广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1002号上诉人（原审原告）：李尚林，男，1946年5月5日出生，汉族，住广东省徐闻县。委托代理人：李文养，男，1973年10月4日出生，汉族，住广东省徐闻县，系上诉人之子。委托代理人：陈昌七，广东展望律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：徐闻县角尾乡人民政府。住所地：徐闻县角尾乡。法定代表人：黄执孔，乡长。委托代理人：黄开宽。委托代理人：欧海洲。被上诉人（原审被告）：徐闻县人民政府。住所地：徐闻县德新一路北。法定代表人：吴康秀，县长。委托代理人：陈江瑜，徐闻县公职律师事务所律师。委托代理人：王珍。原审第三人：梁珠英，女，汉族，1960年7月6日出生，住广东省徐闻县。委托代理人：梁培毅，广东庄正律师事务所律师。上诉人李尚林因诉被上诉人徐闻县角尾乡人民政府（下简称角尾乡人民政府）、徐闻县人民政府土地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的(2018)粤08行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于角××李宅村（迈苞公路）西侧，面积2.1239亩，四至为东至迈苞公路控制用地，西至郑黄村道路，南至三米路再至郑龙宅地，北至李龙德宅地。在1953年土改时，该土地未曾确定给任何单位和个人，1962年“四固定”时也没有确权给任何单位和个人，直至上世纪60年代末期该土地一直抛荒，无人使用。上世纪60年代末期开始，角尾小学在涉案土地上建公厕和烧灰窑，对涉案土地进行使用和管理，期间没有任何单位或个人对该土地的权属提出异议。后由于政策变化和校园改建，至上世纪70年代末期，角尾小学不再使用建在涉案土地上的公厕和烧灰窑，也不再使用和管理涉案土地，该土地废弃、抛荒。至上世纪80年代中期，梁珠英见角尾小学不再使用涉案土地，且又是荒地，便与丈夫李光福将该土地重新开垦、整理（拆除废弃的公厕、灰窑，清理杂草等）后种植树木。2012年，在全国农村土地权属确权工作中，涉案土地被确权属于李宅经济合作社集体所有。梁珠英夫妇一直种植树木到2015年，在这期间，没有任何单位和个人对梁珠英夫妇使用涉案土地提出异议。2015年底，李尚林以涉案土地系其祖公地为由，将梁珠英夫妇种植的树木砍掉，并运土将涉案土地填高，引起纠纷。纠纷发生后，梁珠英于2016年4月10日向角尾乡人民政府申请对涉案土地的使用权进行确权。2016年4月13日，李宅经济合作社出具《关于我村村民梁珠英与李尚林土地争议案说明及意见》，该意见确认梁珠英对涉案土地的使用事实，同意现争议土地继续由梁珠英家庭使用。经立案调查、勘验现场等，角尾乡人民政府于2018年2月26日作出角府裁字﹝2018﹞1号《行政处理决定书》，适用了《土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，决定确认涉案土地的所有权归李宅经济合作社所有，并由梁珠英继续使用。李尚林不服，向被告徐闻县人民政府申请行政复议。2018年5月3日，徐闻县人民政府以角尾乡人民政府作出的角府裁字﹝2018﹞1号《行政处理决定书》属适用依据错误、超越权限为由，作出徐府行复﹝2018﹞3号《行政复议决定书》，决定撤销角尾乡人民政府作出的角府裁字﹝2018﹞1号《行政处理决定书》，并责令角尾乡人民政府在180天内重新作出行政行为。2018年6月19日，角尾乡人民政府作出角府裁字﹝2018﹞2号《行政处理决定书》，适用了《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第三十八条的规定，决定李宅经济合作社对该争议土地未调整之前，由梁珠英继续使用。李尚林不服，于2018年6月22日向徐闻县人民政府再次提出行政复议申请，徐闻县人民政府于同年9月11日作出徐府行复﹝2018﹞6号《行政复议决定书》，决定维持角尾乡人民政府于2018年6月19日作出的角府裁字﹝2018﹞2号《行政处理决定书》。