广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2715号上诉人（原审原告）：刘柳枚（曾用名：刘柳梅），女，1933年11月21日出生，汉族，住广州市增城区×××××××××，公民身份号码440××××××××××××020。委托代理人：郑盛家，广东顶匠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：温劲峰，该局工作人员。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：广州尚益置业有限公司。住所地：广东省广州市××××××××磨谷地（土名）。法定代表人：郭泽华，董事长。委托代理人：杨浩峰、康意娟，该公司工作人员。上诉人刘柳枚因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）及原审第三人广州尚益置业有限公司（以下简称尚益置业公司）土地使用权登记纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1213号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年12月24日进行了二审庭询。上诉人刘柳枚的委托代理人郑盛家，被上诉人市规资局的委托代理人温劲峰、江岚，原审第三人尚益置业公司的委托代理人杨浩峰均到庭参加了庭询。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，根据原告提供的填发日期为1989年1月16日的《临时土地使用证》及申请日期为“89年1月22日”的《增城县村镇居民建房用地申请表》记载，刘柳梅申请用地面积为144平方米；填发日期为1989年1月16日的《建筑许可证》许可建筑的建筑基地面积长8米，宽6米，合计48平方米，申报日期为“89年1月22日”的《居民建房申报表》记载刘柳梅申请建房的基底面积为48平方米。根据原告提供的证号为“002346×××××××111802”的《市县镇地籍调查审批表》记载：土地使用者：刘柳梅，土地坐落：荔城光辉耕寮上蕉冚尾，土地权属性质：国有，批准用地机关：国土局，批准时间、文号：0026449号.89.1.16，批准用地面积：144㎡，实际使用面积48㎡，批准用途和实际用途均为：住宅，东至：空地，南至：巷2M，西至：增正公路边15M，北至：黎旭强各自墙；根据原告提供的界址调查表记载：用地的界址界距为长8m，宽6m，该距离有“刘柳梅”作为指界人签名、摁捺指印，界址调查表经调查员标注“经调查土地来源权属合法，界址清楚，实地丈量面积48㎡，准予登记”，并由调查员签名，落款日期为“94年2月1日”。根据原告提供的国土部门审批表记载：案涉土地土地权属性质为国有，持临时土地证、建筑证，权属合法，经调查，界址清楚，无争议，实地丈量面积48㎡，地上附着物权源情况为：房屋，用途审查情况为：住宅，申请资料合要求；拟准予登记的内容为：用地面积48㎡，权属性质：国有，土地用途：住宅，初审机关为增城市荔城镇国土管理所，初审机关的审批落款日期为“94年2月2日”，登记机关复审意见为：同意，复审机关为增城市国土局测绘地籍股，复审机关审批落款日期为“94年2月2日”，发证机关增城市国土局审批同意予以发证，审批落款日期为“94年2月2日”。根据原告提供的增国用（1988）字第002346×××××××111802号《国有土地使用证》记载：土地使用者：刘柳梅，地址：荔城镇光辉耕辽上蕉冚，用途：住宅，东至：空地，南至：巷2.00M，西至：增正水泥路边15.00M，北至：黎旭强（自墙），填发机关：增城市国土局，填发日期：1994年2月2日，用地面积：肆拾捌平方米。根据原告提供的加盖“增城市国土资源测绘院图件专用章”，制图日期为2014年1月14日，审核日期为2014年1月15日的《刘柳枚、黎旭强用地图》显示：土地坐落：荔城街光辉耕寮上蕉龙尾，黎旭强及刘柳梅的用地面积分别为48平方米，且与广州尚益置业有限公司用地并不重叠并有一定距离。