辽宁省沈阳市浑南区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)辽0112行初69号 原告沈阳市铁西区胡记鲍鱼火锅店，住所地沈阳市铁**南七中路**2、3、4门。 经营者王丽萍，系经理。 委托诉讼代理人尚尔东，系辽宁良友律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈佳宁，系辽宁良友律师事务所律师。 被告沈阳市城市管理行政执法局铁西分局，住，住所地沈阳市铁**揽军路**/div> 负责人刘福军，系局长。 出庭负责人李平，系副局长。 委托诉讼代理人马锐，女，系该单位工作人员。 委托诉讼代理人刘培方，系辽宁方圣律师事务所律师。 原告沈阳市铁西区胡记鲍鱼火锅店（以下简称胡记火锅店）诉被告沈阳市城市管理行政执法局铁西分局（以下简称铁西城管执法局）强制拆除行为违法及行政赔偿一案，本院于2020年7月31日受理后，依法组成合议庭，并分别于2020年9月8日、2020年10月15日、2021年2月5日公开开庭审理了本案。原告胡记火锅店委托诉讼代理人尚尔东、陈佳宁，被告铁西城管执法局出庭负责人李平、委托诉讼代理人马锐、刘培方，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告胡记火锅店诉称，原告经沈阳市市容管理办公室、被告铁西城管执法局依法审批后，在铁西区××街××路设置了户外广告牌，并且每年向政府有关部门交纳广告费45000元。自设立该广告牌起，每年都依法进行审批，有合法手续。原告对广告牌还进行了安全监测，符合相关规定。2020年5月6日，被告在未经过任何调查、走访、论证的情况下，对原告作出辽铁西综执限改字（2020）第2101232020200506684号辽宁省城市管理综合执法责令限期改正/停止违法行为通知书，声称原告违规设置户外牌匾广告行为，违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条一项之规定，责令原告自行拆除，若逾期不拆除，相关部门依法进行处罚，强制拆除。被告作出的责令限期改正/停止违法行为通知书没有事实依据，违反法律规定，并且缺少调查程序，不符合法定程序。2020年5月15日，被告违法将原告合法设立的广告牌强制拆除，在拆除过程中将显示屏等广告牌组成部分及配件等损坏，在拆除后也没进行妥善保管，导致广告牌及配件无处安置。原告在设立该广告牌时购买LED显示屏、配件、构筑钢结构等总计投入50余万元，被告的违法行为造成了原告巨大经济损失，并且因没有广告牌的指引，导致顾客到原告处就餐诸多不便，造成原告营业额急剧下降。此外，被告不具有行政执法资格，2018年铁西区进行机构改革，已把被告的执法权限划分给其他部门了，被告无权实施行政行为，应该承担相应的赔偿责任。综上所述，被告的强制拆除行为违法，并且违法行为造成了原告经济损失，故诉至法院，要求：1、请求法院依法判令确认被告违法强制拆除原告在铁西区××街××路设置的户外广告牌行为违法；2、请求法院依法判令被告赔偿原告损失578125元；3、本案全部诉讼费用由被告承担。 原告为支持其诉讼请求向本院提供证据如下：1、审批表1份，用以证明原告设立广告牌经市容办审批，是合法的；2、辽宁省行政事业单位资金往来结算票据（NO.1901393725）、户外电子LED屏出让金交费（通知）单及现金缴款单各1份，用以证明原告设立广告牌得到了相应部门的许可，向市容管理部门按照规定交纳2019-2020年广告费45000元；3、结检字（2020）第032号检验报告、企业信用信息报告、检测费收据各1份，用以证明原告委托有资质的机构对广告牌进行检测，结论是符合规范和质量要求；4、责令限期改正/停止违法行为通知书1份，用以证明被告向原告送达违法通知书并不是处罚决定，被告无权作出拆除行为，该通知引用《沈阳市城市市容和卫生管理条例》，原告没有违反该条例22条的规定，第57条没有赋予原告拆除权利，且执法人员不得少于2人，执法人员签名可以看出是1人所为，也没有出示相应执法证件，该通知书也没有告知原告相应救济途径，存在程序违法，被告无权依据该通知书进行强制拆除；5、LED广告牌购销安装合同、建筑装饰工程施工合同协议条款、收款收据各1份，照片11张，用以证明原告设立安装广告牌总计支出565000元，被告拆除广告牌并未妥善处理保管，现已无法使用，给原告造成损失；6、铁西区市容办出具的广告牌审批手续1份，用以证明原告设立高立柱广告牌是经过被告同意的，是合法设立，审批手续中有局领导、区领导签字同意，应视为在2019年被告也已经对原告的广告牌进行了审批并认可；7、市容办工作人员与原告工作人员微信聊天记录1份，用以证明原告应被告下属单位市容办的要求，对广告牌进行了检测，并将检测报告交给被告，经完成提交审批所需的相关材料。 