北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初366号原告吴云清，男，1959年10月22日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。委托代理人吴超（吴云清之子），1984年12月6日出生，汉族，北京市海淀区居民，住北京市顺义区。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地顺义区李桥镇头二营村，统一社会信用代码11110110000093307D。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，北京市顺义区李桥镇人民政府综合执法科科员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。原告吴云清不服被告北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）于2020年9月17日作出的（2020年）第156号《强制拆除决定书》（以下简称被诉《强制拆除决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月18日立案后，在法定期限内向被告李桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴云清及其委托代理人吴超，被告李桥镇政府的委托代理人宋国龙、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李桥镇政府于2020年9月17日对吴云清作出被诉《强制拆除决定书》，主要内容是：2020年9月2日，李桥镇政府对吴云清在顺义区×镇×村东侧集体土地建设的砖混结构建筑物1处，作出了《限期拆除决定书》，责令吴云清于2020年9月7日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2020年9月9日，李桥镇政府向吴云清送达了《催告通知书》，责令吴云清自接到催告通知书之日起3日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条之规定，李桥镇政府决定于2020年9月22日对上述违法建设进行强制拆除，请吴云清在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。吴云清享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如吴云清自行回收清理，应在强拆前向李桥镇政府声明，并在李桥镇政府强制执行后的7日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，李桥镇政府将予以清理。请吴云清或成年家属到达现场（具体时间另行通知），拒不到场的，不影响实施强制拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。原告吴云清诉称：2003年8月4日，吴云清与顺义区×镇×村经济合作社签订了《顺义区畜禽养殖承包合同书》，协议约定：承包项目为养殖用土地（非基本农田），占地面积4．5亩，承包期为30年，自2000年1月1日至2029年12月31日止，吴云清应自己投资建设生产、生活用房及养殖所需的一切附属设施，于2003年12月前建成投入养殖生产。该合同书于2004年8月20日由当时的顺义区李桥镇政府农村合作经济经营管理站进行了鉴证。2019年4月20日，吴云清与顺义区×镇×村经济合作社就上述合同书签订了《补充协议》，补充协议第八条明示系按李桥镇政府合同整改要求，约定承包价格于2019年1月1日调整为每年每亩1500元。另，补充协议约定承包期限届满甲方如继续发包，依据届时国家政策，经双方协商，在同等条件下乙方（即吴云清）有优先承包权。吴云清在签署上述承包合同书及补充协议后，按照合同要求于2003年12月前自己投资建设了养殖用房及养殖所需的附属设施（即《强制拆除决定书》上所示养殖建筑）。吴云清承包养殖地后一直规范经营，先后种植玉米、高粱、大豆、蔬菜、果树等农作物，养殖兔子、柴鸡、鸭子、小猪、小狗等畜禽，所建房屋也是主要用于存放农具、粮食、蔬菜、饲养畜禽、饲养设备等用途。吴云清建造的养殖配套用房系2003年开始建设并使用，属于国家政策鼓励和允许，并不属于违法建设，理由如下：第一，吴云清养殖配套用房建设行为发生在《城乡规划法》实施前，涉案房屋不适用该法规规定。吴云清建造养殖配套用房的行为发生在2003年，《城乡规划法》于第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2008年1月1日起施行。根据《立法法》第八十四条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不得溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。据此，李桥镇政府不得以2008年生效的《城乡规划法》来溯及吴云清2003年建设养殖地养殖用房的行为，涉案房屋在建设时合法合规。第二，涉案房屋属于农业生产设施，依法不需要也无法办理规划许可，强拆决定未将用于养殖的房屋等必要的生产设施与其他建筑物区别对待。