福建省漳州市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)闽06民终24号上诉人(原审原告)：南靖县山城镇人民政府，住所地福建省南靖县山城镇人民路5号，统一社会信用代码：11350627003923011T。法定代表人：余智勇，镇长。委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所执业律师。委托诉讼代理人：杨艺娴，福建南州律师事务所实习律师。被上诉人(原审被告)：南靖县山城镇翠眉村民委员会，住所地福建省南靖县山城镇翠眉村。统一社会信用代码：54350627777500741F。法定代表人：曾庆南，村主任。委托诉讼代理人：张志勇，福建银江律师事务所执业律师。委托诉讼代理人：余清凉，福建银江律师事务所执业律师。被上诉人(原审被告)：福建中基置业有限公司，住所地福建省南靖县山城镇东大路381号5幢101室。统一社会信用代码：913506275792977545。法定代表人：郭全金，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人:王全辉，福建鹭靖律师事务所执业律师。上诉人南靖县山城镇人民政府（以下简称山城镇政府）因与被上诉人南靖县山城镇翠眉村民委员会（以下简称翠眉村委会）、福建中基置业有限公司（以下简称中基公司）合同纠纷一案，不服福建省南靖县人民法院（2020）闽0627民初1828号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。山城镇政府上诉请求:1.撤销一审判决，本案发回重审或改判支持山城镇政府一审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由翠眉村委会、中基公司承担。事实和理由:一、根据《中华人民共和国民法通则》第六条、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，山城镇政府返还给中基公司7954000元属于先征后返变相减免土地出让收入的行为无效。二、翠眉村委会、中基公司应当返还给山城镇政府7954000元。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，由山城镇政府返还给翠眉村委会、中基公司7954000元属于先征后返的行为，故翠眉村委会、中基公司应当返还给山城镇政府7954000元。翠眉村委会辩称，一、山城镇政府与翠眉村委会、中基公司之间不存在有土地出让金返还事实，也不存在对土地出让金先征后返的违规行为。1.根据南靖县委、县政府(靖委2007)33号文件及之后出台的一系列规定,翠眉村委会应政府要求，委托政府部门履行集体建设用地招拍挂程序，政府在扣除土地收益中的必要费用之后，返还给翠眉村委会、中基公司7954000元资金是政府履行其承诺的义务，也属于翠眉村委会应当得到的份额，不是政府无偿的优惠。中基公司通过公开拍卖的方式取得了讼争的土地使用权，签订了《国有建设用地使用权出让合同》并按要求缴交了土地出让金，其并没有享受土地出让金返还的待遇。而财政部门拨付给翠眉村委会、中基公司的7954000元资金属于财政支出，不是土地出让金的返还，符合（国办发（2006）100号）文第三条规定，不存在违规行为。该笔款属于村集体投入的征地补偿和前期土地开发等费用，符合文件要求。二、翠眉村委会、中基公司所收取的7954000元资金，并非无偿拨款，而是南靖县人民政府占用了集体的建设用地指标的合理补偿及对翠眉村委会前期土地投入的回拨，是政府与村集体之间交易的合理对价，该交易不存在违反法律强制性规范问题，山城镇政府诉求翠眉村委会、中基公司返还是没有法律依据。三、即便讼争的款项属于国家的土地出让收益，但地方政府作为一项优惠政策返拨给村集体也是合法并受到保护的。中基公司的成立，也是经南靖县人民政府确定的项目。四、本案超过诉讼时效。本案争议的款项发生在2013年7月，如果山城镇政府认为自己的合同权利遭受侵害，那也应当在权利受到损害的三年内提出起诉，其提出诉讼是在2020年7月，明显已经超过了法律规定是诉讼时效。中基公司辩称，一、山城镇政府称返还给翠眉村委会7954000元，属于先征后返变相减免土地出让收入的行为，依法不能成立。1.案涉土地出让经依法招拍挂，中基公司竞得案涉土地后已全额交清了土地出让金，不存在变相减免土地出让收入的事实。2.从款项用途、目的及收款主体来看,山城镇政府返还给翠眉村委会的7954000元用途载明为“前期缴交征地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用”，款项性质不是返还土地出让金，而是保障被征地农民的基本生活；收款人为翠眉村委会，并不是返还给中基公司，变相减免土地出让金无从谈起。3.山城镇政府返还给翠眉村委会7954000元，符合《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十二条规定，亦符合靖委发[2009]3号《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》及当时有关政策规定。5.基于上述事实，山城镇政府引用国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条第一款等规定均不能成立，一审法院适用法律正确。二、山城镇政府请求返还7954000元，缺乏事实和法律依据。首先，山城镇政府返还的7954000元是直接拨付给翠眉村委会一方，并非支付给中基公司,中基公司与案涉款项无实体上的权利和义务关系，不应列中基公司为第二被告参加诉讼。