安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖行终617号上诉人（一审原告）程群娣，女，汉族，1951年3月20日出生，户籍地安徽省广德县。被上诉人（一审被告）广德县人民政府，住所地安徽省广德县政务新区。法定代表人陈红英，该县县长。出庭负责人胡利，该县副县长。委托代理人ＸＸ，该县人民政府总值班室主任。委托代理人许翔，安徽渊源律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）广德县旅游局，住所地安徽省广德县桃州镇景贤街35号，组织机构代码76279741-5。法定代表人欧阳徽，该局局长。委托代理人李齐川，该局工作人员。上诉人程群娣因诉广德县人民政府不履行法定职责一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2016）皖18行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人程群娣，被上诉人广德县人民政府副县长胡利及委托代理人ＸＸ、许翔，被上诉人广德县旅游局的委托代理人李齐川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。程群娣向一审法院起诉称，原告于上世纪90年代前从广德县横山宾馆退休。2001年9月25日，广德县人民政府出台《关于印发横山宾馆产权制度和劳动关系改革实施方案的通知》（政办[2001]71号）文件，克扣了其退休工资用于补缴养老保险费用，致使其丧失了事业单位退休人员原有待遇，侵犯其合法权益。广德县人民政府作出的改制方案违反国务院国发〔1997〕26号文件第五条第（二）款规定及安徽省政府办公厅皖政办〔2004〕57号文件，改制方案违法。2014年2月28日，宣城市人民政府对广德县人民政府作出宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》，该函认为，其本人系已经退休人员，不属于改制对象，应继续享受事业单位退休人员原有待遇。但是，广德县人民政府未按照宣城市人民政府的处理意见恢复其原有待遇，系行政不作为。请求：1、确认广德县人民政府不履行宣城市人民政府宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》行为违法；2、判令广德县人民政府积极履行上述文书，立即恢复程群娣的事业单位退休人员相应待遇；3、本案诉讼费由广德县人民政府负担。一审法院经审理查明，1996年8月16日,广德县机构编制委员会作出《关于成立广德县旅游开发总公司的通知》，将横山宾馆划归该公司管理。2001年9月14日，广德县政府第44次常务会议听取横山宾馆改制办公室关于《横山宾馆改制方案》的汇报。同年9月19日，广德县委常委会议讨论研究横山宾馆改制工作方案（草案），会议原则同意该方案。同年9月25日，广德县人民政府办公室作出《关于印发横山宾馆产权制度和劳动关系改革实施方案的通知》，该改革实施方案第五条第八项规定，对退休职工（含提前退休和“中人过渡”退休职工），按目前实发工资标准，一次性补缴养老金。今后如遇到增资，按企业标准执行。第九项规定，国家若有新政策出台，在职正式职工和退休职工的养老保险问题可由社会保险机构按新的政策执行。程群娣认为上述改革实施方案出台时其早已退休，不应被纳入改制范围，仍应按照事业单位退休人员的身份领取退休金。即使纳入养老保险范围，也应按照事业单位标准领取养老金，故多次向政府相关部门反映情况。2014年2月28日，宣城市人民政府作出宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》，该函第二条提出“对于改制前已经办理退休手续的职工，是事业单位职工享受事业单位相关待遇，是企业职工享受企业职工相关待遇。”因广德县人民政府未按照该函意见调整程群娣养老保险标准，故程群娣诉至人民法院，请求判如所请。一审另查明，皖发〔2011〕10号《中共安徽省委安徽省人民政府关于推进省直接管理县体制试点工作的意见》，将广德县确定为试点县。试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作。试点县党委、政府的各工作部门依照法律、法规和党章的规定，受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。一审法院认为，广德县人民政府2011年被确认为省直接管理体制试点县，试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作，故宣城市人民政府于2014年2月28日《关于李福英信访事项处理意见的函》对广德县人民政府并无羁束力。程群娣要求确认广德县人民政府不执行宣城市人民政府宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》行为违法，判令广德县人民政府按照该函的意见立即恢复程群娣的事业单位退休人员相应待遇的诉讼请求无法律依据，人民法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程群娣的诉讼请求。