广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1576号原告：中山市小榄镇西区股份合作经济联合社，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码N244***********743。负责人：雷培添，社长。委托代理人：何胜兰，广东孚道律师事务所律师。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：冯妍，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。第三人：中山市财政局，住所地广东省中山市******，统一社会信用代码114************816。法定代表人：黄健华，局长。委托代理人：林宇，该局工作人员。委托代理人：李亚玲，广东中元（中山）律师事务所律师。原告中山市小榄镇西区股份合作经济联合社（以下简称小榄西区经联社）不服原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）征缴土地出让金行政行为，于2019年4月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于同年12月17日作出（2019）粤2071行初857号《行政判决书》，判决撤销原市国土局作出的涉案征缴土地出让金行政行为。被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）不服，向中山市中级人民法院提出上诉。该院于2020年7月27日作出（2020）粤20行终601号《行政裁定书》，裁定撤销上述行政判决，将案件发回本院重审。本院于2020年10月16日重新立案，依法向市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市财政局（以下简称市财政局）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2021年1月7日公开开庭审理了本案。原告小榄西区经联社委托代理人何胜兰，被告市自然资源局委托代理人冯妍、陈润，第三人市财政局委托代理人林宇、李亚玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原市国土局于2019年2月3日作出编号为ZS01900013247的《土地出让金缴款通知书》，要求原告小榄西区经联社补缴土地价款8975330元。原告小榄西区经联社诉称，一、涉案项目“祥和居商住楼(二)期”超容补地价款已于2013年进行过处理，并免收其缴纳调整容积率的土地出让金，原市国土局不应就同一项目再次要求其缴纳。1.2013年4月，其以自有用地（国有商住）申报小榄镇保障性住房项目并获得批复。2013年5月9日，原中山市城乡规划局（以下简称原市规划局）发出“祥和居商住楼二期”《建设工程规划许可证》、《核准配套公建超容面积通知书》，上述两个文件记载的内容十分清楚地明确了项目申请规划和容积率增加的情况，且《核准配套公建超容面积通知书》所附的“缴费须知”第一点至第四点均明确要求建设单位向财政局缴纳上述费用。2013年5月29日，经其向市财政局申请后，该局发文决定免收其报建的“祥和居商住楼（二）期”项目的村镇基础设施配套费、公建配套折价款及超容补地价款。因此，市财政局在2013年是在已知悉涉案项目的容积率有增加的情况下，同意免收涉案项目的超容补地价款。2.涉案项目已按要求完成，并作为保障性住房进行出租。因此，在2013年时，其已按照法律规定的程序进行涉案项目的容积率调整，且此事相关部门及市财政局均就涉案项目的事宜作出了明确的许可和免除缴纳超容补价地款的批复。原市国土局作出涉案通知要求其就涉案项目增加容积率进行土地价款补缴的行政行为，属已经过合法程序处理的事宜，原市国土局不得再次就同一事项要求其缴费。涉案通知的具体行政行为，无任何事实和法律依据。二、原市国土局作出涉案通知的程序违法。涉案项目补缴土地出让金数额巨大，涉及到重大经济利益，原市国土局的具体行政行为已严重影响到其及其他行政相对人的利益。然而，原市国土局在作出决定前，未告知和给予其陈述和申辩的权利，亦并未经过听证程序，更未告知其可申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。原市国土局程序严重违法，应当撤销。三、原市国土局作出涉案通知的收费标准错误。其建设涉案项目工程系以其自有用地（国有商住）进行的。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》可知，补缴土地出让价款应当以批准调整容积率时的土地市场楼面地价进行核定。