河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1419号原告郑州中旺机动车检测有限公司，住所地郑州市中牟县建设路南段东侧。法定代表人郭院生，总经理。委托代理人常大鹏，北京华泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人金博，北京华泰（郑州）律师事务所实习律师。被告中牟县人民政府，住所地中牟县商都大街1号。法定代表人楚惠东，县长。委托代理人庞亮，中牟县人民政府工作人员。委托代理人高春利，北京市隆安（郑州）律师事务所律师。原告郑州中旺机动车检测有限公司（以下简称“中旺公司”）诉被告中牟县人民政府撤销通知一案，本院于2020年11月10日作出（2020）豫01行初855号行政裁定，中旺公司不服提起上诉，河南省高级人民法院于2020年12月11日作出（2020）豫行终3170号行政裁定，裁定：一、撤销郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初855号行政裁定；二、指令郑州市中级人民法院对本案继续审理。本院于2020年12月21日立案后，依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭审理了本案。原告中旺公司的法定代表人郭院生及委托代理人常大鹏、金博，被告中牟县人民政府的委托代理人庞亮、高春利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中旺公司诉称：2019年8月9日，被告中牟县人民政府组建的不具有独立承担法律责任能力的中牟汽车产业集聚区管理委员会（以下简称集聚区管委会）作出《通知》（牟车管〔2019〕263号），要求中牟县供电公司从2019年8月9日起停止向中旺公司供电。同时，该《通知》认定原告中旺公司违法占用规划用地，需对中旺公司的违法建筑进行拆除。中牟县供电公司收到上述《通知》后，依据该《通知》指示要求，于2019年8月16日停止向中旺公司供电。至今，中旺公司仍因停电而无法经营，损害后果巨大。集聚区管委会不具有作出相应行政行为的行政主体资格，其认定中旺公司违法占用土地及建筑违法的行为自始无效，被告须对此承担责任。1.集聚区管委会是由中牟县人民政府依据《河南省汽车及零部件产业发展规划》及《郑州市汽车产业发展专项规划》（2009—2015年）组建的服务性机构，但其不具有实施行政行为的行政主体资格。组建集聚区管委会的目的是为入驻企业提供全程代办和限时办结服务，协助企业处理与政府各部门的有关事宜。中旺公司正是符合聚集区汽车产业政策，于2015年6月29日取得集聚区入住企业投资项目备案（项目编号：豫郑牟汽服务[2015]11680）。据此来看，集聚区管委会只是中牟县人民政府为入住集聚区的企业提供服务的机构，其不是依据法律、法规而设立的行政主体，不具有依法作出具体行政行为的行政资格。2.集聚区管委会作出的《通知》中有三个对外的具体行政行为均没有任何法律规范依据。这三个对外行为，一是认定中旺公司违法占用园区规划用地；二是认定中旺公司的建筑物是违法建筑；三是要求中牟县供电所停止向中旺公司供电。换言之，集聚区管委会认定中旺公司违法占用土地及建筑违法，必须有明确的法律依据，也必须有法律规定的行政职权。然而，集聚区管委会并没有任何事实和法律依据认定上述内容，更无权作出停止供电的行政强制行为。因为，一方面，中旺公司入住集聚区后的建设项目用地，使用的是合法租赁的村集体建设用地。该建设用地的使用权合法来源基于中旺公司与中牟县尚庄村第三、四村民组之间签订的《土地承包合同》。该份合同的合法有效已经中牟县人民法院（2019）豫0122民初975号民事判决确定。据此，中旺公司的土地使用权完全合法。因此，集聚区管委会对中旺公司合法租赁的土地不能认定为违法使用土地。