安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终93号 上诉人（一审原告）郭世新，男，1970年6月25日出生，汉族，住安徽省肥东县。 被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。 法定代表人姚飞，县长。 委托代理人黄其宏，肥东县司法局工作人员。 委托代理人李清，安徽李丰升律师事务所律师。 上诉人郭世新因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）不履行征地补偿法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初388号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 郭世新向一审法院起诉称，原告是2006年原燎原路、祥和路、花园路、汴河路建设项目集体土地上房屋被拆迁户，拆迁人肥东县经济开发区管理委员会（以下简称肥东经开区管委会）于2006年与原告签订了安置补偿协议，该协议中遗漏了对原告243.21平方米房屋的补偿安置。该243.21平方米房屋虽属无证建筑，但应认定为合法建筑予以补偿。2020年8月14日，原告向被告邮寄了《关于依法履行安置补偿的申请书》，被告未给予答复。请求确认被告对原告提出的补偿申请不履行法定安置职责的行为违法，判令其限期履行补偿安置法定职责。 肥东县政府一审答辩称，原告提供的证据不能证明被告实施了房屋拆迁行为，被告不是房屋拆迁行为主体，不是本案适格被告。2006年12月，原告与肥东经开区管委会签订了《肥东县住宅房屋拆迁安置协议书》《房屋拆迁实况登记表》和《房屋拆迁补偿安置计算表》，至今已近14年，原告一直未提出异议，充分证明原告明确认可了补偿的钱款和安置房屋等事实。被告根本不存在行政不作为，更没有不履行补偿安置法定职责，请求依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，原告系肥东经开区XX村XX组村民。2006年，原告所在村民组的房屋因道路建设被拆迁，拆迁人是原肥东新城经济开发园区管理委员会（现为肥东经开区管委会），拆迁安置补偿工作由该管委会组织实施。2006年，原告户与肥东经开区管委会签订了安置补偿协议，原告在安置补偿协议、房屋拆迁补偿安置计算表、房屋登记表上均签字确认。2020年8月14日，原告向肥东县政府邮寄《关于依法履行安置补偿的申请书》，请求肥东县政府对其243.21平方米的房屋遗漏面积依法予以补偿安置。肥东县政府未予答复，原告遂提起诉讼。 一审法院认为，原告起诉要求被告履行拆迁安置补偿职责，属于行政诉讼类型中的履行职责之诉。履行职责之诉应当具备提出申请且行政机关未予答复或拒绝答复、申请的事项具有实体法上的请求权基础、向有管理职责的行政机关提出等条件。本案中，原告2006年即已就安置补偿问题与肥东经开区管委会签订了拆迁安置补偿协议。除双方另有约定外，安置补偿协议应系双方对安置补偿内容的全面约定，原告主张该协议遗漏了应当补偿的面积，要求被上诉人履行法定职责，该请求的实质仍是就安置补偿协议本身而产生的争议。在未有证据显示安置补偿协议被依法撤销的情形下，原告起诉要求履行安置补偿职责，不具有实体法上的请求权基础。另原告房屋的拆迁安置补偿工作由肥东经开区管委会组织实施，原告已与该管委会签订了安置补偿协议，双方当事人对该事实均无异议，该管委会才是安置补偿的责任主体。即便存在原告所称《肥东县房屋拆迁管理办法》废止的情形，亦不能否定肥东经开区管委会此前实施的安置补偿行为的效力。且根据合政［2018］4号《合肥市被征收集体土地上房屋补偿安置办法》的规定，该办法施行前已启动但尚未结束的补偿安置项目，仍按原政策或项目补偿方案执行。原告并未提供证据证明肥东经开区管委会将该部分职能转移给肥东县政府，故肥东经开区管委会仍是案涉房屋拆迁安置补偿责任主体。原告要求履行补偿安置责任的申请事项明显不属于肥东县政府的权限范围。即便肥东县政府在收到原告的申请后未予答复，原告的起诉亦不符合履职之诉的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回郭世新的起诉。 郭世新上诉称，征收土地依法应当给予公平、合理的补偿。本案中，上诉人申请对遗漏补偿的房屋进行补偿安置，符合相关法律规定，存在实体法上的请求权基础。