浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙03行初282号原告邵友香，女，1954年2月18日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人郑茹燕（曾用名郑如燕，原告邵友香之女），女，1980年1月16日出生，汉族，住浙江省苍南县。被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县府大院。法定代表人陈永光，县长。出庭负责人党增加，副县长。委托代理人王利群，平阳县农业局工作人员。委托代理人陈明和，浙江九州大众律师事务所律师。原告邵友香因被告平阳县人民政府不履行土地管理法定职责，于2017年10月12日向本院提起诉讼。本院于2017年10月18日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月17日公开开庭审理了本案。原告邵友香及其委托代理人郑茹燕，被告平阳县人民政府副职负责人党增加及委托代理人王利群、陈明和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邵友香诉称：1999年实行土地二轮承包时，根据33032610110281号平阳县土地承包合同，原告与户主胞兄邵友生全家共7人承包土地4.382亩。因土地承包合同形式简单，只有户主姓名，合同中承包方的具体名字在被告颁发的土地承包经营权证书中填写。但因为被告颁证行为事实不清，程序违法，导致（2009）浙温行终字第218号行政判决书撤销了平阳县人民政府于1999年12月10日核发的330326144645号《浙江农村集体土地承包权证》（该权证载有原告名字）。至今为止，被告也没有依法办理新的土地承包经营权证书。因此引发原告与周少华户（邵友生去世，现为周少华户）以及平阳县蓝田村民委员会（以下简称蓝田委会）长达数年之久的土地承包纠纷民事案件，结果以原告未实际取得承包经营权被驳回，给原告带来一定的经济损失与精神伤害。原告多次向被告平阳县人民政府反映，至今未果。被告没有履行职责导致原告没有实际取得土地承包经营权，法律救助途径被阻，土地承包权益受损。综上，请求依法判令被告履行法定职责办理土地承包经营权证书。原告邵友香在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：1.身份证、户口簿，证明原告主体资格。2.1982年原始户籍档案，证明原告与邵友生（周少华）为同一户农户。3.1999年编号33032610110281的《平阳县土地承包合同》和土地承包权证审批表，证明原告在二轮土地承包时拥有土地承包经营权。4.（2009）浙温行终字第218号行政判决书，证明土地承包权证的撤销系被告原因。5.（2016）浙0326民初6410号和（2017）浙03民终1952号民事裁定书，证明原告因未实际取得土地承包经营权被驳回。原告邵友香当庭提交了以下证据：1.申请书及快递回执，证明原告已向被告申请办理土地承包经营权证书。2.（2009）浙温行终字第218号答辩状，证明被告已将邵友香列入周少华户中。3.平阳县人民法院（2017）浙0326行初78号、79号行政判决书。被告平阳县人民政府辩称：一、原告主体不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，在乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料初审合格后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，因此乡(镇)人民政府是向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证申请的主体。另外，原告无法证明其属于周少华承包户的家庭成员。二、对于原告的申请事项已经在浙江政务服务网公开，应视为已经向原告告知该事项审批申请的地点、联系方式、所需材料、流程、依据、受理机构、申请方式等，即使原告向被告申请，被告不再重复答复，并未对原告的权益产生实质影响。三、被告主体不适格。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。因此办理农村土地承包经营权证的职责在农业行政主管部门，本案原告诉讼请求是判令履行办理土地承包经营权证的职责，故其应向农业行政主管部门主张，而不是被告。四、原告不具备向被告申请办理土地承包经营权证的前置条件。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，申请办理农村土地承包经营权证必须先经乡镇人民政府初审，再报农业行政主管部门审核，最后报同级人民政府颁证。由于本案前置程序并未完成，被告还不具备颁证的职责。五、被告并未收到原告的申请书。