西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初2019号     原告吴聆云，女，汉族，1973年12月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。   委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。   被告西安市长安区斗门街道办事处，住所地西安市长安区。    负责人宋林坛，主任。   委托代理人左晨，该单位工作人员。    委托代理人刘晓蒙，陕西永嘉信律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人张明，该单位工作人员。   委托代理人罗玉杏，北京德恒（西安）律师事务所律师。   第三人吕顺民，男，汉族，1958年1月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区。   原告吴聆云诉被告西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街办）、被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣东管委会）行政强制一案，原告于2019年8月28日诉至本院，本院于2019年12月26日作出（2019）陕7102行初3025号行政裁定，驳回了原告的起诉，原告不服上诉至西安铁路运输中级法院。西安铁路运输中级法院于2020年7月22日作出（2020）陕71行终718号行政裁定，撤销了本院作出的（2019）陕7102行初3025号行政裁定，指令本院继续审理。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本，本院于2021年1月29日依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告吴聆云及其委托代理人李金平、陈伟 ，被告斗门街办的委托代理人左晨、刘晓蒙，被告沣东管委会委托代理人张明、罗玉杏，第三人吕顺民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   原告诉称，2018年12月21日被告沣东管委会发布《关于斗门街道**村搬迁安置工作的通告》，称因斗门水库项目的建设需要，管委会决定启动**村搬迁安置工作，原告房屋在此搬迁范围内，位于XX村XX组XX号，宅基地面积为589.6平方米，房屋建筑面积为381.6平方米。由于政府提供的搬迁补偿条件太低（且不符合相关法律法规及棚改政策之规定），原告一直没有同意搬迁和拆房，也没有签订补偿安置协议和获得任何补偿。2019年1月21日早晨8点左右，在原告不知情的情况下，有不明身份人员将原告家人控制后，把房屋强行拆除。原告知道后，于当日上午向110报警，110转西咸新区公安局XX城分局镐京大道派出所处理。2019年1月21日镐京大道派出所向原告出具了《报警回执》。后原告多次找镐京大道派出所追问查处情况，却被拒绝。原告认为镐京大道派出所有职责对原告房屋被强拆案件进行查处，依法起诉，诉讼中，镐京大道派出所称房屋系被拆迁公司拆除。原告认为斗门街道办事处未经原告同意，无任何法律手续的情况下委托拆迁公司将原告房屋予以拆除，拆除房屋前也未依法对原告进行安置补偿，是滥用权力的违法行为。据了解拆迁公司是**村搬迁安置项目的施工单位，而此次**村搬迁是沣东新城管理委员会授权斗门街道办事处作为实施单位，由于此授权并无法律依据，法律上应视为委托，因此本案应该由XX城管委会作为被告承担法律责任。原告诉至法院，请求：确认二被告于2019年1月21日强制拆除原告所有位于XX村XX组XX房XX楼XX楼一间的行政行为违法。   原告向本院提交以下证据：   第一组：   1.吴聆云身份证复印件；2.吴聆云户口簿复印件；   证明原告身份情况。   第二组：   1.报警回执；2.接处警登记表；3.凌成伟询问笔录；   证明因房屋被强拆，2019年1月21日原告报警了，警方材料表明房屋被拆迁公司拆除。   第三组：   房屋被拆照片10页；   证明房屋被拆除情况，室内物品被毁，剩余未拆部分也被损坏，不能居住。   第四组：   1.关于斗门街道**村搬迁安置工作的通告；   2.陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案宣传册；   证明2018年12月21日XX城管委会通告**村搬迁安置工作，搬迁工作由XX城土地储备中心负责，斗门街办实施。   