广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终899号上诉人（原审被告）：大埔县人民政府。住所地：大埔县湖寮镇同仁路**。法定代表人：熊锋松，县长。委托代理人：谢洪文，广东立政律师事务所律师。委托代理人：郭亮峰，大埔县自然资源局工作人员。上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住。住所地：梅州市梅江区梅江三路市政府综合大楼/div>法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍、沈志奎，梅州市司法局工作人员。上诉人（原审第三人）：大埔县高陂镇渡头村墩上村民小组。负责人：房益明，村民小组长。上诉人（原审第三人）：大埔县高陂镇渡头村邱屋村民小组。负责人：丘伟林，村民小组长。上诉人（原审第三人）：大埔县高陂镇渡头村北斗村民小组。负责人：田彩玉，村民小组长。上诉人（原审第三人）：大埔县高陂镇渡头村黄泥见村民小组。负责人：刘荣坤，村民小组长。上诉人（原审第三人）：大埔县高陂镇渡头村磨下村民小组。负责人：刘秀坤，村民小组长。上诉人（原审第三人）：大埔县高陂镇渡头村肖屋村民小组。负责人：肖万安，村民小组长。以上六上诉人的共同委托代理人：肖万安，男，汉族，1990年5月16日出生。以上六上诉人的共同委托代理人：何锦方，男，汉族，1938年5月31日出生。被上诉人（原审原告）：大埔县高陂镇渡头村九龙埔村民小组。负责人：袁维浪，村民小组长。委托代理人：梁喜梅，广东五维律师事务所律师。委托代理人：方文华，广东融方律师事务所律师。大埔县高陂镇渡头村九龙埔村民小组（以下简称九龙埔村民小组）诉大埔县人民政府（以下简称大埔县政府）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）土地权属确权及行政复议案，大埔县政府、梅州市政府及原审第三人大埔县高陂镇渡头村墩上村民小组（以下简称墩上村民小组）、大埔县高陂镇渡头村邱屋村民小组（以下简称邱屋村民小组）、大埔县高陂镇渡头村北斗村民小组（以下简称北斗村民小组）、大埔县高陂镇渡头村黄泥见村民小组（以下简称黄泥见村民小组）、大埔县高陂镇渡头村磨下村民小组（以下简称磨下村民小组）、大埔县高陂镇渡头村肖屋村民小组（以下简称肖屋村民小组）均不服梅州市中级人民法院（2019）粤14行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月23日，墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组以座落于大埔县高陂镇渡头村九龙埔堤坝内的37.14亩土地属于其所有为由，向大埔县政府申请调处其与九龙埔村民小组的权属争议。因申请人墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋村民小组提交的申请材料不完善，大埔县国土资源局于2017年8月7日向六申请人发出了《补正土地确权申请材料通知书》，六申请人分别于2017年8月7日、2017年9月13日向大埔县国土资源局提交了《土地确权补正申请书》及相关申请证据材料。大埔县国土资源局于2017年9月18日向六申请人发出《土地权属争议案件受理通知书》，于2017年9月19日向被申请人九龙埔村民小组发出《答辩通知书》。2018年3月13日，大埔县国土资源局作出《延期调查处理通知书》，决定将该案调查处理期限延长至2018年6月18日。调处期间，大埔县国土资源局根据各方提交的证据材料进行了调查核实、走访知情人、现场勘查等，并组织争议双方进行了调解，但由于争议双方意见不一致，未能达成协议。2018年6月13日，大埔县国土资源局作出了《关于对高陂镇渡头村北斗等六个村民小组争议土地的调查情况和建议处理意见》，报大埔县政府下达《土地权属争议处理决定书》。2018年7月17日，大埔县政府作出埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》。九龙埔村民小组不服申请行政复议，案经复议，2018年11月26日梅州市政府作出梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》，维持大埔县政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》。九龙埔村民小组仍不服，以前述理由提起行政诉讼，请求撤销涉案《土地权属争议处理决定书》和《行政复议决定书》。原审另查明，1.在1973年冬至1974年初，原渡头大队（现渡头村委会）为保护九龙埔生产队（即原告）的水田和新增土地免受洪水淹浸，组织全大队劳动力参加九龙埔改溪围堤。