李尚林仍然不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，本案系土地行政裁决及行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：1、被告角尾乡人民政府在角府裁字﹝2018﹞2号《行政处理决定书》中认定梁珠英夫妇自上世纪八十年代中期在涉案土地上开垦、整理，种植树木使用至2015年的事实其证据是否充分？2、被告角尾乡人民政府关于“李宅经济合作社对该争议土地未调整之前，由梁珠英继续使用”的决定是否违反农村“一户一宅”的宅基地分配原则？关于被告角尾乡人民政府认定梁珠英夫妇自上世纪八十年代中期在涉案土地上开垦、整理，种植树木使用至2015年的事实其证据是否充分的问题。经查，角尾乡人民政府在作出角府裁字﹝2018﹞2号《行政处理决定书》之前，不仅到涉案土地进行了现场勘查，组织双方进行了调解，还派员调查询问了李龙华、李尚谋、李尚策、黄四等多名李宅经济合作社的社员，他们均证实梁珠英夫妇种植使用涉案土地多年，但未见李尚林一方使用过；另李宅经济合作社亦于2016年4月13日分别出具了《证明》及《关于我村村民梁珠英与李尚林土地争议案说明及意见》，均证实涉案土地自上世纪八十年代中期至2015年底期间，一直系梁珠英家庭使用，期间无人提出异议。据此，角尾乡人民政府认为梁珠英夫妇自上世纪八十年代中期在涉案土地上开垦、整理，种植树木使用至2015年的事实清楚、证据充分，并无不当。虽然李尚林辩称涉案土地系其祖公地，且在双方纠纷发生之前已种植使用涉案土地三十多年，并提供了落款单位为角尾乡李宅经济合作社（打印字样），落款日期为2018年9月15日的《证明》及自述有多名村民签名的2018年9月28日的《证明材料》作为主要依据。但经审查，李尚林提供的2018年9月15日《证明》没有李宅经济合作社的盖章，无法确认该《证明》系李宅经济合作社出具的，不具有合法性，原审法院不予确认；另2018年9月28日的《证明材料》上虽有多个签名，但未附有签名人的身份证复印件等证明其身份的文件，无论证实这些签名人的身份情况，亦无法确定这些签名系其本人所签，该证据显然不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，不具有合法性，依法不能作为本案的定案依据，原审法院不予采信。此外，原告并未提供其他足以证实其长期使用涉案土地的证据，故对原告的辩解意见，原审法院不予支持。关于被告角尾乡人民政府决定在李宅经济合作社作出调整之前，由梁珠英继续使用是否违反农村“一户一宅”的宅基地分配原则的问题。从现已查明的事实可知，涉案土地此前虽先后由角尾小学、梁珠英使用，但直至2012年才确权属于原告所在集体组织李宅经济合作社集体所有，至今李宅经济合作社亦未将涉案土地作为宅基地分配给某位社员使用。现李宅经济合作社虽出具《关于我村村民梁珠英与李尚林土地争议案说明及意见》表示同意涉案土地继续由梁珠英家庭使用，但并未否定将来根据社会发展需要及村中的实际情况对涉案土地的使用重新进行调整，又或者将涉案土地作为宅基地分配给其他社员使用的可能性。而角尾乡人民政府决定涉案土地在李宅经济合作社作出调整之前继续由梁珠英使用亦并非系将涉案土地作为宅基地分配给梁珠英使用，而只是根据已查明的事实以及尊重历史、有利于生产生活的原则，继续维持涉案土地原本的使用状况而已，并无不当。李尚林认为该处理决定内容违背“一户一宅”的农村宅基地使用原则的理据不足，原审法院不予支持。综上，被告角尾乡人民政府作出的角府裁字﹝2018﹞2号《行政处理决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法；被告徐闻县人民政府受理涉案的行政复议申请后，依法进行了审查，保障了各方当事人的复议权利，程序合法，作出的徐府行复﹝2018﹞6号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，并无不当。原告李尚林的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李尚林的诉讼请求。上诉人李尚林不服原审判决，向本院上诉称：一审判决明显袒护原审第三人，判决违背法律，证据采信严重错误。