山东省东明县人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁1728行初5号 原告杨中树，男，汉族，住东明县。 委托代理人杨俊涛，男，汉族，农民，住东明县。系原告杨中树之子， 被告被告东明县人民政府，住所地：东明县工业路南段。 法定代表人孙迁国，县长。 委托代理人黄铁军。 委托代理人唐同同。 被告东明县自然资源和规划局，住所地：东明县南华路南段。 法定代表人闫晓阳，局长。 参加诉讼负责人牛文冲，东明县自然资源和规划局副局长。 委托代理张鲁生。 委托代理人崔庆志，山东兴鲁明律师事务所律师。 原告杨中树不服被告东明县自然资源和规划局对其作出的《政府信息公开告知书》及被告东明县人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2021年1月5日立案后，于2021年1月7日向被告东明县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2021年1月12日向被告东明县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年2月5日公开开庭审理了本案。原告杨中树及其委托代理人杨俊涛、被告东明县自然资源和规划局的副局长牛文冲及委托代理人张鲁生、崔庆志、被告东明县人民政府的委托代理人黄铁军到庭参加诉讼,被告东明县人民政府的另一委托代理人唐同同经依法通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月24日，被告东明县自然资源和规划局对原告杨中树作出《政府信息公开告知书》，该政府信息公开告知书载明：“杨中树：你好，你提出的政府信息公开申请书我局已收悉。你申请公开的信息描述为：2020年6月东明集镇政府在山东省东明县××镇××村开始实施《东明县东明集镇戴官营村城乡建设用地增减挂钩试点项目》，现东明县东明集镇政府在实施《东明县东明集镇戴官营村城乡建设用地增减挂钩试点项目》拆除村民房屋并组织村民进行建设，现申请人申请查询相关规划及建设手续。据此，请依法公开：1、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村是否系规划区，如戴官营村在规划区内请公开戴官营村的村庄的总体规划、详细规划等规划书面材料；2、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村村庄规划审批材料及村民会议或者村民代表会议讨论材料；3、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村进行建设的乡村建设规划许可证及用地审批手续。现告知如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四章第四十条，按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。由于你所申请信息公开成本过高，请你到东明集镇人民查询、抄录相关信息。联系人：张庆杰，联系电话：176××××8999。东明县自然资源和规划局并加盖其公章，2020年9月24日。”杨中树对上述《政府信息公开告知书》不服，向东明县人民政府申请行政复议。东明县人民政府于2020年10月13日受理后，于2020年12月2日作出东政复决字（2020）59号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定），以东明县自然资源和规划局已经履行了法定职责等为由决定驳回了杨中树的行政复议申请。 原告杨中树诉称，2020年9月4日，其向被告东明县自然资源和规划局提交信息公开申请表，申请公开1、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村是否系规划区，如戴官营村在规划区内请公开戴官营村的村庄的总体规划、详细规划等规划书面材料；2、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村村庄规划审批材料及村民会议或者村民代表会议讨论材料；3、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村进行建设的乡村建设规划许可证及用地审批手续。2020年9月24日，被告东明县自然资源和规划局作出涉案《政府信息公开告知书》，该告知书的答复内容为：“由于你所申请信息公开成本过高，请你到东明集镇人民查询、抄录相关信息。”原告前往××镇××抄录相关信息，但是东明集镇人民政府未提供。原告不服被告东明县自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》向被告东明县人民政府申请行政复议。被告东明县人民政府于2020年10月13日受理后，于2020年12月2日作出被诉行政复议决定，决定驳回原告的行政复议申请。