安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1264号 上诉人（一审原告）安徽省庐江县万山镇程桥村河山村民组。 诉讼代表人卢业霞，组长。 委托代理人江守成，庐江县万山镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）安徽省庐江县人民政府，住所地安徽省庐江县庐城镇塔山路**。 法定代表人许华为，县长。 委托代理人芮高，庐江县司法局工作人员。 委托代理人吴大兆，安徽中特律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）安徽省庐江县。 诉讼代表人吴腊柱，组长。 委托代理人胡玉民，男，1950年12月20日出生，汉族，住安徽省庐江县，系村民。 委托代理人梁红玉，安徽禹风律师事务所律师。 上诉人安徽省庐江县万山镇程桥村河山村民组（以下简称河山组）因诉安徽省庐江县人民政府（以下简称庐江县政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人河山组诉讼代表人卢业霞及委托代理人江守成，被上诉人庐江县政府委托代理人芮高、吴大兆，一审第三人安徽省庐江县万山镇程桥村安乐村民组（以下简称安乐组）委托代理人胡玉民、梁红玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河山组向一审法院起诉称，2008年8月，原告与第三人因自来水管道铺设所经过的土地发生权属争议，程桥村委会多次调解未果。后应村委会请求，庐江县万山镇人民政府（以下简称万山镇政府）成立调处小组，对双方争议的土地进行调查了解，并于2019年4月16日作出《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》，原告对此无异议。第三人向被告申请行政复议，2019年11月28日，被告依据《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》以及《安徽省土地权属争议处理条例》的规定作出：1、撤销万山镇政府作出的《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》；2、确认申请人与第三人争议的地块属于舒庐干渠堤防两侧的护堤地，属于国家所有，由该河道管理机构负责管理使用的决定。原告对此不服，认为被告在处理该土地权属争议纠纷系认定事实不清和适用法律错误。首先，被告认为该争议土地8000余平方米为砂石堆积的堆土场地，不属于承包地和耕地是错误的。该争议土地由耕地和非耕地两部分组成，非耕地部分属原告所有的水塘“大堰”。在以粮为纲年代，一直以来并未征用，更未给任何赔偿。由原告村民先后在该土地上栽油桐、松树至今。争议土地的另一部分原为耕地，70年代办养猪场，80年代养猪场倒闭，土地由原来村民复垦种植玉米等农作物至今，该土地不属于农田，不能以是否交纳农业税作为衡量土地权属的依据。其次，被告认定该争议土地为舒庐干渠堤防范围无事实和法律依据。该土地虽与干渠堤防较近，但与干渠堤防界限分明且一直以来由原告耕作管理，若一定要规定堤防多远为护堤地要有法律依据，应当具有普遍性。最后，被告适用《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》规定与争议土地情况不符，争议的土地既非属于有堤防河道的两岸干堤之间滩地，也非无堤防的行泄区，本案属土地权属争议，应适用《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定确定土地权属。因此被告的决定损害了我村民组的合法权益，特提起诉讼，请求：一、撤销庐江县政府作出的庐行复决字〔2019〕2号行政复议决定书；二、依法改判诉争的土地属原告所有。 庐江县政府一审答辩称，一、被答辩人与安乐组争议的地块位于庐江县万山镇舒庐干渠果园山管理段南约200米干渠埂外东部，面积约8000余平方米。该争议地块实为砂石堆积而成，20世纪60年代为兴修舒庐干渠工程而形成的堆土场地、加固堤防填塘区，自该地块形成堆土区、加固堤防填塘区后，村民未再上交农业税，该地块也不属于承包地，更不属于耕地。在庐江县第一轮土地承包时，该争议地块没有作为农民的承包地发包给农民。舒庐干渠是县级管理河道，该争议地块属于舒庐干渠堤防管理范围。