山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0102行初614号原告济南冠华建设投资有限公司，住所地济南市，现住所地济南市。法定代表人时军，董事长。委托代理人陈晓彤，山东舜翔律师事务所律师。委托代理人刘世琳，山东舜翔律师事务所律师。被告济南市历下区城市管理局（济南市历下区综合行政执法局），住所地济南市。法定代表人时玉峰，局长。出庭负责人张亮，济南市历下区城市管理局（济南市历下区综合行政执法局）副局长。委托代理人段朝立，济南市历下区城市管理局（济南市历下区综合行政执法局）工作人员。委托代理人李乐成，山东胜远律师事务所律师。原告济南冠华建设投资有限公司诉被告济南市历下区城市管理局、济南市城市管理局不履行法定职责一案，向本院提起诉讼。经审查，原告起诉状内容及材料有欠缺，经本院释明后，原告自愿撤回对济南市城市管理局的起诉，并重新提交起诉状。本院受理后，依法向被告济南市历下区城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2021年1月7日、1月14日公开开庭审理了本案。原告济南冠华建设投资有限公司的委托代理人陈晓彤、刘世琳,被告济南市历下区城市管理局的出庭负责人张亮、委托代理人段朝立、李乐成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告济南冠华建设投资有限公司诉称，2011年6月28日，原告依法取得涉案土地使用权，用于项目开发。但由于该地块上存在违法地上建筑物（厂房与配套设施），导致原告无法进行土地的开发使用，给原告造成了巨大损失，严重损害原告的利益。经向济南市规划部门查证，上述建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了相关法律规定，应认定为违法建筑并限期拆除。根据济南市历下区政府部门权责清单与相关法律规定，被告为查处违反城乡规划，建筑管理的直接执法主体和责任主体，应依法对原告的请求做出处理。原告向被告邮寄了《查处违法建筑申请书》，被告拒收且未做任何立案、调查处理与回复，未在其职责范围内对原告的请求做出实质性处理，存在违法、不履行法定职责的情形，故为维护原告的合法权益,提起本案诉讼。原告的诉讼请求：1.请求确认被告未依法将位于原告名下土地使用权上（历下国用2011第0100039号、0100040号，坐落为历下区北园大街以南、车站北街以东）的建筑物（厂房及配套设施）的性质予以认定，明确该建筑物是否为违法建筑的行为违法；2.请求判令被告履行法定职责，明确认定该建筑物是否为违法建筑，如应认定为违法建筑，请求30日内将上述违法建筑物拆除；3.诉讼费用由被告承担。原告济南冠华建设投资有限公司向本院提交如下书面证据即：1．济南市历下区政府部门权责清单一份、《济南市人民政府办公厅关于印发济南市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》济政办发2010（11）号文件一份、《济南市城市管理综合执法暂行规定》（市政府令第207号）文件一份；2．查处违法建筑申请书一份，快递寄送记录回单一份；3.《关于全面拆除违法建设的通知》文件一份；4.涉案违法建筑物照片一份，土地使用权证二份（历下国用2011第0100040号，历下国用2011第0100039号）。被告济南市历下区城市管理局辩称，一、原告诉称的建筑物是由济南市中级人民法院依法执行给案外人杨文平的，属于杨文平的财产。（一）根据济南市中级人民法院（2005）济民一初字第42号民事判决书、山东省高级人民法院（2006）鲁民一终字第46号判决书、山东省高级人民法院（2008）鲁民监字第82号判决书的内容，上述生效判决书已经将案涉的厂房及其配套设施[包括（1）东料库（旧），（2）北车间，（3）新建三层楼，（4）新宿舍楼，（5）新建男女厕所，（6）宿舍楼（旧），（7）水泥地面，（8）钢大门（两座）]，判归济南市慎运陶瓷礼品有限公司所有。（二）济南市中级人民法院（2013）济民五初字第84号民事调解书生效后，杨文平申请法院强制执行。济南市中级人民法院（2014）济中法执字第3-2号执行裁定书认定，执行中杨文平已经实际占有84号调解书第三条中规定的厂房及配套设施，三被执行人均无可供执行财产，杨文平也未能提供三被执行人的其他财产线索，终结本院84号调解书的本次执行。