湖北省保康县人民法院行 政 裁 定 书（2021）鄂0626行初3号原告：宋江伟，男，汉族，1984年11月6日出生，保康县人，住襄阳市襄城区。被告：保康县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）。住所地：保康县城关镇迎宾路21号；统一社会信用代码：11420626011200489U。法定代表人：杜程飞，城关镇政府镇长。出庭行政负责人：汤文倩，城关镇政府副镇长。委托诉讼代理人：周帮立，保康县中心法律事务所法律工作者。被告:保康县畜牧兽医局（以下简称保康畜牧局）。机构地址：保康县城关镇光千路31号；统一社会信用代码：12420626F86380700X。法定代表人：肖平，保康畜牧局局长。委托诉讼代理人：任红波，男，汉族，1980年11月13日出生，保康县动物卫生监督所所长，住保康县。委托诉讼代理人：陈德超，保康县城关镇法律服务所法律工作者。原告宋江伟诉被告城关镇政府、保康畜牧局行政赔偿纠纷一案，于2021年1月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月1日公开开庭进行了审理。原告宋江伟，被告城关镇政府的行政负责人汤文倩及委托诉讼代理人周帮立，被告保康畜牧局的委托诉讼代理人任红波、陈德超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋江伟诉称：1.2019年8月15日被告违法扑杀原告饲养生猪60头，造成直接损失9万元。被告违法封锁原告的猪场，造成疾病扩散，致使原告饲养生猪全部死亡，间接损失40万元。要求被告合理补偿原告20万元；2.诉讼费由被告负担。事实和理由：2019年8月11日，原告饲养的生猪出现不明原因死亡，原告及时向保康县城关镇动物疾控中心和保康县城关镇政府等相关部门进行了报告，之后，2019年8月13日被告才出面协商扑杀及补偿事宜，没有达成补偿协议。被告采取违法手段封锁原告的猪场，并且畜牧局领导打电话威胁原告，需要承担法律责任。畜牧局执法大队对原告下达违法告知书，2019年8月15日被告以原告违规购买无生猪产地检疫合格证明的414头生猪采取措施，先对60头生猪违法进行了扑杀，截止到2019年9月6日，由被告违法封锁的原告饲养的生猪414头全部死亡。原告要求两政府部门索要扑杀证明，按规定对原告进行补偿，一直没有得到明确答复，不给解决。原告认为购买生猪没有违法行为，已经得到襄阳市中级人民法院的判决，被告扑杀原告的生猪，没有法律依据，是一滥用职权打击报复和不作为的行为，程序违法，依法不具有法律效力。根据《行政诉讼法》的相关规定提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权益。原告宋江伟向本院提交了以下证据：1.动物扑杀通知书复印件一份；2.（2020）鄂06行终201号行政判决书一份。被告城关镇政府辩称：一、原告称被告违法封锁原告的猪场，造成疾病扩散，致使原告饲养生猪全部死亡的理由依法不能成立。依据是2019年8月12日16时，原告向保康县城关镇畜牧兽医中心反映其猪场死亡仔猪48头，当时正在非洲猪瘟疫情防范过程中，城关镇畜牧中心立即将该情况向城关镇政府作出报告，城关镇政府严格按照法定程序于当日书面向保康县畜牧局作出关于宋江伟猪场出现病死猪情况报告，保康县人民政府防治重大动物疫病指挥部办公室接到报告后，立即组织相关部门到现场进行调查和处理，并在2019年8月15日这天，城关镇政府和保康畜牧局征求了原告的意见，对原告一栋猪圈发病和死亡以后还剩60头病猪下达了扑杀通知书，同时原告在动物扑杀通知书上签字认可。其次，原告并于当日立下保证书承诺本人自愿服从政府和畜牧部门的管控措施，将扑杀这一栋猪圈所有猪，从今以后，剩下的两栋猪圈内共计269头猪，本人加强管理，精心饲养。主动做好疾病各项防控措施，如果再发生病或者死亡，自己主动做好无害化处理和自行处置，存栏生猪每天按时消毒，按时防疫，如果直到疫情无法控制的时候，保证无条件服从政府和畜牧部门的扑杀和无害化处置。2019年8月16日以后原告自行处置销毁的猪，保证不找政府索要任何补偿。