山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终9号 上诉人（原审原告）邢正超，男，1990年11月22日生，汉族，住青岛市市北区。 委托代理人孙岩，女，1965年2月19日生，汉族，住青岛市市北区。系上诉人邢正超之母。 委托代理人邵一军，山东强祖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区房产管理二处，住所地青岛市市北区。 法定代表人刘忠，处长。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区房产管理二处遵化路房产管理所，住所地青岛市市北区。 法定代表人王义杰，所长。 上诉人邢正超因诉被上诉人青岛市市北区房产管理二处、被上诉人青岛市市北区房产管理二处遵化路房产管理所房屋登记一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2020）鲁0203行初152号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，青岛市市北区xx路xx号xx户房屋原为青岛市市北区房产管理二处管理的公有住房,由曲秀美承租,房屋内有曲秀美和其孙子邢正超的户口。2013年曲秀美申请购买该公有住房，由青岛市市北区房产管理二处对曲秀美的购房申请进行了审核，并以曲秀美与其丈夫邢洪烈（购房时已去世）的合计工龄作为房屋出售价格的计算依据，核定了出售价格。2013年10月25日，曲秀美与原青岛市国土资源和房屋管理局签订了《青岛市公有住房买卖合同书》，2014年5月12日，原青岛市国土资源和房屋管理局为曲秀美办理了青房地权市字第××号房地产权证，将青岛市市北区xx路xx号xx户房屋登记在曲秀美名下。2020年4月2日，原告邢正超对被告青岛市市北区房产管理二处和青岛市市北区房产管理二处遵化路房产管理所办理公房出售时在《青岛市公有住房出售价格计算表》中对“购房工龄”的认定不服，诉来法院，即为本案。 原审法院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，在以下几个方面存在不符合法定起诉条件的情形。1.本案不属于行政诉讼受案范围。从原告的诉讼请求看，原告实际是对被告在办理公房出售过程中的购房工龄认定不服，而购房工龄认定实际只是公房出售过程中的一个环节，属于计算公房出售价格的一个基础性数据，系行政行为最终完成前的一个过程性、阶段性行政行为，对其审查尚不成熟。阶段性行政行为虽然可能间接影响行政相对人的权利义务，但此类行为的法律效果会依附并被最终的行政决定所吸收，最终对行政相对人权利义务产生直接影响的是公房出售行为。如果因为购房工龄计算有误，导致公房出售错误，行政相对人完全可以针对公房出售行为提起行政诉讼，而无需对公房出售过程中的某一环节提起诉讼。综上，公房出售过程中的购房工龄认定行为不可诉。2.邢正超不具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，只有自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的，才能提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款对于原告资格又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为“明显的当事人”。另外，其他可能受到行政行为侵害的直接相对人以外的利害关系人亦可作为行政诉讼的原告，但是，所谓“利害关系人”需要有一项值得保护的权利基础，且该权利有被行政行为侵害之可能。具体到本案，曲秀美才是被诉行政行为的相对人，邢正超自然不能以行政相对人的名义起诉，那就需要考虑邢正超本人与被诉行政行为是否存在利害关系。《青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发【2011】696号）第一条规定：“《关于中有关问题的说明》（青房改办发【1995】5号）第二条规定：‘购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及其子女的，可以不办理公证。’为避免歧义，现明确‘凡不需办理公证的，也不需出具意见书’”。《青岛市中级人民法院青岛市人民政府法制办公室青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售登记有关问题的会议纪要》认为，《关于中有关问题的说明》（青房改办发【1995】5号）第二条中规定的可以不办理公证的“子女”，包括“儿子、女儿，儿媳、女婿、孙子女、外孙子女等”。由以上两个文件可知，曲秀美办理公房出售时无需征得其孙子邢正超的同意，其办理公房出售时的工龄计算问题更无需征求邢正超的意见，购房工龄认定是否正确，直接影响的是曲秀美缴纳购房款的多少，与邢正超无关，被诉“购房工龄”认定行为也未侵害邢正超的合法权益，邢正超与本案被告认定“购房工龄”行为没有利害关系。然而，原告提起本案诉讼时，对其与被诉行政行为没有利害关系这一观点并不认同，因为在原审法院询问听证时，原告曾主张被诉行政行为在“涉案房屋作为遗产分配时原告的财产权受到了侵害”。这就又涉及到另一问题——行政诉讼的裁判基准时。行政诉讼的裁判基准时，应当以行政行为作出时的事实和法律状态为判断的基准。只有行政行为作出时，受其影响的主体才具备提起诉讼的资格。如果在行政行为作出后事实发生了变化，那么之后参与的主体及其利益也不是行政机关作出行政行为时所能考虑的对象及利益。