湖北省鹤峰县人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂2828行初30号原告吴大成，男，出生于1963年7月29日，土家族，小学文化，农民，住鹤峰县。委托代理人（特别授权）吴惠然，男，出生于1937年4月8日，鹤峰县公路局退休职工，住鹤峰县，系原告父亲。委托代理人（特别授权）张中华，湖北吴都律师事务所律师。被告鹤峰县太平镇人民政府，住所地：鹤峰县太平集镇。法定代表人李勉进，该镇镇长。出庭负责人向宏举，太平镇人大副主席，协管政法综治工作。委托代理人（一般代理）唐志军，湖北松渊律师事务所律师。被告鹤峰县人民政府，住所地：鹤峰县容美镇连升路**。负责人滕晓东，该县常务副县长。委托代理人（一般代理）向生、郑星，鹤峰县人民政府法制办工作员。第三人陈少平，男，出生于1972年7月16日，土家族，小学文化，农民，住鹤峰县。第三人覃军，男，出生于1984年4月7日，土家族，高中文化，农民，住鹤峰县。第三人覃容，男，出生于1978年3月21日，土家族，高中文化，农民，住鹤峰县。第三人覃卯英，女，出生于1963年7月8日，土家族，小学文化，农民，住鹤峰县。第三人覃政泽，男，出生于1959年1月21日，土家族，初中文化，农民，住鹤峰县。原告吴大成诉被告鹤峰县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）、鹤峰县人民政府（以下简称鹤峰县政府）林权争议行政裁决及行政复议一案，于2018年8月16日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月22日立案后，于2018年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉举证通知书。因鹤峰县太平镇奇峰关村四组村民陈少平、覃容、覃军、覃卯英、覃政泽与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年10月31日公开开庭审理了本案。原告吴大成的委托代理人吴惠然、张中华，被告太平镇政府的出庭负责人向宏举、委托代理人唐志军，被告鹤峰县政府的委托代理人向生、郑星，第三人陈少平、覃容、覃卯英、覃政泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告太平镇政府于2018年5月15日对原告吴大成与第三人陈少平、覃军、覃容、覃卯英、覃政泽作出太政决字[2018]3号《太平镇人民政府关于吴大成与陈少平等五户林地权属争议的处理决定书》，对原告与第三人争议林地作出以下处理：第三人对争议林地享有共有使用权，林地四至为东齐岭下大沟与芭家坡为界，南齐两三间往下，西边与陈少香（实际登记权利人为陈秋生）山林岺为界，北边与吴鹏成山林大沟为界。原告不服向被告鹤峰县政府申请行政复议，被告鹤峰县政府于2018年7月31日作出鹤政复决字（2018）21号行政复议决定，维持了被告太平镇政府作出的处理决定。原告诉称:一、被告作出的处理决定和复议决定事实不清，证据不足。2002年12月20日，原告父亲吴惠然与太平镇奇峰关村四组村民陈长生（已故）签订了房屋买卖及山林转让《协议书》，购买了陈长生的房屋并取得了其部分田地及山林，包括列入陈少平等人名下的黑山林地。此后山林田地一直由原告及其弟弟经营管理，有协议及太平镇奇峰关村的证明和李梅英（陈长生亲人）、于青山四兄弟（与原告经营的黑皮沟林地相邻）、村委会主任张群等证人证言可以证实。而被告镇政府讲原告应提供原转让陈长生的1984年《山林证》来证明陈长生合法享有黑皮沟的承包经营权，在陈长生合法享有黑皮沟的山林承包经营权的前提下，才能够通过协议的方式流转山林。同时还讲“相关证人证言只能作为参考”、“本镇人民政府经过查阅档案，也未查阅到相关资料”。被告镇政府在处理争议过程中反复要求原告提供陈长生1984年《山林证》，而又不让其查阅当时的《山林证》存根，而被告镇政府又讲其也未查阅到相关资料，那被告又如何证实争议山林属于集体，为何将争议林地登记在陈少平等人名下。我国农村土地承包法第二十七条、物权法第一百二十六条均规定林地承包期为70年，不存在中途变更，被告镇政府的行为显然违法。二、被告的处理决定书和复议决定程序违法，适用法律错误。