山东省滨州市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)鲁16民终4393号 上诉人（原审原告）：无棣县盛达冷藏厂，住所地：山东省无棣县富路大街2－12号。 法定代表人：李贵贞，系该厂厂长。 委托诉讼代理人：周善建，山东君至法成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吉学军，山东君至法成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：无棣华祥水产有限公司，住所地：山东省无棣县富路大街30号。 法定代表人：丁兆祥，系该公司总经理。 委托诉讼代理人：田景颐，山东民颂律师事务所律师。 上诉人无棣县盛达冷藏厂（以下简称盛达冷藏厂）因与被上诉人无棣华祥水产有限公司（以下简称华祥公司）确认合同无效纠纷一案，不服山东省无棣县人民法院（2020）鲁1623民初2999号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 盛达冷藏厂上诉请求：1.依法撤销无棣县人民法院（2020）鲁1623民初2999号民事判决书，改判上诉人与被上诉人签订的《场地租赁合同》无效，被上诉人返还占用上诉人的国有划拨土地使用权；2.诉讼费和上诉费全部由被上诉人负担。事实和理由：一、原审判决认定《场地租赁合同》并未违反法律、行政法规的强制性规定是错误的，应予纠正。从上诉人提供的鲁（2020）无棣县不动产权第0××1号《不动产登记证书》中可知，案涉土地的权属性质为国有划拨土地使用权，从未办理国有土地使用权出让手续。而被上诉人作为土地使用者，虽然与上诉人签订了《场地租赁合同》，但是在没有依法办理土地使用审批手续并缴纳土地出让金的情况下，擅自在国有划拨土地上建设了永久性建筑物，明显违反了国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和国家土地管理局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、第二十一条之规定，属于违反行政法规和行政规章的强制性规定。因此，原审判决认定《场地租赁合同》并未违反法律、行政法规的强制性规定是错误的。二、原审判决认定上诉人与被上诉人签订的《场地租赁合同》有效是错误的，依法应予纠正。《场地租赁合同》违反了上述行政法规和行政规章的强制性规定，且土地使用者并没有依法办理土地使用审批手续并缴纳土地出让金，妨碍了国家主管部门的监管，规避了土地出让金的缴纳，损害了国家和社会公共利益，按照最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十条第二款、第三十一条之规定和最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条、第十六条之规定，应属无效合同。因此，应依法认定《场地租赁合同》无效，并判决被上诉人返还占用上诉人的国有划拨土地使用权。综上所述，上诉人认为，原审判决认定事实错误，适用法律不当，判决结果有失公平和公正，依法应予撤销，请依法撤销原判，实现上诉人的上诉请求，维护国家和社会公共利益。庭审中上诉人补充，涉案《场地租赁合同》签订时，上诉人为无权处分人，且被上诉人存在恶意，处分行为因侵害他人合法权益致《场地租赁合同》无效。涉案《场地租赁合同》签订时间为2012年3月26日，该合同签订时，冷藏厂已由被上诉人合法占有使用，上诉人无权再对同一出租标的进行二次租赁，已进行的二次租赁行为因侵害合法使用权人的合法权益且被上诉人亦存在恶意的情况下，《场地租赁合同》无效。 华祥公司辩称，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，二审法院应驳回上诉，维持原判。答辩人认为其与上诉人所签订的《场地租赁合同》系双方的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。一、2012年3月26日，上诉人与答辩人经过充分协商，就租赁场地的使用问题以及其他事项达成一致后，与答辩人签订《场地租赁合同》。合同签订后，答辩人按约支付了租金，上诉人按照合同约定交付了场地给答辩人使用经营，合同履行过程中，为了生产经营的需要，答辩人在租赁场地内搭建了钢结构的经营性用房，而非上诉人诉称的永久性建筑物。在合同履行期间上诉人未提任何异议，双方的合同目的已经实现。该《场地租赁合同》从前期协商到达成一致到签订合同后的实际履行均是上诉人的法定代表人李贵贞全程参与且主导的，对于答辩人在租赁使用中需要建设建筑物的目的清楚且明知，这一点在《场地租赁合同》中第四条第4项中和原审法院2020年11月16日对李贵贞的询问笔录中均有明确的体现。至此，该《场地租赁合同》是双方当事人真实、自愿的意思表示，并已实际履行八年之久，涉案场地租赁合同真实、合法、有效。二、上诉人以《场地租赁合同》违反法律、行政法规的强制性规定，要求依此确认《场地租赁合同》无效的主张不能成立。首先，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，合同违反法律、行政法规的强制性规定无效。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条的规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。国家土地管理局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）属于部门规章，该部门规章已于2019年7月24日被中华人民共和国自然资源部令第5号《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》所废止。上诉人依据废止的部门规章来主张确认合同无效，显然是对合同法及合同法的解释存在错误的理解与适用，同时也体现了上诉人对当前法律、行政法规、行政规章等替代更新适用了解的滞后。