辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终859号上诉人（一审原告）：大连宇都环境技术材料有限公司。住所地：辽宁省大连高新技术产业园区七贤岭火炬路35号3层301室。法定代表人：权伍哲，该公司总经理。委托诉讼代理人：裴兆斌，该公司法律顾问。委托诉讼代理人：相京佐，该公司法律顾问。被上诉人（一审被告）：中华人民共和国大窑湾海关。住所地：辽宁省大连经济技术开发区海青岛街道。法定代表人：曲罡，该海关关长。出庭负责人：厉剑，大窑湾海关缉私分局局长。委托诉讼代理人：刘丽，大窑湾海关工作人员。委托诉讼代理人：徐潇，辽宁智库律师事务所律师。上诉人大连宇都环境技术材料有限公司（以下简称宇都公司）因诉被上诉人中华人民共和国大窑湾海关（以下简称大窑湾海关）撤销责令退运通知书一案，不服辽宁省大连市中级人民法院作出的（2019）辽02行初137号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年11月9日组织双方当事人进行询问，上诉人宇都公司的委托诉讼代理人裴兆斌、相京佐，被上诉人大窑湾海关的出庭负责人厉剑，委托诉讼代理人刘丽、徐潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宇都公司起诉称，一、请求撤销窑关退[2018]13号责令进口货物直接退运通知书。二、大窑湾海关承担本案的诉讼费用。主要理由是：一、大窑湾海关违反信赖保护原则，认定宇都公司进口货物属于限制进口类固体废物事实不清，依据不足：1.大窑湾海关已经确认宇都公司进口的聚乙烯颗粒不属于限制进口类固体废物，宇都公司已于2018年3月31日将第一批进口的聚乙烯颗粒16吨运至大连；2.2018年6月29日，宇都公司再次进口16吨改性聚乙烯颗粒运至大连，后经两次权威机构鉴定均为固体废物。但第二次检测报告对货物的样品性能测试结果显示货物符合大窑湾海关进口要求，认定为固体废物采用的标准GB/T11115-2009为聚乙烯纯原料标准，不适用本票货物改性着色聚乙烯，依据《固体废物鉴别导则》及《固体废物鉴别标准通则》的相关规定，该批货物不属于固体废物。二、大窑湾海关所作具体行政行为适用法律不当，程序违法，处理显失公正。2018年8月8日宇都公司申请复检时，大窑湾海关未按照《关于发布固体废物属性鉴别机构名单及鉴别程序的通知》规定的期限进行复检。在责令进口货物直接退运通知书上只是根据《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》有关规定，没有引用法律条款。在宇都公司对大窑湾海关所作的两次鉴别数据提出质疑时大窑湾海关没有理睬。在大窑湾海关对宇都公司告知后，宇都公司提出了陈述和申辩，大窑湾海关拒绝听取宇都公司的陈述和申辩，既没有对宇都公司提出的陈述和申辩进行复核，也没有做出采纳或者不予采纳的意见。宇都公司认为该退运通知属于行政处罚，应按照行政处罚的程序进行申辩、告知诉权。三、缉私分局是大窑湾海关的内设机构，不具有执法主体资格：1.《固体废物污染环境防治法》第七十八条明确规定处罚的主体是海关，不是海关缉私分局；2.退一步讲，即使是大窑湾海关依据的《海关进口货物直接退运管理办法》第六条规定，该条文所规定的主体也是海关，而非海关的缉私分局。四、违反信赖保护原则，宇都公司前一批进口该塑料颗粒没有问题，第二批则被拒绝。大窑湾海关辩称，宇都公司的诉讼请求没有事实及法律依据，应依法驳回。主要理由是：一、根据《中华人民共和国海关法》的相关规定，大窑湾海关具有作出本案《退运通知书》的行政职权。二、大窑湾海关作出的《退运通知书》事实清楚，适用法律依据正确，程序合法：1.根据《海关进口货物直接退运管理办法》第六条及《海关进口货物直接退运管理操作规程》第十条的相关规定，针对“固体废物”应责令直接退运；2.大窑湾海关在作出《退运通知书》前，分别两次对宇都公司方进行查问，听取宇都公司陈述、申辩，并制作了《查问笔录》。大窑湾海关以充分审慎尽职为原则，再次将货样按宇都公司要求送至宇都公司指定的研究所进行检测，结论为：样品属于限制进口类固体废物；3.《关于发布固体废物属性鉴别机构名单及鉴别程序的通知》中没有对复检作出规定，仅是在第四条规定了“重新鉴别”。该通知规定要求进行重新鉴别的主体为“委托方”，本案鉴别委托方为大窑湾海关，且并未规定必须要进行重新鉴别，故宇都公司依据该通知主张大窑湾海关未按规定期限进行复检无依据。三、宇都公司称该批货物“不属于固体废物”无依据：1.案涉货物已分别经过两个不同的权威机构进行鉴别和复检鉴别，结论均为属于固体废物；2.根据《进口货物的固体废物属性鉴别程序》的相关规定，宇都公司应就其异议向海关总署提出书面申请，而非通过本次诉讼来间接认定案涉货物是否属于固体废物。一审法院查明，2018年6月29日，宇都公司进口16吨改性聚乙烯颗粒运至大连，2018年7月30日经辽宁出入境检验检疫局检验检疫中心鉴定为固体废物，并出具18021007106号鉴别报告。2018年10月22日、2018年11月14日，大窑湾海关对宇都公司员工进行询问，了解货品情况并告知鉴定结果为固体废物；宇都公司对鉴定结果不予认可，并口头提出复检。2018年12月11日大窑湾海关作出窑关退[2018]13号《责令进口货物直接退运通知书》，要求宇都公司将进口的16吨货物直接退运至境外。