山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行初108号 原告蔡洪友，男，1966年6月16日出生，汉族，住临朐县。 委托诉讼代理人任战敏，北京冠领律师事务所律师。 委托诉讼代理人王咸刚，北京冠领律师事务所律师。 被告临朐县人民政府，住所地：临朐县民主路3268号。 法定代表人田元君，县长。 出庭负责人高庆良，二级调研员。 委托诉讼代理人李卫涛。 委托诉讼代理人刘锋，山东宇明律师事务所律师。 原告蔡洪友因与被告临朐县人民政府撤销房屋征收决定一案，于2020年9月28日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭进行了审理，原告蔡洪友及其委托代理人任战敏、王咸刚，被告临朐县人民政府的委托诉讼代理人李卫涛、刘锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临朐县人民政府于2020年3月13日作出《关于站北片区国有土地上房屋征收决定》，决定对临朐县城黄山路以北、沂山路以南、东泰鲁以西、嵩山路以东站北片区国有土地上企业、经营业户实施房屋征收，并制定了房屋征收补偿方案。补偿方案明确了征收范围、征收部门、征收实施单位、签约搬迁期限、征收补偿方式、征收补偿政策及标准、奖励政策、无建设手续房屋的评估补偿办法等内容，并进行了公告。 原告蔡洪友诉称，原告在临朐县建设数万平方米房屋用于经营。2019年开始临朐县东城街道棚户区改造建设指挥部陆续发布《公开信》，告知原告的房屋在郎家洼村棚户区改造项目范围内，要求原告拆迁，但是补偿价格与市场价格相差甚远。2020年3月13日被告作出《关于站北片区国有土地上房屋征收决定》。原告认为，被告作出的行为事实不清，程序违法，法律适用错误，应该予以撤销。现具状起诉，请求判如所请。 原告向本院提供了如下证据：1、临朐县建设用地规划许可前公示照片。2、临朐县站北片区棚改项目修建详细规划批后公示照片。3、万华悦府商品房销售宣传页、现场施工照片、售楼处现场照片共10张。4、临朐国际会展中心项目公示照片、国家铝型材及门窗制品质量监督检验中心项目照片。证明涉案项目存在商业开发，即万华悦府楼盘、国际会展中心、国家铝型材及门窗制品质量监督检验中心，并非基于公共利益需要而征收。 被告临朐县人民政府辩称：一、答辩人作出的征收决定符合法律规定的条件。首先，征收决定所涉站北片区改造项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。站北片区基础设施配套不完善，已有的设施陈旧、落后，村庄内交通不便，部分地段排水不畅，积水严重。对该片区进行改造建设，可以很大程度的改善该区域的落后面貌。因此，征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。再次，答辩人作出的征收决定符合法律规定的其他条件。第一、站北片区改造项目符合临朐县国民经济和社会发展规划，列入了2020年临朐县国民经济和社会发展计划；同时，该项目符合临朐县土地利用总体规划和城乡建设规划要求。第二、答辩人在作出征收决定前，由县住建局会同县维稳办、信访局、财政局、公安局及相关专家成立了站北片区房屋征收社会稳定风险评估小组，进行全面、认真的社会稳定风险评估，并形成了评估报告。第三、征收补偿费用足额到位，并专户存储，专款专用，能够保证被征收人得到足额补偿。二、答辩人作出的征收决定内容符合规定。答辩人作出的征收决定，说明了征收目的、征收依据、房屋征收范围，征收实施方案。2020年1月20日，答辩人作出《临朐县站北片区房屋征收范围公告》，宣布了征收范围、禁止事项等内容，同日作出《县站北片区拟征收房屋调查结果公告》，公开拟征收房屋的调查结果，明确公布期限、提出异议的方式。2020年1月21日，答辩人就站北片区房屋征收补偿方案公开征求意见，期限自2020年1月23日至2020年2月21日。征求意见期满后，2020年3月5日，答辩人作出《关于（站北片区房屋征收补偿方案）征求意见及修改情况的公告》，面向社会予以公布。2020年3月13日，答辩人作出《关于站北片区国有土地上房屋征收的决定》（临政字[2020]13号），于同日制作《关于站北片区国有土地上房屋征收的决定》的公告（临政字[2020]14号）并面向社会公布。综上所述，答辩人作出的《关于站北片区国有土地上房屋征收的决定》事实清楚、法律适用正确、程序合法，原告的诉讼请求不能成立，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告临朐县人民政府向本院提交了以下证据：证据1、2020年1月20日，临朐县住建局作出《关于对站北片区房屋征收项目符合公共利益情形的审查意见》，证明站北片区属于旧城区改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定。证据2-1、2020年1月21日，临朐县发改局作出《关于临朐县住房和城乡建设局＜征询函＞的复函》；证据2-2、2020年1月22日，临朐县自然资源局作出《关于临朐县住房和城乡建设局＜征询函＞的复函》。证明站北片区改造符合临朐县国民经济和社会发展规划要求，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定。