江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）赣行终135号上诉人（原审原告）彭鹏星，男，汉族，1972年2月18日出生，住龙南县。被上诉人（原审被告）龙南县人民政府。法定代表人邱建军，该县县长。委托代理人林日生，江西宋城律师事务所律师。上诉人彭鹏星因诉龙南县人民政府劳动保障行政批复一案，不服赣州市中级人民法院（2016）赣07行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2001年至2003年期间，龙南县人民政府（以下简称龙南县政府）先后将龙南县妇幼保健院（以下简称县妇保院），龙南县中医院（以下简称县中医院），龙南县人民医院（以下简称县人民医院）改制成了三家民营医院，彭鹏星系县人民医院在编职工。县人民医院民营期间，2004年9月7日，龙南县政府办公室龙府办发[2004]45号文件《关于加强全县卫生专业技术人员人事管理的暂行规定》（以下简称45号文）第十二条规定：“县人民医院、县中医院、县妇保院三家已改制医院的在职卫生专业技术人员，如本人要求调动，并经原单位和接受单位同意的，可按正常的工作调动程序办理有关调动手续。”第十三条规定未征得原单位同意的，接受单位必须支付人才培养等费用的补偿。县中医院根据45号文支付人才培养等费用后，彭鹏星于2011年与县中医院签订聘用协议。龙南县卫生局（以下简称县卫生局）于2013年5月27日向龙南县人力资源和社会保障局（以下简称县人保局）出具《关于办理彭鹏星等八位同志调动的报告》，申请办理彭鹏星由县人民医院调入县中医院调动手续，但彭鹏星至今未办理调动手续。龙南县政府于2014年回购县人民医院恢复公立医院后，龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议决定：“同意县卫生局、县人保局提出的原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇保院的处置安排，其中①经县卫生局办理过调动手续的人员，由县卫生局于2014年10月1日前调回县人民医院工作。逾期不归者，依程序作自动离职处理；②自动流动到县中医院、县妇保院的人员，由县卫生局负责通知，限定其于2014年10月1日前返岗报到上班。逾期不归者，依程序作自动离职处理。”并作出龙府办批[2014]365号批复，确认了上述内容。县卫生局于2014年9月9日向彭鹏星下发通知：“根据龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议精神，请你于2014年10月1日前到县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理。”并将龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议纪要作为通知附件一并送达。彭鹏星收到通知后未在2014年10月1日前返回县人民医院报到上班。县卫生局于2014年11月12日向县人保局提交了《关于对原编制人员民营期间流动到县中医院、妇幼保健院逾期未返回作自动离职处理的请示》（龙卫文[2014]59号），县人保局于2014年12月12日以同样标题的行文（龙人社请[2014]42号）向龙南县政府请示，龙南县政府经县政府第四十一次常务会议研究决定，并由龙南县委常委会审定，龙南县政府办公室于2015年1月13日作出龙府办批[2014]543号批复（以下简称543号批复）：同意对廖伍全、彭鹏星等25名县人民医院民营期间流动到县中医院、县妇保院工作的同志作自动离职处理，核销其编制，停发其工资，人事档案移交县人才交流中心封存。彭鹏星、廖伍全等19人分别诉至法院，要求撤销龙南县政府作出的543号批复。赣州市中级人民法院作出（2016）赣07行初17号行政裁定，以被诉的批复不属于行政诉讼受案范围为由，驳回廖伍全的起诉，廖伍全提出上诉。江西省高级人民法院作出（2017）赣行终25号行政裁定认为，龙南县政府办公室作出的543号批复虽未送达廖伍全，但廖伍全已知晓批复的内容，该内部行政行为已通过相关行政职权行为外化，具备对外的法律效果，故所涉批复属于行政诉讼受案范围，裁定撤销原裁定，指令赣州市中级人民法院继续审理。原审认为，关于批复的可诉性问题，江西省高级人民法院已作出（2017）赣行终25号行政裁定，认为543号批复属于行政诉讼受案范围。故根据生效裁定所确定的内容，本案所诉批复属于行政诉讼受案范围。关于龙南县政府是否具有作出该批复的职权问题。根据国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第五条规定，县级以上各级人民政府机构编制管理机关履行编制管理职责，故批复所涉的编制、工资等管理工作，属于政府工作部门的相关职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（二）项规定关于“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”的规定及第六十三条关于“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定”规定，龙南县政府经召开县政府第四十一次常务会议研究决定，并由龙南县委常委会审定，对下级工作部门县人保局的工作请示作出批复，具有法定职权。关于批复内容的合法性问题。