上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终34号上诉人（原审原告）周和余，男，1968年6月7日生，汉族，住上海市闵行区。委托代理人陆菊如（系上诉人之妻），1971年12月30日生，汉族，住上海市闵行区。委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市闵行区规划和自然资源局，住所地上海市闵行区莘松路555号。法定代表人刘坚，局长。委托代理人徐少卿，上海市闵行区规划和自然资源局工作人员。委托代理人杨立宏，上海中夏律师事务所律师。上诉人周和余因责令交出土地决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2018年11月30日，上海市人民政府发出《关于批转国土资源部上海市2017年（闵行区2018年第二十七批次）农用地转用和土地征收方案批复的通知》（沪府土〔2018〕585号），对梅陇轻轨12号线联动开发地块前期基础性开发项目所涉及的地块进行征收。周和余户宅基地上的房屋在征收范围内。经上海市闵行区人民政府（以下简称：闵行区政府）对征收土地方案进行公告后，上海市闵行区规划和自然资源局（以下简称：闵行区规资局）于2019年2月15日对征地房屋补偿方案予以公告，征收土地的四至范围为：东至莲花路，南至东兰路，西至合川路，北至漕宝路。2019年3月27日，闵行区政府批准了闵行区规资局上报的征地房屋补偿方案（沪闵征地房补告[2019]01号）。房屋征收事务机构为上海市XX中心（以下简称：XX中心）。征地房屋补偿实施单位为上海市XX事务所有限公司。该征地范围房屋补偿协议的签约期限自2019年5月15日至2019年7月13日。周和余（户）房屋坐落于上海市闵行区XX镇XX村XX号（以下简称：被征收房屋），位于梅陇轻轨12号线联动开发地块前期基础性开发项目征地范围内。周和余（户）房屋经沪集宅（上梅）字第华一-XXX号《上海市农村宅基地使用证》、闵梅规（95）14号文批准建造，经认定，周和余户有证建筑面积180.28平方米，备案面积44.72平方米，合计认定补偿面积225平方米，可安置2套三室一厅房屋。周和余户房屋所在区域土地使用权基价为人民币（以下币种同）2,900元/平方米。被征收房屋在册人口四人：周和余、陆菊如、周某、余某。上海XX有限公司作为该涉案地块的评估公司，进行了参照评估，周和余户房屋评估单价为：房屋①为1,127元/平方米，房屋②为990元/平方米，房屋③为990元/平方米。价格补贴为：房屋①为1,006.75元/平方米，房屋②为972.50元/平方米，房屋③为972.50元/平方米。XX中心与周和余户就上述房屋的征收补偿安置进行协商，因双方对安置补偿协商不一致而未果，周和余（户）未在规定的签约期限内签约。XX中心根据沪府发〔2011〕75号《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第二十五条规定及经批准的征地房屋补偿方案，制定周和余户的具体补偿方案，主要内容为：1.周和余户房屋货币补偿金额为：房屋①：（1,127+2,900+1,006.75）×136=684,590元；房屋②：（990+2,900+972.50）×16.28=79,161.50元；房屋③：（990+2,900+972.50）×28=136,150；备案面积补偿金额：（2,900+725）×44.72=162,110元。以上房屋货币补偿金额合计1,062,011.50元。2.XX中心提供以下房屋以产权房屋调换的方式对周和余户进行补偿安置：（1）闵行区XX路XX弄XX号XX室，建筑面积124.14平方米，三室一厅，安置房优惠价格为558,630元；（2）闵行区XX路XX弄XX号XX室，建筑面积124.14平方米，三室一厅，安置房优惠价格为661,184.40元。以上安置房屋面积合计为248.28平方米，优惠价格总计为1,219,814.40元。3.与周和余户被征地房屋进行产权房屋调换后，周和余户应支付XX中心房屋调换差价款157,802.90元。根据该项目实施细则，XX中心将支付周和余户房屋装修及附属物补偿款（参照评估）65,618.36元、基础奖励费20,000元、房价补贴45,000元、未见证房屋补贴10,000元，该部分另行支付费用合计140,618.36元。