山东省威海经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书(2021)鲁1092行初1号原告中航威海工程装备有限公司（统一社会信用代码91371000071308117K），住所地威海经济技术开发区崮山镇百尺所村南。法定代表人：梅中华，总经理。委托诉讼代理人：顾晓波，山东威扬律师事务所律师。被告威海市人民政府,住所地威海市新威路1号。法定代表人：闫剑波，市长。委托诉讼代理人：黄子临，威海市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。被告山东省人民政府，住所地济南市省府前街1号。法定代表人：李干杰，省长。委托诉讼代理人：刘佳佳，山东省人民政府工作人员。被告威海市自然资源和规划局（统一社会信用代码113710000043590455），住所地威海市环翠区文化中路99号。法定代表人：李大伟，局长。出庭负责人：孙友，副局长。委托诉讼代理人：刘万鹏，威海市自然资源和规划局自然资源开发利用科科长。委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。原告中航威海工程装备有限公司（以下简称中航公司）诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）、威海市自然资源和规划局、山东省人民政府（以下简称山东省政府）收回土地使用权决定及行政复议一案向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人顾晓波，被告威海市政府委托诉讼代理人黄子临、王卫东，被告山东省政府委托诉讼代理人刘佳佳，被告威海市自然资源和规划局出庭负责人孙友、委托诉讼代理人刘万鹏、王卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月24日，经威海市政府批准，威海市自然资源和规划局作出威自然资收字[2019]1号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定威海市自然资源和规划局与中航公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，宗地位于经区××、××北，面积为128508平方米，土地用途为工业用地，出让价款为4529.907万元。上述宗地为闲置土地，经报请威海市政府批准，依法无偿收回上述闲置土地使用权。中航公司不服该决定书，以威海市政府为被申请人向山东省政府申请行政复议。2020年9月30日，山东省政府作出鲁政复决字[2019]520号《行政复议决定书》，维持了威海市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。原告中航公司诉称，一、原告对涉案土地已在约定期限内实际投资开发，收回土地使用权决定及复议决定对“涉案土地是闲置土地”事实认定不清。2013年7月，原告与威海市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，支付涉案土地的土地出让金45299070元及相关税费，取得涉案土地使用权。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，要认定土地构成闲置，必须符合下列其中一项条件：（1）符合《闲置土地处置办法》第二条第一款：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的规定的；（2）符合《闲置土地处置办法》第二条第二款：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”的规定的。1、涉案土地不符合动工开发日期满一年未动工开发的情形。原告与原威海市国土局签订的《国有建设用地使用权合同》中约定合同项下宗地建设项目于2014年1月20日前动工。根据威海市国土局经区分局执法人员对原告的工作人员进行询问制作的《询问笔录》可以证实，2014年至2015年8月，原告已对涉案土地进行土方开挖平整、地质勘察等工作，8月完成了桩基施工。2、2013年11月，原告取得包括涉案土地在内的378亩土地使用权，共支付土地出让金及相关税费9838.05万元。2014年至2017年4月，原告完成工程咨询、地质勘察、工程规划设计、土石方挖运、平整、车间桩基工程施工等，共计完成涉案土地基础建设投资1000多万元。截止目前，原告累计缴纳土地使用税金1147.07万元，已投入总成本共计12018.21万元。综上，原告取得土地使用权后经规划报建动工开发建设，被诉决定书涉案土地构成闲置土地事实认定不清，被告山东省政府不应予以维持该决定书。