广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2017）粤7101行初4344号原告：孔庆湛，男，汉族，1953年3月17日出生，身份证住址：广州市番禺区。委托代理人：孔志盛，男，汉族，1981年1月29日出生，身份证住址：广州市番禺区，系原告的儿子。被告：广州市城市管理综合执法局番禺区分局，住所地：广州市番禺区市桥街禺山大道**，统一社会信用代码：11440113552361146G。负责人：贺建文，职务：局长。委托代理人：梁嘉豪，该局工作人员。委托代理人：汤小花，广东启源律师事务所律师。第三人：广州市番禺钟村自来水有限公司，，住所地：广州市番禺区钟村街礼贤路**统一社会信用代码：91440113191429490X。法定代表人：江锦辉。委托代理人：曾韵莹，广东金本色律师事务所律师。委托代理人：张嘉茵，广东金本色律师事务所实习律师。第三人：孔志盛，男，汉族，1981年1月29日出生，身份证住址：广州市番禺区。原告孔庆湛诉被告广州市城市管理综合执法局番禺区分局复函一案，第三人为孔志盛和广州市番禺钟村自来水有限公司，本院于2017年12月13日立案受理后，依法组成合议庭，分别于2018年1月25日、2018年2月7日公开开庭进行了审理。原告孔庆湛及委托代理人第三人孔志盛，被告广州市城市管理综合执法局番禺区分局的委托代理人梁嘉豪、汤小花，广州市番禺钟村自来水有限公司的委托代理人曾韵莹、张嘉茵均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告孔庆湛诉称，原告于2017年6月20日通过政府信息公开知道，被告的派出机构广州市城市管理综合执法局番禺区分局钟村街中队于2013年5月15日向广州市番禺钟村自来水有限公司作出《关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函》，致使原告位于广州市番禺区钟村街××敦村××号房屋的居民生活用水权被侵害至今仍未停止。一、涉案房屋是获得行政许可进行改造，被告扰乱视听。原告在2012年依照得到广州人大肯定的番禺区有关规定向村委会提出建房申请，由村委会对土地使用权是否清晰等进行审核并公示，经公示无异议后提交钟村街城建部门进行备案审核通过后再提交钟村街予以备案审核，由钟村街将经审核通过的申请资料提交番禺区规划部门审批，于2012年12月7日获番禺区人民政府颁发编号18040087《广州市番禺区农村建房信息牌》，许可原告对广州市番禺区钟村诜敦村环村北路43号原有宅基地房屋进行改造。涉案房屋是获得行政许可，并经诜敦村委会代表到现场进行勘验放线定位通过后进行改造的合法建筑。根据《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》第一条（一）第二款规定，涉案房屋是乡村内使用原有宅基地，根据《城乡规划法》第四十一条，涉案房屋不适用《城乡规划法》第四十条的规定，并不需要《建设规划用地许可证》《建设工程规划许可证》。而《广州市乡村建设规划许可证实施办法》于2017年8月15日实施，涉案房屋显然不被认定为违法建设。再根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条及第三十九条规定，广州市番禺区国土资源和规划局作为法定的行政主管部门至今没有对涉案房屋作出违法建设的行政决定，被告至今没有对涉案房屋作出违法建设的行政决定。故涉案房屋不是违法建设，是获得番禺区人民政府行政许可改造的合法建筑。二、被告存在程序违法、越权。在房屋改造过程中，被告的协管员何镇康等向原告索要喝茶费20000元，原告因经济能力有限，没法足额给予其喝茶费。被告的协管员何镇康等在没有城管合法执法人员到场的情况下，擅自带员分别将涉案房屋的水表、电表拆除，对原告的居民生活采取停止供水、供电至今未有停止，严重侵害原告的权利。番禺区水务局与广州供电局有限公司番禺供电局的复函均说明对原告的居民生活采取停止供水、供电至今未有停止是执行被告派出机构钟村中队下达的《关于协助对钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》《关于协助对番禺区钟村街××环村××号停止供电的函》。被告在其信息公开的回复也明确对涉案房屋实施停水、停电的行政决定就是其派出机构钟村街中队作出的《关于协助对钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》《关于协助对番禺区钟村街××环村××号停止供电的函》。