上海市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪01民终12887号上诉人（原审被告）：王永清，男，1957年5月14日生，汉族，住上海市奉贤区。委托诉讼代理人：王浩，上海六邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：廖莉，上海新惟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：上海奉贤区奉城镇二桥经济合作社，住所地上海市奉贤区奉城镇服民路228号。法定代表人：徐国豪，董事长。委托诉讼代理人：董卫平，上海景昊律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：上海市奉贤区奉城镇人民政府，住所地上海市奉贤区奉城镇兰博路2008号。负责人：陈帅，镇长。委托诉讼代理人：韩忠欢，男，该政府法制办公室工作人员。委托诉讼代理人：徐洁，上海理帅律师事务所律师。上诉人王永清因与被上诉人上海奉贤区奉城镇二桥经济合作社（以下简称二桥合作社）、上海市奉贤区奉城镇人民政府（以下简称奉城镇政府）合同纠纷一案，不服上海市奉贤区人民法院（2020）沪0120民初8406号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人王永清上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：一、一审判决认定事实错误。上诉人与二桥合作社、奉城镇政府均签署了意向协议,故上诉人选择了同意减量的途径，并在某个工作环节产生了2017年立项编号。至于签署意向协议、产生立项编号,上诉人是否具有限期拆除的义务以及是否构成违约,是否可以作出不批复的决定或至今未作出批复,意向协议下的程序基于何种法律事实终止等均需要通过法庭调查予以查清。一审法院对上述事实未进行审查,属于事实认定不清。二、一审判决适用法律错误。1.一审判决认定上诉人对于2017年立项编号作废当属明知系法律适用错误。奉城镇政府颁布城府办（2015）22号文件未对2017年项目编号失效作出明确规定，故虽存在2018年1月1日起奉城镇政府颁布城府办（2018）6号文件生效的事实,但是根据法不溯及既往的原则,除有特别规定外,在该文件生效后,根据奉城镇政府颁布城府办（2015）22号文件产生的2017年项目编号依然合法有效。立项编号作废不属于上诉人应当明知的认知范围,故上诉人不存在与二桥合作社恶意串通的情形。2.一审判决认定“损害国家、集体或者第三人利益而签订合同”系法律适用错误。首先，2017年立项编号的法律意义在于上诉人与奉城镇政府已经就减量化事项达成一致,坐落于上海市奉贤区XX镇XX村XX号的房屋（以下简称涉案房屋）已纳入2017年减量化项目。区规土局审批核发的立项批复文件仅是约束二桥合作社进行资金审批并继续与上诉人谈判复垦协议并签署复垦协议的前提条件,但批复文件不通过并非终止下一步的先决条件。其次，上诉人与二桥合作社在2019年签订《减量化复垦回购协议书》时,采用了2017年项目编号而未使用2018年项目编号，此系双方基于2017年项目编号继续谈判《减量化复垦回购协议书》的意思表示。在2017年项目编号未当然失效的情况下,双方继续采用2017年项目编号进行谈判并采用2017年补偿标准并不当然损害国家、集体、第三人利益。被上诉人二桥合作社辩称，不同意王永清的上诉请求。王永清与二桥合作社曾于2017年就减量化事项进行协商，故产生2017年立项编号。但王永清随后又不愿拆除房屋，导致减量化工作未实质性进行，故2018年之后适用新文件规定重新开展减量化工作并无失当之处。双方2019年签订的《减量化复垦回购协议书》系王永清与二桥合作社的工作人员恶意串通，按照错误标准签订的减量化文件。如果按照该协议履行，对其他按照现行文件标准进行减量化工作的村民有失公允，损害了集体与他人利益。一审查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人奉城镇政府辩称，不同意王永清的上诉请求。一审查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二桥合作社的一审诉讼请求：撤销二桥合作社、王永清于2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》。后，二桥合作社变更诉请为确认双方于2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》无效。