根据原告提供的查档日期为2017年3月6日的《登记簿查册表》记载，土地证号为1988第002346×××××××111802号的土地使用权登记情况为：图号：城乡饭店，权属性质：国有建设用地使用权，宗地面积：48平方米，土地坐落：荔城镇光辉耕寮上蕉龙尾，东至：空地，南至：巷2M，西至：增正公路边15M，北至：黎旭强各自墙，权利人：刘柳梅，使用权面积：48平方米，共用面积：0平方米，分摊面积：0平方米，填发日期：1994-02-02，土地权属来源：划拨，用途：住宅，土地状态说明：有效。2005年6月25日，原增城市人民政府以广东省电信实业集团广州市有限公司增城分公司为土地使用权人，就坐落于增江街城丰村、光辉村林塘氹（土名）使用权面积为155768.7平方米的地块，颁发增国用（2005）第B0200045号国有土地使用权证。原广州市工商行政管理局于2007年3月20日核准广东省电信实业集团广州市有限公司名称变更为广东广信通信服务有限公司的变更登记。2010年10月12日，广东广信通信服务有限公司作为甲方（转让方），与广州尚益置业有限公司作为乙方（受让方），签订产权交易合同，该合同约定：甲方、乙方在广州产权交易所组织举行的竞价会上以公开竞价的方式转让成交增国用（2005）第B0200045号国有土地使用权证对应的面积为155768.7平方米的土地使用权。2012年10月，广东广信通信服务有限公司增城分公司、广州尚益置业有限公司向土地使用权登记管理部门申请办理坐落于增江街城丰村、光辉村林塘氹（土名）土地使用权的权属变更登记，并申请分成两宗地办证。2012年10月30日，原增城市人民政府向广州尚益置业有限公司颁发增国用（2012）第GY000423号土地使用权证，记载土地使用权面积为129363平方米，土地座落为增城市××××××、光辉村林塘氹（土名）。另查，根据原告刘柳枚常住人口登记卡记载，其曾用名为“刘柳梅”。根据被告提供的《刘柳梅、黎旭强与广州尚益置业有限公司权属红线位置示意图》，原告名下增国用（1988）字第002346×××××××111802号《国有土地使用证》所登记使用权的土地与广州尚益置业有限公司名下增国用（2012）第GY000423号土地使用权证所登记使用权的土地并不重叠，且具有一定距离，而且登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地没有将登记原告为使用权人的土地四面包围，从登记原告为使用权人的土地可以不经过登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地到达主要道路。原审法院认为，根据本案证据反映，原告曾经申请并被批准用使用144平方米的土地用于建设住宅，但经实际测量，其实际建房只用了48平方米，且最后经土地管理部门登记而确权的土地使用权面积也只有48平方米。根据土地管理部门提供的位置图，原告名下增国用（1988）字第002346×××××××111802号《国有土地使用证》所登记使用权的土地与广州尚益置业有限公司名下增国用（2012）第GY000423号土地使用权证所登记使用权的土地并不重叠，且具有一定距离，而且登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地没有将登记原告为使用权人的土地四面包围，从登记原告为使用权人的土地可以不经过登记广州尚益置业有限公司为使用权人的土地到达主要道路。广州尚益置业有限公司通过公开竞价的方式受让增国用（2005）第B0200045号国有土地使用权证对应的面积为155768.7平方米的土地使用权，并对地块土地使用权属进行分割登记而获颁发增国用（2012）第GY000423号土地使用权证。该土地使用权属来源清晰，权属变更登记行为证据确实充分，程序合法，且未损害原告通过不动产权登记而获得的土地使用权。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘柳枚的诉讼请求。