浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1923号上诉人（原审原告）潘德雷，男，1962年4月6日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人张小华，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县前街县府大院内。法定代表人黄慧，县长。委托代理人王增匀，浙江嘉瑞成律师事务所律师。潘德雷因诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）不履行征地农民基本生活保障职责一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初71号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，潘德雷原为国营平阳县第一农场海涂分场的职工。2003年9月30日，潘德雷和国营平阳县第一农场签订了《关于终止国有职工身份的协议书》，约定农场向潘德雷发放安置费（包括失业金、医疗保险费）、再就业培训费、最低生活保障金等合计39145元，潘德雷领取安置费后，与农场终止劳动关系，由平阳县就业管理处发失业证，潘德雷原国有企业职工身份自签订协议之日起保留两年；签订终止协议后，潘德雷从2004年1月1日起继续按规定交纳基本养老保险费的，原有社会保险缴费年限（含视同缴费年限）与续保年限累计计算，到达法定退休年龄时，由社保部门按规定发给养老金。2004年1月，潘德雷领取了上述39145元职工安置费用。2011年12月13日，平阳县政府对原平阳县国土资源局的请示作出平政发〔2011〕245号《关于同意收回平阳县人民政府招拍挂地块（宋埠围垦区A33南、A34、A37、A38地块）和平阳县农业技术推广中心地块国有农用地土地使用权的批复》，批复同意收回相关土地，收回补偿方案参照平政发〔2008〕215号文件执行，并分别由万全镇人民政府和平阳县农业局负责落实。该批复同意收回的地块包括国营平阳县第一农场海涂分场的国有土地。随后，万全镇人民政府与国营平阳县第一农场海涂分场签订了《收回国有土地补偿协议》。2016年8月23日，国营平阳县第一农场海涂分场公示了盖有海西镇人民政府（农场所在地域由原万全镇划归该镇）印章的《海涂农场采泰企业落地地块农作物补偿清单》，清单显示潘德雷在相应土地上种植有农作物。潘德雷因对农作物数量等有异议，拒绝领取清单所列补偿费。2019年4月22日，潘德雷向平阳县政府邮寄提交《征地农民基本生活保障申请书》，提出其系平阳县海西镇海涂农场海三作区村集体成员，在该作区有承包地4.156亩，因征收至今未获合法合理补偿，也没有享受失地社会保障保险，故依据土地管理法及其实施条例、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，请求平阳县政府在法定期限内落实失地农民社会保障制度，将潘德雷补报为基本生活保障对象并支付潘德雷未就业的生活补助费用。平阳县政府次日收件后，未作答复。潘德雷不服，提起本案诉讼。庭审中，潘德雷明确其承包、耕种海涂分场农用地计4.156亩，于2016年由平阳县政府事实收回，故基于土地承包经营权人的身份要求平阳县政府履行对潘德雷的被征地农民基本生活保障职责，同时称其自2004年国有农场改制后即自行交纳基本养老保险费。另，潘德雷于2020年3月6日以平阳县自然资源和规划局为平阳县政府，向平阳县人民法院提起诉讼，认为平阳县自然资源和规划局对其提出的《征地农民基本生活保障申请书》（申请内容与本案诉求相同）未予答复违法，要求对其征地农民基本生活保障申请作出处理，平阳县人民法院于2020年3月12日立案。同时，潘德雷在提起本案诉讼的当日，以与本案基本相同的事实与理由，向原审法院另行提起诉讼，要求平阳县政府依法履行安置补偿职责，限期向其支付土地补偿款、安置补偿费共计29.92万元（包含社保费用）、青苗补偿费4.3万元、地上附着物费用35.88万元，合计70.1万元。原审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”本案中，平阳县政府收到潘德雷提出的履行职责申请后未作答复，潘德雷认为其合法权益受到侵犯而提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、国营平阳县第一农场系国有农场，其所使用的土地经平阳县政府作出批复予以收回。对于收回国有农场土地使用权的补偿事宜，2008年4月28日发布的《浙江省人民政府关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》（浙政发〔2008〕32号）规定，因国家建设需收回或使用国有农林渔场土地的，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，涉及农用地转为建设用地的，应依法办理转用审批手续，并参照征收集体土地的补偿安置标准予以补偿，足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、被征地职工社会保障等费用。