浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）浙温行终字第202号上诉人（原审原告）徐民光等11人。诉讼代表人徐民光。诉讼代表人唐书教。各上诉人的共同委托代理人裴爱英、尹利兵。被上诉人（原审被告）平阳县国土资源局。法定代表人陈世猛。委托代理人周勉弟、陈明和。被上诉人（原审第三人）平阳县萧江镇包岙村村民委员会。法定代表人徐民友。上诉人徐民光等11人因诉平阳县国土资源局土地行政合同一案，不服浙江省平阳县人民法院（2013）温平行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月25日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原判认定：各原告均系平阳县萧江镇包岙村村民，各自以户为单位在该村拥有承包田。2010年9月17日，被告因县政府工业项目建设需要，拟报征平阳县萧江镇包岙村集体土地1.9999公顷。被告以发送听证告知书的形式将拟征地的用途、面积、补偿标准、安置途径等告知被征地的村民委员会即本案第三人。2010年9月19日，第三人召开村民代表大会讨论并一致通过征地补偿事宜。因第三人向被告反馈无人提出异议或要求听证，被告下属的平阳县土地征地事务所于2010年9月28日和其签订了被诉征地补偿协议。2011年3月18日，上述集体土地经浙江省人民政府批准被征收为国有。被告平阳县国土资源局进行了土地征收公告，并按征地补偿协议约定的补偿标准拟订征地补偿安置方案，报经平阳县人民政府批复并公告。相关征地补偿费用不久拨付到村，大部分被征地农民已领取补偿款与安置返回地指标兑现款，但各原告至今拒绝领款。2013年6月，原告等人在诉平阳县萧江镇政府土地行政强制执行一案中获知涉案的征地补偿协议，遂以该协议未履行征询被征地农户意见等法定程序为由，提起诉讼要求确认其违法。原判认为：被诉征地补偿协议系行政机关为实现对被征地集体经济组织及承包农户进行征地补偿而作出的合意性具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案11位原告均系被诉征地补偿协议约定征收的土地承包人，与该协议具有法律上的利害关系，主体适格。现被告不能举证证明各原告在2013年6月前已知晓涉案征地补偿协议内容，其起诉未超过法定期限。我国法律、法规对集体土地报征前的程序未作规定，唯有国发（2004）28号文件即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求国土资源部门在征地依法报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民；确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。被告作为县级人民政府的国土资源部门，在报征涉案集体土地之前已将相关事项告知被征地的村民委员会。该村民委员会以召开村民代表大会的形式征询了村民意见，其虽未能征询本案全部11位原告的意见并经其一致同意，但作为不能介入村委会自治管理的政府行政部门，被告平阳县国土资源局在收到当地村委会反馈意见的情况下，和集体土地所有权人村委会以签订征地补偿协议书形式就补偿标准、安置途径达成一致意见，应视为已经履行征地报批前的程序义务。被诉征地补偿协议约定待征地方案和协议批准且征地费用全部支付后十日内交出土地，不违反法律法规对征地审批与组织实施的规定。平阳县土地征地事务所系被告平阳县国土资源局的内设机构，虽不具有相应的行政职权与行为能力，但其签订的征地补偿协议已经被告认可。第三人作为涉案被征土地的所有权人，具备与国土部门商谈、签订土地征收补偿与安置的主体资格。综上，被诉征地补偿协议已遵循职权法定、程序合法、适用法律准确等依法行政原则，不存在滥用行政合同特权情形，且非行政主体行为能力具备、合同双方意思表示一致、内容不违反法律法规强制性规定等民事合同成立与生效的要件，系合法有效的行政合同。各原告以第三人未完成对所有被征地农民的意见征询而致使部分农户不知情、未参与发表意见等为由主张被诉行政行为损害其补偿安置权益，但该协议目的为提前让农民知晓补偿安置标准而签订。如对补偿安置标准有异议，村集体组织或农户可待补偿安置方案公告后，依次要求县人民政府协调、省人民政府裁决，对裁决不服的还可申请行政复议或提起行政诉讼。且法律明文规定对补偿安置不服的，不影响征地的实施。各原告以此要求确认被诉征地补偿协议违法，理由不能成立。据此判决驳回其诉讼请求。上诉人徐民光等11人诉称：1、平阳县土地征地事务所为被上诉人平阳县国土资源局内设机构，其以自己名义签订的被诉征地补偿协议，缺乏职权依据。2、涉案土地虽经浙江省人民政府同意批准征用，但没有按照法律规定征收土地、公告征地补偿安置方案，协议约定的补偿标准没有经批准的征地补偿安置方案为依据。3、征地补偿涉及村民重大利益，平阳县国土资源局提供的证据不能证明协议签订前已经村民大会讨论决定，并征求全部被征地农民的意见、告知有要求举行听证的权利，程序违法。综上，被诉征地补偿协议侵犯各上诉人合法权益，原判驳回其诉讼请求于法不符。请求改判确认被诉征地补偿协议违法。被上诉人平阳县国土资源局辩称：1、被诉征地补偿协议系平等主体之间的民事合同，不属于行政诉讼受案范围。