贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2021）黔0330行初5号原告贵州省仁怀市狮啸宫养殖农民专业合作社。地址：仁怀市鲁班街道办事处星河村云峰村民组。统一社会信用代码：93520382MA6HE21T9T。法定代表人王照鹭，该合作社负责人。被告仁怀市综合行政执法局（以下简称仁怀综合执法局）。住所地：仁怀市中枢街道办事处国酒新城农贸市场三楼。统一社会信用代码：11520382736621432Y。法定代表人孙正彪，该局局长。一般授权委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。一般授权委托代理人李先锋。原告贵州省仁怀市狮啸宫养殖农民专业合作社（以下简称仁怀狮啸宫合作社）不服仁怀综合执法局土地行政处罚一案，于2021年1月12日向本院起诉，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2021年2月4日公开开庭审理了本案。原告仁怀狮啸宫合作社法定代表人王照鹭，被告仁怀综合执法局的委托代理人李先锋、王旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年12月16日作出〔2020〕仁综执罚决05字第0201号《行政处罚决定书》，认定：原告仁怀狮啸宫合作社未办理农用地转用审批手续，于2007年11月开始在现在的仁怀市鲁班街道星河村云峰组占用土地修建养殖场，2008年四间圈舍已修建完毕。2020年2月份开始对养殖场进行改建，改建现状为砖木建筑四栋一层（其中已改建好圈舍为砖木建筑一栋一层）。该地块土地是王照鹭自留地。原告在动工时就未取得土地行政主管部门批准，至今也未到农业农村部门办理设施基本农用地备案手续。经测量该地块实际总占地总面积为175.23平方米。经仁怀市自然资源局对照仁怀市土地利用现状图确认：占用集体有林地面积为115.67平方米，旱地59.56平方米。经仁怀市自然资源局对照仁怀市土地利用总体规划图确认：原告非法占用限制建设区修建养殖场占地面积为175.23平方米（其中占用集体旱地（基本农田）面积为59.56平方米），不符合土地利用总体规划。原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订，以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条第一款的规定。依照《土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告将违法占175.23平方米集体土地退还仁怀市鲁班街道星河村村民委员会，并作出如下行政处罚：1、对违法占用不符合土地利用总体规划175.23平方米土地上修建的175.23平方米砖木建筑处以限期拆除，恢复土地原状；2、对违法占用的115.67平方米农用地（不含基本农田）按10元每平方米处以罚款，计人民币1,156.7元（大写：壹仟壹佰伍拾陆元柒角）；对违法占用的59.56平方米基本农田按20元每平方米处以罚款，计人民币1,191.2元（大写：壹仟壹佰玖拾壹元贰角）；共计处以罚款人民币2,347.9元（大写：贰仟参佰肆拾柒元玖角）。原告仁怀狮啸宫合作社诉称，请求依法判决：撤销被告作出的〔2020〕仁综执罚决05字第0201号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、被告所作行政处罚决定事实认定错误。被告所作的处罚决定中，认定了原告在2007年11月动工修建场，2008年四间圈舍修建完毕，2020年2月开始对四间圈舍进行改建，其中已改建好的圈舍为砖木建筑一栋一层，该地块土地是王照鹭自留地，2020年11月23日，测量该地块实际占地面积175.23平方米，其中集体有林地面积115.67平方米，基本农田面积59.56平方米。该主要事实认定部分存在几个矛盾，一是所认定的总占地175.23平方米面积，究竟是四栋圈舍占地，还是已改建好的一栋圈舍的占地；二是“该地块土地是王照鹭自留地”，其自留地其究竟是四栋圈舍占地，还是已改建好的一栋圈舍的占地，三是“王照鹭自留地”与圈舍所占的林地、基本农田究竟同一地块中不同的土地现状，还是不同的土地原状转变为圈舍占地现状；四、被告另外认定对原告进行处罚的依据是原告未向农业农村部门办理设施基本农用地备案及自然资源局提供的土地利用总体规划图的对比确认，虽然原告另行对仁怀市人民政府在实施土地利用总体规划中乱作为，将已存在十多年的建筑物认定为是在耕耕地的基本农田及林地的情形及在办理设施农用地备案中不作为提起了行政诉讼，但该仁怀市人民政府的乱作为及不作为与被告履行的行政行为无直接因果关系，其认定原告未向农业农村部门办理设施基本农用地备案。