其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例），《暂行条例》颁布于房改前的九十年代初期，侧重于特定历史时期对土地交易违法行为的行政监管和治理，相关规定主要针对“土地交易”，几乎不涉及租赁等问题。《暂行条例》属于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称城市房地产管理法）颁布前临时过渡性行政法规，其内容已被上述两部基本法律所取代。而《城市房地产管理法》则是房地产领域综合性法律规范，对包括房屋租赁在内的各种涉及“房屋”“土地”的法律行为都作了系统全面的规定。再次，从法律位阶分析，《城市房地产管理法》属于全国人大常委会制定的基本法，而《暂行条例》则是由国条院颁布的暂行性的行政法规。很明显，《城市房地产管理法》是《暂行条例》的上位法，当两者出现冲突时，应优先适用后实施且效力位阶较高的《城市房地产管理法》。《暂行条例》虽对划拨土地使用权的转让、出租、抵押作出了限制规定，但该条例并未绝对禁止划拨土地使用权的移转，且其后施行及修订的《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律亦未对出租划拨土地使用权作出禁止性规定。据此，该条例中对划拨地使用权移转的限制应属于管理性规定，而非《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定的效力性强制性规定。上诉人依此要求确认合同无效的主张依然不能成立。三、《场地租赁合同》的签订和履行，并没有损害国家和社会公共利益，应为有效合同，上诉人以此主张合同无效亦然也不能成立。本案中，涉案土地的权属性质虽为国有划拨土地使用权，但划拨性质的国有土地使用权允许出租、订立出租合同本身并不会损害国家利益或社会公共利益，同时订立合同的主体即出租人无棣县盛达冷藏厂作为包括案涉土地在内的国有资产进行经营的法人,对案涉场地享有合法的占有、使用、收益等权利，其订立土地使用权出租协议应视为行使国有资产经营权的行为,其出租划拨国有土地使用权行为本身并不会导致国家利益或社会公共利益的损害,故《暂行条例》第四十四条、第四十五条不应理解为效力性强制性规范，案涉合同未办理批准手续并不必然导致合同无效。另外，《城市房地产管理法》和《暂行条例》中并未明确对承租方如何进行处理，因此答辩人认为仍应以合同法对双方的权利义务关系进行调整，而本案中双方签订的租赁合同并未完全改变划拨土地及地上附着物的用途，且未经批准擅自出租的过错在上诉人（无棣县盛达冷藏厂），现合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益。综上所述，一审法院认定事实清楚、证据确实充分，判决于法有据，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 盛达冷藏厂向一审法院起诉请求：1.确认原被告于2012年3月26日签订的《场地租赁合同》为无效合同并返还原告国有划拨土地使用权；2.案件受理费由被告承担。 一审法院认定事实：2012年3月26日，原告作为甲方与被告作为乙方签订《场地租赁合同》，合同约定“一、甲方同意将冷藏厂宿舍区最南段出租给乙方，详见出租区平面图，红实线区为租赁地。二租赁期限为20年，即2013年1月1日起至2033年12月31日止。三总租金为3万元，合同签订之日乙方交清租金。四、乙方2033年12月31日租期届满，甲方根据本厂需要拆除或保留乙方的地面建筑物，被甲方确定保留的建筑物按物价局评估值给予补偿。”该合同由原告盖章和法定代表人李贵贞盖章，被告盖章和法人丁兆祥签字，股东丁文华签字。涉案土地权利人为原告盛达冷藏厂，权利类型为国有建设土地使用权，权利性质为划拨，用途为仓储用地。 一审法院认为，原被告签订的《场地租赁合同》的效力鉴于当事人之间合同转让标的为划拨土地使用权是否有效。原告盛达冷藏厂系全民所有制企业，其通过划拨方式取得案涉土地使用权，享有对该土地的使用权，通过出租方式收取受益，该收益归全民所有制企业所有。《场地租赁合同》签订时原告的负责人李贵贞对土地使用用途及是否建设建筑物是知情的，因此该合同系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回原告无棣县盛达冷藏厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告无棣县盛达冷藏厂负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院查明的事实与一审认定事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：案涉《场地租赁合同》是否有效。案涉租赁合同，对租赁期满后，案涉土地地面建筑物的处理，进行了约定。由此可认定，上诉人对于被上诉人在案涉土地上建设建筑物是知情且同意的。上诉人主张该租赁合同违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对于划拨土地使用权出租的规定，应为无效合同。本院认为，该条例并未绝对禁止划拨土地使用权的转让、出租、抵押；该条例第四十五条规定，特殊条件下，经相关行政管理部门批准，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。该条例第四十六条规定“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”该条例规定的相关审批手续及责任承担，主要约束的是划拨土地使用权人，即作为出租方的上诉人。上诉人在依合同足额收取被上诉人交纳的租金后，在合同未到期的情况下，主张《场地租赁合同》无效并要求收回涉案土地使用权，有违诚实信用原则。 综上所述，上诉人无棣县盛达冷藏厂的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人无棣县盛达冷藏厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 方月伦 审 判 员 戚立明 审 判 员 刘连义 二〇二一年二月二十五日 法官助理 郭 芙 书 记 员 路博文