广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2013）钦南行初字第16号原告黄远香，男，1964年7月14日出生，汉族，钦北区人，农民。原告潘振祥，男，1962年10月14日出生，壮族，钦北区人，农民。两原告委托代理人黄运清，男，广西政大律师事务所律师。两原告委托代理人归茜，男，广西政大律师事务所律师被告钦州市住房和城乡建设委员会。法定代表人沈小军，男，主任。委托代理人邓光，男，钦州市住房和城乡建设委员会法律顾问。委托代理人沈露，男，钦州市住房和城乡建设委员会法律顾问。被告钦州市钦南区人民政府。法定代表人黄光发，男，区长。委托代理人宋志行，男，钦南区法制办公室主任。第三人钦州市钦南区南珠街道办事处。法定代表人陈启燕，女，主任。委托代理人谭凡芝，男，钦州市法律事务中心法律工作者。原告黄远香、潘振祥起诉被告钦州市住房和城乡建设委员会（以下简称钦州市住建委）、被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）、第三人钦州市钦南区南珠街道办事处（以下简称南珠街道办）规划行政强制及行政赔偿一案，钦州市中级人民法院发回重审，本院于2013年5月2日依法受理后，于2013年5月8日向被告钦州市住建委、钦南区政府、第三人南珠街道办送达应诉通知书及起诉状副本，依法另行组成合议庭，于2013年7月19日公开开庭审理了本案，原告黄远香、潘振祥及委托代理人黄运清、归茜，被告钦州市住建委的委托代理人邓光、沈露，被告钦南区政府的委托代理人宋志行，第三人南珠街道办的委托代理人谭凡芝均到庭参加了诉讼。被告钦州市住建委的法定代表人沈小军，被告钦南区政府的法定代表人黄光发，第三南珠街道办的法定代表人陈启燕，经本院合法传唤，因公事未到庭参与诉讼。期间经双方当事人同意对本案进行调解。本案现已审理终结。原告黄远香、潘振祥诉称，2011年2、3月份开始，两原告相继与南珠街道办高岭社区黄屋、张屋居民小组的村民黄昌廷、张耀就等十三户农户签订了租用合同，承包以上农户的土地，用于养殖龟鳖。到2011年12月30日，龟鳖塘建设完工，两原告实际投入资金693219元。2012年1月12日，被告钦州市住建委将落款时间为2012年1月8日的钦市建停字（2012）第A006号《责令停止违法建设通知书》送达给原告的守塘人员，随后，在被告钦南区政府的组织下，被告钦州市住建委、第三人南珠街道办以及多个部门的参与下，竟然于2012年1月12日当天将原告的龟鳖养殖塘、围墙、育种室等养殖设施全部拆除摧毁。被告的行为是违法的，严重侵害了原告的合法权益，造成了原告巨大的经济损失。为了维护原告的合法权益，请法院判决确认被告的行为违法，并判决被告钦南区政府和钦州市住建委赔偿原告经济损失693219元。原告向本院出示了如下的证据：1、原告的居民身份证，证实原告的诉讼主体资格。2、责令停止违法建设通知书，证实被告具体行政行为。3、钦州日报及照片，证实被告及第三人强制拆除原告龟鳖养殖塘、围墙、育种室等养殖设施的事实。4、《租地合同》共13份及收据3份，证实建设龟鳖塘的土地是原告经过与当地村民签订了租地合同，支付了承包金189850元和青苗补偿款2300元后，合法取得的土地使用权。5、收款收据、送货单、钩机施工现场签证单等共计249份，金额501069元，证实原告改造龟鳖塘及其附属设施的开支达501069元。6、《资产评估报告书》（即桂大公评报资字（2012）（钦州）第1041号），由原告申请经法院委托广西中锋大公资产评估有限公司评估，原告被拆除的设施价值为294311元；原告庭审时陈述提供该份资产评估报告只是给法院参考。被告钦州市住建委辩称，被告钦州市住建委在接到原告违法建设龟鳖养殖塘的举报后，依法依程序进行了调查取证，并对原告的违法行为发出了《责令停止违法建设通知书》，但在被告钦州市住建委尚未完成具体行政行为，未作出行政处罚前，原告的龟鳖塘及其附属设施被有关部门拆除，拆除原告龟鳖塘及其附属设施的行为并不是被告钦州市住建委的行为，也不在被告钦州市住建委委托钦州市城建监察支队的执法授权范围内，由此产生的法律后果不应由被告钦州市住建委承担。