安徽省淮北市相山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0603行初5号 原告：张勇，男，1964年2月12日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人：李林，安徽中天恒（上海）律师事务所律师。 被告：淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市相山区。 法定代表人：覃卫国，市长。 行政机关出庭负责人：周无事，市政府副秘书长。 委托代理人：席前进，淮北市司法局工作人员。 委托代理人：邵飞，淮北市司法局工作人员。 被告：淮北市自然资源和规划局，住所地安徽省淮北市。 负责人：曹宏新，该局局长。 行政机关出庭负责人：冀化云，该局副局长。 委托代理人：朱香营，该局政策法规科科长。 委托代理人：刘伟东，安徽维智律师事务所律师。 原告张勇不服被告淮北市人民政府（以下简称市政府）于2019年2月18日作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》及淮北市自然资源和规划局（原淮北市国土资源局，以下简称市自然资源和规划局）未予办理国有土地使用权证的行政行为，向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月10日作出（2019）皖0603行初83号行政判决书，原告张勇不服提起上诉，淮北市中级人民法院于2020年4月27日作出（2020）皖06行终13号行政裁定书，裁定撤销原判，指令继续审理。本院于2020年9月11日立案后，另行组成合议庭于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告张勇的委托代理人李林，被告市政府副秘书长周无事及其委托代理人席前进，被告市自然资源和规划局副局长冀化云及该局委托代理人朱香营、刘伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2019年2月18日作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》，确认市自然资源和规划局未予张勇办理“淮海西路××北，宗地编号X，面积13460.16平方米”国有土地使用权证的具体行为违法，驳回张勇交付土地及土地置换、赔偿的行政复议请求。 原告张勇诉称：2004年3月29日，我通过淮北市土地发展中心公开挂牌出让的方式竞得“淮海西路××北，宗地编号为X，面积13460.16平方米”的国有土地。2005年12月31日,我与市自然资源和规划局签订了国有土地使用权出让合同，并按合同约定缴清了土地出让金45万元和相关契税，后向市自然资源和规划局申请办理国有土地使用权证,市自然资源和规划局受理后于2006年1月5日给我下发了承诺件通知书，承诺五个工作日办结，但至今仍然没有将土地证办好交付我。为此，我多次向相关部门反映，均未得到妥善解决。2018年11月29日我向市政府申请行政复议，市政府作出复议决定，确认市自然资源和规划局未予办理国有土地使用证的行政行为违法，但没有责令淮北市国土资源局交付土地和在不能办理国有土地使用证并交付土地的情况下以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7118.3万元。同时市政府认定市自然资源和规划局已对我作出《闲置土地告知书》，故案涉宗地国有土地使用证的办理及交付缺乏合法要件，无法土地置换或赔偿。市政府及市自然资源和规划局的行为，严重侵犯我的合法权益，请求依法判令撤销市政府作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》的行政行为及确认市自然资源和规划局未予办理案涉宗地国有土地使用权证的行政行为违法，责令市自然资源和规划局办理案涉宗地国有土地使用权证并将相关土地交付给我，如不能办证交付土地，应以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7118.30万元。 张勇为支持其诉讼请求，向本院提供如下证据： 1.身份证复印件，欲证明张勇主体资格和身份信息； 2.国有土地使用权挂牌出让公告， 3.《国有土地使用权挂牌出让现场成交确认书》、公证书， 上述证据欲证明张勇依法通过公开投标拍卖竞买的方式取得涉案国有土地使用权，当时的成交价为45万元； 4.