广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂10行终187号 上诉人：宋均荫，男，1942年11月12日出生，汉族，现住广东省广州市天河区。 上诉人：宋红武，女，1948年10月26日出生，汉族，退休教师，现住广西南宁市。 委托代理人：廖志超，广东舜华律师事务所律师。 被上诉人：田东县自然资源局，住所：田东县平马镇油城路150号。 法定代表人：黄星峰，局长。 委托代理人：周军，田东县自然资源局法规股干部。 委托代理人：黄党生，广西龙翔律师事务所律师。 被上诉人：百色市自然资源局，住所：百色市右江区龙景东路11号聚丰广场写字楼。 法定代表人：王国爱，局长。 委托代理人：冯照华，百色市自然资源局副局长。 委托代理人：蒙建强，广西源厚律师事务所律师。 上诉人宋均荫、宋红武因不动产登记纠纷一案，不服广西壮族自治区田东县人民法院（2020）桂1022行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原审审理查明：原告宋均荫、宋红武系同胞兄妹，两原告以其共同持有的广西 省人民政府于1952年4月21日印发的契纸、田东县公证处（2001）桂东证字第134号《继承析产公证书》等材料主张现位于田东县（原庆平街246号）房屋的土地使用权及房屋所有权。1989年1月24日，田东县人民政府发出《土地登记通知单》，通知申报土地登记人按要求办理土地登记手续，原告没能办理登记。为推进城市建设，1992年3月23日田东县人民政府作出东政（1992）29号《田东县人民政府关于续建平马镇庆平街新街的通知》，并制作了庆平新街续建工程拆迁图，决定对原人民旅行至邕色公路的新街段进行续建，两原告的房屋位于道路规划红线内，属于拆迁的对象。当时的田东县相关职能部门拟征用原告房屋所占用土地作为城镇公用道路使用，并对原告的房屋进行了测量评估，但由于原告对补偿标准持有异议，拒绝签订房屋征用协议，故房屋一直未能拆迁。2011年5月10日，当时的田东县建设局对原告宋均荫申请规划用地作出明确答复，鉴于申请的案涉房屋用地位置位于规划道路红线内，需要搬迁，建议宋均荫按现状进行加固维修暂时使用。2016年11月9日，宋均荫向田东县人民政府提交了《确认土地使用权申请书》，要求确认案涉土地使用权属于原告。田东县人民政府于2017年7月12日作出《田东县人民政府关于宋均荫申请确认土地使用权事项的答复书》，认为原告所申请的案涉土地属于国家所有，为城镇公用道路用地，土地权利不能登记和确认给私人使用，而且案涉土地没有依法取得建设用地规划许可，故不同意将案涉土地的使用权登记和确认给原告。宋均荫不服，向百色市人民政府提起行政复议。百色市人民政府于2017年11月20日作出百政复决字（2017）第111号《行政复议决定书》，维持田东县人民政府2017年7月12日作出的《田东县人民政府关于宋均荫申请确认土地使用权事项的答复书》。宋均荫不服，向百色市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2018年5月31日作出（2017）桂10行初224号行政判决书，驳回宋均荫的诉讼请求。宋均荫不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院，该院以宋均荫的房屋纠纷不属于人民法院的受案范围为由，驳回宋均荫的起诉。 原告又于2019年7月30日向田东县不动产登记服务中心申请办理案涉土地的不动产首次登记。被告田东县自然资源局于2019年8月28日作出东不动产登告（2019）01号《告知书》，决定不予登记。原告不服，向被告百色市自然资源局提起行政复议，百色市自然资源局于2019年10月28日决定受理，因案情复杂，该局于2019年12月27日作出延期审理通知书，对行政复议延期30日。后百色市自然资源局于2020年1月28日作出百自然资复决（2020）4号《行政复议决定书》，维持田东县自然资源局作出的东不动产登告（2019）01号《不予登记告知书》。原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 另查明，原告在庭审中，增加了一项诉讼请求，即责令被告田东县自然资源局对案涉土地房屋进行登记。 原审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”以及《中共田东县委员会办公室田东县人民政府办公室关于印发〈田东县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（东办通﹝2019﹞36号）的规定，被告田东县自然资源局具有在本辖区内办理不动产登记的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，作为田东县自然资源局的上一级主管部门，百色市自然资源局具有对田东县自然资源局的行政行为作出复议决定的法定职责。本案中，首先，对于原告宋均荫、宋红武以其持有的广西省人民政府于1952年4月21日印发的契纸及公证书主张案涉土地权属的问题，由于建国后国家经过了一系列的土地制度改革，我国土地已由私有制改变为公有制，公民不能拥有土地所有权，只能享有土地的使用权。