浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2013号上诉人（原审原告）王瑛，女，1973年2月19日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。委托代理人徐某2，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区××街道××号。被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地浙江省舟山市定海区昌国路61号。法定代表人侯富光，区长。委托代理人杨玲。委托代理人单贤定，浙江海务律师事务所律师。原审第三人徐某2，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区××街道××号。原审第三人徐某1，男，2004年1月20日出生，住舟山市定海区。法定代理人徐某2，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区××街道××号，系第三人徐某1之父。王瑛诉舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）行政许可一案，浙江省舟山市中级人民法院于2020年10月30日作出（2020）浙09行初19号行政裁定，驳回起诉。王瑛不服，向本院提出上诉。本院于2020年12月3日立案受理，依法组成合议庭审理了本案。本院二审审理中，王瑛和定海区政府向本院申请庭外和解期间三十日。案经阅卷审查及召集各方当事人进行调查询问，现已审理终结。原审法院查明：王瑛与徐某2于1999年12月结婚。徐某1系王瑛与徐某2之子。2011年11月1日，双方以感情破裂为由在民政部门登记离婚。2013年1月25日，徐某2提出农村私人建房申请，并提交了户口簿、结婚证、《舟山市定海区盐仓街道私人建房申请表》等材料，其中申请表“申请人及现有人口”一栏中填写有徐某2、王瑛、徐某1三人，王瑛对应“与户主关系”一栏中填写为“妻子”，并在签名栏处有王瑛的亲笔签名。2013年4月15日，定海区政府作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》，将王瑛作为建房户户内成员，核准徐某2户位于舟山市定海区××街道××号建设用地面积140平方米。2014年8月13日，王瑛在舟山市阳光公证处出具《声明书》一份，并办理公证，声明其与徐某2在婚姻关系存续期间向有关部门审批建造位于定海区××街道××号楼房××幢，上述房屋产权及相应的土地使用权均登记在徐某2的名下，王瑛对上述房屋不拥有任何产权，徐某2对上述房屋拥有独自处分权。2019年11月3日，王瑛向定海区政府邮寄《申请书》，称2012年6月28日徐某2在其毫不知情情况下，单方面向定海区政府提出农村宅基地建房申请，而王瑛与徐某2早在2011年11月1日就已经离婚，不符合农村宅基地审批条件，要求定海区政府将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》中的建房户基本情况户内成员由徐某2、王瑛、徐某1三人变更为徐某2和徐某1两人。2019年11月4日，定海区政府收到该申请。2020年1月2日，定海区政府作出舟定政建决字〔2019〕第1号决定（以下简称被诉决定），认为徐某2在农村私人建房审批中隐藏离婚事实，提供虚假申请材料，采取欺骗手段很明显；王瑛在徐某2农村私人建房审批中将其列入申请人及现有人口内是明知的，其亦提供了虚假申请材料，采取了欺骗手段；因按照《舟山市市区农村宅基地管理办法》第九条、第十条规定，徐某2、徐某1两人亦符合申请农村私人建房审批建设用地面积为140平方米的条件，徐某2、王瑛在审批过程中虽提供了虚假申请材料，采取了欺骗手段，但对结果没有实质影响，且审批行为及房屋建造已完成，故不予撤销定（盐）私建批〔2013〕年第0120号定海区农村私人建房批准行为，决定驳回王瑛要求将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》中的建房户基本情况户内成员变更为徐某2、徐某1二人的请求。2020年1月4日，上述决定书送达王瑛。王瑛不服该决定，遂向原审法院提起本案诉讼。请求：一、撤销定海区政府作出的被诉决定；二、判令定海区政府重新作出行政行为；三、案件的诉讼费由定海区政府承担。另查明，王瑛因不服定海区政府作出的被诉决定，于2020年1月15日向舟山市人民政府申请行政复议，要求撤销该决定并责令定海区政府重新作出行政行为。舟山市人民政府经审查，认为王瑛已经就定海区政府作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的行政行为向该府提出过行政复议申请，案经审理，因王瑛提出该案行政复议申请时已经超过法定申请期限，该府遂决定驳回；因王瑛未在法定申请期限内就定海区政府作出私人建房批准行为提出行政复议申请，已经丧失通过行政复议进行救济的权利；现王瑛要求定海区政府履行自我纠错职责，并继而就定海区政府所作决定申请行政复议，系通过向定海区政府申请行政履职以期将超过法定救济期限的行政行为重新导入行政复议程序，显属规避行政复议申请期限的行为，应依法驳回；据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回王瑛的行政复议申请。