海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）琼行终字第197号上诉人（原审原告）：陈月华，女，1932年7月8日出生，汉族。委托代理人：许少杰，男，1963年9月25日出生，汉族。委托代理人：陈平，海南京园律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临高县人民政府。法定代表人：曹文，该县县长。委托代理人：陈让兴，该县政府法制办科员。委托代理人：李剑辉，该县国土环境资源局地籍股股长。原审第三人：临高县农业局。法定代表人：罗麟，该局局长。委托代理人：陈元才，该县农业局副主任科员。上诉人陈月华因诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）及原审第三人临高县农业局行政批复纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行初字第129号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月5日受理后依法组成合议庭，并于同年11月22日在本院第一审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陈月华及其委托代理人许少杰、陈平，被上诉人临高县政府的委托代理人陈让兴、李剑辉，原审第三人临高县农业局的委托代理人陈元才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为：1997年3月6日，临高县政府向临高县农业局作出临府函（1997）13号《临高县人民政府关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的批复》（以下简称13号批复）。该批复的主要内容是：原三福荒塘属非耕地，1987年11月曾安排征用其中的26亩土地给原农委盖职工宿舍楼已成事实。现根据1994年7月18日实施的《海南经济特区土地管理条例》第二十条的规定，重新确定如下：安排三福荒塘给原农委盖职工宿舍楼的土地面积为26亩（含规划中的环市路），四至为东至美龙路（规划环市路），南至三福水田，西至劳庆忠房屋，北至临海公路。原审查明：1982年3月15日，陈月华的丈夫许其光（1990年去世）向邓芝美购买位于临高县临城镇三福荒塘，四至为东至池塘，西至邓芝美界，南至邓丰全队，北至海口公路水沟，面积为250平方米的集体土地（以下简称纠纷地）。许其光购买后准备下地基时，德老村提出异议。许其光又向德老村支付2000元。1986年，临高县在文澜江乡搞清理非农用地建房运动时，群众向相关部门检举许其光与邓芝美有私买私卖土地行为。经调查，邓芝美承认有私卖土地，其非法所得530元被没收。1987年11月10日，临高县政府向原临高县国土局作出的临府（1987）84号《关于三福荒塘重新安排给县农委盖职工宿舍楼的批复》，主要内容：按照1987年7月30日临府（1987）50号文《关于安排三福荒塘盖商品房的批复》，重新安排给原临高县农委盖职工宿舍楼，面积26亩，四至为：东至美龙路（环市路），南至三福水田，西至劳庆忠房屋，北至临海公路。此荒塘为非耕地，按规定不予补偿，因三福村人多地少、经济困难，经双方协商一致，同意一次性过拨给三福村集体补助费74600元、附着建筑物赔偿费6000元，合计80600元。计提征地管理费2418元上缴县国土局。1987年12月，原临高县农委向三福村实际支付征地补偿款共计86600元。1988年，原临高县农委准备在三福荒塘地块建房时，与许其光发生土地纠纷。许其光主张对其中的250平方米宅基地享有使用权，并多次向相关部门申诉。原临高县国土局协调原临高县农委置换一块地给许其光，但原临高县农委不同意。1990年6月21日，原临高县国土局出具《关于许其光宅基地使用权的证明》称，“农委已用许的地，可由用地单位县农委负责相当此块地的价值换安排给许，许其光买的地应有使用权”。1992年12月16日，原临高县国土局作出《关于撤销﹤许其光宅基地使用权的证明﹥的决定》，认定事实如下：“许其光于1982年3月15日与文兰江乡三福村邓芝美非法购买的集体土地，座落于三福荒塘，面积250平方米。