吉林省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）吉民终319号上诉人（原审被告）：吉林省腾潮科技管理有限公司。住所地长春南关区人民大街********。法定代表人：曲保锋，董事长。委托诉讼代理人：于克山，吉林常春律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：长春市南关区人民政府。住所地长春。住所地长春市自由大路**>法定代表人：杨大勇，区长。委托诉讼代理人：宋林，吉林恒林律师事务所律师。委托诉讼代理人：李国强，吉林恒林律师事务所律师。上诉人吉林省腾潮科技管理有限公司（以下简称腾潮公司）因与被上诉人长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）合同纠纷一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01民初25号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。腾潮公司委托诉讼代理人于克山，南关区政府委托诉讼代理人松林、李国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。腾潮公司上诉请求：一、请求依法撤销长春市中级人民法院2020年3月12日作出的（2019）吉01民初25号民事判决，改判驳回被上诉人第二项、第三项、第四项诉讼请求；二、上诉费用由被南关区政府承担。事实和理由南关区政府违约在先，导致腾潮公司无法完成合同约定的全口径税收，其损失不是腾潮公司造成的，腾潮公司不应承担赔偿责任。原审判决认定事实不清，适用法律错误，理由如下：一、南关区政府违约在先。1.未提供政策扶持。根据合同约定，南关区政府负有帮助腾潮公司及其他入驻企业提供政策扶持的义务。但腾潮公司在招商过程中，南关区政府未提供任何扶持政策，导致腾潮公司无法发挥合作优势，吸引重要企业入驻。2.未提供资金扶持。合同约定，南关区政府向腾潮公司提供扶持运营资金2000万元，分四年支付，但是，在腾潮公司多次要求下，南关区政府一直推脱，未向腾潮公司提供任何资金扶持。导致腾潮公司在实际运营过程中，缺少资金支持，无法实现规划的招商计划。3.未提供约定的房屋使用面积。合同约定，合作期间，南关区政府提供东北亚金融中心2万平方米左右房屋交由腾潮公司整体运营，但南关区政府仅向腾潮公司提供房屋使用面积8057.04平方米。导致腾潮公司无法吸引一些大型企业入驻。二、腾潮公司依约履行合同，不存在违约行为。腾潮公司与南关区政府签订合同后，积极履行合作协议，制定了招商计划，股东投入运营资金1000万元，入驻企业达到几十家。同时依托腾讯公司运营腾讯互联网＋创新中心，分别在交通、医保方面与腾讯公司签署了合作协议，进行智慧交通、智慧医保项目的开发。由于南关区政府在履行协议过程中，未按照约定给予政策扶持，未支付扶持资金，未提供约定的房屋使用面积，导致腾潮公司在后期运营中，缺少足够的运营资金用于招商和技术研发，无更好的优惠政经策和更多的使用面积吸引优质企业入驻，是导致腾潮公司未完成税收任务的主要原因。另外，合同中要求腾潮公司在招商中不能收取入驻企业租金，是免费使用，腾潮公司仅使用了100多平方米房屋，所以，腾潮公司不能承担涉案房租损失三、原判决认定事实、适用法律错误。1.原判决认为：南关区政府以双方认可的形式向腾潮公司拨付运营资金是指双方就拨付形式进一步补充协商并达成一致是错误的。合同约定运营资金是以双方认可的形式拨付，指的是资金拨付的时间、方式等，而不是就拨付形式进行协商认可。2.原判决认为腾潮公司未提供证据证明其已向南关区政府主张给付该扶持资金是举证责住分配错误。南关区政府向腾潮公司拨付运营资金是合同约定的义务，不是行政拨款，其应主动履行，并就主动履行提供相应证据，而不是由腾潮公司提供证据证明其已向南关区政府主张。事实上，腾潮公司就该笔拨付款多次向南关区政府主张，南关区政府商务、财政等部门一直推脱不付。3.综上，南关区政府的损失不应由上诉人腾潮公司承担。南关区政府辩称，一、南关区政府不存在违约行为。1.南关区人民政府已经为中心的入驻企业提供了政策扶持，包括但不限于南关区政府及其下属行政管理部门提供了便利的办理工商、税务、立项备案等有关手续，且提供了免租金房屋用于经营，极大的方便了入驻企业，并减少了入驻企业的若干负担。2.对于资金扶持方面，根据《合作协议书》的约定，扶持资金共2000万元分四年支付，第一年的扶持资金500万应当以双方认可的形式拨付，考虑到《合作协议书》系框架性协议，除协议内直接明确约定的以外，其他项的履行应当由双方在履行框架协议的过程中另行商议。3.