江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终483号 上诉人(原审原告)郭庄理，女，汉族，住无锡市。 委托代理人郭基堂，男，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)无锡市梁溪区人民政府，住所地无锡市梁溪区解放南路688号。 法定代表人周子川，该区代区长。 委托代理人陈超，该区司法局工作人员。 委托代理人朱杰，江苏崇安律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)无锡市人民政府，住所地无锡市新金匮路1号。 法定代表人杜小刚，该市市长。 委托代理人涂冠雄，该市司法局工作人员。 上诉人郭庄理因诉无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）房屋征收补偿及无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）行政复议一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（以下简称无锡中院）(2019)苏02行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 无锡市申新路64号房屋登记所有权人为郭庄理，所有权证号为20054879，建筑面积137.78平方米，规划用途为非成套住宅。2017年12月19日，因纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目建设需要，梁溪区政府作出梁政征﹝2017﹞13号《国有土地上房屋征收的决定》（以下简称13号《征收决定》），对包括郭庄理申新路64号房屋在内的征收范围内房屋实施征收。2018年6月，郭庄理、王健强（案外人）对13号《征收决定》提起行政诉讼。2018年12月3日，无锡中院作出（2018）苏02行初47号行政判决，驳回郭庄理、王健强要求撤销13号《征收决定》等诉讼请求。2019年7月8日，江苏省高级人民法院作出（2019）苏行终94号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2017年5月3日，梁溪区征收办对包括涉案地块在内的14个项目发出公开邀请通告，通知评估机构报名登记。江苏苏信房地产评估咨询有限公司(以下简称苏信评估公司)等五家符合条件的评估机构报名登记。经过被征收人选择，因未有一家评估机构得票率超过50%，2017年6月22日，梁溪区征收办发布《关于纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目评估机构选择公开抽签的通知》、《纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目评估机构选择公开抽签程序说明》，委托无锡市梁溪公证处进行现场抽签确认该项目评估机构。2017年6月26日，无锡市梁溪公证处出具（2017）锡梁证经内字第2099号《公证书》，确定苏信评估公司为涉案项目的评估机构。2017年6月27日，梁溪区征收办发布《纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目房地产价格评估机构确定结果的公告》。 2018年1月20日，苏信评估公司出具《致估价委托人函》、《无锡市国有土地上住宅房屋征收分户评估表》，对申新路64号房屋的评估结果为房屋补偿价格1378764元（不包括室内外装饰及附属物，未实地评估），《致估价委托人函》同时载明了被征收人对评估结果有异议时应当在收到评估报告之日起10日内申请复核评估、收到复核结果之日起10日内申请鉴定。2018年5月16日，该项目征收实施单位金匮街道办工作人员向郭庄理留置送达了《致估价委托人函》。 征收过程中，金匮街道办工作人员多次与郭庄理协商补偿事宜，双方未能就申新路64号房屋征收补偿达成一致意见。2018年5月23日，梁溪区征收办组织召开房屋征收协调会，郭庄理缺席协调会。2018年6月23日，金匮街道办工作人员向郭庄理留置送达2号《分户补偿告知书》，提供了货币补偿且自行解决住房、货币补偿并购买定销商品房、产权调换三种补偿方式供郭庄理选择，告知郭庄理可以在告知书送达之日起7日内就房屋的补偿事宜进行答辩和申诉，并同征收部门进行协商并达成补偿协议，被征收人与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，征收部门将以被征收人选择货币补偿且自行解决住房的补偿方式，按有关规定报请人民政府依法作出补偿决定。