抚顺市望花区人民法院行 政 裁 定 书（2021）辽0404行初53号原告抚顺沈东机动车安全技术检测有限公司，住所地抚顺市东洲区青年路南矸子山东段4-56-1。法定代表人张亦冰，系该公司经理。委托代理人李维国，系北京市丹顿律师事务所律师。被告抚顺市市场监督管理局，住所地抚顺市顺城区临江东路21-2号楼1号B座7、14层。法定代表人唐庆业，系该局局长。委托代理人刘世权，系该局工作人员。委托代理人刘俐，系抚顺诚众律师事务所律师。原告抚顺沈东机动车安全技术检测有限公司诉被告抚顺市市场监督管理局不履行法定职责一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。原告诉称，抚顺市关于机动车检测机构设置规划开始于2013年6月7日，时任副市长的来鹤书记亲自召集包括被告在内的相关部门专题讨论这一问题并形成了会议纪要，确定了“统筹规划、合理布局、方便检测”的十二字方针。截至2018年，通过抚顺市市委市政府、包括被告在内的相关政府部门和社会力量的积极努力，实现了上述城区机动车检测机构的规划建设，七家安检机构通过向政府申报立项、规划、可研并获得审批，其中有政府招商引资项目，有政府专项用地出让，在土地使用、规划设计及建设、质监许可和计量认证过程中严格依法设立。然而，之后筹建的检测场项目（抚顺市汇华机动车检测有限公司、抚顺市大柳机动车辆检测有限公司、抚顺市吉顺汽车检测服务有限公司、抚顺市广泰机动车检测有限责任公司、抚顺鸿运鑫通机动车辆检测有限公司）却不依法办事，对此，早在2017年10月25日王金华副市长签字印发的《关于抚顺市汽车综合性能检测有限公司扩建安检及尾检项目会议备忘录》再次明确当年来鹤书记确立的规划原则，为维持机动车检测的企业数量及规模，发出了“对新规划、新占地、新建设的检测企业一律不予审批。”的严格的禁止令。其中新规划、新占地、新建设的含义就应当是占地必须是商业服务业用地、规划必须有审批、建设必须符合占地规划才可审批。一、机动车检测机构用地应当是商业服务业设施用地。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用地使用土地；县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查；建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。根据中华人民共和国住房和城乡建设部主编和批准的《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》，机动车检测机构用地应当执行B类“商业服务业设施用地”中的B9类“其他服务设施用地”，而不是M类“工业用地”等其他类别用地。抚顺市在建和拟新建的几家机动车检测机构全部存在用地违法行为，用地均为“工业用地”，而非“商业用地”，违反了《土地管理法》必须严格按照土地利用总体规划确定的用地使用土地和相关规定，不符合建设用地标准。二、被告抚顺市市场监督管理局没有依法履职。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，抚顺市自然资源局未能履行土地方面的（1）用途管制（2）确权登记（3）有偿使用（4）合理开发利用等职责，未能履行规划方面的建设项目的选址审批、核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程竣工规划核实、管理执法监察、查处违法违纪、监督执法等职责，据了解，目前抚顺市有两家新建的检车机构在筹建和申办，且事前咨询过被告，被告没有履行相应的职责，没有履职的法律后果是：1、这种行政不作为是管理缺位，懒政行为，是违法行为。2、没能及时、准确的将政府决策意见转达给筹建企业，这既不符合国家对检车行业的政策，也不符合抚顺市政府2017年10月25日“对新规划、新占地、新建设的检测企业一律不予审批。”决策的延续性，更不符合抚顺市检车行业的发展现状。3、被告作为政府职能部门应当考虑到抚顺市机动车检验企业效益已经很差的市场环境，应当坚决执行上述正式下发文件的规定，坚持抚顺市政府目前确定的抚顺市机动车检验机构的审批管理政策，保持抚顺市现有的良好营商环境，保护社会资本投资的现有机动车检验机构的微薄利润和合法权益。