广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤08行终9号上诉人（原审原告）陈其明，男，汉族，1970年10月16日出生，住广东省雷州市×××××××××，公民身份号码：440××××××××××××51X。委托代理人吴小园，广东拓盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湛江奋勇高新技术企业开发区管理委员会，住所地：湛江奋勇高新区管委会机关大院。法定代表人及参加诉讼行政机关负责人：吴承光，主任。委托代理人陈敏，管委会干部。委托代理人伍力锋，广东国邦律师事务所律师。上诉人陈其明诉被上诉人湛江奋勇高新技术企业开发区管理委员会房屋及地上附着物征收补偿纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，涉案土地位于湛江奋勇高新区管辖区内，原权属于华侨管理区，后由湛江市××××××××收回[权属证号：粤（2019）湛江市不动产权第0049975号]。2001年7月16日，湛江市国土局华侨管理局分局向陈尚寿发出《关于同意临时用地的通知》，同意其在涉案土地上建95平方米蚕房作为临时用地，并告知其国家或侨区要利用该土地必须无偿拆除，把土地交还侨区。2004年10月10日，陈尚寿与陈其明签订《开发区观光带临时蚕房转让协议》，并明确原告陈其明同意湛江市国土局华侨管理区分局批示该临时用地《关于临时用地的通知》中所有要求。2013年3月8日，原告陈其明与被告签订《协议书》，约定给予原告奖励金人民币13760元，并约定原告自签订协议之日起两天内自行将地上青苗及附属物处理完毕。因原告不自动履行上述协议所约定的义务，被告湛江奋勇高新技术产业开发区管委会发出湛奋通字[2019]第7号《限期清理奋勇高新区国有土地上附着物通知书》，告知原告于2019年8月5日前自行清理该地块上的附着物并恢复原状，如原告逾期不自行清理，被告将依法进行清理。2019年7月22日，被告湛江奋勇高新区技术产业开发区管委会作出《关于清理湛江奋勇高新区国有土地地上附着物的通告》。2019年11月15日，被告湛江奋勇高新区技术产业开发区管委会对原告在涉案土地内所建的建筑物和地上附着物等予以强制拆除。原告陈其明认为被告未向其支付征收补偿款，遂向提起行政诉讼。在庭审中，被告称其未存在征收行为，与原告签订协议书系为了妥善解决历史遗留问题，属于鼓励性质的款项。原告称涉案建筑是从陈尚寿处转让而来时就已经存在的，具体是否有进行相应的报建并不清楚。另原告称其直接向当时华侨管理区十三队片区负责人曾积才支付承包金，但没有提供相应的依据，而被告称未收到原告所支付的承包金。原审认为，本案属于土地行政征收纠纷。本案争议焦点为：被告是否存在征地而不补偿的行为，原告的起诉是否有事实根据。依照《行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据;”之规定，原告陈其明诉求被告向其支付征收补偿款，该诉求前提为被告湛江奋勇高新技术产业开发区管委会对涉案土地实施行政征收行为，并且征地补偿的需要被征收人取得合法土地权属证明，从湛江市国土局华侨管理区分局于2001年7月16日所出具的《关于同意临时用地的通知》中，该通知仅将涉案土地作为临时用地批准给陈尚寿建设蚕房使用，并告知陈尚寿如国家或侨区要利用该土地必须无偿拆除并将土地交回侨区。后原告陈其明与陈尚寿私自签订《开发区观光带临时蚕房转让协议》，原告亦在该协议中确认同意上述《关于同意临时用地的通知》中所有要求，并且没有证据证明涉案土地内所修建的建筑物经过报建，更无证据证明原告取得合法的土地使用权。事实上，涉案土地原权属于湛江市华侨管理区，后经收储，湛江市××××××××于2019年8月6日取得含涉案土地在内的土地权属证明。综上，在案证据无法证明被告湛江奋勇高新技术产业开发区管委会对涉案土地上的涉案建筑物及种植物等实施征收行政行为，原告陈其明的诉求不具备前提条件。此外，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”本案中，无证据证明被告在本案中实施土地行政征收行为，也无证据证明原告对涉案土地及其地上建筑物取得相关的权属证明，原告称其直接向当时华侨管理区十三队片区负责人曾积才支付承包金，但没有提供相应的依据。因此，原告不能证实存在行政征收行为且因行政征收行为而造成原告的合法财产权受到侵害的事实，故原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项的规定，依照《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，驳回原告陈其明的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告陈其明的起诉。