新疆维吾尔自治区乌苏市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新4202行初2号 原告:乌苏市锦轩实业有限公司，住所地沙湾县伊宁路智慧大道西路浩盈锦泰华庭小区**楼****。 法定代表人:李财弟，职务该公司董事长。 委托诉讼代理人（特别授权）：邵宇力，广东广成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：殷德岭，新疆七合律师事务所律师。 被告：乌苏市自然资源局，住所地，住所地乌苏市乌鲁木齐路北路**iv> 法定代表人：杨金胜，职务局长。 委托诉讼代理人（特别授权）：王帆，男，1983年12月14日出生，乌苏市自然资源局党组成员。 委托诉讼代理人：陈红莲，乌苏市南苑法律服务所法律工作者。 原告乌苏市锦轩实业有限公司（以下简称“乌苏市锦轩公司”）因要求撤销乌苏市自然资源局乌土收字【2018】027号《收回国有建设用地使用权决定书》和乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》，责令被告给原告办理涉案两宗土地的开发手续，向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月11日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,于2021年1月18日公开开庭审理了本案。原告乌苏市锦轩实业有限公司的法定代表人李财弟及其委托诉讼代理人邵宇力、殷德岭，被告乌苏市自然资源局的委托诉讼代理人王帆、陈红莲均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原乌苏市国土资源局（以下简称“乌苏市国土局”）于2019年4月1日并入乌苏市自然资源局。 2018年12月3日，乌苏市国土局作出乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》，载明：1.乌苏市锦轩实业有限公司，我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为6542022011B00162，宗地四至为乌苏市文轩路东、吉祥路西、友谊路北、黄河路南，面积为66898.1平方米，土地用途为住宅用地，出让价款为1081.0733万元。2.我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为乌国土认字【2018】027号。根据《闲置土地处置办法》国土资源部第53号令)第十四条的规定，经报请乌苏市人民政府批准(批准文号：乌政办函【2018】198号)，我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。3.对本决定不服的，可依据《行政复议法》向塔城地区国土资源厅申请行政复议，或依照《行政诉讼法》向乌苏市人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉期间，不停止本决定的执行。 2018年12月3日，乌苏市国土局作出乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》，载明：1.乌苏市锦轩实业有限公司，我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为6542022011B00170，宗地四至为乌苏市文轩路东、吉祥路西、友谊路北、黄河路南，面积为9835.30平方米，土地用途为商业用地，出让价款为230.9722万元。2.我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为乌国土认字【2018】030号。根据《闲置土地处置办法》国土资源部第53号令)第十四条的规定，经报请乌苏市人民政府批准(批准文号：乌政办函【2018】198号)，我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。3.对本决定不服的，可依据《行政复议法》向塔城地区国土资源厅申请行政复议，或依照《行政诉讼法》向乌苏市人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉期间，不停止本决定的执行。 2018年12月4日，乌苏市国土局在乌苏市政府网站上公开发布《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》（以下简称“《公示》”）。该《公示》载明以下内容：根据《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）相关规定，我局拟定乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地处置方案报经市政府批准（乌政办函【2018】198号）。