二、涉案土地动工延迟开发系威海经济技术开发区管理委员会（以下简称经区管委）未按期提供相关配套建设导致，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，涉案土地不应无偿收回。1、经区管委未按期提供相关配套建设。2013年4月18日，原告为投资兴建中航威海船舶与机电装备制造基地项目（中航威海工程装备有限公司系为该项目于2013年6月投资设立）与经区管委签订《投资协议书》，《投资协议书》第四条第一款第三项约定：威海经区管委负责于2013年4月底完成场地的基本平整，并根据项目建设需要将道路、水、电、暖、通讯、污水等配套至供地红线，若甲方（经区管委）未及时完成相关配套造成工程延误，则建设工期顺延。但是，经区管委未能按期提供《投资协议书》约定的三整一平及其他配套，导致原告未能如期对土地进行开发。因此，涉案土地未能继续开发不是由原告自身原因造成的。2、经区管委对涉案土地重新规划，涉案土地未能如期开发建设。2014年，涉案378亩土地被政府规划建设产业园，包括中航威海船舶设计中心和配套基地。2015年，应对国际船舶市场长期低迷,中航威海船厂有限公司（以下简称中航威海船厂）及时调整产品结构，战略引进和建设国内一流邮轮内装配套基地，计划建设高端邮轮配套产品项目。在此期间，原告一直与经区管委就378亩地的有关事宜进行沟通。2017年8月，中航威海船厂上报威海经济技术开发区经济发展局（以下简称经区经济发展局）和经区管委，经管委研讨将378亩地提升为高端船舶和海工装备配套产业园，包括中航威海高端船舶和邮轮设计研究院及邮轮内装配套基地。该项目于2017年10月20日获得了经区经济发展局颁发的高端邮轮配套产品项目登记备案证明，项目执行年限为2017年10月至2020年9月。该项目于2017年10月27日通过了威海市环境保护局的环境影响审批。2018年，依据威海市发展海洋强市的规划要求，涉案土地规划项目被列入威海市高端船舶与海工装备配套产业园规划中。中航威海船厂一直与经区管委相关部门密切配合，探讨合作开发方案。同年，经区管委组建高端船舶与海工装备产业园规划组。6月20日，经区管委召开专题会议，通报了威海经区崮山高端制造产业园中船舶及零部件产业园区发展定位和思路，要求加快推进园区规划建设相关工作，议定尽快做好园区规划设计方案。根据威海市政府和经区管委的要求，中航威海船厂已经对包括原告取得的涉案土地在内的土地范围进行重新规划布局，并委托哈尔滨工业大学（威海）和山东交通学院专家组研究制定高端船舶及配套产业园建设方案，现方案正在征求意见中。三、被告威海市政府、山东省政府以威海市自然资源和规划局将涉案土地作为闲置土地收回未改变土地性质为由认定该行为不影响土地利用总体规划没有事实依据。《闲置土地处置办法》第三条规定，闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。对闲置土地依法进行处置的目的不在于处罚，而在于督促土地使用权人及时动工开发，盘活土地资源。本案中，涉案土地规划项目被列入威海市高端船舶与海工装备配套产业园规划中，威海市经济技术开发区也正在规划高端制造产业园中船舶及零部件产业园区，也就是说原告计划投资建设的项目与政府对涉案土地规划的用途相符，如对该宗土地采取无偿收回的方式处置，不符合土地利用总体规划。四、被告威海市政府无偿收回涉案土地侵犯了原告取得的建设用地使用权。涉案土地系原告通过出让方式取得的建设用地，原告已经按照合同约定支付土地出让金及相关税费。涉案土地原告已进行了有关基础建设，收回土地使用权行为因涉及原告巨大的经济利益损失，容易引发激烈的矛盾冲突，影响社会和谐稳定，影响城市投资环境。《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”因此，原告所获得的建设用地使用权是受法律保护的私物权。如被告威海市政府提前收回涉案土地，只能基于《物权法》第148条“因公共利益需要”的规定才可以提前收回。五、土地无偿收回将给国有企业造成重大损失。原告系招商局金陵船舶（威海）有限公司（原中航威海船厂）设立的全资子公司，招商局金陵船舶（威海）有限公司因连续亏损，被国务院国资委列为“特困企业”，如果原告的涉案土地被无偿收回，一是增加原告和招商局金陵船舶（威海）有限公司的企业亏损，负重发展更难；二是原告一期土地原规划引进的邮轮配套项目无法落地，将影响招商局金陵船舶（威海）有限公司高端客滚船建造周期和增加建造成本；三是对威海市高端船舶与海工装备配套产业园规划建设造成较大影响；四是将造成国有资产的重大损失。综上，被告威海市自然资源和规划局经被告威海市政府批准作出的收回土地使用权决定书及被告山东省政府作出的复议决定对“涉案土地是闲置土地”事实认定不清，涉案土地延迟开发是由政府的行为造成的，不是原告自身原因造成的，请求依法撤销。