山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1850号 上诉人（原审原告）潘修祥，男，1967年10月1日出生，汉族，住山东省夏津县。 上诉人（原审原告）马书勇，男，1964年5月7日出生，汉族，住山东省夏津县城区。 上诉人（原审原告）李春梅，女，1963年1月9日出生，汉族，住山东省夏津县城区。 三上诉人共同委托代理人梅玉贤，北京中闻律师事务所律师。 三上诉人共同委托代理人赵勇，北京中闻律师事务所律师。 上诉人（原审被告）夏津县人民政府，住所地夏津县南城街**。 法定代表人高善玉，县长。 出庭应诉负责人王韧，夏津县人民政府副县长。 委托代理人郑振。 委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。 上诉人潘修祥、马书勇、李春梅与上诉人夏津县人民政府房屋征收补偿一案，山东省德州市中级人民法院于2020年11月5日作出（2020）鲁14行初179号行政判决。潘修祥、马书勇、李春梅与夏津县人民政府均不服一审判决，分别提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，涉案被拆宿舍楼原为山东省夏津县地毯厂（以下简称地毯厂）的职工宿舍，所占土地系以租赁方式使用的集体土地。1998年7月6日，中国农业股份有限公司夏津县支行（以下简称农行夏津支行）与地毯厂签订借款合同，约定自1998年7月6日至2000年7月6日，农行夏津支行根据地毯厂的需要提供最高不超过1500万元的贷款，地，地毯厂以其所有的包括涉案宿舍楼在内的房产及设备估价值2150万元）提供抵押，双方于同年7月8日在夏津县工商管理局进行了抵押物登记。合同签订后至1999年2月2日，地，地毯厂向农行夏津支行借款18笔共计849万元今未予偿还。 后地毯厂在改制时，将已抵押的涉案宿舍楼转让给山东省夏津县银海地毯有限公司（以下简称银海地毯公司），银海地毯公司就涉案宿舍楼办理了2××2第0153号房产证。2002年，夏津县人民法院就潘修祥、马书勇、李春梅三人与银海地毯公司借款纠纷三案由分别出具（2002）夏法民调字第402号、403号、404号民事调解书。后三人申请法院执行，夏津县人民法院于2002年5月23日出具（2002）夏法执字第6号民事裁定书，将银海地毯公司所有的涉案宿舍楼变卖抵顶给潘修祥、马书勇及李春梅，抵顶货款70万元。2002年5月31日，涉案宿舍楼过户至潘修祥、马书勇、李春梅名下，房产证号为2××2第0103号，但至今未办理土地过户手续。2013年3月4日，夏津县人民政府发布夏征方案告字（2013）1号《关于公布碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿方案的公告》，潘修祥、马书勇、李春梅名下的涉案宿舍楼在征收范围内。2013年4月13日，夏津县人民政府发布夏征告字〔2013〕1号《房屋征收决定公告》，公告中附有征收补偿方案的内容。2015年1月4日，夏津县人民法院宣告地毯厂破产。德州大正资产评估有限公司受银海地毯公司破产管理人的委托，于2015年3月11日作出德大正评字〔2015〕第4-5号资产评估报告书，其中涉案宿舍楼的估价为950950元。涉案宿舍楼抵押权人农行夏津支行向地毯厂破产管理人申报债权时，得知涉案宿舍楼变卖给了潘修祥等三人，遂对（2002）夏法执字第6号裁定书执行标的提出书面异议。夏津县人民法院于2015年4月8日作出（2002）夏法执异字第6-1号裁定书，撤销了（2002）夏法执字第6号裁定书，中止了对执行标的的执行。2015年4月，涉案宿舍楼被拆除。夏津县人民政府设立的会盟片区拆迁指挥部将包括涉案宿舍楼在内的评估价款共计1170120元提存至夏津县人民法院账户。2019年12月19日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民再965号民事判决，准许执行（2002）夏法执字第6号民事裁定书中银海地毯有限公司所有的宿舍楼一栋（2453.9平方米，房产证号2××2第0153号）。 原审法院认为,本案的争议焦点为：一、夏津县人民政府是否应对潘修祥、马书勇、李春梅进行征收补偿；二、补偿方式及价值如何确定。 关于夏津县人民政府是否应对潘修祥、马书勇、李春梅进行征收补偿的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的人民政府应当对被征收人给予补偿。根据山东省高级人民法院（2019）鲁民再965号民事判决书可知，潘修祥、李春梅、马书勇等三人对涉案宿舍楼享有所有权，其均系涉案片区的被征收人。因此，夏津县人民政府作为作出涉案征收决定的人民政府，应就涉案宿舍楼对潘修祥、马书勇、李春梅进行补偿。 关于涉案房屋补偿方式及价值如何确定的问题。