贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）黔04行初1号原告周主法，男，1970年8月16日生，布依族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。被告紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县。法定代表人黄浩洋，县长。委托代理人杨正典。委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。第三人张国戎，男，汉族，住贵州省紫云苗族布依族自治县。原告周主法不服被告紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云县）人民政府不履行土地权属确权职责一案，于2021年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2021年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月3日公开开庭审理了本案。原告周主法，被告紫云县人民政府的委托代理人杨正典、陈汝昌到庭参加诉讼，第三人张国戎经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原告周主法诉称：1970年原坝羊公社为了修建办公楼与原告调换宅基地，原告家在调换后的宅基地上修建砖石土瓦混合结构房屋三间，并修建围墙。原告使用该宅基地后又以案外人谭永学调换位于原告宅基地旁边的两块自留地作为原告自留地，原告从1971年就开始管理耕种该自留地。2014年3月，原告房屋被他人放火烧毁，留下围墙和房屋砖石土墙，当时原告在外不知情，张国戎于2014年3月底在扩建房屋时推倒原告所建围墙并非法侵占原告宅基地、自留地用于建房，共侵占原告自留地37平方米，毁坏房屋墙体并占用房屋空间3.6平方米，占用流水沟4.2平方米。2015年8月6日，张国戎又将原告的唯一进出通道强占修建其屋外楼梯，堵断原告唯一进出通道。原告认为张国戎行为构成侵权，故诉至紫云县人民法院，紫云县人民法院认为原告的第二项诉讼请求没有证据证明，判决驳回原告第二项诉讼请求。原告不服提起上诉，安顺市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。因紫云县人民政府把张国戎非法侵占原告的土地登记给张国戎，原告于2017年4月向安顺市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销紫云县人民政府向张国戎颁发的紫国土资集用(2015)第xxx号集体土地使用证，该案生效判决撤销了张国戎所持有的紫国土资集用(2015)第xxx号集体土地使用证。原告从2018年至2020年，多次申请确权，但政府不作为。2020年1月17日，原告向信访局反映无果。2020年4月7日，原告向安顺市西秀区人民法院（以下简称西秀区法院）提起诉讼，西秀区法院裁定：驳回原告的起诉。原告又向紫云县人民政府申请确权，紫云县人民政府不作为，反将原告非法拘留，罚款1000元。至今己超60天的法定答复期限，被告紫云县人民政府对于原告的申请未做任何答复，其行为已构成行政不作为，故向法院起诉，依法请求判决紫云县人民政府履行法定职责，依法对原告宅基地自留地共计44.8平方米进行确权。原告周主法在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.关于周主法信访事项的答复,拟证明原告对该答复内容不认可；2.村委会证明6份，拟证明第三人侵占原告宅基地、自留地、水沟等土地；3.紫云县人民法院（1999）紫民初字第735号民事调解书，拟证明第三人侵占原告的土地；4.西秀区法院（2020）黔0402行初50号行政裁定书，拟证明西秀区法院以原告没有提交过申请驳回原告起诉；5.邮件交寄单、物流截图，拟证明在被裁定驳回起诉后，原告又向被告提交了确权申请；6.紫云苗族布依族自治县坝羊镇人民政府（以下简称坝羊镇政府）答辩状、安顺市中级人民法院（2017）黔04行初249号行政判决书、被告紫云县人民政府提交证据材料、贵州省高级人民法院（2017）黔行终1542号行政判决书、紫云县人民法院（2016）黔0425民初303号民事判决书、安顺市中级人民法院（2016）黔04民终905号民事判决书，拟证明原告对案涉土地享有合法权益；原告当庭提交证据7.紫云县不动产登记中心办理登记所需资料，拟证明2020年10月30日，紫云县不动产登记中心杨正典答复原告土地登记所需提交的资料，但原告无法提交。被告紫云县人民政府辩称：一、紫云县人民政府并未收到周主法于2020年11月2日寄出的《土地确权申请书》。