安徽省亳州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖16行终66号上诉人（原审被告）利辛县城关镇人民政府，住所地：利辛县青年路中段。法定代表人李子全，镇长。出庭负责人，宋磊，副镇长；委托代理人武永超，安徽文州律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韩文涛，男，1959年2月19日出生，汉族，住利辛县，委托代理人韩文波（系韩文涛哥哥），男，1956年10月22日出生，汉族，住利辛县，上诉人利辛县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）因被上诉人韩文涛诉其不履行法定职责一案，不服利辛县人民法院（2017）皖1623行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人城关镇政府的出庭负责人宋磊，委托代理人武永超，被上诉人韩文涛的委托代理人韩文波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告韩文涛与第三人韩贺强（被放弃诉讼）都是利辛县城关镇城西村韩寨村民组的村民，双方一直存在宅基地争议。2010年2月5日，被告城关镇政府接到韩文涛申请宅基使用权的信访案件后，成立了调查组，经过调查，于2010年6月29日作出了《关于韩文涛与韩贺强宅基地纠纷信访事项的处理意见》，韩贺强不服该处理意见，向利辛县人民政府申请行政复议，利辛县人民政府于2011年1月5日作出了利复决字[2010]第028号行政复议决定，撤销了该处理决定，并责令城关镇政府重新作出具体行政行为。随后，韩文涛多次向城关镇政府反映情况。2017年2月7日，韩文涛以城关镇政府不履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，韩文涛又于2017年3月30日向城关镇政府提出重新确权申请，要求确认韩文涛对位于利辛县城关镇城西村韩北居民组中间东西路北侧，东邻韩贺强、西至路、南至路、北至河沟的两间宅基地（南北长18米，东西宽6.6米，面积118.8平方米）享有使用权，城关镇政府接受了韩文涛的申请后，安排镇直有关部门进行调查处理，于2017年7月13日作出了《韩文涛土地确权申请调查情况告知书》，以1992年12月1日利辛县政府已对该宗土地使用权进行了注册登记，使用权人为韩贺强，你申请的该宗土地权属明晰，不属于土地权属纠纷，你对该宗土地登记行为不服，可向亳州市人民政府申请行政复议为由，决定终止办理。该告知书送达给韩文涛后，韩文涛于2017年7月14日撤回了起诉。现由于韩文涛不服该告知书，再次向本院提起行政诉讼，要求城关镇政府履行对韩文涛与韩贺强之间宅基使用权确权的法定职责。另查明，1992年12月1日，利辛县人民政府对韩文涛与韩贺强之间争议的土地进行了登记，使用权人为韩贺强。2009年4月20日，韩文涛以利辛县人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，要求撤销利辛县人民政府为韩贺强登记的土地使用证。本院于2009年6月3日作出（2009）利行初字第30号行政裁定认为，利辛县人民政府对韩文涛与韩贺强之间争议的土地仅履行了地籍调查、审批程序，未对韩贺强颁发土地使用证，韩文涛所诉的具体行政行为不存在，对韩文涛不产生实际影响，韩文涛的起诉不具备法定要件，裁定驳回了韩文涛的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该条第二款规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。本案争议土地位于被告城关镇政府辖区内的城西村韩寨村民组，争议的双方，原告韩文涛与韩贺强也属于同一村民组的村民，城关镇政府具有处理本案争议土地的法定职责。韩文涛因与韩贺强存在宅基地争议，于2009年向本院提起行政诉讼，要求撤销韩贺强的土地登记，本院作出的生效法律文书认定，利辛县人民政府对韩文涛与韩贺强争议的土地只是履行了地籍调查、审批程序，并未对韩贺强履行颁证程序，未履行颁证的行政行为，因此，对于争议的土地，并未确定合法的使用权人。韩文涛于2017年3月30日向城关镇政府申请土地确权，城关镇政府以争议的土地在利辛县国土资源局有登记材料为由，对韩文涛的确权申请不予办理的理由，不能成立。韩文涛在2017年2月以城关镇政府不履行法定职责为由提起行政诉讼，案件在审理过程中，城关镇政府向韩文涛作出了告知书，现韩文涛对该告知书不服，再次提起不履行法定职责的行政诉讼，不属于以同一事实和理由重复起诉，故城关镇政府认为韩文涛构成重复起诉，应不予受理的辩解意见，不予采纳。本案在审理过程中，韩文涛放弃对韩贺强的诉讼请求，属于处分自己的诉讼权利，本院予以准许，城关镇政府认为本案的审理与韩贺强有法律上的利害关系，应以第三人的身份参加诉讼，本院认为，本案是不履行法定职责之诉，韩贺强与城关镇政府是否履行法定职责没有法律上的利害关系，而只是与城关镇政府履行法定职责后的结果具有法律上的利害关系，故韩贺强可不参加本次诉讼，城关镇政府的该辩解意见，亦不予采纳。综上，城关镇政府具有处理本案争议土地的法定职责，韩文涛向城关镇政府申请对争议土地进行确权，其作出《韩文涛土地确权申请调查情况告知书》，明确拒绝办理的行为，构成不履行法定职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、撤销被告城关镇政府作出的《韩文涛土地确权申请调查情况告知书》；二、责令城关镇政府在法定期限内对原告韩文涛提出两间宅基地（南北长18米，东西宽6.6米，面积为118.8平方米）确权的申请重新作出处理。