福建省福州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2021）闽01行赔终1号 上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区展进巷11号。 法定代表人周斌，局长。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 上诉人（一审原告）陈仕泳，男，1949年8月16日出生，汉族，住福州市仓山区。 上诉人（一审原告）王丽华，女，1956年2月12日出生，汉族，住福州市仓山区。 上诉人福州市仓山区城市综合执法局、陈仕泳、王丽华因行政赔偿一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，（2019）闽0102行初40号行政判决确认，涉案房屋坐落于福州市仓山区，无产权证。福州市仓山区城市综合执法局（以下简称仓山执法局）曾认定涉案房屋属案外人陈仕楚所有，并向陈仕楚作出仓综执［2012］罚字第0000158号《行政处罚决定书》，责令其限期拆除上述房屋。陈仕楚以涉案房屋为陈仕泳所有要求仓山执法局撤销上述行政处罚决定书向法院提起诉讼，福州市中级人民法院于2016年12月29日作出（2016）闽01行再15号行政判决书，认定仓山执法局认定诉争房屋属陈仕楚建造证据不充分、属事实不清，依法判决撤销上述行政处罚决定书。庭审中，被告确认其于2015年10月8日拆除涉案房屋。原告不服被告强拆行为诉至一审法院，一审法院于2020年3月6日作出（2019）闽0102行初40号行政判决，确认被告仓山执法局于2015年10月8日对原告陈仕泳、王丽华位于福州市仓山区房屋作出的拆除行为违法。判决送达后，被告上诉。福州市中级人民法院于2020年7月10日作出（2020）闽01行终307号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。福州市中级人民法院（2016）闽01行再15号行政判决，认定涉案房屋的建设虽未获得建设工程规划许可证也未获颁产权证，但是该房屋属在集体土地上建造，对因历史原因形成的无产权房，行政机关在制定征收补偿方案时确定了相应的补偿标准。对涉案房屋的征收，建造人根据方案享有获得相应补偿的权利。另查明，2014年9月11日，福州市仓山区螺洲镇店前村民委员会出具《证明》，载明“兹有本村村民陈仕泳在2000年2月份在店前村螺洲街29号自建房屋一座81.06㎡房屋，由村集体批地并上交土地补偿费30元／㎡，此款由陈仕泳以及目前潘淑惠老人退休金每月50元扣回到2006年9月15日扣清此款”；2014年11月2日，福州市仓山区工商行政管理局向福州市仓山区陈仕泳冷作店颁发《营业执照》，载明“名称：福州市仓山区陈仕泳冷作店，经营场所：福州市仓山区螺洲镇店前螺洲街29号，经营者：陈仕泳……”。另，原告持有陈仕泳及其母亲潘淑惠向福州市仓山区螺洲镇店前村经济合作社补交的土地补偿费的《收款收据》和《店前村现金付出凭单》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告虽辩称涉案房屋系按照违法建筑予以拆除，但其据以拆除的依据已被生效法律文书撤销，故被告的辩称，一审法院不予采纳。根据原告提供的证据，原告陈仕泳、王丽华位于福州市仓山区房屋系因被告违法拆迁行为被毁损，该行为被已生效判决确认违法，被告依法应予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告已将涉案房屋拆除，客观上无法恢复原状，故被告应按照其行政行为对原告造成的直接损失给付原告相应的赔偿。本案中，原告的直接损失主要体现为被拆迁房屋的价值和房屋内物品损失。但原告仅提供了自己所列的财产清单作为赔偿依据，不能完全证实其所遭受的损失，被告在庭审中对原告所列清单虽提出异议，但未能提交不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故根据现有证据无法对原告经济损失的具体数额作出认定。因该房屋已被拆除，故被告应按照全面赔偿和公平合理的原则，根据实际情况对原告的经济损失进行详细核实，并结合该地区周边的实际情况以及赔偿标准对原告的财产损失承担赔偿责任。在对原告进行赔偿时，应遵照以下原则：1、赔偿范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。鉴于原告房屋已灭失，客观上已无法恢复原状，故原告要求恢复原状的诉请，一审法院不予支持。原告主张的精神损失及其他经济损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，故原告提出的该项请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》确定的赔偿范围，一审法院不予支持。