浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申715号再审申请人（一审原告、二审上诉人）新昌县翔雄置业有限公司，住所地浙江省新昌县梅渚镇梅渚村。法定代表人徐小军，董事长。委托代理人衣春芳、王紫健，北京天达共和（杭州）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）新昌县人民防空办公室，住所地浙江省新昌县江滨西路600号。法定代表人金泽昀，主任。委托代理人张路安。再审申请人新昌县翔雄置业有限公司（以下简称翔雄置业公司）因诉新昌县人民防空办公室（以下简称新昌县人防办）行政征收一案，不服绍兴市中级人民法院于2020年4月15日作出的（2019）浙06行终585号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。再审申请人翔雄置业公司申请再审称：1.二审判决将申请人继受开发的“绿地翠谷”项目作为新建项目，明显与事实不符。2007年10月11日，原新昌县国土资源局与新昌县凯地置业有限公司（以下简称“凯地置业”）签订《国有土地使用权出让合同》，约定将上述地块土地使用权出让给凯地置业，出让金4000万元，出让年限70年，受让人新建建筑物应符合下列要求：主体建筑物性质为二类居住用地，附属建筑物性质按规划确定，建筑容积率≤1.2，建筑密度≤30%，建筑限高按规划确定，绿地比例≤30%，其他土地利用要求按规划确定。2010年1月10日，凯地置业与申请人签订《国有土地使用权转让合同》，将上述地块土地使用权转让给申请人。据此，涉案房地产开发项目启动于2007年，初始开发人为凯地置业，申请人于2010年签订土地使用权转让合同并继续开发建设的“绿地翠谷”项目，是对凯地置业房地产开发项目的继受，而不是在2010年启动了一个新建项目。这是本案的基本事实，也是本案的关键事实。凯地置业与国土部门于2007年签订的土地使用权出让合同，对房地产开发的主要经济指标已根据规划部门出具的规划条件作出了明确规定，凯地置业根据土地出让合同形成的所有权利义务均完整向申请人转让，申请人对涉案房地产项目所享有的权利和承担的义务均来源于凯地置业，申请人作为项目受让人，享有的权利不应比凯地置业少一分，承担的义务也不应比凯地置业多一分。如凯地置业不负有修建防空地下室的义务，不负有缴纳防空工程易地建设费的义务，申请人就不会继受该义务，同样也不负有修建防空地下室的义务，不负有缴纳防空工程易地建设费的义务。2.二审判决认为人防工程建设与土地出让行为本身无直接关联，存在重大错误。房地产项目开发，尤其是商品住宅项目的开发，其起点就是土地出让，涉案人防工程建设只是房地产开发项目中的一个附属部分，其起点同样是土地出让，二者之间直接相关、密不可分。《浙江省防空地下室管理办法》第五条规定，“国家和省确定的人民防空重点城市、镇的控制性详细规划应当落实地下空间开发利用、人民防空等专项规划的有关内容，对防空地下室建设提出控制要求。国土资源行政主管部门在组织制定土地出让方案时，应当征求同级人民防空行政主管部门的意见；对按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，由人民防空行政主管部门提出防空地下室的防护等级、建筑面积等建设要求，并由国土资源行政主管部门在土地出让方案中予以明确”。该规定将人防工程建设与土地出让之间的联系体现的十分明确。申请人后续开发的“绿地翠谷”项目并不是新建项目，而是对2007年土地出让合同已经确定各项权利义务基础之上的后续开发。也就是说，该项目是否需要建设人防工程直接取决于2007年土地出让合同的内容及签订土地出让合同之前相关专项规划的要求。二审判决完全割裂2007年土地出让行为与涉案项目人防工程建设的关系相当于彻底否定了2007年土地出让合同对“绿地翠谷”项目全面的规划约束，恐怕国土部门和规划部门都无法认可，也与该项目后续建设的既有事实不符。3.二审判决认为涉案房地产开发项目已经被列入人防结建范围，与事实不符。《浙江省实施办法》（2004修正）第十二条第一款规定的人防结建范围为“国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑”。新昌新人民政府办公室新政办发【2008】173号《关于进一步完善新昌县结合城市新建民用建筑修建防空地下室的若干意见》第一条规定的结建范围为“本县城市规划区内，除军事设施、厂房及构筑物、集体土地上的农民建房以外的城市民用建筑都应修建战时可用于防空的地下室”。而涉案房地产开发项目位于新昌县××镇××村，2007年时属于新昌县农业园区，既不属于新昌县城市规划区范围，亦不在高新技术园区内。直到2010年11月25日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于新昌县域总体规划的批复》（浙政函［2010］200号），涉案地块方被划入中心城区规划。也就是说，涉案地块于2007年出让时，明确不属于人防结建范围。