甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行初63号原告吴小萍，女，1956年8月7日出生，汉族，住甘肃省张掖市甘州区。委托代理人汤长山（系吴小萍丈夫），1955年2月6日出生，汉族，住址同上。原告常自新，男，1949年1月16日出生，汉族，住甘肃省张掖市甘州区。原告普锋，男，1947年8月15日出生，汉族，住甘肃省张掖市甘州区。原告李延成，男，1952年5月20日出生，汉族，住甘肃省张掖市甘州区。原告樊清秀，女，1953年5月18日出生，汉族，住甘肃省张掖市甘州区。原告马金龙，男，1949年4月13日出生，汉族，住甘肃省张掖市甘州区。诉讼代表人吴小萍、李延成。被告甘肃省市场监督管理局，住所地：甘肃省兰州市城关区金昌路279号。负责人王忠习，该局局长。委托代理人冯喜元，该局登记注册局干部。委托代理人朱全新，北京大成（兰州）律师事务所律师。委托代理人赵倩，北京大成（兰州）律师事务所律师。原告吴小萍、常自新、普锋、李延成、樊清秀、马金龙不服被告甘肃省市场监督管理局于2019年11月26日作出的《关于吴小萍等同志就甘肃省轻工机械股份有限公司登记注册来信反映问题有关情况的答复》（以下简称《答复》），于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年9月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告马金龙、原告吴小萍的委托代理人汤长山及六原告推举的诉讼代表人李延成，被告甘肃省市场监督管理局的委托代理人冯喜元、朱全新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴小萍等六人的诉讼请求：1.请求确认违法并撤销被告甘肃省市场监督管理局作出的《答复》，判令被告甘肃省市场监督管理局依法对其违法行为履行查处、并提供登记时的合法文件、重新答复的法定职责；2.请求确认被告甘肃省市场监督管理局对甘肃省轻工机械股份有限公司对本属原甘肃省轻工机械总厂集体享有占有、使用、收益和处分的资产进行隐匿、侵吞（侵占）、私分、破坏毁损的行为不予查处违法，判令被告甘肃省市场监督管理局依法履行查处职责；3.全部诉讼费用由被告甘肃省市场监督管理局承担。事实与理由：吴小萍等人于2019年12月2日收到甘肃省市场监督管理局的《答复》，认为该《答复》未作出任何实质性的实体调查处理，应当认定未履行法定职责，理由如下：一、甘肃省市场监督管理局于2004年3月2日将甘肃省轻工机械总厂改制登记为股份合作制企业，根据《关于的批复》（甘二轻总发［2003］20号）“该厂整体改制为股份合作制企业，改制后企业名称及原债务关系不变”及《公司登记管理条例》第二十七条之规定，应提交相关文件和企业法人主管部门出具的批准改制文件。2013年9月18日，张掖市工信委、人社局对闻克俭等同志的信访答复意见中载明的“省轻机厂原为集体企业，于2003年在省二轻总公司的领导下进行了产权制度改革，当时张掖市政府相关部门并未参与”说明张掖市政府相关部门并未参与该企业二次改制；2011年9月2日由集体所有制企业改制变更为股份有限公司时，也未提交相关文件、企业法人主管部门出具的批准改制文件。因此，甘肃省市场监督管理局于2011年9月2日改制变更为股份有限公司显然违法。因甘肃省轻工机械股份有限公司与原甘肃省轻工机械总厂没有关系，且企业改制于2004年己停止，因此甘肃省市场监督管理局虽然作出了形式上的答复，但故意掩盖了2011年9月2日改制变更为股份有限公司未提交相关文件、改制申请方案及企业法人的主管部门出具的批准改制文件等违法事实的存在，应属拒不履行对其违法行为进行查处职责的行为。二、根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条之规定，该公司变更登记时间为2011年9月2日，应由设区的张掖市工商行政管理局负责登记。