江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1163号 上诉人(原审原告)黄顺，男，回族，住南京市秦淮区。 委托代理人朱辰杰，男，户籍地安徽省全椒县。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地南京市太平南路69号。 法定代表人张泰，该区区长。 委托代理人张磊，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 原审第三人南京秦淮房产经营有限公司，住所地南京市秦淮区中华路312号。 法定代表人尹利群，该公司总经理。 委托代理人虞兴东、朱猛，江苏焯燃律师事务所律师。 黄顺因诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2019）苏01行初480号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。本院于2020年10月26日组织听证。上诉人黄顺及其委托代理人朱辰杰，被上诉人秦淮区政府委托代理人张磊、张毅，原审第三人委托代理人朱猛参加了听证。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年12月26日，南京市××区发展和改革局对南京历史城区保护建设集团有限责任公司申报的第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目予以备案同意，该项目同时符合“秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”以及“秦淮区2017年国民经济和社会发展计划”。在取得规划部门规划意见复函和国土部门勘测定界成果报告后，经设立专项账户并存入足额资金、准备相应的安置房源、拟定征收补偿方案等程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出宁秦府征字[2017]18号《南京市××区人民政府征收决定》（以下简称18号征收决定），决定对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，共涉及居民222家、工企单位3家。秦淮区政府公告了18号征收决定和征收补偿实施方案。包括黄顺在内的被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。 来××号位于18号征收决定确定的征收范围之内，房屋所有权人为南京秦淮房产经营有限公司（以下简称秦淮房产公司），原由黄顺祖母李秀英实际承租使用来××号7、7-1室。公有住房租赁合约上记载的房屋承租人为李秀英，使用面积为24平方米加5平方米阁楼。2017年6月7日，李秀英因死亡被注销在该地址的户籍。2017年5月9日，南京康迪亚房地产测绘事务所有限公司（以下简称康迪亚公司）根据征收实施单位的委托，出具了来××号《房屋面积测绘成果书》，测绘结果来××号房屋总面积为户室1建筑面积117.04平方米，户室2建筑面积8.6平方米，总计125.64平方米。2017年8月1日，秦淮房产公司出具来××号公房承租户建筑面积确认表，注明来××号原门牌为××（丘号304075-26），证载建筑面积133.7平方米，2003年9月拆除部分房屋，现实地测绘建筑面积117.04平方米，2003年4月添建厨房建筑面积8.6平方米。其中李秀英承租的分户建筑面积20.86平方米、厨房8.6平方米，另有阁楼使用面积5平方米。经黄顺自行委托，江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司（以下简称国衡评估公司）于2018年9月4日出具测绘报告，认定涉案房屋建筑面积为30.28平方米，阁楼11.97平方米未计入总面积。2018年11月5日，秦淮房产公司向原南京市××区房屋征收管理办公室（以下简称原秦淮区征收办）出具《关于确认来××号公房承租人的函》，确认黄顺为涉案房屋承租人，房屋建筑面积34.46平方米（含计租阁楼5平方米）。 2017年6月29日至2017年7月7日，原秦淮区征收办向被征收人发放了协商选定评估机构征求意见表，请被征收人在九家候选评估机构中协商选择一家评估机构。原秦淮区征收办共计发放征求意见表205份，回收168份，其中北京仁达房地产评估有限公司（以下简称北京仁达公司）得票最高，为98票。2017年7月14日，原秦淮区征收办组织摇号，经江苏省南京市南京公证处现场公证，江苏苏地仁合土地房地产评估咨询有限公司（以下简称苏地仁合公司）被确定为涉案项目的评估机构，原秦淮区征收办将摇号选定情况予以公示。 2017年7月17日，苏地仁合公司评估工作人员邰翔、王旭对涉案房屋进行入户调查并制作了《住宅房屋征收实地勘查表》，黄顺妹妹黄雁在该被征收人栏代签。2017年8月21日，征收实施单位公示了评估机构第二批分户初步估价结果汇总表，列明了部分被征收房屋的分户建筑面积、建筑结构、评估单价、补偿金额等内容。其中载明的涉案房屋建筑面积为29.46平方米、评估单价为每平方米25153元。2017年8月28日，苏地仁合公司就涉案房屋出具编号为苏地仁合房征估字第2017-QH01-156号分户评估报告。后因黄顺等提出异议，苏地仁合公司于2018年11月6日作出编号为苏地仁合房征估字第2017-QH01-156号-修1分户评估报告和分户估价结果表，以建筑面积34.46平方米的房屋及相应的土地使用权为评估对象，确定涉案房屋征收补偿价值为866772元，其中产权人补偿款86677元，承租人补偿款780095元。