浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初391号 原告郑兰翠，女，1954年6月10日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 原告王三榜，男，1942年12月31日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托诉讼代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路8号。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托诉讼代理人余红彬、陈书宏。 原告郑兰翠、王三榜诉浙江省人民政府驳回行政复议申请决定案，于2020年8月17日向本院提起诉讼，本院于2020年8月27日立案，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月7日公开开庭审理了本案。原告郑兰翠、王三榜及其委托诉讼代理人周宁泽，被告浙江省人民政府的委托诉讼代理人余红彬、陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 浙江省人民政府于2020年7月8日对复议申请人郑兰翠、王三榜的行政复议申请作出浙政复[2020]96号行政复议决定，以被申请复议的浙土字A[2018]-0015号建设用地审批意见书是对国务院批准杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，认为申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回郑兰翠、王三榜的行政复议申请。 原告郑兰翠、王三榜起诉称，原告的承包地被政府征收，却未见到政府征地批文。2019年11月19日，原告申请政府信息公开，并于12月26日从温州市自然资源和规划局取得相关政府信息公开材料。原告认为其中的征地批文违法，故向浙江省人民政府申请行政复议。被告浙江省人民政府于2020年7月8日作出案涉行政复议决定，原告于2020年7月20日收到复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告的行政复议决定认定事实、适用法律错误，故请求判决撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2020]96号行政复议决定，判令浙江省人民政府重新作出行政复议决定。 原告向本院提交的证据有： 1、郑兰翠丈夫张文波及王三榜的《浙江省农村集体土地承包权证》，拟证明原告承包集体土地的情况； 2、原告致温州市自然资源和规划局的《政府信息公开申请书》； 3、温州市自然资源和规划局[2019]年第158号《政府信息公开申请答复书》； 4、浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》，证据2-4拟证明原告通过政府信息公开得知被告作出浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》的事实； 5、照片三十三张，拟证明原告承包土地的状况； 6、浙政复[2020]96号《行政复议决定书》，拟证明被告作出被诉行政行为的事实。 被告浙江省人民政府答辩称，一、原告不服浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》，向我府申请行政复议。我府经复议查明，经国务院批准，原国土资源部于2017年9月8日作出国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意浙江省呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案。同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。为实施上述批复，原浙江省国土资源厅于2017年9月27日发出浙土资函[2017]72号《转发〈国土资源部关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》,要求杭州市等按照批复要求，组织编制建设用地实施方案，分批次上报我府审核。原温州市国土资源局于2018年2月2日编制并逐级上报温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案。我府于2018年5月18日作出浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》，同意上述实施方案，共计用地26.1109公顷（农用地转用24.5735公顷；未利用地转用1.5374公顷；征收集体土地23.1160公顷，使用国有土地2.9949公顷）。我府认为，按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》同意温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案，是对国务院批准杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。我府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，作出浙政复[2020]96号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请正确。二、我府行政复议机构于2020年2月26日收到案涉行政复议申请。经复议中止及恢复审理，我府于同年7月8日作出浙政复[2020]96号行政复议决定并邮寄送达。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、原国土资源部国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》及其附件，拟证明国务院同意浙江省呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案。同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷的事实； 2、原浙江省国土资源厅浙土资函[2017]72号《转发〈国土资源部关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》,拟证明浙江省国土资源厅根据国土资函[2017]599号批复，要求杭州市等按照批复要求，组织编制建设用地实施方案，分批次上报浙江省人民政府审核的事实； 3、浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》； 4、浙批次A[2017]-001447建设用地项目呈报材料“一书三方案”； 5、《温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案情况汇总表》； 6、《温州市中心城区2017年国务院批准规模实施台账》，证据3-6拟证明原温州市国土资源局于2018年2月2日编制并逐级上报温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案。被告于2018年5月18日作出浙土字A[2018]-0015《浙江省建设用地审批意见书》，同意上述实施方案，共计用地26.1109公顷（农用地转用24.5735公顷；未利用地转用1.5374公顷；征收集体土地23.1160公顷，使用国有土地2.9949公顷）； 7、原告致被告的《行政复议申请书》及所附申请材料，以及上述材料的邮寄凭证，拟证明原告提起案涉行政复议申请的事实； 8、浙政复[2020]96号《行政复议案件受理通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告告知原告受理其行政复议申请的事实； 9、被告分别致浙江省自然资源厅、温州市人民政府的浙政复[2020]96号《行政复议答复通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告就原告的案涉行政复议申请要求浙江省自然资源厅、温州市人民政府进行答复、举证的事实； 10、浙政复[2020]96号《行政复议中止通知书》及其邮寄凭证，拟证明被告决定中止该行政复议案件的审理并通知复议当事人的事实； 11、浙政复[2020]96号《恢复行政复议审理通知书》及其送达回证，拟证明被告恢复案涉行政复议案件办理的事实； 12、浙政复[2020]96号《行政复议决定书》及其邮寄凭证，拟证明被告作出被诉行政复议行为的事实。 