安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终60号 上诉人（一审原告）宛敏霞，女，1972年3月14日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）汪雪兰，女，1977年1月19日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）张小弟，男，1964年5月15日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）张玉兰，女，1970年3月25日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）张小兰，女，1966年11月24日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）傅荣梅，女，1967年11月12日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人王清宪，省长。 委托代理人陈驰，安徽省司法厅工作人员。 委托代理人许春晖，安徽省司法厅工作人员。 上诉人宛敏霞、汪雪兰、张小弟、张玉兰、张小兰、傅荣梅（以下简称宛敏霞等6人）因诉安徽省人民政府行政复议申请决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 宛敏霞等6人一审起诉称，宣城市人民政府批准宣征字〔2009〕01号《征收土地及征地补偿安置方案》的行政程序严重违法，行政行为侵害了原告的合法权益。被告作出的驳回原告行政复议申请错误。1.宣征字〔2009〕01号《征收土地及征地补偿安置方案》是被告作出的，补偿安置方案是皖政地（2009）61号征地批复的延续行为。宣城市人民政府认为其没有批准宣征字〔2009〕01号《征收土地及征地补偿安置方案》，但没有提供证据。宣城市人民政府的答复不具有合法性。2.行政机关内部审批需要区分对待，内部审批行为被外化就不能再认定为内部行为。本案被复议的《征收土地及征地补偿安置方案》，直接涉及被征收人的实际利益，宣城市人民政府是征收的行政主体，其批准《征收土地及征地补偿安置方案》程序违法。被告不受理行政复议，不符合法律规定。请求：1.依法撤销被告于2020年4月24日作出的皖行复（2020）92号《驳回行政复议申请决定书》；2.判决被告继续审理复议事项，并作出公正的复议决定；3.被告承担本案诉讼费用。 安徽省人民政府一审答辩称，本政府作出92号《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据充分，适用法律依据正确。为了实施安徽省人民政府作出的皖政地（2009）61号《关于宣城市2008年第五批次城市建设用地的批复》，宣城市政府作出并发布了《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案公告》，载明了批准征地机关、批准文号、征收用地的用途、范围、以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容，落款为“宣城市人民政府征拨出让土地专用章”。经核查，宣城市人民政府没有作出原告所称的“批准征收土地及征地补偿安置方案”行为，也没有针对皖政地（2009）61号《批复》批准的宣城市2008年第五批次城市建设用地作出独立的征收土地及征地补偿安置方案，而是直接作出公告，将征收土地、征地补偿安置方案合二为一，并以公告的形式发布。申请人的行政复议申请系针对申请人认为被申请人批准“征收土地及征地补偿安置方案”的行为而提出，而被申请人没有作出对“征收土地及征地补偿安置方案”的批准行为，申请人所称的批准行为并不存在。经本机关释明后，申请人仍然坚持是对被申请人作出的批准行为提出行政复议申请。此外，行政机关的批准行为通常是上级行政机关对下级行政机关的请示作出的内部行政行为，不属于行政复议范围。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定作出《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2009年2月12日，宣城市人民政府作出了宣征字〔2009〕01号《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案公告》，主要内容：经安徽省人民政府皖政地（2009）61号批复批准，同意征收宣州区向阳镇夏渡村、鳌峰办事处绿锦村、双桥办事处金杨村、孙埠镇西马村部分集体土地，征地项目为市水阳江大道以南地块1号地、宣城体育中心、区双溪办事处工业项目1号地、区孙埠镇工业项目1号地。该公告同时载明了批准征地机关、批准文号、征收用地的用途、范围、以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征收补偿的期限等内容，落款为“宣城市人民政府征拨出让土地专用章”。2018年11月6日，宛敏霞通过申请信息公开，获知了该征收土地及征地补偿安置方案。2018年12月3日，宛敏霞等人向被告提出行政复议申请，要求确认被申请人（宣城市政府）批准宣征字〔2009〕01号《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为违法。2019年1月11日，被告向宣城市政府送达了行政复议答复通知书。2019年2月2日，被告作出延期审理通知书，因案情复杂，行政复议决定延期30日作出。2019年3月4日，被告作出中止行政复议通知书，认为为了化解矛盾，着力征地补偿安置调解，决定自2019年3月4日起中止案件审理。行政复议中止原因消除后，2020年4月24日，被告作出了案涉92号决定书。 