王瑛不服该复议决定，于2020年4月18日向原审法院提起行政诉讼。后经原审法院释明，王瑛于2020年8月31日撤回了对舟山市人民政府复议决定的起诉。另，王瑛曾于2020年1月5日向舟山市人民政府提出行政复议申请，请求撤销定海区政府作出的定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》并责令重新作出行政行为，舟山市人民政府于2020年2月20日作出舟政复〔2020〕2号行政复议决定，以王瑛提出行政复议申请超过法定申请期限，不符合行政复议受理条件为由，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回王瑛“撤销被申请人作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的行政行为，并责令其重新作出行政行为”的行政复议申请。王瑛不服，以舟山市人民政府为被告，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销舟山市人民政府作出的舟政复〔2020〕2号行政复议决定，并判令其重新作出行政行为。原审法院于2020年5月29日作出（2020）浙09行初10号行政判决，驳回王瑛的诉讼请求。王瑛不服，向浙江省高级人民法院提出上诉，该案当时正在二审审理之中。再查明，2017年2月17日，王瑛与舟山市定海区住房保障和房产管理局签订《舟山市定海区公房（住宅）租赁合同》，租赁公房为王瑛原承租的房屋，租赁期限三年。2017年10月，舟山市定海区住房和城乡建设局通过核查发现王瑛已审批宅基地建房，经立案调查，于2017年12月21日作出〔2017〕舟定房解字第0002号《租赁合同解除决定书》，解除与王瑛签订的公房租赁合同，并要求王瑛限期腾退。王瑛不服，向定海区政府申请行政复议，并继而以定海区政府和舟山市定海区住房和城乡建设局为被告，向舟山市定海区人民法院提起行政诉讼，案号为（2018）浙0902行初10号。在该案一审中，舟山市定海区住房和城乡建设局将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》作为证据提交并在2018年6月29日该案一审公开开庭审理时进行出示，该案王瑛的委托代理人徐某2在庭审中对该份证据发表了质证意见。原审法院认为，公民提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案起因系王瑛认为定海区政府于2013年4月15日作出的定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》将其作为建房户户内成员有误，书面申请定海区政府纠正。定海区政府作出被诉决定，驳回了王瑛的请求。王瑛对该决定不服，提起本案诉讼。虽然表面上看，王瑛的诉讼请求是要求判决撤销定海区政府作出的被诉决定并责令其重作，也即要求判令定海区政府履行更正职责，并非是直接要求人民法院撤销定（盐）私建批〔2013〕年第0120号定海区农村私人建房批准行为，但其通过诉讼所要达到的最终目的与直接要求撤销该批准行为并无实质不同，而其直接要求撤销该批准行为一案已经复议、诉讼。且根据查明的事实，在舟山市定海区人民法院审理的（2018）浙0902行初10号原告王瑛与被告舟山市定海区住房和城乡建设局及定海区政府城建行政合同及行政复议一案中，舟山市定海区住房和城乡建设局已将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》作为该案证据提交，并在2018年6月29日该案一审公开开庭审理时出示，该案原告王瑛的委托代理人徐某2在庭审中对该份证据发表了质证意见；徐某2作为原告王瑛的诉讼代理人，在其代理权限内实施的法律行为，对被代理人王瑛发生法律效力；故王瑛至迟于2018年6月29日就应当知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》及内容，至其提起本案诉讼，其对该批准行为已明显超过一年法定起诉期限。现王瑛通过向定海区政府申请更正，继而对定海区政府作出的被诉决定提起本案行政诉讼，如果本案进行实体审理，则必然要对定（盐）私建批〔2013〕年第0120号定海区农村私人建房批准行为的合法性进行审查，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能。对此类情形，人民法院应当不予受理，已经受理的则应驳回起诉，否则对任何行政行为均可通过申请更正或要求纠错的方式达到规避行政诉讼关于起诉期限规定的目的。综上，王瑛提起本案诉讼不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。至于王瑛认为其合法权益受侵害，可以另行寻求其他途径予以救济。