河南省叶县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0422行初38号原告平顶山市金海龙养殖专业合作社，住所地：河南省叶县常村镇月台村杨蛮庄，统一社会信用代码：9341042256646615X0。法定代表人李路贞，总经理。委托代理人李金海，男，1959年8月20日出生，汉族，本单位职工，住河南省叶县。委托代理人吴严冬，河南铭树律师事务所律师。被告叶县人民政府，住所地：河南省叶县九龙路2号。法定代表人徐延杰，县长。委托代理人魏艳贞，本单位职工。委托代理人王海东，本单位职工。被告常村镇人民政府，住址叶县常村镇。法定代表人崔银行，镇长。出庭负责人李明欣，常村镇党委委员。委托代理人王营,本单位职工。委托代理人孙金海,河南首位律师事务所律师。原告平顶山市金海龙养殖专业合作社（以下简称：金海龙养殖社）诉被告叶县人民政府、叶县常村镇人民政府（以下简称：常村镇政府）请求确认《拆除通知》违法并撤销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月8日立案后，依法向被告叶县人民政府、常村镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告金海龙养殖社的委托代理人李金海、吴严冬，叶县人民政府的委托代理人魏艳贞、王海东，被告常村镇政府的出庭负责人李明欣及其委托代理人王营、孙金海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：常村镇政府于2019年7月9日作出的《拆除通知》。原告金海龙养殖社诉称，金海龙养殖社始建于2007年，占地30余亩，2010年金海龙养殖社经叶县畜牧局批准成为叶县标准化养殖小区并办理了备案手续。2016年，金海龙养殖社花费大量资金通过叶县生猪养殖“千头线”工程对厂舍进行改造，改造后生猪年出栏量3000头。2017年，叶县发展和改革委员会向金海龙养殖社出具《河南省企业投资项目备案证明》。2019年叶县人民政府下设的叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室在明知关闭拆除金海龙养殖社是县政府的法定职权的情况下，以金海龙养殖社是南水北调污染风险源为由，先后两次以行政命令的形式向常村镇政府发出《督查事项通知单》(081号、008号）要求对金海龙养殖社进行关闭拆除。2019年7月9日，常村镇政府向金海龙养殖社发出《拆除通知》，通知载明其是接到叶县环境防治攻坚指挥办公室的通知，要求金海龙养殖社在2019年10月30日前关闭并拆除养殖设备。否则，将组织有关部门进行强制拆除。金海龙养殖社认为该《拆除通知》要求金海龙养殖社关闭并拆除养殖场的行政行为己经为金海龙养殖社设定了义务，造成金海龙养殖社损失数百万元。该通知无事实和法律根据，未告知金海龙养殖社依法享有的救济途径、期限等权利，程序违法。为维护金海龙养殖社的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求：1.判决常村镇政府、叶县人民政府于2019年7月9日对金海龙养殖社作出的《拆除通知》违法，并依法撤销；2.诉讼费由常村镇政府、叶县人民政府承担。原告金海龙养殖社向本院提交以下证据、依据：1.金海龙养殖社营业执照复印件1份，证明金海龙养殖社的诉讼主体资格；2.叶县人民政府下设的叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室督查事项通知单2份，证明县政府明知关闭及拆除金海龙养殖社是县政府的法定职权，其仍通知不具有职权的常村镇政府关闭及拆除金海龙养殖社，该行为应视为行政委托行为，且该督查通知的内容具体明确，对金海龙养殖社的权利义务产生了实际影响，具有可诉性；3.2019年7月9日常村镇政府向金海龙养殖社发出的拆除通知1份，证明2019年7月9日，常村镇政府根据叶县人民政府的通知向金海龙养殖社发出《拆除通知》，要求金海龙养殖社在2019年10月30日前关闭并拆除养殖设备，该通知侵害金海龙养殖社的合法权益，且通知中并未告知金海龙养殖社权利救济途径，行政程序违法；4.叶县畜牧局文件1份，常村镇政府情况说明1份，叶县发改委出具的河南省企业投资项目备案证明1份，证明金海龙养殖社始建于2007年，经叶县畜牧局及叶县发改委审批备案，养殖场总投资500万元。而南水北调工程，在常村镇建设是2012年，系不可抗力导致金海龙养殖社距离南水北调工程较近。金海龙养殖社所在区域投资建设时并非为禁养区域也未对环境造成污染。二被告在未补偿的情况下向金海龙养殖社发出《拆除通知》给金海龙养殖社造成了巨大的经济损失。被告叶县人民政府辩称，一、叶县人民政府不是适格被告。叶县环境污染防治攻坚指挥部成立于2017年10月，其办公室负责指挥部日常工作，具体职责是负责环境污染防治工作组织、协调、推进情况的综合反馈，定期向指挥部报告阶段性工作，重点做好协调调度、督促落实、会议组织、信息通报、宣传报道等有关工作。2019年，叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室对常村镇政府下发督导(081)号《督查事项通知单》和督导（008）号《督查事项（二次）通知单》的工作性质是上下级行政机关间的内部督查、督办、指导行为，显属内部行政行为，与金海龙养殖社并无直接利害关系。在同一个行政诉讼案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为或两个以上行政机关共同作出同一个行政行为的行政机关是共同被告。叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室作出督导（081）号《督查事项通知单》和督导（008号）《督查事项（二次）通知单》的行为与常村镇政府作出的《拆除通知》行为显属两个完全不同的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。本案被诉行政行为并非二被告共同作出的，叶县人民政府不应被列为共同被告。二、金海龙养殖社的起诉已超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”金海龙养殖社的起诉期超过法定起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项的规定，超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。综上所述，叶县人民政府不是作出也不是共同作出《拆除通知》的行政主体，不是本案的适格被告，且金海龙养殖社的起诉已超过法律规定的起诉期限，请求依法驳回金海龙养殖社的起诉。被告叶县人民政府向本院提交以下证据、依据：1.叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室督导(081)号《督查事项通知单》1份，2.叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室督导（008）号《督查事项（二次）通知单》1份，1-2号证据，证明叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室对下级行政机关作出的内部督查督办属于内部行政行为，与金海龙养殖社不产生利害关系；3.叶政〔2017〕127号文，证明叶县人民政府成立了叶县环境污染攻坚指挥部办公室并下发了叶政〔2017〕127号文，该文件明确了叶县环境污染攻坚指挥部办公室的具体职责是负责环境污染防治工作组织协调推进情况的综合反馈，定期报告工作，重点做好协调调度、信息通报、宣传报道等工作；4.平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初105号行政裁定书1份，证明该裁定书已经认定《拆除通知》的作出机关为常村镇政府，叶县人民政府不是适格被告。被告常村镇政府辩称，一、《拆除通知》符合法律规定。叶县人民政府依法成立叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室对权限范围内的污染行为进行查处并督促整改，在检查过程中发现金海龙养殖社在常村镇杨蛮庄村非法设置畜禽养殖场，该养殖场位于南水北调干渠两侧水源保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条之规定，禁止在饮用水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或关闭。叶县人民政府成立叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室代表叶县人民政府行使拆除的权利于法有据。二、《拆除通知》的送达符合法定程序。叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室向常村镇政府发出《督查事项通知单》责令常村镇政府限期拆除属于行政委托，接到指派后，常村镇政府依法向金海龙养殖社送达了《拆除通知》，并由金海龙养殖社的法定代表人签字认可，属程序合法。从行政委托行为来看，行政委托的对象包括机关、组织、机构、个人；委托方式可以是实际委托，也可以是推定委托；被委托机构并没有获得行政主体资格。所以，常村镇政府的行为代表县政府行使职权，即符合实体法规定也符合程序法规定。三、《拆除通知》未对金海龙养殖社的实际权利产生实质性影响。该通知送达金海龙养殖社后，金海龙养殖社自行对其所有养殖场进行处理，是其自身权利的行使，该通知仅系正常提示，不产生实际影响。四、常村镇政府不是适格被告。叶县人民政府下设的叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室以金海龙养殖社的养殖场位于南水北调干渠两侧水源保护区内为由，先后两次向常村镇政府发出《督查事项通知单》(081号、008号)要求常村镇政府向金海龙养殖社发出《拆除通知》，要求金海龙养殖社在2019年10月30日前关闭并拆除养殖设备，系接受行政指派的行政委托行为，其行为后果依据法律规定应由委托人承担，故常村镇政府不是本案适格被告。综上，常村镇政府发出《拆除通知》系接受命令一方不承担法律后果，不是本案适格被告，请法院依法驳回对常村镇政府的起诉。被告常村镇政府向本院提交以下证据、依据：1.叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室督导(081)号《督查事项通知单》1份，2.叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室督导（008）号《督查事项（二次）通知单》1份，1-2号证据，证明该事项是由叶县人民政府成立的临时指挥部所委托、交办的事项，具有事实和法律依据；3.《拆除通知》1份，证明该通知是常村镇政府依据督查通知作出的，并由金海龙养殖社签字接收，程序合法。