浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）浙行终48号上诉人（原审原告）占水泉，男，1953年7月3日出生，汉族，住浙江省杭州市滨江区。委托代理人丁治国，男，1975年1月28日出生，汉族，住浙江省杭州市滨江区，系占水泉女婿。被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地浙江省杭州市滨江区江南大道100号。法定代表人李志龙，区长。委托代理人陈子娴、谢玲玲。占水泉诉杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）政府信息公开一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年12月7日作出（2020）浙01行初376号行政判决。占水泉不服，提出上诉。本院于2021年1月12日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经听取上诉人占水泉的委托代理人丁治国、被上诉人滨江区政府委托代理人陈子娴、谢玲玲意见，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。2020年7月29日，滨江区政府针对占水泉的信息公开申请作出杭滨信告［2020］20号《政府信息公开告知书》。主要内容：本机关依照浙江省高级人民法院（2020）浙行终954号行政判决书的结果，就你于2019年7月25日申请中的第四、五项内容“马湖社区整村拆迁项目整村《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见，《购房协议》相关档案材料”，进行再次答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二项、第四十条和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第一项、第二十三条等规定，告知如下：经审查，你所申请的“马湖社区整村拆迁项目整村《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见，《购房协议》相关档案材料”属于公开范围。由于你所申请的内容所涉及的信息过大，材料过多，因此建议你到杭州市滨江区××层××室进行现场查阅，地址杭州市滨江区滨文路358号杭州××大厦，联系电话0571-8662××××、0571-8770××××。占水泉起诉称：原告系马湖社区2015年整村拆迁项目的被拆迁人，为了解该项目补偿安置相关情况，于2019年7月24日通过EMS向被告滨江区政府申请相关政府信息。被告收悉后，先后要求原告补正材料、说明正当理由及延期，最终于2019年9月18日作出杭滨信告[2019]39号《政府信息公开告知书》，以多种理由拒绝公开。原告依法提起行政诉讼。浙江省杭州市中级人民法院经审理后作出(2019)浙01行初628号《行政判决书》，撤销了被告作出的[2019]39号政府信息公开告知第二项、第三项的不予公开答复，并判令其重新作出答复。被告不服向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院经审理后于2020年6月30日作出(2020)浙行终954号行政判决，驳回上诉，维持原判。被告遂于2020年7月29日作出杭滨信告[2020]20号《政府信息公开告知书》。原告认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡(镇)人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十三条规定：“行政机关依申请提供政府信息的，应当依照申请人要求的形式予以提供；无法依照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件、摘抄或者其他适当形式提供。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”依据以上规定，原告认为：第一，涉案信息本就属于被告主动公开之范畴。既属主动公开，则不得因繁琐或者信息过大，材料过多而不公开。