《国有土地使用权出让合同》、投标保证金发票、土地出让金发票，欲证明张勇与市自然资源和规划局依法签订《国有土地使用权出让合同》，依合同约定缴纳了土地使用权出让金45万元，缴纳了投标保证金10万元的事实； 5.契税纳税通知书、契税完税凭证，欲证明张勇依法缴纳了契税； 6.《淮北市国有土地使用权供地审批表》， 7.国土资源局窗口承诺件通知书， 上述证据欲证明张勇依法提供了土地使用权办证相关材料，市自然资源和规划局受理后没有依法给张勇颁布国有土地使用权证； 8.《闲置土地认定告知书》、情况说明，欲证明市自然资源和规划局在没有办理土地使用权证和交付土地的情况下违法下发闲置土地认定告知书，张勇及时进行了书面说明举证； 9.请示、申请，欲证明张勇一直在要求市自然资源和规划局履行办证和交付土地的义务。 10.淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》，欲证明市政府下发的《行政复议决定书》不当，侵害了张勇的合法权益。 被告市政府辩称，市政府作出案涉复议决定主体适格、认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。 市政府为证明其行政行为合法，向本院提供了以下证据： 1.行政复议申请书及相关材料， 2.行政复议案件受理表， 3.行政复议答复通知书及送达回证， 4.行政复议答复书及证据， 5.延期审理通知书及送达回证， 6.《行政复议决定书》及送达回证， 上述证据欲证明市政府行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。 被告市自然资源和规划局辩称：一、导致案涉宗地未能办理土地使用权证的原因是市林业部门提出异议，且张勇未能按规定办理案涉宗地范围内涉及林地审批手续等原因造成，我局并无过错、无责任。二、《闲置土地置换法》规定，因规划依法修改造成闲置土地的才能置换，本案，案涉土地未能办理土地使用权证的原因并非规划修改，故不能适用土地置换。三、张勇主张7118.30万元的赔偿，没有事实及法律依据。张勇在本案中的直接损失为投标保证金及缴纳的土地出让金、契税合计56.80万元，其主张的土地溢价损失并非直接损失应不予支持。张勇主张对案涉宗地开发建设进行了投资，因张勇并未取得建设工程规划许可、建设工程施工许可等手续，不能进行施工建设，其所谓的投资建设不具有合法性，产生的损失应其自行承担。 综上，市自然资源和规划局在办理案涉国有土地使用权证时积极主动地履行职责范围内工作职能，案涉土地证不能办理的原因并非我局造成，我局不存在违法行为，应驳回张勇的诉求。 市自然资源和规划局向本院提供了以下证据： 1.《淮北市国有土地使用权挂牌出让竞买申请书》、《淮北市国有土地使用权出让挂牌现场成交确认书》，欲证明张勇通过竞买方式取得涉案土地； 2.《国有土地使用权出让合同》，欲证明张勇竞得涉案土地后与市自然资源和规划局签订了《国有土地使用权出让合同》； 3.缴纳土地出让金、契税票据，欲证明张勇按《国有土地使用权出让合同》约定缴纳了涉案土地出让金及相关契税； 4.国土资源局窗口承诺件通知书，欲证明市自然资源和规划局受理张勇要求办理国有土地使用权证申请后，于2006年1月5日向张勇出具了国土资源局窗口承诺件通知书； 5.《国土资源局公告》（第2077号），欲证明2006年1月13日，市自然资源和规划局按办证程序在报纸公开发布公告； 6.《关于对市国土资源局第2077号公告提出异议的函》淮林函［2006］1号，欲证明淮北市林业局认为案涉宗地属于相山山场宜林地，根据市政府《淮北市相山区林区管理办法》淮政［2003］58号案涉宗地实行封山育林，设置了封山育林标志；另根据《中华人民共和国森林法》、《安徽省林地保护管理条例》、《淮北市相山林区管理办法》等规定，认为此宗地征用或占用需向市政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后方可办理土地的有关使用证明；市自然资源和规划局工作职能只是根据《国有土地使用权出让合同》的约定，根据张勇的申请为其办理案涉宗地使用权证，但案涉宗地因涉及林业用地的审批，该职权的行使部门是市政府林业行政主管部门及省人民政府林业行政主管部门，市自然资源和规划局无林业用地的审批权限，故案涉宗地土地使用权证未能办理的责任不在市自然资源和规划局。 经各方当事人举证、质证和陈述，现对证据认定如下：对张勇提交的证据10系被诉行政行为，对证据1-9，具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以认定。