《事业单位人事管理条例》第十一条规定：“事业单位工作人员可以按照国家有关规定进行交流。”45号文第十二条规定：“县人民医院、县中医院、县妇保院三家已改制医院的在职卫生专业技术人员，如本人要求调动，并经原单位和接受单位同意的，可按正常的工作调动程序办理有关调动手续。”第十三条规定，未征得原单位同意的，接受单位必须支付人才培养等费用的补偿。根据上述规定可知，事业单位人事管理部门应按国家规定进行人事交流，龙南县政府针对龙南县改制医院的在职卫生专业技术人员的流转作出了规定，应按相关程序办理调动手续。彭鹏星属于在县人民医院民营后，根据45号文支付了人才培养等费用，但未办理调动手续的人员。彭鹏星诉称自己从县人民医院调到县中医院工作，与事实与证据不符。龙南县政府于2014年回购县人民医院恢复公立医院后，龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议决定：“自动流动到县中医院、县妇保院的人员，由县卫生局负责通知，限定其于2014年10月1日前返岗报到上班。逾期不归者，依程序作自动离职处理。”县卫生局于2014年9月9日书面通知彭鹏星于2014年10月1日前到县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理。并将会议纪要作为通知附件送达彭鹏星。根据上述事实，原审认为，一、县卫生局已按龙南县政府第三十八次常务会议的决定的程序通知彭鹏星限期返岗报到，程序合法。二、涉案批复对彭鹏星作自动离职处理符合法律规定。根据原人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》第十三条关于“对擅自离职人员，要进行批评教育，并分别不同的情况妥善处理……对拒不返回和拒不补办手续的，按自动离职处理……”的规定，及中共龙南县委组织部、龙南县人保局《关于做好在编不在岗人员清理归队工作的通知》关于“凡未经组织人事部门批准，私自请假一个月或擅自离岗半个月以上的，一律按自动离职处理”的规定，按自动离职处理的适用于擅自离职、离岗达到一定期限的人员。本案中，彭鹏星于2011年到现任职的县中医院工作，但没有办理调动手续，县卫生局以书面形式通知彭鹏星于2014年10月1日前返回县人民医院报到，但彭鹏星一直未返岗，根据上述规定，彭鹏星属于擅自离职、离岗达到一定期限的人员。龙南县政府于2015年1月13日作出543号批复，同意对彭鹏星作自动离职处理的决定，予以核销其编制，停发其工资，程序合法，符合法律规定。彭鹏星以龙南县政府没有为其办理相关的工作调动手续为由，认为龙南县政府对其作自动离职处理违法，理由不成立。根据《干部档案工作条例》第十五条规定：“干部辞职、退职、自动离职、被辞退（解聘）后，未就业的，其档案仍由原管理单位保管。另就业的，其档案转至有关的组织、人事部门保管，不具备保管条件的，转人事部门所属的人才流动服务中心保管。”故龙南县政府543号批复对彭鹏星的人事档案移交县人才交流中心封存，不符合法律规定，依法应予撤销。根据《干部档案工作条例》第十五条规定，彭鹏星已另就业，其档案应转至有关的组织、人事部门保管，或转人事部门所属的人才流动服务中心保管。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销被告龙南县人民政府作出的龙府办批[2014]543号批复中对原告彭鹏星人事档案移交县人才交流中心封存的内容；驳回原告彭鹏星的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告龙南县人民政府负担。上诉人彭鹏星上诉称，一审认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审判决，撤销龙南县政府作出的543号批复。具体理由是：1、一审没有全面客观的审查核实证据。对于45号文中有利于上诉人的十二条、十三条、十五条遗漏审查。上诉人依照45号文流动到县中医院上班，被上诉人龙南县政府自收到人才补偿费后就同意了上诉人的行为并必须依照45号文为上诉人办理相关调动手续，而不是属于自动流动到县中医院的情形。上诉人调动手续未完成的过错在于龙南县政府。上诉人离开县人民医院到县中医院上班不属于自动离职。上诉人是依45号文提出要求离开县人民医院，县人民医院和龙南县政府不但知道上诉人已到县中医院上班，而且还收到了县中医院支付的人才补偿费用。原判认定龙南县政府作出行政行为程序合法不符合事实，对于在编职工的处理必须依据《事业单位工作人员处分暂行规定》的规定来处理，龙南县政府没有按照该规定程序进行。2、一审根据原人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》第十三条的规定认定上诉人擅自离职、离岗达到一定期限，该规定虽涉及到了自动离职的情形，但该规定只适用辞职的情况，本案上诉人未提出过辞职，故不适用该规定，且龙南县政府也没有履行相关“批评教育”和“分别不同的情况妥善处理”的法定职责。45号文十五条规定，在职卫生技术人员未经批准擅自离职时间超过半个月，或接受单位不按上述规定缴交人才培养等费用的，则按江西省人事厅《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》，对其作出予以辞退处理。本案应优先适用45号文。在接受单位缴交人才培养等费用后，不得对其作出辞退及更严厉的处理。县妇保院、县中医院、县人民医院虽然改制成三家民营医院，但事业单位属性不变，原职工仍是事业编制不变，应适用《事业单位工作人员处分暂行规定》来处理。