现原告不服被告东明县人民政府作出的被诉行政复议决定，特向贵院提起诉讼，请求1、贵院依法撤销被告东明县人民政府作出的被诉行政复议决定及被告东明县自然资源和规划局作出的被诉《政府信息公开告知书》；2、确认被告东明县人民政府作出的被诉行政复议决定及被告东明县自然资源和规划局作出的被诉《政府信息公开告知书》违法；3、判决被告东明县自然资源和规划局重新公开原告申请的信息公开事项；4、本案诉讼费用由被告承担。 原告方向本院提交了以下证据：1、被诉《政府信息公开告知书》，用以证明被告东明县自然资源和规划局根据原告的申请作出了信息公开答复，原告据此到东明县××镇××抄录相关信息，东明集镇人民政府未给原告提供。2、被诉行政复议决定书，用以证明被诉行政行为存在的事实。3、邮政特快专递，用以证明原告的起诉没有超期。4、菏泽市人民政府菏政复决字﹝2020﹞174号行政复议决定书，用以证明被告东明县人民政府作出的东政办依复［2020］第24号《政府信息公开告知书》违法，已经责令其重新答复。 被告东明县自然资源和规划局辩称，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十条的规定，原告申请公开的信息不是答辩人制作和获取，答辩人不是信息公开的主体。原告申请公开的信息现保存于东明县东明集镇人民政府，因此告知原告杨中树获取信息的方式、途径就是到××镇××摘抄相关信息。至于东明集镇人民政府是否提供，是否让原告进行查询、摘抄不是答辩人的职权所左右。故答辩人的行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项“所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间”的规定。东明县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定驳回原告的复议申请合法。综上，答辩人作出的行政行为合理合法，应驳回原告杨中树的诉请。 被告东明县自然资源和规划局向本院提交以下证据、依据：1、《东明县自然资源和规划局信息公开申请表》；2、被诉《政府信息公开告知书》；3、邮件交寄单。上述证据用以证明被告东明县自然资源和规划局收到原告的政府信息公开申请后，在规定的时间内履行了告知申请人获取政府信息的方式、途径和时间，从而说明其作出的被诉《政府信息公开告知书》程序合法。4、《中华人民共和国政府信息公开条例》；用以证明被告东明县自然资源局作出的被诉《政府信息公开告知书》符合法律规定。 被告东明县人民政府辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。答辩人于2020年10月13日受理原告针对被诉《政府信息公开告知书》提出的行政复议申请后，于2020年12月2日作出了被诉行政复议决定。东明县自然资源和规划局收到原告的信息公开申请后于2020年9月24日作出被诉《政府信息公开告知书》，根据原告申请公开的信息内容依法告知了原告获取信息的方式及途径，安排原告到××镇××信息，应认定东明县自然资源和规划局在本答辩人受理行政复议前已经履行了法定职责。据此，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回了原告的行政复议申请。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］9号）第一百三十五条第二款“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，本案原行政行为的合法性由东明县自然资源和规划局依法予以举证。三、被诉行政复议决定程序合法。答辩人于2020年10月13日受理原告的复议申请后，依法向东明县自然资源和规划局送达了《提出行政复议答复通知书》，东明县自然资源和规划局在法定时间内提交了书面答复及当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。综合全案证据，答辩人经过认真审查并履行审批程序后于2020年12月2日依法作出被诉行政复议决定，并将该决定书依法向各方当事人进行了送达。综上，答辩人所作被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请贵院依法予以维持。 被告东明县人民政府向本院提交以下证据、依据：1、《行政复议申请书》；2、《行政复议申请受理通知书》及送达回证；3、《东明县人民政府提出行政复议答复通知书》及送达回证；4、《行政复议答复书》及相关证据材料；5、行政复议案件结案审批表；6、被诉行政复议决定及向各方当事人送达法律文书的回达回证。上述证据用以证明被诉行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。 经庭审质证，当事人各自分别发表了质证意见。 原告对被告东明县自然资源和规划局所举证据的质证意见是：被告东明县自然资源和规划局所举1号证据系我方提交,没有异议。对被告东明县自然资源和规划局所举2号证据有意见，该被诉《政府信息公开告知书》不合法。对被告东明县自然资源和规划局所举3号、4号证据均没有意见。 被告东明县人民政府对被告东明县自然资源和规划局所举证据的质证意见是：均无异议。 原告对被告东明县人民政府所举证据的质证意见是：看不懂被告东明县人民政府所举1-6号证据。 