云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终715号上诉人（一审原告）朱艳丽，女，汉族，1972年3月27日生，住云南省腾冲市。被上诉人（一审被告）腾冲市人民政府。住所地：云南省腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。法定代表人杨艳龙，代理市长。委托诉讼代理人张安荣，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人杨新蕾。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）保山市人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区九龙街道办事处同仁街26号。法定代表人杨军，市长。委托诉讼代理人赵永生。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人尹艳秋。代理权限：特别授权代理。上诉人朱艳丽因诉腾冲市人民政府（以下简称腾冲市政府）、保山市人民政府（以下简称保山市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2020）云05行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月12日受理后，依法组成合议庭于2021年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人朱艳丽，被上诉人腾冲市政府的委托诉讼代理人杨新蕾、张安荣，被上诉人保山市政府的委托诉讼代理人赵永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：朱艳丽于2019年12月1日向腾冲市政府邮寄填表时间分别注明为2019年11月29日和2019年12月1日的《政府信息公开申请表》两份，腾冲市政府于2019年12月2日签收。其中注明时间11月29日《政府信息公开申请表》申请公开：1.四方块项目片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件；2.四方块项目片区自然灾害风险评估报告；3.2017年4月11日后四方块项目片区根据项目前期工作的进度，申办的《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的申办情况及结果；4.2017年4月11日后审计机关对四方块项目片区所做出的《审计结果公告》。注明时间为2019年12月1日的《政府信息公开申请表》申请公开2015年5月7日腾冲县建安城乡投资开发责任公司与腾冲市镇房屋拆迁安置有限责任公司签订的《腾冲县棚户区项目四方块片区房屋征收补偿工作委托代办服务协议》。腾冲市政府于2019年12月27日对两份申请合并作出答复，并将相关信息附件连同书面答复于当日一并邮寄给朱艳丽。对朱艳丽申请公开的“2015年5月7日腾冲县建安城乡投资开发有限责任公司与腾冲市镇房屋拆迁有限责任公司签订的《腾冲县棚户区项目四方块片区房屋征收补偿工作委托代办服务协议》”“2017年4月11日后四方块项目片区根据项目前期工作的进度，申办的《建筑工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的申办情况及结果”公开相应的政府信息并提供了附件；对朱艳丽申请公开的“四方块项目片区自然灾害风险评估报告”答复经查未制作无法公开；对“2017年4月11日后审计机关对四方块项目片区所做出的《审计结果公告》”，答复经查审计机关还未对四方块项目片区进行审计无法公开；对“四方块片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件。”答复因申请内容不明确无法公开。朱艳丽不服，向保山市政府申请行政复议，请求：1.确认腾冲市政府拒不履行法定职责的行政行为违法，并审查腾冲市政府2019年12月27日作出的依申请公开答复第（20191202号）答复中的三份附件的合法性；2.责令腾冲市政府按两份《政府信息公开申请》作出的答复依法限期内对不公开的政府信息作出说明，并追查相关责任人的法律责任，在30天内将处理结果告知申请人；3.责令腾冲市政府限期内公开依申请公开答复第（20191202）号答复中未公开的相关政府信息重新作出答复，并以书面形式提供给申请人；4.责令腾冲市政府承担申请人因申请相关政府信息公开而产生的经济损失和赔偿责任。