1976年九龙埔筑堤完成后，渡头大队为了补偿各生产队围堤付出的劳动力，对九龙埔堤内土地进行分配：在优先保持九龙埔生产队原有水田位置和面积前提下，将堤内旱地划出百分之六十给九龙埔生产队管理耕作，其余百分之四十划分给墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋、梅子坑七个生产队管理耕作。1979年梅子坑生产队因修筑小水电得到九龙埔生产队的劳力援助，梅子坑生产队将其分得的九龙埔堤内3.62亩旱地归还给九龙埔生产队作劳力补偿。2.1996年1月6日，大埔县高陂镇人民政府与郭竞先签订《高陂镇九龙埔果场承包合同书》，将镇政府集约的九龙埔堤内109.1亩旱地发包给郭竞先公民兴办百亩果场。承包期间，九龙埔、北斗、邱屋、肖屋、墩上、黄泥见、磨下七个村民小组领取了旱地租赁款。根据1996年度九龙埔旱地租赁款的《领款凭证》显示，各村民小组领取租赁款的旱地面积分别为：九龙埔村民小组67.73亩，黄泥见等六个村民小组合计37.14亩（黄泥见5.75亩、磨下7.2亩、邱屋4.7亩、肖屋7.O亩、北斗2.46亩、墩上10.03亩）。1997年，因洪水冲塌堤坝，果场遭破坏，九龙埔果场承包合同终止。3.2016年，韩江高陂水利枢纽工程建设征收了高陂镇渡头村九龙埔堤内的部分土地，其中征收水田36.0892亩、旱地77.8089亩、林地2.7716亩，本案争议的37.14亩土地在征收范围内。因九龙埔村民小组与墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋村民小组对征收77.8089亩旱地的补偿款分配问题发生纠纷，引发本案37.14亩土地的权属争议。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”被告大埔县政府作为县级人民政府，有权对原告与第三人之间的土地权属争议作出处理决定。本案中，根据现有证据及各方当时人的陈述，1976年九龙埔筑堤完成后，渡头大队虽然对九龙埔堤坝内旱地的份额进行了分配，但对于各生产队分得土地的具体座落位置、四至范围、面积并未进行明确。虽然1996年将九龙埔堤坝内旱地发包给案外人承包时，原告领取过67.73亩旱地的租赁款，六第三人合计领取过37.14亩旱地的租赁款，但仅凭《领款凭证》仍无法确认原告、第三人所分得旱地的具体座落位置及四至范围。在无法确认原告、第三人所分得旱地的具体座落位置、四至范围且征收旱地面积与兴办果场旱地面积不一致的情况下，被告大埔县政府仍以兴办果场时第三人领取旱地租赁款的面积作为依据，认定本案争议的37.14亩土地归第三人所有，事实不清，证据不足。综上所述，被告大埔县政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告梅州市政府作出梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》维持埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》错误，依法亦应当撤销。原告诉请撤销埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》和梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》理由成立，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销被告大埔县人民政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》。二、撤销被告梅州市人民政府作出的梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》。三、被告大埔县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。大埔县人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：1、经我府查明，在1973年冬至1974年初，渡头大队为保护原审原告（原九龙埔生产队）的水田和新增土地免受洪水淹浸，组织全大队劳动力参加九龙埔改溪围堤，1976年九龙埔筑堤完成后，渡头大队为了补偿各生产队围堤付出的劳动力，对九龙埔堤内土地进行分配：在优先保持九龙埔生产队原有水田位置和面积前提下，将堤内旱地划出百分之六十给九龙埔生产队管理耕作，其余百分之四十划分给第三人墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋、梅子坑七个生产队管理耕作。