重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝行终141号 上诉人（一审原告）何信全，男，汉族，住重庆市云阳县。 被上诉人（一审被告）重庆市云阳县人民政府，住所地重庆市云阳县双江街道杏花路60号。 法定代表人覃昌德，县长。 委托诉讼代理人甘术明，重庆市云阳县司法局工作人员。 委托诉讼代理人刘辉，重庆市云阳县规划和自然资源局工作人员。 一审第三人凌昌太，男，汉族，住重庆市云阳县。 委托诉讼代理人王敏，重庆洲同律师事务所律师。 上诉人何信全诉被上诉人重庆市云阳县人民政府（简称云阳县政府）宅基地使用权登记一案，不服重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。在审理过程中，因本案出现其他应当中止诉讼的情形，不能在审限期内审结，本案中止诉讼。恢复诉讼后，本院于2021年2月1日公开开庭进行了审理。何信全，云阳县政府的委托诉讼代理人甘术明、刘辉，凌昌太及委托诉讼代理人王敏到庭参加诉讼。本案现已并审理终结。 一审查明，何信全父母在云阳县X镇X村1组23号有土木结构房屋一栋，其父母过世后何信全兄弟三人达成一致意见，房屋由何信全继承。2006年4月17日，何信全与凌昌太签订买房协议将该房屋卖与凌昌太。2008年5月12日，凌昌太就所买房屋办理了云集用（2008）第X-X-X-X号集体土地使用证。2019年8月8日，何信全就该证提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，该条规定行政行为相对人以外的其他公民、法人或者其他组织针对该行为提起行政诉讼必须与被诉行政行为存在利害关系。本案中何信全并不否认房屋买卖协议的有效性，并凭该协议来主张自己与被诉颁证行为的利害关系。但是，《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”，因此，在房屋买卖行为中我国实行的房地一体原则，即出售房屋时当然包括对其相关土地使用权的处分。现何信全主张房屋买卖协议有效，则其与在后的集体土地使用证的颁证行为并不存在利害关系，其并不具备原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回何信全的起诉。 何信全上诉称，第一，云阳县政府为凌昌太颁发云集用（2008）第X-X-X-X号集体土地使用证主要证据不足。云阳县政府在一审中未向法院提供任何颁证程序的证据和相关事实依据，也未阐明颁证所依据的法律法规。一审法院武断认定何信全无诉讼主体资格，却未对颁证的事实、证据、程序、适用的法律法规作出评判。第二，一审判决适用法律错误。凌昌太与何信全并非同一集体经济组织成员，其依法不能享有诉争房屋的完整物权。综上，请求撤销一审裁定，改判支持何信全的一审诉讼请求。 云阳县政府向本院提交书面答辩意见称，第一，2006年4月17日，何信全将其父亲的房屋卖与凌昌太，双方签订《买卖协议》，该买卖协议的效力决定了云阳县政府是否应当将涉案土地登记给凌昌太。本案的基础法律关系系买卖法律关系，如果买卖协议有效，则集体土地使用权登记依据充分，不应被撤销。何信全的起诉不符合行政诉讼受理条件，一审裁定驳回其起诉符合法律规定。第二，云阳县政府在二审中已经撤销了本案被诉集体土地使用权登记，何信全的诉讼目的已经达到，其要求撤销一审裁定已无实际意义。综上，请求法院裁定驳回起诉，维持一审裁定。 凌昌太未向本院提交书面陈述意见。 因云阳县政府在二审程序中提出新的事实和理由，为进一步查明案情，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，责令云阳县政府提供证据。云阳县政府在规定期限内向本院提交并举示以下证据： 1.《云阳县政府关于撤销凌昌太集体土地使用权登记的决定》（云阳府发﹝2021﹞6号），拟证明云阳县政府已自行撤销云集用（2008）第X-X-X-X号集体土地使用证； 2.送达回执（4份）； 3.送达情况说明； 4.邮件退回单一份。 证据2-4拟证明上述法律文书的送达情况。 经庭审质证，何信全对云阳县政府在二审程序中举示的证据发表如下质证意见：对云阳县政府举示的证据无异议，但仍然坚持诉讼。凌昌太对云阳县政府在二审程序中举示的证据的真实性无异议，但认为程序不合法。 经审查，本院认为云阳县政府举示的证据1-4真实、合法，与本案具有关联，本院予以采信。 根据以上确认的有效证据及当事人的陈述，本院另查明以下事实： 2021年1月15日，云阳县政府作出《云阳县政府关于撤销凌昌太集体土地使用权登记的决定》（云阳府发﹝2021﹞6号），以登记行为违反《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）以及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发﹝2004﹞234号）的规定为由，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第四项的规定，决定撤销凌昌太持有的云集用（2008）第X-X-X-X号集体土地使用证。云阳县政府随后分别向凌昌太及何信全送达上述决定书。 本院认为，本案争议焦点在于行政诉讼原告资格问题，也即《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条有关“利害关系”规定的理解和认定问题。 行政诉讼乃公法上之诉讼，上述“利害关系”，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域的权利和法律上的利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有了行政诉讼原告资格。