山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁行终107号 上诉人（原审原告）徐保山，男，1967年9月22日出生，汉族，住山东省青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）青岛市即墨区人民政府，住所地山东省青岛市即墨区通济街140号。 法定代表人张元升，区长。 上诉人徐保山因被上诉人青岛市即墨区人民政府所作即政地字〔2020〕37号《关于同意温泉街道办事处西温泉村收回徐保山1户集体土地使用权的批复》，不服青岛市中级人民法院（2020）鲁02行初395号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告徐保山诉称，原告系青岛市即墨区温泉街道西温泉村（以下简称西温泉村）村民，在××村××号××号北面的地块建有房屋，现该地块涉及西温泉村村庄社区改造项目。青岛市即墨区温泉街道西温泉村村民委员会（以下简称西温泉村委会）及青岛市即墨区温泉街道办事处（以下简称温泉街道办）提出对原告房屋所在地段进行拆迁，但原告尚未与任何政府部门、单位或个人签订补偿协议并交出房屋。2020年3月20日，西温泉村委会向原告作出《关于收回集体土地使用权的决定》，称经被告即墨区政府批准同意，其决定收回原告户的集体土地使用权。同时，西温泉村委会向原告出示了被告于2020年3月5日作出的即政地字〔2020〕37号《关于同意温泉街道办事处西温泉村收回徐保山1户集体土地使用权的批复》。原告依法对涉案房屋所占集体建设用地拥有使用权，且涉案土地不符合被收回的法定条件。被告直接向青岛市即墨区自然资源局作出批复，同意西温泉村收回原告的土地使用权违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，侵犯了原告的土地使用权益，应当依法予以撤销。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、第五十一条之规定提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销被告于2020年3月5日作出的即政地字〔2020〕37号《关于同意温泉街道办事处西温泉村收回徐保山1户集体土地使用权的批复》；2、本案诉讼费用由被告负担。 原审法院审理查明，1、原告徐保山系西温泉村村民，在该村拥有宅基地一处，集体建设用地使用证号为即集建（91）字第225377号，证载土地用途为住宅，用地面积212.8平方米。 2、2012年9月30日，西温泉村组织召开了全体党员、村民代表会议，表决通过了对西温泉村进行村庄改造的决议及具体由西温泉村委会和村庄搬迁工作委员会负责实施的意见。2014年3月，西温泉村委会发布了村庄改造项目集体土地上房屋安置补偿政策及《温泉街道西温泉村村庄改造项目集体土地上房屋搬迁安置补偿方案》《温泉街道西温泉村村庄改造项目安置区规划设计方案》等。截止到2019年12月27日，西温泉村安置区内尚有1户村民未搬迁，为此西温泉村委会认为这将致使旧村改造安置区建设工作无法有效推进，损害其他村民的公共利益，遂于2019年12月27日召开村两委会议，研究收回该户集体土地使用权的事宜。经研究形成两项一致意见，并决议将该两项一致意见于当日提交村全体党员及村民代表会议表决。2019年12月27日，西温泉村召开全体党员及村民代表会议，经研究上述两项意见并表决形成《温泉街道西温泉村同意收回徐保山1户集体土地使用权的决议》，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，经与会人员表决，同意以下事项：1、同意收回徐保山1户集体土地使用权（集体土地建设用地使用证号即集建（91）字第225377号）；2、对原集体土地使用权人徐保山按照《温泉街道西温泉村集体土地上房屋搬迁安置补偿方案和规划设计方案》的标准进行补偿。同日，西温泉村委会将上述会议表决情况在村内进行公示。 3、2019年12月27日，西温泉村委会向温泉街道办提交《关于收回徐保山1户集体土地使用权的申请》，并附有申请收回宅基地的情况。2019年12月30日，温泉街道办向青岛市即墨区自然资源局提交温泉字〔2019〕91号《关于西温泉村收回徐保山1户集体土地使用权报批意见》，指出西温泉村收回决定已经全体党员及村民代表会议表决通过，并在集体经济组织范围内公示满3天无异议，经审核，情况属实，符合收回集体土地使用权的法律规定。青岛市即墨区自然资源局经审查后亦认为西温泉村收回集体土地使用权的决议符合法律规定，于当日向被告提交即自然资源呈〔2019〕442号《关于收回温泉街道办事处西温泉村徐保山1户集体土地使用权的请示》，请区政府进行审批。 经审查，被告于2020年3月5日作出即政地字〔2020〕37号《关于同意温泉街道办事处西温泉村收回徐保山1户集体土地使用权的批复》，主要内容为：经研究，批准温泉街道办事处西温泉村收回集体本村证号为即集建（91）字第225377号共1户集体土地使用权，收回使用面积212.8平方米，收回集体土地使用权的补偿和地上物的拆迁安置工作由西温泉村依法予以落实，权证注销等手续请依法按程序办理。 4、2020年3月13日，西温泉村召开村两委会议，会议研究了在涉案批复作出后收回集体土地使用权的相关事宜。2020年3月20日，西温泉村委会对原告作出《关于收回集体土地使用权的决定》，主要内容为：西温泉村2019年12月27日的决议已经青岛市即墨区人民政府批复同意，现西温泉村决定收回你户集体土地使用权；如你认为房屋实际面积与房屋的集体建设用地使用权证证载面积不符或有营业、光伏等，应于该决定作出之日起三日内向村委会提出申请，由测绘或评估机构进行现场核实并经公证处公证，逾期按照房屋证载面积给予补偿；你领取补偿款或办理安置房回迁手续时，需确保宅基地不存在权属纠纷、查封、抵押等相关影响宅基地收回的事项……，若你未在规定时间领取补偿或未办理安置房回迁手续，本村将依法办理提存手续。