贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔23行初11号 原告潘朝正，男，1956年8月12日生，布依族，贵州省册亨县人，住贵州省册亨县。 原告韦忠敏，女，1959年9月14日生，布依族，贵州省册亨县人，住贵州省册亨县。 原告潘向恩，男，1984年10月12日生，布依族，贵州省册亨县人，住贵州省册亨县。 委托代理人张龙、张雄今，贵州雄胜律师事务所律师，一般授权代理。 被告册亨县人民政府，住所地册亨县者楼街道拥军路43号。 法定代表人张茂，县长。 委托代理人王传海，特别授权代理。 委托代理人程升勇，贵州纬图律师事务所律师，特别授权代理。 被告册亨县人民政府者楼街道办事处，住所地册亨县者楼街道东风路20号。 法定代表人岑廷飞，主任。 出庭负责人黄勇，党工委委员。 委托代理人韦服延，特别授权代理。 原告潘朝正、韦忠敏、潘向恩诉被告册亨县人民政府（以下简称册亨县政府）、册亨县人民政府者楼街道办事处（以下简称者楼街道办）违建行政强制一案，本院于2020年2月4日立案受理后，向被告册亨县政府、者楼街道办送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年4月10日公开开庭审理了本案。原告潘朝正、潘向恩及其一般授权委托代理人张龙、张雄今，被告册亨县政府之特别授权委托代理人王传海、程升勇，者楼街道办之出庭负责人黄勇及特别授权委托代理人韦服延到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告潘朝正为退伍军人，于2014年被评为精准扶贫户。根据国家关于倡导贫困户主动谋发展、主动谋脱贫的政策精神，原告耗资56900元在位于312省道1公里往望谟县方向600米处（小地名加寒寨）搭建起钢架结构的小卖部（室内面积为64㎡），进行便民生活性质的商品销售经营。2019年3月27日早上，被告者楼街道办在事先未向原告作出任何通知和行政处罚决定的情况下突袭原告的上述小卖部，并进行强拆。原告认为，被告者楼街道办的强拆行为明显违反法定程序，并给原告造成了损失。其一，被告者楼街道办没有采取回收性拆除，而是采取破坏性强拆，使得原告造价56900元的建筑和建筑材料无法再利用，丧失所有残余价值。其二，被告在强拆过程中，既未通知原告到场，也未对建筑物内的物品进行清点记录，加上搬运过程中粗暴处置，造成部分物品包装破损丧失保鲜保质功能；对干湿物品没有分类摆放，而是混杂堆叠，造成液体渗漏后相互浸渍、串味、发霉、变质；部分商品甚至在搬运过程中直接遗漏、遗失；同时被告的突袭强拆造成原告已经进货的大批商品因为没有合适场所继续经营销售而滞留过期或变质。同时，原告认为，被告册亨县政府对其派出机关者楼街道办未尽到监督和管理责任，应当对者楼街道办的违法行为承担连带责任。故，原告诉至法院，请求：一、判决被告的强拆行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。 原告起诉时提交如下证据材料： 第一组证据： 1.原告的身份证及户口本复印件； 2.册亨县市场监督管理局于2017年12月2日为潘向恩颁发的《营业执照》； 3.贵州省册亨县烟草专卖局于2019年7月29日为潘向恩颁发的《烟草专卖零售许可证》。 拟证明：原告的诉讼主体适格。 第二组证据：照片8张。 拟证明：1.被告系强拆主体；2.被告的强拆行为给原告造成了损失。 第三组证据：通话录音光盘三张。 拟证明：1.被告在强拆前没有按法定程序向原告送达自行拆除通知；2.原告有自行拆除并保存建筑材料再利用价值的意愿。 第四组证据： 1.清单一张； 2.商品《销货清单》7张； 3.烟草的销售票据7张。 拟证明：钢架棚内的物品损失。 被告册亨县政府答辩称，第一，本案被答辩人提起的诉讼已经超过起诉期限，人民法院应当予以驳回。被答辩人于2019年3月27日已知道者楼街道办的强拆行为，其应当于2019年9月27日之前提起本案诉讼，而其于2019年11月28日才提起诉讼，已超过起诉期限。第二，本案存在重复起诉，不符合行政诉讼的受理条件。