辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）辽行提字第8号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙贺忠，男，1960年5月16日出生，汉族，无业，住址营口市站**。委托代理人：徐娜，辽宁裕隆律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：沈阳市房产局，住所地沈阳市沈河区大西路**。法定代表人：纪凯，局长。委托代理人：周溥，沈阳市东陵区房产局法律顾问。被申请人（一、二审第三人）：孔祥伟，男，1963年2月27日出生，汉族，无业，住址沈阳市东陵区。委托代理人：姜乃芳，男，1953年3月3日出生，汉族，华商晨报法律顾问，住址沈阳市沈河区。孙贺忠诉沈阳市房产局颁发房屋所有权证一案，沈阳高新技术产业开发区法院于2009年12月12日作出（2009）沈高开行初字第14号行政判决，驳回孙贺忠的诉讼请求。孙贺忠不服，上诉至沈阳市中级法院。沈阳市中级法院于2010年3月26日作出（2010）沈行终字第86号行政判决，驳回上诉，维持原判。孙贺忠不服，向沈阳市中级法院提出申诉，沈阳市中级法院于2010年12月28日作出（2011）沈中立行监字第4号驳回通知，驳回其申诉。后辽宁省人民检察院作出辽检行抗字（2011）1号行政抗诉书。本院于2011年7月6日作出（2011）辽立一行抗字第4号行政裁定，指令沈阳市中级法院进行再审。沈阳市中级法院于2012年6月15日作出（2011）沈中审行终再字9号行政判决，维持原二审判决。孙贺忠仍不服，又向本院提出申诉。本院于2013年5月13日作出（2013）辽行监字第18号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2013年7月26日公开开庭审理了本案。再审申请人孙贺忠及其委托代理人徐娜，被申请人沈阳市房产局的委托代理人周溥，被申请人孔祥伟及其委托代理人姜乃芳到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。原一审法院认定以下事实：1998年9月11日，李丕峰以沈阳第十二建筑公司一分公司的名义与孙贺忠签订“铝合金加工承包合同”，约定由孙贺忠承包孤家子住宅小区3号楼铝合金加工工程，承包费用以实际加工面积核算。2001年11月8日，孙贺忠向沈阳市润峰物业有限公司交纳了4—5—6—3号房屋（诉争房屋）的采暖费，次日交纳物业费、防盗门费等相关费用，此后孙贺忠一直在此房居住。2005年1月17日，沈阳市润峰物业有限公司作为甲方与孔祥伟签订“购房合同”，约定：现在润峰物业公司经理李丕峰欠孔祥伟运输砂石款人民币72000元，因无钱将润峰物业公司4—5—6—3号房屋作价每平方米人民币1600元抵给孔祥伟所有，余款人民币41600元由孔祥伟返还给李丕峰。2005年9月12日，孔祥伟向高新开发区法院提起民事诉讼，要求孙贺忠腾退诉争房屋。案经沈阳市中级法院（2005）沈民（2）房终字第908号民事裁定认定：孔祥伟没有取得争议房屋的权属证书，也没有取得房屋钥匙，且在购房时即知道房屋有人居住，鉴于房屋作为不动产买卖的特殊性，孔祥伟与出卖方只形成了买卖合同的债的关系，没有形成特权属性，不具有排他效力，不能对抗孙贺忠的事实占有，孔祥伟只能依据购房合同向出卖方主张权利，故裁定驳回孔祥伟的起诉。2006年7月至9月，孔祥伟与沈阳市东陵区五三乡孤家子村民委员会委托人共同持沈阳市东陵区五三乡孤家子村民委员会签订的房屋买卖合同、购房协议书、转让合同、公（私）房准住通知、契税完税证、交纳购房款收据、办理人员授权书及身份证明等材料，到沈阳市浑南新区房产局办理诉争房屋的所有权登记手续。2006年9月5日，沈阳市浑南新区房产局向孔祥伟颁发了诉争房屋的所有权证，即沈房权证浑南新区字第**0517号房屋所有权证。2006年8月21日，孙贺忠向高新开发区法院提起房屋确权之诉。案经沈阳市中级法院（2008）沈民二终字第33号民事判决认定：根据物权变动原理，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。孙贺忠虽然已进住诉争房屋，但由于未履行登记行为，故尚未取得房屋所有权，物权行为尚未生效。且沈阳市润峰物业有限公司否认与孙贺忠以房抵债的事实，孙贺忠既未提供双方存在债务关系的证据，也不能提供以房抵债的证据。