重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝04行终179号 上诉人（原审原告）李桂香，女，土家族，1967年11月5日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 委托代理人周永建（系李桂香丈夫），土家族，1964年11月16日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。 被上诉人（原审被告）酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源街道新民街9号，统一社会信用代码11500242733961036D。 法定代表人石化军，该局局长。 委托代理人石帅，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）酉阳土家族苗族自治县人民政府桃花源街道办事处，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源大道中路54号，统一社会信用代码11500242009147527J。 法定代表人吴庆武，该办事处主任。 委托代理人张小军，该办事处农业服务中心主任。 委托代理人李和平，重庆渝法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）酉阳土家族苗族自治县征地拆迁办公室，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县钟多街道桃花园街，统一社会信用代码12500242753060745M。 法定代表人杨翔，该办公室主任。 委托代理人周志平，该办公室副主任。 委托代理人冉华宇，重庆百仁律师事务所律师。 上诉人李桂香因与被上诉人酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局（简称酉阳县规资局）、被上诉人酉阳土家族苗族自治县人民政府桃花源街道办事处（简称桃花源街道办）、被上诉人酉阳土家族苗族自治县征地拆迁办公室（简称酉阳县征拆办）撤销房屋拆迁补偿安置合同一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（简称秀山县法院）（2019）渝0241行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李桂香及其委托代理人周永建，被上诉人酉阳县规资局的委托代理人石帅，被上诉人桃花源街道办的委托代理人张小军、李和平，被上诉人酉阳县征拆办的委托代理人冉华宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1994年4月17日，原酉阳土家族苗族自治县（简称酉阳县）小坝乡新桥村四组（现酉阳县桃花源街道办事处花园村9组）村民徐进华、陈永辉经过协商将小坝乡岔路口钟多粮站围墙外的承包地一宗转让给李桂香用于修建住房。根据双方签订的《用地协议书》，李桂香支付给徐进华、陈永辉“土地管理费、青苗费、安置费”共计1480元。李桂香分别于1994年6月25日、1995年2月26日、1996年3月24日向小坝乡财政所、钟多镇税务所、酉阳县国土局缴纳了粮食附加费、转让土地营业税、宅基地转让费、权属费、证书费、土地管理费、耕地占用税共计9238.48元，并于1995年2月25日向酉阳县国土局申请办理了酉集建（1995）字第356XX号《集体使用建设用地使用证》，证书载明用地面积为153.34平方米。 2003年，酉阳县对国道319线酉阳段实施“三改二工程”，征收了李桂香1994年修建的住房。2003年10月21日，李桂香与国道319线酉阳段改建工程指挥部签订了酉征拆（2003）集字（017）号《“三改二”工程酉阳段房屋拆迁安置补偿合同》，并于10月22日领取了房屋拆迁补偿费47498元。按照合同约定，住房安置采取自建住房方式安置，由李桂香自行向集体经济组织申报宅基地建设，在符合土地利用规划和法定标准情况下，按酉阳府办发〔2001〕16号文件规定办理。2003年10月25日，李桂香向原钟多镇人民政府（现桃花源街道办）申请160平方米农村村民建设用地，申请用地现状为农用地、建设用地，土地权属为集体。经审批后，李桂香在扩建后的国道319线外侧（原小坝叉马路加油站对面）修建房屋一幢，该房屋占地面积144.38平方米，建筑面积为296.67平方米，但一直未办理相关权利证书。 2013年5月2日，重庆市人民政府（简称重庆市政府）作出渝府地〔2013〕411号《重庆市人民政府关于酉阳县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》。