广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终248号上诉人（原审原告）：遂溪县城月镇虎头坡村委会燕巢村民小组。法定代表人：唐高锋，组长。被上诉人（原审被告）：遂溪县人民政府。住所地：广东省遂溪县中山路**。法定代表人：陈政，县长。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**/div>法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：许志伟，湛江市人民政府法制局工作人员。原审第三人：遂溪县城月镇虎头坡村委会周屋上村民小组。法定代表人：周宜保，组长。原审第三人：遂溪县城月镇虎头坡村委会周屋下村民小组。法定代表人：周唐兴，组长。上述原审第三人共同委托代理人：吴国志、陈海武，均系广东誉志律师事务所律师。上诉人遂溪县城月镇虎头坡村委会燕巢村民小组（以下简称燕巢村）因诉被上诉人遂溪县人民政府、湛江市人民政府以及原审第三人遂溪县城月镇虎头坡村委会周屋上村民小组（以下简称周屋上村）、遂溪县城月镇虎头坡村委会周屋下村民小组（以下简称周屋下村）行政处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1988年12月6日，遂溪县人民政府作出遂府裁〔1988〕38号《关于周屋村与燕巢村对新郎岭土地争议的裁决书》（以下简称遂府裁〔1988〕38号裁决书），裁定：“一、重新划分新郎岭的使用范围：以新郎岭北边渡口中间为起点向南至水利沟边的一颗三丫树（即水利沟边047号电线杆往东）止划一直线为分界线，界线东边的土地划给周屋村集体管理使用，水利沟南边的耕地保持现状不变，双方不得以任何借口互相进行侵占。二、双方在划归对方土地范围内所种的作物及其他设施，限于一九八八年十二月底前处理完毕交地给对方使用，由镇政府监督执行。……”周屋上村、周屋下村不服该裁决，向遂溪县人民法院提起诉讼。遂溪县人民法院于1988年12月25日作出（1988）遂法民字第597号民事判决：一、维持遂溪县人民政府遂府裁（1988）38号裁决书的第一、三款；二、变更裁决书第二款为：被告在裁决线的西南面种植的林木予以保留（此林木东西走向85米，南北走向东面30米，西面23米，面积约三亩三分）。燕巢村不服一审判决向原审法院提起上诉。原审法院于1989年10月11日作出（89）湛中法民上字第224号民事判决：一、撤销原判第二项关于对周屋村在裁决线西南面种植林木的处理；二、维持遂溪县人民政府遂府裁〔1988〕38号的裁决。该判决发生法律效力后，双方当事人均没有向法院申请执行。2014年11月18日，燕巢村因与周屋上村、周屋下村发生土地权属争议，向遂溪县人民政府提交《确定土地界线申请书》，请求对遂溪县人民政府1988年12月6日遂府裁〔1988〕38号裁决书的第一项裁决明确土地界线，并重新限期双方在划归对方土地范围内所种的作物及其他设施处理完毕交付土地给予对方使用。2015年7月24日，遂溪县国土资源局组织燕巢村与周屋上村、周屋下村到遂府裁〔1988〕38号裁决书涉及的新郎岭土地进行现场勘验。经勘验，遂溪县国土资源局认为双方争议的土地位于新郎岭，东至耕地、西至路，南至路，北至水田，面积97.04亩。但燕巢村和周屋上村、周屋下村的代表均拒绝在勘验笔录上签名确认争议地四至及面积。2016年3月25日，遂溪县国土资源局向燕巢村作了释明笔录，告知其该地地形地貌已发生改变，询问其是否可以撤回《确定土地界线申请书》，重新提交确权申请，但燕巢村不同意。2016年6月7日，遂溪县人民政府作出遂府〔2016〕23号《终止土地权属争议调查处理决定书》，认为燕巢村的申请是请求县政府对遂府裁〔1988〕38号裁决书第一项裁决明确土地界线，并未提出明确的请求处理对象，即争议地的四至和面积，该申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的受理条件。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（五）项的规定，决定终止燕巢村与周屋上、周屋下村土地权属争议案（遂土资调字[2014]11-25)的调查处理。燕巢村不服遂溪县人民政府作出的遂府〔2016〕23号处理决定，于2016年7月18日向湛江市人民政府提出行政复议申请。