浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2000号上诉人（原审原告）严有法，男，1947年1月12日出生，汉族，住浙江省杭州市上城区。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市江干区解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪群英。委托代理人谭王英。严有法因诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）房屋行政复议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01行初283号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：因实施“望江片”居住区二期建设项目需要，杭州上城区近江小区建设工程指挥部（以下简称近江指挥部）于2010年6月1日取得杭土资拆许字（2010）023号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围为：东至钱江路、西至秋涛路、南至沙地路、北至婺江路。该拆迁许可证经原杭州市国土资源局批准延期至2017年12月4日。严有法所有的位于沙地路三弄6号的房屋在上述拆迁范围内。2013年2月26日，近江指挥部与严有法签订了编号为集住实（2010）1023240087号《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》。该协议第七条载明乙方家庭常住户口人数合计为3人，分别为严有法、陈智影（妻）、严陈瑶（女儿）、第八条载明：根据市委办发〔2002〕80号文规定，乙方安置面积为165平方米。2014年1月9日，严有法领取了望江新园三园安置房钥匙，房屋面积84.72平方米。2018年2月7日，近江指挥部与实施单位望江街道现场动迁指挥部发布《“望江片”居住区二期拆迁原农户、联建农户回迁安置择房公告》，决定对2014年9月30日之前已腾空签约的原农户、联建农户进行回迁安置，该公告第四条载明“农户择房时间为2018年2月12日（协议号1023240086-1023240093）”。《回迁安置须知》第六条“注意事项”第1点载明“根据国土资源局认定的人口安置总面积，扣除自选房源面积和已安置房源面积，确定回迁剩余应安置的面积。注：应安置面积＝土管确定的人口面积＋扩面面积＋自然增长数面积”。同年2月9日，该公告在《杭州日报》上公示。2月12日，严有法抽签选择了婺江家园三园三套房屋共299.88平方米。7月12日，严有法对已安置房源、过渡费发放情况及资金结算情况进行确认并在《户主安置信息确认表》《过渡费发放确认表》和《农户回迁安置资金结算表（“望江片”居住二期项目）》上签字。其中，《过渡费发放确认表》上载明“过渡人口：5”，《农户回迁安置资金结算表（“望江片”居住二期项目）》上载明“安置人口：5”,“调产安置人口：5”。同年7月17日，严有法提交《申请书》，申请对其女儿严陈瑶与缪纯乐婚生女缪恩霖按照上府纪要〔2018〕1号《专题会议纪要》精神予以额外照顾扩面55平方米，并按相关规定结算。同日，严有法妻子陈智影向近江指挥部账户分两笔转入1173787元，附言载明为严有法房款。至此，原告户安置资金结算完毕。2020年2月18日杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）收到严有法邮寄提交的《安置补偿申请书》及附件材料，申请事项为“请求给予严有法因‘望江区’居住二期项目被拆迁房屋的安置补偿”，事实和理由部分主要阐述了其不同意按照上府纪要〔2018〕1号《专题会议纪要》独生子女政策进行安置，要求对其女儿二胎缪恩源进行安置。2020年3月19日，上城区政府作出涉案《关于安置补偿申请书的答复》主要内容为：“一、你提出的上府纪要〔2018〕1号专题会议纪要关于独生子女安置政策问题，根据2016年国家计划生育政策调整，放开二胎，取消独生子女证，上城区出台上府纪要〔2018〕1号专题会议纪要。纪要明确农户安置人口在2016年以后出生申报的唯一婚生子女，给予安置110㎡，其中正常安置55㎡,额外照顾扩面55㎡，扩面价格按拆迁时房屋市场评估价的40％进行结算，扩面面积可做产权，同时该户必须承诺今后安置人口若有新生子女不得再行享受安置（包括杭州地区）。外孙女缪恩霖于2016年10月出生，属于正式安置前新增人口，如按照《拆迁协议》，缪恩霖本人只能享受55㎡安置面积。按会议纪要，缪恩霖可以享受正常安置55㎡，额外照顾扩面55㎡。街道安置组在实际安置时，按上府纪要〔2018〕1号专题会议纪要的精神操作，即在缪恩霖正常安置55㎡基础上给予额外照顾扩面55平方米，安置时该户也认可该项政策，此后工作人员进行一系列计算等工作。望江现场动迁指挥部回迁安置组已多次耐心解释告诉你户，目前安置组已办好交房前的所有手续，只需你户补齐手续就可交房。二、你提出的外孙缪恩源安置问题，2018年2月7日，近江指挥部、望江街道现场动迁指挥部公示《“望江片”居住二期项目拆迁原农户、联建农户回迁安置须知》和《“望江片”居住二期项目拆迁原农户、联建农户回迁安置择房公告》，明确农户择房时间为2018年2月12日。