上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）沪01行终2号上诉人（原审原告）张斌，男，1963年1月27日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人王锴，北京京云（上海）律师事务所律师。委托代理人王璐，北京京云（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市崇明区规划和自然资源局，住所地上海市崇明区城桥镇东门路197号。法定代表人龚霞，局长。委托代理人施小禹，上海市崇明区规划和自然资源局工作人员。委托代理人薛常宝，上海市申江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市崇明区人民政府，住所地上海市崇明区城桥镇人民路68号。法定代表人缪京，区长。委托代理人宋凯峰，上海市崇明区司法局工作人员。上诉人张斌因责令交出土地决定及行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2010年12月24日，上海市崇明区规划和自然资源局（以下简称：崇明规资局）发布沪（崇）拟征告[2010]第190号《拟征地告知书》，拟征收长兴镇XX村的部分集体土地用于中船长兴造船基地二期工程。2011年8月，上海市人民政府作出《用地批复通知》，称国土资源部批准上述工程位于长兴镇的部分农用地转为建设用地，请上海市崇明区人民政府（以下简称：崇明区政府）凭该通知依法实施征地。2012年2月3日，崇明区政府发布沪崇征地告[2012]第27号《征收土地方案公告》，要求相关人员在该公告发布之日起15日内持土地权属证书等到长兴镇土地管理所办理补偿登记，登记期限至2012年2月17日。2012年4月20日，崇明规资局发布沪崇征地房补告（2012）第1号《征地房屋补偿方案公告》，明确征地范围内房屋补偿为货币补偿、产权调换，用于产权调换的房屋位于圆沙社区A1、A2、A3土地收储项目地块，产权调换的房屋为小高层，价格为每平方米人民币（以下币种同）2,670元，对该公告有不同意见的，请于公告之日起30日内即2012年5月21日前提出书面意见，逾期视为无意见。对公告内容要求听证的，请于2012年4月26日前提出申请，逾期视为放弃听证。张斌（户）坐落于上海市崇明区XX镇XX村XX号农村宅基地房屋（以下简称：涉案房屋），被纳入征地范围。张斌（户）原农村村民建房用地申请表中记载批准建筑面积为200平方米。上海市崇明区长兴镇人民政府（原崇明县长兴镇（乡）人民政府，以下不再区分，均称：长兴镇政府）根据征地公告时农村村民住房建设标准认定张斌（户）可建建筑面积为200平方米，核定合法有效建筑面积为256平方米。该区域土地使用权基价为900元/平方米，价格补贴为400元/平方米。经上海城市房地产估价有限公司（以下简称：房产估价公司）实地评估，涉案房屋建安重置结合成新单价为857元/平方米。该项目签约期为2012年5月22日至6月20日，张斌（户）未能在签约期内与崇明征地事务机构达成补偿安置协议。崇明征地事务机构委托评估机构以2012年4月20日为估价时点对涉案房屋进行了评估，该分户报告“特别告知”部分第7条显示：若当事人对报告有异议的，可在收到报告单之日起10日内向出具评估报告的估价机构咨询或书面申请复估。该分户报告经村镇工作人员见证送达张斌母亲，其拒绝在送达回证上签字。2013年12月3日及2015年5月5日，崇明规资局分别发布公告称，坐落于XX镇XX路XX弄（XX社区配套商品房五期）、XX路XX弄（XX社区配套商品房一期）、XX路XX弄（XX社区配套商品房三期）作为中船长兴造船基地二期工程征地项目的安置房源。2016年7月4日及2017年8月6日，崇明征地事务机构分别与张斌进行了协商，张斌均认为其房屋面积核定有误，但对评估报告无异议。因张斌（户）在征地房屋补偿方案公告规定的签约期2012年5月22日至6月20日，未与崇明征地事务机构达成补偿安置协议，崇明征地事务机构于2019年5月16日向张斌（户）送达了《具体补偿方案》，其主要内容为：一、房屋补偿和评估情况。该户房屋合法有效建筑面积为256平方米，其土地使用权基价和价格补贴为332,800元。该户房屋的评估方式为实地评估，根据房产估价公司评估〔房屋估价分户报告单编号：沪城估（2012）（估）字第0585-0140号〕，其合法有效建筑面积的房屋建安重置结合成新价为219,392元，棚舍和其它附属物及装修货币补偿金额为341,032元，安置房装潢补贴为35,840元，家用设施移装费3,010元，以上补偿总额为932,074元；二、补偿方式和安置房源。崇明征地事务机构对该户实行产权房屋调换现房安置。产权房屋调换地点为本市崇明区XX镇XX社区多层配套商品房（XX路XX弄、XX路XX弄）。安置房明细如下：1.XX镇XX路XX弄XX号XX室，建筑面积78.73平方米；2.XX镇XX路XX弄XX号XX室，建筑面积78.73平方米；3.XX镇XX路XX弄XX号XX室，建筑面积104.37平方米。上述三套房屋作为张斌（户）的安置用房，经房产估价公司评估，其市场价格分别为556,100元、535,000元、658,300元。上述安置房产权清晰，无权利负担，具备居住条件。以本地块安置房规定价格计算，三套安置房总价值为548,457.08元。