河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫13行终32号上诉人（一审被告）南阳市人民防空办公室。统一社会信用代码：11411300739055325H。法定代表人李中龙，任主任。地址：南阳市宛城区建设东路1512号金都宾馆五楼。出庭应诉负责人方遂昌，任该办公室副主任。委托诉讼代理人姜延东，该办公室工程科工作人员。委托诉讼代理人韩璐，河南世长律师事务所律师。被上诉人（一审原告）南阳市向阳房地产开发有限责任公司。统一社会信用代码：91411300733888916R。法定代表人卢林玉，任董事长。住所地：南阳市解放路与滨河路交叉口向阳荷花广场。委托诉讼代理人刘家铭，河南雷雨律师事务所律师。上诉人南阳市人民防空办公室（以下简称市人防办）与被上诉人南阳市向阳房地产开发有限责任公司（以下简称向阳公司）因行政征缴人防工程异地建设费决定纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市人防办出庭应诉负责人方遂昌、委托诉讼代理人姜延东、韩璐，被上诉人向阳公司委托诉讼代理人刘家铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宛城区人民法院一审查明：2008年6月和2011年6月，原告向阳公司向被告市人防办申请办理《南阳市建设工程人防许可证》，并提供了南阳市规划局《建设项目规划建筑设计方案审批表》和《建设项目规划建筑设计方案批复》，经被告审核建筑面积，原告于2008年6月18日、6月20日以及2011年6月1日分别向被告缴纳30万元、70万元、736800元防空地下室易地建设费，并于2008年6月24日、2011年6月2日被告为原告颁发了宛市人防字（2008）第0018号和宛市人防字（2011）第30号《南阳市建设工程人防许可证（副本）》。许可1#办公楼、2C#商住综合楼、2A#、2B#商住综合楼易地建设费缴费标准和金额。原告以《南阳市建设工程人防许可证（副本）》为依据于2008年8月22日取得了宛规建字（2008）第08号《建设工程规划许可证》（副本），原告在施工建设过程中，规划部门对该项目规划进行了多次调整。2020年1月20日，南阳市自然资源和规划局（出让人）与原告（××）签订《国有建设使用权出让合同变更协议》；2020年6月19日南阳市自然资源和规划局根据南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治工作领导小组办公室关于南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治工作的相关文件精神，结合项目现状实际建设情况，以技术服务中介机构审核的建筑面积为准，同意“向阳·荷花广场”项目建设工程设计方案变更审批意见，并对建设工程规划许可证（副证）内容进行了变更审批，变更了宛规建字（2008）第08号、第11号《建设工程规划许可证》（副本）的内容。2020年6月22日，南阳市自然资源和规划局为原告颁发了新的《建设工程规划许可证》。2020年11月6日，原告因建设项目规划变更向被告申请变更原取得的《建设工程人防许可证》，并申请变更人防工程易地建设费收费数额，要求适用新的政策标准收费。同年11月12日，被告作出了《关于事向阳房地产开发有限公司申请撤销原人防审批手续的回复》，被告认为，“2008年6月和2011年6月经你单位申请，我办两次共办理荷花广场项目四栋楼的人防审批手续。当时是依据市规划局出具的《建设工程规划建筑设计方案批复》办理的人防审批手续，且人防审批的建筑物情况与该项目原《建设项目规划建筑设计方案批复》相符，并无冲突，且你单位当年凭该人防手续又办理了项目《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》等后续有关手续，因此我办原审批的两次人防手续是合理有效的。向阳荷花广场项目已经人防审批的四栋楼未按规划方案建设，形成违法事实，造成规划变更，所以,向阳公司的违法建设事实，不能成为我办撤销原人防行政许可的依据，故不予撤销原人防许可手续”。2020年11月23日，被告作出宛人防缴决字（2020）第032号《人防工程易地建设费收缴决定书》，该决定认定滨河路以北，解放路以东的向阳荷花广场项目，未足额缴纳人防工程易地建设费，违反了《河南省人民防空工程管理办法》第三十四条“违反本办法，城市新建民用建筑不修建防空地下室又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或者补交易地建设费”的规定，“向阳·荷花广场”项目已审批的四栋楼按照河南省发展计划委员会、河南省财政厅、河南省人民防空办公室《关于规范人防建设有关收费问题的通知》（豫计收费（2003）1178号），河南省人民防空办公室、河南省发展和改革委员会、河南省监察厅河南省财政厅、河南省住房和城乡建设厅《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办（2009）100号文件），未审批的三栋楼按照《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准试行的通知》（豫人防（2019）80号）文件，扣除已经缴纳的人防易地建设费，最终确定项目应缴纳的人防工程异地建设费用13915621.10元。