云南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）云行赔终48号上诉人（一审原告）杨泓，男，汉族，1963年2月26日生，住云南省昆明市呈贡区。被上诉人（一审被告）昆明市呈贡区人民政府。住所地：昆明市呈贡区谊康北路237号检察院大楼。法定代表人张先宝，区长。出庭应诉负责人张先宝，昆明市呈贡区人民政府区长。委托诉讼代理人王强，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人郑雪苹，云南天外天律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人昆明经济技术开发区管理委员会。住所地：昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道16号。法定代表人李河流，主任。委托诉讼代理人张伟。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人许红，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人云南宝源丰房地产开发经营有限公司。住所地：云南省昆明经开区东盟森林。法定代表人彭励，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人陈丹丹。代理权限：特别授权代理。一审第三人李会琼，女，汉族，1962年10月5日生，住云南省昆明市呈贡区。委托诉讼代理人杨宇琳子，女，汉族，1987年3月31日生，住云南省昆明市呈贡区，系李会琼之女。代理权限：特别授权代理。上诉人杨泓因诉昆明市呈贡区人民政府（以下简称呈贡区政府）、第三人昆明经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、云南宝源丰房地产开发经营有限公司（以下简称宝源丰公司）、李会琼行政赔偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行赔初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人杨泓，被上诉人呈贡区政府负责人张先宝、委托诉讼代理人王强、郑雪苹，一审第三人经开区管委会的委托诉讼代理人张伟、许红，一审第三人宝源丰公司的委托诉讼代理人陈丹丹，一审第三人李会琼及其委托诉讼代理人杨宇琳子到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明，2005年7月26日，原呈贡县人民政府向杨泓颁发呈国用（2005）第494号土地使用证（以下简称494号证），该证记载土地坐落于呈贡县殷联居委会小王家营，用途为综合用地，使用权类型为出让，使用权面积为3167平米，终止日期为2055年4月28日。2012年12月31日及2014年4月18日，根据昆明市人民政府办公厅昆政办文（2012）99号《关于批转昆明市下放土地登记审批权的实施意见的通知》，呈贡区政府与经开区管委会两次签订《授权委托书》，将洛羊街道办事处范围内土地登记审批签字及相关事宜的职权，移交给经开区管委会，并将印文为“昆明市呈贡区人民政府土地登记专用章（2）”的印章，用于经开区相应登记。2013年1月14日，宝源丰公司与原昆明市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定向宝源丰公司出让位于昆明市经开区洛羊物流片区1-12＃地块、宗地编号ＫＣＪ2011-18-1-Ａ1、面积177831.76平米的国有土地使用权。2014年3月20日，宝源丰公司对该宗土地获颁呈（经开）国用（2014）第00004号国有土地使用证（以下简称4号证），该证颁证机关位置文字为“昆明市呈贡区人民政府（章）”，该文字上加盖印章的印文为“昆明市呈贡区人民政府土地登记专用章（2）”，记载用途为商务金融用地、使用权类型为出让，终止日期2052年12月28日。2018年7月、8月期间，宝源丰公司向经开区管委会、昆明市不动产登记局呈贡登记处提交对“经开区洛羊物流片区1-12＃地块”变更登记的申请，称其已取得国有土地使用权证的用地范围内，有两个地块的国有土地使用权证仍未注销，导致国有土地权属重叠，办理抵押手续受阻，重叠地块分别为4874平米、3284.64平米。2018年9月3日，宝源丰公司获颁云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权证书》，该证书将昆明经开区洛羊物流片区1-12＃地块面积修正为169606.36平米，刨除了原重合地块面积。