北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0117行初151号原告韩福来，男，1971年2月8日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人刘学仲，北京市平谷区大华山镇法律服务所法律工作者。被告北京市平谷区南独乐河镇人民政府，住所地北京市平谷区南独乐河镇同乐路19号。法定代表人刘久兴，镇长。出庭负责人李军，副镇长。委托代理人唐志，北京万叶律师事务所律师。原告韩福来不服被告北京市平谷区南独乐河镇人民政府（以下简称南独乐河镇政府）强制拆除行为，于2020年9月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告南独乐河镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告韩福来及委托代理人刘学仲，被告南独乐河镇政府副镇长李军、委托代理人唐志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月18日，被告强制拆除原告所建的位于北京市平谷区南独乐河镇××村×队×××南的房屋（以下简称被诉强拆行为）。原告韩福来诉称：1．原告对涉案土地有合法的使用权。2003年8月份，××村委会经村民代表会议通过，×队×××的土地作为盖农家院用地，采取对内对外公开招标形式，租用30年，具体位置×队×××南往北第×户，南北长20米，东西长34米。原告中标，并缴纳承包费27000元。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，涉案土地的所有权属于××村民委员会，对此幅土地有经营管理权。村委会经村代表会议通过，建农家院不违反法律规定。原告通过招标中标取得土地使用权，在此幅土地上经营农家院建房，不违反法律和政策。2．原告经营的农家院即《北京××××民俗餐厅》有合法的经营执照，经北京市工商行政管理局平谷分局批准。3．原告经营的农家院经被告批准，有《住所证明》为证，此文件盖有被告的公章。4．原告经营农家院，接待旅游客户经被告和北京市平谷区旅游发展委员会批准，《平谷区民俗旅游接待户审批表》盖有被告的公章。5．原告是被告批准的乡村旅游接待户，经营面积53平方米，此文件盖有被告的公章。6．原告使用的涉案土地依法缴纳了《城镇土地使用税》，现有《电子缴税付款凭证》为证据可以说明。7．被告所作京平南限拆字（2020）与事实不符，被告自此之前支持批准原告经营农家院，现以未取得乡村建设规划许可证为由确认原告建筑为违法建筑强制拆除，确切地讲，即使涉案建筑真的是违法建筑，也是被告所支持、帮助的结果，被告出尔反尔。据此，被告所作限期拆除决定书与事实不符，是违法行为。8．被告的强拆行为违法。（1）被告所作《限期拆除决定书》程序违法，违反《中华人民共和国行政强制法》第八条，剥夺了原告的陈述权，申辩权。（2）被告强拆行为违反《中华人民共和国行政强制法》第44条之规定，即“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。法律对行政机关强制拆除作了明确的规定，在原告申请行政复议后，被告强制拆除涉案建筑，违反上述法律规定，属于严重违法。综合上述事实和法律规定，被告强制拆除原告房屋的行为违法，请求法院依法判决：1．确认被告拆除原告位于北京市平谷区南独乐河镇××村南的房屋的行为违法；2．诉讼费由被告承担。原告韩福来提交下列证据并在庭审中出示：1．××村委会证明，证明原告经营农家院取得合法的土地使用权，村民代表会议决定符合法律规定；2．营业执照复印件，证明北京××××民俗餐厅合法经营；3．住所证明，证明被告确认涉案房屋为原告所有，用途为商业；4．旅游接待户审批表，证明被告及平谷区旅游发展委员会批准北京××××民俗餐厅从事旅游接待；5．行政许可申请表，证明被告对北京××××民俗餐厅予以批准；6．经营面积证明，证明被告批准的经营面积；7．缴税证明，证明原告是合法经营；8．民俗旅游接待户审批表，证明平谷区农村工作委员会、平谷区环境保护局、北京市工商行政管理局及被告对北京××××民俗餐厅予以批准；9．餐饮服务许可证，证明平谷区卫生局、北京市工商局批准，原告是合法经营；10．食品经营许可证，证明平谷区食药管理局批准，原告是合法经营；11．北京市乡村民俗旅游户，证明北京市乡村旅游评定委员会批准，证明原告的经营规模；12．