浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1982号上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。法定代表人孙志龙，县长。邱友康因诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）驳回行政复议申请决定一案，不服舟山市中级人民法院（2020）浙09行初25号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年4月23日，申请人邱友康以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》、岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证（岱国用（2012）第00302010号、第00302011号出让国有土地使用权证）无效，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。岱山县政府于同年4月27日向邱友康发送岱政复补字〔2020〕1号《补正行政复议申请通知书》，告知申请人按照“一行为一复议原则”明确复议请求并提供相应的证据材料。邱友康于同年5月1日向岱山县政府提交了《行政复议申请书（变更）》及相关证据材料，明确本案复议请求为要求“依法确认岱国用（2012）第00302010号出让国有土地使用权证无效，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。后经复议机关释明，变更复议请求为“依法确认岱国用（2012）第00302010号出让国有土地使用权证违法，并要求被申请人重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。岱山县政府受理该行政复议案件后，经通知答复并于同年5月27日组织听证，最终于2020年6月15日作出岱政复决字［2020］5号行政复议决定。该复议决定认为，本案中，申请人现持有的岱国用（2012）第00302010号国有土地使用证系岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证经分割登记而来，故本案申请人要求“确认岱国用（2012）第00302010号出让国有土地使用权证违法，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”的复议申请实质上即申请人对岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证有异议。根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证的合法性已被舟山市中级人民法院（2008）舟行初字第6号行政判决、浙江省高级人民法院（2008）浙行终字第60号行政判决所确认，且关于涉案土地使用权四至、通道等方面的相关诉求亦在舟山市中级人民法院（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决中有相应认定和处理。同时查明，岱山县人民法院（2019）浙0921行初32号行政裁定、舟山市中级人民法院（2019）浙09行终83号行政裁定对申请人提出的岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权证登记异议已作相关认定和处理。可见，本次申请人提起的行政复议所涉及的法律事实已被相关裁判所评价，属于重复行为。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项的行政复议受理条件，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，本案不符合行政复议受理范围。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人邱友康的行政复议申请。该复议决定一并告知了救济途径，并于同年6月23日邮寄送达复议双方当事人。另查明，2012年7月，邱友康申请对岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》进行分割登记，于2013年4月领取了岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号《国有土地使用证》，岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》被注销。再查明，一、邱友康、李梅菊不服岱山县政府于2006年11月13日核发的岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》，于2008年3月21日向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，舟山市中级人民法院于2008年6月16日作出（2008）舟行初字第6号一审行政判决，其中驳回邱友康、李梅菊要求确认岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的行为违法，判令撤销并责令其重新颁发的诉讼请求。邱友康等不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2008年8月27日作出（2008）浙行终字第60号终审行政判决，驳回上诉，维持原判。二、邱友康于2009年1-2月间，分别向岱山县政府、原岱山县国土资源局提出申请，认为岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》所确定的界限及通道有误，要求予以更正。岱山县政府作出不予更正答复后，邱友康不服向舟山市人民政府提出复议，舟山市人民政府作出维持答复的复议决定。该案复议期间，原岱山县国土资源局作出邱友康所提供的证据不能证明登记有误的答复。邱友康不服，于2009年4月20日向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认岱山县政府、原岱山县国土资源局答复不予更正、漏登行为违法，并判令其限期更正。