山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁07行终24号 上诉人（原审原告）王培合，男，1962年9月25日生，汉族，住潍坊高新区。 委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局，驻潍坊市健康东街6699号，统一社会信用代码：12370700495179689W。 法定代表人王清春，局长。 委托代理人王冠华，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，驻潍坊市胜利东街99号，组织机构代码：00428316-7。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘林。 上诉人王培合因与被上诉人潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局征收土地补偿安置、与潍坊市人民政府行政复议一案，不服山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0791行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定事实：原告王培合为潍坊高新区新城街道西鲍庄社区居民，王培合户（共计4人）在西鲍庄社区依法承包土地2亩，承包期限为1999年3月20日至2029年3月20日，计30年。2014年，该地块被潍坊市人民政府纳入征收土地范围。2014年9月28日，市政府作出2014年第68号《潍坊市人民政府拟征收土地公告》，公告拟订征收含原告所在社区的承包地在内的系列土地。2014年10月14日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村拟征收土地补偿安置方案》并予以公示，确定拟征收土地的位置、地类、面积、补偿标准及安置意见，并告知相关权利人听证权利。2014年10月21日，西鲍庄村村民委员会向高新国土分局出具放弃听证证明，证明载明“你局拟订的土地征收补偿安置方案于2014年10月15日在我村公示后，村委组织村民代表大会进行了认真研究，认为方案确定的征收土地面积、地类准确，拟订的征收土地补偿标准符合省、市有关规定，提出的安置意见切实可行，同意征收土地，不再要求进行听证”，并有村集体经济组织负责人和群众代表签字。2015年2月10日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2015〕370号《关于潍坊市2014年第5批次建设用地实施方案的批复》，同意潍坊市上报的农用地转用和土地征收实施方案。2015年2月16日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并公示，载明土地征收补偿安置费总计359.4098万元，由高新区财政局拨付到西鲍庄村，由村民代表大会研究分配方案；公示期为5天，自2015年2月16日至2015年2月20日。2015年2月26日，市政府作出2015年第4号《潍坊市人民政府征收土地公告》。2019年，原告主张其通过查询得知上述《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》，认为该方案的拟订主体及程序违法而向市政府提出行政复议。市政府于2019年11月5日收到原告的行政复议申请材料，并通知原告补正材料。2019年11月11日，市政府收到原告补正材料后，于次日向高新国土分局发送提出行政复议答复通知书，高新国土分局于2019年11月19日提交行政复议答复书及证据材料。市政府根据双方当事人提交的材料和证据依据，进行了认真审查，于2020年1月9日作出维持上述《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的潍政复决字〔2019〕第482号行政复议决定书，并依法送达原告。原告不服提起行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点是二被告作出的涉诉行政行为是否合法。首先，被告高新国土分局作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》是否合法。（一）被告高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》是否超越职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，据此规定，征收土地安置方案应由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订。本案关键是看潍坊高新技术产业开发区管理委员会的管理权限。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”，《山东省高新技术发展条例》第二十条规定“省人民政府及其有关行政主管部门和设区的市人民政府应当授予高新区管理机构对高新区的管理职责。省人民政府及其有关行政主管部门和设区的市人民政府在各自的职责范围内，可以依法将高新区内经济管理、基本建设的相关行政管理以及其他管理事项授权高新区管理机构办理”，据此，潍坊高新技术产业开发区管理委员会的管理权限源于行政授权。结合潍政发〔2006〕16号《潍坊市人民政府关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》第三条的有关内容可知，潍坊高新技术产业开发区管理委员会享有市级经济社会事务管理权限。被告高新国土分局作为潍坊高新技术产业开发区的土地行政主管部门，在辖区内征收土地时，有权拟订相关的征地补偿安置方案等文件，这与《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定并不冲突。故被告高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并不超越职权，符合相关规定。（二）《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的拟订程序是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，拟订征地补偿、安置方案，是由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，2014年9月28日，市政府作出2014年第68号《潍坊市人民政府拟征收土地公告》，公告拟订征收含原告所在社区的承包地在内的系列土地。2014年10月14日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村拟征收土地补偿安置方案》并予以公示，确定拟征收土地的位置、地类、面积、补偿标准及安置意见，并告知相关权利人听证权利。2014年10月21日，西鲍庄村村民委员会向高新国土分局出具放弃听证证明，表明了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。2015年2月16日，高新国土分局作出《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并公示。综上，被告高新国土分局拟订补偿安置方案的程序符合法律规定。 其次，被告市政府作出的行政复议决定是否合法。被告市政府于2019年11月5日收到原告的行政复议申请材料，并通知原告补正材料。2019年11月11日，市政府收到原告补正材料后，于次日向高新国土分局发送提出行政复议答复通知书，高新国土分局于2019年11月19日提交行政复议答复书及证据材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据和其他材料”之规定。市政府根据双方提交的材料和证据、依据进行了认真审查，于2020年1月9日作出潍政复决字〔2019〕第482号行政复议决定书，并依法送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”之规定。市政府行政复议决定程序合法，适用法律正确，故原告请求撤销该行政复议决定，理由不成立。综上，被告高新国土分局及被告市政府的被诉行政行为合法有效，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王培合的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王培合负担。 上诉人王培合不服一审判决上诉称，一、原判决认定《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》批准主体合法，适用法律错误。原判决依据《山东省高新技术发展条例》第二十条认定潍坊高新区管委会对安置方案审批具有管理权限，属于理解错误造成的法律适用错误。