案件受理费50元，由程群娣负担。程群娣上诉称，1、宣城市人民政府作出的宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》符合法律、法规及相关政策的规定，广德县人民政府应当积极履行上级人民政府要求，立即恢复其事业单位养老保险待遇。2、根据转制前退休人员，原符合国家和省政府核发的离退休金不变的规定及“老人老政策、新人新政策”的原则，其作为转制前已退休职工，原有的事业单位待遇不应变更。综上，一审判决以试点县直接向省委、省政府负责并报告工作为由，驳回其诉讼请求错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判广德县人民政府立即恢复上诉人事业单位退休人员待遇。广德县人民政府庭审中答辩称，广德县人民政府将程群娣作为改制对象，按照改制方案的要求，为其一次性缴纳了养老保险费用，已经履行了法定职责；广德县人民政府就该问题专题请示安徽省人社厅，2017年3月皖人社函〔2017〕162号复函，“国务院关于建立统一的养老保险制度的决定（国发〔1997〕26号和《安徽省人民政府关于印发〈安徽省统一企业职工基本养老保险制度实施方案（试行）〉的通知》（皖政〔1997〕63号）均规定，实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行”。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。广德县旅游局的答辩意见同广德县人民政府。一审被告广德县人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、广德县机构编制委员会广编〔1996〕28号《关于成立广德县旅游局开发总公司的通知》，证明横山宾馆为企业化管理的事业单位。2、2001年9月26日，广德县人民政府第44次常务会议纪要、2001年9月19日中共广德县常委会议纪要第十四号，以上证明对横山宾馆改制进行了集体决策。3、广德县人民政府办公室政办〔2001〕71号《关于印发横山宾馆产权制度和劳动关系改革实施方案的通知》，证明广德县人民政府出台了改制方案，对改制人员妥善安置作了相关安排。4、广德县横山宾馆改制时退休人员情况，证明程群娣2001年—2016年养老金按照政策进行了上调。一审被告广德县人民政府向一审法院提举的依据为：1、国务院国发〔1997〕26号《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第五条第二款、第十条；2、人事部、劳动和社会保障部人函〔2002〕67号《关于实行企业化管理的事业单位参加企业基本养老保险统筹后职工退休待遇问题的复函》；3、皖政办〔2004〕57号《安徽省人民政府办公厅转发省劳动保障厅等部门关于我省事业单位转制为企业参加企业职工基本养老保险试行意见的通知》第二条第（一）项、第四条第（五）项；4、皖办发〔2005〕26号《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于省属经营服务性事业单位转企业改制工作的意见》第二条。以上证明横山宾馆属于经营服务性事业单位转企改制的范围，横山宾馆改制前离退休人员基本养老金，从基本养老金保险基金中支付和已参加企业养老保险的既定政策维持不变做法符合相关规定。一审原告程群娣向一审法院提举的主要证据材料为：1、广德县人民政府办公室政办〔2001〕71号《关于印发横山宾馆产权制度和劳动关系改革实施方案的通知》，证明广德县人民政府错误地将已退休人员纳入改制范围，侵害了程群娣的合法权益。2、广德县信访局《关于原横山宾馆部分退休人员反映问题的答复》，证明广德县人民政府承诺：“如果今后市以上人民政府就自收自支事业单位改革出台了新的政策规定，我县将对照新的政策规定进一步作出研究处理。”3、安徽省人民政府办公厅皖政办〔2004〕57号《安徽省人民政府办公厅转发省劳动保障厅等部门关于我省事业单位转制为企业参加企业基本养老保险试行意见的通知》，证明改制前退休人员应按照之前的规定落实待遇，故广德县人民政府改制方案第五条第（八）项将退休人员纳入改制范围错误。4、宣城市人力资源和社会保障局《关于事业单位转企改制退休人员待遇有关说明》及内部函，证明改制前退休人员不应适用省劳动保障厅劳动政秘〔2003〕11号文件，应享受事业单位退休人员待遇。5、宣城市人民政府宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》，证明宣城市人民政府已经认定广德县人民政府的改制方案第五条第（八）项将程群娣纳入改制范围错误，但广德县人民政府至今不纠正，行政不作为。6、广德县旅游局工作人员2013年接访时写的承诺，证明拖欠程群娣退休工资一事已经得到相关部门领导的承认。7、国务院国发〔1997〕26号《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》第五条，证明广德县人民政府改制方案违反国务院社会保险政策。8、安徽省宣城市中级人民法院（2014）宣中行立初字第00003号《行政裁定书》，证明程群娣向宣城市中级人民法院起诉，该院裁定错误。