原告提出的第四项诉讼请求超出行政赔偿诉讼审理范围。依据上述规定，被告对因违法强制拆除造成原告房屋等相关财产损失的，参照榕政综〔2015〕10号《福州市人民政府关于印发的通知》予以行政赔偿，确保原告因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，应不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。而“直接损失”的范围，应当包括房屋建造者应享有的房屋拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。也就是说，赔偿范围至少为被拆迁人按照拆迁补偿程序本可获得的全部补偿。2、赔偿方式。从切实保障集体土地上房屋建造者应享有的合法权益角度看，行政机关仍有参照榕政综〔2015〕10号《福州市人民政府关于印发的通知》提供产权安置房或者支付拆迁安置赔偿金的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权，进而保障被拆迁人所享有的实际居住权益。3、赔偿标准。为体现对违法拆除行为的惩戒，对被拆迁人的相应赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益。还应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合集体土地上房屋建造者实际情况，尽可能给予其必要、合理的照顾和安排，确保其享有的居住条件不降低、有改善。行政机关应积极与原告协商，如果难以达成一致意见，应及时作出行政赔偿决定，按照全面赔偿原则，对原告的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条的规定，一审判决责令被告福州市仓山区城市综合执法局在本判决生效之日起九十日内对原告陈仕泳、王丽华予以全面赔偿。 上诉人仓山区执法局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、案涉房屋系违法建设，不存在可以进行赔偿的合法权益。首先，尽管案涉房屋所涉的《行政处罚决定书》及《行政强制执行决定书》已分别被福州市中级人民法院的(2016)闽01行再14、15号行政判决撤销，但其撤销理由仅为上述《行政处罚决定书》及《行政强制执行决定书》的行政相对人错误(即行政相对人不应当为陈仕楚)，而未否认案涉房屋属于未经合法审批建造的建筑物，为此，案涉房屋属于违法建设。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。虽然本案所涉及的行政强制拆除行为被福州市中级人民法院(2020)闽01行终307号行政判决确认违法，但该判决仅确认行政拆除行为的程序违法，并不改变案涉房屋为违法建筑的事实。被上诉人的相关建设未取得任何合法审批，存在严重的安全隐患，违法建设事实是清楚的。未经审批的违法建设，属于违法行为的物化，不享有合法权益，本案被拆除的违章建筑不属于合法财产，不应予以赔偿，这一观点已经在(2018)最高法行申2400号等多份生效法律裁判文书中得到确认。故原则上，案涉房屋不应予以赔偿，一审判决依法应予撤销。二、即便案涉房屋应当予以赔偿，一审判决认定被上诉人有权选择产权调换方式对被拆除房屋进行赔偿，显然也是错误的。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”、第三十六条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理;(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。即便人民法院经审理认为案涉房屋被违法强制拆除，上诉人应当予以赔偿，也因案涉房屋被纳入相关房屋征收项目的征收范围内，被上诉人可以获得的行政赔偿应当以被拆除房屋按照相关房屋征收补偿方案的相关规定计算出的征收补偿安置权益为限。同时，因案涉房屋已经被拆除，客观上已经无法返还或者恢复原状，为此，本案显然应以支付赔偿金作为赔偿方式。再者，上诉人并非房屋征收部门，没有进行房屋产权调换的法定职权。而一审判决却认定被上诉人有权选择产权调换方式对被拆除房屋进行赔偿，明显与《中华人民共和国国家赔偿法》的上述规定相违背，也与客观事实相违背。故一审判决认定错误，应予撤销。综上，上诉人请求：1、撤销一审判决，依法驳回陈仕泳、王丽华的起诉；2、上诉费由陈仕泳、王丽华负担。 上诉人陈仕泳、王丽华不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院在判决中确认仓山执法局应对违法强拆上诉人陈仕泳、王丽华房屋损失予以赔偿，但参照榕政综〔2015〕10号《福州市人民政府关于印发的通知》予以行政赔偿，不符合法律规定。