广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1773号 上诉人（一审被告）田林县人民政府，住所地：田林县新市街**。 法定代表人黄慧，县长。 出庭应诉负责人潘涛，副县长。 委托代理人姚机聪，田林县住房和城乡建设局总工程师。 委托代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）百色市万成生态农业开发有限公司，，住所地：广西田林县乐里镇风洞村风老屯 法定代表人梁万成，总经理。 委托代理人莫凭邕，广西金益律师事务所律师。 上诉人田林县人民政府因百色市万成生态农业开发有限公司（以下简称万成生态公司）诉其支付征收补偿款一案，对百色市中级人民法院作出的（2020）桂10行初95号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年1月26日公开开庭审理了本案，上诉人田林县人民政府副县长潘涛及委托代理人姚机聪、陈娅，被上诉人万成生态公司的法定代表人梁万成及委托代理人莫凭邕，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：2010年4月，梁万成与田林县乐里镇风洞村风老屯潘定兴等户村民签订《土地使用权转让协议书》，由潘定兴等农户将位于田林县“渭分离”河滩的自留地或坡地的使用权转让给梁万成。梁万成拟在该地块上建设百色万成生态农业庄园暨农产品综合交易市场，于2010年4月17日与陈开雄签订《协议书》，由陈开雄施工平整上述场地约50亩，施工报酬为3万元人民币。2010年9月8日，万成生态公司向田林县招商局、建设局、环保局、国土局、经贸局、农业局、发改局等部门申报立项预审，并于2011年1月20日取得田发改登字〔2011〕03号《项目备案通知书》。2013年，田林县人民政府将涉案土地列入体育中心建设项目征收范围。2015年12月29日和2016年10月25日，广西壮族自治区人民政府分别作出桂政土批函〔2015〕510号《关于田林县2015年第二批次城市建设用地的批复》和桂政土批函〔2016〕465号《关于田林县2016年第一批次城市建设用地的批复》，涉案土地在两次批复用地范围内。2016年2月14日，田林县国土资源局作出田国土征补（2015）11号《征地补偿安置方案公告》，将征地的补偿标准予以公示。2014年5月18日和8月28日，万成生态公司两次向田林县国土资源局、田林县征地办提交“要求补偿场地土方拉运填压的报告”，请求给予征地补偿。2014年12月23日，田林县国土资源局委托百色市国土资源局信息中心对场地的面积、填土方量及原河道面积进行测绘和计算，经测量场地填方后共有36.8047亩，其中梁万成租用群众的土地有23.419亩，废弃河道8.4948亩，其他4.8909亩为二级公路、高速公司连接线的边坡填平后产生，填方量为245022.2立方米。2015年1月4日，田林县国土资源局向田林县财政局提交《关于县体育中心建设项目中原风洞搅拌场填土方补偿问题的报告》。2016年6月24日，田林县审计局向田林县国土资源局作出田投审（2016）158号《原风洞搅拌场填土方工程结算审计报告》，认定工程项目的合理造价为4218389.66元。由于万成生态公司一直未获得补偿，遂于2019年11月5日向百色市人民政府申请行政复议，要求田林县人民政府支付土地征收补偿款4535090.11元（其中回填土方工程价款4218389.66元，回填土方产生的土地面积4.8909亩的土地补偿费和安置补偿费316700.45元）。2020年4月17日，万成生态公司在百色市人民政府未作出复议决定之前提起本案行政诉讼，请求法院判令田林县人民政府在未支付征地补偿(款)前，立即停止在诉争场地进行施工建设的违法行为;二、判令确认田林县人民政府不支付征收补偿款4535090.11元(其中回填土方工程价款4218389.66元，回填土方产生的土地面积4.8909亩的土地补偿费和安置补偿费316700.45元)行政行为违法。2020年4月26日，百色市人民政府作出百政行复〔2019〕121号《行政复议决定书》，决定由田林县人民政府于行政复议决定生效之日起30日内依法对万成生态公司提出的补偿问题作出处理。2020年6月9日，田林县人民政府作出田政处字〔2020〕1号《行政处理决定书》，以万成生态公司使用涉案土地36.8047亩未经依法审批为由，决定对其要求支付征地补偿款的请求不予支持。2020年6月28日，田林县人民政府将处理决定书送达给了万成生态公司的法定代表人梁万成。 另查明，2018年4月8日，田林县住房和城乡规划建设局受田林县人民政府的指派，委托广西鼎鑫测绘公司对万成生态公司回填土石方测量计算。