被告东明县自然资源和规划局对被告东明县人民政府所举证据的质证意见是：对被告东明县人民政府所举证据的三性（真实性、合法性及与本案的关联性）均无异议。 被告东明县自然资源和规划局对原告所举证据的质证意见是：对原告所举1号证据的真实性无异议，但是对原告的举证目的有异议，东明集镇人民政府是否向原告进行公开或者准予查询相关信息，与被告东明县自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》没有关联性，东明县自然资源和规划局只是告知了原告获取信息的方式和途径，东明集镇人民政府是否提供相关信息与被告东明县自然资源和规划局无关。对原告所举2号、3号证据无异议。对原告所举4号证据的关联性提出异议，该行政复议决定书与本案不具有关联性，不能证明原告的举证目的。 被告东明县人民政府对原告所举证据的质证意见是：同被告东明县自然资源和规划局对原告所举证据的质证意见。 根据庭审中当事人举证、质证情况，本院对上述证据认证如下： 原告方所举1号证据被诉《政府信息公开告知书》、2号证据被诉行政复议决定书，均系本案被诉审查的对象，其不能自证其合法性，只是证明了两被诉行政行为存在的事实。两被告对原告所举3号证据邮政特快专递的真实性均没有表示异议，结合被告东明县人民政府所举6号证据中的邮政快递查询详单，可以确认被告东明县人民政府向原告邮寄被诉行政复议决定书的事实。关于原告所举4号证据菏泽市人民政府菏政复决字﹝2020﹞174号行政复议决定书，系菏泽市人民政府针对原告的行政复议申请作出的行政复议法律文书，对其真实性应予以认定。 关于被告东明县自然资源和规划局所举1号证据《东明县自然资源和规划局信息公开申请表》，原告及另一被告均未表示异议，可以确认原告向被告东明县自然资源和规划局申请公开相关政府信息的事实。关于被告东明县自然资源和规划局所举2号证据被诉《政府信息公开告知书》，系本案被诉审查的对象，其不能自证其合法性，仅证明了被诉行政行为存在的事实。关于被告所举3号证据邮件交寄单，原告及另一被告均未表示异议，证明了被告东明县自然资源和规划局通过邮寄方式向原告邮寄送达了被诉政府信息公开告知书的事实。关于被告所举4号证据《中华人民共和国政府信息公开条例》，系当时有效的行政法规，适用于本案。 关于被告东明县人民政府所举1号证据《行政复议申请书》；2号证据《行政复议申请受理通知书》及送达回证、3号证据《东明县人民政府提出行政复议答复通知书》及送达回证、4号证据《行政复议答复书》及相关证据材料、5号证据行政复议案件结案审批表、6号证据中的向各方当事人送达法律文书的回达回证，上述证据证明了被告东明县人民政府受理原告的行政复议申请后履行了相关程序事项。关于被告东明县人民政府所举6号证据被诉行政复议决定书，系本案被诉审查的对象，其不能自证其合法性，仅证明了被诉行政行为存在的事实。 经审理查明，原告杨中树系东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村村民。2020年9月4日，原告杨中树向被告东明县自然资源和规划局申请政府信息公开，其提交的《东明县自然资源和规划局信息公开申请表》所需信息内容描述一栏中载明：“2020年6月东明集镇政府在山东省东明县××镇××村开始实施《东明县东明集镇戴官营村城乡建设用地增减挂钩试点项目》，现东明县东明集镇政府在实施《东明县东明集镇戴官营村城乡建设用地增减挂钩试点项目》拆除村民房屋并组织村民进行建设，现申请人申请查询相关规划及建设手续。据此，请依法公开：1、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村是否系规划区，如戴官营村在规划区内请公开戴官营村的村庄的总体规划、详细规划等规划书面材料；2、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村村庄规划审批材料及村民会议或者村民代表会议讨论材料；3、东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村进行建设的乡村建设规划许可证及用地审批手续。”上述信息公开申请表还载明信息的指定提供方式为：纸面，获取信息方式为：邮寄、快递。被告东明县自然资源和规划局收到原告提交的上述信息公开申请表后，于2020年9月24日向杨中树作出《政府信息公开告知书》，并通过邮政特快专递向原告邮寄送达了《政府信息公开告知书》。被告东明县自然资源和规划局在上述《政府信息公开告知书》中告知原告杨中树：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四章第四十条，按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。由于你所申请信息公开成本过高，请你到东明集镇人民查询、抄录相关信息。”原告对被告东明县自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》不服向被告东明县人民政府申请行政复议。