案件受理费50元，原告陈其明已预交，由该院予以退还。上诉人陈其明不服原审裁定，上诉请求：1、撤销一审法院作出的粤0891行初71号《行政裁定书》，指令一审法院重新审理；二、由被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：一、被上诉人的行为属于土地征收，一审法院认定基本事实不清，对本案纠纷的定性错误。1、涉案土地原权属于湛江市华侨管理区，土地用途为林地，后因建设奋勇高新区，通过湛江市××××××××收储方式将涉案土地用途变更为工业用地。原华侨管理区内的全部承包出去的农用地和林地均被收回，土地上的所有附着物包括青苗和建筑物及农用设施均被征收并给予补偿。其中就包括上诉人从陈尚寿处合法受让使用的涉案土地。2、被上诉人实际上己对上诉人作出征收补偿的承诺，并己就其他相同情形的土地使用人作出补偿。2013年4月19日，被上诉人就上诉人与其他九户土地使用人进行青苗、物业补偿登记（有补偿登记表为证，被上诉人也不否认该补偿登记表的真实性〉，并己向上诉人实际支付了其中20.92亩玉米的青苗补偿费20920元。且华侨管理区内其他土地使用人也均己取得相应的补偿费。现被上诉人作出其支付的补偿费非因征收发放的抗辩，但却无法解释其向上诉人和其他土地使用人支付青苗补偿费的事实。3、若被上诉人非因征收而收回涉案土地，则无权利用行政权力强制拆除上诉人在涉案土地上的物业和青苗。根据相关法律规定，被上诉人作为不具有行政强制拆除职能的行政机关只有在涉及行政征收行为过程中可以依法使用行政强制手段拆除行政相对人的地上附着物。被上诉人一直自认其已将涉案土地上的附着物全部拆除，若拆除原因为被上诉人所述，则属于民事纠纷，则其无权直接强制收回土地及强制拆除上诉人在涉案土地上的附着物，而应当通过民事诉讼方式请求人民法院作出判决，然后通过人民法院的强制执行方式收回土地并拆除上诉人的地上附着物。综上所述，被上诉人的行为是强制收回土地并强行拆除地上附着物的行为，是行政征用行为，并非因承包土地到期或侵权而采取民事诉讼方式收回土地。如果被上诉人采取动用警察，强行收回土地并强制拆除地上附着物的行为是解决民事纠纷，则被上诉人行为是土匪强盗行为。一审法院认定被上诉人的行为不属于行政征收行为，于理不合，于法无据，实际上是确认政府部门采取土匪强盗方式解决民事纠纷的合法性，其祸害无穷。二、上诉人对涉案土地的使用来源合法。案外人陈尚寿系原奋勇农场职工，通过合法手段取得涉案土地承包经营权，也取得批准在涉案土地上建设临时建筑养蚕。2004年，因陈尚寿不再耕种涉案土地，遂将其在涉案土地内的建筑物及涉案土地种植权有偿转让（转包〉给上诉人，故双方签订的转让协议。另用于种植的土地是陈尚寿当时种桑树用于养蚕的，一并转包给了上诉人。双方未签订书面协议，只是上诉人承诺代替陈尚寿向当时的奋勇农场缴纳承包金。自2004年以来，上诉人一直向奋勇农场支付涉案土地的承包金，被上诉人直至涉案征地行为发生后都未对上诉人的土地使用行为提出异议，并对上诉人在涉案土地上的附着物依法进行登记和实际支付了部分补偿费用。以上事实足以证明上诉人对涉案土地使用权的来源系合法的。三、被上诉人对地上附着物补偿己作出了《补偿登记表》，是因为补偿金额太少，上诉人不同意该补偿方案才没有签订《补偿协议》，上诉人提出的补偿数额若无根据，一审法院至少应当按《补偿登记表》的金额予以判决。综上，被上诉人强行收回土地并强制拆除地上附着物的行为是行政征收行为，本案纠纷属于行政诉讼，一审法院驳回上诉人的起诉明显错误，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人湛江奋勇高新技术企业开发区管理委员会答辩称：一、本案并非土地行政征收纠纷，一审认定事实清楚，法律适用正确，应予以维持。1、本案被上诉人的清理行为不属于行政行为。按照相关法律规定，行政行为需要符合以下要件：首先主体上必须是行政机构以及法律法规授权的组织；其次，该行为的作出必须以行政职权的行使为前提；最后，该行为对相对人的合法权益产生一定的影响。本案中，被上诉人虽作为行政机关，但拆除房屋及清理附着物的行为并非在行使行政职权，并没有具体的行政强制行为；相反地，被上诉人系涉案土地的权属人，是基于维护自身合法权益而作出上述行为，所依据的是双方签订的协议书，属于协议拆除，双方在本案中的地位是平等关系，不存在所谓的行政强制行为。2、本案亦不存在土地征收行为。土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。本案中，涉案土地属于国有土地，权利人为被上诉人，故被上诉人的清理行为不符合上述土地征收的定义。综上，被上诉人的拆除清理行为不符合行政行为和土地征收的构成要件，故不属于土地征收行政行为，本案当然地不属于行政诉讼的审理范畴。上诉人针对被上诉人的民事行为提起行政诉讼于法无据，一审法院依法驳回上诉人起诉符合事实和法律规定，应予以维持。