吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）吉行终25号 上诉人（一审原告）：林茂，女，1973年11月1日出生，汉族，住吉林省松原市。 上诉人（一审被告）：松原市宁江区人民政府。住所地：松原市宁江区天河东街200号。 法定代表人：马超，松原市宁江区人民政府区长。 委托诉讼代理人：王**，松原市宁江区林业和草原局局长。 委托诉讼代理人：张贵福，吉林车宏伟律师事务所律师。 上诉人林茂与上诉人松原市宁江区人民政府（以下简称宁区江政府）因强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2020）吉07行初47号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年2月1日网上开庭审理了本案。上诉人林茂、上诉人松原市宁江区人民政府的委托诉讼代理人王**、张贵福参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明以下主要事实，2001年4月30日林茂和松原市宁江区新城乡农林村村民委员会签订了双方土地承包合同，承包了松原市制药厂后侧4700平方米的“沙荒地”，从事林果业生产，期限为30年（承包期限自2001年4月30日到2031年4月30日），林茂承包土地上建有砖瓦结构房屋及棚子等附属设施。2018年9月12日，松原市宁江区人民政府下发《松原市宁江区人民政府关于印发宁江区集中整治侵占林地专项行动方案的通知》（松宁政发〔2018〕75号文件），内容为经区政府常务会议讨论通过，将《宁江区集中整治侵占林地专项行动方案》印发给你们，请遵照实施。并形成《松原市宁江区人民政府关于新城乡侵占林地建筑专项整治行动实施方案》，该实施方案中，明确成立以副区长为总指挥，相关部门和乡镇负责人为成员的非法侵占林地建筑专项整治工作领导小组，共设立7个工作组，明确职责分工，统一行动，对非法侵占林地建筑实施拆除。2019年4月4日，宁江区新城乡政府作出了《自行拆除催办通知书》，通知侵占林地各户于3日内自行拆除承包地内的违规违法建筑。2019年4月14日，松原市宁江区人民政府组织松原市宁江区新城乡人民政府、松原市自然资源局宁江经办中心、松原市公安局宁江一分局、松原市宁江区林业和草原局等部门对原告承包地上的房屋和设施进行了拆除。林茂认为该拆除行为侵害了其合法权益，诉至法院。宁江区人民法院经审理认为宁江区政府是适格被告，释明后，林茂拒绝变更被告，宁江区人民法院裁定驳回林茂的起诉。林茂不服向提出上诉，一审法院作出（2019）吉07行终74号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。林茂提起本案诉讼，请求：1.确认宁江区政府组织相关部门工作人员对林茂房屋和设施进行强制拆除的行为违法：2.宁江区政府恢复林茂承包地内94平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋及存放树苗的房子103平方米、栽树棚子680平方米的原状。3.宁江区政府赔偿林茂经济损失5000元（包括床、沙发、茶几、浇水施肥的器材等）。4.宁江区政府承担本案诉讼费用。 一审另查明，关于林茂承包土地的地类性质，经宁江区林业和草原局认定，地类的性质为林地，林班地编号为87号（宁森2003年小班）。依据林茂申请，松原市自然资源局宁江经办中心对原告申请信息公开的地块进行现场踏查，并将林茂提交的测绘成果在全国第二次土地利用现状库中落位，输出局部图。综合上述现状情况确认，林茂申请公开信息的地块，在全国第二次土地利用现状调查数据库中显示的地类为建设用地。关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心出具说明如下：“本次依据自然资源内部使用的业务数据，只对现状地类予以确认。在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以其具体管辖部门确认地类为准。” 一审认为：（一）关于本案适格被告问题。（2019）吉07行终74号行政裁定系发生法律效力的行政裁定，该行政裁定认定宁江区人民政府系本案适格被告。宁江区政府关于其不是适格被告的答辩理由不能成立。（二）关于被告组织相关部门工作人员对原告房屋和设施进行强制拆除行政行为的合法性问题。1.林茂承包了村集体的“沙荒地”从事林果业生产，经宁江区林业和草原局认定，承包地类的性质为林地，林班地编号为87号（宁森2003年小班）。关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心向本院出具了说明，即“在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以其具体管辖部门确认地类为准。”林业主管部门将该地块作为林地进行管理并无不当。2.宁江区政府在没有法律授权、未经县级以上人民政府林业主管部门对作出处罚决定的情况下，组织实施强制拆除违法建筑的强制执行行为违法。（三）关于应否赔偿及赔偿数额问题。行政行为违法并对当事人合法权益造成侵害的，应予赔偿。1.关于恢复承包地内94平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋及存放树苗的房子103平方米、栽树棚子680平方米原状的赔偿请求。