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定，被告对居民采取停止供水、供电的行政强制行为是法律明令禁止的。根据《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定，作为派出机构的钟村街中队仅作为派出机构，是无权擅自向外发函，更无权以城管钟村街中队的名称向独立法人的供水、供电企业发函，因此《关于协助对钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》《关于协助对番禺区钟村街××环村××号停止供电的函》是被告派出机构钟村街中队擅自以其名称越权作出。被告的派出机构越权违法无效的行政决定，且被告违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、三十八条规定扣押涉案房屋物品的时间在2013年6月8日与6月14日。被告对涉案房屋居民生活采取停止供水、供电方式迫使当事人履行相关行政决定持续至今仍未停止，且违反法定程序，应当撤销。三、原告没有超过法定起诉期限。2017年8月17日下午15时45分，钟村城管负责人向原告明确说明了钟村街执法队作出的《关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函》《关于协助对番禺区钟村街××敦村××号停止供电的函》只针对供水、供电企业的内部文件，充分证明原告在信息公开前并不知道这两份严重影响原告权益函的存在。原告没有超过法定的起诉期限。钟村城管信访负责人还证明了《广州市番禺区农村建房信息牌》是番禺区人民政府颁发予原告对涉案房屋的行政许可。广州市番禺钟村自来水有限公司2017年7月6日的复函明确证明其无权，也没有向原告公开钟村街执法队作出《关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函》，原告从来不知道上述该函。四、给原告造成损失，被告应承担赔偿责任。因被告的派出机构钟街中队违反《广州市城市管理综合执法条例》第三条越权擅自作出《关于协助对钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》《关于协助对番禺区钟村街××环村××号停止供电的函》，致使涉案房屋居民生活被采取停止供水、供电持续至今未有停止，给原告造成损失。故原告提起本案诉讼，请求法院判令：1、依法撤销原广州市城市管理综合执法局番禺分局于2013年5月15日作出的《关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函》；2、请求判决被告予以补偿人民币20000元；3、本案诉讼费及法院要求调查取证产生的费用由被告承担。被告广州市城市管理综合执法局番禺区分局辩称，一、涉案建筑未取得规划部门审批文件，定性为违法建设事实清楚。根据《广州市违法建设查处条例》第二条的规定，涉案建筑位于钟村街××敦村××号，建成情况：占地面积104平方米，总建筑面积598.45平方米，总高度17米。在执法部门现场检查中未能出示规划部门审批文件，经查实际未取得建设规划许可证，属于违法建设。二、被告有权对涉案违法建设进行查处，且查处程序合法。2013年5月2日，被告接到群众关于钟村街诜敦路环村北路43号违建的投诉。经现场检查发现：涉案建设工程占地面积为104平方米，建至首层楼板，现场未能出示规划部门审批文件，被告当场向被原告送达《询问通知书》及穗综番责字〔2013〕I137号《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止违法行为，并予以立案（穗综番字〔2013〕I086号）。2013年5月15日，被告再次接到群众投诉，经现场检查发现：原告未按照《责令限期改正通知书》的要求停工，继续抢建，涉案建筑已分别建至首层封顶、第二层立柱阶段。被告开具穗综番责字〔2013〕I152号《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止违法行为。2013年5月15日，我局钟村街中队将原告涉案违法建设事实及相关法律规定函告钟村街自来水公司。2013年5月20日，我局钟村街中队将原告涉案违法建设事实及相关法律规定函告钟村街供电所。