济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁71行终116号 上诉人（原审原告）康健，男，1993年10月14日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人李学增，山东国矅律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省济南市高新区舜华路**。 法定代表人王宏志，主任。 委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区章锦街道办事处，，住所地山东省济南市高新区港盛大厦** 法定代表人张坚，主任。 委托代理人兰孝青，山东鲁舜律师事务所律师。 康健因与济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、济南高新技术产业开发区章锦街道办事处（以下简称章锦街道办）不履行安置补偿职责一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初444号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2014年1月29日，济南综合保税区建设管理筹建委员会（筹）发布《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发[2014]1号），根据该文件精神，2014年2月9日，高新管委会设立的临时机构章锦街道办（筹）和章锦村委会共同作出致章锦村村民的一封信，确定了章锦村拆迁补偿安置政策。其中，第一条规定，拆迁时间确定为2014年3月16日至2014年3月30日；第十一条规定，按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人口为被征地拆迁村集体经济组织成员，在该村有合法房产且长期生活居住的人员；（二）现户口在本村的非农村集体经济组织成员，在村有合法房产且长期居住，在外无房改房或福利分房的；（三）被安置人为现役士兵或士官的……；第十五条规定，安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；期间死亡人员不再核减安置面积，但停发过渡费。 2014年3月18日，金现平（康健舅舅）之妻代替金现平签字确认金现平一户（门牌号××的《章锦村选房登记表》，选房人口为5人，包括康健的母亲金现菊，不包括康健。2014年3月20日，章锦街道办（筹）作为丙方与甲方章锦村委会、乙方金现平签订了《章锦村拆迁补偿安置协议》。该协议同样确定了金现平一户中补偿安置人口为5口，其中包括康健母亲金现菊，不包括康健。2020年6月13日，最终确认的选房登记表中增加了金现平2014年后出生的两个外孙女，康健不在其列。 另查明，康健一直随母亲金现菊生活，小学、初中、职高均就读于历城区，其户口一直随父亲在黑龙江大庆市让胡路区星火村十四屯。2014年3月26日，济南市公安局高新区分局同意康健以母子投靠将户籍迁入历城区港沟镇章锦村。4月3日，康健的户籍迁入章锦村。2017年2月17日，章锦村委会开具证明，证明康健是章锦村集体经济组织成员，并于同年4月13日向康健母亲金现菊账户打入生活费。 再查明，中共济南市委济南高新技术产业开发区工作委员会、高新管委会于2018年8月27日共同印发《济南高新区管委会关于济南高新区体制机制改革机构设置的通知》，决定设立章锦街道办。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、康健的起诉是否已过起诉期限；二、高新管委会、章锦街道办的被告主体资格是否适格；三、康健是否应当享受安置补偿待遇。 一、关于起诉期限问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”据此，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，起诉期限从行政机关履行法定职责期限届满之日起开始计算，以六个月为限。因此，起算点的确定是计算不履行法定职责之诉的起诉期限的关键。本案中，最终确认的选房单于2020年6月13日签订，较之2014年3月确认的选房单增加了金现平的两个2014年后出生的外孙女，共计7人，不包括康健，该份选房单最终确认了符合选房条件的人员。康健主张此时最终确认行政机关拒绝对自己履行补偿安置职责，起诉期限应当从此时开始计算，原审法院予以支持。康健于2020年7月16日提起诉讼，未超过六个月，因此康健起诉未超过起诉期限。 二、关于高新管委会、章锦街道办的被告主体资格是否适格 本案中无论是《致章锦村村民的一封信》，还是《补偿安置协议》，均是以章锦街道办（筹）的名义公布和签订，该办事处是高新管委会设立的临时机构，而章锦街道办于2018年依法设立，与其并非同一部门，也未参与2014年的补偿安置工作，因此不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”章锦街道办（筹）系由高新管委会组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任的能力，其行使职权发布《致章锦村村民的一封信》，制定补偿安置政策并与村民签订补偿安置协议，其相应的法律后果应由高新管委会承担。因此，高新管委会系本案适格被告。 三、关于康健应否享受安置补偿待遇 原审法院认为，康健在安置人员界定截止日2014年3月16日之后将户口迁入章锦村，故应审查康健是否符合《致章锦村村民的一封信》中的安置条件。