浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终809号 上诉人（原审原告）杭州千岛湖秀名实业有限公司，住所地浙江省杭州市淳安县金峰乡景山村**。 法定代表人陈忠根，该公司董事长。 委托诉讼代理人陈铭建、蔡晓丽，该公司员工。 上诉人（原审被告）淳安县林业局，住所地浙江省杭州市淳安县千岛湖镇环湖北路****。 法定代表人黄红婷，该局局长。 委托诉讼代理人宋志强，该局工作人员。 委托诉讼代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市林业水利局，住所地浙江，住所地浙江省杭州市德胜路**> 法定代表人钱美仙，该局局长。 委托诉讼代理人蔡学军，浙江广政律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）淳安县金峰乡景山村村民委员会，住所地浙江省杭，住所地浙江省杭州市淳安县金峰乡景山村** 法定代表人王建红，该村民委员会主任。 上诉人杭州千岛湖秀名实业有限公司（以下简称秀名公司）因林业行政许可及行政复议一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2019）浙0105行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 2018年4月3日，淳安县林业局向淳安县金峰乡景山村核发了编号为淳安县采字［2018］0403017号《林木采伐许可证》（以下简称17号《采伐许可证》），主要载明批准该单位在金峰乡林场邵家畈林区16林班石锅坑、张郎坞作业区4小班采伐；采伐四至为东至岗，南至柏木边，西至水库，北至红线；采伐树种为柏木，采伐方式为皆伐，采伐强度100%，采伐面积2.93公顷，采伐蓄积276立方米，采伐期限2018年4月3日至2018年5月2日等内容。秀名公司不服，向杭州市林业水利局（以下简称市林水局）申请行政复议。2019年6月26日，市林水局作出杭林水复决字〔2019〕2号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了淳安县林业局作出的17号《采伐许可证》。 秀名公司提起行政诉讼，请求：一、撤销市林水局于2019年6月26日作出的复议决定。二、确认淳安县林业局作出的17号采伐许可无效或违法。三、判令淳安县林业局恢复秀名公司的山林原状或赔偿损失6605万元整，2018年4月16日至赔偿结束期间按年息百分之十二计算。四、在杭州市淳安县××金峰乡公告栏、景山村公告栏张贴说明真相并公告致歉。五、本案的诉讼费用由市林水局、淳安县林业局承担。 一审法院经审理查明：2007年5月2日，淳安县人民政府向金峰乡阔畈村核发了淳林证字（2007）第0501426号《林权证》。2017年11月7日，淳安县人民政府作出淳政函［2007］44号《关于同意金峰乡行政村规模调整的批复》，调整后景山村包括原下源村、阔畈村。2018年2月6日，国家林业局向杭州千黄高速公路有限公司核发了林资许准〔2018〕058号《使用林地审核同意书》，同意溧阳至宁德国家高速公路浙江省××段项目使用林地146.7652公顷，载明需要采伐被使用林地上的林木，可以依据建设用地批准文件或者建设用地预审意见，按规定办理林木采伐许可手续等。2018年2月11日，淳安县林业局作出淳林信访复字［2018］2号《信访事项处理意见书》，主要载明收到秀名公司反映该公司位于金峰乡邵家畈林区的山林被他人盗伐30亩，要求处理的来信，经初步调查，林木被砍伐的主要原因是杭州市交通工程集团有限公司为了加快推进千黄高速项目建设进度，擅自要求施工人员采伐山上的林木，该局拟对杭州市交通工程集团有限公司作出行政处罚。2018年12月12日，杭州市国土资源局作出杭土罚（2018）4号《行政处罚决定书》，以杭州千黄高速公路有限公司用地未经批准，委托杭州市交通工程集团有限公司等施工单位实施溧阳至宁德国家高速公路浙江省××段项目建设为由，对杭州千黄高速公路有限公司予以行政处罚。2018年3月21日，淳安县金峰乡人民政府发函淳安县金峰乡景山村村民委员会（以下简称景山村村委会）及王建红主任，告知该村配合做好该地块林木采伐审批上报申请事宜，否则将严肃追究责任。