四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)川17行终11号 上诉人（原审被告）万源市官渡镇人民政府，住所地四川省万源市官渡镇平安街146号。 法定代表人叶多刚，副书记（主持政府工作）。 出庭负责人田毅，副镇长。 委托代理人刘远君，万源市官渡镇司法所工作人员。 被上诉人（原审原告）王学军，男，1967年7月27日出生，汉族，住四川省万源市。 委托代理人龚吉容，女，1969年12月10日出生，汉族，住四川省万源市。 委托代理人吴洪涛，北京吴少博律师事务所律师。 上诉人万源市官渡镇人民政府（以下简称官渡镇政府）因与被上诉人王学军强制拆除房屋一案，不服四川省达州市通川区人民法院（2020）川1702行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，原告王学军系万源市官渡镇玛瑙溪村水井坝组村民。1998年12月1日，原告经万源市国土局批准在该组占地139.26平方米修建住房。2017年3月30日，中共万源市委办公室万源市人民政府办公室《关于成立巴通万高速公路项目建设协调工作领导小组的通知》（万委办[2017]68号）载明，为加强对巴通万高速公路项目建设万源段的领导沟通和协调，努力营造良好的项目建设环境，确保项目有力有序推进，成立巴通万高速公路项目建设协调工作领导小组。2017年4月25日，中共官渡镇委员会官渡镇人民政府《关于成立官渡镇巴万高速公路建设协调工作领导小组的通知》（官委发[2017]81号）载明，为切实做好巴万高速公路建设官渡镇域内协调配合工作，成立官渡镇巴万高速公路建设协调工作领导小组。领导小组下设支持巴万高速公路建设办公室，负责征地拆迁、矛盾纠纷处理等综合协调配合工作。因原告房屋位于巴万高速公路建设征地拆迁范围内，被告多次找原告一家就涉案房屋的拆迁安置补偿方案协商。 原审同时查明，被告于2020年4月27日单方拟定的《房屋拆迁安置补偿协议》载明，原告位于官渡镇玛瑙溪村水井坝组的被拆迁房屋，建筑面积557.338平方米，其中砖混结构365.94平方米，砖木结构191.388平方米，非住房90.81平方米。拆迁补偿、补助费总额为633238元。原告对协议中载明的补偿金额有异议，未在该协议上签字，但对前述协议载明的房屋面积没有异议。2020年5月11日，被告将前述协议中载明的补偿款汇入原告中国邮政银行卡账户上。2020年5月13日，被告通知原告王学军及其妻子龚吉容、儿子王成鹏、女儿王成俊的丈夫到官渡镇人民政府二楼会议室再次协商房屋拆迁事宜，在该次协商中，王学军及其家人并未明确表态认可前述协议，亦未在前述协议上签字。同日，被告与王成俊签订《房屋拆迁安置补偿协议》，对王成俊位于官渡镇玛瑙溪村水井坝组的72平方米的砖混结构房屋予以补偿，金额为61996元（该款于2020年6月10日汇入王学军前述银行账户）。同日，被告向原告发出《限期搬除通知书》，该通知书载明：“你在官渡镇玛瑙溪村一社的房屋，因巴通万高速公路建设拆迁。根据《达州市征地拆迁补偿安置办法》（达州市人民政府令47-1号）文件精神，资金已经打入你账户。现责令在2020年5月15日前自行搬腾等，逾期不搬腾的官渡镇人民政府将采取相关强制措施”。2020年5月14日，原告将房屋内的家具、家电等贵重物品搬离。2020年5月15日，原告找人帮忙将房屋内的木方、铝合金窗户等拆除并搬离，搬迁费用1200元由高速公路施工方中铁十八局公司承担。同日，原告的前述房屋被拆除。原告向一审法院请求确认被告于2020年5月15日强制拆除原告位于官渡镇玛瑙溪村的房屋的行为违法。 原审认为，本案系集体土地房屋征地拆迁过程中引发的行政争议。根据原告提交的《限期搬除通知书》内容，结合被告提交的视听资料及其申请的证人出庭作证的证言可以确定，原告的房屋系在被告的组织指挥下拆除，被告的主体适格，应予以确认。 本案争议焦点：被告对原告房屋实施的拆除行为是否合法？一般而言，征收机关与被征收人达成安置补偿协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可安置补偿后的自愿处分行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”和《达州市征地拆迁补偿安置办法》（第47-1号令）第四条第三款“国土资源部门负责集体土地的征收补偿、承办征收土地公告和征地补偿安置和社会保障方案公告及补偿登记（以下简称“两公告、一登记”）、补偿安置费计算及支付等征地补偿的具体工作；”规定，负责补偿安置费计算及支付等征地补偿的具体工作的职能职责系土地行政主管部门，本案被告提交的万委办[2017]68号《关于成立巴通万高速公路项目建设协调工作领导小组的通知》、官委发[2017]81号《关于成立官渡镇巴万高速公路建设协调工作领导小组的通知》仅能证明其负责征地拆迁、矛盾纠纷处理等综合协调配合工作，并不能证明其具有征地补偿或者受土地行政主管部门委托从事征地补偿的相关法定职权。同时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”、第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。……”及第二十八条第一款：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”规定，被告亦没有实施强制执行的法定职权，其在巴万高速公路建设征地拆迁动员过程中多次与原告协商拆迁安置补偿无果的情况下，本应当报请万源市人民政府作出补偿决定，并在完成补偿安置工作的情况下由万源市人民政府申请人民法院强制执行，被告没有直接强制拆除被征收房屋的权力。