广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂06行终13号 上诉人(原审被告)防城港市防城区自然资源局，住所地防城港市防城区防城镇防港路164号。 法定代表人黄科，局长。 被上诉人（原审原告）黄良桂，男，1966年11月23日出生，壮族，住防城港市防城区。 被上诉人（原审原告）陈艳，女，1968年7月13日出生，汉族，住防城港市防城区。 被上诉人（原审原告）黄某2，男，1990年3月15日出生，壮族，住防城港市防城区。 被上诉人（原审原告）黄某1，男，2016年3月3日出生，壮族，住防城港市防城区。 法定代理人黄某2，男，1990年3月15日出生，壮族，住防城港市防城区。 被上诉人（原审原告）彭艳基，女，1989年10月28日出生，汉族，住防城港市防城区。 上诉人防城港市防城区自然资源局（以下简称防城资源局）因不履行职责纠纷一案，不服防城港市防城区人民法院（2020）桂0603行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 -2- 原审经审理查明，黄良桂（原名梁弟）的母亲施有英（2014年过世）原嫁到钦州西蚬村，父母亲生育有儿子梁相兴、梁相友、梁相伟、梁弟四兄弟，父亲过世后，母亲施有英于1974年带着小儿子梁弟（8岁）改嫁到防城港市防城区防城镇城东村西门组。之后梁弟改名为黄良桂，并办理入户至（现户口薄登记为防城区防城镇慈西路12号，户主为母亲施有英），与继父黄志兴（1980年过世）、祖父黄安秀一起共同生活，母亲与继父结婚后未生育子女。2016年7月29日，防城区取得位于防城区集体留用地（地块二）［建设用地规划许可证（地字第××号）］，用地位置在防城区，用地性质商业用地，用地面积44242.61平方米。经村民委员会、村民小组2018年12月7日决定按每人人口指标2.6米宽×12米长的土地，分给西门组村民使用，黄良桂户以母亲施有英为户主，分得7人的份额合计18.2米长×12米宽＝218.4㎡,其中包含已故母亲施有英、继父黄志兴、袓父黄安秀名下分得7.8米宽×12米长＝93.6㎡的土地使用权。后因黄良桂的胞兄梁相兴对施有英、黄志兴、黄安秀的份额，由黄良桂一户经营、管理、使用存在意见，向防城区文昌街道办申请调解，文昌街道办指定文昌司法所于2018年12月26日召集队委组织召开调解会，讨论梁相兴和黄良桂在商业用地的纠纷问题，经讨论形成了一个《关于梁相兴与黄良桂在商业用地的分配的会议纪要》，文昌司法所工作人员谢乃海、吴洪华作为在场见证人在该会议纪要上签名，文昌司法所则作为见证单位在会议纪要上盖章，还有参加讨论人员（队委）佟义贵、温贤和、佟德春等人签名。该纪要有二条内容，其中（一）称：一致认为已故黄安秀、黄志兴、施有英分配得的一期和二期商业用地（7.8米宽×12米长），应由两兄弟平均分配，即梁相兴和黄良桂平分，每人分得3.9米宽×12米长，详见图纸。2020年3月31日，被上 -3- 诉人以文昌街道办和梁相兴作为被告向防城区法院提起民事诉讼，请求物权保护。该案经防城区法院及二审法院审理，认为该案实际上涉及土地所有权的权属争议，依照法律规定，应当先由人民政府确权处理为前置条件，因此裁定不予立案受理。2020年5月19日，被上诉人向防城资源局提交《土地使用权纠纷调解申请书》，防城资源局根据《防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2014〕8号）第十六条的有关规定，认为集体生产发展留用地一律由村民小组依法进行统一开发建设，发展生产，解决就业，不准私分，原告向防城资源局申请解决集体留用地的分配问题，不属于防城资源局的职权范围，对其不予受理。遂于2020年6月3日对原告作出《不予受理告知书》。另查明，防城区珠河街道社区西门组集体发展留用地的相关用地手续从2013年开始申请办理，分配到各户的方案是涉案土地所在的集体经济组织西门组于2018年制作的，该土地至今未进行不动产权属登记。再查明，《防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法》(防政发〔2014〕8号）已经失效，被《防城港市城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法》（防政发(2016)3号）所取代。 该院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第四条和第五条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议；县级以上国土资源行政主管部门负责处理土地权属争议案件；个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。因此，调查处理本案土地权属争议是防城资源局的法定职责。本案涉案留用地虽然未进行不动产物权登记，但该留用地属西门组所有的事实已被确认，西门组将该留用地分配到户使用，被上诉人一家已取得使用权，被上诉人与案外人梁相兴之间的争议，实质就是土地使用权归属争议。