福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽05行终102号 上诉人（原审原告）陈美霞，女，1970年6月7日出生，汉族，住福建省永春县。 被上诉人（原审被告）泉州市市场监督管理局，住所地福建省泉州市东海行政中心交通科研楼B栋三层。 法定代表人蔡天守，局长。 上诉人陈美霞因诉被上诉人泉州市市场监督管理局不予受理行政复议申请决定一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2020）闽0503行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，以阅卷的方式审理了本案。现已审理终结。 原审法院查明，晋江市市场监督管理局于2020年2月29日对陈美霞（晋江市陈埭镇陈美霞日用品店）涉嫌构成未取得药品经营许可证销售药品的行为予以立案调查。晋江市市场监督管理局于同年4月24日作出《行政处罚听证告知书》，同日送达陈美霞。该告知书中载明：“你（单位）经营云南白药创可贴行为，涉嫌构成未取得药品经营许可证销售药品行为……我局拟依据《药品管理法》第一百一十五条规定予以从轻行政处罚，责令关闭，并给予以下行政处罚……”。晋江市市场监督管理局于同年6月4日作出案涉晋市监责改字〔2020〕04-B0604号《责令改正通知书》，并送达陈美霞。晋江市市场监督管理局于同年6月28日作出晋市监处字〔2020〕04-213号《行政处罚决定书》。同年8月1日，泉州市市场监督管理局收到陈美霞邮寄的《行政复议申请书》，申请书申请：请求依法撤销被申请人晋江市市场监督管理局作出的晋市监责改字〔2020〕04-B0604号《责令改正通知书》。泉州市市场监督管理局经审查，于同年8月4日作出泉市监复字〔2020〕39号《不予受理行政复议申请决定书》，认为陈美霞的申请不属于行政复议受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定不予受理。同年8月6日，送达陈美霞。陈美霞不服,向法院提起诉讼，请求撤销被告泉州市市场监督管理局作出的泉市监复字〔2020〕39号《不予受理行政复议申请决定书》。 一审法院认为，本案的争议焦点为晋江市市场监督管理局作出的案涉《责令改正通知书》是否属于行政复议受案范围，是否属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件:……;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……;(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;……;(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。从上述规定看,可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为,也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果,则不具备可诉行政行为的特征,不属于行政诉讼的受案范围。同时，责令改正不是行政处罚,行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁,而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在行政执法过程中对违法行为人发出的一种作为命令,其本身并不具有制裁性,只是要求违法行为人履行法定义务,消除不良后果。因此行政机关作出的责令改正对当事人的实体权利义务是否产生直接影响，应为责令改正是否可诉的判断标准。本案中晋江市市场监督管理局作出的《责令改正通知书》系在对陈美霞涉嫌构成未取得药品经营许可证销售药品的行为进行调查、处理过程中作出的阶段性、中间性、过程性的行为,本身并未对陈美霞的实体权利义务产生实质影响,也未对其合法权益产生实质影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。另外，晋江市市场监督管理局作出的《行政处罚听证告知书》亦包含了《责令改正通知书》的内容，陈美霞主张《责令改正通知书》加重了其权利义务的负担，于法无据，与事实不符，对该主张，法院不予采纳。综上，陈美霞提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件,不属于行政诉讼受案范围，同样也不属于行政复议受案范围，故陈美霞提起的本次起诉依法应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回原告陈美霞的起诉。 陈美霞不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销泉州市丰泽区人民法院作出的(2020)闽0503行初101号行政裁定，并改判支持陈美霞的全部诉讼请求；2.本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院认定：“晋江市市场监督管理局作出的《责令改正通知书》是对上诉人进行调查、处理过程中作出的阶段性、中间性、过程性的行为，本身并未对上诉人的实体权利义务产生实际影响”，该认定内容显然是事实认定错误。原审法院存在概念界定错误，将“行政执法案件办理过程中的具体行政行为”直接理解为“阶段性、过程性、中间性”的行为，显然是在偷换概念。所谓行政行为中的阶段性行为，是指行政行为最终完成前，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果。