山东省潍坊市奎文区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0705行初103号 原告于凤星，男，1976年9月24日生，汉族，住山东省无棣县。 被告潍坊市奎文区市场监督管理局，住所地山东省潍坊市奎文区新华路4012号。 法定代表人孙先政，局长。 出庭负责人谭幸福。 委托代理人马汝波。 委托代理人任国芹，山东潍州律师事务所律师。 原告于凤星诉被告潍坊市奎文区市场监督管理局警告处罚决定答复及发放奖金一案。本院于2020年11月3日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告于凤星，被告潍坊市奎文区市场监督管理局出庭负责人谭幸福，委托代理人马汝波、任国芹均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告于凤星诉称，原告2020年6月9日向被告邮箱kwscjg.jl＠wf.shandong.cn邮寄了举报信，举报其辖区内“奎文区东关陕十三肉夹馍万达店”在美团网络平台上超出许可范围经营冷食类食品的违法行为。被告在2020年7月8日向原告作出潍奎市监回字(2020)070801号回复，载明:该经营业户已办理营业执照及食品经营许可证(经营项目为:热食类食品制售、自制饮品制售)、该企业超出核准许可事项从事冷食类加工。依据《食品经营许可管理办法》第四十九条第一款作出:警告、责令立即停止经营冷食类食品、下架全部网上冷食类食品。并因未对该违法行为进行立案处罚程序，不予奖励原告。原告提起诉讼，请求：1.撤销潍坊市奎文区市场监督管理局2020年7月8日向原告作出的潍奎市监回字(2020)070801号回复；2.依法责令被告履行法定职责、对原举报事项依法立案正确查处、打击非法食品制售、对查实的举报依法按照一级奖励标准奖励原告。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.举报书。证明原告向被告举报其辖区内餐饮企业未取得许可超范围经营冷食类食品，要求其依法查处并给予奖励。 2.潍奎市监回字（2020）070801号回复。证明原告所举报的违法行为被查实与事实一致，被告将该违法行为定性为食品经营许可证发生变更并因此不予奖励原告，告知原告不服本答复有权向法院提起诉讼。 2.国家市场监管总局的官网网页截图。证明国家市场监督管理总局对未取得许可而超越范围经营食品的违法行为应依法按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条进行处理。 被告潍坊市奎文区市场监督管理局辩称，一、原告不是适格的行政诉讼原告。1.被告的回复行为与原告无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第（十）项规定，该案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国食品安全法》等相关法律的规定，举报是指自然人、法人或其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为，是自然人、法人或其他组织对不特定的食品安全违法行为向行政机关的义务性告知行为，其目的是为了维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。从原告反映的问题和提出的要求看，系要求被告予以查处举报事项及反馈处理结果并给予奖励，并不涉及其自身权益受损情形，原告亦无证据证明其合法权益受到该行政行为的损害或不利影响，被告的回复行为与原告并无利害关系。2.法律未赋予原告要求被告对被举报人处罚的权利。被告的回复行为未给原告施加负担，亦未减损其权益，未给其设定任何权利义务，对其合法权益未产生实质影响，不存在行政法上的利害关系。原告请求撤销被告作出的潍奎市监回字（2020）070801号回复，并对被举报人进行处罚，其实质是要求行政机关对被举报人予以处罚。行政机关行政处罚权的取得是基于法律、法规及规章的明确授权，而《食品安全法》仅规定任何组织和个人有权举报食品安全违法行为，了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见建议以及监管部门答复、核实、处理等要求，并没有赋予举报人有权要求行政机关作出对被举报人处罚的权利。因此，原告既无权利也无资格要求被告对被举报人予以处罚。二、被告对原告举报事项的处理程序合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。1.被告对被举报人超范围经营凉菜违法行为的处理程序合法、适用法律正确。《食品经营许可管理办法》是根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规制定的，属于对食品流通环节和餐饮服务环节行政许可的具体专门规定，其中第二条规定，“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。食品经营许可的申请、受理、审查、决定及其监督检查，适用本办法”；第十条第三款规定，“食品经营项目包括冷食类制售”、第五条规定，“食药部门应按照经营项目对食品经营分类许可，被举报人超出许可经营项目范围经营冷食类食品违法行为，属于超出许可范围从事餐饮服务活动的行为，应适用《食品经营许可管理办法》予以规范”。