以上所述，足以证明原告没有以事实为依据，以法律为准绳的原则进行诉讼，所主张的理由依法不能成立，人民法院应当依法驳回。二、原告不按照法律规定程序开办生猪养殖场，其行为违反了《中华人民共和国动物防疫法》第二十条和第二十五条的规定，首先，原告新办动物养殖场，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料，受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证，不合格的，应当通知申请人说明理由，同时第二十五条第三款还明文规定了禁止运输下列动物产品，依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的，虽然法律明文规定了动物检疫申报主体应为动物的货主，但是本案中的原告从事动物收购运输，不严格按照法定程序到当地县级人民政府动物卫生监督机构和县畜牧部门报备登记备案开办养殖场，其行为违反了《湖北省动物防疫条例》第三十六条之规定。因此，不合法的行为不能得到合法的支持，否则将失去了我国立法的本意。三、原告要求被告补偿20万元损失的主体不适格，依据是《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条明文规定了，对在动物疾病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。因此，城关镇政府不具备该案中补偿的主体资格，人民法院应当依法对原告要求被告补偿的诉求予以驳回。综上所述，宋江伟违法经营，拒不按照法定程序报备备案，擅自开办养殖场且不符合法律所规定的补偿条件，城关镇政府也不具备本案中的补偿主体，且宋江伟已做出了书面的承诺。民以食为天，饮食安全重于泰山，如果宋江伟不合法的诉求得以支持，势必导致宋江伟乃至更多的违法行为得以合法化，将违背立法的本意，导致违法行为孽生蔓延而不利于社会健康发展，更是严重背离了我国社会主义核心价值观和我国法律所追求的公平和正义的司法理念，为此，城关镇政府要求依法驳回原告的无理诉求。被告城关镇政府为支持其抗辩理由，在答辩期内向本院提交了如下证据：1.关于宋江伟猪场出现病死猪情况的报告；2.动物扑杀通知书；3.保证书；4.城关镇郭家庄村委会证明；5.保康县人民政府防治重大动物疾病指挥部办公室保政防办函〔2019〕8号文件；6.保康县动物疾病预防控制中心调查诊断报告；7.保康畜牧局保牧字〔2019〕13号文件；8.保康县人民政府防治重大动物疾病指挥部办公室保政防办〔2019〕9号文件；9.保康县人民法院（2019）鄂0626行初14号行政判决书；10.襄阳市中级人民法院〔2020〕鄂06行终129号行政判决书。被告保康畜牧局辩称：一、原告起诉超过了法律规定的起诉期限，原告于2021年1月13日向法院起诉，明显超过了法律规定的诉讼时效。二、原告起诉程序错误：根据《国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。”第14条：“赔偿义务机关在规定的期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》相关规定，若受害人认为行政机关及其工作人员在行使行政职权侵犯人身或财产权益的，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。然而本案的原告单独要求补偿而径直向法院提起赔偿之诉，明显与法律规定的程序不符，应予驳回。三、原告起诉被告系主体错误：1.被告单位名称为保康县畜牧兽医局，而非保康县畜牧局，原告所起诉的被告单位名称错误，应予驳回；2.本案系行政赔偿诉讼，而被告系事业单位，不是行政机关，不具有行政诉讼被告主体资格，法律没有规定应由被告进行赔偿，保康畜牧局不符合行政赔偿的主体；3.本案原告以违法封锁、违法扑杀要求补偿，但本案被告仅参与了原告饲养生猪因疫情死亡的临床诊断、消毒、无害化处理的技术指导工作，仅依法参与了原告生猪因疫情发病死亡问题的汇报工作，法律法规并没有授权被告具有封锁、扑杀、赔偿的职责，被告实际也并没有做出具体的实施封锁、扑杀的具体行政行为，被告和原告所提交的法院几份判决书均能够证明其封锁、扑杀行为不是被告作出的；4.