安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)皖08行终19号上诉人（一审原告）储根苗，男，1968年8月20日出生，汉族，住岳西县。委托代理人曹采峰，安徽皖衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）岳西县城乡规划局，住所地岳西县天堂镇天堂路46号，统一社会信用代码11340828355198087P。法定代表人胡金祥，局长。出庭负责人刘纯传，总工程师。委托代理人刘俊峰，安徽中辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）岳西人民政府，住所地岳西县天堂镇天堂路112号，统一社会信用代码113408280031363684。法定代表人江春生，县长。委托代理人谢龙飞，岳西人民政府局法制办公室应诉科科长。一审第三人岳西县新宇房地产开发有限公司，住所地岳西县天堂镇建设西路96号，统一社会信用代码913408285578234695（1-1）。法定代表人王结义，经理。委托代理人金振翼，副经理。委托代理人俞浩彬，安徽中辉律师事务所律师。上诉人储根苗因要求确认岳西县城乡规划局（以下简称“岳西规划局”）建设规划行政许可违法及岳西县人民政府（以下简称“岳西县政府”）行政复议决定违法一案，不服安徽省岳西县人民法院（2017）皖0828行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月22日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案，上诉人储根苗及其委托代理人曹采峰，被上诉人岳西规划局的负责人刘纯传及委托代理人时刘俊峰，被上诉人岳西县政府的委托代理人谢龙飞，一审第三人岳西县新宇房地产开发有限公司（以下简称新宇公司）的委托代理人金振翼、俞浩彬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。储根苗起诉称：原告系回龙社区居民，在该区拥有合法房屋，并与第三人新宇龙都建筑相邻。被告岳西规划局在向第三人核发建设工程规划许可证时剥夺了原告作为利害关系人陈述申辩的权利。该局采用第三人提交的有争议的日照分析报告，先发证后审批，其行为违反了《行政许可法》之规定，新宇龙都建筑对原告房屋的通风、采光、日照均造成严重影响；被告岳西县政府在认定岳西规划局突击制证不合法的同时，又以该局已“程序补正”为由作出维持决定，有失公正。请求法院判决确认被告岳西规划局向第三人新宇公司核发的（2015）77号建设规划许可证行为违法；判决确认被告岳西县政府岳府（2016）21号复议决定违法；并由二被告承担本案诉讼费用。一审法院认定：2015年2月12日，被告岳西规划局对第三人新宇公司新建的新宇龙都项目规划方案及日照分析结果进行公示以征求社会各界的意见（公示时间为2015年2月12日至2月28日）。2015年9月6日，第三人新宇公司向被告岳西规划局提交《关于申请办理新宇龙都建设工程规划许可证的报告》及以下相关材料：1、岳西县发改委《关于岳西县新宇房地产开发有限公司新宇龙都建设项目核准的通知》和《关于同意新宇公司调整新宇龙都建设项目规模的批复；2、岳西县环境保护局《关于岳西县新宇房地产开发有限公司新宇龙都建设项目环境影响报告表的批复》；3、岳西县气象局《防雷装置设计核准意见书》；4、岳西县住房和城乡建设局《建设用地规划许可证》；5、岳西县国土资源局与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《出让地块宗地图》等；6、有储著林等12位相邻住户签字的新宇龙都项目《总平面布置图》以及第三人与部分相邻住户达成的协议；7、安徽省建筑设计研究院有限责任公司于2015年2月和8月30日作出的《日照分析报告》及相关材料；8、岳西规划局公示照片，公示内容为：新宇龙都项目规划方案和日照分析结果；公示时间为2015年2月12日至2月28日；9、岳西规划局于2015年9月16日张贴的行政许可听证公告图片和2015年9月23日听证会议录及照片；10、建设工程规划设计方案等材料。