江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣08行初5号原告王爱国，男，1965年8月30日出生，汉族，住吉水县。委托诉讼代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。原告王文军，男，1989年3月8日出生，汉族，住吉水县。委托诉讼代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。原告王义环，男，1958年1月29日出生，汉族，住吉水县。现住上海市浦东新区。委托诉讼代理人王爱平，男，1981年9月10日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区。现住上海市浦东新区。系原告王义环之子。委托诉讼代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。被告吉安市人民政府。住所地：吉安市行政中心****。统一社会信用代码：113610000148021436。法定代表人王少玄，该市市长。委托诉讼代理人张竞方，女，吉安市人民政府行政复议办公室、吉安市司法局行政复议与应诉科工作人员。原告王爱国、王文军、王义环因不服吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）2020年11月19日作出的吉府复字〔2020〕123号行政复议决定，于2021年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2021年1月5日向被告吉安市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭审理本案，因疫情影响，原告王义环的委托诉讼代理人王爱平、原告王爱国、王文军及王义环的共同委托诉讼代理人刘大伟通过道律云会议远程视频方式参加诉讼，原告王爱国、王文军，被告吉安市政府的委托诉讼代理人张竞方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年11月19日，吉安市政府作出吉府复字〔2020〕123号行政复议决定认为，吉水县府办字〔2018〕153号通知是吉水县人民政府（以下简称吉水县政府）向其下辖的乡镇人民政府、政府部门等印发的通知，属于行政机关内部文件；该文件所附的房屋征收补偿安置方案为房屋征收决定的前置性行为，即是征收决定的一个过程性行为，非具体行政行为，不具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款和第五款之规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用、保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。本案中，吉水县政府为征收土地的适格主体，在难以与被征收人达成征收协议的情况下，可以下达征收决定予以征收。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回王义环、王爱国、王文军的行政复议申请。原告王爱国、王文军、王义环诉称，原告均系吉水县文峰镇珠山老村村民，在本村拥有合法房屋。原告因房屋被违法拆除向新干县人民法院提起行政起诉，由吉水县文峰镇人民政府（以下简称文峰镇政府）提交的证据材料中获知，吉水县政府曾批准《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》，原告房屋均在该征收范围内。原告认为，吉水县政府批准《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》行为违法且侵害了原告的合法权益，遂向吉安市政府申请行政复议。吉安市政府作出的复议决定认为原告申请复议的事项不符合法定受理条件，驳回原告复议申请严重违法，且侵害了原告的合法权益。故诉至法院，请求撤销吉安市政府作出的吉府复字〔2020〕123号行政复议决定，并责令其对原告的复议申请即撤销吉水县政府批准的《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》进行实体审查；案件受理费由被告承担。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了以下证据：1.王义环、王爱国、王文军三户的建房许可证和用地许可证的复印件各一份，拟证明原告诉讼主体适格，其对涉案房屋享有合法的所有权及使用权；2.文峰镇政府违法强拆案《行政答辩状》及《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》复印件各一份，拟证明原告得知《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》的时间是在违法强拆案文峰镇政府答辩时；3.行政复议申请书及邮寄底单复印件各一份，拟证明原告向被告申请行政复议的事实；4.吉府复字〔2020〕123号行政复议决定及邮寄封面复印件各一份，拟证明被告主体适格。5.赣自然资公开告知[2020]48号《政府信息公开告知书》和赣国土资核[2014]19号《关于吉水县2013年度第四批次城市建设用地的批复》复印件各一份，拟证明本案的补偿安置实施方案制定程序不能适用2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。经庭审质证，被告对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据2的真实性、合法性及关联性均无异议，但对其证明目的不予认可，该补偿安置实施方案2018年7月5日即已作出，且文峰镇政府在组织实施搬迁过程中，原告王义环认为补偿标准过低，原告称其在（2020）赣0824行初49号诉文峰镇政府拆除违法一案中才得知该补偿安置实施方案与事实不符；对证据3、4的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据5的真实性不持异议，即使涉案土地征收不适用2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和原国土资源部《征收土地公告办法》第十五条的规定，征收补偿标准、安置方式仍然需要征求和听取被征地农民的意见，被征收人如果对征地补偿安置方案不服，仍需先申请协调，协调不成的，再向上级政府申请行政复议。因吉安市政府未能提供证据证实吉水县府办字〔2018〕153号通知中《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》是否公告、公告时间以及原告在2020年9月之前就已经知晓，本院对原告提供的证据1-5真实性、合法性及关联性均予以确认。被告吉安市政府辩称，原告不服吉水县政府作出的吉水县府办字〔2018〕153号通知中《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》，于2020年9月27日向吉安市政府申请行政复议，吉安市政府于当日予以受理并向原告和吉水县政府送达行政复议法律文书。