河南省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）豫民终907号 上诉人(一审被告)：河南丰晋升置业有限公司,住所地河南自贸试验区（郑东）商务外环路5号20层2001号。 法定代表人：代秀梅，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：种泉清，河南昊中律师事务所律师。 委托诉讼代理人：丰晓萌，河南国基律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：睢县人民政府,住所地河南省睢县凤城大道1号。 法定代表人：曹广阔，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：赵祖强，河南平民律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵鹏，北京大成律师事务所律师。 上诉人河南丰晋升置业有限公司（以下简称丰晋升公司）因与被上诉人睢县人民政府（以下简称睢县政府）确认合同效力纠纷一案，不服河南省商丘市中级人民法院（2019）豫14民初230号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月4日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人丰晋升公司的委托代理人种泉清、丰晓萌，被上诉人睢县政府的委托代理人赵祖强、赵鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 丰晋升公司上诉请求：撤销一审判决，驳回睢县政府的诉讼请求。诉讼费用由睢县政府承担。事实和理由：一、一审法院单方面认定涉案承诺书割裂于国有土地出让行为，主观认定其已成立并具有法律效力，属于认定事实错误。１、涉案承诺书系丰晋升公司在国有土地拍卖过程中出具的要约，非独立土地出让合同之外的合同。２、承诺书所涉事项既未在拍卖公告中公开，也未在丰晋升公司竞拍成功后将其写入国有土地出让合同中，更未达成其他书面协议条款。根据国有土地使用权出让应当签订书面合同的相关法律规定，涉案承诺书所涉事项因欠缺合同成立的书面形式要件而未成立。３、涉案承诺书第三条明确约定：具体事项以县房屋征收与补偿中心协定为准。至今睢县房屋征收与补偿中心未与丰晋升公司就涉案《承诺书》事项进行协商，也未达成任何书面协定。二、涉案承诺书即使成立，也因磋商程序及内容违法应依法认定为无效。1、承诺书的内容违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法规的强制性规定，将属于政府的拆迁安置义务转嫁给丰晋升公司。2、承诺书的内容和出具程序违反了物权法关于公开竞价程序的强制性规定。3、承诺书的内容违反了民法的公平原则，如支持涉案承诺书的内容，则丰晋升公司购买涉案土地所支付价款是土地评估价的3倍，是同期周边地价的5倍。4、承诺书违反国土资源部有关国有建设用地出让时必须“净地”出让的规定。5、将签订承诺书作为签订国有土地出让合同的前置条件违反了各地政府的相关规定。三、原审判决适用法律错误。如涉案承诺书是独立存在的合同，其性质则为无偿赠与合同，在丰晋升公司已经明确撤销该无偿赠与的情况下，原审判决丰晋升公司继续履行该合同，属于适用法律错误。四、原审判决违反了公平原则。1、丰晋升公司已经遵守诚信原则尽力履行了部分赠与及承诺。2、由于情势变更，丰晋升公司现在已经无能力再继续履行赠与承诺。3、睢县政府在其所需安置房只有19000平方米的情况下，要求丰晋升公司无偿提供35000平方米的房屋，剩余的作为政府额外收入，其诉求显失公平，不应得到全部支持。 睢县政府辩称：一、涉案承诺书是丰晋升公司根据睢县政府的要求作出的承诺，并非其发出的要约，双方基于承诺书的合同关系已经成立。二、承诺书为涉案土地使用权出让合同的组成部分，原审判决对此予以认可。丰晋升公司履行承诺书中给付义务的唯一条件是其成功竞得涉案土地使用权。睢县政府是涉案土地使用权的出让主体，承诺书与《国有建设用地使用权出让合同》中出让人的权利义务均由睢县政府享有和承担。该承诺书属于合同法规定的书面形式，与《国有建设用地使用权出让合同》共同构成涉案土地使用权出让合同的整体。三、承诺书不违反任何法律法规的效力性强制性规定，合法有效，丰晋升公司应按《承诺书》履行义务。1、承诺书已向所有参与竞拍者公开，涉案土地使用权拍卖完全符合公开竞价的要求。承诺书内容未写入拍卖公告不影响其合同效力。2、丰晋升公司自始明知涉案土地的拆迁安置成本需由土地受让人承担，承诺书是丰晋升公司自愿出具，符合公平原则。如不支持涉案承诺书的内容，则对其他竞拍者不公平。3、由丰晋升公司承担涉案土地的拆迁安置成本符合权利义务对等原则。承诺书不存在任何损害社会公共利益情况。