安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖行终83号 上诉人（一审原告）陈秋发，男，1940年8月10日出生，汉族，现住安徽省合肥市。 被上诉人（一审被告）黄山市屯溪区人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**。 法定代表人杨林，该区区长。 委托代理人林宸，屯溪区征收中心工作人员。 委托代理人孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 上诉人陈秋发因诉黄山市屯溪区人民政府（以下简称屯溪区政府）确认行政行为违法一案，不服安徽省黄山市中级人民法院（2020）皖10行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 陈秋发向一审法院诉称，黄山市人民政府发布黄府征告[2017]6号公告，宣布将老一中周边地块列为棚户区改造范围之一。陈秋发位于黎阳街162号的祖宅位于其中。陈秋发认为案涉房屋范围内所占土地为国有土地，并就此多次向黄山市国土资源局等相关部门及屯溪区人民政府区长、黄山市人民政府市长反映，均未得到回复。2018年12月25日，黄山市国土局姓陈的工作人员，电话告知陈秋发正在研究案涉土地属性问题。此后经过多次电话交涉，2019年3月21日得到黄山市国土资源局口头答复，确定陈秋发房屋范围内所占土地为国有土地，但至今未见到书面文件。黎阳街162号房屋是陈秋发父亲陈双福及母亲叶转运的遗产。由两个儿子陈文山（兄）、陈秋发（弟）继承。1979年更换新的房产证，明确面积为232.92㎡，属陈文山、陈秋发共同所有。由于陈秋发在外工作居住，案涉房屋由陈文山一家居住，兄弟从未就案涉房屋进行财产分割。此次房屋征收时，陈秋发主张拥有232.92㎡一半，即116.46㎡，遭到侄儿的反对。屯溪区昱西街道办事处（以下简称昱西街道办）工作人员认为上述分配不成立，并不顾陈秋发反对，擅自将黎阳街162号房屋分为162号和162-1号两户。采用要挟等手段，分别与陈国平、陈冬至、陈三宝先后签订征收补偿协议，并以此于2020年5月1日-6日，连同陈秋发应得的遗产房屋一并推倒。此事，昱西街道办朱副主任承认是他们所为，有录音为证。2020年5月7日，屯溪区人民政府房屋拆迁事务中心徐主任、昱西街道办朱副主任等工作人员到陈秋发家中商谈房屋征收补偿事宜，因在国有土地使用权是否补偿问题未取得一致，没能签署补偿协议。在此之前房屋已经被强拆，该行为严重损害陈秋发的合法权益，综上，请求法院确认屯溪区人民政府强拆行为违法。 屯溪区政府向一审法院答辩称，1.屯溪区政府非适格被告。根据陈秋发提供的证据，只能证明拆除行为实施主体为昱西街道办，不能证明屯溪区政府共同参与实施拆除行为，且屯溪区政府也未参与实施，陈秋发将屯溪区政府作为被告，要求确认强拆行为违法，无事实依据；2.拆除行为并未违反法律规定，不属于强拆。案涉房屋所有权人为陈文山，陈秋发为共有产权人，产证登记面积为232.92平方米。陈文山已经死亡，有三位继承人，分别为陈冬至、陈国平、陈三宝，陈国平经陈冬至、陈三宝和陈秋发同意，对案涉房屋进行部分改造，产权人为陈国平，改造后，黎阳街162号房屋经实测为182.44平方米，陈国平放弃对182.44平方米内属于陈文山遗产部分的继承，改造后的黎阳街162号房屋共有权人为陈冬至、陈三宝和陈秋发，实际居住人为陈冬至和陈三宝。陈秋发在其诉状当中也已经陈述清楚，由于陈秋发在外地工作，屯溪的房子由陈文山一家居住。2018年11月21日，陈秋发签订了补偿协议，2020年4月13日，陈冬至、陈三宝实施搬迁，确认了被征收房屋（腾空）移交单，关于案涉房屋征收补偿行为至此完成，在此基础上，对案涉房屋进行拆除，不存在违法行为。综上，在与案涉房屋所有共有权人签订补偿协议的基础上，并由实际居住人自愿搬迁后，才对完成征收的房屋实施拆除，符合法律规定无违法行为，请求法院依法驳回陈秋发诉请。 一审法院经审理查明，陈文山、陈秋发系兄弟关系，二人父母均已去世，其后二人共同继承黎阳街162号房屋，并办理了房屋不动产权证。