山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行初580号 原告张德新，男，1964年10月1日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 委托代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。 法定代表人周安，区长。 委托代理人艾爽。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住所地青岛市黄岛区月牙河路87号。 法定代表人王全芳，主任。 出庭负责人田中元，副主任。 委托代理人逄增东。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 第三人青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会驻地。 负责人冯兆德，支部书记。 委托代理人冯克建，村两委成员。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 原告张德新诉被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称“黄岛区政府”）、被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称“隐珠街道办”）及第三人青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称“石嘴子村委会”）确认行政强制拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院依法向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告张德新及其委托代理人夏丽丽，被告黄岛区政府的委托代理人艾爽、薛惠丽，被告隐珠街道办的委托代理人逄增东、薛惠丽及第三人石嘴子村委会的委托代理人冯克建、薛惠丽到庭参加诉讼。被告黄岛区政府、隐珠街道办经协商一致确定由青岛市黄岛区隐珠街道办事处负责人田中元，作为本案的行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 原告张德新诉称，原告对位于青岛市黄岛区房屋拥有合法财产权利。2020年11月3日，原告的房屋、院落被强制拆除。在原告起诉青岛市公安局黄岛分局案件中，根据公安局对石嘴子村书记冯兆德的询问笔录，其在带头实施强拆前得到隐珠街道办和黄岛区政府的同意，当天也有街道办工作人员在现场，又根据隐珠街道办下发的《关于村居改造工作有关补偿政策补充意见的通知》，其中明确各村尽快实现拆迁清零。再结合黄岛区政府作出的青黄政字〔2020〕27号批复，石嘴子村委会实施的强拆行为属于黄岛区政府及隐珠街道办的委托，故黄岛区政府和隐珠街道办是本案适格被告。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》之规定，原告的合法财产受法律保护，任何人及社会组织不得侵犯。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，行政强制决定作出之前，行政机关应就行政强制措施对行政相对人进行催告、听取行政相对人的陈述、申辩，并履行相应的送达程序，本案被告在实施涉案行政行为之前未履行相应的法定程序，其所实施行政行为有重大明显违法情形，在实体和程序上均违法，且被告的强制拆除房屋行为给原告造成重大经济损失，侵犯了原告的合法权益，原告作为房屋的所有权人和使用权人，有权就被告实施的涉案具体行政行为提起行政诉讼。综上，原告认为被告行政行为违法且侵犯自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，提起本案行政诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 原告张德新向本院提交以下证据： 1、土地使用权证书，证明原告对涉案房屋拥有合法权利。 2、房屋被强拆前后照片及视频光盘，证明涉案房屋被强拆。 3、石嘴子村书记冯兆德询问笔录； 4、隐珠街道办下发的《关于村居改造工作有关补偿政策补充意见的通知》； 5、黄岛区政府作出的青黄政字〔2020〕27号批复。 证据3-5证明石嘴子村委会在强拆前得到隐珠街道办和黄岛区政府的许可，隐珠街道办作出通知，明确各村尽快实现拆迁清零，黄岛区政府也进行了批复，故隐珠街道办和黄岛区政府为本案适格被告。 被告黄岛区政府及隐珠街道办答辩称，被告未实施涉案拆除行为。经落实：2018年10月22日石嘴子村改方案经黄岛区政府批复同意，石嘴子村启动自主村庄改造。2018年9月8日，《隐珠街道办事处石嘴子村村庄改造搬迁安置补偿方案》经村民代表大会表决通过，据此被告石嘴子村委会与村民开始陆续签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋。目前大部分村民已经签订补偿协议并拆除房屋，但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设，无法保障村民按时回迁，严重的损害了全体村民的合法利益。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十五条规定有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。据此，2019年12月11日，部分村民代表提议召开村民代表会议。根据该提议，石嘴子村于2019年12月12日召开村民代表大会，讨论并决定：收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权，并按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿，石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。石嘴子村共有37名村民代表，参会33人，29人同意，4人反对，本次村民代表会议的召开及表决均符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，且表决内容符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定。