浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行赔终64号上诉人（原审原告）王则忠，男，1945年8月28日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人王晓燕，北京中师律师事务所律师。委托代理人林俊，北京中师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心11楼。法定代表人夏禹桨，代区长。委托代理人黄建春，浙江海昌律师事务所律师。王则忠诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）行政赔偿一案，温州市中级人民法院于2020年10月23日作出（2020）浙03行赔初4号行政赔偿判决。王则忠不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月27日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。经移动微法院质证，本案现已审理终结。原审法院查明，原告王则忠有房屋座落于温州市龙湾区××街道××路××号，未办理产权登记。2017年12月25日，原告王则忠起诉请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。该院经审理，于2018年4月28日作出（2018）浙03行初9号行政判决，确认龙湾区政府于2017年12月17日强制拆除原告上述房屋的行为违法。2020年1月13日，原告依法向被告申请行政赔偿，被告于次日收件后至今未予答复。原告不服，于2020年4月13日提起诉讼，请求判令被告依法赔偿各项经济损失10968840元，其中房屋损失9120000元（房屋面积152平方米一增三，按24000元／平方米计算），道坦21600元（108平方米按200元／平方米计算），诉讼费用50000元，开庭其他费用80000元，房屋租金收入损失246240元，停产停业费用450000元（按150000元／年计算3年）以及屋内物品损失（包括装修）1001000元。另查明，2017年4月10日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2016］-0402建设用地审批意见书，征收温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十二批次建设用地，涉案房屋在该土地征收范围内。同年12月31日，温州市人民政府作出温政土房公龙〔2017〕15号征收集体土地房屋补偿方案公告，批准上述征收范围内的房屋补偿方案。以上事实有双方当事人陈述及经核对与原件无异的该院（2018）浙03行初9号行政判决书、建设用地审批意见书等证据予以证实。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。被告龙湾区政府作为该房屋违法强拆赔偿义务机关，在收到原告赔偿申请后至今未作出是否赔偿的决定，违反上述规定。原告以强制拆除涉案房屋行为已被确认违法为由，起诉请求被告赔偿房屋价值、房屋租金收入损失、诉讼费用以及屋内物品损失等，现分别评析如下：一、关于房屋损失（包括房屋价值、停产停业、道坦及装修损失）。国家赔偿法第四条第（三）项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，涉案房屋已经被批准征收，如系依法进行的征收与拆除，原告王则忠既可以选择房屋补偿方案批准公告之日被搬迁房屋类似房地产的市场评估价进行货币补偿，也有权要求予以产权调换，但其未得到任何形式的补偿且未按法定程序交出涉案土地及地上房屋前，该房屋即被违法强制拆除，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫及有效维护上诉人合法权益，对涉案房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的相应补偿。考虑到房屋补偿方案批准之日与实际赔偿时间不同，且期间房价可能有波动，对该房屋损失赔偿应按照有利于保障其房屋产权得到充分赔偿的原则，故以房屋补偿方案批准公告之日或作出赔偿决定时，两者中较高的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款，也可以在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿。国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，只有强拆行为造成合法建筑（包括视同合法建筑）损害，方可获得赔偿。涉案房屋全部系未登记建筑，仅凭原告提供的地基卖契、罚款收据、动力用户供电证尚不能证明属合法建筑，且双方对此是否属于应当拆除的违法建筑以及是否应予赔偿存有争议。该院认为，未经登记的建筑是否属于应当拆除的违法建筑，应当由土地、规划等相关职能部门依据相应的法律法规作出认定和处理。如经调查认定，该部分建筑属于合法或者视同合法建筑，被告应根据前述涉案房屋征收补偿标准对原告一并进行赔偿，包括房屋价值、装饰装修价值损失。原告主张的停产停业及道坦损失，温州市人民政府温政土房公龙〔2017〕15号征收集体土地房屋补偿方案已作了明确规定，该诉请能否成立，被告应按方案规定的内容，并结合原告提供的证据等，在房屋赔偿决定中一并处理。二、关于诉讼费用、开庭其他费用和房租收入损失。国家赔偿法第三十六条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，原告诉请赔偿诉讼费用、开庭其他费用、房屋租金损失，但未提供证据，且该费用均不属于因拆除行为造成的直接损失范围，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原告该部分赔偿诉请，缺乏法律依据，依法应予以驳回。