贵州省龙里县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔2730行初72号 原告喻进发，男，汉族，1988年6月10日生，住贵州省贵阳市南明区。 原告喻进林，男，汉族，1988年6月10日生，住贵州省贵阳市南明区。 二原告共同委托诉讼代理人杨亮，贵州教学律师事务所律师。 被告惠水县自然资源局，住所地惠水县涟江街道建设中路，统一社会信用代码115227317553969206。 法定代表人董永峰，惠水县自然资源局局长。 委托诉讼代理人刘琪。 委托诉讼代理人庭江。 原告喻进发、喻进林诉被告惠水县自然资源局不履行行政许可职责一案，原告于2020年10月15日向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理，原告喻进发、喻进林及二原告共同委托诉讼代理人杨亮，被告惠水县自然资源局委托诉讼代理人刘琪、庭江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告喻进发、喻进林诉称，2019年1月原告通过惠水县人民法院以拍卖方式取得位于惠水县长田工业园区A惠国用（2011）第013号（面积为6701.99平方米）国有建设用地使用权，并于2019年7月1日办理过户登记到原告名下。原告于2019年7月2日将该宗地变卖款2300000元交付完毕。之后，原告在该宗土地上组织施工，但施工进程中被惠水县城管大队下达停工通知书，因未办理施工许可证。原告便去被告处办理该宗土地相应证件手续，但被告告知办理事宜需经研究后再做答复。几个月过去，被告仍未给予明确回复，原告及父亲喻利祥因此进行信访，县信访办联系了被告处理该事宜，被告于2020年4月22日作出惠自然呈【2020】12号《惠水县自然资源局关于喻利祥信访事项的处理意见书》，文件处理意见为：由于该宗土地位于惠水县长田工业园区，而惠水县长田工业园区是由县经开区统一规划，因此，该宗土地要经县经开区同意后，才能办理。原告对此意见不服，根据该文件要求，在收到《处理意见书》之日起30日内向惠水县人民政府申请复查，惠水县人民政府收到原告递交的申请材料后，要求惠水县自然资源局与惠水县经济开发区联合研究后对此事宜作出回复意见。2020年7月8日贵州惠水经济开发区管理委员会作出惠经管呈【2020】40号《贵州惠水经济开发区管理委员会关于喻进林、喻进发行政复议/复查申请书的报告》，报告意见是：由于机构改革，规划审批职能已划归自然资源局，恳请县政府安排县自然资源局处理喻进林、喻进发行政复议/复查等相关事宜。根据经开区报告文件已经明确原告办证事宜不需要经县经开区同意，是惠水县自然资源局依职权及法律规定依法办理。原告因此于2020年7月再次去被告处办理证件事宜，但被告仍未给予办理，原告认为被告不给办证行为属于行政不作为，严重侵害原告的合法权益。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，请求判决确认被告惠水县自然资源局不履行给原告核发规划许可证（施工许可证）的行政行为系行政不作为，并判令惠水县自然资源局依法履行法定职责。后当庭明确诉讼请求规划许可证（施工许可证）为建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。 原告向本院提交证据如下： 证据一、身份证，证明主体适格。 被告惠水县自然资源局质证意见：无异议。 证据二、惠水县人民法院拍卖成交确认书、惠水县人民法院执行裁定书、贵州省惠水县好花红食品有限公司的原《宗地图》、贵州省惠水县好花红食品有限公司的原《动产权证书》，证明原告通过惠水县人民法院拍卖方式合法有效取得该宗工业用地。 被告惠水县自然资源局质证意见：无异议。 证据三、原告2019年在惠水县自然资源局取得不动产权证书、宗地图。证明权利证书中“权利其他状况”栏明确了四至界限，“其他情况说明”栏明确了原告取得该不动产权的方式，不动产权证书并没有注明原告对该宗土地有使用受限的部分，另宗地图上也没有显示有其他规划会占用原告取得的该宗土地情况；因此通过该不动产证书及宗地图可以证实原告是有权依法使用该宗全部土地的权利。 被告惠水县自然资源局质证意见：三性予以认可，证明目的不予认可。只是认定了不动产的管理范围，至于如何使用必须按照相关规定办理手续。 证据四、惠水县人民法院证明、税收完税证明，证明原告在惠水县自然资源局取得该宗土地不动产权证书后向交付拍卖该宗土地价款。 被告惠水县自然资源局质证意见：无异议 证据五、证明、停工通知书，证明原告在该宗土地施工被行政执法局通知停工情况，原因是原告没有办理建设工程规划许可证等相关证书。 被告惠水县自然资源局质证意见：虽是复印件，但是对三性予以认可，对证明目的不认可，原告至少于2019年9月6日就应该知道办理的相关手续及程序。 