辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）辽01行赔终30号上诉人（原审原告）：马庆华，女，1959年8月7日出生，汉族，住址沈阳市大东区。委托代理人：吴佳妮，北京恒略律师事务所律师。委托代理人：金绪平，北京高勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局，地址沈阳市和平区。法定代表人：赵辉，该局局长。委托代理人：张纯博，该局工作人员。委托代理人：何东旭,北京隆安（沈阳）律师事务所律师。原审第三人：沈阳南华鸿基房地产开发有限公司，住所地沈阳市大东区。法定代表人：吴旭洋，该公司总经理。委托代理人：朱晓星，该公司法务经理。上诉人马庆华与被上诉人沈阳市自然资源局行政赔偿一案，不服沈阳市沈河区人民法院（2020）辽0103行赔初1号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人的委托代理人吴佳妮、金绪平，被上诉人的委托代理人张纯博、何东旭，原审第三人的委托代理人朱晓星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告马庆华系沈阳市大东区大悦城C区4号楼业主,其房屋位置与第三人南华鸿基开发公司开发建设的中环广场（一期2-3）项目相邻。沈阳市规划和国土资源局于2017年10月25日向第三人南华鸿基开发公司作出的建字第210100201700044号建设工程规划许可证。原告于2017年11月20日向沈阳市铁西区人民法院提起行政诉讼,要求撤销上述建设工程规划许可证。该院作出（2017）辽0106行初字86号行政判决书，认为：“第三人申请的建设项目沈阳中环广场致使原告的住宅日照标准不满足大寒日2小时，明显不符合上述规定，沈阳市规划和国土资源局明知第三人开发的新建项目建成后将导致相邻住宅大寒日的日照标准达不到国家标准，仅依据沈阳市大东区小东街道办事处出具的《沈阳中环广场项目挡光补偿工作基本完成的说明》，仍核发了《建设工程规划许可证》，违反了国家强制性规范。”判决：确认沈阳市规划和国土资源局作出的建字第210100201700044号建设工程规划许可证违法。原告与沈阳市规划和国土资源局均不服上诉至沈阳市中级人民法院，该院于2018年10月19日作出（2018）辽01行终1663号行政判决书，以“被上诉人的审批行为，未满足相关法律要件，应予撤销，但鉴于涉案建筑主体结构已近施工完毕，撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损失，故原审判决确认违法，并无不当。”为由，判决驳回上诉，维持原判。原告于2019年6月24日向被告邮寄国家赔偿申请书，要求被告赔偿各项损失未果，于2019年9月11日向沈阳市铁西区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求被告及第三人对案涉房屋进行回购、赔偿过渡费20万元、搬迁安家费30万元、装修费20万元、家电损失10万元、契税、维修基金、煤气安装费3万元、交通费、误工费、住宿费5万元、奖励费20万元。因被告提出管辖权异议，该院将案件移送至本院审理。原告于2020年6月9日向本院邮寄变更诉讼请求申请，变更诉讼请求为：1.判令被告赔偿原告因被告违法实施规划许可行政行为致使原告位于沈阳市大东区的房屋采光、日照被遮挡而导致价值贬损损失80万元，实际损失以鉴定意见为准；对南华鸿基开发公司的侵权行为，另案提起民事诉讼的权利；2.判令被告赔偿2017年1月房屋建成到判决生效之日因遮挡造成原告多增加支付的供热费和电费等6500元；3.判令被告赔偿健康补偿费暂计人民币10万元；4.判令被告赔偿视觉污染费暂计人民币10万元；5.本案诉讼费包括鉴定费用、律师费用等由被告承担。庭审中，原告申请撤销了其第3、4项诉讼请求。原审另查明，2017年9月5日沈阳市大东区小东街道办事处于2017年9月5日出具《沈阳中环广场项目挡光补偿工作基本完成的说明》，载明：“……对于以上剩余72户，南华公司已将挡光补偿金足额存到小东街道挡光补偿账户，……”原审再查明，因机构改革，2018年12月原沈阳市规划和国土资源局的职责划入被告沈阳市自然资源局。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。本案中，由于机构改革,原沈阳市规划和国土资源局的职责由被告承接,故沈阳市自然资源局是本案的适格被告。本案的焦点问题是原告本次起诉未经过赔偿义务机关先行处理的前置程序是否符合起诉条件、原告提出的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据。关于原告本次诉讼是否符合行政赔偿诉讼起诉条件的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，如果行政行为已经行政诉讼确认违法，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。本案中，涉案《建设工程规划许可证》已被生效法律文书确认违法,原告有权直接向法院提起行政赔偿诉讼；且原告曾于2019年6月24日向被告邮寄国家赔偿申请书，被告在法定期限内未予答复，原告于2019年9月11日提起本案行政赔偿之诉，符合法律规定。被告的相应抗辩，本院不予支持。