福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽05行终27号 上诉人（原审原告）童晋福，男，1969年10月5日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路**。 法定代表人蔡清渠，局长。 委托代理人陈芳，女，该局工作人员。 委托代理人陈宝芬，福建天衡联合(泉州)律师事务所律师。 上诉人童晋福因与被上诉人晋江市自然资源局行政处罚一案，不服泉州市洛江区人民法院(2020)闽0504行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2018年9月9日，童晋福向原晋江市国土资源局申请履行立案查处涉案土地被湖尾村委会等违法占用的职责。原晋江市国土资源局于2018年9月17日作出晋国土资信〔2018〕113号《关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》，后因童晋福起诉，该答复被南安市人民法院以（2018）闽0583行初199号《行政判决书》判决撤销。2018年12月，因机构改革，原晋江市国土资源局承担的职责划入晋江市自然资源局。 晋江市自然资源局根据（2018）闽0583行初199号《行政判决书》要求对童晋福举报反映的违法占地行为重新处理，于2019年11月4日作出晋自然资监〔2019〕263号《行政处罚决定》（以下简称涉案《行政处罚决定书》），查明：老年协会于2015年3月未经批准，在晋江市××镇××排村××路××排村××村交界处违法占用土地456平方米（（地类为集体所有的农村道路311平方米，公路用地145平方米）铺设水泥路面，至查处时已建成地面固化，破坏了土地原状。晋江市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第五十九条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、没收老年协会在违法占用456平方米土地上新建的建筑物及其他设施；二、责令老年协会退还违法占用的土地；三、对老年协会违法占用集体所有的农村道路311平方米的行为处以每平方米12元，公路用地145平方米的行为处以每平方米10元，合计5182元人民币的罚款。2020年1月14日，晋江市自然资源局向童晋福作出晋自然资信〔2020〕11号《关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》（以下简称《情况反馈》）。童晋福不服该《情况反馈》，于2020年6月30日诉至一审法院，请求撤销《情况反馈》，判令晋江市自然资源局对其2018年9月9日申请查处的土地违法行为重新作出处理。2020年8月14日，童晋福不服晋江市自然资源局作出的涉案《行政处罚决定书》，向一审法院提起本案诉讼，请求：撤销涉案《行政处罚决定书》，责令晋江市自然资源局对湖尾村委会违法占地行为进行查处。 另查明，童晋福于2018年5月22日向晋江市人民法院提起民事诉讼，请求嘉排村委会归还1991年拓展村路时未被征用、后被侵占的涉案土地0.33亩、并恢复耕地原状。晋江市人民法院于2018年11月9日作出（2018）闽0582民初6757号民事裁定书，以童晋福主张的涉案土地0.33亩已被市级政府征用，其已丧失该土地的承包经营权，相关争议不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉。童晋福不服，提起上诉。本院于2019年2月18日作出裁定:驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与被诉行政行为有利害关系的当事人才有资格提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款“与行政行为有利害关系:（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”举报人不服行政机关对举报事项作出的处理，是否具备原告资格，取决于举报是否出于维护自身合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”从童晋福的起诉状、晋江市人民法院（2018）闽0582民初6757号民事裁定书载明的童晋福关于“2017年5月4日，在英林镇嘉排村部，被告（指嘉排村委会）明确告知该地块是被告和镇政府铺的……原告没有承包经营权是因为该地块让政府全征用和卖给湖尾村2000元”等双方当事人提供的材料中不难看出，对于嘉排村委会向童贞扁、童晋达、童晋福户回收涉案土地用于建设道路一事，童晋福早已知悉，其有异议之处在于其认为0.66亩的涉案土地未被全部回收，尚余0.33亩，故其以嘉排村委会为被告于2018年5月22日向晋江市人民法院提起民事诉讼要求返还该部分涉案土地。