江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2013）扬行终字第0027号 上诉人（原审原告）仪征市大通汽车服务中心，住所地江苏省仪征市大庆北路178-5号。 法定代表人杜磊，经理。 上诉人（原审被告）仪征市运输管理所，住所地仪征市真州西路交通大厦。 法定代表人陈登山，所长。 原审第三人高向明。 上诉人仪征市大通汽车服务中心（以下简称大通中心）与上诉人仪征市运输管理所（以下简称仪征运管所）、原审第三人高向明交通行政许可一案，大通中心和仪征运管所均不服仪征市人民法院（2012）仪行初字第0015号行政判决书，分别向本院提起上诉。本院于2013年2月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人大通中心的法定代表人杜磊、委托代理人赵某，上诉人仪征运管所的委托代理人张某某、盛某某，原审第三人高向明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定：原告与第三人高向明间曾因被告要求建立过汽车客运代理关系，营运车辆为第三人高向明所有。2011年10月19日，经仪征市人民法院民事调解，原告大通中心解除了与第三人高向明之间的汽车客运出租代理合同，并将苏KD5218号轿车的所有权明确为第三人高向明所有。2011年10月25日，原告向被告仪征运管所申请新的道路运输证时，被告答复：苏KD5218号轿车的道路运输证是随车配发的，原道路运输证核销。原告认为被告违法颁发新的道路运输证，属于程序违法。故诉至法院，请求判决被告行政许可行为违法，并予以撤销，并由被告承担案件的诉讼费用。 原审法院认为：与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织具有行政诉讼的原告资格。本案中，被告颁发给第三人高向明的道路运输证，原登记人是大通中心，因此，被告的发证行为与原告存在法律上的利害关系，大通中心具有该起行政诉讼的原告资格。原告因与第三人高向明建立代理关系时，并无符合营运条件的车辆，依法不能取得车辆道路运输证，被告向其颁发道路运输证于法无据。原告与第三人高向明通过民事诉讼解除了双方间的汽车客运出租代理合同，原告因仅是代理服务单位，营运车辆属第三人高向明所有，因此，第三人高向明向被告申请换发道路运输证，被告为其办理的行为并无不当。原告要求撤销被告向第三人高向明颁发道路运输证的行为，不予支持。但被告在向第三人高向明颁发新的道路运输证时，未依正当程序进行，显属程序违法。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认被告仪征运管所颁发道路运输证的行政行为违法，案件受理费50元，由被告负担。 上诉人大通中心上诉称： 首先，原审法院违反法定程序。第一，原审法院在2011年12月28日即受理了上诉人大通中心与仪征运管所之间的行政诉讼，江苏省高级人民法院只批准了延长审理期限60日，且原审中不存在鉴定、处理管辖争议或者异议以及中止诉讼等情形，如按照法律规定原审法院最迟应在2012年4月作出行政判决书，而原审法院却违反法律规定在2012年12月才作出原审判决书。第二，仪征运管所的相关证据没有在法定期限内提供，也没有提出延期提供证据的书面申请，都是在当庭提交。原审法院在上诉人大通中心的代理人于开庭过程中对此提出异议的情况下依然要求双方当事人进行举证和质证，没有按照法律规定认定仪征运管所的具体行政行为没有证据和依据。 其次，原审法院适用法律错误。第一，原审法院在已经查明仪征运管所向原审第三人高向明颁发新的道路运输证时违反法定程序的情况下，没有判决对仪征运管所的被诉具体行政行为予以撤销，也没有判决仪征运管所重新作出具体行政行为，属于典型的错误运用法律。第二，原审法院没有严格遵照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，责令仪征运管所采取相应的补救措施，更没有判决仪征运管所承担赔偿责任。 最后，原审法院认定事实错误。第一，上诉人大通中心请求原审法院判决确认被诉具体行政行为违法并予以撤销，即上诉人大通中心认为仪征运管所的被诉具体行政行为的违法包括实体违法和程序违法两个部分，而原审法院却割裂了上诉人大通中心的诉讼请求，单单认定被诉具体行政行为程序违法。第二，原审法院认为上诉人大通中心与第三人高向明建立代理关系时，并无符合营运条件的车辆，依法不能取得车辆道路运输证，仪征运管所向上诉人大通中心颁发道路运输证于法无据，这与事实不符。是否应该向上诉人大通中心颁发车辆道路运输证应由相关部门按照法律规定及法定程序予以决定，如果相关部门认为上诉人大通中心的申领条件存有瑕疵，亦应由相关部门依法予以处理。原审法院对一个已决且不属于本案审理范围的具体行政行为给予否定性评价，超越了本案司法审查范围。第三，上诉人大通中心与原审第三人高向明的民事诉讼解决的是车辆所有权问题而非车辆道路运输行政许可问题。