湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂2801行初111号公益诉讼起诉人恩施市人民检察院。被告恩施市林业局，住所地：恩施市民族路**。统一社会信用代码11422801011465452N。法定代表人（出庭负责人）胡琳，该局局长。委托代理人（特别授权）王萍、王军，湖北施南律师事务所律师。公益诉讼起诉人恩施市人民检察院（以下简称市检察院）因认为被告恩施市林业局（以下简称市林业局）不履行法定职责，于2018年10月11日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，2018年11月22日组织双方进行了庭前证据交换，2018年12月10日依法组成由审判员刘彬彬担任审判长、人民陪审员胡斌、王清国参加的合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人市检察院委派检察官童文、检察官助理谭亚兰，被告市林业局的法定代表人胡琳及其委托代理人王萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院诉称：2001年2月8日，恩施市崔家坝镇人民政府与黄涛签订土地租赁合同，约定将水田坝村原茶场处的土地一千亩租赁给黄涛，合同所约定的土地包含在恩施市人民政府1984年8月20日颁发给白云观乡政府的自留山证（（地名芭茆水茶场）的土地范围内。2002年3月10日，恩施市崔家坝镇政府成立退耕还林工作领导小组，由林业站负责崔家坝镇的退耕还林具体工作。向成硕作为时任林业站负责人，全面负责崔家坝镇退耕还林工作。崔家坝林业站工作人员苏丕训接受向成硕的安排，负责协助、配合分片负责崔家坝镇退耕还林设计、验收工作，恩施市林业局调查设计队工作人员陈香树，对黄涛租赁的崔家坝镇水田坝村原茶场处的土地进行退耕还林作业设计和检查验收工作。2002年3月，时任恩施市崔家坝镇党委书记的黄永耀找到向成硕，称能否将黄涛租赁的崔家坝镇水田坝村原茶场处的土地所办理的漆厂纳入退耕还林项目。向成硕明知黄涛租赁的该处土地原是崔家坝镇政府的公社茶厂，栽种的老茶树，属于林地，并查看黄涛与镇政府签订的土地租赁合同确属林地，不符合退耕还林政策，故意不履行审查职责，违规将其纳入崔家坝镇2002年退耕还林项目工程规划，并安排林业站的工作人员苏丕训协助、配合市林业局的设计人员陈香树对该地进行退耕还林设计、验收。向成硕、陈香树和苏丕训在对黄涛租赁的崔家坝镇水田坝村原茶场处的土地进行退耕还林作业设计和检查验收的过程中，没有严格按照《中华人民共和国土地管理法》第四条、《退耕还林条例》第十五条、第三十三条、《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）、《退耕还林作业设计技术规程》的规定，对该处土地的权属、、地类等基本信息进行核实调查未认真履行审查核实的职责，就将其中706.7亩属于林地性质的山林违规进行退耕还林作业设计，后经验收合格，恩施市崔家坝镇人民政府于2002年3月20日与黄涛签订退耕还林承包合同，黄涛自2002年至2014年冒领国家退耕还林现金、粮食补助共计人民币1742015.5元，给国家利益造成重大损失。2016年5月24日，市检察院以涉嫌滥用职权罪对向成硕立案侦查，同年6月24日、8月2日，市检察院以涉嫌玩忽职守罪对陈香树、苏丕训立案侦查。2017年12月27日，市检察院认定三人均构成滥用职权罪，作相对不起诉处理。2018年7月18日，市检察院向市林业局发出恩市检行公[2018]42280100001号检察建议书，建议其对黄涛冒领退耕还林补助资金和粮食的违法行为依法履行监督管理职责。同年9月18日，市林业局对检察建议作出回复称：其组织了工作专班，对黄涛进行询问，宣传相关政策，并于2018年8月2日对黄涛进行催告：责令黄涛退回违规冒领的国家退耕还林现金、粮食补助共计人民币1742015.5元。但经多次催告，黄涛拒绝退回，目前，黄涛未退回上述款项。根据《退耕还林条例》第三十三条的规定，恩施市林业局对于本辖区的退耕还林建设项目具有检查验收的职责，而该局并未严格履行对本案中退耕还林建设项目的检查验收职责，导致退耕还林资金及粮食被黄涛冒领，损害了国家和社会公共利益，恩施市林业局具有追回被冒领的退耕还林补助资金及粮食的职责，但其对于黄涛的违法行为，既没有作出任何行政处理决定，也没有采取有效措施追回被冒领的补助，致使国有资金没有收回，国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。综上，为督促恩施市林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，教育和引导公民自觉守法，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起行政公益诉讼，1、请求确认恩施市林业局对黄涛冒领退耕还林补助资金及粮食的行为未依法履行职责违法。2、判令恩施市林业局对黄涛冒领退耕还林补助资金及粮食的行为依法履行职责。