同时，根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款“全民所 有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”以及现行依然有效的《广西壮族自治区人民政府批转区土地管理局关于依法开展土地登记、颁发土地证书的意见的通知》（1988年4月27日桂政发（1988）45号）第二条“…今后土地权属的法律凭证，一律以国家《土地管理法》正式实施后，由县或县以上人民政府颁发的证书为准，旧的土地证书不具备法律效力。”的规定，集体或个人依法使用国有土地的，必须要由县以上人民政府登记造册、核发证书。故原告提交的该地契及公证书可以证明土地来源，但不能作为案涉土地合法的依据。其次，1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第十二条“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”第三十四条“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”根据该规划法的上述规定，县级人民政府有权实施城市规划，并且任何单位和个人必须要服从规划。田东县人民政府于1992年3月份为城市规划需要，实施续建平马镇庆平街新街的旧城区改建工程，案涉土地已被规划为城市道路用地，地上房屋亦被依法征收拆迁。从原告于2016年11月9日提交给田东县人民政府的《确认土地使用权申请书》中可以看出，原告早在1992年已知道了案涉土地被列入城市规划、征收拆迁事宜。又根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”的规定，案涉土地既然已列入城市道路规划，任何单位和个人均无权擅自变更用途。综上，由于案涉土地在1992年已被规划为城市道路用地，对于原告的不动产首次登记申请，被告田东县自然资源局经审查后根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条第二项的规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交 建设工程符合规划的材料要求，在原告提交材料不能，且原告的申请有违《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条的情况下，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一项的规定，决定不予登记并无不当。被告百色市自然资源局依据原告的行政复议申请，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，对被告田东县自然资源局作出的《告知书》依法审查，并在合法期限内作出《决定书》，维持该行政决定。该行政复议决定程序合法，适用法律正确，应予维持。综上所述，原告提出的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决： 驳回原告宋均荫、宋红武的诉讼请求。 上诉人宋均荫、宋红武不服，上诉称：一、一审判决关于上诉人土地合法性的依据，不符合宪法规定。二、一审判决认定事实不清，证据不足。三、被上诉人违反法定程序。四、被上诉人滥用和超越职权。五、即使列入拆迁征收范围也不禁止不动产部分权利登记。六、一审判决适用法律错误。七、被上诉人的行政处理不公平。八、百色市自然资源局没有审查和纠正下属单位的违法行政行为，依法承担违法行政的法律后果。综上，请求二审判决：一、撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；二、两被上诉人承担本案所有诉讼费。 被上诉人答辩称。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决正确。请二审驳回上诉，维持原判。 本院认为，行政相对方主张行政机关的行政行为侵害其合法权利，向人民法院提起行政诉讼，应当符合人民法院的受理条件。有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围并属于受案人民法院管辖均是法定的受理条件之一。本案经查，原告的诉讼请求为：一、撤销田东县自然资源局于2019年8月28日作出的东不动产登告（2019）01号《不予登记告知书》；二、撤销百色市自然资源局于2020年 1月28日作出的《行政复议决定书》；三、责令田东县自然资源局许可给予原告办理不动产权证书；四、请求对1988年《广西壮族自治区人民政府批转区土地管理局关于依法开展土地登记、颁发土地证书的意见的通知》（桂政发［1988］45号）依法进行审查；五、责令被告田东县自然资源局对案涉土地房屋进行登记。上诉人的诉讼请求三、诉讼请求四，诉讼请求五系性质不同、实施主体不同、管辖法院不同的行政行为，相互之间、与诉讼请求一、诉讼请求二之间不符合合并审理的条件，诉讼请求四本院无管辖权。综上，原告的起诉，不符合人民法院受理行政案件的法定条件，一审受理本案并合并审理，作出实体判决，不符合行政诉讼法关于立案条件的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区田东县人民法院（2020）桂1022行初4号行政判决； 二、驳回上诉人宋均荫、宋红武的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  罗锡平 审判员  盘宏权 审判员  许彩乐 二〇二一年一月十五日 书记员  黄小铭