山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）鲁11行终5号上诉人（原审被告）日照市东港区人力资源和社会保障局，住所地日照市东港区临沂路**，统一社会信用代码11371102004337284M。法定代表人张涛,局长。行政机关出庭负责人邓立余,副局长。委托代理人金博涛，日照市东港区劳动监察大队副大队长。委托代理人王田园，日照市东港区。上诉人(原审被告)日照市东港区人民政府，住，住所地日照市东港区海曲中路**一社会信用代码113711023345192559。法定代表人刘祥龙，区长。委托代理人杨复超，日照市东港区司法局公职律师。委托代理人刘强，山东宝元律师事务所律师。被上诉人（原审原告）日照提拉米酥食品有限公司日照分公司，住所，住所地日照市东港区浮来春公馆**社会信用代码91371102MA3CGNN6N。法定代表人杨静静，总经理。委托代理人王丽丽，山东德与法律师事务所律师。上诉人日照市东港区人力资源和社会保障局（以下简称东港区人社局）、日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）因与被上诉人日照提拉米酥食品有限公司日照分公司（以下简称提拉米酥公司）行政处罚及行政复议一案，不服日照市岚山区人民法院(2020)鲁1103行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，提拉米酥公司于2015年8月18日设立，负责人杨静静,主要制作糕点食品等。2018年12月10日，受聘人员韩立敏在提拉米酥公司从事实习销售及制作糕点工作，2019年1月6日，韩立敏从该公司离职。2019年2月20日，韩立敏到东港区人社局劳动监察部门进行投诉，投诉提拉米酥公司拖欠韩立敏工资，工资自2018年12月10日至2019年1月6日止，共计1800元。韩立敏在东港区人社局填写了投诉登记表。2019年2月21日，东港区人社局劳动监察大队立案受理，2019年5月7日，东港区人社局向提拉米酥公司下达了《劳动保障监察调查询问通知书》，要求该单位的负责人自接到该书之日起三日内到东港区人社局处接受询问，并对该法律文书进行了留置送达；逾期提拉米酥公司未到场接受询问。2019年5月13日，东港区人社局又向提拉米酥公司下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，要求提拉米酥公司提供2018年1月至2019年5月的职工考勤表，职工工资发放单、职工花名册、社会保险费缴费单，参保职工缴费明细、会计账簿、会计原始记账凭证、职工的书面劳动合同、职工办理招工就业登记备案手续、营业执照副本复印件等材料。该法律文书由正在从事工作的店员接收。逾期提拉米酥公司未提供。2019年6月17日，东港区人社局又向提拉米酥公司下达了《劳动保障行政处罚事先告知书》，告知拟罚款15000元，并告知其享有陈述申辩的权利。该日，提拉米酥公司负责人通过手续转账将1050元工资款支付给了韩立敏。韩立敏对支付工资款额未有异议。逾期提拉米酥公司未向东港区人社局提出陈述申辩意见，韩立敏也未告知东港区人社局已获得了工资。2019年7月5日，东港区人社局作出了东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对提拉米酥公司罚款人民币15000元，并对该决定书进行了留置送达。事后，东港区人社局未对韩立敏拖欠工资投诉一事进行任何调查，也未作出劳动保障监察行政处理决定。提拉米酥公司在法定期限内向东港区政府申请行政复议。在审理该案期间，东港区政府延长审限30日。2019年11月26日，东港区政府作出了东行复决字[2019]32号行政复议决定，维持东港区人社局作出的行政处罚决定。2019年7月5日，东港区人社局在作出的东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》中认定事实：经调查，用人单位未按照东港区人社局在2019年5月7日给提拉米酥公司下达的《劳动保障监察调查询问通知书》的要求，派员提供相关证明材料、到东港区人社局接受调查询问，东港区人社局又在2019年5月13日下达了《劳动保障监察责令改正指令书》，责令提拉米酥公司在收到该责令改正指令书之日起派员提供相关材料并到东港区人社局接受调查询问，提拉米酥公司至今未改正和提供相关证明材料，以及到东港区人社局接受调查询问。提拉米酥公司的行为违反了《劳动保障监察条例》第六条、第三十条第（三）项的规定，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项、第三十条第一款第（三）项的规定，决定给予提拉米酥公司罚款15000元。提拉米酥公司不服该处罚决定，认为东港区人社局作出的处罚决定程序违法，处罚明显不当。原审认为，案件争议的焦点是东港区人社局对涉案投诉事项有无行权职责；东港区人社局作出的行政处罚认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、行政法规是否正确，程序是否合法。《劳动保障监察条例》第十一条规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；”劳动保障行政部门具有受理任何组织和个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉的法定职责。东港区人社局对韩立敏的拖欠工资的投诉，可以介入并进行调查、检查。