四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川01行终76号 上诉人（原审第三人）张雪如，女，1964年5月16日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人俞婧忞，四川蓉城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）罗雅琴，女，1992年10月1日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人夏莎，四川棠湖律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）罗添林，男，1997年2月21日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人夏莎，四川棠湖律师事务所律师。 原审被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处。住所地：四川省成都市武侯区草金路北段99号。 法定代表人张旭东，主任。 委托代理人续薇薇，四川英特信律师事务所律师。 委托代理人王书帅，四川英特信律师事务所律师。 原审第三人成都武侯农业投资有限公司。住所地：四川省成都市武侯祠大街264号。 法定代表人薛运良，执行董事兼总经理。 委托代理人彭薇，女，1988年7月13日出生，汉族，住四川省成都市武侯区，系该公司员工。 委托代理人邓习文，男，1990年12月3日出生，汉族，住四川省成都市锦江区，系该公司员工。 上诉人张雪如因被上诉人罗雅琴、罗添林与原审被告成都市武侯区人民政府金花桥街道办事处（以下简称金花桥街办）及原审第三人成都武侯农业投资有限公司（以下简称农投公司）行政协议一案，不服四川省成都市武侯区人民法院（2020）川0107行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月18日，甲方农投公司、乙方罗某及丙方金花桥街办签订《××房屋安置协议》（编号：0000638），载明住房安置人员为罗某，系户主，安置房为××号，产权面积为54.08平方米，安置结算面积为44.83平方米，该协议尾部签章处有农投公司和金花桥街办盖章，乙方签章处为“张雪如代”。同日，甲方农投公司、乙方罗某（张雪如）及丙方金花桥街办签订编号：0000639《××房屋安置协议》（以下简称639号安置协议），载明住房安置人员为罗雅琴和罗添林，分别为户主的女儿和儿子，安置房为××号及××号，产权面积分别为55.19平方米、54.80平方米，安置结算面积分别为44.84平方米、44.83平方米，该协议尾部签章处有农投公司和金花桥街办盖章，乙方签章处为“张雪如代”。罗雅琴和罗添林向法院提起诉讼，请求确认金花桥街办与张雪如以罗雅琴、罗添林的名义签订的《××房屋安置协议》无效，并与罗雅琴和罗添林重新签订《××房屋安置协议》，将××房及××号房屋安置给罗雅琴和罗添林，或重新安置房屋给罗雅琴和罗添林。另查明，2017年8月20日，罗雅琴、罗添林分别出具承诺书，罗雅琴承诺自愿放弃父亲（罗某）两套拆迁安置房（2室1厅）（1室1厅）继承权；罗添林承诺自愿放弃父亲（罗某）一套拆迁安置房（2室1厅）继承权。再查明，张雪如与罗某于2006年6月30日登记结婚，2017年8月22日登记离婚，2017年8月22日，罗某与张雪如签订离婚协议书，载明：“罗某拆迁安置房两套（2室1厅）壹套（1室1厅）壹套，张雪如分得（2室1厅）壹套，罗添林分得（1室1厅）壹套（拆迁待分配房）”。拆迁安置完毕，无剩余未分配房屋。2019年11月7日，罗雅琴、罗添林以张雪如为被告，农投公司和金花桥街办为原告向原审法院提起民事诉讼，其诉讼请求为判令：1.张雪如将××号产权面积为55.19平方米的房屋及××号产权面积为54.80平方米的房屋腾退给罗雅琴、罗添林；2.张雪如将其与农投公司、金花桥街办签订的《××房屋安置协议》原件交还给罗雅琴、罗添林；3.农投公司、金花桥街办协助张雪如向罗雅琴、罗添林腾退房屋及交付《××房屋安置协议》的原件；4.