浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）浙10行终37号 上诉人（原审原告）金学美，男，1965年6月2日出生，汉族，住玉环市。 委托代理人洪克文。 委托代理人卢艳。 被上诉人（原审被告）玉环市自然资源和规划局，住所地玉环市玉城街道双港路187号。 法定代表人蔡其方，局长。 委托代理人谢铭，工作人员。 委托代理人黄友生。 被上诉人（原审被告）玉环市人民政府玉城街道办事处，住所地玉环市玉城街道广陵路132号。 法定代表人周也林，主任。 委托代理人周庆军，工作人员。 委托代理人郭天奇。 上诉人金学美因诉被上诉人玉环市自然资源和规划局、玉环市人民政府玉城街道办事处土地征收补偿一案，不服温岭市人民法院（2020）浙1081行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月13日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2014年2月22日，原告金学美与玉城街道仓坑村、采桑村、乌岩村、鳝湾村、鳝塘村、鳝鱼头村签订了养殖承包合同，约定“甲方将座落在玉城街道城北的太平塘水库，现承包给乙方（即本案原告）养殖经营，……承包期六年，从2014年2月22日起至2020年2月22日止。……甲方需要自主经营或开发利用的，应提前六个月通知乙方，并退回未到期的承包款（不计息）。……5.如果政府给予水库相关政策性拨款，归甲方所有，乙方无权享受。6.如在乙方承包期内，如因不可抗拒的自然灾害等，政府政策所给予的养殖补偿，归乙方享受……。”合同签订后，原告一次性缴纳了6年的承包费130万元，并将承包水库建成养殖基地。2017年2月22日，上述六个村村民委员会以自主经营开发需要为由，向原告发出解除养殖承包合同通知书，要求原告于6个月内腾空、搬离。2017年4月11日，原玉环县人民政府下发〔2017〕23号专题会议纪要，“一、太平塘小微企业园两条配套道路征用过程中涉及的围垦、坑塘水面等0.707公顷国有土地权属管理单位为玉城街道，县国土局及时办理国有土地收回农转用报批手续，……五、太平塘小微企业园二期围垦的国有土地权属管理单位为玉城街道，国土部门无偿收回报批，涉及相关村的使用权由玉城街道按9.8万元/亩的标准补偿，……”。2017年7月8日，玉环市玉城街道办事处与上述六个村村民委员会签订土地收回补偿协议。协议约定前者收回后者拥有的坐落于太平塘蓄淡水塘水域和周围土地使用权261.6亩（经中介机构测量）用于企业园区建设；前者综合补偿后者（包括土地收回、青苗、地上附属物、养殖补偿等费用）每亩水域和周围土地使用权70000元，后者积极协助前者办理好各项用地审批手续及相关开发工作，给予每亩奖励28000元；使用权收回的综合补偿款及奖励金共计人民币25636800元等事宜。上述款项现已拨付到村。2017年8月8日，上述六个村村民委员会再次向原告发送收回承包权决定书。2017年8月24日，约定的腾空、搬迁期限到期后，原告以养殖周期长等理由，未着手进行搬迁、腾空，但向原玉善村、鳝湾村、鳝鱼头村村民委员会各申请退领承包款54500元，向乌岩村村民委员会申请退领承包款109000元、向仓坑村村民委员会申请退领承包款174700元，均获得同意，而在向采桑村村民会员申请退领承包款时被以尚未腾空、搬迁为由拒绝。原告共退领了承包款447200元。2018年8月22日，玉环市人民政府发文批复同意玉城街道调整行政村规模，撤销采桑村、仓坑村、乌岩村、芦岙坑村、鳝鱼头村五个村村民委员会，将原五个行政村的辖区进行合并，设立北城村村民委员会，撤销沙鳝村、鳝湾村、鳝塘村三个村村民委员会，将原三个行政村的辖区进行合并，设立玉善村村民委员会。2019年10月8日，玉环市人民法院作出（2019）浙1021民初4044号民事判决书，判令玉城街道北城村村民委员会、玉善村村民委员会返还金学美承包款人民币94466.75元，赔偿金学美因单方提前解除合同所造成的损失人民币100000元。该判决经（2019）浙10民终3110号民事判决维持，业已生效。原告认为二被告未履行土地征收补偿职责，提起本案诉讼。另，2018年2月6日，浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2017]-0221）同意玉环市2017年度第十批次建设用地34.0986公顷。