二、就同一事项，周主法分别于2018年、2020年7月、2020年9月向紫云县人民政府提出过相同的请求，紫云县人民政府已经按照法定程序指派相关单位坝羊镇政府、紫云县农业农村局、紫云县自然资源局作出回复。紫云县农业农村局于2020年9月22日，紫云县自然资源局于2020年9月17日的回复已经明确告知周主法案涉土地不能确权的原因。周主法于2020年11月2日寄出的《土地确权申请书》系重复申请。因此，紫云县人民政府已经按照法定程序对原告提出的申请作出处理，不存在怠于履行土地权属职责的行为，请求驳回周主法的诉讼请求。被告紫云县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1.法人身份证明，拟证明被告紫云县人民政府的法定代表人信息；2.土地确权申请书，拟证明原告提交《土地确权申请书》的时间应为2020年9月8日；3.紫云县人民政府办公室《关于调查核实坝羊镇新民村周主法申请事宜的函》，拟证明被告紫云县人民政府已经指示紫云县农业农村局、紫云县自然资源局具体办理；4.紫云县农业农村局《关于“对第三人侵占申请人的土地44.8平方米进行确权”的回复》；5.紫云县自然资源局《关于周主法反映问题的回复》；6.安顺市12345政府服务热线，证据4-6拟证明紫云县农业农村局、紫云县自然资源局依照紫云县人民政府的指示，分别于2020年9月22日和2020年9月29日对原告申请的土地确权问题进行了答复，被告紫云县人民政府已履行土地确权职责；7.紫云县人民政府办公室公文处理笺；8.土地确权申请书；9.原紫云县国土资源局办公室公文处理笺；10.原紫云县国土资源局《关于坝羊镇新羊村村民周主法反映问题的情况报告》；11.关于周主法反映事项的情况说明，证据7-11拟证明原告分别于2020年7月、2018年8月曾经向被告提交过相同的申请书，案涉申请系重复提交，已经作出过处理。第三人张国戎未提交书面答辩状和证据。经庭审质证，原告周主法对被告紫云县人民政府提交的证据1予以认可；对证据2的真实性无异议，但陈述其多次提交土地确权申请，被告紫云县人民政府没有回复；对证据3不予认可，不清楚情况；对证据4、5、7、9、10认为是开庭才知晓；对证据6的真实性无异议，但认为政府只是走过场，达不到其申请的目的；对证据8无异议；对证据11认为是信访局给原告的回复，不能证明被告紫云县人民政府履行了相关职责。被告对原告提交的证据1、7予以认可，对证据2、3认为与本案无关；对证据4、5的真实性无异议，但未收到2020年11月2日邮寄的确权申请书；对证据6的真实性无异议，但除坝羊镇政府提交的答辩状，对其余证据认为与本案无关。本院对当事人所举证据认证如下：对原告周主法所举证据1、5、7予以采信；对证据2、3、4、6因与本案无关联，不予采信。对被告紫云县人民政府提交的证据的真实性、关联性、合法性予以采信。经审理查明：因原告周主法反映相关部门违规给张国戎办理土地使用证，导致其宅基地及自留地被张国戎侵占，通道被堵。2018年6月8日，原紫云县国土资源局作出紫国土资呈〔2018〕119号《紫云自治县国土资源局关于坝羊镇新羊村村民周主法反映问题的情况报告》，向紫云县人民政府报告了向张国戎颁发集体土地使用证和注销该土地使用证的情况。2020年1月7日，原告周主法到紫云县信访局反映“土地确权”的问题。2020年3月9日，坝羊镇政府向原告周主法答复：“经与新羊村委了解和根据您提供新羊村委出具的证明，你所反映的这宗自留地系你自留地并耕种了40余年，您对这宗自留地享有使用权和管理权。对于自留地确权的问题，按照相关规定，自留地不实行确权登记。”2020年3月10日，该答复意见送达周主法指定代收人张小明。2020年7月10日，周主法向坝羊镇政府提出《土地确权申请书》，认为错误登记在第三人张国戎名下的集体土地使用证已被撤销，错误登记的土地使用权应返还申请人，要求坝羊镇政府对该土地进行确权。2020年7月17日，紫云县人民政府建议由坝羊镇政府牵头，紫云县自然资源局督促指导，主动联系周主法、张国戎进行土地确权，并于2020年7月底前向紫云县人民政府报告工作。2020年9月8日，原告周主法向紫云县人民政府提交《土地确权申请书》，申请：一、错误登记的土地使用权、管理权返还给申请人；二、对第三人侵占申请人的土地44.8平方进行确权。2020年9月15日，紫云县人民政府向紫云县农业农村局、紫云县自然资源局作出《关于调查核实坝羊镇新民村周主法申请事宜的函》，请求紫云县自然资源局对周主法的第一项申请进行调查核实，在2020年9月21日之前形成书面文件回复周主法；请紫云县农业农村局针对周主法的第二项申请进行研判，自留地是否确权，如不能，相关法律依据是什么？如能，需要提供什么资料，于2020年9月21日之前形成书面文件回复周主法。相关书面回复材料同步报紫云县人民政府。2020年9月22日，紫云县农业农村局作出《紫云自治县农业农村局关于“对第三人侵占申请人的土地44.8平方米进行确权”的回复》（紫农函〔2020〕30号文），回复周主法，鉴于争议的44.8平方米土地已经改变土地用途和性质，不再适宜进行农村土地承包经营权登记颁证。