广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤20行终9号上诉人（原审原告）：傅金仙，女，1978年7月11日出生，汉族，住浙江省东阳市横店镇米塘社区×××××××。委托代理人：萧敏仪、林舒浩，广东国中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市××××政府第二办公区，统一社会信用代码114×××××××××××825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：杨文龙，该局大涌分局工作人员。委托代理人：于直雨，广东德疆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市**××××××××××，统一社会信用代码114×××××××××××762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：梁姣姣，中山市司法局工作人员。委托代理人：张慧，广东孚道律师事务所律师。上诉人傅金仙因诉被上诉人中山市生态环境局（下称市生态环境局）、中山市人民政府（下称市政府）罚款行政处罚及行政复议一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初880号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原岐山家具厂于2013年3月18日登记成立，企业类型为个体工商户，经营者是傅金仙，后该家具厂于2018年12月21日注销工商登记。2018年11月8日，原中山市环境保护局（以下简称原市环保局）对原岐山家具厂进行现场检查，发现该厂正在进行木质家具生产、加工和销售，已编制了中（涌）环建表[2014]0002号环评文件，取得中环建表[2014]0002号环评批复，现场设有的生产工序为木料-开料-木工-机器/人工雕刻-组装-打磨-喷底漆-晾干-手工打磨-喷面漆-包装-成品，其中，喷底漆-晾干-手工打磨-喷面漆的工序即喷漆工序并不属于上述环评文件的报批内容，该厂于2017年12月新建了2个喷漆房。市生态环境局在检查期间，原岐山家具厂正在生产，喷漆工序没有建设配套的污染物治理设施，生产的喷漆废气直排外环境。因此，原市环保局作出中（涌）环责改字[2018]30号责令改正违法行为决定，责令原岐山家具厂立即停止喷漆项目的违法行为。2019年1月22日，原市环保局经调查，作出中（涌）环罚告字[2019]032号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由及依据，拟处罚款的金额为45万元，并告知被处罚人享有陈述、申辩和要求听证的权利。随后，原岐山家具厂提交了申请，请求原市环保局给予减免罚款、从轻处罚。原市环保局经复核，采纳原岐山家具厂减轻处罚的意见。期间，因机构改革，本市组建中山市生态环境局,行使原市环保局的职权，且不再保留市环保局。同年3月5日，市生态环境局作出中（涌）环罚字[2019]002号行政处罚决定书，认为傅金仙在经营家具厂期间，实施了喷漆工序未报批项目环评文件，未经竣工环保验收合格，于2017年12月将喷漆工序正式投入生产，从事木质家具加工、制造和销售的行为，遂认定该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，且依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，并对照《中山市生态环境局行政处罚自由裁量量化标准》第五条第1款第（3）项第②点的裁量标准，对傅金仙处以罚款41万元。傅金仙不服，向市人民政府申请行政复议。市人民政府经受理、审查，于2020年5月25日作出中府行复[2019]504号行政复议决定书，维持市生态环境局的上述行政处罚决定。傅金仙仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市生态环境局作出的中（涌）环罚字[2019]002号行政处罚决定书；2.撤销市人民政府作出的中府行复[2019]504号行政复议决定书；3.本案诉讼费由市生态环境局、市人民政府承担。原审法院认为，因机构改革，市生态环境局继续行使原市环保局的职权，故市生态环境局是本案适格被告。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，傅金仙经营原岐山家具厂期间，其喷涂工序应报批环评文件，且配套建设的环境保护设施需经验收合格后，方可将项目主体工程投入生产使用。然而，涉案喷漆工序既未报批项目环评文件，也未经竣工环保验收合格，在此情况下，原岐山家具厂已将喷漆工序投入生产使用。显然，原岐山家具厂的行为违反法律规定。因原岐山家具厂是个体工商户，已于2018年12月21日注销了工商登记，基于傅金仙是经营者，故市生态环境局对傅金仙作出行政处罚，处罚对象正确。现市生态环境局经处罚前告知、听取傅金仙的陈述申辩意见后，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，结合中山市的自由裁量量化标准对傅金仙作出中（涌）环罚字[2019]002号行政处罚决定书，对傅金仙处罚款41万元，认定事实清楚，法律适用正确，量罚适当。市人民政府经受理、审查后，维持市生态环境局作出的上述行政处罚决定，程序合法，结果正确。综上所述，对傅金仙要求撤销市生态环境局作出的中（涌）环罚字[2019]002号行政处罚决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。对傅金仙要求撤销市人民政府作出的中府行复[2019]504号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回傅金仙的诉讼请求。案件受理费50元，由傅金仙负担。上诉人傅金仙不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市生态环境局的处罚过重，明显失当。