福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终755号 上诉人（原审原告）福建汇宏招标有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区西洪路149号-66。 法定代表人陈郑晰，总经理。 委托诉讼代理人郑文斐、潘坚心，福建福晓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人吴建青，局长。 委托诉讼代理人何贞健，该局工作人员。 委托诉讼代理人黄耀骥，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人福建汇宏招标有限公司因诉被上诉人福州市自然资源和规划局违法解除协议一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年3月1日，原、被告签订《福建省省级政府采购委托协议》，约定被告委托原告代理“国家国土大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目”的政府采购事宜，被告委托原告的具体事项有：委托原告编制、发售招标文件，在指定媒体上发布招标（采购）公告或招标邀请函；组织整个招标过程，在指定媒体上发布中标公告，以及法定其他事项。2019年3月21日，原告在福建省政府采购网发布招标公告，于2019年4月11日在福州市公共资源交易服务中心组织开评标。后经评标委员会评审，确定中标人。评标结束后，原告将评标报告发送被告确认，但被告未确认评审结果。2019年4月18日，被告向福州市财政局提请“国家国土大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目”采购的监督检查。福州市财政局于2019年7月25日作出《福州市财政局关于福州市自然资源和规划局商请国家国土资源大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目采购监督检查有关事项的复函》（榕财采函[2019]6号，以下简称榕财采函[2019]6号复函），主要内容如下：1、被告根据原告提供的两份不一致的电子授权模板出具的《授权书》和《授权函》均违反了《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号）第三点的规定；2、本项目资格审查有误，属于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十八条第三项规定的情形，原、被告应予以改正；3、本项目评审委员会未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十五条第四款的规定，评审意见无效；4、经查，现有材料无法证明采购代理机构在评标过程中违规向特力惠信息科技股份有限公司泄露评标结果的行为。综上，要求原、被告根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十七条、第七十八条、第七十九条等有关规定予以改正并作出相应处理。2019年8月12-14日，被告召集原告及相关部门召开会议，针对榕财采函[2019]6号复函的内容部署推进整改工作。2019年8月27日被告要求原告向各投标人确认是否愿意参与“国家国土大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目”的重新评标工作。2019年8月29日起原告陆续收到回复，多家投标人均不同意延长招标文件所规定的投标有效期。2019年9月17日原告再次组织资格审查改正和重新组织评标委员会评审。截止至2019年9月27日，因超过招标文件规定的90个日历日的投标有效期，且在有效期内仅有两家投标人同意延长投标有效期，合格投标人不足三家，故该项目按照废标处理，原告于2019年9月29日向被告发出《招标采购结果确认函》，将上述采购结果告知被告。被告于2019年9月30日作出《采购单位确认回执》，确认因合格投标人不足三家，故本项目按照废标处理。被告于2019年11月5日向原告作出榕自然函[2019]2274号《关于解除招标代理委托协议的函》，主要内容为，根据《中华人民共和国合同法》第四百一十条的规定，函告原告如下：解除被告与原告关于“国家国土资源大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目”及“国家国土资源大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目（测试和监理）”的招标代理委托协议。原告不服，遂诉至原审法院。 原审法院认为，本案争议的焦点问题有二：一是被告单方解除的案涉项目的招标代理委托协议是否属于行政协议的范畴。首先，案涉《政府采购委托协议》系作为行政机关的被告与作为行政相对人的原告公司之间订立的，符合行政协议的主体要素；其次，案涉协议系为实现被告完成政府采购的目的而签订，因此该协议实质上系福州市自然资源和规划局为实现相应的行政管理或者公共服务目标而订立，符合行政协议的目的要素；第三，原、被告双方经协商订立协议，亦符合行政协议的意思要素；第四，从协议的内容和标的来看，协议约定的委托事项系完成国家国土大数据应用中心试点建设政府类应用及标准规范项目的政府采购工作，推进该大数据的应用项目是为了提升国土资源管理部门的政务管理与社会服务水平，并结合前述双方订立合同的目的来看，被告显然是为了更好地实现行政管理或者公共服务目标而订立，属于公法目的，协议的内容亦具有行政法上的权利义务内容。该协议亦符合行政协议的内容要素。综上，案涉《政府采购委托协议》属于行政协议范畴，被告单方解除行政协议的行为亦属于行政诉讼的受案范围。二是被告是否享有案涉《政府采购委托协议》的解除权。根据《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定，委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。本条是关于解除委托合同的规定。委托合同是以双方信任为存在的条件，如果一方不守信用，失信于另一方，继续履行合同已无必要，法律赋予了双方当事人的权利，即只要一方想终止合同，就可以随时解除合同，而且不须有任何的理由。换言之，一方面，委托人可以随时撤销委托。如果互相没有信任或者已不再需要办理委托的事项，委托人即可单方解除委托合同，无须征得受托人的同意即可发生效力。但是受托人可以要求委托人赔偿相应的损失。另一方面，受托人可以随时辞去委托。