浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终850号 上诉人（原审原告）杭州双桥五金电器厂，住所地杭州市西湖区三墩镇荣华村贝家桥。 法定代表人陈明奎，厂长。 委托代理人徐卫跃，浙江斯玛特律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局西湖分局，住所地杭州市西湖区文一西路858号西溪大厦东楼四层。 法定代表人王皑，局长。 委托代理人刘金柱。 委托代理人赵启新，浙江方策律师事务所律师。 原审第三人杭州市××镇××村村民委员会，住所地杭州市西湖区三墩镇华联村蒋介斗25号。 法定代表人周建国，村委会主任。 委托代理人郑导远，浙江易盟律师事务所律师。 上诉人杭州双桥五金电器厂因土地行政处罚一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 杭州市规划和自然资源局西湖分局（以下简称“西湖规自分局”）于2019年5月27日作出杭西规划资源罚〔2019〕5号土地行政处罚决定（以下简称“5号处罚决定”），认定杭州双桥五金电器厂（以下简称“双桥五金电器厂”）和杭州市××镇××村村民委员会（以下简称“华联村委会”）于2004年未经批准擅自将原有老旧建筑进行了翻扩建并铺设水泥地坪，涉及占用土地面积1723平方米，建筑占地面积1701平方米，建筑面积5565平方米，水泥地坪22平方米。占用的1723平方米土地中有1362平方米位于集体土地使用证范围内，其中建筑占地1345平方米，建筑面积5209平方米，水泥地坪面积17平方米；有361平方米土地位于土地证外，涉及建筑占地356平方米，建筑面积356平方米，水泥地坪5平方米，符合土地利用总体规划。双桥五金电器厂和华联村委会的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条之规定，对双桥五金电器厂和华联村委会作出如下处罚：1.责令退还非法占用的1723平方米土地；2.没收在土地证内非法建造占地1345平方米，建筑面积5209平方米的建筑物；没收符合土地利用总体规划占地356平方米，建筑面积356平方米建筑物，占地5平方米的水泥地坪；3.对非法占用1362平方米建设用地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币2.043万元；对非法占用符合土地利用总体规划的361平方米土地按每平方米15元的标准处以罚款，计人民币0.5415万元，共计2.5845万元。双桥五金电器厂不服，向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销西湖规自分局作出的5号处罚决定；2.诉讼费用由西湖规自分局承担。 原审法院经审理查明：2019年2月6日，西湖规自分局根据信访举报对双桥五金电器厂和华联村委会涉嫌非法占地建设厂房的情况进行了现场勘验。杭州联合测绘有限公司受西湖规自分局委托于同日出具《土地测绘成果报告》。测绘报告显示，双桥五金电器厂建造的厂房及水泥地坪共占用土地1723平方米。其中：1、房屋占地面积1701平方米（房屋建筑面积5565平方米）；2、水泥地坪占地面积22平方米。其中：1、土地证内占地面积1362平方米。其中：（1）房屋占地面积1345平方米（房屋建筑面积5209平方米）；（2）水泥地坪占地面积17平方米；2、土地证外占地面积361平方米，其中：（1）房屋占地面积356平方米（房屋建筑面积356平方米）；（2）水泥地坪占地面积5平方米。2月26日，西湖规自分局对双桥五金电器厂和华联村委会未经批准非法占地行为进行立案。同日，西湖规自分局执法人员对华联村委会的法定代表人周建国和双桥五金电器厂法定代表人陈明奎制作询问笔录并调取了案涉集体土地使用证、土地租赁协议、会议纪要等证据。3月15日，西湖规自分局执法人员对周建国再次制作询问笔录。西湖规自分局经调查查明：2003年11月18日，双桥五金电器厂取得位于杭州市××镇××村夹里斗地块《集体土地使用证》（杭西集用（2003）字第000051号），土地使用者为双桥五金电器厂，土地所有者为杭州市三墩镇后村村（现为华联村），用途为工业，使用权类型为租赁，终止日期为2011年8月31日，使用面积为10968平方米。2004年，双桥五金电器厂出资、华联村委会出地将案涉土地上的原有老旧建筑进行了翻扩建并铺设了水泥地坪，涉及占地面积1723平方米。