4、丰晋升公司依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》认为承诺书无效的理由不能成立。承诺书的内容并未违反国土资源部关于“净地”出让的规定，且国土资源部出台的规定属于部门规章，不应对合同效力产生影响。四、丰晋升公司签署承诺书的目的是参加涉案土地使用权的竞拍进而获得土地使用权，其明知承诺书中的义务系土地使用权出让对价的一部分，并非无偿赠与。五、本案不存在情势变更的情形，丰晋升公司应自行承担商业风险。综上，丰晋升公司的上诉请求没有任何事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。 睢县政府向一审法院起诉请求：一、判令丰晋升公司履行《承诺书》中承诺的交付房产义务［即丰晋升公司将在睢县开发建设睢出2014-14号国有建设用地（睢州大道南侧，中央大街西侧，解放路北侧）中先期建设位于××道××规划路（老教学楼东侧规划路）东侧5000平方米的商铺（自西向东按批准的建设设计正常层数计算）和位于××路××商铺××南端高层住宅无偿移交睢县××作为回迁安置房］及支付安置补偿费100万元及利息；二、本案诉讼费及相关费用由丰晋升公司承担。 一审法院认定事实：2014年3月17日，睢县政府以睢政土［2014］20号《关于出让睢出2014-14号宗地国有建设用地使用权的批复》批准对位于睢县××街××解放路北侧、睢州大道南侧的宗地出让，折合73.74亩，出让土地用途为居住用地，兼容商业设施。睢县国土资源局于2014年3月26日在中国土地市场网发出睢告字［2014］10号拍卖出让公告。申请参与竞买期间，睢县政府要求所有参加竞买者都必须给睢县政府出具一份《承诺书》：“为支持睢县城市建设，援助县政府拆迁安置工作，我方若能成功竞得睢出2014-14号宗地（××道××中央大街西侧、解放路北侧）的国有建设用地权，将郑重承诺：一、在开发建设时，先期建设位于××道××规划路（老教学楼东侧规划路）东侧5000平方米的商铺（自西向东按批准的建筑设计正常层数计算）和位于××路××商铺××南端高层住宅，无偿移交给县政府作为回迁安置房。后期按规划建设其他建筑。二、除成交价款外，另向县政府交纳1500万元人民币作为拆迁安置补偿等费用。三、具体事项以与县房屋征收与补偿中心协定为准。特此承诺”。丰晋升公司作为申请参与的竞买人按要求于2014年4月15日出具了落款日期为2014年4月10日的承诺书。丰晋升公司按拍卖程序参加竞拍，以108807539元成功拍得该宗地的建设用地使用权，并于2014年4月16日签订了《成交确认书》，于2014年4月29日与睢县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，丰晋升公司分批交付了土地出让金，睢县国土资源局将土地交付丰晋升公司用于老睢中旧城改造项目建设。 根据2014年4月15日出具的承诺书，丰晋升公司分别于2014年12月9日（1000万）、2015年12月30日（200万）、2016年8月2日（200万）分三次交付1400万元，下余100万元及房产没有交付。2017年10月16日，丰晋升公司以项目因多种因素导致经营指标和财务状况严重恶化、资金链近乎断裂为由向睢县政府老睢中旧城改造建设指挥部发出《河南丰晋升置业有限公司关于撤销无偿赠与承诺的函》，同日向睢县政府发出《河南丰晋升置业有限公司关于撤销无偿赠与承诺的函》。2018年6月26日，丰晋升公司向老睢中旧城改造指挥部发出《关于不再履行安置承诺的函》，同日向睢县政府发出《关于不再履行安置承诺的函》。睢县政府认为承诺书所涉房产具备实际交付条件，要求丰晋升公司履行承诺书。本案当事人围绕涉案承诺书是否应该继续履行发生纠纷后起诉至法院。 一审法院认为，丰晋升公司在明知睢县政府要求的情况下出具承诺书，无受胁迫、欺诈等情形。丰晋升公司的行为属于商事行为,该承诺书内容表述明确具体，是当事人的真实意思表示，睢县政府所处分财物未侵害他人合法权益，该承诺内容不违反法律禁止性强制规定；涉案承诺属于以签订涉案国有土地建设用地使用权出让合同为条件的另一合同约定，丰晋升公司通过承诺方式为自己设定义务，睢县政府接受该承诺，该承诺为有效合同，对当事人发生法律效力，应予履行。 关于睢县政府主张丰晋升公司就剩余100万元拆迁安置补偿费支付利息问题，因承诺书并无利息的约定，加之丰晋升公司涉案项目经营状况，故对睢县政府的该部分请求不予支持。判决：一、丰晋升公司于本判决生效之日起三十日内履行承诺书中承诺的在睢县开发建设睢出2014-14号国有建设用地（睢州大道南侧，中央大街西侧，解放路北侧）中先期建设位于××道××规划路（老教学楼东侧规划路）东侧5000平方米的商铺（自西向东按批准的建设设计正常层数计算）和位于××路××商铺××南端高层住宅无偿移交给睢县人民政府作为回迁安置房；二、丰晋升公司于本判决生效之日起十日内向睢县政府交纳下余拆迁安置补偿等费用100万元；三、驳回睢县政府的其他诉讼请求。