山东省聊城市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2021）鲁15民终118号 上诉人（原审被告）：山东聊城康泉化工有限公司，住所地：聊城高新技术产业开发区顾官屯镇工业园。 法定代表人：董仁平，董事长。 委托诉讼代理人：李兆德，东阿合纵法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：赵丙磊，东阿合纵法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）：聊城高新技术产业开发区顾官屯镇人民政府，住所地：聊城高新技术产业开发区顾官屯镇顾官屯村。 法定代表人：邹宁，镇长。 委托诉讼代理人：梁长静，山东普新律师事务所律师。 上诉人山东聊城康泉化工有限公司（以下简称康泉化工公司）因与被上诉人聊城高新技术产业开发区顾官屯镇人民政府（以下简称顾官屯镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502民初10809号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月8日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 康泉化工公司上诉请求：1.依法撤销一审民事判决书，改判驳回被上诉人诉求或发回重审；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审认定涉案土地现未办理农转用手续错误。涉案土地原系顾官屯镇石庄村1997年前的乡镇企业用地，2003年9月因上诉人吸收合并该企业，从而取得涉案集体建设用地使用权。（一）涉案土地已因土地利用总体规划的调整而变更为集体建设用地，而无须有使用人申请办理农转用手续。按照《土地管理法》（1998年版，下同）第17条、第18条的规定，被上诉人享有编制顾官屯镇人民政府行政区划内土地利用总体规划（下称土地规划）的职权，根据双方签订的顾企（2003）001号合同书，被上诉人将涉案集体土地交付上诉人用于建设企业，该宗地位于××镇工业园区，这说明涉案土地已被规划为乡镇企业集体建设用地，这从2005年1月28日东阿县建设局2005003号村镇规划选址意见书中“…车间、仓库、办公室建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划”的记载便可得到证明。因此，涉案土地已因被上诉人设立的顾官屯镇工业园区而被变更为集体建设用地。（二）上诉人已取得集体建设用地使用权。《建设用地审查报批管理办法》第7条第二款：在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市县人民政府土地行政主管部门拟定农用地转用方案、补充耕地方案、编制建设项目用地呈报说明书、经同级人民政府审核同意后，报上级土地管理行政部门审查。根据该规定，在顾官屯镇工业园设立企业，上诉人无需自己办理农用地转用手续。2003年，在土地规划范围内，上诉人举办乡镇企业使用集体建设用地仅须依照《土地管理法》第44条第三款（在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准）向有批准权的人民政府提出用地申请，经批准可取得集体建设用地使用权；2003年11月19日顾官屯镇石庄村委依法定程序提出用地申请，2003年12月20日，经东阿县人民政府审查报聊城市人民政府审批，2004年1月25日，经东阿县人民政府审批，2004年1月25日，聊城市人民政府作出《关于完善东阿县顾官屯镇石庄村土地使用手续的批复》（下称批复）…同意为顾官屯镇石庄村完善16920平方米的土地使用手续，作为康泉化工有限公司建设用地，基于该批复，上诉人已取得了以上16920平方米土地的集体建设用地使用权。山东省《土地管理法实施条例》第十四条，非农业建设经批准占用耕地的，须下列规定开垦…相当的耕地。第十五条（下称15条）：没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按本办法的规定缴纳耕地开垦费，由省人民政府土地行政主管部门组织开垦。