辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1177号上诉人（一审原告）：鞍山红拖热力有限公司。住所地：辽宁省鞍山市立山区双山路集贤街。法定代表人：王志刚，该公司经理。委托诉讼代理人：曹强，辽宁瀛如律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市立山区人民政府。住所地：辽宁省鞍山市立山区胜利北路340号。法定代表人：王磊，该政府区长。委托代诉讼理人：刘守泉，该政府工作人员。委托诉讼代理人：康平，辽宁法理律师事务所律师。第三人：鞍山立达供暖有限公司。住所地：辽宁省鞍山市立山区水源街14号。法定代表人：张界伟，该公司总经理。委托诉讼代理人：赵岩，该公司工作人员。上诉人鞍山红拖热力有限公司（以下简称红拖热力公司）因诉被上诉人鞍山市立山区人民政府（以下简称立山区政府）、第三人鞍山立达供暖有限公司（以下简称立达供暖公司）返还供热经营权一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初76号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年11月12日组织各方当事人进行询问，上诉人红拖热力公司的法定代表人王志刚，委托诉讼代理人曹强，被上诉人立山区政府的委托诉讼代理人刘守泉、康平，第三人立达供暖公司的委托诉讼代理人赵岩到庭参加询问。红拖热力公司诉称，辽宁省高级人民法院生效判决，确认立山区政府对红拖热力公司相关资产设备及供暖经营权接管违法，第三人基于立山区政府违法行为获得上述供暖经营权，理应对立山区政府的返还义务承担连带职责，请求：1、判决立山区政府返还红拖热力公司享有的位于鞍山灵山地区的供暖经营权；2、判决第三人对立山区政府上述返还义务承担连带责任；3、由立山区政府承担诉讼费用。立山区政府未提交书面答辩意见，其委托诉讼代理人在庭审时辩称，立山区政府依照相关法律规定没有赋予红拖热力公司供暖经营权的职责，我们只是针对红拖热力公司供暖所使用的国有资产，依照双方协商一致，予以收回，因此红拖热力公司诉讼请求要求返还供暖经营权没有事实及法律依据，请求驳回。第三人立达供暖公司未提交书面答辩意见，其委托诉讼代理人在庭审时辩称，1、第三人并未接管之前由红拖热力公司行使的区域经营权，根据立山区政府21、22号会议纪要明确第三人在2011-2012年供暖期，系依政府指令临时接收原由红拖热力公司经营供暖的区域供暖任务，在该供暖期结束后，第三人临时指派的运营人员，即撤出该供暖区域。并未对相关资产及经营区域进行实质性接管。2、第三人所属的灵山锅炉房集中供暖工程，于2012年11月投产运营，根据政府执行拆小并大相关政策，同时对灵山地区供暖区域重新调整划分，在2011年之前由红拖热力公司实施供暖的灵山地区统一并入灵山新建成的灵山锅炉房集中供暖。第三人因此依据政府划拨，取得上述区域供热经营权，并同时向市相关行政职能部门申报供热经营许可证。3、第三人于2012年取得上述灵山区域供暖经营至今，已经在区域内形成优质良好的供热关系，长期以来得到区域用户好评，为了保障社会公众利益，依据行政诉讼法相关规定，第三人所行使的区域经营权不宜返还，也根本不存在返还。一审法院经审理查明：2011年5月4日鞍山市人民政府办公厅印发《市政府业务会议纪要》第42期，其中有“会议指出：为提高城市供热水平、改善城市环境质量，保证广大居民冬季供暖质量，市政府将强化大型集中供热锅炉房的建设力度，全市将建设9个锅炉房，其中灵山锅炉房，建设项目法人单位为立山区政府”。2011年9月23日，立山区政府召开区政府业务会议，专题研究解决红拖热力公司相关问题，形成（2011）22号《业务会议纪要》，会议纪要主要内容如下：一、关于决定收回红拖热力公司所使用的国有资产及相关资产的善后处理问题。