现公示如下：一、乌苏市锦轩实业有限公司于2011年11月15日以出让方式取得位于乌苏市文轩路东、吉祥路西、友谊路北、黄河路南的两宗国有建设用地使用权，具体情况为宗地一土地用途为住宅用地，面积为66898.1平方米；宗地二土地用途为商业用地，面积为9833.33平方米。出让公司的以上两宗土地约定动工时间2012年4月15日，约定竣工时间为2015年4月15日。二、闲置原因：企业自身原因造成闲置。三、处置方式：无偿收回该宗地国有建设用地使用权。若对上述处置有异议，请见本公示之日起10日内以书面方式向我局提出，逾期我局不予受理，并单方解除《国有建设用地使用权合同》。 原告乌苏市锦轩实业有限公司向本院提出以下诉讼请求：1.撤销乌苏市自然资源局于2018年12月3日作出的乌土收字【2018】027号和乌土收字【2018】030号两份《收回国有建设用地使用权决定书》。2.责令被告给原告办理涉案两宗土地的开发手续。事实及理由：1.被告收回涉案两宗国有建设用地使用权的具体行政行为没有事实证据及法律依据。原告于2011年11月15日以出让方式取得位于乌苏市文轩路东、吉祥路西、友谊路北、黄河路南的两宗国有建设用地使用权。该两宗土地的开发建设由于与被告发生行政争议，该行政争议案件经塔城地区中级人民法院于2016年4月27日作出的(2016)新42行终13号判决书做出撤销收回上述两宗土地决定书的行政处罚终审判决。此后原告即对该两宗土地继续进行开发建设的规划和设计，由于之前办理的《建设用地批准书》已超期，原告2016年7月5日重新向被告申请办理《建设用地批准书》，同日向乌苏市规划局申请办理《建设用地规划许可证》。被告于2016年7月26日以“该两宗土地处于我局闲置土地调查阶段”为由向原告发出《不予受理办理通知书》。同时乌苏市规划局也以相同理由于2016年7月27日下发《关于不予受理乌苏市锦轩实业有限公司申请办理项目的通知》。为切实履行两宗土地的开发建设，经原告多次与乌苏市人民政府沟通，同意原告继续开发建设同时乌苏市规划局也提出对两宗土地进行规划调整方案，并于2018年9月收到乌苏规划局2018-0038号规划条件，调整为：东北侧靠近学校处割出10.35亩给学校，南侧将工业园区管委会及其东侧规划给原告，两宗地总用地面积由64640.4平方米变更为91866.56平方米。2018年10月12日签发此地块临时围档的《临时建设规划许可证》，原告已按要求建设了宗地的临时围档，现初步设计调整方案也在进行中，等待政府会议决定之后办理相关开发建设手续即可确定方案开工建设。事实证明，上述两宗土地不存在原告自身原因造成闲置，故不符合无偿收回国有建设用地使用权的法定条件。二、被告程序违法。根据《闲置土地处置办法》第十五条规定“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。第五条“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》”。第九条“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。依照本办法第4条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》。”《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《行政处罚法》第39条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给与行政处罚，应当制作行政处罚决定书”。第40条规定：“行政处罚决定应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《国土资源行政处罚办法》第27条规定“违法行为需要给与行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。”上述法律法规对于收回闲置土地的通知程序、听证程序、闲置土地认定程序、决定程序、送达程序均做出了明确规定。被告乌苏市自然资源局未依照法定程序作出的乌土收字【2018】027号及乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》的具体行政行为依法不成立，不具有法律效力。被告自然资源局2019年9月10日在与本案有关联的案件庭审结束当庭向原告送达了乌土收字【2018】027号和乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》。综上所述，原告认为被告的上述行政行为，程序严重违法，认定事实及适用法律错误，严重损害了原告的合法权益，为此诉诸人民法院。 