山东省临沂市兰山区人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁1302行初253号原告李印红，男，1973年4月2日生，汉族，住临沂市兰山区。委托代理人韦亮，北京市浩东（青岛）律师事务所律师。委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。被告临沂市人民政府。住所地：临沂市北城新区北京路。法定代表人张术平，市长。委托代理人王立娟，山东衡正源律师事务所律师。委托代理人蔡学超，该单位工作人员。被告临沂市国土资源局兰山分局。住所地：临沂市兰山区北京路**。负责人冯连伟，局长。参加诉讼行政机关负责人姚忠涛，副局长。委托代理人孙雷，山东三禾律师事务所律师。委托代理人高文刚，该单位工作人员。原告李印红与被告临沂市人民政府、临沂市国土资源局兰山分局国家赔偿一案，临沂市中级人民法院指定本院管辖。本院于2017年11月7日立案后，于2017年11月8日、9日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月1日公开开庭审理了本案。原告李印红及其委托代理人韦亮、冯力，被告临沂市人民政府委托代理人王立娟、蔡学超，被告临沂市国土资源局兰山分局副局长姚忠涛及委托代理人孙雷、高文刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李印红诉称，2014年4月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2014]389号《关于临沂市兰山区2013年第23批次建设用地的批复》，决定征收包括原告土地在内的沙沟崖村农用地31.67711公顷。2015年8月4日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2015]297-2号行政复议决定，确认“临沂市人民政府及国土资源行政主管部门在征地过程中违反了有关程序性规定”，与此同时查明被告临沂市国土资源局兰山分局为涉案征地行为的共同实施方。2017年6月5日，原告通过EMS邮政方式向两被告分别邮寄《行政赔偿申请书》及相关文件资料，并请求两被告承担相关行政赔偿责任。后经查询，相关邮件已于6月8日分别被两被告签收。2017年8月8日，原告收到被告兰山国土局作出的《关于对李印红提出行政赔偿的答复》，拒绝承担相关的赔偿责任；而被告临沂市人民政府至今未作出任何答复。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损失的其他违法行为。”第七条第二款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”本案中，被告的违法行政行为已造成原告的合法权益受损，依上述规定，被告理应承担相关行政赔偿责任。请求人民法院判令两被告共同连带赔偿原告钢结构大棚（1000M2×500元/M2=50万元）、砖结构房屋（90M2×800元/M2=7.2万元）、果树（43棵×400元/棵=1.72万元）各项经济损失共计人民币58.92万元。原告李印红提供如下证据：证据1、山东省人民政府鲁政土字[2014]389号批复。证明山东省人民政府对涉案土地作出征收决定。证据2、山东省人民政府鲁政复决字[2015]297-2行政复议决定书。证明具有法律效力的法律文书已确认两被告在389号批复征地过程中违反有关程序性规定，即涉案加害行为已被确认为违法；查明兰山分局为涉案征地行为的共同实施方；原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。证据3、国务院行政复议裁决书（国复[2017]1122号）。证明297-2行政复议决定书已经发生法律效力。证据4、行政赔偿申请书、邮单、查询单、赔偿清单。证明2017年6月6日原告向临沂市人民政府提起涉案行政赔偿申请，该申请材料于6月8日被市政府签收。证据5、行政赔偿申请书、邮单、查询单。证明2017年6月6日原告向临沂市国土资源局兰山分局提起涉案行政赔偿申请，该申请材料于6月8日被兰山分局签收。证据6、兰山分局答复。证明兰山分局就原告的赔偿申请作出决定。证据7、最高法院91号指导案例。证明本案中对原告涉案财产损失数额的举证责任应当由被告承担。被告临沂市人民政府辩称，原告以山东省人民政府作出鲁政复决字[2015]297-2号行政复议决定确认“临沂市人民政府及国土资源行政主管部门在征地过程中违反了有关程序性规定”为由提起本案诉讼，2015年8月6日，原告不服该复议决定向中华人民共和国国务院提出最终裁决申请，现尚未审结。