湖北省建始县人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂2822行初48号原告罗忠城（诚），男，生于1964年2月22日，汉族，湖北省建始县人，农民，住建始县。委托代理人罗代珍（特别授权），系罗忠城的母亲。委托代理人刘修成（特别授权），湖北广润律师事务所律师。被告建始县长梁镇人民政府。住所地：建始县长梁镇桂花村**。法定代表人张彬，该镇镇长。委托代理人向爱民（特别授权），湖北夷水律师事务所律师。被告建始县人民政府。住所地：建始县业州镇建设路**。法定代表人张渊平，县长。委托代理人周朋（特别授权），建始县人民政府法制办公室工作人员。第三人余国英，女，生于1946年12月19日，土家族，湖北省建始县人，居民，住建始县。委托代理人罗代全，系余国英的丈夫。原告罗忠城不服被告建始县长梁镇人民政府土地使用权处理决定、建始县人民政府行政复议决定，于2017年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于12月19日立案后，于2017年12月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因余国英与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭审理了本案。原告罗忠城及其委托代理人罗代珍、刘修成，被告建始县长梁镇人民政府的副镇长李杰及委托代理人向爱民，被告建始县人民政府的副县长张鹏及委托代理人周朋，第三人余国英及其委托代理人罗代全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原建始县长梁乡人民政府（现为建始县长梁镇人民政府）于2017年9月15日作出长政信处[2017]48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》，载明：余国英于1985年在209国道边建房，原建始县土管局于1986年3月为其颁发《土地使用证》，宅基地用地面积为181.78㎡，建筑占地166.78㎡。1994年1月3日，罗忠城申请在自家当门占荒地50㎡建房，取得了《个人建房用地许可证》，批准宅基地使用面积为50㎡。1994年3月2日，原建始县长梁区城乡建设环境保护管理站现场勘察意见为：“本户申请使用耕地50平方米建房，宅基地四界为东至老屋外墙基，西距209国道线规定的距离，南至走路，北至余国英住宅南墙基。”罗忠城的房屋于1994年10月竣工，与余国英房屋南边形成一条长5.13米、宽约0.8米的巷道，即本案争议土地使用权所涉巷道。原长梁土管所1996年7月6日的《证明》载明罗忠城建房占地50㎡，四界为东至老屋外墙基，西距209国道线10米，南至走路，北至余国英住宅南墙基。农户取得用地许可建房竣工后，应申请土地管理部门检查验收，换发正式《集体土地建设用地使用证》以确认四界及权属。罗忠城1994年修建房屋竣工后，至今未取得《集体土地建设用地使用证》。1997年12月11日，下坝村村支两委成员何克武、李家旺、李家清出具的《关于罗忠城建房实地划线的情况说明》载明：“九四年罗忠城申请建房，请村干部现场划线，因北面同余国英接界，请村干部给余国英做工作，以免发生矛盾。参加现场的人员有何克武、李家旺、李家清、龙克平，村主任朱宗福与余姓存在矛盾未到现场。”1997年12月23日，法律工作人员聂传维对何克武进行调查，调查笔录载明：“问：你接到讲罗忠城起屋时的情况？答：他动工时接我们有原下坝乡乡长朱宗福、副书记李家清、会计李家旺到场，当时朱宗福对我们讲，他与余国英家有矛盾，他就不去了，当时我们到现场划界时看到了余国英家在与现罗忠城起屋一面做有一条堡坎，约80公分宽，坎上种有南瓜，堆的油菜梗，有三棵万年青树，指界以余国英的石坎为界，起屋不能挖坏余家石坎，罗忠城在坎下下脚，约定罗忠城起屋不得做飞檐。后来罗忠城做过来了半块砖，余国英家扯皮，我与李家清、李家旺三人去解决，罗忠城将伸出的半块砖打掉了。问：你认为现在两家扯皮的地方（巷道）如何处理？