但本案，被告在既未与原告就房屋拆迁安置补偿达成一致协议，亦未报请市、县人民政府就房屋拆迁安置作出补偿决定的情况下，便将自行计算的补偿款打入原告账户，责令其限期搬迁，并组织对原告房屋实施拆除的行为，有悖前述法律规定。虽原告在收到限期搬迁通知后将房内物品搬离房屋，但此行为并不代表系认可前述安置补偿协议并自愿交出房屋，不能证明被告拆除行为的合法性。综上，被告实施的拆除行为于法无据，应当依法予以撤销,但因涉案房屋已被实际拆除,不具有可撤销的内容,故应当确认违法。原告的诉讼请求成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告万源市官渡镇人民政府于2020年5月15日拆除原告王学军位于官渡镇玛瑙溪村房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告万源市官渡镇人民政府负担。 官渡镇政府上诉请求：撤销一审判决，依法改判。事实及理由：1、本案不是行政案件，上诉人也不是适格的行政主体。上诉人与被上诉人已经达成拆迁协议，被上诉人应自行拆除，被上诉人的房屋拆除是施工方中铁十八局所为，本案不是行政行为，上诉人也不是适格行政主体。2、上诉人的限期拆除通知书属于行政催告，不是行政决定，行政告知不具有行政决定的效力，一审仅凭一份告知书认定是行政决定，于法无据。3、被上诉人的搬出行为系真实意思表示，是自愿行为，不属于上诉人的行政行为。上诉人没有参与拆除，故也不存在违法不违法的事实存在。 被上诉人王学军辩称，1、上诉人的强迫搬迁行为违反法律强制性规定，涉嫌滥用职权。2017年3月30日，万源市人民政府作出的《关于成立巴通万高速公路项目建设协调工作领导小组的通知》，仅是政策性协商指导文件，不具有强制征收案涉土地及建筑物的性质。上诉人借此文件强制被上诉人进行搬迁，规避法定征收程序，缺少法律依据，应属违法。2、被上诉人与上诉人在内的政府部门未达成任何拆迁协议。在数次协商中，被上诉人均明确表示不予认可，对上诉人单方面拟定的《房屋拆迁安置补偿协议》也未签字确认，双方不存在协商一致的拆迁意见。上诉人的强拆行为，无论是否合法，均属于强制行为，被上诉人对室内主要财产搬离的行为是为了减少自身损失而实施的自主避险行为，不是对上诉人强拆行为的合法性的认可。3、上诉人是本案适格被告。根据相关规定，征收强拆行为系市、县人民政府及其部门的职权或职能，建设单位、施工单位并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。上诉人主张其并非拆除主体，拆除行为由中铁十八局具体实施，但案涉证据均显示，中铁十八局是在上诉人的授意和指挥下实施的强拆工作，上诉人是本案适格被告。4、上诉人没有对征收住房进行强制拆除的法律依据和权利依据。请求法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新的证据。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是：1、拆除案涉房屋的行为是否是行政行为，上诉人是否是适格的被告主体？2、拆除案涉房屋的行为是否合法？ 1、拆除案涉房屋的行为是否是行政行为，上诉人是否是适格的被告主体？本案案涉房屋系集体土地征地拆迁范围内房屋,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”和《达州市征地拆迁补偿安置办法》（第47-1号令）第四条第三款“国土资源部门负责集体土地的征收补偿、承办征收土地公告和征地补偿安置和社会保障方案公告及补偿登记、补偿安置费计算及支付等征地补偿的具体工作；”的规定，本案案涉房屋的拆除属相关行政机关履行拆迁安置工作过程中履行行政职责的行政行为。同时，在卷证据亦能够证实，房屋拆除行为系由中铁十八局在上诉人的组织和指挥下实施。故上诉人上诉称房屋拆除行为由中铁十八局实施，与上诉人无关，不是行政行为，上诉人不是适格主体的上诉理由无事实及法律依据，本院不予采纳。 2、拆除案涉房屋的行为是否合法？上诉人与被上诉人就案涉房屋的拆迁安置补偿问题多次协商，但没有达成一致意见。上诉人制作征收补偿协议和打款均属单方行为，在卷证据不能证实被上诉人对此予以认可。虽然被上诉人在房屋拆除时自主搬离了部分财产，但不能因此认定是其对房屋拆除行为合法性的认可。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，在规定期限内就拆迁安置补偿问题不能协商达成一致意见时，应当由市、县级人民政府作出补偿决定，并在完成补偿安置工作的情况下申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，负责补偿安置费计算及支付等征地补偿的具体工作的职能职责系土地行政主管部门，上诉人作为乡镇一级人民政府，没有作出征收决定的法定职权，亦没有实施强制执行的法定职权，其与被上诉人协商拆迁安置补偿无果后，在没有履行法定征拆程序的情形下，直接组织拆除被上诉人的房屋的行为超越法定职权，程序违法，其违法性应当确认。 综上，原审判决认定事实清楚、判决结果正确，依法应予维持。上诉人万源市官渡镇人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人万源市官渡镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二一年二月九日 书记员 杨城坤