自然资源局提供的土地利用总体规划图的对比也系事实认定错误。二、被告适用法律错误。《中华人民共和国农民专业合作社法》第六十八条“农民专业合作社生产性配套辅助设施用地按农用地管理”规定，原告自2018年11月就成立的农民专业合作社，使用原有圈舍的养殖场用地，自然按农用地管理；根据2020年中央一号文件精神，非农民专业合作社的农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等辅助设施用地，也纳入农用地管理；《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规〔2019〕4号文件规定：设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案。以此，农民专业合作社生产性配套辅助设施用地按农用地管理，设施农业用地只需要经营者向乡镇人民政府备案，不需要以土地管理法的规定由自然资源主管部门批准。《中华人民共和国农民专业合作社法》与《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）相比，具有后法及专门法的特别性，被告以《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）的法律依据对原告进行处罚，适用法律错误。综上，请求支持原告的诉讼请求。原告仁怀狮啸宫合作社为证明其主张，向本院提交了下列证据（复印件）：1．营业执照，2．法定代表人身份证明书，3．身份证，4．行政处罚决定书，5．星河村村委会证明，6．图片，7．设施农用地申报表，8．回复。被告仁怀综合执法局辩称，一、答辩人具有执法主体资格，对原告实施行政处罚系依法履职，按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）15号）等相关文件精神，经省人民政府同意，仁怀市成为首批开展综合行政执法体制改革的试点县市之一。按照《省人民政府关于在仁怀市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》（黔府函（2016）35号），将原本由国土、住建部门行使的国土资源、城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的，对违反国土资源、城乡规划管理规定的行为实施行政处罚的职权集中到本机关行使。由答辩人依法实施行政处罚权。答辩人作为仁怀市土地领域行政处罚权的实施机关，对原告的违法建设行为实施行政处罚系依法履职，无任何不当。二、原告未经土管部门批准实施建设，根据仁怀市自然资源局以及国土局的相关图，原告占用的土地不符合规划，不符合土地利用的条件，故原告行为违法。三、本案中被告依法向原告送达了相关的法律文书，保障当事人的陈述申辩权，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告仁怀综合执法局在举证期限内，向本院提交了以下作出行政行为的证据及依据（复印件）：1．黔府函（2016）35号、仁府办发（2016）17号文件、执法证，2．被告对原告法定代表人的询问笔录、照片、原告提供的关于项目用地及圈舍改建的情况说明、仁怀市狮啸养殖场特种养殖可行性报告、贵州省跨省调运牲畜备案表4份、野生动物保护管理行政许可事项备案表、星河村村委会证明、营业执照、鲁班自然资源管理通知书、建设项目环境影响登记表、设施农用地备案申报表、设施用地平面图、现场照片、身份证、土地承包证，3．勘验记录及现场图片、勘测技术报告书，4．涉案土地总规图、现状图、卫星遥感图，5．案件来源登记表、立案审批表、公文处理笺、公文呈批笺、案件线索接收单、仁怀市资源资源局关于对2019年、2020年季度卫片执法违法违规用地行为进行查处的函、行政处罚告知审批表、行政处罚告知书、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、送达回证、案件集体讨论记录、案件调查终结报告、立案通知书、询问通知书、权利义务告知书、送达方式确认书、鲁班街道办事处证明。经审理查明，仁怀市狮啸养殖场（负责人为王照鹭）于2007年11月开始在现在的仁怀市鲁班街道星河村云峰组占用土地修建养殖场，至2008年四间圈舍已修建完毕，用于养殖野生动物，但未办理用地手续和办理设施农用地备案手续。贵州省仁怀市狮啸宫养殖农民专业合作社于2018年11月30日在仁怀市市场监督管理局登记取得营业执照，负责人为法定代表人王照鹭，该合作社使用原仁怀市狮啸养殖场所建上述圈舍从事动物养殖。2020年2月份，原告对养殖场其中一间圈舍改建完毕，改建圈舍占地面积为175.23平方米，建筑面积为175.23平方米。