湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘1102行初18号 原告：唐敬芝（曾用名唐继华），男，1970年9月30日出生，汉族，湖南省东安县人，农民，住湖南省东安县。 原告：唐纯，女，1978年2月21日出生，汉族，湖南省东安县人，农民，系唐敬芝之妻，住湖南省东安县。 委托诉讼代理人：林凡备，男，湖南博大律师事务所律师。 被告：东安县横塘镇人民政府，住所地湖南省东安县横塘镇。 法定代表人：宋多夫，男，镇长。 委托诉讼代理人：翟嗣彪，男，东安县横塘镇司法所工作人员。 原告唐敬芝、唐纯诉被告东安县横塘镇人民政府不履行行政确认法定职责一案，本院于2021年1月7日立案受理后，于2021年1月8日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月1日公开开庭审理了本案。原告唐敬芝、唐纯及其委托诉讼代理人林凡备，被告东安县横塘镇人民政府的委托诉讼代理人翟嗣彪到庭参加诉讼。被告东安县横塘镇人民政府的行政负责人经本院通知没有到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。 原告的诉讼请求如下：一、判决由被告东安县横塘镇人民政府对原告唐敬芝、唐纯与荣长华发生争议的土地使用权作出处理决定；二、由被告承担本案诉讼费。事实与理由：2018年3月2日，荣长华、唐满云用挖机损毁原告的柑橘园，并且在上面堆砌了大量泥土及红砖，非法侵占损毁原告柑橘园柑橘树一事，原告多次报警及找村委会、镇政府协调此事，但始终无果。原告唐敬芝(曾用名：唐继华)于1993年2月10日与唐燕桂订立《房屋契约》，约定“经全家讨论同意出售坪埠头房屋一栋，包括厕所、猪牛舍……柑橘园柑橘树，樟树园樟树等，房屋及作物共计价叁仟叁佰元，从即日起由买主看业使用”。该契约清楚地约定唐燕桂将柑橘园及柑橘树的承包经营权转让给了唐敬芝。《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第二款规定：“承包方享有依法互换、转让土地承包经营权”。第九条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯”。双方订立《房屋契约》时，唐敬芝支付了合理对价，唐敬芝应获得柑橘园使用权及柑橘树的承包经营权。原告于2020年7月30日收到东安县横塘镇人民政府的《关于荣长华、唐敬之二人申请宅基地和柑橘园确权的回复》，该《回复》没有对原、被告争议的土地使用权进行确认，没有明确作出行政答复，而是让原告通过民事司法程序解决。2020年8月24日，原告向东安县人民法院提起民事诉讼。2020年9月21日，东安县人民法院以该案属于行政处理前置程序，属于行政诉讼为由，建议原告向零陵区人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”为此，特向人民法院提起行政诉讼，请求判如所请。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：证据一、横塘镇政府《关于荣长华、唐敬之二人申请宅基地和柑橘园确权的回复》，拟证明横塘镇政府没有对柑橘园的使用问题进行明确处理；证据二、《房产契约》，拟证明原告所持土地经营权的依据；证据三、东安县人民法院的民事裁定书，拟证明东安县人民法院告知是零陵区人民法院管辖；证据四、东安县人民法院的送达回证，拟证明原告的起诉未过起诉期限；证据五、证人证言，拟证明该土地早以转给原告，并一直由二原告实施管理；证据六、东安县自然资源局情况说明，拟证明该争执地为宅基地；证据七、村民商住用地审批单，拟证明2001年县国土局批准改建；证据八、调解意见书，拟证明荣长华也认可该地是原告唐敬芝的。 被告辩称：一、对兄弟之间争执的柑橘园使用权分配，本机关无行政确定义务。唐敬芝和荣长华是亲兄弟，荣长华在幼时过继给了外公，故随外公姓荣，于1989年已回到了自己的家。随后，荣长华虽已在家生儿育女，但由于家庭条件的限制一直未分家。1993年其父以购买的方式取得了其邻居唐燕桂柑橘园的承包经营权。