山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁06行终23号 上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区大季家街道办事处，住所地：山东省烟台经济技术开发区北京中路30号-内1。 法定代表人王鹏，主任。 委托代理人李玉涛，山东博旭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）石永乐，男，1936年9月3日出生，汉族，住山东省烟台经济技术开发区。 原审被告烟台经济技术开发区管理委员会，住所地：山东省烟台经济技术开发区长江路1号。 法定代表人牟树青，主任。 委托代理人陈文涛，山东古名君律师事务所律师。 原审被告烟台经济技术开发区大季家街道山后初家居民委员会，住所地：山东省烟台经济技术开发区大季家街道山后初家。 法定代表人赵竹岭，主任。 委托代理人王双双，山东博旭律师事务所律师。 上诉人烟台经济技术开发区大季家街道办事处（以下简称大季家街道办）因行政协议一案，不服山东省烟台市蓬莱区人民法院（2020）鲁0684行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：被上诉人及其儿子石学君均系烟台经济技术开发区大季家街道山后初家社区居民。2017年7月31日，烟台市人民政府发布烟征公告〔2017〕5005号拟征收土地公告，公告中载明了滨海路开发区段地块位于八角和大季家街道，涉及的农村集体经济组织包括原告所在的山后初家，用途为公路用地。居民住宅、工矿企业及其他建筑设施按照烟台经济技术开发区八角和大季家街道办与产权人签订的拆迁补偿安置协议予以补偿。本公告后，凡在拟征收土地范围内抢栽、抢种、抢建的，一律不予补偿；拟于2017年8月1日至2017年8月7日由烟台市国土资源局经济技术开发区分局等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物，有关单位和个人应予积极支持配合。本次征地涉及的居民住宅、工矿企业及其他建筑设施，烟台经济技术开发区八角和大季家街道办与产权人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》视为清点确认材料，对清点确认和拆迁补偿安置有异议的，可以向实施成片拆迁单位申请复核。 2017年10月30日，原烟台市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称国土资源开发区分局）发布关于八角街道黄庄村等15个村拟征收土地补偿安置方案，拟征收土地补偿安置方案载明，根据烟台市人民政府的决定，为滨海路开发区段公路工程项目建设用地的需要，拟征收八角街道黄庄、下刘家渔业村、下刘家农业村、上刘家、峰台、青上、八角口、八角、泊子、小赵家和大季家街道芦洋、山后李家、山后初家、张家、马家居委会集体土地。按照《山东省土地征收管理办法》的有关规定，我局会同区财政局、区人力资源和社会保障局拟订了《土地征收补偿安置方案》，已报请烟台经济技术开发区管委会研究同意，现公示如下：……本次征收涉及居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，按照烟台经济技术开发区管委会制定的拆迁补偿方案执行，本方案不包括居民住宅、工矿企业及其他建筑设施拆迁补偿安置的内容。……土地征收补偿安置费总计7213.3032万元，由区财政局拨付到八角街道黄庄……大季家街道芦洋、山后李家、山后初家、张家、马家居委会账户，由村集体经济组织按照村民议事规定落实具体分配方案。 被上诉人及其儿子石学君所有的位于山后初家社区的所有权证分别为蓬私房字第××号、蓬私房字第××号的住宅房屋均在上述拟征收土地范围内。在拟征收土地公告确定的调查清点附着物期间，上诉人与被上诉人未签订房屋拆迁安置补偿协议。2018年11月5日晚11时许，被上诉人儿子石学君被不明身份的人从家中带走。2018年11月7日，被上诉人儿子石学君代被上诉人在甲方为“大季家办事处山后初家居委会”、乙方为“石学军（石永乐）”的住宅房屋安置补偿协议上签上被上诉人名字并捺印。安置补偿协议分九项对被上诉人房屋的基本情况、置换面积和标准、甲方支付乙方款项、乙方支付甲方款项、房屋拆除、资金结算、安置房办证误差处理、其他约定、协议纠纷解决作了约定。在被上诉人未按协议约定自动拆除房屋的情况下，2018年12月15日，上诉人组织人员将被上诉人的房屋强制拆除。安置补偿协议签订后至今，被上诉人未按协议约定选择安置房、领取补偿款。被上诉人认为，其子石学君是受胁迫签订的安置补偿协议，且未经其授权，所签协议无效，于2019年11月6日通过山东法院诉讼平台提交起诉状。一审庭审时，在山东省征地信息查询系统能查询到案涉土地的拟征收土地公告、拟征收土地补偿安置方案，未查询到批后征地信息。上诉人、原审被告烟台经济技术开发区大季家街道山后初家居民委员会（以下简称山后初家居委会）共同认可上诉人委托山后初家居委会与被上诉人（其子石学君代签）签订了安置补偿协议，原审被告烟台经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委）、上诉人均不认可被诉安置补偿协议系开发区管委或其他行政机关委托上诉人签订。上诉人认为其是能够独立承担责任的行政主体，在没有其他行政机关委托的情况下，有权以自己的名义与被上诉人签订被诉安置补偿协议。 