吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）吉71行终16号 上诉人（原审原告）马明爽，男，满族，1985年3月20日出生，住广东省广州市天河区。 被上诉人（原审被告）吉林市市场监督管理局昌邑分局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人吕占福，局长。 委托代理人陈素娇，该局法规科科长。 委托代理人张颖，吉林恒正达律师事务所律师。 上诉人马明爽因与被上诉人吉林市市场监督管理局昌邑分局（以下简称昌邑分局）不履行行政奖励职责一案，不服吉林铁路运输法院作出的（2020）吉7102行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2020年1月6日，马明爽向昌邑分局举报吉林市昌邑区海洋中科超市销售商品无中文标签标识，无生产日期及保质期。昌邑分局经立案调查，于2020年4月27日作出吉市市监昌食处（2020）25号行政处罚决定，对被举报商户作出没收违法商品，罚款6000元的行政处罚。2020年6月25日，昌邑分局收到马明爽提交的奖励申请书。2020年7月7日，昌邑分局作出关于对马明爽申请举报奖励的答复，主要内容为，就举报奖励申请是否符合奖励条件的问题，已向上级局进行书面请示关于法律适用问题，待上级局正式答复后，再次进行答复。该答复于2020年7月8日向马明爽邮寄送达。2020年10月12日，昌邑分局作出关于对马明爽申请举报奖励的答复，告知其举报不符合奖励条件。该答复于2020年10月17日向马明爽邮寄送达。 原审法院认为，本案马明爽的诉讼请求中既有责令昌邑分局履行法定职责，又有确认昌邑分局不履行法定职责行为违法。确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，人民法院应当把握不同于确认作为类行政行为违法的审查方向。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责无实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。因此，本案的审查方向应当是确定马明爽申请昌邑分局履行法定职责的理由是否成立。如果马明爽申请昌邑分局履行法定职责的理由成立，本院可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决昌邑分局依法履行法定职责，以彻底实现马明爽的权利保护要求；如果马明爽的理由不成立，其要求确认不作为违法的理由自然也不成立。 审查昌邑分局是否应当履行法定职责，应当从昌邑分局是否具有相应的法定职责、马明爽是否向昌邑分局提出过履行法定职责的申请、昌邑分局是否存在不履行或者迟延履行的情形三个方面进行。本案中，昌邑分局作为食品药品监督管理部门，接受了马明爽的举报案件，并依法予以调查、处理，为案涉举报奖励实施部门，具有奖励决定告知、奖励标准审定和奖励发放等法定职责。同时，马明爽确实向昌邑分局提出了履行举报奖励职责的申请。因此，本案的审查仅在于确定昌邑分局是否存在不履行或者迟延履行法定职责的情形。《食品药品违法行为举报奖励办法》第十三条第一款，以及《吉林省市场监管领域违法行为举报奖励暂行办法》第十五条均规定，举报奖励实施部门应当及时对举报等级、奖励标准等予以认定，并将奖励决定告知举报人。该规定实际赋予了行政机关对举报奖励的认定程序和时限存在着一定的自由裁量空间，为合理性审查范畴，行政诉讼应当保持克制，不宜过度介入审查，除非昌邑分局行使裁量权超出了一般理性人认知的合理限度，达到“明显不当”的程度，司法裁判才能对此作出否定性评价。本案中，昌邑分局接到马明爽的举报奖励申请后，立即就法律适用等问题向其上级行政机关作出书面请示，并将该履职过程书面告知马明爽。昌邑分局在获得其上级行政机关回复后，于2020年10月12日向马明爽书面作出了不予举报奖励的答复。从昌邑分局的履职方式上看，昌邑分局向其上级行政机关进行请示并等待回复的行为方式并不违反法律、法规、规章的强制性规定，昌邑分局实际是在完成作出影响行政相对人权利义务的最终性行政行为前的过程性工作，即是在依法履行法定职责。从昌邑分局的履职时限上看，昌邑分局各个工作节点的时间间隔并不长，表示昌邑分局正在积极履行法定职责中，不存在履职期限不合理的情形，符合上述两部规范性文件中“及时”履职的要求。综上，马明爽申请昌邑分局履行法定职责及确认不作为违法的理由不成立，判决驳回了马明爽的诉讼请求。 马明爽上诉称：（一）本案的争议焦点一审法院审查方向错误，上诉人认为行政机关在行政活动中应该严格遵守法律规定行使职权。依照《食品药品投诉举报奖励办法》第四章，奖励程序第十二条负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序。本案涉及的举报案件被上诉人于2020年4月27日作出了行政处罚查处完毕后，并未在15个工作日内告知上诉人办理结果，进而未征询上诉人的奖励意愿启动奖励程序。