此外，集聚区管委会不具有《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第四十七条征收集体土地的资格，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”而且，依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第四十六条第二款的规定，涉案集体的建设土地被征收之前，需先“由省、自治区、直辖市人民政府批准”，才能由县级人民政府具体组织实施。但是，中旺公司使用的集体土地，既没有经过上述法定程序予以征收变成国有土地，也没有在征收前予以公告、补偿。集聚区管委会认定中旺公司所谓的“违法占用土地”就变成了无稽之谈。概言之，一个简单的法理，就是对土地拥有所有权的主体，才能对不法侵占自己土地的主体宣称其违法占用土地。集聚区管委会不是涉案土地的所有人，涉案土地也没有经法定程序征收，集聚区管委会当然无权认定中旺公司违法占用土地。另一方面，中旺公司在合法租用的土地上建设机动车检测站也经过了中牟县国土资源局、中牟县城乡规划局及中牟县发改委的审批、规划和立项。据此，中旺公司才投入上千万元人民币购入各项检测设备建设检测站。同时，中旺公司按照相关要求，通过了河南省质量技术监督局、河南省环境保护委员会及郑州市公安交警支队车辆管理所对检测站的各项检验审核。概言之，中旺公司建设检测站是在经过了上述行政部门的行政许可及行政确认后，才予以建设经营。然而，只具有服务性质的集聚区管委会，根本无权代替上述行政机关对中旺公司作出一系列行政行为。换言之，即使认定中旺公司的土地、规划及建设不合法，只能由上述具有行政职权的行政机关依法作出。可以说，集聚区管委会的行为越俎代庖，既没有主体资格，更没有法律依据，这些行为当然、自始、绝对无效。3.中牟县人民政府对其组建的不具有独立承担法律责任能力的集聚区管委会对外作出的无效行政行为所造成的损失，应依法承担赔偿责任。中旺公司自2019年8月16日被强制停电以来至今，一直处于停业状态，这不仅导致中旺公司无法对机器设备进行环评、质检等法定检测，还造成中旺公司在近一年时间内没有任何收入，进而使中旺公司的机器设备因错过环评、质检而报废，还使中旺公司的所有投入毁于一旦，公司员工待岗失业，这些损失皆因集聚区管委会无效的违法行为所致，作为集聚区管委会的组建者中牟县人民政府应依法承担赔偿责任。请求：1.判令确认被告作出的行政行为（牟车管〔2019〕263号《通知》）严重违法不具有法律效力；2.严重违法应对上述牟车管〔2019〕263号《通知》予以撤销；3.本案诉讼费用由被告承担。原告中旺公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1.2019年8月9日《中牟汽车产业集聚区管委会关于对中旺公司停止供电的通知》及2019年8月8日中牟汽车产业集聚区管委会对中旺公司出具的3份告知书；2.2019年8月9日国网中牟县供电公司广惠供电所根据上述《停电通知》对中旺公司停电。证明目的：中牟汽车产业集聚区管委会因中旺公司项目占用园区小清河水系规划用地，故对中旺公司做出了行政行为，导致中旺公司近一年多时间无法经营，严重侵害了中旺公司的合法权益。但是，中牟汽车产业集聚区管委会并没有法律、法规的授权能以自己的名义对外作出行政行为的职权。第二组证据：1.2014年元月1日中旺公司与尚庄村签订《土地承包合同》；2.2019年4月2日中牟县人民法院作出（2019）豫0122民初975号民事判决。证明目的：中旺公司检测站承包尚庄村集体土地18.07亩（位于中牟县城关镇，建设路南段东侧、陇海铁路以南、小清河以西），该项目用地符合中牟县土地利用总体规划；同时判决认为中旺公司与尚庄村委签订的《土地承包合同》合法有效，双方按照承包合同均已履行，且中旺公司对承包土地做了较大的投入经营。第三组证据：1.2014年3月16日尚庄村委会与东风路街道办事处村镇规划建设委员会共同出具的《证明》。