被告在查明事实的基础上，依据《食品经营许可管理办法》的相关规定依法予以处理，符合法律规定。被举报人也已按《食品经营许可管理办法》的规定及时办理了食品经营许可项目的变更登记。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四条规定，“入网餐饮服务提供者不得超范围经营”，第二十七条规定，“违反本办法第四条规定，入网餐饮服务提供者不具备实体门店、未依法取得食品经营许可证的，由县级以上地方食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十二条的规定处罚”。也就是说，该办法第二十七条明确规定，入网餐饮服务提供者违反了第四条规定，既不具备实体门店，也未依法取得食品经营许可证的，才能按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定予以处罚。经查，本案被举报人既具备实体门店，也依法取得食品经营许可证，被举报人的违法行为不属于应按《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条予以处罚的情形。全国食品保健品欺诈和虚假宣传整治工作领导小组办公室发布的《食品保健品欺诈和虚假宣传整治问答》第16项对超出经营项目范围销售食品保健品的，监管执法部门如何处罚中回答，对超出经营项目范围销售食品保健品的，监管执法部门应当依法进行处罚。在实践中，如果经营者无许可证的，应按无证处罚；如果经营者有许可证但其超越许可范围的，按《食品经营许可管理办法》第四十九条的规定实施处罚。综上，被举报人既有经营实体门店，又取得食品经营许可证和营业执照，其超出许可经营项目范围经营冷食类食品的违法行为，不符合《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第二十七条规定的处罚条件。二、被告在查明违法事实的基础上，依据《食品经营许可管理办法》第四十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，依法对其作出责令改正，并处以警告的行政处罚，适用法律正确。1.被举报人经营的菜品不卫生问题。被告经依法调查发现，被举报人食品加工间内存在冷食类食品加工专间，冰箱内存有冷食类食品凉皮，加工间内食品加工、贮存、陈列等设施、设备未及时清洁维护。因该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十六条条第一款之规定，被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（五）项之规定，责令被举报人改正违法行为，并作出警告的行政处罚，已按规定依法履行职责。因举报人的行为不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条之规定，被告亦明确告知原告无权申请举报奖励，被告的行政行为并无不妥。综上所述，被告接到举报后，依法履职，经依法查明被举报人违法事实的基础上作出行政处罚，程序合法，适用法律正确。调查处理结果亦回复告知举报人，依法保障其知情权。行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉求无事实和法律依据。同时，鉴于原告无行政诉讼主体资格，请求法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告潍坊市奎文区市场监督管理局为证明其主张，在答辩期内向本院提交了以下证据、依据： 1.案件来源登记表。证明被告于2020年6月10日受理原告的举报。 2.现场笔录。证明被告于2020年6月28日对原告的举报事项进行调查，发现该店有食品加工设备、营业执照、食品经营许可证等。 3.询问通知书。证明被告于2020年6月28日通知被举报人接受调查，并要求提供营业执照及食品经营许可证复印件。 4.询问笔录。证明被告于2020年6月28日对被举报人超出食品经营许可证范围经营行为进行调查。 5.行政处罚决定书。证明被告于2020年7月2日对被举报单位超出许可事项从事凉菜加工的违法行为，责令其改正，并依法作出警告的行政处罚。 6.责令整改通知书。证明被告于2020年7月2日向被举报单位下达责令整改通知书，责令其于2020年7月7日前改正。 7.不予立案审批表。证明被告依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的规定，适用简易程序，对该案不予立案。 8.奎文区东关陕十三肉夹馍万达店营业执照。证明被举报人依法取得营业执照。 9.奎文区东关陕十三肉夹馍万达店食品经营许可证。证明被举报人已取得食品经营许可，在被告责令改正后已完成改正。 10.奎文区东关陕十三肉夹馍万达店配货单。证明被告查实的被举报人超范围违法经营凉菜的违法事实。 11.授权委托书。证明被举报人委托孙福永办理违法处罚事宜。 12.被委托人身份证。证明被委托人身份情况。 13.给原告的举报调查回复。证明被告对于凤星举报的违法行为调查处罚情况予以回复。 