广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终375号上诉人（原审原告）惠州市君益房地产开发有限公司。法定代表人陈兆兰。委托代理人罗青松，广东达伦（仲恺）律师事务所律师。委托代理人刘小辉，广东达伦（仲恺）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县发展和改革局。法定代表人黎林军，局长。委托代理人饶烨琪，惠东县发展和改革局工作人员。委托代理人徐峰，广东宝晟律师事务所律师。上诉人惠州市君益房地产开发有限公司（以下称君益公司）因与被上诉人惠东县发展和改革局（以下称惠东县发改局）行政其他纠纷一案，不服博罗县人民法院（2020）粤1322行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人君益公司委托代理人罗青松、刘小辉，被上诉人惠东县发改局委托代理人饶烨琪、徐峰到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年1月19日，被告向案外人惠东***燃气有限公司作出《关于我县管道燃气容量气价有关问题的复函》(惠东发改函[2018]19号)（以下简称《复函》）：“你司发来《关于我县管道燃气容量气价有关问题的咨询函》收悉，经研究，现函复如下：1、从2008年7月开始，我县管道燃气容量气价参照《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制方案》（惠价[2008]110号）执行。2、省、市关于管道燃气价格形成机制的政策规定正在研究修订，待省、市新的政策规定颁布出台后，视情况作出必要调整。”2020年4月20日，被告向县内各供气企业印发《关于进一步明确我县管道燃气价格形成机制的通知》（以下简称《通知》）：“为做好管道燃气价格管理工作，进一步明确我县管道燃气价格形成机制，现将有关事项通知如下：在新的管道燃气价格形成机制方案出台前，我县管道燃气价格形成机制仍继续参照《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》（惠价[2008]110号）执行。县内各供气企业此前在经营过程中参照《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》（惠价[2008]110号）执行有关规定，我局予以认可。”原告认为被告在没有召开听证的情况下，出具上述《复函》及《通知》，违反法定程序确定惠东县**燃气价格，向本院诉请撤销上述《复函》及《通知》。另查明，2006年12月26日，广东省物价局向各地级以上市物价局印发《关于规范我省管道燃气价格管理的通知》（粤价[2006]297号）：“二、……各地也可以根据当地的实际采用容量气价和计量气价相结合的两部制气价。选择一次性或数次缴交容量气价的，其方案应举行价格听证会，经过充分论证后才能实施……”2007年1月22日，惠州市物价局、惠州市规划建设局向各县（区）物价局、规划建设局、市城市燃气发展有限公司印发《关于规范我市管道燃气价格管理的通知》（惠价[2007]10号）：“七、各县区可参照市区惠城区的方案执行，也可根据自身的实际和《通知》精神另行制定组织实施……”2008年7月9日，惠州市物价局印发《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》（惠价[2008]110号）：“……三、管道燃气价格的计算公式、收取标准和缴交办法。（一）容量气价的计算公式和收取标准……2、容量气价的收取标准。（1）对居民用户容量气价一次性缴交的用户给予优惠，每户按1200元计收，按月缴交容量气价的计收标准为7.80元/月（含税）……3、容量气价的缴交办法……（2）新建商品房的容量气价由开发建设单位承担，在项目报建时统一一次性缴交，不得在房价之外另行向购房者收取……”再查明，据广东省惠州市中级人民法院民事判决书（2019）粤13民终7259号查明事实：惠州市君益房地产开发有限公司是经工商行政管理部门登记于2011年8月4日成立的有限责任公司（自然人独资），经营范围：房地产开发。案外人惠东***燃气有限公司是经市场监督管理部门登记于2006年8月24日成立的有限责任公司，经营范围：管道液化石油气（天然气）；燃气管道安装与维修等。2015年6月23日，惠州市君益房地产开发有限公司（甲方）与惠东***燃气有限公司（乙方）签订《燃气管道工程施工合同》，第三条工程价款：根据惠价[2008]110号文件指导，甲方建设规划红线范围内燃气管网建设费用纳入建设成本，由甲方承担；甲方在销售房屋时不可收取用户燃气初装费及一切燃气费用，否则后果由甲方自负与乙方无关。惠东***燃气有限公司盖章出具的《工程预算书》记载，《燃气管道工程施工合同》约定的工程价款包括容量气价1200元。