广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终936号上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街叶岭村窝元经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街公安村云峰社。负责人：黄天生，该社主任。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广州市东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、简方勇，均为广东省司法厅工作人员。上诉人广州市增城区永宁街叶岭村窝元经济合作社（以下简称窝元合作社）因诉广东省人民政府（以下简称广东省政府）行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初681号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1997年11月3日，原增城市国土局作出《土地行政案件处理决定书》（增国土监字〔1997〕10号），对永荔公司1994年3月非法占用2500亩土地的违法行为进行处罚，并告知缴纳罚款后可依法完善土地出让手续。1998年2月16日，原增城市计划局作出《关于建设老人健康中心、康乐中心、住宅小区项目用地计划立项的批复》（增计〔1998〕32号），批准永荔公司在上述2500亩土地范围内分别建设老人健康中心（770亩）、康乐中心（800亩）、住宅小区（930亩），用地由永和镇简村、公安村、叶岭村、禾丰村、九如村转让。1998年6月12日，原增城市国土局分别与上述村民委员会签订《征用土地协议书》，其中“康乐中心”和“住宅小区”项目分别涉及叶岭村村民委员会400亩以及300亩土地，叶岭村协议书由“卢文静”签名并盖有村民委员会公章。2001年7月9日，原省国土资源厅作出《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》（粤国土资（建）函〔2001〕10号），原则同意原广州市国土局穗国土地报字〔2000〕19号所报《土地违法项目补办手续申报表》中序号为第2至第36号违法用地项目补办用地手续，其中第5、第6、第7项违法用地项目对应永荔公司的老人健康中心、康乐中心、住宅小区等项目。该批复第（五）点要求，“对经核实属于1999年1月1日前发生的违法用地项目，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续。”2001年11月9日，原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国土地批字〔2001〕第24号批复，原则同意《土地违法项目补办手续申报表》中序号为第2号至第36号违法用地项目补办手续，其中第5、第6、第7项违法用地项目对应前述的老人健康中心、康乐中心、住宅小区等项目。2002年6月26日和6月27日，原增城市国土资源和房屋管理局向上级主管部门呈送《关于要求补办增城市永荔实业有限公司等单位违法用地手续的请示》（增国房〔2002〕58号）及《关于征用并出让土地使用权给增城市永荔实业有限公司的请示》（增国土征报字〔2002〕9号、10号、11号），建议对永荔公司3宗违法用地作如下处置：“对大部分已填土且部分已建设的53.3333公顷土地（康乐中心项目）的土地，按实际利用面积出让给原项目单位使用；对已填土未建设及未填土且难于耕作、项目未落实的113.3334公顷用地（老人健康中心和住宅小区用地）由我市政府依法收回，补办手续后作为市政府储备用地。”2002年9月27日，原广州市国土资源和房屋管理局报经广州市人民政府批准，作出《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》（穗国土地批字〔2002〕21号），批准原增城市人民政府“补办征用你市永和镇简村、公安、九如村和派潭镇高村农民集体土地共178.727公顷，其中耕地18.7273公顷，林地109.701公顷，未利用地49.8915公顷，建设用地0.4072公顷，上述5宗土地完善征用手续后由增城市人民政府根据建设项目和资金落实情况依法办理供地手续或收回作储备用地。征地补偿同意按原已签订的征地补偿协议办理。”2003年8月12日，原增城市国土资源和房屋管理局向永荔公司发出《关于停止供地的通知》，停止供应800亩和930亩土地给该公司使用，并将上述土地直接收回另作安排。2003年10月13日，原增城市国土资源和房屋管理局报经原增城市人民政府批准，作出《关于出让土地使用权给广东东凌集团有限公司的批复》（增国土征复字〔2003〕15号、16号），将上述800亩和930亩土地使用权出让给东凌集团使用。原告于2018年6月22日向市国规委提出政府公开信息申请，2018年7月31日市国规委作出穗国土规划公开〔2018〕3654号《依申请公开政府信息答复书》，向原告方提供了：1.征用土地协议书（叶岭村400亩）；2.征用土地协议书（叶岭村300亩）；3.关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复（穗国土地批字〔2002〕21号）。