河南省孟州市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0883行初50号原告：孟州市顶点发型设计室，住所地：孟州市大定路中段。经营者：焦润，女，汉族，1985年2月9日出生。住孟州市。委托诉讼代理人：师清亮，系河南则政鼎律师事务所律师。被告：孟州市城市管理局，住所地：孟州市黄河大道中段。法定代表人：张明，系该局局长。负责人：张政，该局副局长。委托诉讼代理人：郭治煜，系该局公用事业服务中心主任。委托诉讼代理人：崔国强，系河南承通律师事务所律师。原告孟州市顶点发型设计室诉被告孟州市城市管理局行政处罚一案，于2020年11月11日向本院提起行政诉讼，本院依法予以受理，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人师清亮，被告孟州市城市管理局的行政负责人张政及委托诉讼代理人郭治煜、崔国强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，一、被告把孟州市顶点发型设计室作为相对人进行处罚是不正确的，顶点发型设计室经营者是承租人，不是房屋所有权人。根据《城市房屋租赁管理办法》第二十三条关于“承租人应当爱护并合理使用所承租的房屋及附属设施，不得擅自拆改、扩建或增添。确需变动的，必须征得出租人的同意，并签订书面合同”的规定，被告让原告拆除出租人的房屋不但没有法律依据，还侵犯了出租人的合法权益。二、被告没有认定违章建筑的职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条明确规定了认定和拆除违章建筑的认定和查处是孟州市自然资源和规划局的职责。可见被告认定孟州市顶点发型设计室属于违章建筑没有事实根据和法律依据。三、被告认定违章建筑物、构筑物和搭建没有标准。《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第十三条第二款规定“城市主要道路和重点区域的范围、建筑物的容貌标准，由市县市容环境卫生主管部门会同城乡规划、住房和城乡建设等部门确定，经同级人民政府批准后公布实施。”可是被告拒不遵守焦作市的行政命令和政策，在孟州市没有重点区域的范围、建筑物容貌标准的情况下，用国家标准来规范孟州市的市容，随意的确定违章范围和物体显然不正确。四、被告不允许封闭阳台没有孟州市的规定和法律依据。国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十条、《河南省城市市容和环境卫生管理条例实施办法》第十条和《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第十三条第一款第三项都允许按照规定封闭阳台，可是被告在孟州市没有阳台封闭和防盗门窗安装规定的情况下。把建筑物上封闭阳台作为道路两侧外部装修和搭建进行认定显然不合情、不合法。五、被告违反了法定程序。被告没有对房屋和阳台所有人进行调查和确认、没有邀请规划部门对是否违章进行鉴定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定；没有进行公告，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。综上，被告的孟城管罚决字（2020）第022号行政处罚决定书主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越滥用职权、明显不当。请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法撤销该行政处罚决定书。被告孟州市城市管理局辩称，一、答辩人对被答辩人作出的孟城管罚决字【2020】第022号行政处罚决定具有事实和法律依据。一、答辩人对被答辩人作出的孟城管罚字【2020】第022号行政处罚决定具有事实和法律依据。（一）答辩人以被答辩人作为行政相对人进行处罚有事实和法律依据。被答辩人虽是该房屋的承租人，不是房屋的所有权人，通过2020年1月14日的询问笔录可知，被答辩人承认其门店外扩时间是在2015、2016年间，且被答辩人承认该门店系其所扩建，答辩人让其拆除的只是私自搭建部分，并不是房屋，故以被答辩人作为行政相对人进行处罚具有事实和法律依据。（二）确认违法搭建的行政行为属于答辩人的职责范围。被答辩人混淆了违章建筑与私搭乱建之间的概念，根据《河南省实施办法》等规定，封闭阳台、装修、搭建必须要经过城市管理部门批准方可实施，被答辩人并未经答辩人批准，且其行为并不属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的违章建筑，故对被答辩人私自搭建的行为答辩人有权利进行处罚。