天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终586号上诉人（原审原告）杨洪路，男，1962年12月20日出生，汉族，住天津市西青区。委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人吴迪，北京市盛廷律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）天津市西青区西营门街道办事处，住所地天津市西青区西青道259号。法定代表人陈瑞，主任。委托代理人李姝。委托代理人孙刚刚，天津德唯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市西青区人民政府，住所地天津市西青区杨柳青镇府前街2号。法定代表人白凤祥，区长。委托代理人石伟鹏。委托代理人王培聪。上诉人杨洪路因责令限期拆除及行政复议一案，不服天津市西青区人民法院（2020）津0111行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨洪路及委托代理人曹广、吴迪，被上诉人天津市西青区西营门街道办事处（以下简称西营门街道办事处）的委托代理人李姝、孙刚刚，被上诉人天津市西青区人民政府（以下简称西青区政府）的委托代理人王培聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审人民法院经审理查明，杨洪路在本市××道××路西侧建有建筑物三处。杨洪路自述案涉三处厂房及办公楼为2002年开始建造，至2007年建造完成。西营门街道办事处在巡查中发现杨洪路所建三处建筑后，于2020年4月10日立案调查，并于2020年4月10日向天津市规划和自然资源局西青分局发送西营门综执协调字［2020］18号《协助调查函》，调查西营门街文瑞家园东侧，云宵道南侧，营玉路西侧地块上建筑物是否取得建设工程规划许可证以及上述地块土地类别及土地用途。2020年4月10日，协助调查单位天津市规划和自然资源局西青分局出具《协助调查回函》载明“贵单位转来《协助调查函》（西营门综执协调字［2020］18号）已收悉，我局根据贵单位提供的位置信息及照片资料进行了核查。经核实，西营门街文瑞家园东侧，云宵道南侧，营玉路西侧地块内搭建的建筑物，未在我局办理《建设工程规划许可证》。”西营门街道办事处于2020年4月14日作出西营门综执限拆字〔2020〕22号《责令限期拆除决定书》，认定杨洪路在××道××路西侧地块实施建设的三处厂房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《天津市城乡规划条例》第七十三条之规定，责令杨洪路对上述地点建设的三处厂房于七日内自行拆除，并于2020年4月14日向杨洪路进行了送达。杨洪路于2020年4月17日以邮寄形式向西青区政府申请行政复议，西青区政府于2020年4月23日受理后进行调查，并于2020年5月27日作出西青政复决字［2020］021号《行政复议决定书》，维持了西营门街道办事处作出的西营门综执限拆字〔2020〕22号《责令限期拆除决定书》，并用邮政快递对杨洪路进行了邮寄送达。案涉建筑物已拆除。一审人民法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》《天津市城乡规划条例》《天津市街道综合执法暂行办法》《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》的相关规定，西营门街道办事处具有对其辖区内违法建设查处的主体资格及法定职权。西营门街道办事处对案涉建筑物，经立案、调查、审批后作出西营门综执限拆字〔2020〕22号《责令限期拆除决定书》，已履行正当行政程序。杨洪路认为西营门街道办事处未给予其陈述、申辩的权利，西营门街道办事处提交的证据证明已对杨洪路的上述权利予以保障。杨洪路案涉建筑物未经规划建设行政部门批准，未取得建设工程规划许可，杨洪路虽与天津市西青区西营门街怡和村村民委员会（以下简称怡和村委会）签订《土地租赁合同》，村民委员会不是土地权属的确权机关，也并非建筑建设规划行政审批机关，村民委员会租赁土地并不能代替建设规划行政部门的审批。西营门街道办事处在现场勘察的基础上，以土地规划部门核查结果作为依据，认定杨洪路案涉建筑物为违法建筑，认定事实并无不妥。西青区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，具有行政复议的主体资格，西青区政府在行政复议过程中，履行了立案、调查、作出复议决定并送达的行政程序，行政复议程序符合法律规定，证据充分，西青区政府作出的行政复议决定正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回杨洪路的诉讼请求。案件受理费50元，由杨洪路负担。上诉人杨洪路不服一审判决上诉称，1.按照2012年国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号）答复，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”及第六十八条规定的“责令限期拆除”不应理解为行政处罚，不应适用《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》，被上诉人西营门街道办事处不具有作出责令限期拆除决定的主体资格及法定职权。2.2002年，上诉人经天津市西青区西营门街泰和工业园区招商引资，租赁怡和村集体土地，开始进行厂房建设，2007年全部完工，案涉厂房面积达17700平方米，怡和村委会及被上诉人西营门街道办事处以及所在地城乡规划主管部门均应知晓，被诉行政行为发生之前十三年一直无任何机关认定其为违法建筑。2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施以后，城乡主管部门多次在辖区内组织进行监督检查，均未提及过案涉房屋违建问题。依据法不溯及既往的原则，用后置的法律约束先发生的建设行为不合理，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《天津市城乡规划条例》第七十三条不应成为被诉行为的法律依据。且2008年前实施的《中华人民共和国城市规划法》适用于城市规划区，被上诉人西营门街道办事处未提供任何证据证明案涉房屋当时处于城市规划区。3.