广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终1328号上诉人（原审原告）深圳市四季青园林股份有限公司，住所地深圳市罗湖区上步北路2006号。法定代表人ZHOUZHONG（中文名：周重），董事长。委托代理人曹中海，北京德恒（深圳）律师事务所律师。委托代理人符欣欣，北京德恒（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市南山区规划土地监察局，住所地广东省深圳市南山区南头街道南头街19号。法定代表人易中文，局长。出庭应诉负责人刘朝阳，副局长。委托代理人陈玉珏，广东国晖律师事务所律师。委托代理人王恒，广东国晖律师事务所律师。上诉人深圳市四季青园林股份有限公司因诉被上诉人深圳市南山区规划土地监察局行政处罚一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初2169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告（乙方）与深圳市国土资源和房产管理局（甲方）于2007年8月16日签订《深圳市土地使用权出让合同》，合同约定甲方将Ｔ504-0006地块，土地面积159689.49平方米的土地使用权出让给乙方，使用期限20年，从1995年8月18日至2015年8月17日止。2008年1月11日，原告办理了房地产证，其中载明的土地使用期限与上述合同一致。期限届满之后，原告拒绝向规划国土部门交还涉案土地。2017年3月28日，被告对原告涉嫌非法占用国有土地的违法行为予以立案。经调查，被告认定原告“在土地出让合同约定使用期限届满,未能提供续批的相关文件及使用合同，未按要求办理土地到期收地手续，继续占用土地，占用面积为156247.43平方米。”经处罚告知和听证，2018年6月11日，被告作出深南规土行罚字［2018］08101号《行政处罚决定书》，内容为:“1.交还违法占用的土地；2.罚款4687422.9元。”4687422.9元的罚款数额为156247.43平方米按30元每平方米计算。原告对案件调查事实无异议，但认为其自1995年8月18日开始实际使用Ｔ504-0006土地，2007年签订《深圳市土地使用权出让合同》系补办手续，根据1996年2月27日的《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》，在1995年9月18日前已签订《土地使用权出让合同书》的，其土地使用最高年期按国家规定执行，即Ｔ504-0006土地的使用期限应顺延为50年，原告并无非法占有国有土地的违法行为。原审法院认为，涉案的《深圳市土地使用权出让合同》签订于2007年8月16日，明显不属于1996年2月27日《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》中适用的情形。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”原告非法占用国有土地的事实清楚，被告作出的行政处罚决定有事实根据和法律依据，程序合法，应予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告深圳市四季青园林股份有限公司的诉讼请求。上诉人不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，发回重审或者改判撤销被上诉人作出的行政处罚决定。主要理由是，上诉人于1995年8月18日便取得了Ｔ504-0006号土地的使用权，并实际使用至今，2007年签订的《深圳市土地使用权出让合同》系补签行为。根据《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》规定，凡1995年9月18日前已签订《土地使用权出让合同书》的，其土地使用最高年期按国家规定执行，即应顺延至50年，该公告是为解决早期土地使用权年限无相关规定的问题，从而保证取得土地使用权的相关单位能够稳定使用相关国有土地，而并非单纯以签订合同日期作为唯一衡量标准。规划国土部门对上诉人作出的《市规划国土委第二直属管理局关于Ｔ504-0006宗地土地使用年期延期有关事宜的函》和《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》内容均是对拟进行的收地和协商事宜作出的程序性告知，并非做出确定的收回土地使用权的具有法律效力的行政处理决定。因此，被上诉人作出的行政处罚认定事实和法律适用均错误，应予撤销。原审判决未正确认定土地使用年限，且与已经生效的长沙仲裁委员会的相关裁决冲突，该裁决书已就Ｔ504-0006号土地应当适用《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》作出裁定，应当直接作为本案判决依据，无权作出违背已生效裁决书的判决。原审诉讼过程中，上诉人及原审法院要求被上诉人提交涉案土地的初始登记材料，但上诉人在等待相关证据提交的过程中便收到了判决，上诉人认为相关证据调取后应送达上诉人，并组织质证，即使被上诉人未提供相关证据也应向上诉人说明，上诉人可申请法院进行调取，但原审法院却直接作出了判决。被上诉人答辩主要称，本案是由规划国土部门移交处理的案件，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》以及深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责的相关规定，街道、区土地监察机构对辖区内的土地违法行为进行查处，所以该土地是否属于需要延期的，这不是被上诉人的职责。