湖南省常德市武陵区人民法院行 政 判 决 书（2013）武行再字第00003号原审原告张双喜，男，57岁，汉族。原审原告杨小松，男49岁，汉族。原审原告陈对，男，46岁，汉族。原审原告谈发安，男，61岁，汉族。原审原告张世英，男，48岁，汉族。五原审原告委托代理人刘荣福，常德市武陵区正平法律服务所法律工作者，系特别授权代理。五原审原告委托代理人杜云孝，常德市武陵区正平法律服务所法律工作者，系一般授权代理。原审被告常德市国土资源局武陵分局。法定代表人潘云辉，系该局局长。委托代理人肖智，常德市国土资源局武陵分局干部，系特别授权代理。委托代理人龙立军，湖南宏声律师事务所律师，系一般授权代理。原审原告张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英以原审被告常德市国土资源局武陵分局在2010年4月28日对五原审原告在武陵区南坪乡竹根潭村占地所搭建的钢棚实施行政强制拆除行为违法为由，向本院提起诉讼。本院受理后，于2010年10月11日作出（2010）武行初字第19号行政裁定书。五原审原告不服，上诉于常德市中级人民法院，该院于2010年12月27日作出（2010）常立行终字第110号行政裁定，五原审原告仍不服，向常德市中级人民法院申请再审，该院于2013年10月10日作出（2013）常行再字第1号行政裁定书，裁定撤销常德市中级人民法院（2010）常立行终字第110号行政裁定和本院（2010）武行初字第19号行政裁定，指令本院审理本案。本院依法另组合议庭，公开开庭进行了审理。原审原告杨小松及委托代理人刘荣福、杜云孝，原审被告常德市国土资源局武陵分局（以下简称国土局武陵分局）的委托代理人肖智、龙立军均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。五原审原告诉称：2010年1月1日，常德火车站花木市场业主委员会与常德市武陵区南坪岗乡竹根潭村10组、11组分别签订了一份土地租赁合同，我五人为常德火车站花木市场业主中的成员。合同签订后，我五人便开始在租用的土地上修建温室育苗大棚。2010年4月23日，国土局武陵分局给我们送达了一份“责令停止国土违法行为通知书”，责令立即停止占地搭棚行为，听候处理。2010年4月27日，国土局武陵分局2名工作人员到苗木基地进行询问调查，次日上午，苗木基地来了三十多人以联合执法为由，将已建好的准备育苗用的温室棚全部砸毁。这三十多人中有两名为被告国土资源局武陵分局工作人员，被告在对我们占地搭棚的行为没有依法作出处理决定之前，就组织联合执法队伍对我们搭建的温室钢棚予以强制拆除，其行为违反了《湖南省行政程序规定》第六十二条，应认定为程序违法的行政强制行为。该行为给我们造成了巨大损失，故诉请法院：1、确认被告土地行政执法行为违法；2、判令被告赔偿经济损失18万元；3、由被告承担诉讼费用。为支持其诉称事实，五原审原告向本院提交了下列证据：1、工商营业执照，拟证明五原告的主体资格及合法经营；2、责令立即停止违法行为通知，拟证明被告实施的具体行政行为；3、与竹根潭村十组、十一组土地租赁合同，拟证明五原告合法使用土地；4、土地现场照片，拟证明五原告所租赁土地系荒芜的土地；5、区城管队郭家权证言，拟证明被告系联合执法组织者；6、张十毛、唐忠亮、唐保国、周国仪的调查笔录，拟证明被告系执法主体；7、黄荣庆调查笔录，拟证明土地信息未公开；8、市国土建设用地科证明，拟证明2010年11月23日止所租赁土地未征用；9、评估报告书，拟证明五原告的直接经济损失18万元；10、唐必勇调查笔录，拟证明所租土地经营权还在村民手里；11、唐保国、张十毛收条，证明五原告支付土地租金和补偿；12、市教育局提供的审批科技网络学校的报告，拟证明土地征用没有批准。原审被告国土局武陵分局在收到起诉书副本后十日内向本院提交答辩状，辩称：一、五原告诉讼主体错误，国土局武陵分局也不是适格主体；2、国土局武陵分局未组织任何人对五原告违法搭建的构筑物进行强制拆除，只是对常德市火车站花木市场业主委员会部分业主的抢建抢修行为进行调查了解，未作处理决定。原审被告在提交答辩状的同时向本院提交了下列证据：一、土地管理办法第5条、第66条、第67条、第31条、第71条，拟证明被告具有土地管理职能；2、竹根潭村十组、十一组《土地租赁合同》，拟证明五原告不是本案适格主体；3、《国土资源管理公文送达回证》，拟证明被告曾送达一份《责令停止国土资源违法行为通知书》，告知其不得违法抢建抢修建筑物；4、张双喜、唐中亮、张十毛的调查笔录，拟证明五原告为套取拆迁补偿款违法抢建抢修建筑物的事实；5、照片十张，拟证明违法建筑物的事实。庭审质证中，原审原告对原审被告提交的证据1其管理职权不持异议，但认为这些依据正好证明五原告没有改变土地的使用性质；合议庭评议认为，被告提供的法律依据，是证明行政管理职权，该异议合议庭不予采信；对证据3的真实性无异议，对关联性持异议，认为“通知书”的内容直接指向五原告的搭棚行为作出的停业停产的决定，完全符合具体行政行为的基本特征，应认定为具体行政行为，合议庭评议认为，该异议不能成立。具体行政行为是指具有管理职能的行政机关作出的具体行政行为侵害对相对人的权力义务的行为，而本案行政机关就五原告的行为仅仅是下发通知，未作出裁决。对证据4提出异议，认为这些调查材料均是在采取强制拆除措施后进行的，其调查材料取得不符合法律规定，合议庭评议认为，该异议不能成立，这些材料虽是事后取得，但其内容客观真实地反映了事情经过。对证据5持异议，认为该照片时间地点均无记录，不能作为有效证据，合议庭评议认为，该异议成立。