原告向本院提交了以下证据、依据：证据一、企业变更情况说明，证明2013年8月，中航威海建材装备有限公司更名为中航威海工程装备有限公司；证据二、土地出让金、税金支付凭证；证据三、国有土地使用权证；证据二至三证明原告支付了土地出让金和土地使用税金，办理了国有土地使用权证，取得了涉案土地的使用权。根据《物权法》第4条、第135条的规定，原告对涉案土地享有占有、使用和收益的权利。证据四、威海市政府关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复及收回土地使用权决定书，证明威海市自然资源和规划局经被告威海市政府批准作出收回原告涉案土地的决定；证据五、山东省政府作出的行政复议决定，证明被告山东省政府受理原告行政复议申请，并作出维持收回决定的复议决定；证据六、《投资协议书》和《补充协议书》各一份，证明中航威海船厂为投资兴建中航威海船舶与机电装备制造基地项目，2013年4月18日与经区管委签订《投资协议书》和《补充协议书》，协议约定，经区管委负责中航威海船厂投资建设的中航威海船舶与机电装备制造基地项目的场地平整以及道路、水、电、暖、通讯、污水等配套设施，如未及时完成相关配套造成工期延误，建设工期顺延。后中航威海船厂于2013年6月3日出资设立中航威海建材装备公司，依法取得涉案土地使用权，但由于土地相关配套设施至今未能完成，导致原告未能如期对土地进行开发；证据七、原告对涉案土地投资开发的合同14份及付款凭证20张，证明涉案土地原告已进行投资开发。结合证据二证实，截止目前，原告累计已投入总成本共计12018.21万元；证据八，威海经济技术开发区专题会议纪要；证据九、威海市高端船舶及配套产业园建设方案咨询报告；证据八至九证明2018年，依据威海市发展海洋强市的规划要求，原告一期378亩土地规划项目被列入威海市高端船舶与海工装备配套产业园规划中。当年度，经区管委组建高端船舶与海工装备产业园规划组，6月20日，经区管委召开专题会议，会议通报了威海经区崮山高端制造产业园中船舶及零部件产业园区发展定位和思路，要求加快推进园区规划建设相关工作。会议议定尽快做好园区规划设计方案。根据威海市和经济技术开发区的要求，已经对包括原告取得的378亩土地在内的土地范围进行重新规划，并委托哈尔滨工业大学(威海)和山东交通学院专家组研究制定高端船舶及配套产业园建设方案，现方案正在征求意见中。因此，原告由于政府对涉案土地重新规划，暂未继续对涉案土地进行开发建设。待规划方案确定后，原告将继续对涉案土地进行投资开发建设。证据十、原告高端邮轮配套产品项目申请报告；证据十一、建设项目环境影响评价通知单；证据十二、威海市环保局环境影响报告审批意见报告单；证据十三、原告高端邮轮配套产品项目登记备案证明；证据十至十三证明原告于2017年8月就涉案土地开发计划建设高端邮轮配套产品项目，并就该项目向威海经济技术开发区经济发展局提交申请报告，该项目在2017年10月20日获得了经区经济发展局颁发的高端邮轮配套产品项目登记备案证明，项目执行年限为2017年10月至2020年9月。后高端邮轮配套产品项目于2017年10月27日通过了威海市环境保护局的环境影响审批。上述事实证实原告取得涉案土地后，对该土地进行开发，因市场原因，对涉案土地项目规划作出调整，调整后的项目报政府部门并获得批准，高端邮轮配套产品项目己经通过环保测评论证，计划进行开发建设。2018年因政府对包括涉案土地进行重新规划布局，项目暂缓。被告威海市政府辩称，一、被告威海市政府批准的收回土地使用权决定书对涉案土地是闲置土地事实认定准确。根据《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。《闲置土地处置办法》第三十条规定已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。涉案宗地的《国有建设用地使用权出让合同》第八条约定本宗地的出让价款为4529.907万元；第十二条第（一）项约定本宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额为69395万元…。本合同项下宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。根据调查询问笔录记载，原告陈述于2014年至2015年8月对本宗128508平方米涉案土地及相邻123298平方米共计约378亩两宗土地进行开挖平整，期间发生费用投资总额为1033.09万元，2015年下半年再无实际性进展。原告声称对涉案土地进行投资产生费用并不能直接认定其符合“动工开发”的条件，投资额也远远不足25%，且原告也承认涉案土地超过两年未开工建设已构成闲置土地。