安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖行终92号 上诉人（一审原告）李新忠，男，汉族，1968年5月19日出生，住安徽省合肥市包河区。 上诉人（一审原告）邓祖美，女，汉族，1967年5月24日出生，住安徽省合肥市包河区。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区人民政府，住安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码111340111731661638J。 法定代表人陈东，区长。 委托代理人高丽，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 上诉人李新忠、邓祖美因诉安徽省合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）强制拆除房屋一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初152号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 李新忠、邓祖美一审起诉称，两原告系夫妻关系，原告的合法房屋位于安徽省合肥市××淝河镇××新村大门斜对面，该房屋被列入征收范围内，但由于补偿不合理，原告一直未与征收方签订任何补偿安置协议。2020年4月8日早上5点半左右，原告的房屋被不明身份人员强行暴力拆除，原告由此遭受巨大的经济损失，致使原告失去了赖以生存的家园。被告作为征收公告的发布主体及征收行为的实施主体，应当对征收过程中的具体行政行为负责。原告依法提起行政诉讼，请求：1、确认被告2020年4月8日强拆原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 包河区政府一审答辩称，答辩人既非案涉项目的房屋征收部门，亦非房屋征收实施单位，未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》（合政[2014]175号）第三条第二款规定，各区人民政府（包括受市政府委托的高新技术产业开发区管委会、经济技术开发区管委会、新站综合开发试验区管委会，下同）负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。区人民政府组织本级有关部门和乡镇级人民政府、街道办事处、开发区社区管理委员会（以下称征收房屋实施单位），具体实施辖区内集体土地上房屋征收与补偿工作。被答辩人所诉的行政行为属于房屋征收实施行为，答辩人已作出合（包）房征决[2019]第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》，确定对祁门路（包河大道—葛大店路段）项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收，征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。答辩人在依法征收过程中，并未实施或安排他人实施行政强制拆除行为。答辩人既非案涉项目的房屋征收部门，亦非房屋征收实施单位，未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为，被答辩人起诉答辩人强制拆除其房屋，没有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据；《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。被答辩人在起诉时，未能证明答辩人实施了强制拆除行为，其起诉没有事实和法律依据。综上，被诉行政行为为房屋征收实施行为，被答辩人既非案涉项目的国有土地上房屋征收部门、亦非房屋征收实施单位、更未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为，被答辩人诉答辩人拆迁行政强制一案无事实和法律依据，恳请贵院依法驳回其对答辩人的起诉。 一审法院审理查明，2019年3月27日，被告合肥市包河区人民政府作出合（包）房征决[2019]第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》，确定对祁门路（包河大道—葛大店路段）项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收，征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。 原告李新忠、邓祖美系夫妻关系，其位于征收范围内有三间平顶房屋，面积约为81.6平方米，领有建设工程规划许可证，上述房屋于2020年4月8日被拆除。李新忠、邓祖美未与征收实施单位签订补偿安置协议。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告李新忠、邓祖美以包河区人民政府为被告，请求确认其强制拆除房屋行为违法，但其在举证期限内并未提供证据证明上述被告实施了强制拆除行为，故其起诉缺乏基础事实依据。在审理过程中，包河区淝河镇人民政府认可涉案房屋的拆除由其委托拆迁公司实施。根据行政法基本原理，本案的适格被告应为包河区淝河镇人民政府，本案应属于淝河镇人民政府所在地的基层人民法院管辖。经该院释明，原告李新忠、邓祖美仍坚持以包河区人民政府为被告起诉，其起诉的被告不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第（三）项之规定，裁定驳回原告李新忠、邓祖美的起诉。 李新忠、邓祖美上诉称，一、本案被上诉人作为征收主体实施征收工作，应当对本案强拆行为负责。