贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1289号上诉人（一审原告）王庆祯，男，汉族。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州市场监督管理局，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市匀东镇。法定代表人瞿健，局长。委托代理人沈振洪，贵州法庄律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路242号省政府大院1号楼。法定代表人李炳军，省长。委托代理人艾达琴。上诉人王庆祯因与被上诉人黔南布依族苗族自治州市场监督管理局（以下简称黔南州市场监管局）、贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）履行投诉举报处理职责及行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。王庆祯向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认黔南州市场监管局对涉案投诉、举报未依法处理的行政行为违法；2.确认贵州省政府认定事实不清作出的涉案行政复议决定违法；3.王庆祯因本案产生的必要支付由黔南州市场监管局、贵州省政府共同负担。一审法院经审理查明，2019年5月31日，贵州省市场监督管理局收到王庆祯邮寄的《贵州苗氏药业股份有限公司使用非食品原料生产食品举报书》，因生产企业属于黔南州市场监管局管辖区域，遂将该举报转送黔南州市场监管局处理。王庆祯在该《贵州苗氏药业股份有限公司生产违反食品安全法食品举报书》中称：“举报人于2018年7月18日鉴于对正品红诚信店（后称卖家）的信任，在淘宝网的卖家店铺购买了松针油3盒订单号：191980512603232311、191984516134232311，共计付款981.00元。松针油购买前联系卖家客服，其告知此款松针油具有‘调理三高，针对心脑血管方面的、清除血液中的垃圾毒素，使血液更加的通畅’等功效，所以举报人才付款购买的。收到被举报人所生产的松针油服用后，产生了头疼、胃部不适、腹泻等不良反应。举报人亲友查看松针油标签：‘【产品名称】参萃松针油（凝胶糖果）【配料表】人参提取物（人工）、松针油、罗汉果甜甙、明胶、甘油、纯化水【建议食用方法】每日1-2次，每次1粒，吞服。【产品规格】0.5g/粒【净含量】45g【保质期】24个月【贮藏方法】置阴凉、干燥、通风处保存【不适宜人群】儿童【注意事项】本品不能替代药物【执行标准】Q/MSYY0304S-2015【食品生产许可证编号】SC10652273010045【食品类别编号】糖果制品1301【研制单位】贵州省本草药物研究院【研制单位地址】贵阳云岩区贵乌北路15号常立花园A栋1单元4层14号【生产企业】贵州苗氏药业股份有限公司【生产企业地址】贵州省黔南布依族苗族自治州龙里县高新技术产业园【产地】贵州黔南【电话】400-011-1582【生产批号】20170922【生产日期】20170922【保质期至】20190921’告知举报人此款食品中添加了松针油，其认为松针油非食品原料，被举报人应属于生产使用非食品原料生产的食品。其行为严重违反了《食品安全法》第三十四条第（一）项，举报人认为该行为已经涉嫌严重侵犯举报人及广大消费者的合法权益……。”黔南州市场监管局经调查处理，于2019年8月6日作出《黔南州市场监督管理局关于举报贵州苗氏药业股份有限公司生产违法食品处理结果的复函》（黔南市监函〔2019〕84号），载明：“一、用非食品原料生产食品行为的调查处理情况：……因此，我局经调查核实后认为，‘松针油’属于食品安全国家标准食品添加剂使用标准中，允许使用于‘凝胶糖果’食品中的‘食品用天然香料’，可以根据食品生产需要作适量添加，并不是你所举报的‘非食品原料’。被举报企业在其批准生产的‘参萃松针油（凝胶糖果）’中添加使用了‘松针油’，并没有违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四第（一）项的规定。二、被举报食品的功效问题：针对你在‘举报书’提出的，在淘宝网购买‘参萃松针油（凝胶糖果）’时，网店客服告知你该食品具有‘调理三高针对心脑血管方面的、清除血液中的垃圾毒素使血液更加的通畅’等功效，我局也作了相关查证。你在网店所购买的‘参萃松针油凝胶糖果’（生产批号：20170922），系我局辖区保健食品生产企业（被举报人）组织生产的普通（一般）食品，该产品并不具有保健食品的功效。你所购买食品的网店‘正品红诚信店’的市场经营主体为‘河南东之堂实业有限公司’，属河南省郑州市金水区市场监督管理局管辖。