山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁06行终8号 上诉人（原审原告）尉全林，男，1952年4月25日出生，汉族，住山东省莱阳市。 委托代理人侯武，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱阳市自然资源和规划局，住所地：山东省莱阳市旌旗路**。 法定代表人鲁世云，局长。 委托代理人姜春妍，被上诉人的工作人员。 上诉人尉全林因土地行政处罚一案，不服山东省莱阳市人民法院（2020）鲁0682行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：上诉人于莱阳市城厢街道办事处东关村北马山路北处建有面积1414平方米的钢构棚，系2007年基础施工，2015年完工。被上诉人于2019年6月3日对上诉人作出莱自然资规罚字（2019）28号行政处罚决定书，内容为，经查：你于1999年未经批准擅自占用莱阳市城厢街道办事处东关村集体土地1414平方米建钢构棚。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，决定处罚如下：1、限期三日内自行拆除在非法占用的城厢街道办事处东关村1414平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、并处罚款人民币叁万伍仟叁佰伍拾元整（35350.00元）。 另查明，上诉人通过承包方式取得涉案土地使用权，所承包土地区域由东关村委命名为东关个体私营经济小区。关于东关个体私营经济小区，东关村村委于1998年10月14日向城厢街道办事处提交关于成立个体私营经济小区的申请：东关村土地承包合同今年到期，经我们村两委研究决定利用本次土地调整的有利时机，在我村北山100亩荒山处开发建设个体私营经济小区，以发展高效种植业、养殖业和加工业为主。把土地长期承包到户，实行合理规划、适当集中，既可以为村民发展个体私营经济提供良好场所，又可从根本上改变当前老村发展余地少、卫生脏乱差的问题。小区的规划设计和水、电、路等配套设施建设由村委负责，计划10月份完成规划，11月份开工建设。当否，请批示。莱阳市城厢街道办事处于该申请左下方盖章，书写同意东关村规划，请抓紧组织实施。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本案主要对被上诉人作出的行政处罚行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，被上诉人系县级地方人民政府自然资源主管部门，负有对土地等自然资源的行政管理职责，即行使该项行政职责的法定性与唯一性。上诉人在集体土地上施工建设建筑物，应当遵守《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，接受土地行政管理机关的职权行使。上诉人通过承包取得土地使用权，虽然有村委1998年10月14日向城厢街道办事处关于成立个体私营经济小区的申请以及街道办事处的同意批复，但不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及其它条款规定的使用条件，未经申请并依法获得批准，在土地上进行建设，具有违法性。被上诉人在办理过程中依职权履行职责，收集了相应证据，认定上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，属于非法占用土地，被上诉人的认定符合法律规定。上诉人主张被上诉人所作出的行政处罚决定无事实和法律依据，理由不当，不予支持。被上诉人对上诉人作出的行政处罚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人承担。 上诉人尉全林的上诉请求：1、撤销一审判决，改判确认莱自然资规罚字（2019）28号行政处罚决定违法；2、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审法院依据没有溯及力的现行《中华人民共和国土地管理法》，违反了法律适用原则，适用法律错误，事实认定错误，应予撤销。上诉人通过承包获得土地使用权，在1998年10月14日就得到城厢街道办事处的同意批复，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》，城厢街道办事处作为乡镇级政府，具有合法的批准权利，可以认定上诉人合法取得建设权利。这也符合当时的国情和政策。 被上诉人莱阳市自然资源和规划局辩称，一、上诉理由与事实不符且违反法律规定。1、上诉人陈述其建设钢构棚发展加工业是1998年根据村委会《关于成立个体私营经济小区的申请》建设的，而实际钢构棚是于1999年占地建设的(证据第5页)。故上诉人的陈述与事实不符。2、1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据上述规定，即使是乡镇企业，也要依据法定程序办理用地手续，且上诉人称其1999年改制后已不属于乡镇企业(证据第5页)，故被上诉人认定上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条等法律法规，适用法律正确。二、上诉理由与法相悖。1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”可见，任何单位和个人进行建设，必须依法取得合法用地手续，而上诉人并未取得合法用地手续，显然不符合上述法律规定。上诉人陈述村委会《关于成立个体私营经济小区的申请》上有莱阳市城厢街道办事处的印章，就认为依法取得了批准用地手续，这是错误的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 经查阅一审卷宗查明，根据被上诉人提交的《莱阳市土地利用现状局部图》和《莱阳市土地利用总体规划局部图》，案涉地块占用地类为耕地，不占用永久基本农田，不符合土地利用总体规划。被上诉人制作并提交的《现场勘测笔录》载明，案涉地块占地类型为耕地（不属于基本农田），占地面积为1414平方米。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据作出被诉处罚决定时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年4月28日施行，2020年1月1日失效）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。故被上诉人作为县级以上人民政府自然资源主管部门对案涉的土地行政处罚具有管辖权。根据作出被诉处罚决定时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年4月28日施行，2020年1月1日失效）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中,上诉人承包莱阳市城厢街道办事处东关村村北集体土地建设钢构棚,未办理相关用地手续,属于非法占用土地进行建设的行为，不符合土地利用总体规划,依法应予处罚。虽然案涉钢构棚所在地有村委1998年10月14日向城厢街道办事处关于成立个体私营经济小区的申请以及城厢街道办事处的同意批复，但该批复并不是上述规定的审批手续,无法证实案涉钢构棚无非法占地的事实。被上诉人作出的限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款的处罚，符合上述法律规定，罚款数额未超过《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定的罚款额度。被上诉人在作出处罚决定过程中,履行了立案审批、调查询问、现场勘验、告知、送达等法定程序,程序合法。 关于上诉人主张的案涉占地行为于1998年10月14日得到城厢街道办事处同意批复，应适用1998年时有效的《中华人民共和国土地管理法》的主张,本院认为,被上诉人系适用2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》作出被诉处罚决定，案涉钢构棚于2007年动工建设，发生于2004年土地管理法施行之后，且上诉人非法占用土地进行建设的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有持续状态,至被上诉人作出被诉处罚决定时，违法行为尚未终了，应当适用作出被诉处罚决定时有效的《中华人民共和国土地管理法》。因此，被诉处罚决定适用法律正确，上诉人的该上诉理由于法无据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。被诉处罚决定适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尉全林负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年二月二十四日 书记员  高祎轩