贵州省贵阳市南明区人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔0102行初137号原告陈晓蓉，女，1972年2月23日生，汉族，住贵阳市云岩区。委托代理人赵思纯，贵州跃华律师事务所律师，执业证号：15201201811061747。委托代理人袁耀东，贵州跃华律师事务所律师，执业证号：15201202010267758。被告贵阳市云岩区人民政府，地址贵阳市云岩区新添大道南段299号。法定代表人王黔，区长。委托代理人吴**高，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201200510809704。委托代理人李富，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201910145683。被告贵阳市云岩区住房和城乡建设局，地址贵阳市云岩区中天未来方舟D12组团B栋5楼。法定代表人董学民，局长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号：15201200710676225。被告贵阳市云岩区应急管理局，地址贵阳市云岩区中天未来方舟D12组团B栋17楼。法定代表人黄家龙，局长。委托代理人董度，贵州腾辉律师事务所律师，执业证号：15201200210184086。委托代理人王斌，贵州腾辉律师事务所律师，执业证号：15201201820049191。被告贵阳市公安局云岩分局，地址贵阳市云岩区北京路和尚坡169号。法定代表人林超，局长。委托代理人佟静秋。被告贵阳市云岩区自然资源局，地址贵阳市云岩区中天未来方舟D12组团B栋13楼。法定代表人汪海，局长。委托代理人吴**高，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201200510809704。委托代理人李富，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201910145683。被告贵阳市云岩区综合行政执法局，地址贵阳市云岩区中天未来方舟D12组团B栋11楼。法定代表人熊鹰，局长。被告贵阳市云岩区黔灵镇人民政府，地址贵阳市云岩区黄山冲167号。法定代表人蒋波，镇长。委托代理人石陶然，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201198910948450。委托代理人潘黔刚，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201310138254。被告贵阳市云岩区人民政府头桥街道办事处，地址贵阳市云岩区海马冲街3号。法定代表人覃强，主任。委托代理人李成钢，贵州省贵阳市云岩区中东法律服务所法律工作者。原告陈晓蓉诉被告贵阳市云岩区人民政府、贵阳市云岩区住房和城乡建设局、贵阳市云岩区应急管理局、贵阳市公安局云岩分局、贵阳市云岩区自然资源局、贵阳市云岩区综合行政执法局、贵阳市云岩区黔灵镇人民政府、贵阳市云岩区人民政府头桥街道办事处城乡建设行政管理紧急避险搬迁补偿安置方案及行政复议一案，本院受理后依法进行了审理，现已审理终结。原告陈晓蓉诉称，原告系云岩区海马冲居民，2020年7月24日以来，被告云岩区政府下属单位即各被告组成的工作组以地质灾害应急抢险为由多次张贴紧急撤离公告并要求原告搬离。原告认为：首先，工作组虽一直强调应急抢险要求紧急搬离，但未依据国家法律法规执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章第二十七条“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”之规定，拆迁工作组上门宣传时，多次以险情紧急为由要求原告限时搬离，恐吓原告如不及时搬离将采取强制搬离措施，程序严重违法。依据《地质灾害防治条例》第四章第二十九条、第三十一条“情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。政府应当及时设置避难场所和救济物资供应点，妥善安排灾民生活。”及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”之规定，被告在未给原告任何安置时即强制要求原告搬离，严重违法，侵害原告合法权益。其次，工作组公布的安置补偿方案明显低于市场价格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋的价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”的规定，本次安置补偿应当与原告住房所在地商品房价格相符，公布的补偿价格仅3198元/平方米不具有合理性。