江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终90号上诉人（原审原告）赵作勤，男，1944年6月4日出生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。委托代理人赵作增（系赵作勤弟弟），男，1949年9月24日出生，汉族，住内蒙古呼伦贝尔市。被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区府前路。法定代表人刘广民，徐州市铜山区人民政府区长。原审第三人赵作云，男，1956年3月3日出生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。原审第三人赵作余，男，1964年9月1日出生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。上诉人赵作勤因与被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、原审第三人赵作云、赵作余要求撤销农村土地承包经营权证一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初96号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。铜山区政府于2015年9月1日分别为赵作云、赵作余颁发了铜政农地承包权（2015）第066336号、铜政农地承包权（2015）第066337号《农村土地承包经营权证》。铜政农地承包权（2015）第066336号证显示承包地块2块，分别为家西地0.93亩、家后地1.20亩，承包方户主姓名为赵作云；铜政农地承包权（2015）第066337号证显示承包地块3块，分别为四道地1.80亩、家后地0.53亩、五道地0.52亩，承包方户主姓名为赵作余。赵作勤认为铜山区政府违法将其承包的土地登记在两第三人名下，遂提起本案诉讼。赵作勤一审诉讼请求：1、撤销铜山区政府为第三人赵作云、赵作余颁发的《农村土地承包经营权证》；2、本案诉讼费用由铜山区政府承担。事实和理由：赵作勤系徐州市铜山区马坡镇赵段村居民，1983年，赵作勤参加本村第一轮土地承包时是三口人，共承包土地6.09亩并上交了农业税。由于赵作勤身体残疾难以劳作，故将上述承包地交由本村村民吴某某代耕。1986年，赵作勤的堂叔赵某某从外地返回老家，在未经赵作勤同意的情况下，赵某某私自从吴某某处要回该承包地并进行耕种，当时赵作勤考虑到亲情关系就没有与赵某某争执。后赵某某去世，其子赵作云、赵作余继续耕种赵作勤的上述承包地，但赵作云、赵作余均非本村居民，其户籍地为内蒙古××市阿荣旗××组。赵作勤曾多次要求赵作云、赵作余返还土地，当地村镇相关工作人员也多次调解，但均无结果。现铜山区政府已经为赵作云、赵作余颁发了《农村土地承包经营权证》。赵作勤为维护自己的合法权益特提起诉讼，请求法院判如所请。铜山区政府一审辩称，赵作勤的诉讼请求不明确，赵作云、赵作余是两个承包户，铜山区政府为其颁发《农村土地承包经营权证》的行为是两个行政行为。铜山区政府是依照发包人制作的土地状况详情、发包人与承包人签订的合同，并依照《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规的规定对赵作云、赵作余的土地承包经营权进行确认并颁发《农村土地承包经营权证》的，颁证行为事实清楚，法律依据明确，程序合法。赵作勤与争议土地没有法律上的利害关系，其提起行政诉讼超过起诉期限。赵作云一审述称，赵作云不仅居住在赵段村，户口也在村里，赵作勤称赵作云不是徐州市铜山区马坡镇赵段村村民，没有事实依据。在赵段村进行二轮承包时，赵作云取得了本村的承包地，后来2008年赵作云曾与村里签订过承包合同，2015年国家再次进行土地承包经营权确认，赵作云与村里又重新签订了承包合同并获得《农村土地承包经营权证》。赵作勤在1983年左右曾参与村里第一轮土地承包，但由于赵作勤身体有残疾无劳动能力，是村里的五保户，后来在村里进行二轮土地承包时赵作勤就没有参与，更未分得承包地。赵作云与村里签订的土地承包合同合法有效，赵作勤对诉争的土地没有法律上的利害关系，其要求撤销铜山区政府为赵作云颁发的《农村土地承包经营权证》没有依据，请求法院驳回赵作云的诉讼请求。赵作余的述称意见同赵作云。一审法院经审理查明，赵作勤与第三人赵作云、赵作余均系徐州市铜山区马坡镇赵段村村民，赵段村为丁集行政村下辖的自然村。1983年3月30日，赵作勤与与原铜山县马坡公社丁集生产大队签订《农业生产、计划生育、双包合同书》，约定赵作勤承包该大队分别位于四道河、××、××南、××北、××、××北土地合计6.09亩。因赵作勤自身患有残疾不便劳作，后将上述土地交由本村村民吴某某耕种，赵作勤则享受五保户待遇。1986年前后，赵作勤的堂叔赵某某（赵作云、赵作余的父亲）从内蒙古返回赵段村老家，从吴某某处取得了上述土地，吴某某留下其中0.2亩左右的场地自行使用。1990年以后，赵作云、赵作余也陆续从内蒙古返回赵段村老家居住、生活，户口也落入赵段村，赵某某去世之后，赵作云、赵作余分别耕种赵某某所取得的土地。上世纪九十年代赵段村进行二轮承包时，赵作勤没有与村里签订新的承包合同。2015年8月16日，赵作云与徐州市铜山区马坡镇丁集村村民委员会签订农村土地家庭承包合同，约定由赵作云承包本村位于家西、家后的土地2.09亩；当天，赵作余也与徐州市铜山区马坡镇丁集村村民委员会签订农村土地家庭承包合同，约定由赵作余承包本村位于四道、五道、家后的土地2.66亩。