广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终32号上诉人（原审原告）佛山市禅城区东海国际花园业主委员会，住所地佛山市禅城区××××××××。负责人徐志强。委托代理人蔡某明，男,1972年9月23日出生，汉族，住佛山市南海区××××××××××××,公民身份号码:440××××××××××××。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市禅城区×××××××。法定代表人叶美平，局长。委托代理人邵伟国，该局工作人员。委托代理人李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。上诉人佛山市禅城区东海国际花园业主委员会(以下简称东海业委会)因诉被上诉人佛山市禅城区住房城乡建设和水利局（以下简称禅城住建局）物业备案一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初497号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明:佛山市禅城区大会国际花园第一届业主委员会于2014年6月26日成立，其业委会成员任期从2014年6月26日至2019年6月26日止。2019年1月20日，东海国际花园召开业主大会换届选举产生第二届业委会成员，五名成员为蔡某明、陈某、黄某、林某招、陈某柱。2019年3月14日，蔡某明等五名佛山市禅城区东海国际花园（第二届）业主委员会（以下简称东海第二届业委会）成员向禅城住建局申请成立东海第二届业委会的备案登记，该局于2019年7月10日作出《关于不予办理备案登记的告知书》（以下简称《告知书》），以东海第二届业委会申请备案的业主委员成员陈某、蔡某明、林某招三人于禅城区东海国际花园物业管理区域内存在违法建设的行为，本次申请备案的东海第二届业委会五名委员中有三人不符合法律法规规定的条件，对蔡某明等人申请办理业主委员会备案登记不予办理。另查，佛山市禅城区城市管理和综合执法局于2019年10月14日、2019年7月31日向蔡某明和汤某红、陈某、林某招分别作出粤佛禅管城祖限决〔2019〕56号、47号、48号《限期拆除决定书》，认定上述人员存在在佛山市禅城区××××××××未依法取得建设工程规划许可证进行建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。该局作出决定书限令上述人员在规定期限内拆除违法建设的建筑物。又查，蔡某明于2019年10月17日不服对其作出《告知书》经行政复议后起诉禅城住建局及佛山市住房和城乡建设局，一审法院于2020年2月26日作出（2019）粤0606行初1114号《行政裁定书》，认为蔡某明与禅城住建局对东海国际花园（第二届）业主委员会的不予办理备案登记的行为无利害关系，裁定驳回蔡某明的起诉。该案已发生法律效力。原审法院认为:根据《物业管理条例》第五条、第十六条及《广东省物业管理条例》第四条、第二十七条的规定，禅城住建局作为佛山市禅城区人民政府房地产行政主管部门，具有为本辖区内选举产生的业主委员会依法办理备案的行政管理职权，该局在案件中主体适格。禅城住建局收到申请及相关材料后，经审核后，作出《告知书》并送达当事人，程序合法。有关东海业委会的起诉是否具备主体资格的问题。被诉行政行为是禅城住建局对蔡某明作出《告知书》，因案件是蔡某明等五人作为选举成立的东海第二届业委会成员向禅城住建局提交要求备案登记的申请，其申请事项属于涉及东海国际花园全体业主权益的申请事项，根据《物业管理条例》第十六条“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”的规定，应以佛山市禅城区东海国际花园业主委员会的名义来申请备案。故蔡某明等五人向禅城住建局提交东海第二届业委会备案申请，蔡某明等人只是佛山市禅城区东海国际花园业主委员会成立备案登记申请的材料提交人，并不是东海第二届业委会备案登记的利害关系人，为此，法院作出的（2019）粤0606行初1114号《行政裁定书》也确认蔡某明与被诉行政行为无利害关系。禅城住建局将《告知书》的行政相对人列为蔡某明错误，应予指正。东海业委会作为小区的业主委员会，依法对涉及业主共有权益的行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款之规定，依法有权以自己名义提起行政诉讼。