吉水县政府在法定期限内提交了行政复议答复和相关证据材料，吉安市政府审查后认为，吉水县府办字〔2018〕153号通知是吉水县政府向其下辖的乡镇人民政府、政府部门等印发的通知，属于行政机关内部文件；该文件所附的房屋征收补偿安置方案为房屋征收决定的前置行为，即是征收决定的一个过程性行为，非具体行政行为，不具可诉性。故吉安市政府适用《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2020年11月19日依法作出涉案行政复议决定，在法定期限内结案。另，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，对征收补偿方案中补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，原告不服涉案补偿安置实施方案应先向吉水县政府申请调处，而非直接申请行政复议。综上，吉安市政府的复议程序合法、到位，请求驳回原告的诉讼请求。为支持其答辩意见，吉安市政府向本院提交了以下证据：1.吉府复字〔2020〕123号行政复议决定及送达回证复印件各一份；2.吉府复字〔2020〕123号行政复议受理通知书及送达回证复印件各一份。该两份证据拟证明吉安市政府复议程序合法。经质证，原告对该两份证据的真实性、关联性认可，但认为吉水县政府在复议程序中没有向吉安市政府提交证据及答辩意见，吉安市政府的复议程序违法。本院认为吉安市政府提交的证据1中吉府复字〔2020〕123号行政复议决定系本案原告所诉行政行为，故不作为证据采信，对吉安市政府提供的其他证据的真实性、合法性及关联性予以确认。本院经审理查明，原告系吉水县文峰镇珠山村民委员会朱山自然村村民，其在本村均有宅基地并建有房屋，其中王义环在1995年10月7日和11月20日分别取得赣（文）村建许字第0333101村镇房屋建筑许可证和建土文字（1995）第357号建设用地许可证，王文军在1996年12月31日取得吉土文字（1996）第054号建设用地许可证和赣（文）村建许字第004村镇房屋建筑许可证、1997年5月25日取得吉土文字（1997）第023号建设用地许可证和赣（文）村建许字第092村镇房屋建筑许可证，王爱国于1995年10月7日和11月20日分别取得赣（文）村建许字第0333103村镇房屋建筑许可证和建土文字（1995）第358号建设用地许可证。2014年1月14日，原江西省国土资源厅向原吉安市国土资源局作出赣国土资核〔2014〕19号《关于吉水县2013年度第四批次城市建设用地的批复》，同意吉水县将文峰镇城东社区居委会、水南北社区居委会、珠山村、文水村等村的农村集体农用地11.345公顷（其中耕地4.842公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地21.5683公顷、未利用地1.9712公顷。前述原告的房屋均在该征收范围内。2018年7月5日，吉水县政府办公室向文峰镇政府、县政府有关部门、有关直属单位发出吉水县府办字〔2018〕153号《关于印发吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案的通知》，载明：“经县政府2018年第8次常务会议研究同意，现将《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。”后文峰镇政府按照该通知中的补偿安置实施方案对原告等人所在的珠山老村被征收人实施安置补偿。在该补偿安置实施方案规定的搬迁期限内即2018年7月1日至2018年8月10日，原告未能与吉水县政府达成补偿安置协议。2020年8月10日，文峰镇政府将原告的房屋拆除。原告于2020年8月18日向新干县人民法院提起诉讼，请求确认文峰镇政府的强制拆除行为违法。在收到文峰镇政府的答辩状后，原告得知吉水县政府办公室发布的吉水县府办字〔2018〕153号《关于印发吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案的通知》。2020年9月25日，原告向吉安市政府邮寄行政复议申请书，以吉水县政府批准的《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》违法且侵犯其合法权益为由，请求吉安市政府撤销吉水县政府作出批准的《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》。吉安市政府2020年9月27日受理后，向原告发出受理通知书。2020年11月19日，吉安市政府作出吉府复字〔2020〕123号行政复议决定。原告不服该复议决定，遂向本院提起诉讼。本院认为，国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“一、……依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”本案原告在庭审中明确其申请复议的理由系认为《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》规定的补偿标准过低、遗漏补偿项目、补偿方式及制定程序违法。《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》系经吉水县政府2018年7月5日作出吉水县府办字〔2018〕153号《关于印发吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案的通知》批准并在此后的征收过程中予以实施，故属于复议受理范围。因此，吉安市政府复议决定关于该《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》系行政机关内部文件且属于过程性行为不可诉从而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围的认定不能成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”征地补偿标准争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿标准争议确立的专门制度。在程序设定上，法律确立了协调前置原则，即当事人应当先向行政机关申请协调，未经协调的，不能进行裁决。原告在2020年9月知晓涉案《吉水县城北新区珠山老村（城中村棚户区改造）整村搬迁补偿安置实施方案》后，未向吉水县政府申请协调直接向吉安市政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。吉安市政府驳回原告的复议申请理由不当，但处理结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王爱国、王文军、王义环的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王爱国、王文军、王义环负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预交案件上诉受理费50元，款汇至江西省高级人民法院，并将缴费凭证交至本院；户名：江西省高级人民法院；账号：14×××42；开户行：农行南昌市环湖支行；诉讼费缴纳时请务必在用途中注明“诉讼费”。如逾期不缴纳，按自动撤回上诉处理）。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二一年二月一日书记员 伍义华