山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）鲁行终98号 上诉人（原审原告）于恩曦，男，1974年7月22日出生，汉族，住济南市市中区。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人季春光。 上诉人于恩曦因与被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初658号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，于恩曦系济南市市中区七贤街道办事处双龙庄村民。2018年8月9日，济南市人民政府作出《拟征收土地公告》（济发拟征公告〔2018〕362号），载明了拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准等内容。2018年10月29日，根据济南市人民政府决定，原济南市国土资源局发布《关于双龙庄村拟征收土地土地补偿安置方案》（〔2018〕462号）载明了拟征收土地的位置、地类及面积、补偿标准、安置意见等事项，并告知了听证权、协调、行政复议等权利，该方案在双龙庄村委会进行了张贴公示。2018年11月2日，原济南市国土资源局市中区分局制作了《城市（镇）批次建设用地方案》，该方案包括《建设用地项目呈报说明书》《农用地转用方案》《补充耕地方案》《土地征收（收回）补偿安置方案》《征收土地权属地类面积表》。根据《关于双龙庄村拟征收土地土地补偿安置方案》（〔2018〕462号），《土地征收（收回）补偿安置方案》以表格的形式载明了土地所在位置、土地面积、征地区片综合地价标准、土地补偿费、社保政府补贴费等。之后，原济南市国土资源局市中区分局组织征地材料（包括上述材料）逐级报省政府。2018年12月30日，省政府作出《关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号批复），同意将济南市市中区陡沟街道马家庄村，七贤街道双龙庄村，十六里河街道南康而庄村转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计征收集体土地7.1804公顷。2019年1月17日，济南市人民政府发布《征收土地公告》（济征公告〔2019〕189号），并将《济南市2018年第2批次建设用地中双龙庄村征收土地补偿安置方案》作为该《征收土地公告》的附件一同在双龙庄村委会进行张贴公示。 2019年7月29日，于恩曦向济南市自然资源和规划局提交政府信息公开申请，申请公开：1.《关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕第1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复。2.依法将结果书面告知申请人。2019年8月20日，济南市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》（信息公开〔2019〕285号），主要内容为“《土地征收（收回）补偿安置方案》是用地报批的审查要件，省政府对关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复包含着对《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复，故提供《关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕第1658号）及《土地征收（收回）补偿安置方案》……”。于恩曦对济南市自然资源和规划局作出的上述《政府信息公开告知书》不服向济南市人民政府提出行政复议申请，济南市人民政府2019年11月28日作出《行政复议决定书》（济政复决字〔2019〕368号），维持了上述《政府信息公开告知书》。于恩曦对上述《行政复议决定书》不服，又提起行政诉讼。济南市历下区人民法院2020年5月12日作出的（2020）鲁0102行初217号《行政判决书》、济南市中级人民法院2020年8月21日作出的鲁01行终569号《行政判决书》，均以“济南市自然资源和规划局作出的上述《政府信息公开告知书》符合法律规定，并无不当”为由，驳回了于恩曦的诉讼请求。 2019年9月2日，于恩曦以济南市人民政府为被申请人，向省政府提起行政复议，申请撤销《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》均对被征地农村集体经济组织、农民或其他权利人对征收补偿标准不服，明确了救济的途径：可以由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决（复议）。 根据《山东省土地征收管理办法》第十至十五条的规定，征收土地，应当先由市、县级人民政府国土资源行政主管部门拟定土地征收补偿安置方案。土地征收补偿安置方案包括：（一）土地的位置、地类、面积；（二）土地征收补偿安置费的标准、数额；（三）地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额；（四）失地人员的具体安置方式；（五）其他补偿安置措施。农村集体经济组织、农民、或其他权利人对补偿标准没有异议的，应当与征收部门签订土地征收安置补偿协议，对补偿标准有异议的，达不成征收补偿安置协议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，报省人民政府裁决（复议）。“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。本案中，2018年10月29日，原济南市国土资源局发布《关于双龙庄村拟征收土地土地补偿安置方案》(〔2018〕462号)，载明了拟征收土地的位置、地类及面积、补偿标准、安置意见等事项，该拟补偿安置方案作为用地报批程序的一部分，一并为鲁政土字〔2018〕第1658号土地批复批准。2019年1月17日，济南市人民政府发布《征收土地公告》（济征公告〔2019〕189号），正式公告了土地征收的范围、用途、征地批准文号及土地征收安置补偿方案，告知了60日内复议或诉讼的权利，并在双龙庄村委会进行了张贴公示。于恩曦若对安置补偿标准有异议，应及时向有关人民政府申请协调或裁决（复议）。 《土地征收(收回)补偿安置方案》是拟征收土地补偿安置方案的表格式体现。