山东省枣庄市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁04行赔终1号上诉人（原审原告）枣庄市山亭区天成中学，住所地枣庄市山亭区桑村镇驻地，统一社会信用代码52370406MJE247315K。负责人侯玉峰，校长。被上诉人（原审被告）枣庄市山亭区教育和体育局，住所地枣庄市山亭区新城府前路**。统一社会信用代码11370406MB2861971H。法定代表人褚红丽，局长。委托代理人王飞，该局工作人员。上诉人枣庄市山某区天成中学（以下简称天成中学）因与被上诉人枣庄市山某区教育和体育局（以下简称山某区教体局）行政赔偿一案，不服枣庄市山亭区人民法院（2020）鲁0406行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2016年8月11日，华某1（甲方）与侯玉峰、满夫银、闫真（乙方）签订《学校租赁合同》，约定乙方租赁续租3年，从2017年7月1日起至2020年6月30日；租金每年20万元，三年60万元，签订本合同之日交10万元租金，2016年9月1日前交租金30万元，2017年9月1日前交清剩余租金20万元，该租赁场所用于天成中学办学。2017年6月，华洪祥向山亭区人民政府投诉，声称：“华某2为天成中学百分之五十财产股权所有者，华某1与侯玉峰偷偷签订了续租三年的协议（即原告天成中学向被告提交的学校租赁合同），欲宣布天成中学破产还债，暑假不再办学，要求山某区教育局做好教师和学生的分流工作”。2017年7月18日，华洪祥向枣庄市山亭区人民法院提起诉讼，请求法院确认华某1与侯玉峰、满夫银、闫真签订的《学校租赁合同》无效，该《学校租赁合同》为天成中学向某亭区教育局提供的《学校租赁合同》。2017年10月13日，枣庄市山亭区人民法院作出（2017）鲁0406民初1316号民事判决书，判决确认：出租方（原枣庄市山某区华耀中学举办方）代表人：华某1与租赁方：被告侯玉峰、满夫银、闫真、代表人侯玉峰于2016年8月11日的签订《学校租赁合同》无效。被告华某1、侯玉峰、满夫银、闫真不服该判决，向枣庄市中级人民法院提起上诉，2018年2月23日，枣庄市中级人民法院作出（2017）鲁04民终1921号民事判决书，判决：1、撤销山东省枣庄市山亭区人民法院（2017）鲁0406民初1316号民事判决书；2、驳回华某2的起诉。2018年3月12日，侯玉峰收到（2017）鲁04民终1921号民事判决书。2018年4月18日，侯玉峰通过EMS特快专递向华某3发函，要求解除华某1与侯玉峰、满夫银、闫真三人于2016年8月11日签订的《学校租赁合同》，2018年7月12日。华红旗向山亭区人民法院提起诉讼，请求确认侯玉峰向华某3发出的《解除合同通知函》的解除合同行为无效并判令该租赁合同继续履行。2019年7月4日，山亭区人民法院作出（2018）鲁0406民初1215号民事判决书，判决：侯玉峰、满夫银、闫真向华某3发出的《解除合同通知函》无效，华某3和侯玉峰、满夫银、闫真签订的《学校租赁合同》继续履行。侯玉峰等三人不服该判决，向枣庄市中级人民法院上诉，2019年10月16日，枣庄市中级人民法院作出（2019）鲁04民终2858号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原山某区教育局向天成中学颁发的原《民办学校办学许可证》有效期为2012年12月至2016年12月，天成中学未在该办学许可有效期届满三十日前向被告山某区教育局提出延续有效期的申请。2016年12月19日，原山某区教育局向全区各民办中小学下发《关于开展民办学校2016年度年检及办学许可证换发的通知》，要求全区各民办中小学按该通知要求提交年检材料，2016年度的年检及办学许可证的换发工作从2016年12月19日起至2017年2月底结束，对符合新修订《民办教育促进法》规定的学校，确定为年检合格学校，并将结果予以公布，年检合格学校统一换发新的《民办学校办学许可证》。