海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2021）琼01行终8号   上诉人（原审原告）海南佳宜建设工程有限公司，住所地海口市国贸大道1号景瑞大厦B座1501房。   法定代表人莫兰，执行董事。   委托代理人庄莉琳，海南问源律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局，住所地海口市秀英区长滨东四街6号市政府第二办公区第17号北楼。   法定代表人潘永强,局长。   委托代理人林滋杨，该局工作人员。   委托代理人韩笑梅，海南中邦律师事务所律师。   原审被告海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道9号。   法定代表人冯飞,省长。   委托代理人谢福海，海南省司法厅工作人员。   上诉人海南佳宜建设工程有限公司（以下简称佳宜公司）因诉被上诉人海口市市场监督管理局（以下简称市监局）及原审被告海南省人民政府（以下简称省政府）工商登记及行政复议一案，不服海口市琼山区人民法院（2020）琼0107行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   被诉行政行为：市监局于2019年7月26日向佳宜公司作出海市监信[2019]15号《撤销登记决定书》(以下简称15号撤销决定)，限佳宜公司自收到该撤销登记决定书之日起十日内到市监局缴回2019年3月7日所补发的营业执照原件并换发营业执照。佳宜公司不服，向省政府申请行政复议，省政府于2019年10月31日作出琼府复决[2019]号《行政复议决定书》（以下简称219号复议决定），确认15号撤销决定违法。佳宜公司不服，诉至法院，请求撤销15号撤销决定和219号复议决定。   原审查明，2014年4月24日，佳宜公司股东由海南大唐投资集团有限公司（以下简称大唐公司）持有100%股份变更为洋浦大唐资源集团有限公司（以下简称洋浦大唐公司）持有100%股份。   2014年10月28日，因债务原因，大唐公司将佳宜公司营业执照正副本原件、税务登记证副本、组织机构代码证正副本原件各一份及公司公章、财务章等移交给中金九龙缘投资管理（北京）有限公司（以下简称中金公司）。此后，中金公司一直保管佳宜公司的营业执照正副本原件及印章。   2019年1月28日，佳宜公司在国家企业信用信息公示系统上声明营业执照正副本遗失作废。   2019年1月30日，佳宜公司又在《海口日报》登报声明公司章、财务章、法人章（陈家学）遗失作废。   2019年1月31日，佳宜公司向市监局提交补办营业执照的申请，当日，市监局以佳宜公司的申请材料不符合法定代表人签字并加盖公章的规定为由，对佳宜公司补领营业执照的申请不予受理。   2019年3月1日，佳宜公司向市监局提交《补领营业执照申请书》及相关材料，以遗失营业执照正副本为由申请补领。   2019年3月7日，佳宜公司向市监局提交《公司登记（备案）申请书》及法规规定的相关材料，申请将公司的法定代表人（执行董事、经理）由陈家学变更为莫兰。同日，市监局对佳宜公司申请补领营业执照和变更法定代表人（执行董事、经理）的材料进行审核后，于当天给佳宜公司补发营业执照，并在补发营业执照当日办理法定代表人（执行董事、经理）变更登记业务，同时给予佳宜公司换发了载明法定代表人为莫兰的新营业执照。   2019年4月22日，市监局收到中金公司《关于依法撤销用虚假材料作出的佳宜公司工商登记变更事项的紧急报告》，称佳宜公司伪造变更登记申请材料，办理公司法定代表人变更登记业务，请求依法撤销佳宜公司工商登记变更事项。   2019年4月23日，市监局启动调查。在市监局调查过程中，大唐公司和佳宜公司于2019年6月28日向市监局龙华分局提交一份《情况说明》，称：大唐公司与中金公司约定将佳宜公司公章及营业执照保管在中金公司，是为了方便中金公司办理政府征用佳宜公司土地补偿款的清收补偿事宜，后政府不再征用该土地，大唐公司根据合同及公司经营管理需要，多次要求中金公司退回公章和营业执照，中金公司工作人员张涛均回复公章及营业执照找不到，佳宜公司于2019年1月开始以遗失方式登报公告重新刻章并申领新的营业执照，并因原法定代表人被列入工商“黑名单”而变更了公司的法定代表人。但佳宜公司未提供其向中金公司索回证照及公章的相关证据。   