襄阳市中级人民法院的判决已经由保康县动物卫生监督所向湖北省高级人民法院申请再审，且已受案，保康县动物卫生监督所的行政处罚、原告的行为是否违法尚未定论，原告不能仅以襄阳市中级人民法院的（2020）鄂06行终201号判决确定是否应予赔偿。四、原告要求赔偿不符合法律规定：1.原告兴办动物饲养场系违法行为，根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十条规定：“兴办动物饲养场，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，并附具相关材料。受理申请的兽医主管部门应当依照本法和《中华人民共和国行政许可法》的规定进行审查。经审查合格的，发给动物防疫条件合格证，不合格的应当通知申请人并说明理由”。第二十五条规定：“依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的禁止屠宰、经营、运输动物和生产、经营、加工动物产品。本案中，原告兴办动物饲养场没有取得动物防疫条件合格证，经营的仔猪更没有取得检疫证明。原告的违法行为不得到保护，不能予以赔偿；2.原告已经于2019年8月15日向城关镇政府作出了真实意思表示的《保证书》，该保证书已明确其饲养的生猪系因发病而死亡，为此不是封锁而死亡，其次并保证自愿服从管控措施、做好无害化处理和自行处置、扑杀，8月16日后自行处置销毁猪，并保证不索要任何补偿。原告已作出了自愿扑杀、自愿放弃赔偿的意思表示，该表示不违反法律法规的规定、未损害第三人利益，原告已放弃了补偿权和追诉权，再次要求补偿不符合法律规定。原告一直以受到威胁却没有任何证据证明；3.原告诉状中所述违法封锁猪场、威胁原告等均与事实不符，且原告没有证据能够证明；4.对在动物疫病和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品法律并没有规定被告是赔偿主体。被告没有参与封锁、扑杀行为，也不是法律所规定应给予赔偿的主体，原告主张应由被告进行补偿没有法律依据；5.原告于2019年11月12日已向贵院提起行政诉讼，要求贵院确认因非洲猪瘟疫情强制扑杀要求支付补偿，经一、二审判决驳回了请求，再次以购买生猪没有违法行为而起诉要求补偿没有事实和法律依据；6、原告饲养的生猪系原告自行处置、自愿扑杀的，且原告没有任何合法有效的证件从事饲养活动，原告主张的“利益”为非法利益，并不是合法权益受到的侵害，也不是被告和城关镇政府侵犯了其“利益”，被告和城关镇政府做出的行为是对原告违法行为予以的修正，是对公共卫生安全的维护，对人民的人体健康的保护，是为了整个社会的公共利益，是执行国家的相关政策，被告没有违法行为，也没有侵犯原告的合法的权益。试问若原告在多地以此法进行饲养，养殖失败均由当地政府买单，养殖行业岂不是旱涝保收，毫无风险！故原告的损失与被告没有因果关系，不应承担补偿的义务，其违法行为产生的后果应由原告自行承担；7.原告仔猪死亡并不是因封锁死亡的，而是因为疫情死亡，责任在原告购买没经检疫生猪进行违法饲养造成的。五、原告饲养的仔猪死亡非答辩人造成：通过被告提交的证据以及法院判决可以认定，原告未按法律、法规的规定取得生猪生产经营许可和动物防疫合格条件，也没有向当地生猪管理部门报备和办理养殖场备案登记，原告在私自养殖生猪后于2019年8月11日告知城关镇政府，城关镇畜牧兽医技术服务中心现场查看后初步诊断为猪瘟、蓝耳病附红细胞混合感染。保康县动物疫病预防控制中心于2019年9月4日现场调查并经病历剖析兽医实验室检测后初步诊断为似猪瘟、附经细胞体混合感染，并于2019年9月12日取10份环境样本送往襄阳动物疫病预防控制中心检测，结果为病死的仔猪非洲猪瘟病毒阴性。以上证据足以证明原告饲养的仔猪死亡通过环境采样系猪瘟、附红细胞体混合感染而导致，而不是被告造成的。即便襄阳市中级人民法院撤销了保康县动物卫生监督所的行政处罚决定，但改变不了原告饲养的仔猪系疾病失控死亡，改变不了原告已作出了书面的放弃补偿保证书的事实，原告饲养的仔猪系疾病死亡应自行或向出售方主张赔偿，仔猪死亡与保康县动物卫生监督所的行政处罚决定没有因果关系，要求被告补偿没有法律依据。