《闲置土地处置办法》第三十条规定的动工开发含义是“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”满足“动工开发”的前提条件是要依法取得施工许可证，根据《威海市建设工程许可管理办法》第五条规定，各市、区建设局按照规定权限负责相应建设工程施工管理工作。经区建设局出具证明文件证明原告并未对涉案土地申请办理过施工许可手续，且根据卫星影像图及现场照片显示，涉案土地现状仍为一片空地并没有动工建设的迹象。综上，涉案土地不符合《办法》规定的“动工开发”的定义，且连续多年未开发建设，已构成土地闲置。二、涉案土地闲置原因为企业自身行为造成的。2013年7月19日，原威海市国土局与原中航威海建材装备有限公司签订《交地确认书》第二条约定，原告对该宗地的四至范围、面积和土地使用条件没有异议，同意按地块现状接收。双方签字确认，原告对接收的土地现状并无异议，且原告声称于2014年开始进行施工建设，故不存在交付土地不符合出让土地条件的情形。此外，经区管委提出：涉案土地场地平整由崮山镇人民政府组织施工，2013年4月底已完成场地基本平整，达到进场施工条件。道路、水、电、暖、通讯、污水由经区市政局施工，其中，道路配套：地块西侧的崮山路、南侧的皂埠路，已于2006年前建设完成；给水配套：沿皂埠路敷设的DN400给水管道，于2012年前建设完成；电力配套：沿皂埠路架设的10KV的电力线路，于2006年前完成；供暖配套：沿皂埠路敷设的热力管道，于2012年前热建设完成；通讯配套：沿皂埠路敷设的通讯电缆，于2010年前建设完成；污水配套：沿皂埠路敷设的DN400污水管道，于2012年前建设完成。至2013年4月底，已将道路、水、电、暖、通讯、污水等配套至供地红线，履行约定提供的开工条件。原告提出经区管委对涉案土地重新规划的问题，经区管委指出2017年10月20日，通过省投资项目在线审批监管平台申报了高端邮轮配套产品项目，属于备案管理的项目，经发局对该项目进行了登记备案，通过了威海市环境保护局的环境影响审批，但上述两项行为不涉及土地重新规划的问题。综上，涉案土地未如期开发建设不属于政府、政府有关部门的行为造成土地动工开发延迟。三、将涉案土地作为闲置土地收回不存在不符合土地利用总体规划的问题。根据《房地产管理法》第十条“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”原威海市国土局组织地块出让必须要符合土地利用总体规划，否则不予出让。收回土地的行为对土地利用总体规划并没有任何影响，涉案土地出让后企业因自身原因长期未动工开发建设造成闲置，政府部门将其收回，其土地性质仍为建设用地并不违反土地利用总体规划，且涉案土地长期闲置导致土地资源浪费，与现行倡导节约集约利用土地资源相违背。四、无偿收回涉案土地使用权的决定是依法进行处置的，不存在侵犯原告取得的建设用地使用权的问题。根据《物权法》第八条规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”；《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置…连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权…”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地…满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理…未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权…”。被告根据上述法律法规的规定依法处置该宗土地，与《物权法》的立法精神一致，处置程序合法，不应撤销。五、涉案闲置土地处置程序合法合规。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，原威海市国土局对原告的涉案土地依法进行了前期调查、认定，向原告下达闲置土地认定书、闲置土地处置听证权利告知书，告知其申请听证的权利。原告提出举行听证申请及延期听证申请，威海市自然资源和规划局于2019年1月29日举行听证，由于原告并未提交有效证据证明涉案土地并非企业自身原因造成的闲置，威海市自然资源和规划局于2019年4月1日向被告请示进行无偿收回涉案闲置土地，被告经审查，于2019年4月24日作出《威海市人民政府关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复》（威政征字〔2019〕20号）同意无偿收回涉案土地。