关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终789号 上诉人（原审原告）：孙键，男，1965年3月23日出生，汉族，住上海市徐汇区。委托诉讼代理人：苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：安康市汉滨区人民政府。住所地：陕西省安康市汉滨区。法定代表人：范传斌，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：刘恒君，汉滨区司法局工作人员。委托诉讼代理人：何荣波，陕西恒典律师事务所律师。原审第三人：乔建新，男，1956年8月10日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人：苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑银萍，陕西缔伍律师事务所实习律师。原审第三人：王巧茹，女，1966年5月19日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人：丁海宽，男，1964年1月13日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区，系王巧茹之夫。委托诉讼代理人：苗长青，陕西缔伍律师事务所律师。上诉人孙键诉被上诉人安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）行政许可案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人孙键的委托诉讼代理人苗长青、郑银萍，被上诉人汉滨区政府的委托诉讼代理人刘恒君、何荣波，原审第三人乔建新的委托诉讼代理人苗长青、郑银萍，原审第三人王巧茹的委托诉讼代理人丁海宽、苗长青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2010年1月10日，孙键与乔建新签订《合伙协议》约定，以孙键名义办理瀛湖水面养殖使用证书，并以孙键名义给有关部门缴纳各种费用，双方在各自投资范围内自主经营，互不干涉。2010年1月16日，汉滨区政府向孙键颁发了编号为汉（淡）养证[2010]第S001号《水域滩涂养殖使用证》，载明：“发包方为汉滨区水产工作站，承包方为孙键，承包期限为2010年1月16日至2024年1月15日，使用水域总面积1000公顷。”同日，孙键与安康市汉滨区水产工作站签订《安康市瀛湖水面使用协议》。2018年2月8日，安康市政府办公室作出安政办发[2018]11号《安康市人民政府办公室关于注销瀛湖库区水域滩涂养殖使用证的通知》，该通知明确：“二、分步推进。按照谁发证，谁清理的原则，由发证机关分别负责组织开展水域滩涂养殖使用证注销和撤回。（一）由发证单位分别向养殖证件已过期和到期的养殖户送达注销水域滩涂使用证通知书（2018年3月13日前完成）。（二）发布注销公告，对已过期和到期的水域滩涂养殖使用证注销（2018年3月3日-2018年3月30日前完成）。（三）收回原始证件。享受网箱清理整顿奖补的养殖户，将水域滩涂养殖使用证原件交发证机关后，在指定单位领取奖补资金（2018年4月15日前）。（四）网箱清理整顿后，存留的尚未到期的水域滩涂养殖使用证由发证单位依据《行政许可法》，按照相关法律程序和法定时限要求，予以行政许可撤回。”2018年2月11日，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质的安全，安康市政府作出安政发[2018]7号《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》，该方案规定了总体要求、工作步骤和措施、补奖政策等，其中：“一、总体要求。（二）部门协调，上下联动。市政府集中领导，汉滨区政府和瀛湖生态旅游区管委会牵头，市区有关部门联动，沿湖五镇政府具体负责，以镇为主，形成合力，确保网箱养殖清理整顿规范工作顺利推进。二、工作步骤。（三）清理整顿和综合执法阶段。……。对2018年3月3日前确实处理不完的鱼苗，按照异地寄养、生态养殖、禁止投食、不予补助的原则，由瀛湖管委会划定寄养区域，养殖企业（户）自行拖至指定地点暂存寄养。……。在此期间，由原发证机关依法撤回渔业养殖证、捕捞证。”另查明，2018年3月，为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈意见整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方充分协商，孙键与汉滨区流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》。2018年4月25日，为确保瀛湖生态环境和“南水北调”水质安全，经双方协商，孙键与汉滨区流水镇政府签订《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，领取了补助资金958885.5元。同时，孙键自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交，并将其《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。同日，王巧茹、乔建新分别与流水镇人民政府签订了《流水镇网箱拆除补助协议》《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，并分别领取了补助款，亦自愿将养殖地养殖网箱予以拆除上交。孙键、乔建新、王巧茹在签订补助协议后均将其网箱养殖的存鱼进行了处理贩卖。2011年5月24日至2013年4月29日期间，涉案养殖证水面养殖合伙人发生数次变化，最终由王巧茹与孙键、乔建新三人共同使用涉案养殖证，各自独立经营，自负盈亏。