（三）被答辩人未经审批私自搭建行为违法。依据《河南省实施办法》第十三条第二款之规定，有下列行为之一的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核同意后，按照有关规定办理审批手续：…(二)在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的；…。同时被答辩人依据的国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十条、《河南省实施办法》第十条规定允许封闭阳台，但需符合城市城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定，而《河南省实施办法》第十三条第二款明确规定，该行为需要经有关部门审核同意后，办理审批手续。被答辩人依据《焦作市城市市容和环境卫生管理办法》第十三条第一款第三项的规定适用错误。被答辩人未经审批私自对门店进行外部装修及搭建的行为违法。二、答辩人对被答辩人作出的行政处罚符合法定程序。被答辩人称答辩人没有对房屋所有权人进行确认、没有邀请规划部门进行鉴定、没有进行公告等行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等规定，属于程序违法。答辩人认为，其系对被答辩人未经批准擅自搭建的违法行为作出的处罚。根据答辩人询问笔录、现场勘验笔录，且被答辩人对其未经审批擅自进行搭建的事实也予以承认，足认证明被答辩人违法行为的存在。答辩人依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，按照程序对被答辩人进行了处罚，于2020年1月8日向被答辩人下发责令（限期）改正通知书，于2020年1月13日立案受理该案，于2020年4月8日对现场进行了勘验，于2020年6月10日向被答辩人送达孟城管罚先告字【2020】第035号行政处罚事先告知书，于同日向被答辩人送达孟城管罚听告字【2020】第001号听证告知书，于2020年6月18日送达行政处罚听证通知书，于2020年8月6日向被答辩人送达孟城管罚决字【2020】第022号行政处罚决定书，上述文书被答辩人均拒绝在送达回证上签字。答辩人依照法定程序对被答辩人的违法行为进行处罚，故不违反《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。被答辩人依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，认为答辩人没有进行公告的行为违反法定程序是错误的，该法条针对的客体是违法的建筑物，而涉案的客体是被答辩人私自搭建的部分，并不属于该法条规定的范围，且该条适用于行政强制执行程序，故答辩人对其未经审批擅自搭建的违法行为作出的行政处罚程序合法、适用法律正确。综上所述，答辩人认为对被答辩人作出的孟城管罚决字【2020】第022号行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、适用法律适当，请求依法驳回被答辩人的请求。根据原告的起诉、被告的答辩，归纳本案的争执焦点：被告作出的孟城管罚决字（2020）第022号行政处罚决定书是否正确应否撤销（1、处罚相对人是否正确；2、被告是否是处罚权限，是否属于其职责范围；3、处罚程序是否合法）。被告为证明行政行为合法性，向本院提交如下证据：证据一、行政执法证复印件一份；证明执法人员陈国庆、白吉东具有执法资格；证据二、孟城管罚责改【2020】第01号责令(限期)改正通知书及回证一份；证明我局于2020年1月8日向原告下发责令(限期)改正通知书，要求其收到通知3日内自行拆除临街建筑物的外部装修搭建部分；证据三、孟城管案立字【2020】第01号立案审批表一份；证明针对原告的违法事实，我局已立案；证据四、2020年1月14日对原告的询问笔录一份共3页、2020年4月8日勘验笔录一份共3页；证明原告承认其对门店进行搭建，违法行为存在；证据五、孟城管罚先告字【2020】第035号行政处罚事先告知书及回证一份共2页，孟城管罚听告字【2020】第001号听证告知书及回证一份共2页，2020年6月11日原告的听证申请书一张，2020年6月18日行政处罚听证通知书及回证一份共2页，2020年6月24日行政处罚听证笔录一份共12页；证明我局行政行为程序合法；证据六、行政处罚审批表、孟城管罚决字【2020】第022号行政处罚决定书及回证一份；证明对原告的违法搭建行为予以行政处罚；证据七、光盘一张；证明执法现场情况及原告拒绝签收送达回证的情况。证据八、孟办【2019】32号文件，《市委办公室、市政府办公室关于印发》，证明孟州市城市管理局具有管理城市市容和环境卫生的职能。