山东省平邑县人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁1326行初16号原告张学如，男，1940年12月1日出生，汉族，居民，住山东省费县。委托代理人张永波（系张学如之子），男，1970年10月15日出生，汉族，居民，住山东省费县。被告费县自然资源和规划局，住所地费县建设路101号，统一社会信用代码：11371325004470595E。法定代表人马杰，局长。出庭负责人董大勇，副局长。委托代理人李占燕，山东信誉永恒律师事务所律师。被告费县住房和城乡建设局，住所地费县和平路4号，统一社会信用代码：11371325004470405F。法定代表人陈士文，局长。出庭负责人张庆金，副局长。委托代理人张发珍，山东铭星律师事务所律师。被告费县行政审批服务局，住所地费县建设东路与蒙山路交汇处，统一社会信用代码：11371325MB28557234。法定代表人孙龙国，局长。出庭负责人王淑涛，副局长。委托代理人褚治波，山东鲁蒙律师事务所律师。第三人郭相忠，男，1963年2月6日出生，汉族，居民，住山东省费县。原告张学如申请撤销被告费县自然资源和规划局为第三人郭相忠颁发第150509258号《建设用地规划许可证》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼过程中，原告申请追加费县住房和城乡建设局、费县行政审批服务局为共同被告参加本案诉讼。本院经审查准许后，依法向该二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张学如及其委托代理人张永波，被告费县自然资源和规划局的出庭负责人董大勇及委托代理人李占燕，被告费县住房和城乡建设局的出庭负责人张庆金及其委托代理人张发珍，被告费县行政审批服务局出庭负责人王淑涛及其委托代理人褚治波、第三人郭相忠到庭参加诉讼。本案曾中止诉讼。本案现已审理终结。2009年8月17日费县建设局作出150509258号《建设用地规划许可证》，准许第三人郭相忠在费县上冶镇上冶四村老国防路北侧使用建设土地143平方米。原告张学如诉称，根据费县自然资源和规划局政府信息公开信息，第三人郭相忠的第150509258号《建设项目选址意见书》显示，村委会意见栏由负责人张学云于2009年8月4日签字，并加盖费县上冶镇上冶四村村民委员会公章，乡政府意见栏由费县上冶镇人民政府于2009年8月5日加盖公章同意，审批意见栏由费县建设局于2009年8月17日加盖公章。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准：其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。《山东省农村宅基地管理办法》第十五条规定，“农村村民建住宅由符合建房条件的农村村民向村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡(镇)人民政府审查报市国土资源部门审核，由市人民政府批准”。《临沂市农村宅基地管理暂行办法》第十条规定，“农村村民向本村民委员会提出申请并填写村镇规划选址意见书申请、审批表和村民住宅用地呈批书。村民委员会根据当年住宅用地计划，召开村民会议或村民代表大会讨论后，确定建房户名单，并张榜公布7日无异议的，报乡镇人民政府审查。乡镇人民政府对经审查符合条件的，报县级国土资源行政主管部门审核后，报同级人民政府批准”，第十条规定，“农村村支两委成员申请住宅用地的，应由所在乡镇领导集体审查同意，再按本办法第十条规定的程序报批”。原告认为，在郭相忠的《建设项目选址意见书》中没有村民会议或村民代表大会讨论的记录，同时，郭相忠作为村支两委成员，其《建设项目选址意见书》中也并没有经乡镇领导集体审查的记录，属于程序的严重违法，因此根据该《建设项目选址意见书》颁发的第150509258号《建设用地规划许可证》理应被依法撤销。为了维护原告的合法权益，请法院查明事实依法支持原告的诉讼请求。原告张学如向本院提交了以下证据：证据1、建设项目选址意见书，证实被告审批不符合程序，内容也不合法，不符合建设规划。证据2、第150509258号《建设用地规划许可证》，证明该许可证程序和内容均不符合法律规定。证据3、山东省规划选址意见书申请、申批表，证明该证据内容不完整。证据4、费县行政审批服务局和费县规划局事项划转交接备忘录。证明审批权属无法识别。被告费县自然资源和规划局辩称，一、原告将我局列为被告错误。