2019年7月1日，中金公司工作人员张涛在接受市监局龙华分局调查询问时称，这些证照及公章一直在中金公司保存，大唐公司、洋浦大唐公司、佳宜公司及其他公司均未向中金公司索要过佳宜公司的公章及营业执照，并出示了2014年大唐公司向中金公司移交的佳宜公司的相关证照及公章原件。   市监局调查后确认佳宜公司隐瞒其营业执照保管在中金公司的真实情况，取得补发营业执照和办理法定代表人变更登记许可的事实，认为其违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十一条规定，依据《行政许可法》第六十九条第二款的规定，于2019年7月26日作出15号撤销决定，撤销佳宜公司2019年3月7日办理的补发营业执照及法定代表人变更登记，将佳宜公司的登记事项恢复到2019年3月7日前的原登记事项，同时告知佳宜公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。2019年7月31日15号撤销决定送达佳宜公司。佳宜公司不服，向海南省市场监督管理局提出行政复议申请。   2019年8月21日，海南省市场监督管理局将该行政复议申请移送至省政府，省政府于2019年8月26日决定受理，并要求市监局提交书面答复后，组织佳宜公司与市监局进行听证，于2019年10月31日作出219号复议决定，并于2019年11月5日送达给佳宜公司、市监局。219号复议决定主要认为工商行政登记不属于行政许可，不属于《行政许可法》调整范围，15号撤销决定适用依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第2目的规定，确认15号撤销决定违法。   原审认为，本案审查的是15号撤销决定、219号复议决定是否合法。首先，15号撤销决定认定“大唐公司向中金公司移交了佳宜公司的营业执照正副本原件各1份，在此之后佳宜公司2019年3月1日申请办理补发营业执照及法定代表人（执行董事、经理）变更登记（备案）业务时，中金公司一直保管着佳宜公司的营业执照正副本原件，没有向大唐公司或其他主体归还或出借过佳宜公司的营业执照正副本原件。佳宜公司2019年3月1日申请办理补发营业执照及法定代表人（执行董事、经理）变更登记（备案）业务时，称佳宜公司遗失营业执照正副本原件，没有如实反映真实情况。”的事实，有市监局提交的证据：21.询问笔录（2019年6月20日）、22.移交清单、23.收条、24.佳宜公司营业执照、25.股权出质设立登记通知书、26.借据、27.抵偿债务协议、28.情况说明、29.询问笔录（2019年7月1日）、30.行政执法现场收集（相片）证据表等证据，在案佐证，足以认定。佳宜公司提出其向中金公司提出索要执照和印章时，中金公司回复找不到。对此，佳宜公司未提供有效证据予以佐证，原审法院对此不予认定。因此，市监局作出的15号撤销决定认定事实清楚，证据确凿。   其次，根据《行政许可法》第十二条第（五）项“下列事项可以设定行政许可：……（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。”的规定，公司登记应属于行政许可性质。既然公司登记属于行政许可事项，那么针对公司登记事项的变更登记原则上也应当属于行政许可，需要遵循行政许可法的规定。作为一种依申请的行政行为，公司变更登记包括当事人申请和登记机关受理、审查、登记、造册、颁证等多个环节。因此，本案的工商变更登记行政行为受《行政许可法》调整。本案中，佳宜公司申请办理补发营业执照正副本原件及法定代表人（执行董事、经理）变更登记（备案）业务时，称遗失营业执照正副本原件，没有如实反映真实情况。佳宜公司的此行为违反了《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”的规定。佳宜公司以欺骗的不正当手段取得补发营业执照用于变更登记。根据《行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”规定，15号撤销决定据此撤销佳宜公司办理的补发营业执照及法定代表人（执行董事、经理）变更登记（备案），将佳宜公司的登记（备案）事项恢复到2019年3月7日前的原登记（备案）事项，适用法律正确。