安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖07行初3号 原告枞阳县金社自来水厂，住所地安徽省铜陵市枞阳县金社乡杨市村。 法定代表人吴礼敏，执行事务合伙人。 委托代理人胡向宏，安徽万舟律师事务所律师。 委托代理人蒋龙俊，安徽万舟律师事务所律师。 被告枞阳县人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇浮山路。 法定代表人杨如松，该县县长。 出庭负责人张马寅，该县副县长。 委托代理人徐生，枞阳县住建局定额站站长。 委托代理人方可，安徽枞杨律师事务所律师。 被告枞阳县金社镇人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县金社镇杨市村。 法定代表人方晟，该镇镇长。 出庭负责人查建文，该镇副镇长。 委托代理人徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。 原告枞阳县金社自来水厂（以下简称金社自来水厂）诉被告枞阳县人民政府（以下简称枞阳县政府）、枞阳县金社镇人民政府（以下简称金社镇政府）行政协议撤销一案，本院于2021年1月4日一审立案后，依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭进行了审理。原告金社自来水厂的委托代理人胡向宏、蒋龙俊，被告枞阳县政府的出庭负责人张马寅、委托代理人徐生、方可，被告金社镇政府的出庭负责人查建文、委托代理人徐光敏到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 金社自来水厂起诉请求，1.依法判令撤销2019年12月25日金社镇政府与金社自来水厂签订的《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》，并判令枞阳县政府、金社镇政府限期就退出经营事宜向金社自来水厂作出补偿决定；2.本案诉讼费用等全部费用由枞阳县政府、金社镇政府承担。事实和理由：金社自来水厂合法取得水厂经营权和相应资产,依法办理有工商营业执照、取水许可证、卫生许可证等证照。2019年，枞阳县政府成立枞阳县农村自来水并网改造领导小组，负责全县自来水厂的并网改造工作。金社镇政府向金社自来水厂出示《枞阳县农村自来水并网改造领导小组专题会议纪要(第29次)》（以下简称《专题会议纪要（第29次）》），根据该纪要内容，按照金社自来水厂现有开户数每户400元标准计算，最高退出补偿费用为2144800元，由金社镇政府负责签订退出补偿协议，相关资金由枞阳县政府财政解决。会议纪要同时还明确，金社自来水厂需在2019年12月25日前签订退出协议书，逾期未签订协议书的视为自动放弃并网整合，由县自来水公司采用直接铺设管网进村入户。2019年12月25日，金社自来水厂被迫与金社镇政府签订《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》。金社自来水厂对土地使用权、设备、建筑物、附属物等拥有合法的财产权利和经营权，枞阳县政府、金社镇政府单方的资产评估结果与客观事实不符，其指定的补偿标准无事实和法律依据，不能反映金社自来水厂的财产损失情况，在就补偿数额未获得实质性协商机会的情况下，强令金社自来水厂接受单方指定的补偿标准，违反公平、合理及程序正当原则。请求法院依法支持金社自来水厂诉讼请求。 枞阳县政府答辩称，1.枞阳县政府实施农村自来水并网改造工程是为解决农村饮水供需矛盾，确保居民饮水安全的民生工程。2.枞阳县政府实施农村自来水并网改造工程具有政策和法律依据。3.金社自来水厂的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不应得到支持。2019年12月25日，金社自来水厂与金社镇政府签订《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》合法有效，金社自来水厂诉请撤销没有法律依据，其主张系枞阳县政府单方面制定补偿标准强令其接受、违反公平、合理及程序正当原则，其被迫签订协议书等明显不实。枞阳县政府及相关部门多次向金社自来水厂宣传、解释，并就其退出自来水经营可能受到的损失进行评估、协商，如果金社自来水厂不愿意，可以不签协议。我县亦有未签协议的自来水厂（公司）。