广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2827号上诉人（原审原告）：陈转娣，女。委托代理人：吴子亨，广东金本色律师事务所律师。委托代理人：梁嘉杰，广东金本色律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区万顷沙镇人民政府。住所地：广州市南沙区××××××××××（综合楼）。法定代表人：林建锋，镇长。委托代理人：李志坤，广东仲衡（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区××××××。法定代表人：董可，区长。委托代理人：陈辉，广州市南沙区司法局工作人员。委托代理人：王颖，广东广信君达律师事务所律师。原审第三人：广州市南沙区万顷沙镇新安村民委员会。住所地：广州市南沙区××××××××××××。负责人：周炳辉。上诉人陈转娣因与广州市南沙区万顷沙镇人民政府（以下称万顷沙镇政府）、广州市南沙区人民政府（以下称南沙区政府）行政处理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1534号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，陈转娣户籍住址为广东省广州市南沙区×××××××××××，与其丈夫梁祥福同系该镇新安村的村民，陈转娣所在一户的户主为其丈夫梁祥福。上世纪八十年代中期，梁祥福的父亲梁添喜出资向新安村第十生产队村民梁华根购买了该队房屋及其所占0.164亩土地使用权。1995年之后，新安村实行土地统筹并“分田到户”，全村18个生产队所有土地均收归村所有进行统筹。2018年9月29日，陈转娣向万顷沙镇政府提交《行政处理申请书》。因申请事项不够明确，万顷沙镇政府于2018年10月15日对陈转娣进行询问，并制作了《询问笔录》，陈转娣在笔录中明确其申请事项为：1.要求广州市南沙区×××××××民委员会（以下简称新安村委会）补偿陈转娣自1988年至2020年间因错扣陈转娣宅基地面积0.164亩导致其少分责任田所产生的损失，即0.164亩×900元/亩/年×32年=4723.2元；2.要求新安村委会督促新安村委会第九生产队队长落实前述第一项请求；3.要求新安村委会按照1.1亩的面积计算陈转娣在2018年污水处理厂征地项目应分得的征收补偿款。2018年11月19日，万顷沙镇政府作出南万府行决〔2018〕19号《行政处理决定书》，决定驳回陈转娣的全部请求。陈转娣不服该决定书，向南沙区政府申请行政复议。2019年2月1日，南沙区政府作出穗南府复决〔2018〕122号《行政复议决定书》，认为万顷沙镇政府仅以陈转娣的三项请求属于民事争议为由驳回，不符合法律规定，属于未正确履行法定职责，故决定撤销上述《行政处理决定书》并责令万顷沙镇政府重新进行处理。收到上述复议决定后，万顷沙镇政府于2019年4月15日作出南万府行重决〔2019〕2号《行政处理决定书》，决定驳回陈转娣的全部请求。陈转娣对此不服，向南沙区政府申请行政复议。2019年7月23日，南沙区政府作出穗南府复决〔2019〕61号《行政复议决定书》，以认定事实不清、证据不足为由，决定撤销该《行政处理决定书》并责令万顷沙镇政府在收到该复议决定之日起60日重新作出行政处理决定书。万顷沙镇政府于2019年8月1日收到该复议决定后，于同月5日向新安村委会发出《举证通知书》，通知新安村委会对陈转娣主张的项目请求事实是否存在进行申辩及举证。新安村委会收到后向万顷沙镇政府提交了相关证据材料。万顷沙镇政府另就涉案相关事实对新安村委会的相关村委人员及村民等30多人进行调查询问并制作了询问笔录。涉案相关会议纪要显示，新安村委会于2018年8月11日、13日分别召开了中共新安村党支部会议和万顷沙镇新安村村民代表会议，表决通过“十涌西污水处理厂项目落户新安村九涌半庆生围三民大桥以南土地及污水处理厂项目用地红线内（新安村永兴西路沿线）约50户村民房屋的拆迁工作，整个项目需征收总面积约340至350亩”的决议。2018年9月8日，新安村委会召开了中共新安村党支部会议和万顷沙镇新安村村民代表会议，表决通过了新安村土地征收款项的分配方案：（1）1.1亩内的土地补偿款和安置补偿款50%分配给被征地村民，余下50%不能进行分配，且归被征用土地所在的生产队管理（有地分但已故的村民可分应分配的一半）；（2）1.1亩内的青苗及地上附着物补偿费、青苗及地上附着物所有权人奖励金和农村集体经济组织奖励金，全部归被征地村民所有；（3）超出1.1亩以外，村民只能按被征用土地面积收取青苗及地上附着物补偿费和青苗及地上附着物所有权人奖励金，其余全部归村集体统一处理（全村分配的按可享受福利户籍人口进行分配），农村集体基础配套设施补偿费全部归村集体统一处理。上述会议的到会人员均超过应到会人数的三分之二，上述决议经到会人员过半数通过。另根据涉案相关询问笔录显示，2018年9月8日召开的中共新安村党支部会议和万顷沙镇新安村村民代表会议上已明确涉案土地征收款分配所涉1.1亩土地包含宅基地面积，在实际分配时需扣减宅基地面积。