山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2018）晋11行初122号原告冀月梅，女，1950年4月29日出生，汉族，住内蒙古包头市。委托代理人姜勇，内蒙古诚誉律师事务所律师。委托代理人刘晓庆，内蒙古诚誉律师事务所律师。被告平遥县人民政府，住所地山西省平遥县曙光路**。法定代表人石勇，县长。委托代理人苗宝忠，山西轩明律师事务所律师。委托代理人范燕，平遥县古陶镇人民政府组织委员。原告冀月梅诉被告平遥县人民政府收回土地使用权公告一案，本院于2018年11月26日立案受理。同年12月7日，本院向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2019年1月17日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告冀月梅的委托代理人刘晓庆，被告平遥县人民政府的委托代理人苗宝忠、范燕到庭参加了诉讼。被告平遥县人民政府的负责人因客观原因未出庭应诉，向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。2018年9月12日，平遥县人民政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，公告中平遥县人民政府决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回并拆除地上附着物。公告还规定了拆除置换范围、实施期限、签约期限等内容。原告冀月梅诉称，原告祖上留有土地院落一处。1991年12月30日，原告获得位于平遥县岳壁乡城南堡村109.45平方米集体土地建设用地使用权，该土地权属来源是祖遗。原告还获得该土地上两间房屋的所有权。2018年9月原告获悉平遥县人民政府于2018年9月12日发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》，原告认为公告和附件安置方案严重违法。具体理由如下：一、公告所要收回的土地属于城南堡村集体土地，公告中除标题提到收回土地使用权外，公告中却没有收回土地使用权的任何表述，没有被征收土地的性质，反倒以拆除置换予以替代，收回土地使用权和拆除置换相混淆。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，对集体土地实行征收，需要经过国务院或者省级人民政府的审批。本案收回土地使用权的公告为平遥县人民政府作出的决定，未经省级人民政府审批，公告及安置方案未经法定程序批准，收回土地使用权程序严重违法。二、公告没有关于被收回土地所有权人范围的表述，没有被收回土地使用权的面积、、地类的内容以安置方案替代土地征收的行为严重违法，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第五条的规定，侵害了包括原告在内的被征地人员的合法权益。三、公告没有规定被征收土地征地补偿、农业人员安置的内容，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款的规定，以安置方案替代严重违法，侵害了包括原告在内的被征地人员的合法权益。请求依法确认被告2018年9月12日发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》违法并予以撤销；诉讼费用由被告负担。原告针对诉讼请求提供证据：1.平遥县岳壁乡城南堡村房屋两间的信息档案；2.地籍调查表。以上证据证明原告系涉案两间房屋的所有权人，109.45平方米土地使用权人；原告与涉案公告具有利害关系，系本案适格原告。被告平遥县人民政府辩称，一、原告冀月梅并非城南堡村村民，其通过继承的方式取得涉案房屋所有权，进而获得宅基地使用权。由于原告并未实际在继承的房屋中居住，加之房屋年久失修，该房屋从90年代开始陆续坍塌，至2012年完全灭失。在原告所拥有的房屋灭失后，城南堡村村民冀振斌（冀月梅堂弟）于2014年在该宅基地上重新修建房屋并一直居住至今。2018年9月城南堡村进行城中村改造时原告并非涉案宅基地的实际使用权人，也不是宅基地上房屋的所有权人。因此，平遥县人民政府所发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》与原告没有法律上的利害关系，冀月梅并非本案适格原告。二、因平遥县古陶镇城南堡片区改造项目涉及范围较广，其中土地包含集体土地与国有土地。国有土地上的房屋是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定实施房屋征收程序,而集体土地范围内的改造，是城南堡村依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，通过村民会议决议报经平遥县人民政府批准后，依法收回集体土地使用权并拆除置换地上附着物，并非征收土地的行政行为。平遥县人民政府于2018年9月10日批准实施后，发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，适用法律正确，程序合法，内容适当。而原告以平遥县人民政府征收土地违法为由提起诉讼，显然与客观事实不符，也于法无据。请求依法驳回原告的起诉。诉讼期间，被告提供了第一部分关于原告主体资格的证据：1.城南堡村委会证明；2.涉案宅基地建筑平面图；3.涉案宅基地上房屋现状图片。以上证据证明冀月梅房产证上的房屋已经灭失，原来的宅院发生了明显变化，变成了冀振斌的二层楼房。物权法规定以登记为准是建立在物还存在的前提下，当物灭失后，登记依法应注销。房屋已经灭失，冀月梅丧失了该宅基地的使用权，冀月梅不具备原告主体资格。举证期间，被告提供了第二部分关于证明其行政行为合法性的证据：1.城南堡村委会《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》；2.《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》；3.城南堡村委会党员代表和村民代表会议记录；4.城南堡村委会关于会议记录和安置方案的公示。以上证据证明城南堡村委会就城南堡城中村改造、补偿安置及收回集体土地（宅基地）使用权等事宜已经按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，召开了村民会议，并对会议决议的结果和会议记录进行公示；城南堡村委会就收回集体土地使用权依法向平遥县古陶镇人民政府进行请示。5.平遥县古陶镇人民政府《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，证明古陶镇人民政府就城南堡村的请示依法向平遥县人民政府进行了请示。6.平遥县人民政府《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》；7.《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》的公示资料。以上证据证明平遥县人民政府依法批准了《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》，并对公告和安置方案进行了公示。8.