福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)闽05行终13号 上诉人（原审原告）郑文勇，男，1973年11月27日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 委托代理人王维雪，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市城市管理局，住所地福建省泉州市丰泽区东海行政中心交通科研楼C幢2楼。 法定代表人陈进平，局长。 委托代理人刘晓光，该局工作人员. 委托代理人蔡龙泉，福建泓源律师事务所律师。 上诉人郑文勇因与被上诉人泉州市城市管理局(以下简称泉州市城管局)规划行政决定一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院(2020)闽0503行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年3月1日，惠安县洛阳镇人民政府向泉州市城管局行政执法局台商投资区分局（以下简称台投区城管局）反映关于白沙二村村民郑文勇的房屋存在违法建设的线索。台投区城管局于同年3月5日以违反城乡规划建设为案由对该案予以立案。经调查核实，台投区城管局查明原告郑文勇未经相关部门批准，擅自于2010年至2012年期间在××镇××村××村路××郑文勇）建设的一幢三层房屋，占地面积约为117.23平方米，总建筑面积389.07平方米，框架结构。该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款和《福建省实施办法》第三十六条第一款的规定。台投区城管局于同年3月20日作出泉执台［2019］告字第Ｔ009号《行政处罚告知书》，告知郑文勇拟作出的行政处罚决定及其享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利，并于同日留置送达郑文勇。郑文勇于同日向台投区城管局申请举行听证会，台投区城管局于同年3月27日向郑文勇留置送达听证通知书。同年4月10日台投区城管局根据郑文勇申请召开听证会，郑文勇及其委托代理人娄静、李**霞参加了听证会。同年4月15日台投区城管局根据《城乡规划法》第六十四条和《福建省实施办法》第六十七条第一款、第二款第（三）项、《福建省违法建设处置若干规定》第十五条第（五）项、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，作出泉执台［2019］罚字第Ｔ009号《行政处罚决定书》，责令郑文勇限期自行拆除上述违法建筑物，并于次日留置送达郑文勇。郑文勇不服该处罚决定，向法院起诉。另查明，原告郑文勇不服台投区城管局作出的泉执台［2019］罚字第Ｔ009号《行政处罚决定书》，于2019年4月17日向泉州市鲤城区人民法院提起行政诉讼。泉州市鲤城区人民法院于同年10月17日作出（2019）闽0502行初107号行政裁定书，以该案适格被告应为泉州台商投资区管理委员会，郑文勇起诉台投区城管局属错列被告且拒绝变更为由，裁定驳回郑文勇的起诉。郑文勇不服一审裁定，向泉州市中级人民法院提起上诉。泉州市中级人民法院于同年12月26日作出（2019）闽05行终401号二审裁定，认定台投区城管局作出泉执台［2019］罚字第Ｔ009号《行政处罚决定书》系受泉州市城管局委托行使行政处罚权，该行政行为的法律后果应由委托机关即泉州市城管局承担，故该案适格被告为泉州市城管局。二审裁定以郑文勇在该案中起诉台投区城管局确属错列被告为由驳回郑文勇的上诉，维持一审裁定。 一审法院认为，依据《城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，被告泉州市城管局具有对违反城乡规划的违法建设行为进行查处的法定职责。本案的争议焦点为被告泉州市城管局作出的泉执台［2019］罚字第Ｔ009号《行政处罚决定书》事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。《城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《福建省实施办法》第六十七条第二款第（三）项规定“有下列情形之一，认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（三）影响国家和省重点工程项目建设的。”本案中，原告郑文勇未取得建设工程规划许可证，于2011年左右在城市规划区、省重点项目白沙片区内××镇××村××村路××郑文勇）建设一幢三层房屋，占地面积约为117.23平方米，总建筑面积389.07平方米，框架结构。该事实有泉州市城管局提供的谷歌地图、卫星航拍影像图、现场检查笔录、现场勘验附图、《泉州台商投资区规划建设与交通运输局关于台投区××镇××村××幢建筑物的函复》等证据予以证明。郑文勇的上述建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。