（一）被告镇政府、县政府在决定书中均认可2008年是林权制度改革而非重新发包，遵循的是“增人不增地、减人不减地”的家庭承包原则，被告将山林发包给陈少平等人是乱作为。（二）被告镇政府在太政决字（2018）3号处理决定书中认为：在调查询问过程中，吴鹏成认为自己与被申请人无林地权属争议；吴鹏成、吴惠然对小地名为黑皮沟的山林不申请确权，吴惠然没有异议，是断章取义，事实不是不主张，而是因他们是非农业户口不能拥有农村土地承包经营权才没有申请，而由原告申请，被告镇政府还认为申请人吴大成原并非太平镇奇峰关村人，2008年5月11日才将户口转入太平镇奇峰关村成为该村集体经济组织成员。2008年林权制度改革时，奇峰关村委会才将小地名为鹅肠堡的山林发包给吴大成。这进一步证实原告早就在该村经营山林土地，否则不可能在2008年5月11日转入户籍，2008年8月便给其土地山林，不然就违反了“增减人”的承包土地山林原则，违反农村土地承包法第二十五条、第二十八条，合同法第八条，森林法第二条；（三）被告镇政府早就知道黑皮沟山林存在纠纷，就不应将其发包给陈少平等人，且镇政府在处理该纠纷时还将征地补偿款发给陈少平等人，明显违反《林木林地权属争议处理办法》第五条第二款、农村土地承包法第二十六条、第二十七条及物权法第一百三十条、第一百三十一条等法律、法规。（四）被告处理争议山林适用的法律主要是1996年10月林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》，其属于部门命令，且只有短短28条，已不完全适应社会的发展，而我国物权法是2007年10月全国人大通过，农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法分别是2002年8月与2010年由全国人大常委会通过的法律，根据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，上述法律优于林业部颁布的命令，因此二被告作出处理决定适用法律明显错误。请求判决撤销太政决字[2018]3号处理决定及鹤政复决字（2018）21号行政复议决定，责令被告太平镇政府重新作出处理决定，将涉争林地林权判给原告。原告向本院提交了以下证据：1、太政决字（2018）3号《太平镇人民政府关于吴大成与陈少平等五户林地权属争议的处理决定书》复印件；2、鹤政复决字（2018）21号《行政复议决定书》复印件；证据1-2以证明原告具有起诉资格。3、《陈长生与汪政权土地转让协议书》复印件、《陈长生与汪政权房屋买卖协议书》复印件、《关于原陈长生、汪政权房屋买卖协议及土地转让协议调解意见》复印件。以证明：1、1984年陈长生名下的土地山林情况，其中协议第二条约定的无林荒山即本案争议山林的界址，西齐长岭正岭、东齐游鸡塆、南北齐原界；2、陈长生将其名下的房屋土地山林都转让给了案外人汪政权；3、土地转让协议书上有奇峰关村委会的盖章，见证人有陈忠孝，陈忠孝对本案争议的山林所讲的是事实；4、2000年3月12日陈长生与汪政权解除了土地转让协议及房屋买卖协议，之后2002年12月20日陈长生将房屋土地山林转让给吴惠然。4、现场踏勘草图复印件。以证明争议山林的范围，是陈长生转让给吴惠然的。5、奇峰关村委会出具的《证明》2份复印件。以证明争议山林存在纠纷，不应发包给第三人。6、陈少平2008年的森林、林木、林地状况登记表复印件。以证明黑皮沟是存在的，与争议的荒山是接壤的。7、《申请书》复印件。以证明吴惠然向太平镇政府申请解决纠纷，要求上山确权，太平镇政府至今都没有去。被告太平镇政府及被告鹤峰县政府辩称：一、太平镇作出的处理决定主体适格。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，《林木林地权属争议处理办法》第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。本案争议林地位于太平镇奇峰××村××组，属太平镇政府的管辖范围。二、处理决定事实清楚。2002年12月20日吴惠然与太平乡奇观村（现为奇峰关村）四组村民陈长生（已故）签订了《协议书》，协议约定陈长生（甲方）将奇观四组的房屋卖给吴惠然（乙方）并搭山林、土地，其中约定：“山是长林一代和黑桃树路下，房前屋后大田下面山和树都是乙方的，再陈少平屋后杉树是乙方的”。