河南省荥阳市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0182行初136号原告陈五营，男，1966年1月18日生，汉族，住荥阳市。委托代理人武延河，郑州市荥阳市正义法律服务所法律工作者。被告荥阳市自然资源和规划局，统一社会信用代码11410182MB0Q51936J，住荥阳市荥泽大道。法定代表人胡建伟，局长。委托代理人乔冠超，汜水所工作人员。委托代理人耿云龙，河南陆达律师事务所律师。原告陈五营诉被告荥阳市自然资源和规划局责令改正及责令停止建设案，原告于2020年12月15日分别按其收到有关通知的份数向本院提起了三案诉讼，本院分别立案后，依法裁定于本案合并审理。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理，原告陈五营及其委托代理人武延河、被告的委托代理人乔冠超、耿云龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年11月18日针对原告作出责令停止违法行为通知，于2020年8月24日针对原告作出责令改正违法行为通知，于2020年9月20日针对原告作出责令停止违法行为通知。原告诉称：原告的祖父、父亲及叔伯等在解放前没房没地，于1951年分得地主的一处宅院，并获得该宅院的《成皋县土地房产所有证》，该宅院原有草房和窑洞一孔；原告的祖父母早逝，大伯陈某某1于1973年自该宅院搬离另居，二伯陈某某2、叔父陈某某3于上世纪五十年代到外地工作、定居，该宅院一直由原告的家人在唯一的窑洞内居住，原告为让其儿子结婚于1992年在该院建设了一间平房；陈某某2、陈某某3都是城镇居民，不是本村村民，他们针对该宅院于1983年获批的宅基证，都不合法；2019年11月18日，原告因该宅院原有的厕所不达标，在响应政府“厕所革命”的号召翻修厕所过程中，突然收到被告的责令停止违法行为通知，让原告立即停工、听候处理；原告的祖孙四代不可能同住于一孔窑洞，原告于2020年8月初在该宅院建设了一层平房四间；2020年8月24日，在原告建设第二层房屋过程中，被告又以原告未办理用地手续、在“汜水九组”的土地上建房为由，作出责令改正违法行为通知，并要求拆除部分违法建筑，原告不清楚“部分违法建筑”是指什么；2020年9月20日，原告在浇筑二层房顶过程中，又突然收到被告的责令停止违法行为通知书，强令停止建设；被告分别作出上述通知后，长期无人过问，原告多次找被告的汜水所询问情况，他们却不答复、不处理，相互推卸；原告对该宅院有合法的使用权，被告所作三份通知，内容和适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，原告要求撤销涉案三份通知。被告辩称：被告有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为；原告违法占用陈某某2、陈某某3两家的宅基地建房，涉案三份通知系为制止原告，由被告的工作人员依法履行监督检查职责的行为；我国土地改革于1952年完成，农村社会主义改造于1956年完成，原告所持《成皋县土地房产所有证》已经失去了原有的效力，无法以此作为凭证进行建房；原告上述涉嫌的违法行为，事实上尚未被立案，未进入到行政处罚程序的实体阶段，涉案三份通知未对原告的权利和义务产生实际影响，原告所诉不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回其起诉。诉讼中，被告提供的证据包括：1.陈某某2、陈某某3于1983年的宅基地使用证存根；2.涉案三份通知书；3.河南省城乡建设环境保护厅、河南省林业厅，河南省司法厅、河南省高级人民法院所作《关于执行的几个问题的联合通知》（1984）第16号文；4.本院于2020年12月16日针对涉案土地有关排除妨害民事诉讼作出的（2020）豫182民初6755号民事判决书；原告提供的证据为1951年的《成皋县土地房产所有证》及涉案三份通知书。当事人质证时对上述证据除了证明目的有分歧外，对其真实性均无实质性异议，这些证据可以反映本案的相关事实，本院予以采纳，其证明力问题由本院结合案情予以判定。经审理查明：原告及其父亲陈某某4保留有政府于1951年颁发的《成皋县土地房产所有证》，该证涉及的土地及窑洞现位于荥阳市汜水镇汜水村九组，原告的伯父陈某某2、叔父陈某某3各自作为户主分别曾持有由政府于1983年1月颁发相应地块的宅基地使用证，其亲属之间就涉案地块的使用权问题存在分歧。自2019年11月至2020年9月期间，原告在涉案土地上实施了修建厕所、房屋建设的行为。