2、被上诉人在协议签订前已向上诉人履行告知义务，并征询其意见。上诉人在协议签订时即知道相关内容，其提起本案诉讼已超过法定起诉期限。3、被上诉人和被征地村集体组织签订征地补偿协议，系履行征地程序的环节之一。该协议双方意思表示真实且已生效，内容未违反法律、法规强制性规定。上诉人在征地批准行为依法有效的情况下，请求确认被诉征地补偿协议违法，没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人平阳县萧江镇包岙村村民委员会未陈述答辩意见。各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。经审理，本院认为：1、上诉人对被上诉人提供的土地征收方案、补偿安置方案批复、建设用地审批意见书、征收土地公告、征地补偿安置方案公告等证据的真实性无异议，上述证据可以证明涉案土地已经批准被征收国有、征地补偿安置方案经批准公告后实施的事实。上诉人主张征地批准行为违法，不属于本案审理范围。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。2、被诉征地补偿协议系由平阳县土地征地事务所和萧江镇包岙村村民委员会就需征地的面积四至、征地补偿安置标准、征地机构和被征地村委会的权利义务等内容进行约定，同时明确“征地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后，本协议自动生效”。上述内容结合土地征收批准的相关事实，足以说明该协议系被上诉人下属征地机构在上报有批准权人民政府批准征收土地前，对相关安置补偿进行事先政策处理的方式。《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”被上诉人下属征地机构通过协议的方式让村委会及其村民知晓征地事项并征得村委会同意，其本身并不产生涉案土地“被征收”（即土地所有权、使用权变更）以及确定安置补偿标准的法律后果，在相关内容不与相关法律、法规相抵触的情况下，既履行了《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定的义务，又有利于预防矛盾冲突、保障征地工作顺利开展。上诉人如对涉案征地批准以及安置补偿方案有异议的，可依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行救济，但其主张征地事务所无权签订协议、在签订前未征询其意见侵犯其合法权益，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人徐民光等11人共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  章禾舟审 判 员  章宝晓代理审判员  陈 雕二〇一三年十二月十八日书 记 员  朱妙秋附11位上诉人（原审原告）名单：上诉人（原审原告）徐民光，男，1954年6月24日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195406244718。上诉人（原审原告）王孝清，男，1950年8月24日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195008244712。上诉人（原审原告）徐民章，男，1955年12月16日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195512164738。上诉人（原审原告）唐书教，男，1951年9月15日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195109154716。上诉人（原审原告）唐升科，男，1969年9月13日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326196909134718。上诉人（原审原告）毛爱香，女，1949年12月22日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326194912224723。上诉人（原审原告）黄增开，男，1945年9月5日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码33032619450905471X。上诉人（原审原告）王忠会，男，1935年10月29日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326193510294732。上诉人（原审原告）应银红，女，1954年8月5日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195408054723。上诉人（原审原告）吴连娣，女，1958年12月26日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195812264722。上诉人（原审原告）徐青涨，男，1954年6月18日出生，汉族，住浙江省平阳县萧江镇包岙村，公民身份号码330326195406184719。