广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初346号原告冯金娣，女，1979年9月13日出生，汉族，住清远市清城区。原告冯某（曾用名：冯某），男，2013年1月17日出生，汉族，住清远市清城区。法定代理人冯金娣，系原告冯某的母亲,身份信息如上所述。上述两原告的共同委托代理人赵郁芊，广东兆庆麟律师事务所律师。被告清远市清城区龙塘镇人民政府。地址：清远市清城区龙塘镇龙国道。法定代表人林建文，镇长。出庭应诉负责人冯立道，党委委员。委托代理人罗绍华，清远市清城区司法局龙塘司法所干部。委托代理人韩兴柱，广东金亚律师事务所律师。第三人清远市清城区龙塘镇银龙社区居民委员会新丰村民小组。地址：清远市清城区龙塘镇银龙社区居民委员会新丰村。代表人黄新权，村民小组组长。委托代理人卢威达、吴敏妮，均系广东思汇律师事务所律师。原告冯金娣、冯某诉被告清远市清城区龙塘镇人民政府（以下简称龙塘镇政府）行政确认案，于2020年8月18日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年8月20日向被告龙塘镇政府、第三人清远市清城区龙塘镇银龙社区居民委员会新丰村民小组（以下简称新丰村）送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告冯金娣及两原告的共同委托代理人赵郁芊，被告龙塘镇政府的党委委员冯立道及其委托代理人罗绍华、韩兴柱，第三人新丰村的委托代理人卢威达均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告龙塘镇政府依原告冯金娣、冯某的申请，于2020年3月31日作出龙塘行决字〔2020〕2号《清远市清城区龙塘镇人民政府行政处理决定书》（以下简称涉案处理决定），认定两原告不具备第三人新丰村的集体经济组织成员资格。原告冯金娣、冯某诉称，一、两原告具有第三人新丰村成员身份，第三人为其分配口粮田，也得到政府部门认可。（一）户口簿是记载两原告具备集体经济组织成员资格最有力的证据。冯金娣的父亲冯李财作为第三人村民，具有村民身份，故两原告同样具有村民身份。（二）第三人于1985年第一次对村中承包土地（口粮田）进行分配，原告家庭持有的承包土地使用证上包括冯金娣，充分证实了冯金娣具有第三人村民身份，其亦履行了缴纳公购粮等义务。2006年5月18日，第三人公布《银坑工区新丰村土地使用方案规定》，第三人所有承包给村民的水田（即口粮田），以后不作分配，土地使用权永久归承包者所有，如遇上国家或大型企业征收，土地费及青苗费全部归承包者所有，此方案不论人员变动长期有效。2014年11月11日，第三人公布《新丰村口粮田分配表》，其中冯李财户确认为4人，包括冯金娣。（三）冯金娣开办的新农保养老保险个人账户，证实其户籍隶归银盏林场场部管辖，且其每年领取财政补贴30元。（四）2018年1月5日，冯金娣因未婚生育儿子冯某，国营银盏林场人口和计划生育办公室对其处以罚款12500元，证实其户籍地在银盏林场。二、冯金娣的计生证上记载婚姻状况为未婚，且其已缴纳了未婚生育的罚款，故冯某作为冯金娣的儿子，户籍也登记在第三人处，同样具有第三人成员身份。三、第三人分配土地征收补偿款时，故意排除两原告的村民身份。2014年10月28日，第三人公布《新丰村2014年征收土地分配方案》，承包给村民的水田（口粮田），其征地补偿款按88000元/亩归责任田人所有，其返还地归村集体所有。征地总返还地面积29.844亩，按2014年7月群众大会通过的总人口数141人平均分配，《新丰村2014年7月4日群众大会决议截止统计的参加土地征收分配的人口名单》中冯李财户确认为6人，不包括冯金娣。同年11月11日，第三人公布《新丰村2014年7月4日统计的人数（征地补偿款）分配表》，冯李财户的征收款为345744.678元，人均57624.113元，不包括冯金娣。同日，第三人公布《新丰村口粮田分配表》，其中冯李财户确认为4人，人均61090.225元/亩，总款244360.9元，包括冯金娣。2017年11月8日，第三人与清远市荣盛天汇房地产投资有限公司签订《项目合作开发协议书》，征收林场中学背后的返还留用地面积29.844亩，该公司向第三人预先支付300万诚意金。