浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终111号 上诉人（原审原告）徐钰超，女，1977年9月22日出生，汉族，住湖州市吴兴区。 委托代理人徐明高，男，1976年2月16日出生，汉族，住湖州市吴兴区，系上诉人丈夫。 被上诉人（原审被告）湖州市人民政府滨湖街道办事处，住所地湖州市太湖旅游度假区梅东花园。 法定代表人方勇，主任。 出庭应诉负责人邓运华，副主任。 委托代理人胡峰，浙江银湖律师事务所律师。 原审第三人湖州太湖旅游度假区拆迁事务所，住所地湖州太湖疗养院综合楼。 法定代表人黄新江，负责人。 委托代理人陆娟慧，浙江银湖律师事务所律师。 上诉人徐钰超诉被上诉人湖州市人民政府滨湖街道办事处（以下简称滨湖街道办）、原审第三人湖州太湖旅游度假区拆迁事务所（以下简称拆迁事务所）确认农房拆迁安置补偿协议无效一案，德清县人民法院于2020年11月6日作出（2020）浙0521行初13号行政判决书。徐钰超不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于2021年1月22日进行了调查。上诉人徐钰超的委托代理人徐明高，被上诉人滨湖街道办的出庭应诉负责人邓运华及委托代理人胡峰，原审第三人拆迁事务所的委托代理人陆娟慧到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告徐钰超户籍地为浙江省湖州市吴兴区××街道××村钦家汇36号，户主为其母钟彩娣。2017年11月1日，湖州市发展和改革委员会作出《关于湖州太湖旅游度假区长东片区金山大道等三路工程项目建议书的批复》；2019年3月14日，被告滨湖街道办作出《拆迁公告》；2019年3月28日，第三人与原告签订《太湖旅游度假区农房拆迁安置补偿协议书》（以下简称《安置补偿协议书》）；后签订《补充协议》；《安置补偿协议书》中约定了钟彩娣户房屋补偿及搬迁安置相关事项。双方确认原告楼房744.4平方米交由第三人拆除，安置面积375平方米，原告应得补偿金额为1847496元。《补充协议》中双方约定腾空时间为2019年5月26日，并约定第三人支付原告奖励396997元。2019年10月12日，第三人与原告签订了《农房征迁市场化安置补充协议》三份，约定原告户房票安置认购商品房三套位置、面积及相关结算事宜。2019年11月26日，原告户领取了补偿款2244493元。后上述房屋已拆除，协议约定的内容已履行完毕。原告认为征地未经批复，向该院提起诉讼，请求：1.确认案涉《安置补偿协议书》及《补充协议》无效；2.诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人经过协商一致达成的协议。行政协议的特征为：一，一方必须是行政主体，另一方为行政相对人；二，行政协议的内容必须具有行政法上的权利义务内容；三，必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；四，协议双方当事人必须协商一致。案涉《安置补偿协议书》及《补充协议》系滨湖街道办事处委托第三人拆迁事务所为建设管理需要而与原告约定房屋征迁补偿事宜，从而实现其行政管理目标，符合行政协议特征，系行政协议。一、原告起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释规定。”该案原告诉请系确认协议无效，不属于该条规定适用起诉期限情形。二、涉案《安置补偿协议书》及《补充协议》是否存在法定的无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”根据上述规定，人民法院对行政协议是否无效的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，即审查案涉行政协议是否存在“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。同时，人民法院又可以在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定，即审查案涉行政协议是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。该案中，原告起诉要求确认案涉《安置补偿协议书》及《补充协议》无效。在案涉协议是否属于无效行政行为方面，原告理由在于案涉协议违反土地征收审批程序违法。但根据原被告提交的相关证据证明，案涉协议并非基于集体土地上房屋征收签订。同时，对协议效力的认定，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、意思自治等基本原则的要求进行价值衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉《安置补偿协议》及《补充协议》系原被告在平等、自愿基础上签订的，对安置对象、安置面积、补偿金额、奖励、安置方式、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，亦未损害原告的合法补偿权益，协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，原告亦领取补偿款项及确定房票安置房后腾空房屋交付第三人拆除，约定内容已履行完毕。涉案《安置补偿协议书》、《补充协议》不存在法定的无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐钰超诉讼请求。 上诉人徐钰超不服，上诉称，一、一审判决违反《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定。上诉人房屋所在位置在2018年己划入长东片区城市规划区。二、《湖州市自然资源和规划局湖州南太湖新区分局政府信息依法申请公开回复函》（南太湖自规信〔2020〕34号）中明确案涉土地性质为商业用地。