该证书记载的使用期限为“商务金融用地40年，自2012年12月28日至2052年12月28日”。2018年9月20日，杨泓及其配偶李会琼以“存在一地两卖，致使其土地闲置十年”为由，以呈贡区政府为被申请人，向昆明市人民政府申请行政复议，请求撤销4号证，并制止根据该证而实施的拆迁行为。经开区管委会、原昆明市国土资源局作为第三人参加了复议，宝源丰公司未被通知参加复议。昆明市人民政府认为涉案494号证、4号证均以呈贡区政府名义颁发，虽有职责划转但呈贡区政府仍然存在，未被撤销，故以呈贡区政府为复议被申请人并无不妥。昆明市人民政府经复议，于2018年12月18日作出云昆政行复决字（2018）第39号行政复议决定书，认为呈贡区政府在颁发4号证过程中，未尽审慎审查义务，所颁发的4号证登记面积覆盖了杨泓持有的494号证登记面积，行政行为主要事实不清、证据不足、违反法定程序，依法应予撤销，但因4号证在杨泓提起复议前已被撤销，故昆明市人民政府复议决定确认呈贡区政府颁发4号证具体行政行为违法。该复议决定送达后，杨泓、李会琼均未在法定期限内对复议决定提起诉讼，该复议决定已生效。本案一审庭审时，已告知宝源丰公司对复议决定的诉权及15日的起诉期限，其未在期限内起诉。2019年8月30日，杨泓通过中通快递，分别向“云南省昆明市呈贡区洛羊春漫大道张伟，电话0871681××××2”“云南省昆明市呈贡区谊康北路人民政府办公室，电话0871674××××5”寄送《赔偿申请书》。杨泓在赔偿申请书中，要求呈贡区政府、经开区管委会向其赔偿因错误颁发4号证而导致的损失，包括6年土地使用权价格摊销损失、6年投资利息损失、6年投资收益损失合计1168.18万元。其中要求呈贡区政府赔偿1%即11.68万元，经开区管委会赔偿99%即1156.50万元。呈贡区政府、经开区管委会均未对杨泓的赔偿申请作出决定，杨泓于2019年11月12日以两机关为被告，提起本案行政赔偿诉讼。因经开区管委会不是本案适格被告，一审法院已作出（2019）云01行赔初7号行政赔偿裁定书，驳回杨泓对经开区管委会的起诉。另查明：2017年5月27日，昆明市明信公证处出具公证书，记载杨泓与李会琼系夫妻关系，双方对夫妻关系存续期间取得且登记在杨泓名下的4号证土地使用权，约定为夫妻双方共同共有，约定该土地涉及的债权、债务由夫妻双方享有和承担。一审法院认为，根据无争议的案件事实，呈贡区政府向宝源丰公司颁发的4号证，包含了杨泓名下494号证对应的全部土地范围；宝源丰公司在获颁4号证后，并未实际占用杨泓名下土地，杨泓及宝源丰公司对“一地两证”长期处于不知情状态。杨泓以呈贡区政府向宝源丰公司的违法颁证行为造成其损失为由，起诉要求赔偿，但对违法行为造成何种损失、违法行为与所称损失之间的因果关系，不能提供证据加以证明，根据行政赔偿诉讼的举证责任分配，应由杨泓承担举证不能的后果，杨泓所提的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不能获得支持。一审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条，判决驳回杨泓的诉讼请求。上诉人杨泓上诉称，一、一审法院审判程序违法。一审法院虽然追加第三人李会琼参加诉讼，但剥夺其出庭、举证质证等一系列诉讼权利。一审法院将经开区管委会改为第三人的裁定与判决同时送达，违反庭审程序。以庭前质证意见代替开庭质证程序，致使第三人宝源丰公司的证据未被当庭质证和采纳。二、忽视国家土地出让程序和条件在本案中的关键作用，疏忽第三人宝源丰公司举证，遗漏、隐瞒了对被告不利的重大案情。一审法院只认定被告因土地登记面积重叠，实施了“一地两证”违法行为，遗漏了被告严重违法“一地两卖”是导致该颁证行为起因的事实，从而直接影响本案的审理结果。请求撤销昆明市中级人民法院（2019）云01行赔初7号行政赔偿判决，支持一审诉讼请求。被上诉人呈贡区政府答辩称，杨泓并不能证明土地具体闲置的情况及相应损失，该土地一直为杨泓使用，宝源丰公司并未实际侵占，只是办证涉及土地证重叠问题，且已经改正，违法状态已消除，并未实际造成杨泓土地不能使用的损失。杨泓获得土地使用权，涉及具体建设应当经过行政审批，杨泓以未获得审批用地造成损失，主张赔偿没有依据。一审判决书与裁定书同时送达是基于不同法律程序作出的结果，不违反法律规定，庭审过程中书面质证符合法律规定，且当事人发表的书面意见符合质证要求。