四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川01行终165号 上诉人（原审原告）唐孝利，女，1970年6月30日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局。住所地：四川省成都高新区蜀绣西路69号。 法定代表人唐晓东，局长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人肖瑞鹏，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人唐孝利因诉被上诉人成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）征地补偿安置方案违法一案，不服成都高新技术产业开发区人民法院（2020）川0191行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 唐孝利诉称，其经营的商铺位于成都市高新区××村××组××一条街，在没有经过依法合理补偿安置的情况下，遭到暴力强拆。为了解征地拆迁补偿安置的相关信息，唐孝利向成都市人民政府申请信息公开〔2008〕第20号《成都市国土资源局征地补偿安置方案公告》（以下简称20号安置方案公告）所对应的《成都市高新区××一条街征收土地补偿安置方案》。2020年4月28日，成都市人民政府作出告知书，提供了该方案。但上述方案没有按照国务院、国土部规定，制定补偿安置标准，严重违法。为此特向成都市人民政府递交《行政复议申请书》。成都市人民政府于2020年7月22日作出〔2020〕256号《不予受理行政复议申请决定书》，唐孝利不服该决定，按照行政诉讼法的相关规定，特向法院起诉。请求判决确认市规划和自然资源局作出的20号安置方案公告所对应的《成都市高新区××一条街征收土地补偿安置方案》的行政行为违法。 原审法院审理查明，市规划和自然资源局于2008年6月13日作出20号安置方案公告，载明：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条的规定，现将《高新区××街道××村××组，××村××组及村集体征地补偿安置方案》和有关事项予以公告。本被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对本方案如有不同意见可在公告期内以书面形式送达成都市国土资源局高新分局。并附《高新区××街道××村××组，××村××组及村集体征地补偿安置方案》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼，要符合该法第十二条列举的情形，或认为行政机关有侵犯其他人身权、财产权等合法权益的情形。另根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。经原审法院向唐孝利核实，其所诉的20号安置方案公告所对应的《成都市高新区××一条街征收土地补偿安置方案》实质就是20号安置方案公告所附的《高新区××街道××村××组，××村××组及村集体征地补偿安置方案》。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施”之规定。本案中，市规划和自然资源局（原成都市国土资源局）于2008年6月13日作出20号安置方案公告，将《成都高新区××街道××村××组，××村××组及村集体征地补偿安置方案》（以下简称本方案）和有关事项予以公告，其中载明，本方案公告期自本公告发布之日起至2008年6月23日止，被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人对本方案如有不同意见，可在此公告期内以书面形式送达成都市国土资源局高新分局。本方案公告期满后报经成都市人民政府批准后组织实施。该公告所附的安置方案内容是拟订的集体土地征收安置补偿方案，而拟订安置补偿方案在拟订后需公告、听取意见，并报政府批准后，才能组织实施。因此，该拟订安置方案对唐孝利的实体权利义务并不产生实际影响。另，根据土地管理法实施条例第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。……”的规定，以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，若唐孝利对经成都市人民政府批准后实施的安置方案不服，对市规划和自然资源局拟定的《成都高新区××街道××村××组，××村××组及村集体征地补偿安置方案》不服，也需要由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而不能直接向法院起诉。综上，原审法院遂依照行政诉讼法第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定驳回唐孝利的起诉。一审案件受理费50元，退还唐孝利。 宣判后，唐孝利不服，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人市规划和自然资源局二审中提交书面答辩意见称，市规划和自然资源局作出的20号安置方案公告及所附的征地补偿安置方案对上诉人唐孝利的实体权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。请求依法驳回唐孝利的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，通常来讲，一项独立的、完整的行政行为多是要经过一系列程序性、过程性行为才能最终完成，当然，这些程序性、过程性行为也会对行政相对人的权利义务产生一定的影响，但相对于最终的行政行为来说，并没有独立的行政法律价值，对其合法性的审查可以在对最终的行政行为的合法性审查中予以一并审查。因此，当事人通常不能对程序性、过程性行为单独提起行政诉讼，这样不仅不利于当事人精准维权，也影响行政效率和效果，亦有违于行政诉讼实质化解行政争议的应有之义。具体到本案中，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，拟定方案、公告方案、听取意见和报经审批都是作出最终征地补偿安置方案的过程性行为。因此，本案被上诉人市规划和自然资源局作出的20号安置方案公告及所附的《高新区××街道××村××组，××村××组及村集体征地补偿安置方案》属于作出最终征地补偿安置方案过程中的行为，其法律效果体现在最终的征地补偿安置方案中，对上诉人唐孝利合法权益产生实质影响的是由成都市人民政府批准确定的征地补偿安置方案。 根据土地管理法实施条例第二十五条第三款以及国务院原法制办公室国法〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，即使上诉人唐孝利对经过成都市人民政府批准确定的征地补偿安置方案或者其补偿标准等具体内容不服，在程序上也需要由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府复议（裁决），而不能直接向人民法院提起诉讼。本案成都市人民政府不予受理唐孝利提出的复议申请并无不当。综上，原审法院裁定驳回唐孝利的起诉正确。上诉人唐孝利的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  宋澄宇 审判员  曹 巍 审判员  盛 莉 二〇二一年二月二十二日 书记员  陈鑫逸 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。