广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1557号 上诉人（一审原告）零克站，男，1985年11月5日出生，壮族，住天等县。 委托诉讼代理人黄涛，广西凯商律师事务所律师。 委托诉讼代理人谭运，广西凯商律师事务所实习律师。 上诉人（一审被告）天等县人民政府，住所地：天等县天等镇和平街09号。 法定代表人麦成柱，县长。 委托诉讼代理人龙跃波，天等县司法局工作人员。 委托诉讼代理人林进益，广西添荣律师事务所律师。 一审被告天等县自然资源局，住所地：天等县天等镇天桃路76号。 法定代表人农保华，局长。 委托诉讼代理人赵林专，天等县自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人黄东乐，广西东越律师事务所律师。 一审第三人天等县天等镇仕民村界屯村民小组。 诉讼代表人零志领，组长。 上诉人零克站因其诉天等县人民政府（以下简称天等县政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2020）桂14行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人零克站及其委托诉讼代理人黄涛、谭运，上诉人天等县政府的委托诉讼代理人龙跃波、林进益，一审被告天等县自然资源局的委托诉讼代理人赵林专、黄东乐，一审第三人天等县天等镇仕民村界屯村民小组（以下简称界屯组）的诉讼代表人零志领，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：零克站系界屯组村民。2014年8月21日，天等县自然资源局与界屯组签订《征收土地协议书》，约定因天等县南国天池和派替湖项目建设用地需要，天等县自然资源局需征收界屯组位于天等至龙茗二级公路左、右两侧及天等县人民法院后面的集体土地共计655.6011亩（水田），并约定了土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费的计算方法和补偿金额以及付款方式等。协议签订后，天等县政府召集天等县自然资源局等于2016年12月26日对上述协议征收土地范围内位 于天等县人民法院后面名为“农介麻风池”的地块实施了强制清表、填平行为。2017年4月19日，零克站提起行政诉讼，以“农介麻风池”8.25亩土地是其承包的鱼塘为由，请求：1.确认天等县政府因房地产开发项目征收零克站位于天等县人民法院后面名为“农介麻风池”8.25亩土地（鱼塘）程序违法；2.撤销上述征地行政行为；3.天等县政府返还零克站位于天等县人民法院后面名为“农介麻风池”8.25亩土地（鱼塘），如天等县政府无法返还的部分土地则按市场土地价格向零克站支付征地补偿费、安置补助费和青苗补偿费或者通过置换的方式向零克站补偿；4.天等县政府向零克站支付因违法征地而给零克站造成的各项经济损失共计162.9万元。2017年7月25日，崇左市中级人民法院作出（2017）桂14行初6号行政判决，判决：一、确认天等县政府征收零克站8.25亩土地（鱼塘）的程序违法；二、天等县政府在本判决生效之日起十五日内赔偿零克站鱼塘的青苗损失24750元；三、驳回零克站的其他诉讼请求。零克站不服该判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年6月29日作出（2017）桂行终1160号行政裁定，以零克站起诉的被诉行政行为不明确，原审在诉讼中释明不到位，未能指引零克站明确其诉讼请求，即径行作出实体裁判不当为由，裁定：撤销（2017）桂14行初6号行政判决，发回重审。重审期间，零克站变更其诉讼请求为：1.确认天等县政府2016年12月26日对零克站8.25亩土地上的鱼塘实施的强制拆除行为违法；2.天等县政府赔偿因该违法行政行为给零克站造成的经济损失共计162.9万元。崇左市中级人民法院于2019年2月28日作出（2018）桂14行初69号行政裁定，以零克站不能举证证明其承包经营涉案地块的事实，即不能证明天等县政府被诉的行政行为对其合法权益产生实际影响，其不具有原告的诉讼主体资格，裁定驳回零克站起诉。零克站不服该裁定，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2020年4月29日作出（2019）桂行终748号行政裁定，以零克站提供了其与界屯组签订的《土地承包合同书》，同时界屯组系与本案有利害关系的第三人，在界屯组未参与本案诉讼及天等县政府未能提供充分证据证明涉案土地不属于零克站承包经营的情况下，零克站具有提起本案诉讼的原告主体资格为由，撤销崇左市中级人民法院（2018）桂14行初69号行政裁定，指令崇左市中级人民法院继续审理本案。 另查明，零克站经营的鱼塘在被强制清表后，已有部分土地被填埋。零克站经营的鱼塘为季节性鱼塘，在丰水期可养鱼。 