上述两项抵扣后，周和余户应支付XX中心货币补偿款总计17,184.54元。4.周和余户接受该具体补偿方案且在11日内签订补偿安置协议，并在协议约定的搬迁期限内搬离闵行区XX镇XX村XX号，完成房屋移交手续的，XX中心将另行支付周和余户家用设施迁移费5,000元、搬家补助费2,250元、临时安置补助费8,100元。闵行区规资局分别于2019年8月7日和8月20日召集XX中心和周和余户进行协调，周和余户均未参加协调会。XX中心于2019年9月3日、4日两次对周和余户实施补偿，周和余户均未到场。2019年9月19日，XX中心向闵行区规资局提出报告，报请闵行区规资局作出责令交出土地决定。闵行区规资局经审核，根据《暂行规定》第二十六条、沪规土资规〔2017〕1号《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》第十条、第十一条之规定，于2019年9月24日作出编号为沪闵征地责令〔2019〕14号《责令交出土地决定书》（以下简称：被诉决定），决定责令周和余户自收到本决定书之日起二十日内搬离上海市闵行区XX镇XX村XX号，交出土地，搬至闵行区XX路XX弄XX号XX室、闵行区XX路XX弄XX号XX室。按照沪闵房征补〔2019〕12号《具体补偿方案》内容办理相关手续。并告知救济途径及法律后果。闵行区规资局于次日将被诉决定送达周和余。周和余不服，以被诉决定认定事实错误，违反法律规定，程序违法，且补偿内容不合理等为由，诉至原审法院，请求判决撤销被诉决定，并申请法院对闵行区政府作出的闵府规发[2019]4号《关于闵行区征收集体土地居住房屋补偿标准的意见》中关于同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价和价格补贴的规定进行合法性审查。原审认为，根据相关法律规定，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。闵行区规资局依法具有对本行政区域内的征地房屋进行补偿和作出被诉决定的法定职权。本案中，周和余提出的余某和周某户籍均在XX村XX号，不应认定为被征收房屋在册人口的主张，与在案证据不符，故对周和余上述主张，原审法院不予采纳。本案在案证据可以证实，因周和余与XX中心在征地房屋补偿方案规定的签约期限内达不成房屋补偿安置协议，XX中心遂根据《暂行规定》、该地块征地房屋补偿方案、补偿安置实施细则等规定制定对该户的具体补偿方案，但周和余户拒绝接受补偿。后闵行区规资局两次召集协调会，周和余户均未参加协调会。XX中心按照具体补偿方案实施补偿，周和余户无正当理由拒绝接受补偿。闵行区规资局遂作出被诉决定，决定中载明了周和余户的房屋坐落、面积认定等基本情况，征地房屋补偿的金额、安置房屋坐落及建筑面积等具体补偿方案，责令搬迁和交出土地的期限等内容，认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。就周和余提出的对闵行区政府作出的闵府规发〔2019〕4号《关于闵行区征收集体土地居住房屋补偿标准的意见》中关于同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价和价格补贴的规定进行合法性审查的诉请，原审法院认为，该项诉请主要是对《关于闵行区征收集体土地居住房屋补偿标准的意见》中关于土地使用权基价和价格补贴的规定提出的异议，周和余的主张不属于行政诉讼规范性文件应当审查的范围。综上，周和余的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院于2020年10月9日依法作出判决：驳回周和余的全部诉讼请求。判决后，周和余不服，上诉至本院称，本案中，认定上诉人房屋所在土地系由沪府土〔2018〕585号文件批准征收，不符合事实。闵行区政府批复同意的补偿方案存在安置房源明显不足，补偿标准不合理、过时等问题。在征地房屋补偿过程中，评估机构未经法定程序选定，遗漏了补偿项目，估价报告采取参照评估没有依据，评估单价严重偏低，征收部门则存在事后补作协商记录的问题。余某和周某户籍均在XX村XX号，不应认定为被征收房屋在册人口。被诉决定将限期签订协议并办理房屋作为支付搬家补助费等的前提条件，也缺乏法律依据。故被诉决定不合法也不合理，应予撤销。上诉人原审中请求附带审查的规范性文件内容明确，该请求依法不应被排除于司法审查之外，原审法院不予审查，缺乏法律依据。