云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）云26行赔初1号原告砚山县明祥页岩砖厂。住所地：云南省文山州砚山县江那镇三星坝。统一社会信用代码：91532622770469112R。负责人郑玉龙，系该砖厂投资人。委托代理人谢启达，云南同胜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘宝祥，云南同胜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告砚山县人民政府。住所地：砚山县江那镇龙头街**。统一社会信用代码：11532622015213711W。法定代表人杨元辉，县长。委托代理人罗荣俊。代理权限：特别授权代理。委托代理人王育富，云南西华律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告砚山县明祥页岩砖厂（以下简称明祥砖厂）诉被告砚山县人民政府环境保护行政管理（环保）行政赔偿一案，于2020年1月14日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年3月9日立案后，委托砚山县人民法院于2020年3月24日向被告砚山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告砚山县人民政府在法定期限内向本院提交了答辩状。本院依法将被告提交的答辩状送达原告。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告明祥砖厂的委托代理人谢启达、被告砚山县人民政府的委托代理人罗荣俊、王育富到庭参加诉讼。庭审后，原告向本院提出经济损失评估。本院依法委托评估机构对原告申请的评估事项进行了价格评估。价格评估机构作出价格评估报告后，本院于2020年12月29日再次公开开庭审理了本案。原告明祥砖厂的委托代理人刘宝祥、被告砚山县人民政府的委托代理人罗荣俊、王育富到庭参加诉讼。本案依法扣除评估鉴定期间的审限。现已审理终结。原告明祥砖厂起诉称，原告砖厂于2001年3月13日依法成立，取得了采矿许可证等资质证书，采矿许可证的有效期限至2019年1月25日，合法经营，依法纳税。被告关闭原告砖厂的《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》中整体关闭、拆除明祥砖厂的内容，2019年8月被云南省高级人民法院（2019）云行终563号判决撤销，即表明2017年5月，被告关闭原告砖厂的行政行为违法。被告应赔偿违法关闭原告砖厂给原告造成的经济损失6340000元。原告砖厂于2019年10月28日向砚山县人民政府提交《行政赔偿申请书》。2019年12月19日，被告以申请事项不在行政赔偿范围内，作出《砚山县人民政府关于不予赔偿砚山县明祥砖厂的决定书》。综上，为维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，诉讼请求为：1．请求判令被告砚山县人民政府赔偿给原告明祥砖厂因违法关闭砖厂造成的经济损失6340000元。2．本案的诉讼费用由被告承担。原告明祥砖厂为证明其主张，向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：第一组证据：1.原告的《营业执照》；2.原告的《采矿许可证》；3.原告的《安全生产许可证》；4.投资人郑玉龙的居民身份证。以证明原告砖厂合法经营，诉讼主体适格的事实。第二组证据：1.（2019）云行终563号《行政判决书》；2.《被告违法关闭原告砖厂造成的损失清单》（附：⑴收条2份，87000元；⑵大棚组装零配件，11万元；⑶云南省土地复垦费用缴款确认书，124030元；⑷云南省矿山地质环境恢复治理保证金交存通知书，13750元；⑸租地协议，63400元；⑹租地协议，116500元；⑺砖厂转让协议书，290万元；⑻土地复垦费用监管协议，264029元；⑼采矿权协议出让成交确认书，196000元；⑽采矿权出让合同；⑾大棚制作焊接合同）。以证明被告关闭原告砖厂的行政处罚行为违法，应向原告赔偿经济损失6340000元。第三组证据：《砚山县人民政府关于不予赔偿砚山县明祥砖厂的决定书》。以证明原告向被告申请行政赔偿，被告作出不予赔偿决定的事实。第四组证据：砚山县人民政府《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》。