原告对该批复不服，于2018年9月13日向广东省政府提出行政复议申请，广东省政府于2018年11月9日作出粤府行复〔2018〕378号《驳回行政复议申请决定书》。原告对驳回复议申请决定不服，于2018年12月3日向原审法院提起行政诉讼，请求1.撤销被告广东省政府所作的粤府行复〔2018〕378号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告履行法定职责，依法受理原告的行政复议申请；3.本案诉讼费由被告负担。上述事实，有《依申请公开政府信息答复书》（穗国土规划公开〔2018〕3654号）《行政复议申请书》、粤府行复〔2018〕378号《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》《驳回行政复议申请决定书》、广州市人民政府《行政复议答复书》《增城市国土局土地行政案件处理决定书》（增国土监字〔1997〕10号）、《广东省增城市罚款收据》《关于建设老人健康中心、康乐中心、住宅小区项目用地计划立项的批复》（增计〔1998〕32号）、《征用土地协议书》（2份）、《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》（粤国土资（建）函〔2001〕10号）、《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》《土地违法项目补办手续申报表》（穗国土批字〔2001〕第24号）、《关于要求补办增城市永荔实业有限公司等单位违法用地手续的请示》（增国房〔2002〕58号）、《关于征用并出让土地使用权给增城市永荔实业有限公司的请示》（增国土征报字〔2002〕9号、10号、11号）、《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》（穗国土批字〔2002〕21号）、增城市国土资源和房屋管理局《关于停止供地的通知》、《关于出让土地使用权给广东东凌集团有限公司的批复》（增国土征复字〔2003〕15号、16号）、前述有关文书邮寄单、送达回证等证据予以证实，并与本案庭审中当事人陈述相印证，足以认定。原审法院认为，本案是行政复议纠纷，争议焦点在于原告提起行政复议申请是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，原告在《行政复议申请书》中陈述：“2003年广东东凌集团公司为在永和镇开发房地产项目，一次性征用公安村、叶岭村、简村等村农业集体用地4000多亩，……”,由此可知原告于2003年已知道东凌集团的房地产开发行为，涉案地块自1994年被永荔公司转移占有以来原告并没有提出任何异议，1998年6月12日原增城市国土局与叶岭村签订并实际履行了《征用土地协议书》，即原告对于涉案地块被征收使用的事实予以认可，由此可以推定原告至迟于2003年就已经知道涉案批复的相关内容，其于2018年9月13日提起行政复议，超过了行政复议申请期限。本案中，原告2018年9月13日向被告邮寄行政复议申请材料，经补正说明，被告于2018年9月17日受理复议申请。2018年11月9日，被告作出驳回行政复议申请决定，并于11月15日邮寄送达原告。该复议案件审查未超过法定期限，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，复议程序合法。被告所作的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当。至于原告在庭审中所主张的本案属于因不动产提起诉讼的案件，应适用二十年最长诉讼保护期限。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，涉案批复于2002年9月27日作出，原告于2018年9月13日针对涉案批复提起行政诉讼，已超过行政诉讼法关于最长诉讼保护期限五年的规定。结合本案证据可知，涉案地块早已于1998年6月12日由原增城市国土局与叶岭村签订并实际履行了《征用土地协议书》，永荔公司也于1994年即占有并使用该土地，且因该占地行为被原增城市国土局处罚，并缴纳罚款，以上显示，涉案批复作出之前，土地权属性质已实际发生变化。涉案批复系补充完善征地手续的一种行政审批行为，对涉案地块不具有直接处分性，因此，本案并非前述行政诉讼法第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件”，不应适用二十年最长诉讼保护期限，原告对涉案批复已丧失诉权。对于当事人已经丧失诉权的行政行为，不应通过对该行政行为提起行政复议的途径，再次获得向人民法院提起行政诉讼的权利，故被告驳回原告的行政复议申请并无不当。综上所述，被告广东省政府作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确、复议程序合法，原审法院予以支持。原告的诉讼请求不能成立，予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市增城区永宁街叶岭村窝元经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告广州市增城区永宁街叶岭村窝元经济合作社负担。上诉人窝元合作社不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决及被诉的《驳回行政复议申请决定书》，改判广东省政府履行法定职责，受理上诉人行政复议申请，并依法处理。