浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初403号 原告林国华，男，1942年7月9日出生，汉族，住浙江省仙居县。 原告林晓珍，女，1978年11月27日出生，汉族，住浙江省文成县。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人许薇、余红彬。 原告林国华、林晓珍不服浙江省人民政府浙政复[2020]18号行政复议行为，于2020年8月17日向本院提起诉讼，经要求补正，本院于2020年9月3日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告林国华、林晓珍，被告浙江省人民政府的委托代理人许薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 浙江省人民政府于2020年7月20日对复议申请人林国华、林晓珍的行政复议申请作出浙政复[2020]18号行政复议决定，以被申请复议的浙土字A[2019]-0126号建设用地审批行为审批的土地不涉及申请人使用的土地，与申请人无利害关系，故申请人不具备行政复议的申请资格，同时，即便申请人或其母亲对文成县城北停车场实际进行投资并领取分红，也不等于其享有该停车场的土地权利为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回林国华、林晓珍的行政复议申请。 原告林国华、林晓珍起诉称，2020年1月13日，两原告向被告浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙土字A[2019]-0126号建设用地审批行为。2020年8月5日，两原告收到被告作出的浙政复[2020]18号《行政复议决定书》。原告不服，原告认为，原告是文成县苔湖村集体组织成员。苔湖村第六生产队、第二生产队分配给林国华所在户、刘玲妹所在户承包土地，林国华和刘玲妹所在户以分配到的承包地入股文成县城北停车场，成为该停车场的股东。文成县城北停车场向林国华、刘玲妹所在户发放股权证。此外，文成县人民政府至今从未向苔湖村村民发放土地承包权证。在案涉行政复议的调查过程中，被告也明确案涉建设用地审批行为涉及的土地范围内包括了两原告承包的土地。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”因此，原告与浙土字A[2019]-0126号建设用地审批行为具有利害关系，被告作出的行政复议决定认为原告与该建设用地审批行为没有利害关系，并驳回原告的行政复议申请错误。为此，请求判决撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2020]18号行政复议决定，判令浙江省人民政府重新作出行政复议决定。 原告向本院提交的证据有： 1、两原告的身份证及户籍资料，拟证明原告的身份情况； 2、浙政复[2020]18号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明被告作出该复议决定的事实； 3、所有人分别为林国华和刘玲妹的《文成县城北停车场股权证书》，拟证明林国华、刘玲妹是城北停车场的股东，享有相应的股权； 4、苔湖村第六村民小组村民代表会议记录、徐碎花、刘玲妹等九人于2014年2月15日签订的《协议书》，拟证明苔湖村第二队、第六队对刘玲妹承包户、林国华承包户分集体土地到户，其中部分土地在城北停车场范围内； 5、浙土字A[2019]-0126《建设用地审批意见书》、文成县征收土地勘测定界图，拟证明城北停车场在浙土字A[2019]-0126建设用地审批行为确定的土地征收范围内； 6、文成县人民政府文政发[2004]74号《关于同意大峃镇周村等村暂缓第二轮土地承包的通知》，拟证明相关部门对原告的承包地未发放承包经营权证的事实； 7、图纸； 8、文成县征收土地勘测定界图，证据7、8拟证明刘玲妹户125.6平方米耕地中的部分（并非原告主张的其拥有的城北停车场的承包地）被浙土字Ａ［2019］-0126建设用地审批行为征收的事实，具体涉及的项目为文成县××街××村改造（二期）项目—2Ａ区块； 9、照片两张，拟证明刘玲妹户还在耕种； 10、关于联建城北停车场大楼的合同，拟证明林国华、刘玲妹在城北停车场有店面房； 11、《城北车场股东份额百分比》，拟证明刘玲妹户是城北停车场的股东； 12、文成县市场监督管理局2020年9月15日的《政府信息答复函》、信封复印件及该邮件的邮寄凭证，拟证明城北停车场没有维护股东的权益。 被告浙江省人民政府答辩称，一、原告不服浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为，分别向我府申请行政复议。我府经行政复议查明，2019年11月5日，我府作出浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批意见，同意文成县2019年度计划第一批次建设用地5.2558公顷（农用地转用0.4038公顷；征收集体土地5.2558公顷）。该批次用地中，文成县××街××村改造（二期）项目-ｌＢ区块、文成县××街××村改造（二期）项目-2Ａ区块、文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块等3个地块涉及征收文成县大峃镇苔湖村股份经济合作社集体土地合计3.2229公顷。同时查明，文成县城北停车场系股份合作制企业，其使用的土地位于文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块征地红线范围内。该停车场工商登记的股东为苔湖村村民委员会、林毓、林希吕、林希海、吴元标、陈圣仪、陈体放。原告林国华、原告林晓珍之母刘林妹对该停车场进行了投资，并领取分红。原告在涉案征地红线范围内没有使用的土地。我府认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为批准的土地未涉及原告使用的土地，故原告与涉案批文没有法律上的利害关系，不符合申请行政复议的主体资格。即使原告或其母亲对文成县城北停车场实际进行投资并领取分红，也不等于其直接享有该停车场作为独立主体所享有的相应的土地权利，因而原告以该理由主张其与涉案批文具有利害关系，不能成立。