江苏省泰州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)苏12行终10号上诉人（原审原告）沈志军，男，汉族。被上诉人（原审被告）兴化市张郭镇人民政府，住所地兴化市张郭镇昭阳路。法定代表人赵益华，镇长。上诉人沈志军因确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院（2017）苏1202行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。沈志军在原审中诉称，沈志军于2011年2月设立个人独资企业兴化市利和机械配件厂，进行生产经营活动。企业拥有沈志军在农村集体经济组织兴化市张郭镇南桥村集体土地使用权面积1881平方米，厂房等地上物生产设施1514平方米，有合法票据为证。2017年兴建S229省道张郭段扩建项目，征收农村集体所有的土地和地上物，兴化市张郭镇人民政府(以下简称张郭镇政府)与沈志军订立《S229（兴化张郭段）道路改扩建工程集体土地房屋搬迁安置补偿协议书》，该协议依法无效。《合同法》规定，违反法律法规强制性规定的合同无效，《行政诉讼法》规定，行政合同适用合同法的规定。涉案协议同时违反了行政法与合同法的强制性规定。《土地管理法》规定我国对土地实施严格的管制方针，任何建设占用土地的，必须进行审批，将农村集体土地用于建设项目的，由省级以上人民政府审查批准，任何地市、县、乡镇的地方政府无权批准征收集体土地。征地补偿协议因违反了上述强制性法律规定而无效。根据合同无效的法律后果的法律规定，沈志军有权要求张郭镇政府赔偿因合同无效造成的损失。请求：1、判决确认张郭镇政府与沈志军签订的《S229(兴化张郭段)道路改扩建工程集体土地房屋搬迁安置补偿协议书》无效；2、判决因协议无效张郭镇政府赔偿沈志军损失：企业全部房产损失4542000元、企业经营停产停业损失1000000元、企业拥有全部土地使用权的土地面积区位补偿价480000元；3、诉讼费由张郭镇政府承担。张郭镇政府在原审中辩称，一、沈志军所诉无事实依据。沈志军是兴化市张郭镇南桥村村民，其作为个人独资企业—兴化市利和机械配件厂的投资人，其经营的场地系租用的其所在村的农村集体土地，所建厂房等地上附属物至今未领取任何规划许可证、施工许可证，该地上附属物不仅无不动产权属证书，且与省道盐靖公路的间距在15米范围之内。S229省道兴化段改扩建工程是省政府批准的S229省道中的重要组成部分，张郭镇政府作为该工程的沿线乡镇，履行的仅仅是配合协调工作，张郭镇政府并非229省道兴化段改扩建工程的建设方，亦非施工方。因沈志军租赁所在村办厂的场所在规划红线范围内，基于此，所在村镇相关人员与沈志军多次协商后达成上述搬迁安置协议，且双方均已按约履行。故沈志军与张郭镇政府之间发生的只是农村集体所有土地的地上附属物搬迁补偿的民事法律关系，而非行政征收法律关系。沈志军所诉与客观事实不符。二、沈志军和张郭镇政府均不具有行政诉讼的主体资格。张郭镇政府作为该工程的沿线乡镇，履行的仅仅是配合协调工作，不具有行政征收的行政职能和权利，故张郭镇政府行政诉讼主体不适格。沈志军既不是土地被征收人，也不是行政行为相对人，兴化市利和机械配件厂系个人独资企业尚在业，沈志军作为投资人直接提起所谓行政赔偿还是民事赔偿，其主体资格均不适格。三、沈志军的起诉应予驳回。请求人民法院依法驳回沈志军的起诉。原审法院认为，针对已经履行完毕的房屋拆迁安置补偿协议提起的诉讼不属于行政协议司法审查的受案范围，审判机关有权对行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的行政行为是否合法进行司法审查，并不包括行政机关已经按照协议约定履行自己义务的行政协议，即行政机关已经按照协议约定履行自己义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围，以遵循诚实信用的基本原则。本案中，沈志军的诉讼请求是请求确认张郭镇政府与其签订的《S229(兴化张郭段)道路改扩建工程集体土地房屋搬迁安置补偿协议书》无效，并赔偿损失。2017年4月5日的搬迁安置补偿协议书、补偿确认表、房屋腾空验收单均系沈志军本人签名，沈志军也已收到补偿款527198元，双方已经履行完毕搬迁安置补偿协议书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“人民法院受理公民、法人、或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”的规定，沈志军针对已经履行完毕的《S229(兴化张郭段)道路改扩建工程集体土地房屋搬迁安置补偿协议书》提起诉讼，不符合上述规定，对于本案的起诉，法院应不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回沈志军的起诉。沈志军不服，向本院提出上诉称：1、上诉人与被上诉人签订的搬迁安置补偿协议书属于行政协议，上诉人有权向人民法院提起行政诉讼，法院应当予以审查；2、被上诉人签订协议的行为违反法律规定，并不因为履行而变为合法，故被上诉人属于不依法履行协议，上诉人起诉符合法律规定。综上，一审法院适用法律错误，请求法院依法撤销一审裁定，依法改判或发回重审。本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人、或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……本院认为，首先，从条文字面意义理解，原告仅能就行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议四种情形提起行政诉讼，其他情形依法均不属于行政诉讼受案范围；其次，从立法意图来看，上述条文规定其主要目的系规制行政机关不依法按约履行协议及违法变更、解除协议的行为，为作为协议相对方的公民、法人和其他组织在协议签订后因行政机关的上述违约行为未能及时获得补偿时提供司法救济途径，以保障行政协议能够得到及时有效的履行，从而达到保护协议相对方的公民、法人和其他组织的合法权益。故公民、法人和其他组织以协议补偿标准过低、显失公平等为由要求解除、变更乃至撤销协议及确认协议无效的，均不属于行政诉讼受案范围；最后，从立法沿革上看，2015年5月1日施行的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理，进一步将解除协议或者确认协议无效两种情形纳入行政诉讼受案范围，但于２０１８年２月６日公布并自２０１８年２月８日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》中并未继续保留上述条款，且规定《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》同时废止。由此可以看出，立法上对于行政协议的诉讼类型是进行限缩解释的，结合我国法治及司法现状，目前对于行政协议诉讼应仅限于行政诉讼法所列举的四种情形。此外，上诉人与被上诉人双方签订的补偿协议已履行完毕，应视为上诉人认可对其作出的补偿，现再行提起诉讼，亦无诉的利益，人民法院依法应不予受理。综上，本案中，上诉人诉请确认案涉协议无效，不属于行政诉讼受案范围，其提起的附带赔偿请求，因欠缺法律基础，依法亦不符合法定受理条件。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持，上诉人的上诉请求于法无据，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收诉讼费用。本裁定为终审裁定。审判长  顾金才审判员  曹海霞审判员  苏媛媛二〇一八年四月二日书记员  王 蕊附本案适用法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……