江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)苏09行终1号上诉人（原审原告）：黄娟，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人（原审原告）：曹亚卿（系黄娟之子），性别××年××月××日生，××族，居民。共同委托诉讼代理人：徐宏忠，东台市台南法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：东台市自然资源和规划局(原东台市土地管理局、国土资源局)，住所地东台市东台镇金海东路25号。法定代表人：冯惠祥，该局局长。出庭负责人：徐根坚，该局党委委员、东台市土地发展中心主任。委托诉讼代理人：王静雯，该局自然资源调查与确权登记科科员。委托诉讼代理人：姜丽芳，江苏月朗律师事务所律师。原审原告：曹亚军，性别××年××月××日生，××族，居民。原审原告：曹亚东（系曹亚军之弟），性别××年××月××日生，××族，居民。原审原告：杨茂德，性别××年××月××日生，××族，居民。原审原告：杨雯（系杨茂德之性别：××），性别××年××月××日生，××族，居民。原审原告：曹华（曾用名曹某），性别××年××月××日生，××族，居民。委托诉讼代理人：周祥（系曹华之夫），××族，居民，住东台市。原审原告：曹乐保（系曹华之哥），性别××年××月××日生，××族，居民。原审第三人：卢巧云，性别××年××月××日生，××族，居民。原审第三人：曹亚斌（系卢巧云之子），性别××年××月××日生，××族，居民。原审第三人：曹亚敏（系卢巧云之性别：××），女，××年××月××日生，××族，居民。卢巧云、曹亚斌、曹亚敏、曹乐保共同委托诉讼代理人：高峰，江苏正都律师事务所律师。上诉人黄娟、曹亚卿因与被上诉人东台市自然资源和规划局（以下简称东台市资源规划局）、原审原告曹亚军、曹亚东、杨茂德、杨雯、曹华、曹乐保，原审第三人卢巧云、曹亚斌、曹亚敏土地行政登记一案，不服射阳县人民法院（以下简称一审法院）于2020年10月30日作出的（2019）苏0924行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：本案所涉原位于东台市××镇××275.6平方米土地系曹亚卿、曹亚斌的祖父曹汝霖、祖母吴乔林等人生前使用，为国有划拨土地。曹汝霖、吴乔林生有六子两女，分别为曹乐保、曹恒、曹忠、曹拾斤、曹丽、曹明、曹华、曹冬保，其中曹乐保无配偶子女；曹恒（1992年已故）与配偶冷春凤（2004年已故）生前育有曹亚东、曹亚军两子；曹忠（2014年已故），生前与配偶卢巧云育有一子曹亚斌一女曹亚敏；曹拾斤（2003年已故）无配偶子女；曹丽（1998年已故）与配偶杨茂德育有一女杨雯；曹明（曾用名曹金保，1993年已故）与配偶黄娟育有一子曹亚卿；曹华与配偶周祥育有一子周立群；曹冬保（1980年已故）无配偶子女。曹汝霖、吴乔林去世后，1989年该土地申报登记，申请人为詹广才（曹金保、曹忠义父）。1991年詹广才去世，1992年8月20日的地籍调查表中载明“土地名称曹金保（义父詹广才）”。1993年3月曹金保去世。1994年原东台市土地管理局经报东台市人民政府批准，颁发了土地使用者为曹金保的东国用（94）字第302468号《国有土地使用证》（以下简称302468号土地证），由曹忠领取。1999年8月13日，曹忠提出户主变更登记申请，原东台市国土管理局经报东台市人民政府批准，向曹忠颁发了权利人为曹忠的东国用（1999）字第300331号《国有土地使用证》（以下简称300331号土地证）。2014年曹忠去世。2017年7月30日，东台市西溪景区房屋征收指挥部发布公告对东起泰山寺、西至环园路、南至五爪河、北至晏溪河社区花园中路征收红线范围内的建筑物实施征收。2017年10月,曹亚卿等人向西溪管委会晏溪河社区说明，“今有犁木街131号一处老宅，系祖产，对于此房的征收相关事宜请联系我们一并商谈”。同年西溪犁木街131号房屋被拆除。2018年1月3日，曹亚卿等人以“曹忠未与我们共有产权人协商，私下向国土部门申请将位于西溪犁木街131号我们兄妹七人的共有产权房登记发证到曹忠名下”为由，向被告东台市资源规划局申请查询该宗地登记材料。后原告黄娟、曹亚卿就该案向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，1.关于原告主体资格问题。经查，案涉土地使用权原为曹汝霖、吴乔林户全家使用，该两人过世后案涉房屋使用权未经继承分割，原告黄娟、曹亚卿、曹亚东、曹亚军、杨雯、杨茂德、曹乐保、曹华、第三人卢巧云、曹亚斌，曹亚敏均是合法继承人,故八原告均具有原告主体资格。2.关于原告起诉是否超过起诉期限问题。