浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终2070号上诉人（原审原告）王岳荣，男，1954年1月27日出生，汉族，住址台州市椒江区，现住葭沚街道河南新村75号。委托代理人丁喜春，女，1958年10月25日出生，汉族，住址同上，系上诉人王岳荣妻子。被上诉人（原审被告）台州市椒江区人民政府，住所地台州市椒江区青年路404号。法定代表人吴华丁，区长。委托代理人陈怀清。王岳荣诉台州市椒江区人民政府（以下简称椒江区政府）不履行补偿安置法定职责一案，台州市中级人民法院于2020年11月18日作出（2020）浙10行初120号行政裁定。王岳荣不服，向本院提出上诉。本院于2020年12月29日立案受理后依法组成合议庭，并于2021年1月20日对上诉人王岳荣的委托代理人丁喜春进行了调查询问。被上诉人椒江区政府收到本院发送的传票后无正当理由未到庭参加诉讼，但不影响本案的审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告王岳荣与妻子丁喜春在台州市椒江区××街道××巷××号××层房屋一间。2001年3月6日，两人与丁春利签订《房地产买卖契约》一份，约定丁春利向王岳荣、丁喜春购买该房屋，台州市椒江区公证处于同日予以公证。后丁春利取得上述二层房屋所有权证，证号台房权证椒字第0××8号，建筑面积为94.43平方米。因一江两岸葭沚水城区块项目建设需要，2017年12月21日，台州市椒江区城市房屋征收与补偿管理办公室和丁春利就房屋征收补偿事项达成协议并签订《国有土地上房屋征收补偿协议》（住宅产权调换）一份。原审法院认为，本案系履行法定职责案件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，就卖鸡巷3-6号房屋的征收，台州市椒江区城市房屋征收与补偿管理办公室和买受人丁春利已于2017年12月21日签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》，已经履行了相关法定职责，现原告要求被告履行与其签订补偿安置协议的法定职责，应当以书面形式并根据相关程序向被告提出；原告虽提供了落款时间为2020年6月8日的“葭沚水城区块征迁指挥部集体买卖户补偿款申请表”一份，但未提供相关送达证据材料，现被告否认其收到该份申请书，原告应承担举证不能的法律后果。因此，原告提供的证据尚不足以证明其向被告提出过履行法定职责申请的事实，其起诉不符合法定条件。应当指出的是，《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。通常情况下，行政机关应当以登记于不动产登记簿上的权利人为被征收人进行征收补偿活动，对征收不动产相关行政行为提起行政诉讼，登记在不动产登记簿上的权利人才具有原告资格。但是，实施征收补偿、给予“利害关系人”原告资格的立法出发点，均是要对实际权利人的合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，增加诉累，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔。因此，如果有证据证明，登记于不动产登记簿上的原产权人，出于真实意思表示，已经将不动产转让并交付受让人，受让人实际占有、使用不动产，成为不动产的实际权利人，且征收补偿过程中，原产权人未对被征收的不动产权属提出异议的，征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定。在征收补偿行政程序完成后，原产权人未通过民事诉讼等法定途径依法确认其对被征收不动产的产权，仅仅以名义产权人身份提起行政诉讼的，实质上与不动产征收的相关行政行为不具有利害关系，没有原告资格。本案中，原告和妻子丁喜春早在2001年3月6日就已经将涉案卖鸡巷3-6号房屋转让给丁春利，丁春利亦已办理了房屋产权登记，至2017年12月征收时，原告已经丧失对涉案土地、房产的占有、使用、收益等权利16年，且征收过程中，原告亦未对涉案房屋提出权属异议。台州市椒江区城市房屋征收与补偿管理办公室和实际权利人丁春利签订补偿协议后，原告在未先行对涉案土地、房屋权属问题提起民事诉讼的情况下，应当不具有原告资格。