发射台地块本次农户安置人口认定截止日期为2018年2月12日。因缪恩源在正式安置后出生，系在正式安置之后新出生人口，不予进行安置人口审核。三、你提出的补偿问题，依据其户签订的协议号：集住实（2010）1023240087号协议书已经补偿完毕。”2020年4月3日，上城区政府将该答复邮寄给严有法。另查明：一、2016年1月13日，严有法女儿严陈瑶与缪纯乐登记结婚。同年10月5日，严有法的外孙女缪恩霖出生，10月25日申报至严有法户。2017年12月21日，缪纯乐将户口迁至严有法户。2018年5月6日，严有法的外孙缪恩源出生，次日申报至严有法户。二、2017年11月，望江街道现场动迁指挥部、原杭州市国土资源局上城分局经调研拟定了集体、联建农户2016年以后出生申报的安置人口扩面安置政策，并形成备忘录报上城区政府讨论。该备忘录记载“对于农户安置人口在2016年以后出生申报的唯一婚生独生子女，建议参照兄弟城区独生子女政策安置，并考虑解决以后房屋产权问题，给予安置110平方米，其中正常安置55平方米，额外照顾扩面55平方米，扩面价格按拆迁时房屋市场评估价的40％进行结算，扩面面积可做产权，同时该户必须承诺，今后该安置人口若有新生子女不得再行享受安置（包括杭州地区）。”2018年1月2日，上城区政府召开2017年区重点工程第十二次二级内审会，对该备忘录事宜同意备案，并形成上府纪要〔2018〕1号《专题会议纪要》。三、2017年12月至2018年1月间，经原杭州市上城区××室（原杭州市上城区国土局内设机构）复核确认，严有法户安置人口为5人，为严有法及其配偶陈智影，严有法女儿严陈瑶及女婿缪纯乐，严有法外孙女缪恩霖。严有法不服上城区政府作出的《关于安置补偿申请书的答复》，于2020年4月14日向杭州市政府申请行政复议。请求依法撤销上城区政府作出的《关于安置补偿申请书的答复》，并责令上城区政府重新作出相应的答复。杭州市政府收件后于同年4月17日通知严有法补正，于2020年4月21日收到补正材料并于4月27日邮件通知严有法受理其行政复议申请，同日通知上城区政府进行复议答复。上城区政府于2020年5月8日作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。案经审理，杭州市政府于2020年6月15日作出杭政复〔2020〕185号《行政复议决定书》，驳回严有法的行政复议申请。该《行政复议决定书》于2020年6月18日寄送给各方当事人。严有法不服，诉至法院。请求1.依法撤销杭州市政府作出的杭政复〔2020〕185号《行政复议决定书》，责令杭州市政府受理严有法的行政复议申请并重新作出复议决定；2.本案的诉讼费用由杭州市政府承担。原审法院认为：当事人申请行政机关履行法定职责，应当具备法律和事实根据。首先，从法律上讲，接受申请的行政机关应当具有相应的法定职责。根据当时有效的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人取得《集体所有土地房屋拆迁许可证》后，被拆迁人的补偿安置权益通过与拆迁人协商签订《房屋拆迁补偿安置协议》方式加以保障和处理；经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。可见，在拆迁许可制度模式下，行政机关不具有对被拆迁人直接进行补偿安置的法定职责。其次，从事实来看，申请人在申请履职时应当提供其具备行政机关应当履行法定职责的初步事实根据。根据本案查明的事实，拆迁人近江指挥部于2010年6月1日取得杭土资拆许字（2010）023号《房屋拆迁许可证》，于2013年2月26日和严有法户签订《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，于2018年2月7日发布《回迁安置择房公告》并于同年2月12日组织摇号择房。2018年7月17日，严有法递交申请书，“申请按照上府纪要〔2018〕1号专题会议纪要独生子女安置政策精神，在正常安置55㎡基础上给予额外照顾扩面55㎡，扩面价格按相关规定结算，同时上述人员承诺今后安置人口中若再有新生子女不得再行享受集体土地安置政策（包括杭州地区）”，拆迁人近江指挥部同意严有法的申请。同日，双方据此进行资金结算。至此，拆迁双方当事人已就新增人口的安置问题达成合意并履行完毕。该合意意见并不违反法律规定，应当为双方当事人所信守。根据这一合意意见，缪恩源已经明显不具备应当给予补偿安置的事实根据。严有法在此之后再次申请上城区政府对缪恩源进行补偿安置，违背其作出的承诺。上城区政府在不具有对被拆迁人直接进行补偿安置的法定职责，且缪恩源明显不具有应当给予补偿安置的事实根据的情况下作出《关于安置补偿申请书的答复》，没有创设新的权利义务内容，对当事人的合法权益不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出程序上驳回复议申请的行政复议决定，对当事人的合法权益明显不产生实际影响。当事人对此类行政复议决定提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案或驳回起诉。