吉林省四平市中级人民法院行政裁定书（2021）吉03行终2号上诉人（原审原告）：温某，住四平市铁东区。委托诉讼代理人：李某，四平市铁西区正信法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：孙某，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：四平市自然资源局。法定代表人：王某。行政机关出庭负责人：石某。委托诉讼代理人：陈某。委托诉讼代理人：苗某，吉林吉华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：四平市人民政府。法定代表人：胡某。委托诉讼代理人：唐某。委托诉讼代理人：郑某。上诉人温某因房屋行政强制一案，不服吉林省四平市铁东区人民法院（2020）吉0303行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月29日通过互联网公开开庭审理了本案。上诉人温某及其委托诉讼代理人李某、孙某，被上诉人四平市自然资源局的行政机关负责人石某及其委托诉讼代理人陈某、苗某，被上诉人四平市人民政府的委托诉讼代理人唐某、郑某通过互联网参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人温某上诉称：1.一审法院对于上诉人房屋是否属于违法建筑，事实认定不清。对于历史原因导致的无证房屋，不宜认定为违法建筑。长发村村民委员会出具的《证明》及四平市经济开发区管理委员会的《征地补偿办法》证实案涉无产籍房屋建成于2005年，为经济开发区政府征收长发村五组土地用于建设吉泰换热器企业以及加油站等设施，以低于政府征收价格标准进行征收，由村民在本村另寻宅基地自我安置，补偿方案也载明需要易地建房原则上由农村集体经济组织安排建房，因此上诉人经过村民委员会同意，通过流转本村村民名下土地并建设案涉房屋，因开发区管理委员承诺，基于信赖没有办理规划许可证等相关证件。因此案涉房屋无证有其历史原因。作为当时的征收人，四平经济开发区管理委员会也为被征收村民安装了变压器并给付打井费用，一定程度上视为对村民住宅合法性的认可，只是对于办理相关产权证明的承诺并未兑现。参考（2019）最高法行申7904号裁判精神，由于历史原因导致的无证房屋，在政府没有提交充分证据证明其为违法建筑的情形下，仅仅因为未办理规划许可证为由，不宜认定为违法建筑。被上诉人在没有综合考量没有办理产权登记的历史原因、土地权属、房屋用途等因素后，作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，不符合客观事实，也侵害了上诉人及相关村民对政府的信赖利益。2.一审法院适用法律错误，对于2005年发生的事实，不能适用2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》)。被上诉人一审确认的事实为：上诉人在2005年搭建了案涉建筑。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条之规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”因此，对于上诉人在2005年建设房屋的行为，不能适用2008年1月1日实施的《城乡规划法》第六十四条规定的行政处罚。结合当时长发村以及补偿方案的实际情况，应当适用《村庄和集镇规划管理条例》第十八条第二款之规定，”农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理，..（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。”上诉人在取得村委会的同意后，经四平市经济开发区管委会口头同意（经济开发区管理委员会作出铁东区人民政府的派出机关，在行政级别上等同于乡镇级人民政府）进行易地建房安置，具有法律上的根据。长发村村委会出具的情况说明也能证实，经济开发区管委会作出了相应承诺但未实际履行，上诉人及其他37户村民已经履行完毕其应当履行的手续，具有一定的信赖利益，应当予以保护。而且，对于《城乡规划法》第六十四条适用的前提为“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”，其针对的处罚是建设行为，而本案中，上诉人在2005年既已建成房屋，其不属于在《城乡规划法》实施以后的建设行为，不属于《城乡规划法》第六十四条规定的处罚对象。3.四平市自然资源局作出《责令拆除违法建筑决定书》不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权。农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这种情况是一种客观现实，不是老百姓能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。上诉人案涉房屋处在计划征收范围内，属于46号预征收地块，已被划入征收规划中，因此四平市自然资源局不遵循法定程序，而直接将涉案房屋认定为违法建筑并准备强制拆除，其做法不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权。人民法院对于该种滥用职权的行为应当不予支持。4.