怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2021）湘8603行初16号原告胡万成，男，1967年7月10日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人张满春，女，1969年1月15日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区，系原告胡万成之妻。被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人曾治国，负责人。委托代理人欧阳仁俊，该局工作人员。原告胡万成诉被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局单方变更怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书一案，于2021年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2021年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月4日公开开庭审理了本案。原告胡万成及其委托代理人张满春，被告委托代理人欧阳仁俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月7日，被告怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》，将《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》认定原告胡万成的被征收房屋面积106.44㎡变更为93.01㎡，要求原告胡万成于收到该决定书后十日内退回多领取的补偿款81124元。原告诉称，补偿协议甲方怀化市鹤城区住房和城乡建设局给乙方胡万成下达的行政决定书，有失公平，有损国家公信力和行政机关权威。被告先期选房屋测量欠慎，再加上第三方中方县房屋测量事务所工作人员失误，造成错误的测量数据，行政决定书里已确定。根据谁过错谁承担的原则，被告应该向过错方中方县房屋测量事务所追责赔偿，与原告无关。房屋补偿协议于2019年1月25日签订，签订前已公示半年以上，房屋补偿协议条款当年已履行完毕。根据双方房屋补偿协议书第十条，要求被告对生效的房屋补偿协议不能反悔。为保护原告的合法权益不受损害，请求法院撤销被告下达的鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》。原告向本院提交了以下证据：1.鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》，拟证明测量有误差应由中方县房产管理局承担责任；2.怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书，拟证明协议签订时间及内容，测量面积有误应由被告承担责任；3.电话录音，拟证明与原告情况相同的案外人没有积极主动退还补偿款；4.中国银行交易流水明细清单，拟证明原告已收到全部房屋拆迁补偿款。被告辩称，一、征收程序合法，被告依法行使房屋征收的行政职能，依法享有行政优益权。2018年1月24日，怀化市鹤城区人民政府依法下达的《怀化市鹤城区人民政府关于鹤城区城中片区区粮食局棚户区及周边区域整体改造项目范围内国有土地上房屋征收决定的公告》中明确被告为房屋征收部门。被告作出行政决定是基于行政优益权。国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责，赋予行政主体一些在职务上或物质上的优益条件，行政主体享受这些优益条件的资格就是行政优益权。行政协议的基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失，被告下达行政决定书，直接变更原协议是基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。在行政协议侵犯公共利益的情况下，政府有权基于保护公共利益目的，依法单方面变更行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，可见行政协议与民事协议不同，民事协议签订后，如若发现合同的履行会导致显失公平、第三人损害或者社会公共利益的损害，合同双方不能协商一致的情况下，其争议必然应当通过诉讼请求法院解决。但在行政协议中，行政主体发现行政协议的履行会造成公共利益损害的情况下，不必提起法院裁判，直接予以变更即可。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定，法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。二、被告下达行政决定书严格遵循了正当程序，从程序的启动、调查、取证、催告和作出决定方面均严格按照《湖南省行政程序规定》。在依法行政的同时也充分保障了行政相对人的知情权、陈述、申辩权。因此，鉴于原协议的基础事实即房屋测量面积发生变化，履行协议会给国家利益带来重大损失，为防止国有资产严重流失，被告依法作出书面决定，实体上，是为了挽回国有资产的损失，在程序上，是为了维护行政行为的严肃性、合法性。三、原告认为按补偿协议执行，对超出面积的补偿金额不应返还，是对国有资产的侵占。原告作为房屋所有权人对自己被征收房屋的建筑面积是知情的，因测量失误导致房屋测量面积超出14.44％，在签订征收补偿协议时，原告选择了沉默，对多获取征收款心存侥幸。当然，原告对此没有重大过错，但当行政机关及时发现测量错误，其他类似原告的被征收人，都积极主动退还了多补偿的被征收款时，原告仍拒不退还。此时，原告的行为性质发生了转变，在主观上具有侵占国有资产的故意。促进法治政府和政务诚信建设，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，多支付征收补偿款必然会对社会公共利益造成不利影响。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法作出行政决定变更行政行为。一切行政行为都应当尊重客观的事实和法律，当权利义务存在无正当理由的显失公平损害国家利益和社会公共利益时，行政机关应当依法行使行政优益权，维护公平和正义，维护国家和社会的公共利益。四、该具体行政行为并未侵犯原告的合法权利。原告房屋经过房屋房地产评估机构根据客观条件予以了公平公正的评估，并且给予足额的征收补偿资金。由于基础评估条件出现问题，造成原告领取了额外的征收补偿资金，被告依职权追缴多付资金，并没有对原告合法补偿款产生不利影响。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.《怀化市鹤城区人民政府关于鹤城区城中片区区粮食局棚户区及周边区域整体改造项目范围内国有土地上房屋征收决定的公告》及公示照片，拟证明案涉房屋被依法征收，被告为征收实施单位；2.房屋所有权证、房屋产权信息查询表，拟证明原告主体适格；3.怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书，拟证明原、被告签订了补偿协议，明确了存在误差的测量面积及补偿款；4.鹤城区城中片区棚户区粮食局项目被征收房屋实物量调查结果三榜公示照片，拟证明原告明知房屋面积测量有误，放任结果发生；5.