云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终755号上诉人（一审被告）禄丰县人民政府。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇北辰街82号。法定代表人杨继周，县长。出庭负责人段元生，副县长。委托代理人于琨，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈智兴，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）昆明观众传媒有限公司。住所地：云南省昆明国际会展中心10-109、110、111号房。法定代表人王艺翔，监事。委托代理人姚朝庄，云南博凡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人倪宗菊，云南博凡律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县交通运输局。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县金山镇新禧大街北段。法定代表人张杰，局长。委托代理人刘鑫，副局长。代理权限：特别授权代理。委托代理人农琳，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县土官镇人民政府。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县土官镇土官街1号。法定代表人晁彬，镇长。委托代理人周俊生，副镇长。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县恐龙山镇人民政府。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县恐龙山镇川街村委会。法定代表人尹鹏，镇长。委托代理人王春华，副镇长。代理权限：特别授权代理。第三人禄丰县彩云镇人民政府。住所地：云南省楚雄彝族自治州禄丰县彩云镇彩云街。法定代表人晁才，镇长。委托代理人朱春祥，副镇长。代理权限：特别授权代理。上诉人禄丰县人民政府(以下简称县政府）因昆明观众传媒有限公司(以下简称观众传媒公司）诉其强制拆除设施一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院于2020年10月19日作出的（2020）云23行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人县政府的出庭负责人段元生及委托代理人于琨，被上诉人观众传媒公司的委托代理人姚朝庄、倪宗菊，第三人禄丰县交通运输局（以下简称县交通局）的法定代表人张杰及委托代理人刘鑫、农琳，第三人禄丰县土官镇人民政府（以下简称土官镇政府）的委托代理人周俊生，第三人禄丰县恐龙山镇人民政府（以下简称恐龙山镇政府）的委托代理人王春华，第三人禄丰县彩云镇人民政府（以下简称彩云镇政府）的委托代理人朱春祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2009年12月1日，楚雄公路路政管理支队作出《关于在320线K2852+840米处等路段设置单立柱广告牌的批复》（楚路政〔2009〕77号)，同意观众传媒公司在国道320线K2852+840米公路右侧和K2852+900米公路左侧设置两面体单立柱广告牌各一棵，并要求与相应的路政管理机构签订协议，办理相关手续。今后若因公路建设或者管理需要拆除广告牌，观众传媒公司在路政管理机构规定的期限内无偿、无条件自行拆除。同年12月29日，禄丰公路路政管理大队（甲方）与观众传媒公司（乙方）签订关于在320线K2852+840米、900米处公路控制区设置单立柱广告牌的协议，主要内容为：在320线K2852+840米和K2852+900米处各设置一棵广告牌，起止时间是从2010年3月15日至2019年3月14日，每年应交费7884.00元。……。如到期不拆除由甲方负责强行处理，强行处理所发生的一切经济损失仍由乙方负责。甲乙双方所订年限期满后，乙方仍需要使用的，可再向甲方申请延期……。未满协议期限但因公路建设及国家其他建设需要，甲方有权立即终止该占用协议，甲方对乙方不负任何经济责任。2010年8月16日，中共楚雄州委宣传部作出《关于观众传媒公司建设单立柱广告牌的批复》（楚外宣发〔2010〕6号），同意观众传媒公司在楚雄州禄丰县至南华县城镇规划区外沿昆楚大高速公路沿线33米外范围内建设单立柱广告牌30棵，期限8年，从投入使用之日起算。……。单立柱广告牌在使用过程中，如遇政府规划、公共基础设施建设等需占用单立柱广告牌位置时，观众传媒公司必须无条件换位设置，所产生的一切费用由观众传媒公司承担，并按相关规定补办相关手续。同日，中共楚雄州委外宣办与楚雄州人民政府新闻办（甲方）和观众传媒公司（乙方）签订合作协议，主要内容为：乙方在楚雄境内建设的单立柱中由甲方任意挑选3棵，具体位置待建设好后决定，每棵单立柱由甲方支付10万元。