重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 (2021)渝0241行初2号 原告杨国胜农村土地承包经营户。 代表人杨国胜，男，土家族，1953年6月10日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托诉讼代理人刘秦飞，重庆恩杜律师事务所律师。 委托诉讼代理人田亚，重庆恩杜律师事务所律师。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241MB1915376D。 法定代表人曾静，该局局长。 委托诉讼代理人高峰，该局工作人员。 委托诉讼代理人杨斯棋，重庆春雨律师事务所律师。 第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：12500241320349498P。 法定代表人滕勇华，该中心主任。 委托诉讼代理人白果，该中心工作人员。 原告杨国胜农村土地承包经营户请求确认被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局、第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心强制征收土地行政行为违法一案，原告于2020年12月2日向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月5日立案后，依法向被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局、第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心送达了起诉状副本、应诉通知书、开庭传票等相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2021年1月28日公开开庭审理了本案。原告杨国胜农村土地承包经营户代表人杨国胜及委托诉讼代理人刘秦飞、被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局的委托诉讼代理人高峰、杨斯棋（其机关负责人未出庭，但向本院提交了说明），第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心的委托诉讼代理人白果到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，因修建秀山县城至清溪场镇快速通道工程项目，2019年4月10日，被告派工作人员丈量了原告的三处承包地，并发放了编号为919、982、986的三张《通知》给原告，三张《通知》显示被征收的土地面积共计1.405亩。在该《通知》上没有被告盖章、工作人员及丈量人员签字，只有原告签字。被告未与原告签订任何书面征地协议，也未明确征地补偿安置标准，未告知原告征收土地的补偿标准及具体费用。被告与重庆银行工作人员以上门登记原告身份证并办理重庆银行卡的方式于2019年10月18日以代发工资的名义通过重庆银行向原告支付了52547元，青苗补偿费以现金方式发放给原告。被告在征收土地之前未取得征地批文、未公告《土地安置补偿方案》，在本次征地过程中被告违反法定程序。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局辩称，原告请求人民法院确认被告强制征地未公告违法的诉讼请求不能成立。首先，根据《土地管理法》第四十七条第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”由此可见，征收土地的主体是县级以上人民政府，应由其进行公告，而非被告。因此，原告起诉确认强制征地未公告违法，应当以县政府为被告。其次，原告的请求涉及两个不同层级的行政主体的行政行为，如果起诉征收土地的公告未公告，应起诉县政府。如果诉请确认被告未公告征地补偿安置方案，原告只能起诉被告，与本案第二被告无关。原告显然不应将不同的行政主体实施的不同的行政行为作为同一行政案件提起诉讼。最后，根据《政府信息公开条例》，秀山土家族苗族自治县人民政府发布了《关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地的公告》及经其批准的《补偿安置方案》，上述公告均已按规定进行公示并在重庆市规划和自然资源局官网上进行了公告，符合相关规定，并不存在强制征地未公告的情形。故原告的诉讼请求既无事实依据，又无法律依据，原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心庭审中称与被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局答辩意见一致。 原告为证明其主张，在举证期限内提交了以下证据： 第一组证据：919号《通知》、982号《通知》、986号《通知》，证明目的：919号《通知》征收土地面积为1.323亩，982号《通知》征收土地面积是0.046亩，986号《通知》征收土地面积是0.036亩，共计1.405亩。 第二组证据：重庆银行个人客户明细单、重庆银行交易明细清单，证明：2019年10月18日以代发工资的名义支付原告52547元。 第三组证据：《农用土地承包经营权证书》，证明：原告系被诉土地承包经营权人。 被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局为证明其作出的行政行为合法，在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：《重庆市人民政府关于秀山县建设县城至清溪场镇快速通道公路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕2165号）、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地的公告》，证明：1、重庆市人民政府于2019年12月27日批复同意征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组集体农用地30.3149公顷。