4、如若作为市政府职能部门的被告不在企业发展源头上加以管控，不合理疏导民间投资，不严厉禁止审批新的检车企业，必然造成抚顺市营商环境的破坏、加剧抚顺的检车市场生态环境的恶化，将严重破坏抚顺市现有的较为科学合理的规划和布局，违背了十二字方针，形成新的国家资源浪费、民间投资浪费、将使得抚顺市本已脆弱的检车市场与其他混乱城市比肩，使得已经举步维艰的现有检车机构走向亏损、破产、倒闭，甚至会步入无法偿还银行贷款和民间融资的困境。鉴于抚顺市市场监督管理局上述违法行为，根据《土地法》第七条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”原告曾委托律师向抚顺市政府及相关职能部门发送《律师函》，要求尽快履职，但始终不见效果，故原告诉至法院，一、请求法院判令被告履行登记注册和监督管理、监管综合执法、依法查处无证生产经营行为、认证认可等政府行政管理职责；二、判令被告遵循“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”要求，依法加强对土地使用性质为非商业用地、没有规划许可的在建机动车检测场不予审批发放营业执照和计量认证许可；案件诉讼费由被告承担。被告辩称，一、原告诉求不明，陈述的事实理由不清，且没有提供有效证据证明被告存在违法行为，诉讼主体不适格。原告的第一项诉讼请求，列举了多项诉求，违反了行政诉讼“一行为一诉讼”的立案及受理原则。原告没能提供有效证据和事实理由证明被告没有履行上述法定职责。被告作为市场监督管理部门，在原告诉讼中提供的问题一直依法依规进行监督和管理。原告的第二项诉讼请求系对被告没有发生的行政行为提起的诉讼，不符合行政诉讼法的受理条件。原告不是行政行为的相对人，原告亦不是利害关系人，故原告不具有主体资格，无权提起诉讼。二、抚顺市市场监督管理局不是适格被告。原告在事实理由中所诉未依法履行的职能不是被告职责范围。原告认为被告未依法履职的事实理由是未履行土地方面的用途管制、确权登记、有偿使用、合理开发利用等职责，根据《土地管理法》的相关规定，土地方面的监管职能部门是自然资源部门。原告在事实理由中提到的被告对机动车检测机构的资质认证是辽宁省市场监督管理局委托职能。根据《检验检测机构资质认定管理办法》第二条因第二款规定：省级以上质量技术监督部门依据有关法律法规和标准、技术规范的规定，对检验检测机构的基本条件和技术能力是否符合法定要求实施的评价许可。被告实施的机动车检验机构行政许可是受辽宁省市场监督管理局委托进行的，根据《行政诉讼法》第二十六条：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，因机动车检验机构资质认证引发的争议，抚顺市市场监督管理局不是适格被告。综上，请求法院驳回原告的起诉。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定条件；不符合法定条件的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“明确的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，原告请求被告履行登记注册和监督管理、监管综合执法、依法查处无证生产经营行为、认证认可等政府行政管理职责；请求被告遵循“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”要求，依法加强对土地使用性质为非商业用地、没有规划许可的在建机动车检测场不予审批发放营业执照和计量认证许可；上述行为涉及不同范畴法律关系。原告的诉讼请求属于不明确、不具体。经本院释明，原告仍坚持以上述诉讼请求起诉，故不符合起诉条件。同时，公民要求行政机关履行法定职责，应当先向行政机关提出，若公民未向行政机关提出申请，而直接向法院起诉要求行政机关履行法定职责的，则不符合提起诉讼的条件，法院应依法裁定驳回其起诉。本案原告亦未提供证据证明其在行政程序中曾向被告提出过履责申请，其直接向法院起诉要求行政机关履行法定职责的，亦不符合提起诉讼的条件，应裁定驳回其起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告抚顺沈东机动车安全技术检测有限公司的起诉。案件受理费50元，依法返还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。审 判 长  宋茹萱人民陪审员  佟 艳人民陪审员  曹 勇二〇二一年二月十八日书 记 员  姜 雪