江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终678号 上诉人（原审原告）王金往，男，汉族，住无锡市梁溪区。 上诉人（原审原告）王慧，女，汉族，住无锡市梁溪区。 上诉人（原审原告暨上述两上诉人的委托代理人）王健强，男，汉族，住无锡市梁溪区。 被上诉人(原审被告)无锡市梁溪区人民政府，住所地无锡市梁溪区解放南路688号。 法定代表人周子川，该区区长。 委托代理人陈超，该区司法局工作人员。 委托代理人朱杰，江苏崇安律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市人民政府，住所地无锡市新金匮路1号。 法定代表人杜小刚，该市市长。 委托代理人涂冠雄，该市司法局工作人员。 原审第三人王虹嘉，女，汉族，户籍地无锡市南长区，住苏州市昆山市。 上诉人王金往、王慧、王健强（以下简称王金往等三人）因诉无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋征收补偿及无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）行政复议一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（以下简称无锡中院）(2019)苏02行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 无锡市申新路45号房屋登记所有权人为王金往，所有权证号为220750，共有人为吴凤珍（亡），其继承人为王金往、王健强、王慧、王虹嘉，建筑面积为144.62平方米，规划用途为非成套住宅。根据土地资料证明，土地使用面积72.6平方米。2017年12月19日，因纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目建设需要，梁溪区政府作出梁政征﹝2017﹞13号《国有土地上房屋征收的决定》（以下简称13号《征收决定》），对包括申新路45号房屋在内的征收范围内房屋实施征收。2018年7月，郭庄理（案外人）、王健强对13号《征收决定》提起行政诉讼。2018年12月3日，无锡中院作出（2018）苏02行初47号行政判决，驳回郭庄理、王健强要求撤销13号《征收决定》等诉讼请求。2019年7月8日，江苏省高级人民法院作出（2019）苏行终94号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2017年5月3日，无锡市梁溪区人民政府房屋征收办公室（以下简称梁溪征收办）发出公开邀请通告，通知评估机构报名登记。江苏苏信房地产评估咨询有限公司(以下简称苏信评估公司)等五家符合条件的评估机构报名登记。经过被征收人选择，因未有一家评估机构得票率超过50%，2017年6月22日，梁溪征收办发布《关于纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目评估机构选择公开抽签的通知》、《纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目评估机构选择公开抽签程序说明》，委托无锡市梁溪公证处进行现场抽签确认该项目评估机构。2017年6月26日，无锡市梁溪公证处出具（2017）锡梁证经内字第2099号《公证书》，确定苏信评估公司为涉案项目的评估机构。 2018年1月20日，苏信评估公司出具《致估价委托人函》、《无锡市国有土地上住宅房屋征收分户评估表》，对申新路45号房屋的评估结果为房屋补偿价格1447212元（不包括室内外装饰及附属物），《致估价委托人函》同时载明了被征收人对评估结果有异议时应当在收到评估报告之日起10日内申请复核评估、收到复核结果之日起10日内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。同日，该《致估价委托人函》在振新××＃围墙上公示。2018年5月26日，金匮街道工作人员在申新路45号送达该《致估价委托人函》给王金往，王金往拒收。2018年6月5日，金匮街道工作人员在申新路45号送达该《致估价委托人函》给王健强，王健强拒收。2018年8月17日，金匮街道办事处工作人员通过EMS邮寄方式邮寄《致估价委托人函》给王慧，王慧签收。2018年8月20日，金匮街道工作人员在金匮街道308会议室送达该《致估价委托人函》给王虹嘉，王虹嘉拒签。 征收过程中，金匮街道工作人员多次与王金往户协商补偿事宜，双方未能就申新路45号房屋征收补偿达成一致意见。2018年9月7日，梁溪征收办作出锡梁征告[2018]7号《无锡市房屋征收分户补偿安置方案告知书》（以下简称7号《分户补偿告知书》），明确告知王金往户在收到告知书之日起7日内在货币补偿、产权调换两种补偿方式之间进行选择，2018年9月10日在金匮街道三楼会议室向王虹嘉送达7号《分户补偿告知书》，王虹嘉拒收。2018年9月18日，金匮街道工作人员在金星家园门口向王健强送达7号《分户补偿告知书》，王健强拒收。2018年9月18日，金匮街道工作人员通过EMS邮寄7号《分户补偿告知书》给王慧，王慧签收。