安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终190号 上诉人（一审原告）王锡斌，男，1967年11月12日出生，汉族，住安徽省芜湖市芜湖县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人王锡斌因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初405号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2005年3月2日，原宣城市国土资源局与王锡斌签订《关于方家冲安置区改变安置方式的补充协议》，该协议第二项第12条约定，甲方按规划要求，在规划的天都花园第五组团适当位置划出一亩地给安置户用于三产建设。 2008年12月25日，安徽省政府作出皖政地〔2008〕514号《关于宣城市2008年第六批次城市建设用地的批复》，批准宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）在宣城市宣州区飞彩街道、西林街道用地范围内转用并征收集体农用地15.9006公顷，征收集体建设用地6.0002公顷、未利用地1.5333公顷，合计批准建设用地23.4341公顷。2012年9月27日，安徽省政府作出皖政地〔2012〕555号《关于宣城市2012年第15批次城市建设用地的批复》，批准宣城市政府在宣城市宣州区飞彩街道莲西社区、石板桥社区、莲花塘社区用地范围内征收集体建设用地13.7373公顷。2020年1月9日，经宣城市政府批准，宣城市自然资源和规划局（以下简称宣城市资规局）作出了〔2019〕宣供地开字第28号《建设用地批准书》（以下简称《建设用地批准书》）和宣开拨字〔2019〕7号《国有建设用地划拨决定书》（以下简称《划拨决定书》），划拨土地面积6335平方米给宣城市宣州区西林街道社区卫生服务中心使用，划拨土地用途为医疗卫生用地。该项目用地位置为梅园路与方家冲路交叉口西北角，王锡斌称协议承诺补偿的一亩商业用地位于该项目用地范围内。 王锡斌对上述《建设用地批准书》和《划拨决定书》不服，以宣城市政府为被申请人向安徽省政府提起行政复议申请，安徽省政府受理后，通知宣城市政府提出书面答复。经延期审理，安徽省政府于2020年10月26日作出皖行复〔2020〕237号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称237号《决定书》），以王锡斌与该《建设用地批准书》和《划拨决定书》没有利害关系为由驳回了其行政复议申请，并于次日向王锡斌送达。王锡斌不服安徽省政府作出的237号《决定书》，向该院提起诉讼，请求撤销237号《决定书》并判令安徽省政府依法重新处理。 一审法院另查明，2019年7月13日，宣城市宣州区西林街道社区卫生服务中心与西林办事处九同社区方家冲安置区53户村民签订《协议书》一份，约定由宣城市宣州区西林街道社区卫生服务中心买断53户村民的一亩经济发展用地指标。王锡斌系53户村民中的一户。王锡斌在庭审中陈述其未在该协议上签字，亦未领取款项。庭审中，王锡斌陈述依据协议原宣城市国土资源局承诺在安置区内给其1亩商业用地指标，但具体位置未确定。 一审法院认为，王锡斌不服宣城市政府批准作出的《建设用地批准书》和《划拨决定书》而向安徽省政府申请行政复议，其作为申请人首先应当与上述具体行政行为之间具有利害关系。案涉《建设用地批准书》《划拨决定书》系集体土地依法被征收为国有之后，政府主管部门对国有土地建设用途进行的批准行为。宣城市宣州区西林街道社区卫生服务中心项目建设占用的土地已被征收为国有，王锡斌称原集体土地被征收安置过程中，土地主管部门曾通过协议方式承诺给予其商业用地指标，但此后并未办理土地使用权登记手续，也未明确土地具体位置，即上述约定未赋予王锡斌相应的土地使用权，王锡斌亦未实际占有、使用该土地。故王锡斌对案涉土地的使用权尚不享有现实利益，批准用地行为对其权利、义务不产生直接影响，其不是案涉行政行为的利害关系人，安徽省政府据此驳回王锡斌的行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王锡斌的诉讼请求。 王锡斌上诉称，上诉人所居住的房屋于2005年被原宣城市国土资源局拆迁，拆迁协议载明由拆迁人（原宣城市国土资源局）提供宅基地给上诉人自建房屋居住。而拆迁人将上诉人房屋拆迁后，中途擅自改变拆迁安置方式，将划分给上诉人自建居住房屋的宅基地统建成商品房，拆迁人由此赚取巨额利润，而由于改变安置方式承诺给包括上诉人在内的被拆迁人一亩商业用地至今没有着落。