被告钦州市住建委提供了如下的证据及依据：1、调查黄荣贵、李云辉的材料及两人的身份证复印，证实两原告在冷冻厂北侧的建筑物包括水池、围墙及附属房屋属村民小组的集体土地，建设时没有向南珠街道办申办过手续。2、勘验现场笔录及现场照片，证实违法建筑物的地点及现状。3、《责令停止违法建设通知书》及送达证，证实被告钦州市住建委依程序进行了调查，并发出了要求原告停工的通知书。4、《钦州市城市总体规划图》（2005-2028），《黄远香、潘振祥违法建设用地局部位置图》，用以证实两原告违法建设龟鳖塘的地方属钦州市城市规划的范围内。5、《行政执法委托书》，证实被告钦州市住建委委托钦州市城建监察支队执法的权限只限于“（1）对钦州市规划区内（包括钦州港区、三娘湾管理区、滨海新城）的规划建设，建筑业、房地产等方面的违法、违规行为进行监督检查、调查取证、责令限期改正、停止违法行为、送达法律文书、依法实施委托机关作出的行政处罚决定。（2）对于进入一般程序案件，要及时上报立案，按程序调查终结后，将有关案件的材料及时整理，提出行政处罚建议，报钦州市住建委审批。”被告钦南区政府辩称，组织协调相关部门进行拆除原告龟鳖塘及其附属设施，是被告钦南区政府根据钦州市住建委《责令停止违法建设通知书》及相关法律规定实施的行政行为。虽然原告的使用没有改变土地性质，但原告所建设龟鳖养殖塘及其附属设施，未经职能部门的审查批准，因此，原告所建的龟鳖塘及其附属设施不属原告的合法财产，不应受到法律的保护，请法院驳回原告的诉讼请求。庭审时，被告钦南区政府未提供据，辩称同意被告钦州市住建委提供的证据。第三人南珠街道办辩称，原告建设龟鳖塘及其附属设施的地点属钦州市城市规划内，却没有经过合法手续的审批，经查为违法建筑，不属于法律保护的范围。请法院驳回原告的诉讼请求。原告黄远香、潘振祥对被告钦州市住建委提供的证据质证意见如下：对1号证据，原告认为缺乏证据的真实性，被调查人黄荣贵、李云辉均是被告南珠街道办的工作人员，与本案的处理结果有利害关系，不能作为本案的定案证据。对2号证据，是被告自行制作，原告没有签名确认，缺乏证据的真实性，不能作为本案的定案证据。对3号证据，原告庭审时提出只是在被告拆除龟鳖塘及附属设施的当天发现《责令停止违法建设通知书》，通知的时间虽然2012年1月8日，但原告没有收到。对被告钦州市住建委在庭上出示的4号证据中《钦州市城市总体规划图》（2005-2028）无异议，但《黄远香、潘振祥违法建设用地局部位置图》只能说明原告被拆除龟鳖塘及附属设施位置，不能确认原告属违法建设用地。对5号证据，原告对该授权委托书的真实性无异议，但认为造成原告损失的违法行政行为就是因为被告钦州市住建委的《责令停止违法建设通知书》引起的，应由被告钦州市住建委承担。对被拆构筑物的评估报告，原告认为评估报告有漏评的内容，只提供给法院作以参考。被告钦州市住建委对原告提供的证据质证意见如下：对原告提供的1、2、3号证据真实性无异议，但认为参加2012年1月12日拆违行动的是钦州市城建监察支队，被告钦州市住建委没有授权给钦州市城建监察支队去拆除原告的龟鳖养殖场。对4号证据的真实性提出异议，被告钦州市住建委认为只能证明原告对土地使用权取得的情况，但原告对土地使用权取得是否合法没有相关部门的审批手续，也不能证实原告的主张。对5号证据的真实性提出异议，被告钦州市住建委认为没有事实依据，不符合法律规定。对6号证据的真实性没有异议，但被告钦州市住建委认为，原告从农户处租赁的土地没有经相关部门审批，两原告不是本地村民，本案的土地租赁存在不合法性，而原告被拆除的建筑物属建法建筑，因此不应赔偿。被告钦南区政府、南珠街道办对被告钦州市住建委在庭上出示的证据无异议。对原告在庭上出示证据质证意见与被告钦州市住建委的质证意见一致。