2019年4月24日，威海市自然资源和规划局依法向原告下达收回土地使用权决定书。综上，被告威海市政府依法收回涉案土地事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分，请求依法驳回。被告威海市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：证据一、企业变更情况（中航威海建材装备有限公司变更为中航威海工程装备有限公司）；证据二、询问笔录；证据三、国有建设用地出让合同；证据四、现场照片及卫星影像图；证据一至四证明涉案土地的土地现状无动工开发迹象，其符合未动工开发建设满两年以上。证据五、交地确认书；证据六、经区管委及相关部门出具的证明材料；证据五至六证明涉案土地在出让前已完成三通一平等条件，且原告在签订交地确认书时已同意接受现状土地，并无异议。证据七、闲置土地调查通知书及送达回证；证据八、闲置土地认定书（威国土经闲通字〔2018〕第1号）及送达回证；证据九、闲置土地网站公示截图；证据十、闲置土地处置听证权利告知书；证据十一、行政处罚听证申请书；证据十二、听证通知书及送达回证；证据十三、延期听证申请书；证据十四、听证延期通知书及送达回证；证据十五、威海市自然资源和规划局关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的请示（威自然资发〔2019〕22号）；证据十六、威海市人民政府关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复（威政征字〔2019〕20号）；证据十七、收回国有建设用地使用权决定书（威自然资收字〔2019〕1号）及送达回证。证据七至十七证明涉案闲置土地认定及处置程序合法有效。依据一、《物权法》第八条；依据二、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条；依据三、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条、第二十六条；依据四、《闲置土地处置办法》第二条、第十四条、第三十条。被告山东省政府辩称，被告山东省政府作出的复议决定程序合法。原告对经被告威海市政府批准作出的收回土地使用权决定书的行政行为不服，向被告山东省政府申请行政复议，山东省政府于2019年10月10日收到该申请并依法予以受理。2019年11月28日作出《行政复议中止通知书》，中止本案审理，2020年9月24日作出《恢复审理通知书》，恢复案件审查。2020年9月30日，山东省政府作出复议决定，程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。被告山东省政府向本院提交了证明复议行为程序合法的证据：证据一、行政复议申请书，证明2019年10月10日省政府收到原告提交的行政复议申请；证据二、《行政复议受理通知书》及邮寄单，证明2019年10月11日省政府受理了原告的复议申请；证据三、《提出行政复议答复通知书》及邮寄单、《行政复议答复书》及送达回证，证明威海市政府按要求提交答复；证据四、行政复议延期申请书及邮寄单，证明2019年11月20日原告向省政府提交行政复议延期申请书；证据五、《行政复议中止通知书》及邮寄单，证明2019年11月28日省政府作出中止行政复议通知；证据六、《恢复审理通知书》及邮寄单，证明2020年9月24日省政府作出恢复该行政复议案件审理的通知；证据七、《行政复议决定书》及邮寄单，证明2020年9月30日省政府作出复议决定并向原告邮寄送达。被告威海市自然资源和规划局的答辩意见及证据同被告威海市政府，另补充提交了证据十八听证会笔录、证据十九听证会纪要。经庭审质证，原告对被告威海市政府、被告威海市自然资源和规划局提交的证据一到证据四的真实性予以认可，但认为涉案土地原告已进行开发建设，且中止开发建设的原因并非企业自身原因造成的；对证据五的真实性予以认可；对证据六的真实性予以认可，但只能证明威海市自然资源和规划局已经将土地交付给原告，因为收回土地使用权决定于2019年4月25日作出，证据六的证明材料系2019年7月、9月作出的，因此对该证据的证明效力不予认可；对证据七至十七的真实性予以认可，但对证明内容不予认可，被告举行听证的时间超过法定的十五日，而且举行听证的主持人是否具有资格证也不能确定。举行听证之后也无法证实被告制作了听证笔录及听证报告，不能体现充分保证了原告的陈述申辩权利，最终作出的收回土地使用权决定书也没有体现听证的相关内容，不符合国有资源听证程序的相关规定；对证据十八的真实性予以认可，对证据十九的真实性无法确认，认为被告未在规定时间内提交证据且听证会纪要无法确定其作出的时间，该两份证据无法律效力，不足以证实其听证程序合法。