广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1808号 上诉人（一审被告）德保县人民政府，住所地：德保县城关镇莲城大街26号。 法定代表人陆兰碧，县长。 委托诉讼代理人黄玉桂，德保县法律援助中心主任。 委托诉讼代理人陆东懿，德保县农业农村局二级主任科员。 被上诉人（一审原告）黄时精，男，1963年10月7日出生，壮族，农民，住德保县。 委托诉讼代理人黄宏蛮，广西鹅城律师事务所律师。 一审第三人黄美讨，女，1953年3月14日出生，壮族，农民，住德保县。 委托诉讼代理人黄聪，男，1953年8月24日出生，壮族，退休干部，住德保县城关镇莲城大街26号。 上诉人德保县人民政府（以下简称德保县政府）因被上诉人黄时精诉其土地承包经营权登记一案，不服百色市中级人民法院（2020）桂10行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人德保县政府的委托诉讼代理人黄玉桂、陆东懿，被上诉人黄时精的委托诉讼代理人黄宏蛮，一审第三人黄美讨的委托诉讼代理人黄聪，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：自2012年以来，黄时精与黄美讨为本组的“那江”（地名）0.35亩、“组祥”（“祝祥”地名）0.10亩集体土地承包经营权发生争议，德保县敬德镇人民调解委员会曾多次组织双方进行调解，但均未达成一致协议，黄美讨即向德保县敬德镇人民政府（以下简称敬德镇政府）申请调处。2017年3月2日，敬德镇政府作出敬府行处字（2017）第1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），确定位于“那江”、“组祥”两块土地承包经营权归申请人黄美讨所有。2017年4月25日，黄时精向德保县政府申请行政复议。德保县政府于2017年9月29日作出德政复决字〔2017〕第3号《行政复议决定书》，维持敬德镇政府作出的1号处理决定。2018年10月21日，德保县政府将位于德保县包括争议地在内的农村土地承包权登记在户主梁福解名下，并向梁福解颁发了桂（2017）德保县农村土地承包经营权证第097607号《农村土地承包经营权证》（以下简称097607号土地承包经营权证）。2019年6月18日，黄时精向百色市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销097607号土地承包经营权证。同年6月29日，德保县政府作出德政发〔2019〕19号《德保县人民政府关于撤销桂（2017）德保县农村土地承包经营权证第097607号〈农村土地承包经营权证〉的决定》。2019年7月9日，黄时精以德保县政府撤销其所作出的涉案农村土地承包经营权证，本案的诉讼请求已经实现为由，申请撤回起诉。为此百色市中级人民法院于同月10日作出（2019）桂10行初126号行政裁定，准许黄时精撤回起诉。2019年12月8日，德保县政府再向梁福解户颁发了桂（2019）德保县村土地承包经营权证第118010号《农村土地承包经营权证》（以下简称118010号土地承包经营权证）。2020年3月19日，黄时精再向法院提起行政诉讼，请求撤销118010号土地承包经营权证。 另查明，黄美讨系涉案土地承包户代表梁福解之母亲，黄美讨与梁福解属同一家庭承包户，户主为梁福解。 百色市中级人民法院一审认为：针对本案第1个争议的焦点，即黄时精的起诉是否属重复诉讼问题。黄时精于2019年6月18日向百色市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销德保县政府颁发给梁福解户097607号土地承包经营权证。其于2020年3月19日再向百色市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销德保县政府颁发给梁福解户118010号土地承包经营权证，两者证号不一，并不属同一行政行为，因而不属重复诉讼。 针对本案第2个争议的焦点，即德保县政府对涉案的“那江”“祝祥”地块，第二次向第三人颁发的农村土地经营权证程序是否合法，是否应予撤销问题。参照原国家林业局发布施行的《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项的规定，登记机关对无权属争议的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记。本案中，黄时精与黄美讨户自2012年以来，为本组的“那江”（地名）0.35亩、“组祥”（“祝祥”地名）0.10亩集体土地承包经营权发生争议，相关部门多次进行调处未果。虽然黄时精于2019年7月9日申请撤回起诉，但其与黄美讨户之间的集体土地承包经营权属争议并未得予解决。参照上述部门规章规定，权属尚存在争议的，登记机关应当暂缓登记、发证。德保县政府在黄时精与第三人黄美讨户土地承包经营权属尚存在争议的情况下，予以第三人黄美讨户登记、发证，程序不当。但只对有权属争议的“那江”“祝祥”（地名）集体土地承包经营权属行政登记予以撤销。 针对本案第3个争议的焦点，即黄时精诉请有否事实和法律依据问题。黄时精主张其与第三人黄美讨户存在土地承包经营权属争议，为此提供了相关的证据加以证明，同时指出德保县政府在权属争议尚未解决前违反程序规定登记、发证。本案经审理核实，黄时精起诉证据和理由充分。 综上所述，黄时精起诉理由充分，于法有据，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销德保县政府于2019年12月8日向梁福解户（第三人黄美讨）颁发的118010号土地承包经营权证中“那江”“祝祥”（地名）集体土地承包经营权属的行政登记。 上诉人德保县政府上诉称：1.一审法院认定事实不清。争议地块自1986年由原本发包给黄时精家庭承包调整给黄美讨家庭承包后，至2012年一直由黄美讨家庭户实际承包经营。双方在1986年至2012年期间没有发生过任何争议，2012年黄美讨的丈夫去世，黄时精才主张两个地块土地承包经营权归自己家庭承包。一审法院应充分考虑德保县敬德镇暮洞村那料屯自实行土地家庭承包经营以来该两地块的实际承包经营者及那料屯村民自1992年之前约定的每三年调整一次承包经营权的实际情况。2.一审法院适用法律错误。一审判决适用原国家林业局发布施行的《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项的规定“登记机关对无权属争议的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记”来作出判决是错误的，本案是涉及土地承包经营权纠纷的行政登记案件，应该适用《中华人民共和国农村土地承包法》进行调整，该法第二十一条规定：“耕地的承包期为三十年。”第二十八条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。”