被告乌苏市自然资源局辩称，原告所提行政诉讼程序违法，应当驳回。原告的第二项诉讼请求属于重复诉讼，亦应当予以驳回。事实和理由：本案属于复议前置。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案原告在2019年9月10日收到乌土收字【2018】027号及乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》，后并未在法定期限内先行提起复议，而是直接提起行政诉讼，其行为违反法律规定。 被告乌苏市自然资源局在法定期间以内向本院提交作出被诉乌土收字【2018】027号及乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》之具体行政行为的证据、依据： 1、2018027号、2018030号闲置土地调查单2份;乌国土调字[2018]027号、乌国土调字[2018]030号闲置土地调查通知书2份，现场勘察调查照片5张。用以证明：①乌苏市国土资源局于2018年5月8日对涉案两宗土地涉嫌构成闲置土地展开调查取证，并现场拍摄照片。调查后乌苏市国土资源局通知原告方，并向原告出具了乌国土调字[2018]027号及乌国土调字[2018]030号《闲置土地调查通知书》，明确告知原告涉案两宗土地通过调查一直处于闲置未开发状态，限原告接到《闲置土地调查通知书》30日内提供相关材料【1、土地权利证明文件；2、宗地闲置的原因并提供材料；3、提供其他相应证明材料】，但是原告均未予提交。原告委托代理人罗萍亲自到领取了该两份通知书，但是拒绝签名确认。原告是在2018年5月9日领走该两份通知书的。②证实涉案两宗土地再次闲置已经超过两年时间的事实。 2、乌国土认字[2018]027号、乌国土认字[2018]030号《闲置土地认定书》2份，送达回证2份。用以证明：自原乌苏市国土资源局于2018年5月8日对涉案两宗土地涉嫌构成闲置土地展开调查取证开始，时隔5个月后，在原告未予回复的情况下，乌苏市国土资源局于2018年10月30日作出了《闲置土地认定书》。明确认定：上述两宗土地存在未按照原国有建设用地使用权出让合同的约定期限及开发条件进行开发建设的情况，闲置的原因是企业的原因，应当按照《闲置土地的处理办法》的有关规定进行处置。该认定书向原告方的工作人员罗萍送达，但是其拒绝签名。给罗萍送达通知的时候，因罗萍拒签，送达当时乌苏市国土资源局工作人员周新也在场，但由于工作失误，罗萍没有签字，所以周新亦没有签字证明。 3、乌国土字[2018]027号、乌国土字[2018]030号《闲置土地情况告知书》2份，《闲置土地处置听证权利告知书》1份，乌土收字[2018]027号及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》各1份，乌苏市人民政府办公室作出的乌政办函〔2018〕198号《关于同意收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗国有土地使用权的批复》1份，送达回证2份。用以证明：①《闲置土地认定书》下发后，被告依照法定程序告知了原告方收回闲置土地认定的权利和义务；②被告于2018年12月3日作出乌土收字[2018]027号、030号《收回国有建设用地使用权决定书》，依法决定收回涉案国有建设用地使用权；③《收回国有建设用地使用权决定书》送达时原告工作人员都拒签，所以《收回国有建设用地使用权决定书》直接在政府网上发布的收回公示；④因原告在（2019）新4202行初01号行政案件于2019年10月9日开庭时，一再声称被告未能向原告送达涉案两份《收回国有建设用地使用权决定书》，其从未收到乌土收字[2018]027号及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》，为此乌苏市自然资源局于2019年10月9日【即另一行政案件开庭当日】向原告送达了乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》。 针对被告乌苏市自然资源局的证据，原告乌苏市锦轩公司的意见为： 1、针对被告提出的乌土收字(2018)027号与(2018)030号《收回国有建设用地使用权决定书》各1份(复印件)，调查照片5页，土地调查单2份，送达回证2份、闲置土地认定书2份，权利告知书2份，原告认为被告提交的《收回国有建设用地使用权决定书》不是原件，要求被告乌苏市自然资源局出示涉案乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》的证据原件。 2、针对被告提出的原告应当先向行政机关申请行政复议相关法律规定，原告认为该答辩断章取义。行政复议法明确确定了行政相对人在行政机关作出处罚决定时，即可在一定期限内申请行政复议，也可依照行政诉讼法向当地法院提起行政诉讼。