同日，苏地仁合公司作出编号为苏地仁合征估（装修）字第（2017-QH01-156）号装饰装修补偿金额分户评估结果表，确定涉案房屋室内装饰装修评估补偿金额27809元。征收实施单位工作人员于2018年11月21日向黄顺送达2018年11月6日作出的评估报告、评估表及装饰装修评估结果表，由黄顺本人签收。2018年11月6日的分户评估报告及房屋、装饰装修估价表由注册房地产估价师张飞、李锋斌签字。黄顺不服上述分户评估报告及房屋、装饰装修估价表，于2018年11月20日向苏地仁合公司提出书面复核申请，就涉案房屋基准价格、修正系数、装饰装修评估金额等提出异议，要求苏地仁合公司进行复核。2018年12月4日，苏地仁合公司针对黄顺的申请作出《复函》，结论为复核评估结果与原评估结果完全一致。黄顺收到苏地仁合公司《复函》后未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 2017年9月22日、10月15日、2018年11月21日、12月21日、2019年1月5日、2月11日，征收工作人员多次与黄顺就征收补偿事宜进行协商，但未能就补偿安置问题协商一致。 2019年1月25日，原秦淮区征收办向秦淮区政府提出申请，请求对涉案房屋作出补偿决定。秦淮区政府于2019年3月11日作出宁秦府征补字（2019）第8号《征收补偿决定书》（以下简称8号补偿决定），主要内容为：一、对产权人秦淮房产公司支付房屋补偿款86677元；二、对承租人黄顺支付房屋货币补偿款780095元、装饰装修款27809元、搬迁补助费1723元、过渡补助费11579元、空调补助费200元、热水器拆装补助费200元，电增容补助费280元，合计821886元。 秦淮区政府于2019年3月12日向黄顺送达8号补偿决定，由黄顺本人签收。秦淮区政府在征收现场对8号补偿决定进行了公示。 原审法院再查明，2018年8月6日，陈德珍、黄顺、黄雁以秦淮房产公司为被告，向南京市秦淮区人民法院提起民事诉讼，请求判决秦淮房产公司与陈德珍、黄顺、黄雁继续履行李秀英与秦淮房产公司签订的《公有住房租赁契约》；确认陈德珍、黄顺、黄雁系涉案房屋的实际承租人。南京市秦淮区人民法院受理后，于2018年10月23日作出（2018）苏0104民初7885号民事裁定，以涉案房屋系公有住房，陈德珍、黄顺、黄雁是否符合承租人条件，由秦淮房产公司审核审查，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定驳回陈德珍、黄顺、黄雁的起诉。陈德珍、黄顺、黄雁不服，向本院提起上诉。南京中院于2019年1月28日作出（2019）苏01民终474号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。 庭审中，黄顺述称，涉案房屋装饰装修在南京市六合区人民法院审理的（2017）苏0116民初7320号案件中，经人民法院委托鉴定，装饰价格为75580.36元；在南京市秦淮区人民法院审理的（2018）苏0104民初6231号案件中，经人民法院委托鉴定，装修价格为55660.89元。根据黄顺以上陈述，南京中院另查明，夏发祥因与黄顺、黄雁、陈德珍装饰装修合同纠纷一案诉至南京市六合区人民法院。该院经审理查明，夏发祥（乙方）与黄顺（甲方）、黄雁、陈德珍签订《房屋装修合同》一份，约定：甲方委托乙方对坐落于南京市××区来××号平房进行装修，总施工面积约30平方米，包工包料，开工日期2016年6月20日，预计竣工日期2016年10月10日，工程总天数112天。固定总价，一次性包干100000元，新增项目以甲乙双方签证为主，并就款项支付进度及金额、违约责任等明确了各方权利义务。后双方因工程款支付争议诉至法院。2018年8月2日，南京国衡工程造价咨询有限公司根据该院的委托出具《工程造价司法鉴定意见书》，确定涉案工程造价为75580.36元。2018年9月18日，南京市六合区人民法院作出（2017）苏0116民初7320号民事判决：一、黄顺于判决生效后起十日内支付夏发祥工程款35580.36元；二、黄雁、陈德珍对上述债务承担连带清偿责任；三、驳回夏发祥超出部分的诉讼请求。2018年6月22日，南京市秦淮区人民法院受理吴国强诉黄顺、黄雁、陈德珍装饰装修合同纠纷一案。该院经审理查明，2016年11月，黄顺（甲方）与吴国强（乙方）签订《合同》一份，约定甲方委托乙方就诉争房屋进行墙体安全加固设计与施工、屋顶维修及监控设备安装；房型为平房，总计施工面积约30平方米；工程为包工包料，委托方式为交钥匙工程；开工日期为2016年11月15日，预计竣工日期为2016年12月30日，工程总天数为45天；工程价款为固定总价，经双方友好协商，一次性包干（详见工程预算书60762.26元）55000元，并就款项支付进度及金额、违约责任等明确了各方权利义务。后双方因工程款支付争议诉至法院。2018年10月22日，南京国衡工程造价咨询有限公司根据该院的委托作出《关于秦淮区来××号房屋装饰装修工程司法鉴定意见书》，鉴定结果为诉争房屋装饰装修工程造价55660.89元，其中包含合同所约定的墙体加固设计费10000元。2018年11月12日，南京市秦淮区人民法院作出（2018）苏0104民初6231号民事判决:黄顺于判决生效之日起十五日内支付吴国强工程款45660.89元。黄顺不服该判决，向南京中院提起上诉。