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回王瑛的起诉。王瑛上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误。首先，本案针对的是定海区政府作出被诉决定的行政行为提起的诉讼。王瑛收到被诉决定后即于2020年1月15日向舟山市政府提起行政复议，又于2020年5月5日在法定起诉期限内向原审法院起诉。王瑛起诉符合行政诉讼法规定的起诉条件和起诉期限。王瑛向定海区政府提出变更申请也符合法律规定。原审法院以王瑛为规避起诉期限为由，驳回王瑛的起诉，没有事实和法律依据。被诉决定多处违法，对王瑛产生拘束力，明显侵害王瑛的合法权益，而王瑛却不能对该行政行为提起诉讼，明显不公平。这有违行政立法有效化解行政争议的本意。现在就让定海区政府采取补救措施，给王瑛开具证明以解决本案纠纷，何乐而不为呢？其次，（2019）最高法行申7845号裁定中明确：知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。本案中，原审法院认为王瑛在（2018）浙0902行初10号案件审理中，至迟在2018年6月29日就应当知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》及内容，故对该批准行为已明显超过一年法定起诉期限。原审法院的认定显然错误。王瑛与徐某2于2011年11月离婚，不具有审批宅基地的资格。王瑛不相信其能申请宅基地，也不知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的内容。在2018年6月29日的庭审中，证据材料多达几十份，案涉建房批准书只是其中一份。该案中的舟山市定海区住房和城乡建设局并不是法定的批准机关和送达机关，其送达的这份建房批准书不能使人确信是真实的行为。同时，王瑛没有出庭，未看到这份证据，一切都是代理人徐某2在参与，且徐某2对该证据的三性都予以否认。仅依据此事实难以认定王瑛已在行政诉讼法意义上知道或应当知道该行政行为。定海区政府有义务送达该建房批准书，定海区政府没有送达，则视为王瑛不知道该具体行政行为。代理人徐某2没有义务向王瑛进行送达告知，本案也没有证据显示王瑛已经从定海区政府获知该建房批准书的真实性，难以起算起诉期限。只有在原审法院（2019）浙09行终70号判决作出撤销王瑛的公租房资格后，才使得王瑛对该建房批准书达到了合理的内心确信。对于王瑛而言，行政行为的内容至此才算具有确定性。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。定海区政府答辩称：1.原审法院认定事实清楚，王瑛的上诉理由均不能成立。在舟山市定海区人民法院审理的（2018）浙0902行初10号案中，舟山市定海区住房和城乡建设局已将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》作为该案证据提交，并在2013年6月29日该案一审公开开庭审理时出示，该案王瑛的委托代理人徐某2在庭审中对该份证据发表了质证意见，王瑛至迟于2018年6月29日就应当知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》及内容。徐某2作为王瑛的诉讼代理人，在其代理权限内实施的法律行为，对被代理人王瑛发生法律效力。现王瑛又以其未出庭，未看到该份证据，代理人徐某2没有告知其该份证据存在为由上诉，显失诚信，且与事实和法律规定不符。2.原审法院适用法律正确，审判程序合法，王瑛要求变更定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》，已超过申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限。2013年4月15日，定海区政府作出定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》。2014年8月13日，王瑛与徐某2在舟山市阳光公证处出具《声明书》并办理公证，声明位于定海区××街道××号楼房产权及相应的土地使用权均登记在徐某2的名下，王瑛不拥有任何产权，徐某2对上述房屋拥有独自处分权。显然彼时王瑛已经明知定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的内容。至其提起本案诉讼，其对该批准行为已明显超过一年法定起诉期限。现王瑛通过向定海区政府申请更正继而提起本案行政诉讼，就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能。对此类情形，人民法院应当不予受理。3.王瑛针对同一事项反复提起行政复议继而提起诉讼，浪费大量行政司法资源，涉嫌滥用诉权。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。第三人徐某2、徐某1的述称意见与王瑛的上诉意见一致。