平谷农旅联盟，证明平谷区农旅联盟为原告颁发证明，得到区政府的支持。当庭补充提交：13．××村委会证明，证明涉案建筑是合法建筑，原告采取公开招标的方式取得涉案建筑使用权是合法的；14．《关于同意将住宅改变为经营用房的证明》，证明南独乐河镇政府支持原告经营。被告南独乐河镇政府辩称：1．被告对违法建设具有查处拆除的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”根据上述规定，被告对本行政区域内的各类违法建设具有查处拆除的法定职责。2．就涉案房屋，原告未出示相关建设审批手续，涉案建筑构成违法建设。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度。根据被告查询，涉案房屋所在地的规划为果园（一般农用地）。根据北京市规划和自然资源委员会京规自（平）审批函[2020]第0015号的回函显示，就涉案房屋，原告未取得乡村建设规划许可证，故涉案房屋已构成违法建设。3．被告对涉案违法建设履行了调查处理手续，程序合法。对违法建设的事实认定清楚，适用法律正确，向原告下发《限期拆除决定书》及拆除的行政行为并无不当。2020年6月12日，被告检查中发现原告韩福来在平谷区南独乐河镇××村南侧建设的房屋，因涉嫌违法建设而对其进行立案调查。同日，被告留置送达了《告知书》，要求其3日内向被告提交房屋的相关建设审批手续，后原告未提交相关证明材料。经被告向多方调查和现场勘验核查，原告于2004年承包涉案土地并建设房屋，房屋南北宽21米，东西长46米，建筑面积共计1557平方米，占地总面积1000平方米。2020年6月19日，被告向北京市规划和自然资源委员会平谷分局核实原告韩福来的建筑是否取得建设规划许可手续，同日，该委回函确认了涉案房屋未依法取得乡村建设规划许可证。2020年6月21日，被告依法向原告韩福来送达了京平南限拆字[2020]6号《限期拆除决定书》。此后，被告积极与原告沟通协调，在得到原告同意的情况下于2020年7月18日起对涉案违法建设实施了助拆。从上述对涉案房屋的调查和拆除过程来看，被告依法履行了对违法建设的调查程序，保障了原告的申诉权利，程序合法，根据调查结果作出相应的具体行政行为具有充分的事实和法律依据。综上，被告认为，被告对镇域范围内的违法建设具有查处拆除的法定职责，原告韩福来在涉案土地上建设房屋，未能取得乡村建设规划许可证，涉案建筑构成违法建设，故被告向原告韩福来送达京平南限拆字[2020]6号《限期拆除决定书》的行政行为并无不当。此后的拆除是在征得原告同意的情况下实施的助拆，没有损害原告的合法利益，故恳请法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告南独乐河镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据并在庭审中出示：1．《立案审批表》，2．《告知书》，3．《送达回证》，4．《现场检查笔录》，5．《现场勘查笔录》，6．《证据材料登记表》（现场平面图），7．涉案房屋照片，8．《询问笔录》，9．《证明》，10．关于核实韩福来建筑规划审批情况的函，11．关于京平南政函字[2020]17号规划审批情况的函，12．《限期拆除决定书》，13．《送达回证》。以上证据证明：1．涉案建筑未取得《乡村建设规划许可证》，违反了《北京市城乡规划条例》的相关规定，构成违法建设；2．就涉案建筑是否构成违法建设，被申请人履行了调查手续；3．被申请人作出的《限期拆除决定书》及拆除涉案房屋的行为，事实清楚、法律依据充分、程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》系被告南独乐河镇政府行使职权的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1《××村委会证明》，真实性认可，合法性、关联性不认可。根据《证明》显示，韩福来从南独乐河镇××村委会租用的仅是×××的土地，该《证明》从未免除当事人盖农家院时应办理相关申请手续的义务。村委会是群众性自治组织，不具有批准房屋建设的行政审批权，故《××村委会证明》无法证明涉案房屋为合法建设。证据2《营业执照》，真实性、合法性认可，关联性不认可。《营业执照》是工商行政管理机关发给工商企业、个体经营者的准许从事某项生产经营活动的凭证，仅具有确认市场主体资格和经营范围的效力，仅是合法经营的必要条件之一。