广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终129号上诉人（原审原告）：中山市保吉顺土石方工程有限公司，住所地广东省中山市民众镇浪网村丰逸园小区×××，统一社会信用代码91442000MA4WGYHH0J。法定代表人：黄志保，总经理。委托代理人：欧阳清华，广东永隆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市应急管理局，住所地广东省中山市石岐区××××××××，统一社会信用代码114××××××××××××905。法定代表人：刘大明，局长。委托代理人：熊建，该局工作人员。委托代理人：黄钰欣，广东孚道律师事务所律师。上诉人中山市保吉顺土石方工程有限公司（下称保吉顺工程公司）因诉被上诉人中山市应急管理局（下称市应急管理局）罚款行政处罚决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初915号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年8月10日18时许，保吉顺工程公司的货车司机袁某驾驶桂E×××××重型自卸货车途经中山市火炬开发区×××××珠江啤酒厂对开路段时，遇同向行驶由刘某驾驶的无号牌两轮轻便摩托车不按规定超车，双方避让不及发生碰撞，事故造成刘某当场死亡及车辆损坏的道路交通事故，经交警火炬开发区大队处理，于2019年9月6日出具第442××××××××××××121号道路交通事故认定书，认定袁某与刘某分别承担上述交通事故的同等责任。事故发生后，中山市人民政府（以下简称市政府）于2019年9月20日批准成立了由市应急管理局牵头，中山市公安局交通警察支队、中山市交通运输局、中山市总工会等有关部门组成的事故调查组，对上述事故展开调查。经过调查取证和综合分析，事故调查组于2020年1月8日形成了《中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》，认定上述事故是一起一般生产经营性道路交通责任事故，并认为造成事故的直接原因为：1.袁某驾驶机动车未按操作规范查清路面情况安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的载质量导致事故发生；2.刘某未依法取得机动车驾驶证驾驶非汽车类机动车，驾驶机动车经交叉路口在没有超车条件的路段超车导致事故发生。间接原因为：1.保吉顺工程公司未建立相应的安全生产责任制度，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实；2.保吉顺工程公司未对从业司机袁某进行安全生产教育和培训，不能保证从业司机袁某具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施；3.保吉顺工程公司主要负责人黄志保（法定代表人）没有建立本单位安全生产责任制，没有组织实施本单位的安全生产教育和培训；4.中山火炬开发区合和沙石销售部违法为袁某驾驶的桂E×××××号重型自卸货车超载超限配货。一审庭审中，双方当事人对上述调查报告所认定的事故经过无异议。2020年1月10日，市应急管理局向市政府提交上述调查报告，同年1月16日，市政府作出中府事故复[2020]5号《关于对中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告的批复》，同意上述调查报告的调查结果和处理意见。2020年1月20日，市应急管理局就涉案事故的责任处理问题进行立案调查，并于同年2月17日经该局负责人批准办理期限延长至90日，又于2020年5月13日经广东省应急管理厅批准办理期限延长至180日。调查期间，市应急管理局对保吉顺工程公司的法定代表人黄志保进行了询问，并制作了询问笔录。黄志保陈述，桂E×××××重型自卸货车是其以个人名义于2018年12月14日从朋友处购买，尚未过户，车辆完全由其支配使用，用于公司从事建筑材料运输业务；袁某是保吉顺工程公司雇请的司机，在为公司运沙过程中发生交通事故；公司只有两台货运车，都办理了营运证，符合国家有关规定从事土石方工程作业，因公司不是专门从事道路运输的，所以不用办理交通运输许可证；公司没有建立安全责任制，没有加强对安全生产责任制落实情况的监督考核以保证安全生产责任制的落实，没有安全管理机构也没有配备专职或兼职安全生产管理人员，只有简单的司机安全教育文件及驾驶员准则，平时只有通过开会的形式和现场操作形式进行教育培训，但没有台账记录，没有安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握安全操作技能，不太了解应急处理措施。2020年3月20日，市应急管理局向保吉顺工程公司作出（中三）应急听告[2020]1号行政处罚听证告知书和（中三）应急罚告[2020]2号行政处罚告知书，告知拟作出的行政处罚所依据的事实、法律依据和处罚内容，并告知享有的陈述申辩以及听证的权利。保吉顺工程公司收到上述文书后申请听证。同年4月10日，市应急管理局举行了听证会，听取了保吉顺工程公司的陈述和申辩。