虽然佛山市禅城区东海国际花园第一届业主委员会的成员任期至2019年6月26日已届满，但业委会成员任期届满不能继续职责不能作为业委会主体资格已灭失的理由，故禅城住建局认为东海业委会无权以自己名义提起诉讼于法无据，法院不予采纳。有关东海业委会的起诉是否超过起诉期限的问题。禅城住建局于2019年7月10日作出《告知书》，该《告知书》只送达蔡某明，并只告知其诉权和起诉期限，东海业委会认为其在蔡某明的另案起诉中才知道被诉行政行为的内容，且在知道后一年内向法院提起行政诉讼并未超过法定期限，禅城住建局的此项主张理由不成立，法院不予采纳。案件争议焦点是禅城住建局对东海第二届业委会备案登记不予备案是否合法。根据《广东省物业管理条例》第二十五条“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：……（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为”的规定，城管部门的相关限期拆除决定已证实申请备案的东海第二届业委会的备案申请中五名委员中有陈某、蔡某明、林某招在东海国际花园存在违法建设的行为，禅城住建局认为上述三名业委会成员存在损害公共利益行为，不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定，从而根据《广东省物业管理条例》第二十六条“业主委员会一般由五至十五人的单数委员组成”的规定，认为东海第二届业委会换届选举只有2人符合法律法规规定的条件，未能达到法定的委员人数，故该局认为办理东海第二届业委会备案申请不符合规定而决定不予备案并无不当，法院予以支持。综上，东海业委会要求撤销《告知书》并判令禅城住建局为东海第二届业委会进行备案登记的理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回东海业委会的诉讼请求。案件受理费50元，由东海业委会负担。上诉人东海业委会上诉称：一、一审判决适用法律错误。1.一审判决的依据是《广东省物业管理条例》第二十五条的规定，但该规定适用于业委会委员候选人的审核阶段。而本案的候选人已依法通过筹备组的审核，符合相关规定。主管机关判定是否应予备案的法定依据应是《广东省物业管理条例》第二十七条，而非《广东省物业管理条例》第二十五条的规定。2.被上诉人禅城住建局在一审庭审时承认，其提交的三份《限期拆除决定书》均是被诉后才取得的，故上述决定书不能作为作出《告知书》合法的证据。二、一审判决程序违法。三份《限期拆除决定书》系佛山市禅城区城市管理和综合执法局于2019年10月14日、31日作出，而被诉之《告知书》系2019年7月10日作出，一审法院采信上述《限期拆除决定书》违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定。三、一审判决认定事实错误。1.业委会公章和组织机构代码证等财物属于全体业主所有，并不属于第一届业委会委员所有，第二届业委会作为第一届业委会的继承者，有权使用经合法继承和依法接收的财物。《关于东海国际第一届业委会的情况声明》内容虚假，但一审判决对此却予以确认，该认定有误。2.业委会换届选举期间，大部分业主均知晓业委会候选人的情况，但仍认为候选人没有侵害小区公共利益，故而投下赞同票，这才是广大业主真实意愿。行政部门虽然对于业委会的筹建以及换届等具有指导和监督的权利，但无权否定业主选举的结果，主管部门以业委会委员涉嫌违建为由，拒绝承认和为业委会备案登记，违反法律规定。3.业委会成立的标志是由业主大会选举产生，是否备案不是业委会成立的构成要件，既然业委会已经业主大会选举产生，有关部门就应当依法给予备案。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的《告知书》；3.责令被上诉人为佛山市禅城区东海国际花园第二届业主委员会换届办理备案登记手续；4.纠正《关于东海国际第一届业委会的情况声明》所提事实的认定；5.一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人禅城住建局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、上诉人东海业委会提出的上诉理由均不能成立。