根据《海南省实施〈中华人民共和国行政许可法〉暂行办法》第四十三条第（五）项“行政许可有下列情形之一的，应当撤销行政许可决定，收回已经颁发的行政许可证件，但撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，行政机关不得撤销：……；（五）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的；”的规定，市监局可收回已经颁发的证件，因此，15号撤销决定限佳宜公司自收到决定书之日起10日内到市监局缴回2019年3月7日所补发的营业执照原件并换发营业执照，并无不妥。   最后，市监局接到中金公司的投诉举报后进行了调查，调取相关材料、询问相关人员，核实事实后，作出15号撤销决定，并向当事人进行送达，程序合法。   综上，15号撤销决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。219号复议决定适用法律、法规错误，依法应予撤销。故佳宜公司要求撤销15号撤销决定的请求，不予支持；佳宜公司要求撤销219号复议决定的请求，予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条、第七十条第二项的规定作出判决：1.撤销省政府于2019年10月31日作出的219号复议决定；2.驳回佳宜公司的其他诉讼请求。   上诉人佳宜公司上诉称，上诉人申请补领营业执照以及变更法定代表人，申请材料齐全，理由确实充分，符合法定形式。被上诉人以上诉人违反行政许可法为由，于2019年7月26日作出15号撤销决定，主要事实不清、证据不足，适用依据错误，明显不当，应当予以撤销。一、上诉人向市监局申请补领营业执照并变更法定代表人的行为，申领材料齐全，符合法定形式。（一）关于补发营业执照。2014年10月25日，大唐公司与中金公司签订《抵偿债务协议》，约定将佳宜公司公章及营业执照保管在中金公司，方便中金公司办理政府补偿佳宜公司土地款的清收补偿事项，公章及执照只限用于72.08亩的土地款项的清收事项。后政府已不征用该土地，大唐公司根据合同及公司经营管理需要，多次要求中金公司退回公章及营业执照，中金公司张涛均回复公章及营业执照找不到。《公司登记管理条例》第六十条第二款规定：营业执照遗失或毁坏的，公司应当在公司登记机关指定的报刊上声明作废，申请补领。上诉人以公司营业执照遗失为由，向市监局申请补领，并依据《公司登记管理条例》以及《证照管理事务提交材料规范》的相关规定登报公告并提交了相关材料，市监局经审查后认为符合补领条件，予以办理并无不当，《公司登记管理条例》也未规定其他程序性要求。（二）关于变更法定代表人。由于佳宜公司在2014年将营业执照及公章暂时移交给中金公司管理后，中金公司一直不申报工商年报、不申报纳税，造成佳宜建设税务异常，信用严重受损，不能正常经营，导致原法定代表人被列入工商“黑名单”，上诉人向市监局申请变更公司法定代表人。该法定代表人的变更，是全体公司股东的真实意思表示，亦根据《公司登记管理条例》第二十七条，提供了相应的材料，市监局经审查后许可变更的行为，符合法律的规定。   二、市监局作出的15号撤销登记决定，属于适用依据错误，未尽告知义务，明显不当，符合《行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第六项之规定，应当予以撤销。   （一）市监局撤销办理的补发营业执照的行为，适用法律错误，明显不当。根据《公司登记管理条例》第六十条第二款规定，营业执照遗失或毁坏的，公司应当在公司登记机关指定的报刊上声明作废，申请补领。据此，公司登记及营业执照遗失或毁坏的补发证工作属于登记机关的法定职责及证照管理行为不属企业登记及行政许可行为，同时对于营业执照申请补领的理由，也无须登记机关进行询问、核查，只要提供符合补发证的相关材料，均应当给予办理。但是，市监局却以补发营业执照这一行为违反了《行政许可法》，从而撤销补发营业执照行为，明显是适用法律错误。而实际上，佳宜公司已于2012年8月16日登记设立，取得了相应的营业执照及其他相关证照，并以公司名义已对外从事经营活动，至于佳宜公司将营业执照、印章及其他相关证照的使用或保管，也属于公司商业行为及管理行为，与办理相关证照登记机关之间并无必然的关联。而市监局在完成审查义务后，按照证照管理的要求为其补发营业执照的行为，未影响公司及公司股东的合法权益，也不会对第三人的利益产生任何影响。