综上，请求驳回原告起诉。被告平阳县人民政府在举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：浙江政务服务网土地承包经营权证核发更正变更指南，证明土地承包经营权证核发更正变更审批事项已经进行公开公示。同时提供《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条作为法律依据。庭审中，各方主要围绕原告是否具备诉讼主体资格、被告是否适格及原告的诉讼请求是否应予支持等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院对证据认定如下：1.原告庭前提供的证据1，被告对其三性无异议，可以证明原告的身份情况，本院予以采信。2.原告庭前提供的证据2，被告对其真实性无异议，本院认为该证据能证明原告与邵友生于1982年同属一户的事实，应予以采信。3.原告庭前提供的证据3，该证据的真实性已经相关生效判决确认，结合原告庭前提供的证据4和证据5，能共同证明本案的事实，本院均予以确认。4.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，原告应当在开庭审理前提供证据，故原告当庭提交的证据，不符这一规定，本院不予采信。但被告认可原告于2017年7月25日向其邮寄《要求办理土地承包经营权证书的申请》，被告于同年7月26日签收的事实，本院对这部分事实予以确认。同时，被告对于平阳县人民法院就原告分别诉平阳县农业局、平阳县鳌江镇人民政府要求履行土地承包管理法定职责案作出判决，且判决已经生效的事实没有异议，本院对这部分事实予以确认。5.被告平阳县人民政府提供的证据，可以证明被告在浙江政务服务网上公开了平阳县土地承包经营权证核发、更正、变更服务指南，本院予以确认。根据当事人在庭审中的陈述和以上采信的证据，本院确认以下事实：原告邵友香原系平阳县鳌江镇蓝田****农民，户主为邵友生（于2005年4月亡故），邵友香系邵友生胞妹。1999年11月20日，平阳县鳌江镇蓝田经济合作社（以下简称蓝田经济合作社）和邵友生签订了33032610110281号《平阳县土地承包合同》，合同注明户内成员7人，但未写明成员姓名。同年12月10日，平阳县农村工作办公室在蓝田经济合作社及××鳌××镇人民政府（以下简称鳌江镇人民政府）逐级上报的邵友生一户《集体土地承包权证审批表》上盖章，同意核发。该审批表列明：邵友生一户的成员（除邵友生外），另有周少华、邵士远、邵爱雪、邵兰妹、邵海霞、邵友香、邵荣余7人，承包合同编号33032610110281，共承包蓝田集体土地4.382亩。2008年8月5日，邵友香为与周少华户农村土地承包经营权纠纷一案向平阳县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，平阳县农村土地承包仲裁委员会于2008年12月15日作出[2008]平土仲字第07号仲裁裁决书，确认邵友香在周少华户内具有同等的土地承包经营权份额0.548亩。该份仲裁裁决书于2008年12月26日送达。2009年1月20日，周少华户向浙江省平阳县人民法院（以下简称平阳县人民法院）提起诉讼，平阳县人民法院于2009年3月2日作出不予受理民事裁定书。2009年7月3日，周少华、邵爱雪、邵海霞、邵荣余、邵士润（远）、邵小华（邵友华）6人向平阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销平阳县人民政府于1999年12月10日核发的集体土地承包权证。平阳县人民法院于2009年9月22日作出（2009）温平行初字第43号行政判决，维持上述权证。周少华等6人不服，向本院提起上诉，本院于2009年11月30日作出（2009）浙温行终字第218号行政判决，改判撤销上述权证。2010年3月22日，邵友香为与蓝田委会、周少华户农村土地承包合同纠纷一案向平阳县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，平阳县农村土地承包仲裁委员会于2010年8月10日作出[2010]平土仲第06号仲裁裁决书，裁决蓝田委会与邵友香签订农村土地承包合同，并依法办理土地承包经营权证变更登记，该裁决于2010年10月8日生效。2016年，原告邵友香向平阳县人民法院提起民事诉讼，要求判令蓝田委会发放原告享有的0.856亩土地份额的土地征用款、为原告办理失地村民基本生活补助保险、就原告享有0.856亩的土地份额与其签订分配返回地安置协议。对此，一、二审法院均认为邵友香未实际取得土地承包经营权而提起的诉讼不属于民事诉讼范畴，裁定驳回邵友香起诉，并告知其向有关行政主管部门申请解决。2017年6月12日、2017年6月29日，原告邵友香分别向平阳县农业局、鳌江镇人民政府递交了《土地承包经营权和承包权益确认申请书》，要求确认其在蓝田享有农村集体土地承包经营权及承包权益，平阳县农业局、鳌江镇人民政府口头告知邵友香不具备其所申请履行的法定职责。