1979年梅子坑生产队因修筑小水电得到九龙埔生产队的劳力援助，梅子坑生产队将九龙埔堤内3.62亩旱地归还给九龙埔生产队作劳力补偿。1995年高陂镇人民政府为推动发展“三高”农业，规划在九龙埔堤内的旱地作为发展果园用地。高陂镇人民政府经营管理站（后并入高陂镇人民政府农村办）与九龙埔、北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋七个村民小组通过实地丈量，确认各方面积后签订了《土地租赁合同书》，租赁期限15年；1996年1月6日高陂镇人民政府经营管理站（高陂镇人民政府农村办）将集约的九龙埔堤内109.1亩旱地发包给郭竞先公民兴办百亩果场，并签订了《高陂镇九龙埔果场承包合同书》。期间承包人按照约定向九龙埔、北斗、邱屋、肖屋、墩上、黄泥见、磨下七个村民小组发放九龙埔旱地租赁款，有1996年度九龙埔旱地租赁款的《领款凭证》为证。根据《领款凭证》显示，各村在九龙埔堤内旱地面积分别为：九龙埔67.73亩、墩上村民小组等六个小组共有37.14亩（黄泥见5.75亩、磨下7.2亩、邱屋4.7亩、肖屋7.O亩、北斗2.46亩、墩上10.03亩）。1997年洪水冲塌堤坝，果场遭破坏，九龙埔果场承包合同终止，承包地归还原7个村民小组。且从1976年渡头大队分配给原审第三人墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组后至2016年12月韩江高陂水利枢纽工程建设征地为止，一直耕作使用超过20年，之前双方均无异议。2、2016年韩江高陂水利枢纽工程建设征收了高陂镇渡头村九龙埔堤内的部分土地，其中征收水田36.0892亩、旱地77.8089亩、林地2.7716亩、争议地（旱地）37.14亩在征地范围内，有大埔县渡头村九龙埔堤内征地红线图和高陂镇渡头村九龙埔堤内地块权属争议面积范围图为证。在案件审查过程中，原审第三人六个村民小组与原审原告仅对37.14亩土地的所有权和使用权问题提出争议，双方对争议土地位置及面积确认一致，有韩江高陂水利枢纽工程征地测量的坐标范围和高陂镇渡头村九龙埔堤内地块权属争议面积范围图为证。3、据此，我府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第二十条、第二十一条的规定，将位于大埔县高陂镇渡头村九龙埔堤内面积为37.14亩旱地的土地所有权和使用权确权给原审第三人墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组所有。4、本案因原审原告不服我府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》，于2018年9月3日向梅州市政府行政复议委员会申请行政复议，案经复议机关审理查明，依法认定我府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审原告的复议请求缺乏事实根据与法律依据，依法不予支持。综上所述，我府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，且经上级复议机关梅州市政府依法作出了维持的行政复议决定书。5、原审判决存在认定事实不清，忽视了我府对2016年韩江高陂水利枢纽工程建设，其中仅征收了高陂镇渡头村九龙埔堤内的部分土地的客观事实，无视六原审第三人长期管理使用现讼争的37.14亩土地的历史事实，作出片面认定。本案争议焦点不是争议土地的坐落位置和四至范围的问题，原审法院未全面审查争议双方对土地权属的主张，导致判决错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判维持我府的处理决定和梅州市政府的复议决定。梅州市人民政府不服一审判决向本院提起上诉称：原审原告与六原审第三人对所争议的37.14亩土地位置及面积均确认一致，有高陂镇渡头村九龙埔堤内地块权属争议面积经双方确认的范围图为证，而且双方对所争议的37.14亩土地位置及面积均无提出异议。同时，还有1996年1月9日经大埔县高陂法律服务所见证的《高陂镇九龙铺果场承包合同书》《土地租赁合同书》《终止土地租赁合同协议书》《领款凭证》《关于九龙埔分配人数表》《村民会议、衬民代表会议记录》及有关知情人的调查笔录等充分的证据予以作证。该讼争的37.14亩旱地从1976年九龙埔筑堤完成后，一直由六原审第三人长期管理使用至2016年l2月韩江高陂水利枢纽工程建设征地时止，在长达40年的时间里，双方一直未产生权属纠纷。