安徽省滁州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖11行终157号 上诉人（原审原告）蚌埠市东方矿业发展有限责任公司，住所地安徽省蚌埠市涂山东路1552号，统一社会信用代码91340300734956431C。 法定代表人王中允，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人赵长久，该公司员工。 委托代理人李小平，安徽长城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）明光市自然资源和规划局，住所地安徽省明光市人防大楼5楼，统一社会信用代码11341182003222792P。 法定代表人曹近，该局局长。 委托代理人许辉，该局工作人员。 委托代理人冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）明光市人民政府，住所地安徽省明光市龙山东路。 法定代表人徐军，该市市长。 委托代理人郝庆雪，该市司法局工作人员。 委托代理人赵天广，安徽赵天广律师事务所律师。 上诉人蚌埠市东方矿业发展有限责任公司（以下简称东方矿业公司）诉被上诉人明光市自然资源和规划局（以下简称明光市资规局）、被上诉人明光市人民政府罚款、没收违法所得及行政复议一案，不服安徽省明光市人民法院（2020）皖1182行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月29日公开开庭审理了本案。上诉人东方矿业公司的委托代理人赵长久、李小平，被上诉人明光市资规局法定代表人曹近及委托代理人许辉、冯天浪，被上诉人明光市人民政府的出庭负责人马殿勇副市长及委托代理人郝庆雪、赵天广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，东方矿业公司在明光市涧溪境内有姚墩、山城两处凹凸棒粘土矿采矿权，2013年9月18日，东方矿业公司（甲方）与何正银（乙方）签订《合作框架协议》。框架协议约定：“甲方出让、乙方受让的是甲方拥有采矿权的明光市姚墩凹凸棒粘土矿和明光市山城凹凸棒粘土矿，以及两个矿区甲方现有的设备、附属设施等（凭现状交付）”、“双方签订本协议后，乙方先行向甲方支付履约保证金伍佰万元整。具体支付时间为：本协议签订后向甲方支付壹佰万元,余款肆佰万元于2013年9月26日前支付完毕。乙方无违约行为，履约保证金冲抵本协议项下乙方应付给甲方的补偿款”、“甲方在收到乙方支付的第一期履约保证金壹佰万元之日起30日内完成上述两个矿区的清场工作，确保乙方在30日后无任何障碍地进入矿区开展生产、经营活动”、“本协议签订之日起30个工作日内，由乙方在明光市注册设立加工企业（简称新企业，名称待核准）。新企业由乙方及乙方安排的其他人员作为发起股东，注册资本根据乙方需要确定，乙方及乙方安排的人员以货币资金入股，股权比例由乙方根据需要设定，甲方给予协助和配合”、“经协调，乙方同意支付给甲方采矿权入股补偿款总额人民币贰仟柒佰万元整”。此后，何正银向东方矿业公司支付人民币500万元。 2014年6月30日，明光市众联矿业有限公司（以下简称众联矿业公司）股东大会决定，全体股东一致选举何正银出任明光市众联矿业有限公司执行董事担任公司法定代表人。 2014年8月25日，明光市人民政府作出的《关于确认明光市众联矿业有限公司3号矿区整合主体的函》（明政秘［2014］98号）载明，东方矿业公司（姚墩矿区）、上海明斯克纳米技术有限责任公司、明光市三山矿业有限公司、明光市国阳矿业有限公司等4个采矿权将整合为一个（3号整合区）。通过协商谈判，3号整合矿区已确立公司章程，共同成立一家新的股份公司作为整合主体，名称为众联矿业公司。 2014年10月23日，何正银（甲方）、陈华香（乙方）、众联矿业公司（丙方）签订《合作协议》，该协议约定：甲方自愿将其在众联矿业公司中所持有的32%的股权，以人民币2900万元的价格转让给乙方，乙方同意接受。 2014年11月2日，东方矿业公司出具的《确认书》确认，东方矿业公司于2013年9月18日与何正银签订了《合作框架协议》，协议约定将明光市涧溪镇官山山城和姚墩两个矿区的采矿权全部转让给何正银。目前该协议正在执行。 2015年7月23日，安徽省国土资源厅（甲方）与东方矿业公司（乙方）签订采矿权价款缴纳协议（皖采收［2015］11号），该协议约定，乙方为办理明光市姚墩凹凸棒石粘土矿（无偿转有偿）采矿权有偿手续，由甲方委托矿业权评估机构评估，以国土资矿评函［2015］021号确认备案金额885.42万元，由乙方向甲方于2015年8月23日前全额一次性缴纳。如乙方不能按期缴纳，应自2015年8月24日起每日加收2‰的滞纳金。2015年8月24日，何正银通过银行转账方式向安徽省政府非税收入汇缴结算户支付人民币887.19084万元。2015年8月26日，安徽省国土资源厅向东方矿业公司出具安徽省政府非税收入一般缴款书，载明东方矿业公司缴纳采矿权价款887.19084万元，其中滞纳金1.77084万元。 2016年11月30日，安徽省国土资源厅（甲方）与东方矿业公司（乙方）签订采矿权价款缴纳协议（皖采收［2016］39号），该协议约定，乙方为办理明光市山城凹凸棒石粘土矿采矿权有偿手续，由甲方委托矿业权评估机构评估，以国土资矿评函［2016］040号确认备案金额297.41万元，由乙方向甲方于2017年1月16日前全额一次性缴纳。如乙方不能按期缴纳，应自2017年1月17日起每日加收2‰的滞纳金。2016年12月19日，安徽省国土资源厅向东方矿业公司出具安徽省政府非税收入一般缴款书，载明东方矿业公司缴纳采矿权价款297.41万元。东方矿业公司法定代表人王中允自认该两笔矿业权价款均由何正银缴纳，并认可何正银向其公司支付了履约保证金500万元。 