本案中，涉案房屋原为银海地毯公司的职工宿舍，该房屋过户至潘修祥、李春梅、马书勇名下后，房权证2××2第0103号显示房屋用途为宿舍楼，且房屋所占土地为租赁性质的集体土地，而集体土地上房屋拆迁的补偿费用主要包括土地使用权的补偿和房屋本身的补偿，在房屋所占土地为租赁使用集体土地的情况下，房屋所有权人仅能就房屋价值取得相应补偿，并不能就房屋所占土地价值取得对应补偿，因此，涉案房屋不能等同于征收片区其他具有土地使用权的住宅进行回迁安置，只能就房屋本身价值进行货币补偿。 《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，涉案宿舍楼被拆除前，已由德州大正资产评估有限公司进行评估，但由于当时房屋产权人不明晰，潘修祥、李春梅、马书勇未能及时知晓评估结果并提出异议，因此，本应通过重新评估鉴定确定涉案宿舍楼的价值，但潘修祥、李春梅、马书勇与夏津县人民政府均拒绝评估。考虑到潘修祥、李春梅、马书勇的房屋并未取得国有土地使用权证，其占用土地系租赁使用的集体土地，潘修祥、李春梅、马书勇只能按照房屋重置成本价获得补偿，不能取得等同于国有或集体土地使用权的价值。根据德州市近年来征地补偿工作实际，参照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于德州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕395号）文件精神，考虑到涉案房屋所在的区位、用途、建筑面积、建筑结构、新旧程度、配套设施等，原审法院按照成本法酌定确定涉案房屋的重置标准为每平方米单价1100元，即夏津县人民政府应当对潘修祥、李春梅、马书勇所有的建筑物2453.9平方米，按照每平方米单价1100元的重置标准，补偿潘修祥、李春梅、马书勇房屋损失2699290元(即2453.9平方米×1100元／平方米＝2699290元)。夏津县人民政府还应依据涉案片区征收补偿方案中规定的补偿安置政策，对潘修祥、李春梅、马书勇被拆除房屋的搬迁补助费予以补偿。即按照每平方米6元的标准，补偿潘修祥、李春梅、马书勇搬迁补助费14723.4元（即2453.9平方米×6元／平方米＝14723.4元）；被告应补偿潘修祥、李春梅、马书勇房屋损失及上述费用共计2714013.4元（即2699290元＋14723.4元＝2714013.4元）。 另外，为便利潘修祥、李春梅、马书勇及时取得涉案房屋补偿款项，对于夏津县人民政府提存在夏津县人民法院的评估款项，原审法院不在原审判决中予以抵扣，夏津县人民政府应按原审判决确定的金额全额支付夏津县人民政府相关款项，对于提存在人民法院的评估款项，夏津县人民政府可自行提取并安排他用。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十二条之规定，判决如下：一、判令夏津县人民政府于本判决生效之日起两个月内补偿原告潘修祥、马书勇、李春梅房屋价值2699290元，搬迁补助费14723.4元。上述费用共计2714013.4元；二、驳回原告潘修祥、马书勇、李春梅的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的补偿款利息。案件受理费50元，由夏津县人民政府负担。 潘修祥、马书勇、李春梅不服一审判决，上诉请求：1.改判夏津县人民政府补偿潘修祥等三人2453.9平方米的同类型住宅，或者按照涉案区域现行房地产市场价格(总价不少于1226.95万元)进行对价补偿，并同时补偿潘修祥等三人搬迁补助费14723.4元及相应利息损失；2.本案一审、二审诉讼费用由夏津县人民政府承担。具体事实和理由如下：1.涉案宿舍楼应当按照“住宅”的标准进行补偿。《建设部关于印发 夏津县人民政府上诉称，一审判决对房屋价值认定事实不清，适用法律错误，请求撤销本案一审判决。1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，夏津县人民政府在拆除之前已经邀请第三方评估公司德州正大资产评估公司对涉案宿舍楼进行了评估价值认定，评估是结合当时宿舍楼最真实的现状作出的。一审法院应当以此评估结果作为判决房屋价值的重要参考依据和标准。2.涉案宿舍楼原为地毯厂的职工宿舍，其至少是15年以上的老楼房，处于长期闲置状态。当时建造房屋的重置标准达不到1100元/平方米，而一审法院依据鲁国土资字〔2017〕395号文件批复，将宿舍楼按照住宅楼房砖混一级的标准确定重置成本有失公平。3.涉案宿舍楼房内没有任何物品不存在搬迁事实，故不应当支付搬迁补助费。 二审期间，潘修祥等三人提出调查取证申请，请求依法对涉案征收补偿过程中的房屋征收补偿档案（包括但不限于此次征收范围内房屋情况的调查结果、分户的初步评估结果、整体评估报告和分户评估报告、分户补偿情况、涉案宿舍楼的征收补偿档案）进行调查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据......”，但申请调取的证据必须与案件有关，潘修祥等三人申请调取的证据中非本次征收范围内房屋情况的调查结果、分户的初步评估结果等材料与本案无关，本院决定不予调取。