纳入人防结建范围是修建地下防空室的前提，不属于人防结建范围，当然就无须修建地下防空室。该事实亦体现于原新昌县国土资源局于2007年10月11日与凯地置业签订《国有土地使用权出让合同》的第十二条，该条明确规定，在涉案房地产开发宗地范围内，并不需要一并修建防空地下室。据此，凯地置业在开发涉案房地产项目时，并不负有修建防空地下室的义务，也不负有缴纳防空工程易地建设费的义务。申请人作为凯地置业的权利义务继受人，同样不负有修建防空地下室的义务，当然也就不负有缴纳防空工程易地建设费的义务。土地出让完成后，涉案地块于2010年被纳入中心城区规划并不影响之前已经通过土地出让合同确定的权利义务。需要说明的是，涉案地块出让于2007年，但因土地征收补偿不到位、红线划定不科学等原因，涉案项目长期不能顺利开发，给凯地置业及申请人造成重大损失。如果涉案地块在2010年11月25日新昌县总体规划批复之前顺利开发，根本就不会产生本案的缴纳防空工程易地建设费争议。正是因为涉案项目被迫延期开发，被申请人就试图按照2010年新批的（甚至在未正式批准之前）新昌县总体规划向申请人征收防空工程易地建设费，这是本案争议产生的根本原因。政府未能依约交地，已经对申请人造成重大损失，被申请人进而违反土地出让合同的明确约定，于2010年12月27日要求申请人缴纳防空工程易地建设费，明显缺乏事实依据和法律依据，严重损害申请人的合法权益，属于自始无效的行政行为。申请人为了尽快启动项目，被迫向被申请人提交的《关于请求异地建设人防地下室的申请报告》，并不能改变申请人在公法上的义务，公法上的权利义务是法定的而不适用意思自治原则，况且该报告并不符合申请人的真实意思表示，申请人自始至终均坚持认为涉案项目无需缴纳人防易地建设费。4.二审判决将被诉的《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》（新人防办［2019］第1号）定性为催缴行为，适用法律错误。首先，2010年12月27日，被申请人作出新昌县人防工程政策性审查意见，认定申请人因绿地翠谷项目需缴纳人防易地建设费7907645元。同日，被申请人同意申请人缓缴该人防工程易地建设费，并同意该款在2012年12月前缴清。据此被申请人已经于2010年12月27日作出了征收人防易地建设费7907645元的行为，并将申请人的缴纳期限设定为2012年12月前。因申请人始终对该行为持有异议，并未如期缴纳。申请人一直试图通过信访途径与被申请人协调解决该争议，故申请人亦未在法定期限内启动行政复议、行政诉讼程序。因相关法律没有赋予人防主管部门强制执行权，根据行政强制法第五十三条的规定，被申请人应自复议、诉讼启动期限（两年）届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行，但其明显未在法定期限内向人民法院申请强制执行其于2010年12月27日作出的征收人防易地建设费7907645元的行为，故该行为已丧失强制执行力，不具有法律效力。对于一个已经丧失法律效力的行为，行政相对人已经不负有任何义务，行政机关亦不存在任何催缴的前提。故被诉行为不应被认定为催缴行为。其次，被诉《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》实际上是被申请人在其2010年12月27日所作行为失效后，又重新启动征收程序，经告知、听证等正式程序后作出的一个新的行政行为。该决定书中甚至详细列明了法律依据，而且该决定亦明确以“行政征收决定书”为名，如果被申请人的本意为催缴，完全没必要如此大动干戈。二审判决将其定性为催缴行为，恐怕连被申请人都不会同意。因为催缴行为意味着不能作为执行依据，不具有独立性，仍然附属于2010年12月27日所作的行为。这也就是为什么被申请人在被诉《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》中，对2010年12月27日所作的行为只字不提的原因。第三，被申请人试图规避法律规定的申请强制执行期限，在其明明超过法定申请期限、2010年12月27日所作的行为已经失效后，再次适用相同的法律，作出内容完全相同的行政决定，明显违反法律规定，甚至是在玩弄法律，依法应受到法律的制裁。请求予以再审。被申请人新昌县人防办答辩称：一、涉案地块项目应当结建人防工程或缴纳人防易地建设费。再审申请人翔雄置业公司开发建设的绿地翠谷房地产项目依法属于人防工程结建范围，应当依法结建人防工程。理由如下：1.2010年7月27日，浙江省人民政府作出《关于第二批开发区（园区）整合提升工作方案的批复》（浙政函[2010]114号），批复同意钱江经济开发区等47家开发区（园区）为第二批整合提升单位，并原则同意47家开发区（园区）的整合提升工作方案并附第二批整合提升开发区（园区）名单。涉案新昌高新技术园区列入第二批整合提升开发区（园区）名单。本案中，申请人翔雄置业公司开发建设的绿地翠谷房地产项目，位于上述新昌高新技术园区，该项目于2010年9月2日取得新昌县发展和改革局审批同意立项，据此涉案地块被列入人防结建范围在前，涉案项目实际立项在后。