安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终91号 上诉人（一审原告）张桂英，女，汉族，1967年9月25日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯盼峰，男，汉族，1973年7月1日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯西礼，男，汉族，1962年9月25日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯西岭，男，1949年7月13日出生，汉族，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯建明，男，汉族，1962年11月7日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯建亭，男，汉族，1979年5月18日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯玉祥，男，汉族，1954年9月16日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯子杰，男，汉族，1974年4月28日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）侯超杰，男，汉族，1992年3月10日出生，住安徽省太和县。 上诉人（一审原告）张艳，女，汉族，1975年6月16日出生，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路1号。 法定代表人王清宪，省长。 委托代理人缪崟，安徽省司法厅行政复议处工作人员。 委托代理人江慧慧，安徽省司法厅行政复议处工作人员。 张桂英、侯盼峰、侯西礼、侯西岭、侯建明、侯建亭、侯玉祥、侯子杰、侯超杰、张艳（以下简称张桂英等10人）因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初341号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 张桂英等10人一审起诉称，被告不予受理行政复议申请的行为违法。在复议案件中，被申请人的行为属于不履行《行政诉讼法》第三条、《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》第四条第四项的强制性规定，不依法履行被诉行政机关负责人应当(必须)出庭应诉的法定职责，并且导致原告造成交通费用的实际损失。被告应当依法受理原告的复议申请、依法确认被申请人不履行法定职责的行为违法，并赔偿原告的经济损失。综上所述，原告提出复议申请的内容和方式符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》有关规定，被告不予受理行政复议申请的行为违法，故请求撤销287号《决定书》，判令被告依法受理原告的行政复议申请，诉讼费用由被告承担。 安徽省人民政府一审答辩称，一、287号《决定书》的作出程序合法，2020年8月30日，本机关收到原告的行政复议申请，于2020年9月7日作出案涉决定书，并依法送达，程序合法。二、287号《决定书》实体合法，原告申请行政复议的事项并不属于行政复议的受理范围，不符合行政复议的受理条件，据此被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回原告的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确。综上，被告作出287号《决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2020年8月26日，原告向被告提交了行政复议申请，认为被申请人安徽省人民政府在原告诉其行政复议一案开庭时，不履行行政机关负责人出庭应诉的法定职责，导致案件无法正常审理，给原告造成了不必要的损失。请求确认安徽省人民政府不履行法定代表人必须出庭应诉的行政行为违法，责令安徽省人民政府依法履行法定代表人必须出庭应诉的法定职责，赔偿申请人交通费1400元、误工费3467.5元。2020年8月30日，被告收到行政复议申请。2020年9月7日，被告作出287号《决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回原告的行政复议申请，并依法送达原告。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销该复议决定，并判令被告依法受理原告的行政复议申请，诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，被诉行政机关负责人出庭应诉是我国的一种基本行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽然有法定义务参加行政诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。设立该制度的基本立法本意是，行政机关负责人通过出庭应诉，了解本机关的执法情况，有效解决行政争议，推进依法行政，加强法治政府建设。行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭的，应当通过《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等规定的内部追责程序予以解决，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，被告作出287号《决定书》正确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定驳回张桂英、侯盼峰、侯西礼、侯西岭、侯建明、侯建亭、侯玉祥、侯子杰、侯超杰、张艳的起诉。 张桂英等10人上诉称，一、一审法院审判程序违法。行政诉讼庭审流程包括:1.开庭前准备阶段;2.出庭情况审查阶段;3法庭调查阶段;4.法庭辩论阶段;5.合议庭评议阶段;6.公开宣判阶段。一审法院没有进行法庭调查阶段而直接驳回起诉，程序严重违法。二、一审裁定认定事实不清、适用法律错误。1、根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》第一条、《安徽省人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》第一条及《安徽省人民政府办公厅关于印的通知》第四条的规定，安徽省人民政府负责人出庭应诉是其必须履行的法定职责，其没有履行负责人出庭应诉的法定职责，导致法院无法正常开庭审理当天休庭，造成原告产生交通费用等不必要的经济损失，安徽省人民政府应当依法赔偿。2、《中华人民共和国行政复议法》规定行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施;该法第二十八条规定，被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行;第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。请求撤销一审裁定，判如所请。 本院认为，行政诉讼通俗的称为“民告官”，审判实践中常常出现“告官不见官”的现象，为了有效解决行政争议，推进依法行政，加强法治政府建设，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定了行政机关负责人出庭的诉讼制度。该项制度虽然规定了行政机关负责人有法定义务参加诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的，行政机关负责人出庭与否对当事人的权利义务不产生实际影响。现行法律规定，行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭且无正当理由的，通过行政机关内部追责程序予以解决。故，行政机关负责人出庭属于行政诉讼制度的规定，行政机关负责人出庭与否不属于具体行政行为，不影响人民法院依法审理案件，对当事人的权利义务亦不产生实际影响，明显不属于行政复议范围，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。鉴于本案涉及的相关法律问题较为明确，进行实体审理对上诉人合法权益并无助益，只会挤占有限司法资源，增加双方当事人诉讼负担，故一审法院裁定驳回张桂英等10人的起诉，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。张桂英等10人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年二月二十五日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -8-