中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）最高法行再38号 再审申请人（原审第三人）海南省定安县定城镇茅坡仔村民委员会第二村民小组。 负责人张槐雄，组长。 委托诉讼代理人谢传焘，定安县定城法律事务所法律工作者。 被申请人（一审原告、二审上诉人）海南省定安县定城镇茅坡仔村民委员会东排坡村民小组。 负责人徐训梧，组长。 一审被告、二审被上诉人海南省定安县人民政府。住所地：海南省定安县兴安大道2号。 法定代表人李开文，县长。 再审申请人海南省定安县定城镇茅坡仔村民委员会第二村民小组（以下简称茅坡仔二村民小组）因与被申请人海南省定安县定城镇茅坡仔村民委员会东排坡村民小组（以下简称东排坡村民小组）诉海南省定安县人民政府（以下简称定安县政府）颁发集体土地所有证一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）于2018年12月24日作出的（2018）琼行终1226号行政判决，向本院申请再审。本院以（2020）最高法行申15338号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。 海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）一审查明，涉案土地面积为14.87亩。2004年8月25日，海南省定安县国土局（以下简称定安县国土局）召集东排坡村民小组、茅坡仔一、二村民小组进行土地权属界线核定，各方在界线临时编号为Ll的土地权属界线核定书上签名盖章，确认各自使用的土地界线。在该土地权属界线核定书上，记载了土地的四至及走向，涉案的14.87亩土地被核定在茅坡仔一、二村民小组的土地界线范围内。2004年10月12日，经过地籍调查和公告后，定安县政府给东排坡村民小组颁发了定城集有（2004）第307号《集体土地所有证》（以下简称第307号土地证）。该证项下登记的土地（即水田）面积为1.1416公顷。2004年8月10日，茅坡仔一、二村民小组向定安县国土局申请对共有宗地进行确权登记发证。同年8月30日，定安县国土局召集东排坡村民小组、茅坡仔一、二村民小组以及土地相邻方进行土地权属界线核定，并制作土地权属界线核定书。在该土地权属界线核定书上部分有东排坡村民小组盖章及负责人徐训梧签名。在界线临时编号为Ll、L5（界址点号为Cl、C5）的土地权属界线核定书上盖有东排坡村民小组和茅坡仔一、二村民小组公章并有负责人签名，该土地权属界线核定的土地，属争议土地。同时，界线临时编号为L3、L4（界址点号为C3、C4）的土地权属界线核定书东排坡村民小组没有签名，该土地权属界线核定书核定的土地亦属争议地。上述争议地不在涉案的14.87亩土地范围内。另外，定安县国土局在地籍调查表中的宗地内部插花地界线一栏记载：Cl、C5为东排坡；C3和C4为茅坡仔一、二村民小组与东排坡村民小组争议。2004年8月20日，茅坡仔村委会向定安县国土局出具证明，称695.78亩土地自1962年开始一直由茅坡仔一、二村民小组使用至今，该地属茅坡仔一、二村民小组集体所有土地。2004年10月12日，定安县政府经过地籍调查及张榜公告征询异议后，就46.2772公顷土地给茅坡仔一、二村民小组分别颁发定城集有（2004）第316-1号、第316-2号《集体土地所有证》（以下简称第316-1号、第316-2号土地证）。确认第316-1号、第316-2号两个土地证项下登记的46.2772公顷土地为茅坡仔一、二村民小组共有。涉案的14.87亩土地在46.2772公顷的土地范围内。现涉案的14.87亩土地上有东排坡村民小组祖坟一座及祖坟周边的树木，还有茅坡仔一、二村民小组建的房屋及种植的树木。2018年4月，东排坡村民小组知道定安县政府颁发第316-2号土地证。东排坡村民小组认为，涉案的14.87亩土地上有东排坡村民小组祖坟及其村民在祖坟周围种植的树木，属该村集体所有土地。定安县政府将该地颁证给茅坡仔一、二村民小组错误，遂向海南一中院提起行政诉讼。请求撤销定安县政府颁发的第316-2号土地证。 另查明，第307号土地证项下登记的土地是第316-1号、第316-2号土地证项下登记的土地内的插花地。 海南一中院（2018）琼96行初153号行政判决认为，该案争议的焦点为：一、东排坡村民小组的起诉是否超过起诉期限。二、定安县政府给茅坡仔二村民小组颁发第316-2号土地证是否合法。 关于东排坡村民小组的起诉是否超过起诉期限的问题。东排坡村民小组于2018年4月知道定安县政府给茅坡仔二村民小组颁发第316-2号土地证，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，东排坡村民小组于2018年6月14日提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。 关于定安县政府给茅坡仔二村民小组颁发第316-2号土地证是否合法的问题。1993年6月22日国家土地管理局颁布实施的《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3.2.6.2规定，单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。