河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0185行初99号原告：王军伟，男，汉族，1974年9月25日出生，住河南省登封市。委托诉讼代理人：刘越男，北京市京师律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：刘瑞珍，北京市京师律师事务所实习律师，特别授权。被告：河南省登封市颍阳镇人民政府，住所地河南省郑州市登封市颍西村,统一社会信用代码：114101857708773353。法定代表人：周战波，该镇镇长。行政首长出庭负责人：米晓娜，党委委员，特别授权。委托诉讼代理人：冯遂军，河南嵩峰律师事务所律师，特别授权。原告王军伟诉被告河南省登封市颍阳镇人民政府确认占地行为违法及补偿纠纷一案，于2020年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关材料。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王军伟及其委托诉讼代理人刘越男、刘瑞珍，被告河南省登封市颍阳镇人民政府的行政首长出庭负责人米晓娜及其委托诉讼代理人冯遂军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王军伟诉称，诉讼请求：1、请求依法确认被告强占原告土地行为违法；2、请求判令被告将违法强占的土地恢复原状、返还被强占土地，并赔偿其因违法强占土地造成的一切损失；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系河南省登封市颍阳镇颍东村村民，于该村有承包地并在该地耕作多年，有农村土地承包经营权证为凭。2019年11月，在未经任何机关批准、公告，未收到任何通知情况下，有不明身份人员强行将原告的土地进行非法圈住，强占原告土地，故原告向登封市自然资源和规划局申请违法占地查处和起诉自然资源和规划局违法占地查处不作为，根据自然资源和规划局提交的材料和河南省登封市人民法院（2020）豫0185行初50号行政判决书可以看出是被告在未有任何征收手续和未对原告进行补偿的情况下，违法强占原告的土地。现今，被告已在原告土地进行违法施工建设，对原告土地进行了严重破坏。原告认为，被告的行为违反了用地的法定审批程序，损害了原告的合法权益，诉至本院。被告河南省登封市颍阳镇人民政府辩称，一、被告颍阳镇政府未占用原告王军伟家的承包田。被告颍阳镇政府根据辖区内的实际教育需要，依据规划，经登封市发改委立项，计划在登封市颍阳镇颍东村建设初中一处。并根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国教育法》等法律、法规及政策的要求，逐级上报申请材料，目前处于河南省政府审批程序之中。被告颍阳镇政府目前仅开展了物探工作，未占用原告王军伟家的承包田，不影响王军伟耕种。事实上，原告王军伟一直在耕种。其诉称被告在其承包田内搞建筑，完全不符合事实。二、请求贵院依法驳回原告王军伟的诉讼请求。教育是百年大计，事关颍阳镇八万多名群众的切身利益。颍阳镇政府按照法律、法规、政策的规定，规划建设教育设施，没有错误，前期准备工作，未丝毫影响原告王军伟家承包权益。其诉称及诉求，无事实根据，依法驳回其诉讼请求。被告河南省登封市颍阳镇人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：登封市教育体育局关于颍阳镇人民政府建设颍阳镇初级中学的复函。证明目的：颍阳镇政府拟建设的颍阳镇初级中学建设项目已经登封市教育体育局许可；第二组证据：登封市人民政府文件（登政文[2020]25号）。证明目的：颍阳镇政府拟建设的颍阳镇初级中学建设项目已经登封市人民政府许可；第三组证据：登封市自然资源和规划局关于颍阳镇初级中学建设项目规划选址和用地预审意见的复函（登自然资函[2020]104号）。证明目的：颍阳镇政府拟建设的颍阳镇初级中学项目选址和用地已经登封市自然资源和规划局许可；第四组证据：登封市自然资源和规划局关于颍阳镇初级中学项目征询意见的复函（登自然资函[2020]98号）。证明目的：颍阳镇政府拟建设的颍阳镇初级中学建设项目符合城镇规划；第五组证据：登封市发展和改革委员会文件（登发改审[2020]45号文件）。证明目的：颍阳镇政府拟建设的颍阳镇初级中学建设项目已经登封市发展和改革委员会许可；第六组证据：照片（四张）。