其次，7954000元款项的性质和用途为“前期缴交征地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用”，政府将该款返还给翠眉村委会并不违反法律法规强制性规定，亦不违反当时政策性规定，合法有效。山城镇政府向一审法院起诉请求：1.判令翠眉村委会、中基公司共同连带返还山城镇政府7954000元；2.本案诉讼费用由翠眉村委会、中基公司承担。一审法院认定事实：中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（靖委发[2009]3号）（以下简称：《若干意见》），该意见第（九）条关于用地的有关规定：......，地价可按前期开发成本价收取（开发成本价包括征地、赔青、拆迁、安置的费用），对全县旅游业具有带动作用的重大旅游项目，还可实行“一事一议、特事特办”。第（十）条是关于税费补贴的有关规定。2010年4月15日，中共南靖县委办、政府办出台《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（靖委办[2010]19号）（以下简称：《实施细则》），实施细则对旅游项目补助和奖励兑现、土地成本价、税费优惠政策等进行了规定。2007年5月24日，中共南靖县委、南靖县人民政府出台《关于印发东环城路、北环城路等项目建设征地工作方案》（靖委[2007]33号），该文件规定农村集体经济组织可将部分留用地委托政府予以招标拍卖挂牌转让，土地转让收益应全额返还农村集体经济组织，全额用于建立被征地农民的基本生活保障。2010年4月15日，南靖县委、南靖县人民政府出台《县城规划区内项目建设征地村级开发、安置用地实施办法》（靖委办[2010]16号），该实施办法是根据靖委[2007]33号文件制定，实施办法规定：给予县城规划区内各村被征收土地总面积的5%作为开发用地，各村可在完成征地、青苗补偿、杆线迁移、房屋拆迁等前期工作及支付含办证费用在内的所有费用并依法报批土地后，交由土地收购储备中心收储，并以招拍挂形式出让土地，该地块获得的挂牌出让金，应及时全额返还给村集体经济组织所有。2009年4月28日，南靖县委出具[2009]8号专题会议纪要，决定同意山城镇翠眉村建设一座三星级酒店，该地块作为翠眉村在县城有关项目征地的安置用地，该酒店建设享受《若干意见》的优惠政策。2011年5月24日，南靖县党政联席会出具[2011]1号会议纪要，会议研究翠眉大酒店及商住楼捆绑建设开发问题，同意翠眉大酒店及商住楼捆绑开发分开挂牌出让；该地块总计28亩的用地指标，要从县城征地按有关文件规定应给予翠眉村的5%开发用地的指标中相应给予扣除；由县财政局扣除土地出让收益中10%的保障房基金、10%的水利建设基金和农业土地出让开发基金（省级部分每平米1.35元）以及土地出让成本（含征迁、报批、办证等相关费用）后，余下纯收益部分一个月内给予返还，如果征迁、报批、办证等相关费用由翠眉村垫付，则应一并返还。2011年11月9日，翠眉村委会与中基公司签订《南靖县翠眉村建设项目合作协议书》，南靖县翠眉大酒店及商住楼捆绑开发建设项目经公开招商确定中基公司为合作方，用地面积为1.4030公顷。中基公司竞得上述G2011-40号、G2011-57号两地块的建设用地使用权，其中G2011-40号地块面积0.4029公顷，挂牌成交价1020000元；G2011-57号地块面积1.0001公顷，挂牌成交价8550000元，总成交价9570000元，中基公司交纳了上述全部的土地出让金，并与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2013年3月29日，南靖县人民政府出具[2013]8号专题会议纪要，会议明确上述两宗地块实际出让21.045亩的用地指标，从县城征地应给予翠眉村的5%开发用地指标中相应给予扣除；县财政局从土地出让纯收益中扣除10%的保障房基金、10%的水利建设基金和农业土地出让开发基金（省级部分每平米1.35元）后，将剩余部分全额返还山城镇，用于前期缴交片地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用，不足部分由山城镇自行解决。山城镇政府于2013年6月份向南靖县政府提出申请，要求政府从土地出让纯收益中扣除10%的保障房基金、10%的水利建设基金和农业土地出让开发基金（省级部分每平米1.35元）后，全额拨付山城镇，用于前期缴交片地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用。经相关部门及领导审批后，同意拨付7954000元。2013年6月份南靖县财政局分三次将7954000元拨付给山城镇财政所，山城镇财政所又将该款项支付给翠眉村委会，项目为翠眉村大酒店前期土地开发费用及回购5%的开发用地指标。另外，南靖县人民政府出具一份情况说明，其授权山城镇政府就本案代表其以原告的名义起诉和上诉，诉讼权利和义务由山城镇政府享有和承担。一审法院认为，关于山城镇政府返还给翠眉村委会7954000元是否属先征后返变相减免土地出让收入的行为。若干意见是政府为全面改善和优化旅游投资环境，加快旅游产业发展而针对不特定对象做出的承诺。因开发建设南靖县翠眉大酒店及商住楼捆绑项目须征用翠眉村集体所有的土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十二条的规定，集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。南靖县委、县政府就上述问题多次进行研究并做出决定。中基公司作为合作方参与了上述挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后全额缴交了土地出让金。