被告及第三人均提出原告起诉已超过起诉期限，《最高人民法院关于适用解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，黄娟、曹亚卿于2018年1月通过申请政府信息公开方式知晓原东台市国土管理局向曹忠颁发的东国用（1999）字第300331号《国有土地使用证》后，于同年9月提起本案行政诉讼，并未超过法定一年起诉期限。3.关于东国用（1999）字第300331号《国有土地使用证》的核发是否合法问题。东台资源规划局主张东国用（1999）字第300331号《国有土地使用证》在土地变更登记时，是将曹忠作为户主进行登记，并不是确认曹忠为土地使用权人和房屋产权人，第三人卢巧云、曹亚斌、曹亚敏在庭审中亦认可土地使用权为共有。根据国家土地管理局1995年12月28日发布的《土地登记规则》第五条规定，土地登记以宗地为基本单位，两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。曹忠向东台资源规划局申请办理土地使用证，其他原告均未申请登记，且东台资源规划局颁发的土地使用证并未否认其他原告的共有权。故原告要求确认颁证行为违法，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，一审法院判决：驳回原告黄娟、曹亚卿、曹亚东、曹亚军、杨雯、杨茂德、曹乐保、曹华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄娟、曹亚卿负担。黄娟、曹亚卿共同上诉称，1.一审认定涉案房屋系曹汝霖、吴乔林遗产错误。虽然涉案房屋土地历史上属于祖产，但是进行了分割，系曹金保夫妇结婚生子后分家所得，曹金保对房屋进行修建后长期居住，并于1994年取得了户名为曹金保的东国用（94）字第302468号《国有土地使用证》，应属于黄娟、曹金保夫妻共同财产，在曹金保死亡之后由曹金保的法定继承人所有。而且，1992年8月20日《地籍调查表》载明，涉案土地不包括曹忠使用的土地，充分说明曹忠已有独立土地使用权，并非该宗土地共同使用权人和房屋共有权人。一审法院认定涉案土地使用权人原为曹汝霖、吴乔林户全家使用，两人去世后涉案房屋使用权未经继承分割，曹亚东、曹亚军、杨雯、杨茂德、曹乐保、曹华、卢巧云、曹亚斌、曹亚敏均系合法继承人，具有诉讼主体资格是错误的。2.被上诉人为曹忠办理东国（1999）字第300331号《国有土地使用证》违法。曹金保依法登记的国东国用(94)字第302468号《国有土地使用证》，根据《物权法》规定属于用益物权，虽因历史原因未办理房屋产权登记，但该土地使用证已明确该宗地上的房屋系曹金保所有，东台市资源规划局明知东台镇西溪居委会无权出具变更该土地使用者的证明的情况下，向曹忠颁发了东国用（1999）字第3003131号《国有土地使用证》变更程序和证明材料，明显不合法。根据国家土地管理局1995年12月28日发布的《土地登记规则》第五条规定，曹金保向东台市国土局申请办理土地使用证，其他人均未申请登记，说明该宗地土地使用权为曹金保家庭户所有，曹忠变更该宗土地使用证，未经权利人同意，东台市资源规划局变更登记行为违法。一审法院认定东台市国土局将曹忠作为户主颁发土地证，并不是确认曹忠作为土地使用权和房屋产权人错误。3.一审法院以涉案房屋使用权未经继承分割而依职权追加部分原告参与本案诉讼，违反了《行政诉讼法》的程序规定。综上，涉案房屋为黄娟、曹金保所有，不属于曹汝霖、吴乔林遗产，本案不涉及遗产继承纠纷，也不是确权纠纷。一审法院认定事实、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。东台市资源规划局辩称，1.涉案土地系曹汝霖、吴乔林生前使用，两人去世以后，由异父詹广财于1989年申报登记，1992年《地籍调查表》显示，土地使用者为曹金保（詹广财），系因詹广财在申报过程中去世。1994年，东台市国土局经审查并报东台市政府批准后核发了东国用（94）字第302468号国有土地使用权证，并由曹忠领取。1999年是新修正的《土地管理法》实施的第一年。东台市政府从1999年-2001年期间对全市全面开展地籍调查并普遍发证。1999年曹忠根据西溪居委会证明提出户主变更登记申请。经东台市国土局审核，东台市政府于1999年向曹忠核发了东国用（1999）字第300331号《国有土地使用证》。由此可见，不论登记在曹金保名下的土地证，还是变更登记到曹忠名下的土地证，都是作为户主代表全户进行的登记，并不是仅个人取得的土地使用权，该证也从未登记在卢巧云、曹亚斌名下。由于土地使用权证只是对土地权利的确认和记载，其本身并不创设土地权利，上诉人与原审第三人之间因土地上房屋财产纠纷是民事法律关系，应通过民事诉讼途径解决，提起行政诉讼是诉讼程序的空转。2.东国用（1999）字第300331号《国有土地使用证》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。农村宅基地的用地标准以户为单位确定。东台镇梨木街131号土地使用权原为曹汝霖、吴乔林户全家使用。