山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终252号 上诉人（原审原告）青岛市市北区都市华庭小区业主委员会，住所地青岛市市**黄台路**都市华庭小区。 负责人许国山，主任。 委托代理人窦波，山东琴岛律师事务所律师。 委托代理人祝焕卫，山东琴岛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市**香港中路**。 法定代表人赵豪志，市长。 委托代理人叶文。 委托代理人韩文超。 上诉人青岛市市北区都市华庭小区业主委员会（以下简称都市华庭业委会）因与被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服山东省青岛市中级人民法院(2020)鲁02行初552号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年1月17日，原青岛市规划局市北分局核发《建设工程规划许可证》（青规北建管字〔2004〕2号），同意对位于市北区××路××号××商住楼项目进行建设。2004年8月4日，建设单位青岛启泰房地产开发有限公司向原青岛市规划局提出申请，称因原批准的图纸Ａ楼、Ｃ楼一层未标注用途，申请规划部门进行确认。2004年8月9日，原青岛市规划局市北分局针对申请，向青岛启泰房地产开发有限公司作出《建设工程规划审查函复意见书》（青规北函业字〔2004〕51号），同意办公用房和居委会用房外其他作为对外办公用房使用。 原告对该《建设工程规划审查函复意见书》不服，于2020年4月17日向被告申请行政复议。被告于同日决定受理原告的复议申请。2020年4月20日，被告要求青岛市自然资源和规划局提交答辩材料。2020年4月26日，青岛市自然资源和规划局向被告提交行政复议答复书、证据目录及相关证据材料。2020年6月16日，因案情复杂，被告作出行政复议决定延期通知书（青政复延字〔2020〕167号）并告知原告。被告于2020年6月28日，作出驳回行政复议申请决定书（青政复驳字〔2020〕167号）。该行政复议申请决定书认为：《山东省行政复议条例》第九条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”此规定中，“对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年”，指有关房屋所有权、使用权以及土地林地自然资源等不动产案件，其他类案件应适用最长五年的复议申请期限的规定。本案中，原告申请事项为被申请人对建设项目规划审批行为，应当适用最长五年复议申请期限的规定。青岛市自然资源和规划局作出《建设工程规划审查函复意见书》（青规北函业字〔2004〕51号）的时间是2004年8月9日，原告于2020年4月提起复议申请，已超过最长五年的复议申请期限。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回了原告的行政复议申请。 另查明，根据原告所提交的首届业主委员会备案材料登记表显示，原告成立的日期为2016年7月15日。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院 综上，被告作出的涉案《行政复议决定书》适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛市市北区都市华庭小区业主委员会的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由原告青岛市市北区都市华庭小区业主委员会负担。 都市华庭业委会不服原审判决，上诉请求：撤销青岛市中级人民法院(2020)鲁02行初552号行政判决并依法作出正确的判决；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。青岛市自然资源和规划局于2004年8月9日擅自违法重复作出二次青规北函业字〔2004〕51号《建设工程规划审查函复意见书》的行政行为。此行政行为直接导致青岛市市北区都市华庭小区1号楼、3号楼原属于全体业主共有的一层架空层和部分物业服务用房变更为开发商可出售房屋，致使开发商将此部分房屋对外销售而发生不动产所有权、使用权的变化，侵犯了全体业主的物权和生命权，导致消防设施封闭无法使用及消防通道堵塞，同时损害了公共利益，直接威胁全体业主生命安全。一审判决认定上述行政行为属于对建设项目的审批，不涉及不动产，此项事实认定错误。二、一审判决适用法律错误。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，所适用的对象是直接向人民法院提起诉讼的案件。本案是对驳回行政复议申请的决定不服而提出的诉讼，有行政复议的前置程序，而非直接向法院提起诉讼，因此不适用行政诉讼法的此条规定，而应适用《中华人民共和国行政复议法》。行政复议法没有规定涉及不动产提起行政复议的时间为二十年，其他的为五年。此项规定只是《山东省行政复议条例》的规定。作为下位法的《山东省行政复议条例》在与《中华人民共和国行政复议法》不符的情况下，就应当适用《中华人民共和国行政复议法》，而非《山东省行政复议条例》。2.即使本案适用《山东省行政复议条例》的规定，根据前述理由，本案的规划行为已导致原属于全体业主共有的一层架空层和部分物业服务用房变更为开发商可出售房屋，属于涉及不动产的行政行为，应按照《山东省行政复议条例》的规定判定对此行政行为的复议期限为二十年。三、一审程序不合法。1.在众多业主提前到庭要求参加庭审旁听的情况下，主审法官不仅未让任何一位业主参加旁听，也没有对庭审公开直播，程序严重违法。2.根据本案所涉行政行为，青岛市市北区都市华庭小区1号楼、3号楼的一层架空层均改建为房屋，其中1号楼的一层架空层甚至直接改为商业用房，从事各种经营活动。但1、3号楼一层之所以原规划为架空层，除保持景观畅通外，还用于公共消防栓及消防管道、阀门等的敷设、安装以及作为消防疏散通道使用，青岛市自然资源和规划局违法变更了规划，导致将原消防设计批准的消防设施安装在由架空层改建而成的办公甚至营业用房中，消防疏散通道被堵塞，存在着极大的消防安全隐患。上诉人一审庭后提交了消防设施等现场照片，要求到现场勘察，了解规划变更的违法性，存在安全隐患的危害性。而原审法院无视上诉人的合法请求，作出了错误的裁判结果，维持了原复议决定，这必将导致错误的规划行为不能得到纠正，小区存在的消防安全隐患无法消除，公共利益将受到重大危害。 青岛市政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间，都市华庭业委会提交了青公消验字〔2005〕149号《建筑工程消防验收意见书》以及《关于对青公消验〔2005〕第149号消防验收意见书的查询情况说明》，经审查，该两份材料与本案被诉行政行为的起诉期限缺乏关联性，本院不予采纳。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《山东省行政复议条例》是根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规制定、现行有效的省级地方性法规，该条例规定的申请复议期限也与行政诉讼法的规定精神相一致，一审适用该条例的规定并无不当。《山东省行政复议条例》第九条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”其中“涉及不动产的具体行政行为”，是指直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果的行政行为，并非只要涉及不动产物权的因素即属于该条所指的“涉及不动产的具体行政行为”。本案中都市华庭业委会申请复议的建设项目规划审批行为是行政许可行为，不属于导致不动产物权变动的行政行为，应当适用最长五年复议申请期限的规定。涉案《建设工程规划审查函复意见书》（青规北函业字〔2004〕51号）于2004年8月9日作出，都市华庭业委会于2020年4月提起复议申请，明显超过五年申请行政复议期限。青岛市政府依照法定程序作出复议决定，驳回复议申请亦无不当。都市华庭业委会关于原审未允许旁听以及未进行庭审直播构成严重程序违法的主张法律依据不足，本院不予支持。另外，都市华庭业委会如认为都市华庭小区存在重大消防安全隐患，可另行通过合法途径维护其相关权益。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人都市华庭业委会的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛市市北区都市华庭小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 公韶华 审判员 张晓宁 二〇二一年二月二十六日 书记员 隗 娇