申言之，“购房工龄”的认定行为发生在2013年办理公房出售时，当时曲秀美还在世，涉案房屋的产权登记尚未完成，曲秀美的遗产继承还未开始，邢洪烈的遗产继承虽然已经开始，但发生“购房工龄”认定行为时，并没有完成涉案房屋产权登记，此时该房屋不能作为邢洪烈的遗产被继承，故邢正超在当时并不能以被告或曲秀美办理公房出售过程中的“购房工龄”认定问题可能会影响自己潜在的遗产继承权为由对被告或曲秀美提出质疑。即行政机关作出行政行为时，邢正超的遗产继承尚未开始，对邢正超的遗产继承权不产生影响，邢正超不具有原告主体资格。原告在诉状中还提出，被告对“购房工龄”的认定行为可能引起涉案房屋被认定为曲秀美个人财产或曲秀美与邢洪烈夫妻共同财产两种不同结果，从而导致邢正超在继承时的财产权受到侵害。实际上，行政机关的行政行为对当事人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对当事人权益产生影响的，原则上不具有利害关系。假使真如原告所说，“购房工龄”的认定行为会影响涉案房屋的权属性质，那该行政行为直接影响的也是曲秀美的房屋财产权，而非邢正超的遗产继承权，邢正超的遗产继承权尚需等待被诉行政行为作出数年后、曲秀美去世时才会受到影响，故被诉行政行为对邢正超而言只是间接影响。如果曲秀美对于“购房工龄”的认定行为可能引起的涉案房屋权属问题都没有异议，或者超过起诉期限没有对公房出售行为起诉，那么其继承人更无权提出质疑。综上所述,原告邢正超提起本案诉讼不符合法定起诉条件,依法应当予以驳回,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回原告邢正超的起诉。案件受理费免予收取。 上诉人邢正超不服原审裁定，上诉称，一审法院以两位被上诉人所作出的工龄认定系行政行为的一个过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼受案范围以及上诉人作为法定继承人与工龄认定没有利害关系从而认定不具备行政诉讼原告资格为由，裁定驳回上诉人的起诉。对此，上诉人认为一审法院认定事实错误、适用法律不当。理由如下：一、对于一个行政行为是否可诉在行政诉讼法中有明确的规定，根据行政诉讼法第二条、第十二条、第十三条可知，本案中系具体行政行为侵犯了上诉人的合法财产权益，不在排除类别之中，反而属于法律明确的受案范围。另外，无论是过程性、阶段性还是结局性的行政行为，只要是侵害了公民的合法财产权益均属可诉事由。一审法院对此认定与法律规定相悖，应予以改正。二、上诉人作为购房人曲秀美之孙，在购房关系中系购房人共同居住人、在继承关系中系代位继承人。根据行政诉讼法第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。因此，上诉人作为利害关系人及继承人均有权提起诉讼，具备原告资格。另外，邢立敏、邢立艳作为购房人曲秀美的两位女儿，与本案处理结果有直接的利害关系，应当作为第三人参与诉讼。一审法院排除曲秀美二位亲生女儿的利害关系隐含着剥夺了她们的继承权中部分财产权益，显然没有法律依据。再次，按照一审的逻辑，购房人都已经去世显然不可能起死回生提起诉讼、购房人的二位亲生女儿及代位继承的孙子均没有原告资格，造成行政行为无论对错将没有人可以提起诉讼的尴尬局面。继承人只能被动地接受，一审的认定逻辑荒唐至极。综上，一审违规排除曲秀美女儿做为第三人参与诉讼的资格错误，认定案件不属于行政诉讼受案范围与第十二条、第十三条法律规定相悖，认定上诉人没有原告资格更是与第二十五条第二款背道而驰。一审裁定在事实认定及法律适用上明显不当，综上，请求二审法院撤销青岛市市北区人民法院(2020)鲁0203行初152号行政裁定书，指令一审法院继续审理。 被上诉人青岛市市北区房产管理二处二审审理期间未提交书面答辩意见。 被上诉人青岛市市北区房产管理二处遵化路房产管理所二审审理期间未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的案件事实成立。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”本案中，上诉人所主张的购房工龄认定问题，属于公房出售过程中的程序性环节，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，与行政行为有利害关系的公民才有权提起行政诉讼。本案中，根据《青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发[2011]696号）规定：“《关于中有关问题的说明》（青房改办发[1995]5号）第二条规定：‘购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及子女的，可以不办理公证。’为避免歧义，现明确‘凡不需要办理公证的，也不需出具意见书’”。《青岛市中级人民法院青岛市人民政府法制办公室青岛市国土资源和房屋管理局关于公有住房出售登记有关问题的会议纪要》认为，《关于中有关问题的说明》（青房改办发[1995]5号）第二条中规定的可以不办理公证的“子女”，包括“儿子、女儿，儿媳、女婿、孙子女、外孙子女等”。上诉人户口虽在涉案房屋内，但其作为曲秀美之孙在曲秀美办理涉案公房出售时无需其出具经过公证的意见书，上诉人与涉案房屋登记行为间没有利害关系，不具有原告主体资格，原审裁定驳回起诉并无不当。对于上诉人认为其基于继承权有权提起行政诉讼的主张，并未提交法律依据予以支持，于法无据，本院不予采信。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二一年二月十九日 法官助理王云逸 书记员 赵洪峰