浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申725号再审申请人（一审原告、二审上诉人）毕惠舜，男，1949年10月30日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。委托代理人暨再审申请人（一审原告、二审上诉人）林芬娣，女，1951年2月28日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区，系毕惠舜的妻子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人孙义为，局长。委托代理人王小光，浙江共业律师事务所律师。原审第三人严素芬，女，1947年3月3日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。再审申请人毕惠舜、林芬娣因与被申请人宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波市资规局）、原审第三人严素芬土地行政登记一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行终191号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。毕惠舜、林芬娣申请再审称：一、案涉甬东旅集用（2008）字第36-1373号集体土地使用权证（以下简称1373号集体土地使用权证）的土地位于宁波市鄞州区××镇××村方桥，地号为366914，属于方水村宅基地，该宅基地上的楼房未经过依法初始登记，领取权属证书。该宅基地上的楼房（楼下部分）属于毕惠舜、林芬娣合法继承的房屋，有当时所立的分家文书、方水村村委会出具的证明作为证据。毕惠舜、林芬娣不认识原审第三人严素芬及其母亲杨翠月，也从未将该楼房（楼下部分）产权出卖给杨翠月，因严素芬及其母亲杨翠月并不是方水村集体经济组织成员，也不是东钱湖旅游度假区辖区集体经济组织成员且严素芬是城市户口，杨翠月于2001年12月26日与毕龙签订的《鄞县房屋买卖契约》，因违反国有有关法律而无效，且毕惠舜、林芬娣并未在《鄞县房屋买卖契约》及《鄞县房屋产权变动申请表》中签字同意。宁波市资规局未经调查核实，将该楼房（楼下部分）产权所涉及的宅基地土地使用权登记在严素芬名下，侵犯了毕惠舜、林芬娣的合法权益，该土地登记行为违法。二、本案实质是诉行政不动产登记案，宁波市资规局同意1373号集体土地使用权证注册登记时间是2008年5月29日，宁波市人民政府向严素芬核发该集体土地使用权证时间是2008年6月25日，毕惠舜、林芬娣向鄞州区人民法院提起行政诉讼的时间是2019年12月12日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”1373号集体土地使用权证从颁发之日至起诉之时止，未超过二十年的起诉期限。况且，依据《土地登记规则》第十条、第十五条、第三十七条，《土地登记办法》第九条、第十八条及《浙江省土地登记办法》第四条第二款的规定，宁波市资规局未尽合理审慎职责，未按照法律规定审查严素芬申请材料的完备性，包括未审查严素芬的身份证明材料、地上附着物权属证明（房屋权属证书）、是否足额缴纳土地有偿使用费和其他税费、申请土地登记权利是否已超过规定期限、是否提交变更后的房屋所有权证明等具体内容。虽然毕惠舜、林芬娣常年居住在宁波市鄞州区××镇××村方桥101号，但毕惠舜、林芬娣是老农民，当时已在家中照顾第三代，既没有看报习惯，更没有订阅鄞州日报，事实上也不可能知道公告内容。二审法院（包括一审法院）单凭未经质证且并无关联内容伪造程序违法的一纸公告就推断毕惠舜、林芬娣应当于2008年已经知晓了被诉土地登记行为，缺乏证据。已有证据显示毕惠舜、林芬娣系2018年12月28日从方水村村委会出具的证明中才知道被诉土地登记行为，即使适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，时间上也未超出起诉期限，何况本案属于因不动产提起的行政诉讼，应适用不动产案件最长二十年起诉期限的规定。三、本案主要证据未经质证。二审法院未询问也未开庭，故未对任何证据进行依法质证；一审法院虽经单方面询问，也未开庭，故未对任何证据进行依法质证。原一、二审法院未开庭审理查清事实，导致认定事实错误，适用法律错误。故申请再审，请求撤销原一、二审裁定，改判支持毕惠舜、林芬娣的一审诉讼请求。宁波市资规局答辩称：宁波市资规局向严素芬核发的1373号集体土地使用权证符合当时法律规定。根据《土地登记规则》第十条、第十二条以及《土地登记办法》第九条的相关规定，申请土地登记，应当提交申请书、土地权属来源资料、地籍调查及宗地图等资料，且应如实向土地管理部门提交有关材料和反映真实情况，对申请材料实质内容的真实性负责。