3、上诉人是依45号文要求到县中医院上班，并由县中医院交了补偿费给县人民政府，根据45号文件上诉人已完成了从县人民医院调到县中医院的全部手续，但龙南县政府却不依45号文的规定为上诉人办理相关调动手续，因龙南县政府的过错产生的后果不能由上诉人承担。被上诉人龙南县政府答辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律准确，处理恰当，请求二审驳回上诉，予以维持。具体理由是：1、上诉人彭鹏星与县中医院签订劳动合同后，并没有按照45号文第十三条的规定申请办理正常程序的调动手续。尤其是2012年3月29日龙府办发（2012）18号《龙南县医疗卫生机构卫技人员管理办法（试行）》下发后，仍未依规定的时限按程序申请补办好调动手续，故一审认定彭鹏星属于自动流动到县中医院工作的人员是符合上述文件规定精神的正确认定。2、答辩人543号批复对彭鹏星作自动离职处理，核销其编制，停发其工资是正确的，也完全符合法律规定。彭鹏星属于原县人民医院在编工作人员，其自动流动到县中医院工作后未按程序和时限的规定办理正常的调动手续，仍然属于原龙南县医院的在编工作人员。县卫生局多次召开座谈会动员在县人民医院民营期间流（调）动到县中医院、县妇幼保健院的原编制在县人民医院的工作人员返岗上班。2014年9月9日，县卫生局根据龙南县政府常务会议决定的程序，通过直接送到的方式向彭鹏星下发了限期返岗报到上班的通知，彭鹏星拒不返回。最后，经县人民政府常务会议研究决定，报龙南县委常委会审定，由龙南县政府办公室作出对彭鹏星作自动离职处理，核销其编制，停发其工资的543号批复,是完全符合《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》第十三条的规定。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第一条的规定，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。有关劳动人事争议应通过仲裁程序解决。但本案上诉人彭鹏星不是与县人民医院发生人事争议，其诉请是撤销龙南县政府作出的543号批复，该批复影响彭鹏星权益的内容是对于彭鹏星等人“作自动离职处理，核销其编制，停发其工资，人事档案移交县人才交流中心封存”，该批复实际上是对人事争议作出了人事处理决定。行政机关针对国家公务员序列之外的其他人所作出的行政处分或人事处理决定，是行政机关在行使行政管理职权的过程中对管理相对人作出的行政行为，针对特定主体或对象，涉及管理相对人的权利义务或利益，会产生行政法上的效果，属于行政行为，应纳入行政诉讼的范围。本院（2017）赣行终25号行政裁定系发生法律效力的裁判，对此亦予以认可。原人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》第十三条规定，对擅自离职人员，要进行批评教育，并分别不同的情况妥善处理。对拒不返回和拒不补办手续的，按自动离职处理。彭鹏星系在县人民医院改民营性质后流动到县中医院工作，其人事关系仍在县人民医院，未办理调动手续，属于龙南县政府要求于2014年10月1日前返岗上班的“原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇保院”的人员。根据原审查明的事实，县卫生局于2014年9月9日书面通知彭鹏星于2014年10月1日前到县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理，并将龙南县政府常务会会议纪要作为通知附件送达彭鹏星。龙南县政府提交的会议记录可以证明县卫生局于2014年9月30日就该问题召开了座谈会议，龙南县政府相关领导听取了参会人员发言，宣布了县政府常务会决定内容。彭鹏星在收到县卫生局书面通知后仍未在2014年10月1日前返回县人民医院报到上班，应视为拒不返回和拒不补办辞职手续的情形。龙南县政府作出的543号批复，同意对彭鹏星作自动离职处理的决定，予以核销其编制，停发其工资，程序合法，符合前述规定。但该批复中对彭鹏星人事档案移交县人才交流中心封存的内容没有法律、法规依据，原判已予以撤销，对此双方均无异议，本院予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭鹏星承担。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一八年四月二十七日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1.原人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》第八条所在单位或主管部门与辞职申请人之间发生争议时，可向当地政府人事部门人才流动争议仲裁机构申请调解或仲裁。第九条辞职人员的人事档案，有关单位应按国家关于流动人员人事档案的规定，进行移交、接转和管理。第十三条辞职应按规定程序办理手续，不得擅自离职。对擅自离职人员，要进行批评教育，并分别不同情况妥善处理。符合本规定第五条、第七条可以辞职或经批准允许辞职的，要补办辞职手续。其余的要动员返回。对拒不返回和拒不补办手续的，按自动离职处理，以后被其他单位录用，工龄从重新录用之日起计算。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……