湛江市人民政府于2016年9月14日作出湛府行复〔2016〕49号《行政复议决定书》，认为：《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，燕巢村向遂溪县人民政府提交的《确定土地界线申请书》只请求对遂溪县人民政府1988年12月6日遂府裁〔1988〕38号裁决书的第一项裁决明确土地界线，并重新限期双方在划归对方土地范围内所种的作物及其他设施处理完毕交付土地给予对方使用，并未确定具体的争议地四至及面积。遂溪县国土资源局组织现场勘验现场时，燕巢村和周屋上村、周屋下村的代表也拒绝确认争议地四至及面积。由于燕巢村与周屋上村、周屋下村土地权属争议一案没有明确的请求处理对象（争议地四至及面积），遂溪县人民政府无法调查处理，因此终止该土地权属争议的调查处理并无不妥。燕巢村的行政复议申请缺乏事实根据和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持遂溪县人民政府2016年6月7日作出23号《决定书》的具体行政行为。燕巢村不服该行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销遂溪县人民政府作出的遂府〔2016〕23号终止土地权属争议调查处理决定和湛江市人民政府作出的湛府行复〔2016〕49号行政复议决定，责令遂溪县人民政府继续对其提出的《确定土地界线申请书》依法作出处理决定。原审法院认为：一、关于遂溪县人民政府作出的涉案决定是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”随着时间的推移，遂府裁〔1988〕38号裁决书中确定的“新郎岭北边渡口中间起点和终点水利沟边的一棵三丫树”已因地形地貌改变而无法确认。因情形变更的原因，争议土地的划分界线现在已难以确定，鉴于本案的实际情况，双方争议的土地需要重新确定权属范围。燕巢村经遂溪县人民政府现场勘验并释明后，不同意变更申请书。根据上述《土地权属争议调查处理办法》的规定，遂溪县人民政府终止该土地权属争议的调查处理并无不妥，依法予以支持。二、关于湛江市人民政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。由查明事实可以确认，本案进入行政复议程序后，湛江市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》等相关规定要求，先后通知遂溪县人民政府、周屋上村、周屋下村参加行政复议，并在法定期限内作出湛府行复〔2016〕49号行政复议决定，故该行政复议合法。综上，燕巢村的诉讼请求依据不足，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回遂溪县城月镇虎头坡村委会燕巢村民小组的诉讼请求。燕巢村不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销（2016）粤08行初215号行政判决，依法改判；2.撤销遂溪县人民政府作出的遂府〔2016〕23号终止土地权属争议调查处理决定和湛江市人民政府作出的湛府行复〔2016〕49号行政复议决定；3.责令遂溪县人民政府继续对上诉人提出的《确定土地界线申请书》依法作出处理决定。主要理由是：（一）原审判决认定事实错误。遂府裁〔1988〕38号裁决书第一项裁决是：“一、重新划分新郎岭的使用范围：以新郎岭北边渡口中间为起点向南至水利沟边的一棵三丫树止（即水利沟边047号电线杆往东），划一直线为分界线。界线东边的土地划给周屋村集体管理使用，界线西边的土地划给燕巢村集体管理使用，水利沟南边的耕地保持现状不变，双方不得以任何借口互相进行侵占。”原审判决认定的事实遗漏了“界线西边的土地划给燕巢村集体管理使用”。（二）遂溪县人民政府作出的涉案处理决定违法。首先，遂溪县人民政府作出遂府[2016]23号处理决定书的行为违反《土地权属争议调查处理办法》有关程序方面的规定。上诉人提出的涉案申请，遂溪县人民政府已于2014年11月25日以遂土资调字[2014]11－25号土地权属争议案件受理。2016年6月7日，遂溪县人民政府却以遂府〔2016〕23号《终止土地权属争议调查处理决定书》决定终止该案的调查处理。而《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定的调查处理意见并没有规定政府部门可以将已经受理的案件进行终止处理，显然，遂溪县人民政府的行为是没有法律依据的。其次，上诉人向遂溪县人民政府申请对遂溪县人民政府1988年12月6日遂府裁[1988]38号裁决书的第一项裁决明确土地界线，是请求对遂府裁[1988]38号裁决书旧案件进行处理而不是重新申请处理的新案件。