北京市房山区人民法院行 政 判 决 书（2021）京0111行初13号原告张帆，女，1983年6月7日出生，汉族，户籍所在地辽宁省锦州市凌河区。委托代理人裴伟国，北京市燕园律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会房山分局，住所地北京市房山区良乡西路3号。法定代表人燕新程，局长。委托代理人李树东，北京市规划和自然资源委员会房山分局工作人员。委托代理人潘建忠，北京市京悦律师事务所律师。第三人北京星华蓝光置业有限公司，住所地北京市房山区良乡地区太平庄东里42号楼3层312。法定代表人寇元虎，执行董事。委托代理人刘明月，北京星华蓝光置业有限公司工作人员。原告张帆诉被告北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称市规自委房山分局）不履行法定职责及第三人北京星华蓝光置业有限公司（以下简称星华蓝光公司）案，于2020年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月5日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月19日公开开庭审理了本案。原告张帆的委托代理人裴伟国，被告市规自委房山分局的委托代理人李树东、李革英，第三人星华蓝光公司的委托代理人刘明月，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月12日，被告收到北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）转送的原告提交的查处申请书及相关材料，2020年8月6日，被告作出京规自（房）（规）立字[2020]第00004号立案审批表（以下简称涉案立案审批表）。原告认为被告未在法定期限内作出处理决定。原告张帆诉称，2016年10月26日，原告与第三人签订商品房预售合同，购买第三人开发的潞港商业中心项目房屋。房屋交付后，发现案涉房屋存在擅改规划等多种违法行为，遂向市规自委提出查处申请。由于市规自委未予立案查处，原告向北京市通州区人民法院（以下简称通州区法院）提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告于2020年8月6日对于第三人违法行为作出涉案立案审批表。通州区法院于2020年8月25日作出（2020）京0112行初309号行政判决书，确认市规自委对原告提出的查处申请拖延履行法定职责的行为违法。被告自2020年8月6日立案，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告应于同年12月5日结案，但被告至今未作出处理决定，属于行政不作为，故原告诉至法院，要求被告履行法定职责，对于涉案立案审批表案件作出处理决定。原告张帆向本院提交并当庭出示了以下证据：1.（2020）京0112行初309号行政判决书，证明：原告主体适格，且原告就第三人的违法行为进行过投诉，要求行政机关对第三人的违法行为进行查处，被告进行了立案。2.涉案立案审批表，证明：被告于2020年8月6日进行了立案，应在法定期限内依法履职。被告市规自委房山分局辩称，第一，被告已按相关规定及法定程序对本案作出中止调查决定，本案未超出法定办理期限。第二，本案中止调查前，被告已依法积极履职，不存在行政不作为的情形。综上，被告对本案立案后依法积极履职，因履职过程中存在中止调查情形，被告依法对本案作出中止调查决定，且上述情形依然存在，故本案未超出法定期限，原告的诉讼请求没有法律依据，请求依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告市规自委房山分局在法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：1.2020年8月20日，京规自房文【2020】210号《关于处理建设工程投入使用后涉嫌擅自改变使用用途行为的请示》；2.中止调查决定呈批表；证据1、2证明：本案涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认，已按法定程序中止调查。3.违法线索登记表；4.核查报告；5.涉案立案审批表；6.询问笔录、委托书及第三人的营业执照副本；证据3-6均证明：本案中止调查前，被告依法、积极履职。第三人星华蓝光公司述称，第一，被告作出的涉案中止调查决定未超过法定期限，适用法律正确；第二，原告与装修公司签订装修改造委托书，即使存在因装修擅自改变规划的行为，系原告自身行为，与第三人无关。第三人星华蓝光公司向本院提交并当庭出示了以下证据：（2020）京0112行初309号行政判决书，证明：改变规划用途系交房之后发生，是原告行为。经庭审质证，针对原告的证据，被告的质证意见是：对证据1的真实性、合法性认可，关联性及证明目的均不认可，被告在通州区法院案件审理期间，已经进行了立案，依法履行了职责。对证据2的真实性、合法性及关联性均认可，对证明目的不认可，本案已经依法中止，不存在超出办案时限的问题。第三人的质证意见是：对证据1的真实性、合法性及关联性均认可，对证明目的不认可，该判决书事实查明部分有载明第三人取得了竣工验收备案表，已向原告交付了房屋，装修是原告的自行行为。对证据2的真实性、合法性及关联性认可，对证明目的不认可，擅自改变使用用途的行为人是原告。针对被告的证据，原告的质证意见是：对证据1、2的真实性认可，对合法性及证明目的不认可，被告于2020年8月6日立案，而请示的时间是2020年8月20日，在立案与请示期间，被告未进行过任何调查，这是不合理的；在中止调查决定呈批表中，中止调查的签名人的身份不清楚。对证据3-5的真实性认可，证据3-5是被告立案的证据。对证据6的形式的真实性认可，对内容的真实性不认可，被告仅依据一份询问笔录就中止调查，显然不属于正常的履职行为；对证据3—6的证明目的不认可。第三人的质证意见是：对证据1、2的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。对证据3—6的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可，但对证据4、5中关于“第三人涉嫌擅自改变用途”的表述是不认可的。针对第三人的证据，原告的质证意见是：对该证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，该行政判决书并未指明擅自改变规划的行为人是谁，只是描述了交房及装修的过程。被告的质证意见是：对该证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：原告张帆、被告市规自委房山分局及第三人星华蓝光公司提交的证据，均能够反映案件的来源及客观情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，故本院予以采纳。经审理查明，2019年12月12日，被告收到市规自委转送的原告提交的《查处申请书》及相关材料。同年12月25日，市规自委作出《举报事项告知单》并邮寄送达至原告，告知原告其反映的“依法查处星华蓝光公司开发建设的潞港商业中心项目违反规划用途擅自商改住的非法行为”问题，市规自委予以受理。