甘肃省市场监督管理局于2011年9月2日改制登记变更为股份有限公司，显然违法。三、多份文件明确确认，2004年3月2日改制登记为股份合作制企业时，由集体资产产权登记部门对其产权进行归属界定为甘肃省轻工机械总厂所有，产权登记部门并没有对其集体资产产权归属界定为甘肃省轻工机械股份有限责任公司所有。因此，在没有任何依据支持的情况下，由与原甘肃省轻工机械总厂没有关系的甘肃省轻工机械股份有限公司对本属集体享有占有、使用、收益和处分的资产，利用职务便利，隐匿、侵吞（侵占）、私分、破坏毁损，依据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第五十六条和《中华人民共和国公司法》二百零六条之规定，甘肃省市场监督管理局有对该违法行为进行查处的法定职责。1.甘肃省轻工机械总厂于2003年4月28日向甘肃省二轻工业总公司上报的《关于我厂产权制度改革的报告》（甘轻机企〔2003〕022号）载明拥有资产总额1亿元。2.《张掖市人民政府关于同意省轻工机械总厂国有建设用地改变用途的批复》（张政国土建字（2011）50号）证明该集体企业改制时，由集体资产产权登记部门对其产权进行归属界定为甘肃省轻工机械总厂所有，土地使用权估价134451411元。3.位于张掖市××街××号××房××房××房××的设备设施等附属物，按现价估算应在1亿元以上。4.《张掖市人民政府办公室关于市工信委等部门关于彻底解决省轻机厂改制遗留问题的报告的批复》（张政办发〔2011〕269号）载明，市财政局在省轻机厂全额上缴工业用地改变用途增值部分出让金后，从出让金中返还省轻机厂6161万元。现甘肃省轻工机械份有限公司对产权登记部门界定为甘肃省轻工机械总厂所有的集体资产进行享有占有、使用、收益和处分、破坏毁损的行为，违反了《中华人民共和国物权法》第六十一条的规定，作为有权进行处罚的登记机关，吴小萍等六人向甘肃省市场监督管理局提出履职申请，申请对其违法行为进行依法查处并予以处罚，并未提出土地出让手续的问题。甘肃省市场监督管理局应当依法核查2004年3月2日改制为股份合作制企业、2011年9月2日改制变更为股份有限公司时依据的相关批准文件及《改革实施方案》，如果被告提供不了该企业改制的相关批准文件，就足以证实甘肃省轻工机械股份有限公司利用职务便利，登记时弄虚作假非法侵吞（侵占）、私分、破坏毁损甘肃省轻工机械总厂股份合作制企业的集体资产的事实。被告甘肃省市场监督管理局应予作出实体调查处理，处罚甘肃省轻工机械股份有限公司隐匿、侵占、私分企业资产等违法行为。现甘肃省市场监督管理局作出的《答复》，并未作出对甘肃省轻工机械股份有限公司是否存在上述违法行为的实体调查处理，应当认定未履行法定职责违法。综上，甘肃省市场监督管理局作出对被投诉的事项未予查明并作实质认定，对行政相对人的请求未作实体调查处理，请求人民法院查明事实，支持吴小萍等六人的诉讼请求。被告甘肃省市场监督管理局辩称：一、我局作出的《答复》属于将处理结果告知吴小萍等六人的事实性行为，不影响其权利义务关系，不具有可诉性。1.我局收到吴小萍等六人的《履职申请书》及《请求政府部门信息公开申请书》后，仔细研究、调查核实，根据《信访条例》第三十二条之规定，于2019年11月26日作出《答复》，《答复》已告知吴小萍等六人关于其要求查处事宜的调查情况及最终调查结果，我局已经履行完毕应尽的义务。我局的答复行为属于事实性行为，其依附于调查、处理涉案登记行政行为而存在，不具备独立性，且该行为并未产生、创设、改变或者消灭吴小萍等六人的权利义务关系，不具有可诉性。2.我局就投诉事项进行了检查并调取、查验甘肃省轻工机械总厂改制时的相关证据材料。