广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终10号上诉人（原审原告）：中山市龙卷风餐饮管理有限公司，住所地广东省中山市**×××××××××卡商铺，统一社会信用代码91442000MA4UQLG377。法定代表人：郑贺朋，总经理。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市××××政府第二办公区，统一社会信用代码114×××××××××××825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：黄振操，中山市东区××生态环境局工作人员。委托代理人：蔡锐，广东广中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。上诉人中山市龙卷风餐饮管理有限公司（下称龙卷风餐饮公司）因诉被上诉人中山市生态环境局（下称市生态环境局）、中山市人民政府（下称市政府）罚款行政处罚及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初759号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年7月19日，中山市东区综合行政执法局对龙卷风餐饮公司位于中山市东区×××××××××卡商铺的经营场所进行检查，检查发现龙卷风餐饮公司正在经营，厨房设备有：双头炒炉1套、炸炉1个、蒸柜1个、汤炉1个。经过现场检查、询问，以及查阅相关的环保审批档案后，查明龙卷风餐饮公司未依法备案建设项目影响登记表的事实。执法人员进行了现场拍照取证，制作了现场检查笔录、对龙卷风餐饮公司的法定代表人郑贺朋进行了调查询问并制作了调查询问笔录。原中山市环境保护局向龙卷风餐饮公司作出中（东）环责改字[2018]065号责令改正违法行为决定书，责令龙卷风餐饮公司于2018年7月24日前改正违法行为，完成备案。2018年12月31日向龙卷风餐饮公司作出中（东）环罚告字[2018]094号行政处罚告知书，告知龙卷风餐饮公司拟将作出的行政处罚的事实理由和处罚金额，同时告知其享有陈述、申辩和听证的权利。龙卷风餐饮公司于2019年1月8日提交陈述申辩书。经审查会议复核没有采纳龙卷风餐饮公司的申辩意见。2019年3月8日，市生态环境局作出中（东）环罚字[2019]039号行政处罚决定书，认定龙卷风餐饮公司存在未进行依法备案的事实，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第四款的规定，遂依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条以及《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准（2017年修订版）》违反建设项目环境保护管理规定类：二（三）1的规定，决定对龙卷风餐饮公司处罚款20000元，并将上述处罚决定书送达龙卷风餐饮公司。龙卷风餐饮公司不服，申请行政复议。市政府于2020年3月19日作出中府行复[2019]541号行政复议决定书，维持市生态环境局涉案行政处罚决定。龙卷风餐饮公司仍不服，遂诉至原审法院，请求判令：1.依法撤销市生态环境局作出的中（东）环罚字[2019]039号行政处罚决定书以及市政府作出的中府行复[2019]541号行政复议决定书；2.本案诉讼费用由市生态环境局和市政府承担。原审法院另查明，龙卷风餐饮公司成立于2016年6月14日，经营场所：中山市**×××××××××卡商铺，法定代表人：郑贺明，类型：有限责任公司（自然人独资），经营范围：餐饮服务、食品流通、餐饮管理、餐饮策划、餐饮业投资、餐饮配送服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）原审法院又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市生态环境局,行使原中山市环境保护局职权，且不再保留中山市环境保护局。原审法院认为，应根据全面审查的原则对市生态环境局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国大气污染环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护主管部门，具有在本行政区域内对大气污染防治进行监督管理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对不服市生态环境局行政行为的行政复议负有法定职责。第二，事实认定方面。本案中，现场检查笔录、现场照片、郑贺朋的调查询问笔录等证据足以证明龙卷风餐饮公司从事餐饮服务业，未在建设项目环境影响登记备案系统进行备案，存在违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第四款“国家对环境影响登记表实行备案管理”的规定的违法行为。至于龙卷风餐饮公司提出收到责令改正违法决定后，于当日已进行了备案，违法事实已不存在，不应再进行处罚的主张，于法无据，原审法院不予采纳。第三，法律适用方面。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定第三款“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”的规定，并对照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准（2017年修订版）》违反建设项目环境保护管理规定类第二条建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表（三）行政处罚自由裁量标准第1款“责令备案，已限期完成备案的，罚款1万-2万。”