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十五条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条。被告对原告的证据质证认为，证据的真实性无异议，涉案房屋在被告城中村改造时已灭失。冀月梅是基于合法继承房屋而取得宅基地使用权，当房屋灭失时，冀月梅则丧失了该宅基地的使用权。原告对被告的证据质证认为，对第一部分证据的真实性、证明目的不予认可，与本案没有关联性。城南堡村委会与被告有利害关系，证明力小。平面图不能证明涉案房屋是在涉案宅基地上修建的，即使是在宅基地上修建的，也与本案无关联性。涉案房屋是因什么原因灭失的，不能得知。村委会的证明与案外人的侵权行为不能推翻登记机关合法登记所确定的所有权人。对第二部分证据的真实性认可，证明目的不予认可。公告所涉及的土地征用、房屋拆迁不能适用《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，被告所述公告涉及的土地收回属于公益事业与事实不符，涉案房屋所在的土地系被告政府征用，而拆迁后并非用于公益事业的建设。平遥县人民政府《关于平遥县城棚户区及城中村改造实施方案的批复》《平遥县人民政府关于平遥县城棚户区及城中村改造实施方案》及其附件可知，涉案房屋所在城南堡的土地系政府征用，并非被告所谓村委会收回集体土地使用权，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定履行相应的审批程序。被告提供的法律规定，不能作为证据来使用，且其适用错误。故被告的公告适用法律错误、程序严重违法、内容违法。合议庭的主要认证意见是：被告提供的第一部分证据的证明对象原告所有的房屋已灭失且重建与证明目的原告的主体资格无关联性，故不予采纳。原告提供的证据与被告提供的第二部分证据1-6、7中的补偿安置方案符合证据的真实性标准，且与本案具有关联性，本院予以确认。被告提供的证据7中的公告系本案被诉行政行为，不属于证据的范畴。证据8属于法律依据，不能作为有效证据采用。根据以上确认的有效证据，结合庭审中原告、被告无异议的事实，本院确认如下事实：原告冀月梅通过继承方式取得山西省平遥县岳壁乡（现为古陶镇）城南堡村两间房屋的所有权，并于1992年1月领取了集体土地建设用地使用权证。2017年4月，城南堡村党支部、村委会启动了城中村改造拆迁工作。经村两委会、村民代表会议讨论，表决通过了《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。2018年9月6日，城南堡村委会向古陶镇人民政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》。同年9月7日，古陶镇人民政府向平遥县人民政府提出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权的请示》（镇政发〔2018〕51号）。同年9月10日，平遥县人民政府向古陶镇人民政府作出《关于收回城南堡部分村民集体土地使用权请示的批复》（平政函发[2018]123号），主要内容是：经县政府研究，原则同意《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》和《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》；由城南堡村委会对收回的集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿，补偿标准按照《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》执行；集体使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间本批复不停止执行。原告冀月梅在城南堡村享有使用权的集体土地建设用地在城南堡村改造拆迁范围。2018年9月12日，平遥县人民政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》。公告的主要内容是：为改善城南堡区域居民居住环境，加快提升平遥县文化产业发展水平，建设大美古城，小康平遥，国际旅游城市，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《平遥县城市棚户区(城中村)改造实施方案》等法律法规，县政府决定对城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权予以收回并拆除所有地上附着物。同时，公告对拆除置换范围、实施期限、签约期限、奖励期限等内容作了规定。2018年11月26日，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告平遥县人民政府作出的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》违法并予以撤销。本院认为，本案原告拥有所有权的房屋即使如被告主张的已经灭失且重建，但集体土地建设用地使用权仍然登记在原告名下，在登记未被依法注销前，被告发布收回包括原告集体土地使用权的公告与原告有利害关系，原告提起诉讼，具备原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见，法律规定收回集体土地使用权的主体，是农村集体经济组织，并非政府，原来批准用地的政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。根据平政函发[2018]123号批复和2018年9月12日公告的具体内容，本案被诉行政行为公告改变了批复内容：从批复同意城南堡村委会收回城中村改造项目范围的土地使用权及拆除置换地上附着物，直接决定由平遥县人民政府收回城南堡城中村改造项目范围内的土地使用权及置换地上附着物。被告平遥县人民政府2018年9月12日公告以城南堡城中村改造项目范围包括原告在内的土地使用权人为行政相对人，直接决定收回集体土地建设用地使用权，缺乏法律依据，该行政行为违法。本案被诉行政行为发生在平遥县城南堡城中村改造的过程中，城中村改造符合大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，所以平遥县人民政府发布的2018年9月12日公告决定将原告集体土地建设用地使用权收回的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故依法确认被诉行政行为涉原告集体土地建设用地使用权部分违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认平遥县人民政府于2018年9月12日发布的《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》涉原告冀月梅集体土地建设用地使用权部分违法。诉讼费50元，由被告平遥县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 王建栋审 判 员 李俊泓人民陪审员 冀明林 二Ο一九年四月二十六日书 记 员 闫娟娟附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。