案件受理费50元，由城关镇政府负担。城关镇政府上诉称，1.根据《物权法》的有关规定，利辛县人民政府已经对涉案土地登记造册，并有土地登记档案，不属于土权权属争议；2.行政诉讼法规定，当事人撤诉后没有新理由的，法院不再受理，城关镇政府告知书系在韩文涛申请确权后调查过程中作出的，没有对韩文涛之前起诉所依据的事实理由有任何影响，所以系重复起诉；3.原审没有通知韩贺强参加诉讼，属于漏列当事人，程序严重违法；4.《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条规定，城市个人之间发生土地权属争议的，由县级人民政府处理。韩文涛与韩贺强均系城镇户口，属于城镇居民，所以应由利辛县人民政府处理。城关镇政府向原审法院提交了以下证据、依据：1.重新确权申请书、答辩状、案件受理书、授权书、韩贺强的土地登记证明、送达回证，证明城关镇政府依法受理了韩文涛的申请，并按程序进行了办理；2.调取的材料，证明韩文涛申请确权的土地，韩贺强已经办理了土地登记；3.调查情况告知书，证明城关镇政府终止办理韩文涛的申请；4.利辛县人民法院（2017）皖1623行初1号行政裁定书及行政诉状，证明韩文涛属于重复起诉，应不予立案。二审中城关镇政府向法庭补充提交了利辛县城乡规划局回复函、韩文涛与韩贺强的户籍信息，证明争议土地位于利辛县城市规划区范围，韩文涛与韩贺强均为城市户口，因此涉案宅基地的确权职责应由利辛县政府履行。韩文涛辩称,一审判决认定事实清楚，适用法律适当，判决正确，上诉人的上诉理由不能成立：1.利辛县国土资源局1992年对韩贺强的土地登记档案，所涉及的是宅基地使用权的登记，不适用于物权法；2.韩文涛提出的不履行法定职责之诉并非重复起诉；3.本案所诉与韩贺强不存在利害关系，因此其不存在参加诉讼的必要；4.被上诉人与韩贺强不存在城镇户口，只是失地农民，依据土地管理法的规定，必须由城关镇人民政府处理。韩文涛向原审法院提交了以下证据：1.身份证复印件，证明韩文涛的身份；2.利辛县人民政府利复决字[2010]第028号行政复议决定书、利辛县人民法院（2009）利行初字第30号行政裁定书，证明利辛县人民政府未对韩贺强颁发土地使用权证，并责成城关镇政府重新做出具体行政行为；3.利辛县城关镇土地中心所的调查报告、利辛县城关镇城西办事处的情况说明、利辛县司法局城关镇法律服务所的处理意见、利辛县城关镇原镇长潘镇长的签批意见，证明韩文涛多次向城关镇政府申请确权，城关镇政府行政不作为。上述证据原审法院均随卷向本院移送。经举证、质证，各方当事人对原审证据的质证意见同原审基本一致外。韩文涛对上诉人二审补充提供的证据质证意见是，被上诉人土地被征收，但被上诉人依然是农民。本院认为，原审对证据的认定正确，本院予以确认。对上诉人二审补充提供的证据，主要是为了证明本案被诉行为的合法性，而没有在法定期限内向原审法院提供，二审依法不予认定。本院根据有效证据查明的事实与原审一致。本院认为，利辛县人民政府虽然对涉案的韩文涛与韩贺强争议的土地履行了地籍调查、审批程序，但并未对韩贺强履行颁证程序，因此，应视为该颁证行为没有完成，没有对外发生法律效力，且该登记行为的效力已经利辛县人民法院生效判决所确认。被上诉人向上诉人申请确权，被上诉人调查后，以该宗土地权属明晰，不属于土地权属纠纷为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，决定终止办理，显然证据不足、适用法律错误。原审判决撤销上诉人作出的终止办理告知书，事实清楚、适用法律正确。上诉人提出韩文涛与韩贺强之间涉案土地争议不属于权属争议纠纷的上诉理由不能成，依法不予支持。由于上诉人针对被上诉人提出的确权申请作出的是终止办理告知书，该告知书并不涉及韩贺强的权利义务关系，且被上诉人提起诉讼后，放弃对韩贺强的诉讼，因此，原审法院没有再通知韩贺强参加诉讼并无不当。上诉人提出韩贺强没有作为第三人参加诉讼，属漏列当事人，程序违法的上诉理由不能成立，依法不予支持。2017年2月韩文涛因多次向城关镇政府反映情况，要求城关镇政府对其与韩贺强之间涉案土地进行确权且未果的情况下，向原审法院提起要求城关镇政府履行法定职责之诉。同年7月13日城关镇政府作出本案终止办理告知书，韩文涛以城关镇政府履行了法定职责，申请撤诉，并被原审法裁定准予撤回起诉。韩文涛不服该终止办理告知书向法院提起诉讼，符合法律规定，且与之前的不履行法定职责不属于同一个诉，因此，不存在重复诉讼。故上诉人提出的本案系重复诉讼的上诉理由不能成立，依法不予支持。由于上诉人城关镇政府作出的终止办理告知书证据不足、适用法律错误，因此，原审判决撤销该行政行为，并责令城关镇政府重作符合法律规定。至于上诉人提出该权属争议应由利辛县人民政府处理的上诉理由，本院认为，应由上诉人重新作出处理时，依据调查的据证及相关法律规定予以办理，不属于本案二审审查的范围。综上所述，原审认定事实清楚、适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二案件受理费各50元，由上诉人利辛县城关镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张秀远审判员  刘晓慧审判员  张继民二〇一八年四月九日书记员  李 爽附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。