2015年9月1日，铜山区政府为赵作云颁发铜政农地承包权（2015）第066336号《农村土地承包经营权证》，确认赵作云对丁集村家西地0.90亩（实测面积0.93亩）、家后地1.19亩（实测面积1.20亩）享有承包经营权；为赵作余颁发铜政农地承包权（2015）第066337号《农村土地承包经营权证》，确认赵作余对丁集村四道地1.77亩（实测面积1.80亩）、五道地0.38亩（实测面积0.52亩）、家后地0.51亩（实测面积0.53亩）享有承包经营权。赵作勤认为铜山区政府为赵作云、赵作余颁发的上述《农村土地承包经营权证》中登记的土地均是赵作勤的承包地，遂以前述诉请诉至一审法院。诉讼期间，一审法院曾向赵作勤释明，铜山区政府分别为赵作云、赵作余颁发《农村土地承包经营权证》，这是两个不同的行政行为，且铜山区政府以及赵作云、赵作余均不同意在一起案件中处理，建议其针对这两个行政行为分别起诉。赵作勤则坚持在本案中一并撤销铜山区政府为赵作云、赵作余颁发《农村土地承包经营权证》，认为法院对此一并处理符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于共同诉讼、合并审理的规定。一审法院认为，第一，提起诉讼应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，起诉不符合其他法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条对可以合并审理的情形作出了明确的规定。本案中，赵作勤请求法院判决撤销铜山区政府为赵作云、赵作余颁发的《农村土地承包经营权证》，但铜山区政府为赵作云颁发铜政农地承包权（2015）第066336号《农村土地承包经营权证》、为赵作余颁发铜政农地承包权（2015）第066337号《农村土地承包经营权证》的行政行为是两个不同的行政行为，赵作勤在同一个案件中同时对多个不同的行政行为提起诉讼，不符合合并审理的条件。经释明后，赵作勤仍坚持对上述两个不同的行政行为在本案中进行起诉，其诉讼请求不具体，不能在同一起案件中合并审理，故本案应当裁定驳回其起诉。第二，从赵作勤提供的证据及各方当事人的陈述来看，在1983年原铜山县马坡公社丁集生产大队统一进行第一轮土地承包时，赵作勤参与了土地承包并分得了承包地，但赵作勤后因身体原因将其承包地交给他人耕种，自己成为五保户由集体来保障生活。自1986年以来，涉案土地长期由赵某某及其子赵作云、赵作余耕种。上世纪九十年代二轮土地承包时，丁集村曾对本村土地进行调整，但赵作勤并未参与二轮土地承包。在此情况下，赵作勤对于其诉称的土地已经不再享有土地承包经营权，铜山区政府在2015年依照赵作云、赵作余分别与村委会签订的农村土地家庭承包合同等材料，就合同约定的土地为赵作云、赵作余颁发《农村土地承包经营权证》，赵作勤对此不存在法律上的利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，赵作勤无权提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条之规定，裁定：驳回赵作勤的起诉。案件受理费50元，予以退回。赵作勤的上诉请求：1.撤销一审裁定；2.撤销铜山区政府为赵作云、赵作余颁发的《农村土地承包经营权证》；3.判令铜山区政府确认所涉案6.09亩承包地应登记于赵作勤名下。事实和理由：1.1983年赵作勤参加了本村第一轮土地承包，共承包土地6.09亩，后将土地交由本村吴某某代耕，以上事实有《农村生产、计划生育、双包合同书》和铜山区马坡镇丁集村委会出具的《证明》足以认定。第三人赵作云、赵作余耕种土地系非法的，却被铜山区政府合法化。2.第三人赵作云、赵作余户籍地为内蒙古××市阿荣旗××组，并分得了承包地，赵作云、赵作余即使是赵段村村民，也是非法办理了双重户口，法庭应予查明。3.一审法院认为铜山区政府为两名第三人发证的行为是两个不同的行政行为是错误的，一审法院认为“成为五保户由集体保障生活，对诉称的土地不再享有土地承包经营权”更是错误。请求二审法院依法改判。被上诉人铜山区政府未提交答辩意见。原审第三人赵作云、赵作余未陈述意见。本院经审理确认一审法院查明的事实。本院认为，一、本案是否属于可以合并审理的情形。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条规定了可以合并审理的情形：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。根据以上规定，行政机关对于同一或不同当事人就同一事实作出的具体行政行为，或者在诉讼过程中就同一当事人作出新的具体行政行为，人民法院可以合并审理。而本案中，赵作勤要求对两个不同当事人的两个不同的颁证行为予以撤销，因此，是针对不同当事人的两个不同的具体行政行为，不符合可以合并审理的法定情形。二、关于赵作勤与被诉具体行政行为是否存在法律上的利害关系问题。根据一审法院查明的事实能够认定，虽然在土地一轮承包时，争议的土地由赵作勤户承包耕种，但在土地二轮承包之前，赵作勤已将涉案土地交由他人耕种，之后在土地二轮承包时确定由两名第三人承包，而赵作勤亦没有与村集体重新签订新的承包合同。因此，2005年铜山区政府依据两名第三人一直耕种涉案土地情况以及发包人制作的土地状况详情、土地承包合同，依法向两名第三人颁发《农村土地承包经营权证》，符合法律规定。而赵作勤实质上与涉案土地已不存在法律上的权利义务关系，因此，一审法院认为赵作勤与铜山区政府为两名第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行为之间没有法律上的利害关系，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，赵作勤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 迎审判员 臧 静审判员 吴晓玲二〇一八年四月二十五日书记员 刘 妍