该征地批复中已包含原告所在的凉亭村高梁湾组的0.9951公顷土地。2、秀山土家族苗族自治县人民政府在收到该征地批复后，于2020年1月15日将征收土地的批准机关、时间及批准文号，批准征地的范围，征收土地的用途及有关事项进行了公告。 第二组证据：《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（秀山规资征补公〔2020〕21号）及附件、《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地补偿安置方案的批复》（秀山府〔2020〕197号），证明：1、被告已就案涉被征收土地的安置补偿事宜编制了安置补偿方案，并于2020年3月12日进行了公告。2、经公告无异议后，秀山土家族苗族自治县人民政府于2020年3月31日批复同意该安置补偿方案。 第三组证据：征地原始记录表三张、《乌杨街道清溪快速路项目凉亭村高梁湾组土地征收付款表》，证明：1、被告于2019年4月10日对原告的承包地进行了丈量统计，原告已签字确认其被征收土地的面积。2、原告已于2019年10月15日领取征地补偿款52547元，原告对丈量土地面积及补偿金额未提出异议。 第四组证据：渝府地〔2019〕2165号-秀山土家族苗族自治县-33.1622公顷网页打印件及公示照片，证明：案涉征地公告及补偿方案已经进行了公告。 第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心未提交证据，并在庭审中称与被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局提交证据一致。 经庭审质证，被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局对原告提交的证据质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但达不到原告的证明目的，反而可以证明被告对原告土地丈量后原告未提出异议。对第二组证据的真实性无异议，反而能够证明原告在领取了被告支付的款项后也没有提出异议。对第三组证据的三性无异议。 第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心在庭审中陈述其对原告提交的证据质证意见与被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局的质证意见一致。 经庭审质证，原告对被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局提交的证据质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但是不能达到其证明目的，反而证明了被告方在丈量补偿过程中没有取得批复，从时间上来看被告方是先违法征地，后补办手续。对第二组证据的质证意见与对第一组证据的一致，原告当时并不是没有提出异议，而是不知情。对第三组证据的真实性无异议，对金额数值无异议，但是对金额的具体情况有异议。对第四组证据的真实性无异议，但所有网页打印的文件以及现场公示的照片都发生在补偿之后，所以恰恰证明了被告征地行为是违法的。 经庭审质证，第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心对被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局提交的证据质证意见为：对所有证据均无异议。 经庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据认证如下： 原告举示的证据真实、合法，且与本案相关联，能证明其承包经营的土地被被告进行征收，面积共计1.405亩，被告通过代发工资的名义向原告转账支付52547元的事实，本院予以采信。 被告举示的证据虽真实，且与本案相关联，但其在征收原告的承包经营地之前秀山土家族苗族自治县人民政府尚未依法发布征地公告，故达不到其征收程序合法的证明目的。 经审理查明，原告杨国胜农村土地承包经营户系案涉三块承包经营地的承包经营权人。2019年4月10日，因修建秀山清溪场镇快速通道公路工程，被告及第三人派工作人员对原告的承包经营地进行了丈量，并发放编号919《通知》、编号982《通知》及编号986《通知》给原告。编号919《通知》载明：“凉亭村高梁湾组，土地承包经营户杨国胜：实施（秀山县城至清溪场镇快速通道）工程项目，你户承包地被工程项目征收，经实际丈量测算出你户被征土地面积为：1.323亩，共一块。注：种玉米60㎡。”编号982《通知》载明：“凉亭村高梁湾组，土地承包经营户杨国胜：实施（秀山县城至清溪场镇快速通道）工程项目，你户承包地被工程项目征收，经实际丈量测算出你户被征土地面积为：0.046亩，共一块。注：退耕还林地。”编号986《通知》载明：“凉亭村高梁湾组，土地承包经营户杨国胜：实施（秀山县城至清溪场镇快速通道）工程项目，你户承包地被工程项目征收，经实际丈量测算出你户被征土地面积为：0.036亩，共一块。”该三份《通知》上既无被告单位盖章，也无相关工作人员签字。2019年10月18日，秀山土家族苗族自治县乌杨街道凉亭村民委员会以代发工资名义通过重庆银行向杨国胜转账52547元作为征收原告三块承包地的补偿款，在发放该土地补偿款之前，原、被告未就征地补偿事宜进行协商，也未告知原告征收土地的补偿标准。 另查明，2019年12月27日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于秀山县建设县城至清溪场镇快速通道公路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕2165号）同意征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组集体农用地30.3149公顷。