山东省即墨市人民法院行 政 裁 定 书（2013）即行初字第40号原告倪国强。原告范元孝。原告王忠礼。原告杨茂池。原告杨兆海。五原告委托代理人马国立、王永明，山东泉舜律师事务所律师。被告胶州市人民政府。地址：胶州市北京路1号。法定代表人孙永红，市长。委托代理人张桂贤。委托代理人刘云飞。原告倪国强、范元孝、王忠礼、杨茂池、杨兆海不服被告胶州市人民政府作出的胶政复决字（2013）第2号行政复议决定书，经青岛市中级人民法院指定，于2013年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月16日受理后，依法组成合议庭，于2013年6月7日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2013年6月25日在第十审判庭公开开庭审理了本案。原告倪国强、范元孝、王忠礼、杨兆海及原告委托代理人马国立、被告委托代理人张桂贤、刘云飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年4月6日，被告胶州市人民政府作出胶政复决字（2013）第2号行政复议决定书。对原告主张的要求胶州市国土资源局履行信息公开的法定职责，认为原告向胶州市国土资源局提交信息公开申请后，胶州市国土资源局对属于公开范围的，已告知了原告获取政府信息的方式和途径；对属于不公开范围的，已告知原告并说明了理由，胶州市国土资源局已履行了政府信息公开的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回了原告的复议申请。被告于2013年6月14日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、政府信息公开告知书；2、政府信息公开申请补正通知书；3、政府信息部分公开告知书；4、鲁政土字（2010）1657号山东省人民政府关于胶州市2010年第八批次城市建设用地的批复；5、胶州市人民政府征收土地公告；6、胶州市统一征地办公室征地补偿、安置方案公告；7、支付胶州市胶北镇梁戈庄村民委员会土地补偿款收据3份。依据的规范：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》；3、《山东省行政复议条例》。原告倪国强、范元孝、王忠礼、杨茂池、杨兆海诉称，2013年2月7日原告向被告提起行政复议申请，请求其责令胶州市国土资源局履行信息公开的法定职责。被告受理该案并审理后，认为胶州市国土资源局已经履行了信息公开的职责，最终驳回了原告的复议申请。原告认为被告驳回原告的复议申请理由不成立。原告申请的事项属于县、市级政府依法需要公告的事项，其应该依法予以公示，此公示不以当事人的申请为前提条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。因此，对于公开征地的批准文件是政府的法定职责，不以申请人的申请为前提。本案中，原告申请的事项均属于政府应当主动公开的事项，但上述信息原告至今未能获得，被告称胶州市国土资源局业已履行信息公开职责的理由不成立。请求依法撤销被告作出的胶政复决字（2013）第2号行政复议决定书；判令被告对原告的复议申请重新作出处理；诉讼费由被告承担。原告提交的证据：信息公开申请书底稿，证明原告申请公开的事项。被告胶州市人民政府辩称，一、被告所作复议决定并无不当。2013年2月7日被告收到原告的复议申请，请求责令胶州市国土资源局依法履行信息公开的法定职责。被告受理后查明：2012年9月19日，原告向胶州市国土资源局提交政府信息公开申请，要求公开原胶州市胶北镇工业园的土地利用总体规划、有关项目的征地批准文件、补偿安置公告和土地补偿款支付情况。2012年10月8日，胶州市国土资源局作出信息公开告知书和政府信息公开申请补正通知书，向原告公开了原胶北镇工业园的土地利用总体规划，通知原告就其他政府信息的具体内容进行补正。2013年2月25日，胶州市国土资源局作出政府信息部分公开告知书，向原告公开了相关项目的用地批复、征收土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿款的收款收据，并就部分政府信息不予公开向申请人做了书面说明。鉴于胶州市国土资源局在收到原告的信息公开申请后，对属于公开范围的，已告知其获得政府信息的方式和途径；对属于不予公开范围的，已告知原告并说明了理由，已经履行了政府信息公开的法定职责。因此，驳回了原告的复议申请。二、原告的诉讼请求于法无据。在该复议案件中，被告作出的是驳回原告的复议申请，并未改变原具体行政行为，且该行政复议不是提起行政诉讼解决信息公开争议的必经程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。根据该规定，被告的主体资格不适格。人民法院应当依法裁定驳回原告的起诉。庭审中，经质证，原告对被告提交的证据的真实性和客观性没有异议，但认为其提交的证据仅仅是公开了“美联花园”的土地征收以及补偿款的支付情况，这与原告所提出的申请公开的事项不一致，即申请的事项和公开的事项不一致。为证明原告申请的事项与被告公开的事项不一致，原告当庭提交了信息公开申请书底稿。经质证，被告称原告在申请复议时没有提交信息公开申请书，只提交了复议申请书，其中内容不完全一致。当庭提交了原告在复议程序中向被告提交的复议申请书及行政复议答复通知书。被告并针对原告的质证意见辩称，胶州市国土资源局公开的事项是唯一与原告承包地有关的项目，其他的项目与原告没有关系。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提交的证据的真实性和客观性原告没有异议，本院予以确认。对原告提交的信息公开申请书底稿经质证被告提出异议，认为其内容与原告向被告提交的行政复议申请书的内容不完全一致。结合原告确认的被告提交的证据1政府信息公开告知书，本院认为原告是2012年9月19日向胶州市国土资源局提交的信息公开申请书，而原告提交的底稿落款时间为2012年11月21日。原告提交的底稿中申请公开的信息内容为：1、要求胶州市国土资源局公开青岛大丰杭电科技有限公司、青岛新可塑料机械有限公司、美联花园等28个公司及项目的征地批准文件、征地补偿安置公告、土地补偿款支付情况；2、请求以书面方式将上述信息送达申请人。