济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终25号 上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地山东省济南市槐荫区经十路**。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周宗生，男，1956年12月9日出生，汉族，住山东省济南市槐荫区。 委托代理人韩惠亮，山东天宇人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐萌区住房和城乡建设局，住所地，住所地山东省济南市槐荫区张庄路**iv> 法定代表人衣连斌，局长。 委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区政府项目资金管理中心，住所地山东，住所地山东省济南市槐荫区经十西路**> 法定代表人陈建防，主任。 委托代理人田磊，男，济南市槐荫区政府项目资金管理中心工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市槐萌区人民政府腊山街道办事处，住所地山东省济，住所地山东省济南市经十西路** 负责人孙晓斌，主任。 委托代理人王世钊，山东温纳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区腊山街道办事处张家庄村民委员会，住所地济南市槐荫区，住所地济南市槐荫区腊山街道张家庄小区北iv style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人李保勇，主任。 周宗生诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区住房和城乡建设局（以下简称槐荫区住建局）、济南市槐荫区政府项目资金管理中心（以下简称槐荫区住建局）、济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处（以下简称腊山街道办）、济南市槐荫区腊山街道办事处张家庄村民委员会（以下简称张家庄村委会）不履行补偿职责一案，槐荫区政府不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明: 一、案涉土地承包协议签订及履行的基本情况 2002年3月14日，周宗生及李善泉（已于2005年3月25日死亡）作为乙方与作为甲方的张家庄村委会（原名称为济南市槐荫区段店镇张家庄村民委员会）签订《废坑承包协议》，约定：根据土地法等有关法规，填坑造田，废地复耕利用，村属坷垃山因高速公路卖土所挖土坑，乱倒垃圾严重影响周围环境，为了更好利用好该坑，填平造田负责使用，经村两委研究决定，将该土坑责任承包填平造田使用，经与承包者协商达成承租协议如下：一、甲方原本坷垃山西、鱼山北侧废土坑，坑深约6米，共计约30余亩，承租给乙方填平造田复耕使用。二、承包期限四十年整（自2002年3月14日至2042年3月14日止），期满后将土地交予甲方，在同等条件下，乙方有承包协议优先权，关于乙方的树木及建筑物自行处理，乙方也可与下届承包人协商折价转入下届承租人。三、每年承包费为3000元，一年一付，本协议的签字日期为每年一次的交款日。四、在承包期内乙方负责填平使用，下层为建筑垃圾及土渣，上层垫50-80公分好土，推平、压实，整好复耕，所造田地在承包期内归乙方使用。五、如遇国家集体占用该地，乙方应无条件服从，地价款归甲方，地上，地价款归甲方，地上树木建筑等物产补偿费归乙方所有负责看管承包坑内及周围，禁倒生活垃圾，甲方不另付看管费。七、甲方协调用电，乙方自行解决用水，甲方保证乙方道路畅通（在本村地界内）。八、此协议一式两份，双方各持一份，签字生效。另（甲方在路北提供拐车和盖看管房屋的地方）。 协议签订后，周宗生及李善泉对约定的废坑进行了填平作业，并继而在填平的土地上种植农作物、树木及修建仓库。2006年，因废坑所在土地被征收，协议终止履行，周宗生及李善泉近亲属多次提起民事诉讼，要求张家庄村委会赔偿其经济损失，前述民事诉讼中均未涉及本案所涉树木。2019年12月5日，李善泉之子李东岳（经张家庄村委会证明，李东岳又名李宝磊）出具《放弃声明》，载明：“李宝磊与周宗生在腊山街道办事处张家庄村承包的土地上，种植的树木，关于树木补偿事宜，李宝磊现决定，放弃树木的主张权利，由周宗生处理。”2020年4月6日，李善泉妻子李绍英出具特别说明，称承包土地上的一切事宜由李东岳全权处理，并证明周宗生所提交的李东岳的放弃声明确系李东岳出具。 二、案涉土地被征收的基本情况 2013年7月18日，槐荫区政府与济南市槐荫区政府投融资管理中心、济南市西区投融资管理中心签订《土地熟化项目移交协议》，约定槐荫区政府将腊山片区及担山物流园等土地熟化项目整体移交给济南市西区投融资管理中心，上述范围内的土地熟化主体变更为济南市西区投融资管理中心。