2017年5月31日，原山某区教育局制作并向天成中学下发《关于2016年度民办中小学年检问题反馈通知》,通知主要内容为：“根据《枣庄市教育局关于加强民办学校管理开展民办学校检查工作的通知》（枣教函[2017]4号）要求，山某区教育局组织有关人员成立了检查工作组，于2017年5月18日对天成中学进行了年度检查，对天成中学年检情况进行反馈，提出整改建议，要求天成中学将整改方案于2017年6月5日9点前报山某区教育局职成教股，并于2017年8月20日前整改完毕，若按期整改到位并检验合格，将及时换发新的办学许可证，否则将影响该校继续办学”。2017年6月5日，天成中学向原山某区教育局提交《山某区天成中学关于落实区教育局“年检整改意见”的实施方案》。2017年7月11日，天成中学向原山某区教育局职成教股提交《关于校园安全整改工作情况的报告》。2017年8月7日，天成中学向原山某区教育局职成教股提交《关于年检整改意见完成情况及要求验收的报告》。根据原山某区教育局的要求，天成中学向原山某区教育局提交了学校租赁合同，该学校租赁合同载明“出租方（原枣庄市山某区华耀中学举办方）为甲方，代表人为华某1，租赁方为乙方，人员为侯玉峰、满夫银、闫真，代表人为侯玉峰，租赁目的用于天成中学继续办学，签订时间为2016年8月11日”。因华洪祥的投诉及华洪祥提交的枣庄市山亭区人民法院作出（2017）鲁0406民初1316号民事判决书判决已经确认华某1与侯玉峰、满夫银、闫真于2016年8月11日的签订《学校租赁合同》无效。2017年8月25日，原山某区教育局制作并向天成中学下发通知，内容为“天成中学：因你校提供的‘学校租赁合同’，甲方（原枣庄市山某区华耀中学）主体不存在（已变更为天成中学），该合同效力待定，请你校提供校舍产权（或使用权）的有效证明，并重新签订有效合同”。天成中学未按照该通知提交材料。2017年8月30日，原山某区教育局制作并向全区各民办中小学下发通知，民办学校年检问题整改期延至2017年12月31日。2018年3月9日，原山某区教育局制作并向天成中学下发《关于天成中学终止办学的通知》，内容为“天成中学：根据《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》有关规定，经检查验收，你校尚未达到新的办学条件要求，未能取得民办学校办学许可证，自2018年1月1日起，你校已不具备办学资格，办学行为不再受法律保护，请你校立即终止办学，妥善处理有关事项，否则造成的不良后果由举办者自行负担。希望你校高度重视，严格执行《中华人民共和国民办教育促进法》第五十七条、第五十八条有关规定：‘民办学校终止时，应当妥善安排义务教育阶段学生继续就学，依法进行财务清算，及时到有关部门按规定办理终止办学其他有关手续’，特此通知”。2018年5月9日，天成中学和枣庄市山亭区桑村镇教育委员会达成《天成学校学生转交分流协议》，原告天成中学的学生可以选择去枣庄市第三十一中学或山亭区桑村镇中心小学就读，天成中学负责天成中学原学生的生活与学习到本学期结束(2018年7月5日)，2018年9月3日，天成中学原学生可按就读意向，持通知书到相应学校报到。2018年6月4日，原山亭区教育局向桑村镇教委下发通知，内容为“桑村镇教委：你镇天成中学至今没有换发新的《民办学校办学许可证》，为进一步规范办学行为，请督促天成中学按照《中华人民共和国民办教育促进法》及其他文件规定要求，及时提交有关材料，经区教育局审验合格后，重新为天成中学换发新的《民办学校办学许可证》，继续办学”。桑村镇教委将该通知内容向天成中学传达。2018年6月24日，天成中学向山亭区人民法院提起诉讼，2018年10月19日，山亭区人民法院作出（2018）鲁0406行初23号行政判决书，判决“被告枣庄市山亭区教育局在法定期限内对是否给予原告枣庄市山亭区天成中学换发新的《民办学校办学许可证》重新作出处理”，2019年1月，山某区教育局作出新的《民办学校办学许可证》，2019年3-4月份，天成中学领取了该《民办学校办学许可证》。