江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初1188号原告郁X利，男，1970年3月9日生，住启东市。委托代理人孙晓阳，北京在明律师事务所律师。被告启东市惠萍镇人民政府，住所地启东市惠萍镇兴惠街**。法定代表人顾明霞，职务镇长。应诉负责人施豪杰，职务副镇长。委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。原告郁X利诉被告启东市惠萍镇人民政府（以下简称惠萍镇政府）土地行政管理复耕通知一案，原告于2020年12月2日向本院提起诉讼，经原告补正材料，本院于12月17日立案，并于12月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月2日公开开庭审理了本案。原告郁X利及其委托代理孙晓阳、被告惠萍镇政府副镇长施豪杰及委托代理人陆炜花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月28日，被告作出《责令违法用地复耕复绿通知书》，认为原告在惠××镇××组进行土地固化，非法占用土地面积1480平方米，该行为违反了土地管理法第二条的规定，根据土地管理法第七十七条规定，责令原告于2020年8月15日前对上述违法用地进行整改，恢复土地原状，进行复耕复绿。原告郁X利诉称，2014年，原告将其所有的一块集体土地出租给他人使用。2020年7月28日，被告作出《责令违法用地复耕复绿通知书》并向原告送达，认为原告非法占用1480平方米土地并进行固化，要求原告恢复土地原状，进行复耕复绿。原告认为被告认定事实不清，原告不存在非法占用土地的事实。原告于2010年通过土地流转方式获得土地，该土地原为取土造路形成的废坑，原告在镇政府领导的劝说下购买该块土地，并进行改造。该土地原状系废坑，被告要求恢复原状明显不合理。从被告引用土地管理法第七十七条之规定作出案涉通知书来看，有权作出案涉行政行为的主体应是县级以上人民政府自然资源主管部门，被告无权作出案涉通知书。案涉土地性质为设施农用地，即可作为养殖场所，可以堆放谷物或大型农业机械，原告对土地进行水泥固化符合土地性质，被告要求原告复耕复绿于法无据。请求：1.撤销被告作出的《责令违法用地复耕复绿通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。被告惠萍镇政府辩称，1.案涉地块在2009年版土地利用现状图中显示为水浇地和水田，都是耕地的一种。后原告将该地块建成水泥地，并将该地块出租给他人用于堆放集装箱。2020年7月，被告接启东市严格管控违法建设工作领导小组办公室（以下简称启东市控违办）交办单，要求被告对案涉地块进行违法建设清理和复耕。被告在知悉原告在无任何建设手续的情况下进行土地固化后，于2020年7月26日发出《责令违法用地复耕复绿通知书》，要求原告在2020年8月15日前恢复土地原状并进行复耕。但原告并未按该通知复耕，被告于2020年11月将案涉地块固化部分进行拆除，并已复耕。2.被告发出《责令违法用地复耕复绿通知书》合法有据。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条之规定，原告将土地固化并进行混凝土建设无任何审批手续，系违法建设行为，被告对此具有管辖权，被告向原告发出通知除了行政法规授权外，还有上级行政主管部门的授权。3.案涉《责令违法用地复耕复绿通知书》未对原告合法权益产生实质性影响，撤销与否不具有法律意义。案涉地块恢复原状和复耕是被告完成的，并不是原告按该通知书完成，且原告在该地块并不享有建设权利，故被告发出的通知书对原告合法权益未产生实质性影响，应裁定驳回原告的起诉。经审理查明，因建设公路取土，在原告房屋后面形成两个水塘。2012年10月、11月，原告与案涉地块所在村组的小组成员签订协议，取得两个水塘的使用权，当地村委会在协议上盖章。签订协议后，原告将两个水塘填平，在未取得规划许可的情况下将案涉土地浇筑成水泥场地出租给他人用于堆放集装箱。2020年7月28日，被告作出《责令违法用地复耕复绿通知书》，要求原告对违法用地进行整改，恢复土地原状，进行复耕复绿。因原告未自行整改，被告于2020年11月拆除案涉地块上的水泥地，并在该地块上覆盖泥土。另查明，2020年6月12日，启东市控违办曾函询原启东市自然资源局案涉土地的具体属性，该局于2020年6月17日出具情况说明，称经查询启东市土地利用现状图（2018年），案涉地块为设施农用地，属于农用地，应直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地或用于农业项目辅助生产的设施用地及大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地等。2020年7月7日，启东市控违办向被告作出交办单，将需拆除到位的违法建设交办给被告，要求将交办单中所有彩钢房拆除复耕到位，集装箱调离现场。案涉地块上堆放的集装箱在交办清单之列。以上事实有当事人陈述、各项书证、照片等在卷佐证，本院予以确认。本院认为，本案主要争议焦点为：1.本案是否符合行政案件受理条件，即案涉通知书对原告的权利义务是否产生实际影响。2.案涉通知书是否应当予以撤销。关于争议焦点1，案涉土地系原告向村民支付流转费用取得，并浇筑成水泥场地出租给他人使用，被告要求其恢复土地原状、复耕复绿，对原告的权利义务明显产生影响。虽被告作出的是通知书，但此后未再制作其他处理决定即将案涉水泥地拆除，并在该土地上覆盖泥土，且通知书上也明确载明了限期整改、恢复土地原状、复垦复绿之内容，故不能将该通知书作为不可诉的过程性行为来看待。因此，本案符合行政诉讼受理条件。关于争议焦点2，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国地方各级人民代表人大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。上述规定可见，有权对违法用地作出的处理的职能部门是县级以上人民政府自然资源主管部门，乡镇人民政府并无对违法用地作出处理的法定职责。具体到本案，原告未经规划许可浇筑水泥场地，其用地行为违法，应由启东市自然资源主管部门进行处理，被告作为乡镇人民政府对以违法用地为由作出处理明显超越其法定职权。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，判决如下：撤销被告启东市惠萍镇人民政府于2020年7月28日向郁X利作出的《责令违法用地复耕复绿通知书》。案件受理费人民币50元，由被告启东市惠萍镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费人民币50元。审 判 长  管丽君人民陪审员  何美娟人民陪审员  吴 灿二〇二一年二月二十六日书 记 员  盛龄玉附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……