陈文山婚后育有陈冬至、陈国平、陈三宝三子，现陈文山夫妻业已去世。案涉黎阳街162号房屋由陈冬至、陈三宝实际居住。2002年11月10日，陈国平向黎阳镇人民政府、黄山市土地管理局提出书面申请，申请对案涉房屋的临街一面进行旧房改造。并于同日填报《安徽省城镇居民宅基地申报表》，其上载明申请人、房屋情况等信息，其工作单位、所在村委对上述情况在表上盖章确认。 2017年10月8日，陈国平作为甲方，陈秋发、陈冬至、陈三宝作为乙方，双方签订《协议书》一份，内容为因案涉房屋存在安全隐患，对临街一面进行了旧房改造，与乙方三人协商后，“大家同意由我（陈国平）出资，将前部分房屋改造，并单独立户，归我个人所有”。陈冬至、陈三宝在其上签名，陈秋发在协议书上签名并写明“此房屋是我父亲陈双福为开豆腐坊而建，已逾百年。后因房屋有倒塌之嫌，姪（侄）儿向我建议将房屋前半部推倒重建，我是同意的，据称重建获得有关部门批准”。2018年6月25日，陈国平向陈冬至、陈三宝出具《承诺书》，承诺放弃陈文山夫妻遗产房屋继承权。 另查明，2017年7月19日，黄山市人民政府发布《黄山市年第2批次城市建设用地土地征收公告》（黄府征告［2017］6号）。该公告载明批准征地机关，征收土地的用途和范围，被征收土地所有权人、地类、面积，征地补偿标准和农业人员安置途径以及其他事项。2017年7月31日，原黄山市国土资源局作出《黄山市年第2批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告》（黄土征补［2017］7号）。该公告载明安置对象、补偿标准、安置途径及其他事项。案涉的黎阳街162号房屋位于上述征收范围。 2017-2018年，陈秋发通过写申请、写信等形式，向原黄山市国土资源局、屯溪区人民政府等相关行政机关主张案涉房屋所占土地性质为国有土地。2018年11月21日，原黄山市国土资源局与陈秋发签订《房屋征收货币化安置协议书》一份。2020年4月13日，陈冬至、陈三宝在《被征收房屋（腾空）移交单》上作为被征收户签字，黄山城新房屋拆除服务有限公司在拆房验收人、拆房接收人处盖章。移交单上载明房屋地址为黎阳街162-1号，产权人为陈冬至、陈三宝，并载有其他信息。案涉房屋现已被拆除。 一审法院认为，陈秋发请求确认屯溪区政府案涉拆除行为违法，故本案的争议焦点为，屯溪区政府是否实施了拆除案涉房屋的行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。根据双方诉辩意见及现有证据，不能证明屯溪区政府实施或参与了案涉拆除行为，理由如下：首先，陈秋发提供的证据材料，仅证明了案涉房屋已被拆除的事实，不能达到证明屯溪区政府实施了案涉拆除行为的初步证明目的。同时，陈秋发在起诉状中亦自述案涉房屋系昱西街道办拆除，且屯溪区政府亦辩称未曾实施案涉拆除行为。其次，案涉房屋位于黄山市年第2批次城镇建设用地征收范围，该征收项目的土地征收公告系黄山市人民政府发布，补偿安置方案系原黄山市国土资源局公布，同时陈秋发亦是与原黄山市国土资源局签订的《房屋征收货币化安置协议书》。因此，现有证据材料不能证明屯溪区政府实施或参与了拆除案涉房屋的行为，该院向陈秋发进行释明，并询问其是否变更被告，但陈秋发坚持以屯溪区政府为被告提起本案诉讼。 综上，现有证据材料不能证明屯溪区政府系本案适格被告，陈秋发以屯溪区政府为被告提起本案诉讼没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈秋发的起诉。 陈秋发上诉称，1.一审法院认定事实不清，屯溪区政府是适格被告。根据屯政(2018)6号《黄山市屯溪区棚户区改造货币化安置实施细则》的通知规定，屯溪区国有土地上的棚户区改造货币化安置的所有工作由屯溪区政府负责实施，集体棚户区改造货币化安置由屯溪区政府协助配合，也就是说，只要是屯溪区政府范围内的棚户区改造安置，都和屯溪区政府密切有关，只要是对在屯溪区政府范围内的棚户区改造货币化安置不服，都可以起诉屯溪区人民政府；2.屯溪区政府强拆行为违法。上诉人的房屋位于征收范围之内，现案涉房屋未经上诉人的同意被擅自强拆，属于违法，应该予以认定。