二审期间，经南京中院主持调解，当事人自愿达成如下协议：一、黄顺于2019年1月31日前向吴国强支付装修工程款45000元；二、如黄顺未按上述期限足额支付，吴国强有权按照一审判决内容申请法院强制执行；三、双方就本案无其他纠纷。2019年1月16日，南京中院作出（2018）苏01民终11209号民事调解书，对上述协议内容予以确认。 2020年3月30日，秦淮区政府向南京中院递交了苏地仁合公司出具的《情况说明》，苏地仁合公司就涉案项目实施期间，邰翔于2018年1月从公司离职，苏地仁合公司重新安排注册房地产估价师李锋斌完成后续评估工作等情况作出了说明。 庭审中，秦淮区政府向南京中院提交了南京市××区住房保障和房产局于2020年4月17日向南京市××区司法局出具的《情况说明》，载明：“根据南京市人民政府发放的××的《南京市公有房屋所有权证》所附的《南京市房屋平面图》显示，丘号‘304075-26’所指房屋即为黄顺所居住的‘××号’，且在该图‘304075-26’所指房屋的左上角标注了‘31’的门牌号码。因此可以证明‘来凤街l8号’和‘××号’实指同一处房屋。黄顺对‘××’和‘××号’的争议实质是为确定其房屋的准确位置，从而要求房屋征收部门进行合法补偿，《南京市公有房屋所有权证》所附的《南京市房屋平面图》中能够确定××的四至，固定涉案房屋的位置，可以证明黄顺所持‘××号’房屋租赁证所指房屋即为‘××’”。 原审法院认为： 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二十六条的规定，秦淮区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议时，有权依房屋征收部门的申请作出房屋征收补偿决定。 关于18号征收决定的合法性问题。根据《征收与补偿条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，秦淮区政府因第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治的需要，对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，符合公共利益的需要。涉案征收项目已经按照《征收与补偿条例》第九条至第十三条的规定，履行了相应的程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定和征收补偿实施方案，并进行了公告。被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，该征收决定的效力予以确认。 关于房屋坐落地点和面积的问题。本案中，秦淮区政府提交的《南京市公有房屋所有权证》载明涉案房屋坐落虽为来凤街l8号，但三方当事人对涉案房屋坐落地点位于来××号的事实均予以认可，黄顺对涉案房屋所有权人为秦淮房产公司的事实亦未提出异议。结合各方当事人庭审陈述、黄顺和秦淮区提交的测绘报告、《南京市公有房屋所有权证》、原承租人李秀英的公房租赁契约及南京市××区住房保障和房产局出具的《情况说明》，可以认定涉案房屋位于来××号，所有权人为秦淮房产公司。秦淮房产公司向原承租人李秀英发放的租赁契约中记载的涉案房屋面积为24平方米加5平方米阁楼，但来××号房屋在颁发权证后因有添建和部分拆除，导致实际建筑面积与证载面积不符，故征收实施单位委托康迪亚公司对来××号房屋进行测绘，秦淮房产公司根据测绘结果出具来××号公房承租户建筑面积确认表，确认涉案房屋建筑面积20.86平方米、厨房8.6平方米具有事实依据。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《房屋征收评估办法》）第九条第三款规定，“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”本案中，因涉案房屋阁楼面积未计入来××号权证面积，秦淮区政府根据秦淮房产公司出具的来××号公房承租户建筑面积确认表，结合阁楼中5平方米面积已载入租赁证且由承租人实际使用并交纳租金的事实，对阁楼层高2.2米以下部分未予认定，符合《房产测量规范》的规定和涉案房屋使用的实际状况，其认定涉案房屋建筑面积34.46平方米（含计租阁楼5平方米）并以此面积计算补偿价值并无不当。黄顺自行委托的国衡评估公司作出的测绘结果与征收实施单位委托的测绘单位作出的测绘结果主要差异在阁楼面积。国衡评估公司出具的测量结果仅在备注栏注明阁楼11.97平方米未计入总面积，而未注明阁楼层高及阁楼面积未计入总面积的原因，故对黄顺主张的阁楼面积，法院不予支持。 关于确定涉案房屋承租人的问题。黄顺等人就涉案公有住房承租人提出的异议，两级人民法院已作出生效民事裁定，认定涉案公房承租争议不属于人民法院民事诉讼受理范围，裁定驳回陈德珍、黄顺、黄雁的起诉。且该争议亦不属于人民法院行政诉讼受理和审查范围，法院在本案审理中不予理涉。秦淮区政府根据秦淮房产公司出具的《关于确认来××号公房承租人的函》，将黄顺列为8号补偿决定的被征收房屋承租人并无不当。 关于评估机构的确定问题。《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（政府令第318号，以下简称318号《南京市征补办法》）第二十一条第一款第四项规定，被征收人、直管公房承租人协商不成的，房屋征收部门组织被征收人、直管公房承租人按照国家、省相关规定投票决定或者通过摇号、抽签等随机方式确定。