青海省高级人民法院行政判决书（2020）青行终149号上诉人暨诉讼代表人（原审原告）祝满甲，住青海省海东市。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）马生福，住青海省西宁市。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）马桂花，住青海省西宁市。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）马啟虎，住青海省海东市。上诉人（原审原告）黄美霞，住青海省海东市。上诉人（原审原告）黄山，住湖南省长沙县。上诉人（原审原告）马启良，住青海省海东市。上诉人（原审原告）马青海，住青海省海东市。上诉人（原审原告）马学花，住青海省海东市。上诉人（原审原告）马忠梅，住青海海东市。上诉人（原审原告）张得忠，住青海省海东市。上诉人（原审原告）彭本忠，住青海省海东市。上诉人（原审原告）沙明珍，住青海省海东市。上诉人（原审原告）司多鹏，住青海省海东市。上诉人（原审原告）星显青，住青海省海东市。上诉人（原审原告）赵梅香，住青海省海东市。上诉人（原审原告）祝成甲，住青海省海东市。委托诉讼代理人尹梦娇、李敏，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府，住所地青海省海东市平安区平安镇平安大道199号。法定代表人王晓红，该区区长。出庭行政机关负责人马锦文，该区副区长。委托诉讼代理人星学庆，青海河湟律师事务所律师。上诉人祝满甲、马生福、马桂花、马啟虎、黄美霞、黄山、马启良、马青海、马学花、马忠梅、张得忠、彭本忠、沙明珍、司多鹏、星显青、赵梅香、祝成甲（以下简称祝满甲等17人）因诉海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）征收房屋一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人祝满甲、马桂花及委托诉讼代理人尹梦娇、李敏，被上诉人平安区政府副区长马锦文作为行政机关负责人及委托诉讼代理人星学庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年9月5日，海东市人民政府办公室印发东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》，将平安区纳入海东市旧城区棚户区改造区域。2020年1月13日，平安区政府组织召开了区政府第54次常务会议，听取了关于平安区湟中路市直机关办公区（西片区）改造项目工作推进情况的汇报。后被告平安区政府于2020年3月5日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、青海省人民政府《关于贯彻国有土地上房屋征收与补偿条例的实施意见》等法律法规及规范性文件作出PAFS00-2020-0002《征收公告》，该《征收公告》内容明确了征收范围、征收主体、征收部门、禁止性事项，同时要求被征收人协助配合征收部门做好征收房屋的调查、摸底、登记和认定工作，并告知被征收人如对公告有异议的可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为：一、关于本案是否属于受理范围问题。被告平安区政府认为涉案《征收公告》仅是一种公开方式广而告之该片区要进行征收，对被征收人实体权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受理范围的意见。因该公告中已明确项目征收范围、禁止性事项，公告内容直接决定了被征收人权利、义务，同时该公告中也明确告知了行政相对人的复议、诉讼等救济途径，其名为公告，实为被告作出的征收决定。对被告认为《征收公告》不属受案范围的意见本院不予支持。二、关于征收是否符合公共利益需要的问题。案涉旧城区棚户区改造项目区域，因建设年代已久，基础配套设施老旧落后，改造项目计划由来已久。为了落实党中央国务院关于新型城镇化建设的战略部署和省委、省政府关于“城乡统筹新海东”的要求，提升平安区城市面貌，加快区域商贸发展，被告根据平安区政府第54次常务会议纪要作出的征收决定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，被告平安区政府享有作出被诉征收决定的法定职权。关于原告所称其商铺建成于2006年，房屋设施较新，不应纳入旧城区改造的主张，因旧城区改造项目具有区域性、整体性，上述所称商铺位于湟中路市直属机关办公区（西片）区域性整体建设项目范围内而被纳入征收范围，是基于该片区整体规划及区域项目建设的实际需要，原告以此为由主张征收决定违法的理由不能成立；关于原告所称征收决定名为公共利益实为商业开发，征收决定违法的主张。在旧城区改造过程中，政府通过招商引资、商业开发的形式，解决旧城改造所需资金、技术、建设力量等问题，以实现改造旧城的目的，不能以旧城区改造的方式来否定征收的公共利益目的。且海东市人民政府办公室文件东政办[2018]187号文亦明确旧城改造由平安区政府依据城市总体规划，通过招商引资，由专业房地产开发企业实施，故原告的该项主张不能成立。三、关于平安区政府作出房屋征收决定程序是否合法的问题，即原告提出的被告平安区政府作出征收决定程序是否违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十一条、第十二条、第十三条规定的问题。1.原告认为被告违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划……”的意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第十七条，被告平安区政府具备编制土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划、县级国民经济和社会发展年度计划的职能，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，确需征收房屋的各项建设活动应当依法符合各类规划、计划要求，但法律并未明确规划、计划的时限。