2019年11月5日，明光市凹凸棒新材料产业发展工作领导小组办公室向明光市资规局发出交办函，该函称在开展明光市凹土企业整合工作中发现，东方矿业公司涉嫌非法转让其位于明光市涧溪境内两处采矿权，将违法线索移送明光市资规局调查处理。2019年11月20日，明光市资规局决定对东方矿业公司非法转让采矿权，予以立案调查。明光市资规局经调查于2019年12月23日形成调查报告，该报告认为东方矿业公司未经审批管理机关批准，擅自转让采矿权的行为，违反《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第六条第二款、《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第四条规定，为非法转让采矿权。依据《矿产资源法》第四十二条、《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条和《安徽省国土资源系统施行行政处罚自由裁量权标准》的规定，建议：1、责令东方矿业公司处收到行政处罚决定之日起10日内改正违法行为；2、没收东方矿业公司违法所得1684.60084万元，并处以30000.00元罚款，罚没合计1687.60084万元；3、建议省国土资源厅吊销东方矿业公司姚墩及山城凹土棒石粘土矿采矿许可证。 2020年1月10日，明光市资规局作出明自然资规（告）字〔2020〕1号行政处罚告知书、明自然资规（听）字〔2020〕1号行政处罚听证告知书，该两份告知书同时告知陈述、申辩、要求听证等权利，并于2020年1月13日向东方矿业公司送达。2020年1月13日，明光市资规局向东方矿业公司发出责令改正违法行为通知书，责令其对非法转让采矿权的行为予以改正，并于当日送达。2020年3月23日，明光市资规局举行拟对东方矿业公司涉嫌非法转让采矿权一案行政处罚听证会。2020年4月21日，明光市资规局作出明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定，并于当日送达。东方矿业公司不服该处罚决定，于2020年5月28日向明光市人民政府申请复议。明光市人民政府经审查后于当日予以受理，并于2020年5月29日向明光市资规局送达了行政复议答复通知书（明复字〔2020〕3号）。2020年6月4日，明光市资规局进行了书面答复，并提交了当初作出行政行为的证据、依据等材料。2020年7月8日，明光市人民政府作出明复字〔2020〕3号行政复议决定，维持了明光市资规局作出的明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定，并于次日送达。 原审法院认为，本案的争议焦点在于：1、明光市资规局对本案是否有管辖权；2、本案是否已过追诉时效；3、东方矿业公司是否存在非法转让采矿权的违法事实；4、明光市资规局确定的非法转让采矿权的违法所得额是否正确；5、明光市资规局所作出的行政处罚程序是否合法；6、明光市资规局所作出的行政处罚适用法律是否正确。 一、关于明光市资规局对本案是否有管辖权的问题。东方矿业公司称根据《探矿权采矿权转让管理办法》第四条规定，国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。第十四条规定，未经审批管理机关批准，擅自转让探矿权、采矿权的，由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。从而东方矿业公司认为明光市资规局对本案没有管辖权。原审法院认为上述第四条规定的审批管理机关与第十四条规定的登记管理机关有明显区别，东方矿业公司的理解有误。《矿产资源法》第六条第一款对可以转让探矿权、采矿权的情形进行了规定，第四十二条第二款规定，买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款。违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。第四十五条第一款规定，本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。地质矿产部《关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》载明：“三、矿产资源法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由违法行为发生地的县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门管辖......”。上述规定是对采矿权审批管理机关与登记管理机关进一步明确，明光市资规局有权对本案作出行政处罚。 二、关于本案是否已过追诉时效的问题。原审法院认为，2013年9月，东方矿业公司与何正银就采矿权转让相关事宜签订《合作框架协议》，协议签订后至今尚履行完毕，该转让采矿权行为一直处于继续状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。就本案而言，东方矿业公司转让采矿权的行为至今仍未终了，故本案没有超过追诉时效。 三、关于东方矿业公司是否存在非法转让采矿权的违法事实。2013年9月18日东方矿业公司与何正银就采矿权转让相关事宜签订《合作框架协议》，该协议内容明确载明为采矿权转让。协议签订后，何正银、众联矿业公司于2014年10月23日就涉案部分采矿权再次转让与陈华香签订《合作协议》，2014年11月2日东方矿业出具的确认书再次明确将采矿权全部转让给何正银且该协议正在执行中。另何正银给付东方矿业公司履约保证金500万元并于2015年8月26日、2017年1月17日两次代东方矿业公司向省国土资源厅缴纳采矿权价款1182.83万元和滞纳金1.77084万元。本案违法事实存在。 四、关于明光市资规局确定的非法转让采矿权的违法所得额是否正确的问题。