广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤14行终6号上诉人（原审原告）：钟爱萍，女，汉族，住址：广东省梅州市梅江区********民小组。被上诉人（原审被告）：梅州市梅江区**********，地址：广东省梅州市仲元东路51号区****内。法定代表人：王冰霞，主任。委托代理人：李玉兰，该中心副主任。委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。上诉人钟爱萍因诉被上诉人梅州市梅江区**********行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2014年，因建设梅州市芹洋半岛品牌战略发展区项目，梅州市梅江区人民政府发布土地征收公告，原告钟爱萍位于梅州市梅江区******的房屋在征收范围内。2014年4月15日，被告梅州市梅江区**********与原告钟爱萍户签订了NO.0001837号《房屋征收产权置换补偿协议书》。协议签订后被告履行了协议约定的相关内容。原告认为该协议书没有经过本人同意，协议书上乙方委托代理人处“钟爱萍”签名不是其亲笔签名，且被征收房屋是原告与其丈夫曾庆成的夫妻共同财产，但协议书上并没有其丈夫曾庆成的签名，该协议书侵犯了原告的合法权益。遂于2020年8月20日向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案《房屋征收产权置换补偿协议书》。庭审中，原告申请对NO.0001837号《房屋征收产权置换补偿协议书》中的首页抬头处及末页乙方委托代理人签章处“钟爱萍”的签名字样进行笔迹鉴定。另查明，原告自2019年5月就已经知晓NO.0001837号《房屋征收产权置换补偿协议书》的内容，但因其一直向有关部门投诉反映，所以至2020年8月才向本院提起本案诉讼。原审法院经审理认为，本案争议焦点是原告钟爱萍诉请撤销涉案《房屋征收产权置换补偿协议书》是否已超过起诉期限。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则，应先审查起诉条件再进行合法性审查。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，原告钟爱萍在2019年5月就已知悉该《房屋征收产权置换补偿协议书》的内容。现原告钟爱萍在2020年8月20日才向本院提起撤销涉案《房屋征收产权置换补偿协议书》之诉明显超过起诉期限。虽然原告认为其一直为此事向有关部门投诉反映，但此并不属于因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的事由。关于原告笔迹鉴定的申请，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第五条规定，行政协议上签名和盖章具有同等的法律效力，原告只申请对“钟爱萍”签名的笔迹进行鉴定，但又不同意对指模进行鉴定，仅凭笔迹真伪并不能完全推翻涉案协议的成立，且因原告超过起诉期限提起本案诉讼，本案不进行实体审理，故本院对原告的笔迹鉴定申请不予准许。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”的规定，裁定：驳回原告钟爱萍的起诉。上诉人钟爱萍不服原审裁定，向本院提起上诉称：请求撤销广东省兴宁市人民法院作出的（2020）粤1481行初155号行政裁定，指令兴宁市人民法院对案件继续审理；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由：一、一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，认定上诉人的诉请超过起诉期限，属于适用法律错误。一审适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性，故在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案是上诉人认为涉案补偿协议签名造假，因而要求撤销。而撤销合同请求权为形成权，根据民事法律规范，上诉人的诉讼请求并不受诉讼时效的限制。就算受诉讼时效的限制，亦未超过《民法总则》第一百八十八条规定的三年的诉讼时效。本案补偿协议签订时间在2014年4月15日，就算适用行政起诉期限的规定，也应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，上诉人在2019年5月才知悉《房屋征收产权置换补偿协议书》的内容，并未超过2年的起诉期限。且上诉人知悉补偿协议书的内容后，多次向相关职能部门及领导信访、申诉，工作人员一直答复会妥善解决，上诉人是基于对政府的依赖，属于正当理由耽误，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。二、一审认定上诉人不同意对指模进行鉴定，属于认定事实错误。上诉人表示应由被上诉人先提交原件供上诉人辨别后才明确是否需对指模进行鉴定。一审在被上诉人不提交证据原件的情况下，对上诉人的鉴定申请又不予准许，程序也是错误的。综上所述，一审裁定认定事实、适用法律错误，程序不当，请求二审法院予以纠正。被上诉人梅州市梅江区**********二审答辩称，一、一审裁定在超过起诉期限的认定上，符合法律及司法实践经验，裁判结果并无不当，依法应予维持，上诉人如主张对案涉补偿协议不知情，一审裁定对上诉人知道或应当知道作出行政行为的时间点认定，已充分照顾了上诉人，但该期限利益的照顾，并不影响本案已超过起诉期限的认定。二、假如案涉《房屋征收产权置换补偿协议书》为上诉人所签署，上诉人据此提出撤销诉求，那么本案也应适用撤销权行使的除斥期间规定，上诉人的起诉同样超过起诉期限。三、上诉人在起诉期限上，适用法律明显错误。起诉期限属于行政诉讼的程序问题，程序从新，本案没有适用行政诉讼法司法解释2000年版的余地。上诉人事实主张与法律适用主张之间相矛盾。一方面主张行为或事件发生在已废止的司法解释之后，另一方面又主张，应适用行为或事件之前的法律或司法解释。上诉人对起诉期限和诉讼时效对象不分。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，行政协议争议中，诉讼时效制度适用的对象是行政机关的协议履行之债，不是上诉人所主张的撤销权，上诉人主张适用诉讼时效制度与法不符。本院经审查，原审裁定认定的事实，均有相应的证据支持，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人提起撤销《房屋征收产权置换补偿协议书》之诉，是适用行政诉讼法及其司法解释，还是应当参照民事法律规范中合同撤销权行使的相关规定。本案涉诉的《房屋征收产权置换补偿协议书》是属《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的具有行政法上权利义务内容的行政协议。行政协议既具有协议的合同方面特性，也具有行政行为特性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，应参照民事法律规范的相关规定予以审查。本案上诉人钟爱萍诉请撤销其所称被上诉人以造假签名而签订的《房屋征收产权置换补偿协议书》，属于一方平等民事主体向人民法院提起的合同撤销之诉，应依法参照《合同法》及其司法解释的相关规定予以审查。原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误，依法应予撤销。本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初155号行政裁定；二、本案指令广东省兴宁市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 伍利玲审 判 员 梁小艾审 判 员 贺 璐二〇二一年一月二十九日法官助理 王 妍书 记 员 张佳芳