宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政判决书（2021）宁0202行初4号原告梁三峰，男，住大武口区。委托代理人郭霄，宁夏瀛智律师事务所律师。被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局，住所地位于石嘴山市惠农区红果子镇惠新街006号。法定代表人姚立新，系该局局长。出庭负责人马常胜，系该局副局长。委托代理人吴会林，宁夏塞北律师事务所律师。第三人宁夏国营简泉农场，住所地位于石嘴山市惠农区简泉农场场部。法定代表人郭爱华，该农场场长。委托代理人罗少忠，宁夏宁众律师事务所律师。委托代理人刘燕，宁夏宁众律师事务所律师。原告梁三峰不服被告石嘴山市惠农区农业农村和水务局（以下简称惠农区农水局）单方变更《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》，于2021年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月14日立案后，于2021年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁夏国营简泉农场（以下简称简泉农场）与本案处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年2月20日公开开庭审理了本案。原告梁三峰及其委托代理人郭霄，惠农区农水局出庭负责人马常胜，委托代理人吴会林，第三人简泉农场的委托代理人罗少忠、刘燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告惠农区农水局于2020年12月22日作出《关于核减与梁三峰签订清理补偿协议中部分补偿面积的函》，认定：石嘴山市第二水源地土地权属属于宁夏农垦集团简泉农场有限公司且鱼池综合整治补偿土地时依据宁夏农垦集团简泉农场有限公司与三户鱼池承包人的承包合同确定的，根据合同约定的承包面积四至第42、45、46、47、48、49号鱼池，确实不在清理补偿范围，为保证不造成国有资产的流失，和综合整治补偿工作的公平公正及《石嘴山市第二水源地综合整治决算报告》的正常编制，我局正式函告如下：将测量报告中确定的第42、45、46、47、48、49号鱼池补偿款从原补偿协议中核减，不予补偿。原告梁三峰诉称，2015年9月16日原告与第三人签订一份《鱼塘经营竞价承包合同》，其中约定：原告承包期为5年，自2015年9月16日至2020年9月15日，依法对承包的鱼塘资源占有、使用和收益的权利等。在原告承包期内被告依据国家水源地保护条例及惠农区政府的要求，因原告承包鱼塘在石嘴山市第二水源地保护区范围内予以清理和整治，被告委托第三方评估机构对原告承包鱼塘及占有使用现有的排灌设施进行评估，经双方协商后，于2019年9月9日达成《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》。2020年12月12日被告致函原告从原补偿协议中核减原告补偿款，原告认为被告的行政行为无事实及法律依据，因此诉至法院，请求判令：1.确认被告惠农区农水局函发（2020）42号核减原告补偿款行政行为违法并撤销；2.判令被告严格履行《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》发放原告补偿款行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。原告梁三峰向本院提交以下证据：证据一、（2020）42号《惠农区农业农村和水务局关于核减与梁三峰签订清理补偿协议中部分补偿面积的函》一份，证明被告核减原告补偿款的具体行政行为违法且没有事实根据。证据二、原告与第三人签订的竞价承包合同一份，证明被告所谓核减的42、45、46、47、48、49号鱼池是原告蓄、排水设施，依据该合同第五条第一款第七项以上设施在原告承包范围内的事实。证据三、《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》一份，证明：1.虽然行政补偿协议是被告主导的，但是行政协议一旦签订就具有民事合同性质，被告无权擅自变更行政协议；2.被告所说的42、45、46、47、48、49号鱼池在补偿协议内，擅自核减是违法的。被告惠农区农水局辩称，不认可原告的诉讼请求。理由如下：一、被告有权对《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》做出变更：1.被告有订立、履行、变更、解除行政协议的法定职权。根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款及《中华人民共和国水法》第十二条第四款的规定，被告具有水行政管理职权。被告职能配置、岗位设置和人员编制规定明确规定，被告是惠农区政府的水行政主管部门，有权订立、履行、变更、解除行政征收或补偿协议的法定职权。2.被告没有滥用职权，是通过法定程序对涉案合同进行了变更。原、被告于2019年9月9日签订了《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》，一直在积极履行合同。但在履行过程中的2020年5月，被告在委托会计师事务所对涉案石嘴山市第二水源地清理整治情况进行财务审计，在编制决算报告时发现，测量报告中的第42、45、46、47、48、49号鱼池均不在梁三峰的承包合同范围内，属于宁夏农垦集团简泉农场的土地，不应予以补偿。