卓少英不服上林县人民政府土地行政登记一案二 审 行 政 裁 定 书广西壮族自治区南宁市中级人民法院行政裁定书（2013）南市行终字第8号上诉人（原审第三人）卓少英。委托代理人李德明。委托代理人黄晓。被上诉人（原审被告）上林县国土资源局。法定代表人吴晓东。委托代理人卢日华。委托代理人陈德官。被上诉人（原审原告）上林县三里镇三里村城厢第一生产队。诉讼代表人卓旭日。委托代理人曾海山。被上诉人（原审第三人）肖其林。上诉人卓少英因土地行政登记一案，不服上林县人民法院（2012）上行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年1月4日受理了本案并依法组成合议庭，于2013年3月4日公开开庭进行了审理。上诉人卓少英的委托代理人李德明、黄晓，被上诉人上林县国土资源局（以下简称上林县国土局）的委托代理人卢日华、陈德官，被上诉人上林县三里镇三里村城厢第一生产队（以下简称城厢一队）的委托代理人曾海山，被上诉人肖其林到庭参加诉讼。原审判决查明，第三人卓少英于1992年7月向土地管理部门申请使用原告城厢一队位于三里镇南街的一块空白地建住宅，并有《上林县农村农房建设用地审批表》一份，表内有三里镇三里村公所、三里土管所、三里镇人民政府盖章同意第三人卓少英用地建房，但没有生产队队长及群众代表签字。同年8月30日，被告上林县国土局经审核后给第三人卓少英颁发上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》，该证将上述位置的57平方米土地登记给第三人卓少英使用。1996年9月24日，原告城厢一队经全队群众开会讨论同意，与肖其林订立《契约》，将本队位于三里镇南街的一块空白地［该地包含上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》核定给第三人卓少英建房使用的土地］落实给第三人肖其林建房，由肖其林付给原告城厢一队6000元。1998年肖其林在该地上建起一间砖混结构的房屋，占地面积约为55平方米。2011年6月，第三人卓少英以肖其林侵权为由，向本院提起民事诉讼。肖其林接到本院的（2011）上民一初字第329号应诉通知书后，同年7月14日向本院提起行政诉讼，请求撤销卓少英持有的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》及编号为9684的《建设用地规划许可证》。本院依法受理后，在审理过程中，肖其林以将上林县人民政府、上林县住房和城乡规划建设局、上林县三里镇规划建设管理站列为同一案的被告不妥，应分别另行起诉为由，向本院提出撤回起诉的申请。经审查，本院于2011年8月23日作出（2011）上行初字第12号行政裁定书，准许肖其林撤回起诉。同年9月28日，肖其林再次向本院提起行政诉讼。本院经审理，于2011年12月26日作出了（2011）上行初字第17号行政判决，撤销被告上林县国土局于1992年8月30日颁发给卓少英的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。卓少英不服，向南宁市中级人民法院提起上诉。南宁市中级人民法院于2012年4月24日作出（2012）南市行终字第43号行政裁定，撤销本院（2011）上行初字第17号行政判决，驳回肖其林的起诉。2012年7月，原告城厢一队向本院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给卓少英的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。另查明，第三人卓少英的户口性质为非农业户口。上林县土地管理局已更名为上林县国土资源局。原审法院认为，原告城厢一队是土地的所有权人，与本案被诉的具体行政行为有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼，是本案适格的原告。被告上林县国土局及第三人卓少英均认为原告不是适格的原告，未向本院提供充足的证据佐证，本院不予支持。被告辩称原告的起诉已超过法定的起诉期限，亦未向本院提供证据佐证，本院不予采信。第三人卓少英提供的《上林县农村农房建设用地审批表》，表内只有三里镇三里村公所、三里土地管理所及三里镇人民政府盖章同意第三人卓少英用地建设，没有生产队队长及群众代表签字，第三人卓少英申请用地建房的手续不完善。另外，依照1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第二十二条的规定，土地证书由市、县人民政府颁发。市、县人民政府根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地使用者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。本案的被告是县级人民政府的土地管理部门，不是县级人民政府，不具备有向集体土地建设用地使用者颁发《集体土地建设用地使用证》的法定职权，因此，被告于1992年8月30日向第三人卓少英颁发的《集体土地建设用地使用证》属于超越职权的行为，依法应予撤销。原告诉请本院依法撤销被告颁发给第三人卓少英的《集体土地建设用地使用证》，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，本案经本院审判委员会讨论决定，判决：撤销被告上林县国土资源局于1992年8月30日颁发给第三人卓少英的上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。案件受理费50元，由被告上林县国土资源局负担。上诉人卓少英上诉称，一、提起本案起诉并不是原审原告城厢一队的真实意思表示，而是第三人肖其林的意思而为。城厢一队原来已将涉案土地批准给上诉人卓少英作为地基建房，所有的手续已经办理。之后肖其林与城厢一队签订买卖集体土地因违反国家法律而无效。肖其林于2011年提出撤销上集建（1992）字第09010012《集体土地建设用地使用证》行政诉讼，被二审判决败诉后，肖其林又假借城厢一队的名义提出起诉。从城厢一队提供的材料来看，同意起诉的只有16户，还有12户不同意起诉。因此，肖其林以村民小组的名义起诉不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户代表参加”的规定。二、原告城厢一队不具备本案诉讼主体资格。上诉人所持有的上集建（1992）字第09010012《集体土地建设用地使用证》，系上林县国土局于1992年8月30日填发，而城厢一队与肖其林签订契约是在1996年9月24日，故城厢一队依据该契约所主张的土地权利在本案被诉具体行政行为作出时并不存在，因其与本案被诉具体行政行为无法律上的利害关系，不具备本案的原告诉讼主体资格。