被答辩人因者楼街道办的强拆行为曾于2019年4月16日向安龙县人民法院提起行政诉讼，要求确认者楼街道办的强拆行为违法并提起行政赔偿诉讼，在安龙县人民法院受理后，原告以者楼街道办不具备主体资格为由自愿撤回起诉。嗣后，原告在增加了答辩人为被告后，重新提起诉讼，构成重复起诉。第三，答辩人不是本案适格被告，也不是行政赔偿的主体。被答辩人的房屋系者楼街道办拆除的，者楼街道办系答辩人的派出机关，具备法人的主体资格，答辩人不是本案适格被告。同时，原告的房屋系“两违”建筑，依法应予以拆除。 册亨县政府在举证时限内提交如下证据材料： 第一组证据： 1.组织机构代码证； 2.法定代表人身份证明。 拟证明：被告的基本信息。 第二组证据： 1.贵州省人民政府文件--黔府函〔2016〕21号《省人民政府关于同意册亨县划调整的批复》； 2.中共册亨县委办公室文件--册党办发〔2016〕55号《中共册亨县委办公室册亨县人民政府办公室关于印发的通知》。 拟证明：者楼街道办系经贵州省人民政府批准后依法设置的，可以在法律法规授权范围内行使相应的行政职权，具备法人的主体资格。 第三组证据：册亨县人民政府专题会议纪要--册府专议〔2018〕127号《关于研究对全县违法用地违法建设进行分类处理的会议纪要》。 拟证明：册亨县政府对全县违法用地违法建设清理整治工作进行专题研究，要求有关行政职能部门依法进行清理整治。 第四组证据： 1.（2019）黔2328行初66号《行政裁定书》； 2.（2019）黔2328行赔初7号《行政赔偿裁定书》。 拟证明：原告针对者楼街道办的强拆行为向安龙县人民法院提起诉讼后又撤诉，现原告重新提起本案诉讼已超过起诉期限，且构成重复起诉。 者楼街道办答辩称，第一，被答辩人搭建的彩钢棚结构的小卖部未得到相关部门批准，也未申请办理相关手续，属于违法建筑，依法应予拆除。第二，2018年11月2日，者楼街道办“两违”巡查工作组在开展巡查中发现被答辩人的违建行为后，者楼街道办国土所就以册亨县国土资源局的名义向被答辩人送达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，而被答辩人仍旧我行我素。之后，答辩人又先后采取了现场勘查、询问被答辩人等调查程序，在确认被答辩人搭建的钢架棚属于违法建筑后，又于2019年1月8日向被答辩人作出《责令限期拆除违法建设通知书》，而被答辩人则拒收该通知书，答辩人在履行法定程序后，依照法律的相关规定对被答辩人的违法建筑予以拆除，不存在违法之处。第三，被答辩人的起诉已超过起诉期限，不符合行政诉讼的受理条件。故，请求依法驳回被答辩人起诉。 被告者楼街道办在举证时限内提交如下证据材料： 第一组证据：社会统一信用代码证及法定代表人身份证明。拟证明：被告的主体适格。 第二组证据： 1.《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证； 2.现场照片。 拟证明：被告在巡查中发现原告的违法建设行为，并作出责令其停止建设的执法文书，并向其送达。 第三组证据： 1.《询问笔录》； 2.《现场勘测笔录》及照片。 拟证明：被告经过现场勘查，以及询问原告等调查程序，确认原告搭建彩钢棚的行为属于违法行为。 第四组证据：《责令限期拆除违法建设通知书（存根）》及现场图片。 拟证明：被告在强拆之前已经给予原告自行拆除的时间，而不是原告诉称的未进行任何通知情况下的突袭。 第五组证据：册亨县政府专题会议纪要--册府专议〔2018〕127号《关于研究对全县违法用地违法建设进行分类处理的会议纪要》。 拟证明：册亨县政府对违法建设和违法用地行为作出了明确规定，并向社会公告，要求广大公民严格遵守并执行。 经庭审质证，被告册亨县政府对原告提供的第一组证据中的1号证据、第二组证据的真实性、合法性、关联性认可；不认可第一组证据中的2号、3号证据，认为营业执照的颁发时间早于钢架棚的搭建时间，烟草专卖许可证的颁发时间又在拆除钢架棚之后，该证据与本案不具有关联性；不认可第三组证据的内容和证明目的，认为被告在拆除之前已按照法定程序对原告进行了告知；不认可第四组证据，认为该清单系原告单方制作，不具有真实性。被告者楼街道办对原告提供的上述证据的质证意见同册亨县政府一致。