另，经查阅一审卷宗，夏津县人民政府已在一审举证期限内提交涉案房屋征收决定公告（夏征告字〔2013〕1号）和《碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿方案》、涉案宿舍楼德大正评字〔2015〕第4-5号资产评估报告书及补偿款结算票据等潘修祥等三人申请调取的部分证据。 对于潘修祥等三人申请调取的涉案被征收宿舍楼及相应片区的房屋征收补偿档案（不含一审已经质证证据）等证据，因潘修祥等三人曾向夏津县住房和城乡建设局提出信息公开申请但并未获取，本院认为以上证据与本案有关，遂向夏津县人民政府依法调取。夏津县人民政府经查询向本院出示原夏津县夏津镇政府与夏津县毛巾厂、地、地毯厂签订的《偿还使用土地包产协议书》资料现存于夏津县房管中心）一份、夏津县经济委员会出具的地毯厂土地租赁的《证明》一份以及《房屋征收决定公告》（夏征告字〔2013〕1号）和《碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿方案》，并答复称未查到涉案宿舍楼的土地登记及相应的征收档案。其中涉案房屋征收决定公告（夏征告字〔2013〕1号）与《碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿方案》已经一审法院庭审质证，不属于新证据。 根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条第二款之规定，对于依潘修祥等三人申请调取的涉案被征收宿舍楼及相应片区的房屋征收补偿档案（不含一审已经质证证据）已经调取的证据及其他证据无法调取到的情况，本院已经及时向潘修祥等三人告知。另，本案审理过程中，潘修祥等三人提出要求现场开庭并网络直播的申请，但鉴于近期国内新冠肺炎疫情反弹加重的特殊环境背景，经合议庭商议，采取网络听证的方式审理该案，以切实维护当事人的健康安全与合法权益。 二审期间，潘修祥等三人提出以下证据，第一组证据：1.2020-015号《政府信息公开告知书》；2.《夏津县城总体规划（修编）2004-2020》；3.《夏津县土地利用总体规划（2006-2020）会盟片区局部图》；4.本案被征收宿舍楼在此次征收范围内的位置图；5.夏津县城区地图。其中证据1-4来源于夏津县自然资源局，证据5来源于夏津县城区百度地图，该第一组证据的证明目的是涉案被征收宿舍楼，至少从2004年起至今，处于城市规划区域以内，应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。第二组证据：6.地毯厂同类宿舍楼补偿与本案一审判决情况对比表（证据来源：潘修祥、马书勇、李春梅）；7.二期地毯厂宿舍的《碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿协议书》（被征收人李训勇）；8.二期地毯厂宿舍的《会盟片区回迁安置楼房结算书》（被征收人李训勇）；9.二期地毯厂宿舍的《碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿协议书》（被征收人王寿亭）；10.二期地毯厂宿舍的《会盟片区回迁安置楼房结算书》（被征收人王寿亭）；证据7-10来源于被补偿房主。该第二组证据的证明目的为同为地毯厂宿舍的其他被征收房屋，已经按照住宅类别参照国有土地上的房屋征收补偿标准获得了房屋产权调换，因此涉案被征收宿舍楼应当按照住宅类别标准进行安置补偿。第三组证据11.〔2021〕第1号政府信息公开告知书，证据来源夏津县住房和城乡建设局，证明目的，涉案宿舍楼系在碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目征收范围内，由夏津县人民政府强拆，至今未补偿。潘修祥等三人以政府信息公开的方式无法获取到碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿过程中地毯厂宿舍的房屋征收档案及整个片区房屋征收补偿档案，故申请法院调取。夏津县人民政府没有向潘修祥等三人公开此次征收补偿档案的行政行为违法。 夏津县人民政府对潘修祥等三人提出的证据提出质证意见称，1.对第一组证据中证据1、2、3、4、5的真实性无异议，但潘修祥等三人所有的宿舍楼已经被依法征收。2.认为第二组证据中证据6属于当事人其自行制定的文书，不具有法律效力。对第二组证据7、8、9、10的质证意见为，因以上证据是复印件且经过涂改，不是原始证据、合法证据，故对其真实性、关联性、合法性有异议。涉案宿舍楼与李训勇、王寿亭房屋性质、补偿标准不同，其属于涉案征收补偿方案（夏征方案告字〔2013〕1号）中的第十项其它规定之（一）的办公、仓储、生产等其它用房，应当实行货币补偿，不属于居民用房。3.对第三组证据中证据11的真实性无异议。 