甲方负责根据相关法律法规对单立柱合法手续的审批。……。2011年12月15日，双方签订单立柱广告牌移交协议，乙方将建设好的单立柱分别位于昆楚高速上行线K94+300米、下行线K108+300米及楚大高速下行线K16+100米共3棵，自2011年12月12日起产权、使用权、所有权由乙方全部移交给甲方所有。2018年8月9日，中共楚雄州委宣传部作出《关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复》（楚宣复〔2018〕8号)，同意观众传媒公司在楚雄州禄丰县至南华县城镇规划区外沿昆楚大高速公路沿线33米外范围内已建成单立柱广告牌30棵，延长期限8年，从2018年8月9日起算。2019年4月4日，云南省人民政府办公厅下发《关于成立云南省昆明至丽江、昆明至西双版纳、昆明的通知》（云政办函〔2019〕62号）并成立领导小组，领导小组下设综合工作组、路权内工作组、昆明长水机场高速公路工作组。明确各工作组职责分工，其中综合工作组要督促沿线地区政府组织实施上述2条高速公路产权范围外的绿化美化工作，并在完工后组织验收；路权工作组要负责对上述高速公路产权范围内环境综合整治工作制定细化方案，督促2条高速公路产权有关单位组织实施产权范围内的绿化美化工作。同年9月18日，楚雄州人民政府下发《关于昆明至丽江高速公路楚雄域环境绿化美化的实施意见》（楚政发〔2019〕18号），明确路域环境整治的范围：清理规范沿线广告牌，规整各类管线；……。10月31日，楚雄州人民政府办公室下发《关于印发昆明至丽江高速公路（楚雄段）路域环境整治行动方案的通知》（楚政办函〔2019〕47号），12月6日，县政府发出《关于对昆明至丽江两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》，整治范围：昆明至丽江两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内，未经批准，违反城乡规划、土地管理、公路管理、广告设置等法律法规擅自建设的违法建筑及违法广告牌等；整治时间：自公告发布之日起至2019年12月31日；整治要求：对上述公路范围内已建成的或在建的违法建筑及广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日15日内自行拆除。逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑处置部门根据相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除。2020年3月10日，县政府发布《关于对昆明至丽江两侧广告牌进行专项整治通告》，整治时间：自通告发布之日起至2020年3月20日；整治范围：昆明至丽江两侧广告牌；整治要求：对昆明至丽江两侧广告牌相关产权人或建设方应在本通告之日起5日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级相关部门强制拆除。同年3月12日，观众传媒公司向县政府和县交通局提出关于近期通知强行拆除其公司广告牌的回复，认为其公司在昆楚高速公路沿线禄丰境内设置的广告牌是取得宣传部根据相关法律法规合法审批后设置，并非违法广告牌，不属于拆除范围，因此对县政府及广告牌所属村委会通知计划对其公司广告牌进行强行拆除有异议。同年3月18日起至4月12日止，在县政府组织下，在禄丰县境内属于观众传媒公司的16棵单立柱广告牌被拆除。另查明，楚雄州昆明至丽江高速公路楚雄路段路域环境绿化美化领导小组高速公路工作组发出《关于尽快完成昆明至丽江域环境整治工作的通知》，要求各县市人民政府要加快推进高速公路路域环境整治工作，2020年3月20日前完成全部广告牌的整治工作。2020年4月30日，云南省人民政府办公厅下发《关于印发云南省公路铁路沿线广告类设施清理整治专项行动方案的通知》（云政办函〔2020〕43号），明确未经依法审批许可的，许可期限到期和逾期的或经依法审批许可但擅自变更内容的、变更审批用途的广告类设施、宣传标语一律依法依规拆除。一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政强制执行决定应当以书面形式作出。第三十八条规定，催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，县政府对案涉单立柱广告牌实施强制拆除前，没有按公告要求作出行政决定，也未按上述规定向观众传媒公司履行催告义务、作出书面催告书并送达观众传媒公司，虽然随后作出通告，观众传媒公司对此提出异议，但县政府未对其异议作出处理，故县政府对案涉单立柱广告牌实施的拆除行为程序违法。第三人县交通局、土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府不是案涉广告牌拆除行为的主体，不应当对案涉单立柱广告牌实施的拆除行为承担法律责任。