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条之规定，本案应当依法中止诉讼。庭审中，被告代理人增加口头答辩：被告临沂市人民政府依法不应承担行政赔偿责任，山东省人民政府行政复议决定书仅是认定在报批过程中存在程序瑕疵，维持了省政府对临沂市兰山区2013第23批次建设用地的批复，根据中华人民共和国行政诉讼法第七十四条第二款规定，行政行为程序轻微违法，但对原告的权利义务不产生实际影响，本案对原告的权益也没有造成损害，其要求赔偿没有事实和法律依据。被告临沂市人民政府于2017年11月20日提供如下两份证据：证据1、山东省人民政府行政复议决定书（鲁政决字[2015]297-2号）。证明对原告提出的行政复议申请而做出的行政复议决定，同时证明被告依法不应承担行政赔偿责任。证据2、国务院最终裁决申请书、提交答复通知书、行政复议答复通知书、重点答复问题清单共七页。证明原告不服鲁政复决字[2015]297-2号行政复议决定于2015年8月6日提出申请，中华人民共和国国务院依法予以受理，现尚未审结。法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条，《高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉干问题的解释》五十一条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条。被告临沂市人民政府当庭提交一份证据：《关于郭兴海等七人违法占地情况说明》。2015年7月9日兰山区义堂镇沙沟崖村民委员会出具说明，证明原告在农用地上建设钢结构厂房及宿舍等，属于违法占地。被告临沂市国土资源局兰山分局辩称，一、本案被诉主体不适格。临沂市国土资源局兰山分局属于临沂市国土资源局的派出机构，机构类型为机关非法人，没有独立的诉讼地位，不能作为案件被告。山东省人民政府《山东省国土资源管理体制改革实施意见》第二条规定：“改革省级以下国土资源行政管理体制，市、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制由同级人民政府管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上受到市人民政府管理，改为国土资源分局，为市国土资源主管部门的派出机构。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，答辩人作为派出机构不能作为案件被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。征收土地实施方是市、县人民政府土地行政主管部门，而临沂市国土资源局兰山分局显然不是市县政府土地行政主管部门，不具有行政主体资格。二、原告申请行政赔偿的依据尚未生效。原告于2015年8月6日对《山东省人民政府行政复议决定书》向国务院法制办申请最终裁决，2017年9月国务院法制办在青岛对包括此案在内的24件不服山东省人民政府征地批复集中审查，裁决结果未出。原告申请行政赔偿的依据尚未生效，不能作为申请行政赔偿的依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告临沂市国土资源局兰山分局于2017年11月20日提供如下证据：证据1、临沂市国土资源局兰山分局组织机构代码及证明。证实被告主体不适格。证据2、国务院最终裁决申请书。证实山东省行政复议决定书尚未生效。证据3、行政复议答复通知书。证实国务院最终裁决申请书已经受理及补充材料。证据4、国务院法制办集中审查通知。证实国务院裁决正在审查中。经审理查明，2014年4月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2014]389号《关于临沂市兰山区2013年第23批次建设用地的批复》（以下简称389号批复），同意征收临沂市兰山区义堂镇太和庄村、沙沟崖村、前寨社区、大朱保村集体农用地37.4466公顷。沙沟崖村村民郭兴海、李印红、李印峰、李印花在本案涉及土地上有农用地，4人以该批复作出之前，没有告知拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径，也没有组织听证，更没有征得其签名确认，属于严重违法为由，向山东省人民政府提出撤销该批复的行政复议申请。