山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁06行终290号 上诉人（原审原告）烟台市拓普邦生物科技有限公司，住所地：烟台高新技术产业开发区马山街道办事处经七路11号。 法定代表人徐丰良，董事长。 委托代理人周晓钰，山东同济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市高新技术产业开发区财政金融部，住所地：烟台高新技术产业开发区创业路35号。 法定代表人曲秀玲，部长。 出庭负责人刘泽华，副部长。 委托代理人王玉平，山东誉岳诚恩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台高新技术产业开发区科学技术与经济发展部，住所地：烟台高新技术产业开发区科技大道创业大厦。 法定代表人汪振杰，部长。 出庭负责人姜舒峰，副部长。 委托代理人郝碧峰，山东君孚律师事务所律师。 上诉人烟台市拓普邦生物科技有限公司与被上诉人烟台市高新技术产业开发区财政金融部（以下简称区财政金融部）、烟台高新技术产业开发区科学技术与经济发展部（以下简称区科技发展部）履行支付重点行业贷款贴息配套资金法定职责一案，不服山东省烟台高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0692行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2015年6月4日，山东省人民政府下发鲁政发[2015]14号《关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》，规定实施重点行业升级改造贷款贴息政策，省财政对医药等行业产业结构调整遇到困难的投资项目贷款，按银行一年期贷款基准利率的50%给予财政贴息，贴息期限为1-3年，贴息资金由省财政负担70%，市县财政负担30%。2015年6月16日，山东省财政厅、山东省经济和信息化委员会、山东省审计厅、山东省国家税务局、山东省地方税务局、中国人民银行济南分行联合下发鲁财企[2015]31号《关于认真做好2015年度重点行业升级改造项目贷款财政贴息工作的通知》，规定对符合条件的项目，自2015年1月1日起获得的实际银行贷款金额，省财政将按银行一年贷款基准利率的50%，给予70%的财政贴息，财政贴息期限1-3年；服装、医药、新材料、物流等4个行业，单个项目不超过1000万元；为确保财政资金尽早发挥作用，2015年度省级重点行业升级改造项目贷款财政贴息资金申报工作，分两批进行：在2015年1月1日至5月31日和6月1日至10月31日两个时间区间内，获得银行贷款金额的项目，应分别于6月25日和11月15日前向省财政厅、省经济和信息化委提报资金申请。2015年11月20日，原告通过被告区财政金融局、区科经局向省财政厅、省经济和信息化委提交2015年度重点行业升级改造项目贷款财政贴息资金申请报告。2016年6月15日，被告区财政金融局下发烟高财企指[2016]5号《关于下达省级重点行业技改项目贷款贴息资金（第三批）预算指标的通知》，要求被告原区科经局将贷款贴息资金1500万元及时拨付给原告。2016年6月16日原告收到2015年度的贷款贴息资金1500万元。 一审法院认为，鲁政发[2015]14号《关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》载明，贴息资金由省财政负担70%，市县财政负担30%；结合《中华人民共和国预算法》第十六条规定，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。因此可知，鲁政发[2015]14号文上述内容为政策性指导性建议，其秉承了《预算法》第十六条规定精神，即省财政仅对下级财政配套资金提出指导或建议，并非强制，是否实施及如何实施需要县市相关部门决定并制定配套细则和实施意见。关于“省财政负担70%”部分，山东省六部门于2015年6月16日下发了鲁财企[2015]31号《关于认真做好2015年度重点行业升级改造项目贷款财政贴息工作的通知》，详细规定了贴息行业、贴息标准及限额、申请条件、组织管理程序及相关材料、工作要求等问题，更能说明鲁政发[2015]14号文的前述内容为指导性建议，具体实施需各市县财政根据自己的实际情况作出具体安排。本案中，针对“市县财政负担30%”部分，截至本案法庭辩论终结之日，无论市、县级政府或财政均无具体落实意见。由于原告主张的鲁政发[2015]14号文件系政策性指导性意见，因此原告根据该指导政策强制要求二被告给付贴息资金，无法律法规依据，依法不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告烟台市拓普邦生物科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告烟台市拓普邦生物科技有限公司负担。 上诉人烟台市拓普邦生物科技有限公司的上诉请求：请求二审法院对一审法院做出的（2020）鲁0692行初7号行政判决改判。事实和理由：被上诉人不履行支付重点行业贷款贴息配套资金法定职责不具有合法性。原审判决对规范性文件的性质认定不清，适用法律不当，判决结果有失公正。一、鲁政发[2015]14号文件应当贯彻执行。鲁政发[2015]14号《山东省人民政府关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》系规范性文件，并非原审所认定的“政策性指导意见”，该文件规定了政府支持重点行业升级改造贷款实施财政贴息政策，只要是符合财政贴息支持的，就应当由省财政负担70%，市县财政负担30%。对于上级规定，应当有令必行，绝非可有可无，可执行可不执行。如果对于此财政贴息政策省政府只是指导性规定，由地方政府具体掌握，则其表述应该说明是由“市、县政府根据情况决定”。该文件的表述是明确的，毫不含糊的，就应当坚决执行。原审以鲁政发[2015]14号文件为政策性指导意见为由驳回上诉人的诉讼请求是不正确的。二、本案不适用《预算法》第十六条。