吴云清建设行为发生时有效的《北京市城市规划条例》第二十六条、2008年后生效的《城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十一条明确列举了只有四类建设需要办理乡村建设规划许可证，上述规定未列举的不需要办理该证。《城乡规划法》第四十二条明确规定城乡规划主管部门，不得在城乡建设用地之外作出规划许可。即农业设施用地不能办理规划手续，涉案房屋也无法取得规划许可证，进而也不适用《城乡规划法》第六十五条之规定。第三，涉案房屋在建设时承包合同签署之发包方、鉴证部门及李桥镇政府均未告知吴云清有乡村规划文件，也未要求吴云清就涉案房屋建设办理规划许可手续。根据《城乡规划法》第二十二条、第二十六条之规定，乡镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。即编制乡规划、村庄规划是依法用地和依法建设的前置条件，只有依法编制了乡规划、村庄规划，才能要求村民按照《城乡规划法》第四十一条的规定进行报建，没有编制规划就没有许可的依据。吴云清在2003年建设养殖地配套用房时，当时承包合同签署之发包方顺义区×镇×村经济合作社、鉴证部门李桥镇政府农村合作经济经营管理站和李桥镇政府均未告知村民有乡村规划文件，也未要求吴云清就涉案房屋建设办理规划许可手续。在2019年4月签订补充协议时，同样未告知需进行报建规划手续，反而提高了承包费用，以上足以证明建设房屋行为合法。此外，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。吴云清建造养殖地配套房屋系农业设施，如国家或北京市政府政策要求需要拆除，应依据规定给予补偿，否则于法无据。李桥镇政府作出的限拆通知决定书程序违反了合理行政、程序正当、诚实守信等原则。合理行政应当公正、公平，同等情况同等对待，程序正当应该程序公开。在此次×村拆除养殖地区域房屋的行政行为中，李桥镇政府并没有对拆除范围进行公开，吴云清不知道×村所有承包养殖地的村民养殖配套房屋及附属设施哪些范围拆除哪些不拆除，也没有公正、公平对待。据吴云清了解，此次拆除行为，有个别养殖户没有在拆除范围之内（详见证据6图片拆除区域），经与政府谈话计划拆除养殖地房屋及附属设施为图上黄虚线拆除范围，并没有包含红色虚线1、2部分，该部分同样是在养殖地承包时一起签订承包合同的养殖地，要求李桥镇政府公开不予拆除的原因以及其合法报建的规划手续。李桥镇政府实施行政行为没有遵循行政法诚实守信的信赖保护原则。顺义区农村畜禽养殖承包合同书签订的相对方虽然是×村经济合作社，但是合同书是通过当时顺义区李桥镇政府农村合作经济经营管理站鉴证的，且在2019年4月20日又补签了补充协议也明示根据李桥镇政府合同整改的要求，吴云清基于信赖李桥镇政府的本意与村委会签订合同，并按合同要求履行了义务，理应得到李桥镇政府的保护，而不是不谈任何补偿条件的给予拆除养殖地配套房屋及附属设施。吴云清已于2020年9月8日就李桥镇政府作出的2020年第156号《限期拆除决定书》向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼，顺义区人民法院已经登记立案〔案号为：（2020）京0113行初355号〕，李桥镇政府作出的强拆决定是在限拆决定诉讼期内作出，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等规定，属于程序违法。综上，吴云清作为北京市的一位农民，以土地为本，建设养殖配套用房也是耗费了一生的财力，养殖地及配套设施也是主要生活经济来源，拆除后势必会影响农民的生活，当下新冠疫情严重破坏经济，各个行业都不景气，农民的生活质量也受到严重冲击，农民养殖地配套房屋及设施不同于其他产业性质，它是农民养家糊口的主要经济来源，希望政府能够体会农民的心酸，拆除政策上不能一刀切，需要因情况处理。故起诉，请求：1．撤销李桥镇政府对吴云清作出的被诉《强制拆除决定书》；2．本案诉讼费由李桥镇政府承担。原告吴云清在举证期限内向本院提交了以下证据：1．被诉《强制拆除决定书》，证明李桥镇政府对吴云清作出的具体行政行为。2．《限期拆除决定书》，证明李桥镇政府对吴云清作出的具体行政行为，作出强拆决定书是在吴云清行政诉讼期间，李桥镇政府程序违法。3．《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，证明养殖地房屋建设时间，占地面积，使用时间，承包金额，吴云清权利及义务，鉴证机关；涉案建筑物位于×村畜禽养殖用地内，在×村东侧；土地性质是养殖用地，也就是农用；鉴证机关是李桥镇政府。4．《补充协议》，证明补充协议签署时间，协议签署是按李桥镇政府要求整改，补充协议的第八条和第十一条有所列明；根据补充协议第六条，在此承包地上已有设施的，不得私自改建、扩建、新建、翻建，否则后果自负，相当于承认了已有建筑物合法；后期没有私自改建、扩建、新建、翻建。5．收据，证明吴云清按政策要求履行合同。6．高德地图截图，证明李桥镇政府违反合理行政，公正公平原则。7．土地性质证明版图，证明吴云清养殖地为设施农用地。原告吴云清在举证期限内向本院提交了《行政复议决定书》、现场勘验绘图及强拆现场照片，但未作为证据出示。被告李桥镇政府辩称：一、李桥镇政府有权作出涉案《强制拆除决定书》，且符合法律规定，吴云清的诉请依法应予驳回。（一）李桥镇政府有权作出被诉《强制拆除决定书》。