2013年5月14日，酉阳县人民政府（简称酉阳县政府）发布酉府征公〔2013〕3号《酉阳土家族苗族自治县人民政府关于征收桃花源镇花园村城北社区东流口村天山村部分集体土地的公告》。2013年5月14日，原酉阳县国土资源和房屋管理局（简称酉阳县国土房管局）发布酉国土房管征补公〔2013〕3号《酉阳自治县国土房管局关于征收桃花源镇花园村城北社区东流口村天山村部分集体土地补偿安置方案的公告》。2016年9月18日，酉阳县国土房管局发布酉阳国土房管函〔2016〕101号《酉阳县国土房管局关于印发的通知》。李桂香户的土地房屋在此次征地范围，李桂香户对按照集体土地标准进行补偿不满，认为应当按照国有土地征收标准进行补偿。2016年11月26日，李桂香夫妇与酉阳桃花源国际旅游区建设工程指挥部（简称酉阳桃花源指挥部）签订《房屋证据保全移交协议》，该协议约定因李桂香夫妇对移交房屋的土地性质和使用权有争议，对争议问题可通过诉讼方式解决，并按法院审理结果达成补偿协议；同时还约定可以按现行补偿标准，按照相关规定签订补偿协议。2016年12月23日、2017年1月18日经过酉阳县相关部门领导干部两次调解，李桂香于2017年1月18日与桃花源街道办签订《房屋证据保全移交协议》，该协议约定：“甲方（李桂香）可以通过诉讼方式解决房屋及使用土地补偿，甲方起诉后，乙方（桃花源街道办）有义务协助甲方立案。”2017年1月18日，李桂香、周永建与酉阳县国土房管局签订安置方式征求意见表后，与酉阳县征拆办签订了酉阳征合〔2017〕003号《房屋拆迁补偿安置合同》。2017年1月23日，李桂香在房屋拆迁补偿、补助领款花名册的领款人栏签名，其名下银行卡显示已经收到补偿安置费用635017.7元。 2017年7月5日，李桂香、周永建向酉阳县人民法院（简称酉阳县法院）提起行政诉讼，该院于2017年9月6日作出（2017）渝0242行初45号裁定书，以李桂香对补偿标准有异议应依法向酉阳县政府申请协调为由，驳回李桂香、周永建的起诉。李桂香、周永建不服该裁定提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2017年12月25日作出（2017）渝04行终132号行政裁定书，维持一审裁定。李桂香、周永建对该裁定不服，向重庆市高级人民法院申请再审，该院于2018年8月20日作出（2018）渝04行申209号行政裁定书，驳回李桂香、周永建的再审申请。 2018年1月30日，李桂香、周永建向酉阳县政府申请协调，2018年6月5日，酉阳县政府作出酉阳府征协〔2017〕1号《驳回行政协调申请决定书》，以申请人已与征地实施机构签订了征地安置协议并领取了补偿安置费用，不属于协调、裁决范围为由，驳回申请人行政协调申请。2018年7月8日，酉阳县国土房管局作出《关于李桂香请求事项的回复意见》，认为其原使用的土地是否为国有土地，应以原持有证书为准。2018年8月15日，重庆市国土资源和房屋管理局作出《重庆市国土房管局关于酉阳县居民李桂香、周永建申请确定土地所有权事宜的答复》，告知已将李桂香、周永建的《请求确定土地所有权的申请》转至酉阳县国土房管局依法处理。2018年9月4日，酉阳县国土房管局作出《酉阳自治县国土房管局关于李桂香、周永建请求确定土地所有权的回复意见》，认为国道319线酉阳段改造项目是按照“村建公路”方式实施建设，按照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，其土地所有权性质没有改变，故李桂香夫妇原使用的土地为宅基地，不属国有建设用地。2018年11月6日，重庆市政府作出渝府地裁〔2018〕227号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，驳回申请人提出的第1、2、3项请求（1.撤销酉阳县政府作出的《酉阳土家族苗族自治县人民政府驳回行政协调申请决定书》；2.责令被申请人按照国有土地上房屋征收标准对申请人房屋依法征收；3.依法撤销酉阳征合〔2017〕003号《房屋拆迁补偿安置合同》）。 2019年5月30日，李桂香向重庆市政府申请复议，请求确认酉阳县政府未依法履行土地性质确认法定职责，要求其履行该法定职责。2019年7月15日，重庆市政府作出渝府复〔2019〕629号《行政复议决定书》，责令酉阳县政府在收到决定书后履行相应法定职责。2018年11月26日，酉阳县法院收到李桂香的行政诉讼状，李桂香请求撤销与酉阳县征拆办签订的酉阳征合〔2017〕003号《房屋拆迁补偿安置合同》。2019年4月28日，重庆市第四中级人民法院作出（2019）渝04行辖17号行政裁定书，指定该案由秀山县法院管辖。