广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）桂03行终78号 上诉人（一审原告）：荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组。住所地广西壮族自治区荔浦市马岭镇合安村上粟屯。 负责人：何八秀，该村民小组组长。 被上诉人（一审被告）：荔浦市不动产登记局。住所地广西壮族自治区荔浦市荔城镇滨江南路10号。 法定代表人：姚礼军，该局局长。 委托诉讼代理人：孔全成，荔浦市农业农村局工作人员。 委托诉讼代理人：张永宾，广西华桂律师事务所律师。 一审第三人：荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组。住所地广西壮族自治区荔浦市马岭镇合安村太平屯。 负责人：孙顺健，该村民小组组长。 一审第三人：孙顺中，男，1954年7月10日出生，汉族，住广西壮族自治区荔浦市。 一审第三人共同委托诉讼代理人：莫玉许，广西利业律师事务所律师。 上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组因与被上诉人荔浦市不动产登记局、一审第三人荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组、孙顺中撤销土地承包经营权登记纠纷一案，不服广西壮族自治区荔浦市人民法院（2020）桂0331行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原告荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组诉称，马岭镇合安村的“四月八劳连塘”（第三人称“捞连塘”）边的承包田，面积0.51亩，四至界限：东至何运姣承包地；南至何明华、何云秀承包地；西至何明华、何安方承包地；北至李永田承包地，从大联队以来一直是原告集体土地，落实生产责任制后原告发包给本集体李自军户耕种管理。2018年被告荔浦市不动产登记局重新登记田亩时，第三人荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组擅自将这块承包田申报在自己集体土地上，欺骗不明真相的被告将原告的承包田登记在第三人孙顺中的土地承包证上。原告认为，进行承包经营权登记应当具有合法有效的权属证明文件，且不存在权属争议。被告的行为违反《中华人民共和国物权法》第十二条的相关规定，请求人民法院依法撤销第三人孙顺中持有的桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号农村土地承包证中登记编号为4503311092002000284“捞连塘”的宗地登记。 被告荔浦市不动产登记局辩称，原告起诉的理由不成立，请人民法院驳回原告起诉。理由如下：一、荔浦市农业农村局发给第三人的土地承包经营权证程序合法。查阅原告与第三人孙顺中土地承包证登记档案，登记材料齐备，材料来源真实合法，原告与第三人对其承包的地块调查均进行签字确认，并且对公示内容无异议。第三人孙顺中的土地承包经营权证登记内容与登记簿、承包合同一致，因此，所核发的承包证依据事实清楚。二、原告起诉不符合行政诉讼法的规定。原告起诉所提交的证据不能证实其与涉案的土地存在利害关系，原告称涉案承包地是其村民李自军耕种管理，其唯一证据材料就是原告自行书写的“证明”，该“证明”不是落实生产责任制时形成的土地承包分配档案，不能证明原告对该土地享有所有权，更不能证实原告将该地发包集体成员承包经营。并且该证明所写的四至界限与第三人承包经营权证记载的四至界限不符，与实际地块也不相符。故原告不能证实其与本案土地有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十一条第（一）的规定，无权提起本案诉讼。原告起诉撤销土地承包经营权证错误。因为，土地承包经营权属于用益物权，依照《中华人民共和国物权法》第十七条规定，物权登记以登记簿为准，原告即使有证据证实其与涉案土地有利害关系，也应当先通过其他途径撤销或变更土地承包登记簿和土地承包合同的相关内容，被告才可以依据变更的情况进行变更土地承包使用证登记事项。 第三人荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组、孙顺中共同诉称，被告为第三人办理桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证中4503311092002000284号地块的办证程序合法，应予以维持，请求人民法院查明事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、被告为第三人办理桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证中4503311092002000284号地块的颁证程序合法。被告为第三人颁证是根据《农村土地承包法》规定的办理程序进行，向第三人提供了承包方调查表、承包户及家庭成员共有人身份证明、承包地块调查表、公示无异议声明书、土地承包经营公示结果归户表、农户承包地块示意图、土地（耕地）承包合同、土地承包经营权登记簿、农村土地承包经营权登记申请书、界址点成果表、户主声明书、指界通知书等一系列材料，在此过程中，原告始终没有提出任何意见。并且在办理此证之前“捞连塘”的水田一直由本集体成员孙顺中户承包经营，原告也没有提出异议。为此，被告为第三人孙顺中办理桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证中4503311092002000284号地块的办证程序合法，应予以维持。