南靖县政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，根据相关文件的规定计算的差额，在履行了审批手续后，全额支付山城镇政府，再由山城镇政府支付给翠眉村委会，作为前期缴交征地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用，该款项不是“先征后返”的土地出让金。南靖县政府认为该行为属“先征后返”变相减免土地出让收入的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》中第五十四条、第五十五条的规定，应认定无效。因政府返还的款项的性质和用途明确为“前期缴交征地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用”，且该款项返还的前提是中基公司按规定缴清全部的土地出让金。翠眉村委会将集体所有的土地委托政府予以招标拍卖挂牌转让，政府将土地转让收益在扣除相关费用后返还给农村集体经济组织，目的是保障被征地农民的基本生活，符合《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十二条的规定，故政府的该行为并未违反《中华人民共和国土地管理法》中第五十四条、第五十五条的规定，也不属于“先征后返”变相减免土地出让收入的行为。翠眉村委会、中基公司应否返还山城镇政府7954000元。根据前面第一点所述，因被征用的土地属翠眉村集体所有，政府返还给翠眉村委会的款项的性质和用途明确为“前期缴交征地、报批以及回购翠眉村5%的开发用地指标（21.045亩）等费用”，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。况且，政府支付基础设施配套费发生于国发[2014]62号通知之前，即使该行为违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。另外，中基公司作为合作方参与了上述挂牌建设用地的竞买，在竞得该土地后全额缴交了土地出让金，政府也未将相关款项支付给中基公司。因此，山城镇政府要求翠眉村委会、中基公司返还7954000元，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，山城镇政府认为返还给翠眉村委会7954000元属先征后返变相减免土地出让收入的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条规定，应认定无效，依据不足，要求翠眉村委会、中基公司返还7954000元，缺乏事实和法律依据，不予支持。同时，政府的支付行为发生于国务院发布的国发[2014]62号通知之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，山城镇政府的诉讼请求应予以驳回。翠眉村委会、中基公司提出应驳回山城镇政府的诉讼请求，理由正当，应予采纳。另外，本案没有必要认定山城镇政府的诉讼请求是否超过诉讼时效。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决：驳回山城镇政府的全部诉讼请求。一审案件受理费67478元，由山城镇政府负担。本院审理查明，中共南靖县委、南靖县人民政府于2007年至2012年间为加快南靖旅游产业发展出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》等相关政策，给予县城规划区内各村被征收土地总面积的5%作为开发用地，各村可在完成征地、青苗补偿、杆线迁移、房屋拆迁等前期工作及支付含办证费用在内的所有费用并依法报批土地后，交由土地收购储备中心收储，并以招拍挂形式出让土地，该地块获得的挂牌出让金，应及时全额返还给村集体经济组织所有。南靖县委出具[2009]8号专题会议纪要及南靖县人民政府出具[2011]1号会议纪要，同意山城镇翠眉村建设一座三星级酒店，该地块作为翠眉村在县城有关项目征地的安置用地，该酒店建设享受《若干意见》的优惠政策。该地块总计28亩的用地指标，要从县城征地按有关文件规定应给予翠眉村的5%开发用地的指标中相应给予扣除；由县财政局扣除土地出让收益中10%的保障房基金、10%的水利建设基金和农业土地出让开发基金以及土地出让成本（含征迁、报批、办证等相关费用）后，余下纯收益部分一个月内给予返还，如果征迁、报批、办证等相关费用由翠眉村垫付，则应一并返还。山城镇政府于2013年6月份向南靖县政府提出申请，2013年6月份南靖县财政局分三次将7954000元拨付给山城镇财政所，山城镇财政所又将该款项支付给翠眉村委会，项目为翠眉村大酒店前期土地开发费用及回购5%的开发用地指标。本院认为，根据中共南靖县委、南靖县人民政府出台的《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》等相关政策，南靖县土地收购储备中心将征收涉案土地以招拍挂形式出让，南靖县财政局将该地块获得的出让金经山城镇政府返还给翠眉村委会，该行为属于政府内部行政管理事务，体现的是不平等主体之间的关系，不属于人民法院民事案件受理范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销福建省南靖县人民法院（2020）闽0627民初1828号民事判决；二、驳回南靖县山城镇人民政府的起诉。一审案件受理费67478元，退还南靖县山城镇人民政府；上诉人南靖县山城镇人民政府预交的二审案件受理费67478元予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 廖书茵审 判 员 陈春生审 判 员 陈天明二〇二一年二月二十日法官助理 徐明水书 记 员 邹晓倩