再查明，2018年6月28日、7月9日，孙键、乔建新及王巧茹因对安康市政府、汉滨区政府实施的涉案网箱清理整顿行为不服，分别向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。2018年9月25日，孙键、乔建新及王巧茹对涉案网箱清理整顿行为不服，再次向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。上述案件均因不符合法定起诉条件，法院已经作出行政裁定书，驳回了孙键、乔建新、王巧茹的起诉，并均已生效。原审判决认为：本案争议焦点为：一、原告孙键的起诉是否符合法定起诉条件；二、被告汉滨区政府是否为本案适格被告；三、被告汉滨区政府作出的撤回、注销行为是否合法。关于焦点一，原告孙键的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，涉案《水域滩涂养殖使用证》承包方和使用权人系原告孙键，其因对相关行政机关撤回、注销行为不服，提起本案诉讼，主体适格。2018年4月25日，原告孙键与流水镇政府签订补助协议并领取补助款后将《水域滩涂养殖使用证》交付于流水镇政府。原告孙键因对涉案清理整顿活动以及撤回、注销行为不服，2018年6月起即开始提起行政诉讼，均被法院裁定驳回起诉。因上述行为作出时并未告知原告孙键起诉期限，其起诉期限应适用一年的规定。2019年7月8日，原告孙键重新明确诉讼请求后提起本诉，虽超过法定一年的起诉期限，但并不属于其自身原因，故被耽误的时间不应计算在起诉期限内。综上，原告孙键的起诉符合法定起诉条件，被告汉滨区政府认为原告孙键主体不适格，超过法定起诉期限的答辩意见，不予支持。关于焦点二，被告汉滨区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，根据安康市政府作出的安政发[2018]7号文件的规定，清理整顿活动期间，由原发证机关依法撤回、注销渔业养殖证、捕捞证，沿湖五镇具体负责。涉案的《水域滩涂养殖使用证》系由被告汉滨区政府颁发，依照上述规定并结合安康市政府作出的《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》可知，应由其负责对《水域滩涂养殖使用证》实施撤回、注销行为，流水镇政府保存该证应视为委托行为，故汉滨区政府是本案适格被告。被告汉滨区政府答辩主张本案被告不适格，无法律依据，不予支持。关于焦点三，被告汉滨区政府作出的撤回、注销行为是否合法的问题。本案系因行政机关收回养殖使用证而引发的纠纷，本质上是行政机关撤回原行政许可的行为。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。虽然相关法律、法规对于撤回行政许可的程序并未作出直接、具体规定，但一般情况下应符合行政正当程序原则，保障相对人的合法权益。具体到本案，安康市汉滨区XX线工程重要的水源涵养地，承担着“一江清水供京津”的重要责任。陕西省委环保督察组在巡查中发现并指出安康瀛湖库区存在水体环境污染等问题。安康市政府为XX环XX组关于瀛湖网箱养殖清理反馈问题整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”工程水质的安全，组织开展了网箱清理整顿活动。原告孙键所办理的《水域滩涂养殖使用证》所依据的客观情况已经发生重大变化，被告汉滨区政府撤回其原证系基于公共利益需要。在组织开展整顿活动前，安康市委市政府制定了整改活动方案，被告汉滨区政府、流水镇政府均根据安康市委市政府的部署要求制定了各自行动方案和补偿方案。在拆除网箱前，流水镇政府与原告孙键及相关养殖户进行了充分协商，在此基础上，孙键等养殖户自愿签订了《流水镇网箱拆除补助协议》《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》，亦领取了补助资金，自愿将养殖网箱予以拆除并将其《水域滩涂养殖使用证》交于流水镇政府，整个撤回行为保障了原告孙键的合法权益。综上，被告汉滨区政府撤回原告孙键《水域滩涂养殖使用证》的行为系因原行政许可所依据的客观事实发生重大变化，为公共利益需要所实施的，在与原告孙键等养殖户进行了充分协商，并签订了相关补助协议的情况下，撤回了原行政许可，并无不当。被告汉滨区政府主张不存在撤回、注销行为，与事实不符；原告孙键主张撤回、注销行为违法，法院亦不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孙键的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙键负担。上诉人孙键上诉称：（一）原审判决认定事实不清。第一，上诉人并未与流水镇政府充分协商，而是在受胁迫的情况下签订的《流水镇网箱拆除补助协议》。第二，流水镇政府采取断电、断路等违法手段，威胁上诉人拆除并上交网箱和《水域滩涂养殖使用证》。第三，上诉人并没有任何破坏瀛湖水质的行为，影响瀛湖水质安全的大多数是无养殖证或养殖证过期的养殖户。第四，上诉人属于养殖证未到期的养殖户，被上诉人应当按照《安康市政府关于注销瀛湖库区水域滩涂养殖使用证的通知》要求处理。被上诉人将上诉人与无养殖证或养殖证过期的养殖户无差别处理，显属违法。（二）原审判决适用法律错误。第一，根据行政许可法的规定，被上诉人不得随意撤回未到期的养殖证，即使要撤回，也应当依据法律规定告知上诉人申请听证的权利。第二，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，被上诉人应当按照实际损失对上诉人进行补偿，而不应当按照实际投入补偿。请求：撤销原审判决，改判确认被上诉人汉滨区政府撤回、注销未到期养殖使用证的行政行为违法；案件受理费由被上诉人承担。被上诉人汉滨区政府答辩称：（一）原审法院认定事实清楚，证据充分。第一，上诉人认为自己系受胁迫签订的协议，但并未提供相关证据证明。