广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤07行终64号上诉人（原审原告）赵国雄，男，1968年11月12日出生，汉族，住广东省江门市新会区。委托代理人李慧红，女，1970年9月2日出生，汉族，住广东省江门市新会区，系赵国雄的妻子。被上诉人（原审被告）江门市新会区会城街道办事处。住所地：广东省江门市新会区。法定代表人张仲坚，该街道办主任。委托代理人熊潇笑、李丽芬，均系广东良匠律师事务所律师。上诉人赵国雄因与被上诉人江门市新会区会城街道办事处（以下简称“会城街道办”）强制清除地上物一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初496号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2010年2月20日，新会会城xxxxxxxxx第一、二泊土地村（甲方）与赵国雄（乙方）签订《土地租赁合同》，约定：“甲方即梅江村壹队水口洲第一、二泊土地所有村民民主决定，同意将梅江村壹队水口洲第一、二泊的土地出租给乙方使用……三、租赁期由2010年2月1日至2019年12月31日止……九、租赁期内甲方不能改变或收回乙方租赁的所有土地，除政府或集体征收外。如政府或集体征地，甲方应及早通知乙方，甲方要按规定全额补偿给乙方……”。2012年8月14日，江门市新会区人民政府发布江国土资新（利用）〔2012〕72号《征收土地预公告》，载明：“一、拟征收土地的位置和范围：新会区会城启超大道两侧（详见征地范围图）；二、拟征收土地的规划用途：城市建设用地；三、拟征收土地面积：约4540亩……”。2016年10月12日，广东省国土资源厅向江门市人民政府发出粤国土资（建）字〔2016〕556号《广东省国土资源厅关于江门市新会区2015年度第十六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》，载明：“经你市人民政府审核同意上报的《关于审核江门市新会区2015年度第十六批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的请示》（江国土资（利用）字〔2016〕488号）收悉。根据国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案，经省人民政府审核同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用和土地征收实施方案。同意你市将新会区会城街道梅江经济联合社、梅江第一、第二、第四、第十经济合作社属下的集体农用地20.4733公顷（耕地8.8986公顷、园地9.145公顷、养殖水面1.089公顷、其他农用地1.3407公顷）转为建设用地，同时使用上述村集体建设用地0.0228公顷，以上合计批准建设用地20.4961公顷，上述土地经完善相关手续后依照规划安排作为江门市新会区城市建设用地……四、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地……”。2016年10月27日，江门市人民政府发布江征公告字〔2016〕179号《征收土地公告》，载明：“……三、征地补偿及支付对象：征收会城街梅江第一经济合作社位于会城街道梅江村排坎、水口洲、元茂围等（土名）的集体土地14.4347公顷，征地综合补偿费按11万元/亩计算（含土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费），合共2381.7255万元。征地综合补偿费以现金支付，青苗补偿由会城街梅江第一经济合作社补偿给有关权利人……征地实施单位：会城街道办事处……”同日，江门市国土资源局发布江国土公告字〔2016〕239号《征地补偿安置方案公告》，载明：“……三、被征收土地位置：会城街道梅江村委会排坎、水口洲、元茂围等（土名）（具体位置见附图）。四、被征收土地单位、面积、地类：会城街梅江第一经济合作社，面积14.4347公顷（折合216.5205亩，其中耕地8.4178公顷、园地5.6314公顷、养殖水面0.0975公顷、其他农用地0.2753公顷、建设用地0.0127公顷）……土地补偿费和安置补助费合共8万元/亩，青苗补偿费3万元/亩……征地实施单位：会城街道办事处……”。2018年4月19日，会城街道办作出并向赵国雄送达《土地移交通知书》，载明：“根据《征收土地公告》（江征公告字〔2016〕179号）精神，南湖片区建设需要征收梅江村第一经济合作社的集体土地，且在征得梅江村第一经济合作社三分之二以上户代表签名同意征收土地的情况下，依法签订《征收土地协议书》。上述征地范围内你以前承包的28.65亩土地所涉的青苗及地上附着物的补偿款已拨付到位，现由梅江村委会予以保管。经梅江村委会多次催告，你至今未完成征地范围内青苗及地上附着物的搬迁，严重影响征收土地工作的实施。据此，现作最后催告：你须在2018年4月30日前清拆搬迁相关地块上的青苗及地上附着物，并交付土地。逾期交付的，视为你放弃相关权利，该地块上的青苗及地上附着物由政府全权处理，政府将依法强制清表和接收土地。