福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)闽01行终92号 上诉人（原审被告）福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路**。 法定代表人陈为友，局长。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王晓静，女，1996年10月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 委托诉讼代理人曹卫、陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 原审第三人福州市宏榕房屋征收工程公司，住，住所地福州市晋安区三环路盛辉车辆检测站内东山丽园配套房第**/div> 法定代表人王加宁，总经理。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 原审第三人福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会，住，住所地福州市晋安区鼓山镇湖塘村/div> 法定代表人王仕江，主任。 上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”）因被上诉人王晓静诉其不履行房屋征收补偿协议一案，不服福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2017年10月26日，福州市晋安区人民政府召开常务会议，决定对晋安区鼓山镇红光湖塘旧屋区进行协议征收，同时福州市晋安区人民政府确定该地块由被告晋安房管局负责征收，第三人福州市宏榕房屋征收工程公司（以下简称“宏榕公司”）为征收实施单位。后被告于上述被征收地块发布《致晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目征收范围群众的一封信》，告知被征收地块的征收工作时间安排、第一签约期限内签约户抽取回迁选房顺序号的权利及房屋征收补偿方案。后被告晋安房管局再次发布《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目房屋征收补偿方案补充规定》。原告王晓静主张的××村××号房屋位于上述地块征收范围内。经第三人摸底，原告就××村××号房屋之征收出具《具结书》，承诺坐落于福州市晋安区××镇××村××号房屋（以下简称“案涉房屋”），被征收人为王晓静。现该房屋列入晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目征收范围。具结人具结承诺：具结人已收到本次征收地块房屋征收补偿安置方案及补充规定，请求先行给予签订《征收补偿安置协议书》并搬迁封房。具结人承诺向征收人及征收实施单位提供的相关材料及信息系真实、合法、有效地。具结人据此与征收人、实施单位签订的《征收补偿安置协议书》符合相关法律、法规及本次征收实施细则及政策的规定。若经征收人及征收实施单位等相关部门审查，具结人有可以隐瞒被征收房屋真实情况，或提供的相关材料与征收人及征收实施单位等相关部门审查结果不符的，具结人自愿承担由此产生的一切法律、经济责任，并依据征收人及征收实施单位核实的情况重新签订《征收补偿安置协议书》。在第三人湖塘村委员会对案涉房屋出具《证明》后，晋安区鼓山镇湖塘村旧改项目征收工作指挥部对案涉房屋的被征收人有关情况进行了公示。2018年1月25日，原告王晓静将案涉房屋交付第三人宏榕公司拆除，第三人宏榕公司向原告王晓静出具了编号为ＨＴＣＡ172的《搬迁顺序号码单》。同月29日，以被告晋安房管局为甲方，原告王晓静为乙方，第三人宏榕公司为丙方，三方欲就××村××号房屋签订合同号为:ＨＴＣＡ2091702的《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称“《协议书》”）。该《协议书》主要约定，甲方委托丙方征收乙方坐落福州市晋安区××镇××村××号，总建筑面积172.3㎡，主体屋式为砖木一等，成新率80%。乙方无产权建筑面积折算成确权面积为131.2㎡。乙方同意实行货币补偿的房屋建筑面积为22.1㎡，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计507141元。