原告诉讼的《建设用地规划许可证》系费县建设局颁发，费县建设局于2013年因机构改革，变更为费县住房和城乡建设局，根据省编办、省政府法制办《关于推进相对集中行政许可权改革组建县行政审批服务局的意见》以及费县人民政府相关实施方案，2019年1月15日费县行政审批服务局和费县规划局签订事项划转交接备忘录，将建设用地规划许可证书等审批职能划转由费县行政审批服务局集中承担，因此原告所诉建设用地规划许可证既不是我局颁发，我局现也不是建设用地规划许可证的审批机关，故将我局列为被告错误。二、原告无诉权。首先，原告与涉案建设用地规划许可证所涉及的土地使用权无利害关系，原告既不是涉案宗地的所有权人也不是使用权人，其对涉案宗地不享有任何权益，同样对涉案建设用地规划许可证涉及的土地使用权无利害关系，因此原告不具备提起行政诉讼的主体资格。其次，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请用地。也就是说，建设用地规划许可证仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。因此颁发建设用地许可证，本身并不会直接影响土地使用权人的合法权益，更不会影响非土地使用权人的原告的合法权益，故原告对本案无诉权，应当驳回原告起诉。三、原告的起诉超出法律规定的起诉期限，法院不应受理原告的起诉。原告诉讼的费县建设局向第三人颁发建设用地规划许可证的时间是2009年8月17日，至今已达11年之久；第三人郭相忠在取得《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》后，建设沿街商住楼房时，遭到原告外孙女倪嘉阻挠建房，郭相忠在2014年1月以倪嘉阻挠建房为由向费县人民法院提起民事诉讼，费县人民法院作出(2014)费民初字第764号民事判决书判决倪敏(嘉)立即停止侵害，清除其所有的在原告郭相忠沿街商居住楼用地上的地上附属物；2015年倪嘉针对费县人民政府作出的《关于注销上冶镇上冶四村等村134户集体土地使用证的批复》(费政字[1997]190号)向临沂市中级人民法院提起行政诉讼时[(2015)临行初字第53号]，费县人民政府及郭相忠亦均向法院答辩并提交了涉案费县建设局为郭相忠颁发的《建设用地规划许可证》，因此原告最迟在2014年就知晓了费县建设局颁发了涉案建设用地规划许可证。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。由于建设用地规划许可证不属于发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，即不属于“涉及不动产的具体行政行为”范围，故针对建设用地规划许可证提起行政诉讼最长起诉期限为作出具体行政行为之日起不得超过5年，原告现在起诉超出了法律规定的起诉期限及最长起诉期限，应驳回原告起诉。四、费县建设局颁发建设用地规划许可证的行为合法。涉案建设用地规划许可证所涉土地所有权人为费县上冶镇上冶四村村民委员会，2009年7月4日郭相忠向上冶镇四村交纳宅基地使用费8000元，2009年8月4日费县上冶镇四村村民委员会同意郭相忠在上冶镇四村老国防路北(即涉案土地)建沿街商业楼申请，2009年8月5日费县村镇服务中心上冶服务站意见：符合城镇建设总体规划，2009年8月5日费县上冶镇人民政府同意，附项目定点位置示意图，后费县建设局经审核并向郭相忠颁发建设项目选址意见书，建设用地规划许可证，整个颁证过程事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。被告费县自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：证据1、山东省村镇规划选址意见申请、审批表。证实原告诉讼的建设用地规划许可证颁发时间是2009年8月17日，原告起诉超出法律规定的起诉期限，费县建设局颁发建设项目选址意见书行为合法。证据2、倪嘉2014年的行政起诉状、费县住房和城乡建设局的答辩状、临沂市罗庄区人民法院（2014)临罗行初字第28号行政裁定书。证实原告外孙女倪嘉曾于2014年4月针对涉案的建设用地规划许可证向法院提起行政诉讼，费县住房和城乡建设局予以答辩，后倪嘉申请撤回起诉，罗庄区人民法院裁定准许撤回行政起诉。同时证实原告对费县建设局颁发的涉案建设用地规划许可证多年之前就清楚了解，现起诉明显是无理缠诉，浪费司法资源。证据3、临沂市中级人民法院(2015)临行初字第53号行政裁定书。