山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终59号 上诉人（原审原告）贺延平，男，1965年7月22日出生，汉族，住淄博市张店区。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路**。 法定代表人马晓磊，市长。 委托代理人郝海涛。 上诉人贺延平因诉被上诉人淄博市人民政府行政复议一案，不服淄博市中级人民法院于2020年11月11日作出的(2020)鲁03行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理或应诉案件通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下： 淄博市人民政府作出淄政复〔2020〕124号《行政复议不予受理决定书》，认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(四)在法定期限内提出；……。”《山东省行政复议条例》第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”本案中，原淄博市规划局作出2006-03-01-18《建设工程规划许可证》，该规划许可证不涉及所有权、土地使用权的处分内容，不导致不动产物权变动，故针对该规划许可证申请行政复议，应当适用“其他具体行政行为”最长五年的保护期限，且该申请期限自具体行政行为作出之日起算。涉案《建设工程规划许可证》作出于2006年3月24日，申请人于2020年8月9日提起行政复议，请求撤销该《建设工程规划许可证》的行政复议申请，已经超过最长五年的申请期限，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。并告知贺延平救济途径。贺延平不服，诉至原审法院，请求撤销淄博市人民政府作出的淄政复〔2020〕124号《行政复议不予受理决定书》，判令其依法受理贺延平的行政复议申请。 原审法院经审理查明，贺延平系淄博市张店区联通路8号温馨家园25号楼4单元101号住户。贺延平认为其所居住房屋存在工程质量问题，于2020年6月30日向淄博市自然资源局提出政府信息公开申请，要求公开张店区联通路8号温馨家园三期的《建设工程竣工规划验收合格证》、附件及附图(包括但不限于《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《放线报告》、《竣工测量报告》等)。后淄博市自然资源局对贺延平所申请的政府信息进行了拍照，并向其作出了政府信息公开答复意见书。贺延平认为其通过政府信息公开途径获取的《建设工程规划许可证》违法，遂于2020年8月9日向淄博市人民政府提出行政复议申请，要求撤销原淄博市规划局作出的上述编号为2006-03-01-18的《建设工程规划许可证》。淄博市人民政府于2020年8月10日收到贺延平的行政复议申请，于2020年8月13日作出淄政复〔2020〕124号《行政复议不予受理决定书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项之规定，应当予以受理的行政复议申请，须在法定期限内提出。《山东省行政复议条例》第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”本案原告贺延平提起案涉行政复议申请，请求被告淄博市人民政府予以撤销的行政行为系原淄博市规划局作出的2006-03-01-18《建设工程规划许可证》，该《建设工程规划许可证》作出于2006年3月24日，至2020年8月9日原告向被告提出行政复议申请，已超过五年的申请期限，不符合行政复议的受理条件。贺延平主张案涉《建设工程规划许可证》涉及不动产，应当适用最长二十年的行政复议申请期限，但“涉及不动产”的行政行为是指对不动产具有直接处分性的行政行为，案涉《建设工程规划许可证》系城市规划行政主管部门出具的建设工程规划许可的法律凭证，该凭证并不会直接导致不动产物权的设立、变更、转让或者消灭等效力，对该《建设工程规划许可证》提起的行政复议，应当适用最长五年的申请期限。综上，被告淄博市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出淄政复[2020]124号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理贺延平的行政复议申请，证据确凿，适用法律、法规正确，且履行了审查、审批、作出决定以及送达等程序，符合法定程序。贺延平所提诉讼理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺延平的诉讼请求。案件受理费50.00元，由贺延平负担。 贺延平不服原审法院判决上诉称，一、原审法院认定事实不清。本案属于不动产纠纷，依据行政复议法实施条例规定，属于不动产纠纷提请复议的时效为20年。上诉人向被上诉人提出行政复议申请未超期，被上诉人作出不予受理行政复议申请决定，认定事实错误。二、原审法院未依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，对本案被上诉人作出的行政行为进行正确认定，属于适用法律错误。综上，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人作出的〔2020〕124号《行政复议不予受理决定书》，判令被上诉人受理上诉人提出的行政复议申请，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人淄博市人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、原淄博市规划局作出的2006-03-01-18《建设工程规划许可证》不涉及所有权、土地使用权的处分内容，不导致不动产物权变动，故针对该规划许可证申请行政复议，应当适用《山东省行政复议条例》第九条规定的最长五年的申请期限。上诉人于2020年8月9日提请行政复议，不符合行政复议受理条件。被上诉人淄博市人民政府依法决定不予受理该行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿。二、被上诉人淄博市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对上诉人的行政复议申请立案、作出不予受理决定并送达上诉人，符合法律、法规规定。三、在上诉人贺延平提起行政复议已超过最长五年的申请期限的前提下，被上诉人淄博市人民政府适用《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出不予受理上诉人提起的行政复议申请的决定，适用法律正确。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审程序中，双方当事人均无新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的事实。 根据本案查明的事实，原审法院判决书第2页中关于本案被诉淄政复〔2020〕124号《行政复议不予受理决定书》作出时间的表述部分，“2020年8月14日”应为“2020年8月13日”；原审法院判决书第3页关于被复议行为作出时间的表述部分，“2007年9月26日”应为“2006年3月24日”。对上述笔误，本院予以指正。 本院认为： 《中华人民共和国城市规划法》（2008年1月1日前有效）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。现行《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订版）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，《建设工程规划许可证》是城市规划行政主管部门为城市（镇）规划区内进行建设的单位或者个人颁发的许可证件，该证件只具有“建设工程规划许可”意义，并不会直接导致不动产物权的设立、变更、转让或者消灭等效力， 中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》（2015年11月1日起施行）第十三条第三款规定，“对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”。第五十一条规定，“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为”。故，对不直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，行政复议最长期限应为行政行为作出之日起5年。本案被复议行为系原淄博市规划局于2006年3月24日作出2006-03-01-18《建设工程规划许可证》的行为，不属于《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款及《山东省行政复议条例》第九条规定的“涉及不动产的（具体）行政行为”。上诉人贺延平于2020年8月9日提出涉案行政复议申请，明显已超过五年的法定期限。被上诉人淄博市人民政府在立案后五日内作出本案被诉《行政复议不予受理决定书》并送达贺延平，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院判决驳回贺延平的诉讼请求并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人贺延平负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 李 拙 二〇二一年二月二十四日 书记员 王超群