南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）赣71行终16号 上诉人（原审原告）沐群萍，女，1968年2月23日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 委托代理人周发根，男，1968年4月13日出生，汉族，住江西省南昌市桑海经济技术开发区，系沐群萍丈夫。 被上诉人（原审被告）赣江新区管理委员会，住所地江西省赣江新区儒乐湖大街399号，统一社会信用代码11360000MB0336575B。 法定代表人肖玉文，该管委会主任。 委托代理人熊文琳，江西赣江律师事务所律师，执业证号13601201511787808。 委托代理人张辉，江西赣江律师事务所律师，执业证号13601198410365756。 上诉人沐群萍与被上诉人赣江新区管理委员会（以下简称赣江新区管委会）变更房屋征收补偿协议一案，南昌铁路运输法院于2020年9月11日作出（2020）赣7101行初710号行政判决，驳回沐群萍的诉讼请求。沐群萍不服向本院提起上诉，本院依法受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。 原审法院查明，沐群萍的父亲沐宝网有房屋位于新祺周江夏分场场直2号1栋，房产证号为赣蚕私02589号，房屋共有两层，房屋性质为住宅，建筑面积为100平方米，建筑结构为混合结构。沐宝网于1996年4月去世。2016年12月12日，南昌市经济开发区桑海产业园综合部发布《关于印发南昌市经济开发区桑海产业园国有土地上房屋征收与补偿实施暂行办法的通知》（以下简称《暂行办法》），要求产业园各部（室）、新祺周管理处等认真抓好贯彻落实，该《暂行办法》规定，住宅房屋被征收人选择产权调换的，在规定或者约定的临时安置期限内，建筑面积按每平方米每月6元结算，结算后少于300元的，按300元结算，以完成搬迁交房之日起计发。为大力推进南昌经开区桑海产业园南昌至九江高速公路改扩建项目建设，南昌市经济开发区桑海产业园管理委员会（以下简称桑海管委会）于2017年1月20日作出《房屋征收决定书》及《南昌经开区桑海产业园南昌至九江高速公路改扩建项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），征收范围为南昌至九江红线范围内国有土地上的所有建筑物，面积约2000平方米，征收部门为南昌经开区桑海产业园规划建设部（以下简称桑海建设部），沐宝网名下的房屋在征收范围内。《安置方案》规定：“…房屋征收实行货币补偿和产权调换两种方式，…选择产权调换的，按被征收人房屋建筑面积“征一还一、就近靠档”，并按每级40元／平方米标准计算结构差价进行安置，即砖木40元／平方米；…住宅房屋被征收人选择产权调换的，户建筑面积100平方米以内的每户每次500元；…临时安置补助费（过渡费）在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月6元结算，户结算后少于300元的，按300元结算，…临时安置期限为30个月，…过渡费自被征收户搬家完毕交付钥匙之日起计付。” 按照征收程序，政府工作人员对沐宝网名下房屋及附属物进行丈量、登记，并制作了《桑海产业园建设部房屋征迁丈量、制图单》，房屋砖混结构144.19平方米，砖木结构91.01平方米，另有附属物厕所、蓄水池、围墙、水井等，沐群萍与刘国芬（沐宝网的妻子）对丈量结果予以确认。刘国芬、沐群萍与桑海建设部就案涉房屋安置补偿问题进行协商，确认建筑面积144.19平方米砖混结构的房屋选择货币补偿，建筑面积91.01平方米砖木结构的房屋选择产权调换。2017年1月23日，刘国芬与桑海建设部就建筑面积144.19平方米砖混结构的房屋签订《货币补偿协议》，协议约定桑海建设部支付刘国芬144.19平方米砖混结构住宅房屋补偿款、房屋室内装修补偿款、过渡费、搬家费等共计361，261.34元。2017年4月13日，桑海建设部将货币补偿款全额支付给刘国芬。 2017年1月23日，沐群萍与桑海建设部就建筑面积91.01平方米砖木结构的房屋签订《产权调换协议》，协议约定沐群萍拆迁自建住宅建筑面积91.01平方米（砖木结构91.01平方米），按规定可以给予实物安置的面积（空白）平方米，若沐群萍的住宅房屋为砖木结构，因安置房屋为砖混结构，故沐群萍应向桑海建设部补交结构差价款3640.4元；搬迁补助费为1000元，临时安置补助费（过渡费）按在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月6元结算，户结算后少于300元的，按300元结算；沐群萍在当日搬迁完毕由桑海建设部拆除。2017年4月13日，桑海建设部将搬迁补助费1000元支付给沐群萍。自2017年7月起，南昌市经济技术开发区管理委员会分多次向沐群萍支付过渡费。2019年1月14日，沐群萍认为《产权调换协议》存在重大瑕疵，显失公平，遂以征收部门桑海建设部为被告向南昌铁路运输法院提起行政诉讼，要求变更协议内容，南昌铁路运输法院作出（2019）赣7101行初247号《行政裁定书》，裁定桑海建设部系桑海管委会设立的内设机构，桑海管委会才是适格的被告，因沐群萍经法院释明后拒绝变更被告，故驳回沐群萍的起诉。沐群萍不服并提出上诉，南昌铁路运输中级法院作出（2019）赣71行终619号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原判。2019年12月16日，沐群萍认为《产权调换协议》存在重大瑕疵，显失公平，以南昌经济技术开发区管理委员会为被告向南昌铁路运输法院提起诉讼，要求变更协议内容，南昌铁路运输法院作出（2020）赣7101行初114号《行政裁定书》，以案涉协议内容应由赣江新区管理委员会履行实施为由，裁定驳回沐群萍的起诉。沐群萍不服并提出上诉，南昌铁路运输中级法院作出（2019）赣71行终205号《行政裁定书》，裁定撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初114号行政裁定，指令南昌铁路运输法院继续审理。