广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2021）粤06行终42号上诉人（原审原告）潘志雄，男，1972年2月2日出生，汉族，住佛山市禅城区************，公民身份号码：440************。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地广东省佛山市高明区**********。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区********。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人潘志雄因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称高明区城管局）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初839号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年5月5日，潘志雄自行组织相关人员对位于高明区杨和镇河西居委会龙山果园10号地块上房屋进行了拆除，并自行清理了建筑废料。2020年5月9日，高明区城管局向潘志雄作出明管（和）罚〔2020〕字第138号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），责令潘志雄在收到该决定书之日起五日内自行拆除位于高明区杨和镇河西居委会龙山果园10号地块上建设的违法建（构）筑物。潘志雄不服该决定书已向佛山市顺德区人民法院提起诉讼，立案案号为（2020）粤0606行初840号。2020年5月17日，杨和镇政府作出杨和执（2020）字第138号《行政强制执行决定书》（以下简称《行政强制执行决定书》），决定2020年5月18日拆除案涉地块的违法建筑物，并责令潘志雄于2020年5月17日自行将建筑物内有关财物进行搬迁。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，潘志雄起诉要求确认高明区城管局和杨和镇政府强制拆除行为违法并赔偿相关损失。但经一审庭审查明案涉的房屋系由潘志雄自行拆除，并非由高明区城管局和杨和镇政府实施强拆的，即潘志雄对高明区城管局和杨和镇政府提起的行政诉讼，缺乏被诉行政行为存在的事实根据。故潘志雄的起诉不符合法定条件，依法应不予受理。鉴于案件已受理，应裁定驳回原告的起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回潘志雄的起诉。案件不收取受理费。上诉人潘志雄上诉称：一、上诉人自行拆除案涉房屋的行为与被上诉人的违法行政行为之间存在因果关系，被上诉人应当对其违法行政行为给上诉人造成的损失程度承担赔偿责任。2019年12月27日，佛山市自然资源高明分局在龙山私家果园门口告示栏和每幢建筑门口张贴《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》，称“龙山私家果园1380亩土地内存在未办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设的行为。上述土地上的建筑物、构筑物及附属设施属于违法建筑物、构筑物及附属设施。限业主自通知发布之日起六十日内自行拆除违法建筑物、构筑物及附属设施，逾期不拆除的，将依法强制拆除，由此产生的不利法律后果由违法当事人自行承担。”2020年4月27日，被上诉人将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》张贴在上诉人房屋外墙后，上诉人自知自身难逃被强拆，为了减少自己的经济损失，迫于无奈，遂于2020年5月5日自行拆除，并清理了建筑废料。上诉人的自拆行为与被上诉人作出的违法行政行为之间存在因果关系。被上诉人作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》《履行行政决定催告书》《公告》和《限期拆除决定书》的送达方式均不合法，应视为无效行政行为。二、上诉人在原审中提交的《房地产估价报告》的评估结果合法合理，理应作为本案的证据予以采纳。原审法院认为“该测绘报告价值时点是2020年4月27日，因该时间点案涉房屋并未强制拆除，故不予采纳。”上诉人在2020年4月27日委托评估公司对案涉房屋及其附属物进行价值估价的行为，是对案涉房屋价值进行证据保全。三、案涉房屋属于合法建筑，并非违法建筑。1.涉案建筑物所在的龙山果园项目是政府的合法招商项目。1997年，高明区杨梅镇政府为了发展当地经济，推出了“万亩私家果园”的扶贫项目。政府征收集体所有的整片荒山转为国有土地，通过“高明市杨梅镇龙山私家果园有限公司”进行开发销售。2.龙山果园项目通过了佛山市国土局和广东省国土厅合法审批。广东省国土厅1998年8月17日作出的粤地政〔1998〕252号《关于高明市杨梅龙山私家果园有限公司开发山地建私家果园用地的批复》第二条“土地使用年限为五十年，届满后，该土地使用权及其地上一切不动产，按国家的有关法律规定办理。”可以看出，广东省国土厅对在果园内建造建筑物的情况是清楚并允许的。2013年8月15日高明区国土城建和水务局发布的明建〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》的第三条规定：“对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施……附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。”正是有上述行政机关的相关规定，上诉人才会在此投资购买果园和修建房屋，且已办理国有土地使用证并拿到房产权。因此涉案建筑物的修建有合法的依据，并非违法建设。四、被上诉人违法行政行为违反行政信赖保护原则。1.龙山私家果园属于高明市政府的扶贫和招商引资项目，政府允许并鼓励在里面建设房屋。当时高明市国土房产管理局征收成片荒地出让给杨梅镇镇办企业高明市杨梅龙山私家果园有限公司，公司住所地和项目招商处均设在杨梅镇政府大院内，历任法定代表人麦兆雄、李柏青均为在任的副镇长，龙山私家果园物业管理公司是杨梅镇资产管理办公室下属公司，龙山私家果园项目的开发是政府行为。龙山私家果园开发至今已有二十多年，上诉人对案涉房屋的合法性已形成深厚的行政信赖基础。