以证明原告砖厂合法经营期间，被告违法对原告砖厂作出关闭、拆除行政行为造成原告砖厂直接经济损失的事实。第五组证据：云诺价评字〔2020〕第410号《价格评估报告书》。以证明被告违法关闭、拆除原告砖厂的行为给原告造成直接经济损失评估为1593655元。被告砚山县人民政府答辩称：（一）原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。被告作出的《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》中整体关闭、拆除明祥砖厂的内容，虽被人民法院判决撤销，即行政行为的违法性得到确认，但被告并没有依据违法的行政决定实施具体的侵权行为，即没有依据违法的行政决定对原告实施强制性的停业行为及强制性拆除行为。因此，被告作出的上述关闭决定虽被人民法院判决撤销，但违法行为本身并未对明祥砖厂造成直接财产损失的后果，即明祥砖厂主张的各项赔偿请求与《关闭方案》及《通告》违法之间均不存在因果关系。故明祥砖厂基于《关闭方案》及《通告》被判决撤销而提起本案赔偿之诉没有事实根据和法律依据。（二）原告应当对其诉讼请求承担举证不能的不利法律后果。国家赔偿的成立要求具备以下责任构成要件：一是存在己被确认违法的具体侵权行为；二是行政相对人合法权益受到损害；三是违法行政行为与损害后果之间存在因果关系；四是损害后果属于直接损失。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，国家赔偿义务的成立，应当由原告举证证明以上法律要素均已经具备。l.原告对侵权行为的存在举证不能。本案中，被告作出的《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》虽被人民法院以程序违法为由判决撤销，但被告没有在撤销前及撤销后依据该行政决定对原告实施具体的加害行政行为，在本案证据中，原告也没有提供任何证据证明被告依据上述违法的行政决定对其实施了具体的加害行为，客观上被告也未实施行政强制行为。因此，原告应对侵权行为，也就是行政强制行为的存在承担举证不能的不利法律后果。2.对损害后果举证不能。在本案中，原告虽依据被撤销的行政决定提起了6340000元的赔偿数额，但是没有向人民法院提供相应的价值依据，而该举证责任又不属于行政机关倒置举证的范畴，故本案损害结果没有证据证实，应由原告承担举证不能的法律后果。3.对侵权行为与损害后果之间的因果关系举证不能。本案中，人民法院的生效判决只是撤销了违法的行政决定，并未确认被告及其工作人员实施了侵犯原告财产权的违法行为。而违法的行政决定并没有付诸实施，故此也不会对原告的财产权造成直接的损害。如原告不能提供足以证明其损害后果与侵权行为之间存在直接因果关系的证据，就应承担举证不能的法律后果。（三）原告请求的赔偿项目不属于行政赔偿范围。根据我国国家赔偿法第36条的规定，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支，且属于直接损失范围。原告在本案提起的损失项目有生产设备、轮窑、烘干房、彩钢棚、采光棚、住房、已付土地租金、办证费用等，但均不属于停产停业期间必要的经常性费用开支，也不属于直接财产损失范围。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。原告不能举证证明侵权行为的存在、损害后果与侵权行为之间具有因果关系、侵权结果没有证据证实、赔偿请求的项目不属于行政赔偿的赔偿范围，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，请法院依法判决驳回原告的赔偿请求。被告砚山县人民政府补充答辩称：本案不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，应依法裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(3)(6)项的规定，单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合“有受损害的事实根据”以及“属于受诉人民法院管辖”等起诉条件。1.原告的起诉没有受损害的事实根据。本案中，原告没有向人民法院提供证据证明其起诉的赔偿请求受到损害的事实证据，没有任何证据证明受损害的时间、物品以及受损价值等，故缺乏受损害的事实根据这一起诉条件。