江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏03行初392号原告：李洪节，男，1946年3月8日生，汉族，住邳州市。原告：房明聪，男，1954年12月23日生，汉族，住邳州市。原告：顾广英，女，1949年3月22日生，汉族，住邳州市。原告：李加配，男，1962年5月26日生，汉族，住邳州市。原告：王夫玲，女，1965年3月7日生，汉族，住邳州市。原告：谭鹏，男，1975年7月9日生，汉族，住邳州市。原告：吕士廷，男，1971年3月2日生，汉族，住邳州市。原告：曹广峰，男，1987年10月2日生，汉族，住邳州市。原告：李敬款，男，1953年12月13日生，汉族，住邳州市。原告：梅自玲，男，1943年11月16日生，汉族，住邳州市。原告：李修利，男，1950年12月8日生，汉族，住邳州市。原告：王计中，男，1969年2月11日生，汉族，住邳州市。原告：曹广才，男，1980年3月12日生，汉族，住邳州市。原告：李修伦，男，1963年1月14日生，汉族，住邳州市。原告：吕士成，男，1959年12月10日生，汉族，住邳州市。原告：吕士军，男，1973年1月2日生，汉族，住邳州市。原告：张宗彦，女，1981年1月16日生，汉族，住邳州市。原告：顾广楼，男，1949年2月4日生，汉族，住邳州市。原告：谭中玲，女，1970年8月26日生，汉族，住邳州市。原告：谭漫侠，女，1946年10月16日生，汉族，住邳州市。原告：房继修，男，1955年6月6日生，汉族，住邳州市。原告：房继海，男，1967年7月15日生，汉族，住邳州市。原告：房文江，男，1951年6月10日生，汉族，住邳州市。原告：房继东，男，1963年2月19日生，汉族，住邳州市。原告：李胜侠，女，1970年8月16日生，汉族，住邳州市。原告：王中娥，女，1962年5月6日生，汉族，住邳州市。原告暨以上其他24原告的诉讼代表人：李洪节，男，1946年3月8日生，汉族，住邳州市。原告暨以上其他24原告的诉讼代表人：房明聪，男，1954年12月23日生，汉族，住邳州市。被告：邳州市人民政府，住所地邳州市长江路沙沟湖新区行政中心1号楼。法定代表人：唐健，市长。委托诉讼代理人：徐勤剑，邳州市人民政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人：魏东，江苏魏东律师事务所律师。原告李洪节、房明聪、顾广英、李加配、王夫玲、谭鹏、吕士廷、曹广峰、李敬款、梅自玲、李修利、王计中、曹广才、李修伦、吕士成、吕士军、张宗彦、顾广楼、谭中玲、谭漫侠、房继修、房继海、房文江、房继东、李胜侠、王中娥（以下简称：原告李洪节、房明聪等26人）诉被告邳州市人民政府土地行政登记及行政赔偿一案，本院于2017年9月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告李洪节、房明聪等26人诉称，禹王山（又称胜泽山）位于邳州市××镇，北坡、西坡、南坡基本农田长达2500米、宽300米左右平原地（面积达千余亩，以下简称涉案土地）是李圩村的集体土地，但是邳州市人民政府未将该土地确权登记颁证给李圩村村民的做法侵害了李圩村村民的利益。第一，未确权登记颁证的涉案土地被当地村干部通过发包给第三人、肆意侵占等方式进行了处置。第二，当地村干部假报项目冒领奖金、补贴款，私自挪用第三人缴纳的承包款。李圩村全村土地5000多亩，其中4000余亩土地十年九灾，秋季只有靠山坡地收成维持生活。李圩村第一、第二、第十二组三个组原来人均土地为1.3亩，因运河整顿部分土地被占用。现邳州市人民政府未将涉案土地确权登记颁证给李圩村村民，该部分土地人均达0.6亩左右。原告一年仅有几百元的收入，每年还要缴纳农业税，生活十分艰难。综上，请求人民法院依法判决邳州市人民政府将涉案土地确权登记颁证给李圩村全体村民，并赔偿李洪节、房明聪等26人损失10000元；由邳州市人民政府承担本案诉讼费用。原告李洪节、房明聪等26人向本院提供的以下两组证据：1、现场照片一组共14张，证明：涉案土地是农田而不是山地；2、承包经营权证复印件7份，证明：邳州市人民政府本次确权土地面积与邳州市××村实际农田面积相差1000多亩。被告邳州市人民政府辩称，一、原告不具备诉讼主体资格，不是本案适格原告。涉案土地并不属于原告个人所有。原告既未取得涉案土地的承包经营权证，亦未签订任何承包合同确认其权利来源，依法不具备诉讼主体资格。二、邳州市人民政府不是本案的适格被告。涉案土地属于集体所有土地，根据相关法律规定村集体享有自治权。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村民委员会依法管理属于村农民集体所有的土地和其他财产。对于属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。原告诉称的承包合同系邳州市××村村民委员会（以下简称李圩村委会）与案外人签订。李圩村委会依法公开发包，并在江苏省农村产权交易平台公开招标，后被本村村民中标获得涉案土地承包权。经核实，承包费均按照缴纳至镇农经中心李圩村账户，程序合法。三、原告未有明确的诉讼请求，同时邳州市人民政府对原告诉讼请求不存在任何可诉的具体行政行为，要求赔偿损失没有事实依据。