甘肃省兰州市城关区人民法院民 事 判 决 书（2020）甘0102民初6216号原告（反诉被告）:樊守清，男，1972年7月8日出生，汉族，住兰州市城关区。委托诉讼代理人:陈耿，甘肃正鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人:成鼎，甘肃正鼎律师事务所律师。被告（反诉原告）:兰州市城市发展投资有限公司，住所地兰州市城关区南面滩**（创新园软件大厦**）。法定代表人：管林，该公司董事长。委托诉讼代理人:王康康，北京大成（兰州）律师事务所律师。原告樊守清与被告兰州市城市发展投资有限公司(以下简称:兰州城投公司)房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2020年7月1日立案后，被告依法提出反诉，本院依法受理后适用简易程序，公开开庭进行了合并审理。原告的委托诉讼代理人成鼎和被告的委托诉讼代理人王康康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告樊守清向本院提出诉讼请求：1、判令被告以每月150元／㎡的赔偿标准向原告发放赔偿金449262元（暂计算至2020年5月1日，之后的赔偿金计算至被告实际交付并办理完房屋入住手续为止）；2、判令被告承担逾期交房造成的实际经济损失（按2020年应发放的过渡费标准计算至实际交房之日）;3、本案诉讼费等全部诉讼费用由被告承担。事实及理由：原告樊守清与被告于2008年11月15日签订了《租赁住宅房屋拆迁安置协议》，约定被告拆迁原告租赁的庆阳路房管所住宅房屋一套，原告对拆迁房屋选择就地期房安置，安置地点在兰州市城关区××广场××小区××号楼××层××室，房屋套内面积为61.78㎡，同时该协议对差价结算、违约责任等进行了约定。2011年12月7日，被告回复的《对南昌路广武门住户反映问题的答复》称：“我公司确保在2014年10月安置住户入住，如若未按期入住，我公司将采取以下方案，由住户自行选择：1、从2014年11月开始我公司承担每月150元／㎡的赔偿，同时继续发放过渡费。2、在2013年12月31日之前住户可选择就近现房安置或按市场货币补偿。同时我公司承诺，住户安置入住时面积超出10㎡以外差价按6000元／㎡结算。”现原告为维护其合法权益，诉至法院。被告兰州城投公司辩称，第一、兰州城投公司在配合政府机关处理信访、上访问题过程中，于2011年12月7日作出的《对南昌路广武门住户反映问题的答复》（以下简称：“《12·7答复》”）涉及问题不属于民事法律关系，不应作为民事案件审理范围。根据《中华人民共和国民法总则》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”和《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼，适用本法的规定。”民事案件的审理范围包括财产关系和人身关系，本案中，兰州城投公司作出的《12·7答复》目的是配合政府机关化解信访、上访危机问题，并不是平等主体之间协商的财产关系和人身关系，而信访、上访问题体现的是行政法律范畴，《12·7答复》仅仅是对信访事项的回复，不具有调整民事权利义务的性质，不应通过民事诉讼解决，原告的起诉应予驳回。第二、兰州城投公司《12·7答复》不是平等主体之间达成的真实意思表示，也不是处理上访的最终意见，且内容严重显失公平，不能作为本案事实认定的依据。1、为处理上访问题作出的《12·7答复》，脱离了“民事主体平等协商”的地位，不是真实意思表示。本案所涉的“广武门后街广场改造项目”自2007年实施以来，因部分拆迁户无理抬高补偿标准，拒绝搬迁，导致拆迁工作推动较为艰难。尤其是，该部分上访户长年累月到兰州市人民政府、甘肃省人民政府、兰州市信访局、甘肃省信访局等政府部门上访，基于此，两级信访局多次要求兰州城投公司对上访户作出答复，履行信访工作程序。为了配合政府部门的信访工作，兰州城投公司多次进行了答复，但每次答复意见并未最终确定为各方协商一致的意见，故包括《12·7答复》在内的所有答复意见均不是真实意思表示。2、部分拆迁户上访无果后，最终于2013年3月选择货币补偿或期房安置，也说明《12·7答复》不是最终意见，应以拆迁安置补偿协议约定为准。首先，《12·7答复》作出时间是2011年12月7日，此后，部分拆迁户仍是坚持继续上访，兰州城投公司无奈又陆续作出了多次信访答复意见，同时兰州市信访局也多次组织了信访协调会，均未达成最终的统一意见。因此，《12·7答复》作为众多答复意见中的一份，不是最终意见，且答复内容并没有经各方当事人通过协议进一步落实，不具有约束力。