贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2018)黔23行初13号原告杨永伦，男，1936年3月21日生，布依族，贵州省安龙县人，农民，住贵州省安龙县。委托代理人杨钊，男，1978年11月2日生，布依族，贵州省安龙县人，农民，住址贵州省安龙县。系原告之子。代理权限：特别授权。委托代理人王飞，贵州集法律师事务所律师。代理权限:特别授权。被告安龙县人民政府，住所地：安龙县行政办公区。法定代表人冉隆斌，县长。委托代理人蔡津，安龙县人民政府法制办公室负责人，代理权限：特别授权。委托代理人张思平，贵州绿海律师事务所律师。代理权限：特别授权。第三人安龙县万峰湖镇永和社区播蒙组。负责人陈启兵，组长。委托代理人熊兴伦，贵州集法律师事务所律师。代理权限：一般授权。原告杨永伦诉被告安龙县人民政府，第三人安龙县万峰湖镇永和社区播蒙组（以下简称播蒙组）林权登记行政不作为一案，于2018年1月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员王幼封、审判员陇忠平参加评议，于2018年3月28日公开开庭审理了本案。原告杨永伦之特别授权委托代理人杨钊、王飞到庭，被告安龙县人民政府之特别授权委托代理人蔡津、张思平到庭，第三人播蒙组组长陈启兵及其一般授权委托代理人熊兴伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨永伦向本院起诉称，1982年2月18日，贵州省安龙县龙广区永和公社向原告发放的《永和公社山林护证》，确认原告取得小地名为“纳坡堂”（四至界限：上至坡顶；下抵坟；左至杨永标家；右至杨永华家）和小地名为“思达去”（四至界限：上至顶田；下至半山；左至杨永中家；右至杨永标家）两块林地使用权，原告的山林林权权属清楚，四至界限明确，一直由原告经营管理，不存在任何争议。2009年12月15日被告向原告换发安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号《林权证》,换发的《林权证》记载的四至界限为：东抵杨仕武等山林；南抵至纳坪路；西抵杨永国山林；北抵田。该证所记载的内容与原告持有的《永和公社山林护证》所记载的“纳坡堂”的四至界限一致，但其中绘制的图斑与该证记载的四至界限不一致。此外，原告持有《永和公社山林护证》还记载了“思达去”山林，但新换发的《林权证》没有记载。显然，新换发的《林权证》存在图斑位移，且未将原告的“思达去”山林登记在新换发的《林权证》上，损害了原告的合法权益。原告根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《贵州省林地管理条例》等法律法规的相关规定，向被告提出书面申请，请求以原告《林权证》所登记的内容为依据，重新确认原告的林权图斑，但被告一直未履行具体行政行为。2017年7月19日原告通过邮政专递方式再次向被告提交书面申请，被告2017年7月22日收到原告申请后，于2017年8月5日作出《关于万峰湖镇杨永伦要求“对安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号林权证所载林地重新划界”的答复》，答复内容为:“你户所称的《林权证》四至界限与图斑不相符的问题，是因为林地接界处没有小地名、没有明显的地形标志，只能用大地名代替的客观事实造成，但经技术人员现场测勘，你户图斑标记的位置与《林权证》上亩分相符”。同时被告建议原告向人民法院起诉解决。原告认为，被告的答复与客观事实不符，被告实际在为拒绝履行具体行政行为找借口，显然不符合法律规定。2017年8月15日原告到贵州省林业科学研究司法鉴定中心咨询关于其《林权证》图斑是否存在位移的问题，该司法鉴定中心的工作人员在审查原告的材料后，明确告知确认存在《林权证》四至界限与图斑不一致的现象，并存在图斑位移现象。并告知原告可以做司法鉴定，但建议原告向人民法院起诉后，向人民法院申请鉴定，由人民法院委托鉴定。