万成生态公司法定代表人梁万成、县国土局、县政府等相关工作人员均到现场参与指界。广西鼎鑫测绘公司根据填土区原貌范围图及指界情况计算出土石方填方量为205796.8立方米，结算总价为2780180.44元。 百色市中级人民法院一审认为：根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、万成生态公司的第一项诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围？二、万成生态公司的起诉是否超过法定的起诉期限？三、万成生态公司请求田林县人民政府支付征地补偿款4535090.11元是否有事实和法律依据？ 关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，万成生态公司第一项诉讼请求内容为“请求法院判令被告在未支付征地补偿款前，立即停止在诉争场地进行施工建设的违法行为。”显然万成生态公司该诉讼请求不属于人民法院受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应裁定驳回万成生态公司起诉。 关于焦点二，万成生态公司在庭审中表示第二项诉讼请求的诉讼目的是请求田林县人民政府支付征收土地补偿款。万成生态公司虽然在起诉状中的诉讼请求表述不准确，但经法庭释明后其已明确其诉讼请求及诉讼目的，实际是请求田林县人民政府履行法定职责，支付征收土地补偿款。关于万成生态公司的起诉是否超过法定的起诉期限的问题，即万成生态公司起诉田林县人民政府履行法定职责，支付征收土地补偿款是否超过法定起诉期限问题。本案中，2013年田林县人民政府将涉案土地列入体育中心建设项目征收范围，而万成生态公司于2010年就已经拉运土石方在涉案地块镇压改造平整场地，准备建设农产品综合交易市场。该场地的平整实际给建设体育中心项目带来一定的利益，如万成生态公司平整场地建设农产品交易市场未违反法律规定，田林县人民政府对涉案土地进行征收后有职责对万成生态公司平整场地增值部分利益予以补偿。对于行政机关依职权履行法定职责的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定，一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关应持续负担作为的义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。万成生态公司申请支付征收土地补偿款针对的是田林县人民政府征收行为产生的作为义务，在万成生态公司提起本案诉讼之前，田林县人民政府对万成生态公司的申请一直未作出处理，其作为义务仍然存在，如果据此认定万成生态公司的起诉超过法定起诉期限，违背行政诉讼立法宗旨。此外，2020年4月26日，百色市人民政府作出百政行复〔2019〕121号《行政复议决定书》，决定由田林县人民政府在行政复议生效之日起30日内依法对万成生态公司提出的补偿问题作出处理。田林县人民政府依据该复议决定于2020年6月9日作出田政处定〔2020〕1号《行政处理决定书》作出处理意见。田林县人民政府在本案开庭审理后对万成生态公司的申请才作出处理意见，现田林县人民政府以万成生态公司起诉超过法定起诉期限为由请求法院驳回万成生态公司起诉，理由不充分，一审法院不予支持。 关于焦点三，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”本案中，万成生态公司与田林县乐里镇风洞村风老屯潘定兴等户村民签订《土地使用权转让协议书》,取得涉案土地的使用权。随后万成生态公司在该土地上平整场地，准备建设农产品综合交易市场。万成生态公司作为涉案土地使用权人，对平整场地增值部分利益有权获得补偿。田林县人民政府称万成生态公司未经依法审批使用涉案土地，违法用地行为不应获得补偿。一审法院认为，万成生态公司在涉案土地建设农产品综合交易市场,取得项目备案,田林县人民政府未能提供充分的证据证明万成生态公司的行为违法，对其辩解一审法院不予以采纳。关于补偿数额的问题，万成生态公司与田林县人民政府对补偿事宜经过多次协商，均无法达成一致意见。田林县人民政府就万成生态公司回填土石方进行两次测算，两次测算万成生态公司及田林县人民政府相关工作人员均参加了指界，最后一次测算的结果为205796.8立方米。万成生态公司称最后一次测算指界虽然有参加，因受对方思想工作影响指界不是其真实意思。田林县人民政府称最后一次测算的面积是真实的，但在做工程结算时应该扣除河道面积6636.03立方米、红线外面积583.64立方米以及土方运距应为1公里范围，故对结算总价为2780180.44元不认可。