而且根据深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定，对于在执法过程中需要了解土地出让情况、城市规划情况等需要确定当事人的性质均可以请求市规划国土部门提供相关的材料及专业意见。原审中所提交的材料中已经明确市规划国土部门已经下发了不同意延期的函给上诉人，并且已经在2015年12月8日向上诉人发出了收回涉案土地的通知。在上诉人拒绝交还土地的情况下，2017年3月13日发出涉嫌违法占有土地的移送函，要求被上诉人进行查处，被上诉人和所在西丽街道办事处也多次征求了规土部门的相关意见。被上诉人认为本案事实清楚，证据确凿。至于上诉人认为其符合市政府相关的土地延期的相关的公告的要求的情节，不是被上诉人的职责范围，应当另循法律途径解决。经审理查明，1994年1月，深圳市政府第六十六次用地审定会批准上诉人在西丽湖西北建设花卉生产基地。1995年8月18日，规划国土部门出具该宗地规划要点，并对上诉人发出《关于申请办理土地使用合同请示的函复》，要求根据规划布局办理建设项目的规划及报建手续。但双方当时未签订土地使用权出让合同。2007年，上诉人向国土部门提交《关于给予完善用地手续的请示》。2007年2月，国土部门答复同意在取得该地块的规划许可文件后再完善用地手续。2007年4月，上诉人取得规划部门重新确认用地规划要点的复函。2007年8月16日，上诉人与国土部门签订《深圳市土地使用权出让合同书》，约定土地使用年期为20年，从1995年8月18日至2015年8月17日止，土地用途为种植用地，土地性质为商品房，规划为生态农业用地，地价合计21717800元，其中第十七条约定“本合同规定的土地出让年限届满，甲方无偿收回出让地块的土地使用权，本地块上的建筑物及其他附着物也由甲方无偿取得。乙方承诺于2015年8月18日将土地及土地上建筑物、附着物无偿交回甲方，并在年期届满之日起十日内办理房地产权注销登记手续，否则由甲方迳行注销。乙方如需继续使用本地块，可在期满前六个月内申请续期，并在确定了新的土地使用权出让年限和出让金及其他条件后，与甲方重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金和土地开发与市政配套设施金，并办理土地使用权登记手续。”2008年1月11日，上诉人经房地产登记部门核发涉案土地房地产证，证载土地用途为永久性花卉基地，使用年限为20年，从1995年8月18日至2015年8月17日。2015年3月，规划国土部门因上诉人申请涉案土地使用权延期和继续使用，先后向上诉人作出两份函件，答复称报市政府，处理意见为涉案土地使用年期为20年到期后，须由政府收回并纳入土地储备，届时若需出让土地使用权，将根据城市规划要求，以招拍挂方式进行公开出让。2015年12月8日，规划国土部门作出《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》，主要内容为：“深圳市四季青园林花卉有限公司：因合同规定的土地使用年期届满，根据《深圳市土地征用与收回条例》第二十三条、《深圳经济特区土地使用权出让条例》第四十九条、第五十条以及《深圳市土地使用权出让合同书》（深地合字［2007］0116号）第十七条的规定，拟收回你公司Ｔ504-0006宗地。收回宗地的用地面积为159689.49平方米。具体坐标如下……请你司自收到本通知之日起30日内联系我局协商办理有关到期收地手续，同时到市不动产登记中心注销房地产证（深房地字第××号），否则，该证将予以径行注销。自本通知送达之日起，你公司及相关当事人不得擅自处分土地或在被收回的土地上新建、改建、扩建和装修地上建筑物、附着物；不得以有关的土地权益或地上建筑物、附着物进行转让、抵押；不得设立或变更租赁关系。特此通知。”规划国土部门未与上诉人办理收回土地手续，上诉人也未就收回土地使用权通知申请行政复议或提起行政诉讼。2017年3月13日，规划国土部门向被上诉人移送上诉人涉嫌违法占用国有土地案件，移送函载明：“根据《深圳市土地征用与收回条例》第二十三条、《深圳经济特区土地使用权出让条例》第四十九条、第五十条以及《深圳市土地使用权出让合同书》（深地合字［2007］0116号）第十七条的规定，我局已于2015年12月8日向深圳市四季青园林花卉有限公司下发《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》（深规土二局〔2015〕246号），但该公司并未按要求联系我局协商并办理出让土地到期收地手续，其行为已涉嫌违法占用国有土地”，将此案移交被上诉人调查处理。移送函附件提供了宗地收地范围示意图、《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》和《关于Ｔ504-0006宗地土地使用年期延期有关事宜的函》。2017年12月8日，被上诉人向上诉人作出《行政处罚告知书》，告知拟处罚内容为交还违法占用的国有土地、罚款2343711.45元，并告知了陈述、申辩和申请听证的权利。2017年12月13日，上诉人书面申请听证。2018年1月9日，被上诉人组织听证。上诉人陈述的申辩意见主要是，涉案用地为市政府批准的永久性花卉基地，虽然土地使用权出让合同书规定使用年限为20年，但根据1996年《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》，应享有50年使用年限，土地使用权出让合同第十七条第二款也约定需要继续使用的期满前6个月申请续期，上诉人已经申请续期，2015年12月5日规划国土部门关于收回涉案土地的通知也证明，双方对于续期的协商还没有达成一致，上诉人不构成违法占用国有土地。被上诉人经听证，认为对上诉人的罚款标准不符合《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》和《深圳市规划、土地、房地产、地名、测绘、矿产违法行为行政处罚裁量权实施标准（修订）》关于拒不交还土地10亩以上处罚标准的规定，于2018年6月11日重新作出《行政处罚告知书》，告知拟处罚内容为交还违法占用的国有土地，罚款4687422.9元，并再次告知了陈述、申辩和申请听证的权利。