福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽02行终48号 上诉人（一审被告）：厦门市翔安区人民政府新店街道办事处（原名称为厦门市翔安区新店镇人民政府），住所地福建省厦门市翔安区顶曾路**。 法定代表人：马志坚，主任。 委托代理人：陈贤政，福建知圆律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：许清安，男，汉族，1955年10月8日出生，住福建省厦门市翔安区。 委托代理人：赵慧，北京在明律师事务所律师。 上诉人厦门市翔安区人民政府新店街道办事处因被上诉人许清安诉其强制执行虾池行政行为一案，不服厦门市同安区人民法院（2020）闽0212行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。 一审判决查明，2019年9月4日，厦门市自然资源和规划局翔安分局发布厦资源规划翔［2019］51号《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》，预告位于翔安区××镇××区，占地239387平方米的土地及地上附着物需要征地和拆迁，作为环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目建设用地。根据厦门市测绘与基础地理信息中心翔安站2019年4月4日出具的《土地勘测定界技术报告书》，工程项目所涉239387平方米土地系集体土地。 2019年10月30日，厦门市翔安区新店镇人民政府（下称新店镇政府）作为甲方、厦门市翔安区新店镇下许社区居民委员会（下称下许社区居委会）作为乙方签订《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》，约定乙方同意下许社区的集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）由甲方征收。甲方给付乙方包括土地片区综合地价（包含土地补偿费、安置补助费）、青苗费、地、地上附属物补偿费利设施摊销费等费用、按时交地奖励金在内的补偿款合计8731746元。2020年2月24日，新店镇政府向下许社区居委会足额支付上述款项。 新店镇政府与下许社区居委会签订土地交接确认书，确认下许社区集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）已被国家征收，下许社区居委会同意将被征收地块交付施工。 2020年3月，新店镇政府向许清安送达《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”虾池限时退养交地通知单》，要求许清安于2020年3月15日完成虾池退养并办理移交手续。 2020年7月1日，新店镇政府向许清安送达《停止占用及归还土地通知书》，载明许清安占用位于下许社区、滨海东大道以西46.89亩虾池，有权处分人下许社区居委会已向新店镇政府正式移交。许清安无正当理由非法占用，经多次通知仍拒不清退归还，严重侵犯新店镇政府的合法权益。要求立即停止非法占用行为，即时清空虾池内的水产养殖产品及拆除所有地上附属物，将虾池归还，否则将采取措施。 2020年7月4日，新店镇政府组织人员、机械对案涉虾池堤岸进行开挖并部分填埋。庭审中，双方确认案涉46.89亩虾池现均无法使用。 另查明，许清安系案涉虾池的实际使用人，但从未与任何行政机关或村居集体签订土地承包经营、使用等相关合同。新店镇政府主张“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征地范围包含许清安虾池30.66亩，剩余边角地下许社区居委会要求一并征收，已另行签订征收补偿协议并发放补偿款，但未向法院提交证据。 一审法院认为，案件争议焦点有二：1.许清安是否系本案的适格原告；2.新店镇政府实施的被诉行为性质及其合法性的认定。 1.关于许清安是否系本案的适格原告。新店镇政府辩称许清安非案涉被征收土地的承包经营权人或承租人，与案涉土地征收行为不具有法律上的利害关系，非适格诉讼主体。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，许清安系案涉虾池的实际使用人，对此各方均无异议，故许清安与案涉虾池具有利害关系，系本案诉讼的适格原告。 2.关于新店镇政府实施的被诉行为性质及其合法性的认定。许清安主张被诉行为系行政强制行为，新店镇政府则主张系民事私力自救行为。一审法院认为，新店镇政府未能举证证明至许清安虾池被填埋时，案涉46.89亩虾池均已被依法征收，案涉地块为新店镇政府所有，故其主张被诉行为系私力自救，于法无据，不予采纳，被诉行为依法应认定为行政强制行为。根据法无授权不可为的行政法治原则，行政机关实施行政行为，应当依照法律、法规、规章等相关规定，并严格遵守法定的权限和程序进行。本案中，新店镇政府在实施案涉行政强制行为时理应遵循《中华人民共和国行政强制法》等有关法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”新店镇政府主张许清安的虾池系非法占地，于2020年7月4日实施行政强制行为，但未向法院提供作出案涉行为的职权依据、行政决定，亦未向法院申请强制执行，依法应认定新店镇政府的被诉行为缺乏法律依据，亦违反法定程序，不具有合法性。 