湖南省永州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）湘11行终37号 上诉人（原审原告）：柏金秀，女，1953年1月5日出生，汉族，湖南省祁阳县人，农民，住湖南省祁阳县。 委托诉讼代理人：奉中华，男，上海市海华永泰（长沙）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：祁阳县自然资源局，住所地湖南省祁阳县陶铸路286号。 法定代表人：甘小玲，女，该局局长。 上诉人柏金秀因诉被上诉人祁阳县自然资源局要求履行返还土地出让金一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院作出的（2020）湘1102行初214号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，审理了本案。 原审裁定查明，原告柏金秀取得坐落在祁阳县××镇××路的祁国用（99）第00192号《国有土地使用证》、祁国用（2011）第1××6号《国有土地使用证》，并在该地块上动工进行旧房改建。因原告两处建房实际占地面积各超出土地使用证登记面积44.67平方米和102.38平方米，被告原祁阳县国土资源局（以下简称原祁阳县国土局，现祁阳县自然资源局）于2016年7月7日向原告下达祁土资执罚字［2016］第107号《行政处罚决定书》决定：1、没收原告在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对原告非法占地面积44.67平方米的行为，处以29元／平方米的罚款，计人民币1295元。祁土资执罚字［2016］第108号《行政处罚决定书》决定：1、没收原告在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、对原告非法占地面积102.38平方米的行为，处以29元／平方米的罚款，计人民币2969元。原告于2016年7月7日按照两份《行政处罚决定书》缴清了罚款。2017年3月20日，被告（甲方）与原告（乙方）签订了两份《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（以下简称《变更协议》），协议约定：一、乙方正房超占土地44.67平方米、102.38平方米应补交土地出让金分别为225500元、259400元，超占土地的使用年限与原土地登记一致，即原土地登记的终止日期也是超占土地的终止日期；……三、原出让合同其他条款不变，双方约定的权利义务应当继续履行；等等。原告于2017年3月20日按照协议分别缴纳了225500元和259400元的土地出让金。2018年11月原告在申请办理相关登记手续过程中，被告经审查发现，2017年3月20日与原告签订的两份《变更协议》，未按照《祁阳县推进新型城镇化领导小组会议纪要》（2015年第2次）的精神足额缴纳土地出让金，于是被告要求原告按照要求补缴土地出让金331664元，原告按照被告的要求补缴了该款。原告认为，原、被告双方于2017年3月20日签订的两份《变更协议》是行政协议，原告也已经按照协议约定缴纳了土地出让金225500元和259400元，履行了协议约定义务。被告在2018年11月又要求原告补交331664元，这种做法违反了行政协议的约定。原告于2020年10月9日诉至法院。 原裁定认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定”。本案中，原告与被告于2017年3月20日签订了《变更协议》，如原告认为被告未按约定履行行政协议，应当于2020年3月20日前向人民法院提起诉讼，而原告直至2020年10月9日才向人民法院提起行政诉讼，原告提起的本案诉讼已经超过了法律规定的三年诉讼时效。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定“超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”。故对于原告的起诉，应依法裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告柏金秀的起诉。 上诉人柏金秀上诉称，上诉人的起诉并未超过诉讼时效。原裁定认定事实错误，诉讼时效期间应当自权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。2017年3月20日，上诉人与被上诉人签订了两份《变更协议》，约定上诉人正房超占土地应补交土地出让金225，500元和259，400元，超占土地的使用年限与原土地登记一致，即原土地登记的终止日期也是超占土地的终止日期。原出让合同其他条款不变，双方约定的权利义务应当继续履行。同时上诉人按照两份《变更协议》缴纳相应的土地出让金后，上诉人应享有被上诉人为其超面积用地办理登记手续的权利。2018年11月上诉人申请办理相关登记手续，但被上诉人要求上诉人再补交331，664元才能办理登记手续。被上诉人没有按照《变更协议》约定履行义务，违背了诚实信用原则，给上诉人增加了新的义务，2018年11月被上诉人违约，上诉人才知道权利受到了侵害。