对市政府提供的证据6,《行政复议决定书》系被诉行政行为；对其余证据的真实性予以认定。对市自然资源和规划局提供的证据真实性均予以认定，对证据6，该证据仅说明淮北市林业局认定案涉宗地属于相山山场宜林地，对其他证明目的，本院不予采信。 根据本院上述认定证据及当事人的陈述，经审理查明：淮北日报刊登淮北市国有土地使用权挂牌出让公告，公告五中载明：淮国土挂（2004）05号地块位于淮海西路××北，宗地地号X，用地面积13460.16平方米，土地用途为商服用地，土地使用权出让年限为40年；规划设计条件如下：出让地块建设用地规划性质为商业、文化娱乐混合用地，规划建设工程性质为商业、文化娱乐等内容。张勇缴纳投标保证金10万元后，于2004年3月29日以45万元价格竞得案涉宗地，并于当日签订《淮北市国有土地使用权出让挂牌现场成交确认书》。2005年12月31日，张勇与市自然资源和规划局签订淮国挂［2005-63］《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让人市自然资源和规划局，受让人张勇；出让人出让给受让人的宗地位于淮海西路××北，宗地编号Ｗ01101，宗地面积13460.16平方米；本合同项下出让宗地用途为商服用地；受让人分三期向出让人支付土地使用权出让金，第一期10万元付款时间2004年5月10日前，第二期15万元，付款时间2005年9月5日前，第三期10万元，付款时间2005年9月6日；受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》取得出让土地使用权，出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》等内容。张勇分别于2004年5月10日、2004年12月14日、2005年9月5日缴纳土地出让金20万元、10万元、15万元，共计45万元；2006年1月4日，张勇缴纳案涉宗地契税1.80万元。2004年4月6日，张勇提交《淮北市国有土地使用权供地审批表》，后经市自然资源和规划局报市政府审批同意。 2006年1月5日，淮北市行政服务中心国土资源局窗口向张勇发放通知书，载明：所办事项办证，2006年1月5日收件，承诺五个工作日办结，请于2006年1月12日凭本单来领件或缴费。2006年1月13日，市自然资源和规划局刊登第2077号公告，对张勇申报土地使用权一事予以公告。2006年1月16日，淮北市林业局向市自然资源和规划局发函，对第2077号公告提出异议，认为该宗地属于相山山场宜林地，相山实行封山育林，根据《中华人民共和国森林法》、《安徽省林地保护管理条例》、《淮北市相山林区管理办法》等规定，此宗地征用或占用需向市政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后方可办理土地的有关使用证明。 2008年10月17日，市自然资源和规划局作出《闲置土地认定告知书》，认定张勇以挂牌方式取得的案涉商业用地使用权，至今未按规定使用，认定该宗地已涉嫌闲置，责成张勇进行书面说明并举证。后张勇进行书面说明，主张因市自然资源和规划局未在期限内发放国有土地使用权证，致使其无法动工兴建。后，张勇多次要求市自然资源和规划局办理案涉宗地使用权证均未果，张勇于2018年11月19日向市政府申请复议，要求确认市自然资源和规划局不予办理案涉宗地国有土地使用权证的行为违法；责令市自然资源和规划局办理案涉宗地国有土地使用权证并交付土地，如不能办理，则以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7108.30万元。经审理，市政府于2019年2月18日作出淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》，确认市自然资源和规划局未予张勇办理“淮海西路××北，宗地编号Ｗ01101，面积13460.16平方米”国有土地使用权证的具体行为违法，驳回张勇的其他行政复议请求。张勇不服，遂诉至本院。 另查，案涉宗地在合同签订后已经交由张勇使用，张勇对土地进行填平并做了开发前通水通电等相关准备工作。 本院认为：关于本院是否具有本案管辖权的问题。市政府在复议决定中以市自然资源和规划局对张勇的办证申请在法定期限内未办结且未履行书面告知程序违法为由确认违法，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”的规定，案涉复议决定不属于复议机关改变原行政行为，复议机关与作出原行政行为的行政机关应为共同被告，本院对本案具有管辖权。 