江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终370号 上诉人（原审原告）李凤玲，女，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 上诉人（原审第三人）李子琳，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 上诉人（原审第三人）伍凤来，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地南京市秦淮区太平南路69号。 法定代表人张泰，南京市秦淮区人民政府区长。 委托代理人张磊，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张琳蔚，江苏德擎律师事务所律师。 原审第三人程立翠，女，汉族，住安徽省涡阳县。 原审第三人孙叶贵，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 原审第三人甘永斌，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 原审第三人杨朝前，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 上诉人李凤玲、伍凤来、李子琳因李凤玲诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收投诉处理一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初496号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2019年8月21日，李凤玲及程立翠、孙叶贵、李子琳、甘永斌、伍凤来、杨朝前等7人向秦淮区政府提出投诉，要求秦淮区政府对南京第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目的房屋征收补偿实施方案重新论证并公开征求意见不少于30日，同时要求撤销宁秦府征字〔2017〕第18号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下称18号征收决定）。同年9月2日，秦淮区政府作出《关于李凤玲等7人投诉事项的回复》（以下称《回复》）称：“征收过程中，我区征收部门依法公示了征收补偿方案，在公示期内，被征收人均没有提出任何修改意见。区征收部门根据上级要求，参考以往征收补偿实施方案的版本，对征收补偿方案的部分条款进行了文字表述和排版上的略微调整，补充告知了法律救济权利。重新调整后的补偿实施方案，经南京市城乡建设委员会同意通过。征收补偿实施方案中关于征收补偿的标准和依据均没有进行实体变更，也没有违反法律法规的相关规定，对被征收人的补偿权益不产生任何实质性的影响。目前，你方均在南京市中级人民法院有征收补偿决定诉讼案件，南京市中级人民法院将依法审理，并严格审查征收补偿实施方案及征收决定的合法性。”李凤玲收到该《回复》后，于同年9月19日向法院提起本案行政诉讼。 一审法院另查明，秦淮区政府于2017年6月14日就南京第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目作出18号征收决定，并于当日发布《公告》，对该项目的征收根据、征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收部门、征收补偿协议签约期限以及被征收人的救济途径、公告期限等内容予以公告。李凤玲等人承租的公房位于案涉项目征收范围内。原审法院在庭审中查明，自18号征收决定公告之日起至今，没有被征收人或直管公房承租人对18号征收决定提起行政复议及行政诉讼。 一审法院再查明，秦淮区政府于2018年5月22日对李凤玲承租的公房作出宁秦府征补字〔2018〕第33号《征收补偿决定书》（以下称33号征收补偿决定）。李凤玲不服，诉至法院，法院于2019年6月12日作出（2018）苏01行初598号行政判决，驳回了李凤玲的诉讼请求，李凤玲不服，上诉至江苏省高级人民法院，目前该案仍在审理之中。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）的相关规定，征收补偿方案的拟定、征求意见与修改、确定属于市、县级人民政府作出征收决定的前置程序，征收补偿方案的确定过程是否合法属于对征收决定的合法性进行审查的内容之一。征收补偿方案通过市、县级人民政府作出的征收决定和征收补偿决定对被征收人的权益产生影响。被征收人对征收决定和征收补偿决定不服的，可以依法申请行政复议和行政诉讼。即被征收人如果认为征收补偿方案的合法性存在问题，对其合法权益产生影响，可以通过对征收决定、征收补偿决定提起行政复议或者行政诉讼寻求救济。本案中，根据李凤玲的起诉意见和诉讼请求，其提起本案诉讼的目的在于请求人民法院审查18号征收决定的合法性。根据查明的事实，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定并在同日予以公告，对被征收人申请行政复议及提起行政诉讼的期间予以明确告知，至今并无被征收人或者直管公房承租人就18号征收决定申请行政复议或者提起行政诉讼，目前对18号征收决定提起行政诉讼的法定起诉期限已经届满，18号征收决定的效力已经确定。秦淮区政府于2018年5月22日对李凤玲承租的公房作出33号征收补偿决定之后，李凤玲就33号征收补偿决定提起了行政诉讼，法院已经于2019年6月12日作出一审判决。法院在审查33号征收补偿决定的合法性时，已经对18号征收决定以及相关征收补偿方案确定过程的合法性进行审查并作出了相应评价。李凤玲若认为18号征收决定所附的征收补偿方案影响了其合法权益，可以通过对18号征收决定提起行政诉讼的方式寻求救济，或者在对征收补偿决定提起行政诉讼中提出。