2015年8月4日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2015]297-2号行政复议决定，认为：389号批复符合法律法规规定；但有关部门组织对土地勘测调查登记时间先于《拟征收土地公告》时间，不符合《山东省土地征收管理办法》第九条的规定，郭兴海、李印红、李印峰、李印花在本案涉及土地上有农用地，与被征收的土地有利害关系，但在山东省人民政府提供的土地征收勘测调查登记表、地上附着物调查登记表和青苗调查登记表中未载明申请人的相关信息，上述情况属于土地征收程序中存在的瑕疵，但该瑕疵不足以导致389号批复被撤销。决定：一、维持山东省人民政府作出的389号批复；二、确认临沂市人民政府及国土资源行政主管部门在征地过程中违反了有关征地程序规定。2015年8月6日，李印红等4人向国务院申请最终裁决，请求撤销上述山东省人民政府行政复议决定、389号批复。2017年10月30日，中华人民共和国国务院作出国复[2017]1122号行政复议裁决，认为：征地报批前，临沂市人民政府和临沂市国土资源局兰山分局分别向申请人所在的沙沟崖村送达并张贴了载明拟征地、听证事项的拟征收土地公告及拟征收土地补偿安置方案公告，沙沟崖村委会出具了《放弃听证证明》，沙沟崖村委会在《土地征收勘测调查清单》进行了盖章确认；但没有证据证明拟征土地现状调查结果经申请人确认。鉴于征地报批前有关单位已告知了征地事项，沙沟崖村委会对拟征土地现状调查结果进行了确认，且被征收土地的面积、地类、权属等与实际情况相符，没有影响到申请人的实体权益，该问题不足以导致本案征地批复被撤销或确认违法。据此，对申请人以征地程序违法为由，要求撤销389号批复的主张，本机关不予支持。同时，被申请人应进一步规范土地管理工作，在土地征收审批环节加大对被征地农户确认情况的审核力度。裁决：维持被申请人作出的389号批复和鲁政复决字[2015]297-2号行政复议决定。2017年6月1日，李印红以山东省人民政府在行政复议决定中确认“临沂市人民政府及国土资源行政主管部门在征地过程中违反了有关程序性规定”为由，分别以临沂市人民政府、临沂市国土资源管理局为赔偿义务人，邮寄请求共同连带赔偿各项经济损失58.92万元的行政赔偿申请。临沂市人民政府未予答复。临沂市国土资源局兰山分局于2017年8月4日作出答复，以其不是赔偿义务机关、其对申请人的权益没有造成损害、其从未作出拆除申请人地上附着物的行为为由，认为李印红不应向其提出行政赔偿请求。李印红向临沂市中级人民法院提起国家赔偿诉讼，2017年9月25日，临沂市中级人民法院指定本院管辖。诉讼中，原告李印红主张，2015年5月22日，其大棚、房屋被拆，果树被伐，虽然两被告不是直接实施者，但是其在赔偿因素中属于前置性程序，参与了本案损害结果的发生，应当依法承担行政赔偿责任。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”行政主体承担国家赔偿责任，须具备行政主体有国家赔偿法规定的侵犯合法权益的情形、与损害结果之间有法律上的直接因果关系的构成要件。本案中，发生法律效力的行政复议决定一方面维持了山东省人民政府作出的389号批复，确认了涉案征收集体农用地行为的合法性，另一方面指出土地勘测调查登记时间先于《拟征收土地公告》时间，李印红土地征收勘测调查登记表、地上附着物调查登记表和青苗调查登记表中未载明李印红的相关信息，属于土地征收程序中存在的瑕疵，基于此确认临沂市人民政府及国土资源行政主管部门在征地过程中违反了有关征地程序规定。本院认为，涉案征收土地行为的合法效力，已经中华人民共和国国务院最终裁决确认，不属于国家赔偿法第四条第三项规定的违法征收情形；登记时间差错、登记表遗漏李印红相关信息，是被确认为违反有关征地程序规定的行为，该行为与原告李印红所主张的财产损害结果之间没有法律上的因果关系，不符合国家赔偿的构成要件。原告认为两被告虽非其财物损失的直接实施者，但是其在赔偿因素中属于前置性程序，参与了本案损害结果的发生，应当依法承担行政赔偿责任的辩论意见，没有法律上的依据。故原告李印红请求获得行政赔偿，缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告李印红要求判令被告临沂市人民政府、被告临沂市国土资源局兰山分局共同连带赔偿各项经济损失人民币58.92万元的诉讼请求。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长 沈秀俊审 判 员 赵兴海审 判 员 刘 方二〇一八年四月十六日代书记员 杨 娜