同日，西温泉村委会将该决定送达给原告。原告后自述称其未就西温泉村委会作出的上述收回决定主张权利。 2020年3月24日，西温泉村委会对原告作出《限期腾房通知》，主要内容为：本村已作出收回你户集体土地使用权的决定，现通知你户于2020年3月28日前腾空房屋向集体经济组织交还土地，未按时腾空房屋的，村委会将依法组织拆除，所造成的损失自行承担。2020年3月29日，原告的涉案房屋被拆除。 另查明，原审法院于2020年9月27日作出的（2020）鲁02行终430号行政裁定书认定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。该案被告村委会根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第六十六条第一款对原告作出的《限期交回土地通知》（主要内容为：要求原告于收到通知之日起5日内自行搬离大荒庄所建房屋内的自有物品并将房屋附属物予以拆除，将侵占的集体土地交回村委会），收回其所占集体土地，系依据上述法律的授权履行行政管理职责的行为，故该案属于行政诉讼受案范围……。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据本案现已查明的事实可知，西温泉村自启动村庄改造后，在安置区内仍存在个别村民未签订协议并腾空房屋的情形，西温泉村委会由此认为该情况将影响村民按时回迁，为此先后召开村两委会议、全体党员及村民代表会议，形成收回该部分土地使用权的决议，并逐级层报到原集体土地使用权的批准机关即被告处进行批复。在被告作出涉案批复后，西温泉村委会对原告作出《关于收回集体土地使用权的决定》《限期腾房通知》等行为，对涉案批复范围内所涉宅基地权利人即原告作出具体的行为，明确其相应权利和义务。因此，对原告权利义务产生直接影响的是西温泉村委会所作的上述收回集体土地使用权的决定等行为，结合（2020）鲁02行终430号行政裁定书的认定意见，村委会作出的限期交回集体土地使用权的通知行为属于行政诉讼的受案范围，故原告可就西温泉村委会作出的收回集体土地使用权决定的行为主张权利。鉴于此，被告对青岛市即墨区自然资源局提交的即自然资源呈〔2019〕442号《关于收回温泉街道办事处西温泉村徐保山1户集体土地使用权的请示》进行批复的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生直接影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，被告所作涉案批复的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，原告本案起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予裁定驳回。至于原告庭审时主张对涉案宅基地上房屋的补偿安置有异议，不属于本案的审查范围，原告可另寻合法途径予以主张。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，裁定驳回原告徐保山的起诉；案件受理费人民币50元，予以退还。 徐保山不服原审法院裁定提起上诉，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续审理。主要理由如下：一、一审法院对本案证据认定错误。1.原审法院不加甄别直接将被上诉人提交的所有证据全部采纳，并作为本案事实予以认定系属错误；2.上诉人提交了政府信息公开告知书及征地批复，用以证明涉案土地已经被纳入征收范围，并非属于村庄改造范围，但原审法院采纳了被上诉人提交的所有证据并以此认定本案系村民自治范畴，系忽略了涉案征收的大前提。二、一审法院裁定认定被诉批复属于上下级行政机关的内部审批行为，未对上诉人的权利义务产生直接影响，属事实认定不清。1.被上诉人作出本案批复并非是对收回决定的监督，相反，村委会的收回决定是对批复的实施；2.涉案批复给上诉人创设了权利义务，并非行政机关内部审批行为；3.涉案土地已经被征收为国有且收回上诉人土地使用权并非西温泉村村委会或村民自治的范围。 被上诉人青岛市即墨区人民政府在二审期间未提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院一致。 本院认为，本案中，收回集体土地使用权的主体并非被上诉人，被上诉人对西温泉村委会在村庄改造过程中要求收回部分集体土地使用权的请示予以批复，只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，该批复符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围情形。上诉人提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以确认。西温泉村委会为完成村庄改造工作，对上诉人作出《关于收回集体土地使用权的决定》《限期腾房通知》的行为系直接影响上诉人权利义务的行为，上诉人若不服该行为，应当以西温泉村委会为被告提起诉讼，依法维护其合法权益。 综上，原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人徐保山的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二一年二月八日 书记员  牛聪颖