2018年6月20日，上诉人书面申请听证。2018年7月10日，被上诉人组织听证，上诉人陈述的主要意见与首次听证相同，认为土地使用权续期问题还在协商，不具备行政处罚的前提条件。2018年7月18日，被上诉人作出深南规土行罚字［2018］08101号《行政处罚决定书》，认定上诉人“土地出让合同约定使用期限届满，未能提供续批的相关文件及使用合同，未按要求办理出让土地到期收地手续，继续占用土地面积，占用面积为156247.43平方米”，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第三项的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，作出行政处罚决定如下：1.交还违法占用的土地；2.罚款4687422.9元。本院认为，本案为行政处罚争议。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”结合本案事实，被上诉人系认定上诉人构成依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的违法情形，对上诉人作出处罚。双方对上诉人为涉案土地使用人以及被上诉人的行政职权和行政程序没有争议。本案主要审查被上诉人作出行政处罚的事实认定和法律适用是否正确。被上诉人处罚的事实依据，是认定规划国土部门收回到期的涉案国有土地使用权后上诉人违法占用国有土地拒不交出，主要涉及土地使用权是否到期、以及是否依法收回后拒不交出的问题。关于涉案土地使用权是否到期的问题，按照2007年签订的《深圳市土地使用权出让合同》约定，涉案土地使用期限为自1995年8月18日至2015年8月17日止，上诉人申请续期未获得同意，上诉人所述的生效仲裁裁决并非确定涉案土地使用权年限的依据，因而上诉人关于涉案土地使用权应为50年的主张缺乏依据，本院不予采纳。关于是否依法收回涉案土地使用权的问题，被上诉人主张《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》是规划国土部门收回涉案土地使用权的决定。对此，首先从收回的批准程序分析，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。”《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》并未载明收回涉案土地使用权已经人民政府批准，而规划国土部门处理上诉人申请涉案土地使用权续期和继续使用过程中，确定的到期应当收回的意见，不足以作为收回土地使用权决定履行人民政府批准程序的依据。其次，从收回决定形式和内容分析，根据《深圳市土地征用与收回条例》（1999）第七条规定：“征用土地和收回土地应当作出书面决定，并应当在决定批准之日起五日内直接送达当事人；无法直接送达的，可以公告送达。自发布公告之日起十五日后，即视为送达。”收回土地使用权涉及土地使用人重大利益，收回决定的形式和内容应当严谨，应能够清楚表达决定收回土地使用权的意思表示并宣告产生确定的法律效力。依照法律规定，收回土地依法应当作出书面决定，虽然规划国土部门作出了《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》，但通知内容关键部分表述为“拟收回你公司Ｔ504-0006宗地”，没有决定的意思表示，也没有确定上诉人应当交还土地的时间，且告知上诉人协商办理收回土地手续，因此从行政机关意志的表达效果看，该通知产生的是拟收回土地的预先通知的效果，事后也未补正意思为决定收回土地使用权，不能产生确定的、明确的收回土地使用权决定的效果。再次，从收回的实际执行分析，规划国土部门作出《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》后，没有证据表明实际采取收回措施和执行措施限定上诉人交还土地，不足以使上诉人应当知道《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》为具有确定执行力的正式的收回土地使用权决定，不能认定上诉人在收回土地使用权决定作出后拒不交出土地。因此，本案不能认定规划国土部门作出《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》后，上诉人继续使用土地构成《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八十条规定的“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地”的违法行为，被上诉人依据规划国土部门作出《市规划国土委第二直属管理局关于收回Ｔ504-0006宗地的通知》认定上诉人违法行为并作出行政处罚的主要证据不足，处罚适用法律错误，应当予以撤销。综上，被上诉人作出本案行政处罚主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初2169号行政判决；二、撤销被上诉人深圳市南山区规划土地监察局于2018年7月18日对上诉人深圳市四季青园林股份有限公司作出的深南规土行罚字［2018］08101号《行政处罚决定书》。本案一审、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人深圳市南山区规划土地监察局负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二一年二月二十六日书记员  熊雨潇