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，王瑛在移动微法院中向本院提交了四份新证据材料，分别为：1.（2018）浙0902行初10号庭审笔录，待证王瑛不知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》，对证据三性均不认可。王瑛直至公租房被取消时才知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》。2.宅基地使用权处理申请书。3.（2020）浙09行初17号裁定。4.（2020）浙行终1042号裁定。证据2、3、4待证王瑛其实没有获批宅基地的事实。就王瑛提交的新证据材料，定海区政府对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，徐某2作为王瑛的代理人在2018年6月29日对定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》做了质证，王瑛此时应当知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》。证据2、3、4不属于法律意义上的新证据，退一步看，定海区政府也不认可证据目的和关联性，证据不能达到王瑛的证明目的。二审调查中，王瑛将定海区政府在移动微法院中提交的定海区政府舟定政撤复决〔2021〕第2号撤销行政复议决定书作为自己的证据5提交，待证因为定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》导致王瑛的公租房被取消，证据中谈到的水电就是公租房的水电。定海区政府对于“宅基地审批后，基于王瑛是户内成员的事实，取消了公租房”的事实没有异议。徐某2和徐某1对于王瑛提交的证据均无异议。就王瑛提交的证据材料，本院认为，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。王瑛在移动微法院上向本院提交的四份证据材料从形成时间看，均属于可以在第一审程序中提交的证据。同时结合本案的审理重点，对上述证据材料不予接纳。王瑛提交的证据5与本案缺乏关联性，不予认定。其他当事人均未向本院提交新证据材料。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，被诉决定驳回了王瑛要求将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》中的建房户基本情况户内成员由“徐某2、王瑛、徐某1”变更为“徐某2、徐某1”的请求。王瑛起诉要求撤销被诉决定及要求判令定海区政府重新作出行政行为等。原审法院以王瑛提起本案诉讼不符合法定起诉条件为由，驳回了王瑛的起诉。本案审理重点在于王瑛的起诉是否符合法定起诉条件。虽然从形式上看，王瑛在本案的诉讼请求是要求判决撤销被诉决定并责令定海区政府重作，但是王瑛通过诉讼所要达到的最终目的与直接要求撤销定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》并没有实质性不同。王瑛一方反映因《定海区农村私人建房批准书》中将王瑛列入了“申请人”，进而导致王瑛的公租房被取消。王瑛提起两案诉讼的实质都是撤销定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》相关内容。因在舟山市定海区人民法院审理的（2018）浙0902行初10号原告王瑛与被告舟山市定海区住房和城乡建设局及定海区政府城建行政合同及行政复议一案中，舟山市定海区住房和城乡建设局已将定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》作为证据提交，王瑛的委托代理人徐某2在2018年6月29日的该案庭审中就定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》发表了质证意见。基于徐某2与王瑛之间的委托代理法律关系，原审法院认定王瑛至迟于2018年6月29日就应当知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》及内容，具有相应事实和法律依据。王瑛有关“送达主体不当”、“代理人没有义务告知”等上诉理由均不影响王瑛应当知道定（盐）私建批〔2013〕年第0120号《定海区农村私人建房批准书》的时间的认定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当驳回起诉。王瑛至2020年5月5日向原审法院提起本案诉讼，明显超出了法定起诉期限，原审法院驳回王瑛的起诉，并无不当。对于王瑛重点反映的公租房被取消的问题，王瑛可另行寻求其他途径予以解决，原审法院已作出相应指引。另一方面，在本案处理中，本院已积极敦促定海区政府结合王瑛的实际情况，恰当妥善地处理王瑛公房租赁事宜。综上，上诉人王瑛的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年二月二十六日书记员  刘 芳