四川省雅安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川18行初22号 原告大连银行股份有限公司成都分行,住所地:四川省成都市。 负责人王进元，职务行长。 委托代理人扁斌，四川人和律师事务所律师。 被告宝兴县人民政府，住所地:四川省宝兴县。 法定代表人唐珂，职务县长。 委托代理人王凤丽，宝兴县人民政府法制办主任。 委托代理人罗颖，四川明炬（雅安）律师事务所律师。 被告宝兴县国土资源局，住所地:四川省宝兴县。 法定代表人李铭，职务局长。 出庭负责人潘力，该局副局长。 委托代理人熊伟，四川中民律师事务所律师。 第三人四川汉龙石材有限公司，住所地：四川省宝兴县。 法定代表人苏博，职务负责人。 委托代理人马勇，该公司员工。 委托代理人任磊，该公司员工。 原告大连银行股份有限公司成都分行（以下简称大连银行成都分行）与被告宝兴县人民政府（以下简称县政府）、宝兴县国土资源局（以下简称县国土局）、第三人四川汉龙石材有限公司（以下简称汉龙石材公司）土地行政其他及行政赔偿一案，于2017年3月20日向本院提起诉讼，本院经审查后裁定不予立案，大连银行成都分行不服，向四川省高级人民法院提起上诉，四川省高级人民法院于2017年9月8日裁定撤销本院裁定，指令本院予以立案。本院于2017年10月24日立案受理后，原告大连银行成都分行变更了诉讼请求。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告大连银行成都分行委托代理人扁斌、被告县政府委托代理人王凤丽、罗颖，被告县国土局出庭负责人潘力及委托代理人熊伟，第三人汉龙石材公司委托代理人马勇、任磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告大连银行成都分行诉称，2013年5月21日，原告与第三人汉龙石材公司签订《最高抵押合同》，约定以第三人享有的宝国用〔2011〕007号国有土地使用权，为其在原告2013年5月21日至2015年8月20日期间产生的授信提供抵押担保。2015年县政府作出收回宝国用〔2011〕第007号部分国有土地使用权的通知，之后县国土局向第三人预付土地补偿款1200万元。原告认为，二被告作出的该土地使用权征收及土地补偿款支付行政行为未按照土地管理法等相关法律法规规定进行，且二被告在明确知晓原告就该土地使用权享有优先受偿权的情况下，在通知原告上述土地使用权收回之前，已将1200万元土地补偿款直接支付给第三人，严重侵害了原告作为抵押权人就该国有建设用地使用权依法享有的物权权益和优先受偿权。请求：1.确认两被告依法收回土地（无异议）后将部分土地补偿款直接支付给汉龙石材公司的行政行为违法；2.请求就该错误的行政行为造成的损失予以赔偿。 大连银行成都分行向本院提供了以下证据： 第一组：1.《执行证书》（﹝2016﹞川国公证执字第287号）；2.《国有土地使用权证》（宝国用﹝2011﹞第007号）；3.《他项权利证书》（宝他项﹝2013﹞第022号）。证据1、2、3拟证明原告与第三人存在合法的金融债权债务关系，原告对第三人名下国有建设用地使用权证享有合法的抵押权权益。 第二组：4.2015年5月19日宝国土资函﹝2015﹞29号回函;5.《关于四川汉龙石材有限公司位于灵关镇上坝村一组120号土地使用权的情况说明》。证据4、5拟证明县国土局在进行国有建设用地使用权收回过程中，已明确知晓原告对该国有建设用地使用权享有合法的抵押权权益。 第三组：6.宝国土资函﹝2016﹞96号；7.2016年6月13日回函；8.《宝兴县国土资源局关于四川汉龙石材有限公司国有土地使用权赔偿款事宜的回复》。证据6、7、8拟证明县国土局在明确知晓原告对该国有建设用地使用权享有合法的抵押权权益，并就该土地补偿款同时享有优先受偿权的情况下，单方面注销原告的他项权利证书，并擅自将土地补偿款支付给汉龙石材公司用于偿还其他非抵押权人的债权，严重侵害原告的合法权益。 