原告在诉讼中，申请由人民法院委托具备资质鉴定机构对原告林权图斑是否存在与《林权证》四至界限不一致以及图斑位移现象做司法鉴定。为此，为维护原告合法权益，请求:判令被告依法履行具体行政行为，即以原告合法持有的《林权证》为依据，重新确认原告的林权图斑。原告杨永伦在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：杨永伦居民身份证。拟证明：原告主体适格及身份信息情况。第二组证据：1、原告于2017年7月19日向被告提交的《申请书》；2、邮政快递回单。拟证明：原告于2017年7月19日通过邮政专递向被告提出书面申请，请求被告重新确认原告林权图斑，但被告没有履行具体行政行为，原告依法提起诉讼。第三组证据：安龙县人民政府2017年8月5日向原告作出的《关于万峰湖镇杨永伦要求“对安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号林权证所载林地重新划界”的答复》。拟证明：被告收到原告书面申请书后，于2017年8月5日向原告作出书面答复意见，该意见不属于具体行政行为。第四组证据：1、永和公社管理委员会1982年2月18日向原告颁发的《永和公社山林护证》；2、安龙县人民政府2009年12月15日向原告颁发的安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号《林权证》。拟证明：1、原告于1982年2月18日取得林地承包经营权，且《永和公社山林护证》登记的林地四至界限与《林权证》登记的四至界限一致；2、《林权证》所附图斑与其记载的四至界限不一致，存在图斑位移现象：原告的部分林权图斑被划入第三人的图斑，又将另外两家的林权图斑错误的划入原告林权图斑，因为被告向原告颁发的《林权证》出现图斑位移现象，导致第三人与原告发生林地权属争议。第五组证据：原告林地卫星图。拟证明：1、原告林地现状及《林权证》登记林地地名“纳立界”与“纳破堂”是两个不同的地名；2、《林权证》所附图斑与实际图斑不一致。第六组证据：1、2017年3月22日安龙县万峰湖镇人民调解委员会出具的《调解意见书》；2、2016年12月20日安龙县万峰湖镇林业站作出的并加盖“安龙县林业局”印章的《关于杨钊与播蒙组林权证四至界限不清的说明》；3、播蒙组《森林、林木、林地状况登记表》；4、杨永伦《森林、林木、林地状况登记表》。拟证明：原告与第三人发生林权争议，经万峰湖镇人民调解委员会和有关主管部门协调处理未果的情况。第七组证据：原告妻子安葬在原告林地，被第三人破坏的照片10张。拟证明：第三人损坏原告妻子坟墓的情况及现状。第八组证据：1、安龙县人民法院（2017）黔2328民初1356号《民事判决书》；2、黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2017）黔23民终1672号《民事判决书》。拟证明：第三人以原告之子杨钊将母亲安葬的林地系第三人林地为由，将杨钊起诉至法院，经法院一审、二审判决确认原告之子将母亲安葬的林地属于争议地。第九组证据：出庭证人杨仕祥、杨仕平证言。拟证明：原告所持有的1982年的《永和公社山林护证》系大队颁发，明确将林地交由原告管理。被告安龙县人民政府辩称,答辩人收到被答辩人《申请书》后，即要求林业主管部门具体查实。2017年4月15日，工作人员邀请原坡阴四、五组群众代表及被答辩人户的林地接界人到现场指界，四、五组对两组之间的分界线指认完全一致，被答辩人的林地南向与五组林地正好在四、五组分界线两侧，被答辩人林地西向与五组林地之间隔着四组的被答辩人林地，此实地情况与被答辩人、杨永国、五组《林权证》上图斑完全一致，未出现图斑重叠等问题。且被答辩人《林权证》上记载的林地面积与图斑标记处的面积是相符的，为此，安龙县林业局、万峰湖镇林业站、万峰湖镇人民政府相关工作人员多次给被答辩人做思想工作，但被答辩人不顾实际情况再次向答辩人提出确认林权图斑申请，答辩人依据工作人员实地踏勘的情况，结合万峰湖镇林业站、安龙县林业局《关于杨钊与播蒙组林权证四至界限不清的说明》，于2017年8月5日作出《关于万峰湖镇杨永伦要求“对安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号林权证所载林地重新划界”的答复》。