山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终176号 上诉人（原审被告）潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处。住所地：潍坊市奎文区金宝街**。 法定代表人徐正立，主任。 委托代理人阎凯、李晶宇，山东求是和信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王有娥，女，1955年8月26日出生，汉族，现住潍坊市奎文区。 委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托代理人王有平，男，1953年8月8日出生，汉族，住潍坊市奎文区。系被上诉人之兄。 原告王有娥诉被告潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处（以下简称廿里堡街办）行政强制、行政赔偿一案，山东省昌邑市人民法院作出（2019）鲁0786行初4号行政判决。廿里堡街办不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。二审审理过程中，经征得当事人同意，本院就案涉赔偿事宜组织双方进行了多次调解，但调解未能达成一致意见。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告租赁潍坊市奎文区廿里堡街道邵家村村民委员会土地3.8亩用于建设经营酒店。1992年8月1日，经原潍坊市潍城区廿里堡镇镇村建设办公室批准，原告出资在租赁土地上建成二层楼房一座，建筑面积为253.6平方米，用途为门市部。另外，原告还建成其他平房、车间等房屋34间。以上事实，由潍坊市奎文区廿里堡街道邵家村村民委员会于1998年2月1日出具证明为证。双方在1999年3月30日签订土地使用权租赁合同中，重新约定租赁期限自1999年3月30日至2065年3月29日，租赁期限届满后土地归还村委会，房产归原告。2013年8月6日，因潍坊市凤凰大街改造工程需要拆除原告上述房屋和其他设施，被告对原告上述承包土地上的房屋和其他设施进行清点，后由原告委托代理人王有平在现场勘察表上签字确认，原告在诉讼中对此予以认可。上述财产经潍坊市奎文区财政投资评审中心委托山东华明土地房地产评估有限公司评估，原告对补偿数额有异议，拒绝拆除。2016年12月17日，涉案土地被划入潍坊市城镇规划区。2017年4月1日上午9时许，被告对原告上述房屋和设施实施了强制拆除。 原审法院审理认为，1、王有娥具有本案原告的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告提供的土地租赁合同、山东省村镇建设许可证、奎文区廿里堡街道办事处邵家村村民委员会的建房证明、原告委托代理人签字确认的现场勘察表、人民法院生效法律文书等证据，能够相互印证，足以证明原告王有娥是本案房屋和其他设施的权利人，是涉案集体土地的利害关系人，原告认为行政机关作出的涉及农村集体土地地上附着物的行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告是本案适格的诉讼主体。被告关于原告主体不适格的抗辩理由，在法定举证期限内没有提供证据加以证明，且与查明的事实不符，不予采信。2、被告实施了对原告房屋和地上附着物进行强制拆除的行政行为，其作为本案被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告提供的视听资料光盘及其声音部分的文字记录、潍坊市公安局奎文分局廿里堡派出所证明等证据，结合被告在庭审中对其工作人员史峰在强制拆除现场的自认，以及原告申请法院调取的潍坊市公安局奎文分局廿里堡派出所出警记录，足以证明系被告组织实施了针对原告房屋等设施的强制拆除行为，本案被告适格。被告辩称其没有实施过该行政行为，认为该行政行为系奎文区人民政府所实施，因没有提供证据加以证明，不予采信。3、被告对原告财产实施的行政强制行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”行政机关对其作出行政行为的合法性负有举证责任，同时行政机关不得事后取证，即行政机关在作出行政行为之时，应做到具有相应的法定职权、调查认定事实清楚、证据确实充分、法律依据正确，行政行为应符合法定程序。本案中，被告没有提供证据证明其具有强制拆除原告涉案房屋、设施的法定职权，也没有提供证据证明其行政行为在事实认定、法律依据、行政程序方面的合法性，故被告对原告财产所实施的行政强制行为违法。