江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终780号 上诉人（原审原告）南京宁浦驾驶培训学校有限公司，住所地南京市浦口区顶山街道石佛村石佛组。 法定代表人赵于勇，南京宁浦驾驶培训学校有限公司执行董事兼总经理。 委托代理人朱法建，江苏致邦律师事务所律师。 委托代理人周雷明，江苏致邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府顶山街道办事处，住所地南京市浦口区顶山街道吉庆路10号。 负责人陈庆国，南京市浦口区人民政府顶山街道办事处主任。 委托代理人方鹏。 委托代理人竺菲，江苏天九律师事务所律师。 上诉人南京宁浦驾驶培训学校有限公司(以下简称宁浦驾校)因诉被上诉人南京市浦口区人民政府顶山街道办事处（以下简称顶山街道办）解除拆迁补偿行政协议一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初478号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月1日，宁浦驾校与顶山街道办签订《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》（以下简称涉案补偿协议）一份，主要内容为：“搬迁实施单位（以下称甲方）：顶山街道办，被拆迁人（以下称乙方）：宁浦驾校。因国际健康城项目建设需要，经协商，甲乙双方同意参照南京市浦口区征地拆迁相关政策，对乙方的房屋及附属物实行拆除并补偿。协议如下：乙方房屋建筑面积1996.28平方米，拆迁补偿款项包括原房补偿款3153327元、区位补偿款798512元、附着物补偿款9417850元、搬迁费及停业损失395184元、苗木726780元，合计人民币14491653元。乙方同意于2018年8月31日腾空上述房屋，并将房屋钥匙交给被告；待跟踪审计出具乙方审计报告后，甲方一次性将全额补偿款14491653元支付给乙方。本协议经甲、乙双方签字（盖章）后生效。” 2019年8月23日，宁浦驾校向顶山街道办发出《关于解除补偿协议的报告》，主要内容为：“宁浦驾校为落实搬迁场地，先在浦口区租赁场地并投资进行建设，但被国土部门于2018年4月拆除。后宁浦驾校在浦口区租赁场地并投资建设新址。2018年6月，宁浦驾校与顶山街道办签订涉案补偿协议。但宁浦驾校于2018年7月得到江北新区运管所答复，被告知无法获得审批许可。因宁浦驾校无法通过搬迁延续经营，客观情况发生重大变化，即日起解除涉案拆迁协议。”2019年9月5日，顶山街道办向宁浦驾校发出《告知书》，主要内容为：“顶山街道办不同意解除涉案补偿协议。宁浦驾校以无法通过搬迁延续经营、未毕业学员分流、工作人员解聘等理由延迟拖延交付房屋，上述问题是宁浦驾校经营和内部问题。顶山街道办已将拆迁款转至浦口区人民法院账户，在宁浦驾校迁出土地后即可领取”。宁浦驾校遂诉至原审法院，请求：1.解除宁浦驾校与顶山街道办签订的《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》；2.判令顶山街道办承担本案诉讼费用。 原审另查明，2016年10月，浦口区顶山街道石佛社区居民委员会将宁浦驾校诉至浦口区人民法院，起诉要求宁浦驾校迁出并返还浦口区石佛组和尚山顶约19亩荒地。该案经过一审、二审后进入执行阶段。在该案执行阶段，顶山街道办于2019年9月5日将拆迁补偿款14491653元汇入南京市浦口区人民法院账户。2020年1月15日，宁浦驾校的法定代表人赵于勇出具收条一份，载明其收到浦口区人民法院转交的拆迁补偿款14491653元。同日，宁浦驾校签署房屋搬迁腾房验收单。 原审法院认为，宁浦驾校起诉请求解除其与顶山街道办签订的涉案补偿协议，诉讼类型属于行政协议之诉。行政协议案件可以准用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。 《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款规定：“当事人协商一致，可以解除合同。”第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”本案中，宁浦驾校与顶上街道办双方于2018年6月1日签订了涉案补偿协议，对补偿款项和金额、搬迁时间、付款时间等进行了约定，双方意思表示真实，涉案补偿协议不违反法律或者社会公共利益，合法有效，对双方当事人均具有约束力，且双方就涉案补偿协议业已履行完毕，现宁浦驾校单方提出解除合同，不符合上述法律规定的解除合同的条件。 宁浦驾校认为根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定，宁浦的情形属于情势变更，故可以解除涉案补偿协议。对此，原审法院认为，双方签订涉案补偿协议并在协议中对搬迁日期进行约定，宁浦驾校应当履行按期迁出的合同义务。至于宁浦驾校在迁出后，是否继续从事驾校经营，在不继续从事驾校经营时如何对内部职工进行安置、如何对学员进行分流等事项，属于宁浦驾校的内部经营事项，亦属于宁浦驾校在作出搬迁承诺前所应当考虑和权衡的范畴。任何商业主体的经营均存在风险与收益的不确定性，宁浦驾校在签订涉案补偿协议前，也曾经在他处投资经营，但投资未果，亦能说明宁浦驾校应知在搬迁后存在相关的经营风险。双方在签订涉案补偿协议时，顶山街道办并未承诺在宁浦驾校未找到新的经营场地时，宁浦驾校可延缓搬迁或可解除合同。现宁浦驾校在签订协议后，因自身的经营选择、经营风险问题，要求解除涉案补偿协议，不适用情势变更原则。对宁浦驾校的该意见，原审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回南京宁浦驾驶培训学校有限公司的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由南京宁浦驾驶培训学校有限公司负担。 上诉人宁浦驾校上诉称：一、一审法院未查明上诉人与被上诉人签订涉案补偿协议签订过程的相关事实。