浙江省嘉兴市南湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0402行初33号 原告陆和秀，女，1940年11月15日出生，汉族，住桐乡市。 委托代理人唐勇辉、钟芸（实习），浙江凯信律师事务所律师。 被告浙江省桐乡经济开发区管理委员会，住所地桐乡市梧桐街道庆丰南路999号。 负责人蓝亚民，主任。 委托代理人陈珊珊，浙江国毅律师事务所律师。 被告桐乡市人民政府梧桐街道办事处，住所地桐乡市梧桐街道逾桥路800号。 负责人王少顺，主任。 委托代理人谈乐园、吴玉清，浙江景雅律师事务所律师。 第三人马锦荣，男，1964年7月10日出生，汉族，住桐乡市。 原告陆和秀因诉被告浙江省桐乡经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、桐乡市人民政府梧桐街道办事处（以下简称梧桐街道办事处）、第三人马锦荣行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月21日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2021年1月7日公开开庭审理了本案。原告委托代理人唐勇辉、钟芸、被告经开区管委会负责人朱炳潮与委托代理人陈姗姗，被告梧桐街道办事处负责人吴伟强与委托代理人吴玉清、谈乐园，第三人马锦荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2013年1月14日，桐乡经济开发区汽车产业园Ａ区梧桐街道征迁指挥部（以下简称征迁指挥部）与第三人马锦荣签订了《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》，约定甲方征迁指挥部与乙方马锦荣同意对乙方坐落于众善村车马20组马锦荣的房屋予以拆迁，甲方给予乙方补偿，乙方按照协议约定和相关规定获得拆迁单位统一建造的安置房。双方确认，本次拆迁活动应当遵守国家法律相关规定，按照《桐乡市集体土地征收房屋拆迁补偿安置管理办法》（桐乡市人民政府第67号令）、《桐乡市农村房屋拆迁价格评估暂行规定》（桐乡市人民政府第69号令）及桐乡市农村村民建房用地管理等相关规定办理。非农户以产权调换安置的方式，以被拆迁房屋的合法建筑面积为依据，以户为单位安置，在不超过合法建筑面积的前提下，给予安置3套以内的城镇多层住宅，总面积控制在375平方米以内。安置地点由甲方指定。2017年8月27日，被告经开管委会委托桐乡市工业发展投资有限公司（以下简称工投公司）与第三人马锦荣签订了《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》，约定甲方工投公司根据前期签订的《调产拆迁安置意向书》，将坐落于桐乡市××街道××路××幢××单元××室××房。 原告陆和秀起诉称：原告原系桐乡市梧桐街道众善村王家里组（后划归桐乡经济开发区）村民，原告与丈夫马纪堂（已去世）在众善村东马自然村有一处住宅，房屋门牌为东马17号，后于2007年4月24日变更为东马22号。1984年，桐乡县人民政府制发户主姓名为马纪堂的《承包土地使用证》。1990年12月，该住宅经桐乡县土地管理局、桐乡县人民政府登记确权。原告自2005年起，一直居住在××街道××小区。2019年9月，原告偶然路过众善村老宅区域，发现东马22号老宅已经消失。2020年3月15日，原告通过向桐乡市自然资源和规划局申请政府信息公开才得知：原告房屋所在地征收地块为桐乡经济开发区2016-21工业地块，由浙江省人民政府于2017年1月25日批准，批准字号为浙土字（330483）Ａ（2016）-0012号。桐乡市人民政府于2017年2月22日作出《（2016）第25号桐乡市人民政府征收土地方案公告》，并在政府网站进行公示，原告的房屋系属于此次征收范围内。根据上述《公告》，征收土地涉及房屋拆迁的，由征收拆迁实施单位分别与被拆迁人另行签订《征地房屋拆迁协议》。但原告在房屋拆除过程中，没有收到过关于房屋征收及拆除的法律文件。2020年3月16日，原告向被告浙江省桐乡经济开发区管理委员会提交了《要求作出征收补偿安置协议的申请》，但被告至今未作出任何书面答复，也未对原告作出房屋征收补偿安置的法定职责。