综上，许清安诉请确认新店镇政府毁损其位于厦门市××区虾池的行为违法，有事实和法律依据，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，并经审判委员会讨论决定，判决确认新店镇政府于2020年7月4日对许清安实际使用的位于厦门市翔安区新店镇下许社区虾池实施的行政强制行为违法。案件受理费人民币50元，由新店镇政府负担。 上诉人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回许清安于一审的诉讼请求。理由：1.本案被诉行为的性质并非属于行政强制行为，在厦门市自然资源和规划局翔安分局发布《环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》后，新店镇政府已经与案涉被征收土地的所有权人及使用权人下许社区居委会签订了征收补偿协议书，并向下许社区居委会支付了所有的土地征收安置补偿费用，下许社区居委会也出具了交地确认书，同意将案涉被征收土交付施工建设。新店镇政府在履行完土地征收安置补偿工作后，已多次通知许清安立即停止对案涉被征收土地的占用行为并即时自行清空虾池内的水产养殖产品及拆除地上附属物设施等，但许清安拒不配合。新店镇政府为推进重点征地项目进展工作，在已完成征收补偿安置工作的土地实施的填埋行为系私力自救行为；2.许清安并未就案涉虾池地块与任何有权处分单位签订承包经营/使用协议，并非案涉虾池地块的合法使用权人或承包经营权人，其与案涉虾池的征收补偿不具有法律上的利害关系，无权就案涉虾池征收补偿的合法性等问题提出相应的权利主张。 被上诉人许清安答辩称，其自上世纪80年代开始建造使用案涉虾池，是虾池的所有权人，对此，新店镇政府在一审时是认可的。新店镇政府对案涉虾池采取的行政强制行为与其存在利害关系；本案不存在合法的征收手续，没有征地批文，新店镇政府与下许社区居委会签订的征收合同违法。新店镇政府无权通过签订合同的方式征收征用土地，其对案涉虾池的损毁行为属于行政强制措施，没有履行任何法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 二审中，被上诉人许清安补充提交证据1.下许社区居委会出具的《证明书》一份；2.《福建省农业特产税完税证》一份，证明许清安于上世纪80年代自筹资金在荒滩上建造了46.89亩虾池并曾经缴纳特产品名为“对虾”的特产税；上诉人新店镇政府质证认为，对《证明书》以及《福建省农业特产税完税证》的真实性无异议，但对待证事实不认可，不能证明许清安系案涉虾池的合法使用权人或承包经营权人。本院认证认为，许清安二审新提交的《证明书》系一审判决后新取得的材料，真实性予以认可，且与本案的处理存在关联，可以作为本案的证据采用；《福建省农业特产税完税证》与本案的关联性无法进一步印证，不作为本案的证据采用。 双方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。双方当事人对一审判决认定的事实均无异议。本院根据本案证据认定的事实与一审判决认定的事实一致。 另查明，下许社区居委会出具书面证明，证明许清安自筹资金在荒滩上建造了46.89亩虾池的事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在案的下许社区居委会证明：案涉虾池系由许清安建造使用，且新店镇政府亦向许清安出具了限时退养交地通知以及停止占用及归还土地通知，上述证据均可认定许清安系案涉虾池的实际使用人，其有权提起本案的诉讼。新店镇政府主张许清安非案涉虾池的合法使用权人的意见，本院不予采纳。 本案查明的事实可以认定，案涉虾池所在地块在环东海域滨海旅游浪漫线三期道路建设的范围内，有关单位已作出公示通告。新店镇政府作为具体实施单位，已经开展了相应的工作，但对于案涉虾池的具体处理意见，新店镇政府与许清安并未达成共识。2020年7月4日，新店镇政府组织人员对案涉虾池予以强制填埋，对此事实，各方亦无异议。因此，本案应确定为行政强制行为。新店镇政府上诉主张其行为系私力自救行为的意见，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，案涉虾池在使用过程中，新店镇政府在案涉虾池未实际处置、未与使用人达成共识的情况下，直接对案涉虾池采取强行填埋的行为，其强制执行的法律依据不足。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人新店镇政府的上诉理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人厦门市翔安区人民政府新店街道办事处负担。 审 判 长 （郑光辉） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年二月二十六日 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；