证明目的：颍阳镇政府拟建的颍阳镇初级中学建设项目未施工建设，区域内地块处于可耕种状态。第七组证据：照片(两张）。证明目的：原告董恩元、董恩方家承包田原种植的是树木，已荒芜多年，不存在可耕种的情况。原告对被告出示证据发表质证意见，一、对被告提供的登封市教育体育局关于颍阳镇人民政府建设颍阳镇初级中学的复函的合法性、真实性、关联性及证明目的均不认可。原告是针对被告违法占地行为提起的诉讼，被告出示的该复函只是教体局向被告作出的同意其建设初中学校以及学校的面积，不能证明被告没有违法强占原告的土地，与本案无关联性。且该复函没有字号及公章，因此，对其合法性、真实性不予认可。二、对其提供的登封市人民政府关于颍阳镇少康路与紫云路交叉口西北地块控制性详细规划的登政文【2020】25号批复的关联性、证明目的不予认可。该批复只能证明登封市人民政府同意被告将颍阳镇少康路与紫云路交口西北地块控规方案，其属于内部文件、行政指导行为，对外不产生强制力，且被告未出示控规的详细内容，因此，与本案没有关联性，不能达到证明目的。三、对被告提供的登封市发改委关于登封市颍阳镇初级中学建设项目可行性研究报告的登发改审【2020】45号批复及附件登封市自然资源和规划局关于颍阳镇初级中学建设项目规划选址和用地预审意见的登自然资函【2020】104号复函与项目招标方案核准意见的合法性、真实性、关联性及证明目的均不认可。以上批复同意颍阳镇政府呈报的在该镇建设初级中学的项目并规定了该建设项目的区域，复函中称在不占用基本农田，同意被告建设该中学项目，原告的基本农田均位于该建设项目范围内。首先，原告通过向各政府部门申请政府信息公开，均未获取因该学校建设项目需征收原告基本农田或者涉及其他项目征收原告基本农田的批复、备案等讯息，并且登封市发改委与登封市自然资源和规划局作出的批复、复函系超越职权行为，原告对该批复的合法性、真实性不予认可。退一步讲，即使该批复与复函真实合法，与被告强占原告农用地也不存在任何关联性，且不能证明被告没有实施强占原告土地的行为。被告主动提供了该批复及复函，并认为其依据该批复及复函实施城乡规划，如圈围、强占各原告基本农田无误，且事实上有视频照片可以证明被告已将各原告的基本农田进行圈围、强占，那么，其出示该批复及复函的行为属于自认行为。自认是指当事人对不利于自己的事实的承认。自认能够产生明显的后果：一、有约束当事人的效力。当事人一方对另一方提出的不利于自己事实的承认，对方当事人就自认的事实不再需要举证，作出自认的当事人也不得在诉讼中提出与自认事实相互矛盾的主张，双方当事人也不需要为自认的事实进行质证和辩论；二、有约束法院的效力。当事人的自认可以成为法院确认案件事实的依据，就自认事实部分的调查和辩论无需进行。因此，被告应当承担不利后果。三、对其提供的登封市自然资源和规划局关于颍阳镇初级中学项目征询意见函的登自然资函【2020】98号复函、勘测定界图的关联性不予认可。该复函只是显示该学校建设项目的坐标位置，与原告的诉求无任何关联性，并且该复函中明确表示，不代表合法的审批文件，不作他用。综上，原告对被告提供证据的合法性、真实性有异议，并与本案无关联性，均达不到证明目的。因此，原告对以上证据均不予认可。原告向本庭提交以下证据：第一份证据原告身份证复印件；第二份证据户口簿复印件；第三份证据土地承包经营权证；第四份证据土地四周基本农田保护标志，该四份共同证明：原告合法拥有承包地，原告诉讼主体适格。第五份证据信息公开答复。证明目的：原告土地未被征收，也未进行农用地转批手续，原告对土地享有占有、使用和收益的排他性权利，被告强占土地违法；第六份证据原告土地被强占且现已被施工照片；第七份证据土地被圈住的视频，证明目的：被告在没有用地手续的情况下将原告土地围圈，使原告无法正常进入，且被告已经在原告土地上违法施工建设，严重损害原告合法权益；第八份证据颍阳镇人民政府情况说明，证明目的：被告违法强占原告土地，且占用原告土地没有经过任何法定程序；第九份证据登封市颍阳镇颍东村村民委员会情况说明，证明目的：颍阳镇镇政府在没有任何手续和对原告进行任何补偿的情况下非法将原告土地占用；第十份证据：（2020）豫0185行初50号行政判决书，证明目的：被告违法强占原告土地，被告主体适格。被告对原告的证据发表质证意见，对原告提交的第一份证据、第二份证据、第三份证据的真实性、合法性没有异议，对其证明目的也没有异议。对原告提交的第四份证据真实性没有异议，但对其证明目的有异议。