济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初683号 原告石玉荣，女，1951年12月18日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 委托代理人蔡可培，北京德和衡（深圳）律师事务所律师。 委托代理人张民强，山东德衡（济南）律师事务所律师。 被告济南市章丘区人民政府，住所地山东省济南市章丘区府前大道287号龙泉大厦。 法定代表人边祥为，区长。 委托代理人丁蜜，女，济南市章丘区司法局工作人员。 委托代理人白乐平，北京大成（济南）律师事务所律师。 被告济南市章丘区住房和城乡建设局，住所地山东省济南市章丘区民泰路317号。 法定代表人李经国，局长。 委托代理人于强，男，济南市章丘区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人于忠，济南章丘翔宇法律服务所法律工作者。 被告济南市章丘区房屋征收服务中心，住所地山东省济南市章丘区明水街道办事处铁道北路1263号。 法定代表人李发浩，主任。 委托代理人张浩，男，济南市章丘区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 被告济南市章丘区工业和信息化局，住所地山东省济南市章丘区龙泉大厦。 法定代表人张乃成，局长。 委托代理人李宏，山东鲁明律师事务所律师。 原告石玉荣诉被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市章丘区住房和城乡建设局（以下简称章丘住建局）、济南市章丘区房屋征收服务中心（以下简称征收服务中心）、济南市章丘区工业和信息化局（以下简称章丘工信局）强制拆除房屋一案，于2020年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于12月18日向四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月15日公开开庭审理了本案。原告石玉荣及其委托代理人蔡可培、张民强,被告章丘区政府副区长李屹东、委托代理人丁蜜、白乐平，被告章丘住建局四级调研员王世君、委托代理人于强、于忠，被告征收服务中心副主任孟祥胜、委托代理人张浩、范仲新，被告章丘工信局副局长孟洪祥、委托代理人李宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告石玉荣诉称，石玉荣系原章丘市钢铁股份有限公司（以下简称钢联）的职工，根据《章丘市钢铁股份有限公司关于南家属院部分宿舍分配方案》合法取得位于章丘区明堂街原钢联南职工宿舍院内的房屋，并一直居住使用。2017年9月5日，被告章丘区政府发布《房屋征收决定公告》（章征告【2017】8号），决定征收胶济铁路以南，福康路以北，明堂街以西，世纪西路以东规划范围内国有土地上的所有建（构）筑物（不含原钢联宿舍1#、2#、3#、6#、7#楼、中铁十局、泉韵花园、东城雅居、阳光花园西区和铭鑫小区）。征收部门为济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，征收实施单位为征收服务中心。涉案房屋在征收范围内，章丘工信局系原钢联的主管单位。因被告拒绝按《关于棚改旧改反映的问题会议纪要》（[2017]57号）执行，导致原被告一直未能签订征收补偿协议。2020年6月1日夜间，在石玉荣尚未签订征收补偿协议，且未收到任何通知的情况下，涉案房屋被违法强制拆除。鉴于以上事实，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告作为负责涉案房屋征收工作的主体和主管单位，在未依法履行征收程序、未取得批准的情况下擅自将涉案房屋强制拆除的行为严重违法，损害了原告的合法权益，为此，诉至法院，请求判决：1.确认被告强制拆除原告石玉荣位于章丘区明堂街原钢联南职工宿舍院内房屋的行为违法；2.诉讼费等由被告承担。 原告石玉荣向本院提交证据如下： 1.1994年8月28日，原钢联作出的《关于南家属院部分宿舍分配方案》； 2.2017年9月10日，钢联南职工宿舍房屋征收指挥部作出的《公示》； 3.2018年4月28日，原钢联总经理潘兴琪出具的证明； 证据1-3证明涉案房屋为石玉荣合法取得，在被强制拆除前一直由其居住使用，石玉荣是涉案房屋的权利人、利害关系人。 