浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初485号原告浙江丰业集团温州高中压阀门有限公司，住所地浙江省温州市龙湾区海滨街道机场大道389号。法定代表人郑福田，经理。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。被告温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心11楼。法定代表人夏禹桨，代区长。出庭应诉负责人杨振，副区长。被告温州市龙湾区住房和城乡建设局，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路4号。法定代表人宋培鸽，局长。出庭应诉负责人杨晓霞，副局长。上述两被告的共同委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。被告温州市龙湾区人民政府海滨街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区海滨街道沙中村。法定代表人周威，主任。出庭应诉负责人王典，该办事处党工委委员。委托代理人陈温柔、薄士坤，上海兰迪（温州）律师事务所律师。原告浙江丰业集团温州高中压阀门有限公司（以下简称丰业集团）诉被告温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区住房和城乡建设局（以下简称龙湾区住建局）、温州市龙湾区人民政府海滨街道办事处（以下简称海滨街道办）不履行房屋征收补偿职责及行政赔偿一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。因原告申请由行政争议调解中心先行庭前调解，本院于同月7日以（2020）浙03行诉前调162号立案。经调解未果，本院于2020年8月5日立案后，依法组成合议庭，于同年9月27日公开开庭审理了本案。原告丰业集团的法定代表人郑福田及委托代理人王卫洲，被告龙湾区政府的副区长杨振、被告龙湾区住建局的副局长杨晓霞及龙湾区政府、龙湾区住建局的共同委托代理人杨梦云，被告海滨街道办的党工委委员王典及委托代理人陈温柔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告丰业集团起诉称：2018年9月18日，龙湾区政府作出温龙政发〔2018〕27号《关于龙湾区海滨街道沙北村城中村改造安置地块国有土地上工业用房实施征收的决定》（以下简称涉案征收决定），对该地块国有土地上工业房屋实施征收。原告厂房在该房屋征收范围，且已办理权属登记。期间，原告要求按照涉案征收补偿方案中规定的土地置换方式进行补偿，但因三被告无正当理由拒绝，导致双方在签约期限内未能达成补偿协议。原告认为，根据征收国有土地上房屋相关法律法规及涉案征收补偿方案，原告依法享有获得补偿安置的权利，并有权自主选择补偿方式，被告龙湾区政府、龙湾区住建局和海滨街道办分别系该项目房屋征收主体、房屋征收部门及征收实施单位，具有对原告履行补偿安置的法定职责，在与被征收人不能达成补偿协议的情况下，应当依法作出征收补偿决定。涉案征收决定作出至今已近两年，被告至今仍未履行该职责，存在行政不作为，原告有权就此提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条的规定，人民法院可以直接判决补偿内容，无需再由被告先行处理。综上，请求被告对原告涉案房屋履行补偿安置职责，提供以下两种补偿方式供原告选择：1.提供土地置换方式：置换土地5625.4平方米（1：1.2，土地差价另行确定），房屋补偿9235664元，装饰装修补偿1708980元，临时安置费3037713.8元，设备搬迁拆装费1938400元（计算两次），停产停业损失4221220.4元（10%），补助奖励2159070.2元（5%），其他附属物补偿250000元，合计22551048.4元。2.货币补偿方式：房屋补偿9235664元，土地使用权补偿32976540.1元，装饰装修补偿1708980元，临时安置费759428.5元（6个月），设备搬迁拆装费969200元（计算一次），停产停业损失2110610.2元（5%），补助奖励10795351元（25%），其他附属物补偿250000元，合计58805773.8元；并判令被告因不履行补偿法定职责赔偿原告各项经济损失12424000元。被告龙湾区政府答辩称：一、原告诉讼请求不明确。在国有土地上房屋征收补偿安置程序中，一般由房屋征收部门与被征收人协商签订补偿安置协议。协商不成的，再由房屋征收部门报请人民政府做出征收补偿决定。因此，履行补偿职责上述两种补偿方式实施主体不同，且不能同时并存，亦不能同时履行。本案中，原告同时起诉龙湾区政府、龙湾区住建局、海滨街道办要求履行补偿职责，无法明确具体的补偿方式，系诉讼请求不明。且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第二十五条和第二十六条的规定，补偿方式、补偿金额等补偿事宜属于行政管理范围，应当由行政机关先行处理，司法机关不宜直接替代行政机关先行裁量。原告诉请法院直接判决具体补偿内容，缺乏事实和法律依据。二、龙湾区政府不存在未履行法定职责行为。1.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条的规定，被告认为需要停止执行的，复议、诉讼期间停止行政行为的执行。本案中，因原告已对涉案征收决定提出行政复议和行政诉讼，该征收决定的效力尚未确定，龙湾区政府不宜在诉讼期间对原告直接作出补偿决定。2.根据征补条例第二十六条的规定，市、县人民政府履行补偿决定的前提是房屋征收部门与被征收人就补偿事宜协商不成。本案中，原告与房屋征收部门在签约期限内虽未达成征收补偿协议，但后续双方一直就补偿事宜进行协商。2020年7月24日，龙湾区政府、龙湾区住建局、海滨街道办还在法院的主持下就补偿事宜进行再次协商。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条是对起诉期限起算点的规定，不能以此直接作为确认龙湾区政府履行补偿决定的履行期限。即使按照该规定，履行期限也应当从行政机关收到申请之日起算。本案中，原告未提交证据证明其曾向龙湾区政府提出履行补偿职责的申请，履职条件尚未成就，原告据此主张龙湾区政府不履行补偿职责，理由不能成立。