上诉人刘柳枚不服原审判决，向本院请求上诉称：一、原审法院裁定驳回上诉人起诉后，二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。原审法院经过实体审理，却以“缺乏事实和法律依据”判决驳回上诉人的诉讼请求。该一审判决并未根据双方举证、质证情况和法院实体审理查明的案件事实作出。二、二审指令继续审理的生效裁定已经确认了上诉人除了对登记建房占地48平方米享有土地使用权之外，还对其余的96平方米的院落用地享有使用权益，原审判决对该部分事实未予认定不当。三、原审判决认定原审第三人的国有土地使用证登记范围内的土地与上诉人享有的144平方米的土地使用权不重叠有一定距离，与案件事实不符。被上诉人给原审第三人核发的增国用(2012)第GY000422号、第GY000423号《国有土地使用权证》用地宗图、红线图及四至范围等均包含了上诉人在先取得并登记的涉案144半方米的建房占地（48半）和其他院落用地（宅院排水沟、过道等居住生活附属设施用土96平）。同时原审第三人构筑的水泥围墙已到增正公路上，违法侵占了包括上诉人在内的涉案土地及规划预留扩建增正公路用地、公路排水沟、绿化带等公益用地。四、原审法院未依法要求被上诉人提交其作出涉案行政行为的全部事实证据，未全面审查原审第三人取得涉案土地来源和程序的合法性。被上诉人并未提交原审第三人取得涉案土地的审批文件、农业用地转为建设用地、征地协议全部证据事实的情况下，原审判决仅以原审第三人取得的土地使用权与上诉人的48平方米的建房占地范围不重叠为由驳回上诉人诉请不当。综上，原审法院违反上级法院生效裁定，错误认定案件事实，作出驳回上诉人诉讼请求的判决，明显不当。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销被上诉人颁发给原审第三人的增国用(2012)第GY000423号《国有土地使用权证》；本案一、二审诉讼费用均由被上诉人负担。被上诉人市规资局答辩称：一、涉案国有土地使用证项下的土地使用权与上诉人合法享有的土地使用权不重叠，上诉人合法权益未收到损害。上诉人名下增国用（1988）字第002346×××××××111801号、增国用（1988）字第002346×××××××111802号国有土地使用证项下的土地与涉案增国用（2012）字第GY000422号和增国用（2012）字第GY000423号《国有土地使用权证》项下的土地不重叠，且具有一定距离。即使上诉人基于临时土地使用证，取得144平方米土地的临时使用权，该144平方米土地的位置亦是西至增正公路，而已登记发证给上诉人的两宗48平方米土地均西至增正公路边15米，由此可见，即使上诉人对144平方米尚未登记发证的96平方米土地享有临时使用权，该土地亦应位于已登记发证的48平方米土地的西侧，而非东侧，与涉案国有土地使用证项下的土地使用权不相毗邻。被上诉人颁发涉案被诉国有土地使用证的行为并未损害上诉人的合法权益。二、涉案国有土地使用证项下的土地来源清晰合法，经依法征收并出让。1993年7月1日，原增城市×××××××××××民委员会签订《征用土地协议书》，约定征用光辉村耕寮社林圹氹（土名）的土地55.55亩（折合37033平方米）。1994年12月19日，经原增城市人民政府批准，原增城市国土局作出增国土征复字〔1994〕第70号《关于征用并出让土地使用权给增城市华通经济发展公司的批复》，同意将荔城镇城丰村何屋社林塘凼（土名）的土地75.595亩（折合50396.66平方米）依法予以征用。征用后出让土地66.77亩给增城市华通经济发展总公司作为建设商住开发之用地，划拨土地8.825亩作为公路预留之用地。1994年12月25日，经原增城市人民政府批准，原增城市国土局作出增国土征复字〔1994〕第71号《关于征用并出让土地使用权给增城市华通经济发展公司的批复》，同意将荔城镇光辉村林塘凼（土名）的土地55.55亩（折合37033.33平方米）依法予以征用。征用后出让49.363亩给增城市华通经济发展总公司作为建设商住开发之用地，划拨土地8.825亩作为公路预留之用地。