广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终414号上诉人（原审原告）钟觉红等116人(名单附后)。诉讼代表人钟觉红，女。诉讼代表人钟嘉诚，男。诉讼代表人张勇军，男。诉讼代表人车永娴，女。诉讼代表人钟健生，男。委托代理人胡炳光，湖南开阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠城区********民委员会。法定代表人钟亦东，主任。委托代理人谢建军，广东金卓越律师事务所律师。上诉人钟觉红等116人因与惠州市惠城区********民委员会（以下称文头岭村委会）行政其他纠纷一案，不服博罗县人民法院（2020）粤1322行初211号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人诉讼代表人钟觉红、钟嘉诚、钟健生及其委托代理人胡炳光，被上诉人文头岭村委会委托代理人谢建军到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，原告钟觉红等116人均系惠城区桥东街道文头岭村村民。2019年10月12日，文头岭村委会召开村两委干部、村民代表会议，会议表决通过对该村LJL-43-06、LJL-44-06两宗村集体留用地启动村企合作开发模式及招标引入前期服务单位等事项。文头岭村委会将上述表决结果在村务公开栏公示。后文头岭村委会于2020年1月3日再次召开村两委干部、村民代表会议，就村企合作前期服务协议、开展招投标的《招标文件》及相关附件等进行表决。2020年1月13日，文头岭村委会委托桥东街道办农村产权流转交易中心发布《惠城区文头岭村民委员会留用地村企合作开发前期服务单位采购招标项目公开招标公告》。经桥东街道农村产权流转交易中心公开招标采购，惠州市星广联置业有限公司成为该项目中标人。原告钟觉红等人认为文头岭村委会在上述处理留用地村企合作开发事项中存在违法违规行为，遂向原审法院提起诉讼。原审法院认为，文头岭村委会系基层群众性自治组织。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会能否成为行政诉讼被告的判断标准是其行为是否属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。本案中，文头岭村委会根据村民代表会议决议，决定对村集体留用地启动村企合作开发模式，并通过招投标选取村企合作开发前期服务单位，属于村民自治范畴，并非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，不属于行政行为，不是行政诉讼的受案范围，故对本案原告的起诉，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款的规定，原告如认为村民委员会行使自治权的行为侵犯其合法权益，可另行通过民事诉讼解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告钟觉红等116人的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人钟觉红等116人上诉称，一、原审认定被告行为事实和法律事实明显错误。被告的行为涉及法律授权管理村集体公共事务、且涉及村民特别重大的经济利益和村民享有法定的议事民主管理权益、法定的管理职责行为，且存在被告自认的政府具体的政策性文件规定必须报批的管理事务，原审无视本案基本法律事实和行为事实，认定本案系平等主体民事法律纠纷，性质属于枉法裁判。首先，法院对被告的事实行为具体内容未能具有清楚明白、真实的认定被告自己提供的证据资料佐证了如下事实：(1)被告证据1确认“我村于2019年10月12日召开两委干部、村民代表会议，会议就我村两宗留用地是否同意村企合作开发模式进行开发、及招标引入前期服务公司等事项进行签名表决”(见被告证据一《表决签名表》第1行至2行)(2)被告两份《公告》内容确认“按照惠州市惠城区*********企合作开发政策规定，我村于2019年召开两委干部、村民代表会议，对我村启动村企合作开发模式及招标引入前期服务公司进行表决。”(见证据第1页第2行至5行)(3)被告《招标公告》也确认“经桥东街道村民代表会议讨论，同意对文头岭村民委员会留用地启动村企合作开发项目。(见原告证据1被告招标公告第1行至第2行)上述证据，清清楚楚、明明白白证实被告行为涉及“按照惠州市惠城区*********企合作开发政策规定，我村于2019年10月12日召开两委干部、村民代表会议，对我村启动村企合作开发模式及招标引入前期服务公司进行表决。”被告在上述证据中已经认可如下具体事实：第一，被告“按照惠州市惠城区*********企合作开发政策规定”进行管理工作。第二、被告行为内容是包括但不限于“召开两委干部、村民代表会议，对我村启动村企合作开发模式及招标引入前期服务公司进行表决。”