重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终914号 上诉人（一审原告）甘明权，男，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（一审原告）杨发明，男，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（一审原告）杨平，男，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（一审原告）杨秀芳，女，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人张羽，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。 甘明权等四人因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初269号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年11月30日，重庆市丰都县人民政府向用地单位“重庆市丰都县自来水有限公司”颁发《建设用地批准书》，证载建设项目名称为“丰都县龙河新城供水工程”，取得土地使用权方式为“划拨”。 2020年5月17日，甘明权等四人向重庆市政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销重庆市丰都县人民政府作出的《建设用地批准书》。重庆市政府于2020年5月25日作出渝府复〔2020〕278号《不予受理行政复议申请决定书》（简称《不予受理决定》），认为甘明权等四人申请行政复议请求撤销的重庆市丰都县人民政府作出的丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》，系市、县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，向建设单位颁发。该《建设用地批准书》仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，并不影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权益也不因颁发建设用地批准书而丧失。建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得国有土地使用权后再出让或者划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或者补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。甘明权等四人已对渝府地〔2017〕1188号征地批复等向重庆市政府申请行政复议，重庆市政府已依法受理。因此，甘明权等四人与丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》不具有法律上的利害关系，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，决定不予受理。甘明权等四人不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，重庆市政府具有作出本案被诉不予受理决定的法定职权和相应职责。重庆市政府在收到甘明权等四人行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，程序合法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理......（二）申请人与具体行政行为有利害关系;......”。即行政复议申请人与其申请复议的行政行为有利害关系，行政复议机关才应当受理其行政复议申请；否则，不予受理。本案中，甘明权等四人就重庆市丰都县人民政府向重庆市丰都县自来水有限公司颁发的《建设用地批准书》，向重庆市政府申请行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，建设用地批准书是具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地，在经过建设项目可行性论证报批、建设用地申请报批、供地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发。据此，结合本案所涉《建设用地批准书》载明的内容，可认定该《建设用地批准书》是甘明权等四人所在的重庆市丰都县人民政府对已属于国有建设用地的规划红线范围土地，划拨给建设单位重庆市丰都县自来水有限公司用于丰都县龙河新城供水工程。因此，甘明权等四人以其为该土地原来的集体土地使用权人为由，针对已属国有土地的建设用地批准行为提起行政复议，与该行为不具有利害关系。至于该土地如何从集体土地征收为国有土地，不属本案审理范围，甘明权等四人可依法另行救济。此外，本案所涉《建设用地批准书》作出是否合法，是对该行为进入实体审查后的问题，而本案中，重庆市政府并未受理针对该《建设用地批准书》提起的行政复议申请，因此尚未进入重庆市政府实体审查的范围，甘明权等四人认为该《建设用地批准书》违法、重庆市政府未尽到审查职责的理由依法不予采纳。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回甘明权等四人的诉讼请求；案件受理费50元，由甘明权等四人负担。 甘明权等四人上诉称，第一，根据相关生效判决审理查明的事实，甘明权等四人承包的集体农用土地均不在征地批复和征地规划红线范围之内。重庆市丰都县人民政府批准作出案涉《建设用地批准书》，非法改变了甘明权等四人受法律保护的案涉集体农用地块使用权，造成甘明权等四人承包集体土地使用权的丧失，故甘明权等四人与案涉《建设用地批准书》具有明显的法律上的利害关系。一审判决认定事实不清、证据不足。综上，请求撤销一审判决，依法撤销重庆市政府作出的《不予受理决定》，责令重庆市政府依法受理甘明权等四人提出的行政复议申请。 重庆市政府向本院提交答辩意见称，第一，重庆市政府作出《不予受理决定》事实清楚、证据充分、法律依据正确。第二，重庆市政府作出《不予受理决定》程序合法。综上，一审判决并无不当，请求驳回甘明权等四人的诉讼请求。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.甘明权等四人提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证，拟证明重庆市政府于2020年5月18日收到甘明权等四人的行政复议申请材料。 2.甘明权等四人的身份证复印件，拟证明甘明权等四人的身份情况。 3．重庆市丰都县人民政府作出的丰国建字（2017003）号《建设用地批准书》，拟证明甘明权等四人要求复议的具体行政行为。 4.重庆市政府作出的《行政复议答复通知书》（渝府复﹝2020﹞252-259号）共8份。