经核查，该登记行为事实清楚、证据充分、法律适用准确，并无相关证据证明上述变更登记行为存在弄虚作假、不按规定申请变更登记、隐瞒重要事实或者有重大遗漏等违反法律法规规定的内容，无证据显示该登记行为存在《城镇集体所有制企业条例》第五十六条及《公司法》第一百九十八条至二百一十五条所规定的情形（被答辩人要求查处的主要依据为“《公司法》第206条”，其规定的事项为公司清算，并非公司改制）。综上，因涉案登记行为合法有效，我局无权进行查处，并非我局不履行法定查处职责。3.公司登记资料的查询属于特定行政管理领域的业务查询事项,其法律根据、办理程序以及法律后果依据为《企业登记档案资料查询办法》，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为不同。吴小萍等六人应通过公司登记资料查询的专门程序办理，而不应当通过政府信息公开的途径申请。我局已答复吴小萍等六人根据相关规定进行查询。二、涉案登记行为事实清楚、证据充分、法律适用准确。1.我局有受理甘肃省轻工机械总厂登记申请的主体资格。根据改制时有效的《公司登记管理条例》第七条第二款的规定，因改制后的公司为109个自然人股东，故我局有登记主体资格。吴小萍等人根据该条例第八条的部分表述，认为改制无登记资格，属于断章取义。该条例第八条在工商登记实务中的理解为：市、县级工商局可以登记以下公司：（一）除属于国家工商总局、省工商局登记的公司；（二）国家工商总局、省工商局授权的公司，股份有限公司不可在县级工商局进行登记。2.甘肃省轻工机械总厂提交的变更登记申请材料齐全、符合法定形式，我局应予登记。甘肃省轻工机械总厂改制后变更为甘肃省轻工机械股份有限公司是按照国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》中的《非公司企业法人按改制变更登记提交材料规范》提交了以下文件材料：法定代表人签署《非公司企业法人改制登记申请书》；企业法人签署《指定代表或者共同委托代理人的证明》及指定代表或者委托代理人的身份证件复印件；企业法人的主管部门（出资人）出具的批准改制的文件；创立大会会议记录；企业债权银行出具的金融债权保全证明；改制后的公司章程；改制后公司股东或发起人的主体资格证明或者自然人身份证件复印件；依法设立的验资机构出具的验资证明；根据改制后公司章程的规定和程序，提交董事、监事和经理的任职文件及身份证件复印件；根据改制后公司章程的规定和程序，法定代表人的任职证明；住所使用证明；改制同时变更经营范围，有法律、行政法规和国务院决定规定必须在登记前报经批准的项目，提交的有关批准文件或者许可证书复印件；《企业法人营业执照》副本以及《甘肃省人民政府办公厅关于印发历史遗留问题解决意见的通知》（甘政办发〔2008〕149号）、《甘肃省轻工机械总厂关于申请批准的报告》（甘轻机企〔2008〕25号）、《甘肃省轻工机械总厂深化企业产权制度改革实施方案》、《张掖市经济委员会文件关于对的审查意见》（张市经济〔2008〕166号）、《职工安置方案审核意见书》、《张掖市人民政府国有资产监督管理办公室文件关于省轻机厂企业改制资产审查意的意见》（张国资〔2008〕46号）、《张掖市人民政府土地征拨文件关于给甘肃省轻工机械总厂出让国有土地的批复》（张政国土建字（2008)84号）;《甘肃省轻工机械总厂工会委员会文件职工代表大会决议》(甘轻机工〔2008〕9号）；《甘肃省轻工机械股份有限公司章程》；股东身份证复印件；《验资报告》（兰方会张验字[2011]022号）；《甘肃省轻工机械股份有限公司创立大会会议记录》；《甘肃省轻工机械股份有限公司股东大会决议》、《甘肃省轻工机械总厂工会委员会文件职工大会决议》（甘轻机企〔2011〕7号）、《甘肃省轻工机械股份有限公司董事会决议》、《董事、监事、经理信息》；《甘肃省轻工机械股份有限公司董事会决议》。我局依据《公司法》、《公司登记管理条例》第二十七条、《内资企业登记提交材料规范》等相关规定，对该公司申请变更材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。