上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终15号上诉人（原审被告）上海市静安区体育局，住所地上海市静安区昌平路728号。法定代表人俞彪，局长。行政负责人黄京滨，上海市静安区体育局副局长。委托代理人楼冰，上海市静安区全民健身中心主任。委托代理人周伟，上海市捷华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）上海锐宁体育管理有限公司，住所地上海市普陀区志丹路168号302-30室。法定代表人陆峰，总经理。被上诉人（原审原告）上海精文足球俱乐部，住所地上海市静安区保德路1300号一层。法定代表人徐红旗，主任。被上诉人（原审原告）上海市民办精文中学，住所地上海市静安区临汾路135弄56号甲68号楼。法定代表人吴子秀，校长。被上诉人（原审原告）上海三荣电梯有限公司，住所地上海市静安区阳城路183号。法定代表人武剑华，董事长。被上诉人（原审原告）上海信达贸易有限公司，住所地上海市沪太路671号19幢408室。法定代表人朱金根，总经理。上述五位被上诉人共同委托代理人韩琼，上海申律律师事务所律师。第三人上海东方明珠飞龙餐饮管理有限公司，住所地上海市场中路3115幢101室。法定代表人孙莉华，总经理。上诉人上海市静安区体育局（以下简称：静安区体育局）因强行收回场地行为及行政赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2018）沪0112行初697号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月6日立案后，于2021年1月19公开开庭审理了本案，上诉人静安区体育局的行政负责人黄京滨及委托代理人楼冰、周伟，被上诉人上海精文足球俱乐部（以下简称：精文俱乐部）的法定代表人徐红旗、被上诉人上海信达贸易有限公司的法定代表人朱金根及五位被上诉人的共同委托代理人韩琼到庭参加了诉讼。第三人上海东方明珠飞龙餐饮管理有限公司（以下简称：飞龙公司）经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。原审查明，2003年2月28日，原上海市闸北区人民政府（以下简称：原闸北区政府）、上海大学签订《体育园林化建设合作意向书》，约定在广中路上海大学北大门西至广延路路口将现足球训练场改建为人工草皮足球训练场，二片室外网球场改建成为室内网球场及相应的辅助用房；该场地由原闸北区政府和上海大学共同管理，原闸北区政府委托原上海市闸北区体育局（以下简称：原闸北区体育局）管理等。2004年8月30日，原闸北区体育局向原闸北区政府发文请示拨付涉案场地的建设经费。同年9月，原闸北区体育局与上海A有限公司签订改建涉案场地的《协议书》，工程金额人民币（以下币种同）397万元。2015年11月，因本市闸北区、静安区“撤二建一”，原闸北区体育局职能由静安区体育局承继。2010年7月23日，闸北足协与上海锐宁体育管理有限公司（以下简称：锐宁公司）、精文俱乐部、上海市民办精文中学、上海三荣电梯有限公司、上海信达贸易有限公司、飞龙公司签订《合作协议》，内容为：经原闸北区体育局领导同意对该足球场按往年惯例，引进社会资金进行全部改造和日常管理使用，由七方共同协商，一致同意投入资金改造XX路XX号足球训练场，组成管理机构共同管理、共同投资、共同经营、利债共担。现约定如下：一、建立共同管理体系，制定管理、经营的有效机制，遇重大管理、投资等问题必须与七方商量决定，如遇分歧，必须经三分之二单位同意才能实施。二、七方一致同意，XX路XX号足球训练场委托锐宁公司负责日常管理。三、锐宁公司在日常管理中，首先坚持公益性，确保青年足球训练和市民训练场所的前提下，考虑到训练场的日常费用较大，适当的对外开放收费，补偿经费不足。该场地不得转包管理经营，一旦发现取消管理经营权并赔偿经济损失。四、锐宁公司在足球场所得经费必须向税务局缴纳税费后，所有资金支持青少年足球开展和场地的日常管理、维修、足球竞赛开展等经费使用，须经全部成员商量决定。五、该共同管理期自2010年7月23日至2023年2月28日止。随后，锐宁公司等5单位及飞龙公司投入资金改造涉案场地，并由锐宁公司负责日常管理。2017年2月13日，在未能协商一致的情况下，静安区体育局强行收回涉案场地。