因郭庄理户未达成补偿协议，2018年7月27日，梁溪区政府作出梁政征补﹝2018﹞13号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称13号《补偿决定》），主要内容为：一、房屋征收部门支付被征收人房屋征收补偿款人民币1378764元(不含装潢及附属物补偿)，同时按照被征收房屋的评估价格(不含装潢及附属物补偿)一次性对被征收人增加10%的补贴人民币137876.4元；被征收人自签订协议生效后一年内自行购买商品住房的，凭商品住房购买合同或其他证明，可按照被征收房屋评估价格(不含装潢及附属物补偿)对被征收人再增加5%的补贴人民币68938元；对被征收人不予发放定销商品房准购证明。二、房屋征收部门支付被征收人装潢及附属物补偿款人民币(待实地评估后补偿)、搬迁费人民币4000元、奖励费人民币30000元(超过签约期限签约搬迁并交房的被征收人，以每日等额递减5%计算)、过渡补助费人民币5000元、固定设施移装费人民币4138元……，同时告知被征收人申请行政复议和提起行政权利及期限并于2018年8月7日向郭庄理邮寄送达13号《补偿决定》。郭庄理不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，梁溪区政府作为涉案房屋行政区域内的一级政府，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，是本案适格被告。本案争议焦点是：一、评估机构选定程序是否合法；二、评估报告能否作为涉案房屋价值的确定依据；三、补偿结果是否合理，是否保障了被征收人的补偿方式选择权。 一、关于评估机构选定程序是否合法。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《江苏省贯彻实施若干问题的规定》（苏政发[2011]第91号）第十条第一款第（五）项规定“被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。”梁溪区政府提供的《关于选定纺织宾馆西侧地块房屋征收评估机构的通知》、评估机构目录(含公示照片)、评估机构抽签及选定公告(含照片)、评估机构选定公告、公证书、资质证书等，可以证明本案评估机构的选择符合《征补条例》及相关规定。 二、关于评估报告能否作为涉案房屋价值的确定依据。《征补条例》第十九条第一款、第二款规定,对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。苏信评估公司具有房地产估价资质，其以2017年12月19日为评估时点，采用基准价格比较修正法，按照10200元/平方米的标准对申新路64号房屋进行评估，评估时考虑到了建筑结构、成套因素、新旧程度、房屋朝向、层高等影响房屋价值的因素，因被征收人未配合实地查勘，苏信评估公司采取资料评估，评估结果亦载明不包括室内外装饰及附属物，评估方法正确、结果适当。郭庄理收到评估报告后，未在规定期限内申请复核。苏信评估公司出具的评估报告可以作为涉案房屋价值的确定依据和梁溪区政府作出13号《补偿决定》的依据。 三、关于补偿结果是否合理。《征补条例》第二十一条第一款规定,被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第十七条规定,做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。对于郭庄理提出其未选择货币补偿，进而在庭审中明确要求的是“改建地块的新建房屋”的主张，法院认为，梁溪区政府能够提供用于产权调换房屋的房源在2号《分户补偿告知书》中已经明确列明，在房屋征收部门向郭庄理送达2号《补偿安置告知书》后，其未对2号《分户补偿告知书》中载明的补偿方式作出选择，梁溪区政府有权决定具体的补偿方式。梁溪区政府作出的13号《补偿决定》，按照征收补偿方案规定的项目和标准给予郭庄理房屋征收补偿款、搬迁费、奖励费、过渡补助费及固定设施移装费，装潢和附属物待实地评估后补偿，补偿要素齐全、补偿标准合理。 因郭庄理户与征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内，就房屋征收补偿问题没有达成一致意见。经房屋征收部门报请，梁溪区政府按照征收补偿方案作出13号《补偿决定》并送达，符合《征补条例》第二十六条规定的程序。 无锡市政府在收到郭庄理的行政复议申请后，依法通知梁溪区政府提交书面意见，审查后在法定期限内作出[2018]锡行复字第205号《行政复议决定书》（以下简称205号《复议决定》），程序合法，结论正确。 综上，被告梁溪区政府作出的13号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郭庄理的诉讼请求。 上诉人郭庄理上诉称：1、涉案房屋不在13号《征收决定》的征收范围内，且13号《征收决定》违法。2、13号《征收决定》正在二审审理期间，郭庄理未参加征收协调会有正当理由。3、在协商期间，郭庄理明确要求梁溪区政府提供改建地段、同类型的房屋用于产权调换，梁溪区政府给予货币补偿违法。4、无锡市政府作出205号《复议决定》，维持13号《补偿决定》违法。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销13号《补偿决定》和205号《复议决定》，保障郭庄理补偿安置方式选择权。 