广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂02行初99号 原告欧绍维，男，1965年4月13日生，汉族，住融水苗族自治县。 委托代理人陈建宾，广西同权律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告融水苗族自治县人民政府，住所地融水苗族自治县融水镇拱城街17号。 法定代表人马空，县长。 委托代理人梁俊颜，融水苗族自治县经济贸易局副局长。代理权限为诉讼代理。 委托代理人黄平，广西佳卓律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。 原告欧绍维因诉被告融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府）不履行其他职责纠纷一案，于2017年3月15日向本院提起行政诉讼。本院同年4月5日受理后，于2017年4月14日向被告融水县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告欧绍维及委托代理人陈建宾，被告融水县政府的委托代理人黄平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告欧绍维诉称，一、融水县联宜糖酒副食有限责任公司（以下简称联宜公司）系原融水县糖酒副食公司（以下简称糖酒公司）的改制方案经融水苗族自治县企业改革工作领导小组办公室（以下简称融水县企改办）讨论通过，由融水县政府批复同意后成立的新公司。糖酒公司成立于1989年5月10日，公司住所地在融水镇××路××号，经济性质为全民所有制（国有）企业，当时的注册资本为190万元，公司的法定代表人是原告欧绍维，职务为经理，公司全体职工为30人（正式职工），融水县政府在2007年4月17日向糖酒公司颁发融水国用2007字第169号国有土地使用证，该地块坐落在融水县融水镇××路××号，土地使用权人为糖酒公司，地号401-14-68，使用权面积318.95㎡。2008年3月16日，糖酒公司结合公司的实际，制定了《糖酒公司国有产权改革实施方案》，经融水县企改办审查通过，并得到融水县政府的同意。2008年12月19日，糖酒公司改制后依法成立了联宜公司，法定代表人系原告欧绍维，职务为总经理，公司的住所地在融水县融水镇××路××号房屋。二、融水县立业商贸有限公司（以下简称立业公司）成立时拒绝给原告一股股权，严重违反了融水县政府制定的强制性文件。1、2010年11月24日，龚庆飞等人由于对联宜公司的股权分配方案有异议，当时牵头另行成立立业公司，公司的住所地也在融水县融水镇××路××号，公司注册资本3万元，股东发起人为29人，每人1股，共29股，不符合融水县政府要求成立新的公司股东发起人必须为30人的强制性规定。2、2011年4月，立业公司的法定代表人龚庆飞在未经糖酒公司和原告的书面同意下，私自办理融水国用（2011）字第099号国有土地使用证，将融水县融水镇××路××号土地（地号401-14-68，使用权面积318.95㎡）使用权人变更为立业公司。三、原告落实不到位的一股股权及收益是融水县政府行政不作为造成的，有直接的因果关系。1、2012年1月19日，融水县政府对融水县企改办下发融政发〔2012〕2号《关于处理立业公司与联宜公司对XX路XX号商用房地产使用权与所有权的通知》（以下简称〔2012〕2号《通知》），责令融水县企改办履行监管职责。融水县企改办明知立业公司明显违反〔2012〕2号《通知》，不采取实际监管行动落实立业公司必须是30位改制企业职工，每个职工得到一股股权的原则，放任立业公司的胡作非为，导致原告享受不到一股股权的收益。2、立业公司在2011年成立后，把融水县融水镇××路××号商用房地产对外招租门面，租金为60万元/年，每位股东每年的股金为1.8万元/年。综上所述，从2011年1月31日起至今，原告作为原国企职工从来没有得到上级政府的安置，无依无靠，生活上非常困难，融水县企改办属融水县政府的内部机构，其过错责任理应由融水县政府承担，请求：1、责令融水县政府依法履行落实原告一股股权的职责；2、融水县政府赔偿其行政不作为造成原告从2011年1月起至2017年1月不能享受立业公司一股股权的损失10.8万元（1.8万元/年×6年），以后每年赔偿1.8万元，直至2040年4月止。 原告在法定期限内向本院提供如下证据： 证据1、欧绍维身份证，证明原告诉讼主体资格。 