比如判断是否作出行政许可的行政机关内部的初审行为，就是属于行政许可作出过程中的阶段性行为，属于内部行政行为和不成熟行为，不具备可诉性。但反观本案，晋江市市场监督管理局对上诉人作出《责令改正通知书》，该通知书中载明了责令停止改正的依据、事实认定内容、责令改正的内容以及上诉人在收到本通知书之后的诉权，该《责令改正通知书》对上诉人设定了明确的义务，且对上诉人的权利义务显然造成了实际影响，显然是可诉的具体行政行为。原审法院作出前述认定，是将过程性“过程中的行政行为”偷换成过程性行政行为，如认可原审法院的认定内容，那么一个具体行政行为作出前中间发生的调查取证、查封扣押、证据封存，哪一个具体行为可以起诉呢?原审法院对此显然存在事实认定错误。二、原审法院认定“晋江市市场监督管理局作出的《行政处罚听证告知书》亦包含了《责令改正通知书》的内容”也属于事实认定错误。首先，晋江市市场监督管理局作出的《行政处罚听证告知书》并未包括《责令改正通知书》的内容，否则晋江市市场监督管理局在作出晋市监处字（2020）04-213号《晋江市市场监督管理局行政处罚决定书》中，就没有必要提出晋江市市场监督管理局未作出责令改正违法行为的通知，在处罚决定中予以纠正之内容，这也与上诉人所提出的晋江市市场监督管理局在听证程序后再作出加重行政相对人权利义务负担的行为是相互印证的。既然如此，晋江市市场监督管理局作出的《行政处罚听证告知书》包含了《责令改正通知书》的内容的论调不知原审法院要从何得出?其次，在本案的审理过程中，被上诉人不论在不予受理复议申请决定抑或是法庭调查过程中，从未提出过晋江市市场监督管理局作出的《行政处罚听证告知书》亦包含了《责令改正通知书》的内容的答辩意见，那么原审法院可以代替被上诉人提出该辩驳观点吗?三、晋江市市场监督管理局对上诉人作出的《责令改正通知书》的内容明确告知了上诉人具有复议、诉讼的权利，被上诉人以“《责令改正通知书》不属于复议的受理范围”进行不予受理，显然上下级所作的行为内容相互矛盾，该部分原审法院审查后却未予以论证，显然存在事实认定错误。四、综合以上内容，原审法院以上诉人提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件，不属于行政诉讼的受案范围，不属于行政复议的受案范围显然是基于事实认定错误的基础上的适用法律错误，依法应予以纠正。 泉州市市场监督管理局未作答辩。 本院认为，根据人民法院的一般审查标准，行政复议机关对复议申请人作出的不予受理决定或程序性驳回行政复议申请决定，通常属于行政诉讼受案范围，行政复议申请是否符合复议受理条件属于行政诉讼案件的实体审查内容，人民法院一般应进入实体审查后方能得出结论，但在个别情况下，如果现有证据可以证实相关复议申请明显不符合行政复议受理条件，或者复议机关不予受理决定是对复议申请人申诉信访事项重复处理的，人民法院对有关不予受理决定或驳回复议申请决定直接裁定驳回起诉或不予立案，并无不妥。本案中，涉案《责令改正通知书》系因晋江市市场监督管理局在对陈美霞涉嫌构成未取得药品经营许可证销售药品的行为进行调查、处理过程中作出的阶段性、中间性、过程性的行为,在作出《责令改正通知书》后，晋江市市场监督管理局对于陈美霞涉嫌构成未取得药品经营许可证销售药品的行为，已于2020年6月28日作出晋市监处字〔2020〕04-213号《行政处罚决定书》，对陈美霞产生实际影响的是晋市监处字〔2020〕04-213号《行政处罚决定书》。因此，《责令改正通知书》本身并未对陈美霞的实体权利义务产生实质影响,也未对其合法权益产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;……;(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，依法不属于行政诉讼的受案范围，同样也不属于行政复议受案范围。泉州市市场监督管理局对于陈美霞请求撤销《责令改正通知书》的复议申请作出泉市监复字〔2020〕39号《不予受理行政复议申请决定书》，对陈美霞并不产生实际影响，同样不属于行政诉讼受案范围，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，对陈美霞请求撤销泉州市市场监督管理局作出的泉市监复字〔2020〕39号《不予受理行政复议申请决定书》的起诉，裁定予以驳回正确，应予维持。至于上诉人提出《责令改正通知书》的内容明确告知了其具有复议、诉讼的权利，本院认为，判断行政行为是否属于人民法院受案范围应当依照法律规定而非行政机关在行政文书中是否告知，故行政机关告知诉权不影响人民法院对行政行为是否属于人民法院受案范围的审查。需要说明的是，《责令改正通知书》、《不予受理行政复议申请决定书》针对主体均是晋江市陈埭镇陈美霞日用品店，而晋江市陈埭镇陈美霞日用品店系个体工商户，经营者为陈美霞，依据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条“…有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”的规定，本案本应以晋江市陈埭镇陈美霞日用品店作为原告起诉，同时注明经营者信息，为避免诉累，本案不再作调整。综上，上诉人陈美霞的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈鹏腾 审判员  王经艺 审判员  杨钊胜 二〇二一年二月二十二日 书记员  潘李敏 附：本案所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……