湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂01行终185号上诉人（一审原告）王琴，女，汉族，1971年4月22日出生，户籍地武汉市硚口区，现住武汉经济技术开发区，委托诉讼代理人杜俊，北京盈科（武汉）律师事务所律师。委托诉讼代理人王欢，北京盈科（武汉）律师事务所律师。上诉人（一审被告）武汉经济技术开发区（汉南区）住房保障和房屋管理局（原武汉经济技术开发区住房保障和房屋管理局），住所地武汉经济技术开发区东风大道88号。法定代表人余仕伟，该局局长。委托诉讼代理人田丽芬，该局工作人员。委托诉讼代理人余婧怡，湖北长福律师事务所律师。被上诉人（一审被告）武汉经济技术开发区（汉南区）城市管理局，住所地武汉经济技术开发区市民服务中心B区2楼。法定代表人王东舫，该局局长。委托诉讼代理人李汉明，该局工作人员。委托诉讼代理人梅明，湖北得伟君尚律师事务所律师。一审第三人熊梅，女，土家族，1969年3月18日出生，户籍地武汉市武昌区，现住武汉市汉阳区，委托诉讼代理人殷亭午，湖北正义行律师事务所律师。王琴诉武汉经济技术开发区（汉南区）住房保障和房屋管理局（以下简称开发区房管局）、武汉经济技术开发区（汉南区）城市管理局（以下简称开发区城管局）、第三人熊梅履行法定职责一案，王琴及开发区房管局不服武汉经济技术开发区人民法院（2017）鄂0191行初12号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。王琴于2015年8月4日向一审法院提起行政诉讼，请求判令：1.两被告履行法定职责，在法定期限内责令第三人熊梅限期将武汉经济技术开发区东方花园34号楼包括一楼车库、201室住宅结构、201室增加的楼面荷载以及三楼承重墙上门洞等第三人熊梅擅自拆改部分恢复至建筑设计原状，并依法处罚；2.本案诉讼费由两被告承担。一审法院经审理查明以下事实:1、王琴与熊梅系一审法院辖区东方花园34号楼上下毗邻业主。涉案房屋共计5层，其中1层其他用途房屋和2-3层成套住宅用途房屋归熊梅所有；4-5层成套住宅用途房屋归王琴所有。2、2013年，熊梅对其所有的1-3层房屋进行装修，实施了下列装修行为：①下挖一楼地坪20-30CM，并改动水电线路；②拆除二楼至三楼的室内楼梯，并将二三楼镂空一体的客厅进行现浇，形成二三楼上下两层独立空间；③在三楼公共楼道处墙体开凿门洞，作为进入改造后三楼的入户门；④上述装修改造完成后，对外出租给某公司办公经营使用，一层用作食堂、住房，二层空置，三层办公。3、王琴知悉熊梅实施上述装修行为后，向包括本案两被告在内的有关部门投诉反映。①2013年11月15日，开发区房管局进入现场进行勘察，确认了熊梅装修所实施的上述第2部分查实的改造事实并于同日向熊梅下达《违章整改通知书》，认为熊梅在装修过程中未经相关部门许可，擅自拆改房屋主体结构，明显加大房屋载荷，改变房屋用途，危及房屋安全，违反《武汉市房屋安全管理办法》相关规定，限定熊梅2013年11月22日前自行整改，恢复原貌，逾期将依法处理。②2013年11月29日，开发区房管局向熊梅下达《房屋安全鉴定通知书》，通知记载发现熊梅所属本案所涉房屋存在不安全因素，依据《武汉市房屋安全条例》第十九条规定，通知熊梅15日内委托房屋安全鉴定机构对涉案房屋进行安全鉴定。③2014年1月9日，开发区房管局委托武汉市房屋安全鉴定站对涉案房屋安全性进行鉴定，提供资料包括武汉工业大学设计《东方花园D型34-40#楼》建施、结施竣工图（设计号97502-D）、中国轻工业武汉设计工程有限责任公司第二设计所出具的东方花园34栋101室楼板改造施工图及符合安全标准的证明；武汉市房屋安全鉴定站检查发现涉案房屋部分框架填充墙裂缝、楼梯间屋面渗漏、局部墙面粉刷剥落、开裂、楼梯间墙面渗水，部分墙、柱连接处粉刷开裂、一层A-D×6-7轴住户下挖室内地坪约20-30CM，并于2014年1月16日作出市房鉴字[2014]0011号《房屋安全鉴定书》（在正常使用条件下鉴定有效时限为一年），记载房屋改造情况为室内楼板改造与一楼室内地坪下挖20-30CM，对地基及上部结构评定结果为基本完好，但装修部分存在一般性损坏，一楼下挖地坪存在安全隐患，鉴定结论认为涉案房屋属于基本完好房，但存在安全隐患，建议消除安全隐患并对损坏处进行维修。