1.上诉人认为《广东省物业管理条例》第二十五条对业主委员会委员规定的条件仅适用于业委会候选人的审核阶段，没有法律依据。2.被上诉人作出本案不予备案决定时，已经依法收集了陈某、蔡某明、林某招三人在禅城区东海国际花园物业管理区域内实施违法建设行为的证据，包括佛山市自然资源局对三人实施违章建设行为的认定函，但本案因蔡某明在法庭上主张即便其实施了违章建设行为，相关部门没有对其作出限期拆除决定，仍然不能认为其“损害公共利益”，一审法院为了进一步查清本案事实，要求被上诉人补充提交相关《限期拆除决定书》。一审法院采信《限期拆除决定书》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款和第三十九条的规定。3.《关于东海国际第一届业委会的情况声明》不是被上诉人作出的具体行政行为，上诉人请求纠正该声明不属于行政诉讼受案范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《物业管理条例》第五条、第十六条以及《广东省物业管理条例》第四条、第二十七条的规定，被上诉人禅城住建局作为佛山市禅城区人民政府房地产行政主管部门，具有为本辖区内选举产生的业主委员会依法办理备案的行政管理职权。本案的审查焦点在于被上诉人禅城住建局对东海第二届业委会备案登记不予备案是否合法。对此，一审判决已进行了详细的论述，本院在此不再赘述，但针对上诉人的上诉意见补充回应如下：关于证据和事实认定方面。上诉人主张佛山市禅城区城市管理和综合执法局向蔡某明和汤某红、陈某、林某招分别作出的《限期拆除决定书》形成时间晚于被上诉人发出《告知书》的时间，故一审法院以上述材料为证据认定上述三位人员存在违法建设该类损害公共利益的行为，不符合《广东省物业管理条例》第二十五条的规定，该认定缺乏事实依据。经查，在《告知书》作出之前，被上诉人已经掌握到蔡某明、陈某、林某招三人在东海国际花园存在违法建设的信息。同时，佛山市自然资源局于2019年7月初向禅城区城市综合管理局发函，确认上述三人属于未依法取得建设工程规划许可证进行建设；佛山市禅城区环境保护和城市管理局祖庙分局也于2019年7月9日向祖庙街道国土城建和水务局发出复函，确认上述三人的建设行为属于违法建设，且已立案查处。当然，由于查处违法建设案件从立案到最终作出《限期拆除决定书》需要经过一定的时间，即使作出《告知书》时《限期拆除决定书》尚未作出，但其他材料已经可以确认蔡某明、陈某、林某招三人存在违法建设的损害公共利益的行为。在上诉人一审阶段对此提出质疑的情况下，一审法院允许被上诉人补充提供相关《限期拆除决定书》，进一步印证蔡某明等三人存在违法建设的行为，并无不当。关于法律适用方面。上诉人主张《广东省物业管理条例》第二十五条的规定是规制业委会委员候选人的条件，既然蔡某明等三人作为候选人已经通过了筹备组的审核，被上诉人不应再以该条规定为依据，认定蔡某明等三人不符合条件；一审判决也不应以此为依据，认定被上诉人不予备案合法。经查，《广东省物业管理条例》第二十五条规定：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：……（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；……”上述条款可以理解为对业委会委员候选人的要求，但同时无疑也是对业委会委员的要求，二者并不矛盾。即使蔡某明等三人作为候选人已经通过了审核，也不意味着其三人可以不再受该条款的约束。上诉人的该项主张属于对法律的理解有误，本院不予支持。关于上诉人提出的纠正《关于东海国际第一届委员会的情况声明》认定事实的上诉请求问题。该份声明仅是被上诉人提供的一份证据材料，目的是证明蔡某明使用业委会公章提起行政诉讼，不符合法律规定。一审判决虽然采信了上述声明，但并未认可其内容，更未以此为由裁定驳回上诉人的起诉。且上诉人提出的该项上诉主张亦非针对被诉之《告知书》的合法性，不属于行政诉讼判项应当处理的范畴，故本院对此不予评判。综上所述，上诉人东海业委会的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区东海国际花园业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年二月七日法官助理  张 靖书 记 员  黄晓琳