河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1371号原告吴志发，男，汉族，1984年2月10日出生，住郑州市金水区。委托代理人杨晓月，北京市京师律师事务所律师。委托代理人孟志文，北京市京师律师事务所实习律师。被告郑州市金水区人民政府，住所地郑州市东风路16号。法定代表人魏东，区长。出庭应诉行政机关负责人杜保民，该单位副县级干部。委托代理人刘晓攀，郑州市金水区兴达路街道办事处工作人员。委托代理人曹智永，北京德恒（郑州）律师事务所律师。原告吴志发因要求被告郑州市金水区人民政府（以下简称“金水区政府”）给付过渡费一案，于2020年12月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月11日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了本案。原告吴志发的委托代理人杨晓月、孟志文，被告郑州市金水区人民政府的出庭应诉负责人杜保民及委托代理人刘晓攀、曹智永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告系金水区兴达路干柴李村村民，在该村合法拥有宅基地并建造房屋居住。2014年4月25日，被告发布金政办﹝2014﹞24号文件，成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部（以下简称“指挥部”）。2014年4月26日，指挥部发布《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》，各原告所居住房屋位于搬迁对象范围内，方案明确按照人均安置面积100㎡的标准对各搬迁户进行安置，且自被搬迁人签订协议、搬迁完毕后依据应安置面积按12元／㎡／月的标准发放过渡费，发放时间为每半年发放一次。2017年12月15日，指挥部发布《关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要》，调整过渡费发放标准：按照当前标准（12元／㎡／月）的两倍予以发放，其中80㎡住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20㎡房屋的过渡费待完成分配后停发。故自2017年下半年起至2018年下半年的过渡费，被告均以原发放标准的两倍（24元／㎡／月）向各原告发放。但是自2019年至今，在市政道路尚未交工、20㎡安置商业房尚未分配、安置房屋及配套设施尚未竣工验收的情况下，被告无故停止向各原告发放过渡费，严重侵犯了各原告的合法权益。故请求：1．判令被告向原告支付自2018年11月30日至2020年11月30日的过渡费合计人民币230400元（以人均安置面积100㎡，24元／㎡／月为标准暂计算至2020年11月30日）及利息（以230400元为基数，以一年期贷款市场报价利率为标准，计算至实际给付之日止）；2．本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.原告身份证；2.原告户口本。证明原告主体适格。3.郑州市金水区人民政府办公室文件（金政办﹝2014﹞24号）。证明被告主体适格。4.金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案（任金指文﹝2014﹞1号）。证明任庄小金庄合村并城区域内农村集体经济组织正式成员均为安置对象，按照人均安置面积100㎡的标准进行安置。5.关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要；6.关于任庄村第一批分房工作相关事宜的情况说明；7.关于任庄村应安置人员人均20㎡安置商业房的意见。证明过渡费自2017年下半年起按照每月每㎡24元的标准发放。8.河南省农村信用社账户历史交易明细清单；证明过渡费自2017年下半年起按照24元/㎡/月的标准发放，自2019年起停止发放。9.郑州市金水区住房和城乡建设局住房信息公开告知书。证明安置区房屋尚未竣工验收完成。10.郑州市人民政府官网截图。证明郑州市自2017年11月15日0时开始实施限土令。11.郑州金水科教园管理委员会文件。证明郑州金水科教园区管理委员会对房屋验收作出单独规定。被告金水区政府辩称：一、答辩人已经向被答辩人支付了相关补偿费用，安置房也已经交付使用。被答辩人要求支付2018年11月30日-2020年11月30日的过渡费及利息，没有事实和法律依据。根据郑州市合村并城工作总体要求，按照有关机关的部署，金水区任庄小金庄开展了合村并城工作。指挥部作为答辩人的具体实施单位，制定了《金水区任庄小金庄合村并城工作拆迁补偿安置方案》，具体负责被答辩人所在任庄小金庄合村并城的拆迁安置补偿工作。关于涉案过渡费，答辩人已经向被答辩人支付至2018年11月30日，这一事实在被答辩人的起诉状中也已得到认可。至于涉案过渡费的截止时间，根据《金水区任庄小金庄合村并城工作拆迁补偿安置方案》第九条，过渡费的发放时间为“至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止”。