而第三人的利益是否有影响，也亦不是登记机关要审查的范围，与登记机关决定是否要补发营业执照没有关联。试问，市监局又如何确认该营业执照是由中金公司合法持有，又有什么资格对于这一民事法律事实进行认定呢   （二）市监局撤销变更公司法定代表人的行为未尽告知义务，违反法定程序，明显不当。在市监局作出的15号撤销决定书中，其所说“称你公司遗失营业执照正副本原件，没有如实反应情况，违反了《行政许可法》”。这一理由所针对的是补发营业执照这一行政行为。而对于变更公司法定代表人这一具体行政行为，市监局却没有写明任何撤销这一变更登记的理由，未尽告知说明义务，违反法定程序，毫无理由的阻遏了上诉人作为公司的合法权利。   综上，市监局作出的15号撤销决定符合《行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第六项之规定，亦应当予以撤销。上诉请求：1.撤销一审判决第二项，改判撤销15号撤销决定；2.被告承担本案的诉讼费用。   被上诉人市监局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。   （一）涉案撤销登记决定程序正当。2019年4月22日，中金公司向市监局投诉举报佳宜公司在2019年3月7日办理变更登记时，提供虚假材料骗取公司变更登记，要求撤销其登记业务。市监局在收悉前述举报线索后，依法启动了涉案调查程序，历经了调查取证、询问、案件讨论等多个阶段，全面收集了证据，审慎作出了涉案撤销登记决定并送达了佳宜公司。   （二）涉案撤销登记决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。2019年6月19日，市监局调查人员前往海口市公安局调取了佳宜公司作废并刻制新印章的相关申请材料。调查材料显示，2019年2月15日，佳宜公司法定代表人陈家学以佳宜公司公章在滨海大道不慎遗失为由申请刻领了新的印章。2019年6月20日，市监局调查人员对中金公司进行询问调查，中金公司同时配合提交其与市监局及关联公司的相关债务协议等材料，材料显示2014年10月28日，因佳宜公司关联公司大唐公司与中金公司存在债权债务纠纷，在佳宜公司明确知晓且授意的情况下，大唐公司向中金公司移交了佳宜公司的营业执照正副本原件及公司公章等，在此之后至佳宜公司2019年3月7日办理补领营业执照及法定代表人（执行董事、经理）变更登记（备案）业务时，中金公司一直保管着佳宜公司的营业执照正副本原件，从未向大唐公司或其它主体归还或出借过佳宜公司的营业执照正副本原件。市监局调查人员现场向中金公司核对了其保管的佳宜公司营业执照及公章并拍照取证。2019年6月28日，佳宜公司配合市监局的调查提交了书面的情况说明，该书面说明亦显示并印证佳宜公司营业执照原件从未遗失，而是因债权债务纠纷由中金公司保管着。   综上调查取证，佳宜公司在明知其营业执照正副本原件存放在中金公司处且没有遗失的情况下，没有如实向市监局反映真实情况，谎称营业执照正副本原件遗失，以欺骗的手段取得了涉案登记。故，佳宜公司违反了《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责……”的规定，根据《行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，市监局于2019年7月26日作出涉案撤销登记决定，2019年7月31日，该决定依法送达佳宜公司。   在充分调查取证的基础上，市监局依法作出撤销佳宜公司补领营业执照及变更登记的决定,认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。   三、对佳宜公司主张的回应。第一，根据《行政许可法》《公司登记管理条例》《企业登记程序规定》《注册资本改革方案》等公司登记方面的法律法规可知，为了开放市场并高效便民，公司登记机关一般对公司登记申请材料进行形式审查，但公司登记机关亦对申请人相应的申请材料享有实质审查的权利，相关法规也均明确规定了对于骗取登记行为的申请人所应当承担的法律责任和后果。另外，证照换发补领属于公司登记活动，受前述法律法规的调整规范。第二，补发营业执照是最终准予法定代表人变更登记的一个过程性行政行为，本案应当对涉案补发营业执照及法定代表人（执行董事、经理）变更登记(备案)行为进行整体评价。