云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行终244号上诉人（原审原告）永善瑞丰混凝土有限责任公司（以下简称瑞丰公司）。住所地：永善县溪洛渡镇干河村二组；法定代表人浦光学，总经理。委托代理人杨光照（特别授权），男，1959年5月22日出生，汉族，云南省盐津县人，住盐津县；杨宗华（一般授权），男，1962年7月13日出生，汉族，云南省盐津县人，住盐津县盐井镇老街11号。被上诉人（原审被告）永善县自然资源局（以下简称永善县资源局），地址：永善县溪洛渡镇振兴社区金溪广场68号。法定代表人陈信崧，局长。委托代理人陈永聪、吴珩硕（实习），云南景凤律师事务所律师，代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）永善县人民政府（以下简称永善县政府）。住址：永善县溪洛渡镇新华街。法定代表人傅再胜，县长。上诉人瑞丰公司诉被上诉人永善县资源局和永善县政府责令限期拆除、罚款及行政复议一案，不服永善县人民法院（2020）云0625行初32号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2020年11月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案。被上诉人永善县资源局的委托代理人陈永聪、吴珩硕向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：原告瑞丰公司成立于2012年7月5日，注册资本1000万元。2012年5月6日，原告瑞丰公司与干河村二组村民蒲绍全等签订土地租赁协议，用于建公司厂房。所租土地属农村集体所有。2012年5月16日，永善县经济贸易和科学技术局对申办企业瑞丰公司发了《投资项目备案证》，项目建设性质为新建，并注备案有效期两年，自发放之日起计算，逾期自动失效。公司从成立至今，对公司所用土地。未办理相关的土地使用手续。2019年7月30日，永善县资源局对原告作出并送达了永自然资停字（2019）第19号《责任停止违法行为通知书》，以原告未经批准，擅自在永善县溪洛渡镇干河村干海子建搅拌站的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令立即停止违法行为。2019年8月4日，被告永善县资源局进行了违法线索登记表，登记表上载明，发现原告非法占用土地建搅拌站违法线索，于2019年8月4日立案查处。2019年10月30日，被告永善县资源局对原告违法占用土地进行了审理。2019年10月31日，永善县资源局作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》并于当日送达给了原告。2019年11月1日，原告向被告永善县资源局提供了书面的《陈述申请书》，因现三位股东因扫黑除恶涉嫌犯罪被逮捕，公司也停业，公司账务及银行账户被冻结。申请对公司从轻延期执行处罚，待司法机关对公司股东定性后再行处罚。2019年11月20日作出永自然资罚字第（2019）第35号行政处罚决定书，并于当日送达给了原告。原告不服于2020年1月18日向被告永善县政府申请复议，永善县政府于2020年1月22日受理了申请，并于2020年3月30日向原告送达了受理案件通知书。同日向永善县资源局送达了行政复议被申请人答复通知书，永善县资源局于次日提交了答复书，并提供了法人代表身份证明书及作出行政处罚决定书的相关证据。2020年4月15日，永善县政府作出永政行复决字[2020]第5号行政复议决定书，维持了永善县资源局作出的永自然资源罚字第（2019）第35号行政处罚决定书。并于2020年6月10日送达双方当事人。原告提起行政诉讼，请求判决撤销永善县资源局作出的永自然资罚字第（2019）第35号行政处罚决定书和永善县政府作出的永政行复决字（2020）第5号复议决定书，案件受理费由二被告承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五条以及《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被告永善县资源局作为县级国土资源管理部门，依照法定职权和程序，对辖区内的自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为具有行政处罚的职能。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。永善县资源局是永善县政府的工作部门，原告对永善县资源局行政处罚决定书不服，永善县政府为行政复议机关，因此，永善县政府对原告的复议申请有权进行复议。对于被诉行政行为程序是否合法问题。原告认为被告永善县资源局行政执法是“钓鱼执法”，不具正义性。本案中，被告永善县资源局通过日常工作发现原告存在非法占用土地这一违法事实，当场发出责令停止违法行为通知书，然后进行立案、调查，经案件审理后作出将《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》并送达原告。原告收到后提交了书面的《陈述申请书》，申请延期从轻执行处罚，实际是对违法事实没有意见，要求从轻处罚。2019年11月20日，永善县资源局作出行政处罚决定书并送达原告，被诉行政处罚决定书程序合法。《国土资源行政处罚办法》规定办理国土资源行政违法案件，应在60日内办结，永善县资源局作出行政处罚的时间明显超过了60日，在此予以指出，但不影响处罚。本案中，原告备案登记时间届满后，应按规定申请办理土地使用的相关手续，原告一直未按规定申请办理，原告无证据证明永善县资源局执法人员客观上引诱原告非法占用土地，直到原告内部股东变更为浦光学等，永善县资源局才处罚，不属“钓鱼执法”规定的情形。被告永善县政府依照《中华人民共和国行政复议法》规定进行复议，作出行政复议决定书后依法送达了当事人，办理的程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。被告永善县政府于2020年1月22日受理复议申请，于2020年4月15日作出行政复议决定书，未提供经行政复议机关负责人批准延长的证据，存在瑕疵，对此予以指出，但不影响行政复议决定书的作出。关于行政行为认定的事实是否清楚的问题。