福建省闽侯县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽0121行初3号 原告：连江县闽鹏建材有限公司，住所地福建省福州市连江县蓼沿乡赤南岗石材加工区仙口路**，统一社会信用代码：91350122MA33HNN82Q。 法定代表人：高永光，总经理。 委托诉讼代理人：彭明，江苏泛华律师事务所执业律师。 被告：连江县自然资源和规划局，住，住所地福建省福州市连江县凤城镇凤尾花园凤园路**一社会信用代码：11350122MB153096X8。 法定代表人：林秀华，局长。 委托诉讼代理人：陈平。 委托诉讼代理人：黄晓锋，上海锦天城（福州）律师事务所执业律师。 原告连江县闽鹏建材有限公司诉被告连江县自然资源和规划局确认终止拍卖的行政行为违法一案，本院于2021年1月7日立案后，依法向连江县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2021年2月23日公开开庭审理了本案。原告连江县闽鹏建材有限公司的委托诉讼代理人彭明、被告连江县自然资源和规划局的委托诉讼代理人陈平、黄晓锋到庭参加诉讼。连江县自然资源和规划局的副局长王家明出庭应诉。本案现已审理终结。 因被告连江县自然资源和规划局于2020年10月27日终止拍卖挂牌出让的丹阳2020-工业-001号国有土地使用权。原告连江县闽鹏建材有限公司诉称，2020年10月，经连江县人民政府批准【连政地（2020）46号】，被告对外公开挂牌出让丹阳2020-工业-001号国有土地使用权，挂牌拍卖开始时间为2020年10月17日上午9时，截止时间为2020年10月27日下午4时，拍卖起始价为720万元。原告根据要求提交了竞买申请，并经审查符合竞拍资格要求。在缴纳了拍卖保证金后原告如期参与拍卖。然而就在拍卖过程中当原告以超过拍卖起始价的727万元价格提交了竞买报价后，被告却突然以无端理由提前终止拍卖。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。原告认为，被告在已经对外公开挂牌拍卖土地使用权的相关条件、接受了原告参加拍卖的申请、并实质进入竞拍程序、且原告报价有效的情形下突然终止拍卖和出让，不仅违背了《中华人民共和国合同法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的相关规定，也严重损害了政府的诚信形象。此后，原告委托律师向被告两次发函，但被告至今拒绝履行义务。因此，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求法院1、判决确认被告终止土地拍卖行为违法；2、判令被告与原告就丹阳2020-工业-001号国有土地使用权签订转让协议。 连江县自然资源和规划局辩称，一、本案原告所诉的不是可诉具体行政行为。1、国有建设用地使用权出让是民事行为，不是行政案件受案范围。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《城市房地产管理法》第十六条等规定明确了土地使用权出让行为的民事性质。最高人民法院《民事案由规定》，建设用地使用权出让合同纠纷为民事案件案由之一。最高人民法院发布并施行的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的明确规定。该司法解释的上位法依据包括《民法通则》《合同法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《民法典》等法律规定，并明确是在“结合民事审判实践”的基础上，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题制定本解释。该解释第一部分“土地使用权出让合同纠纷”中第1条明确规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”以上法律法规及相关司法解释的规定充分证实因建设用地使用权出让引发的纠纷是民事纠纷。2、案涉地块仅仅进行了挂牌公告，该公告并不是成交公告，挂牌还在进行中也没有任何结果，挂牌只是土地出让过程中的一个环节，之后还需要签署成交确认书、《国有土地使用权出让合同》、成交公告以及缴纳土地出让金，完成登记，整个出让行为才算完成，挂牌作为过程性的行为更不属于行政诉讼的受理范围。根据《行政诉讼法司法解释》第一条：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”二、连江县自然资源和规划局终止土地拍卖行为不存在违法情形，原告所诉称的连江县自然资源和规划局终止出让的行为违法不能成立。关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让是连江县自然资源和规划局提出方案，报请连江县人民政府批复，连江县人民政府于2020年9月18日作出连政地（2020）46号批复同意挂牌出让。连江县自然资源和规划局于2020年9月25日发布连自然资（2020）599号《关于关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告》。公告中明确挂牌交易的期限为2020年10月17日9时0分0秒至2020年10月27日16时0分0秒。在该地块的《出让须知》中的第八条注意事项中明确告知“有意竞买者须详细阅读网上挂牌公告、挂牌交易须知、挂牌交易规则、宗地信息，以及有关土地使用权挂牌交易的法规、规章等文件资料，在网上进行登记注册，并在表格上如实填写相关信息。土地使用权挂牌交易的条件及其他事项一经挂牌公告，不能变更。如有特殊原因确需变更，则本次挂牌交易活动中止，由挂牌人另行组织挂牌，有意竞买者重新注册申请竞买。”在本项目原告有报名参加挂牌出让活动，并缴纳了保证金220万元。