会议指出，为改善城市环境，提高居民生活质量，按照市政府提出的城市集中供热和取消20吨以下锅炉供热的相关要求，会议决定收回红拖热力公司所使用的20万平供暖的国有资产。会议强调，红拖热力公司不断提升灵山地区供暖质量，为该地区社会稳定做出重要贡献。鉴于经营期间该公司有投入，确权后予以补偿。会议决定，成立接受组和善后处理组，对红拖热力公司的投资、资产情况进行资产明晰，明确国有资产和公司资产、对该公司所使用的锅炉房、办公用房及相关供暖设施等国有资产予以接管，并聘请中介机构，对该公司投入的供暖资产进行评估，作为善后作价补偿的依据。接收组由国资局牵头，成员为审计局、法制办、立达供暖公司，负责对红拖热力公司所使用的国有资产进行盘点、交接，立达供暖公司负责接收红拖热力公司在灵山地区20万平的供暖任务，接收后要加紧抢修供暖设施，保证居民供暖，待灵山锅炉房投入使用后，将该地区供暖并网。善后工作处理组由发改局牵头，成员为财政局、审计局、人社局、法制办，负责核实红拖热力负责人王志刚推出的问题，拿出解决问题的意见，并负责解决接收后的各种问题。二、关于红拖热力公司工作人员安置问题的相关意见。会议决定，红拖热力公司员工按照本人意愿，可由立达供暖公司接收安置。待红拖热力公司交接及善后工作完成后，区政府按照转属企业负责人安置红拖热力公司总经理王志刚。另查，2011年9月29日，立山区政府根据上述会议纪要对红拖热力公司相关资产设备及供暖经营权进行接管。第三人立达供暖公司亦根据市、区政府上述会议纪要，另行选址新建灵山锅炉房，新建灵山锅炉房于2012年11月起，对包括原由供热的灵山地区在内的区域进行供热，并持续供热至今。再查，2015年7月10日，红拖热力公司向一审法院提起行政诉讼，要求确认立山区政府对红拖热力公司供暖经营权进行接管行为违法。一审法院于2016年12月2日做出（2015）鞍行初字第00077号行政判决，判决确认立山区政府对红拖热力公司的供暖经营权进行接管行为违法。立山区政府不服判决上诉后，2018年11月27日辽宁省高级人民法院作出（2017）辽行终1144号行政判决，认为立山区政府对红拖热力公司相关资产设备及供暖经营权进行接管，但未提供做出该行政行为所依据的规范性文件，故立山区政府对红拖热力公司的供暖经营权进行接管没有职权依据、法律依据，判决驳回上诉，维持原判。2017年6月21日，红拖热力公司向一审法院提起行政诉讼，请求确认立山区政府接管红拖热力公司经营管理财产的行政行为违法并予以撤销。2019年3月25日一审法院作出（2017）辽03行初64号行政判决，判决确认立山区政府接管红拖热力公司资产设备违法并驳回红拖热力公司其他诉讼请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，红拖热力公司所诉灵山地区供热经营权，被立山区政府根据2011年9月23日（2011）22号《业务会议纪要》进行接管，第三人立达供暖公司亦根据市、区政府会议纪要另行选址新建灵山锅炉房，新建灵山锅炉房于2012年11月起，对包括原由红拖热力公司供热的灵山地区在内的区域进行供热，并持续供热至今。立山区政府接管供暖经营权的行政行为虽已被本院及辽宁省高级人民法院行政判决确认违法，但根据《辽宁省城市供热条例》第十四条：“供热经营实行许可证制度。供热单位依法取得供热行政主管部门核发的供热许可证后，方可从事供热经营活动。供热单位应当按照供热许可证规定的范围供热，不得擅自转让供热许可证。”的规定，供热经营者应当取得供热许可证，红拖热力公司请求返还灵山地区供暖（热）经营权，未提供其已经获得并现行有效的原由其供热的灵山地区供热许可证，且该供暖经营权涉及市政府集中供热政策规划及实施和众多供热用户的民生问题，不宜频繁转换。因此，对红拖热力公司红拖热力公司要求返还灵山地区的供暖经营权及相关诉讼请求，不予支持，应当驳回。