新疆生产建设兵团第五师中级人民法院行 政 判 决 书（2013）兵五行终字第02号上诉人（一审原告）刘永海，男，汉族，1966年8月20日出生。上诉人（一审原告）孔祥齐，男，汉族，1972年6月20日出生。上诉人（一审原告）秦加清，男，汉族，1968年2月2日出生。上诉人（一审原告）胡纪英，女，汉族，1966年6��23日出生。上诉人（一审原告）何疆，男，汉族，1971年7月10日出生。上诉人（一审原告）翟权芳，女，汉族，1967年7月13日出生。上诉人（一审原告）何桂芬，女，汉族，1959年6月15日出生。上诉人（一审原告）肖磊，男，汉族，1978年6月15日出生。诉讼代表人刘永海，男，汉族，1966年8月20日出生。诉讼代表人孔祥齐，男，汉族，1972年6月20日出生。诉讼代表人何疆，男，汉族，1971年7月10日出生。委托代理人梁晓，河南从头越律师事务所律师。委托代理人梁宗斌，男，汉族，1971年8月2日出生。上诉人（一审被告）新疆生产建设兵团第五师建设局，住所地博乐市红星路第五师机关大楼。法定代表人邢建国，任该局局长。委托代理人朱新川，新疆生产建设兵团第五师建设局科员。委托代理人赵剑平，新疆亚桥律师事务所律师。上诉人（一审第三人）王��伟，男，汉族。委托代理人周志文，新疆双湖律师事务所律师。上诉人刘永海等八人因与上诉人新疆生产建设兵团第五师建设局（以下简称五师建设局）及上诉人王国伟规划行政许可纠纷一案，不服新疆生产建设兵团博乐区人民法院（2013）博垦行初字第1号行政判决，均向本院提起上诉。本院于2013年5月21日立案受理并依法组成合议庭，于2013年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人刘永海等八人的诉讼代表人刘永海、孔祥齐、何疆及其委托代理人梁晓、梁宗斌，上诉人五师建设局的委托代理人朱新川、赵剑平，上诉人王国伟的委托代理人周志文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2004年7月，博尔塔拉蒙古自治州华隆房地产开发有限公司（法定代表人王国伟，以下简称华隆房地产公司）与新疆生产建设兵团农五师土地管理局（以下简称五师土管局）签订了国有土地使用权出让合同，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于农五师八十三团（以下简称八十三团）团部，宗地面积为2193.1平方米，用途为商业用地，出让年限为30年，土地使用权出让金504413元。同年7月5日，被告五师建设局颁发了编号为团规管200429号《建设用地规划许可证》，华隆房地产公司在该地建了休闲超市出售给原告，并办理了私房产权证。2008年9月29日，八十三团向五师建设局提交了办理王国伟“商服楼”的规划许可证和选址意见书的申请，五师建设局作出规管200847号《建设用地规划许可证》的具体行政行为，该证引用了已废止的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，落款日期为“2008年9月28日”。该规划许可的用地范围在200429号《建设用地规划许可证》范围之内。王国伟在办理其他相关手续后，建了“商服楼”。2009年9月，原告��原审法院提起诉讼，请求撤销被告五师建设局于2008年9月28作出的规管200847号《建设用地规划许可证》的行政行为。2009年11月17日，该院以（2009）博垦行初字第2号行政判决，撤销了五师建设局规管200847号《建设用地规划许可证》。2010年4月14日，五师建设局以师建发（2010）20号文件，撤销了规管200847号《建设用地规划许可证》。2011年4月28日，五师建设局对王国伟作出36000元的行政处罚。2011年11月25日，五师建设局重新做出地字第2011-79号《建设用地规划许可证》的行政行为。以上事实有国有土地使用权出让合同，五师建设局颁发的团规管200429号和团规管200847号《建设用地规划许可证》，地字第2011-79号《建设用地规划许可证》予以证实。