上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初193号原告李建，男，1957年8月27日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。委托代理人沈元明，上海泰吉十方律师事务所律师。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市普陀区。法定代表人李东风。委托代理人周伟，上海市捷华律师事务所律师。委托代理人张亮。被告上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。行政机关负责人丁虹，三级调研员。委托代理人吕美铭。委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。原告李建诉被告上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)、上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规划资源局)拆除违法建筑通知一并赔偿损失一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月1日立案后，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。原告李建及其委托代理人沈元明，被告普陀城管局的委托代理人张亮、周伟，被告普陀规划资源局负责人丁虹及委托代理人吕美铭、高兴发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月23日，普陀城管局、普陀规划资源局、长寿路街道办、普陀区无违建居村(街道)创建工作领导小组以公告形式，要求上海市第二轻工业局住宅办自公告之日起15日内按照上海市土地局沪土征批(1990)465号土地批文和上海市规划局沪规建二(90)第097号建设用地规划许可证的要求，拆除划拨土地内的应拆建筑，即拆除安远路XXX号(原西康路XXX弄XXX号)建筑。并告知如逾期未拆，将予以代为整治。同年12月12日，普陀城管局、普陀规划资源局、普陀区拆除违法建筑领导小组办公室(以下简称区拆违办)公告告知上海市第二轻工业局住宅办及相关占用人，涉案房屋属违法建筑，要求自公告日起次日内自行搬离并拆除涉案房屋，逾期未搬离及拆除的，将督促相关职能部门立即实施代为整治。同年12月20日，普陀城管局、普陀规划资源局及区拆违办、街道和李建召开协调会，会议内容如下：1、李建承诺于2018年12月24日17时之前将其居住的安远路XXX号建筑物内的人员及物品全部清空，并将房门钥匙移交给区拆违办；2、届时由区拆违办交付给李建拆除该建筑物的公告，含区拆违办、区城管执法局、区规土局的印章；3、李建承诺将配合政府对安远路XXX号(原西康路XXX弄XXX号)建筑物的拆除工作；4、长寿街道视情对李建这次配合拆除及搬迁过程中造成的部分损失予以帮困。李建在会议记录上签名中。同日，李建出具承诺书，表示将于2018年12月24日17时之前将其在涉案房屋内的人员及物品全部清空，并将房门钥匙移交给区拆违办，届时未清理物品其视为放弃。之后，涉案房屋被拆除。原告诉称，涉案房屋原属上海锯条总厂所有，原告通过合法转让，成为房屋唯一使用人。两被告与区拆违办共同签发了公告，认定涉案房屋属违法建筑物，并对该房屋实施了拆除的行政行为。原告自2009年6月起对涉案房屋享有占有、使用、收益权。两被告对该房屋实施拆违前，理当依法向原告送达统一的事先告知书，告知原告拟作出责令限期拆除的相关事实、理由和依据以及原告所享有的陈述、申辩权等，但原告从未收悉事先告知书，也未曾被告知原告依法享有的陈述及申辩权利等。请求：1、撤销2018年12月12日的公告；2、确认普陀城管局、普陀规划资源局拆除涉案房屋行为违法；3、责令普陀城管局、普陀规划资源局对拆除房屋采取补救措施，恢复原状、返还场地或者赔偿损失1500万元。被告普陀城管局辩称，1、原告不具有诉讼主体资格，其非涉案房屋合法权利人；2、涉案房屋不属于合法建筑物，属于应拆未拆建筑；3、原告诉请缺少依据，公告属于多部门对相关单位的教育督促，不属于可诉行政行为，且超过起诉期限；4、所在地块用途有明确规划，原告无权要求恢复原状及返还场地；5、普陀城管局未实施拆除行为，原告自愿拆除，请求赔偿没有依据。被告普陀规划资源局辩称，1、上海钢锯厂对涉案房屋没有合法处分权，无权转让房屋。西康路住宅联建办公室无民事主体资格，其于1995年就停止非法经营活动，其与徐大伟、原告对涉案房屋的转让行为违反法律规定；2、原告提供的西康路住宅联建办公室盖章的公房租赁凭证是违法的，根据市房管局实施房屋租赁条例的若干意见，公有非居住房屋应当以调配方式解决租赁权；3、上海钢锯厂和西康路住宅联建办公室不是不动产登记机构，出具的证明不能证明原告取得涉案房屋权利。