贵州省正安县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔0324行初119号 公益诉讼起诉人：道真仡佬族苗族自治县人民检察院。 出庭检察员：林乾进、冷国坤。 被告：道真仡佬族苗族自治县旧城镇人民政府。 统一社会信用代码：115203250095246365。 法定代表人：邹林，系该镇镇长。 出庭副职负责人：江丹，系该镇副镇长。 委托诉讼代理人：李松，系重庆华升（道真）律师事务所律师。 公益诉讼起诉人道真仡佬族苗族自治县人民检察院（以下简称“道真检察院”）认为被告道真仡佬族苗族自治县旧城镇人民政府（以下简称“旧城政府”）不履行文化行政管理法定职责，于2020年12月14日向本院提起文化行政管理行政公益诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书等诉讼材料。并依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭审理了本案。道真检察院指派检察员林乾进、冷国坤出庭履行职务，被告旧城政府出庭副职负责人江丹及其委托代理人李松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人道真检察院向本院提出诉讼主张：一、确认被告怠于履行对本行政区域内文物保护的职责违法。二、判令旧城镇人民政府负责本行政区域的文物保护工作，依法对省级重点文物保护单位“明真安州城垣”按照有关规定采取保护、修缮、环境整治等保护措施。事实和理由：本院在履行行政公益诉讼检察职责中发现，旧城镇人民政府对位于该镇的省级重点文物保护单位“明真安州城垣”怠于履行保护职责。本院于2020年5月22日立案，2020年5月28日履行诉前检察建议程序。经依法审查查明：“明真安州城垣”座落于道真自治县县城东南三十公里的旧城镇所在地，该城垣始建于明万历二十八年（1600年），万历三十年（1602年）秋季石城竣工，当时系州城。后迁于新州（今正安新州镇）。1982年贵州省人民政府将其列为省级重点文物保护单位。位于旧城镇的“明真安州城垣”属于具有历史、人文价值且受国家保护的文物，是不可再生的文化资源。旧城镇人民政府未按照《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款和《贵州省文物保护条例》第三条之规定，对省级重点文物保护单位“明真安州城垣”履行保护职责，致使国家利益和社会公共利益持续受到侵害。2020年5月28日，道真自治县人民检察院依法向旧城镇人民政府发出了诉前检察建议，督促其对“明真安州城垣”依法履行职责，并要求收到检察建议书后两个月内将履职情况书面回复县人民检察院。检察建议回复期限届满后，旧城镇人民政府既未回复也未履职。截止起诉之日，旧城镇人民政府仍未采取任何有效的保护措施，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态中。本院认为，检察建议书发出以后，被告旧城镇人民政府主观上未能认识履职不到位存在的问题，客观上也未积极采取有效措施依法履职。依照《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款“地方各级人民政府负责本行政区域的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域的文物保护实施监督管理”和《贵州省文物保护条例》第三条“各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”之规定，旧城镇人民政府负有保护本辖区内文物的职责。在公益诉讼起诉人向旧城镇人民政府发出诉前检察建议后，旧城镇人民政府仍未依法采取任何切实有效的保护措施对“明真安州城垣”进行保护。由于旧城镇人民政府怠于履职使该省级重点文物保护单位存在进一步受到损坏的重大风险，使国家对道真、正安两县的历史演进研究及社会公众享受历史文化传承的利益受到损害，严重危及“明真安州城垣”的整体保护和有效利用，社会公共资源持续受到侵害。为了督促旧城镇人民政府依法履职，保护不可再生的历史文化资源，维护国家利益和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。 公益诉讼起诉人道真检察院为证明自己的诉讼主张，向本院提交了如下证据： 第一组证据：城垣、城门图片。用以证明城垣及城门毁坏严重、杂草丛生、部分城垣两侧及城垣本体有农作物和垃圾存在，未设置保护设施的事实。 第二组证据：碑、碑文图片。用以证明涉案文物在1982年2月23日被贵州省人民政府公布为省级文物保护单位，命名为“明真安州城垣”的事实。 第三组证据：线索情况说明。用以证明因旧城镇人民政府怠于履职，2020年5月，本院公益诉讼部门工作人员发现此线索并将此作为公益诉讼案件立案审查的事实。 第四组证据：检察建议书及送达回证。用以证明道真检察院于2020年5月28日向旧城镇人民政府送达了“检察建议书”，要求于收到“检察建议书”后两个月内履职，并书面回复的事实。 