案涉建筑不属于《吉林省城乡规划条例》第七十一条规定的“必须拆除的建筑”，根据比例原则，行政机关应当采用损害最小的方式维护上诉人的合法权益。案涉房屋只有属于《吉林省城乡规划条例》第七十一条规定的情形，不能采取改正措施消除影响的，行政机关才可依法强制拆除。案涉房屋属于因为历史原因导致的无证房屋，不可能存在上述情形，属于能够通过颁证或者其他行为采取补救措施的无证房屋，对规划影响没有达到必须拆除的地步。且该片区的村民大都是基于对原经济开发区政府的信赖，选择在当地自主安置，受影响村民众多，如果行政机关选择一刀切的处理模式，一律将其房屋认定为违法建筑，将可能引起群体性事件，不利于社会秩序的稳定。综上所述，上诉人的建筑属于因历史原因导致的无证建筑，没有办理规划许可证是由于对开发区人民政府的信赖，一审法院认定事实不清，法律适用错误，应予撤销。故上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，上诉至贵院，望判如所请。上诉请求：1.撤销四平市铁东区人民法院作出的（2020）吉0303行初36号行政判决书，依法改判或者发回重审；2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人四平市自然资源局答辩称:吉林省四平市铁东区人民法院［2020］吉0303行初36号行政判决书（下称原审判决书）认定事实清楚适用法律正确，依法应予维持，答辩人作出的四自资责拆决字［2020］第179号《责令限期拆除违法建筑决定书》（下称《责令限期拆除违法建筑决定书》）正确，依法应予维持；上诉人的上诉无理，依法应予驳回。一、上诉人关于房屋被征收后由村民在本村另寻宅基地自我安置建房，历史原因导致无证房屋的上诉理由依法不成立；上诉人建设的果酒加工间、库房、出租屋、住宅等11处房屋属违法建筑的事实清楚，原审判决书正确。二、上诉人关于2005年发生的事实，不适用2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》的上诉理由依法不成立。根据旧法，上诉人行为当时属违法行为，根据新法上诉人的行为仍属违法行为，上诉人的违法行为处于持续状态，适用新法即《中华人民共和国城乡规划法》并无不妥。答辩人作出《责令限期拆除违法建筑决定书》正确，依法应予维持。三、上诉人关于答辩人滥用职权的上诉理由依法不成立；答辩人具有城市规划行政执法权。综上，上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回；答辩人作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》原审判决书正确，依法应予维持。请人民法院依法、尽快作出裁决，维护答辩人依法行政的工作效率。被上诉人四平市人民政府辩称：上诉人对第一被上诉人作出的《处罚决定书》不服，于2020年9月7日向答辩人提出复议申请，答辩人依法予以受理、立案，并向第一被上诉人依法送达了《提出答复通知书》，第一被上诉人在法定期限内提交了答复意见和证据。2020年10月25日答辩人作出《复议决定书》。行政复议程序符合法律规定答辩人按照法律规定和程序，进行了书面审理，认定的事实如下：2005年，申请人未经城乡规划行政主管部门批准，在四平市规划区中心城区铁东区开发区大路北侧长发五队建设①400平方米②③197平方米④270平方米⑤200平方米⑥20平方米⑦165.24平方米⑧192平方米（一至二层）⑨280平方米⑩256平方米54平方米的房屋，用途①出租②③⑦⑧⑨⑩果酒加工间④⑥库房⑤住宅。2020年5月19日，被申请人立案调查；次日对申请人进行了询问和现场勘验；6月9日，下达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，次日申请人递交了陈述申辩书，6月12日，被申请人进行了答复，对申辩内容不予采纳；7月31日，被申请人作出《限期拆除决定书》。申请人不服，向本机关提出行政复议申请。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出的复议决定程序合法、认定事实正确，证据确凿，适用法律依据正确，请法院驳回原告上诉请求。本院认为，案涉违法建筑确实位于四平市城市规划区内，但上诉人在一审、二审过程中述称其建设案涉违法建筑是因为当时自家的房屋被拆迁，经经济开发区协调后，上诉人通过政府主导的征收安置以流转土地的方式重新建房，上诉人曾多次向政府申请办理相关证照，但均未收到答复，故其无法取得相应的产权证照。本院二审开庭后，被上诉人四平市自然资源局向本院提交了一份货币补偿协议书，用以证实当年征收时征收单位曾给予上诉人货币补偿74万余元，并提供上诉人并不是长发村集体组织成员，不应享有土地流转资格的材料。同时，上诉人温某在二审时向本院提交了同村与其同一批村民也被确认为违建的行政处理相关材料，被处理人向省自然资源厅申请复议后，被上诉人四平市自然资源局撤销了相关处理决定。上述相关材料所反映的事实认定直接影响上诉人案涉房屋性质的认定及处理结果，当事人在一审中均未提交，一审法院未了解到相关情况，导致一审法院认定事实不清。综上，原审法院认定事实不清，应当发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销吉林省四平市铁东区人民法院（2020）吉0303行初36号行政判决；二、发回吉林省四平市铁东区人民法院重审。审判长 李本直审判员 于 涛审判员 张英男二〇二一年二月二十四日法官助理 马 骏书记员 陈 坤