甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2020）甘08行初29号原告李某1，住甘肃省庆城县。委托代理人李某2，甘肃隆庆律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告李某3，男，汉族，农民，住甘肃省庆城县驿马镇儒林村北庄自然村。原告李某4（李某1之子），住甘肃省庆城县。以上二原告共同委托代理人李某1，基本情况同上。代理权限为特别代理。被告庆城县人民政府。法定代表人梁某。委托代理人徐某。代理权限为特别代理。委托代理人杨某，甘肃陇凤律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告李某1、李某4、李某3因土地征收补偿一案，于2020年12月2日向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。经释明，本案现已审理终结。原告李某1、李某4、李某3诉称，李某1等三人是庆城县驿马镇儒林村北庄自然村村民。李某1为李某4、李某3的父亲。2017年，庆城县人民政府与甘肃中盛华美羊业发展有限公司达成《肉羊产业发展协议》，由该公司在庆城县驿马镇建设湖羊养殖产业基地。为实施该项目，庆城县人民政府在未取得国务院或省政府批文的情况下，违法进行了土地征收。2017年11月6日，庆城县人民政府对外发布征收《通告》，后又出台了《庆城县2018-2020年棚户区改造项目(一期)房屋土地征收补偿安置方案》，委托庆城县驿马镇人民政府具体负责征收工作。庆城县驿马镇人民政府进行土地征收登记时，将三人的山地0.62亩、宅基地1.63亩、厕所一间、猪舍、鸡舍、狗舍各一间、100米地埋线未予登记。2018年9月25日，李某1与庆城县驿马镇人民政府签订了《庆城县棚户区改造项目驿马镇儒林片区土地、房屋及附属物补偿协议》，该协议包括对李志军、李某3、李某4承包地的征收补偿，何秀琴、李志军宅基地的征收补偿，李某1山地的征收赔偿。协议约定庆城县驿马镇人民政府共计支付李某1征收补偿金1819027元。该款项分别包括土地补偿费867748元、青苗补偿费16243元、地面附着物175989元、失地农民生活补助费642142元、建筑物及附属物补偿费107305元、临时过渡费5400元、搬迁费4200元。协议签订后驿马镇人民政府工作人员将所有资料收走，庆城县人民政府将李某1一家的全部土地占有，房屋及地上附着物拆除。后李某1等三人获知，即使按照庆城县人民政府的赔偿标准，驿马镇人民政府给李某1等三人少支付赔偿款513688元，包括:院子及大门外(宅基地)3.22亩失地补助109170.88元；山地1.88亩失地补助63739.52元；山地0.62亩(缺项)、宅基地1.63亩(缺项)157500元；窑洞9孔103950元；两孔走人窑洞、3孔无门无窗窑洞40425元；2.5亩核桃树30000元；家用水井(缺项)l眼2160元；黄花菜(缺项)773米2782.8元；厕所(缺项)10平方米2280元；猪舍、鸡舍、狗舍(缺项)360元；地埋线(缺项)100米1320元。对于庆城县人民政府的违法征收行为，李某1等三人向平凉市中级人民法院提起诉讼，经平凉市中级人民法院(2020)甘08行初2号行政判决，确认庆城县人民政府作出的2017年32号《通告》无效。因《通告》无效，也导致庆城县人民政府出台的《庆城县2018-2020年棚户区改造项目(一期)房屋土地征收补偿安置方案》无效，从而庆城县人民政府给予李某1的地上附着物、土地补偿无效。同时，庆城县人民政府的无效征收行为，给李某1等三人造成财产受损、土地被他人占有的客观事实，遂依法再次提起诉讼，请求：1.确认庆城县人民政府征地补偿无效；2.判令庆城县人民政府返还李某1等三人26.32亩土地，无法返还土地则按每亩1000元标准支付土地流转费用至取得土地批复时止；3.判令庆城县人民政府赔偿李某1等三人地上附着物损失513688元；4.判令庆城县人民政府承担本案诉讼费用。为证明其起诉符合条件，原告提交了如下证明材料：1.李某1、李某3、李某4身份证及户口本复印件；2.《庆城县2018-2020年棚户区改造项目（一期）驿马镇儒林片区房屋土地征收补偿安置方案》复印件；3.《农村土地（耕地）承包（家庭承包方式）合同书》（李某4、李志军、李某3）、《集体土地建设用地使用证》（庆集建（1989）字第2809号）、（庆集建（1989）字第2808号）；4.