被告威海市政府、威海市自然资源和规划局对原告提交的证据一至五的真实性无异议，证据所载明的内容可以作为本案的有效证据；证据六的真实性没有异议，依据证据六的约定，在2015年5月以前，原告应当完成项目的投资建设，投资总额要达到15亿；原告现在的投资情况与建设情况没有完成证据六约定的义务；对证据七的真实性没有异议，但实际原告投入的前期土地平整等费用仅为1033万元，并不是证据目录中载明的1.2亿余元，其证据目录中载明的1.2亿余元，包含证据二中的土地出让税金支付凭证，按照土地闲置处置办法相关法律规定，土地出让金、税金等并不计入项目的投入资金；对证据八的真实性没有异议，但通过该证据的概括性记录可以看出原告在2018年就违反了土地出让合同中关于投资的约定和建设进度的约定；对证据九的真实性不作评价，认为与案件没有关联性。该证据与项目实际建设没有关联性，是原告自行规划的未来项目的美好蓝图，与履行合同没有关联性；对证据十的真实性不做评价，认为原告所做的高端邮轮配套产品项目申请报告，恰恰证明到2017年8月29日，其还在做项目的申请，不符合合同约定的项目建设完成时间以及开动工时间、投资时间，依据相关法律规定，原告的涉案土地已属于闲置土地；证据十一、十二的形成时间是2017年10月，原告准备申报项目前进行环境评估，说明在2017年10月原告连项目的最前期的工作环评工作尚未完成，所以说涉案土地应当被认定为闲置土地；对证据十三的真实性无异议，该证据载明2017年10月原告才开始对中航高端邮轮配套项目申请登记备案，而且项目执行时间是2017年10月至2020年9月，充分证明原告在2017年10月时并未开始任何的实际建设，只是准备进行项目建设，因此涉案土地应当认定为闲置土地。且证据八至十三并不能证明原告未开发系因政府原因导致。原告、被告威海市政府、被告威海市自然资源和规划局对山东省政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据（除证据九、十外），真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。证据九、十的真实性无法确认，对其证明力不予认定。被告威海市政府、威海市自然资源和规划局、山东省政府提交的证据真实合法，与本案待证事实相关联，本院确认为有效证据。经审理查明，2013年7月9日，原威海市国土资源局（以下简称威海市国土局）与中航威海建材装备有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：威海-01-2013-0067)，将位于威海经济技术开发区××、××北，面积128508㎡的涉案土地使用权出让给中航威海建材装备有限公司。《国有建设用地使用权出让合同》第八条约定，本宗地的出让价款为4529.907万元；第十二条第（一）项约定，本宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额69395万元。本宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等；第十六条第一款约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月19日之前动工，在2015年7月19日之前竣工。2013年7月19日原威海市国土局与中航威海建材装备有限公司签订《交地确认书》，威海市国土局将涉案土地交付中航威海建材装备有限公司。《交地确认书》第二条载明，交付的宗地面积为128508平方米。中航威海建材装备有限公司对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意按地块现状接收。2018年11月2日，威海市国土局经区分局作出《闲置土地调查通知书》，并于当日送达了原告。2018年11月27日，威海市国土局经区分局两名执法人员对原告的工作人员兰义祥进行了询问并制作了询问笔录，被询问人称：“2013年5月20日，经威海市政府批准出让经区××、××北、经区崮山镇崮山路东、四号路北两宗国有建设土地，两宗土地批准面积分别是128508㎡、123298㎡。2013年6月19日，原告通过招拍挂方式取得两宗国有土地的使用权，并于2013年7月9日、7月10日与威海市国土局签订《国有建设用地使用权合同》，2013年7月19日、7月20日分别签订《交地确认书》。2014年至2015年8月，原告对东、西场地进行土方开挖平整、地质勘察、车间施工图设计。2015年7月，原告与山东威建岩土科技有限公司签订《配套装备制作基地钢板预处理工场桩基工程施工合同》，8月完成东区15000平方米车间桩基施工。期间发生费用合计1033.09万元。