安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）皖10行终10号 上诉人（一审原告）孙允静，男，1974年7月16日出生，汉族，现住安徽省歙县。 上诉人（一审原告）孙义达，男，1939年8月28日出生，汉族，现住安徽省歙县，系孙允静之父。 被上诉人（一审被告）歙县土地收购储备中心，住所地安徽省歙县徽城镇新安路**，统一社会信用代码12341021744897308E。 法定代表人吴华明，主任。 被上诉人（一审被告）歙县住房和城乡建设局，，住所地安徽省歙县徽城镇紫阳路**统一社会信用代码11341021560686258H。 法定代表人黄中，局长。 以上两位被上诉人共同委托代理人胡泊，安徽昌法律师事务所律师。 上诉人孙允静、孙义达因强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服安徽省歙县人民法院（2020）皖1021行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院查明，2006年4月，歙县中心古城墙修缮及瓮城修复保护项目正式启动，位于徽××××号住宅（权利人孙允静，建筑面积91.46㎡，无共有权人）属该项目拆迁范围，歙县土地收购储备中心多次派员上门洽谈房屋拆迁事宜。2006年11月29日，歙县土地收购储备中心（甲方）与孙允静（乙方）签订了《城市房屋拆迁补偿安置协议》，双方约定:一、甲方应于2006年12月3日前支付给乙方房屋拆迁补助款计人民币152019元；乙方在2006年12月3日前将被拆迁房屋腾空，并交甲方拆除。2006年12月，歙县土地收购储备中心将孙允静户上述房屋予以拆除，并于12月14日向孙允静在中国工商银行歙县支行牌楼所开设的账户（账号13×××52）转入拆迁补偿款共计人民币152019元。2006年12月15日后，孙允静多次从中支取数额不等的款项。2009年3月24日，孙允静父亲孙义达向歙县土地收购储备中心作出书面承诺，主要内容如下:徽城镇人民路56-1、48-13号两房属瓮城一期拆迁范围，我同歙县土地收购储备中心已签订协议；关于过渡费等问题，双方已达成共识，签订处理遗留问题协议，上述两房补偿安置问题不再向对方提出异议。孙允静、孙义达认为歙县土地收购储备中心在未给予拆迁补偿款的情况下,强行将48-13号房屋拆除，属于违法行政行为，侵害了其合法权益,且应当按建筑面积136.06㎡的非住宅房屋标准予以补偿安置，故诉至法院，请求：确认歙县土地收购储备中心、歙县住房和城乡建设局拆除孙允静、孙义达房屋的行政行为违法,并共同赔偿各项经济损失共计人民币682739.18元。 一审法院认为，本案双方争议主要焦点:一、孙义达是否是本案适格的原告;二、孙允静的起诉是否超过法定起诉期限。 一、关于孙义达是否属于本案适格的原告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”法律上的利害关系是判断行政诉讼原告资格的标准。与具体行政行为有法律上利害关系是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，歙县××城镇××号房地产权利人是孙允静，与土地收购储备中心签订拆迁补偿安置协议的也是孙允静，故涉案房屋的拆除与孙允静存在利害关系，孙允静为本案适格的原告；孙义达不是徽××××号房地产的共有权人，也没有证据证明涉案房屋的拆除侵犯了其合法权益，故孙义达作为本案原告起诉不适格，应驳回其起诉。 二、关于孙允静的起诉是否超过法定起诉期限的问题。2006年11月29日，孙允静在与土地收购储备中心签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》时，就应当知道其名下位于歙县××城镇××号住宅将于2006年12月3日后被歙县土地收购储备中心依照双方协议拆除；2006年12月15日后，孙允静又多次从其个人账户中支取歙县土地收购储备中心转入的拆迁补偿款，表明其当时对该中心拆除其房屋的具体行政行为的内容是明知的。由于该行政行为发生在2015年5月1日新修改的行政诉讼法施行之前，且歙县土地收购储备中心当时未告知孙允静诉权和起诉期限，孙允静的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2000］8号）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，故孙允静的起诉期限应当认定最迟不得超过2008年12月底。孙允静虽然在2016年以歙县住房和城乡建设委员会为被告向人民法院提起行政诉讼,该诉讼期间被耽误的时间作为不属于其自身原因耽误的起诉期限,可以不计算在本案起诉期限内，但由于孙允静的起诉是在法定起诉期限届满后才提起的，即使扣除该诉讼期间耽误的时间,孙允静在2020年11月23日就本案提起的诉讼亦已超过了法定起诉期限。