综上，经过山东省高级人民法院和济南市中级人民法院已生效判决书和调解书确认，并经过济南市中级人民法院依法执行，案涉建筑物产权人已经是杨文平。二、案涉建筑物的土地是原告以出让方式取得，原告应当依据土地使用权出让合同的约定主张权利。经查询，案涉建筑物的土地权原属于济南市历下区人民政府千佛山街道办事处（下称千佛山办事处），2004年8月20日原告与千佛山办事处签署拆迁补偿协议书约定，由千佛山办事处拆迁转让给原告位于济南市历下区北园大街208号土地12106.7㎡（18.61亩），47万元/亩，总价款853.52万元，协议签订之日起5日内原告向千佛山办事处支付拆迁补偿费50万元，2004年12月底之前千佛山办事处将所属厂区全部搬出并交付原告，原告将剩余款项全部付清。2004年8月29日济南市人民政府下发济政土字（2004）842号“关于同意收回国有土地使用权并出让给济南冠华置业有限公司的批复”文件，同意按历史遗留的经营性用地处置，收回土地62298平方米，并将其中55953平方米土地使用权协议转让给济南冠华置业有限公司。［注：上述原告与千佛山办事处协议约定的土地12106.7㎡（18.61亩），仅是其中的一部分］2010年2月8日济南市中级人民法院（2009）济中法执字第188号通知，通知原告：济南慎运陶瓷礼品有限公司诉济南市历下华侨花纸厂、济南市历下区人民政府千佛山街道办事处、济南华侨花纸厂有限公司出资纠纷一案，山东省济南市中级人民法院于2005年10月27日作出(2005)济民一初字第42号民判决书，判决书判定:现位于济南市北园路210号原济南市历下华侨花纸厂投入到济南慎运陶瓷礼品有限公司的厂房(位置如下:1、东料库，2、北车间，3、新建三层楼，4、新宿舍楼，5、新建男女厕所，6、宿舍楼，7、水泥地，8、钢大门两座)过户到慎运公司名下。现该案已进入执行程序，未经法院同意，任何人不得对涉案标的进行处置，否则依法承担法律责任。综上，原告可以依据协议、合同、文件和通知等证据材料通过民事诉讼方式主张权利。三、原告请求答辩人确认其名下土地使用权上的建筑物性质，并拆除建筑物，不属于答辩人的职责范围。如上所述，在同一地块上土地权和建筑物权分属于两个不同主体，两个权利主体均是合法取得，一是案外人杨文平依据省高院和市中院两级法院的生效判决书、调解书和裁定书，取得案涉建筑物产权；二是原告依据拆迁补偿协议书和土地使用权出让合同，取得案涉土地使用权。答辩人认为，案涉建筑物建设时间较远，属于土地收储历史遗留问题，对案涉建筑物性质认定，不属于答辩人职责范围，在省市两级法院生效判决书、调解书和裁定书被依法撤销之前，答辩人也无权作出拆除案涉建筑物的决定。综上，原告应当依据拆迁补偿协议书和土地使用权出让合同的约定，处理其所取得权属土地上建筑物遗留问题，其请求答辩人对案涉建筑物性质认定并予以拆除，不符合客观事实，于法无据。请求人民法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告济南市历下区城市管理局向本院提供了作出被诉行政行为的证据即：第一组证据：省市两级法院判决书、调解书和裁定书，共5份。分别是：1、济南市中级人民法院（2005）济民一初字第42号民事判决书；2、山东省高级人民法院（2006）鲁民一终字第46号判决书；3、山东省高级人民法院（2008）鲁民监字第82号判决书；4、济南市中级人民法院（2013）济民五初字第84号民事调解书；5、济南市中级人民法院（2014）济中法执字第3-2号执行裁定书。第二组证据：拆迁补偿协议书、济南市人民政府下发济政土字（2004）842号文件和济南市中级人民法院（2009）济中法执字第188-1号通知，共4份。分别是：1、2004年8月20日原告与千佛山办事处签署拆迁补偿协议书；2、2004年8月29日济南市人民政府济政土字（2004）842号“关于同意收回国有土地使用权并出让给济南冠华置业有限公司的批复”文件；3、2010年2月8日济南市中级人民法院（2009）济中法执字第188号通知；4、2010年9月1日济南市中级人民法院（2009）济中法执字第188-1号通知。