文书内容重庆市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝行申360号再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆市华拓酒店管理有限公司，住所地重庆市渝中区大同路77号大同方城市公寓19-14。法定代表人陈雪梅，总经理。委托诉讼代理人宋文远，该公司员工。委托诉讼代理人何志强，重庆三大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市渝中区住房和城市建设委员会，住所地重庆市渝中区民生路345号。法定代表人陈勇，主任。出庭负责人袁江，重庆市渝中区住房和城市建设委员会委属渝中区房屋征收中心副主任。委托诉讼代理人易曼，重庆市渝中区住房和城市建设委员会工作人员。委托诉讼代理人刘怡，重庆丽达律师事务所律师。重庆市华拓酒店管理有限公司（简称华拓公司）诉重庆市渝中区住房和城市建设委员会（简称渝中区住建委）撤销房屋征收补偿行政协议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行终148号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。华拓公司申请再审称，第一，一、二审判决错误认定行政机关有权通过约定方式确定征收房屋面积，属于适用法律错误。征收房屋面积属于行政机关单方认定事项，不属于征收补偿协议约定事项，行政机关无权在征收补偿协议中通过约定来确定征收房屋面积。一、二审法院认为未登记面积可以在征收补偿协议中通过约定来予以确定，进而认定本案被诉（2017）鲁祖庙B组字第109号《征收协议书》（简称《征收协议书》）第二条第2款中通过约定方式对被征收房屋未登记面积进行补偿是合法的，实属适用法律错误。行政协议不同于民事合同，行政协议事关公共利益，不是所有的事项都可以由双方自由约定，有的关涉公共利益的事项必须依法由行政机关单方认定。案涉《征收协议书》第二条第2款关于被征收房屋未登记面积的补偿费用的约定属于超越法定职权，依法应予撤销。一、二审法院采用民事审判思维，以合同自由和契约严守为由，未对此超越职权的违法情形进行合法性审查，违反《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条的规定。第二，《征收协议书》第二条第2款以无任何证据证明的237.03㎡作为补偿根据，属于认定事实不清、证据不足。渝中区住建委在本案法定举证期限内未提交任何证据证明上述237.03㎡作为未登记面积与事实相符，而华拓公司举示的证据能够充分证明未登记建筑面积实为497.8㎡，华拓公司对上述237.03㎡的认定从未予以认可，且一直在提出异议。第三，《征收协议书》第二条第2款未按公示的497.8㎡认定未登记面积，而以未经公示的237.03㎡作为未登记面积的补偿根据，严重违反法定程序。第四，《征收协议书》第二条第2款适用错误的补偿标准，华拓公司已经提交了大量的证据证明大同路77号房屋未登记面积部分修建年代在1990年4月1日以前，行政机关应对未登记面积按有证面积进行补偿。第五，华拓公司一审要求渝中区住建委补偿9080981元，但一、二审未对该请求进行明确裁判，属遗漏诉讼请求。综上，请求重庆市高级人民法院撤销一、二审判决，改判撤销《征收协议书》第二条第2款，责令渝中区住建委对涉案房屋未登记面积重新认定，并对未登记面积按有证面积进行补偿。渝中区住建委未向本院提交书面答辩意见。本院认为，本案从诉讼类型来看，系行政相对人行使行政协议撤销权的行政诉讼案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定可知，行政协议具有实现行政机关行政管理的“单方性”的一面，也有尊重双方当事人协商一致“合意性”的一面，行政诉讼法规定了两类行政协议纠纷，并相应按照“两分法”的原则规定了不同的审理规则：一类是“违法变更、解除行政协议”纠纷，这类纠纷属于单方行政行为纠纷。对于这类纠纷，应按照一般行政行为进行合法性的全面审查。另一类是“行政机关不依法履行、未按照约定履行”纠纷，此类纠纷属于履约纠纷。对于这类纠纷，应当主要针对原告诉讼请求，参照民事合同的审理规则进行审查。同时，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一、二款，第十二条，第十四条以及第二十五条之规定，行政相对人请求判决撤销行政协议的，属于履约纠纷范围，人民法院重点针对行政协议的效力，以及行政协议是否符合相关法律规定可撤销情形等方面进行审查。