安徽省利辛县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）皖1623行初90号 原告翟灯明，男，汉族，1969年10月13日出生，住利辛县.居民身份证编码342130196910132637. 委托代理人董秉玖，安徽智立律师事务所律师。 被告利辛县国土资源局。 法定代表人宋际洲，局长。 机关负责人徐明成，利辛县国土资源局副局长。 委托代理人朱金宏，安徽天禾律师事务所律师。 委托代理人朱洁，安徽天禾律师事务所律师。 原告翟灯明不服被告利辛县国土资源局土地行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月26日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院于2017年11月28日、2016年3月20日二次公开开庭审理了本案。原告的委托代理人董秉玖、被告的机关负责人徐明成及委托代理人朱金宏、朱洁均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年5月2日，利辛县国土资源局以翟灯明未经批准非法占地建停车场为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出利国土监【2017】153号《利辛县国土资源局行政处罚决定书》。其内容:1、责令退还非法占用的土地25056.17平方米；2、对非法占用的土地每平方米处以20元罚款，计501123.4元人民币；3、没收在城关镇××大楼村××村民组土地上新建的建筑物面积1383.72平方米和其他设施；4、限期拆除在城北镇翟腰楼村××村民组土地上新建的建筑面积733.89平方米和其他设施。 原告诉称：一、被告作出的行政处罚主要证据不足。原告养殖场租赁城关镇辖区的土地在2009年时已经变更为建设用地，被告作出的处罚，认定原告占用可耕地无事实依据。二、2009年7月30日，原告将其租赁的土地转租给安徽路港界阜蚌高速公路改建工程01标项目部使用，项目部硬化了部分地面。之后，原告在收回转租的土地并在硬化的土地上建造停车场，被告认定原告在2009年7月30日之前就开始对租赁的土地进行硬化无事实依据。三、被告作出的行政处罚适用法律、法规错误。原告硬化的土地发生在2009年，被告适用2014年颁布的部门规章处罚原告明显错误。四、被告作出的行政处罚违反法定程序。原告于2017年8月23日收到利辛县国土资源局邮寄的行政处罚决定书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。被告剥夺了原告的陈述和申辩权利及举行听证的权利。五、涉案土地于2014年被征收，利辛县人民政府补偿原告征地拆迁费用400多万元，原告于2015年5月将涉案土地交付给利辛县城关镇人民政府管理。原告无法履行处罚的内容。五、被告作出的行政处罚已超追诉时效。即便原告在2009年硬化土地，但被告2017年才发现原告的违法行为，已超出2年追诉时效。综上，被告对原告作出的行政处罚，证据不足、程序违法、适用法律错误，且超过追诉时效，应予以撤销，本案诉讼费由被告承担。 原告向本院举出如下证据： 1、利辛县信访联席会议办公室文件； 2、立案呈批表； 3、利辛县国土资源局移送函； 4、利辛县公安局受案登记表、受案回执； 5、利辛县公安局立案决定书、告知书. 上述证据证明原告翟灯明非法占用农用地一案，被告利辛县国土资源局于2016年9月1日立案查处，同年移送公安机关，同年9月9日，公安机关对原告非法占地一案立案侦查。被告对原告作出的行政处罚是在公安机关立案侦查后，违反相关法律规定。 6、利辛县国土资源局违法案件调查报告； 证明利辛县国土资源局对同一案件作出一个处理意见、一个处罚行为明显不当。 7、利辛县国土资源局利国土监【2009】274号《行政处罚决定书》； 证明被告对原告作出的行政行为违法了一事不再罚的原则。 被告利辛县国土资源局辩称，一、被告作出的行政处罚程序合法。2016年8月，县信访办接到群众的举报，举报翟灯明未经批准非法占用农村集体土地建停车场。县信访办转交给利辛县国土资源局。利辛县国土资源局于2016年9月立案受理。2017年3月2日，利辛县国土资源局作出《立案呈批表》、同年4月6日作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》，并于同年4月17日通过EMS邮寄给翟灯明。同时，利辛县国土资源局将上述两份告知书在2017年4月18日出版的《亳州新报》上刊登。翟灯明在法定期限内未提出书面陈述和申辩，亦未提申请听证。