湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）湘0304行初106号 原告周金虎，男，1946年4月22日出生，汉族。 委托代理人陈媛媛，湖南湘孟律师事务所律师。 委托代理人李强华，湖南湘孟律师事务所律师。 被告湘潭高新区板塘街道办事处（原板塘乡人民政府），住所地湘潭市高新区板塘街道农联村村部**。 法定代表人邱海斌，主任。 委托代理人严仕辉，系被告单位司法所所长。 委托代理人周欢，湖南潭州律师事务所律师。 第三人湘潭高新区板塘街道桥湾社区居民委员会（原湘潭市岳塘区板塘乡五一村民委员会），住所地湘潭高新区板马路**。 法定代表人夏瑛，主任。 委托代理人李晓丹，湖南潭州律师事务所律师。 原告周金虎不服被告湘潭高新区板塘街道办事处（以下简称板塘街道）土地权属转移行政行为一案，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达起诉状副本和应诉通知书。2017年4月25日，本院作出（2017）湘0304行初2号行政裁定书。原告不服提起上诉，湘潭市中级人民法院于2017年9月15日作出（2017）湘03行终80号行政裁定书，以原审部分事实未予查清为由，撤销原裁定发回继续审理。本院于2017年11月1日重新立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因湘潭高新区板塘街道桥湾社区居民委员会（以下简称桥湾社区）与本案的处理结果有法律上的利害关系，依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告诉称，1976年初，周金虎应原湘潭市郊区板塘人民公社党委的邀请，以招聘人才为由，携带妻子姚爱珍、长子周国平、女儿周惠芝、次子周三军一家五口，于1976年4月22日从湖南省湘阴县樟树人民公社荻新村（农业户口）迁入原湘潭市郊区板塘人民公社向阳农场二分场落户，此后周金虎一家五口就是向阳农场二分场集体经济组织成员。周金虎全家落户后，同年8月，由板塘人民公社党委在向阳农场二分场所有的土地范围内划拨一块约1000平方米以上的土地给周金虎全家建造房屋一栋，该栋房屋于1989年办理了私房产权人为周金虎之妻姚爱珍名下，1991年5月23日办理了土地使用权人为周金虎名下。1992年周金虎被湘潭市人民政府评为乡镇企业家，连同女儿周惠芝、次子周三军均在湘潭市昭山旅游商贸开发区取得蓝印户口。依据湘潭市人民政府潭政发（2010）45号文件精神，原属集体经济组织成员，后取得蓝印户口但仍实际居住在原地（原籍）的人员，同样属于原集体经济组织成员资格，故周金虎一家五口仍属向阳农场二分场集体经济组织成员。1999年1月28日，板塘乡人民政府未经依法批准，违反法定程序，超越职权擅自将向阳农场二分场集体土地使用权120亩土地（水田51亩、旱地31亩、荒地30多亩、二分场场部5.7亩、养猪场507平方米）以五一村要求收回土地为由，作出无偿收回的决定并签订《土地、水田等移交协议》进行瓜分与侵占，全部用于非农业建设，其行为严重违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应当确认该行政行为违法，依法予以撤销并返还原物。2014年10月，周金虎对板塘乡人民政府的行政行为向被告湘潭高新区板塘街道办事处申请复议，湘潭高新区板塘街道办事处于2014年10月24日以板塘街道项目征拆工作指挥部名义作出无理的答复意见。周金虎于2015年10月向湘潭市岳塘区人民法院提起诉讼，法院于2016年8月11日作出（2015）岳行初字第98号行政判决书指示周金虎另行主张权利。周金虎遂又向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判令：撤销《土地、水田等移交协议》。 被告辩称，1、《土地、水田等移交协议》合法有效。20世纪60年代，为安置下乡知识青年，板塘人民公社从辖区内生产大队无偿调拨土地，先后办理向阳、朝阳、板塘三个知青农场。1979年6月，为了便于领导和管理，经板塘公社党委研究决定并报上级批准，原向阳农场、朝阳和板塘知青农场合并，成立湘潭市板塘人民公社向阳林场，下设四个分场，三个工厂，后又扩办了五分厂和六分厂。