现原市国土局要求其补缴的土地出让金的计算标准是基于作出涉案通知时的标准，而并非涉案工程项目容积率调整获批时的2013年的标准。因此，原市国土局作出涉案的通知内容存在收费标准错误，严重损害其利益，涉案通知应予以撤销。四、其开发的“祥和居商住楼（二期）”项目为具有公益性质的保障性住房，以较低的价格租给辖区符合条件的困难家庭居住，缴纳土地出让金后，必将带来租金的大幅提高，增加租户的困难，也不利于社会的稳定。涉案项目为保障性住房，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会关于加快发展公共租赁住房的指导意见》、《建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局关于印发的通知》、《中山市人民政府办公室关于落实公租房建设运营期间行政事业性收费和政府性基金减免政策的通知》等规定，保障性住房具有特定的社会背景和公益性，政府应在资金和政策层面给予支持。综上所述，原市国土局作出的涉案通知内容和程序违法，应予撤销。为维护自身合法权益，提起行政诉讼，请求判令：1.撤销原市国土局于2019年2月3日作出的编号为ZS01900013247的《土地出让金缴纳通知书》;2.本案诉讼费用由被告市自然资源局承担。被告市自然资源局辩称：一、涉案《土地出让金缴款通知书》程序及实体内容均合法，应予维持。2018年12月18日，小榄西区经联社向原市国土局提交申请，对位于中山市小榄镇西区**的土地（土地证号：中府国用[2007]第052014号）办理调整容积率补缴出让金手续，并提交了相关材料。为确定小榄西区经联社应补出让金的金额，原市国土局委托海南三赢土地房地产评估规划有限公司、中山市亿通房地产土地评估有限公司、中山市中鑫房地产土地评估有限公司对涉案土地调整容积率补缴出让金提供参考依据。原市国土局根据三家公司评估结果综合确定了涉案土地补缴出让金为8975330元。原市国土局于2019年2月3日向小榄西区经联社作出《土地出让金缴款通知书》，要求小榄西区经联社按通知的缴款金额缴费。涉案通知书符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二点的规定，依法应予维持。二、小榄西区经联社认为涉案项目超容补地价款已于2013年进行过处理，原市国土局未告知陈述、申辩的权利及未进行听证，且作出收费标准错误。其认为上述主张无事实及法律依据。首先，涉案土地并未补缴调整容积率出让金，补缴调整容积率出让金的义务系基于法律、法规的强制性规定而产生，并不能由任何机关予以免除。其次，法律、法规并未要求作出通知书前应告知具有陈述、申辩及申请听证的权利，且小榄西区经联社在申请本案调整容积率补缴出让金手续时已清楚知悉相应法律后果，并在申请表上盖章确认。再次，根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（2018年4月9日起施行）第6.4.（1）条的规定，确定估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准，而小榄西区经联社于2018年12月18日向原市国土局提交申请，原市国土局于2018年12月20日受理，故估价期日2018年12月20日，小榄西区经联社认为涉案通知书的收费标准错误，应按2013年的标准确定无法律依据。综上，原市国土局作出涉案通知书程序及实体内容均合法，应予维持，小榄西区股份合作经联社的诉讼请求无事实及法律依据，请求法院驳回小榄西区股份合作经联社的诉讼请求。第三人市财政局述称，根据财政部制定的《2007年政府收支分类科目》收入科目编码103类01款“政府性基金收入”43项01目“政府住房基金收入上交管理费用”以及《2013年政府收支分类科目》收入科目编码103类01款“政府性基金收入”48项01目“土地出让价款收入”的规定，土地出让价款收入属于政府性基金。又根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）第（十六）项、《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）第八条以及《中山市人民政府办公室关于落实公租房建设运营期间行政事业性收费和政府性基金减免政策的通知》（中府办函[2013]53号）“公租房建设、运营期间可减免相关行政事业性收费和政府性基金。各公租房建设、经营管理单位需办理相关手续的，需经市住房保障办公室（以下简称市住保办）对项目的公租房性质进行认定和备案，再持市住保办发出的《镇（区）保障性住房项目备案表》及相关材料，向相关部门申请减免我市收取的公租房建设、营运期间行政事业性收费和政府性基金”的规定。