4.2017年9月5日，章丘区政府作出的《房屋征收决定公告》（章征告【2017】8号）； 5.2018年4月10日，钢联南职工宿舍棚户区改造房屋征收指挥部作出的《公告》； 6.2018年4月20日，钢联南职工宿舍棚户区改造房屋征收指挥部作出的《关于依法拆除钢联南职工宿舍棚户区的报告》； 证据4-6证明涉案房屋在征收范围内且由石玉荣实际居住使用，《房屋征收决定公告》系章丘区政府作出，征收部门为济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会（以下简称章丘住建委），征收实施单位为征收服务中心，章丘工信局参与了拆迁工作，故被告为拆除涉案房屋的主体，在未履行法定程序的情况下拆除涉案房屋，行为违法，应共同承担责任。 7.拆除视频及照片，证明涉案房屋在夜间被强拆的事实，且石玉荣及家属均在现场，可以说明石玉荣一直在使用居住涉案房屋。 被告章丘区政府辩称，不论原告石玉荣是否为本案征收补偿的相对人，章丘区政府不是本案适格被告。拆除行为是房屋征收与补偿工作过程中的行为，由具体的实施单位进行征收补偿，因此区政府不是本案的适格被告。本案的征收部门为章丘住建委，征收实施单位为征收服务中心。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条的规定，章丘区政府不应是本案的适格被告。请求依法驳回石玉荣对章丘区政府的起诉。 被告章丘区政府向本院提交了如下证据： 1.《房屋征收决定公告》、《济南市章丘区原钢联周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明章丘区政府依法对原钢联公司周边棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收，征收部门为章丘区住建委，征收实施单位为征收服务中心； 2.济南市章丘区机构编制委员会作出的《关于城市更新局等机构编制事项的通知》（章编发〔2017〕3号）、《关于调整区住房和城乡建设管理委员会所属事业单位机构编制事项的通知》（章编发〔2018〕22号），证明征收服务中心为独立的事业单位法人主体； 3.征收服务中心与被征收主体章丘市华信合金钢有限公司（以下简称华信合金钢）签订的《原钢联周边国有土地上棚户区改造钢联公有住宅房屋征收补偿协议书》，证明涉案房屋已与产权人签署拆迁补偿协议； 4.《关于济南市章丘区区级机构改革的实施意见》（章发〔2019〕7号），证明章丘住建委经机构改革，职能整合后，行使其原职权的机关为章丘住建局。 被告章丘住建局辩称，一、原告诉讼主体不适格。石玉荣非涉案房屋的产权人，与所诉涉案房屋不存在利害关系，故原告诉讼主体不适格。二、被告主体不适格。1.章丘住建局并未实施强制拆除行为，该行为与章丘住建局无利害关系，故章丘住建局不是适格被告。2.根据2017年9月5日章丘区政府发布的《房屋征收决定公告》，章丘住建局虽系该改造项目的征收部门，但并非该改造项目的征收实施部门，并未具体实施该改造项目的征收工作，更与涉案强制拆除行为无关。综上所述，请求法院依法驳回石玉荣对章丘住建局的起诉。 被告章丘住建局未向本院提交证据。 被告征收服务中心辩称，一、2017年9月5日，章丘区政府发布房屋征收决定公告，确定征收服务中心为征收实施单位。涉案房屋位于征收范围内，但是该房屋的所有权人是华信合金钢。2018年4月15日，征收服务中心与华信合金钢签订了公有住宅房屋征收协议书。二、征收服务中心对于涉案行政强制事实不了解情况，亦未参与。 被告征收服务中心向本院提交证据如下： 1.《房屋征收决定公告》，证明涉案房屋在征收范围内，征收服务中心是征收实施单位； 2.华信合金钢房屋所有权证书，证明涉案房屋的所有权属于华信合金钢； 3.征收服务中心与被征收主体华信合金钢签订的《原钢联周边国有土地上棚户区改造钢联公有住宅房屋征收补偿协议书》，证明2018年4月15日，征收服务中心与产权人就涉案房屋签署拆迁补偿协议。 被告章丘工信局辩称，章丘工信局并未对位于济南市章丘区明堂街2371号原钢联南职工宿舍内房屋进行拆除，不是本案适格被告。一、章丘工信局只负责涉案钢联片区的拆迁动员和协议签订工作，不负责拆除工作。2017年，章丘区委、区政府按照规划要求启动钢联片区棚改旧改工作。2017年9月5日，章丘区政府发布了《房屋征收决定公告》（章征告【2017】8号），公布了《济南市章丘区原钢联周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，涉案房屋均在征收范围内。