2015年9月10日，岳西国土局向岳西规划局递交《关于请求工作支持的函》称：因国家土地南京局督查需要，请该局先行将新货运站对面新宇公司该开发项目地块的建设工程规划许可证打印上网，原件交国土局向督查组汇报时使用，使用后归还，该项目的规划许可以你局后期审批核发为准。2015年9月11日，岳西规划局制作了（2015）77号《建设规划许可证》交岳西县国土局汇报使用。2016年1月18日，被告岳西规划局向第三人新宇公司作出《关于新宇龙都项目建设工程规划许可证的许可决定书》，许可内容仍以该局于2015年9月11日作出的（2015）77号《建设工程规划许可证》为准，未另行制作。2016年11月3日岳西规划局对原告作出《关于新宇龙都项目规划情况的说明》，并附新宇龙都项目建设工程规划许可证复印件、日照分析报告和相关法规条文。2016年11月29日，岳西县政府受理储根苗等八原告要求确认岳西规划局（2015）77号建设规划许可证违法并责令变更的复议申请后，依法通知岳西规划局答辩举证及新宇公司参加行政复议，并于2017年1月5日作出岳府[2016]21号复议决定，维持了岳西规划局（2015）77号建设规划许可证。原告不服，成讼。在诉讼期间，根据当事人申请，一审法院于2017年4月1日委托安徽第二检测站对第三人新宇龙都商业广场建筑对储根苗等八原告自建房屋日照是否造成影响进行鉴定。该站于2017年10月28日作出《岳西县新宇龙都商业广场对周边民宅日照遮挡分析鉴定报告》，相关鉴定意见为：储根苗1#房屋、2#房屋与新宇龙都商业广场1#-3#商铺的间距满足《岳西县城市规划管理技术暂行规定》中日照间距1.24倍的系数要求，且不在新宇龙都商业广场酒店、1#商住楼及2#商住楼三栋高层建筑遮挡范围内，无需进行日照分析计算。2017年11月9日原告向该站提出异议，要求该站对自家房屋与新宇龙都商业广场所有建筑物是否遮挡进行细致的日照分析计算。该站于2017年11月29日回复，上述鉴定系该站最终鉴定意见，无需进行修改。在鉴定期间，原告申请本院裁定停止执行建设规划许可，本院以鉴定期间第三人的建设行为是否对原告合法权益造成损失尚不明确，原告的申请不符合法定条件为由，于2017年7月5日裁定驳回原告的申请。一审法院认为：本案争议焦点是被告岳西规划局向第三人新宇公司核发（2015）77号《建设工程规划许可证》的程序是否合法？岳西县政府作出的维持复议决定是否合法？据《城乡规划法》第四十条之规定，被告岳西规划局作为县级以上地方人民政府的规划行政主管部门，有核发建设工程规划许可证的法定职责。第三人新宇公司在申请办理建设工程规划许可证时，已根据《城乡规划法》第四十条之规定，提交了新宇龙都建设项目使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。被告岳西规划局已于2015年2月12日至28日将该建设的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图在施工现场进行了公示；于2015年9月18日张贴行政规划许可听证公告并于同年9月23日召开听证会。储根苗在公示期内未提出异议，也未参加听证，是对权利的放弃，储根苗无证据证明在审核期间曾向岳西规划局提出陈述申辩而遭其拒绝的情况存在，故对储根苗诉称岳西规划局剥夺其陈述申辩权、听证权，法院不予采信。关于储根苗和第三人相邻建筑日照影响问题，因各方对诉前自行委托的日照分析鉴定互有异议，在本案审理期间，依储根苗申请，一审法院已依法委托安徽第二检测站进行重新鉴定，该鉴定意见表明：储根苗的房屋与新宇龙都商业广场相关建筑的间距满足规定要求，其房屋不在该建筑的遮挡范围内，无需进行日照分析计算。