本案所涉及的“祥和居商住楼”经市住保办和小榄镇人民政府依规确定为保障性住房，该局原下属机构中山市非税收入管理办公室（2019年起中山市非税收入管理办公室职能由该局内设机构综合科承接）根据小榄西区经联社提交的经中山市小榄镇人民政府同意小榄西区经联社土地使用证号为中府国用(2007)第052009号、中府国用(2007)第052014号房产项目纳入镇区保障性住房管理，并经中山市住房保障办公室认定并同意备案的《小榄镇（区）保障性住房项目备案表》，于2013年5月28日和5月29日分别向市城乡规划局作出涉案《关于中山市小榄镇西区经济联合社规划收费的意见》，同意免收两涉案项目的村镇基础设施配套费、公建配套折价款及超容补地价款。综上，市财政局作出上述涉案意见符合当时法律法规及政策规定，程序合法，适用依据正确。经审理查明，2013年4月25日，市住保办在《小榄镇（区）保障性住房项目备案表》上盖章确认，同意备案小榄西区经联社申请，经中山市小榄镇人民政府同意，将其所有的（国有土地使用证号为中府国用（2007）第052014号）土地建设纳入小榄镇保障性住房项目，地址为小榄镇西区五村。2013年5月9日，原市规划局小榄分局出具《核准配套公建超容面积通知书》、《城市（村镇）基础设施配套费缴纳通知书》。其中《核准配套公建超容面积通知书》核定项目名称为祥和居商住楼（二期），同意项目容积率由1.5调整为6.3，总建筑面积由2396.4平方米调整为10064.5平方米，并备注为保障性住房项目，地上停车面积2388.04平方米。该通知书上“缴费须知”载明：“（1）建设单位将《核准配套公建超容面积通知书》、宗地万分之一图传真给市财政局（须留联系电话，市财政局非税收办传真：88256249）；（2）建设单位收到财政局通知后，凭缴费通知书到指定银行网点缴费；（3）市财政局通知款项到账后，建设单位带《核准配套公建超容面积通知书》正本、宗地万分之一图、身份证正本到市财政局政非税办二科（907室）签订协议书和领取缴款统一收据；地址：中山市******（即市体育馆对面），电话：88266289、88266185；（4）凭统一收据核对联到城乡规划局财务领取建设工程规划许可证等相关材料；（5）……。”《城市（村镇）基础设施配套费缴纳通知书》核定祥和居商住楼（二期）城市基础设施配套费非工业类面积7176.46平方米，应收费179411.5元；停车场面积2888.04平方米，应收费36100.5元，前述两项合计应收费215512元。该通知书上“缴费须知”载明：“（1）凭本缴款通知书到镇区财政分局指定银行网点缴费；（2）凭本缴款通知书以及银行缴款凭证到财政部门开具统一收据；（3）凭收据核对联到规划部门领取建设工程规划许可证等相关材料；（4）……”。同年5月29日，中山市非税收入管理办公室依据小榄西区经联社提交的前述《小榄镇（区）保障性住房项目备案表》、《核准配套公建超容面积通知书》、《城市（村镇）基础设施配套费缴纳通知书》及宗地万分之一图等资料，作出《关于中山市小榄镇西区经济联合社规划收费的意见》，该意见载明：市城乡规划局：中山市小榄镇西区经济联合社报建的“祥和居商住楼（二期）”项目（属保障性住房项目），根据中府办函[2013]53号文规定，同意免收该项目（报建编号为010********0049）的村镇基础设施配套费、公建配套折价款及超容补地价款。中山市非税收入管理办公室将该收费意见交小榄西区经联社，由该社持该意见到原市规划局领取《建设工程规划许可证》。2018年12月18日，小榄西区经联社向原市国土局提交《房地产权变更申请表》申请变更涉案项目的容积率，同时一并提交了土地使用权证、法人代表身份证明、组织机构代码证、建设工程规划许可证、中山市建设工程规划验收批复书等资料。其中《房地产权变更申请表》房地产权变更申请一栏处载明：“本单位位于中山市小榄镇西区经济联合社的房地产，座落在小榄镇西区五村，已领有中府国用（2007）第052014号《国有土地使用证》，土地面积1597.6平方米。根据《广东省审计厅审计报告》（粤审社报[2018]116号）要求，现申请该用地容积率调整到6.166。如日后因此而发生的一切经济及法律责任由本人承担。本单位未为该地块缴交过增容费。特此申请。”原市国土局于2018年12月20日受理，为了确定小榄西区经联社应补交出让金的数额，原市国土局委托了海南三赢土地房地产评估规划有限公司、中山市亿通房地产土地评估有限公司、中山市中鑫房地产土地评估有限公司对涉案土地调整容积率补缴出让金提供参考依据，评估期日均设定为2018年12月20日。原市国土局根据三家公司评估结果综合确定了涉案土地补缴出让金为8975330元。原市国土局于2019年2月3日批准同意小榄西区经联社涉案房地产项目调整容积率由1.5变更为6.166。