证明目的：中旺公司租赁的尚庄村的土地为建设用地，符合土地规划用途。2.2015年1月28日中牟县发改委下发的《通知》。证明目的：批准中旺公司的检测站在中牟县的检测收费标准。3.2015年6月16日中牟县国土资源局出具的《说明》、中牟县金土地勘测有限公司出具的中旺公司宗地图。证明目的：中旺公司建设项目使用的18.07亩（约12056平方米）土地均为建设用地，得到了中牟县土地主管部门的批准和确认，符合土地利用规划，不存在所谓违法占用园区小清河水系规划用地的情形。4.2015年6月29日中牟汽车工业园管理委员会对中旺公司的项目进行《项目备案确认书》。证明目的：中旺公司的检测站项目符合《产业结构调整指导目录（2011年本）》（2013年修正版），中牟汽车工业园管委会允许项目入驻。5.2016年7月25日中牟汽车产业集聚区管理委员会出具《证明》。证明目的：中旺公司符合中牟汽车产业集聚区规划（《郑州中牟汽车产业集聚区总体规划（2013-2030》）。此外，中牟汽车产业集聚区同意中旺公司投资建设的监测站入驻该聚集区现在的厂址，项目符合小清河水系规划。6.2016年8月2日中牟县城乡规划局出具《证明》。证明目的：中旺公司已在县汽车产业园备案，符合中牟县汽车产业集聚区的产业规划。7.2016年10月中旺公司委托河南省化工研究所有限责任公司出具《建设项目现状环境影响评估报告》及中牟县环保局《环保备案公告》。证明目的：中旺公司检测站符合产业规划、土地规划及环境保护要求；该《环评报告》的附图四明确标识了中旺公司项目厂址就在中牟汽车产业集聚区控制性详细规划内，项目使用的土地性质属于二级工业用地，不存在占用耕地及占用水系规划用地的行为和事实，否则，环评将不能通过。8.2016年11月28日中牟县东风路街道办事处作出《关于中旺公司车辆检测项目属地管理意见》的红头文件。证明目的：中旺公司开展了环评后，东风路街道办事处对中旺公司建成的监测站确认予以保留经营，并对其进行属地管理，及要求中旺公司按照《环保承诺书》进行生产经营。本次审理中，原告中旺公司提交原告的检验检测机构资质认定证书一份，证明原告有合法的经营权。被告中牟县人民政府辩称：一、涉案中旺公司机动车检测线房屋因违法占用土地已被生效的《行政处罚决定书》予以没收，原告对涉案房屋及土地已不享有合法权利，对政府后续停电等处置行为不具有法律上的利害关系。因此原告不是本案适格的诉讼主体，人民法院应依法驳回原告起诉。2016年7月28日，中牟县国土资源局作出牟国土资罚决字〔2016〕424号《行政处罚决定书》。该决定书针对中旺公司未取得合法用地手续擅自占用位于中牟县汽车园区内，陇海铁路南、景明街北段、路东，尚庄村三组、四组集体土地14173.33平方米建设机动车检测中心的行为作出了处罚，决定没收原告中旺公司所建房屋3197.78平方米，并对其予以72866元的罚款。该《行政处罚决定书》作出后，原告在规定期限内未提起复议和行政诉讼，现已生效。自生效之日起，被没收房屋已不属于原告所有，原告对该房屋不享有合法权利。中牟汽车产业集聚区管理委员会作出《通知》（牟车管〔2019〕263号）要求供电局配合停止向该房屋所在地供电的行为是对该被没收房屋的后续处置行为，对该行为原告没有法律上的利害关系，不是本案适格的原告主体。二、停电《通知》行为未造成原告任何经营损失。原告中旺公司自《行政处罚决定书》生效后，应搬迁被没收房屋内动产物品，主动交付被没收房屋，并停止在该占用土地上开展任何经营活动，但至今已有三年多，中旺公司不但没有向处罚机关交付被没收房屋，还继续利用该房屋土地开展经营行为获取利益，该利益不是原告中旺公司的合法收益。故在该经营行为本身就不被允许、违法占地的情况下，原告所主张的自停电之日起的经营损失根本不存在，因该房屋已不属于原告，停电行为也未损害到原告的任何合法权益。三、中牟汽车产业集聚区管理委员会作为被告中牟县人民政府的派出机构,有权协助执行中牟县人民政府对被没收房屋的后续处置行为，包括作出停电《通知》行为，该行为合法有效，且与原告无关联。