被告提交的证据中证据一至证据七系法定举证期限内提交，证据八系庭后提交。原告对被告提交证据提出如下质证意见：对被告提交的证据有异议，证据中认定行政相对人错误、认定事实错误、处理程序违法、送达程序违法、档案管理违法，具体有如下质证意见：一、对《行政执法证》复印件的质证：对这两份证件的真实性没有异议；对关联性、合法性有异议。因为这两份《行政执法证》没有经过年度审验，不符合《河南省行政执法条例实施办法》第12条第3款关于“《河南省行政执法证》由县级以上人民政府法制机构分级进行年度审验”的规定。因此，陈国庆和白吉东不能进行行政执法活动。说明涉案《行政处罚决定书》无效。二、对孟城管责改（2020）第01号责令整改（限期）改正通知书的质证：对该材料载体的真实性没有异议。对关联性、合法性有异议。首先、被告所列行政相对人错误。孟州市顶点发型设计室是单位而不是自然人；焦润也不是涉案房屋的所有权人；行政相对人与《行政处罚决定书》的行政相对人不一样。其次、被告认定事实错误。被告在没有查清《土地使用证》、《房屋所有权证》的所有权人、没有找到《房屋结构图》以及规划部门认定阳台装修违法的《鉴定结论》情况下，认定外部装修违法是不正确的。涉案房屋是内部装修、是土地使用权范围内的装修，不是外部装修。第三、被告对《河南省实施办法》第十三条理解和适用错误。该条例明确规定“按照有关规定办理审批手续”，但是被告至今没有向人民法院提供按照哪个规定（规范性文件）办理审批手续。该条例第十三条实质上是程序要求，没有拆除的规定，因此，被告要求拆除不符合该条确定的原则。第四、被告滥用职权。在此通知书之前，被告分别在2019年5月31日、2020年1月6日下了两次《责令整改（限期）改正通知书》，加上这次提供的材料，共有三份《通知书》。这三份《通知书》分别是三个行政相对人、三个法律条款；错误的把审批程序作为实体处理。第五、违反法定程序。被告在没有受理、没有登记、没有初步调查、没有立案的情况下就下达“行政决定”，不符合《河南省住房和城乡建设系统行政处罚规范》第十四条规定。三、对孟城管立字（2020）第01号立案审批表的质证。首先，审批表不真实。报批、审批、复核、领导批示四个程序发生在同一时间。更重要的是没有调查取证。也就是在2020年1月13日之前没有调查取证的任何资料，不符合《河南省住房和城乡建设系统行政处罚规范》第十六条至二十八条规定。其次、对关联性有异议。该表的行政相对人与《行政处罚决定书》的行政相对人不一致；第三、不合法。根据《城市房屋租赁管理办法》第二十三条规定，本案的行政相对人应该是房屋所有权人而不是房屋使用权人。四、对《询问笔录》和《勘验图》有异议。首先、不真实。1、行政相对人不真实。没有职业、没有身份证号、没有电话、没有与本案的关系。2、《勘验图》不是《勘验笔录》；3、《勘验图》上没有载明时间、事件；没有执法人员和当事人签名、没有第三人签名、没有采取拍照、录像等方式记录现场情况。所以与本案没有关联性。4、不合法。违反了《河南省住房和城乡建设系统行政处罚规范》第二十条和第二十一条规定。五、对被告第5组材料的质证。对这些材料载体的真实性没有异议。但是这些材料不合法。没有通过文字、音像等记录形式对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，做到执法全过程留痕和可回溯管理。不符合国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第三条规定。六、对《行政处罚审批表》、《行政处罚决定书》和《送达回证》的质证。对《行政处罚审批表》、《送达回证》的载体没有异议；对《行政处罚决定书》有异议：1、被告所列行政相对人错误；2、被告没有认定违章建筑的职责；3、被告认定违法建筑物、构筑物和搭建没有标准和规范性文件；4、被告不允许封闭阳台没有孟州市的规定和法律依据；5、被告违反了法定程序（详见《起诉状》）；6、被告没有提供街道两侧宽度的证据、没有提供顶点发型设计室的装修影响市容的证据。没有提供阳台装修的标准和需要审批程序的规范性文件。七、对光盘有异议。1、不真实。没有2019年5月31日、2020年1月6日的录像；2、与原告没有关联性，因为原告不是房屋所有权人，也不是阳台的所有权人；3、不合法，不符合国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第三条规定。八、被告提供的所有材料从档案管理上看是违法的。1、没有案卷封面和卷脊；没有总页数；没有案卷的顺序标编号；不符合《河南省住房和城乡建设系统行政处罚规范》第87条规定。2、没有进行整理、立卷。违反了中共中央、国务院1983年4月28日发布的《机关档案工作条例》党内法规和行政法规第11条规定。