河南省周口市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）豫16行终25号上诉人（原审原告）耿艳敏，女，汉族，1970年3月18日出生，住周口市川汇区。被上诉人（原审被告）周口市自然资源和规划局。法定代表人李建华，该局局长。原审第三人周口昌建地产有限公司。法定代表人王运生，该公司董事长。上诉人耿艳敏因规划行政许可一案，不服周口市川汇区人民法院（2020）豫1602行初145号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。原审查明，耿艳敏在河南省周口市川汇区中州路中段西侧长江置业（一峰）拥有1-11293商铺一处，申领有豫（2017）周口市不动产权第0008404号不动产证书。2017年11月，周口市川汇区人民政府为实施川汇区新天地棚户区改造，将耿艳敏的商铺纳入征收范围。2018年7月9日，周口市川汇区人民政府将耿艳敏的商铺强制拆除。2017年9月25日，周口市川汇区发展和改革委员会为周口昌建地产有限公司建设的位于周口市川汇区丁字街北侧、中州路西侧的周口市川汇区新天地棚户区综合改造项目（周口五间楼·昌建广场项目）出具了河南省企业投资项目备案证明。2018年9月7日，周口市规划局作出编号为2018-C27规划条件通知书，就涉案地块向周口市国土资源局提出规划条件。2019年4月15日，周口市人民政府作出《关于收回川汇区中州路以西、丁字街以北、荷花路以东、盐业公司家属院以南范围内国有建设用地使用权的通知》周政土（2019）188号文件，决定收回周口市川汇区人民政府辖区内川汇区中州路以西、丁字街以北、荷花路以东、盐业公司家属院以南范围内面积50.6333亩土地的国有建设用地使用权，注销原土地使用权。耿艳敏商铺占用的土地位于上述收回通知的范围内。2019年6月19日，周口市人民政府作出《关于周口昌建地产有限公司受让国有建设用地使用权的批复》周政土（2019）128号文件，决定将周口昌建地产有限公司拍卖成交的位于川汇区丁字街以北、中州路以西面积27517.2平方米（41.2758亩）的国有建设用地使用权出让给周口昌建地产有限公司，作为商服用地。2019年6月27日，周口市自然资源和规划局与周口昌建地产有限公司就涉案宗地签订了国有建设用地使用权出让合同。在对涉案项目建设用地规划审批前进行了规划批前公示，公示时间为2019年7月26日至2019年8月5日。2019年8月5日,周口昌建地产有限公司向周口市自然资源和规划局提出建设用地规划许可申请，同时，提交有以下材料：1、河南省企业投资项目备案证明。2、规划条件通知书。3、周口市人民政府周政（2019）128号文件。4、土地出让合同。5、建设用地规划批前公示、6、建设项目用地指标图。2020年8月6日，周口市自然资源和规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条之规定，经审查，认为，周口昌建地产有限公司使用位于周口市川汇区丁字街北侧、中州路西侧，用地面积为27517.2平方米（41.27亩）的国有建设用地，建设周口市川汇区新天地棚户区综合改造项目（周口五间楼·昌建广场项目）符合城乡规划要求，遂为其颁发了地字第(2019)C13号建设用地规划许可证。另查明，耿艳敏的商铺被强拆后，耿艳敏提起行政诉讼。2018年11月22日，河南省周口市中级人民法院作出（2018）豫16行初207号行政判决，确认周口市川汇区人民政府2018年7月9日对耿艳敏商铺实施强制拆除的行为违法。判决书生效后，耿艳敏提起行政赔偿诉讼。2019年9月20日，河南省周口市中级人民法院作出（2019）豫16行赔初41号行政赔偿判决，耿艳敏不服上诉至河南省高级人民法院。2019年11月13日，河南省高级人民法院作出(2019)豫行赔终589号行政赔偿判决，判决撤销河南省周口市中级人民法院作出（2019）豫16行赔初41号行政赔偿判决，发回河南省周口市中级人民法院重新审理。目前该案正在审理中。原审认为，本案争议的焦点是：周口市自然资源和规划局为第三人周口昌建地产有限公司颁发的被诉建设用地规划许可证否侵犯耿艳敏的合法权益，耿艳敏是否具备本案的原告资格。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查，因此，原告资格问题实质上也是诉权问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：1、是否存在一项权利。