山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终39号 上诉人（原审原告）嘉利（青岛）食品添加剂有限公司，住所地青岛市黄岛区（原胶南市）海滨工业园。 法定代表人袁铛，总经理。 委托代理人罗杰，湖南惟余律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江东路443号福瀛大厦。 法定代表人高永强，局长。 委托代理人周菲菲，该局工作人员。 委托代理人臧晓英，山东文康律师事务所律师。 原审第三人青岛仁帅工贸有限公司，住所地青岛市黄岛区灵山卫街道办事处北窑村。 法定代表人金之成，执行董事兼总经理。 委托代理人田冰，山东文康律师事务所律师。 委托代理人姬兴武，山东文康律师事务所实习律师。 原审第三人青岛华通电力工程有限公司，住所地青岛市黄岛区滨海大道197号。 法定代表人郝玉亮，执行董事兼总经理。 委托代理人田冰，山东文康律师事务所律师。 委托代理人姬兴武，山东文康律师事务所实习律师。 上诉人嘉利（青岛）食品添加剂有限公司（以下简称嘉利公司）因诉被上诉人青岛市黄岛区自然资源局及原审第三人青岛仁帅工贸有限公司（以下简称仁帅公司）、青岛华通电力工程有限公司（以下简称华通公司）不动产行政登记一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初194号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月20日通过互联网形式对本案进行了法庭调查。上诉人嘉利公司的委托代理人罗杰，被上诉人青岛市黄岛区自然资源局的委托代理人周菲菲、臧晓英，原审第三人仁帅公司及华通公司的共同委托代理人田冰、姬兴武到庭参加。本案现已审理终结。 原审原告嘉利公司原审诉称，2010年11月3日，原告通过原胶南市国土局土地交易中心摘牌取得青岛市黄岛区滨海大道北一宗60亩工业用地。2011年5月12日，原告与该国土局签订了《土地使用权出让合同》，2011年8月15日取得上述土地的使用权证，编号为南国用（2011）第Ｇ081XXX号。2011年12月26日，第三人仁帅公司向原胶南市国土局申请将涉案土地使用权变更登记到自己名下，并提交了伪造的原告公司《董事会决议》《企业名称变更核准通知书》。2012年11月，原胶南市国土局将涉案土地使用权登记到第三人仁帅公司名下，并向其颁发南国用（2011）第Ｇ122XXX号国有土地使用权证。2012年12月，涉案土地经被告分割转让登记为两部分，土地使用权证分别为南国用（2012）第Ｇ112XXX号（权利人仁帅公司）和南国用（2012）第Ｇ××8号（权利人华通公司）。2013年，原告发现上述违法行为后，通过其股东上海嘉利泰仰投资有限公司书面要求原胶南市国土局恢复原告的土地使用权利，被告出具了《胶南市国土资源局关于土地使用权变更的复函》，“承诺待公安机关提供相关调查结论后，我局按程序办理”。原告于2013年11与11日将公安机关关于《企业名称变更核准通知书》系伪造的鉴定文书提交给被告，但被告签收后并未恢复原告的土地使用权。此后，原告多次找被告要求撤销第三人非法取得的土地使用权证，直至2019年11月5日被告才答复拒绝撤销。综上，请求：1、撤销被告颁发的南国用（2011）第Ｇ122XXX号国有土地使用权证及该国有土地使用权证的登记行为；2、撤销被告颁发的南国用（2012）第Ｇ××8号国有土地使用权证；3、撤销被告颁发的南国用（2012）第Ｇ112XXX号国有土地使用权证；4、责令被告重新恢复原告南国用（2011）第Ｇ081XXX号国有土地使用权证；5、本案诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告诉称其在2013年就已经知道原胶南市国土资源局将原登记于其名下的土地使用权变更登记到他人名下，故其应当在此后一年之内起诉。虽然原告称已通过书面方式要求被告恢复其土地使用权后被告在2019年才明确拒绝变更，但该情形并不构成起诉期限扣除或者延长的法定情形，故原告的起诉超过法定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告嘉利（青岛）食品添加剂有限公司的起诉。案件受理费人民币50元不予收取，退回原告。 上诉人嘉利公司不服原审裁定，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：原审裁定认定事实不清，适用法律有误。一、被上诉人的行政行为明显违法。