山东省青岛市市北区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0203行初149号原告青岛市市北区都市华庭小区业主委员会，住所地青岛市市北区黄台路8号。负责人许国山，职务业委会主任。委托代理人窦波，山东琴岛律师事务所律师。委托代理人祝焕卫，山东琴岛律师事务所律师。被告青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市南区香港西路55号。法定代表人姜德志，职务局长。出庭负责人王建，职务不动产登记中心副主任。委托代理人任岩磊，该局工作人员。委托代理人李婷婷，该局工作人员。第三人青岛启泰房地产开发有限公司，住所地青岛市市北区黄台路8号。法定代表人毛伟刚，职务总经理。委托代理人刘磊，山东博论律师事务所律师。委托代理人张雅琦，山东博论律师事务所律师。原告青岛市市北区都市华庭小区业主委员会诉被告青岛市自然资源和规划局房屋登记纠纷一案，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因青岛启泰房地产开发有限公司与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2020年9月21日和2021年1月26日两次公开开庭进行了审理。原告青岛市市北区都市华庭小区业主委员会的委托代理人窦波、祝焕卫，被告青岛市自然资源和规划局的出庭负责人王建、委托代理人任岩磊，第三人青岛启泰房地产开发有限公司的委托代理人刘磊、张雅琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，青岛市市北区黄台路8号都市华庭小区是青岛启泰房地产开发有限公司开发的房地产项目，该项目办理房地产权备案之用的黄台路8号1栋住宅面积表记载，一层为小区服务的公共用房。但被告于2007年1月29日作出的青房地权备字（2007）0001号房地产权属登记备案书却无视住宅面积表的上述记载，将市北区黄台路8号1栋一层第2、3、4、5、6、7、9、10、11、12、13户的房屋登记为办公用途并可进行销售。该项登记行为将全体业主共有的上述房屋变为青岛启泰房地产开发有限公司所有，不仅没有事实依据，而且损害了全体业主的利益，依法应予撤销，故诉至法院，请求法院依法撤销被告所做青房地权备字（2007）0001号房地产权属登记备案书对市北区黄台路8号1栋一层第2、3、4、5、6、7、9、10、11、12、13户房屋用途和可销售事项的登记，本案诉讼费由被告承担。原告向法庭提交以下证据：证据1、房地产权属准予登记通知书，证明被告对市北区黄台路8号1栋一层第2、3、4、5、6、7、9、10、11、12、13户房屋登记情况及被诉行政行为的内容。证据2、规划许可证，证明规划的审批情况，证明被诉行政行为与规划核准的房产状况不符，属于认定事实不清，证据不足。该证据来源于青岛市城市建设档案馆，该规划许可证记载的规划变更情况只有两次，分别是一、2004年3月30日，项目建设单位名称变更为青岛启泰房地产开发有限公司；二、2004年7月23日，批示同意按青规北变审字200426号及附图变更。而被告举证的青规北函业字（2004）51号并没有记载于该建设工程规划许可证，按照许可证标明的遵守事项“三、未经发证机关许可，本证各项规定均不得随意变更……五、本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力。”因此上述青规北函业字（2004）51号没有合法性。被告举证的规划许可证对建筑面积部分有涂改，该项涂改与我方提供的规划许可证不一致，我方许可证没有任何涂改，对被告证据真实性有异议。证据3、请照图，证明核准的请照图显示都市华庭小区C楼（1号楼）的一层原规划为公共用房和架空层，与被诉行政行为请照图的内容不符，属于认定事实不清，证据不足。证据4、预测面积表，证明该表是被告所属的青岛市房屋勘察测绘处出具的，该表备注一层为小区服务的公共用房。实测报告，该表是由青房置换中心有限公司出具的，备注内容也为一层为小区服务的公共用房，由此可见这两份报告均已对一层公共用房性质作出记载，这些记载与规划许可证及其附图内容是一致的，并且按照测绘的流程，这些房屋性质确定也是测绘机构依据规划许可证及其附图的核准内容作出的，因此被告提出的所谓（2004）51号文与规划许可证及测绘报告相违背，是无效的，被告具体行政行为没有事实依据，应予撤销。