广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤03行终1297号上诉人（原审原告）纪力云，男，汉族，1975年6月28日出生，身份证住址广东省深圳市罗湖区。委托代理人张国鑫，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。委托代理人庄成林，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市罗湖区土地整备中心，住所地深圳市罗湖区清水河街道清水河一路博隆大厦6楼。法定代表人朱首庆，系该中心主任。委托代理人周琦。委托代理人易丽，广东华商律师事务所律师。上诉人纪力云因诉深圳市罗湖区土地整备中心不履行法定职责一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2020）粤0308行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2018年7月4日，深圳市罗湖区土地整备中心作出《深圳水库一级水源保护区征地公告》,该文件并未引用其上位法律依据，只表述为“根据《关于印发〈深圳市落实中央环保督察反馈意见整改工作方案〉及九个整改专项方案的通知（深办字[2017]35号）》”。2018年8月10日，深圳市罗湖区人民政府办公室作出《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑及土地征用补偿方案》（罗委办函[2018]40号）。2018年8月21日，深圳市罗湖区土地整备中心与深圳市大望实业股份有限公司签订《深圳水库一级水源保护区征地补偿协议书》，约定“甲方须对涉及深圳水库旁的10.61亩土地及地上建（构）筑物及附着物进行清除，并根据相关法律规定，给予乙方适当补偿”。上述土地的性质为未征转集体土地,纪力云主张的建（构）筑物位于征地公告和征地补偿协议书的范围。原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。集体土地经有权机关批准征收后，县级以上地方人民政府是负责具体征收与补偿工作的法定主体。”实践中，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，县级以上地方人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式，委托征地事物机构参与征收与补偿相关工作，但不能认为此类主体因此即成为补偿安置的法定义务主体。深圳市罗湖区土地整备中心并非本次土地整备工作的实施主体，不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；”原审法院对本案进行管辖的法律依据是指令审理的裁定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定:“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”地上附着物及青苗补偿费是直接支付给所有者还是先支付给集体经济组织再由其进行分配，法律上并没有作出规定。根据案件事实，纪力云对其主张的建（构）筑物并没有法定的权属凭证，即使按照历史遗留问题处理存在一定的经济利益，深圳市罗湖区土地整备中心是否应将该部分利益予以单独核算后直接向其支付，并没有法律依据，纪力云的相关诉请，原审法院不予支持。判决驳回纪力云的诉讼请求。上诉人纪力云不服原审判决上诉称，一、涉案行政行为并非是政府开展集体土地征收，而是被上诉人对转地历史遗留建筑问题处理过程中存在不履行征拆房屋安置补偿义务的行为，一审法院认定事实、适用法律严重错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，上诉人提供的【证据14】《行政复议决定书（深府行复［2019］428号）》足以证实本案并非是政府开展国有土地征收纠纷，一审法院认定事实错误、适用法律错误，具体事实和理由如下：第一，涉案纠纷本质上是对转地历史遗留问题的处理。深圳市人民政府分别于1993年、2004年对原深圳关内关外的土地实行统一转为国有土地，此次开展深圳水库一级水源保护区的补偿工作，本质上是对转地历史遗留建筑问题的处理，《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号）也印证该说明。