涉及土地出让程序及条件问题已通过行政复议决定确定，宝源丰公司的举证问题属于程序问题，不能作为杨泓经济损失的依据。综上，一审判决事实清楚，证据确凿，程序合法，法律依据充分，请求二审法院驳回杨泓的上诉。一审第三人经开区管委会答辩称，昆明市人民政府云昆政行复决字（2018）第39号《行政复议决定书》确认了呈贡区政府颁发4号证具体行政行为违法，但该使用权证已在杨泓提起行政复议前被呈贡区政府依法注销，违法行为已被依法纠正，未对杨泓造成合法权益的侵害，不应当对杨泓进行赔偿。杨泓要求赔偿其投资损失1168.18万元，没有事实、法律依据，也并非因呈贡区政府违法颁证而产生的直接损失。一审法院驳回杨泓的诉讼请求符合法律规定。请求二审法院驳回杨泓的上诉，维持一审判决。一审第三人宝源丰公司和李会琼未提交书面答辩意见。各方当事人在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据的认证、采信，并无不当，本院予以确认。二审中，各方当事人均无新证据提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明：2005年5月23日，上诉人杨泓与原呈贡县（现昆明市呈贡区）斗南镇殷联社区居民委员会签订土地使用权转让合同，以出让方式取得位于呈贡县，宗地编号为212／0202／0053，宗地总面积为3167平方米的土地使用权，转让费为81.9778万元，后呈贡区政府颁发494号证，土地使用权人为杨泓。2016年6月28日，昆明市人民政府印发《昆明市人民政府关于昆明市实施不动产统一登记的通知》，在全市范围内实施不动产统一登记，呈贡区政府的国有土地登记职责被划转。2018年9月3日，原昆明市国土资源局对4号证进行了注销，后重新向宝源丰公司颁发云（2018）呈贡区不动产权第××号《不动产权证书》。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权，造成财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案系在未启动土地征收程序情形下，原昆明市国土资源局直接将杨泓合法享有土地使用权的土地出让给宝源丰公司，后呈贡区政府于2014年3月20日向宝源丰公司违法颁发4号证。因违法颁证，致使494号证载土地自2014年3月20日至2018年9月3日违法颁证被注销期间呈现“一地两证”的状态，侵犯了杨泓基于494号证所合法享有的土地使用权并造成损害。本案争议焦点在于呈贡区政府的违法颁证行为，对杨泓合法的土地使用权造成何种损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，杨泓起诉时主张的损失为三部分，分别为土地使用权价格摊销损失、投资利息损失、投资收益损失。针对第一部分损失，虽然呈贡区政府违法颁证没有造成案涉土地被第三人宝源丰公司所实际占有，但客观上造成杨泓494号证载土地处于“一地两证”的状态，其土地使用权的相应物权权利均无法正常行使，一审法院将土地使用权局限于土地的开发利用，存在不当。故杨泓在此期间为获取494号证载土地使用权所付出的成本即土地受让价款的摊销损失属于直接损失，应当获得赔偿。根据本院查明的事实，杨泓以人民币81.9778万元的价款受让取得494号证载土地的使用权，使用期限自2005年7月26日至2055年4月28日（49.75年）。据此计算出2014年3月20日至2018年9月3日违法颁证被注销期间（4.46年），杨泓名下494号证载土地使用权受让价款摊销损失为73491.66元。针对第二、三部分损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。杨泓所提交证据无法证明其对494号证载土地进行了实际的投资投入，且其主张的投资利息损失及投资收益损失亦不属于直接损失，针对该部分赔偿请求，依法不予支持。综上，上诉人杨泓的上诉理由部分成立，本院应予部分支持，其他上诉理由缺乏依据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2019）云01行赔初7号行政赔偿判决；二、由昆明市呈贡区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿杨泓土地使用权受让价款的摊销损失人民币73491.66元；三、驳回杨泓的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  苏玉晶审判员  张宣平审判员  陈 璐二〇二一年二月十日法官助理何毅书记员宋丹