浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申835号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈春梅，女，1972年2月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人李川，上海建纬（杭州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区秋滨街道秋景路**。法定代表人黄志敏，主任。应诉负责人李志斌，副主任。委托代理人李晓阳，浙江宾虹律师事务所律师。委托代理人吴昊敏，浙江宾虹律师事务所实习律师。再审申请人陈春梅因与被申请人金华市婺城区秋滨街道办事处（以下简称秋滨街道办）确认房屋征收补偿安置行政协议无效一案，不服浙江省金华市中级人民法院（2019）浙07行终841号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。陈春梅申请再审称：1.一、二审判决对于陈春梅房屋所在土地的性质认定错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。一、二审判决均对陈春梅有关该地块为国有土地的主张不予采纳，与上述规定明显不符。依照上述规定，如果没有证据证明该地块属于农民集体所有，就应当推定其属于国家所有。一、二审判决将土地性质的举证责任分配给陈春梅，没有法律依据。事实上，在最初取得农村村民住宅用地审批及进行农村私人建房规划审批时，该土地的确为集体所有，但自2006年开始，与陈春梅一同建房的其他居民逐渐取得国有土地使用权证，土地性质被认定为国有。陈春梅虽然没有及时办理土地使用证变更，但此前已经满足了变更条件。所以，案涉土地性质为国有土地，否则，周边居民不可能取得国有土地使用权证。2.一、二审判决对当事人签订《房屋征收补偿安置协议》的事实认定错误。通过庭审证据交换及举证质证，可以判断出双方前后签订过两次协议：第一次签订时间为2017年12月27日，第二次时间为2018年4月29日。秋滨街道办也承认没有在2017年12月31日签订过协议，但一审判决仍认定协议为2017年12月31日签订。二审判决对一审判决认定事实予以确认，有悖于事实。而且，双方并未达成过一致意见。陈春梅提交的2018年4月29日协议中有补充约定“现国有划拨土地价格未公布，如草拟价格更有利于我，如本人提出异议，本合同作废，应按国有划拨价格重新签订”。这是陈春梅最终的真实意思表示，即按照国有土地上房屋征收的补偿标准进行补偿。所以，评估应当按照《国有土地上房屋征收评估办法》确定的市场法及比较法进行。3.一、二审判决适用法律错误，应依法确认被诉《房屋征收补偿安置协议》无效。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定了被告对作出的行政行为负有举证责任等。这一规定对于行政协议同样适用。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，陈春梅要求确认行政协议无效，而秋滨街道办提供的证据明显不足以证明被诉《房屋征收补偿安置协议》的合法性和有效性，所以一、二审判决适用该规定驳回陈春梅的诉讼请求，明显错误。其次，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”被诉《房屋征收补偿安置协议》存在《中华人民共和国合同法》第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形。按照当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条的规定，集体所有土地应当先征收而后落实补偿安置方案，被诉《房屋征收补偿安置协议》签订时土地尚未征收，被诉《房屋征收补偿安置协议》缺乏合法性基础，应属无效。最后，被诉《房屋征收补偿安置协议》已被后面的协议所修正，即2018年4月29日，双方签订了附有附件一的安置补偿协议。前面的协议已经失效，应以后面签订的协议为准。综上，陈春梅依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项事由申请再审。秋滨街道办答辩称：1.案涉房屋所在土地的性质为集体土地。土地性质应当以不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等材料为准。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条适用的前提是不能证明争议土地属于农民集体所有，但陈春梅在一、二审及再审申请中均承认案涉农村村民住宅用地审批及规划审批时，案涉房屋所在土地的性质为集体所有。依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第十四条等规定，现有证据均证明案涉房屋所在土地的性质为集体土地，且有关已登记为国有划拨土地的部分现均在更正登记程序中。