证据六、惠自然资呈（2020）12号、惠自然资呈（2020）110号，证明通过上述两组文件可以明确，原告因该宗土地需要施工办证事宜向惠水县自然资源局、信访局等相关部门申请、反应事情的情况，证明被告没有给原告办证的原因，以及没有给原告办证并颁证的事实。 被告惠水县自然资源局质证意见：对惠自然资呈（2020）12号的真实性、合法性认可，对关联性不予认可，这是对信访事项的处理，内容中也是有明确的，由县经开区进行处理。主要对相应办理不动产证的说明，该份证据不能说明原告提交办理建设工程规划许可的相关证据。针对惠自然资呈（2020）110号对真实性合法性予以认可，关联性不予认可，该份文件属于内部文件，对信访最终做出回复的一个意见，该份证据不能支撑其提交申请办理建设工程规划许可的事实。该份文件是由原告提交，其合法性不予认可。 证据七、惠经管呈（2020）40号文件，证明原告对被告不予办理规划许可回复意见不服向惠水县人民政府申请复查的事实；被告不予办理建设工程规划许可在惠水县自然资源局惠自然资呈（2020）12号文件中回复的意见并不成立，因此被告属于行政不作为。 被告惠水县自然资源局质证意见：对三性及证明目的均不予认可，该组证据是过程性文件，不是发给两个原告的，也不是结论性文件。 证据八、惠水县自然资源局《关于申请规划条件的回复》2020-39文件，证明原告所取得该宗土地面积6701.99平方米中的2752.09平方米用地面积因规划道路需被占用，要求原告“项目设计可参照园区内近期出具的工业用地规划条件执行”并附宗地红线图，对原告该宗土地划分了“建筑控制边线”，另该文件体现2019年修订的《惠水县县城总体规划（2016至2030）》，而原告办理该宗土地不动产权时间在后，且不动产权证书附宗地图与2020-39文件附件宗地红线图周边规划差异非常大，如果被告要求原告按照该文件使用该宗土地，那么是对原告合法权益的巨大侵害。 被告惠水县自然资源局质证意见：三性均予认可，证明目的不予认可。该组证据证明了被告进行了相应的行政行为也履行了相应的义务。 被告惠水县自然资源局辩称，建设工程施工许可证核发不属于被告的行政职权，根据《中华人民共和国建筑法》相关规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。因此办理建设工程施工许可的单位为惠水县住房和城乡建设局，而不是被告。被告已经依法履行了建设工程规划许可证核发的相应职责，被告已依法告知申请合法建设工程规划许可证的条件和程序，2020年8月28日收到龙里县人民法院的《行政案件诉前协调征求意见表》和起诉状后，于8月30日制作《惠水县自然资源局关于合法规划许可证的告知函》，9月3日送达原告，告知申请办理建设工程规划许可证应当提交的相关资料和程序，其中第一个步骤就是“书面向政务服务中心自然资源局窗口申请项目的规划条件”；原告已依法获得了相关规划条件，2020年9月25日，原告递交《申请书》和相关资料，申请用地的规划条件，9月30日，被告依据总体规划、控制性详细规划，作出《惠水县自然资源局关于申请规划条件的回复》，并通知原告领取。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《贵州省城乡规划条例》第三十一条的规定及《惠水县自然资源局关于合法规划许可证的告知函》的要求，原告至今未提交项目的修建性详细规划报惠水县城乡规划委员会审查，未能达成申请办理建设工程规划许可证的条件。综上，请求法院依法驳回原告喻进发、喻进林的诉讼请求。 被告惠水县自然资源局在举证期限内向本院提交证据如下： 证据一、惠水县自然资源局关于核发规划许可证的告知函及相关资料，证明被告已告知原告申请办理建设工程规划许可证应当提交的相关资料和程序。 原告喻进发、喻进林质证意见：对真实性无异议，该组证据发出时间是2020年8月30日是在原告方向被告以及信访部门等申请办证没有给予办证后，原告诉至法院后经法院通知双方先进行庭前沟通才做出的该文件，这并不能否定其之前行政不作为的事实。同时，该告知函的最后部分也能体现出被告要求原告办理建设用地规划许可证是在被告处办理，且建设工程规划许可证也是要求原告在该单位办理，只是要求其带其相关资料，不可否定其办证职权及范畴。 证据二、惠水县自然资源局关于申请规划条件的回复及相关材料、原告提交的申请书及相关附件资料，证明被告已经依法履行了相应职责，不存在行政不作为。 原告喻进发、喻进林质证意见：对真实性均无异议，对证明目的不予认可，理由是被告给出的回复是在本案诉讼之后。 证据三、惠水县自然资源局2020年版权责清单目录关于涉案行政职权部分、惠水县自然资源局“权限内建设用地规划许可证核发”办事指南，证明被告的行政职责是公开的，且原告至今未能达成申请办理建设工程规划许可证的条件。 原告喻进发、喻进林质证意见：对该组证据的真实性无异议，但是并不能证实原告向该单位申请办证时被告履行了对原告的相应告知义务。