北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初313号原告李清平，男，1953年5月28日出生，汉族，中视艾默（北京）科技发展有限公司职工，住北京市顺义区。委托代理人李墨耕（原告李清平之女），1981年3月27日出生，汉族，北京市朝阳区居民，住北京市顺义区。委托代理人刘晓东（原告李清平之女婿），1976年9月30日出生，满族，北京市西城区居民，住北京市顺义区。被告北京市规划和自然资源委员会顺义分局，住所地北京市顺义区复兴东街3号院2号楼7层，统一社会信用代码11110000782500914G。法定代表人杜井龙，局长。出庭负责人张鸿飞，北京市顺义区不动产登记事务中心主任。委托代理人吴志刚，北京市规划和自然资源委员会顺义分局工作人员。委托代理人孙茹，北京双法律师事务所律师。原告李清平不服北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）于2020年4月1日作出的《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《不予受理告知书》），以市规自委为被告在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月20日立案后，于同日向市规自委送达了起诉状副本及应诉通知书。因行政机关职权调整，原由市规自委行使的相关职权下放至市规自委各区县分局，本院依职权将被告市规自委变更为北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称市规自委顺义分局）。本院依法组成合议庭，于2021年1月13日公开开庭审理了本案。原告李清平及其委托代理人李墨耕、刘晓东，被告市规自委顺义分局不动产登记事务中心主任张鸿飞及委托代理人吴志刚、孙茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市规自委于2020年4月1日对李清平作出《不予受理告知书》，内容是：“您向我单位邮寄的更正申请收悉。申请书中请求废除×地区×村×号（集体土地建设用地使用证编号：×号），重新签发使用权人李清平和李清奎的《集体土地建设用地使用证》，并提交材料清单如下：1．更正申请（2页）。2．李清平身份证复印件（1页）。3．×号集体土地建设用地使用证（以下简称×号宅基地使用证）复印件（3页）。4．证明（村委会）复印件2份（1页）。5．（2018）京0113民初9672号民事判决书复印件（5页）。6．协议书复印件（1页）。经核查，上述申请因申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理。具体情况如下：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。据此，需提交属地乡（镇）人民政府出具的您具有×地区×村×号院宅基地使用权的证明。同时，申请材料中能提交原件的提交原件。若对不予受理的决定不服，可自收到本告知书之日起60日内向行政复议机关申请行政复议，或者在收到本告知书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。”李清平诉称：第一，市规自委驳回李清平提出更正集体土地建设用地使用证申请的理由为李清平所提交的证据材料里缺少乡（镇）人民政府出具的关于×号宅基地使用证的证明材料，此理由与事实不符。李清平所提交的证明材料里有一份是2005年4月6日由乡镇政府土地规划科和顺义区×地区×村村民委员会（以下简称×村委会）一起为兄弟三人调解后重新划分宅基地范围和使用的证明材料，并加盖了乡镇政府和村委会两个部门的公章，这就是乡镇政府的证明材料，此证明材料上也明确划分了李清平的宅基地使用权范围。另外还有两份证明材料，其中一份是1976年由当时革委会加盖公章的分家单，也明确划分了李清平宅基地的使用权范围和房屋划分情况，以证明李清平在1976年就已经有了宅基地使用权，另一份是2018年房屋所有权判决书，法院也是调查核实了以上证明材料后并最终以此为依据给予判决的。第二，本案事实情况如下：1976年，李清安、李清平和李清奎兄弟三人分家并订立了由顺义县×镇×村革委会证明的分家单，将宅基地和房屋分别分为3份。1993年，李清奎采用欺诈手段隐瞒事实，没有出示1976年革委会加盖公章的分家单，将李清平所属使用权的宅基地和所有权房屋全部错误登记在李清奎名下。该登记证为×号宅基地使用证。李清奎隐瞒实情12年，直至2005年李清平才得知自己名下的宅基地和房屋全部被错误登记在了李清奎名下，且李清奎办理了×号宅基地使用证。李清平遂马上找到×村委会和×镇政府土地规划科，并出示了1976年的分家单这一历史依据。