针对另外的自留地，根据2014年贵州省农业经营体制机制改革专题组印发的《贵州省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》和2015年安顺市农业委员会印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作指导手册》的相关规定，对于二轮土地延包时没有确权的自留地暂不确权，对于未经批准建房或建设其他设施所占土地不予登记，对于存在争议和纠纷的土地，在争议和纠纷未解决前暂缓确权。紫云县自然资源局回复（未加盖单位公章）原告周主法：安顺市中级人民法院是以行政行为违法为由撤销张国戎的集体土地使用证，并没有认定张国戎侵占周主法合法土地而撤销张国戎的集体土地使用证。您如申请宅基地登记，应提交不动产登记申请表，申请人身份证明，镇人民政府批准用地的文件，不动产权籍调查成果等资料到县不动产登记中心申请办理宅基地不动产权证。因原告周主法没有相关资料，至今未向县不动产登记中心提交任何资料。2020年9月19日，原告周主法向安顺市12345政府服务热线反映土地确权问题。2020年9月29日，紫云县自然资源局在网上回复：“我局在求助人未求助前，已经处理过该诉求，并回复过求助人向县人民政府报告，针对该求助，已安排与求助人联系，对于求助人要申请登记的宅基地确权，告知其须按要求提交相关资料，至今，求助人没有提交资料到不动产登记中心申请办理。”2020年11月2日，周主法向紫云县人民政府邮寄《土地确权申请书》，申请：一、错误登记的土地使用权、管理权返还给申请人；二、对第三人侵占申请人的土地44.8平方进行确权。被告紫云县人民政府辩称未收到该申请。邮寄交寄单显示，收件人是黄浩洋，紫云县松山镇县政府。本院认为，本案的争议焦点是：一、被告紫云县人民政府是否具有履行对土地确权的法定职责；二、如果有，被告紫云县人民政府是否已经履行了土地确权的法定职责。一、关于紫云县人民政府是否具有履行对土地确权的法定职责问题。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，原告周主法与第三人张国戎因案涉土地使用权权属发生争议，协商不成，应依据上述法律规定申请人民政府作出处理决定。被告紫云县人民政府作为争议土地所在地的县级人民政府，依法具有对案涉土地履行土地确权的法定职责。二、关于被告紫云县人民政府是否已经履行了土地确权的法定职责问题。2020年9月8日，原告周主法向被告紫云县人民政府提交《土地确权申请书》，申请：一、错误登记的土地使用权、管理权返还给申请人；二、对第三人侵占申请人的土地44.8平方进行确权。2020年9月15日，紫云县人民政府向紫云县农业农村局、紫云县自然资源局作出《关于调查核实坝羊镇新民村周主法申请事宜的函》，请求紫云县自然资源局和紫云县农业农村局对周主法的申请进行研判，形成书面文件回复周主法，相关书面回复材料同步报紫云县人民政府。2020年9月22日，紫云县农业农村局作出《紫云自治县农业农村局关于“对第三人侵占申请人的土地44.8平方米进行确权”的回复》（紫农函〔2020〕30号文），回复原告周主法，因争议的44.8平方米土地已改变用途和性质，不再适宜进行农村土地承包经营权登记颁证。针对另外的自留地，根据相关规定，对于二轮土地延包时没有确权的自留地暂不确权，对于未经批准建房或建设其他设施所占土地不予登记，对于存在争议和纠纷的土地，在争议和纠纷未解决前暂缓确权。紫云县自然资源局作出《关于周主法反映问题的回复》，告知原告周主法如申请宅基地登记，应提交相关资料到不动产登记中心登记。紫云县自然资源局和紫云县农业农村局的回复并未对发生权属争议的案涉土地进行确权，更多的是针对“土地登记问题”进行回复。因此，上述证据不能证明紫云县人民政府已经履行了土地确权的法定职责。2020年11月2日，原告周主法邮寄申请，要求紫云县人民政府再次进行土地确权，履行法定职责。紫云县人民政府虽辩称其未收到申请，但因其对原告周主法之前提交的土地确权申请，未依法履行确权职责。故紫云县人民政府应当对周主法的土地确权申请进行处理，履行土地确权的法定职责。综上所述，被告紫云县人民政府负有对原告周主法进行土地确权的法定职责，本院依法判决被告履行法定职责。原告周主法的诉讼请求理由成立，本院予以支持。被告紫云县人民政府的答辩理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：被告紫云苗族布依族自治县人民政府于本判决生效之日起30日内履行原告周主法申请宅基地自留地共计44.8平方米土地确权的法定职责。案件受理费50元，由被告紫云苗族布依族自治县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华人民陪审员  林贤珍人民陪审员  周明生二〇二一年二月二十五日法官助理齐艳书记员汤晓燕