上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0115行初1289号原告邹小琦，女，1976年4月27日生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人李妮，北京金诚同达(上海)律师事务所律师。被告上海市浦东新区人民政府金杨新村街道办事处，住所地上海市浦东新区。法定代表人殷珏娟。负责人王飞。委托代理人朱松年，上海李东方律师事务所律师。被告上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。委托代理人王颖彦，女。原告邹小琦诉被告上海市浦东新区人民政府金杨新村街道办事处(以下简称：金杨街道办)、上海市浦东新区人民政府(以下简称：浦东区政府)不服乡政府其他行政行为及行政复议决定一案，原告于2017年12月18日向本院提起行政诉讼，本院于12月22日立案受理并依法组成合议庭，于12月26日、28日分别向被告金杨街道办、浦东区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2018年1月23日公开开庭审理了本案。原告邹小琦及其委托代理人李妮，被告金杨街道办的负责人王飞副主任及委托代理人朱松年，被告浦东区政府的委托代理人王颖彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告金杨街道办于2017年7月14日作出第BXXXXXXXXXXXXXXXXXX号《申请享受生育保险待遇计划生育情况审核申请不予受理通知书》(以下简称：被诉不予受理通知)，主要内容为：原告邹小琦于2017年7月10日向被告提出办理申请享受生育保险待遇计划生育情况审核的申请，经过审核，因原告申请材料不齐全或者不符合法定形式，经补正后仍不齐全或者不符合法定形式，根据《上海市申请享受生育保险待遇计划生育情况审核办法》(以下简称：《审核办法》)规定，决定不予受理。被告浦东区政府于2017年11月30日作出浦府复决字(2017)第468号《行政复议决定书》(以下简称：被诉复议决定)，主要内容为：被告金杨街道办作出的被诉不予受理通知认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称：《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，决定维持被告金杨街道办2017年7月14日作出的被诉不予受理通知。原告邹小琦诉称，2017年7月10日，其依法向被告金杨街道办提交《上海市享受生育保险待遇计划生育情况审核申请表》。2017年7月11日，被告金杨街道办在原告书面、口头多次强调其为未婚的情况下要求其补正婚姻关系材料，并于7月14日向原告出具了被诉不予受理通知。2017年7月28日，其向被告浦东区政府提出行政复议，被告浦东区政府于2017年11月30日维持了被诉不予受理通知。其于2017年5月23日生育一子是其第一个子女，虽系未婚生育，但符合《中华人民共和国婚姻法》、《上海市人口与计划生育条例》及相关国家政策。《审核办法》的目的在于保障生育女职工享受生育保险，而并非审核女职工是否符合计划生育政策，根据《审核办法》原告可以申领生育保险待遇。被告金杨街道办作出的被诉不予受理通知不符合《审核办法》及相关规范性文件本身的规定，且《审核办法》第一条、第二条、第三条违反上位法，不应当作为被诉不予受理通知的法律依据。被诉不予受理通知及被诉复议决定皆是错误的，侵犯了原告的合法权益。故请求判决撤销被诉不予受理通知及被诉复议决定；一并审查《审核办法》第一条、第二条、第三条的合法性，并判决该办法相应条文不应当作为认定被告金杨街道办具体行政行为合法的法律依据。原告邹小琦为提供《中华人民共和国社会保险法》(以下简称：《社会保险法》)第五十三条、第五十六条以证明《审核办法》第一条、第二条、第三条违反上位法规定。被告金杨街道办辩称，其具有作出被诉不予受理通知的法定职责。其在收到原告提交的《上海市享受生育保险待遇计划生育情况审核申请表》后，按照《审核办法》的规定要求原告补正配偶身份证、配偶户籍证明及婚姻证明。因原告系未婚生育，且不能提供婚姻关系的相关证明材料，遂作出被诉不予受理通知。原告于2017年7月19日签收被诉不予受理通知。其作出的被诉不予受理通知认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《审核办法》系由上海市卫生和计划生育委员会与上海市人力资源和社会保障局根据《社会保险法》、《上海市人口与计划生育条例》、《上海市城镇生育保险办法》等法律、法规的规定，制定颁布的规范性文件，合法有效，请求驳回原告的诉讼请求。