浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2076号上诉人（原审原告）朱福明，男，1963年2月17日生，汉族，住仙居县。被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路50号。法定代表人王斌达，代县长。委托代理人张何贵，仙居县朱溪水库工程建设指挥部副总指挥。委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。朱福明诉仙居县人民政府强制拆除房屋一案，台州市中级人民法院于2020年11月30日作出（2020）浙10行初117号行政裁定，驳回原告朱福明的起诉。朱福明不服，向本院提出上诉。本院于2020年12月29日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查，现已审理终结。原告朱福明起诉称：原告系浙江省仙居县××镇××村村民，并拥有合法房屋。2018年9月30日、10月10日，一群人员毁损了原告的房屋，后原告得知其房屋已经签订了补偿协议。2018年12月11日，原告向仙居县人民政府邮寄政府信息公开申请表，请求仙居县人民政府书面公开申请人与仙居县朱溪镇人民政府签订的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议。2019年4月24日原告收到仙居县人民政府作出的政府信息依申请公开告知书（仙政办信开告［2018］16号）及所附的台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议，因该协议的签订侵害了原告的合法权益，原告向台州市中级人民法院提起诉讼，要求确认台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议无效。后经过审理，台州市中级人民法院作出（2019）浙10行初279号行政判决书，认定台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议对原告不发生法律效力。因此，在未与原告签订安置补偿协议的情况下，被告将原告房屋拆除的行为违法。被告为征收主体，身份适格。台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议的行为应当由被告承担。综上，请求确认被告仙居县人民政府拆除原告房屋的行为违法。被告仙居县人民政府答辩称：台州市朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。为推进台州市朱溪水库工程建设，促进库区移民安置有序进行，答辩人于2017年6月30日、9月13日相继颁布了《台州市朱溪水库工程移民安置办法》、《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。答辩人为台州市朱溪水库移民安置做了大量工作，并投入了巨额人力、物力。为依法和谐安置移民，包括原告朱福明户在内的2078户都已经签订了移民安置补偿协议，签约率达99%。经查原告户档案，原告户于2017年9月2日与仙居县朱溪镇人民政府签订了台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议。2017年10月10日，朱溪镇人民政府将安置款314521.12元汇到原告银行账户，利坑村已将移民安置宅基地分配给原告户。原告于2019年12月9日向台州市中级人民法院提起诉讼，要求确认台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议无效，台州市中级人民法院于2020年7月6日作出（2019）浙10行初279号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告起诉认为答辩人拆除其房屋不符合事实。经了解，仙居县××镇××村为配合台州市朱溪水库重点工程相关工作，利坑村村民委员会于2018年11月11日对利坑村的房屋由村民腾空后，统一予以拆除。答辩人并没有组织拆除利坑村村民房屋，也没有派员参与拆除利坑村村民房屋。综上，原告起诉没有事实依据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。房屋强制拆除行为的被告，按照“谁行为，谁被告”的原则确定。本案中，原告朱福明以仙居县人民政府为被告提起诉讼，要求确认被告强制拆除其位于仙居县××镇××村房屋的行为违法，但仙居县人民政府否认其实施过强制拆除原告房屋，原告也没有提供可以证明仙居县人民政府拆除其房屋的证据。庭审结束后，被告向该院提供了仙居县朱溪镇人民政府提供的说明一份，仙居县朱溪镇人民政府承认其于2018年9月30日、10月10日安排人员拆除原告房屋。结合仙居县朱溪镇人民政府为当事人签订征地移民安置补偿协议的实际情况，可以认定涉案房屋拆除行为系仙居县朱溪镇人民政府实施，而不是仙居县人民政府实施的事实。本案被告仙居县人民政府的主体不适格，经释明，原告不同意变更被告。因此，原告的起诉不符合法定条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告朱福明的起诉。上诉人朱福明上诉称：原审法院认定涉案房屋拆除系仙居县朱溪镇人民政府实施，不是仙居县人民政府实施，并以被上诉人主体不适格为由驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实、适用法律错误。1.被上诉人仙居县人民政府系征收主体，系拆除涉案房屋行为的受益人，仙居县人民政府为本案适格被告。（1）根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，从上诉人提交的证据《关于印发台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》（仙政办发[2017]77号）中明确了“仙居县人们政府建设征地移民安置工作的领导、组织、管理和实施”及仙居县人民政府关于台州市朱溪水库工程（仙居部分）及安置征收土地方案公告（第11号），均能证明被上诉人为委托机关。案涉《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》），虽然签订主体是仙居县朱溪镇人民政府，但其作为具体实施单位签订的涉案协议，应视为受被上诉人的委托。