经审查，我局认为该公司提交的变更登记申请文件、材料齐全、符合法定形式，根据《公司登记管理条例》第五十二条等规定，准予变更登记。3.我局对甘肃省轻工机械总厂的改制变更登记尽到了审查义务，登记程序合法。经认真审查涉案单位提交的变更登记申请文件、材料，涉案公司改制是经甘肃省人民政府、张掖市经济委员会、张掖市劳动和社会保障局、张掖市人民政府国有资产监督管理局、张掖市人民政府等多机关、部门批准，且当时该单位职工代表大会同意对单位进行改制，根据《公司登记管理条例》第二条及第五十四条等相关规定，我局核准了甘肃省轻工机械总厂的变更登记，程序合法。因此，涉案单位的改制变更申请材料齐全、符合法定形式，我局受理、核准其变更登记的行政行为事实清楚、证据充分、作出行政行为的程序合法。三、吴小萍等六人对案涉登记行为不服的，现已过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，我局于2011年作出案涉登记行为，现己过诉讼时效。吴小萍等六人若认为案涉公司改制侵犯了其合法权益及对相关土地权属问题存疑，应通过其他法律途径解决。综上，请求人民法院查明事实，驳回吴小萍等六人的诉讼请求。经审理查明，2011年9月2日，原甘肃省工商行政管理局审核批准经济性质为股份合作制、原注册资金为1100万元的甘肃省轻工机械总厂改制为甘肃省轻工机械股份有限公司，改制后的公司类型为股份有限公司，注册资本及实收资本均为572.496万元。2019年4月2日，吴小萍等六人向张掖市工业和信息化局递交《履职申请书》，申请“一是要求工信委责令甘肃轻工机械股份有限公司停止侵占、侵权和犯罪，并归还资产和权利；二是请求确认甘肃省轻工机械股份有限公司对原甘肃省轻工机械总厂资产所行使的一切处分行为无效，并要求对侵权人进行行政查处”。2019年5月27日，张掖市工业和信息化局作出《关于吴小萍等人递交所涉诉求的回复》，回复意见称“1.对集体企业或股份有限公司的违法行为进行行政处罚的机关是工商行政管理机关。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》、《中华人民共和国公司法》并未赋于集体企业主管部门享有行政处罚权，市工信局对集体企业的违法行为无具体的行政处罚权。原甘肃省轻工机械总厂及改制后的甘肃省轻工机械股份有限公司的登记机关是甘肃省工商局，申请人认为甘肃省轻工机械股份有限公司侵占（侵吞）了原甘肃省轻工机械总厂的资产，应向甘肃省工商局申请查处，或向人民法院提起民事诉讼。认为犯罪的向公安机关报案查处。2.关于申请人要求公开原轻工机械总厂产权制度改革实施方案的问题。我局已于2018年12月18日对吴小萍等人作出《信息公开回复》，并公开了张市经济（2008)166号审查意见，实施方案应按照‘谁制作、谁保存、谁公开’的原则，由申请人向省、市相关制作部门申请。”2019年9月3日和11月8日，甘肃省市场监督管理局先后两次收到吴小萍等六人来信提交的《履职申请书》和《请求政府部门信息公开申请书》，主要反映“甘肃省轻工机械总厂为集体所有制企业，甘肃省轻工机械股份有限公司弄虚作假虚构二次改制且登记违法，要求公开登记信息”的问题。2019年11月26日，甘肃省市场监督管理局作出《答复》，主要内容为：甘肃省轻工机械总厂于1983年8月9日成立，为集体所有制企业，于2004年3月2日改制登记为股份合作制企业，于2011年9月2日改制登记为股份有限公司，现名称为：甘肃省轻工机械股份有限公司。甘肃省轻工机械总厂原登记机关为甘肃省工商行政管理局，改制后登记为甘肃省轻工机械股份有限公司，登记机关未变。2018年10月，机构改革后，登记机关名称变为“甘肃省市场监督管理局”。