原审法院却将车辆的所有权问题与车辆的道路运输行政许可问题混为一谈，况且相应交通部门之前颁发的道路运输证即营运证记载的明明是上诉人，这更能证明，上诉人大通中心是道路运输行政许可的被许可人。 综上所述，原审判决未能达到通过司法的方式来纠正行政机关的错误的目的，也损害了司法的严肃性和严谨性。故请求二审法院在查明事实的基础上改判确认仪征运管所向原审第三人高向明颁发道路运输证的行为违法，并予以撤销，由仪征运管所承担本案一、二审诉讼费用。 上诉人仪征运管所上诉称及针对上诉人大通中心的上诉理由辩称： 首先，原审被告向原审第三人高向明颁发道路运输证的具体行政行为合法。第一，根据仪政发（2001）129号文件规定，出租车实行“五统一”管理，其中规定“统一实行代理制，凡从事客运出租汽车，必须自主选择一家代理企业”。由此可见，实行代理制之前，车辆的性质已经确定是出租车，并由扬州市运输管理处核发营运证而享有营运资格。代理制的特点就是，车辆系原审第三人购买，车辆营运证和行驶证以前均在原审第三人名下，为便于管理，在实行代理制后挂靠在原审原告名下。第二，根据仪征市2006年《关于进一步加强行政事业单位国有资产管理等问题的办公会议纪要》规定，“不再要求出租车必须实行服务代理，允许车主与代理公司双向选择、自愿加入”。所以原审第三人高向明有选择代理公司的权利，即有权不再挂靠原审原告。第三，原审第三人高向明与原审原告在仪征市人民法院的民事调解书中确认车辆所有权归原审第三人高向明所有，解除双方的代理合同关系。但上述车辆的原始属性并未发生变化，仍然是出租车，原审第三人仍然是出租车驾驶员。根据《江苏省道路运输市场管理条例》第九条之规定，用于道路运输经营活动的车辆，应当按照国家有关规定申领道路运输证件，一车一证。上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发新的道路运输证有法可依。 其次，原审判决认为上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发新的道路运输证时未依正当程序进行，属于程序违法，是缺乏法律依据的，原审判决确认被诉行政许可违法实属错误。其一，仪征市人民法院（2012）仪行初字第0015号行政判决认定原审原告要求撤销上诉人仪征运管所向原审第三人颁发道路运输证的行为不予支持，上诉人仪征运管所对此没有异议。但上诉人仪征运管所认为，听证的程序要求应当是基于法律法规规章的规定，或者行政机关认为需要，上诉人仪征运管所认为本案不属于听证范围。其二，原审判决并未明确阐明原审被告在颁发新的道路运输证时哪个程序违法。原审被告已经履行了告知义务。原审原告无权要求听证，原审被告也无需就向原审第三人高向明颁发新的道路运输证举行听证。原审原告与原审第三人高向明之间的代理合同已经仪征市人民法院的民事调解书予以解除，确认车辆所有权归第三人高向明所有，原审原告与原审第三人高向明之间早就没有了利益关系，更称不上重大利益关系了。 再次，原审法院审理程序合法。上诉人仪征运管所在收到一审起诉状副本之日起十日内向原审法院提交了答辩状和相关证据，原审法院也在法定期限内向大通中心送达了答辩状。原审庭审中，原审原告向原审法院提出原审被告未提交相关证据，而原审法院已经就原审被告已将全部证据在法定期限内提交原审法院的事实告知了原审原告，并将全部证据交给了原审原告。 最后，原审法院认定事实正确。第一，原审法院认定原审原告与原审第三人高向明之间曾建立汽车客运代理关系，营运车辆为原审第三人高向明所有，后通过法院调解，双方解除了代理合同，车辆所有权为原审第三人所有。该事实有原审原告与原审第三人在仪征市人民法院的民事案件及该案的民事调解书予以证明，原审原告对此也无异议，故该事实原审法院认定正确。第二，原审法院认定原审原告向原审被告申请新的道路运输证时，原审被告答复，轿车的道路运输证是随车配发的，原道路运输证核销。该事实由2011年10月31日原审被告的答复予以证明，原审原告也无异议。 综上所述，上诉人仪征运管所作出的向原审第三人高向明颁发新的道路运输证的行为程序完全合法。故请求撤销仪征市人民法院（2012）仪行初字第0015号行政判决，依法改判驳回大通中心的诉讼请求。 原审第三人高向明述称，在挂靠大通中心之前，原审第三人有自己的车辆和道路运输证。后根据仪征市关于出租车“五统一”的管理要求，原审第三人挂靠到大通中心。在原审第三人与大通中心签订的代理合同中约定车辆的产权归原审第三人高向明所有。根据仪征市人民法院（2011）仪商初字第0257号民事调解书，原审第三人已与大通中心解除代理关系，车辆所有权归原审第三人所有，仪征运管所向其颁发道路运输证于法有据。 原审被告仪征运管所、原审原告大通中心在一审期间向原审法院提供的证据均已随案移送本院。各方当事人在二审中均未提供新的证据。 上诉人大通中心对上诉人仪征运管所提交的大通中心申请更新车辆继续营运的报告、仪征运管所书面答复、仪政发（2001）129号文件《市政府批转交通局〈关于客运出租市场整治方案〉的通知》、2006年5月13日仪征市人民政府市长办公会议纪要的真实性没有异议，但对合法性和关联性有异议。