山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）德中行终字第31号上诉人（原审被告）宁津县人民政府法定代表人高秀鹏，县长。委托代理人冯智才，山东德宁路通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）康延军，男，1968年2月7日出生。委托代理人乔岗，北京市农权律师事务所律师。上诉人宁津县人民政府不服山东省陵县人民法院（2010）陵行初字第141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人宁津县人民政府的委托代理人冯智才，被上诉人康延军及其委托代理人乔岗到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2009年12月23日原告康延军委托北京市农权律师事务所律师李春兰向宁津县人民政府法制办提交征地补偿标准协调申请书，要求对滨德高速公路项目办征用原告康延军承租宁津县宁津镇高家村100亩土地的征地补偿标准进行协调。此后，宁津县人民政府对此事未予回应答复，2010年2月24日，德州市人民政府依法受理了原告康延军提起的行政复议申请。复议期间，宁津县人民政府得知原告将申请书交到了宁津县政府法制办。2010年4月13日，德州市人民政府作出了德政复驳字（2010）8号驳回行政复议申请决定书，驳回了原告康延军的行政复议申请，并于2010年4月20日向原告送达了行政复议决定书。2010年5月1日，原告康延军向宁津县人民法院邮寄了关于宁津县人民政府行政不作为案的授权委托书、身份证复印件、德州市人民政府驳回行政复议申请书，但该邮件封面书写的内容未能体现出原告向宁津县人民法院递交了行政起诉状。2010年11月4日，原告向德州市中级人民法院起诉，后德州市中级人民法院移交陵县人民法院审理此案。陵县人民法院于2010年11月30日受理，庭审期间，被告认可宁津县政府法制办确实收到过原告申请，但因宁津县法制办无此职能故未能给原告答复。庭审期间，被告得知原告于2010年4月20日收到德州市政府驳回行政复议决定书，为此当庭辩称，原告于2010年11月4日向法院起诉已超过法定的起诉期间。原审法院认为：依据各方的诉讼主张，结合本院认定的事实，并经双方当事人的同意，庭审中对以下争议焦点进行了查证辩论：（1）原告是否具备本案诉讼主体资格；（2）原告的诉讼事项是否属于行政诉讼受案范围；（3）原告是否向被告提出过协调申请；（4）原告起诉是否超过起诉期限。针对第一个焦点问题，即原告是否具备本案诉讼主体资格问题，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，确定行政诉讼原告资格的标准为“法律上利害关系”，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告康延军提供的证据足以证明其与宁津县宁津镇高家村签定土地租赁协议种植银杏树这一事实。现原告与宁津县宁津镇高家村签定的租赁协议，其效力无论如何认定，均不能否认原告康延军对种植的银杏树享有合法的所有权。原告在宁津县宁津镇高家村租赁土地种植银杏树，其租赁土地被德滨高速公路征用后，原告作为银杏树的所有人，其对地上附着物即种植的银杏树补偿标准有争议，理应有权提出协调申请。综上所述，原告康延军具有本案诉讼主体资格。针对第二个争议焦点即原告诉请事实是否属于行政诉讼受案范围，根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条规定，对征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准有争议的，应当先向被征收土地所在地的市、县人民政府申请协调；协调不成的，方可向原征地批准机关申请裁决。征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准有争议而提起的申请，被征收土地所在市、县人民政府具有协调的相应职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项规定，对于申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。故被告以协调属于调解行为，不属于行政诉讼受案范围的抗辩主张不能成立。据上，原告康延军提出的征地补偿标准协调申请是其对自己财产所有权的一种保护，且被告也具有协调的相应职责；故原告的诉讼事项属于行政诉讼的受案范围。针对争议的第三个焦点，即原告是否向被告提出过协调申请，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条规定“对征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准有争议的，应当先向被征收土地所在地的市、县人民政府申请协调；协调不成的，方可向原征地批准机关申请裁决”。根据上述规定，市、县人民政府具有协调征地补偿标准争议的法定职责，该职责的履行需以当事人申请为前提。本案中，原告康延军于2009年12月23日向宁津县人民政府法制办递交协调申请。