甘肃省轻工机械总厂是依照《企业法人登记管理条例》设立的企业法人，2011年改制登记为股份有限公司，根据《公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。该企业按照国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》中的《非公司企业法人按改制变更登记提交材料规范》提交了以下文件材料：法定代表人签署《非公司企业法人改制登记申请书》；企业法人签署《指定代表或者共同委托代理人的证明》及指定代表或者委托代理人的身份证件复印件；企业法人的主管部门（出资人）出具的批准改制的文件；创立大会会议记录；企业债权银行出具的金融债权保全证明；改制后的公司章程；改制后公司股东或发起人的主体资格证明或者自然人身份证件复印件；依法设立的验资机构出具的验资证明；根据改制后公司章程的规定和程序，提交董事、监事和经理的任职文件及身份证件复印件；根据改制后公司章程的规定和程序，法定代表人的任职证明；住所使用证明；改制同时变更经营范围，有法律、行政法规和国务院决定规定必须在登记前报经批准的项目，提交的有关批准文件或者许可证书复印件；《企业法人营业执照》副本。据上，该企业提交的材料齐全，符合法定形式。甘肃省轻工机械总厂根据上述提交材料和相关批准文件以及《改革实施方案》改制登记为甘肃省轻工机械股份有限公司，符合法定程序，登记合法有效。关于公开登记信息，我局依据《政府信息公开条例》规定已在企业信用信息公示系统公开，你们可自主在该系统查询。对企业登记档案可按规定进行查询。你们提出的土地出让手续等问题，不在我局职责范围，有关问题你们可向有关部门反映。吴小萍等六人不服，向本院提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”重复处理行为系行政机关作出的没有改变原行政行为确定的法律关系，没有创设新的行政法律关系，没有对行政相对人已有的权利义务产生新的影响的行为，因此不属于行政诉讼受案范围。本案中，原告吴小萍等六人认为甘肃省轻工机械总厂改制为甘肃省轻工机械股份有限公司过程中，甘肃省轻工机械股份有限公司弄虚作假、不按规定虚构二次改制申请变更登记，侵占集体资产，甘肃省轻工机械股份有限公司变更登记违法，向被告甘肃省市场监督管理局递交《履职申请书》，要求被告甘肃省市场监督管理局对上述违法行为进行调查并向其书面回复查处结果。被告甘肃省市场监督管理局经审查作出《答复》，告知其甘肃省轻工机械总厂改制登记为甘肃省轻工机械股份有限公司符合法定程序，登记合法有效。原告吴小萍等人向被告甘肃省市场监督管理局递交的《履职申请书》，实质上是认为被告甘肃省市场监督管理局于2011年9月2日审核批准甘肃省轻工机械总厂改制为甘肃省轻工机械股份有限公司的行为存在违法情形，要求被告甘肃省市场监督管理局进行处理，属于对审核批准甘肃省轻工机械总厂改制为甘肃省轻工机械股份有限公司的行为的申诉，被告甘肃省市场监督管理局经审查作出的《答复》属于驳回原告吴小萍等人提起申诉的重复处理行为，没有改变原行政行为确定的法律关系，未对原告吴小萍等人设定新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。因此，原告吴小萍等六人提起本案诉讼，请求撤销《答复》，并判令被告甘肃省市场监督管理局履行查处职责，不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告吴小萍、常自新、普锋、李延成、樊清秀、马金龙的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告吴小萍、常自新、普锋、李延成、樊清秀、马金龙。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  王 卫审 判 员  王海燕审 判 员  王 洋二〇二一年二月二十四日法官助理  张 瑾书 记 员  米 晶