同时，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）规定：“农村土地承包经营权确权登记颁证的目的是全面完善第二轮土地承包关系，在保持二轮土地承包关系不变的前提下将农村土地承包地块、面积、空间位置、用途、地类、权属证书等落实到农户和记录在册”。3.德保县政府颁发的118010号土地承包经营权证程序合法。德保县农业局在办理梁福解户的土地承包经营权证过程中，严格按照《百色市人民政府办公室关于印发百色市2017年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（百政办电〔2017〕20号）和《德保县人民政府办公室关于印发德保县2017年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（德政办发〔2017〕34号）的相关规定，派出工作人员进行现场调查核实，经三榜（摸底调查、勘界、发证前）公示无异议后，才予以办理。综上所述，德保县政府基于以上事实和法律的规定，按照相关程序，颁发了118010号土地承包经营权证，该登记行为是合法有效的行政行为。请求：撤销一审判决，改判德保县政府颁发118010号土地承包经营权证的行政行为合法有效。 被上诉人黄时精答辩称：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，只有土地承包关系明确了以后登记机关才能颁发土地承包经营权证。涉案的土地承包经营权一直是有争议的，双方的诉讼一直在进行中，在土地承包经营权没有确定的情况下，上诉人德保县政府两次向一审第三人黄美讨户颁发土地承包经营权证明显违反法律规定。涉案有关民事判决的事实认定违反法律规定。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院予以驳回。 一审第三人黄美讨述称：被上诉人黄时精诉请撤销118010号土地承包经营权证，不符合事实，没有法律依据。本案涉及土地承包经营权纠纷，原审法院适用《林木和林地权属登记管理办法》错误，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》。上诉人德保县政府颁发118010号土地承包经营权证时，被上诉人黄时精已经对相关诉讼撤回起诉，自动放弃权利，涉案土地上已不存在争议。请求二审法院维持上诉人德保县政府作出的被诉颁证行为。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认。一审庭审中，黄时精还提供了德保县政府德政决字〔2017〕2号《德保县人民政府关于撤销（德政复决字[2017]第3号）具体行政行为的决定》，用以证明德保县政府于2017年11月12日作出德政决字〔2017〕2号《德保县人民政府关于撤销（德政复决字[2017]第3号）具体行政行为的决定》，撤销了其府之前作出的德政复决字〔2017〕第3号《行政复议决定书》。一审判决遗漏列明该证据，本院二审庭审再次调查该证据，各方对该证据的真实性没有异议，本院予以确认。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明：1.德保县政府于2017年11月12日作出德政决字〔2017〕2号《德保县人民政府关于撤销（德政复决字〔2017〕第3号）具体行政行为的决定》，以“德保县敬德镇人民政府无权对该土地承包经营权进行裁决处理，应由农村土地承包仲裁机构仲裁”为由，决定撤销德保县政府于2017年9月29日作出的《行政复议决定书》（德政复决字〔2017〕第3号）具体行政行为。2.2017年12月28日，德保县与黄美讨户的户主梁福解签订《农村土地（耕地）承包合同》，承包地块包含争议地块。 本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”；第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，行政机关颁发农村土地承包经营权证并不是赋予土地承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的土地承包经营权的一种登记确认行为，生效的承包合同是颁发农村土地承包经营权证的前提和基础。本案中，上诉人德保县政府颁发118010号土地承包经营权证前，德保县与黄美讨户的户主梁福解签订了《农村土地（耕地）承包合同》，将涉案土地发包给黄美讨户，黄美讨户自承包合同生效时取得土地承包经营权，因此上诉人德保县政府向黄美讨户颁发118010号土地承包经营权证，权属来源清楚。上诉人德保县政府根据颁证申请，按照规定的流程对各家各户承包土地情况进行了调查并公示，没有证据证明公示期间被上诉人黄时精对黄美讨户的承包地块明确提出异议，黄时精在2017年12月27日《公示无异议声明书》上签字确认已认真核实公示结果且无异议。经逐级呈报相关材料并经审核后，上诉人德保县政府颁发118010号土地承包经营权证，程序合法。综上所述，上诉人德保县政府向一审第三人黄美讨户颁发118010号土地承包经营权证，权属来源清楚，程序合法，并无不当。 关于黄时精起诉认为其与黄美讨两户之间存在土地承包经营权权属争议，应当暂缓发证的问题。本院认为，虽然黄时精于2012年对争议地提出权属异议，但至2017年12月28日，德保县与黄美讨户的户主梁福解签订了《农村土地（耕地）承包合同》，承包地块包含争议地块，有该承包合同作依据，黄美讨户自承包合同生效时就取得了涉案土地的承包经营权，争议地块的承包经营权权属就已经确定，不存在权属争议。黄时精如认为德保县不应将涉案地块发包给黄美讨户,应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条有关“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定主张权利，并提供相关证据。目前情况下，涉案土地承包合同未被任何生效法律文书认定无效，则黄美讨户已经取得涉案土地承包经营权，德保县政府对已经取得的土地承包经营权予以颁证确认并无不当，一审判决撤销118010号土地承包经营权证中“那江”“祝祥”地块的土地承包经营权属登记，依据不足，本院予以纠正。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误。上诉人德保县政府的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销百色市中级人民法院（2020）桂10行初49号行政判决； 二、驳回黄时精的一审诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人黄时精负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二一年二月三日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖 书 记 员 李 毅