2018年12月7日，浙江省建设用地审批意见书（浙土字（331021）A[2018]-0009）同意玉环市2018年度第十批次建设用地11.0711公顷。 原审法院认为，本案的争执焦点为二被告是否履行土地征收补偿职责？本案中，从二被告提交的证据可知，涉案地块系国有土地，被告行使的系国有土地使用权的收回。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可知，为了公共利益等需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，而涉案国有土地的使用权人系上述6个村。本案中，被告玉环市玉城街道办事处根据原玉环县人民政府专题会议纪要（〔2017〕23号）于2017年7月8日与上述6个村签订了涉案国有土地收回补偿协议，约定了由玉城街道办事处补偿给6个村（包括土地收回、青苗、地上附属物、养殖补偿等费用）每亩水域及周围土地使用权人民币70000元及每亩奖励人民币28000元，且二款项均已按协议约定拨付至所在村，应当认定其已履行了就涉案地块国有土地使用权收回的相关补偿职责。且本案原告金学美与玉城街道原上述6个村虽签订了养殖承包合同，但上述6个村已依照原养殖承包合同约定于2017年2月22日向原告送达了解除养殖承包合同通知书而解除上述养殖承包合同，且双方就养殖承包合同提前解除产生的财产损失纠纷亦通过民事诉讼途径得以解决并获得一定的补偿。现原告要求本案二被告履行土地征收补偿职责，向其支付地上附属物、养殖补偿等征收补偿款280万元，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求，该院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告金学美的诉讼请求。 上诉人金学美上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、一审认定两被上诉人已履行涉案国有土地使用权征收补偿职责系认定事实错误。1、上诉人金学美因养殖需要与采桑村、仓坑村、乌岩村、鳝鱼头村、鳝塘村、鳝湾村六个村民委员会签订养殖承包合同，约定承包期为六年，自2014年2月22日至2020年2月22日，双方之间的土地承包关系合法有效。该六个村将其拥有的集体土地和政府交其使用的国有性质农用地共计280亩发包给上诉人从事水产养殖经营，上诉人对承包土地享有占有、使用、收益的权利。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第一百二十一条、第一百三十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款第(四)项、《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《浙江省实施办法》第二十六条之规定，土地被征收时，土地补偿费归农村集体经济组织所有，而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。被征用土地上的青苗补偿费等按照当季作物的产值计算。被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等补偿费，按照其实际价值计算。本案中，上诉人金学美基于六年承包期，在承包的土地及水域投入大量成本，养殖的水产正进入成熟期和丰收期。现上诉人承包经营的土地在承包期内被征收(收回)，依法应获得包括地上附着物、青苗补偿费、养殖补偿等在内的相应补偿。上诉人在一审中提供的相关证据足以证明在涉案承包土地被强行收回时，养殖场存在着机器设备及设施、建筑物和养殖鱼虾等水产品。然而，被上诉人未进行评估和补偿，也未与上诉人协商，通过六个村强迫解除与上诉人签订的土地承包合同，强行将上诉人清理出场。故被上诉人未履行征收(收回)补偿职责。2、2017年3月1日，被上诉人玉环市自然资源和规划局发布《关于玉环县2016年度计划第8批次工程建设用地补偿安置方案的公告》，载明土地征收补偿标准为70000元/亩，青苗按实地当季作物的产值计算补偿。而2017年7月8日，被上诉人玉环市人民政府玉城街道办事处与采桑村等六个村民委员会签订土地收回补偿协议，约定补偿六个村70000元/亩，并奖励28000元/亩。该协议内容显示70000元/亩包括土地收回、青苗、地上附着物、养殖补偿等费用。两被上诉人前后两个行为明显相互矛盾。