浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1771号上诉人（原审原告）赵美芳，女，1939年10月10日出生，汉族，住浙江省杭州市临安区。委托代理人王锴、闫东方，上海申云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪磊、曹士凡，该府工作人员。上诉人赵美芳因与杭州市人民政府房屋征收决定行政复议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01行初231号行政判决,提出上诉。本院于2020年10月10日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。在本案审理过程中，经当事人申请，本院给予一个月和解期限。现已审理终结。原审法院经审理查明：杭州市人民政府于2020年5月7日作出杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》。杭州市人民政府经审理查明：2019年3月15日，为实施杭州市临安区昌化镇第一小学新建项目工程，杭州市临安区昌化镇人民政府（简称昌化镇政府，项目房屋征收实施单位）向杭州市临安区住房和城乡建设局（简称临安区住建局，项目房屋征收部门）申请启动了该地块国有土地上房屋征收程序。3月18日，昌化镇政府接受临安区住建局的委托向杭州市规划和自然资源局临安分局及临安区市场监督局昌化市场监督管理科发出暂停办理相关手续的通知。3月19日，昌化镇政府将征收范围内的房屋调查结果进行公示。相关职能部门出具了符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划（专项规划）的证明。3月25日，被申请人（指杭州市临安区人民政府，简称临安区政府）组织相关部门对征收补偿方案进行了论证，并于7月9日在其门户网站发布了《关于面向社会公开征求杭州市人民政府认为：本案争议焦点为被申请人作出的案涉《房屋征收决定》是否合法。从本案查明的事实及证据情况看，被申请人作出的案涉征收决定存在以下问题：一、程序上存在的主要问题。1.《杭州市人民政府关于贯彻实施的若干意见》（以下简称《杭州市若干意见》）第五条规定：“申请政府征收房屋的单位（以下简称征收原告），应当向房屋征收部门提出并报送下列资料：（一）发展改革部门出具的建设活动符合国民经济和社会发展规划的证明材料，其中保障性安居工程建设、旧城区改建项目还应当提供纳入国民经济和社会发展年度计划的证明材料；（二）城乡规划部门出具的建设活动符合城乡规划和专项规划的证明材料及附图；（三）国土资源部门出具的建设活动符合土地利用总体规划的证明材料；（四）征收补偿初步方案；（五）征收补偿费用资金证明；（六）法律、法规和规章规定需要提交的其他资料”。本案中，被申请人提交的征收补偿费用资金证明为兴业银行杭州临安支行出具的《兴业银行资信证明书存款证明》，落款时间为2019年12月30日，迟于临安区政府发布征收补偿方案（征求意见稿）的时间（2019年7月9日），程序倒置，不符合上述规定。2.《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《省征补条例》第十二条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定前，应当按照重大决策社会稳定风险评估的有关规定，就房屋征收的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，并根据评估结论制定相应的风险化解措施和应急处置预案。社会稳定风险评估结论应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据”。《杭州市若干意见》第七条规定：“房屋征收部门应当自调查登记、核实工作结束之日起30个工作日内，拟定征收补偿方案，并按照《市委办公厅杭州市人民政府办公厅关于印发〈杭州市重大事项稳定风险评估暂行办法〉的通知》（市委办发〔2009〕105号）等有关规定进行社会稳定风险评估，形成评估报告，一并报送本级政府”。本案中，在案涉征收项目正式启动（2019年3月15日）至被申请人作出房屋征收决定前（2020年1月13日），被申请人并未依据《省征补条例》第十二条规定的要求，对案涉项目进行社会稳定风险评估，并制定相应的风险化解措施和应急处置预案，程序缺失，不符合上述规定。3.《杭州市若干意见》第八条规定：“市或区、县（市）政府应当自收到房屋征收部门提交的征收补偿方案和社会稳定风险评估报告之日起15个工作日内，组织发展改革、房管、城乡规划、国土资源、建设、财政、审计等有关行政管理部门及被征收房屋所在地的街道办事处、乡镇政府，对房屋征收补偿方案进行论证，并在房屋征收范围内及市或区、县（市）政府门户网站上征求意见，征求意见期限不少于30日”。