临高县在1986年开展清理非农建设用地中，群众检举许其光与邓芝美有私买私卖土地行为。经调查，邓芝美承认有私卖土地，其非法所得530元被没收，但邓芝美不承认在三福荒塘有买卖土地。临高县人民政府（1987）84号《关于三福村荒塘重新安排给县农委盖职工宿舍楼的批复》决定征收三福荒塘26亩地给原临高县农委盖职工宿舍楼，征收时许其光未提出异议。在原临高县农委筹建时，许其光擅自在原临高县农委的用地范围内强行建房，被认定违法并做拆除处理。1990年上半年选举换届时，许其光逼迫原临高县国土局个别领导，于1990年6月21日以原临高县国土局名义出具《关于许其光宅基地使用权的证明》，系个人的违法所为，不应予以承认和维护。”根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第四十一条、四十六条、第四十八条的规定，原临高县国土局经讨论决定：撤销原临高县国土局于1990年6月21日作出的《关于许其光宅基地使用权的证明》。上述《关于撤销﹤许其光宅基地使用权的证明﹥的决定》的主送方是“许其光氏”，抄送方是“临高县农委、临城镇政府、文澜江乡政府、美当管理区、临高县人民法院”。《关于撤销﹤许其光宅基地使用权的证明﹥的决定》作为临高县人民法院（1993）临法行初字第3号行政案件的证据，其内容已经被陈月华知晓。此前，1992年9月20日，陈月华向原临高县国土局申请在纠纷地上建房。原临高县国土局未作答复。同年11月，临城镇人民政府（以下简称临城镇政府）受理原临高县农委与陈月华的土地纠纷一案。1992年底，在临城镇政府调查处理原临高县农委与陈月华的土地纠纷一案过程中，陈月华不听临城镇政府劝阻，在纠纷地上建造了两间房屋。1993年2月21日，临城镇政府就原临高县农委与陈月华的土地纠纷一案作出临镇府发（1993）1号《关于许其光与农委宅基地纠纷的处理决定》（以下简称1号处理决定），决定如下：1.纠纷地（面积250平方米）土地使用权属按县人民政府临府（1987）84号文属于县农委所有；2.许其光擅自在纠纷地上建房，应自行拆除，其造成的经济损失自负。陈月华不服，向临高县人民法院提起行政诉讼。临高县人民法院于1993年5月31日作出（1993）临法行初字第6号行政判决（以下简称6号行政判决）。该判决认为，临高县人民政府超越审批权限，决定征收农民集体土地超过10亩，因此，临城镇政府裁决纠纷地使用权归原临高县农委所有的证据不足，不予支持；陈月华非法私买土地未经合法手续，违章建房，依法应由其自行拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：1.维持1号处理决定第二项；2.撤销1号处理决定第一项。陈月华不服，提出上诉。原海南省海南中级人民法院于1993年12月20日作出（1993）海南法行终字第59号行政判决（以下简称59号行政判决），判决撤销临城镇政府作出的1号处理决定，双方争议之地交临高县政府处理。1997年，临高县政府作出13号批复，将包括争议地在内的26亩土地确认给临高县农业局使用。临高县农业局据此批复于2000年10月13日取得土地证号为“01-42**”的《国有土地使用证》。2013年3月中旬，陈月华到临高县国土环境资源局办理上述250平方米土地的土地证时，得知13号批复的内容，遂提起行政复议申请。海南省人民政府经审理认为，许其光私自购买农民集体土地，依法不受法律保护；临高县政府根据生效判决的要求，依照当时施行的《海南经济特区土地管理条例》的相关规定，作出13号批复，处理适当，应予维持。2013年6月27日，海南省人民政府作出琼府复决（2012）33号《行政复议决定书》，决定维持临高县政府作出的13号批复。陈月华不服，遂提起本案行政诉讼。另查明，《关于文兰江区清理非农用地和违法用地的处理方案》第四条第4项是关于“没收非法所得”的规定，其处理对象是非法买卖集体土地的出卖人，而该处理方案第四条第5项是关于“罚款”的规定，其处理对象是非法买卖集体土地的买受人。原审认为：本案的争议焦点和审查重点是：第一，陈月华的起诉是否符合法定起诉条件，包括原告主体资格问题、内部行政行为是否可诉问题、起诉期限问题；第二，临高县政府作出的13号批复是否合法。