答：按当时划线的时候的状况，应该是余国英家里的责任田，余国英家做的有堡坎，种的南瓜，三棵万年青有一人多高。”1994年3月2日，原长梁区城乡建设环境保护管理站现场勘察记载内容表明，罗忠城申请建房的用地是耕地而不是荒地，但北至余国英住宅南墙基，申请用地包含现在的争议巷道，与当时村干部现场划线时双方有堡坎间隔的情况相矛盾。1997年12月24日，原长梁区土地管理所出具的《证明》载明：“罗忠城94年5月批准建房用地50平方米，当时现场察勘界线东至老屋外墙基，西距209国道线规定的距离，南至走路，北至余国英住宅南墙基。现罗忠城手持建房许可证，此房尚未验收，未取得土地使用证，合法四至界线以验收后颁发的个人土地使用证为准。”罗代珍家庭建房后与相邻关系人余国英房屋之间形成巷道，双方因积怨争斗、诉讼多年，虽经村、乡组织多方调解，当事人双方未能和解。争议巷道北侧余国英建房在前，罗代珍之子罗忠城建房在后，罗忠城北界虽审批至余国英住宅南墙基，客观事实是未能将房屋建至对方墙基，房屋竣工后未申报验收取得土地使用证，以证明自己权利界线及于对方墙基，也无相关证据排除对方房屋南侧建有堡坎的权属障碍。所以，罗代珍主张争议巷道的土地使用权，证据不足，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，作出如下处理决定：当事人罗代珍要求确认享有与余国英相邻房屋间巷道的土地使用权的主张，证据不足，不予支持。罗忠城不服该处理决定，向建始县人民政府申请行政复议，建始县人民政府于2017年12月7日作出建政复决字[2017]19号《行政复议决定书》，决定维持建始县长梁乡人民政府作出的《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》（长政信处[2017]48号）。原告诉称，1994年罗忠城的母亲罗代珍用自己的责任田换村里收回的于世魁的0.2亩水田建房，向村委会支付了500元的占地补偿费。1994年1月3日向土管部门申请建房，现场查勘宅基地四界为：东至老屋外墙基、西距209国道规定的距离、南至走路、北至余国英住宅南墙基。1994年6月3日，罗忠城取得《个人建房用地许可证》（№0015654号），批准使用宅基地面积为50平方米，实际占地47平方米，在与余国英相邻处预留了一条长5.31米、宽0.8米的巷道，房屋竣工后申请换发正式的土地使用证，并缴纳了登记费用，因要等待全乡统一发证，一直未取得正式的土地使用证。1995年，因余国英将巷道封堵，经村干部调解，余国英将砖块拆除。1996年3月，余国英又将巷道封堵，罗忠城于同年8月向法院提起民事诉讼。建始县人民法院于1997年8月29日作出建民初字第428号民事判决，判决余国英将封堵巷道的砖块拆除，恢复通道原状。余国英不服提起上诉，州中级人民法院作出的（1998）州民终字第149号民事裁定，认为争议巷道权属不明，应由政府部门处理。2014年罗忠城请求建始县长梁乡人民政府确权，其于2014年11月10日以信访回复不支持“确权”请求，罗忠城随后申请建始县人民政府复查，建始县人民政府于2014年12月26日作出复查意见，认为应当由建始县长梁乡人民政府处理。因建始县长梁乡人民政府一直未处理，罗忠城于2017年6月21日向法院提起行政诉讼，后因建始县长梁乡人民政府同意作出处理决定而撤回起诉。建始县长梁乡人民政府作出的处理决定和建始县人民政府作出的复议决定认定事实自相矛盾，“罗代珍用自己的0.3亩责任田换村收回于世魁的0.2亩，建房批准占地50平方米，实际占地47平方米，剩余部分应属罗代珍享有”，处理决定却未将剩余的宅基地确权给罗忠城享有。罗忠城申请建房的50平方米宅基地已向村委会支付了占地补偿费，属于合法有偿取得，按照《确定土地所有权或使用权的若干规定》第56条的规定，人民政府应当将审批给罗忠城建房的50平方米宅基地确定给罗忠城使用。起诉请求撤销建始县长梁乡人民政府作出的《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》（长政信处[2017]48号）、建始县人民政府作出的建政复决字[2017]19号《行政复议决定书》，责令被告在一定期限内重新作出行政行为。