虽然责令限期拆除决定并非行政处罚，但是被上诉人西营门街道办事处作出行政行为仍应严格执行《中华人民共和国行政处罚法》相关法定程序。而被上诉人西营门街道办事处未履行组织听证、作出调查终结报告、未保证上诉人陈述、申辩的权利、在作出行政行为前未经负责人集体讨论，属于程序违法。4.被上诉人西营门街道办事处的执法目的不是为了对违法建筑物进行行政处理，而是为了加快推进工业园区内企业的拆迁进程，为了政府用地的需要，滥用职权、假借拆除违法建筑的名义逼迫上诉人签订补偿协议。5.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于缺乏手续的房屋，只有无法采取改正措施、消除影响的，才应限期拆除，否则应当限期改正。而被上诉人西营门街道办事处未提供证据证明案涉房屋无法采取改正措施、消除影响。6.被诉责令限期拆除决定仅写明责令上诉人七日内自行拆除案涉房屋，未写明如果不按期拆除的后果，其内容存在严重遗漏，未起到告知和警示作用。7.被上诉人西青区政府未对被诉责令限期拆除决定尽到审慎审查、全面审查的职责，作出的行政复议决定违法。8.2020年4月27日，被上诉人西营门街道办事处在明知上诉人已经提起了行政复议的情况下，强行拆除了上诉人的案涉房屋，公然剥夺上诉人的法定救济权利。上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决；2.改判支持上诉人一审的全部诉讼请求或发回重审；3.一、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人西营门街道办事处辩称，西营门街道办事处作出的责令限期拆除决定主体适格，适用法律正确，程序合法，请求二审人民法院：驳回上诉人的全部上诉请求，诉讼费由上诉人承担。被上诉人西青区政府辩称，西青区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，内容适当，上诉人的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求二审人民法院：驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。二审期间，上诉人杨洪路向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.2020年10月19日，被上诉人西营门街道办事处作出的西营门街（2020）第6号《告知书》及附件，2.2018年3月31日，怡和村委会作出的《拆迁方案》，上述证据1、2用以证明上诉人房屋被拆原因是因为拆迁，而不是拆除违法建筑。经庭审质证，被上诉人西营门街道办事处对上诉人提交证据的真实性无异议，对关联性不认可，认为该组证据仅能证明2017年怡和村委会对涉及村民自治时发布的一些拆除村委会集体土地上所建房屋的公告，不能证明有拆迁行为。如果涉及土地变性或土地征收，西营门街道办事处也不具有相应职权。被上诉人西青区政府对上诉人提交证据的关联性及证明目的均不认可。本院对上述证据认证如下：上诉人杨洪路提供的证据1不能达到其证明目的，本院对其证明目的不予采纳；证据2不属于新证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：被诉责令限期拆除决定及行政复议决定是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条“城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚权：……（五）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权”及《天津市街道综合执法暂行办法》第七条“街道办事处可以集中行使下列行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施：（一）城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权”等规定，被上诉人西营门街道办事处具有在本行政区域内开展街道综合执法工作的主体资格及法定职权，包括城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权及实施与之有关的行政强制措施。案涉建筑物所在地属于西营门街道办事处行使行政管理职权实施的地域范围，因此，其有权作出案涉限期拆除决定。被上诉人西营门街道办事处所举现场勘察记录、照片、对上诉人的询问笔录及规划主管部门出具的协助调查回函等证据，能够证实上诉人未取得规划审批手续，在××道××路西侧地块建设三处厂房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《天津市城乡规划条例》第七十三条的规定，其作出被诉责令限期拆除决定，证据充分，适用法律、法规正确。被上诉人西营门街道办事处履行了立案、调查、作出责令限期拆除决定、送达等程序，其行政程序不违反法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被上诉人西青区政府具有行政复议的主体资格和职权。被上诉人西青区政府在受理上诉人提出的行政复议申请后，经调查核实，作出被诉行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，履行程序合法。关于上诉人提出案涉建筑物应认定为合法建设，被上诉人西营门街道办事处适用法律错误的主张，上诉人虽提交了《土地租赁合同》等证据，用以证明案涉房屋已取得当地村民委员会的许可，因案涉建筑未取得建设工程规划许可，且村民委员会并非土地权属的确权机关，亦非房屋建设规划审批机关，村民委员会租赁土地不能代替规划建设行政管理部门的审批，上诉人的该主张理由不能成立。关于上诉人提出被上诉人西营门街道办事处执法目的不当的主张，缺乏事实根据。关于上诉人提出被上诉人西营门街道办事处在其提出行政复议期内强行拆除案涉房屋的问题，因本案审查的是被诉责令限期拆除决定的合法性，对于强拆行为是否合法不在本案审理范围，且上诉人已对强拆行为另案提起诉讼。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人杨洪路负担。本判决为终审判决。审判长  王桂英审判员  李柏翠审判员  刘 锟二〇二一年二月二十六日法官助理赵光明书记员时晓艳附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……