在本项目挂牌期间，由于连江县物流园项目的规划将影响本项目的规划，连江县人民政府在2020年10月27日通知连江县自然资源和规划局，因丹阳2020-工业-001号地块出让条件调整等原因，经县政府专题会议研究，暂停丹阳2020-工业-001号地块拍卖出让活动，竞买人缴纳的竞买保证金予以退还，该宗地重新公开出让方式和出让时间另行议定。连江县自然资源和规划局收到连江县人民政府的通知后，于当日挂牌结束前即已终止了该项目的出让，并及时公布原因为“地块;地块出让条件调整政府研究，终止该地块出让活动”。之后，连江县自然资源和规划局依法将原告的保证金予以退回。连江县自然资源和规划局在出让活动中遵循法律法规及当地人民政府的指示，未超过职权范围，也无违法不当之处。连江县自然资源和规划局终止挂牌程序是出于规划调整和法律规定的要求，也是保护竞买人利益的客观需要。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”。因案涉地块与连江县物流园的整体规划相关，需重新调整出让条件，在新的出让条件确定前，相关地块的使用权不得出让。况且因出让条件变化客观上也不能再按原出让方案及出让公告设定条件继续实施土地挂牌出让工作，为避免竞买人上述损失，有效保护竞买人利益，连江县自然资源和规划局只能终止本次土地挂牌程序。三、原告提出要求连江县自然资源和规划局应与其签订《国有土地使用权转让协议》更是毫无事实和法律依据。案涉地块的《网上挂牌出让公告》规定的网上挂牌交易期限是为2020年10月17日9时0分0秒至2020年10月27日16时0分0秒。公告第四条规定本次挂牌出让按照价高者得的原则确定竞得人。连江县自然资源和规划局终止该出让程序时，网上报价时间尚未结束，最高报价尚未确定。原告以终止程序时其报价最高为由，要求确认其为竞得人，是无视后续可能有更高报价竞买人的主观臆断，没有事实和法律依据。在终止挂牌程序时，网上报价尚未结束，土地使用权竞得人尚未产生，相关权利未落实到具体相对人。原告无权要求法院认定其就是最后的竞得人。综上，连江县自然资源和规划局终止案涉国有建设用地使用权挂牌出让程序未超越职权，也不违反批准的土地出让方案；终止出让程序是连江县政府对该地块出让条件变更的要求，也有利于保障竞买人利益。连江县自然资源和规划局终止出让程序的处置合法、适当，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请法院予以驳回。 连江县自然资源和规划局向本院提交证据1、关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的请求及批复【连自然资（2020）560号、连政地（2020）46号】，证明：关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让是连江县自然资源和规划局提出方案，报请连江县人民政府批复，连江县人民政府于2020年9月18日作出连政地（2020）46号批复同意挂牌出让。证据2、关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告【连自然资（2020）599号】，证明：挂牌交易的期限为2020年10月17日9时0分0秒至2020年10月27日16时0分0秒。证据3、国有建设用地使用权挂牌出让须知，证明：第八条注意事项中明确告知：“有意竞买者须详细阅读网上挂牌公告、挂牌交易须知、挂牌交易规则、宗地信息，以及有关土地使用权挂牌交易的法规、规章等文件资料，在网上进行登记注册，并在表格上如实填写相关信息。土地使用权挂牌交易的条件及其他事项一经挂牌公告，不能变更。如有特殊原因确需变更，则本次挂牌交易活动中止，由挂牌人另行组织挂牌，有意竞买者重新注册申请竞买。证据4、①原告营业执照、法定代表人身份证；②授权委托书、受托人身份证；③竞买申请书；④竞买承诺书；⑤承诺书；⑥220万保证金票据，证明：原告报名参加挂牌出让活动，并缴纳了保证金220万元。证据5、连江县人民政府办公室文件办理告知单，证明：由于连江县物流园项目的规划将影响本项目的规划，连江县人民政府在2020年10月27日通知被告，因丹阳2020-工业-001号地块出让条件调整等原因，经县政府专题会议研究，暂停丹阳2020-工业-001号地块拍卖出让活动，竞买人缴纳的竞买保证金予以退还，该宗地重新公开出让方式和出让时间另行议定。证据6、福建省土地出让网上交易系统截图两份，证明：被告发布公告通知：宗地福州连江县-丹阳2020-工业-001号终止出让：因地块出让条件调整，经县政府研究，终止该地块出让活动。证据7、转账凭证，证明：被告已依法将原告的保证金予以退回。证据8、法律依据（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、最高人民法院《民事案件案由规定》、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释、《中华人民共和国城乡规划法》），证明：被告行政执法权力来源及执法所适用和参照的法律依据。 原告对上述证据1、2真实性无异议，但是已载明出让土地的规划条件，显然证明被告出让土地符合规定，因此，被告认为规划调整终止拍卖，是没有依据的。证据3真实性无异议。证据4至6真实性、合法性无异议，但是证据6中并没有提及被告在答辩状中提及的物流园的规划的证据，证据7真实性无异议，但是终止拍卖是10月27号，款项退还是11月20日，根据规定被告应当在5日内退还保证金。对证据8法律法规无异议。 原告向本院提交证据1、授权委托书（受托人为高永光）、竞买申请书、福建省行政事业单位资金往来结算票据，证明：原告按照竞拍要求出具了相关文件及缴纳的保证金，具备合格的竞拍资格。证据2、时间为2020年10月27日14时49分、15时40分、15时43分电脑截屏打印件3份，证明原告按照竞拍要求提供的报价有效、被告在原告提交有效报价后违法终止竞拍程序，导致原告无法中标。 