其次，部分上访拆迁户在上访无果后，最终选择了安置补偿，如宋桂花、韩飞等人选择了货币补偿，张玉恒、王肇莲等人选择了期房安置，该部分拆迁户均于2013年3月通过《住宅房屋拆迁货币补偿协议》、《补充协议》和《住宅房屋拆迁产权调换协议》就安置事宜（含过渡费、装修费、损失等补偿）达成了一致意见，进一步说明《住宅房屋拆迁货币补偿协议》、《补充协议》和《住宅房屋拆迁产权调换协议》属于最终意见，不管货币补偿还是期房补偿均未依据《12·7答复》。3、《12·7答复》存在重大法律瑕疵，不具有合法性。该答复内容涉及拆迁安置补偿内容，未报兰州市城市建设拆迁安置管理办公室审批，属于无权行为，事后也未得到兰州市城市建设拆迁安置管理办公室追认，故该答复不具有合法性。另外，作为重大决策行为，答复文件没有法定代表人签字，也未履行兰州城投公司内部决策程序，可见该答复存在重大法律瑕疵，未生效。4、《12·7答复》属于附期限条件的意向性文件，原告在2013年12月31日前未向兰州城投公司反馈方案的选择，也未签署《补充协议》确认答复内容，故《12·7答复》对双方不具有约束力。根据《12·7答复》第2项内容：“在2013年12月31日之前住户可选择现房安置或货币补偿”，可知该答复附有期限条件，即在2013年12月31日前，因该答复是2011年12月7日作出，故该答复所附期限条件为“2011年12月7日作出之日至2013年12月31日之前”，如果拆迁户在2013年12月31日前未明确选择，则不应该有约束力。第三、涉案工程属于保障民生及改善城市环境的公益项目，拆迁补偿不得脱离“公平”原则，应当依据双方签署的拆迁补偿协议约定为准。众所周知，2011年前后无理信访、上访的风气颇为普遍，导致政府信访部门压力较大，也造成相关单位和国有企业苦不堪言，为配合政府信访工作，与兰州城投公司类似的国有企业均疲于作出各种信访答复，倘若本案信访答复可以作为民事法律行为的依据，将导致步入正轨的信访工作严重受挫，无理信访、上访之风重新风靡而来，并错误引导上访者要求各单位在信访过程中肆意作出《信访答复》实现无理的上访诉求。被告不反对原告维权，但应通过“合理、合法、合情”的方式实现，本案本诉欲以法律手段确认通过上访途径获得的无法律依据的诉求，就如同以法律形式掩盖非法目的，存在异曲同工之处。另外一方面，本案项目因各方面原因延期安置，但原告的损失已得到客观补偿，领取了高额的过渡费。如果原告再继续主张150元/㎡/月赔偿，则显失公平，也将伤害兰州市其他政府危旧房改造项目的拆迁户，更可能造成被告发生破产风险，最终损害到“广武门后街广场改造项目”中没有上访、没有起诉的拆迁户的切身利益。同时，《12·7答复》内容脱离了拆迁项目属于民生公益项目及实际亏损的性质，对150元/㎡/月赔偿及6000元/㎡单价结算，严重显失公平公正，客观上履行不能，不应得到支持。被告兰州城投公司向本院提出反诉请求：1、判令原告向被告返还过渡费420836元；2、本案诉讼费用由原告承担。事实和理由：原、被告签署了《租赁住宅房屋拆迁安置协议》，约定：被告拆迁原告租赁的庆阳路房管所住宅房屋一套，房屋性质为公房，原告对拆迁房屋选择就地期房安置，房屋安置地点在兰州市城关区××广场××小区××号楼××层××室，房屋套内面积为61.78㎡，同时双方约定了过渡费支付方式。协议签署后，被告按照相关部门要求依法推进拆迁项目，但因部分拆迁户毫无依据的主张损害赔偿，不配合拆迁工作且无故上访、缠访，导致项目推进较为艰难。被告克服多方困难促使安置房屋于2020年具备交付条件，并于2020年4月通知原告接收房屋，但原告接收房屋后仍提出无理索赔要求。被告认为，广武门后街广场改造项目是市政府委托被告代建，改善城市环境的重点旧城改造项目，项目本身亏损，原告应返还超过法定标准获得的过渡费。为维护国有资产合法权益及保障社会公平正义，被告特提出反诉。原告樊守清针对被告兰州城投公司的反诉辩称，原告不存在“无故侵占巨额过渡费”、“超过法定标准获得过渡费”的情形，已取得的过渡费均合法依规，不应予以返还。过渡费，即“临时安置费”或“临时安置补助费”的简称，根据《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规的规定，是指征收拆迁房屋中被拆迁人选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，拆迁人对自行过渡的被拆迁人依法应予支付的费用。本案中，被告作为拆迁人在未向原告交付产权调换房屋前，本应依法依规向作为被拆迁人的原告支付过渡费，这是被告基于约定和法定所应承担的当然义务，原告也是据此取得过渡费，何来“无故侵占巨额过渡费”之说；作为拆迁人在安置房屋交付前，支付过渡费的期间分为“过渡期内”和“延长过渡期”两个阶段。