上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终513号上诉人（原审原告）上海统力食品有限公司，住所地上海市青浦区华新镇（凤溪社区）北青公路3789号。法定代表人杨天赐，董事长。委托代理人唐家俊，上海君澜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区华新镇人民政府，住所地上海市青浦区华新镇华新街318号。法定代表人林峰，镇长。委托代理人杨任晨，上海市青浦区华新镇人民政府工作人员。委托代理人潘雨菲，上海东炬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区公园路100号。法定代表人余旭峰，区长。委托代理人朱雯博，上海市青浦区司法局工作人员。上海统力食品有限公司（以下简称统力公司）诉上海市青浦区华新镇人民政府（以下简称华新镇政府）责令限期拆除违法建筑决定，以及上海市青浦区人民政府（以下简称青浦区政府）行政复议决定一案，不服上海市闵行人民法院（2020）沪0112行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案后，依法组成合议庭于2020年11月5日公开开庭审理了本案，上诉人统力公司的委托代理人唐家俊，被上诉人华新镇政府的委托代理人杨任晨、潘雨菲，被上诉人青浦区政府的委托代理人朱雯博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2017年8月9日9时，华新镇政府前往青浦区XX镇XX公路XX号进行了现场检查，检查情况为统力公司厂区内有未取得建设规划许可证进行建设的建筑物，因当事人不在场，由村委会相关人员对现场检查情况进行签字确认。2017年12月29日，原上海市青浦区规划和土地管理局（以下简称原青浦区规土局）向华新镇政府发出《执法协助书面意见》，内容为：经核查，统力公司位于青浦区XX镇XX公路XX号，根据测绘工程成果报告书，现场实测房屋建筑面积为32,569平方米，该公司在上海市房地产权证所示房屋建筑面积为2,567平方米，经核实，依据上海市房地产权证所登记房屋信息之外的建筑物未办理过相关规划许可手续。并附统力公司地块面积测绘成果报告书。2018年10月18日，华新镇政府向统力公司发出《责令改正通知书》，要求该公司于2018年10月25日15时30分前整改。2018年10月29日，华新镇政府向统力公司发出《事先告知书》，告知该公司，其在青浦区XX镇XX公路XX号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十一条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，华新镇政府拟作出责令限期拆除违法建筑决定，并告知统力公司如有异议，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的有关规定，可以于2018年11月1日16时前到青浦区XX镇XX街XX号XX室进行陈述或申辩，逾期视为放弃陈述或申辩。2018年11月2日，华新镇政府向统力公司发出作出（华府）城管责拆决字〔2018〕第001号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称被诉决定），并告知了其提起复议和诉讼的权利。同日，华新镇政府发出了（华府）城管责拆告字〔2018〕第001号《责令限期拆除违法建筑公告》（以下简称限拆公告）。2018年11月23日，华新镇政府向统力公司发出（华府）限拆催字〔2018〕第001号《限期拆除违法建筑催告书》（以下简称催告书），催告其自收到催告书之日起7日内拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知其有权进行陈述、申辩。统力公司对华新镇政府作出的被诉决定不服，向青浦区政府提出行政复议，青浦区政府于2019年1月8日受理了该公司的复议申请后，通知华新镇政府提出书面答复。因案情较为复杂，青浦区政府于2019年3月4日依法对该案延长审理期限30日。2019年3月11日，青浦区政府组织统力公司和华新镇政府进行了谈话，并制作了谈话笔录。2019年4月2日，青浦区政府决定对该案中止审理。2019年10月24日，青浦区政府对该案恢复审理，并于当日作出青府复决字（2019）第2号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了华新镇政府作出的被诉决定。统力公司仍不服，以被诉决定和被诉复议决定认定事实及适用法律错误等为由，诉至原审法院，请求判决撤销上述两决定。原审另查明，统力公司不服华新镇政府于2018年1月15日作出的（华新）城管责拆决字〔2018〕第001号责令限期拆除违法建筑决定及青浦区政府于2018年3月27日作出的青府复决字（2018）第7号行政复议决定，于2018年4月10日向上海市青浦区人民法院提起行政诉讼，上海市青浦区人民法院于2018年6月26日作出（2018）沪0118行初59号行政判决书，判决驳回了统力公司的全部诉讼请求。统力公司不服，上诉至上海市第二中级人民法院，在上诉过程中，华新镇政府于2018年9月11日作出华府撤字〔2018〕第001号《撤销》，决定撤销其于2018年1月15日作出的责令限期拆除违法建筑决定，重新调查取证，后统力公司主动撤回上诉，上海市第二中级人民法院于2018年9月14日作出（2018）沪02行终340号行政裁定书，裁定准许统力公司撤回上诉。原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第（八）项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，其中包括依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条规定，乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。