浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终2029号上诉人（原审原告）沈克和，男，1978年12月13日出生，汉族，住温州市鹿城区。上诉人（原审原告）周春芳，女，1966年6月8日出生，汉族，住温州市鹿城区。上诉人（原审原告）陈秀琴，女，1953年4月19日出生，汉族，住温州市鹿城区。被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地杭州市西湖区省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超。委托代理人陈书宏。沈克和、周春芳、陈秀琴因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地政府信息公开及政府信息公开行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年11月3日作出的（2020）浙01行初212号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年12月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年10月28日，沈克和、周春芳、陈秀琴向省政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开“省政府以浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围的第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图；温州市人民政府以城镇低效用地报经省政府审批征收土地，省政府以浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地的法规或规定批准征收依据”。省政府于次日收到后，于2019年12月10日作出浙自然资信答[2019]169号关于沈克和、周春芳、陈秀琴有关政府信息公开申请的答复意见（以下简称169号答复意见），内容为：一、根据《土地调查条例》第三条、第十条、第二十四条、第二十六条等规定，土地调查工作地方分级负责，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查，土地调查成果应当向社会公布，并接受公开查询，但依法应当保密的除外，县一级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。你们申请公开的相关地块的第二次土地调查成果资料是由当地国土资源主管部门制作，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定，不属于本机关负责公开；浙土字（330302）A[2018]-0004材料中不存在征收土地现状图，以上信息请向温州市自然资源和规划局鹿城分局申请查询。二、要求提供批准浙土字（330302）A[2018]-0004的法规或规定依据属于问题咨询，不属于信息公开的范畴。该答复意见于同日向原告邮寄送达。另查明，省政府浙土字（330302）A[2018]-0004建设用地审批案卷中并无征收土地现状图。沈克和、周春芳、陈秀琴不服上述政府信息公开行为，向省政府申请行政复议，省政府于2020年2月12日收到申请材料后，于2020年2月13日要求复议申请人提交何时收到案涉答复意见的证据。原告于2020年2月17日补充提交材料，省政府于2020年2月20日收到。同日，省政府告知原告，其行政复议申请已予受理，并向承办原行政行为的浙江省自然资源厅发送复议申请书副本，并要求该厅就案涉行政复议申请进行答复、举证。浙江省自然资源厅于2020年2月25日就案涉行政复议申请进行了答复，并提交了作出原行政行为的证据。经审理，省政府于2020年4月14日作出浙政复[2020]49号行政复议决定（以下简称49号复议决定），以案涉政府信息公开的答复内容符合法律规定，并无不妥，但办理期限超过《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第三十三条规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定确认169号答复意见违法。行政复议决定书于2020年4月16日向原告邮寄送达。原审法院认为，原告向省政府申请政府信息公开的指向为：一、省政府以浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围的第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图；二、温州市人民政府以城镇低效用地报经省政府审批征收土地，省政府以浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地的法规或规定批准征收依据。上述第二项申请所指向的，并非条例第二条规定的：“行政机关在履行行政管理职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，其实质是以政府信息公开为名义的咨询。对于实质上并非政府信息公开申请的请求，当事人不能根据条例的规定取得对相应答复提起诉讼的权利。案涉政府信息公开行为中的相应部分因此不属于本案审查的范围。对于上述第一项申请，原浙江省国土资源厅浙土资发[2009]20号《关于改进报省政府批准的城市分批次建设项目用地审查报批工作的通知》的附件中明确了城市分批次建设项目用地报批省厅审核的材料包括：市级国土资源部门的审查报告、建设项目用地“一书三方案”、建设用地分类面积汇总表、指标使用台账及指标账、标明项目范围的土地利用现状标准分幅图、标明项目范围的土地利用总体规划局部图、勘测定界图及界址点坐标成果表等共七组。2013年，原浙江省国土资源厅发布浙土资发[2013]78号《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》，该若干意见“三、进一步简化行政审批程序和减少申报材料”中“（二）关于报省批准的单独选址建设项目用地和城市分批次建设项目用地事项”明确，“报省审查材料取消标明项目范围的土地利用现状标准分幅图、标明项目范围的土地利用总体规划局部图、规划修改批复、标准农田占补申请确认表等四项材料”。据此，省政府答复原告，其申请公开的第一项信息不属于被告负责公开，该答复并无不当。