第三，上诉人向遂溪县人民政府提出的涉案申请，是对旧案遂府裁[1988]38号裁决书的遗漏提出请求明确、补正，因为不是新案的申请，不存在不符合受理条件的情况。并且，上诉人的涉案申请在事实方面也说明了涉案土地的地址：新郎岭位于燕巢村和周屋村中间；四至：北至田坑，南至水利沟，东至周屋村耕地，西至燕巢村及村后的坟地；面积：二百多亩。遂溪县人民政府以上诉人的涉案申请未提出明确请求处理对象即争议地的四至和面积是错误的。第四，遂溪县人民政府作出的涉案处理决定适用法律错误。该处理决定书适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)项“其他不作为土地权属争议的案件”的规定，对上诉人的申请不作为土地权属争议案件受理错误。理由是：1.遂溪县人民政府已在2014年11月25日以土地权属争议案件受理上诉人的涉案申请，《土地权属争议调查处理办法》并没有规定政府部门可以将已经受理的案件进行终止处理，遂溪县人民政府作出涉案处理决定没有法律依据。2.涉案申请是对旧案遂府裁[1988]38号裁决书的遗漏提出请求明确、补正，不是新案的申请。3.遂溪县人民政府随意滥用《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)项“其他不作为土地权属争议的案件”的规定没有法律依据，并且其渎职以涉案申请已经明确歪曲为由未提出明确请求处理对象即争议地的四至和面积。（三）原审判决适用法律错误。上述第二点理由已经阐明了遂溪县人民政府作出遂府[2016]23号处理决定违反法定程序，适用法律法规错误。原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”规定显然是错误的。（四）坚持起诉状的事实与理由为依据。为此，为了维护上诉人合法权益，恳求二审法院支持上诉人的上诉请求，作出公正的判决。被上诉人湛江市人民政府答辩称：（一）答辩人作出的湛府行复〔2016〕49号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，燕巢村向遂溪县人民政府提交的《确定土地界线申请书》只请求对遂溪县人民政府1988年12月6日遂府裁〔1988〕38号裁决书的第一项裁决明确土地界线，并重新限期双方在划归对方土地范围内所种的作物及其他设施处理完毕交付土地给予对方使用，并未确定具体的争议地四至及面积。遂溪县国土资源局组织现场勘验时，燕巢村和周屋上村、周屋下村的代表拒绝确认争议地四至及面积。由于燕巢村与周屋上村、周屋下村土地权属争议一案没有明确的请求处理对象（争议地四至及面积），遂溪县人民政府无法调查处理，因此终止该土地权属争议的调查处理并无不妥。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法立案审理，通知遂溪县人民政府、周屋上村、周屋下村参加行政复议，程序合法。（二）原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院查明的事实与答辩人查明的事实基本相同，而且该案的相关证据也能形成完整的证据链予以证明。原审法院据此认定答辩人作出的湛府行复〔2016〕49号《行政复议决定书》合法，从而驳回燕巢村的诉讼请求并无不当。（三）燕巢村提起上诉的理由缺乏理据。燕巢村上诉称，其向遂溪县人民政府提出涉案申请，是对旧案遂府裁〔1988〕38号裁决书的遗漏提出请求明确、补正，因为不是新案的申请，不存在不符合受理条件的情况，因此遂溪县人民政府以其申请未提出明确请求处理对象而驳回申请明显错误。本案中，遂府裁〔1988〕38号裁决书中确定的新郎岭北边渡口中间起点和终点水利沟边的一棵三丫树已因地形地貌改变而无法确定，争议土地的划分界线现在已难以确定。鉴于本案的实际情况，双方争议的土地需要重新确定权属范围。遂溪县国土资源局在勘验现场时向燕巢村进行释明，但燕巢村不同意重新确定争议土地范围。由于无法确定争议土地范围，遂溪县人民政府终止该土地权属争议的调查处理并无不妥，燕巢村提起上诉的理由缺乏理据。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回燕巢村的上诉。原审第三人周屋上村、周屋下村述称：（一）燕巢村向遂溪县人民政府申请确定土地界线并非是土地争议问题处理。因为本案的土地争议，遂溪县人民政府已于1988年12月6日作出了遂府裁〔1988〕38号裁决书。当时，周屋上村、周屋下村不服该裁决，向遂溪县人民法院提起诉讼。遂溪县人民法院于1988年12月12日作出（1988）遂法民字第597号民事判决。燕巢村不服该判决提起上诉。湛江市中级人民法院于1989年10月11日作出（89）湛中法民上字第224号民事判决。