《预算法》第十六条规定：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”专项转移支付，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。鲁政发[2015]14号文件明确了政府给予重点行业升级改造贷款财政贴息，是财政支持政策，其本身并不属于财政转移支付范畴。尽管省财政拨付的1500万元以专项转移支付的方式转付高新区政府部门再转付上诉人，不能就此说明财政贴息本身就是财政转移支付。故本案不适用《预算法》第十六条的规定，省财政支付1500万元贴息款时，并未要求下级政府因此承担配套资金，但根据鲁政发[2015]14号文件规定，既然被上诉人认可上诉人符合财政贴息的条件并转报材料给省财政，就应当按文件要求负担其应当负担的贴息款。综上，原审判决存在错误，请求二审人民法院予以纠正。 被上诉人区财政金融部辩称：烟台高新技术产业开发区人民法院做出的鲁0692行初7号行政判决认定事实清楚，适用法律正确。一、上诉人的申报项目不符合财政贷款贴息的条件，而且上诉人已经取得的贴息金额远超过文件规定的最高贴息限额。按照鲁财企〔2015〕31号《关于认真做好2015年度重点行业升级改造项目贷款财政贴息工作的通知》文件第四条的规定，申请贴息资金政策的企业和项目，必须同时符合企业条件和项目条件。企业条件为：依法经营，管理规范，依法纳税，财务状况良好；项目条件则是：须有完备的手续，已依法办理核准或备案，环保，安全生产规划，土地等相关手续。而上诉人的申报项目不符合以上条件。二、山东省人民政府下发鲁政发〔2015〕14号《关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》属于一般性指导意见，并非法律或行政法规，也非地方性法规，并非强制性规定。三、涉案款项属于专项转移支付无疑，上诉人关于专项转移支付的主张属于断章取义、混淆概念。 被上诉人区科技发展部辩称：一、上诉人认为鲁政发[2015]14号文件中的“市县财政负担30%”的规定应当贯彻执行错误。鲁政发[2015]14号文件规定“贴息资金由省财政负担70%,市县财政负担30%”，但却没有具体规定市、县两级政府配套资金如何分配，更没有实施细则。烟台市人民政府和烟台高新区管委也均没有相应配套资金的预算和发放规定。因此，鲁政发[2015]14号文件中的市县财政负担30%配套资金的规定只有指导意义。至于市县财政是否予以配套贴息，应当由下级政府根据自身经济状况自行决定，而不能强制执行。上诉人最终所获得的山东省政府1500万元财政贴息资金的设定、审核批准、转付等流程，完全符合《预算法实施条例》第十条对专项转移支付的定义。所以，上诉人向被上诉人所主张的财政贴息，也就是指《预算法》第十六条规定所禁止的专项转移支付的配套资金。因此本案应当优先适用《预算法》的规定。即使上诉人具备贴息政策规定的条件，其享有贴息的项目也只能有一个，最高限额也只有1000万元。但实际上，上诉人所取得省财政连续两年的贴息已高达2500万元，取得烟台高新区财政贴息400余万元，远远超出了文件的规定限额。上诉人虽然声称两次贴息申请分别是在两个不同的年度，申请的是两个项目。但从鲁财企[2015]31号文件来看，省政府的贴息政策对于一个企业，只能补贴一个项目，该企业按照不同行业，在1-3年内的最高贴息额只能是1500万元或者是1000万元。也就是说，上诉人作为医药行业申请贴息，不论是分三年多次，还是三年内一次，其贴息最高限额只有1000万元。四、被上诉人区科技发展部并非审核或发放财政贴息的职能部门，作为本案被告不适格。 本院查明，本案双方争议的2015年申报的“病毒病菌专用高灵敏度检测机的智能化生产”项目，上诉人申报材料中载明至2015年10月31日，贷款余额38750万元，按照银行一年期贷款基准利率计算，公司将新增利息2600余万元。另查明，因机构改革，被上诉人烟台高新技术产业开发区财政金融局、烟台高新技术产业开发区科学技术与经济发展局分别变更为烟台市高新技术产业开发区财政金融部、烟台高新技术产业开发区科学技术与经济发展部。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于“生物抗原抗体级快速检测试剂盒”项目的财政贴息支付，各方均无异议。目前，本案双方争议的焦点为针对“病毒病菌专用高灵敏度检测机的智能化生产”项目的财政贴息，根据鲁政发[2015]14号文件规定，被上诉人是否还应继续向上诉人支付财政贴息。鲁政发[2015]14号《山东省人民政府关于运用财政政策措施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》指出，该政策是对地方石化、轮胎、船舶、服装、医药、新材料等产业结构调整遇到困难的投资项目进行升级改造而进行的贷款贴息。鲁财企[2015]31号《关于认真做好2015年度重点行业升级改造项目贷款财政贴息工作的通知》中财政贴息标准一项规定，对符合条件的项目，自2015年1月1日起获得的实际银行贷款金额，给予银行一年贷款基准利率计息的50%财政贴息。另据省财政厅等六部门颁布的实施细则中规定，为扩大财政资金受益面和提高资金利用效益，省级财政贴息政策对同一独立法人企业仅支持一个项目，且实行最高限额制。 本案中，上诉人“病毒病菌专用高灵敏度检测机的智能化生产”项目提供的申报材料显示，至2015年10月31日，贷款余额38750万元，按照银行一年期贷款基准利率计算，公司将新增利息2600余万元。故，被上诉人认为其获得的贷款贴息应为银行一年贷款基准利率计息的50%，即1300余万元，实际上诉人该项目已获得贷款贴息1500万元，已超银行一年贷款基准利率计息的50%且达到最高限额，被上诉人结合上述文件精神主张不应再给予上诉人贷款贴息理由正当。上诉人要求被上诉人对该笔贷款贴息进行配套贴息，没有事实和法律依据。 综上所述，被上诉人作出的被诉行政行为事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台市拓普邦生物科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二一年二月一日 书记员  闫彩玲