经审理查明，涉案两层建筑坐落本市普陀区安远路XXX号(原西康路XXX弄XXX号)，原为上海钢锯厂厂房的一部分，地籍图记载层数**。1984年，上海钢锯厂等七家单位通过原上海市城市规划建筑管理局(下简称市规划局)向原上海市建设委员会报告，要求拆迁七家单位，另行安置。上海市建设委员会于当年11月批复同意拆迁，另行征用土地安置七家单位。1985年，市规划局批复嘉定、普陀区政府，通报了上海市建设委员会的上述批复，并要求各厂新址建成后，原址按规定让出，由市按规划统一安排。1989年下半年，江西沪办基建组高某某牵头，联合上海轻工业住宅总公司第二分公司、英雄金笔厂、上海油脂二厂、上海群众印刷厂、上海机床电器厂、上海华东包装工程公司等7家单位签订了有关上海钢锯厂旧址项目的《联合建房协议书》。1990年2月14日，市规划局作出沪规建二(90)第097号《关于在西康路972弄建造住宅建设用地规划许可的通知》，审核同意上海市第二轻工业局住宅办新建多层住宅项目，除利用该局所属上海钢锯厂旧址外，规划许可调拨城市公地八亩一分四厘。1990年10月31日，原上海市土地管理局作出《关于批准市二轻局住宅办为建西康路基地第一期职工住宅划拨使用国有土地的通知》，1991年2月，原上海市普陀区规划土地管理局向西康路住宅联建办公室核发土地临时使用证。1992年12月、1993年10月，原普陀区规划局核发了2#住宅及3-4#住宅的建设工程规划许可证，建设单位为西康路住宅联建办公室。1994年1月25日，原普陀区规划局又向西康路住宅联建办公室核发了1#住宅的建设工程规划许可证，并经2次展期，最后一次为1995年1月9日。至1996年2月14日，4幢住宅均竣工。但涉案建筑未拆除。2007年8月20日，上海锯条总厂(原上海钢锯厂)出具证明，称涉案建筑原属于其所有，于1988年11月通过动迁联建协议，房屋所有权转让给了西康路住宅联建办公室。2007年10月28日，西康路住宅联建办公室将涉案房屋出租给徐大伟，并制作了公房租赁凭证。2009年6月16日，西康路住宅联建办公室出具证明，称涉案建筑及相关场地的永久使用权，经西康路住宅联建办公室同意转让给原告为唯一使用人。之后，涉案建筑一直由原告出租。上述事实，有2018年10月23日、12月12日公告、九茂居委会会议记录、李建书写的承诺书、市规划局沪规建地(85)第129号《关于上海沪江铜厂等七个单位征地拆迁的通知》、《联合建房协议书》、市规划局沪规建二(90)第097号《关于在西康路972弄建造住宅建设用地规划许可的通知》、原上海市土地局沪土征批(1990)465号《关于批准市二轻局住宅办为建西康路基地第一期职工住宅划拨使用国有土地的通知》及附图、原普陀区规划局核发的西康路住宅1#、2#及3-4#的建设工程规划许可证、4幢住宅的竣工验收证明、上海锯条总厂(原上海钢锯厂)出具的证明、西康路住宅联建办公室将涉案房屋出租给徐大伟的公房租赁凭证、西康路住宅联建办公室出具的证明等证据证实。本院认为，李建自2009年6月成为涉案房屋实际使用人，两被告参与张贴的公告认定涉案建筑应拆未拆，属违法建筑，要求使用人自行搬离并拆除涉案房屋，并告知逾期未搬离及拆除的，将督促相关职能部门代为整治。之后，在相关部门工作下，李建承诺将其在涉案建筑内的人员及物品全部清空，并将房门钥匙移交给区拆违办。鉴于两被告及其他部门并未对涉案建筑采取强制拆除行为，影响李建利益的是2018年12月12日的公告，故李建针对该公告提起诉讼，具有原告资格。根据前述查明的事实，西康路972弄地块经批准由上海轻工业住宅总公司第二分公司等七家单位联合开发住宅，上海钢锯厂已迁建他处，其对原有厂房已无权处置。七家联建单位取得的是西康路972弄住宅建设用地使用权，建设项目竣工后，即应拆除原有旧建筑。至被告张贴公告时，建设项目竣工交付使用已20余年，建设用地范围内原有建筑亦未经批准保留，故两被告认定涉案房屋属应拆未拆的违法建筑，定性准确。原告要求撤销公告缺乏依据，本院不予支持。涉案房屋系由原告交由相关部门拆除，两被告并未实施强制拆除行为，故原告请求确认两被告拆除涉案房屋行为违法没有事实依据，本院亦不予支持。涉案房屋属应拆未拆建筑，原告不存在合法的权益，故其提出的赔偿请求也无依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告李建的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李建负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  符德强人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  徐永珠二〇二一年二月二十六日法官 助理  赵霖昕书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告赔偿请求。