吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉行终24号 上诉人（原审原告）：珲春市人民政府。住所地：吉林省珲春市新安路**。 法定代表人：张吉锋，珲春市市长。 委托诉讼代理人：王丹，珲春市环境保护局法制科科长。 委托诉讼代理人：梁灏，吉林俊誉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：延边天一牧业有限公司。住所。住所地：吉林省珲春市板石镇板石村div> 法定代表人：文成玟，延边天一牧业有限公司董事长。 委托诉讼代理人：李成，辽宁树正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。 上诉人珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）因与被上诉人延边天一牧业有限公司（以下简称天一牧业公司）强制拆除房屋、设施及行政赔偿一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人珲春市政府的委托诉讼代理人王丹、梁灏，被上诉人天一牧业公司法定代表人文成玟及其委托诉讼代理人李成、何恒川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明：国发办[2005]40号《国务院办公厅关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区的通知》同意环保总局关于新建河北柳江盆地地质遗迹等17处国家级自然保护区的意见，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。国家环境保护总局作出环函[2005]314号《关于发布河北柳江盆地地质遗迹等17处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》，通知国家级保护区的面积、范围及功能分区等有关事项，其中包括珲春东北虎国家级自然保护区。天一牧业公司的天一牧场在珲春东北虎国家级自然保护区内。 另查明，天一牧业公司成立于1996年7月8日，系中外合资经营企业，经营范围为改良优质延边黄牛、配育优良种牛、种猪；加工销售绿色肉类食品、销售本公司产品。珲（2012）国土备（003）号《设施农用地备案申请审核表》记载，项目名称为延边天一牧业有限公司、拟建设施类型（农业生产设施）总面积为51200平方米、拟建设施类型（农业附属设施）总面积为3000平方米，盖有板石村村委会、板石镇政府、珲春市牧业管理局、珲春市国土资源局、珲春市政府的公章。 2010年9月1日，被上诉人向板石镇政府提出《申请办理房屋产权证的请示》，“为了更好地促进企业发展，通过板石镇政府的招商引资，企业成功实现了股份制重组，现股东为延边天牛牧业发展有限公司和香港阳光鲜食品有限公司两大企业。现因天一牧业部分农业生产用房一直没有办理产权执照，公司资产核算一度受阻，为了尽快完成公司的重组工作，特申请为公司16座农业生产用房办理产权执照，恳请板石镇政府予以批准。” 被上诉人于2010年9月取得吉房权板集字第M-1-49号至M-1-66号，共18座房屋的《单位房屋所有权证》。该房屋所有权证中的房屋均为本案被上诉人被强制拆迁的房屋。单位房屋所有权证存根中编号为吉房权板集字第M-1-49至第M-1-52，M-1-54至M-1-66号，上述17个存根上均有“临时贰年”的章。另外，有的存根上注明“该房屋为临时产权执照，产权期为2年，到期后由产权单位到发证机关换发新证。”；有的注明“上述房屋产权同延边天一牧业有限公司与板石村所签订土地租赁合同的存续而存续，租赁合同到期后与板石村续签租赁协议，房屋产权继续有效。” 被上诉人于2012年7月4日取得吉珲林证字（2012）第12002019号、12002020号、12002021号和12002022号《林权证》，该林权证上的林地均为案涉林地。 再查明，珲春市政府于2017年2月6日作出《珲春东北虎国家级自然保护区生态环境问题整治工作实施方案》，其中珲春东北虎国家自然保护区生态环境问题清单包括原告的天一牧场。珲春市政府于2017年8月28日作出《珲春市落实“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动工作方案》，推动自然保护区内违法违规问题整改。 珲春市林业局于2017年7月31日向天一牧场作出珲市林责通字[2017]第B30号《责令停止非法占用集体林地违法行为通知书》，通知：你单位存在下述违法行为：在珲春市板石集体林21林班8小班内，私建房屋1处，私挖鱼池，非法占用集体林地0.4公顷。因你单位在无征占用林地批复相关手续的情况下，非法侵占林地擅自改变原林业用途，属擅自改变林地用途行为修建砖瓦房舍。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，责令立即停止占用林地行为，在3日内恢复原状，自行拆除修建砖瓦房舍。 珲春市环境保护局于2018年6月1日向天一牧业公司作出珲环责改字[2018]第S008号《责令改正违法行为决定书》，内容有：你单位畜禽规模化养殖建设项目在自然保护区内，区域包括核心区和缓冲区。你单位的上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《畜禽规模养殖污染繁殖条例》第三十七条的规定，责令你单位立即停止项目建设及生产。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将（依法实施行政处罚）依法申请人民法院强制执行。并交代了行政复议和诉讼的途径。 珲春市国土资源局于2018年6月28日作出《关于注销延边天一牧业有限公司设施农用地备案手续的通知》，内容有：天一牧业公司于2012年申请办理位于珲春市板石镇板石村设施农用地备案手续，现经营期限五年已满，不符合继续备案的条件。