4、被告的违法行为造成原告的直接财产损失应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”据此，行政赔偿诉讼系对行政行为违法而导致的行政赔偿行使的司法审查，行政相对人的合法财产权利应予保护。被告在没有生效法律文书认定原告建筑物违法并应予拆除，也没有与原告达成补偿协议的情况下，对原告的房屋和设施进行强制拆除的行政行为超越法定职权，没有事实根据和法律依据，且违反法定程序，由于被告的违法行为导致原告的房屋和地上附着物灭失而无法返还，所造成的直接损失被告依法应予赔偿。5、本案赔偿标准的确定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”依照上述规定，对于行政机关违法强制拆除城市规划区内的集体土地上的房屋，参照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，可以确保行政相对人获得的救济不低于因合法征收而取得的补偿，符合国家赔偿法关于“直接损失”赔偿的基本原则。本案中，原告取得建设许可所建设的房屋位于城市规划区内，对于该部分房屋应参照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿。对其他没有取得行政许可所建设的建筑物和设施，应参照集体土地征收地上附着物补偿标准予以赔偿为宜。被告辩称房屋系违法建设应予拆除且无须赔偿，因未提供相关生效行政法律文书予以证明，对被告上述抗辩不予采纳。关于价值评估的基准日，由于被告违法行为时间较早，如按照违法行为时的价值评估基准进行评估，不能确保行政相对人得到公正合理的赔偿，应按照行政相对人获得赔偿时的价值基准进行评估，故本案中以原告提出价值评估申请的时间作为价值评估的基准日。6、本案赔偿范围的确定。行政赔偿案件中，原告对于其损失负有举证义务，对于由于违法行为导致财产灭失的，原告应承担初步的证明义务。本案中，对于原告的房屋及其他地上附着物，原告在现场勘察表中已经签字确认，除有标注为“烟花爆竹”的部分房屋属案外人李文方所有并已领取补偿金，其余均应确定为本案行政赔偿的范围。对于原告主张还有其他物品的损失，因原告未提供初步证据证明上述物品曾经存在的事实，不予支持。原告租赁户的物品及其他损失与原告无关；原告在房屋被拆除以后出租房屋后的可得利益不属于直接损失；另外，安置补助费是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用，被征地集体经济组织是安置补助费的权利人，原告不是安置补助费的权利主体；房屋被拆除后的土地租赁权损失系间接损失，不属于国家赔偿范围。综上，本案中原告不具有对上述事项获得赔偿的请求权，对原告该部分诉讼请求不予支持。7、本案不应中止诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；”在本案中，土地出租人就涉案土地租赁合同与原告之间民事案件的诉讼标的系确认相关土地租赁合同的效力，而本案行政诉讼的诉讼标的系被告行政行为合法性审查与行政赔偿，本案无须以上述民事案件的审理结果为依据，不符合中止诉讼的条件。综上，被告组织实施对原告房屋和其他地上附着物的强制拆除行政行为违法，同时被告对其违法行为所造成原告房屋及地上附着物的直接损失应予赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第七条第一款之规定，判决：一、被告强制拆除原告房屋及其他设施的行政行为违法。二、被告赔偿原告因违法行政行为造成原告门店房损失2814960元、其他房屋及地上附着物损失2067519元，共计赔偿原告4882479元，于本判决书生效之日起十日内付清。三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担；评估费30000元，由原告负担3680元，被告负担26320元。 上诉人廿里堡街办不服原审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。本案一、二审诉讼费用、评估费由被上诉人承担。主要理由如下：一、本案认定事实不清。1.被上诉人提交的证据不能证明具体行政行为存在且由上诉人作出。2.一审法院认定上诉人实施了强制拆除行为事实不清，证据不足。3.被上诉人应举证证明已依法取得集体建设用地使用权。否则，涉案房屋为违法建设，被上诉人对涉案房屋不具有合法利益，不能获得行政赔偿。二、本案证据不足。1.被上诉人不能证明其已依法取得土地使用权。2.被上诉人提交的证据不具有合法性。3.被上诉人提交的证据不能证明强拆系上诉人所为。