贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1164号上诉人（原审原告）深圳市长彬电子科技有限公司。住所地：广东省深圳市宝安区西乡街道前进二路**。法定代表人马晓彬，该公司总经理。上诉人（原审原告）贵州省雍启高新科技电子有限公司。住所地：贵州省毕节市纳雍县经济开发区第**标准厂房。法定代表人马晓彬，该公司总经理。二上诉人共同委托代理人张银华，广东深达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）纳雍县人民政府。住所地：纳雍县雍熙街道办事处县府街岩头田。法定代表人许晓鹏，县长。委托代理人张珑。上诉人深圳市长彬电子科技有限公司（以下简称深圳长彬公司）、贵州省雍启高新科技电子有限公司（以下简称雍启公司）诉被上诉人纳雍县人民政府单方解除《纳雍县塑胶电子照明项目投资合同》一案，不服贵州省毕节市中级人民法院(2019)黔05行初219号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审法院经审理查明：2013年8月19日，被告（甲方）与深圳长彬公司（乙方）根据招商引资优惠政策的有关规定签订《纳雍县塑胶电子照明项目投资合同》，雍启公司系深圳长彬公司依据合同约定注册入住该县的公司。2016年3月14日，中共纳雍县委办公室、纳雍县人民政府办公室作出纳党办发（2016）25号《中共纳雍县委办公室、纳雍县人民政府办公室关于对市委一届八次全会和全市经济工作会议明确的重点工作任务进行分解督办的通知》，责令贵州纳雍经济开发区管理委员会对“跑马圈地”、长期占用资源不开发的情况进行全面清理，依法收回厂房，重新招商引资。2016年4月27日，贵州纳雍经济开发区管理委员会向雍启公司发出《通知》，主要内容为：“雍启公司入驻贵州纳雍经济开发区至今一直未投入生产。根据纳党发（2016）25号文件精神，请雍启公司于2016年5月10日前向开发区提供生产计划。5月30日前公司必须按照合同约定全面投产。否则，开发区将依法收回厂房。”2016年6月15日，贵州纳雍经济开发区管理委员会委托贵州雍盛律师事务所向深圳长彬公司发出《律师函》，请深圳长彬公司收到函三日内到贵州纳雍经济开发区协商解除合同的相关事宜。2016年6月21日，贵州纳雍经济开发区管理委员会向深圳长彬公司发出《解除合同通知书》，主要内容为：“纳雍县人民政府按约定提供了厂房，深圳长彬公司未按约定投资，一直未生产，深圳长彬公司的行为已构成根本违约。纳雍县人民政府决定与深圳长彬公司解除合同，收回厂房。纳雍县人民政府授权贵州纳雍经济开发区处理与深圳长彬公司解除合同的相关事宜，请深圳长彬公司收到本通知立即搬出厂房。”2016年6月24日，贵州纳雍经济开发区管理委员会向纳雍县司法局公证处提出《公证申请》，要求对雍启公司所有设备、物品进行财产清理及实物证据保全。2016年7月2日，贵州纳雍经济开发区管理委员会向雍启公司马晓彬发出《通知》称，因雍启公司至今未搬出厂房，为此决定于2016年7月4日将其机器设备搬离厂房，请其届时参与，保护机器不受损坏。被告发出的《律师函》、《解除合同通知书》及2016年7月2日的《通知》未依法送达原告。2016年8月9日，纳雍县公证处作出（2016）纳公证字第191号《公证书》，对雍启公司厂房进行实物清点进行证据保全。另查明，雍启公司于2016年4月26日向纳雍县国家税务局申请税务注销登记，纳雍县国家税务局于2016年6月7日核准注销税务登记。再查明，2017年3月，雍启公司以贵州纳雍经济开发区管理委员会、贵州省纳雍县公证处为被告向该院提起财产损害赔偿之诉，请求判令该案二被告连带赔偿其财产损失3450万元。在该案审理过程中，贵州纳雍经济开发区管理委员会于2017年5月16日证据交换时出示了《解除合同通知书》并经雍启公司质证。该院经审理后于2017年8月31日作出（2017）黔05民初41号民事裁定，以“贵州纳雍经济开发区管理委员会的行为具有行政管理的性质，属具体行政行为，不属人民法院受理民事诉讼的范围”为由驳回雍启公司的起诉。雍启公司不服，向贵州省高级人民法院上诉，贵州省高级人民法院作出（2017）黔民终932号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。在民事诉讼期间，雍启公司以贵州省司法厅为被告、纳雍县公证处为第三人向贵州省贵阳市白云区人民法院提起不履行法定职责之诉，贵阳市白云区人民法院作出（2017）黔0113行初255号行政判决：驳回雍启公司的诉讼请求，雍启公司不服，向贵阳市中级人民法院提起上诉，贵阳市中级人民法院作出（2018）黔01行终41号行政判决：驳回上诉，维持原判。雍启公司于2018年1月8日向该院提起行政诉讼，请求判决纳雍县人民政府指使贵州纳雍经济开发区管理委员会和纳雍县公证处查封其全部财产的行为违法。该院作出（2018）黔05行初10号行政裁定，以“纳雍县人民政府是纳雍经济开发区管理委员会的上级行政机关，上级行政机关对下级机关的指示、指导等属行政机关内部行为，内部行为不可诉”为由裁定驳回雍启公司的起诉。雍启公司不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院作出（2018）黔行终1852号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年11月7日，二原告以被告纳雍县人民政府单方解除《纳雍县塑胶电子照明项目投资合同》的行为违法为由，向该院提起本案诉讼，请求判令被告解除行政合同的行为违法，本案诉讼费由被告负担。一审法院认为，本案的争议焦点是：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告单方解除涉案合同的行为是否违法。