根据原《土地登记办法》（原国土资源部令第40号）第四十七条“土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记”的规定及《企业名称变更核准通知书》所载“变更核准的企业名称未到企业登记机关完成变更登记的，通知书规定的有效期满后自动失效”的内容，被上诉人在未核实上诉人是否进行了企业名称变更，也未见到合法有效的能证明发生变更事实的名称变更登记材料的情况下，就为原审第三人仁帅公司办理了南国用（2011）第G122XXX号国有土地使用权证，该行政行为明显违法。二、上诉人的起诉并未超过法律规定的起诉期限。原审第三人仁帅公司采用非法手段骗取上诉人土地，被上诉人的行政行为作出后，上诉人并不知情，在原审第三人仁帅公司及华通公司获得涉案土地使用权后，上诉人多次向被上诉人汇报并提出申请，且被上诉人于2013年10月30日答复：“已暂停青岛仁帅工贸有限公司[土地证号：南国用（2012）G112XXX号]和青岛华通电力工程有限公司[土地证号：南国用（2012）G112XXX号]名下土地使用权的相关土地业务。上述办理业务待公安机关提供相关调查结论后，我局按程序办理”。由此可证明，被上诉人的行政行为一直处于不确定状态，不具有合法有效的行政行为所具有的公定力、确定力、拘束力和执行力，且上诉人的权利一直处于受损害状态。而直至2019年11月5日，被上诉人才向上诉人正式回复告知“不存在撤销事由”。因此，上诉人起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条之规定，并未超过法律规定的起诉期限。综上所述，原审裁定认定事情不清，适用法律有误，请求：1、依法撤销（2020）鲁0211行初194号行政裁定；2、依法判令支持上诉人的一审请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市黄岛区自然资源局二审答辩称，本案诉讼已经超过起诉期限，依法应予驳回上诉人起诉。具体理由为：一、本案涉及上诉人嘉利公司的行政行为有两个，即被上诉人为其首次登记而颁发的南国用（2011）第G081XXX号国有土地使用权证的行为及就上诉人嘉利公司和原审第三人仁帅公司变更登记而作出的南国用（2011）第G122XXX号国有土地使用权证的行为，上诉人嘉利公司就该两行政行为的起诉均超过了起诉期限。另外，针对上诉人嘉利公司与原审第三人仁帅公司及华通公司所有权确认纠纷一案，山东省高级人民法院所作（2020）鲁民终424号民事判决书认定，上诉人嘉利公司至迟于2012年8月12日与原审第三人仁帅公司签订土地使用权转让协议的《补充协议》时，即“已经知道仁帅公司取得了涉案土地的《国有土地使用权证》”。因此，即便根据当时有效的司法解释规定，上诉人嘉利公司最晚应于2014年8月12日提起诉讼，其现提起本案诉讼显然已经超过法定起诉期限，依法应予驳回起诉。二、被上诉人于2012年12月作出的分割涉案土地并向原审第三人仁帅公司及华通公司颁发国有土地使用权证的行为与上诉人嘉利公司不存在利害关系，上诉人嘉利公司对此不具有诉的利益，应驳回其起诉。退一步讲，即便认为该两个行为与上诉人嘉利公司存在利害关系，其于2018年提起民事诉讼时，也就知道了该两个行政行为的存在，其于2020年6月对该两个行为的起诉也超过了法定起诉期限，依法应予驳回起诉。另外，当事人提交的分割登记材料齐全，符合法律规定。三、上诉人嘉利公司所称的被上诉人于2013年10月30日的答复，并未对其创设任何权利义务，更谈不上对当时权属状态的登记变更或者确认，不存在其所称的有关行政行为“处于不确定状态”的情形，被上诉人的有关回复并不构成起诉期限扣除或者延长的法定情形。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求维持原裁定，驳回上诉。 原审第三人仁帅公司及华通公司共同陈述称，一、上诉人嘉利公司的起诉已经超过法定起诉期限，本案并不存在可以扣除或延长起诉期限的情形。原审法院认定事实清楚，法律适用准确，依法应裁定驳回上诉，维持原裁定。1、上诉人嘉利公司最晚于2012年8月12日及2013年知道被诉行政行为，但直至2020年6月才提起诉讼，已超过法定起诉期限。根据山东省高级人民法院（2020）鲁民终424号民事判决书查明和认定的事实，被上诉人于2011年12月20日为原审第三人仁帅公司颁发编号为南国用（2011）第Ｇ122XXX号的国有土地使用权证；被上诉人对涉案土地进行分割登记并于2012年11月23日分别为原审第三人仁帅公司及华通公司颁发南国用（2012）第Ｇ112XXX号和南国用（2012）第Ｇ××8号国有土地使用权证；上诉人嘉利公司在2012年8月12日与原审第三人仁帅公司签订涉案土地的《土地使用权转让协议》的《补充协议》时，已经知道被上诉人为原审第三人仁帅公司颁发南国用（2011）第Ｇ122XXX号国有土地使用权证。