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的1、2号证据，被调查人黄荣贵、李云辉虽是被告南珠街道办的工作人员，但两人参加了现场的调查，被调查人陈述与现场勘验笔录相吻合，所制作的现场勘验笔录及现场照片，符合证据的形式要件，本院认为，该两份证据基本符合客观事实，对1、2号证据本院予以采信。对被告提供的3号证据，原告庭审时提出是被告在拆除的当天发出的《责令停止违法建设通知书》，但原告未提供其他证据予以佐证，故本院以《责令停止违法建设通知书》落款时间，认定为《责令停止违法建设通知书》发出时间，该证据本院予以采信。对被告提供的4号证据中《钦州市城市总体规划图》（2005-2028）、5号证据，因各方当事人对以上证据的真实性均无异议，与其他证据相互印证，本院予以采信。被告提供的4号证据中《黄远香、潘振祥违法建设用地局部位置图》，经本院组织各方当事人进行现场测量，对该证据反映的各项距离数据，各方当事人经现场测量无异议，对该份证据与本院的现场勘验笔录相配套的位置及相关距离数据，本院予以确认。对原告庭上出示的1、2号证据，各方当事人均无异议，本院予以确认。对原告提供的3号，被告钦南区政府确定由其组织，有南珠街道办在内等相关部门对原告的龟鳖养殖场予以拆除的事实，本院确认该证据为本案的定案证据。对于原告提供的4、5号证据，其内容、形式无法证实与本案有关联性，且无其他证据佐证其真实性、合法性，故本院认为原告提供的4、5号证据不符合行政诉讼证据构成要件，不予采信。对于原告提供的6号证据，由于该证据是本院依据原告的申请，委托了广西中锋大公资产评估有限公司对两原告被拆的养殖场建（构）筑物的价值进行评，经中介机构资产评估，被拆除龟鳖养殖场及其附属建筑物总价值为294311元。该报告制作中进行现场测量，原告、被告、中介机构均派员到现场，对中介机构测量的数据进行了签字确认，评估报告书已送达各方当事人，各方当事人均未提出书面申请复核，为此，本院认为《资产评估报告书》（即桂大公评报资字（2012）（钦州）第1041号）具备客观性、关联性及合法性，本院予以采信。经审理查明，2011年3月起，原告黄远香、潘振祥租用钦南区南珠街道办事处高岭社区黄屋、张屋居民小组村民的土地，即钦州市农垦冷冻厂东北侧建设龟鳖养殖塘，用于龟鳖养殖；2011年12月30日，建设完工了两栋砖混结构的平房、龟鳖养殖塘以及围墙，但一直未办理任何审批手续。2012年1月8日，被告钦州市住建委接到违法建筑举报后，展开调查。经过向南珠街道办相关人员调查及现场勘验后，被告钦州市住建委在未查明龟鳖养殖塘所有人和使用人的情况下，于2012年1月8日、9日、12日发出了《责令停止违法建设通知书》6份，即钦市住建停字（2012）第A005号、第A006号、第A007号、第A008号、第A009号、第A0010号。2012年1月12日，被告钦南区政府组织抽调相关部门的人员，对座落在钦州市农垦冷冻厂东北侧的原告黄远香、潘振祥龟鳖养殖塘及附属的围墙、房屋等进行了全部拆除。原告黄远香、潘振祥不服，向本院提起行政诉讼，请求判令确认三被告的行政行为违法，并请求被告钦州市住建委、钦南区政府赔偿给两原告经济损失693219元。另查，2013年7月15日本院组织各方当事人进行现场勘验，原告被拆除的龟鳖养殖场位于钦防高速铁路西北面沿铁路线分布，西南与钦州市农垦冷冻厂相邻。以被告钦州市住建委提供的《黄远香、潘振祥违法建设用地局部位置图》做为本案案发地位置测量图，经现场测量，以原告被拆除的龟鳖养殖场距钦州市农垦冷冻厂垂直最短距离为39.2米处为基点，该点到钦防高速铁垂直最短距离为51米，到原告被拆除的龟鳖养殖场距钦防高速铁垂直最远距离为95.5米，即原告被拆除的龟鳖养殖场与钦防高速铁最大距离为95.5米＋51米=146.5米。庭审时，被告钦州市住建委提供的《钦州市城市总体规划图》（2008-2025）彩图显示，原告被拆除的龟鳖养殖场及钦防高速铁路均在钦州市西北面中心城区规划界线与钦防铁路之间，被告钦州市住建委在庭审时表示，经相关部门卫星测量，原告被拆除的龟鳖养殖场所在位置的钦州市中心城区规划界线与钦防铁路之间距离为210多米，各方当事人庭审时无异议。