江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终100号 上诉人（原审原告）邵新兵，男，汉族，住如东县。 上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江路1号。 法定代表人陈慧宇，该县县长。 上诉人邵新兵、上诉人如东县人民政府（以下简称如东县政府）因邵新兵诉如东县政府要求履行行政复议职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2019年1月1日，如东县公安局丰利派出所（以下简称丰利派出所）作出如公（丰）受案字[2019]12号受案登记表，对邵新兵涉嫌寻衅滋事作为治安案件受理，并于1月2日向邵新兵送达受案回执。2019年1月31日，丰利派出所民警将邵新兵带至南通市精神卫生中心司法鉴定所，对邵新兵进行精神疾病鉴定，因邵新兵不配合鉴定，××鉴定未能完成。2019年3月12日，邵新兵以如东县公安局为被申请人，向如东县政府申请行政复议，请求：1.确认如东县公安局给邵新兵戴手铐和套上脚镣具体行政行为违法；2.确认如东县公安局强迫邵新兵接受××鉴定具体行政行为违法；3.责令如东县公安局赔偿邵新兵直接经济损失13692.87元。如东县政府于2019年3月20日受理后，于3月22日向如东县公安局作出行政复议答复通知书，如东县公安局于2019年4月4日作出行政复议答复书。2019年5月9日，丰利派出所向如东县政府提交《情况说明》，主要内容为：2019年1月31日，因邵新兵拒绝配合南通市精神卫生中心司法鉴定所的鉴定工作，导致该司法鉴定工作目前未完成，对邵新兵有无精神疾病及有无受处罚能力的鉴定工作仍在继续，待邵新兵配合鉴定工作，鉴定机构出具鉴定意见后，丰利派出所将及时提交复议机关。5月10日，如东县政府作出东政行复字[2019]14号行政复议告知书，认为据公安机关走访调查，邵新兵日常生活中存在疑似精神障碍的诸多表现，在邵新兵的精神健康状况不能确认的情况下，无法判断其是否具有相应的民事行为能力，这不仅关系到公安机关对邵新兵涉嫌寻衅滋事案件的处理，也关系到本案中邵新兵能否独立行使行政复议权利，进而对本案的审理产生直接影响，在此情况下有必要通过鉴定机构鉴定，对邵新兵的精神健康状况作出客观评价。在鉴定机构完成对邵新兵的精神鉴定后，公安机关应及时向如东县政府报告，依据鉴定结论如东县政府再行审理。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第三十七条的规定，鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。该告知书于5月18日分别邮寄送达邵新兵、如东县公安局。邵新兵不服提起行政诉讼，请求法院判决如东县政府在一定期限内履行作出行政复议决定的法定职责。 在一审庭审过程中，如东县政府陈述，对于邵新兵只能要求其做鉴定，如果邵新兵一直不配合鉴定，鉴定期限将不计入复议期限。 一审法院认为，本案的争议焦点是，如东县政府以公安机关对邵新兵的精神鉴定尚未完成为由，未在法定期限内作出复议决定，理由是否成立。 《复议法实施条例》第三十七条规定，行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。在相对人认为行政机关未在法定期限内作出处理决定而提起的履职之诉中，如果行政机关存在法定延长、中止等事由，此时相对人起诉时机尚不成熟，相对人应当针对行政机关最终的处理决定起诉，但如果行政机关的延长、中止等行为对相对人权利义务产生实际影响，且相对人实质上无法针对最终的处理决定提起诉讼获得救济时，则该行为属于可诉的行政行为，法院应当审查行政机关未在法定期限内作出处理决定的事由是否成立。就本案而言，关于邵新兵认为如东县政府不履行法定职责，理由是否成立的问题，可从下几个方面进行分析： 首先，是否存在精神疾病与民事行为没有必然联系。当时有效的《中华人民共和国民法总则》第二十一条第一款规定，不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。第二十二条规定，不能完全辨认自己行为的成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。根据上述规定，并非所有的××人都是无民事行为能力人，民事行为能力有无与是否××无关，只和能否完全辨认自己行为有关。本案中，虽然公安机关在行政程序中，认为需要对邵新兵有无精神疾病进行鉴定并启动了鉴定程序，但结合邵新兵提起行政复议、行政诉讼的相关材料以及庭审的表现来看，难以看出其存在“不能完全辨认自己行为”的情形。认定行为人是否存在滥诉行为，主要是看其在一定期限内申请复议或者诉讼的数量和诉请内容，滥用诉权与否与精神是否异常没有必然联系，如东县政府仅以邵新兵的精神鉴定尚未完成，且邵新兵存在反复提起行政复议、行政诉讼等行为为由，暂停对复议案件的审理，依据并不充分。 其次，如东县政府等待鉴定的时间已经超过了合理期限。《司法鉴定程序通则》第二十八条规定，司法鉴定机构应当自司法鉴定委托书生效之日起三十个工作日内完成鉴定。鉴定事项涉及复杂、疑难、特殊技术问题或者鉴定过程需要较长时间的，经本机构负责人批准，完成鉴定的时限可以延长，延长时限一般不得超过三十个工作日。