经庭审质证，被告济南市历下区城市管理局对原告所举证据1、3、4的真实性无异议，本院予以确认。被告对原告所举证据2认为未收到，且邮单上没有注明邮件内的内容。本院认为，通过庭审中对证据2中快递原件进行查验，该快递所粘贴的单号为：SF1081293041107（该单号最上方记载有1/2，收件人为：历下区城管局，地址：山东省济南市历下区城市管理局解放东路**，寄付：12元）与单号为：SF1081293041107（该单号最上方记载有1/1，收件人为：孟祥浩，，地址：山东省济南市市中区冠宇名苑公建楼到付：10元）重叠粘贴在一起。可以证实证据2中快递原件已经实际向被告进行投递，本院对证据2的真实性予以确认。原告对被告济南市历下区城市管理局所举两组证据的真实性均无异议，本院予以确认。经审理查明，2020年5月18日，原告通过邮寄快递方式向被告提交《查处违法建筑申请书》一份，主要内容为“申请事项为：1、请求依法将位于济南市北园大街208号申请人名下土地使用权上（历下国用[2011]第0100039号、0100040号）坐落为历下区北园大街以南、车站北街以东的建筑物为（厂房及配套设施）的性质予以认定。明确该建筑物是否为违法建筑物。2、如应认定为违法建筑请求30日内将上述违法建筑物拆除。3、请求将查处结果7日内书面告知申请人。事实与理由：……”。该快递因被告拒收而退回原告。庭审中对于原告寄送的快递原件进行查验，该快递封面所粘贴的单号为：SF1081293041107（该单号最上方记载有1/2，收件人为：历下区城管局，，地址：山东省济南市历下区城市管理局解放东路**寄付：12元）与单号为：SF1081293041107（该单号最上方记载有1/1，收件人为：孟祥浩，地，地址：山东省济南市市中区冠宇名苑公建楼付：10元）重叠粘贴在一起。2011年6月28日，济南市人民政府颁发的证号为历下国用（2011）第0100040号土地使用权证记载“土地使用权人济南冠华建设投资有限公司，座落历下区北园大街以南、车站北街以东，地，地号010517011用权类型出让，使用权面积58575平方米……。该证“记事”栏中记载2011.6.28原历下国用（2004）第0100049号……历下国用（95）字第0517002号已注销”。2011年6月28日，济南市人民政府颁发的证号为历下国用（2011）第0100039号土地使用权证记载“土地使用权人济南冠华建设投资有限公司，座落历下区北园大街以南、车站北街以东，地，地号010517010用权类型出让，使用权面积4803平方米……。该证“记事”栏中记载2011.6.28原历下国用（2004）第0100049号国有土地使用证已注销”。另查明，2004年8月20日，甲方济南市历下区人民政府千佛山街道办事处与乙方济南冠华置业有限公司签订《拆迁补偿协议书》一份，主要内容为“……一、厂区的位置及面积。甲方拆迁转让给乙方的地块位置于济南市历下区北园大街208号，东邻济南历下塑料一厂，西邻车站北街，南邻道路，北邻省林工商总公司，土地面积12106.7平方米（18.16亩）。实际面积均以土地管理行政主管部门颁发的《国有土地使用证》为准。二、厂区拆迁补偿价款及付款方式。经双方协商，该宗地拆迁补偿费为47万元/亩。此价款包括地上附着物、构筑物、车间厂房、办公用房，水、电、暖、煤气等设施及树木、苗木、地、地下管道资料、地下水文资料等……”/div>2005年，山东省济南市中级人民法院对原告济南慎运陶瓷礼品有限公司与被告济南市历下华侨花纸厂、被告济南市历下区人民政府千佛山街道办事处、被告济南华侨花纸厂有限公司出资纠纷一案作出（2005）济民一初字第42号民事判决书，主要内容为“……经本院审理认定：1995年7月12日，中国华侨花纸厂与台湾慎运实业有限公司签订合资企业济南慎运陶瓷礼品有限公司中外合资企业章程。章程中对于合资双方的权利义务等均作了相应的规定。其中第十条规定：甲方认缴出资为210万元，占注册资本47%，以厂房及配套设施折价投资。……1995年9月6日济南市对外经济贸易委员会下发济经贸投（1995）157号文件：认为该合资企业合资经营项目的合同、章程符合我国有关法律、法规的规定，现予以批准生效。……1996年8月25日，山东济南振泉会计师事务所出具资产评估报告，内容为：济南市历下华侨花纸厂，我所接受贵厂委托，于1996年8月20日对贵厂与外商合资投入的部分房屋建筑物资产进行了评估，现将评估资产结果报告如下：……评估范围和对象。