以上情况说明，答辩人对被答辩人申请不是不作为，仅仅是未满足被答辩人的要求而已，因此，被答辩人诉称答辩人未履行具体行政行为是不客观的。此外，从被答辩人“以原告合法持有的《林权证》为依据，重新确认原告的林权图斑”的请求来看，是不具有事实依据的。被答辩人《林权证》上的图斑为01888号，被杨永国《林权证》01887号、01891号林地图斑及播蒙组《林权证》01893号林地图斑包围，不具有重新确认其林地图斑的条件，除非被答辩人认为杨永国或播蒙组《林权证》上的林地有部分是他的，并通过合法程序在撤销杨永国或播蒙组《林权证》的基础上，才能实现其目的，但实际上这些情况都不存在，被答辩人与杨永国就林地并无争议。被答辩人与播蒙组有争议又无法跨越组与组之间的分界线，所以只好以《林权证》上四至的地名说事。对于荒郊野外的一块几亩、十几亩面积的土地来说，清楚地说出四至的地名根本不可能，只能是一个大概或模糊的地名。以这样的地名肯定得不出准确的范围，被答辩人的诉请实际上就是用不准确的地名来追求准确的林地图斑，这种做法毫无疑问是错误的。因此，请求法院驳回被答辩人的诉请。被告安龙县人民政府在法定举证时限内提交的证据材料：第一组证据：1、安龙县人民政府组织机构代码证；2、法定代表人身份证明。拟证明：被告主体资格。第二组证据：《林权证变更申请书》。拟证明：1、被告收到原告《林权证变更申请书》；2、原告申请事项为按《林权证》描述的四至界限重新确认其林权图斑。第三组证据：《永和公社山林护证》。拟证明：1、该证据制作粗糙，四至更为不明，且面积过少，与原告《林权证》上林地面积出入较大；2、从该证的规定看，户主并不享有林木所有权，使用权也受到很大的限制，因此被告在审查原告申请事项时不能以该证作为事实依据。第四组证据：杨永伦《林权证》。拟证明：该证制作规范，四至、图斑与面积相符，原告与他人《林权证》的图斑无重叠，且被他人林地所包围。第五组证据：《关于杨钊与播蒙组林权证四至界限不清的说明》。拟证明：经万峰湖镇林业站现场踏勘，杨钊（原告之子）与播蒙组林地未出现图斑重叠，符合山林地形实际情况，四至界限为群众口述，叫法不一，建议以图斑界限为准。第六组证据：《关于万峰湖镇杨永伦要求“对安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号林权证所载林地重新划界”的答复》。拟证明：被告已经对原告申请事项作出了相应的行政行为，并已经送到。第七组证据：1、播蒙组《林权证》；2、杨永国《林权证》。拟证明：该证制作规范，四至界限、图斑与面积相符，与原告《林权证》图斑无重叠，包围原告林地的东西向。第八组证据：安龙县人民法院（2017）黔2328号民初1356号《民事判决书》。拟证明：第三人与原告林地图斑并不重叠，原告将坟建在第三人林地构成侵权。第三人播蒙组述称，原告的起诉无法律依据，请求法院依法驳回原告诉讼请求。《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《中华人民共和国土地管理法》《贵州林地管理条例》等有关法律法规均未明确规定林地所有权人或使用权人认为对其持有的《林权证》四至界限或绘制的图斑有异议并申请人民政府或林业主管部门重新确认的，人民政府或林业主管部门必须受理并重新确认。也就是说，依申请人申请必须重新确认林地图斑并不是人民政府或林业主管部门的法定职责。如果人民政府或林业主管部门认为申请人的申请无依据或无必要，可以不予受理或不予重新确认。现原告以多次向安龙县人民政府提出申请，安龙县人民政府未予以重新确认属于不依法履行法定职责的行为，无法律依据。原告认为安龙县人民政府2009年12月15日向其颁发的《林权证》记载的四至界限或绘制图斑确有错误的，可以申请或起诉撤销。在无确切相反证据的情况下，未经法定程序依法定事由变更或收或撤销之前，该《林权证》有权属证明效力。