贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔27行初980号原告帅伟，男，汉族，1978年12月9日生，住贵州省贵阳市xxx。原告曾云，女，汉族，1952年6月12日生，住贵州省福泉市xxx。二原告委托代理人李国胜，系泰和泰（贵阳）律师事务所律师。二原告委托代理人田伟，系泰和泰（贵阳）律师事务所实习律师。被告福泉市人民政府，住所地：贵州省福泉市xxx。法定代表人犹永凯，系该市代理市长。参加诉讼行政机关负责人周进，该市市长助理。委托代理人李西，系该市政府工作人员。委托代理人李文远，系贵州望江律师事务所律师。原告帅伟、曾云诉被告福泉市人民政府(以下简称“福泉市政府”)确认房屋征收补偿决定违法一案，于2017年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭进行了审理。原告曾云及委托代理人李国胜、田伟，被告福泉市政府委托代理人李文远、李西，行政机关负责人周进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2017年11月2日，被告福泉市政府向原告曾云送达《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称“补偿决定书”），要求原告曾云在收到补偿决定书之日起15日内腾空被征收的土地及地面附作物，至此，二原告才知其共同共有位于福泉市××路××房屋及附属设施被违法征收。对于被告作出的补偿决定书，原告认为，本案被征收的房屋系二原告共同共有，被告在补偿决定书中仅将原告曾云列为被征收人，损害了原告帅伟的合法权益，违反法律的规定。被告在作出征收补偿决定书前未依法下达房屋征收决定，被告的征收程序严重违法。评估机构并非由被征收人依法选定，二原告也从未听说过该房地产价格评估机构。被告在未对二原告房屋内部装饰装修进行现场踏勘的情况下，对其房屋的附属设施径直予以评估补偿，不符合法律规定，被告未对原告房屋的经营性损失进行补偿，损害了二原告的合法权益。被告的“棚户区”房屋征收行政行为不符合征收的法定条件。综上，被告作出的补偿决定书无具体文号，且认定事实错误、程序严重违法，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特依法提起诉讼，请求：1.确认被告于2017年11月2日作出的《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》违法；2.本案诉讼费由被告承担。为证明其主张，原告向本院提交并当庭举示以下证据：第一组：房屋所有权证、国有土地使用证、福泉市城市建设项目房屋分户登记表，证明：被征收房屋原所有权人为帅开洋（帅开洋已故，其系原告曾云之夫、帅伟之父），现由原告曾云、帅伟共同共有，被告漏列被征收人帅伟，违反了法律的规定；第二组：（2016）黔27行初71号行政裁定书、《福泉市人民政府棚户区改造土地房屋征收公告》（福府发[2015]10号）、《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》，证明：被告作出的征收补偿决定中载明其所依据的征收决定系2015年6月25日作出，与被告所称依据2015年10月20日作出的征收决定不符；黔南州中级人民法院在另案中已经认定，2015年6月25日福府发[2015]10号征收公告为送达方式，不具有可诉性，该《公告》附件中也并无征收决定，被告作出行政行为的程序严重违法；第三组：《评估报告书》、房屋内饰装修照片、《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》；证明：被告未对被征收房屋内部装饰装修进行踏勘，径直予以估算补偿；《评估报告书》作出的机构为“贵阳天创房地产资产评估事务所”，与被告作出的《征收补偿决定书》中评估机构为“黔南州天创房地产评估有限公司”相互矛盾，严重违反法律法规规定；第四组：《房屋土地租赁合同》、营业执照复印件，证明：原告所有的被征收房屋用于经营性质，但被告并未给予原告停产停业损失补偿；第五组：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》《国有土地上房屋征收评估办法》《贵州省国有土地上房屋征收评估选定办法》；证明：棚户区改造应当符合“四规划一计划”，但被告提供的证据中缺少必要的前置法律文件，违反了法律法规的规定；《征收决定书》评估机构不合法；被告未给予原告停产停业损失补偿违法。针对原告提交的上述证据，被告福泉市政府质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，不认可其证明目的；对第三组证据不认可其证明目的，认为《补偿决定书》中载明的“黔南州天创房地产评估有限公司”是笔误，应为“贵阳天创房地产评估有限公司”；对第四组证据中的营业执照，认为其与被征收的房屋无关联性，对《房屋土地租赁合同》的真实性不认可；对第五组证据的三性无异议，不认可其证明目的。