广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终923号上诉人（原审原告）：骆伟强，男，汉族，1959年10月23日出生，住广东省发佛山市顺德区。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。地址：广东省佛山市顺德区大良德民路3号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：何银。委托代理人：覃春曙，广东君惟律师事务所律师。上诉人骆伟强因诉被上诉人佛山市顺德区人民政府（下简称顺德区政府）房屋征收补偿行政纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年5月23日，中华人民共和国铁道部和广东省人民政府作出铁计函［2011］357号《关于广佛环线佛山西站至广州项目建议书的批复》，同意新建广佛环线佛山西站至广州工程项目（以下简称涉案项目）。2012年5月9日，广东省国土资源厅作出粤国土资（预）函［2012］57号《关于广佛环线佛山西站至广州南站项目用地的预审意见》，认定涉案项目选址已列入当地土地利用总体规划，同意通过用地预审。2012年9月25日，广东省人民政府和中华人民共和国铁道部批准了涉案项目的可行性研究报告。2013年6月18日，广东省人民政府和中国铁路总公司批准了涉案项目的初步设计方案。2015年9月23日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函（2015）661号《国土资源部关于广佛环线佛山西站至广州南站（顺德段）工程建设用地的批复》，同意涉案项目对所涉集体土地和国有土地的征收及使用。2017年3月14日，佛山市顺德区发展规划和统计局出具《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于广佛环线工程陈村段项目房屋征收相关资料的函》，认定涉案项目符合顺德区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要精神。同月31日，该局出具顺规函［2017］164号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于协助提供广佛环线工程陈村段项目房屋征收相关材料的复函》认定涉案项目符合顺德区城乡规划。2018年1月11日，被告顺德区政府发布了顺府公告［2018］2号《关于征求意见的公告》，将拟定的征收补偿方案在政府网站及房屋现场予以公布以征求公众意见。2018年3月18日，顺德区国土城建和水利局发布了顺建告［2018］56号《关于广佛环线工程陈村段征收范围房屋调查情况的通告》，将涉案项目在陈村段需征收的房屋情况予以通告并现场张贴。2018年7月6日，被告顺德区政府发布顺府公告［2018］6号《关于广佛环线工程陈村段国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，将征求的意见情况及修改后的征收补偿方案在政府网站及房屋现场予以公布。2018年9月26日，被告委托顺德区国土城建和水利局组织相关部门对涉案项目房屋征收的社会稳定风险进行评估后，结论为低风险。2018年10月10日，农业银行顺德大良支行出具了《资信证明》，证明顺德区国土城建和水利局在该行开立的存款账户余额为人民币1亿余元。2018年10月15日，该局向被告出具《证明》，证明上述账户资金专款用于涉案项目的房屋征收工作，可足额支付该项目陈村段的房屋征收补偿款。2018年10月29日，被告作出顺府发［2018］24号《房屋征收决定书》（内容如前文所述）及顺府公告（2018）9号《佛山市顺德区人民政府关于广佛环线工程陈村段房屋征收决定的公告》，上述征收决定及公告在政府网站公示及房屋现场张贴。查明，原告骆伟强的房屋在本案征收决定范围内。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告顺德区政府作为县级人民政府，依法享有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出本案被诉之《房屋征收决定书》，职权依据合法，原审法院予以确认。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据上述规定，因交通基础设施建设的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定，且交通建设项目应符合国民经济和社会发展规划、并符合土地利用总体规划和城乡规划。本案中，根据顺德区政府提交的中华人民共和国铁道部和广省人民政府作出铁计函［2011］357号《关于广佛环线佛山西站至广州项目建议书的批复》可知，涉案项目为交通基础设施建设工程，符合因公共利益需要而征收房屋的法定情形；另根据顺德区政府提交的广东省国土资源厅作出粤国土资（预）函［2012］57号《关于广佛环线佛山西站至广州南站项目用地的预审意见》、佛山市顺德区发展规划和统计局出具《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于广佛环线工程陈村段项目房屋征收相关资料的函》和顺规函［2017］164号《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于协助提供广佛环线工程陈村段项目房屋征收相关材料的复函》可知，涉案项目陈村段的建设工程符合当地土地利用总体规划、顺德区国民经济和社会发展第十三个五年规划和顺德区城市道路城乡规划。原告认为涉案项目是否符合上述几类规划只有相关部门的证明，并无具体的规划材料作为对照依据，故不足以证明涉案项目符合相关规划。原审法院认为，作为发改、土地、规划等职能部门依法具有判定涉案项目是否符合本地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划的职能，其依职权出具的相关证明材料，可以作为认定涉案项目符合上述规划的事实依据。