2020年3月，原告向被告桐乡市自然资源和规划局提交《要求作出房屋拆迁安置补偿协议的申请》，桐乡市自然资源和规划局在《答复意见书》中告知原告，2013年1月14日和2017年8月27日，马锦荣作为原告户代表与征迁指挥部签订了《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》和《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》。原告在征迁过程中未收到过上述协议，也未曾知晓协议内容，经申请才知道被告凭上述协议拒绝作出安置。原告认为两份协议书违法，理由如下：1.原告系原东马22号房屋合法被拆迁人，马锦荣并非该房屋合法被拆迁人，无权代表原告户签订两份协议。原告未委托马锦荣作为被拆迁人代表签订征收协议，也不曾收到征收部门告知该事实，故协议对原告不发生效力。2.两份协议书以“非农户”为安置对象，未查明东马22号单独成户，属于法定登记的农户，应该按照农户的拆迁政策予以拆迁安置并补偿，不适用非农户安置，也不应由马锦荣作为被征迁人进行安置。协议记载的东马20号属于马全毛家，并非原告户。该协议不适用于原告。3.浙江省人民政府的批准文件和桐乡市人民政府的征收公告都是在2017年发布，被告却在2012年实施征收和房屋拆迁，又在2013年在未告知原告的情况下将房屋拆除。在整个征收过程中，原告从未被告知签订安置协议，未分配过调产安置房，也未领取到房屋拆迁补偿、奖励，被告征收程序存在违法。故诉请：1.请求确认经开管委会与第三人马锦荣签订的《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》、《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》无效，如法院认为协议并非无效，要求撤销两份协议。2.请求责令被告经开管委会与梧桐街道办事处针对原告作出征收补偿安置协议。3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供了如下证据： 1.（2020）5号《政府信息公开申请答复告知书》，证明原告通过政府信息公开申请，得知房屋被征收的相关事宜。 2.桐乡市自然资源和规划局向原告作出的《答复意见书》，原告获知被告系因为与第三人签订了协议来拆除了原告的房屋。 3.《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》，证明被告以马锦荣作为原告户进行安置，认定被拆迁主体错误，协议内容也非针对原告的房屋。 4.《桐乡市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置管理办法》（桐乡市人民政府令第67号），证明根据该文件，原告享有迁建安置的自主选择权。 5.《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》，证明被告以马锦荣作为原告户的被拆迁人进行安置，认定主体错误。 6.1984年的承包土地使用证，证明1984年桐乡县人民政府核发了户主为马纪堂，地址为××乡××村××的《承包土地使用证》，家庭人口为3人的事实。 7.1990年土地登记申请书审批表，证明原告作为申请主体，申请土地登记，申请土地用途为住宅，经桐乡县土地管理局审核确认面积为138.17平方米，经桐乡县人民政府盖章同意。 8.2000年签发的马纪堂户的户口簿，证明众善村17号的户主为马纪堂，配偶为陆和秀。 9.马锦荣的迁移证，证明1982年9月2日，马锦荣的户口从钱林镇众善大队迁往浙江省警察学校，迁移原因为招生。 10.马锦荣的迁移证，证明1984年7月31日，马锦荣户口迁往浙江省桐乡县公安局，迁移原因为工作分配。 11.1991年马锦仙户口迁出迁入联系单及迁移证，证明马锦仙于1991年户口由钱林乡众善村迁出，迁往桐乡县灵安镇红联村，迁出原因为婚迁。 12.桐乡县乡社员（农户）建房用地申请审批表，证明马锦章户于1989年10月10日申请建房用地，并经相关部门审批同意。 13.桐乡市农村村民建房用地审批申请表（桐梧农建字2006第227号）及村镇规划选址意见书，证明2006年9月，马锦章申请拆建后房屋占地面积160平方米，经桐乡市人民政府审批同意。 14.