河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终393号上诉人（原审原告）：宁志民，男，汉族，1963年6月5日出生，住河南省洛阳市涧**。委托代理人：刘贵涛，河南中冶律师事务所律师。特别授权。被上诉人（原审被告）：洛阳高新技术产业开发区瀛洲街道办事处（原洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡人民政府），住所地：河南省洛阳高新区河洛路**。法定代表人：郭则基，主任。出庭应诉负责人：樊亚朋，该办事处副主任。委托代理人：马巍巍，办事处工作人员。特别授权。委托代理人：耿虎，河南九都律师事务所律师。特别授权。被上诉人（原审被告）：洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡马营村民委员会。法定代表人：邓白女，该村代村主任。上诉人宁志民诉被上诉人洛阳高新技术产业开发区瀛洲街道办事处（以下简称瀛洲办事处）、被上诉人洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡马营村民委员会（以下简称马营村委会）行政强制一案，洛阳高新技术产业开发区人民法院曾于2020年6月29日作出（2020）豫0391行初1号行政判决，宁志民不服向本院提起上诉。本院于2020年8月26日作出（2020）豫03行终254号行政裁定书，撤销原审判决并发回原审法院重审。2020年11月13日洛阳高新技术产业开发区人民法院作出（2020）豫03行初40号行政判决，宁志民不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人宁志民及其委托诉讼代理人刘贵涛，被上诉人瀛洲办事处出庭应诉负责人樊亚朋及委托诉讼代理人马巍巍、耿虎，被上诉人马营村委会法定代表人邓白女到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。上诉人宁志民上诉称，2013年5月1日上诉人与被上诉人马营村委会签订《承包合同》，承包该村面粉厂，面积760平方米，租期2013年5月1日至2043年4月30日，上诉人依合同一次性支付了30年租金，由原告出资取得被告马营村委会面粉厂厂房及所属土地经营权30年，马营村因未能提供土地使用证而向上诉人出具了产权证明。上诉人依据承包合同及产权证明对面粉厂进行了改扩建，在面粉厂区内新建三层办公楼、彩钢厂房等建筑物。2019年7月12日被告瀛洲办事处向上诉人送达责令整改通知，7月16日被上诉人马营村强迫上诉人出具保证书及交纳1万元的保证金，两被上诉人于2019年7月19日就直接强拆了上诉人的涉案房产。一、原审法院认定事实错误。上诉人对于面粉厂的改扩建是依据的承包合同及产权证明，虽在改扩建过程中未向乡政府申请办理相应审批手续，是因为马营村未向上诉人出具房产证明，客观上不能办理，且轻信该村委会，加之上诉人的法律意识淡薄导致。改扩建完成至被强制拆除时已有6年有余，不属于在建项目，被上诉人应尊重历史，实事求是，而不是简单粗暴的认定涉案建筑属于违章建筑。被上诉人进行了直接强制拆除,违反《中华人民共和国行政强制法》。2019年7月12日被上诉人向上诉人送达责令整改通知，2019年7月16日被上诉人马营村委在没有法律授权及法律依据情况下，强迫上诉人出具保证书及交纳1万元的保证金,否则将不给3天宽限时间直接拆除建筑物.涉案建筑物上诉人已多年经营使用,若被直接拆除,损失巨大,无奈之下才出具保证书交纳保证金。原审法院据此认定上诉人认可自身所建建筑属于违章建筑，与事实不符。上诉人出具保证书仅涉及清空物品，不涉及房屋的自行拆除，原审法院直接认定上诉人未履行保证责任，被上诉人实施拆除行为符合法律规定，未损害上诉人合法权益是偏袒被上诉人。二、原审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关自行作出行政强制拆除前，应当依法作出行政决定，在作出决定前应当书面催告当事人履行义务的期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权，经催告，当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的，行政机关才可以作出行政强制决定，催告书、行政强制拆除决定书等文书应当直接送达当事人。二被上诉人在未履行催告，送达行政强制拆除决定书等必经的法律程序下，强制拆除涉案建筑物，程序明显违法。原审法院认定上诉人的保证书和缴纳保证金使得被上诉人确信上诉人的权益得到了保障，显然两者之间不存在任何法律逻辑和关系，被上诉人的强拆行为明显违法。原审法院在明知两被上诉人程序严重违法的情况下，认定不属于行政行为违法，明显违背法律规定。综上，请求：1、撤销（2020）豫0391行初40号行政判决，依法改判二被上诉人强制拆除上诉人三层办公楼、彩钢厂房等建筑物的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。被上诉人瀛洲办事处辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分。根据我国城乡规划法的规定，所有建筑物、构筑物及设施必须经城乡规划主管部门批准，领取建筑工程规划许可证或乡村建筑许可证。