广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤13行终1号上诉人（原审原告）曾萍，女，汉族。上诉人（原审原告）黎月红，女，汉族。上诉人（原审原告）刘草发，男，汉族。上诉人（原审原告）丘润峰，男，汉族。上诉人（原审原告）邵记娟，女，汉族。上诉人（原审原告）万小娥，女，汉族。上诉人（原审原告）何国平，男，汉族。上诉人（原审原告）胡创业，男，汉族。上诉人（原审原告）朱亮，男，汉族。上诉人（原审原告）代兆华，男，汉族。共同委托代理人梅春来，广东文佩律师事务所律师。共同委托代理人郑远红，广东文佩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人吴粤丽，该局工作人员。委托代理人温少杰，广东广法律师事务所律师。上诉人（原审原告）曾萍、黎月红、刘草发、丘润峰、邵记娟、万小娥、何国平、胡创业、朱亮、代兆华因与被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局行政复议一案，不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初124号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，曾萍、黎月红、刘草发等十人因不服原由惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局2018年10月12日核发的惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》，将惠阳区自然资源局作为被申请人，向惠州市自然资源局申请行政复议，请求撤销惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》。惠州市自然资源局针对其申请，作出案涉惠市自然资（行复）[2020]43号行政复议决定书。该决定书查明，根据《中共惠阳区委办公室惠阳区人民政府办公室关于印发的通知》，对建设工程是否符合规划条件予以核实的职能现由惠阳区自然资源局行使。该决定书以原惠州市惠阳区住房和城乡规划建设局程序违法为由，确认惠阳区自然资源局核发惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》的行为违法，但该复议决定书没有撤销案涉验收合格证。原审法院受理曾萍、黎月红、刘草发等十人的起诉后，通过电话联系代理人、发出书面通知的方式，对其进行释法明理，要求其追加惠阳区自然资源局作为本案被告，并告知其应当增加诉讼请求要求在本案中对相关行政机关核发惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》的行政行为进行审理。因曾萍、黎月红、刘草发等十人一直不愿配合，2020年10月14日，原审法院再次对曾萍、黎月红、刘草发等十人作询问笔录，询问笔录中曾萍、黎月红、刘草发等十人确认：不追加惠阳区自然资源局作为本案被告，也不在本案对其提出任何诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款、第三款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告；行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款、第三款规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。根据上述法律规定及本案事实，本案惠阳区自然资源局作为原行政行为作出机关的职权承继机关，应当与惠州市自然资源局共同作为本案被告参加诉讼，曾萍、黎月红、刘草发等十人的诉讼请求亦应作出相应变更。曾萍、黎月红、刘草发等十人起诉时，只列惠州市自然资源局为被告，属于错列被告，现经原审法院释明，曾萍、黎月红、刘草发等十人明确不同意追加惠阳区自然资源局为被告、不变更诉讼请求，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，曾萍、黎月红、刘草发等十人的起诉依法应驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款、第三款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款、第三款、第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定驳回曾萍、黎月红、刘草发、丘润峰、邵记娟、万小娥、何国平、胡创业、朱亮、代兆华的起诉。曾萍、黎月红、刘草发等十人不服原审裁定，上诉称，本案，惠州市自然资源局以程序违法为由作出行政复议决定，确认惠州市惠阳区自然资源局作出的惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》违法。我们对该行政复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼，如原审法院经审查，认为本案应当负追加惠州市惠阳区自然资源局作为共同被告参加诉讼的，即应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第二款规定，依职权追加惠州市惠阳区自然资源局作为共同被告。原审法院经追加共同被告后，如认为本案根据行政诉讼集中管辖的相关规定，应当移送博罗县人民法院审理的，即应裁定移送管辖，而非径行驳回起诉。至于诉求释明的问题，如我方不同意变更诉讼请求的，原审法院经追加被告后未裁定移送管辖的，仍应当依法进行实体审理，如我方的诉求不成立的，则应当判决驳回诉讼请求，而非径行裁定驳回起诉。综上，本案并非我方错列被告之情形，而系我方不同意追加被告，法院应当依职权进行追加的问题，故不适用裁定驳回起诉，原审法院处理不当。