上述证据证实本案涉及被告行为不仅仅单是招标前期服务公司这一个事项，(招标前期服务公司只是其中开发事项组成部分)而是涉及村企合作开发模式和开发重大事项，而且按照招标合同文件约定，中标公司是有权参与后续开发建设，也就是整个项目开发建设。被告村委会在原审企图采取大事化小的手段，将该事项列为不需要村民会议讨论的招标事项，企图规避该事项未经法定的村民会议讨论违法情形，是违背上述自供证据事实的，也是不能成立的，因为本案涉及的任何事项在十分之一以上村民强烈要求召开村民会议决定情况下，被告拒不执行，就已违法。上述证据事实，与本案是否是行政行为及该行为是否违法，具有直接的证明作用。综上所述，被告的涉案行为系上述法律授予被告作为村委会履行管理职责行为：在本案具体内容包括“召开村民会议”、“组织村民依法发展各种形式的合作和其他经济。村民委员会按照法律的规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产”，而且其具体程序也必须按照政府政策性文件规定进行。而且，上述法律明确规定是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二章“村民委员会的组成和职责”规定的职责内容。原审认定本案“并非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”，原审在被告的行为性质认定上，明显是故意违背本案的相关上述法律和事实，枉法裁判。二、原审认定本案“不属于行政行为，不是行政诉讼的受案范围”，明显违背涉案的事实和法律规定。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政人员侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院起诉，前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。2、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十四条规定“当事人对村民委员会或者居委会依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居委会为被告。”被告的上述违法行政行为明显侵犯了原告两方面合法权益：其一，本案涉及本村最大的13万平方米土地开发模式的特别重大的经济管理事项，法律原理、马克思主义原理和经济常识都认为土地是财富之母。该土地开发涉及几十亿元财富效应，涉及村民巨大经济利益，是本村最重要的头等大事，并且该事项必须召开村民会议是有关法律法规的明确规定，其二、被告在四百多名村民强烈要求召开村民会议之后仍然剥夺村民参与村民会议的议事权益，明显侵犯村民多种合法权益。不仅《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条规定：“村民会议由村民委员会召集，有十分之一以上的村民，或者三分之一的村民代表提议，应当召开村民会议”。而且《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以召开成员代表会议进行。成员代表会议通过的事项应当公示5天。十分之一以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决”。被告在本案多次违反上述法律规定。上述法律、法规及司法解释明确昭示、证实本案存在被告法律授权的村委会管理职责的行为及该行为侵犯原告合法权益，应当属于法院受理的行政案件，上述法律和上述事实如此清楚，原审法院驳回起诉明显是枉法裁判。三、原审法院认定本案“属于平等主体之间的民事侵权纠纷，可另行通过民事诉讼解决”，明显错误。本案被告在履行法律授权的村委会管理职责过程中，无论是对集体财产的管理还是对村民集体的管理，都是履行公共事务的管理，属于管理与被管理之间的关系，与原告不存在平等主体之间的民事法律关系，原审认定本案属于“民事侵权纠纷”，毫无证据和法律依据。四、原审适用法律明显错误。由于原审认定本案基本事实错误，从常识上、逻辑上其适用法律必然错误，在此不再赘述。被告在履行管理职责过程中的每一个环节均违反法律的规定，对其违法的行政行为原告在原审已经充分举证说明，法院依法应予确认，而不是非法驳回起诉，也在此不再赘述。此外，原审还认为“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款的规定，原告如认为村民委员会行使自治权的行为侵犯其合法权益，属于平等主体之间的民事侵权纠纷，可另行通过民事诉讼解决”。原审在此歪曲和偷换法律条文和法律概念。上述第三十六条第一款规定如下：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”上述法律全然没有规定遭受侵害的村民只能通过民事诉讼撤销侵权行为，更不能得出本案系民事纠纷、只能进行民事诉讼的法律结论。