福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)闽05行终18号 上诉人（原审原告）陈锦昌，男，1971年6月6日出生，汉族，住福建省南安市。 被上诉人（原审被告）南安市市场监督管理局，住所地福建省南安市美林街道柳美南路中段，统一社会信用代码：113505833451980405。 法定代表人陈烽火，局长。 行政机关出庭应诉负责人李坤明，南安市市场监督管理局食品安全总监。 委托代理人吕文楷，男。 委托代理人李伟群，男。 被上诉人（原审被告）泉州市市场监督管理局，住所地福建省泉州市东海行政中心交通科研楼B栋三层，统一社会信用代码：11350500MB1970279M。 法定代表人蔡天守，局长。 委托代理人黄碧玉，女。 委托代理人苏瀚华，男。 上诉人陈锦昌诉被上诉人南安市市场监督管理局、泉州市市场监督管理局行政处罚一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院(2020)闽0502行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，南安市市场监督管理局于2020年4月2日作出南市监处字[2020]111号《行政处罚决定书》，该决定书载明：“……当事人在未经登记机关取得《营业执照》和《食品经营许可证》的情况下擅自提供餐饮服务，在疫情期间提供KTV包厢餐饮服务，发生了人员聚集活动，存在着传染风险，不符合疫情防控要求。当事人的行为违反了《无证无照经营查处办法》第二条：‘任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。’及《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款：‘国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。’”南安市市场监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，对陈锦昌作出处罚：1.没收涉案工具菜刀一把；2.对当事人处以罚款人民币85000元整。陈锦昌向泉州市市场监督管理局申请复议，泉州市市场监督管理局于2020年7月10日作出泉市监复字[2020]13号《行政复议决定书》，维持南安市市场监督管理局作出的南市监处字[2020]111号《行政处罚决定书》。陈锦昌不服，向一审法院提起诉讼，请求判决：1.撤销南安市市场监督管理局作出的南市监处字[2020]111号《行政处罚决定书》；2.撤销泉州市市场监督管理局作出的泉市监复字[2020]13号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由南安市市场监督管理局、泉州市市场监督管理局承担。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、南安市市场监督管理局作出的南市监处字［2020］111号《行政处罚决定书》的事实是否清楚，证据是否充分，适用法律、法规是否正确，程序是否合法；二、泉州市市场监督管理局作出的泉市监复字［2020］13号《行政复议决定书》是否合法。本案中，南安市市场监督管理局是南安市区域范围内监督管理食品安全及查处无证无照经营行为的行政机关，依法具备作出涉案行政处罚决定的行政职权。陈锦昌未办理《营业执照》及《食品经营许可证》的情况下，在南安市××镇××街××路××号场所提供餐饮服务的事实，有现场笔录、现场检查图片、“阿春农家饭店点菜单”、询问笔录等为证，上述证据形成了完整的证据链，证据充分，足以认定。陈锦昌的上述违法事实违反了《无证无照经营查处办法》第二条、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，南安市市场监督管理局综合陈锦昌的违法事实、违法情节及疫情期间的传染风险、防控需要等，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定对陈锦昌作出的处罚决定，适用法律、法规正确，量罚得当。陈锦昌主张其非餐饮经营行为，但未能提供证据予以佐证，一审法院不予采信。陈锦昌主张南安市市场监督管理局未告知其听证的权利。根据南安市市场监督管理局提供的《行政处罚听证告知书》、送达回证、送达现场照片可以证明南安市市场监督管理局已履行告知当事人有要求举行听证权利的义务。南安市市场监督管理局作出行政处罚履行了受案登记、立案审批、调查、案件审核、处罚前告知陈述、申辩及听证权利、依法送达等程序，程序合法。泉州市市场监督管理局根据陈锦昌的行政复议申请，对行政复议各方提交的书面意见及南安市市场监督管理局提供的相关证据材料进行综合审查后，认为南安市市场监督管理局作出的南市监处字［2020］111号《行政处罚决定书》定性准确、法律适用正确、行政处罚程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，作出泉市监复字［2020］13号《行政复议决定书》维持原行政行为，泉州市市场监督管理局作出的行政复议决定，程序合法，认定正确。综上，陈锦昌的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回原告陈锦昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈锦昌负担。 宣判后，陈锦昌不服，向本院提起上诉，请求：1.改变南安市市场监督管理局作出的南市监处字［2020］111号《行政处罚决定书》处罚决定；2.改变泉州市市场监督管理局作出的泉市监复字［2020］13号《行政复议决定书》；3.