理由是该颍阳镇颍东村基本农田保护区四至范围图显示，颍东村东岗路以北黄色区域属基本农田，颍东村东岗路以南，即白色区域是非基本农田，原告所称的承包田位于颍东村东岗路以南、紫云路以西、少康路以北区域内，不是基本农田。故原告所称其涉案承包田属基本农田是错误的。对原告提交的第五份证据真实性没有异议，但对其证明目的有异议，该证据不能证明被告颍阳镇政府强占了原告承包田。对原告提交的第六份证据、第七份证据真实性无异议，但对其证明目的有异议。理由是，被告颍阳镇政府围圈涉案土地的目的是防止和避免该土地上被私搭乱建，在南面有入口，不影响耕种通行，没有违法施工，在涉案土地上打孔是登封市文物局前期的文物物探行为，不会给原告造成无法耕种的现象，没有侵犯原告的耕种权。对原告提交的第八份证据真实性无异议，但对其证明目的有异议，该证据不能证明颍阳镇政府有违法强占原告承包田的行为，颍阳镇政府情况说明表达的意思是，拟建的颍阳镇初级中学的土地使用手续在审批之中，颍阳镇政府没有开展建设行为，登封市文物局有文物物探行为。对原告提交的第九份证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，该证据不能证明被告颍阳镇政府非法占用了原告的承包田。对原告提交的第十份证据的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，该证据仅能证明登封市自然资源和规划局作为土地主管行政机关，对原告的申请有调查的义务，而登封市自然资源和规划局未履行调查的义务，属行政不作为，但不能证明被告颍阳镇政府对原告的承包田有违法侵占行为。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，被告对其真实性无异议，本院予以采信；对被告提交的证据，具有真实性，能够证明被告为了改善辖区学生的教育问题，逐级申报及围地进行文物勘探的事实，本院予以采信。经审理查明，原告系河南省登封市颍阳镇颍东村村民，全家三口人，承包集体土地5.61亩，并取得农村土地承包经营权证书。2019年9月，被告为了缓解基础教育资源短缺问题，促进区域义务教育均衡发展，决定规划建设登封市颍阳镇初级中学项目，先期经过了登封市教育主管部门、登封市自然资源和规划局、登封市发展和改革委员会及登封市人民政府的同意，目前土地批准手续正在办理之中。期间被告同其他需要占地的大部分村民已经签订了土地补偿协议，并将土地用铁皮围了起来，也进行了文物勘探。原告认为，被告在未经任何机关批准、公告，未对原告进行补偿的情况下，强行圈占原告土地，进行违法施工建设，对原告土地进行了严重破坏。被告的行为违反了用地的法定审批程序，损害了原告的合法权益，诉至本院，要求判如所请。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定,征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据上述法律规定,本案涉案土地为农村集体土地,被告登封市颍阳镇人民政府占用该土地进行建设前应依法办理征收及农用地转用审批手续,原告承包土地被占用并未办理土地征收手续,对被告占用原告承包土地的行为依法应确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定,人民法院判决确认行政行为违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施。因本案案涉土地已经被圈占并破坏,无法恢复返还,被告应按照法律规定采取相应的补救措施,依照法定程序办理案涉土地征收手续。对于原告主张的经济损失，实际包括青苗补偿款、土地补偿款、政府补贴等。是在办理征地手续时依法给予被征地村民的补偿,因本院已经责令被告对违法行为采取相应的补救措施,故原告目前要求被告赔偿该款项不具备法定条件。故对原告要求被告赔偿的请求依法应予驳回。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,经合议庭合议，判决如下：一、确认被告河南省登封市颍阳镇人民政府占用原告承包土地的行为违法；二、责令被告河南省登封市颍阳镇人民政府采取相应的补救措施；三、驳回原告王军伟的其他诉讼请求。本案诉讼费用50元，由被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李跃武人民陪审员  韩彦周人民陪审员  耿进才二〇二一年二月二十五日书 记 员  宋 恒