乙方同意实行产权调换的房屋建筑面积为150.2㎡，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计为1809287元。乙方选择Ｉ09及周边地块135房型1套，产权调换用房总价约 1842480元，乙方同意扣除各项补偿、补助及奖励费，甲方应退乙方产权调换差价约473948元。但该《协议书》落款处仅有原告王晓静的签名捺印，被告晋安房管局及第三人宏榕公司均未加盖公章。同年8月24日，第三人宏榕公司向原告王晓静作出《撤销告知函》（以下简称“《告知函》”）。该《告知函》主要内容为：“你户房屋坐落于××村××号，此次因湖塘村旧屋改造项目该房屋列入征收范围，虽然你户已与我司签订房屋征收补偿安置协议书，但由于发现你户房屋全部或部分建盖于湖塘村村财的产权红线空地范围内，在签约时你户没有如实告知该情况，因此该《房屋征收安置补偿协议书》的签订存在合同法第五十四条：‘下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立；（二）在订立合同书时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。’可以行使撤销权的情形，否则就有损害集体财产和骗取国有资产之嫌，故特通知贵方立即撤销该《房屋征收安置补偿协议书》。若有领取补偿款，需全部退还给我司，否则我司将循法律途径解决。”原告王晓静收悉该《告知函》后不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求责令被告及第三人继续履行案涉《协议书》。 另查，福州市人民政府于1997年7月20日向福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会颁发编号为榕晋Ｊ字第0××3号《房屋所有权证》。该《房屋所有权证》记载，房屋坐落为晋安区鼓山镇湖塘村，所有权人为福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会，权利来源为1982受自建产业，建筑面积共计916.67㎡。经原审法院向原、被告及第三人确认，各方确认以下事实：1、本案原告所主张的××村××号房屋部分坐落于该《房屋所有权证》“附图”中的土地红线范围内；2、××村××号房屋之面积未计入榕晋Ｊ字第0××3号《房屋所有权证》项下房屋面积中。 再查，第三人福州市晋安区鼓山镇湖塘村民委员会（以下简称“湖塘村委会”）于2020年6月19日出具《关于××村××号王理舵、王晓静、王能康房屋的情况说明函》。该函记载“兹有我村54-1号，砖混三层楼房一座，确权在总面积405平方米。该房屋在湖塘村村财产权证红线的空地范围内（产权证办理时间为1997年）。因此，该户提出异议，认为该房屋建盖时间在办理村财产权证之前，此房屋因属于个人（房屋兴建的主人），不能属于村财，要求将该房屋认定为其个人，不属于村财。经查：该房屋确属不是湖塘村兴建，系该户业主兴建，当初办理村财产权证时没有认真核实误将该房屋划入村财办理产权证。” 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”据此，原告王晓静认为被告晋安房管局及第三人宏榕公司未依签订的《协议书》履行义务，有权向人民法院提起诉讼。 本案争议焦点有三：其一，案涉《协议书》是否成立。对此，原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本案《协议书》系被告晋安房管局为顺利实现征迁目的，就案涉房屋的征收补偿安置事宜与原告王晓静进行的书面约定。根据该协议记载，原告王晓静负有在限定期限内腾房交地的责任，而被告则应依法向被征收人提供相应补偿。原告王晓静于该协议上签字捺印并依该协议之约定将案涉房屋及项下土地交付给被告晋安房管局及第三人宏榕公司拆除，故该协议的合同目的已实现，虽然被告及第三人未在该协议上签字盖章，但根据《中华人民共和国合同法》第三十七条之规定，应认定该协议已成立。 其二，案涉54-1号房屋是否属于湖塘村民委员会集体财产。对此，原审法院认为，原审法院责令被告晋安房管局及第三人宏榕公司提交的公示情况及第三人湖塘村委会出具的《关于××村××号王理舵、王晓静、王能康房屋的情况说明函》可以证明，案涉54-1号房屋系原告王晓静之私产，而非村集体财产，与湖塘村集体财产无关。