第三，根据《物权法》第一百五十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”、第一百五十四条“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”之规定，此次补偿方案中并未对宅基地进行补偿，严重违法。综上，请求：1.撤销或变更2020年7月29日被告作出的《关于海马冲街7至15号楼北东侧边坡危险房屋紧急避险搬迁补偿安置方案》；2.撤销云岩区人民政府于2020年11月18日作出《行政复议决定书》（云府复决字[2020]15号）。被告贵阳市云岩区人民政府辩称，被告作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚。涉案《紧急搬离避险公告》仅系被告等部门在履行法定职责过程中作出的一个告知行为，其并不对原告的权利义务产生实质性影响，也不具有行政强制力，该公告不具备可诉性。在发生地质灾害险情后，被告等部门负有组织群众进行避险搬离的职责，被告等部门发布公告，组织群众等人进行避险搬离符合法律规定。本案房屋搬迁并非基于“项目建设”需要而实施的征收，而是根据《地质灾害防治条例》的规定实施的紧急避险行为。被告等作出的安置方案系为保障搬迁群众的居住条件，并非“征收”原告房屋的补偿，原告主张按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收补偿没有法律依据。综上，请求驳回原告要求撤销办理公告和补偿方案的起诉；驳回原告要求撤销行政复议决定的诉讼请求。被告贵阳市云岩区住房和城乡建设局辩称，一、原告所诉《紧急搬离避险公告》不具有行政强制力，不具有可诉性，请求依法驳回原告起诉。该公告系因海马冲出现地质灾害险情，根据检测、现状调查、专家意见而作出，该公告只是进行抢险施工的告知行为，不具有任何强制性，抢险所需拆除房屋均是在与被搬迁人协商一致后实施。原告房屋在抢险搬迁范围内，因未达成一致意见，至今未完成其房屋的搬迁抢险工作，原告仍在该存在安全隐患的房屋内自由居住和出行。二、退一步讲，假设《紧急搬离避险公告》具有强制性，也只属于行政行为的过程性文件，并非独立行政行为，依然不具有可诉性。三、《紧急搬离避险公告》和《关于海马冲街7至15号楼北东侧边坡危险房屋紧急避险搬迁补偿安置方案》作出程序合法，实体上公平合理，依据的法律法规正确，不存在可撤销的情形。本案房屋搬迁拆除不是基于“项目建设”的需要实施的征收行为，而是因“海马冲7至15号楼北东侧边坡”存在严重地址安全隐患，严重威胁人民群众生命财产安全而实施的紧急避险行为，故适用的是《地质灾害管理条例》法律法规的规范要求，而非原告所称适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法》。综上，请求驳回原告起诉。被告贵阳市云岩区应急管理局辩称，一、原告申请撤销或变更紧急搬离避险公告不具有可诉性，该公告目的是：告知当地居民该地区原设计边坡条件已发生改变，存在安全隐患，行政机关拟对上述地区进行处置；该地区现状调查报告、应急调查报告的结论及政府下一步拟对房屋拆除减荷的工作流程；告知当地居民自行立即搬离紧急避险。故改公告不具有强制性，而是被告依据政府信息公开要求向居民依法公示的事项，虽有要求居民采取紧急搬离避险的建议，但该建议并非行政强制措施。目前，行政机关的相关抢险施工已完工，原告在该地区的房屋和居住条件未受影响，被告发布公告的行为对原告合法权益明显不产生实际影响，依法应裁定驳回原告起诉。二、紧急避险搬离公告是被告依法作出，依据《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定，被告作为本行政区域内突发事件的组织协调机构，有权对上述地区可能造成社会危害的突发事件紧急应急处置措施并通过公告形式及时向社会公布。被告贵阳市云岩区自然资源局，一、《紧急避险搬离公告》仅系各被告在履行法定职责过程中作出的一个告知行为，其并不对原告的权利义务产生实质性影响，不具有行政强制力，不具备可诉性。二、在发生地质灾害险情后，各被告负有组织群众避险搬离的职责，被告等部门发布的公告，组织群众进行避险搬离符合法律规定。三、本案房屋搬迁并非基于“项目建设”需要而实施的征收，而是根据《地质灾害防治条例》的规定实施的紧急避险行为。《关于海马冲街7至15号楼北东侧边坡危险房屋紧急避险搬迁补偿安置方案》系为了保障搬迁群众的居住条件，并非“征收”原告房屋的补偿，原告主张按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收补偿没有法律依据。综上，请求驳回原告起诉。被告贵阳市云岩区综合行政执法局辩称，一、《紧急避险搬离公告》仅是告知行政相对人房屋所处地域存在自然灾害安全隐患，政府计划采取相关措施排除危险，且至今未拆除和限制行政相对人继续使用房屋，该公告未对行政相对人的权利义务产生实质性影响。