山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）鲁02行终73号 上诉人（原审原告）于宝进，男，1981年3月23日出生，汉族，住山东省平度市。 委托代理人宋新英，山东正谐律师事务所律师。 委托代理人谭建宁，山东正谐律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）平度市人民政府东阁街道办事处，住所地山东省平度市。 法定代表人李春，主任。 出庭负责人丁力，副主任。 委托代理人杨萍，山东道安律师事务所律师。 委托代理人雷洁瑛，山东道安律师事务所律师。 上诉人于宝进因诉被上诉人平度市人民政府东阁街道办事处行政不作为一案，不服山东省平度市人民法院（2020）鲁0283行初134号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月26日通过互联网对本案进行了法庭调查。上诉人的委托代理人宋新英、谭建宁，被上诉人的出庭负责人丁力及委托代理人杨萍、雷洁瑛到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审原告向原审法院提出诉讼请求：1.要求被告就原告于2020年6月26日的举报信给予书面答复。2.被告向原告出具村改居实施方案并就下李元村村改居的表决程序是否合法给予书面答复。事实和理由：原告于2020年6月26日向被告提交举报信，举报下李元村村委会在村改居表决过程中存在程序违法。被告至今未予书面答复。被告于2020年7月约原告到被告处交谈，交谈过程中被告表明村改居有具体实施方案，原告要求公开，被告予以拒绝。原告要求被告就下李元村村改居表决过程的合法性给出书面说明，被告予以拒绝。在诉讼过程中，原告认为被告已经对第一项诉讼请求进行了答复，遂撤回第一项诉讼请求。 原审法院认为，原告诉称要求被告出具村改居实施方案，但未向被告提出书面申请，在原告信访过程中，被告约谈原告，原告口头提出要求公开，被告明确告知原告依法申请政府信息公开，故原告未经书面申请而是通过直接诉讼方式要求公开村改居方案，不符合行政诉讼起诉条件，应予驳回。原告要求核查下李元村村改居表决程序合法性，其已经通过信访渠道表达该诉求，且被告已经做出信访处理意见，该不属于行政诉讼的受案范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，裁定驳回于宝进的起诉。案件受理费50元，退给于宝进。 上诉人于宝进不服原审裁定，上诉称，一、原审裁定适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项的规定，人民法院行政诉讼不予受理的案件范围只是“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”该条规定的只是对当事人权利义务不产生实际影响的程序性行为，并没有明确规定对信访机构作出的信访处理答复或者不合法的信访处理意见不能提起行政诉讼。本案上诉人就下李元村村民委员会在作出村改居决议过程中严重侵犯包括上诉人在内的绝大多数村民的合法利益一事向被上诉人控告，被上诉人作出明显没有合法依据的《信访事项处理意见书》。上诉人据此向人民法院提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，人民法院应当受理且应对该《信访事项处理意见书》进行合法性实体审查，而不应驳回起诉。如果允许信访处理意见不被起诉，允许行政机关利用信访处理意见肆意侵犯公民、法人或其他组织的实体权利，则无异于将各级行政机关的行政权置于司法权的管辖之外。二、涉案《信访事项处理意见书》明显违法。（一）认定事实错误。1.被上诉人在《信访事项处理意见书》所依据的《平度市村改居流程》和《下李元村村改居实施方案表决办法》从未向全体村民公开。依据该意见书内容，《下李元村村改居实施方案表决办法》也只是在村两委讨论通过，违反《村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的重大事项，须经村民会议讨论决定方可办理的法律规定。2.上诉人原审提交的2020年7月16日谈话录音中被上诉人丁力主任称如果想要该文件，可向平度市民政局申请信息公开，能够证明在下李元村村民代表大会就村改居进行表决时，村委会没有就上述文件向全体村民公开并讨论的事实。