该协议中写明：2005年，槐荫区政府确定出资对腊山片区及担山物流园区等进行土地熟化，并由槐荫区投融资管理中心负责具体实施，项目用地范围北起济空航修厂、陆军学院，东至拥军路（腊山北路南延长线），南至槐荫、市中区届，西至王府村届，总占地面积约3750亩，规划可出让净地面积2032亩，整体拆迁段店镇张家庄、任家庄两个村庄。土地熟化项目分为党杨路、大学路（刘长山路延长线槐荫区段）、村民安置区……。已建设了腊山片区村民安置区和田庄安置区，基本完成了腊山片区征地拆迁、村民安置等工作；完成了腊山片区A地块（671.1亩）的土地出让工作。另约定济南市西区投融资管理中心负责完成腊山片区、担山物流园区等土地熟化项目地块范围内剩余的土地征收和拆迁、安置、补偿等工作，槐荫区投融资管理中心承担移交前上述土地熟化范围内应承担的相应债权、债务，槐荫区政府协助投融资管理中心处理前述债权、债务。 2007年，济南市国土资源局发布了【2007】10号《征收土地补偿安置方案公告》，载明了征收土地位置：东至张家庄村，西至张家庄村、王府村，南至张家庄村，北至王府庄村。2007年2月1日，济南市征地办公室作为甲方、张家庄村委会作为乙方，济南市槐荫区新城重点项目建设指挥部（济南市槐荫区国有资产运营有限公司）作为丙方签订《土地征收补偿协议书》，内容为：为提供腊山南居住区和大学路、党杨路开发建设项目用地，征收槐荫区段店镇张家庄村地块总面积2721.10亩，该协议中还记载了征收土地补偿费用、征收土地补偿费付款方式及时间、征收土地交付等内容。 腊山街道办向原审法院出具情况说明，载明：“2007年12月30日，中共段店镇委员会、段店镇人民政府成立段店镇腊山片区村庄整合项目拆迁安置工作领导小组，负责领导推进腊山片区村庄整合项目的实施。该项目范围包括辖区张家庄村和任家庄村两个村庄的土地整合与拆迁安置。张家庄村的拆迁工作分步进行，先对张家庄村内进行拆迁，后对村外土地进行整合，并于2009年10月份对张家庄村民进行统一安置。在张家庄村外土地整合中，对地上果树等农作物，由张家庄村委会进行清点造册后上报腊山办事处，并经核实后按照有关政策进行补偿。2002年3月14日，周宗生与张庄村委会签订的《废坑承包协议》中的承包土地属于张家庄村外土地整合的范围。2008年4月18日，张家庄村委会人员对该地块的果树数量进行清点并登记。周宗生以拆迁前自己平整该地块投资很大为由，要求对前期投资进行补偿，并提起诉讼。张家庄村委会认为周宗生选择以诉讼方式处理该地块所涉及的补偿问题，故没有将清点登记的果树数量上报腊山办事处。”该证明内容系腊山街道办依据向其相关工作人员及张家村委会调查核实后出具。 三、案涉树木在土地征收中的清点及补偿等情况 2008年4月18日，李善荣（时任张家庄村委会委员）与刘乃岩（时任张家庄村委会会计）对案涉废坑所在土地内种植的树木进行了清点，并向承包人周宗生与李宝磊出具了清点记录，其中载明了清点树木的种类、株数、树龄等大致情况，最后由李善荣书写“总计果树3223棵（初果期）”。 原审法院在征得李善荣、刘乃岩同意后，对两人进行了电话调查询问，李善荣陈述与前述清点记录一致，并认可该记录确系其本人签名。刘乃岩称因时间较久，对具体情况及签名情况等均记不清楚了。张家庄村委会出具证明，载明张家庄村“在2008年村外围地上物清点小组成员以李善荣同志为主。” 另查明，济南市槐荫区政府投融资管理中心组建于2005年8月22日，为正处级全额预算管理事业单位，2014年9月10日更名为济南市槐荫区政府项目资金管理中心。济南市槐荫区国有资产运营有限公司与济南市槐荫区政府项目资金管理中心系同一个机构同时具有的两个名称。 原审法院认为，本案系周宗生提起的要求履行地上物补偿职责之诉。本案的争议焦点为：一、周宗生是否适格；二、周宗生所诉是否超过起诉期限，本案是否属于行政诉讼受案范围；三、周宗生诉请补偿是否具有事实依据，应否支持；四、被告是否适格，即补偿义务主体该如何确定。 一、周宗生的主体资格问题。 周宗生及李善泉于2002年与张家庄村委会签订《废坑承包协议》，约定周宗生及李善泉租用该村集体废土坑约30亩填平造田复耕使用，租赁期限为40年。张家庄村村址占地及农用地等于2005年在腊山片区及担山物流园区土地熟化项目中被征收，周宗生及李善泉所租赁集体土地在被征地范围之内，因认为其地上附着物未获补偿而提起本案诉讼。由此可知，案涉征收项目启动时，周宗生及李善泉对案涉集体土地享有合法使用权，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有&rdquo涉土地上的附着物获得补偿的权利。而且，在征地实施过程中，负责具体地上附着物及青苗清点工作的张家庄村委会工作人员也对案涉土地上的树木进行了清点，并向周宗生及李善泉之子李东岳出具了签名的清点记录。因此，周宗生作为案涉土地地上附着物的所有人，有权主张其应得到的相应补偿，具有提起要求补偿义务机关履行补偿职责之诉的原告资格。又因李善泉已故，其妻李绍英声明所有承包土地上的事宜均由李东岳全权处理，李东岳出具声明称放弃树木的主张权利，由周宗生处理，所以周宗生可以作为独立的原告提起本案履责之诉。 