证据5、楼盘广告，证明青岛启泰房地产开发有限公司对都市华庭小区在2004年8月11日青岛日报进行了整版广告，其中A、C楼的一层架空层作为楼盘特色进行了详细介绍。被诉行政行为与楼盘广告所介绍的房产状况不符，属于认定事实不清，证据不足。如果存在被告举证的2004年8月9日变更文件，开发商仍然以架空层来对一号楼一层进行宣传，那么在这种情况下，2004年8月9日批文就没有存在合理性，所以批文也无法确认其真实性。证据6、青岛市市北区人民法院、青岛市中级人民法院判决书，证明都市华庭小区3号楼（A楼）顶层的登记与档案不符，被告已自行注销。被诉行政行为与该已注销的登记情况相同，存在与档案不符的问题，属于认定事实不清，证据不足。证据7、从青岛城建档案馆调取的涉案小区建筑工程消防验收意见书，编号是青公消验字（2005）149号，证明根据消防编号原告到青岛市消防局申请信息公开，得到了青公消验字（2005）149号查询情况说明以及附件。证据8、青岛市消防救援支队出具的对青公消验字（2005）149号查询情况说明以及附件，证明经查询编号所在的消防验收内容是市南工业园银海综合大厦消防验收合格意见，本小区消防没有资料显示经过验收，相应的建设工程验收备案程序也无法完成，而被告提供的证据6中就有建设工程竣工验收备案表，说明该表是被告做出本案行政行为的依据材料之一，因上述原因该竣工验收备案表无法证明其有效性，故被告提交的该备案表不能成立，因此不具备进行初始登记前提条件，被告所做具体行政行为不合法，应予撤销。证据9、青规北函业字（2004）51号图纸，此份图纸与被告所提交的图纸编号一致，但是标注内容完全不一致，此份图纸在本案所涉位置明确注明了治安联防站、奶站、居委会，应属小区公用设施，不能登记为办公用房。被告辩称，市北区黄台路10号房地产项目由青岛启泰房地产开发有限公司开发建设，2003年，启泰公司办理了黄台路10号土地使用权登记，取得了青房地权市字第××号房地产权证，2004年7月13日，黄台路派出所出具证明，黄台路10号变更为黄台路8号，2007年1月，启泰公司申请黄台路8号3栋房屋初始登记，答辩人审核后，作出青房地权备字第（2007）0001号房地产权属备案通知书，其中争议房屋登记用途为办公，补课销售处未做标记。争议房屋部分已出售登记至购房人名下。答辩人认为，一、根据规划请照图显示，争议房屋用途为办公，答辩人根据规划请照图登记房屋用途，准确无误。二、房屋是否可售不属于不动产登记事项，仅是登记部门内部管理行为，不属于可诉行政行为。2019年青岛市机构改革后，房屋管理职能由市住建局承担，房屋是否可售已不属于与答辩人的职能范围，综上请求依法驳回原告诉讼请求。被告向法庭提交以下证据和法律依据：证据1、房地产权属准予登记通知书及争议房屋备案详细信息，证明青岛启泰房地产开发有限公司申请房屋权属备案，被告准予将涉案房屋权属备案。证据2、登记申请书，证明青岛启泰房地产开发有限公司申请争议房屋权属备案。证据3、身份证明及授权委托书，证明青岛启泰房地产开发有限公司代理人的相关情况。证据4、营业执照，证明青岛启泰房地产开发有限公司的身份情况。证据5、土地证，证明黄台路10号土地使用权登记在青岛启泰房地产开发有限公司名下。证据6、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设工程竣工验收备案表、建设工程竣工规划验收合格证、审查意见书，证明黄台路10号项目规划、施工、竣工验收符合规定。证据7、门牌证明，证明黄台路10号变更为黄台路8号。证据8、变更协议及收据、建设面积审核报告表，证明因容积率变更，青岛启泰房地产开发有限公司与原青岛市国土资源和房屋管理局签订土地使用权出让合同变更协议，并补缴出让金。证据9、证明、完税证、各项收费明细表缴款书（存根），证明涉案项目房地产登记已缴清各项税费。证据10、青岛市物业管理办公室与青岛启泰房地产开发有限公司签订物业用房预留协议，附图标明了物业用房的具体位置。2.3.4.5.6.7.9.10.11.12.13户房屋不在此范围内。证据11、规划请照图，证明原告争议的房屋的规划用途，2.3.4.5.6.7.9.10.11.12.13户为办公用途。证据12、2004年8月9日原青岛市规划局市北分局做出的青规北函业字（2004）51号文件，证明原告提交的请照图是核发建设工程规划许可证时的附图，后来经过规划变更。被告提交的请照图系变更后确定的请照图，被告提交的请照图上加盖有原青岛市规划局规划审批业务专用章。青规北函业字（2004）51号文件就是规划变更文件。证据13、黄台路8号面积表（实测）和测绘证明。