广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）粤06行终29号上诉人（原审原告）霍汉任，男，1972年3月24日出生，汉族，住佛山市顺德区××××××××××××××，公民身份号码：440×××××××××××。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区××××××××××。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区××××××××。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人霍汉任诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初701号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2006年12月20日，霍汉任取得明国用（2006）第****号《国有土地使用证》，证载显示地类用途为果园用地，使用权类型为出让，使用权面积为2000平方米。2020年1月18日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕43号《关于霍汉任在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为霍汉任未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在龙山果园***号地块进行非农建设，已建成房屋1幢，占地面积约为197平方米，建筑面积为591平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。经调查，高明区城管局于2020年4月8日对霍汉任作出明管（和）罚〔2020〕字第39号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认为对霍汉任未取得合法的建设工程规划许可证，在位于佛山市高明区×××××××××××××××块上建成房屋、围墙、水池等建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设。根据该法第六十四条的规定，责令霍汉任在收到该决定书起七日内自行拆除在案涉土地上建设的违法建（构）筑物。该决定书通过邮寄方式送达给霍汉任，后该邮件遭到退件。后高明区城管局通过手机彩信的方式将《限期拆除决定书》送达霍汉任。2020年4月10日，高明区城管局作出《履行行政决定催告书》，催促霍汉任自催告书送达十日内自行拆除位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建（构）筑物。同日，高明区城管局作出明管（和）执〔2020〕字第39号《公告》（以下简称《公告》），责令霍汉任在2020年4月11日前自行拆除位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建（构）筑物。该《公告》张贴在上述建筑物门口。2020年4月12日，佛山市高明区人民政府办公室作出编号为20200358的文件，明确经佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）同意，由杨和镇政府对《限期拆除决定书》所涉及的违章建筑物采取强制拆除措施。2020年4月16日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第39号《行政强制执行决定书》（以下简称《行政强制执行决定书》），决定在2020年4月17日对霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建（构）筑物予以强制拆除，并责令霍汉任在2020年4月16日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。该决定书张贴在上述建筑物门口。2020年4月17日，佛山市自然资源局委托公证机构对霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的建筑物及其内部物品进行拍照、录像。2020年4月17日，杨和镇政府对霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的建（构）筑物实施强制拆除。霍汉任在庭审中确认，杨和镇政府强拆时其在现场，上述房屋强拆后的建筑废料已经清理干净。霍汉任对上述强制拆除行为不服，遂向法院提起行政诉讼。一审法院认为，就霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上建（构）筑物的拆除，高明区政府同意由杨和镇政府组织实施，杨和镇政府对此作出了《行政强制执行决定书》并在拆除之前通知霍汉任搬清涉案建筑物内的物品，并委托了公证机构进行了拍照、录像，综合上述证据以及一系列的行政行为，可以认定对霍汉任建设的建筑物的拆除由杨和镇政府实施，杨和镇政府对此亦予以确认。霍汉任主张高明区城管局参与了强制执行行为，但其提供的证据并不足以证明高明区城管局实施了强拆，霍汉任以高明区城管局作为被告属于被告不适格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应驳回霍汉任对高明区城管局的起诉。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”杨和镇政府经高明区政府批复同意对霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建（构）筑物进行拆除，故杨和镇政府作出《行政强制执行决定书》并对案涉建筑物实施强制拆除具有职权依据，法院予以确认。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，只有在经过行政复议或者行政诉讼期限，霍汉任不起诉，或者复议、起诉被驳回的情况下，霍汉任经公告限期拆除仍不拆除时，拆除机关才能依法实施强制拆除。高明区城管局于2020年4月8日对霍汉任作出《限期拆除决定书》，而杨和镇政府实施强制拆除的时间为2020年4月17日，尚未经过《限期拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限，故杨和镇政府作出的强制拆除行为违反法定程序，因该行政行为已经实施且不具有可撤销内容，故法院确认违法。霍汉任要求确认杨和镇政府对其位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。在此需要指出的是，关于杨和镇政府对《行政强制执行决定书》的送达问题。