针对第一个争议焦点，本案中，原告已于2017年5月16日知晓被告于2016年6月21日作出的《解除合同通知书》，根据当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”之规定，原告对被告单方解除合同行为提起诉讼的，应当适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益角度选择法律和司法解释的适用。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限的，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼，应区分情况确定其期限。如当事人自知道或应当知道被诉行政行为内容之日起至2018年2月8日已届满两年的，则当事人于2018年2月8日之后起诉既超过两年的起诉期限，也超过一年的起诉期限，应当裁定驳回起诉；如当事人知道或应当知道被诉行政行为内容之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。原告于2017年5月16日知晓涉案《解除合同通知书》，于2019年11月提起本案之诉，已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，依法应当裁定驳回二原告的起诉。因此，该院不再对第二个争议焦点进行审查。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告深圳市长彬电子科技有限公司、贵州省雍启高新科技电子有限公司的起诉。上诉人深圳长彬公司、雍启公司不服一审法院裁定，向本院提出上诉，请求：撤销一审裁定，裁定受理上诉人起诉。具体理由：1.雍启公司在起诉期限内就已经对被诉行政行为提起诉讼。本案案涉被诉行政行为是纳雍县政府解除与雍启公司签订的《纳雍县塑胶电子照明电器项目投资合同》。雍启公司在2017年3月以贵州纳雍经济开发区管理委员会、贵州纳雍县公证处为被告提起民事损害赔偿之诉，因不属民事诉讼范围被驳回起诉。2018年1月，雍启公司以纳雍县政府为被告提起行政诉讼，请求判决纳雍县政府指令贵州纳雍经济开发区管理委员会查封雍启公司的财产这一行为违法，因属内部行为不可诉被裁定驳回起诉。均实际是针对纳雍县政府解除行政合同的行为而提起。2.因认识错误提起民事诉讼被驳回再提起行政诉讼不属于超过起诉期限的情形。3.行政诉讼请求错误被裁定驳回起诉后重新起诉不属于超过起诉期限的情形。被上诉人纳雍县人民政府答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的起诉已超过法定的起诉期限，依法应驳回上诉人起诉；2.上诉人的上诉理由不符合法律规定，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，上诉人在知晓答辩人解除合同之后并未针对答辩人解除合同行为进行起诉，而是在知道解除行政合同的情况下，提出与解除合同无关的另一诉讼请求的行政诉讼，该案的标的是政府机关之间的内部行为，与解除合同并非同一诉讼标的，诉讼请求、法律关系也不一致，并不能成为上诉理由。被答辩人是因自身原因导致起诉期限已过，其上诉理由不符合行政诉讼法的规定，依法应予驳回。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2017年3月，雍启公司起诉贵州纳雍经济开发区管理委员会、贵州省纳雍县公证处财产损害赔偿一案，本院作出的（2017）黔民终932号民事裁定确认，贵州纳雍经济开发区管理委员会根据县政府授权对雍启公司行使合同解除权时，强制将雍启公司的财产搬离存于他处，该行为具有行政管理权的性质，为此引发的纠纷不是平等主体之间发生的民事纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。即生效民事裁定明确了一是合同解除行为，二是强制搬离财产行为，均属于具体行政行为。首先，关于本案起诉期限的起算点。上诉人在该民事诉讼中知晓了涉案《解除合同通知书》的内容。在行政相对人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，因民事诉讼未最终确定时，相应的权利义务尚处于不确定状态，故此种情形下的行政诉讼的起诉期限可以从生效民事裁判作出之日起计算，以最大程度地保障当事人的诉权。上述财产损害赔偿一案经过一审、二审程序，本院于2017年11月10日作出了生效民事裁定，故上诉人的起诉期限可以从2017年11月10日起计算。其次，关于本案起诉期限的时长。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，其起诉期限时长的计算应当从有利于保护行政相对人合法权益角度选择法律和司法解释的适用。即作出行政行为时未告知诉权和起诉期限，当事人知道或应当知道被诉行政行为内容之日起至2018年2月8日未届满两年的，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。故，从2017年11月10日起算，上诉人于2019年11月提起本案之诉，已超过起诉期限。再次，关于起诉期限的扣除。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”上诉人知晓被上诉人的合同解除行为，且生效民事裁判亦明确合同解除行为属于具体行政行为，但其围绕该合同解除行为仍于2018年1月8日针对不具有可诉性的内部行为提起另案行政诉讼，其未在起诉期限内提起本案诉讼是其自身原因耽误，不符合扣除起诉期限的规定。故其所提行政诉讼请求错误被裁定驳回起诉后重新起诉不属于超过起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回二上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  石佳宏审判员  陈 垦审判员  崔凤芹二〇二一年二月五日法官助理王国飞书记员罗威