因在诉讼中观众传媒公司已对赔偿请求撤回起诉，一审法院不再对赔偿问题进行审理。综上，观众传媒公司的起诉理由成立，请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：确认禄丰县人民政府对案涉16棵单立柱广告牌的拆除行为违法。案件受理费50元，由禄丰县人民政府负担。县政府上诉称，一、其作为下级人民政府，根据宪法、行政法、党章等规定都要服从上级政府作出的政策决定及行政命令,其执行上级的行政命令，系合法行政。二、观众传媒公司所有的广告牌已由一审法院查明，因系未经依法审批许可、未按有关规定履行审批许可手续的违法违规广告类设施。其根据云南省交通厅的文件要求及指示，于2019年12月6日作出《禄丰县人民政府关于对昆明至丽江两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》，依法向广告设施的相关产权人进行拆除催告，要求15日内自行整改拆除违法违规的广告类设施，并在2019年12月31日前完成整治拆除工作。在上述整改拆除的行政决定下发施行后，观众传媒公司一直未进行整改和拆除工作，其于2020年3月10日作出《禄丰县人民政府关于对昆明至丽江两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的通告》，再次向广告设施的相关产权人作出了限期拆除的催告，要求5日内完成拆除工作，逾期未自行拆除的将由公路沿线乡镇人民政府及县级相关部门强制拆除。鉴于观众传媒公司经多次催告后依旧未能完成整改拆除工作，其才依法强制拆除了观众传媒公司的违法违规广告类设施。其作出行政决定时系按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条所规定的行政强制执行程序进行，并没有违法违规及损害公众利益的行为，系依法行政。三、本案拆除工程系影响高速公路安全的道路整治工程，工程本身具有其紧迫性和特殊性。因此，其行政强拆行为并不具有严重的程序违法性和效力违法性，应当认为是有效合法的行政行为。一审判决没有考虑到客观情况的特殊性及公共安全的紧迫性，有违裁判的正当性，欠缺裁判的合理性，也极大程度地影响行政机关为保障道路交通安全所必要的行政行为。综上，其根据省政府及省交通厅、州政府行政决定、命令及相关文件要求，根据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，在履行了相应公告、催告程序后，对观众传媒公司在省政府、省交通厅规定的期限内未拆除的违法广告牌设施予以强制拆除的行政行为符合法律规定。一审认定事实不清，请求撤销一审判决，驳回观众传媒公司全部诉讼请求。观众传媒公司答辩称，其建设的单立柱广告牌系经国家公权力机关楚雄州委宣传部审批许可，系合法建筑。县政府对单立柱广告牌强行拆除，没有按照法律规定履行相应的行政程序，程序严重违法。一审判决认定事实基本清楚，适用法律略有不当，但判决结果正确。请求法院驳回上诉，维持一审判决。第三人县交通局陈述意见称，一审判决已经确认其不是本案涉案广告牌拆除行为的主体，不应当承担相应责任，一审法院认定正确。关于县政府是否依法行政的问题，同意县政府的上诉意见。第三人土官镇政府、恐龙山镇政府、彩云镇政府陈述意见称，其意见与县交通局的意见相同。各方当事人所提交证据均由一审法院移送本院，一审法院对证据的审核认定正确。本院经审理查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为系针对被上诉人观众传媒公司实施的强制拆除行为，而在案证据证明上诉人县政府组织实施了本案被诉强制拆除行为，系作出本案被诉行政行为的行政机关，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照相关规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，虽然县政府先后发布了《关于对昆明至丽江两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》《关于对昆明至丽江两侧广告牌进行专项整治通告》，但并未按照法定程序作出确认案涉广告牌为违法设施的行政处罚或行政决定，未书面催告观众传媒公司履行义务。县政府强制拆除观众传媒公司设置的案涉广告牌之前，未作出强制执行决定，未进行限期其自行拆除的公告。观众传媒公司针对县政府发布的通告提出异议，县政府未对其异议作出处理，也未等待观众传媒公司申请行政复议或提起行政诉讼。因此，县政府对案涉广告牌实施的强制拆除行为违反法定程序，一审判决确认上诉人县政府对案涉广告牌的拆除行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人县政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人禄丰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜瑞芳审判员  赵 霁审判员  张 导二〇二一年二月十八日书记员  林珊珊