本案案件受理费由南安市市场监督管理局、泉州市市场监督管理局承担。事实与理由：2019年年底，陈锦昌从他人处转租了位于福建省南安市××镇××街××路××号的店面用于餐饮经营服务，年租金为14000元。装修完成后，该店因新冠肺炎疫情暴发，一直未开业从事餐饮服务经营活动。2020年2月26日晚上，因陈锦昌的朋友要过生日，便开了一间包厢用于私人聚餐，当天聚餐的10余人均是朋友。当晚，南安市市场监督管理局罗东市监所执法人员及派出所民警到现场查处了陈锦昌的非法聚餐行为。陈锦昌经有关部门教育，深刻认识到在疫情期间聚餐的危害，在2020年2月27日作了书面检讨。之后，南安市市场监督管理局以陈锦昌未经许可从事餐饮服务经营活动为案由，于2020年3月23日向陈锦昌送达了南市监罗告［2020］0322301号《行政处罚告知书》。2020年4月2日，南安市市场监督管理局作出南市监处字［2020］111号《行政处罚决定书》。2020年4月15日，陈锦昌向泉州市市场监督管理局申请行政复议，泉州市市场监督管理局于2020年4月16日受理，并于2020年7月10日作出维持原行政处罚决定的泉市监复字［2020］13号《行政复议决定书》。1.原审对行政处罚依据的事实认定不清，情况未依法认定。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”由此可见，无证从事食品经营活动被处罚时，货值金额是需要调查的关键事实，直接影响到当事人的权益，而南安市市场监督管理局对货值金额完全没有进行任何调查，事实认定不清。2.原审对南安市市场监督管理局的程序错误未依法认定。南安市市场监督管理局于2020年3月23日向陈锦昌送达了南市监罗告［2020］0322301号《行政处罚告知书》，该告知书未依法告知当事人有申请举行听证的权利，后南安市市场监督管理局径行作出《行政处罚决定书》（南市监处字［2020］111号），损害了陈锦昌的救济权利。该告知手续的程序明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于听证的规定。南安市市场监督管理局辩称已更正送达《行政处罚听证告知书》，但实际未收回此前的《行政处罚告知书》，一个案件存在两个不同版本不同内容的告知书，显然有悖于程序要求。此外，南市监处字［2020］111号《行政处罚决定书》的第二页倒数第二段写到：“当事人未在法定期限内提出陈述、申辩意见”，也没有提及陈锦昌放弃了申请听证的权利。原审对南安市市场监督管理局的上述程序错误未做认定或任何法律评价。3.在证据方面，原审对部分证据的证明责任划分存在错误。根据《福建省食品药品监督管理局关于印发行政处罚裁量权适用规则的通知》第二十条：“执法人员在调查、检查、勘验过程中应当全面收集证明案件事实和有关不予处罚、减轻、从轻、从重处罚情节等可能影响自由裁量的证据，作为行使行政处罚自由裁量权的基础。”南安市市场监督管理局未收集陈锦昌从事经营活动时间的证据，该证据依法应由其收集，原审未对南安市市场监督管理局的证明责任予以确认，未依照职权调查事实，就迳行对陈锦昌提供的租赁合同的真实性（原起诉状所列的证据4）不予认可；陈锦昌提交的检讨书是应公安机关的要求出具的，原审未向相关机关核实，直接认定有失公允。4.原审对处罚畸重，明显违反比例原则。南市监处字［2020］111号《行政处罚决定书》认定：陈锦昌从事餐饮服务经营活动只举办了一次聚餐，且系朋友生日聚餐向陈锦昌借用场所，至被查处时没有任何营业收入。陈锦昌认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，南安市市场监督管理局作出的处罚决定未与陈锦昌的违法行为的情节以及社会危害程度相当，以陈锦昌仅从事一次餐饮服务经营活动就作出了人民币85000元的处罚，是只处罚不教育，陈锦昌自被查处以来已经停止了经营活动，已经没有收入来源，家庭生活陷入困顿。该处罚决定明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定和行政法的比例原则，处罚畸重。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，陈锦昌认为自己的违法行为轻微，对在疫情期间聚餐的行为已经公安机关教育改正，且之后已主动停止经营活动，没有造成危害后果。陈锦昌于2020年4月15日向泉州市市场监督管理局提出行政复议申请，但该局未对案件事实进行全面审查，对南安市市场监督管理局漠视陈锦昌听证权利的行为没有进行纠正，于2020年7月10日作出维持行政处罚决定的复议决定书。该决定书第5页“违反了《无证无照经营查处取缔办法》第二条”明显与我国现行法律法规不一致，依据的法律完全不存在，而原审对此未作任何法律评价。根据《福建省食品药品监督管理局关于印发行政处罚裁量权适用规则的通知》第十六条：“具有下列情形之一的，予以从轻行政处罚：（一）主动采取改正、召回或者赔付等措施，减轻危害后果的；（二）在案发前主动向食品药品监督管理部门报告不良反应或违法案件线索的；（三）涉案产品尚未销售或者使用的：（四）涉案产品风险性低的；（五）初次违法，危害后果轻微的；（六）生产环节产品货值金额10000元以下，或者经营环节产品货值金额1000元以下，危害后果轻微的；（七）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；（八）经责令限期改正，逾期不改正才进一步实施行政处罚的，逾期7日内改正的；（九）因残疾、重大疾病或者下岗失业等原因，生活确实困难人员初次违法的；（十）其他依法应当从轻行政处罚的。”因理由一所述，南安市市场监督管理局未对当事人的违法金额进行调查，并不适用上述裁量规则，明显对有利于当事人的证据未主动进行搜集；同时，南安市市场监督管理局未了解陈锦昌属于困难人员的情况，对陈锦昌系初次违法的情况未在调查中作记录并且在行政处罚中对该情节予以考虑。