包河区政府作为本案征收行为的组织实施主体，应当对其辖区内因征收行为产生的行政后果承担责任。本案中上诉人位于征收范围内的房屋被强拆，应当认定包河区政府对该行政行为承担责任。二、上诉人已经履行举证责任，符合提起行政诉讼条件，且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及最高人民法院再审裁判观点，能够推定被上诉人为强拆主体。上诉人已经向一审法院提交了被上诉人作出的《征收决定公告》，已经完成举证责任，能够证明被上诉人为本案适格主体。三、被上诉人未对包河区淝河镇人民政府为强拆主体进行举证，应当承担举证不能的后果。被上诉人未对淝河镇政府强拆行为进行举证，无法根据被上诉人单方主张或其他部门自认作出认定，因此，应当由被上诉人承担举证不能而对其不利的法律后果。四、一审法院事实认定不清，法律适用错误，所作裁定应当予以撤销。包河区淝河镇政府虽自认其强拆上诉人房屋，但该自认并不能免除被上诉人作为征收组织实施主体的事实，仍应由被上诉人承担强拆房屋的法律后果。一审法院所作裁定豁免了包河区政府作为征收行为的组织实施主体的责任，明显违反法律规定。请求撤销一审裁定；指令合肥市中级人民法院继续审理本案；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 包河区政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。答辩人在依法征收过程中，并未实施或安排他人实施行政强制拆除行为。答辩人既非案涉项目的房屋征收部门，亦非房屋征收实施单位，未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为，被答辩人起诉答辩人强制拆除其房屋，没有事实和法律依据。二、被答辩人上诉理由不成立。被答辩人起诉时，未能证明答辩人实施了强制拆除行为，其认为征收主体就必须承担强制拆除的法律后果，该认识没有事实和法律依据。诉讼过程中，法院依职权调取了被答辩人房屋的拆除情况，并由房屋征收实施单位合肥市包河区淝河镇人民政府向合肥市中级人民法院出具了《情况说明》，该情况说明中对房屋的情况进行了说明。综上，一审裁定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。被答辩人上诉请求不能成立，请求依法驳回被答辩人的上诉。 一审被告包河区政府向一审法院提举下列证据： 证据一、合肥市包河区房屋征收决定公告（合（包）房征告[2019]第3号）。证明目的：被告已作出合（包）房征决[2019]第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》，确定对祁门路（包河大道-葛大店路段）项目包河区淝河镇范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收，征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。 一审原告李新忠、邓祖美向一审法院提交下列证据： 第一组证据：身份证复印件、结婚证复印件。证明目的：原告身份主体适格。 第二组证据：建设工程规划许可证复印件。证明目的：规划许可的证明。 第三组证据：合肥市包河区人民政府作出的合（包）房征告[2019]第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定公告》复印件。证明目的：被告是原告房屋的征收的主体，是本案适格被告。 第四组证据：原告违法强拆的照片，视频。证明目的：原告的房屋在2020年4月8日被强拆。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议焦点是包河区政府作为本案被告是否适格问题。 在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，[2019]第（3）号《合肥市包河区房屋征收决定》明确规定，征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区淝河镇人民政府。上诉人提供的证据，并不能证明被诉强制拆除行为系包河区政府实施，且包河区政府否认参与或实施了拆除行为。上诉人以包河区政府为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不全部符合实质性适格的要求。征收过程中，只有在没有证据证明被征收房屋拆除主体、亦无任何主体承认系其拆除的情况下，才可以推定组织实施征收的主体为拆除主体。本案一审期间，案涉征收项目具体实施单位淝河镇政府出具书面《情况说明》，自认涉案房屋系其组织拆除，上诉人提供的证据并不能证明包河区政府共同参与实施了案涉房屋拆除行为，故应认定案涉房屋拆除主体为淝河镇政府。因淝河镇政府是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的能力，故其为本案适格被告。经一审法院释明，上诉人仍坚持将包河区政府列为本案被告进行诉讼，显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。按照级别管辖的规定，一审法院驳回李新忠、邓祖美对合肥市包河区人民政府的起诉，符合法律规定。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，李新忠、邓祖美关于包河区政府系本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二一年二月二十三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -2- -1-