西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2021)陕71行终87号 上诉人(原审原告)王宝文，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区。 委托代理人高仙琼，女，汉族，1970年5月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区，系上诉人王宝文之妻。 被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人李骞，工作人员。 委托代理人王佳琳，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人王宝文因与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1031号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，王宝文系西安市灞桥区XX村村民，在该村有宅基地。2007年6月28日，陕西省人民政府作出陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将XX村等有关村组46.6864公顷农用地（含耕地12.0276公顷、园地32.6924公顷、其他农用地1.9664公顷）转为建设用地后依法征收为国有。2007年7月3日，西安市人民政府作出（2007）第28-1号《征收土地方案公告》。原西安市国土资源局于2007年9月11日作出（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》。2007年11月12日，西安市人民政府作出市国土字（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》，内容为：“市国土资源局浐灞分局：……根据省人民政府陕政土批（2007）182号审批土地件，市人民政府、市国土资源局在上述村组公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民委员会、村民小组和村民意见的基础上，你分局呈报了征收灞桥区XX街道办事处XX村、北牛寺村等有关村组51.8663公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报《征地补偿安置方案》确定的补偿标准合法，安置途径可行。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作，不得遗留问题。……”。2019年4月4日，西安市国土资源局浐灞分局作出并向王宝文（院）留置送达（2019）市国土测字第4-3号《勘测通知书》、（2019）市国土评字第4-3号《评估通知书》及《评估单位名单》。西安天正房地产资产评估顾问有限公司于2019年4月12日对王宝文（院）进行勘测、调查、评估，于2019年4月19日对王宝文（院）作出《拆迁房屋预（初）评估报告》。2019年4月29日，原西安市国土资源局浐灞分局向王宝文（院）作出并留置送达了（2019）市国土补字第4-3号《通知书》及附件《拆迁房屋预（初）评估报告》、《王宝文（院）安置房屋面积及补偿费用清单》。王宝文（院）住宅用房安置面积共计260㎡，经济发展用房安置面积共计40㎡，补偿款总计人民币496583元。《通知书》通知王宝文（院）如对评估结果有异议，应于接到本通知后十日内以书面形式提出。2019年5月7日，王宝文对初评报告提出复核申请。2019年5月14日，西安天正房地产资产评估顾问有限公司作出《拆迁房屋评估报告》。2019年5月20日，西安市国土资源局浐灞分局向王宝文（院）作出（2019）责交复字第4-3号《异议回复及复核结果通知书》。《拆迁房屋评估报告》《异议回复及复核结果通知书》于2019年5月20日向王宝文留置送达。西安市自然资源和规划局于2019年5月27日向王宝文（院）留置送达了（2019）责交告字第4-3号《责令交出土地决定告知书》，于2019年7月10日作出并邮寄送达了（2019）责交听告字第4-3号《听证告知书》。王宝文（院）于2019年7月14日提出《听证申请书》，2019年9月12日，西安市自然资源和规划局作出并向王宝文（院）邮寄送达（2019）责交听通字第4-3号《听证通知书》。2019年9月26日，原西安市国土资源局浐灞分局组织召开了听证会。2019年10月18日，西安市自然资源和规划局向王宝文（院）作出并留置送达了(2019)责交决字第4-3号《责令交出土地决定书》。2020年3月19日，西安市灞桥区区级机关会计核算中心出具了“西安市灞桥区人民政府席王街道办事处在其中心账户余额为********.61元”的《单位存款证明》，西安市灞桥区人民政府席王街道办事处于2020年8月11日出具“我办已按照《评估报告》及安置补偿政策计算的王宝文（院）拆迁安置补偿款的三倍，预留专用资金人民币200万元”的《情况说明》。王宝文不服，提起本案行政诉讼。另查，在向王宝文送达上述文书中，送达回证见证人栏均有村组2名干部的确认签名。XX村XX户，签协议已搬迁325户。王宝文（院）的房屋尚未被拆除。王宝文所在村组被征收土地已列入城市规划区。再查，2020年5月8日，西安市自然资源和规划局作出《关于启用开发区分局新印章的通知》及《关于高新等开发区分局更换并启用新行政执法专用章的通知》，内容为：……市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局原所持“西安市国土资源局行政执法专用章（10）至（16）”印章，允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。……自2020年5月12日起，市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局分别正式启用“西安市自然资源和规划局行政执法专用章（12）至（18）”印章。 原审法院认为，本案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向王宝文（院）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，西安市自然资源和规划局作为西安市辖区内的土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有作出责令交出土地的行政职权。