河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫12行初100号原告代彦超，男，汉族，1974年5月18日出生，住卢氏县。原告刘爱红，女，汉族，1976年6月4日出生，住卢氏县，系代彦超之妻。原告揣银朋，女，汉族，1952年4月12日出生，住卢氏县，系代彦超之母。原告代怡凡，男，汉族，2006年3月29日出生，住卢氏县，系代彦超之子。原告代晓，女，汉族，2000年2月18日出生，住卢氏县，系代彦超之女。共同委托代理人阿录国，河南宇萃律师事务所律师。被告卢氏县人民政府，住所地卢氏县龙山西路。法定代表人张晓燕，县长。委托代理人孙辉，该县政府办公室工作人员。第三人卢氏县农业农村局，住所地卢氏县西街二街坊62号。法定代表人王燕，局长。委托代理人麻文波，河南洛韵律师事务所律师。委托代理人王军锋，该局工作人员。原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓诉被告卢氏县人民政府，第三人卢氏县农业农村局行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告代彦超、刘爱红以及代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓共同委托代理人阿录国，被告卢氏县人民政府委托代理人孙辉，第三人卢氏县农业农村局委托代理人麻文波、王军锋到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。被诉行政行为：卢氏县人民政府于2020年8月4日公布《关于注销代邦锁所持农村土地承包经营权证书的公告》，对代邦锁（已故）及共有人揣银朋、代彦超、刘爱红、代怡凡、代晓所持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》予以公告撤销。原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓的诉讼请求：1.依法撤销被告于2020年8月4日作出的《关于注销代邦锁所持农村土地承包经营权证书的公告》；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2016年12月2日，卢氏县人民政府给原告发放了豫（2016）卢氏县农村土地承包经营权第043395号土地承包证书，承包期限为1998年9月1日至2028年8月31日止。2019年11月，卢氏县农业农村局向原告送达了农村土地承包经营权证书收回告知书。2020年3月10日，原告向卢氏县人民法院起诉卢氏县农业农村局等第三人。2020年5月30日卢氏县人民法院以告知书不是最终结论性结果为由驳回原告起诉。在原告不知情的情况下，2020年8月，被告在卢氏县横涧乡大村村委会张贴涉案公告。原告认为被告所做的工作没有任何事实和理由，也未告知原告是什么原因就将原告持有的承包经营权证书全部撤销，未进行听证程序，因此被告所作公告主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，滥用职权。根据行政诉讼法规定，原告提起本案诉讼。原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓向本院提交的证据有：1.卢氏县人民政府2020年8月14日公告，拟证明县政府的公告系具体行政行为，侵犯了原告的合法权利。2.户口本和承包经营权证书，拟证明原告具有本案诉讼主体资格。3.卢氏县人民法院（2020）豫1224行初2号行政裁定书及庭审笔录一份；农业农村局的告知书及在卢氏县法院农业农村局向法院提交的更正说明；村民证明；崔焕明证明；承包合同农业部范本；河南省行政机关执法条例以及不动产登记条例，拟证明公告认定事实不清主要证据不足，滥用职权，违反法定程序，适用法规错误，涉案争议地块系原告所有，原告从1995年耕种至2019年7月。被告卢氏县人民政府辩称：1.答辩人拟注销原告的第043395号农村土地承包经营权证，注销程序还没有结束，没有作出行政处理决定，发布公告不是作出行政处理决定的必备程序。2.原告起诉不符合行政诉讼法第十一条第四项、第七项规定，该案原告起诉为时太早。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告卢氏县人民政府向本院提交的证据有：1.河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营确权登记颁证工作实施意见；2.卢氏县人民政府办公室关于印发卢氏县2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知；3.河南省农业农村厅关于印发河南省继续做好农村承包地确权登记颁证回头看工作实施方案的通知；4.土地承包经营权证书变更申请书（张礼社）；5.横涧乡大村四组群众出具的承包土地置换证明；6.关于对代邦锁土地承包经营权证书变更的申请；7.横涧乡大村村民委员会出具的证明；8.农村土地承包经营权证书号收回告知书；9.调查笔录（张富龙）；10.调查笔录（代小龙）；11.卢氏县人民法院行政裁定书；12.关于对代邦锁土地承包经营权证依法予以注销的请示；13.卢氏县人民政府关于注销土地承包经营权证书的批复；14.卢氏县关于注销代邦锁所持土地承包经营权证书的公告；15.公告照片。拟证明卢氏县政府及第三人注销原告的土地承包经营权证书程序和实体上都是合法有效的。第三人卢氏县农业农村局辩称：1.原告的承包权纠纷历经村组、乡政府多次调解没有结果，随后到卢氏县人民法院就同一事情提起行政诉讼被驳回，原告清楚其承包经营权证书撤销的原因。2.原告诉称未进行听证程序，与法无据。3.公告载明如对该公告有异议，可申请复议或提起行政诉讼。请求人民法院驳回原告的起诉。第三人卢氏县农业农村局向本院提交的证据有：1.河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营确权登记颁证工作实施意见；2.卢氏县人民政府办公室关于印发《卢氏县2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》；3.河南省农业农村厅关于印发《河南省继续做好农村承包地确权登记颁证回头看工作实施方案的通知》；4.土地承包经营权证书变更申请书（张礼社）；5.横涧乡大村四组群众出具的承包土地置换证明；6.关于对代邦锁土地承包经营权证书变更的申请；7.横涧乡大村村民委员会出具的证明；8.农村土地承包经营权证书号收回告知书；9.调查笔录（张富龙）；10.调查笔录（代小龙）；11.卢氏县人民法院行政裁定书；12.关于对代邦锁土地承包经营权证依法予以注销的请示；13.卢氏县人民政府关于注销土地承包经营权证书的批复；14.