这是国土资源部资发(2014)117号国土资源违法行为查处违法规程中明确赋予行政相对人的法律救济权利。 3、被告在另一行政诉讼案件【即指：（2019）新4202行初01号行政案件于2019年10月9日开庭】中延迟送达的本案处罚决定书即涉案乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》的原文部分最后一段明确载明内容为：“对本决定不服的，可依据《行政复议法》向塔城地区国土资源厅申请行政复议，或依照《行政诉讼法》向乌苏市人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，不停止本决定的执行。”据此告知内容，本案原告如对本决定不服的既可以依照行政复议法申请行政复议，也可以依照行政诉讼法向贵院提起行政诉讼。在上述两份《收回国有建设用地使用权决定书》中，被告违反上述法律规定，没有列明行政复议的时间，或行政诉讼的时间。这是一种严重损害原告合法权益的违法行为。 4、针对两份于2019年10月9日的送达回证的真实性无异议，合法性、关联性和证明内容有异议。两份送达回证表明，所谓的乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》是在人民法院于另一案件开庭过程中送达的，程序违法，合法性不存在，并且也表明人民法院没有客观公正的查明事实。 5、闲置土地调查单三性及证明内容均不认可，内容不真实，没有单位领导批示，调查人只有一人(周新)，无本人签名，亦未表明周新是否有执法资格和其执法证编号。闲置土地的调查必须有两人以上执法人员参加。鉴于该案件系以27号和30号调查单分别列举行政文号开展行政调查的，应该有相应的文号跟内容相对应，加之由于两份调查单没有任何人签名，所以不确定是原件。 6、五份照片系复印件，均不认可，没有依照规定【117号文】列明拍照时间、拍照人、存档时间。请求出示照片原件。 7、对两份闲置土地调查通知书、闲置土地认定书及权利告知书真实性、合法性有异议。原告认为该证据是伪证，请求法院委托有资质的机构对笔迹和生成时间进行笔迹鉴定。依照《闲置土地处置办法》和《行政处罚法》及117号文对于闲置土地的处罚，必须在闲置土地认定书中明确列明闲置土地处置的上位法依据和行政法规、行政规章的具体条文。最高人民法院公布的典型案例里就有土地管理部门因在闲置土地认定书中没有列明闲置土地处置的法律依据而被撤销上述行攻处罚的行为的。另，《行政处罚法》第41条明确规定，若不列明，则不成立行政处罚。对原告证据的关联性有异议，原告的证据均未送达原告，在送达回证中仅有崔莺的签字，而送达方式中列明的是直接送达，这和117号文中的送达规定是矛盾的，实际上述6份法律文件没有在被告作出具体行政处罚行为前向原告送达。因此他与本案处罚决定书无关联性。 8、关于公示的三性均有异议，按照117号文和《闲置土地处置办法》，闲置土地的处罚必须历经4个程序，其中公示程序是在认定闲置的程序中进行公示。本案乌苏市人民政府是当日接到被告的请示当日答复，没有召开市政府会议，违反程序。原告要求被告出具证据原件。 原告乌苏市锦轩公司为支持其诉讼请求，提交以下证据： 1、（2016)新42行终13号行政判决书一份；2、闲置土地调查通知书一份(出示原件，提交复印件)；3、申请报告及不予受理通知书各两份(出示原件，提交复印件)；4、0027号临时建设规划许可证一份(出示原件，提交复印件)；5、照片打印件一组，(共8张)；6、设计方案两组。用以证明：1.在2016年4月27日之前，有关本案争议的土地出让合同是否闲置依据有生效的判决进行确认，而本案被告依然依照土地出让合同以上述判决查明的事实和确认的结果进行新的闲置认定，属于一事又在罚，同时确认了本案认定事实的错误。从被告提供的5份照片复印件来看，照片上的情况显示是在2018年之后，其中一块土地已被政府割给学校做公益之用后所出现的实际状况，因此被告作出行政行为时提供的测绘图片和作出违法事实认定的时间不一致。2、被告在法院作出判决后不让原告对土地进行规划报建。3、在生效判决书出来后两个部门否认判决书效力，并且不予办理规划手续及办理许可手续，导致原告无法动工。4、该许可证表明规划部门允许我们在出让土地上临时建设围墙。5、照片打印件证实被告所说的土地的实际面积和范围因政府规划进行了调整，证据恰好对应该组证据客观事实。被告所谓的五组闲置照片证据也和上述建筑物围墙对应，也是近期，不是2011和2012年，直接对应了最高院公布的海口市同类案件基本情况，照片打印件收件时间是2018年9月13日。 针对原告乌苏市锦轩实业有限公司的证据，被告乌苏市自然资源局的意见为： 1、对（2016)新42行终13号行政判决书的真实性、合法性认可，对其关联性及要证明的问题不认可。对此判决书认为：1.原告在2016年进行了诉讼，但原告提出系同一具体行政行为重复这一说法与本案事实不相符。