第五组：   村民宅基占用非耕地审批表；   证明原告宅基地取得了审批。   第六组：   1.离婚登记审查处理表；2.离婚协议；3.离婚协议附件；   证明2004年2月26日原告吴聆云与吕顺民协议离婚，约定儿子吴某甲由原告抚养，**村的庄基地归原告，建房款原告自行解决。2005年6月15日双方再次明确，庄基地归原告，建房款由原告支付，吕顺民协助建房工程，房子四间两层建完后，房屋所有权归原告所有。   第七组：   便条一张；   证明2004年4月24日吕顺民收取了原告庄基地手续费1800元。   第八组：   1.陕西省事业性收费零星收款票据；2.收款收据；   证明2004年7月22日西安市长安区国土资源局细柳国土资源所收取的用地管理费1540元，XX村XX基地管理费250元。   第九组：   收条。   证明吕顺民若干次收取了原告建房款、装修款2100元、1500元、5100元、4500元、1200元、6600元、900元、2000元、12000元、3600元、2000元、3750元、84000元、4000元。   第某某：   1.吕顺民同志庄基证明；2.吕顺民户口本复印件；   证明吕顺民在村里有宅基地，与吴聆云的不在一处，其门牌号是东组（3组）27号。   第十一组：   西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终718号《行政裁定书》。   证明：裁定书中认定：吴聆云与吕顺民已对案涉宅基地使用权及该宅基地上房屋所有权进行了明确约定，对双方均产生了法律约束力。……沣东管委会在再无其他相关证据佐证的情况下，依据吕顺民向**村搬迁指挥部书写的上述声明即认定涉案宅基地上东边两间房屋为吕顺民所有，并对其中一间房屋实施了拆除行为，缺乏事实与法律依据。房屋的所有权人为原告本人。   被告斗门街办辩称，1.被告斗门街办并非原告土地所在村的拆迁安置工作责任主体，被告非本案适格被告，应依法驳回原告对被告的起诉。被告提供的证据《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》第二条可以看出，**村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责组织实施。因此被告并非原告土地所在村的拆迁安置工作责任主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”、以及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十五条: “市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，被告斗门街办并非本案适格被告，依法应当驳回原告对被告斗门街办的起诉。2.涉案土地的征收范围属于陕西省斗门水库工程建设项目，具有防洪供水改善生态环境的重要意义，原告无正当理由拒不签订安置协议，影响了整体征收计划的正常进行，影响了社会整体公共利益。原告的土地所在位置属于陕西省斗门水库工程建设项目的征收范围，有相关的审批手续，该斗门水库项目是陕西省“引汉济渭”输配水工程重要组成部分，具有兼顾城市生活供水，沣河防洪及改善生态环境的重要意义。原告提出的高额赔偿要求不符合相关的安置政策，原告拒不签订安置协议，严重阻扰了整体的征收计划的正常进行，影响了社会整体公共利益。综上所述，被告斗门街办不是本案适格被告，对原告的征收符合法律规定，请求法院依法驳回原告对被告的起诉。   被告斗门街办向本院提交以下证据：   1.陕西省西咸新区XX城土地储备中心关于XX街道XX村搬迁安置实施方案的通知。   证明根据《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》第二条，**村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责组织实施，街办仅是受委托实施具体工作，因此街办并非本案适格被告。   2.陕西省西咸新区XX城管理委员会专项问题会议纪要。   3.西沣东斗建指发【2020】1号陕西省西咸新区XX城斗门水库（昆明池）建设指挥部关于成立斗门水库征地拆迁部征地拆迁工作领导小组的通知。   证明被告斗门街办在2020年6月才开始参与涉案村的征收工作，街办不是适格被告。   被告沣东管委会辩称：1.涉案房屋系案外人吕顺民所有，与原告无关，原告与本案讼争的拆除行为不具有行政法上的利害关系，依法不具有提起本案的原告主体资格，其起诉应当依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号 ）第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的…… 根据被告了解，涉案宅基地上的房屋一共有四间。