保山市政府于2020年1月13日受理并于2020年2月17日作出保政行复决字（2020）1号《保山市人民政府行政复议决定书》，认为朱艳丽申请的“四方块片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件”，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十九条第一款第（二）项的规定，但腾冲市政府未根据该条例第三十条规定给予指导和释明或告知补正，直接答复“因申请内容不明确，无法公开”不当，鉴于答复中已作出说明，责令重新进行释明和告知启动补正程序已无必要；其余申请事项的处理符合《信息公开条例》规定。朱艳丽复议请求第一项不属于复议机关职责、第二项、第四项不属《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）受案范围，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第（三）项的规定，决定维持腾冲市政府作出的答复；对第二项答复朱艳丽可重新申请，由腾冲市政府依法作出处理；驳回朱艳丽的其他复议请求。朱艳丽不服，提起本案之诉。一审法院认为，根据《信息公开条例》第二条、第十条、第十五条的规定，行政机关负有公开义务的信息仅为其履行行政管理职能制作或最初获取的信息，涉及第三人的还需第三人同意。本案腾冲市政府在不具有城乡规划管理职责负有制作和获取依据的情形下为朱艳丽提供了该领域的相关信息，并依朱艳丽要求提供了案外人签订的协议信息，朱艳丽对三份信息的获取已经实现，要求复议机关确认信息合法性的主张，已超出政府信息公开及行政复议职权范围，朱艳丽该项诉讼请求依法不予支持。关于朱艳丽所申请公开的“四方块片区自然灾害风险评估报告”“2017年4月11日后审计机关对四方块项目片区所做出的《审计结果公告》”虽存在不明确的情形，但腾冲市政府经查询未制作相关内容而答复其未制作，并提供了相关依据，保山市政府复议予以维持并无不当，朱艳丽要求判令公开的请求缺乏依据，依法不予支持。关于朱艳丽所申请公开的“四方块项目片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件”，因内容不明确，保山市政府确认腾冲市政府未依据《信息公开条例》第三十条的规定给予指导和释明或补正告知不当，并由朱艳丽明确信息内容后重新申请解决该不当情形的决定，考虑了朱艳丽申请内容不符合《信息公开条例》第二十九条第一款第（二）项规定的要求情形，认定正确，处理方式也兼顾了补救措施。但对违法行政行为采取补救措施的主体应为行政机关，而非行政相对人，复议机关在已确认原行政机关履行职责不当，未支持朱艳丽复议请求的情形下，却又适用《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项应当确认违法的法律依据，故其复议决定不当，应予以纠正。朱艳丽虽至本案庭审也未能就该项信息的明确所指有清晰意见，但其并未放弃该信息公开的申请，且腾冲市政府系实施棚户区改造工作相关行为的主体之一，涉及的项目批复文件，其属于保存的主体，应承担因在复议和诉讼中提交已依法履行指导、释明或告知补充材料等法定义务证据不能的法律后果，其违法情形应一并予以纠正。另，本案朱艳丽未能提交腾冲市政府履行职责过程中对其造成经济损失的依据及相关数额，故其该项诉讼请求不予审查。综上，依照《信息公开条例》第三十三条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第一百三十六条第一款、第四款的规定，判决如下：一、撤销腾冲市政府2019年12月27日作出的依申请公开第（20191202）号答复第二项，即“你申请公开的四方块片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件，因申请内容不明确，无法向你公开”；二、撤销保山市政府保府行复决字（2020）1号行政复议决定第一项、第二项，即“维持被申请人作出的腾冲市人民政府办公室关于朱艳丽申请公开棚户区改造有关信息的答复依申请公开答复第（20191202）号。”和“被申请人的第二项答复‘你申请公开的四方块片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件因申请内容不明确，无法向你公开’，申请人收到本决定书后可重新按照《信息公开条例》第二十九条第一款第（二）项的要求向被申请人提出政府信息公开申请，由被申请人依法作出处理”；三、由腾冲市政府针对朱艳丽申请公开的“四方块片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件”事项，在本判决生效之日起二十个工作日内重新作出处理；四、驳回朱艳丽的其他诉讼请求。