关于原告提出的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，国家赔偿的前提应是行政机关及其工作人员在行使行政职权时，侵犯了公民、法人或者其他组织的财产权，并存在损害结果，该损害结果与违法行使职权的行为在存在直接、必然的因果关系，且以直接损失为限，且原告应针对其赔偿请求承担举证责任。本案中，原告的诉求主要为要求被告赔偿原告房屋因采光、日照被遮挡而导致价值贬损损失、赔偿多支付的供热费和电费。《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》（沈阳市人民政府第64号令）第二十九条：“确因用地条件限制，新建建筑遮挡周边原有住宅，达不到大寒日2小时标准的，在办理规划审批手续前，建设单位可与被遮挡户协商按市场评估价格进行货币购买住宅或房屋换住安置；协商不成的，可根据下表规定的标准按房屋建筑面积给予一次性经济补偿：……”原沈阳市规划和国土资源局作出的案涉建设工程规划许可证的行为，并非是直接导致原告案涉房屋价值贬损等损失的原因。第三人南华鸿基开发公司应对未达成补偿协议的业主承担相应赔偿责任，其按照《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》要求，已将相关补偿金存到沈阳市大东区小东街道账户，原告相关损失应通过其他法律途径予以主张。原沈阳市规划和国土资源局作出涉案《建设工程规划许可证》的行为与原告诉求的房屋价值贬损、采暖费、电费等损失不存在直接、必然的因果关系，故原告要求被告赔偿的依据不足,本院不予支持。关于原告提出被告和第三人南华鸿基开发公司恶意串通的问题，因无证据证明，本院不予支持。关于原告申请对案涉房屋因采光被遮挡而导致的价值贬损损失进行鉴定的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定：“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”因原告申请欲证明房屋贬损损失并非已确认的违法行为直接造成的损失，不是行政赔偿案件赔偿范围，故该申请本院不予准许。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告马庆华的赔偿请求。上诉人上诉称，一审判决认为“原沈阳市规划和国土资源局作出的案涉建设工程规划许可证的行为，并非是直接导致原告案涉房屋价值贬损等损失的原因。原沈阳市规划和国土资源局作出涉案《建设工程规划许可证》的行为与原告诉求的房屋价值贬损、采暖费、电费损失等损失不存在直接、必然的因果关系，故原告要求被告赔偿的依据不足。关于原告提出被告与第三人南华鸿基房地产开发由公司恶意串通的问题，因无证据证明，本院不予支持。因原告申请欲证明房屋贬损损失并非已确认的违法行为直接造成的损失，不是行政赔偿案件赔偿范围，故该申请本院不予准许”，并以“第三人南华鸿基房地产开发公司应对未达成补偿协议的业主承担相应的赔偿责任，其按照《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》的要求，已将相关补偿金存到沈阳市大东区小东街道账户，原告相关损失应通过其他法律途径予以主张”为由，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条，而不予准许。一审判决依据其上述认定的事实，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，驳回了上诉人一审的诉讼请求。上诉人认为，一审判决认定事实错误、适用法律错误且程序违法，依法应予纠正，具体事实和理由如下：一、一审判决认定事实错误。(一)上诉人的损失是被上诉人违法规划许可行为和第三人南华房地产开发公司的建设行为共同造成的，一审判决关于上诉人案涉房屋损失的产生与被上诉人对涉案建设工程的违法规划许可之间的因果关系的事实认定，是错误的。(二)一审中，上诉人提供的证据足以证明被上诉人与第三人间存在恶意串通的基本事实，但一审判决认为没有证据证明该事实，属于事实认定错误。二、一审判决适用法律错误如前述，上诉人合法民事权益受损害因上诉人与第三人恶意串通共同侵权造成的，至少是第三人在被上诉人的帮助情况下的共同侵权行为所致。本案应当适用《侵权责任法》第八条、第九条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条的规定。一审判在认定事实错误的基础上，引用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。具体理由(一)从规范目的和对象来看，一审判决适用法律是错误的。《侵权责任法》第八条、第九条明确共同侵权、帮助侵权应当承担连带责任。《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定了行政机关与原告或第三人共同造成损失时的行政赔偿责任如何确定的问题，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款专门就行政机关作出的行政许可决定侵犯第三人的合法权益的赔偿责任进行规范，并作出了明确的规定。相对《最高人民法院关于审理行政赔偿案件适用法律若干问题的规定》，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款属于特别法的规定，应优先得到适用。因此，根据已经证明的事实，本案应当适用前述规范的相关规定。一审判决在错误认定事实的基础上，单纯适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件适用法律若干问题的规定》第三十三条的规定，驳回上诉人的赔偿请求，属于适用法律错误。