另外，上诉人嘉利公司自认在2013年已经知悉被上诉人对涉案土地进行分割登记并分别为二原审第三人颁发南国用（2012）第Ｇ112XXX号和南国用（2012）第Ｇ××8号国有土地使用权证的事实。2、本案不存在可以扣除或延长起诉期限的情形。上诉人嘉利公司根据被上诉人2013年10月30日的复函及2019年11月5日的回复，主张其起诉并未超过法律规定的起诉期限，该主张并不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，行政诉讼的起诉期限不适用中止或中断，而上诉人嘉利公司并不存在因不可抗力或者其他不属于其自身原因而不能提起行政诉讼的情形，也不存在提起行政诉讼的障碍，因此应当正常计算其起诉期限。本案中，被上诉人虽然在2013年10月30日向上海嘉利泰仰投资有限公司复函，但客观上被上诉人已于2012年11月23日为二原审第三人颁发涉案两个国有土地使用权证，该不动产登记行为已经作出并已具备公定力、确定力、拘束力和执行力，上诉人对该行为不服，应当在知道该行政行为之日起一年内提起诉讼。被上诉人的复函并未导致上诉人因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误其起诉期限。另外，被上诉人于2019年11月5日回复上诉人，告知其“不存在撤销事由”，该回复并不能导致上诉人就涉案不动产登记行为的起诉期限重新计算。二、从诉讼主体资格角度讲，涉案生效民事判决已确认二原审第三人为涉案土地使用权的现合法权利人，上诉人对涉案土地不享有任何民事上的权益或利益，不符合诉讼主体资格要件，依法也应当驳回起诉。三、从行政行为合法性角度讲，被上诉人作出的变更登记行为合法合规，不存在违法事项，上诉人主张行政行为明显违法缺乏事实与法律依据。综上，请驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 关于原审法院的审判程序，上诉人不持异议。经审查，本院依法确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证，并已随电子卷宗移送本院。本院所作（2018）鲁02民初159号民事判决书及山东省高级人民法院所作（2020）鲁民终424号民事判决书现已生效，该生效民事判决所认定事实及裁判理由与本案存有相关联部分，再结合二审法庭调查时各方陈述意见，本院查明如下内容： 1、2011年5月12日，原胶南市国土资源局（出让人）与嘉利公司（受让人，即本案上诉人）签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定：将坐落于滨海办事处石家村西、海滨大道北宗地编号为ＧＤ-XX-XX面积为40000平方米土地出让给嘉利公司，土地出让价款为768万元。2011年8月15日，嘉利公司取得了南国用（2011）第Ｇ081XXX号国有土地使用权证。2011年12月，仁帅公司（即本案第三人）取得上述40000平方米土地的南国用（2011）第Ｇ122XXX号国有土地使用权证。2012年5月7日、5月12日，仁帅公司（转让方）与华通公司（受让方，即本案第三人）先后签订《土地使用权转让协议》及《补充协议》，就上述土地的一部分转让给华通公司。2012年11月23日，华通公司取得了上述受让的13337平方米土地使用权证，证号为南国用（2012）第Ｇ××8号；仁帅公司取得剩余部分土地的使用权证，证号为南国用（2012）第Ｇ112XXX号。截止到2013年2月1日，华通公司、仁帅公司先后取得各自土地的建设工程规划许可证、建设用地规划证，随后二公司在上述土地上建设了综合楼及车间等并投入使用。 2、2012年8月10日、8月12日，嘉利公司（转让方）与仁帅公司（受让方）先后签订了涉案40000平方米的《土地使用权转让协议》及《补充协议》，约定：转让土地总价格1000万元，其中土地出让金768万元，加上各项税费、评估费、代理费共计999.8344万元已经由仁帅公司全额用嘉利公司的名义进行缴纳，并由仁帅公司直接取得该宗土地的国有土地使用权证，剩余1656元嘉利公司同意放弃；双方已经分别通过中间人办理了该宗土地有关环节的手续，对此双方均予认可，包括嘉利公司通过中间人以该宗土地对外联络转让，仁帅公司通过中间人垫付该宗土地出让金和相关税费，并负责办理取得仁帅公司对该宗土地的国有土地使用权证……。因仁帅公司取得南国用（2011）第G122XXX号国有土地使用权证的时间在嘉利公司和仁帅公司2012年8月10日签订的《土地使用权转让协议》和2012年8月12日签订《补充协议》之前，从补充协议约定条款及双方分别提交的土地登记申请书可以认定，签订《补充协议》时嘉利公司已经知道仁帅公司取得涉案南国用（2011）第G12XXXX号国有土地使用权证。 