庭审时，被告提出，自2008年至今，惠东县按照《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》（惠价[2008]110号）执行燃气价格，执行过程中未有人提出异议，也没有人向政府部门提出行政撤销，被告不是该文件的制定主体，其依据行政管理职权依法作出涉案《复函》及《通知》，是对案外人提出的燃气价格咨询的回复，是对已经且仍在执行的惠价[2008]110号文件事实进行说明，不属于对管道燃气价格的重新定价或调整。原审法院认为，本案审查的焦点应为原告提起的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”本案中，被告向案外人惠东***燃气有限公司、惠东县内各供气企业分别作出涉案《复函》和《通知》，主要载明了惠东县2008年起至今的管道燃气容量气价、管道燃气价格形成机制均继续参照惠城区执行。虽然原告与惠东***燃气有限公司之间有约定工程价款包括容量气价1200元（与惠价[2008]110号文规定的居民用户一次性缴交容量气价的价格一致），但涉案《复函》和《通知》并非对惠东县2008年已经确定的管道燃气容量气价进行重新定价，既未增设当事人的权利义务，也不改变惠东现有的管道燃气容量气价的实施管理。涉案《复函》、《通知》，是被告依职权向案外人作出的对惠东管道燃气容量气价、管道燃气价格执行情况的说明，该《复函》、《通知》送达给案外人，并未对原告在内的其他公众送达该文件，更不是对公民、法人和其他组织行使行政权力的行为，对行政法律关系的产生、变更或者消灭未产生实际影响，被告主张涉案《复函》、《通知》对原告的权利义务未产生直接的影响，原审法院予以采纳。综上所述，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告惠州市君益房地产开发有限公司的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人君益公司上诉称，一审法院以“《复函》、《通知》对上诉人的权利义务未产生直接影响”为由，适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条笫一款第(八)项的规定，裁定驳回上诉人的起诉没有事实及法律依据，应当予以纠正。上诉人认为，《关于我县管道燃气容量气价有关问题的复函》(以下简称“复函”)、《关于进一步明确我县管道燃气价格形成机制的通知》(以下简称“通知”)属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政机关摊派费用或者违法要求履行其他义务的具体行政行为，且对上诉人权利产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。具体理由如下：首先，被上诉人作出的《复函》、《通知》实质上是一种政府定价行为，是一种具体行政行为。复函和通知要求惠东县的燃气价格形成机制参照《惠州市(惠城区)管道燃气价格形成机制》(惠价[2008]11O号文)执行。而惠价[2008]110号文第三条第3款第(2)项规定，新建商品房的容量气价由开发建设单位承担，在项目报建时统一一次性缴交，不得在房价之外另行向购房者收取。虽然复函是对惠东县****燃气有限公司政策咨询所做的回复，通知是针对惠东县各供气企业，但惠东县仅有一家燃气供气企业及建设单位，它的作出直接影响到行政机关外部相对人(即开发商)的利益，而不是对行政机关内部事务的管理。即复函和通知要求上诉人承担本不必要承担的容量气价。因此，复函和通知实质上是一种政府定价行为，为建设单位创设了义务，即容量气价由建设单位承担，是一种具体行政行为。根据《行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的…”之规定，本案属于人民法院受案范围，上诉人有权提起本案诉讼。其次，复函和通知对上诉人产生直接且实际的影响，侵害了上诉人的合法权益。在复函和通知作出之前，关于容量气价费由谁承担的问题，惠东县并没有相关的法规或政策依据。正是因为复函和通知要求惠东县的燃气价格形成机制参照《惠州市(惠城区)管道燃气价格形成机制》(惠价[2008]110号文)执行，实质为建设单位创设了义务，才导致上诉人需要承担本不必要承担的容量气价。据统计，上诉人开发的城市嘉园小区共有616户，如果容量气价费由上诉人承担，容量气价费按1200元/户计算，则上诉人需应承担739200.00元容量气价费(注：实际上，因为有部分房屋属于复式房，容量起价费还不止1200元／户)，这将严重损害上诉人合法权益，并非一审法院所认为的对上诉人不产生实际影响。再次，(2019)粤13民终7259号民事判决也认为容量气价的承担应当通过行政诉讼解决。综上所述，本案属于人民法院行政诉讼受理范围，一审法院驳回上诉人的起诉没有依据，应当予以纠正。特此上诉，望贵院依法裁定。1.请求贵院依法撤销广东省博罗县人民法院作出的(2020)粤1322行初156号《行政裁定书》，并裁定广东省博罗县人民法院依法受理本案。2.