贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔04行终17号上诉人（原审原告）张科益，男，1969年6月12日生，汉族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黄果树旅游区管理委员会，住所地贵州省安顺市黄果树风景名胜区管理委员会。法定代表人汪贤勇，主任。委托代理人王季玲，贵州同舆律师事务所律师。委托代理人罗宽，贵州同舆律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）黄果树旅游区白水镇人民政府，住所地贵州省安顺市黄果树旅游区白水镇洒把村。法定代表人卓屹立，镇长。上诉人张科益因与被上诉人黄果树旅游区管理委员会（以下简称黄果树管委会）、黄果树旅游区白水镇人民政府（以下简称白水镇政府）土地征收补偿一案，不服安顺市西秀区人民法院（2020）黔0402行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原裁定认定：2012年5月15日黄果树管委会向安顺市人民政府呈报《黄果树风景名胜区管理委员会关于调整黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位方案的请示》（黄管委呈〔2012〕19号）,请示载明“拟将2Ｏ11年度第二批次城镇建设用地、2011年度第三批次城市建设用地共计41.9333公顷进行区位调整,调整后的地块将用于修建上海至瑞丽国道主干线镇宁至胜境关公路（滇黔界）坝陵河大桥附属工程建设和黄果树新城南片区开发建设。”安顺市人民政府于同年5月18日对该请示作出了《批复》（安府函（2012）275号）。《批复》载明“原则同意《黄果树风景名胜区管理委员会关于调整黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位方案的请示》（黄管委呈〔2012〕19号）所请事项；原则同意《黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整方案。”黄果树管委会于同年5月22日发布《征地公告》，5月29日发布《征收补偿安置方案公告》并张贴在白水镇××村，以上二公告载明：耕地的补偿标准为29060元／亩；被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料到白水镇国土资源所办理征地补偿登记手续，登记时间为2012年5月22日至6月20日；支付方式为：由白水镇信用社或黄果树农行根据被征地农户付款清册开具存折，被征地农户凭身份证等有效证件领取征地补偿款。原告在白水镇××村的承包地在征收范围内，经当地国土部门、乌拉村村委会、被征地农户现场勘测，原告本次被征收的耕地实测为3.6167亩。2012年3月22日黄果树管委会在白水镇××村张贴了《黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整拟征收土地公告》，后向白水镇××村村委会送达了《听证告知书》，白水镇××村村民委员会于2012年4月25日向黄果树风景名胜区国土资源分局出具了《白水镇××村村民委员会关于坝陵河大桥附属工程建设用地放弃听证的说明》载明“经村支两委组织村民代表商议，坝陵河大桥附属工程建设用地涉及我村的土地四至清楚，面积准确，权属无争议，补偿标准符合实际，同意土地征收补偿标准，放弃听证”。2014年1月3日，原告等人不服安府函（2012）275号《批复》，向贵州省人民政府提起行政复议申请。省政府于同年12月8日作出《驳回行政复议申请决定书》（黔府行复驳字（2014）22号），该决定书载明：贵州省信访局于2012年9月11日作出对原告等人认为当地政府征地安置补偿不合理到省政府上访的书面答复；大花哨未签订土地补偿农户基本情况、白水镇××村居民委员会证明，用于证明原告户耕种的土地在坝陵河大桥附属工程建设用地征收范围内，被告进行勘测登记的事实。原裁定认为：公民、法人或其他组织应当在法定起诉期限内提起行政诉讼。本案中，原告诉请被告黄果树管委会、白水镇政府履行征地补偿职责，实际为原告认为案涉补偿方案规定的29060元／亩征地补偿费低于周边地块的补偿标准，要求被告按照周边地块的补偿标准支付征地补偿费。