福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终694号 上诉人（原审原告）太平洋资本有限公司，住所地香港九龙红磡都会道**都会大厦****。 法定代表人李威。 委托诉讼代理人王兴，北京中银（福州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人郭丹丹，北京中银（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住，住所地福州市仓山区展进巷**/div> 法定代表人周斌，局长。 委托诉讼代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区人民政府，住所，住所地福州市仓山区闽江大道**div> 法定代表人梁栋，区长。 委托诉讼代理人游江伟，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 上诉人太平洋资本有限公司（以下简称太平洋公司）因诉被上诉人福州市仓山区城市综合执法局（以下简称仓山执法局）行政强制执行及被上诉人福州市仓山区人民政府（以下简称仓山区政府）行政复议一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2016年3月24日，原告太平洋公司与案外人福州海晨建设发展有限公司签订《商品房买卖合同》，由原告太平洋公司向福州海晨建设发展有限公司买受位于仓山区××街道××路××号××层××室××层××室××层××室××层××层××层××室××层××室××层××室××层××室。 2019年11月5日，仓山执法局作出《执法协助函》商请福州市自然资源和规划局对案涉铁门是否属于违法建设及是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定。2019年11月8日，福州市自然资源和规划局作出榕自然函〔2019〕2317号复函：“经查，未办理贵局来函照片中所诉项目的规划审批手续，后期亦未办理相关加建、扩建相关规划审批手续，具体内容以我局存档的施工图纸为准”。2019年11月8日，仓山执法局工作人员在属地社区工作人员见证下组织对案涉铁门进行勘验，制作了勘验笔录，并委托福建闽地勘测规划有限公司对案涉构筑物进行测绘。2019年11月9日福建闽地勘测规划有限公司出具《违建面积测量报告》，测量结果为公园道1号监控中心檐廊两侧门违法建筑面积钢结构56.5平方米。2019年12月17日，仓山执法局对原告未经审批在仓山区金山街道公园道一号Ｂ区商业5号楼大堂门廊处建设构筑物（铁门）立案查处。2019年12月27日，仓山执法局作出《责令限期拆除通知书》〔仓综执责通字〔2019〕0014840号〕，通知原告将未经审批擅自在仓山区金山街道公园道一号Ｂ区商业5号楼大堂门廊建设铁门在2019年12月30日前拆除完毕，并接受复查。逾期不拆除的，将依法处理。2019年12月31日，仓山执法局对原告进行了询问，原告负责人李威在笔录中陈述仓山区公园道一号小区商业五号楼大堂门廊处的两扇铁门是由原告在2019年9月份设置的。原告在期限内未予拆除。2019年12月31日，仓山执法局对原告作出仓综执限拆决字〔2019〕0000251号《限期拆除决定书》，主要内容为：“经查明，你（单位）未经审批擅自在仓山区××街道××道××号××＃楼大堂门廊处建设铁门的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，以上事实有勘验笔录、照片、询问笔录等证据证明，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《福建省违法建设处置若干规定》第十三条的规定，本机关现对你（单位）作出以下决定：限你（单位）于2020年1月2日前自行拆除。”原告在期限内未予拆除。2020年1月3日，仓山执法局作出仓综执强执决字〔2020〕0000251号《行政强制执行决定书》（以下简称0000251号《行政强制执行决定书》，主要内容为“经查明，你（单位）未经审批擅自在仓山区××街道××道××号××＃楼大堂门廊处建设铁门的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定本机关于2019年12月31日向你送达了《限期拆除决定书》仓综执限拆决字〔2019〕0000251号要求依法履行自行拆除义务，你（单位）至今仍未履行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《福建省违法建设处置若干规定》第十三条之规定，本机关决定于2020年1月9日实施强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第六十条之规定，强制执行的费用由你（单位）承担。”并告知原告行政复议及诉讼的权利。原告不服，于2020年1月3日向被告仓山区政府申请行政复议，被告仓山区政府于2020年3月25日作出仓政行复决〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称6号《行政复议决定书》），决定维持仓山执法局作出的0000251号《行政强制执行决定书》，并于2020年3月27日向原告太平洋公司邮寄送达了该行政复议决定书。 