广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1203号上诉人（原审原告）：冯伟祥，男，汉族，1983年6月16日出生，住广州市白云区。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市广园中路**。法定代表人：苏小澎，区长。委托代表人：张玮，尹俊杰，均为该府工作人员。上诉人冯伟祥诉广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）行政复议纠纷一案，广州铁路运输中级法院于2020年4月30日作出（2019）粤71行初888号行政判决，上诉人冯伟祥不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年9月1日，原告通过广州“云信访”系统，向白云区政府、白云区土地开发中心先后发出三份“关于作出补偿安置决定的申请”（信访总编号：GZ1909010****、GZ1909010****、GZ1909010****），就涉案土地征收范围内、其父亲冯西虾承包的位于广州市白云区钟落潭镇五龙岗村十三队“火麻博”“大五岭”地块的0.61亩、0.8亩农用地，以征地机关尚未签收补偿协议及向其支付补偿款为由，请求白云区政府、白云区土地开发中心以书面形式作出补偿安置决定。2019年9月5日，广州市白云区信访局将原告的请求事项转送白云区土地开发中心处理。2019年10月17日，白云区土地开发中心作出穗云开函[2019]1462号《广州市白云区土地开发中心关于冯伟祥反映请求作出补偿安置决定等相关事项的处理意见》（以下简称《处理意见》），称：“您来信反映请求白云区政府、白云区土地开发中心依法作出补偿安置决定的地块涉及白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康大道一期项目，属于政府储备项目，由我中心作为牵头单位，钟落潭镇政府作为具体实施单位开展征收储备工作。对于该项目的土地征收补偿，我区严格按照《广州市人民政府办公厅关于印发广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法的通知》（穗府办规[2017]10号）及《广州市白云区人民政府办公室关于印发白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康大道一期土地征收补偿工作方及补偿办法的通知》（云府办[2017]24号）的有关规定执行，符合相关法律、法规及政策的规定。如您对本意见不服，可自接到本意见之日起六十日内向广州市白云区人民政府申请行政复议，或接到本意见之日起六个月内向广州铁路运输法院提起行政诉讼。”上述处理意见于2019年10月22日送达原告。2019年10月23日，原告不服穗云开函[2019]1462号处理意见，向白云区政府申请行政复议。2019年10月29日，白云区政府作出云府行复[2019]385号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉《不予受理行政复议申请的决定》），认为穗云开函[2019]1462号处理意见是对原告反映问题的回复和告知，对原告未创设权利义务，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围，对原告的行政复议申请不予受理，并于同日将被诉不予受理复议决定送达原告。原告不服被诉不予受理复议决定，提起了本案诉讼。另查明，对上述“火麻博”“大五岭”地块的0.61亩、0.8亩农用地上的青苗补偿款的问题，广州市白云区钟落潭镇政府在2019年8月19日作出钟府综[2019]162号《关于冯伟祥反映五龙岗十三队火麻博地块青苗补偿款问题的答复意见》，2019年8月5日作出钟府综[2019]169号《关于冯伟祥反映五龙岗村大五岭青苗补偿款问题的答复意见》（以下简称169号答复），告知原告土地补偿款及青苗补偿款的补偿标准以及款项已经划拨到五龙岗村，原告可以随时到五龙岗村委领取青苗款。原告不服169号答复，向被告提起行政复议，被告于2019年8月22日作出了云府行复[2019]330号《不予受理行政复议申请决定书》，原告不服，向原审法院提起另案诉讼，原审法院已经作出（2019）粤71行初725号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告就钟落潭镇政府对上述“火麻博”“大五岭”地块的0.61亩、0.8亩农用地上的青苗的清表行为，向广州铁路运输法院提起另案行政诉讼，案号为（2019）粤7101行初4988号、（2019）粤7101行初4990号，请求确认清表行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》,市、县人民政府及组织实施单位在集体土地征收过程中不具有依被征收人的申请作出补偿安置决定的法定职责。本案中，原告就其家庭承包经营土地上的青苗补偿及征地补偿安置问题，以信访反映的形式，请求涉案征地工作部门白云区土地开发中心作出补偿安置决定或与其签订书面协议并支付青苗款。就上述相关诉求，原告曾通过信访、行政复议途径，向征地单位、实施单位多次提出，并不服相应答复意见向法院提起了诉讼。原告不服涉案征地及补偿行为的根本原因是对于征地安置补偿的标准不服，其可针对征地安置补偿标准问题依法寻求救济。综上，被告将白云区土地开发中心作出穗云开函[2019]1462号的处理意见视为对原告反映问题的回复和告知行为，作出不予受理原告复议申请的决定并无不当。