因相关职能部门出具的证明在本案中是作为证据使用，而非作为行政行为来对待，故上述职能部门出具刚证明所记载内容能否成立及其依据材料既不是被告的举证责任范围，也不是本案需要审查的内容。原告的主张实质上混淆了证据审查和行政行为合法性审查的概念，原审法院不予支持。另外，顺德区政府将拟定的征收补偿方案对外公布并征求公众意见，征求意见期限符合法定要求，其后将征求的意见情况和修订后的征收补偿方案予以公布，符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十条和第十一条的规定。原告认为没有材料反映拟定的征收补偿方案在公布前被告组织了有关部门进行方案论证，且修订后的补偿方案内容不完备，不能满足当事人实际补偿需求。经查，案涉补偿方案包括补偿方式（货币补偿与产权调换）、货币补偿的标准、产权调换标准、搬迁及临时安置补偿标准、签约及搬迁期限、奖励办法等内容，既符合本案被征收房屋的实际情况，也符合《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条的规定。至于被征收人的实际补偿需求应在征收决定作出后的补偿协商或补偿裁决阶段解决，而非在补偿方案中予以满足，且该补偿方案需要满足的是法定要求而非当事人的个体需求。同时，拟定补偿方案的论证过程属于行政机关内部程序无需对外公布，被告在本案诉讼中未提交论证程序的材料并不导致该征收补偿方案的违法。最后，本案房屋征收决定作出前，顺德区政府进行了社会稳定风险评估，结论为低风险。且征收部门提供了补偿费用足额到位、专户存储及专款专用的相关证明材料。顺德区政府作出房屋征收决定后及时予以公告，且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、第十三条的规定。综上，顺德区政府作出的顺府发［2018］24号《房屋征收决定书》符合法定条件和程序，原审法院予以确认。原告要求撤销上述房屋征收决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告骆伟强的诉讼请求。上诉人骆伟强不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人虽然提供了广佛环线工程项目有关立项、土地预审的资料以及顺德区发展规划和统计局的证明，意图说明广佛环线工程符合国民经济和社会发展规划、城乡规划，但并无国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的具体文件予以佐证，而且顺德区发展规划和统计局作为被上诉人的职能部门，必不会出具反对意见，因此，被上诉人只提供了广佛环线工程项目有关立项、土地预审的资料以及顺德区发展规划和统计局的证明显属事实不清，证据不足，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案被上诉人虽然公布了《征收补偿方案》征求意见稿，但未经过相关部门论证、未进行听证；虽有征收补偿方案征求意见及修改意见的公告，但最终的《征收补偿方案》除签约日期外，并无变化，甚至《征收补偿方案》缺失安置补偿最基本的要素，《征收补偿方案》征求意见稿及修改意见的公告流于形式，完全无法保证被征收人的合法权益。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人虽然提供了农业银行顺德大良支行资信证明，但并无相关票据，不能证明专户存储、专款专用。上诉请求：一、请求依法撤销佛山市中级人民法院(2019)粤06行初14号《行政判决书》；二、请求依法撤销《佛山市顺德区区人民政府关于广佛环线工程陈村段房屋征收的决定书》（顺府发[2018]24号]。被上诉人佛山市顺德区人民政府答辩称：一、广佛环线工程的立项手续齐备并符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。二、上诉人认为征收补偿方案征求意见稿未经有关部门论证，未进行听证，流于形式的主张明显与事实不符。三、本次征收补偿费已经足额到位并专户存储专款专用。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审驳回上诉，维持原审判决。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，为了修建广佛环线需要征收包括上诉人房屋在内的集体土地。被上诉人顺德区政府提交了《关于广佛环线佛山西站至广州项目建议书的批复》《关于广佛环线佛山西站至广州南站项目用地的预审意见》《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于广佛环线工程陈村段项目房屋征收相关资料的函》《顺德区发展规划和统计局（城市规划）关于协助提供广佛环线工程陈村段项目房屋征收相关材料的复函》等材料，证明涉案征收符合公共利益需要，且符合土地利用总体规划等各项规划。顺德区政府还提交了《关于征求意见的公告》《关于广佛环线工程陈村段国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，银行《资信证明》等材料，证明顺德区政府依法制定了征收补偿方案，并且经过了征求公众意见的环节，此次征收所需的补偿费用亦足额到位，均符合上述规定。上诉人骆伟强认为涉案征收行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，且被上诉人顺德区政府未能证明其提交相应的证据佐证上述材料，但被上诉人在本案中提交的材料已足以证明涉案征收行为的合法性，上诉人未能提交证据材料加以有效反驳，其关于被诉《佛山市顺德区区人民政府关于广佛环线工程陈村段房屋征收的决定书》应予撤销的理由不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审判决认定事实不清，证据不足，被上诉人征收补偿方案无法保证被征收人的合法权益等，上诉请求撤销原判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人骆伟强共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二一年二月二十四日书记员  刘 丹