被告又分别于5月31日、6月8日、6月14日、7月25日、8月6日、8月26日、9月3日等多次现场检查发现：原告未按照《责令限期改正通知书》的要求停工，继续抢建，涉案建筑分别建至第二层立柱阶段（含夹层）、第二层砌筑砖墙阶段、第二层楼板扎筋施工三层加梯间带夹层、外墙装修阶段。被告分别开具穗综番责字〔2013〕I166、I173、I215、I272、I282、I292、I295号《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止违法行为，同时开具《行政强制措施决定书》，扣押施工工具，并对违建施工现场进行拍照。被告在查处涉案违法建设过程中，依法向原告送达《询问通知书》《责令限期改正通知书》《行政强制措施决定书》等，采取责令停止建设，限期改正等方式，在原告均拒不改正的情况下，被告采取更有力的方式查处，程序符合法律规定。三、被告将查处情况及相关规定告知供水供电部门，符合法律规定。根据《广州市违法建设查处条例》第十五条、广州市人民政府办公厅印发的《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》(穗府办〔2011〕29号）第四条第七款及第二十款的规定，被告根据法律规定及法定职责履行违法建设查处义务，发现违法建设行为后，依法将违建信息及相关规定告知供水供电公司，符合法律规定。四、我局认为诉争函件不具有可诉性，不是行政诉讼的受理范围。首先，原告在本案中不具有合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告涉案房屋属违法建设，自始不具有合法权益，因此也谈不上侵犯合法权益。新建建筑物要报装永久性的水、电，需要提供房产证、建设工程规划许可证等证件，而违法建设是不具备上述证件，不可能通过合法途径报装永久性的水、电，因此，诉争函件并不侵犯原告合法权益。其次，诉争函件不是行政强制措施或行政处理决定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的受理范围。执法中队发出的诉争函件不是执法行为，而是查控违法建设的责任部门之间的信息通报、督促履行职责的一种方式，根据《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》第四点第（二十）项的规定，供电、供水部门同属查控违法建设责任单位，是督促查控违法建设责任单位依法履职的内部函件，且原告的起诉超过诉讼时效，不具有可诉性。综上所述，被告依法查处违建建设，认定事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。第三人广州市番禺钟村自来水有限公司述称，广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号建设工程属于违法建设，原告自始不符合用水条件，我司采取停水措施符合法律规定。2013年5月15日，广州市城市管理综合执法局番禺区分局钟村街中队向我司发函，称原告未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××环村××号进行工程建设，已构成违法建设。根据《广州市城市规划条例》第四十八条、《广州市违法建设查处条例》第十五条第（三）项、《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》的规定，要求我司对该违法建设工程予以停止供水。为此，我司根据上述函件立即采取停水措施。根据广州市城市管理综合执法局番禺区分局钟村街中队函件的内容显示，原告的工程属于违法建设，为此根据《广州市违法建设查处条例》第十五条（一）的规定，我司不得为没有建设工程规划许可证、乡村规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务。为此，原告自始不具备合法用水的条件，我司的停水措施符合相关规定。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回其全部诉讼请求。第三人孔志盛述称，本人作为本案房屋所有人孔庆湛的其中一个孩子，已经成年并成家，因经济条件限制，与妻儿居住生活在涉案房屋的一二层，是我们的唯一住处，我与妻儿居住生活的一、二层也就是被告证据上认可的有产权证载证的155.92平方米，我获得合法居住权的一二层有合法产权证明。