被诉不予受理复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告诉请撤销被诉不予受理复议决定的理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告冯伟祥的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告冯伟祥负担。上诉人冯伟祥不服原审判决，向本院提起上诉，称：本案土地征收部门未对再审申请人予以安置补偿，争议在于是否应对其安置补偿，不涉及补偿标准的争议，也不涉及是否按照征地补偿安置方案予以补偿安置的问题。法院在继续审理复议决定以及其维持的行政行为时，也可参考《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》规定精神，结合补偿安置进展情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况，引导被征收人正确选择被诉行政行为、适格被告，建议被征收人起诉补偿安置协议、补偿决定、请求履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼、或者提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼等；人民法院在针对上述类型诉讼中对补偿安置方案的合法性可以依申请予以一并审查。上诉人是广州市白云区五龙岗村第十三经济合作社土名为“火麻博”（面积0.61亩）、“大五岭”（面积0.8亩）的土地承包人，由于白云生物医药健康产业基地融资配建地块和健康大道一期项目开发，上述土地根据编制职能由广州市白云区土地开发中心牵头征收，钟落潭镇政府作为具体实施单位，并没有与上诉人签订安置补偿协议，支付征地青苗补偿等。由于上述土地在未支付任何征地青苗补偿等情况下被推平，且上述征地项目已经由广东省政府审批征收，2019年9月1日上诉人向白云区土地开发中心申请依法履行职责，对在上诉人即作为被征收人未签订补偿安置协议下，作出补偿安置决定。原审法院应保障上诉人合法权益，依法作出定纷止争的判决，上诉请求撤销原审判决及被诉的《不予受理行政复议申请决定书》，责令被上诉人限期作出行政复议决定。被上诉人白云区政府答辩称：一、白云区政府具有作出行政复议决定的职权。二、作出《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，本案中，上诉人不服白云区土地开发中心作出的《处理意见》，向本府申请行政复议，请求撤销《处理意见》等。经查，该《处理意见》是对上诉人反映事项的解释和告知，对上诉人未创设新的权利义务，上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。三、我府作出的行政复议决定符合法定程序。四、上诉人的诉讼请求无事实和法律依据。涉案土地已完成土地征收工作，上诉人已就相关土地农作物被广州市白云区钟落潭镇政府强制清表向广州铁路运输法院提起诉讼，广州铁路运输法院作出(2019)粤7101行初4988、4990《行政判决书》确认钟落潭镇政府清表行为违法，该两案处于二审阶段。因此，上诉人可以通过赔偿途径进行救济，其要求白云区土地开发中心作出补偿安置决定缺乏事实和法律依据。我府及相关征收工作单位均已依法履行征地相关职责，且钟落潭镇政府于2019年8月5日作出钟府综[2019]169号《关于冯伟祥反映五龙岗村大五岭青苗补偿款问题的答复意见》已明确告知申请人青苗补偿款已划拨五龙岗村，上诉人可随时到五龙岗村委领取青苗款。上诉人在未前往五龙岗村委领取青苗款的情况下，径直要求白云区土地开发中心作出补偿安置决定缺乏事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政复议纠纷，争议的焦点是被上诉人白云区政府作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，上诉人冯伟祥就其家庭承包经营土地上的青苗补偿及征地补偿安置问题，以信访反映的形式，请求涉案征地工作部门白云区土地开发中心作出补偿安置决定或与其签订书面协议并支付青苗款。就上述相关诉求，冯伟祥曾通过信访、行政复议途径，向征地单位、实施单位多次提出，白云区钟落潭镇政府在2019年8月19日作出钟府综[2019]162号《关于冯伟祥反映五龙岗十三队火麻博地块青苗补偿款问题的答复意见》，2019年8月5日作出钟府综[2019]169号《关于冯伟祥反映五龙岗村大五岭青苗补偿款问题的答复意见》，告知冯伟祥土地补偿款及青苗补偿款的补偿标准以及款项已经划拨到五龙岗村，冯伟祥可以随时到五龙岗村委领取青苗款。冯伟祥不服上述169号答复，向白云区政府提起行政复议，白云区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，冯伟祥不服，向原审法院提起另案诉讼，原审法院作出（2019）粤71行初725号行政裁定书，裁定驳回冯伟祥的起诉。冯伟祥不服涉案征地及补偿行为的根本原因是对于征地安置补偿的标准不服，其可针对征地安置补偿标准问题依法寻求救济。白云区政府经审查认定，将白云区土地开发中心作出的涉案《处理意见》视为对冯伟祥反映问题的回复和告知行为，作出被诉《不予受理行政复议申请的决定》并无不当。原审法院经审理判决驳回上诉人关于撤销被诉《不予受理行政复议申请的决定》的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人冯伟祥上诉主张，土地征收部门应与其签订补偿安置协议，原审法院未实际解决其诉求等，请求撤销一审判决改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人冯伟祥负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二一年二月二十六日书记员  林欣玮