重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终895号 上诉人（一审原告）张敬蓉，女，1951年5月29日出生，汉族，住重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市南岸区规划和自然资源局，住，住所地重庆市南岸区南城大道**/div> 法定代表人张超林，局长。 委托诉讼代理人董颖，重庆市南岸区规划和自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人蔡显跃，重庆淼海律师事务所律师。 张敬蓉因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）征收土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，张敬蓉原系重庆市南岸区涂山镇黄荆坡村白墙院社的社员，倪绍珍系其婆母。2002年，重庆市政府作出渝府地〔2002〕988号批复，同意征收张敬蓉所在的白墙院村民小组的部分集体土地，倪绍珍为此次征地农转非人员，领取了人员安置费用。其居住的农村房屋在此次征地过程中未被拆除，亦未进行住房安置。 2006年10月13日，重庆市政府作出《关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地〔2006〕882号），批准征收张敬蓉所在的白墙院社等16个合作社的全部土地，并撤销合作社的建制。2007年1月10日，倪绍珍死亡。2009年4月9日南岸区人民政府发布《征收土地公告》（南岸府征公〔2009〕字11号），同年8月19日，南岸区人民政府作出《关于同意中央商务区D区规划建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（南岸府发〔2009〕186号），同年8月28日，原南岸区国土资源管理分局发布《征地补偿安置方案公告》（南国土征公〔2009〕11号）。 倪绍珍去世前与陈文瞧属于同一户，其系倪绍珍女儿。2009年9月24日，陈文瞧户与南岸区征地办签订《征地房屋拆迁协议》和《农转非住房货币安置协议书》，该户共住房安置4人，分别是陈文瞧、蒋镇林、郑学玲、蒋钦湘各30平方米，蒋庆华为优惠购房对象，优惠购房面积30平方米。张敬蓉为倪绍珍儿媳，张敬蓉要求对其婆母倪绍珍进行住房安置，向南岸区人民政府申请协调，双方未达成一致意见，张敬蓉不服，向重庆市政府提出裁决申请，重庆市政府作出裁决，对张敬蓉的申请不予支持，张敬蓉不服，向一审法院起诉。 一审法院另查明：张敬蓉系倪绍珍儿子陈文模的妻子，张敬蓉对自己户的安置无异议。倪绍珍去世前与陈文瞧属于同一户，因陈文瞧患重病，故张敬蓉代陈文瞧户申请裁决。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，重庆市政府作为批准征地的人民政府，具有作出本案被诉行政裁决的职权。对裁决程序的合法性及裁决所认定的事实，各方当事人均无争议，一审法院予以确认。 本案争议的焦点问题是，倪绍珍是否应当获得住房安置补偿。张敬蓉所在集体经济组织的土地历经两次征收。在2002年第一次批复征地时，因系部分征地，故只有部分人员农转非、部分房屋被拆迁。倪绍珍为此次征地农转非人员，已获得人员安置，因其居住的房屋在此次征地中未被拆迁，按照《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象”的规定，倪绍珍不是此次征地的住房安置对象，也未获得住房安置。此次征地安置补偿已经实施完毕，不存在对倪绍珍应当进行住房安置而未予安置的情形。因市政府再次下达征地批文，南岸区政府于2009年4月9日发布征地公告，倪绍珍在此次征地公告下达之前已经去世。[重庆市国土房管局关于《重庆市征地补偿安置办法》的通知]（渝国土房管发〔2010〕225号）第二条规定：“政府征地公告之日前死亡的被征地农转非人员，不再给予人员安置和住房安置”，以及重庆市国土房管局《关于渝北区国土局征地安置有关问题请示的批复》（渝地房发〔2000〕342号）第三条规定：“在批准征地后至终结安置前尚未实施安置就死亡的人员不再给予安置”的规定，征地公告之日为住房安置人员的确定时点，此前死亡的人员不属于被安置对象。据此，倪绍珍不属于此次征地的住房安置对象，不能获得住房安置。 对于本案申请裁决的主体问题，根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条的规定，应当以户为单位提出。一审法院指出重庆市政府将张敬蓉作为裁决申请主体错误，且也未向其释明应由陈文瞧作为申请人，张敬蓉可作为代理人参加裁决和诉讼。但考虑到本案系南岸区涂山镇黄荆坡村众多村民一并提起，本案事实清楚，法律关系明确，从节约行政和诉讼资源角度出发，亦无必要重新以陈文瞧的名义再行协调裁决和诉讼。综上，张敬蓉要求对倪绍珍进行住房安置不符合上述规定，重庆市政府作出的裁决对其裁决不予支持并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张敬蓉的诉讼请求。本案案件受理费50元，由张敬蓉负担。 张敬蓉上诉称，1.南岸区征地实施机构执行征收政策并不统一，2005年红星村碉堡村民小组、花朝门村民小组已故村民还获得了住房安置，其他村民小组也存在同样的情况，惟独涂山镇2009年征地时该政策被无故终止。2.根据《重庆市征地补偿安置办法》以及南岸区政府〔2008〕131号文件等相关规定，倪绍珍在第一次征地时就属于住房安置对象，即使在第二次征地公告下达之日前已死亡，但应当享受住房安置的预期权利，其权利应当在第二次征地时得到满足。3.