本案中，原秦淮区征收办向涉案项目的被征收人、直管公房承租人发放了征求意见表，由于被征收人、直管公房承租人在规定时间内未能协商选定评估机构，原秦淮区征收办以摇号的方式选定评估机构，公证机构亦对此予以公证。因此，涉案评估机构的选定符合上述规定。 关于评估的问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，苏地仁合公司具有相应的资质，其于2018年11月6日作出的编号为苏地仁合房征估字第2017-QH01-156号-修1分户评估报告、分户估价结果表和装饰装修评估结果表已经向黄顺送达，黄顺虽就评估问题申请复核评估，但在收到复核评估结果后，未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，上述分户评估报告、分户估价结果表和装饰装修评估结果表可以作为对于涉案房屋进行补偿的依据。关于黄顺提出装饰装修评估金额过低，与相关民事诉讼中人民法院委托鉴定的装修价格不符的问题，法院认为，根据南京市秦淮区人民法院作出的（2018）苏0104民初6231号民事判决认定的事实，涉案房屋第二次装饰装修开工日期为2016年11月15日，而苏地仁合公司评估工作人员对涉案房屋入户调查的时间为2017年7月17日，在涉案房屋第二次装修之后，故南京市六合区人民法院委托南京国衡工程造价咨询有限公司在（2017）苏0116民初7230号案件中进行鉴定的装饰装修范围和内容，已不是苏地仁合公司评估工作人员入户调查时涉案房屋的实际装饰装修状况，不能作为认定本案装饰装修评估补偿金额的依据。在（2018）苏0104民初6231号民事案件审理中，南京国衡工程造价咨询有限公司2018年10月22日出具的《关于秦淮区来××号房屋装饰装修工程司法鉴定意见书》，认定涉案房屋第二次装饰装修工程造价为55660.89元，其中包含合同所约定的墙体加固设计费1万元。根据装修合同约定，该次装修合同采用包工包料方式，因此，该鉴定意见书认定的工程造价包含了墙体加固设计费1万元、装修材料款及工程施工款等。综合考量市场装饰装修工程劳务费用，在扣除墙体加固设计费和装饰装修工程劳务费用后，苏地仁合公司按照《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》，参照装修等级并结合单项调整，认定涉案房屋室内装饰装修补偿金额27809元无明显不当。关于黄顺提出评估报告、房屋及装饰装修估价表签名的注册房地产估价师不是入户调查人员违法的问题。法院认为，2017年7月17日，苏地仁合公司评估工作人员邰翔、王旭对涉案房屋进行入户调查并制作了《住宅房屋征收实地勘查表》，其中邰翔系注册房地产估价师。苏地仁合公司在邰翔2018年1月离职后，指派注册房地产估价师张飞、李锋斌接替邰翔完成后续评估工作，依据邰翔、王旭入户勘查时制作的实地勘查记录、拍摄的涉案房屋内外部照片等查勘资料，遵循《房地产估价规范》，经过评估方法的选用和分析，以18号征收决定公告日期作为评估时点对涉案房屋进行评估，据此作出评估报告及房屋、装饰装修估价表并无不当。黄顺关于评估报告及房屋、装饰装修估价表签名的注册房地产估价师必须是入户调查评估工作人员的诉讼主张，缺乏法律依据，法院不予采纳。 关于补偿决定作出程序的问题。318号《南京市征补办法》第三十七条规定，房屋征收部门与被征收人、直管公房承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门按照程序报请作出征收决定的人民政府依法作出补偿决定，并在征收范围内予以公告。本案中，因黄顺在签约期限内与原秦淮区征收办达不成补偿协议，由原秦淮区征收办报请秦淮区政府作出补偿决定，后向黄顺进行送达，并在征收范围内张贴公示，符合上述规定。黄顺虽对部分协商笔录的真实性提出异议，但秦淮区政府提交的6份协商笔录中部分笔录有黄顺本人签名，可以认定征收部门曾就涉案房屋征收补偿事项与黄顺进行了协商。 关于补偿方式的问题。318号《南京市征补办法》第二十六条第一款规定，征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。本案中，对于分户评估报告确定的房屋补偿款，8号补偿决定将10%支付给产权人秦淮房产公司，90%支付给承租人黄顺，符合上述规定。黄顺提出8号补偿决定剥夺其补偿安置方式选择权的问题，因黄顺并非被征收房屋的所有权人，其作为公房承租人，根据318号《南京市征补办法》的前述规定，其无权享受产权调换，而只能获得货币补偿。黄顺可以根据318号《南京市征补办法》第二十四条第一款的规定，在货币补偿的基础上按照规定申购征收安置房。秦淮区政府作出的8号补偿决定确定的补偿方式符合318号《南京市征补办法》的规定。 关于补助费用的问题，8号补偿决定向黄顺提供了搬迁补助费、过渡补助费、空调补助费、热水器拆装补助费、电增容补助费等。根据房屋征收补偿明细表记载，搬迁补助费以50元每平方米按房屋面积计算补助1723元，过渡补助费以28元每平方米按房屋面积计算12个月补助11579元，设备迁移补助费按相关标准计算，以上补偿费用能够补偿黄顺因搬迁造成的损失，也符合宁政规字[2012]17号《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（以下简称宁政规字[2012]17号文）第四条的规定。黄顺提出，秦政规[2018]1号《秦淮区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称秦政规[2018]1号文）规定了较高的补助奖励标准，应当按照该文件执行。