2018年9月25日，金匮街道工作人员在申新路45号向王金往送达7号《分户补偿告知书》，王金往拒收。王金往户在7号《分户补偿告知书》设定的期限内均未就补偿方式作出选择。2018年10月7日，王金往等三人向梁溪征收办作出《申诉（答辩）书》，要求撤销7号《分户补偿告知书》，其称“即使合法的进行旧城改建，其选择改建地段的房屋产权调换”。梁溪征收办收到该《申诉（答辩）书》后，于2018年10月11日通知王金往户，对其提出的申诉材料，将作公开答复。2018年10月17日，梁溪征收办在金匮街道组织召开房屋征收答辩会，王健强出席会议。 2018年11月9日，梁溪区政府作出梁政征补[2018]20号《无锡市梁溪区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称20号《补偿决定》），主要内容为：一、房屋征收部门支付被征收人房屋征收补偿款人民币1447212元(不含装潢及附属物补偿)，同时按照被征收房屋的评估价格(不含装潢及附属物补偿)一次性对被征收人增加10%的补贴人民币144721元；被征收人自签订协议生效后一年内自行购买商品住房的，凭商品住房购买合同或其他证明，可按照被征收房屋评估价格(不含装潢及附属物补偿)对被征收人再增加5%的补贴人民币72361元；对被征收人不予发放定销商品房准购证明。二、房屋征收部门支付被征收人装潢及附属物补偿款人民币(待实地评估后补偿)、搬迁费人民币4000元、奖励费人民币30000元(超过签约期限签约搬迁并交房的被征收人，以每日等额递减5%计算)、过渡补助费人民币5000元、固定设施移装费人民币4138元、困难补助费(待提供困难补助材料后进行认定)。三、上述补偿款全部存储于征收补偿资金专户中，被征收人应自本《决定书》送达之日起15日内，将被征收房屋腾空交付验收合格并办理房屋征收补偿相关手续，征收部门在10个工作日内支付补偿款……同时告知被征收人申请行政复议和提起行政权利及期限。20号《补偿决定》通过直接送达方式送达给王金往、王健强、王虹嘉，该三人均拒收，通过邮寄送达方式送达给王慧，王慧签收。王金往等三人不服20号《补偿决定》及[2019]锡行复第3号《行政复议决定书》（以下简称3号《复议决定》），提起本案行政诉讼。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，梁溪区政府作为涉案房屋行政区域内的一级政府，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，是本案适格被告。 一、关于评估机构选定程序是否合法。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《江苏省贯彻实施若干问题的规定》（苏政发[2011]第91号）第十条第一款第（五）项规定“被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。”梁溪区政府提供的《关于选定纺织宾馆西侧地块房屋征收评估机构的通知》、评估机构目录(含公示照片)、评估机构抽签及选定公告(含照片)、评估机构选定公告、公证书、资质证书等，可以证明本案评估机构的选择符合《征补条例》及相关规定，同时梁溪征收办委托具有资质的评估机构对被征收样本房屋评估确定的房屋基准价格不违反法律规定。 二、关于评估报告能否作为涉案房屋价值的确定依据。《征补条例》第十九条规定,对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。苏信评估公司具有房地产估价资质，因被征收人未配合实地查勘，评估机构按照产籍资料参照同类房屋开展评估并无不当。苏信评估公司以2017年12月19日为评估时点，采用基准价格比较修正法，按照10200元/平方米的标准对申新路45号房屋进行评估，评估时考虑到了建筑结构、成套因素、新旧程度、房屋朝向、层高等影响房屋价值的因素，因未进行实地评估，评估结果亦载明不包括室内外装饰及附属物，评估方法正确、结果适当。王金往户收到评估报告后，未在规定期限内申请复核。苏信评估公司出具的评估报告应当作为涉案房屋价值的确定依据。 三、关于补偿结果是否合理。《征补条例》第二十一条第一款规定,被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第十七条规定,做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。对于原告提出其未选择货币补偿，已在《申诉（答辩）书》中要求“改建地块的房屋产权调换”的主张，因梁溪区政府已将其提供的用于产权调换房屋的房源在7号《分户补偿告知书》中明确列明，在房屋征收部门向王金往户送达7号《分户补偿告知书》后，其未对7号《分户补偿告知书》中载明的补偿方式作出选择，梁溪区政府有权决定具体的补偿方式。梁溪区政府作出20号《补偿决定》，按照征收补偿方案规定的项目和标准给予申新路45号房屋征收补偿款、搬迁费、奖励费、过渡补助费及固定设施移装费，装潢和附属物待实地评估后补偿，补偿要素齐全、补偿标准合理。 因王金往户与征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内，就房屋征收补偿问题没有达成一致意见。