据此，可认定××村××号房屋为原告私产，而非村集体财产。故被告晋安房管局及第三人宏榕公司关于原告王晓静刻意隐瞒房屋基本状况将损害村集体利益的主张缺乏事实、法律依据，原审法院不予支持。案涉房屋属无产权房屋，按照该项目的房屋征收补偿方案中“无产权房屋认定补偿办法”部分，原告王晓静作为被征收人可以获得案涉《协议书》项下约定的安置补偿利益。据此，被告晋安房管局及第三人宏榕公司关于原告王晓静经虚假陈述、提供虚假信息导致其与原告签订本案《房屋征收安置补偿协议书》的主张缺乏事实、法律依据，原审法院不予支持。 其三，第三人宏榕公司向原告王晓静发出的《告知函》是否发生法律效力。对此，原审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”，若房屋征收部门认为案涉《协议书》存在法定可撤销情形，应依法请求人民法院撤销。且被告晋安房管局提交的证据无法证明其与第三人宏榕公司就第三人宏榕公司可依被告委托行使征收补偿协议解除权之事项进行约定。在此情形下，第三人宏榕公司径直向原告王晓静作出《告知函》不产生本案《协议书》被撤销的法律后果。 综上三点，第三人宏榕公司向原告王晓静作出的《告知函》不影响本案《协议书》之法律效力，被告晋安房管局及第三人宏榕公司关于本案《协议书》应当撤销的主张缺乏事实、法律依据。原告王晓静请求被告及第三人继续履行本案《协议书》的理由充分，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决责令被告晋安房管局及第三人宏榕公司于本判决生效之日起六十日内履行《协议书》中约定的义务。 上诉人晋安房管局不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，存在程序错误，损害上诉人合法权益，应予以撤销，改判驳回上诉人起诉，避免集体财产乃至国有资产无端流失。一、原审判决未就被上诉人主体不适格予以审查认定，存在程序错误。案涉房屋1988年就存在，若属于被上诉人所有，与被上诉人当时年龄不符，被上诉人系1996年出生，其在1988年未出生，无法建房，即便是2004年所建，其仅8岁。同时，结合被上诉人未提供任何证据证明案涉房屋归属的合法权利来源，可以佐证其并非案涉房屋实际建筑者乃至所有权人，不是本案适格原告主体。二、原审判决无视被上诉人在征收时出具的具结书中承诺是其所建案涉房屋的虚假陈述，征收部门和征收实施单位可以解除(撤销)案涉《协议书》的客观事实，判决上诉人和原审第三人宏榕公司履行案涉《协议书》，属于认定事实不清，严重偏袒被上诉人，应予纠正。三、法律限制行政机关不能就自身作出的具体行政行为提起撤销权之诉，行政机关通过行使撤销权方式实现纠错权利，并未违反法律强制性规定，原审判决征收实施单位发出的《告知函》无效，显属认定事实错误，适用法律不当。被上诉人没有如实陈述事实，已成就解除合同的条件，且在该告知书中所表述的撤销也就是被上诉人具结书中的解除意思。上诉人与征收实施单位之间原委托合同虽然没有载明委托通知撤销事项，但根据合同法第四十五条和意思自治原则，在被上诉人确实存在没有如实陈述该案涉房屋系建在村委会产权证红线范围内的事实，且根本就不是其所建的情况下，应视为其自行承诺的可解除案涉《协议书》的条件成就，征收部门完全可以随时再委托征收实施单位在诉前发出《告知函》庭审中上诉人已经明确系其委托征收部门发出该《告知函》，原审判决认定该告知书不属于约定的委托事项显然不当。四、《告知函》是带有行政纠错性质的具体行政行为，未存在违反法律强制性规定而无效的情形，本应该由行政行为相对人即被上诉人通过提起行政复议或行政诉讼解决前置法定程序，原审直接判决无效，存在程序错误嫌疑。五、村委会持有的《房屋所有权证》登记效力涵盖位于该权证红线范围内的案涉房屋，只有按照法定程序才能撤销该权证。案涉房屋的权利来源和归属认定属于村民重大利益事项，一旦被上诉人或是村委会自行认定案涉房屋属于未成年的被上诉人所建，当时颁发的《房屋所有权证》将其所建房屋划入红线，属于侵权，依法应提起撤销该《房屋所有权证》登记错误的相应诉讼。六、原审判决明显违反《中华人民共和国村民组织法》第二十四条规定的应召开村民大会决定村民重大利益的法定性程序规定，被上诉人提交的村委会证明漏洞百出，《公示表》仅是属于同意对其内容予以公示，根本就不是对公示无异议的盖章确认，原审据此认定案涉房屋属于被上诉人所有，明显属于认定事实不清，适用法律错误，并可能产生村集体财产流失的风险。