2015年原告与第三人吕顺民离婚时约定，东边两间归案外人吕顺民所有，西边两间归原告所有。**村村委会、**村党支部及案外人吕顺民共同出具的《证明》可以对前述事实予以佐证。而本案中，被拆除的房屋是位于东边的两间，即被拆除的房屋所有权人为第三人吕顺民。因此，原告并不是该房屋的所有权人，其与该拆除房屋的行为之间并没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告并不具有本案原告主体资格，不是本案的适格原告，依法应当驳回起诉。2.被告并未作出或授权、委托、指示其他机构和主体作出本案讼争的拆除行为，被告依法不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被告未曾组织人员，或者授权、委托、指示任何机构或主体实施拆除原告房屋的行为。被告在收到原告的《行政起诉状》之前被告对该拆除行为并不知情。据被告了解，涉案的房屋是第三人吕顺民自愿带领拆除公司拆除的，被告并未实施该拆除行为。因此，本案讼争的拆除行为与被告无关，被告依法不是本案的适格被告，原告之诉依法应当驳回。综上所述，请求依法驳回原告之起诉。   被告沣东管委会向本院提交以下证据：   第一组：   1.吕顺民出具的证明一份；   2.马强出具的情况说明一份；   证明：1.根据**村村委会、**村党支部及第三人吕顺民出具的《证明》表明，已经被拆除的房屋系第三人吕顺民所有，与原告无关，原告不具有提起本案的主体资格；2.本案的实质是原告与第三人吕顺民因房屋所有权问题产生的民事纠纷，依法不属于行政诉讼的受案范围，原告之起诉依法应当驳回。   第二组：   1.原告向**村村委会出具的情况说明；   2.（2019）陕7102行初1339号行政判决书。   证明涉案的房屋系第三人吕顺民带领拆除公司人员拆除，被告沣东管委会未参与拆除工作，被告沣东管委会不是本案的适格被告。   本院责令被告沣东管委会提交了自然资源部关于斗门水库工程建设用地的批复【2020】474号   第三人吕顺民述称，其是**村村民，涉案拆除房屋的户主是第三人。现在涉案拆除房屋已经经过确权，户主属于第三人儿子吴某乙。2008年以前，经过有关部门的批准，允许第三人在此盖两间房屋，在盖房之前第三人已经和原告离婚了，所以第三人给原告申请批复多盖了两间房屋，因此西边两间房屋属于原告，东边两间房屋属于第三人。   第三人向本院提交以下证据：      房屋拆除后现状照片4页；    证明这是2018年11月左右房屋被拆除后的照片，上面有斗门街办的工作人员、村民代表、组长、拆迁公司的人以及第三人的儿子吴某乙，拍照是为了确定房屋的所有权人（被拆迁人）。已经被拆除的东边两间房屋所有权人为吕顺民，在确权时已经确认到第三人吕顺民之子吴某乙名下。      证人证言；    证明涉诉房屋是第三人本人所建，一直是第三人本人居住使用。   经庭审质证，原告对被告斗门街办提交的证据1真实性认可，证明目的不认可，被告文件的时间为2018年10月8日，本案拆除时间是2019年1月21日；对证据2、3真实性认可，证明目的不认可。   被告沣东管委会对被告斗门街办提交证据1的真实性及证明目的均认可；对证据2、3的真实性认可，证明目的不认可。   第三人对被告斗门街办提交证据1的真实性及证明目的均认可，对证据2、3的真实性认可，证明目的不认可。   原告对被告沣东管委会提交第一组证据真实性合法性关联性及证明目的均不认可，原告是有诉讼主体资格的，两被告是拆迁实施部门；对第二组证据真实性认可，证明目的不认可。   被告斗门街办对被告沣东管委会提交证据的真实性及证明目的均认可。   第三人对被告沣东管委会提交第一组证据真实性、证明目的均认可；对第二组证据1真实性不认可，对证据2真实性认可，对证明目的认可。   被告斗门街办对原告提交第一组证据真实性合法性关联性及证明目的均认可；对第二组证据真实性认可，证明目的不认可，认为报警记录是原告的单方陈述，涉案房屋是第三人带领拆迁公司拆除的，与街办没有关系；对第三组证据真实性证明目的均不认可，认为照片不能体现房屋权利的归属，无法显示拆除行为与被告有任何关系；对第四组证据的通告真实性认可，根据安置通告可以看出，具体的搬迁工作是由土储中心负责实施，与街办无关，对宣传册真实性合法性不认可，证明目的不认可，认为内容不完整，没有印发时间，形式上不符合证据的要件，对证明目的不认可，2008年斗门街办没有实施拆除行为；对第五组证据真实性认可，证明目的不认可，证明原告是有一块宅基地，但是看不出是涉案的房屋；对第六组、七组证据认为与街办无关不予质证；对第八组证据1真实性认可，证据2收款收据真实性不认可，证明目的不认可，认为该组证据与本案无关；对第九组证据认为街办不是当事人无法核实，不予质证；对第某某证据1真实性不认可，认为形式上不符合证明的形式要件，不予认可，对证据2真实性认可，证明目的不认可。