浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2030号上诉人（原审原告）金磊，女，1954年5月9日出生，汉族，住杭州市上城区。上诉人（原审原告）祁鋆，男，1978年12月11日出生，汉族，住杭州市上城区。上诉人（原审原告）张永珍，女，1955年2月27日出生，汉族，住杭州市上城区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪群英、李文鹤。金磊、祁鋆、张永珍诉杭州市人民政府其他行政管理行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年11月19日作出（2020）浙01行初238号行政裁定。金磊、祁鋆、张永珍不服，向本院提出上诉。本院于2020年12月4日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。合议庭经阅卷，调查询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。金磊、祁鋆、张永珍起诉称，《建设项目公示》中杭州湖滨银泰四期属杭州龙翔商业发展有限公司所有，终局性认定物权人行政具体行政行为错误。本宗地内未作分摊的土地使用权属全体业主共用。该公示中对物权人的认定是具体行政行为，终局性的物权人认定。原告的合法权益受到实质性影响，原告向市政府提起行政复议，市政府不予受理违反《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定。特提起诉讼，请求：撤销杭政复〔2020〕287号行政复议不予受理决定，诉讼费用由被告承担。原审法院认为：根据《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定（试行）》第七条之规定，申请临时改变建筑物使用功能须依有意向的单位或个人申请，规划部门经技术论证、公示、资料审查等程序，最终作出行政决定。市规资局于2020年1月12日所作《建设项目公示》是市规资局依据“政务公开”“阳光规划”的有关规定进行公示，并征求利害关系人和公众意见的行为，属于过程性行为，未设定行政法上的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。该《建设项目公示》显然并非确权行为，原告关于该公示认定物权归属，属于具体行政行为的诉讼理由不能成立。复议机关对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为作出的行政复议不予受理决定，没有创设新的权利义务内容，对当事人的合法权益不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告金磊、祁鋆、张永珍的起诉。金磊、祁鋆、张永珍上诉称：一、杭州市规划局和自然资源局于2020年1月12日的《建设项目公示》对物权人认定为杭州湖滨银泰四期属杭州龙翔商业发展有限公司所有权的，认定其为独立，完整终局性行政主体实施职权行政行为，对上诉人的合法权益产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。涉案地块是通过土地拍卖，由杭州龙翔商业发展有限公司取得，根据编号3301002008A2139杭州市国有建设用地使用权《出让合同》第十二条其中第二条地上总建筑面积控制在16641平方米，交纳土地出让金壹亿玖仟柒佰壹拾肆万贰仟壹佰元（197140.21万元），楼面地价每平方米人民币壹万壹仟捌佰肆拾陆元柒角柒分（11846.77元）。房屋建成后杭州龙翔商业发展有限公司出售房屋建筑面积15302.50平方米，目前真正属由他涉案地块的物权只有1338.50平方米建筑面积（附新证据1)。其他都是别人的，也就是说涉案地块是有多个共有物权人，并不是公示中所终局性认定其所有权独立属于杭州龙翔商业发展有限公司，根据《物权法》第十四条规定涉案地块杭州龙翔商业发展有限公司已将原属他的物权土地，房屋一部分转移上诉人，并且上诉人己向其一次性支付土地出让金，及地上房屋款。双方已依法登记，将其的物权转移给上诉人。上诉人就是涉案地块上的共有人（附新证据2.3)。二、一审法院适用法律错误，上诉人行政诉讼符合《行政诉讼法》第二十五条规定。2020年1月12日《建设项目公示》中杭州市规划局和自然资源局认定物权人是杭州湖滨银泰四期属杭州龙翔商业发展有限公司。上诉人认为公示中物权人认定错误，并不是公示中所认定的杭州龙翔商业发展有限公司。2020年杭州市规划局和自然资源局作出《准予临时改变建筑物使用功能决定书》物权人是杭州龙翔商业发展有限公司。