四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终980号 上诉人（原审原告）秦敏，女，汉族，1964年4月5日出生，住四川省高县。 委托代理人秦志能（系秦敏之父），男，汉族，1935年7月14日出生，住四川省筠连县。 被上诉人（原审被告）高县人民政府。住所地：四川省高县庆符镇兴盛路**。 法定代表人黄修国，县长。 原审第三人范国奎，男，汉族，1963年3月27日出生，住四川省高县。 上诉人秦敏因诉被上诉人高县人民政府改变原行政行为的行政复议决定一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初4号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审审理查明，2017年5月5日，高县国土资源局作出〔2017〕高国土资撤字第1号《撤销建设用地许可决定书》（以下简称1号撤销用地许可决定），载明：范国奎系高县蕉村镇巩固村胜利组村民，1990年9月28日，申报在蕉村镇（原蕉村乡）巩固村胜利组使用土地建住宅。范国奎的《居民建房用地申报表》载明：占地地名两岔河、河坝；占地用途修建民用房；占地面积120平方米；申请占地面积平面布置草图：上邻共和袁修文河坝地界限，下拱桥田界限，左2米距离各河床毛草小公路邻蕉村总河沟，右房子后河坝界限。村民组意见：同意以基换基，组长加盖了私章，无村民组印章。村民委员会、区公所、国土局均签署了意见并加盖了印章，乡人民政府经办人加盖了私章，无乡人民政府印章。1990年11月24日，高县国土资源局（原高县国土局）向范国奎颁发了高国土建字（1990）第912号《建设用地许可证》，该许可证载明：用地单位范国奎；用地位置蕉村乡；用地用途修住房；用地面积非耕地120平方米；用地时间1990年11月30日，竣工验收时间1991年2月30日。范国奎使用土地建住宅，侵犯了秦敏的农村土地承包经营权。土地审批过程中，原蕉村乡人民政府未盖章，违反了法定审批程序。高县国土资源局认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，违反法律规定的程序批准占用土地的，其批准文件无效。根据《四川省土地监察条例》第二十条规定，骗取批准、违反程序批准等非法占用土地的，自调查终结之日起30日内，宣布批准文件无效，由原批准机关撤销批文。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，违反法定程序作出准予行政许可决定的，依法可以撤销行政许可的其他情形的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本着有错必纠的原则，经研究决定：撤销1990年11月24日原高县国土局向范国奎颁发的高国土建字（1990))第912号《建设用地许可证》及1990年11月2日批准范国奎的《居民建房用地申报表》。 2017年6月28日，范国奎向高县人民政府申请行政复议，请求撤销高县国土资源局作出的1号撤销用地许可决定。高县人民政府受理后，依法通知高县国土资源局提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年8月24日，高县人民政府作出高府复决字〔2017〕4号行政复议决定书（以下简称4号行政复议决定），决定撤销高县国土资源局作出的1号撤销用地许可决定。 秦敏因其父亲秦志能在信访过程中得知高县人民政府作出的该行政复议内容，认为高县人民政府作出的4号行政复议决定错误，于2019年1月9日提起诉讼，请求撤销高县人民政府作出的4号行政复议决定，并由高县人民政府承担本案诉讼费。 另查明：1.1990年9月28日，范国奎填写《居民建房用地申报表》申请在两岔河、河坝占用土地120平方米修建住房，村民组、村民委员会、区公所、规划管理部门、国土局等分别签署意见并加盖印章。1990年11月24日，原高县国土局向范国奎颁发高国土建字（1990）第912号《建设用地许可证》，用途为修住房，用地时间是1990年11月30日，竣工验收时间是1991年2月30日。 2.秦敏诉高县国土资源局建设用地行政许可一案，四川省筠连县人民法院（2015）筠连行初字第38号行政判决撤销高县国土资源局于1990年11月24日作出的高国土建字（1990）第112号《建设用地许可证》；范国奎提起上诉，四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行终128号行政裁定，以“因不动产提起诉讼的案件的最长保护期限为二十年，自行政行为作出之日起超过二十年，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼”为由，裁定驳回秦敏的起诉。 一审法院认为，本案争议焦点是高县人民政府受理并作出的行政复议决定是否合法。第一、关于高县人民政府受理范国奎的行政复议申请是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的……”本案中，高县国土资源局依职权作出的1号撤销用地许可决定，撤销了范国奎已取得的建设用地许可，系高县国土资源局对范国奎建设用地许可重新作出的新的行政行为。范国奎作为该行政行为的利害关系人，有权依法申请行政复议，高县人民政府受理范国奎的行政复议申请符合法律规定。 第二、关于高县人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。行政行为一经作出，即产生行政法律效果。利害关系人认为其合法权益受到行政行为的损害或者影响，可以在法律规定的救济期限内依法寻求权利救济。但法律规定的权利救济期限届满、利害关系人自我放弃权利救济或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，该行政行为在一般情况下具有不可撤销性。在此情况下，若行政机关认为仍需变更或者撤销该行政行为，则必须满足法定的条件；否则，行政机关不得随意作出变更或者撤销的决定。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”依据上述规定，行政机关对违法或者不当的行政许可，以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政许可，可以依职权作出相应的变更或者撤销决定，但行政机关依职权变更或者撤销行政许可应当有严格的限制条件。