当时父母在家务农，两兄弟在外务工挣钱补贴家用，两个妹妹还在读书，柑橘园的收益当然是大家庭的，所以，柑橘园应算是家庭联产承包责任地，兄弟之间如何分配使用应属民法调整范围，本机关无义务对农户内家庭成员承包土地的各项权益分配作出行政确权。二、对于家庭内部成员宅基地使用权分配，本机关也无行政确定义务。唐敬芝、荣长华两兄弟的父母亲总共置得房产两栋。虽有一栋购买时契约上购买方写的是唐继华(唐敬芝)的名字，但唐敬芝当时在外务工，也无独资证明。荣长华对于两栋房产都有部分出资证明，所以两栋房产(包括宅基地使用权)都应是家庭共同财产。对于家庭共同财产的分配使用争执不是《中华人民共和国土地管理法》第十四条所称的“个人与个人”之间的争执，也应属民法调整的范畴，本机关也无义务进行行政确定；三、遗嘱是否有效，本机关无权确认。本机关曾派员对唐敬芝、荣长华兄弟之间的矛盾进行多次调解，都未能达成协议，争执的焦点是其父亲唐有林过世前立有的遗嘱是否有效，遗憾的是本机关的确无权对遗嘱是否有效进行确认。综上所述，对于两兄弟争执的柑橘园和宅基地的使用权，属家庭财产(包括使用权)分割，本机关无法定义务确权，请依法判决支持本机关的答辩，驳回原告的诉讼请求。 被告为支持其抗辩，在法定举证期限内向本院提交如下证据：证据一、唐有林的遗嘱，拟证明荣长华对该房产部分出资、家庭共同财产的分割办法；证据二、“兑屋合同”、荣友云的证明，拟证明荣长华对该房产部分出资、该家庭共同房产的来源；证据三、“房产契约”，拟证明该处家庭共同房产的来源；证据四、唐艳华的调查笔录及自述，拟证明家庭共同财产的来源及分家析产纠纷过程、个人意见；证据五、唐某的调查笔录及自述，拟证明家庭共同财产的来源及分家析产纠纷过程、个人意见。 庭审中，本院依法组织双方当事人对证据进行了质证，质证意见如下： 一、原告对被告提交证据的质证意见是：对证据一，根据民事诉讼法的规定，遗嘱只能处理自己的财产，无法处置他人财产；证据二与本案无关，不在本案的审理范围内；证据三与本案无关，与本案争执的标的物无关；对证据四的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，无法证明是家庭共同财产；证据五与本案无关，证人唐某只是希望两个哥哥之间达成协议和好。 二、被告对原告提交证据的质证意见是：对证据一、二、三、四的真实性无异议，对证明目的有异议，不能达到原告的证明目的，证据一、二不能证明被告有确权的义务；对证据五的真实性有异议，原告与荣长华长期在外务工，柑橘园一直没有人管理；证据六、七与本案无关，不能达到原告的证明目的，只能证明原告房屋的面积；证据八如果双方都认可，那么可以按照该份调解书进行确认。 经庭审质证，本院通过审查，依法对双方当事人提供的证据认证如下：原告提供的证据一、二、三、四、六、七、八符合证据的三性，本院予以采信，证据五证人没有到庭作证，对其真实性无法确认，本院不予采信。被告提供的证据一的真实性因原告无异议，本院予以确认，但对其合法性、关联性因缺乏其他相关证据予以证实，故不予采信；证据二与本案没有关联性，本院不予采信；证据三、证据四对其真实性予以确认，但对其证明内容的合法性、关联性因缺乏其他相关证据予以证实，本院不予采信。 经审理查明：原告唐敬芝（曾用名唐继华）与荣长华系同父同母的同胞兄弟，荣长华系唐敬芝的兄长，荣长华在年幼时过继给了外公，故随外公姓荣。唐敬芝、荣长华兄弟二人成年后分别结婚成家，并各自登记立户。 1993年2月10日，原告唐敬芝与本组人唐燕桂签订一份《房屋尺（注：应为“契”）约》，唐燕桂将其房屋一栋，包括厕所、猪牛舍、晒谷坪、棕树、柑橘园柑橘树、樟树园樟树等作价3300元卖给买主唐继华。 2017年8月16日，原告唐敬芝与荣长华的父亲唐有林生前立有一份《遗嘱》，遗嘱的主要内容是：“关于长华、敬之的房屋基地农田地安排如下，1.买唐燕桂房屋基地，房产证由唐敬之检管。拿后面柑子园归老屋长华管业，因为长华出了800元钱。2.如果房屋以后出售，整内不整外。3.山地：父母和两个门面山地两兄弟均分。4.农田：父母和两个妹妹的农田两人均分”。 2017年10月30日（农历9月11日），原告唐敬芝的父亲唐有林去世。2018年3月，荣长华在未与原告唐敬芝夫妇商量好的前提下，以父亲生前立有《遗嘱》为由，将原告唐敬芝购买唐燕桂的柑橘园土地的树木和围栏损毁，在柑橘园土地上堆放了大量红砖占用该土地。