江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏行终1920号上诉人（原审原告）王金洋，男，1967年3月15日出生，汉族，户籍所在地为江苏省盐城市亭湖区。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人王亚静，江苏省人民政府法制办公室工作人员。上诉人王金洋与被上诉人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）土地行政复议一案，上诉人王金洋不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初744号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人王金洋一审诉称：1.江苏省政府作出的《不予受理行政复议决定书》认为“裁定被申请人侵占宅基地行为违法，属于复议请求不明确、被申请人不适格”明显错误。王金洋在2017年8月24日第四次补正中，复议请求很明确，要求江苏省政府裁定被申请人盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）侵占王金洋宅基地违法。王金洋认为，盐城市政府是征地适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，2010年6月26日《国土部关于进一步做好征地管理工作的通知》和中华人民共和国国土资源部令第10号《征用土地公告办法》第四条规定，盐城市政府管辖的亭湖区人民政府作为“区”不是征地适格主体，盐城市政府才是征地适格主体。2.江苏省政府作出的《不予受理行政复议决定书》认为“申请人提供的证据材料均不能证明被申请人侵占其宅基地具体行政行为存在……”明显错误。在亭湖区人民政府不是征地适格主体情况下，盐城市政府以建设盐城范公路（新洋大道）为由，强行侵占了王金洋的宅基地的行为，侵犯了王金洋拥有合法宅基地权益。盐城市政府提供的《征收土地公告》（盐（亭）国土征公字[2016]第74号），《征地补偿、安置方案公告》（盐（亭）国土征公字[2016]第74号）,盐城市发展和改革委员会《关于盐城市交通局建设城市新洋大道工程项目建议书的批复》（盐发改审[2011]160号），盐城市政府第37号《专题会议纪要》,均证明被申请人盐城市政府是范公路征地主体。盐城市政府侵占王金洋宅基地用于范公路（新洋大道）建设，依法应该补偿安置。王金洋有明确的复议请求,符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，请求法院依法判决撤销王金洋作出的《不予受理行政复议决定书》。被上诉人江苏省政府一审辩称：江苏省政府作出的《不予受理行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。王金洋于2017年7月31日向江苏省政府提出行政复议申请（后该申请经多次补正），请求裁定盐城市政府在征地程序违法、未予补偿安置情况下侵占其宅基地的行为违法。江苏省政府认为，王金洋主张的征地程序违法、不服未予补偿安置行为、裁定盐城市政府侵占宅基地行为违法，属于复议请求不明确、被申请人不适格。经多次补正，王金洋均未按照本机关要求进行补正，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项“有具体的行政复议请求和理由”、第（一）项“有明确的申请人和符合规定的被申请人”之规定，王金洋提供的证据材料均不能证明被申请人侵占其宅基地具体行政行为存在，亦不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请”之规定，不具备《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件。江苏省政府作出不予受理决定，事实清楚，适用法律法规正确，并无不妥。江苏省政府作出的《不予受理行政复议决定书》程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定的，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。王金洋于2017年7月31日向江苏省政府提出行政复议申请，经多次补正，其补正材料分别于2017年8月7日、2017年8月14日、2017年8月24日收悉。王金洋申请行政复议的事项不符合行政复议受理条件，江苏省政府于2017年8月29日作出《不予受理行政复议决定书》，并于同日邮寄送达王金洋，程序合法。王金洋的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回其诉讼请求。原审法院认定，王金洋系江苏省盐城市亭湖区新兴镇圩洋村四组村民。2017年7月30日，王金洋向江苏省政府邮寄行政复议申请书，复议请求为：“根据被申请人（盐城市政府）盐办网申[2017]28号可知，被申请人未经申请人同意侵占申请人宅基地用于市政工程范公路建设的行政行为不服，向江苏省政府提出复议申请，要求裁定被申请人未经申请人同意侵占申请人宅基地违法。”在事实和理由部分陈述：“征地拆迁主体依法是被申请人，被申请人至今未与申请人签订任何协议，未给予申请人任何赔偿。”江苏省政府2017年7月31日收到后，于2017年8月3日、8月10日、8月21日先后三次给王金洋发出补正通知，告知王金洋“复议请求不明确。征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议等一系列行政行为构成，应在复议请求中明确载明你对被申请人的何种具体行政行为不服，事实和理由应围绕你的复议请求进行陈述，并提供被申请人具体行政行为存在的证据材料。一份行政复议申请只能对一个具体行政行为提出，补正后申请书应一式二份。”王金洋先后于2017年8月4日、8月10日、8月23日四次提交补正申请，在8月23日第四次补正申请中的复议请求为：“在征地程序违法下，被申请人侵占申请人宅基地用于市政工程范公路（新洋大道）建设未给予补偿安置行政行为不服，向江苏省政府提出复议申请，要求裁定被申请人侵占宅基地违法。”王金洋在四次补正申请中均未能提供被申请人侵占其宅基地的证据。2017年8月29日，江苏省政府作出被诉《不予受理行政复议决定书》，并于同日向王金洋邮寄送达。王金洋不服，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，但要有具体的行政复议请求和理由。王金洋向江苏省政府申请行政复议，但在行政复议申请及以后的四次补正申请中一直未能明确对被申请人盐城市政府何种行政行为申请行政复议，也未能提供被申请人盐城市政府侵占其宅基地的证据。江苏省政府依法以行政复议请求不明确，决定不予受理王金洋提出的行政复议申请正确。王金洋要求判决撤销江苏省政府作出的《不予受理行政复议决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王金洋的诉讼请求；案件受理费50元，由王金洋负担。上诉人王金洋上诉称，盐城市政府征收范公路土地行为侵犯了上诉人的合法权益，上诉人针对该行政行为申请行政复议。依照法律规定，盐城市政府具有征地补偿的法定职责，盐城市政府从2011年6月开始侵占上诉人宅基地用于范公路建设，是案涉土地的征地主体。案涉征地行为存在先建后批，征地程序违法，征地补偿安置不到位等问题。原审法院未判决撤销被诉行政复议决定，却驳回上诉人的诉讼请求，该判决适用法律错误。请求本院撤销一审判决；撤销被诉《不予受理行政复议申请决定书》。被上诉人江苏省政府答辩称，上诉人以征地程序违法、未予安置补偿、违法侵占宅基地为由，申请行政复议，要求江苏省政府确认盐城市政府征地行为违法。上诉人并未提出明确的复议请求，江苏省政府以上诉人的复议请求不明确为由，决定不予受理上诉人的行政复议申请并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。本院认为，上诉人王金洋认为盐城市政府征收土地存在先建后批、征地程序违法、未对其进行征收补偿等问题，侵犯了其合法权益，向江苏省政府申请行政复议，请求确认盐城市政府土地征收行政行为违法。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府进行征收土地公告；市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿、安置方案并予以公告；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。可见征收土地行为包括市、县人民政府的行为和土地行政主管部门组织实施的行为。市、县政府主要承担土地征收公告和审批征地补偿安置方案的职责，并不直接组织实施征地补偿行为。上诉人向江苏省政府提出复议申请时，并未指明其所申请复议的是盐城市政府实施的哪一具体行政行为和侵犯了其什么权益，江苏省政府以其复议申请不明确，不符合行政复议的受理条件为由作出不予受理决定，该不予受理决定具有事实和法律依据，程序合法。上诉人如认为存在未批先建行为，或未对其进行合理补偿问题，可就上述行为依法申请复议或提起诉讼。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王金洋负担。本判决为终审判决。审判长 陈 迎审判员 臧 静审判员 赵 黎二〇一八年四月二十六日书记员 钱培培