被上诉人因土地使用权归属争议，向防城资源局提交《土地使用权纠 -4- 纷调解申请书》，上诉人应当履行法定职责，对纠纷进行处理。上诉人认定该争议属集体留用地的分配问题证据不足，属认定事实错误；防城资源局根据《防城港市防城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法》（防政发（2014）8号）的规定作出不予受理决定，适用法规错误。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决：一、撤销防城资源局于2020年6月3日作出的《不予受理告知书》；二、责令防城资源局对黄良桂、陈艳、黄某2、黄某1、彭艳基提交的《土地使用权纠纷调解申请书》重新作出处理决定。 上诉人防城资源局上诉称，一、一审法院将被上诉人与案外人梁相兴之间的争议认定为土地使用权归属争议属于认定事实不清。西门组的集体生产发展留用地（B地块）于2019年12月24日,经自治区人民政府以《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2019年第五批次城市建设用地的批复》（桂政地批函〔2019〕633号），同意征收为国有建设用地。案涉土地虽属于预留给西门组的集体留用地，但案涉土地并未办理不动产物权登记，根据《民法典》第二百零九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外”的规定，土地使用权尚不能认定为属于西门组，西门组无权对该留用地进行分配。既然土地使用权不属于西门组，也就不存在土地权属争议，因此，被上诉人与案外人梁相兴之间的争议不属于土地权属争议。即使该留用地核发不动产权证，证书记载的土地使用权人也是西门组集体，一审法院认定为土地使用权归属争议，属于认定事实不清。二、被上诉人与案外人梁相兴之间的争议属于西门组留用地的内部分配纠纷，不属于土地使用权权属争议，上诉人无权处理。本案被上诉人与第三人梁相兴之间的争议是双方对于西门组在分配留用地时，对于分配给施有英、黄秀的份额是否应由被上诉人与梁相兴共有的问题，并不是对土地权属产生争议，而是内部分配 -5- 的纠纷。而西门组对于留用地如何分配，属于村民自治决定的范围，上诉人无权进行处理，而安置人口及留用地的面积审核是由征地拆迁部门审核，不属上诉人职权范围，因此，上诉人做出《不予受理告知书》符合法律规定。三、西门组将预留的留用地进行分配违反了《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2016〕3号）的规定。被上诉人所在的西门组集体发展留用地的相关用地手续（用地选址、人口统计）是在2013年开始的，分配到各户的方案是2018年的，根据《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防政发〔2016〕3号）第二十七条规定:“…集体生产发展留用地一律由村民小组依法进行统一开发建设，发展生产，解决就业，不准私分”西门组将预留的集体发展留用地进行分配，违反了当时的政策文件规定。综上所述，上诉人认为，被上诉人与案外人梁相兴之间的争议不属于土地权属争议，该争议属于西门组留用地的内部分配问题，上诉人无权进行处理，上诉人作出的《不予受理告知书》符合法律规定，因此，恳请二审法院依法查明事实，依法做出判决：一、撤销防城港市防城区人民法院做出的（2020)桂0603行初39号《行政判决书》，驳回被上诉人一审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 经审理查明事实与原审查明一致。 本院认为，根据《中华人民共和国民法典》第二百零九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”之规定，我国土地所有权、使用权权属的设立及变动以登记为要件。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”之规定，本案中防城区防城镇城东村西门组仅获得讼争留用地的建设用地规划许可（用地性质商业 -6- 用地，用地面积44242.61平方米），西门组及被上诉人方、案外人梁相兴等均尚未取得案涉争议地的土地使用权，案涉争议尚未构成土地权属争议，故上诉人防城资源局根据《防城港市防城区征收集体土地拆迁补偿及安置办法》（防政发(2014)8号）的规定作出不予受理决定虽适用法律错误，但结论正确，其上诉理由成立，一审法院认为“被上诉人一家已取得使用权，被上诉人与案外人梁相兴之间的争议，实质就是土地使用权归属争议”于法无据，应予改判。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销防城港市防城区人民法院（2020）桂0603行初39号《行政判决书》； 二、驳回被上诉人（原审原告）彭艳基、黄良桂、陈艳、黄某2、黄某1的一审诉讼请求。 本案一、二审的诉讼费用100元，由被上诉人彭艳基等承担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二一年二月二十三日 -7- 书记员  莫骐祯