河南省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）豫民终50号 上诉人（原审原告）：河南省中豫文旅投资有限公司，住所地河南省郑州市金水区经三路**省财政厅南侧临街办公楼****。 法定代表人：侯杰，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李梦雅，北京大成（郑州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵磊，北京大成（郑州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：鲁山县隆源发展投资有限公司，住所，住所地河南省鲁山县望城路与祥瑞二路交叉口向南50米路西div> 法定代表人：黄诗洪，该公司总经理。 委托诉讼代理人：陈赟，河南大乘律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：鲁山县人民政府，住所，住所地河南省鲁山县老城大街div> 法定代表人：李会良，该县县长。 委托诉讼代理人：高敏，女。 委托诉讼代理人：刘文豪，男。 上诉人河南省中豫文旅投资有限公司（以下简称中豫投资公司）因与被上诉人鲁山县隆源发展投资有限公司（以下简称隆源发展公司）、鲁山县人民政府（以下简称鲁山县政府）借款合同纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫01民初738号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月7日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人中豫投资公司的委托诉讼代理人李梦雅、赵磊，被上诉人隆源发展公司的委托诉讼代理人陈赟，被上诉人鲁山县政府的委托诉讼代理人高敏、刘文豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 中豫投资公司上诉请求：1.依法撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。2.本案诉讼费由隆源发展公司、鲁山县政府承担。事实和理由：1.中豫投资公司与隆源发展公司、鲁山县政府因签订、履行《鲁山县土地指标综合开发利用合作协议》（以下简称《合作协议》）形成的法律关系，性质上是民事法律关系，属于人民法院受理民事诉讼的范围。该《合作协议》的主要内容体现了三方的财产关系，是平等主体之间签订的协议，为民事协议。2.《合作协议》缺少行政协议的主体要素、目的要素和内容要素，不符合行政协议的特征。本案中，无论是为鲁山县政府提供资金的中豫投资公司，还是接受委托执行土地整治任务的隆源发展公司，均非行政法意义上的行政相对人。《合作协议》签订的目的是鲁山县政府为了所属土地能完成市场交易，通过其平台公司即隆源发展公司向中豫投资公司进行融资，《合作协议》本质上属于借款合同。鲁山县政府在《合作协议》中承担的主要义务是，因中豫投资公司投资项目产生的土地指标交易收益，通过隆源发展公司偿还中豫投资公司。因此，鲁山县政府在该协议中的义务并非是为了履行公法规范或者行政职责，《合作协议》不具有行政法上的权利义务内容。因案涉《合作协议》产生的纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 隆源发展公司辩称：1.《合作协议》并非纯粹的民事合同，认同一审法院的裁定。2.隆源发展公司作为还款人，正在努力筹措资金还款。隆源发展公司请求驳回中豫投资公司的上诉请求，维持原审裁定。 鲁山县政府辩称：1.《合作协议》并非民事合同。协议中鲁山县政府依法行使职权管理县域土地资源，履行行政职责盘活县域耕地占补平衡指标、增减挂节余建设用地等土地指标，是为了实现行政管理目标和进行公共服务。中豫投资公司作为省政府有关职能机构设立的公司，按照省政府有关百城提质的工作部署助力完成我省脱贫攻坚的政治任务。2.鲁山县政府不应承担还款责任。