河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1089号原告董立屏，男，1944年3月6日出生，汉族，住浙江省金华市金**。委托代理人陈丽芳，北京在明律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。行政机关出庭应诉负责人王维宏，副区长。委托代理人杨鹏，郑州市中原区棉纺路街道司法所所长。委托代理人郭妹欣，河南弘勋律师事务所律师。第三人中国铁路郑州局集团有限公司，住，住所地郑州市陇海中路**/div>委托代理人孙景，董事长。委托代理人刘洋、吕楠，北京大成（郑州）律师事务所律师。原告董立屏因诉被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、第三人中国铁路郑州局集团有限公司（以下简称中铁郑州局）确认强拆行为违法一案，于2020年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日通过5G网络法庭公开开庭审理了本案。原告董立屏的委托代理人陈丽芳，被告中原区政府的行政机关出庭应诉负责人王维宏及委托代理人杨鹏、郭妹欣，第三人中铁郑州局的委托代理人刘洋、吕楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董立屏诉称：1994年8月18日，案外人田发武从郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司依法受让案涉房屋及土地。原告董立屏于2006年3月6日与案外人田发武签订合同，依法受让540平方米房屋及720平方米土地使用权，案涉房屋包括办公房、厂房、库房、厨房等，双方协议符合当时法律法规及政策规定，原告董立屏对房屋进行修缮维护后作为厂房使用。原告得知案涉房屋被拆除后提起了诉讼，郑州市中原区人民法院作出（2019）0102行初441号行政裁定，河南省郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初51号行政裁定书、河南省高级人民法院作出（2020）豫行终1417号行政裁定书，分别以被告主体不适格和诉讼请求不明确为由驳回起诉。原告从上述诉讼中行政机关提供的证据得知，2019年5月20日第三人作出《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，该通告明确了由区人民政府负责拆除，第三人配合。原告认为，被告与第三人强制拆除原告房屋的行为违法，违反了《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特提起行政诉讼。请求：1.依法确认被告强制拆除原告所有的540平方米房屋、损毁房屋内物品的行为违法；2.诉讼费由被告承担。原告董立屏向本院提交了以下证据：1.厂房转让协议书。证明1994年8月18日郑州铁路分局林业管理所把案涉房屋和土地转让给案外人田发武，2006年3月6日田发武将540平方米厂房所有权和720平方米土地使用权转让给原告董立屏。2.房产买卖合同。3.转让费用收条。4.关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告。该通知第一条明确由区政府负责拆除，第三人配合。5.原告厂房拆除前、拆除后照片三张。第一张是原告在案涉厂房门口，第二张是厂房内房屋和厂内存放的物品，第三张证明厂房被拆除，场内物品不知去向。庭审后，原告董立屏提交以下补充证据：1.案外人田发武购房款复印件，证明案外人田发武向郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司缴纳购房款的收据有财物专用章盖章，可以证明案外人田发武与郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司所签厂房转让协议书的真实性，原告案涉厂房的权属来源真实合法。2.住宅接水用水申请书，证明案外人田发武给自建房屋申请接水用水通过审批，证明田发武系案涉厂房的原权利人，原告从田发武处合法受让涉案厂房，权属来源真实合法。3.厂房建筑示意图，证明涉案厂房建筑详细布局，证明厂房实际面积与间数，原告对涉案厂房的熟悉。4.厂房修补和装饰装修协议照片15张，证明原告购买厂房后实际使用厂房，并且对厂房进行修补和装饰装修，投入了大量的财物，涉案厂房是原告的合法财产。被告中原区政府答辩称：一、原告诉讼主体不适格。在整个案件中原告并没有提供郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司是涉案房屋的合法建造者，是涉案房屋占用土地的合法使用权人。郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司对涉案房屋有没有处置权是本案的核心问题，原告没有提供相关证据。所以，不能认定1994年8月18日郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司与田发武签订的厂房转让协议的合法性，从而不能够证明原告是本案的适格原告。二、原告不按要求自行拆除房屋，有关单位拆除涉案房屋不应该认定违法。铁路土地使用合同书早已逾期，原告无权使用土地。原告提供的建筑许可“遵守事项”明确规定，原告个人修建房屋建筑必须服从城市统一规划，如遇国家建设需要，必须按规定按期拆除，不得借故拖延。中国铁路郑州局集团有限公司、土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》明确要求原告在2019年5月28日之前必须自行拆除房屋。由于涉案房屋逾期未拆除，有关单位有权予以拆除，拆除行为不应该认定为违法行为。三、涉案房屋的拆除系郑州市政府做出的，被告协助拆除行为系落实郑州市政府决定和命令而实施的一种事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。具体分析如下：2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电、2019年2月3日《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互助立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》、2019年5月15日《郑州市人民政府市长办公会议纪要》等方式，对郑州市辖区铁路沿线附近违法违章建筑拆除工作进行部署安排，明确拆除的具体范围，明确牵头单位（郑州市城管局及相关指挥部），明确工作标准，明确不按期完成任务所要面临的惩罚，在此情况下，中原区政府为了及时完成郑州市人民政府的决定和命令，让被告具体实施对涉案房屋的拆除。很显然，做出拆除决定或者拆除决策的单位是郑州市人民政府，中原区政府为执行郑州市人民政府的决定和命令，让其派出机构即被告实施对涉案房屋的拆除。