二、被答辩人与安乐组争议的地块位于庐江县万山镇舒庐干渠的堆土区，根据《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二条、第二十三条、第二十四条的规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸干堤之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地；堤防两侧必须有护堤地。凡已预留、征用、划拨、历史形成或公认的护堤地，包括堆土区、加固堤防填塘区、取土塘、外滩地、压渗平台、防渗铺盖和减压井等，属于国家所有的，由县人民政府登记造册，按《中华人民共和国土地管理法》的规定，核发土地使用证书，河道管理机构负责管理使用。新建堤防或尚无护堤地的堤段，由所在县人民政府按批准的堤防设计标准划定护堤地，其他河道的堤防，临水侧和背水侧均不得窄于十米。因此该争议地块属于舒庐干渠堤防两侧的护堤地，属于国家所有，由河道管理机构负责管理使用。三、被答辩人与安乐组均是村民组织。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第二十九条的规定:单位之间发生的土地权属争议，按下列规定确定处理机关：（一）争议土地在县（市、区）行政区域内的由其所在县（市、区）人民政府处理。故万山镇政府不具备对该争议土地确权的行政主体资格。万山镇政府出具的《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》是对争议土地所有权的确权裁定，违反有关法律法规规定。四、答辩人系本案的行政复议机关，在诉讼中对复议程序的合法性承担举证责任，答辩人已依法受理申请人的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议答复通知书，要求万山镇政府在收到行政复议答复通知书后在法定期限内提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，万山镇政府在法定期限内提交了作出具体行政行为所依据的证据和规范性文件，后期答辩人依法依规组织了现场勘验、调查与行政调解等程序，在多轮调解无果后依法作出行政复议决定书并送达。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 一审第三人安乐组一审中述称，一、第三人对诉争的土地拥有所有权。1、从历史沿革看，诉争土地确属第三人所有。第三人服从和支援国家建设大局，把自己所有的土地无偿给国家使用，不能因时间的推移而更改该土地原始为第三人所有的事实。2、1972年左右，果园山水库新修泄洪道，通过搭建简易桥，用独轮车把泄洪道的渣土砂石堆放到安乐队所有的诉争土地上。1975年，岳庙公社发展养猪业，河山队队长丁守松、胡习两人找到安乐队队长汪志法、副队长葛慧祥、会计葛敏协商使用河山队土地约两亩建养猪场，当时安乐队同意把约两亩的土地无偿借给河山队建养猪厂，但提出要求是“随时要随时返还”。有借有还是人之常情，土地借给河山村民组使用不能成为其所有的理由。1980年，河山组借用第三人建造的养猪厂倒闭，所占土地也随之荒废。安乐、河山两村均没有对养猪场所占土地主张过权利，也没有进行复垦、管理和使用。随着家庭联产承包责任制推行，原本属于安乐队的诉争土地被分到了汪志高、葛敏等八户家庭。3、诉争土地确实是堆石场并非是耕地，是清楚的。2011年10月左右，因修路需要，堆放约7000平方米土地上砂石开始升值。原告在没有通知第三人的情况下，非法出售堆放在诉争土地上的上砂石约140车左右，安乐村村民胡玉民带领村民进行阻止，原告非但没有停止侵权，反而在原本属于安乐村的三亩土地上种植玉米，引发争议至今。二、诉争土地确实是砂石堆积的堆土场地，即便是耕地也应为第三人所有，岳庙公社为此免收了安乐组的公粮作为补偿。原告借用第三人土地修建养猪场有随时要随时返还的条件限制，第三人多次向原告索要，原告拒不返还，违背了诚信原则，侵犯了第三人的合法权益。诉争土地是不是舒庐干渠的堤防范围，由被告依法认定。 一审法院审理查明，2018年8月，庐江县万山镇程桥村安乐与河山两村民组因自来水管道铺设所经过的土地发生权属争议，经庐江县万山镇程桥村两委多次调处均未果，应两村民组和程桥村委会要求，万山镇政府组成调处小组，经调查后于2019年4月16日作出了《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》，确认除舒庐干渠埂及坡脚外，该沙滩和农用地的所有权应属河山组所有。安乐组不服，向庐江县政府申请行政复议，庐江县政府受理后进行了现场勘验、调查并询问证人。