贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔26行终2号上诉人（原审原告）杨贞取，男，1953年05月15日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。被上诉人（原审被告）凯里市舟溪镇人民政府（以下简称舟溪镇政府）。法定代表人母先涛，镇长。被上诉人（原审被告）凯里市人民政府（以下简称凯里市政府）。法定代表人杨波，市长。委托代理人顾业平。原审第三人杨国安，男，1967年12月27日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。原审第三人杨贞伟，男，1963年09月10日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。原审第三人吴兴英，女，1977年01月22日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。原审第三人王家勇，男，1963年02月06日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。原审第三人王家杰，男，1965年07月09日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。原审第三人王家风，男，1971年03月04日出生，苗族，住贵州省凯里市舟溪镇石青村**。原审第三人凯里市舟溪镇石青村民委员会（以下简称石青村委会），住所地贵州省凯里市舟溪镇石青村。法定代表人吴如海，主任。原审第三人凯里市舟溪镇石青村五组（以下简称石青村五组），住所地贵州省凯里市舟溪镇石青村**。负责人杨福寿，组长。上诉人杨贞取诉被上诉人舟溪镇政府、凯里市政府行政处理决定及复议决定一案，不服三穗县人民法院作出的（2020）黔2624行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定：1955年8月6日，麻江县人民政府颁发土地房产所有证，将四至范围为东吴、南潘、西杨、北杨的“同告良”土地使用权明确给杨贞取之父杨啟明管理使用。2013年因建设凯三线需要征收“同告良”（地名）土地作为弃土场，并由原凯里经济开发区国土资源分局和黔兴测绘公司对该土地进行丈量。由于“同告良”土地使用权存在争议，原告杨贞取与第三人杨国安、吴兴英之夫杨贞国向石青村委会申请解决。石青村委会经调解未果后，于2014年8月30日出具介绍书，请求凯里市舟溪镇司法所予以调解。凯里市舟溪镇司法所调解后作出四家平均享受“同告良”土地征用补偿款的调处意见。原告杨贞取不服，又与第三人杨国安、杨贞伟、吴兴英之夫杨贞国一起向舟溪镇政府申请确权。舟溪镇政府经调处未果后，于2016年6月20日作出舟府发［2016］42号《舟溪镇人民政府关于石青村五组杨国安、杨贞伟、杨贞国“同告良”土地使用权纠纷的处理决定》。该处理决定因四至及面积不清，被告舟溪镇政府于2016年10月17日自行撤销，并重新成立调查组调查本案。2017年9月26日，被告舟溪镇政府对现场进行勘查，“同告良”四至范围为东抵杨贞荣、杨武、杨利江、杨明四户的山，西抵冲，北抵弃土场，南抵杨贞取户、杨国安户、杨贞伟户、王家勇户山，总面积为30.6085亩。舟溪镇政府经调查了解，在查清案件事实的基础上曾两次组织双方调解，均因意见分歧较大，调解未果。被告舟溪镇政府遂于2018年5月9日作出舟府发［2018］18号《舟溪镇人民政府关于石青村五组杨国安、杨贞伟、杨贞国与杨贞取“同告良”土地使用权纠纷的处理决定书》。2018年12月4日，因该处理决定书主体不适格和遗漏当事人，被凯里市政府撤销。2019年10月30日，舟溪镇政府对之前作出的处理决定书中存在的问题进行更正后，再次作出《处理决定书》，将位于凯里市舟溪镇石青村五组“同告良”林地（征收前）的管理使用权明确归杨贞取户、杨贞才户（杨国安）、杨通胜户（杨贞伟、杨贞国）、王廷正户（王家勇、王家杰、王家风）四户共同享有（每户享有四分之一）。原告杨贞取不服，向被告凯里市政府提出复议。凯里市政府进行审查后，于2020年3月17日作出《行政复议决定书》，维持了舟溪镇政府作出的处理决定。同时查明，原告杨贞取与第三人杨国安、杨贞伟、吴兴英、王家勇、王家风、王家杰均系贵州省凯里市舟溪镇石青村**村民。原审法院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案被告作为乡级人民政府对个人之间的土地使用权争议有权进行处理，系本案适格被告。本案中，原告杨贞取与第三人杨国安、杨贞伟、吴兴英、王家勇、王家风和王家杰均系贵州省凯里市舟溪镇石青村**村民，双方因位于该组地名为“同告良”的土地使用权发生纠纷，并请求被告舟溪镇政府确权时，第三人虽未提供任何证据证明该争议地属其所有，但原告除了提供1955年8月6日由麻江县人民政府颁发的土地房产所有证存根外，也无其他证据佐证。而五十年代颁发的土地房产所有权证是当时政府根据《中华人民共和国土地改革法》颁发的，当时实行的是土地私有制。到1962年，国家颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》，其中第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等……”。五十年代的土地房产所有权证在该条例正式实施后就已失效，不再作为土地权属的有效证明。因此，原告杨贞取提交的关于“同告良”争议地的土地房产所有权证存根不具有法律效力。“同告良”土地使用权发生争议后，因双方均无有效的权属依据，被告舟溪镇政府受理该案后，依法向双方当事人送达了相关权利义务告知书，进行现场勘查和调查取证，充分听取各方当事人意见，经过多次调解未果后，遂从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《贵州省林地管理条例》第二十条第三项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：……（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”的规定，作出《处理决定书》，将位于凯里市舟溪镇石青村五组“同告良”林地（征收前）的管理使用权明确归杨贞取户、杨贞才户（杨国安）、杨通胜户（杨贞伟、杨贞国）、王廷正户（王家勇、王家杰、王家风）四户共同享有（每户享有四分之一），认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告杨贞取对被告舟溪镇政府作出的行政行为不服，向凯里市政府申请复议。