因政社合一的体制不适应农村经济体制的改革，板塘人民公社于1983年10月变更为板塘乡人民政府，但向阳林场的性质和管理未发生变化，仍属板塘乡人民政府集体经营管理。后由于知青返城，林场大部分工厂倒闭、土地闲置，为妥善处理土地权属问题，1990年11月郊区板塘乡人民政府决定撤销原板塘向阳林场六个分场，设立板塘向阳林场。原二分场所辖田、土、鱼塘由乡政府（企业办）负责管理。1999年1月28日，因五一村、支两委及村民强烈要求将原二分场调拨的土地、水田进行移交，经乡党委、政府联席会议研究决定，根据国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，将原二分场部分土地、水田退还给五一村。在《土地管理法》实施前，根据农村人民公社工作条例（修正草案）的规定，土地的所有权归公社集体、大队集体、生产队集体三个集体所有，其土地主要是归生产队集体所有。为安置下乡知识青年，板塘人民公社从辖区内生产大队无偿调拨土地建设农场，向阳农场作为集体所有制企业，对其占有的土地没有所有权。因建设向阳林场时没有签订土地协议，也没有进行适当的土地调整或者补偿，板塘乡政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，将原二分场占用的部分土地退还给五一村，与之签订《土地、水田等移交协议》，符合当时的法律、政策规定，合法有效。2、原告主体不适格。原告系原二分场知青商店职工，二分场系集体所有制企业，企业职工对于企业财产没有所有权，对于二分场占有的土地不享有任何权利，且周金虎在1983年因贪污罪被判处有期徒刑后，早与二分场脱离了关系。因此，该协议的签订与其没有法律上的利害关系，协议的签订和履行，没有损害其合法权益。3、原告起诉已过起诉期限。答辩人与五一村委会签订《土地、水田等移交协议》时间是1999年1月28日，至今已逾18年。综上，请求人民法院查明事实后，依法驳回原告的诉讼请求。 第三人诉称，1、第三人主体问题。《土地、水田等移交协议》是被告与五一村委会签订，现五一村于2016年4月13日合并至湘潭高新区板塘街道桥湾社区，原五一村的相关职能由答辩人承受，现答辩人依法作为第三人参加诉讼。2、依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，原告应当承担举证责任证实其是涉案土地的土地使用权人或者实际使用人，本案中原告明显不属于涉案土地的使用权人或实际使用人。二分场是位于五一村内的乡办企业，原告系二分场职工，在其下属的知青商店任采购员，每月领取工资，对二分场占有的土地不享有直接、独立、排他性的权益。1982年全国推行家庭联产承办责任制，五一村对本村集体经济组织成员落实了家庭联产承包到户，并对承办到户的土地使用权人颁发了土地承包经营权证，但原告及其家属未取得二分场的土地承办经营权证，也无其他证据证实其对二分场土地享有独立、排他性的使用权。1992年原告将户口迁至岳塘区建设路派出所，转为城镇户口，自此原告与1999年涉案土地的移交处置更不存在利害关系。3、二分场占用土地从始至终属于五一村集体所有，《土地、水田等移交协议》，是双方顺应历史和法律规定签订并履行完毕，程序合规合法。请求人民法院驳回原告的起诉。 经审理查明，20世纪六七十年代，为安置下乡知识青年，板塘人民公社从辖区内生产大队无偿调拨土地，先后办理向阳、朝阳、板塘三个知青农场。根据郊革字（1975）139号湘潭市郊区革命委员会《关于板塘公社成立公社农科站的批复》指示，原板塘公社于1975年无偿划拨五一村的土地、水田等用于向阳农场的建设。1979年6月，为便于领导和管理，原向阳、朝阳和板塘知青农场合并，成立“湘潭市板塘人民公社向阳林场”，下设四个分场，三个工厂，即：原向阳农场为第一分场，原板塘农场（农科站）为第二分场，原朝阳农场为第三农场，原月华猪场为第四农场；原向阳农场织布厂与公社织布厂合并为场属织布厂，原向阳农场冷作厂为场属冷作厂，原板塘农场综合加工厂与新成立的棉毯厂合并为场属棉毯厂。1983年10月，板塘人民公社变更为板塘乡人民政府，但向阳林场的性质和管理未发生变化，仍属板塘乡人民政府集体经营管理。后由于土地权属矛盾日益突出，板塘乡人民政府于1990年11月根据《关于确定土地权属问题的若干意见》，决定撤销原板塘向阳林场六个分场，设立板塘向阳林场，将部分原无偿划拨用于农场建设的土地予以退还。