大埔县政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》和我府作出的梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》，认定本案争议的37．14亩土地属六原审第三人所有，认定事实清楚，证据确凿。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院查明案件事实，撤销原判，改判驳回原审原告的诉讼请求。原审第三人墩上村民小组、邱屋村民小组、北斗村民小组、黄泥见村民小组、磨下村民小组、肖屋村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：位于高陂镇渡头村九龙埔堤内的早地，因地处低洼，洪水经常淹没，荒土成片、杂草丛生、荆棘遍野、地、地势凹凸低不一，不能种植农作物。1972年房晋康任大队书记（已故）为响应上级党委号召，各地围堤改溪大高潮，1973年春欲把九龙埔溪近一千两百米长低洼土地围筑起来，防御洪水，里面旱地可以开垦种植旱粮作物。经过党支部会议讨论，一致认为可行，以后召开各种会议商议定案，决议堤坝围好后，将堤内除水田部分的土地60%归九龙埔生产小队，其余40%归北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋6个生产小组耕作，当时九龙埔村民确认同意的理由是以付出劳力抵偿报酬土地权属归六个村民小组永远耕作，同进制定行动方案。大队干部层层动员组织各小组有劳力者人人上阵、妇女们背男携女，日以继夜、起早摸黑、争分夺秒、挖的挖、挑的挑，分工合作，各小组已出劳力者记工分计报酬。前前后后、断断续续、苦战两年多，付出几千个劳动日，终于在1975年秋基本完成围堤任务，上级派员验收，以后洪水常冲缺口，不断加固。1976年九龙埔筑堤完成后，为了补偿各生产队围堤付出的劳动力，由渡头大队进行分配九龙埔堤内土地，在优先保持九龙埔生产队原有水田位置和面积，堤内旱地按60%归九龙埔生产队种植，40%归渡头村北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋六个生产小组耕作。1995年冬还将此地租赁给郭竞先办果场，由高陂镇政府实地丈量旱地面积：肖屋7亩、北斗2.46亩、墩上10.03亩、磨下7.2亩、邱屋4.7亩、黄泥见5.75亩，合计37.14亩。各小组租赁款1996年起领（有领款凭证为据），1997年4月洪水冲塌堤坝，所有租赁地破坏，不能再种植果树，合同终止后，土地归还给我们七个村民小组耕作。由于当时农作物金贵，户户认真耕耘至2016年12月高陂水利枢纽工程征地，一直未产生权属纠纷。两次全国农业普查，该土地都没有权属变更。综上，六上诉人认为，大埔县政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》和梅州市政府作出的梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》认定事实清楚，运用法律正确，程序正当，一审法院没有按照客观历史事实，片面认定，作出错误判决。请求二审法院查明事实后，撤销原判，维持被诉处理决定和复议决定，维护六上诉人应有的正当合法权益。被上诉人九龙埔村民小组二审辩称：一、六位原审第三人提交的《行政上诉状》未加盖第三人印章，依法应当不予受理其提起的上诉。二、六位原审第三人确权申请是共同共有还是按份共有不明确。六位原审第三人共同申请对37.14亩争议土地提出确权申请，既没有提供证据证明共同共有份额，也没有提供证据证明按份共有份额，而申请书中主张的事实又是各自独立不同的份额，并且对自己主张的土地份额坐落和四至不知晓，六位原审第三人的确权申请是不明确的，不符合《土地权属争议调查办法》第十条规定的条件，应予驳回其申请。三、六位原审第三人未在规定时间内递交补正申请应视为放弃确权申请，且在行政复议及原审庭审中共同无故缺席参加复议听证及诉讼活动，已以事实行为再多次表明放弃权利。四、1、一审认定争议土地不明确符合客观事实。一审认为，1976年九龙埔筑堤完成后，渡头大队虽然对九龙埔堤坝内旱地的份额进行了分配，但对于各生产队分得土地的具体座落位置、四至范围、面积并未进行明确。据此，可以确认六位原审第三人对诉争涉案土地37.14亩没有人民政府作出处理决定的权源依据。2、一审认为《领款凭证》不能作为认定本案争议的37.14亩土地归六位原审第三人所有的依据，认定事实正确。一审认为，1996年将九龙埔堤坝内旱地发包给案外人承包时，原审原告领取过67.73亩旱地的租赁款，六位原审第三人合计领取过37.14亩早地的租赁款，但仅凭《领款凭证》仍无法确认原审原告、六位原审第三人所分得旱地的具体座落位置及四至范围。据此，可以确认《领款凭证》不是权源证据。