再查明，《崇左市人民政府关于崇左市江州区集体土地征收及拆迁补偿标准的批复》（崇政函〔2016〕129号）于2016年1月1日起执行，这份文件对坑塘、季节塘的青苗补偿费补偿标准规定是按6000元/亩÷12个月×积水月数进行计算；《天等县人民政府关于调整我县城区征收（征用）土地补偿标准的通知》（天政发﹝2016﹞11号）于2016年6月24日起执行，这份文件 对坑塘、季节塘的青苗补偿费补偿标准未有规定。 崇左市中级人民法院一审认为：关于天等县政府强制拆除界屯组位于“农介麻风池”8.25亩土地是否是零克站承包经营的土地问题。本案中，零克站提供了其与界屯组签订的《土地承包合同书》，界屯组亦自认其与零克站之间签订了《土地承包合同书》，且有缴纳土地承包金。据此，确认零克站对位于“农介麻风池”8.25亩土地享有土地承包经营权。天等县政府未能提供充分证据证明涉案土地不属于零克站承包经营，对天等县政府主张零克站对涉案土地不享有土地承包经营权的意见，不予采纳。 关于天等县政府作出强制拆除的具体行政行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收并给予补偿，也就是依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。天等县政府在没有得到征地批复文件情况下，且未能提供在实施征地行为过程中已依法履行了对零克站承包地上的附着物进行核量和补偿职责的证据，在天等县政府与零克站就鱼塘补偿问题未达成一致的情况下，天等县政府也没有将青苗补偿费提存，遂直接 对零克站鱼塘实施强制清表，违反了土地管理法及其实施条例的有关规定。因此，天等县政府对零克站实际经营管理的鱼塘实施征收的程序违法。 关于零克站要求天等县政府赔偿其经济损失162.9万元是否有事实依据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，天等县政府对零克站经营管理的鱼塘实施征收并对鱼塘进行强制填埋给零克站造成的损失，应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，零克站应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，天等县政府已对零克站经营的鱼塘实施部分强制清表填埋，根据举证规则，零克站、天等县政府都应当就鱼塘受到损失承担举证责任，但双方都没有向法庭提供这方面的证据，无法准确计算出零克站因天等县政府的征地行为造成的损失。根据现场勘察，零克站经营的鱼塘为天然形成的洼地，属季节性坑塘，丰水期可养鱼。为此，只能依据公平原则和日常生活经验法则并综合考虑和估量，酌定零克站被征收的鱼塘每年积水6个月，并参照崇政函〔2016〕129号文件关于坑塘、季节塘按6000元/亩÷12个月×积水月数计算。因此，天等县政府应赔偿零克站经营管理的鱼塘青苗损失24750元。对于零克站提出的人工挖土方及搬运费损失，经组织零克站、天等县政府和天等县自然资源局对涉案地块进行现场勘察，并未 发现有人工开挖的痕迹，零克站被征收的鱼塘为天然形成的水洼地，因此对零克站这一诉求不予支持。对于零克站提出的枯水期抽水费，经组织现场勘察，并未发现周边有可抽水的水源及抽水设备，零克站被征收的鱼塘为季节性鱼塘，主要靠降雨蓄水，因此对零克站这一诉求亦不予支持。对于零克站提出的余留各种鱼类损失，这一部分损失已酌情考虑计算在零克站鱼塘青苗损失当中，超出部分不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，零克站的财产权受到损害，按照直接损失给予赔偿，对于零克站要求赔偿的间接损失，于法无据，不予支持。 关于天等县签订的《土地承包合同书》无效，零克站未取得本案诉争土地的使用权，因而不是本案的适格诉讼主体问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己名义提起诉讼。”零克站是鱼塘的实际使用人，故零克站具有提起诉讼的原告资格，天等县政府提出的零克站诉讼主体不适格的意见，不予采纳。对于天等县政府主张零克站超过起诉期限的意见，天等县政府于2016年12月26日对零克站经营管理的鱼塘实施强制清表，零克站于2017年4月19日提起行政诉讼，没有超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限，故对于天等县政府主张意见不予采纳。 关于零克站要求确认天等县政府征收其土地的程序违法并撤销的问题。经查，被告的征地行为未得到上级政府的批复同意就实施强制清表行为。前述已经论述并确认天等县政府对零克站土地实施征收的程序违法，故对零克站的部分请求予以支持。鉴于天等县政府征收零克站的土地是为了公共利益且已实施强制清表行为，如予以撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此天等县政府对零克站土地实施的征收行为不宜撤销，故对于零克站要求撤销征地行为的请求不予支持。 