2.《浙江省实施办法》（2004年第一次修改）第十二条规定，国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照下列规定修建防空地下室：（一）十层以上（含十层）或者基础埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重点城市的居民住宅楼（包括整体拆建的居民住宅楼），按照地面首层建筑面积修建规定抗力等级的防空地下室；（三）开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区除第（一）项规定以外的其他民用建筑，按照一次性规划地面总建筑面积的确定比例修建设规定抗力等级的防空地下室。故涉案项目系结建范围内的新建民用建筑，应当按照《浙江省实施办法》（2004年第一次修改）规定修建人防工程。3.该《办法》第十三条规定，应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。2010年12月16日，翔雄置业公司提交的《关于请求异地建设人防地下室的申请报告》中载明“该项目建在山坡上，因地质结构问题，不易建设人防地下室，特向贵办申报缴纳人防异地建设费”，答辩人同意其申请。故涉案项目不易建设人防地下室的，应当按照《浙江省实施办法》（2004年第一次修改）规定缴纳人防易地建设费。4.再审申请人强调涉案地块在受让于凯地置业时未被划入人防结建范围，并以此认定涉案地块不需执行人防政策或不在结建范围内，但答辩人认为，从《浙江省实施办法》颁布至今，国家或省人防办均未有政策明确项目地块是否位于结建范围内需根据该地块出让时的规划范围确定，即再审申请人提出理由没有事实、法律和政策依据。但《浙江省实施办法》却明确指出国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑需修建人防工程，而涉案项目自立项以来恰为结建范围内的新建民用建筑。因此，涉案项目列入人防结建范围事实清楚，依据充分。二、要求再审申请人承担绿地翠谷项目人防易地建设费合理。理由如下：1.《浙江省实施办法》（2004年第一次修改）第十二条指出“国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照下列规定修建防空地下室”，涉案项目恰为结建范围内的新建项目，按规定需结建人防工程，若因实际原因无法结建人防工程的则根据该《办法》缴纳人防易地建设费。2.2019年1月31日，省人防办在回复杭州市人防办的批复中也明确（浙人防函（2019）6号），人防重点镇调整为城市规划区的区域，其人防结建政策按照城市规划区的标准执行，以人防行政审批受理时间为时间节点。人防重点镇与城市规划区的收费标准相差在400元-500元/每平方米，但省人防办明确表述人防执行标准以人防行政审批受理时间为准而非土地获得时间，从中可知，在未有法律法规明确可以土地获得时间判定地块是否属于结建范围之前，答辩人以人防行政审批时间为节点判定涉案项目位于人防结建范围内并收取人防易地建设费用依据充分。3.涉案地块的《国有土地使用权出让合同》第十八条明确“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续用时，必须按届时有效的规划执行”，该出让合同仅明确涉案地块已有的建筑物不受规划调整的影响，而涉案项目向答辩人申办人防审批时地块内尚未建设有建筑物。因此，再审申请人承担人防易地建设费合情、合理、合法。三、答辩人申请新昌县人民法院强制执行行政征收决定，征收翔雄置业公司缴纳人防易地建设费，并未超过法定期限。理由如下：1.新昌县人民法院作出的行政裁定[（2020）浙0624行审36号]中，以《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》（新人防办[2019]第1号）系经二审判决确认为催缴行为为由，裁定答辩人将催缴行为作为执行依据，不符合法律规定，系对二审判决书中表述的“催缴行为”内容的错误理解。答辩人作出的《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》（新人防办[2019]第1号），经过人民法院一审、二审，已完成合法性审查，系答辩人作出的具备申请强制执行条件的行政征收决定，并非一个催缴行为。2.如果认为《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》（新人防办[2019]第1号）不对翔雄置业公司权利义务产生实质影响的行政行为，则因上述行政征收决定书而起的行政诉讼不具备受理条件。但一、二审法院受理并作出合法审查，证明涉案行政决定系一个独立的具有给付内容的行政行为。3.