原审庭审中，静安区体育局法定代表人述称收回涉案场地后自行管理运营，整体收益每年50—60万元左右。2017年5月，静安区体育局与上海大学共同起诉锐宁公司，要求锐宁公司支付涉案场地自2010年2月1日起至2017年2月13日期间的占用使用费。上海市静安区人民法院（以下简称：静安区法院）以（2017）沪0106民初17957号案件立案受理。该案诉讼中，原闸北体育局的副局长暨闸北足协负责人边某作为证人到庭作证称：其自1995年至2010年7月任原闸北区体育局的副局长及调研员，分管足球项目；自2008年起兼任闸北足协负责人至闸北、静安两区合并后。闸北足协、精文俱乐部、上海民办精文中学从2003年开始就实际使用涉案场地直到2017年。涉案场地在2004年进行过改造，2010年6月，因涉案场地老化，原闸北区体育局缺少资金，局长就决定按惯例谁投资谁使用的原则场地由社会资金改造并使用。后由闸北足协与六家单位于2010年7月23日签订协议，共同投资250万元左右。场地改造好后，由闸北足协牵头，精文俱乐部具体操持，锐宁公司配合。协议签订也获得了原闸北区体育局局长的同意。原闸北区体育局的两套班子都认可涉案场地管理权归体育局，但体育局不投资，所有运作、管理由闸北足协、精文俱乐部统一管理、使用。基于社会投资、社会管理的原则，涉案场地部分时段用于公益，部分时段由精文俱乐部使用，部分时段对外出租收费，原闸北区体育局对收费情况也是知情的。因为锐宁公司是有资质、专业的管理公司，所以场地由锐宁公司配合精文俱乐部进行管理。锐宁公司扣除成本、税费外将结算盈余交给闸北足协。从2011年开始锐宁公司共向闸北足协支付了300多万元，闸北足协亦将该收益用于闸北区的青少年足球事业，每年都有审计。其余六家单位曾提出过分享利润，边某以没有钱为由拒绝了。静安区法院一审认为，根据锐宁公司与闸北足协等单位签订的《合作协议》及证人边某的证言等证据，可以认定锐宁公司对涉案场地进行管理收费取得了闸北足协的同意。同时结合静安区体育局自认曾将涉案场地交由闸北足协使用的事实，故认定锐宁公司有权使用涉案场地。静安区体育局等要求锐宁公司支付场地使用费的诉讼请求，缺乏法律依据，难以支持。故一审判决驳回上海大学、静安区体育局的诉讼请求。静安区体育局等不服前述判决提起上诉后，上海市第二中级人民法院经审理认为，原闸北区体育局曾于2004年9月投资397万元修建涉案场地，后于2014年才由原闸北区体育资产管理中心对涉案场地进行维修，其中近十年未出资维护。作为开展足球运动的场地，如需维持正常运转，需有单位进行日常维护和管理。锐宁公司提供的《合作协议》及证人边某的证词给了一个较为合理的说法，即引进社会资金进行改造和管理。《合作协议》存在较高的可信度。首先，闸北足协作为原闸北区体育局的下属单位与六家不同的企业共同伪造《合作协议》的可能性不大；其次，静安区体育局申明涉案场地系由原闸北区体育局管理，只是交付给闸北足协使用，原闸北区体育局既然在管理中，就应当知道谁在出资进行场地维修，谁在使用涉案场地，但对此从未提出异议，更未主张过使用费，说明实际管理人应当是闸北足协；再次，锐宁公司于2011年至2016年一直向闸北足协转账，闸北足协无法隐瞒该款的收支。原闸北区体育局作为负责任的上级单位，应当明了此事，而不应矢口否认。另外，边某的证词亦具有较高的可信性。首先，边某作为原闸北区体育局副局长兼任闸北足协负责人，身份决定其没必要为了六家单位的利益而对抗原闸北区体育局甚至原闸北区政府，除非其另有隐情；其次，边某是整个合作过程的亲历者，最有发言权，其陈述整个合作过程的前因后果、时间、地点、人物、细节等描述详尽细致，使人毋容置疑；再次，其陈述闸北足协收到了锐宁公司支付的300多万元，表示将该收益用于了原闸北区青少年足球事业，该节事实应当会有核查审计印证。锐宁公司陈述其不需支付涉案场地使用费，具有高度盖然性。综上，静安区体育局等诉请锐宁公司支付场地占用使用费，依据不足，难以支持。遂于2018年6月15日作出（2018）沪02民终4575号民事判决：驳回上诉，维持原判。该案现已发生法律效力。锐宁公司等5单位以其与闸北足协签订的《合作协议》真实、有效，静安区体育局实施的强行收回涉案场地的行为侵犯了锐宁公司等5单位及飞龙公司的合法权益，显属违法等为由，诉至原审法院，请求法院判决：1.确认静安区体育局强行收回涉案场地的行为违法；2.