河南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）豫行终3229号 上诉人（一审原告）付胜利，男，1965年10月6日出生，汉族，住河南省武陟县。 上诉人（一审被告）武陟县城市管理局。住所地：武陟县工业路北路**。 法定代表人冀成凡，局长。 被上诉人（一审被告）武陟县人民政府。住。住所地：武陟县兴华路**/div> 法定代表人申琳，县长。 被上诉人（一审被告）武陟县龙源街道办事处。住。住所地：河南省武陟县龙源街道办事处龙源村镇大街**/div> 法定代表人刘小强，主任。 上诉人付胜利、武陟县城市管理局与被上诉人武陟县人民政府、武陟县龙源街道办事处确认没收行为违法一案，均不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行书面审理，现已审理终结。 付胜利一审请求：武陟县人民政府、武陟县城市管理局、武陟县龙源街道办事处于2018年12月21日对其合法养殖的19 头母猪和大概39头猪仔进行非法没收的行为违法。 焦作市中级人民法院一审查明，2018年11月10日，武陟县城市管理局接到中央环保督查回头看交办转办的案件后，于当日作出武城管罚责改［2018］第2012号责令限期改正通知书，通知书载明：付胜利在××村××路××路××东北角搭建圈舍养猪的行为违反了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第四十一条的规定，根据《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第五十条的规定，要求：付胜利在接到通知之日起三个工作日内，对饲养的猪予以处理。2018年12月5日，武陟县城市管理局又作出武城管罚先告字［2018］第2012号行政处罚事先告知书，拟对付胜利作出：1、没收涉案19头母猪；2、罚款人民币500元。并告知付胜利有陈述、申辩和听证的权利。付胜利进行了陈述、申辩，但未要求听证。2018年12月12日武陟县城市管理局作出武执罚决字［2018］第2012号《行政处罚决定书》，对付胜利作出如下行政处罚：1、没收涉案19头母猪；2、罚款人民币500元。2018年12月21日武陟县城市管理局对付胜利饲养的猪进行没收，并制作了没收物品处理清单，载明：没收小猪39头、母猪18头、死母猪1头。2019年5月7日，付胜利提起本案行政诉讼。 一审另查明，付胜利案涉的养猪场位于武陟县××村××路××路××东南角。 一审还查明，付胜利不服武执罚决字[2018]第2012号《行 政处罚决定书》，向武陟县人民政府申请复议，武陟县人民政府于2019年1月30日作出[2018]34号行政复议决定书，维持武陟县城市管理局作出的武执罚决字[2018]第2012号行政处罚决定书。 2018年12月20日武陟县人民政府向国网武陟县供电公司作出《关于对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖家畜采取断电、拆除电表销户措施的通知》，通知国网武陟县供电公司配合政府执法部门对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖采取断电、拆除电表销户的措施。付胜利不服，向焦作市人民政府申请行政复议，焦作市人民政府于2019年3月5号作出焦政复决字[2019]9号行政复议决定，撤销武陟县人民政府作出的《关于对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖家畜采取断电、拆除电表销户措施的通知》。 付胜利对武陟县城市管理局没收其所有猪的处置措施不服，向武陟县人民政府申请行政复议，武陟县人民政府于2019年4月10号作出[2019]3号行政复议决定，驳回付胜利的行政复议申请。2019年4月25日付胜利向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，要求判定武陟县人民政府作出的行政复议决定书[2019]3号违法，2019年6月26日，焦作市中级人民法院作出（2019）豫08行初62号行政判决，驳回付胜利的诉讼请求。 一审认为，本案的争议焦点是：1、关于涉案的没收行为实施主体；2、没收行为是否违法。 一、关于涉案的没收行为实施主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，付胜利提供的证据不能证明武陟县人民政府实施了其诉称的没收行为，也不能证明县领导带领多单位实施了该行为，虽然武陟县人民政府向国网武陟县供电公司作出《关于对东仲许村民屈永和、付胜利、李小三违法养殖家畜采取断电、拆除电表销户措施的通知》，但该通知并不能证明武陟县人民政府实施了案涉的没收行为；付胜利认为武陟县龙源街道办事处为被告，也不能提供相应的证据，虽然武陟县龙源街道办事处自认协助执行，但该协助执行不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。故武陟县人民政府、武陟县龙源街道办事处不是本案的适格被告。