也就是说截止到安置房钥匙交于其所在村组当月，过渡费停发。本案中，任庄小金庄合村并城工作安置房已经竣工验收，并且在2018年1月份公告了人员名单。被答辩人于2018年3月18日对安置房挑选完毕，并签署了任庄社区安置房选房登记表，2018年5月27日领取了安置房钥匙。据此，被答辩人的拆迁利益已经得到了充分的保障，答辩人的拆迁安置义务已经履行。在此情况下，被答辩人诉请答辩人另行支付过渡费及利息，于法无据。二、原告的起诉已经超出《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定的起诉期限。综上所述，请求依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告金水区政府在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据：1.《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》；2.搬迁协议。证明案涉过渡费的截止时间，根据《金水区任庄小金庄合村并城工作拆迁补偿安置方案》第九条，过渡费的发放时间为“至安置房钥匙交于被拆迁人所在村组当月止”，双方签订了搬迁协议。第二组证据：1．《工程验收报告》；2.情况说明；3.光盘《第三榜人员名单及公告、选房分房的公告》；4．任庄社区安置房选房登记表；5．任庄村安置房领钥匙确认表。证明原告所在的任庄小金庄合村并城工作中安置房已经竣工，原告作为被拆迁户对安置房也已经挑选完毕，并领取钥匙，所以原告拆迁利益均已得到保障，原告要求被告支付的过渡费，没有事实和法律依据。根据庭审质证意见，本院对双方提供的证据认证如下：被告对原告的证据1-5、7、8、9，被告对真实性、合法性、关联性未提出异议，本院予以采信。原告的证据6，被告对真实性、合法性未提出异议，该证据与本案待证事实有关，本院予以采信，被告提出与本案无关的异议，本院不予采纳。原告证据10、11与本案待证事实无关联性，本院不予采信。被告的证据具有真实性，且来源和形式合法，与本案待证事实有关联性，本院予以采信。原告对关联性和证明目的提出的异议，本院不予采纳。根据上述有效证据及庭审调查认定以下事实：2014年4月25日，金水区政府发布金政办﹝2014﹞24号文件《郑州市金水区人民政府办公室关于成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部的通知》，决定成立金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部。2014年4月26日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部发布《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁补偿安置方案》（任金指文﹝2014﹞1号），该方案中明确按照人均安置面积100㎡的标准进行安置，过渡费按照12元/㎡/月的标准每半年发放一次。过渡期限为36个月，36个月后安置房未能按期交房的，自逾期之月按被搬迁人原领取标准双倍支付过渡费。2014年6月11日，原告吴志发与金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部签订《金水区任庄小金庄社区合村并城项目搬迁协议》，约定了搬迁时间、奖励费、过渡费发放等事宜。2017年3月，五大责任主体对任庄社区安置区房屋项目竣工验收完毕，并签署工程竣工验收意见表。2017年12月15日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部召开房屋分配专题会议，其中任庄村“三委”干部参加了会议，会议内容形成《关于任庄小金庄安置区房屋分配有关问题的会议纪要》。该纪要第一条明确：“关于过渡费发放有关问题。考虑到目前正值限土令实施期间，安置区周边市政道路建设处于停滞状态，由于市政道路不完善，造成群众出行不便等问题，安置住房分配后，其中的80㎡住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20㎡房屋的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照当前标准（12元/㎡/月）的两倍予以发放。”后任庄村委会发布《关于任庄村第一批分房工作相关事宜的情况说明》，其中关于过渡费发放有关问题，该说明称“考虑到目前正值限土令实施期间，安置区周边市政道路建设处于停滞状态，由于市政道路不完善，造成群众出行不便等问题，安置住房分配后，其中的80㎡住房的过渡费待市政道路交工后停发；剩余20㎡房屋的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照当前标准（12元/㎡/月）的两倍予以发放。”2018年3月2日，金水区任庄小金庄社区合村并城项目指挥部发布《关于任庄村应安置人员人均20㎡安置商业房的意见》，该《意见》明确：上述应安置群众人均20㎡安置商业房的过渡费待完成分配后停发，过渡费发放标准按照12元/㎡/月的两倍予以发放。2018年3月，原告家庭户四人的住宅安置房选房完毕，5月领取了安置房钥匙。