金社自来水厂对补偿数额反复研究，还在协议书上特意增加了一条，“如果枞阳县其他退出水厂补偿标准超出本协议补偿标准，金社自来水厂享受同等待遇”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”“胁迫”、“欺诈”、“重大误解”、“显失公平”在法律意义上有其特定的内涵，特别是在民商事法律中有明确规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”金社自来水厂不能提供任何证据证明签订协议过程中存在胁迫、欺诈、重大误解或显失公平情形。4.行政诉讼不应忽略行政优益权。综上，《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》意思表示真实、内容合法，请求依法驳回金社自来水厂的诉讼请求。 金社镇政府答辩称，1.金社自来水厂在诉状上隐瞒或虚构重要事实。2009年-2019年，枞阳县实施农村饮用水安全、贫困户饮水安全保障等工程期间，金社自来水厂先后收到政府财政专项投入资金共计2909960.59元用于水厂扩建、管网延伸与更新、设备改造等，还累计收到用水户集资交纳的开户费共计4415400元，根据清产核资及资产评估结果，金社自来水厂现有资产余额应为-1176160.59元（委估实物资产价值6149200元-政府财政专项投入款2909960.59元-用水户集资款4415400元）。金社自来水厂在诉状上对该节事实予以隐瞒，虚夸其投入大量资金，与客观事实不符。2019年12月25日，金社自来水厂系自愿与我镇签署《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》。协议签订后，金社自来水厂又开立收据领取了第一批次（95%）的补偿款计2037560元。对诉争的水厂资产，形式上虽由我镇委托铜陵华诚资产评估有限责任公司评估，但在评估机构选定、评估事项配合、财产清查与登记等方面，金社自来水厂均积极参与并签字盖章确认。评估报告正式文本形成并交付后，金社自来水厂未提出异议，自主选择与我镇签订《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》。2.《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》合法有效，金社自来水厂提起的撤销之诉，依法应不予支持。协议内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，也没有胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等依法可请求撤销的情形，应确认协议合法有效。更为重要的是，协议签订后，金钱给付义务已得到了实际履行。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款之规定，金社自来水厂主张撤销行政协议，依法应当对其主张的撤销事由承担举证责任。金社自来水厂在诉状上所称的各项撤销事由，只有单方陈述，并无证据证实。3.金社自来水厂诉求判令限期就其水厂退出经营事宜作出补偿决定，无事实及法律依据。本案审理行政协议纠纷，应限于行政协议的订立、履行、变更、终止等争议，金社自来水厂又提出补偿决定之诉，不符合法律规定。综上，请求法院依法驳回金社自来水厂全部诉讼请求。 金社自来水厂提交证据有： 证据1.《营业执照》、《取水许可证》、《卫生许可证》、拍卖公告及清单、《关于金社自来水厂扩建项目备案的通知》； 证据2.《专题会议纪要（第29次）》、《资产评估报告书》【铜陵华诚评报字（2019）第145号】、《枞阳县农村自来水退出经营协议书》； 证据3.金社自来水厂公共基础设施用地集体土地使用证【枞集用（2009）第0016号】。 枞阳县政府提交证据有： 证据1.枞阳县政府统一社会信用代码证； 证据2.安徽省人民政府《安徽省农村饮水安全工程管理办法》（省政府令238号）、水利部《关于建立农村饮用水安全管理责任体系的通知》（水农〔2019〕2号）、安徽省人民政府办公厅《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的指导意见》（皖政办秘〔2019〕37号）、铜陵市人民政府办公室《关于推进枞阳县饮用水水源地及农村自来水厂整治工作的会议纪要》（第74期）、枞阳县人民代表大会常务委员会《关于加快推进农村自来水厂并网工程切实保障我县饮水安全的决议》（2017年4月28日县十六届人大常委会第二次会议通过）； 证据3.枞阳县机构编制委员会《关于成立枞阳县农村自来水并网改造工作领导小组的通知》（枞编〔2017〕66号）、枞阳县农村自来水并网改造领导小组《枞阳县农村自来水厂并网改造指导意见》（枞并网〔2018〕1号）、《专题会议纪要（第26次）》、《专题会议纪要（第29次）》； 证据4.