江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终863号 上诉人（原审原告）顾秀芹，女，汉族，住江苏省睢宁县。 被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地在江苏省睢宁县行政办公中心。 法定代表人薛永，该县县长。 委托代理人王猛，睢宁县司法局科长。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）睢宁县自然资源和规划局，住所地在江苏省睢宁县商务中心南楼6楼。 法定代表人张健，该局局长。 委托代理人王行春，该局征收办主任。 委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。 原审原告王振，男，汉族，住江苏省睢宁县。 上诉人顾秀芹因与被上诉人睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、睢宁县自然资源和规划局（以下简称睢宁县资源局）、原审原告王振土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2020）苏03行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 顾秀芹、王振一审起诉请求：1.判决确认2018年9月13日至12月28日期间，睢宁县政府、睢宁县资源局征收其承包北湖鱼塘、种植瓜果、蔬菜、养殖塑料大棚、水泥地、兔笼、白杨树、夹心板房、山芋加工打粉机等地上附着物未经调查登记结果到农户签名确认实施行为违法；2.判决睢宁县政府、睢宁县资源局按照江苏省的规定赔偿其承包北湖鱼塘及地上附着物补偿费；3.承担本案诉讼费用。事实和理由：2018年12月5日，睢宁县政府发布睢政通〔2018〕27号《关于征收土地的通告》，后于同年12月28日下发睢政复〔2018〕80号《县政府关于睢宁县睢邳路改线工程建设用地征收土地补偿安置的批复》。2018年12月5日，睢宁县资源局发布《征地补偿安置方案公告》，后于同年12月24日上报睢国土报〔2018〕216号《关于批准睢宁县睢邳路改线工程建设用地征收土地补偿安置方案的请示》。2018年9月13日，睢宁县政府、睢宁县资源局、睢宁县金城街道王营社区居民委员会（以下简称王营社区居委会）均作出《征地调查结果确认表》、《征地涉及到的农户签名》，共征收集体土地171.80亩。征收顾秀芹、王振承包北湖鱼塘及地上附着物等未经调查登记结果到农户签名确认，睢宁县政府、睢宁县资源局的行为应属违法。依照《征收土地公告办法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等法律、法规的规定，睢宁县政府、睢宁县资源局实施违法行为对顾秀琴、王振造成财产损失，应当承担赔偿责任。 睢宁县政府一审辩称：1.睢邳路改线工程用地征收符合法律、法规规定。2018年9月，睢宁县政府对睢邳路改线工程用地实施报批征收前，睢宁县政府已将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面张贴形式告知被征地农村集体经济组织和农户。对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状进行调查，且调查结果经过被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人确认，并形成书面材料。睢宁县政府已履行了调查、确认、告知和张贴的法定程序，并组卷逐级上报审批。2018年10月30日，江苏省人民政府下发苏政地〔2018〕825号《关于睢宁县睢邳路改线工程建设用地的批复》，同意将该地块征收为国有，征收集体土地面积为171.804亩。依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，睢宁县政府、睢宁县资源局按照江苏省人民政府批准的征收土地方案依法组织实施土地征收，征地补偿款已经拨付给王营社区居委会，征地补偿及地上附着物的拆迁补偿安置工作由王营社区居委会负责具体实施。2.地上附着物的调查行为不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。对于顾秀芹、王振地上附着物的调查行为，仅是土地征收的一个环节，是没有外化的行政行为，对外不产生权利与义务，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。3.顾秀芹、王振提出的承包鱼塘及地上附着物的补偿请求不能予以支持。顾秀芹、王振在征收土地范围内的鱼塘及地上附着物已经获得补偿，其不能重复要求补偿，顾秀芹、王振提出的该项诉讼请求与其第一项诉讼请求无牵连性，不应当在本案中一并主张。综上，请求法院依法驳回顾秀芹、王振的起诉。 睢宁县资源局一审答辩意见同睢宁县政府。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于完善征地补偿安置制度的意见》（国土资发〔2004〕238号）的相关规定，征收集体土地应当由省级人民政府或者国务院进行审批，经批准后由县级以上人民政府按照法定程序组织实施，并对被征收土地及地上物给予合法合理的补偿。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。征地经依法批准后，县级以上人民政府及其土地主管部门应当履行公告征地批准事项、支付征地补偿安置费用、征地批准后监督检查等职责，维护被征地农民的合法权益。本案中，顾秀芹、王振主张睢宁县政府、睢宁县资源局在土地征收活动中，未依法对其承包鱼塘及相关地上附着物等进行调查登记并将调查登记结果交由其确认，要求确认睢宁县政府、睢宁县资源局的行为违法并赔偿。但是，睢宁县政府及其所属的土地行政主管部门对于拟征土地及地上附着物的调查核实并会同当地农村集体经济组织、农户、地上附着物产权人共同进行确认的行为，属于征地报批前的准备工作，在性质上属于过程性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定，顾秀芹、王振起诉的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回其起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项及第三款之规定，裁定：驳回顾秀芹、王振的起诉。一审案件受理费50元，退回顾秀芹、王振。 顾秀芹上诉称，一审法院适用法律有误，未进行证据交换，未开庭，请求撤销一审裁定，指令一审法院重新公开开庭审理本案，作出公正判决。 睢宁县政府答辩称，睢邳路改建工程用地符合法律规定。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。 睢宁县资源局答辩称，睢邳路改建工程用地符合法律、法规的规定。一审裁定符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。征收集体土地过程中，对拟征土地现状的调查结果经被征地农村集体经济组织和农户确认，仅是征地报批前的一项准备工作，性质上属于过程性行为，该过程性行为不属于可诉的行政行为。上诉人顾秀芹起诉要求确认睢宁县政府、睢宁县资源局征收其地上附着物未经调查确认程序违法以及要求赔偿损失，不属于行政诉讼的受案范围，因此，一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”一审法院未开庭审理不违反行政诉讼法的程序规定。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二一年二月二十六日 书记员  刘 妍