江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终1456号 上诉人（原审原告）周国瑾，男，，汉族，住镇江市。 被上诉人（原审被告）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道68号。 法定代表人徐曙海，该市市长。 周国瑾因诉镇江市人民政府（以下简称镇江市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（以下简称镇江中院）2020苏11行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，周国瑾于2018年10月25日向镇江市住房和城乡建设局（以下简称镇江市住建局）提交《政府信息公开申请书》，主要内容为：（1）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定，镇江市住建局应主动公开依照国家对私有房屋出租进行改造相关政策的名称、文号、具体条款和具体完整的内容；（2）公开镇江市落实私房政策领导小组相关负责人全体成员名单、办公地点、联系方式。2018年11月7日，镇江市住建局作出镇建信依（2018）第23号《政府信息公开告知书》（以下简称第23号《告知书》），主要内容为：一、国家对私有房屋出租进行改造相关政策依据为建设部（85）城住字87号文《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》（附后）；二、根据市政府2009年第83号《关于处理市区私有出租房屋社会主义改造遗留问题的会议纪要》的文件精神要求，成立由原市房管局牵头，原市建设局、财政局、法制办、信访局、公安局、监察局、拆迁办相关负责人参加的领导小组，下设办公室，现地点设在市运河路65号广厦大厦七楼，联系电话844××××0983，凡涉及市区落实私房政策问题可同该办公室联系。2018年11月15日，周国瑾对第23号《告知书》向镇江市政府申请行政复议，复议请求为：撤销第23号《告知书》，责令镇江市住建局依照中央1958年私房改造政策重新公开住建局对其作出12份答复依据的国家对私有房屋出租进行改造的具体政策的名称、文号、具体条款和完整条文。镇江市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项之规定作出[2018]镇行复第60号《行政复议决定书》（以下简称第60号《复议决定书》），驳回周国瑾的行政复议请求。周国瑾对第23号《告知书》和第60号《复议决定书》均不服，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为周国瑾同时起诉镇江市住建局的告知行为和镇江市政府的复议决定，且将二机关列为共同被告诉至法院，属于诉讼请求不明，不符合法律规定，向周国瑾释明，后周国瑾自愿撤回对镇江市住建局的起诉，诉讼请求作出相应变更。 原审法院认为： 根据修订前的《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，周国瑾向镇江市政府提出行政复议请求为：撤销第23号《告知书》，责令镇江市住建局依照中央1958年私房改造政策重新公开住建局对其作出12份答复依据的国家对私有房屋出租进行改造的具体政策的名称、文号、具体条款和完整条文，该复议请求并不包括其信息公开申请的第二项内容。周国瑾申请政府信息公开的第一项内容实质上是对房改政策的咨询，不属于《政府信息公开条例》所调整的范畴。尽管如此，镇江市住建局仍然予以答复，将建设部（85）城住字第87号《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》全文提供给周国瑾，该行为对周国瑾的权利义务不产生实际影响。镇江市政府经过审查，以周国瑾的请求实质是政策咨询，不属于《政府信息公开条例》所调整的范畴，并且认为周国瑾对于私房问题多次信访，应当对私房改造政策了解掌握，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定作出驳回周国瑾复议请求的决定。即镇江市政府以“复议申请不符合受理条件”为由，从程序上驳回复议请求，并未对原行政行为的合法性进行实质审查判断，故第60号《复议决定书》并无不当，也对周国瑾的实体权利不产生实际影响。 根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定，要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，周国瑾申请公开的第二项是镇江市落实私房政策领导小组相关负责人全体成员名单、办公地点、联系方式。第二项内容表述的意思指向不明确，镇江市落实私房政策领导小组办公室成立于2009年，至周国瑾申请信息公开时已有近十年之久，其组成单位历经了多次机构改革和人员更迭，周国瑾并未明确其申请公开的是何时的人员名单、联系方式等。况且，无论是什么时候的成员名单、办公地点、联系方式等都属于需要汇总、加工的信息，此种情况下，镇江市住建局仍然依据其掌握的相关信息，将私房政策领导小组办公室的组成单位以及现在办公地点和联系方式告知给周国瑾，并告知周国瑾凡涉及市区落实私房政策问题可同该办公室联系，已经保障了周国瑾的权利。故镇江市住建局第23号《告知书》对周国瑾的权利义务亦不产生实际影响。 综上，镇江市政府的行为未对周国瑾的权利义务产生实际影响，周国瑾不存在实体上应受保护的合法权益，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定：一、驳回周国瑾对镇江市政府的起诉；二、准许周国瑾撤回对镇江市住建局的起诉。 上诉人周国瑾上诉称，法院生效裁定已经确认本案应当实体审查，原审法院认为镇江市住建局的告知书和镇江市政府的复议决定对上诉人实体权利不产生实际影响裁定驳回起诉，违反法定程序，适用法律错误。上诉人申请镇江市住建局对私房改造遗留问题的答复依据予以政府信息公开，镇江市住建局所作告知属于行政诉讼受案范围。请求本院撤销原审裁定，确认镇江市政府所作的第60号《复议决定书》违法；判决镇江市政府责成镇江市住建局移交私房改造工作档案。 被上诉人镇江市政府未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为： 《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，镇江市政府以周国瑾的复议申请不符合行政复议法和《行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回周国瑾的行政复议请求。故原审法院以复议机关镇江市政府为被告符合法律规定。一审中周国瑾同时起诉镇江市住建局的告知行为和镇江市政府的行政复议决定，且将二机关列为共同被告诉至法院，原审法院向周国瑾释明，后周国瑾自愿撤回对镇江市住建局的起诉，原审法院予以准许并无不当。 根据修订前的《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，周国瑾向镇江市政府提出的行政复议请求为：撤销第23号《告知书》，责令镇江市住建局依照中央1958年私房改造政策重新公开住建局对其作出12份答复依据的国家对私有房屋出租进行改造的具体政策的名称、文号、具体条款和完整条文。周国瑾申请上述政府信息公开内容实质上是对房改政策的咨询，不属于《政府信息公开条例》所调整的范畴。镇江市政府经审查，认为周国瑾的请求实质是对国家私房改造的政策咨询，其申请公开的内容不属于《政府信息公开条例》所调整的范畴并无不当。镇江市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定作出驳回周国瑾行政复议请求的决定，系从程序上驳回周国瑾的行政复议申请，并未对原行政行为的合法性作出评判，对周国瑾的实体权利不产生实际影响。镇江市政府作出第60号《复议决定书》，程序合法，结果正确。周国瑾请求撤销第60号《复议决定书》的诉讼主张不能成立，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 周国瑾不服镇江中院(2020)苏11行初6号行政裁定，向本院提起上诉，应以镇江市政府为被上诉人，其以镇江市住建局为被上诉人提起上诉不当。如周国瑾认为镇江市住建局的相关行为侵犯其合法权益，可依法另行主张。 综上，上诉人周国瑾的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  倪志凤 审判员  沙永梅 审判员  黄 河 二〇二一年二月二十六日 书记员  张 丰 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： …… （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》 第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。