虽然童晋福对童晋达作为原告家庭户主与嘉排村委会签订的《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》（该证据晋江市自然资源局与童晋福均有提供）上“童晋达”的签名有异议，但在该材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》载明的童晋达户对涉案土地拥有的承包权已于1999年二轮延包时被核减的事实，应当予以认可。况且，童晋福也未能提供土地承包合同、土地承包经营权证对其主张加以佐证，其关于二轮延包后对涉案土地还享有使用权的主张，缺乏事实依据。 退一步讲，即便童晋福所述嘉排村委会收回涉案土地存在违法情形属实。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款规定:“因发包方违法收回、调整承包地,或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,按照下列情形,分别处理:(一)发包方未将承包地另行发包,承包方请求返还承包地的,应予支持;(二)发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方以发包方和第三人为共同被告,请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的,应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的,对其赔偿损失的诉讼请求,不予支持。”童晋福所主张的二轮土地承包经营权利，也应当通过提起民事诉讼或仲裁等民事途径，通过相关民事法律规范予以保护。即对于被发包方违法收回承包地的承包人合法的经营权益保护，与土地行政主管部门是否全面履行相关违法违规行为的查处义务，并无利害关系。因为农村土地属于集体所有，个人对耕地享有的仅是承包权，土地行政主管部门在查处利用耕地违法建设过程中，并不需要查明无争议的或者有争议上的土地承包者是谁。即使土地行政主管部门对违法占地履行了查处义务，也无助于承包人是否享有土地使用权的确认，承包人仍然需要通过民事途径向发包人或第三人主张相关权利或损失，其不会从该查处行为中直接获得利益。另外，从涉案《行政处罚决定书》载明的内容来看，老年协会所违法占用的456平方米土地的地类仅包括集体所有的农村道路（311平方米）和公路用地（145平方米）两种，并无耕地类型，而农村道路和公路用地不属于承包地范畴。由此可见，晋江市自然资源局对老年协会违法占地作出的行政处罚，对童晋福的权利义务并不产生实际影响。 综上，童晋福主动举报违法建设的行为值得肯定，但其作为举报人，仅享有举报权和获知处理结果的权利，不具有质疑处理结果（包括要求撤销、重新处理等）从而提起诉讼的权利，其对涉案《行政处罚决定书》不具有诉讼利益，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告童晋福的起诉。 宣判后，童晋福不服，向本院提起上诉称，一、一审法院裁定认定法律事实错误。湖尾村委会持续违法占用案涉0.66亩“允壁”;地块至今上诉人分别于2018年8月10日和2018年9月9日通过邮政快递向原晋江市国土资源局递交了查处占用土地违法行为申请书，该申请事项是上诉人为维护自身合法权益，请求被上诉人原晋江市国土资源局履行查处童晋福承包经营位于本案案涉0.66亩允壁被违法占用的职责。虽然上诉人不是涉案《行政处罚决定书》被处罚对象，但是作为案涉0.66亩“允壁”土地承包经营权利人，涉案《行政处罚决定书》有关处理是晋江市自然资源局依据(2018)闽0583行初199号《行政判决书》履行查处湖尾村委会违法占地的给付义务。本案已不能仅理解为单纯性的违法占地行为举报或投诉争议。从涉案《行政处罚决定书》载明的内容来看，晋江市自然资源局至今未履职对湖尾村委会违法占地进行立案查处，上诉人承包经营案涉0.66亩“允壁”被湖尾村委会违法占用状态持续至今也没有得到有效纠正。对此，涉案《行政处罚决定书》有关处理实质是对童晋福于2018年9月9日的申请事项重新作出处理行政行为乱作为或者未作出处理行政行为不作为。二、一审法院裁定违反程序、未审先定。