邵友香不服，于2017年9月28日分别以平阳县农业局、鳌江镇人民政府为被告，向平阳县人民法院提起行政诉讼，要求判决确认平阳县农业局、鳌江镇人民政府对邵友香要求土地承包经营权和权益确权一事不作为违反法律规定，并判决平阳县农业局、鳌江镇人民政府对邵友香要求土地承包经营权和权益确权一事作出行政行为。2017年12月9日，平阳县人民法院作出（2017）浙0326行初78号行政判决，责令平阳县农业局于判决生效之日起六十日内对邵友香2017年6月12日的《土地承包经营权和承包权益确认申请书》所涉土地承包事实进行调查并做出处理。同日，平阳县人民法院作出（2017）浙0326行初79号行政判决，责令鳌江镇人民政府在判决生效之日起六十日内对邵友香2017年6月29日的《土地承包经营权和承包权益确认申请书》所涉土地承包事实进行调查并做出处理。各方当事人均未上诉，上述两份行政判决均已生效。2017年7月25日，原告邵友香向被告邮寄了《要求办理土地承包经营权证书的申请》，要求被告依法办理土地承包经营权证书。被告于2017年7月26日签收，但未对该申请作出处理或答复。原告邵友香不服，向本院提起本案诉讼。另，浙江政务服务网上已经公开平阳县土地承包经营权证核发、更正、变更服务指南。本院认为：一、《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。原告邵友香系蓝田的村民，被告平阳县人民政府1999年12月10日核发的集体土地承包权证上记载了原告邵友香的名字，该集体土地承包权证被本院撤销后，被告一直未予处理。原告基于以上情况，向被告寄送了《要求办理土地承包经营权证书的申请》，被告未对该申请作出处理或答复，邵友香不服，提起本案诉讼，具备原告主体资格。二、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定，被告平阳县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的职责，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。虽然原告向被告提交的《要求办理土地承包经营权证书的申请》的请求是“依法办理土地承包经营权证书”，但该申请书中已经明确提到“根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，申请人认为是在承包权证被撤销后，贵单位应当依法重新颁证，因为贵单位没有履行职责、行政不作为，对申请人有实质的影响，使申请人的合法权益无法保障，故向贵单位申请要求办理新的土地承包权经营证”，可以认定为原告向被告申请的履职事项实质上为颁发农村土地承包经营权证，故被告平阳县人民政府具有原告申请履行的法定职责。被告平阳县人民政府主张原告邵友香应向农业行政主管部门申请履职，平阳县人民政府不是本案适格被告，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。至于，被告在网站上公开平阳县土地承包经营权证核发、更正、变更服务的申请、办理流程等，并不能免除其前述法定职责的履行义务。被告提出的其对原告申请事项不再重复答复的理由不能成立。三、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据该条的规定，县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证前，应先经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审、乡（镇）人民政府书面申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核等程序。本案中，原告邵友香直接向被告平阳县人民政府申请颁发农村土地承包经营权证，被告平阳县人民政府颁发农村土地承包经营权证的前置程序尚未完成。故原告邵友香要求判令被告平阳县人民政府履行法定职责办理土地承包经营权证书的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告邵友香的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告邵友香负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  林青青审 判 员  曾晓军人民陪审员  仲 夏二〇一八年四月十三日法官助理谭敏娟代书 记员  陈巨创附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正)第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。