关于零克站主张按市场上土地价格向其支付征地补偿费、安置补助费的问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，本案中零克站对土地补偿标准有异议应当向有关行政机关申请裁决，零克站该主张不属于法院审查范围，不予审理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（三）项、第九条、第三十二条、第三十六条第（八）项的规定，判决：一、确认天等县政府征收零克站8.25亩土地（鱼塘）的程序违法；二、天等县政府在本判决生效之日起十五日内赔偿零克站鱼塘的青苗损失24750元；三、驳回零克站的其他诉讼请求。 上诉人零克站上诉称：一、天等县政府的征地行为是为了未来房地产开发，而非为了建设公共设施等公共利益。一审判决确认天等县政府征地行为违法，却未对该行为撤销，属认定事实错误，二审法院在认定征地行为程序违法的同时，应当依法撤销该行为。二、一审判决认定零克站经营的鱼塘为季节性鱼塘，并酌定零克站每年仅养鱼6个月，并以此作为赔偿依据，属认定事实错误。1、鱼塘虽是天然形成，但并非季节性鱼塘，在枯水期，零克站通过抽水方式经常对鱼塘进行补水，确保全年均可养鱼，且根据养鱼的生活常识及经验，如一个鱼塘仅能养殖6个月，是不可能将鱼养大。现鱼塘已被清表填土，零克站在鱼塘中所养的各种鱼类无法举证，这是天等县政府违法征地行为导致，故对零克站的损失，应由天等县政府承担举证不能的不利后果。一审判决仅凭天等县政府填土后的鱼塘照片认定零克站经营的鱼塘为季节性鱼塘，有失公允。2、为了拓宽鱼塘的面积和深度，零克站曾组织人员对鱼塘进行加深、加宽的人工挖土，否则鱼塘面积不可能有8.25亩，深度也不可能达到5米。一审法院认定“对地块进行现场勘察，未发现有人工开挖的痕迹”“未发现周边有可抽水的水源及抽水设备”，并以此为由驳回零克站的赔偿请求，是错误的。三、零克站提供的证据足以证实零克站遭受到经济损失。至于零克站的诉求是否合理，一审法院完全可以参照目前未被征收的附近鱼塘的收成进行核实，不能以“日常生活经验法则”作出判决，一审法院未对零克站遭受的损失进行综合评价，作出的判决不符合客观事实，不公平。综上，请求撤销一审判决二、三项，改判支持零克站的诉讼请求，即确认天等县政府强制清表行为违法，判令天等县政府赔偿因该违法行政行为给零克站造成的经济损失共计162.9万元。 上诉人天等县政府上诉称：一、一审判决认定零克站对涉案的“农界麻风池”8.25亩土地享有土地承包经营权，有所谓的“鱼塘”，属于认定事实错误。（一）零克站对案涉土地有承包经营权的唯一证据即为其提交的《土地承包合同书》，该合同有零克群、赵振启的签名，而经审查，零克勤为零克站的父亲，为时任界屯组的组长，村民小组的公章由零克勤保管，2014年8月21日签订的《征收土地协议书》为零克勤签名，从《土地承包合同书》签字的字迹看，《土地承包合同书》签名为零克群，一个人不可能将自己的名字既写“群”又写“勤”；“赵振启”“赵振区”的签名也是同理，且在一审法院重审时，法院对赵振区进行调查询问，赵振区否认在《土地承包合同书》签字，以上事实证实，天等县政府有理由怀疑零克站提交的《土地承包合同书》存在冒用他人签名的问题，该合同有伪造嫌疑，不具有真实性，应认定为无效合同，不能证实零克站具有涉案土地承包经营权。（二）零克站无法提交按合同支付承包金的相关票据。零克站在 庭审时回答其当时一次性交纳承包金，而收据不见了，但在本案第一次重审时却向法庭提交两本崭新的、只用一次的交纳承包金收据本。界屯组组长零志领在接受法院询问时，对零克站交纳承包金的陈述前后矛盾。为此，天等县政府有理由认定零克站从未交纳承包，从未实际投资经营所谓的“鱼塘”。（三）天等县政府在2014年征收界屯组土地时，界屯组、零克站均没有就涉案鱼塘申报补偿，在征地进行地籍调查和附着物登记时，没有发现有零克站所谓的“鱼塘”，测绘公司绘制的征收土地范围图没有标示有“鱼塘”。（四）天等县政府2016年12月26日清表时，拍摄的现场照片以及现场勘查，可以证实案涉地块为天然形成的洼地，没有任何人工开挖和其他建设的痕迹，看不出有什么“鱼塘”的迹象，清表时也未清到“鱼塘”，只推土到边上。“鱼塘”本不存在，不存在损失。二、一审判决程序违法。本案重审时，零克站已变更诉讼请求，变更后的诉讼请求中并没有确认天等县政府征收土地程序违法事实，一审判决第一项却作出确认县政府征收土地程序违法的判决，而对零克站请求确认天等县政府对“鱼塘”实施强制拆除行为违法的诉讼请求，一审却未作相应判决，违反程序。综上，一审判决认定事实错误，程序违法，请求二审撤销一审判决，驳回零克站的诉讼请求。 一审被告天等县自然资源局答辩称：同意天等县政府的上诉意见。零克站提供的《土地承包合同书》是无效的合同，零克站未能提交其交纳租金的证据，2007年5月18日界屯组的集体土 地使用证记载，整个界屯组都没有鱼塘。涉案土地的补偿款已支付给界屯组集体，一审判决错误，请求撤销一审判决，驳回零克站的诉讼请求。 一审第三人界屯组述称：涉案8.25亩土地是界屯组集体土地，2014年8月21日，天等县自然资源局与界屯组签订征收土地协议后，天等县政府已按协议约定全部支付补偿款给界屯组集体。