④2014年2月26日，王琴委托其代理律师向开发区房管局邮寄送达律师函，请求开发区房管局切实查处熊梅违法行为，责令限期改正并恢复至原状，排除危害并依法处罚，涉及联合执行的与相关部门协商解决。⑤2014年8月27日，开发区房管局作出责改字〔2014〕第29号《行政执法责令改正通知书》，载明熊梅在公共楼道擅自加装防盗门，违反《武汉市物业管理条例》第五十八条第四款，责令熊梅7日内整改并恢复原状，逾期将按照该条例第六十条报相关部门处理。⑥2015年1月6日，开发区房管局作出武经开房罚字[2015]第1号行政处罚决定书，记载熊梅将住宅房屋出租给他人使用的行为违反《商品房屋租赁管理办法》第六条第三款之规定，现依照该办法第二十一条之规定作出罚款人民币五千元处罚并责令停止上述违法行为，罚款于收悉决定十五日内缴清。⑦2015年7月7日，开发区房管局向一审法院申请对熊梅强制执行武经开房罚字［2015］第1号行政处罚决定书，因未提交有效送达的证明材料且缺少催告程序，一审法院不予受理。⑧因熊梅未恢复整改开挖门洞，开发区房管局组织力量在开挖门洞外浇筑水泥板，封堵三楼开挖后形成的入户门。但据2017年11月13日现场查看，该水泥板已被拆除。⑨截止王琴提起一审诉讼之时，熊梅实施的一楼地坪下挖部分已经填平恢复至原有高度。一审法院认为，熊梅在装修涉案房屋过程中，实施的包括一楼地坪下挖、拆除室内楼梯并现浇楼板、公共楼道墙体开挖门洞增设入户门、将改造后房屋出租商业用途是不争事实。而原被告之间争议焦点问题是：对于熊梅实施的上述装修行为，两被告是否具有查处的职权以及两被告在本案中已经作出的行政行为是否依法全面履行了其行政职责。一、关于熊梅实施的具有影响房屋安全的一楼地坪下挖问题。经两被告敦促整改，目前已经恢复至原状，对于恢复后该安全隐患是否继续存在，王琴并未举证证实，故王琴诉请两被告履职查处熊梅一楼地坪下挖行为的诉请一审法院不予支持。二、关于熊梅将涉案房屋出租商业使用的问题。熊梅将涉案房屋出租给某公司办公使用，开发区房管局已经作出行政处罚决定书并对进入办公区域三楼的房屋进行了封堵，事实上消除了出租行为。现虽仍有人居住，但开发区房管局经调查无证据显示其房屋仍用于商业出租。关于罚款决定书的处罚尺度问题，属于开发区房管局行使其行政管理自由裁量权范畴且处罚人民币五千元属于法定范围内职权。关于罚款执行的问题，行政处罚一经作出，对行政相对人熊梅及行政机关均具有约束力，除法定情形可缓交或减缴外不得免除缴纳，本案中开发区房管局因王琴提起行政诉讼导致未执行到位的抗辩于法无据，应当继续执行。三、关于现浇楼板的问题。关于熊梅现浇楼板的行为，其向开发区房管局提交了中国轻工业武汉设计工程有限责任公司第二设计所出具的东方花园34栋101室楼板改造施工图及符合安全标准的证明，同时根据在案武汉市房屋安全鉴定站出具的《房屋安全鉴定书》认定涉案房屋属于基本完好房，鉴定指出的安全隐患已经两被告敦促整改。该鉴定书虽已超期，但在行政机关进行行政处理时该鉴定书仍有效，故一审法院对其对当时房屋安全状况的评估结论予以采信。且无证据证明其建成后对房屋安全造成危害、使房屋处于危险状态，故王琴根据《住宅室内装饰装修管理办法》第38条要求开发区房管局、开发区城管局对现浇楼板行为进行查处于法无据，一审法院不予支持。针对王琴认为不应适用《武汉市房屋安全条例》的主张，一审法院认为房屋安全行政监管目的在于维持房屋居住使用安全的状态、消除危险状态。装修行为对于房屋安全的现状一旦形成，会持续影响，故对发生在《武汉市房屋安全条例》施行前的装修行为的监管履职应适用该条例，即该条例第十五条规定的属于当事人实施的行为，必须以实施行为达到危害房屋安全的结果，开发区房管局方才享有条例五十三条处罚职权。四、关于公共楼道墙体开挖门洞增设入户门的问题。对于熊梅公共楼道墙体开挖门洞增设入户门的行为，其未改变房屋的建筑主体和承重结构，非在外墙上开门，但楼栋内楼道处开门，侵占公共区域。根据《武汉市物业管理条例》第七十二条第一款、《住宅室内装饰装修管理办法》第四条第三款、第十二条、第三十四条之规定，开发区房管局依法应对其进行查处，责令改正。一审法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条，《住宅室内装饰装修管理办法》第十二条、第三十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、开发区房管局依法执行对熊梅的行政罚款处罚决定；二、开发区房管局依照法定程序履行对熊梅装修武汉经济技术开发区东方花园34栋楼过程中公共楼道开挖门洞装修行为的查处监管职能；三、驳回王琴的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由开发区房管局负担。