广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）汕尾中法行终字第5号上诉人：梁洁云，男，汉族。系深圳市利佑实业发展有限公司总经理。委托代理人：林冰，广东国欣律师事务所律师。委托代理人：李慧贤，女。上诉人：汕尾市安全生产监督管理局（简称“汕尾安监局”）。法定代表人：黄兴初，局长。委托代理人：方振宏，广东宏进律师事务所律师。委托代理人：罗锦成，该局政策法规科科长。上诉人梁洁云因与上诉人汕尾安监局行政处罚纠纷一案，均不服汕尾市城区人民法院（2012）汕市区法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人梁洁云的委托代理人李慧贤，上诉人汕尾安监局的委托代理人方振宏、罗锦成到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明：2011年4月4日21时，平艳武驾驶深圳市利佑实业发展有限公司（简称“利佑公司”）粤Ｂ×××××（粤Ｂ×××××）重型半挂牵引车，在国道324线广州至汕头方向行驶至743KM+650M处（海丰县鲘门路段），车辆借道驶过公路左侧准备进入路外“胖怀饭店”时与张地波驾驶的悬挂粤Ｎ×××××号二轮摩托车发生碰撞，造成张地波及二轮摩托车成员谭中文、张伟3人当场死亡，两车不同程度损坏的较大道路交通事故。根据海丰县公安局交通警察大队道路交通事故认定书认定：平艳武在驾驶车辆借道通知时，没有让在道路内正常行驶的车辆优先通行，负事故的主要责任，张地波没有取得机动车驾驶证，驾驶没有登记的车辆，载人超核定人数，没有戴安全头盔，以及没有遵守确保安全、畅通的原则通知，负事故的次要责任，谭中文、赵伟无责任。事故发生后，2011年4月12日，汕尾市人民政府组织汕尾安监局、汕尾市监察局、汕尾市交警支队、汕尾市交通局、汕尾市总工会、海丰县交警大队、海丰县安监局等有关部门的工作人员成立国道324线海丰鲘门路段“4.4”较大道路交通事故调查组对事故进行调查。调查组调查取证后，形成《国道324线海丰鲘门路段“4.4”较大道路交通事故调查处理报告》（简称《处理报告》），该《处理报告》对这次事故定性为一起道路交通生产安全责任事故，同时对事故原因进行分析、提出整改措施以及对相关责任单位和人员处理建议。2011年9月11日汕尾安监局向汕尾市人民政府上报《关于要求对国道324线海丰鲘门路段“4.4”较大道路交通事故调查处理审批结案的请示》，同时上报事故调查组的《处理报告》。2011年10月25日，汕尾市人民政府作出《关于对国道324线海丰鲘门路段“4.4”较大道路交通事故调查处理工伤审批结案的批复》（简称《批复》），《批复》同意《处理报告》的意见，并要求汕尾安监局会同有关部门落实好整改措施，防止类似事故的发生，确保道路交通安全。2011年11月3日，汕尾安监局召开审理委员会工作会议，会议决定对利佑公司处以20万元的罚款。2011年11月4日，汕尾安监局对案件处理呈批。2011年11月9日，汕尾安监局向利佑公司发出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，利佑公司在期限内举行听证。2011年12月20日，汕尾安监局举行听证会，利佑公司派员出席了听证会。2011年12月29日，汕尾安监局再次召开案件审理委员会工作会议，决议维持原处理意见。2012年1月4日，汕尾安监局向梁结云发出（汕）安监管罚字（2012）第1号《行政处罚决定书》（个人），认定梁洁云未依法履行安全生产管理职责，管理措施不到位，督促检查不严，对海丰鲘门路段“4.4”较大交通事故的发生负有管理责任。梁洁云的行为违反了《安全生产法》第五条、第十七条第（二）、（四）项的规定，依据国务院颁发的《生产安全事故报告和调查处理条例》（简称《条例》）第三十八条第（二）项的规定及汕尾市人民政府的批复，决定给予梁洁云罚款人民币壹万肆仟贰佰零捌元的行政处罚，逾期未交的按每日按罚款数额的3%加处罚款。收到处罚决定书后，梁洁云向汕尾市人民政府提出复议，后又主动撤回复议申请，2012年5月7日行政复议终止。至起诉，梁洁云尚未缴纳罚款。另查明，梁洁云在利佑公司事业发展有限公司任总经理。任该公司安全生产第一责任人、负责公司安全生产全面工作。该公司具有道路运输经营许可证，制订有《安全生产责任书》，总经理、副总经理（车管／安全）调度员、驾驶员等人员的《工作职责》、《驾驶员操作规范》等有交安全生产的规章制度，同时有不定期召开会议，对司机进行过相关安全教育。肇事车辆粤Ｂ×××××（粤Ｂ×××××）重型半挂牵引车车属单位为利佑公司，实际支配人为平艳武，平艳武与该公司签订了《劳动合同》，约定平艳武提供车辆挂靠在该公司。