2.本案不属于贵院管辖的案件范围。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第九条的规定，单独提起的行政赔偿诉讼案件由被告住所地的基层人民法院管辖。同时，该条第二款列举了中级人民法院管辖的第一审行政赔偿案件，即以下情形属于中级人民法院第一审管辖：(1)被告为海关、专利管理机关的；(2)被告为国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的；(3)本辖区内其他重大影响和复杂的行政赔偿案件。本案属于单独提起的行政赔偿诉讼，且不属于以上列举的由中级人民法院第一审管辖的案件范围。原告的起诉不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(3)(6)项的规定起诉条件，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，依法应裁定驳回原告的起诉。被告砚山县人民政府向法庭提交的证据材料为：中华人民共和国国家发展和改革委员会令第21号文件（复印件）。以证明鉴定结论认定年限成新率依据不足，该文件明确将24门以下轮窑列为淘汰产品，故鉴定意见书认定轮窑的使用年限为25年依据不足，鉴定结论不合法。经庭审质证，被告砚山县人民政府对原告明祥砖厂提交的第一组证据中的《营业执照》、投资人身份证的证据“三性”无异议，对该组证据中的《采矿许可证》《安全生产许可证》的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明的对象和内容不予认可，认为《采矿许可证》《安全生产许可证》目前已不在有效期内，该证件已经失效，故对证明明祥砖厂合法经营不予认可；对第二组证据中的（2019）云行终563号《行政判决书》的证据“三性”无异议，但对《被告违法关闭原告砖厂造成的损失清单》的证据“三性”及证明的对象和内容不予认可。认为《被告违法关闭原告砖厂造成的损失清单》系原告单方制作，缺乏相应的事实根据和证据依据。此外，（2019）云行终563号《行政判决书》充分证实了云南省高级人民法院仅否认了砚山县人民政府行政行为的合法性，并未确认砚山县人民政府及其工作人员实施了侵犯原告财产权的具体违法行为和事实行为。该组证据不能证实原告的损失和被告的行为存在直接的因果关系。对于原告当庭补充的证据的真实性无异议，但对关联性及证明内容不认可，认为原告补充的这一系列证据产生的时间是在行政行为作出以前，本案的行政行为是证据产生之后才做出，原告以先前产生的证据来证明行政行为产生的损害，违背了因果关系的问题。原告用此证据所证明的损失并不属于行政行为导致的损害后果，所提供的证据证明的是原告建厂的时候的支出，与本案没有关联性；对第三组证据的“三性”及证明内容均无异议；对第四组证据认为不属于新证据的范畴，且超过举证期限；对第五组证据的真实性、关联性无异议，但对合法性不予认可。认为证据形成不合法，该鉴定意见书是在本案举证期限届满后提供的证据，依法不能作为定案依据。该鉴定意见书关于综合成新率的确定不合法，租地费用的鉴定结论明显依据不足。鉴定意见内容不符合法律规定。原告明祥砖厂对被告砚山县人民政府提交的证据：中华人民共和国国家发展和改革委员会令第21号文件的真实性、合法性予以认可，但关联性不予认可。认为该文件是部门规章性质，不能证明本案事实，不应当作为本案证据。根据庭审和质证，本院对各方当事人提交的上述证据作如下确认：对原告明祥砖厂提交的第一组证据的“三性”及原告的用以证明其诉讼主体适格的观点，本院予以认可，其余证明观点，本院不予认可；对第二组证据中的（2019）云行终563号《行政判决书》的证据“三性”及原告用以证明被告关闭原告砖厂的行政行为违法的观点，本院予以认可。对该组证据中的《被告违法关闭原告砖厂造成的损失清单》及其附件的真实性，本院予以认可，但对原告用以证明的经济损失数额为6340000元的观点，没有其他有效证据相印证，本院不予采纳；对第三组证据的“三性”及原告的证明观点，本院予以认可；对第四组证据的真实性、关联性及原告用以证明被告对原告砖厂作出关闭、拆除行政行为违法的观点，本院予以认可，其余证明观点，本院不予认可；对第五组证据的“三性”，本院予以认可，但对原告的证明观点，本院不予认可。对的被告砚山县人民政府提交的中华人民共和国国家发展和改革委员会令第21号文件的证据“三性”，本院予以认可，但对被告的证明观点，本院不予采纳。