2005年4月6日，经由×村委会和顺义县×镇人民政府土地规划科调解，且×村委会和中证人在场的情况下，签署重新划分宅基地的协议。根据该协议约定，将李清安、李清平和李清奎兄弟三人宅基地重新划分。北京市顺义区人民法院2018年10月31日之民事判决，判令位于北京市顺义区×地区×村×号（×号宅基地使用证），院内东院北正房两间归李清平所有。2020年2月，李清平作为×号宅基地使用证的利害关系人，根据《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，依法向市规自委提出“更正集体土地建设用地使用证的申请”。2020年4月4日，市规自委对于李清平的申请，以资料不齐全为由不予受理。基于上述事实情况，市规自委不予受理该申请的决定不符合相关法律规定。故起诉，请求法院撤销市规自委于2020年4月1日作出的《不予受理告知书》，并责令市规自委对李清平提交的落款时间为2020年2月10日的更正申请依法予以受理。李清平在举证期限内向本院提交的证据是：1．分家单，证明李清平在1976年就已经享有涉案宅基地的使用权。2．集体土地建设用地使用证，证明1993年确权时，因为没有出示分家单，所以相关部门将李清平的宅基地使用权错误登记在李清奎的宅基地使用证上了。3．协议书，证明：（1）×镇政府土地科和×村委会给李清平出具了协议书；（2）李清平享有涉案宅基地的使用权。4．证明信，证明涉案宅基地是由李清平等兄弟三人继承得来的，且经过重新划分，李清平享有涉案宅基地的使用权。5．不予受理告知书，证明市规自委作出不予受理告知书，李清平不服，提起诉讼。6．民事判决书，证明在民事诉讼中法院以1976年的分家单和协议书作为依据，作出了最终的判决，该判决认可李清平对涉案宅基地享有使用权。7．政府信息公开申请材料，证明市规自委顺义分局对于李清平申请的九项信息公开申请，均答复不存在，从而说明为李清奎核发×号宅基地使用证时没有任何依据，是不合法的，市规自委对李清平的更正申请不予受理也是不合法的。8．对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复，证明根据最新的政策规定，城镇子女有权继承农村的宅基地使用权和房屋所有权，现在法院已经判决李清平享有涉案土地上的房屋所有权，根据房地一体原则，市规自委应根据该规定对李清平登记宅基地使用权。市规自委顺义分局辩称：一、依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款、京编办发〔2015〕10号《关于整合本市不动产登记职责的通知》、京国土籍〔2015〕295号《关于做好房屋交易与不动产登记工作衔接有关问题的通知》、京政办发〔2017〕15号《北京市规划和国土资源管理委员会（首都规划建设委员会办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》、京发〔2018〕31号《中共北京市委、北京市人民政府关于印发〈北京市机构改革实施方案〉的通知》的规定，市规自委顺义分局负责顺义区的不动产登记工作。二、李清平向市规自委提交《更正申请》，请求废除×地区×村×号的×号宅基地使用证，重新签发使用人为李清平和李清奎的《集体土地建设用地使用证》，并提交了×号宅基地使用证、北京市顺义区人民法院（2018）京0113民初9672号民事判决书、《协议书》《证明》、李清平身份证复印件。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。因此，李清平提交的加盖村民委员会公章的《协议书》及《证明》不足以证明李清平具有涉案宅基地的使用权。市规自委不具有审核审批农村村民住宅用地的职权。故，市规自委根据《不动产登记暂行条例》第十六条、十七条告知李清平还应当提交属地乡（镇）政府出具的证明。而（2018）京0113民初9672号民事判决书仅确认涉案宅院内的房屋为李清平所有，并未确认李清平具有对涉案宅基地的使用权。故市规自委作出的《不予受理告知书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，并无不当。三、市规自委在法定期限内作出的行政行为程序合法。市规自委收到李清平提交的更正申请及相关材料后，经审核认为不符合更正登记的要求，作出了《不予受理告知书》并向李清平邮寄。综上，市规自委已经依法履行法定职责，作出的行政行为事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，故请求法院依法驳回李清平的诉讼请求。市规自委顺义分局在举证期限内向本院提供了证明被诉行政行为合法性的以下证据及依据，其中证据是：1．更正申请，证明李清平的申请事项。