浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终165号 上诉人（原审原告）朱珍仙，女，1937年10月10日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托代理人舒子华，女，1960年3月10日出生，汉族，住缙云县，系原告朱珍仙之女。 被上诉人（原审被告）缙云县人民政府五云街道办事处，住所地缙云县五云街道复兴街154号。统一社会信用代码：11332526002660694N。 法定代表人张伟峰，该街道办事处主任。 应诉负责人项志松，该街道办事处副主任。 委托代理人蒋土福，浙江民晖律师事务所律师。 上诉人朱珍仙因与被上诉人缙云县人民政府五云街道办事处（以下简称五云街道办事处）确认《缙云县洋泉区块项目征地房屋补偿公寓安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》）无效一案，不服丽水市莲都区人民法院（2020）浙1102行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审认定，2018年10月26日，缙云县人民政府因缙云县洋泉区块改造项目，需要征收缙云县五云街道名山村洋泉自然村的集体土地，其中包括原告朱珍仙位于该村邱友仙房西面的房屋。2018年11月9日，被告五云街道办事处向各房屋被征收户发布被征收房屋核查情况的公示，其中关于原告朱珍仙房屋公示载明，初审意见：1、土地现状：未提供相关证件，实测建筑占地面积93.2㎡（经核：1996年地形图建筑占地面积74.02㎡,东面为天井），原因：原天井上扩建。房屋现状：该房屋坐落于邱友仙房屋西面，用途住宅，砖混结构共5层。自述原为土木结构老屋，2009年后拆建为现状（经核：1980年航拍图为土木结构，东面原为天井/其中东北角约三分之一面积为原中堂；2009年地形图未拆建）实测建筑面积：一层93.2㎡，二层93.2㎡，三层93.2㎡，四层93.2㎡，五层69.38㎡，合计442.18㎡。经县确权小组审核：1、2009年后拆建，用途住宅，砖混结构，共五层：建筑占地面积74.02㎡，1-2层建筑面积148.04㎡予以确认补偿安置；第三层建筑面积74.02㎡（并补交35元/平方米的市政基础设施配套费，在签订时一并交纳）后予以确认补偿安置（但不享受签订协议、腾空、搬迁、临时安置补助费等奖励和补助）。第四层建筑面积74.02㎡按重置价的70%予以自行拆除补贴；天井上扩建建筑原中堂占地面积6.40㎡按基准地价予以补偿，占地面积12.78㎡按土地征收标准予以补偿，1-5层建筑面积146.10㎡按重置价的30%予以自行拆除补贴。后被告五云街道办事处委托丽水方证房地产评估有限公司对原告被征收房屋进行估价，该公司于2018年12月10日作出估价报告，确定估价对象于价值时点的重置价结合成新总价为55424元；货币补偿金额为523776元，装修补偿价值为84709元，附属物补偿价值为5713元。2018年12月20日，原告朱珍仙与被告五云街道办事处签订《补偿安置协议书》，约定原告朱珍仙自愿将坐落在缙云县五云街道名山村洋泉1号等的房屋（合法建筑面积64㎡，建筑占地面积21.33㎡，土地使用权性质为集体土地）和附属物，作价614198元，交给被告五云街道办事处拆除（具体详见附后被补偿房屋确权与评估报告等材料）。原告朱珍仙因此可获得安置建筑面积80㎡，补偿搬迁费、临时安置补助费、签约及腾空奖等。协议第十一条附则中第2点约定，与本协议有关的房地产评估报告是本协议不可分割的组成部分。同日，原告选择公寓安置户型为110㎡壹套，并在被告出具的《公寓安置选房意向书》上签字确认。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。一、原告主张讼争行政协议前置程序违法。原告诉请要求确认行政协议无效，因此本案仅审查行政协议的合法性，行政协议前置行政程序的合法性非本案审查范围。二、原告主张被告评估报告送达程序违法。原审法院认为，被告缙云县人民政府五云街道办事处虽未提供其送达评估报告的相应依据，但本案案涉被征收房屋评估报告形成于协议签订前，且协议中已明确评估报告的存在，协议中房屋价值的补偿也系依据评估报告的结论确定，原告在此情况下仍选择签订协议，即作出认可评估报告的意思表示，原告相应的权利并不会因其未亲自签收评估报告而受影响，因此原告以此为由认为被告行政行为程序严重违法，依据不足。三、原告主张讼争协议的确权行为违法。原审法院认为，被告在讼争协议签订前就原告被征收房屋的确权内容进行了公示，双方在此基础上签订了安置补偿协议，其所依据的确权面积事项已经被讼争协议第一条所吸收，该确权事项已经成为协议双方当事人的共同意思表示，且原告就确权行为违法未提供证据予以证实，故对原告的该主张，不予采纳。综上，讼争协议确定的补偿内容并不违反法律规定，且有相应的事实依据，被告签订协议的行政行为尚不足以认定程序严重违法，被告根据其行政管理职责订立行政协议的主体资格适格，故讼争协议的签订不符合行政诉讼法规定的行政行为无效的法律要件。同时，讼争协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故原告认为讼争协议无效，缺乏事实和法律依据，不予支持。因讼争协议的签订不存在无效的情形，经原审法院释明，原告当庭表示拒绝变更诉请为撤销行政行为，坚持要求确认讼争行政行为无效的诉请，原告主张协议的签订显失公平，因显失公平非行政行为无效的情形，故在本案中不作评析。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，判决驳回原告朱珍仙的诉讼请求，案件受理费50元，由原告负担。 朱珍仙上诉称：一审判决认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序。一、被上诉人的行政确权行为缺乏事实与法律依据。上诉人的房屋共计五层，被上诉人对第4-5层及其中的中堂半间、走廊、天井，合计220.12㎡未予以确认。二、双方签订的《补偿安置协议书》显失公平。邻居邱友仙的房屋面积与上诉人基本相同，却享有400多㎡的补偿安置权益。三、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，人民法院审理行政协议案件，应当进行全面审查。在本案中，被上诉人未提供涉案项目合法性证据。