安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2021)皖行终15号 上诉人（一审原告）焦业君，男，1970年6月18日出生，汉族，住安徽省怀远县。 委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县禹都大道**。 法定代表人潘明生，县长。 委托代理人宋早军，怀远县司法局工作人员。 焦业君因诉怀远县人民政府（以下简称怀远县政府）行政复议一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 焦业君一审起诉称，原告位于安徽省蚌埠市××榴城镇××号，现被征收。为核实征收合法性，原告向怀远县自然资源和规划局书面申请信息公开，要求公开涉案区域的征地批复、拟征地公告、征地公告、安置补偿方案、安置补偿方案公告及其申报材料等，后原告收到邮寄的书面公开材料，包含拟征地公告、征地补偿安置公告及本案所涉的《怀远县职教中心征地补偿安置方案》等。原告认为，案涉补偿安置方案程序及内容违法，故向被告申请行政复议，2020年9月25日，被告作出复议决定（原告于2020年10月2日收到），复议决定载明，涉案补偿安置方案是怀远县人民政府征地补偿安置公告的附件和组成部分，四部门在上面盖章只是说明四部门会商拟定是一个过程性的内部行为，不具有可诉性，不符合行政复议受理条件，且原告已经提起了行政复议，行使了寻求的救济权利，不应又以同一事项再向被告提起行政复议申请。原告认为，上述认定事实错误，侵害原告救济权益。房屋征收补偿方案是具体行政行为，该行为具备处分性、特定性、单方性、外部性特征，符合独立具体行政行为的要件，对被征收人的合法权益产生影响。房屋征收补偿方案是为组织实施征地而作出的，虽然只是征收环节中的一个程序，但是补偿数额的多少与被征收人有直接的利害关系，对被征收人产生实质影响，依法应属于行政复议和行政诉讼的受案范围，具有可诉性。且其和征地补偿安置公告是两个不同的行政行为，被告应分别审查。综上，原告为维护合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特提起诉讼，请求依法撤销怀政复〔2020〕31号《行政复议决定书》并责令其重新做出行政行为。 怀远县政府一审答辩称，被答辩人不服《怀远县职教中心征地补偿安置方案》，于2020年8月28日向县政府提起行政复议；与此同时，被答辩人不服怀征安补〔2020〕第4号《征地补偿安置公告》，以怀远县政府作为被申请人向蚌埠市人民政府提起行政复议申请，请求撤销上述《征地补偿安置公告》，蚌埠市人民政府已经受理，案件正在审理中。本政府经审查《怀远县职教中心征地补偿安置方案》，系上述《征地补偿安置公告》的附件和组成部分，且被答辩人请求的事项和依据的事实理由具有同质性。被答辩人向本政府提起行政复议请求撤销的《怀远县职教中心征地补偿安置方案》，是《征地补偿安置公告》的附件和组成部分，不具有单独对外发生效力的作用，四部门在上面盖章只是说明是四部门会商拟定，是一个过程性的内部行为，不具有可诉性，四被申请人不是适格的被申请人，被答辩人已以怀远县人民政府为被申请人，向蚌埠市人民政府提起了行政复议，行使了救济的权利，不应又以同一事项再向本府提起行政复议申请。在土地征收决定被批准前发布《征地补偿安置公告》是新的《土地管理法》的最新要求。新修正的《土地管理法》第四十七条对土地征收程序进行了调整，将原来的“告知、确认、听证”三步程序调整为“调查、评估、公告、听证、登记、协议”六步程序，发布征地补偿方案为征地前期程序之一。答辩人作出的怀政复〔2020〕31号《行政复议决定书》程序合法。综上，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 一审法院审理查明，2020年7月2日，怀远县政府作出怀征安补〔2020〕第4号《征地补偿安置公告》，焦业君对该公告及附件《怀远县职教中心征地补偿安置方案》均不服，其以怀远县政府为被申请人，对《征地补偿安置公告》向蚌埠市人民政府提起行政复议，蚌埠市人民政府已经受理，焦业君又以怀远县财政局、怀远县人力资源和社会保障局、怀远县农业农村局、怀远县自然资源和规划局为被申请人，对附件《怀远县职教中心征地补偿安置方案》向怀远县政府提起行政复议，请求撤销该补偿安置方案。怀远县政府经审查作出怀政复〔2020〕31号行政复议决定，焦业君不服该决定，提起本案诉讼。 一审法院认为，本案的《怀远县职教中心征地补偿安置方案》系怀征安补〔2020〕第4号《征地补偿安置公告》的附件，是由怀远县人民政府作出，原告已就《征地补偿安置公告》向蚌埠市人民政府申请复议，且已受理。现原告因不服《怀远县职教中心征地补偿安置方案》，向被告申请行政复议，被告经审查后认为，怀远县财政局、怀远县人力资源和社会保障局、怀远县农业农村局、怀远县自然资源和规划局四被申请人不是适格的被申请人，且原告已就《征地补偿安置公告》向蚌埠市人民政府申请复议，不应又以同一事项再向被告提起行政复议申请，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出怀政复〔2020〕31号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销该复议决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告焦业君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告焦业君负担。 焦业君上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，《房屋征收补偿方案》和《征地补偿安置公告》是两个不同的行政行为，均是具体行政行为，符合独立具体行政行为的要件，对被征收人的合法权益产生影响。其次，上诉人虽然针对被上诉人作出的《征地补偿安置公告》申请行政复议，已经受理，但案涉公告以及方案并非同一法律关系，也非同一行政行为，且被上诉人向一审法院提交的征地补偿安置公告中第三款明确载明:对附件的征地补偿安置方案不服的，被征收土地所有权人有权提起复议或诉讼，明确赋予了被征收人救济权益，尽管上诉人已就案涉安置公告提起复议，但并不妨碍上诉人对涉案安置方案的救济权益。