青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终151号 上诉人（原审原告）海东市子林职业培训学校，住所：青海省海东市平安区平安大道237号。 法定代表人张子林，该校校长。 被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府，住所：青海省海东市互助土族自治县威远镇北街1号。 法定代表人安永辉，该县县长。 被上诉人（原审被告）互助土族自治县红崖子沟乡人民政府，住所：青海省海东市互助土族自治县红崖子沟乡上寨村。 法定代表人马绣山，该乡乡长。 被上诉人（原审被告）互助土族自治县住房和城乡建设局，住所：青海省海东市互助土族自治县威远镇安定西路3号。 法定代表人石多杰，该局局长。 上诉人海东市子林职业培训学校（以下简称子林职业学校）诉互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）、互助土族自治县住房和城乡建设局（以下简称互助县建设局）、互助土族自治县红崖子沟乡人民政府（以下简称红崖子沟乡政府）责令停止建设一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人或者其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。本案中，原告的诉讼请求为：1.确认互助县政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告违法；2.确认2019年8月5日红崖子沟乡政府向原告送达停工通知的具体行政行为违法；3.确认2020年9月1日红崖子沟乡政府向原告送达停工通知的具体行政行为违法；4.确认2020年9月3日互助县建设局向原告送达停工通知的具体行政行为违法；5.审查互助县政府关于加强互助县红崖子沟工业园区规划建设管理工作的通告第一、五项的合法性；6.被告承担诉讼费。第一项诉讼请求确认互助县政府于2011年10月23日作出的《互助土族自治县人民政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》违法，属于确认违法之诉，第二项诉讼请求确认红崖子沟乡政府于2019年8月5日作出的《停工通知》违法、第三项诉讼请求确认红崖子沟乡政府于2020年9月1日作出的《停工通知》违法，属于确认违法之诉，第四项诉讼请求互助县建设局于2020年9月3日作出的《停工通知》违法，属于确认违法之诉，第五项诉讼请求互助县政府于2009年12月2日作出的《关于加强互助县红崖子沟工业园区规划建设管理工作的通告》属于附带审查行政机关作出行政行为的依据，且被诉行政行为是由互助县政府、红崖子沟乡政府、互助县建设局三个行政机关分别作出的。因此，原告的诉讼请求涉及不同行政机关、行政行为和法律关系，引发的法律后果并不一致，故原告诉讼请求并不明确、具体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”之规定，一审法院于2020年11月5日向原告子林职业学校法定代表人进行释明，要求其明确诉讼请求,但原告法定代表人坚持其诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回原告子林职业学校的起诉。 子林职业学校上诉称：一、一审裁定认定事实有误。上诉人所起诉的行政行为虽然多项,但侵犯的是一个主体，均具有内在逻辑牵连关系,实际上属于一种具体的行政行为,且该全部行政行为系对原具体行政行为的进一步确定与认可,本质相同,如出一辙。首先，被上诉人红崖子沟乡政府于2019年8月5日、2020年9月1日发布的通告,均系对被上诉人互助县政府于2011年10月23日发布的通告的延续和补充,虽然该三次通告具有一定的重复性,但也有补充,并非绝对的重复处理行为。故人民法院应当首先对互助县政府的通告进行审查,并对红崖子沟乡政府的补充部分进行审查。如将两个通知分开诉讼,反而不利于人民法院进行综合审理与认定。其次，被上诉人互助县建设局的《停工通知》是在红崖子沟乡政府发布的两次通告与互助县政府发布的通告的基础上所作出。如果没有该三次通告，上诉人就具有办理规划许可证的资格与条件,故同时应当对互助县建设局的行政行为进行审查。二、互助县政府发布的通告虽然已达8年之久,但红崖子沟乡政府发布的两次通知,系对互助县政府通告的延续和补充,具有连续性,并不超过起诉期限。首先,互助县政府发出通告后,上诉人及时向信访等部门反映情况并要求解决,但各部门相互推诿,一直没有合理解决,上诉人10余年时间中从未放弃过对权力的主张。其次,红崖子沟乡政府于2019年8月5日及2020年9月1日向上诉人送达的两次通知与互助县政府的通告具有连续性,且其通告内容基本相同,既有延续又有补充,上诉人提起诉讼时并不超过起诉期限。三、上诉人具有明确的诉讼请求,确认具体的行政行为违法本身就是明确的诉讼请求。上诉人要求确认红崖子沟乡政府发布的通知与互助县政府发布的通告行为违法,本身就是明确的诉讼请求,一审法院要求再次明确，显然是对法律的误解。综上所述,一审判决盲目驳回起诉事实不清,适用法律有误,明显偏袒被上诉人,应当依法予以改判,以维护上诉人的合法权益。请求青海省高级人民法院依法撤销海东市中级人民法院（2020）青02行初55号行政裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人子林职业学校的起诉是否符合法定的起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”其中，“有具体的诉讼请求和事实根据”不仅要求提出类型化的诉讼请求，而且要有明确具体的被诉行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。故在一个行政案件中，除了符合法律规定可以合并审理的案件，被诉行政行为一般应为以上具体行政行为的某一项，即仅指一个行政机关作出的某一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，这就是“一行为一诉讼”受理立案原则。在同一案件中是否可以对多个行为进行审查，行政诉讼法并未进行完全限制。一般而言，合并审理应当符合如下条件：第一，当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把不相关的案件合并在一起审理；第二，对这些诉讼请求，受诉人民法院必须均拥有管辖权，不符合这一条件，就会违背行政诉讼法有关管辖的规定；第三，必须向同一人民法院提出，并适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序，就不能对案件合并审理；第四，必须能够达到合并审理的目的，如果使案件复杂化、给审理或判决造成困难、降低审判效益的，不应合并审理。符合合并审理条件的，人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的，人民法院应当向当事人释明由其分别起诉，当事人拒不分别起诉的，人民法院可不予立案或驳回起诉。本案中，上诉人提出了6项诉讼请求、5个被诉行为。其中，有的行政行为距起诉时已经过去8年之久，有超过起诉期限之虞；有的被诉行为是同一行政机关先后作出的同类行为，重复处理的行为，一般以最后作出的行为为准；有的是不同的行政机关作出的同类行政行为。这一系列的行为涉及不同行政机关和法律关系，引发的法律后果亦并不一致，被告有县级人民政府、也有县级人民政府职能部门和下级人民政府，如果单独起诉，由不同级别的人民法院进行管辖。如果对子林职业学校提出的相关诉讼合并审理，将会造成级别管辖的混乱，增加人民法院审理案件的难度，造成案件审理的复杂化。因此，本案不符合合并审理的条件。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”之规定，一审法院向上诉人的法定代表人进行释明，要求其明确或变更诉讼请求，但上诉人的法定代表人坚持其诉讼请求，故一审法院根据上述法律规定裁定驳回起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求及理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二一年二月五日 法官助理 牛燕萍 书 记 员 范献育