原审法院认为：汕尾安监局是负责本行政区域内安全生产监督管理的部门，依法履行安全生产监督的行政职责，具有对违反安全生产法律法规规定的违法行为进行行政处罚的行政职权。梁洁云认为汕尾安监局无权处理涉案交通事故，超越职权。由于粤Ｂ×××××（粤Ｂ×××××）车是在从事道路运输活动的生产经营过程中发生事故，符合《安全生产法》的调整范围，而且《道路交通安全法》并未对运输安全生产违法行为进行调整，故此，汕尾安监局适用《安全生产法》正确，没有超越职权。梁洁云认为汕尾安监局认定梁洁云管理措施不到位，安全管理存在漏洞，对事故车辆的驾驶员疏于安全生产教育和培训，没有教育和督促从来人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程的事实不清。因梁洁云所属单位虽制订了一些生产管理规章制度，也有召开安全会议，但没有对司机进行培训，存在安全管理漏洞和对涉案的肇事车辆的驾驶员疏于安全生产教育和培训，没有教育和督促其严格执行生产规章制度和安全操作规程的证据是确凿的。平艳武的笔录中表示公司一般是电话联系，公司没有组织挂靠车辆司机进行安全培训。负责该公司安全管理的梁坤桓在笔录中陈述，该公司虽制度每月组织一次培训和一次安全会议，但实际上因司机分布区域性较大，所以没有办法按期按时开展，公司管理上的确存在漏洞。该公司运输部管理员劳国盛在笔录中也表示公司的安全管理方面存在漏洞，要加强培训教育和规范管理。该交通事故发生原因之一是粤Ｂ×××××车驾驶人平艳武借道通行时没有让道路内正常行驶的车辆优先通行，未按操作规范安全驾驶，这与梁洁云所属单位对安全生产责任制度不落实，安全教育和培训不到位的行为存在一定的因果关系，梁洁云作为所在单位的主要负责人，应当承当相应的法律责任。因此，汕尾安监局认定梁洁云的违法事实清楚，证据确凿，梁洁云的观点缺乏法律依据和事实依据，依法不予采纳。梁洁云认为汕尾安监局程序违法，根据《条例》第十九条和第二十九条的规定，调查小组对本次事故进行调查，最后将《事故调查处理报告》上报汕尾市人民政府，该程序符合相关规定。梁洁云认为汕尾安监局适用法律错误，即便梁洁云有汕尾安监局指控的违法事实，也不应适用《条例》第三十八条及汕尾市人民政府的批复的规定对梁洁云进行处罚。《安全生产法》第八十一条和《条例》第三十八条是对事故发生单位的主要负责人进行处罚的规定，本案中汕尾安监局适用《条例》第三十八对梁洁云进行处罚，其处罚数额低于《安全生产法》第八十一条第二款的处罚幅度，根据法的位阶，以及参照《条例》第四十三条第二款的规定，本案汕尾安监局适用法律错误。综上所述，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：撤销被告汕尾市安全监督管理局作出（汕）安监管罚字[2012]第1号《行政处罚决定书》（个人）。本案案件受理费人民币50元，由汕尾安监局负担。梁洁云上诉称：一、本案是车辆在道路上因过错造成人身伤亡和财产损失的事件，属交通事故，并非安全生产事故。《安全生产法》第二条明确规定：“在中华人民共和国”领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”对本次事故的定性应当依照道路交通安全相关法律进行。根据该条规定，被上诉人无权处理本案交通事故，更无权做出处罚。二、退一步讲，假设本次事故定性为安全生产事故无误，被上诉人引用《安全生产法》第四条、第二十一条、第三十六条对上诉人的违法事实认定也存在错误。三、被上诉人作出行政处罚决定程序违法，故该行为属于可撤销行为。汕尾安监局无视处理生产安全事故报告和调查的程序，越权擅自将本次事故定性为“较大”，程序上存在重大违法，属于可撤销行为。四、即使按照被上诉人认定的事实，也只能根据《安全生产法》第八十二条“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，责令停产停业整顿，可能并处二万元以下的罚款：……（三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训，或者未按照本法第三十六条的规定如实告知从业人员有关的安全生产事项的”进行处罚，而不能适用国务院《条例》第三十八条的规定。五、根据被上诉人的《处理报告》认定事故的发生与被上诉人认定上诉人违法事实也只是间接原因。依据最高院（2010）行他字第12号答复规定，不能依据《条例》第三十八条进行处罚。综上，请求二审法院：1.维持一审（2012）汕市区法行初字第4号行政判决的结果；2.