福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）闽08行终65号上诉人��原审原告）漳平市富美房地产开发有限公司，住所地漳平市菁城街道和富路52号，统一社会信用代码91350881559570469N。法定代表人：郑一烽，总经理。委托代理人叶春玉，女，1980年2月28日出生，汉族，漳平市富美房地产开发有限公司员工，住漳平市。被上诉人（原审被告）漳平市住房和城乡规划建设局，住所地漳平市菁城街道和平中路62号中国银行大厦九楼，统一社会信用代码113508810040946811。法定代表人黄东方，局长。委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。委托代理人林昌华，男，漳平市住房和城乡规划建设局副局长，住福建省漳平市。上诉人漳平市富美房地产开发有限公司要求被上诉人漳平市住房和城乡规划建设局履行规划行政确认一案，不服漳平市人民法院（2017）闽0881行初37号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2017年4月14日，原告直接向被告的规划股工作人员提交幸福城19-26#项目竣工规划核实申请，同月15日，因材料不齐全由原告取回。2017年5月9日，原告又将幸福城19-26#项目竣工规划核实申请材料直接提交被告的规划股工作人员。2017年5月19日，被告的工作人员到实地核实并比对纸质材料，发现原告提供的停车位图有约35个车位在用地红线外，应予整改。2017年6月19日，原告发出《关于要求被告及时办理项目规划核实的催告函》。2017年6月28日，被告针对幸福城项目规划核��相关事项和问题作出漳建（2017）250号文件，其载明：因本期提交的核实为最后一期，我局对该项目总体进行规划条件核实，核实过程中发现项目存在车库、储藏间未按审批高度建设等4个问题，将依照有关规定作出处理后予以办理。但原告坚持仅对19-26#项目单独核实情况下，被告于2017年7月4日作出《关于“漳平幸福城”项目办理规划核实的回复》，其载明主要内容：“6月28日，我局在给你公司的催告函答复（漳建﹝2017﹞250号）中，提出了对于该项目车库及储藏间超高、地下室移位建设、弱电设施等问题属我局规划股人员对你公司提供材料的初步审核及指导意见。你公司可依照行政审批程序，至我局行政服务中心窗口按规定办理审批手续。我局将按照有关规定要求尽快对你公司规划核实存在的问题作出处理决定后予以办理。”2017年7月12日，被告作出关于《“漳平幸福城”项目办理规划核实回复的几点意见》的答复，其载明主要内容：“根据我局规划股初步认定，你公司开发的‘漳平幸福城’项目存在底层车库及储藏间超高0.5米以上建设部分，面积达4469.65平方米，地下室未按审批建设部分，面积达1321.28平方米等问题，应报请市行政执法局依法行政处罚，另外，还存在19#-26#驻地网尚未建设问题，应立即建设。请你公司按照我局出具的规划条件初核意见要求，及时采取实际行动完成相应整改措施后，直接到我市行政服务中心住建局窗口办理项目规划条件核实相关手续。”2017年8月23日开庭审理，法庭责令原告提供龙岩市建筑工程施工图设计审查所审查合格的19#-26#施工图等原件。原告于2017年10月22日向法庭补充提交经龙岩市建筑工程施工图设计审查所审查合格的19#-26#施工图原件等资料。被告于2017年10月26日作出漳建（2017）378号漳平市住房和城乡规划建设局关于对幸福城项目四期19#—26#楼建设规划核实问题的整改通知》，其载明主要内容，一、存在问题：（一）19#-23#楼底层的层高建设方面，你公司在施工图阶段已对项目设计方案进行变更，现核实发现：19#审批方案高度2.9米，图审后施工图设计高度2.6-4.5米，实际建设高度2.6-4.6米；20#审批方案高度2.9米，图审后施工图设计高度2.6-4.4米，实际建设高度2.7-4.68米；21#审批方案高度2.9米，施工图设计高度2.6-4.5米，实际建设高度2.6-5.12米；22#审批方案高度2.9米，图审后施工图设计高度2.6-4.4米，实际建设高度2.8-4.5米；23#审批方案高度2.9米，图审后施工图设计高度2.6-4.5米，实际建设高度2.6-4.48米；（二）地下室建设方面，1、13#-16#地下室、19#-24#地下室出入口改变审批方案位置。2、13#-16#地下室，建筑面积减小，但有部分在审批方案范围外，面积1030平方米。（三）驻地网建设方面,仅完成广电网络设施的入户建设，其余驻地网尚未建设。二、整改意见，（一）针对19#、20#、22#、23#楼底层超高及地下室变更问题，鉴于你公司在施工图阶段已对上述项目设计方案进行变更，但尚未办理备案手续，根据福建省《实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十六条“建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的规定进行建设。需要变更规划许可证规定进行建设的，应当报经原发证机关批准后，方可实施。”等规定，可由你公司立即到我局补办相应的审核备案手续。