如该网店在销售‘参萃松针油凝胶糖果’时有涉嫌虚假宣传或故意误导消费者的行为，你可以依法向其辖区监管部门投诉或举报。如对我局的上述调查和处理结果不服，你可以在收到本函之日起60日内，向黔南州人民政府或贵州省市场监督管理局提出复议申请，也可以在3个月内直接向贵州省都匀市人民法院提起诉讼。……”同时，黔南州市场监管局在处理王庆祯上述举报事项过程中，发现贵州苗氏药业股份有限公司（以下简称贵州苗氏公司）生产的“正松堂”牌“参萃松针油（凝胶糖果）”，批号：20170922、数量9764小盒（3小盒为1大盒），该批食品包装上的“食品标签”存在违法、违规情形，遂于2019年8月7日向贵州苗氏公司作出《黔南州市场监督管理局责令改正通知书》【（黔南）市监食生责改〔2019〕3号】：“贵州苗氏药业股份有限公司：经查，你（单位）生产的‘正松堂?’牌‘参萃松针油’（凝胶糖果），批号：20170922、数量9764小盒（3小盒为1大盒），该批食品包装上的‘食品标签’存在：1.食品属性名称标注字体不一致，以突出‘松针油’并缩小食品属性名称；2.‘配料表’标注顺序不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中有关‘各种配料应按制造成或加工食品时加入量的递减顺序一一排列’的标准；3.食品中含‘人参提取物’，但未按照卫生部2012年第17号《公告》的要求进行完整提示的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条的规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款、《食品召回管理办法》第十三条第（三）项的规定，责令你（单位）立即视该批准食品销售情况和实际，积极、主动采取有效措施，于30个工作日内予以改正。改正内容及要求如下：1.查清该批次产品（9764小盒）的销售情况，对所有尚未销售到消费者手中的该批次食品，采取更换内、外包装或更换符合规定的预包装食品标签等方式予以改正；2.举一反三，对本企业生产的其他批次‘参萃松针油（凝胶糖果）’存在类似标签问题的产品，及时采取相应措施予以改正。3.于上述改正工作结束后10个工作日内，向黔南州市场监督管理局书面报告改正采取的方式、过程、结果等情况。”贵州苗氏公司于2019年8月14日收到该责令改正通知书。2019年8月28日，王庆祯向黔南州市场监管局邮寄《贵州苗氏药业股份有限公司生产违反食品安全法食品举报书》，载明：举报请求：请求贵局以事实为依据以法律为准绳，依据《食品安全法》等相关法律、法规依法责令被举报人对其违法生产经营的违法食品召回、致歉、消除影响。依据《食品安全法》相关规定对于被举报人的违法行为依法予以行政处罚，按照有关法律法规规定依法给予举报人相应奖励。并书面告知举报人此举报的处理结果以及处理依据；书面告知举报人对举报处理不服时的行政救济途径、方法。事实及经过：举报人因生活需要于2018年7月18日，在淘宝网店铺购买了被举报人生产的参萃松针油（涉案食品）两个订单共付款981.00元，2019年5月22日在拼多多平台店铺购买了被举报人生产的涉案瓶装款食品付款1040元（含10元无门槛券），涉案食品共计付款2021元。涉案食品标签主要展示面有特别强调的特别加大的“松针油”文字的标示，且其下方还有被举报人所特别强调的“松针油”相应的拼音的特别强调标示，而可以反映涉案食品真实名称、食品类型的参萃、凝胶糖果文字的标示及其的小，而且还有松针、松树树枝长满松针、松针油油滴滴落等图案对含有松针油成分的特别强调标示，但是涉案食品标签被举报人并未标示其所特别强调的松针油的配料的添加量或在成品中的含量。根据被举报人生产的涉案食品标签的标示，举报人作为消费者不具有相应食品专业知识，根本无法获知涉案食品正确的真实名称及食品类型，根本无法获知松针油的配料的添加量或在成品中的含量（被举报人涉案食品并未标示松针油的配料的添加量或在成品中的含量）。在此之前，举报人根据涉案食品的标签标示始终误认为涉案食品是以松针油为主要原料的松针油类食品，涉案食品所使用的“松针油”配料是一种有价值的配料，且其含量很低。后举报人经过查询认为其所购买被举报人生产的涉案食品严重违反《预包装食品标签通则》4.1.2.2.2及4.1.4.1项的标准规定，严重的误导了举报人，其行为严重违反了《食品安全法》，举报人认为该行为已严重侵犯举报人及广大消费者的合法权益，现请求贵局依法对于被举报人违法行为予以查处。黔南州市场监管局于2019年9月9日收到该举报书。贵州苗氏公司于2019年8月29日向黔南州市场监管局提交《停产报告》：我贵州苗氏药业股份有限公司的食品生产许可证于2019年7月19日到期，由于公司发展需要，对原来所有单元的普通食品一直处于停产状态，待企业正常运营正常后重新报备普通食品的生产许可，待食品许可证下发后继续生产。