证据2、联宜公司咨询单和场地使用证明，证明公司成立日期为2008年12月19日，住所地是融水县融水镇××路××号，注册资本28万。 证据3、场地使用证明，证明原糖酒公司免费将XX路XX号房产给联宜公司使用。 证据4、糖酒公司改革方案及全体职工签名、会议决定，证明改革方案经过全体职工同意。 证据5、融水县企改办的审查意见； 证据6、融政函〔2008〕251号关于糖酒公司国有产权改革方案的批复； 证据7、融政函〔2010〕234号《关于同意剥离融水镇××路××号商用房屋地产给原县糖酒公司改制后职工重新组建的新企业的批复》； 证据5-7证明融水县政府、融水县企改办同意改制方案。 证据8、糖酒公司的土地证、房产证，证明土地使用类型是划拨地，房产是国有房产。 证据9、糖酒公司解除全体职工合同，证明已经解除合同。 证据10、立业公司咨询单及全体股东名单，证明立业公司的基本情况，股东中没有原告。 证据11、关于要求解决股权的报告，证明融水县企改办、经贸局、法制办认可原告的股东身份。 证据12、〔2012〕2号《通知》，证明文件确认了原告的股东身份，要求落实。立业公司和联宜公司都是合法的。该文件规定新公司股份是每人1股共30股。如果新公司没有执行文件，政府有权收回剥离的资产，注销房产证，不办理土地使用证。 证据13、融经贸答字〔2016〕第3号《欧绍维信访事项处理意见书》，证明原告去信访后融水县经贸局答复。 被告融水县政府辩称，一、原告欧绍维未获得立业公司股权及股权产生的收益，属原告与立业公司和该公司股东之间的民事纠纷，不是答辩人法定职责处理的事项，不存在不作为问题。原糖酒公司是国有企业，2008年10月经答辩人批复，同意该公司实施改制，由该公司在职职工共同组建新公司，完成职工身份置换，成为新公司股东，并同意剥离原糖酒公司位于融水县融水镇××路××号，用地面积318.95㎡，建筑面积692.25㎡的国有商用房屋给新公司作为资产。2010年11月原糖酒公司在职职工组织的新公司即立业公司成立，接收了答辩人同意剥离的资产。剥离后的房产成为了立业公司的资产，不再是国有资产，答辩人已无权处理。立业公司的股权分配是由该公司的股东自行召开股东会确定和认购的。原告未获得该公司股东及股权产生的收益，与答辩人同意公司改制，同意剥离资产没有关系，完全属原告与立业公司和该公司的股东之间的民事纠纷，不是答辩人法定职责范围内的处理事项。原告诉状提到的联宜公司是由原告和少部分原糖酒公司的在职职工成立的，不符合改制要求，是不合法的公司。二、原告未获得立业公司股权及股权产生的收益，完全是其自身原因所造成，与答辩人无关，答辩人不应承担赔偿责任。在原糖酒公司改制剥离资产组建立业公司期间，原告因经济问题被融水县检察院羁押。在其被羁押期间，组建立业公司的发起人曾两次到羁押场所会见原告，把成立立业公司的情况和股权的分配情况告知原告，并将授权委托书交给其签名，让其委托家人或者朋友代理其参加创立新公司大会，并代理其出资，认购政府剥离的资产，加入立业公司，成立新公司股东。但原告不同意每人一股的平均分配股权方案，坚持要求按原方案分配股权，即其本人是原公司负责人为三股，中层管理人员为二股，普通职工为一股，所以拒绝委托他人代理其入股立业公司，自己错失了获得新公司股权和成为新公司股东的机会。待原告被解除羁押后，立业公司已经注册成立，公司的股权分配和认购工作已经结束，原告再去找该公司要求入股时，被该公司予以拒绝。由此可见，原告未获得立业公司股权及股权产生的收益，完全是其自身原因所造成，与答辩人没有任何关系。后原告曾多次打报告给答辩人，要求答辩人帮其解决入股问题，答辩人也多次派人与立业公司协调，但该公司都不予同意。鉴于立业公司不是国有企业，答辩人无权以行政手段处理原告请求解决的问题，所以建议原告自行与该公司协商，或提起民事诉讼。综上所述，原告诉求的股权及收益不是答辩人法定职责，不存在答辩人行政不作为的问题，而且原告未获得股权及收益完全是其自身原因所造成，与答辩人没有关系，原告要求答辩人承担赔偿责任，毫无理由，不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。 被告融水县政府在法定期限内向本院提供了如下证据: 证据1、关于要求剥离剩余资产安置职工的申请报告。证明原告向被告申请，要求被告将国有资产剥离给其个人。没有要求股权。 证据2、融水县经贸局对原糖酒公司经理欧绍维《关于要求剥离生于资产安置职工的申请报告》的调查和处理意见，证明融水县经贸局受被告委托，对原告的《关于要求剥离生于资产安置职工的申请报告》反映的情况进行调查了解，调查情况和意见是：1、原告要求剥离国有资产给其个人不合法。