浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1582号上诉人（原审原告）叶乾坤，男，1964年4月8日出生，汉族，住浙江省宁波市江北区。委托代理人胡国均，男，1976年8月19日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区，系叶乾坤女婿。委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中华人民共和国浙江海事局，住所地浙江省杭州市拱墅区叶青兜路一号。法定代表人何易培，局长。委托代理人罗晓斌。委托代理人王**飞。被上诉人（原审被告）中华人民共和国宁波海事局，住所地浙江省宁波市江北区人民路355号。法定代表人李表康，局长。委托代理人曹夏琼。委托代理人柴烨央。叶乾坤因诉中华人民共和国浙江海事局（以下简称浙江海事局）、中华人民共和国宁波海事局（以下简称宁波海事局）政府信息行政复议一案，不服浙江省宁波海事法院（2020）浙72行初3号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：叶乾坤于2019年8月19日向宁波海事局邮寄政府信息公开申请书，请求公开原宁波港务监督局在建设涉案码头时的资金投入及投入明细、相关主管部门的码头资金拨付审批信息，宁波海事局次日收到该申请，但未予答复。叶乾坤于同年10月28日向浙江海事局邮寄行政复议申请书，请求确认宁波海事局未作出任何信息公开答复的行为违法、责令宁波海事局限期公开其申请公开的政府信息，浙江海事局于次日受理，于同年12月10日向宁波海事局发出海事行政复议答复通知书，宁波海事局于同年12月16日予以答复。同年12月20日，宁波海事局作出《政府信息依申请公开办理情况告知书》，告知叶乾坤：经审查，您申请获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条例第三十六条第（三）项规定，本机关对该信息不予公开。同年12月26日，浙江海事局作出浙海复字〔2019〕2号海事行政复议决定，查明：2019年6月28日东方仓储公司（法定代表人叶科峰，与申请人叶乾坤均为该公司股东）向宁波海事局申请了包括涉案码头资金拨付审批等内容在内的政府信息公开，宁波海事局已依法予以答复。2019年8月19日，叶乾坤另以EMS邮寄政府信息公开申请书，向宁波海事局请求公开涉案码头建设的资金投入、投入明细以及相关主管部门的码头资金拨付审批，此次申请内容包括在2019年6月28日申请内容之内。2019年12月20日，宁波海事局已就相同内容再次答复叶乾坤。综上，对于复议请求一，宁波海事局现已答复。对于复议请求二，已由宁波海事局依法予以答复。叶乾坤不服被诉行政复议决定，诉至法院，请求撤销浙江海事局作出的浙海复字〔2019〕2号海事行政复议决定书，责令其限期重新作出复议决定。原审法院认为：各方当事人对浙江海事局作出被诉复议决定职权无异议，经审核，予以确认。就宁波海事局是否应作为本案共同被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”就叶乾坤的复议请求，浙江海事局认为宁波海事局已答复，未对叶乾坤的复议请求作出回应，可认定为维持宁波海事局的答复。故宁波海事局依法应作为本案共同被告。本案的审查重点在于叶乾坤与宁波海事局对其政府信息公开申请的处理是否有利害关系，叶乾坤是否属于适格的行政复议申请人。就与宁波海事局对其政府信息公开申请的处理有利害关系的事实，叶乾坤应举证证明。叶乾坤未举证证明其对涉案码头具有所有权或者其他物权，不能证明宁波海事局的未及时告知行为以及嗣后告知行为给其合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，故宁波海事局的上述行为与叶乾坤没有利害关系。叶乾坤的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，其提起本案诉讼亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此，应裁定驳回叶乾坤的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第二款、第七款的规定，裁定驳回叶乾坤的起诉。叶乾坤上诉称：被诉行政复议决定错误，原审裁定错误，均应予撤销。一、原审裁定驳回其起诉错误，应予撤销。（一）其系港坚公司股东，港坚公司是涉案码头的出资建设单位。其与本案存在利害关系。1.港坚公司与宁波海安局构成事实上的行政协议，港坚公司投资建设涉案码头，是码头的投资人也是使用权人和收益人，享有相应的权利。2.其在申请行政复议申请及行政诉讼过程中，提供的证据可以证明港坚公司建设涉案码头以及其收购港坚公司全部股份的事实。3.宁波海安局的权利义务由宁波海事局承继，宁波海安局与港坚公司合作建设涉案码头引起的权利义务应该由宁波海事局承继。（二）浙江海事局未对宁波海事局作出的行政不作为进行监督，违反了行政复议法的立法目的，原审裁定从程序上驳回，不进行实体审理，也违反了《中华人民共和国行政诉讼法》立法目的。1.建立行政复议制度就是为了解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障，既是一种法律救济制度，也是行政机关内部自我纠正错误的监督机制。浙江海事局作出驳回复议决定，导致宁波海事局的违法行为得不到相应监督。2.港坚公司投入巨大资金建设港坚码头，其完全有权利提出补偿申请，并了解明确宁波海事局前身宁波海安局的资金投入情况。宁波海事局有履行信息公开的职责，却不依法进行信息公开，复议机关、原审法院都以不符合受理条件、不具有利害关系等为由不进行实体审查，将导致其合法权益无法得到救济。