贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔05行终332号上诉人（原审被告）毕节市国土资源局金海湖新区分局。住所地：毕节市金海湖新区职教城财校。法定代表人蒙军，局长。委托代理人周玢，贵州宇科律师事务所律师。委托代理人韩衍，贵州宇科律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）大方县杨柳水泥砖瓦厂。住所地：贵州省毕节市金海湖新区响水乡吊兰村。法定代表人郭健，总经理。委托代理人吴长松，贵州锐驰律师事务所律师。委托代理人陈浩，贵州锐驰律师事务所律师。原审原告大方县杨柳水泥砖瓦厂（以下简称大方杨柳砖瓦厂）不服被告毕节市国土资源局金海湖新区分局（以下简称金海湖新区国土局）土地行政处罚一案，已由大方县人民法院于2020年10月26日作出（2020）黔0521行初164号行政判决。被告金海湖新区国土局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原判决查明，大方杨柳砖瓦厂原址位于金海湖新区基范围内，因职教城路网建设工程需要，该厂急需搬迁另建。经原毕节市双山新区管委会与大方杨柳砖瓦厂负责人协商，该厂拟搬迁至现金海湖新区。2012年3月14日、29日，原双山新区管委会分别向大方县规划局、响水乡人民政府及大方县人民政府函告大方杨柳砖瓦厂拟搬迁新址的用地面积等情况，并请以上单位支持该厂办理相关用地手续。2012年10月26日，原双山新区管委会（甲方）与大方杨柳砖瓦厂的投资人郭健（乙方）签订《拆迁补偿协议》。该协议第七条载明：“甲方征用双山新区响水乡吊兰村小瓦路西边面积为14839.45平方米土地，拟作为乙方建厂用地。甲方应支付征地补偿资金747030.75元，该资金由乙方先行垫付。”双方还对大方杨柳砖瓦厂搬迁的日期及其他权利义务和违约责任等进行相应约定。大方杨柳砖瓦厂搬至新址后，在建厂及生产经营过程中，在未办理相关用地手续及规划手续的情况下，占用集体土地修建了办公用房及厂房等建筑物及附属设施。2019年10月22日，金海湖新区国土局认为大方杨柳砖瓦厂未经批准占用响水乡吊兰村集体土地建砖厂，违反了土地管理法第四十三条、第四十四条的规定，向大方杨柳砖瓦厂送达金国土资执责停（2019）170号《责令停止违法行为通知书》，责令该厂立即停止违法行为，听候处理。同年11月1日，金海湖新区国土局相关经办人员对该案进行违法线索登记并建议立案查处。2019年11月26日，金海湖新区国土局对大方杨柳砖瓦厂的违法用地行为进行立案查处。同日，金海湖新区国土局调查人员对该案出具了调查报告并由执法大队长主持进行了违法案件审理并作出了拟处理意见。2019年12月11日，金海湖新区国土局向大方杨柳砖瓦厂送达金国土资执告（2019）170号《行政处罚告知书》，告知其违法事实、理由及依据、拟处理意见等，并告知其陈述、申辩和申请听证的权利。2020年1月2日，金海湖新区国土局向大方杨柳砖瓦厂送达金国土资执听（2019）170号《行政处罚听证通知书》，通知大方杨柳砖瓦厂决定于2020年1月13日09时对该案举行听证。2020年1月14日，金海湖新区国土局对该案举行了听证。2020年6月2日，金海湖新区国土局作出金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》，决定对大方杨柳砖瓦厂作出以下处罚：1、没收大方杨柳砖瓦厂在毕节金海湖新区非法占用土地面积1395.61平方米修建的2层办公住房和非法占用土地面积8414.99平方米修建的厂房；2、对大方杨柳砖瓦厂非法占用毕节金海湖新区15744平方米集体土地建砖瓦厂的行为处以每平方米15元的罚款，共计236160.00元，因2015年已经对其中1000平方米作出处罚15000.00元，故本次处罚土地面积14744平方米，共计221160.00元。大方杨柳砖瓦厂不服该行政处罚决定，于2020年6月9日向人民法院提起行政诉讼，请求撤销金海湖新区国土局作出的金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》。原判决认为，本案的争议焦点为：金海湖新区国土局作出金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》的行政行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即人民法院主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。在行政机关实施的行政行为中，行政程序具有独立的价值取向要素，同时又是行政行为不可分割的重要组成部分。众所周知，对重大违法行为给予较重的行政处罚案件，往往会涉及相对人不动产及大金额的罚没，较其他处罚会对相对人的权益产生更大影响。因此，行政机关在对此类案件进行行政处罚时，必须遵循合法和正当程序原则，更应当采取审慎的态度，严格履行相关法定程序并对其自身自由裁量权加以限制，广泛听取各负责人的意见，充分发扬民主，防止决策恣意。行政机关办理行政处罚案件必须遵循合法和正当程序原则。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”国土资源部关于《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》，责令予以制止。”第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人，及时组织调查取证……。”第三十二条第一款规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。”本案中，大方杨柳砖瓦厂的确存在违反修改前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定而占用土地修建建筑物、构筑物及附属设施的行为。金海湖新区国土局根据查明的事实和修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定而对大方杨柳砖瓦厂作出相应的行政处罚，具有相应的事实依据和法律依据。