原审法院认为，关于被告仓山执法局在《责令限期拆除决定书》的复议期限内作出被诉行政强制执行决定程序是否合法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。仓山执法局于2019年12月31日作出《限期拆除决定书》,责令原告于2020年1月2日前自行拆除案涉违法建设,并告知了原告享有复议、诉讼的权利。因原告逾期没有履行行政决定,被告仓山执法局作出被诉行政强制执行决定符合上述法律法规的规定,程序合法。而《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。该条款是对违法建筑物、构筑物及设施实施强制拆除履行程序的规定,并非作出被诉行政强制执行决定应履行的程序。《福州市城区“两违”查处规程》当事人对限期拆除决定提起诉讼或者申请复议的，按诉讼或者复议后生效法律文书执行。该规定指执行的依据，亦并非作出行政强制执行决定应履行的程序，故原告以上述条款主张被诉行政强制执行决定违反法定程序,没有法律依据,不予支持。 关于被告仓山执法局是否有作出0000251号《行政强制执行决定书》的职权的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中共福州市委福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委【2002】30号）及《中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委【2002】10号）的相关规定，被告仓山执法局系被告仓山区政府在城市规划管理方面集中行使处罚权的行政机关，有权针对辖区内违法城乡规划管理法律规定的行为责令进行改正、作出行政处罚决定及行政强制执行，其有作出0000251号《行政强制执行决定书》的权利。 关于涉案铁门是否属于违法构筑物的问题。《民用建筑设计术语标准》（GB/T50504-2009）第2.1.5条规定构筑物是指“为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施。”案涉铁门是属于附属建筑设施，可以认定为构筑物。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据本案查明的事实,福州市自然资源和规划局作出榕自然函〔2019〕2317号复函中已确认“经查，未办理贵局来函照片中所诉项目的规划审批手续，后期亦未办理相关加建、扩建相关规划审批手续，具体内容以我局存档的施工图纸为准”，故本案所涉铁门属于违法建设。 关于原告是否在自有产权的建筑物内部设置铁门问题。因《补充协议》真实性难以认定，原审法院不予采信，无法认定案涉铁门是在原告自有产权的建筑物内部。 关于被告仓山区政府作出的仓政行复决〔2020〕9号《行政复议决定书》是否合法的问题。如前所述,被告仓山执法局作出的《行政强制执行决定书》（仓综执限拆决字〔2020〕0000251号）证据确凿适用法规正确,符合法定程序,被告仓山区政府维持原0000251号《行政强制执行决定书》并无不当。原告诉称被告仓山执法局在复议程序中只提交了证据清单，未提交证据，被告仓山区政府解释称，系因被告仓山执法局在本案中提交了相应的证据，为避免重复提交故其只向原审法院提交证据清单。原审法院认为，《行政复议决定书》中的“上述事实有下列证据证明……”表述，可以证实被告仓山执法局向被告仓山区政府提交了证据清单上的相应证据，故原告的主张，原审法院不予支持。原告不服0000251号《行政强制执行决定书》,于2020年1月3日向被告仓山区政府申请行政复议。仓山区政府于当日受理后向仓山执法局送达了[2020]2号《行政复议答复通知书》。同年1月8日,仓山执法局向仓山区政府提交了《行政复议答复书》和证据清单。同年3月25日,仓山区政府作出6号《行政复议决定书》,维持了0000251号《行政强制执行决定书》。并于同年3月26日、3月30日分别向仓山执法局和原告进行了送达。复议程序亦符合法律规定。 综上,仓山执法局作出的0000251号《行政强制执行决定书》,证据确凿,适用法律正确,符合法定程序。被告仓山区政府作出的作出仓政行复决〔2020〕6号《行政复议决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告太平洋公司的诉讼请求。 上诉人太平洋公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，依法应予纠正。一、被上诉人仓山执法局在《责令限期拆除决定书》的复议期限内作出被诉行政强制执行决定程序违法。1、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，只有当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。2、《福州市城区“两违”查处规程》二、查处规程（二）对其他“两违”查处程序规定：“（1）区执法局作出限期3天自行拆除决定，同时将该决定向社会公告；（2）当事人对期限拆除决定提起诉讼或者申请复议的，按诉讼或者复议后生效法律文书执法。上诉人已对该限期拆除决定提起行政复议和诉讼，被上诉人在行政复议决定和行政诉讼裁判生效前向上诉人送达强制执行决定书明显违反法定程序。二、原审法院认定“被告仓山执法局系被告仓山区政府在城市规划管理方面….