2007年12月28日，严素芬提交了宁波东钱湖旅游度假区农村宅基地初始登记综合表、土地使用权登记申请表、经村镇审核确认的无证件用地具结书，宁波市资规局收到申请材料后，按照法律规定审查了其申请材料的完备性，并派调查人员进行了地籍调查和界址确认，制作了地籍调查表、地籍调查界址确认表、宗地草图、宗地平面图，经调查确认该宗地四至清楚且无争议。因此，宁波市资规局依据《土地登记办法》第十四条等规定作出1373号集体土地使用权登记行为。该登记行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、毕惠舜、林芬娣所提行政诉讼超过法定起诉期限，一、二审裁定符合法律规定。2008年，宁波市人民政府在对东钱湖镇土地统一登记时，原宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局已经将涉案土地登记申请审核情况在鄞州日报进行了公告，并将公告情况记载于《土地登记审批表》，毕惠舜、林芬娣应当于2008年即已知晓被诉土地登记行政行为。此外，毕惠舜、林芬娣及严素芬在方水村的房屋于2017年均被列入拆迁范围，并分别与东钱湖拆迁办签订了拆迁协议。且在此之前东钱湖拆迁办已经将拆迁范围及各户的可补偿安置面积等在方水村内张贴公示。根据张贴的面积公示内容，严素芬A-304，姓名为毕再元、毕惠舜、严素芬三人。在公示表同一页中毕惠舜、林芬娣为A-289，姓名为毕惠舜、毕林平。因此，毕惠舜、林芬娣最迟在2017年6月26日应当知道涉案房屋及相应土地使用权登记在严素芬名下。如毕惠舜、林芬娣认为涉案房屋属于自己所有，当时应当依法主张权利。毕惠舜、林芬娣2019年12月才提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回起诉、二审法院裁定驳回上诉维持原裁定，符合法律规定。三、毕惠舜、林芬娣的再审理由不成立。行政案件的审查先程序后实体，程序审查重点是受理条件、起诉期限等。只有符合行政诉讼受理条件、未超过起诉期限等，才会进入实体审查。毕惠舜、林芬娣再审理由中大篇幅论述实体内容，而本案首先要解决的是起诉期限是否超过问题。如超过，则不会进入到实体审查阶段。从本案的事实看，涉案土地登记申请审核情况在2008年已经进行了公告，毕惠舜、林芬娣应当知道土地登记情况，毕惠舜、林芬娣直至2019年才提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二审法院驳回毕惠舜、林芬娣上诉，维持一审裁定，符合法律规定。综上，宁波市资规局作出的涉案土地登记行为合法，毕惠舜、林芬娣的起诉超出法定起诉期限，一、二审裁定符合法律规定，毕惠舜、林芬娣再审理由不成立，请求驳回其再审申请。本院认为，本案的争议焦点系毕惠舜、林芬娣的起诉有无超过法定起诉期限。被诉土地登记行为即颁发1373号集体土地使用权证的行政行为发生于2008年，至毕惠舜、林芬娣提起本案诉讼时已逾11年。从宁波市资规局一审中提供的证据看，2008年原宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局对涉案宗地的宅基地登记申请审核情况在鄞州日报进行公告。且2008年被诉土地登记行为作出时，当地正在开展农村宅基地统一登记办证工作，毕惠舜、林芬娣又常年居住在宁波市鄞州区××镇××村，原一、二审法院据此推定毕惠舜、林芬娣于2008年已经知道或应当知道被诉土地登记行为，并无不当。根据被诉土地登记行为作出当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，因毕惠舜、林芬娣于2008年已经知晓了被诉土地登记行为，其于2019年12月提起本案诉讼，已经明显超过起诉期限。原一审法院据此裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉，并无不当。一审中，针对宁波市资规局提供的证据，毕惠舜、林芬娣已发表了书面质证意见，对于鄞州日报公示的证据，毕惠舜、林芬娣也在一审法院对其所作询问笔录中发表了意见。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案事实清楚，法律关系较为简单，一审法院经阅卷、询问当事人，未开庭审理即裁定驳回起诉，未违反前述规定。综上，毕惠舜、林芬娣的再审申请理由不能成立，其再审请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回毕惠舜、林芬娣的再审申请。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年二月二日书记员  陈亦恒