青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2021）鲁7102行初48号原告张玉红，女，1970年2月4日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村。法定代表人冯学存，村主任。委托诉讼代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。原告张玉红诉被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）房屋征收或者征用补偿一案，于2020年12月7日向本院提起行政诉讼。经审前和解未果，本院于2021年1月6日立案后，在法定期限内向被告大荒庄村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月27日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人傅增强、邢芳，被告出庭负责人冯学存、委托诉讼代理人王锡春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告大荒庄村委会于2020年7月20日作出《关于给予张玉红（陈志国）的补偿决定》（以下简称《补偿决定》），根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称《土地管理法》）第六十五条、青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）批复（青黄政字〔2020〕27号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），并经青岛贝斯特土地房地产评估咨询有限公司测量和评估，决定给予张玉红在位于大荒庄村村庄水城路以东镜台山路以西区域内的房屋及附着物，按照《大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的补偿安置标准进行安置补偿。其中房屋补偿面积280平方米(包括按优惠价3000元/平方米置换的40平方米)，临时过渡补助费1500元/每月(据实发放)、搬迁补助费1000元、房屋评估值341200元（具体兑付时间按《补偿方案》执行）。原告张玉红诉称，其系青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村（以下简称大荒庄村）村民，在大荒庄村34号拥有宅基地及房屋。原告获悉该村以村庄改造为名实施征收拆迁，并要依据《补偿方案》对房屋及附着物进行安置补偿。因补偿标准较低，原告暂未签订补偿协议。2020年7月20日，被告针对原告案涉房屋作出《补偿决定》。原告认为，被告作出《补偿决定》是依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。案涉《补偿决定》违反法律规定，侵害原告合法权益，依法应予撤销。原告诉至法院，请求依法判决：1.撤销被告于2020年7月20日作出的《补偿决定》；2.本案诉讼费由被告负担。原告张玉红向本院提交了以下证据：1.农村宅基地使用证，拟证明原告为本案适格主体。2.《补偿决定》。3.《行政复议决定书》。4.（2020）鲁7102行初164号行政判决书。证据2、3、4拟综合证明案涉收回土地使用权批复和通知已被确认违法，收回土地使用权和进行补偿没有事实和法律依据，损害原告合法权益。被告大荒庄村委会辩称：一、案涉房屋所在土地系大荒庄村集体土地，被告是该土地的所有者，鉴于大荒庄村村庄自主改造，在依照《土地管理法》获得黄岛区政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，被告收回案涉房屋所在集体土地使用权并对其补偿符合法律规定；二、收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且大荒庄村98%的村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告大荒庄村委会向本院提交了以下证据、依据：1.2018年9月1日会议记录，拟证明大荒庄村村居改造系村民自治行为。2.2018年10月23日会议记录，拟证明大荒庄村村居改造系村民自治行为。3.《关于召开大荒庄村民代表会议的提议》（以下简称《提议》）、《决议》，拟证明大荒庄村根据部分村民代表提议召开村委代表会议，经过表决，形成《决议》。4.青黄政字〔2020〕25号《关于〈大荒庄村村庄改造收回集体土地使用权的决议〉的批复》（以下简称《批复》），拟证明黄岛区政府批复同意收回案涉区域内的集体土地使用权。5.《补偿方案》，拟证明被告案涉村庄改造系村民自治，按照该《补偿方案》进行补偿。6.（2020）鲁71行终238号行政判决书，拟证明大荒庄村村居改造是依据村民自治行为进行的，进行的补偿也是依照法律规定进行的。依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第二条，《土地管理法》（2004年修正）第六十五条即现行《土地管理法》第六十六条。经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据2真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的有异议，认为该证据可以证明被告向原告作出限期交回土地使用权决定合法有效，经过村民代表的提议、决议，经过黄岛区政府批复，符合《土地管理法》第六十六条关于收回集体土地使用权的规定，故被告向原告作出补偿决定亦于法有据、合法有效；对证据3真实性无异议，认为该《行政复议决定书》并未否定案涉《批复》，而该《批复》恰能证明被告依法收回原告的土地使用权是合法有效的；对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，该判决书并未撤销收回集体土地使用权的通知，而认定了被告收回集体土地是为了改善村庄居民的生活环境且大多数村民都拆除房屋等待回迁。原告对被告提交的证据1、2真实性、合法性和证明目的均有异议，认为大荒庄村并未进行过村民代表选举，与会人员不是经民主选举产生的村民代表，无权参与表决，且被告未提供全程录像或者现场计票、监票的书面记录等证据证明表决的真实性、合法性，会议记录有事后补做的嫌疑，故该组证据无法证明村庄改造及《补偿方案》均经过民主讨论表决通过。