被上诉人梁溪区政府和无锡市政府未向本院提交书面的答辩意见。 原审判决决认定事实清楚，本院予以确认。 本院另查明，2018年9月26日，郭庄理不服13号《补偿决定》，向无锡市政府提出行政复议申请，要求撤销13号《补偿决定》。2018年9月28日，因行政复议申请材料不齐全，无锡市政府书面通知郭庄理于10日内补正。2018年10月11日，无锡市政府收到补正材料。2018年10月15日，无锡市政府依法受理并审查。同日，无锡市政府向梁溪区政府邮寄《行政复议提出答复通知书》。2018年10月25日，梁溪区政府提交答复书以及相关证据、依据和其他相关材料。因郭庄理诉13号《征收决定》的上诉案件正在审理中，故无锡市政府于2018年11月1日中止本行政复议案件的审理并书面告知郭庄理。2019年7月8日，本院对13号《征收决定》上诉案作出终审判决，即（2019）苏行终94号行政判决，行政复议中止原因消除，无锡市政府于2019年7月22日恢复本行政复议案件的审理，并书面通知郭庄理。2019年8月6日，无锡市政府作出205号《复议决定》，维持13号《补偿决定》，并于次日通过EMS邮寄送达郭庄理。上述事实有无锡市政府在一审中提供的证据予以证明。 本院认为: 一、关于涉案房屋面积和性质、土地面积的认定是否合法的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质、土地面积的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。郭庄理持有的房屋所有权证载明的面积为137.78平方米，房屋性质为住宅。郭庄理持有的土地使用证载明的面积为77.8平方米，使用权类型为划拨。郭庄理在本院听证过程中主张，涉案房屋有20平方米的阁楼，二层房屋上面有露天阳台，梁溪区政府未予补偿违法；涉案房屋前面有近30平方米的院落，周边另有两块土地，梁溪区政府亦未予补偿。本院认为，住房和城乡建设部建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。郭庄理持有房屋所有权证，并未主张房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致，因此梁溪区政府按照房屋所有权证记载的面积认定房屋面积正确。郭庄理持有土地使用证，其虽然主张对证载面积之外的土地享有土地使用权，但未提供证据予以证明。综上，评估机构对按照房屋所有权证和土地使用证记载的面积和性质进行评估，梁溪区政府据此予以补偿正确。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 梁溪区政府提供的《报名参选评估机构名单》明确告知被征收人，“被征收人一致选择同一房地产评估机构的，为协商选定；超过50%的被征收人选择同一家房地产评估机构的，为多数决定；不足50%的，由房屋征收部门从得票数多的前五位评估机构（不足五家的全部参加）中，通过公开抽签的方式确定。”梁溪区政府提供的《纺织宾馆西侧地块旧城区改建项目评估机构选择意见单》、涉案项目《评估机构选择公开抽签的通知》《评估机构确定结果的公告》《公证书》等证据证明，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，梁溪区政府采取抽签的方式确定涉案房屋评估机构，公证机构对此予以公证。苏信评估公司被确定为评估机构后，梁溪区征收办已将结果在征收范围内公示。涉案评估机构的选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项、第二款等规定。 三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法选定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据涉案房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。梁溪区政府提供的《无锡市国有土地上住宅房屋征收分户评估表》《致估价委托人函》及送达回证证明，涉案分户评估表已送达。郭庄理在法定期限内未申请复核评估。故涉案分户评估表等可以作为作出13号《补偿决定》的依据。 需要说明的问题是，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款的规定，被征收房屋室内装饰装修价值，首先是协商解决，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。本案中，双方当事人就涉案房屋补偿安置问题，包括室内装饰装修补偿未能协商一致，理应通过评估解决室内装饰装修补偿，但梁溪区政府在一审中提供的加盖苏信评估公司、金匮街道办以及社区居民委员会公章的《拒绝评估说明》证明，郭庄理拒绝现场勘查，评估机构无法对装饰装修出具评估报告，梁溪区政府在13号《补偿决定》中未给予装饰装修补偿并无不当。