《行政处罚决定书》生效后，由于原告未及时搬迁、腾退交付被没收房屋，继续违法占地开展经营，严重侵害了村集体权益。后其占用的18余亩土地中的2.6亩土地使用权，于2015年8月12日通过出让方式被案外人河南艺君置业有限公司获得，该2.6亩土地也由集体建设用地转变为了国有建设用地。但原告拒不腾退继续经营至今，给河南艺君置业有限公司也造成了巨大损失。因原告中旺公司在中牟汽车产业集聚区管理委员会管理辖区内，对国土资源局已没收房产作出停电《通知》，督促原告中旺公司停止违法行为，是协助被告中牟县人民政府行使行政管理权的内部职能行为，主体适格，所作出的停电《通知》合法有效。四、因原告中旺公司违法占地行为导致被告中牟县人民政府的损失，被告中牟县人民政府将保留对原告中旺公司追究法律责任的权利。原告中旺利用集体土地建设车辆检测线的行为，违反了行为时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”其与尚庄村委、三、四组签订的《土地承包合同》也违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。对此，原告中旺公司除应受到《行政处罚决定书》处罚外，还应对后续侵占被没收房屋继续经营行为给被告及案外人造成的损失承担赔偿责任。被告暂时保留追究其责任的权利。本次审理中，被告中牟县人民政府补充答辩意见为：停电通知的行为，并未对中旺公司的合法权益造成影响，中旺公司所诉无事实和法律依据。被告中牟县人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.2016年7月28日牟国土资罚决字〔2016〕424号《行政处罚决定书》及法律文书送达回证。2.牟国土资催告字〔2017〕5号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证。3.强制执行申请书及备忘录。4.非法财物移交书、清单及备忘录。5.中牟县国土资源局《结案呈批表》。6.（2019）最高法行申3888号《行政裁决书》。证据来源：1-5页为复印件，原件在自然资源局备案；6为生效判决文书打印件。证明目的：1.原告违法占地14173.33平方米违规建设机动车检测中心，所建3197.78平方米房屋已在2016年7月28日被中牟县国土资源局作出的《行政处罚决定书》予以没收，原告未在规定时间内提起行政复议及诉讼，该决定书已生效，被没收房屋已不属于原告所有，原告对涉案土地及房屋不再享有法律权益，不是适格的原告，无权对后续处置行为即停止供电提起诉讼。2.最高人民法院相似判例观点：生效的《行政处罚决定书》将违法占用土地建设房屋没收后，相对人对该土地和房屋不享有合法权益，对后续行政行为没有法律上的利害关系。第二组证据：7.2014年12月19日，中牟县东风路街道办作出的《责令限期拆除通知书》及送达照片。证据来源：7为复印件，原件在东风路办事处存档。证明目的：因原告违反土地管理法违法占地及建设房屋，早在2014年12月19日已被中牟县东风路街道办将其房屋认定为违法建筑，并责令其限期拆除，原告未予履行。第三组证据：8.牟办文【2019】14号《中牟县2019年违法建设整治工作方案》证据来源：8为复印件。证明目的：中牟县人民政府通过规范性文件治理辖区内各类违法建设，要求各产业园区和产业集聚区配合所在乡（镇、街道）及相关部门做好违法建设治理工作，供电部门不得对未取得建设工程规划许可的建设项目办理供电手续。据此，中牟县汽车产业集聚区管理委员会配合东风路街道办对原告的违法且已被没收但原告未腾退的违法建设作出了停电《通知》，作出主体及内容均合法有效。第四组证据：9.河南艺君置业有限公司《国有建设用地使用权出让合同》及附图。证据来源：9为复印件。证明目的：原告所占用土地中2.6亩土地的使用权已由河南艺君置业有限公司合法取得，原告的违法占地的行为也侵害了艺君公司的合法权益。