三、关于屋内物品（除装修外）损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《浙江省违法建筑处置规定》第十八条规定，违法建筑当事人未在强制拆除公告载明的期限内搬离违法建筑内财物的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，并运送他处存放，通知当事人领取。本案现无证据证明被告龙湾区政府在拆除涉案房屋之前已按前述规定将屋内物品搬离，并在第三方见证或公证下登记造册，应由其承担举证不能的不利后果。现双方对屋内物品的损失存在分歧，原告提供了照片、视频及物品清单，清单中列明了大量生产设备及原材料，但视频及照片仅能反映房屋外围情况，尚需被告结合涉案房屋拆除前的实际情况以及原告提供的证据等，按照有利于原告的原则确定赔偿金额，对屋内财产损失依法予以赔偿。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、责令被告温州市龙湾区人民政府于本判决生效之日起九十日内按照本判决对原告王则忠依法予以行政赔偿；二、驳回原告王则忠的其他诉讼请求。王则忠上诉称：一、涉案建筑物系合法建筑。上诉人于1981年购入涉案房屋土地，后于1993年建造涉案房屋用于生产经营，期间改造电路。上诉人提供的相关证据可以证明该房屋系合法建筑并依法享有对房屋的所有权。此外，未登记房屋不等于违法建筑，依据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）及《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发〔2017〕43号）的相关规定，涉案房屋可以补办手续，而不是必然被认定为不合法建筑。被上诉人及其相关部门应当结合相关部门的批准材料，在尊重历史的前提下，妥善处理宅基地管理中存在的历史遗留问题，切实维护农民的合法权益，综合认定上诉人的房屋合法。此外，如系依法进行征收与拆除，上诉人可以选择房屋补偿方案批准公告被拆迁类似房地产的市场评估价进行货币补偿，也有权要求产权调换，上诉人房屋虽然已经被被上诉人违法强制拆除，但也不能剥夺上诉人选择产权调换的权利。二、涉案建筑物及相关物品的损失应当由被上诉人承担。2018年4月28日，温州市中级人民法院作出的（2018）浙03行初9号行政判决书，已确认被上诉人龙湾区政府拆除上诉人涉案房屋行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条的规定，上诉人作为涉案房屋的合法所有权人，对于因被上诉人违法实施的强拆行为造成的房屋及其他财产损害，有权要求被上诉人承担相应的赔偿，被上诉人也有义务对其违法行为造成的损害进行赔偿。因而，涉案建筑物的损失应当由被上诉人承担。此外，根据《浙江省违法建筑处置规定》第十八条规定：“违法建筑当事人未在强制拆除公告载明的期限内搬离违法建筑内财物的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，并运送他处存放，通知当事人领取。”因此，行政机关在强拆前亦应当对建筑物内的财物进行登记造册并妥善处理。然而被上诉人在未通知上诉人的情况下将上诉人的房屋进行强制拆除，导致上诉人所有的合法财产包括家用电器、家具等物品被埋压毁损在建筑物废墟中，被上诉人违法行政在先，存在严重过错，应当对上诉人财物价值的损失承担全部赔偿责任。三、关于损失的举证责任。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被上诉人的原因导致上诉人无法就损害情况举证的，应当由被上诉人就该损害情况承担举证责任。由于被上诉人强制拆除的行为导致上诉人所有的物品已经毁损，造成了上诉人的举证困难，依法应当由被上诉人就损失情况承担举证责任，否则被上诉人应当承担相应的不利后果。因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作清单，给上诉人履行举证责任造成困难的，且被上诉人也无法举证证明实际损失金额的，可在上诉人就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，为了防止行政机关滥用行政权力，依法应当作出不利于行政机关的损失金额认定。就本案而言，被上诉人未提供充足的证据证明在其进行强拆前原告房屋已全部腾空，且被上诉人在实施强拆行为时，也未全程录音录像，故对于损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被上诉人承担举证责任。此外，针对上诉人主张的装饰装修物、附属设施及室内物品，均系一般家庭日常生活之必需，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明上诉人所列之物不存在，损失清单中的明细是符合上诉人实际情况且符合常理的。上诉人提供的村委会证明和营业执照均可以证明上诉人一层房屋为店面，且一直经营至强拆时，被上诉人应当对上诉人的停产停业损失进行赔偿，并按店面建筑周边市场价值赔偿上诉人一层店面损失。另外，根据当地的拆迁政策，如系依法进行的征收，政府亦应当支付被征收人临时安置费或者过渡费。本案系违法强拆所致，在被上诉人未对上诉人进行合理补偿或者赔偿之前，应当支付上诉人因此支出的住房的费用，该损失属于因强拆造成的直接损失。此外，对于室内装修和物品损失也是属于直接损失，根据《国家赔偿法》第三十六条规定，被上诉人应当予以赔偿。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。龙湾区政府答辩称：一、涉案房屋建筑面积140.68平方米，全部未取得权属登记，亦未取得规划审批手续，不属于合法建筑或认定视为合法建筑。