对第十一组证据真实性认可，证明目的不认可。   被告沣东管委会对原告提交第一组证据真实性、证明目的均认可；对第二组证据真实性、证明目的均认可，从接处警登记表出警情况载明的内容表明案涉房屋系第三人与樊书豪签署合同将自己的房屋拆除，系其自愿作出的民事法律行为，与被告沣东管委会无关；对第三组证据真实性、证明目的均不认可，认为该证据系原告单方制作，不能证明该房屋系原告所有；对第四组证据真实性证明目的均认可，虽然2018年1月21日，被告管委会下发通告载明是由沣东土储中心负责搬迁工作，由斗门街办负责实施，但本案的具体拆除行为是由第三人自行带领拆迁公司拆除的；对第五组证据审批表真实性认可，证明目的不认可，不能证明原告对涉案房屋拥有所有权，亦不能证明原告的主体资格；对第六组证据真实性认可，证明目的不认可，认为原告与第三人系2004年在离婚协议说明，对庄基地及宅基地有约定，被告出具的村委会证明，在2019年已经推翻原告的所述事实，涉案的房屋系第三人所有；对第七组证据真实性不认可，证明目的不认可，认为从收款收据内容显示缴款是第三人的宅基地；对第八组证据真实性认可，证明确实是国土资源局收取费用，不能证明宅基地及房屋是属于原告所有；对第九组证据真实性证明目的均不认可；对第某某证据1真实性不认可，证据2真实性认可，证明目的不认可；对第十一组证据真实性认可，证明目的不认可。   第三人对原告提交证据真实性认可，证明目的不认可。   原告对第三人提交证据真实性及证明目的均不认可，原告提交的证据5、6等证据能够证明房屋权属应该属原告，照片不能证明房屋就是属于第三人所有。   被告斗门街办对第三人提交证据1真实性认可，证明目的不认可，认为照片没有街办工作人员，拆除行为与街办无关。对证据2真实性及证明目的均认可。   被告沣东管委会对第三人提交证据的真实性及证明目的均认可。   本院对上述证据认证如下：对原告提交证据、二被告提交证据及第三人提交证据1的真实性予以确认，对其余证据的真实性不予确认。   经审理查明，原告为陕西省西咸新区XX城XX村XX组村民，2006年9月，原告获得批准宅基地0.26亩（长26.7米×宽6.6米），《村民宅基占用非耕地审批表》中记载家庭成员为户主吴聆云、夫吕顺民、儿子吴某甲、母亲李某某、儿子吕某某，宅基地地址为XX村XX组XX号，在该宅基地上建有一栋四间二层半房屋。2018年12月21日，被告沣东管委会发布《关于斗门街道**村搬迁安置工作的通告》，对包括原告所在**村启动搬迁安置工作。2019年1月21日，第三人与拆迁人签订搬迁安置合同后，带领搬迁公司将涉案房屋的东边二楼的一间房屋拆除，原告获知后拨打110报警，经西咸新区公安局XX城分局镐京大道派出所出警调查，告知原告其房屋是被拆迁公司拆除。2019年8月28日，原告因认为被告沣东管委会于2019年1月21日拆除位于XX村XX组XX房XX楼XX楼一间的行政行为违法，诉至本院，诉请如上。   另查明，原告与第三人原为夫妻，2004年2月26日二人协议离婚，离婚协议就宅基地约定：“……关于XX村XX基地，由于费用由吴聆云支付的，再考虑到吴与孩子在**村无落脚处，庄基地归吴聆云及孩子，建房款由吴自行解决，建房工程由吕协助，……”，2005年6月15日，原告与第三人离婚协议附件：“庄基地归吴聆云使用，建房款由吴聆云自行支付，建房工程由吕顺民协助所请工头完成，房子四间两层建完后，房屋所有权归吴聆云所有。” 2019年1月24日，第三人出具一份其个人声明，其上有**村委会及**村党支部委员会盖章，吕光荣等两人签字，具体内容为：“…2015年，我和吴聆云已达成口头协议，西边两间房屋归吴聆云，东边2间归吕顺民。”另有第三人提出案涉宅基地上所建四间房屋中东边两间归其所有，且目前已将此两间房屋安置房屋的权属归至原告与第三人之子吴某乙名下。   再查明，原告吴聆云就案涉房屋于2019年1月21日被拆一事报警后，认为西咸新区公安局XX城分局镐京大道派出所（以下简称镐京派出所）不履行法定职责诉至本院，本院受理后，于2019年9月27日作出（2019）陕7102行初1339号行政判决，认为，镐京派出所出警后了解到被拆房屋系吕顺民同意拆除，经询问吕顺民，得知吕顺民系吴聆云前夫，镐京派出所认为被拆房屋牵涉民事纠纷，告知原告应自行协商或法院诉讼。