河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫04行终43号上诉人（原审第三人）王海林，男，1972年12月21日生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人张常富，河南郑大律师事务所律师。委托代理人王林，男，1965年8月27日生，汉族，住河南省鲁山县。被上诉人（原审原告）陈玉霞，女，1965年2月20日生，汉族，住河南省鲁山县。委托代理人王延峰，河南龙云律师事务所律师。原审被告鲁山县张官营镇人民政府，住所地鲁山县张官营镇营东村。统一社会信用代码11410423005487508Q。法定代表人张镭瀚，镇长。出庭负责人杨亚鑫，副镇长。原审被告鲁山县人民政府，住所地鲁山县老城大街，统一社会信用代码114104237631375317。负责人李会良，县长。委托代理人高敏，该政府工作人员。委托代理人刘文豪，该政府工作人员。上诉人王海林因土地权属确权及行政复议一案，不服河南省鲁山县人民法院（2020）豫0423行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。被诉行政行为：鲁山县张官营镇人民政府（以下简称张官营镇政府）于2019年12月2日作出张政〔2019〕212号《关于南王庄村王海林、陈玉霞土地经营管理权的调查处理决定》（以下简称《决定》），根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条、第三十三条以及《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，决定：1、位于南王庄村水渠水泥路以北，陈玉霞门前水泥路以南0.41亩土地的经营管理权应当归王海林。2、在王海林经营管理期间，不得擅自改变土地性质及用途。陈玉霞对该决定不服，申请复议，鲁山县人民政府于2020年9月16日作出鲁政复决（2020）12号行政复议决定,维持了《决定》。原审经审理查明，原告陈玉霞和第三人王海林同为鲁山县张官营镇南王庄村三组村民，原告陈玉霞居北，第三人王海林居于陈玉霞西南。本案争议的承包地位于南王庄村东南、水渠以北。东至小路边电线杆，西至王海林宅院外路东，南至水渠水泥路以北，北至陈玉霞宅院门前水泥路南。该争议地在1983年农村体制改革时，由王海林之父王全保承包。2005年4月20日，原告（甲方）和第三人（乙方）两家因拢火一事发生纠纷，5月15日，经调解双方达成协议，协议的主要内容为：四、甲、乙双方以树园子北边第一行杨树为界，杨树以北为甲方的出路，杨树以南为乙方的树园。五、甲方不得侵占乙方的树园子地。2016年4月1日，南王庄村村委出具证明，证明：南王庄村2016年4月份，修整村推进的路时冲三组村民王海林二行杨树，……，并同意原栽的大树伐后，在不影响修路的情况下，王海林可以重新栽树，不付给王海林任何补偿。2016年6月11日，南王庄村村委出具公告，公告的主要内容为原告和第三人争议的土地归三组集体所有。2016年6月16日，瞿某央以三组组长的名义与陈玉霞家签订了小块地经营管理协议，将争议土地交由陈玉霞经营管理。2017年3月13日，南王庄村三组（乙方）与王海林（甲方）经张官营镇人民调解委员会调解达成调解协议，协议的主要内容为：一、甲、乙双方认为2016年4月1日南王庄村两委和三组共同出具的证明为有效证明。二、乙方同意对王海林树园地的经营管理权自2017年3月13日起至第二轮土地承包结束时止。瞿某央作为三组组长在协议上签字。由于原告和第三人因争议地的承包管理一直纠纷，王海林于2017年5月12日申请仲裁，2017年6月3日，鲁山县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出鲁农仲案（2017）第008号仲裁裁决，裁决：对位于南王庄村三组水渠以北，被申请人陈玉霞院门前水泥路南边争议的0.37344亩土地的承包经营权应当归申请人王海林管理使用。陈玉霞不服裁决，提起诉讼。2017年12月15日，鲁山县人民法院作出（2017）豫0423民初3705号民事判决，判决驳回陈玉霞的诉讼请求。2018年7月12日，王海林向被告张官营镇政府提出确权申请，2019年4月28日，张官营镇政府作出张政（2019）74号调查处理决定，决定：位于南王庄村水渠水泥路以北，陈玉霞门前水泥路以南0.3946亩土地的经营使用权应当归王海林。后张官营镇政府以自纠的方式撤销了该决定。2019年11月6日，张官营镇政府的工作人员到争议现场进行了勘验，11月27日，举行了听证会，12月2日，作出《决定》，并分别于2020年1月3日、4月28日分别向王海林、陈玉霞送达。陈玉霞不服，申请复议，鲁山县人民政府于6月24日受理后，依据张官营镇政府、王海林、陈玉霞提供的证据进行了书面审查，并于8月4日到争议现场进行了实地勘验，经批准延长期限30日，2020年9月16日，作出复议决定，维持了原《决定》，并送达当事人。原告仍不服，提起本次诉讼。原审认为，依法行政是行政法的基本原则，合法行政是依法行政的首要原则，合法行政要求行政机关作出行政行为不越权。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任”。本案中，被告张官营镇政府对其作出的《决定》负举证责任，应当提供证据证实其作出决定的相关证据和所依据的规范性文件。