2016年，宁浦驾校被列入国际健康城项目拆迁名单，顶山街道办与宁浦驾校谈判过程中多次承诺会帮助宁浦驾校搬迁，协调搬迁场地及办理场地许可手续，故宁浦驾校于2017年4月与南京林大农业发展有限公司签订协议，先后投入90余万元。但在2018年3月26日，江浦街道办发出《责令限期改正通知书》，责令拆除改造场地。后国土部门拆除场地，导致宁浦驾校无法搬迁。宁浦驾校考虑到政府急需用地，并相信顶山街道办能帮助宁浦驾校协调搬迁场地，驾校可以继续经营培训，故宁浦驾校与顶山街道办为考虑驾校学员分流的情况下签订了涉案补偿协议。后宁浦驾校一直在寻找经营场地，但寻找的场地没有通过审批许可，造成宁浦驾校无法搬迁。由此可见，宁浦驾校与顶山街道办签订协议时并未考虑到驾校无法完成搬迁情形下的学员分流问题，一审法院对以上事实并未查明，影响了本案的审理结果。二、一审法院未查明宁浦驾校搬迁及停业实际损失问题，涉案补偿协议中的395184元是无法弥补宁浦驾校的实际损失的，继续履行补偿协议将对宁浦驾校明显不公平。宁浦驾校与林大公司签订场地租赁合同，投资建设完成场地改造花费共计90余万元，但因场地建设未能通过审批致合作经营协议无法履行，宁浦驾校损失达40万元。截止目前，宁浦驾校因转培学员及教练员支付3144623元，仍有2500名学员还未分流，宁浦驾校将承受更大损失。可见，如宁浦驾校继续履行补偿协议将遭受巨大损失。三、一审法院认为本案不属于情势变更情形，属于自身经营风险的认定错误。宁浦驾校与顶山街道办均相信在双方共同努力下可以顺利实现驾校的搬迁工作。从双方签订的补偿协议内容均未考虑搬迁及停业对学员的影响可以看出，宁浦驾校可以继续经营，驾驶培训经营场地的审批、许可系顶山街道办予以协调解决，但顶山街道办并未履行协助义务，这是宁浦驾校无法预见的情形，非一审法院认为的商业风险。2020年1月15日，浦口区执行局对宁浦驾校、顶山街道办的谈话可以看出，顶山街道办也是同意协商学员分流事宜，证明学员分流问题非宁浦驾校经营事项，这关乎到宁浦驾校与顶山街道办是否稳妥拆迁，但顶山街道办一直未与宁浦驾校协商解决学员分流问题。基于以上情形，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条对情势变更定义为“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的”，宁浦驾校所述情形符合情势变更情形，宁浦驾校有权依法解除补偿协议。综上，宁浦驾校无法搬迁系上诉人与被上诉人无法预见的，双方继续履行补偿协议对宁浦驾校明显不公平，宁浦驾校依法解除补偿协议符合法律规定，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院：1、撤销（2020）苏0192行初478号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人顶山街道办未提交书面答辩状，在二审中辩称，上诉人要求解除涉案补偿协议没有事实和法律依据。上诉人已经领取了拆迁补偿款，也将涉案房屋及土地交付被上诉人，合同已经实际履行。且上诉人所称学员分流问题并没有约定在涉案补偿协议当中。因此，上诉人认为该合同已经实际履行，没有解除的必要。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本案原审原告和原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 本案二审审理中，上诉人宁浦驾校提交分流学员名单一份，证明被上诉人未在补偿协议中考虑学员分流问题，未涉及分流学员的补偿。 被上诉人顶上街道办认为该材料不属于行政诉讼新证据范畴，且该证据与本案没有关联性。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人在一审程序中无正当事由未提供该学员分流名单而在二审中作为新证据提交，其不属于行政诉讼法规定的新的证据范畴，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关和行政相对人通过协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，系双方合意的产物。在行政协议签订后，非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等情形不得随意解除，从而最大限度维护行政协议的稳定性以及行政机关的公信力。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定：原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。该司法解释第十条第二款规定：原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。具体在本案中，上诉人宁浦驾校请求解除涉案补偿协议，却未提供充分的证据证明涉案补偿协议符合《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条规定的解除情形。原审法院据此驳回宁浦驾校请求解除涉案补偿协议的诉讼请求，并无不当。且上诉人已于2020年1月15日交付房屋且在房屋搬迁腾房验收单上盖章，并实际领取涉案补偿协议约定款项，即该合同已经实际履行完毕。上诉人宁浦驾校认为因签订合同时未考虑到驾校无法完成搬迁造成学员分流问题且涉案补偿协议约定数额无法弥补其实际损失的理由并非行政协议法定解除事由，故其解除涉案补偿协议的上诉请求无相应的法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人宁浦驾校的上诉请求，没有相应的法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京宁浦驾驶培训学校有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  沈 赵 二〇二一年二月二十六日 书记员  曹 洁