福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）闽02行终42号 上诉人（一审原告）许财望，男，汉族，1967年10月2日出生，住福建省厦门市翔安区。 委托代理人赵慧，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市翔安区人民政府新店街道办事处（原名称为厦门市翔安区新店镇人民政府），住所地福建省厦门市翔安区顶曾路**。 法定代表人马志坚，主任。 委托代理人陈贤政，福建知圆律师事务所律师。 上诉人许财望诉被上诉人厦门市翔安区人民政府新店街道办事处撤销退养交地奖励协议一案，不服厦门市同安区人民法院（2020）闽0212行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。 一审判决查明，2019年9月4日，厦门市自然资源和规划局翔安分局发布《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》（厦资源规划翔［2019］51号），预告位于翔安区××镇××区，占地239387平方米的土地及地上附着物需要征地和拆迁，作为环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目建设用地。根据厦门市测绘与基础地理信息中心翔安站2019年4月4日出具的《土地勘测定界技术报告书》，工程项目所涉239387平方米土地系集体土地。 2019年10月30日，厦门市翔安区新店镇人民政府（下称新店镇政府）作为甲方、厦门市翔安区新店镇下许社区居民委员会（下称下许社区居委会）作为乙方签订《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》，约定乙方同意下许社区的集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）由甲方征收。甲方给付乙方包括土地片区综合地价（包含土地补偿费、安置补助费）、青苗费、地、地上附属物补偿费利设施摊销费等费用、按时交地奖励金在内的补偿款合计8731746元。2020年2月24日，新店镇政府向下许社区居委会足额支付上述款项。双方还签订土地交接确认书，下许社区居委会确认下许社区集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）已被国家征收。征收当事人已签订征地补偿协议书，征地单位已将征地补偿款付至下许社区居委会，社区居委会已将相应的地上附着物和青苗补偿款付给地上附着物和青苗所有人。新店镇政府和下许社区居委会共同确认，同意将被征收地块交付施工。 2020年1月5日，新店镇政府公示“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”下许段鱼苗场情况，载明因项目需要征收下许社区的虾池，其中编号为XX02和XX03的虾池业主均为许财望，面积分别为44.50亩和27.13亩。 2020年1月10日，新店镇政府作为甲方、许财望作为乙方签订《环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）项目下许段虾池限时退养交地奖励协议书》两份，约定甲方征收乙方虾池两块，面积分别为44.50亩和27.13亩。甲方应付乙方限时退养交地奖励金分别为578500元和352690元，乙方应清退并将虾池完整交付甲方拆除，协议签订后，乙方在退养期限内拒绝清退的，甲方将取消限时退养交地奖励金并依法保障施工。协议自甲、乙双方签章后即刻生效。厦门市翔新隆房屋征拆服务有限公司作为实施单位亦在上述协议签章。许财望在案涉两虾池面积确认表及限时退养交地奖励金申请表上签名加盖指印。 2020年2月28日，新店镇政府向许财望付款两笔，分别为578500元和352690元，资金用途载明“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程建设项目虾、鱼池限时退养交地奖励金（许财望）”。庭审中，许财望确认已收到两份限时退养交地奖励协议书约定的奖励金合计931190元。 新店镇政府向许财望发送虾池限时退养交地通知单，载明许财望的虾池已于2020年1月10日签订虾池限时退养交地奖励协议，本该于2020年2月20日前完成虾池限时退养交地，由于新型冠状病毒疫情的原因，该虾池至今未退养交地，要求于2020年3月15日前完成虾池退养并办理移交手续。 庭审中，许财望自述从1986年开始在案涉地块兴建虾池，但未与任何行政机关或村居集体签订土地承包经营、使用等相关合同。 另查明，就洪加伏等同志的政府信息公开申请，2020年1月19日福建省自然资源厅回复环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程农用地转用和土地征收尚未经福建省人民政府批准，找不到申请的征地批文及申报材料。2020年2月17日福建省人民政府办公厅答复未制作环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）项目的征地批复，不存在申请的征地批文及申报材料。2020年3月5日厦门市翔安区人民政府回复未制作或保存申请公开的政府信息。 一审法院认为，本案系行政协议纠纷，许财望诉求为撤销其与新店镇政府签订的虾池限时退养交地奖励协议书，故本案的争议焦点在于该协议书是否具有可撤销事由。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”第十条第二款：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”许财望诉称案涉协议系在新店镇政府胁迫下签订，经庭审确认，许财望所述胁迫为新店镇政府工作人员多次上门告知其如不签协议就无法拿到补偿款。