沈阳市润峰物业有限公司与孔祥伟之间的抵债行为双方均予认可，孔祥伟办理了房屋产权证书，物权行为已经生效，且房屋产权证书没有被撤销，孙贺忠主张确认权属，办理相关产权证的请求，不能得到支持，故判决驳回孙贺忠的诉讼请求。2009年1月19日，孙贺忠向辽宁省高级法院申请再审，同年9月3日，辽宁省高级法院作出（2009）辽立二民申字第250号民事裁定，认定：孙贺忠向沈阳市润峰物业有限公司交纳争议房屋的2001年度采暖费、物业费、防盗门费的事实虽然属实，但除沈阳市润峰物业有限公司原项目经理王宝聚证明李丕峰以争议房屋抵顶拖欠孙贺忠加工费的证实外，孙贺忠未能举证证明其与李丕峰之间存在债权债务关系，且沈阳市润峰物业有限公司否认其与孙贺忠有以房抵债的事实，申请再审时仍缺乏证据支持，驳回孙贺忠的再审申请。另查明，2001年5月9日，沈阳市房产局委托沈阳市浑南新区房产局代发新划分规划区新建房屋的房屋所有权证。2005年7月至2006年8月，孙贺忠到沈阳市浑南新区房产局说明诉争房屋权属存在争议，该局建议孙贺忠走司法程序。原一审法院认为，本案的争议焦点是孙贺忠向沈阳市房产局主张“诉争房屋权属有争议”能否构成被告中止为孔祥伟办理诉争房屋所有权证的条件。《城市房地产管理法》第三十七条第（五）项中“权属有争议”，应当理解为司法机关、行政机关依职权告知的争议，对于非有权机关的告知不能构成行政机关实施行政行为的阻却。被告向孔祥伟颁发沈房权浑南新区字第010517号房屋所有权证的具体行政行为具有法定职权，事实依据充分，符合法定条件及法定程序，该具体行政行为合法。孙贺忠的诉讼请求不符合相关法律、法规的规定，不予支持。故判决驳回孙贺忠的诉讼请求。原二审法院认定的事实与原一审法院一致。原二审法院认为，根据2008年7月1日前有效的建设部《城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款的规定及2008年7月1日施行的建设部《房屋登记办法》第四条的规定，沈阳市房产局具有负责本行政区域内房屋权属登记管理的职权。本案的房屋登记行为发生在2006年，沈阳市房产局答辩适用《房屋登记办法》第三十二条不当，应适用当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”的规定。现沈阳市房产局提供的证据可以证明其为孔祥伟所办理的房屋权属登记，符合上述法律规范要求。本案主要焦点是孙贺忠向沈阳市房产局主张“诉争房屋权属有争议”能否构成沈阳市房产局中止为孔祥伟办理房屋登记的条件。《沈阳市城市房产管理条例》第二十条规定“房产交易必须符合国家规定的条件。有下列情形之一的房产禁止交易：（三）司法机关、行政机关依法限制交易的”。《城市房地产管理法》第三十八条规定“下列房地产，不得转让：（五）权属有争议的”，这里的“权属有争议”，应当理解为主要是转让方而言的，其权属存在争议就不允许转让；对被转让方而言，只要其不违反法律、法规禁止转让的情形就可以转让；对行政登记部门而言，申请人提供的材料符合房屋转移登记的要件且不存在权力机关（司法、行政机关）的限制就应该予以登记，而非权力机关的争议告知并不具备中止实施登记行为的条件。故判决驳回上诉，维持原判。原再审法院认定的事实与原一、二审法院一致。另查明，孔祥伟于2011年9月2日将位于浑南新区远航中路27—4号563的诉争房屋卖给案外人刘胜国，并办理完过户手续。原再审法院认为，结合本案诉争房屋已经转卖给案外人的事实，本案需审查的第010517号房屋所有权证已经不存在，所以孙贺忠要求依法撤销为孔祥伟颁发的房屋所有权证的诉讼请求不能支持。本案应审查沈阳市房产局向孔祥伟颁发房产证的行为是否合法。根据《城市房屋权属登记管理办法》第八条第三款的规定，沈阳市房产局具有负责本行政区域内房屋权属登记管理的职权。关于孙贺忠主张的诉争房屋权属有争议是否构成沈阳市房产局中止为孔祥伟办理房屋登记的条件问题。第一，关于《城市房地产管理法》第三十七条第（五）项中“权属有争议”的提出主体及具体适用，相关的法律法规等并未作出具体解释和限定。依据行政机关依法行政的原则，如果本案诉争房屋的权属异议属于“司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的”等法定情形，则沈阳市房产局不能为孔祥伟颁发房证。本案中孙贺忠作为自然人个体提出的异议，在没有法律明确规定的情况下，这种异议不能必然导致沈阳市房产局颁发房证行为的阻却。第二，孙贺忠以在沈阳市房产局的复印收费收据为证据，证明自己曾书面向沈阳市房产局提交过异议材料，但此异议材料在证明此诉争房屋权属的异议方面是否确凿有效，由沈阳市房产局进行审查。