第二，上诉人陈述因被上诉人采取断电、断路等胁迫手段才拆除网箱，与上诉人上交养殖证没有关系。第三，瀛湖水面养殖，无论是否有证，均会破坏水质安全。但是，在制定补偿标准时，对于是否持有《水域滩涂养殖使用证》，在《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》中是区别对待的，其补偿标准也不同。有证的补助标准高，无证的低。如：单管钢构，有证的补助标准是1750元/口，无证的补助标准是1400元/口；双管钢构，有证的补助标准是2800元/口，无证的补助标准是2240元/口。流水镇政府给上诉人兑现补偿款是按照有养殖证的标准进行兑付的。（二）原审法院适用法律正确。按照《安康市政府关于注销瀛湖库区水域滩涂养殖使用证的通知》虽规定对尚未到期的养殖证，由发证机关依据行政许可法的相关规定予以撤回。但是，本案系上诉人根据协议约定，在上交网箱的同时一并交回了养殖证。因此，在上诉人已经按照有证的补偿标准获得了较高补偿，其自愿交回养殖证的情况下，无需再通过听证等程序予以注销和撤销。请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人乔建新、王巧茹的陈述意见与上诉人孙键的上诉意见一致。本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致,予以确认。本院认为：本案争议的焦点是被上诉人汉滨区政府作出撤回涉案《水域滩涂养殖使用证》的行为是否合法。上诉人孙键向原审法院提起诉讼时的诉讼请求为：确认被告撤回、注销未到期养殖使用证的行政行为违法。经查，涉案《水域滩涂养殖使用证》系由被上诉人汉滨区政府颁发，根据安康市政府办公室作出的安政办发[2018]11号通知载明的“按照谁发证，谁清理的原则，由发证机关分别负责组织开展水域滩涂养殖使用证注销和撤回”可知，流水镇政府收回、保存涉案《水域滩涂养殖使用证》的行为，应为汉滨区政府的委托行为，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，汉滨区政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第十二条第（二）项规定：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”有限自然资源，主要是指土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。这些自然资源属于国家所有，国家对其享有占有、使用、收益和处分的权利。对于自然资源的开发利用法律均作出了相关规定。其中还规定了开发利用土地、矿产、草原、水等自然资源，都须经审批。本案系因行政机关收回养殖使用证而引发的纠纷，其实质是行政机关撤回原行政许可的行为。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，为了公共利益的需要，行政许可的撤回应当依法给予补偿。本案中，安康市汉滨区XX线工程的水源涵养地，承担“一江清水供京津”的重要责任。由于安康瀛湖库区存在水体环境污染等问题，安康市政府为确保瀛湖网箱养殖清理整改到位、确保瀛湖生态环境和“南水北调”工程水质的安全，组织开展了网箱清理整顿活动，印发了安政发[2018]7号《安康市人民政府关于印发瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案的通知》，在该通知所附的《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》中，载明了总体要求、工作步骤和措施、保障机制，确定了网箱清理整顿补助、奖励标准。被上诉人汉滨区政府在撤回涉案《水域滩涂养殖使用证》前，上诉人孙键与流水镇政府经协商，就网箱的规格、数量，船只及其他附属设施等签订了《流水镇网箱拆除补助协议》《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》及《瀛湖网箱养殖清理资金补助明白卡》。上诉人在拆除养殖网箱、领取补助资金后，将涉案《水域滩涂养殖使用证》交于流水镇政府。据上，被上诉人汉滨区政府基于公共利益的需要，经与上诉人协商，确定上诉人实际投入的损失，签订补偿协议，在上诉人领取了补助资金后，撤回涉案《水域滩涂养殖使用证》，并不违反上述法律规定。上诉人请求确认被上诉人撤回、注销未到期养殖使用证的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审判决驳回上诉人孙键的诉讼请求，并无不当。关于上诉人主张按照实际损失对其进行补偿一节，因与《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定相悖，本院不予支持。关于上诉人上诉称，被上诉人将其与无养殖证或养殖证过期的养殖户无差别处理一节。经查，安康市政府印发的《瀛湖网箱养殖清理整顿规范工作方案》载明：“网箱清理整顿补助、奖励标准：对2018年3月3日前主动上交或自行拆除网箱的有养殖证业主，6×6米的竹构、单管钢构、双管钢构、双管加强型钢构网箱每口分别按照600元、1750元、1950元、2800元的标准予以补助，奖励标准分别为补助标准的10%；对无证业主，补助、奖励标准按有证业主的80%予以兑现。”本案中，上诉人与流水镇政府签订的《流水镇网箱拆除补助协议》《瀛湖网箱养殖清理资金兑付及网箱上交协议书》所载明的补助标准，均是按照安康市政府确定的有证业主的补助标准执行。故上诉人该上诉理由不能成立，本院亦不予支持。综上，上诉人孙键的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙键承担。本判决为终审判决。   审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二一年二月五日 法官助理    仵  媛书  记  员    刘蓉婧1