本案诉讼费、保全费由张雪如负担。原审法院于2019年11月7日受理该案，案号为（2019）川0107民初12013号，目前该案尚在审理中。 原审法院认为，本案的争议焦点为：罗雅琴、罗添林的起诉是否超过起诉期间；委托关系是否存在，张雪如以罗雅琴、罗添林名义与金花桥街办、农投公司签订的639号安置协议是否有效，罗雅琴、罗添林能否要求金花桥街办与罗雅琴、罗添林重新签订《××房屋安置协议》并将××号房及××号房安置给罗雅琴、罗添林或重新安置房屋给罗雅琴、罗添林。关于第一个争议焦点，现未有法律与司法解释对请求确认行政协议无效的起诉期限作特别规定，故请求确认行政协议无效应适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的一般规定，从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，本案中，根据查明的事实，案涉《××房屋安置协议》于2018年12月18日签订，即使罗雅琴、罗添林于当日即知晓该协议签订的情况，其于2020年1月13日提起本案行政诉讼未超过上述法定起诉期限。且本案中，罗雅琴、罗添林变更其诉讼请求为确认安置协议无效，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，重大且明显违法的行政行为自始绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。故罗雅琴、罗添林的起诉未超过起诉期间。关于第二个争议焦点首先，罗雅琴、罗添林具有完全民事行为能力，且金花桥街办提供的安置协议中载明的被安置人员为罗雅琴、罗添林，即罗雅琴、罗添林对被安置的××号55.19平方米的房屋及××号54.80平方米的房屋享有安置的权利，上述两套房屋归罗雅琴、罗添林所有。现金花桥街办未提交证据证明张雪如代罗雅琴、罗添林签订安置协议并领取房屋钥匙有罗雅琴、罗添林的书面授权，且在协议签订时张雪如与户主罗某已经登记离婚，张雪如无代罗雅琴、罗添林签订协议的外观表象，故可以认定张雪如以罗雅琴、罗添林的名义与金花桥街办签订安置协议系无权代理，对罗雅琴、罗添林不产生相应的法律效力。关于金花桥街办主张罗雅琴、罗添林在（2019）川0107民初12013号案件的起诉状中表示追认张雪如代其签订的《××房屋安置协议》，对此，原审法院认为，该安置协议中载明的被安置人员为罗雅琴、罗添林，故罗雅琴、罗添林为安置房屋的权利人，罗雅琴、罗添林在该案中追认张雪如代签协议这一行为的目的是要求张雪如腾退房屋，但张雪如不认可罗雅琴、罗添林的请求，罗雅琴、罗添林遂提起行政诉讼请求确认安置协议无效，故罗雅琴、罗添林在该案中的陈述不能作为本案认定张雪如在签订协议时是否有权代表罗雅琴、罗添林签订安置协议的依据，且罗雅琴、罗添林提起本案行政协议诉讼的目的为恢复原权利状态，其以实际行动表示不认可张雪如代签的行为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”及《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任”的规定，原审法院认定罗雅琴、罗添林未对该协议进行追认，故原审法院对金花桥街办的该项抗辩理由不予支持。其次，关于金花桥街办及张雪如所称的现场委托，鉴于户主罗某系完全民事行为能力人，如其在现场，金花桥街办未与户主本人签订协议本就不符合程序，且其所称的现场委托亦不符合现行法律关于委托的规定。此外，房屋的补偿安置涉及权利人的重大利益，不能随便处分，故原审法院对其抗辩理由亦不予认可。再次，即便张雪如提供的离婚协议书中载明“罗某拆迁安置房两套（2室1厅）壹套(1室1厅）壹套，张雪如分得（2室1厅）壹套，罗添林分得（1室1厅）壹套”，并提供了2017年8月20日罗雅琴、罗添林分别出具承诺书承诺自愿放弃父亲罗某两套拆迁安置房（2室1厅）（1室1厅）继承权的证据，但张雪如与罗某离婚时房屋尚未开始签订安置协议，且本案争议房屋的安置权归罗雅琴、罗添林个人所有，故张雪如与罗某在离婚时对夫妻财产之外的第三人财产进行分割的约定条款属于无权处分，对罗雅琴、罗添林不产生约束力。