上海市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）沪行终36号 上诉人(原审原告)上海马桥酒店管理有限公司，住所地上海市闵行区。 法定代表人李永平。 委托代理人张博平。 委托代理人耿志敏，上海市联诚律师事务所律师。 上诉人(原审被告)上海市闵行区人民政府，住所地上海市闵行区。 法定代表人陈宇剑。 委托代理人张鹏峰，上海中夏律师事务所律师。 原审第三人上海市闵行区马桥镇人民政府，住所地上海市闵行区。 负责人茹洁红。 委托代理人沈清。 原审第三人上海市闵行区马桥镇俞塘村民委员会，住所地上海市闵行区。 负责人何震华。 原审第三人上海服装(集团)有限公司，住所地上海市长宁区。 法定代表人王军。 上诉人上海马桥酒店管理有限公司(以下简称马桥酒店)、上海市闵行区人民政府(以下简称闵行区政府)因要求征收安置及赔偿损失一案，不服上海市第一中级人民法院(2018)沪01行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，根据1990年颁发的上国用(90)字第马-007号《国有土地使用证》的记载，本案所涉本市闵行区北松路XXX弄XXX号所在地块为“马桥乡俞塘村40丘”(以下简称涉案地块)，土地使用者登记为上海市服装公司职工疗养所(仓库)，用途为地方普通仓库，土地总面积为2,923平方米。2004年3月15日，上海服装(集团)有限公司与上海马桥酒店有限公司(2011年12月名称变更为“上海马桥酒店管理有限公司”)签订《上海市服装公司职工疗养所(仓库)房地产转让协议》，约定：上海服装(集团)有限公司将马桥乡俞塘村40丘土地使用权和该地块房产(仓库)一次性转让给马桥酒店，土地总面积为2,923平方米，该房地产转让价为461.02万元；由于上海市服装公司职工疗养所(仓库)房产尚未取得房地产产权证，双方在协议签订后六个月内由上海服装(集团)有限公司为主，马桥酒店协助办出权证。2004年7月16日，上海市服装公司职工疗养所曾以委托人身份，委托上海市闵行区房屋土地测绘中心就涉案房屋出具过《房屋土地权属调查报告书》，实测房屋6幢，总建筑面积为1,748.24平方米，但之后双方并未完成房屋权利登记。上海市不动产登记簿显示，上述土地权属性质国有，使用权取得方式划拨，土地用途仓库，独用面积2,923平方米，权利人上海市服装公司职工疗养所，备注纯土地，核准日期2007年11月2日。该土地上实际建有未登记房屋6幢。 上海市人民政府于2010年2月10日作出沪府土[2010]88号《关于批准闵行区人民政府2010年第四批次建设项目征收土地的通知》，批准该批次建设项目用地范围中涉及的国有土地由闵行区按相应程序收回，其中包含上海市服装公司职工疗养所建设用地2,924.1平方米。2010年7月5日，上海市闵行区土地储备中心(以下简称闵行土储中心)向原上海市闵行区规划和土地管理局提交《关于闵行区马桥镇华宁路西地块中国有企业剔除的情况说明》，表示经前述文件批准转用、征用的地块内涉及到上海市服装公司职工疗养所2,924.1平方米，经过多次协商未能签订补偿收储合同，故提请该部分土地暂不列入该次收地范围。2010年9月6日，闵行区政府作出沪闵府土[2010]173号《关于批准闵行区土地储备中心马桥镇华宁路西地块前期基础性开发储备项目供地方案通知》，批准收回新紫江以西、北松公路以北92,125.5平方米的国有土地使用权，由闵行土储中心实施住宅用地前期基础性开发储备，其中未包含上海市服装公司职工疗养所建设用地2,924.1平方米。 2015年12月18日，本市闵行区北松路XXX弄XXX号房屋被拆除，房屋内物品原由上海市闵行区马桥镇俞塘村民委员会(以下简称俞塘村委会)保管，后于2017年12月被马桥酒店工作人员全部领取。 原审法院另查明，上海市服装公司职工疗养所于1980年开办，一直未注册登记，1988年原上海市纺织工业局批准上海市服装公司所属马桥疗养所和桐庐疗养所为非独立核算单位，属上海市服装公司附属机构。2002年起，不再使用上海市服装公司职工疗养所的名称。