2008年5月11日吴大成将户口迁入太平镇奇峰关村成为该集体组织成员，在随后的集体林权制度改革过程中，村委会将吴惠然流转陈长生的原承包林地发包给吴大成、吴鹏成，分别为：1、小地名长岭的林地发包给吴鹏成，林权证号：鹤林政字（2008）第004864，四至为：东北以黑皮沟与吴家国与湖南××路的交点为起点，沿路向西北至第一条小路与大路交叉点，西北沿小路至长岭脊，再沿脊向上至脊上第一堡顶西南边垭口，西南沿岩坎根或沟向东南至大沟，东南沿沟下至起点；2、小地名为鹅肠堡的林地发包给吴大成，林权证号：鹤林政字（2009）第050673，四至为：西南以黑皮沟与通往湖南××路的交点为起点，沿沟向下至横路，东南沿路向东北核桃林坑田边，东北沿田边向上至湖南老路，西北沿路至起点。2008年林权制度改革时，奇峰关村委会将小地名为黑山的林地发包给陈少平、覃军、覃容、覃卯英、覃政泽共有，林权证号：鹤林政字（2008）第004848，四至为：以沟与子岭交点为起点，东沿子岭及两堡顶连线，再经子岭、大岭至分水，西南沿分水至路，西北沿路及脊岭至堡顶，东北沿子沟及大沟至起点。吴大成、吴鹏成、陈少平持有的《林权证》中山林四至清楚。吴大成的鹅肠堡林地与陈少平等共有人的黑山林地不接界不相邻，鹅肠堡与《协议书》中黑桃树路下位置相符；吴大成主张林权的黑皮沟林地（四至：东齐岭下大沟与芭家坡为界，南齐两三间往下，西边与陈少香山林岺为界，北边与吴鹏成山林大沟为界）在陈少平等共有人黑山林地范围内，其中西边与陈少香山林岺为界（陈少香《林权证》上林地使用权人为陈少香的父亲陈秋生），小班号106。吴鹏成的长岭山林与陈少平等共有人的黑山林地接界，且界址清楚不重合，，地名长岭与《协议书》中“长林一带”位置相符太平镇政府认为吴大成所主张的林地黑皮沟位于陈少平等五户承包林地黑山四至范围内，吴大成提交的《协议书》中，未明确流转林地的四至范围，太平镇政府在处理过程中也未查阅到争议地的其它相关权属资料。三、处理决定适用法律准确。本案属于林地权属争议，处理依据是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》及行政复议法的相关规定。四、处理决定程序合法。太平镇政府对本案争议依法登记受理、调查询问、下达处理决定书并告知了救济途径。被告鹤峰县政府依法受理原告复议申请并作出复议决定，程序合法。请求法院依法维持被告的行政行为。被告太平镇政府向本院提供了证明行政行为合法的以下证据：1、吴惠然与陈长生于2002年12月20日签订的《协议书》复印件。以证明吴惠然与陈长生流转山林情况。2、吴大成鹤林政字（2009）第050673号《林权证》复印件。以证明吴大成在2008年集体林权制度改革过程中承包林地情况。3、吴鹏成鹤林政字（2008）第004864号《林权证》复印件。以证明吴鹏成在2008年集体林权制度改革过程中承包林地情况。4、陈少平（共有）《集体林林权登记申请审批表》复印件。以证明陈少平五户在2008年集体林权制度改革过程中登记林地情况。5、陈少平等人鹤林政字（2008）第004848号《林权证》复印件。以证明陈少平五户在2008年林改过程中承包山林情况。6、鹤峰县人民法院（2010）鹤民初字第344号民事裁定书复印件。以证明原林地承包人陈长生之子陈沛松在法院起诉吴惠然，并撤回起诉。7、关于吴大成信访事项的调解会议记录复印件。以证明吴大成与覃容、覃政泽、覃卯英、陈少平等人均不同意协商调解。8、太平镇奇峰关村四组林权制度改革外业勘测图复印件。以证明吴大成、吴鹏成、陈少平等人2008年承包林地的情况。其中吴大成林地小班72，吴鹏成林地小班97，陈少平等人林地小班107。9、现场踏勘草图复印件。以证明2008年3月27日工作专班对争议地现场进行了踏勘，绘制了争议地位置草图。10、2018年1月30号《委托书》复印件。以证明吴大成委托吴惠然办理林地权属事宜的事实。11、奇峰关村委会2018年3月10日出具的《证明》复印件。以证明覃政策与覃政泽为同一人。12、奇峰关村委会2018年5月16日出具的《证明》复印件。以证明吴大成所指“陈少香山林”实际登记林权证上的权利人为陈少香的父亲陈秋生。13、奇峰关村委会2018年4月9日的《情况说明》复印件。以证明在奇峰关村委会未查阅到吴惠然流转陈长生林地的相关资料。14、鹤峰县公安局太平派出所出具的吴大成《户籍证明》复印件。以证明吴大成于2008年5月11日迁入太平镇奇峰关村。