上诉人有权要求晋江市自然资源局履行法定职责查处违法占用其承包经营的案涉0.66亩土地，保护自己的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，晋江市自然资源局应当举证证明涉案0.66亩允壁土地是否被征用，二轮延包后上诉人是否已丧失享有涉案0.66亩允壁土地承包经营权。故本案一审法院认为上诉人仅享有举报权和获知处理结果的权利，不具有质疑处理结果并提起诉讼的权利，不具备原告主体资格是错误的。三、一审法院裁定认定基本事实不清、证据不足。本案中，上诉人提供证据发款票据、测量草图、2006年东金公路建设动用0.098亩土地、加排村西墓树片东金公路控制区征地面积登记表加以证明上诉人依法延包一轮涉案0.66亩“允壁”的民事法律行为事实。但一审法院认为“童晋福未能提供土地承包合同、土地承包经营权对其主张加以佐证，其关于二轮延包后对涉案土地享有使用权的主张，缺乏事实依据。”对此，一审法院裁定认定基本事实不清。四、一审裁定适用法律错误。上诉人作为案涉0.66亩“允壁”土地承包经营权权利人，具有质疑处理并提起诉讼的权利，上诉人对涉案《行政处罚决定书》具有诉讼利益，具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，请求：依法撤销一审法院《行政裁定书》；重新审理童晋福不服晋江市自然资源局作出的行政处罚一案。 被上诉人晋江市自然资源局辩称，一、一审法院认定童晋福对涉案《行政处罚决定书》不具有诉讼利益事实清楚、证据充分、适用法律正确。1.童晋福并非诉争行政处罚的行政相对人，其与涉案《行政处罚决定书》不具有法律上的利害关系。2.童晋福并非诉争土地的所有人，也非承包经营使用权人。3.童晋福作为举报者，与晋江市自然资源局后续的处理行为并无利害关系。二、晋江市自然资源局根据童晋福关于违法占用土地的举报事项进行查处并作出行政处罚决定依法有据，童晋福提出撤销重作之请求依法不应予以支持。一审法院裁定正确，请求二审法院依法驳回童晋福的上诉，维持原裁定。 经审查，童晋福提出上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审期间，童晋福围绕上诉请求向本院提供如下证据：证据1，《民事监督案件受理通知书》（泉检九部控民受〔2021〕152号）。证明：1.童晋福与晋江市晋江市英林镇嘉排村村委会土地承包经营权纠纷一案，上诉人依法申请法律监督，民事抗诉程序进行中。2.法律赋予童晋福长期而稳定的案涉0.66亩“允壁”土地承包经营权，晋江市英林镇嘉排村村委会违反法律、行政法规强制性规定，收回童晋福的土地承包经营权的行为无效。3.童晋福依法取得案涉0.66亩“允壁”土地承包经营权的用益物权受到法律保护。证据2，南安市人民法院作出的（2020）闽0583行初35号《行政判决书》。证明：童晋福要求晋江市英林镇人民政府责令晋江市英林镇嘉排村村委会改正不依法履行农村土地发包方义务的行为将发生法律效力。晋江市自然资源局质证认为，对证据1的三性无异议，关联性和证明目的有异议，《民事监督案件受理通知书》并不代表原来的生效判决有被修改，所以晋江市自然资源局不同意童晋福主张原本的承包经营权存在的观点；对证据2的三性无异议，关联性和证明目的有异议，与童晋福要求撤销涉案《行政处罚决定书》不具有关联性。本院认为，童晋福二审提交的证据与本案争议不具有直接关联性，本院不予采信。 本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。据此，当事人须证明行政机关就申请事项作出的处理或不作为行为，侵害的是属于申请人自身的合法权益。本案中，根据本院作出的（2019）闽05民终663号及福建省高级人民法院作出的（2020）闽民申656号已生效的民事裁定，可以确认童晋福对案涉地块已丧失土地承包经营权，其与所反映事项的处理结果之间并无利害关系，晋江市自然资源局对案涉地块的处理行为，不会对童晋福的合法权益产生实际影响，其对涉案《行政处罚决定书》不具有诉的利益，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，应裁定驳回起诉。综上，上诉人童晋福的上诉请求和理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  丰 兰 审 判 员  王经艺 审 判 员  邱旭锋 二〇二一年二月七日 法官助理  翁伯明 书 记 员  赵 芳 附：本案所适用的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。