2008年10月13日发布的《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定，依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）进一步规定，收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。对于前述规定中明确收回国有农场土地使用权后，应给予国有农场失地职工的社会保障等权益，由于潘德雷已于2003年9月与国营平阳县第一农场海涂分场签订《关于终止国有企业职工身份的协议书》，并已于2004年1月领取了包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等在内的各项安置费，按照协议约定潘德雷国有农场职工身份自签约之日起两年内保留，此后潘德雷即不再具有国有农场职工身份，故案涉2011年批复收回涉案国有农场土地引发的失地农场职工生活保障等与潘德雷并无关联，潘德雷无权提出主张。三、庭审中，潘德雷主张**阳县政府于2016年事实收回涉案土地，其系被收回的国有农场土地的土地承包经营权人，依据2010年1月1日实施的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，应给予其享受被征地农民基本生活保障，但潘德雷就其主张的平阳县政府2016年事实收回土地行为、其系涉案土地上的被征地农民，以及其对于涉案土地享有法定的承包经营权并未提供有效证据。并且结合《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第七条、第十五条第二款等规定，参加基本生活保障对象的名单，应由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门；未经法定程序，被征地农民无权请求直接将其确定为参保对象并享受基本生活保障待遇。本案中，潘德雷也没有提供前述规定的一系列材料。综上，潘德雷对于其主张的平阳县政府应履行给予其被征地农民基本生活保障待遇的法定职责，并无行政法上的请求权基础，其与所谓被征地农民基本生活保障并不具有利害关系，不具有提起本案诉讼原告主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回潘德雷的起诉。潘德雷上诉称：一、潘德雷系案涉土地的土地承包经营者，土地回收时依法享有相应的被征地农民基本生活保障权利。潘德雷系国营平阳县第一农场海涂分场职工，2003-2004企业进行改制后潘德雷仍在当地承包土地用于耕种，至2016年土地回收十年有余。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为”及第三十一条：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记”之规定，案涉土地为国有农用地，即国有土地，其出租是指地上附着物的出租，并要依法办理登记，而潘德雷依法耕种的地块，地上附着物为潘德雷种植，自给自足、自负盈亏，符合《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地承包的相应要件，且平阳县政府一审时未出示相关证据证明进行过出租登记，故应认为潘德雷对案涉地块的权利属于承包经营权。二、潘德雷是基于土地承包经营权获得相应权利，享受被征地农民基本生活保障，与其根据国土资发〔2008〕202号《国土资源部农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三项：“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计……”及《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第三条：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用（以下统称征地补偿费），安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的基本生活，维护被征地农民的合法权益”之规定，潘德雷具有参加被征地农民基本生活保障的资格，该资格系潘德雷基于土地承包经营权而获得，与潘德雷是否为国有企业职工、企业职工改制时是否领取过补偿款以及是否和农场之间中止劳动关系无关联性，潘德雷2003年领取的39145元系农场改制对于职工发放的失业金、培训费、在职期间及失业后的相关保障金等，与本案的土地补偿款、补助费等不是基于同一个法律关系，不能因为潘德雷领取了企业改制补偿款就认为潘德雷丧失因国有土地回收而应得的生活保障，潘德雷有提起本案的主体资格。原审裁定事实认定错误。三、平阳县政府具有履行被征地农民基本生活保障的法定职责或至少具有监督下级履行职责的义务。首先，本案中虽然平阳县政府以批复的形式确定万全镇人民政府和平阳县农业局实施安置补偿，但由于万全镇人民政府和平阳县农业局未履行法定职责，现在国有土地收回已经完成，案涉土地已被建设了温州采泰塑胶有限公司，平阳县政府作为批准和授权相关部门进行安置补偿的单位，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，亦属于安置补偿义务单位，应根据以上基本事实对潘德雷履行安置补偿相关职责，包括本案的被征地农民基本生活保障职责。