特别是对利害关系人已丧失诉权的行政许可的变更或者撤销，应当以行政许可因事实或者法律变迁而不宜继续存在为基础，以满足公共利益需要为前提，并同时对被许可人的合法权益的损害给予补偿或者赔偿。 本案中，高县国土资源局于1990年11月向范国奎颁发建设用地许可证，范国奎依据该建设用地许可建房居住，至今已近三十年。在此期间，秦敏曾在2015年以高县国土资源局批准范国奎的建设用地许可侵占其承包经营地为由起诉高县国土资源局，请求撤销高县国土资源局向范国奎颁发的建设用地许可证，生效裁定以秦敏的起诉超过法律规定的最长二十年的权利救济保护期限而驳回其起诉。一方面，高县国土资源局2017年5月5日依职权撤销的建设用地许可是范国奎于1990年11月取得，对范国奎1990年11月取得的建设用地许可，秦敏未在法律规定的权利救济期限内寻求权利保护，已丧失对该行政许可寻求法律救济的权利。另一方面，行政机关在利害关系人已丧失诉权的情形下，依职权作出变更或者撤销行政许可的行为，属于行政程序重开。行政机关重开行政程序应当严格限制条件，包括行政行为所根据的事实或者法律状态发生重大变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据等情形，且应当充分考量行政程序重开对行政相对人的信赖利益保护和社会公共利益的影响等因素，还应当符合行政行为的比例原则。高县国土资源局于2017年5月5日依职权撤销1990年11月向范国奎颁发的建设用地许可，属于重开秦敏已丧失诉权的行政程序。但高县国土资源局重开行政程序所依据的事实并非是法律规定的新出现的事实、证据或者法律变更而导致该建设用地许可不宜继续存在，或者继续存在将对社会公共利益造成重大不利影响等情形，而仅仅是依据秦敏在原行政诉讼中主张的事实和理由，且未遵循行政行为的比例原则。高县国土资源局重开行政程序的行为，既不尊重历史，也不利于现实矛盾化解，不符合法律规定的要件，其作出的1号撤销用地许可决定于法无据。高县人民政府在行政复议过程中，依法对高县国土资源局作出的1号撤销用地许可决定进行审查后，作出4号行政复议决定，撤销了高县国土资源局作出的1号撤销用地许可决定，其事实认定、复议程序和适用法律并无不当，应予维持。 综上，秦敏的诉讼请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告秦敏的诉讼请求；案件受理费50元，由原告秦敏负担。 上诉人秦敏上诉称，一审判决混淆了高县国土资源局作为行政主体与义务机关的概念，该局作出1号撤销用地许可决定是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定，履行法院生效判决或裁定的义务，并非作为行政主体作出的行政行为。高县人民政府违法受理范国奎的行政复议申请，违法作出4号行政复议决定，将非法许可用地合法化。一审程序违法，驳回上诉人的回避申请不当，遗漏必须参加诉讼的高县国土资源局。请求：撤销一审法院（2019）川15行初4号行政判决，撤销高县人民政府作出的4号行政复议决定；案件受理费由高县人民政府承担。 被上诉人高县人民政府答辩称，该府作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。秦敏的上诉请求和理由，没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实和证据予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请；第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的。本案原审第三人范国奎不服高县国土资源局作出的1号撤销用地许可决定，认为该撤销决定侵犯其合法权益，依法向高县人民政府提出行政复议申请，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，高县人民政府具有对范国奎提出的行政复议申请作出处理的行政职权。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，高县国土资源局向范国奎颁发建设用地许可证的时间是1990年11月，范国奎依据该建设用地许可建房居住至今。在颁发建设用地许可证27年后，行政机关再依职权变更或者撤销行政许可应当非常审慎，特别是对利害关系人已丧失诉权的行政许可的变更或者撤销，更应当依照法律严格把握条件。高县国土资源局撤销原建设用地许可，并未综合考虑该建设用地许可是否因事实或者法律变迁而不宜继续存在，是否出现了足以推翻原行政行为的新证据，是否有影响公共利益的因素，是否有利于信赖利益的保护和纠纷的实质化解，是否符合比例原则，是否应对被许可人给予补偿或者赔偿等等。高县人民政府受理行政复议申请后，经审查认为高县国土资源局的1号撤销用地许可决定基本事实不清，而作出4号行政复议决定，撤销高县国土资源局的1号撤销用地许可决定，并无不当。秦敏上诉提出，高县国土资源局作出1号撤销用地许可决定是履行法院生效判决或裁定的义务，并非作为行政主体作出的行政行为，这是秦敏的错误理解。生效的四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行终128号行政裁定，以秦敏已超过20年的起诉期限为由，裁定驳回秦敏要求撤销建设用地许可的起诉，该案并未进入实体审理，无可执行的判决依据。本案审理的是高县人民政府改变原行政行为的行政复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，秦敏认为一审法院遗漏了必须参加诉讼的高县国土资源局，该上诉理由不能成立。一审法院认为秦敏的回避申请不符合法定条件，驳回秦敏的回避申请并无不当。故秦敏所提一审法院审理程序违法的上诉理由，不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。秦敏的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦敏负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二一年二月二十二日 书记员 李瑞雪