孙允静诉称其起诉前一直在信访维权,但申诉信访不是法定的救济途径，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，故孙允静信访耽误的期限不能作为抗辩本案超过起诉期限的正当理由。 综上所述,由于孙义达与本案具体行政行为不存在法律上的利害关系，不是本案适格的原告；孙允静的起诉已超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形,故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项、第三款之规定,裁定:驳回原告孙允静、孙义达的起诉。案件受理费50元,退还原告孙允静、孙义达。 孙允静、孙义达不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院查明事实不清，有歪曲事实之疑。（一）歙县土地收购储备中心确认支付补偿款的时间为2006年12月15日，系先拆除房屋后进行补偿，违背“先补偿后拆迁”原则，属违法的行政行为；（二）孙允静并非《补偿安置结算表》中签名的“孙充静”，有本人身份证为凭；（三）2009年3月24日孙义达作出的承诺书已被省、市、县纪检委否定，故有2013年1月16日孙义达《信访协调会议记录》重新补款，该补款未按实际136.06m2×2800/m2计算，有局长、主任、镇长签字为证；（四）孙义达、孙允静提供人民路48-13号二层房屋，建筑面积136.06m2是正确的，产权证表述91.46m2已被评估报告伪造两幢单层房屋63.08+37.98＝101.03m2所否定，自证自伪已成事实；（五）孙义达、孙允静提供2006年12月4日强制拆除房屋现场照片显示房屋内仍有财产，并未腾空；（六）“原告诉称……造成原告巨额财产损失”明显有失公允；（七）歙县住房和城乡建设局签发案涉《房屋拆迁许可证》时资金尚未足额到位，与当时拆迁政策法律相悖，一审法院未予查明，与“房屋拆迁管理……”的立案宗旨相悖；（八）一审法院从立案到确定合议庭，孙义达、孙允静未见面，不知悉合议庭成员情况，且一审法院未询问过孙义达、孙允静，剥夺了其诉辩权、知情权、回避权，程序违法。二、孙义达是适格原告。其为五口之家户主，掌管家庭收支出入，当年集全家财力购买案涉房屋，孙允静为房地产持证人，为免儿女纷争，仍为亲父之举，五口之家和睦度日。孙义达为案涉房屋财产权者，房屋补偿多寡与孙义达息息相关。三、一审裁定适用法律混乱。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》已于2018年2月8日起施行，其中第一百六十三条规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已废止，一审法院依据上述司法解释裁定驳回起诉，适用法律不当。四、本案提起诉讼的行政行为是2006年12月4日拆除房屋、收回国有土地使用权的行为，应当适用二十年最长起诉期限的规定，孙义达、孙允静并未超过起诉期限。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.依据行政起诉状的诉讼请求开庭审理，保护孙义达、孙允静的产权利益。 歙县土地收购储备中心辩称，一、歙县土地收购储备中心与孙允静已签订《城市房屋拆迁补偿安置协议》，按照当时的法律规定，该协议属于民商事合同，因此，歙县土地收购储备中心依据协议拆除房屋不属于行政强制行为，故本案不存在可诉的行政行为；二、孙义达并非诉争房屋的权利人，也非安置协议的当事人，同时其也没有证据证明诉争房屋的拆除侵犯了其合法权益，故孙义达与本案不存在法律上的利害关系，不是本案适格原告及上诉人；三、本案起诉已超过法定的起诉期限；四、诉争房屋安置协议及结算表已就房屋面积、补偿款数额、交房及补偿款支付时间做出明确约定，孙允静签字捺印确认，其称安置协议及结算表非本人签名，与事实不符；五、孙允静提起本案诉讼前，以歙县住房和城乡建设局办理诉争房屋转移登记错误为由，长期信访及诉讼，均被相关部门驳回，此次又以拆除行为违法进行恶意信访、诉讼，所提诉求无事实和法律依据，不应受到保护；六、歙县土地收购储备中心作为拆迁人，有权与被拆迁人签订安置协议，并按约定拆除房屋，并无违法之处。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院依法裁判。 歙县住房和城乡建设局辩称，一、歙县住房和城乡建设局与房屋拆除行为无事实和法律上的利害关系，非本案适格被告及被上诉人；二、孙义达非诉争房屋的权利人，也非安置协议的当事人，同时也没有证据证明诉争房屋的拆除侵犯了其合法权益，故孙义达与本案不存在法律上的利害关系，不是本案适格原告及上诉人；三、案涉安置协议属民商事合同，歙县土地收购储备中心依据协议拆除房屋不属于行政强制行为，故本案不存在可诉的行政行为；四、孙义达、孙允静认为歙县土地收购储备中心依安置协议拆房行为属行政强制行为，请求确认违法及赔偿，已过法律规定的起诉期限；五、孙允静提起本案诉讼前，以歙县住房和城乡建设局办理诉争房屋转移登记错误为由，长期信访及诉讼，均被相关部门驳回，此次又以拆除行为违法进行恶意信访、诉讼，所提诉求无事实和法律依据，不应受到保护。