山东省青岛市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2021)鲁02民终1088号 上诉人（原审原告）：青岛市崂山区王哥庄街道荷花社区居民委员会，住所地山东省青岛市崂山区。 法定代表人：林学强，主任。 委托诉讼代理人：李绍春，山东鲁能律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：青岛市消防救援支队崂山区大队，住所地山东省青岛市崂山区。 法定代表人：马万众，教导员。 委托诉讼代理人：卢晓萌，山东科誉律师事务所律师。 上诉人青岛市崂山区王哥庄街道荷花社区居民委员会（以下简称荷花社区）因与被上诉人青岛市消防救援支队崂山区大队（以下简称消防大队）合同纠纷一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212民初9926号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 荷花社区上诉请求：撤销青岛市崂山区人民法院(2019)鲁0212民初9926号民事裁定，指令崂山区人民法院继续审理。事实和理由： 一、一审裁定故意回避、错误认定本案关键事实。一审认为“双方针对争议土地是否已被征用、划拨、被告是否有权使用该土地即土地所有权和使用权问题存在争议”，因此认定本案属于土地所有权、使用权争议，这一认定没有任何事实依据。本案所有证据均不支持双方存在“所有权和使用权争议”。被上诉人提交的《消防站工程立项批复》与征地无关、《建设用地规划许可证》与征地无关且已经失效，上述两份证据不能代替征地手续。《划拨土地协议书》只有被上诉人单位印章，崂山区政府作为甲方并没有盖章同意，系单方形成的材料；《征用土地协议书》甲方崂山区国土资源局并未盖章同意，《协议书》只是“拟征用”，但最终并未征用，政府也没有向上诉人支付协议约定的24.855万元征地款。上述两份证据不具法定的证据形式显然属于无效证据。《崂山区国有土地使用权预约协议》只是预约划拨、使用涉案土地，协议约定预约有效期限45天，因该土地最终并未征用，所以不存在划拨的前提，近20年后该预约显然早已失效。被上诉人向财政部门缴纳的“土地划拨预约金”并不是征地款，与上诉人无关，上诉人并未收到该笔款项。且协议明确约定“必须在预约有效期内与甲方签订正式的土地划拨协议”，但双方至今仍未签订。上述所有证据，没有任何证据能证明涉案土地已经被征用。一审中，上诉人申请到崂山区土地主管部门调查涉案土地的相关情况，但据土地主管部门崂山区自然资源局证实：到目前为止，崂山区王哥庄街道荷花社区只有3亩土地被征用(使用单位为崂山电力安装有限公司)，除此之外全部土地仍然属于上诉人所有，崂山区土地主管部门明确表示因为没有征用涉案土地，所以没有相关征地证据可以提供。涉案土地属于上诉人所有，这是不争的事实。被上诉人主张该土地已经被征用并划拨给其使用，当然应当提供合法有效的证据，但现有证据显然不能支持其主张。二、一审裁定适用法律错误。一审裁定依照《土地管理法》第十六条，裁定驳回上诉人起诉没有法律依据。《土地管理法》第十六条并无关于土地所有权和使用权的表述。一审裁定援引《民事诉讼法》第一百一十九条驳回上诉人起诉没有法律依据。本案中，涉案土地属于上诉人所有是法律规定的，被上诉人没有证据证明涉案土地已经被征用并划拨给其使用，双方关于土地所有权和使用权并不存在争议。一审法院在审查相关证据时故意作出错误的认定，目的就在于意图使本案“不应由法院直接处理”。《民事诉讼法》第一百一十九条规定：起诉必须符合下列条件：(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。一审裁定认为本案“不应由法院直接处理”，但并没有认定本案不属于民事诉讼的范围，或是不归受诉人民法院管辖，因此，一审裁定援引《民事诉讼法》第一百一十九条驳回上诉人起诉没有法律依据。本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷，上诉人起诉要求认定涉案征地合同无效，与涉案土地的所有权和使用权争议无关。认定合同是否有效，与所有权使用权争议毫不相关，如果一审认为根据被上诉人的证据足以认定涉案土地已经被征用，属于国有土地，是否划拨给被上诉人使用与上诉人无关，那么直接驳回上诉人的诉讼请求即可，现一审故意歪曲双方争议的性质，是刻意回避和意图转嫁矛盾。 