《房屋征收补偿方案》是为组织实施征地而作出的，虽然只是征收环节中的一个程序，但是补偿数额的多少与被征收人有直接的利害关系，对被征收人产生实质影响，依法应属于行政复议和行政诉讼的受案范围，具有可诉性。第三，被上诉人的代理人在一审当庭明确陈述，上诉人针对安置方案具有复议权以及诉讼权利，然其在作出的复议决定中又写明上诉人对该方案不具有复议权利明显存在矛盾。被上诉人明确表示，安置方案是被上诉人指派四被申请人作出，上诉人对该方案有复议权利以及诉讼权利，但需要以被上诉人为被申请人向蚌埠市人民政府提出复议。但本案所涉安置方案中并没有写明方案系被上诉人委派四被申请人作出，且四申请人是独立的行政单位，其对其作出的安置方案具有独立承担责任的能力。如果被上诉人认为上诉人所提出的复议申请存在所列被申请人错误，应当向上诉人发出补正通知或者说明，而非以上诉人存在重复复议的情形作出驳回复议的决定。被上诉人在一审时陈述的事实理由均与其作出的驳回复议决定存在内容、理由矛盾的情形。请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判；撤销被上诉人作出复议决定并责令其重新作出行政行为。诉讼费由被上诉人承担。 怀远县政府答辩称，本政府除坚持一审的答辩意见，补充以下答辩意见。1.上诉人不是征迁补偿安置公告的利害关系人,不具有行政救济的申请人和原告主体资格。上诉人不属于被征迁安置对象。引起本案诉讼的主要原因是，上诉人要求按照独生子女多给一个人的安置房,该项请求不符合政府的征迁安置政策,虽经多次协调沟通,上诉人不愿意拆迁,政府没有将其列为拆迁户进行拆迁,没有再将其土地列入职教中心用地的红线范围内,所以职教中心的征迁补偿安置公告与上诉人不再具有利害关系,其不具有行政救济的申请人和原告的主体资格。2.征迁补偿安置方案是征迁补偿安置安置公告的附件和组成部分,征迁补偿安置方案与征迁补偿安置公告而言是部分与整体的关系,征迁补偿安置方案是过程性、部分性行政行为,不具有单独的对外效力,故不具有可诉性,上诉人不应将征迁补偿安置方案与征迁补偿安置公告分开单独提起行政复议。3.征迁补偿安置方案是县政府组织自然资源、人力资源和社会保障、财政、农业农村四部门拟定的,是受怀远县政府委托作出的行为,该四部门不是合格的被申请人。4.上诉人对职教中心项目征迁补偿安置行为不服，已向蚌埠市人民政府提起行政复议，且已经受理,上诉人又向怀远县人民政府提起行政复议,属于重复申请。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 一审原告向一审法院提交以下证据材料： 1、原告身份证复印件，证明原告诉讼主体资格； 2、土地承包经营权证及村委会证明； 3、行政复议申请书； 4、行政复议受理通知书； 5、《怀远县职教中心征地补偿安置方案》； 6、怀政复〔2020〕31号行政复议决定书。 一审被告向一审法院提交以下证据材料： 1、行政复议申请材料，证明行政复议案件来源； 2、立案审批表，证明案件受理后依法立案； 3、行政复议受理通知书，证明在法定期间内依法受理； 4、行政复议答复通知书和被申请人答复书及所提供的证据材料，证明依法通知了申请人和被申请人，并对案件进行了依法书面审理； 5、蚌埠市人民政府行政复议答复通知书及申请行政复议材料副本，证明焦业君对怀远县职教中心征地补偿安置方案公告不服，已向蚌埠市人民政府提起行政复议，争议事项具有同一性和同质性，针对的都是县政府根据新的《土地管理法》发布的征迁补偿安置公告的行为，原告不应当以同一事项向两个以上的机关提起行政复议，同时也证明县人社局、自然资源规划局、农业农村局、财政局不是行政复议适格的被申请人； 6、怀政复〔2020〕31号《行政复议决定书》，证明复议机关经过依法审理后在法定期限内作出了具体行政行为； 7、送达回执，证明复议机关已将受理通知、答复通知、复议决定书等材料依法送达。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是行政机关已就行政争议受理了上诉人的复议申请，上诉人能否就该行政争议再向其他行政机关提起行政复议申请。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定,行政复议机关受理行政复议申请必须是其他行政复议机关尚未受理的。申言之，若行政复议机关已经受理申请人的复议申请，申请人就行政争议再向其他行政机关提出复议申请，其他行政机关应当不予受理。本案中，怀征安补〔2020〕第4号《征地补偿安置公告》，系对案涉土地征收范围、面积、用途、位置、补偿方案等的公示告知的行为，公告本身并没有给上诉人设定权利义务，上诉人对该公告不服，实质上是对公告的内容不服，而上诉人已就怀征安补〔2020〕第4号《征地补偿安置公告》，以怀远县政府为被申请人向蚌埠市人民政府申请复议，蚌埠市人民政府已经受理。现上诉人又对公告中所包含的《房屋征收补偿方案》提起行政复议申请，属于重复申请行为，明显违反上述法律规定，怀远县政府对上诉人重复申请不予受理，符合法律规定。 另，案涉征迁补偿安置方案是怀远县政府组织怀远县财政局、怀远县人力资源和社会保障局、怀远县农业农村局、怀远县自然资源和规划局拟定的规范性文件,怀远县政府是该规范性文件权利义务的承担机关,上诉人对补偿方案不服申请行政复议，应以怀远县政府为被申请人，其以上述四部门作为被申请人，亦不符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。焦业君的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人焦业君负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二一年二月四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 -1-