一审法院认为，一、关于被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。重大且明显违法的行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行为提起行政诉讼。但为了防止当事人滥用确认无效请求规避起诉期限制度，人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应予以释明。请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应的判决；请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉房屋安置补偿协议未对被上诉人的起诉期限作出告知，该协议于2018年11月7日签订，被上诉人于2019年11月6日提交起诉状，要求确认安置补偿协议无效，无论安置补偿协议是否属于无效情形，被上诉人的起诉均不超过法定起诉期限。原审被告开发区管委、山后初家居委会认为被上诉人的起诉超过起诉期限的意见，不予采纳。 二、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”烟台经济技术开发区系国家级经济技术开发区，原审被告开发区管委有独立的财政预算和行政编制，在规定的职责范围内行使经济管理和行政管理职能，对开发区实行统一管理。从原国土资源开发区分局发布的涉案土地拟征收土地补偿安置方案可知，《土地征收补偿安置方案》系原国土资源开发区分局会同开发区财政局、开发区人力资源和社会保障局拟订并经原审被告开发区管委研究同意，对居民住宅等拆迁按照开发区管委制定的拆迁补偿方案执行，土地征收补偿安置费由开发区财政局拨付。基于以上所述，原审被告开发区管委对于开发区范围内土地房屋征收补偿工作应有具体的安排与部署，对开发区各工作部门在土地房屋征收工作中的职责应清楚明确，亦应有相关的规范性文件或证据，但原审被告开发区管委、上诉人未提交证据依据，应视为没有相应的证据。本案涉及适格被告的认定，签订安置补偿协议主体的法定职权审查，因原审被告开发区管委、上诉人既不提交证据依据，亦不承认上诉人系受开发区管委或其他行政机关委托与被上诉人签订被诉安置补偿协议，由此产生的不利后果，应由原审被告开发区管委、上诉人承担。 因滨海路建设用地需要，原审被告山后初家居委会受上诉人的委托与被上诉人（其子石学君代签）签订了被诉安置补偿协议，被上诉人诉安置补偿协议无效，属于行政协议之诉。行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同不同，是一种新型的行政行为。但与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意合，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。基于这种类似性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，上诉人与原审被告山后初家居委会均认可上诉人委托原审被告山后初家居委会与被上诉人（其子石学君代签）签订了被诉安置补偿协议，原审被告开发区管委、上诉人均否认上诉人系受开发区管委或其他行政机关委托签订被诉安置补偿协议，被上诉人亦未提交证据证明原审被告开发区管委或其他行政机关系被诉安置补偿协议的签订机关或委托机关，根据合同相对性原则及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”的规定，上诉人是本案适格被告。经一审法院释明，被上诉人不同意撤回对原审被告开发区管委、山后初家居委会的起诉，被上诉人对原审被告开发区管委、山后初家居委会的起诉，应予裁定驳回。根据判决吸收裁定的原则，宜在本判决中一并作出。 三、关于石学君代被上诉人签订协议的行为是否属于表见代理的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第四十九条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人的名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”根据上述规定，构成表见代理应同时具备行为人具有代理权的客观表象和相对人善意无过失两个方面要件。本案中，一方面，石学君代被上诉人签订协议时未提交被上诉人的委托书，上诉人也未提交其他足以使其相信石学君具有代理权的证据，客观上没有形成石学君具有代理权的表象。另一方面，在石学君未提交被上诉人授权委托的情况下，上诉人有义务亦有条件和能力征询被上诉人意见，但上诉人未征询被上诉人意见，单以石学君系被上诉人之子，被上诉人年龄大行动不便为由即认为石学君在被上诉人安置补偿协议上签字捺印的行为是代表被上诉人所为，上诉人的行为不符合表见代理制度关于相对人须为善意无过失的要件，石学君无权代理的行为不构成表见代理。上诉人认为石学君代被上诉人签订协议属表见代理的意见，因无事实和法律依据，不予采纳。 四、关于被诉安置补偿协议是否有效的问题。