2018年5月1日实施的《肥东县被征收集体土地上房屋补偿安置暂行办法》规定，肥东县政府负责全县被征收集体土地上房屋补偿安置总体工作，乡（镇）人民政府（开发园区管委会）作为实施单位，承担本区域内被征收集体土地上房屋补偿安置的具体工作，尚未对地上房屋作出补偿安置的应当适用新的规定。该规定和合肥市集体土地房屋拆迁管理规定是一致的。因此，肥东县政府是集体土地上房屋拆迁补偿安置责任主体，肥东经开区管委会仅是实施单位。上诉人要求对遗漏面积的部分履行补偿安置，被上诉人逾期未答复，致使上诉人不能依法获得该部分的合理补偿，违背了公平合理原则，侵害了上诉人的合法权益，上诉人提起履责之诉具备法定条件。 上诉人有权以不履行补偿安置法定职责为由提起行政诉讼，而非通过补偿协议之诉解决纠纷。本案中，上诉人申请对房屋遗漏部分进行补偿安置，该申请并非是对于之前签订的补偿安置协议的否定，而是对遗漏部分另行提出的主张。根据最高人民法院相关判例，对遗漏部分的补偿应通过向责任主体提交履职申请来维护自身的合法权益。签协议时是否对于遗漏面积有约定，不影响上诉人提起本案诉讼。补偿安置协议是拆迁人作出的格式条款，原告作为普通百姓，无法要求在协议中对于未补偿部分进行约定。因此，以协议未约定为由认定上诉人无权起诉有失公允，更不符合房屋征收中依法公平补偿安置的原则。如果被征收人在签订协议时未考虑包含在协议中的建筑物，而被征收人又认为应当补偿的，不属于履行协议中发生的争议，可以另行主张。 本案是集体土地上的房屋拆迁，集体土地上房屋拆迁并没有上位法规定拆迁许可证制度。集体土地上房屋拆迁许可的依据《肥东县房屋拆迁管理办法》现已经失效，应当按照《中华人民共和国土地管理法》及现行的相关法律规定执行，县级以上人民政府是征收责任主体，至于政府部门内部如何分工，属于具体实施的问题，法定责任主体是无法变更的，因此，肥东县政府是集体土地房屋征收的责任主体，应当由其继续履行补偿安置职责。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 肥东县政府的答辩与一审基本相同。 本院认为，本案所涉房屋系集体土地上的房屋，郭世新认为其与征地拆迁实施单位签订的补偿安置协议中遗漏了部分房屋，进而针对遗漏部分提起履行补偿安置职责之诉。集体土地征收属于多阶段行政行为，包括申请征地、批准征地、发布征地公告、拟定征地补偿安置方案、补偿安置方案公告、批准征地补偿安置方案、办理补偿安置登记、签订补偿安置协议、责令交出土地、申请强制执行等一系列行政行为，不同阶段的行政行为法定实施主体并不相同。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，土地行政主管部门是集体土地征收中负责补偿安置工作法定主体。为便于开展工作，征地补偿安置中的安置人口及其房屋面积调查核实、办理补偿安置登记、签订补偿安置协议等工作可以交由被征土地所在的乡（镇）人民政府、街道办事处、经济开发园区管理委员会等更加熟悉有关情况的主体具体实施。在被征收人与具体实施单位发生补偿安置争议时，土地行政主管部门作为征地补偿安置工作的组织实施机关，负有依法处理的法定职责。 本案中，郭世新已于2006年就相关补偿安置事宜与肥东经开区管委会签订补偿安置协议，十几年之后，现其认为该协议中遗漏了应当补偿安置的部分房屋。因肥东经开区管委会系征地补偿安置具体实施单位，郭世新的房屋当时由其组织人员进行调查、丈量、登记，相关补偿安置协议由其签订，其应最为了解郭世新主张的案涉房屋是否存在、具体面积、应否补偿安置、是否已经补偿安置等详细情况。故郭世新认为前述2006年协议中遗漏了部分房屋的补偿安置，可先向肥东经开区管委会反映，与其协商解决。如协商达不成一致，可申请土地行政主管部门解决，由土地行政主管部门在查清事实的基础上，根据法律规定及相关征地补偿安置方案作出处理决定。肥东县政府既非案涉征地补偿安置法定实施机关，又未直接对郭世新实施具体补偿安置工作，郭世新以肥东县政府为被告提起本案诉讼，不利于及时查明相关事实并将争议化解在基层。 综上，一审裁定驳回郭世新的起诉，结果并无不当。郭世新的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月二十四日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……