另查明，2018年4月11日，沐群萍向南昌市经济开发区信访办信访过程中自认被征收房屋有砖混结构房屋面积144.19平方米（有房产证的为100平方米），砖木结构面积91.01平方米。2019年5月14日，中共江西省委、江西省人民政府印发《关于完善赣江新区管理体制的实施方案》，将原桑海技术开发区划为赣江新区直管区。2019年6月28日，南昌市与赣江新区签订了《委托管理协议书》，托管区包括原桑海开发区大部分区域、赣江新区管委会所在的儒乐湖核心区9.34平方公里等区域，赣江新区工委、管委会负责托管区内政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设，该协议自2019年7月1日起生效。2019年10月30日，中共江西省委机构编制委员会办公室发布赣编办发〔2019〕336号《关于赣江新区机构设置调整优化的通知》，通知中载明组建赣江新区新祺周管理处，加挂中国（南昌）中医药科创城管理委员会牌子，为赣江新区党工委管委会派出机构，正处级，承担辖区内经济发展、城乡建设、社会事务、综合治理、民生服务等职责……核定事业编制40名。 原审法院认为，案件有如下争议焦点：1.赣江新区管委会是否是适格被告；2.沐群萍申请变更的事由是否成立；3.过渡费标准是否合理；4.沐群萍行使变更权是否超过了变更权行使期限。焦点一，中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。沐群萍于2017年1月23日与桑海建设部签订《产权调换协议》，桑海建设部虽为案涉征收的征收部门，但系桑海管委会的内设机构，依法不能成为适格的被告，另案判决认定桑海管委会为适格被告，因原桑海技术开发区于2019年5月14日划为赣江新区直管区，由赣江新区管委会负责该区域区内政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设，赣江新区管委会作为继续行使其职能的行政机关，是本案的适格被告，赣江新区新祺周管理处系事业单位，且为派出机构，并非本案适格被告。焦点二，《中华人民共和国民法总则》第五十四条第一、二款规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定“被告对于自己订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。而原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”据此，在行政协议纠纷中，存在两种举证责任：对行政机关单方作出的变更、解除等高权性事项，由其自身对行为合法性承担举证责任；而对行政相对人就协议性事项主张变更、解除，应按照“谁主张、谁举证”的原则分配举证责任，即行政相对人就其变更、解除协议内容的事实根据进行举证。本案中，被征收房屋经相关工作人员丈量、登记，砖混结构为144.19平方米，砖木结构为91.01平方米，沐群萍及刘国芬对上述结果予以确认，原告以案涉协议存在重大瑕疵、显失公平为由，主张变更协议内容。根据“谁主张，谁举证”的举证规则，原告对案涉协议的事项主张变更，应对变更协议内容的事实承担举证责任，但其未提交证据支持其主张，故对原告的主张，本院不予支持，案涉协议系各方当事人的真实意思表示，内容明确清晰，未违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效。焦点三，《安置方案》已对选择产权调换的临时安置补助费（过渡费）作出了明确规定，即在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月6元结算，户结算后少于300元的，按300元结算，临时安置期限为30个月，过渡费自被征收户搬家完毕交付钥匙之日起计付。本案中，经开区管委会已按照上述标准向沐群萍支付过渡费，沐群萍要求赣江新区管委会按照《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》中过渡费的标准补发沐群萍短少的过渡费18298.67元，没有事实和法律依据，本院不予支持。焦点四，最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案中，沐群萍的诉讼请求是基于《中华人民共和国合同法》第五十四条有关显失公平的规定，请求变更《产权调换协议》的内容，该诉讼请求本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，按照司法解释的规定精神，沐群萍提起的合同变更之诉应参照合同法、民事诉讼法等相关规定予以审查。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第七十三条规定“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护。”由此可见，合同变更权的行使同撤销权一样，都适用一年除斥期间的规定。本案中，沐群萍于2017年1月23日与桑海建设部签订《产权调换协议》，沐群萍在签订协议时对被征收房屋的安置补偿及过渡费等情况应当清楚，其行使变更权的期限应自协议签订之日起算，依据上述法律规定，沐群萍最迟应在2018年1月22日之前向法院提起诉讼，沐群萍于2019年1月向本院提起诉讼，已超过了一年的变更权行使期限，故沐群萍的变更权灭失。 综上，沐群萍单方面请求变更协议内容并要求被告支付短少的补偿款的诉讼请求，既没有事实和法律依据，且其变更权已灭失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下驳回沐群萍的诉讼请求。案件受理费4934元，由沐群萍负担。 沐群萍不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并改判赣江新区管委会依法变更沐群萍与桑海建设部签订的《产权调换协议》内容：被征收房屋由自建房变更为全产权房改房；面积由91.01m2变更为100m2，房屋结构变更为砖混结构，安置面积为套内面积100m2，安置房屋为全产权房，过渡费由每平方米每月6元变更为每平方米每月13.5元，补发自2017年4月13日至2019年1月13日21个月因面积差异和过渡费标准短少的费用共计18298.67元。