因原钢联已破产，所有涉案房屋资产均在华信合金钢名下，而该公司营业执照也被市场监管部门吊销，不能正常开展生产经营活动，仅有留守人员负责相关日常工作及物业工作。章丘工信局受征收服务中心委托，派出工作小组协助华信合金钢开展该钢联片区的拆迁动员和协议签订工作。在拆迁动员过程中，经多部门现场核实，认定南钢联片区石玉荣等65户居住的住房性质属于华信合金钢的单位公房，认定的主要依据是：章房权证城字第××号和章房权证城字第××号，产权证明确载明“产别”为：单位产。石玉荣等65户属于居住公房的住户。此次拆迁是根据房屋产权归属，对房屋产权所有人实行安置。由于本案所涉南钢联片区房屋产权所有人为华信合金钢，签订征收协议的双方应为征收服务中心和华信合金钢。2018年4月15日，征收服务中心与华信合金钢签订了土地房屋征收协议。另外公房住户应与华信合金钢签订《钢联南宿舍区公房住户搬迁协议》。章丘工信局的工作小组负责动员公房住户与华信合金钢签订搬迁协议。经动员促成了大多数公房住户协议搬迁，但仍有石玉荣等9户拒绝签订协议。2020年3月19日，章丘区拆迁清零集中行动开展后，章丘工信局仍负责钢联片区滞留的公房住户的协议签订工作。主要是做石玉荣等9户未签订搬迁协议的公房住户的思想工作，促成搬迁协议的签订。虽经多次动员，但因石玉荣要求将单位公房产权过户到其个人名下的诉求无法实现，其拒绝签订搬迁协议。但实际上石玉荣已搬离了所居住的房屋，仅剩案外人袭著杰一户拒绝搬离。5月26日，房屋产权人华信合金钢在涉案房屋原址张贴了《限期搬离告知书》，并进行公告，“限期三日内（2020年5月29日前）自行搬离，逾期不搬离的物品将视为自动放弃”，同时派人书面送达并拍照留存。5月27日，石玉荣等剩余的未签约户在收到《限期搬离告知书》后提出了《关于2020年5月26日搬离告知书回复》，坚持要求为其办理拆迁置换手续，即将安置给单位的公房的产权落在其个人名下，但因无法律和政策依据，无法满足其要求，最终未能做通石玉荣的思想工作，其再次拒绝签订搬迁协议。二、章丘工信局并未实施对位于济南市章丘区明堂街2371号原钢联南职工宿舍内房屋进行拆除的行为，石玉荣诉称章丘工信局对涉案房屋进行了强制拆除，要求确认章丘工信局的强制拆除行为违法，没有事实根据和法律依据。综上，作为企业的主管部门，章丘工信局只负责协助华信合金钢开展拆迁动员和协议签订工作，并不负责拆除工作。事实上章丘工信局也未实施对涉案房屋的拆除行为，因而石玉荣要求确认章丘工信局强制拆除行为违法，没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回石玉荣的起诉。 被告章丘工信局向本院提交证据如下： 1.《房屋征收决定公告》，证明章丘工信局既不是征收部门也不是实施单位； 2.涉案房产及土地证书，证明涉案房屋的产权人为华信合金钢； 3.《原钢联周边国有土地上棚户区改造钢联公有住宅房屋征收补偿协议书》，证明征收部门与房屋所有权人华信合金钢已签订征收补偿协议； 4.《限期搬离告知书》，证明华信合金钢已通知石玉荣限期搬离； 5.《关于2020年5月26日搬离告知书回复》，证明石玉荣已经收到了限期搬离告知书，且进行了回复； 6.《原钢联南宿舍区公房住户搬迁协议》，证明章丘工信局负责做公房住户的思想工作，由公房住户与华信合金钢签订搬迁协议。 经庭审质证，各方当事人均对他方证据发表了质证意见： 原告石玉荣对被告章丘区政府提交的证据1中《房屋征收决定公告》的真实性没有异议，认为该公告的作出主体为章丘区政府，故石玉荣有理由相信章丘区政府亦为行政强拆行为的实施主体；对《济南市章丘区原钢联周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》不予认可，认为章丘区政府并未按照法定程序作出。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据与本案无关。对证据3真实性、合法性及关联性均有异议，认为石玉荣非协议的当事人，无法确认其真实性，且对该协议的内容不予认可，华信合金钢营业执照已于2003年1月6日被吊销，其无权签订该协议，该协议应为无效。对证据4的真实性及证明目的均无异议，该证据恰能说明章丘住建局为强拆主体之一。 原告石玉荣对被告征收服务中心提交的证据1的真实性没有异议，认为根据该公告，石玉荣有理由相信征收服务中心亦为行政强拆行为的实施主体。