贵州省毕节市中级人民法院民 事 判 决 书（2021）黔05民终13号上诉人（原审原告）大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村一组，住所地大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村一组。负责人徐德勇，村民组长。委托诉讼代理人邓成举，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。委托诉讼代理人宋佳林，贵州贵达（毕节）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）何国胜，男，1971年8月19日出生，汉族，住贵州省大方县。委托诉讼代理人谌琴，1971年9月1日出生，汉族，住贵州省大方县，系被上诉人何国胜妻子。被上诉人（原审被告）大方县凤山彝族蒙古族乡凤山社区居民委员会，住所地大方县凤山彝族蒙古族乡凤山社区居民委员会。法定代表人杨敏，该居委会主任。上诉人大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村一组（下称凤山一组）因与被上诉人何国胜、大方县凤山彝族蒙古族乡凤山社区居民委员会（下称凤山社区）确认合同无效纠纷一案，不服贵州省大方县人民法院(2020)黔0521民初4895号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。上诉人凤山一组村民组长徐德勇及委托诉讼代理人邓成举、宋佳林，被上诉人何国胜委托诉讼代理人谌琴，被上诉人凤山社区法定代表人杨敏参加二审质询。本案现已审理终结。上诉人凤山一组上诉请求：1.撤销贵州省大方县人民法院（2020）黔0521民初4895号民事判决，改判确认凤山社区（原凤山村委会）与何国胜签订的《调换用地协议书》无效；2.本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人承担。事实及理由：1.案涉土地属集体所有，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条，对集体所有的土地的经营管理由村民小组会议依照有关法律规定讨论决定。本案中原凤山村委会未经村民小组会议讨论决定，其对外签订的《土地调换协议书》违反《中华人民共和国村民委员会组织法》强制性规定，应属无效。2.根据土地承包法第三十四条、第四十条之规定，土地承包经营权互换的主体是承包方，发包方不具备土地承包经营权流转土地资格，故原判根据土地承包法第37条第一款之规定认定原凤山村委会作为发包方具备土地承包经营权流转土地资格属于认定事实错误、法律适用错误。3.被上诉人何国胜未经批准擅自改变土地农业用途，用于修建房屋，违反土地承包法第三十三条第二项之规定。综上，二被上诉人签订的调换用地协议书违反《中华人民共和国村民委员会组织法》、土地承包法等相关法律强制性规定，根据民法典第一百五十三条规定应认定无效。综上，原凤山村委会与被上诉人何国胜签订的《调换用地协议书》违反了《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等相关法律强制性规定，应当认定无效。请求二审法院撤销原判，并依法改判。被上诉人何国胜答辩称：请问农村土地承包法是什么时候实行？我家是接受村委会的安排进行土地调换的。房屋修了那么久也没有人起诉我家，到现在国道扩宽才来起诉我家。协议是很久以前就签订的了，签订协议的时候为什么没有人来起诉我呢？我对一审判决没有异议。被上诉人凤山社区答辩称：何家与凤山村委会调换用地发生了三次，第一次发生在1998年，第二次大概是在2003年，第三次大概在2013年。这三次调换土地协议的内容都不一致。由于合同里的纰漏导致今天的纠纷。1998年与何启贵调换的300平方的土地所签订的第一次协议，上面只有面积没有四至界限；第二次与何国胜签的调换协议上没有面积，只有四至界限；第三次协议签订时刚好是在小城镇开发时，按我的理解，第三次协议把第一、二次协议内容整合在一起，之后凤山村一组的村民有意见，与何家发生纠纷，向村委会讨说法。但由于是历史遗留问题我们怎么解释村民也不听，所以才导致今天的局面。村委会与何家签订第一次协议的原因是修建凤山乡政府需要占用何家一部分耕地，当时镇政府领导和村委会干部与何家商量之后，双方达成土地调换协议；第二次签订协议的原因是修建学校又要占用何国胜的部分耕地，也是由镇政府领导和村委会干部与何家商量后达成土地调换协议；由于第一次协议有四至界限无面积，第二次协议有四至界限无面积和签订时间，双方就整合前两次的协议内容，签订了第三次协议。站在现在的法律规定的层面上来讲，案涉土地调换协议是有纰漏的。原审原告凤山一组起诉请求：1.判决确认被告凤山社区与何国胜签订的《调换用地协议书》无效；2.本案诉讼费由二被告负担。事实和理由：被告凤山社区（原凤山村委会）与何国胜签订《调换用地协议书》，协议内容为：“凤山乡建房和凤山小学建房占用何国胜的土地，经甲、乙双方协商，特拟协议如下：一、甲方在大沙林划地和乙方调换；二、地界为东抵杨天友的田、南抵塘坎上的路、西抵马干山公路、北抵徐道友的荒地和邓老七建房地60㎡；三、自调换之日起，乙方无权干涉，否则责任由乙方负责。”原告认为，二被告签订的《调换用地协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》、《村委会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，应属无效。一审认定事实：约2002年，大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村村民委员会作为甲方与何国胜作为乙方签订《调换用地协议书》一份，载明“凤山乡政府建房和凤山小学建房，占用何国胜的土地，经甲、乙双方协商，特拟协议如下：一、甲方在大沙林划地和乙方调换；二、地界为东抵杨天友的田，南抵塘坎上的路，西抵马干山公路，北抵徐道友的荒地和邓老七建房地60㎡；三、自调换之日起，乙方无权干涉，否则责任由乙方负责。本协议一式二份，甲、乙两方各执一份，自签字之日起生效。”