对于房屋使用面积的问题，《合作协议书》约定南关区政府提供2万平米左右的办公房屋，但同时约定了具体面积应当以最后购置的面积为准，且在南关区政府已经提供了约8000平方米的房屋情况下，腾潮公司亦未能履行招商义务，大量的写字间空置，造成了写字间及南关区政府租金的浪费。二、腾潮公司存在多项根本违约行为。腾潮公司在已经履行的年份中未能达到年平均全口径税额2亿元，未能促成南关区政府与腾讯科技（北京）有限公司订立框架协议，且腾潮公司在经营中心一年以后就自行撤出了运营，不再履行合同义务，应视为根本违约，南关区政府要求解除合同，赔偿损失，于法有据。南关区政府向一审法院起诉请求：1．解除南关区政府、腾潮公司于2016年8月26日签署的《腾讯研究院互联网＋创新中心运营合作协议书》；2．判令腾潮公司向南关区政府赔偿租金损失17056753.7元；3．判令腾潮公司向南关区政府支付违约金2000000元；4．本案诉讼费由腾潮公司承担。一审法院认定事实：2016年8月26日，南关区政府与腾潮公司签订《腾讯研究院互联网＋创新中心运营合作协议书》，该协议书主要内容：1．双方建立长期合作关系，打造“腾讯研究院互联网＋创新中心”，合作期限共十年，南关区政府提供相关扶持政策，并提供扶持运营资金2000万元，分四年给付，每年500万元，第一年首次扶持运营资金自双方合同签订之日起，以双方认可的形式拨付。南关区政府同时提供位于吉林省长春市人民大街10606号东北亚国际金融中心使用面积2万平方米的房屋（具体建筑面积以南关区政府与东北亚国际金融投资集团后购置面积为准），上述写字间前五年腾潮公司免付租金，后五年交纳房租，合作期间腾潮公司承担物业费及水电费用；2．腾潮公司负责该中心日常整体运营，负责进行招商引资，并确保南关区政府与案外人腾讯科技（北京）有限公司战略合作框架协议3年期满后，可进行续签，或确保腾讯公司允许框架协议继续履行至10年合作期满。同时在合作期间吸引至少5-10家上市企业或相当规模的非上市企业入驻，孵化3-5家企业挂牌，每年产生全口径税额2亿元以上。同时约定了如税收超过2亿元，对超出部分按比例对腾潮公司的奖励；3．涉案协议违约责任部分约定，若腾潮公司招商的企业某年度全口径税额未达到2亿元，且当年与下一年度两年期间平均全口径税额仍未达到2亿元，视为腾潮公司违约，南关区政府有权终止协议，并要求腾潮公司支付违约金。腾潮公司如未能确保南关区政府与腾讯科技（北京）有限公司签订3年期战略合作框架协议并可续期，则腾潮公司违约，应给付南关区政府违约金并承担一切后果责任。违约金的数额按照剩余未履行的年限，乘以每年200万元计算。南关区政府的第一年扶持运营资金500万元未向腾潮公司支付，腾潮公司自签订协议之日起未完成每年平均2亿元全口径税额，南关区政府未与腾讯科技（北京）有限公司签订框架协议。腾潮公司已经不在前述运营中心办公。上述协议签订后，南关区政府与案外人吉林省金融控股集团股份有限公司订立租赁合同，租赁面积为8057.04平方米，租期为2016年9月26日至2021年9月25日，每年租金8528376.84元。南关区政府于2016年9月15日向案外人支付一年租金。于2019年8月1日支付第二年租金及违约金共计9462994元。经法院当庭询问，腾潮公司同意解除涉案协议书。南关区政府诉请两年租金共计17056753.7元。一审法院认为，南关区政府与腾潮公司签订的《腾讯研究院互联网＋创新中心运营合作协议书》系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。一、关于南关区政府是否存在违约行为的问题。腾潮公司称，南关区政府未按协议约定给付帮扶资金，违反了协议的约定。案涉协议约定南关区政府向腾潮公司提供2000万元扶持运营资金，其中第一年为500万元，并约定“以双方认可的形式拨付”。协议订立后，南关区政府与腾潮公司并未就上述拨付形式进一步补充协商并达成一致。腾潮公司亦未提供证据证明其已向南关区政府主张给付该扶持资金。故腾潮公司认为南关区政府未支付500万元系违约行为，对此法院不予支持。二、关于南关区政府是否可解除案涉协议的问题。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”协议违约责任部分约定，如腾潮公司某年度未能完成全口径税收未2亿元及确保南关区政府与腾讯科技（北京）有限公司签订框架协议，则为违约，南关区政府可终止协议，并要求腾潮公司支付违约金。即双方在协议中已经约定了南关区政府享有单方解除的权利，并且详细约定了可行使单方解除权的条件。腾潮公司在已经履行的年份中未能达到年平均全口径税额2亿元，未促成订立框架协议，协议约定的行使解除权的情形已经达成。南关区政府要求解除协议，具有合同及法律依据，法院予以支持。