被告金杨街道办向本院提交了作出被诉不予受理通知的证据、依据：1、《审核办法》第二条第一款第(一)项、第(二)项，证明其作出被诉不予受理通知职权依据充分；2、《上海市享受生育保险待遇计划生育情况审核申请表》；3、原告身份证、户口簿、生育医学证明(生产专用)；4、办理申请享受生育保险待遇计划生育情况审核补正材料通知书(第BXXXXXXXXXXXXXXXXXX号)；5、情况说明；6、被诉不予受理通知；以证据2至6证明2017年7月10日，其在收到原告提交的申请后，按照《审核办法》的规定要求原告补正配偶身份证、配偶户籍证明及婚姻证明。因原告系未婚生育，且不能提供婚姻关系的相关证明材料，被告于2017年7月14日作出被诉不予受理通知，原告于2017年7月19日签收被诉不予受理通知；7、《审核办法》第一条第(一)项、第二条第一款第(二)项第1目、第3目、第三条，证明适用法律正确，程序合法。被告浦东区政府辩称，其作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。《审核办法》并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。被告浦东区政府向本院提交了作出被诉复议决定的证据、依据：1、《行政复议法》第十五条第一款第(一)项，证明其职权依据充分；2、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书及邮件查询记录；3、行政复议答复书；4、延长行政复议审理期限通知书及邮件查询记录；5、中止行政复议通知书及邮件查询记录；6、行政复议恢复审理通知书及送达回证；7、被诉复议决定、邮件查询记录及送达回证；以证据2至7证明行政复议程序正当；8、关于对《上海市申请享受生育保险待遇计划生育情况审核办法》中的不予受理情形作出解释的函》、关于对“申领生育保险待遇时计划生育情况审核中不予受理相关情形”的函复，证明其向上海市卫生和计划生育委员会发函请求对《审核办法》中的不予受理情形予以解释，经函复解释“材料不齐全或不符合法定形式，经补正后仍不齐全或者不符合法定形式的”也列为不予受理情形之一；9、《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第(一)项、第三十一条，证明适用法律正确，遵守了法定程序。经庭审质证，原告对被告金杨街道办提供的证据1无异议；证据2至6，被告要求原告补正配偶身份证、配偶户籍证明及婚姻证明，因原告系未婚，无法补正配偶身份证及配偶户籍，但已向被告提交其书写的未婚情况说明，其已经按照《审核办法》的规定提交了全部申请材料；《审核办法》第二条第一款第(二)项第2目从正面规定了不属于被告受理范围的应当不予受理，但原告并非该种情形；被告在原告提交了全部申请材料的情况下从程序上就阻断了原告申请《上海市申请享受生育保险待遇计划生育情况说明》的可能性，导致原告无法进一步从实体上主张享受生育保险待遇的权利；根据《社会保险法》规定，生育女职工能享受生育保险的条件是缴纳社会保险金、生育并享受产假，《审核办法》中规定提交的配偶身份证、配偶户籍证明、婚姻证明并非享受生育保险待遇的法定材料；证据7，《审核办法》第一条第(一)项规定要符合政策，但没有写明应当符合哪个具体的法律规定，且《审核办法》第一条与原告能否享受生育保险待遇所适用的法律相冲突，《中华人民共和国人口与计划生育法》对违反计划生育法律后果的规定没有涉及到生育保险，被告金杨街道办运用《中华人民共和国人口与计划生育法》减损了原告在《社会保险法》下应享受的生育保险待遇；《审核办法》第二条第一款第(二)项第2目规定的是不予受理情形，原告属于申请材料齐全，被告金杨街道办应当发出受理通知书；《审核办法》第三条规定的需提供的材料并非生育女职工享受生育保险待遇的法定材料。被告浦东区政府对被告金杨街道办提供的证据、法律依据均无异议。原告对被告浦东区政府提供的证据1无异议；证据2至7，真实性无异议；证据8，真实性无异议，但认为上海市卫生和计划生育委员会对《审核办法》作了扩大解释，该解释与《审核办法》第二条第一款第(三)项的规定相冲突。根据《审核办法》第二条第一款第(三)项的规定被告金杨街道办在收取材料的过程中只需要形式审查，不需要进行实质判断，原告申请材料齐全，应当受理，即使受理后认为原告提交材料不符合规定，也应当以书面形式作出说明；证据9，《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定在事实清楚，证据确凿的情况下才能作出维持决定，被诉不予受理通知不符合该规定。被告金杨街道办对被告浦东区政府提供的证据、法律依据无异议。对原告提供的证据，被告金杨街道办经质证认为《社会保险法》是法律，《上海市城镇生育保险办法》属于行政法规，《上海市城镇生育保险办法》第十三条明确规定了享受生育补贴需要计划内生育。《中华人民共和国人口与计划生育法》和《上海市人口与计划生育条例》都规定了计划生育必须是夫妻双方的生育，《审核办法》不违反相关法律规定。被告浦东区政府经质证后认为根据生育保险的相关规定，原告确实不属于计划内生育，无法提交相应的材料。《审核办法》符合上位法规定，符合国家计划生育政策，并无不当。