2．1154636609425号EMS邮寄单及查询单，证明市规自委收到李清平提交申请的时间。3．附件清单。4．集体土地建设用地使用证。5．民事判决书。6．协议书。7．证明。8．李清平身份证复印件。证据3-8证明李清平邮寄的申请材料不能证明其具有涉案宅基地的使用权。9．不予受理告知书，证明市规自委依法履行法定职责。10．1166242176425号EMS邮寄单及查询单，证明市规自委向李清平邮寄《不予受理告知书》的时间。依据是：1．《不动产登记暂行条例》（节选）。2．《中华人民共和国土地管理法》（节选）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，李清平提交的证据5及市规自委顺义分局提交的证据9均系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，李清平提交的证据1-4、证据6及市规自委顺义分局提交的其他证据均客观真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明李清平向市规自委顺义分局提出更正申请和所提交的材料以及市规自委作出《不予受理告知书》并邮寄送达给李清平的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；但市规自委顺义分局提交的证据3-8不能证明其证明目的，对其证明意见本院不予采纳。第三，李清平提交的证据7与本案被诉行政行为不具有直接的关联性，本院对该证据不予接纳；李清平提交的证据8系政府文件，不属于证据，本院在此不予评价。经审理查明：李清平与李清安、李清奎系兄弟关系。1976年10月12日，三人订立分家协议，约定：一、房屋及院落划分：现有北房六间：东三间为李清奎所有，西三间为李清安所有，东房四间为李清平所有。院落划分：北正房东山以东为李清平占用，北房前院落由中间划分东西两段，东段为李清奎占用，西段为李清安占用，院中砌截段墙哥仨和垒，此墙为李清安维修所有，伙山伙墙如一家拆除房屋时，无价留给后者，猪圈一个为李清安所有。二、赡养与抚养问题（略）。三、家具实物（略）。四、其他（略）。该协议末尾监证机关处加盖了原“顺义县×人民公社×生产大队革命委员会”的公章，并记载了立约时的代笔人、中说人和监证机关的人员姓名。上述院落及房屋位于北京市顺义区×镇×村。1985年，上述协议中约定分给李清平所有的原东厢房四间被拆除。同时，在原北正房东侧新建北正房二间，该房屋并非李清平所建，但使用了原东厢房拆除下来的材料。1993年，上述宅院东部确权登记在李清奎名下，西部确权登记在李清安名下，其中李清奎取得了×号宅基地使用证，对应的门牌号为×镇×号。2005年4月6日，李清平、李清安、李清奎三人签订《协议书》，内容为：1976年，李清安、李清平、李清奎兄弟三人经中证人作证分家，其宅基地分为三份（各有分家单）为据。1992年宅基地确权量地时，李清平当时在北京上班、居住。由于当时疏忽，李清奎忘记通知李清平，误将李清平的宅基地量定在李清奎名下。现经兄弟三人协商，经村民调会调解作证，特立以下协议：将兄弟三人宅基地，东西总长34．63米，均分三段，每段11．54平方米，李清安居西头，李清奎居中间，李清平居东头。该协议由李清安、李清平、李清奎三人签名，并由两位中证人及中证机关×村委会盖章确认，且加盖了“顺义县×镇人民政府土地规划科”的公章。2017年10月12日，×村委会出具《证明》，主要内容为：兹有我村顺义×镇×村民李怀馨（1976年10月份去世）与李德芳（1995年6月份去世）系夫妻关系，婚后在本村生育三子一女，长子李清安，次女李清兰，次子李清平，三子李清奎。2005年4月，经兄弟三人协商，同意村委会作证将三人宅基地重新划分。2009年9月份由李清平、崔桂钰夫妇出资在位于×地区×村×号院内东侧建北正房二间（宅基地使用证登记在李清奎名下《顺义×镇×集建（证）字第×号》）。以上房屋是合法合规建筑，都在宅基地使用范围内。2018年，李清平以李清奎为被告提起民事诉讼，要求判令位于北京市顺义区×地区×村×号，登记在李清奎名下的×号宅基地使用证院内东院北正房二间归李清平所有。2018年10月31日，本院作出（2018）京0113民初9672号民事判决书，判决位于北京市顺义区×地区×村×号〔集体土地建设用地使用证编号：顺义×镇×集建（证）字第×号〕宅院内东院北房二间归李清平所有。双方在法定期限内均未上诉，该判决已经发生法律效力。2020年2月18日，李清平向市规自委顺义分局邮寄《更正申请》，请求废除×地区×村×号编号为×号的宅基地使用证，重新签发使用权人为李清平和李清奎的《集体土地建设用地使用证》。同时，附随《更正申请》一并邮寄的材料还包括：×号宅基地使用证、（2018）京0113民初9672号《民事判决书》《协议书》《证明》以及李清平的身份证复印件。