广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂06行终5号 上诉人（原审原告）陈德峰，男，1962年6月4日出生，汉族，住防城港市港口区。 上诉人（原审原告）陈作俞，男，2002年8月9日出生，汉族，住防城港市港口区。 法定代理人陈德峰，系陈作俞的父亲。 上诉人（原审原告）陈作星，男，2001年4月5日出生，汉族，住防城港市港口区。 被上诉人（原审被告）防城港市港口区土地征收储备中心，住所地防城港市港口区渔洲坪街道。 法定代理人甘文堂，主任。 原审被告防城港市港口区自然资源局，住所地防城港市港口区渔洲坪建政路58号。 法定代表人黄兴杰，局长。 原审第三人黄春连，女，1970年4月6日出生，壮族，住防城港市港口区，系陈德峰的妻子，陈作俞、陈作量的母亲。 上诉人陈德峰、陈作俞、陈作量因要求变更房屋拆迁补偿安置协议一案，不服 2 防城港市防城区人民法院(2020)桂0603行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2011年，防城港市人民政府发布（2011）第4号征收土地公告，对防城港市2010年第三十五批次城市建设用地的征地补偿安置方案进行公告，2016年2月，征迁工作开始。此后，被征地的户主向港口区储备中心提交相关的户籍资料证明，经所在生产组进行核实，并由生产组制作安置人口清册作为合同附件。2017年10月24日，根据黄春连（户主）提供的户籍资料和防城港市人民政府防政发的〔2016〕3号《防城港市人民政府关于印发的通知》的规定，防城港市港口区征地拆迁办公室与黄春连签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，作为合同附件的“人口清册表”载明安置成员是黄春连、陈柏树、陈夏萍。2018年8月份，黄春连代表本户领取了房屋拆迁补偿金1134934.07元，同时接受了永久居住安置，在冲孔安置区三期安置点选定了75平方米（三人份）的宅基地，并于2019年12月提交开工申请建造房屋。自安置协议签订后，陈德峰不间断地到有关部门反映情况，要求把陈德峰、陈作俞、陈作星3人列入安置对象但未如愿。2019年6月，陈德峰通过市长信箱投递信访材料，2019年12月3日，陈德峰在网上查看到港口区自然资源局就陈德峰的申请对港口区人民政府作出答复的内容，该答复主要意见是“中心片区统征统迁项目于2016年2月开展征迁工作，陈德峰在项目征迁范围内冲孔村下二组没有承包地，没有享受本村集体经济效益，两个小孩即陈作星、陈作俞户口于2016年12月30日从浦北县迁入冲孔下二组，属于开展项目征迁后迁入。按征地政策，陈德峰、陈作星、陈作俞不属于安置人口，不纳入安置。该户按原生效的《房屋搬迁补偿安置协议书》约定的内容进行补偿安置”。陈德峰遂于2019年12月20日提起本案诉讼。 3 另查明,黄春连是广西防城港市港口区公车镇冲孔村下二组世居村民。1994年11月5日，陈德峰与黄春连登记结婚，陈德峰入赘到黄春连所在的冲孔村下二组落户，婚后，黄春连于1994年生育女儿陈夏萍，之后又分别于1999年、2001年、2002年生育儿子陈柏树、陈作星、陈作俞。其中陈作星、陈作俞出生后户口登记在陈德峰的原籍广西浦北县，在2016年12月30日（2016年2月开展征迁工作之后）才因投靠父母而迁入冲孔村下二组。陈德峰与黄春连自1994年登记结婚后不久，陈德峰的户口即迁入冲孔下二组，但由于当时公安机关对公民户籍的记录只是手写，未生成电子档案，现在能确定的是陈德峰于2003年6月9日起就作为户主落户冲孔下二组。黄春连所在的集体即冲孔下二组在1982年实行农村家庭联产承包责任制，黄春连作为家庭成员与父母及其他兄弟姐妹共同承包本集体经济组织的土地，陈德峰自从落户冲孔下二组后，未曾分配有集体的承包地。而陈作星、陈作俞二人则在浦北县安石镇南江村新屋地组和冲孔下二组均没有承包集体土地。 再查明，港口区储备中心的前身是港口区征地拆迁办公室，该机构于2007年8月份成立，其主要职能是负责辖区土地征用相关工作（包含签订相关补偿安置合同）；港口区自然资源局的前身是防城港市国土资源局港口区分局，按照行政机构改革三定（定机构、定职能、定编制）方案，港口区自然资源局并不具有签订安置补偿协议和委托相关机构签订安置补偿协议的法定职责，本案中，港口区自然资源局也不是案涉行政合同的当事人。 原审认为，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，因此，本案三原告作为利害关系人要求变更行政协议内容，属于行政 4 诉讼受案范围；防城港市港口区机构编制委员会关于设立港口区征地拆迁办公室的通知（港区编发〔2007〕23号）规定，港口区征地拆迁办公室的主要职责：负责区本级土地征用相关工作。《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防城港市人民政府防政发〔2016〕3号）第三条第五款规定“城区人民政府征地拆迁部门是其辖区内集体土地征收的实施单位”，第十一条第一款规定“权利人对补偿安置方案没有异议，城区征地机构应当与权利人签订征地拆迁补偿安置协议”，可见，与被征地拆迁对象签订补偿安置协议是港口区储备中心的法定职能。而按照“三定”方案，港口区自然资源局并不具有签订安置补偿协议和委托相关机构签订安置补偿协议的法定职责，同时也不是案涉行政合同的当事人，故港口区自然资源局于本案中不属于适格被告。