贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1275号上诉人（一审原告）张啟霖，男，1965年4月16日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。被上诉人（一审被告）安顺市西秀区人民政府。地址安顺市西秀区黄果树大道龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。被上诉人（一审被告）安顺市西秀区华西办事处。地址贵州省安顺市西秀区塔山西路8号。法定代表人殷红霞，主任。被上诉人（一审被告）安顺市住房和城乡建设局。地址贵州省安顺市西秀区市府路48号。法定代表人董立军，局长。委托代理人张露萍，贵州蕴诚律师事务所律师。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。上诉人张啟霖诉被上诉人安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）、安顺市西秀区华西办事处（以下简称华西办事处）、安顺市住房和城乡建设局（以下简称安顺市住建局）强制拆除房屋一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2010年3月17日，安顺市发展和改革委员会作出安发改投资﹝2010﹞55号《关于安顺市中华西路旧城（棚户区）改造项目的立项批复》，同意中华西路旧城（棚户区）改造项目立项建设。同年5月21日，安顺市住建局向安顺城投公司颁发拆许字（2010）第2号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限为：2010年5月26日至2010年11月26日。同月25日，安顺城投公司作出《安顺市中华西路旧城（棚户区）改造房屋拆迁补偿安置方案》。同月26日，安顺市住建局发布安市住建房拆告［2010］2号《中华西路旧城改造（棚户区）房屋拆迁公告》，明确拆迁范围是东界互助路与爱国路，南至塔山西路，西界西水路，北至塔二路。原告位于安顺市西秀区房屋在拆迁范围内。之后，安顺城投公司先后向安顺市住建局申请延长拆迁期限十一次，安顺市住建局均批准同意延期，现拆迁期限已延长至2020年12月26日。2019年3月21日、2019年3月29日，被告西秀区政府在未与原告张啟霖达成征收安置补偿协议的情况下，组织人员将原告张啟霖位于安顺市西秀区房屋强制拆除。2019年4月9日，原告张啟霖到华西办事处信访，华西办事处于2019年6月4日作出《关于张啟霖信访事项的答复意见书》，告知经西秀区政府组织相关部门开会讨论研究，决定对原告的房屋依法进行证据公证保全拆除。后原告不服该强制拆除行为，提起本案诉讼，请求确认三被告强制拆除原告位于贵州省安顺市西秀区房屋的行政行为违法。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、本案被告主体是否适格；三、被诉强制拆除案涉房屋的行政行为是否合法。首先，对于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该条文中规定的“知道或者应当知道行政行为的内容”应当达到一定程度，即能使起诉人确定是否会影响其合法权益以及能使起诉人可通过起诉方式维护其合法权益，这就要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象以及知道向哪个法院提起诉讼等相关事宜。本案中，原告在被告分别于2019年3月21日、2019年3月29日强制拆除其房屋且未告知起诉期限及相关救济途径的情况下，并未怠于行使救济权利，而是于2019年4月9日到被告华西办事处进行信访，并于2019年6月4日通过信访答复得知被诉行政行为是被告西秀区政府决定实施等事实后提起诉讼，其起诉期限应从2019年6月4日起计算，故原告于2020年5月18日向本院提起诉讼，未超过一年的起诉期限。被告辩称原告起诉已超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。其次，对于本案被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，虽然《拆迁许可证》及拆迁公告均载明案涉项目的拆迁人是安顺城投公司，拆迁实施单位是安顺市顺鑫建筑工程拆迁有限公司和安顺锦城房屋拆迁有限公司，但是被告西秀区政府是西秀区辖区范围内国有土地上房屋的征收主体，且本案被诉行政行为是由其组织相关部门开会讨论研究决定实施，故西秀区政府是本案的适格被告。因安顺市住建局仅是拆迁许可证的审批机关以及没有证据证明华西办事处及安顺市住建局具体实施了本案被诉行政行为，故华西办事处及安顺市住建局不是本案的适格被告。