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权，超越代理权或者代理权终止后以被代理人的名义订立合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，被上诉人否认委托其子石学君代为签订安置补偿协议，上诉人亦未提交被上诉人委托石学君代签安置补偿协议的证据，且协议签订后，被上诉人未按协议约定选择安置房屋、领取安置款项、自动拆除房屋，根据上述法律规定，石学君代被上诉人签订的安置补偿协议对被上诉人不发生效力。综上，因上诉人系本案适格被告，原审被告开发区管委与山后初家居委会不是本案适格被告，被上诉人对原审被告开发区管委和山后初家居委会的起诉应予驳回。被上诉人要求确认2018年11月7日石学君代被上诉人与上诉人签订的住宅房屋安置补偿协议无效的请求，具有事实和法律依据，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第㈢项之规定，判决：一、确认2018年11月7日石学君代被上诉人与上诉人签订的住宅房屋安置补偿协议无效；二、驳回被上诉人对原审被告开发区管委、山后初家居委会的起诉。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人烟台经济技术开发区大季家街道办事处的上诉请求：一、撤销原判，发回重审或改判驳回被上诉人的原审诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：被上诉人的原审诉请没有任何事实和法律依据。一、被上诉人儿子石学君在被诉安置补偿协议的签字真实有效，是其自愿行为。被上诉人关于其受胁迫签订被诉安置补偿协议的陈述没有事实依据和证据。二、当时同一地段同种类型的房产拆迁签订的安置补偿协议约定的补偿标准与被诉安置补偿协议约定的补偿标准一样，被诉安置补偿协议约定的补偿条款公平合理。三、被上诉人陈述其没有授权其子石学君代理签订该补偿协议与事实不符。整个拆迁补偿事宜均是由石学君办理，且根据被上诉人拆迁前后的表现及本案被上诉人委托石学君代理诉讼来看，被上诉人对石学君代理签署补偿协议是知情并认可的。根据被上诉人目前的年龄、身体情况及其与石学君的父子关系，石学君代为签署该补偿协议的行为完全构成表见代理。一审法院对该部分事实认定错误。四、上诉人是开发区的派出机构，为了滨海路建设征迁和提高辖区内居民的生活居住条件，上诉人有与居民在平等自愿的基础上签订安置补偿协议的主体资格，被诉安置补偿协议没有违反国家强制性规定，应当是有效的。 被上诉人石永乐未在法定期限内提交答辩意见。 原审被告烟台经济技术开发区管理委员会未陈述意见。 原审被告烟台经济技术开发区大季家街道山后初家居民委员会未陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被上诉人起诉确认其于2018年11月7日签订的住宅房屋安置补偿协议无效，该协议系上诉人因滨海路建设用地需要委托原审被告山后初家居委会签订的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。被上诉人于2019年11月6日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。关于原审被告开发区管委是否本案适格被告的审查，根据被上诉人提交的证据，发布拟征收土地公告的是烟台市人民政府，发布拟征收土地补偿安置方案的是原国土资源开发区分局，均非原审被告开发区管委，被上诉人并无证据证明被诉安置补偿协议系上诉人受原审被告开发区管委委托签订，原审被告开发区管委及上诉人亦不认可被诉安置补偿协议系开发区管委委托上诉人签订，故被上诉人对原审被告开发区管委的起诉缺乏事实根据，原审被告开发区管委作为本案被告主体不适格。关于原审被告山后初家居委会是否本案适格被告的审查，原审被告山后初家居委会作为居民自治组织，系受上诉人委托签订被诉安置补偿协议，故该协议的法律后果应由上诉人承担，原审被告山后初家居委会作为本案被告主体不适格。被上诉人对原审被告开发区管委、山后初家居委会的起诉依法应予驳回。 本案适格被告是上诉人。因上诉人在法定期限内未向一审法院提交相关证据，应视为其没有证据。根据相关法律、法规规定，征收农民集体土地、对被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿安置是市、县人民政府及其土地行政主管部门的法定职责。上诉人并非法定的集体土地征收和补偿安置主体，亦无证据证明上诉人签订被诉安置补偿协议系受有权行政机关委托或征收补偿决定等文件授权，故上诉人不具有签订被诉安置补偿协议的行政主体资格或依据。现被上诉人请求确认被诉安置补偿协议无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，应予确认无效。上诉人关于其具有签订被诉安置补偿协议的主体资格的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。另，石学君代被上诉人签订被诉安置补偿协议时未得到被上诉人的授权委托，亦不构成表见代理，且被上诉人在本案诉讼中明确予以否认，该代理行为无效。上诉人关于石学君代理行为有效的上诉理由没有事实和法律依据。 综上，被诉安置补偿协议情形符合确认无效，应确认无效。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台经济技术开发区大季家街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年二月三日 书记员  高祎轩