重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终930号 上诉人（一审原告）赖立群，女，1953年4月20日出生，汉族，住重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人刘渝，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人蔡显跃，重庆淼海律师事务所律师。 一审第三人重庆市南岸区规划和自然资源局，住所地重庆市南岸区南城大道17栋。 法定代表人张超林，局长。 委托诉讼代理人董颖，重庆市南岸区规划和自然资源局工作人员。 赖立群因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）征收土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，赖立群原系重庆市南岸区X镇X村X社社员，曾子云系其丈夫曾德安的父亲。1998年11月9日，重庆市政府作出《关于重庆市监狱扩建监区工程征用土地的批复》（渝府地〔1998〕501号），同意征收赖立群所在X社部分集体土地，作为重庆市监狱监区扩建用地，将X社39名社员由农业户口转为非农业户口。曾子云为此次征收地农转非人员，领取了人员安置费用，曾子云当时居住房屋产权人为曾子云本人，其妻子何其珍为共有产权人，其儿子曾德富为家庭成员。曾子云居住的农村房屋在此次征地过程中未被拆除。2004年5月5日，曾子云死亡。 2006年10月13日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地〔2006〕882号），批准征收赖立群所在的X社等多个合作社的全部土地，并撤销合作社建制。2009年4月9日，重庆市南岸区人民政府（简称南岸区政府）发布《重庆市南岸区人民政府征收土地公告》（南岸府征公〔2009〕字11号）。同年8月19日，南岸区政府作出《重庆市南岸区人民政府关于同意中央商务区D区规划建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（南岸府发〔2009〕186号）。同年8月28日，原重庆市南岸区国土资源管理分局（简称原南岸区国土分局，现已撤销其职能整合入重庆市南岸区规划和自然资源局）发布《重庆市南岸区国土资源管理分局征地补偿安置方案公告》（南国土征公〔2009〕11号）。 赖立群房屋位于此次征地范围内，并与重庆市南岸区征地办公室签订住房安置协议。曾德富户的房屋也在本次征地红线范围内，该房屋与父亲曾子云1998年农转非时居住的房屋为同一套房屋。曾德富为此次征地范围内在籍农业户口。2009年11月11日、16日，曾德富户与重庆市南岸区征地办公室签订了《农转非住房货币安置协议书》和《征地房屋拆迁协议》，住房安置2人，优惠购房人员2人。曾德富户已领取住房货币安置费319000元和房屋拆迁费用131464.8元。赖立群请求对曾子云进行住房安置，向南岸区政府申请协调，双方未达成一致意见，赖立群不服，向重庆市政府提出裁决申请。重庆市政府于2019年12月2日作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕241号），裁决认为按照《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条的规定，因曾子云在征地公告发布之前已经死亡，不属于征地住房安置对象，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》等有关规定，裁决对赖立群提出的请求不予支持。赖立群不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕241号）。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，重庆市政府作为批准征地的人民政府，具有作出该案被诉行政裁决的职权。各方当事人对裁决程序的合法性及裁决所认定的事实均无争议，予以确认。 本案争议的焦点问题为曾子云是否应当获得住房安置补偿。赖立群所在集体经济组织的土地历经两次征收。在1998年第一次征地时，因系部分征地，故只有部分人员农转非、部分房屋被拆迁。曾子云系此次征地农转非人员，已获得人员安置。因曾子云居住的房屋不在此次征地拆迁范围之内，按照当时施行的《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号）第十三条第三款规定：“征地范围内居住用房的拆迁，被拆迁人有土地使用权证的，安置住房。”据此，曾子云不属于此次征地的住房安置对象。此次征地安置补偿已经实施完毕，不存在对曾子云应当进行住房安置而未予安置的情形。 2009年发布第二次征地的征地公告时，曾子云在此次征地公告下达之前已经去世。按照《重庆市国土房管局、重庆市公安局关于征地农转非人员与住房安置有关问题的通知》（渝国土房管发〔2001〕595号）第八条“区县（自治县、市）人民政府第一次征地公告之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的下列被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象：……”，以及重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发〔2000〕342号）第三条规定：“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置”的规定，征地公告之日为住房安置人员的确定时点，此前死亡的人员不属于被安置对象。据此，曾子云不属于此次征地的住房安置对象，不能获得住房安置。综上，赖立群请求对曾子云进行住房安置不符合上述规定。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赖立群的诉讼请求。 赖立群上诉称，1.南岸区征地实施机构执行征收政策并不统一，2005年红星村碉堡村民小组、花朝门村民小组已故村民还获得了住房安置，惟独X镇2009年征地时该政策被无故终止。2.根据《重庆市征地补偿安置办法》以及南岸区政府〔2008〕131号文件等相关规定，曾子云在第一次征地时就属于住房安置对象，即使在第二次征地公告下达之日前已死亡，但应当享受住房安置的预期权利，其权利应当在第二次征地时得到满足。3.1997年征地农转非领取的人员安置费比1998年征地农转非人员其他社员安置费少领5000元，征地实施机构执行征收标准前后不一，差别对待人员安置费。综上，请求撤销一审判决并改判撤销重庆市政府作出的行政裁决。 