被告县政府答辩称：1.原告的起诉超过了法律规定的起诉期限；2.案涉补偿款系另一被告支付，故答辩人并非适格被告；3.原告要求答辩人赔偿损失无法律依据。 县政府向本院提供了以下证据、依据： 第一组：1.《宝兴县人民政府关于收回国有土地使用权证的通知》（宝府函﹝2015﹞23号），拟证明2015年2月11日，县政府向第三人发出通知收回灾后重建规划红线范围内的国有建设用地使用权，并告知第三人相关权利义务；2.《承诺书》，拟证明第三人承诺对收回土地使用权的行为放弃复议及诉讼的权利。 第二组：3.《国务院芦山地震灾后恢复重建总体规划》，拟证明国务院对地震灾后恢复重建进行了总体规划；4.《四川省人民政府芦山地震灾后恢复重建城镇体系建设专项规划》。证据3、4拟证明四川省人民政府对包含四川省宝兴县灵关镇在内的地震灾区进行了灾后恢复重建专项规划。 法律依据：5.《中华人民共和国土地法》，拟证明县政府有权依法收回案涉建设用地使用权；6.《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》，拟证明法律及司法解释并不禁止收回设有抵押土地使用权的土地。 被告县国土局答辩称，答辩人基于灾后建设公共利益需要并经第三人同意，做到了合法合理。原告要求赔偿其损失的诉求无事实根据和法律依据，同时，原告的起诉也超过了起诉期限。请求驳回原告的全部诉求。 县国土局本院提供了以下证据： 第一组：1.四川省雅安市雨城区人民法院（2017）川1802行初19号行政判决书；2.四川省雅安市中级人民法院（2017）川18行终36号行政判决书。证据1、2拟证明第三人于2017年2月28日向四川省雅安市雨城区人民法院提起行政诉讼，要求确认县国土局在2016年6月23日在互联网上公告注销《国有土地使用权证》（宝国用﹝2011﹞第007号）的行为违法，并要求撤销。这一诉求与本案原告的诉讼请求相同，最终人民法院生效判决驳回了第三人的诉讼请求。3.2015年2月11日县政府作出的《关于收回国有土地使用权的通知》（宝府函﹝2015﹞23号）；4.2011年3月8日灵关工业集中区管理委员会的《证明》。证据3、4拟证明第三人用地范围属于工业用地符合工业集中区建设。5.2015年4月16日第三人同意政府收回部分土地使用权证的“承诺书”；6.2015年4月17日《宝兴县国土资源局关于预付四川汉龙石材有限公司部分土地补偿款的请示》（宝国土资﹝2015﹞38号）；7.2015年4月20日县国土局拨付1200万元给汉龙石材公司的“收据”；8.2016年3月9日宝兴县灵关工业集中区管委会关于宝兴县汉白玉精品产业园落实搬迁安置企业工作的安置情况的通报；9.2016年5月26日《关于交回土地使用权证书的函》（宝国土资函﹝2016﹞96号）；10.2016年6月23日在县政府门户网站上公告的“宝兴县国土资源局关于注销四川汉龙石材有限公司《国有土地使用证》（宝国用﹝2011﹞第007号）的公告”。证据5-10拟证明诉讼时效已过。 第二组：11.2015年4月30日县国土局给原告发出的《宝兴县国土资源局关于收回国有土地使用权的通知》（宝国土资函﹝2015﹞29号）；12.2015年5月19日原告针对宝国土资函﹝2015﹞29号通知给县国土局的“回函”。证据11、12拟证明被告向第三人预付1200万元土地补偿款的行政行为不违法，且证明了原告的诉讼请求已经超过法律规定的起诉期限。 第三组：13.宝兴县信用社拨付凭证1份和还款凭证1份，拟证明宝兴县信用社的拨款和还款的事实。 第三人汉龙石材公司未答辩，庭审中未陈述也未提供证据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：上列原、被告所举证据，符合证据三性原则，均予以采信，但原告第三组证据、被告县国土局第一组5-10证据及第二组（涉及起诉期限部分）证据其证明目的不予认定。 