拟证明重庆市政府受理甘明权等四人请求撤销其承包地涉及的《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》和《关于三合街道乌龙村和双鹿镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》的八个行政复议申请。 5.重庆市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复﹝2020﹞278号）及邮寄凭证，拟证明重庆市政府于2020年5月25日作出不予受理决定并通过邮政EMS邮寄送达甘明权等四人。 甘明权等四人在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政复议申请及不予受理行政复议申请决定书、快递邮寄单； 2.2020年4月9日《丰都县规划和自然资源局关于政府信息公开申请的回复》； 3.《建设用地批准书》； 4.户口信息、房产信息、承包地块地址情况说明、土地证、（2018）渝0102行初21、22、23、25号《重庆市涪陵区人民法院行政裁定书》及（2018）渝03行终122、124、125、127号《重庆市第三中级人民法院行政裁定书》。 证据1-4拟证明：是丰都县人民政府作出了涉案行政行为，甘明权等四人不服申请行政复议，重庆市政府却作出不予受理甘明权等四人行政复议申请的决定。甘明权等四人与涉案的批准建设用地之间具有利害关系，除杨秀芳的宅基地外，其他三人的宅基地以及承包经营的土地均未经合法的征地手续，就被批准为建设用地，明显违反法律规定。 经一审庭审质证，甘明权等四人对重庆市政府举示的证据1、2真实性、合法性、关联性予以认可；对证据3真实性、关联性认可，对合法性不认可，认为未经集体土地征收程序，直接批准重庆市丰都县人民政府使用土地，成为建设用地，明显违反土地管理法及其实施条例；对证据4真实性认可，对关联性、证明目的不认可，认为与本案没有关联；对证据5真实性、关联性认可，合法性不予认可。重庆市政府对甘明权等四人举示证据1真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2真实性、合法性、关联性均无异议，但认为与本案无关联；对证据3真实性、合法性无异议，但内容应以重庆市政府提交的为准；对证据4中户口信息、裁定书的真实性、合法性予以认可，但认为裁定书刚好能够证明甘明权等四人所涉的土地已经过征收，《建设用地批准书》是征地后的行为，与甘明权等四人没有关系。对承包地块地址情况说明不予认可，认为这仅是甘明权等四人自己做的说明。对甘明权等四人此前作为当地村民在当地有承包土地的事实认可，但这与本案所争议的《建设用地批准书》是没有关联的，故甘明权等四人其余证据与本案无关联且达不到甘明权等四人的证明目的。 一审法院对经当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据1-5真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；甘明权等四人举示的证据1-4，除证据1、3真实、合法、与本案有关联，予以采信外，其余证据均与本案无关联，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案中，重庆市政府具有作出本案《不予受理决定》的法定职权以及行政复议程序合法等问题各方当事人并无异议，本院不再赘述。本案争议焦点在于行政复议申请人资格、行政诉讼原告资格问题，也即《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条有关“利害关系”规定的理解和认定问题。 行政诉讼乃公法上之诉讼，上述“利害关系”，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域的权利和法律上的利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有了行政复议申请人资格或者行政诉讼原告资格。而公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 将当事人是否具有法律保护的权利和法律上的利益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权利和法律上的利益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权利和法律上的利益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。因此，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。 就本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书”以及《重庆市土地管理规定》第二十二条“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。”之规定，建设用地批准书系具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地，在经过建设项目可行性论证报批、建设用地申请报批、供地方案批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的相关凭证，其是相关土地使用者有偿使用或者划拨使用国有土地的前置条件，并不涉及农用地的转用和征收。考察上述一系列规定，并无任何条文要求市、县人民政府在颁发建设用地批准书时必须保护或者考量城市建设用地范围内的原土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于甘明权等个别人的土地承包经营权的保障问题。市、县人民政府在作出审批核发行为时，也就无需审查相关城市建设用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑相关城市建设用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，《建设用地批准书》涉及的原土地使用权人或房屋所有权人与该审批核发行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，重庆市丰都县人民政府向用地单位“重庆市丰都县自来水有限公司”颁发的《建设用地批准书》即使涉及甘明权等四人依法使用的土地，甘明权等四人也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。重庆市政府以甘明权等四人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出不予受理之决定，符合法律规定。一审法院判决驳回甘明权等四人的诉讼请求，并无不当。甘明权等四人如认为行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。 综上所述，甘明权等四人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人甘明权、杨发明、杨平、杨秀芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二一年二月三日 书记员 万 芳