综上，被告认为：本案原告违反法律、法规、规章的规定，租用没有办理《动物防疫条件合格证》的养殖场，更没有向当地畜牧部门报备和办理养殖场备案登记、申报检疫等任何手续的情况下违法从事生猪养殖活动，在生猪发病后没有立即依法报告，被告在知道疫情后立即采取了措施并进行了上报，并没有违反法律规定。同时进行封锁和扑杀的行为不是被告作出的且原告已做出了书面的保证，不应给予原告赔偿。民以食为天，食品安全重于泰山，在非洲猪瘟防控特殊时期、在全球新冠肆虐的关键时刻，原告知晓生猪养殖行业相关规定，也明知养殖生猪存在的风险，却无视国家法律法规，未经报备、违法购买未经检疫的仔猪进行违法饲养，若原告违法行为造成的结果得以支持，势必导致原告乃至更多的违法行为得以合法化，将违背立法的本意，导致违法行为孳生蔓延而不利于社会健康发展。被告保康畜牧局为支持其抗辩理由，在答辩期内向本院提交了如下证据：1.事业单位法人证书；2.宋江伟信访件；3.保康县农业农村局向县政府《关于宋江伟养殖生猪的核实情况报告》；4.保康畜牧局向省畜牧兽医局进行《关于宋江伟饲养生猪及处置情况的报告》；5.县防治重大动物疫病指挥部办公室向县委作出《关于宋江伟饲养生猪发病及处置情况的报告》；6.宋江伟饲养生猪病情现场调查诊断报告；7.襄阳动物疫病预防控制中心检测报告；8.保康县动物卫生监督所询问笔录、处罚告知书、处罚决定书、送达回证；9.宋江伟保证书；10.（2019）鄂0626行初14号和（2020）鄂06行终129号行政判决书；11.再审申请书和诉讼材料清单；12.动物防疫法、动物检疫管理办法、动物防疫条例等。根据审查确认的证据及当事人的陈述，本院认定事实如下：一、2019年7月下旬，原告宋江伟租用保康县城关镇郭家庄叶守军闲置的养猪场，分批购买仔猪进行生猪养殖。8月初，原告养殖的仔猪陆续发病并部分死亡。2019年8月11日，原告宋江伟向城关镇畜牧兽医技术服务中心报告了仔猪发病的情况，自称已采集病猪的血液送检，诊断为“非洲猪瘟”。随后，城关镇畜牧兽医技术服务中心组织专人到养殖场进行查看，并将仔猪发病情况向被告城关镇政府报告。2019年8月12日，被告城关镇政府将原告宋江伟经营的养猪场出现病死猪情况报告了保康畜牧局，报告情况如下：宋江伟于2019年7月23日租用郭家庄村叶守军猪场开始饲养仔猪，分三批进栏仔猪计414头，所购进的仔猪没有相关检验检测报告和动物检疫合格证明；宋江伟8月12日16时向城关镇畜牧中心反映其猪场死亡仔猪48头。保康县动物卫生监督所得知情况后，认为原告宋江伟经营动物未附检疫证明行为违法，进行了立案、调查。保康县动物疫控中心初步诊断（未经实验检测）原告饲养的仔猪为猪瘟、蓝耳病、附红细胞体混合感染，认为治疗的意义不大并建议停止治疗，建议全群予以扑杀。8月15日，城关镇政府向原告宋江伟送达了《动物扑杀通知书》，以原告购买无动物产地检疫合格证明为由，决定先扑杀销毁已发病的60头仔猪，并立即执行。在处置过程中，原告宋江伟于8月15日出具了《保证书》，内容为：“本人截止2019年8月15日总存栏猪329头，分三栋猪圈饲养，其中两栋猪圈肉眼观察猪正常无发病症状，另一栋猪圈发病和死亡以后还剩60头病猪。经城关镇政府和保康畜牧兽局做工作，本人自愿服从政府和畜牧部门的管控措施，将扑杀这一栋猪圈所有猪。从今以后剩下的两栋猪圈内共计269头猪，本人加强管理精心饲养，主动做好疫病各项防控措施，如果再发病或者死亡，自己主动做好无害化处理和自行处置，存栏生猪每天按时消毒，按时防疫。如果真到疫情无法控制的时候保证无条件服从政府和畜牧部门的扑杀和无害化处置。本人承诺2019年8月16号以后本人自行处置销毁的的猪，保证不找政府索要任何赔偿。”当日，被告城关镇政府安排人员在猪场进出口值守，进行封锁和消毒，防止该养猪场仔猪流出。此后，原告饲养的仔猪陆续不断死亡，饲养人员将死亡的仔猪进行了掩埋。二、2019年9月4日，保康县动物疫控中心组织技术人员到原告宋江伟的养猪场进行了现场调查，检查时存栏仔猪剩余54头，临床检查猪群整体情况较差，精神不振、食欲减退、被毛粗乱，部分猪只耳尖发绀、腹泻、尿黄，少数出现血红蛋白尿、发烧。