证据3、2020年2月26日，临朐县住建局制作《临朐县站北片区房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明站北片区改造社会不稳定程序低，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定。证据4、2020年2月28日山东省临朐农村商业银行开具《证明》，证明站北片区征收决定作出前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定。证据5-1、2020年1月20日，临朐县住建局作出《临朐县站北片区房屋征收范围公告》；证据5-2、2020年1月20日，临朐县住建局作出《县站北片区拟征收房屋调查结果公告》。证明明确了站北片区房屋征收的范围和调查结果，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，站北片区国有土地上房屋征收共涉及52户。证据6、2020年1月21日，被告作出的站北片区房屋征收补偿方案（征求意见），证明答辩人将站北片区征收补偿方案向公众征求修改意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款规定。证据7、2020年3月5日，答辩人作出《关于＜站北片区房屋征收补偿方案＞征求意见及修改情况的公告》，证明被告将被征收人对站北片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）的意见采纳情况向公众公布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款规定。证据8-1、2020年3月13日，被告制定《关于站北片区国有土地上房屋征收的决定》（临政字【2020】14号），证明答辩人作出站北片区国有土地上房屋征收决定后及时公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定。证据9、公示照片打印。 另外，被告当庭提供10号证据，临朐县国民经济和社会发展第十三个五年规划、2020年度国民经济和社会发展计划证明发改部门出具的意见符合法律规定。11号证据，临朐县土地利用总体规划和城市发展规划，由经省政府审批实施，该涉案片区在城市规划范围内。12号证据，山东省人民政府关于《临朐县县城总体规划2018-2035年》的批复（鲁政字【2018】260号），从总体规划图可见站北片区规划为二类居住用地。对于原告提到的专项规划，并不适用专项规划，是对国民经济发展等特定规划，是总体规划的细分，制定特定领域的依据，本案涉案的片区并不符合专项规划的情形，说明无需提供专项规划。 经庭审质证，被告对原告提供的四份证据提出如下质证意见：证据与本案的关联性有异议。根据规划，征收范围内建设的是安置楼，消防站，幼儿园及学校，而万华悦府楼盘、国际会展中心、国家铝型材及门窗制品质量监督检验中心均不在征收范围内。 原告对被告提供的证据提出如下质证意见：对于1号证据，对其合法性、关联性及证明目的有异议。该审查意见内容看，该项目主要用于安置楼建设，说明安置楼建设是主要部分，但是其有对外出售商品房项目正在建设，存在商业开发用途，实质上是旧城区改建掩盖之下的商业开发，不符合征收补偿条例第八条规定的公共利益需要。证明力问题，作出的主体是住建局，其又是征收部门，实际上是在自己给自己作证。危房集中应当经鉴定，被征收房屋没有经过鉴定，且实际上被征收的原告房屋并非危房。对2-1号证据的合法性、关联性及证明目的有异议，只是一份复函，被告没有提供该征询函本身，仅凭复函无法证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划，列入了2020年国民经济和社会发展计划，被告并未提供相关规划内容。据原告所知征收的土地至少在1200亩土地以上，其中会展中心达到309亩。对2-2号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。被告未提供土地利用总体规划及城乡规划内容，无法证明符合规划。从批前公示中显示用地性质有两种，分别为二类居住用地和商业用地，依据征收补偿条例第九条规定，同样也没有提供征询函的内容。对3号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。该报告作出主体不合法，不符合《征补条例》第十二条规定。评估报告作出主体依法应当为临朐县政府，临朐县住建局无权作出。从报告内容看，成立了评估小组，但没有提供小组成立的文件及相关会议纪要。参加单位不对，评估办法第七条第一项规定，最重要的参加主体，村民委员会应当参加。另外，评估报告人为的分为五个等级，根据潍坊市的评估办法，没有对风险等级进行分类，而被告作出的评估报告结果是三个较小、一个很小，但实际按照法律规定只有高风险、中风险和低风险，评估需要评估四个方面：合法性、合理性、可行性、可控性评估，其中可行性评估必须经过50%以上被征收人接受，而被告提供的9组证据中没有证据可以证明50%的被征收人同意，其安置补偿款也不够。风险评估的程序分四个，制定风险评估的方案、听取意见且必须采取民意调查、听证会等方式，评估中没有听取意见程序，也没有制定评估的方案。