市规自委顺义分局于2020年2月20日签收。经审查，市规自委顺义分局认为李清平提交的申请材料不齐全，缺少属地乡（镇）人民政府出具的李清平具有×地区×村×号院内宅基地使用权的证明。市规自委遂根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，于2020年4月1日作出《不予受理告知书》，并于次日向李清平送达，李清平于2020年4月4日签收。因不服该《不予受理告知书》，李清平遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。本院认为：《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定，原由市规自委行使的对不动产错误登记予以更正的职权变更由市规自委顺义分局继续行使后，市规自委顺义分局具有成为本案被告的诉讼主体资格，且具有依法受理不动产更正登记申请的法定职权。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属证明材料、登记原因证明材料、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。本案中，根据上述规定，李清平属于涉案×号宅基地使用证对应宅基地和房屋的利害关系人，其认为×号宅基地使用证登记错误，向市规自委顺义分局提交了更正×号宅基地使用证的书面申请，并提交了本人身份证、不动产权属证书即×号宅基地使用证、确认房屋归属且证明利害关系的人民法院生效判决以及证明不动产登记簿记载错误的《协议书》等材料。因此，李清平作为申请不动产更正登记的利害关系人，其已依法履行了申请义务。市规自委认为李清平未提交属地乡（镇）人民政府出具的其具有×地区×村×号院宅基地使用权的证明，故其提交的申请登记材料不齐全，并因此不予受理李清平的更正登记申请，其法律依据之一是《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款，即：农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。然而，本案的申请事项并非要求对新批宅基地进行登记，而是对已经审批的宅基地的错误登记进行更正登记。李清平提交的2005年4月6日的《协议书》中记载了1992年宅基地确权量地时，李清平在北京上班、居住，由于当时疏忽，李清奎忘记通知李清平，误将李清平的宅基地量定在李清奎名下。同时，该《协议书》中还记载了经调解兄弟三人均分宅基地的具体情况，且加盖了“顺义县×镇人民政府土地规划科”的公章，从形式上表明×镇人民政府认可该《协议书》中记载的全部内容。从内容看，该《协议书》属于证实不动产登记确有错误的材料。另，李清平还提交了民事判决书，从判决书中亦可看出李清平等三兄弟早在1976年分家时的情况。因此，市规自委以李清平提交的材料不齐全，缺少属地乡（镇）人民政府出具的其具有×地区×村×号院宅基地使用权的证明为由，作出《不予受理告知书》，属于认定事实不清、主要证据不足，且适用法律错误。《不动产登记暂行条例》第十七条规定：不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，因李清平未直接到现场向市规自委顺义分局提交更正登记申请及相关材料，故本案不能适用上述《不动产登记暂行条例》第十七条规定。市规自委在收到李清平邮寄的申请材料后，经过审查，认为其申请的材料不齐全，在两个月内书面告知李清平不予受理并一次性告知其需要补正的全部内容，其行为符合上述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，其执法程序并无不当。综上所述，市规自委作出的《不予受理告知书》认定事实不清、主要证据不足，且适用法律错误，依法应予撤销。李清平的诉讼请求和理由于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销北京市规划和自然资源委员会于二〇二〇年四月一日作出的《不动产登记不予受理告知书》；二、被告北京市规划和自然资源委员会顺义分局于本判决生效之日起的法定期限内对原告李清平邮寄的落款时间为二〇二〇年二月十日的《更正申请》依法重新作出处理。案件受理费五十元，由被告北京市规划和自然资源委员会顺义分局负担，与本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  李金凤人民陪审员  裴艳彬二〇二一年二月五日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