关于陈月华的起诉是否符合法定起诉条件问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，陈月华已经于1992年在纠纷地上建造了房屋，并实际使用纠纷地多年，其与被诉具体行政行为有法律上利害关系，符合原告诉讼主体资格。被诉13号批复虽然是内部行政行为，但该行政行为已经外化并对陈月华的权利义务产生实际影响，属于可诉行政行为。同时，没有证据证实陈月华2013年3月中旬之前知道被诉13号批复行政行为的存在，故其提起诉讼未超过法定起诉期限。原审法院对临高县政府关于陈月华的起诉不符合起诉条件的相关理由不予采纳。关于临高县政府作出的13号批复是否合法问题。首先，陈月华对纠纷地从来就不享有合法使用权，理由是：第一，虽然原临高县国土局对土地出卖人邓芝美按照《关于文兰江区清理非农用地和违法用地的处理方案》第四条第4项的规定作出处理，但这是相关部门对邓芝美作出的“没收非法所得”行政处罚，没有证据证实许其光按照《处理方案》第四条第5项的规定受到相关部门的“罚款”处理。因此，许其光非法购买土地后，并未办理合法的用地手续，其始终未实际取得纠纷地的合法使用权。此外，原临高县国土局或其他相关部门亦未向许其光出具任何土地凭证，这恰好证明由于许其光未按照《处理方案》第四条第5项的规定接受相关部门的“罚款”处理，导致相关部门事实上并未按照当时的规定承认许其光对纠纷地享有合法使用权。第二，虽然原临高县国土局于1990年6月21日出具《关于许其光宅基地使用权的证明》，但其于1992年12月16日作出《关于撤销﹤许其光宅基地使用权的证明﹥的决定》，该决定认定的事实否定许其光对纠纷地享有合法使用权，没有证据证明陈月华在合理期限内对此提出异议。第三，虽然59号行政判决撤销了临城镇政府作出的《关于许其光与农委宅基地纠纷的处理决定》，但该行政判决的主要判决理由是临高县政府超越审批权限违法征收农民集体土地，并未确认许其光买卖土地行为是合法的。第四，陈月华虽然于1992年在纠纷地上建造了房屋，但该房屋却是在临城镇政府调查处理土地纠纷期间擅自违法建设而成，不能作为其对纠纷地享有合法权利的事实依据。其次，临高县政府作出13号批复行政行为未超越法定职权。按照1994年7月18日颁布实施的《海南经济特区土地管理条例》第二十条的规定，临高县政府征收“其他土地”的审批权限上限自该条例实施之日起提高到3.5公顷，此后，59号判决依据的相关法律规定不再在海南省经济特区适用。因此，13号批复决定征收26亩“其他土地”，并未超越其法定职权。再次，临高县政府根据生效判决的要求，依照1994年7月18日实施的《海南经济特区土地管理条例》第二十条的规定作出13号批复，其实质内容不但未超越法定职权，也不违反59号行政判决中“双方争议之地交临高县人民政府处理”的判项内容，该批复可以被认定为执行生效判决的行政行为。综上，临高县政府依照1994年7月18日实施的《海南经济特区土地管理条例》第二十条的规定作出13号批复，符合法定职权，不违反生效行政判决的实质内容；而陈月华提交的证据不足以证实被诉行政行为违法，对其诉讼请求依法应予以驳回。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回陈月华的诉讼请求。案件受理费50元由陈月华负担。上诉人陈月华上诉称：一、原判决认定事实不清。（一）原判决认定“邓芝美私卖土地被没收非法所得530元”的事实错误。原海南省海南中级人民法院59号行政判决已经认定“1986年临高县在文兰江乡搞清理非农用地建房运动时，许其光自报其与邓芝美买该宅基地，清房小组通知邓芝美到文兰江乡办学习班，并罚了非法买卖土地款530元（该款是许其光给付的）”的事实，如无相反证据推翻，应以59号行政判决认定的事实为依据，即罚款是许其光给付的。且根据陈月华提供的《断买房屋基地立文契》，当时邓芝美转让宅基地所得价款为3200元，根据《关于文兰江区清理非农用地和违法用地处理方案》第四条第4项关于卖地非法所得不受时间限制全部没收的规定，对邓芝美没收非法所得，应当是没收3200元，而不是530元。陈月华提供的1986年8月13日和8月19日两张广东省临高县罚没财物收据能够证明临高县政府已依据当时的文件对许其光买地进行了罚款处理。