2019年12月13日，石嘴子村对上述村民代表会议内容形成决议：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。形成决议后石嘴子村报隐珠街道办审核，审核后报区政府批准。2020年5月20日，黄岛区政府对上述决议作出青黄政字〔2020〕27号批复：经研究，同意隐珠街道办的请示，由隐珠街道办指导第三人依据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。黄岛区政府批复后，石嘴子村委会将批复及决议进行了公示，并向原告发出《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》及《关于给予房屋补偿的决定》，但原告既未办理安置手续又未按期拆除涉案房屋并交付土地。后石嘴子村委会又向其发出《催告书》，但原告仍置之不理。为了保障安置区建设，石嘴子村委会最终实施了对涉案房屋的拆除，但被告未实施涉案拆除行为。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告黄岛区政府在法定举证期限内未向本院提交证据。 原审第三人石嘴子村委会陈述称，第三人拆除涉案房屋程序合法。2018年10月22日石嘴子村改方案经黄岛区政府批复同意，石嘴子村启动自主村庄改造。2018年9月8日，《隐珠街道办事处石嘴子村村庄改造搬迁安置补偿方案》经村民代表大会表决通过，据此第三人与村民开始履行签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋。目前大部分村民已经签订补偿协议并拆除房屋，但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重的损害了全体村民的合法利益。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十五条规定有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。据此，2019年12月11日，部分村民代表提议召开村民代表会议。根据该提议，石嘴子村于2019年12月12日召开村民代表大会，讨论并决定：收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权并按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿，石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。第三人处共有37名村民代表，参会33人，29人同意，4人反对，本次村民代表会议的召开及表决均符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，且表决内容符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定。2019年12月13日，石嘴子村对上述村民代表会议内容形成决议：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。 形成决议后第三人报隐珠街道办审核，审核后报区政府批准。2020年5月20日，黄岛区政府对上述决议进行批复（青黄政字〔2020〕27号）：经研究，同意隐珠街道办的请示，由隐珠街道办指导第三人依据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十五条之规定，收回第三人处双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。区政府批复后，第三人将批复及决议进行了公示，并向原告送达了《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》及《关于给予房屋补偿的决定》，但原告既未办理安置手续又未按期拆除涉案房屋并交付土地。后第三人又向其发出《催告书》，但原告仍置之不理。为了保障安置区建设，石嘴子村委会最终实施了对涉案房屋的拆除。石嘴子村村庄改造经村民代表大会表决通过，自启动以来并未有任何人就村庄改造提出过任何异议，在此基础上，已签约村民根据协议拆除了原有房屋，等待在村庄原址建成安置楼后回迁。该行为符合绝大多数村民的利益。但因原告在内的部分村民无正当理由迟迟不签约并拆除房屋，导致安置区无法办理开工手续、约定回迁期内无法回迁、村庄改造成本增加。第三人根据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定收回涉案集体土地使用权并履行了告知义务，最终在对其作出补偿决定的前提下拆除了涉案房屋，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告隐珠街道办及第三人石嘴子村委会在法定举证期限内向本院提交以下证据： 1、公文通知单附金宏网截图，提交打印件，证明西海岸新区隐珠街道办事处《青西新隐办字[2018]66号关于石嘴子村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告，经黄岛区政府批复同意。 2、石嘴子村2018年8月27日两委会成员、搬迁委员会会议记录、2018年9月8日党员、村民代表大会会议记录、《石嘴子村搬迁安置第2号公告》及附件《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》、公告公示照片，证明石嘴子村村庄搬迁改造项目的请示得到区政府批复同意后，石嘴子村按照《村民委员会组织法》的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》，并将通过的方案在村务公开栏公示。 3、石嘴子村2019年12月11日两委会会议记录、《关于召开石嘴子村村民代表会议的提议》、石嘴子村2019年12月12日村民代表大会会议记录、《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》，证明根据《石嘴子村村庄改造搬迁安置补偿方案》目前大部分村民已经签订补偿协议并拆除房屋，但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重的损害了全体村民的合法利益。