3、没有将归档文件进行装订、排列、编号、编目、装盒、使之有序化。不符合DAT22-2000《归档文件整理规则》。证据九有异议，属超过举证期限提交，应承担举证不能的后果。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：证据一、孟城管罚决字(2020)第022号《行政处罚决定书》；证明：被告在2020年8月6日下达了《行政处罚决定书》。证据二、《租房合同》1份；证明：顶点造型承租房屋和阳台的所有权人是焦东军；被告让承租人拆除房屋所有权人封闭的阳台，不但没有法律依据，也侵犯了房屋所有权人(出租人)的合法权益。证据三、《答复书》两份；证明：被告承认自己没有确定违法、违章建筑的职责。证据四、最高人民法院《行政裁定书》1份；证明：对违章建筑实施强制拆迁必须针对房屋所有权人；确定建筑是否违章是国土资源规划部门的职责；说明被告确认的行政相对人错误、被处罚行政相对人错误；违反法定程序。证据五、《责令整改（限期）改正通知书》2份。证明：被告滥用职权，在没有登记立案的情况下，于2019年5月31日、2020年1月6日下了两次类似的通知书；这两份《通知书》没有收录进被告的涉案卷宗里。证据六、孟州市自然资源和规划局2020年12月28日《政府信息公开申请答复书》原件；证据七、孟州市住房和城乡建设局2021年1月11日信息公开回复复印件；证据六、七证明孟州市没有《孟州市主要道路和重点区域范围建（构）筑物的容貌标准》；被告没有执行《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》这个地方性法规。证据八、孟州市城市管理局对市长信箱2020年12月23日孟州市城管局对市长信箱2020年12月23日《孟州市城管局不执行法律规定谁来管》的网络答复。证明被告也承认孟州市未出台建（构）筑物的容貌标准。证据九、最高人民法院关于被告在二审期间向法院补充提供的作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范文件，应否作为二审判决撤销一审判决的依据的批复。证明被告在法定期限内未向人民法院提交相关证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，应承担举证不能的法律后果。原告提交的证据中，证据一、二、三、四、五系当庭提交，证据六、七、八、九为庭后提交。被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对当庭提交的证据一至五的真实性均无异议，但对其证明指向有异议。其中证据二的租赁时间是2014年4月25日，结合我局的询问笔录可以印证该外部的搭建部分系原告的搭建行为。其具有行政相对人的主体资格。对证据五改正通知书两份滥用职权的行为不存在，我们在举证中已提交了相关证据材料。其他同原来的答辩意见。对庭后提交的证据六、七、八的真实性无异议，但对证据指向有异议，虽然孟州市未出台建（构）筑物的容貌标准，应以上位法规定为准。证据九不适用于一审诉讼案件。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认证：被告对原告提交的证据真实性无异议，本院对其真实性予以确认；被告提交的证据中有执法人员的执法证件（原件经法庭当庭核实）、立案前的责令限期改正通知、立案审批表、调查勘验笔录、处罚事先告知、听证告知、听证笔录、处罚审批、处罚决定书及送达回证、视频资料，形成完整的行政处罚卷宗材料，其证据材料能够证实原告存在违法行为，并依据法律规定对其处罚，其证据具有真实性、合法性、关联性，本院对其证据的效力予以确认，关于被告提交的证据八，虽未在法定举证期限内提交，但该证据不属作出行政行为收集的证据，是职权划分的依据，对其效力本院予以确认。依据有效证据，本院查明以下案件事实，被告执法人员在巡查中发现，原告孟州市顶点发型设计室擅自在大定路中段西侧中央花园临街建筑进行外部装修、搭建，于2019年5月31日、2020年1月6日、2020年1月8日对其经营者焦润或顶点发型设计室下了责令（限期）改正通知书，限其自行拆除，恢复原状。因未予以改正，被告2020年1月13日正式立案受理，经调查勘验，作出行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，于2020年6月10日送达原告，原告申请听证，被告于2020年6月18日给原告送达了行政处罚听证通知书，于2020年6月24日进行听证，经过内部审批，于2020年8月作出孟城管罚决字【2020】第022号行政处罚决定书，处罚决定书认定：经调查，你门店未经批准，擅自对大定路中段中央花园小区临街楼的孟州市顶点发型设计室门店进行外部装修、搭建，违反了《河南省实施办法》第十三条第二项“有下列行为之一的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核后按照有关规定办理审批手续：…（二）在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的；…”的规定，经我局多次规劝，责令你门店对擅自装修、搭建部分自行拆除，但你门店一直未予以拆除，上述事实有勘验笔录、现场照片、询问笔录、执法全过程记录视频资料为证。