同日，第三人发放多份《国营银盏林场银坑工区新丰村民小组同意签订本协议签名表》及《返还用地分配确认书》让村民签名，将此次返还用地征地款按2014年7月群众大会通过的总人口数141人平均进行分配，（按250万元/亩计算），人均529148.94元，其中冯李财户确认为6人，不包括冯金娣。四、第三人滥用职权，有近1/3村民不符合分配土地征收补偿款条件，却在分配名单内，唯独针对两原告。五、第三人村民自治权力并非完全自治，在作出错误决定时，人民政府有权责令改正。第三人认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条和第二十四条的规定，村民大会是处理村务的最高机关，可对村内集体所有的财产和收益进行处理。但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条和第三十六条的规定，冯金娣具有第三人的村民身份，第三人非法分配征地补偿款，剥夺了冯金娣的村民身份，严重侵害了其合法权益，乡、镇人民政府有权责令第三人改正。六、被告适用法律错误，错误认定两原告不具备第三人集体组织成员资格，不合理不合法。被告以《广东省农村集体经济组织管理规定》为主要依据对两原告的集体经济组织成员资格申请进行认定时，仅凭冯金娣未婚生育违反计划生育政策及未在第三人处长期生活，便错误适用该规定第九条、第十条、第十五条、第十七条，认定两原告不具备第三人具有经济组织成员资格。冯金娣虽未婚生育，但积极履行行政处罚义务，及时缴纳罚款；此外，《广东省农村集体经济组织管理规定》中并无规定要求集体经济组织成员必须长期居住或生活在农村。因此，为维护自身合法权益，两原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告作出的涉案处理决定；2.责令被告履行职责，确认两原告具有第三人的村民身份，与第三人的其他集体经济成员享有同等经济待遇；3.本案的诉讼费由被告负担。庭审中，两原告补充陈述，原告获知被告于2020年10月19日作出《行政复议决定书》，该决定书中认定原告本村村民冯碧晖具备第三人集体经济组织成员资格。原告与冯碧晖相比，不但没有出嫁，且户口一直在第三人处，而冯碧晖是外嫁女，按照第三人及被告的意见，外嫁女应当不具备第三人集体经济组织成员资格，故被告及第三人对原告和本村外嫁女冯碧晖区别对待，涉案处理决定与事实不符，应当予以撤销。原告冯金娣、冯某向本院提交了以下证据：1.户口本、清远市民卡、清远市社会保障卡、计生证、新农保存折、清远市社会保障卡、出生医学证明，证明两原告为第三人新丰村集体经济组织成员，两原告在此地出生，购买社保；2.承包土地使用证、水库移民扶持资金签收表、土地使用方案规定，证明冯金娣以村集体经济组织成员身份分得承包责任田、水库移民后期扶持专项资金；新丰村承包给村民的口粮田，永久归承包者所有，若有征收，土地费及青苗费全部归承包者所有，此方案不论人员变动长期有效；3.《项目合作开发协议书》《返还用地分配确认书》、签名表、《银盏旅游项目征收土地协议书》《﹤银盏旅游项目征收土地协议书﹥补充协议》《新丰村2014征收土地分配方案》、参加土地征收分配的人口名单、人数分配表、新丰村村民冯和仁死亡登记表，证明两原告虽为第三人新丰村集体经济组织成员，但没有与其他村民享有同等权利和待遇，第三人在签订《银盏旅游项目征收土地协议书》时，通过征收土地返还用地分配方案确认书，严重侵犯冯金娣的合法权益；第三人滥用职权，有近1/3村民不符合分配土地征收补偿款条件，却在分配名单内，唯独针对两原告；4.涉案处理决定，证明被告适用法律错误，错误认定两原告不具备第三人集体经济组织成员资格，严重侵害两原告的合法权益；5.案外人冯碧晖的《行政复议决定书》，证明冯碧晖作为第三人的外嫁女，仍被认定为第三人集体经济组织成员资格，故被告作出涉案处理决定，认定原告不具备第三人集体经济组织成员资格错误。被告龙塘镇政府办辩称，一、涉案处理决定认定事实清楚。（一）户籍方面。冯金娣出生于1979年9月13日，常住户籍登记在清远市清城区***********。2013年1月17日，冯金娣生育冯某（曾用名：冯某），冯某的《出生医学证明》记载父亲一栏为空白，冯金娣没有与他人进行婚姻登记。（二）工作、生活方面。冯金娣在广州首博商标代理有限公司任职客户经理，该公司工商登记地址位于广州市荔湾区***************，目前生活来源主要依靠打工的收入维持生活。