该条虽规定“省政府及其有关行政主管部门和设区的市人民政府在各自的职责范围内，可以依法将高新区内经济管理、基本建设的相关行政管理以及其他管理事项授权高新区管理机构办理”，但也规定了例外情形，“对法律、法规、规章规定不能授权的行政审批和管理事项，省和设区的市人民政府应当协调和组织有关部门统一办理、联合办理或者集中办理，提高办事效率”，因此高新区管委会并不当然取得高新区范围内所有行政管理和审批权，部分职权仍应由有权机关行使。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款将补偿安置方案的批准主体明确为市、县人民政府。批准主体已经明确，批准事项也为行政审批事项。此为法定主体行使行政审批，因此也并非可授权事项。即使能授权，也应当由法律、法规、规章授权。《关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》作为地方规范性文件，不能违反法律效力位阶，擅自授予《土地管理法实施条例》未予授权的事项。因此《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的批准主体应当依照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款确定为潍坊市政府，而并非高新区管委会。二、原判决认定西鲍庄村村民委员会放弃听证，因而拟安置补偿方案程序合法，证据不足。放弃听证与否是确定本案安置补偿方案程序是否合法的重要事项。原判决仅以被上诉人提交的村委会放弃听证证明书，就认定放弃听证事项确实存在，证据不足。从证明角度看，现有证据不足以证明该会议及放弃决定是否真实存在。放弃听证这一事项仅有被上诉人提交的村委会证明书证明复印件，证明书上签字人员的身份也无从查证，该证明真实性存疑。此外被上诉人并未附上村委会制作的开会记录、参会人员、会议纪要等基本的会议证明材料，无从证明该会议的时间地点以及会议是否达到召开会议人数比例具有合法性。上诉人有理由认为被上诉人提交的村委会证明书属于事后补正的虚假证明，以达到修正被上诉人程序违法的目的。原判决未经实质调查，仅根据一个真实性存疑的村委会证明书就认定村民代表会议确实召开并放弃听证，证据不足。三、原判决认定《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》已经公示且程序合法，证据不足。原判决未查明调查清单、公示等情形是否真实存在，就直接认定被上诉人补偿安置方案程序合法。根据《山东省土地征收管理办法》第八条至第十二条规定，被征地所在市、县人民政府应当在被征收人所属的农村集体经济组织所在地发布征收土地公告，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当组织勘测定界，并制定土地征收勘测调查清单，该调查清单需由市、县人民政府国土资源行政主管部门、被征地村民委员会及被征地农户三方共同签字确认，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案，并在农村集体经济组织所在地进行公示。本案中，被上诉人未举证证明其进行过勘测调查，未提交经上诉人签字的调查清单，也没有足够证据证明其在上诉人村内醒目位置发布过拟征地公告和征地公告，原判决未对上述未经证明的程序行为进行调查，就直接认定被告安置补偿方案程序合法，事实认定错误，证据不足。四、原判决仅查明复议程序合法，未对复议实体内容作出准确判断。《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》制定主体和实施程序均存在明显违法，被上诉人潍坊市政府应当对其方案予以撤销。被上诉人潍坊市人民政府错误采信被上诉人高新区国土分局提供的答辩材料，决定维持高新区国土分局作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》，显然被上诉人潍坊市人民政府未依法履行行政复议职责，未纠正被上诉人高新区国土分局的违法行为，未保障《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定的正确实施。综上，原判决事实认定错误，证据不足，适用法律错误。请求二审法院：1.撤销（2020）鲁0791行初55号行政判决书；2.改判撤销潍坊市人民政府于2020年1月9日作出的潍政复决字（2019）第482号行政复议决定书；3.改判撤销潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局于2015年2月16日作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》。 被上诉人潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局、潍坊市人民政府二审未提供书面答辩意见。 二审中，当事人均填写了二审行政案件诉讼要素表，均未提交新的证据。经审理，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。根据该条规定，确定本案的审理重点为：潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局作出的《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》是否合法；潍坊市人民政府作出的潍政复决字（2019）第482号行政复议决定书是否合法。围绕审理重点，双方形成的争议的焦点：一是《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》批准主体是否合法，公示程序是否合法；二是复议决定认定事实和适用法律是否正确，证据是否充分。 首先，对于《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》批准主体是否合法的问题。该方案的审批是由潍坊高新技术产业开发区管理委员会审批，而开发区管理管委会的土地审批权限源于《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款的规定，即：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”该项规定是授予开发区管理委员会可以行使哪些经济管理权限和行政管理权限，并未突破《中华人民共和国土地管理法实施条例》未予授权的事项。《山东省高新技术发展条例》在《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》的基础上，规定了应当授权的主体，而《潍坊市人民政府关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》只是在此基础上，对辖区内的高新区管理委员会的管理权限作了进一步的明确。该决定与《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》《山东省高新技术发展条例》的规定并不冲突。故涉案补偿安置方案的审批主体合法，上诉人关于审批主体违法的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 其次，关于《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》的公示程序是否合法的问题。潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局在作出涉案补偿安置方案前，先根据《潍坊市人民政府拟征收土地公告》，作出《关于西鲍庄村拟征收土地补偿安置方案》并予以公示，告知相关权利人听证权利，在西鲍庄村村民委员会向潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局出具放弃听证证明后，潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局才作出了《关于西鲍庄村征收土地补偿安置方案》并公示。该公示程序符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。上诉人虽质疑方案的公示及村委会放弃听证事实的存在，但未提供反驳证据予以推翻被上诉人提供的证据。 第三，关于潍坊市人民政府作出的行政复议决定认定事实和适用法律是否正确，证据是否充分问题。潍坊市人民政府在行政复议程序中，对涉案补偿安置方案拟定主体、批准主体，拟征收公告及拟补偿安置方案的公示，征收公告及补偿安置方案的公示等问题进行了全面审查，所作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，复议程序合法。上诉人请求撤销该复议决定，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王培合负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  林少华 二〇二一年二月二十三日 书记员  赵 倩