（二）针对21#楼北侧储藏间实际高度超施工图设计高度0.62米，面积242.06㎡问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;…”等规定，你公司应到漳平行政执法局接受处理，并到我局补办变更规划手续。在你公司完成上述项目的整改工作后，我局将立即开展下一步规划核实工作。三、针对项目驻地网尚未建设到位问题。你公司应在项目综合验收前完成整改工作。原告在施工阶段对项目设计方案进行变更，但没有向被告提交办理漳平幸福城19-26#楼的规划核实条件确认施工图等原件。2017年7月7日，原告提起行政诉讼，请求确认被告行政不作为行为，判令其在法定时限内办结“漳平幸福城19-26#楼的规划核实条件确认”。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。本案被告漳平住房和城乡规划建设局对本辖区内的建设工程是否符合规划条件予以核实具有法定职权。根据《福建省实施办法》第四十五条的规定，建设单位或者个人在组织建设工程竣工验收前，应当向城乡规划主管部门申请核实规划条件，并提交建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证及附件、附图、竣工测绘报告、竣工图等资料。城乡规划主管部门应当自受理申请之日起十日内，派人到现场对规划条件的落实情况进行核���。经核实，符合规划条件的，城乡规划主管部门应当自受理之日起三十日内向建设单位或者个人出具规划条件核实意见；不符合规划条件的，责令其限期改正，重新办理规划条件核实，并依法予以查处。本案中，争议焦点在于被告是否存在不履行法定职责的情形。行政主体不履行法定职责的表现形态一般包括不作为或者不正确、充分作为。根据查明的事实来看，2017年5月19日，被告进行了相应的实地核实。2017年6月28日，被告针对幸福城项目规划核实相关事项和问题作出漳建（2017）250号文件，其载明：因本期提交的核实为最后一期，我局对该项目总体进行规划条件核实，核实过程中发现项目存在车库、储藏间未按审批高度建设等4个问题，另一方面将调查情况以及处理意见书面答复给原告。可见，被告履行了一定职责。应该指出，被告应当继续充分、适当履行法定职���。如上所述，对辖区内不符合规划条件的违法行为，被告责令其限期改正，重新办理规划条件核实，并依法予以查处。否则致使漳平幸福城19-26#楼的购房户的不动产登记等相关合法权益无法得到保护，问题仍然悬而未决。原告没有依照《福建省实施办法》第四十五条的规定向被告提交相关的申请材料，经被告告知后，原告仍未提交，原告的申请不符合《福建省实施办法》第四十五条的规定，且被告于2017年10月26日作出漳建（2017）378号《漳平住房和城乡规划建设局关于对幸福城项目四期19#—26#楼建设规划核实问题的整改通知》。据此，原告要求确认被告未在法定时限内办结“漳平幸福城19-26#楼规划核实条件确认”的行为属于行政不作为，其理由不能成立，要求被告在法定时限内办结“规划核实条件确认”的诉讼请求，缺乏事实依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，遂判决：驳回原告漳平富美房地产开发有限公司要求确认被告漳平住房和城乡规划建设局未在法定时限内办结“漳平幸福城19-26#楼规划核实条件确认”的行为属于行政不作为及要求被告漳平住房和城乡规划建设局在法定时限内办结“规划核实条件确认”的诉讼请求。本案受理费50元，由原告漳平富美房地产开发有限公司负担。宣判后，原审原告漳平富美房地产开发有限公司不服，上诉称：1、上诉人于2017年4月14日向被上诉人的规划股工作人员提交幸福城19-26号楼项目竣工规划核实申请时，被上诉人并没有告知上诉人需要行政服务中心“窗口”才能受理。2、被上诉人受理后，没有及时、一次性告知上诉人需要补充的材料，也没有及时到现场进行实地核实，导致上诉人直至2017年6月5日才补充齐全所有材料。3、被上诉人在上诉人多次发函催促下才做出书面答复，但这些答复已超过办理时限规定。4、被上诉人超过法定时限作出答复提出的整改意见，上诉人已在施工图审查阶段作出变更，并通过龙岩市建筑工程施工图设计审查所审查合格。被上诉人提出的整改意见与事实不符或者不符合法律规定。5、因上诉人提起行政诉讼，被上诉人才于2017年10月26日给出最终的《整改意见》。6、一审认定事实错误。上诉人从未向被上诉人坚持仅对19-26#项目进行单独核实，被上诉人也从未提出要上诉人再次提交其他相关申请材料。请求：1、撤销原判；2、依法确认被上诉人漳平住房和城乡建设局未在法定时限内办结“漳平幸福城19-26#楼规划条件确认”的行为属于行政不作为。被上诉人漳平住房和城乡规划建设局答辩称:被上诉人已经在法定期限内作出了相应的行政答复，履行了法定职责，造成规划核实工作迟迟无法完成的原因在于上诉人没有完整提交相应材料，即施工图没提交导致延期。上诉人在6月28日第一次答复中已经有提出不足之处，10月26日再次作出378号通知，在此期间随着上诉人的反复提出，我们引导上诉人补充材料不影响250号答复的存在，250答复正确与否不属于本案审查范围，在诉讼期间上诉人提交完整材料后于10月26日作出了最终答复，本案的核实行为已经完成。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，上诉人对原审查明的“但原告坚持仅对19-26#项目单独核实情况下……”这一事实有异议外，认为上诉人提交的证据12回复函可以证明没有坚持要对19-26#项目单独核实，对原审查明的其他事实无异议；被上诉人对原审查明的事实无异议，对双方当事人均无异议的事实，本院依法予以确认。