根据上述规定，华新镇政府具有以自己名义对涉案建筑开展调查，并作出被诉限拆决定的职权。本案中，华新镇政府经调查取证，并根据原青浦区规土局《执法协助书面意见》等证据，认定统力公司在青浦区XX镇XX公路XX号，存在未经批准，擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，认定事实清楚。《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条规定：“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”第九条规定：“拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告……”。本案中，华新镇政府经调查对统力公司作出被诉决定和限拆公告，程序合法。华新镇政府依据《城乡规划法》及《上海市城乡规划条例》、《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，对统力公司作出被诉决定的行为，认定事实清楚，适用法律正确。对于统力公司提供的相关批复以证明其建筑物非违法建筑，原审法院认为，应当以上海市房地产权证上的登记或建设工程规划许可证为准，统力公司提供的证据不能证明其房屋的合法性，故原审法院对统力公司的意见不予采纳。统力公司另主张涉案建筑建设年代久远，法不溯及既往，对此，原审法院认为，涉案建筑物的违法状态一直持续，违法建筑不因形成时间长而获得正当性，故原审法院对统力公司的这一主张亦不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，青浦区政府依法具有作出涉诉行政复议的职权，受理行政复议申请后，依法进行审查核实后于法定期限内作出行政复议决定并予以送达，程序合法，适用法律正确。统力公司要求撤销被诉限拆决定和复议决定的请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院于2020年7月2日依法作出判决：驳回统力公司的全部诉讼请求。判决后，统力公司不服，上诉至本院称，本案中，上诉人的涉案厂房建造时间均早于《城乡规划法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律法规的颁布，被上诉人华新镇政府根据上述法律法规作出被诉决定违背法不溯及既往原则。涉案建筑的投资、建造、使用均有青浦区相关部门及华新镇的认可，满足了镇政府的投资规模要求，上诉人也一直在此合法经营，未取得建设工程规划许可证则系因华新镇政府等部门的拖延所致，因此本案涉案建筑属历史遗留问题，不能仅以未取得建设工程规划许可证即认定为违法建筑。此外，华新镇政府对上诉人作出的催告书中载明了上诉人有陈述、申辩的权利，但上诉人准备在指定时间、地点进行申辩时，却无人听取，此后也未对上诉人进行反馈，其行为程序不规范。据此，原审判决错误，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求，或将案件发回重审。被上诉人华新镇政府辩称，本案涉案建筑未取得建设工程规划许可证，也未取得乡村建设规划许可，属于违法建筑。该府经调查后，对上诉人作出并送达被诉决定，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的诉请缺乏事实根据与法律依据，原审判决予以驳回正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人青浦区政府辩称，同意华新镇政府的意见。青浦区政府受理上诉人的行政复议申请后，经依法审查，最终作出并送达被诉复议决定，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条规定，乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。本案中，被上诉人华新镇政府作为涉案建筑所在地镇人民政府，具有依照上述规定作出被诉决定的法定职责。根据本案在案证据，上诉人在青浦区XX镇XX公路XX号内先后建造的建筑物及构筑物，除2,567平方米建筑取得上海市房地产权证外，其余部分均未取得建设工程规划审批手续，华新镇政府据此认定该范围内的无证建筑违法，应当拆除，进而对上诉人作出并送达被诉决定，认定事实及适用法律均无明显不当，程序亦属合法。对于上诉人认为涉案建筑的建造行为发生在《城乡规划法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律法规之前，且规划审批手续不全存在历史原因，故涉案建筑不应被认定为违法建筑的主张，本院认为，涉案建筑建造时有效的规划方面法律规定已要求此类建筑的建造应当取得建设工程规划许可证，上诉人提交的青建（94）字第491号文件亦要求上诉人办理建设工程规划许可证，故上诉人建造行为发生伊始即存在规划审批手续不全的问题，且该问题始终未予解决，违法状态持续至今，故华新镇政府适用《城乡规划法》、《上海市拆除违法建筑若干规定》作出被诉决定，并不违背法不溯及既往的原则，上诉人关于规划审批手续不全原因的表述亦不能阻却对涉案建筑违法性的认定。因此，本院对上诉人的上述主张，实难支持。被上诉人青浦区政府作为华新镇政府所属本级人民政府，依法有权受理上诉人针对华新镇政府作出的被诉决定提起的行政复议申请。青浦区政府在受理上诉人的申请后，经依法审查，最终作出并向各方送达被诉复议决定，程序并无明显不当。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，原审法院予以判决驳回并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海统力食品有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二一年二月二十四日书记员  符竹君附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……