安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终96号 上诉人（一审原告）郑其银，男，汉族，1964年5月12日出生，住安徽省肥东县。 委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 委托代理人浑云歌，北京美泰律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地肥东县店埠镇人民路15号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人李清，安徽李丰升律师事务所律师。 郑其银因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）不履行法定职责一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初385号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 郑其银一审起诉称，原告是2012年原古城路、龙脊山路建设项目的集体土地上房屋被拆迁户,拆迁人肥东县经济开发区管理委员会在2012年8月与原告签订了安置补偿协议。原告通过政府信息公开的方式获取到该协议,发现遗漏了对原告85.37平方房屋的补偿安置。房屋虽然属于无证建筑,但原告认为应当认定为合法建筑予以补偿。依据《肥东县房屋拆迁管理办法》[东政(2009)55号]第三条、第四条规定,原告的补偿安置应由肥东县经开区管理委会负责,但在2014年被告作出的《肥东县人民政府关于废止部分规范性文件的决定》东政(2014)28号中废止了《肥东县房屋拆迁管理办法》。现依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《肥东县被征收集体土地上房屋补偿安置暂行办法》东政(2018)7号的相关规定,被告是集体土地征收和房屋拆迁的责任主体。2020年8月14日，原告向被告邮寄了《关于依法履行安置补偿的申请书》，依法申请被告履行安置补偿的职责,但至今被告未给予答复。原告认为,被告作为集体土地征收和房屋拆迁责任主体,应当对原告应安置未给予安置的房屋面积履行安置补偿职责。被告的不作为行为侵害了原告的合法权益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求确认被告对原告提出的补偿申请不履法定安置职责的行政行为违法；判决被告限期履行补偿安置法定职责;判令被告承担本案诉讼费。 一审法院审理查明，原告系肥东经济开发区墩塘村蔡西组村民。为进行龙脊路、古城路项目建设，需对原告所在村民组的房屋进行拆迁。该建设项目的拆迁人是肥东新城经济开发园区管委会（现为肥东县经济开发区管理委员会，以下均称为肥东县经济开发区管理委员会)，拆迁安置补偿工作由该管委会组织实施并负责解释。2012年，原告户与肥东县经济开发区管理委员会签订了安置补偿协议，原告在安置补偿协议、房屋拆迁补偿安置计算表、房屋拆迁实况登记表、房屋分户图上均签字确认。2020年8月14日，原告向肥东县政府邮寄《关于依法履行安置补偿的申请书》一份，请求肥东县政府履行补偿安置的法定职责，对申请人85.37平方米的房屋遗漏面积依法予以补偿安置。肥东县政府未予答复，原告遂起诉至法院，请求判如所请。 一审法院认为，原告起诉要求被告履行拆迁安置补偿的法定职责，属于行政诉讼类型中的履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着公民、法人或者其他组织向任一行政机关提出请求，行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要该行政机关不作为，就可以提起行政不作为之诉。公民、法人或者其他组织提起履职之诉应当具备以下条件：提出申请且行政机关未予答复或拒绝答复；申请的事项具有实体法上的请求权基础；向有管理职责的行政机关提出等。 本案中，原告于2012年已经就安置补偿问题与肥东县经济开发区管理委员会签订了《拆迁安置补偿协议》。除双方另有约定的之外，安置补偿协议应系双方对安置补偿内容的全面约定，原告主张该协议遗漏了应当补偿的面积，要求被上诉人履行法定职责，该请求的实质仍是就安置补偿协议本身而产生的争议。在未有证据显示安置补偿协议被依法撤销的情形下，原告起诉要求履行安置补偿职责不具有实体法上的请求权基础。另原告房屋的拆迁安置补偿工作由肥东县经济开发区管理委员会组织实施，原告已与肥东县经济开发区管理委员会签订了安置补偿协议，双方当事人对该事实均无异议，肥东县经济开发区管理委员会才是安置补偿的责任主体。即便存在原告所称《肥东县房屋拆迁管理办法》废止的情形，亦不能否定肥东县经济开发区管理委员会此前实施的安置补偿行为效力。