四川省乐山市市中区人民法院行 政 判 决 书(2017)川1102行初198号原告：邓开华，男，1960年6月28日出生，汉族，住四川省乐山市五通桥区。委托代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。委托代理人：刘丽薇，北京京平律师事务所律师。被告：乐山市国土资源局五通桥区分局。住所地：四川省乐山市五通桥区竹根镇中心路***号。法定代表人：吴智敏，该局局长。委托代理人：杨野平，四川追求律师事务所律师。委托代理人：曹莉，四川追求律师事务所律师。第三人：程德凤，女，1966年8月20日出生，汉族，住四川省乐山市五通桥区。第三人：邓巧，女，1990年8月1日出生，汉族，住四川省乐山市五通桥区。原告邓开华诉被告乐山市国土资源局五通桥区分局（简称五通桥区国土分局）行政协议一案，于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知。同年10月17日，本院依法组成合议庭第一次公开开庭审理了本案。因程德凤、邓巧与被诉行政行为或者本案处理结果有利害关系，本院于2018年1月9日依法追加程德凤、邓巧为第三人参加诉讼，并于同年3月6日第二次公开开庭审理了本案。原告邓开华两次到庭参加诉讼，其委托代理人魏巍、刘丽薇到庭参加了第一次诉讼，被告五通桥区国土分局的负责人季容副局长及该局委托代理人杨野平两次到庭参加诉讼，第三人程德凤、邓巧到庭参加第二次诉讼。本案现已审理终结。原告邓开华诉称：原告系五通桥区桥沟镇共裕村村民，在本村拥有合法建造的房屋一处，并承包了集体土地。2017年5月，房屋拆迁方通知原告将拆除房屋，承包土地将被征收，但未向原告出示合法文件，且补偿价格明显过低。同年6月18日，拆迁方以胁迫方式让原告妻子程德凤代原告签订《五通桥区桥沟镇共裕村征地拆迁房屋货币化安置协议书》（简称《安置协议书》）。该协议系拆迁方采取胁迫手段并且在没有征得原告同意的情况下签订的，故不具有法律效力。为此，起诉到法院，请求判决确认《安置协议书》无效，并由被告负担诉讼费。经释明，原告同意将诉讼请求变更为请求撤销《安置协议书》。被告五通桥区国土分局辩称：1.根据土地管理法及土地管理法实施条例的规定，乐山市五通桥区人民政府发布了征地公告，之后被告发布了补偿安置方案的公告。被告与原告妻子程德凤签订的安置协议是严格按照相关法律和两公告的规定，经合法程序签订。原告提出被告没有合法文件和补偿价格过低的主张无事实依据。2.被告与原告妻子签订安置协议系双方真实自愿意思表示。原告无证据证明被告以胁迫手段与原告之妻签订补偿协议。为此，请求判决驳回原告的诉讼请求。第三人程德凤、邓巧述称：程德凤当时签订《安置协议书》是在受到现实胁迫情况下，作出的非真实意思表示，该协议属于无效协议。经审理查明：2016年12月21日，四川省人民政府作出川府土〔2016〕907号《关于乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2016〕907号批复）载明，同意征收包括乐山市五通桥区桥沟镇共裕村1、2组等村组在内45.7183公顷集体土地。2017年2月7日，乐山市五通桥区人民政府作出公告〔2017〕1号《关于五通桥区2016年第1批城市建设用地征收土地的公告》（简称《征地公告》），并于同年2月9日予以张贴。同年2月20日，被告作出公告〔2017〕1号《关于乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村征地拆迁补偿安置方案的公告》（简称《补偿安置方案公告》），并于同日张贴。同年3月4日，乐山市五通桥区人民政府作出五府土〔2017〕9号《关于实施乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村征地拆迁补偿安置方案的批复》（简称五府土〔2017〕9号批复），同意被告作出的乐五国土资〔2017〕35号《关于批准实施乐山市五通桥区2016年第1批城市建设用地桥沟镇共裕村征地拆迁补偿安置方案的请示》（简称乐五国土资〔2017〕35号请示）。原告在上述川府土〔2016〕907号征地批复范围内有房屋等建筑物构筑物。2017年6月18日，原告之妻程德凤代其与被告签订的《安置协议书》载明：（一）基本情况。1.