1999年1月28日，应五一村、支两委及村民的强烈要求，经乡党委、政府联席会议研究同意，原湘潭市岳塘区板塘乡人民政府与原湘潭市岳塘区板塘乡五一村民委员会签订了一份《土地、水田等移交协议》，根据《关于确定土地权属问题的若干意见》，将从五一村无偿划拨而来的原二分场部分土地、水田移交给五一村，就相关具体事项达成协议并已履行完毕。后因湘潭市规划调整，湘潭市岳塘区板塘乡人民政府现已变更为湘潭高新区板塘街道办事处，湘潭市岳塘区板塘乡五一村民委员会变更为湘潭高新区板塘街道桥湾社区居民委员会。原告周金虎认为原湘潭市岳塘区板塘乡人民政府作出的土地权属转移行政行为违法，遂向本院提起诉讼。 另查明，原告周金虎、妻子姚爱珍及其家人在七十年代将户口从湖南省湘阴县迁入湘潭市板塘乡。后获得位于五一村龙头组面积184.8平方米的集体土地使用权，并在该土地上建有房屋一栋。1992年，原告周金虎将户口迁入湘潭市昭山旅游商贸开发区。2013年8月13日，因建设长株潭城际铁路工程项目需要，湘潭市国土资源局委托湘潭高新技术产业开发区征地拆迁事务所，与周金虎及其妻子姚爱珍就其二人位于五一村集体土地上的房屋拆迁补偿安置事宜达成协议。2015年8月31日，周金虎、姚爱珍与湘潭高新集团有限公司、湘潭高新区板塘街道办事处签订了《安置方式变更协议》。后原告周金虎不服湘潭市国土资源局房屋拆迁补偿安置行政协议于2015年11月16日向本院提起行政诉讼，原告周金虎向法庭提交“党政联席会议纪要”作为证据，由于证明向阳农场二分场于1999年经板塘乡人民政府决定划归五一村，原告及其家属应属于五一村集体经济组织成员。本案庭审中，周金虎当庭确认其于2014年9月22日于被告处调取党政联席会议纪要时，已经知晓原向阳农场二分场部分土地于1999年划分至五一村。 本院认为，结合各方主张，本案的争议焦点是1、关于是否具备诉讼主体资格。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告应当承担其是涉案土地土地使用权人或者实际使用人的举证责任。原告落户向阳农场二分场后，在其下属的知青商店工作，由板塘乡人民政府发放工资，其对土地不享有直接、独立、排他的使用权，不属于涉案土地的使用权人或实际使用人。且原告周金虎于1992年将其户口迁入湘潭市昭山市旅游商贸开发区，从农村户口转为非农村户口，原湘潭市岳塘区板塘乡人民政府与原湘潭市岳塘区板塘乡五一村民委员会于1999年1月28日签订的《土地、水田等移交协议》与原告没有利害关系，周金虎不具备本案原告的诉讼主体资格。2、关于是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告周金虎于2014年9月22在被告处调取“党政联席会议纪要”已经知晓，原湘潭市岳塘区板塘乡人民政府与原湘潭市岳塘区板塘乡五一村民委员会签订《土地、水田等移交协议》，于2017年1月9日向本院提起诉讼，已经超过法定的一年起诉期限。原告主张本案系不动产案件应适用二十年起诉期限的规定，但《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定适用于公民、法人或者其他组织不知道或不应当知道作出行政行为的情形，本案不属于此种情况，原告的起诉明显超过法定期限。3、关于是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”本案被诉行政行为系被告作出的土地权属转移行政行为，但从起因和形成过程来看，本案属于为历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，因此本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告周金虎的起诉。 案件受理费50元，本院决定免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长  谢 勇 审 判 员  葛 嘉 人民陪审员  刘少如 二〇一八年四月二十六日 代理书记员  刘 珺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； ……