1994年12月23日，经原增城市人民政府批准，原增城市国土局作出增国土征复字〔1994〕第72号《关于征用并出让土地使用权给增城市华通经济发展公司的批复》，同意将荔城镇城丰村、浪头村林塘凼（土名）的土地39.564亩（折合26376平方米）依法予以征用。征用后出让33亩给增城市华通经济发展总公司作为建设商住开发之用地，划拨土地6.564亩作为公路预留之用地。1995年3月3日，经原增城市人民政府批准，原增城市国土局作出增国土征复字〔1994〕第6号《关于征用并出让土地使用权给增城市华通经济发展公司的批复》，同意将荔城镇光辉村耕寮社林塘凼（土名）的土地50.691亩（折合33794平方米）依法予以征用。征用后出让32.765亩给增城市华通经济发展总公司作为建设商住开发之用地，划拨土地17.926亩作为公路预留之用地。1995年3月3日，经原增城市人民政府批准，原增城市国土局作出增国土征复字〔1994〕第7号《关于征用并出让土地使用权给增城市华通经济发展公司的批复》，同意将荔城镇光辉村耕寮社林塘凼（土名）的土地35.947亩（折合23964.73平方米）依法予以征用。征用后出让20.92亩给增城市华通经济发展总公司作为建设商住开发之用地，划拨土地15.027亩作为公路预留之用地。1995年3月3日，经原增城市人民政府批准，原增城市国土局作出增国土征复字〔1994〕第8号《关于征用并出让土地使用权给增城市华通经济发展公司的批复》，同意将荔城镇光辉村耕寮社林塘凼（土名）的土地32.584亩（折合25056平方米）依法予以征用。征用后出让21.745亩给增城市华通经济发展总公司作为建设商住开发之用地，划拨土地15.839亩作为公路预留之用地。1995年2月7日，原增城市国土局向增城市华通经济发展公司颁发了建用字〔1995〕第20号建设用地批准书，面积为37033平方米；建用字〔1995〕第21号建设用地批准书，面积为50396平方米；建用字〔1995〕第22号建设用地批准书，面积为26376平方米；建用字〔1995〕第28号建设用地批准书，面积为25056平方米；建用字〔1995〕第29号建设用地批准书，面积为33794平方米；建用字〔1995〕第30号建设用地批准书，面积为23965平方米。1995年4月4日，增城市华通经济发展公司将建用字〔1995〕第21号建设用地批准书项下的土地转让了4504平方米给成丰村何屋社作住宅用地。2000年6月21日，再转让33338平方米给增城市电信局。1995年4月4日，增城市华通经济发展公司将建用字〔1995〕第29号建设用地批准书项下的土地转让了3010平方米给成丰村何屋社作住宅用地。2003上述六宗地剩余用地合并换发了2003第C0100178号国有土地使用证，面积共155768.7平方米。据此，增城市华通经济发展公司上述2003第C0100178号国有土地使用证项下的155768.7平方米土地依法征收并出让。涉案国有土地证项下的土地使用权来源于该土地，则来源清晰，经依法征收并出让。此后，增城市华通经济发展公司将2003第C0100178号国有土地使用证项下的155768.7平方米土地转让给了广东省电信实业集团广州市有限公司增城分公司，原增城市人民政府于2005年6月25日向广东省电信实业集团广州市有限公司增城分公司颁发了增国用〔2005〕第B0200045号国有土地使用权证。后广东省电信实业集团广州市有限公司名称变更为广信通信公司。2010年10月，广信通信公司将增国用〔2005〕第B0200045号国有土地使用权证项下的155768.7平方米土地转让给尚益置业公司，并将该土地分割为两宗地办证。2010年10月30日，原增城市人民政府向尚益置业公司颁发了增国用（2012）字第GY000422号和增国用（2012）字第GY000423号《国有土地使用权证》，记载的面积分别为26405.6平方米和129363平方米。故虽然上诉人增国用（1988）字第002346×××××××111801号、增国用（1988）字第002346×××××××111802号国有土地使用证用地档案中的地籍调查审批表曾注记批准用地144平方米，但并非是该次国有土地使用权核准登记所指的批准用地面积，而是指依据临时土地使用证，原临时批准使用土地的面积，原国土局核准登记的只有已建成房屋的48平方米的国有土地使用权，其余96平方米根据临时土地使用证记载，属于光辉村集体所有土地，增城县国土局批准的仅是临时土地使用权。