第一、被告实施的行为是事实行为，不属于行政诉讼中人民法院合法性审查的对象。第二、被告是郑州市人民政府的派出机构，不是承担责任的主体，被告不适格。2018年10月29日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》，该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。原告没有按照通告要求自行拆除，被告只是实现郑州市政府通告的要求。再一次证实，拆除行为系郑州市政府做出的，本案被告实施的行为是事实行为，不是法律行为，法院不应该对其进行合法性评价。中原区政府作为郑州市人民政府下一级政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定，必须对郑州市人民政府负责和报告工作。第五十九条第一款第二项规定，郑州市人民政府领导中原区人民政府工作。参照《公务员法》第六十条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。上述法律规定，被告中原区政府不应该对拆除行为承担责任。所以被告不是责任承担的主体，被告诉讼主体不适格。四、铁路有关部门作为违法建筑物管理的业主单位，其参与了对涉案房屋的拆除，且其承诺对拆除后果承担法律责任。河南省铁路土地管理局申请对其土地范围内违法建筑物进行拆除，并承诺对拆除引发的司法纠纷由该局负责处理。实施拆除行为应当由中国铁路郑州局集团有限公司承担。中国铁路局集团有限公司证实临时占用铁路用地合同、相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。四、法律不应当为难被告。被告提供的证据郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2019〕46号第四页第五行，市指挥部适时组织考核评比，对排名前三名的县（市、区开发区）分别给予500万元、300万元、200万元的奖励，对排名最后的单位主要领导做表态性发言。被告不执行郑州市政府的决定和命令，被告要被问责。执行郑州市政府的决定和命令，要做被告，被监察委追责。若本案法院支持了原告的诉讼请求，那么被告感觉不到公平正义的存在。我相信法院不会让被告既流汗又流泪。综上所述，原告诉讼主体不适格，原告所诉拆除行为，系郑州市政府做出的决策决定，郑州铁路部门做出相关认定和承诺，拆除行为是行政法上的事实行为，不是人民法院合法性审查的范围。拆除法律后果不应该由被告承担，请求驳回原告的诉讼请求。被告中原区政府向本院提交了以下证据、依据：1.2018年9月30日郑州市人民政府办公厅明电〔2018〕376号。证明从2018年9月30日开始，案外人郑州市人民政府对包括原告涉案房屋在内的环境开展综合整治工作，进行统一部署，统一要求，统一督查，拆除房屋，进行绿化。2.2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团公司联合发布通告《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》郑政通〔2018〕52号。证明该通告明确了拆除范围、拆除依据、拆除事项、拆除期限。3.2019年2月3日《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》〔2019〕3号。证明郑州市人民政府主要负责人通过会议形式，对铁路沿线建筑物的拆除工作和补偿工作，进行统一安排部署。并且授权铁路沿线拆迁指挥部等组织出具的文件效力等同于郑州市人民政府，另外还制定严厉的考核通报批评制度。4.2019年4月29日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》一份。证明通过建立台账确定具体拆除范围及拆除决策机构是郑州市政府相关单位，而不是二被告。二被告诉讼主体不适格。原告起诉二被告属于起诉对象错误。5.2019年5月5日，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府出具《关于违法建（构）筑物拆除的申请》一份。证明河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府申请对铁路沿线范围内违法建筑物、构筑物依法进行拆除，并承诺由此引发的司法纠纷由河南省铁路土地管理局负责处理。6.2019年5月15日郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2019〕46号。证明郑州市人民政府对其部署的铁路沿线违章建筑拆除工作不满意，责令郑州市城管局牵头做好铁路沿线拆迁工作，郑州市人民政府成立指挥部，统筹协调铁路沿线拆迁工作，通过周例会形式，协调解决各类拆迁问题。市指挥部办公室组织人员到现场进行督导，组织考核评比。7.2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建筑实施拆除的通告》。证明对在7日内逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局有限公司依法联合实施拆除。8.2019年5月21日郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室出具的《关于中原区西干道铁路沿线拆除任务的通知》一份。证明该单位依职权明确中原区的拆除任务。9.2019年5月31日中国铁路局集团有限公司出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》一份。证明2016年之前铁路土地部门与个人签订的临时占用铁路用地合同，相应协议已公告废止并逾期，占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为均属无效。10。省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部办公室出具的拆迁台账一份。证明该单位依职权通过建立台账明确具体拆除范围。第三人中铁郑州局述称：一、答辩人不是拆迁行为的实施主体。拆迁行为由相关行政主体实施，答辩人不是行使行政职权的机关或者组织，即使原告房屋真的被拆除，也与答辩人无关。二、答辩人对原告诉状中反映的情况并不了解。原告在提起本案诉讼前，未曾与答辩人联系过。本案诉讼发生后，经答辩人审慎核查并与各部门多次沟通，也未找到与原告或者田发武签订过的任何协议。第三人中铁郑州局向本院提交以下证据、依据：国有土地使用证。证明根据郑州市人民政府2014年12月29日颁发的国有土地使用证显示，郑州铁路北站区域内的土地系划拨用地，若原告所主张的房屋在上诉国有土地使用证范围内的，《厂房转让协议书》应属于无效。经庭审质证，本院综合各方当事人在庭审中发表的质证意见，认证如下：原告提交的证据4及被告提交的证据1-9、第三人提交的证据与本案有关联，予以采纳。