浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终837号 上诉人（原审原告）：江志平，男，1954年9月15日出生，汉族，户籍地建德市。 上诉人（原审原告）：方米红，女，1967年1月5日出生，汉族，住建德市。 被上诉人（原审被告）：建德市大同镇人民政府，住所地建德市大同镇永平西路1号。 法定代表人杨成军，镇长。 原审第三人：江志和，男，1952年2月8日出生，汉族，户籍地建德市。 原审第三人：建德市大同镇大同村股份经济合作社，住所地建德市大同镇大同村。 法定代表人李旭平。 江志平、方米红因其他行政强制行为一案，不服浙江省建德市人民法院作出的（2020）浙0182行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。 江志平、方米红向原审法院诉称：2019年，建德市大同镇开展稻香小镇基础设施棚户区改造工程，大同村求知巷被列入改造范围。2019年3月，大同镇政府按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及建德市142号文件，与被拆迁户签订棚户区改造房屋补偿协议，协议第五条明确规定：乙方在本协议签字前应向甲方移交有关房屋、土地证件，由甲方统一向房管、移民、国土资源部门办理注销手续。并且在没拆除之前，大同镇政府的工作人员对要拆除的房屋和地点拍摄了照片。江志平的灶屋，方米红的老屋，第三人江志和从蒋有春处买来的一处老式房屋全部拆除。在改造过程中，大同镇政府把通往江志平、方米红户及附近居民通行的唯一道路（宽3米）挖除，该道路已通行约二十年。房屋拆除和道路挖除后的空地，由大同镇政府出资浇成水泥地面部分，被江志和搭设围栏、障碍物等，未浇水泥地面的空地被江志和用于种菜、种植物等，阻断了江志平、方米红通行了二十年的道路。大同镇政府挖除道路的行为，侵犯了江志平、方米红的通行权。江志平、方米红曾多次要求大同镇政府恢复道路通行，但大同镇政府置之不理。无奈只能通过市长热线、信访等方式求助。2019年12月19日，大同镇政府组织江志平、方米红及江志和处理道路挖除问题，之后将处理结果书面反馈给信访办，处理结果内容是：确定并支持江志和与蒋有春买卖房屋、空地及土地使用权的契约合法有效，土地使用权的买卖，属于私人双方土地调剂使用，并确定该处土地是江志和买来的，土地的使用权就是江志和的。认为江志和在2000年拆除房屋一间给方米红造房子做路，现在政府棚户区改造，把道路挖除是土地使用权归还给江志和。 江志和与蒋有春的房屋买卖契约中的土地使用权买卖，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十六条、《浙江省农村宅基地管理办法》第八条、第九条的规定，故大同镇政府作出的处理结果不合法。 对于案涉被挖除的道路，具体事实细节情况如下：一、大同镇政府在棚户区改造中挖除的这条道路，在大同镇没有小城镇整治之前，兄弟、邻里相安无事，车、人已经通行了二十年。这次小城镇整治，大同镇政府把道路挖除后，使得兄弟、邻里之间矛盾重重。大家联名请愿，一致认为该处土地是集体所有土地，镇政府美丽城镇改造不应该把长期用于通行的道路挖除。二、即使大同镇政府作出的行政处理结果是不违法的，那么该道路也应由所谓的土地使用权人即江志和来挖，而不是大同镇政府实施挖除。三、2019年大同镇政府棚户区改造时与拆除户江志和签订的房屋补偿协议是合法有效的，房屋补偿协议中的房屋和空地，即1997年江志和从蒋有春处买来的房屋和空地。房屋补偿协议签订后，根据协议第五条的约定，江志和与蒋有春签订的违法买卖契约即为无效，大同镇政府以违法无效的契约为据，挖除道路是违法行为。四、1997年，蒋有春将房屋卖给了大同镇居民区居民江志和。1998年大同村村民黄金土将房子卖给了大同村村民方米红。在2000年初，江志和与方米红口头协议，约定江志和拆除房屋一间给方米红建房做路，之后江志和亲自动手拆除房屋。现江志和没有合法理由违反前述口头协议，因此大同镇政府在棚户区改造时挖除了该通行二十年的道路是不合法的。五、江志和是大同镇居民户口，不是大同村村民，依据《浙江省农村宅基地管理办法》及相关法律的规定，其不具备调剂宅基地使用权的条件。且江志和于1980年经批准在大同镇大同村求知巷建造有二间二层楼房一幢，即江志和已经拥有一处宅基地使用权。现大同镇政府依据违法的土地买卖协议，确认被挖除道路和拆除房屋的空地、宅基地是江志和的使用权，任其设置障碍物、围栏，搭建小茅屋，种菜种植物等，是行政不作为。六、蒋有春是大同镇大同村村民，1997年把求知巷的房屋和空地及土地使用权卖给江志和后，将土地使用权证注销，并于1998年又申请建房。江志平、方米红认为，蒋有春将房子卖给江志和后又在别处建新房，蒋有春原来在××巷××村经合社，那么该土地就属于村里的公共场地，大家都可以在该土地上自由行走。另外，蒋有春在求知巷的土地使用权在1998年建新房时注销，因此无权该土地使用权调剂给他人使用。大同镇政府对江志和、蒋有春的家庭住房情况是清楚的，私人拥有多处宅基地和私人买卖集体土地都是违法行为，大同镇政府明知该违法行为，却不处理是不作为。大同镇政府按违法的土地买卖契约，把通行了二十年的道路挖除也是违法的行政行为。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起诉讼，请求判令：1.