原告认为其是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。第三，关于被诉行政行为合法性的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见，行政强制执行权应由法律设定，在法律没有规定的情况下，行政机关应申请人民法院强制执行。本案中，法律并未设定西秀区政府具有强制拆除案涉房屋的法定职权，西秀区政府在未与原告达成征收安置补偿协议，原告未自愿搬离并交付房屋的情况下，强制拆除原告的房屋，超越职权。综上所述，被告西秀区政府分别于2019年3月21日、2019年3月29日对原告张啟霖位于安顺市西秀区的房屋实施强制拆除的行政行为超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，行政行为超越职权、应予撤销，但鉴于本案被诉行政行为属于事实行为，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“不具有可撤销内容的违法行政行为判决确认违法”的规定，应判决确认违法。因原告起诉华西办事处、安顺市住建局被告主体不适格，经本院释明，原告拒绝撤回对二被告的起诉，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，应驳回原告对华西办事处及安顺市住建局的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，判决：一、驳回原告张啟霖对被告安顺市西秀区华西办事处的起诉；二、驳回原告张啟霖对被告安顺市住房和城乡建设局的起诉；三、确认被告安顺市西秀区政府分别于2019年3月21日、2019年3月29日强制拆除原告张啟霖位于贵州省安顺市西秀区房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市西秀区政府负担。张啟霖不服一审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销一审判决的第一、第二项；案件受理费由被上诉人承担。主要理由：上诉人位于贵州省安顺市西秀区的合法房屋在2019年3月21日、2019年3月29日被不明身份的人员强行拆除。上诉人未收到任何征收拆迁文件，也没有任何部门就征收补偿事宜与上诉人进行沟通协商。后获知该房屋被拆除系被上诉人西秀区政府决定，华西办事处参与，一审法院认定西秀区政府拆除上诉人房屋违法正确。同时通过核实有关信息得知，安顺市住建局于2010年5月26日作出拆许字（2010）第2号《房屋拆迁许可证》，该拆迁许可证经过多次违法延期，并延期至2019年12月26日。由此可见，被上诉人安顺市住建局是拆迁许可的审批部门。上诉人认为，强拆行为是相关机关联合确认的行为，并非单一部门所作出，安顺市住建局和华西办事处也参与强拆，应确认其强拆行为违法。被上诉人西秀区政府、华西办事处、安顺市住建局均未向本院提交书面答辩意见。本院认为，本案的争议焦点是华西办事处及安顺市住建局是否参与了强拆上诉人房屋的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因此，“谁行为，谁为被告”是行政诉讼确定被告的基本规则。首先被上诉人西秀区政府是西秀区辖区范围内国有土地上房屋的征收主体，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；其次涉案房屋于2019年3月21日、2019年3月29日被强行拆除，对此，被上诉人西秀区政府在一审答辩中称：“被告认为，原告的行为已经严重损害公共利益，且未达成征收补偿协议是因原告的无理要求所致，故被告对原告房屋进行证据公证保全拆除的决定合理合法。”认可其对涉案房屋实施了保全拆除行为，且对一审判决确认其强制拆除上诉人房屋行政行为违法的判决亦未提出异议，故本案强制拆除上诉人房屋的行为系西秀区政府实施。一审判决西秀区政府是本案的适格被告，并确认其强制拆除上诉人张啟霖位于贵州省安顺市西秀区房屋的行政行为违法，符合法律规定，本院予以维持。关于上诉人请求确认安顺市住建局及华西办事处参与强拆其房屋行为违法的上诉理由。被上诉人安顺市住建局仅是（2010）第2号《房屋拆迁许可证》的发证机关和审批机关，至于上诉人提出该拆迁许可证经过多次违法延期的问题，不属于本案的审查范围。而被上诉人华西办事处只是案涉安顺市中华西路旧城（棚户区）改造项目的签约主体，尽管其于2019年4月9日作出《关于张啟霖信访事项的答复意见书》，但上诉人并无相关证据证明二上诉人实施或参与了强拆行为，故上诉人要求确认安顺市住建局和华西办事处强拆其房屋行为违法的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张啟霖承担。本判决为终审判决。审判长  崔凤芹审判员  陈 垦审判员  石佳宏二〇二一年二月二十日法官助理李彪书记员罗威