一审法院认为，新店镇政府的上述行为不足以影响许财望的自主意志，不构成胁迫，案涉协议系协议双方的真实意思表示，协议签订后，许财望亦实际领取了协议约定的限时退养交地奖励金。 庭审中，许财望确认申请撤销的事由为协议内容违反法律的强制性规定。首先，从协议的名称和内容看，许财望诉请撤销的协议系对虾池限时退养交地的奖励协议，而非征地补偿协议。许财望非案涉地块的所有权人，亦未向法院提交证据证明其拥有案涉地块的合法使用权，许财望有关案涉地块未被征收、征收违法等主张均针对征地行为，并不涉及虾池限时退养交地奖励协议书。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条：“行政协议存在行政诉讼法规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”许财望主张协议违法，但诉求并非请求确认协议无效，经庭审释明，许财望仍坚持诉求撤销协议，于法无据，不予支持。 综上，许财望与新店镇政府签订的限时退养交地奖励协议书系双方真实意思表示，协议内容未违反法律、法规的强制性规定，该协议合法有效。协议签订后，新店镇政府亦依约向许财望支付限时退养交地奖励金。许财望现诉求撤销上述协议于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许财望的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由许财望负担。 上诉人许财望不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判，支持上诉人于一审的诉讼请求或将本案发回重审。理由：1.案涉协议虽然名为交地奖励协议书，但实际上是要求上诉人按照协议履行退养交地义务，系征地协议的组成部分，与征地行为具有关联性；2.本案不存在合法的土地征收行为，签订协议的法定前提不存在，案涉协议应予撤销；3.一审法院错误适用举证责任，应由被上诉人提供证据证明其与上诉人签订退养交地奖励协议的合法性；4.行政协议的撤销和行政协议的无效，二者并不冲突。一审法院以上诉人提起的为撤销之诉非确认之诉，驳回上诉人于一审的诉讼请求，系对法律的错误解读。 被上诉人新店镇政府答辩称，1.案涉协议系上诉人与被上诉人的真实意思表示，内容并不违反法律的强制性规定，该协议合法有效。案涉协议的签订是为了推进“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”的项目建设，为鼓励养殖户自行主动退养而给予的奖励。上诉人在知悉上述情况下，主动与被上诉人签订案涉协议，同意提前退养并办理移交手续，且被上诉人也依约向上诉人支付了协议约定的奖励金。上诉人并未举证证明案涉协议存在依法可撤销、解除之情形；2.上诉人并非案涉被征收土地的合法使用权人，其无权就案涉被征收土地行为的合法性提起行政诉讼。被上诉人在厦门市自然资源和规划局翔安分局发布土地征收预先通告后，与土地所有权人下许社区居委会签订了征收补偿协议书，并按照标准支付土地征收安置补偿费用，下许社区居委会也出具了交地确认书，同意将案涉被征收土交付施工建设。上诉人并非案涉被征收土地的承包经营权人或承租人，非法定意义上的被征收主体，无权提起行政诉讼。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 二审中，上诉人许财望补充提交了下许社区居委会出具的《证明书》一份，证明许财望于80年代自筹资金在荒滩上建造了71.634亩虾池。被上诉人新店镇政府质证认为，对《证明书》的真实性无异议，但对待证事实不认可，不能证明许财望系案涉虾池的合法使用权人或承包经营权人。本院认证认为，上诉人二审新提交的《证明书》系一审判决后新取得的材料，真实性予以认可，且与本案存在关联，可以作为本案的证据采用。 二审审理查明，双方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院。本院根据本案的证据认定的事实与一审法院认定的事实一致。 另查明，下许社区居委会出具书面证明，证明许财望自筹资金在荒滩上建造了71.63亩虾池的事实。 本院认为，案涉虾池所在土地系集体土地，该土地的所有权人为下许社区居委会。在案证据证实，在有关部门发布土地征收预先通告后，新店镇政府与土地所有权人下许社区居委会签订了征收补偿协议书，补偿款项已实际支付，下许社区居委会也已将土地交付征地单位，并同意征地单位在被征收土地范围内施工建设。上诉人许财望主张案涉虾池系由其使用，提供有下许社区居委会的证明，且新店镇政府不仅与许财望签订限时退养交地奖励协议，也向许财望出具了限时退养交地通知，上述证据均可认定许财望系案涉虾池的实际使用人。新店镇政府抗辩主张许财望非案涉虾池的合法使用权人的意见，本院不予支持。 许财望在知晓案涉虾池所在土地被预征收后，作为案涉虾池的实际使用人与新店镇政府签订退养交地奖励协议书，并确认实际收取了退养奖励金，双方所签订的退养奖励协议不违反法律禁止性规定，且系双方的真实意思表示，不存在法定应予撤销、解除之情形。许财望主张其系受胁迫而签订该协议，并无相应的证据予以证明，该理由不能成立。一审判决对此的评判正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人许财望的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 本案案件受理费人民币50元，由上诉人许财望负担。 审 判 长 （郑光辉） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二一年二月二十五日 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；