一审法院认为，第二次测量回填土石方是第一次测量无法达成补偿协议情况下，双方当事人为解决纠纷再次委托具有资质的第三方机构进行测量计算，双方当事人均到现场参与指界，第三方机构根据双方当事人指界及原地形图计算土石方填量为205796.8立方米，应予以认可。万成生态公司不认可该测算结果，但其又不愿意申请法院重新委托第三方机构测绘，而是要求将两次测算结果折中给予补偿，该主张无法律依据，一审法院不予支持。广西鼎鑫测绘公司作出的回填土石方测量面积205796.8立方米以及结算总价2780180.44元是田林县人民政府指派田林县住房和城乡规划建设局委托第三方机构作出的鉴定意见，该测量经过双方指界认定，现田林县人民政府要求扣除河道面积、红线外面积以及土方运距按1公里范围计算，理由不充分，且田林县人民政府亦不同意法院委托第三方机构测量以及对工程造价进行鉴定，故对田林县人民政府主张一审法院不予以采纳。虽然第二次测量及工程造价结算双方当事人均有异议，由于双方当事人均不愿意法院委托第三方机构对回填土石方面积及工程造价进行鉴定，鉴于该结算是由田林县人民政府委托、万成生态公司参与测算，可作为本案补偿数额的依据。万成生态公司主张回填土方产生的土地面积土地补偿费和安置补偿费，无法律依据，一审法院不予支持。 综上所述，万成生态公司请求田林县人民政府在未支付征地补偿款前，立即停止在诉争场地进行施工建设的违法行为不属于人民法院受案范围，应依法驳回该起诉。万成生态公司请求田林县人民政府支付回填土方工程款有事实和法律依据，应予支持，但万成生态公司提出补偿数额过高部分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，判决：由田林县人民政府于判决生效之日起三十日内支付万成生态公司补偿款2780180.44元。 上诉人田林县人民政府上诉称：（一）一审判决关于“如原告整平场地建设农产品交易市场未违反法律规定，被告田林县人民政府对涉案土地进行征收后有职责对原告整平场地增值部分利益予以补偿”认定事实不清。1.根据当时有效的《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区企业投资项目核准目录和核准备案办法的通知》(桂政发〔2005〕34号)第十四条之规定,取得项目备案只是对是否符合国家产业政策、是否符合行业准入标准的审查，项目建设仍需办理项目用地审批、规划许可手续。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订)第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 万成生态公司在未依法办理农用地转用审批手续前提下平整土地进行项目建设，违反了法律强制性规定。2.根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(2010修订)第十一条规定,被上诉人填土占用的河道，土地权属应当归国家所有。被上诉人在未取得合法用地手续的前提下占用河道，进行填土、土地平整，属于违法占地行为。综上，一审法院在未对被上诉人违法占用土地、违法建设进行审查认定的前提下，适用假设性分析“如原告整平场地建设农产品交易市场未违反法律规定”,属于事实认定不清。（二）一审法院认定“原告平整场地给体育中心项目带来一定收益，因此上诉人田林县人民政府有职责对原告整平场地增值部分利益予以补偿”,缺乏法律依据，且认定错误。1.上诉人实施征收时已按《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定向土地权利人支付了土地补偿费、安置补偿费。被上诉人主张的回填土方工程款并不属于法定征收补偿项目，因此上诉人对该工程款不具有法定补偿职责。2.即使存在增值部分利益，该利益实质属于民事上的获益性行为，不属于行政机关行政职权职责范围，从诉讼性质角度而言，被上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。从赔偿或补偿主体的角度，收益主体以及补偿主体应当是建设项目业主单位，上诉人并非田林县体育中心项目建设单位，因此上诉人田林县人民政府对被上诉人的补偿诉求不具有赔偿或补偿义务。因此，一审判决认定上诉人田林县人民政府有职责对被上诉人整平场地增值部分利益予以补偿，认定错误，缺乏法律依据。（三）一审法院根据评估报告测算的工程造价确定补偿数额，不具有客观性。1.对于田林县体育中心项目建设和征收范围之外(即征收红线外)的填土区域，不属于建设项目受益范围。对于被上诉人擅自占用河道的填土区域，属于违法占用行为，该范围不应当获得合法性的肯定和补偿。