其有作出0000251号《行政强制执行决定书》的权利”没有法律依据，被告仓山执法局作出该决定明显超越职权、违反法定程序。被上诉人仓山执法局作为城市管理综合行政执法部门与城乡规划主管部门同为违法建设执行部门，但其并非违法建设的认定部门。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”之规定，只有城乡规划主管部门有权责令停止建设或者限期拆除。被上诉人仓山执法局无权作出责令限期拆除的行政行为。且只有在城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，且当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在县级以上地方人民政府才可以责成相关部门采取措施。本条款所依据的前提是城乡规划主管部门至今并未作出案涉铁门为违法建设行为的认定或是作出责令停止建设或限期拆除的决定，没有前提的情况下被上诉人仓山执法局无权作出0000251号《行政强制执行决定书》。三、案涉铁门不是违法构筑物，其系上诉人在产权内门廊内部设置的，铁门所在位置不属于公共区域，同时福州市规划局未披露其存档的施工图纸，也并未直接认定案涉铁门属于违法建设，原审法院认定“本案所涉铁门属于违法建设”没有事实和法律依据。根据上诉人提供的建筑红线图，可以证明案涉铁门所在的门廊在商业5#楼的用地红线范围内，上诉人铁门体系在自有产权范围内设置的，案涉铁门并不属于必须实行规划控制的区域，本身就不属于工程建设行为。被上诉人在限期拆除决定书中亦认定上诉人系在自有的商业5#楼大堂门廊处设置铁门，法律亦未禁止公民、法人在门廊处设置铁门，“法未禁止即可为”，因此上诉人在门廊处设置铁门符合法律规定。案涉铁门内部设置，不属于应当办理审批的建设对象。四、上诉人在自有产权的建筑物内部设置铁门事实清楚、证据充分。根据上诉人与开发商福州海晨建设发展有限公司签订的商业5#楼《商品房买卖合同》中附件所示，可以证实铁门所在位置就在上诉人所购买的商业5号楼产权范围内，其与《补充协议》内容无关。五、被上诉人仓山区政府作出的6号《行政复议决定书》没有事实和法律依据，案涉铁门并非违法建设，仓山执法局无权对其进行拆除，被上诉人仓山区政府在仓山区执法局作出行政行为错误的情况下，作出被诉《行政复议决定书》显然不合法。请求：一、撤销原审判决，并改判支持上诉人的原审诉讼请求；二、一二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人仓山执法局辩称，一、答辩人作出的0000251号《行政强制执行决定书》，具有合法的权力来源。根据《中共福州市委福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委〔2002〕30号）及《中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委〔2012〕10号）的规定，答辩人系仓山区政府在城市管理方面集中行使处罚权的执法机关，有权针对违反城乡规划管理法律规定的行为进行处罚及行政强制执行。二、案涉铁门属于违法构筑物，依法应予查处。1、案涉铁门是上诉人为阻隔公园道一号小区其他住户进入商业5号楼篮球场等设置的附属建筑设施，且案涉铁门仅是附属于建筑物的相应设施，并不具备直接在其内部生产和生活的功能，属于构筑物。2、上诉人主张案涉铁门设置在商业5号楼房屋产权范围内，但其并未提供商业5号楼的所有权证等。根据福州市自然资源和规划局出具的复函，如铁门在产权范围内，则不会被认定加建案涉铁门的行为未办理规划审批手续等，故案涉铁门未在产权范围内且违法建设事实清楚。3、答辩人查处时，案涉铁门尚未建成，属于在建的违法建设。答辩人启动在建违法建设查处程序查处符合《福建省违法建设处置若干规定》第十三条及《福州市城区“两违”查处规程》的规定。三、答辩人作出0000251号《行政强制执行决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人仓山区政府辩称，一、答辩人作出的6号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确，程序合法，原审据此驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。答辩人作为仓山执法局的本级人民政府，具有受理审查作出被诉行政复议决定的法定职权，福州市仓山区司法局作为答辩人负责法制工作的机构，亦具有合法的权力来源。上诉人不服0000251号《行政强制执行决定书》于2020年1月3日向答辩人申请行政复议。2020年1月3日，答辩人作出《行政复议答复通知书》（仓政行复答〔2020〕2号），要求仓山执法局对上诉人提交的行政复议申请作出书面答复，并提交作出上述行政行为的证据、依据等。2020年1月8日，仓山执法局向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料，对上诉人的行政复议申请予以答复。经审理，答辩人认为案件情况复杂，不能在法定期限内作出，于2019年2月26日作出《行政复议延期审理通知书》（仓政行复延〔2020〕3号），并依法送达上诉人、仓山执法局。经审查，答辩人于2020年3月25出6号《行政复议决定书》，决定维持仓山执法局作出的0000251号《行政强制执行决定书》，并依法送达上诉人、仓山执法局。