根据你门店违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，依据《河南省实施办法》行政处罚裁量标准，属于严重违法行为，根据《河南省实施办法》第三十二条第二项的规定，作出以下处罚；1、限于10日内拆除违法装修、搭建部分；2、罚款玖佰元（￥900.00元）。处罚决定书2020年8月11日送达原告，原告于2020年9月27日向孟州市人民政府申请行政复议，行政复议期间，原告申请撤回行政复议申请，孟州市人民政府于2020年10月23日作出孟政复终字【2020】32号行政复议终止决定书，终止行政复议，原告向本院提起行政诉讼。本院庭审查明的事实与上述处罚决定书认定的事实基本一致。本院认为，《河南省实施办法》第三条第二款规定，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本区域内的城市市容和环境卫生管理工作。根据孟州市委、市政府办公室联合出台的文件规定，被告孟州市城市管理局系孟州市城市市容和环境卫生管理部门，负责孟州市的市容和环境卫生管理工作，其具有管理城市市容和环境卫生的权责。为加强城市市容和环境卫生管理，创造清洁优美的城市工作、生活环境，国务院、河南省人民政府、焦作市人民政府相继出台有关规定，国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十条规定，一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台必须符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定。《河南省实施办法》第十条规定，城市的主要街道临街建筑物的阳台、平台、外走廊和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。搭建或者封闭阳台，必须符合城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的有关规定。第十三条规定，有下列行为之一的，必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核后按照有关规定办理审批手续：（二）在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的；…。《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》也作出类似规定。作为在城市中生活的成员均应遵守上述规定。本案中原告孟州市顶点发型设计室的经营者焦润承租的房屋在孟州市城市主干道大定路上，系临街建筑，其承租房屋经营期间对经营房屋进行了外部装修、搭建，其装修、搭建系对建筑物主体外部进行的装饰，在性质上不属于建造违章建筑，不应受《中华人民共和国城乡规划法》的调整，应受上述办法和条例相关规定的约束。依照上述规定，临街房屋上装修、搭建，应经被告审核后办理审批手续方可进行，而其并未办理相关手续私自搭建，违反上述规定，被告依照《河南省实施办法》第三十二条第二项规定对其进行处罚，符合相关规定，并无不当，本案中处罚相对人亦系违法行为人，原告主张其并非违法行为人，系出租人搭建，无事实依据，本院不予采信。被告的部分过程行为存在轻微瑕疵，如在2020年1月8日的责令限期整改通知书、立案审批表中将焦润作为违法行为人，混同了个体工商户字号和经营者的法律概念，执法行为不严谨，但在立案后的行政行为中及时予以纠正，并不影响原告权利。原告要求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不足，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孟州市顶点发型设计室的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人及代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  梁慧娟人民陪审员  宁合魁人民陪审员  郭志萍二〇二一年二月二十二日书 记 员  廉雅敏