此外，根据玉环县人民政府办公室〔2017〕23号专题会议纪要，因太平塘小微企业园开发建设需要，玉环县政府决定征收涉案土地，涉及相关村的使用权按98000元/亩的标准补偿。该98000元/亩超出了《关于玉环县2016年度计划第8批次工程建设用地补偿安置方案的公告》中确定的70000元/亩补偿标准，超出的28000元/亩理应首先补偿地上附着物、青苗、养殖补偿等费用。而被上诉人与六个村签订土地收回补偿协议时，却另立名目将该28000元/亩作为对六个村的奖励，仍然没有对上诉人进行补偿，未履行法定征收补偿职责。3、按合法的征收补偿行政程序，被上诉人应根据评估结果直接向上诉人补偿涉案承包土地的地上附着物、青苗、养殖补偿等费用。退一步讲，如果被上诉人将该地上附着物、青苗和养殖补偿等费用单列“以一个确定的补偿标准或金额”先支付给六个村，上诉人也可以根据该确定的补偿标准或金额，向六个村主张返还。而本案中，由于被上诉人没有将地上附着物、青苗、养殖补偿等费用予以细化明确，仅仅认为已包含在98000元/亩中，导致上诉人无法向六个村主张返还相应补偿款，直接影响了上诉人的权利行使，损害了上诉人的合法权益。因此，被上诉人存在不履行行政职责的情形。4、上诉人与六个村已结的民事诉讼案件，与本案无关联性，不能成为被上诉人免除履行征收补偿职责的理由。从该民事诉讼案件的诉讼请求和判决内容看，是因六个村提前解除承包合同，上诉人要求退还承包款、设备设施被破坏、基于六年承包期而投入的100多万元挖掘鱼塘等损失提出的诉讼。由于上诉人挖掘鱼塘工程系发包个人，购买材料款项支付无正式发票，所主张的近百万工程款损失未获支持，最终仅象征性的判决赔偿上诉人10万元损失。该诉讼案件并未包括地上附着物、青苗和养殖补偿等费用。二、一审法院仅以涉案土地系国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第五十八条之规定，认为被上诉人已向土地使用权人（6个村）支付相应补偿款，进而认定已履行法定征收补偿职责，而未依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第一百二十一条、第一百三十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款第(四)项等规定，适用法律错误，进而导致作出错误判决，应予撤销。两被上诉人应履行法定的土地征收补偿职责，向上诉人明确其已向六个村支付的补偿款中，被征收(收回)的261.67亩土地应向上诉人支付的地上附着物、青苗、养殖补偿费用的每亩具体补偿标准或总金额。综上，请求撤销一审判决，判令两被上诉人履行法定的土地征收(国有土地使用权收回)补偿职责；一、二审诉讼费用由两被上诉人承担。 被上诉人玉环市自然资源和规划局辩称：一、上诉人不是用益物权人，不能基于用益物权获得相应补偿。《中华人民共和国物权法》明确规定土地承包经营权为用益物权。基于物权法定原则，涉案坑塘水面系国有土地，使用权人系采桑村等六个村。上诉人通过与采桑村等六个村签订养殖承包合同而获得的权利并非土地承包经营权，上诉人不是用益物权人。上诉人因“承包”涉案坑塘水面(国有土地)而享有的权利系合同债权。二、被上诉人系收回涉案国有土地，并非征收集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人适当补偿。涉案土地使用权人系采桑村等六个村，上诉人系因与采桑村等六个村签订养殖承包合同而占有、适用涉案土地，上诉人不是涉案土地使用权人，亦不是用益物权人，上诉人不能基于用益物权获得相应补偿。在涉案国有土地收回时，上诉人对于前期投入损失，可依法另行向协议相对人即采桑村等六个村提起民事诉讼来主张合同债权。事实上，上诉人已提起民事诉讼来主张合同债权。三、被上诉人根据原玉环县人民政府〔2017〕23号专题会议纪要，将涉案土地按程序报经浙江省人民政府批准农转用和收回国有土地，无偿收回原由玉城街道办事处管理使用的涉案国有土地，事实清楚、程序合法、依据充分。涉及采桑村等六个村的土地使用权补偿已由玉城街道办事处根据上述专题会议纪要予以补偿。被上诉人收回涉案国有土地的行为没有侵害上诉人的合法权益。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人玉环市人民政府玉城街道办事处辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，具体理由如下：一、本案系国有土地使用权收回，而不是集体土地征收。