证明倪嘉针对费县人民政府下发《关于注销上冶镇上冶四村等村134户集体土地使用证的批复》(费政字[1997]190号)于2015年提起行政撤销之诉，临沂市中级人民法院作出的(2015)临行初字第53号行政裁定认定倪嘉与涉案宅基地没有利害关系，无提起行政诉讼的主体资格。同时证实原告对涉案土地使用权亦无任何利害关系，不符合行政诉讼法第四十九条规定的提起行政诉讼的资格。证据4、《费县行政审批服务局和费县规划局事项划转交接备忘录》。证实2019年1月15日费县行政审批服务局和费县规划局签订事项划转交接备忘录，将建设用地规划许可证书等审批职能划转由费县行政审批服务局集中承担，我局没有建设用地规划许可证书审批职权，原告将我局列为被告是错误的。法律依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。2、最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法解释第六十九条。3、《中华人民共和国城市规划法》第三十一条。被告费县住房和城乡建设局辩称：一、原告不具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，原告要求撤销的第150509258号《建设用地规划许可证》与原告无利害关系，原告既不是具体行政行为的相对人，也不是利害关系人。原告也未主张其与第150509258号《建设用地规划许可证》的颁发有利害关系。因此，原告不具有诉讼主体资格。二、我局不是适格被告。2014年5月7日，费县机构编制委员会费编发[2014]12号文，将县住房和城乡建设局村镇规划科划归县规划局，与县规划局村街规划管理科合并并组建新的村镇规划科；费县村镇建设服务中心和各乡镇(街道)规划站全部划归县规划局统一管理。临沂中共临沂市委办公室市政府办公室关于印发《费县机构改革方案》的通知（办字[2019]13号）第10条：组建县自然资源和规划局。将县国土资源局(县不动产登记局)的职责，县农业局(县林业局)的林业管理职责，县发展和改革局的组织实施主体功能区规划职责，县水利局的水资源，调查和确权登记管理职责，相关部门的草原(地)资源调查、确权登记、监督管理及自然保护区、风景名胜区、地质公园等管理职责，以及县规划局承担的行政职能整合，组建县自然资源和规划局，作为县政府工作部门，加挂县林业局牌子。不再保留县国土资源局(县不动产登记局)。根据该文件规定，我局已不是本案适格被告。三、原告诉讼已超诉讼时效。涉案具体行政行为发生在2009年，距今已有11年之久。原告所诉具体行政行为不涉及不动产的变更等，不适用诉讼时效20年的规定，应适用自行政行为作出之日起超过五年，人民法院不予受理的诉讼时效规定。因此，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，原告诉讼已超诉讼时效。综上所述，原告不具有诉讼主体资格，且起诉已超诉讼时效，我局不是本案适格被告，请法院依法查明，驳回原告对我局的诉讼请求。被告费县住房和城乡建设局向本院提交了如下证据：中共临沂市委办公室办字[2019]13号市委办公室市政府办公室关于印发《费县机构改革方案》的通知。证明被告费县住房和城乡建设局职能已划归自然资源和规划局，被告费县住房和城乡建设局不是本案的适格被告。被告费县行政审批服务局辩称：一、原告不是本案适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第三人获批的建房用地规划许可证用地范围，不涉及原告的责任田、承包地、宅基地等其他权益，与原告无任何利害关系，原告不是行政诉讼法规定的利害关系人，原告无权起诉撤销第三人的规划许可手续。二、原告起诉已超过诉讼时效。原告起诉撤销第三人2009年取得的规划许可，第三人取得规划许可至今已经11年。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，原告起诉撤销规划许可，应在作出之日起5年内提起诉讼，原告的起诉已超过诉讼时效。三、原告起诉撤销2009年第三人取得建设用地规划许可证，费县行政审批服务局于2018年12月20日成立，我局未参与第三人选址意见书、建设用地规划许可证的审批程序。四、第三人取得建设用地规划许可证合法有效。第三人申请选址意见书、建设用地规划许可证，先后经村委、乡镇服务站、上冶镇人民政府逐级申报批准，费县住建局依法为第三人审批建设用地规划许可证，程序正当，原告起诉撤销建设用地规划许可证不能成立。被告费县行政审批服务局向本院提交了如下证据：证据1、村镇规划选址意见书申请、审批表。