舟山市中级人民法院于2009年7月17日作出（2009）浙舟行初字第5号一审行政判决，驳回邱友康对岱山县政府的起诉，驳回邱友康要求确认原岱山县国土资源局答复不予更正、漏登行为违法并判令其限期更正的诉讼请求。邱友康不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2009年9月28日作出（2009）浙行终字第303号终审行政判决，驳回上诉，维持原判。三、邱友康于2019年6月11日向岱山县不动产登记中心窗口办理更正登记，要求岱山县自然资源和规划局对岱国用（2012）第00302010号《国有土地使用证》按照原大巨锻件厂房屋买卖协议、房屋宅基地转让平面图所确定标的各方分割受让的土地使用权界限比例尺寸更正登记，提供了相关材料。岱山县自然资源和规划局作出《不动产登记不予受理告知书》后，邱友康不服诉至法院，请求法院依法撤销该《不动产登记不予受理告知书》并判决该局对其国有土地使用权登记更正申请予以受理。岱山县人民法院于2019年10月30日作出（2019）浙0921行初32号一审行政裁定，认为在已有生效裁判羁束的情况下邱友康再次以涉案土地证书确定的四至、通道等内容有误为由向岱山县政府提起案涉更正申请并就行政机关的不予受理行为提起诉讼，以此重启行政诉讼程序，不符合法定起诉条件，故裁定驳回邱友康的起诉。邱友康不服，上诉至舟山市中级人民法院。舟山市中级人民法院于2019年12月16日作出（2019）浙09行终83号终审行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的……”；第三款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。本案中，申请人邱友康于2020年4月23日以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请时的复议请求表述为“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》、岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证（岱国用（2012）第00302010号、第00302011号出让国有土地使用权证）无效，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”，后经复议机关释明变更本案复议请求为“依法确认岱国用（2012）第00302010号出让国有土地使用权证违法，并要求被申请人重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。经该院询问，邱友康明确表述其系认为岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证违法，则分割登记后的岱国用（2012）第00302010号、第00302011号国有土地使用权证亦违法，故一并申请行政复议要求确认违法并重新颁证。因此，虽然本案中邱友康的诉讼请求系要求撤销岱山县政府作出的被诉岱政复决字[2020]5号行政复议决定并判令其重作，形式上看该复议决定是为一个新的诉讼标的，但其对岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权登记行为这一独立的行政行为本身并无明确异议，其实质请求仍是要求确认分割登记之前的岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权登记行为违法，而邱友康就该事项已经提起过行政诉讼并由法院作出生效裁判。此外，邱友康对岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权登记行为已通过申请不动产登记机构更正进而提起行政诉讼等方式进行权利救济，对此法院已作出生效裁判。现邱友康就相同事项重复提起行政复议和行政诉讼，显然不符合行政诉讼法定起诉条件，故对其起诉依法应予驳回。被诉行政复议决定认为申请人邱友康重复提出案涉行政复议申请不符合行政复议受理条件，驳回其复议申请，并无不当。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条之规定，裁定驳回邱友康的起诉。邱友康上诉称：一、原审裁定理由错误。分割土地证本身就是依申请行为履行法定职责是合法的。但是生效的（2015）浙舟行初字第27号行政判决书、（2000）浙行他字第9号批复、（2015）浙行再字第7号再审行政判决已判定，《审批行为》缺乏法律依据，邱友康非法占用国有土地建房，据此事实，岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》颁证行为是对违法批地，非法占用的国有土地颁证缺乏法律依据，且颁证主体不合法。且“关于涉案土地使用权四至、通道等方面的相关诉求亦在舟山市中级人民法院（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决相应认定和处理”也系无稽之谈。就分割的岱国用（2012）第00302010号《国有土地使用证》标的为149平方米，实质上仍为岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》所标的即《审批行为》中记载的“同意转让占地面积211.84平方米”，并未按照《审批行为》中记载的四至实际面积颁证，也谈不上四至、通道等方面的相关诉求亦在（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决所谓相应认定和处理的说法。其所注的“198.76平方米总用地面积”实为是其对邱友康处罚决定第二项没收房屋的建筑占地面积182.19平方米，并未包括其处罚决定第二项的已被处罚决定拆除的四至界线范围内的室外楼梯及通道面积14.89平方米。其所注的“198.76平方米总用地面积”从其分割附图上的地块看，是把本属前面原保留的二间老屋东边的水沟地块面积划入了198.76平方米范围内，而该地块至今未使用建房，且与其在处罚决定中所确认的邱友康在转让的土地上扩建建房为197.08平方米组成地块毫无关联。