四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川14行终1号 上诉人（原审原告）四川科龙达环保股份有限公司。住所地：四川省眉山市东坡区修文镇（眉山铝硅产业园区）。 法定代表人李孟清，董事长。 委托代理人刘英，女，四川科龙达环保股份有限公司职工。 委托代理人姚祖刚，泰和泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市发展和改革委员会。住所地：四川省眉山市东坡区科工园二路1号。 法定代表人韩杰，主任。 出庭负责人文晓东，眉山市发展和改革委员会总经济师。 委托代理人李晓丹，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人蔡梦玲，四川达宽律师事务所律师。 上诉人四川科龙达环保股份有限公司（以下称科龙达环保公司）与被上诉人眉山市发展和改革委员会（以下称眉山市发改委）特许经营行政许可一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初234号裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审查明，2019年4月12日，四川省绿辉环保科技有限公司（以下称绿辉环保公司）向眉山市发改委提交《关于危废铝灰综合利用项目申请立项的请示》，申请对在眉山市东坡区修文镇（甘眉工业园区）建设危废铝灰综合利用项目予以立项核准，并对该项目的有关情况进行了报告。2019年4月15日，眉山市发改委对甘眉工业园区管理委员会作出眉市发改综[2019]102号《关于绿辉环保公司危废铝灰综合利用项目核准的批复》（以下称第102号《项目核准批复》），对案涉危废铝灰综合利用项目的名称、编码、主要建设内容及规模、总投资及资金来源、建设地址及工期、项目业主及责任人的申报内容等进行了核准。科龙达环保公司对该批复不服，遂提起诉讼，请求：撤销眉山市发改委作出的第102号《项目核准批复》。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，提起诉讼应当符合“属于人民法院受案范围”这一法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项、第十项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为或对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对外性是可诉行政行为的重要特征之一，一般而言，行政机关之间作出的请示、批复等内部行政行为，通常不产生外部法律效力，不会直接设定和影响当事人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，眉山市发改委对甘眉工业园区管理委员会作出第102号《项目核准批复》属于行政机关的内部行为，未对科龙达环保公司的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。据此，遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定：驳回原告科龙达环保公司的起诉。 上诉人科龙达环保公司上诉称，铝灰综合利用项目属于国家特许经营建设项目，科龙达环保公司是经依法核准的铝灰综合利用项目企业，科龙达环保公司对铝灰综合利用处理能力已能完全满足甘眉工业园区铝灰利用需要。绿辉环保公司危废铝灰综合利用项目是甘眉工业园区管理委员会的招商引资项目，甘眉工业园区管理委员会受绿辉环保公司委托向眉山市发改委提起立项核准申请，眉山市发改委对绿辉环保公司作出的案涉批复是行政许可行为，具有外部法律效力。按照原四川省环境保护厅关于《四川省危险废物集中处置设施建设规划（2017-2022）》规定的“危险废物综合利用项目应以市场需求为导向”的规定，案涉行政许可行为导致园区铝灰利用处理产能达到铝灰产量近20倍，直接侵害了科龙达环保公司的生产经营权。因此，原审认为眉山市发改委的核准行为是内部行为、不产生外部法律效力、不影响科龙达环保公司权益属认定事实错误，并导致原审适用法律错误。同时，本案的处理结果与绿辉环保公司存在利害关系，绿辉环保公司应当参与本案诉讼。请求撤销原裁定并指定原审法院继续审理本案。 被上诉人眉山市发改委辩称，原四川省环境保护厅《四川省危险废物集中处置设施建设规划（2017-2022）》第三条第五款规定危险废物综合利用项目应以市场需求为导向，该规定对危险废物综合利用项目设施建设的规模、数量等并未予以限制。上诉人科龙达环保公司应当积极开拓市场，而非限制其他项目的建设以达到垄断市场的目的。被上诉人对绿辉环保公司危险废物综合利用项目予以核准，有利于市场良性发展，公平竞争。依照《四川省企业投资项目核准和备案管理办法》第二十四条之规定，甘眉工业园区管理委员会将绿辉环保公司的该建设项目报请核准，眉山市发改委审查后向甘眉工业园区管理委员会作出的第102号《项目核准批复》行为合法，该行为属于行政机关的内部行为，不产生外部法律效力，科龙达环保公司不是案涉核准行为的相对人或利害关系人。原审认定事实清楚、适用法律正确，处理恰当。上诉人的上诉理由及请求不成立，请求驳回上诉并维持原裁定。 本院经审理查明，1.科龙达环保公司系眉山市甘眉工业园区（原眉山铝硅产业园区）内企业，成立于2011年4月12日，该企业经营范围包括：工业废物（含危险废物）的收集、贮存、处置综合经营等。2015年2月12日，眉山市发改委对科龙达环保公司作出企业投资项目备案通知，该通知对科龙达环保公司申请备案的年处理40000吨铝灰（铝渣）建设项目准予备案，该项目总投资额2000万元；2.2019年4月3日，甘眉工业园区管理委员会以绿辉环保公司作为建设项目业主，向眉山市发改委提起《关于绿辉环保公司危废铝灰综合利用项目核准申请》。2019年4月12日，绿辉环保公司向眉山市发改委作出《关于危废铝灰综合利用项目申请立项的请示》。2019年4月15日，眉山市发改委向甘眉工业园区管理委员会作出第102号《项目核准批复》，该批复确定的项目业主为绿辉环保公司，项目名称为危废铝灰综合利用项目，建设地址为眉山市甘眉工业园区，该项目建成后，形成年处理铝危灰30000吨能力，该项目总投资8300万元。 本院经审理查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确定。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：被上诉人眉山市发改委作出的第102号《项目核准批复》是否属于内部行政行为，是否对科龙达环保公司的权利义务不产生实际影响；绿辉环保公司是否应当参与本案诉讼。对此，阐述理由如下： 眉山市发改委作出的第102号《项目核准批复》，是基于绿辉环保公司向眉山市发改委提起的危废铝灰综合利用立项申请，该危废铝灰综合利用项目业主为绿辉环保公司。在该项目核准过程中，甘眉工业园区管理委员会向眉山市发改委提交《关于绿辉环保公司危废铝灰综合利用项目核准申请》，其行为是向眉山市发改委转送绿辉环保公司的申请报告。眉山市发改委作出的第102号《项目核准批复》，虽然从形式上看是向甘眉工业园区管理委员会作出，但就其实质而言，是对绿辉环保公司作出的企业投资建设项目行政许可，该行政许可是绿辉环保公司进行后续合法投资建设的必要条件，该行为不应当认定为内部行政行为。同时，该行政许可行为对同在甘眉工业园区从事铝灰利用的科龙达环保公司的生产经营必然产生实际影响，至于该行为是否侵害了科龙达公司的公平竞争权，这应当在对该案进行实体审查后，根据相应的法律、法规、规范性文件予以确定。另，绿辉环保公司作为被诉行政行为的相对人，与本案的处理结果具有法律上的利害关系，应当参加本案诉讼。 综上，原审认定被上诉人眉山市发改委作出的第102号《项目核准批复》是内部行政行为，对科龙达环保公司的权利义务不产生实际影响属认定事实错误，并导致适用法律错误，原审裁定驳回科龙达环保公司的起诉不当，应予以纠正。上诉人科龙达环保公司的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初234号裁定； 二、本案指令四川省眉山市东坡区人民法院继续审理。 审判长  姚俊辉 审判员  胡海东 审判员  高 莉 二〇二一年二月二日 书记员  张梦蝶