储根苗诉称岳西规划局“先发证后审批”程序违法的问题，经查，本案所审查的（2015）77号建设规划许可证的制作时间是2015年9月11日，虽是岳西规划局应岳西国土局的请求预先制证作为向国家土地南京局督查组汇报之用，但其制证时间发生在岳西规划局张贴听证公告、召开听证会之前，违反了《行政许可法》第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人利害关系人享有要求听证的权利”之规定，该行为虽事出有因，但不能改变岳西规划局在告知听证前先行制证并交有关部门对外使用程序违法的事实，虽然岳西规划局的上述违法行为未对储根苗权利产生实际影响，但根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，对储根苗要求确认岳西规划局行政行为违法之诉求，本院应当予以支持；被告岳西县政府在复议决定书中认为岳西规划局“因国土资源管理部门督查需要，而突击制作规划许可证的行为不符合相关法律规定，…程序虽有瑕疵，但补正后不影响实体合法，依法应当予以维持”的理由无法律依据，故对储根苗要求确认岳西县政府的复议决定违法之诉求，本院亦予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款之规定，判决一、确认被告岳西县城乡规划局于2015年9月11日制作340828201500077号《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法；二、确认被告岳西县人民政府于2017年1月5日作出的岳府复决字（2016）21号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告岳西县城乡规划局承担30元，岳西县人民政府承担20元。本案在二审诉讼期间，一审法院作出（2017）皖0828行初7号之一行政裁定，更正原判第14页第1、2行，为案件受理费50元，由被告岳西县城乡规划局承担30元，岳西县人民政府承担20元。安徽省建筑工程质量第二监督检测站收取的15000元鉴定费用，由第三人岳西县新宇房地产开发有限公司自愿承担。储根苗上诉称：一、一审虽然判决岳西县城乡规划局2015年9月11日制作340828201500077号《建设工程规划许可证》的行为程序违法；但同时又认定“违法行为未对原告权利产生实际影响”。一审判决是错误的，此错误源于其采信了安徽第二检测站《岳西县新宇龙都商业广场对周边民宅日照遮挡分析鉴定报告》的鉴定意见（以下称《二站鉴定》）。而该《二站鉴定》不应当被采信，理由如下：《二站鉴定》称“储根苗房屋与龙都广场间距满足《岳西县城市规划管理技术暂行规定》要求，不在龙都广场三栋高层建筑遮挡范围内，无需进行日照分析说计算。”上诉人认为，《岳西县城市规划管理技术暂行规定》不是国家标准，不应当作为鉴定依据。一审判决采信不是依据国家标准作出的鉴定，在上诉人房屋日照情况尚未按国家标准予以查明的情况下就认定规划未对上诉人权利产生实际影响，显然不符合法律规定。二、一审判决的程序违法。上诉人在开庭前呈交了申请鉴定人出庭的书面申请，可开庭时，一审法院对申请不予理睬，也不说明原因。三、上诉人房屋日照被遮挡，是客观事实，对原告权利产生实际影响。所以，岳西县城乡规划局规划不仅程序违法，实体也违法，规划局核发建字340828201500077号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。上讼请求，判决撤销安徽省岳西县人民法院（2017）皖0828行初5号行政判决第一项“确认被告岳西县城乡规划局于2015年9月11日制作340828201500077号《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法”，改判“确认被告岳西县城乡规划局对第三人新宇龙都项目核发建字340828201500077号《建设工程规划许可证》的行政行为违法”。岳西规划局辩称：一、从一审证据可知，答辩人对第三人规定许可行政行为没有侵害被答辩人的合法日照等权利，实体合法。从法院委托司法鉴定机构的鉴定结论来看，被答辩人家房屋均不在第三人建设工程的遮挡范围内，无须考虑被答辩人的日照，因此，答辩人规划许可行为对被答辩人合法的日照权利没有造成侵害。