一审法院认定事实：坐落于上海市奉贤区XX镇XX村XX号的房屋由王永清建造，但无相关建设规划许可，所涉土地为集体土地。2015年9月9日，奉城镇政府颁布城府办（2015）22号文件，要求各村委会在进行减量化工作时规范流程和统一标准并将实施细则下发，该份实施细则规定：土地按土地性质分类补贴；地上物如无证无照且涉及万某等项目的按评估价50%进行折算；工商营业执照每证给予补贴5,000元。2018年1月5日，奉城镇政府颁布城府办（2018）6号文件，要求各村委会在进行减量化时按新的实施细则进行工作，该份新实施细则规定：减量化补贴标准由土地使用权补贴和地上物补贴两部分组成；有证土地和参照土地使用权的按不同土地性质分类处理，地上物补贴以评估报告为基础计算；无证土地按土地补贴标准为每亩60,000元以下，地上物按评估价50%以下酌情处理，无证土地减量化补贴总价不得超过每亩500,000元；无任何土地资料的，不作补贴；工商营业执照每证给予补贴5,000元。嗣后，王永清的涉案房屋被拆除，其中部分房屋系以双违被拆除，相关土地予以复垦。2018年9月30日，上海科东房地产土地估价有限公司接受政府委托出具《估价报告》，认定：王永清的坐落于上海市奉贤区XX镇XX村XX号的房屋建筑面积为1533.43平方米，建筑物补偿金额为1,740,756元、构筑物及附属设施为153,678元、设备等为343,441元、电容量12,000元，总计2,249,875元；备注注明建筑物补偿金额最终按50%计算、构筑物及附属设施按50%计算。2019年2月28日，上海市奉贤区规划和土地管理局针对奉城镇政府的上报材料批复同意进行减量化立项，涉案地块的立项编号为201816022345373，包括张某的面积1.1415亩、二桥合作社的面积1.1925亩和万某的面积0.7395亩，相关图纸显示总面积为2049.25平方米，地块1为760.52平方米，地块2为795.38平方米、地块3为493.35平方米。2019年6月28日，二桥合作社、王永清签订《减量化复垦回购协议书》，约定王永清同意将涉案房屋交由二桥合作社进行减量化，立项编号为201716022326521，立项面积为1.1925亩，二桥合作社应支付王永清补偿款总计为1,336,508元，其中土地使用权补贴23,850元、地上物补贴1,290,658元、工商营业执照补贴10,000元和接电补贴12,000元。嗣后，奉城镇政府收到上报材料后经审查，认为《减量化复垦回购协议书》中的立项编号201716022326521已过期作废，有效编号应为201816022345373；房屋被拆除过程中减量化部门未出具过拆房交接单；基于房屋实系2018年拆除，应适用城府办（2018）6号文件，即无证土地减量化补贴总价不得超过每亩500,000元；因上报材料不符合相关规定遂退回二桥合作社处。而王永清认为理应按2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》履行，遂于2020年1月2日向一审法院提起诉讼，案件的案号为（2020）沪0120民初第134号，要求二桥合作社继续履行合同并支付补偿款1,336,508元，二桥合作社则提出异议，双方协商未果，以致涉讼。一审审理期间，二桥合作社和奉城镇政府确认：2017年的立项编号已作废；城府办（2015）22号文件和城府办（2018）6号文件当时已公示，王永清对补偿标准的变更是明知的；涉案房屋总建筑面积为1533.43平方米，其中被认定为违法建筑的面积为1250.74平方米；涉案的王永清全部房屋于2018年8月28日被相关部门以双违拆除，而非减量化拆除，双违拆除本应无补偿。王永清则确认：对2017年的立项编号是否作废不清楚，也从未收到或看到城府办（2015）22号文件和城府办（2018）6号文件；涉案房屋总建筑面积为1787.07平方米，其中被认定为违法建筑的面积为253.58平方米；涉案的王永清部分房屋于2018年8月28日被相关部门以双违拆除，但剩余房屋被纳入减量化而于2018年10月拆除；评估和补偿的是剩余房屋，双违拆除部分确无补偿。二桥合作社提供的证人徐某在第一次开庭到庭作证称：其系涉案《减量化复垦回购协议书》的具体经办人员，在二桥村村委会工作，2017年时与王永清协商过减量化事项，但王永清不愿拆除，故2017年的立项编号业已过期；嗣后，房屋于2018年8月28日一次性全部拆除；2019年在不知悉城府办（2018）6号文件的情况下，与王永清按城府办（2015）22号文件的补偿标准签订《减量化复垦回购协议书》，《减量化复垦回购协议书》交由王永清妻子拿回家后让王永清签字，然后其将协议书附上相关资料交奉城镇政府审核，奉城镇政府认为该地块涉及的三户均应按城府办（2018）6号文件的标准进行赔偿，故退回材料，减量化部门也未出具过减量化交接单；其告知王永清2015年标准已作废，应按2018年标准重新签订协议，同一地块的其他两户也已经按2018年标准签订协议并已经报送奉城镇政府且补偿资金已下放，但王永清未重新签订协议；此后王永清方称同意按照2018年补偿标准然要回全部2017年的资料，在退资料时王永清取得一份《减量化复垦回购协议书》后直接起诉至法院。