条例第三十三条第二款规定“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”本案中，省政府于2019年10月29日收到案涉政府信息公开申请，至2019年12月10日作出案涉政府信息公开答复，在未经延长答复期限的情况下，超过了政府信息公开的办理期限，程序违法。根据以上情况，省政府经行政复议，认为案涉原行政行为认定事实清楚，适用法律正确，但行政程序违法，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定确认169号答复意见违法正确。行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综合上述意见，原告的诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈克和、周春芳、陈秀琴的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由原告沈克和、周春芳、陈秀琴负担。沈克和、周春芳、陈秀琴上诉称：一、本案的核心问题就是上诉人申请公开的政府信息是否属于政府信息公开的范畴。涉案地块征收报批时，如果没有第二次土地调查成果图，就是缺乏了涉案报批地块到底是山，是湖、还是大海、飞机场的最主要证据和依据。所以被上诉人批准涉案地块征收没有第二次土地调查成果图为依据，涉案报批是严重违反了国土资源部《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》（国土资发[2009]10号）（以下简称若干意见）第四条第二款和国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）的通知》（国土资发（2016）147号）（以下简称指导意见）第（十二）项以及省政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号）的规定。所以，上诉人申请政府信息公开是符合条例第二十条规定第（五）项及第（十）项的规定。二、省政府作出的169号答复意见不符合上诉人的要求，违反了条例之规定，一审法院驳回上诉人原审诉讼请求于法无据。（一）若干意见第四条第二款规定：2010年1月1日起，土地管理各项工作必须以第二次土地调查结果及政策为依据。各级建设用地报批、土地整理复开发项目立项等工作，必须以国家确认的第二次土地调查成果及政策为基础依据。指导意见第（十二）项规定，实施分类处理。在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。各地要严格审查把关，防止随意扩大历史遗留建设用地范围和处理适用政策。所以，一审判决故意避开上述规定，违法采用“原浙江省国土资源厅《关于改进报省政府批准的城市分批次建设项目用地审查报批工作的通知》（浙土资发[2009]20号）、浙江省国土资源厅《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）的文件”为依据进行判决，是严重违反了《中华人民共和国立法法》第八十七条及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定。（二）《浙江省国土资源厅关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）第三条第二项第1目的意见，是针对单独选址建设项目用地报省审查材料取消土地利用现状局部图、土地利用总体规划局部图、标准农田省级确认表、土地利用总体规划修改批复等四项材料，并没有包含第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图，第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图是对拆迁项目安置补偿的前置条件，被上诉人没有第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图的，该涉案地块征收报批手续严重违法，也是严重违反了若干意见第四条第二款规定。三、本次征收是以“城镇低效用地”的名义报批，退一步说，就算省政府有另外法规规定，也必须以国家确认的第二次土地调查成果及政策为基础依据。四、一审判决认为第二项申请实质是以政府信息公开为名义的咨询这一认定事实错误，适用法律错误。上诉人申请公开批准用地的法律依据是条例第二十条第（五）项“办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果”的规定。一审判决是转移审判方向，为省政府不履行法定职责的违法行为开脱责任。涉案建设项目是以城镇低效用地再开发的报批，应当根据若干意见“2010年1月1日起，土地管理各项工作必须以第二次土地调查结果及政策为依据。各级建设用地报批、土地整理复开发项目立项等工作，必须以国家确认的第二次土地调查成果及政策为基础依据。”的规定进行，一审判决不依据上述规章规定进行判决，故意认定为质疑和咨询，实属枉法裁判。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一审判决认为169号答复意见第二项的告知内容不属于本案审查的范围的认定是错误和违法的。根据省政府2019年1月28日作出浙政复[2018]357号《行政复议决定书》载明：《浙江省建设用地审批意见书》浙土字（330302）A（2017）-0007号批准征收的4.2299公顷集体土地中有部分为未处理到位的违法用地，当地政府在违法用地及地上建筑物未实际处理到位的情况下以建设用地上报批准不符合省政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号），上述批文认定事实错误。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定，确认被申请人作出的《浙江省建设用地审批意见书》浙土字（330302）A（2018）-0004号具体行政行为违法。温州市鹿城区南汇街道龙沈村沈宅自然村城中村改造（二期）工程项目同样也是以城镇低效用地报批，省政府采取双重标准进行批准，违法行政。根据上述事实，上诉人请求上级法院将被上诉人的违法行为移送有关部门依法予以处理，是符合行政诉讼法第六十六条第一款的规定。六、一审判决既认可复议决定认定169号答复意见是违法的，同时又认可复议决定认定答复意见事实清楚，适用法律正确，相互矛盾。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目以及《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》第十五条的规定，应当撤销被诉行为，责令被告在一定期限内重新作出具体行政行为。