2017年5月2日，利辛县国土资源局作出的利国土监【2017】153号《行政处罚决定书》并于5月4日通过EMS邮寄给翟灯明。二、被告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿、适用法律正确，行政处罚决定未超过追诉时效。2008年10月，翟灯明租赁城关镇杨板桥自然村杨永德等户承包地约30亩土地，并签订租赁合同。2009年3月，经现场测绘，发现翟灯明硬化地面积约13.71亩。2009年7月30日，翟灯明将土地转租给安徽路港界阜蚌高速公路改建工程01标项目部。后翟灯明又硬化约7.55亩土地给项目部使用。2010年10月，翟灯明又租赁8.28亩土地作为停车场使用。2014年由于利辛县规划调整，翟灯明于2015年5月将该宗土地及地面附属物交给城关镇人民政府管理并保持现状。2015年8月，翟灯明租赁的土地被依法征收。因翟灯明违法行为自2008年10月持续至2015年5月，2016年9月1日，利辛县国土资源局进行立案，并未超过追诉时效。三、利辛县国土资源局判定翟灯明违法占地的类别为可耕地，符合《国土资源违法行为查处工作规程》的有关规定。四、翟灯明租赁的承包地于2015年8月被征收为国有，但其硬化土地的违法行为状态一直存在，不能因为国家征收行为导致违法行为不受处罚，因此，利辛县国土资源局作出的行政处罚不属于无法履行或处罚不当。综上，被告作出的行政处罚程序和实体均合法，应驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内提供并在庭审中向本院举出如下证据： 1、《立案呈批表》、《违法案件处理决定呈批表》； 2、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、EMS快递单、邮件查询单、送达回证、《亳州新报》刊登两份告知书界面截图； 3、《行政处罚决定书》、EMS快递单、送达回证； 上述证据证明被告作出的行政处罚符合程序。 4、《土地租赁合同书》（2008.10）、《利辛县城关镇样大楼村翟灯明养殖场占地平面图》（2009.3.8）； 5、《租赁合同》（2009.7.30）、证明材料； 6、《土地租赁合同》（2010.10）； 7、《利辛县国土资源储备中心用地平面图》（2015.3.21）、场地移交单及现场照片、《关于临时托管翟灯明停车场的协议》、皖政地【1015】596号批复、利辛县征地拆迁补偿拨款明细表； 8、《利辛县土地利用现状图》、《利辛县中心城区土地利用总体规划图》、二调工作底图及图例、《利辛县翟灯明停车场占地平面图》（2017.3.12）、《关于翟灯明停车场使用情况的说明》（2017.3.9）； 9、《关于翟灯明养殖场占地性质的确认》（2009.8.5）、《翟灯明停车场信访问题专题会议纪要》、《关于翟灯明违法占地调查处理情况的报告》、《关于对翟灯明停车场占用耕地破坏程度重新进行鉴定的报告》、《关于对翟灯明停车场占地情况的回复》； 10、翟灯明的身份证复印件、（2016）皖1623民初850民事调解书、对翟灯明、翟如军、杨明涛的询问笔录； 上述证据证明被告翟灯明违法占地行为从2008年持续至2015年，硬化土地的地类为耕地；同时证明被告的行政行为合法 11、EMS跟踪查询单、江钊证明、利辛县西潘楼邮政局证明； 证明被告作出的听证、处罚告知书于2017年4月17日邮寄送达；被告作出的行政处罚决定于同年5月4日邮寄送达。 此外，被告申请利辛县潘楼邮局快递员江钊出庭作证。以此证明其邮寄的听证、处罚告知书、处罚决定书分别送达给原告。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1-证据6无异议，对其他证据均提出异议，认为，一、2015年9月12，原告的停车场移交给城关镇人民政府，政府又移交杨大楼行政村管理，杨大楼村又将停车场协议给刘春杰，原告已经无法按照处罚的要求履行义务。二、被告提供的证据8能反映原告停车场占用建设用地19714.13平方米，耕地5342.04平方米，而且在二调结束后土地性质调整为建设用地，被告作出的处罚决定全部认定为耕地，实属与事实相矛盾，如果被告认为土地性质发生变化，土地部门应当出具相关的土地性质证明。三、被告提供的证据8与证据9相互矛盾，而且原告因涉案土地被公安机关立案侦查，被告在此期间不该对原告再作出行政处罚。同时，原告占地行为发生在2008年至2009年，在2009年时已经被处罚过一次，再次的处罚属于重复处罚。四、被告作出的处罚履行程序不合法。立案调查的时间是2016年9月1日，而不是立案呈批表的2017年3月2日。在告知程序上，登报时间不清楚，被告不应该采取多种方式送达，只有邮寄被退回才可登报，被告完全可以通知原告本人。