证明测绘情况。证据14、2004年8月4日原青岛市规划局市北分局做出的青规北函业字（2004）51号意见书，同意A、C楼一层作为居住组团的物业、居委会办公用房使用，不能作为对外办公使用，同时该意见书加盖青岛市规划局市北分局证书图注销专用章，证明该意见书已经依法注销。法律依据：《城市房屋权属登记管理办法》第2、3、4、6、7、9、10、11、13、16、20、27、28条。第三人述称，第三人是涉案小区建设单位，根据2004年8月9日青规北函业字（2004）51号建设工程规划审查函复意见书，该项目除物业管理和居委会用房外，其他作对外办公用房使用，第三人已经超面积预留了物业管理和居委会用房（在本项目三号楼），原告所诉的涉案房屋既不属于物业管理用房，也不属于居委会用房，故被告对上述房屋登记符合法律规定，程序合法，应予以维持。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：被告没有提供登记流程法律依据及规范性文件，所以所提供全部证据是否与本案有关联无法确认。证据1真实性无异议，合法性有异议。证据2到证据4无异议，但是不能证明被诉行政行为合法性。证据5无异议，但是不能证明被诉行政行为合法性。证据6中规划许可证真实性有异议，建设面积有涂改，而且对面积修改没有相应批文予以佐证，因此修改是无效力的。根据被告提供的（2004）26号文中，只是层高变化，没有面积变更，因此面积变更是没有任何批文依据的。其他证据无异议。证据7真实性无异议，但是不能证明被诉行政行为合法性。证据8和证据9真实性无异议，但是不能证明被诉行政行为合法性。证据10协议中标明总建筑面积与规划许可证面积不一致，协议附图与规划的批准图纸不符，不具有证明效力。证据11该图纸并非请照图，因为该图纸已标明是青规北函业字（2004）51号。青规北函业字（2004）51号图纸并未记载于规划许可证，无法证明该图纸审批合法性。该图纸也仅有图纸，并没有相应的规划批准文件，这个证据是不完整的。该图纸与规划登记档案中其他图纸并不相符，特别是将原属业主共有的治安联防办公室、报站、奶站、居委会办公室等公益配套设施取消，并更改了原一层为架空层的设计，损害了全体业主利益，该图纸是无效的。证据12有异议，认为被告在开庭前未提交，举证时间已过，该证据为复印件，不是原件，该函名字叫“青规北函业字”，不在规划许可证两次编号当中，没有经过规划许可证变更文件是没有法律效力的，这份文件是市北分局出具的，没有经过市局确认，因此没有任何变更效力，也没有对架空层进行建筑物修建及批示，因此这份文件不涉及架空层。从文件内容看，该文件也并未明确所谓的办公用房除物业管理用房和居委会用房外，其他作为办公使用，具体是适用于本小区的A楼还是C楼，所以文件本身内容是不清晰明确的。8月4日和8月9日的文件编号相同，落款时间不同，存在明显冲突，经原告调取两份文件内部审批流程文件发现程序存在重大问题，有篡改嫌疑，内部审批文件只有8月4日审批手续，不存在8月9日审批手续，这两份文件都不是有效文件，也没必要经市规划部门许可并记载在规划许可证上。证据13真实性无异议，但是证据备注明确注明一号楼一层为小区服务的公共用房，足以证明被告登记错误。测绘证明只是面积总数，和本案无关。证据14有异议，在规划许可证中没有记载青规北函业字（2004）51号文的规划审批事项，因此这一文件不构成对原规划内容的变更。经向档案部门查询，该文件并无对应的文件收发文号和相应登记程序，属不合法文件。对法律依据有异议，认为被告所说法律依据只是法律原则性条文，而并没有提供进行房屋初始登记的具体流程以及规范性文件，按照原则性条文，是没有可操作性的，被告不可能据此作出本案被诉具体行政行为，被诉具体行政行为中关于房屋用途、房屋面积、房屋编号是否可售等若干登记事项，上述法律原则条文并未就该等登记事项作出任何规定，由此可以看出被告进行的登记目前并没有任何法律依据。被告还应当在登记过程中遵循《山东省城市房屋产权产籍管理办法》的规定，该规定适用于本案，该办法35条明确规定，房屋测量应符合房屋管理和测量规范要求，准确反映房屋自然情况，并绘制符合规范图表，为审查确认产权提供可靠依据。由此可见房屋测绘报告是进行房屋初始登记必备的材料之一，而被告方至今未提供该测绘报告，因此其应承担行政诉讼举证不能成立。第三人对被告提交的证据发表如下质证意见：证据1到证据9无异议，其中证据6可以证明原告所提交的证据2和证据3是已经失效的材料。