经病理剖析，兽医实验室检测结果为：1.附红细胞体检测阳性；2、非洲猪瘟病毒抗原试纸条检测阴性。该中心的结论为：依据流行病学、临床症状以及兽医实验室检测结果，可初步诊断为疑似猪瘟、附红细胞体混合感染。9月12日，该中心在养殖场××环境样品××市动物疫病预防控制中心检测，结果为病死的仔猪非洲猪瘟病毒阴性，排除了原告宋江伟饲养的仔猪为非洲猪瘟病毒死亡。三、在疫情处置过程中，被告城关镇政府将处理情况向保康县人民政府进行了报告。2019年8月30日，保康县人民政府防治重大动物疫病指挥部办公室向城关镇政府作出了保政防办函（2019）8号《关于进一步加强非洲猪瘟防控工作力度的函》，对原告宋江伟饲养生猪无检疫证明、生猪发病的处置作出了明确的要求。9月2日，保康县农业农村局向保康县人民政府作出了书面的《关于宋江伟养殖生猪的核实情况报告》。9月9日，保康县人民政府防治重大动物疫病指挥部办公室给县委作出了保政防办（2019）9号《关于宋江伟饲养生猪发病及处置情况的报告》。9月9日，保康畜牧局向湖北省畜牧兽医局作出了保牧字（2019）13号《保康县畜牧兽医局关于宋江伟饲养生猪发病及处置情况的报告》，详细报告了原告饲养生猪发病及处置情况。2019年9月30日，保康县动物卫生监督所以原告宋江伟经营动物未附检疫证明，违反了《中华人民共和国动物防疫法》之规定，作出保动监（检疫）罚（2019）4号行政处罚决定书，决定给予宋江伟处以33120元的罚款处罚。四、原告宋江伟起诉城关镇政府、保康县农业农村局不按国家规定支付补偿款行为违法一案，于2019年11月12日向本院提起诉讼，其请求为：1.请求确认被告不按国家规定上报原告饲养生猪非洲猪瘟疫情和因非洲猪瘟疫情强制扑杀原告饲养的生猪后不向原告支付补偿款行为违法；2.判令被告按国家规定向原告支付因非洲猪瘟疫情强制扑杀的生猪补偿款496800元。本院于2020年4月27日作出（2019）鄂0626行初14号行政判决书，驳回原告宋江伟的诉讼请求。宋江伟不服，向襄阳市中级人民法院提起上诉，襄阳市中级人民法院于2020年9月14日作出〔2020〕鄂06行终129号行政判决书，驳回上诉，维持原判。五、原告宋江伟不服保康县动物卫生监督所行政处罚一案，于2020年5月7日向本院提起诉讼，本院于2020年9月22日作出（2020）鄂0626行初4号行政判决书，驳回宋江伟的诉讼请求。宋江伟不服，向襄阳市中级人民法院提起上诉，襄阳市中级人民法院于2020年11月27日作出〔2020〕鄂06行终201号行政判决书，判决：撤销保康县人民法院（2020）鄂0626行初4号行政判决书；撤销保康县动物卫生监督所作出的保动监（检疫）罚（2019）4号行政处罚决定。本院认为，本案争议的焦点为：1.宋江伟向本院起诉要求城关镇政府及保康畜牧局赔偿，是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”，对于城关镇政府下达的《动物扑杀通知书》及与保康畜牧局共同采取的防范猪瘟等措施行为是否违法未确认的情况下，宋江伟提起行政赔偿无事实和法律依据。即使采取的扑杀行为违法，宋江伟要求赔偿，也应先向赔偿义务机关提出，宋江伟不能就赔偿问题直接向人民法院提起行政诉讼，宋江伟的起诉不符合法定起诉条件。2.宋江伟的起诉是否已超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人、或者其他组织起诉期限的，起诉期从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，城关镇政府于2019年8月15日给宋江伟下达《动物扑杀通知书》，宋江伟于2021年1月13日向本院提起诉讼，已超过起诉期限。综上，宋江伟的起诉不符合法定起诉条件，同时也已超过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）、（十）项的规定，裁定如下：驳回原告宋江伟的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审判长  吕刚惠审判员  韩兆锦审判员  陈**青二〇二一年二月十九日书记员  段文金