北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0117行初191号原告陈全伟，男，1987年8月1日出生，汉族，住北京市平谷区。被告北京市平谷区峪口镇人民政府，住所地北京市平谷区峪口镇峪新大街**。法定代表人齐立兴，镇长。出庭负责人赵雪松，副镇长。委托代理人徐达，北京市平谷区峪口镇人民政府工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。原告陈全伟不服被告北京市平谷区峪口镇人民政府（以下简称峪口镇政府）作出的强制拆除决定，于2021年1月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月9日公开开庭审理了本案。原告陈全伟、被告峪口镇政府副镇长赵雪松、委托代理人徐达、赵一凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年10月12日，峪口镇政府对原告陈全伟作出京平峪镇强拆字〔2020〕第4号强制拆除决定书（以下简称被诉强拆决定）,主要内容为：2020年9月30日，峪口镇政府对陈全伟在峪口镇中桥村村南建设的106.72平方米的违法建设，制发了《限期拆除决定书》（京平峪限拆字〔2020〕9号）（以下简称限拆决定），陈全伟未按照规定自行拆除违法建设，经催告仍未自行拆除违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，本行政机关决定于2020年10月14日8时对该违法建设组织强制拆除。根据《北京市城乡规划条例》第六十七条、第八十条规定，告知你或者成年家属按时到达拆除现场；拒不到场的，不影响实施强制拆除；同时，请你在强制拆除违法建设前清理违法建设内有关物品，拒不清理的，本行政机关依法处置，相关物品保管费由你承担。如需要违建残值的，要在强制拆除前2日内，向本行政机关书面声明，并在强拆后3日内自行处置，未声明或未在期限内处置完毕的，本行政机关将依法清理。强制拆除违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用以及相关物品保管费用由你承担，逾期不缴纳的，依法加处滞纳金。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。原告陈全伟诉称，原告于2020年6月初，在祖遗宅基地进行了房屋翻建。因未及时了解个人宅基地建设要求，2020年9月9日，原告得知了被告在所建建筑物上贴出《停止建设通知书》。原告立即按照规定，于9月12日书面补充提交了房屋翻建申请书、房屋翻建审批表（邻居已经同意并签字）、宅基翻建情况说明、宅基地权属证明、村民住宅建设项目规划许可申报表（邻居已经同意并签字）等资料，并递交到村委会后，送至被告处。在原告未接到被告关于原告提交的文件资料的退回意见（书面、口述）、且被告未安排人员出面与原告进行积极主动沟通的情况下，被告先后下发了限拆决定、京平峪镇催字〔2020〕第5号催告书（以下简称催告书）、被诉强拆决定。基于上述事实，为维护原告的合法权益，故诉至法院，请求：1.依法判决撤销被诉强拆决定；2.诉讼费由被告承担。原告陈全伟在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.房屋翻建申请书（本人书写），证明原告翻建房屋时按照村干部的要求写的申请，且交给了村委会；2.峪口镇住宅翻建审批表，证明经村委会测量后，前后邻居均已经同意并签字，村委会盖章；3.宅基翻建情况说明（为本人书写），说明补办审批原由情况；4.宅基地权属证明，证明原告按照固定模板填写，村委会同意盖章；5.村民住宅建设项目规划许可申报表，证明原告建房经前后邻居同意并签字，村委会同意盖章。被告峪口镇政府辩称：一、被告具有拆除本辖区内违法建设的法定职权。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故，答辨人具有查处位于平谷区峪口镇辖区内的违法建设的法定职权。二、被告履行了查处违法建设的法定程序。2020年9月9日，被告接到国土卫片发现北京市平谷区峪口镇中桥村村南涉嫌建有违法建设。2020年9月9日10时5分，被告工作人员对位于中桥村村南存在的建筑物进行了现场检查，现场检查时原告未能出示乡村建设规划许可证。2020年9月9日10时30分对中桥村村南的建筑物进行现场勘验，经勘验：北京市平谷区峪口镇中桥村村南的建筑面积为106.72平米，制作现场勘验图一张（详见附图）及现场勘验笔录，2020年9月10日，被告对原告进行了询问。峪口镇政府向北京市规划和自然资源委员会平谷分局（以下简称规自分局）发送京平峪政函（〔2020〕62号）核实峪口镇中桥村村南原告的建筑规划审批情况。2020年9月30日，规自分局发送京规自（平）审批函字〔2020〕126号《关于京平峪政函〔2020〕62号规划审批情况的回函》，经查位于平谷区峪口镇中桥村的京平峪政函〔2020〕62号所示内容未依法取得乡村建设规划许可证。