三、关于南关区政府可否要求腾潮公司赔偿损失及具体数额的问题。（一）《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中，南关区政府在履行合同过程中，为履行提供经营场所的合同义务，向案外人租赁房屋并实际给付租金17056753.7元。虽然腾潮公司并非全部经营场地的实际使用人，但南关区政府系基于腾潮公司所承诺的对外吸引企业落户南关区并产生年2亿元税额，信赖腾潮公司能够如约履行合同义务，同时履行己方的提供场地的合同义务，而向案外人吉林省金融控股集团股份有限公司租赁房屋并实际给付租金17056753.7元，该部分系南关区政府履行合同的合理支出。现因腾潮公司违约，未能完成2亿元税收，南关区政府该项支出并未获得应有的对价，属于南关区政府的直接损失，腾潮公司应当予以赔偿。（二）双方在协议中已经约定由南关区政府提供约2万平方米的房屋作为落户企业的场所，无论为购买或租赁，均会发生场地费用。协议实际履行过程中，南关区政府向案外人租赁场地面积为8057.04平方米，并未超过协议约定的2万平方米。故一旦腾潮公司发生违约行为，那么对于南关区政府的损失，腾潮公司在订立合同之时即可预见。同时，南关区政府未行使解除权前，双方协议尚在存续期间，提供场所亦为南关区政府的合同义务。基于履行义务，南关区政府并无法解除与案外人的租赁关系。双方发生争议后，南关区政府与出租方进行协商，在租赁合同期限为五年的前提下仅支付了实际使用租赁场地的两年租金，已经避免损失的扩大。故，现南关区政府要求腾潮公司赔偿两年租金损失，并无不妥。（三）关于200万元违约金，其目的系弥补南关区政府的损失。南关区政府除上述租金为其实际损失，腾潮公司应当予以赔偿。除此之外南关区政府并未主张其他损失，其要求腾潮公司另行支付200万元违约金，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十七条、第一百零七条、第一百一十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：一、解除原告长春市南关区人民政府与被告吉林省腾潮科技管理有限公司于2016年8月26日签署的《腾讯研究院互联网＋创新中心运营合作协议书》；二、被告吉林省腾潮科技管理有限公司于判决生效之日赔偿原告长春市南关区人民政府损失17056753.7元；三、驳回原告长春市南关区人民政府的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费136141元（原告已预交），由原告长春市南关区人民政府负担2141元，被告吉林省腾潮科技管理有限公司负担134000元。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为：案涉《腾讯研究院互联网＋创新中心运营合作协议书》属于行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。案涉合同书的签订双方为南关区政府与腾潮公司，主要内容是双方建立长期合作关系，打造“腾讯研究院互联网＋创新中心”，腾潮公司负责该中心日常整体运营，负责进行招商引资，并确保南关区政府与案外人腾讯科技（北京）有限公司战略合作框架协议。南关区政府提供相关扶持政策，并提供扶持运营资金2000万元，同时提供位于吉林省长春市人民大街10606号东北亚国际金融中心使用面积2万平方米的房屋（具体建筑面积以南关区政府与东北亚国际金融投资集团后购置面积为准），上述写字间前五年腾潮公司免付租金，后五年交纳房租。腾潮公司是以盈利为目的，南关区政府为实现招商引资，促进开发区经济发展，从而实现行政管理及公共服务目标与腾潮公司签订了项目投资合同书。尽管本案双方当事人之间诉争的法律关系存在民事因素，但双方当事人所形成的法律关系仍属于行政法律关系，故本案不属于人民法院民事诉讼受理范围，一审法院将本案作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条第一项、第一百七十条第一款第二项规定，裁定如下：一、撤销吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01民初25号民事判决；二、驳回长春市南关区人民政府的起诉。一审案件受理费136141元，退还长春市南关区人民政府2141元，退还吉林省腾潮科技管理有限公司134000元；上诉人吉林省腾潮科技管理有限公司预交的二审案件受理费124140.52元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  吕佳航审判员  李 伟审判员  王 亮二〇二一年二月二十日书记员  常 乐