本案中，被申请人的《关于面向社会公开征求〈昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案〉意见的通告》虽确定了征求意见期限为2019年7月9日至2019年8月8日，但实际于2019年7月10日才送达申请人处，不符合上述“在房屋征收范围征求意见，期限不得少于30日”的规定。二、实体方面的主要问题。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征补条例》）第十二条规定“……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《杭州市若干意见》第十四条规定：“已支付用于购买、建设产权调换房屋的费用，可按照实际支付的费用予以扣除。已落实的产权调换房屋费用可以折价计入征收补偿费用，折价金额按照产权调换房屋的总建筑面积乘以二手住房平均交易单价后，再乘以相应地段等级的系数确定，折价金额最多不得超过征收补偿费用的70%”。本案中，被申请人作出征收决定时，征收补偿费用资金证明仅为兴业银行杭州临安支行出具的《兴业银行资信证明书存款证明》，在该证明书空白处手写有“该账户中400万元专项用于昌化一小新建项目征收补偿”，加盖昌化镇政府公章。被申请人既未提供证明材料认定该400万元已是案涉项目征收补偿费用资金的足额款项，也无法证明该补偿费用是否被专户存储、专款专用。故被申请人的行为不符合上述规定。2.案涉征收补偿安置方案中未明确产权调换房屋的交付时间，不符合《省征补条例》第十条第一款“征收补偿方案应当包括下列内容：（四）用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间”的规定。综上，被申请人作出的案涉征收决定存在上述程序和实体问题，本应依法予以撤销。鉴于所涉项目系被申请人组织实施的教育公共事业、民生实事项目，且案涉项目征收范围内国有土地上共涉及4户被征户，其中已有3户签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，约占整个项目被征收国有土地的99.45%，同意被征收。而申请人所属房屋土地面积仅占整个项目被征收国有土地面积的0.55%，撤销征收决定将会给公共利益造成重大损害，故决定予以确认违法。但被申请人应及时将补偿资金依法组织落实到位，并依法保障被征收人对补偿方式的选择权，确保被征收人的合法权益不受分割。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定确认被申请人作出的《房屋征收决定》违法。原告赵美芳不服，起诉请求撤销杭州市人民政府作出的杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》。原审法院另查明，原告不服临安区政府作出的《房屋征收决定》，于2020年3月9日向被告申请行政复议。被告于2020年3月11日通知原告受理其行政复议申请，同日通知临安区政府进行答复。临安区政府提交答复意见与证据材料后，案经审理，杭州市人民政府于2020年5月7日作出案涉《行政复议决定书》，并于次日寄送给当事人。原审法院认为：昌化镇政府因昌化镇第一小学新建项目需要，申请临安区政府作出房屋征收决定，但在提供的材料中，兴业银行杭州临安运行出具的《存款证明》无法证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，不符合《征补条例》第十二条第二款的规定。实收补偿安置方案没有明确产权调换房屋的交付时间，不符合《省征补条例》第十条第一款的规定，在此情况下，临安区政府作出案涉《房屋征收决定》证据不足。与此同时，《房屋征收补偿方案》征求意见的实际时间少于30日，不符合《杭州市若干意见》第八条的规定；兴业银行杭州临安运行出具《存款证明》的时间（2019年12月30日）晚于《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）的发布时间（2019年7月9日）；没有依法对案涉项目进行社会稳定风险评估并制定相应的风险化解措施和应急预案，不符合《省征补条例》第十二条、《杭州市若干意见》第七条以及杭州市相关文件要求。在此情况下，临安区政府作出《房屋征收决定》程序违法。被告杭州市人民政府在受理行政复议申请后，认为案涉《房屋征收决定》实体和程序上存在违法，依法本应撤销临安区政府作出的《房屋征收决定》。但杭州市人民政府鉴于案涉项目系临安区政府组织实施的教育公共事业、民生实事项目，且案涉项目绝大多数被征收户同意该建设项目，认为案涉项目属于公共利益的需要，撤销征收决定将会给临安区政府推进文教事业建设带来不利影响，且易造成占多数的已签订的协议归于无效，损害公益利益，故决定确认临安区政府作出《房屋征收决定》的行为违法。原告对杭州市人民政府认定案涉《房屋征收决定》存在的实体和程序违法并无异议，但认为撤销案涉《房屋征收决定》不会给社会公共利益造成损害，杭州市人民政府在利益衡量基础上作出确认违法的复议决定存在不当。对此，本院认为，杭州市人民政府比较社会公共利益与原告个人利益具有清楚的事实根据，理由充分，在利益衡量基础上决定确认违法具有法律依据，且作出复议决定的行政程序亦无不当。