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条对诉讼时效作出规定，一般情况下相对人提起诉讼应在知道或应当知道行政行为作出之日起六个月内，长期诉讼时效的规定则是因不动产提起的不超过二十年，其他案件不超过五年，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时未告知相对人起诉期限的，起诉的期限从知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起不得超过一年。但本案涉及的是行政协议，行政协议是一种特殊的行政行为，不存在增加或减损相对人权益的情形，只要双方达成合意即可签订，行政机关无需告知相对人起诉权利或期限，况且本案原告仅是利害关系人，不是合同当事人，也不在告知之列，不能简单地适用有关法律关于六个月短期诉讼时效和知晓行政行为内容一年时效的规定。我国行政诉讼法及其司法解释对于行政协议诉讼的起诉期限没有明确规定，应当宽松把握，适用信赖保护原则，确保相对人的诉权，只有行政机关没有按照协议履行义务才应严格按照六个月确定起诉期间。本案原告从签订协议后就不间断地向所在生产组、征地办、区政府、信访局等相关部门提出维权主张，最后在被告就市长信箱作出答复后提起诉讼，其维权期间应 5 当扣除，本案不应视为超过诉讼时效。3.行政协议是一种特殊的行政行为，属于双方行政行为，与民事合同具有法理上的共通性，只要行政协议约定的条款是双方的真实意思表示，协议内容具备公平性且不违反法律法规强制性规定，即应认定合同合法有效，因此，应确认港口区储备中心与黄春连签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》合法有效。4.黄春连签订了安置补偿协议不应成为人民法院判决变更协议内容的障碍，但变更的前提必须是原告符合安置条件。《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防城港市人民政府防政发〔2016〕3号）第二十八条规定“安置人口以征地（预）公告发布之日前，在征地范围内有承包土地且有房屋及其他建（构）筑物被拆迁的本生产组农村集体经济组织成员为准（含已成年未分户的子女、未成年子女）。征地（预）公告发布后至永久公寓房或宅基地交付之日止，经审核符合安置条件的婚嫁配偶及新出生的子女可纳入安置人口。”。防城港市人民政府征收土地公告（〔2011〕第4号）第六条规定：“被征地土地四至范围内农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人，请在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他证明材料到指定的地点办理征地补偿登记……”，第七条规定：“农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人无正当理由逾期不办理征地补偿登记的，补偿内容以市国土资源局的调查结果为准”。征收土地公告规定的登记期限是2011年3月4日至2011年3月11日，在上述登记期限内，原告并未到指定地点办理征地补偿登记，为此港口区储备中心遂根据自行调查的结果核定人员后签署了协议。行政协议的签订没有具体的程序要求，港口区储备中心根据被征地的户主提交的户籍资料证明，交由户主所在生产组进行核实，把经核实的安置人口清册作为合同附件，港口区储备中心的签约行为程序合法。陈德峰虽然早已落户冲孔下二组，但在征地公告发布之前并未承包有集体土地，因此不符合安置条件。陈作星、陈作俞在征迁项目开展后的2016年12月30日从浦北县迁入冲孔下二组，存在为了获得安置补偿而蓄意迁移户口之嫌，亦不符合安置 6 条件。综上所述，陈德峰、陈作星、陈作俞三人均不符合《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防城港市人民政府防政发〔2016〕3号）规定的安置条件，其主张将行政协议确定的安置人口3人变更为6人并对协议其他条款作相应变更的理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈德峰、陈作星、陈作俞的诉讼请求。本案诉讼费100元，由陈德峰、陈作星、陈作俞负担。 上诉人陈德峰、陈作星、陈作俞上诉称，请求：1、撤销防城港市防城区人民法院(2020)桂0603行初24号行政判决；2、将被上诉人与原审第三人于2017年10月24日签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》第一条“乙方安置人口3人”变更为“乙方安置人口为6人”，即将上诉人增加为安置人口并对协议的其他条款作相应变更；3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人负担。上诉理由如下：原审判决称：“第三人黄春连签订了安置补偿协议不应成为人民法院判决变更协议内容的障碍，但变更的前提必须是原告符合安置条件”。防城港市人民政府征地公告(〔2011〕第4号)第六条规定:“被征地土地四至范围内农村集体经济组织，农村村民或者其他权人，请在本公告规定的期限内，持土地权属证书或考其他证明材料到指定的地点办理征地补偿登记……”，第七条规定：“农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人无正当理由逾期不办理征地补偿登记的，补充内容以市国土资源局的调查结果为准。