安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终1260号 上诉人（一审原告）王惠明，男，1971年10月12日出生，汉族，住福建省长乐市。 委托代理人杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市瑶海区明光路1号，统一社会信用代码11340102002990458G。 法定代表人陆勤山，区长。 被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区城东街道办事处，住所地安徽省合肥市瑶海区幸福路28号，统一社会信用代码1340102002990845W。 法定代表人包亮，该办事处主任。 上诉人王惠明因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）、合肥市瑶海区城东街道办事处（以下简称城东街道）征收补偿一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初87号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王惠明向一审法院起诉称，自2010年9月1日起，原告与安徽红旗石材市场物业管理有限公司（以下简称红旗石材市场）签订了《加工房租赁管理合同》，合同约定红旗石材市场将加工房（自建区）8号楼18-12号出租给原告经营石材。后因生产经营需要，在红旗石材市场允许下，原告在该加工房（自建区）内投资扩建了1010平方米的厂房（包括航吊等设备设施）。2019年3月，被告在红旗石材市场内部通知商户搬迁。2019年7月21日，原告从福建返回合肥，才得知案涉厂房被强制拆除，但被告始终未向原告履行安置补偿义务。被告的行为，严重侵犯了原告的合法权益，请求判令被告向原告履行安置补偿义务。 瑶海区政府一审答辩称，原告的诉讼请求，没有事实根据。原告在起诉时，既没有提供房地产权证书，也没有举出任何合法报建手续，证明其是案涉1010平方米厂房的所有权人，原告的证据仅能证明其是承租人。根据合同约定，出租人收回出租房屋的时间是2017年8月31日，在此之后，原告也不再是承租人，所以不存在原告所有权受损的事实。从报警记录看，本案是原告和红旗建材市场之间的纠纷。瑶海区政府和城东街道不是案涉房屋被拆除争议当中的任何一方。原告认为案涉房屋是瑶海区政府和城东街道强制拆除，与事实不符。王惠明不是适格的原告，瑶海区政府和城东街道也不是适格的被告。请求驳回原告的诉讼请求。 城东街道一审答辩称，原告没有任何证据证明其是涉案1010平方米厂房的所有权人，并且根据合同约定，原告的承租权在2017年8月31日后就已消失。因此王惠明不是本案的适格原告。城东街道没有对案涉厂房实施强制拆除，原告也没有证据证明城东街道实施了侵害其合法权益的行政行为，因此城东街道不是本案适格被告。请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2010年8月20日，王惠明与红旗石材市场签订了《加工房租赁管理合同》，约定红旗石材市场将市场内8号楼18-20号加工房出租给原告经营石材，建筑面积150平方米，租期1年。2011年8月15日，王惠明与红旗石材市场签订了《租赁及经营管理合同》，约定红旗石材市场将8号楼18-20号货场（面积918平方米）出租给原告使用，租期1年。2012年9月12日，王惠明与红旗石材市场签订了《租赁及经营管理合同》，约定红旗石材市场将自建区D区1号（面积918平方米）出租给原告经营石材使用，租期1年。2013年、2014年，王惠明与红旗石材市场继续就自建区D区1号（面积918平方米）租赁问题签订了《租赁及经营管理合同》。2015年11月6日，王惠明与红旗石材市场签订了《租赁及经营管理合同》，重新约定红旗石材市场将8号楼18-20号货场（面积918平方米）出租给原告使用，租期1年。2016年10月19日，王惠明与红旗石材市场签订了《租赁及经营管理合同》，约定红旗石材市场将8号楼18-20号加工房（面积1010平方米）出租给原告使用，至2017年8月30日收回。该合同同时约定，合同租赁期限届满，合同自动终止。王惠明要求续租的，应在合同期满前60日发出书面申请，经红旗石材市场书面同意后，双方重新签订合同。否则视为王惠明在合同期满后不再续租，红旗石材市场有权在合同期满后将王惠明租赁的加工房另行出租给他人。王惠明提供的红旗石材市场物业公司统一收据显示，红旗石材市场最后收取王惠明各项费用的时间为2016年11月8日，分别为加工房租金1010平方米157560元，加工房1010平方米60600元，物业费1010平方米36360元。2019年7月21日，王惠明电话向合肥市公安局报警，称，其自建的厂房2017年起闲置在这里（指红旗石材市场）。之前租给别人作仓库。今天发现厂房被人拆除了，市场拆除其厂房事先没有通知其，其也找不到市场负责人。合肥市公安局城东派出所出警认为，现在的主要矛盾是报警人与建材市场之间纠纷，建议报警人通过法律途径诉讼解决。