泉州市城管局依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对郑文勇作出责令其限期自行拆除扩建部分的违法建筑的行政决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。本案中泉州市城管局委托台投区城管局对辖区内违法建设行为进行查处，有利于相关工作的开展，契合行政体制改革的价值导向。一般认为受托主体应以委托主体的名义实施行为，虽然本案中台投区城管局以自己的名义开展相关调查并作出行政决定，但委托主体泉州市城管局并未因此转嫁责任，应认定该委托关系成立，不影响相关行政行为的效力。泉州市城管局对该案的立案、调查程序符合法律规定，作出行政处罚决定前依法告知了郑文勇所享有的陈述、申辩及申请举行听证的权利，最终作出并送达被诉行政决定，程序合法。综上，泉州市城管局于2019年4月15日作出的泉执台［2019］罚字第Ｔ009号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。郑文勇的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑文勇的诉讼请求。 郑文勇不服，提出上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销泉州市城管局作出的泉执台[2019]罚字第T009号《行政处罚决定书》；3.本案诉讼费用由泉州市城管局承担。事实和理由：一、一审法院对泉州市城管局提交的证据1-40予以确认错误。证据必须具有真实性、合法性、关联性，郑文勇对泉州市城管局提交的证据均提出了异议且具有法律依据，但是一审法院对泉州市城管局提交的几乎所有证据予以确认，首先针对政府机关出具的函、函复、证明等，必须符合法律规定的形式，然而这些政府机关出具的函、函复、证明不合法，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，本法没有规定的适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十五条规定：单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。人民法院就单位出具的证明材料，可以向单位及制作证明材料的人员进行调查核实。必要时，可以要求制作证明材料的人员出庭作证。审判实践中应当注意的是，单位出具的证明材料必须符合形式上的要求，即必须同时有单位盖章、单位负责人签字或者盖章、经办人员签字或者盖章，不符合这种形式上要求的证明材料没有证据效力。其次，泉州市城管局采取留置送达方式根本不合法，不应该予以确认。二、泉州市城管局没有提交证据证明涉案房屋在建设之时违反城乡规划，相反郑文勇的房屋建设至今存在多年，完全符合规划，不具备作出限期拆除的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，泉州市城管局负有举证责任，其提交的证据42一审法院不予认定，也就是说泉州市城管局没有证据证明涉案房屋是否在城市规划区内，没有证据证明建设之时以及建设之后至今城市规划的情况，没有证据，法院就不能作出认定涉案建筑违反城乡规划，违反了什么样的城乡规划。事实上，涉案房屋建设存在很多年，这么长的时间政府对此是知情默许的，甚至在福建省人民政府作出《福建省关于泉州市2018年度第三十四批次农用地转用和土地征收的批复》之前也没有确认是违法建设。本案是征收拆迁，因补偿安置不能达成协议，便不遵守法定的征收补偿安置职责，称涉案房屋不是合法建设不给补偿而实施强制拆除。涉案房屋完全符合规划，不应该作出限期拆除。三、针对已经作出征收决定的房屋，再作出是否违法的认定，不切合实际。涉案房屋已经被福建省人民政府作出征地批复，已经被征收，已经要补偿安置要拆除的房屋，没有再作出是否违法的必要。四、涉案房屋所在地进行征收拆迁，本案不是拆违，是借“拆违之名行拆迁之实”，达到不给征收拆迁补偿安置的目的。涉案房屋应该给予补偿安置，已经确定有补偿安置的房屋，再确定违法建设，达到本该给征收拆迁补偿安置，因违章建筑不给补偿安置的目的。五、泉州市城管局没有证据证明涉案房屋在建设之时属于城市、镇规划区内，其没有法定权限作出涉案建设是否违法的认定。泉州市城管局没有证据证明其有职权依据，没有证据证明其适用《城乡规划法》第四十条规定合法。六、本案没有作出限期拆除的情形，没有达到必须限期拆除的条件。即使适用《城乡规划法》第六十四条的规定，也不是直接予以拆除，是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正。然而本案是否存在不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应由泉州市城管局负有举证责任，其提供的证据中，没有说该建筑属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的建筑。涉案项目名称是白沙片区棚户区改造，改造就是要拆房屋，既然白沙片区棚户区改造二期项目本身就是要拆房屋，这不是建设项目，不是建而是拆。