鉴定时限延长的，应当及时告知委托人。司法鉴定机构与委托人对鉴定时限另有约定的，从其约定。本案中，如东县公安局带邵新兵进行精神疾病鉴定的时间为2019年1月31日，直至一审判决前已近十个月，仍未形成鉴定结果，从丰利派出所向如东县政府提交的《情况说明》来看，需要“待邵新兵配合鉴定工作”才可继续鉴定，这也意味着如果邵新兵一直不配合鉴定工作，鉴定行为将会无限期延长下去。在此情况下，如东县政府等待鉴定结论的期限远远超过了合理期限，实际上已经导致邵新兵无法针对最终的处理决定提起诉讼获得救济。 最后，认定邵新兵是否具有精神疾病，不影响对本案的处理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十三条规定，××人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的××人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。对于邵新兵在所涉的治安案件、复议行为以及诉讼行为而言，与邵新兵是否存在精神疾病具有直接关系的是邵新兵涉嫌寻衅滋事治安案件的处理结果，但邵新兵申请复议的并非该行为。因此，在未经法定程序作出鉴定结论之前，邵新兵申请复议及提起诉讼的资格不应受到影响。否则，如果按照如东县政府的逻辑，如果邵新兵长期不配合鉴定，而公安机关又不对邵新兵进行强制鉴定，邵新兵将从此无法实施任何复议或者诉讼行为，从而变相地剥夺了邵新兵的复议及诉讼的权利。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，如东县政府于2019年3月20日受理邵新兵的行政复议申请后，至一审判决前未作出复议决定，属于未履行法定职责。 综上，如东县政府以公安机关对邵新兵的精神鉴定尚未完成为由，未在法定期限内作出复议决定，构成不履行法定职责。邵新兵要求如东县政府作出复议决定的理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令如东县政府在一审判决生效之日起60日内对邵新兵的申请作出复议决定；案件受理费人民币50元，由如东县政府负担。 上诉人邵新兵上诉称，如东县政府于2019年3月13日受理其复议申请，应当在2019年5月12日前作出复议决定。一审法院判决如东县政府履行在一定期限内作出行政复议决定的法定职责，认定事实不清，证据不足。请求本院发回重审，或者查清事实后改判。 上诉人如东县政府上诉称：1、如东县政府已履行行政复议职责，一审判决未对其作出的复议告知书进行审查显属不当。2、如东县政府作出的复议告知书符合《复议法实施条例》第三十七条的规定。3、一审判决将鉴定所用时间视为复议期间的延长或中止，没有法律依据。4、一审判决认定邵新兵精神健康没有任何依据。综上，邵新兵提出如东县政府不履行复议职责与事实不符，如东县政府作出的复议告知书并无不当。请求本院撤销一审判决，驳回邵新兵的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第十三条规定，××人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性的××人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。本案中，丰利派出所在办理邵新兵涉嫌寻衅滋事治安案件过程中，于2019年1月31日将邵新兵带至南通市精神卫生中心司法鉴定所进行精神疾病鉴定。2019年3月12日，邵新兵以如东县公安局为被申请人，向如东县政府申请行政复议，请求确认如东县公安局给其戴手铐和套上脚镣的具体行政行为违法；确认如东县公安局强迫其接受××鉴定具体行政行为违法；责令如东县公安局赔偿其直接经济损失13692.87元。与邵新兵是否存在精神疾病具有直接关系的是邵新兵涉嫌寻衅滋事治安案件的处理结果，但邵新兵申请复议的事项并非该行为，邵新兵申请行政复议与其是否存在精神疾病没有必然联系，不应当影响复议案件的审理。因此，在未经法定程序作出鉴定结论之前，邵新兵申请复议的资格不应受到影响。如东县政府以邵新兵的精神疾病鉴定尚未完成为由，暂停对复议案件的审理，缺乏法律依据。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，邵新兵于2019年3月12日向如东县政府申请行政复议，如东县政府于2019年3月20日受理邵新兵的行政复议申请后，未在法定期限内作出复议决定，构成不履行法定职责。一审法院据此判决责令如东县政府在一审判决生效之日起60日内对邵新兵的申请作出复议决定正确。 综上，上诉人邵新兵和上诉人如东县政府的上诉理由和请求均缺乏事实根据和法律依据，本院均不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人邵新兵、如东县人民政府各承担人民币25元。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二一年二月十八日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；