重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终521号上诉人（一审原告）杨定芳农村承包经营户。代表人杨定芳，男，汉族，1949年8月8日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）杨定国农村承包经营户。代表人杨定国，男，汉族，1964年11月14日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）杨定凯农村承包经营户。代表人杨定凯，男，汉族，1962年10月11日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）杨志强农村承包经营户。代表人杨志强，男，汉族，1971年9月13日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）孔令玉农村承包经营户。代表人孔令玉，女，汉族，1946年5月24日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）杨定强农村承包经营户。代表人杨定强，男，汉族，1963年11月15日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）杨定昌农村承包经营户。代表人杨定昌，男，汉族，1972年10月24日出生。住址：重庆市永川区朱。上诉人（一审原告）杨定秀农村承包经营户。代表人杨定秀，女，汉族，1971年11月8日出生。住址：重庆市永川区。上诉人（一审原告）杨志友农村承包经营户。代表人杨志友，男，汉族，1970年10月15日出生。住址：重庆市永川区朱。上诉人（一审原告）樊仕明农村承包经营户。代表人樊仕明，女，汉族，1937年10月24日出生。住址：重庆市永川区朱。上诉人（一审原告）马正贵农村承包经营户。代表人马正贵，女，汉族，1973年7月7日出生。住址：重庆市永川区。以上上诉人的共同委托代理人杨秋，重庆东和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市永川区朱沱镇人民政府。住所地：重庆市永川区朱沱镇光明路62号。法定代表人唐忠茂，镇长。委托代理人刘战军，该单位工作人员。委托代理人蒋跃云，重庆市永川区朱沱镇法律服务所法律工作者。被上诉人（一审第三人）重庆市永川区朱沱镇大河村村民小组。住所地：重庆市永川区朱沱镇大河村。负责人樊安银，组长。被上诉人（一审第三人）重庆市永川区朱沱镇大河村村民委员会。住所地：重庆市永川区朱沱镇大河村。负责人樊安绪，主任。上诉人杨定芳等十一户农村承包经营户因诉被上诉人重庆市永川区朱沱镇人民政府（简称朱沱镇政府）、重庆市永川区朱沱镇大河村村民小组（简称大河村民小组）、重庆市永川区朱沱镇大河村村民委员会（简称大河村委会）履行法定职责一案，不服重庆市荣昌区人民法院作出的（2020）渝0153行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：杨定芳等十一户农村承包经营户为大河村民小组［原重庆市永川区朱沱镇大河村四社（简称大河村四社）］的集体经济组织成员，在大河村民小组有承包经营土地。因重庆市永川区建设港桥工业园港桥大道工程（简称港桥大道工程），重庆市人民政府于2016年6月13日作出《关于港桥大道工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕746号），批准征收重庆市永川区朱沱镇大河村灌上村民小组、大河村民小组等集体土地。大河村民小组应办理农村居民转为城镇居民参加基本养老保险八人。2019年6月27日，杨定芳等十一户农村承包经营户向大河村民小组、大河村委会、大河村四社邮寄《关于召开村民会议的提议》，提议就八个社保名额分配事宜召开村民会议。2019年9月18日，杨定芳等人向朱沱镇政府邮寄《申请书》，申请朱沱镇政府责令大河村民小组、大河村委会、大河村四社（原文如此）召开村民会议。朱沱镇政府相关干部及驻村工作人员会同大河村民小组、大河村委会村社干部数次组织召开协调商议会，落实相关社保名额分配事宜，因参会人员分歧过大，未能达成统一意见。杨定芳等十一户农村承包经营户提起本案行政诉讼。杨定芳等十一户农村承包经营户一审诉称，杨定芳等十一户农村承包经营户为大河村民小组社员。因港桥大道占用原大河村四社土地约十五亩，有关部门拨付八个社保名额到村民小组，但就八个名额的分配一事，村民小组未及时依法开会讨论通过。2019年6月26日，杨定芳等十一户农村承包经营户就社保名额分配事宜向大河村民小组、大河村委会提议召开村民会议，大河村民小组、大河村委会未召开合法的村民会议。2019年8月28日，杨定芳等十一户农村承包经营户向朱沱镇政府申请，要求朱沱镇政府责令大河村民小组、大河村委会就社保名额分配事宜召开村民会议，朱沱镇政府未履行法定职责。