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：一、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实根据；四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。现原告起诉认为两被告在实施了对其所建的加工房强制拆除行为后未履行安置补偿义务，两被告对此明确予以否认。诉讼中，原告提供的证据不能证明两被告实施了原告所诉称的拆除行为，而根据“不能要求当事人证明一个事实是不存在的”规则，两被告对其没有作出的行为不需要承担举证责任，故原告对两被告的起诉没有事实根据，不具备法定要件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王惠明的起诉。 王惠明上诉称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。国有土地上房屋征收过程中，只有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门依法具有组织实施强制拆除被征收人合法房屋的行政职权。市、县级人民政府及房屋征收部门等不能举证证明被征收人合法房屋系其他主体拆除的，可以认定其为强制拆除的责任主体。本案中，上诉人王惠明系案涉1010平方米房屋的合法权利人。案涉房屋位于合肥市瑶海区范围内的红旗石材市场，现已被强制拆除。上诉人一审中提供的《安徽红旗石材市场租赁物搬迁补偿协议书》，可以证明案涉房屋所在地红旗石材市场已被征收，拆迁补偿工作现正在进行中。上诉人一审提供的报警记录，可以证明案涉房屋已于2019年7月21日被强制拆除。城东派出所认为该拆除应为上诉人与建材市场之间的纠纷，系事实认定错误。红旗石材市场已于2019年4月1日决议解散并注销工商登记，两被上诉人认为案涉房屋的拆除系与红旗石材市场纠纷与事实不符。两被上诉人否认实施了强制拆除行为，但其并未举证案涉房屋系其他主体拆除，应认定其为强制拆除的实施主体。一审裁定认为上诉人不能证明两被上诉人实施了拆除行为，属于认定事实不清、证据不足。上诉人租赁货场自行建设办公房及厂房用于生产经营，后案涉房屋因行政征收被拆除，两被上诉人作为征收机关和征收实施单位，应补偿上诉人房屋因征收被拆除所享有的房屋补偿费、机械设备搬迁费、附属物及构筑物补偿费，但两被上诉人至今未予任何补偿，上诉人的起诉符合法定条件。一审裁定认定事实不清、证据不足，适用法律、法规错误。请求撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告王惠明向一审法院提供了以下证据： 一、加工房租赁管理合同、租金支付凭证复印件，证明：1.案涉房屋位于城东街道；2.原告承租案涉房屋用于企业经营已有多年；3.在第三人的允许下，原告在案涉加工房（自建区）内投资建设1010平方米厂房等建筑物； 二、视频录像、照片，证明案涉厂房被强制拆除的相关情况； 三、《安徽红旗石材市场租赁物搬迁补偿协议书》复印件，证明案涉项目的拆迁补偿款中包含房屋补偿费用，被告应就拆除原告厂房向原告履行安置补偿的义务； 四、报警记录复印件，证明被告于2019年7月21日知晓案涉厂房被强制拆除。 一审庭审中，原告申请证人陈某、郭某出庭作证，证明证人所知道的涉案厂房建盖、租赁的事实。 本案二审期间，王惠明向本院补充提交了以下证据： 一、2019年3月28日，合肥市瑶海区城东街道大建设指挥部《致广大红旗石材经营户的一封信》。证明该信的内容为告知合肥东部新中心项目红旗石材市场征迁工作的启动，合肥市瑶海区城东街道在案涉房屋所在的红旗石材市场进行征收工作的事实，并明确了红旗石材市场所在地已规划为幸福村的征迁安置点；王惠明的案涉房屋被拆除发生在该征迁改造通知信后，且无相关主体自认实施了拆除行为，拆除主体应推定为在红旗石材市场进行违法征收的瑶海区政府、城东街道； 二、2020年4月18日，安徽红旗石材市场对市场商户的《告知函》。证明瑶海区政府、城东街道已与安徽红旗石材市场于2020年4月20日办理了相关移交手续，瑶海区政府、城东街道于2020年4月30日全面接管了安徽红旗石材市场； 三、2020年5月27日，瑶海文明网发布标题为“合肥市委副书记郭强一行来城东街道调研红旗石材拆迁项目”的新闻稿。证明案涉房屋位于红旗石材拆迁项目之内，瑶海区政府、城东街道既未与王惠明签订补偿协议，又未按照法律规定进行土地及房屋征收、亦未经评估对房屋作出征收补偿决定申请人民法院强制执行，即于2019年7月对王惠明的房屋实施了强制拆除，瑶海区政府、城东街道实施强拆的行为事实不清，证据不足，程序违法，应确认其强制拆除违法并对被拆除房屋的所有权人王惠明依法赔偿； 四、2020年10月14日，合自然资规公开〔2020〕192号政府信息公开告知书。证明至2020年10月14日，案涉房屋所在的红旗石材市场土地性质仍为集体土地，并无征收征用的相关信息。瑶海区政府、城东街道在安徽红旗石材市场并无合法的征收行为，对案涉房屋的违法拆除，瑶海区政府、城东街道应依法赔偿； 五、2021年1月23日，合肥市自然资源和规划局对原红旗石材地块规划的回复。