由此可知，涉案法律关系并非系罗湖区东湖街道大望股份公司范围内开展集体土地征收工作，仅是对原有转地遗留下来的补偿问题的后续处置。第二，涉案项目并没有取得广东省人民政府相关批复、审批文件。集体土地征收必须经省级以上政府审批才能实施，但因本案并非是政府开展集体土地征收，因此不存在集体土地征收深圳水库一级水源保护区（罗湖区东湖街道大望股份公司范围内）的因征地行为所产生的《土地征收审批表》及《一书三方案》。第三，《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑及土地征用补偿方案》不是在深圳水库一级水源保护区内进行征收土地制定的。即在方案的首页已经明确是参考《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》以及《深圳市土地征用与收回条例》等相关规定，并结合实际情况制定。因此本案纠纷处理并不适用《中华人民共和国土地管理法》。二、被上诉人系适格主体，依法具有征地及支付补偿的行政职能，应履职主动给予上诉人征地拆迁补偿款人民币17250125.48元。鉴于涉案纠纷本质上是对转地历史遗留建筑问题的处理，并非是对集体土地实施征收，因此不适用《中华人民共和国土地管理法》。上诉人提交的【证据3】《深圳水库以及水源保护区征地公告》“三、征用土地补偿安置标准参考......”《深圳水库一级水源保护历史遗留建筑及土地征用补偿方案》首部以及该方案中第35页“本方案未尽事宜，参照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（深圳市人民政府令第292号）规定的补偿标准执行。”足以证实涉案纠纷应适用法律为《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》。1、被上诉人主要职责包括负责统筹开展全区土地整备项目及支付相关补偿款。《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第四条之规定，上诉人提交的【证据18】中《关于区土地整备中心机构编制调整的通知》以及【证据19】中《深圳市罗湖区土地整备中心-全国组织机构统一社会信用代码公?查询》、《罗湖区规划土地监察局土地整备中心》均明确上诉人的主要职责为：（1）负责统筹开展全区土地整备项目，涉及市政项目的房屋征收项目相关工作；（2）制定土地整备房屋征收项目工作方案；（3）牵头组织项目所在街道办事处展开补偿谈判工作；（4）负责货币补偿类土地整备方案审批；（5）管理土地整备项目及房屋征收项目经费；（6）完成补偿款项及其他工作相关经费的支付。前述职能与《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的规定基本相符。根据上文所述，上诉人认为按职权法定原则，并结合上诉人提交的【证据4】《协议书》（详见56页），被上诉人是本次涉案房屋征地拆迁及安置补偿支付等行为的实施主体。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被上诉人。本案被上诉人实施了具体的征收及支付补偿款等事宜，如与第三人深圳市大望实业股份有限公司、上诉人租客郝某某、杨某某、王某某、吴某某及深圳市嘉华文化传播有限公司签订补偿安置协议并已支付补偿款等。基于前述事实，上诉人亦完全有理由认为依法发布征收土地方案公告的被上诉人有向上诉人履行补偿安置职责和义务。2、一审法院在审理（2020）粤0308行初2536号中并未否定被上诉人系拆迁安置赔偿行政案件的适格主体。在上诉人诉被上诉人行政拆除行为违法一案〔（2020）粤0308行初2536号〕中，如认定被上诉人不是拆迁安置赔偿行政案件的适格主体，则一审法院应以被上诉人不适格为由驳回上诉人起诉。但一审法院以上诉人提起该案与本案系重复诉讼为由裁定驳回起诉，即一审法院在审理过程中，已经认定深圳市罗湖区土地整备中心系适格被上诉人。另，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的相关规定，即使上诉人所起诉的被上诉人不适格，人民法院应当告知上诉人变更被上诉人，但一审法院在庭审中并没有按照法律规定的程序告知上诉人应当变更被上诉人。3、被上诉人发布征地公告、征地方案以及与第三人、案外人签署的补偿合同支付补偿款，均已明确被上诉人具有安置补偿履职义务。