如沈阳市房产局认为提出异议人对自己的主张能提供相关确凿的证据予以佐证，或者孙贺忠在当时针对诉争房屋的确权民事诉讼中申请保全，为了保护公民的合法权益，沈阳市房产局则应暂停或者终止颁发房证的行为。否则，提出的异议不会被采纳，颁发房证的行为不会被阻却。第三，在颁发房证的过程中，沈阳市房产局只具有形式审查义务，如双方存在权属等实质方面的争议，需要通过诉讼等手段进行确定，如这种确定的结果与先行作出的行为结果不符合，行政机关的颁证行为须依据相关的民事裁判文书予以变更。在孙贺忠与沈阳市润峰物业有限公司、孔祥伟的房屋权属合同纠纷一案中，沈阳中院作出的（2008）沈中民二终字第33号民事判决和省法院作出的（2009）辽立二民申字第250号民事裁定，驳回孙贺忠的诉讼请求，其中省法院的民事裁定是以孙贺忠的主张缺乏证据支持为由予以驳回的。第四，诉争房屋的原所有权人是孤家子村委会，孤家子村委会在转让诉争房屋时，孙贺忠并没有提供相关证据证明孤家子村委会对诉争房屋的权属存有争议。在法律对“权属有争议”未明确进行解释的情况下，辽宁省人民检察院对“权属有争议”作出自己的解释，具有一定的合理性。但据上述理由，孙贺忠提出的异议并不能必然导致沈阳市房产局颁发房证行为的阻却。关于适用法律问题，本案房屋登记行为发生在2006年，应适用当时生效的《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款的规定，而不应适用《房屋登记办法》第三十二条的规定，属适用法律错误，原二审判决已经予以纠正。沈阳市房产局提供的证据可以证明其为孔祥伟办理的房屋权属登记，符合上述法律规范要求。关于颁证过程中是否缺少公告程序的问题，《城市房屋权属登记管理办法》第十条第二款规定“本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记”。可见，公告程序并不是房屋权属登记中的必经程序，只有行政机关认为“有必要”时才予以公告。公告的主动权掌握在行政机关手里，由行政机关视情况而定，别的主体不能硬性加以干涉。另，本案应适用修改前的《城市房地产管理法》第三十七条，而不应适用2007年修改后的《城市房地产管理法》第三十八条。原二审判决和抗诉书中引用的第三十八条应为第三十七条。综上，判决维持原二审判决。孙贺忠申请再审称：1、沈阳市房产局明知案涉房屋的权属有争议而为孔祥伟办理房屋所有权证的行为违反法律禁止性规定，是违法的行政行为。2、沈阳市房产局主张虽然制作了房屋所有权证，但未颁发、未发生法律效力，这与房产档案不符，档案记载房屋所有权证的颁发日期为2006年9月5日。3、沈阳市房产局将已经颁发的房屋所有权证收回，但并未撤销，不能形成该证无效的法律后果，（2008）沈民二终字第33号民事判决也确认了这一点。综上，请求本院撤销原一、二审及再审判决，确认被申请人沈阳市房产局为孔祥伟颁发的房屋所有权证违法。被申请人沈阳市房产局辩称：被申请人为孔祥伟颁发房屋所有权证要件齐全、程序合法，符合房产登记的要求，被申请人为孔祥伟办理房屋所有权登记并依据民事判决将已制作完毕的房屋所有权证交付孔祥伟并无不当。孙贺忠虽主张提出异议，但未能提供提出异议的书面申请及对争议房屋有请求权的可靠证据。请求本院驳回孙贺忠的诉讼请求。被申请人孔祥伟述称：从未见过孙贺忠提出的异议证据，房屋所有权证并未被房产局收回，而是因契证与房产证不一致，要求房产局对房产证进行更正。被诉的颁发房屋所有权证行为符合法律规定，请求本院维持原判。各方当事人对原再审判决认定的事实均无异议。本院经审理查明，原再审判决认定事实正确。本院认为，本案的争议焦点是对房屋“权属有争议”应如何界定。因沈阳市房产局为孔祥伟颁发房屋所有权证的行为发生在2006年9月，故本案应适用行政行为发生时生效实施的《城市房地产管理法》及《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，而不能适用2007年《城市房地产管理法》及2008年7月实施的《房屋登记办法》的相关规定。1995年《城市房地产管理法》第三十七条规定：下列房地产，不得转让：（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；（五）权属有争议的。从该条规定可以看出，第（二）项规定与第（五）项规定之间为并列关系，而非包含关系。因此，认定房屋权属有争议的法定条件不能局限于司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的情形。