《致章锦村村民的一封信》对过渡期内新增人口作出了规定，即第十五条：安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；期间死亡人员不再核减安置面积，但停发过渡费。本案中，康健于2014年4月3日将户籍迁入章锦村，超出了安置人员界定的截止日期，其将户籍迁入章锦村系因亲属投靠，且此时年龄已满20周岁，并不符合拆迁方案中对合法新增人员（指合法婚育）的界定。至本案康健提起诉讼时，《致章锦村村民一封信》中的安置方案未被提起司法审查，也未被其他判决确认违法或者撤销，同时案涉片区的绝大多数村民也已经按照该方案进行了补偿安置，该方案在所在区域具有普遍适用性，因此康健亦应适用该方案。故康健请求判令高新管委会对其进行补偿安置并支付过渡费，无事实和法律依据，原审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回康健的诉讼请求。 康健不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初444号行政判决；2.依法判令高新管委会履行房屋安置职责。事实与理由：原审法院认定康健不符合拆迁安置方案中对合法新增人员(指合法婚育)的界定，属于认定事实错误。1.康健系章锦村符合安置人员金现菊在拆迁安置人员界定时间截止日以前依法结婚、合法生育的儿子，并非在过渡期内结婚生育的人员。按照拆迁方案的规定，过渡期间章锦村符合安置人员合法结婚生育的新增人口，可以安置。那么，对人口界定截止日以前合法结婚生育的新增人员，更应当予以安置。2.康健自幼随母亲生活在章锦村，只是户籍不在章锦村。原审法院认定，康健一直随母亲金现菊生活，小学、初中、职高均就读于历城区，但其户口一直随父亲在黑龙江大庆市让胡路区星火村十四屯。除了户籍之外，康健已经具备章锦村村民的所有条件。3.康健的户籍未在人口界定日以前迁入章锦村，责任并不完全在康健。康健及其母亲多次提出将户籍迁至章锦村，村委会均以金现菊有兄弟，不符合养老的条件，拒绝将康健户籍迁入。直到2014年2月24日，村委会才出具接收证明。由于自黑龙江省跨省迁入耗时较长，康健于同年4月3日才将户籍落入章锦村。现在因为户籍迁入时间晚于章锦村人口界定日2014年3月16日而对康健不予安置，有失公平。4.康健与过渡期间合法婚育新增人员享受同样的村民待遇，不予安置于法无据。章锦村于2017年2月17日召开村民代表会议讨论通过了包括康健在内的若干人为该村集体经济组织成员，并于同年4月13日开始向康健发放生活费。对此，原审法院予以认定。由此证明康健与过渡期间的合法婚育人员享受同样的村民待遇。既然过渡期间的合法婚育人员可以分配安置房，康健也理应分配安置房。5.行政机关有责任也有义务保障村民基本居住权益不受侵害。包括康健在内的村民享有的“在农村只能享受一次分配宅基地建房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对村民的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理村民的安置补偿问题时，不能单纯以户籍、婚姻情况作为是否给予安置补偿的条件，而是以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。综上，原审法院认定康健不符合安置条件，属于事实认定错误，请二审法院查明事实，判如所请。 高新管委会、章锦街道办未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据康健的上诉意见，结合原审判决，本案二审期间的争议焦点为康健应否享受安置补偿待遇。 康健应否享受安置补偿待遇，应当根据安置补偿方案确定。本案中，《致章锦村村民一封信》载明是根据《济南综保区筹委会关于章锦片区拆迁补偿安置的实施方案》（济综筹发[2014]1号）文件精神，将章锦村此次拆迁安置补偿的实施方案具体说明，可以视为是具体的安置补偿方案。该《致章锦村村民一封信》第十一条规定：“按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人为被征地拆迁村集体经济组织成员，在该村有合法房产且长期生活居住的人员。（二）现户口在本村的非农村集体经济组织成员，在村有合法房产且长期居住，在外无房改房或福利分房的。（三）被安置人为现役士兵或士官的……（四）被安置人正在服刑的……”第十五条规定：“安置人员界定时间截止日为2014年3月16日，过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配，但不享受过渡费；期间死亡人员不再核减安置面积，但停发过渡费。”康健在安置人员界定时间截止日2014年3月16日，户口仍未迁至章锦村，亦不属于该村集体经济组织成员，不符合《致章锦村村民一封信》第十一条规定的安置人员条件；其户口于2014年4月3日迁入章锦村，属于在过渡期内将户口迁入，但是仍然不符合《致章锦村村民一封信》第十五条规定的对于过渡期间合法新增人员（指合法婚育）可享受安置房分配的条件。此处的“过渡期间合法新增人员”已经限定为“合法婚育”，并不包括康健将户口迁入的“母子投靠”情形。故康健不符合安置补偿方案规定的安置人员条件，行政机关对其不予安置补偿并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。康健的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由康健负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二一年二月二十六日 法官助理曲恺 书记员鞠彤