第三人播蒙组在法定举证时限内未提交证据材料。经合议庭评议，本院对各方当事人所举证据作如下认定：被告及第三人对原告提供的第一、二、三、四、六、八组证据的真实性均予以认可，但认为第二组证据不能证明被告没有履行职责；第三组证据恰好证明被告作出的答复是行政行为；第四组证据证明原告对争议林地只有管理权，不能说明其享有所有权和使用权，此外，该证上记载的面积出入太大，不能以此作为证据；第六组证据不能证明该争议地没有处理结果，而是已经明确林权图斑没有重叠，互相之间不存在权属争议；第八组证据证明原告将其妻子安葬在第三人林地构成侵权。本院对以上证据真实性予以确认。对于原告提供的第五组证据三性，被告及第三人均不予认可，认为一则图片系原告自行制作，二则与本案无关。被告及第三人对于原告提供的第七组证据三性不认可，认为与本案无关。据此，因第五组证据系原告单方出具，且出处不明，本院不予认可。对于第七组证据不予认可。第三人对被告提交的九组证据均不持异议。原告对被告提供的第一、二、三、四、七、八组证据的三性均无异议，但对第三组证据的证明目的不认可，认为被告向原告颁发《林权证》时应以《永和公社山林护证》为依据，该证证明原告在1982年就已经取得山林经营权；第四组证据不能证明图斑没有重叠，经原告自行到相关部门咨询了解到林权图斑存在重叠现象，原告申请司法鉴定；第七组证据记载的四至界限不清，交界不明确，且原告家的林地只与杨永国家的有交界；第八组证据恰好证明该林权林地存在争议。本院对上述证据真实性予以认可。对于被告提交的第五组证据，原告对三性均不认可，认为不能证明其目的，应以司法鉴定机构的鉴定意见为准。对于被告提交的第六组证据证明目的不予认可，不能证明被告履行了职责。对此，因上述说明及答复均由相应单位出具，本院认可其真实性。经审理查明：第三人播蒙组，原名叫坡阴五组。原告系安龙县万峰湖镇永和村坡阴四组村民。1982年2月18日，贵州省安龙县龙广区永和公社向原告发放《永和公社山林护证》，将小地名为“纳破堂”（四至界限：上至坡顶；下抵坟；左至杨永标家；右至杨永华家）和小地名为“思达去”（四至界限：上至顶田；下至半山；左至杨永中家；右至杨永标家）的两块林地使用权登记在原告户名下，其中“纳破堂”面积为1亩，“思达去”面积为0.5亩。2009年12月15日，安龙县人民政府向原告颁发安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号《林权证》，将坐落于安龙县万峰湖镇永和村坡阴四组，小地名为“纳立界”，面积为9.35亩，四至界限为：东抵杨仕武等山林；南抵至纳坪路；西抵杨永国山林；北抵田的林地使用权、森林或林木所有权、使用权确认为原告所有，并绘制相应图斑附后。2016年原告之子杨钊就原告之妻的坟墓安置位置与第三人发生争议，原告认为其妻安葬地为自家林地，而第三人认为安葬地为第三人的林地。双方发生争议后，曾多次请求相关部门解决。2016年12月9日，双方在万峰湖镇人民调解委员会的主持下进行调解，因分歧较大，调解未果。2016年12月20日，安龙县人民政府、万峰湖镇林业站向万峰湖镇人民政府出具《关于杨钊与播蒙组林权证四至界限不清的说明》，建议双方的四至界限以《林权证》上勾绘图斑界限为准。2017年3月22日，安龙县万峰湖镇人民调解委员会出具《调解意见书》，认为争议林地应由第三人管理使用。2017年7月19日，原告向安龙县人民政府提交《申请书》，认为安龙县人民政府林业主管部门未严格按照其《林权证》确认的面积和四至界限规划图斑，导致图斑与《林权证》上记载的面积和四至界限不相符，将原告的林权图斑错误地划入第三人的图斑内，存在图斑位移现象，请求以《林权证》为依据，重新确认其林权图斑。