浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1993号上诉人（原审原告）徐伟刚，男，1969年12月17日出生，汉族，住绍兴市上虞区。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。法定代表人金进富，区长。委托代理人杨海娟。委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。徐伟刚因绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）土地行政征收一案，不服绍兴市中级人民法院于2020年11月5日作出的（2020）浙06行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月27日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。徐伟刚原审起诉称：原告系绍兴市上虞区曹娥街道徐家塘居委会西畈177号户主，是被告上虞区政府2019年的征迁安置对象。原告在本居委会公告栏中并未看到过关于对本居委会房屋征收补偿方案征求意见的各类公告，也没有参加过对本居委会所属房屋拆迁安置的听证会及召开的各类居委会会议。在没有公告及房屋征收补偿方案征求意见公告上墙公布的情况下，被告就实施了丈量工作。2019年8月2日，中共绍兴市上虞区委办公室、上虞区政府办公室发布区委办[2019]112号《关于上虞区曹娥街道徐家塘、新楼下居委征迁项目的补偿安置实施细则》。2019年8月19日至2019年8月28日即对原告所属居委会房屋进行了集中“模拟签约”。2019年11月1日，被告对曹娥街道徐家塘居委会“模拟签约”正式生效，进行了腾空、验收、拆迁安置款发放，开始对房屋进行拆除。2019年11月中旬，原告向被告申请对曹娥街道徐家塘居委会集体土地征迁信息予以公开。2019年12月23日，原告收到被告虞政信公告字2019年第29号《政府信息公开告知书》，明确：“您申请的国务院或省级人民政府对上虞区曹娥街道徐家塘居委会依法批准用地的批复文件等政府信息不存在。”2020年1月16日，上虞区政府对曹娥街道徐家塘居委作出虞征告[2019]第099号、第100号、第145号征收土地方案公告。目前，曹娥街道徐家塘居委房屋基本拆完，原告户房屋四周己成空地，原告户房屋已不能正常居住生活。上虞区政府作出的虞征告[2019]第099号、第100号、第145号征收土地方案公告对曹娥街道徐家塘居委集体上地征收，不是以公共利益为目的进行征收，在对集体土地征收的程序上、集体上地征收补偿安置方案上均存在违法性。为此，特提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告作出的虞征告[2019]第100号征收土地方案公告违法；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉虞征告[2019]第100号《征收土地方案公告》（以下简称100号公告）只是将批准征地机关、批准文号、征收土地的面积、位置以及土地补偿安置标准、方式等事项进行公开告知，对包括原告在内的被征收人权利义务不产生实际影响。因此，被诉公告行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案不具备法定起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定驳回原告徐伟刚的起诉。徐伟刚上诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十六条规定，征收土地方案公告，是征地批准机关作出征收土地决定后的法定公示程序。上诉人是上虞区曹娥街道徐家塘居委村民，上诉人的房屋坐落在100号公告地块上。2020年1月16日，上虞区政府对曹娥街道徐家塘居委作出的100号征收土地方案公告时，上虞区曹娥街道徐家塘居委房屋基本拆除，上诉人没有在徐家塘居委会公告栏中见到过有关征收土地方案及房屋征收补偿方案征求意见的各类公告，也没有收到过征收土地方案公告类的送达文书。二、上虞区政府作出的100号公告，该征收土地方案公告中，上诉人的土地、房屋纳入征收征迁改造范围，上虞区政府所实施的征迁改造行为，实际上是对上诉人集体土地上房屋进行征收，上虞区政府对上诉人的房屋基本拆除时，上虞区政府的征迁改造并未获得省级人民政府的批准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十五条，属“未批先征”，存在征收程序违法。三、100号公告内容没有告知“征收土地的用途”、“批准时间”、“范围”、“被征收土地的所有权人”、“办理征地补偿登记的期限、地点”，违反实施条例第二十五条、《征收土地公告办法》（以下简称公告办法）第五条对征收土地方案公告内容的法定要求。上诉人作为未签约过补偿协议的村民，没有见过此公告，上诉人也没有就征收或补偿行为提起过诉讼。上诉人只有知晓100号公告内容，方能判断征收或补偿行为是否合法，对上诉人作为被征收人的权利义务产生了实际影响。四、征收土地方案公告虽以土地征收审批的存在为前提，但却是一个独立的行政行为，对利害关系人的权利义务能够产生实际影响。土地管理法第四十六条、实施条例第二十五条、公告办法第四条等对征收土地方案公告行为的职权主体、行为时限、行为内容等方面均进行了专项调整，任何一项不合乎法律规定，都将导致土地征收行为违法，甚至会导致征收土地批复不生效。在这种情况下，必将发生被征收人权利项下土地不得被违法征收的法律后果。因此，土地征收公告行为是完全独立的行政行为，并对当事人实体权益产生实际影响。五、征收土地方案公告中载有征收的具体内容，该征收土地方案公告视为农村集体土地征收决定的载体，包含了土地征收的具体事宜，对所涉相对人设定了相应的权利义务，具有一定的强制力，其实质为集体土地征收决定，公告确定了被征收人及其利害关系人的权利义务关系，并直接产生了法律后果。根据土地管理法第四十六条、实施条例第二十五条、公告办法第六条的规定，如果不公告，则会对征收安置补偿对象的登记权、知情权、参与权等造成不利影响，因此，不予公告的行为或当事人不知道公告，村民个人是可以提起诉讼。六、在现行法律体制下，征收土地方案公告实际承载了三个方面的功能：一是告知，即根据实施条例第二十五条的规定，将征地批复或者说征地决定所确定的征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等告知被征收人，满足后者基于知情权而产生的权利诉求；二是通知，即根据公告办法第五条第四项、第六条的规定，通知被征收人办理征地补偿登记的期限、地点，以使被征收土地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续；三是送达，即根据行政行为效力的一般理论，将征地批复送达被征地人，以使征地批复对外发生法律效力。公告办法第十四条规定，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。上述规定赋予了被征收人在征收决定未依法公告情况下，对征地后续实施行为的拒绝权，实际上就是表明了“无公告，征地行为不生效”这一基本理念，反过来说，这也是赋予了被征收人要求征收部门依法履行公告职责的权利，应到受到行政诉讼法的保护。综上，请求依法撤销一审裁定，受理上诉人的起诉。上虞区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案中涉案的100号公告只是依法将批准征地机关、批准文号、征收土地的面积、位置以及土地补偿安置标准、方式等事项进行公开告知，对上诉人的权利义务并未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项的规定，涉案公告行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审法院据此裁定驳回起诉正确、合法。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人徐伟刚向一审法院提起本案之诉时，其诉讼请求为：确认上虞区政府作出的100号公告违法。一审时上虞区政府提交的100号公告载明，该公告的目的是2019年12月25日因曹娥街道（2019）26号地块建设项目经浙江省人民政府作出的浙土字（330682）A[2019]—0013号《浙江省建设用地审批意见书》批准后，将批准的《征收土地方案》内容和有关事项在征地范围内进行公开告知。从公告的内容本身看，也仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地予以公示告知，对被征收人权利义务并不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地实施行为，而非征收公告行为本身。故一审法院认为上诉人的起诉不符合法定的起诉条件并据此驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二一年二月二十日代书记员 陈 奥1·7·