河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终388号上诉人（原审原告）马中粉，女，汉族，1975年3月14日出生，住河南省嵩县。委托代理人郭永超，男，汉族，1974年9月5日出生，住址。特别授权。被上诉人（原审被告）嵩县住房保障和房产服务中心。住所地：河南省嵩县新城区金城东路。统一社会信用代码：12410325416579204Y。法定代表人杨艺军，主任。应诉负责人任汉生，副主任。委托代理人田春蕾，系嵩县住房保障和房产服务中心工作人员。特别授权。被上诉人（原审被告）嵩县住房和城乡建设局。住所地：河南省嵩县建设路**。统一社会信用代码：11410325005417980G。法定代表人张新强，局长。原审第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司。。住所地：焦作市温县黄庄镇人民大街**大院付**统一社会信用代码：914108255698392498。法定代表人白军杰，总经理。委托代理人沈文君，河南从晏律师事务所律师。特别授权。委托代理人黄金鑫，河南从晏律师事务所实习律师。一般代理。上诉人马中粉诉被上诉人嵩县住房保障和房产服务中心、原审被告嵩县住房和城乡建设局、原审第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司期房签约注销登记一案，不服河南省洛阳市嵩县人民法院作出的（2020）豫0325行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马中粉及其委托代理人郭永超，被上诉人嵩县住房保障和房产服务中心应诉负责人任汉生，委托代理人田春蕾，原审第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司委托代理人沈文君、黄金鑫，被上诉人嵩县住房和城乡建设局经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年元月10日，原告马中粉购买第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司在嵩县伊东新区振兴路开发的太极茗苑小区住宅一套并签订《商品房预售合同》，通过被告嵩县住房保障和房产服务中心办理了商品房买卖合同网签备案。2019年6月11日，第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司向被告嵩县住房保障和房产服务中心申请期房签约注销。2019年7月1日，由原告马中粉签字按印、第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司加盖公司印章共同出具期房签约注销申请表。后原告马中粉和第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司员工宋佳佳一同到被告嵩县住房保障和房产服务中心行政服务大厅窗口办理期房签约注销。被告嵩县住房保障和房产服务中心于2019年7月30日将该期房签约注销办结。后原告马中粉以被告在缺少需提交材料要件的情况下办理期房签约注销，未尽到认真审查、核查的职责，证据不足，未告知原告陈述、申辩、听证的权利，没有送达期房签约注销决定，违反了法律规定为由，提起诉讼，引起诉争。原审法院经审理认为，原告马中粉与第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司签订《商品房预售合同》，双方在合同履行过程中自愿解除该合同，在签署期房签约注销申请表后到被告嵩县住房保障和房产服务中心行政服务大厅窗口办理期房签约注销，被告嵩县住房保障和房产服务中心的期房签约注销行为是对原告和第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司期房签约注销申请的确认，事实清楚，证据充分。原告马中粉起诉理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭评议，判决：驳回原告马中粉的诉讼请求。诉讼费50元，由原告马中粉承担。上诉人马中粉不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定案涉主要事实错误，理由不当，证据不足。