对于承包合同的真实性，不好判断。 经本院审查，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 另查明，二审期间，天等县政府向本院提交桂政土批函〔2017〕459号《广西壮族自治区人民政府关于天等县2017年第三批次城市建设用地的批复》（以下简称459号批复），据以证实天等县政府征收本案涉案集体土地已于2017年9月8日获取征地批复，征地行为符合法律规定，征收行为合法。零克站认为天等县政府实施强制清表在前，获得459号批复在后，天等县政府的强制清表行为程序违法。天等县自然资源局、界屯组对459号批复未提出异议。经本院审查认为，459号批复证实包括涉案土地在内的集体土地已经批复同意征收为国有，各方亦未对459号批复提出异议，本院予以确认。 本院认为：根据本案各方的诉辩意见，本案争议的焦点为：天等县政府对涉案8.25亩土地实施清表的行为是否合法；零克 站要求天等县政府赔偿其经济损失162.9万元是否有事实和法律依据。 关于天等县政府对位于“农介麻风池”8.25亩土地实施清表是否合法的问题。零克站提供其与界屯组签订的《土地承包合同书》，据以证实涉案“农介麻风池”8.25亩土地是其承包的鱼塘，界屯组对《土地承包合同书》的真实性虽未作出明确的判断，但对零克站实际经营上述鱼塘的事实并不否认，天等县政府亦未能提供充分证据否认“农介麻风池”8.25亩土地的鱼塘属于零克站实际经营，一审判决认定“零克站是鱼塘的实际使用人”并无不当。至于《土地承包合同书》是否为落款人本人所签或零克站是否实际交纳承包金，并不影响零克站实际经营管理上述鱼塘的事实。2004年实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2011修订)第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，天等县自然资源局与界屯组签订《征收土地协议书》后，天等县政府亦根据协议向界屯组支付了相应补偿款，但包括涉案鱼塘在内的集体土地于2017年9月8日才经批复转为国有建设用地，天等县政府未查实涉案鱼塘的实际经营管理人，亦未就涉案鱼塘的青苗补偿与零克站协商及给予补偿，即在459号批复作出前对涉案鱼塘实施清表，超越法定职权，违反法定程序，天等县政府的强制清表行为违法。但鉴于涉案土地已获得征地批准，被诉强制清表及收回土地的行为效力应予保留。对于一审判决确认天等县政府征收零克站8.25亩土地（鱼塘）的程序违法及就“零克站要求撤销征地行为的请求”进行分析判断，已超出零克站具体诉讼请求的范围，不属于本案审查范围，本院予以纠正，并不予审查。 关于零克站主张的经济损失162.9万元是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2011修订)第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。对于涉案鱼塘的损失，双方均没有提供相应的证据予以证实。一审法院结合现场勘察（零克站经营的鱼塘为天然形成的洼地，属季节性坑塘，丰水期可养鱼），依据公平原则和日常生活经验法则进行综合判断，酌定零克站被征收的鱼塘每 年积水6个月，并参照崇政函〔2016〕129号文件关于坑塘、季节塘按6000元/亩÷12个月×积水月数计算，判决天等县政府赔偿零克站经营管理的鱼塘青苗损失24750元，并无明显不当，本院应予维持。关于零克站主张的人工挖土方、搬运费损失及枯水期抽水费等损失，经一审法院组织各方对涉案地块进行现场勘察，并未发现有人工开挖的痕迹，亦未发现周边有可抽水的水源及抽水设备，零克站未能提供证据证实。据此一审判决不予支持亦无不当，本院予以确认。至于零克站主张的征地补偿费、安置补助费，因涉案土地为界屯组集体所有的土地，天等县政府已根据与界屯组签订的协议，按征收集体土地的补偿标准支付给界屯组集体，零克站主张该笔补偿缺乏法律依据，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但“确认天等县政府征收零克站8.25亩土地（鱼塘）的程序违法”超出具体诉讼请求范围，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、维持崇左市中级人民法院（2020）桂14行初34号行政判决第二、三项； 二、变更崇左市中级人民法院（2020）桂14行初34号行政判决第一项为：确认上诉人天等县人民政府对位于“农介麻风池”8.25亩土地实施清表的行为违法。 二审案件受理费50元，由零克站负担25元，天等县人民政府负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二一年二月二十二日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 书 记 员 李 毅