江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2021）赣行终4号上诉人（原审被告）弋阳县人民政府。住所地：上饶市弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，该县县长。委托诉讼代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托诉讼代理人周红伟，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈学哲，男，1957年2月20日出生，汉族，住上饶市弋阳县。原审被告弋阳县自然资源局，住所地：江西省弋阳县南岩镇方志敏大道中路**。法定代表人吴余民，该局局长。原审被告弋阳县城市管理局。住所地：江西省弋阳县南岩镇白马大道原计生委大楼**。法定代表人邢振虎，该局局长。上诉人弋阳县人民政府因陈学哲诉其及弋阳县自然资源局、弋阳县城市管理局强制拆除房屋一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，陈学哲在弋阳县拥有房屋一栋，登记在其前妻黄爱华（已故）名下，取得国有土地使用权证和房屋产权证，国有土地使用权证号：弋国用（2000）字第01Ａ-2-174号，使用权面积94.1平方米；房屋产权证号：弋房权证弋江镇字第**，建筑面积158.96平方米。2017年12月20日，弋阳县人民政府作出《弋阳县人民政府关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对该项目规划红线范围内的国有土地上的建筑物、构筑物及附属物实施征收，并附规划红线图及补偿安置方案，陈学哲所有的案涉房屋在该项目征收范围内。2019年2月2日，弋阳县人民政府作出弋府征补字［2019］4号《弋阳县人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对案涉房屋实施征收，并载明补偿事宜。2019年10月20日，弋阳县自然资源局以陈学哲违法对房屋加层立案处理，于10月24日向陈学哲作出弋自拆通字［2019］001024号《限期拆除通知书》，认定陈学哲少批多建，责令陈学哲于10月27日前自行拆除。10月28日，弋阳县自然资源局向陈学哲发出《催告书》，催告陈学哲在二日内自行拆除违法建筑；10月30日，向陈学哲作出《强制拆除决定书》，决定对案涉违法建筑物予以强制拆除，并于同日作出《关于强制拆除违法建筑的公告》。2019年12月2日上午，案涉房屋被全部强制拆除。另查明，陈学哲就案涉房屋征收过程中的多个行政行为提起过诉讼：1、对弋阳县房屋征收补偿办公室作出的《关于选定房屋征收评估机构及有关事项的通知》不服，向万年县人民法院提起诉讼，要求撤销该通知并责令其停止实施此次选定评估机构程序。2018年2月28日，万年县人民法院作出（2018）赣1129行初20号行政裁定，认为该行为系行政行为中间性程序，不具有可诉性，裁定驳回起诉。陈学哲上诉后，原审法院于2018年5月24日作出（2018）赣11行终53号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2、于2018年4月2日向原审法院起诉要求撤销《关于弋阳县一江两岸棚户区（城中村）改造项目二期（城北片区）国有土地上房屋征收决定》。2018年6月27日，原审法院作出（2018）赣11行初33号行政判决，驳回陈学哲的诉讼请求。陈学哲上诉后，江西省高级人民法院于2018年11月28日作出（2018）赣行终915号行政判决，驳回上诉，维持原判。3、2019年2月2日，弋阳县人民政府就案涉房屋作出弋府征补字［2019］4号《弋阳县人民政府房屋征收补偿决定书》，2019年7月25日，陈学哲向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该征补决定，原审法院于2019年11月27日作出（2019）赣11行初59号行政判决，撤销原征收补偿决定，责令被告弋阳县人民政府重新作出征收补偿决定，弋阳县人民政府向江西省高级人民法院提起上诉后又撤回上诉，该判决已生效。原审法院认为，本案的争议焦点包括：一、被告的主体资格问题；二、被诉房屋拆除行为是否合法问题。一、关于被告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因此，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。弋阳县自然资源局自认案涉房屋系由其以查处违法建筑为由进行拆除，应是本案适格被告。弋阳县人民政府辩称案涉房屋系由相关部门认定为违法建筑后实施拆除，其未实施拆除行为，并非适格被告。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府可以依法向人民法院申请强制执行，经人民法院同意后方可组织实施强制拆除合法建筑，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆，或者房屋因其他原因灭失的，应推定强制拆除系市、县级人民政府委托或组织实施。本案中，虽然弋阳县自然资源局自认拆除案涉房屋，并提供了将案涉房屋认定为违法建筑并直至拆除的相关法律文书，但综合本案相关案情，从2017年12月份弋阳县人民政府启动案涉征收项目开始，到2019年2月2日就案涉房屋作出征收补偿决定，弋阳县人民政府在组织实施征收补偿过程中，相关部门从未就案涉房屋的建设行为采取过相应的行政措施，相反，在陈学哲就征收补偿决定提起诉讼后，弋阳县自然资源局于2019年10月20日启动调查程序（甚至在所提交的证据《立案报告表》中关于时间的描述存在矛盾之处），并在10月30日经弋阳县人民政府同意后，作出《强制拆除决定书》和《关于强制拆除违法建筑的公告》，后又于原审法院就征收补偿决定另案判决后，对案涉房屋实施拆除。