二审期间，被上诉人向本院提供了一组证据：1、上诉人的申请报告。2、漳平城市管理行政执法局行政处罚决定书。3、罚款收据。4、漳平住房和城乡规划建设局行政审批申请受理通知书。5、建设工程规划许可证。证明本案规划核实工作已经完成，上诉人承认存在违规情形，部分变更没有提出报备的错误，部分建筑是违规的，已经接受处罚，前期规划核实指出上诉人��不足之处是存在的。经质证，上诉人对该组证据的真实性无异议，但认为该规划手续是一审诉讼以后才办理的，已经超过时限。本院经审查认为，该组证据是诉讼过程中形成的，与本案没有关联性，依法不予采纳。对于上诉人提出的异议，上诉人一审提供的2017年6月29日《回复函》载明“我公司于2017年4月14日向贵局规划股提交‘幸福城’19-26#项目竣工规划核实申请”，该内容可以看出上诉人仅是对幸福城19-26#项目竣工规划核实提出申请，原审作出上述认定具有事实依据，故对上诉人提出的异议，依法不予采纳。综上，本院查明的事实及采纳的证据与原审一致。本院认为，1、上诉人在一审庭审中对被上诉人的执法主体资格无异议，本院经审查符���《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，故本院确认被上诉人具有对本辖区内的建设工程是否符合规划条件予以核实的法定职权。2、关于被上诉人是否存在不履行法定职责的情形？根据《福建省实施办法》第四十五条第一款规定：“建设单位或者个人在组织建设工程竣工验收前，应当向城乡规划主管部门申请核实规划条件，并提交建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证及附件、附图、竣工测绘报告、竣工图等资料。”第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理申请之日起十日内，派人到现场对规划条件的落实情况进行核实。经核实，符合规划条件的，城乡规划主管部门应当自受理之日起三十日内向建设单位或者个人出具规划条件核实意见；不符合规划条件的，责令其限期改正，重新办理规划条件核实，并依法予以查处。”从这些规定看，如果项目符合规划条件的，城乡规划主管部门出具规划条件核实意见应自受理之日起三十日内完成；如果项目不符合规划条件的，对于责令限期改正则无明确的时间要求。联系本案而言，根据查明的事实来看，2017年5月9日，被上诉人重新接收幸福城19－26＃项目竣工规划核实申请材料后，于2017年5月19日，被上诉人进行了相应的实地核实，已经发现上诉人提供的停车位图有约35个在用地红线外应予以整改，2017年6月28日，被上诉人针对幸福城项目规划核实相关事项和问题作出漳建（2017）250号文件，被上诉人告知上诉人在核实过程中发现项目存在部分储藏间未按审批高度建设等4个问题，被上诉人于2017年7月12日又将调查情况以及初核意见书面答复给上诉人，要求上诉人按照初核意见及时采取实际行动完成相应整改措施后至行政服务中心住建窗口办理项目规划条件核实相关手续。可见，上诉人知晓申请核实的幸福城竣工项目不符合规划条件的事实客观存在，该项目尚不具备自受理之日起三十日内由城乡规划主管部门向建设单位出具规划条件核实意见的法定条件，且被上诉人发现上诉人的申请不符合规划条件时即提出了意见要求上诉人整改，并不存在行政不作为。至上诉人一审起诉时，被上诉人针对上诉人规划条件核实申请未完全办结，不属于不履行法定职责的情形。上诉人引用《福建省建设厅关于规范建设工程竣工规划条件核实管理的指导意见》（闽建规[2008]15号）关于“（规划主管部门）应当在收到报送资料之日起5个工作日内一次性告知申请人需要��充的有关内容；对报送资料齐全的，应当在收到报送资料之日起20个工作日内进行竣工规划条件确认，提出规划条件核实意见”的规定主张被上诉人未遵照其中的时限规定存在程序违法，本院认为，2008年发布的该份指导意见仅属于规章以下的规范性文件，而2011年通过并发布的《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》属于地方法规，该实施办法第四十五条第二款对规划条件核实的办理时限作出了与该指导意见完全不一样的规定，故对于规划条件核实的办理时限，应适用《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十五条第二款的规定，对上诉人的该项主张，本院不予支持。上诉人要求确认被上诉人未在法定时限内办结“漳平幸福城19-26#楼规划核实条件确认”的行为属于行政不作为，其理由不能成立，要求��上诉人在法定时限内办结“规划核实条件确认”的诉讼请求，缺乏事实依据，不予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漳平市富美房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  林 静审 判 员  黄智勇审 判 员  丁建岩二〇一八年四月十二日法官助理  严丽梅书 记 员  张晴雯附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。-2-