根据案件的证据材料显示，杨和镇政府作出《行政强制执行决定书》后并没有直接向霍汉任送达，而是径直张贴在位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建（构）筑物墙壁上，该送达方式明显不符合送达的相关规定，杨和镇政府对《行政强制执行决定书》的送达方式重大违法，对此应予以撤销，但因该行政行为已经被实施，不具有被撤销的内容，如上所述，法院确认杨和镇政府对位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上建筑物的强制拆除行为违法。至于霍汉任提出的赔偿问题，霍汉任主张杨和镇政府应对其建筑物进行赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，行政机关因为行为违法导致相对人合法财产损失的应当承担赔偿责任。根据高明区城管局作出的《限期拆除决定书》，霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的建（构）筑物属于未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划影响的违法建筑物，故该建筑物不属于上述规定中的合法财产，因此，霍汉任要求杨和镇政府对案涉建筑进行赔偿的主张缺乏理据，法院不予支持。综上，霍汉任以高明区城管局为被告提起诉讼属于被告不适格，应裁定驳回其对高明区城管局的起诉。杨和镇政府对霍汉任建设的违法建筑物实施强制拆除违反法定程序，鉴于拆除行为已经实施且不具有可撤销内容，法院对此确认违法。霍汉任要求确认杨和镇政府对位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上建筑物的强制拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。霍汉任要求赔偿的诉讼请求缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决:一、驳回霍汉任对高明区城管局的起诉；二、确认杨和镇政府对霍汉任位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上的违法建筑物实施的强制拆除行为违法；三、驳回霍汉任的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杨和镇政府负担。上诉人霍汉任上诉称，一、高明区城管局是本案行政强制行为的实施主体之一，一审法院应当认定涉案行政行为违法。高明区城管局先后对霍汉任作出多份文书，且在实施拆除行为前由高明区城管局的工作人员告知果园各业主会对果园的建筑物进行强制拆除。据果园多位业主声称，在强制拆除过程中，高明区城管局的工作人员均在场，进行指导工作。由杨和镇政府提供的公证书，申请人为佛山市自然资源局，该公证书仅对上诉人的房屋情况及公证的工作人员进行记录，未对强制拆除的现场进行记录，未能证明高明区城管局未参与涉案的强拆工作。二、被上诉人杨和镇政府在复议和起诉期限内将涉案建筑强制拆除的行为违法。上诉人于2020年4月17日收到《行政强制执行决定书》，当日房子就被强制拆除。被上诉人剥夺了上诉人申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径，因此强制拆除行为违法。三、杨和镇政府强拆时并无实施本案强制拆除行为的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对违法建设实施强制拆除的单位是人民法院，被上诉人不具备实施强制拆除行为的职权。四、涉案《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》《行政强制执行决定书》未向上诉人合法送达。被上诉人将上述文书张贴在墙上，并未向上诉人送达。五、霍汉任的房屋所在项目龙山私家果园是高明区政府经济改革项目，霍汉任房屋被拆是政府经济改革失败纠偏，其应当赔偿由此给霍汉任造成的巨大经济损失。霍汉任的房屋虽然无办理用地、规划、施工等许可，但房屋的建设是在政府的主导、指导、鼓励下进行的，且政府部门承诺会给霍汉任办理合法建筑所具备的手续。政府对霍汉任房屋的建设和强拆存在过错，请法院重点审查识别本案所涉房屋跟一般无证房屋的区别，特别是要识别本案房屋建设的背景、原因，根据实事求是的原则，区别对待，判决被上诉人承担赔偿责任。且被上诉人违法强拆具有明显过错，应当承担赔偿责任，包括但不限于赔偿霍汉任因违法拆除行为导致的财产损失、建筑原料成本费等。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初701号行政判决；2.确认被上诉人对霍汉任位于佛山市高明区××××××××××××××××××块上建筑的强制拆除行为违法；3.判令被上诉人赔偿霍汉任经济损失1407185元；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高明区城管局辩称，一、高明区城管局不是强制拆除的实施部门。高明区政府作出批复责成杨和镇政府实施强制拆除。《行政强制执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除霍汉任房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明区城管局需要拍照存档用于结案，即使该局工作人员在场也不是实施强制拆除行为。二、高明区城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，属于没有取得合法建设工程规划许可证的非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。四、霍汉任的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。霍汉任明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回霍汉任的全部诉讼请求。被上诉人杨和镇政府辩称，一、高明区城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。高明区城管局作出的限期拆除决定与杨和镇政府实施的强制拆除行为是两个独立的具体行政行为，不能混为一谈。本案系杨和镇政府作出行政强制执行决定及通过招投标委托广东沧江建设有限公司具体实施强制拆除。高明区城管局未参与强制拆除，霍汉任也没有任何证据证明其参与实施强制拆除。经法院释明后，霍汉任拒绝变更不适格的被告，一审法院依法裁定驳回对高明区城管局的起诉，适用法律正确。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非霍汉任的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。1.杨和镇政府的强制拆除行为虽然因程序瑕疵被一审判决确认违法，但该程序违法并未造成霍汉任的合法财产受损，一审驳回霍汉任的赔偿请求事实认定清楚、适用法律正确。2.