马锦章农业常住人口登记卡，证明马锦章人口登记情况，与原告及马纪堂不存在户口登记关系。 15.马全毛证词及户口本信息，证明东马20号为马全毛家门牌号。 16.变更更正信息，证明陆和秀的东马17号门牌号于2007年4月24日更正为东马22号。 17.系统登记照片，证明原告是法定登记的土地使用主体。 被告经开管委会辩称，1.《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》签约时间为2013年1月14日。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行为无效的，人民法院不予立案。《桐乡经济开发区康合家园调产安置协议书》的签约时间为2017年8月27日。修改前的《行政诉讼法》规定起诉期限为三个月。《行政诉讼法》规定的起诉期限为六个月。房屋拆迁系家庭生活重大事项，且被征用房屋于2013年9月24日腾空，其儿媳妇谈小明也在2018年初向信访局反映对陆和秀拆迁补偿不公的事宜，原告不知房屋拆迁及调产安置事宜不合常理。原告于2020年8月3日提起诉讼，已超过起诉期限，应予驳回。2.两份协议的签约主体均不是经开管委会，根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，原告应以房屋征收部门为被告。原告将经开管委会列为被告应予变更，若不变更的应驳回起诉。3.众善村东马22号房屋并非原告的个人财产，而是1981年分户时马锦荣及其他户内成员的家庭共有财产，原告以马锦荣签字对其不发生效力和本人为非农户口为由，要求确认协议无效，不符合法律规定确认协议无效的情形。综上，请求驳回原告的起诉。 被告经开管委会未向本院提供证据和法律法规依据。 被告梧桐街道办事处辩称，1.原告请求确认两份协议无效的诉请已过起诉期限，依法应驳回起诉。2.原告称不知道房屋拆迁及调产安置事宜与事实不符，也不符合常理。3.两份协议合法有效，原告请求确认无效的主张没有事实和法律依据。众善村东马22号虽然只有陆和秀一人在户口内，但该房屋是1981年马锦章、马锦荣两兄弟分家时分给马锦荣的，如果没有马锦荣，马纪堂、陆和秀夫妻与马锦章不可能分家并各自立户。因此，虽然马锦荣户口已迁出，但按农村习俗，该房屋仍为马锦荣所有。陆和秀作为马锦荣的母亲，户口保留在该房屋所在户内，在安置补偿时，陆和秀和马锦荣应视为一户。马锦荣作为家庭代表与被告签订的两份协议符合农村习俗和实际情况，协议合法有效。4.众善村东马20号系书写错误，应为22号。5.原告要求作出补偿安置没有事实和法律依据。被告对马锦荣户的补偿符合相关规定，且已全部履行到位，涉案房屋系经马锦荣确认腾空后拆除。在此过程中，马锦荣一直认可安置补偿方案，自愿签订相关协议并获得补偿待遇，从未提出异议。陆和秀与马锦章系母子关系，马锦章已进行迁建安置，享受宅基地，对于陆和秀不能再安置宅基地。陆和秀与马锦荣应视为一户，不能分开安置，马锦荣已作为家庭代表签订安置补偿协议，无须再对原告作出安置补偿。根据《桐乡市农村居民建房管理办法》第九条规定，子女与父母不得以分户为由申请宅基地，原告与马锦章为继母子关系，按规定不能分户申请宅基地。按当时的政策，对于原告家庭两处房屋（马锦章的东马21号房屋和马锦荣的东马22号房屋）分别进行安置。马锦章选择了迁建安置，享受宅基地，马锦荣户口已迁出，属于非农，不能进行迁建安置，所以选择了调产安置。虽然马锦荣的屋内户口还有陆和秀，但马锦章已经享受了宅基地，原告不可能再另外享受宅基地。从农村习俗来看，陆和秀和马锦荣为一户，不能分开安置，由马锦荣作为家庭代表选择了调产安置。被告对马锦荣、陆和秀一户已安置补偿到位，无须再对陆和秀作出安置补偿。6.两份协议形式上套用二轮拆迁补偿协议，补偿标准参照桐乡市政府67、69号令的规定，但实际是与农村居民协商一致，由其自愿搬迁或拆除房屋的协议，不存在程序违法的问题。7.本案诉讼由来主要是马锦荣听说其他人家获得的补偿与自己不一样，认为不公平。又鉴于马锦荣属于自愿签订安置补偿协议，才以陆和秀的名义提起诉讼。被告认为其他农户和非农户的安置与本案没有关联性，如果认为不公，可通过其他途径反映。8.梧桐街道办事处只是负责与村民沟通协商，评估、补偿款、安置房等都由经开管委会负责，且在协议签订后不久，该村就划归开发区管委会管辖。本项目与梧桐街道办事处没有太大关系，不应承担责任。综上，请求驳回原告的起诉。 