4.《评估报告书》不能作为赔偿依据。5.一审法院作出的《对外委托工作移交单》依据不足。三、本案适用法律错误。1.一审法院适用《国家赔偿法》第二条第一款作出行政赔偿判决适用法律错误。2.一审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款判决涉案房屋参照国有土地上房屋征收标准予以赔偿适用法律错误。3.一审法院对上诉人抗辩涉案房屋系违法建设应予拆除且无需赔偿不予采纳，属认定事实不清，适用法律错误。4.一审法院未中止诉讼属于适用法律错误。综上所述，一审法院认定上诉人违法事实不清，证据不足，适用法律错误；被上诉人未依法取得集体建设用地使用权，对涉案房屋没有合法利益，被上诉人不能获得行政赔偿。二审法庭调查过程中，上诉人对被上诉人提交的证据补充发表了质证意见，认为涉案房屋已经灭失，不具备评估条件，案涉《评估报告》不具有真实性、合法性，不能作为认定涉案房屋赔偿价值的依据。 被上诉人王有娥未提交书面答辩意见，在填写的二审行政案件诉讼要素表中，其对原审判决查明的事实、认定的证据、适用法律以及审判程序均无异议。 双方当事人在原审提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证；二审中双方均未提交新的证据。经审理，本院认为原审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对原审法院查明的事实予以确认，另查明以下事实： （一）评估机构山东新三元土地房地产资产评估有限公司接受一审法院委托作出的鲁新三元资评字[2019]第1318号《资产评估报告》中，对上诉人持有村镇建设许可证并纳入城市规划区的案涉253.6平方米二层楼房在“门店房”项目中参照国有土地上房屋征收补偿标准进行了价值评估，评估价值为2814960.00元；对上诉人拥有的案涉土地上其他房屋在“房屋建筑物及地上附着物”项目中按照集体土地征收地上附着物补偿标准进行了评估，确定评估价值为2067519.00元，其中，在“房屋建筑物及地上附着物”项目中对案涉两层楼房再次进行了评估，评估价值金额为564825.00元，上诉人亦认可其在涉案土地上只建设二层楼房一处，即案涉门店房。 （二）二审审理过程中，山东新三元土地房地产资产评估有限公司根据法院要求，对参照国有土地上房屋征收补偿标准予以评估的案涉253.6平方米二层门店房所占用土地的价值出具了补充评估意见：“253.6平方米二层楼房所占用土地的集体土地征收补偿费价值”为18259.11元；参照国有土地出让金计算的出让金价值为23.58万元。 本院认为，综合上诉人和被上诉人一、二审期间所提的诉讼主张，案涉强制拆除行为是否系上诉人实施、该拆除行为是否违法、案涉赔偿数额如何确定以及是否应中止审理，是本案当事人争议的焦点问题。对此，一审法院结合评估机构作出的评估结论，经对双方当事人提供的证据予以综合认证，依照查明的事实对以上问题逐一进行了分析和说理，本院认为一审认证、分析及说理恰当，同意其意见，二审不再赘述。但一审判决确定赔偿数额未扣除案涉门店房所占用土地的土地出让价值23.58万元以及在“房屋建筑物及地上附着物”项目中按照集体土地征收地上附着物补偿标准重复评估确定的评估价值564825.00元不当，本院二审予以纠正，上述两项共计800625元应从一审判决确定的赔偿数额中扣除，即上诉人应赔偿被上诉人人民币4081854元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第七条第一款、第三十二条、第三十六第（八）项之规定，判决如下： 一、维持昌邑市人民法院作出的（2019）鲁0786行初4号行政判决第一、三项，即：一、被告强制拆除原告房屋及其他设施的行政行为违法。三、驳回原告的其他诉讼请求。 二、撤销昌邑市人民法院作出的（2019）鲁0786行初4号行政判决第二项，即：被告赔偿原告因违法行政行为造成原告门店房损失2814960元、其他房屋及地上附着物损失2067519元，共计赔偿原告4882479元，于本判决书生效之日起十日内付清。 三、潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处赔偿王有娥损失共计人民币4081854元。 一、二案件受理费50元，均由上诉人负担；评估费30000元，由王有娥负担3680元、潍坊市奎文区人民政府廿里堡街道办事处负担26320元。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  林少华 审判员  李长明 二〇二一年二月一日 书记员  赵 倩