证明第三人申请建房选址意见，于2009年8月4日上冶镇四村村委同意，8月5日经村镇服务站初审、镇政府审核同意第三人的选址意见申请，同年8月17日经费县建设局审核批准第三人的选址意见。证据2、建设项目选址意见书。证明2009年8月17日，费县建设局依法给第三人颁发沿街商居楼选址意见书。证据3、建设用地规划许可证。证明2009年8月17日，费县建设局依法给第三人颁发建设用地规划许可证。第三人郭相忠陈述意见：一、原告在本案中诉讼主体不适格。原告所诉求撤销的编号150509258号《建设用地规划许可证》，系被告于2009年8月严格按照法律法规颁发给我的，许可我建设沿街商住楼的合法凭证。该规划许可证中所载明的用地，在许可登记至我名下前归上冶四村村集体所有。1996年，费县上冶镇政府为加快小城镇建设，依法对百新路东西两侧、老文泗路南北两侧拆迁区域内的房屋及地上附属物进行拆迁，涉案土地原使用权人倪生峰(系张学如原女婿)在该土地上的房屋在拆迁范围之内，村委会为此给倪生峰规划了新住宅用地。同年，上冶镇政府下发《关于批准文泗公路改道工程四村、五村村民杜忠信等126户村民通路搬迁建新住宅的批复》(上政发[1996]6号)，给包括倪生峰在内的126户村民重新批复了住宅用地手续，倪生峰在新住宅用地上也建造了新的住房。1997年，费县人民政府下发《关于注销上冶镇上冶四村等村134户集体土地使用证的批复》(费政字[1997]190号)，将倪生峰老房屋的土地使用证予以注销，涉案土地收归村集体所有。在2005年，倪生峰的父亲倪德文又就涉案土地上未拆除的老房屋与村委会签订了拆迁补偿协议书，村委会对该老房屋进行了拆迁补偿。2007年，镇政府组织人员协助倪生峰对该老房屋完全拆除。我经费县建设局许可，于2009年8月依法取得涉案土地建设规划许可，而原告既不是涉案土地的所有权人、使用权人或建设规划被许可人，也不是涉案土地原所有权人、使用权人或建设规划被许可人，其与涉案土地没有法律上的利害关系。费县建设局为我颁发150509258号《建设用地规划许可证》，并未侵犯原告的合法权益，原告与费县建设局作出的规划许可行政行为并无法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据以上法条的规定可以明确，提起行政诉讼的原告应当是被诉的具体行政行为侵犯了其权益，而且这种权益是法律所赋予他的合法权益，如果原告没有合法取得这种权益，那么，其也就没有提起要求撤销被诉具体行政行为的主体资格。在本案中，费县建设局作出的被诉具体行政行为并未侵犯原告的合法权益，原告与涉案的150509258号《建设用地规划许可证》并无法律上的利害关系。原告提起本案诉讼，其作为原告的主体并不适格，起诉依法应予驳回。二、原告起诉已经超出了法律规定的起诉期限，其诉讼请求依法不应得到支持。费县上冶镇人民政府在1996年因拆迁涉案土地上原倪生峰的房屋而给倪生峰重新批复了住宅用地手续，倪生峰在新住宅用地上也建造了新的住房，涉案土地原使用权人倪生峰的土地使用证在1997年被费县人民政府依法注销。后村委会又先后对倪生峰的老房屋进行了补偿，倪生峰及其家人对原涉案土地上的房屋也进行了拆除。倪生峰因老房屋拆除而得到新住宅用地一处。在1996年上冶镇政府给倪生峰重新规划批复住宅用地手续时，倪生峰及其家人就应当知道原涉案土地上的老房屋必然要拆除。其后，县政府依法将倪生峰土地使用证注销，即意味着倪生峰正式丧失对涉案土地的使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告作为与我及倪生峰同村的村民，其应该对倪生峰的房屋拆除及我取得建设用地规划许可证早已知悉，对涉案土地的状况清晰如镜，原告更鼓动和参与倪生峰女儿倪嘉多次提起涉案诉讼。据此，根据行政诉讼法第四十六条及诉讼法解释第六十四条的规定，原告于2020年向法院提起本案诉讼，显然已经超过法定的起诉期限，其已经丧失了胜诉权，原告的起诉依法应予以驳回。三、费县建设局所作出的被诉具体行政行为程序合法、认定事实清楚、适用法律法规正确。费县人民政府在1997年以费政字(1997)190号批复将倪生峰在涉案土地上的原土地使用证注销后，在村委会按照协议对倪生峰的老房屋进行补偿，倪生峰及其家人先后将涉案土地上的老房屋拆除后，上冶四村于2008年2月22日经召开“四支队伍”会议，根据上级的指示要求精神，经研究决定将包括涉案土地在内的7处距离汶泗路建设红线不足7米的村集体土地使用权，由紧靠后的各沿街住户交纳费用并办理合法使用手续后进行使用。