被告梧桐街道办事处向本院提供如下证据： 1.桐乡市人力资源和社会保障局出具的人员安置信息及养老保险待遇发放证明，证明原告于2012年12月因本案所涉拆迁项目进行养老安置，并于2013年1月开始享受退休待遇，此后至今一直领取退休金，证明其对本案房屋拆迁安置事宜早已明知。 2.谈小明的信访材料以及群众来访登记凭单，证明马锦荣的妻子于2018年就向桐乡市信访局反映过认为对陆和秀安置补偿不公平的情况。 3.户口登记表，证明马纪堂、陆和秀、马锦章、马锦荣的父母子女关系及分户情况。 4.《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》及马锦荣户（东马22号）房屋评估报告，证明马锦荣户由马锦荣作为家庭代表自愿签订补偿协议，并已获得相应补偿。 5.《桐乡经济开发区康合家园调产安置协议书》，证明马锦荣与工投公司签订协议，获得安置房。 6.马锦荣签字的房屋腾空单，证明马锦荣于2013年9月24日确认涉案房屋已腾空。 被告梧桐街道办事处提供了以下法律法规依据：《桐乡市集体土地征收房屋拆迁补偿安置管理办法》（桐乡市人民政府第67号令）、《桐乡市农村房屋拆迁价格评估暂行规定》（桐乡市人民政府第69号令）、《桐乡市农村居民建房管理办法》（桐乡市人民政府第73号令） 第三人马锦荣称，无意见。 第三人马锦荣向本院提供证据如下： 1.浙江省国土资源厅信息公开网站发布的对桐乡市梧桐街道众善村东马、西马、南北角征收的分批次申请审批文件汇总，包括征地告知书9份、村民（代表）会议纪要9份、征地补偿协议9份、浙江省建设用地审批意见书6份、征地方案公告5份，证明东马李梅英、西马马金娜、南北角马顺龙等户的拆迁安置情况，安置中没有完全一致地执行土地法“一户一宅”和桐乡市人民政府令第67号“以户为单位”的规定。 2.马锦章签字的被征用房屋腾空单，证明在册农业户口为三人。 3.马锦荣在安置房分配现场拍摄的照片及本人制作的记录，证明安置补偿存在不当之处。 经质证，被告经开管委会对原告提供的证据1-证据16的真实性无异议，但认为证据1、证据2、证据6-证据16的关联性有异议，不能证明原告的证明目的。原告提供的证据3、证据5的签约主体并非经开管委会，且证据5应属于民事协议。对原告提供的证据17的真实性有异议。被告梧桐街道办事处对原告提供的证据1-证据16的真实性无异议，但认为证据1、证据2的关联性有异议，本案所涉为搬迁协议，并非征地协议，与征地公告，批准文件等均没有关联性，也不存在程序违法。证据3、证据5关联性有异议，不能证明主体错误，根据农村风俗，第三人认为分家后自己对房屋有所有权才会签订协议。证据4关联性有异议，搬迁协议仅参照该规定的补偿标准进行补偿，并不涉及其他程序性事项。证据6关联性有异议，本案不涉及承包地。证据7的证明目的有异议，原告个人申请不代表房屋的使用权和所有权归其一人，从分家情况下，第三人对该房屋享有所有权。证据8-证据14的证明目的有异议，认为户口迁出并不代表对房屋不享有权利。证据15、证据16门牌号情况没有异议。证据17三性均有异议。第三人对原告提供的证据没有异议。 原告对被告梧桐街道办事处提供的证据的真实性没有异议，但认为证据1与本案的关联性有异议，养老待遇发放时间早于协议签订时间，且原告没有自己办理并领款，对相关事实不知情。证据2不能证明原告对此知情。登记凭证没有时间记载。证据3什么时候的登记不明确，不能作为本案证据。证据4合法性有异议，签约主体及记载的门牌号均有错误。评估报告的合法性、关联性不予认可。证据5、证据6的合法性、关联性均不予认可。经开管委会对梧桐街道办事处提供的证据没有异议。第三人对梧桐街道办事处提供证据1、证据2、证据4、证据5的真实性没有异议，对证据3与证据6的真实性有异议。 原告对第三人提供的证据没有异议。被告经开管委会及梧桐街道办事处对第三人提供的证据1、证据2真实性没有异议，对关联性有异议，认为本案并不涉及土地征收。对证据3的三性均有异议。 本院对证据认证如下： 原告提供的证据1-证据16各方当事人对真实性均无异议，本院对真实性予以认定。其中证据3、证据5的合法性将在下文中予以认定。证据15、证据16经原、被告双方庭审确认，协议记载的东马20号系笔误，本院对证据予以认定。证据17即便原告为该土地的使用人，也不能证明协议签订主体存在违法情形，具体在下文中论述。