福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽05行终39号 上诉人（原审被告）南安市自然资源局，住所地福建省南安市溪美街道柳城路77号，统一社会信用代码11350583MB19575415。 法定代表人李文敏，局长。 行政机关出庭负责人李锋，分管领导。 委托代理人陈鸿纬，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）洪玉明，男，汉族，1977年5月23日出生，住福建省南安市。 被上诉人（原审原告）洪再习，男，汉族，1970年3月18日出生，住福建省南安市。 上述二被上诉人的共同委托代理人严兰珠、李海燕，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。 原审被告泉州市自然资源和规划局，住所地福建省泉州市行政中心交通科研楼D栋6层，统一社会信用代码11350500MB16761920。 法定代表人刘文发，局长。 委托代理人高颖，泉州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人吴美蓉，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 上诉人南安市自然资源局因与被上诉人洪玉明、洪再习、原审被告泉州市自然资源和规划局行政处罚一案,不服福建省泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，原南安市国土资源局于2018年12月6日对洪玉明、洪再习作出南国土资〔2018〕行处125号《国土资源行政处罚决定书》。洪玉明、洪再习不服向泉州市自然资源和规划局申请行政复议，泉州市自然资源和规划局于2019年6月13日作出泉资规复〔2019〕7号《行政复议决定书》，决定驳回洪玉明的行政复议申请；撤销原南安市国土资源局作出的南国土资〔2018〕行处125号《国土资源行政处罚决定书》，并责令其在法定期限内重新作出行政行为。南安市自然资源局于2019年6月19日重新立案。2019年6月20日，南安市自然资源局向南安市石井镇溪东村民委员会及岑兜村民委员会调查，溪东村民委员会向其出具证明一份，载明：“……经向本村村民调查，岑兜村村民洪玉明因建房占用本村用地63平方米。”岑兜村民委员会向其出具证明一份，载明：“兹有岑兜村村民洪再习……洪玉明……此二人房屋土地均为岑兜村地界土地，岑兜村与溪东村地界划分是以流经两村溪流中心线为界，因此并未侵占溪东村土地。”南安市自然资源局分别于2019年8月14日、2019年9月14日及10月14日延长办理期限，并于2019年11月11日作出南资源行处〔2019〕257号《行政处罚决定书》，该决定书认定洪再习、洪玉明自2013年5月份起，未经有权机关批准，擅自占用石井镇岑兜村、溪东村土地违法建住宅，现已建成五层砖混结构厝二幢，非法占地总面积为352.1平方米（合0.53亩），实际建筑占地面积为263.6平方米（合0.40亩）。非法占地宗地地类为其它土地（村庄）352.10平方米（合0.53亩），符合南安市土地利用总体规划面积352.1平方米（合0.53亩），具体四至为：东至居民地，西至溪，南至居民地，北至水泥路。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等有关规定，已构成未经批准非法占用土地的事实。作出处罚如下：1.责令洪玉明、洪再习退还非法占用址在石井镇岑兜村、溪东村用于违法建住宅的土地，面积352.1平方米（合0.53亩），具体四至为:东至居民地，西至溪，南至居民地，北至水泥路。2.责令洪玉明、洪再习限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物二幢，建筑占地面积263.6平方米（合0.40亩）。洪玉明、洪再习不服向泉州市自然资源和规划局申请行政复议，泉州市自然资源和规划局于2020年3月16日作出泉资规复〔2020〕7号《行政复议决定书》，维持南安市自然资源局作出的南资源行处〔2019〕257号《行政处罚决定书》。洪玉明、洪再习不服，遂提起本案行政诉讼。另外，南安市石井镇人民政府于2019年1月23日向洪玉明作出南石信答〔2019〕4号《信访事项处理答复意见书》，载明：“……二、调查核实情况……关于侵占溪东村二组集体土地问题，纯属子虚乌有。岑兜村与溪东村的交界线是以分隔两村的小溪溪床中间为界，溪床中间以西是溪东村，以东是岑兜村，洪玉明与洪再习的房子离小溪还隔着一条路，何来侵占一说……”。中共南安市委办公室、南安市人民政府办公室2018年12月20日印发《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》，原南安市国土资源局的职责已被整合到南安市自然资源局，不再保留南安市国土资源局。 