山东省济宁市中级人民法院民 事 判 决 书(2021)鲁08民终167号上诉人（原审被告）：泗水县华村镇人民政府。住所地：山东省泗水县华村镇。法定代表人：蒋玲，镇长。委托诉讼代理人：刘红星，泗水同志法律服务所法律工作者。委托代理人（特别授权）：魏宏庆，该村委副镇长。被上诉人（原审原告）：泗水县华村镇邢家屋村村民委员会。住所地：山东省泗水县华村镇邢家屋村。法定代表人：马承富，村主任。委托诉讼代理人：孟现祥，山东铭信律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈天，山东巽制律师事务所律师。上诉人泗水县华村镇人民政府因与被上诉人泗水县华村镇邢家屋村村民委员会确认合同无效纠纷一案，不服山东省泗水县人民法院（2020）鲁0831民初2706号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月9日立案后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。上诉人泗水县华村镇人民政府上诉请求：一、撤销(2020)鲁0831民初2706号民事判决书，改判上诉人与被上诉人于2003年3月31日所签《荒山荒滩承包合同》有效；二、一、二审案件受理费均由被上诉人承担。事实与理由：一审判决法律适用错误。一审判决援引《民法总则》第一百四十三条，从合同主体资格、意思表示、合法性三方面审查判断案涉合同是否为无效合同，法律适用的大前提没有错误，但就确认合同无效三方面要件进一步援引特别法进行法律推理时，法律适用错误。具体而言：一、一审判决援引《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》第六十一条关于乡镇政府职权的若干规定，予以判断被上诉人越权或者无权作为合同主休，法律适用完全错误。首先，法律适用范围错误，《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》属于公法范畴，用以规范政府行政权力和上下级政府之间的关系，判断民事合同效力应适用民事法律规范：其次，法律适用原则混乱，一审判决援引：“政府行为应遵守法无明文规定即禁止的权力限制原则”，这一原则是用以规范行政权力边界的，也就是所谓的行政权力清单制度。本案中上诉人作为签订并严格履行的是荒山荒滩十地承包合同，属于民事行为，或者是为了达成荒山绿化行政协议，抑或是民事合同为主兼具行政协议的法律性质，无论如何，双方之间都是平等主体关系，达成协议都是平等磋商的结果，应坚持：法无明文即允许的私法权利原则；最后，主体地位关系界定错误，一审判决认定：上诉人利用领导、管理关系，难以在平等基础上自由考量和充分协商。《村民委员会组织法》规定村镇关系以监督指导为原则，仅有个別事项为领导关系，案涉四荒土地承包显然属于监督指导事项，双方之间为平等主体。一审判决援引《农村土地承包法》第四十八条，予以说明案涉合同没有经过民主决策程序，并非被上诉人的真实意思表示而无效，法律适用错误。首先，新法虽在第十九条第三款规定，对外发包须经民主决策程序，但这一规定的是为了限制村委领导个人专断而作的管理性强制规范，并非效力性规范，而且，这一规范适用范围为一般耕地的家庭承包方式，旨在优先保护本集体组织成员“耕者有其田”的土地利益，实现耕地民生保障的基本功能，同时，新法第四十八条明确规定，“四荒土地”可以采取招标、拍卖、协商的方式承包，正是基于此规定，上诉人才将三个村原本无人愿意承包的荒山承包过来，化零为整，再统一转包他人统一管理，既能完成上级下达的绿化指标，又能鼓励荒山开发，用益增益荒山十地。其次，决策程序规定不具有对抗善意第三人的效力，即将施行的《民法典》第五百零四条规定：法定代表人或者负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或应当知道的除外，该代表行为有效，订立的合同发生效力。这一最新规定较之《合同法》第五十二的规定，对无效认定做了更为严格的限制，彰显了以合同有效为原则的立法精神，被学界解读为：切实保护交易安全，严格限制无效认定条款。案涉承包合同也是经过公证的。最后，“三资清理”后在亲自签署合同的村委负责人蛊惑下，村民代表所形成的决议，不应成为认定合同无效的依据，否则就是集体违约。一审认定村民代表的事后决策等同于签约并非其真实意思表示，其事后意思表示的真实性在于背信毁约，并不代表订约之时不具有真实意思表示，意思表示真实与否也并不是无效事由。合同签订生效并己严格履行了近二十年之久的合同，应坚持从保护交易安全的角度，秉承诚信原则，契约精神，不能将事后的集体决策异化为集体暴动。3、一审判决援引《农村土地承包法》第二十五条，认定上诉人有利用职权干涉农村土地承包的嫌疑，法律规范的适用条件、范围错误。新法第二十六条确有此规定，但其适用条件和范围是政府不得利用行政强权任意干涉其他承包主体进行承包有关的民事行为，本案中，上诉人作为承包行为的平等主体，一直秉承“有约必守”的法治精神，严格审慎履行合同，没有干涉其他主体承包、变更或解除承包合同。本案被上诉人起诉案由为确认合同无效，应为确认之诉，并非形成之诉，有无干涉，不是本案审理的焦点问题。综上，一审判决确认合同无效，确系法律适用错误，请二审依法予以改判。被上诉人泗水县华村镇邢家屋村村民委员会辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审驳回上诉，维持原判。泗水县华村镇邢家屋村村民委员会向一审法院起诉请求：1、依法确认我单位与被告签订的承包合同无效；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：邢家屋村原属泗水县大黄沟乡，2015年12月大黄沟乡改为华村镇。2003年3月31日镇政府通过林业站与邢家屋村委签订荒山荒滩承包合同，承包邢家屋村230亩荒山用于绿化，各盖公章，邢家屋村委书记兼主任马承富签字。约定：熟地内允许种植农作物，保证3年内完成绿化认为。承包期50年，承包费每年400元。镇政府可以转包给第三方，转包后镇政府仍应按约定承担责任。村委有对镇政府绿化种植进行监督的义务。