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告金杨街道办和被告浦东区政府提供的法律依据系现行有效的法律法规及规范性文件，适用于本案，其他证据符合证据“三性”，予以采纳。原告出示的证据虽客观真实，但不能证明原告诉称意见的成立。根据当事人提交的证据及庭审质证、陈述，本院确认以下法律事实：2017年7月10日，原告邹小琦向被告金杨街道办提交《上海市享受生育保险待遇计划生育情况审核申请表》及相关材料，要求对其于2017年5月23日生育一子享受生育保险待遇计划生育情况进行审核。2017年7月11日，被告金杨街道办作出补正材料通知书，要求原告补正配偶身份证、配偶户籍证明及婚姻证明。同日，原告出具其书写的情况说明，说明其于2017年5月23日生育一子系未婚生育，无法提供相关婚姻及配偶材料。2017年7月14日，被告金杨街道办作出被诉不予受理通知。2017年7月19日原告签收被诉不予受理通知。原告不服，于2017年7月28日向被告浦东区政府申请行政复议，被告浦东区政府受理后要求被告浦东人社局提交行政复议答复及相关证据。2017年9月21日，被告浦东区政府决定延长行政复议审理期限。因被告浦东区政府对复议案件涉及的法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认，2017年10月17日决定中止行政复议案件的审理，并在中止原因消除后，于2017年11月28日恢复审理。经审理，被告浦东区政府于2017年11月30日作出被诉复议决定，维持被告金杨街道办作出的被诉不予受理通知，并邮寄送达原告。原告仍不服，遂诉至本院。另查明，在复议过程中，被告浦东区政府曾向上海市卫生和计划生育委员会发出《关于对中的不予受理情形作出解释的函》。2017年11月6日，上海市卫生和计划生育委员会作出函复，对于“材料不齐全或不符合法定形式，经补正后仍不齐全或者不符合法定形式的”也列为不予受理情形之一。再查明，《审核办法》系合法有效的规范性文件。本院认为，虽原告诉请撤销的不予受理通知行为属程序行为，但该行为影响到原告实体的权利义务，故具有可诉性。依据《审核办法》第二条第一款第(一)项之规定，街道办事处有权办理上海市享受生育保险待遇计划生育情况审核。金杨街道办是本案适格被告，其作出被诉不予受理通知职权依据充分。《中华人民共和国人口与计划生育法》第二条规定，实行计划生育是国家的基本国策。第十七条规定，公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。第二十四条规定，国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。《上海市人口与计划生育条例》也作出了相应的规定。本院认为，第一，计划生育是基本国策，国家建立生育保险等社会保障制度是为了促进计划生育，《社会保险法》、《上海市城镇生育保险办法》的立法目的及精神亦是促进计划生育。在现行的计划生育制度下，生育保险待遇的享受有赖于对计划生育制度之遵守，故未婚生育并不符合享受生育保险待遇的条件。审核机关将“准入”条件予以一定程度的实质审查，并无明显不当。第二，上海市卫生和计划生育委员会对《审核办法》中不予受理情形的函复明确了“材料不齐全或不符合法定形式，经补正后仍不齐全或者不符合法定形式的”也列为不予受理情形之一。本案中，原告系未婚生育，未能提供必须的配偶身份证、配偶户籍证明及婚姻证明等证明材料，且经被告金杨街道办通知后仍不能补正，不符合办理上海市享受生育保险待遇计划生育情况审核的基本条件，被告金杨街道办作出被诉不予受理通知于法有据，程序合法，并无不当。《行政复议法》第十五条第一款第(一)项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。被告金杨街道办作为被告浦东区政府依法设立的派出机关，对被告金杨街道办作出的行政行为不服申请行政复议的，被告浦东区政府有权进行审查并作出行政复议决定。《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告浦东区政府作为行政复议机关，在收到原告提出的行政复议申请后依法受理，对被告金杨街道办提交的行政复议答复书及相关证据材料进行审查。在复议过程中履行了各项法定程序，作出被诉复议决定并送达，于法不悖。关于原告邹小琦所提规范性文件附带审查的诉讼请求，本院认为，《审核办法》属现行有效的规范性文件，其中的第一条、第二条、第三条亦不存在原告所称的违反上位法的情形。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告邹小琦的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告邹小琦负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  赵忠元审 判 员  李 峰人民陪审员  戴雨珍二〇一八年四月二十四日书 记 员  吕安琦附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。