即使该剩余96平方米的土地与涉案国有土地使用证项下的土地存在重叠，重叠部分也已于1994-1995年期间被依法征为国有并出让，是否有对或应对上诉人作出补偿，亦属历史征地补偿问题。三、被上诉人的颁证行为事实清楚，证据确凿，符合法律法规规定，法定程序正当。2011年3月3日，原审第三人与广信通信公司增城分公司（以下简称广信通信增城分公司）申请办理涉案两宗土地使用权转让手续，并依法向原增城市国土资源和房屋管理局提交了《土地登记申请书》《关于办理过户手续的申请》《产权交易合同》《成交确认书》等申请变更登记的材料。经被上诉人审核，广信通信增城分公司委托广州产权交易所通过公开竞价将其名下增国用〔2005〕第B0200045号面积为155768.7平方米的土地（为两宗分别闭合宗地，用地面积分别为26405.7平方米和1293363平方米）进行公开转让，由原审第三人竞得。现原审第三人和广信通信增城分公司申请办理1293363平方米土地的变更登记，事实清楚。根据当时适用的《土地登记办法》第七条、第九条、第十二条第四项、第十四条第一项的规定，原审第三人依法提交申请变更登记的材料齐全，且符合法定形式，且1293363平方米土地的面积及四至范围明确，被上诉人颁发涉案国有土地使用权证，事实清楚，证据确凿，符合法律法规规定，法定程序正当。综上，涉案增国用（2012）字第GY000422号和增国用（2012）字第GY000423号《国有土地使用权证》项下的土地使用权权属来源清晰，权属变更登记行为证据充分，程序合法，上诉人合法享有的土地使用权不重叠且，未损害上诉人的合法权益。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人尚益置业公司陈述称:一、原审法院查明事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。本案争议焦点在于上诉人合法持有的土地与答辩人合法持有的土地是否存在重叠？从上诉人提交的证据来看，上诉人取得土地使用权的依据最早来源于1989年1月16日取得《临时土地使用证》，该证上记载的面积为144平方米。但从上诉人提交的《居民建房申报表》《建筑许可证》上看，上诉人经有关主管部门批准使用的面积仅为48平方米。而后，原增城市国土局于1994年2月2日也仅针对上诉人实际使用的48平方米用地向上诉人正式颁发了增国用（1988）字第002346×××××××111801号《国有土地使用证》。根据1984年实施的《城市规划条例》第三十二条的规定，上诉人的《临时土地土地使用证》自1989年1月16日颁发至今已远超两年时间，在国土部门未批准续期或就其余96平方米土地向上诉人正式颁发《国有土地使用证》的情况下，上诉人的《临时土地使用证》理应失效，即自1991年1月15日起上诉人也应失去其余96平方米土地的使用权。至于上诉人举证的《地籍调查审批表》《增城县土地使用权登记发证申请书》《增城县村镇居民建房用地申请表》《地契》均不是法律意义上的物权凭证，不足以证明上诉人拥有余下96平方米土地使用权的事实。从上诉人提交的《刘柳枚、黎旭强用地图》上看，上诉人登记使用权的48平方米土地与尚益置业公司登记使用权的土地并不重叠，上诉人主张尚益置业公司侵占他们的土地，缺乏事实和法律依据。二、上诉人主张已过诉讼时效。上诉人是在1994年取得增国用（1988）字第002346×××××××111801号《国有土地使用证》。上诉人理应在取得《国有土地使用证》时得知，《国有土地使用证》上登记的面积相较于《临时土地使用证》上登记的面积减少了96平方米。如果上诉人认为国土部门登记错误，依据1990年实施的《行政诉讼法》第三十八条、第三十九条的规定，上诉人理应在法定时间内申请复议或提起诉讼，但上诉人当时均未通过上述方式寻求救济，已超法定诉讼时效。本案中，上诉人起诉的是被上诉人颁发《国有土地使用证》这一具体行政行为。