原告提交的证据1-3，被告及第三人对上述证据真实性提出异议，而案外人田发武原告称无法找到，故无法核实案涉厂房的权属由来，故对上述证据不予采纳。原告提交的证据5可以反映出涉案厂房被拆除前及拆除后的状况，与本案有关联，予以采纳。针对原告提交的补充证据，其系在庭审结束后提交，均系复印件，且被告、第三人对其真实性均不予认可，故对上述补充证据不予采纳。经审理查明，2018年9月30日郑州市人民政府办公厅向各县（区、市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位下发郑政办明电〔2018〕376号《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》，要求认真贯彻执行。其中规定“四、阶段划分。……（二）集中整治阶段（2018年10月16日-12月15日）按照属地管理的原则，各相关责任单位对照铁路沿线……整改落实；各区（管委会）、荥阳市、新郑市全面推进本区域职责范围内铁路沿线……环境综合整治工作，完成全部问题的整改。责任单位：各区（管委会）……”。同年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担……”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”2019年2月3日，〔2019〕3号《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收工作，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局负责处置。”后郑州市人民政府作出〔2019〕46号市长办公会议纪要《关于省会铁路沿线绿化工作相关问题的会议纪要》，其中要求市城管局牵头做好铁路沿线拆迁和垃圾清运工作。2019年4月29日，环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，指出拟启动铁路西干线拆除整治工作，要求制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。二、拆除依据……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。”“四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”该通告在原告涉案房屋区域内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利的行为，均属无效。2019年6月15日，原告称其涉案厂房被被告强制拆除。原告不服，遂诉至本院。原告董立屏称涉案厂房系案外人田发武于1994年8月18日从郑州铁路分局林业管理所劳动服务公司购买，后于2006年3月6日转让给原告，原告董立屏一直使用涉案房屋，作为生产和仓库使用。庭审中，被告中原区政府称涉案房屋拆除时间大约为2019年6月份。本院认为：一、关于本案原告诉讼主体资格的问题。虽然涉案厂房的权属由来无法核实，但原告董立屏一直使用涉案厂房，原告与被告拆除涉案房屋的行为有利害关系，原告有权提起本案行政诉讼，其具备本案原告诉讼主体资格。二、关于本案适格被告的问题。被告提交的证据郑州市人民政府办公厅《关于印发省会郑州铁路沿线、出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治方案的通知》中规定，按照属地管理的原则，各相关责任单位对照铁路沿线环境问题台账逐一逐项整改落实；郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布的《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》（郑政通〔2018〕52号）中规定，“按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施”，“铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除……”；《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）中规定“（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内的有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”而铁路部门向郑州市人民政府提交的《关于违法建（构）筑物拆除的申请》中称，其申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。铁路部门发布的《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》中通告，郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，……逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除。虽然上述文件、通告中对于谁牵头、谁配合实施、谁负责拆除的规定和表述并不完全相同，但是大多数文件特别是郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合向社会公众发布的郑政通〔2018〕52号通告中明确“铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除”；铁路部门对外发布的拆除通告中也是告知社会公众由各辖区人民政府负责拆除；最新的〔2019〕3号绿化工作指挥部会议纪要也明确铁路沿线有证建筑的征收和违法建筑拆除工作由各区（管委会）负责。且事实上，被告中原区政府也具体实施了涉案房屋的拆除行为。因此，被告中原区政府系本案的适格被告。三、关于涉案强制拆除行为是否应当确认违法的问题。本案中涉案房屋被强制拆除前，原告并未与被告等有关部门签订拆迁补偿协议，且拆除房屋也未获得原告的同意。即便如被告所称涉案房屋系政府纳入铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建筑物、构筑物，应当予以拆除，被告也应当按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而被告拆除原告涉案房屋时并未履行上述法定程序，故本院依法确认其拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府将原告董立屏使用的涉案厂房强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  胡 涛审判员  付保东二〇二一年二月十八日书记员  王晓光