明光市资规局作出的明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定书认定，东方矿业公司非法转让采矿权的违法所得额为1684.60084万元。该1684.60084万元，由500万元履约保证金、1182.83万元采矿权价款和1.77084万元滞纳金构成。2015年8月26日、2017年1月17日何正银两次代东方矿业公司向安徽省国土资源厅缴纳采矿权价款1182.83万元和滞纳金1.77084万元，有安徽省政府非税收一般缴款书、王中允及何正银陈述等在卷佐证，该事实清楚，应认定为违法所得数额。东方矿业公司与何正银签订《合作框架协议》后，何正银向东方矿业公司支付的500万元。协议中约定该款项为履约保证金，东方矿业公司法定代表人王中允在谈话笔录中认可为履约保证金，何正银在谈话笔录中陈述为向东方矿业公司支付的补偿款。王中允、何正银虽均未陈述500万元的交付时间、交付方式、收到500万元的用途，在何正银与东方矿业公司签订的《合作框架协议》表明属矿山整体转让，但何正银与东方矿业公司均未明确《合作框架协议》转让附属物的范围及转让附属物的实际价格。何正银向东方矿业公司支付该500万元，是对《合作框架协议》约定的履行，其目的是为了获得案涉矿山的采矿权，据此亦应认定为东方矿业公司非法转让采矿权的违法所得数。综上，明光市资规局认定东方矿业公司非法转让采矿权的违法所得数为1684.60084万元，并无不当。 五、明光市资规局所作出的行政处罚程序是否合法。明光市资规局按照法定程序向当事人送达行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、举行了听证，在听证后也已及时向东方矿业公司送达行政处罚决定书，充分保护了行政相对人的申辩、要求听证、申请复议及提起诉讼的权利，明光市资规局作出的行政处罚程序合法。 六、明光市资规局所作出的行政处罚适用法律是否正确。明光市资规局作出的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、责令改正违法行为通知书适用法律虽有错误，但2002年4月21日明光市资规局作出的行政处罚决定适用法律正确。应认定为适用法律正确。 七、对明光市人民政府作出的行政复议决定，原审法院认为，明光市人民政府在收到东方矿业的复议申请后，按照法律规定履行了受理、送达、审查及作出复议决定等程序。明光市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，明光市资规局于2020年4月21日作出的明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；明光市人民政府于2020年7月8日作出的明复字[2020]3号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。东方矿业公司要求撤销明光市资规局于2020年4月21日作出的明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定，及要求撤销明光市人民政府于2020年7月8日作出的明复字[2020]3号行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。案经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告蚌埠市东方矿业发展有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由蚌埠市东方矿业发展有限责任公司负担。 上诉人东方矿业公司上诉称，一、关于本案的管辖权问题。一审判决认为明光市资规局对本案具有管辖权是完全错误的。针对明光市资规局的错误观点，其在听证、复议及一审中引用有关法律法规和规章详加论证，指出明光市资规局对本案不具有管辖权。确定本案的管辖权毕竟涉及到诸如法律指引、法律层级效力、前法与后法之间的法律效力优先等法学基础理论等问题。明光市资规局不管是出于误解还是曲解，在一审中引用了相关法律法规和规范性文件作为依据,以证明自己对本案具有管辖权。但一审法院予以接受难以理解；二、关于其是否存在非法转让采矿权事实问题。一审判决同样全盘采纳明光市资规局的观点，认为“本案违法事实存在。”但这样的认定却完全不符合实际情况。的确，其为自身矿山经营的需要，于2013年9月18日与何正银签订了一份《合作框架协议》，就2座矿山全部资产和采矿权整体转让给何正银作出安排。协议签订后，当何正银向原安徽省国土资源厅业务处室咨询得知，明光市矿山正在整合，暂停采矿权转让审批。何正银和其经协商，就矿山转让等事宜作出重新安排，双方并于2013年12月28日签订了一份《补充协议》。协议言明:《合作框架协议》暂停履行，矿山转让等具备转让条件时再恢复，何正银先通过自有资金或者融资，借款给其用于缴纳矿业权价款等。随后双方照此履行义务。这样一份十分重要的书证，可一审法院也予以否定。一审判决对此给出的理由因未能提供原件，且与《确认书》所载内容及何正银、众联矿业公司与陈香华签订《合作协议》存在矛盾。而实际上其在一审举证时出具了《补充协议》的原件，但未出具《确认书》，且其对明光市资规局出具的《确认书》真实性、关联性也不予认可；何正银、众联矿业公司与陈香华签订《合作协议》是三方的股权转让及“合作共同开发、经营明光市众联矿业有限公司3号矿区”的协议，与《补充协议》没有任何关系，更谈不上存在矛盾。实际情况是《补充协定》签订后，双方按照该协议履行各自的义务。其2个矿山参加整合：姚墩矿区为众联矿业公司所有，山城矿区仍为其所有，原安徽省国土资源厅于2016年4月19日向其颁发了《采矿许可证》。何正银借款给其向原安徽省国土资源厅缴纳了2个矿山所要缴纳的矿业权价款和资源费。由于情势变更，明光市矿山整合至今没有结束，其2个矿山仍然不符合转让条件，所以其和何正银至今没有向安徽省自然资源厅申请2个矿山采矿权转让审批申请，双方的合作转让为民间借贷关系。到目前为止，2个矿山的所有权一个属众联矿业公司所有（混淆为属何正银所有），一个为其所有。