（1）在过渡期内，根据双方签订的《住宅房屋拆迁产权调换协议》约定，36个月过渡期内按被拆迁房屋套内建筑面积每平方米每月10元向原告发放过渡费，对此双方没有异议。（2）延长过渡期期间，根据《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第四十三条第二款规定：“拆迁住宅房屋因拆迁人的责任延长过渡期限的，拆迁人应当增发过渡补助费。逾期过渡12个月以内，自逾期之月起，在规定过渡补助费标准的基础上增加50％；逾期过渡12个月以上的，在上年基础上每年递增50％。”被告亦应据此规定标准执行，何来“超过法定标准获得过渡费”之说？还需要特别提出的是，关于发放过渡费的具体数额，须由被告提供发放（支付）凭证予以证明，如经原告核实存在欠发过渡费的情形，原告将保留继续向被告追索的诉讼权利。综上所述，被告主张返还超过法定标准获得的过渡费的反诉请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：广武门绿色广场改造项目是兰州市政府委托被告兰州城投公司代建，改善城市环境的重点项目。2007年11月13日，兰州市城市建设拆迁安置管理办公室就上述项目下发了（2007）第020号《房屋拆迁公告》，由兰州城投公司申请对城关区南昌路以北、原广武门后街以南、350号规划路以西范围内（不包括兰州敦煌文化用品有限公司用地）的房屋及附属物进行拆迁。同日，兰州城投公司取得兰拆许字（2007）第20号《房屋拆迁许可证》，该项目拆迁实施单位为兰州房屋拆迁有限公司，拆迁期限自2007年11月25日至2008年2月25日，房地产开发企业为兰州城投公司。2008年11月15日，被告兰州城投公司（甲方、拆迁人）与原告樊守清（乙方、承租人）签订了《租赁住宅房屋拆迁安置协议》,约定：由甲方拆迁乙方租赁的庆阳路房管所住宅房屋壹套、建筑面积45.38㎡；乙方对被拆迁房屋选择就地期房安置，房屋安置地点在兰州市城关区××广场××小区××号楼××层××室，房屋套内建筑面积为61.78㎡；乙方选择的安置房屋产权归甲方所有，由乙方与甲方另行签订租赁协议；乙方自行过渡，过渡期限为36个月；过渡期内甲方按乙方被拆迁房屋套内建筑面积每平方米每月10元，向乙方发放过渡补助费；搬迁时甲方一次性向乙方发放12个月过渡补助费，之后每12个月发放一次，直到甲方通知乙方入住为止。协议还约定了其他事项。2009年3月18日，兰州市城市建设拆迁安置管理办公室就被告兰州城投公司报送的《关于南昌路1856号省电影公司16户住户产权有纠纷的报告》作出了兰拆字(2009)第09号《关于对南昌路1856号省电影公司16户住户房屋拆迁补偿安置方案的批复》，批复中称为进一步推动广武门后街综合改造项目拆迁工作，根据《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第三十九条的规定，经研究，同意你公司对南昌路1856号省电影公司16户住户按产权不明房屋拆迁补偿安置的方案实施拆迁。上述产权调换协议签订后，原告樊守清将上述房屋交予被告兰州城投公司进行拆除，后因项目推进缓慢，无法按期交房,兰州城投公司遂依据《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第四十三条第二款：“拆迁住宅房屋因拆迁人责任延长过渡期限的，拆迁人应当增发过渡补助费，逾期过渡12个月以上的，在上年基础上每年递增50%”的规定向原告发放过渡费至2020年4月15日。2011年至2012年期间，因项目推进缓慢，案涉被拆迁的部分业主陆续到兰州市人民政府、甘肃省人民政府、兰州市信访局、甘肃省信访局进行多次上访，兰州城投公司配合政府机关处理信访、上访问题过程中，分别对住户反映的问题进行了多次答复，其中于2011年12月7日针对八名上访户作出了《对南昌路广武门住户反映问题的答复》，答复中称“现该项目动迁已近四年时间,已搬迁住户至今未能安置入住,致使住户自2011年8月开始多次在省、市政府上访。我公司对此高度重视，通过与已搬迁住户代表多次协商，在我公司2011年8月23日《对南昌路广武门住户反映问题的答复》基础上，我公司答复如下:我公司确保在2014年10月安置住户入住，如若未按期入住，我公司将采取以下方案，由住户自行选择：1、从2014年11月开始我公司承担每月150元/㎡的赔偿，同时继续发放过渡费。2、在2013年12月31日之前住户可选择就近现房安置或按市场货币补偿。同时我公司承诺，住户安置入住时面积超出10㎡以外差价按6000元/㎡结算”。