三、原告提起诉讼已超过法定期限。被告颁证行为发生于1992年8月30日，上诉人已于1994年下了地基，肖其林已于1992年7月16日在上诉人的界址调查表上签字确认这一事实，1996年三里镇土地管理所曾组织双方进行调解。本案中，城厢一队明知上林县国土局已于1992年颁发上述涉案的《集体土地建设用地使用证》，而1998年肖其林不顾上诉人的劝阻，强行在该地上建起地基，由于纠纷，上诉人一直干涉肖其林施工，这是全里街众所周知的事实，并有三里镇人民政府土管城建等相关部门要求肖其林停止施工的书面通知。而城厢一队于2012年才提起行政诉讼，已超过了最长不得超过5年的法定时效，应驳回其起诉。四、上诉人于1992年经当时所在的被上诉人城厢一队、村委会、村公所、土地管理所及乡镇人民政府审批同意后经上林县国土资源局审核，报上林县人民政府审批核发，且上林县人民政府已经审批核准。证明颁证程序合法，符合当时的政策和历史。为此，请求撤销一审判决，确认上诉人持有的上集建（1992）字第09010012《集体土地建设用地使用证》合法有效。被上诉人上林县国土局在庭上口头答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地登记规则》的相关规定，县级人民政府是土地登记机关，县级人民政府土地管理部门是负责办理土地登记事务的机关。1992年8月给上诉人卓少英颁发涉案的《集体土地建设用地使用证》是我们履行法定职责的表现。土地管理部门不具备确认土地权属和核发土地证书的权利，故被上诉人不是发证的主体，不存在乱作为、越权颁发土地证的行为。一审法院判决有失公正。被上诉人城厢一队答辩称，一、对本案的起诉是经过本集体三分之二以上的户代表签名同意，是本村民小组的真实意思表示。1996年9月24日经全队群众开会讨论同意将本生产队位于南街的集体土地一块落实给肖其林用于建房。当时并不知道上林县国土局已给上诉人卓少英颁发有上集建（1992）字第09010012号《集体土地建设用地使用证》。而上诉人领证后20年来也一直没有进场施工建房。城厢一队从来没有经过集体讨论同意划拨土地给上诉人建房，也没有与上诉人有任何的土地买卖关系，更何况上诉人也不是本集体的组织成员。上林县国土局的颁证行为侵犯了本集体的合法权益，城厢一队有权就该颁证行为提起行政诉讼。起诉是经过集体讨论并签名同意的。因此，城厢一队在本案中是适格的原告。二、一直以来城厢一队均不知道上的人持有涉案的《集体土地建设用地使用证》，直至今年6月中旬，肖其林向本队反映后知道上林县国土局于1992年8月30日给上诉人颁发了该《集体土地建设用地使用证》。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，由于本案的具体行政行为涉及不动产，故应适用20年的诉讼时效。因此，城厢一队起诉没有超过法律规定的诉讼时效。三、上林县国土局仅是县政府的职能部门，其的颁证行为属于超越职权的行为，发证程序不合法。另外，上诉人属于非农业户口，其不属于农村集体经济组织的成员，在没有得到当地居民委员会同意并按规定报批审核的情况下，其不能持有《集体土地建设用地使用证》。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人肖其林答辩称，一、1996年9月城厢一队开会讨论同意将位于南街的一块宅基地落实给肖其林用于建房，肖其林支付了6000元给城厢一队，并且双方签订有《契约》，契约上有全队群众的签名同意。上林县国土局颁发给上诉人卓少英的涉案《集体土地建设用地使用证》的土地范围正好包括在城厢一队落实给肖其林用于建房的那块宅基地之内。肖其林在自己的宅基地上施工建房，却遭到上诉人的无理制止。而上林县国土局颁发给上诉人的涉案《集体土地建设用地使用证》并没有经过集体讨论同意，上林县国土局的颁证行为侵犯了肖其林的合法权益，一审判决撤销涉案《集体土地建设用地使用证》正确。二、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，由于本案的具体行政行为涉及不动产，城厢一队的诉讼没有超过法律规定的20年诉讼时效。三、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有县级以上的人民政府才有权确认建设用地使用证，上林县国土局仅是县政府的职能部门，其给上诉人颁发土地使用证没有法律依据，属于超越职权的发证行为。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，……”以及国家土地管理局1989年11月18日实施的《土地登记规则》第二十二条规定“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。”据此，确认国有土地使用权、集体土地建设用地使用权以及核发相关证书的行政职权是由县级以上人民政府行使。本案中，上诉人卓少英属于非农业户口，依据上述规定，其建住宅需使用集体所有的土地的，应经县级人民政府批准并颁发使用权证书。被上诉人上林县国土资源局只是负责土地登记具体工作的部门，不是颁发国有土地使用权证书以及集体土地建设用地使用权证书的主体，被上诉人城厢一队以涉案《集体土地建设用地使用证》的填发单位即上林县国土局作为被告向一审法院提起诉讼，显属主体不当，本案适格的被告应当是上林县人民政府。根据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，上林县国土局作为本案被告不适格，一审法院没有告知原告城厢一队变更被告，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销上林县人民法院（2012）上行初字第17号行政判决；二、发回上林县人民法院重审。审 判 长  彭晓霞审 判 员  韦瑞生代理审判员  郑之新二〇一三年三月四日书 记 员  吴峤卉附相关法律条文：《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行）第四十一条城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。《土地登记规则》（1989年11月18日实施）第二十二条土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。土地证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十三条第一款原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。