2019年12月11日石嘴子村两委召开会议提议召开石嘴子村村民代表会议。石嘴子村于2019年12月12日召开村民代表大会，讨论并决定：收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权并按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿，石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。石嘴子村共有37名村民代表，参会33人，29人同意、4人反对，本次村民代表会议的召开及表决均符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，且表决内容符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定。2019年12月13日，形成决议：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。 4、黄岛区政府青黄政字〔2020〕27号《关于的批复》、决议及批复的公示照片，证明2020年5月20日，黄岛区政府对上述石嘴子村于2019年12月13日做出的决议进行批复：同意由隐珠街道办指导石嘴子村委会，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西，临港路以南集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。黄岛区政府作出同意石嘴子村收回集体土地使用权的批复后，石嘴子村委会将该批复及决议张贴于村公务栏予以公示。 5、《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》《关于给予房屋补偿的决定》《催告书》，证明黄岛区政府作出同意石嘴子村收回集体土地使用权的批复后，石嘴子村委会于2020年6月19日向原告送达了《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》《关于给予房屋补偿的决定》，通知原告于2020年6月24日前自行拆除房屋并交回集体土地使用权，逾期将依据决议的内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。同时作出补偿决定并告知原告到石嘴子村委会签订《搬迁安置补偿协议》，领取临时过渡补助费等相关补偿。因原告未在通知书限定时间内拆除房屋交回集体土地使用权，石嘴子村委会于2020年6月25日向原告发出《催告书》，催告原告务必于2020年6月27日前交回集体土地并拆除地上房屋及附着物。但原告收到上述催告书并未在限定时间内拆除房屋并交回土地，故石嘴子村委会在充分保障原告合法权益的基础上，依法拆除了原告房屋，收回集体土地使用权。综上可以证明黄岛区政府未实施涉案拆除行为也未组织实施涉案拆除行为。 经审理查明，原告张德新系青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村村民，在该村有宅基地一处，土地使用权证号为南集建（1991）字第GC60XXXX号，证载土地用途为宅基地。 2018年9月8日，第三人石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《隐珠街道办事处石嘴子村村庄改造搬迁安置补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造。因部分村民未签订补偿协议，2019年12月12日，第三人石嘴子村委会召开村民代表大会，讨论并形成决议：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。形成决议后，石嘴子村报隐珠街道办审核，审核后报区政府批准。2020年5月20日，黄岛区政府作出批复（青黄政字〔2020〕27号）：经研究，同意隐珠街道办的请示，由隐珠街道办指导石嘴子村委会依据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。黄岛区政府批复后，石嘴子村委会将批复及决议进行了公示，并向原告发出《限期交回集体土地使用权通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》《关于给予房屋补偿的决定》，原告既未办理安置手续又未按期拆除涉案房屋并交付土地。后石嘴子村委会又向其发出《催告书》。2020年11月3日，涉案房屋被拆除。原告不服，诉来本院。 本案中，原告的诉讼请求是要求确认被告黄岛区政府、隐珠街道办强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告庭审中主张涉案房屋具体拆除行为是由原告所在地的村委会实施的，但是在黄岛区政府及隐珠街道办授权和组织下实施。被告黄岛区政府及隐珠街道办则主张其未实施涉案拆除行为。第三人石嘴子村委会自认拆除房屋行为由其实施，因村庄自主改造过程中与原告未能达成签约协议故将涉案房屋予以拆除。经庭审询问，原告提交青黄政字〔2020〕27号批复等证据欲证明村委会在强拆前得到黄岛区政府的批复，主张可以认定黄岛区政府组织实施了强拆行为。 本院认为，原告主张被告黄岛区政府强制拆除了涉案房屋，应当提交证据证明该事实，但综合原、被告提交的证据，并不能证明系由被告黄岛区政府组织实施了涉案强制拆除行为，原告提交的被告黄岛区政府所作青黄政字〔2020〕27号批复，仅能证明黄岛区政府同意收回石嘴子村集体土地使用权等相关事宜，并不能得出被告黄岛区政府授权或组织第三人石嘴子村委会实施强拆涉案房屋的结论，因此被告黄岛区政府非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”本案中，黄岛区政府非本案适格被告，本案应当由涉案房屋所在地的基层人民法院青岛市黄岛区人民法院管辖，故本院依法将本案移送至青岛市黄岛区人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条之规定，裁定如下： 本案移送至青岛市黄岛区人民法院管辖。 审 判 长 徐奎浩 审 判 员 孙志刚 审 判 员 李玉兰 二〇二一年二月二十五日 法官助理 杨竣童 书 记 员 王 崧 书 记 员 张淑杰