上述法律规定的“撤销”，包括行政诉讼之中的撤销和民事诉讼中的撤销。原审将上述法律规定解释为村民在遭受村委会侵害时，民事诉讼只能是唯一的法律救济途径，受害人只能通过民事诉讼撤销，故本案只能是民事纠纷，原审甚至将上述法律作为驳回原告起诉的相关法律，实在是故意歪曲和偷换法律条文和法律概念。综上所述，原审将被告法律授权的集体财产职责管理行为，认定为民事纠纷行为，驳回原告起诉，明显错误。恳请上级法院依法裁定撤销，维护原告的合法权益。当庭补充：本案核心问题是村委会是否成为行政诉讼的被告，关键看村委会被诉行为是否属于对法律授权的行政管理职责的行为，原审对本案的被诉事实和法律行为全部未能认定。原审的原告、被告各自提供有关涉案行为的十份证据，原审判决书只字未提未置可否，原审双方提供的证据证明：被诉行为是村企合作开发模式及招标引入前期服务公司，原审仅仅认为系引入招标前期服务公司，对被诉行为的事实大事化小。此外，上诉人在原审提及被诉行政行为涉及到五个法律方面的授权管理职责涉：1、《村民委员会组织法》第二章《组成人员和职责规定》第八条，村委会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作与其他经济。2、村委会依照法律的规定，管理本村属于人民集体所有的土地和其他财产。3、《村民委员会组织法》第二十一条规定，授权村委会召开村民代表会议，这是法律的授权的行政管理职能。4、《村民委员会组织法》第二十一条规定，有1/10以上的村民和1/3的村民代表提出，应当召集村民会议。5、《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定，农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会，凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定，农村集体组织对具体事项的表决，可以召开成员代表会议的形式进行。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。上诉人认为，上述五个方面均是法律授权的管理职责行为，有证据表明被上诉人均未按照上述的法律实行，因此原审认定本案的基本事实明显错误。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初211《行政裁定书》。2.依法判如本案原告所请。3.由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人文头岭村委会答辩称，一、答辩人只是执行村民代表会议的决定、决议，并非依据法律、法规、规章的授权采购留用地村企合作开发前期服务单位。依据《村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”及第十条“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”的规定，村委会是基层群众性自治组织，非行政机关，其工作职责是遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议。答辩人采购留用地村企合作开发前期服务单位，是执行2019年10月12日的村民代表会议的决定、决议，履行答辩人的工作职责，并非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责。二、答辩人是依照法律、法规及惠州市惠城区人民政府的规范性文件的规定召开村民代表会议，经村民代表会议表决通过后，才正式启动采购留用地村企合作开发前期服务单位工作，程序合法、合规。依据《惠城区农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理补充规定》(惠城府[2018]号)第七条第二款“村民委员会(或村小组)拟引入前期服务单位的，应当组织召开村民会议或户代表会议(留用地权属人为村民委员会的可召开村民代表会议)表决同意后，通过镇政府(街道办事处)农村“三资”产权流转管理服务平台进行招标。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十条的规定，留用地的权属人为答辩人，答辩人可就留用地拟招标引入前期服务单位召开村民代表会议。答辩人于2019年10月12日在村委会三楼会议室就两宗村集体留用地拟招标引入前期服务单位召开村两委干部、村民代表会议。村民代表应到人数为33人，实到人数为27人，签名表决同意的人数为26人，参会的村民代表已占村民代表总数2/3以上，同意签名确认的人数已占到会村民代表总数的2/3以上，因此，该村民代表会议的决定、决议合法有效。答辩人也于2019年10月15日将表决通过的结果在村务公开栏上公示。