耕地开垦费由批准农用地转为建设用地的人民政府土地行政主管部门收取。2005年7月1日，上诉人按照1500元／亩交纳了开垦费15万元，根据14、15条的规定和以上批复可证明，涉案土地已被批准为乡镇企业集体建设用地，上诉人已取得100亩土地的集体建设用地使用权。一审法院无视涉案土地系在土地规划范围内上诉人提出的集体建设用地申请，而主观臆断为未办理农用地转用手续，属认定事实错误。二、一审法院确认（2003）001号合同书系租赁合同，适用法律错误，实则应为集体土地使用权转让合同。（一）一审判决违背诚实信用、公平公正原则，亦显失公平公正，造成极其不良的社会后果。涉案合同的签订系被上诉人即地方政府均依据国家有关大力发展民间企业和乡镇经济的文件精神而做出的行政行为，而东阿县共14个乡镇，每个乡镇设立的工业园区发展乡镇企业均采用该形式，一审法院如认定无效，将侵犯民营经济的财产权利，也造成严重的社会后果，跟党提倡的诚信政府亦背道而驰。（二）2016年11月4日《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和诚信政府，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及相对人做出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同。不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。最高人民法院发布的2020年1月1日起实施的《关于审判行政协议案件若干问题的规定》中再次对上述意见进行强调阐述。反观本案明为合同纠纷，实则是基于顾官屯镇政府为鲁西化工建设项目提供建设用地引起，不愿支付给上诉人相应的赔偿款项，才提起本诉。被上诉人违反了诚实信用原则，也侵害了上诉人的合法权益。以上事实请求二审法院依法核实。（三）合同法第212条，租赁合同系出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。出租人出租的目的是取得租金收益，系租赁合同的目的和精髓。通观（2003）001号合同书的内容，其目的为“为鼓励外商来我镇办企业，促进我镇经济发展”而非为取得租金，一审法院仅凭合同第二条中承担的违约责任的方式为“…追收土地租金”而确认合同为租赁合同不符合法律规定，且无视合同其他条款内容，尤其是合同第11条规定的被上诉人（2003）13号文件规定的优惠政策，又脱离了合同签订的历史背景。（四）涉案合同应为集体土地使用权转让合同。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第7条:土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让与受让方，受让方方支付价款的协议。参照该定义，涉案合同内容与土地使用权转让合同更为近似，首先，涉案土地1997年7月前即被石庄村变更为乡镇企业建设用地用于化工生产，后被规划为乡镇企业集体建设用地，业经聊城市人民政府批准，取得了集体建设用地使用权。根据土地管理法第六十三条的规定，该宗地使用权因破产、兼并等情形可转让，因此，涉案土地使用权可作为转让合同的标的。其次，上诉人支付的对价为年纳税100万元／年及劳动力就业。使用期限为60年，与国有工业用地使用期限相当。故涉案合同应为集体土地使用权转让合同。（五）《土地管理法》（1998年版，下同）第63条非效力强制性规范，一审法院以此确定合同无效不当，且该条款立法本意是为保证农民的基本生活，禁止农村集体农用土地的流转，目的在于防止因农民所有的农用土地的不当流失，导致生活无着落，而不是禁止非农建设用地使用权的依法流转。本案中，合同中所涉土地原属乡镇企业建设用地，被上诉人以招商引资为目的将原为乡镇企业建设用地使用权无偿转让给上诉人没有违反法律强制性效力规范，且双方履行了合同义务至今已近二十年，系双方当事人真实意思表示，合法有效。三、程序违法。（一）一审法院没有向上诉人释明合同无效的法律后果。参照《九民会议纪要》第36条的法律适用精神，一审法院应向上诉人释明确认合同无效产生的后果和救济途径，但未释明，导致上诉人权利受损、增加了讼累、浪费了司法资源。