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：原、被告所提交的证据与本案有关联，真实性也无相反证据予以推翻，对证据的真实性予以确认，对其证明目的将综合评述。经审理查明，中牟汽车产业集聚区管理委员会于2019年8月9日向中牟县供电公司发出牟车管〔2019〕263号《中牟汽车产业集聚区管委会关于对郑州中旺机动车检测有限公司停止供电的通知》，称中旺公司位于汽车产业集聚区景明街东侧、牟春路北侧，因该公司违法占用园区堤里小清河水系规划用地，需对违法建筑进行拆除，期间需中牟县供电公司配合停止为该公司供电，停止供电时间从2019年8月9日起。国电河南省电力公司中牟县供电公司广惠供电所于2019年8月9日对中旺公司发出《停电通知书》。原告中旺公司对上述牟车管〔2019〕263号《中牟汽车产业集聚区管委会关于对郑州中旺机动车检测有限公司停止供电的通知》不服，诉至法院。另查明，中牟县国土资源局于2016年7月28日向中旺公司作出牟国土资罚决字〔2016〕424号行政处罚决定书，决定：1.没收中旺公司在非法占用的14173.33平方米土地上建的建筑物面积3197.78平方米，其中二层砖混944.24平方米，一层砖混224.32平方米，一层简易256.5平方米，检测车间1772.72平方米和其他附属设施；2.对中旺公司非法占用的200平方米耕地，处以每平方米15元罚款，罚款3000元；对非法占用的13973.33平方米其他土地，处以每平方米5元罚款，罚款69866元，罚款总计72866元。中牟县国土资源局于2016年7月28日向原告中旺公司送达上述处罚决定书，中旺公司法定代表人郭院生在送达回证上签字捺手印。原告中旺公司称未收到上述处罚决定书，故决定书中的内容未履行，针对上述处罚决定书也未提起过行政复议或行政诉讼。庭审中，被告中牟县人民政府称中牟汽车产业集聚区管理委员会系其派出机构，涉案牟车管〔2019〕263号《中牟汽车产业集聚区管委会关于对郑州中旺机动车检测有限公司停止供电的通知》是受其委派作出。庭审中，原告中旺公司称其公司目前停止营业，但建筑物尚未拆除，被告对此予以认可。本院认为：河南省高级人民法院作出的（2020）豫行终3170号行政裁定认定，中牟县国土资源局于2016年7月28日对中旺公司作出牟国土资罚决字〔2016〕424号行政处罚决定，并未实际执行。在该处理决定作出后，中旺公司仍在此经营。中牟汽车产业集聚区管理委员会于2019年8月9日向中牟县供电公司发出涉案〔2019〕263号《通知》进而对涉案项目实施停电的行为，对中旺公司的权益造成了实际影响。虽然中牟汽车产业集聚区管理委员会向中牟县供电公司发出涉案《通知》是两部门之间的文件来往，但国电河南省电力公司中牟县供电公司广惠供电所于2019年8月9日对中旺公司发出《停电通知书》的行为使上述〔2019〕263号《通知》产生了外化的效力，已经对中旺公司的权益产生了实际影响。故被告中牟县人民政府的答辩意见不能成立，不予采纳。庭审中，被告中牟县人民政府认可涉案牟车管〔2019〕263号《通知》是中牟汽车产业集聚区管理委员会受其委派作出，故被告中牟县人民政府是涉案行政行为的责任承担主体。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。由于原告中旺公司在停电前一直经营，故涉案〔2019〕263号《通知》使原告中旺公司无法正常得到供电，该行为已实际侵害了其权益，故〔2019〕263号《通知》应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告中牟县人民政府委托中牟汽车产业集聚区管理委员会作出的牟车管〔2019〕263号《中牟汽车产业集聚区管委会关于对郑州中旺机动车检测有限公司停止供电的通知》。本案案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇二一年二月十八日书记员 王胜玲