原告对被告册亨县政府提供的第一组的真实性、合法性、关联性认可；对第二组的真实性、合法性、关联性认可，但不认可其证明目的，认为者楼街道办不具备独立的主体资格；对第三组证据的真实性认可，但认为与本案无关；对第四组证据的真实性、合法性、关联性认可，但不认可其证明目的，认为并不存在超过起诉期限和重复起诉的问题。原告对者楼街道办提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性认可；不认可第二组证据，认为原告并未签字；对第三组证据的真实性、合法性、关联性认可，但不认可证明目的，认为该证据不能证明已提前告知原告；对第四组证据不认可，认为者楼街道办无权下达拆除通知，且该通知并未送达原告。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的第一组证据中的1号证据、第二组证据的真实性、合法性、关联性认可，本院予以确认；原告提供的第一组证据中2号证据系营业执照，该营业执照的颁发时间虽然早于搭建钢架棚的时间，但不影响该钢架棚用于小卖部经营；原告提供的第一组证据中的3号证据系烟草专卖许可证，该证的颁发时间在钢架棚拆除之后，与本案不具有关联性；原告提供的第三组证据系通话录音光盘，发生于钢架棚拆除之后，不能证明原告的证明目的，本院不予采纳；原告提供的第四组证据系其单方制作，本院不予采纳。原告认可被告册亨县政府提供的第一组至第四组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。原告认可者楼街道办提供的第一组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告者楼街道办提供的第二组证据系《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证，原告在庭审中也认可曾收到，本院认可其真实性；第三组证据系询问笔录和勘测笔录，上面有原告的签名，本院认可其真实性；被告提供的第四组证据系《责令限期拆除违法建设通知书》及送达现场图片，原告否认收到该通知书，且现场图片也不能说明被告向原告送达的是该通知书，本院对其真实性不予认可。 经审理查明：原告潘朝正、韦忠敏、潘向恩系册亨县村民。2018年11月2日，原册亨县国土资源局的工作人员在巡查中发现原告未经批准即在位于册亨县的集体土地上（小地名“加寒寨”）搭建钢架棚，即向原告作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，载明“潘朝正：你未经有权机关批准，擅自在者楼街道加寒五组违法占用土地平整场地建彩钢棚的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七的规定，现责令立即停止上述违法行为，听候处理”，并当场向其送达。原告在收到该通知书后未停止建设。后原告在钢架棚内经营小卖部。2019年1月7日，原册亨县国土资源局的工作人员到原告搭建的钢架棚处进行调查，并对该钢架棚进行勘测。《现场勘测笔录》载明，原告搭建的钢架棚长8.35米，宽4.6米，面积为38.41平方米。原告潘朝正、韦忠敏在《现场勘测笔录》上签字确认。2019年3月27日，者楼街道办组织工作人员对该钢架棚进行了强制拆除。嗣后，原、被告均认可该钢架棚被拆除后，其建筑材料已完全不能再利用，仍旧堆放在原址。 2019年4月16日，潘朝正、韦忠敏以者楼街道办为被告向安龙县人民法院提起行政诉讼，要求确认者楼街道办于2019年3月27日的强拆行为违法，并一并提起行政赔偿诉讼，请求者楼街道办赔偿损失。2019年8月21日，潘朝正、韦忠敏以者楼街道办不具备主体资格为由向安龙县人民法院申请撤回上述两案的起诉。同日，安龙县人民法院分别作出（2019）黔2328行初66号《行政裁定书》、（2019）黔2328行赔初7号《行政赔偿裁定书》，准许原告撤回起诉。2019年11月28日，原告潘朝正、韦忠敏、潘向恩提起本案之诉。 另查明，贵州省人民政府于2016年1月14日作出黔府函〔2016〕21号《省人民政府关于同意册亨县部分乡镇行政区划调整的批复》，同意撤销者楼镇建制，分别设置者楼街道和纳福街道，新设置的者楼街道辖原者楼镇东风社区、前进社区、者楼村、东风村、高寨村、平秧村，街道办事处驻东风社区。 