3、一审确认涉案土地面积数据不一致，六位原审第三人未能厘清土地实际面积。一审认为，在无法确认原审原告、六位原审第三人所分得旱地的具体座落位置、四至范围且征收旱地面积与兴办果场旱地面积不一致的情况下，大埔县政府仍以兴办果场时六位原审第三人领取旱地租赁款的面积作为依据，认定本案争议的37.14亩土地归六位原审第三人所有，事实不清，证据不足。事实上，同一块土地，不同时期的面积却不同。筑堤后堤内旱地面积没有丈量，兴办“百亩果园”时政府与我方的租赁合同手写显示为71.73亩，政府与郭竞先的租赁合同为109.1亩，领款凭证上记载共计104.87亩（九龙埔67.73亩，其余六位第三人37.14亩），2016年征地测量旱地为77.9687亩，征收旱地77.8089亩，而实际旱地己被征收完毕。但一审庭审中出示的大埔县国土资源局作出的《关于对高陂镇渡头村北斗等六个村民小组争议土地的调查情况和建议处理意见》中却确认争议土地堤内旱地总共为148.88亩，并将其中111.74亩确权给我方，而大埔县政府不按法律规定，完全没有根据《关于对高陂镇渡头村北斗等六个村民小组争议土地的调查情况和建议处理意见》作出处理决定。究竟土地有多少亩，旱地有多少亩，征收多少，争议土地多少，我方开始基于对政府的信任在红线图上签字，之后政府却提供了不同数据，令人难以认同旱地面积的一致性。庭审中，各上诉人对于37.14亩旱地坐落和四至笼统的说明均是韩江水利工程征收范围内，也没有明确四至，政府最终以领款凭证上六位原审第三人合计37.14亩确权给六位原审第三人，显而易见这样的确权决定是不能接受的。4、六位原审第三人主张争议土地37.14亩一直为其耕种缺乏证据。首先，从大埔县政府提供的争议地征地红线图(P86)来看，37.1378亩宗地为旱地13.9600亩+其他草地7.7900亩+旱地12.8400亩+水田0.4278亩+林地2.1200亩=37.1378亩，并非完全为旱地，也并非完全属于耕地，也就是说按红线图争议地中旱地面积为26.8亩。其次，大埔县政府从未实地勘查涉案土地实际耕种情况，也未要求实际耕种人指认及说明土地的使用情况。再有，六位原审第三人村民小组长笔录称一直耕种37.14亩旱地与上述征地红线图相矛盾，且为利害关系人，其言词证据不能作为定案依据。还有，从六位原审第三人向法院提供的证据来看，没有提供一份证据证实“37.14亩旱地”是其占有、使用、收益的事实情况，更谈不上40年以来一直是六位原审第三人耕种，耕种什么、什么人耕种没有相应的事实依据。例如，六十年代初人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时确定的土地权属和耕种范围的材料、文件，也没有人民政府作出的处理决定等相关证据。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，为维护我方合法权益，请求法院依法驳回各上诉人的上诉请求。本院二审补充查明：一、2018年7月17日，大埔县政府向林地林木权属争议调处申请人墩上村民小组、邱屋村民小组、北斗村民小组、黄泥见村民小组、磨下村民小组、肖屋村民小组、被申请人九龙埔村民小组作出埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》。该《处理决定书》认定以下事实：1、约在1973年冬至1974年初，渡头大队为保护九龙埔村民小组（原九龙埔生产队）的水田和新增土地免受洪水淹浸，组织全大队劳动力参加九龙埔改溪围堤，1976年九龙埔筑堤完成后，渡头大队为了补偿各生产队围堤付出的劳动力，对九龙埔堤内土地进行分配：在优先保持九龙埔生产队原有水田位置和面积前提下，将堤内旱地划出百分之六十给九龙埔生产队管理耕作，其余百分之四十划分给北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋、梅子坑七个生产队管理耕作。1979年梅子坑生产队因修筑小水电得到九龙埔生产队的劳力援助，梅子坑生产队将九龙埔堤内3.62亩旱地归还给九龙埔生产队作劳力补偿。1995年高陂镇人民政府为推动发展“三高”农业，规划在九龙埔堤内申请人与被申请人耕作的埔坝地（旱地）作为发展果园用地。高陂镇人民政府经营管理站（后并入高陂镇人民政府农村办）与九龙埔、北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋七个村民小组通过实地丈量，确认各方面积后签订了《土地租赁合同书》，租赁期限15年；1996年1月6日高陂镇人民政府经营管理站（高陂镇人民政府农村办）将集约的九龙埔堤内旱地面积109.1亩发包给郭竞先公民兴办百亩果场，并签订了《高陂镇九龙埔果场承包合同书》。