上海服装(集团)有限公司由原上海市经济委员会于1995年组建。 马桥酒店曾于2017年4月向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令闵行区政府依法征收安置马桥酒店，返还物品；2、判令闵行区政府赔偿马桥酒店经济损失暂计812,931.60元(参考租赁价1元/日/平方米给付至完成征收安置止)。原审法院一审认为，其一，马桥酒店并非涉案房屋的产权登记人；其二，涉案房屋用地系国有土地，马桥酒店以批准征收集体土地的公告为依据要求安置，缺乏事实依据，遂于2017年5月8日作出(2017)沪01行初148号行政裁定，对马桥酒店的起诉不予立案。本院于2017年8月25日作出(2017)沪行终376号行政裁定，维持原裁定。 马桥酒店向最高人民法院(以下简称最高法院)申请再审，最高法院于2017年12月27日裁定提审本案。2017年12月29日，最高法院作出(2017)最高法行再102号《行政裁定书》，认为，涉案国有土地使用权于1990年经原上海县土地管理局登记在上海市服装公司职工疗养所名下。2004年3月，上海服装(集团)有限公司与马桥酒店达成房地产转让协议，由马桥酒店以461.02万元的价格受让涉案土地使用权及地上房屋。2007年，涉案房屋所有权登记在上海市服装公司职工疗养所名下，但涉案土地及地上房屋一直由马桥酒店占有、使用和处分，故马桥酒店系涉案土地和房屋的实际权利人，依法享有相应的物权。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。涉案房屋为合法建筑，强拆前无任何书面征收决定、限期拆除决定等行政法律文书送达马桥酒店，强拆后也无任何主体主动承担强制拆除责任。不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。马桥酒店提起诉讼时，所提供的闵行区政府2010年征收土地公告等文件，已经能够初步证明闵行区政府在涉案土地周边地块进行征收，因而极有可能实施或者通过书面、口头等形式委托相关主体实施强制拆除，因此以闵行区政府为被告提起诉讼，符合立案登记条件，一审法院应予登记立案。闵行区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。综上，马桥酒店具有针对房屋行政强制行为提起行政诉讼的资格，其已初步证明闵行区政府作为被告的适格性，人民法院依法应予立案。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第(二)项之规定裁定撤销一、二审裁定，指令原审法院立案受理。原审法院立案受理后，固定其诉讼请求为：1、判令闵行区政府依法征收安置马桥酒店；2、判令闵行区政府赔偿马桥酒店经济损失(标准为人民币1,748.24元/日，从2015年12月18日起计算至征收安置完成之日止)。 原审认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，马桥酒店向法院提出两项诉讼请求，分别为：1、判令闵行区政府依法征收安置马桥酒店；2、判令闵行区政府赔偿马桥酒店经济损失(标准为1,748.24元/日，从2015年12月18日起计算至征收安置完成之日止)。对马桥酒店的两项诉讼请求，原审法院分述如下： 关于马桥酒店的第一项诉讼请求，原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，经上海市人民政府批准，闵行区政府曾于2010年收回涉案房屋所在周边地块的国有土地使用权，由闵行土储中心实施住宅用地前期基础性开发储备，但该土地开发储备范围未包含登记在上海市服装公司职工疗养所名下的、马桥酒店主张的涉案2,924.1平方米建设用地，闵行区政府并未启动及实施对马桥酒店所在地块的房屋征收与补偿工作，故马桥酒店请求判令闵行区政府依法对其征收安置，缺乏前提条件和事实基础，不予支持。 关于马桥酒店的第二项诉讼请求，原审法院认为，马桥酒店该项诉讼请求的实质是以闵行区政府违法实施了2015年12月18日的强制拆除行为为前提而提出的行政赔偿请求，该请求与第一项诉讼请求不属于同一行政法律关系，前一法律关系为房屋征收补偿，后一法律关系为行政强制行为引起的行政赔偿。