2019年11月18日，被告向原告作出并送达了荥自然资罚责停字〔2019〕汜第025号《责令停止违法行为通知书》一份。该通知认为原告未办理用地手续、擅自在汜水村九组的土地上建设，涉嫌违反土地管理法第四十三条、第四十四条的规定，被告根据土地管理法第六十七条第一款第四项的规定，责令原告立即停止上述违法行为，听候处理。该通知还告知原告，主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。2020年8月24日，被告向原告作出并送达了荥自然资责改字〔2020〕汜水第029号《责令改正违法行为通知书》一份。该通知认定原告存在未办理用地手续、在汜水村九组的土地上建房的行为，违反了土地管理法第四十四条的规定，被告根据行政处罚法第二十三条的规定，责令原告自收到该通知书之日起十日内予以改正、拆除“部分违法建筑”。该通知还告知原告，逾期不改正的，将依法追究法律责任。2020年9月20日，被告向原告作出并送达了荥自然资责停字〔2020〕汜水第030号《责令停止违法行为通知书》一份。该通知的内容，与前述〔2019〕汜第025号《责令停止违法行为通知书》的内容基本一致。自被告分别作出上述三份通知之日，至本案法庭辩论终结之日，针对原告本案的建设行为，被告未予以立案调查，未作出有关行政处理决定。被告除了本案证据之外，没有提供其曾获得有关举报线索、曾听取原告陈述或申辩等证据。原告及其父亲陈某某4与陈某某3的亲属之间曾于2020年9月30日发生有关排除妨害的民事诉讼，涉案三份通知书被列为该民事案件中不利于原告的证据。本院认为:被告系主管本市土地等自然资源的规划、管理、保护与合理利用等工作的市政府工作部门，具有依法针对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查、依法针对违反土地管理法律、法规的行为进行查处、实施制裁的法定职责，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违法行为，在实施行政处罚时有权且应当责令当事人改正或限期改正违法行为。被告针对原告仅作出了涉案三份通知，没有后续的行政处理，该三份通知对原告建房行为的性质进行了否定性评价，已被作为相关民事诉讼的证据使用，对原告的权利和义务产生了实际影响，原告不服被告的行政行为，除了直接针对涉案三份通知提起行政诉讼之外，别无可诉行政行为，因此，被告有关本案不属于行政诉讼受案范围的辩解，本院不予采纳。被告实施国土资源行政管理，应当依照法定程序进行。国土资源部颁发的《国土资源行政处罚办法》第十一条有关于“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”的规定。该办法第十二条规定“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”。该办法第三十二条规定“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。被告除了本案证据外，没有提供其曾获得有关举报线索、曾听取原告陈述或申辩等证据，被告不予立案的原因不明，应视为无相应证据。针对原告本案的建设行为，自被告分别作出三份通知之日至本案法庭辩论终结之日，时间早已超出上述“十个工作日内予以立案”、“自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”的程序规定，长期不予以立案调查，不听取原告的陈述和申辩，不作出有关行政处理决定，导致其行政管理的程序空转，发出涉案三份通知的目的由行政行为的相对人任意猜测，原告“听候处理”的状态长期未获变更，因此，应当认定涉案三份通知均违反了法定程序，依法应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第七十条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第一百条第二款的规定，判决如下：撤销被告荥阳市自然资源和规划局作出的荥自然资罚责停字〔2019〕汜第025号责令停止违法行为通知、荥自然资责改字〔2020〕汜水第029号责令改正违法行为通知、荥自然资责停字〔2020〕汜水第030号责令停止违法行为通知。案件受理费50元，由被告荥阳市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于郑州市中级人民法院。审 判 长  张万青人民陪审员  李学谦人民陪审员  张香菊二〇二一年二月一日书 记 员  周梦苒书 记 员  孙晓涵