《营业执照》的发放机关是工商行政管理局（现为市场监督管理局），该行政机构并不具有房屋建设的审批权限，故《营业执照》不能证明涉案房屋的合法性。证据3《住所证明》，真实性、合法性、关联性均不认可。《住所证明》的内容欠缺并不完整，没有记载房屋面积，没有镇政府负责人签字，该证明仅是李晓芳在办理北京××××民俗餐厅营业执照时作为场地证明使用，不具有对建筑物合法性的证明力，也不能作为房屋权属的证明，该证据与韩福来主张的待证事实之间没有关联性，不足以证明涉案建筑的合法性。证据4《平谷区民俗旅游接待户审批表》，真实性、合法性、关联性均不予认可。该《审批表》无南独乐河镇政府和平谷区旅游发展委负责人签字，《审批表》审批的业务内容是民俗旅游接待业务，不是确认接待户建筑物的合法性，《审批表》中的各行政机关均非房屋建设审批、确权的行政主体，该证据不能证明涉案建筑的合法性。证据5《行政许可申请表》，真实性、合法性、关联性均不认可。该证据显示是北京市食品药品监督管理局颁行的行政许可文书，申请主体为北京××××民俗餐厅，但南独乐河镇政府却在申请人处加盖公章，该证据从形式上并不符合要求。而且，该证明上记载“使用面积为53平方米”，该面积与南独乐河镇政府查处的涉案违法建设的面积并不一致。因此，该证据不能证明涉案建筑的合法性。证据6《经营面积证明》，真实性、合法性、关联性均不认可。质证意见同证据3，且该证据上记载的经营面积为53平米，与南独乐河镇政府查处的面积1557不一致，恰恰可以间接证明涉案建筑系违法建设。证据7《北京农商银行电子缴税付款凭证》真实性、合法性认可，关联性不认可。该组证据显示的是北京××××民俗餐厅向北京市平谷区地方税务局缴纳了2016年1月1日至2017年12月31日期间的城镇土地使用税658．21元，而城镇土地使用税是指国家在城市、县城、建制镇、工矿区范围内，对使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据，按照规定的税额计算征收的一种税，征税对象是土地，缴纳城镇土地使用税不能证明涉案房屋为合法建设，且北京市平谷区地方税务局实施的是征税行为，税务局并非房屋建设审批和确权机构，故缴税行为无法证明涉案建筑的合法性。证据8《平谷区民俗旅游接待户审批表》质证意见同证据4，且该证据与证据4中记载的内容不一致。证据9、证据10《餐饮服务许可证》和《食品经营许可证》，是平谷区卫生局（平谷区食品药品监督管理局）就餐饮食品经营作出的行政许可，并不涉及房屋是否构成违法建设的认定，该行政机关也并非房屋建设审批、确权机关，故该组证据不能证明涉案房屋的合法性。证据11、证据12《北京市乡村民俗旅游户》和《平谷农旅联盟联合单位》，真实性、合法性认可，证明目的不认可。该组证据与本案的待证事实没有关联，不能证明涉案建筑的合法性。证据13和证据14已经超出举证期限，不是合法证据，且证据13是用于光伏发电系统所用，不能证明涉案建筑为合法建设；证据14同证据3的质证意见。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1立案审批表，不是定性审批表，还没调查就定性为违法建设；证据2告知书，与立案审批表日期为同一天，被告没经过调查即定为违法建设不符合规定；证据3在送达之前就事先打印上当事人拒绝签字，违反法律规定；证据4、5、6没经过调查即定为违法建设不符合规定；证据7真实性认可，对证明目的不认可；证据8询问笔录的真实性认可，被询问人5个人，不是单独询问，而且问题都是事先打好的，执法人员未出示执法证；证据9，2003年××村委会通过的决议是有法律效力的，是合法的，也是原告在涉案建筑上搞经营的法律基础，原告通过招投标方式所建的涉案建筑取得涉案土地使用权，南独乐河镇政府应该是知道的；证据10的真实性认可；证据11，2003年的时候城乡规划许可证还没颁布，没有法律时代背景；证据12，被告有职权作出，但是被告事先没有与原告调查座谈过就定性为违法建设，在原告救济期间就拆了涉案建筑是违法的，剥夺了原告的救济权利；证据13不发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据真实，但不能证明涉案建筑在建设时取得了合法审批。被告提供的证据系在执法过程中收集、形成，但不能证明其执法程序合法。经审理查明，2003年8月，平谷区南独乐河镇××村经村民代表会议通过，将×队×××的土地作为盖农家院用地，采取对内公开招标的形式，租用期限30年。