3.众多村民可以证明，投票时计票人和监票人并不是村民推举或选举，而是村主任以口头通知的方式告知村民，其指定自己的亲信和亲属担任计票人和监票人，违反公平公开公正的基本原则。4.上诉人提交的视频和录音可以证明计票过程不公开、不透明的事实。5.下李元村近400名村民签名捺印证明该表决程序违法，不公开不透明，不同意村委会作出的村改居决议，证明该表决结果与大多数村民的投票意见相违背，并不是全体村民的真实意思表示。（二）适用法律错误。下李元村村民委员会是村民自治组织，村民以村民委员会作出的决议程序不合法，损害村民利益为由向该村上级主管部门投诉，该上级主管部门应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》或者其他法律、行政法规、规章审查该决议是否违法违规，并非依据《平度市村改居流程》和《下李元村村改居实施方案表决办法》来确定被投诉决议是否合法合理。且该答复意见本身也没有确定被投诉决议的合法性，符合上述二文件的规定并不能证明该决议即合法。（三）被上诉人未提供证据证明涉案行政行为合法。被上诉人作出《信访处理意见书》所依据的二文件及整个表决过程的录像，直到原审庭审结束都没能提供，应当承担举证不能的不利后果，该《信访处理意见书》没有合法性。综上，请求法院1.撤销平度市人民法院作出的原审行政裁定书；2.对被上诉人出具的涉案《信访事项处理意见书》的合法性进行实体审查，支持上诉人的诉讼请求；3.诉讼费等相关费用由被上诉人承担。 被上诉人平度市人民政府东阁街道办事处答辩称，一、上诉人在上诉状中增加的上诉请求不属于审理范围，应另行提起诉讼。上诉人对《信访事项处理意见书》有异议不属于行政诉讼受案范围。二、对于上诉人在其他上诉理由中要求公开村改居实施方案的问题，被上诉人在原审庭审中已经向上诉人释明，即未经书面申请不能直接通过诉讼方式要求公开，原审法院对此予以认同。三、上诉人在原审庭审中明确表示其对所在村的村改方案无异议，其仅对村委的唱票环节有异议，上诉人的个人行为不足以影响其他全体村民的集体决议。从节约司法资源，减少当事人诉累的角度出发，应依法驳回上诉人的上诉请求。综上，请求二审法院依法驳回上诉。 各方当事人原审时向法院提交的证据均已随案电子卷宗移送本院。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议，经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 本院认为，上诉人原审诉讼请求有两项，其在原审庭审中明确表示撤回第一项即“要求被告就原告于2020年6月26日的举报信给予书面答复”的诉讼请求。针对第二项即“被告向原告出具村改居实施方案并就下李元村村改居的表决程序是否合法给予书面答复”的诉讼请求，经询问上诉人，其表示在原审庭审前虽未向被上诉人提出过公开村改居实施方案的书面申请，但在起诉状中提出相关诉请可以认定其向被上诉人提出了申请。对此本院认为，上诉人直接通过提起诉讼方式要求被上诉人公开村改居实施方案并不能意味着其在诉前已向被上诉人提出了相关申请，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”的规定，本案中上诉人未先行向被上诉人提出书面申请而直接诉讼要求被上诉人履行法定职责，依照上述规定，应予裁定驳回起诉。对上诉人所提被上诉人就下李元村村改居的表决程序是否合法给予书面答复的诉讼请求，被上诉人已经作出了《信访事项处理意见书》并针对该表决程序合法性问题予以答复，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”的规定，该《信访事项处理意见书》不属于行政诉讼受案范围，亦应裁定驳回起诉。上诉人所提“对被上诉人出具的涉案《信访事项处理意见书》的合法性进行实体审查”的诉讼请求，系二审新增加诉讼请求，且不属于行政诉讼受案范围，本院不予评判。综上，原审裁定结果正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘 英 审判员  徐奎浩 审判员  孙志刚 二〇二一年二月二十三日 法官助理张 杰 书记员赵洪峰 书记员张淑杰