评估第一页表明其已经符合城市规划，但被告的3号证据只证明其符合城乡规划。两者概念完全不同。对4号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。根据征收补偿条例第12条规定，该证据无法证明存款是足额且专款专用。该份证明的证明效力严重不足，不是存单底联，也无法证明该补偿款存在。根据《潍坊市征补办法》第16条第（五）项的规定，对于资金方面的证明应当由房屋征收补偿部门书面确认，而非由商业银行出具证明。对5-1号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。本案涉诉的征收决定于2020年3月13日作出，此时才确定由临朐县住建局作出征收补偿，但公告时间为2020年1月20日，此时还未确定其为征收部门，临朐县住建局以自己的名义作出该公告不合法，没有法律依据。对5-2号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。对调查结果表格的合法性、关联性及证明目的均不认可。调查结果没有加盖公章，没有被征收人的签字确认，也没有实际入户调查，其公示的面积仅仅是正在登记的面积，调查结果的公示面积与实际情况并不相符，尤其是房屋的面积。序号12、13房屋的房号及面积均空白，并未进行公示。序号13中的房屋权属人应当为张国义，而非兴业轻钢制品有限公司。调查必须有调查人员，但表格中无调查人员签字，且调查过程应当拍照、录视频、甚至是公证，且没有对调查结果进行公示。对6号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。依据征收补偿条例第十条的规定，被告没有对补偿方案进行认证并予以公布，征求意见期限不得少于30日。该征收补偿方式只有货币补偿，剥夺了被征收人对补偿方式的选择权。对于无建设手续的房屋补偿不合法，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，而非未经调查认定，直接规定如何补偿。证据中的补偿方案第十条第六款规定，无相关法律依据，对2008年1月1号之后的均不补偿，于法无据。对7号证据的合法性、关联性及证明目的有异议。首先没有提供征求公众意见的相关材料，公告中对载明的公众意见也并未进行针对性说明，更未进行修改。征求公众意见不得少于30日。两份书面意见我方没有见到，补偿价格应当按照当时就近区位的市场价，当时反馈的意见是四项，但回应了其中的一项，对于重要的问题，房屋怎么补没有回应。对8号证据的合法性及证明目的不认可。被告提供的证据不能证明征收符合公共利益需要，符合四规划和一计划的要求，程序严重违法。对9号证据合法性、关联性及证明目的有异议。照片中不能显示具体的公示地点、拍摄点、周围环境、公示对象和范围，照片中的拍摄时间明显是后期加上去的水印，调查结果公告照片中显示了地区、气温、天气和日期，但征求意见公告照片等下方除了显示了天气、气温和日期外，还显示有“站北片区公告”。照片中显示的温度当天是1-15度，没有到零下，说明其温度是后加上的，所有的程序上的公告行为根本不存在。 对被告当庭补充的10-12号证据，原告以超过了法定举证期限为由，不予质证，并认为被告当庭提供证据，说明其作出征收决定时的证据不足。 本院对上述证据认证如下：原告提供的1-2号证据，是与涉案的临朐县站北片区有关的规划，与本案有关联，确认为有效证据。3-4号证据，商业项目的开发照片，不能证明与涉案规划、征收范围的关系，达不到原告的证明目的，确认为无效证据。 被告提供的1-9号证据，是与涉案片区国有土地上房屋征收过程中形成的有关文件材料，与本案有关联，确认为有效证据。其中，证据1、2-1、2-2虽是针对涉案片区房屋征收相关部门出具的审查意见、函件，能够证明涉案征收符合临朐县国民经济和社会发展规划，符合临朐县土地利用总体规划，符合城乡规划要求。被告当庭提交的三份证据，是对上述证据证明目的的补充，与本案有关系，是真实的、来源合法，确认为有效证据。该证据并非是征收之后形成的证据，其作为征收实施前客观存在的文件，被告虽未在举证期限内提供，但并不影响对证据1、2-1、2-2的认证。原告虽不予质证，但不影响对涉案征收是否违法的认定。证据3涉案房屋征收社会稳定风险评估报告，系临朐县住房和城乡建设局向临朐县政府所作的报告，对真实性予以认定，对证据形式的合法性不予认定。对证据4关于征收补偿费用的证明，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，原告的异议不成立。对5-1、5-2号证据，拟征收房屋征收范围和调查结果的公告，是在征收决定作出前进行，故公告时间在前，征收决定时间在后并无不当。证据6《站北片区房屋征收补偿方案》第十条第二款规定的“2008年1月1日《城乡规划法》实施后建设的房屋一律不予补偿，限期自行拆除”虽有异议，认为无相关法律依据，该款规定的前提是对无建设手续的房屋，以《城市规划法》和《城乡规划法》实施时间为节点，而作出了不同的补偿规定，并非无法律依据。 经审理查明：2020年1月20日，被告临朐县人民政府作出《临朐县站北片区房屋征收范围公告》，公告了征收范围为临朐县城黄山路以北、沂山路以南、东泰鲁以西、嵩山路以东站北片区国有土地上企业、经营业户。