一、争议土地面积2.1239亩，1953年就确权给上诉人父亲李龙瑞，其中李龙德保存的1953年《土地房产所有证》记载的南至龙瑞界可以作证。1958年成立人民公社后涉案土地归生产队管理使用，1980年农村体制改革后分配给上诉人家庭使用，上诉人在该土地上种植了剑麻等各种作物至今。2010年后国家已将该地块规划为建设用地。2015年上诉人在该土地上搭木宅时和原审第三人产生纠纷。2016年李宅村委会主持调解。调解失败后，原审第三人串通村干部虚假调查，出具了说明和意见，确认涉案土地归原审第三人使用。上诉人不服被上诉人作出的处理决定以及复议决定提起本案诉讼。二、一审判决认定事实不清，程序违法。被上诉人行政处理及复议过程中未告知上诉人申请经办人回避的权利，程序违法。被上诉人角尾乡人民政府依据李宅村委会出具的说及意见作出处理决定，但该说明及意见是虚假的，该说明及意见属于处分村民重大意见，应当经过村民会议讨论，否则不应当采信。角尾乡人民政府第一次和第二次处理相同，违背了《行政复议法》第二十八条的规定。且本案土地属于农村建设用地，原审第三人不具备再次分配宅基地的权利。徐闻县国土测绘队通过卫星定位仪测绘的宗地图证明争议地属于农村建设用地。原审第三人已有1.8亩宅基地，不具备再次享受分配宅基地的资格。一审法院对上述事实均未回应，属于认定事实不清。三、一审法院对证据采信具有随意性。一审判决认为，原审第三那人和两被上诉人提交的证据可以作为本案有效证据使用，超越了司法审判权，违反了行政诉讼法和行政诉讼证据规则的相关规定。综上所述，上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人徐闻县角尾乡人民政府及徐闻县人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人梁珠英答辩称：上诉人在上诉状中主张涉案土地在1953年土改时确权给其父亲，以及1980年以后分配给其家庭使用的主张是不成立的。涉案土地在1970年之前一直是丢荒的，2012年才将该地块确权给李宅村委会。上诉人在上诉状中主张一审事实不清是不成立的。上诉人认为一审程序违法所列理由亦不成立。上诉人在一审中从未提及行政处理过程中未保护其申请回避权利的问题。李宅村委会出具的说明及意见经过了的各方当事人质证，一审法院据此认定案件的事实并无不当。上诉人认为一审法院采信证据随意毫无理据。恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”本案中原审第三梁珠英因涉案2.1239亩土地使用权和上诉人李尚林产生争议。梁珠英提交了符宅村委会的《证明》、李龙德等人书写的《证明》、李宅经济合作社的《证明》、李宅经济合作社开具的《关于我村村民梁珠英与李尚林土地争议案说明及意见》等材料向被上诉人角尾乡人民政府申请权属争议裁决。李尚林则提交了案外人保存的1953年《土地房产所有证》、李宅经济合作社尅局的《证明材料》等材料主张对争议地享有使用权。角尾乡人民政府经调查了解，并经实地勘察，查明了争议地的早期抛荒，后由角尾小学使用，再由梁珠英家庭使用的情况，确认争议地归梁珠英家庭继续使用符合尊重历史，照顾现实的调处原则。而角尾乡人民政府确认争议地继续归梁珠英家庭使用，并未明确用作宅基地用途，故不存在违反“一户一宅”的情形，且争议地所属村集体李宅经济合作社亦同意争议地由梁珠英家庭使用，李尚林提交的材料不能证明其对争议地有使用和管理的事实，且其主张李宅经济合作社开具的《关于我村村民梁珠英与李尚林土地争议案说明及意见》属于虚假材料，但并未提交有效证据证明其主张，角尾乡人民政府据此作出涉案《行政处理决定书》，确认争议地由梁珠英继续使用理由充分，徐闻县人民政府经复议予以维持并不不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，一审判决认定事实不清，程序违法，证据采信随意等，上诉请求撤销原判及被诉处理决定和复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李尚林负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二一年二月二十五日书记员  刘 丹