证据10真实性无异议，证明内容有异议，按照青岛市物业管理条例，物业用房预留面积是千分之五，而根据该协议，物业办公室要求第三人预留644平方米，严重超出规定面积，就此事第三人也已依法向青岛市物业管理办公室启动维权，预留面积不等于实际应提供面积，实际提供面积应以法定为准。证据11无异议。证据12无异议，该证据已经明确房屋具体范围是黄台路10号商住楼，不存在批复范围不明确情况。证据13真实性无异议，该表仅是对于一号楼面积的测绘，与本案涉及的登记程序没有法律上关系。证据14无异议。对被告提交的法律依据无异议。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1和证据2真实性无异议。证据3真实性无异议，但是该请照图是核发建设工程规划许可证时的附图，后来经过规划变更，被告提交的请照图系变更后确定的请照图，被告提交的请照图上加盖有原青岛市规划局规划审批业务专用章。证据4真实性无异议，住宅面积表主要体现房屋面积情况，具体用途应当以规划请照图载明为准。证据5与本案无关。证据6与本案无关。证据7真实性无异议，但该证据不属于被告办理登记审查范围，与本案无关。原告如果对被告证据6有异议，应当通过另案主张。证据8质证意见同证据7意见。证据9有异议，2004年8月9日原青岛市规划局市北分局做出青规北函业字（2004）51号意见书，同意办公用房除物业管理和居委会用房外，其他作为对外办公用房使用，原告提供的2004年8月4日青规北函业字（2004）51号意见书及图纸已经原青岛市规划局市北分局变更，被告的证据11规划请照图即变更后的涉案房屋图纸。第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1准予通知书无异议，登记符合相关规定。证据2规划许可证并不是该项目最终规划审批结果，该项目属于半拉子工程，原规划建筑面积为78,913平方米，第三人接管项目后依法对规划建筑面积进行调整，调整后面积是9万余平方米，故该证据已经失效。证据3请照图质证意见同证据2。证据4真实性和证明事项均不认可，该测绘报告只是用于测量房屋面积，不能证明房屋性质，房屋性质和用途以规划部门批件为准，而不是以测量机构测量为准。证据5与本案登记无关，楼盘广告不是行政登记依据，如果原告对楼盘广告有异议应另案起诉。证据6与本案无关，不是本案行政登记依据。中院判决结果并不是因为登记与档案不符被注销，而是因为第三人补交土地出让金后，被告未按照第三人申请进行登记，就此事项第三人已向法院提出诉讼和异议，三号楼楼顶登记尚未由法院做出最终裁定。综合上述证据，上述证据均不是被告依法进行房屋登记的法定依据和登记材料，其中证据2、3、4、5、6与本案行政诉讼无法律上关系，不能作为认定错误登记依据。证据7、8的质证意见与被告相同。证据9图纸做出时间是2004年3月，被告的（2004）51号文做出时间是2004年8月，该图纸不是最终规划意见，不是一份合法有效证据。本院对上述证据认证如下：被告提交证据1至证据11真实、合法、有效，本院确认为有效证据，予以采信。证据12、13、14被告虽然未在第一次开庭之前提交，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。本案中，第三人在庭审陈述中将上述证据12、13、14作为对己方有利的证据陈述，且表示己方证据与被告相同，不再重复提交，故上述证据应视为第三人主张的证据，本院确认为有效证据，予以采信。原告提交的证据1至证据4、证据9的真实性本院予以认可，证据5、6、7、8与本案无关。经审理查明，2003年，青岛启泰房地产开发有限公司取得黄台路10号土地使用权，办理了青房地权市字第××号房地产权证，并在该地块开发建设市北区都市华庭小区，2004年7月13日，黄台路派出所出具证明，黄台路10号变更为黄台路8号。2006年，启泰房地产公司申请黄台路8号房屋的权属备案，被告审核了启泰房地产公司提交的登记申请书、营业执照、身份证明及委托书、土地使用权登记证书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程竣工验收备案表、建设工程竣工规划验收合格证、建设工程规划变更审查意见书、国有土地使用权出让合同及变更协议、建筑面积审核报告表、完税凭证、青岛市物业管理用房预留协议书及附图、规划请找图等材料后，于2007年1月作出青房地权备字第（2007）0001号房地产权属备案通知书，其中黄台路8号1栋一层第2、3、4、5、6、7、9、10、11、12、13户房屋登记用途为办公，庭审中，被告当庭确认，所谓的“房地产权属备案”属于《城市房屋权属登记管理办法》规定的房屋所有权初始登记，即通常所说的开发商办理的大证。