同一土地在2016年4月下发终审判决后，原告实质上在此次诉讼开庭前仍然未对该土地进行开发。2.在2016年4月，原告拿到判决后，没有按照约定对土地进行开发，在此之后我局向原告再次进行调查，要求原告提交相关资料，在通知书上也明确注明需要提交的具体资料，原告并未提供该材料。 2、对《闲置土地调查通知书》真实性认可，对原告要证明的问题不予认可。认为：被告在作出的该闲置通知书上明确注明需要提交的具体资料，但是原告并未按照通知要求提供该材料。 3、对临建字第654202201800027号临时建设规划许可证持有异议，认为：该临时许可证的发证机关是乌苏市城乡规划局而非被告，对其真实性无法认定，该许可证注明临时建设的规模为“围挡长度817.95米”，以及备注“该临时建筑，如因城镇规划建设需要拆除，建设单位必须无条件拆除”，该地现已经不属于原告开发建设的范围。 4、对8张照片打印件、设计方案两组的真实性无法确认，证明的问题不认可。认为：该证据在2019年9月份的另外一件行政案件中已经作为证据出示过，无法证实原告要证明的问题；围栏围挡是临时性并非是永久性的；设计图与本案无关联性，设计方案上时间是2019年4月，无法证实原告要证明的问题。 经审理本院认定以下事实：2011年11月15日乌苏国土局挂牌出让乌苏市黄河路南侧、文轩路东侧、面积为66898.1平米的住宅用地（电子合同监管号为6542022011B00162，宗地编号为080090046-1）和乌苏市黄河路南侧、文轩路东侧、面积为9835平米的商业用地（电子合同监管号为6542022011B00170，宗地编号为080090046-2）的国有土地使用权。原告乌苏市锦轩实业有限公司通过挂牌竞拍方式取得了上述两块土地的国有建设用地使用权。当日原告与乌苏国土局签订了两份国有建设用地使用权出让合同（合同编号2011010、2011011），约定以下内容：①上述两份国有建设用地使用权出让合同第六条、第七条、第八条约定出让人（乌苏国土局）同意在2011年11月15日将出让土地交付给受让人（即原告乌苏市锦轩公司）；出让年限为50年；出让金额为10810733元。②合同十六条约定建设项目在2012年4月15日开工，在2015年4月15日竣工，受让人（即原告乌苏市锦轩公司）不能按期开工，应提前30日向出让人（原乌苏国土局）提出延期申请，经出让人（原乌苏国土局）同意延建的，竣工时间相应顺延，但期限不得超过一年。③合同第三十二条约定，受让人（原告）造成土地闲置，闲置满一年不满二年的应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满二年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。 2012年1月10日，乌苏国土局向原告颁发了第01、02号建设用地批准书，该批准书载明自颁发之日起至2013年1月期间有效。2012年9月4日、2012年12月17日原告向乌苏市委、市政府提出申请，要求办理《国有土地使用证》。2013年5月17日乌苏市旅游局为举办乌苏市啤酒节临时占用原告建设项目部分土地，为此与原告达成土地临时借用协议书，原告同意将部分土地借给政府举办乌苏市啤酒节，截止日期到2013年11月10日。2013年5月17日乌苏国土局向原告发出通知，要求原告尽快办理相关手续，尽快开工建设。2015年1月13日乌苏国土局向原告发出闲置土地认定书，认定涉案两块土地为闲置土地。2015年1月21日原告向乌苏国土局提交复议申请书。2015年4月16日乌苏国土局向原告发出闲置土地处置听证权利告知书，2015年4月22日原告向被告乌苏国土局提交听证申请书，被告乌苏国土局于2015年4月29日、2015年5月20日两次召开了听证。2015年6月10日被告乌苏国土局作出了乌国土收字（2015）01号、02号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回挂牌出让的上述两块土地。原告不服该决定书，于2015年7月31日向塔城地区国土局申请复议，塔城地区国土局于2015年9月18日作出了行政复议决定书，驳回原告申请，维持原乌苏国土局作出的乌国土收字（2015）01号、02号收回国有建设用地使用权决定书。原告不服该复议结果，于2015年10月12日诉至塔城市人民法院。 2015年12月16日，塔城市人民法院作出(2015)塔行初字20号行政裁定书，以本案系因不动产物权引发纠纷而裁定将该案移送至乌苏市人民法院审理。原告乌苏市锦轩实业有限公司不服该裁定提出上诉，塔城地区中级人民法院于2015年12月16日作出(2015)塔行终字00018号行政裁定书，裁定：驳回原告乌苏市锦轩实业有限公司上诉，维持原裁定。 2016年1月20日，乌苏市人民法院受理了由塔城市人民法院移送的行政案件，案号(2016)新4202行初1号。 2016年2月26日，乌苏市人民法院经审理依法作出(2016)新4202行初1号行政判决，驳回原告乌苏市锦轩实业有限公司的诉讼请求。