经房屋征收部门报请，梁溪区政府按照征收补偿方案作出20号《补偿决定》并送达，符合《征补条例》第二十六条规定的程序。 无锡市政府在收到王金往等三人的行政复议申请后，依法通知梁溪区政府提交书面意见，经审查后在法定期限内作出3号《复议决定》正确，但没有通知王虹嘉参加行政复议，程序上存在不足。无锡市政府的复议决定复议结果是维持梁溪区政府的补偿决定，没有造成王虹嘉权利的损害。 综上，梁溪区政府作出的20号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。无锡市政府的行政复议决定结果正确。王金往等三人的诉讼请求不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王金往等三人的诉讼请求。 上诉人王金往等三人上诉称：1、在协商期间，上诉人明确要求梁溪区政府提供改建地段、同类型的房屋用于产权调换，梁溪区政府给予货币补偿违法。2、无锡市政府作出3号《复议决定》，维持20号《补偿决定》违法。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销20号《补偿决定》和3号《复议决定》，保障上诉人的补偿安置方式选择权。 被上诉人梁溪区政府和无锡市政府未向本院提交书面的答辩意见。 原审第三人王虹嘉未向本院提交书面的答辩意见。 原审判决决认定事实清楚，本院予以确认。 本院另查明，无锡市政府于2019年1月7日受理涉案行政复议申请，2019年2月11日中止审理，2019年8月1日恢复审理，经审查后，于2019年8月15日作出3号《复议决定》，维持20号《补偿决定》，并于次日通过EMS邮寄送达王金往户。以上事实有无锡市政府在原审中提交的受理通知书、中止审理通知书及送达回证，恢复审理通知书及送达回证、3号《复议决定》及送达回证等证据予以证明。 本院认为: 一、关于涉案房屋面积和性质、土地面积的认定是否合法的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质、土地面积的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。王金往持有的房屋所有权证载明的建筑面积为144.62平方米，房屋性质为住宅。王金往持有的土地使用证载明的面积为72.6平方米。王金往户在本院听证过程中主张，涉案房屋有约20平方米的院子，三楼有7平方米封闭阳台，涉案房屋西南面有约40平方米的祖产房屋，梁溪区政府未予补偿违法。本院认为，住房和城乡建设部建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。王金往持有房屋所有权证，并未主张房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致，因此梁溪区政府按照房屋所有权证记载的面积认定房屋面积正确。王金往持有土地使用证，其虽然主张对证载面积之外的土地享有土地使用权，但未提供证据予以证明。综上，评估机构对按照房屋所有权证和土地使用证记载的面积和性质进行评估，梁溪区政府据此予以补偿正确。 需要说明的是，王金往户主张涉案房屋西南面有约40平方米的祖产房屋，梁溪区政府亦未予补偿违法。在征收补偿过程中，王金往户拒绝实地查勘，未向房屋征收部门提供该处房屋依法建造的证明材料，导致梁溪区政府无法对该处房屋进行调查、认定和处理。王金往户拒不履行配合调查义务，梁溪区政府只能对有证房屋作出20号《补偿决定》，王金往户主张的约40平方米的祖产房屋，由梁溪区政府或有关部门另行处理。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 梁溪区政府提供的《报名参选评估机构名单》明确告知被征收人，“被征收人一致选择同一房地产评估机构的，为协商选定；超过50%的被征收人选择同一家房地产评估机构的，为多数决定；不足50%的，由房屋征收部门从得票数多的前五位评估机构（不足五家的全部参加）中，通过公开抽签的方式确定。”本案中，梁溪区政府提供的《纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目评估机构选择意见单》、涉案项目《评估机构选择公开抽签的通知》《评估机构确定结果的公告》《公证书》等证据证明，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，梁溪区政府采取抽签的方式确定涉案房屋评估机构，公证机构对此予以公证。苏信评估公司被确定为评估机构后，梁溪区征收办已将结果在征收范围内公示。涉案评估机构的选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项、第二款等规定。 三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法选定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据涉案房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。梁溪区政府提供的《无锡市国有土地上住宅房屋征收分户评估表》《致估价委托人函》及送达回证证明，涉案分户评估表已送达。