但一审判决驳回上诉人的一审诉讼请求，实属违法裁判。综上，请求依法撤销一审判决，指令原审法院重审；撤销169号答复意见和49号复议决定，责令被上诉人重新做出政府信息公开答复，并提供第一次土地调查成果图及政策依据、资料等相关资料。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人沈克和、周春芳、陈秀琴于2019年10月28日向省政府邮寄政府信息公开申请表，申请公开的政府信息表述为：一、省政府以浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围的第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图；二、温州市人民政府以城镇低效用地报经省政府审批征收土地，省政府以浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地的法规或规定批准征收依据。条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人要求公开的第一项信息是涉及浙土字（330302）A[2018]-0004《浙江省建设用地审批意见书》报批材料中第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图。《土地调查条例》第三条规定，土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。第十条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。第二十六条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。故土地调查成果材料应是由县级以上国土资源行政主管部门制作。原浙江省国土资源厅《关于改进报省政府批准的城市分批次建设项目用地审查报批工作的通知》（浙土资发[2009]20号）的附件中明确城市分批次建设项目用地报批省厅审核的材料包括：市级国土资源部门的审查报告、建设项目用地“一书三方案”、建设用地分类面积汇总表、指标使用台账及指标账、标明项目范围的土地利用现状标准分幅图、标明项目范围的土地利用总体规划局部图、勘测定界图及界址点坐标成果表。原浙江省国土资源厅《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）第三点“进一步简化行政审批程序和减少申报材料”中“（二）关于报省批准的单独选址建设项目用地和城市分批次建设项目用地事项”明确，报省审查材料取消标明项目范围的土地利用现状标准分幅图、标明项目范围的土地利用总体规划局部图、规划修改批复、标准农田占补申请确认表等四项材料。上述规定明确了浙江省从2013年实行简化行政审批程序和减少申报材料后，上诉人要求公开的“第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图”等信息，无论是单独选址还是分批次建设用地报批已非各级政府向省政府报批申请时必须提交的申报材料。故上诉人要求公开的第一项信息并非属条例第二条规定的由省政府制作或获取保存的信息。据此，省政府作出的169号答复意见告知上诉人，其申请公开的“第二次土地调查成果”不属于其负责公开，并告知上诉人其申请公开的“被征收土地现状图”向温州自然资源和规划局鹿城分局申请查询，并无不当。上诉人提出原浙江省国土资源厅的文件规定取消的报批材料是针对单独选址的征收报批行为的理由不能成立。至于上诉人针对省政府征收批准行为的合法性问题提出的异议，不属本案审查范围。条例第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。本案中，省政府于2019年10月29日收到案涉政府信息公开申请，至2019年12月10日作出案涉政府信息公开答复。省政府未提交证据证明其已经批准延长答复期限，故省政府的答复已超过了条例规定的办理期限，属程序违法。上诉人申请公开的第二项政府信息，其实质是以政府信息公开的名义向省政府进行咨询，上诉人该项申请不属于信息公开的范畴，省政府就该咨询作出的答复，不属于人民法院受案范围，故一审法院对该答复内容不予审查，并无不当。上诉人就此提出的上诉理由不能成立。省政府于2020年2月12日、2月20日收到上诉人行政复议申请及提交的补充材料后，受理了上诉人的行政复议申请，并向承办原行政行为的浙江省自然资源厅发送复议申请书副本，并要求该厅就案涉行政复议申请进行答复、举证。经审理，省政府认为169号答复意见认定事实清楚，适用法律正确，但超过了条例规定的办理期限，属程序违法，并据此作出49号复议决定确认169号答复意见违法，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定。上诉人认为“复议决定既认定169号答复意见是违法的，又确认复议决定认定答复意见事实清楚，适用法律正确，相互矛盾”的理由不能成立，本院不予采纳。省政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、第二十三条、第三十一条的规定，且上诉人也未就此提出异议。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违法法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”的规定，案涉的49号复议决定不属于改变原行政行为，故人民法院仍应对该复议决定的合法性与原行政行为一并进行审查。从立法目的看，行政诉讼和行政复议的共同目标都是对行政行为的合法性进行审查并解决行政争议，两者的根本区别在于纷争解决的机关不同以及依据的程序不同。省政府作出的49号复议决定中已以“原行政行为程序违法”为由确认169号答复意见违法，纠正了其自身行政程序中的错误，已发挥了行政复议制度应有的监督功能，且被诉的169号答复意见在实体处理上并无不当，故在此情形下，本案诉讼程序中无须再依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，再行确认被诉的169号答复意见违法。综上，上诉人要求撤销169号答复意见及49号复议决定的请求，一审法院不予支持并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈克和、周春芳、陈秀琴共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年二月二十二日代书记员 陈 奥1·13·