被告铁西城管执法局辩称：一、根据沈阳市相对集中城市管理行政处罚权第九条的规定，我局具有行政处罚权的法定职责；二、原告的牌匾严重影响了城市市容，根据沈阳市城市市容和卫生管理条例的规定，我局拆除原告的牌匾，具有法律依据；三、我局拆除原告违反城市市容的牌匾，具有事实依据：1、原告设置的广告牌匾超出了其约定的规格，并且没有按合同第二条履行审批手续，其施工安装有2处不符合合同约定，严重影响了市容；2、根据沈阳市LED户外广告显示屏有偿使用权出让合同的约定，其也应当将影响市容的广告牌匾依约定拆除；四、我局拆除原告影响市容的广告牌匾，履行了告知程序，程序符合法律规定。综上所述，我局拆除原告广告牌匾的行为，认定事实清楚，适用法律正确，具有法定职权，请求法院驳回原告的诉讼请求，至于原告诉请的赔偿部分，既没有事实依据，也没有法律依据，请求法院驳回原告的诉请。 被告为支持其答辩意见在法定期限内向本院提供如下证据：1、辽宁省城市管理综合执法调查通知书1份，用以证明位于南七中路的广告牌匾是原告设立的事实；2、沈阳市LED户外广告显示屏有偿使用权出让合同1份，用以证明原告没有按照第二条的约定，在签订后到沈阳市市容办公厅办理手续的事实，双方约定广告牌显示屏应当在楼体架设，原告自行与楼体产权单位沟通，被告并没有允许原告用高立柱架设广告牌，且广告牌尺寸不符合合同约定，根据该合同第8条第6项约定，原告应当无条件无偿配合政府进行拆除；3、关于拆除存在安全隐患牌匾的通知、城市户外广告设施技术规范各1份，用以证明在沈阳市市内（三环内）禁止设立高立柱广告设施，而原告采用8.6米钢柱将该显示屏进行架设的行为，明显违反了法律法规的规定；4、辽宁省城市管理综合执法责令限期改正/停止违法行为通知书1份，用以证明被告要求原告在规定时间之内自行拆除，逾期将强制拆除，被告拆除行为程序合法。 被告在第二次开庭审理时提供证据如下：1、情况说明1份，用以证明原告广告牌匾没有到市容办办理审批手续；2、原告出具的申请书1份，用以证明原告在设立涉案广告牌时承诺了在使用期限内如遇政府城市规划和市容整治的需要，自愿按照政府要求办理；3、三组视频各1份，用以证明被告督促原告自行拆除和整改，告知原告拆除决定及拆除时间，以及告知原告拆除的事实，且在拆除过程中，拆除人员谨慎地处理拆除物，根本没有造成拆除物损坏；4、沈阳市司法局沈司办（2019）22号文件、辽宁省司法厅辽司电（2019）138号文件、被告两名执法人员执法证各1份，用以证明被告执法人员具有执法资格，其执法人员执法证的年限之所以没有年审是因为改革及总体安排导致的。 经法庭审查及合议庭评议，本院对原、被告提交的上述证据作如下确认：对原告提供的1-3、5-7号证据，能够证明其所要证明的问题，本院予以确认；对原告提供的4号证据，能够证明该责令限期改正/停止违法行为通知书不是行政处罚决定，且未告知当事人诉讼权利和起诉期限，但对该证据的其他证明目的，本院不予确认；对被告提供的1号证据，能够证明原告设立案涉广告牌的事实，但不能作为被告强制拆除行为合法性的证据，且该通知书没有相应的送达回证作为佐证，本院对该证据的证明目的，不予确认；对被告提供的2-4号证据，不能证明其所要证明的问题，本院不予采信；对被告在第二次开庭审理时提供的证据，因超过法定的举证期限，且无正当理由，不应当作为证明其行政行为合法性的证据，本院不予确认。 经审理查明，2013年9月29日，原告胡记火锅店向沈阳市市容管理办公室（以下简称铁西市容办）申请设立户外广告牌，铁西市容办于2013年10月25日予以审批，设置地点：保工街南七中路，类别、结构材质及形式：彩钢，尺寸及面积：高9m×长7.5m＝面积67.5m2。原告胡记火锅店与沈阳克迪尔装饰装修工程有限公司签订《建筑装饰工程施工合同协议条款》，约定对户外广告牌进行制作安装。2018年8月15日，原告胡记火锅店与沈阳市盛美达广告设计中心签订《LED广告牌购销安装合同》，购买安装户外显示屏30平方米，单价16000元/平，总金额480000元。将原结构材质及形式为彩钢的户外广告牌更换为LED显示屏。2019年4月18日，铁西市容办向原告胡记火锅店发出户外电子LED屏出让金交费（通知）单，载明：“交费日期：2019年1月1日-2020年12月31日”2020年3月9日，原告胡记火锅店交纳广告费45000元。2020年3月12日，原告胡记火锅店委托北方测盟科技有限公司对案涉广告牌进行检测。