陕西省安康市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2021)陕09民终159号 上诉人（一审原告）：安康益兴张滩建设项目管理有限公司。住所地陕西省安康市汉滨区。 法定代表人：赵斌，总经理。 委托诉讼代理人：杨佩，陕西仁和万国律师事务所律师。 委托诉讼代理人:庾国庆,陕西仁和万国律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：汉滨区张滩镇人民政府。住所地陕西省安康市汉滨区。 负责人：王功剑，镇长。 委托诉讼代理人：高世根，男，汉滨区张滩镇人民政府党委副书记。 委托诉讼代理人：蔡刚，陕西恒典律师事务所律师。 上诉人安康益兴张滩项目管理有限公司（以下简称“益兴公司”）因与被上诉人汉滨区张滩镇人民政府（以下简称“张滩镇政府”）确认合同无效纠纷一案，不服陕西省安康市汉滨区人民法院(2020)陕0902民初3146号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年01月08日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人益兴公司的委托诉讼代理人杨佩，被上诉人张滩镇政府的委托诉讼代理人高世根、蔡刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 益兴公司上诉请求:1.依法改判确认张滩镇政府于2020年4月1日出具的关于解除《汉滨区移民（脱贫）搬迁某某中心社区项目委托建设管理合同》（以下简称《委托建设管理合同》）的通知书为无效行为；2.本案一、二审诉讼费用由张滩镇政府承担。事实与理由：1.一审法院割裂了两份合同之间的关系，并错误认定益兴公司的违约责任。虽然案涉《委托建设管理合同》《汉滨区陕南移民搬迁某某中心社区建设项目框架协议》（以下简称《框架协议》）的签订主体不同，但从合同签订时间看，没有《框架协议》也就不存在《委托建设管理合同》，故两份合同存在本质的联系。2.一审法院仅凭张滩镇政府提交的四份行政处罚决定书认定益兴公司存在违规行为错误。根据《委托建设管理合同》约定，张滩镇政府全权负责该项目相关手续的办理，益兴公司予以配合，在该项目中取得施工许可证、工程建设管理中办理工程质量监督手续是张滩镇政府的义务，益兴公司只是配合，故行政处罚并不能证明益兴公司存在违约行为。3.一审法院认定益兴公司法定代表人被羁押，导致该项目管理出现混乱，工程处于停滞状态错误。益兴公司法定代表人只是公司的股东之一，并不能直接影响整个公司的运行管理，更不会导致内部混乱，该工程停滞的根本原因是张滩镇政府无法办理相关手续，违约在先，导致益兴公司无法监管。综上所述，一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法改判或发回重审。 张滩镇政府辩称，1.案涉《委托建设管理合同》与《框架协议》系独立的两个合同，不存在主从关系。张滩镇政府与益兴公司签订《委托建设管理合同》时，并未约定该合同系《框架协议》的从合同，二者内容相互独立，互不制约。2.张滩镇政府解除《委托建设管理合同》的行为合法有效。首先，该合同属于委托合同，根据《中华人民共和国合同法》第四百零一条规定，张滩镇政府可以随时解除合同，且张滩镇政府以通知的形式告知了益兴公司。其次，益兴公司在履行案涉《委托建设管理合同》过程中，存在以下违约行为：（1）至今未向张滩镇政府交纳履约保证金；（2）益兴公司在建设管理中不积极履职，不履行与项目承建公司签订的合同义务，导致项目建设无法正常施工而停滞；（3）益兴公司在项目招投标中违法招投标导致张滩镇政府遭受行政处罚，给张滩镇政府带来严重经济损失；（4）益兴公司法定代表人赵斌因项目建设涉嫌犯罪被刑事羁押，公司其他人员下落不明，公司没有经营，导致与张滩镇政府签订的合同无法继续履行，给张滩镇政府及项目承建公司造成巨大经济损失；（5）益兴公司在项目施工过程中擅自收取保证金，非法进行集资，后无力实现承诺，导致矛盾不断，严重影响工程进度，且造成极为恶劣的社会影响。益兴公司以上严重的违约违法及违规行为，导致合同目的无法实现，张滩镇政府依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项规定，向益兴公司发出解除合同的通知书合法有效。