原告罗忠城向本院提交了以下证据：1.罗忠城身份证复印件。证明罗忠城的身份情况。2.（2017）鄂2822行初26号行政裁定书。证明原告因建始县长梁乡人民政府的不作为曾提起过行政诉讼。3.宅基地申请审批表。证明原告预留的巷道面积经法定程序依法取得。4.管理费收款收据、耕地占用税发票、土地划拨费发票、补偿费收据、勘查费收据。证明罗忠城的宅基地向登记机关申请登记，缴纳了相关税费，罗忠城申请颁证，土地管理门没有及时作为，导致罗忠城未取得相应证件。5.个人建房用地许可证、原长梁土管所的证明。证明房屋及巷道是经过法定颁证机关许可。6.下坝村委会的证明两份。证明罗忠城用自己的承包地0.3亩与村委会收回的于世魁0.2亩承包地进行了互换，建房向村委会缴纳了500.00元的占用费。7.（1998）州民终字第149号民事裁定书。证明争议巷道在罗忠城宅基地四界范围内。被告建始县长梁镇人民政府、建始县人民政府辩称，余国英于1985年在209国道边建房，1986年取得的《土地使用证》载明宅基地面积为181.78平方米，建筑占地166.78平方米。罗忠城于1994年1月3日申请建房，申请载明家庭人员共6人，包括罗忠城、罗代珍。罗忠城于1994年6月3日取得《个建房用地许可证》，批准建房面积为50平方米。1994年3月2日，原长梁区城乡建设环境保护管理站现场察勘意见为：“本户申请使用耕地50平方米，四界为东至老屋外墙基，西距209国道线规定的距离，南至走路，北至余国英住宅南墙基”。罗忠城的房屋于1994年10月竣工，与余国英房屋南边形成一条长5.13米、宽0.8米的巷道。罗忠城的房屋竣工后未取得正式的《土地使用证》，《个建房用地许可证》不能证明权利界线包含争议巷道的土地使用权。余国英持有的《土地使用证》界线清楚，能作为处理土地使用权的依据，但不包含争议巷道的土地使用权。罗忠城建房虽许可至余国英住宅南墙基，客观上未将房屋建至余国英的墙基，才形成巷道，房屋竣工后未申报获取正式的土地使用证，以证明其权利界线及于对方墙基，其主张巷道的土地使用权，无证据证实。被告建始县长梁镇人民政府受理罗忠城的申请后进行了调查，根据客观事实作出处理决定，向双方进行送达，程序合法，证据确凿，适用法律法规正确。被告建始县人民政府受理罗忠城的行政复议申请后，向建始县长梁镇人民政府发出了行政复议答复通知书，告知余国英参加行政复议程序，通过书面审核在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。请求驳回原告罗忠城的诉讼请求。被告建始县长梁镇人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.统一社会作用代码证书、法定代表人身份证明书。证明被告建始县长梁镇人民政府的主体资格。2.关于罗代珍与罗代权相邻危墙拆除问题的调查处理意见。证明罗代珍与罗代全因相邻问题发生争议历史久远。3.（1997）建民初字第428号民事判决书、（1998）州民终字第149号民事裁定书。证明罗忠城与余国英因争议巷道诉至法院，法院以双方对争议巷道权属均无合法占有的依据，驳回罗忠城的起诉。4.《关于罗代珍信访问题的回复》（长政信处[2014]21号）、《关于罗代珍信访事项的复查意见》（建政办函[2014]148号）。证明罗代珍因相邻问题进行信访，建始县长梁乡人民政府进行信访回复，罗代珍申请建始县人民政府进行了复查；虽然巷道由余国英占有，但余国英持有的《土地使用证》及罗代珍所持有的相关证件，均不能证明双方对巷道享有使用权。5.土地权属争议处理申请书。证明罗忠城对争议巷道的使用权归属申请确权。6.人民调解协议书。证明罗忠城与余国英之间的院墙权属纠纷经建始县长梁乡调解委员会调解过成了协议。7.《关于巷道土地使用权属争议的处理决定》（长政信处[2017]48号）。证明经罗忠城申请，被告建始县长梁镇人民政府依法作出了处理决定并送达了双方当事人。8.原长梁区土地管理所的证明两份。证明罗忠城申请建房用地得到了许可，房屋竣工后未申报验收，未获得土地使用证，合法的四至界线应当以验收后颁发的土地使用证为准。