2018年4月3日，景山村村委会向淳安县林业局申请林木采伐许可，提交了《林木采伐申请书》、申请单位法定代表人王建红身份证复印件、淳林证字（2007）第0501426号林权证、林木采伐伐区作业设计书及调查表、附图、国家林业局林资许准［2018］058号《使用林地审核同意书》、林木采伐公示及村务公开栏公示照片。其中《林木采伐申请书》载明申请表所列有关内容于2018年3月23日至2018年4月2日在××村××天，无异议。景山村村务监督委员会和淳安县金峰乡人民政府盖章对上述情况确认。2018年4月3日，淳安县林业局向景山村核发了17号《采伐许可证》。2019年6月26日，市林水局作出《复议决定书》，维持了17号《采伐许可证》。另查明，秀名公司发现林木采伐公示后，于2018年3月26日分别向景山村、金峰乡、淳安县林业局邮寄异议函，表示公示所涉山林使用权和林木所有权为该公司或股东陈铭建、王礼宏所有等，并附相关协议等材料。景山村、金峰乡、淳安县林业局于2018年3月27日签收。再查明，2006年10月19日，原淳安县金峰乡阔畈村（后调整为景山村所属村民小组）与王礼宏签订山林使用权转让协议。2010年5月18日，王礼宏将林地及园地承包权转让给陈铭建，使用期限至2052年11月24日止。2010年5月20日，景山村村委会同意上述山林使用权转让。2014年2月16日，陈忠根、王礼宏与陈铭建签订《合作协议书》，约定上述林地、土地使用权及地表物归三方共同所有，投资设立公司时，上述权益和义务一并自动转入公司。后三人设立了杭州千岛湖秀名实业有限公司。2017年10月31日，景山村村委会等发函秀名公司及股东，表示本村位于张郎坞和牛石埠林地322亩及园地15亩通过协议方式已转让你方使用，因溧阳至宁德国家高速公路浙江省××段项目需征收前述部分地块，再次告知你方停止该地块的一切开发建设行为，并派代表协商解决征地事宜。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”2009年修正的《中华人民共和国森林法》第十五条规定“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：（一）用材林、经济林、薪炭林；（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。具体办法由国务院规定。”本案中，王礼宏将林地及园地承包权转让给陈铭建，使用期限至2052年11月24日止。景山村村委会同意上述山林使用权转让。2014年2月16日，陈忠根、王礼宏与陈铭建签订《合作协议书》，约定上述林地、土地使用权及地表物归三方共同所有，投资设立公司时，上述权益和义务一并自动转入本案秀名公司名下。据此，应当认为秀名公司与案涉《采伐许可证》有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，秀名公司认为案涉《采伐许可证》导致其树木被强制砍伐，山林被强制开挖，现场作业人员被强制驱离，即案涉《采伐许可证》侵犯其合法权益，要求确认案涉《采伐许可证》违法或无效，并请求行政赔偿。故此，应当认为秀名公司有权提起本案行政诉讼。关于林木采伐，《中华人民共和国森林法》第三十二条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条等进行了相应的规定。淳安县林业局陈述，核发案涉《采伐许可证》的依据为《浙江省林木采伐管理办法》第十三条至第十六条的规定。《浙江省林木采伐管理办法》第十三条规定“单位和个人采伐林木，应当按照《中华人民共和国森林法》第三十二条的规定向县级以上人民政府林业行政主管部门申请林木采伐许可证；采伐城镇林木以及国、省道公路和铁路的护路林的，向相应的住房和城乡建设、交通运输行政主管部门以及铁路部门申请林木采伐许可证。有关法律、法规、规章对林木采伐许可的具体程序、方式和批准权限有规定的，从其规定。申请林木采伐许可证应当提交下列材料：（一）林木采伐许可证申请表；（二）申请单位或者个人的身份证明材料；（三）林木权属证书等有关权属证明材料；（四）采伐国有林、公益林、天然阔叶林，以及采伐护路林和城镇林木的，应当提交相应的采伐作业设计文件；（五）采伐集体林或者个人所有的林木的，应当提交采伐目的、地点、树种、林、地点积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文件；（六）法律、法规、规章规定的其他有关材料。