因此，被上诉人对上诉人名下涉案房屋的拆除，其是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，即针对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，须县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行，被上诉人提供的证据不能证明其对上诉人房屋进行强制拆除符合法律规定，根据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定及从上诉人提交的证据《关于印发台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》中明确了“违反本法规定，无效拖延搬迁或者拒迁的，将申请仙居县人民法院依法强制执行”，被上诉人实施强制拆除房屋的行为属于超越职权。（2）仙居县人民政府系涉案征收区域的法定征收主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并负责实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，市、县级人民政府应为征收土地的实施主体。同时，拆除征地范围内的房屋系征收土地工作的组成部分，因此，市、县级人民政府亦应为拆除征地范围内的房屋的实施主体。本案中，根据上诉人的举证，案涉土地涉及房屋征收，强制拆除的根本原因是由于上诉人与征收方达成安置补偿协议（该协议经法院判决认定不对上诉人产生法律效力），仙居县人民政府因而依据非法理由、强制推行征收实施工作，便不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，县政府作为征收主体被告身份适格。相关案例，如（[2018]皖行终53号）等均认为征收主体、征收主导者直接决定拆除房屋行为的，则应承担相应的法律责任。（3）案涉房屋为集体土地上的房屋，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》《征收土地公告办法(2010修正)》的相关规定，市、县人民政府作为征收主体负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，征收主体在整个征收活动中处于主导地位。从上述法律规定的立法本意来说，涉及到征收行为的主要环节时，即补偿实施以及最后的搬迁等环节中，征收主体作为主导者直接决定该征收行为行进。因此，征收各环节的主导行为应由征收主体作出，亦应由征收主体承担法律责任。本案中，被诉的房屋拆除行为是征收过程中非正常状态下决定是否强制拆除被征收土地上房屋的行为，属于搬迁环节中的决定性行为，其属于政府主导的权限范围，相应的法律责任应由本案案涉房屋所在地的征收主体即被上诉人仙居县人民政府承担。无论是否仙居县人民政府抑或其他单位对被诉房屋进行了拆除，执行的是征收主体强制拆除的决定，因此，该拆除行为的法律后果也应由征收主体承担。2.关于案涉强拆房屋行为，上诉人在一审中提交的证据能证明上诉人房屋所在区域存在征收的事实，结合本案上诉人提供的其他证据，可以构成完整证据链，被上诉人身份适格。3.上诉人认为，被上诉人已经超过法定期限提交证据，提供的证据不具有合法性。《行政诉讼法》第三十四条，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。根据上述规定，被上诉人应当在的法定的答辩期内提供证明其主张的证据及所依据的规范性文件，不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被上诉人提供的证据《说明》未在法定的举证期限内提交，所以，该证据不具有合法性，不能达到被上诉人的证明目的。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，依法判决确认被上诉人拆除上诉人房屋的行为违法。仙居县人民政府答辩称：1、上诉人朱福明户拆迁安置基本情况。查上诉人户档案，上诉人户于2017年9月2日与仙居县朱溪镇人民政府签订了《安置补偿协议》。2017年10月10日，朱溪镇人民政府将安置款314521.12元汇到上诉人银行账户，利坑村已将移民安置宅基地分配给上诉人户。上诉人于2019年12月9日向台州市中级人民法院提起诉讼，要求确认《安置补偿协议》无效，台州市中级人民法院于2020年7月6日作出（2019）浙10行初279号行政判决书，驳回上诉人的诉讼请求。2、上诉人诉称答辩人仙居县人民政府是一审的适格被告错误。答辩人认为，一审适格被告并非答辩人。（1）根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案，从仙居县朱溪镇人民政府提供的说明可以看出上诉人户的房屋是仙居县朱溪镇人民政府安排村组织拆除的，并非答辩人安排村组织拆除，答辩人也未派员协助拆除。（2）本案并不适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》，而应当适用国务院颁发的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。3、上诉人诉称答辩人提交的证据说明已经超过法定期限提交证据，该证据不具有合法性错误。答辩人认为，证据说明是真实、合法的。在举证期限内答辩人提交了说明一份，证明上诉人房屋系村组织拆除，庭审后进一步核实村组织在朱溪镇政府安排下进行房屋拆除工作，答辩人提交说明予以补充并无不当。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由依法不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实，予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。对强制拆除房屋行政强制案件的被告，应按照“谁行为，谁被告”的原则确定。本案中，上诉人朱福明以被上诉人仙居县人民政府为被告提起诉讼，要求确认被上诉人强制拆除其位于仙居县××镇××村房屋的行为违法，但被上诉人否认其实施过强制拆除案涉房屋的行为，上诉人亦不能提供可以直接证明被上诉人拆除案涉房屋的证据。在原审庭审后，被上诉人向原审法院提供了仙居县朱溪镇人民政府出具的说明一份，该说明载明：仙居县朱溪镇人民政府承认其于2018年9月30日、10月10日安排人员拆除案涉房屋。原审裁定据此认定仙居县朱溪镇人民政府实施了拆除案涉房屋的行为，进而认定被上诉人不是本案适格被告，并无不当。原审法院经释明后，上诉人不同意变更被告。故，原审裁定根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回上诉人朱福明的起诉，亦无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人朱福明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二一年二月二十五日书记员  刘 芳1·10·