被告福泉市政府辩称，一、其下达的《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》符合法定条件，应予维持。其按照贵州省人民政府关于福泉市城市总体规划的批复、黔南州住房城乡建设及规划工作（棚户区改造）2015年目标责任书的要求，决定对福泉市规划红线范围内房屋进行征收具有政策支撑，其实施征收时严格按照法律规定进行，符合法定程序。2016年至2017年，被告的征收工作小组长期到原告家中与其协商拆迁补偿事宜未果，其在与原告协商不成的情况下，于2017年11月2日向原告作出《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》，要求原告选择货币安置或产权置换安置中的一种进行补偿安置，并到指定部门领取补偿款，原告未执行。2017年11月23日，其向原告送达《履行房屋征收补偿决定催告书》，要求原告在10日内履行义务，但原告以已向人民法院起诉为由拒签。因此，原告实施征收补偿安置的行政行为遵循了平等协商、公平补偿的原则。二、停产停业损失应属于征收国有土地上用于经营的非住宅房屋时才予以补偿，而原告的房屋产权证书注明其建筑性质系住宅，并不符合《指导意见》规定情形。空地不是建筑，并且被告已经按照空地补偿标准将原告房屋前的空地计算到补偿金额中，原告要求给予停产停业损失补偿没有法律依据。三、被告依照《房地产估价报告》作出货币补偿安置，符合法律规定，应予维持，原告放弃复核权利后质疑被告选取评估结果作为安置方式之一不合情理。因被告与原告对房屋征收补偿协商不成，故依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法（暂行）》（黔府办发〔2011〕16号）第九条之规定于2017年7月17日，邀请被征收人代表、街道办事处、基层组织代表、两代表一委员，采取公开抽签、摇号方式选定评估机构，并请公证机构对抽签、摇号等过程和结果进行现场公证，依法依规选定贵阳天创房地产资产评估事务所作为房屋价值的评估机构，然后由该评估机构独立完成评估工作。2017年10月17日，被告向原告送达了《房地产评估报告》及《房屋征收价格评估结果复核权利告知书》，明确向其告知享有复核权利，但其并未向评估机构及评估委员会申请复核。故被告选择了评估机构独立完成的评估结果作为补偿安置方式之一供原告选择。根据福泉市住建局、发改局《关于调整福泉市住房市场综合指导价的通知》（福住建发〔2016〕58号）文件规定，福泉市砖混结构的房屋市场指导价为3136元，评估公司对原告房屋的评估价格为3141原，符合当时的市场价格。原告房屋的内部装修及附属设施已由测绘机构及工作组入户测量，并由原告签字认可，并按照《福泉市金山街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿标准》来进行计算补偿合法合规。被告福泉市政府在举证期限内向本院提交以下证据：第一组：1、《福泉市城市总体规划修编》(2012-2030)；2、《省人民政府关于福泉市城市总体规划(2012-2030)的批复》(黔府函〔2014〕234号)；3、《福泉市城市总体规划修编(2011-2030)纲要评审意见》；4、《关于〈福泉市城市总体规划修编(2012-2030)纲要〉贵州省建设厅审查意见的回复》；5、《福泉市人大常委会关于的决议》(福人大常发〔2013〕41号)；6、《贵州省黔南州福泉古城保护开发项目可行性研究报告》；7、《省人民政府关于福泉市2014年度第四批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2014〕627号)；8、《省人民政府关于福泉市2015年度第一批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2015〕485号)；9、《省人民政府关于福泉市2016年度笫二批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕75号)；10、《福泉市发展和改革局关于贵州省黔南州福泉古城保护开发项目立项的批复》（福发改投资〔2015〕191号)；11、《福泉市住房和城乡建设局、福泉市发展和改革局关于调整福泉市住房市场综合指导价的通知》(福住建发〔2016〕58号)；12、《福泉市环境保护局关于对〈福泉古城文化旅游景区古城游览区建设规划环境影响报告书〉的审查意见》（福环保审〔2015)〕20号）；13、《社会稳定风险评估报告书》；14、《福泉市人民政府关于金山街道棚户区改造土地上房屋征收决定》（福府发〔2015〕18号)；15、《福泉市人民政府公告》（福府发〔2015〕20号)；16、《福泉市人民政府关于继续实施金山街道办事处棚户区二期改造的公告》（福府发〔2016〕51号)；17、授权委托书；18、《黔南州住房城乡建设及规划工作2015年目标责任书》；19、《黔南州2016年住房保障工作目标责任书》；20、《福泉市2015年棚户区