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国���土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。五师建设局在明知该土地使用权存在争议的情况下，其规管200847号《建设用地规划许可证》被撤销后，未举行听证会及补救措施，仅对第三人王国伟作出行政处罚，依职权又向第三人颁发了地字第2011-79号《建设用地规划许可证》。2004年7月30日，与五师土地管理局签订国有土地使用权出让合同的受让人为博州华隆房地产开发有限公司，王国伟系该公司法定代表人。而五师建设局向第三人颁发的地字第2011-79号《建设用地规划许可证》，用地单位为“农五师八十三团王国伟”个人，用地性质为挂牌出让。王国伟个人没有取得该宗土地使用权。农五师国土资源局八十三团分局所收到王国伟交纳10000元压金（押金），并不能反映该宗土地的受让人系王国伟。综上，由于五师建设局所作出的具体行政行为主要证据不足，程序违法，该行政行为理应撤销，由于第三人王国伟已将所建的商服楼出售给他人并投入使用，强行拆除商服楼不仅是对社会资源的浪费，也侵害了购房者的权益。对一审原告所主张的交通费，因未提供证据证实，该院不予支持。对五师建设局和一审第三人的辩称理由，没有事实和法律依据，该院未予采纳。据此，该院依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，第三十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款、第五十八条规定，作出一审判决：一、第五师建设局于2011年11月25日颁发的编号为地字第2011-79号《建设用地规划许可证》的行政行为违法；二、责令第五师建设局、第三人王国伟采取���应的补救措施；三、驳回原告刘永海、孔祥齐、秦加清、胡纪英、何疆、翟权芳、何桂芬、肖磊的其他诉讼请求。案件受理费50元，由第五师建设局负担。上诉人刘永海等八人共同上诉称，被上诉人五师建设局颁发的2011-79号《建设用地规划许可证》的具体行政行为主要证据不足，程序违法，原审判决对此已经确定，故应依法撤销。原审判决仅仅责令被上诉人采取相应补救措施的处理结果不公，要求二审法院撤销原判，依法改判撤销五师建设局2011年11月25日颁发的2011-79号《建设用地规划许可证》。上诉人五师建设局上诉称，2011年11月25日，作出2011-79号《建设用地规划许可证》的具体行政行为，是根据博乐垦区人民法院生效行政判决重新做出的行政行为，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，并无不当。上诉人是国家行政机关，对五师范围内的建设项目履行一���的审批权，而整个项目是由若干个批文组成，项目建设过程中还有其他部门的申报、审批手续。一审法院也认定房屋已经完工并出售的事实，仍判决上诉人行政行为违法，责令上诉人五师建设局与上诉人王国伟采取相应的补救措施，令人费解。上诉人请求二审法院依法撤销原判，改判维持上诉人的具体行政行为。上诉人王国伟上诉称，上诉人刘永海等八人因不服五师建设局2011年11月25日做出的2011-79号《建设用地规划许可证》的行政行为提起的行政诉讼，一审法院已于2012年6月12日准予上诉人刘永海等八人撤回一审起诉。此后，一审法院再次以同一事由又受理本案，明显违反法律规定；上诉人刘永海等八人提起行政诉讼已超过法定诉讼期间；原审法院“被告明知该土地使用权存在争议的情况下未依法举行听证会及补救措施，仅向第三人做出行政处罚后又依职权颁发2011-79号《建设用地规划许可证》”的认定，与事实不符，且无法律依据；一审既认定五师建设局的行政行为无效，又认为已建成的楼房投入使用，强行拆除浪费社会资源，同时又损害购房者的利益。悖离了人民法院审理行政案件应遵循“行政行为合法性审查”的审理原则。综上，请求二审法院在查清事实的基础上准确适用法律，对原审违法受理案件及错误裁判予以纠正。本院二审查明，2004年7月，华隆房地产公司（上诉人王国伟系该独资公司出资人、法定代表人，该公司2008年因未参加年检，已被工商行政机关吊销营业执照）以出让方式取得位于八十三团团部（出让年限30年，出让金504413元）宗地面积为2193.1平方米的商业土地使用权。