被告梧桐街道办事处提供的证据1-证据6的真实性予以认定，但证据1、证据2不能直接证明原告知晓案涉协议的时间。证据3经第三人核对，与其家庭成员关系一致，本院予以认定。证据4、证据5为本案的争议焦点，合法性在下文中论述。证据7第三人对签名的真实性提出异议，但认为笔迹和自己书写相像，且未申请笔迹鉴定，本院对该证据予以认定。第三人提供的证据与本案的关联性不予认定。另第三人申请本院调取的证据与本案不具有关联性，本院不予准许。 经审理查明：陆和秀与马纪堂（2013年5月2日死亡）系夫妻，陆和秀于1962年11月迁入马纪堂户，共有子女三人：长子马锦章（1955年2月24日出生）系马纪堂与前妻所生，次子马锦荣（1964年7月10日出生），女儿马锦仙（1968年12月11日出生）。1981年马锦章、马锦荣两兄弟分家，马锦章与其妻子、儿子单独立户，分得现众善村东马21号房屋落户；马锦荣未婚，故仍与陆和秀、马纪堂、马锦仙一户，分得现众善村东马22号房屋。1982年马锦荣因考入浙江省人民警察学校户口迁出，农转非农，并一直未迁回众善村。1991年马锦仙户口迁出，迁移原因为婚迁。2006年陆和秀搬离东马22号，至城镇居住，由第三人马锦荣照顾，并由马锦荣代为领取养老保险待遇。 因桐乡经济开发区汽车产业园项目，2013年1月14日，梧桐街道办事处征迁指挥部（甲方）与第三人马锦荣（乙方）签订了《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》，约定甲方与乙方同意对乙方坐落于众善村车马20组（实际为22号）马锦荣的房屋予以拆迁，甲方给予乙方补偿，乙方按照协议约定和相关规定获得拆迁单位统一建造的安置房。双方确认，本次拆迁活动应当遵守国家法律相关规定，按照《桐乡市集体土地征收房屋拆迁补偿安置管理办法》（桐乡市人民政府第67号令）、《桐乡市农村房屋拆迁价格评估暂行规定》（桐乡市人民政府第69号令）及桐乡市农村村民建房用地管理等相关规定办理。非农户以产权调换安置的方式，以被拆迁房屋的合法建筑面积为依据，以户为单位安置，在不超过合法建筑面积的前提下，给予安置3套以内的城镇多层住宅，总面积控制在375平方米以内。安置地点由甲方指定。2017年8月27日，被告经开管委会委托工投公司（甲方）与第三人马锦荣（乙方）签订了《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》，约定甲方根据前期签订的《调产拆迁安置意向书》，将坐落于桐乡市××街道××路××幢××单元××室××房。2013年马锦荣签字同意将东马村22号的房屋腾空。同年，东马村22号的房屋被拆除。 本院认为，本案的争议焦点是《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》与《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》是否存在可撤销的情形。《桐乡经济开发区康和家园调产安置协议书》为《调产安置户房屋拆迁补偿协议书》的附属协议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。经本院释明，原告变更诉讼请求为撤销两份案涉协议。根据庭审查明的事实，1981年马锦章、马锦荣两兄弟分家，马锦章与妻子、儿子为一户，居住于众善村东马21号房屋，陆和秀、马纪堂、马锦荣、马锦仙为一户居住于众善村东马22号房屋。案涉协议签订时，陆和秀已搬离东马22号，跟随马锦荣在城镇生活。陆和秀与马锦荣虽未登记在同一户口簿上，但事实上属于马锦荣一家的家庭成员。马锦荣作为家庭代表与被告签订案涉协议符合农村家庭拆迁的习惯和风俗。陆和秀对补偿利益的归属有异议属于马锦荣的家庭内部争议，不代表被告需要与原告重新签订补偿协议。综上，原告以签订主体错误为由要求撤销协议缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陆和秀的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告陆和秀负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  王 晨 审 判 员  唐 琳 人民陪审员  孙少娟 二〇二一年二月八日 书 记 员  曹 清