对合法的青苗及地上附着物，请你到梅江村委会按照征地文件各项规定领取补偿款项（转账）”。2018年5月23日，赵国雄涉案承包土地范围内的附着物被会城街道办强制拆除，赵国雄在原审法院询问调查中确认其于2018年5月24日知晓涉案土地上附着物被强制拆除。赵国雄不服会城街道办强制拆除行为，遂于2020年4月29日向原审法院提起本案行政诉讼。2020年7月8日，赵国雄向原审法院提交《追加被告申请书》，请求追加江门市人民政府为本案被告参加诉讼。2020年9月28日，原审法院对赵国雄的委托代理人李慧红进行询问调查并制作《询问笔录》，告知李慧红应将本案被告会城街道办变更为江门市人民政府，李慧红不同意变更被告为江门市人民政府，坚持以会城街道办为被告，放弃原来追加江门市人民政府为被告的申请。另查明，2020年3月27日，广东省高级人民法院作出（2019）粤行终1460号《行政裁定书》，载明：“……根据江门市人民政府于2016年10月27日作出的江征公告字〔2016〕179号《征收土地公告》可知，涉案土地的征收主体为江门市人民政府，征地实施单位为江门市新会区会城街道办事处……”。原审法院认为，本案系土地行政强制纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定:“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”本案的适格被告应该为江门市人民政府，原审法院已依法告知赵国雄变更被告为江门市人民政府及相应法律后果,但赵国雄未在规定期限内申请变更。鉴于本案已经立案，故应裁定驳回赵国雄的起诉。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条第一款第（二）项、第三款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，会城街道办于2018年5月23日对赵国雄涉案承包土地范围内的附着物进行强制拆除，但未告知赵国雄起诉期限，赵国雄于2018年5月24日知晓涉案土地上附着物被强制拆除，如不服，可在知道会城街道办作出强制拆除的行政行为之日起一年内（2019年5月24日前）起诉，但赵国雄于2020年4月29日才向原审法院提起本案行政诉讼，已超过一年，且赵国雄并未提交证据证明其因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限。鉴于案件已经立案，应裁定驳回赵国雄的起诉。综上所述，赵国雄的起诉不符合法定的起诉条件，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（三）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回赵国雄的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回赵国雄。上诉人赵国雄不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法确认会城街道办强拆的行政行为违法以及确认会城街道办强拆的重大且明显违法的行政行为无效；2.本案诉讼费用由会城街道办承担。主要事实和理由：一、会城街道办属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力，并且自认对涉案土地花木场进行强拆行为，是本案适格被告。江门市人民政府虽是征收土地公告的发布单位，但实质上是实施单位会城街道办实施的违法强拆行为，才是产生外部法律效力的行为。原审法院以会城街道办不是适格被告为由驳回赵国雄的起诉没有事实根据和适用法律错误；二、会城街道办超越职权、滥用职权，强拆行为违法，重大且明显违法；三、本案是重大且明显违法行为，无论是会城街道办或是江门市人民政府，都不具有强拆行为的主体资格，因此，本案没有诉讼期限。四、赵国雄针对本案补充提供了20多个最高人民法院类案判例，原审裁定没有参照，也没有说明理由，且没有开庭审理就作出驳回起诉裁定，程序违法。会城街道办辩称，一、原审裁定关于会城街道办不是本案适格被告的认定正确。2016年10月27日，江门市人民政府作出的江征公告字〔2016〕179号《征收土地公告》以及2020年3月27日，广东省高级人民法院作出（20l9）粤行终1460号《行政裁定书》内容可知，涉案土地的征收主体为江门市人民政府，且授权会城街道办作为征地实施单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，会城街道办不是本案适格的被告。二、原审裁定关于赵国雄涉案起诉超出起诉期限的认定正确。涉案征收土地上附着物于2018年5月23日被拆除，赵国雄已于2018年5月24日知晓涉案土地上附着物被拆除的客观事实。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“……但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”即赵国雄应从2018年5月24日知道拆除行为之日起一年内提起诉讼，赵国雄于2020年4月29日方提起本案诉讼，已超出一年。据此，赵国雄提起本案诉讼确已超过起诉期限。