三、原告诉请的事实与理由不成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，原告应该就其赔偿损失承担举证责任。本案中，龙湾区政府不存在违法行为，原告也未就其财产损失提供相关证据，其诉请的损失内容与不履行法定职责无因果关系。综上，请求驳回原告丰业集团的起诉。被告龙湾区住建局答辩称：一、同意被告龙湾区政府的第一、三点答辩意见。二、根据征补条例第二十五条规定，房屋征收部门履行补偿职责的方式主要是与被征收人协商签订征收补偿协议。本案中，龙湾区住建局已经委托房屋征收实施单位海滨街道办组织开展被征收房屋调查、评估和与被征收人协商补偿事宜等工作，不存在未履行法定职责行为情形。综上，请求驳回原告丰业集团的起诉。被告海滨街道办答辩称：一、同意被告龙湾区政府的答辩意见。二、海滨街道办不是本案适格被告。根据征补条例第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，也可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，海滨街道办仅接受龙湾区住建局的委托，作为受托人承担房屋征收与补偿的具体工作，不是本案的适格被告。综上，请求驳回原告丰业集团的起诉。经审理查明，原告丰业集团有房屋坐落于龙湾区海滨街道机场大道389号，已办理权属登记。2018年9月18日，龙湾区政府作出涉案征收决定，并于同日公告，房屋征收部门为龙湾区住建局，征收实施单位为海滨街道办。原告上述房屋在该征收范围内。2018年11月27日，原告丰业集团不服该征收决定，向温州市人民政府申请行政复议。2019年2月28日，温州市人民政府作出温政行复〔2018〕168号行政复议决定予以维持。原告不服，于2019年3月18日向本院提起诉讼，要求撤销该征收决定和复议决定。同年10月8日，本院作出（2019）浙03行初366号行政判决，驳回原告丰业集团的诉讼请求。原告丰业集团仍不服，提起上诉。2020年6月2日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2151号行政判决，驳回上诉，维持原判。次月1日，原告丰业集团以三被告不履行征收补偿法定职责为由，起诉请求判决三被告履行补偿安置职责，提供两种补偿方式供原告选择，并赔偿不履行补偿职责的各项损失。上述事实，有各方当事人一致陈述及经质证无异议的温龙政发〔2018〕27号《关于龙湾区海滨街道沙北村城中村改造安置地块国有土地上工业用房实施征收的决定》《关于龙湾区海滨街道沙北村城中村改造安置地块国有土地上工业用房实施征收决定的公告》、本院（2019）浙03行初366号和浙江省高级人民法院（2019）浙行终2151号行政判决书、国有土地使用证、房屋产权证、营业执照等证据予以证实。本院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。本案中，原告丰业集团起诉请求履行补偿安置职责的同时，一并提起行政赔偿，并不违反上述规定，被告以此认为原告诉讼请求不明确，缺乏法律依据，本院不予采纳。征补条例第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，国有土地上房屋征收补偿的法定职责主体是作出房屋征收决定的市、县级人民政府。本案中，原告涉案厂房土地性质为国有，被告龙湾区政府已作出征收决定予以征收，虽然被告龙湾区住建局和海滨街道办分别系该房屋所在项目的房屋征收部门和征收实施单位，但房屋补偿安置法定职责主体是被告龙湾区政府，而非被告龙湾区住建局和海滨街道办。原告丰业集团诉请要求被告龙湾区住建局、海滨街道办对其房屋履行补偿安置法定职责，不符合法定起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，依法应当驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，被告龙湾区政府已于2018年9月份作出涉案征收决定，此后原告虽对该征收决定提起行政复议和行政诉讼，但浙江省高级人民法院于2020年6月2日已作出生效裁判，确认该征收决定合法有效。现双方经协商未能就该房屋补偿安置达成协议，且不存在不能履行的正当事由，被告龙湾区政府应当根据征补条例第二十六条的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。鉴于补偿决定具体内容应按照涉案地块征收补偿方案，结合原告房屋情况，并征询原告对补偿安置方式的选择意见后方能确定，尚需被告进一步调查和裁量。因此，原告丰业集团诉请要求被告龙湾区政府对其房屋履行补偿安置法定职责，依法应予支持，但其要求直接判决被告应提供具体的补偿方式和内容，理由不能成立，本院不予支持。在作出征收补偿决定过程中，龙湾区政府是否已根据征补条例第二十一条的规定提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿安置方式供其选择以及具体补偿安置内容是否合法，属于此后作出的征收补偿决定的合法性，原告如有异议，可另行救济。因本案系判决被告限期作出征收补偿决定，未涉及具体补偿内容，房屋具体价值、资产设备损失等不影响本案处理结果，原告在本案中申请对此进行评估鉴定，本院不予准许；同时，在涉案补偿决定尚未作出的情况下，原告以被告未履行补偿安置职责造成其损失并另行要求赔偿，缺乏事实和法律依据，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条有关“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，依法应予驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、驳回原告浙江丰业集团温州高中压阀门有限公司对被告温州市龙湾区住房和城乡建设局、温州市龙湾区人民政府海滨街道办事处的起诉；二、被告温州市龙湾区人民政府应于本判决生效之日起两个月内对原告浙江丰业集团温州高中压阀门有限公司坐落于龙湾区海滨街道机场大道389号的房屋作出征收补偿决定；三、驳回原告浙江丰业集团温州高中压阀门有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由温州市龙湾区人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓人民陪审员  戴艾位二〇二一年二月五日代书 记员  刘双旋