（三）履行村集体义务方面。1.原告没有参加村集体选举活动；2.原告没有依法履行家庭承包经营的义务，没有在第三人处申请家庭承包经营，土地承包经营权证并没有原告的名字。不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条第三项“（三）依法开展家庭承包经营；……”的规定；3.冯金娣未婚生育违反计划生育政策，未履行每一位公民应当履行的法律义务；4.第三人确认原告没有履行村集体义务。以上事实证明：原告长时间离开第三人处，在外务工及居住，没有履行开展家庭承包经营、参加集体选举等义务，不依赖第三人的土地进行生产和生活，没有与第三人形成较为固定的生产、生活联系，不符合集体经济组织成员资格“户口加义务”的认定原则，不应认定其具有第三人的集体经济组织成员资格。二、涉案处理决定程序合法。被告受理原告的申请后，根据原告反映的问题，对原告自身反映的情况进行了核查，并对第三人展开了调查。因新冠肺炎疫情的影响，被告依法延长审查期限30天。根据查明的事实，被告于2020年3月31日依法作出涉案处理决定，并于同年4月1日送达给原告，程序合法。三、涉案处理决定适用依据正确。被告根据上述认定的事实及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条、第十五条、第十七条的规定，认定两原告不具备第三人集体经济组织成员的资格正确。综上所述，被告作出的涉案处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。两原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回两原告的诉讼请求。庭审中，被告补充答辩，被告作为基层行政机关，不具有行政复议权利。原告没有举证关于其提及冯碧晖的《行政复议决定书》相关材料，应当承担举证不能的法律后果。被告根据本案的调查结果，依法作出涉案处理决定，有相应的证据予以佐证，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告龙塘镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政确认申请书》及有关材料，证明两原告向被告申请行政确认及提交补充材料；2.冯金娣《调查笔录》，证明冯金娣未婚生育，违反计划生育政策，未履行每一位公民应当履行的法律义务，没有参加村集体选举活动；没有依法履行家庭承包经营的义务，不依赖第三人的土地进行生产和生活，没有与第三人形成较为固定的生产、生活联系，不符合集体经济组织成员资格“户口加义务”的认定原则；3.黄新权、冯友发、易福财《询问笔录》，证明两原告没有在第三人处长期居住、生产和生活，没有履行集体经济组织成员的义务，不认可其集体经济组织成员资格；4.《延长行政申请审查期限通知书》及邮政速递物流签收信息，证明被告依法向两原告发出《延迟行政申请审查期限通知书》，告知两原告依法延迟审查期限；5.涉案处理决定及送达回证，证明被告依法作出行政处理决定并送达给两原告。法律依据：《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条、第十五条、第十七条。第三人新丰村述称，一、是否具备集体经济组织成员资格属于村民小组自治范围，第三人已经召开村民代表大会，原告不具备集体经济组织成员资格，冯金娣的父亲冯李财也多次在会议文件中签名确认上述事实。二、冯金娣长时间在外务工、居住，没有开展家庭承包经营活动，不依赖村中的土地进行生产和生活，也并不参与村里的活动。另外，其未婚生育的行为，违反了国家计划生育政策，不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定。综上，被告作出的涉案处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人新丰村没有向本院提交证据。经庭审质证，一、原告冯金娣、冯某的质证意见是：对被告龙塘镇政府提交的证据1、4均无异议；证据2、3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，第三人的村民小组组长黄新权已在笔录中确认第三人没有要求集体经济组织成员要履行具体义务，即第三人对其户籍在第三人处的村民没有要求任何集体义务，同时，第三人的村民早已不依靠第三人所在村的土地进行农业耕作，村民全部外迁到其他地区和其他城市进行生活，故两原告是否具备集体经济组织成员资格不应当考核其是否完成集体经济组织成员义务。