江苏省南京江北新区人民法院行 政 判 决 书(2020）苏0192行初1011号原告经来凤，女，xx年xx月xx日生，汉族，身份证载住址江苏省。委托代理人丁军（系原告经来凤的丈夫），男，xx年xx月xx日生，汉族，身份证载住址江苏省。被告南京市溧水区和凤镇人民政府，住所地江苏省南京市溧水区和凤镇双牌石。法定代表人诸德胜，南京市溧水区和凤镇人民政府镇长。出庭应诉负责人赵玮，南京市溧水区和凤镇人民政府副镇长。委托代理人王正顺、王丹，江苏方胜律师事务所律师。原告经来凤诉被告南京市溧水区和凤镇人民政府（以下简称和凤镇政府）行政强制行为一案，原告于2020年8月26日向本院提起诉讼。本院于2020年8月27日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月26日公开开庭审理了本案。原告经来凤的委托代理人丁军，被告和凤镇政府的出庭应诉负责人赵玮及委托代理人王正顺、王丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告经来凤诉称，2019年11月2日上午，被告工作人员称原告家水果店前有撑伞占道经营的情况，强制收伞，与原告发生争执。当天，被告只强制收了原告家的伞，而没有收其他经营者的伞。被告工作人员要拍照，原告不准许，就用手挡了一下，手机未掉到地上，被告工作人员就打了原告两巴掌，把原告打到在地，后又上来几名工作人员对原告拳打脚踢。后来有人报警，原告随后被送至医院，住院检查。被告行为导致原告左耳失聪，身上、脸上淤青发紫。特向法院提起诉讼，请求确认被告2019年11月2日的行政行为违法。被告和凤镇政府辩称：一、和凤镇不是本案适格被告。根据《城市管理执法办法》第四条及《南京市市容管理条例》第五条之规定，人民政府城市管理（市容）行政主管部门负责本行政区域内的城市（市容）管理执法工作。溧水区和凤镇城市管理执法中队作为南京市溧水区城市管理行政执法大队的下属派出机构，受南京市溧水区城市管理局委托，依照有关城市（市容）管理法律法规，以溧水区城市管理行政执法局（以下简称溧水区执法局）的名义负责辖区内的城市管理工作。本案所涉执法中队工作人员是溧水区和凤镇城市管理执法协管人员，根据《江苏省城市管理执法协管人员管理暂行规定》第三条、第五条的规定，管理执法协管人员管理遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，其从事执法辅助事务以及超越辅助事务所产生的责任，由聘用协管人员的城市管理部门承担。溧水区执法局作为城市管理部门，是溧水区人民政府工作部门，正处级单位，挂区综合行政执法局牌子，而被告作为乡镇级基层人民政府，不是本案适格被告。二、原告所述事件发生经过与事实并不相符，和凤镇执法中队依法对原告的违规占道经营行为进行劝阻，属正常执行职务行为，原告使用暴力阻碍执法导致发生冲突，责任在原告。本案所涉事件发生后，因原告多次通过信访等途径向政府反映，被告作为基层人民政府依法对事件进行了调查，并基于化解基层矛盾的职责，就该事件多次与原告进行沟通，并为原告垫付了医疗费用等。经被告调查了解，原告所经营的水果店多年来占道经营，严重影响道路安全。12345政府服务热线及城管值班电话多次接到相关投诉，相关部门多次劝阻教育但原告屡教不改。2019年11月2日上午，执法中队值班电话再次接到市民举报，居民反映占道行为已经严重影响交通秩序，电话情绪较为强烈。和凤城管中队长帅宏正在和凤镇政府参加会议，遂安排周末值班分队前往处理，控违副分队长王骏带5名协管员赴现场准备对占道行为进行劝阻教育。对于原告反映的“只收了我家的伞”并非事实，当时第一家通知撤收的是原告家门口的马路中间占道经营的服务摊点，在其配合自行撤收后队员才到原告处。当时原告将水果、遮阳伞、甘蔗等摆在盲道以及道路上并由一个老人现场看管，王骏上前与老人交流，同时安排队员帮其收拢并移除道路，期间原告情绪激动拉扯协管员衣服。同时，因旁边早餐摊也存在占道经营，王骏让其移除道路并安排队员现场督促。然而执法中队人员刚离开原告处，原告便又把收好的遮阳伞撑开，王骏只能回来再次劝阻，期间原告对队员进行辱骂，王骏起先并未理会，只安排队员将遮阳伞收回。收伞时原告与之发生拉拽，执法记录仪被碰掉导致摄录中断。王骏拿出手机准备继续录像，但原告情绪激动，上前打掉手机并伸手卡住王骏脖子将其带倒在地，之后原告一直勒住王骏衣领使其呼吸困难，并用脚踢王骏，在此种情况下王骏才予以回击。同时，正在旁边督促早餐点摊收伞的队员陈芳星听到响声后发现王骏和原告倒在地上，在目睹原告掐王骏脖子并用脚踹他后，冲过去打了原告两下，并踢了两脚，后被其他队员拉开。从始至终，王骏并无主动攻击经来凤的行为，其腿部多处被踢青，手部两处抓伤，脖子被抠伤，手机被摔裂，衣服被扯破。另外四名队员从始至终在向群众做整治解释工作和拉架，没有参与。冲突后，经报警和凤派出所出警介入。从现场录像及相关调查反映，执法中队人员的行为没有以伤害原告为目的，其中王骏是出于自身防卫和人的本能反映，陈芳星是由于看到队友状况后为了使其脱离困境。