经测绘套合，占用的1723平方米土地中有1362平方米位于集体土地使用证范围内，有361平方米土地位于土地证外，依据第二次全国土地调查数据显示，原地类为村庄用地。经核对杭州市土地利用总体规划（2006—2020年）（2015调整完善版）西湖区规划局部图，该地块土地证外的361平方米土地位于土地利用总体规划确定的限制建设区，符合土地利用总体规划。4月24日，经西湖规自分局负责人批准，决定延期作出处罚决定。4月30日，西湖规自分局向双桥五金电器厂和华联村委会发送听证告知书，告知拟作出行政处罚的内容、事实、理由和依据及享有的陈述、申辩、听证的权利。5月5日，双桥五金电器厂和华联村委会提出听证申请。5月16日，西湖规自分局组织各方进行了听证。5月27日，西湖规自分局作出5号行政处罚决定并送达双桥五金电器厂和华联村委会。双桥五金电器厂不服，诉至法院。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《杭州市国土资源局关于印发的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条规定，对非法占用建设用地用于其它项目，符合土地利用总体规划的，按每平方米15元处以罚款。2000年7月5日起实施的《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当符合简化手续，及时批准。根据上述规定，在原批准用地范围内，对已建建筑物进行重建和扩建的，也需要重新办理用地审批。本案中，案涉《集体土地使用证》是对2003年11月18日发证以前已建成的建筑物的用地确认。双桥五金电器厂和华联村委会2004年对原有老旧建筑进行翻扩建时未重新办理用地审批手续，故西湖规自分局认定双桥五金电器厂和华联村委会的行为属于未经批准非法占地的行为并无不当。根据本案查明的事实，新建的建筑物和水泥地坪共占用土地1723平方米，其中1362平方米土地位于集体土地使用证范围内，361平方米土地位于集体土地使用证外，但符合土地利用总体规划。据此，西湖规自分局作出5号处罚决定，要求双桥五金电器厂和华联村委会退还非法占用的土地，没收新建的建筑物和水泥地坪，并按非法占用土地每平方米15元进行罚款，有相应的事实和法律依据。程序上，西湖规自分局立案后，及时进行调查，依法办理了延期审批手续，在作出行政处罚前向双桥五金电器厂和华联村委会告知了处罚的事实、理由和依据以及当事人享有的权利，并组织听证听取其陈述和申辩，经讨论后在法定期限内作出处罚决定并予以送达，程序符合规定。综上，西湖规自分局作出案涉5号处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。双桥五金电器厂的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回双桥五金电器厂的诉讼请求。案件受理费50元，由双桥五金电器厂负担。 上诉人双桥五金电器厂上诉称：一、本案被上诉人及一审法院所认定的处罚事实及法律适用是一致的,但两者所认定的用地事实是歪曲的、错误的。西湖分局及一审法院都认定,上诉人使用的土地是对获取集体建设土地使用证前的养猪场的原有建筑的翻扩建，该结论应该建立在2003年给上诉人发证前的村养猪场对于集体土地的使用,是己有政府核发的工业建设用地的使用证及20O3年前的村养猪场的猪舍是获得政府审批手续的基础上。而20O3年前的村养猪场是当年村集体自主经办的养猪场,作为农业生产使用,没有任何审批行为,也没有标准的厂房,只是一些低矮的猪舍。养猪场停办后,这个地方就荒废闲置了，又没有恢复为农田。当年华联村委会在三墩镇政府的支持下进行招商引资,把这块荒地拨出来,与陈明奎合作创办了集体企业杭州双桥五金电器厂,为了合法使用土地,向政府申报进行审核批准,才办理出《集体土地使用证》，上诉人才依据政府审批，在2004年养猪场内建起了工业使用的厂房,这个行为才真正是上诉人“办理用地审批手续”的行为。上诉人十分不解,一审判决中的那个“重新办理用地审批手续”的“重新”作何解释。以前的养猪场是没有任何审批手续的,上诉人是第一次对此地进行集体工业建设的用地审批,难道政府的审批程序中,需要同时进行二次重复审批吗。对于农村集体建设用地上的建设,《土地使用证》审批出来后,并没有像对于国有土地使用建设审批等一系列的强制审批许可程序,政府对于农村集体土地,用于村集体的办公用房、村公益用房及村办集体企业及村民住宅的房屋建造,并没有像使用国有土地有这样一个用地出让、规划许可、施工许可、竣工验收、核发房产证、土地证等的程序。