对证据3中的《提议》真实性、合法性和证明目的均有异议，认为大荒庄村并未进行过村民代表选举，提议人员不是经民主选举产生的村民代表，无权提议召开村民代表会议；对证据3中的《决议》真实性、合法性和证明目的均有异议，认为该《决议》的表决程序违法、内容违法，收回案涉土地使用权并非用于公益用途，而是建设商品房，故作出第一项决议没有事实和法律依据，被告未提供证据证明制订案涉《补偿方案》征求过被搬迁人意见并进行相应修改，经民主讨论表决通过并进行公示，经黄岛区政府的批准，故作出第二项决议违法，村民委员会没有强制拆除房屋的权力，故作出第三项决议违法。对证据4合法性和证明目的有异议，认为青政复决字〔2020〕258号《行政复议决定书》已确认该《批复》部分违法，因收回土地使用权违法，故相应补偿决定亦不具有合法性。对证据5真实性、合法性和证明目的均有异议，认为被告提交的证据不能证明《补偿方案》制订过程中征求过被搬迁人的意见、经过民主讨论表决通过并予以公示，且该《补偿方案》未经黄岛区政府批准，补偿标准较低，不能保证被搬迁人原有的生活水平，故不能按照该《补偿方案》确定的标准进行安置补偿，被告据此作出的案涉补偿决定违法。对证据6，因超过举证期限提交，不予质证。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据6系超过举证期限提交，本院依法不予采信；原告提交的证据及被告提交的其他证据，与本案具有关联性，可以作为认定本案有关事实的依据，本院依法予以采信。经审理查明，原告张玉红系大荒庄村村民，是大荒庄34号房屋所占土地的宅基地使用权人。2018年9月1日，被告大荒庄村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，内容为：改造范围，大荒庄村全体村民的房屋及附属物；安置标准，平房的拆迁安置以改造村合法的标准宅基地单位为基数确定具体的安置补偿面积，楼房的补偿安置在有宅基地、建房审批等相关手续的前提下，根据实测建筑面积确定具体的安置补偿面积，而楼房实测建筑面积240平方米以上部分及底层楼房（实测建筑面积超过120平方米的按120平方米计算）、楼房附属房、附属设施等则按评估价值给予货币补偿；宅基地认定，宅基地上是平房的，按每处合法宅基地正房房屋间数认定标准宅基地单位；搬迁补助，搬迁补助费为每个标准宅基地单位（含楼房）1000元，临时过渡补助费为每个标准宅基地单位（含楼房）一次性发放43200元（每月1200元，发放36个月）。2018年10月23日，被告召开党员、村民代表会议，讨论村庄改造工作启动事项。应村民代表提议，被告于2019年8月10日召开党员、村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地范围内的房屋及附着物于下达通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由大荒庄村委会组织拆除。2020年5月20日，黄岛区政府对《决议》作出《批复》，同意由青岛市黄岛区隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回大荒庄村村庄水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。2020年7月20日，被告向原告作出并送达《补偿决定》，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、黄岛区政府批复（青黄政字〔2020〕27号）及《决议》，并经青岛贝斯特土地房地产评估咨询有限公司测量和评估，决定给予张玉红在位于大荒庄村村庄水城路以东镜台山路以西区域内的房屋及附着物，按照《补偿方案》的补偿安置标准进行安置补偿。其中房屋补偿面积280平方米(包括按优惠价3000元/平方米置换的40平方米)，临时过渡补助费1500元/每月(据实发放)、搬迁补助费1000元、房屋评估值341200元（具体兑付时间按《补偿方案》执行）。原告对该《补偿决定》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2020年8月6日，青岛市人民政府就黄岛区政府作出的案涉《批复》作出青政复决字〔2020〕258号《行政复议决定书》，认为“被申请人作为原批准案涉用地的县级人民政府，依法有权作出批复行为，但是对于案涉房屋的拆除不具有强制执行权，大荒庄村村民委员会对此亦不具有强制执行权……决议事项之‘大荒庄村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除’不符合法律规定，依法不应由被申请人批准；被申请人作出批复的其他内容并无不当。综上，被申请人的批复内容包含如不拆除由村委会组织拆除的内容超越其法定职权”，决定确认黄岛区政府作出的案涉《批复》部分违法。本院认为，本案的争议焦点问题为被告作出《补偿决定》的行政行为是否合法。《土地管理法》第六十六条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报黄岛区政府，黄岛区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，按照《补偿方案》的补偿安置标准，对原告作出并送达《补偿决定》。首先，被告于2020年7月20日作出案涉《补偿决定》，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，被告适用被修正前的《土地管理法》作出案涉《补偿决定》，明显不当，在此予以指正。其次，被告作出案涉《补偿决定》所依据的《批复》文号为青黄政字〔2020〕25号，被告在《补偿决定》中错列为青黄政字〔2020〕27号，确有不妥，在此予以指正。再者，被告主张按照《补偿方案》确定的补偿安置标准作出案涉《补偿决定》，但根据《补偿方案》，被告作出补偿决定应区分房屋是平房还是楼房，是平房的应确定正房房屋间数，是楼房的应测量建筑面积，确定货币补偿数额应进行评估，确定搬迁补助费用应以房屋的标准宅基地单位为依据，而被告未提交作出案涉《补偿决定》所依据的相关测量和评估报告等证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，故被告作出案涉《补偿决定》证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应予撤销。综上，原告要求撤销案涉《补偿决定》，于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会于2020年7月20日作出的《关于给予张玉红（陈志国）的补偿决定》。案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  蒋慧敏人民陪审员  张如意人民陪审员  李宗林二〇二一年二月二十五日法官助理杨子仪书记员祝帆