公益诉讼起诉人为支持其诉讼请求，在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1、湖北省人民检察院鄂检函[2016]侦指107号《关于胡胜等人涉嫌犯罪线索的交办函》及恩施市人民检察院恩市检反渎立[2016]1号、2号、3号《立案决定书》；2、恩市检诉刑不诉[2018]3、5号《不起诉决定书》；3、土地租赁合同；4、湖北省恩施市退耕还林承包合同；5、恩施市2002年退耕还林工程作业设计一览表、2002年度完成情况调查表及检查验收图；6、自留山证及情况说明；7、教育卫生补助农户兑现花名册、粮食补助情况、完善政策补助发放花名册；8、崔家坝镇人民政府给省检查组的情况说明、崔家坝林业管理站的情况说明；9、黄涛的身份信息；10、黄涛、陈世忠、谭正寿、向成硕、陈香树、苏丕训的证言；11、恩施市林业局未收到黄涛退回的退耕还林补助的情况说明。该组证据证实因向成硕、陈香树、苏丕训等人在退耕还林工程作业中滥用职权，致使黄涛将原本属于林地性质的土地进行了退耕还林作业并验收合格，黄涛自2002年至2014年冒领国家退耕还林粮食补助、现金补助共计人民币1742015.5元。第二组证据：恩市检行公[2018]42280100001号检察建议书及送达回证。该组证据证实市检察院于2018年7月18日向恩施市林业局发出诉前检察建议，建议该局对黄涛冒领国家退耕还林粮食补助、现金补助的违法行为依法履行监督管理职责。第三组证据：1、恩施市林业局主要职责内设机构和人员编制规定；2、统一社会信用代码证书及情况说明。该组第一份证据证实市林业局主要职责包括：贯彻执行国家和省、州生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的方针政策和法律法规，组织拟定全市林业行政规范性文件并指导实施等;第二份证据证实市林业局及其负责人身份情况。第四组证据：恩施市林业局回复、询问笔录及催告书该组证据证实市林业局在收到市检察院的检察建议书后，给黄涛发了催告书，没有依法作出责令黄涛退回冒领国家退耕还林粮食补助、现金补助和罚款的决定，黄涛虚报冒领的国家退耕还林粮食补助、现金补助仍未追回，存在未依法履职的事实，国家利益和社会公共利益受损且仍处于被侵害状态。被告市林业局辩称：市林业局对黄涛进行了催收，依法履行了法定职责。市林业局于2018年7月19日收到市检察院作出的检察建议书后，迅速成立专班，安排分管项目的副局长牵头办理。2018年8月2日对黄涛进行了询问并给其送达了催告书，要求其在收到催告书的十日内到恩施市财政局退还违规冒领的退耕还林款及粮食补贴1742015.5元，但黄涛一直未退还，并于2018年8月9日向市林业局送达《关于恩施市林业局（恩市林行催字[2018]第1号）催告书的陈述和回函》，称市林业局的催告行为违法，再次拒绝退还冒领的款项。此后，市林业局又多次对黄涛进行了法律政策的讲解，并要求其尽快退还冒领款项，但因市林业局没有强制执行权，黄涛-直置之不理。2018年9月18日，市林业局向市检察院作出了《关于恩施市人民检察院[2018]42280100001号检察建议书的回复》，将催收的过程和黄涛的陈述给市检察院进行了回复。综上，市林业局根据市检察院的检察建议，多次向黄涛进行了催收，已经依法履行了法定职责。被告市林业局为证明其辩解意见，在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1．统一社会信用代码证书;2、法定代表人身份证明。证明被告的身份情况。第二组证据：1、恩市检行公[2018]42280100001号《检察建议书》;2、询问黄涛的笔录;3、恩市林行催字[2018]第1号《催告书》及送达回证;4、黄涛2018年8月9日给市林业局递交的关于恩施市林业局《恩市林行催字[2018]第1号》催告书的陈述和回函;5、恩施市林业局关于对恩施市人民检察院[2018]42280100001号检察建议书的回复。证明被告市林业局依法履行了催收的法定职责，在接到市检察院的检察建议书后，通知了黄涛，并向其送达了催告书，要求黄涛在十日内将冒领的1742015.5元退耕还林现金及粮食补助款退还到恩施市财政局财政专户，但黄涛拒不退还，因此该款项未被收回。经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告市林业局对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以采信。经审理查明：1984年8月20日恩施市人民政府将地名为芭茆水茶场的自留山证颁发给白云观乡政府，2001年2月8日，恩施市崔家坝镇人民政府与黄涛签订土地租赁合同，约定将水田坝村原茶场处的土地一千亩租赁给黄涛。租赁期为30年，恩施市崔家坝镇人民政府自2001年2月8日将所租土地交付给黄涛管理使用到2031年2月8日。经核对，租赁合同约定的一千亩土地包含在恩施市人民政府1984年8月20日颁发给白云观乡政府的自留山证的土地范围内。