2、原告未获得立业公司的股权是其个人原因所造成。 证据3、询问笔录，证明立业公司的发起人曾两次会见原告，让原告委托他人参加立业公司创立大会，并代理原告出资入股，认购股权，但原告没有同意，把签了名字的委托书涂掉。 证据4、原糖酒公司改制组建新公司股东大会的通知，证明新公司会议召集人通知原糖酒公司在职职工，按时于2010年8月12日下午2点30分参加新公司创立大会，组建新公司：选举新公司董事会成员、董事长及监事，决定执行改制实施方案。不参加的或者不委托代理人参加的，视为放弃自己的权利。 证据5、原糖酒公司改制组建新公司股东大会的通知签收表。证明原告已于2010年7月29日收到原糖酒公司改制组建新公司股东大会的通知。 证据6、会议签到表，证明原告没有参加也没有委托代理人参加新公司创立大会。 证据7、立业公司股东会决议。证明除原告不到会外，原糖酒公司在职职工29人均参加立业公司创立大会，会议通过各项决议，其中确定除原告外，29名参会人均为新公司股东，每人各占1股，各投资1034.48元。 证据8、授权委托书，证明原告没有委托代理人参加立业公司创立大会，没有委托代理人出资入股，认购股权。 证据9、关于欧绍维股份问题的答复意见，证明立业公司经召开全体股东大会讨论，认为是原告自己放弃权利，不同意原告入股新公司。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1、5-13及被告提供的证据9，各方当事人对其真实性、合法性、真实性均无异议，本院予以确认。原告提供的证据2-4及被告提供的证据1-8真实、合法，与本案相关联，对以上证据的真实性、合法性、关联性本院予以确认。 经审理查明,原糖酒公司系国有企业，原告欧绍维原系该公司法定代表人、经理。该公司名下原登记有一块国有划拨商业用地，该地位于融水县融水镇××路××号，地号401-14-68，面积为318.95㎡。因经营状况不佳，原糖酒公司决定改制，并于2008年3月16日经全体职工大会讨论通过了《糖酒公司国有产权改革实施方案》，该方案确定了“剥离部分有效资产组建新公司”、“新公司的股份设定为：职工每人1股，管理人员每人2股，经理3股，共38股……”等资产处置及股份设置方案。2008年8月22日，融水县企改办将该方案呈报融水县政府审批，融水县政府于2008年10月29日作出融政函〔2008〕251号《关于自治县糖酒副食公司国有产权改革实施方案的批复》，通过了该方案。2010年11月25日，融水县政府作出融政函〔2010〕234号《关于同意剥离融水镇××路××号商用房屋地产给原县糖酒公司改制后职工重新组建的新公司的批复》，同意剥离位于融水县融水镇××路××号，用地面积318.92㎡，建筑面积692.25㎡的国有商用房屋给原糖酒公司改制后职工重新组建的股份制企业。2008年12月19日，欧绍维等六人注册成立联宜公司，公司住所地为融水县融水镇××路××号。在改制过程中，原告欧绍维因涉嫌贪污罪于2010年8月11日被刑事拘留，并于2010年8月25日被逮捕。原糖酒公司除原告欧绍维以外的其他29名职工于2010年8月12日召开股东大会，原告欧绍维因被羁押，未参加此次股东大会，亦拒绝委托代理人参加。该次股东大会形成《立业公司股东会决议》，决定成立立业公司，股东为以上参会的29名职工。2010年9月15日，以上29名职工向融水县政府提出《关于请求修改原“糖酒副食品公司国有产权改革实施方案”的报告》，以对原改制方案中的股份设置方案存在重大误解为由，请求修改原改制方案中的股权设置为“新公司的股份为每人1股，共30股，每位股东平均出资购买政府剥离的资产”。融水县企改办在该报告上盖章同意报融水县政府。随后，以上29名职工作为股东于2010年11月24日注册成立了立业公司，公司住所地也在融水县融水镇××路××号。后立业公司将原登记在糖酒公司名下的位于融水县融水镇××路××号，地号401-14-68，面积为318.95㎡的国有划拨商业用地上的房屋出租，以上29名股东平均分配租金收益。原告欧绍维因未能分享租金收益，向融水县政府提交了落款日期为2011年1月31日的《关于要求解决股权的报告》，请求融水县政府解决其股权问题。融水县政府于2012年1月19日向融水县企改办发出〔2012〕2号《通知》，该《通知》指出：“政府支持以‘新公司的股份为每人1股，共30股，每位股东平均出资购买政府剥离的资产’的原则，协调处理好两家新公司的问题。