本院认为，综合当事人的诉辩请求和理由，归纳本案的争议焦点为：1.原告提起本案之诉是否超过起诉期限；2.原告提起本案之诉是否构成重复起诉；3.本案适格被告如何认定；4.被诉强拆行为是否合法。 关于争议焦点1，原告提起本案之诉是否超过起诉期限。本案中，各方当事人对被诉强拆行为发生于2019年3月27日并无异议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，被告于2019年3月27日实施被诉强拆行为时，并未告知原告诉权，原告于2019年11月28日提起本案之诉，尚未超过法定的起诉期限。 关于争议焦点2，原告提起本案之诉是否构成重复起诉。根据已查明的事实，原告曾于2019年4月16日以者楼街道办为被告就被诉强拆行为向安龙县人民法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，后原告又以被告者楼街道办不具备主体资格为由，于2019年8月21日向该法院申请撤回起诉，安龙县人民法院于当日分别作出行政裁定及行政赔偿裁定，准许原告撤回起诉。之后，原告又提起本案之诉。由此可知，原告第一次起诉的被告为者楼街道办，其撤回起诉的原因是认为者楼街道办并非适格被告，所以撤回后又以册亨县政府和者楼街道办为被告向本院提起诉讼，并不构成重复起诉。 关于争议焦点3，本案适格被告如何认定。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”之规定，本案中，经贵州省人民政府批准后，原者楼镇撤建成立者楼街道办，主管辖区内的综合性事务，履行乡镇一级政府职责，具有行政主体资格。其次，庭审中，原告主张实施强拆行为的主体为者楼街道办，而者楼街道办对此也予以认可。且，前期发出责令停止违法行为的通知以及调查勘验的又是国土资源部门，并未有证据显示册亨县政府参与案涉强拆行为，也未有证据证实案涉强拆行为系册亨县政府委托者楼街道办实施的。故，根据“谁行为，谁被告”的原则，者楼街道办应为本案适格被告。 关于争议焦点4，被诉强拆行为是否合法。根据原册亨县国土资源局于2018年11月2日向原告作出的《责令停止国土资源局违法行为通知书》可知，该局认为原告在者楼街道东风村五组的土地上搭建钢架棚属于违法占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，故对原告作出责令停止违法行为的通知。而根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”以及该法第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”之规定，对非法占用土地上新建的建筑物由县级以上人民政府的土地行政主管部门限期拆除，若行政相对人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到决定之日起十五日内向人民法院起诉，期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。由此可知，者楼街道办并无强制拆除案涉钢架棚的法定职权，故本案被诉强拆行为违法。 综上，本案被诉行政行为违法，但因强拆行为已经实施，本案不具有可撤销的内容，故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”之规定，判决如下： 一、确认被告册亨县人民政府者楼街道办事处于2019年3月27日强制拆除原告潘朝正、韦忠敏、潘向恩位于册亨县（小地名加寒寨）的钢架棚之行政行为违法； 二、驳回原告潘朝正、韦忠敏、潘向恩对册亨县人民政府的起诉。 案件受理费50元，由被告册亨县人民政府者楼街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 陈颜虹 审 判 员 王幼封 审 判 员 张国斌 二〇二一年二月二十三日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 胡荣会