河南省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）豫民申8209号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：吴燕，女，1958年10月24日出生，汉族，住河南省郑州市。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：吴刚，男，1960年4月17日出生，汉族，住河南省郑州市。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：吴虹，女，1966年7月25日出生，汉族，住河南省郑州市。 三再审申请人共同委托诉讼代理人：吴强，男，1962年10月20日出生，汉族，住河南省郑州市。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：吴强，男，1962年10月20日出生，汉族，住河南省郑州市。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：河南国盛投资有限公司。住所地：河南省郑州市操场街金城服饰广场**。 法定代表人：赵胜川，该公司总经理。 委托诉讼代理人：刘浩鑫，河南天基律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部。住。住所地：河南省郑州市**永安街**/div> 负责人：徐发轩。 委托诉讼代理人：陈文。 委托诉讼代理人：王群章，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。 一审被告：中国铁路郑州局集团有限公司。住所地。住所地：河南省郑州市陇海中路**iv> 法定代表人：孙景，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张建波，该公司员工。 委托诉讼代理人：杨嵩峰，该公司员工。 再审申请人吴燕、吴刚、吴虹、吴强因与被申请人河南国盛投资有限公司（以下简称国盛公司）、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部、一审被告中国铁路郑州局集团有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01民终4898号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 吴燕、吴刚、吴虹、吴强申请再审称，（一）二审判决认定案涉土地的性质及其使用权的归属完全错误，案涉房屋拆迁的土地应当随着房改房确权发证，本着“地随房走&;地随房走&rdquo确权房屋的土地使用权。我国《土地管理法》第32条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”，案涉房屋在99年房改时，单位以出售职工的房改形式转让所有权，并取得证明完全物权的房产证。依照“地随房走&;地随房走&rdquo的土地使用权应当同时转让。即使吴燕、吴刚、吴虹、吴强在转让房屋时没有办理土地使用权的，依照《城市房地产管理法》第39条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房屋地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将房地产所或收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理”。以上规定明确了房屋转让方在转让房屋时办理或者可以报批时申请不予办理划拨土地使用权。但是，这都是房屋转让方的责任和义务，不是吴燕、吴刚、吴虹、吴强所受让的房屋没有土地使用权的问题。（二）二审判决认定事实不清，适用法律错误。1.案涉房屋拆迁不是政府对国有土地上房屋的征收，而是作为被申请人的企业打着“保障房”、“棚户区”改造的幌子，进行的纯商业行为。根据案涉土地陇海路188号院的报批文件《铁路建设用地审批表》、《郑州铁路局建设用地许可证》显示：该188号院的土地建设性质为“住宅商业建设”，即便是拆迁方案上声明是所谓的“棚户区”改造，根据郑州市人民政府郑政（2018）17号文件《关于进一步完善大棚户区改造改造的意见》规定的基本原则实行“政府主导拆迁安置，市场化运作开发建设”，完全按照市场化运作开发，补偿吴燕、吴刚、吴虹、吴强四套房屋根本不存在侵害国家利益、公共利益和其他职工利益的问题。2.案涉188号院土地四万平方米完全交付河南国盛投资有限公司进行商业开发，首期先行建设了临陇海路火车站商圈的“欢乐湖童装批发市场”，建设面积16万平方米，职工拆迁回迁安置房仅仅建设了四栋，该商业住宅建设项目完全是铁路局与开发商合作以保障房建设名义，对职工拥有完全物权的房屋拆迁后建设商业开发项目牟利。3.开发商与指挥部分配吴燕、吴刚、吴虹、吴强四套房屋没有侵害国家利益和其他职工的住房机会，吴燕、吴刚、吴虹、吴强也没有非法获取不当利益，吴燕、吴刚、吴虹、吴强在补充条款中对另外两套房屋应当分别支付8万元和2万元的对价。4.