湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）湘05行终54号 上诉人（原审原告）段远武，男,1966年3月24日出生，汉族，住湖南省武冈市。 被上诉人（原审被告）城步苗族自治县自然资源局，住所地城步苗族自治县儒林镇新田路**。 法定代表人李志栋，该局局长。 委托代理人赵晖，城步苗族自治县司法局工作人员。 上诉人段远武因诉被上诉人城步苗族自治县自然资源局责令限期拆除一案，不服武冈市人民法院（2020）湘0581行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，2008年，原告段远武为发展农场养殖事业，与土桥农场职工尹友平签订了《稻田租用协议》，约定段远武租用尹友平承包责任田两亩，共有六块，租期自2008年8月至2023年8月止。同年，段远武与土桥农场签订了《临时用地协议书》，双方约定租用期内，原告只有临时租用权，到期必须无偿退还；因租用场地为稻田，到期必须由段远武负责复垦，保证稻田正常种植。2008年9月23日原告与城步县国土资源局茅坪国土资源所签订《城步苗族自治县农民建房代办用地手续委托协议书》，委托办理报批手续。2008年9月原告开始修建养殖场，11月底正式进行养殖生产，养殖场一直使用至被告城步苗族自治县自然资源局强制拆除前。2019年9月12日，城步苗族自治县自然资源局作出城自资拆字（2019）第66号限期拆除通知书，认定：经查实，段远武在县城规划区土桥农场青龙社区居委会地段违法修建临时建筑，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限期在2019年9月19日前自行拆除。逾期，将依法强制执行并予以处罚。2019年10月5日，城步苗族自治县自然资源局作出城自然资拆决字（2019）第66号限期拆除决定书，认定：经查实，段远武在茅坪镇规划区土桥管区青龙居委会地段违法修建临时建筑物，于2019年9月19日对段远武的违法行为下达限期拆除通知书，段远武拒不履行该通知，将于2019年10月8日依法组织强制拆除。2019年10月9日，被告城步苗族自治县自然资源局组织力量强制拆除了原告修建的建筑物。段远武于2020年1月3日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销城步苗族自治县自然资源局于2019年9月12日作出的城自资拆字（2019）第66号《限期拆除通知书》和2019年10月5日作出的城自然资拆决字（2019）第66号《限期拆除决定书》。 原审认为，被告作出的限期拆除通知书为原告设定了限期拆除的法律义务，限期拆除决定书是以行政决定方式作出的要求被告限期拆除的行政行为，该两个行政行为具有内在逻辑牵连且互相关联，原告在一个诉讼中起诉，并未违反一行为一诉原则。根据城乡规划法第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围外作出规划许可。因此只有建设用地需要规划许可，农用地无需规划许可，而直接用于经营性养殖的畜禽舍及其相应附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理。原告在农村建造养猪场无需办理规划许可，不属于违法建筑。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，对原告段远武修建的建筑物作出限期拆除通知书及限期拆除决定书时未进行全面、客观、公正地调查，收集有关证据，被告城步苗族自治县自然资源局作出限期拆除通知书及限期拆除决定书主要证据不足、认定事实错误且违反法律程序,应予以撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决撤销被告城步苗族自治县自然资源局于2019年9月12日作出的城自资拆字（2019）第66号《限期拆除通知书》和2019年10月5日作出的城自然资拆决字（2019）第66号《限期拆除决定书》。 上诉人段远武上诉称，一审缩小了对被上诉人城步苗族自治县自然资源局行政行为违法事实的审查认定范围，没有对上诉人办理了国有土地手续、交纳了费用的事实作出认定，也没有对其养殖场系合法农用设施建筑作出认定。被上诉人作出的行政行为系实体错误，一审应作出确认无效的判决。一审认定事实错误，适用法律错误，请求二审确认上诉人的养殖场是合法的农用设施建筑，并改判确认被上诉人作出的城自资拆字（2019）第66号《限期拆除通知书》和城自然资拆决字（2019）第66号《限期拆除决定书》无效。 被上诉人城步苗族自治县自然资源局未提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人城步苗族自治县自然资源局对在县城规划区内违法修建建筑物的行为作出行政处罚决定的行为，因此，本案的审理范围为被上诉人作出《限期拆除决定书》的行政处罚决定是否合法。涉案《限期拆除通知书》系被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条作出，是行政机关作出行政处罚决定的前置法定程序，包括在被诉行政处罚决定的合法性审查范围之内，但不是独立的诉讼标的，被处罚人无需分别提出诉讼请求。原审因本案原告分别提起诉讼请求遂分项作出判决亦无明显不妥。《限期拆除决定书》认定段远武“在茅坪镇规划区土桥管区青龙居委会地段违法修建临时建筑物”，但所提交的证据仅有《城步县茅坪镇总体规划（2013-2030）》图纸，无其他事实证据。而段远武所提交的证据证明其开办养殖场的时间为2008年，租用的土地为农用地，当年还与茅坪国土资源所签订了代办用地手续委托协议书。被上诉人于2019年9月12日作出《限期拆除通知书》、同年10月5日作出《限期拆除决定书》，未提交证据证明段远武修建临时建筑物的时间、面积、具体位置、建筑物用途、占地性质等主要事实，也未提交证据证明违法行为的线索来源并履行了立案和调查取证等法定程序。从养殖场开办到作出处罚决定的时间跨度长达11年，该处罚决定是针对段远武修建的全部建筑物还是部分建筑物，被限期拆除的建筑物是占用的农用地还是建设用地，是否用于农业生产，修建时所占用的土地是否处于规划区内，按照修建时的法律法规是否需要办理规划审批、是否属于违法行为等事实均不清楚，《城步县茅坪镇总体规划（2013-2030）》图纸不能证明上述任一事实。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”被上诉人有依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对相应的违法行为作出行政处罚决定的职权，但适用该条规定对段远武作出行政处罚的主要证据不足，事实不清，且未履行立案调查的法定程序，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决撤销被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律和处理结果正确。段远武的一审诉讼请求均已得到原审判决的支持，段远武上诉请求确认其养殖场是合法的农用设施建筑、确认被诉行政行为无效，属于在二审中变更诉讼请求，不符合法律规定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元，由上诉人段远武负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蒋红玲 审 判 员  刘朝晖 审 判 员  杨皞陟 二〇二一年二月二十六日 法官助理曾昊 代理书记员  曾欣亚 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……