事实上，佳宜公司申请补发营业执照也是为了进一步的获取法定代表人变更登记这一结果，补发营业执照系经骗取获得，进而变更登记亦属采取欺骗手段达成，市监局对此事实认定清楚。第三，根据市监局的调查情况及上诉理由也可知晓，佳宜公司采取欺骗的手段获取登记是为了帮助被拉入黑名单的法定代表人逃避信用惩戒的相关责任。所以，本案无论从主观意思表示还是客观证据来看，均能确认其以明知的态度、欺骗的手段提交虚假材料申请办理涉案登记的事实。第四，涉案营业执照及公章等原件由中金公司占有保管系佳宜公司及其关联公司大唐公司的真实意思表示，至于大唐公司、佳宜公司与中金公司间何时归还营业执照、公章等涉及相关债务协议的履行事项，该事项应属其三方间的民事纠纷，佳宜公司应当通过民事诉讼等途径依法解决处理，而非径行隐瞒营业执照并未遗失的真实情况，捏造公章、营业执照不慎丢失的虚假事实，作出非内部纠纷等虚假承诺。   综上，佳宜公司的上诉请求不成立，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。   原审被告省政府辩称，市监局作出15号撤销决定对当事人的权利义务并不产生影响，其性质不属于行政许可，故不适用《行政许可法》的相关规定，应适用原《国家工商行政管理总局关于补发企业法人营业执照有关问题的答复》（工商企字[2001]第123号），即15号撤销决定认定事实清楚，程序合法，结果正确，但适用法律依据错误。省政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第2目的规定作出219号复议决定，确认市监局作出的15号撤销决定违法，并无不当。一审法院判决撤销219号复议决定不当，应予纠正。佳宜公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。   二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。   本院经审理查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是：15号撤销决定和219号复议决定是否合法及是否应被撤销。   关于15号撤销决定是否合法的问题。根据《行政许可法》第三十一条及第六十九条第二款的规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。本案中，佳宜公司自愿将营业执照正副本交付中金公司控制，却又谎称营业执照遗失，向市监局申请补办营业执照及变更法定代表人。由于佳宜公司未反映真实情况，市监局为其补办了法定代表人为陈家学的营业执照，又根据佳宜公司的申请，为其办理了法定代表人变更登记，并换发了法定代表人为莫兰的营业执照。案外人中金公司投诉后，市监局按照法定程序进行调查取证，查清事实并上会讨论后，依法作出15号撤销决定，并向佳宜公司予以送达，告知其救济途径。综上，市监局作出15号撤销决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，结果并无不当。   关于219号复议决定是否合法的问题。省政府认为15号撤销决定适用法律错误，应当适用《国家工商行政管理总局关于补发企业法人营业执照有关问题的答复》（工商企字[2001]第123号），但根据《国家工商行政管理总局关于公布规范性文件清理结果的公告》（工商办字[2004]138号），上述规范性文件已于2004年废止，故省政府认为15号撤销决定应适用该规范性文件明显错误。另外，佳宜公司对219号复议决定认定事实，适用程序方面并无异议，本院经审查亦未发现不当之处。综上，219号复议决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律法规错误，结果明显不当，应予撤销。   综上，上诉人佳宜公司的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人海南佳宜建设工程有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 张伟伟   审判员 孙 晓   审判员 张珂瑜      二〇二一年二月二十三日   法官助理 梁 汕   书记员 郑惠芳   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   :