湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘05行终36号 上诉人（原审被告）隆回县北山镇人民政府，住所地湖南省隆回县北山镇东鄄居委会。 法定代表人王熙华，该镇镇长。 委托代理人邹军，男，该镇工作人员。 委托代理人杨子固，湖南志涛律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）阳军，男，1983年11月5日出生，汉族，住隆回县。 委托代理人范松青，湖南普利律师事务所律师。 上诉人隆回县北山镇人民政府(以下简称北山镇政府)因与被上诉人阳军未按约定履行产品交易中心招商引资协议及返还财产、解除协议一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初204号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，为改变城镇面貌，提升城镇品位，隆回县北山镇人民政府经研究于2015年1月24日与阳军签订了《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》，其中协议约定：初加工产品交易中心投资1000万元，其中土地开发权价格不低于400万元。项目建设期为2年，即2015年12月至2017年12月，甲方（北山镇人民政府）安排协助乙方办理立项及相关部门审批手续，费用由乙方（阳军）承担。甲方负责协调土地征收、报批等工作。甲方成立专门工作班子负责项目协调工作，协助乙方调处建设过程中的矛盾和纠纷。2015年1月27日阳军按合同的约定向隆回县北山镇人民政府支付第一期征地预付款50万元。阳军支付第一期征地预付款后，北山镇人民政府未按合同约定完成土地征收，招拍挂及报批等事项。2015年11月3日，双方经协商签订了《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》，该补充协议第一条约定：“甲方（隆回县北山镇人民政府）应在2016年2月1日前完成工地报批和招拍挂工作，如未按时完成，甲方根据乙方实际所交款项按人民银行同期最低贷款利率给予乙方（阳军）利息补偿，如到2016年5月1日还未完成土地报批和招拍挂工作，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期最低贷款利率给予乙方利息补偿”。第二条规定“若乙方依法竞得该项目国有土地使用权，甲方应在2016年6月30日前按照《北山镇百合集散市场道路建设工程》（设计号2014-051）的要求，完成基础设施建设内容，将该地交付给乙方，如到2016年9月30日还未完成基础设施建设内容并交地，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期最低贷款利率给予乙方利息补偿”。补充协议签订后，阳军于2015年11月4日向北山镇政府支付了第二期征地预付款150万元，共支付征地预付款200万元之后，多次催促北山镇政府履行协议，至起诉时北山镇政府仍未按协议约定完成土地征收、招拍挂、报批等事项，亦未完成基础设施建设。阳军遂起诉至法院，请求1、判令解除隆回县北山镇人民政府与阳军签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》；2、判令隆回县北山镇人民政府返还阳军征地预付款2000000元；3、判令隆回县北山镇人民政府支付阳军利息560000元（2016年2月1日至2020年10月1日），后期利息顺延计付。另查明，2016年人民银行基准利率1年至3年为年利率4.75%，阳军征地预付款200万元利息从2016年2月1日至2020年10月1日利息为443333元。 原审判决认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案北山镇政府为改变城镇面貌，提升城镇品质，与阳军签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行，未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案北山镇政府未按照约定履行行政协议，其诉讼时效参照民事法律规范确定。阳军多次催促北山镇政府履行协议，一直主张权利，阳军的起诉未超过起诉期限。阳军要求解除协议及返还征地预付款及其利息的诉讼请求符合法律规定，予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件案件若干问题的规定》第二十五条、第二十七条及《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条第（四）项、第九十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，判决：一、解除阳军与隆回县北山镇人民政府于2015年1月24日签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及2015年11月3日签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引商资补偿协议书》；二、由隆回县北山镇人民政府在本判决书生效后十日内返还给阳军征地预付款2000000元；三、由隆回县北山镇人民政府在本判决书生效后十日内支付阳军利息443333元（按年利率4.75%以200万元为基数从2016年2月算至2020年10月，2020年10月以后的利息按同期人民银行贷款基准利率计算至清偿时止）。如未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 上诉人北山镇政府上诉称：1、上诉人对协议的合法性没有异议的，该协议属于民事协议，不是行政协议。应当属于民商事调整范畴。2、无论是什么协议性质，都应当适用原合同法或者民法典关于合同的规定，解除合同应当通知对方，而不是直接起诉。3、土地交付要经过漫长的程序，所以上诉人没有按照合同约定交付土地给被上诉人。请求法院依法判决。 被上诉人答辩称：1、上诉人为了提高城镇面貌和促进经济发展以招商引资形式与被上诉人签订的案涉合同，是合法的。2、一审判决查明事实和适用法律正确，本案双方签订的协议具有行政协议特点。上诉人提到是平等主体之间的土地买卖是错误的。协议约定的双方义务是不平等的，其中招拍挂的审批签字、报建等不是被上诉人能够完成的，必须要上诉人完成的。3、上诉人违约事实确实存在，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。 二审查明的案件事实与原审查明的一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案北山镇政府为改变城镇面貌，提升城镇品质，与阳军签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》属于行政协议。被上诉人阳军已按协议的约定履行了义务，支付征地预付款200万元，上诉人北山镇政府未按照协议约定履行相关义务，应承担相应的违约责任。被上诉人阳军要求解除协议及返还征地预付款及利息的诉讼请求符合法律规定，应予以支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人隆回县北山镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋红玲 审判员  刘朝晖 审判员  杨皞陟 二〇二一年二月二十六日 法官助理李薇 书记员成庆 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……