镐京派出所的行政行为符合法律规定，驳回了原告的诉请。    又查明，2020年7月24日涉诉房屋已被全部拆除完毕，本案原告吴聆云再次以二被告为被告向本院提起行政诉讼，要求确认二被告拆除房屋的行为违法。   本院认为，本案的争议焦点为：1.原告主体是否适格；2.斗门街办、沣东管委会是否是本案适格被告；3.针对案涉房屋实施的拆除行为是否合法。   针对焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起行政诉讼……”。结合本案，原告吴聆云与第三人吕顺民于2004年2月26日签订了《离婚协议》，该协议载明：“二、关于XX村XX基地。……庄基地归吴聆云及孩子，建房款由吴自行解决，建房工程由吕协助……”，后又于2005年6月15日签订《离婚协议附件》，载明：“……庄基地归吴聆云使用，建房款由吴聆云自行支付，建房工程由吕顺民协助所请工头完成，房子四间两层建完后，房屋所有权归吴聆云所有。”根据上述内容，原告吴聆云与第三人吕顺民已对案涉宅基地使用权及该宅基地上房屋所有权进行了明确约定，对双方均产生了法律约束力。第三人虽提交了本人书写的，署有中共西安市长安区斗门街道**村支部委员会、西安市长安区斗门街道**村村民委员会公章及吕光荣、吕社利签名的证明，认为案涉宅基地上东边两间房屋为其所有，但不能就此证明2015年吕顺民与吴聆云达成了不同于上述离婚协议及附件的分房协议，不能据此认定吕顺民为涉案宅基地上东边两间房屋所有权人。故原告主体适格。   针对焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告和事实依据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；对位于征收范围内的房屋，根据相关法律规定不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对拆迁过程当中，对无书面决定的强制拆除行为，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。结合本案，该涉案房屋被拆除后，无任何主体主动承担拆除原告房屋的责任，根据《西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案》、《陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置实施方案宣传册》以及案件查明的事实，涉诉房屋所在**村搬迁安置工作由XX城土地储备中心负责，斗门街道办事处配合实施，而XX城土地储备中心系沣东管委会的内设机构，二被告实施强制拆除行为具有高度盖然性，二被告虽辩称其未实施案涉强拆行为，但未向本院提供有效证据证明。故，二被告主体适格。   针对焦点三，结合原、被告向本院提交的所有证据，本案的起因系被告在原告所属村进行征地拆迁过程中，因征地拆迁引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，都应在完成补偿安置工作之后按照法定程序予以拆除。本案中，被告在未与本案原告就房屋搬迁问题达成安置补偿协议的情况下将原告房屋部分拆除，于法无据。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条明确规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先将书面催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。在将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，被告未提交证据证明被诉强制拆除行为履行了上述法定程序，其行为违反了上述法律规定。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市长安区斗门街道办事处及被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，于2019年1月21日强制拆除原告吴聆云位于XX村XX组XX房XX楼XX楼一间房屋的行政行为违法。   案件受理费50元，由二被告负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          审判长 易京京    人民陪审员 安岚   人民陪审员 张亚美                       二0二一年二月八日      书记员 姜盼      1