现通知天一牧业公司于2012年申请办理位于珲春市板石镇板石村设施农用地备案手续已失效，现予以注销。 板石镇政府于2018年9月28日向板石镇行政区域内所有单位及个人作出《板石镇人民政府通告》，内容有：依据《吉林省乡村建设管理条例》第十五条、第三十八条之规定，通告立即停止在规划区外违法违规的建设行为；立即停止规划区外相关违法建筑物及附属设施的转让、交易、抵押等行为；凡在行政区域规划区外的违法违规建筑物及附属设施，自通告之日起五日内自行拆除。五日如未拆除违章建筑物及相关附属设施的，将依法予以强制拆除。 珲春市政府于2018年9月至10月份对天一牧场的设施设备进行强制拆除。被上诉人于2019年3月11日向珲春市政府申请国家赔偿，珲春市政府未作出决定。被上诉人向原审法院申请对违法拆除的经营用房、林木等财产价值进行评估鉴定；申请对珲春市政府提供的14份“单位所有权证存根”右上角的“临时贰年”与“骑缝章”形成时间进行鉴定。 原审法院认为，第一，关于本案的被诉行政行为及适格被告问题。本案的被诉行政行为是对天一牧业有限公司的强制拆除行为，该行为系由珲春市政府组织相关部门实施的行为，故珲春市政府为本案的适格被告。 第二，关于被诉行政强制行为的合法性问题。 首先，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”本案中，原告天一牧业公司的养殖场位于东北虎国家级自然保护区内，所涉区域包括核心区和缓冲区。根据上述法律规定，应禁止建设养殖场。按照生态环境部推动“绿盾2017”专项行动的相关要求及珲春市关于生态环境问题整治工作的相关实施方案，天一牧场在应当整治的范围内。 其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十七条规定：“经催告，当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行的决定。”第三十八条规定：“行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，珲春市政府于2018年9月至10月将天一牧场的设施设备进行强制拆除，在强制拆除之前，并未作出有效的、有执行依据的行政决定，在亦未履行相关的催告、送达程序，未向当事人告知相关的权利义务，违反法定程序。 再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”珲春市政府对天一牧场的拆除行为是履行国家环保督查政策的行为，虽然拆除程序违法，但鉴于该行为涉及环境资源保护公共利益，故予以确认违法。 第三，关于原告提出的赔偿原告经营用房、林木等财产损失问题。本案中，天一牧业公司成立于1996年，系珲春市板石镇政府招商引资企业，其设立养殖场在东北虎自然保护区成立之前，并且珲春市政府相关部门于2010年和2012年为天一牧业公司办理相关《单位房屋所有权证》《林权证》等不动产权利证书，天一牧业公司对此无过错且具有合法信赖保护利益。珲春市政府在未就赔偿问题依法作出处理前，即违反法定程序强制拆除天一牧场，应当承担相应的赔偿责任。由于依法先行作出行政赔偿决定系珲春市政府的法定职责和义务，天一牧业公司要求就具体的赔偿请求直接作出裁判，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认珲春市人民政府强制拆除延边天一牧业有限公司设施设备的行为违法；二、责令珲春市人民政府在本判决生效之日起六个月内向延边天一牧业有限公司作出赔偿决定；三、驳回延边天一牧业有限公司的其他诉讼请求。 珲春市政府上诉称：珲春市政府作出的涉诉行政行为是基于国家政策，落实国家专项行动作出，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人的养殖场无环评手续且建在自然保护区内，属于违法项目。建筑物建在林地上，改变土地用途，非法占用林地，存在违法，不应予以赔偿。珲春市政府依照政策拆除，其行为符合公共利益需要，且并无不当。原审法院认定被上诉人的养殖场建设违法，属于绿盾行为的整治范围，那么拆除符合公共利益，且信赖利益保护的是合法权益，原审判决由珲春市政府作出赔偿决定错误。 天一牧业公司答辩称：上诉人主张涉诉行为系基于国家政策，落实国家专项行动，不属于行政诉讼受案范围，没有法律依据。天一牧业公司对案涉房屋、林木等资产享有合法物权，具有信赖保护利益，上诉人主张天一牧业公司无合法利益、拆迁并无不当，没有事实根据。上诉人主张其行为符合公共利益需要并无不当之处，没有法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，珲春市政府未依照《中华人民共和国行政强制法》的法定要件及程序进行拆除，明显违法，原审对此认定正确，本院不再赘述。珲春市政府主张被上诉人的养殖场建设违法，其是执行国家政策进行整治拆除，不应予以赔偿。但天一牧业公司成立于1996年，系珲春市板石镇政府招商引资企业，其设立养殖场在东北虎自然保护区成立之前，养殖场从设立到2017年珲春市政府作出《珲春东北虎国家级自然保护区生态环境问题整治工作实施方案》，二十余年间珲春市政府相关部门从未以私占林地、养殖场建设项目在自然保护区、在规划区外违法违规建设为由强制其停止经营或拆除，相反珲春市政府、珲春市林业局、原珲春市国土资源局于2010年和2012年为天一牧业公司办理相关《单位房屋所有权证》《林权证》等不动产权利证书、设施农用地备案手续，天一牧业公司基于对政府的信赖，对养殖场进行了投入和建设，享有信赖保护利益。故珲春市政府未对天一牧业公司进行合理补偿的情况下，违反法定程序强制拆除天一牧场，应当承担相应的赔偿责任。上诉人的上诉请求，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由珲春市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 于淞合 二〇二一年二月二十日 书记员 杨双璐