改造项目建设工程可行性研究报告》；21、《福泉市2016年棚户区改造项目建设工程可行性研究报告》；22、《福泉市城市规划区土地房屋征收补偿安置管理暂行规定》；23、《福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）；24、《福泉市人民政府金山街道办事处关于〈福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案〉实施的请示》（金山办呈〔2015〕94号）；25、《福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案》；26、《福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案补充规定》；27、《福泉市人民政府关于〈福泉市金山街道办事处棚户区改造房屋征收与补偿安置实施方案〉的批复》（福府函〔2015〕117号)；28、《福泉市人民政府关于古城文化旅游景区建设暨棚户区改造指挥部的批复》(福府函〔2016〕261号)；29、《福泉市人民政府关于征求意见公告》；30、《福泉市人民政府关于召开听证会及群众见面会公告》及听证会笔录、见面会现场图片、现场公证词、签到册；31、《福泉市人民政府关于印发的通知》(福府发〔2015〕19号)；32、《福泉市人民政府关于执行新的征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（福府发〔2016〕11号)；33、公示图片；证明：被告实施的福泉市金山街道办事处福泉古城保护开发暨棚户区改造项目具有合法性；第二组：34、户籍基本情况说明；35、房屋产权证和国有土地使用证；36、曾云、帅伟房屋分户登记表、房屋征收现场勘丈表；37、现场协商及讲解记录；38、评估机构选定通知、邀请书、评估机构名单及送达回证、电话记录；39、评估机构选定会议公告送达工作图片；40、评估机构选定主持词；41、福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造项目未达成协议被征收房屋户主约谈及房地产价格评估机构选定会议安排、会议议程、签到册；42、《福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造区域内建设项目房屋征收情况说明》；43、被推荐人员确认单；44、《评估机构选定结果报告单》；45、《评估机构选定情况公告》；46、评估机构选定会议及公告图片；47、《房地产估价报告》；48、房屋征收价格评估结果复核权利告知书及送达回证；49、《福泉市人民政府房屋征收决定书》及送达回证；50、《履行房屋征收补偿决定催告书》及送达回证；51、6张现场工作图片。证明：原告的房屋在金山街道棚户区改造范围内，被告经过了协商、评估，才依法向原告送达了征收补偿决定书，被告的行为合法。针对被告福泉市政府提交的上述证据，原告质证意见为：因被告提交的第一组证据没有原件，对其真实性存异议；对被告1-5号证据，真实性不予认可，棚户区改造项目，缺少城乡规划，专项规划，土地规划，没有依法列入、编制国民经济和社会发展计划；6号证据与本案审理的征收补偿决定没有关联性；7-12号证据与本案没有关联性；13号证据程序违法，在征收决定作出后才作出的社会风险评估报告；14-16号证据与本案没有关联性；17号证据关联性无异议；18-19号证据与本案的征收行政行为没有关联性；20-22号证据与本案没有关联性；23-26号证据程序不合法；27号证据的合法性有异议，没有向被征收人征求意见，且征求意见的时间应不少于30日，但被告未提交证据证明；28号证据的合法性不予认可；29号证据无公告照片，合法性不予认可；30号证据时间不符合法律规定；31号证据与本案无关联性；32号证据无关联性；33号证据三性均有异议，不能反映出公告的内容。综上，被告的征收行为没有按照相关法律规定和程序进行，且被告方也未出示专项资金的证据，原告对被告的证明目的不予认可。对被告提交的第二组证据，其中的评估报告、邀请书、补偿决定书有原件，对其真实性不存在异议，对合法性存在异议，对其他没有原件的证据的真实性提出异议；34-37号证据可证明被告已知帅伟为房屋共有人，却在补偿决定书中予以漏列，对其合法性不予认可；38-40号、43-44号证据不具有合法性；41号证据合法性有异议；42号证据三性均有异议；45-46号证据与39号证据是有矛盾性，不具有合法性,；47号证据三性均有异议，因为根据规定评估涉案房屋时应当邀请征收人参与现场踏勘，但是征收人并没有接到邀请参与现场踏勘；48号证据不具有合法性；49号证据征收补偿决定书是没有依据的；50号证据没有关联性；51号证据合法性和关联性都有异议，照片反映不出涉案房屋的情况。