答辩人作出6号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原审据此驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。二、案涉铁门属于违法构筑物，依法应予查处。案涉铁门是上诉人为阻隔公园道一号小区其他住户进入商业5号楼篮球场等设置的附属建筑设施，且案涉铁门仅是附属于建筑物的相应设施，并不具备直接在其内部生产和生活的功能，属于构筑物。2、上诉人主张案涉铁门设置在商业5号楼房屋产权范围内，但其并未提供商业5号楼的所有权证等。根据福州市自然资源和规划局出具的复函，如铁门在产权范围内，则不会被认定加建案涉铁门的行为未办理规划审批手续等，故案涉铁门未在产权范围内且违法建设事实清楚。据此，上诉人主张无任何事实依据，原审判决认定案涉铁门属于违法建设的事实清楚，证据确凿，并无不当。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，一、关于被上诉人仓山执法局是否具有作出的被诉《行政强制执行决定书》的法定职权的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中共福州市委福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委〔2002〕30号）及《中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委〔2002〕10号）的相关规定，被上诉人仓山执法局系被上诉人仓山区政府在城市规划管理方面集中行使处罚权的行政机关，有权针对辖区内违反城乡规划管理法律法规的行为作出责令改正、行政处罚及行政强制执行，故仓山执法局作出本案被诉《行政强制执行决定书》的权力来源合法。 二、关于涉案铁门是否属于违法建设的问题。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人未经审批在仓山区××街道××道××号××号楼大堂门廊处建设铁门的事实已由福州市自然资源和规划局榕自然函〔2019〕2317号复函作出确认。被上诉人仓山执法局作出的仓综执限拆决字〔2019〕0000251号《限期拆除决定书》亦认定本案所涉铁门属于违法建设。上述《限期拆除决定书》已由本院生效的（2020）闽01行终693号行政判决确认其合法性。被上诉人仓山执法局作出本案被诉《行政强制执行决定书》，事实清楚。 三、关于被上诉人仓山执法局的行政程序及仓山区政府的复议行为是否违法的问题。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条对违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除作出了特别规定，是对行政机关强制执行一般规定的例外，也是行政复议、行政诉讼不停止执行原则的例外。根据该规定，行政机关需要强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施等，除应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除外，在程序上还需符合“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除”这一法定情形。而行政强制执行决定的作出系行政机关实施强制执行的法定程序之一，属于行政强制执行行为的一部分，应遵守强制执行的期限规定，即当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限。本案中，被上诉人仓山执法局于2019年12月31日对上诉人作出《限期拆除决定书》，责令上诉人于2020年1月2日前自行拆除案涉违法建设，并告知了提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。上诉人虽未在被上诉人仓山执法局要求的期限内履行拆除义务，但其申请行政复议或者提起行政诉讼的期限尚未届满。被上诉人仓山执法局于2020年1月3日即作出本案被诉《行政强制执行决定书》，决定于2020年1月9日实施强制拆除，已违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政程序违法，应予撤销。被上诉人仓山区政府作出维持的复议决定，亦应予以撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销福建省福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102行初88号行政判决； 二、撤销被上诉人福州市仓山区城市综合执法局于2020年1月3日作出的仓综执强执决字〔2020〕0000251号《行政强制执行决定书》及被上诉人福州市仓山区人民政府于2020年3月25日作出的仓政行复决〔2020〕6号《行政复议决定书》。 本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人福州市仓山区城市综合执法局和福州市仓山区人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年二月八日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。