根据该法第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”的规定，西安市自然资源和规划局向王宝文作出责令交出土地决定，必须符合以下条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，西安市自然资源和规划局提交的陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》，能够证明王宝文所在的XX村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地，用于城市建设；提交的“西安市人民政府（2007）第28-1号《征收土地方案公告》、市国土字（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》、原西安市国土资源局（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》、原西安市国土资源局根据经批准的征收土地方案，拟订《征地补偿安置方案》并在安邸村征求听取了村民委员会、村民小组和村民的意见，《征地补偿安置方案》报西安市人民政府批准后，由原西安市国土资源局浐灞分局负责组织实施征地。原西安市国土资源局浐灞分局依法对王宝文（院）的房屋、构筑物及附着物进行了测量、调查、评估，并将评估结果及安置补偿费用、交出土地事项依法向王宝文进行了送达告知，同时为王宝文（院）留存安置补偿费用，对王宝文提出的听证申请及时组织了听证会议”的证据能够证明西安市人民政府、西安市自然资源和规划局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；西安市自然资源和规划局是在王宝文（院）未按期限领取安置补偿费用且拒不交出土地的情况下，依法向王宝文（院）作出《责令交出土地决定书》并告知王宝文对《责令交出土地决定书》享有的复议及诉讼权利。《责令交出土地决定书》符合上述法律规定的责令交出土地作出的法定条件，程序合法，并无不当。关于王宝文提出“所在村组已列入城市规划区，应按国有土地补偿标准进行补偿”的理由，本院认为，对王宝文提出所在村组土地已列入城市规划区应按国有土地补偿标准进行补偿的主张属于对征地补偿标准有异议，王宝文应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”的规定申请政府裁决，征地补偿、安置争议不能成为王宝文拒不领取安置补偿费用和拒不交出土地的正当理由，故王宝文诉称的上述理由不能成立，本院不予支持。综上，王宝文（院）无正当理由在规定期限内拒绝接受安置补偿费用，且拒不交出土地行为已经影响到征收工作的正常进行，西安市自然资源和规划局向王宝文作出《责令交出土地决定书》行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回王宝文的诉讼请求。 王宝文不服一审判决，向本院提起上诉称，一、案涉陕西省人民政府作出的征地批文已经失效，被上诉人的集体土地征收行为失去合法依据,责令上诉人交出土地的条件已不具备,上诉人有充分理由和权利拒绝交出土地，一审法院对此并未置评，选择性忽视和回避，直接导致其判决结果错误，严重侵犯上诉人的合法权益，明确的法律依据如下:(一)法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)第十四条第一款规定；(二)《土地管理法实施条例)第四十五条；(三)自然资源部(关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》；(四)自然资源部自然资规[2018]1号《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》。综合上述明显可知：其一，案涉的2007年6月28日陕西省人民政府作出《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2007]182号)因为在两年内未用地，亦未实施征地补偿安置方案，该批文已经失效，从而，西安市人民政府作出的2007年底366号审批土地件也自然失效;其二，既然省市的征地批文和批复已经失效，被上诉人作出责令交地的行为就失去了合法的依据和施政基础；其三，上诉人不服被科以义务、影响其安身立命的重大财产权利的“责令交地“行为，不予交出土地，是有完全充分正当的理由的，显然不属于“无正当理由拒绝交付土地”的情形，且上诉人在被责令交地之前没有得到任何补偿安置，被上诉人无权责令上诉人交房交地。二、上诉人案涉宅基地及房屋所在区城的土地已经属于城市规划区，依法应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，现被上诉人及地方政府及相关部门并未明确对上诉人的补偿安置系参照国有土地标准执行，上诉人有权利、有正当理由拒绝交出土地。明确的法律依据为:(一)《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条明确规定、(二)《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定。综上，明显可知:其一，鉴于上诉人案涉宅基地及房屋所在区域的土地已经属于城市规划区，依法应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。地方政府应明确发文或出台调整后补偿安置方案，以切实保护广大被拆迁农户的合法权益；其二，对于被上诉或地方政府制定的新的关于金融商务区的补偿安置方案，也应该保障上诉人等被拆迁人的知情权和参与权。重新对新的方案予以公告张贴，但被上诉人并未提交该节的任何证据:其三，如果没能有明确的经过公告的补偿安置方案，或仍然按农村集体土地的补偿标准，上诉人等农户完全是有权拒绝交出土地的，这理由是完全正当的!一审法院没有保障和尊重上诉人的正当理由，迳行支持了责令交地的违法行为，严重侵犯了上诉人的合法权益。三、陕西省人民政府的批复行为严重违反了自然资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知相关规定，且被上诉人没有提供征地报批前的“告知、确认、听证”的批前法定程序的证据，征地批复行为及地方政府及职能部门实施征地的行为严重法定程序，据此，依据批文作出的后续征地实施行为及案涉的责令交地行为自然也失去合法存在的依据。对此，一审时上诉方已经做了详尽阐述，但一审法院并来予以置评。一审时被上诉人未提交任何证据证明张贴了《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》。依照《行政诉讼法》第三十四条的相关规定，被上诉人负有举证责任亦未提供证据证明已对征收土地方案及征地补偿、安置方案进行公告，应视为未进行公告，违反《土地管理法》第四十六条、第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款之规定，且，《征收土地方案公告》是2007年7月3日做出的，《征地补偿安置方案公告》是2007年9月11日作出的，违反《征收土地公告办法》第七条之规定，早已超过45日的法定时限，程序严重违法。