消防大队辩称，本案涉案协议名为“土地出让征用协议”，其实质为划拨土地地上附着物补偿协议。双方签订协议时涉案土地已经由崂山发展计划局将该土地立项建设消防站，并由国土局与上诉人签订了土地征用协议，后国土局将该土地划拨给了消防大队。本案征用费为24.85万，已经由消防大队向国土局支付，因此涉案土地已经划拨给消防大队。消防大队没有必要再与上诉人签订土地出让合同，因此双方签订的协议其真实意思表示为安置补偿协议，正是上诉人与国土签订的征用土地协议中约定的，土地附着物补偿费用由消防大队支付的费用。而且两份协议为同日签订，消防大队无任何必要再与上诉人签订出让合同，至于该土地使用权、所有权问题，根据土地管理法的规定，应由人民政府先行处理，不属于人民法院受案范围。涉案合同是否有效，在于其真实意思表示，本案双方真实意思表示为支付上诉人与国土签订的征用协议中约定的地上附着物的补偿费用，并未违反法律的强制性规定，因此合法有效。上诉人要求确认合同无效，返还土地，但本案合同并不是征用的意思表示，也谈不上返还的法律后果。 荷花社区向一审法院起诉请求：1.确认双方签订的《土地出让征用协议》无效；2.消防大队返还占用荷花社区土地并支付土地占有使用费10000元（暂定，以评估结果为准）；3.本案诉讼费由消防大队承担。 一审法院认定事实：荷花社区作为甲方、消防大队作为乙方于2003年4月10日签订了土地出让征用协议，载明乙方征用甲方土地15亩，土地征用款每亩肆万元，共计60万元，在征用土地内的果树、茶叶、农作物等由乙方负责青苗赔款，共计5万元；甲乙双方签订协议之日起，乙方在开工前付20万元，剩余40万元2004年6月前全部付清，乙方按合同交纳征用土地款及青苗赔款，并自己承担办理土地征用手续及土地使用证和上交国家各项费用及税金。协议签订后，消防大队使用案涉土地至今，并向荷花社区支付上述协议中约定的65万元。消防大队提交青崂计项字[2002]208号《青岛市崂山区发展计划局关于王哥庄消防站工程立项的批复》、崂山区自然资源管理局档案室调取的（2003）7号《划拨土地协议书》及附图和崂建村字[2003]第005号建设用地规划许可证，证明内容：争议土地已被划拨给崂山区消防大队，经研究同意建设王哥庄消防站，证明荷花社区和消防大队无须签署其他土地出让协议，即可使用该土地，双方之间签署的《土地出让征用协议》性质系征地补偿安置协议，消防大队已按照协议支付相关费用，并未违反法律、行政法规的强制性规定，协议系合法有效的合同，荷花社区无权要求消防大队返还土地并另行支付土地占有使用费。荷花社区质证称，消防大队所举的是消防站的建设手续与本案争议无关，涉案土地从来没有经过征用程序，不可能存在划拨，即使划拨也是违法的，《青岛市崂山区发展计划局关于王哥庄消防站工程立项的批复》系复印件，不具有证据效力；建设用地规划许可证与本案争议无关且已经失效，《划拨土地协议书》内容违法，侵犯荷花社区的合法权益，且系消防大队单方制作，没有法律效力。后，消防大队又提交调取自崂山区自然资源管理局档案室的《征用土地协议书》载明甲方为青岛市崂山区国土资源局，乙方为，为提供崂山区公安消防大队建设用地，甲乙双方达成征用土地协议。协议约定，拟征用地块位于，征用面积1.1047公顷，耕地（宅基地）补偿费共计24.855万元，该土地上地面附着物、构筑物等补偿费用由崂山区公安消防大队另行支付。协议落款处有王哥庄街道办事处荷花村民委员会盖章，以及王哥庄街道办事处土地与城市管理所盖章，落款时间为2003年4月10日。荷花社区针对该证据质证称，该证据只在乙方处有荷花社区单位工作人员签字和荷花社区单位印章，甲方处没有加盖青岛市崂山区人民政府或有关土地主管部门印章，也无法定代表人签字，显然系当时荷花社区单位单方制作，只能表示当时荷花社区同意崂山区政府征用相关土地的单方面意愿，不能证明荷花社区与崂山区人民政府或有关土地主管部门就征用涉案土地达成合意。崂山区政府（包括有关主管部门）至今没有在征地协议书上盖章，恰恰证明崂山区政府（包括有关主管部门）至今不同意征用涉案土地，涉案土地自2003年4月10日至今也没有办理土地征用手续。一审中，法院至崂山区自然资源管理局档案室调取青岛市崂山区国有土地使用权预约协议、土地有偿使用收入专用票据两份以及山东省行政事业性收费、政府性基金票据一份。其中两份土地有偿使用收入专用票据及一份山东省行政事业性收费、政府性基金票据载明，崂山区公安消防大队向崂山区财政局交纳相关款项三笔共计24.855万元。