原告位于桥沟镇共裕村2组集体土地上的房屋经现场勘量主体房176平方米；附属房面积为24.36平方米，其中：棚房24.36平方米。2.原告方登记人口3人，原告为户主。（二）相关补偿。1.原告方安置人口3人，按照35平方米/人计算共应当安置105平方米，货币安置单价为2200元/平方米，核定住房货币化安置补偿金额231000元。2.货币化安置补助费：基本住房安置面积105平方米，按100元/平方米计算应当补助10500元。3.原房屋拆迁补偿费：（1）砖木瓦房176平方米，按600元/平方米计算应当补偿105600元。（2）附属房棚房24.36平方米，按（50+120）元/平方米计算应当补偿4141.20元。4.地上构筑物及其他附属设施、零星林木补偿25018元。5.原主体房装饰装修补偿：实际装修面积132平方米，按50元/平方米计算应当补偿6600元。6.过渡费：原主体房面积176平方米，按每月6元/平方米计算，从拆除之日起一次性计发6个月，合计6336元。7.搬家费：每户每次搬家费1500元，按两次计发，共计3000元。以上各项被告应当补偿原告户所有费用共计392195元。（三）本协议签订时，原告户应将原房屋权证交与被告，原房屋产权归属被告，原告户应在本协议签订之日起15日内搬迁拆除。随《安置协议书》有附件：地上构筑物及其他附属设施补偿清单表；零星林木补偿表；旧房装饰补偿清单、经营性房屋补偿表；房屋面积勘测丈量图。2017年7月19日，被告通过五通桥区桥沟镇人民政府在乐山市商业银行的账户将470405元转入署名原告的账户。另查明，原告与程德凤系夫妻关系。2017年6月11日，乐山市公安局五通桥区分局作出乐五公（桥）行罚决字〔2017〕160号《行政处罚决定书》认定，程德凤于同年6月10日在五通桥区桥沟镇共裕村2组集体土地阻碍拆迁施工队施工。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，决定对程德凤行政拘留9日。认定上述事实有被告在举证期限内提交的川府土〔2016〕907号批复、《征地公告》及照片、《补偿安置方案公告》及照片、五府土〔2017〕9号批复、乐五国土资〔2017〕35号请示、转账进账单；原告提供的《安置协议书》《行政处罚决定书》以及当事人法庭陈述等证据予以证实。综合原、被告诉辩意见，本院就争议的焦点评判如下：（一）关于《安置协议书》是否无效问题本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条关于“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”的规定，本案《安置协议书》不属于无效情形，理由如下：首先，被告具有签订补偿安置协议的职权，具有行政主体资格。虽然根据《四川省实施办法》第四条关于“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”的规定，原本乐山市五通桥区城市规划区内的土地由乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督，但是乐山市人民政府办公室《关于转发乐山市市辖区规划国土体制调整方案的通知》（乐府办发〔2003〕57号）中载明被告并非乐山市国土资源局的派出机构，也没有将乐山市五通桥区内的土地调整为乐山市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督，故被告作为土地行政主管部门，具有在本案集体土地征收补偿过程中，与被征收集体土地上有关权利人签订《安置协议书》的职权。其次，《安置协议书》没有上述法律和司法解释规定的其他无效情形。基于上述理由，本院认为《安置协议书》不具有无效情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条关于“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；”的规定，经释明后，原告同意将诉讼请求变更为请求撤销《安置协议书》。（二）关于《安置协议书》是否应当撤销问题本院认为，程德凤与被告签订《安置协议书》合法有效，无论从行政行为方面还是从民事行为方面都不符合法律规定的撤销条件，故不予撤销。理由如下：首先，涉案土地已经被依法征收且有关征地部门已经发布相关征地和补偿安置公告。