浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终794号 上诉人（原审原告）：钱柏尧，男，1958年10月12日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）：沈凤珍，女，1961年1月28日出生，汉族，住址同上。 上诉人（原审原告）：钱鑫，男，1993年3月9日出生，汉族，住址同上。 上诉人（原审原告）：钱芳，女，1985年1月3日出生，汉族住址同上。 共同委托诉讼代理人沈汇哲，上海明梓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：杭州市萧山区人民政府新湾街道办事处，住所地杭州市萧山区新湾街道。 法定代表人叶小明，主任。 出庭负责人潘海波，副主任。 委托诉讼代理人刘梦蝶。 委托诉讼代理人陆佳峰，浙江王建军律师事务所律师。 钱柏尧等四人因履行行政协议一案，不服杭州市萧山区人民法院作出的（2020）浙0109行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2021年1月26日公开开庭进行了审理。上诉人钱芳及四上诉人的共同委托诉讼代理人沈汇哲，被上诉人杭州市萧山区新湾街道办事处（以下简称新湾街道办）的负责人潘海波、委托诉讼代理人刘梦蝶、陆佳峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钱柏尧等四人向原审法院诉称：2014年，原杭州大江东产业聚集区管理委员会（现为杭州钱塘新区管理委员会）负责新湾街道的拆迁安置总规划，并由新湾街道办具体负责创新村、宏新村两个村的拆迁安置工作。同年10月21日，新湾街道办向各户发放原杭州大江东产业集聚区管理委员会颁发的《杭州大江东产业聚集区拆迁安置政策汇编》（以下简称《2014版政策汇编》）。其中《杭州市大江东产业聚集区城市示范村住宅建设安置实施意见》（大江东管〔2014〕16号，以下简称大江东管〔2014〕16号文件）明确规定，28周岁以上大龄未婚青年按两人计算。为此，各户对拆迁政策较为满意，并积极配合拆迁工作。同年12月，在新湾街道办的动员下，钱柏尧代表钱柏尧户（钱柏尧为户主，沈凤珍为其配偶，钱鑫、钱芳系户主子女）与新湾街道办签订了《大江东核心区启动区块（新湾）拆迁补偿安置协议》（以下简称《拆迁补偿安置协议》）的空白文件，经告知，安置面积分配会按照《2014版政策汇编》的标准安排，让钱柏尧不用担心，年龄的计算以具体分房时为准，钱柏尧只能接受。经查询《2014版政策汇编》，钱芳作为28周岁以上的大龄未婚青年，可按两人计算，由此计算，钱柏尧户可分得安置面积总计为350平方米。2019年9月，分房子时候，各户村民被告知，拆迁安置的标准以《关于征收集体土地房屋实施多高层安置意见》（大江东管办发〔2017〕32号，以下简称大江东管办发〔2017〕32号文件）为准，28周岁以上大龄未婚青年必须是男青年才可以按两人计算，原告户只能分到280平方米。原告被通知，钱芳作为大龄未婚女青年，只能分到原标准的一半，仅分得70平方米（缺少70平方米），严重侵害了大龄未婚女青年的权益。为此，其再次向各机关征询情况，新湾街道办否认了在拆迁动员时发放的《2014版政策汇编》的效力，并表明该政策已经失效，具体拆迁补偿以大江东管办发〔2017〕32号文件为主。其认为，在政策形势重大变更的情况下，新湾街道办也应当依据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关规定，重新召开会议，对政策变更部分进行释明，或出具相关安置补偿意见。而非等2019年具体分房时，以签署协议时作为签订背景的《2014版政策汇编》无效为由，直接拒绝被拆迁户的合理主张。