卢氏县关于注销代邦锁所持土地承包经营权证书的公告；15.公告照片。拟证明卢氏县政府及第三人注销原告的土地承包经营权证书程序和实体上都是合法有效的。根据上述证据材料及庭审中双方当事人陈述和质证意见，结合庭审调查情况，本院对上述证据综合予以认定如下。经本院审理查明：2016年12月2日，卢氏县人民政府向横涧乡大村四组村民代邦锁颁发土地承包经营权证书，承包方式为家庭承包，合同代码411224201223040008J，承包期限1998年9月1日至2028年2028年8月31日。原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓均系户主代邦锁（已去世）的家庭成员，承包地确权总面积10.29亩，承包地块总数12块，其中代码为4112242012230400110承包地中，有0.35亩为本案争议地块。2019年8月15日，大村村民张礼社向大村村委会提交土地承包经营权证书变更申请书，以代邦锁侵占其上述0.35亩承包地为由，要求变更或者退还。2019年10月12日，申请人横涧乡大村四组出具《关于对代邦锁土地承包经营权证书变更的申请》，经横涧乡大村村民委员会、横涧乡人民政府签章同意，向卢氏县农业农村局提交该申请。该申请书载明“横涧乡大村四组村民代邦锁土地承包经营权证书中地块编号为411224201230400110的0.75亩耕地，其中0.35亩耕地为本组村民张礼社的承包耕地，在本次土地确权时，因张礼社长期不在村居住，且此承包地一直由代邦锁代为耕种，在土地确权时误将张礼社承包地0.35亩确权给代邦锁。现特申请变更本组村民代邦锁农村土地承包经营权证书”。2019年10月15日，卢氏县农村土地承包经营确权登记颁证工作领导小组办公室（以下简称土地确权登记办公室）作出农村土地承包经营权证书收回告知书，内容为：横涧乡大村四组村民张礼社向县确权办提出农村承包经营权证书变更申请。现经发包方村组、乡镇核查，确认因张礼社长期不在家，土地交由代邦锁代种情况属实，此次确权时确权在代邦锁名下（承包方经营权证代码为411224201223040008），涉及地块代码为41122420123040010，涉及面积为0.35亩，应予以变更。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，由分包方村组将该农户农村土地承包经营权证书收回交发证机关更正（限农户七个工作日内上交），大村村民委员会在告知书上签署收到并加盖公章。2020年6月19日，卢氏县农业农村局作出卢农（2020）64号《关于对代邦锁土地承包经营权证书依法予以注销的请示》，并提请卢氏县人民政府批准。2020年8月4日，卢氏县人民政府作出《关于注销代邦锁所持有农村土地承包经营权证书的公告》，载明：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条之规定，现对代邦锁（已死亡）及共有人揣银朋、代彦超、刘爱红、代怡凡、代晓所持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》（证书编号NO.D4112240064654，农村土地承包经营权证书代码411224201223040008J）予以公告注销。所涉及证书中的其他地块，按农村土地承包经营权确权登记程序，依土地承包经营权人申请予以登记发证。被注销《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》的农户如对公告有异议，可以在本公告公布之日起六十日内依法向三门峡市人民政府申请行政复议，或在六个月内向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼。另查明：代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓于2020年3月10日向卢氏县人民法院提起诉讼，要求撤销2019年10月15日作出的农村土地承包经营权证书收回告知书。卢氏县人民法院于2020年5月14日作出（2020）豫1224行初2号行政裁定书，认为土地确权登记办公室作出收回告知书应视为阶段性、过程性行政行为，且对原告的实体权利不产生影响，裁定驳回代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓的起诉。本院认为：本案的争议焦点为，一、涉案公告是否对原告的承包权益产生实际影响。二、被告卢氏县人民政府公告注销原告持有农村土地承包经营权证的合法性问题。首先，被告卢氏县人民政府于2020年8月4日作出《卢氏县人民政府关于注销代邦锁所持农村土地承包经营权证书的公告》，本案原告代彦超、刘爱红、揣银朋、代怡凡、代晓系涉案土地承包方代表代邦锁（已故）的家庭成员，与卢氏县人民政府的公告注销涉案土地承包经营权证书的行为有利害关系，有权提起本案诉讼。该公告载明对代邦锁持有的农村土地承包经营权证书予以公告注销，故被告卢氏县人民政府主张涉案公告不是最终处理结果、该公告不对原告权利义务产生实质影响的答辩理由不能成立。其次，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。土地承包经营权证是对土地承包合同中约定的承包权益予以登记，并不创设新的权利义务。本案中，案外人张礼社主张对涉案土地享有承包权，其与原告存在土地承包权属争议。卢氏县人民政府按照土地承包合同等有关材料向原告颁发土地承包经营权证后，案外人张礼社认为土地承包合同所载内容侵犯其承包经营权，应按《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定予以解决。而被告卢氏县人民政府仅以案外人张富龙、代小龙的陈述及证明，在土地确权登记办公室对原告作出农村土地承包经营权证书收回告知书而未能收回的情况下，公告注销涉案土地承包经营权证书，没有事实及法律依据，该公告注销行为明显不当。最后，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证(包括编号)，并予以公告”。被告卢氏县人民政府依据上述规定公告注销代邦锁所持农村土地承包经营权证书，亦不属于该办法应依法收回农村土地承包经营权证的情形。综上，被告卢氏县人民政府公告注销代邦锁所持农村土地承包经营权证书，没有事实及法律依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项之规定，判决如下：撤销卢氏县人民政府作出的《关于注销代邦锁所持农村土地承包经营权证书的公告》。本案受理费用50元，由被告卢氏县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何红伟审判员  李 黎审判员  崔传军二〇二一年二月二十四日法官助理徐翠竹书记员李洪