山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)鲁17行终1号 上诉人（原审原告）周付科，男，汉族，1949年11月19日出生，住山东省单县。 委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)单县人民政府东城街道办事处,住所地山东省菏泽市单县孙溜大街东头,统一社会信用代码113717220044896161。 法定代表人王超，主任。 被上诉人(原审第三人)山东一宝农业发展有限公司,住所地山东省菏泽市单县东城街道办事处张楼行政村北侧,统一社会信用代码91371722MA3NLHFC8F。 法定代表人孟凡辉，总经理。 上诉人周付科因诉被上诉人单县人民政府东城街道办事处、山东一宝农业发展有限公司土地流转行为无效一案，不服菏泽市定陶区人民法院(2020)鲁1703行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，采取阅卷、调查询问方式审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2014年11月20日，单县人民政府颁发给周付科《农村土地承包经营权证》一册，记载：周付科的承包土地(地块缩编码01028、地块名称：南地、面积4亩。地块缩编码02017、地块名称：西地、面积2.14亩。)共计面积6.14亩，承包期限：1998年10月1日至2028年9月30日等内容。2018年12月1日，单县东城办事处与一宝农业公司签订了被诉土地流转合同书，主要内容是：单县东城办事处将单县单虞路东城张楼段东侧约700亩土地流转给一宝农业公司，涉及张楼行政村张楼自然村和常兴寨行政村常兴寨自然村、周庄自然村、赵庄自然村，土地用途为建设特色经济林、绿化苗木基地及生态观光，土地承包经营权流转年限30年，自2019年1月1日至2049年12月31日，土地流转费为1200元／亩，单县东城办事处按照合同约定收取土地流转费，并在每年12月底前对涉及农户进行核实，用“一卡通”方式将土地流转费用发放给农户，等等。2019年初，常兴寨村委会召开会议，将流转事宜及流转土地丈量明细进行了公示，公示期满后将原告土地上的农作物进行了清理。2019年3月21日常兴寨村委会将原告周付科的青苗补偿款及土地流转金4569.6元经单县农村商业银行转账给原告。2019年7月8日，原告以常兴寨村委会强行流转土地为由，起诉至山东省单县人民法院，要求常兴寨村委会排除妨害。山东省单县人民法院以原告起诉理由不合法为由，裁定驳回原告周付科的起诉。原告依法提起上诉后，在山东省菏泽市中级人民法院审理期间，常兴寨村委会提交了被诉土地流转合同书。山东省菏泽市中级人民法院依法到涉案土地进行现场勘查并对常兴寨村委会负责人进行了调查询问，其所陈述内容与被诉土地流转合同书的内容基本一致，并称系受政府的委托和安排提供农业开发的项目用地，常兴寨村委会召开了村民代表大会和党员代表大会，农业开发项目终止后涉案土地承包经营权仍然归农户所有。山东省菏泽市中级人民法院根据周付科一审起诉的法律关系性质和请求权基础事实，认为该诉争事项应由周付科按照有关规定提起行政诉讼，其起诉事项不属于民事诉讼的受理范围，裁定驳回周付科的上诉，维持了原一审民事裁定。 原审法院认为，该案的争议焦点问题是被告流转原告土地的行为是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。”“国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”“发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）依法互换、转让土地承包经营权；（三）依法流转土地经营权；（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（五）法律、行政法规规定的其他权利。”第三十八条规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”单县东城办事处在2018年12月1日与一宝农业公司签订被诉土地流转合同书，虽然在签订被诉土地流转协议后经过了常兴寨村委会会议讨论，常兴寨村委会将流转事宜及流转土地丈量明细亦进行了公示，公示期满后将原告土地上的农作物进行了清理，单县东城办事处通过惠民一卡通统一发放土地流转资金等环节，但是，被告单县东城办事处在未取得原告周付科授权的情形下，将原告的承包土地以被告的名义直接流转给一宝农业公司经营，明显侵害了原告周付科的自主组织生产经营承包土地的权利，且原告周付科涉案土地的承包期限自1998年10月1日起至2028年9月30日止，被诉土地流转合同书约定的土地承包经营权流转年限30年（自2019年1月1日起至2049年12月31日止），因此，被告对涉案土地不具有合法的所有权和使用权，无权就涉案土地与第三人签订被诉土地流转合同书，该合同明显侵害了原告周付科的自主组织生产经营承包地的权利。