(二)从上述法律、司法解释颁布和适用的时间来讲，一审判决适用法律是错误的。《侵权责任法》、最高人民法院关于适用的解释》、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》颁发和适用的时间，均晚于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件适用法律若干问题的规定》颁发合适用的时间1997年。相对后者，属于后法，应当优先得到适用。一审判决在错误认定事实的基础上，适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件适用法律若干问题的规定》第三十三条的规定，驳回上诉人的赔偿请求，属于适用法律错误。(三)从一审判决对于法律规定的共同侵权中因果关系的理解来看，一审判决适用法律是错误的。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款专门就行政机关作出的行政许可决定侵犯第三人的合法权益的赔偿责任进行规范。该条款规定“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”明确了行政许可中行政行为违法与他人民事侵权交叉混合致使当事人合法权益受损时，行政机关赔偿责任的承担及分摊的基本原则。即：行政机关与申请人、其他人或组织恶意串通、共同违法、共同侵权情形下的连带赔偿责任；行政机关与申请人、其他人或组织分别违法、混合过错下的按份责任以及行政机关尽到审慎合理审查义务情形下不承担赔偿责任。而并未要求行政许可行为直接造成第三人合法权益损害作为违法许可行政机关承担赔偿责任的要件。事实上，在行政许可领域中，尤其是建设工程规划许可中，建设工程规划行政许可行为直接造成第三人合法权益损害的现象基本不存在。一般来讲，造成第三人损害的原因通常是是许可机关的违法许可与被许可人实施的被许可行为共同结合，直接造成损害是被许可人的被许可行为。一审判决以上诉人的损失是第三人南华鸿基房地产开发公司的建设上述三栋商品房住宅楼遮挡日照、采光直接造成为由，进而认定上诉人的损失与被上诉人的违法许可行为之间不存在因果关系，不仅无视被上诉人主动放弃法定监管职责、滥用职权、违反禁止性规定主动帮助第三人将违法建设合法化的主观过错，更是对共同侵权行为中因果关系故意曲解，依法应予纠正。如果按照一审判决的理解，如果要求第三人合法权益受到的损害必须是许可行为本身直接造成，那么《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款完全是多余的，因为行政许可行为直接造成第三人合法权益损害的现象基本就不存在。一审判决错误理解的实质，在于将直接原因狭隘理解为单独的、唯一的原因，不符合共同侵权中各行为与损害结果之间因果关系认定的立法本意。三、一审判决不予鉴定，程序违法对于案涉房屋因日照、采光被遮挡而导致价值贬损损失进行鉴定的问题，上诉人已于2020年6月10日向法院提交《鉴定申请书》，但对于该申请，庭审中并未作出相应的裁定或者决定，也未在庭审中告知上诉人，而是在一审判决直接作出不予准许的决定，不仅侵害了上诉人的举证权利，而且程序违法。综上所述，一审判决认为“原沈阳市规划和国土资源局作出的案涉建设工程规划许可证的行为，并非是直接导致原告案涉房屋价值贬损等损失的原因。原沈阳市规划和国土资源局作出涉案《建设工程规划许可证》的行为与原告诉求的房屋价值贬损、采暖费、电费损失等损失不存在直接、必然的因果关系，故原告要求被告赔偿的依据不足。关于原告提出被告与第三人南华鸿基房地产开发由公司恶意串通的问题，因无证据证明，本院不予支持”，并以“第三人南华鸿基房地产开发公司应对未达成补偿协议的业主承担相应的赔偿责任，其按照《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》的要求，已将相关补偿金存到沈阳市大东区小东街道账户，原告相关损失应通过其他法律途径予以主张”为由，依据依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，驳回了上诉人一审的诉讼请求，属于认定事实错误、适用法律错误且程序违法，依法应予纠正。上诉人恳请贵院在查明事实的情况下，依法予于纠正，撤销原审判决，支持上诉人一审的诉讼请求，依法改判。被上诉人辩称，原审作出的不予赔偿判决适用法律正确，认定事实清楚，应予维持，原审作出的我方的行政许可行为并不是直接导致原告案涉房屋价值贬损的直接原因，是正确的。许可行为与挡光无直接关系，在我方进行行政许可前，已经进行了审慎的审查义务，在第三人已经足额提供了挡光补偿款并存入小东街道办事处挡光补偿账户的情况下，在社会稳定风险评估值较低的情况下，为了更广大公共利益，我方行使行政审批权，不应承担赔偿责任。本院审理查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。本院认为，原审判决应该查明上诉人主张的房屋贬损损失，并结合对上诉人造成直接损失的原因及过错确定是否应该承担赔偿责任，原审判决属认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销沈阳市沈河区人民法院（2020）辽0103行赔初1号行政判决；二、发回沈阳市沈河区人民法院另行组成合议庭重审。审判长  史越洋审判员  白凤岐审判员  金明月二〇二一年二月二十六日法官助理刘婧书记员张舒