房屋征收补偿，以存在房屋征收行为为前提，行政强制行为赔偿，以闵行区政府实施了行政强制行为为前提。因此，马桥酒店两项诉讼请求本身，存在不明确之处。本案系最高法院指令立案受理案件，最高法院在行政裁定书中指出，马桥酒店系涉案土地和房屋的实际权利人，依法享有相应的物权。不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为。闵行区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。根据上述裁判精神，应认定闵行区政府实施了强制拆除行为并承担相应的行政赔偿责任。 本案中，马桥酒店要求闵行区政府按照同区域同类型仓库每日的租金标准，即1,748.24元/日，赔偿其从2015年12月18日起计算至征收安置完成之日止的经济损失，闵行区政府表示根据最高法院行政裁定书的裁判精神，愿意对马桥酒店进行相应赔偿，但双方对赔偿数额存在争议。原审法院认为，马桥酒店主张的赔偿标准尚属合理，但闵行区政府未对马桥酒店所在地块实施过房屋征收，故不存在马桥酒店诉讼请求中所称的“征收安置完成之日”这一时点。原审法院综合考量马桥酒店提出的赔偿标准的合理程度、案件的实际情况、最高法院的裁判要旨、区级人民政府的行政职权职责以及实质性化解行政争议的诉讼目的，酌定闵行区政府赔偿数额为250万元。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决：一、驳回马桥酒店请求判令闵行区政府依法对其征收安置的诉讼请求；二、责令闵行区政府于判决生效后三十日内支付马桥酒店赔偿款人民币250万元。马桥酒店、闵行区政府不服，上诉至本院。 上诉人马桥酒店上诉称：因涉案地块被纳入建设项目征收土地范围，故上诉人起诉时将第一项诉请表述为“诉请人民法院判令被告依法征收安置原告”。但原审时被上诉人举证，其发布沪闵府土(2010)173号文件剔除了对系争房屋的征收，故在庭审中，上诉人提出变更诉讼请求为请求判令被上诉人将其拆毁的系争房屋恢复原状，或作出相应赔偿，但原审法院未在判决书中明确是否准予变更。原审判决认为被上诉人实施了强制拆除行为并承担相应的行政赔偿责任，但却不处理拆毁房屋本身造成的房屋财产损失。上诉人认为，首先应当赔偿拆毁房屋本身造成的损失，即财产所有权的损失，其次赔偿物权的从属权利。故请求撤销原审判决主文第一项，判令被上诉人将已拆毁的房屋恢复原状。 上诉人闵行区政府上诉称：上诉人闵行区政府未实施本案强拆行为。最高法院的行政裁定中并未直接确定强拆行为系闵行区政府实施，只是推导闵行区政府有实施的可能性，并明确“闵行区政府是否实施强拆行为，应当在审理中查明”。闵行区政府早已将涉案地块从征收范围中剔除，不存在对涉案地块上房屋进行征收的必要性和动机；闵行区政府已经提供证据证明本案强拆行为系俞塘村委会所为，原审法院却直接以最高法院裁定推导闵行区政府实施了强拆行为，认定事实错误。有违法才有赔偿，在上诉人没有实施违法行为的情况下，原审法院判决上诉人承担国家赔偿责任，违反法律规定。上诉人只是表示为化解行政争议，愿意对该争议标的进行收回补偿，并就此进行了调解，最后因马桥酒店要求过高而调解未成，自始自终都未曾表示愿意进行国家赔偿。此外，马桥酒店单独提起国家赔偿之诉，却无先行违法确认，甚至从未向其所认为的“赔偿义务机关”先行主张；马桥酒店虽然与上海服装(集团)有限公司签订了系争房地产的转让协议，但因该转让标的(房地产)现状为地上建筑物无合法建设手续，土地为划拨土地且转让未经政府批准，因此马桥酒店并非合法产权人；原审法院以涉案地块同区域同类型仓库每日租金标准作为赔偿标准，计算得出的是预期收益损失，并非国家赔偿法意义上的“直接损失”。因此，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，改判驳回马桥酒店全部诉讼请求。 本院经审理查明，原审认定的事实清楚，本院依法予以确认。 