上诉人没有取得建筑工程规划许可证或乡村建筑许可证的情况下，诉称其改扩建面粉厂的建筑是根据承包合同进行，是合法建筑的理由不能成立。二、原审判决适用法律正确。上诉人的建筑是违法建筑，且占用基本农田，依法应予拆除。上诉人在自己承诺的期限内拒不自拆的行为，系对抗法律的不法行为，且也违背了诚信原则，答辩人对违法建筑实施强拆，维护了公共利益，保护了基本农田，原审判决予以支持，实属正确。被上诉人马营村委会答辩意见同瀛洲办事处意见。一审经审理查明，2013年5月1日原告与被告马营村委会签订一份《承包合同》，约定由原告出资18000元获得马营村委会面粉厂厂房及所属土地经营权30年，原告必须合法经营，负责厂房的改造、新厂房建设、经营业务范围扩大和厂房出租，马营村委会不得干涉。2013年5月2日原告宁志民向被告马营村委会交纳了经营权租金18000元。2013年5月10日被告马营村委会出具产权证明，主要内容为：宁志民使用或参股经营成立的其它公司的经营场所由马营村对外整体承包面粉厂及土地经营权有偿提供，，地址位于马营村下河路口面积760平方米，租赁期自2013年5月1日至2043年4月30日，产权属孙旗屯乡马营村所有，租赁期间如因房屋产权发生纠纷，其责任由孙旗屯乡马营村承担。后原告对面粉厂进行了改扩建，新建了三层办公楼、彩钢棚等。原告未能提供新建建筑、设施的审批手续。2019年7月12日原孙旗屯乡政府向原告送达责令整改通知，主要内容为“宁志民：你在马营村建有三层砖混房屋、钢构棚、、地坪等此处建（构）筑物属未经批准擅自建设，已违反了土地管理法、城乡规划法的有关规定，根据市、区卫片执法检查整治行动方案的有关精神，现责令你接到此通知3日内自行拆除违法建设建（构）筑物、恢复土地原貌，如逾期无法自行整改，我乡将依法对你违建进行强制拆除”。2019年7月16日原告出具一份保证书，内容为：本人宁志民在马营村一组占用基本农田，建有三层办公楼及彩钢棚等建筑物。现承诺三日内将所有物品清空。2019年7月19日，马营村复耕时所有损失本人承担。同日，原告宁志民书面陈述其“自愿向马营村委会交纳复耕保证金1万元。三日后物品没清空所有损失自己承担。马营村复耕后三日内退还”。同日，被告马营村向原告宁志民出具收条一张，载明：“今收到宁志民清除违建保证金1万元”。后因原告未履行承诺，2019年7月19日原孙旗屯乡政府组织对原告在马营村承包面粉厂内的新建三层办公楼、彩钢棚等违章建筑进行了拆除。原告不服向本院起诉。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业等建设的，应当申请乡村建设规划许可证。未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。本案中瀛洲办事处根据国家土地执法检查卫星照片指示，发现原告有违建情况，遂其送达责令整改通知。原告明知自己名下被责令整改的建筑是违章建筑，在接到该通知后，遂向马营村委会出具了书面自行拆除违章建筑的保证书，并以1万元现金作为保证金。后因原告未履行保证义务，瀛洲办事处为实现公共服务或者相应行政管理目标依法行使职权对本案违章建筑进行强制拆除，符合城乡规划法的规定，对原告的合法权益也不产生实际损害和影响。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等内容。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案自原告起诉至审理至今，原告就其未履行保证自行拆除违章建筑义务，未提出有任何正当理由的事实和证据。同时，原告的书面保证及交纳保证金的行为，足以证明其对被告拆除违章建筑的决定没有异意，并愿意配合。因此，二被告的强制拆除行为不存在违法性的问题，只是由于原告的承诺和保证让政府确信原告的权利已经得到了保障。被告单位工作人员以口头形式告知原告权利，而未采用书面形式告知是行政经验不足的表现，造成履行职责过程不完善。此种程序瑕疵，尚不能归于行政行为违法的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告宁志民的诉讼请求。本案受理费50元，由原告宁志民承担。二审经审理查明的事实与一审认定的相一致。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被上诉人有对违法建筑拆除的法定职权。本案中上诉人在农田上建造建筑物未经审批，未办理建设用地相关手续；上诉人房屋系在国家开展大棚房及乱占耕地治理活动中被拆除的，对被上诉人在执行国家特定政策或专项活动中实施的行为，人民法院在审查时应保持审慎和谦抑；被上诉人已向上诉人送达了责令整改通知，上诉人亦承诺对建筑物进行拆除并实际搬迁室内物品，在上诉人没有履行承诺义务的情况下，被上诉人拆除上诉人建筑物已将对上诉人产生的影响和损害降到最低，故被上诉人在拆除上诉人建筑物过程中虽程序上存在瑕疵，但不宜认定违法。一审处理结果正确，本院予以维持。上诉人上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁志民负担。本判决为终审判决。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二一年二月二十日书记员  王 音