本院认为，原告潘振祥、黄远香租用高岭社区黄屋、张屋居民小组居民的土地并不违反法律禁止性的规定。原告租用的土地属南珠街道办高岭社区管辖，根据《城市街道办事处组织条例》的规定，设置街道办事处是为加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，是基本城市化的行政区划，即街道办的管理辖区均属城市规划区域；同时，被告钦州市住建委提供《钦州市城市总体规划图》（2008-2025）彩图、庭审时各方当事人的质证意见及本院组织各方当事人现场勘验测量，确认原告被拆除的龟鳖养殖场所在位置的钦州市中心城区规划界线与钦防铁路之间距离为210多米，而原告被拆除的龟鳖养殖场与钦防高速铁最大距离只是146.5米，因此，应认定原告被拆除的龟鳖养殖场属钦州市城市规划范围。被告钦州市住建委接到举报后，派员前往调查取证并作出《责令停止违法建设通知书》，属依法履行其法定职责的行为，没有超越职责和滥用职权。但在被告钦州市住建委具体行政行为尚未完成，对原告在其龟鳖养殖场的构筑物尚未作出最终行政处罚时，在没有生效法律文书作为执行依据的情况下，被告钦南区政府组织人员对两原告的龟鳖养殖塘及其附属设施进行了拆除，被告钦南区政府的行为违反了法定程序，属行政行为违法。而被告钦州市住建委虽然没有直接参与此次的拆除行动，但其委托行政执法单位钦州市城建监察大队参与了拆除行动，根据被告钦州市住建委的委托，钦州市城建监察大队负责钦州市城市规划区范围内的建设规划行政执法工作，钦州市城建监察大队对自己的执法权限应当是清楚的，并一直对原告的行为进行着调查取证、责令停止违法行为、送达法律文书等行政执行，明知被告钦州市住建委的行政行为尚未最终完成却直接参与了被告钦南区政府组织的拆除行动，钦州市城建监察大队的行为属滥用职权，钦州市城建监察大队的行政执法权是由被告钦州市住建委行政委托，因此钦州市城建监察大队滥用职权产生的法律后果应由被告钦州市住建委承担过错责任。而第三人南珠街道办虽然参加了此次拆除行动，但南珠街道办事处是被告钦南区政府的派出机构，其本身不具备独立法人主体的资格，故被告南珠街道办不承担此次拆除行动的过错责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，只有公民、法人和其他组织的合法权益在国家机关和国家机关工作人员行使职权时造成损害，才能依法取得国家赔偿；而《中华人民共和国城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设或进行临时建设的，应报城乡规划主管部门审批许可。原告虽然与当地村民签订了租用土地的合同，却未经任何部门审批，就擅自进行构筑物的建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应属违法行为，对原告基于违法行为建设的龟鳖养殖场，不应受法律的保护。故本院认为原告潘振祥、黄远香请求被告钦南区政府、钦州市住建委赔偿其经济损失693219元的诉讼请求无事实根据和法律依据，不予支持。综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认钦州市住建委、被告钦州市钦南区人民政府于2012年1月12日拆除原告潘振祥、黄远香龟鳖养殖塘及附属房屋、围墙的行为违法。二、驳回原告潘振祥、黄远香请求被告钦州市城乡和建设委员会、钦州市钦南区人民政府行政赔偿693219元的诉讼请求。案件受理费人民币50元，评估费6000元，由被告钦州市钦南区人民政府负担50元，原告潘振祥、黄远香负担6000元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇钦州市中级人民法院诉讼费汇缴专户，帐号733701040000520）。开户行：农行钦州分行榕树分理处。逾期不交，又不提出缓、减、免交申请的，则按自动撤回上诉处理。审 判 长  梁 东审 判 员  邓英旦人民陪审员  罗 能二〇一三年八月二十一日书 记 员  郭素华