经审查，原、被告提交的上述证据，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，被告福泉市政府为推进福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造项目工作，于2015年10月20日作出福府发〔2015〕18号《福泉市人民政府关于金山街道棚户区改造土地上房屋征收决定》，并附《福泉市金山街道办处棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》予以公告，明确东至豆腐桥、西至西环线一带、南至金鸡山、北到奚家湾××街道棚户区改造项目二期改造工程，于2016年11月16日作出福府发〔2016〕51号《福泉市人民政府关于继续实施金山街道办事处棚户区二期改造的公告》，确定对上述四至范围进行征收。被告将福泉市古城文化旅游景区建设暨棚户区改造项目征收与补偿的具体工作委托福泉市金山街道办事处组织实施。所有权人为帅开洋（帅开洋已故，系原告帅伟之父、曾云之夫）座落于福泉市××路××号的房屋属于福泉市金山街道办事处棚户区项目（二期）的征收范围内。因原告不同意被告的征收补偿方案，双方未达成房屋征收补偿协议，福泉市金山街道办事处于2017年7月12日电话通知原告曾云选定房地产价格评估机构，并邀请其参加选定房地产机构会议，原告曾云未协商选定评估机构，也未参加选定评估机构会议。2017年7月17日，福泉市金山街道办事处通过摇号方式选定贵阳天创房地产资产评估事务所为涉案房屋进行评估，并予以公示。贵阳天创房地产资产评估事务所于2017年10月9日对涉案房屋作出《房地产估价报告》，同日福泉市金山街道办事处将该《房地产估价报告》及《房屋征收价格评估结果复核权利告知书》送达原告曾云，虽原告未对评估报告提出复核申请，但双方仍未就涉案房屋的补偿达成协议，故被告于2017年11月2日向原告曾云作出《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称“补偿决定书”)，并于2017年11月3日送达原告曾云。二原告不服被告作出的上述补偿决定书，以该补偿决定书认定事实错误、程序严重违法为由，向本院提起诉讼，诉如前述。另查明：被告在未与原告就涉案房屋的装饰装修达成补偿协议，也未评估的情形下，其依据贵州有色都匀测绘公司于2015年7月20日对涉案房屋的现场勘丈，按照《福泉市金山街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿标准》对涉案房屋的内部装饰装修价值作出了补偿决定。本院认为，本案争议焦点是案涉房屋征收补偿决定的合法性。关于本案被告是否具备行政行为职权的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，福泉市政府依法负责其行政区域内房屋征收与补偿工作，其具有向原告作出房屋补偿决定的法定职权。关于涉案征收补偿决定合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第十七条：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”的规定，本案被告未出示证据证明对涉案房屋的调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布，且征收补偿决定应向房屋所有人作出，且从被告提交的户籍基本情况说明、房屋产权登记和国有土地使用证、《曾云、帅未房屋分户登记表、房屋征收现场勘丈表》三份证据证明，被告明知涉案房屋的原所有权人帅开洋已故，现共同共有为二原告，但在其作出的补偿决定书中列明的被征收人仅为原告曾云一人，故被告作出的征收补偿决定适用法律、法规错误。原告提供房屋土地租赁合同及营业执照主张停产停业损失，但被告在作出征收补偿决定时未就停产停业损失问题未予以确定，属于主要事实不清。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”之规定，行政机关在实施行政行为时应依照法定程序充分保障行政相对人的合法权益，行政相对人也具有配合行政机关依法行政的义务，若行政相对人怠于履行配合义务的，势必造成自身权益的损耗，也不能使争议及时化解。本案在被告与原告就涉案房屋内部装饰装修价值协商不成的情况下，虽评估公司因原告的不配合无法对此进行评估，但被告依据现场勘丈表，按照《福泉市金山街道办事处棚户区改造土地房屋征收补偿标准》而对涉案房屋内部装饰装修价值作出了补偿决定违反法定程序。综上，被告作出的涉案补偿决定存在事实不清，适用法律、法规错误，违反法定程序之情形，依法应予撤销。为此，依照上述法律及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销福泉市人民政府于2017年11月2日向原告曾云作出的《福泉市人民政府房屋征收补偿决定书》。一审案件受理费50元，由被告福泉市人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉的，则本判决发生法律效力。审 判 长  刘玉冰代理审判员  夏 永人民陪审员  楼裕华二〇一八年四月二十二日法官助理肖光琴书记员肖年歆