被告对上述证据1无异议。对证据2真实性无异议，对证明对象有异议，不能证明报价有效及终止竞拍行为违法。 对上述被告方提供的证据因原告对证据真实性无异议，本院予以采信，结合原告提供的证据及双方陈述，本院认定如下事实： 2020年9月16日，被告连江县自然资源和规划局向连江县人民政府提交《关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》（连自然资[2020]560号），拟挂牌拍卖本案涉案土地使用权，报请连江县人民政府批复。 2020年9月18日，连江县人民政府作出《连江县人民政府关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（连政地[2020]46号）,批复同意涉案土地挂牌出让。 2020年9月25日，被告连江县自然资源和规划局发出《关于丹阳2020-工业-001号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告》（连自然资[2020]599号），内容主要有：1、采取在“福建省土地使用权出让管理系统（网上交易模块）”挂牌的方式进行；2、竞买申请的报名时间是2020年10月16日9时0分0秒至2020年10月24日10时0分0秒。挂牌交易期限为2020年10月17日9时0分0秒至2020年10月27日16时0分0秒。同时公布了《国有建设用地使用权挂牌出让须知》，其中第八条注意事项第1点中告知：“有意竞买者须详细阅读网上挂牌公告、挂牌交易须知、挂牌交易规则、宗地信息，以及有关土地使用权挂牌交易的法规、规章等文件资料，在网上进行登记注册，并在表格上如实填写相关信息。土地使用权挂牌交易的条件及其他事项一经挂牌公告，不能变更。如有特殊原因确需变更，则本次挂牌交易活动中止，由挂牌人另行组织挂牌，有意竞买者重新注册申请竞买。” 2020年10月17日、21日，原告连江县闽鹏建材有限公司向被告连江县自然资源和规划局提交了竞买申请书和竞买承诺书，并交纳了申请保证金220万元。 2020年10月27日15时40分54秒，在网上竞拍过程中，被告连江县自然资源和规划局发出通知，终止涉案土地出让活动，故终止涉案土地的拍卖活动。此前，原告连江县闽鹏建材有限公司于2020年10月27日14时48分26秒，报价727万元。 2020年11月20日，被告连江县自然资源和规划局退还原告连江县闽鹏建材有限公司220万元的保证金。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对本案而言，被告连江县自然资源和规划局出让国有土地使用权以及与之相关的拍卖、拍卖公告等行为是其作为行政机关依据法定职责实施的行为，属于行政行为，而这些行为有可能剥夺行政管理相对人的合法权益，故该行为是可诉的行政行为。原告连江县闽鹏建材有限公司作为涉案土地使用权拍卖的竞买人，被告连江县自然资源和规划局上述拍卖的行政行为直接影响原告连江县闽鹏建材有限公司合法权益的行使，故原告连江县闽鹏建材有限公司与上述行为具有法律上的利害关系，即原告连江县闽鹏建材有限公司对上述行政行为不服可以依法提起行政诉讼。 目前，国有土地使用权挂牌拍卖行为由国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（以下简称“招拍挂规范”）所调整，该规范并未规定在拍卖竞卖过程中可以终止拍卖。但是从“招拍挂规范”中9.3款规定的“公告调整：公告期间，出让公告内容发生变化的，市、县国土资源管理部门应当按原公告发布渠道及时发布补充公告。涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动，补充公告发布时间距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日的，招标拍卖挂牌活动相应顺延。发布补充公告的，市、县国土资源管理部门应当书面通知已报名的申请人。”可以看出，因“涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动”只有顺延或中止两种情形，并无可以终止的规定，并且应当是发生在公告期间，还需同时具备在“距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日”的情况才可以顺延并应当通知已报名的申请人，而不是在拍卖活动进行时可以终止拍卖。同时，《中华人民共和国拍卖法》第四条规定“拍卖活动应当遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。”被告连江县自然资源和规划局在拍卖进行中突然终止拍卖，明显违反诚实信用原则。综上，被告连江县自然资源和规划局在拍卖进行中终止拍卖的行为程序违法，但是，由于该行为无可撤销内容，故确认该行为违法。同时，由于拍卖程序未完结即被终止，拍卖结果尚未形成和成交确认，因此，原告连江县闽鹏建材有限公司要求判令被告连江县自然资源和规划局与其就丹阳2020-工业-001号国有土地使用权签订转让协议的诉讼请求不能成立，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告连江县自然资源和规划局终止拍卖的行为违法； 二、驳回原告连江县闽鹏建材有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由连江县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄少飞 人民陪审员  杨木金 人民陪审员  洪慈琴 二〇二一年二月二十五日 书 记 员  陈东梅 附： 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。