在随后的深入调查中，原告梁三峰也承认42、45、46、47、48、49号鱼池均不在其承包合同范围内，但是上述鱼池按照惯例由承包人无偿使用。被告于2020年6月24日向简泉农场发出《惠农区农业农场和水务局关于申请核定石嘴山市第二水源地养殖承包面积的函》，要求简泉农场明确42、45、46、47、48、49号鱼池的承包主体，但该公司一直没有给予明确答复。2020年9月17日，案外人熊俊峰向大武口去人民法院提起行政诉讼，要求确认被告与原告签订的《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》中涉及原告投资兴建财产部分内容无效，并要求被告支付其补偿款329931元。鉴于以上事实，被告于2020年12月22日，向原告发出惠农业农村和水务函法【2020】42号惠农区农业农村和水务局《关于核减与梁三峰签订清理补偿协议中部分补偿面积的函》，告知原告因第二水源地承包合同中不包括42、45、46、47、48、49号鱼池，将上述6个鱼池从补偿协议中核减。综上，被告没有滥用职权，具体行政行为遵守了法定程序。二、被告变更行政协议适用法律法规正确。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条、第十八条、第二十七条、第二十八条规定，被告参照民事法律及合同变更的相关规定，为了保护他人利益以及国家利益和社会利益免受损失，依据事实和法律做出变更涉案行政协议，符合法律规定。三、原告没有证据证明，其主张的承包养殖鱼池的养殖区域包含有42、45、46、47、48、49号鱼池；被告在履行与原告的协议过程中，发现42、45、46、47、48、49号鱼池不在原告承包范围内，依法调查了相关事实，原告也承认上述6座鱼池不在其承包范围内，发包主体简泉农场至今没有明确上述6座鱼池的承包主体，故被告依法核减补偿，符合事实。综上，被告依据事实和法律依法变更《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》，符合法定程序，事实清楚，证据充分，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。被告惠农区农水局向本院提交了以下证据、依据：证据一、《石嘴山市惠农区农业农村和水务局主要岗位职责设置和人员编制规定》一份，证明被告具有变更涉案合同的主体资格。证据二、承包合同二份，证明被告与第三人签订承包涉案鱼塘的事实。证据三、石环督改办【2017】10关于印发《石嘴山市集中式饮用水水源地综合整治工作推进方案》的通知一份、惠农区人民政府2018年12月7日发布的37号会议纪要一份、惠农区人民政府惠政办发【2019】103号文件一份、惠农区人民政府2019年9月2日发布的（2019.第11次）会议纪要一份、惠农区农水局【2019】119号文件一份，证明被告单方变更涉案协议没有滥用职权，而是按照法定程序变更的事实。证据四、技术报告一份，证明评估机构对石嘴山市第二水源地渔湖现状地形测量及土方核算的事实。证据五、补偿协议一份、搬迁承诺书一份，证明惠农区农水局与原告梁三峰签订补偿协议的事实。证据六、苏天元资评报字（2019）第NX032号评估报告一份（含鱼池分布图），证明涉案拆迁补偿经过评估，并发现42、45、46、47、48、49号鱼池不在梁三峰鱼塘承包范围内的事实。证据七、惠农区农水局关于申请核定石嘴山市第二水源地养殖承包面积的函一份，证明被告向第三人发函，要求核实42、45、46、47、48、49号鱼池的权属及承包主体的事实。证据八、惠农区农水局《关于核减与梁三峰签订清理补偿协议中部分补偿面积的函》一份，证明被告通过调查的事实，向原告梁三峰发函通知，核减不属于其承包范围的42、45、46、47、48、49号鱼池的补偿款的事实。法律依据：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条、第十八条、第二十七条、第二十八条。第三人简泉农场述称，1.本案系行政机关单方变更补偿协议纠纷，原告在起诉状中未对第三人提出诉讼请求，被告的行政行为也仅对原告有法律意义，故第三人对原告诉讼请求是否成立及被告行政行为是否违法无法做出评价意见；2.原、被告签订补偿协议时，未征求第三人意见，第三人对此并不知情，无法判断其补偿协议内容是否合适；3.被告委托第三方测量评估时对案涉土地的编号42、45、46、47、48、49号鱼池具体方位没有给第三人地图，第三人无法判断是否在原告与第三人承包范围之内，原告与第三人承包合同范围认定应以双方签订的承包合同约定的四至为准。第三人简泉农场未向法庭提交证据。经庭审质证，原告梁三峰对被告惠农区农水局所举证据的质证意见为：对证据五、证据七无异议。对证据一的三性无异议，对证明目的有异议，被告不能变更案涉合同。对证据二无异议，被告核减的部分在原告与第三人承包的范围内。对证据三的真实性、合法性无异议，但不能达到被告的证明目的。对证据四无异议，被告核减的部分就在技术报告范围内。对证据六报告的三性无异议。42、45、46、47、48、49号鱼池不在梁三峰鱼塘承包范围内，但是上述鱼池在原告与第三人签订的竞价承包合同第五条第一款第七项的约定中，这些鱼池由原告使用，作为原告承包范围内鱼池蓄水使用。被告提供的鱼池分布图中标明的红线是原告排水的渠。47、48、49号没有显示渠是因为压了暗管。对证据八的三性无异议，对证明目的不予认可。第三人简泉农场对被告惠农区农水局所举证据的质证意见为：对证据一、二、三、四、五、六、八无异议。