河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2425号上诉人（一审原告）李东宏(曾用名李东红)，男，汉族，1968年3月22日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人李冬亮，男。委托代理人倪文华，男，河南吉驰汽车贸易有限公司员工。被上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人李阳，郑州市管城回族区房屋征收与补偿事务中心工作人员。委托代理人谷焕贞，河南法学汇信律师事务所律师。上诉人李东宏因要求确认郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）于2016年11月9日作出的《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2016〕99号）（以下简称征收决定）无效一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初553号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2016年9月8日，管城区发展改革和统计局作出《关于开元寺·塔湾古街项目立项的批复》（管发展统计〔2016〕94号），同意实施开元寺·塔湾古街项目。拟建项目位于商城路以南，东大街以北，职工路以西，郑州市第一人民医院以东合围区域。2016年9月20日，郑州市城乡规划局作出《关于管城回族区开元寺·塔湾古街项目征迁改造规划意见的复函》（郑城规函〔2016〕432号），该项目在《郑州市城市总体规划（2010-2020年）》中，属城市建设用地。2016年9月27日，郑州市国土资源局作出《关于郑州市商都历史文化区开元寺·塔湾古街片区项目用地情况的函》（郑国土资函〔2016〕314号），明确该项目位于郑州市中心城区范围内，符合郑州中心城区土地利用总体规划。2016年8月19日，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室与郑州市管城回族区东大街街道办事处签订房屋征收工作委托协议书，委托郑州市管城回族区东大街街道办事处作为开元寺·塔湾古街项目的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。2016年9月28日，管城区房屋征收与补偿办公室就涉诉征收项目国有土地上房屋征收调查摸底结果进行公布。2016年9月30日，管城区政府作出《关于〈开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案〉征求意见的通知》及征求意见稿，并张贴公布。2016年11月7日，管城区政府作出《关于〈开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉公众意见梳理、答复及修改情况的说明》以及《开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定结果公布》，并张贴公布。2016年11月7日，管城区房屋征收与补偿办公室作出《开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2016年11月7日，管城区政府第六十七次区政府常务会议原则上通过“开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告、征收决定及补偿方案”的议题。2016年11月9日，管城区政府作出《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2016〕99号）、《郑州市管城回族区人民政府关于印发开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（管政〔2016〕98号）以及《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收公告》。2016年11月10日，华夏银行出具单位存款证明，证明管城区房屋征收与补偿办公室在该行存款账户有贰亿元整。李东宏之父李志伟（现已去世）位于郑州市管城回族区职工路33号的三套房屋均在上述房屋征收决定的范围内，李东宏不服该征收决定，诉至郑州市中级人民法院。另查明，另案韩增柱要求撤销管城区政府作出的案涉征收决定，诉至郑州铁路运输中级法院，该院于2017年6月28日作出（2017）豫71行初270号判决，判决驳回韩增柱的诉讼请求。管城区政府对案涉三套房屋作出的征收补偿决定（管政征补〔2018〕17号、管政征补〔2018〕18号、管政征补〔2018〕19号），已经于2019年9月9日被郑州市管城回族区人民法院准予强制执行。庭审中，郑州市中级人民法院向李东宏释明，经审查，如认为被诉的征收决定不存在无效的情形，是否同意变更诉讼请求。李东宏不同意，坚持请求确认被诉的征收决定无效。郑州市中级人民法院一审认为：李东宏起诉请求确认管城区政府作出的征收决定无效，在本案审理过程中，经向李东宏释明是否同意变更诉讼请求，李东宏拒绝变更。故围绕被诉的行政行为是否存在法律规定的无效的情形进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形是行政行为的作出主体不具有行政主体资格或者没有依据，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效行政行为的标准是重大且明显违法，具体有实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务无法律依据、行政行为客观上不能实施及其他重大且明显的违法行为。李东宏主张被诉的征收决定无效，理由是管城区政府不具有以征收国有土地上房屋的名义，其实质是征收集体土地上房屋的行政主体资格等，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形。且对于行政行为无效，应当从严掌握。故在李东宏经释明，明确表示拒绝变更诉讼请求的情况下，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回李东宏的诉讼请求。李东宏不服一审判决，向本院上诉称：1.原审适用法律不当。管城区政府发布房屋征收公告时，李东宏房屋所在地为集体土地。收回集体土地的主体是集体经济组织，管城区政府不具有征收集体土地上房屋的行政主体资格，依据上述法律规定，应当确认其行政行为无效。集体土地被征收后，失地农民享受一定的社会保障，但管城区政府征收国有土地上房屋包括土地使用权，却无社会保障，无法律依据。2.原审“对于行政行为无效应当从严掌握”的表述，概念不清。管城区政府作出的是国有土地上房屋征收决定，而实际上征收集体土地上房屋，其行政行为的“实体主体不具有行政主体资格”和“减损权利无法律依据”属于行政行为无效的情形。综上，请求撤销一审判决，改判支持李东宏的一审诉讼请求。管城区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：管城区政府作出《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2016〕99号）所涉及的区域，属于郑州市中心城区范围，李东宏之父李志伟的房屋所使用的土地确实登记为集体土地。李东宏因不服管城区政府对案涉三套房屋作出的征收补偿决定（管政征补[2017]46号、管政征补[2017]47号、管政征补[2017]48号）不服，向郑州铁路运输中级法院提起诉讼。该院作出判决撤销上述征收补偿决定，并判决管城区政府重新作出补偿决定。管城区政府对案涉三套房屋重新作出补偿决定（管政征补〔2018〕17号、管政征补〔2018〕18号、管政征补〔2018〕19号）后，李东宏未再行提起诉讼，且该三份补偿决定已经于2019年9月9日被郑州市管城回族区人民法院准予强制执行，李东宏就案涉房屋的补偿利益已得到保障。李东宏于2020年5月22日提起本案诉讼，请求确认征收决定无效，缺乏诉的利益，应裁定驳回李东宏的起诉。综上，一审判决适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初553号行政判决；二、驳回李东宏的起诉。一审案件受理费50元退回上诉人李东宏。本裁定为终审裁定。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二一年二月二十五日法官助理李晶晶书记员李路通