三、原审裁定适用法律正确。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，已依法向赵国雄告知变更被告为江门市人民政府及相应法律后果，但是赵国雄未予以变更。且，综合前文原审裁定认定事实，原审裁定根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、（三）项、第三款的规定，裁定驳回赵国雄的起诉，于法有据。综上，原审裁定认定事实以及适用法律正确，赵国雄的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法庭依法维持原审裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，赵国雄于2017年7月向人民法院提起诉讼，请求判决会城街道办、江门市新会区人民政府按照新府办[2012]42号《关于印发新会区征地及地上附着物补偿指导标准的通知》补偿标准对赵国雄的青苗以及地上附着物进行补偿合计2551927.12元。本院于2017年12月22日作出（2017）粤07行初41号行政裁定，认为赵国雄在江门市新会区人民政府正在对涉案补偿争议进行协调，且未经过批准征用土地的广东省人民政府裁决的情况下直接提起诉讼，不符合法定受理条件，裁定驳回赵国雄的起诉。赵国雄不服向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2018年10月30日作出（2018）粤行终529号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。赵国雄又于2019年2月12日向本院提起诉讼，请求判决确认江门市新会区人民政府不出具征收土地补偿决定的不履行法定职责的行政行为违法，并判令江门市新会区人民政府在十五日内依法履行法定职责对赵国雄作出征收土地补偿决定。本院于2019年8月2日作出（2019）粤07行初9号行政裁定，认为赵国雄起诉的被告主体不适格且拒绝变更，裁定驳回赵国雄的起诉。赵国雄不服向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2020年3月27日作出（2019）粤行终1460号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案案由为强制清除地上物。结合原审裁定和赵国雄的上诉请求，本案争议的焦点为：1.赵国雄将会城街道办列为本案被告是否适格；2.赵国雄的起诉是否已超过法定的起诉期限。一、关于赵国雄将会城街道办列为本案被告是否适格的问题。双方当事人提交的证据显示，江门市人民政府为涉案土地的征收主体。江门市人民政府于2016年10月27日发布江征公告字〔2016〕179号《征收土地公告》，载明征地实施单位为会城街道办。赵国雄向原审法院起诉请求确认会城街道办强拆的行为违法，并提交了会城街道办对赵国雄承包的土地地上附着物实施强制清除行为的证据材料，而根据本案双方当事人提交的证据材料，不能证明江门市人民政府参与或授权会城街道办实施涉案强制清除行为，故赵国雄将会城街道办列为本案被告起诉，被告主体适格。原审法院认为本案适格的被告为江门市人民政府，没有事实根据，其向赵国雄进行释明并告知赵国雄变更被告不当，本院予以纠正。二、关于赵国雄的起诉是否已超过法定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，赵国雄因涉案征地补偿款补偿标准问题先后二次提起行政诉讼，且涉诉强制清除行为发生于2018年5月23日，在赵国雄行政诉讼期间。赵国雄因参与行政诉讼活动被耽误的时间不属于其自身的原因所致，故其因行政诉讼被耽误的时间不计算在起诉期限内。赵国雄于2017年7月第一次提起诉讼，广东省高级人民法院于2018年10月30日作出终审行政裁定；赵国雄于2019年2月12日第二次提起诉讼，广东省高级人民法院于2020年3月27日作出终审行政裁定。赵国雄于2018年5月24日知道涉诉强制清除行为，其于2020年4月29日向原审法院提起本案行政诉讼，扣除两次提起行政诉讼被耽误的时间，其从知道涉诉强制清除行为之日起至提起本案诉讼时未超过一年。赵国雄提起本案诉讼未超过起诉期限，故原审法院应对赵国雄的起诉进行审理并作出实体判决。综上所述，原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，裁定驳回赵国雄的起诉不当，本院予以撤销。赵国雄上诉请求确认会城街道办强拆的行政行为违法,属于实体判决处理事项，不属于本案调整范围，本院不作处理。赵国雄上诉请求确认会城街道办强拆的重大且明显违法的行政行为无效，属于其在上诉期间提出新的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，本院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初496号行政裁定；二、本案指令广东省江门市江海区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二一年二月二十五日法官助理  谢俊杰书 记 员  区妙莎