2019年6月4日，秀山县法院对该案予以受理。在该案审理过程中，李桂香对案涉土地性质存在异议，向酉阳县政府申请土地性质确认，因案涉土地性质对本案处理结果有影响，秀山县法院裁定本案中止诉讼。2020年6月7日，酉阳县政府作出酉阳府法〔2020〕7号《行政裁决决定书》，李桂香不服，向重庆市政府申请行政复议。2020年8月25日，重庆市政府作出渝府复〔2020〕364号《行政复议决定书》，撤销了酉阳府法〔2020〕7号《行政裁决决定书》。 原审法院认为，各方当事人对李桂香已与拆迁部门签订了集体土地上房屋拆迁安置补偿协议，李桂香已在安置补偿领款表上签字以及安置补偿款已全部划入李桂香银行卡的事实无争议。争议焦点为：1.李桂香的起诉是否超过行政诉讼法定起诉期限或民事诉讼时效；2.李桂香与酉阳县征拆办签订的《房屋拆迁补偿安置合同》是否合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起6个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国合同法》第五十五条第一项规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权。”本案中，李桂香户被征收拆迁的土地房屋无相关权利证书，其原建房用地申请表中的土地性质为农用地。在征地拆迁过程中，李桂香始终坚持其被拆迁房屋是在国有土地上修建，双方对被征地所有权性质发生争议。为了不影响征地拆迁工作的整体推进，经双方协商，对土地性质争议通过法律途径解决，以人民法院的生效裁判结果来决定对李桂香户的拆迁补偿是适用国有土地上的拆迁补偿标准，还是适用集体土地上的拆迁补偿标准。之后，双方对李桂香户被征土地及房屋进行证据保全，并按集体土地上的房屋拆迁标准签订了《房屋拆迁补偿安置合同》。后李桂香将应拆迁的房屋移交拆迁部门拆除，拆迁部门按拆迁协议约定将相关安置补偿费用打入李桂香银行卡中。从拆迁部门承诺协助李桂香通过法律途径解决被征土地性质争议，并按人民法院生效裁判结果来最终确定对李桂香户的拆迁安置补偿是适用国有土地上的拆迁补偿标准，还是适用集体土地上的拆迁补偿标准的事实来看，双方协商达成的《房屋拆迁补偿安置合同》是在附条件情形下签订的，即应以人民法院生效裁判结果来确定拆迁补偿标准。关于对争议土地性质认定事宜，李桂香已向行政机关提交了申请，相关行政法定职能部门尚在处理中，故本案不存在超过行政诉讼起诉期限和民事诉讼时效的问题。 关于李桂香与酉阳县征拆办签订的《房屋拆迁补偿安置合同》是否合法的问题。本案中，李桂香举示的证据不能证明其与酉阳县征拆办签订《房屋拆迁补偿安置合同》存在一方有隐瞒、欺诈、胁迫或重大误解等事实。相反，从双方举示的证据看，李桂香与酉阳县征拆迁办是在协商一致后签订的《房屋拆迁补偿安置合同》，酉阳县征拆办不存在隐瞒、欺诈、胁迫的行为。另在本案审理过程中，各方当事人均明确争议焦点实质是李桂香户被征收房屋的用地性质是属于国有土地还是集体土地。对于被征土地性质争议问题，双方也已达成共识，即通过法律途径予以解决，并以人民法院生效裁判结果为准，现行政机关尚在行政处理过程中。上述事实表明，李桂香与酉阳县征拆办签订的《房屋拆迁补偿安置合同》并不违法。 综上，李桂香诉称的事实理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李桂香的诉讼请求。案件受理费50元，由李桂香负担。 李桂香上诉称，原审法院未根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，依照土地征收与补偿的法律、法规、规范性文件的规定，对被诉《房屋拆迁补偿安置合同》是否合法进行审查，适用法律错误。2016年11月26日，李桂香与酉阳桃花源指挥部签订《房屋证据保全移交协议》，根据协议于2016年11月29日将房屋予以移交，2016年11月30日房屋被拆除。李桂香在领款花名册签字属实，但并不是领取相关补偿款，需等法院判决后再领取补偿款。被上诉人利用非法手段，未经李桂香同意查找李桂香的重庆银行账号，将补偿款划入李桂香的卡中。领款花名册中身份证号码一栏中的身份证号、银行卡号以及日期是被上诉人或他人在2017年1月23日添加的。此行为违反重庆市政府办公厅《关于进一步规范征地补偿安置工作的通知》(渝办发[2011]228号)中“安置、补偿款项经公示无异议才能支付”的规定。被上诉人支付补偿款的行为明显不当且违反规章，是违法行为，不能作为履行合同合法的依据。原审法院采信被上诉人提交的《“三改二工程”酉阳段房屋拆迁安置补偿合同》中用集体土地建房的条款以及2003年集体土地建房审批表，认定李桂香未能证明其房屋用地系国有土地的事实是错误的。