2020年2月21日，市规自委作出《延长办理期限告知书》并邮寄送达至原告。2020年3月20日，市规自委作出《举报事项告知书》，告知原告经现场调查，潞港商业中心项目部分房屋内部经过装修有厨房、厕所、燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变使用用途。根据《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，市规自委将对其进行调查处理，并将该告知书邮寄送达至原告。原告不服《举报事项告知书》，向通州区法院提起行政诉讼。2020年8月6日，经群众举报发现，北京市房山区西潞街道良乡组团06街区06-17-10地块商业综合楼（即潞港商业中心项目）部分房屋内部经过装修有厨房、厕所、燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变使用用途，被告对该违法线索进行核查并作出违法线索登记表及核查报告。同日，被告作出涉案立案审批表，主要内容为：经核查，北京市房山区西潞街道良乡组团06街区06-17-10地块商业综合楼（即潞港商业中心项目）部分房屋内部经过装修有厨房、厕所、燃气等设施，可供人居住，涉嫌擅自改变使用用途，建议依据《北京市城乡规划条例》第八十四条相关规定立案调查处理。同年8月20日，被告向市规自委报送《关于处理建设工程投入使用后涉嫌擅自改变使用用途行为的请示》，以该类案件缺少实施查处的具体法律法规依据、违法主体难以确认、涉及行政诉讼和社会影响较大等为由，请求市规自委帮助、指导，在具体法律政策尚未出台前，此案立案后，建议依据《国土资源行政处罚办法》和《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》的相关规定，中止案件调查，待相应法规政策完善后，再恢复调查处理。2020年9月7日，被告对第三人进行询问，并制作询问笔录。2020年9月10日，被告作出中止调查决定呈批表。因原告认为被告未在法定期限内对涉案立案审批表作出处理，故原告诉至法院，要求被告履行法定职责，对于涉案立案审批表案件作出处理决定。另查明，2020年8月25日，通州区法院作出（2020）京0112行初309号行政判决书，判决确认市规自委对原告提出的查处申请拖延履行法定职责的行为违法，现该行政判决已生效。本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第八十四条和《国土资源行政处罚办法》第二条等相关规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚。建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。同时参照《北京市规划和自然资源委员会、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》第二条的规定，市规划自然资源委区分局应当落实执法主体工作责任，依法独立行使本行政区域内不动产登记、规划许可（房建类）、违法用地违法建设查处职权，并负责办理行使上述职权引发的信息公开、举报答复及信访等工作，定期向市规划自然资源委和区政府报告有关工作情况。据此，被告对违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途等违法建设行为，负有查处违法用地违法建设的法定职责。本案的争议焦点主要有：一是关于被告对涉案立案审批表适用中止情形是否符合法律规定；二是中止调查决定呈批表是否符合法定程序；三是被告作出中止调查审批是否需告知行政相对人。针对被告对涉案立案审批表适用中止情形是否符合法律规定的争议焦点。参照《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》第一条行政处罚一般程序案件查处操作规程中第二项调查取证阶段第（3）中关于中止的规定，有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报执法总队总队长或分局局长批准后，中止调查：因不可抗力或者意外事件，致使案件暂时无法调查的；涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或确认的；需要公安、检察审判机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的；当事人下落不明致使调查证据不足的；需要中止的其他情形。据此，对违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途等违法建设行为进行调查处理系被告的法定职责，其在办理案件过程中若发现存在法定情形，可行使其行政机关的裁量权来决定案件能否依法中止。本案中，被告结合前期调查的相关事实并将相关疑难问题向市规自委请求帮助、指导，同时，被告还向第三人进行询问调查，综合各方因素后作出中止调查审批决定，符合相关规定。针对被告作出的中止调查决定呈批表是否符合法定程序一节。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第8.3“调查中止”的规定，对符合中止情形的案件，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查。同时，参照《北京市规划和自然资源行政执法操作规程（试行）》第一条行政处罚一般程序案件查处操作规程中第二项调查取证阶段第（3）中关于中止的规定，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报执法总队总队长或分局局长批准后，中止调查。庭审中，原告认为，被告在作出中止调查决定呈批表时，签字审批的领导并非上述规定中所要求的执法总队长或分局局长，故不符合上述规定；被告辩称该呈批表中的签字审批的领导系被告执法队队长和主管执法的局长。本案中，被告在作出中止调查决定呈批表时，签字审批的领导确系被告执法队的队长和主管执法的局长，亦符合上述规定，故原告主张于法无据，本院不予支持。针对被告作出中止调查决定审批表是否需告知行政相对人一节。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本院认为，行政机关在行政执法过程中应当遵循正当程序原则，若在法定期限内未作出处理决定，应当告知相对人。本案中，被告于2020年8月6日进行立案，并于2020年9月10日作出中止调查决定呈批表，其确未在《国土资源行政处罚办法》规定的办案期限内作出决定，但因该案确实存在法定情形予以中止，且原告已通过行政诉讼途径获知该案决定中止的相关情况，故对此本院予以指正。另，需要指出的是，在案件中止调查的情形消除后，被告应当及时恢复调查，作出处理决定。若原告对被告的最终处理决定不服，可依法通过诉讼或复议途径另行解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张帆的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  辛崇增人民陪审员  李 洁人民陪审员  崔 东二〇二一年二月二十五日法官 助理  李 静书 记 员  张 冉