贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1250号上诉人（一审被告）毕节市人民政府，住所地贵州省毕节市七星关区南部新区行政中心E栋。法定代表人张集智，市长。委托代理人罗霄。委托代理人黄承龙。上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路242号。法定代表人李炳军，代理省长。委托代理人艾达琴。被上诉人（一审原告）陈志勤，女，汉族。委托代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。委托代理人谢媛，北京新翰律师事务所律师。陈志勤诉毕节市人民政府（以下简称毕节市政府）、贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）不履行补偿安置职责及行政复议一案，贵州省贵阳市中级人民法院（以下简称一审法院）于2019年4月4日作出（2018）黔01行初1195号行政裁定，裁定驳回陈志勤的起诉。陈志勤不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月19日作出（2019）黔行终1092号行政裁定，撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2020年8月24日作出（2020）黔01行初105号行政判决，毕节市政府、贵州省政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年1月18日，贵州百里杜鹃风景名胜区（以下简称百里杜鹃）普底乡人民政府、百里杜鹃城乡建设规划局、百里杜鹃林业环保局、百里杜鹃国土资源分局、百里杜鹃公安局联合下发《关于对功能区规划范围内各类建设行为进行规范管理的公告》。陈志勤系百里杜鹃鹏程管理区庙脚村的村民，其在未取得建设审批手续的情况下在该功能区规划范围内修建案涉建筑物。陈志勤于2018年4月向百里杜鹃管委会提交《拆迁补偿安置申请书》，以其系百里杜鹃鹏程管理区庙脚村的村民，夫妻一直依托家庭住房并建造养猪场养猪解决生计，申领有营业执照为由，申请安置补偿。花海文化城项目上马后，陈志勤的房屋、猪场被列入拆迁范围，陈志勤以补偿过低未达成拆迁补偿安置协议为由，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，请求对其房屋及养殖场进行拆迁补偿安置，支付拆迁安置过渡费。百里杜鹃管委会经核查后，于2018年7月3日对陈志勤作出《百里杜鹃管理区管理委员会关于陈志勤户补偿申请的答复》（以下简称《答复》），该《答复》载明“陈志勤：你户向百里杜鹃管委会提出对你户的房屋及圈舍进行补偿的申请，经核查，答复如下：2010年1月18日，由百里杜鹃普底乡人民政府、百里杜鹃城乡建设规划局、百里杜鹃林业环保局、百里杜鹃国土资源分局、百里杜鹃公安局联合作出了《关于对功能区规划范围内各类建设行为进行规范管理的公告》。公告明确规定了在规划范围内停止一切建筑审批活动。自2010年1月起，百里杜鹃旅游服务功能区规划建设指挥部对规划范围内涉及征拆的房屋及附属物进行拍照、录像、数据丈量等基础资料固定。你户申请补偿的房屋及圈舍，如果在原数据固定范围内的将按相关标准给予补偿，在原数据固定范围外的不予补偿”。陈志勤不服该《答复》，以毕节市政府为被申请人，向贵州省政府申请行政复议，请求对其房屋及养殖场进行拆迁补偿安置裁决。贵州省政府受理陈志勤的行政复议申请后，经审查，于2018年9月20日作出黔府行复决字〔2018〕84号《行政复议决定书》（以下简称84号复议决定），以毕节市政府是适格的被申请人，百里杜鹃管委会对申请人的违法建设进行强制拆除，对申请人的违法建设补偿安置申请不予支持，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定为由，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定：维持百里杜鹃管委会2018年7月3日作出的《答复》的具体行政行为。陈志勤不服，遂诉至一审法院，请求：一、撤销贵州省政府84号复议决定；二、撤销毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会的《答复》；三、判令毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会依法对陈志勤的顺发养殖场进行合理的补偿；四、本案诉讼费用由毕节市政府、贵州省政府承担。一审法院认为，陈志勤向百里杜鹃管委会提交《拆迁补偿安置申请书》，百里杜鹃管委会对陈志勤作出《答复》。陈志勤不服《答复》向人民法院提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，本案以百里杜鹃管委会的组建机关即毕节市政府作为被告符合法律之规定。贵州省政府就百里杜鹃管委会对陈志勤所作《答复》作出了维持原行政行为的行政复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议后的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”之规定，贵州省政府是本案适格的共同被告。