一审判决未扣除河道面积、红线外面积，根据评估报告测算的工程造价确定补偿数额缺乏客观性。2.从受益性行为的角度而言，应当根据“公平、合理”的原则对当事人事先投入损失给予合理补偿。一方面，被上诉人并未提供成本支出的相关票据材料证明存在高额实际投入损失；另一方面，评估报告只是对土地平整工程的测算，并未吻合当事人实际投入的机械设备、人力、土方成本等，以该评估测算的工程造价确定补偿数额不具有客观性。请求：撤销一审判决,依法改判驳回一审原告的诉讼请求或者撤销原判决，发回重审。 被上诉人万成生态公司答辩称：(一)本公司2010年依法取得了案涉场地的合法使用权，并依法取得了田林县工商局颁发的合法的营业执照，为该案涉场地合法的使用者和经营者。虽然审批手续没完善，但本公司仍可以合法使用该场地作为除建设用地以外的苗木生产等农业生产项目。本公司为了方便生产提高土地的使用率和方便农业机械耕作，而对土地整体填平改造，与国家法律没有冲突。上诉人所诉我公司未完善手续就违规建设没有事实依据。(二)该场地所涉及的部分河道，在2007年隆百高速公路施工河道改道后己改变了性质，符合《中华人民共和国农村土地承包法》中所指的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地性质，而上诉人也认同这个观点，在上诉人一审提供的证据：群众征地补偿款表格和协议书中就证明了这一切，政府征用群众的这些土地都是河道改造后产生的荒沟、荒滩等集体用地(也就是被上诉人租用的场地)。上诉人所诉我公司违法占用国有河道和土地没有事实依据。(三)《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定的安置费补助费应当包括受损害公司的安置补助。被上诉人占用的土地(回填土方的位置)位于田林县体育中心工程项目范围内，上诉人实施征收时己按征收补偿政策向土地权利人支付了土地补偿费、安置补偿费。被上诉人土地平整的土方量就是《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定的其他地上附着物。上诉人田林县人民政府田政发〔2016〕18号文件田林县人民政府关于印发《田林县建设项目用地征收各类土地补偿标准》的通知中，第7页表格最后一行就注明：开挖填土石方每立方11元，就证明了上诉人明白知道地上附着物包括土石方工程。本公司一审提交的相关政府文件也多次提到了上诉人田林县人民政府要求其属下包括自然资源局、建设局、评估公司、审计局、财政评审中心、乐里镇人民政府等各部门做好本公司征地土石方的补偿工作，但合法的土石方工程数据和赔偿金额出来后，上诉人田林县人民政府又把赔偿责任推给体育中心的项目建设单位或第三方，是没有法律依据的推御责任行为。一审法院判决上诉人赔偿被上诉人土地平整费合理、合法。(四)土石方方量和补偿价格都是上诉人属下多个部门应上诉人会议纪要要求，结合市场造价、经过有资质测绘公司测绘、评估公司评估、审计局审计、财政评审中心财评得出的合法结果，而且历年政府征地都有赔偿地上附着物土石方的先例，并且上诉人田林县人民政府田政发〔2016〕18号文件和田政规〔2019〕3号文件田林县人民政府关于印发《田林县建设项目用地征收各类土地补偿标准》的通知中都有土石方填土挖方补偿。政府的征地补偿包括地面附着物，应以投资产生的价值为准绳，以合法的评估结果为依据。上诉人无视本公司投入巨资经营结果的事实，一会说不赔，一会又说合理赔偿，没有一个具体明确主张，不讲法只说什么客观事实，百般推诿，推卸责任，与上诉人所说的“公平、合理”的要求相违背，更加没有任何法律依据，而本公司所经营的场地都在红线范围內。群众的土地政府己完全征用，并且田林县体育中心项目己全部使用。综上，一审判决事实清楚，证据确凿，请求依法驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 二审期间，上诉人补充提交了2019年5月17日田林县公安局经济犯罪侦查大队对梁万成的询问笔录。梁万成说：“我们（梁万成与陈开雄）一共签订了两次协议书…签订补充协议时…按照每立方7元钱计算，总共填土的费用是2593951.64元。没有（把这笔钱支付给陈开雄）。因为我付给陈开雄的实际填土报酬就是支付3万元现金及划拨靠近324国道的一亩土地给陈开雄。但是为了显示补充协议的真实性，我让陈开雄在结算清单上写上以上工程款我已签收…”梁万成否认将上述结算清单作为要求政府补偿的依据。关于其在2017年6月16日对原国土局工作人员说已将2593951.64元支付给陈开雄的问题，梁万成答:“我也记不清当时是怎么说了，但支付给陈开雄这2593951.64元费用是没有的，我实际上就是支付给他3万元钱而已。