3.原宁波海安局的投资资金关涉其与宁波海事局的权益分配，宁波海事局完全有义务公开涉案码头建设的投入资金，只有明确投资金额，才能确定哪些基础设施部分属于国家所有。（三）原审法院依职权追加宁波海事局为被告，适用法律错误，原审法院仅需审查被诉复议决定是否合法。1.浙江海事局没有明确适用具体的法律规定，甚至没有明确的复议结论，被诉行政复议决定不属于复议机关作出维持决定情形，也不属于法院依职权追加共同被告情形。2.退一步来讲，除了追加行政复议机关作共同被告情形外，法院追加原行政机关为被告而原告不同意情形的，法院也只能通知原行政机关以第三人的身份参加诉讼。二、浙江海事局作出的被诉行政复议决定错误，应予撤销。（一）浙江海事局作出被诉复议决定的程序严重违法。1.复议机关发送期限及复议被申请人答复期限严重违法。其于2019年10月28日提出复议申请，浙江海事局于2019年12月10日向宁波海事局要求复议答复，严重违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。2.缺少行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过的材料，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。（二）浙江海事局作出的被诉行政复议决定不合法。1.被诉行政复议决定的形式不合法，没有明确所适用的法律依据，甚至连行政复议决定的结论都没有。2.宁波海事局未在法定期限内作出信息公开答复的行为构成行政不作为，浙江海事局应确认违法。3.被诉行政复议决定的理由不成立，其与叶科峰、江北东方仓储有限公司是不同的法律主体，叶科峰也不是港坚公司股东，其从未提出过相关政府信息公开申请。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。浙江海事局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。一、叶乾坤申请公开的信息不属于政府信息。由于宁波海事局及其前身宁波海安局不承担港口行政管理职能，对于码头建设资金投入多少及投入的明细，是作为普通民事主体实施的民事行为，不涉及行政管理；对于从相关主管部门获得码头资金拨付审批，属于机关内部事务，亦不涉及行政管理。因此，叶乾坤申请的信息均不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。叶乾坤将此类信息作为政府信息并申请公开，属于对政府信息公开权的滥用。二、被诉行政复议决定合法正确。（一）其依法作出正确复议决定。本案中，叶乾坤认为宁波海事局政府信息公开不作为提起复议，由于作出复议决定时宁波海事局已经答复了叶乾坤的政府信息公开申请，故其对叶乾坤的第二项复议请求再作出限期答复的决定已无法律意义。至于叶乾坤提出的第一项复议请求即“确认该局未作出任何信息公开答复的行为违法”，由于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条未规定“确认违法”的复议决定形式，根据依法行政的原则，其在没有法律规定的情况下亦不能擅自创设出一种行政决定形式，即叶乾坤提出的该项复议请求在法律上无法作出。（二）其何时要求宁波海事局答复复议申请，属于内部过程性行为，不应作为行政诉讼的审理内容。（三）复议案件中的负责人同意或者集体讨论通过材料，属于过程中的研究、层报材料，不应作为行政诉讼的审理内容。（四）被诉行政复议决定没有驳回复议的内容，叶乾坤提出其驳回复议申请，与事实完全不符。请求驳回上诉，维持原裁定。宁波海事局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。叶乾坤申请公开的信息与其没有利害关系，叶乾坤不属于适格的行政诉讼主体。一、叶乾坤始终未能举证证明其对涉案码头具有所有权或其他物权。二、叶乾坤自称系港坚公司全资股东，但所提供的证据不能证明其取得了港坚公司的全部股份。三、为防止政府信息公开诉权滥用，最高人民法院（2020）最高法行申2686号行政裁定明确政府信息公开案件的起诉人与申请公开的政府信息之间应具有利害关系。叶乾坤在未能证明宁波海事局的行为给其合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响的情况下使用行政诉讼的救济手段，其行为已经超越《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定的“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”之范畴，超越了权利行使的界限。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案争议的主要问题是，本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。本案中，叶乾坤申请获取的信息为：1.码头建设的资金投入及投入明细；2.相关主管部门的码头资金拨付审批。经审查，上述信息并非宁波海事局在履行行政管理职能过程中制作或获取的信息，故叶乾坤提出的政府信息公开申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。在此情形下，宁波海事局逾期作出答复的行为虽存在瑕疵，但未对叶乾坤的知情权产生实际影响，故原审裁定驳回叶乾坤的起诉，结论正确，依法应予维持。综上，叶乾坤的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二一年二月二十六日书记员  潘 莉