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 益兴公司向一审法院起诉请求：确认张滩镇政府于2020年4月1日出具的关于解除《委托建设管理合同》的通知书为无效行为，同时由张滩镇政府承担诉讼费用。 一审法院认定事实：2015年12月23日，安康市汉滨区扶贫开发局与陕西益兴建设有限公司签订了《框架协议》，双方在合同中约定某某中心社区建设项目总投资约6亿元，建设期限为三年，采取政府主导、企业参与、市场运作、政策支持的模式进行，由企业接受政府委托并签订协议参与社区开发建设，并服从管理、接受监督、自负盈亏、风险自控，保障社区建设按期完成。双方同时还约定由陕西益兴建设有限公司在签订协议后的十五个工作日内组建与某某中心社区项目建设管理相适应的项目管理公司，负责这一项目的工程质量、安全、进度等全方位、全过程管理工作。企业不得用该项目为其他项目融资和担保，不得将项目转包、分包，不得用该项目进行任何形式的社会融资。框架协议签订生效后，由安康市汉滨区扶贫开发局通知业主单位与陕西益兴建设有限公司磋商开发建设正式合同，框架协议签订20个工作日内，陕西益兴建设有限公司必须与政府指定的项目业主单位签订具体开发合同。未尽事宜，经双方协商在开发合同中补充，合同与本协议具有同等法律效力。双方还约定双方法定代表人在该协议中签字后协议即产生法律效力。在此协议的基础上，作为项目业主单位的张滩镇政府与益兴公司于2016年9月14日签订了《委托建设管理合同》。双方在此份合同中约定张滩镇政府委托益兴公司全过程建设管理汉滨区移民（搬迁）某某中心社区建设项目，工程建设管理内容为：工程招标、修建性详规编制、施工图设计及图审、工程合同洽谈与报签、设备材料选购、施工现场的全面管理等内容。双方约定项目建设年限为三年，总造价以审计核定为准。由张滩镇政府全权负责该项目相关手续的办理，益兴公司予以配合。由益兴公司在合同签订后应向张滩镇政府支付一千万元作为项目建设管理的履约保证金，待项目按合同履约完成后由张滩镇政府向益兴公司返还。益兴公司不得用本项目为其他项目融资和担保，不得将项目转包分包。此外，双方还在合同中对其他事项也进行了详细约定。此份合同经双方法定代表人或负责人签字并加盖印章后即产生法律效力。2018年2月张滩镇政府通过招投标将部分工程交由陕西安康美康建筑工程有限公司等建设公司进行施工，但在施工过程中，因某某中心社区建设项目有未取得施工许可证、工程建设管理中存在未办理工程质量监督手续，脱离质量监管的行为、同一标段房建工程的地基与基础主体结构分别发包给不同施工总承包单位的行为、未办理该项目室外配套及卵石回填及强夯工程质量监督手续、脱离质量监管的行为而被汉滨区住房和城乡建设局予以处罚。2019年6月份，益兴公司的法定代表人因涉嫌犯罪而被羁押，导致某某中心社区建设项目的管理出现混乱局面，整个工程处于停滞状态，因此张滩镇政府接管了这一项目至今。2020年4月1日，张滩镇政府向益兴公司发出了《汉滨区张滩镇人民政府关于解除〈汉滨区移民（脱贫）搬迁某某中心社区项目委托建设管理合同〉通知书》。在该份通知书中，张滩镇政府以益兴公司存在非法分包、转包部分施工工程项目，以及未按合同约定期限交付项目，项目实际停工数月，且无法继续开展施工为由要求解除与益兴公司签订的《委托建设管理合同》，益兴公司在接收到此份通知之后，随即向法院起诉要求确认张滩镇政府于2020年4月1日发出解除通知的行为为无效行为。 一审法院认为，一、无效民事行为指已经成立的民事行为，严重欠缺民事行为的生效要件，因而自始地不按照行为人设立、变更、终止民事法律关系的意思表示发生预期效力的民事行为。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违反公序良俗。具体至本案，张滩镇政府是一级政府机构，具有相应的民事行为能力，其向益兴公司发出解除通知的行为，并未超出其民事行为能力的范围，通知的内容是其真实的意思表示，亦不违反法律、行政法规的强制性规定，因此张滩镇政府作出解除通知的行为是有效民事行为。二、双方签订的《委托建设管理合同》虽然是在安康市汉滨区扶贫开发局与陕西益兴建设有限公司签订的《框架协议》的基础上达成的，但这两份合同的主体分别是不同的民事主体，互不隶属，互不制约，两份合同的内容也彼此独立，互不依附，因此这两份合同并非益兴公司所述存在主从关系。本案涉及的《委托建设管理合同》是一份单独的有效合同，且本质上是一份委托合同，则依据《中华人民共和国合同法》第四百一十条的规定，委托人及受托人均享有对委托合同的任意解除权，双方都可随时解除委托合同。