2.被上诉人的行为违反了信赖利益保护原则。信赖保护原则是指行政相对人对行政机关的行政行为形成值得保护的信赖后，行政机关不得随意改变或撤销该行为，要求行政机关对自己的行为或承诺遵守信用，不得随意变更。现在政府不仅是高效廉洁的政府，也应该是诚信政府。诚信也是我国社会主义核心价值观之一。我国民法要求民事主体从事民事活动遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。行政机关在行政行为中更应该诚实信用，恪守承诺。龙山私家果园是政府扶贫和招商引资项目，政府为了履行自己的经济管理职能对潘志雄作出承诺，应当受承诺的约束，不能随意变更，否则应当承担责任。上诉人基于对政府的信赖投资购买土地和房屋，并缴纳相关税费。如今全部推翻政府之前的行政行为，这种出尔反尔的行为，使得政府的公信力荡然无存。综上，案涉房屋属于合法建筑，被上诉人的违法行政行为导致上诉人自行拆除房屋，理应承担赔偿责任。请求：1.撤销原审裁定，指令继续审理；2.本案所发生一切诉讼费用由高明区城管局和杨和镇政府共同承担。被上诉人高明区城管局答辩称：一、高明区城管局作出的多份法律文书，均与上诉人潘志雄的损失不具有法律上的因果关系。上诉人自行拆除时间为2020年5月5日，高明区城管局作出的《限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《公告》均系在上诉人拆除之后。高明区城管局作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知》，上诉人在一审庭审中否认收到，也与上诉人的自拆行为无关。二、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。1.案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件，也没有合法办理备案手续。《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（佛国土〔2013〕166号）第一条界定设施农用地范围为“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。”上诉人的私人果园，并不属于上述设施农用地范围，不属于农业附属设施。根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资〔2014〕127号），设施农用地需报县级国土资源主管部门和农业部门核实备案，并且简易生产看护房的建设标准为单层、小于15平方米。上诉人没有办理合法的备案且建设面积及层数不符合该标准。根据《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定：看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，另根据《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作意见的通知》（粤农农〔2019〕80号），看护房控制在“单层、15平方米以内”。案涉房屋明显超过果园看护房的建设标准，属于清理整治的范围，依法应予拆除。2.佛山市高明区国土城建和水务局的明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》虽然规定附属设施用地的标准，但前提必须是符合附属设施用地的条件，并且履行了审批备案手续。上诉人提交的证据，只能证明高明区人民政府及杨和镇政府推介发展果园经济，并没有证据证明县级政府的规划或国土、农业等职权部门批准潘志雄在果园内进行不动产建设。三、上诉人明知土地用途为果园种地，不能改变土地用途用于非农建设，其建设行为，是明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。被上诉人杨和镇政府答辩称：一、高明区城管局和杨和镇政府并非本案适格被告。一审裁定已查明上诉人潘志雄在2020年5月5日自行拆除了涉案违法建（构）筑物，拆后的建筑材料也是上诉人自行清理的。高明区城管局在2020年5月9日作出《限期拆除决定书》，杨和镇政府在2020年5月19日出具《行政强制执行决定书》，高明区城管局及杨和镇政府不是适格被告，两份决定书均未实际执行，未对上诉人的合法权益造成任何损害。上诉人所称的强制拆除的具体行政行为并无事实依据。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非上诉人的合法财产，上诉人自行拆除产生的损失，应由上诉人自行承担。案涉违法建（构）筑物没有取得建设工程规划许可证，并非法律所规定的个人合法财产，不存在国家赔偿的前提条件。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院查明事实，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人潘志雄因认为被上诉人高明区城管局、被上诉人杨和镇政府对其位于佛山市高明区**************块上建筑物实施的强制拆除行为违法，应对拆除案涉建筑物所致的损失承担行政赔偿责任而提起本案诉讼。本案的争议焦点是上诉人提起本案之诉是否符合法定的起诉条件，具体来说是上诉人提起本案之诉是否有被诉行政行为存在的事实根据。根据一审查明的事实，上诉人于2020年5月5日自行组织相关人员对案涉建筑物进行了拆除，并清理了建筑废料。2020年5月9日，高明区城管局作出《限期拆除决定书》；2020年5月17日，杨和镇政府作出《行政强制执行决定书》。上诉人亦确认案涉建筑物系其自行拆除，且实施自行拆除行为的时间先于两被上诉人作出《限期拆除决定书》《行政强制执行决定书》的时间，即上诉人所诉的行政强制拆除行为并未实际发生。上诉人提起本案之诉缺乏被诉行政行为存在的事实根据，其起诉不符合法定的起诉条件。至于上诉人提出关于《房地产评估报告》的证据效力、案涉建筑物合法等上诉意见，涉及的均是上诉人赔偿数额确定的问题，但上诉人所主张造成其损失的行政行为未实际发生，其申请的行政赔偿缺乏事实基础，更不会涉及确定赔偿数额的问题，故上诉人的上述主张超出本案的审查范围，本院在此不予评判。综上，上诉人潘志雄的上诉主张均理据不足，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二一年二月三日法官助理  张 靖书 记 员  暨晓莹