政府剥离的资产应集中归属一家股份制企业，两家企业同时存在，同时注册同一处房地产的现象应纠正；新公司是30位改制企业职工为股东，每个股东平均出资持股的原则必须落实。否则，暂时收回剥离的国有资产，注销房产证。在两家公司的问题未解决之前，暂不办理土地使用证。”立业公司于2012年8月10日作出《关于欧绍维股份问题的答复意见》，不同意欧绍维入股。2016年9月8日，原告欧绍维到融水县信访局反映关于要求申请享受国有企业改制后政府剥离给职工有效资产股权问题，融水县信访局转融水县经贸局办理。融水县经贸局于2016年12月30日作出融经贸答字（2016）第3号《欧绍维信访事项处理意见书》，答复称“一、……你要求享有公司一份的股权，这是你与公司股东之间的股权争议，属民事纠纷，我局无权处理。二、融水县政府颁发给立业公司的国有土地证是否应当撤销，建议你可通过行政诉讼渠道处理。”欧绍维不服，于2017年3月15日向法院提起行政诉讼，请求判如所请。 本院认为，从原告的起诉状及查明的事实来看，原告系认为融水县企改办未履行〔2012〕2号《通知》确定的落实股权的职责，故提起本案诉讼。而被告融水县政府辩称其不具有落实股权的法定职责。因此，本案争议焦点是融水县企改办是否具有落实股权的职责。 关于原告是否提交了落实股权的申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”。本案中，被告融水县政府认可原告欧绍维向其提交了落款日期为2011年1月31日的《关于要求解决股权的报告》，申请解决股权问题，故对该事实本院予以确认。 关于融水县企改办是否具有落实股权的职责。从桂发〔2004〕17号《自治区党委、自治区人民政府关于加快企业国有产权改革的意见》、融政发〔2009〕97号《融水县政府关于调整充实自治县企业改革工作领导小组成员的通知》等规定来看，融水县企改办是融水苗族自治县企业改革工作领导小组下设的办公室，办公室设在融水苗族自治县经济贸易局，融水县企改办系行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，当事人对融水县企改办的作为或者不作为不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关即融水县政府为被告，故本案被告适格。本案中，〔2012〕2号《通知》事实上确定了欧绍维对原糖酒公司改制后企业的股权，即对政府剥离给改制后企业的融水镇××路××号商用房屋地产享有收益权，并且明确了30位股东平均出资持股的原则必须落实，否则，暂时收回剥离的国有资产，注销房产证，在联宜公司与立业公司的问题未解决之前，暂不办理土地使用证。从形式及内容上看，该《通知》系融水县政府发出的内部通知，系对原糖酒公司改制完毕后出现的问题进行指导，并非直接向原告欧绍维承诺解决其股权问题，不属原告所称的行政允诺，也并未明确落实原告的股权问题系融水县企改办的职责。因此，原告欧绍维以〔2012〕2号《通知》主张融水县企改办具有落实股权的职责，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 关于原告欧绍维提出的赔偿问题。本案中，原告欧绍维认为融水县企改办未履行监管职责，导致其未享受相应股权收益，提出赔偿。对此，本院认为，原告欧绍维虽至今仍未享受相应股权收益，但并非融水县企改办未履行监管职责所致，即原告主张的经济损失与融水县企改办没有直接因果关系，故对该赔偿请求，本院不予支持。此外，监管职责系基于层级监督管理关系而形成，并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉相关工作部门作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人起诉不履行监管职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。 综上所述，原告的诉讼请求不成立，本院难予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告欧绍维负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农行南宁市万象支行），逾期不交也不提出缓、减、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 游 芳 人民陪审员 凌 林 人民陪审员 付兴荣 二〇一八年四月二十五日 书 记 员 张 楠