河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2021)豫03行终35号上诉人（一审原告）杜平超，男，汉族，1968年2月23日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。一般授权。被上诉人(一审被告)洛阳市自然资源和规划局，住所地洛阳市西工区凯旋东路26号，统一社会信用代码11410300MB1645716K。法定代表人李松涛，该局局长。应诉负责人葛干杰，该局调研员。诉讼代理人许江洪，该局工作人员。一般代理。委托诉讼代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。一般代理。一审第三人洛阳市土地储备整理中心，住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路26号，统一社会信用代码：12410300729591810T。法定代表人王跃欣，该中心主任。委托诉讼代理人马献斌,该局工作人员。一般代理。委托诉讼代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。一般代理。上诉人杜平超诉被上诉人洛阳市自然资源和规划局、一审第三人洛阳市土地储备整理中心撤销国有建设用地使用权证登记一案，不服河南省洛阳市洛龙区人民法院(2020)豫0311行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜平超及其委托代理人朱艳姝,被上诉人洛阳市自然资源和规划局的应诉负责人葛干杰及委托代理人许江洪、高晓军，一审第三人洛阳市土地储备整理中心的委托诉讼代理人马献斌、高晓军到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告杜平超系洛阳市洛龙区龙门镇杜村村民，1992年5月18日，原洛阳市郊区土地管理局为刘芝云（已故）在杜村使用的宅院进行集体土地使用权登记，并颁发集体土地使用权证，登记用途为住宅。2009年，该村集体土地被国务院批准同意实施转用并征收。2010年12月14日，原洛阳市洛龙区国土资源局与洛阳市洛龙区龙门镇杜村村委会签订洛阳南站地区三期开发建设项目用地统一征地补偿协议，对征地补偿标准、地面附属物补偿标准、返还土地、付款办法等进行了约定。2012年洛阳市地产有限公司（下称市地产公司）向原洛阳市国土资源局（下称原市国土资源局）提出《关于办理洛阳龙门站周边地区国有土地使用权证的请示》，原洛阳市国土资源局向洛阳市人民政府递交洛国土资文（2012）67号《关于向洛阳市地产有限公司划拨国有建设用地使用权方案的请示》。2012年4月6日，洛阳市人民政府作出洛政土（2012）61号《关于洛阳市地产有限公司国有建设用地使用权方案的批复》，同意将新区南站地区老洛宜铁路以南区域23宗948413.71平方米（合1422.618亩，四至及面积以实测为准）国有建设用地划拨给洛阳市地产有限公司，作为政府储备用地。2012年4月28日，原洛阳市国土资源局作出洛国土资（2012）119号《关于洛阳市地产有限公司划拨国有建设用地使用权的批复》，同意将新区南站地区老洛宜铁路以南区域23宗948413.71平方米（合1422.618亩）国有建设用地划拨给洛阳市地产有限公司，作为政府储备用地。原洛阳市国土资源局依据洛政土（2012）61号、洛国土资（2012）119号文件，将坐落于新区长安街以东、长乐路以南、厚载门街以西、腾飞路以北，面积53807.0平方米的土地划拨登记在市地产公司名下。2012年6月18日，该公司取得编号为洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》。2014年12月14日，洛阳市地产公司向洛阳市国土资源局申请政府收回包含涉案地块在内的储备用地。2014年12月19日洛阳市政府作出洛政土[2014]413号《关于高铁龙门站周边土地收储方案的批复》，同意收回洛阳市地产有限公司已储备的27宗757519.4平方米（合1136.27亩）国有建设用地，并将其划拨给洛阳市土地储备整理中心，作为政府储备用地。同日，洛阳市国土资源局向市土地储备中心下发洛国土资[2014]316号《关于向洛阳市土地储备整理中心划拨国有建设用地使用权的批复》，同意将1136.27亩国有建设用地划拨给洛阳市土地储备整理中心。并要求洛阳市土地储备整理中心接此批复后，按照《土地管理法》和《城市房地产管理办法》办理土地登记手续。2014年12月，洛阳市土地储备整理中心依据洛政土[2014]413号、洛国土资[2014]316号批复，向洛阳市国土资源局提出土地登记申请，并申请注销洛市国（2012）第05006691号《国有建设用地使用证》。国土资源局将原洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用证》注销，并将证载范围，坐落于新区长安街以东、长乐路以南、厚载门街以西、腾飞路以北，面积53807.0平方米的土地，划拨登记在洛阳市土地储备整理中心，登记证号为洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用证》。