另，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第二款规定，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。该条“行政复议机关作共同被告的除外”的意思，是指应当将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为共同被告时，因当事人遗漏被告而法院决定追加的，应当按共同被告进行追加，不能按第三人身份通知其参加诉讼。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初124号行政裁定；2.指令惠州市惠城区人民法院继续审理。惠州市自然资源局答辩称，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；”第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告；”第六款规定：“行政机关被撒销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。”第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，我局作出的惠市自然资（行复）[2020]43号行政复议决定书认定原惠州市惠阳区住房和城乡规划局核发惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》程序违法，确认原惠州市惠阳区住房和城乡规划局核发惠阳规验字[2018]0236号《建设工程规划验收合格证》的行为违法，没有撤销案涉验收合格证。因此，根据前述法律及司法解释的规定，惠州市惠阳区自然资源局作为原作出规划验收行政行为的行政机关的职权承继机关，应当与我局共同作为本案被告参加诉讼。一审过程中，经一审法院释明后，曾萍、黎月红、刘草发等十人不同意追加惠州市惠阳区自然资源局作为被告，且不同意变更诉讼请求。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第(三)项的规定，驳回曾萍、黎月红、刘草发等十人的起诉。因此，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。二、曾萍、黎月红、刘草发等十人的上诉理由不成立。1.曾萍、黎月红、刘草发等十人认为一审法院依职权追加惠州市惠阳区自然资源局作为共同被告是错误的，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”本案中，惠州市惠阳区自然资源局应当与我局共同作为本案被告参加诉讼，但经一审法院释明后，曾萍、黎月红、刘草发等十人不同意追加惠州市惠阳区自然资源局作为被告，根据前述规定，一审法院无职权主动追加惠州市惠阳区自然资源局作为本案共同被告参加诉讼。2.本案中，曾萍、黎月红、刘草发等十人只列我局作为被告，且经一审法院释明后其不同意追加惠州市惠阳区自然资源局作为被告，属于错列被告情形，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(三)项的规定，法院应当裁定驳回起诉。因此，曾萍、黎月红、刘草发等十人认为应当进行行实体审理缺乏依据。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，曾萍、黎月红、刘草发等十人的上诉缺乏事实依据和法律依据，请求法院依法驳回其上诉请求，维持一审裁定。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。该解释第一百三十四条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。根据上述规定，在复议机关维持原行政行为的情况下，作出原行政行为的行政机关和复议机关是法定的共同被告。在原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关时，人民法院负有释明的义务，告知原告追加被告，在原告不同意追加被告的情况下，人民法院应当依职权追加。本案中，惠州市自然资源局以原行政行为机关程序违法为由，作出确认《建设工程规划验收合格证》（惠阳规验字[2018]0236号）的核发行为违法的复议决定，不属于改变原行政行为。曾萍、黎月红、刘草发等十人不服该复议决定提起诉讼，按照上述规定，应当以惠州市自然资源局和承继职权的惠州市惠阳区自然资源局为共同被告提起本案诉讼。即使曾萍、黎月红、刘草发等十人在一审中要求仅以惠州市自然资源局为被告，原审法院应当予以告知和释明；在其不同意追加的情况下，原审法院则应依法继续以惠州市自然资源局和惠州市惠阳区自然资源局为共同被告审理本案，而不能以曾萍、黎月红、刘草发等十人不同意追加被告为由裁定驳回本案起诉。原审法院裁定驳回曾萍、黎月红、刘草发等十人的起诉，属适用法律不当，本院予以指正。综上所述，上诉人曾萍、黎月红、刘草发、丘润峰、邵记娟、万小娥、何国平、胡创业、朱亮、代兆华的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初124号行政裁定；二、本案指令惠州市惠城区人民法院继续审理。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二一年二月三日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律条文一、中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。二、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。第一百三十四条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。