广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂01行终434号 上诉人(原审被告)南宁市规划管理局。住所地：南宁市东葛路**。 法定代表人郭维宁，该局局长。 委托代理人黄诚，该局法规监察科科长。 委托代理人杨新，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨永发，男，1963年1月7日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）杨大庆，男，1984年11月8日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）杨大南，男，1986年5月13日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）杨大能，男，1989年12月18日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）张金，女，1936年1月5日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）颜秋燕，女，1962年9月10日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）杨剑兰，女，1987年9月23日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人（原审原告）黄青兰，女，1983年6月10日出生，壮族，住南宁市邕宁区。 被上诉人的共同委托代理人杨永发，身份情况同上。 上诉人南宁市规划管理局因与被上诉人杨永发等八人规划行政处罚一案,不服南宁市青秀区人民法院（2016）桂0103行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月1日组织当事人到庭就本案争议事项进行了调查、辩论。上诉人南宁市规划管理局的行政机关负责人梁航琳、委托代理人黄诚、杨新，被上诉人的共同委托代理人杨永发及被上诉人杨大庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定，原告杨永发系原告张金之子，与原告颜秋艳系夫妻,二人生有三子一女，即原告杨大庆、杨大南、杨大能、杨剑兰，其中杨大庆已婚，妻为原告黄青兰。自2009年8月起,各原告在南宁市××区蒲庙镇××队建造房屋。2009年10月29日，南宁市邕宁城市管理综合行政执法局巡查发现后，向“房屋建设人”发出《综合执法检查通知书》，并对建筑物状况进行了现场勘察，制作了示意图。2009年11月9日，被告南宁市规划管理局对该房屋的“房屋建设人”发出《责令停止违法建设行为通知书》，责令立即停止建设；随后又于同年11月27日发出《限期拆除告知书》，告知房屋建设人拟作出限期拆除的处罚，并告知其有提出陈述和申辩意见等权利。2009年12月21日，被告作出南规监（邕）[2009]第071号《限期拆除决定书》，限被处罚人自接到决定书之日起五日内自行拆除上述位于邕宁区蒲庙镇××队违法建设的砖混结构建筑物。上述三份文书均张贴于各原告所建房屋的墙体上，颜德和、李政华均以见证人身份在送达回执单上签字，其中限期拆除决定书注明为2013年4月9日送达。八原告因不服上述《限期拆除决定书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述的诉讼请求，被告则答辩如前。另查明，2010年6月4日，邕宁区政府组织各职能部门对各原告所建房屋进行了强制拆除。原告杨永发、杨大庆、杨大南、杨大能不服，于2012年2月13日诉至邕宁区法院，要求确认邕宁区政府强制拆除其房屋的行为违法。应诉后，邕宁区政府为证明其行为合法，提交了包括南规监（邕）[2009]第071号《限期拆除决定书》在内的相关证据予以证实。邕宁区法院于2012年4月17日公开审理该案后，于2012年6月1日作出（2012）邕行初字第3号行政判决，驳回杨永发、杨大庆、杨大南、杨大能的诉讼请求。四人不服，上诉至本院。本院于2012年9月9日作出（2012）南市行终字第94号行政裁定书，认为原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，裁定撤销邕宁区法院（2012）邕行初字第3号行政判决，发回邕宁区法院重审。重新审理后，邕宁区法院于2013年6月17日作出（2013）邕行重字第1号行政判决，驳回杨永发、杨大庆、杨大南、杨大能、张金、颜秋燕、杨剑兰、黄青兰的诉讼请求。八人不服，上诉至本院。本院于2013年12月8日作出（2013）南市行一终字第60号行政判决，撤销邕宁区法院（2013）邕行重字第1号行政判决，确认邕宁区政府2010年6月4日强制拆除八原告位于邕宁区蒲庙镇××层砖混结构房屋的行为违法。该判决于2014年1月23日发生法律效力。据此，八原告于2014年8月4日向本院提起行政赔偿诉讼，要求邕宁区政府赔偿其各项经济损失565万元等。本院于2015年7月17日作出（2014）南市行一初字第113号行政赔偿判决书，判决驳回八原告的赔偿请求。八原告不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。目前该案正在审理中。 原审判决认为，关于除杨永发外，其余杨大庆等七人是否具有本案原告主体资格的问题。根据查明杨永发与杨大庆等七人的人身关系，案涉建设物系杨永发等八人基于家庭关系共同建造，该事实业经生效的南宁中院（2013）南市行一终字第60号行政判决确认，故杨永发等八人均系被告南宁市规划管理局作出本案被诉限期拆除决定的相对人，均具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。被告辩称除杨永发之外的其他原告没有提供其参与了本次违法建设的证据，故不是本案适格原告，与事实不符，原审法院不予采纳。关于原告起诉是否超过法定期限的问题。