上诉人【证据3】《深圳水库以及水源保护区征地公告》《深圳水库一级水源保护历史遗留建筑及土地征用补偿方案》两份文件发布单位是被上诉人；与第三人深圳市大望实业股份有限公司、案外人即涉案房屋的承租人郝某某、杨某某、王某某、吴某某及深圳市嘉华文化传播有限公司签署补偿协议、支付补偿款也是被上诉人，由此被上诉人具有补偿义务有安置补偿履职义务。4、被上诉人应当向上诉人支付涉案房屋征地拆迁补偿款人民币17250125.48元，但至今未付且涉案房屋已被拆除，被上诉人属于严重违法。在上诉人提起的另案〔（2020）粤0308行初375号〕庭审中，被上诉人及罗湖区人民政府承认上诉人系涉案房屋的房东，并确认如下事实：被上诉人在征地过程中分别与上诉人租客郝某某、杨某某、王某某、吴某某、深圳市嘉华文化传播有限公司签署性质为征地补偿协议的《补充协议书》，且均已发放补偿款。但被上诉人却不履行安置补偿义务、不与上诉人签署补偿协议，该行为严重违法。三、上诉人是涉案房屋的所有权人，享有涉案房屋征地拆迁补偿权益。根据《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》第五十三条及第五十四条之规定，上诉人经深圳市罗湖规划土地监察局、深圳市罗湖区东湖街道办事处、第三人深圳市大望实业股份有限公司、深圳市大望实业股份有限公司社区工作站等确认系涉案房屋所有人，具有获得涉案房屋拆迁补偿的权益，具体事实和理由如下：1、上诉人系建筑物（测绘编号55、76东湖街道大望社区新平xxx号（渔具店）、测绘编号69罗湖区新平村xxx号罗汉松园、测绘编号40新平村xxx号、测绘编号79罗湖新平村xxx号、测绘编号78罗湖区大望渔场xxx）所有权人。1993年上诉人父亲（已去世）在罗湖区大望新平村买地建房自住，该房屋测绘编号79罗湖新平村xxx号。1994年上诉人父亲纪某某与新平村原居民李某某合作建房（各自占比50%），该等房屋测绘编号分别为：55、76东湖街道大望社区新平村xxx号（渔具店）、69罗湖区新平村xxx号罗汉松园、40新平村xxx号、78罗湖区大望渔场xxx。因前述涉案房屋建设时间较早及历史遗留问题，土地和房产的权利人分离，暂时未能取得不动产产权证书。上诉人父亲去世后涉案房屋所有权均归属上诉人。上诉人就所有权问题向法庭提交了如下证据：【证据5】深圳市农村城市化历史遗留建筑普查申报收件回执（ＮＯ.ＦＴ057675）;【证据6】《证明》、【证据7、8】土地款收据;【证据12】关于新平村房屋所有权划分书以及【证据16】《深圳水库一级水源保护区项目信息核查情况公告》（含附件：上诉人【证据17】《关于尽快开展一级水源保护区内历史遗留违法建筑信息公示工作的函》;【证据18】《深圳水库一级水源保护区项目信息核查表》）。以上证据充分证明本案所涉房屋属于上诉人的财产。2、上诉人在深圳水库一级水源保护历史遗留建筑及土地征用工作开展之时对已涉案房屋进行确权申报，且罗湖区规划土地监察局在罗湖在线网站亦对此公告确认，因此上诉人系涉案房屋权属所有人。从上诉人提交的【证据3】中《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑及土地征用补偿方案》（详见上诉人证据第16页）以及【证据18】《深圳水库一级水源保护区项目信息核查表》（详见第107-115页）”可知，深圳市罗湖规划土地监察局、深圳市罗湖区东湖街道办事处、第三人深圳市大望实业股份有限公司、深圳市大望实业股份有限公司社区工作站等，均已明确涉案房屋所有权归属上诉人。另据上诉人提交的【证据16】《深圳水库一级水源保护区项目信息核查情况公告》（详见上诉人证据第105页），足以证实自2018年10月23日《深圳水库一级水源保护区项目信息核查情况公告》对外公告以来，无人对涉案房屋所有权归属上诉人这一事实提出异议。加之涉案房屋不存在产权纠纷，亦不存在政府主管部门限制、禁止使用该等房产或被行政处罚的情形，因此上诉人系涉案房屋合法权利人。综上，虽涉案房屋属于历史遗留无证房产，但在本次征收时，被上诉人及相关行政机关已经在征收方案及相关文件中，确认上诉人为涉案房屋所有人。3、上诉人系《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑及土地征用补偿方案》中的补偿对象，享有对涉案房屋征地拆迁补偿权益。