最后，虽2017年8月20日罗雅琴、罗添林分别出具了承诺书，承诺自愿放弃父亲罗某两套拆迁安置房的继承权，但继承权产生的基础为被继承人死亡，现无任何一方当事人举证证明达到继承条件，且无证据证明承诺书中的两套拆迁安置房归罗某所有，因此，即便罗某身故，其子女放弃的也只是归属于罗某个人的财产，并不能表明罗雅琴、罗添林放弃了自己的财产。综上，张雪如以罗雅琴、罗添林名义与金花桥街办、农投公司于2018年12月18日签订的639号安置协议无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告釆取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”的规定，金花桥街办应釆取补救措施，因拆迁安置已完毕，无新的房屋可供分配，且罗雅琴、罗添林对××号房及××号房的面积、位置等均无异议，故金花桥街办应与罗雅琴、罗添林重新签订安置协议并将××号房屋及××号房屋安置给罗雅琴、罗添林。综上，原审法院遂依照《中华人民共和国合同法》第四十八条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第十五条之规定，判决：确认张雪如以罗雅琴、罗添林名义与金花桥街办、农投公司于2018年12月18日签订的639号安置协议无效；金花桥街办在本判决生效之日起十五日内与罗雅琴、罗添林重新签订《××房屋安置协议》并将××号房屋及××号房屋安置给罗雅琴、罗添林。案件受理费50元，由金花桥街办负担。 宣判后，张雪如不服，向本院提起上诉称，罗某在与其离婚时约定将2室1厅的房屋分给张雪如，随后拆迁安置分配中，因无2室1厅户型、拆迁单位改为可签2个1室1厅，故张雪如以代签字的方式分别签得案涉两套1室1厅房屋。原审判决割裂了罗某与金花桥街办所签订的总拆迁协议与张雪如代签案涉两套房屋协议之间的关联，导致认定事实不清、适用法律错误，另张雪如失去其基于与罗某的婚姻关系所取得的合法财产，损害了张雪茹的合法权益。请求撤销原审判决，并改判驳回被上诉人罗雅琴、罗添林的全部诉讼请求；本案的诉讼费用由罗雅琴、罗添林负担。 被上诉人罗雅琴、罗添林二审中未提交答辩状。 原审被告金花桥街办答辩称，原审判决认定事实不清应予撤销，改判驳回被上诉人罗雅琴、罗添林的诉讼请求。 原审第三人农投公司未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，四川省成都市武侯区人民法院于2020年9月29日作出（2019）川0107民初12013号民事裁定，准许罗雅琴、罗添林撤诉。 本院认为，《拆迁住房安置协议》载明罗某户符合住房安置条件的人口数为3人，即罗某、罗雅琴、罗添林。639号安置协议载明的住房安置人员是被上诉人罗雅琴和罗添林，本案现有证据不能证明上诉人张雪如取得了罗雅琴和罗添林的代理权与原审被告金花桥街办、原审第三人农投公司签订了该协议。签订639号安置协议时，张雪如已与罗某离婚，张雪如也非罗某户户主，根据本案查明的事实，罗雅琴和罗添林通过本案诉讼否认张雪如以其名义签订的639号安置协议的效力，故该协议对罗雅琴和罗添林不发生效力，应当属于无效合同。金花桥街办在签订639号安置协议时未核实张雪如有无权利代表罗雅琴和罗添林签订该协议，导致该协议无效，对此应采取补救措施。原审法院判决确认张雪如以罗雅琴、罗添林的名义与金花桥街办、农投公司于2018年12月18日签订的639号安置协议无效，判决金花桥街办在原审判决生效之日起十五日内与罗雅琴、罗添林重新签订安置协议并将××号房屋及××号房屋安置给罗雅琴、罗添林，并无不当。张雪如认为其基于离婚协议及家庭成员之间的分家析产取得了案涉争议房屋的理由，本院不予支持。 综上，上诉人张雪如的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张雪如负担。 本判决为终审判决。 审判长 李  亚 审判员 陈  楠 审判员 李  衡 二〇二一年二月二十二日 书记员 吉克佳敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。