其从未向何正银整体交付矿山，何正银也没有实际占有、控制、经营开采过矿山。一审中，其指出判断非法转让采矿权行为是否成立，应当按照原国土资源部2014年10月1日实施的《国土资源违法行为查处工作规程》中的相关标准加以认定，而非按照明光市资规局的理解来加以认定。如前所述，本案中，双方只是签订了协议，并没有实际履行义务。由此可见，一审判决认定的本案违法转让事实根本不存在，其非法转让采矿权行为根本不成立；三、关于明光市资规局认定本案违法所得额是否正确问题。首先需要明确的是，如前所述，其并不存在所谓违法转让采矿权事实。故而不存在所谓违法所得额问题。明光市资规局认定的1684.60084万元纯属子虚乌有。假如本案违法事实存在,明光市资规局对违法所得的认定也是完全错误的：首先，矿山转让是包括2个采矿权在内整体资产的转让。转让协议中并没有明确区分矿山设备、设施等价值是多少，2个矿山采矿权转让价格是多少。要对各自的价值作出区分，应当通过资产评估获得；其次，履约保证金500万元是对整个矿山，包括2个采矿权在内的全部资产转让履约的保证，并没有约定仅对2个采矿权转让履约的保证，并约定可以冲抵采矿权价款，何以能认定500万元就只属于采矿权转让价款的一部分；第三，庭审中已有的证据表明明光市资规局认定的何正银向其支付的三笔款项中只有一笔887.19084万元为何正银借款支付给原国土厅，其他两笔除了王中允、何正银询问笔录中提及，没有其他证据加以相互印证，而王、何询问笔录存在违法之处，属非法证据应于排除；第四、履约保证金、采矿权价款、采矿权价款与采矿权转让补偿款属于不同的概念，各自有着特定的内涵。明光市资规局在没有充分的证据证明履约保证金、采矿权价款、资源费可以冲抵采矿权转让价款的情况下，将他们等同起来，一概认定为采矿权转让补偿款，实属混淆概念，错误认定；第五，如果其违法事实成立，没收的只能是采矿权转让非法所得，而不是矿山整体转让所得。在二者没有合法区分的情况下，明光市资规局何以能确定这1684.60084万元均属采矿权转让款而予以没收。由此可见，明光市资规局对本案违法所得额的认定仅凭主观意志，没有任何依据,一审判决支持明光市资规局的认定是完全错误的；四、关于本案行政处罚程序是否合法问题。人民法院评判一个行政处罚案件程序是否合法，不仅要看它的外部程序是否合法，同样也要看它的内部程序是否合法，否则就无需规定内部程序了。一审中，其指出明光市资规局办理的本案在内部主要程序上都是错误的，违反了该规程的相关规定，如立案依据错误、询问笔录非法、办案人员主体身份错误、案件集体会审错误等。但一审判决中对此避而不谈，仅从外部程序的合法性就认定行政处罚程序合法；五、关于法律适用问题。一审中，其指出从形式上看，明光市资规局在行政处罚决定书正文中引用的法律条款和附件中所列法律条款部分不一致，相互矛盾；从内容上看，行政处罚决定书中适用《矿产资源法》第六条第一款作为依据，认定其行为违法。该条第一款包含两项，其究竟违反了哪一项,还是两项都违反；从现使用法律条款的目的出发，认为是违反了该条款第二项，同样也是错误的。理由是东方矿业公司和何正银签署的《合作框架协议》言明矿山是整体转让，并非仅仅转让采矿权，这并不违反该项的规定。《合作框架协议》暂停履行，并就相关问题协商于2013年12月28日签订了《补充协议》。至此，协议没有履行，并不存在违反；明光市资规局还引用国务院颁布施行的《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第四条规定认定其违反了禁止性规定。但其并未违反，显而易见存在法律适用错误；六、关于案件查处时效问题。一审判决认为其非法转让采矿权行为一直处于继续状态，故而本案的查处没有超过追诉时效。这一观点明显与《规程》和原国土资源部复函中对非法转让采矿权认定标准相悖。本案中，采矿权拟转让双方均未实际履行义务，非法转让行为不成立。假设非法采矿权转让行为成立，从何正银支付采矿权转让补偿款来看，如果最后一笔297.42万元也是补偿款，那支付日期为2016年12月19日，距离本案立案时间也超过了2年，而国土资源法律法规对国土资源违法案件的查处期限并没有作出特别的规定；七、关于其一审提交的证据不足问题。一审中提交的诉讼证据中，连最起码的证明自己具有本案诉讼主体资格的法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书都没有提供，也没有提供本行政处罚案件办案人员的执法证件，更没有提供自己具有查处辖区内国土资源违法案件职能的证据。按照行政诉讼的相关要求，显然属于主要证据不足；八、关于明光市人民政府作出的复议决定是否正确的问题。在全面分析了明光市资规局作出的行政处罚属于违法行政行为后，明光市人民政府对这样的行政行为复议决定予以维持，此复议决定属于错误无需赘言，尽管复议决定是依照合法的程序作出的。一审判决予以维持，自然属于错误。综上，明光市资规局针对其作出的行政处罚决定程序违法、主要证据非法、事实没有查清、适用法律错误，是一个从任何一个角度看都是错误的行政行为。一审法院未能按照行政审判的要求，从合法性、合理性的视角全面审查明光市资规局的行政行为，有违法律的公平正义。请求撤销原判，发回重审或依法改判支持其一审时的诉讼请求，本案诉讼费用由明光市资规局、明光市人民政府承担。 被上诉人明光市资规局答辩称，一、其具有本案管辖权。《矿产资源法》第六条第一款第二项规定了采矿权转让的情形，第四十二条第二款规定了违反该法第六条规定的法律责任，第四十五条规定了行政处罚的决定机关，该法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。很显然，未经审批管理机关批准，擅自转让采矿权的，县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门具有管辖权。