西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终117号 上诉人（原审原告）刘云社，男，汉族，1959年1月15日出生，住址西安市长安区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 委托代理人刘建普，(系刘云社之子)，男，汉族，1987年9月12日出生，住址西安市长安区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。 被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。 法定代表人柳政，主任。 委托代理人乔高艺，该单位工作人员。 委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。 上诉人刘云社因与被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）其他行政管理行政合同一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月3日进行了二审询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，斗门街道石匣口村位于斗门水库项目用地范围内，沣东管委会下设部门陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心于2018年11月16日作出《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》，石匣口村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责实施，搬迁对象为石匣口村宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人。2018年12月19日沣东管委会下发了《关于斗门街道石匣口村搬迁安置的工作通告》，石匣口村搬迁安置工作正式启动。XX社XX村村民，其房屋在搬迁范围内。2019年1月11日，刘云社办理完交房手续，沣东管委会当日实施了拆除。2019年1月17日，刘云社作为丙方在陕西省西咸新区沣东新城XX户区改造办公室作为甲方（乙方为西安沣东建设开发有限公司）的《陕西省西咸新区XX户区改造项目搬迁安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目货币化安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目安置房屋购买协议书》《陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置项目费用结算单》上签字并按捺指印，并确定刘云社作为搬迁对象最终结算应收款为479500元。以上协议均约定“本协议经三方签字盖章后生效”。但协议签订后，沣东管委会一直未向刘云社支付上述款项，刘云社于2020年4月5日通过陕西信访网反映情况，陕西省西咸新区XX城中村（XX户区）改造办公室于2020年4月17日向原告作出了《信访事项答复意见书》告知“截止目前，刘云社户、刘某某户协议审核均已经通过，目前正在排队领款阶段，下一步，我办将督促相关单位加快付款手续办理，尽快支付您账户补偿款。”2020年5月7日，刘云社又向沣东管委会申请政府信息公开，要求公开案涉安置补偿协议。2020年6月3日。沣东管委会政务服务中心向刘云社作出政府信息公开告知书，告知其“由于刘云社户、刘某某户协议尚未完善用印，在不具备返还条件，属于政府机关的过程性信息……不予公开。 2020年4月27日，原审原告仍未收到拆迁安置补偿款，向人民法院提起诉讼，请求：1.按照2019年1月签订的拆迁补偿协议，给付刘某某拆迁安置补偿费479500元；2.要求支付从2019年1月11日至2020年7月7日因沣东管委会拖欠拆迁补偿款而造成刘某某的利息损失共计17个月，利息按照2019年度中国人民银行贷款利率4.75%计算，刘某某户21938元；3.诉讼费由被告沣东管委会承担。 原审审理过程中，2020年7月7日，沣东管委会向刘云社支付了协议约定的拆迁安置补偿款479500元。刘某某当庭放弃第一项诉讼请求，其他请求不变。 原审另查明，《陕西省西咸新区XX户区改造项目搬迁安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目货币化安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目安置房屋购买协议书》《陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置项目费用结算单》以上协议均约定“本协议经三方签字盖章后生效”，但未约定各方违约的后果及甲方迟延履行应支付利息的内容。截止原审开庭当日，沣东管委会均未在以上协议上盖章。 原审法院认为，本案的争议焦点为原告刘云社的诉讼请求是否应当支持。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标与行政相对人订立的具有行政法上权利义务关系的协议，双方均应自觉履行。本案中，刘云社对《斗门街道石匣口村搬迁安置实施方案》的安置标准及签订的《陕西省西咸新区XX户区改造项目搬迁安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目货币化安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目安置房屋购买协议书》的内容均无异议。但刘云社认为沣东管委会应在拆除其房屋时及时支付相应的补偿款，否则应当承担未及时支付的利息。原审法院认为以上三份协议虽然约定了“本协议经三方签字盖章后生效”的条款，但沣东管委会在未盖章的情况下按照协议内容约定的金额向刘某某进行了支付，说明该协议已经通过实际履行发生了法律效力。针对上述三份生效的行政协议，协议各方均应按照协议内容履行。因上述三份协议中均未约定逾期利息的内容，故刘云社要求沣东管委会支付逾期利息的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘云社的诉讼请求。