浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1581号上诉人（原审原告）叶乾坤，男，1964年4月8日出生，汉族，住浙江省宁波市江北区。委托代理人胡国均，男，1976年8月19日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区，系叶乾坤女婿。委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中华人民共和国浙江海事局，住所地浙江省杭州市拱墅区叶青兜路一号。法定代表人何易培，局长。委托代理人罗晓斌。委托代理人王**飞。被上诉人（原审被告）中华人民共和国宁波海事局，住所地浙江省宁波市江北区人民路355号。法定代表人李表康，局长。委托代理人曹夏琼。委托代理人柴烨央。叶乾坤因诉中华人民共和国浙江海事局（以下简称浙江海事局）、中华人民共和国宁波海事局（以下简称宁波海事局）交通行政复议一案，不服浙江省宁波海事法院（2020）浙72行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原交通部于1987年10月4日向原宁波港务局发出《关于组建交通部宁波海上安全监督局的通知》［（87）交劳资706号］，明确：一、组建交通部宁波海上安全监督局（以下简称宁波海安局）。宁波港务监督局从宁波港务局划出，组建宁波海安局，仍保留中华人民共和国宁波港务监督局名称。宁波港务监督局的引航科和岸线审批工作划归宁波港务局。海岸电台以及水上无线电通信管理工作划归宁波海安局。宁波海安局是在交通部领导下，对所辖海区和港口的交通安全及防止船舶污染海域实施统一监督管理的主管机关。二、职责范围。宁波海安局在辖区内行使《中华人民共和国海上交通安全法》等法规赋予港监的各项职权，并承担上级下达的水上无线电通信管理等任务。主要包括：1.贯彻执行国家海上交通安全法规，制定并监督执行本辖区的具体管理规定。2.办理船舶登记，签发船舶国籍证书或登记证书；签发海员证和船员服务簿。3.办理船员、引航员考试，签发船员、引航员适任证书，监督船舶人员配备。4.办理外国籍船舶进口审批手续，对国际航行船舶组织和实施检查。对国内航行船舶办理进出口签证。监督有关方面贯彻执行国家对外国籍船舶的强制引航制度。5.监督检查船舶安全技术状况、航行和装载安全情况。6.维护辖区内交通安全秩序，对重要航区实行交通管制。7.审核辖区内水上、水下施工和大型设施水上拖带的安全技术状况；港区内使用岸线涉及水上交通安全时对工程进行审核；管理沉船沉物的打捞，强制清除碍航物体；调整、划定港内锚地和辖区内港区水域界线；划定和报批港外锚地和禁航区；同意发布辖区内的航行警（通）告。8.负责辖区内防止船舶污染海域的环境保护工作，监督和调查、处理船舶违章排污，监视港区水域污染情况。9.对船舶装运危险货物实施监督管理。10.调查处理海上交通事故，处罚违章的船舶和船员。11.组织指挥辖区内的船舶防台和海上搜寻救助、救生。12.核定辖区内的港口航道、港池、泊位的安全水深并监督使用情况。13.管理监督辖区各类航标工作情况。14.管理辖区内海岸电台、无线通信和导航工作。15.征收和管理船舶港务费及其它规费。16.承担有关法规规定和上级下达的其他任务。后宁波海安局更名为宁波海事局。2013年4月12日，交通运输部印发《关于中华人民共和国宁波海事局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》，明确宁波海事局主要职责如下：1.贯彻和执行国家水上交通安全、航海保障、船舶和水上设施检验、环境保护、海洋管理等方面的法律、法规和规章。2.按照授权，负责辖区内船舶登记工作；负责规定范围内船舶法定配备的操作性手册与文书审核签发工作；负责受理外国籍船舶（包括港澳地区船舶）进入本辖区未开放水域或港口的申请工作，并上报上级海事机构。3.按照授权，负责辖区内船员和海上设施工作人员适任资格、培训、考试和发证管理工作、船员服务簿发放及管理、船员专业与特殊培训管理及考试发证工作。4.负责组织辖区内船舶防台、水上搜寻救助工作；按照管理权限，负责辖区水上交通事故、船舶污染事故、水上交通违章等案件的调查处理工作。5.按照授权，负责实施辖区内“港口国”管理、船舶安全检查、国际航行船舶进出口岸查验、国内航行船舶进出港签证、强制引航监督、船舶载运危险货物及其他货物的安全监督、靠泊安全监督、防治船舶污染水域监督等工作。6.负责辖区内通航环境管理与通航秩序维护工作；按照授权，负责辖区水上水下施工安全技术状况审核、锚地和重要水域划定、港区岸线使用审核、航行警（通）告发布等工作。7.按照管理权限，负责本局机关和所属派出机构的海事业务、法制、财务、资产、规费征收、基本建设、干部人事、劳动工资、计划装备、科技教育、党群和精神文明建设等工作。8.承办浙江海事局交办的其他事项。叶乾坤于2019年8月16日向宁波海事局邮寄行政补偿申请书，请求补偿因收回涉案码头使用权给其造成的损失1860万元，宁波海事局未予答复。叶乾坤于同年10月28日向浙江海事局邮寄行政复议申请书，请求确认宁波海事局未作出任何书面处理决定违法、责令宁波海事局依法补偿因收回涉案码头使用权给其造成的损失1860万元。