相反，房屋权属有争议应当是司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利之外的其他情形。原一审判决认为权属有争议应当理解为司法机关、行政机关依职权告知的争议，对于非有权机关的告知不能构成行政机关实施行政行为的阻却的论理不能成立。原二审判决认为权属有争议应当理解为对转让方而言，对被转让方而言，只要其不违反法律、法规禁止转让的情形就可以转让的论理也与法无据。原再审判决认为孙贺忠作为自然人个体提出的异议，不能必然导致被申诉人颁发房屋所有权证行为的阻却，这种理解也是不正确的。虽然法律对“权属有争议”作了较为原则性的规定，没有具体明确权属有争议包括哪些法定情形，但不能因为法律规定不明确而损害当事人的合法权益，法院在适用法律时应当根据立法原意作出合理解释来弥补法律的不完善。本案中，针对涉案房屋的权属问题自2005年就产生争议，先后由孔祥伟和孙贺忠提起两轮民事诉讼，生效民事判决已认定2005年7月至2006年8月孙贺忠到具体办证机关沈阳市浑南新区房产局说明诉争房屋权属存在争议，该局建议孙贺忠走司法程序的事实。孙贺忠采纳了行政机关的建议，已于2006年8月21日提起案涉房屋的确权之诉。在这种情况下，应当认定案涉房屋的权属存在争议，根据1995年《城市房地产管理法》第三十七条第（五）项的规定，案涉房屋属于不得转让的法定情形，沈阳市房产局不应为案涉房屋办理所有权登记，而应当依据民事生效判决的结果来确定房屋的所有权人。沈阳市房产局虽然主张是根据民事生效判决在2008年7月为孔祥伟颁发了案涉房屋的所有权证，但房产登记档案材料记载该证于2006年9月5日已由严跃林领取，且实际颁发给孔祥伟的房屋所有权证载明的填发日期也是2006年9月5日，故应认定发证行为发生在2006年9月5日，而不是2008年7月15日。沈阳市房产局在孙贺忠多次告知案涉房屋权属存在争议的情况下，仍然在民事确权诉讼期间办理房屋所有权登记的行为违反法律禁止性规定。关于颁发房屋所有权证过程中是否缺少“公告”程序的问题。根据《城市房屋权属登记管理办法》第十条的规定，房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋所有权证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。对此，孙贺忠主张沈阳市房产局没有履行公告程序，发证行为程序违法。原再审判决则认为公告程序并不是房屋权属登记中的必经程序，只有在行政机关认为“有必要”时才予以公告。原再审判决的该项论理亦不能成立。虽然是否公告属于登记机关的行政裁量权范围，但这种裁量权也不是完全不受限制，关键是对“有必要”如何把握。本案中孙贺忠在发证前多次到办证机关告知房屋权属存在争议，应当属于“有必要”进行公告的情形，以保护利害关系人的合法权益。沈阳市房产局未履行公告程序，属于违反法定程序。关于沈阳市房产局提出的孙贺忠没有提交书面异议申请，未提供对争议房屋有请求权的证据，因而所提异议不成立的问题，由于申请人向登记机关主张房屋权属有争议的程序和要求，法律法规未作明确规定，即使实务中需要提交书面申请及相关材料，登记机关也应尽到释明义务，告知申请人应提交哪些材料，但沈阳市房产局未提供证据证明曾向孙贺忠要求提供相关材料而孙贺忠未予提供，因此，沈阳市房产局的该项理由亦不能成立。综上所述，被诉的颁发房屋所有权证行为适用法律错误，程序违法，依法应予撤销，但由于案涉房屋在2011年9月已经转让给案外人刘胜国，即本案被诉的房屋所有权证已不存在，故应确认被诉的颁发房屋所有权证行为违法。原一、二审及再审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，应当予以纠正。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销沈阳市中级法院于2012年6月15日作出的（2011）沈中审行终再字第9号行政判决，撤销沈阳市中级法院于2010年3月26日作出的（2010）沈行终字第86号行政判决，撤销沈阳高新技术产业开发区法院于2009年12月12日作出的（2009）沈高开行初字第14号行政判决；二、确认被申请人沈阳市房产局于2006年9月5日为孔祥伟颁发房屋所有权证的行政行为违法。一、二审案件受理费共计100元由被申请人沈阳市房产局负担。本判决为终审判决。审 判 长  于长苓审 判 员  曹丽华代理审判员  李 蕊二〇一三年八月六日书 记 员  陈 默