案件受理费50元，由刘某某负担。 刘云社不服向本院提起上诉称，一、行政协议成立的时间应该是2019年1月11日而非一审法院认定的2020年7月7日，上诉人已经在协议签订后履行了协议约定的主要义务将案涉房屋腾空交付，被上诉人也已经拆除，符合合同法“采用书面形式订立合同的在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务对方接受的，该合同成立”的规定；二、涉案协议通过实际履行已经发生了法律效力，协议各方均应全面履行协议内容，未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约赔偿责任的理由。上诉人已履行协议约定搬迁义务，被上诉人怠于履行拖欠支付拆迁补偿费17万元，严重违反“先补偿后搬迁”的法律规定，也没有任何证据证明有不可抗力发生，故应当对其不依法履行的协议的行为，承担赔偿责任。从协议生效之日起，被上诉人即负有依法足额支付拆迁安置补偿款的法定职责，而资金是有时间价值的，被上诉人应当承担直接利息损失的赔偿责任。 被上诉人沣东管委会答辩称，本案一审事实清楚、适用法律准确，涉案的协议并未约定履行期限、也未约定逾期付款利息，答辩人并不存在逾期履行的情形，不应支付逾期履行的利息。 2019年1月17日，刘云社（丙方）与陕西省西咸新区沣东新城XX户区改造办公室（甲方）及西安沣东建设开发有限公司（乙方）签订《陕西省西咸新区XX户区改造项目搬迁安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目货币化安置协议书》《陕西省西咸新区XX户区改造项目安置房屋购买协议书》以及《陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置项目费用结算单》。 其中《陕西省西咸新区XX户区改造项目搬迁安置协议书》约定，丙方按照甲方乙方约定的时间地点结清各项费用；本协议签订后，丙方即失去对该房屋的所有权；甲方有权处置该房屋，丙方不得提出异议；丙方必须在本协议签订后三日内腾空房屋，向甲方乙方移交房屋、土地等有关证件。本协议经三方签字盖章后生效。协议书丙方刘某某签字并按指印、乙方经办人签字并加盖单位公章，甲方陕西省西咸新区沣东新城XX户区改造办公室经办人签字未加盖公章。 其余协议亦均未见约定甲乙方履行期限。 刘云社最终应得搬迁款479500元，安置房屋购买协议刘某某应付款已扣除。 二审审理过程中双方均未提交新证据。双方对协议签订后刘云社未获补偿款房屋即被拆除均不持异议。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在法定职责范围内与公民法人或者其他组织签订的具有行政法上权利义务关系的协议。行政协议虽然与民事合同类似，具有双方当事人协商一致、权利义务对等、非强制性等特点，但在性质上依然属于行政行为，在行政协议诉讼中民事法律规范的适用原则是“不违反行政法和行政诉讼法强制性规定”。 案涉行政协议是行政机关为了完成行政征收目的与被征收人达成的合意，协议内容、被征收人的权利依然来源于征收安置补偿方案确定的原则，该行政协议约定被征收人在协议签订后即失去对该房屋的所有权；行政机关的授权签约方有权处置该房屋，被征收人不得提出异议；被征收人必须在本协议签订后三日内腾空房屋，向行政机关的授权签约方移交房屋、土地等有关证件，意即被征收人在协议签订后即丧失物权的占有处分的权利，实现物权变动，但协议对被征收人何时获取核心利益征收补偿权益却未约定。 案涉行政协议的格式条款对行政优益权进行了充分的保护，基于信赖利益保护原则，行政行为生效后，对当事人产生法律上的效力，社会公众根据行政协议约定的内容履行义务，也享有根据行政协议的约定获取征收补偿权益、安排自己生产生活的权利，“先补偿后拆除”等征收补偿权益的法律强制性规定，对于行政协议而言不是排除适用，而是无需约定当然适用，不履行即为违约；因此，即使行政协议没有约定征收安置补偿权益给付时间，至迟在房屋拆除次日，行政机关即应履行法定职责，法定职责的内容即是前述几份行政协议约定的刘某某最终应得搬迁款326048元；该行政协议约定经三方签字盖章后生效，行政机关经办人已经签字，行政协议一是具备约定生效条件，二是签字不盖章即不生效没有约定，三是即使仅签字不盖章即不生效有约定，也应当约束双方当事人，行政机关在拆除房屋、合同目的行政目的全部实现后，又以行政协议形式要件不具备因而未生效为由拒不履行协议，有悖于不能从己方过错中获利的最基本法律原则，实属违背诚信，应当承担违约赔偿责任。 行政机关实施征收活动，虽然“先补偿后征收”的基本原则并不因实现方式是协议形式就发生变化，但行政机关承担违约金的方式，依然不同于民事契约的惩罚性约定，原因依然是行政机关实施征收活动是为了实现行政管理或者公共服务目标、属于履行法定职责，因此违约责任限于迟延履行给被征收人造成的权益的时间价值即法定孳息为宜，对于原审原告诉求的征补权益的同期银行贷款利率，本院不予支持。综上所述，原审原告部分诉讼请求理由成立，原审判决认定事实基本清楚，裁判结果基于对行政协议这种新型行政诉讼案件的裁判理念与二审法院不同，故不属于裁判错误，本院对裁判结果进行调整，以体现对被征收人尽快恢复生产生活的支持，以及对行政机关及时全面履行职责的敦促。本判决裁判主文部分的给付内容如有迟延履行或不主动履行引发强制执行，同样按照同期存款利息计算时间价值，无需另行起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定，判决如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1235号行政判决； 二、由陕西省西咸新区沣东新城管理委员会在本判决生效后三十日内给付刘云社征收安置补偿款项2019年1月12日至2020年7月7日中国人民银行同期存款利息，计息基数为479500元。 一二审案件受理费各50元，均由被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  衡飞玲 审判员  柴 苗 审判员  陈泉池 二〇二一年二月二十三日 书记员  徐 博 1