同日作出《县站北片区拟征收房屋调查结果公告》，公开拟征收房屋的调查结果，明确公布期限、提出异议的方式。2020年1月21日，就站北片区房屋征收补偿方案公开征求意见，期限自2020年1月23日至2020年2月21日。2020年3月5日，作出《关于（站北片区房屋征收补偿方案）征求意见及修改情况的公告》，面向社会予以公布。2020年3月13日，被告临朐县人民政府作出《关于站北片区国有土地上房屋征收的决定》（临政字[2020]13号），并附有征收补偿方案，同日进行了公告。原告蔡洪友不服该征收决定，向本院提起诉讼。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要；（六）……”，第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地总体利用规划、城乡规划和旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。……”。第十条、第十一条分别规定市、县人民政府拟定征收补偿方案应当公告征求意见，期限不少于30日，并将征求意见情况和修改情况及时公告。第十二条规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数较多的，应当经政府常务委员会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。” 本案中，被告临朐县人民政府作出案涉房屋征收决定前，作出《临朐县站北片区房屋征收范围公告》，宣布了征收范围；作出《县站北片区拟征收房屋调查结果公告》，公开拟征收房屋的调查结果，明确公布期限、提出异议的方式；作出了《关于（站北片区房屋征收补偿方案）征求意见及修改情况的公告》，面向社会予以公布。通过被告提供的证据，可以证实临朐县人民政府作出的案涉征收决定已经列入临朐县国民经济和社会发展第十三个五年规划、列入了2020年临朐县国民经济和社会发展计划；通过山东省人民政府关于《临朐县县城总体规划2018-2035年》的批复（鲁政字【2018】260号），可以证实该项目符合临朐县土地利用总体规划和城乡建设规划要求。关于专项规划，是指对某一专项（行业）所进行的行业发展和空间布局规划，并非所有的项目建设必须作出专项规划。因案涉征收片区属于二类居住用地，被告未提供专项规划，不能由此认定案涉房屋征收决定违法。房屋征收补偿方案征求意见的期限自2020年1月23日至2020年2月21日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《潍坊市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定的不少于30日的规定。 对于征收补偿费用问题。《潍坊市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条的规定：“市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定时，必须具备下列条件：……（四）财政部门书面确认的房屋征收补偿专项资金足额到位的证明；……”被告提供的证据4山东省临朐农村商业银行开具《证明》，虽然能够证明房屋征收补偿专项资金足额到位，但证明形式不符合上述规定。但该证明形式上的瑕疵，并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定的“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。”的规定，亦不会影响补偿款的专款专用，尚不构成违法。 关于社会风险稳定评估问题。因本案征收涉及被征收人数较多，被告提供的社会风险稳定评估报告，系临朐县住房和城乡建设局向临朐县政府所作的报告，被告未提供证据证实社会风险评估经过政府常务委员会讨论决定，存在一定不足。 对于房屋征收补偿方式问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被告公布的《关于站北片区房屋征收补偿方案》中的补偿方式只有货币补偿，而无房屋产权调换补偿方式。鉴于涉案房屋为企业经营性厂房，不是居民个人住房，未选择房屋产权调换安置补偿方式，不会造成个人住房无保障的问题，且片区内其他被征收人已经按照征收决定和征收决定所附补偿方案，与征收单位签订了补偿协议。故本院对被告案涉征收决定确认违法，但不予撤销。 综上，被告临朐县人民政府作出的《关于站北片区国有土地上房屋征收决定》的征收目的合法，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。虽然所附征收方案存在一定违法情形，但如果撤销会给公共利益造成重大损害，本院不予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下： 被告临朐县人民政府于2020年3月13日作出《关于站北片区国有土地上房屋征收决定》违法。 案件受理费50元，由被告临朐县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  周建明 审 判 员  林少华 人民陪审员  王 莹 二〇二一年二月二十六日 书 记 员  徐 铭