上诉人大通中心同时称在原审判决中并未看到原审被告为高向明办理颁发营运证的全套资料这一证据材料。 上诉人仪征运管所对上诉人大通中心提交的大通中心营业执照、大通中心道路运输经营许可证、江苏省仪征市人民法院（2011）仪商初字第0257号民事调解书和仪征运管所2011年10月31日出具的书面答复的真实性、合法性均无异议，但对营业执照的关联性有异议。 原审第三人高向明对上诉人仪征运管所提交的全部证据的真实性、合法性及关联性均无异议，对上诉人大通中心提交的全部证据的质证意见与上诉人仪征运管所相同。 本院认为，原审原告与原审被告向原审法院提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中对行政诉讼证据的相关规定，能够反映本案所涉事实，对其真实性、合法性及关联性予以认可。上诉人大通中心称在原审裁判文书中未看到仪征运管所为高向明办理颁发道路运输证的全套资料这一证据材料，但原审庭审笔录对这一证据的举证及质证过程进行了明确记载，且大通中心在一审庭审中对该证据进行了质证，原审裁判文书中遗漏这一证据应属于笔误，故对上诉人大通中心这一主张不予采纳。 根据本案双方当事人提供的证据及当庭陈述，本院确认以下事实： 2001年仪征市人民政府以仪政发（2001）129号文件，批转仪征市交通局《关于客运出租市场整治方案》。该方案规定，凡客运出租汽车一律实行“五统一”管理，其中规定从事客运出租的汽车，必须自主选择一家代理企业，接受代理企业的业务指导和管理。2006年5月13日，仪征市人民政府办公室编发《关于进一步加强行政事业单位国有资产管理等问题的办公会议纪要》。该纪要规定不再要求出租车必须实行服务代理，允许出租车主与服务代理公司实行双向选择、自愿加入、协议约定。2009年8月28日，上诉人大通中心与原审第三人高向明签订《仪征市汽车客运出租代理合同书》一份，合同期限自2009年8月28日至2012年8月27日，由原审第三人高向明将其所有的车牌号为苏KD5218号的车辆委托上诉人大通中心实行一般业务代理，并以大通中心的名义对外进行相关民事行为。上述车辆对应的档案号为258号道路运输证登记在上诉人大通中心名下。2010年5月17日，上诉人大通中心取得苏交运管许可扬字321081100079号道路运输经营许可证。2011年10月19日，经仪征市人民法院调解并制作（2011）仪商初字第0257号民事调解书，上诉人大通中心与原审第三人高向明协议解除双方之间的汽车客运出租代理关系，车牌号为苏KD5218号的轿车所有权归原审第三人高向明所有。后该车车牌号变更为苏KD9330。2011年10月25日，上诉人大通中心向上诉人仪征运管所递交报告，申请更新一辆新车继续从事营运。2011年10月31日，原审第三人高向明向仪征市城市客运管理处递交申请一份，申请将原车牌号为苏KD5218号的车辆的道路运输证（档案号为258）变更到苏KD9330号车辆。同日，仪征市城市客运管理处批准了原审第三人高向明的申请。后上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发了道路运输证并向上诉人大通中心出具答复一份，称根据仪征市人民法院调解书，苏KD5218号出租车已从大通中心转出，但车辆属性未变，道路运输证随车配发（原道路运输证核销），全市出租车总数未改变，市政府也未明确新增出租车投放数量，故对其申请不予受理。大通中心不服，遂诉至法院。 本案的争议焦点在于：第一，上诉人大通中心与上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证的具体行政行为之间有无法律上的利害关系；第二，上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证是否有事实及法律依据，是否履行了法定程序。 本院认为：第一，上诉人大通中心与上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证的具体行政行为之间有法律上的利害关系。一方面，车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证原登记在上诉人大通中心名下，现转移至原审第三人高向明名下；另一方面，在仪征市出租汽车总量未发生变化的情况下，核销原登记在大通中心名下的道路运输证并转移登记至原审第三人名下，即意味着大通中心将无法获得新的道路运输许可证。以上两点足以反映上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证的具体行政行为与大通中心之间具有法律上的利害关系。 上诉人仪征运管所认为（2011）仪商初字第0257号民事调解书已经解除了上诉人大通中心与原审第三人高向明之间的代理关系，车辆所有权已经明确归高向明所有，上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发道路运输证与大通中心之间没有利害关系，大通中心不是适格的行政相对人。