《劳动保障监察条例》第十八条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。”东港区人社局在向提拉米酥公司发出调查询问通知书和责令改正指令书后，因提拉米酥公司未予配合调查，东港区人社局认定提拉米酥公司的行为违反《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（一）项的规定，应当依法作出行政处罚，但是，东港区人社局对于投诉人在投诉登记表中填写的拖欠工资1800元真实情况未作详细调查。即便在提拉米酥公司不配合调查询问的情况下，也应当进入用人单位的劳动场所进行检查，就调查、检查事项可以询问有关人员。东港区人社局未予调查、检查，未能掌握到提拉米酥公司是否拖欠投诉人的工资及具体工资数额，以及提拉米酥公司是否在调查处理前已经支付了投诉人工资等情况，即以用人单位不予配合调查、接受询问、提供相关材料为事实依据，对提拉米酥公司进行行政处罚并予罚款，不符合劳动监察条例规定的教育与惩罚相结合原则。《劳动保障监察条例》第三十条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（一）无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；（二）不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；（四）打击报复举报人、投诉人的。违反前款规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”东港区人社局根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定予以处罚，适用法律不准确。该条规定，责令改正指令书的改正行为，应当针对保障劳动者合法权益的实体权利义务，对涉及的实体权利义务内容应当予以查明。对改正效果及程度视情节予以处理。经过庭审审理，本案提拉米酥公司确实拖欠投诉人未支付的工资款项，但其在东港区人社局作出行政处罚决定前已经全额支付给了投诉人，投诉人对此无异议，可认定情节较轻。东港区人社局在处罚时应当考虑该情节。未能考虑，东港区人社局作出的处罚决定具有明显不当之处。根据《劳动监察条例》第六条规定：“用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。”在东港区人社局立案受理投诉人的投诉后，提拉米酥公司有责任也有义务积极配合东港区人社局的调查询问、检查工作，没有正当理由拒不配合，违反法律义务，可以给予处罚。提拉米酥公司辩解东港区人社局对法律文书未能直接送达给经营负责人，理由不成立，东港区人社局可以采取留置送达方式，并且在必要时还可以通过录音、录像等方式进行送达法律文书，属于合法有效送达。东港区人社局在送达程序上没有违反法律规定，行政程序合法。东港区政府在审理行政复议案件时，亦未能对投诉人的工资事实等真实情况进行调查收集相关证据，在此情况下作出的行政复议决定依然欠缺充分的事实依据。综上所述，提拉米酥公司存在未按照《劳动保障监察条例》的规定及时支付投诉人工资的事实及无正当理由不配合劳动保障行政部门依法进行调查询问的违法行为，视情节应当给予相应处罚。因东港区人社局给予提拉米酥公司行政处罚在作出决定前未能调查投诉的真实情况，因此未能考虑案件的相关因素，导致适用法律不准确，在处罚幅度内自由裁量罚款数额也因此出现了明显不当的情形。根据行政诉讼法规定，在判决时可以对罚款数额进行变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条的规定，原审判决：一、对东港区人社局于2019年7月5日作出的东人社监罚字（2019）第8号《劳动保障监察行政处罚决定书》决定中给予提拉米酥公司罚款人民币15000元，变更为罚款2000元。二、撤销东港区政府于2019年11月26日作出的东行复决字[2019]32号行政复议决定。案件受理费50元，由东港区人社局负担。上诉人东港区人社局上诉称，1.涉案行政处罚决定系严格依据法律规定作出；2.提拉米酥公司未按政府部门下达的相关法律文书提供材料接受调查询问，应当予以严惩；3.司法机关应当尊重行政机关的自由裁量权。《关于印发山东省人力资源和社会保障系统行政处罚裁量基准的通知》(鲁人社发〔2015〕68号)中第五十七项，规定有下列行为之一的：(一)无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照《劳动保障监察条例》实施劳动保障监察；(二)不按照要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；(三)经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的。因投诉举报被检查，经责令改正后，仍拒不改正的，或属于工资、社保、劳动合同等严重违法行为的处以12000元以上16000元以下的罚款，东港区人社局根据规定内容作出的处罚合理。提拉米酥公司与市内7家公司的行为相同均作出类似的处罚，裁量的罚款数额得当。4.被上诉人未按规定接受调查询问，东港区人社局处罚的是此类违法行为，而不是根据投诉人所投诉的是否发放工资履行情况认定违法行为情节轻微。请求二审对原审判决依法撤销或改判，驳回提拉米酥公司原审的诉讼请求。上诉人东港区政府上诉称，东行复决字〔2019〕32号行政复议决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法、裁量适当。