以这个理由来说无法采取改正措施消除对规划实施的影响，不符合逻辑。涉案土地性质是建设用地，郑文勇的房屋也是建设用地，从规划上来说是一致的，没有造成无法消除的影响。郑文勇的房屋早在很多年前就建设，建房完全符合当时的规划，2019年要拆迁，所以不符合规划，这种逻辑荒谬。七、泉州市城管局作出限期拆除，不符合行政比例原则，行政目的不合法、不正当。行政裁量权的行使应当符合比例原则。一般而言，规划部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚，对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，是要限期改正。八、涉案建设已经被纳入征收范围，再适用《城乡规划法》错误。涉案房屋已被纳入征收范围，在涉诉建筑物已经被列入征收范围的情况下，针对涉诉建筑物应该适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律规定按照征收程序予以处理，而不应再适用《城乡规划法》的相关规定，将征收范围内的建筑物以拆除违章建筑的名义作出限期拆除决定予以拆除，应当认定被诉行政行为程序违法。九、泉州市城管局作出的处罚决定程序违法，超过法定期限。在作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是泉州市城管局未提供其作出的处罚决定经过本单位领导集体讨论决定的证据。因此，泉州市城管局作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，应予撤销。根据《泉州市人民政府关于印发开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定的通知》第十七条规定“市、县(市、区)行政执法局对适用一般程序的案件，应当在立案之日起30日内作出行政处理决定；重大、复杂的案件，经本机关负责人批准，可以延长15日；需要继续延长的，县(市、区)行政执法局报市行政执法局批准，市行政执法局报市政府法制办批准。”按照泉州市城管局提交的证据立案是2019年3月5日，2019年4月15日作出处罚决定，已超过30天，应视为其处罚超期。 被上诉人泉州市城管局辩称，一、被诉具体行政行为程序合法。1.台投区城管分局在向郑文勇现场送达《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《听证通知书》、《行政处罚决定书》时，郑文勇均是拒收，故台投区城管分局只能采取留置送达的方式向郑文勇送达材料。在每次留置送达的时候，均有见证人在场，且送达人员及见证人均在《送达回证》上签名确认，并有拍照留存现场送达情况。因此留置送达程序符合法律有关规定。另外，郑文勇已经根据《听证通知书》所载信息向台投区城管分局申请听证，根据《行政处罚决定书》的内容提起行政诉讼，也就是说郑文勇有关陈述、申辩、听证等相关权利并没有因为留置送达程序而受到侵害，因此本案留置送达程序合法有效。2.台投区城管分局系于2019年3月5日以违反城乡规划建设为由对案涉房屋进行立案，于同年3月20日作出泉执台[2019]告字第T009号《行政处罚告知书》，郑文勇于同日向台投区城管分局申请举行听证会，同年4月10日台投区城管分局根据郑文勇申请召开听证会，同年4月15日台投区城管分局作出泉执台[2019]罚字第T009号《行政处罚决定书》。也就是说2019年3月20日启动听证程序，2019年4月10日结束听证程序，扣除上述听证期限，泉州市城管局并未超过法定期限作出处理决定。3.泉州市城管局在对郑文勇做出处罚决定前，台投区城管分局的主要负责人有开会集体讨论并形成《会议纪要》，会议决定责令郑文勇限期拆除违法建筑，会议由台投区城管分局陈福明副局长介绍案件来源及案件背景，由台投区城管分局督查科科长汇报郑文勇等五户违法建设案件的相关情况，出席会议的人员除了上述两人还包括台投区城管分局吕培育、陈昌答等台投区城管分局的主要领导，具体参会人员在会议纪要尾部“参加会议人员”一栏有明确记载。因此泉州市城管局并未违反行政处罚法中关于给予较重的行政处罚的行政机关的负责人应当集体讨论决定的法律规定。二、被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。1.《中华人民共和国行政法》及相关司法解释对于行政诉讼中的证据已有进行规定，因此无需适用民事诉讼法中的规定。行政机关不同于普通企业，对外经常要出具证明材料，如市场监督管理局、派出所、不动产登记中心等部门每天都要为群众出具大量的证明材料，如果每份证明都要单位负责人签名，将大大降低办事效率。本案所涉函、复函并非民事诉讼法规定的证明材料，因此无需适用证明材料的形式标准。泉州市城管局提供的证据中所涉及的函、复函、证明等证据均系其他行政机关制作，材料均有出具的行政机关加盖印章，结合本案各份材料的内容综合分析，是可以证明案涉房屋属于违法建筑。2.根据泉州市城管局在一审中提供的《关于商请认定洛阳镇白沙二村一建筑物的函》、《关于泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局商请认定洛阳镇白沙村五幢建筑物的函复》、《福建省发展和改革委员会关于印发2019年度省重点项目名单的通知》可证实案涉房屋在城市规划范围内，属于省重点项目白沙片区范围内，与城市规划有矛盾，且案涉房屋没有相关规划许可，属于违法建设。