二、一审法院不予支持上诉人诉讼费用、开庭其他费用和房屋收入损失的赔偿请求，并无不当。行政赔偿应当以违法的具体行政行为给上诉人合法权益造成的直接损失为前提，上诉人主张的诉讼费用、开庭其他费用和房屋收入损失，均不属于直接损失范围。三、答辩人按照一审判决内容，正在履行相应职责。答辩人将根据一审判决所确定的赔偿原则与标准，依法作出行政赔偿决定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人补充提交关于屋内物品损失的一组照片。经移动微法院质证，被上诉人对该证据真实性提出异议，认为与上诉状中表述的“所有的合法财产包括家用电器、家具等物品”并不符合。本院认为，二审期间补充提交的照片与一审提交的部分物品照片以及物品清单可以相互印证，故对此予以确认。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人王则忠针对被上诉人龙湾区政府提起的行政赔偿诉讼，因此，上诉人的赔偿请求是否应予支持，是本案争议焦点。根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，请求行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并由此给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。结合本案，就被上诉人实施的强制拆除上诉人涉案房屋行为，已被原审法院（2018）浙03行初9号行政判决确认违法。该判决已经发生法律效力。故上诉人依法享有申请行政赔偿的权利，被上诉人属于承担行政赔偿义务的主体。通常情况下，若系采取依法进行的征收或协议补偿后的拆除，原房屋所有权人既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价选择货币补偿或依照房屋补偿方案确定的标准选择货币补偿，亦可视情选择改建地段或者就近地段类似房屋产权调换方式获得补偿。由于本案系因违法强制拆除引发的赔偿，尽管涉案房屋所涉集体土地在涉案房屋于2017年12月17日被强制拆除前，已因温州市本级城镇低效用地再开发建设需要而被浙江省人民政府于2017年4月10日作出的浙土字A[2016]-0402建设用地审批意见书批准征收（温州市人民政府直至2017年12月31日才作出温政土房公龙〔2017〕15号公告批准征收范围内的房屋补偿方案）。但鉴于强制拆除涉案房屋前，当事人双方未达成补偿安置协议，被上诉人亦未因此作出补偿决定，故原审对涉案房屋确定“不应低于因依法征收所应得到的相应补偿”和“以房屋补偿方案批准公告之日或作出赔偿决定时，两者中较高的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款，也可以在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿”的赔偿原则，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，行政赔偿诉讼中，一般应由原告对其因被诉行政行为造成的损害承担举证责任。对行政机关违法实施行政行为等原因导致原告举证困难的，应当由被告就该损失情况承担举证责任。对于所受损失无法鉴定的，则可由人民法院根据具体案情，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。由于上诉人涉案房屋系未经登记建筑，对其的赔偿取决于对其合法性的认定。故针对涉案房屋应先由职能部门综合考虑其建造历史、使用情况、当地土地利用规划、有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理。如认定为合法建筑或视同为合法建筑，则应按照前述赔偿原则进行赔偿。若存在装修价值损失，亦应将其作为财产损失事项一并赔偿。停产停业损失，取决于涉案房屋是否为合法建筑或视同为合法建筑，以及在该建筑内是否存在经营活动的事实认定。若存在经营活动，则应将该损失情况纳入涉案房屋的价值一并予以赔偿。对道坦损失赔偿亦如此。原审据此要求被上诉人依照温州市人民政府温政土房公龙〔2017〕15号征收集体土地房屋补偿方案的规定要求，在查清案件事实情况下予以赔偿，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《浙江省违法建筑处置规定》第十八条规定，违法建筑当事人未在强制拆除公告载明的期限内搬离违法建筑内财物的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府应当在公证机构公证或者无利害关系的第三方见证下，将财物登记造册，并运送他处存放，通知当事人领取。本案中，被上诉人未能提供证据证明其在拆除涉案房屋前已经对屋内物品是否存在的事实证据固定，或已经由公证机关出具涉案房屋内并无物品存在的公证证明，故应由被上诉人承担其举证不能的不利后果。就屋内物品的具体损失，上诉人提供的照片、视频无法反映物品清单中的全部物品。故被上诉人在作出赔偿决定时，应当根据上诉人提交的证据、物品清单、涉案房屋拆除前的实际情况、日常生活必须具备的物质条件等，从有利于保护上诉人合法权益角度出发，确定具体的赔偿金额。就案件诉讼费用、开庭其他费用和房租收入损失是否应予赔偿的问题，应作两方面分析。其一，该节事实是否具备证据支持。其二，该节损失是否属于行政赔偿的范畴。本案中，上诉人虽然提出该节赔偿主张，却未能提供该主张成立的证据。且即使存在相应的事实依据，但鉴于该赔偿事项并不属于被诉强制拆除房屋行为所导致的直接损失，故原审不予支持上诉人该节赔偿请求，亦并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二一年二月二十三日书记员 吴国宏1·13·