第五组证据：道真自治县档案局提供的《道真自治县县志》1992年版（摘选）及《中华人民共和国文物保护法》。用以证明“明真安州城垣”的基本特点、历史意义及1982年2月被贵州省人民政府公布为省级重点文物保护单位的事实。该证据能与碑文相印证。 第六组证据：道真自治县机构编制委员会办公室提供的“证明”。用以证明被告旧城镇人民政府的统一社会信用代码及负责人为邹林的事实。 第七组证据：道真自治县文体旅游局出具的“文物保护经费的情况说明”。用以证明自2015年以来未向旧城镇人民政府拨付文物保护经费，县财政局也未将该经费列入预算的事实。 第八组证据：遵义市人民检察院向省检察院的请示及省检察院的批复。用以证明省检察院同意将该案提起公益诉讼。 第九组证据：余传恒、孟正友、陈武敏、王其昌、韩世福的证言。用以证明“明真安州城垣”的存在，但无专人看管，未听到关于保护城垣的宣传，政府也没有划定保护区的事实。 第十组证据：现场勘验笔录。用以证明2020年10月20日，道真检察院向道真县公安局请求技术协助，对“明真安州城垣”进行现场勘验。勘验结果显示：东门遗址已全部消失，看不见任何城垣建筑物，并被种植为红薯等农作物；南门的东侧、西侧、北侧是一片苗圃，南侧被住户修建为猪圈，并种植有农作物；西门长满大量杂草，门四周均是菜地；北门长满大量杂草，被种植为农作物。 被告旧城镇人民政府辩称，一、本案涉案文物保护属答辩人职责范围；二、涉案文物因土地放下户由当地村民承包经营，部分城垣边上已经耕种农作物，一直未能圈地保护属实。案涉城垣距今有四百多年的历史，在之前只为求生计的年代，没有重视保护而损坏严重，土地放下户后，农户在城垣边进行耕种无意间也破坏了部分。虽目前大部分已经征收，但圈地保护措施因不具备专业知识，无法单独制定科学的保护方案和没有充裕资金仍未落到实处。三、收到诉前检察建议后，我府高度重视，并在2020年7月26日予以回复。四、该区域进行了部分加固和宣传保护，通过平时巡查防止损坏。从2019年开始，答辩人分别对部分城垣外包进行加固并制作相应的保护牌对文物进行了保护。因专业技术的缺乏，只能从外部作一些加固工作和宣传上作了一些工作。平时也进行了巡查，遇有损坏或可能损坏的行为及时制止，并严格检测。也因资金原因未能系统的、全方位的保护。五、将由文体广电旅游局指导，拟定保护方案，申请经费落到实处。目前，涉案文物的保护，答辩人已经高度重视，针对涉案文物保护已作专项汇报。争取从技术上得到文广局支持并制定科学的保护方案。从资金上得到支持，尽早将保护方案落到实处。 综上，答辩人将对文物保护高度重视，但因历史原因，答辩人在保护上没有经验和专业技能，加之目前财政压力大。答辩人将以最快、最有效的方式将文物保护措施落到实处。 被告旧城政府向本院提交了如下证据： 第一组证据：2012年文物保护安全工作意见。用以证明被告于2012年就已经高度重视文物保护工作，并进行了汇报的事实。 第二组证据：旧府函（2019）53号“旧城镇人民政府关于请求解决明真安州城垣文物保护经费的函”。用以证明被告欲对涉案文物中的“南门”、“北门”实施钢筋卷拱加固并申请资金的事实。 第三组证据：建设工程施工合同、预算表、收方记录、结算表、验收报告。用以证明被告对涉案古城墙进行了加固维护的事实。 第四组证据：旧城镇古城墙保护宣传标识牌、治安明细表、照片、巡查记录。用以证明被告对古城墙的保护制作了宣传牌，进行了巡查的事实。 第五组证据：道真自治县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标刚要、重大工程和重点项目征集表。用以证明被告对涉案文物的保护进行了专项申报。 经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告旧城政府提交的五组证据的真实性无异议。但认为上述证据只能证明被告对涉案文物采取了一定的保护措施，不能证明被告的保护措施已达到了省级文物保护的标准。 被告对公益诉讼起诉人提交的证据均无异议。但认为旧城政府未能按照文物保护规定对涉案文物进行保护是因资金等客观原因。同时认为已经向县文体广电旅游局等单位积极申请资金，争取将涉案文物保护到位。 本院对双方提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明：“明真安州城垣”座落于道真自治县县城东南三十公里的旧城镇所在地，该城垣始建于明万历二十八年（1600年），万历三十年（1602年）秋季石城竣工。改土归流，以真州长官司地置真安州，知州郭维屏建州城于思宁里潏水园。城垣周长2340米，以重约五六百斤长方石料垒砌。后迁于新州（今正安县新州镇）。“明真安州城垣”距今三四百年，当时系州城，属于具有历史、人文价值且受国家保护的文物，是不可再生的文化资源。1982年2月23日，贵州省人民政府将其列为省级重点文物保护单位。 2020年5月22日，道真检察院在履行公益诉讼检察职能的过程中，发现涉案文物“明真安州城垣”有毁损的情形，于2020年5月28日向旧城镇人民政府发出诉前检察建议书。督促其对“明真安州城垣”依法履行保护职责，并要求收到检察建议书后两个月内将履职情况书面回复道真检察院。