退一步讲，即使适用大江东管办发〔2017〕32号文件，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》（2001年5月8日厅字［2001］9号），农村妇女无论是否婚嫁，都应与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。综上，大江东管办发〔2017〕32号文件严重侵害了妇女的权益，实际造成了女子与男子享受权利的不平等。现特向贵院提起行政诉讼，判令：1.给予钱芳安置面积70平方米；2.依法对原杭州大江东产业聚集区管理委员会作出的大江东管办发〔2017〕32号文件第六条进行附带性审查。 原审法院经审理查明：钱柏尧为杭州市萧山区新湾街道宏新村村民，其户内成员有妻子沈凤珍、女儿钱芳、儿子钱鑫。因新湾街道创新村、宏新村城市示范村改造项目建设，2014年12月31日，钱柏尧代表该户（乙方）与新湾街道办（甲方）签订《拆迁补偿安置协议》，约定拆除乙方房屋471.51平方米，附房350.95平方米以及其他附属设施等；甲方补偿乙方共计1952000元；乙方可安置人口为4人，安置面积280平方米。同时协议第七条说明事项中约定：“1.安置期间遇正常人口变动（出生、婚嫁）可按规定计算人口。2.在过渡期间内遇新的安置政策调整，则按新政策执行，拆迁补偿政策一律不变。”2019年8月，新湾街道办对紫瑞华庭安置信息进行公示，公示名单中钱柏尧户的安置人口为钱柏尧、沈凤珍、钱鑫、钱芳4人，安置面积为280平方米。同年9月，新湾街道办向钱柏尧户安置合计面积为285.20平方米的高层房屋3套，车位2个（分别为紫瑞华庭5-2-1201室、18-1-805室、20-2-601室，汽车位编号为北2-438，北1-071），由钱柏尧在结算单中进行签字确认。该户认为钱芳应按照两人计算安置面积，遂提起本案诉讼，要求新湾街道办履行安置职责。 原审法院另查明，大江东管〔2014〕16号文件第六条“人口与面积核定”中第（二）款“人口确定”规定，“……28周岁以上大龄未婚青年（男性或符合入赘条件的女性）按两人计算。”2017年7月12日，原杭州大江东产业集聚区管理委员会办公室发布大江东管办发〔2017〕32号文件，对河庄街道、义蓬街道、新湾街道、临江街道、前进街道以及大江东规划控制范围内其他区域的集体土地房屋安置政策进行调整，原安置政策大江东管〔2014〕16号文件同时废止，大江东管办发〔2017〕32号文件第六条“人口与面积核定”中第（二）款“人口确定”第3点规定，“28周岁（含）以上，60周岁（不含）以下大龄未婚青年（男性或符合入赘条件的女性）按两人计算”。 原审法院认为：钱柏尧户与新湾街道办签订《拆迁补偿安置协议》时，钱芳虽然已满28周岁，但新湾街道办未将其纳入签约时有效施行的安置政策即大江东管〔2014〕16号文件第六条第（二）款规定的范围，符合当时的政策规定。另，该协议第七条说明事项约定：“1.安置期间遇正常人口变动（出生、婚嫁）可按规定计算人口。2.在过渡期间内遇新的安置政策调整，则按新政策执行，拆迁补偿政策一律不变……”。签订协议后的过渡期间内，该区块的安置政策存在调整。根据协议约定过渡期间人口变动的安置应以调整后的安置政策即大江东管办发〔2017〕32号文件作为依据。大江东管办发〔2017〕32号文件第六条第（二）款第3项规定：“28周岁（含）以上、60周岁（不含）以下大龄未婚青年（男性或符合入赘条件的女性）按两人计算安置人口。”调整后的安置政策，钱芳亦不符合上述规定中可以按两人计算安置面积的情形，故钱柏尧等人要求增加安置面积的主张不予支持。钱柏尧等人主张大江东管办发〔2017〕32号文件第六条内容造成男女青年享受政策不平等，对该条款提出规范性文件附带审查。原审法院认为，大江东管办发〔2017〕32号文件系原杭州大江东产业集聚区管理委员会针对原大江东规划控制范围内征收集体土地房屋过程中安置人口及面积确定等标准制作的规范性文件，符合当地的实际情况，相关条文内容不违反上位法律、法规或规章的规定，未减损公民、法人和其他组织的合法权益，该户主张该规范性文件不合法的理由不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱柏尧、沈凤珍、钱鑫、钱芳的诉讼请求。