综上，依照《辽宁省城市供热条例》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回红拖热力公司的诉讼请求。件受理费50元由红拖热力公司承担。红拖热力公司上诉称，请求：1、撤销辽宁省鞍山市中级人民法院（2019)辽03行初76号行政判决并改判支持上诉人一审诉讼请求；2、判令被上诉人返还上诉人依法享有的位于鞍山灵山地区的供暖经营权；3、判令第三人对被上诉人返还义务承担连带责任；4、本案的诉讼费由被告承担。事实与理由：一、基本事实：红拖热力公司自2005年11月开始为灵山地区一工、北铸住宅小区供暖。灵山地区的供暖经营权被立山区政府非法剥夺，交由立达供暖公司行使，该行为已被人民法院确认违法。立山区政府和立达供暖公司的行为虽然被确认为违法，但红拖热力公司的利益被侵害的后果并没有得到救济，其相关资产、设备、供暖经营权依然处于被侵害的状态。为维护自身利益，产生本次诉讼。二、一审判决以红拖公司没有供热许可证为由驳回诉请，犯了颠倒因果关系的逻辑错误。红拖热力公司获得供暖经营权的法律依据是《辽宁省城市供热管理办法》，事实依据是鞍供暖办字[2005]18号文件。2005年11月2日颁布施行的《鞍山市城市供热管理办法》规定了城市供热施行特许经营制度，该《办法》第十六条2规定，“获得由城市供热行政主管部门授予的特许经营权后，方可从事供热经营。”直至2016年9月14日，《鞍山市城市供热管理办法》经修改后才规定了供热经营许可证制度（该《办法》第十六条3)。红拖热力公司的供暖设备、资产于2011年9月被非法剥夺，客观上造成该公司不能实施供暖行为，但因其供热经营权始终是合法的，因此，只能说其供暖经营权被违法阻却不能实现，违法行为也影响了红拖热力公司未能办理供热许可证。也即，红拖热力公司的供热经营权被非法剥夺是原因，红拖热力公司无法办理供热经营许可证是结果。一审法院却将没有供热许可证作为了红拖公司不能享有供热经营权的原因，这属于典型的颠倒因果的逻辑错误。第三人立达供暖公司为灵山地区供暖期间（2011年9月至今），供热许可证制度已经实施，立达供暖公司恰恰应当依法办理供热经营许可证。但基于鞍供暖办字[2005]18号文件，红拖热力公司至今仍是灵山地区的供暖经营权的合法主体，故而，立达供暖公司根本不能办理供热经营许可证。一审法院对此事实却只字未提、避重就轻，如果在二审阶段也如是处理，则会造成该地区的供暖始终处于违法状态。三、变换供热主体不会影响供热效果，一审判决的这一顾虑是多余的。市政府实行集中供热政策规划及实施内容并不包括、亦不涉及上诉人主张的享有案涉供暖区域范围(见附件一、二)。正如2011年9月，灵山地区的供暖主体由红拖热力公司转换为立达供暖公司未影响该地区的供暖一样；如果将供暖主体由立达供暖公司再次转换为红拖热力公司亦不会影响民生，更何况，红拖热力公司在灵山地区曾有着良好的供暖表现。四、一审法院未依法对可能对本案审理结果有实质性影响的证据进行质证，属严重的程序违法。红拖热力公司于2020年4月13日郑重地向鞍山市发改委、国资委、住建委、鞍山市供热集团筹备组、立山区政府等部门发出了《关于解决鞍山红拖热力有限公司与鞍山立达供暖有限公司经营权和企业资产纠纷的建议函》（附件三）。鞍山市发改委于2020年4月17日向红拖热力公司作出《鞍山市发展和改革委关于红拖热力与立达供暖改革建议函的回复》（附件四），原则认可了红拖热力公司提出的“深化落实国企改革和国有资本运营改革的决策部署”。但办案人刻意回避了这一组关键的新证据。这一做法，不但构成了严重的程序违法，更为可惜的是错失了全面、系统解决纠纷的机会，一审法院的这一严重错误在二审阶段必须得到纠正。五、终极解决本次纠纷的可行路径。为了实现鞍山市政府、立山区政府、红拖公司、立达公司的全面“解套”，红拖热力公司提出了解决问题的方案：[方案一]将已破产评估后的立达供暖公司或单一桃山热源厂资产及经营面积与法院认定的红拖热力公司2000余万元投资资产及权益重组，重新组建一个混合所有制股份公司。