广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行申202号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：江门潮连大桥有限公司。住所地：广东省江门市潮连大桥脚侧。法定代表人：伦柏林，董事长。委托代理人：张滨，北京市天驰君泰律师事务所律师。委托代理人：富君，北京市君合（广州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省交通运输厅。住所地：广东省广州市越秀区白云路**。法定代表人：李静，厅长。委托代理人：刘丽，广东省交通运输厅工作人员。委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。再审申请人江门潮连大桥有限公司（下称潮连公司）诉被申请人广东省交通运输厅（下称广东省交通厅）行政许可案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行终814号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。潮连公司申请再审称：1.二审法院认定广东省交通厅不应作为本案被告且一审法院未释明并要求变更被告不当，但二审法院自身亦不行使释明权，在本案没有适格被告参与的情况下径行判决，违反法定的诉讼程序。2.二审判决认定潮连大桥的建设资金主要来源于申请人中方股东潮连实业统筹管理经营潮连镇六个经济合作社的集体土地使用权开发所得，却以“二十世纪九十年代，‘珠三角’地区较普遍存在镇级政府设立类似实业公司代表镇政府开展相关经济活动的现象”为由，将潮连实业的资金投入认定为镇政府（统筹）投入的资金，没有任何证据支持，且适用法律错误，应予纠正。3.二审法院认定283号通知“并未对‘政府还贷公路’的概念作出明确规定，广东省交通厅将‘政府还贷公路’定义为公益为目的修建，以偿还投资本息为收费限制的收费公路，符合上述通知精神”，适用法律错误，应予纠正。4.二审判决认定本案中行政机关不存在法律规定的违法行为，认定事实没有证据支持，适用法律严重错误。5.二审判决遗漏申请人对283号通知进行合法性审查的诉讼请求，应予再审，且二审判决以283号通知和《行政许可法》第八条第二款作为涉案行政行为的法律依据，与粤交明电[2013]56号通知的明文内容不符，也与广东省交通厅在本案一审和二审诉讼中始终不认可涉案行政行为属于变更申请人合法许可的抗辩意见相左，适用法律错误，应予纠正。综上，请求撤销二审判决，依法提审本案进行再审，改判支持潮连公司的诉讼请求。被申请人广东省交通厅答辩称：1.被诉的粤交明电[2013]56号通知由我厅盖章签发，因此列我厅为被告并无不当。二审判决虽然在被告主体的认定上有不同理解，但判决结果无误，不应因此而推翻该判决。2.潮连大桥自2002年转为经营性公路前均为政府还贷公路，粤交明电[2013]56号通知的定性及规定正确。因收费公路的立项及收费审批权均在省级政府，因此，项目政府还贷的定性及筹集资金等均应以省里的批复为准，，地方违法审批和违规操作的文件不能作为依据集体土地转让违反国家法律规定，不可能通过集体土地转让来实现筹资。通过涉案文件可见，潮连大桥实际上是借土地之名吸引投资者出资，先转让土地期权，最终通过建桥后土地增值收益分成来兑现，属于变相的集资，其本质仍然是政府还贷公路的建设管理模式。3.根据《收费公路管理条例》第十四条及第二十一条的规定，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年。转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年，即合计不得超过20年。4.虽然潮连大桥经批准由政府还贷转为经营性公路，但实际上并不存在明确、有效的收费年限为30年的审批文件。5.潮连公司认为造成其应收而无法收取的通行费损失约5.8亿，是按其与江门市路桥收费管理中心2012年签订的《关于改变潮连大桥收费方式的协议》中所载的至2027年4月30日的测算收费额计算而来的。但该协议未经我厅参与和认可，对我厅不具有约束力。因此，粤交明电[2013]56号通知合法有效，潮连公司要求赔偿没有基础。且潮连大桥虽然考虑了投资收益，但其仍然具有明显的公益性，根据双方提供的证据可见，潮连公司已经实现了超额收益。6.《收费公路管理条例》第五十九条的立法目的就是对之前收费公路进行清理整顿，之后由国务院主导的一系列清理整顿行为就是最好的佐证。《立法法》于2000年颁布实施，《收费公路管理条例》于2004年才颁布实施，从时间顺序上可见，《收费公路管理条例》是经过立法程序审核的，应不存在违法问题。退一步讲，即使该条例的溯及力存在问题，按照《立法法》及《行政诉讼法》的规定，人民法院也无权对立法行为进行审查。我厅提交的国务院行政复议裁决书（国复[2015]1021号）在他案中认可了《收费公路管理条例》的溯及力。7.粤交明电[2013]56号通知主送各地政府、省收费公路专项清理工伤协调小组各成员单位，省国资委、省公路局及省交通集团，因规定各地市人民政府承担属地责任。因此，江门市收到通知后，江门市交通运输局于次日即以“急件”形式发出，该文送达给了“各普通路桥收费站”，其中就包括潮连公司。但因为该文件是由江门市交通运输局通过公文送转程序发出的，因此没有送达和签收记录。