市生态环境局在2018年11月8日发出责令停止违法行为决定书后，上诉人即停止了违法行为，且属于初次违法，未造成危害后果，应予免除处罚。即使要进行处罚，应根据有利于行政相对人的原则适用更低的处罚，根据中山市制定的2019年的自由裁量标准，本案情形应适用罚款20万元至21万元的处罚。市生态环境局处以41万元的处罚，明显处罚过当。二、市政府的行政复议程序违法，适用法律错误。市生态环境局的处罚依据是中山市2017年的量化标准，在市政府复议期间2019年的量化标准已经出台，复议机关应适用更有利于上诉人的新的量化标准调整处罚数额。且2019年的量化标准是因为2017年的“量罚基准设定不合理”而进行修订，复议机关更不应适用旧的裁量标准。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判撤销市生态环境局作出的中（涌）环罚字[2019]002号行政处罚决定书；撤销市人民政府作出的中府行复[2019]504号行政复议决定书；并判令本案诉讼费由市生态环境局、市人民政府承担。被上诉人市生态环境局答辩称，市生态环境局适用法律准确。涉案喷漆房于2017年底建成，2017年12月即投入生产，该喷漆工序未报批项目环评文件，未经竣工验收合格即投入生产，市生态环境局适用2017年的中山市量化裁量标准是上诉人违法行为当时的裁量标准，并无不妥。至于上诉人主张适用的2019年版的量化标准，明确在2019年12月30日以后实施，上诉人主张依据的国家部委的指导意见也明确是2019年5月21日实施，并不适用于本案情形。由此，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。二、市生态环境局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，量罚适当，市政府的复议决定予以维持于法有据。（一）市生态环境局在作出处罚之前已经充分听取上诉人的陈述申辩，酌情予以减轻处罚。（二）涉案处罚决定、复议决定作出时2019年版的量化标准尚未颁布实施，不应适用该标准。（三）本案亦不适用《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》及《中山市生态环境依法不予行政处罚的轻微环境违法行为清单》的相关规定。上述行为清单自2020年9月1日起实施，涉案处罚决定已于2019年3月5日作出。而上述指导意见和行为清单中关于免于行政处罚的规定，是针对没有造成危害后果且建设单位自行实施关停或者停止建设的情形，上诉人承认涉案喷漆房2017年底已经建成，2017年12月投入生产，该项目会产生喷漆废气、粉尘及生产噪音，在没有配套环境治理设施的情况下一直运作至2018年11月8日，其违法行为无可避免地对环境造成可污染，且环境污染是不可逆的。故上诉人主张其违法行为未造成危害后果缺乏事实依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，依法维持一审判决。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服环境保护行政处罚案。审查市生态环境局作出的涉案行政处罚决定的合法性，在于审查该处罚决定适用法律是否准确，处罚是否适当的问题。上诉人傅金仙经营的原岐山家具厂未取得环评文件、未配套环境污染治理设施即将建成的喷漆房喷漆工序投入生产的事实，经市生态环境局现场执法检查发现及傅金仙在调查笔录中予以确认，事实依据充分，原审法院审查认定市生态环境局作出涉案处罚决定事实依据充分，本院予以确认，不再赘述。对于市生态环境局涉案处罚决定的法律适用问题，即适用2017版的《中山市生态环境局行政处罚自由裁量量化标准》是否准确问题，本院认为，行政机关执法检查作出行政处罚应以作出处罚时的法律为依据是基本的法律适用原则，市生态环境局对傅金仙的违法行为作出涉案处罚决定的时间是2019年3月5日，当时正在施行的是2017版的上述自由裁量量化标准，至于上诉人傅金仙主张适用的于2019年12月30日才实施的2019年修订版的《中山市生态环境局行政处罚自由裁量量化标准》，并不是市生态环境局作出涉案处罚决定时实施的法律依据，不可能要求市生态环境局在行为当时对未来实施的法律依据有所预见而适用。至于市政府在作出涉案复议决定时是否应依据上述新的自由裁量量化标准对市生态环境局作出的处罚决定进行变更的问题，本院认为，市政府的复议亦是对市生态环境局作出行政处罚行为当时的行为合法性进行审查，其可以依据新的量化标准调整处罚数额，但是以行政处罚当时的法律依据为标准不做调整的，亦符合复议审查行政行为合法性的原则。而傅金仙以最高人民法院2004年5月18日的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》所说的“新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”优先适用新法作为2019年的自由裁量量化标准应优先适用的理据，亦不适用于本案，因为该新法优先适用的原则应当是指违法行为发生于旧法实施期间，而行政处罚行为作出之前新法已经实施的情形。由此，对于上诉人傅金仙关于市生态环境局作出的涉案处罚决定适用法律错误的上诉意见，本院不予采纳。关于涉案处罚决定是否适当的问题，即傅金仙的涉案违法行为是否属于“自行实施关停，没有造成危害后果”可以免于处罚的问题。从市生态环境局执法检查查证的事实看，傅金仙将会产生喷漆废气、粉尘及生产噪音的生产工序在没有编制环评文件，没有建设配套污染物治理设施的情况下建成投入生产近一年之久，对环境造成污染是不言而喻的。同时，傅金仙并不是自行关停该生产工序的，而是在市生态环境局发出责令改正违法行为决定后才关停的，由此，傅金仙的涉案违法行为明显不属于法定可以免于处罚的情形，市生态环境局在责令改正违法行为的同时依法并处罚款处罚，合法有据而适当，本院对傅金仙的该上诉意见亦不予采纳。综上所述，上诉人傅金仙的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由傅金仙负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二一年二月二日书记员 林泊旭