本案被告张官营镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定作出了《决定》。2004年8月26日修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。本案原告和第三人之间的纠纷属于承包经营权纠纷，各方当事人均予以认可，虽然承包经营权纠纷也属于土地使用权纠纷。但《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定“农村土地承包经营纠纷包括:(一)因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;(二)因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;(三)因收回、调整承包地发生的纠纷;(四)因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;(五)因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;(六)法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”由此可见，《中华人民共和国农村土地承包法》施行以后，处理土地承包经营纠纷已有一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项也明确规定,农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。也就是说,因土地承包经营发生纠纷的,首要的救济途径是协商解决或请求调解,如果协商、调解无法解决,当事人可以选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,或者直接向人民法院提起民事诉讼。农村土地承包经营权争议案件,不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。被告张官营镇政府将农村土地承包经营权争议作为土地确权案件作出确权处理决定,属于超越职权的违法行政行为。综上，张官营镇政府的决定超越法定职权，被告鲁山县人民政府经复议予以维持亦属证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定。判决如下：一、撤销被告张官营镇政府于2019年12月2日作出的张政〔2019〕212号《关于南王庄村王海林、陈玉霞土地经营管理权的调查处理决定》；二、撤销被告张官营镇政府于2020年9月16日作出的鲁政复决（2020）12号行政复议决定。案件受理费50元，由被告张官营镇政府、鲁山县人民政府共同负担。上诉人王海林上诉称，一、原审判决认定事实错误。首先，本案争执土地已不属于南王庄村耕地范围，故不在政府对耕地补贴范围之内，所以鲁山县人民政府在颁发土地权属登记证书时没有登记在册；其次，该宗土地也不属于宅基地，故无法依据建设用地进行登记。张官营镇政府对集体所有的村内空闲用地作出处理决定，并没有超越职权。二、原审遗漏应当参加诉讼的张官营镇南王庄村第三村民组，被诉行政行为涉及该组集体的实体权利，组集体有权表达自己的意见。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人陈玉霞辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案土地争议属农村土地承包经营权纠纷，政府不应作为土地权属争议案件进行处理。二、上诉人关于张官营镇南王庄村第三村民组应当参加诉讼的观点没有事实和法律依据，也没有实质意义。请求驳回上诉，维持原判。原审被告张官营镇政府陈述称，张官营镇政府作出的《决定》认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。原审被告鲁山县人民政府陈述意见同张官营镇政府上述意见。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实相一致，本院予以确认。本院认为，案涉土地争议是否属于农村土地承包经营权争议是本案的争议焦点。根据在案证据可以确认，上诉人王海林与被上诉人陈玉霞之间就案涉土地产生的争议属农村土地承包经营权争议。《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定,农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。因此，原审被告张官营镇政府就案涉农村土地承包经营权争议作出的被诉土地权属确权决定超越法定职权，依法应予撤销，原审被告鲁山县人民政府维持该决定的行政复议决定亦应撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王海林的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王海林负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  张占帅审判员  李占永二〇二一年二月二十五日书记员  王 敏附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。