原审法院认为，行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，根据洪玉明、洪再习提供的《信访事项处理答复意见书》、岑兜村委会出具的《证明》（2018年12月2日）、南安市自然资源局提供的溪东村民委员会及岑兜村委会出具的证明（2019年6月20日）可知，石井镇溪东村及岑兜村对涉案房屋所占土地的权属尚存争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第二十二条规定：“在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。”南安市自然资源局对土地权属争议具有调查和调解的职权，县级以上人民政府具有决定权。南安市自然资源局在没有证据证明涉案房屋所占土地的权属争议已经得到调处的情况下，仍根据询问笔录、现场勘测笔录、测量技术报告书及现场照片，径行认定洪玉明、洪再习非法占用石井镇岑兜村、溪东村的土地用于违法建设住宅，属认定事实不清、主要证据不足。另外，依据《国土资源违法行为查处工作规程》之规定，《行政处罚决定书》的内容应当明确、具体，责令退还、交还违法占用土地的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等。南安市自然资源局作出的涉案行政处罚决定内容中，责令洪玉明、洪再习退还非法占用土地，因涉案土地权属存在争议，故无法确定责令退还的土地的对象。综上，南安市自然资源局作出的南资源行处〔2019〕257号《行政处罚决定书》认定事实不清、主要证据不足，应予以撤销。泉州市自然资源和规划局作出泉资规复〔2020〕7号《行政复议决定书》，维持南安市自然资源局作出的上述行政处罚决定，亦属结果错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销南安市自然资源局于2019年11月11日作出的南资源行处〔2019〕257号《行政处罚决定书》；二、撤销泉州市自然资源和规划局于2020年3月16日作出的泉资规复〔2020〕7号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由南安市自然资源局、泉州市自然资源和规划局负担。 南安市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判驳回洪玉明、洪再习原审所有诉讼请求；1.本案一、二审诉讼费用由洪玉明、洪再习承担。事实和理由：1.本案洪玉明、洪再习违法行为事实清楚，证据确凿。根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，对于土地权属争议的调处应由当事人申请，本案中溪东村委会、岑兜村委会均未对案涉地块提起土地权属争议调处申请。因此，南安市自然资源局根据行政界线划分对案涉地块进行行政处罚，事实清楚，并无不当。2.本案洪玉明、洪再习占用案涉土地，是否存在案外人之间的权属争议，并不影响本案违法事实的认定及行政处罚的作出。案涉《行政处罚决定书》虽未明确退还土地对象，但并不影响洪玉明、洪再习执行案涉《行政处罚决定书》的处罚内容。因此，原审法院草率以涉案土地权属争议未得到调处、未明确退还土地对象为由，撤销案涉《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，属认定事实不清，适用法律错误，依法应撤销原审判决，改判驳回洪玉明、洪再习的原审所有诉讼请求。综上，南安市自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，并无不当。泉州市自然资源和规划局作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿。 洪玉明、洪再习答辩称，1.本案中两个村委会出具的证明，并非只是形式上的争议，本案系因邻里之间因建房风俗问题引发纠纷，南安市自然资源局在明知土地存在争议的情况下，未进一步进行调查和调解工作，直接作出行政处罚，损害了洪玉明、洪再习的合法权益。本案不仅两个村委会出具的证明相互矛盾，而且《信访事项处理答复意见书》也与南安市自然资源局作出的处罚决定相互矛盾，证明讼争地块存在争议且未解决。2.查明讼争地块是否存在争议是作出行政处罚决定的前置程序，在不存在争议的情况下才能进一步作出行政处罚，但南安市自然资源局仅依据表面线索即作出处罚，引发邻里及村界之间更大的纠纷。3.南安市自然资源局作出的行政处罚决定不符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，其未从实际出发，面对现实，尊重洪玉明、洪再习在讼争地块上生活了数十年，讼争地块也一直是由岑兜村行政管辖的历史。4.行政处罚决定没有明确退还土地对象，属于基本事实不清，直接影响执行结果，也不具有公信力，无法让被处罚人服从和执行。5.洪玉明、洪再习没有非法占地352.1平方米。