江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终292号 上诉人（原审原告）眭从武，男，汉族，住江苏省淮安市清浦区。 上诉人（原审原告）王梅英，女，汉族，住江苏省淮安市淮阴区。 二上诉人共同委托代理人丁承惠，淮安市淮阴区弘大法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）淮安市淮阴区人民政府，住所地在江苏省淮安市淮阴区承德北路。 法定代表人陈张，该区区长。 委托代理人刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淮安市淮阴区丁集镇人民政府，住所地在江苏省淮安市淮阴区丁集镇五里街道。 法定代表人吴默，该镇镇长。 委托代理人王永兵，该镇副镇长。 委托代理人刘怀俊，江苏淮俊律师事务所律师。 原审第三人赵天成，男，汉族，住江苏省淮安市淮阴区。 法定代表人陆华明，该村书记。 原审第三人淮安市淮阴区丁集镇镇南村村民委员会，住所地在江苏省淮安市淮阴区丁集镇镇南村。 上诉人眭从武、王梅英因与被上诉人淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）、淮安市淮阴区丁集镇人民政府（以下简称丁集镇政府）及原审第三人赵天成、淮安市淮阴区丁集镇镇南村村民委员会（以下简称镇南村委会）撤销农村土地承包经营权证纠纷一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明,眭从武、王梅英与原审第三人赵天成原为同一村民小组成员。1998年8月，原淮阴县人民政府（现更名为淮安市淮阴区人民政府）向眭从武、王梅英户颁发农村土地承包经营权证书，该证书载明眭从武、王梅英承包地块为“东洪底1.8亩”。2005年，淮阴区政府向原审第三人赵天成户颁发农村土地承包经营权证书，该证书载明赵天成户共计八块承包地，其中有地块“东洪底1.82亩”。2015年，淮阴区政府向赵天成户颁发农村土地承包经营权证书，该证书载明赵天成户共计六块承包地，其中有“东洪地1.82亩”。眭从武、王梅英认为，赵天成户2005年证书中的“东洪底1.82亩”地块以及2015年证书中“东洪地1.82亩”地块，均为眭从武、王梅英2000年给赵天成代耕代种，淮阴区政府、丁集镇政府将该地块错误登记在赵天成户。故眭从武、王梅英诉至原审法院，请求依法撤销淮阴区政府、丁集镇政府依法于2005年及2015年颁发给赵天成户的农村土地承包经营权证书（2005年证书编号为320803、2015年证书编号为320804108208060016J），并判令淮阴区政府、丁集镇政府依法为眭从武、王梅英颁发东洪地1.82亩的农村土地承包经营权证书。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，淮阴区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权，本案以淮阴区政府为被告，主体适格；但以丁集镇政府为被告，主体不适格，原审法院依法裁定驳回眭从武、王梅英对丁集镇政府的起诉。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村民委员会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 根据上述规定，土地承包经营权证的发放是依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，淮阴区政府提交赵天成户签订的鉴证时间为2004年4月20日的农村土地家庭承包合同，以及2015年8月20日签订的农村土地（耕地）承包合同，证明自该两份农村土地承包合同成立生效起，赵天成户即取得两份合同中载明地块的承包经营权，淮阴区政府依据上述两份承包合同等材料分别于2005年及2015年颁证并无不妥。在该两份土地承包合同未被依法撤销或确认无效的情况下，眭从武、王梅英径行起诉要求淮阴区政府撤销于2005年及2015年颁发给赵天成户的农村土地承包经营权证书依据不足，原审法院不予支持。眭从武、王梅英亦未提交其户于2005年、2015年与发包方签订的农村土地承包合同等相关材料，故对其要求判令淮阴区政府依法为其颁发地块名为东洪地1.82亩的2005年、2015年农村土地承包经营权证书的诉讼请求也不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回眭从武、王梅英的诉讼请求。一审案件受理费50元，由眭从武、王梅英负担。 眭从武、王梅英上诉称：1.丁集镇政府对案涉土地的承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料未认真审核导致将错误的承包方案上报给淮阴区政府，其所为亦是具体行政行为，故丁集镇政府作为被告主体适格；2.淮阴区政府由于审核不严导致错误颁证，依法应予撤销；3.原审法院认为被上诉人淮阴区政府依据原审第三人赵天成与镇南村委会于2004年4月20日及2015年8月20日签订的合同颁发农村土地承包经营权证并无不妥错误，其签订的合同并非原审签订而是2004年根据上级要求普查登记时补签，不具有真实性和合法性。淮阴区政府对土地承包合同有严格审查的义务，应当查清原审第三人并非案涉土地的承包人；4.撤销合同并非是撤销登记的前置程序，原审判决导致上诉人对案涉错误的登记颁证行为无法行使救济权利；5.原审法院未根据当事人的诉辩进行裁判。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉求；2.一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人淮阴区政府辩称，淮阴区政府颁发给原审第三人赵天成2005年和2015年的农村土地承包经营权证是依据乡（镇）上报的相关承包合同等基础资料，淮阴区政府的颁证行为有事实依据和法律依据，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人丁集镇政府辩称，丁集镇政府没有颁发农村土地承包经营权证的法定职权，不是本案的适格被告，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人赵天成、镇南村委会未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定,实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，淮阴区政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证，确认土地承包经营权的职权，本案应以淮阴区政府为被告，原审法院依法裁定驳回眭从武、王梅英对丁集镇政府的起诉，并无不当。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定,承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定,土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发承包经营权证,并登记造册,确认土地承包经营权。根据上述规定可知，土地承包经营者自土地承包经营合同生效时取得农村土地承包经营权。县级以上人民政府为土地承包经营者发放相应的承包经营权证,是对既有土地承包经营权的确认和对外宣告,属于行政确认行为,其本身并不直接设定物权,设定物权的是承包等合同行为或其他事实行为。本案中,镇安村委会与原审第三人赵天成于2004年4月20日及2015年8月20日分别签订了的农村土地家庭承包合同,根据法律规定该土地承包合同自成立之日起生效,原审第三人赵天成已取得土地承包经营权,淮阴区政府即负有依法向其颁发土地承包经营权证的法定职责，淮阴区政府依据上述两份承包合同等材料分别于2005年及2015年颁证并无不妥。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定,因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。本案中，眭从武、王梅英诉请撤销淮阴区政府的颁证行为,实质上是对淮阴区政府据以颁证的基础依据即原审第三人赵天成与镇南村委会签订的土地承包合同持有异议,该争议涉及镇南村委会与承包方、原承包人之间的民事纠纷,相关当事人应先通过民事程序解决争议。待民事争议得以处理后,承包人可以依据法院生效裁判文书等证明材料向县级以上人民政府申请更正登记,使真实权利与登记权利归于一致。现上诉人眭从武、王梅英提起本案行政诉讼直接诉请撤销淮阴区政府2005年及2015年颁发给赵天成的农村土地承包经营权证书并判令淮阴区政府依法为其颁发东洪地1.82亩土地承包经营权证书，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。 综上，眭从武、王梅英的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人眭从武、王梅英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 朱 丽 二〇二一年二月二十六日 法官助理 潘云志 书 记 员 刘 妍