庐江县政府查明，双方争议的地块位于庐江县万山镇舒庐干渠果园山管理段南约200米干渠埂外东部，面积约8000余平方米。争议地块实为砂石堆积而成，20世纪60年代为兴修舒庐干渠工程形成的堆土场地，自该地块形成堆土场地后，村民未再上交农业税，该地块也不属于承包地，更不属于耕地。在庐江县第一轮土地承包时，该争议地块没有作为承包地发包给农民。该争议地块属于舒庐干渠堤防管理范围。庐江县政府认为，双方争议的地块属于舒庐干渠河道的保护管理范围，属于河道的堆土区、加固堤防填塘区、外滩地。根据《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二条、第二十三条、第二十四条的规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸干堤之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位以内的区域。河道管理范围的具体界线，由市、县人民政府负责划定；堤防两侧必须有护堤地。凡已预留、征用、划拨、历史形成或公认的护堤地，包括堆土区、加固堤防填塘区、取土塘、外滩地、压渗平台、防渗铺盖和减压井等，属于国家所有的，由县人民政府登记造册，按《中华人民共和国土地管理法》的规定，核发土地使用证书，河道管理机构负责管理使用。新建堤防或尚无护堤地的堤段，由所在县人民政府按批准的堤防设计标准划定护堤地：（一）长江干流大、中型堤防，临水侧不得窄于五十米，背水侧不得窄于三十米；（二）长江干流其他堤防和淮河干流堤防，临水侧不得窄于三十米，背水侧不得窄于二十米；（三）其他河道的堤防，临水侧和背水侧均不得窄于十米。因此，该争议地块属于国家所有，由庐江县河道管理机构负责管理使用。另外，根据《安徽省土地权属争议处理条例》第二十九条的规定，本案应当由县级人民政府依法确定争议土地所有权，万山镇政府不具备对该争议土地确权的行政主体资格，作出的《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》违反法律规定。庐江县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作出庐行复决字〔2019〕2号行政复议决定书，决定：一、撤销被申请人万山镇政府于2019年4月16日作出的《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》。二、确认申请人与第三人双方争议的地块是舒庐干渠河道堤防两侧的护堤地，属于国家所有，由该河道管理机构负责管理使用，具体管理机构为庐江县水务局。河山组不服，遂提起诉讼，请求判如所请。 一审法院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第二十九条的规定，单位之间发生的土地权属争议，争议土地在县(市、区)行政区域内的由其所在县(市、区)人民政府处理。本案土地争议发生在两个村民小组之间，依法应当由县级人民政府确权，万山镇政府不具备对该争议土地确权的主体资格。庐江县政府对万山镇政府的《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》作出撤销的决定，适用法律正确。 《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二条、第二十三条、第二十四条规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸干堤之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位以内的区域。河道管理范围的具体界线，由市、县人民政府负责划定；堤防两侧必须有护堤地。凡已预留、征用、划拨、历史形成或公认的护堤地，包括堆土区、加固堤防填塘区、取土塘、外滩地、压渗平台、防渗铺盖和减压井等，属于国家所有的，由县人民政府登记造册，按《中华人民共和国土地管理法》的规定，核发土地使用证书，河道管理机构负责管理使用。根据以上规定，市、县人民政府有权划定河道管理范围。本案中，庐江县政府经过现场勘验、调查了解、询问证人，查明争议土地为兴修舒庐干渠工程形成的堆土场地，并非耕地，且在一轮承包时期并未作为承包地发包给农民，所作出争议土地并非两村民小组的承包地的判断认定事实清楚。由于争议地块属于兴修河道形成的堆土场，庐江县政府结合历史成因、现状、与河道的距离等因素，将争议地块划定为河道管理范围，性质属于国家所有，该认定符合法律规定。 