付胜利提交的武陟县城市管理局作出的《行政处罚决定书》、《关于没收付胜利养殖家畜的通知》以及《没收物品处理清单》，能够证明武陟县城市管理局作出武执罚决字[2018]第2012号行政处罚决定，后依据该处罚决定实施了没收行为。故2018年12月21日实施的涉案没收行为系武陟县城市管理局所为，武陟县城市管理局应为适格被告。 二、没收行为是否违法。《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》第二条规定，本条例适用于本市实行城市化管理区域的市容和环境卫生管理活动。第四十一条规定，禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜；因教学、科研以及其他特殊需要饲养的 除外。第五十条规定违反本条例第四十一条规定的，由市容环境卫生行政主管部门责令限期处理，逾期未处理的，予以没收，并处五十元以上五百元以下罚款。本案中，付胜利的养殖场位于武陟县××村××路××路××东南角，属于武陟县城市管理区域内，付胜利在城市管理区域内养猪，违反了《焦作市城市市容和环境卫生管理条例》，武陟县城市管理局作为城区环境卫生的管理单位，有权对城市管理区域内违反环境卫生的行为进行查处。武陟县城市管理局在作出没收行为前，履行了立案、调查、处理、结案各个环节相应的程序，并在作出行政处罚决定之前向付胜利送达限期改正通知书、处罚事先告知书，听取了付胜利陈述（申辩），该行政处罚决定书，经武陟县人民政府复议，已经生效。但行政处罚决定书中载明的是没收涉案19头母猪，而其在实施没收行为时，没收的是18头母猪、1头死母猪、39头小猪，其中39头小猪中的14头是没收当天出生的，属于19头母猪的孳息，因此该18头母猪、1头死母猪、和14头小猪属于行政处罚的对象；其余25头小猪，武陟县城市管理局在未查清楚是否属于行政处罚对象的情况下，对其进行没收缺乏合法依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、武陟县城市管理局于2018年12月21日对 付胜利养殖的猪进行没收的行为违法； 二、裁定驳回付胜利对武陟县人民政府、武陟县龙源街道办事处的起诉。 付胜利不服一审判决，向本院提起上诉称：首先，一审侵犯当事人回避申请和回避复议申请权利的事实，请二审对一审该行为首先做出认定并依法作出处理。其次，一审认定武陟县人民政府不是本案的适格被告，违反了法律既定性原则；龙源街道办事处至始至终都参与了没收行动，而并非临时协助，一审认定龙源街道办事处在没收现场只是起到协助作用，而不是共同参与者是错误的。再次，根据国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。这是对合法养殖根据需要予以合法取缔的法律依据。一审虽然认定2018年12月21日的没收行为违法，但在审判程序和实体上存在认定事实不清，适用法律错误的违法行为，有明显的为被上诉人开脱和减轻违法程度的情形存在，请求支持上诉人的原审请求。 武陟县城市管理局不服一审判决，向本院提起上诉称，一审认定事实不清。2018年12月21日起，涉案19头母猪的所有权已经发生转移，即已经不属于付胜利的私人财产，属于国家所 有。进而，小猪作为天然孳息，所有权同样归于国家。也就是说，上诉人制作的没收物品处理清单载明的除19头母猪（包括死母猪一头）以外的39头小猪，其所有权属于国家。退而言之，相对于18头母猪、1头死母猪和14头小猪的处罚，一审法院既然认定合法有效，认定其余25头小猪的处罚未查明，那么，最起码上诉人对18头母猪、1头死母猪、和14头小猪的的没收行为没有法律上的瑕疵。一审却径行否定了全部行政行为，明显错误。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人武陟县人民政府、武陟县龙源街道办事处均未提交书面答辩意见。 本院二审查明事实与一审查明事实一致。 本院认为，本案被诉的没收行为应当包含两方面内容，一是涉案武陟县城市管理局作出的处罚决定，二是武陟县城市管理局对处罚决定的执行行为。对于处罚决定，付胜利已经向武陟县人民政府申请复议，武陟县人民政府已经作出复议决定，付胜利未在法定期限内提起诉讼，该复议决定已发生法律效力，由于处罚决定在法律上的救济程序已完结，法院对该处罚决定不再审查。对于执行行为，付胜利在本案中提起诉讼，应当对其合法性进行审查。但是，本案的没收行为明显应以武陟县城市管理局为被告，由武陟县人民法院管辖，而付胜利却通过增加武陟县人民政府为被告的方式，改变了一审管辖层级，由焦作市中级人民法院作为一审审理此案，这种提高管辖层级的诉讼有规避法律规定的嫌疑， 如果支持这种做法，将使法律关于层级管辖的规定形同虚设。一审未考虑管辖层级而径行实体审理，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销焦作市中级人民法院（2020）豫08行初90号行政判决； 二、指令武陟县人民法院审理此案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 松 审 判 员  马传贤 审 判 员  蒋跃峰 二〇二一年二月十八日 法官助理  袁 楠 书 记 员  玄晟颐