浙江省嘉兴市南湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0402行初52号原告张荣坤，男，1961年12月30日出生，汉族，住桐乡市。委托代理人孙建强，男，1952年11月27日出生，汉族，住桐乡市。被告桐乡市农业农村局，住所地桐乡市梧桐街道梧桐大街南360号。负责人王群，局长。委托代理人张学锋，浙江丛典律师事务所律师。第三人桐乡市崇福镇东安股份经济合作社，住所地桐乡市崇福镇东安村村民委员会办公楼。负责人钟红卫。委托代理人谢学元，浙江缘缘律师事务所律师。原告张荣坤因被告桐乡市农业农村局不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年11月16日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。为查明案情事实，本院依法追加桐乡市崇福镇东安股份经济合作社（以下简称东安合作社）为本案第三人。本院依法组成合议庭于2021年2月9日公开开庭审理了本案。原告张荣坤及委托代理人孙建强，被告桐乡市农业农村局的副局长郭永春及委托代理人张学锋，第三人东安合作社的委托代理人谢学元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告桐乡市农业农村局针对2020年8月24日收到的原告办理土地承包经营权证的申请，于2020年9月18日作出《关于来信反映土地承包权证问题的答复》，答复记载：根据《农村土地承包法》的相关规定，崇福镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，崇福镇农村经营管理办公室要指导好发包方东安股份合作社与你作为家庭承包方签订土地承包合同，并对发包方报送的材料予以初审后上报。我局只负责在双方签订土地承包合同后才可依据土地承包合同为你办理农村土地承包经营权证…希望你与东安合作社协商解决并做好土地承包合同签订，以便取得土地承包经营权证。该答复于2020年9月19日送达原告。原告张荣坤诉称，2020年8月21日，原告向被告提出申请，要求办理其承包土地的土地承包经营权证，但被告以面积存在异议及未与东安合作社签订承包合同等原因拒绝为原告办理产证。但事实是原告所要办理的经营权证的面积无异议，原告在2019年5月17日已经就土地流转、置换事项与东安村村委会达成了协议，对于土地面积和位置均有明确约定，不存在被告拒绝办证的理由。故诉请：1.依法确认被告不办理土地承包经营权证的行为系行政不作为；2.依法责令被告立即办理原告的土地承包经营权证；3.诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据为：1.2020年9月18日桐乡市农业农村局作出的《关于来信反映土地承包权证问题的答复》，证明被告对原告请求办理土地承包权证申请的答复。2.浙江省桐乡市人民法院（2018）浙0483民初10034号《民事裁定书》、2019年5月17日张荣坤的代理人与东安村村委会签订的《协议》，证明原告经桐乡市人民法院调解与东安村村委会达成土地流转、土地置换的协议。3.办证申请书，证明原告向被告提交办理土地承包经营权证的申请。4.《桐乡市土地承包合同》、《浙江省农村集体土地承包权证》、户籍证明，证明原告具有30年不变的土地承包经营权。被告桐乡市农业农村局辩称，一、被告对原告办理农村土地承包经营权证的申请，已经明确作出书面答复告知，不存在不履职的情形。2020年8月24日，被告收到原告的办证申请，即派员前往原告所在村，会同所在镇农经办人员调查核实。在调查核实的基础上，2020年9月18日作出《关于来信反映土地承包权证问题的答复》。被告并非行政不作为，只是告知原告办证资料不齐全，缺少基础的承包合同；同时告知应向镇一级报送材料并由镇初审后再上报。该答复于9月18日送达原告。二、被告的答复内容和行为符合法律规定。根据《农村土地承包法》第二十三条及《承包经营权证管理办法》第四条，被告负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《承包经营权证管理办法》第二条规定了农村土地承包合同是行政机关颁发农村土地承包经营权证的前提条件和基础。第七条规定了家庭承包的办证程序。原告提供的协议未明确承包土地的四至位置、承包期限、起止日和原承包经营权的变动等事项。该协议不能代替承包合同。三、被告答复符合法律程序性规定。被告收到原告的申请后，即调查相关情况，并在30日内作出书面回复。回复内容中要求原告提供承包合同等补正材料，符合《承包经营权证管理办法》的规定。被告桐乡市农业农村局向本院提交了以下证据、依据：1.原告提交的办证申请书以及被告收到申请的记录，证明被告于2020年8月24日收到原告的办证申请。2.《关于来信反映土地承包权证问题的答复》，证明2020年9月18日，被告通过EMS将答复书寄给原告，原告于9月19日签收，内容符合法律规定。