根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条的规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。本案中，涉案违法建设位于×镇×村，在李桥辖区乡村规划区内，且未依法取得乡村建设规划许可证。因此，李桥镇政府作为属地政府，对涉案违法建设具有查处职权。（二）李桥镇政府作出的《强制拆除决定书》符合法律规定。本案中，涉案建筑位于×镇×村，权属主体系吴云清，因此，李桥镇政府在履行现场检查、现场勘验、谈话等程序，并取得北京市规划和自然资源委员会的认定后，依法作出《限期拆除决定书》，因吴云清未在规定期限自行拆除，李桥镇政府在依法进行催告，并作出《催告通知书》后，依法制作涉案《强制拆除决定书》，认定违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当，依法应当得到支持。综上所述，李桥镇政府有权作出《强制拆除决定书》，且程序、内容均合法，故吴云清的诉请应予驳回。被告李桥镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1．《询问笔录》，证明李桥镇政府依法就违法建设问题向吴云清进行询问，并告知其享有陈述申辩权，其未提供规划审批文件。2．《现场检查笔录》，证明李桥镇政府依法履责，对涉案建设现场进行检查，吴云清未能提供规划证明文件。3．《现场勘验笔录》、现场勘验绘图、现场勘验拍照，证明李桥镇政府依法履责，对涉案建设现场进行勘验，并确定建筑结构、面积，制作绘图。4．《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》《补充协议》，证明吴云清系地上物权属主体，李桥镇政府查处对象正确。5．《关于核实吴云清建筑规划审批情况的函》及附图，证明李桥镇政府就涉案地块是否取得规划审批手续征询规划部门意见。6．《关于顺义区×镇×村吴云清建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑位于乡、村庄规划区内，李桥镇政府具有查处的法定职权；涉案建设系吴云清所建，未取得规划许可证。7．《限期拆除决定书》，证明李桥镇政府依法限期吴云清改正错误，纠正违法现状，自行拆除违法建筑。8．送达回证，证明李桥镇政府依法送达《限期拆除决定书》。9．《催告通知书》，证明吴云清未在规定期限自拆，李桥镇政府依法催告拆除。10．送达回证及送达照片，证明李桥镇政府依法送达《催告通知书》。11．《强制拆除决定书》及送达回证、现场送达照片，证明李桥镇政府依法作出《强制拆除决定》并送达吴云清。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，吴云清提交的证据1和李桥镇政府提交的证据11中的《强制拆除决定书》均系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，吴云清提交的证据6与本案被诉行政行为的合法性审查无直接关联性，对该证据本院不予接纳；吴云清提交的证据7系其单方制作，真实性无法核实，本院不予认定。第三，吴云清、李桥镇政府提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案建筑物所占土地的来源、用途，李桥镇政府针对涉案建筑物向吴云清进行调查询问、进行现场检查、勘验、向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况、作出《限期拆除决定书》《催告通知书》并送达等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：2003年8月4日，×村经济合作社（甲方）与吴云清（乙方）签订《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，约定：“一、承包项目：养殖用土地。位置及四至：军队西墙外后，南北长72米，东西宽42米，东至军队，西至道，北至沟，占地面积折合4．5亩。二、承包期限：从2000年1月1日起至2029年12月31日止，承包期为30年。三、承包费每年每亩120元，总额540元。四、甲方的权利和义务。1．为乙方提供养殖用土地4．5亩。2．为乙方提供养殖用电、用水，电的主线送至养殖户承包地边界。3．监督乙方按规定使用土地，发现弃养或改变土地用途有权终止承包关系。如改变土地使用性质，每亩按陆佰元收费……五、乙方的权利和义务。1．使用甲方提供的养殖用地4．5亩。2．依照统一标准自己投资或租用建设生产、生活用房及养殖所需的一切附属设施，于2003年12月前建成投入养殖生产，不弃养，不改变用途。3．实行规范养殖，不得降低养殖规模标准……。”2004年8月20日，顺义区李桥镇农村合作经济经营管理站作为鉴证机关在该合同书的鉴证机关处上盖章。2019年4月20日，×村经济合作社（甲方）与吴云清（乙方）签订《补充协议》，约定：“……三、乙方应按合同规定的用途使用土地，不得改变土地用途、不得搭建违章建筑，不得给土地造成永久性损害，不得荒芜，不搞破坏性、掠夺性经营。不得违反有关土地管理的其他规定。四、在法律、法规和国家、市、区、镇相关政策允许范围内从事生产经营活动、不得抢搭抢建、抢栽抢种。