即征收决定作出主体的合法性已涵盖《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条法律规范的要求，不能仅以是否存在规划、计划文件判断征收决定程序违法；2.关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定的听证会，并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开，平安区政府提出征收范围内涉及被征收人1000余户未提出异议，故未召开听证会，不违反相关法律规定，对原告的该项主张不予支持；3.关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条，原告提出平安区政府未提供社会稳定风险评估报告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估……”且该条文进一步又规定“房屋征收决定涉及被征收人数较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”即对涉及人数较多的征收决定需通过常务会议确定社会稳定风险是否影响征收决定的作出。本案中，平安区政府已通过政府常务会议讨论决定实施该项目，符合法律规定，对原告提出的该项主张，本院不予支持；4.关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条，原告所作《征收公告》中包含了建设项目名称、征收范围、征收主体、征收部门、禁止事项和救济途径的内容，且被告平安区政府也另行作出了征收补偿方案，公告程序并无不当，对原告的该项意见，本院不予支持。综上，关于程序违法的判断标准，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，只有违反法定程序的，才能确认程序违法，被告平安区政府作出的征收决定，没有违反法定程序，原告关于征收决定程序违法的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告祝满甲等人的诉讼请求。祝满甲等17人上诉称，一审法院认定事实不清、适用法律错误。具体理由：一、案涉征收项目并非基于公共利益，不符合国有土地上房屋征收的基本条件和目的。且征收项目名称系“市直属办公区改造”，实质上却进行商业建设，和办公区改造没有任何联系，一审法院却无视该自相矛盾的事实。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”案涉《征收公告》虽然名为直属办公区改造，形式上符合《征补条例》第三款市政公用的需要。但实际上，被上诉人无论在其他诉讼中还是在本次诉讼中均主张案涉项目是棚户区改造项目，“棚户区改造”简单说就是将城镇中的一些危旧住房进行改造的民心工程，案涉《征收公告》的征收目的不是为棚户区改造目的，被上诉人都难自圆其说。并且该地段也并非是基础设施落后的棚户区，而是被上诉人伙同开发商进行商业街建设，是为了进行商业开发。另一方面，原告曾多次要求被上诉人履行原地安置，被上诉人予以拒绝。“原地安置为主，异地为辅”这是棚户区改造最基本的安置原则，被上诉人拒绝原地安置这也说明其目的不是棚户区改造。在被上诉人没有提供棚户区改造相应的征收手续的前提下，被上诉人依据涉案《征收公告》中的征收项目来征收原告的商铺，缺乏合法的依据。被上诉人如主张是基于公共利益应当出示相应证据，否则视为没有证据应当承担不利后果。二、案涉《征收公告》应当符合四规划，但被上诉人未提供符合四规划的任何证据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”案涉项目最起码要符合以上四项规划。退一步讲，即使本案真的为棚户区改造项目，而棚户区改造项目属于保障性居民安居工程，应当纳入市县级国民经济和社会发展年度计划，而被上诉人无证据证命其符合四规划并将案涉项目纳入了国民经济和社会发展年度计划，应当视为没有证据，承担举证不能的不利后果。三、被上诉人作出《征收公告》前应当履行法定程序，被上诉人提交的证据不足以证明符合相关法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、十一条、十二条的规定，首先制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，被上诉人未提供相关证据予以证明。其次，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。而被上诉人未举证证明召开过任何形式的听证会，让被征收人表达意见，其违反了民主程序原则。最后，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人亦未进行过任何社会稳定风险评估，也未提供证据证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。另外，上诉人司多鹏和彭本忠向多个政府单位申请政府信息公开，申请公开包括社会稳定风险评估报告、项目可行性研究报告、立项批复、项目建议书、项目申请书及可行性研究报告等政府信息，但综合各政府机关的答复情况，上述文件均不存在。如果被上诉人在庭审中依然无法提供，应当承担举证不能的责任，即在没有办理合法手续的情况下违反程序进行征收，属于严重违法，故其作出的《征收公告》亦违法，应当予以撤销。综上，被上诉人作出的《征收公告》，其内容与实际征收目的不符，未履行法定程序，缺乏合法依据，应当予以撤销。请求本院：1.依法撤销青海省海东市中级人民法院作出的（2020）青02行初46号行政判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；2.本案诉讼费由被上诉人承担。平安区政府答辩称：一、被上诉人作出的《征收公告》主体合法，无超越职权之情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”之规定，及2018年9月5日海东市人民政府（2018）187号文，被上诉人就涉案征收有权作出《征收公告》，并安排组织实施，该行为未超越职权，属作出主体合法。