吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉行终26号 上诉人（一审原告）：林喜宏，男，1967年10月20日出生，汉族，农民，现住吉林省松原市。 上诉人（一审被告）：松原市宁江区人民政府。住所地：松原市宁江区天河东街200号。 法定代表人：马超，松原市宁江区人民政府区长。 委托诉讼代理人：王**，松原市宁江区林业和草原局局长。 委托诉讼代理人：张贵福，吉林车宏伟律师事务所律师。 上诉人林喜宏与上诉人松原市宁江区人民政府（以下简称宁区江政府）因强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2020）吉07行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月1日网上开庭审理了本案。上诉人林喜宏、上诉人松原市宁江区人民政府的委托诉讼代理人王**、张贵福参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明以下主要事实，2012年3月17日，雷玉明与林喜宏签订了土地转让合同，将地块使用权、房屋及地表附属物作价110,000元转让给林喜宏。2015年9月20日，林喜宏与新城乡松江村村民委员会签订（续签）了开发荒地出租合同，林喜宏承包了该村位于西山松江林场后边3519平方米的荒地，用于种植业，承包期限自2015年8月1日至2018年7月31日。林喜宏承包土地上建有砖瓦结构房屋及仓库、仓房、围墙等附属设施。2018年9月12日，松原市宁江区人民政府下发《松原市宁江区人民政府关于印发宁江区集中整治侵占林地专项行动方案的通知》（松宁政发【2018】75号文件），内容为经区政府常务会议讨论通过，将《宁江区集中整治侵占林地专项行动方案》印发给你们，请遵照实施。并形成《松原市宁江区人民政府关于新城乡侵占林地建筑专项整治行动实施方案》，该实施方案中，明确成立以副区长为总指挥，相关部门和乡镇负责人为成员的非法侵占林地建筑专项整治工作领导小组，共设立7个工作组，明确职责分工，统一行动，对非法侵占林地的建筑实施拆除。2019年4月4日，宁江区新城乡政府作出了《自行拆除催办通知书》，通知侵占林地各户于3日内自行拆除承包地内的违规违法建筑。2019年4月14日，宁江区政府组织松原市宁江区新城乡人民政府、松原市自然资源局宁江经办中心、松原市公安局宁江一分局、松原市宁江区林业和草原局等部门对原告承包地上的房屋和设施进行了拆除。林喜宏认为该拆除行为侵害了其合法权益，诉至法院。松原市宁江区人民法院经审理认为宁江区政府是适格被告，释明后，林喜宏拒绝变更被告，松原市宁江区人民法院裁定驳回林喜宏的起诉。林喜宏不服向一审法院提出上诉，一审法院作出（2019）吉07行终77号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。林喜宏提起本案诉讼，请求：1.确认宁江区政府组织相关部门工作人员对林喜宏房屋和设施进行强制拆除的行为违法；2.宁江区政府恢复林喜宏承包地内139.82平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋的原状；3.宁江区政府赔偿林喜宏经济损失5000元（包括围墙和一个20平方米左右小仓房及强拆时被毁坏的50余棵李子树苗与80-100棵葡萄苗）；4.宁江区政府承担本案诉讼费用。 一审另查明，关于林喜宏承包土地的地类性质，经宁江区林业和草原局认定，林喜宏承包地类的性质为林地，林班地编号为89号（宁森2003年小班）。依据林喜宏申请，松原市自然资源局宁江经办中心对林喜宏申请信息公开的地块进行现场踏查，并将原告提交的测绘成果在全国第二次土地利用现状库中落位，输出局部图。综合上述现状情况确认，林喜宏申请公开信息的地块，在全国第二次土地利用现状调查数据库中显示的地类为建设用地。关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心向本院出具了说明如下：本次依据自然资源内部使用的业务数据，只对现状地类予以确认。在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以其具体管辖部门确认地类为准。 一审认为：（一）关于本案适格被告问题。（2019）吉07行终77号行政裁定系发生法律效力的行政裁定，该行政裁定认定宁江区政府系本案适格被告。宁江区政府关于其不是适格被告，应裁定驳回原告起诉的答辩理由不能成立。（二）关于被告组织相关部门工作人员对原告房屋和设施进行强制拆除行政行为的合法性问题。1.原告承包了村集体的沙荒地从事林果业生产，经宁江区林业和草原局认定，原告承包地类的性质为林地，林班地编号为89号（宁森2003年小班）。关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心向本院出具了说明，即“在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以其具体管辖部门确认地类为准。”林业主管部门将该地块作为林地进行管理并无不当。2.《中华人民共和国森林法》第七十三条第一款规定：“违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”首先，被告在未经县级以上人民政府林业主管部门对原告作出处罚决定的情况下即组织进行的强拆行为没有强制执行的行为依据。其次，被告在没有法律授权的情况下自行组织实施强制拆除违法建筑的强制执行行为没有法律依据。被告行政行为违法，应予确认。（三）关于应否赔偿及赔偿数额问题。行政行为违法并对当事人合法权益造成侵害的，应予赔偿。1.关于恢复承包地内139.82平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋原状的赔偿请求。《中华人民共和国森林法》第五十二条规定：“在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道、防火巡护道、森林步道；（四）林业科研、科普教育设施；（五）野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；（七）其他直接为林业生产服务的工程设施。”本案中原告称，房屋及设施系为了经营果林搭建的临时的生产用房和设施。首先，原告的房屋及设施均系私自修建，未经县级以上人民政府林业主管部门批准，违反上述法律规定。