经查，涉案项目征收补偿方案第六项载明的征收补偿补助及奖励费标准，按318号《南京市征补办法》规定执行。经查，宁政规字[2017]12号《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称宁政规字[2017]12号文）于2017年6月17日印发，自2017年8月1日起施行。秦政规[2018]1号文于2018年7月18日公布，8月18日起施行。而18号征收决定及涉案项目征收补偿方案公告时间为2017年6月14日。按照上述文件作出的时间分析，涉案项目征收补偿方案作出时，宁政规字[2017]12号文和秦政规[2018]1号文尚未公布和施行。秦淮区政府作出8号补偿决定时依据18号征收决定公告时尚在执行的宁政规字[2012]17号文规定的补偿补助及奖励标准确定涉案房屋各项补助费用，符合宁政规字[2017]12号文关于“本规定自2017年8月1日起施行。南京市人民政府2012年6月6日发布的《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（宁政规字[2012]17号）同时废止。在此之前已发征收决定的征收项目，仍按原规定执行”的规定。 综上，秦淮区政府作出18号征收决定后，相关部门履行了调查、评估、送达、协商、报请等程序，秦淮区政府在此基础上作出的8号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。黄顺的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄顺的全部诉讼请求。 上诉人黄顺的上诉理由共计76页、55条，上诉要点归纳如下：1、18号征收决定不符合公共利益，涉案项目不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，未纳入国民经济和社会发展年度计划。2、涉案项目建设单位与征收实施单位签订征收委托协议，秦淮区政府将征收行为转化为商业开发。3、涉案房屋补偿安置方案未经论证，未征求被征收人意见，违反法定程序。4、涉案房屋评估机构的选定违法，剥夺了被征收人协商选定评估机构的权利。5、原承租人李秀英去世后，案外人陈德珍多次要求变更承租人，秦淮房产公司未履行办理变更承租人的义务。6、秦淮区政府提供的协商笔录系伪造。7、秦淮区政府未将涉案项目分户评估结果在征收范围内公示。8、秦淮区政府认定的房屋面积错误。9、秦淮区政府未提供估价师张飞、李峰入户勘查的证据。10、秦淮区政府未提供黄顺同意将装饰装潢纳入评估范围的证据。11、涉案房屋评估报告作出时间距离评估时点超过一年，该评估报告不能作为8号补偿决定作出的依据。12、秦淮区政府未保障黄顺补偿安置方式选择权。13、秦政规[2018]1号文和宁政规字[2017]12号文规定的补助奖励标准较高，秦淮区政府应当适用，故秦淮区政府适用已经废止的宁政规字[2012]17号文错误。14、涉案房屋补偿标准过低，未能保障被征收人的合法权益。15、来××号（公安编号）与××房屋不是同一处房屋。16、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人秦淮区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在本院听证程序中，坚持一审的答辩意见。 原审第三人未向本院提交书面的陈述意见。 原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。 本院另查明，秦淮区政府于2018年7月18日下发的秦政规[2018]1号文明确载明，“本规定自2018年8月18日起施行。2017年3月10日后作出征收决定的项目可参照本规定执行。”秦政规[2018]1号文规定的补助奖励标准，高于宁政规字[2012]17号文规定的标准。涉案项目实施过程中，对于签订补偿安置协议的被征收人，秦淮区政府执行秦政规[2018]1号文规定的标准，对于未签订补偿安置协议的被征收人，秦淮区政府执行宁政规字[2012]17号文规定的标准。双方当事人对上述事实均予以认可。 本院认为，被上诉人秦淮区政府作出的18号征收决定公告后，被征收人在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该征收决定已经发生法律效力。涉案项目系危旧房改造和环境综合整治，符合公共利益。被诉行政行为是8号补偿决定，秦淮区政府主要围绕8号补偿决定的合法性进行举证，上诉人黄顺关于18号征收决定违法的上诉理由，本院不予理涉。本案争议焦点是8号补偿决定是否合法，能否保障黄顺的合法权益。 一、关于本案审理方式问题 涉案房屋征收范围内共计八个被征收人对房屋补偿决定提起诉讼。本院于2019年10月24日对被征收人李凤玲诉秦淮区政府房屋行政补偿上诉案举行听证；2019年12月4日宪法日，本院举行庭前会议后，公开开庭审理被征收人杨朝前诉秦淮区政府房屋行政补偿上诉案；2019年12月6日,本院开庭审理伍凤来等人诉秦淮区政府房屋行政补偿四个上诉案。在涉案地块房屋面积认定方法、评估机构的选定、补偿安置方式选择权保障等共性问题已经查明的情况下，黄顺提起本案上诉。本院通过近三个小时的听证，依据一审中的证据材料，查明涉案房屋面积的认定、评估机构的选定、评估报告的送达、黄顺合法权益的保障等问题，合议庭研究后一致认为无需开庭审理。