原告不服提起上诉。2016年4月27日，塔城地区中级人民法院作出(2016)新42行终13号行政判决书，判决：一、撤销(2016)新4202行初1号行政判决书；二、撤销乌苏市国土资源局乌国土收字（2015）01号、02号《收回国有建设用地使用权决定书》和塔城地区国土资源局2015年9月18日作出的《行政复议决定书》。另中院查明，原告缴纳的各项土地费用，被告乌苏国土局已退还给原告。 上述塔城地区中级人民法院于2016年4月27日作出的行政判决书，于2016年4月27日生效。此后至今，涉案国有建设用地仍然未进行任何动工开发建设。 2018年5月9日，乌苏市国土局作出乌国土调字[2018]027号、乌国土调字[2018]030号闲置土地调查通知书2份，载明：“被调查人为乌苏市锦轩公司；调查情况为经我局现场勘查，发现你单位取得土地使用权后未按照原出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设，请你方接受调查，并自本通知送达之日起向我局提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他材料”。2018年10月30日乌苏市国土局作出乌国土认字[2018]027号、乌国土认字[2018]030号《闲置土地认定书》，载明因涉案两宗土地存在未按照原国有建设用地使用权出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设的情况，认定：闲置的原因是企业的原因，应当按照《闲置土地的处理办法》的有关规定进行处置。2018年12月3日，乌苏市国土局作出乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》、乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》，以原告乌苏市锦轩实业有限公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置，且闲置原因为自身原因为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经乌苏市人民政府乌政办函〔2018〕198号文件批复，决定收回上述两宗闲置土地。 2018年12月4日，乌苏市国土局在乌苏市政府网站上公开发布《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》（以下简称“《公示》”）。该《公示》载明以下内容：根据《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）相关规定，我局拟定乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地处置方案报经市政府批准（乌政办函【2018】198号）。现公示如下：一、乌苏市锦轩实业有限公司于2011年11月15日以出让方式取得位于乌苏市文轩路东、吉祥路西、友谊路北、黄河路南的两宗国有建设用地使用权，具体情况为宗地一土地用途为住宅用地，面积面积为66898.1平方米；宗地二土地用途为商业用地，面积面积为9833.33平方米。出让公司的以上两宗土地约定动工时间2012年4月15日，约定竣工时间为2015年4月15日。二、闲置原因：企业自身原因造成闲置。三、处置方式：无偿收回该宗地国有建设用地使用权。若对上述处置有异议，请见本公示之日起10日内以书面方式向我局提出，逾期我局不予受理，并单方解除《国有建设用地使用权合同》。 2019年6月1日，乌苏市锦轩实业有限公司第二次向本院提出行政诉讼，诉讼请求：一、撤销乌苏市国土资源局2018年12月4日发布的《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》；二、责令被告给原告办理涉案两宗土地的《国有土地使用权证》及相关开发手续诉讼请求。乌苏市人民法院予以受理，案件号（2019）新4202行初1号。2019年12月29日，乌苏市人民法院经审理依法作出（2019）新4202行初1号行政裁定书，驳回乌苏市锦轩实业有限公司的起诉。后，原告不服该裁定提起上诉。2020年6月12日，塔城地区中级人民法院作出(2020)新42行终1号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 2020年，乌苏市锦轩实业有限公司第三次向本院提出行政诉讼，诉讼请求：一、撤销乌苏市自然资源局于2018年12月3日作出的乌土收字【2018】027号《收回国有建设用地使用权决定书》和乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、责令被告给原告办理涉案两宗土地的开发手续。