委托合同的成立既需要委托人对受托人的了解和信任，也需要受托人对委托人的信任。如果受托人不愿意办理受委托的事务，受托人无须表明任何理由，即可解除合同。因此，被告依据《中华人民共和国合同法》第四百一十条规定行使解除权，向原告发出榕自然函[2019]2274号《关于解除招标代理委托协议的函》并无不当，原告诉请于法无据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告福建汇宏招标有限公司的诉讼请求。 上诉人福建汇宏招标有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院对事实认定不清，证据不足，适用法律错误，应依法撤销并改判。一、被上诉人行政行为存在滥用职权、明显不当。原审法院未对被上诉人解除《采购委托协议》行为进行合法性审查及评判。第一，《采购委托协议》本质上属于行政协议，原审法院认定本案属于行政诉讼受案范围正确。但被上诉人单方解除《采购委托协议》，法院应当对其解除行政协议的行为是否属于滥用职权、是否属于明显不当进行合法性审查。第二，被上诉人单方解除《采购委托协议》属于滥用职权。上诉人在代理招标过程中无明显过错，现有证据榕财采函[2019]6号复函可以充分体现。因上诉人严格按照《政府采购法》等法律法规开展招标活动，通过公平竞争产生的中标候选人并非被上诉人理想的中标人，确定中标侯选人后被上诉人通过各种方式旁敲侧击并暗示上诉人将中标结果予以废标，可见被上诉人主观恶意解除《采购委托协议》，更换代理真实目的是为了操控新的代理机构指定理想中标人。被上诉人行为违法，其单方解除《采购委托协议》属于滥用职权。第三，被上诉人单方解除《采购委托协议》明显不当。上诉人已经完成《采购委托协议》大部分委托事项，委托协议本处于快履行完毕状态。被上诉人无视上诉人此前的全部工作成果，包括制作、发布招标文件、组织开评标等活动，评标结束后发现中标候选人并非意向中标人，就恶意解除协议，存在明显不合理、不适当，被上诉人行为严重违背法律目的和精神，明显不当。第四，依据《采购委托协议》第六条委托协议的变更和终止中约定，协议变更终止只有四种情形。四种情况并未约定被上诉人可以单方终止合同约定，应当视为双方对被上诉人单方解除合同的排除。二、行政协议作为一类特殊类型的行政行为，首先应当将诚实守信作为政府依法行政的基本要求进行审查。对行政协议的解除应当切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。如果行政机关对合同的具体条款作出限缩解释，减损了协议相对人的合同项下应获得的利益，属于不当行使行政优益权。本案国土大数据项目经福建省人民政府采购网上公开信息系统下达上诉人后，上诉人认真履行代理义务制作、发布招标文件、组织开评标等活动，评标结束后发现中标候选人并非被上诉人意向中标人，被上诉人随后通过各种方式或明示或暗示的方式要求上诉人推翻中标结果并让其意向中标人“特力惠”中标。当上诉人认真严格遵守《政府采购法》等相关法律法规履行代理职责后，被上诉人认为上诉人不能够完全听从其指示就寻找各种理由抹黑上诉人，并恶意解除《采购委托协议》，被上诉人的解除行为存在滥用职权、明显不当。请求：一、撤销原审判决；二、支持上诉人原审全部诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人福州市自然资源和规划局辩称，一、双方享有案涉《采购委托协议》的任意解除权。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第三百九十六条规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。第四百一十条规定，委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。委托合同双方享有任意解除权。委托合同以双方信任为前提条件，如果一方不守信用，失信于另一方，继续履行合同已无必要。法律赋予了双方当事人权利，只要一方想终止合同，就可以随时解除合同，而且不须有任何的理由。换言之，一方面，委托人可以随时撤销委托。如果缺乏信任或者不再需要办理委托的事项，委托人即可单方解除委托合同，无须征得受托人的同意即可发生效力。但是受托人可以要求委托人赔偿相应的损失。另一方面，受托人也可以随时辞去委托。结合原审的审理情况，答辩人对上诉人福建汇宏招标有限公司已失去了基本的信任，继续履行合同己无必要。答辩人根据法律赋予的任意解除权解除案涉的《采购委托协议》系合法行使权利，不存在滥用职权及恶意解除的情况。二、原审法院判决合法正当，上诉人的上诉依法应予驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从目的上看，行政协议的签订应当是为了实现行政管理或者公共服务目标，其目的具有公益性，而非满足和实现行政机关自身的利益。如果行政机关为自身需要而与合同另一方签订协议，则属于平等主体之间签订的民事合同，不属于行政协议；从内容上看，行政协议应当具有行政法上权利义务内容，能够体现行政机关行使行政职权的要素。本案中，案涉《政府采购委托协议》系被上诉人福州市自然资源和规划局为国家国土大数据应用中心试点建设政府类应用，委托上诉人福建汇宏招标有限公司作为招标代理机构处理有关采购事项。从目的上看，案涉协议的订立是为了满足行政机关自身工作需要；从内容上看，案涉协议的内容无明显行政职权要素，故案涉协议不应认定为行政协议。同时，《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定，“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。”第七十九条规定，“政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担民事责任。”上述法律规定进一步明确了政府采购协议属于平等主体之间签订的民事合同，不属于行政协议。原审判决将案涉《政府采购委托协议》认定为行政协议，应予纠正。上诉人对案涉《政府采购委托协议》的解除存在异议，应当通过民事途径予以解决。 综上，本案不属于行政诉讼受案范围，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初456号行政判决； 二、驳回上诉人福建汇宏招标有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年二月八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