鲁山县政府作为合同丙方，《合作协议》明确约定丙方只有监督责任，并无还款责任和保证责任。鲁山县政府请求驳回中豫投资公司的上诉请求，维持原审裁定。 中豫投资公司向一审法院提出诉讼请求：1.判令隆源发展公司、鲁山县政府共同偿还中豫投资公司投资款本金392，556，027.18元，逾期利息16，777，403.82元，共计409，333，431.00元（逾期利息及复利按年12.75%计算至2020年7月7日，其后按年12.75%支付至实际清偿之日）；2.判令隆源发展公司、鲁山县政府赔偿中豫投资公司损失（律师费28万元）；3.由隆源发展公司、鲁山县政府负担本案的保全费、诉讼费等全部费用。 一审法院认定以下事实：2017年12月15日，隆源发展公司（甲方）、河南省豫资国土投资发展有限公司（乙方）、鲁山县政府（丙方）签订《鲁山县土地指标综合开发利用合作协议》一份，内容为：鉴于：1.甲方受鲁山县政府委托，负责组织实施鲁山县土地整治开发项目、补充耕地工程、基本农田整治项目、增减挂钩建设用地指标拆旧区土地复垦项目，助力鲁山县产出土地指标。2.乙方是河南省人民政府有关职能机构依法设立的公司，按照河南省人民政府有关百城提质工作部署，参与实施百城提质工程，通过挖掘县域后备土地资源，盘活县域耕地占补平衡指标，增减挂节余建设用地指标等土地指标支持河南省脱贫攻坚任务。3.丙方是依法管辖区域范围内土地资源的地方政府，是本协议约定耕地占补平衡指标、增减挂钩节余建设用地指标等各类土地指标的生产主体、所有权人，有权依法调剂土地指标。三方就有关事宜达成如下协议：一、合作项目内容（一）项目名称：鲁山县2014第一、二批耕地储备项目及2017年增减挂拆旧复垦项目。（二）项目内容：甲方受丙方委托，负责实施本项目，项目区共17，251亩，项目竣工预计可产生补充耕地指标10，300亩（其中8等水浇地5800亩，8等旱地4500亩，总价值约7.79亿元）、B类复垦5000亩（总价值约10亿元）。甲方作为业主单位，是项目建设融资及还款的责任主体，负责资金筹措及偿还；是项目建设主体，负责项目施工招标、建设。乙方作为甲方合作伙伴，负责项目融资，并协助甲方、丙方调剂土地指标。丙方作为审批部门负责项目立项、申报审批、指标验收、报备等手续。二、合同期限（一）合同期限自2017年12月15日至2018年6月14日止。（二）合同期限届满后，双方可视情况协商延长合同期限。三、协议价款及资金支付（一）甲乙双方确认，按照该项目预算方案（或政府审批文件），本项目中乙方投资甲方总价款为4亿元，年利率8.5%。如项目实际支出超出乙方总投资，则超出部分由甲方负责筹集，保证项目按期竣工，但甲方筹集的资金在竣工结算时不计入乙方投资及收益。（二）乙方按照甲方资金需求，及时拨付投资款。甲方可一次性提取本合同约定的全部总价款，也可根据工程进度分批次提取。但在合同期内，如融资市场利率波动造成乙方融资成本上升，以每笔资金的实际提款日为起算日，重新定价，利率由甲乙双方协商约定。（三）甲方承诺按照协议约定按时偿还乙方投资及收益，甲方偿还的具体时间和额度安排应当考虑乙方为完成本项目进行的资金安排，具体支付计划将与乙方融资协议约定的还款计划相衔接匹配。初步计划为自乙方融资计息日起，甲方每季度向乙方支付投资款利息，每半年支付乙方投资款本金。实际还款计划另行约定。（四）鉴于土地指标的特殊性，甲方承建项目产生的土地指标所有权归属丙方，市场上土地指标交易主体为丙方。为保障乙方权益，甲乙丙三方约定：丙方将由乙方投资的项目产生的土地指标交易收益奖补给甲方用于偿还乙方投资，指标交易前必须征求乙方同意并接受乙方监督。若指标未来交易收益不能满足乙方投资及收益，丙方通过其他方式安排资金奖补给甲方。若甲方未能按照合同约定按时支付乙方投资及收益，丙方按照乙方要求出具相关手续，配合乙方处置该指标，以保证乙方投资及收益。（五）乙方应在约定的每个还款日前10个工作日内向甲方提交服务费用通知书，甲方应在收到通知书后5个工作日内将相应资金以人民币汇至乙方指定账户。四、甲方权利及义务（一）甲方按照丙方要求，做好项目的申报、规划、施工等工作，保证项目依法合规顺利实施，尽快产出土地指标。（二）甲方在项目实施全过程中保证资金依法合规使用，并接受乙方监督。