广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终782号上诉人(原审原告)：黄杰华，男，汉族，1991年4月15日出生，住广东省乳源瑶族自治县。委托代理人：王文莲，河北建兴人和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。法定代表人：邓志聪，县长。委托代理人：李为生，乳源瑶族自治县人民政府法制局副局长。上诉人黄杰华因诉被上诉人乳源瑶族自治县人民政府（以下简称“乳源县政府”）土地征收及行政赔偿纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2016）粤02行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年10月19日，乳源瑶族自治县发展改革和物价局作出乳发改字[2011]130号《关于乳源县挂头镇杨溪大桥建设项目的批复》内容为：“县交通运输局：你局报来的《关于乳源县桂头镇杨溪大桥建设项目的立项申请》等有关材料收悉。经审查，现批复如下：一、同意乳源县桂头镇杨溪大桥实施建设。二、项目建设规模为大桥总长280米。三、项目投资1500万元，资金来源为省、市定额补助及地方自筹。四、请按基建程序办理相关手续。”2014年9月24日，“乳源县政府”发布了乳府[2014]58号《乳源瑶族自治县人民政府关于桂头镇杨溪大桥新建工程征地预公告》，内容包括：“杨溪大桥新建工程是广乐高速均村出口连接S248线的一条主要通道,是市、县重点项目……经县人民政府研究决定，现将桂头镇杨溪大桥新建工程项目土地征收有关事项预公告如下：一、建设用地项目名称：桂头镇杨溪大桥新建工程项目。二、拟征收土地面积：项目用地约85亩，以实际测量为准。三、拟征地位置范围：项目用地位于东岸村委及杨溪村委。具体位置如附公路用地图。具体征收面积以实际丈量为准。四、拟征地用途：公路用地（杨溪大桥建设用地）。五、征地补偿安置标准：拆迁补偿安置标准详见按照《桂头镇杨溪大桥新建工程建设项目征地拆迁补偿办法》。六、自预公告发布之日起30天内为办理征地拆迁补偿登记手续的期限。征地拆迁公告范围内被征地有关单位集体或者其他权利人应当在征地公告规定的期限内持土地权属证书到桂头镇国土资源所办理征地拆迁补偿登记手续和签订补偿协议。被征地集体或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以县国土资源部门和桂头镇政府的调查结果为准。七、自预公告发布之日起，抢种、抢栽、抢挖及与征地拆迁相关的变更、异动等情况一律不予补偿……附件：桂头镇杨溪大桥新建工程建设项目征地拆迁补偿办法。”2014年9月，杨溪大桥动工开始建设。2014年11月开始丈量建桥周边的土地。2016年10月，杨溪大桥完工。2016年10月8日，黄杰华向法院提起诉讼，请求：一、依法判决确认“乳源县政府”征收黄杰华所在村集体经济组织85亩土地行政行为违法并撤销。二、依法判决“乳源县政府”赔偿给黄杰华造成的经济损失40万元（暂定）；三、依法判令本案的诉讼费由“乳源县政府”承担。在原审法院开庭审理时，双方当事人回答法庭询问如下：“审判长：原告你先析明诉讼请求。王文莲：请求1，确认行政行为违法。就是被告征收原告所在集体经济有合法使用权的土地行政行为违法……审判长：建设工程有无跟村里签订协议？曾绍辉：签订了。签名表已经反映。审判长：为什么不提供？曾绍辉：这个材料应当在镇政府。没有提供给县政府。”原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案“乳源县政府”建设杨溪大桥，涉及到农用地转为建设用地。但“乳源县政府”没有提供相关的批准文件证明其所作出的土地征收行为经过法定机关批准，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条有关：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，应当认定“乳源县政府”的征地行为未经批准。由于杨溪大桥已经建成，该桥通行涉及到社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项有关：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，本案应当确认“乳源县政府”未经批准而进行的土地征收行为违法，但不予撤销。至于黄杰华起诉提出要求“乳源县政府”赔偿40万元的问题，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条有关：“原告在行政赔偿诉讼中对自已的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，由于黄杰华对其主张并未提供证据证明有关损失，且其提供的《桂头镇杨溪大桥建设项目征地补偿发放明细表》已明确了“乳源县政府”进行了相应的补偿，故黄杰华有关要求“乳源县政府”给予行政赔偿的诉讼请求，依法应予驳回。综上所述，黄杰华有关确认“乳源县政府”征收黄杰华使用的0.7亩土地的行为违法的请求理由充分，应予支持；黄杰华要求“乳源县政府”赔偿40万元理据不足，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、乳源瑶族自治县人民政府于2014年11月实施的征地行政行为违法。