根据上述调查，被告于2020年9月30日作出限拆决定，2020年10月9日作出催告书，2020年10月12日作出强拆决定，均采取留置送达方式向原告送达，并将《限期拆除公告》《强制拆除公告》张贴于原告墙外。三、被诉强拆决定具有事实根据和法律依据。1.涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条的规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。原告的涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，在平谷区峪口镇中桥村村南建筑违法建设的行为，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，涉案建筑物属于违法建设。故被告依据《城乡规划法》第六十五条作出限拆决定，在原告于限定期限内未自行拆除后进行催告，催告后仍未拆除的情况下作出被诉强拆决定，符合法律规定。综上，由于涉案建设未取得规划许可，不属于可以采取改正措施消除影响的范围，故认定为违法建设。2.被告适用法律正确，原告建设涉案建筑物时，未经过相关规划主管部门的审批，现亦不能提供相关审批手续，其建设行为违反了《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》规定。被告依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》认定涉案建筑物为违法建设并进行查处，适用法律正确。综上，被告做出被诉行政行为合法有据，履行法定职责并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告峪口镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.《立案审批表》,证明被告对涉案违法建设立案调查的事实；2.《现场检查笔录》；3.《现场勘验笔录》；4.询问笔录；证据2至4证明被告对涉案建筑进行调查的情况；5.峪口镇政府向规自分局核实情况的案件查询函；6.平谷规自分局回函；证据5、6证明被告向规自分局发出案件协查通知单，经查询原告所建建筑未取得乡村建设规划许可证；7.《责令停止建设通知书》及送达回证；8.限拆决定及送达回证；9.催告书及送达回证；10.被诉强拆决定及送达回证；11.《责令停止建设通知书》照片、《限期拆除公告》照片、《强制拆除公告》照片；证据7至11证明在调查勘验基础上，被告对案件进行综合分析后依法作出被诉强拆决定并向原告送达、公告。《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》系被告峪口镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1房屋翻建申请表，该申请书为原告自己书写，该份证据在被告查处违法建设的过程中从未出示过，并且根据其内容，是在房屋已经形成且被告已经就违法建设立案拆除后补写的，对于该证据的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据2峪口镇住宅翻建审批表（翻建前），该审批表中并未记录日期，该份证据在被告查处违法建设的过程中未出示过，按照本区规定，建房需要乡镇政府审批，而被告从未收到过村委会提交的审批手续，故对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据3宅基翻建情况说明，真实性认可，该证据可以证明原告自认中桥村村南未依法取得乡村建设规划许可证；对证据4宅基权属证明的真实性、合法性、关联性均不认可，该证据与京平峪政函〔2020〕62号内容矛盾，且村委会作为村民自治组织，无权认定宅基地是否存在超占或违建行为；对证据5村民住宅建设项目规划许可申请表，该审批表中并未记录日期，该份证据在被告拆除违法建设的过程中从未出示过，按照本区规定，建房需要乡镇政府审批，而被告从未收到过村委会提交的审批手续，故对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1-4真实性认可，是否合法原告不清楚；对证据5-6原告不清楚；证据7原告收到了；证据8-10原告都收到了，是第二天原告去村委会取的；证据11被告确实在现场张贴了公告，但张贴时原告不在现场，被告想什么时候贴就什么时候贴。本院对上述证据认证如下：本院对上述证据认证如下：原告提供的证据均真实，可以证明原告在被告立案后履行房屋建设手续的情况，对该证明目的本院予以采纳,但不能证明被告峪口镇政府对原告的申请进行了审批；被告提供的证据10中被诉强拆决定属于被诉行政行为，不属于证据范畴，其他证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源、被告进行现场检查勘验询问、向规自分局询问原告建设房屋的审批情况且取得回函、向原告发送限拆决定、催告书、强拆决定并进行公告的情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出被诉强拆决定符合法律规定。