15、争议双方的身份证复印件5份。以证明争议双方当事人的身份情况。16、2018年1月31日对吴惠然的调查笔录复印件。以证明申请人林地的流转经过及争议地发生纠纷的事实。17、2018年1月31日对吴大成的调查笔录复印件。以证明争议地的位置及发生纠纷的事实。18、2018年1月31日对吴鹏成的调查笔录复印件。以证明第三人吴鹏成不申请确权。19、2018年4月8日对吴惠然的调查笔录复印件。以证明争议地发生纠纷的事实。20、2018年4月12日对吴惠然的调查笔录复印件。以证明原告之父吴惠然流转陈长生林地的情况及2008年集体林权制度改革过程中将流转的林地承包的情况。21、2018年3月9日对陈少平的调查笔录复印件。以证明争议地的历史情况。22、2018年3月9日对覃容的调查笔录复印件。以证明争议地的历史情况。23、2018年4月9日对覃政泽的调查笔录复印件。以证明目吴大成2008年登记承包林地情况。24、2018年4月9日对覃卯英的调查笔录复印件。以证明争议地的历史情况。25、2018年4月12日对吴玉清的调查笔录复印件。以证明2008年集体林权制度改革过程中给吴大成家划分林地情况。26、2018年4月12日对陈忠孝的调查笔录复印件。以证明争议地属陈少平等人的事实。被告鹤峰县政府向本院提供了证明复议程序合法的以下证据：1、《行政复议申请书》复印件。以证明原告于2018年6月3日提出行政复议申请。2、《行政复议申请受理通知书》复印件、《行政复议答复通知书》复印件、《第三人参加行政复议告知书》、EMS邮寄运单复印件。以证明被告依法受理并制定相关法律文书并在法定时间内送达了相关法律文书。3、《行政复议答复书》复印件。以证明太平镇政府在法定时间内提交答复书和相关证据。4、《行政复议决定书》（鹤政复决字【2018】21号）复印件、EMS运单复印件。以证明被告在法定期限内做出《行政复议决定书》并依法及时进行了送达。第三人未提出答辩意见，也未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3-6、10、12、14-20、25无异议，对证据26中陈忠孝证明自留山不是荒山的陈述无异议。对复议机关提交的证据无异议。对证据2不认可，认为吴大成没有拿到《林权证》且证上的鹅肠堡与黑皮沟无争议。认可证据7的调解事实，但没有签过字；认为证据8图中的标记有错误；认为证据9现场踏勘草图只是画了个图，没有上山，原告也没有签字；认为奇峰关村委会出具的证据11不合法，应当由公安机关出具证明；对证据13有异议，认为陈长生1984年的山林土地村里应该有记载，因为1997年陈长生将其房屋及土地山林都转给了案外人汪政权，奇峰关村委会还盖了章，当时的协议是一式三份，村里有存档，因此证据13不真实；认为证据21-24与证据25、26调查笔录内容相矛盾。第三人对被告提交的证据均无异议。二被告对原告提交的证据1、2无异议；认为证据3三份协议的真实性无法核实，且协议中记载的界址也看不出是本案争议山林，原告主张林权应当提交1984年的《山林证》予以佐证；对证据4的真实性无异议，但是不能达到原告的证明目的，因该份示意图没有任何意思表示可以证明争议山林是陈长生转让给吴惠然的。对证据5的真实性无异议，但该证据与本案不具有关联性；证据6形式不符合证据要求，证上记载有黑皮沟但与本案没有关联；对证据7的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，原告称镇政府在处理中没有上山与事实不符。第三人与被告的质证意见一致。本院对原、被告提交的证据作如下确认：原告提交的1、2、4、6号证据，被告太平镇政府提交的1-5、7-26号证据，被告鹤峰县政府提交的证明复议程序合法的证据，能证明原告与第三人的林地来源、登记四至、争议发生的原因及人民政府的处理情况，可以作为本案的定案依据。原告提交的3、5号证据，被告提交的6号证据与本案不具有关联性，原告提交的7号证据拟证明吴惠然申请解决林权纠纷的情况，但吴惠然不具有林地承包和申请处理林权争议的资格，对上述证据不予采信。经审理查明，2002年12月20日原告之父吴惠然与太平乡奇观村（现为奇峰关村）四组村民陈长生（已故）签订了《协议书》，协议约定陈长生将奇观四组的房屋卖给吴惠然并搭山林、土地，其中约定：“山是长林一代和黑桃树路下，房前屋后大田下面山和树都是乙方的，再陈少平屋后杉树是乙方的”。