《中华人民共和国森林法》第五十二条规定：“在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道、防火巡护道、森林步道；（四）林业科研、科普教育设施；（五）野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；（七）其他直接为林业生产服务的工程设施。”本案中林茂称，房屋及设施系为了经营果林搭建的临时的生产用房和设施。首先，林茂的房屋及设施均系私自修建，未经县级以上人民政府林业主管部门批准，违反上述法律规定。其次，林茂的94平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋从房屋结构、实际使用情况来看，系住宅房屋，其存放树苗的103平方米房子、栽树680平方米棚子均不属于看护房的临时建筑性质。上述房屋及棚子的建设既未经县级以上人民政府林业主管部门批准，也未依法办理建设用地审批手续，同样违反上述法律规定。综上所述，林茂的房屋及棚子等附属设施均非依法修建，不属林茂合法取得财产。该部分财产损失（恢复原状）的诉讼请求不予支持。2.关于赔偿经济损失5000元（包括床、沙发、茶几、浇水施肥的器材等）的赔偿请求。关于上述物品的损毁赔偿问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，宁江区政府组织对林茂房屋及附属设施强拆，未制作物品清单交与林茂核对，因实物灭失，林茂不能完成举证责任，宁江区政府未能提供强拆时的影像资料等证据证明其未造成林茂物品损毁，应承担举证不能的法律后果。关于损失数额，根据林茂诉请，结合日常生活经验法则，酌定4500元为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：1.确认宁江区政府于2019年4月14日组织相关部门工作人员对林茂房屋和附属设施进行强制拆除的行政行为违法；2.宁江区政府赔偿林茂室内物品损毁的经济损失4500元。此款于本判决生效之日起十五日内给付；3.驳回林茂其他各项赔偿请求。 林茂上诉称：一审法院认定宁江区政府拆除临时建筑行为违法，但因林茂要求赔偿的证据不足驳回其要求恢复原状及赔偿的诉讼请求是错误的。本案中，被拆除的房产及培育树苗的临时搭建的生产用房并无违法行为，也未违反承包合同的约定，临时建筑不是永久性住房，不需要进行审批。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，违法拆除即使不恢复原状也应该对林茂的财产损失参照房屋征收补偿标准予以行政赔偿，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定的确定赔偿的范围，林茂的财产取得未违反法律强制性规定，属于法律保护财产利益的范围。请求：撤销一审判决第三项，判令宁江区政府赔偿因其违法拆除行为导致林茂的损失，诉讼费用由宁江区政府承担。 宁江区政府上诉称：2018年9月12日，宁江区政府发布《松原市宁江区人民政府关于印发集中整治侵占林地专项行动方案的通知》《宁江区集中整治侵占林地专项行动方安》中明确到期不拆的，由乡镇政府牵头，相关部门配合，实行强制拆除。宁江区政府职责是对全区范围内集中开展整治侵占林地专项行动的领导，不是本案强制拆除行为的主体，作为本案被告不适格，一审认定事实错误。请求撤销一审判决，驳回林茂的起诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于宁江区政府系本案适格被告问题，受已生效的（2019）吉07行终74号行政裁定羁束，不属于本案审查范围，宁江区政府上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。 关于被诉拆除行为的违法问题，一审论述充分，结论正确，本院予以确认，不再赘述。 本案争议焦点是林茂被拆除的三处建筑是否应当给予国家赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。根据本案业已查明的事实，案涉土地是集体林地，林茂三处建筑，94平方米的建于2001年，103平方米的建于2013年，680平方米的建于2012年，一审认为该三处建筑未经县级以上人民政府林业主管部门批准，也未依法办理建设用地审批手续，不属林茂合法财产正确，本院予以确认。林茂主张根据全国第二次土地利用现状调查数据，案涉土地应集体建设用地，但是该数据仅能证明调查时土地利用现状，不能证明土地用途。退一步讲，即使案涉土地为集体建设用地，建设住宅等建筑也要按照当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）的相关规定办理用地审批手续，在乡村规划区内还需按照《村庄和集镇规划建设管理条例》《中华人民共和国城乡规划法》相关规定取得建设规划许可，林茂并非农林村村民，在未取得用地和规划审批手续的情况下，擅自修建的住宅及其他地上建筑物不属于其合法权益，不属于国家赔偿法规定的应予赔偿范围，一审判决不予赔偿正确。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。林茂、宁江区政府提出的上诉理由缺乏事实与法律依据，对双方上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人林茂、上诉人松原市宁江区人民政府分别负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  孔德岩 审判员  王翼博 审判员  卢增鹏 二〇二一年二月十八日 书记员  陈佳玉