福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终106号 上诉人（一审原告）严碧娟，女，汉族，1966年1月31日出生，住福州市仓山区。 委托代理人王娟娟，北京蓝科律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路十锦小区**楼。 法定代表人林烽，局长。 委托代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 委托代理人吴雪兰。 一审第三人福州仓山区三江口房屋征收有限公司，，住所地福州市仓山区三环路与福峡路交汇处 法定代表人郑历，总经理。 委托代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 委托代理人蒋增权，福建新世通律师事务所实习律师。 上诉人严碧娟因诉被上诉人福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称“仓山房管局”）行政协议一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院(2020)闽0102行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告严碧娟在仓山区××镇××村山边建有房屋一处，未办理土地使用权证、房屋产权证，无门牌号，上述房屋位于东部××农民新城地块（福州东部新城××号社会保障房）项目建设征收范围内。2019年4月30日的《项目被征收户房屋认定表》由仓山区××镇××村村民代表认定小组、福州市仓山区××镇××村民委员会、中共福州市仓山区××镇××村总支委员会、仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及福州市仓山区三江口房屋征收有限公司（以下简称“三江口征收公司”）共同盖章，确认原告被征收房屋建筑面积274.36平方米，建造用途为住宅。由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组共同在项目房屋性质勘查认定表上对坐落于下洋村航拍号Ｂ-48房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为两层房屋，认定该房屋第一层面积525.88平方米（84年-04年砖混）具备居住条件；余下第二层面积525.88平方米（84年-04年砖木）不具备居住条件，不予认定。原告向被告出具一份《报告》，内容：涉案房屋航拍号为Ｂ-××，总面积1051.76平方米，该房屋建成后一家人居住在内，并以家庭小作坊为生计，故房屋地形图被标为“车间”。2001年城门镇政府以保护环境为由勒令房屋所经营的家庭小作坊停业，本人响应政府要求，当年就停业，此时房屋经修缮后居住至今。原告（乙方）与被告（甲方）、三江口征收公司（丙方）于2019年6月5日签订一份《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：×××01），内容：乙方被征收房屋主体屋式为砖混一等，成新率80%，总建筑面积274.36平方米；乙方同意实行货币补偿并放弃购买安置型商品房，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计2107520元；若乙方提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议；本协议自甲、乙、丙三方均签字或盖章后方可生效，协议先由乙方签字或盖章，由丙方经办人员收回报征收审核组审核，若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两房有权要求乙方据实补偿安置，乙方同意甲、丙两方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《征收补偿安置协议书》，若乙方拒不配合的，甲、丙两方有权直接向法院起诉。其他约定事项：根据仓三指专题纪要［2019］58号签订协议。2020年2月20日，被告向原告出具一份《撤销（协议编号：×××01）告知书》，内容：与你户签订《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：×××01）是根据你户报告和具结，采取“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑274.36平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办［2013］100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积96.03平方米予以货币补偿，共领取费用2107520元，不符合我市现行征迁政策，故本局决定撤销与你签订的《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：×××01）。你可以在接到本告知书之日起7日内向本局书面提出陈述、申辩意见。2020年4月28日，被告向原告出具一份仓房征撤字〔2020〕16号《撤销（协议编号：×××01）决定书》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出。本案被告仓山房管局作出的撤销征收补偿安置协议的决定即属于上述行政机关单方变更协议内容、单方解除协议的行为，亦即属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定的受案范围。故对行政机关行使行政优益权行为的审查仍应按照人民法院对行政行为的审查标准，即合法性审查原则为标准，主要审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件，是否具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。具体到本案，争议焦点为被告仓山房管局作出的撤销征收补偿安置协议的决定是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。在征收过程中，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则就是对国家利益、社会公共利益的侵害。就本案而言，案涉征收协议依据所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”将原告房屋认定为住宅用途，应当审查其依据是否合法、充分。首先，根据福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第九条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”的规定，被告仅由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”显然不符合上述规定。其次，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理…”的规定，本案讼争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的报告，原告房屋为家庭小作坊，且没有其他证据证明案涉房屋确系住宅。综上，原告房屋性质认定为住宅，事实和法律依据不足，可能造成对国家利益、社会公共利益的侵害。此外，根据《房屋征收补偿安置协议书》第七条“若乙方（即原告）提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议。”第九条“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。”的约定，原告未如实称述，被告也可解除协议。故被告作出撤销案涉征收协议，与原告重新签订的决定，认定事实清楚。并且，被告在作出被诉撤销协议决定前履行了告知义务，保障了相对人的陈述、申辩等程序权利，程序合法。