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条、《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定，上诉人于2020年10月9日提起诉讼并未超过三年诉讼时效。故请求二审法院依法撤销原审裁定，并指令一审法院继续审理。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院另查明，上诉人柏金秀在祁阳县城浯溪中路建房过程中，存在违法用地行为二处，经原祁阳县国土局征地事务所实地测量，第一处：柏金秀正房土地登记面积180.4平方米，非法超占土地面积44.67平方米。2017年3月20日，原祁阳县国土局与上诉人柏金秀就柏金秀正房超用地问题达成一致《变更协议》。同日柏金秀补交了正房超占土地的土地出让金225500元。第二处：柏金秀正房土地登记面积158.26平方米，非法超占土地面积102.38平方米。2017年3月20日，原祁阳县国土局与上诉人柏金秀就柏金秀正房超用地问题达成一致《变更协议》。同日柏金秀补交了正房超占土地的土地出让金259400元。2018年11月上诉人在申请办理相关登记手续过程中，被上诉人经审查发现2017年3月20日被上诉人与上诉人签订的两份《变更协议》，未按照《祁阳县推进新型城镇化领导小组会议纪要》（2015年第2次）的会议精神足额缴纳土地出让金。被上诉人对上诉人二处超用地的核算情况：（1）祁阳县城浯溪路2宗铺面地超面积44.67平方米（2011第1276号土地证，2××1、-××2号评估报告），其中前超32.26平方米，地价6017元／平方米，应补交的土地出让金为：①20×6017×1.2＝144408元；②（32.26-20）×6017×2＝147537元。后超12.41平方米，地价2534元／平方米，应补交的土地出让金为：12.41×2534×1.2＝37736元；上述合计为329681元，2017年3月已补交土地出让金225500元，还应补交土地出让金104181元。（2）祁阳县城浯溪路2宗地超面积102.38平方米（地价2534元／平方米，1999第00192号土地证，2××7号评估报告），按非铺面地计算，应补交的土地出让金为：①30×2534×1.5＝114030元；②70×2534×2＝354760元；③（102.38-100）×2534×3＝18093元，合计为486883元，2017年3月已补交土地出让金259400元，还应补交土地出让金227483元。为此，被上诉人要求上诉人按《祁阳县推进新型城镇化领导小组会议纪要》规定再补交二处土地出让金分别为104181元、227483元，合计331664元。次日，上诉人按照被上诉人的要求补缴了土地出让金331664元。后被上诉人为上诉人办理了相应的不动产登记。2020年10月9日，上诉人向一审法院提起诉讼的诉讼请求为：1、判令祁阳县自然资源局按照协议履行，返还违约多收取的土地出让金331664元；2、本案的诉讼费用由祁阳县自然资源局承担。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第一，2017年3月20日，原祁阳县国土资源局与上诉人柏金秀签订的两份《变更协议》，约定上诉人柏金秀应补交超占土地44.67平方米和102.38平方米的土地出让金225，500元和259，400元，上诉人已实际履行。事实上，本案不存在履行2017年3月20日的《变更协议》。第二，2018年11月被上诉人要求上诉人补交二处土地出让金共计331，664元，是基于被上诉人与上诉人原签订的两份《变更协议》均未按《祁阳县推进新型城镇化领导小组会议纪要》精神足额计算土地出让金，故被上诉人要求上诉人按《祁阳县推进新型城镇化领导小组会议纪要》补足土地出让金。这系涉案两份《变更协议》之后的被上诉人要求上诉人补交土地出让金的新行政行为。第三，上诉人柏金秀提出“判令祁阳县自然资源局按照协议履行，返还违约多收取的土地出让金331，664元”的诉讼请求，实质是对2018年11月被上诉人按《祁阳县推进新型城镇化领导小组会议纪要》要求上诉人补交的土地出让金331，664元的行为不服。若上诉人对此新的行政行为不服，可以自知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内提起行政诉讼。本案中，2018年11月14日上诉人已向被上诉人补缴土地出让金331，664元，被上诉人也已履行了不动产登记义务，足以证明上诉人已于2018年11月14日知道了行政行为之内容。上诉人于2020年10月9日向法院提起诉讼要求返还违约多收取的土地出让金331，664元，明显超过了法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，原审法院依法裁定驳回柏金秀的起诉正确，但理由不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二一年二月二十五日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。