综上所述，被告庐江县政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回河山组的诉讼请求。 河山组上诉称，案涉争议土地是上诉人长期耕种管理使用的承包地。案涉土地为两部分，一部分为养猪场的复垦地，另一部分为上诉人“大堰”被占用的土地。其中养猪场为上世纪七十年代上诉人响应政府发展养猪业的号召而兴建，后养猪场倒闭。该土地被上诉人复垦后分配给本组村民耕种至今，因上诉人所在地属山区，耕地分农田和旱地两部分，国家按农田面积征收农业税，旱地则不需缴纳农业税。因此，以缴纳农业税与否确定是否为耕地和承包地是极其错误的。案涉争议土地另一部分是上诉人所有的“大堰”，该堰属于上诉人耕地面积，只不过它的作用是蓄水，确保全组农田灌溉用水。上世纪七十年代，国家兴建舒庐干渠配套工程泄洪道，由于渣土无处堆放，将部分渣土堆放该大堰内。该大堰一直以来既未被国家征收，也未给上诉人任何补偿。该部分土地一直由上诉人村民栽种油桐、松树并管理使用至今，属于耕地。舒庐干渠是一条人工渠道，在设计和施工时界限分明。案涉争议土地处在该渠下埂外侧，且远离渠埂，一直由上诉人耕种管理，干渠管理所就在附近，从未提出异议，包括以前兴建养猪场。一审庭审时，被上诉人也未提交任何有关该土地属其所有的证明材料。一审法院认定案涉争议土地属舒庐干渠管理范围，缺乏依据。案涉纠纷为土地权属争议，上诉人与第三人同为庐江县万山镇程桥村管辖的村民组，属村民自治组织。权属争议发生在两个村民组之间，应适用《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条的规定，由万山镇政府处理。同时，应适用该《条例》第九条的规定。案涉土地不属于《中华人民共和国防洪法》调整的范围。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人庐江县政府的答辩理由与一审基本相同，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人安乐组述称，案涉争议土地属于安乐组所有，但为了维护国家和集体利益，其附条件接受一审判决结果。案涉争议土地无论以何理由确权给河山组所有，安乐组绝不接受并将维权到底。 一审原告河山组在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1、行政复议决定书，证明庐江县政府对争议土地复议情况； 2、关于程桥村安乐、河山土地权属争议意见，证明万山镇政府对争议土地处理情况； 3、调查笔录，证明对争议土地历史现状调查情况，诉争土地属于原告所有； 4、证人证言（三份），证明争议土地历史情况； 5、报告，证明土地争议请求程桥村委会调处情况。 一审被告庐江县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1、行政复议申请材料一组（包括行政复议申请书、程桥村委会的证明、处理机关基本信息、处理意见、处理意见依据的航拍图、证人证言、土地房产所有权登记存根两份、第三人向处理机关提供的土地权益情况说明及附图、胡玉民和第三人负责人提供的关于河山组的说明、第三人的授权委托书委托参加复议代理人及作出复议和诉讼民主推荐代表），证明原告与第三人土地争议纠纷形成，万山镇政府对原告与第三人诉争土地处理过程及结果； 2、现场调查笔录，证明调查时间是2019年7月25日，主要内容是争议土地的形成，原告和第三人均未为涉案土地缴纳农业税； 3、现场勘验图片，证明复议机关去现场进行实地勘验，所勘验的结果与调查结果一致，并形成了照片进行固定； 4、行政调解图片六张，证明复议机关为调处本案争议做了大量的行政调解工作； 5、行政复议决定书、邮寄送达凭证及送达回证，证明行政复议机关按照法律规定程序对各项法律文书送达通知到位。 一审第三人在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1、吴腊柱身份证复印件、证明，证明第三人诉讼主体适格； 2、庐江县档案馆调取的《土地房产所有权存根》、诉争土地的情况说明一、谷业良等人证言，证明无论从土地权证，还是事实来看，诉争土地原本就属于第三人所有，第三人对诉争土地有原始的、不可争辩的所有权； 3、诉争土地的情况说明二、胡玉民等人的《证人证言》，证明1980年诉争土地承包到户，由第三人使用管理。2011年胡玉民等村民对诉争土地被侵权进行了维权，行使了相应的土地权益； 4、安乐组关于诉争土地的应诉意见，证明第三人对诉争土地权属的处置意见和态度。