福建省三明市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）闽04民终235号 上诉人（原审原告）：清流县住房和城乡建设局，住所地福建省清流县龙津镇碧林北路**。统一社会信用代码：11350423003753665C。 负责人：吴丽华，该局局长。 委托诉讼代理人：赖文旭。 委托诉讼代理人：李延胜，福建陈彪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：华辉建工集团有限公司，，住所地福建省福州市闽清县三溪乡三溪街**统一社会信用代码：91350423754966469P。 法定代表人：林镇，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：张延清，福建日荣律师事务所律师。 上诉人清流县住房和城乡建设局（以下简称清流住建局）因与被上诉人华辉建工集团有限公司（以下简称华辉公司）合同纠纷一案，不服福建省清流县人民法院（2020）闽0423民初791号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 清流住建局上诉请求：1.依法撤销清流县人民法院作出的（2020）闽0423民初791号民事裁定书，并进行实体审理。2.诉讼费用由华辉公司承担。事实与理由：本案属民事案件受理范围。一、双方2009年12月31日签订《协议书》时，华辉公司注册登记地并不在清流县，不受清流住建局管理，且签订协议的目的是招商引资，而非行政管理，该协议系双方经平等协商达成的合意，属民事合同性质。二、该协议对华辉公司所享有的相关权利进行约定，其中第五条明确约定，华辉公司若将企业资质升为一级，甲方给予一定的奖励。2015年1月8日华辉公司取得房屋建筑工程施工总承包一级资质后，根据《清流县人民政府关于进一步扶持建筑业发展壮大的若干规定（试行）》（清政文〔2012〕106号）《清流县人民政府关于进一步扶持建筑业发展壮大的补充规定（试行）》（清政文〔2013〕90号）申请晋级房建一级总承包资质奖励80万元。2015年7月5日清流住建局支付华辉公司晋级房建一级总承包资质奖励80万元的义务，并非行使行政权力，实为履行双方签订的协议书中的合同义务。清流县人民政府相关政策文件作用是具体确定双方协议中所约定的奖励，其内容已成为双方新的合意，属协议书的补充。三、即使本案中清流住建局履行协议义务与政策规定内容有所重合，也不能因为存在政策的原因，而否定协议书的民事性质。首先，签订协议在前，政策出台在后。其次，基于政策而签订民事合同，并不违反法律规定，比如国有土地使用权出让，即通过出让合同来实施和履行。最后，清流住建局通过民事程序救济程序，符合法律规定，也不损害华辉公司权益。 华辉公司辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。1.本案第一个焦点问题：双方主体地位是否平等？双方是否属于民法意义上的平等主体？就2009年12月31日签订的《协议书》，双方均已按该协议书履行完毕，即华辉公司已按约定将企业迁入清流县，并将企业资质晋升至一级；而清流住建局也已按约定对华辉公司予以一定的奖励。双方均没有违约，也不存在纠纷。但清流住建局在一审的诉讼请求以及事实与理由，与该协议内容无关，尤其与该协议第七条（有关违约责任）的规定（“乙方若将在清流注册企业无故迁出或经营不到五年，应支付原5亩办公综合楼建设用地的现时土地出让金”）无关。也就是说，不管在签订该协议时双方的主体地位是否平等，但双方争议的事实与该协议内容已无关联。清流住建局之所以起诉华辉公司，是因为清流住建局认为华辉公司违反了清流县人民政府文件的规定（而不是违反该协议的约定），即违反了清政文[2012]106号《清流县人民政府关于进一步扶持建筑业发展壮大的若干规定（试行）》（以下简称：清政文[2012]106号文件），以及清政文[2016]36号《清流县人民政府关于修订扶持建筑业发展壮大的若干意见》（以下简称：清政文[2016]36号文件）的规定。如果认为华辉公司违反了清流县人民政府相关文件的规定，则应认定双方在政府优惠政策文件的制定和履行中的地位不平等，双方不属于民法意义上的平等主体。同时，如果认为华辉公司违反了清流县人民政府文件规定，则本案一定属于行政诉讼的范畴，应按行政程序和行政诉讼的程序进行处理。2.双方之间是否形成民事合同关系。华辉公司也认为双方已按2009年12月31日签订的《协议书》履行完毕，双方均没有违约，也不存在纠纷。但清流住建局是认为华辉公司违反了清政文[2012]106号文件和清政文[2016]36号的规定（并不是违反该协议的约定），应当退还奖励金和租金补贴。而清政文[2012]106号文件和清政文[2016]36号的规定并不是双方协议的内容。清流县人民政府作出的优惠政策，是其单方面作出的，清流县人民政府并没有与华辉公司协商，也未征得华辉公司同意，是其作出的单方面的意思表示，没有华辉公司的意思配合。因此，清流县人民政府奖励企业的文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。同时，就案涉退还奖励金和租金补贴之内容，双方之间并没有形成合意，更没有形成民事合同关系。因此，本案案涉的退还奖励金和租金补贴纠纷，并非是双方之间的合同纠纷，不属于人民法院民事案件受理的范围。 二、清流住建局的上诉没有事实和法律依据。除上述内容外，补充如下：1.虽然双方协议书有约定“给予一定的奖励”，但奖励数额等内容没有约定。清流住建局给予华辉公司奖励金80万元和相关租金补贴，是基于清流县人民政府文件的规定作出的。因此，该奖励和补贴是行政行为，双方之间并无形成合意，更不可能是协议书的补充。2.在本案中，签订协议在前，优惠政策出台在后，根本不存在“基于政策而签订民事合同”之事实，在签订该协议时就不存在案涉优惠政策文件。同时，清流县人民政府出台相关优惠政策也与双方当事人签订协议无关，更不可能是该协议的补充。案涉优惠政策并非当事人双方合意的结果。 三、本案应按行政程序办理，任何一方不服的，可按行政复议、行政诉讼程序处理。如果清流住建局认为依据清政文[2012]106号文件、清政文[2016]36号文件，华辉公司应当返还已取得的租金补贴和奖励金，则应当由清流县人民政府或清流住建局依据相关行政法律法规和政府文件规定，并参照2020年1月1日起施行的最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》[法释〔2019〕17号]规定，作出要求华辉公司在规定的时间内返还租金补贴和奖励金的行政书面《决定》。