其次，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款：“参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门”之规定，潘德雷未享受到被征地农民生活保障，系多部门怠于履行法定职责共同造成。其中农场及海西镇人民政府不履行申报职责，未将潘德雷列入参加基本生活保障的名单中，平阳县政府系实际授权被征地农民基本生活保障职责行政主管部门，作为最终确认并进行参保的部门未尽到注意与监督义务，应及时补正并为潘德雷履行相应职责，本案应追加农场、海西镇人民政府为第三人，确定其未履行申报职责违法并判令平阳县政府承担最终责任。原审裁定认为平阳县政府无法定职责属于事实认定错误。四、原审裁定法律适用错误。根据以上事实，平阳县政府至少具有监督下级履行被征地农民基本生活保障权益的职责，现平阳县政府未履行相应职责致使潘德雷权益受到侵害，人民法院应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定责令平阳县政府限期履行，或至少根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”之规定确认其不履行法定职责的行为违法。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款之规定驳回潘德雷起诉属于法律适用错误。综上，请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。平阳县政府答辩称：原审裁定认定事实清楚、法律适用准确、程序合法，应予维持。一、潘德雷已于2003年9月与国营平阳县第一农场海涂分场签订《关于终止国有企业职工身份的协议书》，不再具有国有企业职工身份，并且于2004年1月领取了包括失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等各项安置费共计39145元，潘德雷已经丧失请求权，其再次要求失业金、医疗保险费、再就业培训费、最低生活保障金等安置费于法无据。二、本案系收回国有土地使用权，并非征收集体土地，不存在被征地农民的基本生活保障。假如收回国有土地使用权需要补偿或基本生活保障，依据现有法律或规范性文件的规定，只有国有企业职工才可能享有相应的补偿安置，潘德雷非国有企业员工，无权享受相关待遇。三、潘德雷不享有土地承包经营权，其上诉称平阳县政府未出示证据证明潘德雷不享有土地承包经营权，显然是对举证责任分配的错误理解，该举证责任显然是在潘德雷一方。因此，在潘德雷无任何证据证明其享有土地承包经营权的前提下，原审法院认定其基于土地承包经营权人提出的安置补偿要求没有事实基础，并无不当。四、即便潘德雷享有土地承包经营权，也无权直接向平阳县政府主张基本生活保障待遇。依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第七条、第十五条等规定，参加基本生活保障对象的名单应由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡镇人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障部门、国土资源部门，未经法定程序，被征地农民无权请求直接将其确定为参保对象并享受基本生活保障待遇。综上，潘德雷的上诉请求及理由均缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉、维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，潘德雷请求平阳县政府履责的事项为落实失地农民社会保障制度，将其补报为基本生活保障对象并支付其未就业的生活补助费用。潘德雷主张**阳县政府负有前述法定职责的法律依据为土地管理法及其实施条例、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等规定。但是，潘德雷已于2003年9月与国营平阳县第一农场海涂分场签订《关于终止国有职工身份的协议书》，其现已不具有国有农场职工身份，对于收回国有农场农用地有关失地农场职工生活保障权益，潘德雷无权提出主张。而就被征地农民基本生活保障问题，首先，潘德雷未就其系涉案土地上的被征地农民以及其对于涉案土地享有法定的承包经营权提供有效证据，其次，一审时有效的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款规定，参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。因此，平阳县政府不具有潘德雷要求履行的法定职责，其要求平阳县政府直接将其补报为基本生活保障对象，与前述规定不符。此外，潘德雷上诉中称平阳县政府具有监督下级履行职责的义务，然根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故潘德雷若要求平阳县政府履行对下监督职责，其起诉亦不符合行政诉讼起诉条件。综上，原审裁定驳回起诉，并无明显不当。潘德雷的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年二月七日书记员  陈亦恒1·1·