安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖06行终4号 上诉人（一审原告）宋计玲，女，1946年4月6日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人沈鹏，安徽许继光律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市烈山区烈山镇人民政府，住所地安徽省淮北市烈山区宿丁路**。统一社会信用代码11340604669474259B。 法定代表人魏辉，该镇镇长。 行政机关出庭负责人吴信峰，该镇人大主席。 委托代理人杜春雷，安徽律诚律师事务所律师。 委托代理人陈少林，安徽律诚律师事务所律师。 一审第三人李腾飞，男，1991年7月17日出生，汉族，居民，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人杨宗梅（李腾飞之母），女，汉族，1971年2月2日出生，住安徽省淮北市烈山区。 宋计玲因诉淮北市烈山区烈山镇人民政府（以下简称烈山镇政府）、第三人李腾飞确认征收补偿协议无效一案，不服安徽省濉溪县人民法院（2020）皖0621行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋计玲及委托代理人沈鹏，被上诉人烈山镇政府的其他分管负责人吴信峰及委托代理人陈少林，一审第三人李腾飞的委托代理人杨宗梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，宋计玲与李腾飞系祖孙关系。宋计玲在淮北市××山区××社区原有宅基地一块，因李腾飞结婚无地点盖新房，经杨宗梅（李腾飞母亲）与宋计玲协商，杨宗梅、李腾飞在案涉宅基地上建造了房屋供李腾飞结婚使用。烈山镇政府依据淮棚改办〔2016〕18号、19号文件需征收李腾飞所居住房屋。2017年8月2日，烈山镇政府与李腾飞（由其母亲杨宗梅在协议上代签“李腾飞”三字）签订了《征收补偿协议》（新北ＡＺＦ-1014号）。宋计玲认为该协议中宅基地征收补偿利益应当由其本人享有，烈山镇政府不应当与李腾飞就宅基地签订征收补偿协议，遂起诉，请求确认烈山镇政府与李腾飞签订的《征收补偿协议》无效。 一审法院认为，烈山镇政府为了实现公共服务目标，与李腾飞签订了《征收补偿协议》，该协议属于行政协议。虽然《征收补偿协议》上“李腾飞”的名字非李腾飞本人所签，但李腾飞的母亲代签“李腾飞”名字的事实，得到了李腾飞的追认。宋计玲仅依李腾飞占用其案涉宅基地建造了房屋，宅基地的征收利益应当由宋计玲本人享有为由，提出确认本案协议无效的诉讼请求，但宋计玲、李腾飞对《征收补偿协议》中补偿的项目、数额均无异议。烈山镇政府的行政行为系对房屋征收补偿安置，随着“地随房走”的一体主义观点，烈山镇政府也对被征收房屋所占宅基地的征收利益作了补偿，涉案房屋为李腾飞建造，李腾飞是被征收房屋的所有权人，烈山镇政府系征收实施主体且具有行政主体资格，与李腾飞所签协议不违反我国法律、行政法规的禁止性规定，故该协议合法有效。对宋计玲请求确认涉案《征收补偿协议》无效的诉讼请求，不予支持。根据淮北市烈山区人民法院（2017）皖0604民初641号民事判决书中认定的事实，宋计玲的真实意思是分得被征收房屋所占宅基地的征收利益，可另就征收房屋附带补偿宅基地的财产利益提起民事诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定,判决驳回宋计玲的诉讼请求。 上诉人宋计玲上诉称，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。本案属于征收补偿，不适用房屋买卖交易过程中的“地随房走”的原则，一审法院据此认定《征收补偿协议》有效是错误的。烈山镇政府提交的《土地证明》内容不客观真实属于无效证明，应视为被上诉人签署《征收补偿协议》没有合法依据。杨宗梅在没有得到李腾飞的授权情况下，无权签署《征收补偿协议》。被上诉人与第三人恶意串通损害上诉人的合法权益，属于无效行为。房屋与宅基地属于不同主体的，应分别签署两份《征收补偿协议》，被上诉人对宅基地的权属是知情的，被上诉人与李腾飞就案涉宅基地签订补偿协议，其行为明显是恶意串通，存在重大且明显违法的情形，因涉案《征收补偿协议》是一个整体，应当确认案涉补偿协议无效。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人烈山镇政府辩称，被上诉人在签订协议前按照征收程序依法核实了宅基地的权属情况，且进行了三榜公示，在程序合法的情形下，与第三人签订了征收补偿协议。烈山镇政府与第三人签订征收补偿协议具有事实和法律依据，不符合法律规定的重大且明显违法的情形。上诉人请求确认征收补偿协议无效于法无据。请求驳回上诉，维持原判。 第三人李腾飞述称，案涉宅基地上的房屋系其本人建造，被上诉人与其签订征收补偿协议符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 宋计玲向一审法院提交以下证据： 1.淮北市烈山区人民法院（2017）皖0604民初641号民事判决书，证明原告在征收拆迁前拥有宅基地一处，被第三人结婚建房使用； 2.《烈山区棚户区改造项目征收补偿协议书》（新北AZF-1014号）及补偿清单，证明被告与第三人签订征收补偿协议，包含了原告99.9平方米宅基地补偿金额240239.52元，侵犯了原告财产权益，该协议无效； 3.烈山镇新北社区《情况说明》，证明宋计玲系新北AZF-1014号征收补偿协议涉及宅基地的权利人。 烈山镇政府向一审法院提交了以下证据： 1．新北社区的宅基地确认和三榜公示资料，证明被告与第三人签署协议的事实依据； 2．附属物登记表、补偿协议、补偿清单。 3．情况说明。 证明被告在调查核实之后与第三人签订协议。李腾飞的母亲杨宗梅在补偿协议上签“李腾飞”的姓名，得到了李腾飞的追认。 上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实及对证据的认证依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人烈山镇政府与案涉宅基地实际使用人及房屋建造人李腾飞签订案涉征收补偿协议的行政行为是否存在没有依据的重大且明显的违法情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政行为无效。”本案中，根据查明的事实，上诉人宋计玲与一审第三人李腾飞属同一农村经济组织成员，案涉宅基地使用权人原为宋计玲，因宋计玲之孙李腾飞结婚需要建房，宋计玲同意李腾飞使用案涉宅基地建设房屋并婚后使用。宅基地上的房屋系李腾飞及家人出资建设，李腾飞对该处住宅享有一定的合法权益。宋计玲对案涉补偿协议确定补偿项目、补偿数额均无异议，李腾飞与烈山镇政府签订案涉征收补偿协议并未降低或减损被征收人应获得的案涉土地及房屋补偿利益，故本案不存在征收部门与李腾飞恶意串通损害被征收人权益的情形。宋计玲对征收补偿协议中所包含宅基地部分的补偿利益可以通过另行提起分配征收补偿利益的民事诉讼予以解决，对此一审法院已经予以释明。杨宗梅代其子李腾飞签订案涉征收补偿协议的行为得到李腾飞的追认，符合法律规定，该代签行为不影响案涉征收补偿协议的效力。 需要指出的是，根据我国土地管理法等法律的规定，征收农村集体土地涉及村民住宅的，应当给予土地补偿费、安置补助费及住宅补偿费用等，以保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。本案不适用国有土地上房屋买卖的“地随房走”原则，一审法院认为本案适用“地随房走”的原则不当，本院予以指正。 综上，烈山镇政府与李腾飞签订案涉征收补偿协议的行政行为不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，宋计玲要求确认涉案征收补偿协议无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋计玲负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二一年二月二十四日 法官助理李源 书记员马嵘璟 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；