浙江海事局于次日受理，于同年12月10日通知宁波海事局对该行政复议申请作出书面答复，宁波海事局于同年12月16日予以答复。同年12月20日，宁波海事局作出《关于对申请行政补偿事项的答复》，答复叶乾坤：根据您提供的申请材料，并查阅核实码头相关资料，我局认定您所申请的事项不属于行政机关在管理国家和社会公共事务过程中，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成的损失，不属于行政补偿范围。因此，对于您提出的行政补偿申请，我局不予支持。同年12月26日，浙江海事局作出浙海复字〔2019〕1号海事行政复议决定，查明：根据叶乾坤提交的“港坚码头”谷歌地图位置示意图照片和宁波海事局提交的“常洪叁号码头”谷歌地图位置示意图照片，确定双方所称码头为同一码头（位置约为东经121?36′33″，北纬29?54′22″）。争议码头的产权不属于宁波海事局，属于后勤管理中心。2017年4月7日，后勤管理中心与东方仓储公司签订租赁协议，由后勤管理中心将码头租赁给东方仓储公司使用，租赁期为2017年3月6日至2017年9月4日。2017年9月5日租赁期满后，后勤管理中心根据合同收回码头、场地及附属设施使用权。因码头收回，东方仓储公司向后勤管理中心发出《关于〈关于收回租赁房产的通知〉的复函》提出码头道路建设、码头建造、码头场地建造、钢棚建造、办公用房建造等经济补偿要求。后勤管理中心根据协议约定拒绝了其补偿要求。2019年8月16日，叶乾坤邮寄行政补偿申请书，请求宁波海事局依法补偿因收回码头使用权给其造成的资金损失1860万元。根据现行法律法规规定，海事管理机构不负责港口行政管理，更不具有港口、码头等的行政补偿职权。宁波海事局于12月20日对行政补偿申请予以回复。综上，对于复议请求一，宁波海事局已于12月20日予以回复，已经确保了叶乾坤的申请权。对于复议请求二，因属租赁合同产生的民事纠纷，不涉及宁波海事局的行政职权，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，决定驳回。叶乾坤不服被诉行政复议决定，诉至法院，请求撤销浙江海事局作出的浙海复字〔2019〕1号海事行政复议决定书，责令该局限期受理并重新作出复议决定。原审法院认为：各方当事人对浙江海事局作出被诉复议决定职权无异议，经审核，予以确认。就宁波海事局是否应作为本案共同被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第一百三十四条第二款规定：“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”就叶乾坤要求确认宁波海事局未作出答复的行为违法这一复议请求，浙江海事局认为宁波海事局于2019年12月20日已作出答复，保障了叶乾坤的申请权，未对叶乾坤该项复议请求作出回应，该复议决定可认定为维持宁波海事局的答复行为。就叶乾坤要求责令宁波海事局补偿其1860万元的复议请求，浙江海事局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出驳回决定，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定的“但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”情形。故被诉复议决定，可认定为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款规定的情形，宁波海事局依法应作为本案共同被告。本案的审查重点在于宁波海事局是否具有港口、码头建设管理行政职能，以及叶乾坤提起本案诉讼是否有事实根据。涉案证据显示宁波海事局不具有港口、码头建设行政管理职能，叶乾坤未举证证明宁波海事局具有该项行政管理职能，亦未举证证明宁波海事局就涉案码头作出过行政行为或者与其签订行政协议，故叶乾坤提起本案诉讼，既无事实根据，亦不属于行政复议范围或者行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此，应裁定驳回叶乾坤的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第二款、第七款的规定，裁定驳回叶乾坤的起诉。叶乾坤上诉称：一、原审裁定驳回其起诉错误，应予撤销。（一）宁波海事局是否具有港口、码头建设管理行政职能与本案没有关联性，本案审查重点是原宁波市港坚码头储运有限公司（以下简称港坚公司）与原宁波海安局合作、开发建设涉案码头的性质是否属于行政协议。（二）其系是港坚公司股东，港坚公司是涉案码头的出资建设单位，故其与本案存在利害关系。1.港坚公司与宁波海安局构成事实上的行政协议，港坚公司投资建设涉案码头，是码头的投资人也是使用权人和收益人，享有相应的权利。2.港坚公司被吊销的情况下，其作为持有港坚公司的百分之百股份的股东，是港坚公司的实际权利人，完全有权利主张自己的合法权益。（三）浙江海事局未对宁波海事局作出的行政不作为进行监督，违反了行政复议法的立法目的，原审裁定从程序上驳回，不进行实体审理，也违反了《中华人民共和国行政诉讼法》立法目的。1.建立行政复议制度就是为了解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障，既是一种法律救济制度，也是行政机关内部自我纠正错误的监督机制。