江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1128号 上诉人（原审原告）吴俊林，女，汉族，住江苏省大丰市。 委托代理人李安山，男，汉族，住江苏省大丰市。 委托代理人李刚（吴俊林之孙），男，汉族，住江苏省大丰市。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区人民政府，住所地在江苏省盐城市大丰区大华东路1号。 法定代表人李志军，该区区长。 原审第三人宋馨宇，男，汉族，住江苏省盐城市大丰区。 上诉人吴俊林因与被上诉人盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）、原审第三人宋馨宇行政复议一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2019）苏09行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年10月18日，吴俊林向大丰区政府申请行政复议，要求：1.确认盐城市大丰区高新技术区管理委员会（以下简称大丰高新区）将（原）大丰市大中镇阜南村五组3排27号宅基地及之上附着物因征收拆迁产权调换的安置房提供给原审第三人宋馨宇对之进行农民公寓安置的行政行为违法；2.责令大丰高新区将上述安置房腾空交付吴俊林。同年10月25日，大丰区政府作出大政行复[2018]第54号《行政复议申请受理通知书》，受理该行政复议申请。11月6日，大丰区政府作出大政行复[2018]54号《行政复议中止通知书》认为，“本案审理需要以该行政案件审理结果为依据，决定中止行政复议审理”。2019年11月7日，大丰区政府作出大政行复[2018]54号《行政复议恢复审理通知书》，恢复本案行政复议审理。同年11月28日，作出[2018]大政行复54号《行政复议决定书》：“鉴于申请人吴俊林与案涉交付安置房的行为无利害关系，不符合行政复议法规定的受理条件……决定驳回申请人吴俊林的申请”。 原审法院另查明，2016年11月11日,盐城市建诚房屋征收服务中心与原审第三人宋馨宇就案涉房屋签订了《城东新区集体土地房屋征收补偿协议书》（以下简称案涉补偿安置协议）。吴俊林于2019年4月1日以大丰区政府为被告、宋馨宇为第三人向原审法院提起诉讼，要求法院确认大丰高新区对其位于原阜南村××（现××）3排27号的宅基地所组织实施的征用行为违法。该案经原审法院审理后于2019年8月27日作出（2019）苏09行初60号行政裁定，认为吴俊林与案涉宅基地无利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，裁定驳回吴俊林的起诉。吴俊林于2019年4月1日以大丰区政府为被告，以宋馨宇、盐城市建诚房屋征收服务中心为第三人向原审法院提起诉讼，要求确认案涉补偿安置协议无效。该案经审理后于2019年11月7日作出（2019）苏09行初58号行政裁定，认为吴俊林与案涉补偿安置协议无利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，裁定驳回吴俊林的起诉。 原审法院再查明，盐城市大丰区人民法院（2017）苏0982民初4177号民事判决认定，宋馨宇母亲黄冠兰（甲方）与吴俊林之子李安山（乙方）于1999年2月13日签订的两份《售房协议》无效，驳回了李安山的全部诉讼请求。后李安山依据生效的（2017）苏0982民初4177号民事判决书，于2018年3月21日向盐城市大丰区人民法院提起民事诉讼，要求法院判令黄冠兰向其返还案涉的3000元购房款及相应利息，并承担诉讼费用。大丰区人民法院审理后作出（2018）苏0982民初1569号民事判决，认为双方所签订的售房协议已经生效判决确定为无效合同，遂判令黄冠兰返还李安山已收取的房款3000元及利息。该判决已执行完毕。该判决审理查明：“……双方所签订案涉两份《售房协议》经大丰区法院生效判决确定为无效合同。黄冠兰多次表示买方以代交“两上缴”的方式给付了3000元，但由于买方原因合同未实际履行，其也未向买方交付房屋。” 