山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终99号 上诉人（原审原告）刘举全，女，1977年11月29日出生，汉族，住山东省沂水县。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 委托代理人韩雷永，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地山东省济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人苗自云。 上诉人刘举全因与被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院(2020）鲁01行初652号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，刘举全系沂水县××街道××村村民。2019年9月26日，省政府作出了鲁政土字〔2019〕904号《关于沂水县2019年第3批次建设用地的批复》（以下简称904号土地批复），同意征收沂水县龙家圈街道东宣庄村、港埠口社区、前马荒村、寨里社区，泉庄镇尹家峪村，四十里堡镇四十里铺村，许家湖镇东赵家楼村、石埠官庄村、西赵家楼村、夏家楼村、严家官庄村，沂城街道西朱家庄村，院东头镇马家崖村、院东头村共计18.9305公顷土地。2019年9月30日，沂水县人民政府作出《征收土地公告》。同日，沂水县人民政府在沂水县××街道××村公示栏旁张贴公示《征收土地公告》。该公告中载明了904号土地批复的内容、征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等内容。同时，该公告明确载明了可以在法定期限内申请行政复议的权利。刘举全认为，正是因为该904号土地批复，导致沂水县××街道××村实施棚户区改造，在棚户区改造项目过程中，严重损害了其合法权益，向省政府申请行政复议。省政府于2020年8月24日收到该申请并予以受理，2020年10月19日，作出鲁政复驳字〔2020〕496号《驳回行政复议申请决定书》，以刘举全的申请超出行政复议的申请期限为由，驳回刘举全的行政复议申请。刘举全因不服涉案复议决定，向原审法院提起诉讼。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十四条之规定，对省政府作出的904号土地批复，刘举全作为利害关系人，依法具有向省政府申请行政复议的权利，省政府具有依法进行审查并作出相应决定的法定职责。 刘举全等人曾在2019年2月份向沂水县政府申请公开棚户区改造项目的征地审批文件、征收土地公告等信息。彼时，沂水县人民政府的答复称，征地审批文件、征地公告等信息不存在。因涉案904号土地批复的作出时间为2019年9月26日，故沂水县人民政府在针对刘举全等人的政府信息公开答复中称征地审批文件、征地公告等信息不存在，并无不当，这与省政府的举证并不矛盾。沂水县人民政府是否在2019年3月15日张贴过《拟征收土地公告》，与本案审理焦点无关。 关于《沂水县人民政府征收土地公告》（2019年第7号）是否在刘举全所在村居张贴的问题，直接关系到刘举全的复议权利的行使，因为该公告包含了904号土地批复。省政府提供了涉案征收土地公告在村委公告栏中张贴的远景及近景照片（直接证据），以及部分村民的证人证言、沂水县自然资源局工作人员的证言（间接证据）。刘举全以村委会办公室已先于拆除，故不可能在此处张贴公告，属主观臆断。本案不只有证人证言等间接证据，更有张贴的照片这一直接证据在案，故原审法院对涉案征收土地公告已经在刘举全所在村居张贴的事实予以确认。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”毋庸讳言，实践中不少地方的土地征收公告张贴范围不广泛，公告形式单一，客观上影响了“广而告之”的效果，需要有关职能部门进一步改进和规范。但就本案而言，根据现有证据及庭审调查情况，原审法院能够认定涉案土地征收方案公告已经在该村张贴。 《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项的规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。根据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）的规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，刘举全申请复议的对象系省政府作出的涉及集体土地征收审批的904号土地批复，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，该批复应由被征收土地所在地的市、县人民政府进行公告。根据已查明的案件事实，沂水县人民政府国土部门已于2019年9月30日将904号土地批复相关内容依照上述规定在涉案被征收土地所在的村庄进行了公示公告。根据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）的规定，本案刘举全知道或应当知道涉案904号土地批复的时间应为沂水县人民政府于2019年9月30日张贴发布涉案《征收土地方案公告》之日起满10个工作日后的2019年10月18日。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”之规定，本案提出行政复议的期限为：自2019年10月19日起满60日至2019年12月19日。刘举全于2020年8月24日提出行政复议申请，已超出了法定的行政复议申请期限。省政府据此决定驳回刘举全的复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”刘举全对省政府作出的904号土地批复的行政行为不服申请行政复议，省政府于2020年8月24日收到该申请，2020年10月19日作出鲁政复驳字〔2020〕496号《驳回行政复议申请决定书》并向刘举全邮寄送达，符合法律法规的规定。