关于市自然资源和规划局未予办理案涉宗地国有土地使用权的行为是否符合法律规定。市自然资源和规划局在受理张勇提出的办理案涉宗地国有土地使用权证的申请后，向张勇出具窗口承诺件通知书，承诺五个工作日内办结，但市自然资源和规划局至今未办结，且未举证证明其履行过告知程序，属于不履行法定职责。按照行政诉讼法及相关司法解释规定，行政机关不履行法定职责，通常判决在一定期限内依法履行；尚需调查或者裁量的，判决重新作出处理。在本案中，因办理案涉宗地国有土地使用权证对市自然资源和规划局来说兼具法定职责的履行及合同义务的履行两种性质，需要综合考虑评判。张勇通过招拍挂程序拍下案涉宗地，其期望于通过建设开发土地实现经济收益，虽然市自然资源和规划局已经实际交付土地，但按照相关法律法规规定，国有土地使用权自登记设立，因未取得国有土地使用权证，张勇相关合同目的尚未实现。由此可以看出本案争议的关键和核心是《国有土地使用权出让合同》的履行问题。案涉合同约定，土地用途为商服用地，出让地块建设用地规划性质为商业、文化娱乐混合用地，同时约定出让人受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记的义务。现市自然资源和规划局以淮北市林业局认定案涉土地属于相山山场宜林地，使用该类土地需向市政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后方可办理土地的有关使用证明为由，主张暂时无法办理案涉宗地使用权证。即市自然资源和规划局未履行案涉合同约定的义务。张勇诉请要求办理案涉宗地国有土地使用权证亦是要求市自然资源和规划局履行合同义务或在无法履行的情况下承担相应违约责任。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，市自然资源和规划局在挂牌出让案涉宗地时认定宗地用途为商服用地，后淮北市林业局出具异议函，主张案涉地块为山场宜林地，市自然资源和规划局随即改变对案涉宗地性质的认定，并以此为由拒绝履行合同义务。但其在本案诉讼中并未提供证据证明其接到异议函后，对案涉宗地界址与封山育林范围是否一致，案涉地块是否确实为山场宜林地等进行调查核实。由此产生的不利后果应自行承担。按照市自然资源和规划局主张的山场宜林地征用、占用，用地单位应向市人民政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意。市自然资源和规划局作为案涉合同相对方，在其主张案涉地块为山场宜林地的情况下，为履行合同义务，其应为张勇办理土地性质变更手续，如办理不能，因案涉合同丧失履行基础，双方应协商解除合同，合同解除后市自然资源和规划局应针对张勇土地置换及赔偿损失的请求作出相应赔偿决定。对于张勇主张的不能办证交付土地，应以面积相当的其他土地置换或者赔偿损失7118.30万元的诉请，因案涉合同未被撤销或解除，经多次释明张勇亦不同意解除，故其主张相应违约责任无事实及法律依据，本院不予支持。市政府作出的案涉《行政复议决定》未针对张勇实质诉请进行审理，应予撤销。 综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下： 一、被告淮北市自然资源和规划局于本判决生效后二个月内为淮国挂[2005-63]《国有土地使用权出让合同》中X号宗地办理土地性质变更手续；如无法变更土地用途，被告淮北市自然资源和规划局应与原告张勇协商解除上述合同，合同解除后，被告淮北市自然资源和规划局应针对张勇土地置换及赔偿损失的请求作出相应赔偿决定。 二、撤销淮北市人民政府于2019年2月18日作出的淮复决﹝2018﹞65号《行政复议决定书》。 三、驳回原告张勇的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告淮北市人民政府、淮北市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  王 鸿 人民陪审员  陈韩笑 人民陪审员  徐伟莉 二〇二一年二月十九日 书 记 员  刘国庆 附相关法律条文： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条第一款被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。