双方的《×××-1及×××-10号房屋搬迁补偿安置协议书补充条款》完全是案涉拆迁安置商业化开发、市场化经营的结果，是双方进行协商一致的结果。（三）二审判决据以改判而认定的证据不力。1.吴燕、吴刚、吴虹、吴强二审当庭提交的《铁路建设用地审批表》用于证明案涉188号院系属“商业住宅建设”性质，被申请人认为是复印件，与本案无关联，二审听信该质证意见，与案涉土地使用性质为“商业住宅建设”的事实完全不符。2.吴燕、吴刚、吴虹、吴强二审当庭提交的“欢乐湖童装批发市场”外景照片证据，证明案涉土地用于商业开发，二审判决没有作出任何评价，有意识、有选择地避而不谈。综上，请求撤销二审判决，对本案依法再审。 国盛公司提交意见称，（一）原审中郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部已经提交证据，证明本案所涉项目的特殊性质，其中豫建函（2011）277号文件中明确：经郑州市人民政府和河南省人民政府批准下达计划的铁路棚户区改造项目，执行企业职工集资建房有关政策，其分配对象、出售价格、控制面积、标准等，按属地原则，由各市房改或者房产管理部门审批，并按有关规定办理手续和确权发证；豫铁棚改（2010）1号文件中更是体现了案涉项目中所享有的土地供应、规划、审批、奖励、补贴、贷款、费用减免、产权登记等方面的优惠政策，体现了国家利益、社会公共利益及公共秩序。该项目是房改房性质的保障房，有严格的准入机制，必须取得保障房资格才能享受，经铁路局初审后向政府住房保障部门申报，审批通过才能享受优惠政策。本案吴燕、吴刚、吴虹、吴强已经享受过房改政策，编号为×××-1、×××-10的《房屋拆迁安置协议书》已经对吴家被拆迁的两套房进行了足额的补偿安置。（二）国盛公司并非案涉项目的拆迁主体，仅是项目投资方，拆迁所需资金均是国盛公司投入，该投入正是要通过欢乐湖童装市场的经营来收回成本，而本案所涉棚户区改造项目应当建造保障性住房，无论面积还是户数均已满足拆迁户需求，且仍有剩余，能够安置其他符合条件的铁路职工。吴燕、吴刚、吴虹、吴强提交证据证明欢乐湖童装市场侵害铁路职工权益的理由不能成立，相反，正是国盛公司投入的数亿元才有了案涉棚户区项目安置房的改造落成。综上，请求驳回吴燕、吴刚、吴虹、吴强的再审申请。 郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部提交意见称，（一）吴燕、吴刚、吴虹、吴强错误理解相关法律法规，二审判决认定案涉土地性质即使用权归属完全正确。郑国用（2014）第0556、0557号国有土地使用权证明确记载，陇海路南、布厂街西涉案土地系划拨性质。无论国盛公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部，还是作为土地使用权人的中国铁路郑州局集团有限公司，未获有批准权的人民政府审批，均不具有对土地使用权进行处分的权利，根据“房随地走、地随房走&、地随房走&rdquo使作为房屋权利人享有占有、使用、收益、处分的权利，但转让房屋时必然涉及土地使用权的转让。在案涉房屋未按照拆迁安置方案分割补偿给被拆迁安置主体前，国盛公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部均无权私自处分案涉土地及地上建筑物。（二）1.案涉房屋属于国有工矿区棚户区改造中的属于政策性较强的棚改安置房，并非商品房。188号棚户区改造项目主要是改造铁路职工危旧房，建设职工保障性住房，属于政策性较强的棚改安置房，建设用地性质为国有划拨，涉及国家专项补助资金、税费减免，补偿安置体现了国家利益、社会公共利益及公共秩序。河南省人民政府应国务院要求成立“河南省铁路系统棚户区改造改造领导小组”，指定实施方案。郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部根据国家、省、市有关政策对划区和部分生产办公用房，按照政府棚户区改造拆迁安置和职工集资等房改政策实施铁路棚户区改造，也是保障性安居重点工程项目，土地使用权不变，安置房性质为棚改安置房。该项目不仅涉及国家专项补助资金，同时涉及国家税费的减免。依照《河南省住建厅关于职工集资建房性质认定的复函》豫建函（2011）277号文件确定铁路棚户区改造项目分配给职工的住房也是房改房的一种形式。2.本案纠纷属于国有工矿区棚户区改造中的拆迁安置房分配纠纷，并非商品房项目中的平等主体之间的拆迁安置纠纷。不能适用《合同法》的规定对《补充条款》、《承诺书》进行确认。（三）二审判决认定证据正确、充分。1.吴燕、吴刚、吴虹、吴强提交的《铁路建设用地审批表》经过当庭质证，系复印件无法确定其证据来源及其真实性，二审法院认定该证据真实性无法核实，缺乏关联性，不能否定188号院棚户区改造项目的房改房性质和公益性质完全正确。2.吴燕、吴刚、吴虹、吴强提交的“欢乐湖童装批发市场”外景照片是在工矿棚户区改造项目中引进社会资金参与改造，符合国家及我省政策要求，不能认定188号院系属商业住宅建设性质。新房安置的面积大于原有住房，吴燕、吴刚、吴虹、吴强权利已经得到保障。（四）吴燕、吴刚、吴虹、吴强所依据的×××-1及×××-10房屋搬迁补偿安置协议补充条款和承诺书因违反行政法规的禁止性规定，自始无效。