浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1999号上诉人（原审原告）贺中伟，男，1969年6月23日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。上诉人（原审原告）贺孝伟，男，1971年5月19日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。上诉人（原审原告）贺贤康，男，1944年9月22日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。上诉人（原审第三人）贺雪斐，女，1967年11月25日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。四上诉人的共同委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。四上诉人的共同委托代理人冯英飞，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市北仑区人民政府，住所地浙江省宁波市北仑区四明山路775号。法定代表人孙旭东，区长。委托代理人卜苏东。委托代理人石剑平，浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。原审第三人宁波市北仑区（开发区）征地拆迁管理服务中心，住所地浙江省宁波市北仑区四明山路700号太河商务楼9楼。法定代表人虞鸿浩，副主任。委托代理人石红光。原审原告贺安岳等8人（具体名单附后）。贺贤康等11人诉宁波市北仑区人民政府（以下简称北仑区政府）及第三人宁波市北仑区（开发区）征地拆迁管理服务中心（以下简称北仑拆迁中心）、贺雪斐行政批复一案，浙江省宁波市中级人民法院于2020年10月30日作出（2019）浙02行初231号行政判决。贺中伟、贺孝伟、贺贤康、贺雪斐不服，向本院提起上诉。本院于2020年11月27日立案后依法组成合议庭，并于2021年1月5日在本院对各方当事人进行了询问。上诉人贺中伟、贺孝伟及其委托代理人袁裕来，被上诉人北仑区政府的委托代理人卜苏东、石剑平，原审第三人的委托代理人石红光到庭参加询问。二审中，本院组织各方当事人协调化解案涉行政争议，但最终各方未达成和解协议，协调化解期间一个月不计入审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月8日，浙江省人民政府作出浙土字A〔2018〕-0050号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁波市2017年度第四批次城市建设用地实施方案，宁波市北仑区新碶街道向家炮台地块集体土地被征收为国有。2018年12月3日，原宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室（以下简称原北仑拆迁办）拟定《新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案（草案）》，并报审核。2018年12月6日，宁波市北仑区国土资源局（以下简称北仑国土局）发布听证告知书，告知新碶街道向家炮台自然庄拆迁范围内被拆迁人和利害关系人可就拆迁实施方案提出听证申请。2018年12月26日，北仑国土局就拆迁实施方案召开听证会。原北仑拆迁办拟定《新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案》（以下简称《实施方案》）报审批。2019年1月2日，北仑区政府批准同意《实施方案》。2019年1月3日，北仑国土局发布仑土征拆告〔2018〕6号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，公告了拆迁人、拆迁范围、补偿安置的方式和标准、搬迁期限等内容。同日，原北仑拆迁办发布具体方案，公告了拆迁范围、补偿安置对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置方式和标准、安置用房安排、过渡方式和期限（几种安置方式均采用自行过渡方式）、搬迁期限。贺贤康等人的房屋位于《实施方案》确定的拆迁范围内，因不服该《实施方案》批准行为，向原审法院提起诉讼。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款“拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准”及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条“征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件”等相关规定，北仑区政府要证明被诉行政行为合法，应当在举证期限内向原审法院提供征收土地方案批准文件、规划红线图、《实施方案》、拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件等证据。但是，北仑区政府在举证期限内并没有向原审法院提供规划红线图、《实施方案》、安置用房、安置用地落实证明文件以及完整的征收土地方案批准文件等主要证据，导致原审法院无法判断贺贤康等人的房屋是否被依法征收、是否位于征收范围内，也无法判断安置用房和安置用地是否能够落实。虽然北仑区政府在举证期限外提供了部分相应证据，但属无正当理由逾期提供证据，且北仑区政府于2020年8月20日通过移动微法院提供的仑拆方案〔2018〕06号《新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案》也是在该院一再要求下予以提供。故本案依法应视为没有相应证据。综上，北仑区政府作出的《实施方案》批准行为本应予以撤销，但鉴于向家炮台地块建设项目系北仑区重点项目，且涉案地块绝大多数被拆迁人已经签约，安置补偿已履行完毕，房屋已被拆除，如果撤销《实施方案》批准行为会给社会公共利益造成重大损害，故应确认违法，保留其效力。贺安岳、唐国美、贺其、贺安国、胡亚群、贺立、贺安友、贺钟勇于2020年2月21日向原审法院提出撤回起诉申请。经审查，上述原审原告的撤诉申请符合法律规定。