1997年6月17日《地质矿产部关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》中规定，《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由违法行为发生地的县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门管辖，……。1999年8月16日《国土资源部门行政处罚权限有关问题的函》指出，1997年原地质矿产部根据《矿产资源法》制定并下发了《关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》明确了各级人民政府地质矿产主管部门的行政处罚权限和管辖范围。对于违反《矿产资源法》及其配套法规规定的行为，县级以上人民政府地质矿产行政主管部门应当按照《通知》确定的处罚权限和管辖范围，依法行使行政处罚权。2003年1月16日国土资源部《市（地）县（市）级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法》第八条规定更明确市（地）县（市）级国土资源主管部门按照规定，对发生在行政区非法转让探矿权、采矿权的行为实施行政处罚。因此，其对本案具有管辖权。东方矿业公司依据《探矿权采矿权转让管理办法》第四条、第十四条的规定，认为其对本案不具有管辖权。由于东方矿业公司将审批管理机关和登记管理机关混为一谈才导致这一错误观点。本案采矿权审批管理机关为安徽省自然资源和规划厅，但采矿权登记管理机关为其和滁州市自然资源和规划局、安徽省自然资源和规划厅。登记管理机关与审批管理机关并不是完全相同的机关。二、本案没有超过追诉时效。2013年9月，东方矿业公司与何正银签订的《合作框架协议》，《合作框架协议》约定转让价款为2700万元。虽然东方矿业公司转让矿权的行为发生在2013年9月，但《合作框架协议》尚未履行完毕，该非法转让矿权违法行为一直处于继续状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。东方矿业公司辩称采矿权转让双方均未实际履行不能成立。何正银已经支付1684.60084万元转让款，由此可见，采矿权转让已部分履行，但时至今日，东方矿业公司与何正银《合作框架协议》也没有履行完毕。就本案而言，虽然东方矿业公司转让矿权的行为发生在2013年，但转让行为没有终了。因此，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，本案没有超过追诉时效。三、其作出明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚事实清楚、证据确实充分。1、2013年9月18日，东方矿业公司以出让方式、自然人何正银以受让方式共同签订《合作框架协议》，该协议约定将位于明光市姚墩和山城两个凹凸棒石粘土的矿采矿权、以及两个矿区现有设备、附属设施等以2700万元价格转让给何正银。东方矿业公司在收到何正银支付的第一期履约保证金100万元之日起30日内完成上述两个矿区的清场工作，确保何正银在30日后无任何障碍地进入矿区开展生产、经营活动。东方矿业公司已经购买或者租赁的土地应移交给何正银，并提供相关手续和资料。租赁的土地费用，以双方办理移交手续的时间为节点，之前的由东方矿业公司承担，之后的由何正银支付。协议签订后，何正银承诺在2013年9月26日前，向东方矿业公司分两次将履约保证金500万元支付完毕，并明确履约保证金作为何正银应付给东方矿业公司的补偿款；2、2014年11月2日，东方矿业公司出具的《确认书》：蚌埠市东方矿业发展有限公司于2013年9月18日与何正银签订了《合作框架协议》，《协议》约定将明光市涧溪镇官山山城和姚墩两个矿区的采矿权全部转让给何正银。目前该《协议》正在执行中……调查时，该《确认书》得到东方矿业公司法定代表人王中允和何正银的认可。王中允在接受调查时承认收到何正银两处矿权的部分转让款，也就是姚墩、山城两处矿权的采矿权价款1182.83万元、滞纳金1.77084万元，计1184.60084万元；虽然原国土资源厅出具票据缴款单位是东方矿业公司，但实际均由何正银缴纳（何正银在2015年通过中国农业银行向中兴银行合肥支行营业部转入资源费8871908.4元可以证实），其缴纳的采矿权价款冲抵了《合作框架协议》中转让价款；3、何正银与陈华香在2014年10月23日签订《合作协议》、以及何正银与陈华香因股权转让纠纷诉讼的判决书中（明光市人民法院一审判决（2016）皖1182民终3988号、滁州市中级人民法院终审判决（2017）皖11民终1344号），均能证明东方矿业公司采矿权转让给了何正银，东方矿业公司转让采矿权后并没有依法履行变更登记手续，而是借着明光市矿权整合，成立了众联矿业公司，公司法定代表人系何正银。目前，该公司仍在存续期间；4、东方矿业公司的法定代表人王中允认可其将采矿权转让给何正银。2019年11月19日东方矿业公司法定代表人王中允询问笔录第二页“他（何正银）向我付过一部分的矿权转让费，我们之间都是按协议的内容来履行的，具体多少费用，协议中应该有注明，同时矿业权价款也按省国土厅文件要求，由何正银交的，何正银已交齐”。“问：现在我们工作人员向你提供一份材料（确认书）让你看阅一下，是否有这回事”，“答（王中允）：有这回事，通过我看阅，那份材料（确认书）是真实的”。2019年11月29日上诉人法定代表人王中允询问笔录第二页：“问：合作框架中的2700万元合作补偿款是如何履行的”。“答：（王中允）不是合作补偿款，那是我们之间按照合同框架协议内容来正常履行的，我们公司和何正银之间也无经济纠纷，无任何借款行为”，该笔录第二页也有类似内容陈述。东方矿业公司的法定代表人王中允在询问笔录多次陈述与何正银是按照合作框架协议履行的，而合作框架协议合作项目就是甲方（东方矿业公司）出让乙方（何正银）受让的是甲方（东方矿业公司）拥有采矿权的明光市姚墩凹凸棒石粘土矿和明光市山城凹凸棒石粘土矿，东方矿业公司的法定代表人王中允同时认可2014年11月2日确认书的真实性。