重庆市政府二审中未向本院提交答辩意见，南岸区规划自然资源局未提交书面陈述意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 第一组： 1.《裁决申请书》； 2.《裁决材料接收单》； 3.《重庆市规划和自然资源局裁决补正告知书》及送达证明材料； 4.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决延期告知书》及送达证明材料； 5.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕241号）及送达证明材料； 证据1-5，拟证明重庆市政府裁决程序符合法律规定，并及时送达。 第二组： 6.《重庆市人民政府关于重庆市监狱扩建监区工程征用土地的批复》（渝府地〔1998〕501号）； 7.《常住人口登记表》（曾子云）； 8.南岸区X镇人民政府《关于X、沙湾合作社征地后申请农转非的请示》（涂府发〔1998〕110号）； 9.《申请裁决约谈笔录》； 证据7-9，拟证明曾子云在该次征地中已农转非并领取了“人员安置费”。 第三组： 10.《死亡注销户口证明》（曾子云）； 11.《火化证》（曾子云）； 证据10-11，拟证明曾子云死亡时间为2004年5月5日。 第四组： 12.《重庆市人民政府关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地〔2006〕882号）； 13.《重庆市南岸区人民政府征收土地公告》（南岸府征公〔2009〕字11号）； 14.《X镇规划建设用地项目征地拆迁、补偿、安置方案（征求意见稿）》； 15.《重庆市南岸区人民政府关于同意中央商务区D区规划建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（南岸府发〔2009〕186号）； 16.《重庆市南岸区国土资源管理分局X镇规划建设用地项目征地拆迁、补偿、安置方案》； 17.《重庆市南岸区国土资源管理分局征地补偿安置方案公告》（南国土征公〔2009〕11号）。 证据12-17，拟证明此次征地经有权部门批准。 第五组： 18.《征地实测调查汇总表》； 19.《征地房屋拆迁协议》； 20.《农转非住房货币安置协议书》； 21.《南岸区转户居民住房安置审定表》； 证据18-21，拟证明曾德富户属于该次征地的住房安置对象，已住房安置完毕。 赖立群、第三人南岸区规划自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，赖立群、南岸区规划自然资源局对重庆市政府提交的五组证据均无异议。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：重庆市政府提交的证据真实、合法，与案件具有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对重庆市政府具有作出涉诉行政裁决职权、裁决程序、各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 关于曾子云是否属于2009年第二次集体土地征地时的住房安置对象问题。曾子云所在集体经济组织历经两次土地征收，第一次征地时适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号），2009年第二次征地时适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号），且涉案补偿安置方案系依据该办法的规定而具体制定，并不违反上位法的规定。根据法不溯及既往原则，本案应当适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）的相关规定。该办法第二十一条明确规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”据此，住房安置对象资格的界定，需从两个维度予以考量：1.系征地批文下达之日前即持有房屋所有权证和集体土地使用权证的在籍农业人口；2.系因本次征地农转非人员的房屋被拆迁。本案中，曾子云所在集体经济组织1998年第一次被部分征地时，根据《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号）第十四条规定：“住房安置采取购房、租房和自行建房等方式进行。具体住房安置办法另行制定”，曾子云房屋并未在该次征收中被拆迁，故没有必要实施相应的住房安置。2009年第二次征地公告发布之前曾子云已于2004年5月5日死亡，其自然人主体资格业已丧失，而住房安置对象的考量具有属人性特点，与曾子云自然人身份密切关联，已经死亡人员不得纳入住房安置对象。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条虽然考量的要件为被征收农户的户籍身份性质，但是曾子云作为被征收农户在第二次征收时点之前已经死亡，则不论其之前户籍身份性质是否农转非，此时该要件的考量并没有实际意义。重庆市政府据此裁决“对曾子云进行住房安置”的请求不予支持，符合土地征收法律规范的规定。赖立群的诉求于法无据，其上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 另外，关于当事人申请行政裁决的主体问题。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条的规定，住房安置申请应当以户名义提出协调裁决。虽然曾子云系曾德安和曾德富的父亲，但曾子云去世之后则应由现有房屋的房主曾德富以户主的名义提起相关协调裁决，行政机关在行政裁决程序中本应向当事人释明并告知由适格当事人另行申请协议裁决，径行将曾德安的妻子赖立群列为裁决申请主体并不符合上述规定。鉴于该案系重庆市南岸区X镇X村村民提起的“死亡人员是否还应享受住房安置”事宜众多类似案件之一，且该案申请裁决所针对的事项清楚，所涉法律关系的法律评价相同。若驳回当事人起诉之后再让当事人以户主名义重新另行提起协调裁决和启动诉讼并不能因此改变曾子云属于死亡人员不得纳入住房安置对象的裁决结论，故从节约行政和诉讼资源，以及减少当事人讼累角度考虑，故本院在指出行政机关存在的裁决程序问题之后，对一审判决结果不再予以改变。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赖立群负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 许 鹏 审 判 员 张 莉 二〇二一年二月二十五日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