法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条，《网络食品安全违法行为查处办法》第十六条、第二十一条、第三十八条，《中华人民共和国食品安全法》第五十六条、第一百二十二条、第一百二十六条，《食品经营许可管理办法》第二条、第十条、第二十七条、第四十九条，《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条。 经审理查明，2020年6月10日，原告于凤星向被告潍坊市奎文区市场监督管理局举报美团网络外卖平台注册的“陕十三肉夹馍（万达店）”店铺超出许可经营范围经营冷食类食品。 6月28日，被告潍坊市奎文区市场监督管理局进行现场调查、询问，查实被举报人“陕十三肉夹馍（万达店）”店铺的网络外卖平台注册者奎文区东关陕十三肉夹馍万达店具备实体门店，依法取得食品经营许可证（经营项目：预包装食品含冷藏冷冻食品，销售热食类食品制售，自制饮品制售不含使用压力容器制作饮品），但存在超出许可经营项目范围经营冷食类食品的违法行为。 7月2日，被告潍坊市奎文区市场监督管理局认为被举报人违反了《食品经营许可管理办法》第二十七条第一款的规定，依据《食品经营许可管理办法》第四十九条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第八条第一款的规定，适用简易程序，责令被举报人改正违法行为，并作出警告的行政处罚。行政处罚作出后，被举报人停止了经营并下架冷食类食品，对改正事项进行了改正，并及时办理冷食类经营许可。 行政处罚决定作出后当日，被告作出不予立案审批表，并经其单位领导审批。 7月8日，被告向原告出具本案诉讼指向的回复，告知原告行政处罚认定的事实、法律依据和处罚内容，并告知其无权申请获得举报奖励。 本院认为，原告提起的本案行政诉讼，涉及两个行政行为，一是对原告就行政处罚事项的答复行为，二是被告拒绝发放奖金的行为。 关于答复行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。审查原、被告提供的证据可以认定，被告潍坊市奎文区市场监督管理局向原告作出的答复行为，并未损害原告的合法权益，对原告的权利义务未产生实际影响，原告对被告潍坊市奎文区市场监督管理局提起的针对答复行为的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本院裁定驳回原告对被告潍坊市奎文区市场监督管理局的起诉。 关于拒绝发放奖金的行为。审查被告对被举报人做出的适用简易程序作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。但是，被告在适用简易程序作出行政处罚决定后，又以不予立案审批表的形式对案件作出不予立案的处理，明显不当。本院认为，2017年修订的《中华人民共和国行政处罚法》和国家市场监督管理总局制定的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中规定的简易程序，相较于一般程序而言，并没有规定独立的部门负责人审批立案、调查终结报告、案件审核等环节，其制度价值在于简化行政程序，提高行政效率，降低行政成本，节约行政资源，但并非适用简易程序处理的案件不需立案，而是在适用简易程序中，当场作出的行政处罚决定对审批立案、案件审核等环节进行了吸收、合并。故被告在适用简易程序对被举报人警告后，需按照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》有关规定对相关材料进行归档保存，而非作出不予立案的处理。 根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定，“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。”第六条规定，“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”综合原、被告双方提供的证据，原告举报情况与被告查明的违法行为基本一致，符合上述规定，被告应当按照《食品药品违法行为举报奖励办法》规定的情形和奖励标准为原告发放奖金。 综上，对原告要求撤销被告作出的潍奎市监回字(2020)070801号回复，并责令被告履行法定职责的诉讼请求，不符合人民法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。对原告要求被告按照规定的奖励标准为原告发放奖金的诉讼请求，合法有据，本院予以支持。按照判决吸收裁定原则，应当在本判决书中一并予以解决。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告于凤星要求撤销被告潍坊市奎文区市场监督管理局作出的潍奎市监回字(2020)070801号回复，并履行法定职责、对举报事项依法立案正确查处、打击非法食品制售的起诉； 二、被告潍坊市奎文区市场监督管理局于本判决生效后30日内按照规定的标准向原告于凤星发放举报奖励。 案件受理费50元，由被告潍坊市奎文区市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  崔心波 人民陪审员  许晓红 人民陪审员  张会玲 二〇二一年二月二十日 书 记 员  马 蕾