本院根据上述有效证据认定本案事实如下：原告明祥砖厂系经砚山县市场监督管理局登记成立的个人独资企业，经营红砖生产销售，其编号为5326222100000118O0034y的排放污染物许可有效期为2011年5月23日至2015年12月31日。为保护环境，防治污染，促进砖瓦工业生产和污染治理技术的进步，2013年9月，中华人民共和国环境保护部、国家质量监督检验检疫总局下发了《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620—2013），对大气污染物排放规定了新的标准，明确规定“本标准自2014年1月1日起实施”。2013年底，经砚山县环保局排查，砚山县境内包括原告明祥砖厂在内的所有砖厂均为无组织排放，不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》的要求，根据《砖瓦工业大气污染物排放标准》的规定，现有企业执行大气污染物排放限值的期限是2016年7月1日起。为此，砚山县环境保护局于2014年4月21日下发了《2014年砚山县境内砖厂排污许可证年检管理暂行办法》（砚环通〔2014〕4号），明确砚山县辖区各砖厂对照《砖瓦工业大气污染物排放标准》限期整改，实现达标排放。整改期限为2014年4月20日至2015年6月30日。原告明祥砖厂于2014年5月8日签收砚环通〔2014〕4号通知后，一直未对该砖厂的大气污染排放物进行整改。2016年7月11日，被告砚山县人民政府再次安排砚山县环保局依职能召开会议，约谈砚山辖区内包括原告明祥砖厂在内的砖厂负责人。同日，原告明祥砖厂向砚山县环保局作出书面承诺，在《承诺书》中承诺将于2016年8月30日前完成整改任务并完成环保竣工验收。但承诺之后，原告明祥砖厂仍然未进行整改。2016年11月14日，被告砚山县人民政府制定了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》，成立了专项整治工作领导小组，由政府、环保、工信、公安、工商、安监、国土、信访等部门开展专项整治工作，同时明确到2016年12月30日前仍未整改完成并监测验收合格的，政府将组织有关部门对砖厂进行停业、关闭。截止2017年1月31日，原告明祥砖厂仍然未按要求进行整改。2017年5月15日，被告砚山县人民政府并作出《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，决定对未整改达标的原告明祥砖厂进行关闭和拆除，该通告于2017年5月15日通过砚山县人民政府官方网站公示公告，同时到各砖厂厂区进行张贴公告。原告于2018年2月自行关闭了砖厂并拆除厂房、大棚、生产机械等相关设施、设备。2018年10月10日，原告明祥砖厂对被告作出的关闭、拆除行为不服，向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告作出关闭、拆除的行政行为违法。本院于2019年3月25日作出（2018）云26行初24号行政判决，认定被告砚山县人民政府对大气污染物排放不达标且在规定期限内拒绝整改的原告明祥砖厂要求进行关闭、拆除合法，判决驳回原告明祥砖厂的诉讼请求。原告明祥砖厂不服，上诉至云南省高级人民法院。2019年8月30日，云南省高级人民法院作出（2019）云行终563号行政判决，以被告砚山县人民政府责令原告明祥砖厂关闭、拆除行为，剥夺了原告明祥砖厂的陈述、申辩和听证的权利，违反法定程序，且不符合我国行政诉讼法第74条规定的应当判决确认违法的情形为由，改判撤销了被告砚山县人民政府《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》中整体关闭、拆除原告明祥砖厂的内容。原告明祥砖厂以此为由，于2019年10月28日向被告砚山县人民政府提出行政赔偿申请。2019年12月19日，被告砚山县人民政府向原告明祥砖厂作出《砚山县人民政府关于不予赔偿砚山县明祥砖厂的决定书》，以原告明祥砖厂向其提出的行政赔偿事项不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围为由，决定不予赔偿。原告明祥砖厂不服，于2020年1月14日向本院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告砚山县人民政府赔偿给原告明祥砖厂因违法关闭砖厂造成的经济损失6340000元。