被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据1，该批复并不涉及具体的项目及面积；证据2，不能证明该函是为实施国土资函[2017]599号批复而发；证据3-6，不能证明被告欲证明的内容。 对原告提供的证据，被告认为，证据2-4，不能证明原告欲证明的内容；证据5，证据三性均不具备。 本院对本案证据认证如下：原告证据2-5，其欲证明的内容与本案不具有关联性，不予采信。本案的其余证据，具备关联性、合法性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。 经审理查明，2017年9月8日，国土资源部经国务院批准作出国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》，部分内容如下：原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。上述批复附《杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案批复情况表》，该表中列明了杭州、宁波、温州、嘉兴、绍兴、台州各市的批准用地、征收土地等具体面积，其中温州市批准用地287.4493公顷，新增建设用地285.7726公顷，新增建设用地中农用地235.2618公顷（耕地185.8122公顷），批准征收土地271.343公顷。 原浙江省国土资源厅于2017年9月27日作出《转发〈国土资源部关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》，要求杭州、宁波、温州等市按批复要求和批次数量尽快组织编制城市建设用地实施方案，于2018年3月底前分批次上报浙江省人民政府审批。温州市国土资源局根据上述要求形成《温州市中心城区2017年国务院批准规模实施台账》，该台账反映：经国务院批准新增建设用地总量285.7726公顷，新增建设用地中农用地235.2618公顷（耕地185.8122公顷）。根据上述指标形成温州市2017年度第五批次、第六批次城市建设用地实施方案等16个用地实施方案，其中温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案拟新增建设用地26.1109公顷，新增建设用地中农用地24.5735公顷（耕地24.0871公顷）。经逐级报批，温州市国土资源局对温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案形成浙批次A[2017]-001447建设用地呈报材料“一书三方案”：申请用地总面积26.1109公顷（新增建设用地26.1109公顷），其中农用地24.5735公顷（耕地24.0871公顷），征收集体土地23.116公顷，使用国有土地2.9949公顷。该“一书三方案”上报至浙江省人民政府，浙江省人民政府于2018年5月18日作出浙土字A[2018]-0015号建设用地审批意见书，同意温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案，共计用地26.1109公顷（农用地转用24.5735公顷；未利用地转用1.5374公顷；征收集体土地23.1160公顷，使用国有土地2.9949公顷。 2020年2月25日，两原告向浙江省人民政府邮寄行政复议申请材料，请求撤销被告于2018年5月18日批准的浙土字A[2018]-0015号建设用地审批意见书。被告负责法制工作的机构于2020年2月26日收到后，于2020年3月4日告知两原告，其行政复议申请已予受理，并于同日向案涉建设用地审批行为的承办部门浙江省自然资源厅及温州市人民政府发送行政复议申请书副本、要求两单位就被申请复议的行政行为进行答复、举证。2020年4月1日，浙江省人民政府决定中止该行政复议案件的审理并通知复议当事人。2020年6月29日，浙江省人民政府决定恢复该行政复议案件的审理。2020年7月8日，浙江省人民政府作出浙政复[2020]96号行政复议决定，以被申请复议的浙土字A[2018]-0015号建设用地审批意见书是对国务院批准杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，认为申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回郑兰翠、王三榜的行政复议申请。决定书于2020年7月20日向原告邮寄送达。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，国土资源部国土资函[2017]599号《关于杭州市等6市2017年度农用地转用和土地征收方案的批复》中明确：经国务院批准，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市等6市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1934.4902公顷（含耕地1601.4758公顷）转为建设用地，同时办理2499.3935公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地3097.238公顷，其中新增建设用地2235.5759公顷。上述内容中包括对温州市批准用地287.4493公顷，新增建设用地285.7726公顷，新增建设用地中农用地235.2618公顷（耕地185.8122公顷），批准征收土地271.343公顷。 浙江省人民政府在上述批复后作出浙土字A[2018]—0015号《浙江省建设用地审批意见书》，在国土资函[2017]599号批准的范围内，同意温州市2017年度第六批次城市建设用地实施方案，共计用地26.1109公顷（农用地转用24.5735公顷；未利用地转用1.5374公顷；征收集体土地23.1160公顷，使用国有土地2.9949公顷。据此，浙江省人民政府作出的浙土字A[2018]—0015号《浙江省建设用地审批意见书》，未设定行政法上的新的权利义务关系，不属于可申请行政复议的行政行为，因此，其不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。 行政程序方面，本案原告提出案涉行政复议申请，被告负责法制工作的机构于2020年2月26日收到后，于2020年3月4日向案涉建设用地审批行为的承办部门浙江省自然资源厅及温州市人民政府发送行政复议申请书副本、要求两单位就被申请复议的行政行为进行答复、举证，经2020年4月1日决定中止及2020年6月29日恢复审理，最终于2020年7月8日作出案涉行政复议决定，决定书于2020年7月20日向原告邮寄送达。该过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，上述行政程序合法。 综合上述意见，被诉行政复议行为并无不当。原告的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑兰翠、王三榜的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告郑兰翠、王三榜负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二一年二月二十四日 书 记 员 叶 嘉 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。