被告派出机构钟村街执法队作出诉争函件越权把本人合法居住生活的一二层停止供水、供电，是侵害了宪法及有关法律给予本人与妻儿的基本生活权、人格权。水、电作为当今社会里人的基本生活必需品，被告派出机构作出的诉争函件要求停止居民生活供水、供电的行政行为侵害第三人的合法权益，而且违反《中华人民共和国行政强制法》第四十三条、《中华人民共和国电力法》第二十九条、《电力供应与使用条例》第二十八条、《城市供水条例》第三十三条。我按中国千年的风俗，在成家后获分房屋的部分(一、二层)居住生活是合法且各方应当是没有异议的，对我居住的一二层（138平方米）有合法的产权证明，应当是认可的。被告应当停止侵害本人的合法权利，立即恢复本案没有异议的一二层居民生活用电。经审理查明，1988年5月25日，原番禺县人民政府向原告核发《房屋所有权证》，该证载明：房屋座落番禺县钟村镇诜敦村后德园，基底面积为77.96平方米，建筑面积为155.92平方米，建筑结构及层数为混合结构二层。1988年6月24日，广东省人民政府向原告核发《集体土地建设用地使用证》，该证载明：用地面积为103.21平方米，建筑占地面积为77.96平方米，土地用途为居住，土地类别为宅基地。原告陈述由于上述房屋年久失修，其将该房屋全部推倒后进行重建，并领取了《广州市番禺区农村建房信息牌》。2013年5月2日，被告接到群众投诉，前往广州市番禺区钟村街××敦村××号（原番禺县钟村镇诜敦村后德园，下称涉案地址）进行现场检查、拍照并制作检查笔录，载明：现场正在施工，房屋首层楼板正在建设中，现场三名施工人员按被告的要求停工并撤离现场；现场未能出示规划部门审批文件；被告工作人员现场拍照取证，该工程占地面积为104平方米；被告工作人员向原告作出并送达穗综番询字〔2013〕I155号《询问通知书》和穗综番责字〔2013〕I137号《责令限期改正通知书》。其中，该《询问通知书》要求原告携带《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》至被告处，接受询问调查及听取处理意见。该《责令限期改正通知书》认为，原告在上述地址进行工程建设（现场未能出示规划部门审批文件），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令原告立即停止违法行为。2013年5月15日，被告接到群众投诉，前往涉案地址进行现场检查、拍照并制作检查笔录，载明：1、经核查，上述地址之工程未能按我局要求停工并继续强行施工，目前该工程正建至第二层立柱阶段，现场的三名施工人员按我局要求停工并撤离施工现场。2、我局现场拍照取证并联同供水部门对其进行停水处理。3、我局现场发出《责令限期改正通知书》（穗综番责字〔2013〕I152号）。由于原告不在现场，故被告邀请钟村街运行指挥中心的两位工作人员在场见证。其中，上述《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止违法行为。2013年5月15日，广州市城市管理综合执法局番禺分局向第三人广州市番禺钟村自来水有限公司出具《关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函》，称：“我中队检查发现，当事人未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××敦村××号进行工程建设，已构成违法建设。依据《广州市城市规划条例》第四十八条和《广州市违法建设查处条例》第五条第（三）项的规定以及依据广州市人民政府办〔2011〕29号文《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》，你单位在接到函告后应当在24小时内对该违法建设工程采取停电措施。请贵公司协助我队的执法工作，对该违法建设工程予以停止供水。”第三人广州市番禺钟村自来水有限公司陈述其书写该函时，因笔误将“停水”写成了“停电”，实际为“停水”。2013年5月31日，被告接到群众投诉，前往涉案地址进行现场检查、拍照并制作检查笔录，载明：现场正在施工，已修建至房屋第二层立柱阶段（含夹层），现场三名人员正在施工；被告对现场拍照取证且撤离所有施工人员；现场未能出示规划部门审批文件。被告向原告作出并送达穗综番责字〔2013〕I166号《责令限期改正通知书》，责令原告立即停止违法行为。被告将上述情况制作成《检查笔录》，由于原告不在现场，故被告邀请钟村街运行指挥中心的两位工作人员在场见证。