本案受理费50元，由钱柏尧等4人负担。 钱柏尧等四人不服，提起上诉称：一、一审法院判决书的质证部分记载不能反应庭审实际情况，甚至与实际庭审过程大相径庭。一审法院由此得出的结论也背离了应有的判断。上诉人在原审中提供的第三组证据：【《2014版政策汇编》中收录的大江东管[2014]16号文件】。蹊跷的是，该份证据中的“16号文件”，与被上诉人当庭提供的盖有公章的“16号文件”内容存在较大出入。上诉人认为，这一出入，即是本案发生的核心矛盾所在。因为按照上诉人提交的《2014版政策汇编》中收录的大江东管[2014]16号文件中的政策，上诉人理应获得70平方米的拆迁补偿(即原审诉请)。对于该份证据，上诉人当庭提交载有该文件的证据原件，该原件系由被上诉人制作，集成汇编了涉案拆迁工作所依据的法律法规，核心内容为该16号文件的拆迁补偿政策部分。外观为A5大小的蓝色小本子。这本蓝色小本子，涉案村每家每户均有一本。对于该份证据，被上诉人在一审中的回应非常明确，“这本蓝色本子确实是被上诉人制作，发放的，但至于为何与盖有公章的政策内容有出入，时隔太久，被上诉人已经不清楚”。在原审的发问环节中，上诉人也多次询问，为何由政府(街道办事处)发放的《政策汇编》，和实际颁发的政策内容不一样?被上诉人不置可否。至此，已经可以得出结论，证据三的真实性和合法性，起码是毋庸置疑的。针对关联性，被上诉人的回复是，村民可以通过其他渠道，例如政府公开信。上诉人在庭审中对此的回应是，被上诉人负责涉案拆迁工作，老百姓基于政府公信力，相信被上诉人分发的《政策汇编》，在此情况下，再要求老百姓去上网查询，甚至通过政府公开信息的方式，核对复印件与原件是否一致，是否强人所难?为何2份文件中，恰好是只有涉及妇女权益的部分产生差异?综上所述，上诉人相信，只要是亲历庭审的人，可以得出一个模糊的推测——即，2014年，被上诉人在向村民发放《政策汇编》时，私自篡改了政策的内容，隐瞒了真实政策中减损妇女权益的内容，将一份看似“男女平等”的政策发放到村民手中，哄骗村民签字、配合拆迁工作。如若有其他情节，上诉人愿意倾听被上诉人在二审中的回应。在此证据真实性、合法性毋庸置疑的情况下，原审法院却用一句简短的“证据三与实际文件有出入，本院不予采信”来敷衍这一庭审中的争议焦点，上诉人无法接受，并且希望在二审中可以调查清楚，为何上诉人手中的证据三，与实际文件有出入。二、基于上述事实和理由，上诉人认为原审被告提供的证据4(拆迁协议)非上诉人真实意思表示，原审法院采信该组证据系事实认定错误。被上诉人在发放小蓝本(即《政策汇编》)，举行动迁动员大会后，上诉人同被上诉人签订了空白的《拆迁补偿安置协议》。对于该项事实，一审庭审中，被上诉人的负责人明确回应，因基于工作便利，故所有合同都是先同村民签署的空白合同，填空部分是后面补上的。基于上述事实，《拆迁补偿安置协议》正文中填写的笔迹部分，不应当反映上诉人真是的意思表示。上诉人在原审中明确表态，仅认可该证据中的签字部分，但是对于正文部分，由于最初签订的系空白合同，对于后添加的部分不予认可。综上所述，原审法院全部采信该组证据系事实认定错误。三、针对上诉人在原审中提出的附带性审查，原审法院的审查意见明显违法。退一步讲，不考虑上述两点的上诉理由，被上诉人作出行政行为的依据系《关于征收集体土地房屋实施多高层安置意见》(大江东管办发(2017)32号，以下简称大江东管办发32号文件)。上诉人认为该政策明显减损了妇女权益，且带有严重的封建残留思想，在杭州市复议局告知下，向原审法院提出对该文件进行附带性审查。原审法院却用一句简单的“符合当地实际”，驳回了原告的请求，对此，上诉人重申以下三点意见：1、该政策明显减损了妇女权益，直接导致了男女村民享受权利的不平等，违背了法律法规的强制性规定。