而公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，除保护公共利益之外，是否同时要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，则受保护的个人即因此存在公法上利害关系，享有公法上的权利。 将当事人是否具有法律保护的权利和法律上的利益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所遵循的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权利和法律上的利益，本身即是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，法院如不认可其原告主体资格，则无法对该行政行为合法性进行实体审查，当事人所主张的权益本身客观存在，却无法得到实体裁判支持，则“有权利即有救济”的司法保障原则只能是纸面上的法律。与此同时，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，也只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益。 就本案而言，2004年8月28日通过修改的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请。由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）第三十二条第四款规定：“除回乡落户的外，禁止批准城镇居民占用农村集体经济组织的土地建住宅。”第五十五条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，当事人必须自改变之日起30日内，持有关文件向原登记发证机关所属的土地行政主管部门提出申请，由原土地登记发证机关变更登记，更换土地证书。（一）依法改变土地的权属性质或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）第二条第十项规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发﹝2004﹞234号）规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”根据上述行政实体法律规范体系的规定，我国对农村村民宅基地的管理采取严格的审批制度，无论是宅基地的申请、取得、建设、变更等都需遵守严格的审批程序。其制度设计的价值导向在于根据我国人多地少的国情实行严格的土地管理制度，强化节约利用土地，保障农民合法权益。上述行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件均明确规定了宅基地变更登记行政行为中原土地使用权人的相关权益，并界定了农村村民“一户一宅”的基本原则，即农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。根据上述一系列规定，市、县人民政府在办理宅基地使用权变更登记时必须保护或者考量原土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨要求必须考虑原土地使用权人的宅基地使用权的保障问题，严禁城镇居民在农村购置宅基地。市、县人民政府在作出审批核发行为时，应当审查该宅基地的取得以及宅基地上建筑物、附着物的建设是否办理合法审批手续；宅基地上建筑物、附着物的买卖以及宅基地使用权的转移是否系原土地使用权人的真实意思表示；宅基地使用权的受让人是否符合法定条件等事宜。因此，宅基地使用权变更登记行为涉及的原土地使用权人与该审批核发行为具有公法上权利，原土地使用权人以审批行为侵犯其宅基地使用权为由提起行政诉讼，具有诉讼权能，应当纳入司法救济范畴。具体到本案中，2008年5月12日，云阳县政府为凌昌太办理了云集用（2008）第X-X-X-X号集体土地使用证，该审批核发行为导致何信全原有宅基地使用权的变更，何信全亦无法在本集体经济组织内再申请宅基地，故何信全以凌昌太违反买卖协议约定，私自过户为由提起本案行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”的情形，具有原告资格。《中华人民共和国物权法》第一百四十七条“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”之规定，系针对国家所有的建设用地使用权的相关规定。该法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”因此，一审法院根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条的规定认定何信全与本案被诉颁证行为不存在利害关系，不具备原告资格，据此作出裁定驳回起诉，适用法律错误，依法应予撤销。云阳县政府在二审审理过程中自行撤销被诉云集用（2008）第X-X-X-X号集体土地使用证，一审法院应就何信全提出的诉讼请求结合本案的新情况，针对原行政行为的效力进行相关实体审理。何信全的起诉符合法定起诉条件，其上诉理由成立，本院依法予以支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行初83号行政裁定； 二、本案指令重庆市第二中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 张 莉 二〇二一年二月二十六日 书记员 万 芳