“……为此被告港口区储备中心遂根据自行调查的结果核定人员后签署了协议”。“原告陈德峰虽然早已落户冲孔下二组，但在征地公告发布之前并未承包有集体土地，因此不符合安置条件。原告陈作星、陈作俞在征迁项目开展后的2016年12月30日从浦北县迁入冲孔下二组，存在为了获得安置补偿蓄意迁移户口之嫌厂亦不符合安置条件。综合上述，原告三人均不符合《防城港市城区桌味土地征收拆迁补偿及安 7 置办法》（防城港市人民政府防政发〔2016〕3号）规定的安置条件......”。上诉人认为：1、被上诉人没有按照《征收土地公告办法》规定将〔2011〕第4号征收土地公告征地补偿安置方案进行公告。2、第三人已根据所在集体经济组织通知持包括上诉人在内的相关材料办理征地补偿登记。3、根据《农村土地承包法》及相关规定，上诉人陈德峰在冲孔村下二组承包有集体土地。4、上诉人陈作星、陈作俞系上诉人陈德峰和原审第三人黄春连婚生儿子，将户口从祖父处迁回合法合理合情，并没有为了获得安置补偿而蓄意迁移，且被上诉人未依法张贴过征地公告，与原审第三人签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》是2017年10月24日。5、上诉人于一审庭审结束后从所在的冲孔社区居民委员会处2020年8月13日《冲孔社区（下二组）村集体经济组织成员调查情况公示》中显示，上诉人三人均系冲孔村（社区）下二组集体经济组织成员，依法属于安置人口，同时已将该证明提交一审法院。6、一审判决依据《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》（防城港市人民政府防政发〔2016〕3号）没有法律依据，且该《办法》的部分内容与法律相抵触。综上，原审判决认定事实部分错误，适用法律错误，判决错误，恳请二审法院依法纠正，作出公正判决。 被上诉人防城港市港口区土地征收储备中心未作答辩。 原审被告防城港市港口区自然资源局未提交诉讼意见。 二审审理过程中，各方当事人均未提供新的证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，其一，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等相关规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责农村集体土地征收与补偿的法定主体。考虑农村集体土地征收 8 与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，市、县人民政府可以规范性文件等方式，明确征地拆迁机构等主体与被征收人签订安置补偿协议，但不能认为此类主体因此即成为补偿安置的法定义务主体，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条第三款的规定，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。本案中，基于合同相对性原则，原审法院将港口区储备中心（原港口区征地拆迁办公室）列为适格被告正确，但港口区人民政府以及港口区自然资源局是补偿安置的法定义务主体，应为共同被告，上诉人以及原审法院错列、漏列被告，本院应予纠正。其二，根据《中华人民共和国户口登记条例》第十九条规定，公民因结婚、分户等事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。从该规定的精神和我国户口变更实际情况看，户口变更登记仅仅是户籍管理层面的措施，并未涉及补偿安置问题。根据原《中华人民共和国土地管理办法》第四十七条和新《中华人民共和国土地管理办法》第四十八条的规定，补偿安置的基础是征收土地，其中房屋安置有一定的宅基地（或宅基地资格）置换性质。本案中，港口区征地拆迁办公室与黄春连签订涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》，安置分配给黄春连、陈柏树、陈夏萍，实质是集体土地使用权系包含陈德峰、陈作星、陈作俞在内的家庭共有，而非黄春连、陈柏树、陈夏萍独占，且陈德峰、陈作星、陈作俞未能证明其在新户口地独立享有宅基地（或宅基地资格），故征收部门未对陈德峰、陈作星、陈作俞另外独立安置并无不当。 综上，上诉人陈德峰、陈作星、陈作俞以及原审法院错列、漏列被告，本应依法裁定驳回起诉，但主要是原审法院适用法律错误或者未经释明所致，且原审被告没有上诉，为避免诉累，故不应再作出对上诉人更为不利的裁判。而在实体处理上，陈德峰、陈作星、陈作俞的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国 9 行政诉讼法》第八十九条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈德峰、陈作星、陈作俞负担。 本判决为终审判决。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二一年二月二十六日 书记员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 10 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。