依照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）规定，职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次。依据第九次《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30项（强制性规定的识别）中“下列强制性规定，应当认定为效力性强制性规定：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的”，所以上述规定属于效力性强制性规定。承诺书因违反行政法规的强制性规定而无效。国盛公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部与吴家另行签订《×××-1及×××-10房屋搬迁补偿安置协议补充条款》和《承诺书》违反法律、行政法规的强制性规定，严重违反国家关于棚户区改造、经济适用房的规章和宏观调控政策，也不符合拆迁补偿安置方案。吴燕、吴刚、吴虹、吴强起诉要求额外为其安置两套房屋明显违反公平原则。《补充条款》和《承诺书》是吴燕、吴刚、吴虹、吴强通过拒绝签订拆迁补偿安置协议并拒绝搬离、恶意阻挠拆迁安置进程的手段胁迫郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部签订。（五）一审判决第一项、第二项错误，已被二审纠正。（六）本案应当使用类案检索，避免出现同案不同判。已经生效的其他5个案件，其中河南省高级人民法院裁定、郑州市中级人民法院生效判决均支持了郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部的主张。综上，请求驳回吴燕、吴刚、吴虹、吴强的再审申请。 中国铁路郑州局集团有限公司提交意见称，（一）案涉项目是铁路棚户区改造项目，建成住房的性质是职工集资房改政策的保障性住房。（二）承诺书违反国家住房制度政策，违反公序良俗。中国铁路郑州局集团有限公司必须严格执行国家住房制度政策和棚户区改造项目职工集资建房等房改政策，按照郑州市人民政府关于加快推进棚户区改造的意见，按照郑政文（2010）156号文件的规定，由指挥部组织改造，其配备资格、配售对象、配售程序都有严格规定，违反政策的，政府住房保障部门也不会批准。承诺书破坏了拆迁安置秩序，违背公平原则。承诺书内容涉及市场秩序、国家宏观政策、公序良俗，承诺书损害了国家利益和社会公共利益，应当认定无效。综上，请求依法驳回吴燕、吴刚、吴虹、吴强的再审申请。 本院经审查认为，郑州市陇海路188号棚户区改造项目主要是改造铁路职工危旧房、建设职工保障性住房。该部分房屋不同于一般意义上的商品房，属于政策性较强的房改房，其建设用地性质为国家划拨土地，不仅涉及国家专项补助资金，同时还涉及国家税费减免，对该部分房屋的补偿安置，体现了国家利益、社会公共利益及公共秩序。基于上述原因，在尊重被拆迁人选择的基础上，为妥善分配好国家资源，使相同的情况得到同样的安置，防止人为原因造成分配不公，郑州铁路局旧城改造管理办公室制定了《郑州市陇海路188号棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》，对拆迁补偿安置依据、房屋拆迁范围、补偿安置原则、房屋拆迁安置与补偿的方式、房屋拆迁安置标准、安置地点及选房办法、特殊情况处理、搬迁补助费、临时安置补助费等标准、时间安排、争议解决办法和公示监督等事项进行了详细的规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》的规定，未经省、市、县人民政府批准的划拨土地使用权不得转让。案涉房屋所涉土地为划拨土地，无论郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部、国盛公司还是作为土地使用权人的中国铁路郑州局集团有限公司，未获有批准权的人民政府审批，均不具有对土地使用权进行处分的权利。根据房地一体的原则，房屋所有权人对其房屋享有占有、使用、收益、处分的权利，但转让房屋时必然涉及土地使用权的转让，故在案涉房屋未按照拆迁安置方案分割补偿给被拆迁安置主体前，国盛公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部无权私自处分案涉土地及地上建筑物。在改造项目推动过程中，国盛公司、郑州铁路土木建筑棚户区改造指挥部与吴燕、吴刚、吴虹、吴强在签订《房屋搬迁补偿安置协议书》之外，另行签订《补充条款》和《承诺书》，承诺在安置协议之外，将项目内的房屋另行安置给吴燕、吴刚、吴虹、吴强两套，违反了法律、法规的强制性规定，违反了国家关于棚户区改造、经济适用房的政策，也与《郑州市陇海路188号棚户区改造项目（一期）拆迁补偿安置方案》的要求相悖，人为造成分配不公，最终势必会损害国家、集体和其他铁路职工的合法权益。故原审法院认定《补充条款》和《承诺书》无效并无不当。综上，吴燕、吴刚、吴虹、吴强的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下： 驳回吴燕、吴刚、吴虹、吴强的再审申请。 审判长  辛季涛 审判员  蒋瑞芳 审判员  李百福 二〇二一年二月二十八日 书记员  伊浩天