8.修建潮连大桥的初衷是为了贷款集资修建公路，方便岛上群众通行，收回投资本息后即停止收费，经过1996年至2016年20年的收费，潮连公司已经获取了超额利润。在《收费公路管理条例》及国家收费公路专项清理的相关文件已经明确规定的情况下，应停止收费，如继续收费，其损害的是社会利益和通行群众的利益。在法定的收费期届满后停止收费，具有合法合理性，也充分体现了行政比例原则。9.粤交明电[2013]56号通知引述的是《收费公路管理条例》和交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部发布的交函公路[2013]110号《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》，并未直接引述283号通知为依据，故潮连公司请求对283号通知进行合法性审查属于审查对象选择错误。退一步讲，283号通知的法律依据为《收费公路管理条例》第五十九条，属于行政法规中的授权性规定，经国务院同意印发，其合法性毋庸置疑。10.潮连公司已经超过起诉期限。综上，请求依法驳回潮连公司的再审申请。本院认为，关于潮连大桥费项目是否属于政府还贷公路收费项目的问题。从涉案江门市计划委员会江计基字（1993）10号《关于建设潮连大桥项目可行性报告的批复》来看，潮连大桥的建设目的主要为解决当地交通不便、制约经济发展的问题，并非以营利为目的的经营性收费建设项目。潮连大桥的建设资金除港澳同胞捐助300万元外，主要来自市、区、镇三级政府直接拨款或者统筹。因此，中央部委、广东省交通厅以及广东省收费公路专项清理工作领导协调小组将潮连大桥确定为政府还贷公路，并清理其收费项目，并无不当。关于潮连公司主张被诉的粤交明电[2013]56号通知改变其原有收费许可，请求赔偿的诉请是否应予支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据国务院五部委联合发布的“交公路发［2011］283号”《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，开展涉案专项清理工作的原因是“贯彻落实十七届中央纪委第六次全体会议和国务院第四次廉政工作会议精神，切实解决收费公路超期收费、违规设站（点）等突出问题”。由此可见，广东省交通厅作出粤交明电[2013]56号通知，对潮连大桥的收费期限作出变更，是基于准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的事实而作出的行政行为，该行为符合《行政许可法》第八条第二款规定的精神，并未违反法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，获得行政赔偿的前提条件是行政行为违法，但本案被诉的粤交明电[2013]56号通知并未被确认违法，故潮连公司的赔偿请求不能成立。关于潮连公司主张广东省交通厅作出粤交明电[2013]56号通知前未给予该公司申辩及申请听证的机会，违反正当程序原则的问题。因广东省交通厅是以内部文件的形式作出粤交明电[2013]56号通知，发文对象为广东省内各地级以上市人民政府、省收费公路专项清理工作协调小组各成员单位、省国资委、省公路局、省交通集团等，并不包括潮连公司，即广东省交通厅发出上述通知的行为原本不属于对外作出的行政行为。但是，因粤交明电[2013]56号通知的附件1将潮连大桥收费项目列为众多拟取消收费的项目之一，潮连公司的行政许可权益受到影响，造成内部行政行为效力的外化，原审法院也因此才受理了潮连公司的起诉。一审法院基于保护诉权的考虑，依法受理潮连公司的起诉并无不妥，但如前所述，因粤交明电[2013]56号通知原属内部行政行为，故不能按照一般对外行政行为的程序规定标准，作出正当法律程序的要求。而且，江门市路桥收费管理中心于2016年4月28日向潮连公司发出江路中[2016]11号《关于撤销江门市潮连大桥收费项目相关事宜的函》，通知潮连大桥2016年4月30日起取消收费，自2016年5月1日起解除《关于改变江门潮连大桥收费方式的协议》。因此，潮连公司主张广东省交通厅未给予其听证、申辩机会属程序不当，理据不足，应不予支持。关于广东省交通厅是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，被诉的粤交明电[2013]56号通知系经广东省人民政府同意，由广东省交通厅盖章签发的，参照上述司法解释的规定，一审法院将广东省交通厅列为被告并无不当。基于上述理由，一、二审判决驳回潮连公司关于撤销被诉粤交明电[2013]56号通知中关于变更潮连大桥收费期限至2016年4月30日的行政行为并予以经济赔偿的诉讼请求，并无不当。潮连公司申请再审主张二审判决适用法律错误，请求予以撤销并依法再审，因理据不足，本院不予支持。广东省交通厅答辩称其作出的粤交明电[2013]56号通知并不违法，请求驳回潮连公司的再审请求，理据充分，本院予以支持。综上，潮连公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回江门潮连大桥有限公司的再审申请。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二一年二月二十六日法官助理陈丹书记员温瑜