《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》。 金社镇政府提供证据有： 证据1.金社镇政府统一社会信用代码证、法定代表人身份证； 证据2.《关于印发＜枞阳县2009年农村饮水安全工程实施意见＞的通知（2009年5月6日，枞农饮组[2009]2号）；《关于印发＜枞阳县2010年农村饮水安全工程实施意见＞的通知》（2010年6月2日，枞农饮组[2010]2号）；《关于拨付枞阳县未通水贫困户饮水安全保障提升工程资金的通知》（2018年9月25日，枞财农[2018]637号）；《关于实施农村饮水安全工程项目的通知》（2019年4月26日，枞水农函[2019]25号）；安徽中宁信会计师事务所《枞阳县金社自来水厂清产核资专项审计报告》（2019年3月31日，皖中宁信审字[2019]第71号）；《资产评估报告》【铜陵华诚评报字（2019）第145号】； 证据3.《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》（2019年12月25日）、明细账、记账凭证、2020年5月25日金社自来水厂收据（金额2037560元）； 证据4.私营企业基本注册信息查询单、金社自来水厂营业执照。 根据当庭举证、质证，结合各方当事人对于证据真实性的质证意见，本院对于金社自来水厂提交的证据1--3，枞阳县政府证据1--4，金社镇政府证据1-4的真实性均予以认定。 本院查明如下，2006年7月，枞阳县金社乡自来水厂经资产拍卖，由吴礼敏购得。2006年12月27日，吴礼敏办理金社自来水厂营业执照。2009年3月，金社自来水厂领取有枞集用（2009）第0016号《集体土地使用证》，登记地类为公共基础设施用地。该厂办理有取水许可证、卫生许可证。 2019年，枞阳县政府成立枞阳县农村自来水并网改造领导小组，负责全县自来水厂并网改造工作。2019年12月13日《专题会议纪要（第29次）》内容，“会议同意县财政局汇报的汤沟水厂供水区域农村小自来水厂退出补偿资金事项，根据并网领导小组2018年1号《枞阳县农村自来水并网改造指导意见》文件精神，‘农村自来水厂可以依据资产评估结果或者按现有开户数每户400元标准予以补偿，具体补偿方式由被整合的自来水厂自行选择’”，其中计算了14家水厂的最高补偿额度，金社自来水厂的最高补偿额为2144800元。会议纪要另载明：退出协议由属地乡镇人民政府和各农村自来水厂签订；汤沟水厂供水区域的6个乡镇14个水厂需在12月25日前正式签订退出协议书，逾期未签订协议书的农村小自来水厂的视为自动放弃并网整合，由县首创水务公司采用直接铺设管网进村入户的方式，保证该区域的饮用水安全。 2019年12月25日，金社自来水厂（乙方）与金社镇政府（甲方）签订《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》，协议约定：“一、退出时间和资产移交：根据农村自来水并网改造工程进度和甲方同意安排，乙方承诺在2019年12月25日前退出经营，且同时就涉及的不动产（取水口、制水厂、管网、加压泵站、生产配套用房等纳入清产核资范围的全部固定资产）、无形资产（含特许经营权）等整体一次性移交给甲方，乙方承诺将于2020年9月30日前完成有关证照注销登记事宜。二、补偿标准和兑现时限：根据《专题会议纪要（第29次）》精神，经甲乙双方商定，甲方共支付乙方各项退出补偿资金（一次性补偿款）共计人民币2144800.00元。补偿款在本协议签订后兑现，其中签订正式协议后7个工作日内兑现总补偿款的95%，其余补偿款在完成资产移交后并办理有关证照注销登记后7个工作日内兑现。……六、如果枞阳县其他退出水厂补偿标准超出本协议补偿标准，金社自来水厂享受同等待遇。（该第六条为手写内容）”。后金社自来水厂于2020年5月领取上述协议约定款项的95%，即2037560元。 本院认为，本案系行政协议纠纷。金社自来水厂在本案中的主要诉求是撤销其与金社镇政府签订的《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》，故本案应审查的主要问题是上述协议是否存在应予撤销的事由。