故本案的审理方式符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定。黄顺在听证结束后书面要求开庭审理，本院不予支持。 二、关于涉案房屋的门牌号与承租人问题 秦淮房产公司持有的《南京市公有房屋所有权证》虽然载明涉案房屋是××，但房屋所有权证的附图证明，××与来××号指向同一处房屋，黄顺的身份证以及户口本记载的也是来××号，且黄顺自认，其在涉案房屋征收范围内仅有涉案一处房屋，秦淮区政府认定涉案房屋是来××号并无不当。 涉案房屋原承租人李秀英已去世，黄顺（系李秀英的孙子）及其母亲陈德珍的户籍均在涉案房屋内。南京市住房和城乡建设委员会宁建物字[2011]1148号《加强南京市直管公房管理的意见》规定，承租人死亡，与其同户籍同住于本处满两年且他处无住房的家庭成员申请续租的可以续租。由于陈德珍另有房屋，不符合续租的条件，且黄顺向秦淮房产公司递交的《申请书》明确载明，黄顺与其母亲陈德珍、妹妹黄雁协商后，由黄顺办理续租手续。虽然因征收未能办理承租人变更手续，但秦淮区政府认定黄顺系涉案房屋承租人正确。 三、关于涉案房屋面积认定是否正确的问题 《房屋征收评估办法》第九条第三款规定，“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”本案中，秦淮房产公司向原承租人李秀英发放的租赁契约记载的涉案房屋面积为24平方米加5平方米阁楼，由于来××号房屋在颁发产权证后有添建和部分拆除，导致实际建筑面积与证载面积不一致，故征收实施单位委托康迪亚公司对来××号房屋进行（整体）测绘，秦淮房产公司根据测绘结果出具来××号公房承租户建筑面积确认表，确认涉案房屋建筑面积20.86平方米、厨房8.6平方米具有事实依据。原承租人李秀英签订的租赁契约中有5平方米阁楼，客观上亦按照5平方米交付租金，秦淮区政府对5平方米阁楼按照房屋合法面积予以补偿正确。从涉案房屋面积认定的过程来看，秦淮区政府认定涉案房屋的面积非常慎重，其并未简单地依据涉案房屋租赁契约记载的面积认定涉案房屋面积，而是在实地测绘的基础上结合涉案房屋租赁契约进行认定。秦淮区政府认定涉案房屋面积为34.46平方米（20.86+8.6+5），大于涉案房屋租赁契约记载的面积29平方米（24+5），已保障黄顺的合法权益。 四、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 秦淮区政府提供的《协商选定评估机构征求意见表》《送达签收表》、摇号确定评估机构的《公告》《公证书》以及张贴的照片等证据证明，秦淮区政府已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，秦淮区政府通过摇号的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，公证机构对此予以公证。《协商选定评估机构征求意见表》明确要求被征收人在九家评估机构中协商选择一家评估机构，如果协商不成，则以摇号的方式确定评估机构。涉案地块被征收人228户，秦淮区政府提供的《选定评估机构征求意见汇总表》载明，征求意见时间未少于5个工作日，发放选票205张，收回168张，得票最多的北京仁达公司得票98张，足以证明被征收人未能协商一致选定评估机构。原秦淮区征收办发放《协商选定评估机构征求意见表》，是协商确定评估机构的程序，并非“多数决定”程序，黄顺主张北京仁达公司得票98张，已经超过有效票数（168张）的一半，北京仁达公司应当是涉案项目评估机构，秦淮区政府不应当再摇号确定评估机构的理由依法不能成立。原审法院认定原秦淮区征收办发放《协商选定评估机构征求意见表》系评估机构“多数决定”程序不当，本院依法予以纠正。涉案评估机构的确定，符合《房屋征收评估办法》第四条第一款，《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项、第二款等规定。 五、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，秦淮区政府提供的《分户初步估价结果表》及张贴的照片证明，分户的初步评估结果已在房屋征收范围内予以公示。需要说明的问题是，房屋征收部门将初步评估结果公示时，涉案房屋原承租人李秀英已死亡，继承人尚未办理租赁手续，房屋征收部门公示初步评估结果将该户的被征收人列错，鉴于黄顺对此已提出异议，且已申请复核评估，故该瑕疵对黄顺的权利义务不产生实际影响。 依法确定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据18号征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。黄顺申请复核评估，评估机构复核后，维持原评估结果。黄顺在法定期限内未再申请专家委员会鉴定。故涉案房屋评估报告以及装饰装修评估结果可以作为秦淮区政府作出8号补偿决定的依据。18号征收决定于2017年6月14日公告，评估机构于2018年11月进行评估，秦淮区政府于2019年3月11日作出8号补偿决定，并未超过评估报告的有效期以及作出补偿决定的合理期限。故涉案房屋评估报告以及装饰装修评估结果可以作为秦淮区政府作出8号补偿决定的依据。 苏地仁合公司评估工作人员邰翔、王旭对涉案房屋入户调查并制作了《住宅房屋征收实地勘查表》，其中邰翔系注册房地产估价师。邰翔离职后，苏地仁合公司安排注册房地产估价师张飞、李锋斌接替邰翔完成后续评估工作。