计算方式：78.73×2,150×（1+10%）+78.73×2,150×（1-8%）+（256×70%-78.73-78.73）×2,150×（1-22%）+256×15%×2,450×（1-22%）+256×15%×2,750×（1-22%）+（78.73+78.73+104.37-256）×3,150×（1-22%）=548,457.08元；三、搬迁期限和差价支付。具体补偿方案要求张斌（户）在方案送达之日起20日内完成搬迁。根据沪府发〔2011〕75号文《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称：《暂行规定》）第十三条的规定：产权房屋调换应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价，张斌（户）的房屋等补偿总额932,074元与安置房价值548,457.08元的差价为383,616.92元，交付安置房时崇明征地事务机构向张斌（户）一次性支付。若履行本补偿方案，崇明征地事务机构向该户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的其他相关项目，因该户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实、确认后，在双方达成协议时一并补偿。崇明征地事务机构要求张斌（户）在收到该方案之日起15日内书面回复是否接受该方案。张斌（户）未书面回复。2019年5月17日、5月24日，崇明规资局分别组织召开征地房屋补偿争议协调会，张斌（户）均未参会。崇明征地事务机构于2019年6月6日对张斌（户）实施补偿，张斌（户）未到场，崇明征地事务机构于2019年6月12日再次对张斌（户）实施补偿，张斌（户）到场，但拒绝接受补偿。2019年7月4日，崇明征地事务机构申请对张斌（户）作出责令交地决定，崇明规资局遂于2019年7月19日作出沪崇征地责令〔2019〕04号《责令交出土地决定书》（以下简称：被诉决定），主要内容是，崇明征地事务机构为张斌（户）制定的具体补偿方案符合征地房屋补偿方案，且已对张斌（户）实施了补偿，张斌（户）无正当理由拒绝接受补偿，根据《暂行规定》第二十六的规定，决定责令张斌（户）自收到责令交出土地决定书之日起15日内，搬离XX镇XX村XX号，交出土地，搬至上述三套安置房内。崇明规资局于2019年7月23日将被诉决定送达张斌。2019年9月24日，崇明区政府收到张斌的行政复议申请。2019年11月21日，崇明区政府决定延长复议审理期限30日。2019年12月19日，崇明区政府作出崇府复字〔2019〕第48号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），维持了崇明规资局作出的被诉决定，并于次日交邮。张斌不服，以被诉决定认定事实错误，违反法律规定等为由，诉至原审法院，请求判决撤销被诉决定和被诉复议决定。原审认为，根据《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，崇明规资局具有作出被诉决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第十二条的规定，崇明区政府具有对其所属的工作部门作出的行政行为进行复议的法定职权。根据《暂行规定》第二十六条的规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，区（县）土地管理部门可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。本案中，因张斌（户）未能在规定的签约期限内与崇明规资局下属的崇明征地事务机构达成补偿安置协议，该机构遂根据批准的征地房屋补偿方案制作了该户的具体补偿方案并送达，崇明规资局在答复期限内组织协调会，答复期限届满，未能达成一致意见，崇明征地事务机构决定按照具体补偿方案实施具体补偿，并将实施具体补偿方案通知送达张斌（户），张斌（户）拒绝接受该方案，崇明规资局在接到崇明征地事务机构的申请后，依法作出被诉决定并送达，其上述程序符合法律规定，原审法院予以确认。根据查明的事实可知，被诉决定对张斌（户）土地使用权基价及价格补贴的金额、房屋补偿款金额的认定及对于安置房屋价款的计算等，有相应的证据佐证，并无不当，原审法院予以确认。关于房屋具体补偿方案、分户报告等送达问题。崇明规资局和崇明区政府认为，张斌母亲一直居住在涉案房屋内，该事实由XX村村民委员会出具的情况说明予以确认，且张斌（户）参加第二次实施具体补偿会议的行为亦能证明其收到了送至涉案房屋地址的相关文书，相关工作人员将有关文书等送至涉案房屋处，遭张斌母亲拒签后，在两名见证人见证下签字注明，该送达方式合法，原审法院认为，崇明规资局和崇明区政府的主张有相关证据证实，其抗辩意见成立，予以采纳。关于分户报告单格式是否违法问题，原审法院认为，估价机构具有评估资质，该报告形式合法，内容亦无不当。关于该报告是否告知复核复议权利问题，原审法院认为，张斌（户）分户报告单“特别告知”第7条明确了该内容，张斌以该报告形式不合法、未告知复估等权利为由否定该报告的效力的主张，缺乏依据，不予采纳。关于张斌主张的安置房源不一致问题。崇明规资局认为，张斌（户）涉案房屋动拆迁程序已经进入征收阶段，对其必须提供现房予以补偿安置，因被诉决定作出时长兴镇无相应安置房源，故其经崇明区政府同意，对新增房源进行公告后，根据当时的实际情况将张斌（户）安置在陈家镇，并无不当。原审法院认为，崇明规资局的抗辩理由成立，予以采纳，但希望在具备条件的情况下，双方进行协商，妥善解决安置房源问题。