其次，原告的139.82平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋从房屋结构、实际使用情况来看，系住宅房屋，并不属于看护房的临时建筑性质。该房的建设既未经县级以上人民政府林业主管部门批准，也未依法办理建设用地审批手续，同样违反上述法律规定。综上所述，原告的房屋及仓库、仓房围墙等附属设施均非依法修建，不属原告合法取得财产。原告赔偿该部分财产损失（恢复原状）的诉讼请求本院不予支持。2.关于赔偿经济损失5000元（包括围墙和一个20平方米左右小仓房及强拆时被毁坏的50余棵李子树苗与80-100棵葡萄苗）的赔偿请求。如前所述，仓房围墙等附属设施均非依法修建，不属原告合法取得财产，应不予赔偿。关于李子树苗与葡萄树的损毁赔偿问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，被告组织对原告房屋及附属设施强拆，因实物灭失，原告不能完成举证责任，被告应向本院提供其未造成原告李子树苗与葡萄树损毁的证据。被告未能向本院提供强拆时的影像资料等证据证明其未造成原告李子树苗与葡萄树损毁，应承担举证不能的法律后果。关于损失数额，根据原告诉请，结合日常生活经验法则，本院酌定4000元为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告宁江区政府于2019年4月14日组织相关部门工作人员对原告林喜宏房屋和附属设施进行强制拆除的行政行为违法；二、被告宁江区政府赔偿原告林喜宏李子树苗与葡萄树损毁的经济损失4000元。此款于本判决生效之日起十五日内给付；三、驳回原告林喜宏其他各项赔偿请求。 上诉人林喜宏上诉称：一审法院认定宁江区政府拆除临时建筑行为违法，但因林喜宏要求赔偿的证据不足驳回其要求恢复原状及赔偿的诉讼请求是错误的。本案中，被拆除的房产及培育树苗的临时搭建的生产用房并无违法行为，也未违反承包合同的约定，临时建筑不是永久性住房，不需要进行审批。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，违法拆除即使不恢复原状也应该对林茂的财产损失参照房屋征收补偿标准予以行政赔偿，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定的确定赔偿的范围，林喜宏的财产取得未违反法律强制性规定，属于法律保护财产利益的范围。请求：撤销一审判决第三项，判令宁江区政府赔偿因其违法拆除行为导致林喜宏的损失，诉讼费用由宁江区政府承担。 上诉人宁江区政府上诉称：1.2018年9月12日，宁江区政府发布《松原市宁江区人民政府关于印发集中整治侵占林地专项行动方案的通知》《宁江区集中整治侵占林地专项行动方安》中明确到期不拆的，由乡镇政府牵头，相关部门配合，实行强制拆除。宁江区政府职责是对全区范围内集中开展整治侵占林地专项行动的领导，不是本案强制拆除行为的主体，作为本案被告不适格，一审认定事实错误。2.一审判决保护林喜宏4000元经济损失没有事实依据。林喜宏没有提供其承包的林地上栽植李子树、葡萄树及树苗被损毁的证据，因此对该赔偿请求因没有证据支持不应保护。请求撤销一审判决，驳回林喜宏的起诉。 上诉人林喜宏二审中向本院提出调取涉案地块的“土地利用总体规划图”，用以证明林喜宏所承包沙荒地在其房屋被拆除时的地类性质。本院依申请从松原市自然资源局调取了涉案地块的“土地利用规划图”。 上诉人林喜宏质证认为，该证据能够证明林喜宏建房用地不是林地，而是建设用地。上诉人宁江区政府质证认为，虽然“土地利用规划图”显示案涉房屋位置为建设用地，但关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心已出具了说明，在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以具体管辖部门确认地类为准。 本院经审查认为，根据土地管理部门出具的证明，在对土地地类确认存在冲突时，应以具体管辖部门确认地类为准，因此该证据不能达到上诉人林喜宏的证明目的，本院不予采信。 本院经审理认定的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于宁江区政府系本案适格被告问题，受已生效的（2019）吉07行终77号行政裁定羁束，不属于本案审查范围，宁江区政府上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。 关于被诉拆除行为的违法问题，以及李子树苗与葡萄树的损毁赔偿问题，一审论述充分，结论正确，本院予以确认，不再赘述。 关于林喜宏被拆除的房屋及附属设施是否应当给予国家赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。根据本案业已查明的事实，案涉土地是集体林地，一审认为林喜宏的房屋及附属设施未经县级以上人民政府林业主管部门批准，也未依法办理建设用地审批手续，不属林喜宏合法财产正确，本院予以确认。林喜宏主张案涉土地为集体建设用地，但根据土地管理部门出具的证明，在对土地地类确认存在冲突时，应以具体管辖部门确认地类为准，故根据林业主管部门认定，案涉土地地类为林地。退一步讲，即使案涉土地为集体建设用地，建设住宅等建筑也要按照当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）的相关规定办理用地审批手续，在乡村规划区内还需按照《村庄和集镇规划建设管理条例》《中华人民共和国城乡规划法》相关规定取得建设规划许可，涉案房屋及附属设施系林喜宏通过与雷玉明签订《土地转让合同》取得，但其未能提供该房屋及附属设施的合法用地和规划审批手续，属于擅自修建的住宅及其他地上建筑物，其不具有合法权益，不属于国家赔偿法规定的应予赔偿范围，一审判决不予赔偿正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。林喜宏、宁江区政府提出的上诉理由缺乏事实与法律依据，对双方上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人林喜宏、上诉人松原市宁江区人民政府分别负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  王翼博 审判员  孔德岩 审判员  卢增鹏 二〇二一年二月二十四日 书记员  陈佳玉