第二，既然杭滨信告[2020]20号《政府信息公开告知书》告知原告所申请内容属于公开范围，那么被告应当根据原告所申请政府信息公开的指定提供方式提供。第三，法律规定可能危及载体安全或者成本过高，或者是无法依照申请人要求的形式提供的情况下，才能通过电子数据、提供复制件、查阅、抄录等适当形式提供。很显然本案所涉政府信息公开内容并不存在危及载体安全或者成本过高，也不会存在无法依照申请人要求形式提供的情况。第四，原告所需信息内容是马湖社区2015年整村拆迁项目中整村各户完整、详细、准确的补偿安置相关政府信息。法律、地方文件以及项目文件均要求该政府信息应当全面主动公开，以体现阳光征迁之公开、公平、透明的拆迁补偿原则，并让所有被拆迁人之间互相监督进而督促行政机关依法行政。现被告以“查阅”代替公开，有违上述原则，亦难达监督之目的。综上，原告对被诉杭滨信告[2020]20号《政府信息公开告知书》不服，请求依法撤销被告作出的杭滨信告[2020]20号《政府信息告知书》，判令被告以书面形式向原告公开如下政府信息：“马湖社区2015年整村拆迁项目整村《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》及相关档案材料”。原审查明：2019年7月24日，原告占水泉向被告滨江区政府提交《政府信息公开申请表》，所需信息的内容描述为：“马湖社区整村拆迁项目全部被补偿安置户的补偿安置档案。包括每户的户籍人口材料、土地房屋材料、《补偿安置协议》《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》等相关材料档案”；所需信息的用途描述为：“了解情况”。2019年9月18日，滨江区政府作出杭滨信告［2019］39号《政府信息公开告知书》，内容为：“一、经审查，你所要求的第一、二、三项信息，本机关非公开义务人。因此建议你向滨江区西兴街道办事处咨询或申请，联系电话：0571-8668××××。二、经审查，你所要求的第四项信息中涉及你户的《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见属于公开范围，现提供予你（具体详见附件占水泉户《滨江区农转居拆迁安置房申购表》）；马湖社区剩下其他户的《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见涉及第三方个人隐私等合法权益，因此不予公开。另本着便民原则，将马湖社区427户的《农转居拆迁安置房申购资料情况表》（此份材料涵盖了马湖社区每户的基本安置情况）提供予你。三、经审查，你所要求的第五项信息中涉及你户的购房协议属于公开范围，现提供予你（具体详见附件中占水泉户《购房协议书》〈滨农宅顺序号〔2018-1099〕号〉）；马湖社区剩下其他户的购房协议涉及第三方个人隐私等合法权益，因此不予公开。”原告不服，诉至法院，浙江省杭州市中级人民法院于2020年4月21日作出（2019）浙01行初628号行政判决书，判决：一、撤销滨江区政府作出的杭滨信告［2019］39号政府信息公开告知第二项、第三项中的不予公开答复，滨江区政府于判决生效之日起二十个工作日内对占水泉重新作出答复；二、驳回原告占水泉的其他诉讼请求。被告不服上诉，2020年6月30日，浙江省高级人民法院作出（2020）浙行终954号行政判决，判决驳回上诉、维持原判。被告于2020年7月13日收到（2020）浙行终954号行政判决书，于同年7月29日作出本案被诉之杭滨信告［2020］20号《政府信息公开告知书》，并于同年8月3日寄送给原告。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”原告占水泉申请公开“马湖社区整村拆迁项目全部被补偿安置户的补偿安置档案。包括每户的《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》等相关材料档案”，这些政府信息属于被告滨江区政府公开范围，被告应当依法予以公开。在案证据同时显示，马湖社区整村拆迁项目涉及被补偿安置户多达427户，而每户被补偿安置户所涉《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》等相关材料散见于各户补偿安置档案。在此情况下，要求被告归集成档并复制提供给原告，公开成本明显过高。