9.下坝村委会的证明。证明罗忠城建房土地的来源。10.建房审批表、《个人建房用地许可证》。证明罗忠城建房经过了用地审批。11.《关于罗忠成建房实地划线的情况说明》。证明罗忠城建房时现场划线情况，余国英南墙外侧有一条石坎，约80公分，种有南瓜，栽有万年青。12.调查向远立、何克武、李家旺、唐忠梅、汤发祥的笔录。证明罗忠城建房之前，余国英房屋南侧堡坎情况。13.照片及现场草图。证明争议巷道现场状况。被告建始县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书及送达回证；3.行政复议提出答复通知书及送达回证；4.参加行政复议告知书及邮寄送达证明；5.行政复议答复书；6.行政复议决定书及送达证明。第三人述称，建始县长梁镇人民政府的处理决定和建始县人民政府的行政复议决定是正确的，争议的巷道应当属余国英管理使用。第三人余国英向本院提交了以下证据：1.1986年3月10日的《土地使用证》。证明余国英的宅基地尚有15平方米未建完。经庭审质证，原告罗忠城对被告建始县长梁镇人民政府提供的证据1、3、4、5、7、8、9、10用证据13中的照片无异议，对证据2、6认为与本案无关，对证据11认为与客观事实不符，对证据12认为不能作为本案证据使用，对证据13中的现场草图认为不能作为证据使用。第三人余国英对被告建始县长梁镇人民政府提供的证据1、3、4、5、6、7、8、9、10、12、13无异议，对证据2认为与本案无关，对证据10认为批准是荒地，实际占用的是水田。原告罗忠城、余国英对被告建始县人民政府提供的证据无异议。二被告及第三人对原告提供的证据1、2、3、4、5、6、7无异议。二被告及原告对第三人提供的证据的真实性无异议。本院对上述证据认定如下：对各方当事人无异议的证据，应当依法予以采信。被告建始县长梁人民政府提供的证据2、6只能证明罗忠城与余国英之间对相邻危墙的拆除、相邻院墙的权属争议达成了协议，与本案争议巷道使用权的归属不具有关联性，不具有证明力。被告建始县长梁镇人民政府提供的现场草图，无绘制人、当事人的签名，不具有证明力。被告建始县长梁镇人民政府提供的证据10系职能部门制作，余国英对该证据未提出实质性的质证意见，该证据与本案具有关联性，具有证明力。被告建始县长梁镇人民政府提供的证据11、12系第三人余国英在行政处理程序中向建始县长梁镇人民政府提供，与本案具有关联性。经审理查明，第三人余国英位于建始县××××组的房屋建于1985年，1986年3月10日取得《土地使用证》，该证载明：宅基地面积181.78平方米，房屋建筑面积166.78平方米，四至为东至墙基、西至滴水、南包墙、北至墙基。1994年1月，原告罗忠城申请在余国英房屋北侧占地50平方米建房。1994年3月2日，原建始县长梁区土地管理所、原建始县长梁区城乡建设环境保护管理站现场勘察确定宅基地四界为：东至老屋外墙基，西距209国道线规定的距离，南至走路，北至余国英住宅南墙基。1994年6月3日，原建始县土地管理局向罗忠城颁发了№0015654号《个人建房用地许可证》，罗忠城的房屋于1994年10月竣工，与余国英房屋南侧形成了一条长5.13米、宽0.8米的巷道。1995年余国英将该巷道封堵，后经村干部解决拆除。1996年3月，余国英又将该巷道封堵，罗忠城遂向本院提起民事诉讼请求恢复巷道原状，本院于1997年8月29日作出（1997）建民初字第428号民事判决，判决余国英将封堵巷道的砖块拆除，恢复通道原状。余国英不服提起上诉，恩施土家族苗族自治州中级人民法院于1998年4月27日作出（1998）州民终字第149号民事裁定书，认为双方对巷道均无合法占有、使用的依据，争议的巷道权属不明，应当由政府有关部门处理，遂驳回罗忠城的起诉。2014年11月10日，原建始县长梁乡人民政府作出长政信处[2014]21号《关于罗代珍信访问题的回复》，对罗代珍请求将巷道的使用权确权给其子罗忠城的信访请求不予支持。