原告韩福来承包了×队×××南往北第×户，南北长20米，东西长34米。此后，韩福来在承包地上建设房屋，并办理北京××××民俗餐厅营业执照，用于经营农家院。2020年6月12日，被告南独乐河镇政府在检查中发现涉案建筑无乡村建设规划许可证予以立案调查，同日，被告进行现场检查、现场勘验，并向原告送达《告知书》要求原告提供房屋建设审批手续。经被告勘验，涉案建筑南北宽21米，东西长46米，建筑面积1557平方米，占地总面积1000平方米。2020年6月19日，被告向北京市规划和自然资源委员会平谷分局出具《关于核实韩福来建筑规划审批情况的函》，同日，该局向被告出具《关于京平南政函[2020]15号规划审批情况的函》，载明位于平谷区南独乐河镇××村的京平南政函[2020]15号所示内容未依法取得乡村建设规划许可证。2020年6月21日，被告向原告送达《限期拆除决定书》，原告对此不服，申请行政复议，复议期间，被告于2020年7月18日开始将涉案建筑予以拆除，拆除过程中，原告自行清理了门窗、室内物品等。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理”。依据上述规定，被告南独乐河镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可”，该条第三款规定：“城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设”。根据上述规定，乡村进行项目建设应当取得建设规划许可。本案中，被告经调查原告所建房屋未取得乡村建设规划许可或临时乡村建设规划许可，原告亦未提供涉案建筑有规划许可的相关证据，故被告认定涉案房屋为违法建设并无不当。对于原告提出的涉案建筑的建设行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为的主张，本院认为，首先，原告于2010年加建二层时，《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》已施行，其次，原告建设一层房屋时，根据当时执行的《城市规划法》及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建设建筑物的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建设建筑物仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，故对原告的该项主张本院不予支持。关于被告南独乐河镇政府强制拆除行为的合法性审查。本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序。被告辩称，拆除时经过原告同意属于助拆，原告对此不予认可，且被告未能提供相应证据，故对被告的此点辩解，本院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条及《北京市禁止违法建设若干规定》（2011）第十七条等规定，行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，拆除前应向当事人履行催告义务、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、依法公告；实施强制拆除时，应当履行通知当事人清理有关物品、制作财物清单、制作笔录并摄制录像等行政程序。本案中，被告未能提供证据证明其强制拆除程序符合上述规定，且在原告对被告所发《限期拆除决定书》申请复议期间，被告即将涉案建筑拆除，侵犯了原告依法取得救济的权利，属执法程序违法。综上所述，被诉强拆行为程序违法，依法应予撤销，但鉴于涉案建筑已被拆除，被诉强拆行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区南独乐河镇人民政府自2020年7月18日强制拆除原告韩福来位于南独乐河镇××村×队×××南的建筑的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区南独乐河镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  郑淑君人民陪审员  关来全人民陪审员  王德启二〇二一年二月二十四日法官 助理  王泽硕书 记 员  李 然