2020年6月11日，凤山社区出具证明称凤山乡凤山社区凤一组大杉林至岩沟一带林地、小荒地属村集体所有，任何人不得私自开采、转让、破坏或处理相关地块及林木等。2020年6月19日，凤山一组与何国胜、案外人何启贵因案涉土地的调换发生纠纷，经大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村调解委员会组织调解未能达成一致意见。一审认为：大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村村民委员会与何国胜签订《调换用地协议书》，目的是调换何国胜的土地用于当地政府办公区域及学校的建设。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款规定“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”本案中，大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村村民委员会（现为凤山社区）系该村土地的发包方，其将村集体所有的土地与何国胜的土地互换是为了公共利益的需要，凤山社区即是合同一方当事人亦是发包方，其与何国胜签订土地互换协议后，不需要再另行备案，凤山社区与何国胜签订的《调换用地协议书》符合上述法律规定的程序，其协议已经成立并生效。原告凤山一组提交的证明亦说明案涉土地属于村集体所有，故村委会有权管理案涉土地，凤山一组关于要求确认《调换用地协议书》无效的主张，不予支持。关于凤山一组称何国胜在所换取的土地上建房的问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内部申请行政复议或者行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”若何国胜用换取土地建房的问题属实，该事项应由行政机关予以处理，不属于一审法院管辖的范畴。被告凤山社区经传票传唤，无正当理由未当庭参加诉讼，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”的规定，本案作缺席判决。一审依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，判决驳回原告大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村一组的诉讼请求。案件受理费25.00元，由原告大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村一组负担。上诉人凤山一组二审中提交如下证据：六张照片，用以证明何国胜非法倒卖土地修建房屋的情况。经质证，被上诉人何国胜认为这六张照片中有一张是何国胜的堂哥何国香修建的房屋照片，何国香修建房屋的土地是何启贵送给何国香的；有一张照片上的建筑是政府修建的，与我家没有关系；而且在我家荒地的附近已经修了几十栋楼，“毁林自建房”的照片就是拆旧建新的300多平方米的自建房，谭仲厚的这张照片是我家与谭仲厚家调换土地后谭仲厚家修建房屋的照片，我家与谭仲厚家调换土地没有签订协议，就是两家人你情我愿就调换了。“毁林建修理店”的这张照片，是土地刚调给我家时是荒地不能耕地，我家就搭棚来喂鸡喂鸭喂猪，后来办砖厂，但是效益不好后来又改成车库，现在开修车铺；被上诉人凤山社区认为这几张照片基本属实，有部分建筑确实是凤山乡政府修建的，也就是凤山乡政府在2013年8月11日与何国胜协议调整203平方米土地后修建的，其余照片反映的情况根据我方了解也是属实的。经审查，何国胜是否涉嫌非法倒卖土地修建房屋，一是不属于民事案件管辖范围，二是与本案要件事实不具关联性，对凤山一组提供的六张照片，本院不予采纳。原凤山村委会与何启贵、何国胜父子因土地调换事宜共产生三份协议，即1998年何启贵与原凤山村委会签订的《调换土地协议书》、无具体签订时间的何国胜与原凤山村委会签订的《调换用地协议书》以及2013年8月11日何国胜与原凤山村委会签订的《协议书》。二审中，上诉人凤山一组确认其请求人民法院确认何国胜与甲方代表谢德举签订的《调换用地协议书》无效，即没有具体签订时间的这一份协议。在本案中未请求确认其余两份协议的效力。经二审审理查明，一审认定事实属实，本院予以确认。本案二审争议焦点为：何国胜与原凤山村委会签订的《调换用地协议书》的效力如何认定。本院认为：上诉人凤山一组请求确认《调换用地协议书》为无效合同的理由有三，一是违反民主议定程序，二是凤山社区不具备土地流转资格，三是何国胜未经批准擅自改变土地农业用途。首先，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”因此，违反管理性强制性规定所签订的合同不适用合同无效的规定。《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”由此可见，集体经济组织或村民委员会违反民主议定程序作出的决定，受害的集体成员可以请求撤销合同，不得主张合同无效。也就是说，民主议定程序的规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。凤山一组认为案涉调换土地协议违反民主议定程序请求确认无效的理由，不能成立。其次，凤山社区（原凤山村委会）系案涉土地的发包方，其为了凤山社区公共利益需要，与何国胜互换土地，凤山一组认为凤山社区不具备土地流转主体资格的理由，亦不能成立。最后，凤山社区与何国胜调换土地的目的是凤山乡小城镇规划建设，若何国胜在签订土地调换协议后存在未经批准违法建设或非法买卖土地行为，不属于人民法院民事案件管辖范围，凤山一组可依法向相关职能部门反映。综上所述，上诉人凤山一组的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决得当。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人大方县凤山彝族蒙古族乡凤山村一组承担。本判决为终审判决。审判长  李可审判员  张晶审判员  唐琳二〇二一年二月二十五日书记员  曹晶