2、该权利是否属于原告的权利。3、该权利是否受到被诉行政行为的侵害。本案中，耿艳敏所诉建设用地规划许可证并非许可给其本人，而是颁发给第三人周口昌建地产有限公司，显然，耿艳敏并非被诉行政行为的相对人，其提起行政诉讼，就要具备“利害关系”。根据查明的事实，耿艳敏主张所有权的商铺已被周口市川汇区人民政府强制拆除，商铺事实上已不存在，该强拆行为被法院生效的行政判决确认违法后，耿艳敏已提起行政赔偿诉讼，这说明耿艳敏通过正当程序依法保护了自己的权利，该权利的行使是积极正确的。耿艳敏主张所有权的商铺被拆除后，商铺占用的土地使用权已被收回，周口昌建地产有限公司与周口市自然资源和规划局签订了出让合同，此时，耿艳敏与涉案土地已无任何利害关系；涉案项目建设前发改委进行了项目备案，规划局对项目建设提出了规划条件要求，且进行了批前公示，程序合法；2020年8月6日，周口市自然资源和规划局应第三人周口昌建地产有限公司的申请，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条之规定，经对其提交的资料审查后，认为，周口昌建地产有限公司使用位于周口市川汇区丁字街北侧、中州路西侧，用地面积为27517.2平方米（41.27亩）的国有建设用地，建设周口市川汇区新天地棚户区综合改造项目（周口五间楼·昌建广场项目）符合城乡规划要求，为其颁发的地字第(2019)C13号建设用地规划许可证，事实清楚、证据确凿，该行政许可行为没有侵害耿艳敏的任何权益，耿艳敏不具备提起本案诉讼的原告主体资格。耿艳敏商铺被强拆后，其赔偿问题正在审理，而耿艳敏却将纠纷指向与其无任何纠纷的第三人是不正确的。综上，周口市自然资源和规划局为第三人周口昌建地产有限公司颁发被诉建设用地规划许可证的行为对耿艳敏的合法权益明显不产生实际影响，耿艳敏起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回耿艳敏的起诉。上诉人耿艳敏上诉称，上诉人耿艳敏与本案具有利害关系,有权提起诉讼。川汇区人民政府起初以“新天地棚户区改造项目（一峰生活广场）”建设向上级政府申请审批，因“棚户区改造”属于公共利益范围。后经政府信息公开,证明周口市川汇区新天地棚户区综合改造项目是周口昌建广场项目，是以商业开发为目的,并不是以公共利益为目的,因此，征收房屋目的不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”因此,周口市人民政府无权作出收回国有土地使用权的决定，其于2019年4月15日作出《周口市人民政府关于收回川汇区中州路以西、丁字街以北、荷花路以东、盐业公司家属院以南范围内国有建设用地使用权的通知》一行为系行政违法,因此，周口市人民政府于2019年6月19日作出的《周口市人民政府关于周口昌建地产有限公司受让国有建设用地使用权的批复》也属违法，因此，应当对昌建公司持有的《建设用地规划许可证》予以撤销。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和中辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”根据上述规定,行政机关在作出行政许可之前,首先应当确定许可的事项是否直接关系到相对人或者相关人的重大利益。据此，被上诉人在未告知上诉人陈述、申辩、听证权利的情况下，核发《建设用地规划许可证》,违反法定程序。综上所述，周口市川汇区人民法院对上述客观事实认定不清、适用法律错误，请求撤销周口市川汇区人民法院作出的（2020）豫1602行初145号行政裁定，依法指定审理。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人耿艳敏所拥有的房屋已经被征收并拆除，上诉人对该房屋的所有权益在征收决定实施后已经丧失，之后上诉人取得因房屋征收而获得补偿或者赔偿的权益，上诉人不服征收过程中产生的行政行为可以提起诉讼，以保障自己的合法权益。行政机关在征收之后对土地的用地规划、土地出让、不动产登记、工程施工许可等一系列行政行为并不会对上诉人依法享有的征收补偿权益造成损害，上诉人与上述行政行为不具有法律上的利害关系，无权对上述行政行为提起行政诉讼。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二一年二月二十五日书记员  贺媛媛