上诉人数年来多次向拆迁人及当地政府部门要求落实该一亩商业用地，均被推诿和无视。直至2020年初上诉人听说该一亩商业用地被西林卫生服务中心以195万元强行买走了，于是上诉人分别找到西林街道办事处、宣城市开发区管委会、宣州区政府、宣城市资规局、宣城市政府，要求公开针对该一亩商业用地处置方式的政府信息。其中，宣城市资规局给上诉人的信息公开答复函中已清楚讲明该一亩商业用地已包含在西林社区卫生服务中心综合楼项目用地内。上诉人就此违法行为分别向安徽省自然资源厅、安徽省政府提出行政复议申请，安徽省政府通过所谓的延期决定书混淆上诉人申请行政复议的目的，将简单的一亩商业用地的去向问题而复杂成什么《建设用地批准书》《划拨决定书》为难上诉人，就这样推演成所谓与上诉人没有利害关系了，然后上诉人所申请行政复议的目的“要求给予落实一亩商业用地”不了了之。由于被上诉人的失误,导致上诉人向原审法院提起诉讼，而原审法院在没有弄清本案之重要诉点（该一亩商业用地是否属于上诉人所有、是否被西林卫生服务中心强行购买）的情况下，再次错误判决驳回上诉人诉讼请求。宣城市资规局己在信息公开答复函中明确了该一亩商业用地具体位置包含在西林社区卫生服务中心综合楼项目内范围内。未为上诉人办理该一亩商业用地权属登记问题的责任在拆迁人（原宣城市国土资源局）和宣城市政府，而不是上诉人。另外，上诉人关于调取重要证据的申请未被原审法院采纳，也不符合行政诉讼举证责任倒置原则。一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告王锡斌向一审法院提供了以下证据： 1、237号《决定书》，证明原告与宣城市政府作出的《建设用地批准书》和《划拨决定书》之间有利害关系； 2、通话记录，证明被告拖延行政复议时间； 3、协议书、宣城市政府专题会议纪要，证明《建设用地批准书》和《划拨决定书》与其有利害关系。 一审被告安徽省政府向一审法院提供了以下证据： 1、行政复议申请书及邮寄凭证； 2、补正行政复议申请通知书及邮寄凭证； 3、行政复议申请书及邮寄凭证（补正）； 4、行政复议答复通知书及书面答复； 5、延期审理通知书及邮寄凭证； 6、237号《决定书》及邮寄凭证。 证据1-6证明行政复议程序合法。 7、《关于方家冲安置改变安置方式的补充协议》； 8、皖政地〔2008〕514号《关于宣城市2008年第六批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2012〕555号《关于宣城市2012年第15批次城市建设用地的批复》《宣城市建设用地项目供地方案审批呈报表》； 9、《建设用地批准书》和《划拨决定书》。 证据7-9证明王锡斌并非案涉土地所有权人、使用权人、案涉集体土地已经省政府批准征收为国有建设用地；王锡斌与《建设用地批准书》和《划拨决定书》之间没有行政法律上的利害关系；237号《决定书》事实清楚、证据充分、适用法律依据正确。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请人应当与其所申请复议的行政行为有利害关系。本案中，虽然王锡斌于2005年与原宣城市国土资源局签订的协议中载明“甲方（原宣城市国土资源局）按规划要求，在规划的天都花园第五组团适当位置划出一亩地给安置户用于三产建设”，但该协议约定的“一亩地”涉及的安置户并非王锡斌一户，且协议中该条款尚未实际履行，即约定的“一亩地”并未划给安置户，王锡斌亦未实际取得案涉土地使用权。在此情况下，宣城市政府批准将案涉土地划拨给宣城市宣州区西林街道社区卫生服务中心使用，对王锡斌的权利义务不产生实际影响，王锡斌与其申请复议的行政行为没有利害关系，安徽省政府驳回其复议申请并无不当。上述协议中“一亩地”涉及的其他安置户大多数已与宣城市宣州区西林街道社区卫生服务中心达成协议，同意该“一亩地”由该中心使用，并获得了相应补偿，故有关“一亩地”的约定客观上已难以继续履行。王锡斌如不同意其他多数安置户的意见，坚持认为原宣城市国土资源局未履行上述2005年协议有关“一亩地”约定给其造成损失的，可另循法定途径解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王锡斌的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王锡斌负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月二十六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……