经审理查明，金海龙养殖社位于叶县常村镇月台村杨蛮庄，始建于2007年。2010年金海龙养殖社经过改造，向叶县畜牧局提出了关于标准化养殖小区备案的申请，叶县畜牧局通过了该备案申请。2016年，金海龙养殖社通过叶县生猪养殖“千头线”工程对厂舍进行改造。2017年10月16日，叶县发展和改革委员会出具《河南省企业投资项目备案证明》1份，显示：“企业（法人）全称：平顶山市金海龙养殖专业合作社…建设规模及内容：该项目占地面积30亩，主要建设内容包括：猪舍面积3000平方米、办公用房80平方米、员工宿舍600平方米、仓库150平方米及配套的水、电、道路等基础设施。…”。常村镇政府常政〔2018〕256号文显示：“南水北调工程于2012年在我镇开工建设，南水北调运河河道与平顶山市金海龙养殖专业合作社厂址相距350米。”2017年10月，叶县人民政府设立叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室。该办公室向常村镇政府送达了其出具的督导(081)号《督查事项通知单》1份，内容为：“常村镇政府：常村镇杨蛮庄有一畜禽养殖场，位于南水北调干渠两侧饮用水源保护区内，属于省挂号的风险源。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条‘禁止…’之规定，经县政府研究，请你们于2019年10月30日前完成关闭任务。每周五上午12:00前把本周工作进展报县污染防治攻坚办。整改时限：2019年10月30日”。2019年7月3日，叶县环境污染防治攻坚指挥部办公室向常村镇政府送达了其出具的督导(008)号《督查事项（二次）通知单》1份，内容为：“常村镇人民政府：根据叶县环境污染防治攻坚战战令第11号令，你镇务必于今年10月份前关闭杨蛮庄养殖场，县环境污染防治攻坚督导组于2019年5月21日对你镇下达第一次督导事项通知单（督导081号），你镇前期已进行了关闭，但仍未拆除养殖场院内猪舍内部结构，根据有关文件精神及工作要求，请你镇务必于2019年7月底前关闭到位，否则，将根据有关规定予以问责。（联系电话…）整改时限：2019年7月30日前”。2019年7月9日，常村镇政府对金海龙养殖社作出《拆除通知》，并送达给了金海龙养殖社。《拆除通知》的内容为：“拆除通知平顶山市金海龙养殖专业合作社：接叶县环境防治攻坚指挥办公室的通知，你单位（杨蛮庄养殖场）属省级挂号的污染点，按照要求需关闭并拆除。望你企业于2019年10月30日前自行关闭并拆除相关养殖设备。否则，将组织有关部门进行强制拆除。叶县常村镇人民政府，2019年7月9日。”金海龙养殖社以叶县人民政府、常村镇政府为被告于2020年6月29日向平顶山市中级人民法院起诉，请求确认《拆除通知》违法并撤销。2020年8月13日，平顶山市中级人民法院作出（2020）豫04行初105号行政裁定书，该裁定书认定“本案《拆除通知》作出机关为叶县常村镇人民政府，故本案叶县人民政府不是适格被告，叶县常村镇人民政府是适格被告，本案应移送叶县人民法院管辖。”并裁定如下：“本案移送叶县人民法院管辖”。本院认为，一、《拆除通知》行政主体的确认。金海龙养殖社以叶县人民政府、常村镇政府为被告于2020年6月29日向平顶山市中级人民法院起诉，请求确认《拆除通知》违法并撤销，平顶山市中级人民法院作出的（2020）豫04行初105号行政裁定书已认定“《拆除通知》作出机关为叶县常村镇人民政府，故本案叶县人民政府不是适格被告，叶县常村镇人民政府是适格被告”并将本案移送到叶县人民法院管辖，该裁定书是生效的法律文书。为此，常村镇政府是本案的行政主体，是适格被告，叶县人民政府不是本案适格被告，应予驳回。二、常村镇政府作出的《拆除通知》违反了正当程序原则。常村镇政府作出的《拆除通知》所涉及的内容，为关闭、拆除。这些权利对公民的生产、生活都会产生重大的影响，常村镇政府在作出该通知前，应告知金海龙养殖社有陈述、申辩的权利而未告知，且该通知也未告知金海龙养殖社如果不服该通知，金海龙养殖社有提起行政复议或行政诉讼的权利，故常村镇政府作出的《拆除通知》违法，应予撤销。三、金海龙养殖社的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条第一款规定，因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，金海龙养殖社已在法定期限内向平顶山市中级人民法以叶县人民政府、常村镇政府为被告提起诉讼，请求确认《拆除通知》违法并撤销。平顶山市中级人民法院作出的（2020）豫04行初105号行政裁定书，认定叶县人民政府不是适格被告，常村镇政府是适格被告，并将本案移送到叶县人民法院管辖。本案被耽误的起诉期限不属于起诉人自身原因耽误的，不能计算在起诉期限内，本案起诉并未超过法定起诉期限。被告叶县人民政府认为金海龙养殖社的起诉超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。综上，金海龙养殖社的其他诉讼请求，无正当理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告叶县常村镇人民政府于2019年7月9日对原告平顶山市金海龙养殖专业合作社作出的《拆除通知》。案件受理费50元，由被告叶县常村镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审判长  胡溶溶审判员  王 静审判员  刘耀斋二〇二一年二月二十日书记员  方亚洁