二、答辩人对第三人规划许可行为程序合法。虽一审判决答辩人程序存在违法，且答辩人未提出上诉，但答辩人仍坚持认为程序没有违法。在庭审中，岳西规划局补充答辩意见为：1、关于日照标准问题。岳西县日照标准没有违反国家的强制性规定，因此属于合法有效的标准；2、《二站鉴定》是由上诉人和第三人通过申请法院委托鉴定机构所做的，程序合法，所做鉴定符合国家规定，所以上诉人在上诉中提到的窗台升高申请鉴定人出庭作证，遮挡范围均不能成立。岳西县政府辩称：其书面答辩与岳西规划局相同，但补充2点：1、岳西县政府的行政复议行为合法：2，县规划局建设工程规划许可程序总体保持了完整性，其为应付检查先制证，但规划许可证一经送达及生效。虽然制证日期在规划许可有关程序之前，但生效日期应为送达日期，故不违法。新宇公司在庭审中表示同意县规划局和县政府的答辩意见。岳西规划局向一审法院提举的证据材料有:1、组织机构代码证。证明被告主体资格；2、《关于请求办理新宇龙都建设工程规划许可证的报告》[新宇（2015）12号]。证明第三人申请情况；3、《关于新宇公司新宇龙都建设项目核准的通知》[发改许可（2014）116号]；4、《关于同意新宇公司调整新宇龙都建设项目规模的批复》[发改许可（2015）112号]；5、《关于新宇公司新宇龙都建设项目环境影响报告表的批复》[岳环建（2014）34号]；6、《防雷审核意见书》。以上3、4、5、6份证据共同证明，第三人新宇龙都建设项目已分别获得岳西县发展和改革委员会（以下简称岳西县发改委）、岳西县环境保护局、岳西县气象局的审批；7、建设用地规划许可证[地字第340828201500038号]；8、土地权证、《国有建设用地使用权出让合同。》以上7、8份证据共同证明，第三人新宇龙都建设拥有合法的土地使用权；9、有相邻权人签字的新宇龙都商业广场总平面布置图1份；10、相邻权人协议书2份；以上9、10份证据共同证明第三人建设前已与相邻权人达成协议；11、2015年2月《日照分析报告》；12、2015年8月《日照分析报告》；13、新宇龙都商业广场规划方案总平面布置图2份；14、施工图纸。以上11-14份证据共同证明，第三人新宇龙都建设未对原告合法权益造成侵害。15、公示照片；16、听证会议录及照片；以上15、16份证据证明，被告行政行为程序合法；17、2015年9月10日岳西国土局请求工作支持的函；18、2016年1月18日岳西规划局作出的《关于新宇龙都项目建设工程规划许可证的许可决定》；19、第三人领证记录。以上三份证据共同证明，被告依法核发建设工程规划许可证的情况。法律法规依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条；2、《岳西县城市规划管理技术暂行规定》第二十八条和三十条；3、《城市居住区设计规范》；4、《住宅设计规范》；5、《中华人民共和国行政许可法》。岳西县政府向一审法院提举的证据材料有:1、复议申请书及相关材料。证明原告申请复议的时间及符合受理条件；2、受理通知书。证明被告依法受理并告知原告；3、答辩通知书及送达回证。证明复议机关在法定期限内通知岳西县规划局答辩；4、参加行政复议通知书及送达回证。证明复议机关依法通知新宇公司参加行政复议；5、原告申请要求第三人停止建设及相关处理意见。证明复议机关受理了原告申请及处理情况；6、答复书及证据。证明岳西规划局按期答辩并提交了证据；7、新宇公司答复。证明第三人参加复议并提出答辩意见；8、行政复议决定书。证明复议决定内容，复议机关已履行法定职责；9、送达回证。证明复议决定书的送达情况。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。储根苗向一审法院提举的证据材料有:1、身份证复印件。证明原告主体资格；2、企业登记信息。证明第三人主体资格；3、刘同明宅基地集体土地使用证复印件。证明原告的房屋系合法建造。4、《关于新宇龙都项目规划情况的说明》及附件。