广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终969号上诉人（原审被告）：珠海市斗门区人民政府。住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇朝福路**。法定代表人：马洪胜，区长。委托代理人：黄振华，赵晓光，均为珠海市斗门区司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：容木英，女，汉族，1956年7月27日出生，住广东省珠海市。原审原告容木英诉珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）强制拆除行政纠纷一案，广东省珠海市中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）粤04行初52号行政判决，上诉人斗门区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审查查明：为建设双湖路A段、B1北段和A片区I－3标段跨鸡啼门物大桥项目，斗门区政府分别于2015年8月23日、2017年10月30日发布了《双湖路A段、B1北段和A片区Ⅰ-3标段跨鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收决定书》及附件《双湖路A段、B1北段和A片区I－3标段跨鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收补偿方案》《双湖路A段、B1北段和A片区I－3标段鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收补偿方案的补充方案》，并在征收范围内予以公告。《双湖路A段、B1北段和A片区Ⅰ-3标段跨鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收决定书》规定的签约期限为2015年8月23日至2015年12月31日。原被告双方未在规定的时间内就补偿事宜达成一致意见，被告于2018年10月8日作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并于2019年7月12日将该补偿决定书确定的补偿款项提存至斗门公证处。原告不服该补偿决定，于2018年12月6日向珠海市人民政府提起行政复议，珠海市行政复议委员会办公室当日受理。珠海市行政复议委员会办公室通知原被告2019年2月19日开庭审理，并于当日中止复议案件审理，由双方自愿协商补偿事宜。被告于2019年7月19日组织相关部门对涉案房屋采取了拆除措施。原告容木英不服，于2019年7月22日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告斗门区政府于2019年7月19日对容木英所有的位于珠海市斗门区白藤湖幸福北路XX号房屋拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告斗门区政府承担。2019年8月23日，珠海市人民政府作出珠府行复〔2018〕1105号《行政复议决定书》，以斗门区政府未在法定期限内提交作出涉案具体行政行为的证据为由，撤销被告2018年10月8日作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并责令被告重新作出征收补偿决定。原审法院认为，原《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”对比两条规定可见，原《城市房屋拆迁管理条例》中规定的市、县级人民政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请人民法院强制拆迁的“双轨制”规定，已被修改为由市、县级人民政府申请人民法院强制执行的“单轨制”规定，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了原《城市房屋拆迁管理条例》中行政机关自行强制拆迁的规定。本案中，被告在原告行政复议期间，未向法院申请即自行强制拆除原告房屋缺乏法律依据，超越职权，违反法定程序，鉴于房屋已被拆除，无法恢复原状，故应确认违法。被告认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条中的“搬迁”才需要申请法院强制执行，涉案房屋空置，不需要“搬迁”，且房屋所有权已转移，故无需申请法院强制执行。对此，原审法院认为，首先，这是被告对“搬迁”内涵的错误理解，“搬迁”既包括将人和物搬离被征收房屋，也包括被征收房屋本身的拆迁；其次，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”强制拆除房屋属于行政强制执行，《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为行政法规，不可设定也未设定行政强制执行方式，被告自行强制拆除原告房屋需要明确的法律授权，但被告并未向原审法院提供房屋征收过程中可自行强制拆除房屋的法律依据。被告斗门区政府的上述主张缺乏法律依据，原审法院不予支持。为依法正确办理市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件，最高人民法院于2012年3月26日公布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，并于2012年4月10日起实施。该司法解释第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。可见，即使最终法院裁定由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也必须先向法院申请并经法院裁定。综上，被告斗门区政府强制拆除原告房屋缺乏法律依据，超越职权，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告珠海市斗门区人民政府2019年7月19日强制拆除原告容木英的房屋的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告珠海市斗门区人民政府负担。上诉人斗门区政府不服原审判决，上诉提出：一、上诉人作出《征收决定书》、《补偿决定书》，将补偿数额款项提存至斗门公证处，按照《公证法》及《提存公证规划》的规定，上诉人的补偿义务已经履行完毕，房屋征收补偿工作已经完成，根据《物权法》第二十八条规定，涉案房屋物权已经发生转移。补偿已经履行完毕的情况下，一审法院还认为涉案房屋是被上诉人所有，属于事实认定错误，没有法律依据。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，申请法院强制执行时被征收房屋的物权已经属于国家所有，对被征收人仍占用被征收房屋的行为实施强制执行即为搬迁，对人和物从被征收房屋内搬到被征收房屋外的行为，而不包括对被征收房屋的拆除行为。《拆迁条例》证明“拆迁”和“搬迁”是两个不同的概念，“拆迁”是针对房屋的拆迁。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，申请人民法院强制执行的情形仅是既不复议或诉讼又不搬迁，才向法院申请强制执行，法院强制执行的内容是搬迁行为而不是“强制拆迁”行为。根据《拆迁条例》第十七条规定，“强制拆迁”，才是对被征收人仍拥有物权的房屋实施的房屋拆迁行为。上诉人对涉案房屋的处置行使物权的处分权，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，不属于申请法院强制执行的情形。上诉请求撤销一审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人容木英二审未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为强制拆除行政纠纷案件，争议焦点为上诉人斗门区政府于2019年7月19日对涉案房屋采取的强制拆除行政行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中，上诉人斗门区政府在未依法申请人民法院强制执行的情况下，于2019年强制拆除涉案房屋，原审法院经审理认定，在被上诉人容木英不服《国有土地上房屋征收补偿决定书》的行政复议期间，斗门区政府未向法院申请即自行强制拆除涉案房屋，缺乏法律依据，超越职权，违反法定程序，据此判决确认违法，并无不当，本院依法予以维持。上诉人斗门区政府上诉主张，其已经作出《征收决定书》、《补偿决定书》，并将补偿数额款项提存，取得涉案房屋物权，涉案强制执行是搬迁，不是拆除，本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由斗门区政府负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二一年二月二十六日书记员  林欣玮