[方案二]将立达供暖公司资产与法院认定的红拖热力公司2000余万元投资资产及权益重组，立迖供暖公司债务抵顶消减入股股份，重新组建一个混合所有制股份公司。立山区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。立达供暖公司称，服从一审判决。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明，立达供暖公司于2020年3月和2020年10月，两次通知“双山地区”居民，该地区由立达供暖公司实施供暖，要求居民向立达供暖公司交纳取暖费。上诉事实有《告知书》《采暖交费通知》《通知》《通告》等证据证实，并经庭审质证，足资认定。本院认为，红拖热力公司于2005年成立后，经鞍山市城市供暖管理办公室批准，负责鞍山市立山区“灵山地区”的供暖工作，红拖热力公司取得该地区的供暖经营权。2011年9月29日，立山区政府将红拖热力公司相关资产设备及供暖经营权进行接管并将供暖经营权交由立达供暖公司，立山区政府该行为经本院生效判决确认违法。但红拖热力公司与立山区政府围绕供暖经营权收回产生的后续问题未能得到解决，导致双方存在争议。2014年8月18日，红拖热力公司向立山区政府出具《承诺书》载明：“红拖热力公司恢复经营权后承诺：一、原与立山区政府的往来账问题从此不再清算；二、红拖热力原所使用的土地及房屋设施，在实施移迁后，全部交立山区政府处理；三、红拖热力公司按废钢处理的报废锅炉，共贰拾叁万元，同意由区政府决定处理”。立山区政府[2014]7号《会议纪要》决定：1、立达供暖公司负责，按照红拖热力公司的相关承诺，在全面彻底解决双方历史遗留问题的前提下，与红拖热力公司签订租赁经营协议；2、区国资局负责，全盘接收原红拖热力房屋、土地相关资产；3、立达公司负责，进一步完善相关租赁合同，尤其明确缴纳供暖质保金、解除租赁经营权等相关事宜。2014年9月1日，立达供暖公司与红拖热力公司签订《供暖经营权租赁合同》，立达供暖公司将“双山地区”的供暖经营权交给红拖热力公司。从上述过程看，立达供暖公司与红拖热力公司签订《供暖经营权租赁合同》是落实立山区政府的会议纪要，是为解决红拖热力公司历史遗留问题所采取的措施。但立达供暖公司于2015年10月1日向红拖热力公司发出解除合同通知书。立达供暖公司该行为经生效判决确认有效，该判决还确认双方签订的《供暖经营权租赁合同》解除。红拖热力公司历史遗留问题没能按照立山区政府[2014]7号《会议纪要》的决定予以解决，双方的争议依旧存在。红拖热力公司在“双山地区”的供暖经营权被解除后，主张恢复“灵山地区”的供暖经营权，系红拖热力公司与立山区政府历史遗留问题未能解决导致的。本案应综合考虑立山区政府收回红拖热力公司“灵山地区”供暖经营权的行为已经被确认违法，红拖热力公司实际经营“双山地区”供暖延续至2019年，双方已经过多次诉讼仍未解决争议等情况，审查红拖热力公司的供暖经营权是否能够恢复，如确实无法恢复，可向红拖热力公司释明，尝试审查遗留问题解决程度，寻求进一步解决争议的途径。在本院审理中，立山区政府仍认为红拖热力公司对“双山地区”具有供暖经营权。一审判决以红拖热力公司没有供热许可证为由驳回红拖热力公司的诉讼请求，与已经生效判决确认的事实逻辑上不一致，可能导致红拖热力公司的合法权益无法得到法律保护。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初76号行政判决；二、发回辽宁省鞍山市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二一年二月四日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）