原告认为案涉《房屋征收决定》应予撤销的理由不能成立，要求撤销被诉《行政复议决定书》的理由并不充分，本院不予支持其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵美芳的诉讼请求。赵美芳上诉称：一、本次房屋征收目的不合法，一审法院认定事实错误。2019年6月6日，“临安昌化发布”公众号发布：“临委〔2019〕16号关于2018年度综合考评成绩的通报”，其中提到2018年昌化镇深入实施城中村改造三年行动计划，完成8300区块、城东区块及新建昌化一小3个区块的征迁工作。杭州市临安区人民政府于2020年1月13日作出的临政（房征）〔2020〕1号《杭州市临安区人民政府国有土地上房屋征收决定》，也称是因昌化一小新建项目实施征收。既然2018年已完成了昌化一小相关的征迁工作，且并未涉及到上诉人户的房屋拆迁；而本次的房屋征收决定却仍在进行昌化一小的征迁工作，并将上诉人户的房屋纳入到征收范围内，两次征收显然冲突，故本次征收目的与事实情况不符，征收目的不合法。二、2020年1月13日杭州市临安区人民政府作出的临政（房征）〔2020〕1号《杭州市临安区人民政府国有土地上房屋征收决定》，程序和实体上均存在严重违法，依法应予撤销。（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本次征收存在严重的实体和程序违法，根本无法保证被征收入的知情权、参与权等，应予撤销。（二）上诉人户的房屋一直在小学校园围墙之外。虽然本次征收涉及昌化一小新建项目，但就昌化一小的建设进度来看，上诉人户的房屋并不影响昌化一小的建设。实际上该小学已经投入使用，上诉人户并不影响学校使用。（三）涉案征收范围内仅仅涉及四户被征收人，其它三户均在本案房屋征收决定发布之前就已经签订了安置补偿协议。也就是说，涉案其它三户已经进行了协议搬迁，并不适用征收补偿程序，其与本次房屋征收决定并无实质联系。故该地块是否进行征收以及征收决定撤销之后，均不会影响之前已经签订补偿协议的其他三户被征收入的协议搬迁进程。（四）实际上本次征收仅仅就涉及上诉人一户，撤销涉案征收决定并不会严重影响公共利益，也不会影响其他三户的利益。综上，请求撤销原审判决及被诉征收决定。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人赵美芳不服杭州市临安区人民政府作出的临政(房征)〔2020〕1号《杭州市临安区人民政府国有土地上房屋征收决定》，于2020年3月9日向答辩人申请行政复议。答辩人予以受理并进行了审理。经审理，答辩人于2020年5月7日作出杭政复〔2020〕109号《行政复议决定书》，并将该决定书邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理，答辩人认为：本案争议焦点为临安区政府作出的案涉《房屋征收决定》是否合法。从本案查明的事实及证据情况看，临安区政府作出的案涉征收决定存在以下问题：一是程序上存在的主要问题。(一)依据《杭州市若干意见》第五条规定，本案中临安区政府提交的征收补偿费用资金证明为兴业银行杭州临安支行出具的《兴业银行资信证明书存款证明》，落款时间为2019年12月30日，迟于临安区政府发布征收补偿方案(征求意见稿)的时间(2019年7月9日)，存在程序倒置的问题。(二)在案涉征收项目2019年3月15日正式启动至临安区政府2020年1月13日作出房屋征收决定前，临安区政府并未依据《省征补条例》第十二条规定的要求，对案涉项目进行社会稳定风险评估，并制定相应的风险化解措施和应急处置预案，程序缺失。(三)本案中，临安区政府的《关于面向社会公开征求〈昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案〉意见的通告》虽确定了征求意见期限为2019年7月9日至2019年8月8日，但实际于2019年7月10日才送达上诉人处，不符合“在房屋征收范围内征求意见，期限不得少于30日”的规定。二是实体方面的主要问题。(一)依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《杭州市若干意见》第十四条规定，本案中，临安区政府作出征收决定时，征收补偿费用资金证明仅为兴业银行杭州临安支行出具的《兴业银行资信证明书存款证明》，在该证明书空白处手写有“该账户中400万元专项用于昌化一小新建项目征收补偿”，加盖杭州市临安区昌化镇人民政府公章。临安区政府既未提供证明材料认定该400万元已是案涉项目征收补偿费用资金的足额款项，也无法证明该补偿费用是否被专户存储、专款专用。故临安区政府的行为不符合上述规定。(二)案涉征收补偿安置方案中未明确产权调换房屋的交付时间，不符合《省征补条例》第十条第一款“征收补偿方案应当包括下列内容：(四)用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间”的规定。综上，临安区政府作出的案涉征收决定存在上述程序和实体问题，本应依法予以撤销。