两人过世后，其五子曹金保于1992年申请土地使用权登记，曹金保病故后核发的土地使用证由三子曹忠领取。1999年东台市政府对国有土地使用权进行普遍登记。西溪居委会向东台市国土局出具证明，曹汝霖、吴乔林、詹广财、曹金保军已病故，由曹忠作为户主申请将原以曹金保为户主登记的国有土地使用证变更曹忠为户主。东台市政府核发了被诉的土地使用证给曹忠。上列事实，由土地登记审批表、土地登记申报表、土地登记申请书、居委会证明、地籍调查表予以证明，符合当时实施的土地管理法和土地登记规则的规定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。卢巧云、曹亚斌、曹亚敏、曹乐保共同述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照法律规定，本案不得再发回重审。1.本案案由为土地使用权行政登记纠纷，并非是房屋登记纠纷，因此不涉及到房屋所有权的问题，上诉人没有经过行政登记部门登记的房屋所有权证，而曹忠持有经过行政部门登记的房屋所有权证。2.案涉土地最初的使用权为曹汝霖和前妻杨红英，杨红英去世后由其儿子曹乐保和曹汝霖共同使用，曹汝霖续娶吴乔林生有五子二女，曹汝霖去世后案涉土地一直由曹乐保、曹拾斤、曹忠使用，两上诉人1984年就已经搬到台城居住生活。因此，案涉土地使用权非两上诉人所有。根据法律规定，土地使用权不得继承，该土地已与2017年被国家征收。3.曹忠在案涉土地上有建筑物，其对应的土地使用权应为曹忠，不能作为共有使用。其他同被上诉人意见。曹亚东、曹亚军、杨雯、周祥未发表陈述意见。杨茂德未到庭陈述。本案二审期间，各方当事人均未提出新的事实、证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。二审另查明，1989年，原东台市土地管理局向詹广财作出编号为3-1（11）《个人国有土地使用权申报登记通知单》载明，根据《土地管理法》的规定，经市政府批准决定开展国有土地使用权申报登记工作。希你接本通知单后，按照填表说明逐项如实填写《土地登记申请书》（草表），一处用地填写一份。使用不相接的土地另填一份。填好表后，请于规定日期送交申报登记处，正式填写《土地登记申报表》，并随带土地使用权人的户口簿、图章、工作证和有关使用权源证件的原文或影印件。如无法提供证明文件的，可由四邻及当地居委会出具证明，并在备注中详细说明土地使用的经过。……请你户于3月22日至3月25日来办理申报登记手续。同年3月22日，詹广财填写的《土地登记申请表（草表）》载明，独自用地面积283.9平方米；其中建筑占地148.8平方米；家庭人口：12人；房屋产权人姓名：詹广财，但在备注中记载：已有一百多年的老房屋，至今弟兄五个没有分家。同年3月25日，邻居马桂英等四人就该房屋出具了四至证明。同年3月27日，詹广财填写了正式的《土地登记申报表》载明，地上物权属：自有。申请者提供的权属证明材料及申请理由：祖遗财产，四至清楚。1991年詹广财去世。1992年8月，东台市国土局对詹广财申报的涉案土地进行地籍调查时，该地上房屋由曹金保一家以及曹拾斤、曹乐保（曹拾斤、曹乐宝为残疾人）居住使用。该《地籍调查表》载明，土地名称：曹金保（异父詹广财）；户主姓名：曹金保；说明一栏记载：房产属曹金保生父的，申报表中詹广财（异父）所写不真实。1993年，曹金保逝世，黄娟、曹亚卿也搬离涉案土地进城居住。1994年7月，西溪居委会出具证明：经核查，曹金保现居住在东台镇梨木路××号，有主房三间、附房三间，用地面积275.6平方米，因祖传原因无用地批准手续，特此证明。曹金保是詹广财异子。同年7月30日，东台市政府制作的《土地登记审批表》载明，地上物类别及权属：民房，归曹金保所有。初审意见：祖传住宅。1995年1月，曹忠领取了土地使用权人为曹金保的国有土地使用证。1999年8月10日，西溪居委会向东台市国土局出具证明载明：本区居民曹忠住西溪梨木街131号，有住房土地一片，92年前曹金保为土地使用者，92年后曹金保病故后，一直是曹忠支撑土地户头。曹忠和曹金保系嫡兄弟二人，原父曹汝霖、母吴乔林、义父詹广财均已死亡，现只有曹忠为该土地权使用者，并已缴纳一切法定费用，该情属实，请国土局给予办理更换土地使用权证手续。2000年3月，曹忠申请办理东台镇西溪梨木街131号房屋产权登记，在《东台市房产所有权调查表》中载明，该户房产为祖产房两栋，自建房一栋。还查明，2018年1月8日，东台市西溪景区房屋征收管理办公室向曹亚彬等四人作出《暂缓履约通知书》载明，卢巧云（曹亚斌）户在与西溪旅游文化景区投资发展有限公司签订《征房安置补偿协议书》前，曾书面认同该处房产为祖产，故与《房屋产权证》所载内容发生矛盾。现决定暂缓履行曹亚斌（面积193.91㎡，补偿金额30万）、卢剑玮（面积68.67㎡，补偿金额12万）卢巧云（面积126.55㎡，补偿金额19.8万）、张燕（面积137.88，补偿金额19.8万）。