黔南州市场监管局经调查处理，于2019年10月11日，作出《黔南州市场监督管理局关于举报贵州苗氏药业股份有限公司食品标签违法行为处理情况的回复》（2019-287）（以下简称287号回复）：王庆祯：你举报贵州苗氏药业股份有限公司生产的“参萃松针油（凝胶糖果）”食品标签存在违法行为的举报书我局已经收到。经转相关职能科室依程序进行处理，现将有关处理情况回复如下：我局曾于2019年6月份接到省市场监管局转来你的另一次举报，举报的也是贵州苗氏药业股份有限公司生产的“参萃松针油（凝胶糖果）”的食品安全问题。在处理该次举报中，我局执法人员已经发现该食品涉嫌存在的食品标签违法问题。由于你上一次的举报未涉及食品标签，因此我局给你的复函中未进行描述，但在给省市场监管局的报告中已经作了说明。根据上次调查结果及被举报人食品标签涉嫌违反《食品标识管理规定》有关规定一事，我局已经于8月14日依法向当事人下达了“责令改正通知书”（黔南市监食生责改〔2019〕3号），针对其食品标签违法问题，已责令当事人“立即视该批次食品销售情况和实际，积极、主动采取有效措施，于30个工作日内予以改正”，并提出了具体改正内容和要求，同时要求当事人要举一反三，对存在类似问题的其它批次食品一并予以改正，于改正结束后的10个工作日内向我局书面报告改正结果。目前，该企业仍处于改正和向我局报告期间。待报告期限届满后，我局会根据企业整改报告和改正的实际结果，依法依程序进行后续处理。因此，我局在接到你此次邮寄的举报书之前，已经对被举报人的食品标签违法问题依法依程序进行了处理。综合你的两次举报，我局认为，你作为一名普通消费者，在2018年7月18日购买并食用被举报人生产的“参萃松针油（凝胶糖果）”后，已经在上一次的“举报书”中诉称“服用后，产生了头疼、胃部不适、腹泻等不良反应”。在这种情况下，你又于2019年5月份再次大量购买（价值1040元）相同产品，又再次举报的行为，不符合一名普通消费者的消费心理和应有的消费行为。建议你在今后的生活中，若再次发现食品安全问题，不要再行屡次购买，请直接向市场监管部门举报，市场监管部门均会依法进行调查处理，若需要获知举报处理结果，市场监管部门亦会依法依程序进行告知。如对我局上述函复不服，你可以在收到本函之日起60日内，向黔南州人民政府或贵州省市场监督管理局提出复议申请，也可以在3个月内直接向贵州省都匀市人民法院提起诉讼。2019年10月17日，贵州苗氏公司向黔南州市场监管局提交《整改报告》：“……具体整改情况如下：1.食品属性名称标注字体不一致，以突出‘松针油’并缩小食品属性名称的问题，整改情况：我公司将该产品的属性名称标注字体整改为一直一致，不再以突出某字体字样设计该产品的包装（见附件该产品包装材料设计稿）。2.‘配料表’标注顺序不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中有关‘各种配料应按制造和加工食品时加入量的递减顺序一一排列’的标准的问题，整改情况：我公司对该项问题按照法律法规及实际生产加入量递减方式进行了逐一整改，将原来配料表的‘人参提取物（人工种植5年以下）、松针油、明胶、甘油、纯化水’修改为‘松针油、人参（人工种植）、罗汉果苷、纯化水、明胶、甘油’。（见附件该产品包装材料设计稿）。3.食品中含‘人参提取物’，但未按照卫生部2012年第17号《公告》的要求进行完整提示，整改情况：我公司积极学习相关的国家法律、法规，并根据要求对该项进行了整改；即将原来不适宜人群项的‘儿童’整改为‘婴幼儿、孕妇、哺乳期妇女以及14周岁以下儿童’。（见附件该产品包装材料设计稿）。4.我公司将该产品原来包装材料中的‘注意事项’项进行了主动删除，因为普通食品不涉及此项内容。5.我公司对标签设计存在瑕疵的产品：生产批号20170922、生产数量9764小盒（3小盒/大盒）及生产批号20181026、规格为30粒/瓶、生产数量为3930瓶的两个批次产品，于2019年7月13日向各经销商发送了召回公告；从威海健辰生物科技有限公司召回了（参萃松针油（凝胶糖果），生产批号：20181026，规格：0.5g/粒×30粒/瓶×6瓶/盒）40盒；其他经销商回应均已销售完毕。对此我公司特此声明如客户不予退回继续销售，一律视为假货，所有责任及后果于我公司无关联。综上所述：我公司对所存在的问题，在今后的食品标签设计中会举一反三，不再出现类似的瑕疵及错误。恳请贵局给予批评、教育及指导。”2019年12月5日，王庆祯不服黔南州市场监管局的287号回复，向贵州省政府邮寄申请书提出行政复议申请。