静安区体育局赔偿锐宁公司等5单位财产损失450万元（包括投入场地修缮改造的费用300万元及后续添置新设备等维护费用150万元）；3.静安区体育局赔偿锐宁公司等5单位经营收益的损失，该损失按照收益扣除成本即每月7.15万元的标准计算自2017年2月13日起至2023年2月28日合同期满之日止。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。行政诉讼中的行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对相对人产生法律效果的行为。行政行为的实施，能够产生行政法上的法律效果。具体到本案，静安区体育局作为负责体育事业管理工作的政府部门，其管理本区体育场地的规划和体育设施的建设布局、协调管理体育场所公益性开放、体育经营活动及从业单位的审批；并通过下属单位区体育资产管理中心，规划全区公共体育设施建设、更新工程，监管全区体育场馆改造和修缮等任务等。涉案场地加挂了“上海市体育局和静安区政府社区公共运动场”的铭牌，静安区体育局对该涉案场地进行管理及建设、修缮等活动，均属于前述职责权限范围内的行政管理性行为。且从利益归属来看，静安区体育局对该场地进行管理，亦非为基于该局作为民事主体的自身利益而实施。因此，静安区体育局收回涉案场地的行为，实质上仍是其对有关体育场所、场馆的行政管理行为，案涉争议难以认定为平等主体之间产生的民事争议。静安区体育局辩解该行为属于民事自力救济的观点，原审法院不予采纳。结合各方诉讼意见，本案主要争议焦点在于静安区体育局径行收回涉案场地的行为是否违法以及锐宁公司等5单位的赔偿请求能否得到支持。对此原审法院分述如下：一、关于静安区体育局强行收回涉案场地的行为是否违法。诚如另案生效判决所论述，原闸北区体育局在2004年出资修建涉案场地后，其后长达十年未出资维护，作为开展足球运动的场地，需有单位进行日常维护和管理，原闸北区体育局理应知道谁在出资、谁在对场地进行维修、谁在使用涉案场地；作为主管部门，原闸北区体育局对下属单位及相关领导与锐宁公司等5单位签订《合作协议》的情况应当知道。锐宁公司等5单位关于原闸北区体育局引进社会资金进行改造和管理的说法具有可信度。在《合作协议》已经被法院确认有效的情况下，静安区体育局作为原闸北区体育局的职责承继部门，理应尊重锐宁公司等5单位依据前述协议进行投资、管理和使用涉案场地的权利。即使确实因公共利益需要，静安区体育局不得不收回涉案场地以作他用，也应提前与锐宁公司等5单位友好协商，并对因收回场地所造成的损失予以适当合理补偿。但从实际结果来看，静安区体育局既未经协商一致亦未寻求合法方式解决争议，而是径行采取强制性手段收回涉案场地，侵犯了锐宁公司等5单位的合法权益。对此，原审法院应予确认该强行收回涉案场地的行为违法。二、关于附带行政赔偿请求的处理。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。静安区体育局违法收回锐宁公司等5单位投资建造的涉案场地，一方面锐宁公司等5单位正常履行中的合同权利受到影响，另一方面也对锐宁公司等5单位所投入的包括各类设施设备在内的财产性权利造成损害，因此锐宁公司等5单位有权按照国家赔偿法的规定获得相应赔偿。关于锐宁公司等5单位主张的场地改造投入方面的财产损失。因涉案场地被收回后已被重新翻建，已难以通过评估鉴定方式来确定锐宁公司等5单位投入建造的相关设施设备的具体价值。在此情形下，原审法院结合原闸北区体育局2004年改造时的投入费用情况、锐宁公司等5单位所提供的相关合同和票据、原闸北区体育局副局长边某在另案诉讼中相关证言，可予确认锐宁公司等5单位基于对政府部门引入社会资本的信任投入了相应资金改造建设涉案场地。同时，亦综合考虑涉案场地已使用年限、静安区体育局未经协商、未予合理补偿即强行收回的这一情节以及收回场地后自行运营并获得收益等因素，酌情确定静安区体育局应予赔偿财产损失100万元。至于锐宁公司等5单位主张财产损失中还包括了后续添置设备等日常维护成本，从锐宁公司等5单位陈述及另案诉讼中边某证言来看，该后续运维成本应已从日常经营中作为成本项扣除，所余收益亦上交闸北足协，故锐宁公司等5单位再行主张日常维护成本，缺乏依据，原审法院不予支持。关于锐宁公司等5单位要求赔偿合法经营性收益损失的请求，其未能提供相应的证据佐证，且结合另案中边某的证言，有关收益通过闸北足协用于闸北区的青少年足球事业。