二、周宗生所诉是否超过起诉期限，本案是否属于行政诉讼受案范围。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述法律条款规定了行政机关依申请履行法定职责的案件起诉期限的计算方式，但因本案系请求履行征收补偿职责的行政案件，属于行政机关依职权应当履行的义务，故不受上述起诉期限之限制。对于行政机关履行征收补偿职责的期限认定，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。本案中，周宗生承包土地被征收后，地上附着物尚未获得，地上附着物尚未获得补偿征收补偿职责的状态一直持续。因此，周宗生以请求履行补偿职责为由提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。 《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据上述法律规定，征收土地需要对地上附着物及青苗进行补偿。本案系周宗生对征收废坑所在土地而对地上物未予补偿的行为不服而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，周宗生并未基于其与张家庄村委会签订的《废坑承包协议》而要求张家庄村委会就地上附着物损失承担民事赔偿责任，故槐荫区住建局辩称本案应属民事诉讼受案范围不能成立。 三、周宗生诉请补偿是否具有事实依据，应否支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，虽周宗生承包的废坑所在位置已无法具体确定，但根据各方举证、质证及陈述，能够确定废坑所在土地在腊山片区土地熟化项目土地征收范围之内，且因征收该土地无法继续正常使用，而彼时周宗生确在该土地上种植了果树，负责地上物清点的张家庄村委会清点小组成员也对前述果树进行了清点，并向周宗生出具了清点记录，周宗生据此主张征收范围内其承包土地上的果树应给予补偿，具有事实基础和法律依据。 张家庄村委会称因为当时周宗生与村委会有民事诉讼，故在清点后未予上报，但在周宗生与张家庄村委会的所有民事诉讼中，均未涉及本案中争议果树的赔偿或补偿问题，张家庄村委会未予上报清点结果并不能阻却周宗生提起本案之诉主张补偿的权利，也不能消除补偿义务机关应负的补偿职责。槐荫区政府辩称根据周宗生的自认，即便案涉果树真实存在也非槐荫区政府清理，原审法院认为，即使槐荫区政府未实际参与案涉果树的清理，可以不承担强制清理行为的法律责任，但并不能否定其因代表国家征收而形成的对被征收人合法地上物给予补偿之法定职责，故槐荫区政府该辩解意见不能成立。 四、被告是否适格，即补偿义务主体该如何确定。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”该法第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”根据上述法律规定，县级以上地方人民政府是土地征收工作的实施主体以及补偿安置的义务主体。本案中，结合前述法律规定，及腊山片区土地熟化项目系由槐荫区政府出资、由槐荫区政府投融资管理中心具体负责实施等事实，槐荫区政府应属于案涉土地征收的补偿义务主体，亦属本案适格被告。周宗生基于被征收土地地上物要求槐荫区政府履行补偿职责于法有据，应予支持。槐荫区政府称案涉片区的补偿安置已移交济南市西区投融资管理中心，其不是适格被告。因为周宗生所涉果树补偿发生于前述项目移交之前，根据项目移交协议相关约定，济南市西区投融资管理中心负责的是项目移交之后的债权、债务承接，故槐荫区政府前述理由缺乏事实及法律依据，不予采纳。基于前述分析，周宗生以槐荫区住建局、槐荫区资金管理中心、腊山街道办、张家庄村委会为被告，要求对其地上物进行补偿，缺乏事实与法律依据，应予驳回。 对于周宗生所诉果树的具体补偿问题，双方应本着尊重事实、实质解决争议的原则进行协商。对于需补偿果树的种类、棵数、树龄等情况，槐荫区政府可依据征收时地上物清点所形成的基础材料确定，如没有确实的基础材料，应按照周宗生主张的情况予以补偿。具体补偿标准，双方协商中可参照当时征收时周宗生同村同等情况树木的补偿标准、征收所依据的补偿方案或当时济南市关于地上附着物和青苗补偿相关标准的有关规定等合理确定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决责令槐荫区政府于判决生效之日起六十日内对周宗生承包案涉废坑所在土地上的果树予以补偿；驳回周宗生对济南市槐荫区住房和城乡建设局、济南市槐荫区政府项目资金管理中心、济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处、济南市槐荫区腊山街道办事处张家庄村民委员会的起诉。 槐荫区政府对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初96号行政判决并依法改判。