洪玉明、洪再习至少在原宅基地240平方米上是可以合法使用的，无需办理批准手续。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，依法应予维持。 泉州市自然资源和规划局述称，一、南安市自然资源局作出的案涉《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。泉州市自然资源和规划局经过复议审查予以维持是正确的。1.本案洪玉明、洪再习建设房屋系依据其父亲洪金权（2005年去世）取得的《住宅建筑准建证》（NO.063668号），但该证仅作为洪金权准许建筑的证明，并非洪玉明、洪再习二人建房用地的合法审批手续。因此，洪玉明、洪再习在未依法取得翻建审批手续的情况下，擅自占用石井镇岑兜村、溪东村土地违法建住宅，占地总面积352.1平方米(合0.53亩)，建筑占地面积263.6平方米(合0.40亩)。南安市自然资源局对洪玉明、洪再习违法行为作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。2.南安市自然资源局作出涉案处罚决定履行了立案、调查核实、处罚前告知、听证及送达等程序，程序合法。3.泉州市自然资源和规划局作出案涉《行政复议决定书》的行政行为合法有据，是正确的。二、案涉土地因溪东村委会、岑兜村委会出具相互矛盾的证明，一审法院由此认定土地存在权属争议，从而认定案涉土地的权属争议需要经过调处后，才能认定是否存在非法占地建设的问题，属事实认定错误。两村委会出具的证明，证据关联性、合法性均无法确认，也不能对抗行政区域的界限划分，南安市自然资源局根据行政界限划分对涉案土地进行行政处罚，事实清楚，并无不当。综上，应依法撤销一审判决，改判支持南安市自然资源局的上诉请求。 南安市自然资源局提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。经审查，一审判决查明的事实清楚，本院予以确认。二审中，各方当事人均未提供新的证据。 本院认为，首先，南安市自然资源局在其作出的南资源行处〔2019〕257号《行政处罚决定书》中的处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十七条。该条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。洪玉明、洪再习的父亲洪金权在1988年申请建房，原南安县石井镇人民政府也给洪金权开具了《住宅建筑准建证》，用地面积0.36亩。鉴于农村的宅基地使用权以“户”为单位申请，在洪金权去世后，洪玉明、洪再习使用原宅基地改建石结构房屋，虽然未能依照《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项的规定获得乡级人民政府批准，该建设行为违法。但是将该行为认定为“非法占地”，进而作出返还土地的行政处罚，缺乏法律依据。在被诉《行政处罚决定书》中对上述事实没有予以充分考虑，也没有说明相应的法律依据。 其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第二款的规定，超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。因此，即使洪玉明、洪再习超出原宅基地使用范围改建、翻建房屋，超出使用标准部份应当以“非法占用土地”论处，也应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的一般性规定，以是否符合土地利用总体规划的标准作出区分处罚。对不符合土地利用总体规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，则应当是“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。南安市自然资源局在其作出的《行政处罚决定书》中既然认定洪玉明、洪再习非法占地符合南安市土地利用总体规划面积，又作出责令限期拆除的行政处罚，适用法律显然错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，一审判决撤销南安市自然资源局作出的被诉《行政处罚决定》及泉州市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》并无不当，应予维持。南安市自然资源局的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由南安市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  王经艺 审判员  杨钊胜 二〇二一年二月二十六日 书记员  苏水福 附本案所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。