根据《食品安全法》和上述《奖励办法》以及《国务院食品安全委员会办公室关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》等规定，可见启动奖励程序应是行政机关积极主动履行的法定职责，本案中被上诉人未在法定时限内（即结案15个工作日）启动奖励程序即构成了行政不作为，即可理解为被上诉人认为上诉人的举报不符合奖励条件不能启动奖励程序，那么本案的焦点应审查上诉人的举报案件是否真的不符合奖励办法的启动条件，被上诉人的“消极”行政不作为是否合法。（二）因为上诉人一直认为涉案的举报案件应该被鼓励和奖励，故向被上诉人递交过奖励申请，但上诉人的申请行为，并不能免除被上诉人作为行政机关应该依法主动履职的责任，依申请履行和应主动履行是两条线，一审法院顾此失彼混为一谈审判不公。故上诉请求：1、撤销一审判决；2、依法改判并支持上诉人请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 昌邑分局辩称，昌邑分局对马明爽举报事项已依法查处，对马明爽奖励申请已依法审查，符合相关法律规定，不存在未履行法定职责情形。（一）《吉林省市场监管领域违法行为举报奖励暂行办法》第七条第一款第三项规定，举报奖励应当同时符合下列条件：举报情况经市场监管部门查处且罚没金额达到5万元以上的，或者依法移送司法机关被追究刑事责任的。第九条第一款第三项规定，对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报，不属于本办法奖励范围。马明爽举报的吉林市昌邑区海洋中科超市构成销售无中文标签的进口食品行为，但食品具备相关产品质量报告，属于上述不予行政奖励的范围。对于不符合奖励条件的举报人，市场监管部门没有答复的法定义务，但昌邑分局仍对马明爽进行了回复。（二）马明爽存有恶意诉讼之嫌，仅2020年其在吉林地区提起的相关举报、投诉、诉讼案件就80多起。马明爽举报投诉的产品多为产品标识等外观瑕疵产品，且没有产品存在质量问题的证据，其有意识地购买此类产品，又以产品存在标识瑕疵为由进行索赔，获取不当利益的目的明显。马明爽的行为超出了一般消费者的行为方式，属于“职业索赔人”，有滥用权力之嫌。请求法院查明真相，制止上诉人的不法行为，以稳定市场营商环境，减轻行政机关和法院诉累。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 本院查明事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《食品药品违法行为举报奖励办法》第二十五条规定，各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门和财政部门可依据本办法，制定本行政区域内的食品药品举报奖励办法，对奖励的决定、审批、发放程序等作出具体规定，报国家食品药品监督管理总局和财政部备案。《吉林省市场监管领域违法行为举报奖励暂行办法》第七条规定，举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索的；（二）举报内容事先未被市场监管部门掌握的；（三）举报情况经市场监管部门查处结案且罚没金额达到5万元以上的，或者依法移送司法机关被追究刑事责任的。第十四条规定，负责举报调查、作出最终处理决定的市场监管部门针对举报立案查处结案后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序。本案中，马明爽通过吉林市市场监管投诉举报平台实名举报吉林俄品汇（注册信息为吉林市昌邑区海洋中科超市），称该店销售的很多商品均无中文标签标识，无生产日期及保质期。2020年4月27日，昌邑分局对海洋中科超市作出吉市市监昌食处（2020）25号行政处罚决定，认为海洋中科超市的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第九十七条关于“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书”的规定，依据该法第一百二十五条第一款第二项之规定，对被举报商户作出没收违法商品，罚款6000元的行政处罚。马明爽举报事项虽属实，但案涉罚没款项数额不符合上述获得举报奖励的条件，昌邑分局决定对马明爽的举报不予奖励并无不当。由于马明爽不符合行政奖励条件，昌邑分局未在15个工作日内反馈办理结果、启动奖励程序并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。马明爽的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由马明爽负担。 本判决为终审判决。 审判长 包 娜 审判员 包蕴琦 审判员 李长清 二〇二一年二月七日 书记员 马天元