四、作出征收决定的部门以及被上诉人并未向上诉人送达评估报告，剥夺了上诉人申请复核的权利，属于严重的行政程序缺陷。五、原判未对被上诉人的违法事实予以认定。六、案涉房屋的评估及确权行为存在重大且明显违法情形，后续的拆迁补偿协议自然缺乏双方合议的基础。《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，上诉人与被上诉人之间签订的补偿安置协议违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，属于无效合同。七、原审法院未明确向上诉人释明本案不存在无效情形，上诉人在一审才未变更诉请。综上，请求：一、依法撤销原判，改判确认《补偿安置协议书》无效，或者撤销该协议，或者发回重审；二、一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人五云街道办事处答辩称：一、原审法院已对上诉人朱珍仙关于确认《补偿安置协议书》无效的起诉请求作出了相应的判决，现上诉人提出“撤销协议”的上诉请求，明显超出原诉请范围，也违反了“诉判一致”原则。二、如上诉人朱珍仙上诉请求为改判确认《补偿安置协议书》无效，也缺乏相应的事实依据和法律依据。其一，评估报告送达过程中虽欠缺上诉人亲笔签收程序，但上诉人已实际收到评估报告并知悉评估结果，且一直未提出异议，该程序瑕疵并不影响上诉人行使权利。上诉人既已选择签订《补偿安置协议书》，可视为上诉人已实际接受评估结果，该程序瑕疵非属“重大且明显违法”情形，据此并不足以认定案涉《补偿安置协议书》无效。其二，对上诉人被征收房屋进行确权认定依据充分。首先，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和《国有土地上房屋征收评估办法》第九条，以及《土地管理法》、《城乡规划法》的相关规定，结合本案《缙云县城（洋泉区块）房屋征收面积确权公示表（编号YQ37号）》所记载的“初审意见”及“认定意见”内容，答辩人作为房屋征收补偿安置组织实施单位，与有关职能部门组成的“县确权小组”共同对征收范围内、未经登记的案涉被征收房屋权属进行调查、甄别、认定和处理，具有充分的法律法规依据，应属符合法律法规规定的实际履行职责行为。其次，对案涉房屋的合法性及权利归属的调查、甄别、认定，合法合规。上诉人朱珍仙户未经审批于2009年将老房拆除重建为五层砖混结构房屋（未办理产权登记），对该房屋确权涉及合法性认定及权利归属认定两方面内容。依照《缙云县洋泉区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》第十一条以及《缙云县城2018年度房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》第五条、第六条的规定，“县确权小组”共同对案涉房屋的权属进行认定和处理，后将结果予以公示，上诉人当时并无异议。故上诉人所谓“被告的行政确权缺乏事实与法律依据”明显与事实不符。其三，上诉人与案外人邱友仙两户老房子结构、面积虽基本相同，但因拆建时间不同，导致补偿安置面积存在差异，并非显失公平。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原判一致。 本院认为，本案的争议焦点为案涉《补偿安置协议书》是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认判决无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的,属于行政诉讼法七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;（二）恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。对行政协议的效力进行审查,要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量,从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度,慎重认定行政协议的效力。 首先，案涉协议系上诉人与被上诉人在平等、自愿基础上签订，之后上诉人将房屋腾空并提交验收申请。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已经开始实际履行的案涉协议的效力。上诉人在案涉协议签订后的履行过程中并未行使法定撤销权，直到2020年7月才提起协议无效诉讼，但未提供充分证据证明案涉协议存在法律规定的无效情形，一审判决依法未支持其诉请，并无不当。 其次，案涉《补偿安置协议书》中的房屋价值补偿系基于评估报告的结论确定，既然上诉人已自愿签署该协议，应视为其已实际接受该评估结果，即使评估报告欠缺上诉人亲笔签收程序，也并非属行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形；上诉人提出被上诉人对其房屋的确权行为无事实与法律依据，案涉《补偿安置协议书》显失公平，本院认为，被上诉人依据《缙云县洋泉区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》、《缙云县城2018年度房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》等对上诉人案涉房屋进行确权，并无不当；上诉人户与邱友仙户拆建时间不同，从而导致补偿安置面积存在差异，不具可比性。上诉人的主张，不予支持。 关于一审法院是否违反法定程序及上诉人在二审中增加诉讼请求的问题。本院认为，一审法院已对上诉人予以释明，上诉人仍拒绝变更诉讼请求，故一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定判决驳回其诉讼请求，未违反法定程序。上述解释第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，本案中，上诉人在一审法院向其释明后，拒绝变更诉请，现无正当理由在二审中增加诉请，要求撤销《补偿安置协议书》，不予准许。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱珍仙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二一年二月十九日 代书记员 徐 璐