乌苏市人民法院于2020年12月11日立案受理，即本次审理的行政案件。 另查明，2018年10月12日，乌苏市城乡规划局作出临建字第654202201800027号临时建设规划许可证,该临时许可证载明以下事实：①发证机关为乌苏市城乡规划局；②临时建设项目名称为临时围档；③临时建设项目的有效期为2018.10.12-2020.10.12；④该许可证注明临时建设的规模为“围挡长度817.95米”，并且载明“该临时建筑，如因城镇规划建设需要拆除，建设单位必须无条件拆除”。 本院认为，程序合法是正确审理本案的前提和基础。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 本案中，据原告乌苏市锦轩实业有限公司于其诉状中载明的内容可知，原告认为乌苏市自然资源局于2018年12月3日作出的乌土收字【2018】027号《收回国有建设用地使用权决定书》和乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》的具体行政行为侵犯了原告依法取得的国有建设用地使用权。就此，乌苏市锦轩实业有限公司应当在收到上述两份《收回国有建设用地使用权决定书》后，于法定期限以内先申请行政复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。 《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款规定,“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”。该司法解释第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形”。 本案中，原告乌苏市锦轩实业有限公司于2020年9月10日收到乌土收字【2018】027号《收回国有建设用地使用权决定书》和乌土收字【2018】030号《收回国有建设用地使用权决定书》，应当于法定期限以内先申请行政复议，但其未依法先行申请行政复议，而是直接径行向乌苏市人民法院提起行政诉讼，由此产生的不利后果由原告自行承担。 另，原告在本案中的第二项行政诉讼请求为：“责令被告给原告办理涉案两宗土地的开发手续”。因该项行政诉讼请求，与原告在其提起的（2019）新4202行初1号行政案件诉讼请求中第二项诉讼请求重复。对此本院认为，因原告已经在（2019）新4202行初1号中提出同样诉讼请求，并且该诉讼请求经乌苏市人民法院依法审理，已经在作出（2019）新4202行初1号行政裁定书中予以驳回，并被塔城地区中级人民法院于2020年6月12日作出(2020)新42行终1号行政裁定书予以驳回上诉，维持原裁定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准”。据此，法律规定《国有土地使用权证》的办理审批权限是由行政机关最终裁决的行政行为。因此原告在本案中的第二项诉讼请求应当依法予以驳回。 因原告提交的临建字第654202201800027号《临时建设规划许可证》上载明的制作单位是乌苏市城乡规划局而非本案被告乌苏市自然资源局，因此对原告据此对被告乌苏市自然资源局提出的诉讼主张本院不予采信。 原告提出，涉案被告作出的乌土收字[2018]027号《收回国有建设用地使用权决定书》及乌土收字[2018]030号《收回国有建设用地使用权决定书》的原文部分最后一段明确载明内容为：“对本决定不服的，可依据《行政复议法》向塔城地区国土资源厅申请行政复议，或依照《行政诉讼法》向乌苏市人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，不停止本决定的执行。”据此告知内容，本案原告单方主张其对该决定不服的既可以依照行政复议法申请行政复议，也可以依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。对原告此项诉讼主张本院认为,法律一经公布即应当遵守,现行有效的《中华人民共和国行政复议法》早已对复议前置作出明确规定。原告此项诉讼主张系其个人意思表示，该意思表示系其个人认知，于法无据，不能作为其不受法律约束的事由。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第五十六条第一款、第六十九条第一款第（五）项、第（六）项之规定，裁定如下： 驳回原告乌苏市锦轩实业有限公司的起诉。 本案受理费50元，由原告乌苏市锦轩实业有限公司负担。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交二审案件受理费和邮递费，上诉于新疆塔城地区中级人民法院。 审 判 长  甄 红 人民陪审员  徐生德 人民陪审员  戴宝昌 二 〇 二 一 年 二 月 二 十 日 书 记 员  赵宏博