浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申833号再审申请人（一审原告、二审上诉人）周玲儿，女，1954年11月30日出生，汉族，住杭州市萧山区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）华怡弘，男，1955年2月25日出生，汉族，住杭州市萧山区。上述两被申请人的委托代理人李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市萧山区人民政府城厢街道办事处，住所地杭州市萧山区城厢街道文化路**。法定代表人黄灿久，主任。委托代理人孙先友。委托代理人徐狄卿，浙江法君律师事务所律师。周玲儿、华怡弘诉杭州市萧山区人民政府城厢街道办事处（以下简称城厢街道办）确认房屋拆除协议无效一案，杭州市中级人民法院于2019年9月23日作出（2019）浙01行终752号行政判决，周玲儿、华怡弘不服，向本院申请再审。本院于2020年9月8日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。周玲儿、华怡弘申请再审时称：申请人是萧山区南门社区杜家桥**房屋的所有权人，房屋所有权证编号杭房权证萧字第Ｄ×**。2018年5月30日，在被申请人城厢街道办的胁迫之下，华怡弘与被申请人签订了《城中村改造房屋拆除协议》（以下简称案涉协议），由于当时被申请人没有加盖印章，申请人没有取得协议书，后被申请人一直拒绝向申请人提供协议。在申请人周玲儿提出政府信息公开申请及诉讼后，2018年12月6日萧山区人民法院向申请人提供了案涉协议。该协议约定为加快城中村改造进程，推进城乡一体化建设，签订协议。申请人认为被申请人对案涉房屋实施城中村改造及签订案涉协议是违法的无效协议，依法起诉。申请人认为一、二审判决认定事实不清、适用法律错误。主要理由如下：1.一审判决认定：“华怡弘、周玲儿在杭州市萧山区××街道××区拥有农村房屋一幢”，二审认定一审认定该房屋系农村房屋并无不当，均是错误的。涉案房屋取得了《房屋所有权证》，其中土地权属性质一项是空白，并没有载明是集体土地，申请人在庭审中也没有认可土地就是集体土地，被申请人也没有提供是集体土地的证据，因此一审判决认定涉案房屋是农村房屋没有依据。二审判决认为申请人提交的1997年4月10日萧山市建设局颁发的《建设工程规划许可证》仅能证明案涉房屋坐落的地块位于城市规划区内，不能证明该地块土地性质为“国有土地”，且申请人未提交相应的国有土地使用权证，且案涉房屋所有权证载明房屋坐落“城厢镇××村”，原一审法院认定该房屋系农村房屋并无不当。二审判决如此认定仍是没有依据，虽然申请人没有土地使用权证，但是被申请人也没有提供证据证明案涉房屋用地是集体土地。房屋坐落“城厢镇××村”并不等于房屋用地是集体土地，土地性质的确定应当以登记为准，被申请人作为行政机关很容易调取，为何不去调取。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）于1998年8月29日进行过修改，修改前的《土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”，即1998年《土地管理法》修改前城镇非农业户口居民是可以在农村购地建房的，购地后的土地则变为国有土地，而再审申请人的情况完全符合此规定的情形。2.一审判决仅以《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条作为判定案涉协议效力的法律依据，并未对申请人提出的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条进行审查。虽然二审判决对适用《行政诉讼法》第七十五条作了补充认定，但却未认定一审判决在法律适用方面存在不当。《合同法》中所称合同是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，而案涉协议并不属于此民事合同的情形，而是行政协议，是行政机关基于房屋征收管理权力与行政相对人、被管理人（被征收人）达成的协议。案涉协议是集行政管理性和当事人合意性的行政协议，判定其效力的标准不能局限于《合同法》。对于《合同法》的适用问题，在《行政诉讼法》修改之前，相关司法解释对于《合同法》的适用问题的确不太清晰。《行政诉讼法》修改及2018年司法解释出台之后，其中均没有适用《合同法》的相关内容，且明确了无效判定的标准。行政协议属于行政行为的一种，对于行政行为效力的认定应当优先适用《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，即《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，即“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”鉴于上述理由，申请人指出整个一审判决仅适用了《合同法》第五十二条作为判决依据是错误的。3.案涉协议是无效的，符合《行政诉讼法》第七十五条和《合同法》第五十二条无效的法定情形。二审判决认定，申请人认为该协议属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”，但申请人提交的证据不足以证明其主张，不予采信。对于案涉协议违反《行政诉讼法》第七十五条的规定，申请人在上诉状中已作了详细阐述，而二审判决却仅仅一句话带过，未对该上诉理由进行判定。另外，作为行政案件，证明行政行为合法的举证责任在被告，事实是城厢街道办没有任何证据证明案涉协议是合法有效的。（1）城厢街道办不具备城中村改造的行政主体资格。案涉协议是基于城中村改造签订的，城中村改造是房屋征收的一种情形，无论是国有土地上的房屋征收还是集体土地上的房屋征收，城厢街道办都不具备相应行政主体资格。虽然城厢街道办属于行政机关，但是其不具备实施房屋征收的行政主体资格，其即无法律法规的授权，也无有权行政机关的委托。（2）城厢街道办没有提供城中村改造的事实与法律依据。城中村并不是一个严谨的法律概念，其实施仍需要遵守房屋征收及征地方面的法律法规。无论是哪种征收，城厢街道办都应当提供城中村改造方面的事实与法律依据，但其没有。