的裁量标准，决定对龙卷风餐饮公司处以罚款20000元，适用法律正确，处罚额度亦是在幅度范围之内，并无不当。第四，程序方面。市生态环境局经现场检查、拍照，制作现场检查笔录，对龙卷风餐饮公司的法定代表人郑贺朋进行调查询问并制作笔录，调查核实后作出涉案行政处罚决定。市生态环境局作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，并对龙卷风餐饮公司的陈述申辩进行复核，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。市政府经受理、审查后作出涉案行政复议决定，维持上述行政处罚决定，程序合法，结果正确。综上所述，龙卷风餐饮公司请求撤销市生态环境局作出的中（东）环罚字[2019]039号行政处罚决定书和市政府作出的中府行复[2019]541号行政复议决定书的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回龙卷风餐饮公司的诉讼请求。案件受理费50元，由龙卷风餐饮公司负担。上诉人龙卷风餐饮公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依法应不予行政处罚。上诉人自从原股东处受让股权经营时起并不知晓经营饭店需要进行建设项目环境影响登记备案，并无违法的故意。而在市生态环境局进行执法检查并作出责令改正违法行为决定后，上诉人即办理了备案登记手续，及时纠正了违法行为，没有造成危害后果。依法上诉人的违法行为应不予行政处罚。二、市生态环境局违反法定程序，作出的处罚决定错误。市生态环境局是在2018年7月19日执法检查中发现上诉人的违法行为，但是直至2019年3月8日才作出处罚决定，违反了立案之日起三个月内作出处理决定的规定。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的本案诉讼请求。被上诉人市生态环境局答辩称：一、市生态环境局有作出涉案处罚决定的职权。二、涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，处罚适当。龙卷风餐饮公司的制售项目属于应备案建设项目环境影响登记表的情形，但是没有进行备案登记即投入运营，市生态环境局对其进行处罚事实依据充分。三、涉案处罚决定程序合法。市生态环境局在2018年7月19日对龙卷风餐饮公司进行现场检查，作出责令改正违法行为决定，2018年12月31日进行处罚告知，2019年1月4日邮寄送达，2019年1月8日龙卷风餐饮公司提交了陈述申辩书，2019年2月20日市生态环境局通过审查会议复核后决定不采纳其陈述申辩意见，随后于2019年3月8日作出涉案处罚决定，涉案处罚行为程序合法。四、上诉人的上诉请求无事实根据，请求法院予以驳回。上诉人在市生态环境局现场执法检查之前一直从事餐饮，接到市生态环境局的责令改正违法行为决定后才进行备案登记，其改正行为不是免于处罚的理由。被上诉人市政府答辩称：一、市生态环境局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，量罚适当，市政府的复议决定予以维持于法有据。二、上诉人的上诉主张无事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，依法维持一审判决。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服环境保护行政处罚案。审查市生态环境局作出的涉案行政处罚决定的合法性，在于审查该处罚决定程序是否合法，处罚标准是否适当的问题。上诉人龙卷风餐饮公司的厨房设备未依法备案建设项目影响登记表即投入经营的事实，经市生态环境局现场执法检查发现及该公司的法定代表人在调查笔录中予以确认，事实依据充分，原审法院经审查认定市生态环境局作出涉案处罚决定合法有据，本院予以确认，不再赘述。对于市生态环境局涉案处罚决定的程序是否合法的问题，即从市生态环境局现场执法检查到作出涉案处罚决定期限是否过长的问题，经审查，市生态环境局在处罚之前先行向龙卷风餐饮公司发出责令改正违法行为决定，再在处罚前进行了处罚告知，龙卷风餐饮公司于2019年1月8日提交了陈述申辩书，市生态环境局复核其陈述申辩意见后方于2019年3月8日作出涉案处罚决定，从执法检查到作出处罚决定所需的时间均是为了纠正龙卷风餐饮公司的违法行为和保障其知情、陈述、申辩权需要，行政程序的合法性要义即在于充分保障行政相对人的这些权利。由此，本院认为市生态环境局作出涉案处罚决定的程序合法，即使调查处理期限历经几个月亦是为了充分保障龙卷风餐饮公司权利所必须，对于龙卷风餐饮公司因此提出的程序违法的上诉意见，本院不予采纳。而对于涉案处罚决定处罚是否适当问题，即龙卷风餐饮公司的涉案违法行为是否属于“违法行为轻微，没有造成危害后果”可以免于处罚的问题。从市生态环境局执法检查查证的事实看，龙卷风餐饮公司的厨房设备未依法备案建设项目影响登记表即投入经营已达两年之久，对环境造成影响是不言而喻的，公司的股东变更，原经营人未做建设项目环评备案，新的经营人是否知道餐饮经营须进行建设项目环评备案，均不能成为龙卷风餐饮公司作为餐饮经营企业应当承担该项环境保护义务的免责事由。而依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第三款的规定，未进行环境影响备案登记的，责令改正措施和罚款措施是并罚措施，并不因龙卷风餐饮公司及时改正了违法行为即能免除对过往违法行为的罚款处罚。因此，市生态环境局在责令改正违法行为的同时依法并处罚款处罚，合法有据而适当，本院对龙卷风餐饮公司的该上诉意见亦不予采纳。综上所述，上诉人龙卷风餐饮公司的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由中山市龙卷风餐饮管理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年二月四日书记员 林泊旭