请求二审法院依法撤销一审裁定，确认屯溪区政府强拆行为违法。 屯溪区政府答辩称，1.一审法院认定答辩人非适格主体，认定事实清楚；2.拆除行为并未违反法律规定，不属于强拆；3.原审认定程序合法，适用法律依据准确。请求二审法院依法驳回上诉人诉请。 陈秋发向一审法院提交的证据有：1.《请求将黎阳街162号房屋按国有土地上房屋重新评估函》、《请求将黎阳街162号房屋按国有土地上房屋重新评估函的申请》，证明在原有集体土地基础上签订的协议陈秋发不认可，案涉地块是国有土地；2.土地房产所有证，证明案涉房屋及土地使用权是陈秋发与陈文山共同所有；3.相关法律条文，证明案涉房屋所占地块是陈秋发与陈文山共同所有；4.《严正声明》、《给拆迁办黄主任的一封信》、《给朱主任的一封信》、《给孔晓宏市长的一封信》，证明案涉地块是国有土地；5.黄山市不动产登记信息查询记录，证明案涉房屋是陈文山及陈秋发共同所有；6.《关于陈文山、陈秋发户房屋征收情况说明》，证明案涉房屋所占地块是陈秋发与陈文山共同所有;7.照片9张，证明案涉房屋已被强拆;8.快递单复印件，证明陈秋发与相关部门的书信往来;9.谈话录音（U盘），证明有关部门找陈秋发协商的目的，就是想与陈秋发去签订一个国有土地的房屋征收协议，通过这个对话，可以证明政府部门不认可以前有所谓的征收协议、承认案涉土地是基于国有土地的基础上签订征收补充协议、以及政府部门承认在双方没有共同签署国有土地基础上的协议情况下拆除了案涉房屋；10.给朱主任发送的短信内容照片3张，证明直至2018年12月18日，陈秋发与政府部门签订的协议还是空白协议；11.关于陈秋发的空白房屋征收货币化补偿安置协议书无效声明及空白协议书照片，证明原有的集体土地上的协议是无效的；12.快递单复印件，证明原来的空白协议是无效的、所谓的集体土地与案涉房屋实际情况不适用、屯溪区政府没有与陈秋发签订合法合规的协议、以及案涉房屋在没有签订协议的情况下被强拆。 屯溪区政府向一审法院提交的证据有：1.《黄山市年第2批次城市建设用地土地征收公告》（黄府征告［2017］6号）、《黄山市年第2批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告》（黄土征补［2017］7号），证明老一中地块房屋征收决定已经生效；2.黎阳街162号房屋产权证、《证明》、《承诺书》、《协议书》、《申请书》、《安徽省城镇居民宅基地申报表》，证明经改造后的黎阳街162号房屋权利人为陈冬至、陈三宝和陈秋发；3.《房屋征收货币化安置协议书》、资金账户，证明已经与陈秋发签订安置补偿协议、陈秋发户的补偿资金已经到位，随时可以领取;4.被征收房屋（腾空）移交单、腾空视频，证明案涉房屋实际居住人已经自愿完成房屋腾空搬迁。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点是，陈秋发起诉的被告是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能处分。所谓“谁行为，谁为被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。 就本案而言，上诉人陈秋发认为屯溪区政府实施了强制拆除行为，但屯溪区政府对此明确予以否认。陈秋发在起诉状中自述系昱西街道办实施了房屋拆除行为，其提供的现场照片等证据，仅能证明其房屋被强制拆除的事实，未提供直接证据证明屯溪区政府实施了强制拆除的事实行为，亦未提供证据证明由屯溪区政府作出了强制拆除涉案房屋的决定。在一审法院予以释明的情况下，陈秋发仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定的“错列被告且拒绝变更”的情形，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人陈秋发的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  安 翔 二〇二一年二月二日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……