对证据2的真实性有异议，认为该证据无法证明拆除行为的合法性。对证据3的真实性、合法性及关联性均有异议，认为石玉荣非协议的当事人，无法确认其真实性，且对该协议的内容不予认可，华信合金钢营业执照已于2003年1月6日被吊销，其无权签订该协议，该协议应为无效。 原告石玉荣对被告章丘工信局提交的证据1的真实性无异议，但认为章丘工信局在答辩时已称是受征收服务中心的委托开展钢联片区的拆迁动员和协议签订工作，故石玉荣有理由相信作出强拆的主体之一为章丘工信局。对证据2的真实性有异议，认为无法证明拆除行为的合法性。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为石玉荣非协议的当事人，无法确认其真实性，且对该协议的内容不予认可，华信合金钢营业执照已于2003年1月6日被吊销，其无权签订该协议，该协议应为无效。对于证据4，认为即使该证据是真实的，华信合金钢亦无权作出该告知，且从该告知的内容可以证明石玉荣为涉案房屋的实际居住使用人，在强拆之前尚未搬离。对于证据5，认为因章丘工信局未提交原件，故无法确认其真实性，且该证据从内容来看也无法证明其证明目的。对证据6真实性、关联性不予认可。 被告章丘区政府对原告石玉荣提交的证据1-3的真实性及证明目的有异议，认为该组证据与章丘区政府无关，且无法证实石玉荣系合法取得涉案房屋及该房屋的属性，亦无法证明其一直居住。对证据4的征收范围、征收部门以及实施单位没有异议，对证明目的有异议，认为无法证明已有强拆意向。对证据5-6的证明目的有异议，认为无法证实已有强拆意向及石玉荣一直居住使用。对证据4-6认为恰恰体现了其自相矛盾的地方，非但无法证实石玉荣一直在其中居住，反而证实了2018年4月20日已拆除了大部分住房，涉案房产为单位自管房。对证据7的真实性、关联性均有异议，认为该视频及照片无法证实拆除行为的实施主体，且该组证据无法具体体现拆除的内容及现状。被告章丘区政府对征收服务中心、章丘工信局提交的证据无异议。 被告章丘住建局对原告石玉荣提交证据的质证意见与章丘区政府一致；对章丘区政府、征收服务中心及章丘工信局提交的证据无异议。 被告征收服务中心对原告石玉荣提交的证据1-3的证明目的有异议，认为该组证据无法证实涉案房产系石玉荣合法取得。对证据3原钢联总经理潘兴琪出具的证明的真实性、合法性有异议，认为该证明在法律上属于证人证言，在证人未出庭作证的情况下，该证据无效。对于证据4-6的关联性有异议，认为该组证据与本案的强制拆除行为无关。对证据7不予认可，认为该视频及照片无法证实原告主张。且石玉荣称其已报警，应当以公安部门确定的拆除主体为被告。被告征收服务中心对章丘区政府、章丘工信局提交的证据无异议。 被告章丘工信局对原告石玉荣提交的证据3的真实性有异议，认为2018年潘兴琪已不是原钢联的总经理，原钢联早已破产。对证据6的真实性及证明目的均有异议，认为该报告无法证明章丘工信局参与了拆除，且从该报告第二页第二段可以看出章丘工信局派出的工作小组已于2018年4月20日前全部撤离，不再参与后续工作。其他质证意见同其余三被告一致。被告章丘工信局对章丘区政府、征收服务中心提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据，均真实、合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，2017年9月5日，章丘区政府发布《房屋征收决定公告》（章征告【2017】8号），决定征收胶济铁路以南、福康路以北、明堂街以西、世纪西路以东规划范围内国有土地上的所有建（构）筑物（不含原钢联宿舍1#、2#、3#、6#、7#楼、中铁十局、泉韵花园、东城雅居、阳光花园西区和铭鑫小区），涉案房屋在征收范围内。公告公布的征收部门为章丘住建委，征收实施单位为征收服务中心，同时公布了《济南市章丘区原钢联周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。2018年4月15日，征收服务中心作为甲方与乙方华信合金钢签订了《原钢联周边国有土地上棚户区改造钢联公有住宅房屋征收补偿协议书》。2020年5月26日，华信合金钢张贴了《限期搬离告知书》，5月27日，石玉荣等9户作出了《关于2020年5月26日搬离告知书回复》。6月1日夜间，涉案房屋被拆除。 