2019年1月30日宇都公司提出书面复检申请，2019年3月12日，中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所出具20190024HB号鉴别报告，复检结果认定该批货物属于限制进口类固体废物。2019年4月4日宇都公司收到该鉴定报告。宇都公司对鉴定报告认定的结果不服，不服窑关退[2018]13号《责令进口货物直接退运通知书》，于2019年5月27日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》第六条规定，“货物进境后、办结海关放行手续前，有下列情形之一的，海关应当责令当事人将进口货物直接退运境外：(一)货物属于国家禁止进口的货物，已经海关依法处理的；(二)违反国家检验检疫政策法规，已经海关依法处理的；(三)未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物，已经海关依法处理的；(四)违反国家有关法律、行政法规，应当责令直接退运的其他情形。”根据上述规定可知，大窑湾海关具有作出案涉《责令进口货物直接退运通知书》的行政职权。《国家环境保护总局、海关总署、国家质量监督检验检疫总局关于发布固体废物属性鉴别机构名单及鉴别程序的通知》中的《固体废物属性鉴别程序》规定，“2.2委托方是指向鉴别机构提出委托鉴别申请并将样品移交鉴别机构的单位或个人。包括海关监管部门、海关执法部门、检验检疫部门、环境保护部门、进口单位、利用单位、其他单位、个人。”“2.3鉴别机构是指由国务院环境保护行政主管部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门共同授权从事进口物品固体废物属性鉴别的技术机构。”“4重新鉴别（1）对同一来源同批进口的物品，鉴别工作完成后，如果委托方对鉴别结果不满意并要求同一鉴别机构重新鉴别时，该鉴别机构原则上不接受重新鉴别委托。（2）如果委托方要求必须进行重新鉴别，在第一次鉴别完成后的三十天内可以再委托其他鉴别机构进行鉴别，并由委托方再支付鉴别费用。”根据上述规定可知，进口固体废物作为区别于一般进口物品的特殊物品，其属性鉴别具有特殊的程序要求。从《固体废物属性鉴别程序》规定的程序看，并无关于复检的程序性要求，只有关于重新鉴别的相关规定。故宇都公司提出的复检申请实际上属于重新鉴别的申请。而根据上述规定可知，申请重新鉴别，应当在第一次鉴别完成后的三十天内提出，并支付鉴别费用。本案中，宇都公司基于对案涉进口物品的关注，应当及时知晓辽宁出入境检验检疫局检验检疫中心的鉴别意见，若对相应鉴别意见有异议，应及时提出重新鉴别申请。现宇都公司在辽宁出入境检验检疫局检验检疫中心作出鉴别意见后的三十天内未提出重新鉴别的申请，也未支付鉴别费用，仅是在2018年10月22日、11月14日口头提出申请，不符合前述规定，大窑湾海关未委托其他鉴别机构进行重新鉴别，并无不妥。大窑湾海关依照辽宁出入境检验检疫局检验检疫中心作出的鉴别意见，在对宇都公司相关工作人员进行调查询问后，认为宇都公司违反海关监管规定，作出案涉《责令进口货物直接退运通知书》，认定事实清楚，程序合法，并无不当。虽然大窑湾海关在作出《责令进口货物直接退运通知书》时引用的法律规定名称存在错误，但该错误属于笔误，不属于适用法律错误。宇都公司关于大窑湾海关适用法律错误的主张，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回宇都公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由宇都公司负担(已预交)。宇都公司不服一审判决上诉称，一、一审判决事实认定不清。1.大窑湾缉私分局没有执法主体资格。2.重新鉴别程序有错误，在上诉人对检测结果不认可，申请复检复验时，被上诉人对进行申请重新鉴别、以及申请重新鉴别的程序未尽到合理的告知义务。3.上诉人本次进口的货物与前次被放行的货物为同产地、同厂家、同成分、同原材料货物，但本次进口货物被责令退运，被上诉人违反了信赖保护原则。4.案涉货物不属于固体废物。5.被上诉人第二次鉴别属于事后取证，不应作为责令直接退运决定的依据。二、一审判决适用法律错误，应当适用《固体废物污染环境防治法》第七十八条规定进行处罚。被上诉人适用《海关进出口货物直接退运管理办法》进行处罚，不符合条款规定要件，明显适用法律不当。三、被上诉人抽样取证有瑕疵，且没有按照《行政处罚案件程序规定》进行重新鉴定。四、一审法院对责令直接退运决定的性质未予认定，影响判定。综上，一审判决事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决。大窑湾海关答辩称，1.被上诉人作出的《责令退运通知书》，系责令改正的一种表现形式，不属于行政处罚。2.案涉货物分别经过两个不同的权威机构鉴别和复检鉴别，结论均为：属于固体废物。3.根据《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理操作规程》的规定，大窑湾海关缉私分局在《责令退运通知书》加盖印章，并无不当。4.被上诉人依据《海关进口货物直接退运管理办法》作出《责令退运通知书》，适用法律依据正确。5.