这种分割明显是张冠李戴，为邱友康在转让的土地上扩建建房为197.08平方米充数。殊不知土地位置是不能移动的。二、邱友康受让大巨锻件厂厂区四至范围内的土地面积不少于282.80平方米，审批行为缺乏法律依据，岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》是否合法性问题及原审裁定违反法定程序等事实，已在不服（2020）浙09行初23、24号行政裁定书的上诉状中提出，故不再具体重述，请二审法院全面审查核实。综上，原审裁定错误，应予撤销。请求撤销原审裁定，指令继续审理。岱山县政府答辩称：一、原审裁定认定事实正确。原审法院认为，虽然邱友康的诉讼请求系要求撤销岱山县政府作出的被诉岱政复决字[2020]5号行政复议决定并判令其重作，从形式上看该复议决定是为一个新的诉讼标的，但从查明的事实来看邱友康对岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权登记行为这一独立的行政行为本身并无明确异议，其实质请求仍是要求确认分割登记之前的岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权登记行为违法，而邱友康就该事项已经提起过行政诉讼并由法院作出生效裁判，因此属于重复起诉，故裁定驳回起诉，该裁定认定事实正确。二、岱山县政府作出岱政复决字[2020]5号行政复议决定认定事实清楚且程序合法。在岱政复决字[2020]5号行政复议案件中，邱友康提出的复议请求为：依法确认岱国用（2012）第00302010号《出让国有土地使用权证》违法，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证。岱山县政府经审理后认为，邱友康现持有的岱国用（2012）第00302010号《国有土地使用权证》系岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用权证》经分割登记而来，故岱山县政府认为邱友康提出的复议请求事项实质上就是邱友康对岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用权证》存有异议，而岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用权》的合法性已被舟山市中级人民法院（2008）舟行初字第6号行政判决、浙江省高级人民法院（2008）浙行终字第60号行政判决所确认，关于涉案土地使用权四至、通道等方面的相关诉求亦在舟山市中级人民法院（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决中有相应认定和处理。同时邱友康对岱国用（2012）第00302010号《国有土地使用权证》的登记异议也有相关认定和处理，在岱山县人民法院（2019）浙0921行初32号行政裁定、舟山市中级人民法院（2019）浙09行终83号行政裁定中即可知。邱友康在行政复议中涉及的法律事实已被相关裁判所评价，故不符合行政复议受理范围，岱山县政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出岱政复决字[2020]5号行政复议决定书。程序上，岱山县政府于2020年5月2日收悉申请材料并受理，2020年6月15日岱山县政府作出并于2020年6月23日邮寄送达岱政复决字[2020]5号行政复议决定，并告知了邱友康的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条、第三十一条关于受理期限、维权途径及审理期限的规定。因此岱山县政府作出的岱政复决字[2020]5号行政复议决定认定事实清楚且程序合法。综上，原审裁定认定事实清楚、法律依据明确，请求驳回邱友康的上诉请求。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案上诉人邱友康向岱山县政府申请行政复议，复议请求为“依法确认岱国用（2012）第00302010号出让国有土地使用权证违法，并要求岱山县自然资源和规划局重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证所涉国有土地使用权，于2012年7月经邱友康申请，被分割登记为岱国用（2012）第00302010号、岱国用（2012）第0××1号国有土地使用权证。经原审法院询问，邱友康明确表述其系认为岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权证违法，导致分割登记后的岱国用（2012）第00302010号、第00302011号国有土地使用权证违法，因此虽然邱友康系对岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权登记行为申请复议，但其实质请求仍是要求确认分割登记之前的岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用权登记行为违法。岱山国用（2006）第3-4370号国有土地使用证的合法性已被本院（2008）浙行终字第60号生效行政判决所确认。而针对岱国用（2012）第00302010号国有土地使用权登记行为，邱友康已通过申请不动产登记机构更正进而提起行政诉讼等方式进行权利救济，对此法院亦已作出生效裁判。邱友康就已经生效司法裁判所确认的事项再次申请行政复议，继而针对复议决定提起行政诉讼，其主张权利的方式明显违反法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，有违司法最终性原则。岱山县政府以邱友康的复议申请不符合行政复议受理条件为由作出驳回邱友康复议申请的岱政复决字［2020］5号行政复议决定，并无不当。邱友康不服该复议决定提起诉讼，亦不符合行政诉讼的起诉条件，原审裁定驳回起诉，并无不当。邱友康的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年二月九日书记员  陈亦恒1·11·