河南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）豫行终439号 上诉人（原审被告）汝州市人民政府，住所地：河南省汝州市丹阳中路**。 法定代表人刘鹏，市长。 委托代理人何琼佩。 委托代理人赵卫锋。 被上诉人（原审原告）古建景，男，1974年10月15日出生，汉族，住河南省汝州市。 上诉人汝州市人民政府因与被上诉人古建景确认强征土地行为违法一案，不服河南省平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汝州市人民政府的委托代理人何琼佩、赵卫锋，被上诉人古建景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 古建景一审诉讼请求：1.依法确认汝州市人民政府无批文、无手续，强征古建景合法承包的4.176亩耕地的行为违法；2.责令汝州市人民政府对土地进行复耕归还古建景，恢复被其破坏的农业水利灌溉设施；3.本案诉讼费用由汝州市人民政府承担。一审庭审中经法庭释明，古建景将诉讼请求变更为，1.确认汝州市人民政府在未取得批准征收文件的情况下于2017年3月强行占用古建景合法承包的4.176亩耕地的行为违法；2.本案诉讼费由汝州市人民政府承担。 一审法院查明：古建景系汝州市温泉镇张寨村村民，在张寨村拥有承包地4.176亩，古建景称，2017年3月7日、3月8日，温泉镇政府派人用农用旋耕机强行耙毁张寨村几百亩麦田，其中包括古建景的耕地。庭审过程中，古建景申请证人刘某、于小庆、马某出庭作证的证言证实温泉镇政府于2017年3月7日及8日强行毁坏了张寨村部分农民种有小麦的耕地。2017年5月5日，古建景向汝州市国土资源局举报温泉镇政府强征基本农田用于汝州乐华恒业文化发展有限公司进行违法占用建设，汝州市国土资源局作出汝国土资发［2017］295号《汝州市国土资源局关于温泉镇张寨村古建景等反映问题的调查处理报告》并对汝州乐华恒业文化发展有限公司作出汝国土资罚决字（2017）第89号《汝州市国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》，内容包括：“1.责令汝州乐华恒业文化发展有限公司三十日内将违法占用的9551.3平方米集体土地退还给汝州市温泉镇张寨村村民委员会；2.限自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用约9551.3平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对违法占用的9551.3平方米土地处以每平方米30元的罚款，计人民币286539元整。”2017年5月4日，古建景分别向汝州市人民政府、汝州市国土资源局申请政府信息公开，向汝州市人民政府申请公开的内容是：“征收申请人集体耕地承包地所在区域的耕地征收批准文件，征地红线图及相关审批材料。”向汝州市国土资源局申请公开的内容为：“征收申请人房屋及集体耕地承包地所在区域的征地补偿安置方案及公告”，汝州市人民政府于2017年5月18日作出答复，该答复主要内容是温泉镇张寨村土地收储公告已公示，土地收储附着物补偿标准将按照相关规定执行。汝州市国土资源局于2017年5月15日作出回复，回复内容为：“经我局查询，没有你申请的相关信息。”河南省人民政府于2018年5月19日作出豫政土〔2018〕709号《河南省人民政府关于汝州市2017年度第六批乡镇建设用地的批复》，该批复显示，“一、同意你市转用并征收温泉镇张寨村民委员会等2个农村集体经济组织集体耕地27.1873公顷，共计30.1755公顷（其中耕地27.4873公顷），作为你市2017年度第六批乡镇建设用地……”古建景认为汝州市人民政府2017年3月7日及8日强征其4.176亩耕地的行为违法，侵犯其合法权益，特起诉至平顶山市中级人民法院。 一审法院认为，古建景起诉状中列明诉讼请求第一项为：“确认汝州市人民政府无批文、无手续，强征古建景合法承包的4.176亩耕地行为违法，责令汝州市人民政府对土地进行复耕归还古建景，恢复被破坏的农业水利灌溉设施。”河南省高级人民法院（2020）豫行终1590号行政裁定书认定：“古建景所诉的行政行为应为汝州市人民政府在未取得批准征收文件的情况下于2017年3月强行占用古建景合法承包的4.176亩耕地的行为，古建景的该诉讼请求被诉行为主体明确即汝州市人民政府，所诉行为具体即强占古建景责任田的事实行为，……”本案开庭审理过程中，经法院释明，古建景撤回“责令汝州市人民政府对土地进行复耕归还古建景，恢复被破坏的农业水利灌溉设施”的诉讼请求，坚持诉讼请求第一项为“确认汝州市人民政府在未取得批准征收文件的情况下于2017年3月强征古建景合法承包的4.176亩耕地的行为违法”。