同年7月5日，五师建设局作出团规管200429号《建设用地规划许可证》的具体行政行为，华隆房地产公司在该宗土地上开发建成“休闲超��”，上诉人刘永海等八人分别购买了该“休闲超市”面积不等的商业用房，且均取得私房产权证，尚未办理土地使用权证。2008年9月29日，八十三团向五师建设局提交办理王国伟商服楼的规划许可证和选址意见书的申请，五师建设局对八十三团所提交的团字（2008）33号“中心团场关于办理王国伟商服楼建设一书两证的申请”、“关于办理中心团场王国伟商服楼建设选址意见书的报告”、“商服楼平面布置图”等相关资料进行审查后，认为申请人提交的申请材料虽尚不齐全（可事后补送材料），但基本符合发证条件。因工作失误造成200847号《建设用地规划许可证》引用了已废止的《中华人民共和国城市规划法》（被2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》替代）第三十一条，且落款日期为“2008年9月28日”。该规划许可的用地范围在原华隆房地产公司出让取得的2193.1平方米范围之内。上诉人王国伟违反属地管理的相关规定，在精河县主管部门办理了其他相关项目建设手续后，商服楼开工建设并竣工。2009年9月，上诉人刘永海等八人向一审法院提起行政诉讼，请求撤销五师建设局规管200847号《建设用地规划许可证》的行政行为。2009年11月17日，一审法院作出（2009）博垦行初字第2号行政判决，认为五师建设局在王国伟没有办理国有土地使用权出让合同的情况下，于2008年9月28日向其颁发规管200847号《建设用地规划许可证》，所作出的行政行为主要证据不足，适用法律和程序不当。故作出撤销规管200847号《建设用地规划许可证》的一审判决。五师建设局对该判决不服，向本院提出上诉。后五师建设局因情势变更原因，申请撤回上诉，本院以（2010）农五行终字01号裁定准予五师建设局撤回上诉。2010年4月14日，上诉人五师建设局下发师建发（2010）20号文件，撤销了规管200847号《建设用地规划许可证》。2011年4月28日，上诉人五师建设局认定上诉人王国伟在八十三团“商服楼”建设过程中有违法违规行为，对王国伟作出罚款36000元的行政处罚，上诉人王国伟按照处罚决定如数缴纳了罚款。同年11月25日，上诉人五师建设局对八十三团提交的团发（2011）76号《关于补办中心团场83团王国伟商服楼建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的申请》、“商服楼”平面布置图、国有土地出让合同（合同编号2004-17）等相关材料进行审查后重新做出地字第2011-79号《建设用地规划许可证》的行政行为。2012年3月1日，上诉人刘永海等八人向一审法院提起行政诉讼，要求撤销上诉人五师建设局颁发的地字第2011-79号《建设用地规划许可证》，同年6月12日，一审法院准予上诉人刘永海等八人撤回起诉。2013年1���8日，上诉人刘永海等八人再次提起行政诉讼，要求一审法院撤销上诉人五师建设局颁发了地字第2011-79号《建设用地规划许可证》并赔偿其交通费300元。认定以上案件事实的证据材料，三方当事人已分别向一审法院出示并经当庭质证。二审前，一审法院已随案移送本院。当事人在二审中再次出示了上述证据并当庭进行了质证，本院予以确认。三方上诉人在二审中均未提交新的证据。本院认为，综合各方当事人的诉讼主张，本案讼争焦点为以下四个方面：（一）本案一审原告的起诉是否超过诉讼时效根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十九条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第四十一条、第四十二条的规定，直接向法院提起行政诉讼的起诉期限分为三���情形：一是原告知道行政行为内容也知道诉权或者起诉期限的，应当适用从知道或者应当知道之日起3个月的起诉期限。二是原告知道行政行为内容，但不知道诉权或者起诉期限的，从知道行政行为内容之日起2年的起诉期限。