9、安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00018号《行政裁定书》，证明安徽省高级人民法院撤销宣城市中级人民法院的错误裁定，指令立案受理。一审第三人广德县旅游局未向一审法院提举证据。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2017年1月13日，广德县人民政府作出《关于广德县企业化管理的事业单位改制有关情况的请示》就该县横山宾馆改制方案是否合法及改制前已退休职工在改制后如何享受养老金待遇政策问题请示安徽省人力资源和社会保障厅，2017年3月该厅作出皖人社函〔2017〕162号复函认为，国务院关于建立统一的养老保险制度的决定（国发〔1997〕26号）和《安徽省人民政府关于印发〈安徽省统一企业职工基本养老保险制度实施方案（试行）〉的通知》（皖政〔1997〕63号）均规定，实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。企业化管理的事业单位参加企业职工养老保险，执行企业职工养老保险政策，符合国发〔1997〕26号和皖政〔1997〕63号文件精神。本院认为，《国务院关于建立统一的养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）第十条规定，实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。人事部、劳动和社会保障部人函[2002]67号《关于实行企业化管理的事业单位参加企业基本养老保险统筹后职工退休待遇问题的复函》规定，“实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业的养老保险制度执行。已参加企业职工基本养老保险统筹的企业化管理的事业单位，其退休人员应按照企业职工基本养老保险办法计发基本养老金，并执行企业退休人员基本养老金调整政策，不再执行事业单位退休人员退休费调整政策”。皖政办〔2004〕57号《安徽省人民政府办公厅转发省劳动保障厅等部门关于我省事业单位转制为企业参加企业职工基本养老保险的试行意见的通知》规定，“事业单位转制为企业，从转制批准时起按照国家有关城镇企业职工基本养老保险政策规定，参加当地企业职工基本养老保险，到当地社会保险经办机构办理参保登记”。“没有正常事业费的单位，转制前离退休人员基本养老金的调整按照企业的办法执行，所需费用从养老保险统筹基金中支付。国家和省出台事业单位职工离退休费调整政策时，转制前退休人员按照企业办法增加养老金与事业单位增加养老金差额部分，由原单位视情况自行解决”。上述人事部、劳动和社会保障部、安徽省人民政府办公厅转发的规范性文件均规定，对没有拨款的事业单位或企业化管理的事业单位，转制前离退休人员基本养老金的调整按照企业的办法执行。2017年3月安徽省人力资源和社会保障厅对该问题重申，“企业化管理的事业单位参加企业职工养老保险，执行企业职工养老保险政策，符合国发〔1997〕26号和皖政〔1997〕63号文件精神”。本案中，双方对横山宾馆系无财政拨款，自收自支的实行企业化管理的事业单位并无异议；企业改制前职工工资、退休金均来源于横山宾馆营业收入；企业改制后的横山宾馆被评估拍卖，推向市场。因横山宾馆并无财政拨款，广德县人民政府考虑到改制时已退休职工的养老问题，用宾馆自有资产按企业职工养老保险标准为已退休职工一次性补缴基本养老保险金，将其纳入社会基本养老统筹范围，既不违反上述规范性文件的规定，也保障了退休职工的基本养老问题。上诉人程群娣认为广德县人民政府按企业标准将其纳入社会基本养老保险统筹范围及发放养老金，侵犯其合法权益，要求立即恢复其事业单位退休职工养老保险待遇缺乏法律、法规、规章及规范性文件依据，本院依法不予支持。上诉人程群娣要求广德县人民政府履行宣政秘〔2014〕70号《关于李福英信访事项处理意见的函》所确定的恢复其事业单位退休人员待遇问题，对此本院认为，当事人要求行政机关履行法定职责须具有一定的请求权基础，而宣城市人民政府作出的宣政秘〔2014〕70号函，缺乏法律、法规和规章依据，与有关规范性文件规定的精神不符，不应具有执行效力，故程群娣请求广德县人民政府落实上述函件要求恢复其事业单位养老保险待遇，缺乏请求权依据，本院不予支持。关于程群娣上诉称改制方案将其纳入改制对象不合法问题，因企业改制是深化市场经济体制改革的一项重要举措，各级行政机关依据国家政策结合当地实际情况作出的企业改制决定及实施方案是行使自由裁量权的政策性决策行为，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院无权审查。综上，一审判决驳回程群娣的诉讼请求并无不当，本院依法应予维持。程群娣的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人程群娣负担。本判决为终审判决。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一八年四月二日书记员  刘 琳附：本判决适用的相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；