从上诉人提交的【证据3】《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑及土地征用补偿方案》（详见上诉人证据第8、17、24、28、42页）、【证据4】《协议书》中《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑物及土地征地项目房地产征收补偿估价报告》以及上诉人【证据17】中《房屋及当事人信息核查表》等内容，可知上诉人是涉案征地项目的补偿对象，可获得其中征地拆迁补偿款人民币17250125.48元。四、一审法院主审法官多次错误适用法律，存在滥用职权拖延、阻挠、庭审有序进行的行为。1、曾以本案上诉人提起的诉讼不符合行政起诉条件为由裁定驳回起诉。上诉人在2019年4月4日向深圳市盐田区人民法院诉被上诉人深圳市罗湖区土地整备中心一案［（2019）粤0308行初1196号］,该案审判长冯炅，其以上诉人提起该案不符合行政诉讼的起诉条件为由裁定驳回起诉。后经上诉深圳市中级人民法院裁定［（2019）03行终1436号］发回审理即本案［（2020）粤0308行初214号］。2、曾以重复诉讼为由裁定驳回另案起诉。上诉人于2019年8月2日向深圳市盐田区人民法院诉被上诉人深圳市罗湖区土地整备中心一案行政拆除一案［（2019）粤0308行初2536号］，该案审判长其以上诉人已经提起（2019）粤0308行初2536号案件，认为（2019）粤0308行初2536号案件缺乏再次诉讼的必要性为由裁定驳回起诉。上诉人已提起上诉，目前暂未开庭审理。3、追加本案第三人后又违法撤回。在本案立案以及开庭前，上诉人已向一审法院申请追加深圳市大望实业股份有限公司为第三人。一审法院于2020年4月20日寄出开庭传票及《追加第三人通知书》。其中《追加第三人通知书》明确载明“纪力云诉深圳市罗湖区土地整备中心其他一案，因本案的处理结果与深圳市大望实业股份有限公司有利害关系，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，追加其为本案第三人参加诉讼”。但在2020年5月25日开庭当日，第三人缺席参与庭审，而法官并未对此进行依法处理。开庭过程中，上诉人对追加第三人及其缺席事宜提出异议，但法官矢口否认有追加第三人参与庭审的事实，（详见庭审笔录第14页倒数第8行至13行），且至今未对该问题予以答复。关于追加第三人的问题，一审法院为弥补程序的过错，遂在2020年6月2日向上诉人寄发《通知书》撤回追加第三人，该行为属于严重程序违法，侵害上诉人的权益。上诉人认为第三人参与本案诉讼，更有利于法院查明事实，公正审理，请法院依法通知第三人出庭，并重新开庭审理本案。4、以本案被上诉人（一审被告）不适格判决驳回诉讼请求。本案现又以被上诉人不是适格主体为由判决驳回上诉人起诉，完属于认定事实错误，适用法律错误。综上所述，上诉人认为，原判决认定事实错误，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”的规定，上诉人依法向一审法院提起上诉，望判如所请。上诉请求：1、撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。2、由被上诉人承担诉讼费用。被上诉人深圳市罗湖区土地整备中心答辩称，原审法院在审理过程中依法查明了案件事实情况，认定事实清楚。针对被上诉人主体是否适格问题，原审法院在庭审时多次明确向上诉人释明是否变更原审被告，上诉人均表示不同意变更，且原审法院并未以被告主体不适格裁定驳回上诉人的起诉，原审判决程序合法。本案纠纷的处理应适用《中华人民共和国土地管理法》，原审法院适用法律正确。上诉人诉争房屋的所在地为原农村集体土地，在深圳水库一级水源保护区项目范围内，本次针对房屋和土地的补偿工作为征转地历史遗留问题处理，并非房屋征收，所以涉及征转地补偿的问题必然适用土地管理法。原审法院根据《土地管理法实施条例》的规定认为被上诉人无需直接向上诉人支付涉案房屋补偿款，从而判决驳回上诉人全部诉讼请求的认定事实清楚，适用法律正确。涉案房屋所在地的土地性质为未完善征地手续的原集体土地，属于案外人深圳市大望股份有限公司全体股民所有，只能由本集体组织成员承包经营，依法不允许买卖交易，且未经审批不允许私建房屋，本案上诉人是非原村民，没有提交涉案房屋的报建、审批手续文件，不能证明对涉案房屋享有法定权属。即使按照历史遗留问题的处理，上诉人与涉案房屋存在一定的经济利益，也属于上诉人与深圳市大望股份有限公司内部的承包合同纠纷，没有证据证明被上诉人应该直接将该部分利益支付给上诉人。被上诉人针对涉案房屋已经与深圳市大望股份有限公司签订征地补偿协议，并已经支付全部补偿款，已依法完成补偿职责。