在现有安置政策的指导下，同村同样一夫一妻，两个小孩的家庭：1)两个男孩，都年满28周岁，可分得280平方米；2)一男一女，哥哥年长且年满28周岁，可分得140平方米；3)一男一女，姐姐年长且年满28周岁，仅可分得70平方米；根据《中华人民共和国妇女权益保障法》，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知(2001年5月8日厅字[2001]9号)农村妇女无论是否婚嫁，都应与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。2.该政策并不符合当地实际。上诉人同意，在过去相当长的时间内，由于萧山部分地区思想较为落后，重男轻女风气相当严重，在拆迁政策方面女性受到的保护明显不如同龄男性。但是改革开放以来，当地经济水平飞速增长，百姓的思想观念也逐渐开放，村民也不再认为女子不如男，村干部、企事业领导班子的女性数量也日益上升，女子受教育、工作的权利也得到保障。在此背景下，萧山区的大部分街道的拆迁政策均废除了男女权益不等同的内容。上诉人认为，保护并且保障妇女权益，才是符合当地实际、体现老百姓真实意愿、符合社会主义核心价值观、社会主义现代化建设要求的。3.该政策仍然带有封建主义残留思想。该政策文件中堂而皇之的采用“符合入赘条件”这一封建主义思想浓厚的词汇来划分妇女群体，显然违法。在新《婚姻法》的规定下，夫妻家庭地位平等(《婚姻法》第十三条)、女方可以成为男方家庭成员，男方也可以成为女方家庭成员(《婚姻法》第九条)，子女可以随父姓，也可以随母姓(《婚姻法》第二十二条)......那么，依据法律法规，已经没有“入赘”这一说法，如何区分是否符合“入赘条件”更加是无稽之谈。另，在一般老百姓观念中，经过百度百科查询“入赘”词条，词条也很明显的显示，新中国成立后，为了改变男尊女卑或女尊男卑的观念，大力提倡男女平等。如今男女平等，一夫一妻制，姓氏也是双方协商决定，男娶女嫁，女娶男嫁都无所谓了，即没有所谓的“倒插门”了。无论依据法律法规还是一般老百姓朴素的价值观，“入赘”这一落后民俗文化均应当废弃，而政府红头文件，仍然使用“是否符合入赘条件”来划分妇女群体，更是对新中国婚姻政策、女性权利保障工作的亵渎。综上，上诉人认为被上诉人在拆迁工作中存在大量违法操作(签署空白合同哄骗村民、发布经过篡改的《政策汇编》)，已经在庭审中予以固定，一审法院并未加以认定和裁决。对于《2017版安置意见》严重侵害妇女权益的内容，原审法院的附带性审查意见也过于敷衍，上诉人无法信服。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》的相关内容提出上诉，望贵院依法判令保护钱柏尧等四人之合法权益，重新审查2017年《关于征收集体土地房屋实施多高层安置意见》(大江东管办发(2017)32号)文件之合法性，请求撤销杭州市萧山区人民法院作出的(2020)浙0109行初86号行政判决，并支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人新湾街道办二审辩称：一、答辩人已按安置协议及相关法律法规、安置政策之规定履行了全部安置义务，上诉人户已经实际安置完毕。根据安置协议第六条之约定，上诉人户确定的安置人口为4人，安置面积为280平方米。目前，答辩人已经按照该约定，向上诉人户履行了全部安置义务，该户实际安置70平方米户型安置房两套，140平方米户型安置房一套，已安置完毕。二、安置协议签订前，双方已经就协议内容达成一致。在安置协议的签订过程中，由于征迁户数量较大，出于工作效率及准确性的考虑，答辩人在签约前，均会根据评估报告、安置政策等材料向征迁户提出安置补偿方案，并制作一份包含补偿项目、金额、安置方案等全部安置补偿信息在内的表格，该表格都会在签约前向征迁户出示，所有的征迁户都是充分沟通后达成一致再签约的。事实上以常理来判断，也不可能存在不沟通，不知道安置补偿方案就签字的情况。