陈春梅单方陈述土地已经变更为国有划拨，应当承担举证不能的不利后果。2.被诉《房屋征收补偿安置协议》（落款为2017年12月31日）合法有效。首先，陈春梅系完全民事行为能力人，被诉《房屋征收补偿安置协议》系双方真实意思，未违反法律、行政法规的强制性规定。秋滨街道办提交的被诉《房屋征收补偿安置协议》（落款为2017年12月31日）、房屋腾空验收单中陈春梅签名捺印行为均证明陈春梅是知情并自愿同意的。2018年5月8日陈春梅依据案涉《房屋征收补偿安置协议》约定自行完成案涉房屋腾空并在房屋腾空验收单上签名捺印，是对《房屋征收补偿安置协议》的进一步确认。其次，被诉《房屋征收补偿安置协议》无重大且违法的情形。退一步看，即便存在程序轻微违法，该协议也没有减损陈春梅的合法权益。被诉《房屋征收补偿安置协议》是秋滨街道办依据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造实施办法》（金政发【2014】46号）、《金华经济技术开发区城中村改造实施意见（试行）》（金开通【2017】9号）、《秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》等规定依法与陈春梅签订。该协议系秋滨街道办基于公共利益需要，积极推进相关项目所形成。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地人合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，在法律上也难以成立。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又有悖协议订立之初的目的实现。最后，被诉《房屋征收补偿安置协议》已基本履行完毕。秋滨街道办对陈春梅的案涉房屋依法进行了评估，并在对房屋拆迁、搬迁等进行了合理补偿的基础上，对陈春梅进行了公寓式安置。2018年5月8日秋滨街道办以陈春梅名义在浙江省农村信用社存入协议约定的补偿款1327502元。现案涉房屋已依法拆除。综上，请求驳回陈春梅的再审申请。陈春梅在再审审查期间向本院提交、寄送的证据材料较为混乱，为保障陈春梅的合法权益，本院于2021年2月9日召集双方当事人进行调查询问。陈春梅在调查中确认其提交法院的新证据材料共八份，分别为：证据1，2017年12月27日签订的空白协议复印件，待证该日签订的是空白协议，只签了名字，没有手印和日期，空白协议没有编号。证据2，和李志斌的谈话录音光盘，其中李志斌谈到“评估报告4月9日才出来，把时间写到前面是给我们优惠……”等，待证街道将陈春梅的合同改掉了，4月9日评估报告才出来，真正的合同是2018年4月29日签订的。证据3，金宝定的行政复议决定书复印件一份，按照该决定书中的相关事实认定，辅助证明秋滨街道办当时签订的一系列合同都是以篡改方式形成，利用2018年4月29日的签名栏篡改合同条款形成了落款时间为2017年12月31日的安置协议。证据4，陈春梅与秋滨街道办黄志敏书记在2018年6月13日和2020年2月19日的微信聊天记录截图；陈春梅与村主任的微信聊天记录截图。待证陈春梅与黄志敏签订的协议中附件一是有内容约定的，黄志敏是2018年2月12日才调到秋滨街道办的，陈春梅和黄志敏只签订过一次合同，即2018年4月29日的合同。待证由陈春梅选择国有和集体中的最好的方案。证据5，浙江省人民政府627号复议决定书复印件，待证将国有土地证更换为集体土地证的行为是违法的。证据6，秋滨街道办出具的空白申请书复印件，待证秋滨街道办想让陈春梅签字放弃土地的国有性质但陈春梅没有同意。证据7，关于陈春梅房屋拆迁补偿安置处理意见的复印件，待证秋滨街道办同意让陈春梅在国有和集体两种性质的方案中按对陈春梅最有利的方案进行选择；陈春梅的面积都是合法的。证据8，徐孝源国有方案征收调查情况公布的照片复印件、徐志华婺城法院协助执行通知书复印件，待证与陈春梅相同情况的两个人是按照国有土地拆迁。秋滨街道办对上述证据材料发表意见称，证据1是空白协议，对三性均有异议，不能达到证明目的，也不属于新证据；对证据2的真实性无异议，该证据在二审中已进行出示，不能证明待证事实。本案合同不存在篡改，只是把协议落款时间倒签为2017年12月31日；认可证据3的真实性，但该证据不是新证据，也与本案缺乏关联性，不能达到证明目的。金宝定就相关协议另案提起的行政诉讼正在审理过程中；对证据4的真实性认可，但对证明目的有异议。关于是否是国有土地的问题，按照省政府和金华市资规局的意见，案涉土地都是集体土地，此前按国有土地处理的已进行了更正；对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议，该证据的查明事实恰恰证明了土地性质已经更正完毕，即案涉批文征地范围内均为集体土地，金华市资规局对上述国有划拨土地证启动了纠正工作，恢复为集体土地性质；对证据6的真实性无异议，但对证明目的有异议，该证据上明确了适用条件为“持有国有土地使用权证”；对证据7的真实性无异议，合法性有异议，案涉房屋所在土地不管有无证书，现在已经明确是集体土地，不存在国有划拨问题；对证据8的真实性有异议，该证据即使真实，徐孝源和徐志华的土地均已经更正为集体土地，不能达到待证事实。