（二）原判决认定“1992年底，在临城镇政府调查处理临高县农委与陈月华土地纠纷一案过程中，陈月华不听临城镇政府劝阻，在纠纷地上建造了两间房屋”的事实错误。59号行政判决已经认定陈月华于1992年9月20日书面向临高县国土局申请在该地建房，临高县国土局未作答复，陈月华就在该地上建房，说明房屋建好之后临城镇政府才进行处理的，并无不听劝阻进行建房的事实。二、原审判决适用法律错误。（一）59号行政判决的第四项是陈月华与原临高县农委的争议之地交临高县政府处理，而该判决作出后，临高县政府一直未对争议地作出具体明确的处理方案。在原临高县农委向临高县政府递交《关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的请示》后，临高县政府才作出13号批复，明知该地存在争议，却并未通知陈月华参与确权依法进行处理，该13号批复严重侵犯了陈月华的合法权益。（二）原审判决未着重审查13号批复的合法性，而只是审查陈月华对纠纷地是否享有合法使用权，并以此驳回陈月华的诉讼请求，属适用法律错误，违反行政诉讼法的相关规定。三、陈月华享有纠纷地的合法使用权。许其光于1982年3月向邓芝美购买纠纷地，而《土地管理法》于1987年1月1日才施行，根据当时临高县政府的有关文件，私自买卖土地的，参照有关规定进行罚款可以补办手续申报登记，许其光1982年买地后已经接受过罚款处理，对纠纷地应享有合法的使用权。实际上，由原农委安排土地的王家柱、陈冠忠、董朝忠、许凤朝等人与许其光的情况是一样的，这些人的土地来源也是非法购买的，但均被予以换地，临高县政府对许其光的土地不予认可属于同案不同处理。综上，请求依法撤销原判决，撤销13号批复。陈月华当庭还补充：临高县政府作出的13号批复实际是征收土地行为，而陈月华的建房用地就在该征地范围之内，但政府并未对陈月华进行补偿，临高县政府的批复行为侵犯了陈月华的合法权益。被上诉人临高县政府辩称：一、原审判决认定事实清楚。原海南省海南中级人民法院作出的59号行政判决并未认定有关部门对许其光买地行为进行了罚款，而是认定清房小组通知邓芝美到文兰江乡参加学习班，并缴纳非法买卖土地款（该款由许其光给付的）的事实，行政处罚的对象是邓芝美并非许其光，这个也可以由1986年8月13日《广东省临高县罚没财物收据》证实，上面记载的处罚对象为邓芝美，至于许其光代缴的行为并不能否认处罚对象为邓芝美。至于陈月华提到的买地款3200元应为非法所得的问题，即使是真实的，那按当时的文件来说，邓芝美私卖土地的违法所得追缴不受时间限制，仍可以追缴没收。此外，59号行政判决亦并未认定陈月华在未获国土局答复后立即建房的事实，陈月华否认原判决认定的其不听临城镇政府劝阻在纠纷地上建造两间房屋的事实，没有事实根据。二、原审判决适用法律正确。临高县政府作出的13号批复系其对临高县农业局的请示作出的回复，属于内部管理行为，不应适用原国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》。13号批复系临高县政府于1997年作出，即应适用1994年6月24日施行的《海南经济特区土地管理条例》，并非拖延至该条例出台才作出处理。邓芝美私卖土地行为不论是在当时还是现在都不受法律保护。原审判决已经对13号批复进行审查，确认临高县政府作出该批复符合法定职权，且是执行59号行政判决的行政行为，陈月华诉称原判决未对13号批复进行审查的主张不符合事实。三、陈月华对纠纷地不享有合法使用权。陈月华的土地权属是私买而来，不应受到法律保护，故其对纠纷地不应享有合法使用权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人临高县农业局述称：我方的陈述意见与原审中所作意见一致。二审中，陈月华对原判决认定的“群众向相关部门检举许其光与邓芝美有私买私卖土地行为，邓芝美承认有私卖土地，其非法所得530元被没收”的事实提出异议，其认为当时是许其光自己主动向有关部门说明情况的，不是群众举报，且530元罚款也是许其光缴纳的。根据原海南省海南中级人民法院作出的59号行政判决所认定的事实，当时搞清理非农用地建房运动时，是许其光自报其与邓芝美购买宅基地，清房小组通知邓芝美参加学习班，并罚了非法买卖土地款530元，该款是由许其光给付的，由于该事实是生效判决所确认，故原判决对该事实的认定应予以纠正。