新昌县人民法院行政裁定书[（2020）浙0624行审36号]中对2010年12月27日答辩人作出的《新昌县人防工程政策性审查意见》性质认定存在误差，从“政策性审查意见”载体的形式上看，该审查意见仅系内部审查意见，仅对相对人起到政策指导和释明的作用，并非正式的行政征收决定的具体行政行为，该审查意见不具有行政强制执行的效力；答辩人于2012年12月在翔雄置业公司承诺的缴款期限到期后，向其发出的《催缴通知书》系普通催缴，并非法定行政征收行为，该《催缴通知书》亦不具备申请强制执行的条件，且2012年12月，绿地翠谷项目并不具备竣工验收条件，当时向翔雄置业公司发出行政征收决定书不符合新政发（2009）6号文件要求。4.答辩人出具《新昌县人防工程政策性审查意见》后，翔雄置业公司提出缓缴申请，答辩人同意缓缴，这一缓缴申请和同意缓缴的过程行为系双方对缴纳人防易地建设费的合意行为，翔雄置业公司不按上述合意约定缴纳人防易地建设费，答辩人作出《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》（新人防办[2019]第1号）符合人防易地建设费行政征收的法定程序要求和实体要求，也符合自2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条关于公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，行政机关该如何处理的规定精神。且答辩人应当在什么期限内催告履行，什么期限作出书面处理决定，在当时的法律、行政法规、部门规章没有规定。因此，当翔雄置业公司经催告后迟迟不缴纳，且提出不需要缴纳人防易地建设费的意见后，答辩人于2019年1月8日作出《人民防空工程易地建设费行政征收决定书》符合法律的规定要求。5.自2012年翔雄置业公司承诺的缴款期限届满及答辩人向翔雄置业公司发出《催款通知书》后，翔雄置业公司多次向新昌县人民政府及答辩人提出书面申请要求免缴人防易地建设费，本着向翔雄置业公司阐明政策，以期翔雄置业公司能主动缴纳人防易地建费的意图，多次向翔雄置业公司明确政策和事实，答辩人作出行政征收决定且已经合法性审查未超期，新昌县人民法院应当依法强制执行答辩人的执行申请。请求驳回再审申请。本院认为，本案中，原新昌县规划局于2005年11月25日对涉案地块作出的《浙江金宇控股集团有限公司土地储备项目地块规划设计条件书》载明：“地下建筑必须作为地下停车及人防等配套使用且高度面积符合有关规定。地下建筑基础不得越建筑控制线。”原新昌县国土资源局就涉案地块于2007年10月11日与凯地置业与签订的《国有土地使用权出让合同》第十八条载明：“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”后申请人于2010年1月10日通过与凯地置业签订《国有土地使用权转让合同》，获得涉案土地使用权。据此，涉案地块的规划设计条件书要求地下建筑应当符合人防等有关规定，土地出让合同明确约定如遇规划修改，应按届时有效的规划执行。涉案项目于2012年4月24日获得建设工程规划许可证，在此之前涉案地块的规划已作调整，已被列入人防结建范围，故申请人具有建设人防工程的义务。申请人认为应以土地出让时间为准认定是否具有建设人防工程的义务，缺乏事实和法律依据，该主张不予支持。《浙江省实施办法》（2004修正）第十三条规定：“应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。”第三十二条的规定：“违反本办法第十三条第一款规定，建设单位未按照规定缴纳人民防空工程易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门责令限期缴纳，并按每日千分之二的标准加收滞纳金。”本案中，申请人于2010年12月16日向被申请人申请异地建设人防地下室。2010年12月27日，被申请人作出《新昌县人防工程政策性审查意见》，认定绿地翠谷项目须缴纳人防工程易地建设费7907645元。同日，申请人向被申请人提交《关于请求缓缴人防工程易地建设费的报告》《人防工程易地建设费欠条》，被申请人予以准许。对于是否需要缴纳人防工程建设费的行政争议，申请人未诉至法院，故在另案中，新昌县人民法院作出（2018）浙0624行初12号行政判决书认定：“答复中关于绿地翠谷项目需要缴纳人防易地建设费用的决定与2010年12月27日作出的人防政策性审查意见一致，该部分内容系重复告知，且对于原告是否需要缴纳人防工程易地建设费的行政行为也已经超过行政诉讼规定的起诉期限。故上述争议并非本案审理范围。”该案二审绍兴中院维持了一审判决。在上述判决发生法律效力后，本案因申请人未缴纳人防工程易地建设费，被申请人于2019年1月8日作出涉案征收决定，责令申请人十五日内缴纳该费用，逾期未缴纳的，将加收滞纳金，并无不当。故原二审法院驳回翔雄置业公司的诉讼请求，结论正确。但认定涉案征收决定系催缴行为存在不当，予以指正。综上，再审申请人翔雄置业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人新昌县翔雄置业有限公司的再审申请。审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二一年二月二日书记员 吴国宏