请求法院判令朱沱镇政府履行责令大河村民小组、大河村委会就拨付的八个社保名额分配一事依法召开村民会议的职责。朱沱镇政府一审辩称，朱沱镇政府依照相关法律规定就原大河村四社被征地后的安置补偿，对其八个社保名额的分配事宜，自2019年7月开始，多次组织协调大河村委会、大河村民小组（原大河村四社）的村民以及政府驻片干部开会多次。由于原大河村四社大多数村民对八个社保名额意见分歧较大，多次召开会议协调，仍无法达成一致意见，未能达成村民自治的群众意见要求。朱沱镇政府已积极履行了法定职责。请求法院驳回杨定芳等十一户农村承包经营户的诉讼请求。大河村民小组、大河村委会一审均述称，已经召开了多次会议协商，但最终没有结果。一审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”根据上述规定，对村民委员会作出的侵犯村民合法权益的行为，村民可以请求乡、镇人民政府行使行政监督权，依法责令村民委员会改正。上述规定也表明，乡、镇人民政府具有对所辖区域的村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的职责，只有当村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定时，乡、镇人民政府才有权责令其改正。根据《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）第四十一条规定：“征用农村集体经济组织所有的土地，对被征地单位的农业人口按下列规定安置。具体的农转非人员由乡（镇）人民政府和村民委员会组织被征地单位按农民被征地多少依次确定，也可按被征地多少依次实行按户农转非。”涉及征地农转非对象的产生系在乡镇和村委会组织下由“被征地单位”确定，属于由被征地村民集体讨论确定的村民自治范围内的事项，不属于乡、镇人民政府有权责令其改正的法定职责范围。另一方面，杨定芳等十一户农村承包经营户在申请朱沱镇政府履行职责前后朱沱镇政府已进行了依法指导、协助、组织大河村委会、大河村民小组的相关工作，履行相应职责，社保名额未能及时确定属其他因素导致，不属于镇政府不履行法定职责。杨定芳等十一户农村承包经营户诉朱沱镇政府不履行法定职责理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杨定芳等十一户农村承包经营户的诉讼请求。杨定芳等十一户农村承包经营户不服，提起上诉，上诉认为：一审法院认定事实错误，朱沱镇政府并未提交相应的证据证明朱沱镇政府在杨定芳等十一户农村承包经营户邮寄申请书后履行了相应指导、协助、组织职责；一审法院对适用的法条理解有误，虽然农转非名额分配是属于被征地村民集体讨论确定的村民自治范围内的事项，但当村民不对自治范围内的事项作出决定，同样侵害了其他应享受名额分配权的村民的合法权益，朱沱镇政府应当履行责令村民小组、村委会改正的法定职责。请求撤销一审判决、改判朱沱镇政府履行责令大河村委会、大村村民小组就拨付八个社保名额分配一事召开村民会议的职责。朱沱镇政府、大河村村民小组、大河村村委会均未提交答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。一审卷内材料载明，一审开庭审理中，杨定芳自认提交申请前，朱沱镇政府组织开过会。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条第一款、第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）第四十一条规定：“征用农村集体经济组织所有的土地，对被征地单位的农业人口按下列规定安置。具体的农转非人员由乡（镇）人民政府和村民委员会组织被征地单位按农民被征地多少依次确定，也可按被征地多少依次实行按户农转非。”依上述条文精神可见：一、乡、镇一级的政府机构不得干预村民自治范围内的具体事务；二、乡、镇一级的政府机构对村民自治范围内抽象性规范存在违法违规等情形的，可以责令改正。确定农转非具体人员属于被征地单位（村民委员会或村民小组）村民自治范围内的具体事务，朱沱镇政府仅有组织职责，不具有确定具体人员的职权。朱沱镇政府已经履行了组织确定八名农转非人员的职责，至于组织活动没有得出确定的结果，与朱沱镇政府是否进行了组织行为无关。一审判决驳回杨定芳等十一户农村承包经营户的诉讼请求并无不当。杨定芳等十一户农村承包经营户的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由杨定芳、杨定国、杨定凯、杨志强、孔令玉、杨定强、杨定昌、杨定秀、杨志友、樊仕明、马正贵等十一户农村承包经营户负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二一年二月二十日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