判决改变一审判决认定的“汕尾安监局适用《安全生产法》正确，没有超越职权”、“汕尾安监局认定梁洁云违法事实清楚，证据确凿，梁洁云的观点缺乏法律依据和事实依据，依法不予采纳”、“该程序符合相关规定”等错误的事实认定。3.判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。汕尾安监局答辩称：一、汕尾安监局对梁洁云的违法行为实施行政处罚没有超越职权。粤Ｂ×××××（粤Ｂ×××××）号重型半挂牵引车辆是在从事道路运输活动的生产经营过程中发生事故，符合《安全生产法》的调整范围，而且《道路交通安全法》并未对运输企业安全生产违法行为进行调整。安监总厅管二[2012]205号《国家安全监督总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》明确肯定了汕尾安监局对该事故有关责任单位和责任人行政处罚。因此，汕尾安监局适用《安全生产法》和《条例》作为行政处罚的法律依据正确，没有超越职权。二、汕尾安监局引用《安全生产法》第五条、第十七条第（二）、（四）项的规定，认定梁洁云的违法事实是正确的。处罚决定认定梁洁云的违法事实为：未依法履行安全生产管理职责，管理措施不到们，督促检查不严，对事故发生负有管理责任。三、汕尾安监局作出行政处罚决定程序合法。本次事故造成3人死亡，属“较大事故”。事故发生后，汕尾市人民政府成立由有关部门组成的事故调查组，对事故进行调查，并已按规定将事故情况上报省安监部门。四、汕尾安监局适用《条例》第三十八条第（二）项对梁洁云进行处罚是正确的。梁洁云在上诉状称即使有违法事实，不能适用《条例》第三十八条，而应适用《安全生产法》第八十一条进行处罚。然而，汕尾安监局并没有适用上述条款对梁洁云进行处罚，汕尾安监局适用《条例》第三十八条第（二）项进行处罚是正确的。综上，一审法院判决撤销行政处罚决定错误，依法应予改判。梁洁云的上诉理由不能成立，依法应予驳回。汕尾安监局提起上诉称：原审判决认为本案适用《条例》第三十八条进行处罚适用法律错误是错误的。《条例》是国务院根据《安全生产法》针对生产安全事故的报告和调查处理而制定的行政法规。《条例》第三十八条是针对事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，进行处罚的规定，并就不同事故等级规定不同的罚款数额。因此，汕尾安监局适用《条例》第三十八条第（二）项的规定对梁洁云作出的罚款是正确的。请求二审法院：1.撤销原审判决，维持汕尾安监局作出的（汕）安监管罚字（2012）第1号《行政处罚决定书》（个人）；2.判令梁洁云承担本案一、二审诉讼费用。梁洁云没有就汕尾安监局的上诉进行答辩。本院查明，二庭庭审时，两上诉人均对原审查明的事实没有异议，本院予以确认。本院认为：汕尾安监局是安全生产监督管理部门,享有对违反安全生产法律法规规定的违法行为实施行政处罚的行政职权。本案发生的国道324线海丰鲘门路段“4.4”较大道路交通事故既是一起道路交通安全事故，也是一起生产经营单位在道路运输经营活动中发生的生产安全事故。虽然《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”，但该条规定并无排除在运输过程中发生的道路交通事故也是生产经营单位在生产经营运输环节中发生的生产安全事故。因此在利佑公司存在违反《安全生产法》相关规定的情况下，梁洁云作为利佑公司的主要负责人，应当承当相应的法律责任，汕尾安监局可以适用《安全生产法》对其实施相应的行政处罚。本案中，利佑公司虽然存在违反《安全生产法》第二十一条及第三十六条规定，但未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因，依据最高人民法院（2010）行他字第12号文：“运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”的规定，汕尾安监局适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条对梁洁云实施行政处罚不妥。综上，原审判决事实清楚，处理正确，本院予以维持。上诉人梁洁云与上诉人汕尾安监局的上诉请求理据不足，本院均不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁洁云与上诉人汕尾市安全生产监督管理局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  麦莉美代理审判员  陈尊民代理审判员  蔡永秀二〇一三年八月二十三日书 记 员  卓泽恩