林木采伐许可证申请表式样由省林业行政主管部门统一制定。”第十四条规定“发证机关应当实行林木采伐公示制度，对林木采伐申请、许可等情况进行公示。采伐国有林的，需在国有林经营单位所在地进行公示；采伐集体林或者个人所有的林木的，需在林木所在地行政村或自然村进行公示。公示时间不少于7日。”本案中，在景山村村委会申请采伐进行公示时，秀名公司已经明确提出了异议，而且景山村村委会、金峰乡均收到了异议函，景山村和金峰乡却在《林木采伐申请表》上盖章表示公示无异议，明显与事实不符。《中华人民共和国行政许可法》第七十八条规定“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”针对景山村村委会上述不符事实的申请，淳安县林业局原应不予受理或不予行政许可。另外，秀名公司提供的证据能够证明淳安县林业局收到了相应的异议函，淳安县林业局抗辩其未收到异议函的理由不能成立。在秀名公司明确提出异议的情况下，淳安县林业局未听取其陈述和申辩，径行核发案涉《采伐许可证》，违反了修正前的《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。故此，案涉《采伐许可证》应予撤销，相应的《复议决定书》应一并撤销。鉴于案涉项目涉及溧阳至宁德国家高速公路浙江省××段重点工程项目，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认违法。行政赔偿方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，秀名公司缺乏证据证明系淳安县林业局的行政行为导致其财产的直接损失；秀名公司要求淳安县林业局在相应媒体、公告栏等张贴说明真相等赔偿请求，缺乏法律依据。故此，对秀名公司的赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：一、确认杭州市林业水利局于2019年6月26日作出的杭林水复决字（2019）3号行政复议决定违法。二、确认淳安县林业局于2018年4月3日核发的淳安县采字［2018］0403017号林木采伐许可违法。三、驳回杭州千岛湖秀名实业有限公司的赔偿请求。案件受理费50元，由淳安县林业局、杭州市林业水利局负担。 上诉人秀名公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院未查清违法砍伐山林给秀名公司造成的损害程度。秀名公司提交的行政复议证据清单20、22、28说明秀名公司在国家5A级景区千岛湖风景区中心湖区用3000万元人民币流转来的山林历时多年花费巨大精力、财力，前后涉及的三个旅游项目因案涉林木采伐许可导致树木采伐、山林挖平，山林残留部分被一分为二。秀名公司得知由于高速公路服务区建设已不可能恢复原状的情况下当庭变更诉讼请求在第三条增加了“或恢复功能”，并于2019年11月18日邮寄书面说明给一审法院。秀名公司认为在服务区建筑物建成前一审法院能尽快判令：1、依法把案涉山林用造桥方式联通。2、两边建设进出口通道。3、除高速公路外的沿湖山林地块划归秀名公司使用。这样就能够减少秀名公司的经济损失。但，一审法院未查清事实和诉讼请求，据说高速公路服务区已基本建成，高速公路计划年底前通车。直至今日秀名公司的山林无法按流转过来的设想建设项目，巨大的经济投入损失已成事实。二、一审法院未查明被违法砍伐和挖掘的山林的经济价值。1、案涉山林坐落于国家5A级景区的中心湖区风景绝佳，相较于同面积山林四年前就已价值2650万元的流转价，秀名公司前期为此投入方案设计费、交纳建设用地补偿安置费等支出。2014年3月18日，秀名公司就案涉山林以3000万元的流转费签订了协议。2、2018年4月10日，秀名公司与淳安县政府就案涉山林征收进行洽谈，当时约定由秀名公司委托有资质的专业评估单位进行评估，期限为一周。同月16日，浙江中瑞德诚资产评估有限公司出具了浙中瑞评报字（2018）第038号评估报告，如约寄送淳安县人民政府。至今，淳安县人民政府未对秀名公司寄出的评估报告作出回复。秀名公司认为这是对案涉山林评估作价6000多万元予以默认。3、评估报告采用相邻山林的交易价格来证明案涉山林的实际价值，为此秀名公司向一审法院提交了相邻山林的流转协议和银行流水账。