被告桐乡市农业农村局提供的法律法规依据有：《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》。第三人东安合作社述称，一、东安合作社对2019年5月17日崇福镇东安村村民委员会与原告签订的《协议》中水田面积与实际面积存在差异，故双方至今未签订土地承包合同。从1999年颁发的承包证看，水田登记面积为4.06亩，旱地1.72亩。2006年原告所在村民小组整改推土及扣除原告家庭户建房面积后，该家庭户水田面积实际为3.185亩，旱地面积1.31亩，非1.71亩，该村民小组尚有部分水田未进行分配，须由村民小组村民决议分配方案后才能进行分配和确认。因涉及到集体组织内其他农户整体利益，故第三人作为统一发包人，无法超面积与原告签订新的承包经营合同。二、原告主体不适格。根据《土地承包法》第十六条规定，农村土地家庭承包以农户为单位，故应以家庭全体成员作为承包主体和诉讼主体。第三人向本院提交了如下证据：农村土地（耕地）承包合同一份，证明原告未签订承包合同。经庭审质证，被告与第三人对原告提供的证据1、证据3没有异议，对原告提供的证据2的关联性及证明目的均有异议，认为民事案件与本案不具有关联性，且协议不等同于承包合同。被告对原告提供的证据4的真实性没有异议，对关联性有异议。原告对被告提供的证据1无异议，对证据2的三性均有异议。第三人对被告提供的证据无异议。原告对第三人提供的证据的合法性有异议，认为根据土地承包30年的规定，不能再重新签订承包合同，且原告未见过该份合同。被告对第三人提供的证据的真实性没有异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据为原件，对真实性本院予以认定。但原告提供的证据2（2018）浙0483民初10034号民事诉讼的案由为恢复原状纠纷，双方签订的协议不能直接等同于承包合同，本院对关联性不予认定。原告提供的证据4与本次申请办证不具有关联性，故不予认定。被告提供的证据各方当事人对证据真实性无异议，本院对真实性予以认定的。第三人提供的证据系单方出具的空白合同，记载内容尚未得到合同相对方的确认，本院对其不予认定。经审理查明，原告系东安村村民，原告所在的张文龙户于东安村享有土地承包经营权。被告桐乡市农业农村局针对2020年8月24日收到的原告办理土地承包经营权证的申请，于2020年9月18日作出《关于来信反映土地承包权证问题的答复》，答复记载：根据《农村土地承包法》的相关规定，崇福镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，崇福镇农村经营管理办公室要指导好发包方东安股份合作社与你作为家庭承包方签订土地承包合同，并对发包方报送的材料予以初审后上报。我局只负责在双方签订土地承包合同后才可依据土地承包合同为你办理农村土地承包经营权证…希望你与东安合作社协商解决并做好土地承包合同签订，以便取得土地承包经营权证。该答复于2020年9月19日送达原告。原告不服，故诉。另查明，原告本次申请办理土地承包经营权证前未与东安合作社重新签订土地承包合同。本院认为，被告桐乡市农业农村局具有办理土地承包经营权证的法定职责。本案的争议焦点在于：针对原告提出的办证申请，被告是否履行了法定职责。首先，原告认为土地承包权证与土地承包经营权证属于两本不同的证书，应在土地承包权证的基础上同时向原告发放土地承包经营权证。本院认为，原告提供的土地承包权证记载的《省委办公厅、省政府办公厅》（省委办〔1997〕70号），文件第三条第五款规定：农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包农户享有土地承包经营权的法律凭证，原核发的《浙江省农村集体承包权证》继续有效，今后换发、补发等一律使用全国统一的农村土地承包经营权证。因此土地承包权证与土地承包经营权证属于前后衔接的关系，原告目前的土地承包权证尚在有效期内，无须重复申请土地承包经营权证，故原告申请发证的理由不能成立。其次，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。因此农村土地承包合同是行政机关颁发农村土地承包经有权证前提条件和基础。原告提供的与东安村村委会签订的协议并不能替代承包合同，如有承包地变化须换发证书应重新签订承包合同再申请换证。原告未与东安合作社重新签订承包合同，其申请发证的条件尚不具备。被告桐乡市农业农村局在收到原告的申请后，在法定期限内进行了调查核实，并向原告作出答复，事实清楚、适用法律法规正确、程序符合法律规定。综上，原告提出的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张荣坤的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张荣坤负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审 判 长  王 晨审 判 员  唐 琳人民陪审员  孙少娟二〇二一年二月二十六日书 记 员  曹 清8-