2020年5月7日，市应急管理局作出（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定，认定保吉顺工程公司未建立相应的安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核以保证安全生产责任制的落实，未对从业司机袁某进行安全生产教育和培训，不能保证从业司机具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施，导致该公司货车司机袁某未按操作规范安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的质量而造成一起安全事故，对事故发生负有责任，上述行为违反了《安全生产法》第十九条和第二十五条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项和《中山市原审法院另查明，2019年9月17日，交警火炬开发区大队作出山公（交）决字[2019]第44202×××××××77337号公安交通管理行政处罚决定书，认定袁某存在驾驶货车载物超过核定载质量30%以上，车辆发生交通事故的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款、第九十二条第二款以及《道路交通事故处理程序规定》第三十九条的规定，决定对袁某处以罚款2000元。原审法院认为，根据《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。第一百一十条规定，本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定，安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。据此，市应急管理局对本案所涉发生在其辖区内事故的责任单位具有作出相关行政处罚的法定职责。根据《安全生产法》第十九条规定：“生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。”第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”本案中，根据《中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》，结合保吉顺工程公司法定代表人黄志保、司机袁某的询问笔录等证据，足以证明保吉顺工程公司未按上述规定建立相应的机制，存在未建立相应的安全生产责任制，未能加强对安全生产责任制落实情况的监督考核以保证安全生产责任制的落实，未对从业司机袁某进行安生生产教育和培训，不能保证从业司机具备必要的安全生产知识，未能熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，未能掌握本岗位的安全操作技能，未能了解事故应急措施等事实。因此，市应急管理局认定保吉顺工程公司存在上述违法行为，原审法院予以支持。市应急管理局据此对保吉顺工程公司处以罚款21万元，符合法律规定，处罚适当。保吉顺工程公司以其有简单的司机安全教育文件及驾驶员准则、平时通过开会的形式和现场操作形式进行教育培训为由，主张已对从业人员进行安全生产教育和培训，但未提供相关证据证实，明显理据不足，原审法院不予采信。对于保吉顺工程公司提出市应急管理局对同一违法行为作出重复处罚的主张，因交警部门对袁某所作的行政处罚与市应急管理局对保吉顺工程公司作出的涉案行政处罚所针对的处罚对象不同，且指向的并非同一个违法行为，故对保吉顺工程公司的前述意见，原审法院亦不予采信。综上所述，保吉顺工程公司要求撤销市应急管理局作出的（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回保吉顺工程公司的诉讼请求。案件受理费50元，由保吉顺工程公司负担。上诉人保吉顺工程公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、涉案交通事故只是一般的道路交通事故，不应认定为一般生产经营性道路交通责任事故。上诉人的从业司机未按规范驾驶机动车的行为与安全生产之间没有因果关系。交警部门出具的交通事故责任认定书以及市应急管理局事故调查组形成的事故调查报告均认定造成本次交通事故的直接原因为双方车辆驾驶员违规驾驶机动车所致，双方对本次事故承担同等责任。该交通事故与上诉人是否建立相应的安全生产责任制度、是否对从业司机进行安全生产教育和培训没有直接的因果关系。二、保吉顺工程公司已经按照《中华人民共和国安全生产法》的相关规定对从业人员进行安全生产教育培训，市应急管理局以保吉顺工程公司未履行生产安全教育培训职责为由进行处罚没有事实和法律依据。上诉人的从业司机已经取得上岗资格，证明其已经具有相应的安全驾驶意识，事故车辆也依照相关规定定期进行保养维修，上诉人日常经营中也对员工进行口头教育，包括制定简单的司机安全教育文件及驾驶准则，没有保留安全教育会议记录不能因此认定上诉人未对从业人员进行安全生产教育培训。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销市应急管理局于2020年5月7日作出的（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定，重新作出无需处罚上诉人的行政决定；并判令本案的有关诉讼费用由市应急管理局承担。被上诉人市应急管理局答辩称：一、市应急管理局具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。二、涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。市应急管理局在经中山市人民政府批复的涉案事故调查报告的基础上认定保吉顺工程公司对涉案交通事故负有生产安全事故责任，事实清楚，证据充分。三、涉案处罚决定适用法律准确，处罚幅度适当。