2020年1月15日，秀山土家族苗族自治县人民政府作出《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地的公告》将征收土地的批准机关、时间及批准文号、批准征地的范围、被征地所有权人、地类及面积、征收土地用途、征地补偿标准及农业人员安置途径等有关事项进行了公告。2020年3月12日，秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局作出《秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（秀山规资征补公〔2020〕21号）并公告了该安置补偿方案。2020年3月31日，秀山土家族苗族自治县人民政府作出《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地补偿安置方案的批复》（秀山府〔2020〕197号）批复同意该安置补偿方案。 还查明，2019年8月20日，中共秀山土家族苗族自治县委机构编制委员会作出《中共秀山土家族苗族自治县委机构编制委员会关于印发县规划和自然资源局下属事业单位机构编制方案的通知》（秀山委编委〔2019〕92号），其附件3载明：“经县委编办审核，2019年第2次县委编委会议审定，设立秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心，为县规划自然资源局管理的公益一类正科级事业单位。” 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序审批后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……。依照上述规定，市、县人民政府和其土地行政主管部门系法定征收主体。本案中，原告的部分承包地在秀山县城至清溪场镇快速通道建设工程项目中被征收，故原告与该征收行政行为具有法律上的利害关系，其系本案适格原告。因秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局系秀山县城至清溪场镇快速通道工程项目土地征收实施主体，故秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局系本案适格被告。秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心系隶属于秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局部门的事业单位，其并非行政机关，而是政府下辖的事业单位，其不行使行政职权，故非本案适格被告；鉴于其参与了案涉土地征收工作，故其只能作为第三人参与诉讼。 本案中，原、被告及第三人对在秀山土家族苗族自治县人民政府未发布征地公告前（秀山县城至清溪场镇快速通道建设工程项目），被告及第三人就对原告的1.405亩土地实施了丈量征收，秀山土家族苗族自治县乌杨街道凉亭村民委员会以代发工资名义通过重庆银行向杨国胜转账52547元的事实无争议。争议焦点为：在秀山土家族苗族自治县人民政府发布征地公告前，被告及第三人强制征收原告的部分承包土地行为是否合法。下面予以评述： 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……。《征收土地公告办法》第十四条规定：未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。根据上述规定，可看出征地程序顺序是：先依法报批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施，再由县级以上人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案报县级以上人民政府批准后，由该土地行政主管部门组织实施。在土地征收程序中，征收公告至关重要，是土地征收工作的必经程序之一，也是保障被征收人知情权的重要途径，同时也是被征收人能够及时维权，取得合理补偿的保障。本案中，从被告举示的证据看，2019年4月10日，被告及第三人将原告的三块承包地共计1.405亩予以丈量征收。2019年10月18日，秀山土家族苗族自治县乌杨街道凉亭村民委员会以代发工资名义通过重庆银行将52547元转入杨国胜银行账户中。2019年12月27日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于秀山县建设县城至清溪场镇快速通道公路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2019〕2165号）。2020年1月15日，秀山土家族苗族自治县人民政府发布了《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收清溪场镇沙南村望乐组等2个镇（街道）7个村（居委）21个组部分集体土地的公告》。上述事实表明，被告在县人民政府未发布征地公告前，就强制丈量征收了原告部分承包土地，其行为不符合法定程序。虽然秀山土家族苗族自治县乌杨街道凉亭村民委员会以代发工资名义单方将52547元作为土地征收补偿安置款打入杨国胜银行账户，但杨国胜并未与被告签订征收补偿协议，其不能代表当事人已经认可行政机关的行为。 综上所述，原告诉称被告强制征收其土地的行政行为违法的事实理由成立，其请求确认被告征收其土地行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局强制征收原告土地的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  白 云 人民陪审员  糜良政 人民陪审员  曾凡伟 二〇二一年二月二十二日 法官 助理  龙 羽 书 记 员  李澄毅