本院认为，首先，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。陈春梅直至申请再审时才向法院提交上述证据材料，陈春梅有关“一、二审之后才拿到”的主张并非逾期提供的正当事由。其次，在本院再审审查中，双方当事人均确认在2018年4月29日签订了正式协议。秋滨街道办称“为了照顾拆迁人享受2017年的安置房价格，在2018年4月29日签订的一份协议中填上了2017年12月31日的日期”。该陈述对录音光盘和微信聊天截图做了合理解释。再次，在没有不动产权属证书、不动产登记簿查询记录及其他法定不动产物权设立、变更证据的情况下，陈春梅提交的空白申请书和拆迁补偿安置处理意见等，明显不足以证明土地性质。最后，金宝定的行政复议决定书复印件、浙江省人民政府627号复议决定书复印件、徐孝源国有方案征收调查情况公布的照片复印件、徐志华婺城法院协助执行通知书复印件均与本案没有直接关联。综上，上述证据不属于再审审查程序中的新的证据，不足以推翻原生效判决，在本案中不予认定。另，陈春梅在2021年2月20日又向本院寄送证据材料两份，一是金华市婺城区人民政府关于确定秋滨街道马鞍山区块丽泽书院项目国有土地上房屋征收范围的公告及红线图（婺区政告【2020】13号），待证陈春梅房屋应当按照国有土地上房屋征收的补偿标准进行补偿。二是2020年6月26日秋滨街道办公示马鞍山安置面积的通知，待证朱登寿户、朱元林等多户拆迁面积小于陈春梅房屋，但平价购买的安置房数量多于陈春梅户。陈春梅称没有以拆迁面积为依据进行安置，盘剥陈春梅资产，极为不公平等。因上述证据一从时间看明显不能证明签订被诉《房屋征收补偿安置协议》时的土地性质，而安置房屋数量的确定需要考虑安置人口数量等情况，证据二中陈春梅主张单纯以拆迁面积进行安置同样缺乏依据。故，上述证据同样不属于再审审查程序中的新的证据，不足以推翻原判决。本院经审查认为，本案系陈春梅起诉要求确认其与秋滨街道办签订的编号为×××37、落款时间为2017年12月31日的《房屋征收补偿安置协议》无效。该被诉《房屋征收补偿安置协议》系在金华市婺城区××街道××村改造过程中形成，依据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（市政府52号令）、《金华市区城中村改造实施办法》（金政发【2014】46号）、《金华经济技术开发区城中村改造实施意见（试行）》（金开通【2017】9号）、《秋滨街道马鞍山社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》等规定，在平等、自愿、协商一致的基础上，秋滨街道办可与村民签订补偿安置协议。该编号为×××37、落款时间为2017年12月31日的被诉《房屋征收补偿安置协议》从形式角度审查，有秋滨街道办的盖章及经办人签名，也有陈春梅的签名捺印。本院在再审审查期间，让陈春梅比较其自己认可签订的协议版本和被诉《房屋征收补偿安置协议》之间“哪些内容对陈春梅不利”。陈春梅陈述“除了附件一被抽掉外，其他没有对我不利的”。据此，二审法院认定被诉《房屋征收补偿安置协议》有关补偿奖励费及安置方式等约定均无明显不公平、不合理之处，是妥当的。陈春梅有关其受欺诈签约的主张缺乏证据证明，陈春梅在后续的《房屋腾空验收单》上签字确认，也可以印证被诉《房屋征收补偿安置协议》系自愿签订。一般而言，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。陈春梅申请再审称其房屋所在土地的性质为国有土地，但其不能提供相应动产权属证书及不动产登记簿的查询记录等。陈春梅也不能提供法律规定的其取得国有土地使用权的其他证据。在没有有效证据显示签订协议时案涉土地性质变化为国有土地性质的情况下，二审法院认定案涉土地性质为集体土地，而未采纳陈春梅的相关主张，具有相应依据。关于陈春梅申请再审所提协议“附件一”补充约定的主张，首先，按照陈春梅自己认可的协议版本和被诉《房屋征收补偿安置协议》第二条约定，附件一应当载明事项为“房屋评估报告”；按照第九条约定，如果有未尽事宜，应当签订补充协议作为附件二。上述约定内容与陈春梅的主张不一致。其次，陈春梅所主张的“附件一”只有陈春梅单方签字捺印。最后，在当时土地性质为集体土地的事实前提下，陈春梅有关协议“附件一”补充约定的主张即使是真实的，也不影响一、二审法院对被诉《房屋征收补偿安置协议》效力的判断。综上，陈春梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人陈春梅的再审申请。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二一年二月二十六日书记员  刘 芳