安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖行终83号上诉人（一审被告）淮南市潘集区平圩镇人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇，统一社会信用代码113404060030639042。法定代表人李莉，该镇镇长。委托代理人范雪祥，该镇工作人员。委托代理人梁允安，安徽俊诚律师事务所律师。被上诉人（一审原告）淮南市宏远新型建材有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区平圩镇王圩村王前四队，统一社会信用代码913404000624507957。法定代表人刘名桥，该公司董事长。委托代理人史爱国，安徽震一律师事务所律师。上诉人淮南市潘集区平圩镇人民政府（以下简称平圩镇政府）因淮南市宏远新型建材有限公司(以下简称宏远公司)诉其行政强制行为一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2017）皖04行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。宏远公司向一审法院起诉称，2012年11月，为开发粉煤灰资源超细深加工综合利用项目，淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）向平圩发电公司作出潘府函[2012]31号《关于在平电公司渣场填满区兴建平圩农民创业园区的函》，后淮南市潘集区经济和信息化委员会（以下简称潘集区经信委）向平圩镇政府作出潘经企[2012]66号《关于淮南市宏远新型建材有限公司年产40万吨粉煤灰资源超细深加工项目备案的通知》。为响应政府号召，原告公司依法登记成立并取得了《营业执照》，确定经营范围为：新型标块砖、烧结砖、粉煤灰砖、水泥的生产及销售，高精微珠、燃煤炉渣、粉煤灰生加工及销售，钢材、建筑材料的销售。后原告为此投资修建了道路、超细粉煤灰加工厂房、约5000平方米防尘网、冲洗池、移动喷淋器等环保设施，购买了相关设备，并与被告签订《建厂协议》，还委托具有法定资质的环评机构进行环境评价，出具了《建设项目环境影响报告表》。2015年7月9日，淮南市的环保部门先后出具了环评执行标准以及环境保护行政审批意见。现原告公司投资建设已近人民币3000万元，目前还未生产，在报批验收过程中。2017年5月17日，平圩镇政府向原告下发本案涉诉的《通知》（下称《通知》），要求其于2017年5月18日自行拆除，逾期强制拆除。综上，原告认为，其是为响应被告的政策，依法登记成立的企业法人。其发展粉煤灰超细深加工综合利用项目，符合国家产业政策，也是经被告许可的项目。现其突然下发《通知》，要求拆除原告公司，是明显的违法行为。理由是：一、群众信访的事实是否存在没有证据证明，被告以群众信访为由，下发该《通知》的行政行为无事实根据。二、被告下发的该《通知》中，无引用的所适用的法律条款，故该行政行为无法律依据。三、被告要其强制拆除宏远公司无法律依据。四、被告没有经过法定的调查取证等程序，就擅自下发《通知》，该行政行为的程序违法。五、被告下发《通知》，要求拆除的对象错误。其要求拆除的对象是宏远公司。但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条等法律规定，该《通知》要求限期拆除原告公司的行政行为，无事实和法律根据，且程序违法，侵害原告合法权益。对此，诉至法院，请求判决：1、确认平圩镇政府2017年5月17日向其作出的《通知》违法；2、本案诉讼费由被告负担。一审法院审理查明，宏远公司于2013年1月24日成立，住所地在安徽省淮南市潘集区平圩镇王圩村王前四队，经营范围为：新型标块砖、烧结砖、粉煤灰砖、水泥的生产及销售，高精微珠、燃煤炉渣、粉煤灰深加工及销售，钢材、建筑材料的销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年5月17日，被告平圩镇政府向其作出限期拆除《通知》，表示其根据中央第四环境保护督察组转来的第十七批、镇信访投诉件（受理编号1944）和潘府秘[2017]50号文件要求，责令原告公司在两个工作日内（于2017年5月18日前）自行拆除，逾期未拆除的，将依法强制执行。造成一切损失，责任自负，并依法严格追究相关责任人责任。原告当日收到该《通知》。后其公司的部分生产经营设备被强制拆除。原告提起行政诉讼，请求判决确认该限期拆除通知违法，并由被告承担本案的诉讼费用。一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当证据确凿、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被告行政机关对作出的行政行为负有举证责任。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告平圩镇政府认可该《通知》由其作出。但针对该《通知》，其并未在法定期限内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，且未提出其他能够证实该行政行为程序合法的事实和法律根据，故该行政行为的主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。鉴于该《通知》已经执行，该违法行政行为不具有可撤销的内容，依法应当判决确认违法。对于被告平圩镇政府关于该通知系其执行上级单位行政命令的答辩意见，无法律根据，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认淮南市平圩镇人民政府2017年5月17日对原告淮南市宏远新型建材有限公司作出的《通知》违法。