原审法院还查明，盐城市大丰区人民法院（2016）苏0982民初6704号生效民事裁定书查明：“因讼争房屋被纳入城市规划，无法办理翻建审批手续，加之第三人宋馨宇认为吴俊林未能全额支付购房款，致讼争房屋未能交付吴俊林，吴俊林亦未领取案涉房屋土地权属使用权证。” 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议:（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。根据《盐城市大丰区人民政府关于撤销大中镇设立街道的通知》（大政发[2018]102号）、《关于印发＜盐城市大丰区丰华街道主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》（大办发[2018]70号），大丰区丰华街道办事处（以下简称丰华街道办）为大丰区政府的派出机关，大丰高新区与丰华街道办实行“区街合一”管理体制。据此，大丰区政府作为设立其派出机关大丰高新区（丰华街道办）的人民政府，依法具有作出案涉行政复议决定的职权。吴俊林提交大政发[2010]4号《大丰市人民政府成立大丰市高新技术区的通知》，认为大丰高新区是大丰区政府的派出机构，但该通知并未明确规定大丰高新区作为大丰区政府的派出机构，吴俊林主张无事实依据，原审法院不予采信。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。据此，申请人提起行政复议应当与具体行政行为有利害关系，才符合提起行政复议的受理条件。本案中，吴俊林提出案涉复议申请，要求确认案涉安置房交付行为违法，并向其交付安置房，应当与案涉安置房有利害关系。吴俊林认为其系案涉拆迁房屋所有权人、宅基地使用权人，其与案涉安置房有利害关系。原审法院认为，《江苏省土地管理条例》第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权或者因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自土地变更登记之日起生效。本案中，原审第三人宋馨宇之母黄冠兰与吴俊林之子李安山于1999年2月13日签订了两份《售房协议》经盐城市大丰区人民法院（2017）苏0982民初4177号生效民事判决确认无效，且相应购房款也已返还。2001年4月28日，吴俊林虽与原审第三人宋馨宇签订了《售房协议》，原大丰市国土资源局也批准了双方提交的《宅基地变更报批表》，但该宅基地使用权变更事项并未登记，案涉宅基地使用权变更行为未生效，依法不能产生物权变动的法律后果，吴俊林未取得土地使用权证，其并非案涉宅基地的合法使用权人。原审法院（2019）苏09行终427号生效行政裁定书亦认定，案涉《售房协议》签订后，原审第三人宋馨宇并未将案涉房屋交付给吴俊林，吴俊林与宋馨宇所签订的案涉《售房协议》并未实际履行，之后宋馨宇自行申请领取了案涉房屋所有权证。2006年，宋馨宇对该房屋进行了翻扩建交由其家人居住。综上，吴俊林未能提供案涉房屋已交付、价款已支付、吴俊林实际居住或房屋由吴俊林翻建等相关证据，无法证实吴俊林系案涉房屋的所有权人或居住人，亦非案涉宅基地的合法使用权人，大丰高新区向宋馨宇提供安置房是履行案涉房屋拆迁协议的行为，吴俊林与案涉房屋无利害关系，故其与申请复议的安置房交付行为亦无利害关系。大丰区政府据此认定吴俊林与申请复议的行为无利害关系，不符合行政复议法规定的受理条件，决定驳回吴俊林复议申请，并无不当。吴俊林认为案涉房屋建在其宅基地上，其对案涉房屋享有所有权，缺乏事实依据，原审法院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，大丰区政府收到吴俊林的行政复议申请后，依法受理其复议申请，要求大丰高新区提交答复意见、相关证据、依据和其他有关材料，对行政复议申请进行审查，因需要以行政案件审理结果为依据，决定中止审理后又恢复，在法定期限内作出案涉行政复议决定并送达，行政复议程序合法。 另外，吴俊林已就案涉补偿安置协议是否无效、案涉宅基地征用行为是否违法，分别提起行政诉讼，原审法院已作出（2019）苏09行初58号、60号行政裁定，而本案行政复议申请实质是吴俊林对大丰高新区向宋馨宇提供安置房的行为有异议，而交付安置房是履行上述补偿安置协议的行为，吴俊林既已对上述两行为提起行政诉讼，再就安置房交付行为申请行政复议已无必要，依法也应驳回其复议申请。