2020年3月16日，北方测盟科技有限公司出具结检字（2020）第032号检测报告。2020年5月6日，被告铁西城管执法局向原告胡记火锅店下达《责令限期改正/停止违法行为通知书》，认为原告胡记火锅店“于2020年5月6日，在铁西区××街××号因违规设置户外牌匾广告的行为，违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条一项之规定，本机关依据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第五十七条之规定，责令你（单位）2020年5月6日-2020年5月8日自行拆除，逾期执法部门依法进行处罚，强制拆除，并接受复查。”2020年5月15日，被告铁西城管执法局将原告胡记火锅店设立的位于沈阳市保工街与南七中路交叉路口东南角的户外广告牌强制拆除。原告认为，被告铁西城管执法局的强制拆除行为违法，给造成了原告经济损失，故诉至法院，要求：1、请求法院依法判令确认被告强制拆除原告在铁西区××街××路设置的户外广告牌行为违法；2、请求法院依法判令被告赔偿原告损失578125元；3、本案全部诉讼费用由被告承担。 另查明，在本案审理过程中，原告胡记火锅店向本院提出司法鉴定申请，请求对其设立的位于沈阳市保工街与南七中路交叉路口东南角的户外广告牌因被告铁西城管执法局强制拆除行为造成的损失进行鉴定。2020年10月21日，本院通过沈阳市中级人民法院随机选定鉴定机构，委托北京中天和资产评估有限公司辽宁分公司对原告上述申请事项进行司法鉴定，该公司于2020年10月29日以评估范围模糊导致评估工作无法继续为由，将上述司法鉴定委托通过沈阳市中级人民法院退回本院。2020年11月4日，本院再次通过沈阳市中级人民法院随机选定鉴定机构，委托辽宁中意慧佳资产评估有限公司对原告上述申请事项进行司法鉴定，该公司于2020年12月15日作出辽中意资评报字（2020）第B078号资产评估报告，评估结论：原告胡记火锅店广告牌被拆除造成财产损失价值为160847.52元。 本院认为，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”根据《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条规定，“市城市管理行政执法局是经国务院授权，并经省政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关，具体行使本市相对集中城市管理行政处罚权。各区、县（市）城市管理行政执法分局在本辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。”故被告铁西城管局对其辖区内的城市市容和环境卫生具有相应的管理和监督职权。 二、关于案涉广告牌的设置是否违法的问题。根据《沈阳市户外广告设置管理办法》第六条规定，“市城市建设管理局是本市户外广告设置的行政主管部门，具体负责户外广告设置的规划、审批、招标、拍卖、挂牌出让等管理工作。”根据《沈阳市户外广告设施设置规范》第四条规定，“沈阳市城市建设管理局作为市容和环境卫生主管部门，负责本市户外广告设施设置的监督和管理工作。”根据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条规定，“户外广告、橱窗广告、牌匾、标识的设置和管理应当符合下列规定：（一）大型户外广告的设置应当经市市容和环境卫生主管部门同意，按照有关规定办理审批手续。具体审批办法由市市容和环境卫生主管部门制定；”本案中，被告主张，其作出拆除案涉广告牌的依据为其于2020年5月6日向原告胡记火锅店下达的《责令限期改正/停止违法行为通知书》，而该通知书认为，原告胡记火锅店“因违规设置户外牌匾广告的行为，违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条一项之规定，本机关依据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第五十七条之规定，责令你（单位）2020年5月6日-2020年5月8日自行拆除，逾期执法部门依法进行处罚，强制拆除，并接受复查。”在庭审中，被告铁西城管执法局系通过否认原告胡记火锅店所提供的广告牌审批手续的真实性来主张案涉广告牌设置的违法性的，但被告并未主张案涉广告牌的设置审批应当经市市容和环境卫生主管部门同意。本案中，被拆除的广告牌最初设置时间为2013年，当时该广告牌的结构材质及形式为彩钢，后于2018年更换为LED显示屏。