另外，镇政府于2003年3月4日、3月31日还分别与凤凰庄村村委会、北家旺村村委会签订与上述内容基本一致的荒山荒滩承包合同，凤凰庄村承包费每年300元，北家旺村承包费每年200元。2003年3月31日，镇政府在与原告邢家屋村委签订合同当日，即将以上三个村的荒山一并转包给案外人王万宝（王万宝，住泗水县用以绿化种植，并签订了荒山荒滩合同，约定承包期50年，承包费每年900元。2010年2月26日王万宝提出建设养殖场的申请，养殖场涉及邢家屋村荒山，申请书上加盖有镇政府及邢家屋村委的公章及主任马承富签字。2018年4月16日原告邢家屋村委召开村民代表会，认为镇政府承包其村荒山后存在违约，一致要求解除。2019年邢家屋村支两委、党员代表、群众代表签字，向镇政府、县委巡查组反应王万宝在山上建养猪场、打井卖井情况，要求收回荒山未果，遂于2020年9月3日诉至本院。一审法院认为，根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备以下条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”认定合同效力，应从签订主体、意思表示、合法性三各方面进行判断。具体到本案，应重点审查争议合同是否体现了邢家屋村委的真实意思表示。对此，不宜仅根据村委会及其负责人的签章予以判断，而应从村委会意思形成、表达的全过程进行考察。本院依据法律规定，并结合各方签订、履行合同事实分析如下：对乡、镇人民政府的职权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”对农村土地发包给本集体以外的人的程序，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”同时，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条对国家机关及其工作人员在农村土地承包中做了相应禁止性规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更解除承包合同。”政府行为应遵守法无明文规定即禁止的原则。从上述规定看，农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人的，在村集体依法定程序议定后，乡镇政府有批准权。法律并未规定乡镇政府有直接作为合同主体承包、转包的职权。本案中，邢家屋村委与镇政府于2003年3月31日签订承包合同后，于当日即转包给第三人，属于将本集体土地承包给以外的单位和个人的情形。其一，没有证据证明邢家屋村委在与镇政府签订合同前已经该村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，该合同的签订欠缺村委会真实意思形成的程序或过程；其二，鉴于乡镇政府与所辖村（委）之间的领导、管理关系，此案中由镇政府承包原告村的土地再行转包他人的做法，难以认定村委签订合同系在平等的基础上，对合同价款、期限等必备内容进行了自由考量和充分协商，以形成自己的真实意思。其三，在农村三资清理期间的2018年4月16日，原告邢家屋村委召开村民代表会，对该合同涉及问题向镇政府及有关机关反映，即是对该合同的否认。综上，邢家屋村委与镇政府签订的承包合同不仅违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，而且不能认定系邢家屋村委的真实意思表示，故属无效合同。合同无效，自始无效，不因存在时间长短而改变。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条，第四十八条规定的规定，判决如下：确认原告泗水县华村镇邢家屋村村民委员会与被告泗水县华村镇人民政府于2003年3月31日签订的《荒山荒滩承包合同》无效。案件受理费100元，由原告泗水县华村镇邢家屋村村民委员会负担。二审时上诉人泗水县华村镇人民政府提交泗水县华村镇人民政府组织办公室说明、村委名单、泗水县华村镇人民政府对名单分析。证明：被上诉人一审中提交的村民代表大会决议及签字属于虚假书证，签字人员并非村民组成人员。存在一人多签的情形。本届村民代表并没有换届推选，决议从程序及内容均违法。被上诉人泗水县华村镇邢家屋村村民委员会质证称，审理的是合同是否有效，关于解除合同的有关事项不属于待证事实。该证据与本案无关。该证据在证据形式为单位证明，没有按照民诉法规定的负责人或经办人签字，不符合证据的合法性。内容没有具体指明村委包括哪些具体人员，对本案没有证明力。村委名单、泗水县华村镇人民政府对名单分析没有出证机关盖章，不予质证。本院经审查认为，华村镇人民政府组织办公室说明、村委名单不能直接证明上诉人上诉主张；华村镇人民政府对名单的分析不符合证据的形式要件，对上述证据的证明力，本院不予采信。二审审理查明事实与一审审理查明事实相一致。本院认为，本案的争议焦点是涉案合同是否有效。本案中华村镇镇政府与华村镇邢家屋村村委会于2003年3月31日签订了承包期五十年的荒山绿化承包协议，现双方对该协议是否合法有效存有争议。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十五条及第四十八条相关规定，土地承包合同的订立应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府的批准，本案中上诉人未有证据证明该协议的订立经过了上述法定程序，不能认定被上诉人在订立过程中形成了真实的意思表示，且根据一审查明，被上诉人于2018年、2019年曾多次要求收回荒山。综合以上，应认定被上诉人基于此协议无真实意思表示，且协议订立不符合法律程序，原审法院确认合同无效并无不当。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，泗水县华村镇人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人泗水县华村镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张阿梅审判员  王衍琴审判员  张 婕二〇二一年二月十八日法官助理庞文博书记员黄灿