关于怀化市鹤城区粮食局棚户区改造项目被征收房屋测量结果，拟证明补偿协议按照中方县房产局测量队误差的测量结果所签订；6.户室面积对照表，拟证明房屋面积经怀化市不动产中心测量队复核确实存在误差；7.关于怀化市鹤城区粮食局棚户区改造项目4栋B户型房屋面积测量出现误差的情况说明，拟证明房屋面积经中方县房产局测量队复核确实存在误差；8.财政授权支付凭证，拟证明原告领取了全额征收补偿款；9.怀化市城中村棚户区改造项目二期工程粮食局片区改造项目4栋103号房胡万成征收补偿情况明细，拟证明根据相关补偿政策计算，原告多领取了81124元征收补偿款；10.《通知书》《催款通知书》及其送达回证，拟证明被告通知原告还款，原告予以签收；11.谈话记录及现场照片，拟证明原、被告进行协商，原告拒绝退还补偿款；12.鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》及其送达回证、送达照片，拟证明被告作出被诉行政行为。经庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告提交的证据1-3、12无异议；对证据4的证明目的有异议，认为照片不清晰，无法确认；对证据5-7的真实性有异议；对证据8的真实性有异议，称被告于2019年9月才将全部补偿款支付完毕；对证据9的证明目的有异议，认为原告补偿款是按协议所得，没有多领；对证据10中两份通知书的落款时间有异议；对证据11中被告自行在谈话记录上最后部分添加的内容不认可。被告对原告提交的证据1、4无异议；对证据2的证明目的有异议，认为该协议依据错误测量面积所签订，原告多领取了补偿款；对证据3的合法性、真实性、关联性有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1和被告提交的证据12中的《行政决定书》是本案被诉行政行为，系本案的审查对象，不作为证据使用。原告提交的证据3与本案无关联性，本院不予采信。被告提交的证据4不能达到其证明目的，本院不予采信。原、被告提交的其他证据可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。经审理查明，原告胡万成在怀化市鹤城区××路××号××房屋一套，据房屋所有权证记载建筑面积为87.7㎡。后因公共利益需要，为推进怀化市鹤城区城中片区区粮食局棚户区及周边区域整体改造项目实施，怀化市鹤城区人民政府决定对怀化市鹤城区城中片区区粮食局棚户区及周边区域改造项目规划范围内国有土地上房屋实施征收，原告上述房屋在项目征收范围内。2018年6月11日，中方县房产管理局出具《关于怀化市鹤城区粮食局棚户区改造项目被征收房屋测量结果》，认定原告被征收房屋面积为106.44㎡。2019年1月25日，被告（甲方）与原告（乙方）签订了《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》，该协议载明乙方被征收房屋的房屋所有权证建筑面积87.7㎡，房屋实测建筑面积106.44㎡，乙方各项补偿、奖励及补助等金额合计人民币746036元。2019年9月16日，被告将全部补偿款746036元支付完毕。2020年7月22日，中方县住房保障服务中心出具《关于怀化市鹤城区粮食局棚户区改造项目4栋Ｂ户型房屋面积测量出现误差的情况说明》，载明：“我单位工作人员测量后提供的住房征收面积106.44㎡，后经权威机构复核实测，该房屋征收面积实际为93.01㎡，误差﹣13.43㎡。由于我单位测绘人员工作失误，导致签订协议书时多付房屋征收补偿款。”2020年8月6日，怀化市鹤城区粮食局棚户区改造项目协调服务指挥部向原告下发《催款通知书》。2020年9月7日，被告作出鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》，该决定书载明原测量房屋面积超出实际面积13.43㎡，现已支付房屋征收补偿款746036元，扣除超出面积后实际应支付664912元，多付补偿款81124元，要求原告于收到该决定书后十日内退回多领取的补偿款81124元。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。本院认为，怀化市鹤城区住房和城乡建设局作为鹤城区城中片区区粮食局棚户区改造项目的房屋征收部门，亦是案涉房屋征收补偿协议的签订方，是本案的适格被告。被告于2020年9月7日作出的鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》，其本质是单方变更《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》认定的被征收房屋面积，进而变更相应的房屋征收补偿款数额。本案原告当庭表示对案涉被征收房屋复核的实际面积为93.01㎡没有异议，本案的争议焦点在于被告在发现协议约定的内容不符合客观事实，且无法与原告协商一致的情况下，能否单方变更协议。行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与行政相对人经过协商一致达成的协议，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性，其特征之一就是具有行政优益性，即行政协议当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方行使合同变更权和解除权。本案原、被告签订的《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》中被征收房屋认定的面积发生了变化，即协议认定面积为106.44㎡，实际复核认定面积为93.01㎡，误差13.43㎡，该协议依据的基础事实发生重大变化，导致国家财政多支出房屋拆迁补偿款81124元。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。本案中，原、被告签订的《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》在履行过程中，出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，且影响行政机关实现棚户区改造项目的行政管理目标，虽然原告对此并无过错，但被告依法可以依职权进行更正。本案审查的是原、被告签订《怀化市区国有土地上房屋征收补偿协议书》这一行政法律关系，原告是该协议的签订方和房屋征收补偿获益人，应当承担退还多领取的补偿款的责任。原告认为本案纠纷系中方县房产管理局测绘人员失误所致，应当由中方县房产管理局承担责任，但该局不是本案行政法律关系的当事人，本院对原告该诉讼理由不予支持。综上，被告于2020年9月7日作出的鹤建决字〔2020〕3号《行政决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告胡万成的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告胡万成负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 蒋 斌审判员 钟奇峰审判员 向 春二〇二一年二月四日法官助理李岸枫书记员陈钰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。