法定代表人在询问笔录中所作的陈述是对东方矿业公司转让采矿权行为的自认；5、采矿权受让方何正银也认可受让了明光市姚墩凹凸棒石粘土矿和明光市山城凹凸棒石粘土矿。采矿权受让方何正银在2019年11月25日询问笔录，认可2013年9月18日与东方矿业公司签订了合作框架协议、2014年11月2日东方矿业公司出具的确认书，何正银认可已支付了转让款500万元；6、证人马某也能够证明东方矿业公司将采矿权转让给何正银。何正银受让采矿权后，曾与陈华香签订《合作协议》，将何正银实际持有（东方矿业公司代持）股权转让给陈华香。因马某系陈华香所属公司的聘用人员，马某了解东方矿业公司转让采矿权的相关事实，并且进行相关陈述；7、东方矿业公司听证期间所出示的《补充协议》不能证明没有履行《合作框架协议》。东方矿业公司法定代表人王中允在接受答辩人工作人员调查时，多次强调上诉人与何正银按照《合作框架协议》来履行，何正银支付了采矿权价款，并且确认2014年11月2日确认函的真实性。采矿权受让方何正银在接受答辩人工作人员调查时，也多次确认双方按照《合作框架协议》履行以及2014年11月2日确认函的真实性。如果2013年12月28日东方矿业公司与何正银签署了《补充协议》，王中允以及何正银不可能仍陈述双方按《合作框架协议》履行，而对《补充协议》内容只字不提。很显然《补充协议》是虚假的，是东方矿业公司与何正银恶意串通的炮制品；四、其认定事实所得额1684.60084元正确。东方矿业公司法定代表人以及非法转让采矿权的受让方何正银均认可何正银交纳了500万履行保证金。之后，2015年8月26日何正银转账支付了887.19084万元，包含采矿权价款以及滞纳金。2016年12月19日安徽省国土资源厅出具的安徽省政府非税收入一般缴款书载明的采矿权价款297.41万元，也是非法转让采矿权的受让方何正银支付的。就上述事实有银行转账凭证以及王中允、何正银询问笔录相印证，足以认定本案违法所得为1684.60084万元；五、其所作出的行政处罚程序合法。本案是明光市凹凸棒新材料产业发展工作领导小组办公室交办，其人依法进行了核查、立案之后，其依法进行调查取证。东方矿业公司所称的“调查事由”等事后补写的是主观推测。明光市国土资源监察大队是其局的内设机构，且行政处罚是其局所作出，调查人员进行相关身份表明没有错误。调查人员调查时，要求被调查人实事求是的陈述相关事实，没有设定主题，这样更有利于调查到真实情况，其局调查取证本着事实求是、公平公正、客观地调取证据，没有先入为主。虽然不同被调查人员陈述不完全一致，实属正常，因为每个人认知不同，即便同一个人在不同时间对同一问题的陈述，也有可能不完全一致。但其局调查的证据足以认定东方矿业公司非法转让矿权的事实。其局调查取证等行为并不违反《国土资源违法行为查处工作规程》的规定。其局依法进行集中会审、进行了集体研究、进行了内部审批，依法告知并送达了行政处罚听证告知书、行政处罚告知书，依法进行了听证，听取了东方矿业公司的陈述和辩解，东方矿业公司的辩解不能成立，其局依法作出了行政处罚决定书并依法送达东方矿业公司，其局行政处罚程序合法。六、其适用法律正确。其适用《矿产资源法》第六条第一款，《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第四条的规定是正确的。《矿产资源法》第六条第一款、《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定了可以转让采矿权的情形，除此之外不可以转让采矿权。《探矿权采矿权转让管理办法》第四条规定了探矿权、采矿权审批权限。因此，其适用法律正确。东方矿业公司转让采矿权没有经过有权部门审批，转让采矿权不属于可以转让的情形，属于非法转让，东方矿业公司辩称没有转让采矿权是不能成立的；七、东方矿业公司认为其局没有提供法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书等，从而认为其局主要证据不足观点不能成立。其局提供了法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证书，而不是东方矿业公司所称的没有提供上述材料。上述材料不属于案件证据，是当事人身份材料，已提供给法庭，法庭核实即可。其局是案涉行政违法行为的行政管理机关，有明确的法律规定，东方矿业公司所称的需举证证明的观点不能成立；八、明光市人民政府作出的复议决定是正确。因其局行政处罚行为事实清楚，证据充分，行政处罚适当、程序合法，适用法律正确，相关理由已阐述。因此，明光市人民政府的复议决定是正确的。综上所述，其局行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。明光市人民政府行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人明光市人民政府答辩称，鉴于东方矿业公司对复议程序未提出异议，现就本案原行政行为以及东方矿业公司的上诉理由提出以下意见：一、关于《补充协议》，签订时间系2013年12月18日，而何正银与陈华香签订的《合作协议》，东方矿业公司明确认可将两个矿区的采矿权全部转让给何正银出具的《确认书》，何正银向省国土厅缴纳第一笔资源费8871908.10万元，2015年10月28日何正银与陈华香首次因股权转让纠纷起诉至明光市人民法院，何正银向省国土厅缴纳第二笔采矿权价款2974100.00元，上述事件发生的时间均在东方矿业公司与何正银签订《补充协议》之后。可见，该《补充协议》即便是真实的也完全没有履行。