江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终894号 上诉人（原审原告）王培华，男，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府，住所地在江苏省徐州市贾汪区行政中心。 法定代表人杨明，该区区长。 原审第三人徐州市贾汪区潘安湖街道办事处权台村村民委员会，住所地在江苏省徐州市贾汪区潘安湖街道办事处权台村。 法定代表人王玉海，该村民委员会主任。 上诉人王培华因与被上诉人徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）、原审第三人徐州市贾汪区潘安湖街道办事处权台村村民委员会（以下简称权台村委会）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初317号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，王培华系徐州市贾汪区潘安湖街道办事处权台村村民。2008年6月8日，贾汪区政府向王培华家庭颁发《农村土地承包经营权证》，载明王培华家庭承包地为：路西地1.5亩、葡萄地1.16亩、大窑地1.03亩、秧田地0.35亩、园地0.49亩、鱼塘地0.56亩，以上地块合计5.09亩。2017年1月24日，原贾汪区国土资源局作出贾国土资听告字［2017］第2号《土地转用告知书》，告知权台村委会及有关居民户拟将该村经营管理的国有土地约29.5856公顷转为公共管理与公共服务用地，土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费参照省政府93号令、徐政发［2011］60号文件执行。2017年4月14日，江苏省人民政府作出苏政地［2017］268号《关于徐州市贾汪区2017年度第1批次村镇建设用地的批复》（以下简称苏政地［2017］268号批复），共批准贾汪区建设用地32.2531公顷，其中包括：将国有农用地32.0834公顷转为建设用地，将大吴街道办事处湖里村的集体农用地0.003公顷转为建设用地并征收为国有，将该村0.1667公顷集体建设用地征收为国有。根据江苏省人民政府的苏政地［2017］268号批复，贾汪区政府于2017年6月16日作出贾政公［2017］8号《征收土地方案公告》，原贾汪区国土资源局于2017年7月20作出贾征地通［2017］6号《关于贾汪区2017年实施方案江苏师范大学科文学院等地块征地补偿安置方案的公告》，上述公告已在权台村委会驻地张贴公示。 贾汪区政府、权台村委会在诉讼中提供的地上附着物补偿费用发放表、土地流转费发放单等证据显示，因王培华承包的部分农用地转为建设用地，涉及王培华的有关补偿费用已经到位，并以王培华为户名专款专储，存单目前在权台××处，但王培华拒绝领取。现王培华认为其承包经营的土地被非法占用，且未获得任何补偿，故提起本案诉讼。王培华在起诉状中提出的诉讼请求为：1.判决确认贾汪区政府对王培华承包的权台村土地进行征收的行为违法；2.判令贾汪区政府将王培华的承包地恢复到征收之前的状态；3.诉讼费用由贾汪区政府承担。由于土地征收是包括不同行政主体所实施的一系列的行政行为，故原审法院立案后针对王培华在起诉状中所提出的诉讼请求向王培华作了释明，要求王培华对其诉讼请求加以明确。后王培华将其诉讼请求确定为：1.确认贾汪区政府未经公告，以租代征，私自转变土地性质，强行征占王培华土地的行为违法；2.贾汪区政府强占王培华承包地未予补偿，请求判决贾汪区政府依法给予王培华补偿或赔偿；3.诉讼费用由贾汪区政府承担。原审法院建议王培华将诉讼请求进一步进行明确，王培华则表示自己的诉讼请求已经明确，不再变更，坚持要求法院围绕该诉讼请求审理本案。 原审法院认为，依照贾汪区政府在诉讼中提供的苏政地［2017］268号批复、征收土地方案及征地补偿安置方案公告、地上附着物补偿费用发放表、存单等证据，涉案土地已经办理了农用地转用审批手续，且相应公告、补偿等工作已由相关部门依照征地补偿程序分别予以实施，故贾汪区政府不存在王培华诉称的“强行征占”土地的违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当明确、具体，要指向具体的行政行为。就土地征收而言，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的规定，土地征收不是某个行政主体实施的某个独立的行为，而是包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等在内的一系列行为，这一系列行为依法分别由不同的行政主体来实施。因此，如果王培华提起行政诉讼，要求确认征地行为违法，其应当明确自己究竟是针对土地征收过程中的哪一个行为而起诉，笼统地以征地行为违法作为诉讼请求来起诉的，属于诉讼请求不明确的情形。即便王培华不是笼统地以征地行为违法作为其诉讼请求，而是违反一案一诉原则，选择土地征收过程中由不同主体实施的不同行为在一案中一并起诉，同样也属于诉讼请求不明确、不具体的情形，其起诉仍然不符合法律规定。本案中，王培华提起行政诉讼后，经原审法院一再释明，虽然对诉讼请求作了一定调整，但其诉请中既包含因非法占地而产生的行政赔偿，也包含因土地征收所产生的行政补偿，且其诉称的行政行为包含土地征收过程中的公告、实施、补偿等多个行为，而这些行为依法并不是全部都由贾汪区政府来实施的。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款的规定，土地征收中的公告包括征收土地方案公告及征地补偿安置方案公告，征收土地方案公告依法由市、县人民政府组织实施，但征地补偿安置方案公告由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；征地补偿由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，王培华诉称贾汪区政府“强行征占”土地缺乏事实依据，尽管王培华在原审法院的释明下对于诉讼请求作了一定调整，但其诉请的行为仍然是土地征收过程中由不同行政主体分别实施的不同行为。虽经原审法院多次释明，但王培华仍未对其诉讼请求加以明确、具体，故其起诉不符合法律规定，依法应当裁定驳回。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王培华的起诉。王培华预交案件受理费50元，由原审法院予以退回。 王培华上诉称：1.上诉人起诉贾汪区政府征地行为违法，要求贾汪区政府依法赔偿，诉讼请求具体明确，作出征收决定的是贾汪区政府，而非原贾汪区国土资源局，原审法院让上诉人起诉原贾汪区国土资源局是错误的；2.原审法院适用法律错误，应予纠正。综上，请求二审法院撤销原审裁定，依法判决。 被上诉人贾汪区政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人权台村委会未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理确认原审查明事实。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该条中关于“具体诉讼请求”的规定涵盖了“一案一诉”的基本原则。行政相对人提起行政诉讼时应当遵循“一案一诉”原则，即一个行政行为对应一个行政诉讼，不得在同一案件中对多个行政行为提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修正）第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容具体的行为，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并审理并做出合法性评价。本案中，上诉人王培华经原审法院一再释明后，仍坚持起诉请求确认贾汪区政府未经公告、强行征占其土地的行为违法及请求判决贾汪区政府依法给予其补偿或赔偿，该诉讼请求不具体、不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项有关“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。因此，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，王培华的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审裁定并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 朱 丽 二〇二一年二月二十三日 法官助理 潘云志 书 记 员 刘 妍