上诉人收到被上诉人行政复议申请后，于2019年9月10日依法予以受理。2019年9月10日，上诉人向东港区人社局送达了提出行政复议答复通知书，东港区人社局在规定时间内作出行政复议书面答复，并向上诉人提交作出具体行政行为所依据的证据。上诉人通过审查东港区人社局提交的证据，作出行政复议决定，并依法送达被上诉人及东港区人社局。复议期间，因案情复杂，上诉人依法将行政复议期限延期三十日。综上，上诉人的行政复议行为程序合法。原审法院认定事实不清。东港区人社局作出的处罚决定书是对被上诉人不配合调查并拒不改正的行为实施的行政处罚，并不是对被上诉人是否存在拖欠工资情况的违法违规行为作出的处罚决定。《山东省规范行政处罚裁量权办法》(省政府令第269号)对行政处罚自由裁量权作出了具体规定，其中第七条规定：“省级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度的范围内，根据本省经济社会发展情况和本系统工作实际，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，制定本部门、本系统的行政处罚裁量基准，作为行使行政处罚裁量权的依据。上级行政处罚实施机关已经制定明确具体的行政处罚裁量基准的，下级行政处罚实施机关应当执行；上级行政处罚实施机关对行政处罚裁量基准只作原则性规定或者明确由下级行政处罚实施机关制定的，下级行政处罚实施机关应当根据本办法的规定，制定具体的行政处罚裁量基准。”《山东人力资源和社会保障系统行政处罚自由裁量权基准》符合上位法的规定，《劳动保障监察条例》第三十条第(三)项规定，经劳动保障行政部门责令改正拒不改正的，处2000元以上2万元以下罚款；《山东省人力资源和社会保障系统行政处罚裁量基准》第五十七项针对《劳动保障监察条例》第三十条的违法行为细化了处罚裁量标准，将2000元以上2万元以下罚款分为四档，其中明确规定因投诉举报被检查，经责令改正后，仍拒不改正的，处以12000元以上16000元以下的罚款。东港区人社局作出的罚款15000元的行政处罚决定裁量适当，依据正确。根据《山东省劳动和社会保障监察条例》第二十八条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动和社会保障行政部责令改正，对单位可以处以五千元以上三万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处以五百元以上五千元以下的罚款：(一)未按照询问通知书要求接受询问或者不提供有关资料的；。”规定，提拉米酥公司未按照通知书的要求接受询问和不提供有关资料，东港区人社局向提拉米酥公司再次下达了《责令改正指令书》，被上诉人依然未提供，处罚事实清楚，证据充分。请求依法撤销原审判决或改判，驳回提拉米酥公司原审的诉讼请求。被上诉人提拉米酥公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由无事实与法律依据，请求依法驳回，维持原审判决。1.一审认定提拉米酥公司对韩立敏投诉拖欠工资的事实，在未能明确具体拖欠工资的原因及拖欠数额的前提下，未按照《劳动保障监察条例》的规定到被上诉人处进行调查核实相关信息的真伪，便作出行政处罚，不符合规定的教育与惩罚相结合的原则。2.在原审开庭时两上诉人才得知提拉米酥公司在行政处罚前已足额给付韩立敏拖欠的工资，韩立敏收到工资后未及时告知行政机关，行政机关在作出决定前也没有对该事实进行调查核实，其作出处罚没有事实依据与法律依据。二审中，东港区人社局向本院提交山东省人力资源和社会保障厅鲁人社发〔2015〕68号，证明作出的处罚决定裁量正确。上诉人东港区政府对东港区人社局提交的证据没有异议，被上诉人对该证据认为两上诉人未进行实地调查，无法证明其径行作出处罚决定合法性。本院对该证据的真实性予以确认，但因该证据东港区人社局无正当理由未在一审中提供，对上诉人主张的该证据的证明效力，本院不予确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，涉案行政处罚的标准已由行政机关按照《劳动保障监察条例》的规定，并结合行政程序中的相关因素综合予以确认，存在可以直接适用或参照的法定标准，且该权力属于行政机关行政裁量权的范围，而对于行政机关行使自由裁量权范围内所作出的处罚决定应当确认合法，行政行为的司法变更限于裁量行为的畸重或畸轻的情形，因此，原审法院认定“对投诉人的工资事实未进行调查收集证据，欠缺事实依据，裁量罚款数额明显不当”错误，应予纠正。东港区人社局作出《劳动保障行政处罚事先告知书》当日，提拉米酥公司支付工资后，应当及时通知东港区人社局或提出相关申辩意见，其逾期未履行上述行为的后果应当自行承担。因此，东港区人社局认定提拉米酥公司经通知未提交相关证据材料，拒不配合调查导致被处罚的事实清楚，证据充分，本院予以确认。东港区政府作出的东行复决字〔2019〕32号行政复议决定，认定东港区人社局作出行政处罚决定裁量适当，依据正确，程序合法，适用法律、法规正确，本院予以确认。综上，上诉人东港区人社局、东港区政府的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初23号行政判决；二、驳回被上诉人日照提拉米酥食品有限公司日照分公司原审的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人日照提拉米酥食品有限公司日照分公司负担。本判决为终审判决。审判长 阳 城审判员 高月玉审判员 王 田二〇二一年二月二十二日法官助理管珈琪书记员丁丽