3.2.6.3规定，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。根据上述规定，定安县政府在对集体土地进行确权登记发证前，应当对颁证土地进行现场调查核实，召集土地使用者及土地相邻方到现场共同指界。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章，以此确定土地权属界线。本案中，涉案的14.87亩土地，定安县政府在颁发第307号土地证时，已召集东排坡村民小组和茅坡仔一、二村民小组进行土地权属界线核定，在该土地权属界线核定书上该地被核定在茅坡仔一、二村民小组的土地界线范围内，并已经东排坡村民小组和茅坡仔一、二村民小组的负责人签名盖章确认。而后，定安县政府在颁发涉案土地证前，又召集东排坡村民小组和茅坡仔一、二村民小组对颁证土地进行土地权属界线核定。东排坡村民小组和茅坡仔一、二村民小组的负责人均在土地权属界线核定书上签名盖章，确认各自的土地权属界线。因此，东排坡村民小组和茅坡仔二村民小组的土地权属界线已经按照法定程序核定完毕并经各方确认。经定安县政府对颁证土地进行公告，无人提出异议，即给茅坡仔二村民小组颁发第361-2号土地证，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其颁发的第361-2号土地证并无不当。东排坡村民小组主张涉案的14.87亩土地有其祖坟和种植的树木，应属其集体所有土地，但未能提供证据证明，海南一中院不予支持。 综上所述，定安县政府给茅坡仔二村民小组颁发第361-2号土地证，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。东排坡村民小组请求撤销第361-2号土地证无事实和法律依据，其请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，海南一中院判决驳回东排坡村民小组的诉讼请求。东排坡村民小组不服一审判决，向海南高院提起上诉。 海南高院查明，一、一审法院认定“2004年8月25日，定安县国土局召集东排坡村民小组、茅坡仔一、二村民小组进行土地权属界线核定，各方在界线临时编号为Ll的《土地权属界线核定书》上签名盖章，确认各自使用的土地界线。在该《土地权属界线核定书》上，记载了土地的四至及走向，涉案的14.87亩土地被核定在茅坡仔一、二村民小组的土地界线范围内”。其一，该次指界应当说明是“因东排坡村民小组申请土地登记发证”，定安县国土局召集东排坡村民小组、茅坡仔一、二村民小组进行土地权属界线核定，否则将会和本案被诉颁证行为中的指界行为相混淆。其二，仅凭上述《Ll土地权属界线核定书》并不足以判断“涉案的14.87亩土地被核定在茅坡仔一、二村民小组的土地界线范围内”，因缺乏证据证明，故海南高院对一审法院该部分事实的认定不予确认。二、一审法院认定“2004年8月10日，茅坡仔一、二村民小组向定安县国土局申请对共有宗地进行确权登记发证。同年8月30日，定安县国土局召集东排坡村民小组、茅坡仔一、二村民小组以及土地相邻方进行土地权属界线核定，并制作《土地权属界线核定书》”。该土地权属界线核定的日期为2004年8月20日，一审法院对此认定错误，海南高院予以纠正。三、一审法院认定“在界线临时编号为Ll、L5（界址点号为C1、C5）的《土地权属界线核定书》上盖有东排坡村民小组和茅坡仔一、二村民小组的公章并有负责人的签名，该土地权属界线核定的土地属争议土地”。因Cl、C5地块已被确权归东排坡村民小组所有，一审法院认定其为争议土地错误，海南高院予以纠正。 海南高院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，海南高院予以确认。 海南高院（2018）琼行终1226号行政判决认为，根据本案查明的事实，本案争议的14.87亩土地上既有东排坡村民小组的祖坟及其村民种植的树木，也有茅坡仔二村民小组村民建造的房屋和种植的树木，该地为双方各自使用，客观上存在争议。定安县政府对该地未经确权处理，也未召集东排坡村民小组和茅坡仔二村民小组进行土地权属界线核定，便将包含该争议地在内的46.2772公顷土地确权登记在茅坡仔二村民小组名下，向其颁发第316-2号土地证，属事实不清，且违反了《土地登记规则》第十七条关于“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记”的规定和《土地登记办法》第十八条第一款关于“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”的规定，定安县政府应当对双方关于该地的权属纠纷处理解决后，再根据土地权利人的申请办理土地登记。定安县政府辩称东排坡村民小组已在为其颁发第307号土地证的过程中将本案争议的14.87亩土地指认归茅坡仔二村民小组所有，与事实不符。根据《城镇地籍调查规程》的规定，地籍调查以每一宗地为单位进行权属调查和地籍勘丈。本案争议的14.87亩土地与第307号土地证项下的17.12亩土地分属不同的宗地，两者面积、位置、四至范围及宗地权利人、相邻人均不相同，定安县政府在颁发第307号土地证的指界过程中重在对该17.12亩土地的权属界线进行确认，而不能根据该指界结果得出本案争议的14.87亩土地归属茅坡仔二村民小组的结论。