共4份《征房安置补偿协议书》，待纠纷双方协商一致或通过司法途径裁决后依法处置。本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案二审的争议焦点归纳为：一、东台市政府向曹忠颁发涉案国有土地使用证是否合法；二、一审追加曹亚东、曹亚军、杨雯、杨茂德、曹乐保、曹华、曹亚敏为原告是否程序合法。现分述如下：一、关于东台市政府向曹忠颁发涉案国有土地使用证是否合法的问题1995年颁布的《土地登记规则》第五条第三款规定，两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；(三)权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，涉案房屋原土地系曹汝霖、吴乔林生前使用的祖遗财产。两人去世后，詹广财以申请人名义代表该户12人口提出土地登记申请。由此可见，涉案土地使用权作为祖遗财产，属于该户所有家庭成员共有。在办理登记审批手续过程中，因詹广财死亡，西溪居委会出具证明，证实曹金保系詹广财的义子并实际使用涉案土地，行政机关在地籍调查时将户主姓名从詹广财变更为曹金保。故，曹金保依据西溪居委会的证明代替詹广财成为户主，东台市政府据此制作了以曹金保为权利人的土地使用证。后1999年东台市对全市地籍统一调查登记，因该证载户主曹金保已死亡。西溪居委会再次出具证明，证实曹忠与曹金保系嫡亲兄弟，在曹金保死后独立支撑土地户头。东台市政府依据该证明以及曹金保土地使用证中相关地籍材料，认定曹忠可以作为户主代表该户对外公示，并将土地权利人从曹金保变更为曹忠，有事实和法律依据。上诉人要求确认该登记行为违法的请求，依法不能成立。上诉人黄娟、曹亚卿提出，涉案土地系曹金保、黄娟的夫妻共同财产，被上诉人作出变更登记行为侵犯了上诉人的合法权益。本院认为，如前所述，涉案土地使用权作为曹姓祖遗财产，属于该户所有家庭成员共有。詹广财是代表该户12人口提交的登记申请，曹金保、曹忠成为户主的权利来源都是西溪居委会的证明，东台市政府也是基于该户前任户主死亡的事实，才将涉案土地使用权人先后变更为曹金保和曹忠。因此，上述变更登记行为只是家庭成员内部户主的更换，不影响户主所代表的其他家庭成员对涉案土地享有的合法权益。一审法院认定东台市资源规划局向曹忠颁发土地使用权证并未否定其他权利人的共有权，并无不当。上诉人认为涉案土地使用权并未全体家庭成员共有的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于一审追加曹亚东、曹亚军、杨雯、杨茂德、曹乐保、曹华、曹亚敏为原告是否程序合法的问题《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第一款规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。该条第三款规定，前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。本案中，虽然东台市政府向曹忠颁发的国有土地使用证中只登记了一名权利人，但从詹广财的土地登记申请材料，曹金保的地籍调查材料以及西溪居委会出具的两份证明来看，曹忠只是作为全体家庭成员的代表。该户所有成员都是涉案土地使用权的共有人。本案所涉土地使用权及被诉行政行为与所有家庭成员均具有利害关系，属于必要共同诉讼的当事人。一审法院依法通知其他家庭成员参与诉讼，符合法律规定。此外，根据上诉人黄娟、曹亚卿的陈述，其提起本案诉讼的实质诉求是针对其享有的家庭财产权益。其对涉案土地上的房屋拆迁补偿款项，可依法另行分割处理。综上所述，上诉人黄娟、曹亚卿的上诉理由不能成立，依法予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄娟、曹亚卿负担。本判决为终审判决。审判长  虞忠和审判员  周光营审判员  周 和二〇二一年二月二十六日书记员  陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第二十七条必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。3.《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第五条土地登记以宗地为基本单元。拥有或者使用两宗以上土地的，土地使用者或土地所有者应当分宗申请登记。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。跨县级行政区使用土地的，应当分别向土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请（二）地籍调查(三)权属审核（四）注册登记（五）颁发或者更换土地证书