平圩镇政府上诉称，其作出的被诉《通知》是执行上级人民政府的交办任务，并非行政强制行为。其已经向一审法院提交了其作出的《通知》的依据即潘集区政府作出的潘府秘〔2017〕50号文件，故一审法院以其未在法定期限内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件等，判决确认被诉行为违法，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回宏远公司的诉讼请求。宏远公司答辩称，平圩镇政府作出的行政强制行为侵犯其合法权益，并未能提供相关证据和规范性文件，一审法院判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告平圩镇政府向一审法院提举的主要证据材料为：潘集区政府2017年5月15日向其作出的潘府秘〔2017〕50号《关于中央环保督察组交办群众信访件投诉查处的通知》，证明：其作出本案涉诉的《通知》，是接受上级政府委托实施的行政行为；结合文件内容可以看出，拆除原告公司的决定是其上级政府潘集区政府作出的，其只是执行上级政府的行政命令。一审原告宏远公司向一审法院提举的主要证据材料为：第一组（关于原告主体资格的证据）：宏远公司的营业执照，证明其主体资格；第二组（关于被告做出的涉诉行政行为的证据）：被告2017年5月17日做出的《通知》，证明：①该行政行为无事实和法律根据；②在作出前未依法调查取证，作出程序违法；③该《通知》中，拆除宏远公司属对象错误；第三组（原告公司正在办理的相关证据）：1、2012年11月6日《关于在平电公司渣场填满区兴建平圩农民创业园区的函》，证明潘集区政府已准许原告申办的粉煤灰深加工项目；2、2012年12月26日《关于淮南市宏远新型建材有限公司年产40万吨粉煤灰超细深加工项目备案的通知》，证明潘集区经信委已许可粉煤灰深加工项目；3、2015年6月18日《建厂协议》。证明被告平圩镇政府已准许粉煤灰项目生产建设；4、2015年6月25日《环境影响评价技术咨询合同》；5、2015年7月《建设项目环境影响报告表》；6、2016年11月15日《环境验收监测合同书》；7、2015年9月18日《市环保局审批意见》，证据4-7共同证明原告正在办理环评工作。第四组证据（关于证明原告公司项目合法的证据）：1、2015年8月7日《关于淮南市宏远新型技改项目备案的函》（潘经信[2015]25号），证明①该技改项目经同意备案；②要求平圩镇加强指导，并做好项目督查实施，确保按时保质完工，争取企业早日投产达效；2、2017年4月20日《关于平圩电厂渣场内失地农民创业园所涉企业环境整治方案的报告》，证明①提出环境问题五项整改措施；②原告公司已按要求全部进行整改，下一步进行全面绿化；③平圩镇政府认可原告的环境已整改；第五组证据（关于原告申办的涉诉项目竣工环保验收监测方案的证据）：1、2016年5月16日《建设项目竣工环境保护验收监测方案》及汇款单，证明该项目已竣工，且经过环保验收监测，认为环评监测符合要求；第六组证据（原告项目现场以及2017年4月20日设备停电的证据）：1、安徽省淮南市正诚公证处于2017年5月24日做出的[2017]皖淮正公证字第3586号《公证书》，证明其建设的项目现场环境已整改；2、部分现场照片，证明其项目部分现场、环境已整改以及被告违法拆除的部分建筑；3、设备停封清单，证明原告公司的相关设备自2017年4月20日就已经停封；第七组证据（原告公司被强制拆迁的录像资料）：录像资料（光盘一份）和书面说明，证明平圩镇政府的时任镇长李莉、镇党委书记陈多阳等人现场指挥和参加强制拆除原告公司，本案被诉的《通知》已外化为行政行为；第八组证据（2017年4月20日原告相关设备停电的证据）：2017年4月20日作出的《变更用电业务工作单》，证明①供电部门于2017年4月20日对原告停止供电；②原告自2017年4月20日后未试生产。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告对作出的行政行为负有举证责任，提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。根据一审法院查明的事实，平圩镇政府并未在法定期限内人民法院提交作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且亦未提出其他能够证实该行政行为程序合法的事实和根据，故其作出被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。但被诉行政行为已经实际执行，无可撤销的内容，依法应确认违法。平圩镇政府认为，“其系执行上级政府的行政命令，并非依其自己意思作出的行政强制行为。”对此，本院认为，从潘府秘〔2017〕50号《通知》的内容来看，其将中央环保督察组的相关文件转交平圩镇政府，并责令平圩镇政府，“立即调查处理并做好以下工作：一是在五个工作日内依法拆除宏远建材公司……”，上述《通知》从内容上明确了由平圩镇政府拆除宏远公司。从性质上看属于潘集区政府向平圩镇政府下发的内部工作安排，并不直接对外发生法律效力。故平圩镇政府认为应当由潘集区政府承担相应的法律责任的上诉请求，不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人平圩镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淮南市潘集区平圩镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一八年四月十六日书记员  刘 琳附：本案适用相关法律：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……