被上诉人在征收过程中，违反征地拆迁程序规定，未依法确定土地权属，属于违反法定程序。涉案被征收土地的所有权还存在争议，被上诉人按集体土地上房屋的补偿标准对李桂香户的房屋予以补偿，被诉《房屋拆迁补偿安置合同》违反有关公平、合理补偿的法律法规。李桂香是城镇居民，被诉《房屋拆迁补偿安置合同》约定的安置方式违法，在客观上不可能实施，属行政行为重大且明显违法。原审法院认为双方签订的《房屋拆迁补偿安置合同》不存在隐瞒、欺诈、胁迫的情形，以民事法律规范来认定行政行为并不违法属适用法律、法规错误的，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定对被诉《房屋拆迁补偿安置合同》的合法性进行全面审查。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持李桂香的原审诉讼请求，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 酉阳县规资局辩称，一、原审判决认定事实清楚。原审判决认定被诉《房屋拆迁补偿安置合同》并不违法是正确的。《房屋拆迁补偿安置合同》是双方协商一致后签订，李桂香在房屋拆迁补偿、补助领款花名册上签名，其名下银行卡显示已收到补偿安置费用635017.7元，李桂香举示的证据不能证明该合同存在一方有隐瞒、欺诈、胁迫或重大误解等事实。二、原审判决适用法律正确。被诉《房屋拆迁补偿安置合同》是双方协商一致后签订，李桂香签字领取了补偿款，其举示的证据不能证明该合同具有可撤销的情形，故原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李桂香的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。 桃花源街道办辩称，与酉阳县规资局的答辩意见一致，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 酉阳县征拆办辩称，同意酉阳县规资局的答辩意见，另补充：被诉《房屋拆迁补偿安置合同》是当事人的真实意思表示，协议内容未违反法律的禁止性规定，该协议约定以诉讼方式解决土地的性质符合当时的客观实际，李桂香无证据证明涉案土地系国有土地，其提供的所有证据均显示是集体土地而不是国有土地，李桂香已就土地的性质向酉阳县政府申请裁决。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 本院二审查明，各方当事人对一审法院查明的事实无异议，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案系行政相对人李桂香单方请求撤销酉阳征合〔2017〕003号《房屋拆迁补偿安置合同》所产生的纠纷，实质上属于基于《房屋拆迁补偿安置合同》而产生的履约纠纷，诉讼时效应适用前述法条的规定，即诉讼时效参照民事法律规范确定。本诉《房屋拆迁补偿安置合同》于2017年1月18日签订，李桂香于2018年11月26日提起本案诉讼，本诉《房屋拆迁补偿安置合同》签订以及李桂香提起诉讼时适用《中华人民共和国合同法》，该法第五十五条第一项规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权。”该条规定的行使撤销权的期间属于除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。本案中，李桂香主张的撤销事由是：在未确定被征土地权属的情况下，被上诉人就按集体土地的标准征收补偿系主要证据不足，程序违法；安置方式不可能实施，属于适用法律、法规错误；补偿低于原生活标准，不能保障被拆迁人的住房条件，属于明显不当。经查，李桂香主张的撤销事由其在2017年1月18日签订本诉《房屋拆迁补偿安置合同》时就知道，其于2018年11月26日才提起诉讼请求撤销本诉《房屋拆迁补偿安置合同》，已超过了前述法条规定的1年的行使撤销权的期间，故对李桂香请求撤销酉阳征合〔2017〕003号《房屋拆迁补偿安置合同》的诉讼请求应予驳回。原审判决认为李桂香提起本案诉讼不存在超过行政诉讼起诉期限和民事诉讼时效，系适用法律有误，本院予以指正，但原审判决驳回李桂香的诉讼请求结果正确，应予维持。 综上，李桂香的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李桂香负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二一年二月二十六日 法官助理 刘津坤 书 记 员 向芯颖