贵州省政府于2019年12月13日受理王庆祯行政复议申请，并于2020年1月15日作出《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字〔2020〕4号，以下简称4号复议决定），该行政复议决定书认为：一、根据《食品药品投诉举报管理办法》第七条第（一）项“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作，主要履行下列职责：（一）对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、转办、移送、跟踪、督促、审核等；……”、第十九条“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外”的规定，被申请人作出《回复》主体适格。二、被申请人在申请人第二次投诉举报前，已经发现贵州苗氏药业股份有限公司生产的“参萃松针油（凝胶糖果）”标签违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条的规定，已依法责令贵州苗氏药业股份有限公司予以改正，改正期限为三十个工作日。申请人第二次投诉举报时，贵州苗氏药业股份有限公司正处于改正期间。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；……”的规定，被申请人作出的《回复》认定事实清楚、程序合法、内容适当。三、根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（二）项“举报奖励应当同时符合下列条件：（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的”之规定，申请人的举报不符合举报奖励的条件。综上，被申请人已依法履行了法定职责，作出的《回复》并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人作出的《黔南州市场监督管理局关于举报贵州苗氏药业股份有限公司食品标签违法行为处理情况的回复》。申请人如不服本决定，可自收到该决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。王庆祯于2020年1月29日收到贵州省政府作出的4号复议决定，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请如前所述。一审法院认为，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。依照《食品药品投诉举报管理办法》第七条:“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作，主要履行下列职责：（一）对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、转办、移送、跟踪、督促、审核等；（二）对上级转办的食品药品投诉举报进行转办、移送、跟踪、督促、审核、上报等；（三）对下级食品药品投诉举报机构进行业务指导；（四）收集、汇总、分析本行政区域的食品药品投诉举报信息，按要求定期向上一级食品药品投诉举报机构报告；（五）承担本行政区域的食品药品投诉举报宣传、培训工作”之规定，关于王庆祯所举报贵州苗氏公司食品安全违法行为，依法应由黔南州市场监管局进行调查处理。依照《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款：“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”及《食品药品投诉举报管理办法》第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”之规定，关于王庆祯之投诉，黔南州市场监管局依法应当进行调查处理，并将处理结果反馈王庆祯。本案中，王庆祯先后两次就贵州苗氏公司食品违法行为向黔南州市场监管局进行投诉、举报。黔南州市场监管局在第一次处理过程中就王庆祯的投诉、举报的违法行为（包括食品标签违法行为）进行了处理。且黔南州市场监管局收到王庆祯所提第二次投诉举报时，贵州苗氏公司仍处于改正期间。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；……”的规定，黔南州市场监管局作出287号回复告知王庆祯其举报事项已在处理程序中，目前仍属于整改反馈阶段，待获得整改落实情况后予以回复认定事实清楚、程序合法、内容适当。针对王庆祯要求获得举报奖励的请求，因为黔南州市场监管局在收到王庆祯要求举报奖励前，已发现并查处了所涉违法行为，故根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第二项“举报奖励应当同时符合下列条件：（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的”之规定，王庆祯并不符合获得举报奖励的法定条件。