山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁01行终80号 上诉人（一审原告）牛海邦，男，1962年3月14日出生，汉族，身份证住址济南市槐荫区营市街****楼**。 被上诉人（一审被告）济南新旧动能转换先行区管理委员会，住所地济南市。 法定代表人李国祥，主任。 委托代理人宗璇，济南新旧动能转换先行区管理委员会综合管理部工作人员。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处，住所地济南市。 法定代表人张健，主任。 委托代理人张振，济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处工作人员。 委托代理人董明璐，山东元序律师事务所律师。 上诉人牛海邦因与被上诉人济南新旧动能转换先行区管理委员会、济南新旧动能转换先行区崔寨街道办事处履行征地补偿安置职责及支付坟地迁移费案，不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初410号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 上诉人向一审法院起诉称，原告祖先自明朝洪武年间由河北迁到济阳县青宁镇（现在是崔寨镇）牛家村，祖祖辈辈居住于此。并于1951年确认土地房产且取得土地房产所有证书。土地房产所有证书记载所有人系原告祖父牛文昌。本产权房屋由于年久失修坍塌未再修复。虽然解放后土地归属集体所有，但原告祖父牛文昌的宅基地并非集体划拨无偿取得，而是祖先买卖取得。原告祖父牛文昌的宅基地使用权牛家村并没有按照法定程序收回，仍然属于原告祖父牛文昌享有使用权。牛文昌夫妇共养育子女三人，长子牛在山（生于1919年，卒于2010年）、长女牛在英（生于1927年，卒于2015年）、次女牛再英（生于1933年，卒于2020年3月）原告系牛在山之子。被告征收拆迁目的在于征收土地并在于收购房屋，原告祖父牛文昌的宅基地使用权仍然有效。2019年底，被告征地迁移了原告祖父牛文昌夫妇坟地也没有给予补偿。被告拆迁征收占有原告祖父牛文昌的宅基地和坟地理应给予补偿。由于被告征地未尽补偿职责，拆迁征地时遗漏了原告祖父牛文昌的宅基地及坟地补偿，理应予以纠正，请法院依法裁判。原告的诉讼请求为：1.判令被告征收原告祖父牛文昌宅基地履行征地补偿职责；2.判令被告支付原告祖父牛文昌等祖先坟地迁移费；3.诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。也就是说，农村集体经济组织成员对宅基地享有使用权，且每一户只能对一块宅基地享有使用权，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地应当由集体收回。本案中，如原告的祖父牛文昌在牛家村曾拥有宅基地，则根据原告牛海邦的诉状内容可知，其祖父牛文昌已故，不再属于农村集体经济组织成员，亦不再对宅基地享有使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，原告牛海邦在诉状中称“原告祖父牛文昌的宅基地并非集体划拨无偿取得，而是祖先买卖取得”，而根据现行土地管理法律规定，宅基地应属于农民集体所有，原告的该项诉称并不符合法律规定。原告牛海邦作为非集体经济组织成员，亦不能通过继承方式取得其所诉称的宅基地使用权，故其并不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。……。”第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，关于原告诉称被告支付原告祖父牛文昌等祖先坟地迁移费的情况，原告未提交相应材料，其起诉并无事实根据，不符合提起诉讼的条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告牛海邦的起诉。 上诉人牛海邦上诉称，一、一审法院对本案不开庭进行主观臆断式裁判是错误的。二、一审法院对本案裁判缺乏事实依据。三、如果一审法院依据被上诉人提交的不合法证据裁判更是错上加错。四、上诉人举证期满后又取得新证据，牛家村的证明及证人牛文珠、牛玉东、牛玉中、牛秀军、牛秀栋的证言。五、牛文昌宅基地的来源，牛文昌宅基地及荒场地使用权是祖上祖祖辈辈传下来的，不是集体无偿划拨的。六、上诉人祖父依法取得宅基地及荒场地使用权，由人民政府的土地证明做依据以及牛家村证明及证人证言相佐证。七、牛文昌宅基地并没有分配给他人，一直空闲。八、一审法院遗漏了裁判上诉人追加的诉讼请求事项，一审诉讼中上诉人追加了被上诉人对上诉人祖父牛文昌荒场地使用权的征地补偿诉求。九、一审法院将继承土地使用权与继承土地使用权补偿款混为一谈。十、上诉人是合法诉讼人。十一、上诉人姑姑牛再英在征地补偿后已向济阳县人民法院提起行政诉讼主张权利，因在诉讼中去世终止了诉讼。十二、一审法院对法律的理解存在错误，对法律效力的认定未能分清。十三、牛文昌宅基地土地部门未依照法定程序收回，也就是土地部门未能依法行政，即使有行政行为其行政行为也是无效。十四、被上诉人应举出证据证明牛文昌宅基地及荒场地是如何依照法定程序收回的事实。十五、我国土地制度实行的是所有权和使用权分离的制度。十六、所有的拆迁户都没有土地所有权，为何得到补偿？就是因为拆迁户享有土地使用权。十七、被上诉人征收的也是土地使用权，征收后被上诉人出卖的也是土地使用权，并非土地所有权。十八、行政机关实施行政行为要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。土地管理部门未能依法行政，也未遵循法定程序，因此2013重新确权是无效行政行为。十九、上诉人祖父牛文昌坟地已于2020年7月15日迁移并给了补偿。请求撤销历下区人民法院（2020）鲁0102行初410号行政裁定，指令历下区人民法院依法开庭审理。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案一审法院通过阅卷，认为上诉人起诉不符合起诉条件，不需要开庭审理而裁定驳回起诉，并不违反法律规定。 《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”因此，农村集体土地除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有。农村集体经济组织成员的宅基地上房屋灭失、坍塌的，应当由集体经济组织收回、管理和使用，属于全体村民所有。上诉人诉称其祖父牛文昌宅基地由于年久失修坍塌未再修复，上诉人提供的村委会的证据也证明，涉案房屋在2013年新一轮确权前已经坍塌，上诉人不是本集体经济组织成员，其祖父的房屋早已坍塌，地上附着物早已灭失，宅基地使用权也已灭失，其要求被上诉人履行宅基地和其他荒地的征地补偿职责没有事实根据，一审裁定驳回其起诉并无不当。 上诉人没有提供证据证明上诉人祖先坟地的迁移属于被上诉人所为，一审一并驳回其该项起诉亦无不当。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张正升 审 判 员 孙继发 审 判 员 魏吉锋 二〇二一年二月五日 法官助理 张倩倩 书 记 员 王雪琦