4、本案景山村在流转案涉山林时已知晓此山林须有大量资金投入后才能有升值空间，所以承诺如遇违约应赔偿秀名公司7000万元。另，景山村也说明了相邻2650万元流转的山林现价值1.3亿元的事实。三、一审法院对秀名公司提交的证据没有进行仔细的调查认证，没有告知补充、补强相关证据。对于不予认定的证据未在判决书中进行释明。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第五款规定“原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。”依法应当撤销一审判决中“驳回杭州千岛湖秀名实业有限公司的赔偿请求”的判项并发回重审。综上，秀名公司上诉请求：一、撤销杭州市拱墅区人民法院（2019）浙0105行初33号行政判决第三项并依法发回重审。二、案件诉讼费由市林水局、淳安县林业局承担。 上诉人淳安县林业局不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决适用法律错误。秀名公司凭与景山村签订的《山林使用权转让协议》才取得涉案林地使用和林木的所有权，秀名公司在法律上属于用益物权人，但未经县政府和林业主管部门登记，未发生物权变动的效力。景山村村委会作为物权所有人向淳安县林业局申请案涉林木采伐许可，符合《山林使用权转让协议》的约定和法律的规定。景山村村委会在一审答辩状中也作了表述。秀名公司与景山村在履行《山林使用权转让协议》期限内，因涉案地块内有近90亩的林地正处于千黄高速关键节点位置，需要采伐林木，导致秀名公司与景山村之间的协议部分无法继续履行。从民事法律关系的合同之债来讲，秀名公司是债权人，景山村是债务人。因合同债权是一种相对权，债权的实现主要依靠作为债权关系相对一方的债务人履行，而不能向两者之外的第三方主张权利。这里的第三方也包括行政机关，这是由合同的相对性原则决定的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”债权人原则上不具有行政诉讼原告主体资格。本案中，秀名公司不具有行政诉讼的主体资格，秀名公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，一审法院应以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回起诉。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项规定判决确认淳安县林业局违法，适用法律错误，应予以纠正。综上，淳安县林业局上诉请求：一、撤销杭州市拱墅区人民法院（2019）浙0105行初33号行政判决中的第一项、第二项判决并依法改判。二、案件受理费由秀名公司承担。 被上诉人市林水局、景山村村委会二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：行政诉讼案件之审理分为程序审查与实体审查两个部分，应遵循“先程序、后实体”原则。在对被诉行政许可行为进行实体审查之前，应先就程序问题进行审查，其中包括管辖法院、受案范围、被告适格、原告资格等。 《不动产登记暂行条例实施细则（2019修正）》第五条第一款第（三）项规定“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（三）森林、林木所有权；”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”本案中，被诉林木采伐许可行为与林木所有权有直接的关联，因林木所有权系不动产权利，针对林木采伐许可行为提起的诉讼属于因不动产提起的诉讼，由林木所在地人民法院管辖，故一审法院受理并作出实体裁判显然违反上述规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十一条之规定，裁定如下： 一、撤销杭州市拱墅区人民法院（2019）浙0105行初33号行政判决。 二、本案移送淳安县人民法院处理。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二一年二月四日 法官助理 吴久昌 书 记 员 叶 嘉