被告宁津县政府认为，宁津县机构编制委员会《关于﹤宁津县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的批复》（宁编（2002）22号）文件并未赋予法制办协调征地补偿标准争议职能，因此宁津县人民政府法制办公室不是协调征地补偿争议法定机关。据此，原告没有向宁津县人民政府提出征地补偿标准争议协调申请，宁津县人民政府也就不具有履行协调被告征地补偿标准争议的职责。对被告这一抗辩主张本院认为，宁津县政府法制办公室是被告的内设机构，其收到原告的申请后，理应根据分工做出相应处理。依据政府服务于民的原则，宁津县政府法制办在没有将原告于2009年12月23日递交的协调征地补偿标准申请予以退回的情况下，其收到原告申请的行为应视为被告宁津县人民政府的行为。针对第四个争议焦点，即原告起诉是否超过起诉期限问题，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，原告康延军于2010年5月1日向宁津县人民法院邮寄了关于宁津县政府行政不作为案件的相关材料；而被告提交的相关证据不足以证实原告的起诉已超过起诉期限，对此被告应承担举证不能的后果。综上，被告宁津县人民政府具有协调征地补偿标准争议的法定职责。原告康延军提出申请后，被告理应履行其法定职责；但被告逾期未予答复，其行为属于拖延履行法定职责行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项之规定，判决：责令被告宁津县人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告康延军的征地补偿标准协调申请履行法定职责。案件受理费50元，由被告承担。上诉人宁津县人民政府不服原审判决，上诉称：1、被上诉人的主体资格不适格。《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第八条规定“征收土地方案经省人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同有关部门，根据批准的征收土地方案，依法拟定征地补偿、安置方案并予以公告，同时告知被征地农村集体经济组织和农村居民申请举行听证、协调、裁决的权利和期限。”第九条规定“被征地农村集体经济组织和农村居民对征地补偿安置标准有争议的，应当自征地补偿、安置方案公告之日起10日内，向批准该公告的市、县人民政府申请协调。”因此有权向市、县人民政府提出协调的只能是被征收土地的农村集体经济组织和农村居民，被上诉人不是被征收土地的宁津县宁津镇高家村的村民，更不是农村居民，其不具备提出协调的主体资格，也就不具备提起行政复议或行政诉讼的主体资格。2、即使被上诉人具备相应的主体资格，被上诉人康延军以自己的名义起诉也是不当的。与宁津县宁津镇高家村签订土地承包“协议”的是杨云、宋旭东、康延军三人，从协议上看，三人应是合伙关系。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十四条规定“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为被上诉人，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同被上诉人。”因此，康延军一个人提出起诉遗漏了其他必须参加诉讼的当事人，应由一审法院予以追加，而一审未予追加，上诉人认为二审法院应发回重审或直接驳回被上诉人的起诉。3、康延军没有向上诉人提出协调征地补偿标准的申请。被上诉人将协调征地补偿标准申请书邮寄给宁津县法制办，但是根据机构改革文件宁编（2002）22号的批复，宁津县法制办公室并无此项职责。4、根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条、第九条的规定，市、县人民政府的职责是协调，而不是裁决，即市、县人民政府只能居中进行协调以促使纠纷解决，而没有行政裁决权。根据以上规定，市、县人民政府的协调属于调解性质。调解行为不属于行政诉讼的受案范围，故应驳回康延军的起诉。5、被上诉人起诉超过法律规定的时限。2010年5月1日，康延军曾向宁津县人民法院寄送过相关资料，但所寄材料中不包含行政起诉状。即使寄送的材料中包含行政起诉状，2010年5月1日寄出，宁津县人民法院在5月4日前就会收到，依《行政诉讼法》及相关司法解释，人民法院会在七日内决定是否受理。而被上诉人没有在七日内收到宁津县人民法院已经受理的通知，则被上诉人知道或者应当知道其起诉没有被宁津县人民法院受理，那么被上诉人就应当向德州市中级人民法院起诉。但被上诉人起诉状落款日期为2010年8月24日，德州市中级人民法院受理日期为2010年11月4日，与5月份相隔数月，与其起诉状的落款日期相隔3个月100余天。6、被上诉人承租的高家村土地，实为承包土地，不符合《农村土地承包法》的规定，也不符合《土地管理法》的规定，故其承租或者说承包合同因违反法律规定而无效，其相应的民事权益不应受到保护。被上诉人康延军答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉、维持原判。