且根据合政[2018]4号《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》的规定，该办法施行前已启动但尚未结束的补偿安置项目，仍按原政策或项目补偿方案执行。原告并未提供证据证明肥东县经济开发区管理委员会将该部分管理职能转移给肥东县政府，故肥东县经济开发区管理委员会仍是案涉房屋的安置补偿的责任主体。原告要求履行补偿安置责任的申请事项明显不属于肥东县政府的权限范围。 综上，即便肥东县政府在收到原告的申请后未予答复，原告的起诉亦不符合履职之诉的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告郑其银的起诉。 郑其银上诉称，征收土地依法应当给予公平、合理的补偿。本案中,上诉人申请对遗漏补偿的房屋进行补偿安置,符合相关法律规定,存在实体法上的请求权基础。2018年5月1日实施的《肥东县被征收集体土地上房屋补偿安置暂行办法》规定，肥东县政府负责全县被征收集体土地上房屋补偿安置总体工作，乡(镇)人民政府(开发园区管委会)作为实施单位,承担本区域内被征收集体土地上房屋补偿安置的具体工作，尚未对地上房屋作出补偿安置的应当适用新的规定。该规定和合肥市集体土地房屋拆迁管理规定是一致的。因此，肥东县政府是集体土地上房屋拆迁补偿安置责任主体,肥东经开区管委会仅是实施单位。上诉人要求对遗漏面积的部分履行补偿安置,被上诉人逾期未答复,致使上诉人不能依法获得该部分的合理补偿,违背了公平合理原则,侵害了上诉人的合法权益，上诉人提起履责之诉具备法定条件。 上诉人有权以不履行补偿安置法定职责为由提起行政诉讼,而非通过补偿协议之诉解决纠纷。本案中，上诉人申请对房屋遗漏部分进行补偿安置,该申请并非是对于之前签订的补偿安置协议的否定,而是对遗漏部分另行提出的主张。根据最高人民法院相关判例，对遗漏部分的补偿应通过向责任主体提交履职申请来维护自身的合法权益。签协议时是否对于遗漏面积有约定，不影响上诉人提起本案诉讼。补偿安置协议是拆迁人作出的格式条款,原告作为普通百姓，无法要求在协议中对于未补偿部分进行约定。因此,以协议未约定为由认定上诉人无权起诉有失公允,更不符合房屋征收中依法公平补偿安置的原则。如果被征收人在签订协议时未考虑包含在协议中的建筑物，而被征收人又认为应当补偿的,不属于履行协议中发生的争议,可以另行主张。 本案是集体土地上的房屋拆迁,集体土地上房屋拆迁并没有上位法规定拆迁许可证制度。集体土地上房屋拆迁许可的依据《肥东县房屋拆迁管理办法》现已经失效,应当按照《中华人民共和国土地管理法》及现行的相关法律规定执行,县级以上人民政府是征收责任主体,至于政府部门内部如何分工,属于具体实施的问题,法定责任主体是无法变更的,因此，肥东县政府是集体土地房屋征收的责任主体,应当由其继续履行补偿安置职责。一审裁定认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 肥东县政府的答辩称，上诉人提供的证据不能证明本机关实施了房屋拆迁管理行为，本机关不是房屋拆迁管理（拆迁）行为主体，不是本案适格被告，依法应当驳回。上诉人提供的证据不能证明被机关实施了房屋拆迁管理行为，拆迁人系肥东经济开发区管理委员会，案涉房屋拆迁管理行为并非本机关作出。故上诉人的诉请无事实依据，本机关并非本案适格主体。本机关根本不存在行政不作为，更没有不履行补偿安置的法定职责。2012年8月9日，上诉人与肥东经济开发区管理委员会签订了《肥东县住宅房屋拆迁安置协议书》、《房屋拆迁实况登记表》和《房屋拆迁补偿安置计算表》，时至今日已有近9年的时间，上诉人一直未提出异议，充分证明其明确认可了补偿的钱款和安置房屋等事实。综上，本机关并非本案适格主体，房屋拆迁安置补偿的事实清楚、依据充分，请求维持原判。 本院认为，郑其银已于2012年就相关补偿安置事宜与肥东经开区管委会签订补偿安置协议，现郑其银认为该协议中遗漏了应当补偿安置的部分房屋，因肥东经开区管委会系征地补偿安置具体实施单位，郑其银的房屋当时由其组织人员进行调查、丈量、登记，相关补偿安置协议由其签订，其应最为了解郑其银主张的案涉房屋是否存在、具体面积、应否补偿安置、是否已经补偿安置等详细情况。故郑其银认为前述2012年协议中遗漏了部分房屋的补偿安置，可先向肥东经开区管委会反映，与其协商解决。如协商达不成一致，可申请土地行政主管部门解决，由土地行政主管部门在查清事实的基础上，根据法律规定及相关征地补偿安置方案作出处理决定。肥东县政府既非案涉征地补偿安置法定实施机关，又未直接对郑其银实施具体补偿安置工作，郑其银以肥东县政府为被告提起本案诉讼，不利于及时查明相关事实并将争议化解在基层。 综上，一审裁定驳回郑其银的起诉，结果并无不当。郑其银的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年二月二十四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -8- -1-