案涉征地及补偿行为发生在2012年，黄果树管委会就征地补偿事项在白水镇××三次张贴公告，将土地补偿费的补偿方案告知村民，原告曾在2012年以征地安置补偿不合理为由向贵州省人民政府反映。原告在征地补偿行为发生当时即应知晓前述关于土地补偿费的补偿方案，其于2020年5月对前述征地补偿安置争议提起本案诉讼，已经超过了当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回原告张科益的起诉。裁定书送达后，上诉人张科益不服，上诉称：上诉人系贵州省关岭布依族苗族自治县白水镇××村大花哨组村民，因上海至瑞丽国道主干线镇宁至胜境关高速公路项目镇宁至胜境关公路（滇黔界）坝陵河大桥附属工程项目需要占用上诉人在该村6.166亩承包地，实际上已被占用。由于被上诉人违反同地同价原则，对上诉人承包地补偿标准为每亩29060元，而对周边同样承包地补偿标准为每亩72000元，因此上诉人至今未与被上诉人就征地补偿达成一致意见，上诉人拒绝领取补偿款。2020年5月7日，上诉人对此向安顺市西秀区人民法院提起行政诉讼，要求被上诉人按照同地同价原则依法履行征收补偿职责。安顺市西秀区人民法院于2020年11月11日和12月12日两次开庭审理此案，于2020年12月12日作出一审裁定，以上诉人超过起诉期限为由驳回起诉。上诉人认为，一审法院在事实认定和适用法律错误的情况下作出一审裁定，依法应当予以撤销。具体理由如下：一、上诉人的起诉并未超过起诉期限。上诉人诉讼请求之权利基础源于其享有的农村土地承包经营权这一用益物权，依法不适用起诉期限或者诉讼时效相关法律规定。且本案涉及的征收补偿职责属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定的被上诉人应当依职权主动履行法定职责的情形，无需上诉人提出申请，因此不存在起诉期限问题，同时被上诉人怠于履行征收补偿法定职责的违法事实一直处于持续状态，即使涉及起诉期限或者诉讼时效也应当以行为终了时起算。由于征收补偿标准存在差别对待问题，自2012年以来上诉人通过信访、行政复议、行政诉讼等方式主张征收补偿权益，即使涉及起诉期限或者诉讼时效也应当适用中止、中断的规定；二、一审被上诉人没有在法定举证期限内提交答辩状及证据，直到2020年11月11日本案第一次开庭被告也未提交答辩状及证据，而是在2020年12月12日第二次开庭时才提交答辩状和证据。被上诉人举证超过举证期限，应当视为没有证据，其提交的证据不应当被采信更不应作为认定案件事实的依据；三、被上诉人提交的证据不能证明案件相关事实。本案一审争议焦点应当是被上诉人是否依法履行征收补偿职责，在被上诉人提交的证据中除与上诉人提交的证据相同部分外，被上诉人提交的《黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整拟征收土地公告》《征地公告》《征收补偿安置方案公告》《听证告知书》、张贴公告图片、《驳回行政复议申请决定书》《放弃听证说明》等均为程序性证据，即使这些证据是在举证期限内提交，也不能证明被上诉人依法履行了征收补偿职责，况且被上诉人作出的征收补偿决定并非集体土地征收中的法定程序和规定的法律文书。实际情况是上诉人至今未拿到合法合理的补偿款，上诉人之所以没有主动领取补偿款是因为亩补偿单价与周边相同地块严重不一致，违反国务院规定的同地同价原则，双方未达成征地补偿协议的责任应当由被上诉人承担。综上所述，被上诉人超过举证期限提交的证据不能证明其已经依法履行征收补偿法定职责，其采取差异补偿的行为没有任何事实和法律依据，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人起诉不存在超过起诉期限问题，一审法院裁定驳回上诉人的起诉认定事实不清、适用法律错误，请求撤销（2020）黔0402行初81号行政裁定，依法予以改判。被上诉人黄果树管委会辩称：一、上诉人的起诉已超过起诉期限，被上诉人已履行土地征收职责且程序合法。上诉人根据安顺市人民政府作出的安府函〔2012〕275号《安顺市人民政府关于黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整的批复》于2012年5月22日作出《黄果树风景名胜区管理委员会征收土地公告》，于2012年5月29日作出《黄果树风景名胜区管理委员会征收补偿安置方案公告》。