同时，被告将处罚告知、听证告知、处罚决定书同时送达给原告的，剥夺原告的陈述申辩的权利。在适用法律上，被告的证据与处罚决定适用的法律不一致，而且被告适用的《工作规程》是在2014年10月1日开始实施，原告的行为发生在此之前，所以该法规不适用本案。综上，被告对原告作出的行政处罚事实不清，程序违法，适用法律错误，应予以撤销。 被告对原告的质疑予以辩解，认为，一、涉案的土地不能因为交给镇政府管理而改变违法占地的事实。二、原告对涉案的土地性质认识有错误，该土地一直是耕地，二调期间该地转变为建设用地，是自然的调绘，并没有发生“农转用”，其土地性质仍为耕地。原告认为其占用的是建设用地理由不能成立。三、原告非法占有土地的行为从很小持续扩大，2009年对原告的处罚与现在的处罚是对原告两个不同的违法行为作出的，不属于重复处罚。四、原告称其告因涉案土地被公安机关立案侦查，被告在此期间不应该对原告再作出行政处罚的理由，是对有关规定理解的错误。五、被告作出的（2016）113号行政处罚决定书，因送达程序不合法被撤销，在给原告送达该处罚决定书时，原告称其房子要拆迁，没有具体的地址，在此情况下，2017年4月17日、2017年5月2日分别作出的听证、处罚告知书、行政处罚决定书就以邮寄的方式送达给原告。邮局的查询单和工作人员可以证明。综上，被告作出的行政行为合法，应驳回原告的诉讼请求。同时，被告对原告庭审中举出的证据提出异议，认为，原告对法条理解错误。 经庭审质证，本院对证据作如下认证：原告对被告提供的证据1-6无异议，本院予以确认。证据7-10，证据来源合法，相互印证原告违法占地的事实，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。证据11、江钊的证言，均证明被告作出的行政处罚告知书、听证告知书分别邮寄送达的事实，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。原告提供的证据1-7，不能证明被告对其作出的行政处罚违法，本院不予确认。 经审理查明：2008年10月，原告翟灯明租赁利辛县城关镇××大楼村××村民组等户的承包地约29.3亩土地上建养殖场。2009年初，原告翟灯明在租用的土地上建养殖简易房时硬化了部分土地，2009年3月8日，经现场测绘硬化面积13.71亩（合9137.80平方米）。2009年7月30日，原告翟灯明将该宗土地转租给安徽省路港界阜蚌高速公路改建工程01标项目部使用，租期18个月。转租期间，原告翟灯明又继续硬化土地7.55亩（5032平方米）给项目部使用。2009年12月7日。利辛县国土资源局以原告翟灯明未经批准，擅自与安徽省路港界阜蚌高速公路改建工程01标项目部签订土地租赁合同为由，作出利国土监《行政处罚决定书》，其主要内容：没收翟灯明非法所得10万元人民币；处以罚款2万元。原告翟灯明履行了该处罚决定。2010年10月，原告翟灯明又租赁北侧相邻城北镇翟腰楼村民组约8亩的集体土地作为其停车场经营使用。至此，原告翟灯明停车场共占地25056.17平方米（37.58亩）。2014年下半年，利辛县人民政府将原告翟灯明停车场的土地规划调整为交通物流园用地，2015年初，对原告翟灯明地面附着物给予约400多万元补偿。2015年5月，原告翟灯明拆除了部分房屋，但其在城关镇××大楼村××村民组土地上新建的建筑物面积1383.72平方米和其他设施及在城北镇翟腰楼村××村民组土地上新建的建筑面积733.89平方米和其他设施未拆除。2015年5月5日，该宗土地由利辛县城关镇杨大楼村委会交刘春杰临时托管。2015年8月24日，安徽省人民政府批准征收利辛县城关镇等社区、居委会、城北镇翟腰楼村民组等土地（包含原告翟灯明租用土地内原有的集体建设用地）为建设用地。此时，根据勘测成果资料及土地调查勘测显示，原告翟灯明停车场总面积37.58亩，其中建设用地29.57亩，耕地8.01亩。2016年8月，县信访办接到群众的举报，举报原告翟灯明未经批准违法占用农村集体土地建停车场。县信访办转交给利辛县国土资源局。利辛县国土资源局于2016年9月1日立案受理。因原告占用耕地达37.58亩，同年9月9日，被利辛县公安局立案侦查。利辛县国土资源局于2016年12月5日作出利国土监【2016】113号《行政处罚决定书》，因其送达程序不合法，被亳州市国土资源局撤销。2017年3月2日，利辛县国土资源局重新立案，并作出《立案呈批表》、同年4月6日作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》，于同年4月17日通过ＥＭＳ邮寄给翟灯明。同时，利辛县国土资源局将上述两份告知书在2017年4月18日出版的《亳州新报》上刊登。