基于前述分析，本院对这一主张不予采纳。 第二，上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证有事实及法律依据。《江苏省道路运输市场管理条例》第九条规定，用于道路运输经营活动的车辆，应当按照国家有关规定申领道路运输证件，一车一证，随车携带。本案中，上诉人大通中心与原审第三人高向明之间原有的汽车客运出租代理合同仅为一般代理关系，未改变车辆实际所有权归属。后经仪征市人民法院调解，双方达成（2011）仪商初字第0257号民事调解书，协议解除双方之间的汽车客运出租代理关系，并明确车牌号为苏KD5218号的轿车所有权归原审第三人高向明所有。车牌号为苏KD5218号的车辆所有权归属的变动并未改变该车辆客运出租车辆的属性，根据“一车一证”的原则，上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证并无不当。 第三，上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证未能履行法定程序。行政机关在作出对相对人或利害关系人合法利益有重大影响的行政许可决定时有向相对人或利害关系人说明作出具体行政行为所依据的事实和法律依据，并听取相对人或利害关系人的陈述和申辩，告知其依法享有的听证权、申请复议权和诉权的基本义务。本案中，上诉人大通中心与上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证的具体行政行为之间存在法律上的利害关系。上诉人仪征运管所在作出被诉颁证行为时未能依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条等规定履行相应的程序性义务，应属于程序违法。 上诉人大通中心认为最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。但原审法院并没有严格遵照上述司法解释的规定，责令仪征运管所采取相应的补救措施，更没有判决仪征运管所承担赔偿责任，属于适用法律错误。本院认为，一方面，本案所涉出租汽车行业属于城市公共交通的重要组成部分，与公共利益具有紧密联系，且本案牵涉面较广，若被诉具体行政行为因程序违法而被判决撤销，确有对公共利益造成重大损失的较大可能，因此，原审法院根据上述司法解释判决确认被诉具体行政行为违法是适当的；另一方面，本案原审第三人高向明与上诉人大通中心之间原先仅为一般代理关系，且根据本案现有证据无法证明大通中心因上诉人仪征运管所向原审第三人高向明颁发与其所有的车牌号为苏KD9330号的车辆相对应的道路运输证而受到实际损害的事实，原审原告在原审中亦未一并提出赔偿请求。故对大通中心上述主张不予采纳。 上诉人大通中心称依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十七条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十四条之规定，原审判决严重超过法定审理期限，且原审被告未能依照上述司法解释第二十六条之规定按期提交答辩状，并提交作出具体行政行为时的证据、依据。本院认为，一方面，原审法院于2011年12月28日受理原审原告的起诉后，于2012年12月3日作出原审判决，已经超出法律规定的审理期限，但《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定的因违反法定程序而撤销原判，发回重审，要求违反法定程序达到可能影响案件正确判决的程度。超过法定审理期限与影响案件的正确审判之间并无必然联系，故不足以成为撤销原审判决，发回重审的事由，且如果发回重审本案，将导致本案的审判周期更长，反而增加当事人的诉累；另一方面，原审庭审笔录载明，在原审庭审中审判人员已经明确告知原审原告，法庭已在法定期限内收到原审被告提交的证据，同时，相关法律及司法解释亦未规定人民法院负有在庭前向原审原告送达原审被告所提交的证据副本的法定义务，此外，即使被告未在法定期限内提交答辩状，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款之规定，亦不影响人民法院审理。故对上诉人大通中心的上述主张不予采纳。 综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应依法予以维持。上诉人大通中心和上诉人仪征运管所的上诉请求无事实及法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人大通中心和上诉人仪征运管所各承担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  乔文进 审 判 员  李春蓉 代理审判员  徐沐阳 二〇一三年三月十四日 书 记 员  刘慧云