原审被告对原审原告提交的证据1不持异议，合议庭予以确认；对证据2的真实性不持异议，关联性不能用以证明原告的主张，该证据只是一个通知，不是具体行下行为，合议庭评议认为，该异议成立；对证据3、4提出异议，认为租赁合同未提交原件，且不是以村民小组的形式发租，承租户也不是常德火车站花木委员会，照片没有时间、地点，均不能作为证据使用，合议庭评议认为，该异议部分成立，因五原审原告承租竹根潭村十组、十一组村民的土地是事实，是符合土地管理法相关规定的；对证据5提出异议，认为郭家权的调查笔录系复印件，且有涂改，合议庭评议认为，该异议成立，不能作为证据使用，因郭家权在再审庭审中对此笔录进行了否定。对证据6、7、8提出异议，认为这些调查笔录及证明均未到庭作证，接受质询不能作为证据使用，合议庭评议认为，该异议不能成立。因这些调查笔录及证明比较客观真实地反映强制执法的当天的情况，且原审被告至今未提交，不是该次执法主体的相应证据。对证据9提出异议，认为评估报告书，评估单位未到现场勘验，不客观，不真实，合议庭评议认为，该异议成立；对证据10、11、12认为这些证据与本案无关，合议庭评议认为，该异议成立，本案所争议的承租土地是谁经营，是否被征用均与本案的侵权之诉无关。根据合议庭对上述证据的确认和双方当事人对无争议事实陈述，本院确认如下案情事实：2010年元月1日，五原审原告以常德市火车站花木市场业主委员会的名义与常德市武陵区南坪岗乡竹根潭村十组、十一组村民签订“土地租赁合同”，承租十组土地35.83亩，十一组土地40.8亩，用于苗木培植，合同签订后，五原审原告对其承租的土地擅自进行搭棚建筑，同年4月23日，原审被告以五原审原告未经国土资源行政部门批准为由，向五原审原告之一的杨小松送达了“责令停止国土违法行为通知书”，并听候处理。同年同月28日上午，南坪乡政府、市城管南坪中队、乡国土所、乡规划站组成的三十多人的执法队伍，将五原审原告搭建的十个钢结构温室棚全部拆除。五原审原告认为此次行政执法行为，严重违反了程序规定，原审被告在未作任何处理决定和处罚决定时便强制拆除，造成巨大损失，应依法赔偿。另查明，2010年4月28日上午南坪乡的此次执法行动，有两名工作人员系原审被告单位的工作人员。此次行动主要是因五原审原告改变所承租的土地用途引起。该两宗土地均系耕地和茶地。本院认为：2010年4月28日上午三十多人的联合执法队伍将五原审原告承租的南坪乡竹根潭村十组、十一组土地上自行搭建的十个温室棚强行拆除，其联合执法主体是谁，是否违反了法定程序，以及该执法行动造成的损失，由谁承担责任是本案争议焦点：首先谁是该次联合执法的主体，在庭审中双方争议较大，五原审原告为证明自己的主张，依据原审被告曾向其送达《责令停止国土资源违法行为通知书》和在执法行动中有两名原审被告的工作人员，认定其联合执法主体为原审被告。已经履行了自己的证明责任，原审被告虽辩称不是其联合执法的主体，但对其有两名工作人员参加当天执法行动无合理解释，且没有证据证明不是联合执法主体；从本案现已查明的案情事实看，原审被告已查实了五原审原告正在改变土地用途，下发了“停止通知书”，紧接着联合执法，从而可以推定，原审被告应属于该次联合行动的执法主体。是否违反法定程序：从本案现已查明的案情事实上看，原审被告对五原审原告未经批准擅自改变土地用途的行为，仅下达了《责令停止违法行为的通知》，未作出书面的处罚决定，告知执法依据和主体，便进行强制拆除，违反了行政程序的相关规定，故对五原审原告请求确认该次联合执法行动的行为违反程序规定，本院予以采信。其次是该次联合执法行动，拆除了五原审原告搭建的十个钢结构温室育苗大棚，造成了较大的经济损失，原审被告是否应当承担赔偿责任。从本案现已查明的案情事实看，五原审原告依法承租竹根潭村十组、十一组村民的土地，符合土地管理法的有关规定，该两宗土地均系耕地和茶地，五原审原告承租后，未经批准，擅自搭棚，用于培植苗木，改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定。其搭建的钢结构温室大棚属违法建筑，在收到“停止通知书”后，理应自行拆除，恢复原状，原审被告具有土地的管理职能，此次拆除行为虽违反法定程序，但五原审原告违法行为不属法律保护，其损失理应自行承担，故对五原审原告要求原审被告赔偿经济损失的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第十二条、第十四条、第十五条第二款、第十九条（一）项、第三十一条、第三十六条三款、第六十七条（四）项、第八十条之规定，判决如下：一、2010年4月28日以原审被告常德市国土资源局武陵分局组织的联合执法行动，属违反法律程序行为；二、驳回原审原告张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世安要求赔偿损失的诉讼请求。本案原审已交诉讼费50元，由原审原告张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审判长  石碧华审判员  赵汉炎审判员  朱文菊二〇一三年十二月十八日书记员  许嫣群附：相关法律条文《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。第十九条土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。第三十一条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。第三十六条非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。第八十条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。