原《南阳市人民防空办公室人防工程易地建设费收缴决定书》【宛人防缴决字（2020）第028号】作废。原告不服该收缴决定书向一审法院提起行政诉讼。宛城区人民法院一审认为，依据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。河南省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十四条第一款规定“应当修建防空地下室，但受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准。经批准不修建防空地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据人民防空工程建设规划统一修建”。本案原告应当按照以上规定修建战时防空地下室，原告不能修建，经被告批准不修建防空地下室的，由原告按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费。原告于2008年、2011年对其建设的“向阳·荷花广场”项目中部分楼盘向被告申请易地建设人防工程，并提供了当年南阳市规划局《建设项目规划建筑设计方案审批表》和《建设项目规划建筑设计方案批复》，经被告核定建筑面积后，确定易地建设费数额，原告随后向被告缴纳了173.68万元易地建设费，被告为原告办理了《建设工程人防许可证（副本）》，原告又依据该许可向南阳市规划局申请办理了《建设工程规划许可证》。因该项目在施工中其规划方案进行了多次变更，2020年6月22日，南阳市自然资源和规划局为原告颁发了变更后新的《建设工程规划许可证》。原告向被告申请变更原许可内容，被告答复不予撤销。一审法院认为，被告作出的宛人防缴决字（2020）第032号《人防工程易地建设费收缴决定书》违反法定正当程序，理由如下：1、依据《中华人民共和国防空法》以及相关法律、法规、规章规定，防空地下室建设应当贯彻先地下、后地上的原则，防空地下室应与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设；建设单位在申领建设工程规划许可证前，应当一次性缴纳防空地下室易地建设费；建设单位应当持“人防工程建设审查批准书”依据《中华人民共和国城乡规划法》向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案被告依据原告提交的2008、2011年建设项目规划设计方案批复，已经于2008年和2011年为原告核定了建筑面积及收缴易地建设费标准，并为原告办理了人防工程建设审核手续。在前人防审核手续未经法定程序纠正的情况下，被告再依据变更后的规划方案重新核定建筑面积，并决定原告再次补缴易地建设费，违反正当程序。2、被告为该项目颁发《南阳市建设工程人防许可证（副本）》，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第三十七条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查，申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关应当按照规定程序作出行政许可。本案被告已为原告案涉项目颁发了人防行政许可，被告作出该行政许可没有规定有限期限，现仍然具有法律效力。被告辩称该许可为副本非正本，正本将核准实际建筑面积后确定具体补缴易地建设费数额。参照河南省人民政府公布施行的《河南省人民防空工程管理办法》第十八条规定，城市新建民用建筑应当按照下列规定办理人防工程建设审核手续：建设单位向人民防空主管部门提交项目说明、可行性研究报告等材料。人民防空主管部门应当自受理之日起7日内出具防空地下室建设规模等“审核意见”。建设单位根据“审核意见”……报人民防空主管部门批准。人民防空主管部门应当自受理之日起7日内出具“人防工程建设审查批准书”。被告辩称建设工程人防许可证正副本以及正副本许可内容可以不一致的理由没有法律依据，理由是：根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条、第五十条、第六十九条、第七十条之规定，行政许可的设定、变更、延续、撤销、注销必须经过法定程序并符合法定条件，基于行政法信赖利益保护原则，为保证行政行为的稳定性，被告作出的《南阳市建设工程人防许可证（副本）》不能随意变更或撤销，如需要变更、延续、撤销、注销必须经过法定程序并符合法定条件。