二、上诉人故意夸大损失且所诉损失不具有合法性，被上诉人无需对此承担任何补偿责任。1、本案中，陈尚寿建临时蚕房虽经批准，但仅为临时用地，按照《中国人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。陈尚寿自2001年取得批准建房至今已超过19年，使用期限早己过，任何人均无权继续使用涉案土地及该临时建筑。2、2004年10月10日陈尚寿未经被上诉人同意私自与上诉人陈其明签订的《开发区观光带临时蚕房转让协议》属无效协议。退一步来说，上诉人在该转让协议中己同意遵守湛江市国土局华侨管理区批示该临时用地《关于临时用地的通知》，即同意无偿拆除相关的建筑物等，故上诉人亦无权再继续使用涉案土地及相关建筑物、附着物。3、对于己建成的临时蚕房及相应土地由于使用期限已过，且陈尚寿明确同意在被上诉人有开发需要时无偿拆除，所以对于该房屋不存在任何补偿的依据；而对于陈其明私自侵占土地加建的其他建筑物，以及私自侵占土地所种植的树木等，因没有经过权属人的同意，属于侵权行为，不具有合法性，不存在合法权益，且所建房屋没有任何报建手续，属于违章建筑，被上诉人无需对上述情形进行任何补偿。4、被上诉人为了妥善处理历史遗留问题，在处理涉案土地问题时己充分考虑到上诉人的实际情况，决定通过支付鼓励金的方式促使上诉人自行清理涉案土地的建筑物及青苗等附着物。故双方经友好协商于2013年3月8日与签订《协议书》，约定如上诉人陈其明配合奋勇经济区带头清理地上附着物、构建物则给予奖励金13760元，如不按时处理，则视为放弃，被上诉人有权进行平整，一切损失由上诉人自负。上述协议签订后上诉人领取了奖励金13760元，但拒绝履行协议。由此可见，上诉人侵害了被上诉人的合法权益，在本案中故意夸大损失且所诉损失不具有合法性，被上诉人对此无需承担任何补偿责任。综上所述，被上诉人的行为并非行政行为，上诉人所诉无事实及法律依据，不符合行政诉讼的法律规定，一审法院驳回其起诉于法有据，请求二审法院依法驳回上诉人上诉，维持原裁定。二审中，上诉人陈其明向本院提交调取或责令提供证据申请书，请求本院调取或责令被上诉人提供其向上诉人支付20920元的依据和凭证，以证明被上诉人的涉案行为属于土地征收行为，依法应对上诉人进行补偿。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款关于“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”的规定，上诉人无正当理由未在一审指定的举证期限提出调取证据的申请，现二审提交不符合上述规定，本院不予准许。二审期间，上诉人向本院提交了一份证据材料：上诉人和陈恢銮的银行流水，主张证明：2013年5月16日，被上诉人向上诉人账户支付了2013年4月19日《工业园区青苗、物业补偿表》中承诺的玉米青苗补助20920元。该笔款项正是被上诉人因涉案土地征收而向上诉人支付的部分青苗补偿款。且被上诉人于2013年7月8日向同一份补偿表中另一农户陈恢銮（陈銮）支付了补偿表中登记辣椒补偿费3765元。经审查，本院认为，上诉人二审提交的上述证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的“新的证据”，本院不予确认。案经本院二审审查查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案系房屋及地上附着物征收补偿纠纷。本案争议的焦点为：被上诉人湛江奋勇高新技术企业开发区管理委员会是否对上诉人陈其明的涉案房屋及地上附着物实施了征收行为？经查，上诉人系认为被上诉人对其涉案房屋及地上附着物实施了征收行为却未给予补偿而提起本案诉讼，但被上诉人辩称涉案土地属国家土地而非农村集体所有，且被上诉人当时就是涉案土地的产权人，不可能也无必要对属于国家所有且由其管理使用的土地实施征收；至于地上房屋属违章建筑，其他地上附着物则系上诉人非法占有涉案土地后种植的，被上诉人有权收回涉案土地并拆除、清理地上附着物。经查，上诉人及被上诉人双方均确认涉案土地属国家所有，故上诉人所述的被上诉人对属于国家所有的涉案土地实施征收行为显然缺乏法律依据，且亦未能提供证实被上诉人对涉案土地或房屋存在征收行为的事实证据。据此，原审法院认为上诉人的起诉缺乏事实根据并无不当，本院予以支持。若上诉人认为被上诉人对涉案房屋及其他地上附着物实施的强制拆除及清理行为造成了其经济损失，则可循其他途径予以救济。综上，上诉人陈其明上诉请求缺乏理据，本院不予支持。原审裁定处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张智敏审 判 员 杨纯京审 判 员 麦江梅二〇二一年二月一日法官助理 杨丹红书 记 员 梁罗芬附相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。