一审法院认为上诉人陈仕泳、王丽华主张的精神损失及其他经济损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，故其提出的该项请求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》确定的赔偿范围，未采用上诉人陈仕泳、王丽华提供的证据6、7、9违反法律规定。上诉人陈仕泳、王丽华的房屋未依法办理相关建设手续，也未取得房屋所有权证，但案涉房屋在城乡规划法实施前已纳入城市规划区，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。上诉人在一审庭审前向法庭提起附带规范性文件审查，《福州市人民政府关于东部新城拆迁补偿安置实施细则的批复》（榕政综［2007］289号）、榕政综〔2015〕10号《福州市人民政府关于印发的通知》违反上位法的规定不具有合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。上诉人请求：1、确认参照已经被清理废止的榕政综〔2015〕10号《福州市人民政府关于印发的通知》予以行政赔偿违法；2、请求二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定予以赔偿；3、对上诉人屋内财产损失给与符合上诉人损失情况的相应赔偿；4、一、二审案件受理费由仓山执法局承担。 上诉人陈仕泳、王丽华提交书面答辩状称，其对上诉人仓山执法局法无授权征地拆迁行政职能，严重超越法定职权，恶意串通螺洲镇政府副镇长林义印、工作人员陈秀和作伪证《证明》，张冠李戴，捏造事实对案外人陈仕楚进行违法行政处罚和行政强制执行，制造冤假错案，强征暴拆答辩人受宪法、法律严格保护的不动产赖以生存的房屋一案，已经被法院生效判决确认，上诉人仓山执法局没有向一审法院提交实施被诉行政强制行为的证据和依据，视为没有相应证据，判决确认被诉强制拆除行为违法，答辩人对一审法院作出的(2019）闽0102行赔初4号《行政赔偿判决书》判项无异议，但对判决要求上诉人仓山执法局参照《福州市人民政府关于印发的通知》(榕政综[2015]10号)给答辩人赔偿有异议。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送至本院。经审查，相关证据均经一审法院开庭质证。对一审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，生效的（2019）闽0102行初40号行政判决已经确认仓山执法局于2015年10月8日对陈仕泳、王丽华位于福州市仓山区房屋作出的拆除行为违法。故根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，上诉人陈仕泳、王丽华有权就仓山执法局涉案违法行政行为所造成的直接损失请求赔偿。 本案中，因上诉人陈仕泳、王丽华房屋已经灭失，客观上已无法恢复原状，一审法院关于仓山执法局应按照其行政行为对陈仕泳、王丽华造成的直接损失给付原告相应的赔偿的理由并无不当。因上诉人陈仕泳、王丽华提交的财产损失的证据系其单方制作，不能作为案涉房屋赔偿依据，仓山执法局应根据实际情况对陈仕泳、王丽华的经济损失进行详细核实，结合该地区周边的实际情况以及赔偿标准承担赔偿责任，并确保陈仕泳、王丽华因仓山执法局违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。上诉人陈仕泳、王丽华主张的精神损失及其他经济损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，一审法院不予支持，并无不当。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定适用前提是因集体土地被依法征收且未就被征收土地上房屋及其他不动产进行安置补偿。本案中，在案涉被拆除房屋所在地已经被依法征收，且已发布相关征收补偿安置实施方案情况下，上诉人陈仕泳、王丽华关于按国有土地上房屋征收标准予以赔偿的理由，不能成立。但出于对违法行政行为的惩戒，行政机关在确定行政赔偿标准与额度的过程中，应当充分考虑相关法律、法规和政策规定，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，尽可能给予上诉人陈仕泳、王丽华必要、合理的照顾和安排。 综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二一年二月二十六日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 朱嘉婧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。