冯碧晖的《行政复议决定书》明确了第三人没有向冯碧晖要求任何村集体义务，故本案两原告也应当具备第三人集体经济组织成员资格；证据5的真实性、合法性无异议，对于送达回证，两原告予以确认，对于涉案处理决定的内容，两原告不予确认。被告适用法律不完全，还有其他相关法律可以作为参考。二、被告龙塘镇政府的质证意见是：对原告冯金娣、冯某提交的证据1的真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议，户籍信息显示冯某出生地为广州市花都区，单凭户籍信息亦不足以证明其是否具备第三人集体经济组织成员资格；证据2、3的关联性有异议，对于两原告是否具备第三人集体经济组织成员资格，应从其是否履行村中义务，是否依赖村集体土地进行生产、生活方面判断；证据4的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议；证据5为2页复印件，不具完整性，对其真实性不予确认，且判定两原告是否具备集体经济组织成员资格，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》认定标准是“户口加义务”，与冯金娣或冯碧晖是否为外嫁女没有必然联系。三、第三人新丰村的质证意见是：（一）对原告冯金娣、冯某提交的证据1的真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议，虽两原告的户口登记在第三人处，但其长时间不在第三人处居住和生活，也不以第三人的土地进行生产、生活；证据2中承包土地使用证的真实性、合法性由法院认定；对水库移民扶持资金签收表的真实性、合法性和关联性有异议；对《银坑工区新丰村土地使用方案规定》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只是对于口粮田的分配情况，不能证明两原告具备集体经济组织成员资格；证据3中《项目合作开发协议书》《返还用地分配确认书》、签名表、《银盏旅游项目征收土地协议书》《﹤银盏旅游项目征收土地协议书﹥补充协议》、《新丰村2014征收土地分配方案》、参加土地征收分配的人口名单、人数分配表的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，该证据证明了第三人召开村民代表大会表决通过，两原告不具备集体经济组织成员资格，且冯金娣的父亲冯李财作为户代表，也多次签名确认两原告不具备集体经济组织成员资格；对新丰村村民冯和仁死亡登记表有异议；证据4无异议，被告作出的涉案处理决定认定事实清楚，适用法律正确；证据5有异议。（二）对被告龙塘镇政府提交的证据、依据均无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告冯金娣、冯某提交的证据4，被告龙塘镇政府提交的证据5中的涉案处理决定，均系本案被诉行政行为，具有真实性、关联性，其合法性将在本院认为部分论述。二、原告提交的证据1-3、5，被告提交的证据1、4及证据5中的《送达回证》，本院确认其均具有证据效力。三、被告提交的证据2、3，可证明被告依程序进行了调查。经审理查明，原告冯金娣于1979年9月13日出生，入户第三人新丰村，至今从未迁出，仍保留在清远市清城区********（即新丰村），性质为农业家庭户口。2013年1月17日，冯金娣未婚生育原告冯某（曾用名：冯某）。冯金娣至今未婚。第三人并未制定组织章程或村规民约。2006年5月18日，第三人制定《银坑工区新丰村土地使用方案规定》，该方案约定，第三人所有承包给村民的水田及开荒的旱地，如遇上征收，土地费及青苗费归承包者或开荒者所有。该方案又约定，自1983年承包水田后，原生产队没有承包出去的公用地方及土地，私人不准开荒使用，现由村民租用的水田旱地如遇上征收，青苗费归租用者，土地费归集体所有。2014年，第三人经大部分村民讨论商议，通过《新丰村2014年征收土地分配方案》。该方案约定第三人承包给村民的水田的有关征地款按88000元/亩归责任田人所有，第三人村民开荒的旱地的有关征地款按103000元/亩归村民开荒者所有。