（三）甲方有义务向乙方提供乙方在融资时所需的各类行政审批手续及相关文件、信函等。（四）甲方按照合同约定及时偿还乙方投资及收益。五、乙方权利及义务（一）乙方按照合同约定及时拨付资金，保障甲方项目顺利实施。（二）乙方有权监督甲方项目实施过程中资金的使用，有权要求甲方按照合同约定支付乙方投资本金及收益。六、丙方权利及义务（一）丙方负责监督甲方项目实施，并配合甲方做好项目立项、申报、指标验收、备案等有关手续，并应及时向甲方、乙方提供与履行本协议相关的所有必须的文件、资料。（二）丙方有义务监督甲方依据合同条款履行责任，确保甲方出现违约的情况下，配合乙方处理上述指标。七、违约责任（一）任何一方未按本协议约定履行相关义务、承诺的，构成违约，违约方应当依法承担继续履行、采取补救措施的责任，因违约给对方造成实际损失时，违约方应赔偿相应的损失。（二）若甲方未能按照合同约定及时支付乙方投资本金及收益的，按照合同约定利率上浮50%计收逾期利息及复利。 上述合同签订后，河南省豫资国土投资发展有限公司于2017年12月19日、12月21日分别向隆源发展公司支付投资款2亿元、2亿元，共计4亿元。之后隆源发展公司偿还了部分款项。 另查明，河南省豫资国土投资发展有限公司于2018年6月29日变更名称为中豫投资公司。 一审法院认为：中豫投资公司、隆源发展公司和鲁山县政府签订《鲁山县土地指标综合开发利用合作协议》，协议的内容包含中豫投资公司按照河南省人民政府有关百城提质工作部署，参与百城提质工程，通过挖掘县域后备土地资源，盘活县域耕地占补平衡指标、增减挂节余建设用地指标等土地指标，支持河南省脱贫攻坚任务。合作的项目名称为鲁山县2014第一、二批耕地储备项目及2017年增减挂拆旧复垦项目。该合同并非纯粹的民事合同，中豫投资公司的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围。2020年12月12日，一审法院作出（2020）豫01民初738号民事裁定：驳回中豫投资公司的起诉。一审案件受理费2，089，867元，退还中豫投资公司。 本院认为：《中华人民共和国合同法》第一百九十六条规定：“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。”本案中，中豫投资公司与隆源发展公司、鲁山县政府签订的《鲁山县土地指标综合开发利用合作协议》约定，中豫投资公司的义务是按照合同约定及时拨付资金，保障隆源发展公司项目的顺利实施。该《合作协议》还约定，合同期限自2017年12月15日至2018年6月14日，中豫投资公司投资的4亿元在合同期限内的年利率为8.5%，并约定若隆源发展公司未能按照合同约定及时支付中豫投资公司投资本金及收益的，中豫投资公司按照合同约定利率上浮50%计收逾期利息及复利。从《合作协议》的上述内容来看，中豫投资公司在该协议中的法律地位为贷款人，中豫投资公司和隆源发展公司之间的法律关系为借款合同关系，中豫投资公司与隆源发展公司、鲁山县政府之间的争议是平等主体间的民事争议。《合作协议》的一方主体虽然是行政机关，但从中豫投资公司与隆源发展公司、鲁山县政府的关系来看，中豫投资公司并非鲁山县政府的行政管理相对人，中豫投资公司与隆源发展公司、鲁山县政府在履行《合作协议》过程中产生的纠纷并非行政机关与行政管理相对人之间的行政争议。因此，中豫投资公司与隆源发展公司、鲁山县政府之间的纠纷属于人民法院民事诉讼的受案范围，人民法院应当进行审理。 综上所述，中豫投资公司关于指令一审法院实体审理的上诉请求成立，本院予以支持；原审裁定适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下： 一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01民初738号民事裁定； 二、本案指令河南省郑州市中级人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 黄爱玲 审 判 员 赵留华 审 判 员 来 敬 二〇二一年二月一日 法官助理 胡晓丽 书 记 员 时园园