请求判令本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人惠东县发改局辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、被答辩人的上诉理由不成立，依法应当驳回其上诉请求。首先，2008年7月9日，惠州市物价局按照法定程序制定了《惠州市(惠城区)管道燃气价格形成机制方案》。根据惠州市物价局、惠州市规划建设局联合制定的《关于规范我市管道燃气价格管理的通知》(惠价[2007]10号)第五条“各县区可参照市区惠城区的方案执行，……”规定，惠东县***燃气价格自2008年7月起参照《惠州市(惠城区)管道燃气价格形成机制方案》(惠价[2008]110号)规定执行。被答辩人与案外人惠东***燃气有限公司于2015年6月23日签订的《燃气管道工程施工合同》约定，根据惠价[2008]110号文件指导确认工程款价款，亦证明被答辩人对于工程款价款执行惠价[2008]110号文件没有异议。答辩人于2018年1月19日作出的《关于我县管道燃气容量气价有关问题的复函》(以下称“复函”)、于2020年4月20日作出的《关于进一步明确我县管道燃气价格形成机制的通知》(以下称“价格通知”)并未增设被答辩人的权利义务，不影响其权利义务。其次，答辩人作出的复函是对案外人惠东***燃气有限公司提出的政策咨询所作的回复，不属于行政诉讼的受案范围。再次，答辩人作出的《价格通知》，是答辩人履行行政监管职责的行为，不属于对管道燃气价格的重新定价或调整的具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回被答辩人的上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，从惠东县发改局于2018年1月19日向案外人惠东***燃气有限公司作出的《复函》、于2020年4月20日向惠东县内各供气企业发出的《通知》内容可知，在惠东县域范围内，管道燃气容量气价、管道燃气价格形成机制参照《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》（惠价[2008]110号文）执行。君益公司在一审的诉讼请求为撤销上述《复函》以及《通知》，故本案二审争议焦点为:被诉《复函》以及《通知》是否可诉，在惠东县*******燃气容量气价是否应当参照《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》（惠价[2008]110号文）执行。评析如下：首先，广东省物价局于2006年12月26日发布《关于规范我省管道燃气价格管理的通知》（粤价[2006]297号文），惠州市物价局与惠州市规划建设局于2007年1月22日联合发布《关于规范我市管道燃气价格管理的通知》（惠价[2007]10号文），上述省市职能部门的两份文件均明确各地可以采用容量气价和计量气价相结合的两部制气价，其中惠价[2007]10号文第七点载明“各县区可参照市区惠城区的方案执行，……”其次，在前述两份文件精神的指导下，惠州市物价局经市政府批准，于2008年7月9日向市城市燃气发展有限公司发出《关于实施〈惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制〉的通知》（惠价[2008]110号文），该《通知》附件即为《惠州市（惠城区）管道燃气价格形成机制》。该《形成机制》第三.（一）.3.（2）点载明“新建商品房的容量气价由开发建设单位承担，在项目报建时统一一次性缴交，不得在房价之外另行向购房者收取。”第五.（一）载明“管道燃气价格属政府管理项目，实行政府定价……”再次，被诉《复函》系惠东县发改局向案外人惠东***燃气有限公司作出，被诉《通知》系惠东县发改局向惠东县内各供气企业发出，君益公司不是上述两份文件的受文单位。且从（2019）粤13民终7259号民事判决查明事实可知，君益公司作为开发建设单位（甲方），与案外人惠东***燃气有限公司（乙方）早在2015年6月23日就已经签订了《燃气管道工程施工合同》，该《合同》第三条约定“工程价款根据惠价[2008]110号文件指导，甲方建设规划红线范围内燃气管网建设费用纳入建设成本，由甲方承担；……”综上所述，惠价[2008]110号文是可以在全市范围内参照适用的文件，兼具了政府定价的指导意义，且君益公司也在民事活动中作出了愿意接受惠价[2008]110号文件指导的意思表示。而惠东县发改局所作的《复函》及《通知》均未超出惠价[2008]110号文件精神，未对君益公司赋予新的权利或苛以新的义务，故涉案《复函》及《通知》不具可诉性，在新的管道燃气价格形成机制方案出台前，惠东县发改局继续参照执行惠价[2008]110号文并无不当。原审法院裁定驳回君益公司的起诉正确，本院予以维持。综上所述，上诉人惠州市君益房地产开发有限公司上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年一月二十一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