从公示到颁发《准予临时改变建筑物使用功能决定书》物权都认定为杭州龙翔商业发展有限公司为终局性认定物权人的行政行为。涉案地块其中有一部分总计5601平方米的杭州历史建筑历保房产权人属湖滨地区商贸旅游特色街居建设整治指挥部物权的国有资产。杭州规划局和自然资源局涉案终局性认定物权人其实独立，完整的具体行政行为己侵犯上诉人财产权等合法权益，上诉人的合法权益产生实际影响。从程序到法律效果，完全是一个独立的行政行为，理应行政诉讼的受案范围，审查也不会造成国有资产流失。综上所述，杭州市中级人民法院（2020）浙01行初238号行政裁定书违反《行政诉讼法》第二条、第三条、第四十九条第一款，第二十五条法律规定。请求：1.依法撤销杭州市中级人民法院（2020）浙01行初238号行政裁定书，指令一审法院继续审理。2.本案诉讼费由被上诉人承担。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人经依法复议审理，在法定期限内作出行政复议不予受理决定并送达给上诉人，符合《行政复议法》第十七条第一款规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议不予受理决定事实清楚，证据确实、充分，一审判决予以确认并无不当。《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定(试行)》明确规定，申请临时改变建筑物使用功能须依有意向的单位或者个人申请，经过技术论证、公示、资料审查等程序，最终作出行政决定。本案中，市规资局针对杭州湖滨银泰四期地下二层机动车库临时改为商业功能的建设项目，于2020年1月12日作出案涉《建设项目公示》，明显属于公示过程，系征求利害关系人和公众意见的行为，并未作出最终是否准予临时改变建筑物使用功能的行政决定，亦未对相关物权归属作出认定，更未给上诉人设定相关权利义务。上诉人认为市规资局作出的案涉《公示》系终局性行政行为，且认定了相关物权，纯属理解错误。《行政复议法》第二条规定，“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。因此，答辩人认为，可复议的具体行政行为应当是指对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的终局性的行政行为。而案涉《建设项目公示》显然系过程性而非终局性行政行为，不属于行政复议受案范围，故根据《行政复议法》第十七条第一款之规定作出不予受理决定，有充分的法律依据。综上所述，杭州市中级人民法院经审理，根据查明的事实裁定驳回金磊、祁鋆、张永珍的起诉，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的一审法院认定事实错误、适用法律错误等理由不成立，恳请人民法院依法驳回上诉人的上诉。双方当事人向一审法院提交的证据材料，原审法院已经全部移交给本院。二审期间，上诉人向本院递交了七份新证据，上述证据除杭州市规划和自然资源局作出杭规划资源（上）复[2020]1号关于同意湖滨银泰四期（湖滨银泰in77B区）地下车库临时改变使用功能的批复的复印件（证据6）外，其余证据与本案均没有关联性，本院依法不予接纳。证据6经质证，双方对该证据的真实性、合法性均无异议，本院予以采信。本院认为，本案的审理重点为上诉人金磊、祁鋆、张永珍的起诉是否属于行政诉讼的受案范围？根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，杭州市规划和自然资源局于2020年1月12日所作的《建设项目公示》属于过程性行为，未创设行政法上的权利义务。对上诉人权利义务产生实际影响的行政行为是杭州市规划和自然资源局于2020年6月8日作出的杭规划资源（上）复[2020]1号关于同意湖滨银泰四期（湖滨银泰in77B区）地下车库临时改变使用功能的批复。金磊、祁鋆、张永珍针对案涉《建设项目公示》向杭州市人民政府寄送的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八规定的受理条件，不属于行政复议的受理范围。杭州市人民政府于2020年5月12日收到后，经审查，于同月18日作出杭政复［2020］287号不予受理行政复议决定书，并于同日通过邮政EMS邮寄方式送达给上诉人，该行为不直接对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人据此提起行政诉讼，不属行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二一年二月二十四日书记员  张 莹