山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1964号 上诉人（原审原告）曲洪军，男，1968年4月12日出生，汉族，住龙口市。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 委托代理人刘颖，北京市农权律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告)龙口市人民政府，住所地龙口市港城大道1001号。 法定代表人吕波，市长。 被上诉人（原审被告)龙口市自然资源和规划局，住所地龙口市港城大道364号。 法定代表人赵宪明，局长。 曲洪军因诉龙口市人民政府、龙口市自然资源和规划局土地征收补偿一案，不服烟台市中级人民法院于2020年7月24日作出的(2019)鲁06行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告主张的房屋和承包经营的土地位于龙口市××镇××村（以下简称曲谭村）。2006年11月1日，曲谭村两委会纪要载明：针对2006年10月28日村民代表会议，同意收回村民土地，终止村民土地经营合同，将土地流转给南山集团经营的会议精神。今天两委会讨论确定收回土地和地上附着物补偿款项等事宜。具体会议内容如下：（一）经曲谭村两委及村民代表决定，为了曲谭村的下一步发展，将曲谭村村民的所有土地收回，全部流转给南山集团经营。（二）南山集团将补偿款一次性支付到曲谭村村委的账户上后，由村委根据村民代表会议决定的补偿款发放意见，再结合各家实际情况进行发放。2007年4月7日，曲谭村两委会议纪要载明：（一）给曲谭村召开村民代表会后，村民代表同意为实现“联手共建新农村”的目标，决定曲谭村与南山村合并，两委认同村民代表决定。（二）南山集团按照现市场价格与村民协商房屋补偿款价格，并支付补偿款。（三）曲谭村旧住宅由村民自行拆除，南山集团负责拆除工作后垃圾清理工作。村委应督促村民的拆除工作，争取于2008年年底完成村民房屋的拆除工作。（四）曲谭村村民将入住南山集团建设的居民小区-新泰小区，入住时间等另行通知。 原告主张其承包经营的土地一直经营至2007年，自2008年开始未能继续耕种；后原告搬离曲谭村，房屋被拆，原告现仍持有涉案权属证明文书。2007年春天，原告领款30000元，2009年下半年，原告领款2625元，款项性质双方说法不一，原告称不知道是什么款；被告称为土地附着物和房屋补偿款。 2009年9月1日，原龙口市国土资源局作出龙国土资征告字[2009]第53号征地公告书，载明：拟征地单位为龙口市人民政府；拟征地用途为商业、住宅；拟征地位置为徐福镇曲谭村；拟征收面积为44.2718公顷，全部为建设用地。2010年1月4日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]7号关于龙口市2009年第十一批次城市建设用地的批复，同意征收龙口市下丁家镇等3个镇集体建设用地677842平方米，用于城市建设。2010年9月14日，原龙口市国土资源局作出的龙国土资征告字[2010]第79号征地告知书，载明：拟征地单位为龙口市人民政府；拟征地用途为工业用地；拟征地位置为徐福镇曲谭村；拟征收面积为17.6010公顷，全部为农用地。2010年12月7日，山东省人民政府作出的鲁政土字[2010]1745号关于龙口市2010年第十四批次城市建设用地的批复，同意征收龙口市徐福镇和诸由观镇218667平方米农用地转为建设用地，用于城市建设。 原告主张的房屋和承包经营的土地位于上述征收土地范围内。诉讼中，被告主张其2009年实施土地征收时，曲谭村被征收土地为净地。曲谭村委于2019年10月3日出具《情况说明》二份，一份主要内容为：2006年11月份，经两委及村民代表决定将所有土地收回，全部流转给南山集团经营，南山集团将所涉地上的果树、附着物、土地等所有项目补偿款一次性支付到我村委；2007年3月份，我村委根据所涉村民的种植情况、家庭情况分别发放了地上附着物补偿款、土地补偿款，所有村民自愿领取了补偿款，并将土地交回村委，至此我村村民的土地经营合同与村委全部终止。另一份主要内容为：2007年4月，我村召开村委两委会、村民代表会后，决定与南山村合并，同年，南山集团于2008年、2009年先后按照当时市场价格与村民协商确定房屋拆除补偿价格，并支付补偿款；2008年11月份，我村村民陆续入住东海新建的居民小区-新泰小区，旧住宅由村民自行拆除，至2009年3月，我村旧住宅已全部拆除完毕。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。根据本案查明事实，2006-2007年间曲谭村两委会议决定，终止村民土地承包经营合同，由村委收回村民经营土地，决定曲谭村与南山村合并，由南山集团按照市场价格与村民协商房屋补偿并支付补偿款；曲谭村民房屋由村民自行拆除。后，曲谭村民包括涉案原告在内的房屋和承包土地上的附着物清除。审理中，原告认可其起诉所涉土地自2008年起不再耕种，后搬离曲谭村，房屋被拆，而本案双方诉争的被告征收土地行为发生在2009年9月至2010年期间。因此，原告依据被告2009年9月之后的土地征收行为要求补偿其之前被清除的房屋和承包地上附着物的财产损失没有事实根据，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，对于原告的起诉，依法应当裁定驳回。 另，2007年曲谭村经过民主决议，委托南山集团进行建设的行为，是村民委员会根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定行使村集体事务管理权进行自治管理，亦不属于行政行为。