四川省江安县人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川1523行初13号 原告：禹林，男，1961年7月9日出生，汉族，住四川省江安县。 委托代理人：陈华朝，北京市中银（成都）律师事务所律师，执业证号：××。 委托代理人：薛海川，北京市中银（成都）律师事务所律师，执业证号：××。 被告：江安县自然资源和规划局，住所地：四川省宜宾市江安县江安镇竹都大道东段**，统一社会信用代码：115112230087165055。 法定代表人：陈阳，该局局长。 委托代理人：王永江，四川蜀南律师事务所律师，执业证号：××。 原告禹林与被告江安县自然资源和规划局土地行政管理行政处罚一案，本院于2021年2月3日立案后，依法组成合议庭审理。本案现已审理终结。 原告的诉讼请求为：请求依法撤销江国土资罚字[2017]第01号《国土资源行政处罚决定书》。 原告诉称，一、江国土资罚字［2017］第01号《国土资源行政处罚决定书》认定“原告在2015年9月未经批准非法在井口镇复元村土地坡组建房”没有事实依据，认定事实明显错误。理由如下：2011年5月7日，原告与向兰春签订了《租赁协议》，协议约定由向兰春将位于江安县××镇××村××组的房屋和晒坝出租给原告使用，同时约定原告可以对房屋进行改建、维修、装饰。后向兰春根据协议约定将原房屋交付给原告并将房屋集体土地使用证交付原告保管。向兰春原交付的房屋为土墙和砖瓦结构。2013年时，原告承租的原向兰春房屋因年久风化、破损十分严重成为危房，己无法正常使用。原告根据与向兰春签订的协议约定，拟在原房屋宅基地地基上进行改建并告知了向兰春。向兰春同意后，原告以向兰春名义草拟了改建申请并经所在生产队和村委会同意并盖章确认，后原告将改建申请提交井口镇国土所审查。国土所收到原告以向兰春名义申报的改建申请后，审查后同意改建并要求原告缴纳改建费用1000元。后原告按要求以向兰春配偶付常友名义向江安县井口镇人民政府交纳了原基改建费用1000元。后原告在向兰春原宅基地地基上进行了改建。原告的改建行为完全符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条之规定。被告未经调查、走访核实，单方面认定原告在向兰春原宅基地地基上改建行为系非法建房。被告作出的上述认定亦没有任何事实依据，属于明显的认定事实错误。二、江国土资罚字［2017］第01号《国土资源行政处罚决定书》根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对原告处罚没收571.94平方米的集体土地上新建的建筑物和其他设施并处17158元罚款的决定，系适用法律错误。1、被告认定原告建设占用的571.94平方米土地，其中有307.09平方米符合《江安县井口镇土地利用总体规划（2006-2020）年》，房屋主体占地大部分在符合规划范围内，有264.85平方米不符合土地利用总体规划，主要为水泥坝及其他设施占地。但同时又根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定处以没收571.94平方米的集体土地上新建的建筑物和其他设施，其先前的认定和作出的处罚明显前后矛盾。2、原告对向兰春原宅基地地基上危旧房屋进行改建前，己向镇国土所申请审批，其同意后才根据要求向镇人民政府交纳了改建费。原告的行为并不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的行为。被告直接将原告所修建的建筑物按非法占地处理，并根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第七十六条之规定，处没收571.94平方米的集体土地上新建的建筑物和其他设施，明显属于适用法律错误。三、即使原告以向兰春名义在原宅基地地基上进行的改建行为未按有关规定取得批准，被告也不能就此认定原告在向兰春原宅基地地基上的改建行为属非法占用土地，并对在原宅基地地基上所修建的建筑物予以没收。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”，根据上述规定，农村村民只有超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地部分才能按非法占用土地论处。即使原告建筑物有部分超标，被告也不能将在向兰春原集体土地使用证确认的房屋165平方米及晒坝37平方米上修建的建筑物和晒坝认定为非法占用土地，并处以没收和计算罚款。被告对原告571.94平方米的集体土地上新建的建筑物和其他设施处以全部没收，并按571.94平方米计算罚款，明显存在错误。四、被告作出行政处罚决定的程序明显违法。被告作出行政处罚前，并没有按程序向原告告知处罚的具体内容，也未告知原告享有陈述、申辩、听证的权利。被告工作人员向原告送达处罚决定时还口头告知原告，该处罚只是形式，所处罚款和农村超标准建房罚款一样，交了罚款就合法了。原告作为普通老百姓当然相信被告工作人员所说的话，并根据要求缴纳了罚款。