因按照合同约定上诉人在涉案土地上投入大量财力物力进行土地平整、修建厂房、办公室、门岗、院墙、硬化了路面，并投入生产，经被上诉人确认当时已投资达3000余万元，截止本诉开庭日，仍有大量不动产用于运输、仓储等经营。（二）没有按照上诉人的调查申请进行调查。涉案土地目前土地的性质是本案的关键性证据，但由土地行政管理部门掌握，上诉人依民诉法解释的规定提出调查申请，而一审法院没有许可，程序违法。综上所述，合同签订时，涉案土地已因土地利用总体规划的调整而变更为集体建设用地，而无须有上诉人申请办理农转用手续，一审判决确认（2003）001号合同书系租赁合同，适用法律错误，程序违法。 被上诉人顾官屯镇政府辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。涉案合同无论内容、还是实际履行，应当属于土地租赁合同。根据土地法的相关规定，农用地转建设用地，必须办理相关手续，并依法办理使用权登记，土地使用权取得的时间是不动产登记的时间。另外，非本集体成员，除非通过联办、合营等方式，不得使用村集体土地，一审认定因违反土地管理法的强制性规定涉案合同无效正确。同时根据裁判文书网检索，类似于本案合同应当无效的案例非常多。答辩人不是涉案土地的征收及补偿单位，也从未干涉过上诉人的经营。上诉人的地上附着物、设备设施等均被人民法院执行、所有权已转移给上诉人的债权人（执行申请人），无论合同是否有效，合同已经事实上无法履行。一审答辩人的诉讼请求就是请求认定合同无效，且一审上诉人也委托了法律专业人士代理，应当知道合同无效的法律后果。九民会议纪要同时也明确说明：如一审未释明合同无效的法律后果，二审法院可在裁判文书上告知当事人可另案起诉。土地档案当事人及代理人可以到不动产登记部门、地籍档案馆自行调取，不属于人民法院必须依职权调取证据的范围。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。 顾官屯镇政府向一审法院提出诉讼请求：依法判令认定原被告双方签订的土地租赁合同无效。 一审法院认定事实：2003年9月12日东阿县顾官屯镇人民政府（甲方，2013年7月更名为原告现称）与山东东阿康泉化工有限公司（乙方，2011年5月变更为被告现称）签订顾企（2003）001号合同书，约定：一、甲方在顾官屯镇石庄村南无偿提供土地100亩，供乙方建“山东东阿康泉化工有限公司”一处，使用期六十年，自二00三年十月一日至二0六三年九月三十日止。二、乙方确保在该企业生产性固定资产不得少于五百万人民币，年最低纳税额不低于一百万元。若连续三年年纳税额不到一百万元人民币，甲方有权按每年每亩八百公斤粮食，以农税部门公布的标准粮价追收土地租金。2003年10月1日东阿县顾官屯镇人民政府（甲方）与东阿县顾官屯镇石庄村民委员会（乙方）签订顾企（2003）2号合同书，约定：一、甲方在顾官屯镇石庄村（新聊滑路）南，租赁乙方土地96亩，用于甲方发展企业。二、租赁期限为六十年，自二00三年十月一日至二0六三年九月三十日。三、租金：甲方所租赁乙方土地租金按每亩每年六百公斤（三百公斤小麦，三百公斤玉米）粮食，价格以农税部门公布的标准粮价计算租金，租金兑现时间为每年农业税征收完毕时。四、所租土地地上附属物的处理：2.甲方租用乙方土地中，原有栽植树木共计2500棵，不论树木大小，甲方一律一次性补偿乙方每棵二元。3.甲方所租赁乙方土地上的现有农作物，乙方必须在二00三年十月十日前全部清理完毕，每延迟一天，乙方要支付甲方违约金五十元。乙方土地上的树木必须在二00三年十二月三十一日前清理完毕，凡影响企业施工的树木，自合同签订生效之日起，随时按甲方及企业的通知，在通知期限内清理完毕。否则，视为乙方自动放弃，甲方有权自行处理。6.甲方所租乙方土地，其中十一亩土地为农户口粮田，一次性补偿每亩一百元，共计壹仟壹佰元。合同签订后被告即在案涉土地修建了厂房等，硬化了路面，生产经营至2015年1月。2003年10月27日东阿县顾官屯镇经济委员会作出“关于对石庄村康泉化工有限公司的用地说明”（顾经发2003第37号文）称“我镇石庄村于1997年7月在村南占用本村土地16920平方米，建康泉化工有限公司一处”。