结合原告对所需信息用途的描述，被告告知原告前往杭州市滨江区××层××室进行现场查阅，能够满足原告申请政府信息公开的用途，符合法律规定。需要指出的是，被告在本案诉讼中再次强调公开前述政府信息涉及第三方个人隐私，这在前案生效判决中已有明确处理意见，不再赘述。同时，案涉杭滨信告［2020］20号《政府信息公开告知书》告知原告前往指定地点进行“现场查阅”，没有明确是否允许原告依法进行抄录或复制，公开方式可能产生争议。为此，被告在诉讼中明确允许原告依法进行抄录或复制，对此予以确认。综上，被告的答复处理并未违反法律规定。原告的诉讼理由不能成立，不予支持其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告占水泉的诉讼请求。占水泉上诉称：1.被上诉人之前拒绝公开涉案信息的做法己为人民法院生效判决所否定，本次诉讼中其仍拒绝公开。因被上诉人未主动公开相关拆迁安置信息，上诉人于2019年7月24日向被上诉人提出涉案信息公开申请。因上诉人并不清楚各户拆迁安置档案中具体有哪些材料信息，故注明等相关材料，很显然是包括但不仅限于。被上诉人向一审法院提交的《行政诉讼证据清单》第3项马湖社区某户安置补偿全套材料档案中，就包含了《滨江区集体土地房屋拆迁情况说明表》《滨江区2015年建设项目被拆迁农户宅基地审批情况调查表》《滨江区农转居拆迁安置人口、面积审定表》《房屋丈量示意图》《滨江区建设项目被拆迁农户人口情况调查表》等信息材料。被上诉人收到政府信息公开申请之后，先后要求上诉人补正材料、说明正当理由及延期程序从而达到拖延时间之目的。第一次作出的政府信息告知书告知上诉人第一、二、三项非义务公开人没有公开，第四、五项信息以涉及第三方个人隐私拒绝公开，但并没有依法书面征求第三方意见，明显存在程序违法。经浙江省杭州市中级人民法院判决后，被上诉人不服而选择上诉。后经浙江省高级人民法院审理驳回上诉、维持原审判决后，不得已才第二次作出政府信息告知。2.涉案信息系被上诉人在征迁过程中依法应予主动公开的信息。主动公开之内涵，包括要求被上诉人整理、归集后进行公布公示。现被上诉人以“信息过大，材料过多”为由拒不公开，并没有法律依据。其所拒绝者，非上诉人，而是法律规定之职责。（1）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，上诉人所申请的相关政府信息属于被上诉人应主动公开的政府信息。但西兴街道马湖社区整村拆迁自从2015年开始实施以来，截止上诉之日，被上诉人未依法主动公开涉案政府信息，没有做到及时准确，更谈不上阳光征迁。上诉人作为该区域拆迁安置户，有权知晓该区域整村拆迁详细准确的补偿安置信息，在被上诉人未主动公开的情况下，无奈向被上诉人申请政府信息公开，从而对被上诉人只补偿安置上诉人家庭户部分常住人口的事实是否公正公平进行对照，为日后依法维护相关权益了解情况。很显然应当主动公开的政府信息不存在危及政府信息载体安全的情形。（2）各拆迁安置户的拆迁安置信息必然是存放在各户补偿安置档案中，而上诉人申请的正是各户补偿安置档案，事实上并不需要被上诉人另行归集成档，一审判决认定缺乏事实依据。事实上，被上诉人向一审法院提交的《行政诉讼证据清单》第3项马湖社区某户安置补偿全套材料档案中，某户的《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》实质内容仅六页。另外各拆迁安置户每户情况不一样，而从被上诉人提交的某户安置补偿档案来看，这一户情况特殊，人口较多，并不能够代表普遍现象。3.被上诉人告知之查阅方式显然不足以满足上诉人的知情权、监督权等其它权利。对于被上诉人未允许上诉人复制的众多资料，查阅形式并不是适合形式，如此走马观花之查阅方式，犹如闪电一闪而过。上诉人不可能将其印在脑海里，法律和行政机关不能要求普通民众有超强记忆能力。（1）第二次作出的政府信息告知书只是对第四、五项信息内容告知属于公开范围，要求前往指定地点查阅，并没有告知可以抄录或复制。就能不能拍照及复制的问题，上诉人电话咨询了被上诉人，告知不能拍照及复制，而且告知查阅也是要进行必要的区分处理之后才能进行，被上诉人杭滨信告[2020]20号《政府信息告知书》及《政府信息公开查阅须知》第2条“查阅信息中涉及第三方个人隐私的内容……作区分处理”可以证实。庭审中被上诉人也是同样的说法，而且回答很含糊，并没有同意所有信息均可以进行拍照、抄录及复制。