三是原告既不知道行政行为也不知道诉权或者起诉期限的，其起诉期限为从作出行政行为之日起5年或者20年（不动产）。行政诉讼起诉期限的价值取向，应从起诉人及其权利救济角度考量，无论是相对人还是其他利害关系人，都应当适用相同的起诉期限。上诉人刘永海等八人是在参与另一民事纠纷案件的诉讼中知道上诉人五师建设局于2011年11月25日作出的2011-79号《建设用地规划许可证》，一审原告的起诉期限应按2年计算，故本案上诉人刘永海等八人一审起诉未超过法定起诉期限。（二）一审法院裁定准许原告撤诉后原告是否以同一事实和理���再次起诉《若干问题的解释》第三十六条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”行政诉讼程序中的撤诉成立后，当事人再行起诉的，要受到限制，这个“限制”就是当事人以同一事实和理由重新起诉，法院不予受理。判断本案原告刘永海等八人的第二次起诉是否应当受到限制，关键是考量其第一次起诉和第二次起诉所基于的事实和理由是否相同。综观一、二审法院查明的事实，刘永海等八人第一次起诉的事实和理由是：被告五师建设局2011-79号《建设用地规划许可证》许可的用地范围与其200429号《建设用地规划许可证》规划的用地范围相同，属重复规划。而原告刘永海等八人是“休闲超市”商品房合法业主，是200429号《建设用地规划许可证》范围内土地使用权的共有人，被告五师建设局2011-79号��政许可的行政行为侵犯了他们的土地使用权，要求人民法院撤销五师建设局2011-79号《建设用地规划许可证》具体行政行为。第二次起诉的事实及理由依然与第一次起诉的事实及理由相同，没有实质变化。由此，可认定原告刘永海等八人前后两次的起诉所基于的事实和理由是相同的，故一审法院再次受理原告刘永海等八人以相同事实和理由提起的行政诉讼显属不当。（三）本案上诉人五师建设局2011-79号《建设用地规划许可证》的具体行政行为是否合法《行政诉讼法》第五条、第十一条和第十二条规定了人民法院审理行政案件的限定性条件，即行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查。第一，人民法院在行政诉讼中的直接审查对象是被诉具体行政行为，而不能审查行政法规等抽象行为及内部行政行为；第二，人民法院对具体行政行为的审查要遵循“合法性”的限度，原则上不能对“合理性”进行审查。具体行政行为的合法性原则即“证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序”，及是否存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责的情形；第三，人民法院审查具体行政行为合法性的依据是法律、法规和地方性法规以及参照行政规章。上诉人五师建设局根据一审法院（2009）博垦行初字第2号生效判决，对八十三团提交的团发（2011）76号《关于补办中心团场83团王国伟商服楼建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的申请》、商服楼平面布置图、国有土地出让合同等相关材料进行审查后，重新作出的2011-79号《建设用地规划许可证》具体行政行为，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。理由是，其一，200847号《建设用地规划许可证》具体行政行为被（2009）博垦行初字第2号判决撤销后，上诉人五师建设局应当���新做出具体行政行为；其二，上诉人五师建设局对申请人提交材料的审查，符合《行政许可法》第三十四条的规定。建设局行使的职权为建设规划等行政职能，只要申请人提交的资料符合规划许可的条件，规划行政机关即可作出《建设用地规划许可证》的行政行为。对于规划来说，审查时主要考虑该建设项目的规划许可是否符合法律法规的限定性、技术性要求。