2003年10月27日东阿县顾官屯镇石庄村民委员会向东阿县人民政府呈报用地申请书，载明“我村于1997年占用本村土地16920平方米，建康泉化工有限公司，现申请完善用地手续。”2003年11月7日东阿县国土资源局作出东土监字（2003）737号土地行政处罚决定书，载明被处罚单位东阿县顾官屯镇石庄村民委员会于1997年7月未经县级以上人民政府批准非法占用石庄村土地16920平方米建康泉化工有限公司厂房。根据《土地管理法》规定，处以每平方米2元罚款，计罚款33840元。2003年11月9日东阿县顾官屯镇石庄村委会向东阿县国土资源局缴纳罚款33840元。2003年11月9日东阿县顾官屯镇石庄村民委员会作为申请用地单位提出，申请用农用地1.6920公顷，用地项目名称为康泉化工有限公司，东阿县国土资源局于同日审查意见为同意宅基用地手续，聊城市国土资源局加盖了印章。 2003年12月20日东阿县人民政府向聊城市人民政府作出关于顾官屯镇石庄村委会完善土地使用手续的请示[东阿县人民政府东政土字（2003）426号文件]，称“东阿县顾官屯镇石庄村委于1997年7月，未经批准擅自占用本村土地16920平方米，进行康泉化工有限公司项目建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十条之规定，构成了违法占地，通过土地市场清理整顿，该村委认识到所犯错误的严重性，并主动作了检查，提出了使用手续申请。鉴于该村实际情况，拟为东阿县顾官屯镇石庄村委完善耕地16920平方米的使用手续”。2004年1月25日聊城市人民政府向东阿县人民政府作出“关于完善东阿县顾官屯镇石庄村土地使用手续的批复”，载明“你县顾官屯镇石庄村委未经批准，于1997年7月擅自占用本村耕地16920平方米，建设康泉化工有限公司，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，构成了违法占地。鉴于该村委已作出书面检查，并履行了土地违法案件行政处罚决定，同意为顾官屯镇石庄村完善16920平方米的土地使用手续，作为康泉化工有限公司建设用地。”2005年7月1日康泉化工有限公司向东阿县国土资源局缴纳耕地开垦费150000元。 2005年1月28日东阿县建设局2005003号村镇规划选址意见书载明东阿县康泉化工有限公司在顾官屯镇石庄村新聊滑路南，建筑面积1200平方米，用地面积60000平方米的车间、办公室、仓库建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划要求。 东阿县顾官屯镇石庄村民委员会至今未办理农用地转用审批手续，未取得集体建设土地使用权证。 2017年2月17日山东省阳谷县人民法院（2017）鲁1521执恢132号执行裁定书裁定被告位于聊城市高新技术产业园区××镇××房××室××北门）2处、变电室1处、彩钢板顶车间一处、厂房（一层、三层）各一处，一层小平房2处、东门平房1处、硬化地面二处（其中283.5平方米一处、318平方米一处）、25米烟筒1座、直径16.27深4米水池1个、围墙575米、墙体152.96米、北门门墙（贴砖）1处的所有权归买受人岳宗岭所有，所有权自本裁定送达买受人岳宗岭时起转移。该裁定书已生效。 一审法院认为，原被告系东阿县顾官屯镇人民政府和山东东阿康泉化工有限公司更名后的民事主体，应承受东阿县顾官屯镇人民政府及山东东阿康泉化工有限公司的权利义务。 一、关于顾企（2003）001号合同性质问题，法院依据合同第二条确认为农村土地租赁合同。 二、案涉土地性质问题。根据顾企（2003）2号合同书，顾官屯镇石庄村委会建设用地申请书，东阿县国土资源局东土监字（2003）737号行政处罚决定书，东阿县人民政府东政土字（2003）426号文件，聊城市人民政府聊政土字（2004）16号批复所载内容可以认定为顾官屯镇石庄村民委员会所有的农用地。 三、关于案涉土地中16920平方米土地是否已转为集体建设用地问题。顾官屯村民委员会虽然缴纳了非法占地罚款，但并不能认为缴纳罚款后非法占地变为合法占地，聊城市人民政府虽然批复同意为顾官屯镇石庄村民委员会完善土地使用手续，作为康泉化工有限公司建设用地，但石庄村民委员会至今未完善土地使用手续，未办理农用地转用审批手续，取得集体建设用地使用权证，根据1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》四十四条之规定，该16920平方米土地未转为集体建设用地。 