根据两被上诉人提交的证据材料，一审认定涉案地块属于国有土地，玉环市自然资源和规划局行使国有土地使用权收回正确。涉案国有土地使用权人系与上诉人签订养殖承包合同的六个村，而并非上诉人。上诉人混淆了征收集体土地与收回国有土地使用权这两种不同的行为。实际上，上诉人的财产损失已经通过民事途径得以解决，其要求被上诉人支付补偿款280万元缺乏事实依据。2019年7月18日，上诉人向玉环市人民法院提起诉讼，案号为(2019)浙1021民初4044号，玉环市人民法院判决二村委会返还上诉人承包款人民币94466.75元并支付利息，同时赔偿因单方提前解除合同造成的损失人民币100000元，驳回其他诉讼请求。该一审判决现已被二审维持。根据该案判决，10万元损失中已包含养殖补偿等费用。上诉人在一审诉状中称为养殖经营需要共投入280多万元,但在(2019)浙1021民初4044号案件中，上诉人诉请赔偿1400000元，上诉人未能提供证据证明损失280多万元的事实，且该金额与前案中其提出的损失金额差距极大，因此，上诉人要求支付补偿款280万元缺乏事实依据。二、本案不适用集体土地征收相关法律规定。涉案地块属于国有土地，行政机关行使的是国有土地使用权收回而非征收，不应适用集体土地征收相关法律法规的规定。因涉案土地收回补偿协议签订于2017年，修改后的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起实施，本案应当适用修改前的土地管理法。综上，请求驳回上诉。 经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，首先，上诉人金学美与玉城街道采桑村、仓坑村、乌岩村、鳝鱼头村、鳝塘村、鳝湾村等六个村民委员会签订了养殖承包合同，但在2017年2月22日，前述六个村民委员会作出解除养殖承包合同通知。根据已经发生法律效力的玉环市人民法院（2019）浙1021民初4044号民事判决认定，前述六个村民委员会于2017年2月22日已通知上诉人解除，原养殖承包合同即日解除。2017年7月8日，被上诉人玉环市人民政府玉城街道办事处与玉城街道采桑村等六个村民委员会签订土地收回补偿协议，收回太平塘蓄淡水塘水域和周围土地使用权261.6亩，协议约定补偿按每亩水域及周围土地使用权7万元（包括土地收回、青苗、地上附属物、养殖补偿等费用），另外每亩奖励2.8万元。被上诉人玉环市人民政府玉城街道办事处已经将包含养殖补偿等费用在内的收回土地补偿款实际支付给采桑村等六个村民委员会，其没有向上诉人再行支付补偿款的义务。上诉人与六个村民委员会之间的补偿问题应通过民事诉讼途径解决。其次，根据被上诉人玉环市自然资源和规划局提供的其于2017年12月4日签订的玉土收字[2017]B-07号收回国有土地补偿协议、2018年11月26日签订的玉土收字[2018]B-05号收回国有土地补偿协议并结合浙土字A[2017]-0221号、浙土字（331021）A[2018]-0009号浙江省建设用地审批意见书，玉环市自然资源和规划局向玉环市人民政府玉城街道办事处收回坑塘水面等国有土地11.0524公顷，而并非向上诉人收回国有土地使用权，上诉人不是该协议的当事人。况且，根据原《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。从现有证据看，经浙江省人民政府批准收回的土地均为国有土地，上诉人不能根据其承包国有土地而享有土地承包经营权，其不是该条规定的土地使用权人。现上诉人要求玉环市自然资源和规划局向其支付地上附着物、养殖补偿等征收补偿款280万元，缺乏事实根据与法律依据。再次，上诉人所称的《关于玉环县2016年度计划第8批次工程建设用地补偿安置方案的公告》针对的是集体土地征收补偿，而不是国有土地收回补偿，上诉人金学美没有证据证明涉案土地系集体土地。因此，上诉人要求按集体土地征收补偿的理由不能成立。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人金学美的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金学美负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二一年二月二十六日 法官助理 章晓慧 代书记员 朱佩珍 12- 13-