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴俊林的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吴俊林负担。 吴俊林上诉称：1.丰华街道办与大丰高新区实行“区街合一”管理体制并不意味着两组织机构的合并。被上诉人并非本案适格的复议机关，而应当是复议的被申请人。2.原审法院认定“案涉宅基地使用权变更行为未生效，上诉人未取得土地使用权证，故上诉人非案涉宅基地的使用权人”，但原审第三人同样也没有案涉宅基地的土地使用权证。故原审认定上诉人非案涉宅基地的使用权人是双标认定。3.原审法院认定案涉房屋是由原审第三人所翻建，缺乏证据证明。4.案涉宅基地使用权是由上诉人通过补办有关用地批准手续和补缴相应土地用途变更费后设立并初始取得，本案不存在适用《江苏省土地管理条例》第六条第一款的事实基础。请求：撤销原审判决，改判撤销〔2018〕大政行复第54号《行政复议决定书》或指定盐城市中级人民法院继续审理本案；诉讼费由被上诉人和原审第三人负担。 被上诉人大丰区政府未提交书面答辩意见。 原审第三人宋馨宇未提交陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案的争议焦点为大丰区政府是否为本案的适格复议机关及案涉复议决定是否正确。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中，吴俊林申请复议要求确认大丰高新区将（原）大丰市大中镇阜南村五组3排27号宅基地及地上附着物因征收拆迁产权调换的安置房提供给原审第三人对之进行农民公寓安置的行政行为违法并要求将上述安置房腾空交付申请人，系对大丰高新区交付安置公寓的行为不服。根据大政发[2018]102号《盐城市大丰区人民政府关于撤销大中镇设立街道的通知》以及大办发[2018]70号《关于印发＜盐城市大丰区丰华街道主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》，丰华街道办为大丰区政府的派出机关，大丰高新区与丰华街道办实行“区街合一”管理体制。因此，大丰区政府作为依法设立大丰高新区的人民政府，具有作出案涉行政复议决定的职权，为本案的适格复议机关。吴俊林上诉认为大丰区政府不是本案适格复议机关的理由，不能成立。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，提起行政复议的受理条件之一是申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，吴俊林提出复议申请，要求确认案涉安置房交付行为违法，并向其交付安置房。根据原审法院查明的事实，1999年2月13日，原审第三人宋馨宇之母黄冠兰与吴俊林之子李安山签订的两份《售房协议》已经法院生效民事判决确认无效，相应购房款业已返还。2001年4月28日，吴俊林与原审第三人宋馨宇签订《售房协议》，但该协议并未履行；原大丰市国土资源局虽批准了《宅基地变更报批表》，但该宅基地使用权变更事项并未登记，并未产生物权变动的法律后果。吴俊林并非案涉宅基地的使用权人，也非案涉房屋的所有权人或居住人而占有使用案涉宅基地，其与案涉宅基地无利害关系。大丰高新区向宋馨宇提供安置房是履行案涉房屋拆迁协议的行为，吴俊林与申请复议的安置房交付行为亦无利害关系。因此，大丰区政府经复议认定吴俊林与申请复议的行为无利害关系，不符合行政复议法规定的受理条件，从而驳回吴俊林复议申请，并无不当。大丰区政府在法定期限内作出案涉行政复议决定并送达，复议程序合法。同时，吴俊林已就案涉补偿安置协议是否无效、案涉宅基地征用行为是否违法，分别提起行政诉讼，其再就安置房交付行为申请行政复议已无必要。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴俊林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 朱 丽 审 判 员 吴晓玲 二〇二一年二月七日 法官助理 刘小花 书 记 员 刘 妍