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，庐江县政府作出的案涉行政复议决定有两项内容，一是撤销万山镇政府作出的对案涉争议土地的确权决定，二是对案涉争议土地作出确权决定。 关于案涉行政复议决定第一项内容。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第二十九条第（一）项、第三十条的规定，单位之间发生的土地权属争议，争议土地在县(市、区)行政区域内的由其所在县(市、区)人民政府处理。农村个人之间、个人与农村集体所有制单位之间发生的土地权属争议，由争议土地所在地乡（镇）人民政府处理。本案所涉土地权属争议发生在两个村民组之间，而非农村个人之间或者个人与农村集体所有制单位之间，故依法应当由县级人民政府确权，万山镇政府并无对该争议土地进行确权的法定职权，庐江县政府撤销万山镇政府作出的《关于程桥村安乐、河山两村民组土地权属争议处理意见》，适用法律正确。 关于案涉行政复议决定第二项内容。河山组、安乐组之间就案涉土地权属发生争议多年，经村、镇调处无果，进而申请确权。庐江县政府具有对本行政区域内单位之间发生的土地权属争议进行处理的法定职权，其案涉行政复议决定在撤销万山镇政府就案涉土地权属争议作出的处理决定的同时，根据调查结果，径行对案涉土地进行确权，有利于尽快解决争议，维护社会稳定。根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉，故河山组对庐江县政府就案涉土地作出的确权决定不服，有权直接向人民法院提起诉讼。 关于庐江县政府将案涉土地确定为国家所有、由河道管理机构管理使用是否正确的问题。首先，舒庐干渠建成之前案涉土地所有权归属问题。根据河山组在本案二审庭审中的陈述，其并无确凿证据证明舒庐干渠建成之前案涉土地属其所有。安乐组为证明舒庐干渠建成之前案涉土地即属其所有，虽提供了部分上个世纪五十年代颁发的土地房产所有证存根，但该证并未载明土地具体位置，亦未附宗地图，无法证明该证项下土地即案涉争议土地。因此，河山组、安乐组提供的证据均不能证明舒庐干渠建成之前案涉土地属其所有。其次，案涉土地与舒庐干渠的关系问题。经本院二审庭审中询问，各方当事人基本认可，案涉土地位于舒庐干渠东侧，沿舒庐干渠渠梗外侧南北长约200米，东西宽30-70米不等，总面积8000平方米左右。修建舒庐干渠及泄洪道时，案涉土地主要被用于堆放土和砂石。第三，舒庐干渠建成后，案涉土地实际管理使用情况。各方当事人均认可，舒庐干渠建成后，河山组、安乐组均未再就案涉土地缴纳各项农业税费，两村民组亦均未提供证据证明其与村民签订了承包合同，将案涉土地发包给村民。上世纪七十年代河山组曾一度使用部分案涉土地开办养猪场，不久养猪场倒闭。该养猪场倒闭之后至争议发生前的几十年内，就案涉土地实际使用情况，河山组、安乐组各执一词，均称由其村民使用，但均无确凿证据予以证明。庐江县政府经现场勘查，案涉土地目前基本荒芜。2011年前后，曾有村民在案涉土地范围内挖取砂石出售，安乐组村民提出异议，为此发生过争执。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第七条第二款的规定，土地权属争议的处理，应当本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或者依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。从本案查明的事实来看，安乐组、河山组均无确凿证据证明案涉土地归其所有；案涉土地毗邻舒庐干渠，修渠时曾被用于堆放土和砂石，该渠建成后，两村民组均未就案涉土地缴纳农业税费，亦未将案涉土地发包给其村民，且一度有村民挖取该土地上的砂石出售，有可能影响堤防安全。鉴于以上情况，庐江县政府确定案涉土地属国家所有、由河道管理机构使用，有利于保障堤防安全，满足防洪需求，有利于经济社会发展和安定团结，符合上述法规规定精神。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人河山组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省庐江县万山镇程桥村河山村民组负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月十九日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-