原告对被告所做的涉案房屋登记行为不服，诉来我院，即为本案。本案审理过程中，原告曾经向本院提出调取证据申请，要求调取：1、都市华庭小区全套的规划、变更及审批档案和图纸；2、青岛市原市委秘书长张泽忠受贿刑事案件的卷宗。本院已作出不予准许调取的决定书，说明了理由，并送达给原告。原告还申请对青岛市规划局市北分局的《上报办公会研究内容》中局长李仕信的签批意见中的签名进行鉴定，本院认为，《上报办公会研究内容》系青岛市规划局市北分局的内部讨论文件，且与本案无关，不予准许原告的鉴定申请。本院认为，本案争议焦点为被告办理涉案的市北区黄台路8号1栋一层第2、3、4、5、6、7、9、10、11、12、13户房屋登记的行政行为是否合法。当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”本案中，第三人向被告申请市北区黄台路8号都市华庭小区的房屋初始登记，其中包括涉案的11处房屋，第三人提交了登记申请书、营业执照、身份证明及委托书、土地使用权登记证书、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程竣工验收备案表、建设工程竣工规划验收合格证、建设工程规划变更审查意见书、国有土地使用权出让合同及变更协议、建筑面积审核报告表、完税凭证、青岛市物业管理用房预留协议书及附图、规划请找图等材料，被告依法予以审查，作出青房地权备字第(2007)0001号《房地产权属准予备案通知书》，认定事实清楚，程序合法。关于原告对被告将涉案11处房屋登记为办公用房的异议，本院认为，该11处房屋如何登记应当以规划部门的规划图纸为准，从现有证据看，都市华庭小区的规划图纸进行过多次变更，原告提交的证据3请照图显示，原规划图纸中，2、3、4、5、6、7户房屋未作任何标记，9户房标记为“值班”，10户房标记为“值班、治安联防办”，11户房标记为“订报点”，12户房标记为“奶站”，13户房标记为“居委会”，1、8、14户房未作任何标记，15户房标记为“居委会”。2004年8月4日，青岛市规划局市北分局出具的青规北函业字【2004】51号《建设工程规划审查函复意见书》称“同意A、C楼一层作为居住组团的物业、居委会的办公用房使用，不能作为对外办公使用。”所附图纸（原告证据9）亦发生变化，2、3、4、5、6、7户房均标记为“办公”，9户房标记为“值班”，10户房标记为“值班、治安联防办”，11户房标记为“订报点”，12户房标记为“奶站”，13户房标记为“居委会”，1、8户房标记为“办公”，14户房未作任何标记，15户房标记为“居委会”。2004年8月9日，青岛市规划局市北分局将2004年8月4日出具的青规北函业字【2004】51号《建设工程规划审查函复意见书》作废，同时出具一份编号相同的青规北函业字【2004】51号《建设工程规划审查函复意见书》，主要内容为：“该项目属房地产开发‘半拉子’工程项目，该公司于8月9日下午报送来‘半拉子’工程批件，同意办公用房除物业管理和居委会用房外其他作对外办公用房使用。”所附图纸（被告证据11）再次变化，2、3、4、5、6、7、9、10、11、12、13户房均标记为“办公”，1、8户房标记为“物业办公”，14户房标记为“居委会”，15户房标记为“物业办公”。综合分析三份图纸的前后变化可知，物业办公用房和居委会用房的数量、地址发生过变化，其中，从最初未标记物业办公用房，至最终标记1、8、15户三处房屋为“物业办公”，居委会用房由最初的13、15户房变更为14户房，值班、治安联防、订报点、奶站等公共用房被削减，另外2、3、4、5、6、7户自始至终未标记为物业用房或公共用房。被告根据最后一次的规划变更图纸记载对涉案的11处房屋进行登记，并无不当。另外，因规划行为属于房屋登记的前置行政行为，不属于本案审查范围，原告如对规划行为不服，应当另寻救济途径。关于原告认为应当以房屋面积测绘报告确认涉案11处房屋用途的意见，本院认为，房屋面积测绘报告只是对房屋坐落、面积等物理基础状况的描述，至于房屋用途是物业公共用房还是办公用房应以规划部门的图纸为准，故对原告该主张不予支持。综上所述，被告对涉案11处房屋作出的初始登记行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长 田 麟人民陪审员 王 静人民陪审员 杨海霞二〇二一年二月二十二日书 记 员 招立琛