本案中，各方当事人对于《征收协议书》中的其他条款均无异议，争议焦点主要集中于该《征收协议书》第二条第2款未经登记面积的协议补偿条款的合法性问题，本院对此评判如下：第一，关于案涉《征收协议书》的效力问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”之规定，行政协议作为一种特殊的行政行为，兼具“行政性”和“合同性”。因此一个有效的行政协议，必须是符合相关行政法律规范的规定，满足主体要件、职权要件、目的要件、程序要件等一系列法律的规定，同时又必须受到意思自治原则的制约，只有在双方当事人缔约时平等协商，自愿达成相关合同条款，且符合合同法等民事法律规范的规定，方为有效的行政协议。本案中，重庆市渝中区人民政府依法作出征收决定，随后发布了征收公告以及征收补偿安置方案，涉案房屋重庆市渝中区大同路77号在本次征收范围内。原重庆市渝中区房屋管理局根据上述征收补偿安置方案经与华拓公司协商达成协议，双方签订了案涉《征收协议书》，上述《征收协议书》明确载明了案涉房屋的合法建筑面积、未登记建筑面积及其补偿费用，华拓公司对上述《征收协议书》签字盖章予以确认，并领取了全部补偿款项，随后将涉案房屋腾空交付被申请人。因此，案涉《征收协议书》是双方当事人协商一致的结果，系双方真实意思表示，并无证据证明该协议损害国家、集体和他人的合法权益，案涉《征收协议书》未违反相关法律、行政法规的规定，亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，一、二审法院据此确认案涉《征收协议书》有效，符合上述司法解释的规定，并无不当。第二，关于案涉《征收协议书》是否符合相关法律规定可撤销情形的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”以及第十四条“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”之规定，行政协议作为一种特殊的行政行为，其相关诉讼中举证责任的分配不同于传统的复审性行政诉讼，而是包括两种事项的举证责任，即行政机关高权性事项的举证责任和协议性事项的举证责任。行政相对人行使行政协议撤销权，属于权利妨碍要件事实，应当由行政相对人根据其主张事由承担举证责任。行政相对人以显失公平为由撤销协议的，需举证证实：行政主体利用优势或对方没有经验签订明显背离公平原则的有偿合同或者双务合同。本案中，华拓公司以“渝中区住建委签订的《征收协议书》用所谓‘残值补助费’的名义，回避了其依法支付华拓公司所有的237.03㎡未登记面积征收对价的义务，属于显失公平的约定”为由，提起请求撤销案涉《征收协议书》的行政诉讼。华拓公司即应当举证证明案涉《征收协议书》存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或者违背一方真实意思表示、乘人之危、显失公平等合同可撤销的情形。但根据一审法院审理查明的事实，华拓公司对其被征收房屋的用途、建筑面积、价值等情况清楚明了，亦明知案涉《征收协议书》中对合法建筑面积、未登记建筑面积及其补偿费用的相关约定。协议双方当事人在不违背法律禁止性规定前提下，在行政机关依法作出的安置补偿方案规定的标准范围和幅度内达成补偿安置协议，随后协议一方渝中区住建委按照《征收协议书》的约定支付了补偿款项，华拓公司亦将涉案房屋腾空交付渝中区住建委，上述协议的签订足以认定系双方协商一致后的真实意思表示。华拓公司作为依法注册成立的有限责任公司，经营范围包括酒店企业管理、房地产经纪咨询、自有房屋租赁等，其对案涉《征收协议书》中未登记建筑面积的变化、补偿费用的约定等条款并不存在处于弱势地位或者缺乏经验等主客观因素，华拓公司举示的涉案房屋实景图片、重庆市建设工程质量检验测试中心出具《关于渝中区大同路77#房屋原结构情况的函》、《重庆市房产面积测算报告书》等证据亦不足以证明案涉《征收协议书》存在显失公平的情形，一、二审法院据此认定华拓公司请求撤销《征收协议书》证据不足，应当承担举证不能的法律后果，符合上述司法解释的规定，并无不当。此外，华拓公司向本院提交了徐育红、李志刚的证人证言，拟证明华拓公司负责人宋文远在签订案涉《征收协议书》时针对第二条第2款提出异议的事实。上述材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，亦不能达到案涉《征收协议书》存在显失公平情形的证明目的，本院依法不予采纳。华拓公司的再审申请理由不能成立，本院依法不予支持。综上，华拓公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回重庆市华拓酒店管理有限公司的再审申请。审判长 许 鹏审判员 龙贤仲审判员 张 莉二〇二一年二月二十四日书记员 万 芳