1、被上诉人具备原告诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中被上诉人在一审提供的证据足以证明其与宁津县宁津镇高家村签订土地租赁协议种植银杏树这一事实，现其租赁土地被滨德高速公路征用后，被上诉人作为银杏树的所有人当然与本案有利害关系，其对地上附着物即种植的银杏树补偿标准有争议，理应有权提出协调申请，在上诉人拒不履行协调征地补偿标准职责后，被上诉人完全可以提起行政诉讼。因此，被上诉人具备诉讼主体资格。2、被上诉人以自己的名义提起诉讼符合法律规定。被上诉人与杨云、宋旭东只是普通的合伙关系，杨云和宋旭东在签订协议后不久就退出了合伙关系，实际上在种植银杏树的就被上诉人一人，宁津县宁津镇高家村只与被上诉人一人签订土地租赁补充协议，就足以证明这一点，况且是否追加另外两人参加诉讼是一审法院需要审查的事情，并不能以此否定被上诉人以自己的名义提起诉讼。3、被上诉人已向上诉人提出过协调申请。2009年12月23日被上诉人以邮寄的方式向上诉人提出协调申请，虽然在收件人处写的是法制办公室收，但法制办公室是被上诉人的内设机构，其在收到被上诉人的申请后，应当进行审查，如果自己无权处理，应当向上诉人报告，并将处理结果及时告知被上诉人，然而法制办公室却拖着未予处理，在其没有将被上诉人的申请予以退回的情况下，其收到被上诉人申请的行为应视为上诉人的行为。4、被上诉人的诉讼请求属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。”本案中被上诉人向上诉人提出的征地补偿标准申请正是对自己财产所有权的一种保护，且上诉人也具有协调的相应职责，因此被上诉人的诉讼请求属于行政诉讼的受案范围。5、被上诉人的起诉并没有超过法律规定的时限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中被上诉人于2010年5月1日向宁津县人民法院邮寄了关于上诉人行政不作为案件的相关材料，根据人的生活常识里面必然有行政起诉状，虽然封皮上没有写行政起诉状，但并不能因此否认里面有行政起诉状，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条的规定：“众所周知的事实、按照法律规定推定的事实、根据日常生活经验法则推定的事实无需举证，法庭可以直接认定。”且被上诉人也没有被宁津县人民法院告知其所邮寄的材料中没有行政起诉状，并且行政诉讼法及相关司法解释没有规定在下级人民法院超过规定的期限既不作出受理也不作出不受理的情况下向上一级人民法院起诉或申诉有时间上的限制，上诉人提交的证据并不足以证实被上诉人的起诉已超过起诉期限，因此被上诉人的起诉并没有超过起诉时限。6、被上诉人与宁津县宁津镇高家村签订的协议是否合法并不是本案审理的范围，且协议的合法与否均不能否认被上诉人对种植的银杏树享有合法的所有权，在其合法权利受到侵犯时，理应受到法律保护。二审审理期间，双方当事人均未提交新的证据。本院审理查明的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，一、关于被上诉人康延军的诉讼主体资格问题，被上诉人所提供证据能够证实其在滨德高速项目征用土地上种植银杏树的事实，无论土地承租协议是否合法，康延军对自己种植的银杏树都享有所有权，因此康延军与被诉行政行为有法律上的利害关系；虽然康延军和杨云、宋旭东共同签订土地承租协议，但是被上诉人康延军诉讼请求是上诉人宁津县人民政府履行协调征地补偿标准的职责，该协调行为并不会对杨云、宋旭东的合法权益产生实质影响。并且若杨云、宋旭东仍是土地承租人，二人完全可以在协调过程中主张自己的权利。可见，杨云、宋旭东并不是必须参加本案诉讼的第三人，因此康延军可以以自己的名义提起诉讼。综上，被上诉人康延军具备以自己的名义提起行政诉讼的资格。二、关于康延军是否向宁津县人民政府提出过协调征地补偿标准申请的问题，上诉人并没有通过政府信息公开将受理协调征地补偿标准的机构公之于众，被上诉人康延军无法获知具体受理部门，宁津县人民政府法制办公室是宁津县人民政府主要负责法律问题的内设机构，康延军将协调征地补偿标准申请邮寄到宁津县人民政府法制办公室即应视为送达给宁津县人民政府。三、关于康延军诉宁津县人民政府不履行协调征地补偿标准法定职责是否属于行政诉讼受案范围的问题，我院已生效的（2011）德中行终字第36号行政判决书已经确认被上诉人的诉讼请求属于行政诉讼受案范围。四、关于被上诉人康延军起诉是否超过起诉期限的问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告超过起诉期限的，由被告承担举证责任。上诉人宁津县人民政府提供的证据不足以证实康延军起诉超过起诉期限，故上诉人宁津县人民政府认为被上诉人康延军起诉超过起诉期限的主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁津县人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长  许本海代理审判员  宋冬梅代理审判员  郭喜珂二〇一三年五月二十七日书 记 员  常明青-4--4-