王琴不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实及适用法律错误。关于《房屋安全鉴定书》的证明效力，房屋所有人是房屋安全责任人，开发区房管局作为房屋安全鉴定的委托主体不符合法律规定，开发区房管局作为房屋安全鉴定单位的主管部门，与鉴定单位武汉市房屋安全鉴定站存在明显的利害关系，鉴定结论是否公允不得而知，另外，鉴定结论相当片面，该证据应不予采信。熊梅大肆改造装修，违反了相关法律法规的禁止性规定，属于严重危害房屋安全的行为，被诉行政机关应积极履行其监管和查处职责。熊梅对行政处罚无动于衷，不自行拆除违法建设，开发区房管局未依法强制执行，甚至为证明其履行屡次于开庭前在涉案房屋第三层开挖的门洞和安装的防盗门外直接占用公共楼道增加了一层简陋的墙面，仅仅是为遮挡本应拆除的防盗门，其行为实属掩人耳目。一审判决未对开发区房管局履行职责的时间进行限定，袒护一方当事人。请求撤销一审判决第二项和第三项，改判支持其一审全部诉讼请求，由被上诉人承担本案一审、二审的全部诉讼费用。开发区房管局不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决部分理由及适用法律错误。对熊梅违法出租的行为，该局依职权进行了行政处罚，王琴在一审程序中并未请求撤销该行政处罚决定，即使王琴提出此请求，因其不是行政相对人也无权对该行政处罚决定提起行政诉讼，一审法院不应判决开发区房管局依法执行对熊梅的行政处罚决定。关于公共楼道墙体开挖门洞增设入户门的问题，该门洞在王琴起诉前已由开发区房管局封堵，现被拆除是熊梅新的违法行为，王琴起诉前并未要求相关部门处理。另外，开挖门洞行为的处罚职责并非由开发区房管局独立行使，城管部门也有监管职责，应判决城管部门与开发区房管局对开挖门洞行为共同履职。请求撤销一审判决第一项和第二项，改判驳回王琴的全部诉讼请求。开发区城管局二审辩称，熊梅在公共楼道开挖门洞增设入户门属于侵占公共区域，应由城市房地产行政主管部门进行查处；熊梅现浇楼板是否危害房屋安全，应由房屋主管部门进行认定和查处，不属于开发区城管局的监管职责；一审判决认定事实及适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。一审第三人熊梅述称，《房屋安全鉴定书》合法有效；涉案房屋二层及三层已转让他人，涉案房屋一层权属未变动；对一审判决无异议。请求驳回上诉，维持一审判决。各方当事人向一审法院提供的证据、依据均随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与一审相同，对一审判决认定的事实予以确认。二审期间，本院到现场核实情况，熊梅在公共楼道开挖的门洞已被封堵。开发区房管局还向本院提供了2017年关于涉案房屋的不动产登记资料，以证明涉案房屋2-3层已转让至谢灵敏，并于2017年4月办理了不动产登记。王琴、开发区房管局及熊梅对该组证据均无异议，本院予以采信，对涉案房屋2-3层权属变动的事实予以认定。本院认为，各方当事人对一审认定的事实均无异议。本案争议焦点是，对熊梅实施的装修行为，两被诉行政机关是否具有查处的职权、是否履行了其行政职责，以及王琴的诉讼请求应否支持。关于涉案房屋一楼地坪下挖问题。《武汉市城市综合管理条例》第五十八条规定：“擅自下挖建筑物内底层地面，由发现或者接到举报、投诉的城市管理相关部门予以制止。不属于本部门管辖范围的，移送有管辖权的部门处理。涉及违法建设的，由城市综合管理主管部门按照城乡规划法律、法规、规章的规定予以查处；涉及危害房屋安全的，由房屋主管部门按照房屋安全管理的相关规定予以查处；涉及违规装饰装修的，由建设主管部门按照装饰装修管理的相关规定予以查处。”两被诉行政机关接到投诉后均按上述规定履行了查处职责，经督促整改，熊梅将地坪进行了回填，王琴起诉时地坪已恢复至原有高度。王琴就该事项请求两被诉行政机关履行监管查处职能已无事实依据，应不予支持。关于现浇楼板的问题。《武汉市房屋安全管理条例》第四条规定：“市房屋主管部门负责本市房屋安全的监督管理工作。