七、根据物权效力和当事人均认可案涉房屋未经法定程序审批建造，及确实位于案涉《房屋所有权证》红线内的客观事实，应认定案涉房屋为违章建筑，按照该地块征收实施细则，依法不予赔偿，如果继续履行该案涉《协议书》，必然造成国有资产流失。充其量仅能参照租地建房的标准获得重置价补偿，而不是该协议的按照区位价实现产权置换。综上，请求：1.撤销（2020）闽0103行初166号行政判决；2.改判驳回被上诉人的起诉；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人王晓静辩称，一、答辩人为本案适格的诉讼主体，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。答辩人为案涉《协议书》的相对人，而晋安区房管局及第三人宏榕公司至今仍未完全履行案涉《协议书》，为此，答辩人有权提起本案之诉，并诉请晋安房管局依约履行各项义务。故答辩人是本案适格的诉讼主体。二、答辩人是案涉房屋的合法权利人，案涉房屋不是湖塘村村财，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。首先，案涉房屋不在榕晋Ｊ字第0××3号的《房屋所有权证》登记的房屋面积范围内，该房屋系答辩人的财产，且案涉房屋不因在0××3号房屋权证所涉及土地红线范围内而改变其个人财产的性质。其次，根据湖塘村民委员会出具的《关于××村××号王理舵、王晓静、王能康房屋的情况说明函》及该村村委会负责人庭审时的陈述可知，案涉房屋系答辩人的个人财产，与村集体财产无关。故答辩人是案涉房屋的合法权利人，案涉房屋不是湖塘村村财。最后，晋安房管局提交的《公示》已载明答辩人是案涉房屋的被征收人，且湖塘村民委员会及鼓山镇人民政府均在《公示》上盖章确认，该《公示》上也没有记载案外人对此提出异议。为此，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条的规定，答辩人是案涉房屋的合法权利人，案涉房屋的安置补偿权益归答辩人所有。晋安房管局主张将案涉房屋的安置补偿权益给予答辩人将损害村集体权益，显然没有任何的事实和法律依据。三、答辩人签订《具结书》等材料时，不存在虚假陈述或刻意隐瞒的情形。首先，根据第二点答辩意见可知，答辩人是案涉房屋的合法权利人。为此，答辩人在签订《具结书》等材料时，不存在虚假陈述或可以隐瞒的情形。其次，案涉争议房屋的建造时间早于0××3号房屋权证的办证时间，也就是说，是0××3号房屋权证办理时错误地将案涉争议房屋错误地划入该证项下的用地红线范围。此外，该0××3号房屋权证更是存在严重的错误，且损害了答辩人的合法权益。因此，答辩人签订《具结书》等材料时不知晓案涉房屋被划入存在严重错误的0××3号房屋权证的用地红线范围，故答辩人不存在虚假陈述或刻意隐瞒的情形。四、第三人宏榕公司向答辩人作出的《告知函》不产生相应的法律效力，原审判决认定事实清楚，依据正确，依法应予维持。首先，晋安房管局提交的证据无法证明其与第三人宏榕公司就宏榕公司可依晋安房管局委托行使征收补偿协议解除权之事项进行约定。在此情形下，《告知函》不是具体行政行为，第三人宏榕公司径直向答辩人作出《撤销告知函》不产生案涉《协议书》被撤销的法律后果。其次，宏榕公司以《告知函》的形式要求撤销案涉《协议书》，也不符合原《中华人民共和国合同法》第五十四条或《中华人民共和国民法典》第一百四十八条规定“请求人民法院或者仲裁机构予以撤销”的撤销权行使形式。再次，根据第三点答辩意见可知，答辩人出具《具结书》时也不存在任何虚假陈述的情形，为此，《告知函》以答辩人房屋建设在村财红线内为由撤销案涉《协议书》，缺乏事实依据。最后，答辩人也已案涉房屋交付给宏榕公司，案涉房屋也被晋安房管局及宏榕公司实际拆除，协议三方均已履行了案涉《协议书》的主要义务，案涉《协议书》已成立并生效。而且，案涉《协议书》也不存在任何可撤销或无效的情形。故第三人宏榕公司向答辩人作出的《告知函》要求撤销案涉《协议书》，无任何事实和法律依据。五、即便案涉房屋被认定为坐落于0××3号房屋权证的红线范围内，案涉《协议书》中约定的补偿金额也是正确无误的，不存在国有资产流失的问题，案涉《协议书》依法应当继续履行。晋安房管局主张案涉房屋属于违章建筑，不能获得相应的安置补偿权益，但其在本案原审诉讼程序中并未提供任何证据证明其主张，显然，晋安房管局的该项主张不能成立。