（一）一审法院查明“2019年7月1日，由原告马中粉签字按印、第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司加盖公司印章共同出具期房签约申请表”这与事实不符。上诉人在该申请表上签字时的真实时间为2019年7月30日，在签字时就发现该表上已打印的时间不对，但被第三人与被上诉人以各种理由予以搪塞糊弄过去。该事实由被上诉人在一审提交的上诉人身份证复印件上的签署时间为证。（二）一审法院认为“原告马中粉与第三人签订《商品房预售合同》，双方在合同履行过程中自愿解除该合同，在签署期房签约注销申请表后到被告嵩县住房保障和房产服务中心行政服务大厅窗口办理期房签约注销，被告嵩县住房保障和房产服务中心的期房签约注销行为是对原告和第三人期房签约注销申请的确认，事实清楚，证据充分”，这也与事实不符。事实是上诉人与第三人签订《商品房预售合同（YS0149662）》网签备案后，双方在合同履行过程中并未自愿解除该合同，也并非第三人辩称的协商一致！商品房预售合同网签备案后一直由第三人保管扣押，上诉人至今尚未见到该合同及所谓的补充协议、解除协议！商品房预售合同及所谓的补充协议、解除协议一审庭审时被告及第三人均未提交。在第三人所谓的解除协议未经质证、未经生效法律文书确认的情况下，一审法官偏听偏信第三人的一面之词，主观臆断，认定“双方在合同履行过程中自愿解除该合同”明显错误！（三）本案引起纷争所涉的主要事实是：第三人针对上诉人不熟悉、不了解商品房买卖流程的特点和弱势，先是以逾期为由、承诺上诉人回退重签，诱导上诉人在期房签约申请表上签字，后又强行退款退房，拒绝履行重签的承诺，以期房签约注销的形式掩盖其欲解除双方商品房预售合同的真实目的。上诉人发现上当受骗后，即于2019年8月中旬开始多次找其项目经理柴炜超、经办人孟彦彦等人寻求解决，他们要么不见，要么找各种借口推诿扯皮，在投诉无门、心灰意冷的情况下，才引起后来到售楼部吵闹的无奈！但该情形不是双方原来约定解除合同的条件，且该情形是因第三人在先期不履行回退重签的承诺、强行退款退房引起的。故，本案涉及的商品房买卖合同解除和商品房买卖合同网签备案注销分属两个不同的法律关系，一个属于民事行为，一个属于行政行为。至于当事人先提起民事诉讼还是行政诉讼则是自己的诉权。商品房买卖合同的效力，不是衡量行政行为是否违法的标准，一审法院不应将审查民事行为的标准等同于审查行政行为是否违法的标准，将两者混为一谈，该管的不管，不该管的却管。目前看来，一审法院的确未对案涉商品房买卖合同网签备案注销这一行政行为进行认真审查，而是简略将其认定为行政确认，明显不当。（四）案涉商品房买卖合同网签备案和备案注销是政府为了加强商品房预售和销售管理，维护商品房交易双方的合法权益而实行的行政监督管理措施，是县住房和城乡建设局作为行政主管部门的法定职责。通过对商品房销售的行政管理，防止一房二卖、一房多卖等违法行为，保护购房人的合法权益，以规范房地产市场秩序，故对商品房买卖合同进行登记备案将对行政相对利害关系人的权利义务产生影响，属具体行政行为。商品房买卖合同备案行政登记行为直接影响申请人可期物权的设定、消灭或变更，其注销行为必将阻却预告登记人实现物权。商品房买卖合同网签备案注销后客观上使得开发商有可能将房屋再次出售，如非依买卖双方协商一致、真实意思表示自愿解除原备案购房合同，将会严重影响原购房人的权益。本案中，被上诉人在一审时辩称的“只要双方当事人提出注销申请，答辩人就给与注销”，这的确儿戏和涉嫌渎职，明显未尽到审核、告知、送达等行政监管职责，其违法注销登记备案的行为，已对上诉人的权利义务产生实际重大影响，属于行政诉讼的受案范围。（五）嵩县人民政府官网公布的行政权责清单查询网址案涉商品房买卖合同网签备案注销这一行政权责基本信息表中显示，该职权编号为：1415041；职权名称为：新建商品房买卖合同备案注销；实施主体为：嵩县住房和城乡建设局；实施条件为：资料齐全；实施流程为：申请、受理、审批、办结；需提交的材料要件为：1.商品房买卖合同；2.新建商品房买卖合同备案注销申请；3.买卖双方身份证明；4.撤销备案原因材料；清单流程图流程为：开始、申请、告知、受理、审核、审查、决定、送达、结束等内容。