并于当日向小榄西区经联社作出《土地出让金缴款通知书》，要求小榄西区经联社于2019年5月4日前缴纳土地价款8975330元。小榄西区经联社不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。庭审中，小榄西区经联社和市自然资源局双方确认，上述房地产权变更申请是小榄西区经联社按原市国土局的要求在申请表上签名盖章的。庭审中，小榄西区经联社提出，其是向原市规划局提交中山市非税收入管理办公室出具的《关于中山市小榄镇西区经济联合社规划收费的意见》领取涉案《建设工程规划许可证》的。对此陈述，市自然资源局没有否认。另查明，2013年5月9日，原市规划局核发“祥和居商住楼（二期）”《建设工程规划许可证》（编号：建字第010********0049），核定建设规模总面积为10064.5平方米，该许可证附件审批意见为：“市保障性住房，同意办理报建”。同年6月26日，中山市发展和改革局作出《关于祥和居商住楼（二期）项目核准的批复》，同意小榄西区经联社以自有国有土地（中府国用[2007]第052014号）建设商住楼，建筑面积10064.5平方米。2014年5月14日，中山市住房和城乡建设局核发“祥和居商住楼（二期）”《建设工程施工许可证》（编号：442************158XL1413），核定建设规模总面积为10064.5平方米，开工日期2014-4-20，竣工日期2015-2-13。2014年7月4日，原市规划局核发地字第010222014070C01号《建设用地规划许可证》，用地单位为小榄西区经联社，项目名称为商住，位置为中山市小榄镇西区**，性质为R2二类居住用地，面积为1597.60㎡。2016年2月24日，原市规划局发出《中山市建设工程规划验收批复书》（业务编号：010********0002），涉案“祥和居商住楼二期”保障性住房建设工程通过原市规划局的规划验收。同年9月2日，中山市住房和城乡建设局核发《中山市建设工程竣工验收备案登记证》，涉案“祥和居商住楼（二期）”获得工程竣工验收备案。又查明，原市规划局于2018年6月26日向原市国土局出具《关于小榄镇祥和居商住楼一期和二期规划情况的函》，该函载明“……小榄镇祥和居商住楼二期位于中山市小榄镇西区**，土地证号中府国用[2007]第052014号，土地用途为商住，用地面积1597.6平方米。该项目于2013年5月3日办理《建设工程规划许可证》（编号：建字第010********0049）；于2016年2月23日办理规划验收手续，业务编号为010********0002，验收计容面积为9850.07平方米，验收容积率为6.166，未缴纳超容费用。”再查明，超容积率补地价款，又称超容补地价款，俗称超容费、增容费，是土地出让金（价款）一种类型，根据财政部制定的《2007年政府收支分类科目》收入科目编码103类01款“政府性基金收入”43项01目“政府住房基金收入上交管理费用”以及《2013年政府收支分类科目》收入科目编码103类01款“政府性基金收入”48项01目“土地出让价款收入”的规定，土地出让价款收入属于政府性基金。再另查明，中山市小榄镇人民政府就本案出具《情况说明》，载明“于2009年9月，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，中山市小榄镇西区经济联合社更名为中山市小榄镇西区股份合作经济联合社，小榄镇西区股份合作经济联合社与小榄镇西区经济联合社系同一个主体。因小榄镇西区经济联合社无法办理注销，导致有一段时间在同时使用小榄镇西区股份合作经济联合社的公章与小榄镇西区经济联合社的公章。”再又查明，中山市公安局小榄分局于2015年7月8日核准涉案中府国用（2007）第052014号土地证地址小榄西区五村变更为中山市小榄镇西区******。最后查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市自然资源局,行使原市国土局、原市规划局职权，且不再保留中山市国土局。此外，中山市非税收入管理办公室原为市财政局下属机构，根据中山委办（2019）49号《中共中山市委办公室、中山市人民政府办公室关于调整中山市财政局职责机构编制的通知》第二项（三）、（四）目的规定，从2019年起不再保留中山市非税收入管理办公室，其职能划入市财政局内设机构综合科。本院认为，本案为不服征缴土地出让金纠纷。根据中山发[2019]1号文件的规定，市自然资源局行使原市国土局和原市规划局的职权，且承接了原市国土局、原市规划局的权利与义务，原市国土局和原市规划局行为的法律责任由市自然资源局承担。参照财政部、原国土资源部、中国人民银行发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。