四、关于东阿县建设局颁发的村镇规划选址意见书效力问题。该选址意见书是按照《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条之规定办理的审批手续，该第十九条规定“兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。”而本案中土地管理部门尚未划拨土地，该选址意见书也不能证明案涉土地为集体建设用地。 综上，被告辩称本案应为集体建设用地使用权转让合同纠纷无事实依据，法院不予支持。原被告签订的顾企（2003）001号合同，原告将租用的顾官屯镇石庄村民委员会所有的农用地使用权转租给被告用于非农业建设，违反了1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的禁止性规定，为无效合同。 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项之规定，判决：确认原被告2003年9月12日签订的顾企（2003）001号合同无效。案件受理费100元减半收取50元，由山东聊城康泉化工有限公司负担。 二审中，上诉人康泉化工公司申请证人黄某出庭作证。黄某，男，1967年7月5日出生，汉族，东阿县自然资源规划局职工，住山东省东阿县××街××号××号楼××单元××室。黄某述称：“东阿县国体资源局现在改名东阿县自然资源和规划局，（2003）737号土地行政处罚决定书是真实有效的，当时我是处罚队队长，康泉公司用的土地是集体建设用地。当时一亩地1500元，一共100亩，共交了15万元的开垦费，以后就变为集体建设用地了。当时按照上级的规定，凡是耕地变成建设用地的，交了罚款之后，都有批次，都有存档，都没有发证。东阿县土管局档案的顾官屯镇的21宗地都是这种情况，都没有发土地使用证。我是代表局里来的，局里没有出手续，上法庭来局里知道。” 上诉人康泉化工公司认为证人陈述真实可信，可证明涉案土地系政策原因和历史遗留问题，涉案土地使用权没有为上诉人办理使用证是政府原因。 被上诉人顾官屯镇政府质证意见为：1.证人出庭不符合法律程序要件，既然是代表单位出庭作证，首先应该有相应的单位证明。2.我国土地管理法以及当时的土地登记规则、后来的物权法及民法典均明确了农用地转建设用地需要办理审批，取得建设用地的标志是在不动产登记部门登记，然后领取不动产证书。证人提到的所谓遗留问题、特定背景均不是取得土地使用权的合法理由。如果上诉人认为是因为政府行为造成，上诉人应当通过行政诉讼等方式进行救济。 本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，上诉人康泉化工公司是响应被上诉人顾官屯镇政府大力发展民间企业、促进当地经济发展的精神而建。案涉土地虽在合同签订时不属于建设用地，但经顾官屯镇政府的上级政府即东阿县人民政府向聊城市人民政府请示，聊城市人民政府已同意将案涉土地作为上诉人的建设用地，且上诉人已按照要求向东阿县国土资源局缴纳耕地开垦费，案涉土地的性质不宜由人民法院进行认定。双方当事人于2003年9月12日签订顾企（2003）001号合同，该行为具有政府行政行为的性质，不属于民事行为。因此，本案双方当事人之间发生的纠纷，不属于人民法院民事诉讼受案范围，被上诉人的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销山东省聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502民初10809号民事判决； 二、驳回聊城高新技术产业开发区顾官屯镇人民政府的起诉。 一审案件受理费50元，退还聊城高新技术产业开发区顾官屯镇人民政府；上诉人山东聊城康泉化工有限公司预交的二审案件受理费100元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  石 鑫 审 判 员  孙久强 审 判 员  郭召勇 二〇二一年二月二十三日 法官助理  李志新 书 记 员  王倩倩