综上，定安县政府向茅坡仔二村民小组颁发第316-2号土地证的行为事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。一审法院判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，海南高院判决一、撤销海南一中院（2018）琼96行初153号行政判决；二、撤销定安县政府颁发的第316-2号土地证。 茅坡仔二村民小组申请再审称，根据2004年8月20日各方当事人签章确认的《土地权属界线核定书》，定安县定城镇茅坡仔村民委员会出具的《土地权属来源证明书》，及涉案土地上树木、建筑物等，能够证实茅坡仔一、二村民小组自1962年实际耕作和管理使用涉案土地。2004年9月25日定安县国土局张榜公告未有异议，定安县政府2004年10月12日颁发第316-2号土地证的行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求撤销二审判决，改判维持一审判决。 东排坡村民小组答辩称，争议的14.87亩地属于东排坡村民小组集体所有，从清朝时起就使用至今。第316-2号土地证颁证程序违法，定安县政府没有张贴公告的证据。茅坡仔村民委员会不是法定确权的政府部门，无权出具争议地属于茅坡仔一、二村民小组的证明。请求维持二审判决，驳回茅坡仔二村民小组的再审申请。 定安县政府述称，其在颁发第316-2号土地证以及第307号土地证时，均组织了各方当事人指界，上述两证的界线没有争议。东排坡村民小组主张存在争议的插花地C3、C4，定安县政府没有发证。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定，任何单位和个人不得以祖宗地确认土地权属，故祖坟也不能作为权属的依据。请求撤销二审判决，维持一审判决。 本院认为，颁发涉案土地证时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。第四十四条第一款第六项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的起诉，已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，定安县政府提供了第316-2号土地证于2004年9月进行公告的材料，公告异议期满后，定安县政府于2004年10月12日颁发该证；定安县政府颁发给东排坡村民小组的第307号土地证同样是2004年9月进行公告、2004年10月12日颁发，并且第307号土地证所附土地权属界线核定图载明，本案争议的14.87亩土地位于该证项下土地的南面“茅坡仔一、二经济社地”。因此，东排坡村民小组在2004年就应当知道定安县政府将争议土地颁证给茅坡仔二村民小组的行为。东排坡村民小组于2018年提起诉讼请求撤销第316-2号土地证，明显超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。一、二审法院认定东排坡村民小组的起诉未超过法定期限，认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。 综上，茅坡仔二村民小组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销海南省高级人民法院（2018）琼行终1226号行政判决； 二、撤销海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初153号行政判决； 三、驳回海南省定安县定城镇茅坡仔村民委员会东排坡村民小组的起诉。 本案不收取案件受理费，一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，分别予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  耿宝建 审判员  田心则 审判员  孙 茜 二〇二一年二月七日 法官助理胡荣 书记员陈茂森 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉： （一）请求事项不属于行政审判权限范围的； （二）起诉人无原告诉讼主体资格的； （三）起诉人错列被告且拒绝变更的； （四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的； （六）起诉超过法定期限且无正当理由的； （七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的； （八）起诉人重复起诉的； （九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的； （十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的； （十一）起诉不具备其他法定要件的。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。