据此，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人闵行区规资局辩称，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案中，评估机构的选定是依照法定程序进行，评估和测绘的工作也是按照规定操作。因上诉人周和余户拒绝配合评估，所以评估机构依法采取参照评估。被征收房屋所在土地征收时间是2018年，此前上海市政府虽然也作出过征地决定，但并未执行，所以才会在2018年再作出征地决定。在补偿内容方面，本次征地补偿是根据有效建房批准文件确认的面积来计算的，补偿方案采用的标准则是由区政府统一确定，最终确定的补偿数额折算安置房面积能够充分保障上诉人户的安置利益。如最终进入强制执行，设施迁移费、搬家费等由政府支付，也就无需补偿上诉人。对于上诉人提出的规范性文件进行审查的诉请，被上诉人认可原审法院意见。上诉人的诉请缺乏依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，参照《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，被上诉人闵行区规资局作为闵行区土地管理部门，有权组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，应当出具行政决定书，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。本案中，因上诉人周和余户与XX中心在征地房屋补偿方案规定的签约期限内经协商达不成房屋补偿安置协议，XX中心根据《暂行规定》、该地块征地房屋补偿方案等规定制定对该户的具体补偿方案，提供给该户，并要求该户在规定期限内给予答复。在答复期限内，被上诉人闵行区规资局亦召开协调会，但各方仍未能就补偿安置事宜达成协议。答复期限届满，上诉人户未作答复，XX中心对上诉人户实施补偿，但上诉人户拒绝接受补偿，且拒不交出土地。XX中心将上诉人户有关实施补偿和拒不搬迁交出土地的情况报告被上诉人。此时，被上诉人作出被诉决定，已具备法定前提，所作决定符合《暂行规定》以及所在地块补偿方案的要求，内容完整，事实依据充分，适用法律正确，程序合法。对于上诉人提出的异议，本院认为，首先，本案被诉决定系基于沪府土〔2018〕585号文件批准征地而作出，该事实有充分证据证明，被上诉人也对涉案土地征收的经过作出说明，上诉人对征地依据的质疑缺乏依据。其次，在评估合法性方面，因采用协商及投票方式未能选定评估机构，征收部门通过公证抽签方式选定有资质评估机构，符合规范要求；因上诉人户拒绝配合评估，评估机构采用参照评估方式进行评估亦无不当，也未遗漏上诉人户的批准面积，上诉人对于评估合法性提出的异议，均缺乏事实根据，且与在案证据不符。再次，在补偿内容方面，被诉决定所采用的标准系由闵行区政府依法统一制定并公布，最终采用房屋产权调换方式补偿安置上诉人户，符合《暂行规定》等规范性文件的要求，且未损害上诉人户的安置利益。最后，关于上诉人诉称的余某和周某户籍均在XX村XX号，不应认定为被征收房屋在册人口等问题，本院认为，被诉决定并未涉及该户在册人口的认定，故关于被征收房屋在册人口的问题并非本案的审查范围。上诉人对此有异议的，可通过其他途径解决。据此，上诉人的上述异议均不能成立，本院不予支持。对于上诉人提出的附带审查规范性文件诉请，本院认为，该请求实质系对于文件中关于土地使用权基价和价格补贴标准合理性的异议，而该问题并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件附带审查范围，原审法院对此不予审查，并无不当。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，原审法院予以判决驳回并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人周和余负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  陈根强审判员  宁 博二〇二一年二月二十四日书记员  贾 菁附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……