因此，《紧急避险搬离公告》不具有可诉性，依法应予驳回。《紧急避险搬离公告》符合相关法律规定，地质灾害防治事关人民群众生命安全，事情重大，为保障人民群众生命财产安全，需多部门参与地质灾害防治工作，符合《地质灾害防治条例》相关要求。二、原告诉请撤销或者变更《关于海马冲街7至15号楼北东侧边坡危险房屋紧急避险搬迁补偿安置方案》和《行政复议决定书》均非答辩人作出，云岩区综执局不是适格被告。被告贵阳市云岩区黔灵镇人民政府辩称，一、《紧急避险搬离公告》系相关部门的告知行为，系相关部门开展地质灾害隐患点治理工作的过程性文件，不具有强制力，不具有可诉性，应驳回原告起诉。二、即便不考虑公告可诉性，各被告根据《地质灾害防治条例》的规定，对涉及危险区域的房屋、群众实行紧急避险搬迁安置，同步开展地质灾害隐患点治理工作作出《紧急避险搬离公告》符合法律规定。三、为保障受到地质灾害威胁的居民以及其他人员等在紧急避险搬迁后的正常生活及居住条件，各被告参照集体土地征收及房屋安置补偿的方式或补偿标准，对涉及搬迁的房屋等进行安置补偿，作出《关于海马冲街7至15号楼北东侧边坡危险房屋紧急避险搬迁补偿安置方案》，可以保障相关人员等的正常生活及居住条件。综上，请求驳回原告起诉。被告贵阳市云岩区人民政府头桥街道办事处辩称，《紧急搬离避险公告》系各方被告依据检测、现状调查、专家意见而作出，是职责所在，为保护公共安全，该行为合理合法。《紧急搬离避险公告》不具有强制性，不具有行政强制力，不具有可诉性，应依法驳回原告起诉。被告贵阳市公安局云岩分局未提交书面答辩状。经审理查明，2020年7月24日上述被告共同作出《紧急搬离避险公告》，告知云岩区海马冲街7-15号楼北东侧边坡村（居）民，2020年6月以来由于连续发生强降雨，云岩区黔灵镇人民政府、云岩区头桥街道办事处、云岩区应急管理局、云岩区住房和城乡建设局、云岩区自然资源局、云岩区综合执法局等有关单位（部门）在对该片区汛期安全检查时，发现该片区边坡上方建有大量房屋，环境条件和排水条件极其恶劣，边坡支护结构局部破坏。为确保该片区村（居）民（住户）生命财产安全，2020年7月14日，云岩区住房和城乡建设局委托贵阳建筑勘察设计有限公司对该片区边坡现状进行全面调查，并出具调查报告，报告认为存在较大安全隐患，建议拆除约27栋建筑。为此，请云盘组、海马组涉及到的村（居）民住户自行立即紧急搬离避险，以确保生命财产安全。云岩区黔灵镇人民政府、云岩区住房和城乡建设局将于2020年7月30日起开始封闭进行抢险施工。2020年7月29日，云岩区住房和城乡建设局、云岩区应急管理局、云岩区自然资源局、云岩区头桥街道办事处、云岩区黔灵镇人民政府共同作出《关于海马冲街7至15号楼北东侧边坡危险房屋紧急避险搬迁补偿安置方案》，就搬迁时间、房屋合法性及用途认定、被搬迁房屋评估、安置及涉及的搬迁、临时安置补助等费用、附属设施补偿进行了明确。原告房屋位于上述“公告”载明的紧急搬离区域，遂于2020年9月21日向云岩区人民政府申请行政复议，请求撤销上述“公告”和“方案”。云岩区人民政府于2020年11月18日作出《行政复议决定书》（云府复决字[2020]15号），维持上述“公告”及“方案”。原告遂诉至本院，请求如前。本院认为，紧急避险搬迁补偿安置方案是否具有可诉性是本案的关键。首先，紧急避险搬迁补偿安置方案具有从属性，其附属于紧急避险行为，无法单独成为行政行为，不具有执行力。该补偿安置方案是为了解决房屋搬离后的补偿问题，其性质决定了其不能脱离紧急避险行为而独立产生行政法律效果。在整个协议搬迁过程中，政府没有作出紧急避险搬迁决定，因此，补偿安置方案不具备行政行为的特征，不具有可诉性。其次，紧急避险搬迁补偿安置方案属政府要约，没有法律上的强制力，政府不能依照该方案强制住户出让房屋，住户也不能强求政府购买房屋。是否与政府签订协议，完全依从紧急避险范围内住户自由意志，并无国家强制力作为保障，不会对当事人的权利义务产生影响，故而不具可诉性。第三，被搬迁人仍有后续救济途径。在政府与紧急避险范围内住户未签订补偿安置协议的情况下，住户保有继续占有使用宅基地及房屋的权利，保持其权益处于未遭受侵害状态。如果政府对未签订协议的住户实施了强制拆除房屋或断水、断电等行为，被搬迁户可以依法就这些后续的行政行为提起诉讼，请求确认政府行政行为违法并要求赔偿来维护自己的合法权益。另，贵阳市云岩区人民政府受理并作出案涉行政复议决定不影响本案的处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈晓蓉的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至贵州省贵阳市中级人民法院。审判长  姚卫东审判员  吴 波审判员  欧阳灵二〇二一年二月二十三日法官助理刘彦书记员汤恩达