综上，原告王岳荣的起诉不符合法定条件，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告王岳荣的起诉。王岳荣上诉称：一、被上诉人的征收补偿安置行为不是依申请行政行为，而是行政机关的依职权行政行为。一审判决认为上诉人“应当以书面形式提出”，属于法律适用错误。根据《行政诉讼法》第38条规定，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为是指依申请的行政行为。参照(2019)最高法行再199号案件，在行政机关的征收补偿安置中，行政行为具有法定性和强制性。根据《土地管理法》第46条第1款和《土管法实施条例》第25条第1款、第3款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。从相关法律规定上看，并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。进一步讲，市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。具体到本案，在被上诉人组织实施的征收补偿安置过程中，上诉人作为登记在册的宅基地使用权人，依法享有获得补偿安置的权利，椒江区人民政府作为征收补偿的实施主体，依法负有对上诉人进行补偿安置的法定职责，应当依其职权及时主动履行。因此，一审判决将被上诉人本应当依职权履行的补偿安置义务定性为依申请方能履行的职责，显属法律适用错误。二、目前，卖鸡巷3-6号地上房屋已由被上诉人拆除完毕。依照我国法律规定，人民政府应当在拆除房屋前完成土地征收程序，包括与权利人签订征地补偿安置协议等。上述“因果倒置”的客观事实可以反映，被上诉人存在怠于履行法定职责的情形。(一)“一江两岸葭江水城区块”已进入开发建设阶段，征收范围内的地上房屋已经拆除完毕，包括本案争议的卖鸡巷3-6号。(二)被上诉人未能履行土地现状调查等法定义务，明知上诉人系登记权利人，未与上诉人签订征收补偿协议。补偿协议的签署并非需要依上诉人申请，而是被上诉人征收的必经程序。一方面，被上诉人应当积极履行土地现状调查义务而未履行；另一方面，上诉人曾于2017年12月12日向台州市中级人民法院提起行政征收诉讼(2017浙10行初246号)，认为被上诉人在作出征收决定前，未依法对征收范围内房屋的权属进行调查，导致实际签订补偿协议的并非房屋实际所有权人，并当庭出示了土地使用权证。可见，被上诉人明知上诉人系宅基地使用权人，但未能积极落实补偿安置义务。一审判决仅以上诉人未提出申请为由，驳回上诉人的起诉，显然忽视了卖鸡巷3-6号位于征收范围、房屋已被拆除完毕的事实。三、被上诉人按照征收国有土地上房屋的方式来征收上诉人集体土地上的房屋和土地使用权，征收决定违法、征收程序不当。就台州市椒江区葭江街道卖鸡巷3-6号房屋，被上诉人已于2017年12月21日签订《国有土地上房屋征收补偿协议》。同时，根据上诉人提供的土地证，能够证明卖鸡巷3-6号房屋所在地为集体土地。上述客观事实，可以反映出被上诉人存在于一个行政程序中一并征收国有土地上的房屋和集体土地的情形。根据《土地管理法》相关规定，在行政征收过程中，相应存在对于国有土地上的房屋进行征收和对集体土地进行征收的两种法定程序。国有土地与集体土地的征收补偿标准亦存在本质区别。卖鸡巷3-6号原系集体性质的土地，没有证据证明该地已经被国务院或者浙江省人民政府批准征收，也没有证据证明相关县级以上人民政府对该地具体实施过征收。征收集体土地上的房屋和土地应当依据《土地管理法》第47条、第48条的规定进行，需要省、自治区、直辖市人民政府或者国务院的批准，其他地方各级人民政府无权批准征收土地。批准征收后由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施，对地上附着物应当进行补偿。被上诉人在涉案集体土地未经有权机关批准征收的情况下即作出征收决定，系超越职权的行为。被上诉人应当明确答复，其是否对“一江两岸葭沚水城区块”的集体土地使用权进行了征收。如果征收了，应当依法对土地使用权人进行征收补偿安置；如果没有征收，应当对地上房屋的拆除作出合理解释。四、根据不动产物权登记生效主义，本案宅基地使用权仍登记在上诉人名下，上诉人享有宅基地使用权。现该地块位于“一江两岸葭沚水城”的征收范围内，其征收与上诉人存在直接的利害关系，上诉人具备诉讼主体资格。