲突，即便存在冲突，也应参照《立法法》第九十六条“上位法优于下位法”的规定适用《引航员管理办法》。 依照《引航员管理办法》第十四条第一款第（二）项、第十四条第二款、第四十七条第一款第（九）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄庆平的诉讼请求。 本案的案件受理费100元，由原告黄庆平负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李 洪 审 判 员  邓金刚 审 判 员  曾大津 二〇一八年四月八日 法官助理李慧 代书记员  高彩虹 附：本案所适用主要法律条文 《立法法》 第九十六条法律、行政法规、地、地方性法规治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销： （一）超越权限的； （二）下位法违反上位法规定的； （三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的； （四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的； （五）违背法定程序的。 《引航员管理办法》 第十四条申请引航员适任证书再有效的，应当在引航员适任证书有效期截止日期之前6个月内提出申请，满足下列条件，并提交本办法第十条第（一）至（四）项规定的材料： （一）完成规定的最低引领船舶艘次或者里程； （二）具有良好的安全记录。 对于不满足前款第（一）、（二）项规定条件的，通过了发证机关按照本办法附件一《引航员适任考试科目、评估项目表》规定的抽查科目和项目的考试和评估的，也可以申请引航员适任证书再有效。 第四十七条本办法下列用语的含义为： （一）引航是指持有有效适任证书的引航员，在引航机构的指派下，从事的引领相应船舶航行、靠泊、离泊、移泊、锚泊等活动； （二）总长是指自船舶最前端至船尾最后端间的水平长度； （三）一级危险货物是指《水路危险货物运输规则 法规标题危险货物运输规则制定机关交通部效力等级部门规范性文件公布日期1972.01.01时效性失效 》中根据各类危险货物的危险程度划分为的一级危险货物； （四）适任证书是指证明持证人具备引领证书所标明的引航范围内的相应类别、等级船舶的能力的资格证书； （五）引航员适任培训是指引航员适任考试考前培训、雷达观测和模拟器培训；对于海港引航员，还包括自动雷达标绘仪培训； （六）适任考试是指采用书面或者电子方式对引航员进行理论知识、概念、原理等内容的考察，以考核申请人的专业知识水平和应用能力； （七）适任评估是指以考察引航员综合运用能力和实际操作能力为主要目标，通过相应设备或者实船操作、听力测验、口试以及水上服务资历和业绩考核等，对申请人进行的技能考核； （八）引航资历，是指持有不同等级的引航员适任证书期间所引领船舶的艘次或者里程数； （九）良好的安全记录，是指在截止申请引航员适任证书有效日期前5年内未发生承担对等责任或者主要责任的一般及以上等级的水上交通安全事故。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 -14-