二、被上诉人作出《征收公告》事实清楚，适用法律法规准确。涉案征收片区地块内房屋大部分建于上世纪七、八十年代，现有排污系统等公共设施严重老化，片区内商铺无供暖，整个地块内配套设施不全，环境恶化，严重影响了片区居民的正常生活，多年来，该地块居民迫切希望加快实施旧城改造，鉴于此，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，作出上述片区征收决定，符合法律规定。三、被上诉人作出《征收公告》程序合法。鉴于涉案片区基础设施老化等原因，海东市人民政府本着解决民生问题之考虑，印发了海东市人民政府（2018）187号文，被上诉人依据上级机关的规范性文件，依法履行职责，在作出征收决定及补偿方案前，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条之规定，按程序进行了前期调查、召开政府常务会议、社会稳定风险评估、老干部座谈会、听证等一系列必要程序，才做出了《征收公告》。四、关于《征收公告》涉及诉讼权利及义务影响问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，作出征收决定后应当及时公告，公告应载明行政复议、行政诉讼权利等事项，被上诉人根据此规定，载明了上述事项，但《征收公告》仅仅是以一种公开方式，广而告之该片区要进行征收，对被征收人实体权利义务不产生实质性影响。五、关于上诉人主张的案涉征收并非基于公共利益需要问题。平安区政府依据海东市人民政府（2018）187号文，通过招商引资、商业开发的方式解决旧城改造所需资金等问题，以实现旧城改造的目的，不能以此认为是基于商业开发目的。六、关于上诉人主张的征收未纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划的问题。征收决定作出主体的合法性已涵盖了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规范的要求，并且征收决定已通过政府常务会议讨论决定，显然不存在征收决定未纳入规划的问题。综上，被上诉人作出《征收公告》具有法定职权，且事实清楚、程序合法，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定之可撤销情形，请求法院判决驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于被诉《征收公告》是否可诉的问题。本案被诉行为是平安区政府于2020年3月5日作出的《征收公告》。一般而言，征收公告是对房屋征收决定的一种公开和告知形式，公告本身对被征收人权利义务不产生实际影响，而产生实际影响的是房屋征收决定和后续的补偿行为。本案中，平安区政府并未单独作出房屋征收决定，而是直接在征收公告中载明征收的具体内容，该公告已经对被征收人及其他利害关系人设定了权利义务，实际上是征收决定与征收公告合二为一。上诉人对该征收公告不服提起诉讼，实质上是对房屋征收决定不服。因此，本案被诉行政行为实质上是房屋征收决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项的规定，属于人民法院受理行政诉讼的范围。关于被诉《征收公告》的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条规定，由政府依照城乡规划法等有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，属于公共利益范畴，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用。《青海省人民政府关于贯彻的实施意见》也有内容基本一致的具体操作性规定。实施意见规定：“对国有土地上房屋征收范围较大、涉及被征收户数量大，西宁市超过1000户以上的，其余市、县超过100户以上的，应经市、县级人民政府常务会议讨论决定。”本案中，从平安区政府提交的证据《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》《区政府第54次常务会议纪要》来看，实施征收的目的在于进行旧城区改建，符合公共利益需要征收目的。具体项目交由有资质的公司进行开发建设，并不能否定其征收系公共利益目的,正如一审判决所言，“在旧城区改造过程中，政府通过招商引资、商业开发的形式，解决旧城改造所需资金、技术、建设力量等问题，以实现旧城改造的目的，不能以旧城区改造的方式来否定征收的公共利益目的。”但平安区政府并未向法庭提交将该征收项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划、组织有关部门对征收补偿方案进行论证、公布与征求公众意见、进行社会稳定风险评估、作出房屋征收决定前征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用的相关证据。据此，被上诉人平安区政府证明其作出的《征收公告》合法的证据不足。但是，案涉征收项目系为棚户区改造之公共利益目的，征收范围内有1000余户被征收人，征收范围内住户及商铺房屋已经被拆除，且与部分被征收人已经达成征收补偿协议，对未达成补偿协议的亦已作出了征收补偿决定，如果撤销《征收公告》，会使此部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态，会对国家利益和社会公共利益造成重大损害，因此，虽然被诉《征收公告》合法的证据不足，但为维护国家利益和社会公共利益，应保留该公告的效力。综上，一审法院适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初46号行政判决；二、确认海东市平安区人民政府作出的《征收公告》违法。本案一审、二审诉讼费共计100元，由被上诉人海东市平安区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 边红丽审判员 吴晓良审判员 孔 菲二〇二一年二月五日法官助理 牛燕萍书记员 郝 洋