自有房屋及建筑物各类及所处位置如下：1、东料库（旧），2、北车间，3、新建三层楼，4、新宿舍楼，5、新建男女厕所，6、宿舍楼（旧），7、水泥地面，8、钢大门（两座），以上建筑物均位于北园路210号本厂北院……1995年10月11日，济南市工商局向原告慎运公司颁发了企业法人营业执照，公，公司住所地为济南市资企业成立后，被告华侨花纸厂将上述房产及配套设施交付原告，原告一直使用经营至今。上述房产及配套设施至今未办理过户手续。……济南市历下区人民政府办公室下发历下政办发（2003）42号文件，将原司里街街道办事处更名为千佛山街道办事处。1999年，司里街街道办事处土地申请表上显示：土地座落于历下区北园路208、210、212号，面积12106.7平方米。2000年5月22日的该宗土地的登记审批表上显示：土地座落于历下区北园路208号；地；地号10517009；面积为12106.7平方米。2004年3月15日，千佛山办事处取得了历下国用（2004）第0100049号国有土地使用权证，该证显示：土地座落于历下区北园大街208号；地；地号10517009，面积12106.7平方米。双方当事人认可原告所诉厂房及配套设施在千佛山街道办事处取得的上述土地使用权的范围之内。2004年8月27日，济南市人民政府下发济政土字（2004）842号文件：济南市人民政府关于同意收回国有土地使用权并出让给济南冠华置业有限公司的批复。同意由市国土资源局代市政府收回历下区黄台北街历下区千佛山街道办事处以划拨方式获得的17344平方米的国有土地使用权。……本院认为：……华侨花纸厂经办事处同意后，将经会计师事务所验资后的厂房及配套设施交付给与原告。原告企业得以成立，并使用上述房产经营使用至今。根据公司法的有关规定，原告企业成立时，被告华侨花纸厂就应将其投入合资公司的房产及配套设施过户到合资公司名下，至今未过户的责任在华侨花纸厂。其行为违反了公司法及《中华人民共和国合同法》第六条关于当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则的规定。现原告要求被告华侨花纸厂履行出资义务，补足出资，将其投入到合资公司的厂房及配套设施过户给原告的理由正当，本院予以支持。……判决如下：一、被告济南华侨花纸厂有限公司自本判决生效之日起九十日内将现位于济南市北园路210号原济南市历下华侨花纸厂投入到原告公司的厂房及配套设施的产权过户到原告济南慎运陶瓷礼品有限公司名下。……”。2006年，山东省高级人民法院对上诉人济南市历下区人民政府千佛山街道办事处与被上诉人济南慎运陶瓷礼品有限公司、原审被告济南市历下华侨花纸厂、济南华侨花纸厂有限公司侵权纠纷上诉一案作出（2006）鲁民一终字第46号民事判决书，判决如下：“一、维持山东省济南市中级人民法院（2005）济民一初字第42号民事判决第一、第三项；……”。2008年，山东省高级人民法院对济南慎运陶瓷礼品有限公司与济南市历下区人民政府千佛山街道办事处、济南华侨花纸厂有限公司、济南市历下华侨花纸厂侵权纠纷一案进行再审，并作出（2008）鲁民监字第82号民事判决书，主要内容为“……本院认为，……第二、……千佛山街道办事处于2004年取得历下国用（2004）第0100049号国有土地使用权证，房产证虽一直未办理，但并不改变其产权属于该办事处的事实。千佛山街道办事处系涉案房产及土地的所有权人的事实清楚，证据确实充分，该办事处作为投资财产的实际所有权人，其出具的同意华侨花纸厂以该办事处所有的涉案房屋及配套设施出资的证明，系所有权人对自己财产的合法有效的处分。……判决如下：一、撤销本院（2006）鲁民一终字第46号民事判决。二、维持济南市中级人民法院（2005）济民一初字第42号民事判决……”。2010年，山东省济南市中级人民法院分别向济南冠华建设投资有限公司，济南华侨花纸厂有限公司、济南市历下区人民政府千佛山街道办事处作出（2009）济中法执字第188号、188-1号通知，通知主要内容为：山东省济南市中级人民法院于2005年10月27日作出（2005）济民一初字第42号民事案件已进入执行程序，未经法院同意，任何人不得对涉案标的采取抵押、买卖、清算等处置行为，否则依法承担法律责任。