究其实质，是依法行使职权的行为，所采取的措施是对原告无理纠缠和暴力的正常范围内的应对措施。尽管造成原告受伤的结果，但其行为仍属于制止违法行为的合理手段。原告的非法占道经营已经严重影响了市容环境及交通安全，几年来和凤镇中队人员依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定多次对其予以劝离，其拒不改正并使用暴力阻碍依法执行职务导致发生冲突，责任在原告。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，政府12345服务热线自2018年至2019年间多次接到投诉电话，称溧水区和××孔镇街处，有卖小吃和卖水果的占道经营，影响出行，噪音扰民等，要求予以取缔。2019年11月2日，南京市溧水分局和凤派出所作出《接处警工作登记表》载明，2019年11月2日9时许，民警出警至溧水××××菜市场路口，经了解系和凤镇城管执法队工作人员王骏、陈芳星等人在孔镇街老菜市路口执法时，与水果摊主经来凤发生争吵并打架，并导致城管王骏手机掉地，经来凤受伤。同日，原告经来凤向南京市政府信访局进行网上投诉，对其被多名城管殴打，导致其耳朵失聪、脸部红肿、全身疼痛的情况，要求给予说法。2019年12月17日，被告向原告作出《经来凤信访件答复材料》称，原告反映的孔镇街上多家店面倚门出摊情况属实，但其称城管上门强制撤收，只针对原告一家，且随意打人的主张，与事实不符。和凤派出所已介入处理，和凤镇政府已与医院对接，帮助原告入院治疗并暂付医疗费用，事情还在进一步调查处理中。原告不服，诉至本院。另查明，事发当日，几名身着城管制服的工作人员至和××孔镇街处开展相关执法活动。被告提供执法记录仪记载内容显示：几名执法队员将原告水果店前的遮阳伞棚进行拆收，原告情绪激动。期间，执法人员至原告水果店旁的餐饮摊点处，告知其要将搭建在道路上的遮阳伞棚自行收起。此时，原告试图将已收起的遮阳伞棚再次撑起，执法人员再次上前进行劝阻，双方再次发生争执。现场执法人员拿出手机对原告进行拍摄，原告经来凤上前打执法人员手中的手机，继而双方扭扯在一起。原告经来凤提供的视频资料显示：原告向后倒地，倒在收起的遮阳伞棚上，同时因拉扯，将其中一名执法队员连同带倒。随即，另一名执法人员上前低身对倒在地上的经来凤扇了几巴掌并踹了几脚，其他执法人员立即上前将该名执法人员拉开，在场群众也上前试图将各方拉开。期间，经来凤一直用手紧紧抓住之前与其一同倒地的执法人员胳膊没有松手。随后，被拉开的涉案执法人员再次返回对原告进行拉扯并试图再踹一脚，现场执法人员与原告发生拖拽，原告一直抓住其中一名执法人员未曾松手。此时，有周边群众上前劝阻拉架，部分群众与在场执法人员发生不同程度的冲突与拉扯。后经多方拉架劝阻，将原告与被拉扯的执法人员分开，原告随即再次抓住另一执法人员衣领，并经在场人员劝阻后，又被分开。随后，各方仍有拉扯冲突，现场混乱。原告和涉案执法队员均有不同程度受伤。以上事实有原被告双方提供的、经庭审质证的视频影像资料、原告受伤照片、现场照片、信访工单基本信息、接处警工作登记表、信访基本情况登记表、《经来凤信访件答复材料》等在案证据予以佐证。庭审中，原告称，其认识涉案当天在现场的执法人员，系被告招聘的协管人员，本案就是要确定被告行政行为违法，至于赔偿一事，以后再说；目前，公安机关已经对涉案人员进行了刑事立案，据原告了解已经移送检察院了，检察院也已给原告打过电话；被告打人的行为显然是不对的，被告应该公平执法。被告和凤镇政府称，视频中出现的执法人员应该是被告统一招聘的协管人员，涉案人员确实也已被刑事立案；不认可原告所称被打事实，属于执法人员制止违法行为的合理手段；镇政府不是本案适格被告，真正的行政执法人员是城管的执法中队人员而非被告的执法中队人员；人员的指挥管理都是区城管局。本院认为，《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第三条第二款规定，区人民政府、建制镇人民政府、街道办事处以及设区的市、县（市）人民政府有关部门，应当在各自的职责范围内，共同做好市容环卫管理的相关工作。《南京市市容管理条例》第四条规定，各级人民政府应当加强对城市市容管理工作的领导。城市市容管理工作，实行统一领导、分级负责，专业人员管理与群众管理相结合的原则。《江苏省城市管理执法协管人员管理暂行规定》第三条规定，城市管理执法协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所产生的责任，由聘用协管人员的城市管理部门承担。该规定第五条规定，城市管理执法协管人员管理遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则。一、关于被告主体资格及责任承担问题。被告和凤镇政府辩称其作为乡镇基层人民政府并非本案适格被告，本案所涉行政执法人员是溧水区城管执法局的执法中队人员。