2017年8月5日，安龙县人民政府依据原告申请作出《关于万峰湖镇杨永伦要求“对安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号林权证所载林地重新划界”的答复》，该答复载明：“一、在你提交申请之前，县政府已委派县林业局副局长王世露、副主任科员吕昌益、森林公安局左权勇同志与万峰湖镇政法委书记、副镇长邓鑫、林业站长文明礼、派出所有关同志于2017年4月15日前往实地踏勘，分别请坡阴四组、五组群众代表及接界人到现场指界，双方确认的界限均一致无异议，你户所管理使用的林木林地即《林权证》所载图斑与你组杨永国等户接界，杨永国等与五组接界，你户位于本组农户中间，各自经营管理几十年无纠纷。二、从你提供的‘1982年永和村公社山林护证’来看，所载亩分1亩与四至范围自相矛盾，且与实际情况严重不符，‘思达去’是另外方向的一片地名。三、你户所称的《林权证》四至界限与图斑不相符的问题，是因为林地接界处没有小地名、没有明显的地形标志，只能用大地名代替的客观事实造成，但经技术人员现场测勘，你户图标标记的位置与《林权证》上亩分相符。四、你户申请是因为与播蒙组（原坡阴五组）林地纠纷而起，如你户坚持认为《林权证》范围出现交叉，图斑出现重叠，建议你向人民法院提起行政诉讼，就《林权证》出现的问题请求法院撤证。”。原告不服，2018年1月5日以安龙县人民政府未依法履行法定职责，作出具体行政行为为由，向本院提起行政诉讼。另查明，2017年3月第三人以原告之子杨钊为被告，向安龙县人民法院提起侵权诉讼。2017年8月21日，安龙县人民法院作出（2017）黔2328民初1356号《民事判决书》，判决:被告杨钊立即停止侵占原告安龙县万峰湖镇永和村坡阴五组（小地名：纳元）的林地，于本判决生效之日起三十日内将安葬在此地的坟墓移出，并恢复林地原状。杨钊不服，上诉至本院，2017年12月28日，本院作出（2017）黔23民终1672号《民事判决书》，判决：驳回上诉，维持原判。本院认为，本案系行政不作为纠纷，行政不作为是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行职责时，不予答复、拖延履行或者拒绝履行的行为。审查被告在受理原告申请重新确认林权图斑过程中是否存在行政不作为的行为，应从以下两个方面进行审查：首先，被告是否具有明确《林权证》图斑的职权。根据《中华人民共和国森林法》第三条：“……国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……”之规定，被告作为县一级人民政府，对其辖区内的原告所有的林木和使用的林地，进行登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权，系其法定职责。故本案被告诉讼主体适格。其次，被告是否存在不作为情形。本案中，2017年7月19日原告向被告提交《申请书》，请求以《林权证》为依据，重新确认其林权图斑。被告收到原告申请后，于2017年8月5日作出《关于万峰湖镇杨永伦要求“对安府林证字（2009）第5223280301056-1/1号林权证所载林地重新划界”的答复》，明确答复原告，经被告会同相关林权、林地主管部门和相关专业技术人员实地测勘，确认原告林权图斑面积与《林权证》上记载的林地四至界限面积相符，不存在图斑位移现象。该答复系被告针对原告申请作出的，答复认为不存在图斑位移的情形，不需要再次确认林权图斑，对原告的权益产生了实际影响，属于被告作出的具体行政行为，证明被告已经对原告申请事项作为，不存在不作为的情况。至于其答复是否合法则是另一法律问题。故被告在处理原告申请重新确认林权图斑过程中并不存在行政不作为的行为。至于原告申请对其林权图斑是否存在位移现象进行司法鉴定。本院认为，本案审查的主要内容是被告是否作为的问题，而对是否位移现象进行司法鉴定所影响的是作为是否合法的问题。故此，本案中无需对原告申请事项进行鉴定。综上所述，原告杨永伦请求被告安龙县人民政府履行法定职责，理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨永伦的诉讼请求。如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 陈颜虹审 判 员 王幼封审 判 员 陇忠平二〇一八年四月五日法官助理 王旭东书 记 员 杨 艳