《土地征收(收回)补偿安置方案》虽然体现了济南市人民政府的意志，但《土地征收(收回)补偿安置方案》作为用地呈报附件，系由省政府批复的，因此，于恩曦提起行政复议，请求撤销省政府作出的《土地征收(收回)补偿安置方案》批复，济南市人民政府显然不是适格的被申请人。 省政府对整个事实行为的查证是清楚的，但是适用法律法规不当，鉴于驳回于恩曦复议申请的结果正确，为节约行政、司法资源，原审法院对省政府鲁政复再驳字〔2020〕57号《山东省人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称57号行政复议决定）予以维持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回于恩曦的诉讼请求；案件受理费50元，由于恩曦负担。 于恩曦不服原审法院判决，上诉请求：1.依法撤销山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初658号行政判决；2.依法撤销57号行政复议决定；3.依法判令省政府受理于恩曦的行政复议申请；4.本案一、二审诉讼费用由省政府承担。理由如下：一、一审法院没有查明本案的基本事实。根据（2020）鲁01行终569号行政判决书，及（2020）鲁0102行初214号庭审资料，法院及济南市人民政府、济南市自然资源和规划局均认可双龙庄征收补偿安置方案的批复，即土地征收（收回）补偿安置方案经济南市人民政府批准后，然后才上报省政府的。济南市人民政府是本案适格被告。1.鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复》中《关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复》明显严重认定事实不清。于恩曦的房屋没有经过法定程序被强拆，并且补偿不到位。通过政府信息公开申请的途径获知，济南市人民政府等单位在程序违法的情况下错误地作出了涉案批复，将于恩曦合法房屋及宅基地进行非法征收。具体理由如下：（1）济南市人民政府没有查明济南市自然资源和规划局没有召开听证会通过三分之二以上被征收人的民主表决意见。（2）济南市人民政府等单位在作出批复时并没有查明济南市自然资源和规划局在作出涉案征地公告及请示中所附的证据，作出的征收补偿决定明显偏低、补偿不合理、不合法。（3）因济南市自然资源和规划局作出的征收决定及补偿安置方案均制作程序违法，那么必然导致济南市人民政府作出的涉案批复认定事实不清。2.省政府作出的57号行政复议决定严重认定事实不清，复议程序违法。（1）济南市人民政府作出的涉案批复违法，直接导致济南市人民政府作出的涉案批复认定事实不清，适用法律错误。（2）鲁政土字〔2018〕1658号批复批准的报批程序中的《土地征收（收回）补偿安置方案》已经严重侵害于恩曦的合法权益，于恩曦有权就该行政行为提起行政复议申请。二、一审法院适用法律错误。1.鲁政土字〔2018〕1658号《关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复》中《关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复》明显严重适用法律错误。（1）本案中，济南市自然资源和规划局作出的涉案征地安置补偿方案明显违反法律规定，制作程序违法。征地事项并未经村民大会讨论决定，于恩曦及所在村民小组并未同意征地。本次征收并未召开任何村民会议，也没有任何单位和个人通知于恩曦参加相关会议，本次征收严重违法，被复议补偿安置方案及批复违反法定程序。（2）在征地过程中，涉案征地公告、补偿安置方案等相关征地文件并未在于恩曦所在组内及征地范围内进行张贴，当地政府及国土部门也从未告知于恩曦在内的被征地人有申请听证的权利并举行听证。可见相关征地拆迁单位作出的涉案征地安置补偿方案，没有召开听证会，没有广泛征求广大被征收人的意见，明显违反法律规定。涉案补偿安置方案的作出严重侵害于恩曦的知情权、确认权和听证权。但是，济南市人民政府作为批复单位并没有查明前述情况，即错误地进行批复。（3）济南市人民政府在济南市自然资源和规划局征收过程存在违法的情况下，没有查明前述事实，从而导致适用法律错误。2.省政府作出的57号行政复议决定适用法律错误。（1）济南市人民政府作出的涉案批复及相关征地拆迁单位没有进行公示的行政行为已经对于恩曦的权利义务造成严重的实际影响。并且鲁政土字〔2018〕1658号批复批准的报批程序中的《土地征收（收回）补偿安置方案》已经严重侵害于恩曦的合法权益，于恩曦提出的行政复议申请符合法律规定，省政府认为不属于行政复议受理范围系明显严重适用法律错误。（2）《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十一项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，于恩曦提出的行政复议申请符合前述法律规定，属于行政复议受案范围。 省政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人均未向本院提交新的证据。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，于恩曦向省政府申请行政复议，请求依法撤销《关于济南市市中区××年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2018〕1658号）中关于济南市市中区双龙庄征收补偿安置方案的批复，即《土地征收（收回）补偿安置方案》的批复，结合于恩曦的复议申请理由、起诉状及上诉状的相关内容，其复议请求的实质系要求撤销征地过程中济南市人民政府对土地拟征收补偿安置方案的批准行为。 济南市人民政府对土地拟征收补偿安置方案的批准行为，属于内部行政行为，不直接对外发生法律效力，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。因此，于恩曦的复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，省政府依照法定程序作出57号复议决定，驳回于恩曦的行政复议申请，结果并无不当。 综上，于恩曦的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人于恩曦负担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 刘晓华 审判员 公韶华 二〇二一年二月八日 书记员 隗 娇