本院认为，被告作为一级乡镇人民政府具有做好辖区范围内市容环卫管理相关工作的职权职责。本案中，12345政府服务热线接到举报人对包括原告在内的相关人员违法占用和××孔镇街经营的投诉举报后，亦具有及时进行查处的职权职责。结合在案证据材料、查明的案件事实以及被告庭审中的主张，涉案执法人员系由被告统一聘用的协管人员，工资由被告发放，执法证件上载明的工作单位为“南京市溧水区和凤镇”，根据《江苏省城市管理执法协管人员管理暂行规定》的上述规定，被告作为实际用人单位，对其聘用的协管人员从事行政执法辅助事务以及超越行政执法辅助事务所产生的责任，应当予以承担。被告虽主张涉案协管执法人员系其受溧水区城管执法局委托代为招聘，但实际由溧水区城管执法局使用并管理，但并未提供充分证据予以证明。且结合本案查明事实，原告经来凤受伤后的医疗费用亦由被告暂付。故，被告上述答辩主张本院依法不予支持，应认定涉案协管执法人员实施的涉案行为所产生的相应法律后果由聘用、管理并使用其的和凤镇政府承担，和凤镇政府系本案适格被告。二、关于涉案协管人员实施涉案行为是否合法的问题。《南京市市容管理条例》第十一条规定，在主次干道两侧建筑物内开设店铺、从事商业活动的，不得破坏建筑物结构影响建筑物安全使用、污染环境以及严重影响周围居民生活，并应当按照规定办理相关审批手续。在主次干道两侧建筑物内开设店铺，从事商业活动的具体规定由市人民政府另行制定。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第四十六条规定，市容环卫管理部门实行执法责任制度和过错追究制度。市容环卫行政执法人员在执法过程中不得有下列行为：（一）未依照法定程序进行行政执法；（二）收缴罚款未出具专用收据；（三）打骂、侮辱当事人；（四）故意损坏、擅自处理或者侵占当事人物品；（五）玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿等其他违法行为。第五十条第（三）款规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由市容环卫管理部门按照以下规定处理：……（三）擅自占用道路、人行过街桥、人行地下过街通道、地铁通道以及其他公共场地摆摊设点的，责令停止违法行为；继续违法经营的，可以暂扣其兜售的物品及其装盛器具，处以二十元以上二百元以下罚款。决定暂扣的，应当出具暂扣清单，要求违法行为人按照规定时间到指定地点接受处理。逾期不到指定地点接受处理造成损失的，由违法行为人承担。第五十五条规定，市容环卫行政执法人员在执法过程中有违反本条例第四十五条、第四十六条和第四十七条情形的，根据情节轻重，依法给予批评教育，或者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。本案中，针对原告经来凤涉嫌违法占道经营等行为，被告作为和凤镇范围内市容环卫管理职责部门，被告的涉案执法人员应当依据上述相关规定采取法定形式予以处置，如可采取责令停止违法行为，在其拒不配合时，可以采用暂扣其兜售的物品及其装盛器具，处以二十元以上二百元以下罚款等行为方式进行处罚；在执法过程中，需文明理性依法进行，遇到相关当事人拒不配合甚至暴力抗法的，应在法律允许的范围内采取适当措施予以现场制止，并及时报警，由公安机关依法对相关行为进行调查处理，进行警告、罚款、拘留甚至依法追究刑事责任等。根据在案视频影像资料显示的现场情形，被告的工作人员执行公务对原告违法占道经营行为进行管理查处时，虽原告确实存在拒不配合执法检查与行政管理的言行，对事情的发生存在过错，但被告的工作人员作为行政执法人员，代表政府形象，需为民执法、依法行政，不能因原告不配合执法工作且言行不当，而采取强行拖拽及拳打脚踢等暴力执法行为。且依据查明的案件事实，涉案执法人员已经被公安机关刑事立案侦查，检察机关亦已经介入处理。以暴制暴的执法方式，不仅有损以人为本的政府形象，而且会激化行政矛盾，并有违依法行政的基本执法要求。除对涉案人员依法追究个人责任外，鉴于该行为属于执行职务的公务行为，被告和凤镇政府作为聘用、管理和使用的主体，亦应当承担相应的不利后果。综上，被告和凤镇政府在履行市容行政管理职责时实施的上述涉案强制行为应被确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第(五)项、第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下：确认被告南京市溧水区和凤镇人民政府于2019年11月2日对原告经来凤实施的强制措施行为违法。案件受理费50元，由被告南京市溧水区和凤镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  熊文超人民陪审员  屈耀辉人民陪审员  李鸿云二〇二一年二月五日法官 助理  王 琳书 记 员  俞杭帝