被上诉人作出的《责令退运通知书》程序合法，对案涉货物的鉴别程序合法。6.上诉人称“被上诉人第二次鉴别属于事后取证”，与客观事实不符。本院经审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致。本院认为，关于大窑湾海关作出的《责令退运通知书》是否为行政处罚的问题。《中华人民共和国海关法》第二条规定：“中华人民共和国海关是国家的进出关境（以下简称进出境）监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货物、物品），征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。”第二十四条规定：“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规定。”上述关于海关职能的规定可见，海关的职责就是监管实际进出境的货物，对于进口货物而言，未经允许不得入境。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”法定的行政处罚种类并不包括本案中的责令退运行为，退运或放行是海关依自身的管理职能所作出的行政决定，并没有给上诉人减损权益增加义务，《责令退运通知书》并非行政处罚。关于上诉人主张大窑湾海关缉私分局没有执法主体资格问题。宇都公司进口的改性聚乙烯颗粒运经辽宁出入境检验检疫局检验检疫中心鉴定为固体废物，该批货物经大窑湾海关缉私分局立案后，作出《海关责令进口货物直接退运通知书》。《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理操作规程》（以下简称《操作规程》）第八条规定：“对属于国家禁止进口的货物并由海关缉私部门立案处理的，由缉私部门向当事人制发《海关责令进口货物直接退运通知书》（附件3），并将《海关责令进口货物直接退运通知书》复印件于3工作日内送达隶属海关（办事处），隶属海关（办事处）根据《海关责令进口货物直接退运通知书》办理直接退运相关手续。”根据该《操作规程》，大窑湾海关缉私分局作为对宇都公司货物进行立案处理的海关缉私部门，有权向宇都公司制发《海关责令进口货物直接退运通知书》，其在《海关责令进口货物直接退运通知书》上加盖部门公章的行为并无不当。关于上诉人提出本案应适用《固体废物污染环境防治法》第七十八条规定进行处罚的主张。《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》第二条规定，“货物进境后、办结海关放行手续前，进口货物收发货人、原运输工具负责人或者其代理人（以下统称当事人）将全部或者部分货物直接退运境外，以及海关根据国家有关规定责令直接退运的，适用本办法。”《固体废物污染环境防治法》第二条规定：“本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。”上述法律明确规定，货物在办结海关放行手续前应适用《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》，我国境内的固体废物的管理适用《固体废物污染环境防治法》。”案涉的货物并未完成海关的清关手续，进入我国境内，该批货物应遵守《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》。故大窑湾海关适用《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》对该货物进行处理适用法律正确。关于上诉人对本案中涉及的鉴别意见所提疑异，因责令退运并非行政处罚，不应以行政处罚的程序评价大窑湾海关对鉴别意见处理方式，上诉人的主张缺乏事实和法律依据，原审法院未予支持并无不当。关于上诉人主张被上诉人违反信赖保护原则，《中华人民共和国海关进口货物直接退运管理办法》第六条规定，“货物进境后、办结海关放行手续前，有下列情形之一的，海关应当责令当事人将进口货物直接退运境外：(一)货物属于国家禁止进口的货物，已经海关依法处理的；(二)违反国家检验检疫政策法规，已经海关依法处理的；(三)未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物，已经海关依法处理的；(四)违反国家有关法律、行政法规，应当责令直接退运的其他情形。”根据上述规定，进口货物如果为未经许可的固体废物则应被责令退运，本案中宇都公司于2018年6月29日进口的16吨改性聚乙烯颗粒经辽宁出入境检验检疫局检验检疫中心鉴定为固体废物，且该鉴别意见并未被认定为无效，故宇都公司的该批进口货物应为固体废物，大窑湾海关对此责令退运并不违反信赖保护原则。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人大连宇都环境技术材料有限公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由大连宇都环境技术材料有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二一年二月四日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）