但从被上诉人在一审庭审法定举证期限内所举证据来看，其在行使该职权过程中，只是收集了注销申请、买卖双方身份证明这两种材料，商品房买卖合同、撤销备案原因材料这两种重要材料却并未收集和提交法庭。且其收集的注销申请表中申请时间为：2019年7月1日，与其提交的由上诉人在身份证复印件签字的真实申请时间2019年7月30日、其提交的商品房网签备案管理系统有关期房签约注销办理情况截屏申请时间2019年6月11日前后不一，自相矛盾；被上诉人提交的期房签约注销申请表中注销理由为空白，与上诉人2019年9月到行政服务中心大厅被上诉人窗口查询其工作人员复制的期房签约注销申请表中注销理由为空白、被上诉人提交的商品房网签备案管理系统有关期房签约注销办理情况截屏注销原因为空白基本一致，被上诉人提交的期房签约注销申请表由柴炜超签署的逾期注销明显是后来手写添加，已违反了《行政诉讼法》第三十五条在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据的规定。另外，被上诉人提交的第三人的授权委托书中委托人也并非其法定代表人白军杰本人签字按印。被上诉人在行使被诉行政职权时，既未告知上诉人陈述申辩权、听证权，又未按公布的办理流程进行审核、审查、决定、送达，明显是形式违法、程序违法！然而，却被一审法院违法认定为事实清楚、证据充分！这与一审法院审理查明的，2019年元月10日，原告马中粉购买第三人在嵩县伊东新区振兴路开发的太极茗苑小区住宅一套并签订《商品房预售合同》，通过被告嵩县住房保障和房产服务中心办理了商品房买卖合同网签备案的事实相悖，搞双重标准，既然查明了案涉行政行为为商品房买卖合同网签备案，但又不依法对被诉行政行为商品房买卖合同网签备案注销进行合法审查！（六）被上诉人非独立行政主体，无权实施被诉行政行为的职权，主体违法。一审被告提交的“嵩县县委办公室、县政府办公室2019年3月31日印发的《嵩县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（嵩办〔2019〕40号）”文件显示，被上诉人不是嵩县住房和城乡建设局的内设机构，只是其下属事业单位，在法律法规未授权、主管部门未委托的情形下即行使被诉行政行为的职权明显不当，理应按照《行政诉讼法》第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格”的规定判决确认无效。该事实也能由前述“行政权责基本信息表”中实施主体为：“嵩县住房和城乡建设局”等予以证实。上述（一）至（六）项事实和理由均由一审原被告及上诉人已提交和待提交的有关法律法规、书证、视听资料、电子数据、证人证言等证据予以证实，中国裁判文书网大量相关裁判案例文书也能予以佐证。二、一审判决适用法律不当，判决明显不公。基于本案事实和被诉行政行为主体不符、证据不足、程序不当，一审法院适用《行政诉讼法》第六十九条的规定明显是适用法律不当，理应适用《行政诉讼法》第七十条的规定。三、一审被告具有房地产市场的监管职责和职能，辩称无权实施网络锁定案涉住宅房屋明显是推诿扯皮，失职渎职。《嵩县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》嵩办〔2019〕40号被告的主要职能职责：“（三）监督管理全县房地产市场”；住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第四条第十六项规定：“四、健全房地产市场监督管理机制，（十六）加大对违法违规行为的查处力度。各地要通过房地产信息网络公开、设立举报投诉电话、现场巡查等措施，加强房地产市场行为监管，加大对违法违规行为的查处力度。对退房率高、价格异常以及消费者投诉集中的项目，要重点核查。对存在违法违规行为的，要责令限期整改，记入房地产信用档案，并可暂停商品住房网上签约；对拒不整改的，要依法从严查处，直至取消其开发企业资质，并将有关信息通报土地、税收、金融、工商等相关部门，限制其参加土地购置、金融信贷等活动”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第四项规定：“（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”；《城市房地产开发经营管理条例》第二十六条规定：“开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”；《城市商品房预售管理办法》第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。”