黔南州市场监管局据此就王庆祯奖励请求不予支持并无不当。贵州省政府收到王庆祯就案涉回复所提行政复议申请后，依法履行了受理、调查审理、作出行政复议决定及送达等行政复议必要程序，程序亦无明显不当。综上，黔南州市场监管局作出的案涉回复认定事实清楚、适用法律正确，回复并无明显不当。贵州省政府作出案涉复议决定维持的原行政行为，实体处理及复议程序均无不当。故对王庆祯的诉请不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回王庆祯的诉讼请求。一审案件受理费50元由王庆祯负担。上诉人王庆祯不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.依法追究一审法院、两被上诉人的司法、行政过错；3.依法支持上诉人的一审诉讼请求；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：一审法院未依法对上诉人的诉讼请求依法审查，未就黔南州市场监管局处理上诉人案涉投诉、举报的行政行为及贵州省政府的案涉复议决定的程序是否合法、事实认定是否清楚、适用法律法规是否正确、是否履行相应的法定职责进行认定、判决。故请求二审法院支持上诉人的所有诉讼请求。被上诉人黔南州市场监管局、贵州省政府在二审法定期限内均未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是：一、黔南州市场监管局作出的287号回复是否合法；二、贵州省政府作出的4号复议决定是否合法。第一，关于黔南州市场监管局作出的287号回复是否合法问题。首先，本案王庆祯的此次举报、黔南州市场监管局作出287号回复均发生在2020年1月1日前，依照当时施行的《食品药品投诉举报管理办法》第七条第一项:“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作，主要履行下列职责：（一）对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、转办、移送、跟踪、督促、审核等”之规定，王庆祯所举报贵州苗氏公司食品标签违法问题，黔南州市场监管局有权进行调查处理，其作出287号回复主体适格。其次，《食品药品投诉举报管理办法》第九条规定，各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。该办法第二十条第一款规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。本案中，王庆祯的案涉举报书落款时间为2019年8月28日，黔南州市场监管局于2019年10月11日作出287号回复，告知王庆祯：其所举报的食品标签违法问题，黔南州市场监管局已于8月14日向被举报人下达责令改正通知书，责令被举报人在30日内予以改正，同时要求被举报人举一反三，对存在类似问题的一并予以改正，因此该局在接到王庆祯此次举报书之前，已对被举报人的食品标签违法问题进行了处理。其后，黔南州市场监管局依法将287号回复送达给王庆祯。一审裁定认定黔南州市场监管局作出287号回复认定事实清楚、程序合法、内容适当，并无不当。再次，根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第二项“举报奖励应当同时符合下列条件：（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的”之规定，黔南州市场监管局在收到王庆祯本次举报前，已发现并查处了贵州苗氏公司案涉食品的食品标签违法问题，故王庆祯请求予以奖励不符合法律、法规关于获得举报奖励的法定条件。第二，关于贵州省政府作出的4号复议决定是否合法问题。贵州省政府受理王庆祯的行政复议申请后，依照法定程序，作出维持287号回复的4号复议决定并依法送达给王庆祯，亦无明显不当。故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王庆祯的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。第三，王庆祯上诉请求的第二项为“依法追究一审法院、两被上诉人的司法、行政过错”，该上诉请求依法不属于本案的审查范围，本院不予审查。综上所述，上诉人王庆祯的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王庆祯负担。本判决为终审判决。审判长  谭华良审判员  邓洪波审判员  邱兴琼二〇二一年二月××日书记员  崔洋宾