荷花社区对此质证称，该证据系法院依法调取，对证据的形式真实性无异议，但该证据不能证明涉案土地已经被依法征用，更不能证明消防大队已经依法取得涉案土地的使用权。一、该证据表明协议目的是使用划拨土地使用权从而达成预约的协议，但涉案土地至今没有被征用，所以不可能进入划拨程序；二、该协议载明：土地使用权划拨协议正式签订后，必须签订正式的土地使用权划拨权利。但消防大队至今没有与相关政府签订划拨协议；三、该协议载明预约用地有效期45天，逾期无故拖延视为自动放弃预约。该协议的签订时间为2002年10月10日，至今早已超过预约期；四、预约协议的目的是“办理企业设立等手续”，但“必须在预约有效期内与甲方签订正式划拨土地协议，才能取得土地使用权”，双方至今没有签订正式的土地划拨协议；五、消防大队缴纳的款项性质为土地划拨预约金，而不是征地款。消防大队质证称，真实性无异议，根据法院调取的证据，证明了消防大队与国土签订了划拨协议，并且已经履行了划拨协议的付款义务，更加证明了与荷花社区签订的协议即本案的争议合同土地出让征用协议其实质为补偿费是根据划拨土地协议书第四条规定的补偿费用，而本案争议焦点是荷花社区在诉请中的双方签订的土地出让协议是否有效的问题，而不是消防大队是否取得土地所有权的问题，如果荷花社区对土地所有权有争议应根据土地管理法的规定向人民政府提起依法处理，而不是直接向法院起诉。 一审法院认为，本案中，荷花社区主张双方签订的《土地出让征用协议》系约定消防大队征用荷花社区所有的集体土地，且该协议无效，消防大队应返还占用土地并支付占有使用费。但消防大队主张该争议土地已被政府规划为建设用地，征用后划拨给消防大队，消防大队没有必要在取得政府划拨的土地之后，再与荷花社区签订出让土地的合同，故双方签订的《土地出让征用协议》真实意思表示为安置补偿。现荷花社区主张争议土地系其集体所有，未被征用、划拨，但消防大队提交调取自崂山区自然资源管理局档案室的《征用土地协议书》、《划拨土地协议书》《建设用地规划许可证》等证据以证明土地已被划拨给消防大队，且法院调取的相关证据显示消防大队就争议土地交纳的相关费用与《征用土地协议书》中载明的耕地（宅基地）补偿费数额一致。故双方针对争议土地是否已被征用、划拨、消防大队是否有权使用该土地即土地所有权和使用权问题存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。而前述争议的处理直接影响本案中荷花社区是否有权主张双方签订的《土地出让征用协议》无效、要求消防大队返还占用土地并支付占有使用费，故本案中荷花社区的起诉，不应由法院直接处理，应予驳回，荷花社区所提对土地占有使用费进行评估的申请，亦无必要进行。 一审裁定：驳回青岛市崂山区王哥庄街道荷花社区居民委员会的起诉。案件受理费100元，退还青岛市崂山区王哥庄街道荷花社区居民委员会。 本院认为，本案双方争议的涉案土地原系上诉人王哥庄街道办事处荷花村民委员会集体所有。上诉人与被上诉人双方于2003年4月10日签订“土地出让征用协议”，协议签订后，被上诉人按照协议约定向上诉人支付了土地征用款及青苗补偿款共计65万元，上诉人也已将涉案土地交付被上诉人建设消防站使用至今。上诉人主张涉案土地并未征用的理由不能成立。上诉人诉求确认与被上诉人签订的“土地出让征用协议”无效，并要求被上诉人返还占用的涉案土地，理由为被上诉人不具备征地资格，上诉人不具备出让资格，但本案除上诉人与被上诉人签订“土地出让征用协议”外，上诉人还与崂山区国土资源局签订“征用土地协议书”，同时被上诉人也与崂山区国土资源局签订“划拨土地协议书”。该三份协议相互关联，构成征用、划拨、补偿同一整体。通过三份协议，能够认定涉案土地的实际征用主体是崂山区国土资源局，上诉人与被上诉人签订的“土地出让征用协议”实质是双方就涉案土地征用款及青苗补偿款作出的约定，被上诉人并非涉案土地的征用主体，上诉人主张的与被上诉人之间的争议实质是因涉案土地的征用引发的纠纷，土地的征用系行政行为，不属于民事诉讼的受案范围，上诉人若认为涉案土地征用不符合法律规定，可提起行政诉讼，或向相关政府部门寻求救济。上诉人本案的起诉，依法应予驳回。 综上，一审裁定结果正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙向东 审判员  马 喆 审判员  齐 新 二〇二一年二月八日 法官助理杨志昌 书记员张 旭 书记员 于国英