而原告唐敬芝、唐纯夫妇则认为，唐燕桂的房屋和柑橘园是其购买的，父亲无权立下遗嘱赠与荣长华，要赠与兄长荣长华，也是原告自己赠与。而荣长华则不认可柑橘园的土地使用权属于原告所有。为此，原告唐敬芝夫妇与兄长荣长华发生争执。经所在村村民委员会和东安县横塘镇人民调解委员会调解无效的情况下，唐敬芝和荣长华分别于2020年3月3日和4月13日向被告东安县横塘镇人民政府提出对双方争议的宅基地和柑橘园土地使用权进行确权。2020年7月7日，被告东安县横塘镇人民政府向原告唐敬芝和其兄荣长华分别出具了《关于荣长华、唐敬之二人申请宅基地和柑橘园确权的回复》，该回复的主要内容如下：“你俩人是亲兄弟关系，虽然分开生活多年，但你们的父母亲并未对家庭共有财产(包括土地承包权、宅基地使用权)进行有效分割。你们的父亲唐有林虽然在世时曾立下财产遗嘱，但遗嘱不规范，镇人民政府无权确认其有效性。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条‘家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户’和《中华人民共和国土地管理法》第九条‘宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有’的规定，经组集体确定该两处土地的土地使用权属于原唐有林户，你们兄弟姊妹及仍健在的母亲都是宅基地和柑橘园使用权的共同拥有人，你兄弟俩争执的问题是家庭财产和土地使用权分割的问题，属民事关系调整范围，应通过司法途径解决”。原告唐敬芝夫妇接到该回复后，于2020年8月30日以荣长华及其妻子唐满云为被告到湖南省东安县人民法院提起民事侵权诉讼。湖南省东安县人民法院通过立案审查后认为涉及土地使用权、所有权的案件，属于行政处理前置，而政府的回复对于土地所有权、使用权的问题并没有明确，起诉人所述的《房屋契约》是否合法，现在土地承包使用权归谁所有，都需要明确的权利证书或者政府的文件来确定，因涉案土地权属未明，故对起诉人唐敬芝、唐纯的起诉应不予受理。2020年9月11日，湖南省东安县人民法院作出（2020）湘1122民初2071号行政裁定：对起诉人唐敬芝、唐纯的起诉，不予受理。因此，原告唐敬芝、唐纯于2020年9月22日向本院提起本案诉讼，请求判如所请。 本院认为，本案争议的焦点是原告唐敬芝、唐纯夫妇和荣长华、唐满云夫妇就涉案柑橘园的土地使用权发生争议要求被告确权，是否属于被告的法定职权。现评析如下： 《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”根据上述法律规定可知，农村集体经济组织成员个人与个人之间发生土地所有权和使用权争议，应当由所在地乡级或者县级以上人民政府处理，属于乡级和县级以上人民政府的法定职权。本案中，原告唐敬芝与其兄荣长华虽然是同胞兄弟原属一家人，但各自结婚成家后已经分别立户，属于两个不同的农村家庭户，两兄弟之间因宅基地和柑橘园的土地使用权发生争议经调解无效后均要求被告确权，被告作为乡级人民政府应当履行法定职责，对涉案土地使用权争议依法作出处理决定。被告以涉案争议的宅基地和柑橘园属于家庭内部继承和分家析产等为由，对争议双方作出的回复内容缺乏事实依据和法律依据，其不作出处理的行为属于不履行法定职责的行为，故其抗辩理由不能成立，本院依法不予采信和支持。对于涉案争议的宅基地及柑橘园土地使用权的归属等实体问题，不属于本案审查的范围，本院在本案中不予评判。 综上所述，原告的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 由被告东安县横塘镇人民政府在本判决生效后60日内对原告唐敬芝、唐纯夫妇与荣长华、唐满云夫妇发生争议的土地使用权作出处理。 本案案件受理费50元，由被告东安县横塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  康明正 人民陪审员  谷清霞 人民陪审员  刘 君 二〇二一年二月一日 书 记 员  熊文敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。