浙江海事局作出驳回复议决定，导致宁波海事局的违法行为得不到相应监督。2.港坚公司投入巨大资金建设港坚码头，其完全有权利提出补偿申请。宁波海事局有履行补偿的职责，却不依法进行补偿，复议机关、原审法院都以不符合受理条件、不具有利害关系等为由不进行实体审查，将导致其合法权益无法得到救济。（四）原审法院依职权追加宁波海事局为被告，适用法律错误。1.浙江海事局系以其不符合受理条件为由驳回复议申请，原审法院仅需审查被诉复议决定是否合法，不应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款的规定。2.退一步来讲，除了追加行政复议机关作共同被告情形外，法院追加原行政机关为被告而原告不同意情形的，法院也只能通知原行政机关以第三人的身份参加诉讼。3.原审裁定适用法律错误。被诉复议决定不属于复议机关作出维持决定情形，也不属于法院依职权追加共同被告情形。二、浙江海事局作出的被诉行政复议决定错误，应予撤销。（一）浙江海事局作出被诉复议决定的程序严重违法。1.复议机关发送期限及复议被申请人答复期限严重违法。其于2019年10月28日向浙江海事局提出复议申请，浙江海事局于2019年12月10日向宁波海事局要求复议答复，严重违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。2.缺少行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过的材料，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。（二）宁波海事局未在法定期限内作出答复的行为构成行政不作为，浙江海事局应确认违法。（三）浙江海事局作出被诉复议决定认定事实不清。本案不是租赁合同引起的民事纠纷，而是宁波海事局收回行政协议相对方的码头使用权、收益权产生的行政补偿纠纷，宁波海事局应依法补偿因收回码头给其造成的财产损失。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。浙江海事局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。一、宁波海事局没有港口、码头建设管理的行政职能，本案属于民事纠纷，不属于行政纠纷。（一）宁波海事局没有港口、码头建设管理的行政职能，叶乾坤向宁波海事局提出码头行政补偿，属于行政申请错误。（二）本案属于民事纠纷，不属于行政纠纷。二、被诉行政复议决定合法正确。（一）叶乾坤要求确认宁波海事局违法没有法律依据。目前对于海事管理机构如何答复关于码头使用权收回的行政补偿申请，没有实体或程序性法律规定，实际上并不存在叶乾坤所称的答复行政补偿申请的“法定期限”，宁波海事局也没有答复的法定义务。况且，该局于2020年12月20日已经答复了叶乾坤，不存在不符合法律规定的情况。因此，叶乾坤要求确认宁波海事局未答复行为违法，没有法律依据。（二）其要求宁波海事局答复复议申请，属于内部过程性行为，不应作为行政诉讼的审理内容。（三）复议案件中的负责人同意或者集体讨论通过材料，属于过程中的研究、层报材料，不应作为行政诉讼的审理内容。请求驳回上诉，维持原裁定。宁波海事局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。一、其不具备港口管理及码头行政补偿职权，叶乾坤也未举证证明其就涉案码头作出过行政行为，故叶乾坤提出的行政补偿申请既无事实根据，亦不属于行政复议范围或者行政诉讼受案范围，应当裁定驳回。二、涉案码头争议系因租赁协议产生的争议，而非因行政协议产生的争议，且该争议与其及叶乾坤、港坚公司均无关。叶乾坤提供的证据不能证明港坚公司与宁波海安局之间存在合作投资建设港坚码头的书面或事实协议。三、叶乾坤无权以港坚公司全资股东名义提出行政补偿及提起行政诉讼。港坚公司已于2015年被依法吊销，并于2019年被依法注销，且叶乾坤提交的证据材料无法证明其享有该公司的全部股份。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案争议的主要问题是，本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据在案证据反映，宁波海事局不具有港口、码头建设行政管理职能，且叶乾坤也未能提供证据证明宁波海事局曾就涉案码头作出过行政行为。在此情形下，宁波海事局不具有对叶乾坤进行补偿安置的法定职责。叶乾坤另主张港坚公司与原宁波海安局之间存在合作开发建设涉案码头的行政协议，但未能提供充分有效的证据予以证明，故对其该主张不予采信。鉴于叶乾坤提出的履职申请缺乏事实与法律依据，宁波海事局有无作出答复以及被诉行政复议决定驳回叶乾坤的复议申请，对叶乾坤的合法权益均不产生实际影响。据此，原审裁定驳回叶乾坤的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，并无不当。综上，叶乾坤的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二一年二月二十六日书记员  潘 莉