综上，原告提出的行政复议申请，不符合上述规定的受理条件。我府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出浙政复〔2020〕18号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请正确。二、我府行政复议机构于2020年1月13日分别收到原告提出的行政复议申请。因原告系针对同一建设用地审批行为提出基本相同的复议请求及事实和理由，我府予以合并审理。行政复议期间，依法中止审理。经审理，我府于同年7月20日作出浙政复〔2020〕18号行政复议决定，并向原告邮寄送达行政复议决定书。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、浙土字A[2019]-0126《浙江省建设用地审批意见书》，拟证明被告作出浙土字A[2019]-0126号建设用地审批意见，同意文成县2019年度计划第一批次建设用地5.2558公顷（农用地转用0.4038公顷；征收集体土地5.2558公顷）的事实； 2、浙批次A[2019]-000210建设用地项目呈报材料“一书三方案”，拟证明文成县自然资源和规划局拟定建设项目用地呈报材料并逐级报批的事实； 3、文成县2019年度计划第一批次建设用地情况汇总表，拟证明浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为涉及征收文成县大峃镇苔湖村股份经济合作社集体土地共3个地块，分别为文成县××街××村改造（二期）项目-ｌＢ区块、文成县××街××村改造（二期）项目-2Ａ区块、文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块； 4、文成县城北停车场的非公司企业法人登记基本情况、2017年冬分红表以及刘玲妹、林国华的《文成县城北停车场股权证书》； 5、浙江省人民政府2020年7月15日对林国华、林晓珍的调查笔录各一份，证据4、5拟证明文成县城北停车场系股份合作制企业，股东为苔湖村村民委员会、林毓、林希吕、林希海、吴元标、陈圣仪、陈体放，林晓珍的母亲和林国华对该停车场进行了投资并领取分红的事实； 6、林国华致被告的《行政复议申请书》及所附申请材料七组、林晓珍致被告的《行政复议申请书》及所附申请材料五组，以及上述材料的邮寄凭证，拟证明两原告提起案涉行政复议申请的事实； 7、浙政复[2020]18号、19号《行政复议案件受理通知书》各一份及其邮寄凭证，拟证明被告告知原告受理其行政复议申请的事实； 8、被告分别致浙江省自然资源厅、文成县人民政府的浙政复[2020]18、19、20号《行政复议答复通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告就原告的案涉行政复议申请要求浙江省自然资源厅、文成县人民政府进行答复、举证的事实； 9、浙政复[2020]18号、19号《中止行政复议通知书》各一份及其邮寄凭证，拟证明被告决定中止该行政复议案件的审理并通知复议当事人的事实； 10、浙政复[2020]18号、19号《恢复行政复议审理通知书》各一份及其邮寄凭证，拟证明被告恢复案涉行政复议案件办理的事实； 11、浙政复[2020]18号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项。 本院依职权向浙江省人民政府调取了：1、文国用（2014）第1-181号《国有土地使用权证》，用以查明文成县城北停车场的土地性质；2、浙政复[2020]35号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，用以查明浙江省人民政府对案涉浙土字A[2019]-0126号建设用地审批行为中涉及两原告主张地块的内容进行实体审查并作出复议决定的情况。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据4，刘玲妹、林国华是城北停车场的股东，只是未进行登记，原告对其余证据未明确提出质证意见。 对原告提供的证据，被告认为，证据7-10、12与本案不具有关联性。 对本院调取的证据，被告表示无异议，原告未明确提出质证意见。 本院对本案证据认证如下：原告证据3，与本案不具有关联性，不予采信；原告证据7、8，不能证明原告欲证明的内容，不予采信；原告证据9-12，与本案不具有关联性，不予采信。本案的其余证据，具备关联性、合法性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2019年11月5日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批意见，同意文成县2019年度计划第一批次建设用地5.2558公顷（农用地转用0.4038公顷；征收集体土地5.2558公顷）。该批次用地中，文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块涉及征收文成县城北停车场所在土地。 2020年1月13日，林国华向浙江省人民政府提起行政复议申请称，其系文成县大峃镇苔湖村第六生产队村民，于20多年前由苔湖村第六生产队分配得到文成县城北停车场的土地63平方米，该土地因浙土字A[2019]-0126号建设用地审批意见被征收，故请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A[2019]-0126号建设用地审批意见书。同日，林晓珍向浙江省人民政府提起行政复议申请称，文成县城北停车场中有20多年前苔湖村第七生产队分给其所在户的入股土地，现该停车场所在土地因浙土字A[2019]-0126号建设用地审批意见被征收，故请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字A[2019]-0126号建设用地审批意见书。 浙江省人民政府收到后，于2020年1月14日告知两原告，其行政复议申请已予受理，并于同日向案涉建设用地审批行为的承办部门浙江省自然资源厅及文成县人民政府发送行政复议申请书副本、并要求两单位就被申请复议的行政行为进行答复、举证。