证明岳西规划局于2015年9月11日作出规划许可，2015年9月16日才发听证公告，系先许可后听证审批。5、行政复议决定书。证明岳西县政府复议维持的行政行为；新宇公司向一审法院提举的证据材料有：1、营业执照。证明第三人主体资格；2、日照分析报告二份。证明新宇龙都建筑与原告房屋的间距符合法定要求，对原告采光未造成侵害。3、新宇公司与回龙社区花屋组协议一份。签字的15个人中，原告虽只有储根苗、储柏生2人，但协议是同整个花屋组签订的，第三人支付了包括原告在内的花屋组组民补偿，原告对第三人工程建设无异议。4、规划许可决定书及附件。证明第三人已依法取得了规划许可证，建设行为合法。在一审诉讼期间，根据当事人申请，一审法院依法委托安徽省建筑工程质量第二监督检测站作出的《检测（鉴定）报告》一份。以上证据均已移送本院。本院于2018年3月21日公开开庭审理本案时，上诉人、被上诉人及第三人均不申请对对方向一审法院提交的证据进行复核。但上诉人在庭审中提交1、2016年12月5日上诉人关于要求停止建设的申请书；2、第三人承诺函两份证据，以证明当时新宇公司承诺，如果今后有影响，他们愿意赔偿的事实。被上诉人岳西县规划局认为，1、对两份证据的关联性有异议；2、新宇公司的承诺函中并不是对日照有影响就赔偿，而是承诺若因规划间距不足，侵害储方文8户权益，新宇公司愿意依法赔偿。被上诉人岳西县政府、新宇公司同意岳西县规划局对该两证据的质证意见。本院认为岳西县规划局的质证意见依法成立。另，上诉人无证据证实一审法院在审理期间收到上诉人要求鉴定人员出庭作证申请及《二站鉴定》经合法送达上诉人后，上诉人虽向一审法院递交了书面异议申请，并未申请重新鉴定。经审查，一审法院对证据的审核符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。本案争议焦点：即岳西县规划局颁发的建字第340828201500077号《建设工程规划许可证》和岳西县政府岳府复决字（2016）21号《行政复议决定书》以及一审判决是否合法问题。本院认为：本案中新宇公司向岳西规划局申请颁发建设工程规划许可证时，提交了法律规定所需的相关材料。岳西规划局在对新宇公司作出建设工程规划许可之前，已于2015年2月12日至28日将新宇龙都项目规划方案及日照分析结果进行公示，并于同年9月23日召开听证会。故岳西规划局虽因故于2015年9月11日提前制作建设工程规划许可证，程序违法，但未对上诉人的听证等权利产生实际影响。对于上诉人提出《二站鉴定报告》不应当被采信的上诉理由，经审查，本案中一审法院根据上诉人的申请，委托安徽第二检测站就新宇龙都商业广场建筑对上诉人房屋日照是否造成影响进行鉴定，鉴定机构作出鉴定所需的材料均经过各方当事人质证。在上诉人对鉴定报告提出异议后，鉴定机构针对异议作出了书面回复，上诉人未申请重新鉴定。上诉人也没有提供证据证明该鉴定报告内容错误。据此，上诉人认为《二站鉴定报告》不予采信的上诉理由不能成立。根据鉴定意见，上诉人的房屋与新宇龙都商业广场相关建筑的间距满足规定要求，其房屋不在该建筑的遮挡范围内，无需进行日照分析计算。另上诉人认为其在一审开庭前呈交了申请鉴定人出庭的书面申请，但一审法院对申请不予理睬。经二审庭审核实，上诉人在一审法院开庭前并未提交申请鉴定人出庭的申请。上诉人认为一审法院程序违法的上诉理由不能成立。综上，一审判决确认岳西规划局2015年9月11日制作编号340828201500077号《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法及确认岳西县政府作出的岳府复决字〔2016〕21号行政复议决定违法并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人储根苗负担。本判决为终审判决。审判长  徐珂可审判员  张建平审判员  刘 鑫二〇一八年四月八日书记员  朱亦然附：适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；