上述机构编制文件、规范性文件、法律法规均规定了被告的房地产市场监督管理职能职责，具有暂停案涉商品住房网上签约的职权，一审法院判决驳回上诉人诉请显然违反了《行政诉讼法》第七十二条的规定。综上，一审判决认定事实错误，请求判令1.撤销嵩县人民法院（2020）豫0325行初93号行政判决书；2.确认被上诉人作出的“商品房预售合同（YS0149662）签约注销（商品房买卖合同网签备案注销，业务编号694106）”行政行为无效或违法，并依法予以撤销；3.责令被上诉人及主管部门履行法定监管职责，对太极茗苑小区2号楼1单元803室住宅予以暂停网上签约，停止该争议房屋与他人的二次交易网签和合同备案；4.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人嵩县住房保障和房产服务中心答辩称：一、嵩县人民法院作出的（2020）豫0325行初93号行政判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求中级人民法院依法维持。嵩县人民法院在审理一审原告马中粉的行政诉讼案件中，按照法庭程序审查了参加诉讼当事人的身份，告知了参加诉讼当事人的各项权利。在法庭调查中，让参加诉讼的当事人提交证据并在法庭当庭质证，并让参加诉讼的当事人和代理人做了答辩发言。嵩县人民法院依据参加诉讼的原告、被告和第三人提供的诉状、答辩状和事实证据材料，依照《行政诉讼法》第69条做出了判决。所以嵩县人民法院做出的判决程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，请求中级人民法院依法维持嵩县人民法院（2020）豫0325行初93号行政判决。二、马中粉对本案提起上诉证据不足，理由不能成立，请求中级人民法院依法驳回马中粉的上诉请求。商品房网签预售合同注销权利由售房人和购房人行使，答辩人无权利注销商品房预售合同，商品房预售合同实行网签备案，是建设部对房地产开发设置的一种信息共享形式，对商品房的销售和买卖，答辩人在网签备案和注销合同上只是服务机构。售房人和购房人在网上签订的商品房预售合同是否给予注销，是由买卖双方当事人决定，所以，对网签备案后房屋买卖关系发生变更的行为，只要双方当事人提出注销申请，答辩人就给予注销，就本案而言，是开发商和马中粉协商一致共同到嵩县行政服务中心申请后，答辩人给予注销。在一审中，原告请求对太极茗苑2号楼1单元803室予以网上锁定，答辩人无权实施，根据目前的法律规定，对于网签商品房预售合同的管理，没有授予答辩人任意锁定开发商销售房屋的权利。据此，请求中级人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持嵩县人民法院的判决。原审第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分，上诉人严重违约，《商品房预售合同》已经解除，合同的注销手续合理合法。（一）《商品房预售合同》解除的原因是上诉人一直不办理银行贷款手续，严重逾期。2019年1月10日，原告与答辩人签订《商品房预售合同》（合同编号：YS0149662）及《补充协议》。《商品房预售合同》的第六条付款方式及期限中约定：首付款不低于总房款的30%，剩余房款按贷款形式支付。合同签订后上诉人一直不办理银行贷款手续，答辩人的工作人员多次催促，上诉人均不予理睬，还把答辩人的工作人员微信拉黑。答辩人一直联系不上上诉人，直至2019年5月份，才通过上诉人的亲戚联系上了上诉人，上诉人说在外地打工6月底回来，但之后仍未办理贷款。从2019年1月10日签订合同到2019年6月，经过5个多月的时间，上诉人一直未办理贷款，已经严重违约。《补充协议》第一条约定：买受人选择银行按揭方式支付房款的，应在合同签订之日起七日内根据银行需求提交真实有效的按揭申请资料并接受银行信贷诚信调查，若因买受人原因未能在七日内提供按揭所需资料，视买受人违约，出卖人有权解除合同，该房屋由出卖人另行销售。按照合同约定，上诉人严重逾期，答辩人有权解除合同，并要求上诉人支付相应的违约金。