若华辉公司未在规定时间内提起行政复议或行政诉讼，依据相关法律规定，即可申请法院强制执行；若华辉公司在规定时间内提起了行政复议或行政诉讼，则按照行政诉讼的程序办理。只有通过该程序处理才符合法律规定。 清流住建局向一审法院起诉请求：1.判令华辉公司立即向清流住建局返还办公用房租金补贴9万元；2.华辉公司向清流住建局返还资质晋升一级奖励80万元；3.本案诉讼费用由华辉公司承担。 一审法院认为，第一，本案双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。本案华辉公司是响应清流住建局“以提高清流县建筑工程质量安全水平为宗旨”的号召进驻清流县，自主经营、自负盈亏。清流住建局给予八条优惠政策，给予承揽工程及税款方面的奖励。清流住建局在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位，华辉公司对优惠政策制定及如何理解、如何执行等方面，华辉公司居于次要和服从的地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。第二，本案双方当事人之间没有形成民事合同关系。《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同是双方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。清流县人民政府下发文件明确优惠政策，是清流县人民政府单方制定的，未邀请华辉公司参加会议并与之平等协商，也未征得华辉公司的同意，县政府作出的单方面意思表示，没有华辉公司的意思配合。因此，清流县人民政府奖励企业的文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。故本案不属于人民法院民事案件受理范围。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回清流住建局的起诉。 根据双方诉辩主张，双方当事人争议的焦点问题是：案涉《协议书》是民事协议还是行政协议；本案是否属于民事诉讼受理范围。 关于案涉《协议书》是民事协议还是行政协议的问题。本院认为，民事协议是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。行政协议是行政机关为行使行政管理职能、完成行政管理目标，在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政相对人之间的权利义务关系的协议。本案中，首先，案涉《协议书》虽系清流住建局与华辉公司之间签订，但从约定的内容：“民营企业投资的工程项目选择乙方为项目承包人的，承包该项目应缴纳的企业所得税地方财力实得部分的20%奖励给工程项目投资者。乙方享受甲方从企业当年上缴企业所得税地方财力实得部分中给予30%的奖励……”可以看出，该协议不仅约定了华辉公司同意在清流县注册成立建筑施工企业，亦制定了具体的税收优惠政策和奖励承诺，涉及政府的行政职责，并非合同双方当事人平等协商而签订的，协议中给予税收优惠政策和奖励承诺也不是普通的民事主体可以履行的民事义务。其次，案涉《协议书》第五条约定：“甲方鼓励乙方积极向外拓展业务，乙方若将企业资质升为一级，甲方给予一定的奖励”，该约定并未明确具体的奖励方式和范围，清流住建局系依据《清流县人民政府关于进一步扶持建筑业发展壮大的若干规定（试行）》《清流县人民政府关于修订扶持建筑业发展壮大的若干意见》的内容兑现奖励，实际为清流县人民政府给予的奖励。再次，清流住建局进行招商引资系为公共利益需要，招商引资以外的第三人并不能取得案涉《协议书》项下的权利。以招商引资的方式给予企业相应的优惠、奖励政策，不具有民事法律关系的权利义务关系。结合以上因素及合同主要内容综合判断，应认定清流住建局与华辉公司订立的《协议书》的性质为行政协议。 关于本案是否属于民事诉讼受理范围的问题。本院认为，清流县人民政府下发文件明确优惠政策系其单方制定，不是与华辉公司平等协商之结果，案涉《协议书》中既未约定奖励的具体金额，亦未对华辉公司获得奖励后未满五年企业外迁应当返还奖励款80万元的情形作出约定，清流住建局系依据清流县人民政府奖励企业的文件要求华辉公司返还奖励款而提起本案诉讼，该文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。故本案不属于人民法院民事案件受理范围。 综上所述，清流住建局的上诉请求不能成立，应予驳回。一审裁定认定本案事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴振泉 审判员  修晓贞 审判员  吴朝生 二〇二一年二月九日 书记员  吴珺伊 附：主要法律条文： 一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》 第一条民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。 民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。 民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。 二、《中华人民共和国民法典》 第四百六十五条依法成立的合同，受法律保护。 依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。 第五百零九条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。 第五百六十三条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。 第五百六十五条当事人一方依法主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除；通知载明债务人在一定期限内不履行债务则合同自动解除，债务人在该期限内未履行债务的，合同自通知载明的期限届满时解除。对方对解除合同有异议的，任何一方当事人均可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除行为的效力。 当事人一方未通知对方，直接以提起诉讼或者申请仲裁的方式依法主张解除合同，人民法院或者仲裁机构确认该主张的，合同自起诉状副本或者仲裁申请书副本送达对方时解除。