被告与原告之妻签订的《安置协议书》涉及的五通桥区桥沟镇共裕村2组集体土地已经有权批准征收土地的四川省人民政府批准征收，并且之后乐山市五通桥区人民政府发布了《征地公告》，被告发布了《补偿安置方案公告》，并在《补偿安置方案公告》报经乐山市五通桥区人民政府批准后实施，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定。其次，在案证据不能认定程德凤签订的《安置协议书》系其受到胁迫签订的。虽然乐山市公安局五通桥区分局对程德凤进行了行政拘留，但该行政拘留是基于其阻碍拆迁施工队施工而作出的，并非基于其不签订《安置协议书》而作出的，并且程德凤当庭陈述签订《安置协议书》时是在其家中，没有公安机关人员在场情况下签订的。因此，在现有证据情况下，不能仅以程德凤曾经被行政拘留就认定其签订的《安置协议书》是在受到胁迫，违背真实意思表示情况下签订的。故，对原告及第三人程德凤提出《安置协议书》系违背程德凤真实意思表示，系胁迫所签订的主张不予支持。第三，程德凤可以代表家庭户签订《安置协议书》。对于集体土地征收过程中的补偿安置协议的签订，一般涉及对农户安置和对其地上附着物以及青苗等的补偿问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条关于“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”的规定，集体经济组织成员的土地承包经营权是以家庭为单位确定土地承包关系，而农村家庭在集体土地征收中系其承包土地上附着物以及青苗等补偿的对象。同时，根据《四川省实施办法》第四十条第一款第二项关于“征用土地，按下列标准给予补偿：……（二）安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。……”的规定，安置补助费的确定与需要安置的农业人口数有关系，也就是与家庭农业人口数有关系。并且根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，农村村民取得宅基地使用权同样是以户为单位取得，并非户内成员分别取得。因此，基于集体土地征收补偿安置在法律上是以家庭（户）为对象的特殊规定，不能简单以合同法或者物权法中关于共有人单方处分共有财产属于无权代理、无处分权为由否定法律的特殊规定。故，本案原告的妻子，即第三人程德凤作为成年的家庭成员，有权以自己的名义代表家庭或者代表原告签订《安置协议书》，只要协议没有其他无效或者可撤销情形，就不能否定《安置协议书》的效力。否则将同样会导致原告本人也无权单独签订《安置协议书》情形，这不符合法律规定的情形。第四，现有证据不能证明被告适用的补偿标准明显过低，严重损害原告的权利。庭审中，原告明确对于涉及补偿的建筑物、构筑物以及青苗面积、数量等没有异议。就原告家庭补偿标准而言，对照《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）和《四川省人民政府关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕98号）等文件规定的补偿安置标准，并不能确定被告与原告之妻签订《安置协议书》中补偿标准存在明显过低情形。同时，因为行政行为具有公定力，一旦作出就具有效力，除非存在重大且明显违法情形，在未被依法撤销之前，不能否定其效力。因此，对于被告提交的五府土〔2017〕9号批复规定的补偿安置标准，在未经法定程序否定其效力情况下，不能否定其效力。当然，如果今后有权机关依法否定五府土〔2017〕9号批复中关于补偿安置方案的效力，原告补偿安置标准被确定低于法定标准后，原告可以再行主张权利。也基于此，对于原告提出以川府土〔2016〕907号批复经复议后，已经向国务院申请裁决和对五府土〔2017〕9号批复提起复议为由，申请中止案件审理的申请不予支持。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：驳回原告邓开华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓开华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。审 判 长  戚红艳审 判 员  李 巨人民陪审员  邹代华二〇一八年四月四日书 记 员  黄 斗