被上诉人也一直拿不出有这么一个程序的法律文件出来。所以本案上诉人己履行了政府审批的合法用地的手续,不存在被上诉人及一审法院所谓的“未经批准非法占地的行为”。二、被上诉人及一审判决所适用的法律也是错误的。1、被上诉人依据的是《土管法》第四十三条第一款的规定。而恰恰这条规定“但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农村集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农村集体所有的土地的除外”。上诉人的用地建设就在于这个“除外”的情况,被上诉人不应用该条处罚上诉人。2、因为上诉人使用土地是经合法批准的,因此被上诉人依据《土管法》第七十六条第一款的规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的……”等法规处罚上诉人也是错误的。三、该地块与西湖区三墩镇的规划问题。2006年以前华联村完全是农村,根本没有列入规划区域，上诉人使用该土地的年限也是不违法的。因为集体建设用地作为第三人享有所有权的用地是没有使用年限的,而第三人与上诉人签的土地租赁协议也是到2030年,而且上诉人交土地使用税直到2019年都没有间断过,这说明上诉人一直是合法使用该土地的。前几年三墩镇进行美丽乡村建设时,对于辖区内的没有经过合法审批的违法建筑都予以拆除,对于上诉人不在《土地使用证》内的建筑物,上诉人也已根据政府的要求予以拆除,而目前涉诉的有证建筑物,西湖区政府会同有关部门已经决定予以保留。现在出尔反尔,再次处理作出错误决定,这也是典型的一事二处理,是错误的。四、行政机关依法行使国家的权力,应该公正、合法,不能任意剥夺他人的合法财产,以维护政府的形象,人民政府是为人民服务的,而不是损害人民利益的。本案错误地处罚上诉人,将导致上诉人上千万的财产被罚没,这是上诉人承受不起的。综上，请求撤销一审判决，予以改判，判决撤销被上诉人作出的（2019）5号《土地行政处罚决定书》。 被上诉人西湖规自分局未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人华联村委会陈述称：一、本案所涉行政处罚，属于重复处罚。就同样的事实，被上诉人已于2016年11月8日，以综合整治的方式下达过处罚结果；并且，在被上诉人重复处罚时，上诉人与第三人正处于执行整治处置结果过程中。二、本案所涉的行政处罚，适用法律错误，处罚结果应当予以撤销。三、导致上诉人和第三人最终未获得审批结果的原因，并不在于上诉人或第三人，而是被上诉人自己行政不作为导致的。如果维持被上诉人对上诉人以及第三人的本次行政处罚，将会产生更为复杂的社会负面影响。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的相应行政处罚。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案系双桥五金电器厂对西湖规自分局作出的杭西规划资源罚〔2019〕5号土地行政处罚决定不服而提起的诉讼。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”根据本案查明的事实，双桥五金电器厂于2003年11月18日取得位于杭州市××镇××村夹里斗地块《集体土地使用证》，使用权类型为租赁，终止日期为2011年8月31日。2004年，双桥五金电器厂出资、华联村委会出地将案涉土地上的原有老旧建筑进行翻扩建并铺设水泥地坪，但未依法重新办理规划、用地审批手续。双桥五金电器厂、华联村委会未经批准，非法占用土地，西湖规自分局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《杭州市国土资源局关于印发〈杭州市国土资源行政处罚裁量基准〉的通知》（杭土资执〔2008〕39号）第七条之规定，作出案涉行政处罚决定，具有事实和法律依据。行政程序亦无不当。华联村委会主张案涉处罚决定系重复处罚，与查明事实不符，本院不予支持。综上，上诉人双桥五金电器厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭州双桥五金电器厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  刘 斌 二〇二一年二月二十六日 书记员  汪金枝 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。