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原、被告双方提交的证据均客观真实，可以作为定案依据，本院均予以采信。 经审理查明事实如下：2019年1月，原告喻进发、喻进林通过买受取得惠水县人民法院拍卖的位于惠水县长田工业园A区国有土地，面积为6701.99㎡，于2019年7月1日取得国有建设用地使用权证。取得该土地后，二被告在该土地上进行施工，2019年9月6日，惠水县综合行政执法局以二原告在长田工业区未经审核进行私自建设的行为违法向二原告下达《停工（业）通知书》。后二原告父亲喻利祥向惠水县信访单位提出信访，要求为其办理施工许可证，如不能办理，请求法院退钱。2020年4月22日，被告惠水县自然资源局向二原告父亲喻利祥发出《惠水县自然资源局关于喻利祥信访事项的处理意见书》，告知其惠水县经开区规划道路拟从该宗地穿过，无法核发该宗地的规划许可证，如需核发，需经惠水县经开区同意后方能办理，关于法院是否能退钱不属于被告职权范围内。二原告不服，遂诉至本院，本院组织原被告双方进行诉前协调，在诉前协调程序中，被告惠水县自然资源局于2020年8月30日向二原告及喻利祥发出《惠水县自然资源局关于申请核发规划许可证的告知函》，告知三人申请办理建设工程规划许可证的流程、应当提供的材料及规划条件。2020年9月25日，原告喻进发、喻进林向被告惠水县自然资源局提交《申请书》一份，请求被告惠水县自然资源局颁发用地规划，2020年9月30日，被告惠水县自然资源向二原告及喻利祥发送《惠水县自然资源局关于申请规划条件的回复》，告知二原告申请建设工程规划条件，因惠水县县城总体规划的修改，规划道路占用该宗土地面积中2752.09平方米，项目设计参照等内容。 本院认为，依照《中华人民共和国建筑法》第七条之规定，建筑工程开工前，建设单位应当依法向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，原告在起诉之初，诉讼请求被告惠水县国土资源局核发施工许可证属起诉对象错误；经本院释明后，原告当庭变更诉讼为要求被告要核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。政府机构改革后，核发建设用地规划许可证是被告惠水县国土资源局的法定职责，但核发建设用地规划许可证应当在出让国有土地使用权时，原告通过司法拍卖方式取得土地使用权，而非出让，即原土地使用权人在政府出让土地时即已领取了建设用地规划许可证，原则上原告不得重复申领建设用地规划许可证。 依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城镇规划区内进行工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管单位申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城乡规划主管单位核发建设工程规划许可证。政府机构改革后，核发建设工程规划许可证也是被告惠水县国土资源局的法定职责。但原告申请核发则应当提供使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等申请材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。行政许可是行政机关依据当事人的申请作出的许可或不予许可的行政行为，本案中，原告喻进林、喻进发要求被告惠水县自然资源局颁发建设工程规划许可证，应当先行向被告惠水县自然资源局提出申请，但二原告提交的证据不足以证明二原告所述的于2019年向被告提出了申请材料。在庭审中惠水县自然资源局亦否认曾收到二原告的建设工程规划许可的申请，被告惠水县自然资源局作出的《惠水县自然资源局关于喻利祥信访事项的处理意见书》中，仅能体现喻利祥因建设规划许可事宜向惠水县信访部门提出信访。在被告惠水县自然资源局告知二原告申请核发规划许可证的流程、条件后，二原告也仅于2020年9月25日向被告惠水县自然资源局提交了申请用地规划条件的申请书，并未提交满足核发建设工程规划许可的全部材料。故二原告起诉确认被告惠水县自然资源局行政不作为无事实及法律依据。 如二原告认为，因依法修改的城市总体规划导致案涉土地使用权的权利受限而产生损失的，可就此向城市总体规划的修订主体申请行政补偿;行政补偿申请是否成立，由城市总体规划修订主体进行审查。但在申请行政许可时，应当依法提交全部申请材料。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下： 驳回原告喻进发、喻进林诉讼请求。 案件受理费50元，由原告喻进发、喻进林负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王 飞 审 判 员  朱二胜 人民陪审员  冯明祥 二〇二一年二月十九日 法官助理王家华 书记员陈丹