由于前期已经入户调查并形成《住宅房屋征收实地勘查表》，张飞、李锋斌未再入户调查、勘查，依据前期入户调查后制作的《住宅房屋征收实地勘查表》记载的装饰装修情况进行评估，并不违反《房屋征收评估办法》的规定。 六、关于秦淮区政府未给予产权调换是否合法的问题 《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据该条例第二条的规定，被征收人是房屋所有权人。本案中，直管公房所有权人是秦淮房产公司，其补偿安置方式选择权应当优先保障。秦淮房产公司对货币补偿无异议。且318号《南京市征补办法》第二十六条第一项规定，对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。318号《南京市征补办法》系地方政府规章，其关于直管公房承租人仅给予货币补偿的规定与《征收与补偿条例》的规定并不冲突，且南京地区对于直管公房的补偿均按照上述规定执行。故黄顺主张秦淮区政府未给予产权调换违法的理由依法不能成立。 为解决直管公房承租人居住问题，318号《南京市征补办法》第二十四条第一款规定，征收住宅房屋的，被征收人、直管公房承租人在选择货币补偿后可以按照规定购买征收安置房；符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障。黄顺领取货币补偿后，可以按照有关规定购买征收安置房。如果黄顺符合住房保障条件，秦淮区政府应当根据黄顺的申请，协调有关部门优先给予住房保障。 七、关于8号补偿决定给予的房屋补偿款以及装饰装修补偿款是否合法的问题 318号《南京市征补办法》第二十六条第一项规定，对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。秦淮区政府认定的房屋面积正确，其依据具有资质的评估机构，以18号征收决定公告之日作为评估时点出具的评估报告，将涉案房屋补偿款的10%即86677元支付给产权人秦淮房产公司，将90%即780095元支付给承租人黄顺正确。 根据《房屋征收评估办法》第十四条第二款的规定，被征收房屋室内装饰装修价值由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。本案中，依法确定的评估机构入户勘查后评估，黄顺对评估结果已申请复核，评估机构复核后未改变原评估结果。本院难以否定评估结果的正确性。 黄顺主张，生效的民事判决足以认定房屋装饰装修补偿数额过低。本院认为，根据查明的事实，苏地仁合公司评估工作人员入户勘查的时间为2017年7月17日，在涉案房屋第二次装修之后，故第一次装饰装修的价值不能作为涉案房屋装饰装修补偿高低的参考，且苏地仁合公司是根据入户勘查时制作的《住宅房屋征收实地勘查表》记载的装饰装修情况进行评估，故装饰装修评估结果可以作为补偿的依据。在南京市秦淮区人民法院（2018）苏0104民初6231号民事案件审理中，南京国衡工程造价咨询有限公司出具的《关于秦淮区来××号房屋装饰装修工程司法鉴定意见书》，认定涉案房屋第二次装饰装修工程造价为55660.89元，其中包含合同所约定的墙体加固设计费1万元。扣除1万元墙体加固设计费，装饰装修工程造价为45660.89元。苏地仁合公司按照《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》，参照装修等级并结合单项调整，认定涉案房屋室内装饰装修补偿金额27809元。秦淮区政府依照装饰装修评估结果给予黄顺装饰装修补偿款27809元并无明显不当。 八、关于8号补偿决定确定的搬迁补助费、过渡补助费等是否正确的问题 涉案地块补偿安置方案载明，补助奖励标准按照318号《南京市征补办法》及配套文件执行。18号征收决定于2017年6月14日公告时，318号《南京市征补办法》配套的文件是宁政规字[2012]17号文。在项目实施过程中，南京市人民政府制定的宁政规字[2017]12号文于2017年8月1日起施行，该文虽然规定“在此之前已发征收决定的征收项目，仍然按照原规定执行”，但同时规定“区人民政府制定的相关补偿补助项目和标准，经市房屋征收部门审核，报市人民政府批准后公布实施。”此后，秦淮区政府于2018年7月18日公布秦政规[2018]1号文，该文虽于2018年8月18日起施行，但在“附则”部分规定，“2017年3月10日后作出征收决定的项目可参照本规定执行”。秦淮区政府于2019年3月11日作出8号补偿决定时，秦政规[2018]1号文已经施行，且该文规定的补助标准高于宁政规字[2012]17号文规定的标准。秦淮区政府应当依据宁政规字[2012]17号文还是依据秦政规[2018]1号文给予黄顺补助系争议焦点之一。本院认为应当依据秦政规[2018]1号文规定的标准，主要理由如下： 首先，在征收补偿过程中，政府为了保障被征收人合法权益,加快推进项目进度而调整补偿安置方案中的补助标准，应当予以准许。涉案地块补偿安置方案载明，补助奖励标准按照318号《南京市征补办法》及配套文件执行。18号征收决定公告时，318号《南京市征补办法》配套的文件是宁政规字[2012]17号文。在涉案项目实施过程中，秦淮区政府制定了秦政规[2018]1号文，由于该文规定的补助奖励标准较高，秦淮区政府为提高征收效率，加快推进项目进度，统一依据秦政规[2018]1号文与同一地块被征收人签订补偿安置协议，应当视为调整了补偿安置方案中的补助标准。秦政规[2018]1号文更有利于保障被征收人合法权益，秦淮区政府调整补偿安置方案中的补助标准应当予以准许。 其次，适用秦政规[2018]1号文具有可行性。