对照仁怀市土地利用总体规划图，原告所改建圈舍占用集体有林地面积为115.67平方米，旱地（基本农田）59.56平方米，不符合土地利用总体规划，原告在改建过程中未办理设施农用地备案手续。2020年11月5日，被告收到仁怀市自然资源局人自然资函〔2020〕210号《关于对2019年、2020年季度卫片执法违法违规用地行为进行查处的函》，520382062607314035号图斑显示原告改建的圈舍存在违法占地的嫌疑，被告于是对原告予以立案调查，于2020年11月23日对王照鹭进行询问并制作了询问笔录，对现场进行了勘测并委托贵州海平线勘测有限责任公司对现场进行了勘测，2020年12月7日，被告作出行政处罚告知书并送达原告，告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，原告未作陈述、申辩和申请听证，被告于2020年12月16日作出〔2020〕仁综执罚决05字第0201号《行政处罚决定书》，认为原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定。依照《土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告将违法占175.23平方米集体土地退还仁怀市鲁班街道星河村村民委员会，并作出如下行政处罚：1、对违法占用不符合土地利用总体规划175.23平方米土地上修建的175.23平方米砖木建筑处以限期拆除，恢复土地原状；2、对违法占用的115.67平方米农用地（不含基本农田）按10元每平方米处以罚款，计人民币1,156.7元（大写：壹仟壹佰伍拾陆元柒角）；对违法占用的59.56平方米基本农田按20元每平方米处以罚款，计人民币1,191.2元（大写：壹仟壹佰玖拾壹元贰角）；共计处以罚款人民币2,347.9元（大写：贰仟叁佰肆拾柒元玖角）。原告收到该处罚决定后不服，持诉讼理由诉至本院。以上事实，有经庭审质证的原、被告所举证据在卷佐证，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的焦点是，被诉行政处罚决定是否合法。本案被告对原告作出行政处罚，要求原告限期拆除用于养殖动物的圈舍，该圈舍是2020年2月原告改建的圈舍，按照《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）第一条的规定，“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。”故，涉案原告改建的圈舍所占土地属于设施农用地。按照《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》第二条的规定，“设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。”故，涉案原告改建的圈舍占地仍然属于农业用地，并非建设用地，即并未改变农用地的土地性质。按照《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》第四条的规定，“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”故，原告改建的圈舍占地仅需备案，不需要向土地管理部门申请建设用地和办理农用地转用审批手续。被告认为原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，认为原告改建圈舍占地需要申请建设用地和办理农用地转用审批手续，定性错误。被告适用《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”的规定，对原告予以处罚，适用法律错误。但需要说明的是，原告改建圈舍所占用的土地中，对照仁怀市土地利用总体规划和土地利用现状图来看，一部分是林地，一部分是基本农田，并非是耕地，对于未经批准占用林地和基本农田的违法行为的处理，《中华人民共和国森林法实施条例》和《中华人民共和国基本农田保护条例》均做了相应的规定，被告应适用上述法律依据予以依法处理。综上，被告所作行政处罚决定认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销，撤销被告的处罚决定后，被告可视情况重新依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：撤销被告仁怀市综合行政执法局于2020年12月16日作出的〔2020〕仁综执罚决05字第0201号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  丁旺轩人民陪审员  王 勤人民陪审员  袁 匀二〇二一年二月二十四日书 记 员  万 林