区房屋主管部门负责制订房屋安全应急抢险实施方案、组织危险房屋安全巡查、处置房屋安全突发事件、查处危害房屋安全行为等监督管理工作。…”结合该条例第十五条、第五十三条的规定，该投诉事项属于开发区房管局的监管范围。就现浇楼板是否影响房屋安全，熊梅向开发区房管局提交了设计单位中国轻工业武汉设计工程有限责任公司第二设计所出具的涉案房屋楼板改造施工图及符合安全标准的证明；开发区房管局收到王琴的投诉材料后，到现场调查取证，并委托武汉市房屋安全鉴定站对涉案房屋进行安全鉴定。按鉴定结论，涉案房屋属于基本完好房，《房屋安全鉴定书》指出的安全隐患即地坪下挖，经行政机关敦促整改，该安全隐患已经消除。对于涉案房屋三层室内楼板改造，《房屋安全鉴定书》中已经有所涉及，但未列入安全隐患。虽然该鉴定书已超期，但在行政机关进行行政处理时该鉴定书仍有效，况且无证据证明现浇楼板使涉案房屋及所在楼栋处于危险状态，鉴定机构的评估结论仍应采信。至于委托鉴定的主体，开发区房管局与房屋鉴定机构并无隶属关系，在利害关系人就房屋安全问题进行投诉又不委托鉴定的情况下，开发区房管局基于其监管职能委托鉴定机构进行房屋安全鉴定并无不妥。对于王琴提出的将现浇楼板恢复原状并予以处罚的请求，《武汉市房屋安全管理条例》第五十三条规定：“违反本条例第十五条规定，危害房屋安全的，由区房屋主管部门责令其采取改正措施，排除危害，并可以处以一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处以五千元以上三万元以下罚款…”，根据上述条文，该条例第十五条规定的属于当事人实施的行为，必须在实施行为达到危害房屋安全的情况下予以处罚。在王琴委托律师于2014年2月26日向开发区房管局投诉之前，王琴作为利害关系人已经知悉《房屋安全鉴定书》的内容，但未提供足以反驳鉴定结论的证据。王琴的该项主张缺乏依据，一审法院不予支持处理适当。关于公共楼道墙体开挖门洞的问题。熊梅在楼道处开挖门洞侵占公共区域，结合《武汉市物业管理条例》第四条第二款、第七十二条第一款、《住宅室内装饰装修管理办法》第四条第三款、第十二条、第三十四条规定，开发区房管局应对其进行查处，一审法院判决开发区房管局依照法定程序履行该事项的查处监管职能并无错误，但是应当指定履行的期限。基于熊梅开挖的门洞在本案二审期间已被封堵，指定期限已无必要，该判项仍予以维持。关于房屋出租及行政处罚的执行问题。熊梅将涉案房屋非法出租与装修涉案房屋影响房屋安全，在事实基础及对应的管理规范方面均存在区别，涉案房屋非法出租不属于开发区城管局的执法范围。王琴此次起诉主要针对房屋装修引起的安全问题，在一审程序中未就涉案房屋出租提出明确的诉讼请求，即使其提出该方面的诉讼请求，亦与开发区城管局无关。除此之外，王琴对行政处罚的执行不具有请求权基础，一审法院判决开发区房管局依法执行对熊梅的行政罚款处罚决定缺乏法律依据，该判项明显错误。综上，一审判决认定事实清楚，符合行政诉讼证据审核相关规定，对于当事人提出的诉讼请求，一审判决第二项确定的履责主体正确，一审判决第三项亦无不当，但一审判决第一项明显脱离当事人的诉讼请求且于法无据，本院予以纠正。王琴就事实认定方面的上诉理由本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。开发区房管局就罚款执行问题的上诉理由成立，其提出撤销一审判决第二项的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、维持武汉经济技术开发区人民法院（2017）鄂0191行初12号行政判决第二项、第三项，即武汉经济技术开发区住房保障和房屋管理局依照法定程序履行对一审第三人熊梅装修武汉经济技术开发区东方花园34栋楼过程中公共楼道开挖门洞装修行为的查处监管职能，驳回王琴的其他诉讼请求；二、撤销武汉经济技术开发区人民法院（2017）鄂0191行初12号行政判决第一项，即武汉经济技术开发区住房保障和房屋管理局依法执行对一审第三人熊梅的行政罚款处罚决定。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王琴及上诉人武汉经济技术开发区住房保障和房屋管理局各负担人民币25元。本判决为终审判决。审判长  罗东辉审判员  罗 浩审判员  李 丽二〇一八年四月二十三日书记员  范振伦