底稿中第二项请求内容为送达方式，而原告在行政复议申请书中陈述的事实与理由：“申请人均为胶州市胶北镇梁戈庄村村民，因2001年镇政府建设工业园区，该村1000多亩土地被征收建设工厂，切很多土地都是占而未用。然而，该村村民至今未见到任何征地相关文件，补偿款更是没有得到。为获知情权，申请人向被申请人提起信息公开申请，被申请人收到该信息申请后，以申请人申请获取的信息第二项内容不明确为由，向申请人发出政府信息公开申请补正通知书。申请人收到该补正通知后在规定的时间内做出补充相关所需信息，并以书面形式交予被申请人。”从该表述中可以看出原告向胶州市国土资源局提交的申请第二项为相关的所需信息而并非是送达方式。因此对其真实性不能确认。经审理查明，2012年9月19日，胶州市国土资源局受理了原告提出的政府信息公开申请。2012年10月8日，胶州市国土资源局做出（2012）第1号政府信息公开告知书，告知的内容为：“你申请获取的信息第1项属于公开范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条的规定，本机关将以你指定的以下方式提供所申请的政府信息：纸质。……特此告知。”告知了原告原胶北镇工业园的土地利用总体规划。同时，胶州市国土资源局向原告发出（2012）第1号政府信息公开申请补正通知书，通知原告：“本机关于2012年9月19日受理了你提出的政府信息公开申请，具体见《登记回执》第1号。经查，你单位申请获取的信息第二项内容不明确，本机关难以根据此申请确定具体的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，请你更改、补充所需信息的内容描述后再行申请。”。2013年2月25日，胶州市国土资源局作出（2013）第1号政府信息部分公开告知书，告知原告：“本机关于2013年2月18日受理了你提出的政府信息公开申请，具体见《登记回执》（2013）第1号。经查，你申请获取的政府信息属于部分公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条的规定，本机关将以你指定的以下方式提供所申请的政府信息：纸质。……特此告知。”告知了涉及原告承包地的美联花园的用地批复、征收土地公告、补偿安置方案公告、支付土地补偿款的收据等。原告倪国强、范元孝、王忠礼、杨茂池、杨兆海于2013年2月7日向被告胶州市人民政府提起行政复议申请，请求其责令胶州市国土资源局履行信息公开的法定职责。被告受理该案并审理后，认为胶州市国土资源局已经履行了信息公开的职责，驳回了原告的复议申请。原告认为被告驳回原告的复议申请理由不成立。请求依法撤销被告作出的胶政复决字（2013）第2号行政复议决定书；判令被告对原告的复议申请重新作出处理；诉讼费由被告承担。本院认为，本案争议的首要问题是被告是否适格。针对经过行政复议程序，原告不服提起行政诉讼的，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款对复议机关作为的情况下适格被告作出规定，即复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关为被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条规定复议机关在不作为的情况下适格被告的确定，即复议机关在法定期间内不作出复议决定，原告对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。该规定弥补了复议机关不作为情况下如何确立被告的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。针对这两种情况下，复议机关作出驳回行政复议申请的决定，原告提起诉讼的，确立适格被告的规则，应当与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条适用的规则相同，也就是说行政机关驳回行政复议申请的，属于复议机关作为类的，确立被告适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定；属于复议机关不作为类的，确立被告适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定。行政复议机关受理申请后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回行政复议申请的，属于复议机关已经作为，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，确立作出原具体行政行为的机关为被告。理由是：复议机关受理复议申请并经实体审查作出驳回行政复议申请的复议决定书，复议机关已经履行复议职责，但这一复议决定实质上没有改变原具体行政行为，也就是说，对当事人权利义务产生实质性影响的是原具体行政行为，法院对原具体行政行为作出裁判即可，对复议机关的行政复议行为再作评价已没有实际意义。对于受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合规定的受理条件而驳回行政复议申请的，属于复议机关不作为类，应当依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定确定被告。理由是：复议机关因不符合受理条件驳回行政复议申请的决定，是在程序上对申请人行政复议权利的限制，没有对原具体行政行为进行实体审查，对于申请人来说是一种不作为行为，只有对复议机关的不作为行为，才可以提起对复议机关的诉讼。结合本案实际情况，被告在受理原告的复议申请后，对胶州市国土资源局的具体行政行为进行了实体审查，认为其已经履行了信息公开的职责，随作出驳回原告复议申请的决定，也就是说，本案被告履行了复议机关的复议职责。综上所述，本案原告所诉的被告主体不适格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第三项的规定，裁定如下：驳回原告倪国强、范元孝、王忠礼、杨茂池、杨兆海的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  李新峰审 判 员  王承喜人民陪审员  康 蕾二〇一三年八月十二日书 记 员  黄爱妮附相关法条：最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。