期间承包人按照约定向九龙埔、北斗、邱屋、肖屋、墩上、黄泥见、磨下七个村民小组发放九龙埔旱地租赁款（有1996年度九龙埔旱地租赁款的《领款凭证》为证）。根据《领款凭证》显示，各村民小组在九龙埔堤内旱地面积分别为：九龙埔67.73亩、墩上村民小组等六个村小组共有37.14亩（黄泥见5.75亩、磨下7.2亩、邱屋4.7亩、肖屋7.O亩、北斗2.46亩、墩上10.03亩）。1997年洪水冲塌堤坝，果场遭破坏，九龙埔果场承包合同终止，承包地归还原7个村民小组。2、在案件审理过程中，申请人与被申请人对所争议的37.14亩土地位置及面积确认一致，有高陂镇渡头村九龙埔堤内地块权属争议面积范围图为证。3、2016年韩江高陂水利枢纽工程建设征收了高陂镇渡头村九龙埔堤内的部分土地，其中征收水田36.0892亩、旱地77.8089亩、林地2.7716亩。争议地37.14亩在征地范围内，有大埔县渡头村九龙埔堤内征地红线图和高陂镇渡头村九龙埔堤内地块权属争议面积范围图为证。4、2018年5月29日，大埔县国土资源局召集申请人和被申请人双方及其他有关部门人员进行协商调解，未能达成协议。该《处理决定书》认为，申请人（墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组）在渡头村九龙埔内耕种的37.14亩土地是经当时的渡头大队集体决定分配的土地，且从1976年渡头大队分配给申请人后至2016年12月韩江高陂水利枢纽工程建设征地为止，一直由申请人耕作使用超过20年，之前双方无异议。九龙埔村民小组提出墩上等六个村民小组耕作的37.14亩旱地只有使用权没有所有权的主张，未提供合法有效证据证明，本府不予支持。争议的37.14亩旱地应确定为申请人所有和使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第二十条、第二十一条的规定，决定将位于大埔县高陂镇渡头村九龙埔堤内面积为37.14亩旱地的土地所有权和使用权确权给申请人即墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组所有。九龙埔村民小组不服上述处理决定，向梅州市政府申请行政复议。经复议后，梅州市政府于2018年11月26日作出了梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》，维持大埔县政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》。二、一审过程中，大埔县政府提交了墩上、磨下、邱屋、肖屋、北斗、黄泥见等六个村民小组与被上诉人九龙埔村民小组争议土地的范围图，墩上、磨下、邱屋、肖屋、北斗、黄泥见等六个村民小组与被上诉人九龙埔村民小组代表均签名确认282号图斑（37.14亩）为争议范围。三、2018年5月29日，大埔县国土资源局组织墩上、磨下、邱屋、肖屋、北斗、黄泥见等六个村民小组与被上诉人九龙埔村民小组召开有关争议土地确权听取意见和调解的会议，被上诉人九龙埔村民小组明确同意参会的墩上等村民小组陈述的有关土地来源的意见，并表示当时渡头大队划分40%给墩上、磨下、邱屋、肖屋、北斗、黄泥见等六个村民小组九龙埔堤内的旱地是土地使用权，不是所有权，所有权仍属被上诉人。四、二审过程中，大埔县政府向本院提交了大埔县高陂镇渡头村村民委员会出具的《证明》，称：“兹有高陂镇渡头村北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋等六个村民小组向大埔县人民政府申请确定高陂镇渡头村九龙埔堤内旱地面积37.14亩的土地所有权和土地使用权权属的具体范围是北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋等六个村民小组在2016年广东省韩江高陂水利枢纽工程征地以前即1975年秋围堤工程基本完成，1976年春大队干部按各组付出劳力划分旱地到组，组再分到户，恳荒种植各种旱粮作物至2016年夏，屈指数之近40年之久，其中有4年（1995年-1999年）租赁郭竞先办果场。一直耕作使用的土地范围，这是我们渡头村村民众所周知的历史事实。”大埔县高陂镇渡头村梅子坑村民小组出具的《证明》，称：“兹有高陂镇渡头村北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋等六个村民小组向大埔县人民政府申请确定高陂镇渡头村九龙埔堤内旱地面积37.14亩的土地所有权和土地使用权权属的具体范围是北斗、邱屋、墩上、黄泥见、磨下、肖屋等六个村民小组在2016年广东省韩江高陂水利枢纽工程征地以前，一直耕作管理使用的土地范围。”