根据已生效的河南省高级人民法院（2020）豫行终1590号行政裁定，认定古建景的诉讼请求共两项，一是确认汝州市人民政府在未取得批准征收文件的情况下于2017年3月强行占用古建景合法承包的4.176亩耕地的行为违法；二是本案诉讼费由被告汝州市人民政府承担。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。……”本案，古建景提供的证人证言、证明、照片等证据相互印证，能够证明温泉镇政府具体实施了强行占用古建景4.176亩耕地的行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”由此，县级以上人民政府拥有土地征收工作的组织实施权。本案，虽然温泉镇政府具体实施了强行占用古建景耕地的行为，但结合本案相关文件，温泉镇政府强占行为系汝州市人民政府组织，体现汝州市人民政府意志，应视为汝州市人民政府实施了强行占用古建景4.176亩耕地的行为，汝州市人民政府是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案，汝州市人民政府提交的证据不能证明其强行占用古建景4.176亩耕地的行为具有合法性。故古建景起诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认汝州市人民政府在未取得批准征收文件的情况下于2017年3月强行占用古建景合法承包的4.176亩耕地的行为违法。 汝州市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审认定的事实不清，违法主体认定错误。通过古建景的起诉状、古建景提供的证人证言、照片等一系列证据，证实了对古建景土地进行破坏的是汝州市温泉镇人民政府，古建景也承认是温泉镇政府的行为，同时没有任何证据证明该行为是汝州市人民政府的授权行为，也体现不出是上诉人的意志，一审法院自行推断强行将上诉人作为适格被告是错误的。综上，请求撤销平顶山市中级人民法院（2020）豫04行初150号行政判决；本案一审和二审诉讼费用由古建景承担。 本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）涉案土地存在未批先古情形。古建景以其4.176亩耕地被强行古用提起本案诉讼，并向法庭提供了证人证言、证明、照片等证据，原审认定能够证明温泉镇政府具体实施了强行古用古建景4.176亩耕地的行为，并无不当。古建景涉案耕地被强行古用后向汝州市国土资源局进行举报，汝州市国土资源局作出汝国土资发[2017]295号《汝州市国土资源局关于温泉镇张寨村古建景等反映问题的调查处理报告》并对汝州乐华恒业文化发展有限公司作出汝国土资罚决字（2017）第89号《汝州市国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》，可以认定涉案土地于2017年已被强行古用。河南省人民政府于2018年5月19日作出豫政土〔2018〕709号《河南省人民政府关于汝州市2017年度第六批乡镇建设用地的批复》，批准征收土地包含古建景涉案4.176亩耕地。由此可以证明，涉案土地在被依法批准征收前即被强行古用。（二）汝州市人民政府系本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”依据该规定，汝州市人民政府系涉案土地的法定征收组织实施主体。2017年8月30日汝州市国土资源局发布征地告知书（汝国土资征告字[2017]第100号），于2017年9月6日向张寨村及被征地农民下发征地听证告知书（汝国土资听告字[2017]第100号）并向汝州市温泉镇张寨村民委员会送达，说明2017年已经开始实施涉案土地的征收准备工作。虽然强行古用古建景耕地的行为系温泉镇政府所实施，但温泉镇政府强行古用涉案土地的行为系汝州市人民政府实施涉案土地征收的一部分，且汝州市人民政府系温泉镇政府强行古用涉案土地行为的征地受益人，原审认定应视为汝州市人民政府实施了强行古用古建景4.176亩耕地的行为，汝州市人民政府是本案适格被告，并无不当。因此，汝州市人民政府在涉案土地被依法批准征收前便强行古用古建景涉案4.176亩耕地，违反法定程序，原审判决确认汝州市人民政府在未取得批准征收文件的情况下于2017年3月强行古用古建景合法承包的4.176亩耕地的行为违法，在认定事实和适用法律上并无不当，应予维持。 综上，汝州市人民政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由汝州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 杨 巍 审判员 田伍龙 审判员 王江** 二〇二一年二月二十六日 书记员 朱远秀