被告确实也未对原告修建的房屋及场地进行过没收、移交。相关房屋及场地也一直由原告占有和使用，期间原告还投入巨资对房屋进行装修、安装电器供电设施，被告也从未提出过任何异议，直至该房屋被强拆。被告及工作人员的行为系对原告作为守法公民的恶意欺骗，程序明显违法，且给原告造成了巨大的经济损失。综上，被告作出的江国土资罚字［2017］第01号《国土资源行政处罚决定书》认定的事实、适用法律、处罚程序均存在明显错误，依法应当予以撤销。 被告辩称，一、原告违法建房的事实确凿。2015年12月30日，我局收到江安县井口镇人民政府的井府函（2015）30号《关于上报禹林违法建房情况的函》，书面反映江安县井口镇川安社区居民禹林未经批准在井口镇复元村土地坡组建房，经井口镇政府多次制止未果，请我局依法予以查处。我局接到举报后庚即进行调查，并于2016年3月11日正式立案查处。经调查，查明原告禹林，男，1961年7月9日出生，住四川省江安县××镇××路外4楼301号，公民身份号码:×××7615，其开办有井口镇沙湾砂石厂并担任法定代表人。原告于2011年5月与井口镇复元村土地坡组向兰春、付常友夫妇签订了长期房屋租赁协议，租用向兰春在井口镇复员村土地坡组集体土地房屋及周边晒坝约162㎡。该房屋在2001年办有集体土地使用证（江集用（2001）字第020225号），土地使用者:向兰春，面积180㎡（其中:房屋面积150㎡,晒坝30㎡）。2015年9月，禹林在未办理任何建房手续的情况下，将该房屋进行了改建并扩建，现已建成四层楼房（部分为五层），总占地面积为571.94㎡。其中:房屋及电梯占地面积为313.48㎡（电梯占地面积8.9㎡,房屋主体建筑面积1444.93㎡,共计建筑面积1453.83㎡）,水泥坝面积为241.78㎡，（水泥坝下面负一层的车库面积为127.98㎡），其他用地为16.68㎡,据禹林本人所述，用途为开办农家乐经营用房，未办理使用土地建房的相关审批手续。早在2015年11月29日原告违法建房初期，我局下属的江安县四面山国土资源所就向原告发出了江国土资（停）（2015）015号责令停止国土资源违法行为通知书，要求原告立即停止违法修建行为，听候处理。但原告未予理睬，仍然继续施工建设。向兰春和付常友为夫妻关系，家庭人口3人，向兰春的户籍在几年前迁至江安镇，付常友1人的户籍在井口镇复元村土地坡组。向兰春和付常友将井口镇复员村土地坡组集体土地房屋租赁给了禹林后，在井口镇复员村土地坡组没有其他宅基地，现居住在江安县××镇××路××号楼其自己购买的房屋内。经我局耕保股及宜宾宏捷测绘土地咨询服务有限公司核查，该宗地总占地面积571.94㎡,其中符合规划在建设区内的面积为307.09㎡（房屋主体部分占地为304.58㎡,大部分在建设区内），符合《江安县井口镇土地利用总体规划（2006--2020年）》;房屋主体前面的水泥坝及坝下的地下层建设占地264.85㎡，不符合土地利用总体规划。二、我局对原告进行行政处罚的程序合法。我局在对原告禹林违法建房的事实调查清楚后，经我局集体研究，决定对原告作出退还非法占用井口镇复员村土地坡组集体土地571.94㎡，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并按照30元／平方米处以17158元的罚款。2017年2月14日，我局制作了江国土资罚（告）字（2017）第01号《行政处罚告知书》、江国土资罚（听）字（2017）第01号《听证告知书》并直接送达与原告，告知了拟对其作出行政处罚的结果和听证陈述申辩的权利。原告在签收上述告知书后，未在法定期限内申请听证和陈述。2017年2月20日，我局依法对原告作出江国土资罚字［2017］第01号《国土资源行政处罚决定书》，于2017年2月22日直接送达与原告，原告在送达回证上签收后在法定期限内既未申请行政复议，亦未向江安县人民法院起诉。三、原告履行我局《行政处罚决定书》的事实。原告在2017年3月3日书面向我局申请请求延期缴纳罚款，我局同意了原告的申请。2017年4月26日，原告主动将其未经批准在江安县××镇××村××组××村××组，我局和江安县××镇××村××组与原告办理了退还土地交接书，村民组接收了原告非法占用的土地，我局亦接收了原告非法修建的房屋及附属设施。2017年8月1日，原告主动到我局缴纳了罚款17158元，至此，原告已经主动履行完毕了我局对其进行行政处罚的内容。2019年11月28日，我局制作了江资源规划函（2019）167号《关于将没收的非法财物移交的函》给江安县财政局，将我局没收原告违法修建在江安县××镇××村××组的房屋及附属设施移交与江安县财政局，该局的办公室主任向斌签收了我局的函。据了解，现在该房屋已经被江安县人民政府予以拆除。四、我局对原告进行处罚的法律依据。原告禹林在江安县××镇××村××组××房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，应当定性为非法占地。