施工现场只完成了基础设施，未进行厂房车间建设。2015年下半年，因海工市场持续低迷，公司承接海工项目风险较大，经上级单位研究决定调整规划，计划引进新项目，推进378亩土地项目建设，但目前未有新的实际性进展。2018年，原告依据威海市发展海洋强市的规划要求，原告持有的两宗土地项目被列入威海市高端船舶与海工装备配套产业园，原告正在与经区管委积极协调推进中。”被询问人同时认可两宗土地构成闲置。2018年12月18日，原威海市国土局作出《闲置土地认定书》（威国土经闲定字[2018]第1号），认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因造成的土地闲置。2018年12月27日，原威海市国土局向原告送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其将对涉案宗地采取无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置及享有听证的权利。原告遂向原威海市国土局提交了落款时间为2018年12月29日的《行政处罚听证申请书》。2019年1月9日，威海市自然资源和规划局向原告送达了《听证通知书》，通知听证时间为同年1月18日、地点、听证员及记录员等事项。2019年1月14日，原告向威海市自然资源和规划局提交了《延期听证申请书》。2019年1月17日，威海市自然资源和规划局作出《听证延期通知书》。2019年1月29日，威海市自然资源和规划局就涉案土地闲置事项召开听证会并制作了听证会笔录。2019年4月1日，威海市自然资源和规划局向被告威海市政府提交《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的请示》，称原告于2013年7月通过挂牌方式取得经区崮山镇两宗土地，共计378亩，用途为工业用地，土地出让金为8876.1615万元。按照《国有建设用地使用权出让合同》约定，两宗土地应在2014年1月20日前开工，2015年7月20日前竣工。2014年至2015年8月间，原告仅对东西场地进行了土方开挖平整、地质勘察、车间施工图设计、车间桩基施工，未进行厂房车间建设。期间经区国土分局多次催促其开工建设，但截至目前仍无新的实际性进展。2018年9月，威海市检察院对威海市自然资源和规划局下达《检察建议书》，要求我局积极履职，无偿收回原告取得的涉案两宗土地使用权。2018年12月，我局对涉案土地依法进行了前期调查、认定、听证等，认定涉案两宗土地是因企业自身原因造成闲置。2019年2月，我局按照《关于提供中航威海船厂希望市政府协调解决困难和问题有关情况的通知》要求，暂缓对该两宗闲置土地的处置工作，但原告因企业自身原因造成两宗土地闲置事实清楚，我局依据《闲置土地处置办法》第二条、第十四条的规定，现拟申请对原告两宗闲置土地依法无偿收回。2019年4月24日，威海市政府作出《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复》（威政征字[2019]20号），同意将原告位于经区××、××北、土地证号为威经国用（2013）第115号和经区崮山镇崮山路东、四号路北，土地证号为威经国用（2013）第116号，共计378亩，用途为工业用地的两宗闲置土地依法无偿收回。2019年4月24日，威海市自然资源和规划局作出被诉决定书，认定涉案宗地为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请威海市政府批准，依法无偿收回涉案闲置土地使用权。原告不服该决定书，向山东省政府申请行政复议。2020年9月30日，山东省政府作出被诉复议决定，维持了威海市政府批准作出的威自然资收字[2019]1号《收回国有建设用地使用权决定书》。另查明，原告称2014年9月25日开工，但并未取得施工许可证。再查明，原告提供的《企业变更情况》载明，2013年8月28日，中航威海建材装备有限公司变更为中航威海工程装备有限公司。本院认为，本案争议焦点是：一、威海市自然资源和规划局、威海市政府被告主体是否适格的问题；二、涉案土地是否构成闲置土地；三、涉案土地闲置原因；四、收回土地使用权决定以及复议决定程序是否合法、适用法律是否正确。一、关于威海市自然资源和规划局、威海市政府被告主体是否适格的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，威海市自然资源和规划局经威海市政府批准后作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定书上加盖的威海市自然资源和规划局公章，因此威海市自然资源和规划局为适格被告。