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回原告曲洪军的起诉。 曲洪军不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，改判支持其原审诉讼请求。主要理由如下：1.被上诉人征收了上诉人的房屋，其应依法履行补偿安置职责。原审法院在庭审过程中要求被上诉人按照征收时和当前的标准作出两套安置补偿方案，说明原审法院庭审中已认定被上诉人应当履行安置补偿义务，其现裁定驳回上诉人的起诉有失公正。2.曲谭村村委在无村民会议授权的情况下，于2019年10月3日出具两份《情况说明》，该两份说明内容与事实不符，且系被上诉人在原审诉讼过程中收集，不应作为定案依据。实际上，曲谭村村委会和村民代表会议无权作出涉案土地收回流转第三方以及将曲谭村并入南山村的决定，曲谭村从未就此召开合法有效的村民代表会议。上诉人也从未收到涉案房屋补偿款。3.原审法院审理本案严重超过了法定期限，程序违法。 被上诉人龙口市人民政府向本院提交书面答辩意见称:1.在征收前，上诉人的房屋已经自行拆除，在征收范围内已无财产可以进行安置补偿，被上诉人不应对其承担补偿安置职责。2.曲谭村村委出具的两份关于土地和房屋的情况说明是真实有效的。曲谭村近90%的村民并入南山村，居住在南山集团建设的新泰小区，与原南山村民享受同等的福利待遇，并村体现了曲谭村村民的真实意愿。在村庄合并过程中，村民的房屋及承包地的补偿已按照合并政策履行完毕。至于在整村搬迁过程中，曲谭村、南山村以及南山集团按照何种程序、按照何种安置补偿标准进行村庄合并并非本案审查范围。上诉人如认为整村搬迁过程中其合法权利受到损害，其应向侵权人提起民事诉讼，而非提起本案行政诉讼。3.曲谭村和南山集团并非本案的当事人或证人，被上诉人提供的曲谭村和南山村关于村庄合并的相关证据并没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定。4.行政补偿和赔偿案件可以进行协调，原审法院要求被上诉人提供两套补偿安置方案系为调解案件作参考，并非认定被上诉人应履行补偿安置职责。 被上诉人龙口市自然资源和规划局答辩意见同龙口市人民政府。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院认为，行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。本案中，上诉人起诉请求被上诉人对其房屋和承包地履行征收安置补偿职责。但经审查，2006-2007年间曲谭村两委会议决定，终止村民土地承包经营合同，将土地流转给南山集团经营，南山集团支付土地和地上附着物补偿款到曲谭村村委的账户后，由村委向各户进行发放；决定曲谭村与南山村合并，由南山集团按照市场价格与村民协商房屋补偿并支付补偿款；曲谭村村民房屋由村民自行拆除。后，曲谭村村民包括涉案上诉人在内的房屋和承包地上的附着物被清除。上诉人承包地上附着物的清除及房屋的拆除并非被上诉人行政行为所致。 诚然，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条、当时有效的《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费；其中，地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者。但是，本案所涉承包地上诉人自2008年起不再耕种；被上诉人征收涉案集体土地之前，上诉人已搬离曲谭村，房屋被拆除。原审庭审中上诉人认可领款的事实，结合被上诉人提交的上诉人房屋作价发放表及曲谭村村委会出具的《情况说明》，能够证明上诉人当时已对涉案房屋进行了处分。上诉人依据被上诉人于2009年9月之后作出的土地征收行为要求补偿其之前承包地上附着物及被拆除的房屋损失没有事实根据。原审法院认定其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的法定起诉条件，并无不当。上诉人关于被上诉人应对其承担补偿安置职责的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 上诉人还主张被上诉人在原审诉讼过程中收集的证据不能作为定案依据。对此，本院认为，行政诉讼过程中被告不得自行收集证据规则源于行政程序法上的“先取证，后裁决”，实质是要求被告在作出行政行为后不得再自行取证或不得擅自取证。本案所诉系行政机关不作为，属于一种消极的行为方式，行政机关一般情况下不可能像行政作为那样在作出行政行为前的行政执法中主动调查取证，在证据充分的基础上形成行政裁决，而只能在原告起诉后，才有可能去收集、补充有关证据材料。故，上诉人的上述主张，于法无据，本院不予支持。上诉人对原审审限问题亦提出异议。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定，“在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限。”本案中，双方当事人均同意对涉案纠纷进行协调，故原审法院进行协调的时间应从审限中予以扣除。上诉人关于原审法院超出审限程序违法的主张，亦不能成立，本院不予支持。此外，本案审查对象为被上诉人是否应对上诉人承担补偿安置职责，至于曲谭村土地收回流转第三方以及将曲谭村与南山村合并是否合法，并非本案审查范围，本院不予评判。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人曲洪军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 晖 审 判 员  韩 勇 审 判 员  蒋炎焱 二〇二一年二月三日 法官助理  刘 美 书 记 员  孟 真