贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2021）黔行终1357号上诉人（原审原告）：刘国仲，男，1954年4月25日出生，汉族，住贵州省贵阳市花溪区。被上诉人（原审被告）：贵阳市花溪区人民政府，住所地贵州省贵阳市花溪区洛平新区行政办公楼B区3楼。法定代表人：俞洋，该区区长。委托诉讼代理人：覃礼良，贵州北斗星律师事务所律师。委托诉讼代理人：聂珊，贵州北斗星律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：贵阳市花溪区麦坪镇人民政府，住所地贵州省贵阳市花溪区麦坪镇场坝村。法定代表人：李斌，系该镇镇长。委托诉讼代理人：宋茜，贵州齐之越律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙芳林，贵州齐之越律师事务所律师。上诉人刘国仲与被上诉人贵阳市花溪区麦坪镇人民政府（以下简称麦坪镇政府）、贵阳市花溪区人民政府（以下简称花溪区政府）不履行行政裁决法定职责一案，已由贵州省贵阳市中级人民法院作出(2020)黔01行初187号行政裁定。上诉人刘国仲不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人刘国仲向一审法院提起诉讼称:原告系花溪区麦坪乡彭官村村民，并从祖辈就一直居住在此，1953年原告父辈在本村购买地基园子后耕种至2013年政府征收，在此期间无人对土地提出异议。1980年原告承包石灰窑土地两宗，为避免石灰窑开场爆破伤人，于1985年与刘安全、刘国信两户调换了土地。1996年原告将采石场设施设备等卖给案外人杨德松、杨国成，二案外人在对山体进行爆破时将原告责任地一同炸毁。原告就此与二案外人多次协商，向贵阳市花溪区麦坪乡人民政府（以下简称麦坪乡政府）反映要求将原告责任地恢复耕种状态无果，遂于2011年诉至贵阳市花溪区人民法院，该法院以原告证据不足为由驳回诉讼请求。原告即要求麦坪乡政府对责任地确权，2013年12月10日，麦坪乡政府对原告位于石灰窑两宗地依法确权并向原告颁发编号为52011120621402058J的《农村土地经营权证》，载明石灰窑两宗地的四至及实测面积为6亩。因原告多次要求被告对确权土地面积和四至进行确认无果，且二案外人并未停止爆破行为，故原告从2014年起即不断向各级人民政府上访。2018年11月19日，原告向被告麦坪镇政府递交《土地确权申请书》请求被告下达行政裁决书，但未得到回复。2019年9月12日，原告收到被告作出的《信访事项处理意见书》，载明：（一）贵安新区金马大道项目征用你户位于彭官大寨中老房屋旁和寨脚坡坎上两幅土地只能按照0.442亩进行赔偿……；（二）你户与刘安全、刘国信调换的石灰窑两宗地面积共计1348.03平方米（约2.024亩），麦坪镇政府已按照土地确权纠错的相关程序报请区土地确权部门予以纠正。原告认为老房屋旁两幅土地系原告及祖辈继承管理和使用，被告仅认定0.1亩土地面积不尊重事实；对有《土地经营权证》的石灰窑两宗地仅认定2.024亩没有事实依据，违反法律规定；被告对原告的申请未作出裁决而是以《信访事项处理意见书》的方式处理，损害了原告合法权益。故依法向本院提起诉讼，请求：一、依法确认二被告的不作为行为违法；二、判令二被告依法履行法定职责，处理违法将原告的土地确权申请转为信访的行为；三、本案诉讼费用由二被告负担。一审法院查明：原告刘国仲系贵阳市花溪区麦坪乡彭官村村民，在该村拥有土地。2013年因贵安新区金马大道项目征收，将原告土地纳入征收范围，但因原告不同意丈量面积，且多年前原告为安葬其父将被征收地块与同村村民进行过对调，但对土地是否完全对调村组不知情，遂致使项目占用该地块的面积未能确认。最后，征收工作组经现场勘查和走访村民后，以GPS定位丈量方式确认原告被征用两幅土地面积共计0.442亩。原告不服提出信访，麦坪镇政府及花溪区司法局等部门于2015年5月21日作出答复，对原告被征用土地只能按照实有面积0.442亩进行补偿。原告不服，持续向被告及相关部门进行反映。花溪区信访局先后于2016年7月25日作出申请复查不予受理告知书、于2017年3月14日作出不予受理告知书；麦坪镇政府于2017年12月27日作出不予受理告知书；花溪区信访复查复核工作委员会办公室于2019年10月28日作出花信复办[2019]17号申请复查不予受理告知书。后原告又提出其于1985年在石灰窑开石场，为方便通行和安全问题与村民刘安全、刘国信调换了两幅土地并于2013年取得土地承包经营权证，村委认为其调换行为未经村委会，不予认可；原告还主张其将采石场卖给案外人杨德松、杨国成后，因案外人开石爆破炸毁原告承包土地才导致土地四至不清，请求将土地恢复耕种状态，村委会认为原告石灰窑开石场的所在地为集体荒坡，属于集体所有，其转让没有合法手续，且未尽到管理义务，亦不予认可。原告与村委会就土地纠纷先后多次调解均无果后，向省、市、区信访办反映要求调查处理公示面积与实际面积差距大、原告土地被破坏，相关部门未核实土地面积并兑现土地补偿等问题。