原审第三人涉案的两宗地块是在2012年10月30日取得《国有土地使用证》的，而上一手产权人广信通信公司是在2005年取得《国有土地使用证》的。根据2015年实施的《行政诉讼法》第四十六条及1990年实施的《行政诉讼法》第三十八条的规定，上诉人提起本案诉讼，已超法定诉讼时效，应当予以驳回。三、原审第三人取得涉案土地的《国有土地使用权证》的方式合法有效。原审第三人于2010年9月29日在广州产权交易所组织举行的竞价会上，通过公开竞价，以人民币720万元的应价，成功竞得广信通信公司位于增城市××××××、光辉村林塘氹（土名）的土地资产（国有土地证：增国用〔2005〕第B0200045号），土地使用权面积为155768.7平方米。依据物权法第一百零六条的规定，原审第三人作为善意第三人，通过竞拍方式受让涉案土地，并已支付合理对价，竞拍时涉案土地也登记在广信通信公司名下。原审第三人已经善意取得涉案的土地使用权，上诉人请求撤销被上诉人向原审第三人颁发的《国有土地使用证》于法无据。综上，上诉人请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。经审查，原审判决查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，上诉人在二审诉讼中陈述，上诉人建设的涉案房屋交给亲戚居住使用，2013年12月上诉人去现场查看时发现涉案房屋已被拆除。本院认为，本案为土地使用权登记行政案件。上诉人以被上诉人向原审第三人核发的被诉土地使用权证红线图范围与上诉人在先取得的涉案土地使用权范围存在重叠，侵犯其合法权益为由，起诉请求撤销被上诉人向原审第三人核发的被诉土地使用权证。关于原审第三人取得的被诉土地使用权证红线图范围与上诉人享有权利的涉案土地范围是否存在重叠的问题。首先，上诉人实际建房占地并最终经土地管理部门登记确权的均是48平方米，该部分面积为上诉人取得合法产权的国有土地面积。上诉人主张其余的96平方米土地是经过批准作为房屋院落使用,但上诉人并未取得产权登记，仅为临时使用性质；又因上诉人在涉案房屋于2013年被拆除后未再实际占有使用该部分土地，故上诉人对该部分土地不再享有继续使用权益。其次，根据上诉人在原审中提供的证据2即《刘柳枚、黎旭强用地图》，上诉人取得合法产权的48平方米土地西至增正公路边15米，东边与原审第三人土地使用权证所涉土地相邻且有一定距离，故上诉人取得合法产权的48平方米土地与原审第三人取得的被诉土地使用权证所涉土地范围并不存在重叠。再次，根据上诉人在原审中提供的证据4、5、6可证实，上诉人主张享有使用权益的其余96平方米土地位置是西至增正公路，故该部分土地的位置位于上诉人已发证48平方米土地的西边，而非东侧，故亦与原审第三人取得使用权证的土地不相毗邻。最后，根据被上诉人提供的位置图，亦显示上诉人取得合法产权的48平方米土地以及其余的96平方米临时使用土地均与原审第三人公司取得土地使用权证的所涉土地均不存在重叠。综上，上诉人主张被上诉人向原审第三人核发的被诉土地使用权证红线图范围与上诉人享有权利的涉案土地范围存在重叠，缺乏事实根据和证据支持，本院不予采纳。原审第三人通过公开竞价的方式受让增国用（2005）第B0200045号国有土地使用权证对应的面积为155768.7平方米的土地使用权，并对该地块土地使用权属进行分割登记而获颁发增国用（2012）第GY000423号土地使用权证。该土地使用权属来源清晰，权属变更登记行为证据确实充分，程序合法，且未损害上诉人的合法权益。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，处理结果亦无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘柳枚负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二一年二月五日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