答辩人根据《惠城区农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理补充规定》(惠城府[2018]36号)第七条第二款的规定及本次村民代表会议的决定、决议，委托桥东街道农村产权流转交易中心对两宗村集体留用地村企合作开发的前期服务单位进行公开招标采购。2020年1月3日，答辩人再次召开村两委干部、村民代表会议，对《村企合作前期服务协议》、桥东街道农村产权流转交易中心起草的《招标文件》及相关附件的内容进行审议并表决，村民代表应到人数为33人，实到人数为32人，签名表决同意的人数为30人。参会的人数及表决同意的人数符合法律、法规及政府规范性文件规定通过的人数，该次村民代表会议所作的决定、决议合法有效。202O年1月13日，桥东街道农村产权流转交易中心在其交易平台及惠州市惠城区****办事处信息公开网站发布《惠城区桥东街道文头岭村民委员会留用地村企合作开发前期服务单位采购招标项目公开招标公告》，对惠城区桥东街道文头岭村民委员会留用地村企合作开发前期服务单位采购招标项目进行公开招标。2020年2月15日，桥东街道农村产权流转交易中心发布《惠城区桥东街道文头岭村民委员会留用地村企合作开发前期服务单位采购招标项目中标标公告》，对本次采购的中标(成交)结果进行公告：中标供应商为惠州市星广联置业有限公司。综上，答辩人是依照《惠城区农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理补充规定》(惠城府[2018]36号)的规定召开村民代表会议，经村民代表会议表决通过后，才正式启动采购(引入)留用地村企合作开发前期服务单位工作。在正式公开招标前，再次召开村民代表会议对《村企合作前期服务协议》、《招标文件》及相关附件的内容的进行审议、表决，经村民代表会议表决通过后，才在桥东街道农村产权流转交易中心的交易平台上公开招标。答辩人采购留用地村企合作开发前期服务单位，程序合法合规,没有违反法律、法规、规章的规定。当庭补充：1.第2页第1行打少个二字。2.上诉人声称“本案涉及本村最大的40万平方米土地开发模式的特大的财产管理事项”，与事实不符。事实上本案涉及的仅仅是LJL-43-06地块和LJL-44-06地块启动村企合作，引入前期服务单位的事项。前期服务公司是协助村委会办理《建设项目选址意见书》、《规划设计条件告知书》、不动产权证等证件手续和招标文件等证件手续或批文的服务机构，引入前期服务公司完成前期相关工作，所产生的各项费用及其投资回报或经济补偿，由日后村企合作项目挂牌招标后的中标竞得人，即合作开发商承担。因此，关于引入前期服务公司的表决事项，并非选取项目合作开发商，亦未涉及留用地的实质处分，并没有损害村民的利益。反而是加快村企合作的进程，使村民的利益分红早日实现。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求上级人民法院依法驳回上诉，维持一审裁定。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第十条规定“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。……”第二十五条第三款规定“村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。”第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”综合以上条文可知，村民委员会系基层群众性自治组织，村民代表会议可以形成决定、决议，并由村民委员会执行。本案中，文头岭村委会根据村民代表会议决议，决定对村集体留用地启动村企合作开发模式，通过招投标选取村企合作开发前期服务单位等相关事项，属于村民自治范畴。若钟觉红等116人认为村民委员会的上述行为侵犯其合法权益，可另循其他途径解决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”该条文已经明确了村民委员会或者居民委员会只有在作出依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为时，才有可能成为行政诉讼案件的被告。本案中，如前文所述，文头岭村委会所作行为是执行村民代表会议的决议，而非履行行政管理职责。若钟觉红等116人认为村民代表的推选存在问题，村民会议没有授权村民代表会议讨论决定案涉事项，亦应当另循其他途径解决。综上所述，文头岭村委会所作行为不是行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回钟觉红等116人的起诉正确，本院予以维持。上诉人钟觉红等116人上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年一月二十一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