涉案《新安村第九生产队（污水处理厂项目）征收补偿款分配份额确认表》显示，新安村第九生产队包括梁祥福一户在内共57户，其中56户代表（包括梁祥福一户）签名确认该次征收补偿款分配份额。该分配份额确认表载明各户被征面积及青苗补偿分配面积，其中“梁祥福”签名捺印确认的梁祥福一户与梁少霞一户被征面积共计6.436亩，青苗补偿面积分配面积共计6.907亩。结合涉案《2008年九队村民预征地面积核算公示表》《关于新安村梁祥福土地分配情况的说明》、询问笔录等材料内容反映，上述被征面积与青苗补偿费面积均扣减宅基地面积。2019年8月22日,“梁祥福”签名确认的《交地承诺书》确认其签订了《十涌西污水处理厂工程青苗及地上附着物补偿表》，并承诺交出6.907亩土地。后经综合审查，万顷沙镇政府于2019年10月30日作出南万府行重决〔2019〕7号《行政处理决定书》，决定驳回陈转娣的全部请求。陈转娣于次日收到该决定书后不服，于2019年12月25日向南沙区政府申请行政复议。南沙区政府受理后于2019年12月30日向万顷沙镇政府发出《被申请人答复通知书》。万顷沙镇政府在法定期限内向南沙区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。后经综合审查，南沙区政府于2020年2月24日作出穗南府复决〔2019〕169号《行政复议决定书》，决定维持万顷沙镇政府作出的南万府行重决〔2019〕7号《行政处理决定书》。陈转娣于2020年2月25日签收该复议决定书后仍不服，诉至原审法院。诉讼中，陈转娣主张万顷沙镇政府作出南万府行重决〔2019〕7号《行政处理决定书》超过处理期限，程序违法；同时主张南沙区政府作出穗南府复决〔2019〕169号《行政复议决定书》超过法定期限，程序违法。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”据此，万顷沙镇政府作为镇一级人民政府，有权对陈转娣提出的涉案申请作出行政处理决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”第十条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”本案中，新安村委会以每户实际分得责任田面积为每户应分责任田面积扣减每户所占宅基地面积（不区分宅基地使用权取得方式）的方式进行责任田分配，并未违反相关法律、法规规定，且该分配方式已实施多年，具备相当的公平合理性，属于村集体经济组织村民自治范畴，应予尊重。涉案0.164亩土地的性质和用途与该村一般宅基地并无差别，新安村委会在进行责任田分配时对此予以扣减，符合上述村民自治所确定的分配方式，并无不当。陈转娣主张涉案0.164亩土地属于地塘地，为生产队所有，与村无关，分配责任田时不应扣减地塘地面积的意见，缺乏依据，不予采信。因此，在陈转娣未能提供有效证据证明新安村委会在分配责任田时存在错扣事实的情况下，万顷沙镇政府对陈转娣的第一、二项申请处理的事项不予支持，并无不当。关于陈转娣的第三项申请处理事项，涉案土地征收补偿款分配方案已经合法会议程序表决通过，且当时会议上已明确涉案土地征收款分配所涉1.1亩土地包含宅基地面积，在实际分配时需扣减宅基地面积，而后续的实际分配及相关材料也印证了该事实，该分配方式并未与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，亦未侵犯村民的合法财产，陈转娣主张分配涉案征收补偿款时不应扣减其0.164亩的宅基地面积，要求新安村委会按照1.1亩的面积计算其在2018年污水处理厂征地项目应分得的征收补偿款，缺乏依据，亦与本案的实际情况不符，万顷沙镇政府据此对陈转娣的第三项申请处理的事项不予支持，并无不当。至于陈转娣否认涉案《新安村第九生产队（污水处理厂项目）征收补偿款分配份额确认表》、《交地承诺书》等材料上“梁祥福”签名捺印真实性的问题，鉴于户主梁祥福本人并未在涉案行政处理过程中对此提出异议，也未到庭说明情况或提出异议，对此不作处理，如有需要，可由梁祥福本人依法另寻途径解决。关于重新作出处理期限的问题，万顷沙镇政府确实存在陈转娣所主张的超期问题，违反相关程序规定，但考虑到涉案行政处理决定实体处理结果正确，并未影响陈转娣的实体权利义务，对此予以指正。综上，陈转娣请求撤销南万府行重决〔2019〕7号《行政处理决定书》的理由不成立，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十八条规定：“期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，视为在期限内发送。”本案中，南沙区政府作为复议机关，收到陈转娣的行政复议申请后，查明相关事实并依法作出穗南府复决〔2019〕169号《行政复议决定书》，符合上述法律规定及本案的实际情况，并无不当，予以支持。陈转娣主张南沙区政府超过法定期限作出行政复议决定，程序违法的意见，与本案的实际情况及上述规定不符，不予采纳。