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职权过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，枞阳县政府为补齐饮水基础设施民生短板，提高人民群众生活质量，推动城乡基础设施一体化建设，在省、市人民政府的统一部署下，经枞阳县人大常委会审议通过，实施农村自来水并网改造工程，与农村自来水厂签订退出经营补偿协议，该协议属于行政协议的概念范畴，且行政协议行为的目的合法、正当。为落实上述措施安排，枞阳县政府成立枞阳县农村自来水并网改造领导小组，负责全县自来水厂并网改造工作，并具体委托由退出水厂的属地乡镇人民政府和各农村自来水厂签订退出经营补偿协议。枞阳县政府在本案中主体适格。 行政协议既有行政性又有合同性,除行政性外,行政协议更体现了协议双方意思一致的非强制性特点。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”。第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。现金社自来水厂在诉讼过程中，并未对被诉行政协议签订过程中存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形或事实进行举证。且金社自来水厂已经实际领取了《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》约定款项的95%，即2037560元。同时，协议第六条手写条款的约定，也对金社自来水厂的补偿权利予以了兜底保障，同时亦表明被诉协议系在双方实质磋商的基础上自愿达成。故金社自来水厂起诉要求撤销《枞阳县农村自来水厂退出经营协议书》的诉求，没有事实和法律依据，依法不予支持。 另，根据2019年12月13日枞阳县农村自来水并网改造领导小组《专题会议纪要（第29次）》内容，“退出协议由属地乡镇人民政府和各农村自来水厂签订”，因此金社镇政府系受枞阳县政府委托，与金社自来水厂签订退出经营的行政协议，被诉行为的法律责任，应当由枞阳县政府承担。金社自来水厂关于金社镇政府的起诉，依法应予驳回。 金社自来水厂在本案中提出中止审理申请。该申请称：“案涉行政协议中约定如枞阳县其他退出水厂补偿标准超出本协议补偿标准，申请人享受同等待遇。现贵院审理的枞阳县官埠桥镇陆岗自来水有限公司诉枞阳县政府行政补偿纠纷一案【（2021）皖07行初1号】中涉及枞阳县境内退出经营自来水厂的补偿标准问题”，其认为“本案应当以该案的审理结果为依据”，故申请中止诉讼。金社自来水厂该申请意见实质上体现了其希望落实和履行协议第六条约定的意思，其该申请的逻辑基础系对被诉协议效力的认可，与其在本案中要求撤销被诉协议的诉讼请求，自相矛盾，本院不予采纳。 金社自来水厂在本案中提出对其水厂资产等各项损失进行鉴定的申请。因本案系行政协议的撤销之诉，其该项申请，与本案诉争焦点无关，本院不予采纳。 金社自来水厂关于要求判令枞阳县政府、金社镇政府限期就退出经营事宜向其另行作出补偿决定的诉讼请求，明显缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，枞阳县政府基于保障农村饮水安全的行政管理目的，通过由乡镇政府与农村自来水厂签订协议的方式，对农村自来水厂退出经营进行补偿，行政协议目的合法、正当,协议约定内容合理，并不侵犯金社自来水厂的合法权益。金社自来水厂请求撤销该协议的理由不能成立,本院不予采信。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、第十四条、第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告枞阳县金社自来水厂的诉讼请求。 一审案件受理费50元,由原告枞阳县金社自来水厂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  李运华 审 判 员  张庄女 人民陪审员  汪海晖 二〇二一年二月十八日 书 记 员  李海燕 本判决所附法律规定： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定 》（法释〔2019〕17号） 第十条…… 原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。…… 第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。 第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。…… 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。