二、原告不是本案的适格主体。原告提交的唯一证据是原告自行书写的“证明”是原告为了达到非法占用为目的，自己给自己作伪证，且该证据自相矛盾，该证据显示“现任自然屯第二小组长”为李自奇，而原告的小组长又是何八秀，一个村民小组不可能同时存在两个村民小组长。该证明既是空白盖章，亦是事后签字，甚至没有出证人的签名。因此，该“证明”不符合法律程序，没有法律效力，不能证明原告对该土地享有使用权，更不能证实原告将该地发包给其村民承包经营。并且该证明所写的四至界限与第三人孙顺中持有的桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证中4503311092002000284号地块的四至界限不符，与实际地块也不符，也就是说原告所诉地块不在答辩人持证范围内，因此原告不是本案的适格主体。三、原告起诉撤销土地承包经营权证程序不合法。根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定：物权登记以登记薄为准。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，即使原告有证据证实其与涉案上地有利害关系，也要先通过人民政府处理，而不是直接向人民法院起诉。因此，原告起诉撤销上述承包经营权证程序不合法。四、原告的起诉已超过起诉期限，“捞连塘”于2019年8月开始征地，马岭镇人民政府工作人员开始进场征地时，原告就已经阻止第三人进行征地登记确认，第三人即拿出桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证给原告和马岭镇人民政府工作人员查看，原告即知道第三人持有农村土地承包经营权证后不再与答辩人有任何争议。即使原告有证据证实其与涉案土地有利害关系，那么原告在2020年10月19日才起诉，依据我国相关法律的规定，因土地问题产生行政纠纷，向人民法院直接提起诉讼的，可以自行政机关的决定作出之日起6个月内提起诉讼。因此，原告的起诉已经超过起诉期限。 一审法院经审理查明，原告荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组与第三人荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组系同一行政村中不同村屯的村民小组。本案争议地“捞连塘”（原告称“四月八劳连塘”），因历史原因，在颁发涉案土地承包经营权证之前，原告及第三人双方均未有有效的权属凭证和认定权属来源的凭证。自落实家庭生产承包责任制以后，该争议地由第三人孙顺中管业至今，管业期间并未发生任何争议纠纷。 荔浦市人民政府进行农村土地承包经营权确权登记时，将本案争议地“捞连塘”（原告称“四月八劳连塘”）登记在涉案农村土地承包经营权证中，证中地块代码为4503311092002000284号，面积为0.51亩，四至范围为：东至道路，南至队界，西至队界，北至队界。2018年10月28日孙雪明领取第三人孙顺中涉案“捞连塘”承包经营证。 2020年12月30日该院组织原告、被告、第三人对本案争执地“捞连塘”勘查，各方当事人确认对争执地范围无异议。 一审法院另查明，荔浦市人民政府于2018年下半年对涉案土地进行征收，在测量面积时原告集体成员李自军认为该争执地为其承包地，因而与第三人孙顺中产生权属纠纷，通过孙顺中及政府人员告知，原告村民才知道孙顺中持有涉案“捞连塘”承包经营证。 一审法院认为，关于本案是否超过起诉期限的问题，原告是何时知道或者应当知道颁证机关颁发土地承包经营证给第三人是认定原告起诉是否超过法定起诉期限的关键。本案争议的事由是原告称其对涉案“捞连塘”林地存在承包经营权的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案被告颁发涉诉土地承包经营证给第三人孙顺中，虽然没直接告知原告，但原告在荔浦市年下半年征地测量面积及给付征地款时，通过孙顺中及政府人员告知，原告村民已知道孙顺中持有涉案“捞连塘”承包经营证，这就足以说明原告2018年下半年就已知道或者应当知道被告向第三人孙顺中作出颁发涉案土地承包证的具体行政行为。本案因作出行政行为未告知原告，起诉期限依法应从原告知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起计算，而原告在2020年10月19日才向本院提起诉讼，明显已超过一年的起诉期限。第三人主张原告起诉超过法定期限，有事实和法律依据，该院予以采纳。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”的规定，2018年下半年起原告知道或者应当知道被告颁发涉案林权证的行政行为，至2020年10月19日起诉，依法已超过一年的起诉期限，且不存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，依法应当裁定驳回起诉。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第（二）项的规定，裁定驳回原告荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组的起诉。 上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组不服一审裁定，上诉称，1.依法撤销荔浦市人民法院（2020）桂0331行初36号行政裁定；2.依法撤销被上诉人荔浦市不动产登记局将上诉人的承包地登记在一审第三人孙顺中的农村土地承包证上编号为00284号地块内容（捞连塘0.51亩）；3.