案涉土地为果园用地，未依法办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设，属于违法占用土地的行为。同时，案涉建（构）筑物没有取得建设工程规划许可证，已被佛山市自然资源局认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。故案涉建（构）筑物并非合法财产，不存在国家赔偿的前提条件。3.违法建（构）筑物所使用的建筑材料与违法建筑已经混同，无论是霍汉任自行拆除还是杨和镇政府拆除，都不可能做到建筑材料完好无损。故建筑材料受损不可归责于杨和镇政府的职权行为，二者没有法律上的因果关系。同时，拆后的建筑材料没有价值，杨和镇政府无需赔偿建筑垃圾。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。霍汉任上诉主张杨和镇政府与高明区城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明区城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明区城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府在一审庭审中则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明区城管局未参与强制拆除。结合高明区政府发文责令杨和镇政府依法对霍汉任等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对霍汉任作出《行政强制执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。霍汉任主张高明区城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明区城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，霍汉任亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。因此，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明区城管局，本案高明区城管局不是本案适格被告，一审法院驳回霍汉任对高明区城管局的起诉正确。关于送达的合法性问题。上诉人主张杨和镇政府未向上诉人送达《行政强制执行决定书》，程序违法，应予撤销该决定书。如一审法院所认定，杨和镇政府未向霍汉任直接送达《行政强制执行决定书》，而是将该决定书张贴在案涉建筑物门口，明显不符合送达的相关法律规定，应予以撤销，但鉴于强制拆除行为已实施完毕，不具有可被撤销的内容，故一审判决确认杨和镇政府对位于佛山市高明区×××××××××××××××××块上建筑物的强制拆除行为违法，并无不当。至于上诉人提出关于高明区城管送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》违法的上诉意见，涉及的是高明区城管局作出案涉责令限期拆除决定的合法性审查问题，与本案诉讼标的强制拆除行为系两个不同的法律关系，故上诉人的上述主张超出本案的审查范围，本院在此不予评判。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，高明区城管局于2020年4月8日作出《限期拆除决定书》，于同月10日作出《履行行政决定催告书》《公告》，高明区政府于同月12日作出文件责成杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，同月16日杨和镇政府作出《行政强制执行决定书》，同月17日案涉地块上***号房屋被强制拆除。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时，《限期拆除决定书》的行政复议或者行政诉讼期限尚未届满，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。此外，上诉人还主张杨和镇政府无权实施强制拆除行为，应由人民法院实施强拆。但《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条又规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”结合佛山市高明区人民政府办公室作出的编号为20200358的文件可知，高明区政府同意由杨和镇政府对相关违法建设采取强制拆除。即杨和镇政府具有对案涉违法建设实施强制拆除的职权。上诉人的该项主张于法无据，本院不予支持。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，高明区城管局于2020年4月8日作出《限期拆除决定书》，认为霍汉任在龙山果园***号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令霍汉任于2020年1月22日前自行整改。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。拆除该违法建（构）筑物的行为并未损害霍汉任的合法权益，因此杨和镇政府对拆除该违法建（构）筑物的行为无需承担国家赔偿责任。另外，据佛山市高明公证处出具的（2020）粤佛高明第721号《公证书》及所附光盘反映，佛山市自然资源局工作人员于2020年4月17日上午对案涉地块的建（构）筑物拍照、录像时，案涉建筑物内财物已被搬离，并无其他有实用价值的财产。同时，霍汉任在一审庭审时确认杨和镇政府实施强拆时其在现场，房屋被强拆后废弃建筑材料遗留在现场，霍汉任亦对此情况知悉，行政机关亦预留了一定时间待其自行处理，但霍汉任未及时处理或另行保管，导致强拆后的残余建筑材料被处理，霍汉任应对此承担相应的法律后果。因此，被诉强制拆除行为未对霍汉任的合法财产造成损失，没有损害霍汉任的合法权益，杨和镇政府对被诉强制拆除行为无需承担赔偿责任。霍汉任上诉还称案涉建筑物所在杨梅果园项目系政府合法招商项目，得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》第四条明确：“上述土地限作农业用地。如需改作他用，必须依法办理报批，重新调整土地出让金及有关税费。”故不能以杨梅果园项目合法倒推杨梅果园之内建筑物的建设合法。本院对霍汉任的此项上诉意见不予支持。综上所述，高明区城管局并非本案适格被告，一审法院驳回霍汉任对高明区城管局的起诉正确。杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为没有损害霍汉任的合法权益，杨和镇政府无需承担国家赔偿责任。一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人霍汉任负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年二月十八日法官助理  张 靖书 记 员  黄 妍