东方矿业公司与何正银履行的始终是《合作框架协议》，何正银支付价款、再次转让给陈华香，因此，案涉违法转让采矿权的事实客观存在；二、关于违法所得额，案涉两处矿山的采矿权价款及滞纳金应由东方矿业公司缴纳，而实际上是由何正银缴纳的上述款项，东方矿业公司称2974100.00元的价款并无转账记录佐证，但是从对东方矿业公司法定代表人王中允及何正银的调查笔录中均可看出两处矿权价款（当然包含滞纳金）由何正银缴纳，为此，关于违法所得额认定准确；三、关于东方矿业公司称非法转让不能成立的理由，东方矿业公司依据《复函》认为何正银没有实际控制矿山进行生产经营，从而认为非法转让不能认定的理由显然不能成立。何正银受让东方矿业公司的案涉两处矿山采矿权后，在东方矿业公司的全力配合下将其再次转让给陈华香即是经营，即便是违法经营也是经营。综上，请求驳回上诉，维持原判。 明光市资规局向原审法院提举的证据材料：第一组：1、营业执照、法定代表人身份证及两份采矿许可证共4份，2、王中允问询笔录（2019.11.19、2019.11.29）共2份共8页，3、何正银询问笔录（2019.11.12、2019.11.25）共2份共8页，4、马某询问笔录（2019.11.21）1份共4页，5、合作框架协议（2013.9.18）1份共4页，6、合作协议1份共3页，7、东方矿业出具的确认书（2014.11.2）1份1页，8、中国农业银行个人结算业务申请书（2015.8.24）、农业银行卡交易明细清单、采矿权价款缴纳协议两份（皖采收〔2015〕11号、皖采收〔2016〕39号）、安徽省政府非税收入一般缴款书两份（2005.8.26、2016.12.19）共6份，9、明光市人民法院民事判决书（2016）皖1182民初3988号、滁州市中级人民法院民事裁定书（2017）皖11民终1344号各1份共32页，10、安徽省自然资源厅证明（2019.12.6）1份，证明：第1项证明矿权转让方的主体身份；第2-5项、第7项证明非法转让矿权的事实；第6项证明东方矿业公司全部股权为何正银实际持有；第8项证明矿权受让人何正银替东方矿业公司缴纳采矿权价款情况；第9项证明东方矿业公司非法转让矿权的事实；第10项证明矿权转让没有依法履职变更登记手续。综合归纳：第2至第10份证据有东方矿业公司的法定代表人的询问笔录中对非法转让矿权这一事实是认可的，并且认可矿业权的价款也是由何正银缴纳，认可了于2014年11月2日作出确认书的真实性。在此强调，东方矿业公司在听证期间所出示的所谓的补充协议，上面载明的时间是2013年12月28日，显然该补充协议是事后东方矿业公司与何正银恶意串通所伪造的。因为东方矿业公司的法定代表人在2019年的问话笔录里确认了《确认书》的真实性。何正银在2019年11月25日询问笔录中也确认和合作框架协议和确认书的真实性。2-10组证据除了有转让人和受让人的问话笔录还有合作框架协议、确认书、缴款的相关书证、以及人民法院生效的判决书，能够形成完整的证据链，证明东方矿业公司将案涉的转让权转让给何正银，由于何正银没有全部支付框架协议里约定的全部价款2700万，因此东方矿业公司非法转让矿权的行为没有终了。第二组：1、交办函（2019.11.5）1份，2、违法线索登记表（2019.11.5）1份，3、核查报告（2019.11.19）1份，4、立案呈批表（2019.11.20）1份，5、调查报告（2019.12.23）1份共5页，6、第十次案件集体会审会议纪要（2019.12.24）1份共3页，7、违法案件处理决定呈批表（2020.1.9）1份，8、行政处罚听证告知书和行政处罚告知书（2020.1.10）、送达回证（2020.1.13）各1份，9、责令改正违法行为通知书、送达回证（2020.1.13）各1份，10、听证申请书1份（2020.1.14）、听证通知书两份（2020.2.5、2020.3.10）、听证会延期申请1份（2020.2.10）、送达回证1份（2020.3.11）共7页，11、行政处罚听证笔录及听证申辩意见（2020.3.23）、补充协议各1份共19页，12、案件办理延期申请（2020.1.17、2020.3.2）2份，13、行政处罚决定书及送达回证（2020.4.21）2份共3页，14、照片6张，15、《矿产资源法》第六条第二款、《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第四条、第十四条。证明：第1项证明该案的线索来源；第2-5项、第7-13项证明行政处罚程序合法；第6项证明该行政处罚通过集体讨论决定；第14项证明现场调查情况；第15项证明作出行政处罚适用法律正确。 明光市人民政府向原审法院提举的证据材料有：第一组：1、行政复议申请书，2、申请人身份证复印件，3、行政复议案件受理审批表，4、行政复议答复通知书及送达回证，5、行政复议案件结案审批表，6、行政复议决定书，7、快递凭证、送达回证，证明行政复议决定程序合法。第二组：1、行政处罚决定书，2、明光市自然资源和规划局行政复议书面答复及证据材料，3、明光市资规局提交的作出的具体行政行为的全部证据材料，证明行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。 东方矿业公司向原审法院提举的证据材料有：第一组：法定代表人身份证明，2、营业执照（副本），证明其具有诉讼主体资格。第二组：1、《合作框架协议》（2013.9.18），2、《补充协议》（2013.12.28），3、交款票据2张，4、《明光市众联矿业有限公司股东大会决议》（2014.6.30），证明《合作框架协议》没有履行，交款人为其，缴纳的采矿权价款为借款所得；其在履行《补充协议》第6条，何正银受其委托担任法人自始参与矿山整合。第三组：1、明光市人民政府《关于确认明光市众联矿业有限公司为3号矿区整合主体的函》（2014.8.25），2、安徽省国土资源厅《采矿许可证》（山城凹凸棒粘土矿，2016.4.19），证明拟转让的2座矿山一直为其所有，并未转让。 上述证据均随卷移送本院。 一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：明光市资规局对东方矿业公司作出的明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定及明光市人民政府作出的明复字〔2020〕3号行政复议决定是否合法。 