2020年10月13日，被告东明县人民政府受理了原告的行政复议申请，并于当日向被告东明县自然资源和规划局送达了《东明县人民政府提出行政复议答复通知书》，后被告东明县自然资源和规划局于2020年10月19日向东明县人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2020年12月2日，被告东明县人民政府以东明县自然资源和规划局在本案受理前已经履行了法定职责为由作出被诉行政复议决定，决定驳回申请人杨中树的行政复议申请。2020年12月3日，被告东明县人民政府向原告杨中树邮寄了被诉行政复议决定。被告东明县人民政府提交的邮政查询快递详单载明，原告于2020年12月4日收到了被告东明县人民政府向其邮寄的被诉行政复议决定。2020年12月8日，被告东明县人民政府向被告东明县自然资源和规划局送达了被诉行政复议决定。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”被告东明县自然资源和规划局提交的由原告填写的《东明县自然资源和规划局信息公开申请表》中载明原告要求公开的第1项政府信息为“东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村是否系规划区，如戴官营村在规划区内请公开戴官营村的村庄的总体规划、详细规划等规划书面材料。”根据上述法律规定，规划区的范围由有关人民政府划定，显然原告申请公开的第1项政府信息中“东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村是否系规划区”事项不属于被告东明县自然资源和规划局的职责范围，其向被告东明县自然资源和规划局申请公开该政府信息缺乏相应法律依据；还根据上述法律规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，没有关于村庄规划分为总体规划和详细规划的规定，显然原告要求公开的第1项政府信息中“如戴官营村在规划区内请公开戴官营村的村庄的总体规划、详细规划等规划书面材料”事项也缺乏相应法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”的规定，显然原告要求公开的第2项政府信息“东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村村庄规划审批材料及村民会议或者村民代表会议讨论材料”事项不属于被告东明县自然资源和规划局的职责范围，其向被告东明县自然资源和规划局申请公开该政府信息缺乏相应法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”及《中华人民共和国土地管理法》等规定，原告申请公开的第3项政府信息“东明县东明集镇戴官营行政村戴官营村进行建设的乡村建设规划许可证及用地审批手续”事项，属于被告东明县自然资源和规划局的职责范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；…。”被告东明县自然资源和规划局于2020年9月4日收到原告杨中树的政府信息公开申请后，应该严格依据上述法律规定对原告杨中树申请公开事项作出相应答复。但是被告东明县自然资源和规划局却在其作出的被诉政府信息公开告知书中依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定简单告知原告杨中树“由于你所申请信息公开成本过高，请你到××镇××抄录相关信息，”被告东明县自然资源和规划局对原告的上述答复及法律依据明显不当，也缺乏相应事实根据，其理应依法对原告申请公开政府信息答复中告知原告申请公开事项是否属于其职责范围、该信息是不是由其制作或获取、其是否是信息的公开主体、该信息是否存在等。综上，被告东明县自然资源和规划局提交的证据不足以证明其对原告的政府信息公开申请完全履行了政府信息公开法定职责，其作出的被诉《政府信息公开告知书》认定事实不清，证据不足，适用法律不当，依法应予撤销，相应被告东明县人民政府作出的被诉行政复议决定依法也应予以撤销，故对原告要求撤销被诉《政府信息公开告知书》、被诉行政复议决定的诉讼请求予以支持。依法撤销被诉政府信息公开告知书、被诉行政复议决定书，实际上也意味着确认了两被诉行政行为的违法性，原告的第二项要求确认两被诉行政行为违法的诉讼请求已经得到了满足，没有必要再另行确认两被诉行政行为违法，故本院对原告的第二项诉讼请求不予支持。诉讼费用不属于当事人主张请求的范围，具体如何负担由人民法院决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百三十六条规定，判决如下： 一、撤销被告东明县自然资源和规划局于2020年9月24日对原告杨中树作出的《政府信息公开告知书》。 二、责令被告东明县自然资源和规划局于本判决生效后20个工作日内重新对原告杨中树作出行政行为。 三、撤销被告东明县人民政府于2020年12月2日作出的东政复决字﹝2020﹞59号《东明县人民政府行政复议决定书》。 四、驳回原告杨中树的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告东明县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  李福忠 人民陪审员  周卫平 人民陪审员  张朝录 二〇二一年二月十九日 书 记 员  杨恒飞