2013年8月6日、8月26日、9月3日，被告前往上述地址进行检查，发现：原告未按被告的要求停止施工，仍在建设，该工程处于外墙装修阶段。被告向原告分别作出《责令限期改正通知书》。被告分别将上述情况制作成《检查笔录》，由于原告不在现场，故被告邀请钟村街运行指挥中心的两位工作人员在场见证。原告陈述其于2017年6月通过信息公开知晓上述《关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函》，遂诉至本院。诉讼中，被告、第三人广州市番禺钟村自来水有限公司陈述其未将诉争复函送达给原告。被告陈述广州市番禺区城市管理局与其为同一单位，执法的法律责任由被告承担。另查，2013年5月15日，第三人广州市番禺钟村自来水有限公司对涉案地址进行停水。2013年5月22日，广州供电局有限公司番禺供电局对涉案地址进行停电。再查，原告不服广州市番禺区城市管理局对涉案房屋的停水、停电措施的行为，向本院提起（2017）粤7101行初2720号行政诉讼，要求确认上述行为违法，恢复涉案房屋的正常供水、供电等。之后，原告在诉讼中明确诉讼请求为针对被告于2013年5月2日作出的诉争函件，请求确认被告停电行为违法。2018年2月2日，本院作出（2017）粤7101行初2720号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。目前，该案正在二审审理中。原告不服广州市番禺区城市管理局对涉案房屋采取扣押物品的行为，向本院提起（2017）粤7101行初3121号行政诉讼，要求确认上述行为违法等。2017年10月24日，本院作出（2017）粤7101行初3121号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。目前，该案正在二审审理中。原告不服广州市番禺区城市管理局对涉案房屋作出强制拆除的行为，向本院提起（2017）粤7101行初3122号行政诉讼，要求确认上述行为违法等。2017年10月24日，本院作出（2017）粤7101行初3122号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。目前，该案正在二审审理中。原告与第三人孔志盛系父子关系，2017年10月10日，广州市番禺区钟村街诜敦村民委员会出具《证明》，证明第三人现居住在上述房屋内。以上事实，有房屋所有权证、集体土地建设用地使用证、责令限期改正通知书、检查笔录、现场照片、关于协助对钟村街××敦村××号停止供水的函、证明、行政裁定书、各方当事人的陈述等证据予以证实。本院认为，关于原告于庭审后再次明确其第二项诉讼请求应为要求被告赔偿2万元的意见。由于原告已在庭审中对其在起诉状上的该项诉讼请求予以改变，改为“被告予以补偿2万元”，且原告在庭审后要求再次改变诉讼请求无正当理由，故对原告的该项意见，本院不予支持，仍应以原告在庭审中明确的“被告予以补偿2万元”诉讼请求作为本案审理标的之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”诉争复函是原告与第三人广州市番禺钟村自来水有限公司的内部往来公文，第三人广州市番禺钟村自来水有限公司有权决定是否依照其内容作出相应的处理，故对原告的合法权益不产生影响，实际对原告权益产生影响的是第三人广州市番禺钟村自来水有限公司根据原告的函件于2013年5月15日实施的停水行为。另外，诉争复函于2013年5月15日作出，虽然被告与第三人广州市番禺钟村自来水有限公司均陈述未将该复函送达给原告，但由于涉案建筑涉嫌违法建设，从2013年5月开始一直是由被告对其执法，向其出具责令限期改正通知书等，再根据2013年5月15日被告制作的检查笔录、现场照片可知，涉案地址有三名人员正在施工，故施工人员按照常理来说会将被告到涉案地址进行检查，拆除水表，并联同供水部门对其进行停水的事实告知原告。再者，原告在此之后仍然在涉案地址进行房屋建设，且原告亦在诉讼中陈述知晓被告拆除原告户水表的事实，故原告主张其是通过信息公开的途径知晓诉争复函内容的意见，有违常理，本院不予支持，故原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告孔庆湛的起诉。本案受理费50元退还给原告孔庆湛。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  叶 莉人民陪审员  何国梅人民陪审员  梁敏勤二〇一八年四月十八日书 记 员  李燕辉