2020年2月3日，浙江省人民政府决定中止该行政复议案件的审理并通知复议当事人。2020年6月30日，浙江省人民政府决定恢复该行政复议案件的审理。复议期间，浙江省人民政府对苔湖村负责人等人进行了调查，苔湖村负责人在被问及林国华、刘玲妹入股城北停车场的背景时称，“以自己使用的土地入股，那一块有使用土地的人都入股了”“就是停车场那一块里面的土地实际入股，在停车场建成前，刘玲妹与其亲戚有一块土地在里面”。 2020年7月20日，浙江省人民政府作出浙政复[2020]18号行政复议决定，以被申请复议的浙土字A[2019]-0126号建设用地审批行为审批的土地不涉及申请人使用的土地，与申请人无利害关系，故申请人不具备行政复议的申请资格，同时，即便申请人或其母亲对文成县城北停车场实际进行投资并领取分红，也不等于其享有该停车场的土地权利为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回林国华、林晓珍的行政复议申请。 另查明，林晓珍为刘玲妹长女，系刘玲妹户的户内成员。 又查明，2014年4月18日，文成县人民政府向土地使用权人文成县城北停车场颁发文国用（2014）第1-181号《国有土地使用权证》，将文成县大峃镇苔湖村后畔垟的国有土地使用权登记在文成县城北停车场名下。 再查明，2020年8月4日，浙江省人民政府对郑小云请求撤销浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为的行政复议申请作出浙政复［2020］35号行政复议决定，复议决定查明，浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为涉及文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块，其中0.6873公顷土地已于1995年12月21日经浙江省人民政府浙土字［95］-1594号批文批准征收为国有土地（批准征收土地总面积0.7550公顷），用于文成县城北停车场用地项目，并认为，浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为批准建设用地，将文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块中部分已经征收为国有的土地当作苔湖村股份经济合作社集体土地再次批准征收错误，但浙土字Ａ［2019］-0126号批文批准苔湖村股份经济合作社的其余建设用地审批行为事实清楚，程序合法，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第（二）项的规定，决定变更浙土字Ａ［2019］-0126号《浙江省建设用地审批意见书》批准文成县大峃镇苔湖村股份经济合作社集体土地3.2229公顷为2.5356公顷（核减文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块中已经浙土字［95］-1594号批文批准征收为国有的0.6873公顷土地）。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”本案中，原告申请行政复议的对象为浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为，并认为该建设用地审批行为涉及其20多年前就享有土地承包经营权的文成县城北停车场所在的集体土地。但根据本案查明的事实，原告主张其20多年前就享有土地承包经营权的集体土地，已于2014年4月18日由文成县人民政府颁发文国用（2014）第1-181号《国有土地使用权证》，土地使用权人为文成县城北停车场。根据行政行为一经作出即为有效的行政法基本原理，除非原告有相反证据证明，否则应当认为两原告至迟在2014年4月18日以后，已不可能再享有文成县城北停车场坐落土地的集体土地使用权。据此，被告认为浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为与原告无利害关系的意见可以成立。此外，原告主张与其有关的浙土字Ａ［2019］-0126号建设用地审批行为中涉及文成县××街××村改造（二期）项目-2Ｂ区块的部分，已经浙江省人民政府浙政复［2020］35号行政复议决定予以实体审查，基于一个行政行为只能经一次合法性审查的原则，原告要求浙江省人民政府对上述行为在案涉行政复议案件中再行审查，亦不能成立。 因原告与案涉建设用地审批行为不具有利害关系，故其行政复议申请属于不应予以受理的情形。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项又规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”浙江省人民政府在已受理本案原告提出的行政复议申请的情况下，依照上述法律规定，决定驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。 行政程序方面，本案原告提出案涉行政复议申请，被告于2020年1月14日受理后，于同日向案涉建设用地审批行为的承办部门浙江省自然资源厅及文成县人民政府发送行政复议申请书副本、并要求两单位就被申请复议的行政行为进行答复、举证，经2020年2月3日决定中止及2020年6月30日恢复审理，最终于2020年7月20日作出案涉行政复议决定。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，上述行政程序合法。 综合上述意见，被诉行政复议行为并无不当。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林国华、林晓珍的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告林国华、林晓珍负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年二月二十六日 书 记 员 叶 嘉 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。