建设单位未经法定部门批准擅自改变许可内容应当依法予以制裁，故被告该辩称一审法院不予支持。3、被告对原告作出易地建设费收缴决定，并向原告收缴13915621.10元，该决定没有事前告知原告陈述、申辩、听证的权利，违法行政正当程序规定。4、原告涉案建设项目已经投入使用，实际建筑面积违反原规划许可，实际建筑面积与被告原核定的建筑面积不一致，该房产尚未取得房屋所有权证等手续，为了坚持实事求是，纠正违法行为，依法收缴防空地下室易地建设费、合法补办建房手续，故被告应当按照法定程序重新核定建筑面积及缴费标准后作出收缴决定。综上，被告作出的收缴决定违反行政正当程序规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决：一、撤销被告南阳市人民防空办公室作出宛人防缴决字（2020）第032号《人防工程易地建设费收缴决定书》。二、责令被告南阳市人民防空办公室在本判决生效后六十日内重新对原告南阳市向阳房地产开发有限责任公司作出人防工程易地建设费收缴决定。案件受理费50元，由被告南阳市人民防空办公室承担。上诉人市人防办不服上述判决上诉称：一、上诉人的征收行为是由法律法规政策等规范性依据的。被上诉人和一审法院认为应当适用2020年1月1日起施行的豫人防（2019）80号文之新规定收费，违反“法不溯及既往”的原则。二、一审认定上诉人行政行为程序违法是不适当的。上诉人在办理人防许可副证时依据当时的前置行政审批手续、设计等数据、资料，征收是有依据的。被上诉人在申办人防正证时，依据其设计变更、违建等实际工程情况据实征收，事实清楚，程序合法。本次行政征收是在南阳市房地产市场整顿、上级强制性要求“限期”完成整改任务的特殊时期、按照上级的要求而采取的特殊措施，造成程序上的瑕疵原因不在上诉人，而是“形势”所迫、上级的强制性要求。上诉请求：一，依法撤销南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初139号行政判决。二、依法驳回向阳公司一审诉讼请求。三、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人向阳公司答辩称：一、上诉人的征收行为适用法律及规范性依据错误。1、案涉项目系南阳市302个房地产整治项目范围，必须适用河南省人民防空办公室、河南省发展和改革委员会、河南省住房和城建设厅、河南省财政厅、河南省自然资源厅、河南省大数据管理局于2019年12月18日作出的豫人防（2019）80号文件的规定。2、本案应适用从新从轻原则。二、上诉人征收行政行为程序严重违法。上诉人在不撤销原人防证的情况下，又将全部建筑征收人防费行为，再办新证，程序违法。本次的房地产整治是南阳市委、市政府的一项惠民政策，不是上诉人行政行为程序违法的借口。本院二审查明的事实与一审查明的事实相一致。本院认为，一、关于本案被诉行政行为是否违反法定程序的问题。本案中，市人防办依据向阳公司提交的2008、2011年建设项目规划设计方案批复等材料，经核定建筑面积、收取易地建设费用后，依法为其办理了建设工程人防许可手续。向阳公司依据该许可办理了《建设工程规划许可证》。在该项目规划方案变更后，向阳公司申请变更原建设工程人防许可，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条、第五十条、第六十九条、第七十条之规定，行政许可的设定、变更、延续、撤销、注销必须经过法定程序并符合法定条件，而市人防办在前建设工程人防许可手续未经法定程序纠正的情况下，再依据变更后的规划方案重新核定建筑面积，并决定向阳公司再次补缴易地建设费，违反正当程序，其辩称建设工程人防许可证正副本以及正副本许可内容可以不一致的理由没有法律依据。且市人防办对向阳公司作出被诉《人防工程易地建设费收缴决定书》，没有事前告知向阳公司陈述、申辩、听证的权利，亦违反法定程序。二、向阳公司涉案建设项目已经投入使用，实际建筑面积与市人防办原核定的建筑面积不一致，市人防办应当按照法定程序重新核定建筑面积及缴费标准后作出收缴决定，依法收缴防空地下室易地建设费、合法补办建房手续。综上所述，上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院依法不予支持；一审法院判决适当，应予维持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人南阳市人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二一年二月二十日法官助理刘琼阳书记员丁莉丽