本判决生效后，梁溪区政府应当就装饰装修补偿补偿问题进一步与郭庄理协商，如果协商不成，郭庄理应当配合房地产估价师入户评估，梁溪区政府依据评估结果，妥善解决装饰装修补偿补偿问题，切实保障郭庄理合法权益。 四、关于梁溪区政府未给予产权调换是否合法的问题 《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据上述规定，郭庄理有权选择货币补偿，也有权选择产权调换，梁溪区政府应当依法予以保障。本案中，金匮街道办工作人员向郭庄理留置送达2号《分户补偿告知书》，提供了货币补偿且自行解决住房、货币补偿并购买定销商品房、产权调换三种补偿方式供郭庄理选择。郭庄理对产权调换房的位置不满意，坚决要求提供改建地段、同类型的房屋用于产权调换。由于改建地段没有安置房，郭庄理未按照2号《分户补偿告知书》的要求，选择其中一种补偿安置方式。在此情形下，应当视为郭庄理拒绝选择补偿安置方式。2号《分户补偿告知书》告知郭庄理，如果不选择补偿安置方式，梁溪区政府将给予货币补偿，故梁溪区政府在13号《补偿决定》中给予货币补偿并无不当。 五、关于13号《补偿决定》是否合法的问题 梁溪区政府提供的《房屋征收协调会笔录》证明，在房屋征收补偿过程中，负责房屋征收补偿的有关人员与郭庄理就房屋补偿安置问题进行协商。在协商未果的情况下，梁溪区政府依据涉案《无锡市国有土地上住宅房屋征收分户评估表》《致估价委托人函》以及涉案地块补偿安置方案等，作出13号《补偿决定》，给予郭庄理房屋补偿款1378764元、搬迁费4000元、过渡补助费5000元、固定设施移装费人民币4138元，由于是给予货币补偿，另行增加房屋补偿款的10%，即137876.4元（1378764元*10%）。13号《补偿决定》符合《征补条例》第十七条第一款等规定。 六、关于205号《复议决定》是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项的规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，行政复议中止。根据本院查明的事实，无锡市政府收到行政复议申请后，郭庄理诉13号《征收决定》的上诉案件正在审理中，无锡市政府依法中止本行政复议案件。待行政复议中止原因消除后，无锡市政府及时恢复审理。无锡市政府于2018年10月15日受理涉案行政复议申请，2018年11月1日中止审理，2019年7月22日恢复审理，经审查后，于2019年8月6日作出205号《复议决定》，维持13号《补偿决定》，并于次日通过EMS邮寄送达郭庄理，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项等规定。原审法院判决驳回郭庄理的诉讼请求正确。 七、关于郭庄理的其他上诉理由是否能成立的问题 根据原审法院查明的事实，郭庄理、王健强（案外人）对13号《征收决定》提起行政诉讼，无锡中院作出（2018）苏02行初47号行政判决，驳回郭庄理、王健强要求撤销13号《征收决定》等诉讼请求。郭庄理、王健强提起上诉，本院作出（2019）苏行终94号行政判决，驳回上诉，维持原判。郭庄理以被征收人的身份对13号《征收决定》提起诉讼，又主张涉案房屋不在征收范围内，且本院生效的（2019）苏行终94号行政判决，不仅未否定13号《征收决定》的合法性，亦未认定郭庄理的涉案房屋不在征收范围内，故郭庄理主张涉案房屋不在征收范围内，13号《征收决定》违法等申诉理由依法不能成立。 需要说明的问题是，本案审理过程中，经本院协调，梁溪区政府为妥善化解行政争议，切实解决补偿安置问题，愿意在13号《补偿决定》的基础上，增加一定数额的补偿款。梁溪区政府同时愿意提供新纺小区两套安置房（面积共计173平方米，1007344元）用于产权调换并结清差价，但郭庄理拒绝接受，导致协商未果。 综上，上诉人郭庄理的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人郭庄理负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 二〇二一年二月二十五日 法官助理  张莹莹 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 第二款通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。 四、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 五、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十一条第一款行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止： （七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的； 六、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；