大埔县高陂镇人民政府出具的《证明》，称：“根据广东省韩江高陂水利枢纽工程建设需要，高陂镇人民政府于2016年12月对大埔县高陂镇渡头村九龙埔堤内的部分土地进行征收，其中征收水田36.0892亩、旱地77.8089亩、林地2.7716亩。渡头村九龙埔、北斗、邱屋、肖屋、墩上、黄泥见、磨下七个村民小组在九龙埔堤内争议的37.14亩旱地在此次征地范围内。土地征收后，韩江高陂水利枢纽工程建设于2017年初对九龙埔堤内征收的土地进行推填土平整作工程建设办公居住场所等使用。2017年6月23日渡头村北斗、邱屋、肖屋、墩上、黄泥见、磨下六个村民小组向大埔县人民政府申请九龙埔堤内37.14亩旱地土地确权时，九龙埔堤内被征收的土地现状己全部被韩江高陂水利枢纽工程建设使用（附：九龙埔堤内被征收的土地现状照片）。”五、对于争议的37.14亩土地，墩上村小组主张10.3亩、磨下村小组主张7.2亩、邱屋村小组主张4.7亩、肖屋村小组主张7.0亩、北斗村小组主张2.46亩、黄泥见村小组主张5.75亩。2017年5月10日，大埔县高陂镇渡头村村民委员会召开镇领导、村两委、村小组长和村民代表会议，同意将包括争议地在内的被征土地的总共210多万元征地补偿款按照墩上等六个村小组主张的面积支付到各村小组账户，目前因本案权属争议，以上补偿金暂被冻结。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案属土地权属确权及行政复议案，二审争议焦点为被上诉人大埔县人民政府作出的埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》及梅州市人民政府作出的梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土（籍）字第26号）第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案中，争议的涉案37.14亩土地历史上并未确权发证。在被征收为国有土地之前，系由墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组管理使用。被上诉人九龙埔村小组亦认可墩上等六个村小组对总计37.14亩土地权属的历史来源真实，并承认墩上等六个村小组对37.14亩土地的使用权。虽然1976年九龙埔堤内土地分配的事实、1996年《高陂镇九龙埔果场承包合同书》没有准确反映37.14亩土地的四至范围，但是从全案证据来看，可以认定经各方确认的、争议范围内的土地，已经长期由墩上等六个村小组经营管理使用。对此事实，大埔县高陂镇渡头村村民委员会和大埔县高陂镇渡头村梅子坑村民小组亦明确表示肯定，且相应的征地补偿款已经支付到墩上等六个村小组账户。实际上，涉案土地长期并未存在争议，只是在土地被征收后，九龙埔村民小组因对征地及补偿的土地面积存在质疑，才引发本案37.14亩土地的权属争议。基于上述理由，大埔县政府作出埔府行决〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》，将争议的37.14亩旱地的土地所有权和使用权确权给墩上等六个村民小组所有，并无不当，梅州市政府作出梅府行复〔2018〕158号《行政复议决定书》，维持大埔县政府的处理决定，亦无不妥。在争议土地范围确定，墩上等六个村民小组对争议土地使用管理事实明确的情况下，已可依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的上述规定进行确权。原审法院以1976年各生产队分得土地的具体座落位置、四至范围、面积并未明确、凭《领款凭证》仍无法确认争议各方所分得旱地的具体座落位置及四至范围等为由，判决撤销被诉处理决定和复议决定，既不符合客观实际，亦不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，不利于实质上化解行政争议和尽快稳定当地生产生活秩序，属事实不清，处理不当，本院依法予以纠正。综上，上诉人大埔县人民政府、梅州市人民政府以及墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销梅州市中级人民法院（2019）粤14行初2号行政判决；二、驳回九龙埔村民小组的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共100元，由九龙埔村民小组负担。上诉人大埔县人民政府、梅州市人民政府以及墩上、北斗、邱屋、黄泥见、磨下、肖屋六个村民小组已向本院预交二审案件受理费各50元，由本院退回。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年二月五日书记员  陈玲茹