王金往等三人在法定期限内未申请复核评估。故涉案分户评估表等可以作为作出20号《补偿决定》的依据。 需要说明的问题是，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款的规定，被征收房屋室内装饰装修价值，首先是协商解决，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。本案中，双方当事人就涉案房屋补偿安置问题，包括室内装饰装修补偿未能协商一致，理应通过评估解决室内装饰装修补偿，但梁溪区政府在一审中提供的加盖苏信评估公司、金匮街道办以及社区居民委员会公章的《拒绝评估说明》证明，王金往等三人拒绝现场勘查，评估机构无法对装饰装修出具评估报告，梁溪区政府在20号《补偿决定》中未给予装饰装修补偿并无不当。本判决生效后，梁溪区政府应当就装饰装修补偿补偿问题进一步与王金往等三人协商，如果协商不成，王金往等三人应当配合房地产估价师入户评估，梁溪区政府依据评估结果，妥善解决装饰装修补偿补偿问题，切实保障王金往等三人合法权益。 四、关于梁溪区政府未给予产权调换是否合法的问题 《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据上述规定，王金往户有权选择货币补偿，也有权选择产权调换，梁溪区政府应当依法予以保障。本案中，金匮街道办工作人员向王金往等三人留置送达7号《分户补偿告知书》，提供了货币补偿且自行解决住房、货币补偿并购买定销商品房、产权调换三种补偿方式供王金往户选择。王金往户对产权调换房的位置不满意，坚决要求提供改建地段、同类型的房屋用于产权调换。由于改建地段没有安置房，王金往户未按照7号《分户补偿告知书》的要求，选择其中一种补偿安置方式。在此情形下，应当视为王金往户拒绝选择补偿安置方式。7号《分户补偿告知书》告知王金往户，如果不选择补偿安置方式，梁溪区政府将给予货币补偿，故梁溪区政府在20号《补偿决定》中给予货币补偿并无不当。 五、关于20号《补偿决定》是否合法的问题 梁溪区政府提供的《房屋征收协调会笔录》证明，在房屋征收补偿过程中，负责房屋征收补偿的有关人员与王金往户就房屋补偿安置问题进行协商。在协商未果的情况下，梁溪区政府依据涉案《无锡市国有土地上住宅房屋征收分户评估表》《致估价委托人函》以及涉案地块补偿安置方案等，作出20号《补偿决定》，给予王金往户房屋补偿款1447212元、搬迁费4000元、过渡补助费5000元、固定设施移装费人民币4138元，由于是给予货币补偿，另行增加房屋补偿款的10%，即144721元（1447212元*10%）。20号《补偿决定》符合《征补条例》第十七条第一款等规定。 六、关于3号《复议决定》是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项的规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，行政复议中止。根据本院查明的事实，无锡市政府收到行政复议申请后，王健强等人诉13号《征收决定》的上诉案件正在审理中，无锡市政府依法中止本行政复议案件。待行政复议中止原因消除后，无锡市政府及时恢复审理。无锡市政府于2019年1月7日受理涉案行政复议申请，2019年2月11日中止审理，2019年8月1日恢复审理，经审查后，于2019年8月15日作出3号《复议决定》，维持20号《补偿决定》，并于次日通过EMS邮寄送达王金往户，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项等规定。原审法院判决驳回王金往等三人的诉讼请求正确。 需要说明的问题是，本案审理过程中，经本院协调，梁溪区政府为妥善化解行政争议，切实解决补偿安置问题，愿意在20号《补偿决定》的基础上，增加一定数额的补偿款。梁溪区政府同时愿意提供新纺小区两套安置房（面积共计173.74平方米，1007344元）用于产权调换并结清差价，但王金往户拒绝接受，导致协商未果。 综上，上诉人王金往等三人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王金往、王慧、王健强负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二一年二月二十五日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 第二款通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。 四、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 五、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十一条第一款行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止： （七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的； 六、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；