山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）鲁行终81号上诉人（原审原告）山东二十度智慧供热股份有限公司，住所地山东省威海市科技路206号-3。法定代表人王杰礼，董事长。委托代理人项宏峰，北京市中盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巨野县人民政府，住所地菏泽市巨野县麒麟大道北侧。法定代表人王东，县长。委托代理人姚辉毅。山东二十度智慧供热股份有限公司因诉巨野县人民政府供热特许经营行政协议一案，不服菏泽市中级人民法院2020年10月16日作出的(2020)鲁17行初608号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年10月1日巨野县人民政府与山东二十度节能技术服务有限公司签订《山东省巨野县供热特许经营协议》。2015年5月20日，山东二十度节能技术服务有限公司变更登记为山东二十度智慧供热股份有限公司。2016年4月15日，巨野县人民政府向山东二十度节能技术服务有限公司并王杰礼董事长作出案涉通知，并通过顺丰速运邮寄原告法定代表人王杰礼。原告收悉后，于2016年4月21日制作《关于巨野县人民政府给山东二十度节能技术服务有限公司并王杰礼董事长通知的复函》，不同意解除《山东省巨野县供热特许经营协议》，并在公证员见证下于2016年4月22日通过EMS特快专递邮寄给巨野县人民政府办公室。2016年6月28日，王杰礼以二十度（巨野）智慧供热有限公司法定代表人的名义给时任巨野县委书记发函，表示对巨野公司异常状况及经营管理力不从心，希望政府依法接管，并表示希望理顺产权关系和企地关系，给公司合理补偿。2018年9月原告对被告巨野县人民政府提起供用热力合同纠纷，案号（2018）鲁17民初309号，该案经山东省高级人民法院二审，于2019年5月17日作出（2019）鲁民辖终104号民事裁定，以案涉争议属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定撤销一审裁定，驳回原告山东二十度智慧供热股份有限公司的起诉。原告遂于2019年11月8日提起本案诉讼。以上事实，有供热特许经营协议、2016年4月15日通知、2016年4月21日复函、2016年6月28日函、（2019）鲁民辖终104号民事裁定等证据材料在卷为证。原审法院认为：一、关于原告选择的救济渠道以及是否超出法定起诉期限。1.原告提起的本案之诉属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》修改后于2015年5月1日施行，修改后的行政诉讼法将特许经营协议等行政协议纠纷纳入了行政诉讼的受案范围。2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条还规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案原告提起的民事诉讼已有生效民事裁定认定属于行政争议而驳回起诉，原告提起的本案之诉属于行政诉讼的受案范围。2.关于法定起诉期限。原告证据显示其于2016年4月20日收悉被告2016年4月15日制作的解除协议通知，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，起诉期限自知道行政行为内容之日起最长不超过2年。虽原告提起民事诉讼的期限可不计入法定起诉期限，但原告提起民事诉讼的时间是2018年9月，距其收悉涉案通知已超过2年的法定起诉期限。3.需要说明的是，原告在诉讼中提交两份顺丰速运邮寄单，主张在2016年7月13日曾分别向巨野县人民法院和菏泽市中级人民法院提交民事诉状，请求依法确认解除通知无效要求继续履行合同。对此，原告未能提供妥投记录，审判人员拨打95338顺丰客服电话，并向巨野县人民法院相关工作人员以及原审法院立案庭和收发室查询，均未能查询到登记信息。原审法院经审查认为，现有证据无法证明该信函妥投。并且，原告从2016年7月13日至其于2018年9月再次提起民事诉讼超过两年的时间内，并未跟踪是否妥投、是否立案、应否缴费，这种消极的状态亦属于怠于行使诉权的表现。综上，原告起诉超过法定起诉期限。二、关于后续救济途径。案涉通知第3条载明，在审计完毕后，对投资和收益予以妥善处理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款也明确即使在合法解除合同情况下，造成损失也应予以补偿。因此，原被告双方应尽量通过清产核资和协商的方式，妥善解决后续事宜，协商无法达成一致时，原告可以另行提起行政补偿之诉。综上，原告起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)第六十九条第一款第（二）项及第三款之规定，裁定驳回原告山东二十度智慧供热股份有限公司的起诉。原告预缴的案件受理费50元，于本裁定生效后予以退回。山东二十度智慧供热股份有限公司不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。主要理由如下：一、一审法院认定事实及适用法律错误。2016年4月15日被上诉人强制解除供热协议，收回上诉人的供热特许经营权。2016年4月20日，上诉人向被上诉人发出复函。因被上诉人未告知解除协议行为是行政行为，也未告知相应的起诉期限及享有的陈述、申辩等权利。导致上诉人误认为解除协议行为是民事合同纠纷。上诉人提交的快递单等材料能够证明，上诉人曾于2016年7月向巨野县人民法院和菏泽市中级人民法院邮寄了民事起诉状等材料。2018年8月21日上诉人再次向菏泽市中级人民法院提起诉讼，直至山东省高级人民法院作出裁定，上诉人才知道涉案纠纷属于行政诉讼。因此，本案起诉期限应从山东省高级人民法院作出裁定的2019年5月17日起计算。二、被上诉人解除特许经营权内容不合法，违反法定程序，人民法院应当予以审查。被上诉人巨野县人民政府二审答辩称，上诉人所诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。即使上诉人的起诉不超过起诉期限，其所诉理由与事实也不符，不应得到支持。双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。二审期间，上诉人向本院提交了上诉人公司内部《快递邮寄费用明细表》以及时任公司代理律师郭美青于2016年7月13日向上诉人发送的电子邮件（网页截图）等证据，以证明上诉人曾于2016年7月13日分别向巨野县人民法院和菏泽市中级人民法院邮寄民事诉状。经合议庭研究，认为上述证据因上诉人在本案原审中未提交，也未向原审法院出示，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，对此本院不予接纳。本院二审查明的事实与原审法院基本一致。本院认为：修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效非常必要。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。根据上述规定，对于行政机关单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案系上诉人起诉被上诉人单方解除供热特许经营协议案，按照上述规定应适用起诉期限制度。在法定期限内提起诉讼是行政诉讼法明确规定的法定起诉条件。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，被上诉人于2016年4月15日通知上诉人解除《供热协议》，收回上诉人的供热特许经营权。上诉人于2019年11月提起本案行政诉讼，已经明显超过了2年的起诉期限。虽然上诉人曾于2018年8月提起民事诉讼，该期限可不计入法定起诉期限，但上诉人提起民事诉讼的时间距其收悉涉案通知亦已超过2年的法定起诉期限。原审中，上诉人主张在2016年7月13日曾分别向巨野县人民法院和菏泽市中级人民法院邮寄民事诉状，请求依法确认解除通知无效要求继续履行合同，但原审法院经查证，确认现有证据均不能证明其主张。上诉人还主张，上诉人一直不知道涉案纠纷属于行政诉讼受案范围，应当从知道涉案纠纷属于行政诉讼起计算起诉期限。上诉人的上述主张没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。对于双方当事人之间产生的纠纷，原审法院认为应尽量通过清产核资和协商的方式，妥善解决后续事宜，协商无法达成一致时，上诉人可另行提起行政补偿之诉，亦无不当，本院予以确认。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 韩 勇审判员 蒋炎焱审判员 陈 晖二〇二一年二月十八日书记员 李 倩