2002年3月10日，恩施市崔家坝镇人民政府成立退耕还林工作领导小组，由林业站负责崔家坝镇的退耕还林具体工作。向成硕作为时任林业站负责人，全面负责崔家坝镇退耕还林工作。2002年3月，时任恩施市崔家坝镇党委书记的黄永耀找到向成硕，称能否将黄涛租赁的崔家坝镇水田坝村原茶场处的土地所办理的漆厂纳入退耕还林项目。向成硕没有履行审查职责，违规将黄涛租赁的林地纳入崔家坝镇2002年退耕还林项目工程规划，并安排林业站的工作人员苏丕训协助、配合市林业局的设计人员陈香树对该地进行退耕还林设计、验收。在对黄涛租赁的崔家坝镇水田坝村原茶场处的土地进行退耕还林作业设计和检查验收的过程中，向成硕、陈香树、苏丕训没有对该处土地的权属、、地类等基本信息进行核实调查就将其中706.7亩属于林地性质的山林违规进行退耕还林作业设计，后经验收合格，恩施市崔家坝镇人民政府于2002年3月20日与黄涛签订退耕还林承包合同，约定黄涛完成坡耕地退耕还林706.7亩，该706.7亩土地包含在2001年2月8日崔家坝镇人民政府与黄涛签订的土地租赁合同中，在租赁给黄涛的一千亩土地范围内。黄涛自2002年至2014年冒领国家退耕还林现金、粮食补助共计人民币1742015.5元，给国家利益造成重大损失。2018年7月18日，市检察院向市林业局发出恩市检行公[2018]42280100001号检察建议书，建议其对黄涛冒领退耕还林补助资金和粮食的违法行为依法履行监督管理职责。2018年8月2日，市林业局对黄涛进行了询问，黄涛认为其领取退耕还林款属实，但不是冒领，不该退款。同日，市林业局给黄涛下达恩市林行催字【2018】第1号《催告书》，催告黄涛自收到《催告书》之日起10日内到恩施市财政局退回违规冒领的退耕还林现金及粮食补助共计1742015.5元整。2018年8月9日，黄涛向市林业局就《催告书》作出陈述和回函，称其承包的土地完全符合退耕还林要求，省、州、市各个部门检查验收合格，请求市林业局将其下达的催告书收回。2018年9月18日，被告市林业局向市检察院就检察建议书作出回复，说明市林业局虽然对黄涛进行了政策宣传，下达《催告书》催告黄涛退回违规冒领的国家退耕还林现金、粮食补助共计人民币1742015.5元。但经多次催告，黄涛拒绝退回，目前黄涛仍未退回上述款项。2018年10月11日，公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼，提出前述行政公益诉讼请求。本院认为：根据《退耕还林条例》第三十三条的规定：“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明”。《退耕还林条例》第四十四条第二款规定：“任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食”。被告市林业局对本辖区的退耕还林建设项目具有检查验收的法定职责，而该局并未严格履行该职责，导致退耕还林补助资金及粮食被黄涛冒领。根据《退耕还林条例》第五十七条第二款的规定：“国家工作人员以外的其他人员有弄虚作假、虚报冒领补助资金行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金，处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。”因此，被告市林业局具有追回被冒领退耕还林补助资金的法定职责。由于被告对黄涛冒领退耕还林补助资金的行为，既没有采取行之有效的措施，督促黄涛退回冒领的退耕还林补助资金，又没有依法履行职责，作出行政处理决定，申请有关机关强制执行，致使黄涛冒领的退耕还林补助资金至今未能追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，被告的行为属怠于履行行政职责的不作为行为。在公益诉讼起诉人向被告市林业局发出检察建议后，被告虽然对黄涛做了催告工作，但在黄涛拒不退回冒领的退耕还林补助资金的情况下，仍然未全面履行职责，既未依法作出行政处理决定，又未采取任何有效措施，致使国有资金迟迟不能收回。关于被告辩称其对黄涛进行过催告且多次进行过法律政策宣传，但黄涛-直置之不理且市林业局没有强制执行权的辩解理由，与法不符，其理由不能成立。本院应当确认被告市林业局怠于履行法定职责的不作为行为违法，被告对被黄涛冒领的退耕还林补助资金应依法履行法定职责。公益诉讼起诉人诉请确认被告对黄涛冒领退耕还林补助资金的行为未依法履行职责违法，并判令被告对黄涛冒领退耕还林补助资金的行为依法履行职责的诉讼请求成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告恩施市林业局对黄涛冒领退耕还林补助资金及粮食的行为未依法履行职责违法。二、责令被告恩施市林业局在本判决生效后六十日内对黄涛冒领退耕还林补助资金及粮食的行为依法履行职责。案件受理费50元，由被告恩施市林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  刘彬彬人民陪审员  王清国人民陪审员  胡 斌二〇一八年十二月十日书 记 员  刘九江