李凤玲未对18号征收决定提起行政诉讼，在法院已经于2019年6月12日对李凤玲就相关征收补偿决定提起的行政诉讼案件作出判决、且判决结果对其不利的情况下，于2019年8月21日以投诉的形式对征收补偿方案的确定过程提出质疑并要求秦淮区政府撤销18号征收决定，在秦淮区政府作出《回复》后，又就秦淮区政府的回复行为于2019年9月19日提起行政诉讼。若人民法院对秦淮区政府所作《回复》内容的合法性进行审查，即需要审查18号征收决定的合法性，这既将使得法律设定的申请行政复议及提起行政诉讼的期限在事实上失去意义，也将使得人民法院对于同一行为重复进行评价，显然与法律、法规的相关规定不符。关于李凤玲提出的修改后的征收补偿方案未重新进行论证及征求公众意见、侵害了其合法权益的意见，原审法院认为，征收补偿方案对被征收人合法权益的影响可以通过启动行政复议机关和人民法院对征收决定和征收补偿决定的审查获得救济，秦淮区政府对于被征收人就征收补偿方案确定过程中的问题提出的投诉是否答复、如何答复均不会直接改变已经公告的征收决定或者已经作出的征收补偿决定，故不会对被征收人的合法权益产生影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和实施根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据上述规定，秦淮区政府对李凤玲等人的《回复》属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，应当裁定驳回李凤玲的起诉。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李凤玲的起诉。 上诉人李凤玲上诉称，上诉人提供的新证据足以证明被上诉人对征收补偿方案的修改对上诉人的合法权益产生了实质性的影响。秦淮区政府及原秦淮房屋征收管理办公室单方面对征求意见后的补偿方案进行了重大修改后，秦淮区政府应组织有关部门重新对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，征求意见的时间也不得少于30日。秦淮区政府在《回复》中称“对征收补偿方案的部分条款进行了文字表述和排版上的略微调整，补充告知了法律救济权利”，与事实不符。秦淮区政府在公示的征收补偿方案中故意删去“配套文件”，便于灵活机动掌握补偿及奖励标准，便于降低补偿成本，进而侵犯上诉人的合法权益。上诉人提起本案的诉讼请求是要求秦淮区政府履行对新的征收补偿方案重新论证、征求意见等法定职责，一审裁定将本案诉请与征收补偿决定一案相混淆，认定征收补偿方案修改可以通过起诉征收决定及补偿决定的诉讼进行，该认定错误。请求本院撤销原审裁定，发回重审，并由被上诉人承担本案的诉讼费用。 上诉人伍凤来上诉称，原审法院审理案件程序重大违法。原审法院向上诉人伍凤来邮寄送达参加诉讼通知书，由邻居于2019年12月18日代收，上诉人伍凤来至2019年12月27日才知晓该邮件的具体内容，但是原审法院于2019年12月26日上午开庭审理本案，随后作出原审裁定，剥夺了上诉人伍凤来参加本案诉讼的权利。请求本院撤销一审裁定，发回重审，并由被上诉人承担本案的诉讼费用。 上诉人李子琳上诉称，原审法院将上诉人李子琳追加为本案第三人参加诉讼存在重大程序错误。上诉人李子琳不服《回复》已向南京市人民政府提起行政复议，南京市人民政府于2019年10月22日受理，故上诉人李子琳书面函告原审法院，要求该院取消追加第三人的决定，但该院仍追加李子琳作为本案的第三人，剥夺了李子琳就秦淮区政府作出的《回复》及南京市人民政府作出的行政复议决定另行起诉的权利。请求本院撤销一审裁定，责令原审法院向李子琳作出函告的回复。 被上诉人秦淮区政府未向本院提交答辩意见，原审第三人程立翠、孙叶贵、甘永斌、杨朝前亦未向本院提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人提起本案诉讼，诉讼请求虽然表述为要求撤销秦淮区政府作出的《回复》并责令其履行法定职责，但理由是认为秦淮区政府案涉征收补偿实施方案违法，作出的18号征收决定违法应当予以撤销。故上诉人虽是针对秦淮区政府收到其投诉后的答复行为提起本案诉讼，实质仍是对秦淮区政府就案涉项目作出的18号征收决定的合法性提出异议。在原审法院已查明18号征收决定公告告知的申请行政复议及提起行政诉讼的期间已经届满，且无被征收人或者直管公房承租人申请行政复议或者提起行政诉讼的情况下，18号征收决定已经发生法律效力，现上诉人以投诉的方式要求秦淮区政府对18号征收决定进行核查并要求撤销18号征收决定，有违法律、法规对申请行政复议及提起行政诉讼法定期限的规定。据此，在18号征收决定未经法定程序被确认违法或被撤销的情况下，原审法院认定秦淮区政府对上诉人的投诉是否答复、如何答复均不会对上诉人的权利义务产生实际影响，并以此为由裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，与被诉行政行为或者案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。是否同意第三人参加诉讼或者是否追加第三人，属于人民法院的裁量范围。上诉人李子琳提出原审法院在其明确拒绝参加本案诉讼的情况下仍追加其为本案第三人属于程序错误的主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于原审第三人未参加庭审的问题，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果，原审法院继续审理并不违反法律规定。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人李凤玲、伍凤来、李子琳的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  马生安 审 判 员  黄 河 审 判 员  唐 颖 二〇二一年二月四日 书 记 员  张 丰 见习书记员  曹明超