因此，《商品房预售合同》解除的原因是上诉人违约在先，不存在上诉人所称的诱导行为，上诉人逾期办理贷款是不争的事实。（二）《商品房预售合同》解除的过程中答辩人不存在任何哄骗、蒙蔽的行为，上诉人自知其违约行为，双方自愿解除合同。上诉人也知道逾期办理贷款属于自身违约，同意解除合同并提供了自己的银行收款账号，双方自愿解除合同，同时办理了合同注销手续。2019年8月12日，答辩人将预收的房款全部退还上诉人，上诉人也全部接收没有提出任何异议，不存在强行退款的情形，答辩人不存在任何违法违约行为。虽然上诉人与答辩人之间并未就解除合同另行签订解除协议，但是双方共同到场签署了期房签约注销申请表，上诉人提供了自己的银行收款账号收取了答辩人退还的房款，已经表明双方解除了《商品房预售合同》，并且已经实际履行完毕合同解除手续。上诉人上诉称“解除协议未经质证、未经生效法律文书确定”是完全无视自己的实际行为，出尔反尔，实在匪夷所思。因此，一审法院认定是事实清楚，《商品房预售合同》已经真实、合法地解除，商品房预售合同的登记备案应当予以注销。二、上诉人多次辱骂、威胁答辩人工作人员，上诉人所称的信访、诉讼，根本不是维权行为，而是无理取闹、恶意诉讼。在《商品房预售合同》签订之后，上诉人不办理贷款手续，拉黑答辩人的工作人员，又多次到答辩人的售楼部闹事，辱骂、威胁工作人员，严重影响答辩人的正常经营，上诉人一审提交的微信、短信聊天记录均可以证明。明明已经解除合同，收回了房款，为什么上诉人还要四处闹事？根本原因是上诉人看到房屋价格上涨，在自身违约、合同解除之后，还想着仍然按照之前的低价买房。上诉人为了一己私利，不惜抹黑、污蔑答辩人，在合同解除、收回退款一年后又提起本案，是滥用诉讼权利，浪费司法资源。三、商品房预售合同备案注销只是一项行政管理措施，不是具体行政行为，更不是行政许可行为，对上诉人的权利义务没有实际影响，本案不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回。房屋登记机关就房屋买卖提供网上签约，并将有关信息予以公示的行为，是其为规范房地产交易市场，保障交易安全提供的一项服务措施，只是一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，不会对他人的权利义务产生实际影响。现行法律规范也并未赋予登记备案行为任何物权法上的意义，登记备案行为不具有物权变动性质，不直接产生不动产物权设立或变动的效力。就本案而言，《商品房预售合同》已经自愿解除且返还完毕，被诉备案注销行为是基于《商品房预售合同》解除的事实作出的管理性行为，对上诉人不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人的诉请不属于行政诉讼的受案范围，其提起本诉是对商品房预售合同备案性质和作用的曲解，上诉人的诉请理由依法不能成立，应当驳回。综上，一审法院认定事实清楚，证据充分。上诉人滥用诉权，请求贵院查明事实，驳回上诉人的上诉请求。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人马中粉与第三人签订《商品房预售合同》，并通过被上诉人嵩县住房保障和房产服务中心办理了商品房买卖合同网签备案，之后经上诉人与第三人协商，并向被上诉人嵩县住房保障和房产服务中心提交由上诉人本人签字按指印和第三人焦作市正元旅游地产开发有限公司加盖公司印章共同出具的期房签约注销申请表，上诉人本人及第三人委托代理人到场，向被上诉人申请注销该商品房买卖合同网签备案，被上诉人嵩县住房保障和房产服务中心依据上诉人与第三人提交的期房签约注销申请表及身份证复印件等材料注销该商品房买卖合同网签备案，并无不当。上诉人与第三人之间的商品房买卖纠纷应通过其他途径解决，不属本案审理范围，上诉人要求判令被上诉人对涉案房屋暂停网上签约，停止该争议房屋与他人的二次交易网签和合同备案等亦不属本行政案件审理范围，且于法无据。综上，上诉人的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马中粉负担。本判决为终审判决。审判长  王文朝审判员  叶乃君审判员  索如意二〇二一年二月二十五日法官助理任晓敏书记员孟秀婷附：本案判决所适用的法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。