原告要求撤销被告作出的《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉（协议编号：×××01）决定书》并履行协议义务的主张，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决如下：驳回原告严碧娟的诉讼请求。 上诉人严碧娟不服一审判决，向本院提起上诉，上诉请求：一、撤销一审行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求;二、本案一、二审诉讼费均由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决在审查被诉撤销决定的合法性时，不是以法律、法规而是以行政优益权学说作为依据。《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定人民法院可以依据法理审理行政案件，更何况行政优益权学说一直是富有争议的法理。一审判决没有明确其法律上的依据是什么，被上诉人也未提供明确的法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应认定案涉撤销决定没有法律依据。从司法实践来看，通常都认为行使优益权既不得与法律、法规相违背，同时行政机关也要遵守诚实信用原则。二、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条关于行政协议司法审查对象的规定，本案审查重点应当是撤销决定的合法性，即撤销决定的作出是否具有法律依据，一审根本未对此进行合法性审查。另外，案涉房屋所在土地的性质此前为集体所有的土地，一审判决以《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定为依据，属于适用法律错误。三、四方认定材料、(2019)58号《会议纪要》等可以充分地证明案涉房屋性质为住宅，且上诉人从未提供过虚假材料。涉案房屋性质为住宅是经过了四方认定的，四方认定具有准确性、权威性、合法性，且又被(2019)58号《会议纪要》予以确认。涉案房屋性质为住宅，不是仅凭上诉人一方提供材料就能认定的。被上诉人如有相反意见，应当提供相反的证据。综合分析举证责任分配和双方所提供的证据，案涉房屋认为住宅的证据是充分的，认定为非住宅的证据非但不充分，事实上根本就没有任何证据。一审判决提出，被上诉人可以以《房屋征收补偿安置协议书》第7、9条的约定为由解除协议，该理由不能成立:首先，被上诉人没有举证明所谓审核组是否进行了审核、如何进行了审核，审核本身是否具有法律依据、是否遵守了法定的权限和程序，而且所谓审核的过程没有让上诉人参与，审核的结果也没有依照法定方式向上诉人进行过有效送达，上诉人对所谓的审核无法认可；第二，被上诉人一直主张上诉人提供资料不实，但始终没有举证证明上诉人提供的哪项资料不实，应认定被上诉人的主张不成立；第三，如前所述，涉案房屋为住宅是经过了四方认定的，并不是根据上诉人提供的资料确定的。因此，被上诉人所作出的撤销决定，也不符合《房屋征收补偿安置协议书》第7、9条的约定。对此，一审判决的认定缺乏事实及法律依据。另外，一审判决认定:“本案诉争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的报告，原告房屋为家庭小作坊，且没有其他证据证明案涉房屋确系住宅....”同样与事实严重不符。事实上，在航拍图(矢量图)中根本没有将案涉房屋标注为车间，有被上诉人在一审期间提交的矢量图为证。四、案涉《房屋征收补偿安置协议书》合法有效。（一）案涉《房屋征收补偿安置协议书》合法有效，只要《房屋征收补偿安置协议书》不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当认定为合法有效的行政协议。合法有效的行政协议，非经过法定的权限和程序，不得予以撤销。（二）一审判决没有直接审查案涉《房屋征收补偿安置协议书》的合法性，更没有明确指出《房屋征收补偿安置协议书》是否为有效的行政协议，明显属于事实认定不清。（三）案涉撤销《房屋征收补偿安置协议书》决定，依法应当撤销。1.被上诉人的撤销决定没有具体的法律、法规作为依据。行政机关单方撤销行政协议的行为是一种行政行为，并且这种行政行为和其他行政行为一样，必须具有明确的法律依据。撤销行政协议的权力，同样属于法定职权，必须有法律的明确规定才能行使，不能根据理论上所称的“行政优益权”而直接行使。2.被上诉人提供的法律依据明显错误。被上诉人在一审期间称其参照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定作出了撤销决定，明显属于适用法律错误。3.被上诉人没有提供其作出撤销决定的证据。被上诉人在答辩中称上诉人提供资料不实，其核查时发现涉案行政协议认定事实有误，不符合我市现行征迁政策，存在损害国家利益、社会公共利益的情形，但并没有提供确实充分的证据加以证明，依照行政诉讼的证据规则，应当视为没有相应的证据。4.被上诉人并不具有单方撤销涉案行政协议的法定职权，撤销决定明显属于超越职权、滥用职权。五、案涉《房屋征收补偿安置协议书》应当继续履行。即然涉案行政协议合法有效，上诉人已经按照《房屋征收补偿安置协议书》的约定履行了相关义务，涉案房屋也已经依照协议被拆除，被上诉人同样应当依法、依约、全面、及时地履行协议义务。 被上诉人仓山房管局、一审第三人三江口征收公司未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，被上诉人与上诉人、一审第三人签订的案涉《房屋征收补偿安置协议书》属于行政协议，签约各方应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定。对于案涉房屋的“住宅”属性，上诉人曾以具结的方式作出保证，且有案涉“四方认定”和（2019）58号《会议纪要》的支持，若被上诉人认为上述情形与客观事实不符并且被诉《撤销决定书》认定事实清楚，应就其所认定的事实承担举证责任。被上诉人在本案中提交的航拍图（矢量图）未记载案涉房屋为“车间”，且上诉人主张其在一审诉讼过程中曾提交记载案涉房屋为“车间”的地形图，但一审法院未将该地形图作为证据进行质证。对此，一审法院认定事实不清，证据不足。 案涉房屋坐落于福州市仓山区××镇××村山边，且被诉《撤销决定书》载明有关征收补偿方案为集体土地房屋征收补偿方案，而一审判决对被诉行政行为适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《福建省实施办法》进行合法性审查，适用法律错误。 本院注意到，本案当事人及一审法院在审理本案中均提及关于“行政优益权”问题，对此本院认为，“行政优益权”是允许行政机关享有的当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思表示一致的权利，属于行政机关在《合同法》框架之外的权利。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二十七条第二款关于“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”的规定，因本案当事人在案涉《房屋征收补偿安置协议书》第七条有关于协议解除权的明确约定，故被上诉人作出被诉《撤销决定书》的行为是否属于行使合同解除权的行为，应当查明。 综上，一审判决认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市鼓楼区人民法院(2020)闽0102行初214号行政判决； 二、发回福州市鼓楼区人民法院重审。 审 判 长 谢红波 审 判 员 蔡陈飞 审 判 员 曾 莹 二〇二一年二月二十六日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛 附注：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。