安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 (2017)皖1322行初184号 原告：晁志勤，男，汉族，1964年6月30日出生，住安徽省萧县。 委托代理人：朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 被告：萧县国土资源局，住所地萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信息代码11341322003196491H。 法定代表人：杜广武，局长。 委托代理人：熊玉峰，萧县国土资源局工作人员。 委托代理人：胡浩，安徽烁光律师事务所律师。 原告晁志勤诉被告萧县国土资源局（以下简称萧县国土局）土地管理其他行政行为一案，于2017年12月14日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年12月19日向被告萧县国土局送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年1月19日公开开庭审理了本案。原告晁志勤及其委托代理人朱艳姝、被告萧县国土局的委托代理人熊玉峰和胡浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年7月10日，萧县国土局作出萧国土资执责停[]号责令停止违法行为通知书（注：没有序号，以下简称责令停止违法行为通知书），认为晁志勤未经批准擅自占地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条的规定，根据土地管理法第六十七条的规定，责令其立即停止上述违法行为，听候处理。其主动纠正违法行为、消除违法状态的，可依法从轻、减轻或免于行政处罚。5日内拆除。 晁志勤诉称，晁志勤在安徽省××××郭庄村宅基地上建有房屋，用于居住和经营。2017年7月10日，萧县国土局作出责令停止违法行为通知书,认为晁志勤未经批准擅自占地建房，并责令拆除。因该通知书没有事实依据，程序严重违法，侵犯了晁志勤的合法权益，为此提起诉讼，请求依法撤销萧县国土局作出的责令停止违法行为通知书，本案诉讼费用由萧县国土局承担。晁志勤向法庭提供的证据：1、萧集用（2014）第751号集体土地使用证、居民户口本，证明晁志勤和土地使用权人晁玉龙是父子关系，且没有分户是一家人，涉案房屋是晁玉龙、晁志勤父子所有，晁志勤对土地有合法的使用权；2、责令停止违法行为通知书，证明涉案行政行为存在。 萧县国土局辩称，一、通知书并非行政处罚，不具有可诉性。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第八条规定的行政处罚种类，目前尚无法律、行政法规规定责令改正是处罚种类。另行政处罚法第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”，由此可见，责令改正或者限期拆除与行政处罚是并列的两个概念，不能等同，且本案中，萧县国土局作出的通知书最后一段中明确表述：“你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚，”这也能够表明被告作出该通知书并没有作出行政处罚，该通知仅是行政处罚的一个前置程序。其次，责令限期改正仅仅是要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果、恢复原状，其本身不具有惩罚的性质，更无强制执行力，而相对人不服上述行政处理行为时不能提起行政复议或行政诉讼，只能通过申请途径解决。另，本案中，萧县国土局依法对晁志勤作出通知书，仅仅是告知晁志勤，并未给晁志勤的合法权益造成实质性的损害。最后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条对行政诉讼受案范围的规定，人民法院受理公民、法人或其他组织提起的诉讼范围并未包含本案被告作出通知书这一行政行为，不属于行政诉讼受案的范围。综上，被诉通知书并非行政处罚，不具有可诉性，晁志勤的起诉不合法。二、萧县国土局作出该通知书认定事实清楚，程序正当，适法正确。依据2014年9月10日中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称查处规程）第4章第6节规定：“查处国土资源违法行为的基本流程为：（1）违法线索发现（2）线索核查与违法行为制止（3）立案（4）调查取证（5）案情分析与调查报告起草……”，结合本案，萧县国土局作出该通知书仅仅是在第二阶段“线索核查与违法行为制止，”并未进入立案、调查取证阶段，因此，萧县国土局作出通知书不需提供任何材料，只要发现违法线索，就可以作出通知。另，依据土管法第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第六十七条第四款“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”；第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”。综上，萧县国土局有权作出该通知书，且程序正当、适法正确。 综上所述，萧县国土局作出通知书认定事实清楚、程序正当、适法正确，通知书系行政处理行为不可诉，请求法院依法驳回晁志勤的起诉。 萧县国土局未向法庭提供证据。 经庭审质证，萧县国土局对晁志勤的证据质证为：1、对户口本无异议，对土地证真实性无异议，对证明目的有异议，晁志勤虽办理了土地使用权证，但仍超出土地使用面积建房，属于违法行为，依据查处规程的相关规定，萧县国土局仅需发现晁志勤有违法行为，便可作出通知；且不能证明萧县国土局作出该通知系行政处罚的事实，2、对通知书无异议。晁志勤辩驳：1、萧县国土局没有证据证明晁志勤超出土地证使用面积建房的事实依据，其质证意见不成立。查处规程明确规定，应该制作相应的工作表，而萧县国土局没有提供，按照该局所述其作出的是通知书，那么就不能在通知书中出现对违法行为的限期拆除内容。 本院对上述证据认证为：萧县国土局对晁志勤证据的真实性无异议，本院予以认证；对证明目的有异议，认为晁志勤虽办理了土地使用证，但超出证载土地面积建房。本院认为，晁志勤主张其与晁玉龙系父子关系且没分家，即对晁玉龙名下的土地使用证宗地享有合法的使用权，因该理由不符合不动产权属确权的法律规定，故对该主张及证明目的不予认证；萧县国土局主张晁志勤有超出土地使用面积建房的违法行为，但未提供相应证据证明，本院不予认证。萧县国土局主张其发现违法行为便可作出通知。该主张违反查处规程规定的违法线索登记、提出处置建议并报批，违法线索核查的拍照、询问等收集证据等程序，本院不予认证。萧县国土局主张该通知书不具有可诉性。本节不作认证，在裁判理由中予以论述。 经审理查明，晁志勤和晁玉龙是父子关系，晁玉龙是萧集用（2014）751号集体土地使用证证载宗地的合法使用权人，2017年7月10日，萧县国土局作出责令停止违法行为通知书，认为晁志勤未经批准擅自占用该宗地建房的行为，涉嫌违反了土地管理法第四十三条的规定。并根据该法第六十七条的规定，责令其立即停止上述违法行为，听候处理。其主动纠正违法行为、消除违法状态的，可依法从轻、减轻或免于行政处罚。5日内拆除。案涉宗地上的房屋已被其他部门拆除。 本院认为，根据土地管理法第六十七条（四）项之规定，责令停止违法行为是对土地违法行为采取的一种监督检查措施，不是行政处罚法第八条规定的有名行政处罚种类，但萧县国土局以责令停止违法行为的通知形式限期拆除，对当事人的物权权利和义务产生实际影响，属行政诉讼的受案范围。萧县国土局主张被诉通知书不具有可诉性、不属行政诉讼受案范围，于法无据，本院不予采信。萧县国土局没有提供晁志勤存在违法行为的事实证据及对违法行为查处的程序证据，其适用土地管理法第四十三条、第六十七条之规定作出被诉通知书，适用法律错误。故被诉通知书依法应予撤销。晁志勤要求撤销，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）项规定，判决如下： 撤销被告萧县国土资源局2017年7月10日作出的萧国土资执责停[]号责令停止违法行为通知书。 案件受理费50元，由萧县国土局资源承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  周昭玲 人民陪审员  刘金刚 人民陪审员  张 军 二〇一八年四月十日 书 记 员  倪晓晗 附相关法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。