上诉人张科益耕种的土地在征收范围内，其未在《黄果树风景名胜区管理委员会征收补偿安置方案公告》确定的期限内办理征地补偿登记手续，并拒绝领取土地补偿款。后上诉人张科益等11人不服安府函〔2012〕275号批复，向贵州省人民政府申请行政复议，贵州省人民政府于2014年12月8日作出黔府行复驳字〔2014〕22号驳回行政复议申请决定，驳回了张科益等11人的行政复议申请。故关于对“坝陵河大桥附属工程建设用地征收白水镇××村土地”的征地补偿行为，张科益在2012年知晓，且当时并未提出异议，张科益在行政复议申请被驳回后未向人民法院提起诉讼，时隔六年之久，上诉人于2020年5月才对征地补偿争议提起诉讼已超过当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年的起诉期限；二、上诉人被征收土地补偿标准应为29060元／亩，且被上诉人已作出征收补偿决定并送达。被上诉人在作出《黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整拟征收土地公告》后，向白水镇××村村民委员会送达了《听证告知书》，白水镇××村村民委员会2012年4月25日向黄果树风景名胜区国土资源分局出具了《白水镇××村村民委员会关于坝陵河大桥附属工程建设用地放弃听证的说明》，且被上诉人在三次公告中均载明征收耕地综合补偿标准为29060元／亩，故上诉人被征收土地应以29060元／亩进行补偿。被上诉人于2020年11月10日向上诉人送达《贵州省黄果树风景名胜区管理委员会关于对黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整征收（张科益）土地补偿决定书》，该征收补偿决定书张科益已签收。综上，上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人白水镇政府未向本院提交答辩意见。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审裁定认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，被上诉人黄果树管委会于2020年11月10日作出《贵州省黄果树风景名胜区管理委员会关于对黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整征收（张科益）土地补偿决定书》并送达给上诉人。本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，被上诉人黄果树管委会分别于2012年5月22日、2012年5月29日发布《黄果树风景名胜区管理委员会征收土地公告》《黄果树风景名胜区管理委员会征收补偿安置方案公告》，明确案涉土地的补偿标准为耕地29060元/亩、建设用地10800元/亩、未利用地5812元/亩，并在本案一审诉讼过程中按照上述补偿标准作出《贵州省黄果树风景名胜区管理委员会关于对黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整征收（张科益）土地补偿决定书》，从上诉人的起诉状、庭审陈述内容、上诉状中能够看出，上诉人至今未与被上诉人黄果树管委会达成征收安置补偿协议、提起本案诉讼以及在诉讼中被上诉人黄果树管委会作出土地补偿决定，履行征收补偿职责后，拒不撤回起诉的根本原因是上诉人认为补偿标准过低，认为对其补偿应同地同价，按照白水镇洞口村、黄果树镇安庄村72000元/亩的标准进行，故本案属于对补偿标准有争议引起的土地补偿纠纷，而非被上诉人不履行征收安置补偿职责，上诉人在未先向行政机关申请裁决的情况下，直接向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，对上诉人的起诉，依法应予驳回。至于被上诉人黄果树管委会作出的《贵州省黄果树风景名胜区管理委员会关于对黄果树风景名胜区2011年度第二批次城镇建设用地及第三批次城市建设用地区位调整征收（张科益）土地补偿决定书》是否符合法律规定，不属于本案审理范围，上诉人如对该土地补偿决定不服，应另案提起诉讼。一审法院裁定驳回上诉人起诉的理由虽然不当，但裁定结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二一年二月二十四日法官助理郭芮男书记员江伟