罗代珍不服向建始县人民政府申请复查，建始县人民政府于2014年12月26日作出建政办函[2014]148号《关于罗代珍信访事项的复查意见》，认为依照《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第二十五条、第二十六条的规定，应当由建始县长梁乡人民政府处理。2015年2月1日，罗忠城向建始县长梁乡人民政府递交《土地权属争议申请书》（罗忠城之母罗代珍作为代理人），请求对争议巷道的使用权进行确权。因建始县长梁乡人民政府对罗忠城与余国英之间的巷道使用权争议未作处理，罗忠城于2017年6月向本院提起行政诉讼请求建始县长梁乡人民政府履行法定职责，后建始县长梁乡人民政府同意对于双方的争议进行处理，罗忠城于2017年7月24日撤回起诉。建始县长梁乡人民政府于2017年9月15日以罗忠城的母亲罗代珍为当事人作出长政信处[2017]48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》，决定内容如下：当事人罗代珍要求确认享有与余国英相邻房屋间巷道的土地使用权的主张，证据不足，不予支持。罗忠城不服该处理决定，向建始县人民政府申请行政复议。建始县人民政府受理罗忠城的行政复议申请后，向建始县长梁乡人民政府发出了行政复议答复通知书，并通知余国英作为第三人参加行政复议程序，通过书面审核建始县长梁乡人民政府提供的证据和依据，于2017年12月7日作出建政复决字[2017]19号《行政复议决定书》，决定维持建始县长梁乡人民政府作出的长政信处[2017]48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》。另查明，建始县长梁乡人民政府于2017年12月更名为建始县长梁镇人民政府。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”被告建始县长梁镇人民政府对于个人之间的土地使用权争议负有行政处理的法定职责。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的;可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的依据。”被告建始县长梁镇人民政府受理罗忠城的确权申请后，应当对当事人提供的证据进行调查核实，被告建始县长梁镇人民政府对当事人提供的证据未进行调查核实，直接作出处理决定，违反了法定程序。原建始县长梁乡人民政府作出的处理结论为“对罗代珍请求确认享有与余国英房屋间巷道的土地使用权的主张，证据不足，不予支持”，该处理结论对于争议的巷道使用权的归属未作实质处理，不符合行政处理的形成要求，亦违反了法定程序。综上所述，原建始县长梁乡人民政府于2017年9月15日作出的长政信处[2017]48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》，违反了法定程序，依法应当撤销。因原行政行为被撤销，建始县人民政府作出的建政复决字[2017]19号《行政复议决定书》，亦应一并撤销。因罗忠城与余国英对于争议的巷道土地使用权的归属未得到处理，被告建始县长梁镇人民政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销原建始县长梁乡人民政府于2017年9月15日作出的长政信处[2017]48号《关于巷道土地使用权属争议处理决定书》、建始县人民政府于2017年12月7日作出的建政复决字[2017]19号《行政复议决定书》；二、责令被告建始县长梁镇人民政府于本判决生效后六个月内重新作出行政行为。本案受理费50.00元，由被告建始县长梁镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第13条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，帐号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李纯斌人民陪审员  杨世泉人民陪审员  王德玉二〇一八年四月十八日书 记 员  杨年姣