鉴于案涉项目系临安区政府组织实施的教育公共事业、民生实事项目，且案涉项目绝大多数被征收户同意该建设项目，应当认为案涉项目属于公共利益的需要，撤销征收决定将会给临安区政府推进文教事业建设带来不利影响，且易造成占多数的已签订的协议归于“无效”而损害公益利益，故决定予以确认违法。但答辩人已要求临安区政府及时将补偿资金依法组织落实到位，并依法保障被征收人对补偿方式的选择权，确保被征收人的合法权益不受侵害。故答辩人作出确认临安区政府作出的临政(房征)〔2020〕1号《杭州市临安区人民政府国有土地上房屋征收决定》违法的行政复议决定，符合行政法之利益衡量原则，并无不当。综上，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的上诉理由不成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案被诉征收决定已被复议决定确认违法，现争议的焦点为被诉征收决定是否应予撤销。经查：一、本案昌化镇政府向临安区住建局提交启动该地块国有土地上房屋征收程序的申请、临安区政府作出的征收决定及所附红线图均载明，上诉人的涉案房屋及临安市昌华汽配缝制设备有限公司、临安钱王房地产开发有限公司、杭州临安昌达橡塑有限公司的房屋、土地在本案征收范围内。在征收部门已与征收范围内的上述三家企业签订征收补偿协议的情况下，“临安昌化发布”公众号2019年6月6日发布所载完成新建昌化一小3个区块的征迁工作，与事实相符，且三家企业各自所涉区块的征迁工作完成，与本案上诉人涉案房屋在征收范围内及征收目的并不冲突。本案房屋征收决定所涉地块系用于新昌化一小建设，学校的建设不仅指学校正常学习、办公的教室、运动场、办公楼等基础设施建设，还包括家长接送学生上学、放学所需的相关停车场等配套设施。故上诉人称其房屋在小学校园围墙之外，并不影响昌化一小的建设，其与本次房屋征收决定并无实质上的联系的意见，亦不能成立。上诉人认为其涉案房屋不在新建昌化一小征迁范围之内及对涉案征收的征收目的所提异议，均不能成立。二、被诉复议决定及原审判决均已认定，被诉征收决定存在兴业银行杭州临安支行出具《存款证明》的时间晚于《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）的发布时间，未能提供证据证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，补偿安置方案没有明确产权调换房屋的交付时间且征求意见的实际时间少于30日，没有依法对案涉项目进行社会稳定风险评估并制定相应的风险化解措施和应急预案等违反《征补条例》《省征补条例》《杭州市若干意见》规定的情形，故认定被诉房屋征收决定程序违法。2019年3月19日，昌化镇政府将征收范围内的房屋调查结果进行公示。2019年7月9日，临安区政府在其门户网站发布了《关于面向社会公开征求〈昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案〉意见的通告》，于同年8月22日作出临政告〔2019〕84号《关于〈昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案〉征求意见情况及修改情况的通告》，并于9月25日作出了临政告〔2019〕142号《关于〈昌化镇第一小学新建项目国有土地上房屋征收补偿方案〉征求意见情况及修改情况的更正通告》，对征求意见的情况进行了说明并公布了修改后的房屋征收补偿方案。2020年1月13日，临安区政府作出临政(房征)〔2020〕1号《房屋征收决定》，于同年1月19日在其门户网站上进行了公示，并告知了有关行政复议、行政诉讼等救济事项。此外，昌化镇政府将相关通告以在上诉人涉案房屋上张贴、直接送达等方式送达给上诉人户，并申请临安公证处作了公证。临安区政府、昌化镇政府已经依法律规定对相关征收补偿方案等进行公告、送达、征询意见并将修改情况进行及时公布。上诉人称本次征收存在严重的实体和程序违法，根本无法保证被征收入的知情权、参与权等，与事实不符，不予采信。虽然被诉征收决定在实体和程序处理上存在前述违法情形，鉴于被诉房屋征收决定系属于《征补条例》第八条第一款第（三）项所规定的政府组织实施的教育事业需要，如果撤销案涉房屋征收决定将会给当地教育事业带来不利影响，损害公益利益。故被上诉人根据行政法的利益衡量原则，作出确认案涉房屋征收决定违法的行政复议决定并无不当，且程序序合法，综上，上诉人认为案涉《房屋征收决定》应予撤销的理由不能成立，其要求撤销被诉行政复议决定及原审判决，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人赵美芳的上诉理由，不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵美芳负担。本判决为终审判决。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二一年二月一日书记员  许亚芬1·6·