随后，我向村委交纳了土地使用费，经村委会同意报请，并经费县村镇建设服务中心上冶服务站、费县上冶镇人民政府审核同意，由费县建设局在认定涉案土地建设项目符合规划要求的情况下，严格按照法律法规的规定于2009年8月17日为我审批颁发了涉案规划许可证。该具体行政行为程序合法、认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予以维持。第三人郭相忠向本院提交了如下证据：证据1、建设用地规划许可证，证明第三人在2009年8月17日取得了合法用地手续。证据2、会议记录一份，证明在2008年2月22日在上冶四村村委会办公室召开了四支队伍会议，讨论通过了党委政府对文泗公路托宽后重建的规划要求，同意第三人等7户靠前建设三层商居楼。证据3、中共上冶镇委文件《中共上冶镇委上冶镇人民政府关于文泗公路上冶驻地段改造的实施方案》（上发[1996]24号）。证据4、费县人民政府文件《费县人民政府关于对上冶镇小城镇建设实施方案的批复》（费政字[1996]82号）。证据5、费县人民政府文件《关于注销上冶镇上冶四村等村134户集体土地使用证的批复》（费政字[1997]190号）。证明倪生峰等134户宅基地被注销。证据6、上冶镇人民政府文件（上政发[1996]号），证明上冶镇政府给134户拆迁户规划了新的宅基地。证据7、《上冶镇四村百新路东西两侧、老文泗路南北两侧房屋及地上附属物拆迁补偿安置协议书》及收到条、票据，证明倪生峰亲属倪德文与上冶四村村委会在2005年11月1日签订了拆迁安置补偿协议，并领取了补偿款项。证据8、上冶四村村委会证明及部分村民证言，证实因倪嘉阻挠，第三人没能建成房屋。证据9、山东省临沂市罗庄区人民法院（2014）临罗行初字第28号行政裁定书，证实倪嘉对涉案土地使用权起诉。证据10、2014年倪嘉的行政起诉状。证据11、2019年倪嘉的行政起诉状。证据12、山东省费县人民法院（2019）鲁1325行初107号行政裁定书，证实倪嘉对涉案土地使用权起诉。证据13、山东省费县人民法院（2020）鲁1325行初9号行政裁定书，证实倪嘉重复起诉被驳回。证据14、山东省临沂市中级人民法院（2015）临行初字第53号行政裁定书，证实倪嘉因不具备原告诉讼资格被驳回起诉。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告提交的证据，均具备证据的特性，本院予以确认。经审理查明，1996年，费县上冶镇政府为加快小城镇建设，依法对百新路东西两侧、老文泗路南北两侧拆迁区域内的房屋及地上附属物进行拆迁，涉案土地原使用权人倪生峰在该土地上的老房屋在拆迁范围之内。为此，村委会给倪生峰规划了新住宅用地。同年，上冶镇政府下发《关于批准文泗公路改道工程四村、五村村民杜忠信等126户村民通路搬迁建新住宅的批复》(上政发[1996]6号)，给包括倪生峰在内的126户村民重新批复了住宅用地手续，倪生峰在新住宅用地上也建造了新的住房。1997年，费县人民政府下发《关于注销上冶镇上冶四村等村134户集体土地使用证的批复》(费政字[1997]190号)，将倪生峰老房屋的土地使用证予以注销，涉案土地收归村集体所有。2005年费县上冶镇上冶四村村委会与倪生峰及其亲属就涉案土地上的老房屋拆迁事宜签订了拆迁补偿协议书，村委会对该老房屋进行了拆迁补偿。倪生峰的老房屋于2007年被完全拆除。经第三人郭相忠申请，费县上冶镇上冶四村村委会、费县上冶镇人民政府审查，费县建设局审批于2009年8月17日向郭相忠颁发了编号150509258号《建设用地规划许可证》。同时查明，费县建设局于2013年因机构改革，变更为费县住房和城乡建设局，根据省编办、省政府法制办《关于推进相对集中行政许可权改革组建县行政审批服务局的意见》以及费县人民政府相关实施方案，2019年1月15日费县行政审批服务局和费县规划局签订事项划转交接备忘录，将建设用地规划许可证书等审批职能划转由费县行政审批服务局集中承担。本院认为，原费县建设局向第三人郭相忠颁发的编号150509258号《建设用地规划许可证》所使用的建设用地属费县上冶镇上冶四村村集体所有。费县建设局的行政行为没有侵犯原告的合法权益，与原告没有利害关系。因此，原告对被告费县自然资源和规划局、费县住房和城乡建设局、费县行政审批服务局提起本案行政诉讼，不具备本案的原告诉讼主体资格，依法应驳回原告起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告张学如的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  崔运晓审 判 员  董 凡人民陪审员  樊 晓二〇二一年二月二十日书 记 员  刘 聪