洛龙区龙门镇杜村的整体拆迁始于2016年，2017年杜平超家的房屋被拆除。2019年杜平超以市自然资源规划局为洛阳市地产有限公司颁发的洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》违法为由，诉至法院，请求撤销该证。洛龙区人民法院作出（2019）豫0311）行初92号行政判决，驳回杜平超诉讼请求。杜平超上诉至洛阳市中级人民法院，洛阳市中级人民法院作出（2020）年豫03行终115号判决，驳回上诉，维持原判。现原告杜平超以被告为第三人市土地储备中心颁发洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》时，原告房屋尚未拆除，土地补偿未落实到位，土地仍然存在纠纷，被告的颁证行为侵犯原告合法权益为由诉至法院，请求依法撤销被告颁发的洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》。一审法院认为，涉案土地原系政府批准划拨给洛阳市地产公司作为政府储备用地，后经洛阳市地产公司向原洛阳市国土局申请收回储备土地，市国土局经向上级申请批准后将涉案土地收回，再经政府批准划拨给洛阳市土地储备整理中心，作为政府储备用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》规定“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书”，以及当时有效的《土地登记办法》第二十六条“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”之规定，市自然资源规划局为涉案土地的划拨单位洛阳市地产公司颁发洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》是履行职责行为。后因土地调整需要，洛阳市地产公司向原洛阳市国土局申请收回储备土地，市国土局经向上级申请批准后将涉案土地收回，再经政府批准划拨给洛阳市土地整理中心，作为政府储备用地，市自然资源规划局经过对市土地储备中心提交的政府批准文件、土地登记申请以及宗地图等材料审核，再对涉案土地进行调查核实，确认宗地界址清楚、面积准确、权属来源清晰，将原有证号注销后，重新进行登记，并颁发洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用证》给市土地储备中心，事实清楚，程序合法，应予支持。2009年原告杜平超所在村集体土地已被国务院批准征收转用，现以被告市自然资源规划局为第三人颁发涉案地块权属证书时，自家房屋尚未拆除，土地补偿未落实到位，侵犯其合法权益为由，请求撤销洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》。本院认为，集体土地被国家征收转用的，被征单位应当依照本规划规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记。在集体土地依法转为国有土地后，原集体土地使用者继续使用该国有土地的，应当在土地所有权性质变更后持原《集体土地使用证》和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记。原告在涉案土地被征收转用为国有土地后，继续使用涉案土地，不及时申请注销或变更集体土地使用权证，不能对抗市自然资源规划局依照法律规定为洛阳市土地储备整理中心颁发《国有土地建设使用证》，况且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告杜平超的诉讼请求。案件受理费50元由原告杜平超承担。杜平超不服一审判决，向本院上诉称：上诉人系河南省洛阳市洛龙区龙门镇杜村村民，在本村拥有合法所有权的房屋及合法使用权的宅基地被列入征收范围，但征收方对其宅基地却未给予任何补偿。2020年6月19日，上诉人从洛阳市中级人民法院作出的（2020）豫03行终115号《行政判决书》中获知被上诉人作出的涉案行政行为。一审法院作出的判决缺乏事实和法律依据，依法应当予以撤销，事实和理由：1、本案适用法律错误，缺乏事实依据。首先，依据《划拨用地目录》明确可知，只有涉及到公共利益或是公共设施及基础设施建设用地项目才可以以划拨方式提供土地使用权，而政府储备用地明显不属于划拨用地的情形。其次，涉案地块既然是政府储备用地，应当依据《土地储备管理办法》实施。该法第十五条明确已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。具体而言，应当是通过法定征收手续后纳入土地储备，本案中上诉人自取得土地使用权后至今仍是土地的合法使用权人，并合法拥有土地使用权证。由于征地行为是一个过程性和阶段性的行政行为，其中包括多个法律行为，构成多个法律关系，只有全部行政行为执行完毕，才能认定征地行为完成。