证明原红旗石材地块规划为居住用地，地块拟作为复建点回迁安置，合肥市自然资源和规划局的回复内容与2019年3月28日合肥市瑶海区城东街道所发布的启动征迁信中所称的区域规划一致，瑶海区政府、城东街道实施了对该地块的违法征收拆迁行为； 六、《业务委托合同》节选、商户分户评估明细表。证明安徽国华房地产土地评估有限公司接受合肥市瑶海区房屋征收办公室、城东街道委托对合肥市上海路与裕溪路交口红旗石材城的地上建筑物、构筑物、附属物及机械设备等进行评估，并对安徽红旗石材市场地上房屋、室内装潢、室外附属物及构筑物、机械设备搬迁费、行车、场地回填、货物搬运费等逐户进行了分户评估并制作了评估报告。 一审被告瑶海区政府、城东街道均没有向一审法院提供证据。 本案二审期间，城东街道向本院提交了以下证据： 一、《关于红旗石材市场关停、搬迁有关情况的专项说明》； 二、《关于安徽红旗建材销售有限公司开展征迁赔偿工作的承诺》； 三、国家企业信用信息公示系统登载的安徽红旗建材销售有限公司相关信息； 四、合肥市瑶海区城东乡柳荫塘社居委与安徽红旗建材销售有限公司签订的《土地使用权租赁合同》两份； 五、2017年中央环保督察转办信访件重新核查整改销号材料； 六、城东街道统征地块十二勘测定界图； 七、群众信访举报交办查处情况一览表。 以上证据均未说明证明目的。 王惠明向一审法院提交的证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审裁定认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，案涉厂房所在的土地系安徽红旗建材销售有限公司租赁的原瑶海区城东乡柳荫塘村集体土地，该集体土地尚未经法定程序批准征收。2019年3月28日，合肥市瑶海区城东街道大建设指挥部发出《致广大红旗石材经营户的一封信》，称红旗石材市场所在区域被规划为征迁安置地点，征迁工作迫在眉睫，其将严格按照征迁法律法规要求，依法行政，和谐征迁，充分尊重广大经营户的意见，切实保护好经营户利益，希望经营户积极配合，支持红旗市场征迁改造工作。2020年12月21日，安徽红旗建材销售有限公司向城东街道出具《关于安徽红旗建材销售有限公司开展征迁赔偿工作的承诺》，称其负责运营管理安徽红旗石材市场，熟悉该市场房屋租赁、客户关系情况，其全权负责此次市场客户征迁赔偿工作，并代为支付此次市场客户征迁赔偿款。此次征迁赔偿工作中与客户发生的所有争议、分歧，均与瑶海区政府、城东街道无关，责任后果由其全部承担。2020年4月18日，安徽红旗石材市场致函该市场各商户，称其将于2020年4月20日与城东街道办理相关移交手续，2020年4月30日政府将全面接管，进行清场。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，王惠明提起诉讼，以瑶海区政府、城东街道强制拆除其投资建设的1010平方米厂房为由，请求判令瑶海区政府、城东街道向其履行安置补偿义务。 首先，从王惠明提供的租赁协议、租金收据、证人证言等证据来看，其在2016年之前，从安徽红旗建材市场物业管理公司承租的是加工房和918平方米的堆货场。2016年10月19日，双方签订协议，王惠明租赁该公司加工房1010平方米，2016年9月1日起由王惠明使用，至2017年8月31日收回。合同租赁期限届满，合同自动终止。王惠明要求续租的，应在合同期满前60日发出书面申请，经该公司书面同意后，双方重新签订合同。否则视为王惠明在合同期满后不再续租，该公司有权在合同期满后将王惠明租赁的该加工房另行出租给他人。王惠明所举上述证据仅能证明案涉加工房系其承租，尚不足以证实该房屋系其出资建造并享有所有权。且在最后一次租赁协议约定的租赁期限届满后，双方并未签订新的租赁协议，王惠明亦未提供证据证明其在此后继续实际交纳租金。故，王惠明提供的证据不足以证明其与所诉行政行为存在利害关系。 其次，合法行政行为给相对人造成财产损害的才会产生行政补偿的问题。王惠明提供的证据不能证明案涉厂房所在的集体土地已经法定程序批准征收。虽然其在二审期间提供了城东街道大建设指挥部《致广大红旗石材经营户的一封信》等证据，该证据亦仅能证明实施单位启动了案涉房屋所在土地法定征收前的准备工作。在集体土地经法定程序批准征收之前，实施单位可以预先作出征迁告知乃至补偿安置行为，但安置补偿应遵循双方自愿的原则，并不具有强制性。即使是利害关系人，此时请求履行征收补偿法定职责，时机亦不成熟。 第三，违法行政行为给相对人财产造成损害的，受害人可依法主张行政赔偿；违法民事行为造成财产损害的，受害人可依法主张民事侵权赔偿。根据王惠明诉讼主张，案涉房屋建设在其通过转租使用的集体土地上，其如有充分证据证明该房屋确系其建造且合法享有所有权，在该房屋未经其同意被拆除时，其可依法向实施拆除的主体主张赔偿。 综上，王惠明提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人王惠明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月二十七日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……