二、驳回黄杰华的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由乳源瑶族自治县人民政府负担。上诉人黄杰华上诉称：上诉人一审提供的《桂头镇杨溪大桥建设项目征地补偿发放明细表》是用以证明上诉人被违法征收的土地数量，上诉人并没有领取到征地补偿费用。被上诉人也没有提供已经给予了上诉人相应征收补偿的证据，一审判决仅依据该明细表便认定乳源县政府已经对上诉人给予了补偿，属于认定事实错误。被上诉人在没有办理农用地审批手续前将农民土地一直占有，征收该土地尚未得到有权机关的批准，更不要说征地方案公告和征收安置补偿方案的告知，在此情况下，原审法院认定乳源县政府对上诉人给予了补偿，不仅认定事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人乳源县政府未提交书面答辩状，但向本院提交的《关于乳源县人民政府土地行政征收及行政赔偿一案的情况说明》称：为了解决乳源县桂头镇杨溪村委会的交通问题，县政府在2014年9月开始杨溪大桥的建设，并依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等规定制定了《桂头镇杨溪大桥新建工程建设项目征地拆迁补偿办法》。同年10月10日，杨溪村民委员会和杨溪村民小组向县政府提交〈关于要求加快杨溪大桥工程建设的申请报告〉，并附有杨溪村民小组村民同意按照县政府制定的《杨溪大桥征地补偿方案》的户代表签名表。二、对杨溪村民小组村民吴国贤、黄杰华（黄模勇儿子）、吴勤深补偿情况：1、吴国贤征地补偿款为13260元；2、黄杰华征地补偿款和青苗补偿款合计为13798元；3、吴勤深在征地范围内没有任何土地及青苗。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：本案一审诉讼期间，被上诉人乳源县政府提供了杨溪村民委员会及杨溪村民小组写给乳源县政府的《关于要求加快杨溪大桥工程建设的申请报告》，其内容是：“县人民政府：我杨溪村委会杨溪村民小组位于桂头镇北部，地理位置偏僻，全村386户，人口1508人，属桂头镇12个贫困村之一。村庄东与我镇东岸村隔武江河相望，北与乐昌市长来镇交界，距镇区地约10公里，对外界联系以必桂公路为主，村民出行十分不便，交通闭塞造成经济滞后。横跨武江河连接东岸村的杨溪大桥建设是我们杨溪村村民多年来的梦想。2014年在县政府的大力关心支持下，县交通局及镇政府启动了大桥的征地和建设工作，但工程建设进度十分缓慢。现经我村村民代表商讨一致，我村村民同意按照县政府制定的《杨溪大桥征地补偿方案》进行征地补偿安置，大力支持配合镇政府和交通局的征地协调及工程建设工作，特此向县政府申请，望县政府组织相关部门加快推进杨溪大桥工程建设进度。特此申请。”并附《杨溪村杨溪大桥征地补偿及规划建设户代表签名表》，该表上有280户村民的签名。本案一审庭审后，乳源县政府提供了《桂头镇杨溪大桥建设项目征地补偿发放表》，记载了上诉人吴国贤、黄模勇被征用土地的面积及青苗数量、补偿标准及补偿数额。该《发放表》上的备注记载：1、2014年11月开始核查测量的征地面积、并发放征地补偿款；2、黄模勇、吴国贤至今拒绝领取征地补偿款；3、吴勤深在2016年5月份才提出征地补偿要求，其所指认的地块杨溪村7队已于2014年11月领取征地款；4、征地补偿标准依据《广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）（粤国土资利用发[2011]21号）。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十四条第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，根据乳源县政府于2014年9月24日发布乳府[2014]58号《乳源瑶族自治县人民政府关于桂头镇杨溪大桥新建工程征地预公告》的内容、《桂头镇杨溪大桥建设项目征地补偿发放表》、杨溪村民委员会及杨溪村民小组拟写的《关于要求加快杨溪大桥工程建设的申请报告》、以及杨溪大桥于2016年10月完工等证据证明，乳源县政府已经实施了征用上诉人所在村集体土地进行建设杨溪大桥的行为，但乳源县政府没有提供相关的批准文件证明其所作出的土地征收行为经过法定机关批准，依照上述规定，应当认定乳源县政府的征地行为不合法。由于杨溪大桥已经建成，该大桥建设是为了解决杨溪村村民出行的便利，涉及社会公共利益，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”判决确认乳源县政府未经批准而进行的土地征收行为违法，但不予撤销，并无不当，本院依法予以维持。关于黄杰华起诉提出要求“乳源县政府”赔偿40万元的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”由于黄杰华对其主张并未提供证据证明其有关损失，且其如对当地征收机构作出的征地补偿安置行为不服，可依法另循法律途径救济，故原审判决驳回黄杰华关于行政赔偿的诉讼请求，亦无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审判决认定事实及适用法律错误，上诉请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄杰华负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一八年十二月二十七日书记员  苏靖茹赖心仪