主要事实与理由如下：一，窝元合作社2018年8月3日经政府信息公开程序获知《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》【穗国土地批字[2002]21号】（以下简称涉案批复）的存在，于2019年9月13日提起行政复议符合法律规定。原审法院以“推定原告至迟于2003年就已经知道涉案批复的相关内容”为由认定窝元合作社提起行政复议“超过了行政复议申请期限”认定事实和适用法律是错误的。2003年以前涉案土地没有被任何单位占有和有任何房地产开发行为。“涉案批复”所涉土地上没有建设项目，也未发生过征用土地行为，补办手续文件中所称“违法占地项目”均为虚构。永荔公司自始至终都没有占有过这块土地。原审判决，仅凭伪造的文书就认定1994年永荔公司“占有”了涉案土地，认定事实不清。窝元合作社不知道1998年原增城市国土局与叶岭村签订的《征用土地协议书》，该协议也没有实际履行。窝元合作社虽在申请书中称“2003年广东东凌集团公司（以下简称东凌集团）为在永和镇开发房地产项目，一次性征用公安村、叶岭村、简村等村农业集体用地4000多亩，其中包括原告的土地741.58亩。”但未称东凌集团在2003年有过“房地产开发行为”。事实上2003年东凌集团并未在“涉案地块”上进行“房地产开发”。原审判决认为“原告于2003年已知道东凌集团的房地产开发行为”与事实不符。原审法院错误适用《行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。二、涉案批复虽名为“补办手续的批复”，其实际效果其实就是征用土地批准文件的作用，对窝元合作社土地农用地转为“国有”用地的性质有着至关重要的影响，原审判决认为涉案批复作出之前，土地权属性质已经实际发生变化与事实不符，认为本案“不应适用二十年最长保护期限”也没有任何法律依据。被上诉人广东省政府答辩称：一、一审判决认定上诉人“至迟于2003年就已经知道涉案批复的相关内容”事实清楚。上诉人在2018年9月13日提起的行政复议申请中，自认2003年已知道东凌集团的房地产开发行为。且涉案土地自1994年被增城市永荔实业有限公司转移占有后，上诉人未提出任何异议；1998年6月12日原增城市国土局与叶岭村委会签订并实际履行《征用土地协议书》，可认定申请人对涉案土地被征收使用的事实予以认可。一审法院开庭审理期间，经合议庭组织争议双方对证据材料的质证及庭审调查环节，确认了上诉人超期提出复议申请的事实，答辩人对此并无异议。二、一审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款认为，“涉案批复”作出之前，相应的违法用地行为经土地行政主管部门处罚，已按照有关规定履行补办用地手续的报批程序，相关地块已脱离包括原告在内的有关农村集体组织的控制，土地权属性质已实际产生变化。“涉案批复”系按照旧土地管理法及国家政策的有关规定，对土地权属性质予以确认，补充完善征地手续的一种行政审批行为，该行政行为并非行政诉讼法第四十条第二款所规定的“涉及不动产”的行政行为，不受二十年最长诉讼保护期限的规制。上诉人于2018年9月13日提出行政复议申请时，距“涉案批复”2002年9月27日作出，时间已达17年之久，远超过前述法律关于五年诉讼保护期限之规定，早已丧失向人民法院起诉“涉案批复”的诉权。因此，对于当事人已经丧失诉权，无法通过司法审判予以审查的行政行为，不应通过对“涉案批复”提出行政复议申请的途径，从而获得再次向人民法院提起诉讼的诉权。一审法院对“涉案批复”定性准确，其驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政复议纠纷，争议焦点是广东省政府作出的被诉的《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，上诉人窝元合作社在《行政复议申请书》中陈述：“2003年东凌集团为在永和镇开发房地产项目，一次性征用公安村、叶岭村、简村等村农业集体用地4000多亩，……”,由此可知窝元合作社于2003年已知道东凌集团的房地产开发行为，且涉案地块自1994年被永荔公司转移占有以来窝元合作社并没有提出任何异议，1998年6月12日原增城市国土局与叶岭村签订并实际履行了《征用土地协议书》。被上诉人经审查认定，窝元合作社自2003年就已经知道涉案批复的相关内容，窝元合作社于2018年9月13日提起行政复议，超过了行政复议申请期限，并据此作出被诉的《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回上诉人的复议申请，并无不当。原审法院经审理判决驳回窝元合作社的诉讼请求，亦无不当，本院依法予以维持。上诉人窝元合作社上诉主张，其于2018年经政府信息公开程序才获知涉案批复，申请行政复议符合法律规定，原审法院推定窝元合作社至迟于2003年就已经知道涉案批复的相关内容与事实不符，涉案批复实质上是征用土地批准文件等，上诉请求撤销原审判决及被诉的《驳回行政复议申请决定书》，改判广东省政府受理行政复议申请，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人窝元合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二一年二月四日书记员  刘桂宜