所以，涉案的土地纠纷案件已经处理完毕，本着一事不能重复诉讼的原则，本案已经不能够重新提起土地争议，遂溪县人民政府作出终止土地权属争议调查处理的决定是正确的。（二）燕巢村要求确认界线是对（89）湛中法民上字第224号民事判决的执行问题，其理应向法院申请执行，而并不是向遂溪县人民政府重新确认界线。但，（89）湛中法民上字第224号民事判决发生法律效力后，燕巢村没有依法在法律规定的6个月期限内申请执行，所以，法院也不应该受理其执行申请。假如燕巢村认为遂府裁〔1988〕38号裁决书或者（89）湛中法民上字第224号民事判决书对界线的表述不清，导致无法执行的话，其应该对原来的案件申请再审，而不是重新要求遂溪县人民政府确认界线。如果政府给其重新确认界线的话，就相当于又再处理一个争议，就会导致案件重复诉讼，不符合司法的精神。综上所述，遂溪县人民政府作出的涉案处理决定合法，湛江市人民政府作出的涉案行政复议决定合法，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判，驳回上诉。被上诉人遂溪县人民政府未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，对于上诉人燕巢村和原审第三人周屋上村、周屋下村之间关于涉案新郎岭的土地权属争议，遂溪县人民法院曾于1988年12月6日作出遂府裁〔1988〕38号裁决书，裁定：“一、重新划分新郎岭的使用范围：以新郎岭北边渡口中间为起点向南至水利沟边的一棵三丫树止（即水利沟边047号电线杆往东），划一直线为分界线。界线东边的土地划给周屋村（现为周屋上村和周屋下村）集体管理使用，界线西边的土地划给燕巢村集体管理使用，水利沟南边的耕地保持现状不变，双方不得以任何借口互相进行侵占。……”该裁决经湛江市中级人民法院于1989年10月11日作出（89）湛中法民上字第224号民事判决予以维持。但燕巢村和周屋村（周屋上村和周屋下村）并没有执行上述裁决和生效民事判决确定的权利义务，没有据此向政府申领相关的土地权属凭证。至2014年11月18日，燕巢村因与周屋上村、周屋下村对涉案新郎岭土地权属发生争议，向遂溪县人民政府提交《确定土地界线申请书》，请求对遂溪县人民政府1988年12月6日遂府裁〔1988〕38号裁决书的第一项裁决明确土地界线，并重新限期双方在划归对方土地范围内所种的作物及其他设施处理完毕交付土地给予对方使用。但是，由于此时距遂溪县人民政府作出遂府裁〔1988〕38号裁决书已经过去了20多年，该裁决书中确定的涉案新郎岭土地分界线“新郎岭北边渡口中间起点和终点水利沟边的一棵三丫树”已因地形地貌发生改变而无法确认，因此，双方争议的土地需要重新确定权属范围。经遂溪县国土资源局组织争议双方到涉案新郎岭进行现场勘验并释明，燕巢村不同意重新确定争议土地范围即争议地的四至和面积，不同意撤销《确定土地界线申请书》并重新提交土地确权申请。因此，遂溪县人民政府于2016年6月7日作出遂府〔2016〕23号《终止土地权属争议调查处理决定书》，认为燕巢村的申请是请求对遂府裁〔1988〕38号裁决书第一项裁决明确土地界限，并未提出明确的请求处理对象（即争议地的四至和面积），该申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条关于“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”规定的受理条件，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（五）项的规定，决定终止燕巢村与周屋上村、周屋下村土地权属争议案（遂土资调字[2014]11-25)的调查处理。该处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。湛江市人民政府作出湛府行复〔2016〕49号《行政复议决定书》，对该处理决定予以维持并无不当。燕巢村诉请撤销上述被诉处理决定和行政复议决定，理由不成立，原审判决驳回其诉讼请求正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院依法予以维持；上诉人燕巢村的上诉，理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由遂溪县城月镇虎头坡村委会燕巢村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 李 继审判员 王彩妃审判员 方丽达二〇一八年四月八日书记员 温 瑜