安徽省阜阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖12行终1号上诉人（一审原告）吴建东。委托代理人李森，安徽志豪律师事务所律师。委托代理人朱昊宇，安徽志豪律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）阜南县国土资源局。法定代表人张云虹，该局局长。委托代理人董恩伟，该局工作人员。上诉人吴建东因国土行政处罚一案，不服安徽省阜阳市颍东区人民法院于2017年11月13日作出的（2017）皖1203行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。吴建东向一审法院诉称，2016年11月13日，吴建东突然接到阜南县国土资源局南国土资（告）字（2016）第45号行政处罚告知书和南国土资（听）字（2016）第45号行政处罚告知书，称其未经批准擅自在苗集镇张古村集体土地上建阜南县张古庙福祥老年公寓，占地面积547.2平方米（16间根基）属非法占地，并进行罚款。2016年11月11日、2016年12月5日吴建东分别递交行政处罚公开听证申请书，理由均是阜南县国土资源局适用法律错误。阜南县国土资源局未采纳其有关证据，于2016年12月1日作出南国土资（告）字（2016）第55号行政处罚告知书、南国土资（听）字（2016）第55号行政处罚告知书、2016年12月19日作出南国土（罚）字（2016）第55号行政处罚决定书。2015年4月吴建东分别向阜南县民政局、阜南县发展和改革委员会申请建福祥老年公寓预审项目，均表示同意。同月向阜南县国土资源局申请土地预审，阜南县国土资源局下发项目用地意见预审函，符合国家用地政策，符合《阜南县苗集镇土地利用总体规划（2010—2020年）》、南国土资函[2015]62号。2015年7月6日城乡规划局会议研究并同意该项目规划选址。后选址建于阜南县苗集镇张古村张古庙。2016年2月6日、3月3日召开群众会议，同意福祥老年公寓用地建设，会后与村民代表签订土地合作经营协议书。2016年3月8日吴建东向苗集镇人民政府递交了福祥老年公寓建设工程项目申请办理张古村张古庙集西队集体土地使用证和准建证等相关手续的申请。2016年5月20日吴建东向阜南县国土资源局再次递交办理集体土地使用证的申请报告，后在其多次催促下，阜南县国土资源局因其至今未有类似项目，且属首次办理为由，至今未办理相关证件。故提起诉讼，请求法院:1、撤销阜南县国土资源局2016年12月19日作出的南国土资（罚）字[2016]第55号《行政处罚决定书》；2、判令阜南县国土资源局履行法定职责，限期为吴建东办理阜南县福祥老年公寓项目用地的有关申请和相关流程事项，并追究该局不作为的法律责任；3、因阜南县国土资源局不作为给吴建东造成的经济损失及本案诉讼费用均由该局承担。一审法院经审理查明，2015年4月吴建东分别向阜南县民政局、阜南县发展和改革委员会申请建福祥老年公寓预审项目，均表示同意。同月向阜南县国土资源局申请土地预审，阜南县国土资源局下发项目用地意见预审函，符合国家用地政策，符合《阜南县苗集镇土地利用总体规划（2010—2020年）》，并要求依法按程序办理有关用地手续。2015年7月6日城乡规划局会议研究并同意该项目规划选址，选址于阜南县苗集镇张古村张古庙。吴建东在土地使用手续未经相关政府批准情况下，于2015年9月擅自在苗集镇张古村集体土地上，建阜南县张古庙福祥老年公寓，占地面积547.2平方米（16间根基）。吴建东的行为，属非法占地。阜南县国土资源局于2016年12月19日对吴建东作出南国土资（罚）字[2016]第55号行政处罚决定书，并送达吴建东。吴建东不服，遂提起行政诉讼。一审法院认为，阜南县国土资源局作出的行政处罚决定，认定吴建东未经批准，擅自在苗集镇张古村集体土地上，建阜南县张古庙福祥老年公寓，属非法占地。对其作出的上述行政处罚决定认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确。故吴建东的诉讼理由不能成立，不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴建东的诉讼请求。案件受理费50元，由吴建东承担。吴建东上诉称，是阜南县国土资源局不作为且误认为涉案土地存在争议，才导致涉案土地没有及时获得颁证，不应认定吴建东存在违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条仅规定恢复土地原状、没收建筑物、并处罚款的处罚，根本没有返还土地的规定。