东方矿业公司上诉称明光市资规局对本案行政处罚没有管辖权的问题。经查，根据《矿产资源法》第四十二条的规定，买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款。违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。第四十五条中规定，本法第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产部门规定的权限决定；给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的，须由原发证机关决定。根据《矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》及《国土资源行政处罚办法》等法律规范，从语义、法律体系、立法目的等角度考虑，《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条中的“登记管理机关”并非特指“原发证机关”，对于未经批准擅自转让采矿权的行为进行查处的行政机关级别管辖事项，应当依照《国土资源行政处罚办法》第五条规定确定，即国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。而《国土资源部市（地）县（市）级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法》第八条更是明确规定，市（地）县（市）级国土资源主管部门按照《矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》的规定，对发生在本行政区非法转让探矿权、采矿权的行为有权实施行政处罚。故明光市资规局对本案处罚具有管辖权。东方矿业公司的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。 东方矿业公司上诉称其不存在非法转让采矿权的事实及违法所得额认定不当问题。经查，对于是否非法转让涉案采矿权的问题，明光市资规局提交了非法转让双方当事人东方矿业公司的法定代表人王中允及何正银的谈话笔录、合作框架协议、确认书、何正银、陈华香、众联矿业公司签订的合作协议及为此发生纠纷而引发诉讼的（2016）皖1182民初3988号及（2017）皖11民终1344号民事判决书，还有何正银代为缴款的证据，已形成了完整的证据链，能够充分证明东方矿业公司已将涉案采矿权转让给何正银，并由何正银实际控制涉案矿山及何正银已付转让款的数额和方式。东方矿业公司虽提交补充协议予以否认，但该证据无法否定上述证据的证明效力，故一审法院对该补充协议未予认定并无不当。对于违法所得数额认定问题，参照原国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.6.2条第二项规定的矿产资源违法所得的认定规定，“对买卖、出租和转让矿产资源的，违法所得数额应当为买卖、出租和转让的全部所得。”本案中，依据东方矿业公司与何正银签订的合作框架协议约定及何正银和王中允的谈话笔录及缴款凭证等证据，能够证明何正银共计支付或代东方矿业公司支付的费用为1684.60084万元，从支付时间和支付数额来看，上述费用均为履行合作框架协议所支付的费用，故明光市资规局所作的处罚决定认定的违法所得数额正确。一审判决亦予以确认，故本院依法予以维持。东方矿业公司在二审庭审后向本院提交其公司财务账册和银行账户名细，证明其公司未收到何正银支付的相关款项，由于上述证据提交不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，本院不予接纳，且与王中允和何正银的自认不符，亦有违诚实信用，故对东方矿业公司的辩解理由不予采纳。至于东方矿业公司提起明光市资规局对本案处罚超过追诉时效问题，一审对此不予采纳的理由已进行了充分阐述，本院予以认可，故对东方矿业公司的此项上诉理由亦不予采纳。 东方矿业公司上诉提出明光市资规局所作行政处罚程序不合法的问题。经审查，东方矿业公司虽提出明光市资规局存在立案依据错误、询问笔录非法、办案人员身份错误、案件集体会商错误，但并无证据证明，而参照《国土资源违法行为查处工作规程》内容来看，明光市资规局所提交的证据包括立案手续、询问笔录内容制作及查处国土资源违法行为的实施主体均符合该规程要求。故明光市资规局依法进行了核查、立案之后，进行了调查取证并进行了集体研究，在作处处罚决定前依法履行了告知听证和申辩的权利，亦依法进行了听证，保障了东方矿业公司的陈述和辩解权，故明光市资规局所作行政处罚程序合法。东方矿业公司的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，明光市资规局于2020年4月21日作出的明自然资规（决）字〔2020〕9号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。复议机关明光市人民政府在收到东方矿业公司的复议申请后，按照法律规定履行了受理、送达、审查及作出复议决定等程序。故明光市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决予以维持并无不当，本院依法支持。东方矿业公司的上诉请求均无事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠市东方矿业发展有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋珺梅 审判员  王忠良 审判员  苏春琴 二〇二一年二月二十四日 书记员  王俊计 附本案适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。