综上所述，请求法院查明案件事实，正确适用法律，依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原审判决。各方当事人在一审程序中提交的证据材料均已移送本院。经审理，原审判决查明的事实无误，本院予以确认。另查明，本院（2019）粤03行终1436号行政裁定书认为：“纪力云起诉时已提交《房屋及当事人信息审查表》、《临时建（构）筑物及青苗附着物拆迁信息审查表》等证据材料证明其针对被征用的涉案土地上的部分建（构）筑物等有依法获得补偿的资格”。另，纪力云曾以深圳市罗湖区土地整备中心为被告，就涉案建筑的拆除行为提起行政诉讼，案号为深圳市盐田区人民法院（2019）粤0308行初2536号。深圳市罗湖区土地整备中心在该案审理中提交答辩状主张系自己在合法接受涉案房屋后交由相关部门进行拆除。再查明，深圳市罗湖区土地整备中心在诉讼中明确其依据《评估报告》将涉案建筑和土地的补偿合并评估后一起支付给了深圳市大望实业股份有限公司，建筑物补偿的价值与土地补偿的价值没有分别评估和计算。本院认为，根据《深圳水库一级水源保护区征地公告》、《深圳水库一级水源保护区历史遗留建筑及土地征用补偿方案》、《房屋及当事人信息审查表》、《临时建（构）筑物及青苗附着物拆迁信息审查表》等证据材料可以认定纪力云有针对被征用的涉案土地上的部分建（构）筑物等依法获得补偿的资格。《深圳市征用土地实施办法》第四条规定，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、建筑物及附着物的补偿费。前款各种补偿费依据本办法附件《深圳市征地补偿标准》执行。市政府可根据社会经济发展情况适时调整征地补偿标准。第五条规定，对征地过程中涉及的合法建筑物、附着物及合理密度的青苗应按照被征用土地的原用途给予补偿。第七条规定，签订补偿安置协议的各方应按协议约定支付补偿款和交付土地、青苗、建筑物及附着物。第八条规定，被征用土地单位与第三人对被征用土地的使用存在合同关系并涉及补偿的，由被征用土地单位与第三人协商解决。被征用土地上的青苗、建筑物及附着物属于第三人的，被征用土地单位应将青苗、建筑物及附着物的补偿费给予第三人。本案中，深圳市罗湖区土地整备中心通过发布征地公告、与深圳市大望实业股份有限公司签订《补偿协议书》、支付补偿款、将建筑交由相关部门进行拆除等方式获得涉案建筑所在土地，负有对土地上建筑及附着物支付补偿款的义务，也即负有就涉案建筑对纪力云依法作出补偿的义务。深圳市罗湖区土地整备中心主张其已经依据《深圳市征用土地实施办法》第八条的规定及评估报告就建筑物和土地合并计算的补偿款支付给了深圳市大望实业股份有限公司，纪力云应当向深圳市大望实业股份有限公司主张补偿款。本院认为，深圳市罗湖区土地整备中心就涉案建筑物的评估方式和补偿款支付方式都没有明确纪力云应当获得的补偿数额，深圳市罗湖区土地整备中心无法举证证明其已经对纪力云的财产权益作出了足额的补偿，故深圳市罗湖区土地整备中心仍有义务对纪力云应当获得的权益作出补偿决定。纪力云在本案中的诉讼请求是要求法院直接作出补偿决定，考虑到深圳市罗湖区土地整备中心提交的证据显示，本案存在房地合并评估，土地利益补偿、建筑物利益补偿、承租人利益补偿等多种补偿交织等情形，纪力云的补偿利益宜先由深圳市罗湖区土地整备中心在区分各方补偿利益的基础上作出处理为宜。综上，深圳市罗湖区土地整备中心未对纪力云可获得的建筑物补偿利益作出处理，属于不履行法定职责的行为，其应当对纪力云的补偿利益作出明确、具体的补偿决定。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。纪力云的部分上诉请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2020）粤0308行初214号行政判决。二、责令被上诉人深圳市罗湖区土地整备中心于本判决生效之日起六十日内就涉案建筑物对纪力云作出明确、具体的补偿决定。三、驳回上诉人纪力云的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人深圳市罗湖区土地整备中心负担。上诉人纪力云预交的一审、二审案件受理费人民币各50元，由本院及原审法院分别予以退回。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  伍建卿二〇二一年二月二十六日书记员  林 艾