秦政规[2018]1号文明确规定，2017年3月10日后作出征收决定的项目可参照本规定执行，且该文经过南京市人民政府批准同意。涉案18号征收决定公告于2017年6月14日，属于“可参照”的范围。秦淮区政府于2019年3月11日作出8号补偿决定时，秦政规[2018]1号文已经施行，客观上已具备适用的条件。 再次，适用秦政规[2018]1号文具有必要性。“实体从旧、程序从新”是行政法律规范适用的一般规则。但新的实体规范如果具有溯及力，且适用新的实体规范更有利于保障行政相对人合法权益时，应当优先适用。由于秦政规[2018]1号文规定，2017年3月10日后作出征收决定的项目“可参照”本规定执行，因此秦淮区政府主张“可参照”执行，也可以不参照执行。关于秦淮区政府的上述主张，本院认为，尽管是“可参照”而不是应当参照，但参照秦政规[2018]1号文执行更有利于保障被征收人合法权益时，应当予以参照。 综上，8号补偿决定应当依据秦政规[2018]1号文规定的标准给予黄顺补助，秦淮区政府在8号补偿决定依据宁政规字[2012]17号文规定的标准给予黄顺补助，属于适用依据错误，本院依法予以纠正。 九、关于8号补偿决定应当撤销还是变更的问题 前已论述，秦淮区政府应当依据秦政规[2018]1号文规定的标准予以补助，其依据宁政规字[2012]17号文规定的标准予以补助错误。在此情况下，人民法院可以撤销8号补偿决定，由秦淮区政府重新作出房屋补偿决定，亦可以直接判决变更补偿决定的内容。本院选择直接判决变更补偿决定的内容，主要理由如下： 1、变更8号补偿决定有明确的法律依据 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。该条第二款规定，人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。本案中，秦淮区政府应当依据秦政规[2018]1号文规定的标准予以补助，其依据宁政规字[2012]17号文规定的标准予以补助错误，此情形直接涉及补偿款额的确定。由于秦政规[2018]1号文规定的补助标准高于宁政规字[2012]17号文规定的补助标准，变更8号补偿决定的内容，即增加上述两个标准之间的差额，不仅未加重黄顺的义务，未减损黄顺的权益，反而增加了黄顺的权益。本案采取变更判决，符合上述法律规定。 2、变更8号补偿决定具备客观条件 被征收人的合法权益是否得到保障，是房屋补偿决定案件的审查重点。法院审查后认为被诉的房屋补偿决定未能保障被征收人的合法权益，应当依法予以纠正。本案中，依据宁政规字[2012]17号文规定的补助标准，秦淮区政府给予黄顺的补助包括搬迁补助费1723元、过渡补助费11579元、空调拆装补助费200元，热水器拆装补助费200元，而依据秦政规[2018]1号文，上述各项费用分别为3446元、24811元、500元、400元，两个标准之间的差额为15455元。由于8号补偿决定其他内容正确，在8号补偿决定给予黄顺补偿数额的基础上增加15455元，具备客观条件。 十、变更后的8号补偿决定具体内容 8号补偿决定的主要内容为：一、对产权人秦淮房产公司支付房屋补偿款86677元；二、对承租人黄顺支付房屋货币补偿款780095元、装饰装修款27809元、搬迁补助费1723元、过渡补助费11579元、空调补助费200元、热水器拆装补助费200元，电增容补助费280元，合计821886元。前已论述，依据秦政规[2018]1号文规定的补助标准，应当增加15455元。故变更后的补偿决定内容为：一、对产权人秦淮房产公司支付房屋补偿款86677元；二、对承租人黄顺支付房屋货币补偿款、装饰装修款、搬迁补助费、过渡补助费元、空调补助费、热水器拆装补助费，电增容补助费合计837341元（821886元+15455元）。 需要说明的问题是，本案审理过程中，本院为化解补偿安置争议进行协调。秦淮区政府愿意按照秦政规[2018]1号文规定的补助标准给予黄顺补助，但黄顺拒绝接受，导致协调未果。 综上，秦淮区政府作出的8号补偿决定，依据宁政规字[2012]17号文规定的标准对黄顺予以补助属适用依据错误，本院依法予以纠正并变更补偿数额。黄顺请求本院撤销8号补偿决定并责令秦淮区政府重新作出补偿决定的上诉请求本院不予支持。原审法院未查明8号补偿决定适用依据错误，判决驳回黄顺的诉讼请求，系适用法律错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条，第八十九条第一款第二项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初480号行政判决； 二、变更南京市秦淮区人民政府宁秦府征补字（2019）第8号《征收补偿决定书》的补偿内容如下：南京市秦淮区人民政府对产权人秦淮房产公司支付房屋补偿款86677元；二、对承租人黄顺支付房屋货币补偿款、装饰装修款、搬迁补助费、过渡补助费元、空调补助费、热水器拆装补助费，电增容补助费合计837341元。 一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人南京市秦淮区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 二〇二一年二月二十四日 法官助理  张莹莹 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; 第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。