由此不难看出，哪怕是上诉人前往指定地点查阅，各分户所有拆迁安置信息是否能够完全得到查阅，也存在争议问题，何况抄录及复制。另外，上诉人所申请信息是全部拆迁户的拆迁补偿安置信息，被上诉人所称共有427户，但这427户是截止到什么时候，后续有无补偿安置新的人户，被上诉人没有进行说明，也没有提交相关证据。而杭州市滨江区西兴街道办事处作出的西信公通字[2019]1号《信息公开申请通知书》告知上诉人马湖社区共有拆迁安置户790户。因此，只有被上诉人向上诉人提供全部各户拆迁安置信息后，上诉人在一段时间走访核实过程中，才能发现被上诉人是否全面准确地公开上诉人所申请的全部政府信息内容。（2）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十三条的规定，被上诉人杭滨信告[2020]20号《政府信息公开告知书》中，并没有提及按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高，也没有向一审法院提交危及政府信息载体安全或者公开成本过高的相关证据。退一步讲，仅仅只是查阅方式显然不是适当形式，上诉人根本记不清所有信息，也无法为后续维权作为证据提交。被上诉人应当依照便民的原则根据上诉人的要求格式给予公开，或者是其他适当形式提供。（3）一审法院也认为被上诉人在《政府信息告知书》中告知上诉人前往指定地点进行“现场查阅”，没有明确允许上诉人依法进行抄录或复制，公开方式可能产生争议，但是却对被上诉人在诉讼中允许上诉人依法进行抄录或复制予以确认，明显缺乏法律依据。如果按照一审法院确认，被上诉人允许上诉人对全部信息进行抄录或复制，被上诉人只需要依法将全部信息以所申请时要求的格式复制提供给上诉人即可。另外，根据被上诉人杭滨信告[2020]20号《政府信息告知书》及《政府信息公开查阅须知》第6条“查阅时间”，查阅众多材料需要花费多少天也是未知数。特别是疫情时期，给上诉人制造了极大的困难。综上，一审判决明显认定事实不清，证据不足，缺乏法律依据。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。滨江区政府答辩称：1.滨江区政府已经按照法院生效判决向上诉人重新作出告知，以“现场查阅”的形式公开上诉人所申请的政府信息，与上诉人声称“拒绝公开”不符。因上诉人申请公开的内容涉及马湖社区400多户的安置补偿档案，信息过大，材料过多，所以根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条之规定，告知上诉人前往指定地点查阅。虽与上诉人要求的全部材料复制邮寄的公开方式不同，但是现场查阅也是政府信息公开方式的一种，能够有效地保障上诉人知情权和监督权。2.关于政府信息公开形式能否满足上诉人的知情权和监督权，一审判决明确了现场查阅中的具体提供形式以避免争议，在“查阅”之外，允许上诉人进行“抄录”或“复制”，滨江区政府对法院判决予以认可，上述公开形式能够保障上诉人的知情权和监督权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条的规定，本案中上诉人申请的内容涉及马湖社区整村拆迁427户的《申购表》及审批意见、《购房协议》，材料数量众多，上述材料散落在每一户的整村拆迁档案中，需要一一调取整合，并且区分处理再复制整理，其申请内容以及所要求的公开形式，属于公开成本较高的情形。因此，滨江区政府采用了安排上诉人现场查阅的公开形式。至于上诉人在上诉中声称要的是马湖社区每一户的拆迁档案（不限于所列材料清单），这与申请内容不符合，且在前案的一、二审及本案的庭审中都未提出所要求信息超过所列材料清单的异议，滨江区政府不予认可。在一审审理中，法官明确了现场查阅中的具体提供形式以避免争议，在“查阅”之外，允许上诉人进行抄录或复制。滨江区政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条、第四十二条等规定，认可法院明确的“抄录”“复制”。因此，上诉人可以根据法院判决明确的形式，到指定地点进行查阅、抄录或者复制，不存在上诉人所称“只让查阅无法记录相关因此起不到相关行政监督”问题。（关于复制说明：对于上诉人查阅、摘抄之后，需要部分复制的内容数量较少的情况下不收取信息处理费。数量较少一般是指参考《政府信息公开信息处理费管理办法》的相关规定，复制数量为不超过30张。