杭州市政府以上城区政府作出的《关于安置补偿申请书的答复》不属于行政复议范围为由，决定驳回原告的行政复议申请，结论正确，但在理由阐述中认为“（涉案答复）属于重复处理行为”，并指引严有法针对原杭州市上城区××室制作的《“望江片”居住二期农户回迁安置人口预审明细表》依法申请行政复议或者提起行政诉讼存在不当，予以指正。综合前述，严有法的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回严有法的起诉。严有法上诉称：原审裁定认定事实不清，适用法律错误，证据不足，依法应予撤销，具体理由如下：一、涉案事项属于行政复议的受案范围。上城区政府作出的《关于安置补偿申请书的答复》属于法律规定的具体行政行为，且侵犯其合法权益，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的行为，故该具体行政行为可以申请复议。二、其系被迫签订涉案《申请书》，其要求对缪恩源进行安置合理合法。涉案《申请书》的内容系近江指挥部替其拟好，内容是让其申请按照上府纪要〔2018〕1号专题会议纪要独生子女安置政策精神进行安置，并让其女儿严陈瑶、女婿缪纯乐承诺“今后安置人口中若再有新生子女不得再行享受集体土地安置政策（包括杭州地区）”。很明显，这种胁迫签订《申请书》的行为违反法律规定，原审法院没有弄清事实作出裁定违反法律规定。三、上城区政府有对被拆迁人进行安置补偿的法定责任，且具备法律规定和事实依据。近江指挥部是上城区政府设立的事业单位，不是行政主体，不具备独立作出行政行为的能力，真正的行政主体为上城区政府，故其要求拆迁补偿的行政主体作出安置补偿或者政府信息答复并无不当之处，符合法律规定和事实依据。请求：1.撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理；2.本案的一、二审的诉讼费用由杭州市政府承担。杭州市政府答辩称：一、其经依法复议审理，在法定期限内作出行政复议决定并送达严有法，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、其查明并认定的事实清楚，证据确实、充分，原审裁定予以确认并无不当。复议查明和原审审理查明认定的事实清楚，不存在近江指挥部胁迫严有法签订涉案《申请书》的事实。近江指挥部早在2013年即已依法与严有法签订《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，并客观公正执行了上城区政府的相关政策，给予严有法户独生子女额外享受扩面待遇，且已进行资金结算。严有法违背协议和承诺，再次提出补偿申请，上城区政府作出涉案《关于安置补偿申请书的答复》并未对严有法的权利义务产生新的影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的申请行政复议范围，严有法的行政复议申请亦不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的复议受理条件，其作出驳回严有法行政复议申请的决定，于法有据。请求：驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案争议在于，严有法提起本案诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件。根据当时有效的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人取得《集体所有土地房屋拆迁许可证》后，被拆迁人的补偿安置权益通过与拆迁人协商签订《房屋拆迁补偿安置协议》方式加以保障和处理；经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。在此情形下，严有法申请上城区政府直接对其外孙缪恩源进行安置，欠缺依据。且从查明的事实看，严有法已与拆迁人近江指挥部于2013年2月26日签订《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，并于2018年7月17日向近江指挥部申请对其外孙女缪恩霖按照上府纪要〔2018〕1号专题会议纪要独生子女安置政策精神进行安置，并承诺今后安置人口中若再有新生子女不得再行享受集体土地安置政策（包括杭州地区），近江指挥部亦同意严有法的申请并已履行完毕。因此，在拆迁双方当事人已就涉案拆迁事宜及新增人口的安置问题达成合意且履行完毕的情形下，拆迁人已不具有对严有法户作出补偿决定的法定职责。严有法主张其系受胁迫签署涉案《申请书》，并无证据证明，不予采信。综上，上城区政府作出的涉案《关于安置补偿申请书的答复》对严有法的合法权益不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，被诉行政复议决定驳回严有法的复议申请，对严有法的合法权益亦不产生实际影响，原审裁定据此驳回严有法的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。严有法的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二一年二月二十四日书记员  潘 莉