至于被申请人是否在法定期限内向行政复议机关提交答复，延期答复是否得到复议机关的批准、有无批准机关负责人的签字批准等，不属于人民法院的审查范围。 综上，被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘举全的诉讼请求；案件受理费50元，由刘举全负担。 刘举全不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销山东省济南市中级人民法院作出的(2020)鲁01行初652号行政判决；2.撤销省政府于2020年10月19日作出的鲁政复驳字〔2020〕496号《驳回行政复议申请决定书》；3.判令省政府继续审理刘举全提起的行政复议申请。事实和理由：一、原审判决认定事实不清，省政府提供的照片证据不合法，涉案征收土地公告并未在公告栏进行公告。1.省政府提供的照片不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条之规定，不能作为本案证据使用，亦不能够证明沂水县人民政府及其自然资源主管部门张贴、发布过征收土地公告和征地补偿安置方案公告的事实。2.依据《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》(鲁政办字〔2017〕76号)：“一、严格规范征地程序。(一)规范征地公告程序。”之规定，沂水县人民政府具有对公告照相、摄像、录音等方式保存的留存、归档和多渠道公示、公开的法定义务，但是省政府提交的证据中并没有在被收土地村、组内张贴公告的合法、有效的书面证明及视听资料，应当视为没有可以认定沂水县人民政府已经在2019年9月30日张贴公告的证据。二、省政府提交的证据6、证据7均是违反法定程序收集的证据，不能作为认定案件事实的证据。《山东省行政复议条例》第二十五条：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。有下列情形之一的，经行政复议机关准许，被申请人可以补充相关证据：(一)被申请人在作出具体行政行为时已经收集证据，但是因不可抗力等事由不能提供的；(二)申请人或者第三人在行政复议过程中，提出了在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”省政府提交的证据6、证据7都是山东省自然资源厅在刘举全提出行政复议申请后，由沂水县地方政府及其部门制作和收集的证据，均不是沂水县人民政府张贴公告时保存的证据，不能作为认定本案事实的依据，亦不能认定已经张贴公告的事实。三、刘举全是通过山东省自然资源厅作出的信息公开答复才得知904号土地批复，原审判决适用法律错误。刘举全在2019年多次向沂水县人民政府、山东省自然资源厅申请政府信息公开，这些机关截止2019年2月底的答复显示沂水县沂城街道前马荒村棚户区改造项目的征地审批文件不存在。刘举全在2019年6月也向临沂市人民政府就沂水县人民政府作出的城中村改造安置方案的批复申请过行政复议，在该复议程序中沂水县人民政府并未向临沂市人民政府提交正在办理征地审批的证据，反倒说明在2018年10月19日发布《拟征收土地公告》，并未在2019年3月15日发布《拟征收土地公告》，充分说明沂水县人民政府提交的证据都是虚假的，刘举全已经尽到合理的注意义务。刘举全确属通过政府信息公开申请，而后了解的信息公开答复知道涉案的征地批复(刘举全已经提供证据予以证明)，故刘举全得知涉案的征地批复的时间应当认定为是2020年8月13日，且刘举全得知该征地批复后，即于2020年8月24日依法向省政府提出复议申请，该申请时间符合法律规定。四、原审判决认定事实不清，从合理的逻辑上来讲，省政府于2019年9月26日作出征地批文，后应当逐级传达给沂水县人民政府，省政府应当举证证明是在2019年9月30日之前送达沂水县人民政府和沂水县自然资源局904号土地批复，所以沂水县政府在9月30日发布征收土地公告明显不符合逻辑和常理。 省政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，参照原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条的规定，行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在村的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，省政府已经出具了在被征收土地所在村的村委会公告栏张贴涉案征收土地公告的照片以及沂水县自然资源局有关工作人员的证言、部分村民出具的证人证言等证据，足以证明涉案征收土地公告已于2019年9月30日依法进行了公示，可以认定刘举全自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定，刘举全关于其系于2020年8月13日通过山东省自然资源厅作出的《政府信息公开申请答复告知书》才得知涉案批复的主张不能成立。因此，刘举全应自知道该征收决定之日起60日内提出行政复议申请，其于2020年8月24日提起行政复议申请已超过法定申请期限，省政府鲁政复驳字〔2020〕496号《驳回行政复议申请决定书》据此驳回其复议申请认定事实清楚、适用法律正确。刘举全关于省政府未提交在被征收土地村、组内张贴公告的合法有效的证据，以及省政府提交的部分证据系违反法定程序收集等主张，均缺乏相应依据，本院不予支持。另外，省政府在依法受理复议申请后，在法定期限内作出复议决定并依法送达，程序并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。刘举全的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘举全负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 刘晓华 审判员 公韶华 二〇二一年二月九日 书记员 隗 娇