人均20㎡共计80㎡的商业房部分尚未分配。另查明：过渡费被告金水区政府已发放至2018年11月30日，其中2017年下半年起至2018年11月30日，发放标准为24元/㎡/月。庭审后，本院对案涉的任庄小区周边道路状况进行了实地查看，市政道路现已完善，交房时的临时道路现已弃用，但仍可见临时道路的实际情况。本院认为：一、原告起诉是否超过起诉期限的问题。由于被告在2018年底实际停发过渡费后，并未向原告明示不再继续发放过渡费，而且尚有商业用房未予交付，故原告对于过渡费停发后的补发具有合理期待，被告以停发时间为起点计算原告起诉期限，理由不能成立，被告主张原告起诉超期，本院不予支持。二、本案案涉的《政府会议纪要》是否发生对外效力的认定问题。政府工作纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前，不对外发生法律效力，一般不对行政相对人的权利义务产生直接影响。但若会议纪要的内容对相关当事人的权利义务作出了具体规定且直接对外发生了法律效力，则可认定该会议纪要对当事人的合法权益已经产生了实际影响。具体本案而言，被告金水区政府认为案涉《会议纪要》是内部文件，对外不产生法律效力，但是依据本院审理查明的内容，案涉会议纪要不仅直接明确了过渡费发放标准及期限的变动问题，而且在该纪要作出后，过渡费的发放已按照该纪要的内容进行了变更，对原告的权益产生了实际影响，故本院对被告金水区政府认为案涉《会议纪要》对外不产生法律效力的答辩意见不予采纳。三、原告的诉请能否支持的问题。第一，行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上的权利，从而在行政主体与相对人之间建立起行政法律关系的单方意思表示行为。行政允诺一经作出，行政相对人即有了一种利益期待，行政主体单方变更或者不完全履行其承诺，将会对行政相对人的权利产生不利影响。本案中政府的《会议纪要》虽然未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件，但该会议纪要作出后，对原告过渡费发放标准已经按照会议纪要的内容变更为原发放标准的两倍，且按此标准已实际发放一年零六个月，原告对此已经产生合理的信赖和期待，被告作出的《会议纪要》应视为行政允诺。第二，《补偿安置方案》中明确人均安置面积为100㎡，政府的《会议纪要》及后续的《情况说明》中，将该100㎡明确为包含80㎡的住宅用房和20㎡的商业用房。原告主张应按照《会议纪要》的内容，住宅房部分的过渡费待市政道路交工后停发，20㎡的商业房待完成分配后停发，结合本院审理查明的事实及本院实地勘察的情况，本院认为，政府在《会议纪要》中明确住宅房的过渡费待市政道路交工后停发，其初衷是考虑道路的不完善会对安置居民的通行造成不便，政府的本意也是保障安置居民的权益，但被告金水区政府无法完全掌握市政道路的工程进度，因此在安置小区交房之前，政府已要求开发商于2017年修建安置区的临时通行道路，并在交房前交付使用。因此，不论是《会议纪要》中明确的市政道路，还是临时道路，其作用均是为了保障居民的通行需求，为大家的生活带来便利。根据本院实地勘察的情况，小区东侧和南侧的市政道路已经交付使用，足以满足居民的通行需求。结合涉案住宅安置房已于2018年5月份交付完毕，2018年年底该安置房的过渡费即停发，原告在停发后2年多的时间内未对此提出异议的事实，对原告主张人均80㎡住宅房屋过渡费的请求，本院不予支持。第三，关于人均20㎡商业用房部分，被告不但在会议纪要中明确待商业房分配完毕前继续发放过渡费，且在会议纪要之后，又以项目指挥部的名义专门发布《关于任庄村应安置人员人均20㎡安置商业房的意见》，再次明确“上述应安置群众人均20㎡安置商业房的过渡费待完成分配后停发，过渡费发标准按照12元/㎡/月的两倍予以发放”，现商业房尚未分配，故被告承诺的商业房过渡费仍应继续发放，发放标准为24元/㎡/月，被告金水区政府应向原告家庭户发放2018年12月1日起至2020年11月30日止的过渡费46080元（24元×80㎡×24月）。关于原告主张的利息损失问题，因为商业用房延迟交付的过渡费损失，本质上就是对该部分房屋不能交付原告导致原告不能获取收益的损失弥补，属于可期待利益，原告对于可期待利益再主张利息损失，没有法律依据，故对原告主张利息损失的主张，本院不予支持。综上，原告诉请被告发放其尚未交付的商业用房的过渡费的请求，具有事实根据和法律依据，本院依法予以支持，其他诉讼请求，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条的规定，判决如下：一、被告郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告吴志发2019年12月1日起至2020年11月30日止的过渡费46080元；二、驳回原告吴志发的其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由被告郑州市金水区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 冰审判员 董正方审判员 郭凤彩二〇二一年二月二日书记员 乔梦龙