本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：本案是承包地纠纷，属不动产提起诉讼的案件，因此诉讼有效期是二十年。一、本案事实：上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组在1980年落实坐产责任承包制时，分给李自军全家四人承包四月八“捞连塘”东面约0.8亩的旱秧地。四至界限为：东至何安方、粟金林承包地；南至何云秀承包地；西至捞连塘基；北至塘基、李永田承包地；该地没有水源流水，承包后其父母用于种植黄豆、花生等作物。1992年李自军父母离婚后，父亲长期有病，于2001年去逝。当年李自军只有17岁，其兄李潘19岁，两人外出打工，承包地丢荒。2004年李潘与龙怀乡庆云村三界屯村民雷锋琴结婚，一直在女××界屯生活。李自军2008年与荔城镇桥富村坡良屯村民韦桂荣结婚，一直在女方坡良屯生活，故李自军家庭的承包土地无人管种。在2018年8月市人民政府决定征用“四月八”一片土地建设工业园区，马岭镇政府征地工作人员进场丈量土地时，李自军与一审第三人孙顺中发生了承包土地权争执。当时李自军要求马岭镇政府解决，政府声称“我们是认证不认人”，一直未能处理好。“捞连塘”是塘的名称，塘的周围有60-70公分高的塘基，界线清楚，属太平屯第一村民小组管业。塘基上面周围的土地属上粟屯集体所有无争议，李自军承包地约0.8亩，四至界限为：东至何安方、粟金林承包地；南至李永仁承包地；西至捞连塘基；北至李永田承包地及塘基。该地在捞连塘基的上面没有水源流入。1980午以前是生产队的旱秧地，不能作水田种植农作物。孙顺中的土地经营权证00284号地块捞连搪四至：东道路；实上粟屯何安方、粟金林的承包地，离国道还有约50米；填写的南：队界，实为上粟屯何云秀的承包地；填写的西：队界，实为捞连塘基；填写的北：队界，实为上粟屯李永田的承包地及塘基。其填写的四至面积0.51亩，不在捞连塘的范围内，而是在李自军承包的0.8亩旱地之中。二、根据一审第三人孙顺中提供的《土地承包经营权证》和被上诉人提供的办证的档案材料,填写的00284号地块不真实，程序不合法。1.2015年4月18日，荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组孙荣春送给孙顺中的《农村土地承包经营权确权登记颁证指界通知书》可知其“捞连塘”四周上面的土地属上粟屯集体所有，不通知上粟屯代表到现场指界，结果填写《承包地块调查表》，将捞连塘之外的李自军承包的旱地填写为孙顺中家庭承包“捞连塘”的水田，且没有上粟屯代表签字认可，不符合发证程序。2.2015年10月31日，荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组就农村土地承包经营权确权登记结果进行了公示，孙顺中作出了《公示无异议声明书》对“本户承包地田块分布位置和登记面积无异议”，而该公示只在太平屯公示，没有在村委会或上栗屯公示，李自军根本不知道自己承包的旱地被原审第三人孙顺中登记为他的“捞连塘”水田，不符合发证程序。3.2015年12月6日，荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组负责人孙荣春与孙顺中签订的《农村土地（耕地）承包合同》是无效合同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定及被上诉人提供的孙顺中与荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组签定的《土地（耕地）承包合同》的“鉴证单位：荔浦县马岭镇人民政府”没有加盖鉴证公章，说明该合同没有经马岭镇人民政府审察认可，违反法定程序，是无效合同，不能作为办证的依据。根据《中华人民共和国物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责（一）查验申请人提供权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”被上诉人对一审第三人提供的申报材料，不认真查验,错将李自军的承包地登记在孙顺中的土地承包证上。综上所述，请桂林市中级人民法院维护上诉人的上诉请求。 被上诉人荔浦市不动产登记局辩称，一、一审裁定认定上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组超过起诉期限是正确的。荔浦市人民政府于2018年下半年对涉案土地进行征收，在测量面积时，上诉人集体成员李自军认为该地是其承包地，因而与孙顺中产生权属纠纷，通过孙顺中及政府工作人员告知，李自军知道孙顺中持有涉案“捞莲塘”土地的承包经营证。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，上诉人在其上诉状中称2018年8月征地丈量土地时，李自军要求政府解决，政府的态度是“我们是认证不认人”，这个“证”就是指承包经营权证，即李自军此时已经知道或者应当知道孙顺中取得了涉案土地的承包经营权证，上诉人的起诉期限最迟应当从2018年8月30日起计算，不得超过一年，即上诉人最迟应当在2019年8月30日前提起诉讼，而上诉人在2020年10月19日才起诉,已超过了上述司法解释规定的起诉期限。二、上诉人辩称本案应适用二十年的最长起诉期限理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限是指公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的起诉期限，不以行政机关作出行政行为是是否告知起诉期限为前提，只要公民法人或者其他组织知道或者应当知道被诉行政行为，即不再适用二十年最长起诉期限的规定。