一审法院认为，本案审理的关键在于原告的复议请求是针对宣城市政府批准《征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为还是针对《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案》？本案中，原告向被告提出行政复议申请书显示，其复议请求为：确认被申请人批准宣征字〔2009〕01号《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为违法，明确指向“批准”行为。原告在向法院提交的行政诉状中，起诉的主要理由仍然是认为宣城市政府批准《征收土地及征地补偿安置方案》的行政程序违法，由此可见，原告的复议请求是针对宣城市政府批准《征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为。由于复议中宣城市政府否认其作出过批准《征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为，原告也没有提供宣城市政府作出过批准《征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为，故被告认为原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宛敏霞等6人的诉讼请求。 宛敏霞等6人上诉称，一审法院审理查明及作出行政判决存在事实不清和判决错误。皖政地（2009）61号《批复》相对应地块合二为一作出《征收土地及征地补偿安置方案》不符合事实，上述方案涉及的地块及所在位置宣城市人民政府未明确。《征收土地及征地补偿安置方案》涉及上诉人的承包地，相关的补偿没有履行，违反《土地管理法》、《征用土地公告办法》的程序规定。请求撤销宣城市中级人民法院作出的（2020）皖01行初189号行政判决书；依法撤销皖行复（2020）92号《驳回行政复议申请书》；改判被上诉人继续审理复议事项，并作出公正的复议决定；本案诉讼费由被上诉人承担。 安徽省人民政府向一审法院提举下列证据： 第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.行政复议答复通知书及行政复议答复书；3.延期审理通知书及邮寄凭证；4.中止审理通知书及邮寄凭证；5.92号《决定书》及邮寄凭证。第一组证据证明：1.行政复议程序合法；2.复议申请的对象是宣城市政府作出的批准行为。 第二组证据：1.宣征字〔2009〕01号《征收土地及征地补偿安置方案公告》；2.《情况说明》。第二组证据证明：1.宣城市政府没有作出被答辩人所称的“批准征收土地及征地补偿安置方案”行为，而是直接作出《征收土地及征地补偿安置方案公告》并对外发布；2.针对不存在的具体行政行为申请行政复议不能成立，该行政复议申请不符合行政复议受理条件；3.92《决定书》事实清楚，证据充分，适用依据正确。 宛敏霞等6人向一审法院提交下列证据： 1.身份证复印件，证明原告身份信息。 2.行政复议申请书复印件，证明原告提出了行政复议申请。 3.2018年11月9日（2018)34号《政府信息公开答复书》，证明案件的来源。 4.宣征字（2009)01号《征收土地及征地补偿安置方案》，证明宣城市人民政府作出了（2009）01号《征收土地及征地补偿安置方案》。 5.土地承包证或土地承包合同复印件，证明原告的土地在案涉范围内。 6.皖行复（2020）92号《驳回行政复议申请决定书》，证明被诉行政行为存在。 7.最高人民法院（2010）最高法行再103号行政裁定书，证明征地问题如何解决的裁判要点。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，提起行政复议申请，应当符合“一事一申请”原则，并且要具有明确的申请事项和事实根据。所谓有事实根据，是指复议事项能够固定，且具有能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，申请人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案中，宛敏霞等6人向安徽省人民政府申请行政复议，请求确认宣城市人民政府批准宣征字[2009]01号《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案》的行政行为违法。结合全案证据，宣城市人民政府作出的宣征字[2009]01号《宣城市人民政府征收土地及征地补偿安置方案》，系将征收土地、征地补偿安置方案“合二为一”，并以公告形式予以发布。对于征收土地公告，系对安徽省人民政府皖政地[2009]61号征地批复予以公示告知的行为，宣城市人民政府既无批准征地职权，亦不存在批准征地行为，宛敏霞等6人申请复议宣城市人民政府该“批准征地行为”，显然无事实依据和法律根据。若宛敏霞等6人对安徽省人民政府作出的征地行为不服，可按照《中华人民共和国土地管理法》规定寻求救济；征地补偿安置方案是法律赋予宣城市人民政府的职权行为，对该职权行为宣城市人民政府并无必要画蛇添足予以“批准”，若宛敏霞等人对该征地补偿安置方案不服，亦可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定寻求救济。因宛敏霞等6人申请复议的宣城市人民政府“批准”行为并不存在，故安徽省人民政府驳回其复议申请并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，宛敏霞等6人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宛敏霞、汪雪兰、张小弟、张玉兰、张小兰、傅荣梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月十八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -10- -1-