但是，金海湖新区国土局对大方杨柳砖瓦厂作出的行政处罚却存在如下程序问题：首先，按照《国土资源行政处罚办法》的以上规定，正常情况下，金海湖新区国土局应当在发现大方杨柳砖瓦厂的违法用地线索及违法行为后，应当在下达《责令停止违法行为通知书》后10个工作日内予以立案，最迟也应在进行违法线索登记及核查人员建议立案后10个工作日内予以立案。金海湖新区国土局下达《责令停止违法行为通知书》和进行违法线索登记及核查人员建议立案的时间分别为2019年10月22日和11月1日，但其于同年11月26才予以立案，已经超过了10个工作日内予以立案的规定；其次，金海湖新区国土局应当在履行立案手续后，才能指定案件承办人并及时组织开展调查取证工作。但卷内证据显示金海湖新区国土局在尚未立案时，就先于2019年11月7日派员进行了相关的调查取证，程序混乱；再次，金海湖新区国土局通知大方杨柳砖瓦厂举行听证的时间为2020年1月13日09时0分，但实际的听证时间为2020年1月14日09时30分，对此，金海湖新区国土局并未作出合理的解释和说明；第四，金海湖新区国土局于2019年11月26予以立案，依法应于2020年1月25日之前作出处罚决定，但其却于2020年6月2日才作出处罚决定，且并未提交因案情复杂而经批准延长处理期限的证据，违反了应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定的规定；最后，金海湖新区国土局对大方杨柳砖瓦厂作出的是没收其办公用房、厂房及对其罚款20余万元的行政处罚，明显属于较重的行政处罚。但处罚过程中，仅由执法大队等相关部门人员对该案调查报告进行了审理，并未依照行政处罚法第三十八条第二款的规定，由相关负责人进行集体讨论并作出决定，违反了法定的必经程序。由于金海湖新区国土局对大方杨柳砖瓦厂作出的处罚存在上述程序问题，明显违反了法定程序，依法应当予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销毕节市国土资源局金海湖新区分局于2020年6月2日作出金国土资执罚（2020）170号《行政处罚决定书》的行政行为。案件受理费50.00元，由毕节市国土资源局金海湖新区分局负担。金海湖新区国土局不服一审判决，向本院提起上诉称，首先，原审法院认定上诉人对被上诉人的处罚存在程序违法而判决撤销处罚决定，属于适用法律错误，依法予以撤销。根据《行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；（二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。”、第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”及《最高人民法院行政诉讼法司法解释》第九十六条：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”及其第九十九条之规定，人民法院依法判决撤销行政处罚行为，必须满足行政主体对行政处罚程序严重违法的前置要件后才能撤销处罚决定，认定程序严重违法，应达到因程序严重违法后严重影响行政相对人实质权利等重大情形。反之，若行政主体对行政处罚行为的程序仅为轻微违反了法定程序，但对行政相对人的实际权利不产生重大影响的，不予撤销处罚。本案中，上诉人处罚程序仅属轻微程序违法行为，并未对被上诉人的实际权利产生重大影响，依法不予撤销处罚。其次，上诉人对被上诉人作出行政处罚具有合法性、合理性、正当性。被上诉人占地修建厂房应办理建设土地审批手续、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证，但被上诉人未办理上述审批手续在涉案地块上修建建筑物、构筑物，依法属于违法建设。上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，依法应予支持。综上，原审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人大方杨柳砖瓦厂辩称，首先，金海湖新区国土局作出涉案行政处罚决定存在严重程序违法，依法应当予以撤销。金海湖新区国土局除违反《国土资源行政处罚办法》关于行政处罚的程序性规定，超期立案、未立案已调查、逾期举行听证、超期限作出处罚决定等违反法定程序情形外，在对杨柳砖瓦厂作出没收土地、厂房及罚款221160.00元较重行政处罚时，未按照行政处罚法第三十八条第二款规定经由行政机关的负责人集体讨论决定，违反法定必经程序。其次，金海湖新区国土局对杨柳砖瓦厂作出行政处罚决定不合法、不适当，与违法行为的事实、性质、情节不相当，应当予以撤销。综上，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，首先，被上诉人确实存在违反修改前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定而占用土地修建建筑物、构筑物及附属设施的行为。上诉人根据查明的事实和修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定而对被上诉人作出相应的行政处罚，具有相应的事实依据和法律依据。但是，依法行政是行政机关作出行政行为的基本原则，依法行政既要求行政行为在实体上符合法律规定，在程序上亦应当合法、正当。本案中，上诉人作出的行政处罚决定确实存在超期立案、调查程序不符合法律规定、未经行政机关负责人集体讨论及未经法定延期程序超期作出行政处罚决定等问题，违反法定程序。对上诉人主张其作出的行政处罚决定仅属于程序轻微违法，不应当被撤销的上诉理由，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”之规定，上诉人存在的前述违反法定程序的情形并不属于法定应当认定为“程序轻微违法”的情形，故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人毕节市国土资源局金海湖新区分局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 洪运佳二〇二一年二月七日法官助理 贾伟茜书 记 员 何婷婷