河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终965号 上诉人（原审被告）秦皇岛市山海关区人民政府。住所地：秦皇岛市山海关区正和街1号。 法定代表人王占胜，该区区长。 被上诉人（原审原告）马淑萍，女，1950年9月14日出生，汉族，住黑龙江省大兴安岭地区。身份证号：2327001950××××××××。 被上诉人（原审原告）马淑杰，女，1958年9月28日生，汉族，住河北省秦皇岛市经济技术开发区。身份证号：2305021958××××××××。 被上诉人（原审原告）赵政国，男，1960年3月2日生，汉族，住黑龙江省双鸭山市尖山区。身份证号：×××1115。 被上诉人（原审原告）孙亚坤（系马淑香继承人），女，1982年12月23日生，汉族，现住黑龙江省双鸭山市尖山区。身份证号：×××0529。 委托代理人张汝东，河北度元律师事务所律师。 原审第三人山海关区一关镇北后街村村民委员会。住所地：山海关区一关镇新生胡同14号。 法定代表人夏青森，该村村主任。 上诉人秦皇岛市山海关区人民政府（以下简称“山海关区政府”）因马淑萍、马淑杰、赵政国、孙亚坤（以下简称“马淑萍等4人”）诉其强拆行为一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2020）冀03行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，1993年3月25日，马淑香等人作为乙方与第三人山海关区一关镇北后街村村民委员会（以下简称北后街村委会）作为甲方签订《山海关区双龙雪糕厂投资建设合同书》，共同投资成立山海关区双龙雪糕厂。该合同书第六条约定“本合同从签字之日起生效。有效期五年，自1993年4月1日起至1998年4月1日止。五年后双龙雪糕厂的全部产权归乙方所有。”后因经营不善双龙雪糕厂停业，马淑香等人一直在双龙雪糕厂居住。2012年山海关区政府对山海关区一关镇北后街村集体土地进行征收，双龙雪糕厂在此次征收范围内。2015年和2018年秦皇岛市国土资源局山海关区分局作为征收实施单位两次委托评估机构对双龙雪糕厂资产进行了评估。因马淑萍等4人对评估结果不满意，双方一直未达成拆迁补偿协议。2019年6月15日，北后街村委会向马淑萍等4人送达《通知》，以《山海关区双龙雪糕厂投资建设合同书》已过期，合同项下的土地权属归第三人所有，要求马淑萍等4人限期搬离，但马淑萍等4人并未按通知要求搬离。2019年6月26日在山海关区政府的组织下，由北后街村委会对山海关区双龙雪糕厂实施了拆除。 原审认为，涉案土地、房屋正处于被征收程序中，应依照《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的条件和程序进行。征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村委会可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题;但在未经协商一致情况下村民委员会作为村民自治组织无权对他人财产采取强制拆除行为。山海关区政府作为此次征收的主体，且山海关区政府工作人员也出现在强制拆除现场组织实施，因此，结合法律规定和全部在案证据等情况综合判断，山海关区政府是该案的适格被告。在征收安置补偿问题上，山海关区政府与马淑萍等4人未达成补偿协议，在此情况下，山海关区政府对于强制拆除马淑萍等4人房屋的行为，没有举证证明其履行了对马淑萍等4人的房屋及地上附着物进行现场调查并丈量登记、制作补偿决定、催告领取补偿、责令交出土地等前期程序，应认定其拆除行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认山海关区政府对双龙雪糕厂房屋及地上附着物强拆行为违法。 上诉人山海关区政府不服一审判决，向本院提起上诉主要称，1、上诉人不是本案适格被告。被上诉人诉请确认涉案房产被拆除行为违法，本案上诉人既不是拆除行为实施者，也不是拆除行为组织者。北后街村委会明确自认拆除行为是其组织工人、雇佣钩机等工具实施的拆除行为，上诉人作为地方政府，有维护社会稳定和社会秩序的职责，去现场的目的是维护秩序，避免治安事件，并不是去组织或实施拆除行为。2、涉案土地虽然处于西河家园古城安置项目范围内，但本案起因并非该项目建设，而是北后街村委会与被上诉人之间合同纠纷以及被上诉人的侵权行为造成。第三人与被上诉人投资建设雪糕厂并订立合同，因经营不善雪糕厂停业，且被上诉人一直无偿占用涉案土地至今，严重侵害了村集体组织的财产权益。2019年，北后街村准备建设西河家园古城安置项目，北后街村委会在多次与被上诉人沟通无果的情况下，于2019年6月15日作出《通知》并张贴在雪糕厂大门上，要求被上诉人在三天内搬出雪糕厂，交回被占土地，但遭到被上诉人拒绝，才有了本案中北后街村委会进行的拆除，可见拆除行为发生的起因并非西河家园古城安置项目建设。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人马淑萍等4人未提交答辩书面意见。 原审第三人北后街村委会未提交参诉意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、本案马淑萍等4人诉请确认山海关区政府于2019年6月26日强制拆除双龙雪糕厂地上建筑物及附属物的行政行为违法。1993年马淑香等人与北后街村委会签订《山海关区双龙雪糕厂投资建设合同书》，共同投资成立山海关区双龙雪糕厂，且马淑杰等人一直在双龙雪糕厂居住，故马淑萍等4人与被诉行政强制拆除行为有利害关系，具有原告主体资格。二、根据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非其能够举证证明确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据“职权之所在，即义务之所在”的一般经验法则，推定市、县人民政府是强制行为的实施者，并以其为被告。本案中，山海关区政府于2012年下达征收决定，双龙雪糕厂在此次集体土地征收范围内。2019年6月15日山海关区有关政府工作人员张贴了北后街村委会的《通知》，要求双龙雪糕厂马淑萍等4人“尽快搬家，以配合安置房项目的建设”。2019年10月21日山海关区自然资源和规划局出具的《关于北后街双龙雪糕厂马淑杰拆迁补偿信访问题的答复意见》载明，“为保证安置房建设工程，区政府组织实施了拆除地上建筑物和附属物工作”。第三人北后街村委会在一审庭审中亦称，“曾与原告多次协商，但没有达成一致，我们为了保护自己的利益，委托政府拆除原告房屋。”结合法律规定和全部在案证据等情况综合判断，山海关区政府作为此次征收主体，且其工作人员也出现在强制拆除现场，故山海关区政府为本案适格被告，一审判决推定山海关区政府为强制拆除行为实施主体，具有事实根据和法律依据。三、根据当时生效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定，需对被征收土地采取强制措施的，应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准予强制执行裁定前，行政机关没有直接强制清除地上附着物的权利。即使在被征收人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实施强制措施，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，山海关区政府对于强制拆除被上诉人房屋的行为，没有举证证明其履行了对被上诉人的房屋及地上附着物进行现场调查并丈量登记、制作补偿决定、催告领取补偿、责令交出土地等程序，亦未举证证实其依法向人民法院申请强制执行，故应认定其拆除行为违法。综上，一审判决确认山海关区政府对双龙雪糕厂房屋及地上附着物强拆行为违法并无不当，依法应予维持。上诉人山海关区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦皇岛市山海关区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  柴学哲 审判员  韩锦霞 审判员  张晓鹏 二〇二一年二月四日 书记员  常琳璐