之后部分拆迁户仍于2011年12月8日、2012年1月、2012年6月、8月继续上访。部分拆迁户选择了货币安置，在2013年3月与兰州城投公司签署了《住宅房屋拆迁货币补偿协议》及《补充协议》。2020年安置房屋具备交付条件后，被告兰州城投公司于2020年3月31日、4月2日、4月3日在兰州晚报发布安置公告，称广武门绿色市场综合改造建设项目已具备交付条件，现将交付安置房屋的安排公告如下，交房时间为2020年4月7日至4月13日，本次按照预测绘面积收取超面积房款，超面积部分的房款按《住宅房屋拆迁产权调换协议》约定执行，过渡费发放至2020年4月15日，过渡费可冲抵房款，多退少补，其他事项均按照《住宅房屋拆迁产权调换协议》执行。2020年4月3日,被告还通过北京微沟通信息技术有限公司诚意通软件向包括原告在内的193名涉案被拆迁户发送了短信息通知其办理入住手续。2020年5月26日，原告办理了涉案房屋的入住手续，但原告认为被告应该按照《对南昌路广武门住户反映问题的答复》支付赔偿金，遂酿成纠纷。本院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务。本案中，原、被告签订的《租赁住宅房屋拆迁安置协议》，双方意思表示真实，内容约定合法，对双方具有法律上的约束力。对于原告主张被告兰州城投公司作出的《12·7答复》，是双方协商一致对原协议进行了变更，应以变更后的约定内容即从2014年11月开始以每月150元/㎡赔偿，同时继续发放过渡费至实际交房时止的诉讼请求，本院认为，《合同法》第77条第1款规定：“当事人协商一致，可以变更合同”，本案中因广武门绿色广场改造项目推进缓慢，被拆迁的业主陆续进行多次上访，被告在配合政府机关处理信访、上访问题过程中，于2011年12月7日作出的《对南昌路广武门住户反映问题的答复》，该依据信访事项答复函的目的是配合政府机关化解信访问题，履行信访工作程序，不具有调整民事权利义务的性质，不是平等主体之间协商一致对原协议的变更行为，且该答复内容也并没有经各方当事人通过协议进一步确认，没有产生变更原产权调换协议的效力，且《12·7答复》出具后，部分拆迁户仍在上访，部分拆迁户已于2013年3月通过签署《住宅房屋拆迁货币补偿协议》、《补充协议》和《住宅房屋拆迁产权调换协议》等形式就安置事宜（含过渡费、装修费、损失等补偿）达成了一致意见，并实际履行，如依《12·7答复》从2014年11月开始以每月150元/㎡赔偿将严重显失公平，同时，被告因逾期交房已依照《住宅房屋拆迁产权调换协议》约定向原告发放了高昂的过渡费，已承担了相应的违约责任，仍依《12·7答复》从2014年11月开始以每月150元/㎡赔偿将严重加重被告的负担，故现对原告以该答复为依据主张从2014年11月开始以每月150元/㎡赔偿的诉讼请求，本院不予支持。另，双方认可过渡费已发放至2020年4月15日，虽然原告于2020年5月26日才收房，但被告在2020年3月31日至2020年4月3日期间曾多次通知原告收房，原告即应按通知尽快收房，对原告未按时收房而产生的损失应由其自行承担，故对原告要求被告继续发放过渡费至实际交房时止的诉讼请求，本院不予支持。对于被告兰州城投公司反诉要求原告向其返还过渡费的请求，本院认为，《合同法》第77条第1款：“当事人协商一致，可以变更合同”，该款规定的是当事人基于双方行为的变更，属于协议变更。协议变更，往往通过签订补充协议来变更合同内容。但这种明示的变更合同形式并非协议变更的全部形式，还有基于当事人一定的履行行为的协议变更，即当事人通过实际的履行行为，变更了之前合同约定的内容。本案中虽然被告依据废止的《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第四十三条第二款：“拆迁住宅房屋因拆迁人责任延长过渡期限的，拆迁人应当增发过渡补助费，逾期过渡12个月以上的，在上年基础上每年递增50%”的规定向原告发放过渡费，但原告认可并接受，现双方已经履行完毕，即双方通过了实际履行行为变更了协议的该项约定，故对被告的该项反诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第八条、第四十四条、第六十条、第七十七条之规定，判决如下：一、驳回原告樊守清的诉讼请求；二、驳回被告兰州市城市发展投资有限公司的反诉请求。案件受理费减半收取4019元，由原告樊守清负担。反诉费3806元，由被告兰州市城市发展投资有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审判员  柴宗海二〇二一年二月七日书记员  黄 微