另外，答辩人一审时提交的拆迁补偿安置协议也显示，该户实有人口4人，安置4人，共计280平方米。该安置方案符合《杭州大江东产业集聚区城市示范村住宅建设安置实施意见（大江东管[2014]16号）》及相关上位法之规定，不存在损害上诉人户合法安置利益的情况。上诉人在一审庭审中陈述，签约前，工作人员口头承诺会按照安置政策安置，其因此认为钱芳会适用28周岁大龄未婚青年政策，能够按两人安置。但其又认可在签约时，协议约定的安置人口为4人，其中存在明显矛盾之处，案涉安置协议签订于2014年，钱芳当时已经年满28周岁，且未婚，如果其符合28周岁大龄未婚青年政策，那么在签约时，便应当约定该户安置人口为4+1人，而不是4人。因此，被上诉人认为，双方在签约前，已经过充分协商，并达成一致，上诉人完全了解安置政策及方案，该户的安置方案也并无不当。三、政策汇编的印刷错误并没有给上诉人造成实际损失。答辩人上文中已经陈述，双方签订的安置协议符合相关法律法规、安置政策之规定，不存在损害上诉人户合法安置利益的情况。被上诉人并不是政策的制定者，只是在拆迁过程中，为方便群众，制作了政策汇编，供各征迁户参考。政策汇编的内容，并不是安置协议的组成部分，也不能当然视为被上诉人作出的承诺。相关政策应当以上级政策制定部门公开发布的版本为准。并且，政策汇编上的错误，实际也没有给上诉人造成任何损失。钱芳本就不符合大龄未婚青年政策，并不存在因政策汇编错误而导致上诉人户本来能够获得的安置人口不能再获得的情况，政策汇编的错误，对上诉人户安置人口的确定没有影响，最终双方签订的安置协议是正确的。而上诉人提出的，认为其受到错误的政策汇编误导，才会同意签约，也是不符合常理和事实的，我们上文中已经陈述，钱芳签约时就已经年满28周岁，但事实上协议又没有约定为其按两人安置，这已经充分说明，在签约时，上诉人户就已经同意了协议约定的四个安置人口的方案。因此，从公平性的角度而言，为上诉人户适用错误的政策汇编加一个安置人口是不合理的，对于同地区的其他征迁户也是不公平的。综上所述，答辩人认为，本案上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。故请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人于二审中确认，其原审所提之“给予钱芳安置面积70平方米”诉讼请求，是因为其认为在签订案涉协议前，与被上诉人达成的是5个安置人口的约定，而街道方面实际上未依照约定履行5个安置人口的协议，故而提起本案诉讼。 本院认为，本案中，上诉人原审诉讼请求为“1.给予钱芳安置面积70平方米；2.依法对原杭州大江东产业聚集区管理委员会作出的大江东管办发〔2017〕32号文件第六条进行附带性审查。”经上诉人二审确认，其提出“给予钱芳安置面积70平方米之诉讼请求”，是因为其认为与上诉人签订协议时，双方达成的是安置5人的合意，而被上诉人在此后未依照约定履行5个安置人口的协议，故而提起本案诉讼。故上诉人所提的实际上是一个行政协议履行之诉而非履行法定职责之诉。行政协议履行之诉以协议约定存在为前提，而本案现有证据并不足以证明双方达成过给钱柏尧户安置5人的合意的事实。上诉人所提其他材料及主张推论，亦不足以得出该结论。故上诉人要求被上诉人履行5个安置人口的协议缺乏事实基础，其提起的本案履行协议之诉及一并提起的规范性文件审查，均无法律依据。原审法院予以实体审理存在不当，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 一、撤销杭州市萧山区人民法院（2020）浙0109行初86号行政判决； 二、驳回钱柏尧、沈凤珍、钱鑫、钱芳的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二一年二月二日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