理由和依据为:1、未经批准非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”，“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。该宗用地为建设用地，当事人应当依法向县国土资源局申请办理建设用地审批手续后，方可使用。禹林在未办理建设用地审批手续的情况下，直接在井口镇复元村土地坡组集体土地上进行建设，属于未经批准非法占用土地。2、未经批准非法占用土地已经实施。从2015年10月起，禹林在未办理建设用地审批手续的情况下，占用井口镇复元村土地坡组集体土地，用于修建“农家乐”。3、未经批准非法占地后果已经造成。禹林未办理建设用地审批手续的情况下，直接占用集体土地面积571.94㎡,房屋及其他设施已经建成，造成非法占地后果。4、对原告处罚结果的规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定:“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，《四川省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》（土地部分）第六项的规定，对原告的罚款在每平方米20元-30元之间。由于禹林修建的砖混房屋主体大部分在符合规划的307.09㎡的范围内，仅有房屋前的水泥坝等附属设施在不符合规划的264.85㎡范围内，为充分考虑整个房屋主体建筑的整体性和利用价值，我局依法对禹林作出如上行政处罚决定。五、原告的起诉已经超过法定的诉讼时效，依法应当予以驳回起诉。《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条规定:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”;第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。我局的决定书于2017年2月22日送达与原告，在决定书中我局告知了原告申请行政复议或起诉的期限和部门，原告要起诉的话，最迟应当在2017年的8月22日向江安县人民法院起诉。而原告在已经履行了我局的行政处罚决定书后，却在2020年12月9日才向法院起诉，其没有法定事由的起诉早已超过了法定的起诉时效，依法不应当予以受理，已经受理的，依法应当予以驳回起诉。综上所述:原告未经批准违法占地建房的事实清楚，我局依法对其进行行政处罚的程序合法，适用法律正确。原告在已经履行完毕行政处罚决定后的时隔3年后才提起诉讼早已经超过法定的起诉时效，依法应当驳回起诉。 经审理查明，原告禹林于2011年5月7日与江安县××镇××村××组向兰春、付常友夫妇签订了长期的房屋《租赁协议》，从2015年10月起将该房屋进行了改建并扩建。被告江安县自然资源和规划局履行相关调查、告知程序后，于2017年2月22日向原告送达了案涉的江国土资罚字［2017］第01号《国土资源行政处罚决定书》，原告予以签收。案涉处罚决定书载明了不服行政处罚决定的救济途径及行权期限。2017年4月26日，原告在被告的监督下将涉案土地退还给江安县原井口镇复员村土地坡组。2017年8月1日，原告主动缴纳了罚款17158元。2020年12月9日，原告向本院提起行政诉讼，本院限时7日要求原告对没有超过行政诉讼起诉期限进行举证，原告没有提供相应证据，仅以所诉标的为不动产应适用二十年诉讼期限为由进行辩解，并坚持起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定期限内提出。本案中，被告江安县自然资源和规划局对原告作出的江国土资罚字[2017]第01号《国土资源行政处罚决定书》，已经明确告知原告不服行政处罚决定的救济途径及期限，原告于2017年2月22日收到该行政处罚决定书后，其至迟应当在收到处罚决定书之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。原告提起本案行政诉讼没有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的具有不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，故原告的起诉已经超过了法律规定的起诉期限。对原告提出本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款二十年诉讼期限的意见，本院认为，该条款系行政相对人在不知道行政机关对不动产作出行政行为的情况下适用，因原告已经明确知道被告对其作出了行政处罚决定，故该条款不适用于本案。 为此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定如下： 驳回原告禹林对被告江安县自然资源和规划局的起诉。 案件受理费50元不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宜宾市中级人民法院。 审判长 薛 亮 审判员 刘作强 审判员 熊彩霞 二〇二一年二月二十四日 书记员 何秋梦