被告麦坪镇政府分别于2018年9月17日作出答复意见；于2019年9月12日作出花麦府[2019]137号信访事项处理意见书，均载明：（一）贵安新区金马大道项目征用两幅土地只能按照0.442亩进行补偿，……；（二）你户与刘安全、刘国信调换的石灰窑两宗地面积共计1348.03平方米（约2.024,亩），麦坪镇政府将按照土地确权纠错相关程序报请区土地确权部门予以纠正；……。2019年12月25日，原告再次就上述事实向贵阳市人民政府申请裁决，但只收到信访意见书而未得到裁决决定书，原告认为被告不作为的具体行政行为损害其合法权益，遂诉至法院，诉请如前所述。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，当事人向人民法院提出起诉应当明确诉请且被告适格，本案中原告刘国仲诉请的事由一是对其被征收的土地面积存在异议要求重新丈量确认和补偿，一是对未征收的土地登记面积进行实质确权。原告因前述土地确权问题多次向花溪区麦坪镇政府反映，相关行政部门亦通过信访、调解等方式多次进行处置，原告仍不服又向麦坪镇政府提出行政复议和行政裁决申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。原告刘国仲对麦坪镇政府征地补偿、土地确认等具体行政行为不服，应当向上一级人民政府即花溪区政府提出行政复议，原告刘国仲在本案中并未提交向花溪区政府提出行政复议申请的证据，故花溪区政府并非本案履职的适格被告，且原告应当先申请行政复议，而不是直接向人民法院提起行政诉讼。再者，在一审法院的释明过程中，原告刘国仲坚持的诉请针对的法律关系并非同一事项，应属诉请不明。综上，因原告诉请不符合起诉条件，一审法院应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）、第（五）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项的规定，一审法院裁定驳回原告刘国仲的起诉。刘国仲向本院提出上诉请求：1.撤销贵州省贵阳市中级人民法院作出(2020)黔01行初187号行政裁定书；2.依法确认二被告的不作为行为违法；3.判令二被告依法履行法定职责，处理违法将原告的土地确权申请转为信访的行为违法，并判令被告依法履行法定职责。事实及理由：一审法院未依法开庭审理本案，且上诉人诉请很明确。被上诉人花溪区政府称未收到上诉人的申请，但上诉人是2014年4月开始不间断地反映土地问题，递交了材料无数，花溪区政府说我是上访，影响社会稳定。一审裁定存在违反法定程序，错误认定案件事实，请求二审法院重新审理裁定。被上诉人麦坪镇政府答辩称，未收到上诉人请求土地确权的申请。被上诉人花溪区政府答辩称，未收到上诉人请求土地确权的申请。上诉人是按照信访的方式维权，信访事项不属于人民法院受案范围，且对于土地资源确权，应该有行政复议前置程序。二审经审理查明，上诉人被征收的两幅自留地与未被征收的两幅位于石灰窑的责任地所处的位置不一致。本院二审查明的其余事实与一审查明的一致。另，一审法院以上诉人主张的四幅土地的权属争议涉及两个法律关系且并非基于同一事实应该分别立案分别处理为由，向上诉人释明，上诉人刘国仲仍坚持其诉讼请求。本院认为，综合上诉人向一审法院提交的起诉状载明的事实及理由部分分析及上诉人在一、二审中的陈述，上诉人请求二被上诉人裁决的有四幅土地。上诉人请求确认被上诉人不履行法定职责违法的事由有两项：其一，2013年因贵安新区金马大道项目征收，将上诉人的两幅自留地纳入征收范围，因上诉人对其被征收的土地面积存在异议要求重新丈量确认和补偿未果导致其至今未领取征收款，其请求二被上诉人对其面积进行重新确认未果后请求人民法院确认二被上诉人不履行法定职责违法；其二，未被征收的两幅位于石灰窑的责任地，其《农村土地经营权证》载明四至及面积合计为6亩，因案外人开采石灰石爆破炸毁，土地原貌被破坏导致四至不清，请求二被上诉人进行实质确权未果后请求人民法院确认二被上诉人不履行法定职责违法。对此本院分析如下：针对上诉人的第一项事由即上诉人对其被征收的土地面积存在异议请求二被上诉人对其面积进行重新确认未果后请求人民法院确认二被上诉人不履行法定职责违法。依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，上诉人刘国仲对麦坪镇政府确认的征地补偿面积不服要求裁决的，应当先行向麦坪镇政府的上一级人民政府即花溪区政府提出行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。上诉人的第二项事由即对于其位于石灰窑的两幅责任地因四至不清请求二被上诉人进行实质确权未果而请求人民法院确认二被上诉人不履行法定职责违法。因上诉人的上述两项事由，并非基于同一法律事实，应分别处理。经一审法院释明，上诉人刘国仲仍坚持其诉讼请求，属诉请不明。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不妥，本院予以维持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费均不收取。已经收取的二审案件受理费50元退还给上诉人刘国仲。本裁定为终审裁定。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二一年二月六日法官助理张羽秦书记员常诗曼