张敬蓉于1997年征地农转非领取的人员安置费比1998年征地农转非人员其他社员安置费少领5000元，征地实施机构执行征收标准前后不一，差别对待人员安置费。综上，请求撤销一审判决并改判撤销重庆市政府作出的行政裁决。 重庆市政府二审中未向本院提交答辩意见，南岸区规划自然资源局未提交书面陈述意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 第一组证据： 1.裁决申请书； 2.争议裁决材料接收单； 3.裁决补正告知书及送达证明材料； 4.争议裁决材料接收单； 5.裁决延期告知书及送达证明材料； 6.裁决书及送达证明材料； 该组证据证明裁决程序符合法律规定。 第二组证据： 7.渝府地〔2002〕988号批复； 8.常住人口登记表（倪绍珍）； 9.关于申请办理涂山镇黄荆坡白墙院社21名社员农转非手续的报告； 10.张敬蓉约谈笔录； 该组证据证明张敬蓉在该次征地中农转非并领取了“人员安置费”。 第三组证据： 11.倪绍珍死亡注销户口证明； 12.倪绍珍火化证； 该组证据证明倪绍珍死亡时间为2007年1月10日。 第四组证据： 13.《关于南岸区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的通知》（渝府地〔2006〕882号）； 14.南岸府征公〔2009〕字11号； 15.征地补偿安置方案(征求意见稿)； 16.南岸府发〔2009〕186号； 17.征地补偿安置方案； 18.南国土征公〔2009〕11号； 该组证据拟证明征地经有权部门批准。 第五组证据： 19.常住人口登记表（陈文瞧）； 20.征地实测调查汇总表； 21.《征地房屋拆迁协议》（4份）； 22.《农转非住房货币安置协议书》（3份）； 23.南岸区转户居民住房安置审定表（陈文瞧户）； 该组证据证明陈文瞧户在该次征地中已住房安置完毕。 张敬蓉、重庆市南岸区规划和自然资源局未向一审法院举示证据。 经一审庭审质证，张敬蓉对重庆市政府举示1-3组证据无异议，对第4组证据的真实性、关联性无异议，但认为征地补偿安置方案不合法，对已经死亡的人员也应当进行住房安置，对第5组证据中的协议认为不合法，是被欺骗签的，政府承诺之后会解决。重庆市南岸区规划和自然资源局对重庆市政府提交的证据均无异议。 一审法院对经庭审质证的上列证据认证如下：重庆市政府提交的五组证据的形式和来源合法，内容客观真实，所证明的事实与本案有关，能够实现其证明目的，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。本院二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对重庆市政府具有作出涉诉行政裁决职权、裁决程序、各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 关于倪绍珍是否属于2009年第二次集体土地征地时的住房安置对象问题。倪绍珍所在集体经济组织历经两次土地征收，第一次征地时适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号），2009年第二次征地时适用《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号），且涉案补偿安置方案系依据该办法的规定而具体制定，并不违反上位法的规定。根据法不溯及既往原则，本案应当适用重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）的相关规定。该办法第二十一条明确规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”据此，住房安置对象资格的界定，需从两个维度予以考量：1.系征地批文下达之日前即持有房屋所有权证和集体土地使用权证的在籍农业人口；2.系因本次征地农转非人员的房屋被拆迁。本案中，倪绍珍所在集体经济组织2002年第一次被部分征地时，根据《重庆市征地拆迁补偿安置办法》（重庆市人民政府令第64号）第十四条规定：“住房安置采取购房、租房和自行建房等方式进行。具体住房安置办法另行制定”，倪绍珍房屋并未在该次征收中被拆迁，故没有必要实施相应的住房安置。2009年第二次征地公告发布之前倪绍珍已于2007年1月10日死亡，其自然人主体资格业已丧失，而住房安置对象的考量具有属人性特点，与倪绍珍自然人身份密切关联，已经死亡人员不得纳入住房安置对象。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条虽然考量的要件为被征收农户的户籍身份性质，但是倪绍珍作为被征收农户在第二次征收时点之前已经死亡，则不论其之前户籍身份性质是否农转非，此时该要件的考量并没有实际意义。重庆市政府据此裁决“对倪绍珍进行住房安置”的请求不予支持，符合土地征收法律规范的规定。张敬蓉的该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。至于张敬蓉上诉提出其本人人员安置费标准不一问题，系张敬蓉二审上诉时提出的新的理由，并未在协调裁决申请提出，故对张敬蓉的该上诉理由，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。张敬蓉提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张敬蓉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二一年二月二日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月