浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终2011号上诉人（原审原告）曹帮根，男，1974年7月10日出生，汉族，农民，住庆元县。委托代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人谢伟。委托代理人毛传林。上诉人曹帮根因与浙江省人民政府征收土地及行政复议一案，不服丽水市中级人民法院（2020）浙11行初51号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年12月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，曹帮根在庆元县拥有承包地1.417亩，用于种植蔬菜以及蘑菇生产。为实施城乡规划，庆元县人民政府拟申请庆元县2019年度计划第四批次建设用地4.0285公顷。上述征地范围涉及曹帮根使用的集体土地。根据《庆元县中心城区土地利用总体规划局部图（2011-2020年）庆元县2019年度计划第四批次建设用地区位图》，上述地块规划用途为建设用地。2017年8月14日，原洋心村召开村民代表会议，讨论征地事宜。2018年11月5日，庆元县人民政府濛洲街道办事处与原庆元县国土资源局作出《征地告知书》（庆土资征告［2018］31号），送达原洋心村村委会。2018年10月，庆元县国土信息勘察测绘所对2018年濛洲街道二十地块进行勘测，并出具《国土勘测报告书》。2018年11月8日，庆元县人民政府濛洲街道办事处与原庆元县国土资源局作出《征地勘测定界成果公告》（庆土资征勘成公［2018］31号），送达原洋心村村委会。同日，原洋心村村委会在《2018年濛洲街道二十地块建设项目用地勘测定界成果表》上盖章确认征地面积、地类。2018年11月12日，原庆元县国土资源局作出《征地听证告知书》（庆土资听告［2018］31号），送达原洋心村。2018年11月14日，包括曹帮根在内的5位村民向原庆元县国土资源局提交《听证申请书》。2018年12月21日，原庆元县国土资源局召开征地听证会。2018年11月16日，原洋心村村委会与庆元县房屋与土地征收工作办公室、庆元县人民政府濛洲街道办事处签订《征地补偿安置协议》（庆土资征补协［2018］48号），对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定，其中征地补偿费用合计50.8440万元。2019年7月4日，庆元县人民政府濛洲街道办事处与庆元县自然资源和规划局作出《征地告知书》（庆土资征告［2019］09号），送达同源村村委会。2019年6月，庆元县国土信息勘察测绘所对2019年濛洲街道被八、九地块进行勘测，并出具《国土勘测报告书》。2019年7月8日，庆元县人民政府濛洲街道办事处与庆元县自然资源和规划局作出《征地勘测定界成果公告》（庆土资征勘成公［2019］09号），送达同源村村委会。同日，同源村村委会在《2019年濛洲街道八、九地块建设项目用地勘测定界成果表》上盖章确认征地面积、地类。2019年7月4日，庆元县自然资源和规划局与庆元县人民政府濛洲街道办事处作出《征地听证告知书》（庆土资听告［2019］09号），送达同源村村委会。2019年7月15日，案外人杨德户等5位村民向庆元县自然资源和规划局提交《听证申请书》。2019年7月30日，庆元县自然资源和规划局召开听证会。2019年10月14日，同源村召开村民代表会议，讨论征地事宜。2019年10月29日，同源村村委会与庆元县房屋与土地征收工作办公室、庆元县人民政府濛洲街道办事处签订《征地补偿安置协议》（庆土资征补协［2019］13号），对征地面积、地类、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置等事项作出约定，其中征地补偿费用合计23.6455万元。2019年11月20日，庆元县自然资源和规划局出具《关于庆元县2019年度计划第四批次建设用地的规划选址意见》，对该案涉地块规划用途予以确认。2019年11月20日，进行实地踏勘，确认该批次申请地块界址清楚、权属明确，用地选址符合土地利用总体规划，未发现动工情况。2019年11月19日，庆元县自然资源和规划局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经庆元县人民政府审核同意上报审批。经丽水市人民政府审核同意农用地转用0.6749公顷（耕地0.3424公顷）后上报答辩人审批。2019年12月21日，答辩人作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字Ａ［2019］-0172），同意庆元县2019年度计划第四批次建设用地4.0285公顷（农用地转用3.6545公顷,其中0.6749公顷已经丽水市人民政府批准;征收集体土地3.8758公顷,使用国有土地0.1527公顷）。2019年12月22日，庆元县人民政府发布《征收土地公告》（［2019］4号）。同日，庆元县自然资源和规划局发布《征收土地补偿安置方案公告（批前）》（［2019］4号）。2020年1月9日，庆元县自然资源和规划局发布《征收土地补偿安置方案公告（批后）》（［2019］4号），涉案征地补偿款已由庆元县人民政府濛洲街道办事处连同同源村（原洋心村）其他批次建设用地项目向该村支付；案涉建设用地项目被征地农民社会保障需由政府负担的资金已落实。曹帮根不服前述建设用地审批行为，向省政府提出行政复议申请，省政府于2020年2月19日收到行政复议申请后，于同年3月27日作出浙政复［2020］56号行政复议决定，维持上述审批意见。曹帮根仍不服，提起行政诉讼。另查明，2019年5月22日，庆元县人民政府发布《关于同意濛洲街道村规模调整方案的批复》（庆政发［2019］40号），撤销应岭尾村、西演村、田墩村、洋心村等4个村民委员会，建立同源村村民委员会，村委会驻洋心村。原审法院认为，案涉建设用地审批意见书作出之前，征地部门已经履行了勘测定界、权属确认、征地告知、听证告知及听取意见的程序。曹帮根等人所在村亦召开村民代表会议同意征收，并与征收部门草签了《征地补偿安置协议》。庆元县自然资源和规划局最终编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》后上报审批。被诉建设用地审批行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地总体规划和城市规划要求。