综上，南安市市场监督管理局在行政处罚中调查的事实不清、裁量适用不准确等情况严重损害陈锦昌的合法权益，泉州市市场监督管理局在维持行政处罚决定的《行政复议决定书》中存在适用法律错误的情况，南安市市场监督管理局、泉州市市场监督管理局存在一系列的程序及法律适用缺陷。现经原审法院教育，陈锦昌深刻认识到自身行为的违法性，恳请法官综合陈锦昌的生活困境、初次违法的情节，改变南安市市场监督管理局、泉州市市场监督管理局的行政处罚决定及复议决定。陈锦昌愿在能力范围内接受处罚，希望人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”的规定组织调解。陈锦昌作为一个半文盲、法盲，现已经因为被处罚后丧失生计，生活陷于困顿，希望法院考虑法律实施的社会效果，如不能调解，请在法律许可范围内对陈锦昌予以从轻处罚，或使陈锦昌不至于三餐不继、上不能赡养老人、下不能抚育后代，泣泪恳求人民法院依法调解或裁判! 被上诉人南安市市场监督管理局提交书面答辩状称，一、南安市市场监督管理局作出南市监处字[2020]111号《行政处罚决定书》事实认定清楚，证据充分，处罚适当。2020年2月26日，南安市市场监督管理局对陈锦昌经营的餐馆进行检查时，陈锦昌经营活动仍在持续，现场查获的点菜单上小菜、酒水项目仍在增加过程，尚未结算。2020年2月27日，南安市市场监督管理局对陈锦昌经营餐馆的经营情况进行询问调查，陈锦昌表示“其2019年年底盘来该店，因疫情原因未营业，未有营业收入，2020年2月26日该单也尚未结算。”因此，南安市市场监督管理局已对陈锦昌违法经营时间、货值金额进行全面调查。南安市市场监督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”对陈锦昌处罚款85000元事实清楚，证据充分，量罚适当。二、南安市市场监督管理局作出南市监处字[2020]111号《行政处罚决定书》程序合法。2020年3月26日，南安市市场监督管理局依法将《行政处罚听证告知书》向陈锦昌送达，依法告知陈锦昌违法事实、处罚的理由和依据，告知其有陈述、申辩和要求举行听证的权利，陈锦昌在法定期限内未提出陈述申辩和举行听证要求。南安市市场监督管理局已充分保障了陈锦昌陈述、申辩和要求举行听证的权利。三、其他答辩意见，同一审答辩意见。综上，南安市市场监督管理局对陈锦昌的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。一审法院判决正确。陈锦昌的上诉缺乏事实基础，没有法律依据，依法应予驳回。 被上诉人泉州市市场监督管理局未提交书面答辩状，其代理人口头辩称其答辩意见与一审一致。 陈锦昌二审中提供如下证据：1.南安市码头镇新汤村委会出具的证明，证明当事人经济困难的情况；2.民生银行、兴业银行、广发银行的短信通知截图4张、律师函一份，证明陈锦昌被行政处罚后失去收入来源导致信用卡逾期，银行欠款金额巨大的事实。 南安市市场监督管理局质证认为，上述证据与本案没有关联性，对真实性也无法认可。 泉州市市场监督管理局质证认为，对上述证据没有意见，由法院依法审查。 本院经审查后认为，上述证据与本案待证事实没有关联性，不予采信。 经审理查明，一审查明的事实正确，本院予以确认。 本院认为，南安市市场监督管理局是南安市区域范围内监督管理食品安全及查处无证无照经营行为的行政机关，依法具备作出涉案行政处罚决定的行政职权。本案中，南安市市场监督管理局在2020年2月26日进行执法检查时，发现陈锦昌经营的阿春农家饭店有十余人在聚餐，南安市市场监督管理局在进行立案调查后，查明陈锦昌存在未办理《营业执照》及《食品经营许可证》的情况下，为他人提供餐饮服务的情形。该情形违反《无证无照经营查处办法》第二条、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，南安市市场监督管理局在履行受案登记、立案审批、调查、案件审核、处罚前告知陈述、申辩及听证权利、依法送达等程序后，综合陈锦昌的违法事实、违法情节及疫情期间的传染风险、防控需要等因素，对陈锦昌作出南市监处字[2020]111号《行政处罚决定书》处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，量罚适当，程序合法。陈锦昌上诉称其不存在餐饮经营行为，但与南安市市场监督管理局一审提供的现场检查笔录、现场检查图片、点菜单、询问笔录所要证明的事实不符。陈锦昌上诉称南安市市场监督管理局未告知其听证的权利。但从南安市市场监督管理局一审提供的《行政处罚听证告知书》、送达回证、送达现场照片可以证明南安市市场监督管理局已履行告知当事人有要求举行听证权利的义务。泉州市市场监督管理局在受理陈锦昌的行政复议申请后依法进行审查后，所作出泉市监复字[2020]13号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 综上，上诉人陈锦昌的上诉请求不能成立，予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，所作判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈锦昌负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈鹏腾 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二一年二月二十六日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。