同时参照《原中山市规划局、中山市财政局、原中山市国土资源局关于超容积率补地价有关问题的通知》（中规通〔2017〕28号）第七项：“全市建设项目超容积率补地价由财政局统一收取。……”的规定，市财政局、原市国土局都享有土地出让金的征收管理职权，具体由土地管理部门负责款项的征收，财政部门负责款项的收支管理。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）第（十六）项“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。”、《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）第八条“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业型收费和政府性基金。”、《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）第（三）项“……公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用房的相关政策执行。”以及《中山市人民政府办公室关于落实公租房建设运营期间行政事业性收费和政府性基金减免政策的通知》（中府办函[2013]53号）“公租房建设、运营期间可减免相关行政事业性收费和政府性基金。各公租房建设、经营管理单位需办理相关手续的，需经市住保办对项目的公租房性质进行认定和备案，再持市住保办发出的《镇（区）保障性住房项目备案表》及相关材料，向相关部门申请减免我市收取的公租房建设、营运期间行政事业性收费和政府性基金”的规定，本案中，小榄西区经联社涉案“祥和居商住楼（二）期”建设项目，经中山市小榄镇人民政府同意，报市住保办备案，确定为小榄镇保障性住房，属于减免行政事业性收费和政府性基金的范围。中山市非税收入管理办公室依据小榄西区经联社提交的市住保办发出的涉案项目《镇（区）保障性住房项目备案表》以及原市规划局出具的《核准配套公建超容面积通知书》、《城市（村镇）基础设施配套费缴纳通知书》等相关材料，作出《关于中山市小榄镇西区经济联合社规划收费的意见》，决定免收涉案项目的村镇基础设施配套费、公建配套折价款及超容补地价款，符合上述行政规章和国家政策的相关规定。该减免费用意见虽然是向原市规划局作出的，但是基于小榄西区经联社的申请而办理，并由小榄西区经联社递交给原市规划局领取相关建设工程规划许可等，已经外化为具体行政行为，在该减免费用意见没有被依法撤销之前具有行政确定效力。原市国土局作出《土地出让金缴款通知书》要求小榄西区经联社补缴超容土地价款，属于行政机关对同一收费项目的重复处理，因此，该征缴行政行为缺乏事实依据，属于主要证据不足。同时，原市国土局作出《土地出让金缴款通知书》时，原市国土局、原市规划局的职能已并入市自然资源局，其应当知道涉案“祥和居商住楼二期”项目的容积率调整已经过原市规划局规划许可，且涉案建设项目已经竣工验收备案，超容补土地价款也是经过中山市非税收入管理办公室办理了免收手续，但其仍然要求小榄西区经联社办理涉案项目容积率调整和补缴超容土地价款，不符合相关程序规定。行政行为应当按照规定的程序办理，没有程序规定的，应当遵循程序正当原则，在作出影响当事人合法权益的行政行为时，应当给予当事人知情权、陈述和申辩的权利。而原市国土局要求小榄西区经联社补缴超容补土地价款金额巨大，必然对小榄西区经联社的经济权益产生严重影响。原市国土局在作出补缴超容土地价款行政行为过程中，没有将委托有关评估公司评估补缴超容土地价款的评估结果告知小榄西区经联社，对补缴超容土地价款问题没有给予陈述申辩的权利，严重侵犯小榄西区经联社的知情权和陈述申辩权利，违反行政正当程序原则，亦属于违反法定程序。对于原市国土局提出其要求小榄西区经联社补缴超容土地价款的行政行为合法的诉讼主张，证据不足，理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原市国土局作出的《土地出让金缴款通知书》（编号：ZS01900013247）行政行为，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原告小榄西区经联社的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销原中山市国土资源局于2019年２月3日作出的《土地出让金缴款通知书》（编号：ZS01900013247）行政行为。案件受理费50元，由被告中山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  李海礼人民陪审员  许浩宏二〇二一年二月二十六日书 记 员  孙倩衡黎金凤