因为他当时做工程开挖出来的土方也需要找地方堆放，他运泥土到我的土地放，等于双方都有利。”被上诉人认可该证据的真实性，但认为上诉人在一审庭审后取得该证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”之规定，证据来源不合法。本院认为，上诉人在征收过程中与被上诉人多次沟通，进行了相关调查工作并协商补偿事宜，已向法院提交证据，一审判决也已经认定被上诉人与陈开雄签订《协议书》，由陈开雄施工平整场地，施工报酬为3万元的事实。上诉人提交的询问笔录是进一步证明被上诉人实际投入情况的补强证据，并不属于诉讼阶段才收集证据证明行政行为合法性的情形，不违反前述法律规定，梁万成亦认可该询问笔录的真实性，本院依法予以采信。 另查明，被上诉人取得的田发改登字〔2011〕03号《项目备案通知书》附件《备案效力说明书》载明：“1、项目法人凭本备案文件依法办理土地使用.资源利用.城市规划.安全生产.环境保护.设备进口和减免税确认等手续，依法取得有关许可等手续后方可开工建设。计划总投资200万元及以上的项目，在项目开工前和项目竣工后，需到统计部门进行项目开工和竣工统计登记。2、本备案文件有效期两年，期限为2011年1月20日至2013年1月20日。自发文之日起计算。项目在备案文件有效期内未开工建设的，项目单位应在备案文件有效期届满30日前向原项目备案机关申请延期。否案文件自动失效。” 还查明，梁万成与各村民签订的《土地使用权转让协议书》约定的转让费为每亩1.4万元。一审庭审中，被上诉人自认涉案土地被征收后村民将补偿款按每亩2.8万元支付给了被上诉人。 本院认为：第一，《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订)第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。严格农用地转用审批是保护耕地，确保国家粮食安全，维护人民根本利益的必要措施。被上诉人虽然为建设交易市场取得了项目备案，但该项目备案明确要求依法办理土地使用、资源利用等手续方可开工建设。因此该备案文件不能证明涉案填土工程的合法性。被上诉人既未办理用地许可、农用地转用审批等手续，亦未在备案文件有效期内申请延期，其以该备案文件主张填土工程的合法性理据不足，本院不予支持。 第二，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。第二十一条规定，对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所，应当加强管理和维护，保证其正常运行和使用。第三十三条第二款规定，建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合国家环境保护标准。第四十六条规定，工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物，并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。根据上述规定，建设工程施工过程中产生的弃土等固体废物必须遵守政府统一管理和维护，向指定的场所倾倒。被上诉人及案外人陈某某为降低建设成本，规避法律规定，私自运输、倾倒建筑弃土并通过填土擅自改变农用地地表地貌，从中获利，破坏环境，损害社会公共利益，违反上述法律规定。被上诉人主张对该填土工程进行补偿，不仅没有法律依据，亦损害国家和社会公共利益。另外，这一行为也破坏了当地政府对建筑固体废料倾倒管理秩序，增加了管理成本。一审判决认为上诉人从填土工程中受益，缺乏事实和法律依据，本院依法予以纠正。 第三，被上诉人以每亩1.4万元受让涉案土地使用权，在征收过程中，已经通过出让人实际获得每亩2.8万元补偿款，涉案填土工程实际支出仅3万元，并不存在投资受到巨大损失的情形。 综上，一审判决适用法律错误，没有对涉案填土工程的合法性作出正确认定，导致处理结果不当，本院予以纠正。上诉人田林县人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销百色市中级人民法院（2020）桂10行初95号行政判决； 二、驳回百色市万成生态农业开发有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人百色市万成生态农业开发有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二一年二月十八日 法官助理 游开军 书 记 员 黄思敏 书 记 员 李 毅