本案中，原告未办土地使用手续即非法占用土地7441.24平方米修建搅拌站，这一事实原告认可，只认为按照《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》规定，对未经批准非法占用土地的，其占用的土地已经使用，且符合土地利用整体规划和城市、村镇规划，符合国家产业政策的，可给予经济处罚后，依法办理用地手续。永政法（2010）131号文件即《永善县鼓励外来投资若干规定（试行）》规定，未取得合法用地手续适用于“首违不罚、重违轻罚、轻违不罚和处罚与教育相结合的原则”。对非法占用土地这一事实未否认，辩解意见属于处罚是否恰当的问题。故行政处罚决定书和行政复议决定书认定的事实清楚。关于处罚是否适当问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，原告非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案涉案土地系集体所有的土地，通过农户租赁而来，不是建设用地，原告所修建的搅拌站所使用土地没有办理土地使用手续，是属未经批准非法占用土地的行为。对于是否违反土地利用总体规划，原告未提供证据证明建搅拌站所用土地是在土地利用总体规划内，即符合土地利用总体规划，被告永善县资源局也未提供证据印证原告所建搅拌站符合土地利用总体规划，应认定不在总体规划范围内。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此被告永善县资源局对原告作出限期15日内拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚，符合法律规定。对非法占用的7741.24平方米土地处以20元/㎡的罚款，共计148824.80元的处罚，在法律规定的量处幅度内。因此永善县资源局作出处罚决定书量处适当。被告永善县政府复议维持符合法律规定。综上所述，被告虽然在作出行政处罚决定书及行政复议书时间超过规定作出的时间，存在瑕疵，但不影响行政行为的作出。行政处罚决定书和行政复议决定认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚得当，程序合法，原告请求撤销被诉行政处罚决定书、行政复议决定的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：一、驳回原告永善瑞丰混凝土有限责任公司请求撤销被告永善县自然资源局于2019年11月20日作出的永自然资罚字第（2019）第35号行政处罚决定书的请求；二、驳回原告永善瑞丰混凝土有限责任公司请求撤销被告永善县人民政府于2020年4月15日作出的永政行复决字[2020]第5号行政复议决定书的请求。案件受理费50元，由原告永善瑞丰混凝土有限责任公司承担。上诉人瑞丰公司上诉称，一、永善县资源局作出的行政处罚系钓鱼执法，不具有正义性，与法律精神相背。瑞丰公司是永善县政府十二五招商引资项目之一，采用租用农户土地的形式使用土地，当时要求项目快落地、快投产，先上船后买票，走简易程序。2019年3月前，永善所有的大型重点项目所需的混凝土均为瑞丰公司提供，为永善本地提供就业岗位20多人，为永善地方建设作出了应有的贡献。但8年后，永善县资源局以瑞丰公司违法占用土地作出拆除厂房并罚款的行政处罚，属于钓鱼执法（即吸引瑞丰公司投资人到永善县投资设立公司，对公司占用土地的违法行为不指出来，待公司正式运转后，再对其违法占用土地行为进行处罚。），该行为不具有正义性。二、永善县资源局的行政处罚行为对瑞丰公司的投资人极不公平。瑞丰公司自成立至今未更名，但投资人已经变更，该行政处罚行为对新的投资人极不公平。瑞丰公司虽然存在不正确使用土地的违法行为，但相关部门并未予以追究，在其他人挣钱走人后才追究公司设立之初便存在的违法责任不当；且永善县其他公司也存在同样问题。瑞丰公司现任投资人接手公司时间尚短，未来得及纠正以前存在的违法行为。综上，申请人违法占用土地是永善县政府招商引资项目遗留下来尚需完善的问题，应当引导企业完善相关手续，维护永善县社会经济秩序的稳定和繁荣。请求撤销原审判决，改判撤销永善县资源局作出的《行政处罚决定书》和永善县政府作出的《行政复议决定书》，案件受理费判由二被上诉人承担。被上诉人永善县资源局答辩称，瑞丰公司未批先建违法占地行为属实，并不存在钓鱼执法情形，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人永善县政府答辩称，答辩人作出的行政复议决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，作出复议决定维持了永善县资源局的行政处罚并无不当。被答辩人所称钓鱼执法并无事实依据，本案中自被答辩人非法占用土地至案发时止，并无证据证明永善县资源局执法人员引诱了被答辩人非法占用土地。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：被上诉人永善县资源局系通过日常工作发现上诉人存在非法占用土地这一违法事实，当场发出责令停止违法行为通知书，然后进行立案、调查，经案件审理后作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》并送达上诉人；2019年11月20日，永善县资源局作出行政处罚决定书并送达上诉人，永善县资源局作出的行政处罚决定书程序合法。上诉人在备案登记时间届满后，应按规定申请办理土地使用的相关手续，但上诉人一直未按规定申请办理，且上诉人在本案一、二审中，并未提交合法有效的证据证明永善县资源局执法人员客观上引诱其非法占用土地，直到内部股东变更后永善县资源局才进行处罚的事实。故上诉人认为被上诉人永善县资源局存在钓鱼执法的主张，无事实依据，本院不予支持。被上诉人永善县资源局依据其查明的事实，依法对上诉人作出永自然资罚字第（2019）第35号《行政处罚决定书》和永善县政府作出永政行复决字（2020）第5号《行政复议决定书》维持永善县资源局的处罚决定，事实清楚、依据充分，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永善瑞丰混凝土有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  王 碧二〇二一年二月七日法官助理欧继萍书记员张贵林附：本判决引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。