对证据七的真实性无异议，但没有看到相应的地图，无法确定42、45、46、47、48、49号鱼池是否在第三人与原告承包的范围内。被告惠农区农水局对原告梁三峰所举证据的质证意见为：对证据一的真实性无异议，证明目的有异议。对证据二的真实性无异议，根据该证据的内容并没有42、45、46、47、48、49号鱼池系原告承包范围内的事实。对证据三的真实性无异议，对证明目的有异议。第三人简泉农场对原告梁三峰所举证据的质证意见为：对证据一、二、三均无异议。本院对上述证据认证如下：1.原、被告所举《惠农区农业农村和水务局关于核减与梁三峰签订清理补偿协议中部分补偿面积的函》系本案诉争行政行为，能够证实涉案行政行为存在，原、被告主体适格；2.原、被告所举原告与第三人签订的竞价承包合同真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认；3.原、被告所举《石嘴山市惠农区第二水源地整治补偿协议》真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。4.被告所举证据一、证据二中的承包合同、证据三、证据四、证据六、证据七真实、合法，与本案有关联性，本院予以确认。经审理查明，2015年9月16日，原告梁三峰与第三人简泉农场签订《鱼塘经营竞价承包合同》，约定原告竞价承包第三人的鱼塘292亩，四至为东至第二农场渠以东870米处，南至24斗渠以南270米处，西至第二农场渠以东50米处，北至24斗渠。合同同时约定，以现有的排灌设施提供原告使用。根据石嘴山市集中式饮用水水源地综合整治工作要求，2019年9月5日惠农区人民政府办公室印发惠政办发（2019）103号文件，同意《石嘴山市第二水源地（惠农片区）综合整治方案》，该方案规定由惠农区农水局负责鱼池的测量、监测评估，提供完整的评估报告，与养殖户商谈、补偿协议的签订、补偿款发放等工作。补偿事项为水源地内水产养殖企业（户）补偿养殖池土方挖方、渔业设施。2019年9月9日，原、被告签订《第二水源地综合整治补偿协议》，约定补偿范围为原告位于302国道以东，石嘴山市第二水源地惠农片区以内，石嘴山市第二水源地渔湖现状地形测量及土方核算技术报告中标注的第18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30、31、32、33、34、35、36、37、38、39、40、41、42、43、44、45、46、47、48、49、50、51、52、53、54号鱼池，以及原告位于水源地内的渔业设施，养殖池土方挖方、地上附着物及固定资产等。2020年6月28日，因发现测量报告中42、45、46、47、48、49号鱼池均不在原告的承包范围内，被告向第三人发函要求第三人明确编号为42、45、46、47、48、49号鱼池的权属及合同主体，第三人未予回复。2020年12月22日，被告作出涉案行政行为，将上述鱼池的补偿款从支付原告的补偿款中核减，原告认可上述鱼池并非由其承包，但主张其对上述鱼池有使用权，且进行了投入，被告应当支付补偿款。原告因此诉至法院，请求判如所请。本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议因具有行政与合同的双重属性而有别于其他行政行为，本质上，行政协议是行政机关在法定职责范围内实现公共管理的方式之一，为了实现行政管理目标，行政机关在协议的履行过程中享有一定的管理权，该管理权优于合同当事人之间已形成的“合意”，也就是行政机关享有在法定条件成就的时候，可以决定解除或者变更协议，而不必与对方当事人协商一致的权利。本案中，首先，被告作为水行政主管部门，具有对水源地进行管理的职权，《石嘴山市第二水源地（惠农片区）综合整治方案》明确由被告进行鱼池的测量、评估、签订补偿协议、支付补偿款，因此被告具有与原告签订补偿协议并在法定条件成就时变更补偿协议的职权；其次，原告庭审中明确涉案鱼池并非由其承包，其仅用涉案鱼池做蓄水排水使用，说明涉案鱼池并非原告挖就，虽然原告与第三人的合同中约定原告可以使用现有的排灌设施，但《石嘴山市第二水源地（惠农片区）综合整治方案》明确的补偿范围是对养殖池土方挖方、渔业设施进行补偿，被告也陈述核减的是鱼池的土方挖方的补偿款，因此，被告作出涉案行政行为有事实依据；最后，被告在作出涉案行政行为时履行了调查职责，听取了原告的陈述和申辩，并在涉案行政行为中予以载明，原告对此并无异议，因此被告作出涉案行政行为程序合法，适用法律正确。原告要求确认涉案行政行为违法并撤销的诉讼请求不能成立，本院不予支持；其要求被告严格履行涉案行政协议发放补偿款的诉讼请求亦不能成立，本院不予支持。被告惠农区农水局所作涉案《惠农区农业农村和水务局关于核减与梁三峰签订清理补偿协议中部分补偿面积的函》事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，判决如下：驳回原告梁三峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁三峰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 张白茹审判员 崔相如人民陪审员 王月芬二〇二一年二月二十五日书记员 宣雪敏第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期届满后七日内，向石嘴山市中级人民法院交纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。