诉讼过程中，原告于2020年7月29日向本院提出对被告砚山县人民政府违法关闭、拆除行为给原告明祥砖厂造成的经济损失进行评估的申请。本院依法委托云南诺太评估咨询有限公司对原告申请的评估事项进行了价格评估。2020年11月17日，云南诺太评估咨询有限公司作出云诺价评字[2020]第410号《价格评估报告书》，对原告明祥砖厂占有使用的建（构）筑物、已付土地租金及办证费用价值进行的评估价值结论为人民币：壹佰伍拾玖万叁仟陆佰伍拾伍元整（￥1593655.00元）。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告砚山县人民政府作出关闭拆除原告明祥砖厂的行政行为已被法院判决撤销，原告明祥砖厂针对被告的违法行为，有依法提起行政赔偿的权利，被告砚山县人民政府的主体适格。关于本案的管辖问题。虽然《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第九条的规定，单独提起的行政赔偿诉讼案件由被告住所地的基层人民法院管辖。但因本案是针对被告砚山县人民政府所作行政行为违法而提起的行政赔偿诉讼，本案属于中级人民法院管辖的第一审案件范围，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定。被告认为本案不属于中级人民法院第一审案件管辖范围的辩解理由，不能成立，本院不予采纳。关于原告明祥砖厂的赔偿请求能否成立问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”由此可知，行政行为违法并不必然对行政相对人合法权益造成损害，合法权益遭受损失须与违法行政行为具有因果关系，受害人才有权得到国家赔偿。构成行政赔偿需同时具备行政行为违法、有损害事实存在、损害事实与违法行政行为具有因果关系等三个条件。本案，被告砚山县人民政府责令原告进行关闭、拆除砖厂的行政行为时，因未赋予原告明祥砖厂陈述、申辩和听证的权利，违反法定程序而被法院生效判决撤销，此违法行为属于程序违法即程序上的消极不作为，侵害的是原告应获得的陈述、申辩和听证的权利。砚山县人民政府责令原告进行关闭、拆除砖厂后，并未对原告明祥砖厂实施过关闭、拆除的行政强制行为，而是原告于2018年2月自行关闭了砖厂并拆除厂房、大棚、生产机械等相关设施、设备。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定。本案中，原告明祥砖厂于2014年5月8日签收砚环通〔2014〕4号通知后，一直未对其明祥砖厂的大气污染排放物进行整改。2016年7月11日，原告明祥砖厂向砚山县环保局作出书面承诺，承诺将于2016年8月30日前完成整改任务并完成环保竣工验收。但承诺之后，原告明祥砖厂仍然未进行整改。2016年11月14日，被告砚山县人民政府制定了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》，成立了专项整治工作领导小组开展专项整治工作，同时明确到2016年12月30日前仍未整改完成并监测验收合格的，政府将组织有关部门对砖厂进行停业、关闭。截止2017年1月31日，原告明祥砖厂仍然未按要求进行整改。2017年5月15日，被告砚山县人民政府作出责令原告关闭、拆除砖厂的行政行为的后，原告并未提出行政复议或行政诉讼。之后，因不符合准许生产的条件，原告自行停止生产、拆除了砖厂相关设施、设备。虽然原告自行关闭、拆除砖厂相关设施、设备产生了一定的经济损失，但该损失并非是被告对原告明祥砖厂实施的行政强制行为所致。故被告砚山县人民政府责令原告进行关闭、拆除砖厂的行政行为与原告明祥砖厂的损失之间不具有直接的因果关系。原告明祥砖厂要求被告砚山县人民政府予以赔偿的理由，不能成立，本院不予支持。综上所述，被告砚山县人民政府作出的关闭、拆除行政行为与原告明祥砖厂的经济损失之间不具有直接的因果关系，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项、第三项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告砚山县明祥页岩砖厂的全部诉讼请求。评估鉴定费人民币肆万元整（￥40000.00元），由砚山县明祥页岩砖厂承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。此页无正文审判长  者发章审判员  王汉水审判员  何建兵二〇二一年二月一日书记员  李 昂