3、嘉利公司因认为仁帅公司、华通公司串通嘉利公司员工转移嘉利公司名下土地使用权的行为严重损害其合法权益，于2018年1月向本院提起所有权确认诉讼，请求：确认南国用（2012）第Ｇ112XXX号、南国用（2012）第Ｇ××8号两宗土地使用权为嘉利公司所有；判令仁帅公司、华通公司立即停止侵权并返还该两宗土地。案经一、二审审理，本院所作（2018）鲁02民初159号及山东省高级人民法院所作（2020）鲁民终424号民事判决书，均判决驳回嘉利公司的诉讼请求。本案二审法庭调查时，上诉人嘉利公司称其不服上述民事判决，已经向最高人民法院提起申诉，现已立案，但尚未有结果。 4、2013年，上诉人嘉利公司通过其股东向原胶南市国土资源局提出恢复土地使用权的申请，该局作出《关于土地使用权变更的复函》称：因公安机关已介入调查，该局已暂停仁帅公司南国用（2012）第Ｇ112XXX号及华通公司南国用（2012）第Ｇ××8号土地使用权的相关业务；因原土地使用者为嘉利公司，土地使用权变更登记应以该公司名义申请；上述办理业务待公安机关提供相关调查结论后，该局按程序办理。 2019年11月5日，青岛市黄岛区不动产登记中心作出《关于嘉利（青岛）食品添加剂有限公司申请撤销青岛仁帅工贸有限公司国有土地使用权证情况的回复》称，涉案土地登记在业务受理时登记材料齐全、程序合法，符合《房屋登记办法》规定，不存在撤销事由，建议嘉利公司通过司法途径解决与仁帅公司的民事纠纷。嘉利公司不服，向原审法院提起本案撤销之诉。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，根据生效本院（2018）鲁02民初159号及山东省高级人民法院（2020）鲁民终424号民事判决书的认定，本上诉人嘉利公司在2012年8月12日与原审第三人仁帅公司签订涉案40000平方米土地使用权的《补充协议》之前，就已经知道仁帅公司取得涉案南国用（2011）第G122XXX号国有土地使用权证的事实，且其在本案原审诉状中亦自称其在2013年就已发现涉案土地登记行为并通过股东要求原胶南市国土资源局恢复其涉案土地使用权利。因此，不论根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定还是2013年尚在实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条第一款的规定，上诉人嘉利公司于2020年提起本案行政诉讼，要求撤销被上诉人颁发南国用（2011）第G122XXX号国有土地使用权证并恢复之前南国用（2011）第G081XXX号国有土地使用权证的行为均超过了法定起诉期限，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，结果并无不当。 关于上诉人嘉利公司主张根据被上诉人2013年的复函及2019年11月5日的回复，本案起诉并未超过法定起诉期限的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”之规定，该二答复并不构成不可抗力或其他不属于自身原因而耽误起诉期限应予扣除或者延长的法定情形，且上诉人嘉利公司亦未提交其他证据证明其客观上存在因不可抗力或者其他不属于其自身原因而不能提起撤销涉案土地登记之诉的情形，故上诉人嘉利公司的上述主张不能成立，本院不予支持。 至于上诉人原审中提出的第二项“撤销南国用（2012）第Ｇ××8号国有土地使用权证”及第三项“撤销南国用（2012）第Ｇ112XXX号国有土地使用权证”的诉讼请求与其提出的第一项“撤销南国用（2011）第Ｇ122XXX号国有土地使用权证”诉讼请求并非指向同一行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条就“具体诉讼请求”所作进一步解释，上诉人原审起诉属于诉讼请求不明确之情形。但鉴于原审法院认为上述颁证行为属于关联行政行为，在已经认定上诉人嘉利公司就涉案南国用（2011）第Ｇ122XXX号国有土地使用权证的颁证行为之诉超过起诉期限并裁定驳回起诉的情况下，上诉人嘉利公司在客观上与其所提上述第二项及第三项诉讼请求所指向的颁证行为之间并无法律上的利害关系，不符合行政诉讼法定的起诉条件，故本着诉讼经济原则，原审法院一并裁定驳回上诉人要求撤销南国用（2012）第Ｇ××8号及南国用（2012）第Ｇ112XXX号国有土地使用权证的起诉，结果并无不当。 综上，原审裁定审判程序合法，适用法律正确，裁判结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二一年二月二十五日          法官助理杨竣童 书记员王崧 书记员李丹