2017年5月2日，利辛县国土资源局以翟灯明未经批准非法占地建停车场为由，作出利国土监【2017】153号《行政处罚决定书》，于5月4日通过ＥＭＳ邮寄给翟灯明。原告不服，诉至本院，要求撤销被告对其作出利国土监【2017】153号《利辛县国土资源局行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费用。 本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。本案被告利辛县国土资源局对违法土地行为有权进行处罚，其是适格被告。同时，该法第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。本案被告利辛县国土资源局提供的证据均证实，原告翟灯明于2008年10月租赁利辛县城关镇××大楼村××村民组等户的承包地约29.3亩土地上建养殖场，并硬化部分土地的事实，同时证明2010年10月，原告翟灯明租赁北侧相邻城北镇翟腰楼村民组约8亩的集体土地作为其停车场经营使用事实，因此，原告未经批准非法占地建养殖场的违法行为成立。二、原告违法占地的行为发生在2008年10月至2015年5月期间，此时的地类为耕地，被告认定原告非法占用的地类为耕地，符合《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定。原告认为其占用的是建设用地理由不能成立，本院不予支持。三、《中华人民共和国行政处罚法》第七条规定，公民、法人或者其他组织因违反行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当承担民事责任，违法行为构成犯罪，应当依法追究形式责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。本案原告翟灯明非法占用土地事实成立，因其违法占地面积较大，公安机关对原告的违法行为追究刑事责任同时，不影响行政机关对其行政处罚；同时，被告于2009年12月7日利国土监《行政处罚决定书》是以原告翟灯明未经批准，擅自与安徽省路港界阜蚌高速公路改建工程01标项目部签订土地租赁合同为由作出的，而2017年5月2日，利辛县国土资源局利国土监【2017】153号《行政处罚决定书》是以翟灯明未经批准非法占地建停车场为由作出的，是两个违法行为，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”的情形。原告翟灯明认为被告违反“一事不再罚”的理由不能成立，本院不予支持。四、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续性或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告翟灯明违法行为发生2008年10月至2015年5月期间，2016年12月被告对原告的违法行为进行了立案、处罚，因其送达不合法，被亳州市国土资源局撤销，2017年3月，被告再次进行处罚，其行为未超过法律规定的期限。原告翟灯明认为超出追诉时效的理由不能成立，本院不予支持。五、被告提供的《关于临时托管翟灯明停车场的协议》，反映出翟灯明的停车场只是由村委会交给刘春杰临时托管、看管的，原告翟灯明认为无履行内容的理由不能成立，本院不予支持。六、被告提供的ＥＭＳ查询单、江钊出庭的证言均证明被告将其作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《处罚决定书》，分别于2017年4月17日、2017年5月4日以邮寄方式送达给原告的事实，原告没有合法有效的证据证明被告是同时送达的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《处罚决定书》。原告认为被告送达程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告利辛县国土资源局作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告翟灯明的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告翟灯明承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。 审 判 长  周文利 审 判 员  李芳侠 人民陪审员  王 玲 二〇一八年四月十一日 书 记 员  陆亚囡 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。