福建省南平市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽07行终22号 上诉人（原审原告）福州泰普医学检验所有限公司,住所地福建省福州市仓山区建新镇金洲北路****楼**。 法定代表人林滨,经理。 委托代理人喻群芳、田华辉，北京乾成（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南平市卫生健康委员会,住所,住所地福建省南平市武夷新区南林核心区商务写字楼**楼**div> 法定代表人张雄，主任。 委托代理人吴隆政，福建武夷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南平市医疗保障局,住所,住所地福建省南平市武夷新区南林核心区商务写字楼**楼**div> 法定代表人谢秀端，局长。 委托代理人李斌元。 委托代理人吴开华，福建仟杰律师事务所律师。 上诉人福州泰普医学检验所有限公司因诉被告南平市卫生健康委员会、南平市医疗保障局规范性文件一案，不服福建省南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人福州泰普医学检验所有限公司（以下简称泰普公司）的委托代理人喻群芳、田华辉，被上诉人南平市卫生健康委员会（以下简称南平卫健委）的出庭行政首长邓川及委托代理人吴隆政，被上诉人南平市医疗保障局（以下简称南平医保局）的出庭行政首长林一雄及委托代理人李斌元、吴开华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审裁定认定，2018年6月7日，被告南平医保局与案外人南平市财政局联合发布南医保［2018］58号《关于全面推进定点公立医疗机构药品货款统一结算支付工作的通知》，决定从2018年7月起，改变原来由医保定点公立医疗机构直接与药品供应（配送）企业结算货款的做法，全面实行由医保经办部门与药品供应（配送）企业先行代为结算货款。2018年6月25日，二被告为鼓励和支持南平市社会资本举办医疗机构，就南平市辖区内23家二级以上医保定点公立医疗机构（下称“送检机构”）的外送第三方独立医学实验室（下称“承检机构”）医学检验项目的工作，联合下发［2018］66号《关于规范医保定点公立医疗机构临床医学检验项目外送检验检测管理的通知》（以下简称南卫［2018］66号《通知》），该通知第三条第五款规定：“送检机构在不具有南平市××室发生的送检费用，不纳入医保支付范围结算。”、第四条第一款规定：“同等条件下，辖区内医保定点医疗机构医学检验外送项目优先由南平博瑞医学检验所承接。”2020年7月22日，原告认为南卫［2018］66号文设置了市场准入方式以及结算障碍，变相排除原告进入南平市场，违法减损了原告的合法权益，且南卫［2018］66号文第三条第五款的规定没有上位法依据，向法院提起行政诉讼。 原审判决认为，根据《社会保险法》第三十一条“社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。”、人社部《关于完善基本医疗保险定点医药机构协议管理的指导意见》“二、规范程序：（三）自愿申请：依法设立的各类医药机构均可根据医疗保险医药服务的需要和条件，根据自身服务能力，自愿向统筹地区经办机构提出申请……”的规定，签订医疗服务协议以医疗机构的自愿申请为前提，因原告未被纳入医保定点资质是由于其未向被告提出申请，因此被告未对其作出行政行为。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，提起行政诉讼应以行政行为的存在为前提；对规范性文件的审查，应当是对行政行为的审查过程中一并审查。因本案不存在行政行为，起诉应驳回，故原告请求一并对该规范性文件进行审查的理由，亦不能成立。因此，原告起诉不能成立，应当予以裁定驳回。据此，原审裁定：驳回原告福州泰普医学检验所有限公司的起诉。 上诉人泰普公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，1、一审认定事实错误。一审认定上诉人未取得医保定点资格是因为上诉人未向被上诉人提出申请，被上诉人未对上诉人作出行政行为。事实上，因上诉人属于福州辖区的企业，无论上诉人是否提出申请，都不可能取得南平辖区的医保定点资格。因此，一审法院以本案不存在行政行为为由裁定驳回起诉，认定事实错误。2、一审适用法律错误。南卫[2018]66号属于规范性文件，并直接指导南平辖区的医保结算。该通知规定的结算条件，导致上诉人无法获得医保结算，对上诉人的权利义务产生影响，具有可诉性。且该通知以行政权干预市场行为，为某些特定对象设定优先权限的行为，亦属可诉行为。故一审适用法律错误。综上，请求二审法院查清事实，依法撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。 被上诉人南平医保局辩称，1、上诉人在没有举证证明被上诉人对其作出具体行政行为的情况下，提起行政诉讼，请求法院确认被上诉人对其设置市场准入及结算障碍违法没有事实和法律依据。2、一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。本案被上诉人并未对上诉人作出具体行政行为。上诉人提起行政诉讼，请求法院对规范性文件进行合法性审查没有法律依据。 被上诉人南平市卫健委辩称未作书面上诉答辩。 经审理查明，本院认定的事实与一审认定的事实基本一致，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，根据《行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，上诉人不能单独就规范性文件提起诉讼。本案上诉人一审的两个诉讼请求：“一是请求确认二被告设置市场准入方式以及结算障碍，排除原告进入南平市场的行为违法；二是一并审查南卫[2018]66号《通知》第三条第五款的合法性。经庭审查明，上诉人第一项诉讼请求要求确认违法的行政行为就是上述通知，上诉人认为该通知的规定对其设置市场准入方式以及结算障碍，排除上诉人进入南平市场，应当被确认违法。此外，被上诉人并未对上诉人作出其他行政行为。因此，上诉人的两个诉讼请求其针对的对象均为南卫[2018]66号《通知》，上诉人实质上是对南卫[2018]66号《通知》提起诉讼，该通知属于政府部门制定的规范性文件，不能单独提起诉讼。因此，上诉人的起诉不符合上述法律规定，一审判决驳回上诉人的起诉，符合法律规定，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定。裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张文硕 审判员  吴良福 审判员  张钰梅 二〇二一年二月二日 书记员  陈 虹 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。