首先，被诉《限期拆除决定书》虽然由被告于2009年12月21日作出，但生效的南宁中院（2013）南市行一终字第60号行政判决书已确认，该限期拆除决定因受送达人不明、留置送达不符合法律规定等原因，不能视为已有效送达原告；其次，被诉《限期拆除决定书》中仅是告知了房屋建设人对该决定享有申请复议以及对复议决定不服起诉至法院的救济权利，并未告知房屋建设人对《限期拆除决定书》不服可直接起诉至法院的权利以及起诉期限，且不服该决定书不属于须复议前置的情形，故应认定被告在被诉《限期拆除决定书》中未告知相对人诉权及起诉期限。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被告未能提供有效证据证实原告何时收到了被诉《限期拆除决定书》，且未正确告知诉权及起诉期限，原审法院按原告起诉邕宁区政府强制拆除其房屋违法一案中的记载，该案于2012年4月17日在邕宁区法院开庭审理，被诉《限期拆除决定书》作为邕宁区政府的证据在法庭上出示，据此认定原告至迟于当日知道被诉《限期拆除决定书》的内容，故应以该日期作为本案起诉期限起算之日。另，经向原审法院立案庭核实并结合原告提供的EMS特快专递回执单，能证实原告于2013年6月5日以南宁市规划管理局为被告，提起本案行政诉讼。故，原告起诉未超过上述2年的最长起诉期限。关于被告作出被诉的《限期拆除决定书》是否违法的问题。根据《城乡规划法》第六十四条规定，被告南宁市规划管理局作为县级以上地方人民政府城乡规划部门，对未取得建设工程规划许可证的，具有实施包括责令限期拆除在内的法定职权，故原审法院对被告具有作出本案被诉限期拆除决定的法定职权及主体资格予以确认。案涉房屋处于南宁市城乡统一规划范围内，各原告未获得建设工程规划许可即施工建设，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法建设。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”然而纵观本案，被告在作出本案限期拆除决定前，仅在施工现场张贴了《限期拆除告知书》，告知房屋建设人拟作出限期拆除的处罚，并告知其有提出陈述和申辩意见等权利。被告在未查明受送达人的情况下，径直在施工现场张贴《限期拆除告知书》，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条、第七十九条关于文书送达的规定，不能视为被告已依法留置送达了该告知书。因被告的文书送达方式不符合法律规定，不能保障各原告能够及时收到《限期拆除告知书》，亦不能保证各原告能够在《限期拆除告知书》规定的期限内及时行使陈述及申辩的权利，故被告的送达程序违法，其作出的被诉《限期拆除决定书》依法不能成立。综上所述，杨永发等八人具有本案原告主体资格，且未超过起诉期限；被告南宁市规划管理局作出的被诉《限期拆除决定书》违反法定程序，但因涉案房屋现已被强制拆除，已无撤销该决定书的内容及必要，故应确认其违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告南宁市规划管理局2009年12月21日作出的南规监（邕）[2009]第071号《限期拆除决定书》违法;案件受理费50元（原告杨永发等八人已预交），由被告南宁市规划管理局负担。 上诉人南宁市规划管理局上诉称，一、被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。二、本案除杨永发外的其他被上诉人不具备原告主体资格。三、被诉行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求：撤销原判，改判维持上诉人的处罚决定。 被上诉人杨永发等八人辩称，八被上诉人是涉案建筑的建设人，该事实已经生效判决所确认，八被上诉人具备原告主体资格。被上诉人的起诉未超过法定起诉期限，本案应适用2年的起诉期限。综上所述，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据各方的诉辩意见，本案的争议焦点在于：除杨永发外的其他原告是否具备本案适格原告主体资格；原告起诉是否超过法定起诉期限；被诉行政处罚决定是否合法。 关于除杨永发外的其他原告是否具备本案适格原告主体资格的问题。本院（2013）南市行一终字第60号生效行政判决已经确认涉案建筑为八被上诉人建造，因此，其均与被诉行政处罚决定具有法律上的利害关系，其均具备本案适格原告主体资格。 关于被上诉人的起诉期限问题。本案上诉人2009年12月21日作出被诉限期拆除决定后将其张贴于涉案建设上面，但由于该被诉限期拆除决定受送达人不明，上诉人采取上述留置送达的方式送达不符合法律规定，不能以此认定被上诉人已经知道被诉行政处罚决定。而在（2012）邕行初字第3号被上诉人诉邕宁区人民政府规划行政强制一案的一审庭审中，即2012年4月17日，被上诉人已就本案被诉的限期拆除决定进行了质证，以此可以认定被上诉人已于2012年4月17日知晓了被诉的限期拆除决定，其于2013年6月5日以邮寄的方式提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的期限。因此，被上诉人的起诉未超过法定的起诉期限。 关于被诉行政处罚决定是否合法的问题。本案涉案建设未获得建设工程规划许可即施工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法建设。但本案被诉行政处罚决定未查明违法建设的行政相对人，并在受送达人不明的情况下，采取留置送达的方式进行送达，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定。原审在涉案建设已被强制拆除，被诉限期拆除决定已不具有可撤销内容的情况下确认该决定违法正确，应当予以维持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人南宁市规划管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长 晏 琼 审判员 韦影年 审判员 陆文勇 二〇一八年三月十五日 书记员 周 阳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……