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”威海市政府作为了行政复议的被申请人，再据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，威海市政府亦为本案的适格被告。二、关于涉案土地是否构成闲置土地问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，首先，原告与原威海市国土局签订《国有建设用地使用权合同》，获得涉案土地使用权。《国有建设用地使用权合同》第十六条第一款约定，受让人同意在该合同项下宗地建设项目在2014年1月19日之前动工，在2015年7月19日之前竣工。而原告虽称2014年9月25日动工开工，但至今未取得施工许可证，不符合《闲置土地处置办法》第三十条“动工开发：依法取得施工许可证后，需深挖基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”的规定。即截止到2018年11月2日原威海市国土局经区分局向原告作出《闲置土地调查通知书》，原告超过上述《国有建设用地使用权合同》关于“2014年1月19日之前动工”的动工开发日期满一年未对涉案宗地进行“动工开发”。第二，《国有建设用地使用权合同》第八条约定，本宗地的出让价款为4529.907万元；第十二条第（一）项约定，本宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额为69395万元……。本合同项下宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，因而本宗地的总投资额应为64865.093万元（69395万元-4529.907万元），而原告对两宗土地（包括另案一宗）共计投资1033万元，显然，项目投资额占总投资额远远不足25%。综上，被告威海市自然资源和规划局认定涉案宗地为闲置土地，事实清楚。三、关于涉案土地的闲置原因问题。2013年7月19日原威海市国土局与原告签订的《交地确认书》第二条载明，中航威海建材装备有限公司对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意按地块现状接收。原告称于2014年开始进行施工建设。根据以上情况，原告主张经区管委未按期完成协议约定的三整一平及其他配套与事实不符，因此，不是政府、政府有关部门的行为造成涉案宗地动工开发迟延。且被告威海市政府在行政复议程序中提交的经区管委及相关部门出具的证明材料等也能够证实涉案土地闲置不是政府原因造成。故原告主张政府原因导致土地闲置不成立。四、关于收回土地使用权决定以及复议决定程序是否合法、适用法律是否正确的问题。原威海市国土局经区分局向原告作出《闲置土地调查通知书》并送达原告后，其两名执法人员就涉案宗地情况对原告的相关工作人员进行询问并制作了询问笔录。2018年12月18日，原威海市国土资源局作出《闲置土地认定书》；同年12月27日，该局向原告作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其听证的权利。原告提出听证申请，2019年1月9日，威海市自然资源和规划局作出《听证通知书》,原告提出延期听证申请后，威海市自然资源和规划局作出《听证延期通知书》并就涉案宗地闲置事项举行听证并制作了听证会笔录和听证会纪要。2019年4月1日，威海市自然资源和规划局向威海市政府报送《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的请示》，同年4月24日，威海市政府作出《关于无偿收回中航威海建材装备有限公司两宗闲置土地使用权的批复》，同意将原告的两宗闲置土地依法无偿收回。同日，威海市自然资源和规划局对原告作出威自然资收字[2019]1号决定书，该行为符合相关法律法规规定，程序合法。被告山东省政府在接到原告的复议申请后，履行了立案受理、举证审查等相关法律程序，在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。涉案宗地未动工开发满两年，被告威海市自然资源和规划局、威海市政府依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”无偿收回涉案国有建设用地使用权，适用法律正确。综上，原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告中航威海工程装备有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  苗丽华人民陪审员  邵茂枝人民陪审员  邹存福二〇二一年二月九日书 记 员  王彦入