四、市应急管理局作出的涉案处罚决定程序合法。五、保吉顺工程公司的上诉主张没有依据。涉案车辆从事建筑材料运输业务，属于生产经营活动，涉案交通事故经事故调查组认定属于一般生产经营性道路交通责任事故，上诉人雇请的司机未按操作规范安全驾驶，驾驶货车超过核定的载货质量，导致事故发生，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条并没有规定只有直接责任才可受到处罚。即使上诉人的经营行为获得许可，受雇的司机具有上岗资格，也不能说明上诉人的行为没有违法。涉案处罚决定与司机是否获得上岗资格、事故车辆是否定期进行保养维修无关。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属不服安全生产事故责任罚款行政处罚决定案。审查市应急管理局对保吉顺工程公司作出的涉案罚款处罚决定的合法性，在于审查市应急管理局认定保吉顺工程公司应对涉案交通事故承担一般生产经营性道路交通责任事故责任的事实依据是否充分，适用法律是否准确，处罚是否适当问题。首先，在事实依据方面。所谓行政处罚针对的是被处罚人违反行政管理秩序的行为，《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定了行政处罚必须以事实为依据的处罚原则，即被处罚人是否存在违反行政管理秩序的行为是是否应受行政处罚的基本事实基础。市应急管理局对保吉顺工程公司进行涉案罚款行政处罚的事实基础是经中山市人民政府批复同意的该局作出的《中山市火炬开发区“2019•8•10”一般生产经营性道路交通责任事故调查报告》（下称事故调查报告），该事故调查报告将涉案事故认定为一般生产经营性道路交通责任事故，根据该事故性质认定，市应急管理局以《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条为据对保吉顺工程公司作出涉案处罚的事实前提必须是保吉顺工程公司对该起事故的发生负有责任。而从交警部门对该起交通事故作出的《道路交通事故认定书》看，交通事故的责任为肇事双方负同等责任，其中保吉顺工程公司的货车驾驶司机方的责任原因为未按操作规范安全驾驶，驾驶货车载物超过核定的载质量。其中超载的原因在上述事故调查报告中已归咎为另一销售部违法为司机超限配货所致，事故调查报告对于保吉顺工程公司的行为责任仅归咎为未尽生产安全管理、教育和培训方面的行为，司机超载驾驶只是该行为责任的后果，而未将超载行为归咎于保吉顺工程公司。货车司机在运输过程中发生交通事故的，其事故责任应当与货运经营所属公司的生产经营行为直接相关才能认定属公司的生产经营行为责任引致事故发生，既然上述事故调查报告没有将车辆超载行为归咎为保吉顺工程公司的行为，即不能以该行为追究保吉顺工程公司的责任。而驾驶司机未按操作规范安全驾驶，基于驾驶司机的驾驶资质属于特定驾驶资格管理机构管理、培训和考核的特殊资质，驾驶岗位并非保吉顺工程公司通过日常生产安全管理、教育和培训即能够充分保障司机安全驾驶的特殊岗位，保吉顺工程公司只需要保证雇请的货车司机具备相应驾驶资质，生产经营过程中不使用驾驶资质受限的司机从事运输工作即完成了应尽的生产安全管理注意义务，不能从司机未按操作规范安全驾驶的行为结果，推导出要求保吉顺工程公司的日常安全生产管理职责必须达致保证司机完全不发生此类原因的交通事故的程度。由此，该事故调查报告将保吉顺工程公司未尽生产安全管理职责的行为认定为导致涉案交通事故的原因，市应急管理局以此认定保吉顺工程公司对该起交通事故负有安全生产责任，事实依据不足。原审判决未以涉案交通事故的责任划分为事实基础，未详细分析事故调查报告对各方责任人行为责任的区分，由此认定涉案处罚决定事实依据充分，属于认定错误，本院予以纠正。对于上诉人保吉顺工程公司关于涉案处罚决定认定事实有误的上诉意见，本院予以支持。其次，在法律适用方面。市应急管理局作出涉案处罚决定的法律依据是《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，适用该法律的前提是保吉顺工程公司是对生产安全事故负有责任的生产经营单位，但是基于上述事实认定，认定保吉顺工程公司为该责任单位依据不足，由此市应急管理局适用该法对保吉顺工程公司作出涉案处罚适用法律错误。鉴于此，本院对市应急管理局作出的涉案处罚决定予以撤销。最后，关于涉案处罚的适当性问题。从涉案事故调查报告看，涉案交通事故中保吉顺工程公司的司机确实存在超载运输的行为，且交通事故认定书确实将该超载行为认定为事故原因之一。基于“一事不二罚”的行政处罚原则，因超载行为需要追究相关企业在涉案事故中的安全生产责任的，只能根据超载行为人的确定处罚一个行为主体。鉴于市应急管理局的事故调查报告已将超载的行为责任归咎于本案案外人另一销售部，即不应再以该行为为由追究保吉顺工程公司的安全生产责任并对其实施处罚。至于事故调查报告对该行为行为人的确定和归责是否准确，不在本案审查范围内。综上所述，上诉人保吉顺工程公司的上诉理据充分，本院予以支持。原审判决事实认定不准确，判决处理不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初915号行政判决；二、撤销中山市应急管理局作出的（中三）应急罚[2020]5号行政处罚决定。一、二审案件受理费各50元，均由中山市应急管理局负担。其中二审案件受理费已由中山市保吉顺土石方工程有限公司预交，本院予以退回，由中山市应急管理局径付本院。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年二月七日书记员 林泊旭