在本院审理过程中，为实质化解行政争议，曾组织各方进行调解，但因分歧较大，致调解不成。 本院认为，因涉案地块上未经登记的、总建筑面积为1,748.24平方米的6幢房屋(仓库)于2015年12月18日被拆除，引发本案之诉。马桥酒店起诉时的第一项诉讼请求为判令闵行区政府依法对其征收安置。闵行区政府在答辩状中即提出涉案土地已经从征收范围中剔除并提供了相关证据。2018年9月17日本案第一次庭审时双方对此进行了举证质证，至2019年10月30日第二次开庭时马桥公司提出将其第一项诉请变更为“要求恢复原状”。该诉请与原诉请并非基于同一行政法律关系，参照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，原审将马桥公司的第一项诉请仍固定为要求依法对其征收安置，并无不当。上诉人马桥酒店认为，闵行区政府将该地块纳入征收范围，是实施拆除行为的主体，故要求闵行区政府对其征收安置并赔偿至征收安置完毕的经济损失。因此，本案的首要争议在于闵行区政府是否对涉案地块实施了征收及拆除建筑的行为。 根据查明的事实，沪府土[2010]88号《关于批准闵行区人民政府2010年第四批次建设项目征收土地的通知》中的国有土地征收范围包含了上述地块，但经闵行土储中心请示，沪闵府土[2010]173号《关于批准闵行区土地储备中心马桥镇华宁路西地块前期基础性开发储备项目供地方案通知》将涉案地块予以剔除，不再征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为保障国有土地上房屋所有权人的合法权益，征收应当遵循严格法定程序，包括确定征收范围、作出征收决定以及制定补偿方案等。因此，在涉案地块未纳入征收范围的情况下，马桥酒店要求政府对其征收安置，缺乏相应的事实证据和法律依据，原审对其不予支持并无不当。 另据查明的事实，涉案地块上的房屋被拆除后，房屋内物品原由俞塘村委会保管，后于2017年12月被马桥酒店工作人员全部领取。俞塘村委会在原审中陈述，其在开展整治过程中，因马桥酒店无法提供产权证明材料，故经公告后拆除了涉案地块上的建筑。该公告以沪府土[2010]88号文将涉案地块征收为国有土地为由，要求原上海市服装公司疗养所仓库单位前来主张权利，但涉案地块本身即是划拨出让的国有土地，且俞塘村委会并无拆除国有土地上建筑的职权。根据最高法院裁定的精神，闵行区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。本案中，闵行区政府并未举证证明系其他行政主体实施。因此，闵行区政府作为涉案地块的地方人民政府，在本案中可被认定为实施强制拆除的主体，并且为减少各方的诉累，可在本案中就赔偿责任作出处理。 本案的另一个争议焦点在于如何赔偿因房屋被拆除造成的损失。涉案地块为国有土地，划拨出让，土地使用者登记为上海市服装公司职工疗养所(仓库)，地上原有的建筑物未经登记，后经测绘建筑面积为1,748.24平方米。尽管马桥酒店与上海服装(集团)有限公司签订过转让协议，但并未履行划拨土地转让的相关手续，未办理产权登记，但涉案地块及地上建筑均由马桥酒店占有并使用。因此，马桥酒店主张要求赔偿其经济损失，可予支持。在划拨土地尚未转让完成、涉案地块上建筑未经登记的情况下，原审法院综合考量马桥酒店提出的赔偿标准的合理程度、案件的实际情况、最高法院的裁判要旨、区级人民政府的行政职权职责以及实质性化解行政争议的诉讼目的，酌定闵行区政府赔偿数额为250万元，并无不可。 综上，上诉人马桥酒店和上诉人闵行区政府的上诉请求和上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海马桥酒店管理有限公司负担25元(已付)，由上海市闵行区人民政府负担25元(已付)。 本判决为终审判决。 审 判 长 娄正涛 审 判 员 林俊华 审 判 员 张晓帆 二〇二一年二月八日 法官助理 郑怡婧 书 记 员 郑怡婧 附：相关法律条文 附：相关的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……