因此，锐宁公司等5单位的该项请求，依据尚不充分，难以支持。综上所述，静安区体育局强行收回涉案场地行为违法，但已不具有可撤销内容，原审法院应予确认违法。静安区体育局给锐宁公司等5单位造成损失的，其应承担相应赔偿责任。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决：1.确认静安区体育局于2017年2月13日强行收回位于上海市静安区XX路XX号足球训练场的行为违法；2.静安区体育局于判决生效之日起十日内赔偿锐宁公司等5单位财产损失100万元；3.驳回锐宁公司等5单位的其余赔偿请求。判决后，静安区体育局不服，上诉至本院。上诉人静安区体育局诉称，本案应当属于民事案件，不属于行政诉讼的受案范围；其收回涉案场地有合法依据；原审判决上诉人静安区体育局赔偿锐宁公司等5单位100万元，缺乏事实根据，故请求二审法院撤销原审判决第（一）项，第（二）项，改判驳回锐宁公司等5单位的原审诉讼请求。被上诉人锐宁公司等5单位共同辩称，上诉人静安区体育局具有管理辖区内公共体育场所的法定职权，本案属于行政诉讼的受案范围；原审判决的赔偿金额虽与被上诉人要求的相差较大，但被上诉人予以认可。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人飞龙公司未到庭陈述其意见。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为以下两个方面：一是上诉人静安区体育局作出的涉案强行收回场地行为是否属于行政诉讼的受案范围；二是涉案强行收回场地行为是否合法及原审判决的赔偿金额是否正确、合理。关于上诉人静安区体育局作出的涉案强行收回场地的行为是否属于行政诉讼的受案范围的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。也就是属于行政受案范围的行为应当为行政行为。所谓行政行为，是行政主体在行使行政权力的过程中对公民、法人和其他组织等行政相对人实施的影响相对人权利义务的具有行政法上效果的行为。本案中，涉案强行收回场地的行为应属于行政行为。其一，涉案强行收回场地行为作出的主体为上诉人静安区体育局，系行政机关。涉案强行收回场地行为系行政机关实施的行为。其二，《中华人民共和国体育法》第四条第二款规定，县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。上诉人静安区体育局主管本行政区域内的体育工作，具有管理其辖区内公共体育场所的法定职权，其强行收回场地行为系其行使对辖区内体育场所管理职权而作出的行为，其对涉案场地进行管理是为了公共利益而非为了其自身的民事权益，是行使行政职权的行为。其三，被上诉人锐宁公司等5单位基于《合作协议》，对涉案场地享有相关权利，并履行相关义务，上诉人强行收回场地行为势必影响被上诉人锐宁公司等5单位对涉案场地的权益。故上诉人静安区体育局作出的涉案强行收回场地的行为属于行政诉讼的受案范围。关于涉案强行收回场地行为是否合法的问题。原审判决已作了详细的阐述，对此，本院予以认可，不再赘述。关于原审判决的赔偿金额是否正确、合理的问题。本院认为，原审判决结合原闸北区体育局2004年改造时的投入费用情况、锐宁公司等5单位所提供的相关合同和票据、原闸北区体育局副局长边某在另案诉讼中相关证言，可予确认锐宁公司等5单位基于对政府部门的信任投入了相应资金改造建设涉案场地。同时，亦综合考虑涉案场地已使用年限、上诉人未经协商、未予合理补偿即强行收回的这一情节以及收回场地后自行运营并获得收益等因素，酌情确定上诉人赔偿锐宁公司等5单位财产损失100万元，并无不当，本院予以认可。综上，上诉人静安区体育局的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，原审判决并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海市静安区体育局负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  陈根强审判员  宁 博二〇二一年二月二十六日书记员  贾 菁附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……