事实与理由:1.原审判决认定周宗生在承包土地上种植有树木证据不足。（1）原审判决据以作出上述事实认定的唯一证据是一份“清点记录”，而该记录的真实性只有李善荣一人予以认可，其称该记录单上右上角“刘乃岩、李善荣”签字系刘乃岩所书，但刘乃岩本人并未予以证实；而右下角李善荣的签字系事后形成，因此，该份证据的真实性无法确定。（2）根据法庭调查时确定的清点程序，由村两委组织清点小组清点造册，而本案中的清点主体也即张家庄村民委员会对于周宗生在承包地上种植树木的事实不予认可。（3）清点记录记载的时间为2008年4月，而济南市槐荫区人民法院(2014)槐民初字第2463号民事判决认定：《废坑承包协议》实际于2006年已终止履行，证实清点记录不真实。2.原审判决认定槐荫区政府系补偿义务主体认定事实错误。原审判决认为：根据《土地熟化项目移交协议》，济南市西区投融资管理中心负责的是项目移交之后的债权债务承接。而本案应当审查的并非债权债务的承担，而是适格的补偿义务主体。周宗生从未向槐荫区政府主张过补偿，涉案的土地已由村委会交付槐荫区政府，槐荫区政府也已全部移交给了济南市西区投融资管理中心。假使周宗生主张的树木真实存在应当予以补偿，应当以确定补偿的时点来确定补偿义务主体。本案中周宗生诉请补偿的时间是2019年12月，此时槐荫区政府早已将案涉土地全部移交，原审判决认定槐荫区政府系补偿义务主体认定事实错误。3.周宗生与村委会基于民事合同的履行产生的纠纷应当通过民事诉讼处理。假使周宗生主张的树木真实存在应当予以补偿，未得到补偿的原因在于村委会未予清点或者清点了未上报。在清点记录无法客观真实反映树木数量的情况下，原审判令槐荫区政府予以补偿有失公平，通过民事诉讼解决民事纠纷更为合适。 被上诉人周宗生未提交答辩意见。 被上诉人槐荫区住建局、槐荫区资金管理中心、腊山街道办、张家庄村委会均未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。本院查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案系请求履行法定补偿职责之诉，根据原审判决以及槐荫区政府的上诉理由，本案主要涉及以下三个争议焦点： 第一，关于周宗生诉请补偿是否具有事实依据的问题。根据腊山街道办出具的《情况说明》、原审法院对李善荣进行调查所作的调查笔录等在案证据，能够确定案涉废坑征收时周宗生确在该土地上种植了果树，且该果树至今未予补偿。因此，原审法院认定周宗生诉请补偿具有事实依据并无不当。槐荫区政府称“原审判决据以作出上述事实认定的唯一证据是一份清点记录”、“张家庄村民委员会对于周宗生在承包地上种植树木的事实不予认可”、“《废坑承包协议》实际于2006年已终止履行，清点记录不真实”的上诉理由与已查明的事实不符，本院不予采纳。 第二，槐荫区政府是否具有法定补偿职责的问题。根据原审查明的事实，案涉土地征收行为发生于2006年，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因此,集体土地经有权机关批准征收后,市、县人民政府是负责实施具体征收与补偿工作的法定义务主体。本案中，周宗生所诉果树种植的废坑处于张家庄村外土地整合的征收范围内，槐荫区政府具有给予被征收人合法、全面补偿的法定义务。因此，原审法院认定槐荫区政府具有案涉果树的法定补偿职责并无不当。槐荫区政府上诉认为，应当以周宗生诉请补偿的时间2019年12月确定补偿时点，此时槐荫区政府早已将案涉土地全部移交，根据《土地熟化项目移交协议》其不具有补偿职责。本院认为，实践中,考虑到土地征收与补偿工作的复杂性,市、县人民政府可以规范性文件、征地公告方案或者协议的方式,委托区(县)征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作,人民法院通常应予尊重，但不能以此认为此类主体是补偿安置的法定义务主体,也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格,更不能认为市、县人民政府因此免除了法定的补偿安置义务,而是应当遵循职权法定原则确定安置补偿的义务主体。因此，槐荫区政府该上诉理由无事实和法律依据，不予采纳。 第三，本案纠纷应否通过民事诉讼途径解决的问题。本案系因周宗生对土地被征收后地上物未予补偿的行为不服而提起的履行补偿职责之诉，明显属于人民法院行政诉讼的受案范围，槐荫区政府主张通过民事诉讼途径解决更为合适的上诉理由，无法律依据，本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。槐荫区政府的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市槐荫区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年二月二十六日 法官助理李燕 书记员张赛