建筑物的间距应符合消防、抗震、安全、工程管线和文物保护的要求，并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生等建筑物基本的使用功能；其三，八十三团提交申请规划许可的相关资料符合团场小城镇建设整体规划的要求，规划建设项目符合我国《城乡建设规划法》第三十八条及相关法律法规的限定性及技术性要求；其四，关于申报主体，由于华隆房地产公司2008年未参加年检被吊销营业执照，该公司系上诉人王国伟独资非国有企业，故八十三团在申请建设用地许可时以“王国伟商服楼”名义办理并无不当；其五，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案涉及规划所需《土地出让合同》，因华隆房地产公司已于2004年7月取得了该商业用地30年的使用权，在这种情形下，行政规划机关依职权进行规划许可后，建设单位应执规划许可另行到国土资源局办理土地出让补充合同后再到建设规划机关办理项目建设的其他手续。因此，无须提供新的土地出让合同；其六，上诉人五师建设局作为行政规划机关，在不影响团场整体规划的前提下有权对原有规划作出调整，即对八十三团“休闲超市”用地可以变更规划。综上，一审判决认为五师建设局作出2011-79号《建设用地规划许可证》的具体行政行为主要证据不足，程序违法，该行政行为理应撤销的认定有误，应予纠正。（四）上诉人五师建设局的具体行政行为是否侵害了上诉人刘永海等八人所购买“休闲超市”的土地使用权根据《行政许可法》第三十六条的规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。因此，关键是上诉人刘永海等八人是否属该行政许可事项的利害关系人。与具体行政行为具有法律上的利害关系，既包括形式（或程序）上的利害关系，也包括内容（或实质）上的利害关系。所谓形式上的利害关系，是指具体行政行为的外在形式上已经明显与相对人形成了权利义务关系。所谓内容上的利害关系，是指具体行政行为虽然外在形式上与公民、法人或者其他组织没有形成权利义务关系，但实质上却直接涉及和影响了该公民、法人或者其他组织的权益，具有法律上的利害关系。王国伟“商服楼”建设用地规划是否占用了“休闲超市”业主刘永海等人共有使用权的土地。首先，2004年7月，华隆房地产公司以出让方式取得该商业土地使用权，宗地面积为2193.1平方米，出让年限为30年，该宗商业用地权属清晰，没有争议。华隆房地产公司在该宗土地上开发建成“休闲超市”，上诉人刘永海等人购买“休闲超市”房屋后成为该不动产的业主，并办理了私房产权证。“休闲超市”的建设用地固然在该商业用地范围之内，但该建设用地的全部土地使用权并非因上诉人刘永海等人购买“休闲超市”的房屋而自然转为购买人，该项目建设初期的规划���地红线并非建筑红线，规划用地红线范围并非“休闲超市”业主的土地使用权范围，其土地使用权应当由五师国土资源局依据相关法律及行政法规分别确认，除此以外的土地使用权仍属原土地受让人。故上诉人刘永海等认为2193.1平方米的土地使用权属“休闲超市”全体业主共有的主张没有事实和法律依据；其次，上诉人刘永海等八人购买的“休闲超市”房屋只取得了私房产权证，尚未取得土地使用权证；再次，上诉人五师建设局的规划许可符合团场小城镇建设整体规划的要求，规划建设项目符合我国《城乡建设规划法》第三十八条及相关法律法规的限定性及技术性要求。故，上诉人五师建设局2011-79号规划许可的具体行政行为与刘永海等八人没有行政诉讼法意义上的利害关系，即该具体行政行为没有侵犯或损害上诉人刘永海等所有“休闲超市”业主的土地使用权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十七条和第七十条的规定，判决如下：一、撤销新疆生产建设兵团博乐垦区人民法院（2013）博垦行初字第1号判决；二、维持上诉人新疆生产建设兵团第五师建设局2011年11月25日作出的地字2011-79号《建设用地规划许可证》具体行政行为；三、驳回上诉人刘永海、孔祥齐、秦加清、胡纪英、何疆、翟权芳、何桂芬和肖磊的上诉。本案一审受理费50元、二审受理费150元，由上诉人刘永海、孔祥齐、秦加清、胡纪英、何疆、翟权芳、何桂芬和肖磊负担。本判决为终审判决。审判长  萧万峰审判员  肖永久审判员  孙涛志二〇一三年八月十三日书记员  李姗姗