因一审过程中郑文勇对案涉房屋是否在城市规划范围内仍存在较大异议，因此泉州市城管局补充提供《泉州市城市总体规划图纸》、《泉州台商投资区总体规划图纸》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，只有在无正当理由逾期提供证据的情况下，才会被视为没有证据。本案中，郑文勇系在庭审过程中对案涉房屋是否在城市规划范围内提出异议，泉州市城管局在已有证据证明的情况下进一步补充材料不属于行政诉讼法所规定的无理由逾期提供证据的情况，因此一审法院以超过举证期限为由否定《泉州市城市总体规划图纸》、《泉州台商投资区总体规划图纸》的做法不符合法律的规定，上述两份证据具备证明力。退一步说，即便该组证据的证明力被否定，泉州市城管局提供的其他证据也足以证明案涉房屋在城市规划范围内，因此泉州市城管局有权对郑文勇的违法行为进行处罚。3.泉州市城管局不存在“以拆违之名，行拆迁之实”的行为。如上所述，涉案房屋位于泉州台商投资区城市规划范围，泉州市城管局经向泉州台商投资区管理委员会规划建设与交通运输局了解，涉案房屋未按照《城乡规划法》之规定履行建设审批手续，郑文勇也没有提供任何权属材料证明其对涉案房屋享有所有权，因此涉案房屋属于违法建设，郑文勇对涉案房屋不享有合法权益，因此被诉行为未侵犯郑文勇合法权益。其次，根据《城乡规划法》第六十四条和《福建省实施办法》第六十七条规定，涉案房屋位于泉州台商投资区白沙片区棚户区改造项目(二期)，已影响省重点工程项目建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依法应予拆除，故泉州市城管局做出的《行政处罚决定书》有事实和法律依据。 经审查，上诉人郑文勇提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。 二审审理期间，上诉人郑文勇对一审查明的涉案房屋的建设时间及建设面积及房屋的四至有异议，本院认为，根据被上诉人泉州市城管局一审时提供的证据9现场检查（勘验）笔录、证据10现场勘验附图、证据11现场证据材料（相片）、证据12测绘图、证据13洛阳镇白沙二村郑文勇违法建筑情况图、证据14卫星影像图（局部）等证据，可以认定一审查明的涉案房屋的建设时间、建设面积及房屋的四至正确，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，依据《城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，泉州市城市管理行政执法局具有对违反城乡规划的违法建设行为进行查处的法定职权。因机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城管局，故泉州市城管局作为本案被告适格。本案中，台投区城管局根据惠安县洛阳镇人民政府的反映，在履行立案、调查、处罚前告知、通知举行听证会等程序后，查明郑文勇未经相关部门批准，擅自于2010年至2012年期间在××镇××村××村路××郑文勇）建设的一幢三层房屋，占地面积约为117.23平方米，总建筑面积389.07平方米，框架结构。该建设行为违反《城乡规划法》第四十条第一款和《福建省实施办法》第三十六条第一款第（一）项的规定。台投区城管局于2019年3月20日作出《行政处罚告知书》，告知郑文勇拟作出的行政处罚决定及其享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利，并于同日留置送达郑文勇，郑文勇于同日向台投区城管局申请举行听证会，后同年4月10日台投区城管局召开听证会。2019年4月15日，台投区城管局以“泉州市城市管理行政执法局”的名义作出泉执台［2019］罚字第Ｔ009号《行政处罚决定书》，责令郑文勇限期自行拆除上述违法建筑物，并于次日留置送达郑文勇。台投区城管局以原泉州市城市管理行政执法局名义作出的泉执台［2019］罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。郑文勇上诉称涉案房屋没有违反城乡规划、没有达到必须限期拆除的条件及行政处罚决定未经过本单位领导集体讨论等理由与本院查明的事实不符，不予采纳。 综上所述，上诉人郑文勇请求撤销案涉《行政处罚决定书》的上诉请求和理由均不能成立，均予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，所作判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑文勇负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二一年二月二十二日 书记员  陈嘉怿 （附）本案引用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……