弋阳县人民政府作为征收主体，本应对已经纳入征收范围内的房屋充分保障被征收人的合法权益，但明显，案涉房屋的拆除是弋阳县人民政府在征收过程中为了征收的需要组织或者授权相关部门以拆除违法建筑的名义实施的，弋阳县人民政府应当承担相应的责任，系本案的适格主体。至于弋阳县城市管理局，目前无切实充分证据证明其参与了拆除案涉房屋，不是本案适格被告。二、关于被诉房屋拆除行为是否合法的问题。国家因公共利益的需要确需征收国有土地上房屋，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照先补偿再搬迁的原则，对被征收户进行合法补偿。对于在期限内不能签订协议的被征收户，应当及时作出补偿决定，补偿决定生效后，可申请法院强制执行，此时征收程序完结。如前所述，弋阳县人民政府未保障陈学哲的合法权益，组织其职能部门规避征收补偿程序，未遵循行政比例原则，选择对被征收人影响更大的执法方式，最终拆除被征收人房屋，违反法定正当程序，应当认定强拆行为违法。弋阳县自然资源局作为拆除行为的实施主体，未能正确履行法律法规赋予的职责，违法拆除案涉房屋，亦属不当。综上，案涉房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认弋阳县人民政府、弋阳县自然资源局于2019年12月2日拆除陈学哲位于弋阳县房屋产权证号：弋房房权证弋江镇字第**）屋的行为违法；二、驳回陈学哲对弋阳县城市管理局的起诉。案件受理费50元，由弋阳县人民政府负担。上诉人弋阳县人民政府不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：一是一审法院适用法律错误，在弋阳县自然资源局已经承认其系拆除主体的情况下，不能推定弋阳县人民政府实施了强制拆除行为。二是一审法院认定事实不清、证据不足，其认定案涉房屋的拆除是弋阳县人民政府为了征收的需要组织或授权相关部门以拆除违法建筑的名义实施的，缺乏证据支撑。请求撤销上饶市中级人民法院作出的（2020）赣11行初26号行政判决中关于确认弋阳县人民政府拆除陈学哲房屋的行为违法的内容，依法改判或发回重审。被上诉人陈学哲未提交答辩意见。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案系房屋拆除行为引起的行政诉讼案件。上诉争议的焦点集中在弋阳县人民政府是否是适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因此，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，仅有市、县级人民政府可以依法向人民法院申请强制执行，经人民法院同意后方可组织实施强制拆除合法建筑，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆，或者房屋因其他原因灭失的，应推定强制拆除系市、县级人民政府委托或组织实施。本案中，案涉房屋始建于20世纪90年代，其中94.1平方米的土地和158.96平方米的房屋已取得国有土地使用权证和房屋产权证，至2017年案涉征收项目启动时，该建筑已经存续近20年。自2017年起，陈学哲以弋阳县人民政府及相关部门为被告，就案涉房屋征收过程中的多个行政行为提起过诉讼。弋阳县人民政府在与陈学哲无法达成征收补偿协议的情况下，于2019年2月2日就案涉房屋作出征收补偿决定。在陈学哲对该征收补偿决定不服提起诉讼后，弋阳县自然资源局突然以接到群众举报为由，于2019年10月20日启动调查程序（其提交的询问笔录和《立案报告表》等证据中关于时间的描述有多处修改，且存在矛盾之处），并以陈学哲未依法取得建设规划部门许可私自加层，存在少批多建情况为由，认定案涉房屋为违法建筑。后又在同年10月30日经弋阳县人民政府同意后，作出《强制拆除决定书》和《关于强制拆除违法建筑的公告》，并于上饶市中级人民法院就征收补偿决定另案判决后，在2019年12月2日对案涉房屋实施了整体拆除。行政机关实施行政行为，应当遵守及时行政、合法行政原则，弋阳县自然资源局直至20年后才就案涉房屋的建设行为采取相应的行政措施，并对包含合法部分在内的整体建筑进行了拆除，有违及时行政、合法行政原则。虽然弋阳县自然资源局自认拆除案涉房屋，并提供了将案涉房屋认定为违法建筑并直至拆除的相关法律文书，但其仅具有对违法建筑实施强制拆除的权力，却对本应在征收中得到合理补偿的案涉房屋的合法部分也进行了拆除，故综合全案案情，应推定案涉房屋的拆除是弋阳县人民政府在征收过程中为了征收的需要而组织或者授权相关部门以拆除违法建筑的名义实施的。弋阳县人民政府作为征收主体，本应对已经纳入征收范围内的房屋充分保障被征收人的合法权益，却为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，“以拆违代替拆迁”，违反行政正当性原则，应当承担相应的责任，系本案的适格主体，其强拆行为应认定为违法。弋阳县自然资源局作为拆除行为的实施主体，未能正确履行法律法规赋予的职责，违法拆除案涉房屋，亦属不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人弋阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 饶晓燕二〇二一年二月二十四日法官助理吁坤书记员万立强