再者，虽然案涉房屋为无产权房屋，但《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》《福州市房屋征收补实施细则》、《福州市房屋征收补偿事实细则补充规定》、《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》等文件中关于无产权房屋征收的章节，仅规定了以建筑年限区分无产权房屋的征收标准，对于建造在村集体土地上的无产权房屋的补偿标准也并未予以区分。为此，即便案涉房屋位于村集体财产土地红线范围内，案涉《协议书》中约定的补偿金额也是正确无误的，不存在国有资产流失的问题，案涉《协议书》依法应当继续履行。综上，原审判决责令晋安房管局及宏榕公司履行案涉《协议书》中约定的义务，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人晋安房管局的上诉请求与事实法律无据，请求贵院依法驳回上诉人晋安房管局的上诉请求，维持原审判决。 原审第三人宏榕公司、福州市湖塘村委会均未向本院提交书面意见。 原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，王晓静作为案涉《协议书》的协议当事人，其请求上诉人履行《协议书》的相应义务，系本案适格的原告，有权提起本案诉讼。上诉人关于王晓静诉讼主体不适格的主张，本院不予支持。 首先，关于案涉房屋的权属问题。各方当事人均确认，案涉54-1号房屋之面积未计入榕晋Ｊ字第0××3号《房屋所有权证》登记的房屋面积范围内，该房屋系王晓静继承所得。因此，该房屋不因在榕晋Ｊ字第0××3号《房屋所有权证》所涉及土地红线范围内而改变其私人财产的性质。 其次，关于上诉人主张案涉房屋仅能获得重置价补偿的问题。本院认为，对于城区集体土地征收，应首先保障失地农民的居住条件不降低，对于房屋的补偿不应限于土地附着物的核定，而应予以合理的市场价格予以补偿。《晋安区鼓山镇湖塘村旧屋区改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》第五点对无产权房产认定办法予以了细化，案涉《协议书》适用第（二）项之规定，对王晓静以综合地价标准补偿，并无不妥。其中第（五）项规定，对私营企业或者个人在1984年1月5日至2006年8月26日前向村（社区）、镇（街道）租地建设的无产权房屋，按不同结构的房屋重置价结合成新率给予补助，该规定既不符合本案基本情况，也无法保障被征收人的补偿权益。 再次，关于《告知函》的效力等相关问题。上诉人晋安房管局主张将村集体土地补偿款等补偿给个人将损害村集体权益，因王晓静等村民在案涉土地上建设房屋系该村遗留问题，且该村村委会已经出具函件说明，涉案房屋不属湖塘村兴建，系该户业主兴建，当初办理村财产权证时没有认真核实误将该房屋划入村财办理产权证。在原审法院庭审中，原审第三人也述称，经过调查，案涉房屋系该户业主所建，案涉房屋归被上诉人所有，故上诉人的上述主张不能成立。王晓静作出的《具结书》对房屋建成时间、未办理土地及房屋产权、在本市范围内无其他住房等相关事宜予以了承诺，并无相关证据显示其在上述事实中的虚假陈述，故《告知函》以王晓静房屋建设在村财红线内为由撤销案涉《协议书》，缺乏事实依据；行政协议作为一种行政活动方式，虽然借用民事合同的方式，但行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条之规定，行政机关应当对自己订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中，案涉《协议书》由上诉人晋安房管局与王晓静签订，但案涉《告知书》系由原审第三人宏榕公司向王晓静作出，由于上诉人与宏榕公司签订的《房屋征收补充委托合同》中未约定宏榕公司可依委托行使征收补偿协议解除权，上诉人也未能举证明该《告知函》系经上诉人通过正当程序予以作出，程序违法。故该《告知函》不能产生撤销案涉《协议书》的法律效果。综上，原审法院认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费25331元由上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年二月二十五日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。