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院依法裁判。 本院认为，本案二审的争议焦点为：一、孙义达是否是本案适格原告；二、歙县住房和城乡建设局是否是本案适格被告；三、孙允静提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；四、一审程序是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，被诉行政行为存在侵害公民、法人或者其他组织合法权益的可能，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，被诉行政行为是歙县土地收购储备中心于2006年12月拆除歙县××城镇××号房屋的行为，而孙义达并非上述房屋的权利人，且未提供初步证据证明被诉拆除行为侵犯了其合法权益。因此，孙义达既非行政行为的相对人，与被诉拆除行为之间亦不具有行政法上的利害关系，其依法不具备提起本案行政诉讼的原告资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则，即“谁行为，谁为被告”。本案中，拆除孙允静案涉房屋的主体是歙县土地收购储备中心，而歙县住房和城乡建设局并未参与实施，故其并非本案适格的被告。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案房屋拆除行为发生在2006年，当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。而孙允静提起诉讼是在2020年11月，此时《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条已将上述规定修订为，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。一审法院选择适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，符合有利于行政相对人的法律适用原则，有利于当事人行使诉权。因孙允静起诉早已超过二年的起诉期限，且其未能提交因不可抗力或者不属于自身原因耽误起诉期限的相关证据，一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 关于本案是否适用二十年最长起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。根据上述规定，二十年的最长起诉期限的法定适用条件是：当事人既不知道诉权和起诉期限,又不知道行政行为的主要内容。如果在二十年内,当事人已经知道行政行为的内容,其起诉期限应当适用其他相关条款的规定,不适用二十年最长起诉期限条款。本案中，孙允静于2006年12月就应当知道其房屋被拆除，不符合适用二十年起诉期限的法定条件。因此，孙允静主张未超过二十年起诉期限,是对法律、司法解释的错误理解，本院不予支持。 另外，早在2006年，孙允静就与土地收购储备中心签订了《城市房屋拆迁补偿安置协议》，歙县土地收购储备中心根据协议约定对案涉房屋进行了拆除，虽延迟十一日支付了拆迁补偿款，但孙允静并未提出异议且已实际使用，上述安置协议已经履行完毕。孙允静就拆除行为提起本案诉讼，不符合相关法律法规规定。 关于争议焦点四。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案在一审立案审查时，一审合议庭两名成员以及书记员已对孙义达、孙允静制作《询问笔录》，就起诉期限的相关问题进行释明，但孙义达、孙允静仍坚持起诉。一审法院立案受理后，认为不需要开庭审理，迳行裁定驳回起诉，并不违反法律规定。但一审法院未明确告知当事人合议庭组成人员名单不妥，因不影响本案的实体处理，且孙义达、孙允静亦未提交证据证明一审合议庭成员存在应当回避的情形，本院予以指正。 综上，孙允静、孙义达的上诉请求因无充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人孙允静、孙义达预交的二审案件受理费50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱继全 审判员  孙 健 审判员  蒋 薇 二〇二一年二月二十二日 法官助理陈虹 书记员王俊 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；