安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）皖行终187号 上诉人（一审原告）王继云，女，1957年12月23日出生，汉族，住安徽省宣城市。 上诉人（一审原告）李红，女，1967年9月13日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人王清宪，省长。 上诉人王继云、李红因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2010年4月12日，宣城市人民政府根据宣城市住房和城乡建设委员会《关于要求批准〈宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案〉的请示》（建城〔2010〕158号），作出宣政秘〔2010〕137号《关于同意宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称137号《批复》）。王继云不服137号《批复》，认为宣城市人民政府批准上述补偿安置方案未公告、未召开听证会，同时补偿安置方案确定的补偿标准过低，侵犯其合法权益，向被告安徽省人民政府申请行政复议，要求予以撤销。2020年5月14日，被告收到行政复议申请后通知王继云补正相关复议申请材料，2020年5月26日收到王继云的补正申请材料。2020年5月27日，安徽省人民政府作出皖行复〔2020〕128号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称128号《决定书》），认为宣城市人民政府根据宣城市住房和城乡建设委员会请示作出137号《批复》，同意宣城市住房和城乡建设委员会请示内容，该《批复》仅系宣城市人民政府依照上下级行政机关监督管理关系作出的内部批准行为，不直接对公民、法人或其他组织的权利义务产生影响，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理王继云的行政复议申请。并于当日将128号《决定书》邮寄送达王继云。 2020年5月27日，被告收到李红的同类行政复议申请，其于2020年6月2日作出皖行复〔2020〕163号《行政复议告知书》（以下简称163号《告知书》），告知李红同类行政复议申请已作出过审查，并决定不予受理，并于当日将163号《告知书》及128号《决定书》邮寄送达李红。王继云、李红不服，遂提起诉讼，请求撤销被告作出的128号《决定书》并责令其受理原告提起的行政复议申请。 一审法院认为，本案的争议焦点是原告不服涉案补偿安置方案批准行为的行政复议申请是否属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。根据该条规定，上级行政机关只有具备法律、法规、规章规定的具体事项批准职权并据此作出批准行为，批准机关才能作为行政复议的被申请人。本案中，宣城市人民政府作出137号《批复》批准涉案补偿安置方案并非系依据法律、法规、规章明确规定的具体批准职权作出的批准行为，仅系依照上下级行政机关一般监督管理关系作出的内部批准行为，不直接对原告的权利义务产生影响。被告据此认定原告的行政复议申请不属于行政复议受理范围，决定不予受理原告行政复议申请，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王继云、李红的诉讼请求。 王继云、李红上诉称，宣城市人民政府作出的案涉137号《批复》直接对外发生法律效力，征迁部门对上诉人房屋补偿的依据是该《批复》，故该《批复》对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人对该《批复》不服申请行政复议，属于行政复议受理范围。宣城市住房和城乡建设委员会报送的建成〔2010〕158号《关于要求批准〈宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案〉的请示》系案涉137号《批复》的附件，经该《批复》批准后，构成北门改造范围内房屋拆迁补偿安置依据，应将案涉137号《批复》与房屋拆迁补偿安置方案作为一个行政行为对待。北门改造范围内的被拆迁人对补偿安置方案不服申请行政复议，均应由宣城市人民政府作为被申请人。宣城市人民政府作出案涉137号《批复》后，对该《批复》批准的《宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案》是否进行公告或采取其他方式向被拆迁人予以告知，宣城市人民政府并未举证，被上诉人亦未查明。因此，案涉137号《批复》是批准补偿安置方案对外发生法律效力的最终载体，不属于被上诉人认定的仅系上下级行政机关监督关系作出的内部批准行为。上诉人提出的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，安徽省人民政府不予受理该复议申请，显然未正确履行行政复议法定职责。（2017）川01行初270号行政判决、（2018）川行终101号行政判决、（2018）最高法行申11442号行政裁定等与本案属于类案，可供本案参考。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告向一审法院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件。证明原告的诉讼主体资格。 2.128号《决定书》复印件。证明被诉行政行为不合法。 3.163号《告知书》复印件。证明被诉行政行为不合法。 4.2013年3月26日作出建城〔2010〕158号及附件《宣城市区北门危旧房改造房屋拆迁补偿安置方案》复印件。证明宣城市住建委向宣城市人民政府报批《宣城市区北门危旧房改造房屋拆迁补偿安置方案》的事实存在。 5.137号《批复》复印件。证明宣城市人民政府对宣城市住建委的报批材料作出了同意的文件。 6.王继云户《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》复印件、李红父亲李大湖（已故）户《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》复印件、（2011）皖行终第00015号行政判决书复印件。判决书证明李红和李大湖是父女关系。对王继云与李大湖户作出《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》阐明，为了保障王继云与李大湖户的居住权和相关安置补偿利益，依据是137号《批复》。宣城市住建委报送建城〔2010〕158号及附件《宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案》经宣城市人民政府批准后对王继云与李大湖户的权利义务产生实际影响，属于行政复议受理范围。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：1.王继云行政复议申请书及邮寄凭证。2.补正行政复议申请通知书。3.128号《决定书》及邮寄凭证。4.李红行政复议申请书及快递凭证。5.163号《告知书》及邮寄凭证。证明行政复议程序合法。 第二组证据：1.137号《批复》复印件。证明作出128号《决定书》事实清楚、证据充分，适用依据正确，符合法律规定。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，下级行政机关作出的行政行为虽经上级行政机关批准，但对外发生法律效力并实际影响公民、法人或者其他组织权利义务的，仍是下级机关作出的行政行为，而非上级行政机关的批准行为。上级行政机关的批准只是下级行政机关作出的行政行为对外发生法律效力前的过程性行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。该规定所指申请复议的行为仍是下级机关的行政行为，而非批准机关的批准行为。之所以规定批准机关为被申请人，是因为下级机关该行政行为已报经上级机关批准，如果以下级机关为被申请人，则复议机关是批准该行政行为的行政机关。这样一来，复议机关与批准机关系同一主体，难以确保复议结果的公正性。而以批准机关为被申请人，则复议机关只能是批准机关的上一级行政机关，有利于保障复议结果的公正性。这种情形下，复议机关实质上审查的仍是对外发生法律效力的行政行为，而非批准机关的批准行为。本案中，上诉人单独对宣城市人民政府的案涉批准行为不服而申请复议，因案涉拆迁补偿安置方案及其批准行为均作出于2010年，当时的法律、法规并未明确规定此类拆迁补偿安置方案必须经市人民政府批准，直接对被拆迁人权利义务产生实际影响的是拆迁补偿安置方案，而非批准行为，案涉批准行为对其权利义务并不产生实际影响。上诉人在案涉批准行为作出十余年后，单独就该批准行为申请行政复议，安徽省人民政府不予受理该复议申请并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人王继云、李红的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王继云、李红负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月二十四日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……