其申请上诉的事实和理由如下：1.原审认定沐群萍丧失合同变更权无法律及事实依据。而赣江新区管委会从未提出诉讼时效抗辩，根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条及《中华人民共和国民法总则》第192条的规定，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。2.《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第12条规定：“对房屋征收范围内已依法登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，应当以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准”，因此可见144.19m2砖混结构房屋为100m2经产权登记的全产权房改房和44.19平方木未经产权登记的范围搭建房。同时也规定了应对被征收房屋进行房屋权属登记，但案涉补偿协议未写明被征收房屋的产权状况，不符合上述强制性规定。3.根据行政诉讼法的规定，应由行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，但赣江新区管委会提供的证据不能证明赣蚕私02589号房改房用于刘国芬的货币补偿协议中，虽然面积相等，但是房屋产权不符，案涉房改房去向不明。另一份《货币补偿协议》涉及的144.19m2没有载明产权，属于未取得产权证的房屋，故赣蚕私02589号房改房没有用于货币补偿中。4.赣江新区管委会未经批准，自行执行6元每平方米每月的过渡费的标准，不符合南昌市13.5元的政策。 被上诉人赣江新区管委会提出答辩意见称，1.沐群萍诉请变更2017年1月23日签订的《昌九高速改扩建房屋征收协议书（产权调换方式）》有关内容缺乏事实和法律依据，不能成立。刘国芬用有产权的砖混结构的赣蚕私02589号房改房经测量总计为144.19m2选择货币补偿，后该房产证因签订货币补偿协议而给予注销。后沐群萍与桑海建设部签订案涉协议，其记载内容与房产实际状况准确无误。2.赣江新区管委会制定的过渡费标准符合当地市场价格，当事人并无异议并签订《房屋征收协议》予以确定。3.本案适用除斥期间的规定，沐群萍申请变更无事实及法律依据，不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审审查期间，双方当事人均未提交新的证据，本院查明的事实与原审一致。 现针对本案争议的焦点问题分析如下： 经审查认为，本案争议的核心问题：一是上诉人以显失公平为由，要求对本案涉案协议第一、四条进行变更能否得到支持；二是上诉人提起本案诉讼超过了法律规定的保护期限。 第一，本案系行政协议案件，兼具行政性和协议性属性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》中体现的行政协议纠纷类型主要包括行政机关不依法履行协议、行政机关未按照约定履行协议、行政机关单方变更协议、行政机关单方解除协议、行政相对人主张解除协议、行政相对人主张协议无效，并未提及行政相对人请求变更行政协议这一类型，但是基于行政协议对双方当事人均具有的约束力，同行政机关一样，行政相对人也可基于合法事由，可以要求对行政协议的协议性条款进行变更，依据上述解释第二十七条第二款的规定，本案审理可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。依据当时生效的《中华人民共和国民法总则》第五十四条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》第十条及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条第一款规定：“在合同纠纷案件中，主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任；主张合同关系变更、解除、终止、撤销的一方当事人对引起合同关系变动的事实承担举证责任”。故在行政协议纠纷中，行政相对人主张变更、解除等引起合同关系变更的协议性事项承担举证责任。本案中，上诉人主张案涉协议内容存在显失公平的情形，但上诉人未提供相关证据证明其主张，上诉人与桑海建设部签订案涉协议系其真实意思表示，且符合《南昌经开区桑海产业园南昌至九江高速公路改扩建项目房屋征收补偿安置方案》确定的内容，原审法院认定并无不当。 第二，根据当时生效的《中华人民共和国合同法》第五十四条：“在订立合同时显失公平的，当事人有权请求人民法院进行变更”。同时根据该法第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”并参照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）的通知第七十三条“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”之规定，合同变更权的行使同撤销权一样，应适用上述一年除斥期间的有关规定，且该除斥期间依法为不变期间,不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。本案中，上诉人与桑海建设部于2017年1月23日签订案涉《产权调换协议》，签订时已知晓协议关于安置面积及补偿费等相关情况，其依法行使合同变更权的期限至迟于2018年1月22日之前向人民法院提起诉讼，故原审法院驳回其诉讼请求并无不当，本院予以支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费4934元，由沐群萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  陈 榕 审 判 员  朱映红 二〇二一年二月二十四日 法官助理  余周洋 书 记 员  刘程琦