在其证据清单的法律、法规及相关文件规定中，仅提供了《杭州市萧山区征用集体土地实施办法》，但该办法并不适用房屋拆迁，其第三条规定因征地涉及房屋拆迁安置的，其补偿办法另行制定。而对于集体土地上的房屋征收，有《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》进行规定，可是城厢街道办并没有适用。之所以如此，显然为了掩盖违法征收之目的。甚至协议名称及内容均不敢有“征收”的字眼。（3）案涉协议所约定的补偿奖励金额也无事实依据。协议约定了2371794.15元的总补偿金额，对此城厢街道办既没有提供相关的补偿安置方案，也没有提供该协议所称的《房屋评价分户报告》，来证明补偿是合法、合理的，此金额缺乏事实与法律依据。涉案房屋登记面积145平方米，折算补偿单价为16357元／平方米，这远远低于房屋市场价格，而且申请人没有享受其他房屋安置，已经明显构成了补偿不公平。（4）签订案涉协议没有征得房屋共有权人周玲儿的同意。由于涉案房屋是华怡弘、周玲儿夫妻的共同共有财产，华怡弘无权独自处分。一审判决认为华怡弘系户家庭主要成员，被申请人有理由相信其签约行为是户内成员的真实意思表示，而且两申请人系夫妻共同生活在一起，周玲儿对房屋征迁以及签订协议等事项不可能不知情，其在签订协议时亦未提出质疑；二审判决认为华怡弘与周玲儿系夫妻关系，二人共同生活，城厢街道办有充分理由相信华怡弘能代表该户签订协议，均是错误的。客观上，华怡弘是在晚上10点多，在拆迁办公室，又没吃晚饭，家里处于停水停电堵路封门的状态，人处于非清醒状态下签的协议。签订协议时周玲儿不在场，知道后立即表示了反对，并多次要求提供协议文本，被申请人始终不提供该协议，后通过诉讼方才取得，显然一审判决以夫妻为由推定其知情与事实不符。一审判决的说法与被申请人庭审中的说法也不一致。一审庭审中城厢街道办是以华怡弘为“家事代理人”为由认为协议有效，但是法律上没有“家事代理人”的规定。二审判决认定城厢街道办有充分理由相信华怡弘能代表该户签订协议，更是错误的。被申请人作为行政机关对于谁有权签订协议是清楚的。即使城厢街道办有充分理由相信华怡弘能代表该户签订协议，也不能说明协议就是有效的。《物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”这属于法律的强制性规定，显然案涉协议的签订违反了此规定。以上分析说明案涉协议符合《行政诉讼法》及其司法解释中规定的“重大且明显违法”的无效情形，也符合《合同法》第五十二条的无效情形。4.一审判决前未尽释明义务，程序违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”从此规定可知，如果人民法院认为行政行为不属于无效情形，那么裁判前应当释明，由于一审法院没有履行此程序，二审中申请人特别予以指出。二审判决认为“确认行政协议无效及撤销行政协议的基础和理由不同，上诉人认为原审法院未尽释明义务程序违法的上诉理由不能成立”，是错误的。对于此释明义务，上述规定写得十分清楚，人民法院认为行政行为不属于无效的则应当释明，二审法院在其他案件［（2108）浙01行初487号］中主动履行释明义务，为何在本案却不执行。请求依法再审本案，撤销一、二审判决，改判确认案涉协议无效。城厢街道办答辩称：两申请人为夫妻关系，户口在杭州市萧山区××街道××村。2018年05月30日，华怡弘代表该户（乙方）与被申请人（甲方）签订案涉协议。该协议约定，根据相关规定和乙方《房屋估计分户报告》，经综合试算，乙方可得补偿款合计2371794.15元，上述款项在乙方房屋整体腾房验收合格后20天内一次性支付；乙方应在规定腾房截止日前完成腾房，并在腾房前向甲方提供停电、停水证明，房屋内遗留物品视为遗弃；乙方确认户内人员均不符合安置调解或在其他拆迁区域已经安置。基于上述事实，被申请人认为该协议系申请人与被申请人平等、自愿、友好协商一致达成的合意，该协议不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在申请人在受到欺诈、胁迫的情形下与被申请人签约，协议对于房屋补偿、腾房及申请人户不符合安置条件等事项均作了明确约定，充分保障了华怡弘户的合法权益。原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，申请人主张的再审申请请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回申请人周玲儿、华怡弘的再审申请。本院经审查认为，《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，再审申请人华怡弘代表申请人户与被申请人城厢街道办签订了案涉协议，该协议对案涉房屋补偿奖励金额、款项支付、腾房事项、安置事项等内容进行了明确约定，系双方当事人真实的意思表示。申请人华怡弘与周玲儿系夫妻关系，二人共同生活，被申请人有充分理由相信华怡弘能代表该户签订案涉协议。申请人以该协议未经周玲儿同意主张合同无效的申请再审理由不能成立。案涉该协议并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在《合同法》第五十二条规定的确认合同无效的其他情形。申请人认为该协议存在《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，但申请人提交的证据不足以证明其主张，该申请再审理由亦不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定了人民法院经审理认为不属于无效情形应予释明的义务，因未释明不影响其实体权利的行使，故不能以此为由主张审判程序违法；但原一审法院未尽释明义务不当，予以指正。据此，原一、二审判决分别驳回申请人的诉讼请求、上诉，并无不当。再审申请人申请再审的理由不能成立。综上，再审申请人周玲儿、华怡弘的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人周玲儿、华怡弘的再审申请。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二一年二月二十六日书记员  刘 芳1·10·