综上，陈转娣要求撤销上述《行政复议决定书》的理由不成立，亦不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回陈转娣的诉讼请求。上诉人陈转娣不服原审判决，向本院提起上诉称：1.涉案0.164亩地塘地没有纳入土地统筹范围。穗南府复决〔2019〕169号《行政复议决定书》中“本府查明”部分明确“1995年开始，新安村实行土地统筹并分田到户，全村18个生产队所有土地均收归村所有（包括涉案土地）进行统筹，但各个生产队的知青屋、地塘地、保管室等需被用作生产队公共用地一直未纳入全村土地统筹范围”，因此，即使新安村自1995年起实行土地统筹，但“地塘地”仍归属各生产队所有，不应在分配责任田时作为“宅基地”面积进行扣减。2.地塘地有别于宅基地，涉案地塘地应归生产队集体所有而非全村集体所有，原审对此事实查明错误。“地塘地”未纳入全村统筹范围，仍属于生产队所有，因此在村分配责任田地时所抵扣的土地面积应当对应村统筹范围内的宅基地面积，而无权对生产队的土地一并进行统筹扣减。农民集体所有的不动产属于本集体成员集体所有。3.“惯常做法”以及“分配方式实施多年”没有依据。现有证据（包括25名证人笔录、谈话笔录、《证明》《关于的回复》等）不足以作为认定新安村委会在分配责任田时对地塘地的面积进行扣减属于惯常做法的事实。上诉人在原审除了提交证据证明新安村委会存在错扣的事实外，还提供了证据证明地塘地一直以来都是归各生产队所有，投得的钱也归生产队支配使用，不论新安村委会进行土地统筹前后，在分配责任田时都不应该扣减上诉人一户投得的地塘地面积。人民法院应当尊重村民意思自治，充分了解和理解农村土地的特殊情况，维护村民的合法权益。故二审请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉南万府复决〔2019〕7号《行政处理决定书》和穗南府复决〔2019〕169号《行政复议决定书》；3.判令二被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人万顷沙镇政府二审答辩称：其作出的行政处理决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。新安村委会在1995年土地全村统筹后，确实存在分田时统一扣除各户已有的宅基地使用权面积的惯常做法，且新安村土地征收款项分配方案已经村民代表会议表决通过，不违反法律法规的规定，属于村民自治和村规民约范畴，上诉人应予遵循，镇政府依法驳回其申请并无不当。新安村委会就涉案污水处理厂拆迁工作项目土地征收款项分配方案的表决程序合法有效，符合法律规定。在生产队土地被大部分征收的情况下，按每人1.1亩计算分配征地款的同时，还须扣除各户所投得的宅基地使用权面积，也是新安村以往的惯常做法。上诉人的主张明显缺乏依据，也与实际不符。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人南沙区政府二审答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。原审第三人新安村委会二审未陈述意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定,乡镇一级人民政府具有保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序的法定职权。据此，被上诉人万顷沙镇政府针对上诉人陈转娣所提申请事项进行了调查、核实并作出相应处理，具有职权依据。《中华人民共和国土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”本案中，上诉人陈转娣的核心主张是自1988年起新安村委会不当扣除其0.164亩宅基地面积导致其少分得相同面积的责任田、继而要求新安村委会补偿历年损失及按其所主张的承包地面积向其分配征地补偿款，该主张的实质是对新安村委会当时确定的土地承包经营方案不服。被上诉人万顷沙镇政府在查明“新安村一直存在每户实际分得责任田面积为每户应分责任田面积扣减每户所占宅基地面积（不区分宅基地使用权取得方式）”的事实基础上，认定该村相关做法属于村民自治事项且不违反法律法规及相关政策，具有事实根据和法律依据。上诉人陈转娣所提三项行政处理申请均缺乏事实根据与法律、法规、政策依据。被上诉人万顷沙镇政府作出驳回上诉人陈转娣全部请求的被诉行政处理决定，并无不当；被上诉人南沙区政府经审查后作出维持被诉行政处理决定的行政复议决定，亦符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，处理结果及程序均合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人陈转娣负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二一年一月二十九日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