该方案对于部分公用地及返还地亦有约定，按同年7月4日召开的群众大会通过的统计人口141人平均分配，而两原告不在该分配名单内。为此，两原告向被告提出行政确认申请，请求确认其具有第三人村民身份。被告受理后分别向冯金娣和第三人的村民小组组长黄新权、财务易福财、会计冯友发进行调查询问，并制作了《调查笔录》。其中黄新权、易福财、冯友发三人的《调查笔录》载明“问：你村集体经济组织成员要履行什么义务？答：我们村暂时没有要求集体经济组织成员要履行具体的义务。问：申请人有没有履行你村集体经济组织成员的义务？答：没有。”2020年2月24日，被告作出《延长行政申请审查期限通知书》，延长30天审查期限。同年3月31日，被告作出涉案处理决定，以冯金娣不在村中居住及未婚生育违反计划生育政策为由，认定两原告不具备第三人集体经济组织成员资格。两原告不服该涉案处理决定，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，本院立案时将本案案由定为不服其他行政管理纠纷不当，本案案由应为行政确认。本案的争议焦点是原告冯金娣、冯某是否具有第三人新丰村的集体经济组织成员资格。一、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”的规定，确定集体经济组织成员资格是采取“户口加义务”的原则。本案中，冯金娣出生后即入户清远市清城区********（即第三人新丰村），其户口从未迁出，其儿子冯某亦随母入户在第三人处。二、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”，结合本院查明的事实及确认的有效证据，第三人并未制定组织章程或村规民约，第三人的村民小组组长黄新权、财务易福财、会计冯友发等三人亦称第三人暂时没有要求集体经济组织成员要履行具体的义务。被告和第三人并未提供证据证明两原告未严格依规履行集体经济组织成员所应履行的义务，应由被告和第三人承担举证不能的法律后果。被告在涉案处理决定中认定冯金娣不在村中居住及未婚生育违反计划生育政策，不具有第三人集体经济组织成员资格，显然依据不足，抗辩理由不能成立，本院不予采纳。三、《广东省实施办法》第二十三条规定“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有与前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”，第三人以冯金娣没有在村中居住，不以村中土地为基本生活保障为由，未予以分配集体收益款给两原告及否认其为集体经济组织成员，违反法律规定，且违背男女平等原则，故不能作为判断两原告是否具有集体经济组织成员资格及是否享有收益分配权的依据。被告作为基层人民政府，理应敢于担当，对第三人侵害或不当限制妇女权利的行为进行责令改正，保证集体分配的公平公正。至于冯金娣未婚生育的行为，虽然违反了相关法律规定，但该行为并不属于《广东省人口与计划生育条例》关于不得享受或限制享受农村股份合作制分红及其他集体福利的情形，且相关职能部门已对冯金娣未婚生育的行为进行了行政处罚，冯金娣亦已缴清了罚款。综上所述，被告龙塘镇政府作出的涉案处理决定认定事实不清，依据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。两原告请求撤销被告作出的涉案处理决定，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告清远市清城区龙塘镇人民政府于2020年3月31日作出的龙塘行决字〔2020〕2号《清远市清城区龙塘镇人民政府行政处理决定书》；二、责令被告清远市清城区龙塘镇人民政府在本判决生效之日起六十日内就原告冯金娣、冯某的行政处理申请重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告清远市清城区龙塘镇人民政府负担。此款原告冯金娣、冯某已预交50元，本院予以退回。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  张志文人民陪审员  沈 恒二〇二一年二月五日法官 助理  曾蕾欣书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。