经审理查明，2013年5月21日，原告与第三人汉龙石材公司签订《最高抵押合同》，约定以第三人享有的宝国用〔2011〕007号国有土地使用权，为其在原告2013年5月21日至2015年8月20日期间产生的授信提供抵押担保。2015年2月11日，县政府作出《关于收回国有土地使用权的通知》（宝府函〔2015〕23号），将汉龙石材公司宝国用〔2011〕007号部分国有建设用地使用权收回。同年4月13日，汉龙石材公司向县政府要求预付部分土地补偿款用于偿还银行贷款。4月16日，汉龙石材公司作出承诺，同意县政府收回部份国有土地使用权，自愿放弃对“关于收回国有土地使用权的通知”的起诉和行政复议的权利，保留对补偿金额起诉和行政复议的权利。4月20日，由县国土局向县政府请示后，向汉龙石材公司预付了部份土地补偿款1200万元。4月30日，县国土局向原告发送“关于收回国有土地使用权的通知”；同年5月19日原告向县国土局“回函”。2016年5月26日，县国土局向汉龙石材公司出具关于交回土地使用权证书的函。同年6月23日，县国土局在互联网上发布对汉龙石材公司《国有土地使用证》（宝国用〔2011〕007号）予以注销的公告。2017年2月28日，汉龙石材公司向四川省雅安市雨城区人民法院起诉，请求依法撤销被告县国土局关于对汉龙石材公司《国有土地使用证》（宝国用〔2011〕007号）的注销决定。四川省雅安市雨城区人民法院于同年3月30日作出（2017）川1802行初19号行政判决，驳回汉龙石材公司的诉讼请求。同年6月13日，本院作出（2017）川18行终36号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，因原告对收回汉龙石材公司的部分土地使用及注销土地使用权证的行政行为并未提出异议，各方争议的主要焦点在于：1、县国土局报经县政府同意后实施的支付行为是否违法；2、二被告的行政行为是否侵害了原告的权益，二被告是否承担赔偿责任。 关于焦点一。行政诉讼系对行政行为的合法性进行审查，本案系因收回土地使用权过程中发生的对收回土地后相关支付行为发生的争议，支付行为本身系收回土地的必经过程或程序，支付行为是否违法，关键在于是否违反法律明确规定。检索现有相关法律法规仅《城市房地产抵押管理办法》第三十八条规定：“因国家建设需要,将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的,抵押人应当及时书面通知抵押权人;抵押双方可以重新设定抵押房地产,也可以依法清理债权债务,解除抵押合同｡”即在政府收回设有抵押权的国有土地使用权时,没有明确的法律法规规定政府或登记机关有通知抵押权人的义务。另被告与汉龙石材公司协商后收回国有土地使用权，并预付部分土地补偿款，其收回土地的相关程序并无不当。因此，原告认为被告向第三人支付补偿款之前应通知原告的理由不成立，其主张被告违法的请求不能成立。 关于焦点二。因权益受损通过行政诉讼主张赔偿请求的前提是行政机关违法，本案中，因二被告的行为不构成违法，另本案涉及原告与第三人的最高额抵押合同，原告主张权益受损直接涉及主合同效力、抵押合同效力、抵押权是否存在不能实现的情况，因此原告的相关权利救济不能通过本诉讼解决。需要特别说明的是，本案虽未支持原告的诉求，但并不妨碍原告可以通过其他救济途径主张其权益。 综上，二被告收回土地及相关给付行为并无违反法律规定的情况。对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告大连银行股份有限公司成都分行的全部诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告大连银行股份有限公司成都分行承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  王强 审判员  秦华 审判员  刘茉 二〇一八年四月十七日 书记员  陈煦