故张滩镇政府作出解除合同通知的行为是行使其法定权利，该行为属有效行为。三、某某中心社区建设项目系政府指导的涉及陕南移民避灾扶贫搬迁安置工程的建设项目，事关民生，不能脱离质量监管，而益兴公司在接受了张滩镇政府的委托之后，在项目建设过程中并未切实负担起管理责任，被政府主管部门认定存在未办理工程质量监督手续，脱离质量监管、同一标段房建工程的地基与基础主体结构分别发包给不同施工总承包单位、未办理该项目室外配套及卵石回填及强夯工程质量监督手续、脱离质量监管等违规行为，已存在违背与张滩镇政府的合同约定的现象。同时因益兴公司内部原因，导致某某中心社区建设项目从2019年6月就陷入停滞状态，无法在双方约定的三年建设期限内完工，致使张滩镇政府在这种状况下不得不自行管理某某中心社区建设项目，因此张滩镇政府有理由相信益兴公司的种种行为及益兴公司运作的现状已导致延迟履行，并且益兴公司的现状已无法实现合同的目的，故张滩镇政府向益兴公司发出解除合同通知书的行为有一定的事实依据，符合《中华人民共和国合同法》所规定的解除合同情形，其行为有效。综上，益兴公司请求确认张滩镇政府发出解除双方签订的《委托建设管理合同》的通知为无效行为的诉请，证据不足，不予支持。依据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，《中华人民共和国合同法》第三百九十六条、第四百一十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回益兴公司的诉讼请求。案件受理费100元整，由益兴公司负担。 二审中，双方当事人均未提交新证据。二审审理查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，根据益兴公司的上诉请求以及张滩镇政府的答辩意见，本案的争议焦点为：张滩镇政府于2020年4月1日出具《关于解除通知书》的行为是否无效。 益兴公司上诉主张《委托建设管理合同》与《框架协议》相互关联，不属于委托合同，而是双方之间的合作协议，故益兴公司不享有任意解除权。根据《中华人民共和国民法典》第九百一十九条规定：“委托合同是委托人与受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”本案中，张滩镇政府与益兴公司签订的《委托建设管理合同》虽然是在《框架协议》基础上签订，但两份合同的签订主体不同，内容相互独立，并不存在隶属关系。就合同内容而言，《委托建设管理合同》第二条明确约定张滩镇政府向益兴公司委托的事项包括：建设管理某某中心社区项目及配建商业房开发，具体为工程招标、修建性详规编制、施工图设计及图审、工程合同洽谈与报签、设备材料选购、施工现场的全面管理等。就合同履行情况看，某某中心社区项目建设过程中均是以益兴公司的名义对外招标，且二审庭审中益兴公司也认可张滩镇政府按照合同第八条第（二）项约定向其支付过工程建设管理费，即双方实际也按照合同约定履行了各自义务。故张滩镇政府与益兴公司签订的《委托建设管理合同》符合委托合同的特征，益兴公司认为该合同是双方之间的合作协议与合同约定不符，对其该主张本院不予采纳。根据《中华人民共和国民法典》第九百三十三条规定，委托人和受托人可以随时解除委托合同，故张滩镇政府作为委托人有权依据上述法律规定解除《委托建设管理合同》，其向益兴公司发出《关于解除通知书》的行为符合法律规定，应予确认。此外，根据一审查明的事实，案涉《委托建设管理合同》履行过程中，因工程发包、施工许可证办理、工程质量监督手续等问题多次受到汉滨区住房和城乡建设局处罚，且益兴公司并未按照合同约定期限完成受托事项，在益兴公司法定代表人被羁押，某某中心社区建设项目停滞的情况下，张滩镇政府向益兴公司发出解除《委托建设管理合同》的通知书，亦符合《中华人民共和国民法典》第五百六十三条之规定。故益兴公司认为张滩镇政府向其发出解除《委托建设管理合同》通知书的行为无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，益兴公司的上诉请求不能成立，依法予以驳回；一审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人安康益兴张滩建设项目管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  程及海 审判员  刘慧琴 审判员  王 佳 二〇二一年二月十九日 书记员  王春苗