曹帮根提出征用土地报批前未充分保障拟征地范围内相关农民对征地事项的知情权，与查明的征地告知后已有相关村民申请听证的事实不符。曹帮根提出案涉建设用地项目被征地农民社会保障费用未落实等理由，亦与查明的事实不符，对该主张，不予支持。省政府作出行政复议决定前，履行了受理、延长审理期限、作出决定及送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。曹帮根作为原洋心村村民，诉请撤销被诉建设用地审批行为及行政复议决定，原审法院仅就被诉行政行为中涉及原洋心村土地的审批行为进行审查并作出判决。曹帮根诉请撤销的理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曹帮根的诉讼请求。曹帮根上诉称：一、征地依法报批前，应充分履行告知义务。涉案审批意见书作出之前，并未就有关征收事项向村民予以告知。根据国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。首先，《土地征收告知书》按法定程序履行告知义务后，应当组织相关农村集体经济组织和农户、村民填写《土地征收告知书送达回证》。一审中被上诉人提交的《土地征收告知书送达回证》中仅有村委会盖章，并无上诉人及相关农户进行签字、确认。其次，国土资源部门在筹备征用土地相关报批材料时，应当同时将征用土地报批前征地范围内的农民知情、确认的相关材料，列入土地征收报批的必备材料。另，根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，征收农村集体土地应当召开村民会议讨论决定，充分保障村民的知情权、参与权。2020年1月16号，上诉人为核实征收的合法性，曾向被上诉人申请公开征地批文及申报材料等信息。被上诉人自2020年2月22日作出[2020]012号《政府信息公开延期告知书》后，一直未作出回复，并未就相关农民知情、确认的书面材料等进行公开。上诉人有理由认为被上诉人在报批前并未向被征收人履行告知义务。实际上，被上诉人一审中提交的村民代表会议并未经村民会议的授权，且上诉人作为村民代表之一明确表示村民代表会议也未实际召开，是村委会起草好后逐一找村民代表签字获取，在程序上严重违法。最后，根据土地管理法及其实施条例的规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。而被上诉人提交的《听证材料》仅有部分村民参加，未出具其他村民放弃听证的证明，听证流于形式，村民提出的合理化建议和意见并未在方案中进行修改。二、根据《劳动保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》第三条规定，被征地农民社会保障对象、项目、标准及费用筹集办法情况，要纳入征地报批前告知、听证程序。市、县人民政府在呈报征地报批材料时，应就上述情况作出说明。对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批有关程序，一律不予报批征地。就本案而言，安置补偿文件中已列明对被征收人进行留地货币补助，但是至今此笔款项并未足额安置到位，对于是否给予留用地补偿问题也未解决。一审中被上诉人也未提交安置补偿费用、社保配套费用及时拨付至社保专户的证明材料。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府法定期限内未提交答辩意见，本院组织调查时称：其意见同一审答辩意见相同。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人曹帮根不服被上诉人浙江省人民政府作出浙土字A[2019]-0172号《浙江省建设用地审批意见书》及浙政复[2020]56号行政复议决定提起的诉讼。本案中，在案的浙江省人民政府提交的建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案、建设用地汇总表、社会保障措施落实情况说明表、征地及听证告知及送达回证、张贴照片，征地勘测定界公告及公告情况记录表、张贴照片，听证材料、村民（代表）会议记录、召开会议证明、征地补偿安置协议书、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界报告等证据，表明在案涉的建设用地审批意见书作出之前，征地部门已经履行了勘测定界、权属确认、征地告知、听证告知及听取意见的程序，被征地所在村亦召开村民代表会议对征地事项进行了讨论，并与征收部门签订《征地补偿安置协议》。在此基础上，庆元县自然资源和规划局最终编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》后上报审批，被诉建设用地审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地总体规划和城市规划要求。上诉人曹帮根提出本案征地未充分保障被征地农户知情权问题，本院认为，从在案证据看，征地部门已经履行了征地告知、听证告知及召开听证会等程序，且上诉人曹帮根等人实际参与了征地部门组织的听证会；上诉人曹帮根提出的应当由农户、村民填写《土地征收告知书送达回证》，缺乏事实和法律依据；其提出的被征地农民社会保障费用未落实等理由，亦与事实不符，故其异议不能成立。至于上诉人曹帮根就2017年8月14日村民代表会议等材料提出的异议，本院认为，召开村民代表会议亦是保障被征地农户知情权参与权的一种方式，在本案现有证据能表明实际就征地事宜召开会议进行讨论、形式符合要求的情况下，上诉人仅以提前召开会议为由要求撤销征地批文，不予支持。上诉人曹帮根就省政府作出[2020]012号《政府信息公开延期告知书》以及本案征地补偿和安置留地补偿等问题提出的异议，依法不属于本案的审查范围，可以另行救济。就复议程序的合法性，上诉人曹帮根并未提出异议，经审查，省政府履行了受理、延长审理期限、作出决定及送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，上诉人曹帮根的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹帮根负担。本判决为终审判决。?审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二一年二月四日书记员  陈亦恒