关于张斌主张的“大三口”政策问题，崇明规资局认为在协议动迁阶段，确实存在用地方可为自愿达成补偿协议的被补偿人增加相应面积的政策，但因张斌在协议动迁阶段未签订协议，本案已转入征收程序，在现阶段适用该政策缺乏法律依据。对此，原审法院认为，崇明规资局的意见成立，予以采纳。崇明区政府收到张斌的复议申请后，在法定期限内作出被诉复议决定并依法送达，该决定合法。至于张斌主张的面积核定错误、公告及听证程序违法、用地批文失效等问题，复议机关在被诉复议决定中已进行了论述，不再赘述。原审法院于2020年9月21日依法作出判决：驳回张斌的全部诉讼请求。判决后，张斌不服，上诉至本院称，被诉决定未确认其经有关部门批准翻建的砖混结构平房20平方米，认定事实不清；被上诉人崇明规资局在作出被诉决定的过程中缺少评估和土地登记调查等前置性程序，严重违法。《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的时间均超过《征收土地公告办法》第四条、第七条及《暂行规定》第十条规定的期限。分户报告单送给了张斌母亲，其并非张斌户内成员，送达程序违法。据此，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人崇明规资局辩称，被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的诉请缺乏依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人崇明区政府辩称，同意被上诉人崇明规资局的辩称意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，参照《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，被上诉人崇明规资局作为崇明区土地管理部门，有权组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，应当出具行政决定书，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。根据《行政复议法》第十二条的规定，被上诉人崇明区政府具有对其所属的工作部门作出的行政行为进行复议的法定职权。本案中，因上诉人张斌户与崇明规资局下属的崇明征地事务机构在征地房屋补偿方案规定的签约期限内经协商达不成房屋补偿安置协议，崇明征地事务机构根据《暂行规定》、该地块征地房屋补偿方案等规定制定对该户的具体补偿方案，提供给该户，并要求该户在规定期限内给予答复。在答复期限内，被上诉人崇明规资局亦召开协调会，但各方仍未能就补偿安置事宜达成协议。答复期限届满，上诉人户未作答复，崇明征地事务机构对上诉人户实施补偿，但上诉人户拒绝接受补偿，且拒不交出土地。崇明征地事务机构将上诉人户有关实施补偿和拒不搬迁交出土地的情况报告被上诉人崇明规资局。此时，被上诉人崇明规资局作出被诉决定，已具备法定前提，所作决定符合《暂行规定》以及所在地块补偿方案的要求，内容完整，事实依据充分，适用法律正确，程序合法。关于上诉人提出的被诉决定未确认其经有关部门批准翻建的砖混结构平房20平方米，认定事实不清的问题，本院认为，《暂行规定》第十二条规定，征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。房屋的用途和建筑面积，以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。本案中，被上诉人崇明规资局根据上诉人户原农村居民建房用地申请表中记载批准的建筑面积为基础认定涉案房屋的建筑面积，并无不当。关于上诉人提出的被上诉人崇明规资局在作出被诉决定的过程中缺少评估和土地登记调查等前置性程序，严重违法的问题，本院认为，上诉人的上述观点与法院查明的事实不符，对此，本院不予采信。关于上诉人提出的《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的时间均超过《征收土地公告办法》第四条、第七条及《暂行规定》第十条规定的期限问题，被上诉人崇明规资局原审辩称根据市土地管理部门《关于崇明县规土局的复函》，未能在《征收土地公告办法》规定的期限内发布相关公告的，应当抓紧改正，但不影响对征地补偿的实施，应当继续开展有关补偿工作，故其认为上述期限问题不影响被诉决定的合法性。对此，本院认为，被上诉人崇明规资局的辩称意见尚属合理，本院予以认可。关于上诉人提出的分户报告单送给了张斌母亲，其并非张斌户内成员，送达程序违法等问题，对此，原审判决已作了详细的阐述，本院予以认可，不再赘述。上诉人张斌不服被诉决定，申请行政复议，被上诉人崇明区政府受理后，经延期，在对复议申请及被申请人提供的证据材料进行审查后，作出维持的复议决定，认定事实、适用法律和复议程序均无不当。综上，上诉人张斌的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，原审法院予以判决驳回并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张斌负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  陈根强审判员  宁 博二〇二一年二月二十五日书记员  贾 菁附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……