本案中，上诉人在2018年下半年已知道了第三人取得涉案土地承包经营权证，即知道了被诉的涉案土地承包经营权登记行为，不再适用二十年最长起诉期限的规定。起诉期限是人民法院审理行政案件必须首先审查的事项，超过起诉期限的案件依法应当驳回起诉而不进入案件实体审理，因此，上诉人认为其未超过起诉期限的上诉理由不成立，请上级人民法院驳回上诉，维持一审裁定。 一审第三人荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组、孙顺中述称，一、被上诉人荔浦市自然资源局为一审第三人荔浦市马岭镇合安村太平屯第一村民小组、孙顺中办理桂（2018）荔浦市农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证中4503311092002000284号地块的办证程序合法。被上诉人为一审第三人办理的桂（2018）荔浦市农村土地承包经营权第102313号农村土地承包经营权证是根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定的办理程序进行办理，向一审第三人提供承包方调查表、承包户及家庭成员供有人身份证明、承包地块调查表、公示无异议声明书、土地承包经营公示结果归户表、农户承包地块示意图、土地（耕地）承包合同、上地承包经营权登记簿、农村土地承包经营权登记申请书、界址点成果表、户主声明书、指界通知书等一系列材料，在此过程中，上诉人始终没有提出任何意见。并且在办理此证之前捞连塘的水田一直由一审第三人发包给孙顺中农户承包经营管理，上诉人也没有提出异议。为此，被上诉人为一审第三人办理桂（2018）荔浦市农村土地承包经营权第102313号农村上地承包经营权证中4503311092002000284号地块的办证程序合法，应予以维持。二、上诉人不是本案的适格主体。上诉人提交的唯一一份证据是上诉人自行书写的“证明”且该证据自相矛盾，该证据显示“现任自然屯第二小组长”为李自奇，而上诉人的小组长又是何八秀；该证明既是空白盖章，亦是事后签字，甚至没有出证员的答名。因此，该“证明”不符合法律程序，没有法律效力，不能证明上诉人对该土地享有使用权，更不能证实上诉人将该地发包给其村民承包经营。另，该证明所写的四至界限与孙顺中持有的桂（2018）荔浦市农村土地承包经营权第102313号农村上地承包经营权证中4503311092002000284号地块的四至界限不符，与实际地块也不符，也就是说上诉人所诉地块不在答辩人持证范围内，故上诉人不是本案的适格主体。三、上诉人起诉撤销土地承包经营权证程序不合法。根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条规定，即使上诉人有证据证实其与涉案上地有利害关系，也要先通过人民政府处理，而不是直接向人民法院起诉。因此，上诉人起诉撤销土地承包经营权证程序不合法。四、上诉人的起诉已超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，荔浦市不动产登记局颁发设诉土地承包经营证给孙顺中时，虽没有直接告知上诉人，但上诉人方村民在荔浦市年征地测量面积及给付征地款时，通过孙顺中及政府人员告知，上诉人方村民应当知道孙顺中持打涉诉上地“榜连塘”的承包经营证。因此，上诉人的起诉期限依法应从上诉知道或者应当知道被告颁发涉案林权证的行政行为内容之日起计算，而上诉人在2020年10月19日才向法院提起诉讼，明显已超过一年的起诉期限。因此，上诉人诉称本案适用20年的起诉期限的理由不成立。综上所述，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审裁定，驳回上诉。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”当事人提起行政诉讼应当在法律规定的起诉期限内。本案中，上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组主张被登记在一审第三人孙顺中名下的桂（2018）荔浦县农村土地承包经营权第102313号《土地承包经营权证》上的编号为45033110920020000284“捞连塘”为其集体所有并属于该村民小组村民李自军承包地，现上诉人要求撤销涉诉承包证上关于“捞连塘”的登记情况，应当在其知道或应当知道之日起一年内提起诉讼。根据上诉人组长及李自军陈述可知，2018年下半年政府征地测量时，上诉人组长及村民已知孙顺中持有涉诉土地承包经营权证，且该证上已将“捞连塘”登记为孙顺中户承包地，上诉人于2020年10月19日提起诉讼，显然已超过一年起诉期限，且没有提供证据证实本案起诉期限存在扣除或延长的情形。另外，虽然本案纠纷属于不动产纠纷，但是适用二十年起诉期限的前提是当事人自始不知道行政行为的内容，故本案不适用关于不动产纠纷的最长起诉期限。有鉴于此，一审法院裁定驳回上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组的起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人荔浦市马岭镇合安村上粟屯第二村民小组的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张云艳 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇二一年二月二十六日 法官助理 王 灿 书 记 员 黄丽君