案件受理费326800元，保全费5000元，总计331800元，由丰晋升公司负担。 本院二审查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：参加涉案2014-14号宗地国有建设用地使用权竞拍的另两个公司即河南融科智地房地产开发有限公司、商丘市三友置业有限公司均签订有与丰晋升公司所签承诺书内容相同的承诺书。 本院认为，根据丰晋升公司的上诉理由及睢县政府的答辩意见，结合具体案情，本案的争议焦点为：一、涉案承诺书的性质认定。二、涉案承诺书是否成立。三、涉案承诺书的效力认定。四、关于本案诉讼请求的具体处理。 一、关于涉案承诺书的性质问题。根据涉案承诺书的内容，丰晋升公司如成功竞得涉案2014-14号宗地，除支付土地出让金外，还须另行向睢县政府无偿移交5000平方米商铺及30000平方米住宅作为回迁安置房，交纳1500万元作为拆迁补偿安置费用。该义务数额巨大，虽未载于国有土地使用权出让合同中，但属于国有土地出让合同的实质性内容，应为出让合同的重要组成部分。故对于丰晋升公司认为该承诺为单方无偿赠与合同的上诉理由，不予支持。另外，涉案承诺书系丰晋升公司应睢县政府之要求所签订，从内容上看属于丰晋升公司同意向睢县政府履行义务的一种答复，符合合同法关于承诺的相关规定，且该承诺书已到达睢县政府，故对于丰晋升公司主张涉案承诺书为要约的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 二、关于涉案承诺书是否成立的问题。首先，该承诺书第三条约定：“具体事项以县房屋征收与补偿中心协定为准。”结合承诺书的前两条约定以及从该条约定的文义上理解，“具体事项”是指为履行承诺书的前两项义务中涉及的实际操作问题，以与“县房屋征收与补偿中心协定为准”，并未显示如不与县房屋征收与补偿中心就“具体事项”签订协议，该承诺就不成立等意思表示。其次，涉案承诺书与《国有建设用地使用权出让合同》从形式上讲，均符合《中华人民共和国合同法》第十一条关于书面形式的定义，睢县政府虽将竞得涉案2014-14号宗地国有建设用地使用权所应当履行的合同义务通过分别签订承诺书及《国有建设用地使用权出让合同》两个文书进行设定，方式上的确不妥当，但目前并未有相关法律行政法规效力性强制规定对此进行禁止，故对丰晋升公司认为其未就“具体事项”签订协议且涉案承诺书所涉事项因欠缺合同成立的书面形式要件而未成立的上诉理由，本院不予支持。 三、关于涉案承诺书的效力问题。1.涉案承诺书为附条件的承诺，生效条件为“成功竞得睢出2014-14号宗地（××道××中央大街西侧、解放路北侧）的国有建设用地权”。本案中，丰晋升公司已经成功竞得该地块的国有建设用地使用权，则该承诺生效。2.涉案承诺书未违反相关法律、行政法规的效力性强制规定，未侵害社会公共利益。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法若干问题的解释〉（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制规定。本案中，每个参与竞拍者都签订了相同内容相同形式的承诺书，承诺书的内容对拍卖方和竞拍方来说都是公开的，且均对取得涉案2014-14号宗地国有建设用地使用权参与了公开竞价。所有竞拍者在拍卖会上进行报价时，应当将承诺书中所约定的义务计入竞拍涉案2014-14号宗地的成本进行考量，参与竞拍者完全可以综合整体情况自主决定是否接受，从程序上讲对所有参与竞拍者都是同等对待、公开竞价，不存在有违公平、公正之情形。如否认该承诺书的效力，会导致对其他竞拍者不公平的后果。3.对于睢县政府为了履行国有土地上房屋征收的补偿安置义务，通过签订涉案承诺书的方式从竞拍人处筹措安置房及补偿款是否合法的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未有禁止性的强制规定。故，对于丰晋升公司认为涉案承诺书违反物权法关于公开竞价程序的强制性规定、违反拆迁安置行政法规的强制性规定、违反国土资源部有关国有建设用地出让时必须“净地”出让的规定应认定无效等上诉理由，均不予支持。 四、关于本案具体诉讼请求的处理。涉案承诺书成立并生效，丰晋升公司应全面履行自己的合同义务，故原审法院判决丰晋升公司履行该承诺书中约定的第一项、第二项义务并无不当。至于丰晋升公司认为睢县政府延期交地或应当返还土地出让金等上诉理由，其未提出具体的反诉请求，本案不予审理。 综上所述，丰晋升公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费326800元，由河南丰晋升置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张同仁 审 判 员 于保林 审 判 员 荆向丽 二〇二一年二月三日 法官助理 董亚伟 书 记 员 宁文煜