四、被上诉人及地方政府在实际的集体土地征收过程中存在严重少批多占的问题，涉嫌严重违法甚至犯罪行为，且对上诉人等被拆迁区XX户设定的补偿过低，长远生计没保障，生活水平严重降低，上诉人户(院)完全有理由拒绝交付土地。综上，请求二审法院：1、撤销西安铁路运输法院作出(2020)陕7102行初1031号行政判决，依法改判撤销被上诉人作出的案涉责令交地行为;2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，一、被上诉人对王宝文（院）实施的责令交出土地行为，符合《土地管理法实施条例》等相关规定的责令交出土地要件。二、被上诉人依法作出《责令交出土地决定书》，符合法律、法规的规定。三、被上诉人作出《责令交出土地决定书》的行政行为，程序、内容合法合规，不存在王宝文诉称的违法情形。1、被上诉人具有作出涉案《责令交出土地决定书》的职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的相关规定，王宝文（院）拒不接受安置补偿、拒不交地的行为已严重阻挠国家建设征用土地，被上诉人作为土地行政主管部门，有权对其作出责令交出土地行政行为。2、被上诉人对王宝文（院）作出的责令交出土地行政行为程序合法。3、责令王宝文（院）交出土地程序所涉法律文件已依法送达，王宝文（院）陈述、申辩、听证等救济权利已得到充分保障。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院依法查明事实，驳回王宝文全部上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。一审判决认定的证据经过一审开庭示证、质证，二审亦予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人作出的涉案《责令交出土地决定书》是否合法。 （一）职权依据方面，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，被上诉人西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地决定的法定职权。 （二）事实及法律依据方面，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地决定的行政行为申请条件的要求，但也是县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁工作中作出责令交出土地决定前所必须满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。 本案中，审查被上诉人作出的责令交出土地决定是否合法，在事实依据方面，应以审查上诉人是否具备“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的”的规定情形为重点，具体是以审查被上诉人作出责令交出土地决定是否符合“（一）征收土地方案已经有权机关批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的规定情形为要件。 1、关于是否符合“征收土地方案已经有权机关批准”的要件。本案中，根据2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级人民政府有权批准属于国务院批准以外的其他土地的征收，而涉案的土地已经陕西省人民政府[2007]182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》予以批准征收。据此，被上诉人西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“征收土地方案已经有权机关批准”的规定条件。 2、关于是否符合“已经依照法定程序实施征地行为”的情形。本案中，根据陕西省人民政府陕政土批[2007]182号审批土地件，西安市人民政府发布了[2007]第28-1号《征收土地方案公告》，并将《征收土地方案公告》进行了公告；原西安市国土资源局发布了[2007]第28-2号《征地补偿安置方案公告》，并将《征地补偿安置方案公告》进行了公告。西安市人民政府以市国土字[2007]第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》同意了征地补偿安置方案，要求西安市国土资源局浐灞分局按该方案实施征地。在实施征地中，原西安市国土资源局浐灞分局依法委托评估单位对上诉人（院）进行勘测、调查、评估，将评估结果、安置房屋面积、补偿费用清单及异议方式告知了上诉人，同时还为上诉人留存了三倍安置补偿费用。上述事实足以说明征地程序已经履行完毕，且征地费用足额到位，已经完成征地补偿安置的实施工作。据此，被上诉人西安市自然资源和规划局作出涉案责令交出土地决定符合“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的规定条件。 3、关于是否符合“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的情形。本案中，原西安市国土资源局浐灞分局在与上诉人协商未达成补偿安置协议的情形下，以《通知书》明确对上诉人应安置的房屋面积和应支付的补偿款数额，并为上诉人留存了三倍安置补偿费用，上诉人未在限定时间内领取补偿款并交出土地,对征收行为造成了阻碍。据此，被上诉人西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的规定条件。 （三）程序方面，被上诉人作出责令交出土地决定之前向上诉人送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，告知上诉人拟对其作出责令交出土地决定，并告知上诉人享有听证的权利。上诉人申请听证，原西安市国土资源局浐灞分局依法举行了听证会，保障了上诉人陈述、申辩的权利。在上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出土地时，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令交出土地决定，程序合法。 综上，原西安市国土资源局作出的[2019]责交决字第4-3号《责令交出土地决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人王宝文负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 方 审判员 侯 斌 审判员 周玲玲 二〇二一年二月二十一日 书记员 陈 萌 1