综上，被诉土地流转合同书属于无效合同。原告请求判令被告强制流转原告土地承包经营权的行为无效，事实清楚，证据充分，本院依法予以支持。原告请求被告返还原告的承包土地并恢复原状，基于被告已经将原告承包经营的土地流转给一宝农业公司，一宝农业公司已经将2019年的土地流转资金支付给了单县东城办事处，单县东城办事处已经将该资金存入周付科名下的惠民一卡通账户，一宝农业公司亦进行了建设，同时，被告单县东城办事处在行使行政管理权时有裁量余地，本案不宜判决返还土地并恢复原状。被告应发挥统筹协调、督导落实等职能，确保后续土地流转资金顺利支付给原告。如果原告因为涉案土地流转产生了经济损失，原告有权另行提起诉讼请求赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、第一百零一条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、第四十条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决一、被告单县人民政府东城街道办事处流转原告周付科土地承包经营权的行为无效；二、责令被告单县人民政府东城街道办事处采取补救措施。案件受理费50元，由被告单县人民政府东城街道办事处负担。 上诉人上诉称，既然被上诉人强制流转上诉人的土地承包经营权行政行为无效，那么其行政行为自始无效，更不可能继续存续。原审认为“本案不宜判决返还土地并恢复原状”实际就是又承认了被上诉人的行政行为的有效，可以继续实施，这明显是和第一项判决相矛盾。既然行政行为已被认定为无效，当然包括其依据自由裁量权作出的行政行为。一审法院以“被告单县东城办事处在行使行政管理权时有裁量余地”为由，认为“本案不宜判决返还土地并恢复原状。”既没有法律依据，更是缺乏逻辑自洽。一审法院在判决中多处适用法律错误。适用的法律条款与本案没有任何关联性。上诉请求：1、撤销菏泽市定陶区人民法院(2020)鲁1703行初31号行政判决书中第10页第11行“同时，被告单县东城办事处在行使行政管理权时有裁量余地，本案不宜判决返还土地并恢复原状。”的认定。2、撤销定陶区人民法院(2020)鲁1703行初31号行政判决书第二项判决，改判被上诉人返还上诉人承包土地、恢复原状。 被上诉人未提供书面答辩意见。 各方当事人提供的证据均经原审庭审质证，经审查，本院认可原审对证据效力的认定，并对原判查明的事实予以确认。 本院认为，上诉人的土地承包经营权依法应予保护。原判确认被上诉人单县人民政府东城街道办事处流转上诉人的土地承包经营权行政行为无效，被上诉人单县人民政府东城街道办事处及一宝农业发展有限公司均未上诉，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼的原告应当是认为行政行为侵犯自己的合法权益才能提起诉讼，也仅能就涉及自己权益的行政行为提起诉讼，本案中，被上诉人单县人民政府东城街道办事处提供的证据能够证明该涉案土地流转确实是经村委会及村民代表会议讨论同意的，至目前，大部分村民也未提出异议，且该流转项目用于发展高效农业，提高土地收益，不违背当前国家农业发展政策。故原审判决仅是针对流转上诉人承包地行为，不及于其他承包主体。流转行为无效应恢复原状，需要指出的是，本案中上诉人对集体土地的承包权并未剥夺，只是土地经营权的流转，本案中的恢复原状应以上诉人在本村的集体土地承包经营权得以实现为宜，并非一定是上诉人所主张的其原承包地。还需要指出的是，因涉案土地流转是经村委会及村民代表会议讨论同意的，包含村民集体意愿，并非被上诉人单县东城办事处的单方行为，上诉人的集体土地经营权可通过被上诉人单县人民政府东城街道办事处协调村委会或村内集体组织调整集体承包地的方式予以实现，如有因为涉案土地流转产生了经济损失，也可通过另行提起赔偿请求或诉讼的方式解决，原审对上诉人要求的“恢复原状”不予支持并无不当。被上诉人单县人民政府东城街道办事处应积极与案涉村委会一起协调调整土地，以使上诉人对集体土地承包经营权的实现，如因被上诉人单县人民政府东城街道办事处怠于履行职责造成上诉人财产损失，上诉人可依法另行主张。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周付科负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张天正 审 判 员 庞 宠 审 判 员 岳晓艳 二〇二一年二月二十二日 法官助理 刘书辰 书 记 员 杨继霞