确认大同镇政府强行挖除江志平、方米红历史居住在此地唯一车与人通行的道路违法；2.大同镇政府恢复被挖除的道路通行；3.诉讼费用由大同镇政府承担。 原审法院经审理查明：2019年，建德市大同镇开展小城镇环境综合整治，大同村求知巷在整治范围。在整治过程中，大同镇政府与江志和协商一致，将其部分房屋拆除。房屋拆除后的空地由大同镇政府平整后浇筑成水泥地面。2019年6月12日，江志平、方米红及附近村民向大同镇政府提交请愿书，要求将房屋拆除后的空地改造为停车场。之后，大同镇政府根据江志和意见，在房屋被拆除后的空地上建设了花坛一处，供江志和种植植物。江志平、方米红不服，提起本案诉讼。 原审另查明，江志和于1997年从蒋有春户购得平房两间、猪栏宅基地及晒场。2000年，方米红造房子时，为了方便其运输建筑材料，江志和拆掉从蒋有春户购得的平房一间，供方米红户通行。2019年建设的花坛，在2000年江志和拆除的一间平房及2019年拆除的房屋所占的土地上，原房屋拆除后产生的道路被阻断。经现场查看，现方米红户可从育英弄、巡更弄及求知巷三条道路通行。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：......（三）有具体的诉讼请求和事实根据；......。本案中，江志平、方米红诉称的大同镇政府实施的挖除道路行为，实质系房屋拆除后的地面平整行为。江志平、方米红称大同镇政府强制挖除道路，但从请愿书可知，江志平、方米红对于大同镇政府因小城镇整治而进行的房屋拆除及地面平整行为是知晓且认可的，仅曾对地面平整后的空地如何利用提出诉求，即不存在强制平整地面的情形。同时，根据现场查看及当事人在庭审中的陈述，对江志平、方米红通行产生影响的是大同镇政府根据江志和的意愿实施的修建花坛行为，而非房屋拆除后地面平整行为。因此，江志平、方米红所诉的大同镇政府强制挖除道路影响其通行没有事实根据，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，在起诉已经受理的情况下，应予裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告江志平、方米红的起诉。 江志平、方米红不服，提起上诉称：原审裁定认定“本案中，原告诉称的大同镇政府实施的挖除道路行为，实质系房屋拆除后的地面平整行为”系认定事实不清。根据上诉人在原审中提供的小城镇改造之前的图片及航拍图，可以清晰看出案涉道路在小城镇改造之前是一条平整的水泥路，并非崎岖的山路或者泥土路，根本不需要平整。被上诉人安排挖掘机将原本平坦的水泥路挖除变成了泥土路，还在上面修建了花坛，这不是一个平整行为。二、原审裁定认定不存在强制平整地面的情形系认定事实不清。2019年4月29日，被上诉人在挖除道路时，上诉人才知晓该事实，当时提出异议，被上诉人表示后续会将道路浇灌得更宽一些。但是被上诉人将道路挖除后并没有浇灌混泥土。于是居住在附近的居民村民才集体在请愿书上签字并提交被上诉人。上诉人在请愿书上签字是因为请愿书上要求的修建停车场不但不影响反而有利于上诉人两家人的通行。从时间上来说，被上诉人挖除道路的时间为2019年4月29日，请愿书提交的时间为2019年6月12日，挖除道路行为在先，请愿书在后。原审根据请愿书认定上诉人对房屋拆除及地面平整行为是知晓并且认可的属于认定事实错误。 原审裁定认定“根据现场查看及当事人在庭审中的陈述，对原告通行产生影响的是大同镇政府根据江志和的意愿实施的修建花坛行为，而非房屋拆除后地面平整行为”系认定事实不清。被上诉人强制挖除道路的行为在先，修建花坛的违法行为在后，如果没有强制挖除道路行为，何来修建花坛的行为。原审法院认定事实不清。原审法院认定本案不符合法定起诉条件属于认定事实不清，适用法律错误。案涉道路上面房屋被拆除后，该土地就应当收归集体所有，而不是再次分配给江志和使用。综上，请求撤销原审裁定，并支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人大同镇政府二审中未提交书面答辩意见。 原审第三人江志和、建德市大同镇大同村股份经济合作社二审未提交书面陈述意见。 经审理，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 上诉人在二审中申请调取大同镇政府与江志和签订的《棚户区改造房屋补偿协议书》、大同镇政府对江志和买卖土地房屋契约的处理决定，上述内容与本案处理结果无直接关联性，不予准许。 本院认为，本案案涉建设行为经过了房屋拆除、土地平整、建造花坛等阶段。整个建设行为是大同镇政府在房屋经协议拆除后，征询了大同村、江志和的意见而进行。上诉人在原审中亦确认对原通道土地的平整、划界本身并无异议，其有异议的应是土地平整后的相关建设行为。故结合上述事实可以确认，上诉人诉请指向的“大同镇政府强行挖除相关通行道路影响其通行权益”的行为并不存在，原审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人的其他上诉理由亦于法无据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二一年二月二十五日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