经审理查明，2020年9月9日，被告峪口镇政府在国土卫片图斑中发现，北京市平谷区峪口镇中桥村村南有违法建设，工作人员于当日对上述建筑进行了现场检查并制作现场检查笔录、现场勘验笔录、绘制房屋现场平面位置图，经测量房屋建筑面积为106.72平方米；检查时原告陈全伟未能出示乡村建设规划许可证，被告峪口镇政府予以立案调查，并向原告陈全伟发布责令停止建设通知书。2020年9月10日，被告峪口镇政府对原告陈全伟进行询问并制作询问笔录，原告称涉案房屋所占土地是祖遗宅基地，且正在办理建房手续，并在庭审中提交了房屋翻建申请书、峪口镇住宅翻建审批表、宅基翻建情况说明、宅基地权属证明、村民住宅建设项目规划许可申报表等证据材料。被告向规自分局发送案件协查通知单，请平谷分局对上述建设的规划审批手续予以核实，2020年9月30日，规自分局复函确认涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，被告峪口镇政府向原告陈全伟发送限拆决定，责令原告陈全伟于2020年10月8日24时前将上述违法建设自行拆除，恢复集体土地原貌。2020年10月9日，被告峪口镇政府向原告陈全伟发送催告书，告知其在收到催告书之日起2日内自行拆除违法建设，并可自收到催告书之日起2日陈述申辩。2020年10月12日，被告峪口镇政府向原告陈全伟发送被诉强拆决定。原告对被诉强拆决定不服向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被诉强拆决定。另查明，涉案建筑已于2020年10月14日被全部拆除。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行，下同）第六十二条规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一项规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。依据上述规定，被告峪口镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。关于违法建设的认定问题。违法建设的核心在于是否取得合法的建设审批手续和产权证书，可以说具有合法建设手续，取得合法产权证书或者规范许可的建筑物都不属于违法建设，但并不意味着只要是没有取得合法建设手续和产权证书的建设都属于违法建设。关于农村村民住宅用地审批问题，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。关于建房的审批问题，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条规定，本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得规划许可而未取得规划许可，但符合村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。本案中，原告提交的证据，能够初步证明峪口镇中桥村委会证明涉案土地属于陈全伟祖遗宅基地，且峪口镇中桥村委会同意陈全伟在涉案土地上建设房屋。故对涉案土地是否是陈全伟祖遗宅基地，涉案房屋的建房申请，是否已经报送并能够取得乡镇人民政府的审批，均需要进一步调查核实。现有证据表明，峪口镇政府在作出被诉强拆决定之前，并未就此进行调查处理，故其仅凭规划复函即认定案涉房屋属于违法建设的主要证据不足。被告在行政程序中，应当注意违法建设与宅基地房屋的区分处理问题，如不能区分处理的应当一并处理。同时需要指出的是，上述论述并不意味着本院认定涉诉房屋不是违法建设。相反，对于任何未经规划主管部门批准，擅自修建违法建设的行为均应受到制止，利用违章建设谋求法外利益更应受到制裁。否则极易助长他人效仿，增加社会行政管理的难度和成本。关于执法程序问题，本院认为，行政机关作出行政行为应当符合正当程序原则。本案中，被告峪口镇政府在限拆决定复议诉讼期未满即作出被诉强拆决定，且无正当理由直接对限拆决定、催告书、强拆决定进行留置送达，执法程序违法。综上，被诉强拆决定主要证据不足，程序违法，应予撤销，鉴于涉案建筑已被拆除，被诉强拆决定不具有可撤销内容，故确认被告峪口镇政府作出的被诉强拆决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区峪口镇人民政府于二〇二〇年十月十二日向原告陈全伟作出的京平峪镇强拆字〔2020〕第4号《强制拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区峪口镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  查金枝人民陪审员  王海生人民陪审员  于振龙二〇二一年二月二十五日法官 助理  张 悦书 记 员  谭瑛杰