另查明，涉案房屋原系原钢联所有，后原钢联破产，其所有的涉案房产转移至华信合金钢名下。现涉案房屋所占土地使用权人为华信合金钢，房屋登记所有权人为华信合金钢，产别为单位产。原告石玉荣系原钢联南职工宿舍的公房租住户。 再查明，2019年2月21日，章丘区政府、中共济南市章丘区委发文组建济南市章丘区住房和城乡建设局，不再保留济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会。 本院认为，本案的争议焦点为：一、石玉荣是否具有原告资格；二、涉案强拆主体的认定；三、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，石玉荣虽不是涉案房屋的产权所有人，但其租住该房屋，是实际占有使用人。即便其对被拆除房屋可能不具有权利，但房屋内属于其个人所有的合法财产及人身权亦有可能受到拆除行为的侵害，因此其对拆除行为依法享有诉权，具有原告主体资格。被告不认可石玉荣一直在涉案房屋内居住生活，但未能提交证据予以证实，本院对被告的该主张不予支持。 关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“谁行为，谁为被告”是确定行政诉讼被告及承担责任的基本原则。本案四被告均否认涉案拆除行为是自己所为，亦未提供证据证实拆除房屋行为与其无关。在无行政主体对拆除行为承担责任的情况下，法院只能根据职权法定原则、举证责任规则并结合拆迁的目的性对拆除主体作出相应的认定或推定。根据在案证据可以证实，涉案房屋的拆除系因政府征收需要，征收范围内的征收拆迁及补偿事宜均属于公权力职权范围，故首先应推定涉案拆除行为为行政强制行为。本案中章丘区政府为征收主体，原章丘住建委为征收部门，均具有依法强制拆除涉案房屋的职权，属于适格的实施主体。根据举证责任分配的一般原则，起诉无书面决定的事实行为时，原告只需提供初步证据，证实事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了相应的举证责任。而证实涉案房屋拆除与己无关的举证责任应当由具有优势举证能力的行政机关承担。在行政机关不予举证或拒绝举证的情况下，应当承担对其不利的法律后果。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”结合本案实际，2019年2月21日，章丘区政府、中共济南市章丘区委发文成立章丘住建局，原章丘住建委的职权由章丘住建局行使，因此，本案的适格被告应推定为章丘住建局。根据原告石玉荣提交的证据不足以证实章丘区政府、征收服务中心、章丘工信局组织、参与或实施了涉案房屋强制拆除行为，石玉荣针对被告章丘区政府、征收服务中心、章丘工信局的起诉，缺乏事实及法律依据，应予驳回。 关于焦点三，被告章丘住建局强制拆除涉案房屋行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”依据上述法律规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告章丘住建局在举证期限内并未向本院提交有关实施拆除行为合法性的证据。据此，视为被告章丘住建局对涉案房屋实施的行政强制行为没有相应证据。因此，被告章丘住建局针对涉案房屋实施的拆除行为违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第三十四条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条、第六十九条第一款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告石玉荣对被告济南市章丘区人民政府、济南市章丘区房屋征收服务中心、济南市章丘区工业和信息化局的起诉； 二、确认被告济南市章丘区住房和城乡建设局于2020年6月1日拆除位于章丘区明堂街原钢联南职工宿舍院内原告石玉荣所租住的房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市章丘区住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  张 宁 人民陪审员  贾庭贵 人民陪审员  李玉霞 二〇二一年二月二十四日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  刘 洁