《庆城县棚户区改造项目驿马镇儒林片区土地、房屋及附属物征收补偿协议》（编号：2018085）、《土地附着物补偿统计表》、《庆城中盛公司项目建设用地（B区）农户被征土地及地面附属物补偿金发放表》；5.甘肃省平凉市中级人民法院（2020）甘08行初2号行政判决书、甘肃省庆城县人民法院（2019）甘1021民初1504号民事判决书。被告庆城县人民政府辩称，一、征地款及地上附属物补偿款已经按标准支付。2018年庆城县人民政府根据城镇建设的规划要求，依据《庆城县人民政府关于调整国家建设用地征收补偿安置费标准的通知》、《庆城县人民政府关于进一步规范征收集体土地地面附着物补偿标准的通知》、《庆城县2018-2020年棚户区改造项目（一期）驿马镇儒林片区房屋土地征收补偿安置方案的通知》，对包括李某1等三人在内的儒林村土地进行了征收。通过发布公告、进行土地登记，与李某1充分协商，于2018年9月25日对征收补偿达成协议。2019年5月26日，原庆城县国土资源局与李志军签订《土地附着物及补偿协议书》。因此，不存在漏登、未登记补偿的问题。二、李某1等三人与驿马镇人民政府签订的补偿协议合法有效。庆城县人民政府对李某1等三人的土地进行征收，是基于其签订的《驿马镇儒林片区土地、房屋及附属物征收补偿协议》的约定，并没有损害李某1等三人的合法权益，其要求行政赔偿无任何法律依据。庆城县人民政府已按照协议向李某1支付了全部补偿款，请求驳回李某1等三人的诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实依据……”的规定，公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼时，其提出的要求保护的实体权利请求应当具体明确。本案中，李某1等三人提出的第一项诉讼请求为“确认庆城县人民政府征地补偿无效”。因征地补偿程序中存在发布征收补偿安置方案、签订征收补偿协议、履行补偿安置职责、支付补偿安置费用等多个不同的行政行为，而不同行政行为所基于的事实有异，作出的程序和实体内容存在差别，人民法院进行合法性审查的标准和范围也不相同，故其笼统提出的“确认征地补偿无效”，导致人民法院无法确定其要求确认无效的具体行政行为。经依法释明，李某1将其第一项诉讼请求明确为“要求确认庆城县人民政府作出的《庆城县2018-2020年棚户区改造项目（一期）驿马镇儒林片区房屋土地征收补偿安置方案》无效”。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当先向市、县人民政府申请协调，协调不成的，应当向批准征收土地的人民政府申请行政裁决，而不能直接向人民法院提起诉讼，故其针对补偿安置方案提起的第一项诉讼请求明显不符合法定起诉条件。对于李某1等三人提出的第二项诉讼请求“判令庆城县人民政府返还26.32亩土地……”和第三项诉讼请求“赔偿地上附着物损失513688元”。根据起诉状陈述事实和理由，李某1等三人的实质争议是认为在征收补偿过程中存在漏登漏补情形，本院释明时李某1亦明确表示“对签订的协议及领取的补偿款无异议，庆城县人民政府应当对漏了的东西进行赔偿”。可见，李某1等三人提出的诉讼请求与其陈述的事实和理由之间存在矛盾。而李某1等三人认为存在的漏补或应予赔偿的事项，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”的规定，农村集体土地征地补偿、安置系市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责，在案涉土地已被实际占用的情形下，无论其是要求继续履行补偿职责还是请求赔偿，均应向法定补偿义务机关或法定赔偿义务机关先行提出，且应以补偿安置方案所确定的征收机构为被告。李某1等三人以庆城县人民政府为被告直接提起的诉讼,不符合法定的起诉条件，且所诉被告亦不适格。对此，经本院于2021年2月4日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定对李某1进行释明，李某1拒绝变更诉讼请求及被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二十六条之规定，裁定如下：驳回李某1、李某4、李某3的起诉。李某1、李某4、李某3预交的案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审判长 穆 雯审判员 王晓良审判员 岳学敏二〇二一年二月二十五日法官助理 惠小娟书记员 刘鸿珍