邳州市人民政府作为县级以上人民政府，依法保障村民行使自治权利。原告对李圩村委会的发包有异议可通过村务监督机构，要求村务公开，进行民主评议。邳州市人民政府是根据有关文件精神，依法进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作。本次农村土地承包经营权登记颁证，以1994年二轮承包工作为基础，是对现有的土地承包关系的巩固和完善。涉案地块属于集体山地，不属于1994年二轮土地承包范围，不属于本次土地确权范畴。综上，原告对涉案土地无承包权和诉权，邳州市人民政府不是本案适格被告，也未作出具体行政行为。就原告诉称的侵占、贪腐等问题，法律已经赋予了原告救济渠道，不属于人民法院受案范围，应依法驳回原告的起诉。经本院组织庭前证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见：对于原告提供的证据，邳州市人民政府质证认为，对证据1真实性无异议，但不能证明原告所要证明的问题。照片显示的地块是在山坡之下，涉案土地第一轮土地承包和第二轮土地承包时，李圩村委会均没有发包给村民，仍然属于集体所有、由集体管理；证据2虽然是复印件，但是对其真实性、合法性不持异议，但与原告主张无关联性，不能证明原告所要证明的问题。承包经营权证书上面载明的土地系承包方自1994年二轮承包时取得承包经营权的延续，新证是对原承包合同和原承包权属证书上载明土地的公布和确认，与涉案土地无关联性。根据各方当事人的质证意见，结合案情，本院对原告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1、证据2，双方当事人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以认定；对其证据效力问题本院将在裁判理由部分结合案情作全面分析认定。根据双方当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：涉案土地位于邳州市××村，系村组集体所有土地。李洪节、房明聪等26原告与李圩村委会或集体经济组织未就涉案土地签订农村土地承包合同。邳州市人民政府亦未在2015年以来开展的农村土地确权登记颁证工作过程中就涉案土地进行确权登记颁证。李洪节、房明聪等26原告认为，涉案土地属于基本农田，邳州市人民政府应当将涉案土地确权登记颁证给李圩村全体村民（原告主张李圩村全体村民人数为6000余人）。诉讼过程中，原告述称，邳州市人民政府未将涉案土地确权登记颁证给李圩村全体村民，其系代表李圩村全体村民提起本案诉讼。本院认为：关于原告诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，原告述称其代表李圩村全体村民提起本案诉讼，其诉讼请求亦涉及到李圩村全体村民。原告向本院提供的起诉状中所载明原告为26名，而其接受本院询问时述称李圩村有6000余名村民，26原告未提交证据证实其所在村民委员会或者农村集体经济组织对其提起本案诉讼的法律态度，亦未举证证实其起诉经半数的村民的同意或授权。根据原告李洪节等26人现提交的证据，无法认定原告李洪节等26人提起本案诉讼系李圩村过半数村民的真实意思表示，故原告李洪节等26人的诉讼主体并不适格。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，这是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，李洪节等26人直接起诉邳州市人民政府要求就涉案土地进行确权颁证，但是，一方面，李洪节等26人并未提供其与发包方就涉案土地所签订的土地承包合同，在缺乏合法有效的承包合同的情况下，邳州市人民政府为涉案土地确权颁证的前提和基础并不具备；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，有关主体须首先与村集体签订合法有效的土地承包合同，之后再由村集体报送材料向相关人民政府及职能部门申请，经审核符合条件之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证，在未签订土地承包合同的情况下直接起诉邳州市人民政府要求为涉案土地确权颁证，这并不符合法定的起诉条件。另外，如前所述，原告李洪节等26人的诉讼主体不适格，其起诉不符合法定的起诉条件，从现有证据分析，并不存在原告所谓的邳州市人民政府的行政行为给原告造成损失问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条，六十九条第一款第（一）、（十）项及第三款之规定，裁定如下：驳回原告李洪节、房明聪等26人的起诉。本案不收取诉讼费用。原告预交的案件受理费50元由本院退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  杜 林审 判 员  周美来人民陪审员  李运华二〇一八年四月十三日法官助理李帅胜书记员闫龙附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。