何况，吴建东与张古村张古庙及村民之间就涉案土地建立的是平等的合同关系，涉案土地是否返还应由合同双方决定，阜南县国土资源局没有相应职权来决定。综上，涉案处罚决定适用法律错误且不适当，依法应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，支持吴建东的一审诉讼请求。阜南县国土资源局向一审法院提举的证据、依据有：证据一、该局组织机构代码证、问话记录、现场勘查笔录、现场勘测图、地类认定、规划证明及套合图、调查报告及会议记录，用于证明该局的主体资格合法及证明吴建东未经批准建老年公寓的基本情况，吴建东占地地类编号为203及证明吴建东违法用地处罚的事实及处罚标准。证据二、信访处理单、立案审批表、问话记录、调查报告、行政处罚事先告知书及送达证、行政处罚听证告知书及送达回执、行政处罚决定书及送达回执，用于证明案件的来源及对吴建东的调查处理并处罚程序合法。证据三、《土地管理法》第59条、第76条，《土地管理法实施条例》第42条，《安徽省土地行政处罚自由裁量实施办法（试行）》，用于证明该局对吴建东的处罚，主体适格，证据确凿，适用法律正确，程序合法。吴建东向一审法院提举的证据有：1.申请报告及张局长的签字；2、阜南县国土资源局南国土资责（2016）第28号责令行为通知书，用于证明上面没有吴建东的确认。3、阜阳市国土局阜国土资（2016）第469号文件；4、《安徽省土地行政处罚自由裁量实施办法（试行）》的通知第七条第1款、第2款及第八条第3款、第4款的规定。用于证明阜南县国土资源局对吴建东行政处罚违反了该规定。5、阜南县国土资源局内部的规划证明其符合苗集镇整体用地规划2010－2020年，用于证明该占地位于允许建设区，符合整体用地规划。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：吴建东对阜南县国土资源局举证的组织机构代码证无异议，予以确认。阜南县国土资源局提举的3组证据，与本案具有关联性、且合法真实，予以采信。阜南县国土资源局对吴建东提举的5组证据均有异议，该院认为，该5组证据均为复印件，缺乏真实性，且不能证明吴建东具有合法用地的审批手续，故不予采信。吴建东在二审中提举了以下证据：1、阜南县苗集镇人民政府苗政（2017）5号《关于吴建东信访事项的答复意见书》，用于证明涉案土地不存在土地权属争议，实质是李影违规违法侵占集体沟塘。2、阜南县苗集镇张古村民委员会和张古村民监督委员会出具的证明。用于证明涉案土地系吴建东与村民委员会及村民之间形成的合同关系，阜南县国土资源局要求吴建东将涉案土地归还给村民委员会既没有法律依据，也侵害了村民委员会与吴建东之间的意思自治，其他证明目的同证据1。3、阜南县苗集镇政府处理涉案纠纷的现场视听资料及根据该资料制作的图片，证明目的同证据1。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，二审予以确认。对于吴建东在二审中提交的证据，二审认为不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，故不予采信。依据采信的证据，二审经审理查明的事实与一审无异。本院认为,一、关于吴建东要求撤销涉案处罚决定的上诉请求是否成立的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，吴建东未经批准，擅自在苗集镇张古村集体土地上建阜南县张古庙福祥老年公寓的行为属非法占地。阜南县国土资源局对吴建东作出的行政处罚决定认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确。吴建东要求撤销涉案处罚决定的上诉请求不能成立，本院不予支持。二、关于吴建东诉阜南县国土资源局不履行法定职责的诉讼请求是否属于本案审查范围的问题。吴建东对该项诉讼请求已经另案起诉，故其不属于本案审查范围。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴建东负担。本判决为终审判决。审判长 张 辉审判员 周海龙审判员 杨 柳二〇一八年四月十六日书记员 丁茹梦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。