陈月华对原判决认定的其不听临城镇政府劝阻在纠纷地上建造两间房屋的事实提出异议，其认为是在临城镇政府处理纠纷之前就已建造好两间房屋。经查，该事实是临城镇政府作出的1号处理决定中所认定的事实，反映了当时纠纷处理时的过程，在陈月华没有提供充足证据予以反驳的情况下，应当确认这一事实。二审查明的其他事实与原判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、关于临高县政府作出的13号批复是否可诉的问题。临高县政府于1997年3月6日作出的13号批复系针对临高县农业局递交的《关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的请示》所作出的批复，该文件已抄送给县国土局、司法局、临城镇政府、三福村委会和王家柱等单位和个人，且该批复的内容是将三福荒塘26亩土地安排给临高县农业局使用，而陈月华主张的纠纷地就在该26亩土地范围内，临高县政府的批复已经外部化，且对相关权利人产生了实质的影响，故属于可诉的行政行为。二、关于临高县政府作出的13号批复是否合法的问题。原海南省海南中级人民法院于1993年12月20日作出59号行政判决，判令陈月华与原临高县农委之间的纠纷地交由临高县政府处理。而临高县政府在未依据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1988年）和《海南经济特区土地管理条例》（1994年）的相关规定对纠纷地使用权争议作出处理的情况下，于1997年3月6日针对临高县农业局的请示向其作出13号批复，将包括纠纷地在内的三福荒塘26亩土地确定给临高县农业局使用，显属程序违法，依法应当予以撤销。而临高县农业局从1988年即开始使用该26亩土地并于当年建造了农委宿舍楼，2002年又在该地上建造了办公楼，造成了其已实际长期使用该土地的客观事实。13号批复虽属程序违法的行政行为本应撤销，但现已不具有可撤销的内容，故应依法确认该批复违法。综上，原判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果不当。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第七十条之规定，判决如下：一、撤销海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行初字第129号行政判决；二、确认临高县人民政府临府函（1997）13号《临高县人民政府关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的批复》违法。一、二审案件受理费各50元共计100元由临高县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  林 岱代理审判员  罗金洁代理审判员  李 贝二〇一三年十二月二十五日书 记 员  单 宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第十三条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。《海南经济特区土地管理条例》（1994年）第十一条土地所有权或者使用权有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府按照分级负责、就地解决的原则处理：（一）在乡、民族乡、镇范围内，个人之间、个人与单位之间的土地纠纷，由乡镇人民政府处理；单位之间的土地纠纷，由市、县、自治县人民政府处理。（二）在市、县、自治县范围内，跨乡、民族乡、镇的土地纠纷，由市、县、自治县人民政府处理。（三）跨市、县、自治县的土地纠纷，由有关市、县、自治县人民政府召集当事人进行调解；经调解无效的，由所在市、县、自治县人民政府书面报请省人民政府处理。当事人对政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起15日内向上一级人民政府申请复议，也可以在接到处理决定书之日起3０日内向人民法院起诉。