百里杜鹃管委会就陈志勤向其提交的《拆迁补偿安置申请书》所作《答复》，对陈志勤的权利义务产生了实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。百里杜鹃管委会所作《答复》缺乏相应的事实及法律法规依据，依法应当予以撤销。贵州省政府所作84号复议决定的行政行为，虽复议程序符合法律法规之规定，但作出维持百里杜鹃管委会所作《答复》的复议决定适用法律有误，依法应当一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，作出如下判决：一、撤销毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会于2018年7月3日作出的《答复》；二、撤销贵州省政府于2018年9月20日作出的84号复议决定；三、毕节市政府派出机构百里杜鹃管委会对陈志勤的《拆迁补偿安置申请书》依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由毕节市政府、贵州省政府共同负担。上诉人毕节市政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决第一项和第三项，依法改判或发回重审；2.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。主要理由为：1.一审判决认定事实错误，百里杜鹃管委会作出的《答复》证据充分。2.一审判决适用法律错误，一审判决认定百里杜鹃管委会所作《答复》没有法律依据，事实恰恰相反，《答复》有明确的法律依据。3.一审查明事实与判决结果大相径庭，判决结果并非建立在查明事实的基础之上。4.一审法院忽视上诉人所提交的证据，不以上诉人提交的证据及客观事实为依据，草率结案，严重违背人民法院审理行政案件的原则。5.一审判决存在事实不清、缺乏法律法规依据的情形，依法应当予以撤销。请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的请求。上诉人贵州省政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人的诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：1.一审法院已经认定陈志勤未取得建设审批手续的情况下在规划范围内修建案涉建筑物，且相关部门作出的《限期拆除通知书》对案涉建筑认定为违法建筑，陈志勤并未采取申请行政复议或提起行政诉讼等法律途径予以救济，案涉建筑经认定为违章建筑的事实并未被推翻。2.在陈志勤修建的建筑物是违章建筑、且还未被拆除的前提下，没有法律法规规定要对违章建筑进行补偿。《答复》事实清楚，证据充分，内容合法，上诉人进而作出的84号复议决定并无不当，请支持上诉人的上诉请求。被上诉人陈志勤答辩称，1.答辩人所在拆迁项目范围内所有建筑物都未取得建设用地使用证和规划许可证，但未取得上述两证的建筑并非都是违章建筑。2.即使属于被答辩人主张的违章建筑，应当依法定程序进行认定，没有法律上生效违章建筑认定书的，应当认定为合法建筑。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，被答辩人的上诉请求应当予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定《关于对功能区规划范围内各类建设行为进行规范管理的公告》的作出时间有误，应为2010年1月18日。本院认为，本案的争议焦点是陈志勤申请毕节市政府履行补偿安置职责的理由是否成立。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款、第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据上述规定，县级以上地方人民政府负有补偿安置职责的前提，是实施征收行为，若未实施征收或征收已实施完毕，则不负有补偿安置职责。本案中，因百里杜鹃功能区建设而征收的陈志勤土地的补偿费用已经支付给了陈志勤，毕节市政府基于征收案涉土地所应当履行的安置补偿职责已经履行。且目前毕节市政府并未对案涉建筑实施拆除，陈志勤亦未证明毕节市政府对该建筑尚有应当履行的补偿安置义务。陈志勤要求毕节市政府履行补偿安置职责的理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，依法应当驳回陈志勤的诉讼请求。贵州省政府受理陈志勤提出的复议申请后，依照法定程序、在法定期限内作出维持《答复》的复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，并无不当。综上，上诉人毕节市政府、贵州省政府的上诉理由成立，其上诉请求依法应予支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，判决结果不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初105号行政判决；二、驳回陈志勤的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人陈志勤负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  谭华良二〇二一年二月一日法官助理张凌雲书记员亢照博