2013年11月29日，山东省济南市中级人民法院对原告杨文平与被告山东兴和进出口有限公司、被告陈兴旺、被告济南慎运陶瓷礼品有限公司民间借贷纠纷一案作出（2013）济民五初字第84号民事调解书，主要内容为“……本案在审理过程中，经本院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：一、被告山东兴和进出口有限公司向原告杨文平借款共计人民币1042.4万元，被告济南慎运陶瓷礼品有限公司、陈兴旺就山东兴和进出口有限公司借款1042.4万元承担连带清偿责任。……三、逾期还款，被告济南慎运陶瓷礼品有限公司自愿将“济南市中级人民法院（2005）济民一初字第42号民事判决书确认的厂房（位于济南市北园路**原济南市历下花侨花纸厂投入到济南慎运陶瓷礼品有限公司的，位置如下：1、东料库，2、北车间，3、新建三层楼，4、新宿舍楼，5、新建男女厕所，6、宿舍楼，7、水泥地面，8、钢大门两座）”交付给杨文平用于抵偿上述部分借款（另行协商）……”。2014年7月1日，山东省济南市中级人民法院作出（2014）济中法执字第3-2号执行裁定书，主要内容为“……执行中，申请执行人杨文平已实际占有本调解书第三条中规定的厂房及配套设施，但其与济南慎运陶瓷礼品有限公司对以物抵债的数额没有协商达成一致，因此，无法确定本案的执行标的额。另查询银行、房管、土地等部门，除本院查封被执行人济南慎运陶瓷礼品有限公司的部分厂房及配套设施外，三被执行人均无可供执行的财产，申请执行人也未能提供三被执行人的其他财产线索。……裁定如下：终结本院（2013）济民五初字第84号民事调解书的本次执行程序，待该案具备执行条件时，申请执行人可持本裁定书向本院申请恢复执行。本裁定书送达后即发生法律效力”。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”行政行为既包括作为，也包括不作为，行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，既可以由行政机关的积极作为引起，也可以由行政机关的消极不作为引起。本案中，在原告邮寄地址和收件人无误的情况下，被告拒收其邮件的行为不符合依法行政的要求。被告收到原告申请邮件后，将其直接退回的行为，从表面上看存在退件这一行为，但是本质上，退件行为是被告对原告邮件进行处理，并拒绝履行职责的不作为，符合不作为的判断基准。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”本案中，原告向被告邮寄的申请系《查处违法建筑申请书》，被告对原告提出申请事项具有及时受理并组织核查、处理的职责。被告将原告的申请邮件直接退回，应认定其拒绝履行法定职责，系行政不作为违法。庭审中，被告称原告收到被退回的邮件后，应采取直接送达或再次邮寄的方式提出申请。本院认为，公民、法人或者其他组织以邮寄方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请，该行政机关应当尽到合理注意义务（通过拆封查看等方式对邮件内容进行辨识），为申请人提供必要的协助，直接以拒收退回拒绝履行法定职责既于法无据，也不合理。本院对被告的该项意见不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告济南市历下区城市管理局（济南市历下区综合行政执法局）对原告济南冠华建设投资有限公司于2020年5月18日提交《查处违法建筑申请书》不履行法定职责的行政行为违法；二、被告济南市历下区城市管理局（济南市历下区综合行政执法局）针对原告济南冠华建设投资有限公司2020年5月18日的《查处违法建筑申请书》于本判决生效之日起，在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告济南市历下区城市管理局（济南市历下区综合行政执法局）负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  韩传平人民陪审员  张玉兰二〇二一年二月二十日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