不得从事废品收购、垃圾猪养殖等非法活动，不得在经营的土地上生活居住。五、不得在承包土地内挖砂、取土、烧砖、建坟、采石、采矿、建房等非种植业建设和生产经营活动；不得倾倒垃圾、渣土等废弃物和排放未经处理的废水。六、在此承包土地上已有设施的，不得私自改建、扩建、新建、翻建，否则后果自负……。”2020年5月18日，李桥镇政府针对涉案建筑物对吴云清进行询问，告知了吴云清享有陈述和申辩的权利。同日，李桥镇政府对涉案建筑物进行现场检查、勘验、拍照，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》、现场勘验绘图。经测量，位于×村养殖地由吴云清建设的砖混结构建筑物，建筑面积为727．5平方米。2020年8月19日，李桥镇政府对北京市规划和自然资源委员会顺义分局作出《关于核实吴云清建筑规划审批情况的函》，函询涉案建筑物的规划审批情况。2020年8月20日，北京市规划和自然资源委员会作出京规自（顺）审批函字〔2020〕354号《关于顺义区×镇×村吴云清建筑规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于×镇×村东侧集体土地上的由吴云清建设的1层砖混结构房屋5栋，建筑面积727．5平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2020年9月2日，李桥镇政府向吴云清作出（2020年）第156号《限期拆除决定书》。主要内容是：经查，吴云清在×镇×村东侧集体土地建设的1层砖混结构建筑物1处，经测量，建筑面积共727．5平方米。吴云清的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，吴云清所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，李桥镇政府责令吴云清于2020年9月7日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，李桥镇政府将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。同日，李桥镇政府将《限期拆除决定书》向吴云清送达。2020年9月9日，李桥镇政府作出（2020年）第156号《催告通知书》，主要内容是：2020年9月2日，李桥镇政府对吴云清作出了《限期拆除决定书》，责令吴云清于9月7日前将该违法建设自行拆除，吴云清未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向吴云清送达《催告通知书》。责令吴云清自接到本通知书之日起3日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，吴云清自接到本通知书之日起3日内，可向李桥镇政府提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，李桥镇政府将作出强制拆除决定。同日，×村委会工作人员晁海欧通过彩信将《催告通知书》发送给吴云清。2020年9月17日，李桥镇政府作出被诉《强制拆除决定书》。同日，李桥镇政府将该《强制拆除决定书》送达给吴云清，因吴云清拒绝签字，李桥镇政府邀请×村委会工作人员晁海欧作为见证人在送达回证上签字确认。吴云清不服李桥镇政府作出的（2020年）第156号《限期拆除决定书》，于2020年9月8日向本院提起行政诉讼。2020年12月14日，本院作出（2020）京0113行初355号行政判决书，以“认定事实不清，主要证据不足”为由，确认李桥镇政府作出的上述《限期拆除决定书》违法。该判决已经发生法律效力。吴云清不服李桥镇政府作出的（2020年）第156号《强制拆除决定书》，提起本诉。另，涉案建筑物已于2020年9月被拆除。本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，李桥镇政府对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有作出强制拆除决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条和第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前应当作出要求当事人履行义务的行政决定，并经催告程序督促当事人限期履行，在当事人对行政决定的行政复议和行政诉讼期限未届满的情况下，行政机关不能作出强制执行决定。本案中，虽然李桥镇政府在作出被诉《强制拆除决定书》之前，对吴云清作出了要求其自行履行拆除义务的《限期拆除决定书》及《催告通知书》，但李桥镇政府在吴云清针对《限期拆除决定书》的行政复议和行政诉讼期限未届满且已经针对《限期拆除决定书》提起行政诉讼的情况下，作出被诉《强制拆除决定书》，明显违反上述法律规定。鉴于涉案建筑物已经被拆除，被诉《强制拆除决定书》不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区李桥镇人民政府于二〇二〇年九月十七日作出的（2020年）第156号《强制拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  孙 雄人民陪审员  曲海英二〇二一年二月七日法官 助理  张 汀书 记 员  强莉涵