凯里市政府在复议期间，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定向申请人、被申请人和第三人送达了通知书，告知相关权利和义务，并责令被申请人舟溪镇政府提交其作出行政行为的相关证据、依据和其他有关材料，通过对本案材料进行书面审查后，认为原行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）款之规定，作出《行政复议决定书》，维持舟溪镇政府作出的《处理决定书》。综上所述，被告舟溪镇政府和凯里市政府作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持；原告杨贞取认为被告舟溪镇政府和凯里市政府作出的行政行为认定事实不清、适用法律错误和处理程序违法，请求撤销被告舟溪镇政府和凯里市政府作出的行政行为的诉讼请求，证据不足，理由不充分，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告杨贞取的诉讼请求。案件受理费人民币50.00元，由原告杨贞取负担。上诉人杨贞取上诉称：一是案涉争议地在2013年已经被征收，舟溪镇石青村民委员会对该地的所有权、原告及第三人对该地的使用权均已不复存在，上诉人与第三人的纠纷系土地征用补偿款受益权纠纷，而被告在2019年10月30日对这已经不存在的土地使用权作出确权的处理决定，显系对案件事实认定不清。根据行政法的一般原则，行政行为的效力不溯及既往。根据该原则，行政行为不能适用于作出处理以前的事实，只能对将来发生效力。具体到本案，舟溪镇政府处理决定书中所确认的土地使用权，应在作出决定之日起，各权利人因此而取得该争议地的土地使用权，但根据本案事实，该争议地早已被征收，各权利人仅能对土地征用补偿款受益权提出请求，而不能再对土地使用权提出请求。土地处理决定书作为权属的来源依据，决定书载明的权利人可以凭借处理决定书办理林权证等不动产产权证书，而这已经实际上不可能。故上诉人与第三人的纠纷系土地征用补偿款受益权纠纷，舟溪镇政府作出土地确权处理明显错误，凯里市政府复议予以维持实属不当。二是舟溪镇政府于2014年5月29日所作的《土地丈量面积公示》规定了异议期限为2014年6月5日前以书面形式提出异议。而《凯开3号线道路弃土场建设项目土地征收协议》上记载的信息显示，该协议中凯里市舟溪镇石青村民委员会加盖村委会公章及签署法定代表人姓名，复核人和审核人均在兑现表上签字确认。该证据充分证明，截至2014年7月22日，对5.787亩的林地的面积及补偿款的归属并无人提出异议。且现有证据没有一份证据能够证明第三人在异议期之内提出了书面异议，舟溪镇政府作为行政主体，对其所作的公示行为理应对自己、行政相对人、行政利害关系人等都应具有约束力，但是舟溪镇政府不顾第三人的异议已经超期的事实，反而认可第三人的异议效力，明显违背了公示制度的程序性要求，其在此基础之上启动土地确权程序不具有合法性。一审判决无视这一程序错误，驳回上诉人（原告）的诉讼请求明显不当。综上所述，一审判决认定事实和适用法律错误，请二审法院撤销一审判决并依法改判。被上诉人舟溪镇政府未向本院提交二审书面答辩。被上诉人凯里市政府答辩称：舟溪镇政府作出舟府发［2019］81号《舟溪镇人民政府关于石青村五组杨国安、杨贞伟、吴兴英与杨贞取“同告良”土地使用权纠纷的处理决定书》。本府作出的凯府行复决字［2019］27号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法、适用法律正确。本府在行政复议予以维持合法正确。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，请依法驳回上诉，维持原判。原审第三人石青村委会、石青村五组、杨国安、杨贞伟、吴兴英、王家勇、王家杰、王家风二审中均未向本院提供书面答辩。当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审判决基本一致，本院予以确认。本院认为：《贵州省林地管理条例》第二十条第三项规定处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：……（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。本案林地争议发生于土地征收过程中，当时的土地权属并没有确定，故舟溪镇政府对涉案林地权属进行处理并无不当。本案中，上诉人杨贞取和杨贞才户（杨国安）、杨通胜户（杨贞伟、杨贞国）、王廷正户（王家勇、王家杰、王家风）对案涉争议地均不能提供合法有效的权属凭证。舟溪镇政府在多次现场踏查，且调解无果的基础上，于2019年10月30日作出舟府发［2019］81号《舟溪镇人民政府关于石青村五组杨国安、杨贞伟、吴兴英与杨贞取“同告良”土地使用权纠纷的处理决定书》将案涉争议地范围内的林地使用权、林木的所有权和使用权确定为上诉人杨贞取户和原审第三人杨贞才户（杨国安）、杨通胜户（杨贞伟、杨贞国）、王廷正户（王家勇、王家杰、王家风）四户共同享有（每户享有四分之一），符合法律规定。舟溪镇政府作出案涉行政处理决定后，杨贞取户不服，向凯里市政府提起行政复议。凯里市政府受理后，依法送达相关法律文书，并经审查后在法定期限内作出凯府行复决字［2019］27号行政复议决定书维持案涉行政处理决定程序合法。综上，上诉人杨贞取的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨贞取负担。本判决为终审判决。审判长  龙世红审判员  陈治安审判员  郭荣华二〇二一年二月五日法官助理陈吉勇书记员刘庆