案涉广告牌于2013年设置时，即取得了沈阳市市容管理办公室以及沈阳市城市管理行政执法局铁西分局的签章审批，且该审批手续上盖有“铁西区市容管理办公室（15）年检”印章，亦有上述有关行政主管部门相关负责人的签字审批。故被告提出的案涉广告牌系原告胡记火锅店违法设置的抗辩主张，本院不予采纳。 三、关于被告强制拆除案涉广告牌的行为是否违法的问题。按照《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”根据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第五十七条规定，“违反本条例第二十二条第一项、第二项规定，未经批准，擅自设置户外广告的，由行政执法部门责令停止违法行为，限期拆除违法设施，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。”本案中，被告铁西城管执法局主张，其是按照《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第二十二条第（一）项的规定，以原告“违规设置户外牌匾广告”为由，予以强行拆除的，但被告提交的证据既不能证明其是按照《城市市容和环境卫生管理条例》所设定的法定要求实施的强制拆除行为，也不能证明原告设置广告牌未经审批。故被告铁西城管执法局实施的强制拆除案涉广告牌的行为，主要证据不足。 根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，被告铁西城管执法局以原告“违规设置户外牌匾广告”为由，且将《责令限期改正/停止违法行为通知书》作为实施强制拆除行为的依据，已将案涉广告牌拆除完毕，故被告实施的强制拆除行为应属于上述法律规定的行政强制执行。但是，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”即被告铁西城管执法局即使有法定的强制执行权，亦须作出相应的行政决定，行政相对人在行政机关决定的期限内不履行义务的，才能依照法律规定强制执行，而不能仅以《责令限期改正/停止违法行为通知书》为依据来实施强制拆除行为，即责令整改通知书不能代替上述法律中明确规定的“行政决定”。故被告铁西城管执法局实施的强制拆除案涉广告牌的行为，没有法律依据。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告铁西城管执法局在实施强制拆除行为前，未作出书面的强制执行决定，亦未履行上述法律规定的有关催告程序，未告知原告救济途径和权利行使的期限。故被告铁西城管执法局实施的强制拆除案涉广告牌的行为，违反法定程序。 三、关于案涉广告牌被强制拆除造成的损失问题。被告铁西城管执法局实施的强制拆除案涉广告牌的行为，主要证据不足，没有法律依据，且违反法定程序，依法应当确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”故原告提出的赔偿请求，应予支持，但具体赔偿数额应以辽中意资评报字（2020）第B078号资产评估报告的评估结论为准，即原告胡记火锅店广告牌被拆除造成财产损失价值为160847.52元。 综上所述，被告铁西城管执法局实施的强制拆除案涉广告牌的行为，主要证据不足，没有法律依据，违反法定程序，依法应当确认违法，且被告铁西城管执法局应当对因强制拆除广告牌行为给原告胡记火锅店造成的损失予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条以及《国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告沈阳市城市管理行政执法局铁西分局于2020年5月15日强制拆除原告沈阳市铁西区胡记鲍鱼火锅店位于的沈阳市铁西区保工街与南七中路交叉路口东南角的户外广告牌的行为违法； 二、被告沈阳市城市管理行政执法局铁西分局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告沈阳市铁西区胡记鲍鱼火锅店因强制拆除行为造成的损失共计160847.52元； 三、驳回原告沈阳市铁西区胡记鲍鱼火锅店的其他诉讼请求。 案件受理费50元，鉴定检测费2800元，鉴定评估费2000元，均由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  王 蓓 人民陪审员  毛晓波 人民陪审员  张 圆 二〇二一年二月二十六日 书 记 员  赵 爽