参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(2019年修正)第六十二条第二款：“人民法院根据当事人申请调查收集的证据，审判人员对调查收集证据的情况进行说明后，由提出申请的当事人与对方当事人、第三人进行质证”之规定，对本院依法向夏津县人民政府调取到的《偿还使用土地包产协议书》、地、地毯厂土地租赁的《证明》两项证据质证，双方当事人对其真实性、合法性与关联性均无异议，但潘修祥等三人认为该两项证据证明了其是涉案宿舍楼所占土地的使用权人，夏津县人民政府则认为该两项证据证明涉案宿舍楼所占土地被征收前属租赁的集体土地，潘修祥等三人没有相关的使用权。 本院对潘修祥等三人提供的证据认定如下:对第一组证据中1-5项证据的真实性、合法性与关联性予以认定，可以作为认定案件事实的依据。但对其认为涉案宿舍楼应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿的证明目的不予认可。对第二组证据中的7、8、9、10项证据的真实性与关联性无法确认，因潘修祥等三人第一次向法院提交的《碧水绕城沿线（会盟片区）改造项目房屋征收补偿协议书》与会盟片区回迁安置楼房结算书隐去了被拆迁人姓名与编号，后又向法院提供了李训勇与王寿亭各自的房屋征收补偿协议书和回迁安置楼房结算书复印件，李训勇与王寿亭被拆迁房屋与涉案宿舍楼的房屋性质、建筑情况是否相同无法确认，以上证据亦无其他相关证据予以佐证，故不能作为认定案件事实的依据。潘修祥等三人根据7、8、9、10项证据作出的第6项证据亦无法作为认定本案事实的依据。对第三组证据11的真实性、关联性与合法性予以认定。另，对本院依申请调取到的两项证据的真实性、合法性与关联性予以认定，可以作为认定案件事实的依据。 本案听证过程中，潘修祥等三人发表主要意见与上诉意见一致，要求实现产权调换的权利或者涉案宿舍楼按照与李训勇、王寿亭被拆房屋同样的标准予以补偿。夏津县人民政府发表主要意见称，潘修祥等三人要求本机关提交的其他被征收人的征收信息档案，不属本机关管辖，无法提供，且二者性质不一致，不属于隐匿或有证据不提交的情形。对方当事人主张涉案〔2021〕第1号政府信息公开告知书不合法，不属于本案审理范围。关于涉案宿舍楼被占用的土地性质问题应当主要由潘修祥等三人举证，涉案宿舍楼被纳入城市规划区不等于其占用土地是国有土地，不应按照国有土地上标准予以补偿。 各方当事人的证据已经原审庭审质证并随案移送本院。经审理，本院同意一审法院对各方当事人提交证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院认为，本案的审理焦点为涉案宿舍楼的补偿方式及标准问题。根据一审及本院查明事实，潘修祥等三人拥有涉案宿舍楼的所有权，但一直未取得相应的土地使用权证书。涉案宿舍楼房权证2××2第0103号显示房屋用途为宿舍楼，且涉案宿舍楼所占土地为租赁性质的集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，集体土地上房屋拆迁的补偿费用主要包括土地使用权的补偿和房屋本身的补偿，土地使用权补偿部分的对象是集体经济组织中的土地承包经营权人。在涉案宿舍楼所占土地为租赁使用集体土地的情况下，房屋所有权人一般情形下仅能就房屋价值取得相应补偿，并不能就房屋所占土地价值取得对应补偿。因此，涉案宿舍楼不能按照征收片区其他具有土地使用权的住宅标准进行回迁安置，只能就宿舍楼本身价值进行货币补偿，而无权选择产权调换，故对潘修祥等三人要求进行产权调换或者参照国有土地上标准予以补偿宿舍楼价值的上诉请求，本院不予支持。 本案中，涉案宿舍楼被拆除前，已由德州大正资产评估有限公司进行评估，夏津县人民政府已经按照当时的评估金额及时向法院提存了补偿款项。但因当时房屋产权人不明晰，潘修祥等三人未能及时知晓评估结果并提出异议，因此，本应通过重新评估鉴定确定涉案宿舍楼的价值，但在一审过程中双方当事人均拒绝评估。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，一审法院参照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于德州市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕395号）文件精神，根据德州市近年来征地补偿工作实际，考虑到涉案宿舍楼所在的区位、用途、建筑面积、建筑结构、新旧程度、配套设施等因素，按照重置成本价的补偿标准，确定涉案宿舍楼的重置标准为每平方米单价1100元，补偿面积为2453.9平方米，共补偿潘修祥等三人房屋损失2699290元，并无不当。一审法院依据涉案征收补偿政策规定，判决补偿潘修祥等三人搬迁补助费14723.4元亦无不当。综上，对夏津县人民政府的上诉请求，本院亦不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘修祥、马书勇、李春梅与上诉人夏津县人民政府分别负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王云阁 审 判 员 许 琳 审 判 员 李 拙 二〇二一年二月五日 法官助理 刘莹莹 书 记 员 王超群