二桥合作社对证人证言无异议，王永清对证人证言提出异议，认为证人即二桥合作社工作人员，2017年的立项编号是真实存在的，如证人认为在签订《减量化复垦回购协议书》时不清楚城府办（2018）6号文件的是渎职行为。一审法院对证人证言无争议部分予以认定。一审法院认为，恶意串通，损害国家、集体或者奉城镇政府利益而签订的合同无效。本案中，二桥合作社、王永清在2017年曾就减量化问题进行协商，故才有了2017年的立项编号，此后双方最终未达成协议，涉案房屋也未拆除，因此双方对2017年的立项编号作废应当是明知的。而二桥合作社及其工作人员，作为减量化的业务单位和业务人员，理应知悉减量化相关政策和业务【包括城府办（2015）22号文件和城府办（2018）6号文件的内容】，而该两份文件最大的不同点在于后份文件的减量化补偿标准远低于前份文件的减量化补偿标准，对此二桥合作社、王永清均应属明知；同时双方也明知涉案部分房屋系双违拆除且无补偿，但为取得更多的补偿利益，双方在2019年签订《减量化复垦回购协议书》时故意商定使用2017年的立项编号，而未使用2018年立项编号，存在恶意串通，损害国家、集体或者奉城镇政府利益。故二桥合作社、王永清于2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》应属无效。合同无效后，因涉案房屋已被拆除且土地已复垦，二桥合作社、王永清应就是否补偿、如何补偿按相关政策和标准另行协商处理。一审法院审理后，于2020年9月28日作出判决如下：确认上海奉贤区奉城镇二桥经济合作社与王永清于2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》无效。一审案件受理费50元，减半收取计25元，由二桥合作社、王永清各半负担。二审中，各方当事人均未提交新的证据材料。经本院审理查明，一审法院认定的事实无误，本院依法予以确认。本院认为，根据本案所查明的事实，涉案房屋所在区域的减量化工作自2017年就已经开展，上诉人王永清也就涉案房屋取得了2017年立项编号，但该房屋客观上并未在2017年完成减量化补偿。虽然双方现对于涉案房屋未能在2017年完成减量化的原因各执一词，但根据上海市奉贤区规划和土地管理局2019年2月28作出的减量化立项批复显示，涉案房屋现已取得了2018年立项编号，故2017年立项编号已被新的立项编号所取代，双方应按照新的立项编号进行减量化。虽然被上诉人二桥合作社在2019年6月28日就涉案房屋与王永清签订的《减量化复垦回购协议书》中，双方仍列明2017年立项编号，并约定按照2017年当时的减量化补偿标准对王永清进行经济补偿，存在不当，但二桥合作社在签约后并未私下履行补偿，而是仍然按照减量化工作程序将该协议上报奉城镇政府审批，后因审批未通过故该协议亦未实际履行，双方从而产生争议。因此，结合二桥合作社在一审起诉时的相关陈述及证人徐某的证言，可以认定二桥合作社与王永清在签署涉案协议的过程中并不存在相互勾结、谋取私利的情形。故二桥合作社以双方恶意串通为由，要求确认双方2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》无效，其理由不成立，本院不予支持。一审判决认定双方构成恶意串通，认定有误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销上海市奉贤区人民法院（2020）沪0120民初8406号民事判决；二、驳回上海奉贤区奉城镇二桥经济合作社要求确认其与王永清于2019年6月28日签订的《减量化复垦回购协议书》无效的诉讼请求。一审案件受理费减半收取25元，由上海奉贤区奉城镇二桥经济合作社负担。二审案件受理费50元，由上海奉贤区奉城镇二桥经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 毛 焱审判员 蒋庆琨审判员 钱文珍二〇二一年二月十八日书记员 熊 洋附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条……第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；……