被上诉人在一审庭审中称案涉拆迁活动为城中城改造，土地性质为集体土地，与回复函说明的用地性质完全不一致。三、案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》在签订时，甲方应填写的信息均为空白，上诉人至今未拿到双方签字后的《安置补偿协议书》和《补充协议》。且被上诉人提供的《补充协议》存在内容篡改，严重违反《中华人民共和国合同法》。四、一审判决认定上诉人户的房屋于2019年5月拆除与事实不符，上诉人与原审第三人于2019年10月8日重新签订《补充协议》，案涉房屋于2019年11月18日拆除。综上，被上诉人在签订案涉协议过程中严重违法。请求二审法院：撤销德清县人民法院作出的（2020）浙0521行初13号行政判决书，改判确认案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》无效。 被上诉人滨湖街道办答辩称，上诉人的上诉没有事实依据和法律依据，其上诉理由在一审庭审中均已提出，被上诉人和第三人均已提出相应的质证意见和答辩意见，一审判决亦已作出相应阐释和回应。一审判决认定事实清楚，采信证据正确，适用法律正确，程序合法，判决结果完全正确。1.上诉人在上诉状中提及的《湖州市自然资源和规划局湖州南太湖新区分局政府信息依法申请公开回复函》与本案无任何关联性。2.上诉人在上诉状中提出，案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》签订时，甲方应填写的信息均为空白，其没有拿到协议，与事实不符。一审程序中，相关事实均已查明。案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》均是上诉人与原审第三人自愿签署，协议内容没有任何违反法律之处，且均已履行完毕。上诉人请求确认合法有效且已履行完毕的协议无效，没有事实依据和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人拆迁事务所答辩称，同意被上诉人的答辩意见。另补充，原审第三人的性质为从事房屋拆迁安置并提供相关咨询等服务的企业法人。原审第三人系受被上诉人委托与上诉人签订案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》，所产生的法律后果不由原审第三人承担。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人提交了以下证据材料：1.《湖州市自然资源和规划局湖州南太湖新区分局政府信息依法申请公开回复函》（南太湖自规信〔2020〕34号），拟证明涉案房屋被拆属于未批先征，所批项目与实际项目不符；2.2019年11月18日涉案房屋正在拆除时的照片，拟证明涉案房屋于2019年5月尚未拆除完毕；3.长东片区征迁启动新桥村、塘甸村、荣丰村集中签约资讯页，4.长东片区规划大解析！浙江第四大新区——南太湖新区终于来了资讯页，证据3、4拟证明涉案房屋属于长东片区城市规划区内；5.证明，拟证明涉案房屋征迁过程中未召开过村民代表大会进行投票，征地法定程序缺失以及涉案房屋拆除时间为2019年11月18日；6.湖州市塘甸乡荣丰村每户村民的田地面积及赔偿款列表，拟证明涉案地块部分土地已被征收。被上诉人滨湖街道办对上诉人提交的证据1的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议；对证据2-5的三性和证明目的均有异议；对证据6的关联性及证明目的有异议。原审第三人对上诉人提交证据的质证意见同被上诉人。本院认为上诉人提交的证据1、5、6与被诉行政协议的审查不具有关联性，在本案中不予评判；证据2、3、4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不作审查。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审查明的事实予以确认。 二审调查中，各方当事人围绕案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》是否存在无效情形以及原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，上诉人徐钰超与原审第三人签订案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》，就案涉房屋的补偿费、安置面积、按时签约奖、提前腾空奖、搬迁费、过渡费等内容作出约定。上述协议系原审第三人受被上诉人委托与上诉人签订，相关责任由被上诉人承担。现上诉人起诉请求确认上述协议无效，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，人民法院判断行政协议是否无效，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，可以适用民事法律规范中关于合同效力的规定。本案中，根据在案证据，案涉协议系“因城中村改造建设需要”而签订，且协议签订时案涉房屋所在土地性质为集体土地，并非基于集体土地征收。上诉人关于案涉协议因违反土地征收审批程序而无效的上诉意见无事实与法律依据，本院不予支持。案涉协议系双方在自愿、协商的基础上订立，无证据证明存在违背当事人真实意思表示等构成协议无效的情形，应为合法有效。且协议签订后，双方均已依约履行各自义务，上诉人已领取全部补偿款和房票，腾空房屋交付原审第三人拆除，协议内容已履行完毕。综上，案涉《安置补偿协议书》和《补充协议》不存在法定无效情形。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐钰超承担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  许金荣 审判员  彭伟伟 二〇二一年二月二日 （） 法官助理徐旭芬 书记员陈诚 8-