一审判决未遵循“物权公示原则”，显属违背法律规定。法院判决应当严格遵循法律规定，忠实地执行法律规定，坚决杜绝法官肆意造法行为，否则是对法制统一的一种破坏。根据《物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生法律效力。上诉人虽与第三人签有房屋买卖合同，但根据《土地管理法》相关规定，集体土地使用权的转让行为无效。并且，上诉人尚未办理、无法办理集体土地使用权的转移登记。根据物权公示原则，上诉人仍然享有该集体土地使用权，系实际权利人，并非名义权利人。一审判决认为上诉人是“徒有虚名的名义权利人”、“征收管理部门以实际权利人为被征收人，与之签订征收补偿安置协议置协议，协议签订主体的确定并不违反法律规定”，并进而将产权确认给买方，从而认定上诉人不具有原告主体资格，系在实质上地否认了物权公示原则，有违法律规定；亦有悖于“农村土地转让无效”等法律强制性规定。因此，行政机关在进行征收补偿安置时，应当严格遵守法律规定，对所有权人和使用权人进行补偿安置。至于农村房屋的买卖双方之间的权属争议，系其内部的争议，可待行政机关对登记权利人予以补偿安置后再行内部解决。五、鉴于被上诉人曾签署的征收补偿协议针对的是国有土地上的房屋，但就集体土地使用权尚未签署补偿安置协议，现上诉人要求被上诉人签订土地使用权补偿安置协议合理、合法，应当予以准许。上诉人提供的集体土地使用权证能够证明其为权利人，根据《土地管理法》第48条规定，对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。现上诉人主张对集体土地使用权进行补偿安置，应当予以准许。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求依法撤销一审裁定，对本案依法改判。台州市椒江区人民政府在法定期限内未提交答辩意见。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系原审法院认为上诉人王岳荣提起本案诉讼不符合起诉条件而驳回其起诉的案件，故上诉人提起本案诉讼是否符合起诉条件是本案的审查重点。根据查明的事实，上诉人王岳荣及妻子丁喜春于2001年3月6日将位于台州市椒江区的房屋出卖给了案外人丁春利，丁春利就涉案房屋于2001年10月8日向台州市人民政府领取了涉案房屋的产权证，并于2017年12月21日与台州市椒江区城市房屋征收与补偿管理办公室签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》（住宅产权调换）。《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。涉及本案，案外人丁春利在购买涉案房屋后申领了房屋所有权证，丁春利是涉案房屋的权利人。涉案房屋经依法进行转移登记后，上诉人王岳荣就丧失了对涉案房屋及土地的物权。现上诉人王岳荣在未对丁春利领取涉案房屋产权证行为进行救济的情形下，要求被上诉人椒江区政府就涉案房屋所占土地进行补偿，缺乏事实和法律依据。原审法院据此认定上诉人王岳荣不具有本案原告主体资格，并无不当。另，上诉人提交了一份落款时间为2020年6月8日的“葭沚水城区块征迁指挥部集体买卖户补偿款申请表”，要求被上诉人“按照2020年农村宅基地征收补偿新规定合理补偿”，但被上诉人椒江区政府则否认收到过该申请表。在此情形下，上诉人应提交该《申请表》已邮寄或送达且被上诉人已接收的相应证据加以证实，但上诉人却未能提供证据予以证明，其应承担举证不能的法律后果。原审法院据此认定上诉人“提供的证据尚不足以证明其向被上诉人提出过履行法定职责申请的事实，其起诉不符合法定条件”，亦无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王岳荣提出“本案宅基地使用权仍登记在其名下，涉案征收补偿与其存在直接的利害关系，具备诉讼主体资格”等上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。但被上诉人椒江区政府在收到本院发送的庭询传票后，却无正当理由未出庭参加诉讼，对椒江区政府如此不积极应诉的行为，本院予以严肃指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二一年二月八日书记员  张 莹