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、准许贺安岳、唐国美、贺其、贺安国、胡亚群、贺立、贺安友、贺钟勇撤回起诉；二、确认北仑区政府于2019年1月2日批准新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案的行政行为违法，保留北仑区政府于2019年1月2日批准新碶街道向家炮台地块房屋拆迁安置实施方案的行政行为的法律效力。案件受理费50元，由北仑区政府负担。贺中伟、贺孝伟、贺贤康、贺雪斐上诉称：一、案涉行政行为主要证据不足，依法应予撤销。原判认定事实主要证据不足，适用法律错误。根据原审查明的事实，被上诉人不仅没有提供上诉人房屋在征地范围内的证据，没有提供安置用房和安置用地是否能够落实的证据，甚至没有提供能够证明行政行为内容的证据即案涉《实施方案》。上述事实足以证明被上诉人作出案涉批准行为之前，并没有对《实施方案》及相关材料进行过审查，否则不可能无法提供证据。因此，法院应该撤销案涉行政行为，让被上诉人重新进行审查，这样不仅不会损害公共利益，相反才能真正保障公共利益，而且以保障公共利益为由保留案涉行政行为效力，无视上诉人的合法权益也没有法律依据。二、案涉行政行为不符合征地拆迁计划和拆迁方案。被上诉人原审中提交的2018年度拆迁计划显示案涉地块拆迁户为50户，而其提交的拆迁审批表显示拆迁户为5户，即将自愿拆迁户排除在拆迁方案之外。三、案涉地块拆迁用于建造住宅，上诉人有权选择调产安置并回迁，但《实施方案》不允许上诉人回迁，违反了《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中关于“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的规定。综上，请求撤销原审判决；撤销北仑区政府批准案涉《实施方案》的行政行为。北仑区政府答辩称：一、被上诉人在原审期间已向法院提交相关证据，故被上诉人批准案涉《实施方案》的行政行为具有事实和法律依据。二、被上诉人确实在收到本案行政起诉状十五日后按照人民法院的要求补充提交了相关证据，并且认可原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定判决确认被诉行政行为违法。涉案地块的现实情况是除了上诉人贺中伟、贺孝伟2户外，其余的5户被拆迁户已经签订协议且已履行完毕，故本案客观上已不存在撤销被诉行政行为的事实基础。上诉人提出上诉的根本目的是想在法律政策允许范围之外得到额外的拆迁安置补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。北仑拆迁中心在法定期限内未提交答辩状，在二审询问时表示同意北仑区政府的上诉答辩意见，并主张被诉行政批复不属于可诉的行政行为，且原审第三人贺雪斐无权上诉。二审中，上诉人向本院提交了向家炮台堍拆迁地块红线图，拟证明原审判决认定贺贤康的房屋在拆迁范围内没有事实根据。本院认为，上诉人提交的上述红线图既未经有权机关盖章确认，亦未提交相关证据佐证该红线图与案涉《实施方案》所确定的拆迁范围的关联性，故对上述证据本院不予采信。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，北仑区政府在原审举证期限内未根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条的规定，向原审法院提供案涉《实施方案》、规划红线图、安置用房落实证明文件以及完整的征收土地方案批准文件等用以证明被诉《实施方案》批准行为合法性的主要证据，原审法院据此认定北仑区政府批准《实施方案》的行为应视为没有相应证据。北仑区政府在二审庭询时对原审法院的上述认定表示认可，亦未就此提起上诉。本院对原审法院的上述认定予以确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”一般情况下，在征收范围内的大多数被征收人已经达成安置补偿协议，且协议已实际履行的情况下，人民法院可以判决确认征收决定违法，但不宜撤销上述行为，这样既避免已稳定的征收补偿法律关系出现新的矛盾，又有利于保护当事人合法权益，平衡二者之间的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一。本案中，上诉人坚持主张应当撤销被诉《实施方案》批准行为。但案涉地块目前仅剩上诉人户未签约，且上诉人的房屋已被拆除，案涉地块目前已用于开发建设。因此，如果撤销被诉《实施方案》批准行为，会影响到整个开发建设工程项目的推进和实施，造成社会资源浪费，损害公共利益。同时，也会影响到已签约户既存征收补偿法律关系的稳定性。当然，公共利益的实现应当给予利益受损方公平、合理的补偿或赔偿。对于上诉人户依法应当获得的房屋征收补偿权益以及依法确认的其他损失，其可以依法另行救济。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定判决确认北仑区政府批准《实施方案》的行为违法，并无不当。四上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贺中伟、贺孝伟、贺贤康、贺雪斐共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二一年二月二十五日书记员  张玉洁附原审原告名单：1.贺安岳，男，1957年1月26日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台61号。2.唐国美，女，1958年11月7日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台61号。3.贺其，男，1982年11月29日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台61号。4.贺安国，男，1959年11月15日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台58号。5.胡亚群，女，1962年6月3日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台58号。6.贺立，男，1986年5月6日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台58号。7.贺安友，男，1951年12月13日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台59号。8.贺钟勇，男，1978年12月13日出生，汉族，住宁波市北仑区新碶街道炮台59号。