如果需要进行复制的数量较多，则需要支付相应的信息处理费，复制费用参考《政府信息公开信息处理费管理办法》的相关规定。本案中，如上诉人需要复制全部的材料，数量巨大，相关的信息处理费粗略估计约10万元。）3.关于个人隐私等内容的区分处理问题。（2020）浙行终945号行政判决和本案一审判决都明确了个人隐私等内容区分处理，区分处理个人隐私等内容并不侵害上诉人知情权和监督权。（2020）浙行终945号行政判决明确：“本案中，包括申购表、购房协议等在内的相关征收安置补偿信息属政府应主动公开的范畴，如涉及个人隐私，可根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，作区分处理。”一审判决明确“前案生效判决中已有明确处理意见”，以前案为准。区分处理是指，马湖社区其他户的《申购表》及审批意见、《购房协议》中，含有大量出生年月、联系电话、家庭住址、财产信息等个人信息，涉及其他居民的个人隐私，且这部分个人信息与公共利益完全无关，在将上述材料公开给上诉人的过程中，对于所涉及上述个人隐私等内容区分处理（如遮盖个人隐私等内容），这本质上并不侵害上诉人对涉及公共利益部分的知情权、监督权，而且这也是经过前案判决认可。因此，区分处理个人隐私等内容，再对上诉人进行公开并无不当。4.关于主动公开上诉人所提各项要求，主动公开和依申请公开是两个不同的行政行为，本案涉及的是上诉人的依申请信息公开行为，与主动公开行为无关。主动公开属于行政机关根据《中华人民共和国政府信息公开条例》中的主动公开规定进行主动公开，至于公开内容表述、公开形式和公开载体，由行政机关根据法律规定和实际工作状况自主决定。依申请公开属于按照行政相对人的申请要求而进行答复的行政行为。本次行政争议的问题是由上诉人申请政府信息公开行为所引起。虽然本次依申请公开范围与主动公开范围有所重合，但本质仍是按照依申请相关规定处理。至于上诉人在上诉状中所反复强调的“主动公开”内涵，需要滨江区政府进行主动公开的各种要求，不属于本案审查范围。对于马湖社区整村拆迁安置情况的主动公开，滨江区政府本着公平与效率兼顾原则，主动公开的形式是“涉及马湖社区整村拆迁安置《情况表》在社区居委会公示栏主动公示”。此外，马湖社区居委会工作人员还专门要求上诉人到马湖社区居委会专门查看过此《情况表》。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，法律适用正确。请求依法驳回上诉，维持原判。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，二审围绕“被诉政府信息公开答复认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法”等进行了审理。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人占水泉提交的西信公通字[2019]1号《西兴街道办事处信息公开申请通知书》与本案主要争议焦点缺乏关联性，且形成于本案诉讼之前，占水泉无正当理由未在一审中提交，其于二审期间提交，本院不予接纳。占水泉提交的其他证据材料，部分在原审中已被作为证据提交，部分属于原审法律文书，本院亦不予接纳。经审理，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案上诉人占水泉申请公开的涉案信息涉及被补偿安置户多达数百户，且每户所涉《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》等相关材料散见于各户补偿安置档案。被上诉人滨江区政府如直接全部归集成档并复制提供给占水泉，公开成本明显过高。在此情况下，由占水泉前往指定地点进行现场查阅，符合法律规定和案件实际情况。一审判决也已明确占水泉可抄录、复制其需要的信息，能够满足占水泉申请政府信息公开的用途。据此，被诉政府信息公开答复并无不当。一审判决驳回占水泉诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。占水泉所提上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人占水泉负担。本判决为终审判决。审 判 长 葛宏伟审 判 员 许 勤审 判 员 蒋旭东二〇二一年二月二十六日法官助理 王笑亮书 记 员 张 维1·15·