虽然涉案地块已存在相关征地批准文件，但至今未对上诉人完成补偿安置，不能认定为土地使用权的转移。征地补偿安置作为征收中的重要一环，如若还未完成补偿安置就认定土地使用权转移这明显违背了征收的本意。另外《土地管理法》等相关法律并未规定农村集体土地征收中土地使用权的转移时点为征地批准文件下发之日。本案上诉人所在村集体土地是在2016年被河南省政府批准征收转用，征地拆迁工作是在2016年在开始实施，并且至今未对上诉人完成补偿安置，这就意味着在2014年给第三人颁布涉案《国有建设用地使用权证》时，涉案地块的原土地登记手续还未注销，不满足上述法律规定进行土地储备的条件。因此，一审法院在判决中认为被上诉人给第三颁发涉案《国有建设用地使用权证》事实清楚、程序合法明显错误。2、既然涉案地块至今未依法征收为国有土地，那么上诉人持有的土地使用权证完全可以对抗涉案《国有建设用地使用权证》。由于至今未完成对上诉人的补偿安置，那么上诉人实质上至今未丧失涉案地块的合法使用权，因此被上诉人给第三人颁发《国有建设用地使用权证》的行为明显就侵犯了上诉人的合法权益。同时《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。和第十四条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。换言之，上诉人持有的合法土地使用权证完全可以对抗被上诉人给第三人颁发的《国有建设用地使用权证》，因为合法的物权是神圣不可侵犯的，并且其持有的土地使用权证至今生效，享有法定使用权。上诉请求：1、请求依法撤销洛阳市洛龙区人民法院作出的（2020）豫0311行初131号行政判决，并支持上诉人一审全部诉讼请求；2、本案二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人洛阳市自然资源和规划局答辩称，1、一审判决事实清楚，证据充分，上诉人的上诉理由不能成立，依法应当驳回上诉。本案既不是审理征收行为也不是审理收储、入库行为，仅仅是审理一个登记行为，登记行为2015年之前使用的就是土地登记办法，根据当时的规章进行的土地登记符合登记条件，是合法有效的。2、土地确实是被征收的，但是征收行为和决定已经做出，根据物权法立即发生所有权的变动，土地的所有权依法变更为国有土地。正如上诉状所叙述，征收和实施征收、安置补偿是一系列的行为，是一个过程，不能因为实施征收之后，安置补偿在后就否定征收决定的效力。征收之后政府将土地托管给了政府投资公司或土地储备中心，是土地的一种收储行为，与征收行为没有关系，与补偿行为也没关系。依据征收之后进行登记属于合法有效的登记行为。一审第三人市土地储备中心答辩同被上诉人洛阳市自然资源和规划局答辩意见。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案审理的焦点是洛阳市自然资源和规划局实施的洛市国用（2014）第05009158号国有建设用地使用权证登记行为是否符合法律规定。当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。当时生效的《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”该办法第十四条第二款规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据本案查明的事实，2009年，杜平超所在洛阳市洛龙区龙门镇杜村集体土地被国务院批准实施转用并征收，原洛阳市国土资源局根据洛阳市人民政府《关于洛阳市地产有限公司国有建设用地使用权方案的批复》（洛政土〔2012〕61号），为洛阳市地产公司颁发了洛市国用（2012）第05006691号国有建设用地使用权证。2014年12月19日，洛阳市人民政府作出《关于高铁龙门站周边土地收储方案的批复》（洛政土〔2014〕413号），同意收回包含案涉土地在内的洛阳市地产有限公司已储备的27宗国有建设用地，并将其划拨给洛阳市土地储备整理中心，作为政府储备用地。原洛阳市国土资源局依据洛政土〔2014〕413号批复，根据洛阳市土地储备整理中心的申请，将原洛市国用（2012）第05006691号国有建设用地使用证注销，并为洛阳市土地储备整理中心办理了洛市国用（2014）第05009158号国有建设用地使用证。洛阳市自然资源和规划局依照市政府的批复，根据洛阳市土地储备整理中心的申请，为其颁发洛市国用（2014）第05009158号国有建设用地使用证，登记颁证程序符合上述规定。另，颁发国有建设用地使用证的行为并非对集体土地征收、征用的批准行为，对被征收人的权利义务不产生实质性影响，征收补偿安置争议可另寻途径解决。综上，上诉人杜平超的上诉请求理据不足，依法不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人杜平超承担。本判决为终审判决。审判长  王文朝审判员  王 艺审判员  高 玲二〇二一年二月二十日书记员  杨 欢附：本案判决适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……