朱艳丽上诉称，一审法院审理程序违法，认定事实不清，一审判决虽然撤销腾冲市政府答复的第二项，但未依诉求，判决腾冲市政府对依申请未答复的部分一一对应作出答复。对依法律规定必须制作的政府信息，腾冲市政府答复未制作而不公开，在未提交证据证明“未制作”答复合法情况下，保山市政府作为复议机关违法予以维持，一审法院选择性忽视该申请。请求撤销一审判决第一、三、四项；确认保山市政府保政行复决字（2020）1号复议决定违法，重新就腾冲市政府依申请公开答复第（20191202号）答复中三份附件的合法性作出复议决定；确认腾冲市政府拒不履行法定职责违法，对上述答复中未公开的政府信息作出答复并以书面形式送达；判令腾冲市政府依法承担造成其在申请、复议申请中产生的一切费用的赔偿责任。腾冲市政府未提交书面答辩意见。保山市政府提交书面答辩意见称，其作出复议决定的时间、程序、符合《行政复议法》的规定。朱艳丽申请公开的信息，腾冲市政府已一一作出答复。朱艳丽申请公开的《四方块项目片区自然灾害风险评估报告》《审计结果公告》，因未制作而无法公开，并无不当。朱艳丽申请公开“四方块片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件”，其在复议决定中指出腾冲市政府针对朱艳丽内容不明的信息公开申请直接作出告知，未启动补正程序存在不当，但鉴于腾冲市政府已在答复中进行告知，再启动补正程序已无必要，并指明朱艳丽可明确申请信息后再向腾冲市政府提出政府信息公开申请，由腾冲市政府依法作出处理，已考虑朱艳丽的权利救济。腾冲市政府的该项答复虽存在瑕疵，但该瑕疵不足以致使该项答复被确认违法或撤销的法律后果。朱艳丽请求复议机关审查腾冲市政府答复中三份附件的合法性问题不属于行政复议审查范围。其作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，处理适当。请二审法院重新作出判决。二审中，上诉人朱艳丽提交材料五份：1.腾冲市政府依申请公开答复第（20200706-1）号答复，以作为赔偿项目依据；2.云南省司法厅云司公复（2021）1号答复及附件，以证明云南省人民政府2019年向腾冲市政府建议正视错误；3.腾越街道秀峰社区居民委员会2020年8月18日出具的生活困难证明；4.腾越街道秀峰社区居民委员会2020年12月29日出具的低保对象证明；5.腾越街道民政办2020年11月13日出具的困难证明。经审查，上述材料与本案不存在关联性，本院不予接纳。其余各方当事人均无新证据提交。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，朱艳丽向腾冲市政府共申请公开五项信息：1.四方块项目片区属腾冲市2015-2017年棚户区改造项目的相关批复文件；2.四方块项目片区自然灾害风险评估报告；3.2017年4月11日后四方块项目片区根据项目前期工作的进度，申办的《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的申办情况及结果；4.2017年4月11日后审计机关对四方块项目片区所做出的《审计结果公告》。5.2015年5月7日腾冲县建安城乡投资开发责任公司与腾冲市市镇房屋拆迁安置有限责任公司签订的《腾冲县棚户区项目四方块片区房屋征收补偿工作委托代办服务协议》。其中，第3、5两项申请公开的信息，腾冲市政府已在信息公开答复中依申请公开，并作为答复的附件提供朱艳丽，符合《信息公开条例》相关规定，并无不当。关于第2、4项申请公开的信息，腾冲市政府经检索确定未制作相关内容而答复未制作、无法公开，符合《信息公开条例》第三十六条（四）项的规定。关于第1项申请公开的信息，因申请公开的信息内容不明确，腾冲市政府应根据《信息公开条例》第三十条的规定，给予指导和释明，并告知朱艳丽按期作出补正。而腾冲市政府直接答复“因申请内容不明确，无法向你公开”，该答复明显违反了上述法律规定，一审法院不予支持正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第四款的规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。故，一审法院判决撤销腾冲市政府的此项答复及复议决定，判决腾冲市政府在一定期限内对该项请求重新作出处理，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人朱艳丽的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱艳丽负担。本判决为终审判决。审判长  苏玉晶审判员  杨屹梅审判员  陈 璐二〇二一年二月八日法官助理何毅书记员成威