旧城镇人民政府收到检察建议书后，制作了文物保护宣传标示牌。因涉案文物部分城门存在安全隐患，旧城镇人民政府进行了一定的加固工作。经本院现场勘查，“明真安州城垣”目前的现状是杂草丛生，部分墙体倒塌、断裂、被耕种为农作物，未划定保护区，仍处于持续受侵害状态。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，行政机关怠于履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益遭受侵害或所受侵害处于持续状态的，人民检察院应当依法向其发出检察建议，督促其履行法定职责。行政机关收到检察建议后，在规定期限内仍未履行法定职责的，人民检察院可向人民法院提起行政公益诉讼。结合本案实际，涉案文物系不可再生的文化资源，道真自治县人民检察院有权提起本案行政公益诉讼。 本案的争议焦点在于：被告旧城镇人民政府应否以及如何对涉案文物“明真安州城垣”采取保护措施。 针对被告旧城镇人民政府应否对涉案文物“明真安州城垣”采取保护措施的问题，本院认为，根据《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。……”、《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十二条第二款“古文化遗址、古墓葬、石窟寺和属于国家所有的纪念建筑物、古建筑，被核定公布为文物保护单位的，由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构进行管理。其他文物保护单位，由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构、专人负责管理；指定专人负责管理的，可以采取聘请文物保护员的形式。”及《贵州省文物保护条例》第三条“各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”之规定，结合公益诉讼起诉人道真检察院提交的碑文图片、《道真自治县县志》1992年版（摘选）等证据材料，足以证明“明真安州城垣”位于被告行政区域内，1982年贵州省人民政府将其列为省级重点文物保护单位，被告对此也不持异议。故被告旧城镇人民政府对涉案文物“明真安州城垣”负有保护职责。公益诉讼起诉人道真检察院向被告发出检察建议后，被告虽采取了一定措施，但“明真安州城垣”目前的现状是杂草丛生，部分墙体倒塌、断裂、被耕种为农作物，未划定保护区。上述事实足以说明被告未能采取有效措施改正错误和依照法定程序在合理期限内履行法定职责，致使国家对“明真安州城垣”的历史文化研究及社会公众享受历史文化传承的利益持续处于受侵害状态。综上，应认定被告怠于履行法定职责，构成行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，公益诉讼起诉人主张由被告旧城镇人民政府对涉案文物“明真安州城垣”采取保护措施于法有据，本院予以支持。 针对被告旧城镇人民政府应如何对涉案文物“明真安州城垣”采取保护措施的问题。在庭审过程中经询问双方，双方一致同意于庭后十日内共同与相关职能部门及有相应资质的第三方共同制定保护方案，由被告按该方案采取保护措施。现被告已将保护方案旧府通（2021）4号“旧城镇人民政府关于印发《明真安州城垣保护整改方案》的通知”（附判决书后）提交法庭，对于该方案，本院予以认可。即由被告按该方案履行涉案文物的保护工作。关于履行的合理期限问题，本院根据本案实际，结合上述方案酌情确定为六个月。 对于公益诉讼起诉人请求确认“被告怠于履行对本行政区域内文物保护的职责违法”的问题。本院认为，确认违法通常只针对作为类行政行为，对于行政机关的行政不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底实现当事人的权利保护要求。同时，责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。本案中，涉案“明真安州城垣”虽遭受一定程度的毁损，但尚未完全灭失，责令被告采取相应保护措施仍具有现实的积极意义。因此，再行处理被诉行政行为之合法性问题已无必要。综上，本院对公益诉讼起诉人的该项诉讼请求予以支持，但不再另立判项具体确认。 综上所述，被告旧城政府怠于履行法定职责的行政不作为违法，公益诉讼起诉人主张被告旧城政府就涉案文物“明真安州城垣”采取保护措施的事实清楚、证据确凿、理由充分，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下： 责令被告道真仡佬族苗族自治县旧城镇人民政府于本判决生效之日起六个月内，按照旧府通（2021）4号文件（附判决书后），就位于旧城镇的“明真安州城垣”实施保护。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  骆建奎 人民陪审员  周华恩 人民陪审员  李传孝 二〇二一年二月八日 法官 助理  冯 娜 书 记 员  冯 娜