吴惠然将所购房屋及流转的山林土地分给其子吴大成、吴鹏成。被告太平镇政府提交的鹤林证字（2008）第004864号、鹤林证字（2009）第050673号《林权证》记载：2008年10月，吴鹏成办理了林权登记，登记林地小地名长岭，小班号97号，四至：东北以黑皮沟与吴家国至湖南××路的交点为起点，沿路向西北至第一条小路与大路交叉点，西北沿小路至长岭脊，再沿脊向上至脊上第一堡顶西南边垭口，西南沿岩坎根或沟向东南至大沟，东南沿沟下至起点。2009年5月，吴大成办理了林权登记，登记林地小地名鹅肠堡，小班号72号，四至：西南以黑皮沟与通往湖南××路的交点为起点，沿沟向东南沿路向东北核桃林坑田边，东北沿田边向上至湖南老路，起点。2008年10月，第三人陈少平、覃容、覃军、覃政策（泽）、覃卯英取得小地名为黑山林地的共有林权，小班号107号，林权证号：鹤林证字（2008）第004848，四至：以沟与子岭交点为起点，东沿子岭及两堡顶连线、再经子岭、大岭至分水，西南沿分水至路，西北沿路及脊岭至堡顶，东北沿子沟及大沟至起点。原告认为第三人共有的黑山林地中有一块地名叫黑皮沟的林地，四至“东齐岭下大沟与芭家坡为界，南齐两三间往下，西边与陈少香山林岺为界，北边与吴鹏成山林大沟为界”，是原告父亲吴惠然流转的陈长生的林地，，地名叫黑皮沟原告诉称，被告太平镇政府将该林地发包登记在第三人陈少平等人的黑山林地中是乱作为，遂申请太平镇政府处理。太平镇政府经调查认为，吴大成主张林权的林地黑皮沟在陈少平等五户承包林地黑山四至范围内，陈少平等五户对黑山林地持有鹤峰县政府颁发的《林权证》，吴大成提交的《协议书》中，未明确流转林地的四至范围，太平镇政府在处理过程中也未查阅到争议地的其它相关权属资料。2018年5月15日，太平镇政府作出太政决字（2018）3号《太平镇人民政府关于吴大成与陈少平等五户林地权属争议的处理决定书》，裁决陈少平等五户对四至为“东齐岭下大沟与芭家坡为界，南齐两三间往下，西边与陈少香（实际登记权利人陈秋生）山林岺为界，北边与吴鹏成山林大沟为界”的争议林地享有共有权。原告不服，申请行政复议，复议机关维持了原行政行为，原告仍不服提起行政诉讼。另查明，被告太平镇政府在行政程序中追加的第三人吴惠然系鹤峰县公路局退休职工，追加的第三人吴鹏成系鹤峰县公路局在职职工，经询问其本人，其认可自己不是太平镇奇峰关村集体经济组织的成员，不具有承包该村集体所有林地的资格，因此表示不作为当事人参加本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包……”。第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……”。被告太平镇政府非林地发包主体和登记颁证机关，不存在发包、登记乱作为的情形。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”。第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”。本案第三人承包的黑山林地，经鹤峰县政府登记颁证，其权属应依法受到保护，原告主张林权的黑皮沟在黑山林地四至内，原告对该林地主张权利依据不足。被告太平镇政府在行政处理中根据争议双方的《林权证》记载，将“东齐岭下大沟与芭家坡为界，南齐两三间往下，西边与陈少香山林岺为界，北边与吴鹏成山林大沟为界”的争议林地裁决给第三人，事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理程序虽存在有瑕疵，但不影响处理结果，被告鹤峰县政府作出维持原行政行为的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴大成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴大成承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  黄 虹人民陪审员  舒文卿人民陪审员  田科武二〇一八年十二月二十一日书 记 员  陆 欣附：本裁定适用的相关司法解释依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。