另查明，2019年1月枣庄市山某区教育局和枣庄市山某区体育局整合，合并后名称为枣庄市山某区教育和体育局。原审法院认为，原山某区教育局于2017年8月30日制作并向全区各民办中小学下发通知明确载明“民办学校年检问题整改期延至2017年12月31日”，故原山某区教育局在2017年12月31日前并未对天成中学造成损害。原山某区教育局虽于2018年3月9日向天成中学下发《关于天成中学终止办学的通知》，但原山亭区教育局于2018年6月4日又通过桑村镇教委通知天成中学“按照《中华人民共和国民办教育促进法》及其他文件规定要求，及时提交有关材料，经区教育局审验合格后，重新为天成中学换发新的《民办学校办学许可证》，继续办学”，天成中学和枣庄市山亭区桑村镇教育委员会于2018年5月9日达成的《天成学校学生转交分流协议》明确载明“天成中学负责天成中学原学生的生活与学习到本学期结束(2018年7月5日)”，故在2018年7月5日之前，天成中学原学生的生活与学习并不受影响。故在2018年7月5日前，天成中学并不存在损失。原山某区教育局的行为即使对天成中学造成损失，也只能是2018年7月5日后发生的损失。原山某区教育局之所以未向天成中学颁发《民办学校办学许可证》，系因枣庄市山亭区人民法院作出的（2017）鲁0406民初1316号民事判决书判决已经确认华某1与侯玉峰、满夫银、闫真于2016年8月11日的签订《学校租赁合同》无效，该判决书虽未生效，原山某区教育局对原告天成中学的教学场所是否稳定确实存在顾虑，2018年3月12日，侯玉峰已经收到（2017）鲁04民终1921号民事判决书，该判决书已明确载明“1、撤销山东省枣庄市山亭区人民法院（2017）鲁0406民初1316号民事判决书；2、驳回华某2的起诉。”，可见天成中学完全可以在2018年6月4日收到原山某区教育局督促通知后，提交（2017）鲁04民终1921号民事判决书，以便原山某区教育局为其换发新的《民办学校办学许可证》，继续办学，不影响其新学年正常开学，但天成中学并未提交该判决，以致原山某区教育局不能及时向其颁发《民办学校办学许可证》，天成中学的行为存在不积极配合审验的情形。关于天成中学请求赔偿的第一项损失：“为迎检，共拆除砖木结构房屋18间，320平方米，建筑成本及废物外运，按每平方米300元计，为90500元；拆除面食加工房屋两间（铺的瓷砖，新型天花板，四墙装饰），42平方米，按成本折价450元每平方米，为18900元；拆除钢板房16间（钢结构），246平方米，为69000元；拆除、移动变压器并安装，用工及物料，新建变压器房，为13200元；拆除工钱为21000元。以上五项共损失212600元”，即使天成中学主张的212600元损失属实，该损失系其根据原山某区教育局年检时提出的整改意见而进行落实的必要支出，目的系为年检合格而换发新的《民办学校办学许可证》，原山某区教育局已经向其颁发了新的《民办学校办学许可证》，故其请求的第一项损失，不予支持。关于天成中学请求赔偿的第二项、第三项损失“从2018年7月至2019年10月间三名人员工资及各项支出共计208000元；两年租金400000元”，该支出即使属实，也系其办学过程中的正常支出，不属于因原山某区教育局的行为而造成的损失，与原山某区教育局的行为无因果性，故其请求赔偿的第二项、第三项损失，不予支持。综上，天成中学请求山某区教体局赔偿损失400000元，无法律根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第五款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回枣庄市山某区天成中学的诉讼请求。上诉人天成中学不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决故意回避“被上诉人山某区教体局没有任何规矩意识，肆意弄权无所顾忌”的事实。2017年5月31日，原山某区教育局按自己的惯例向上诉人发出《关于2016年度民办中小学年检问题的反馈通知》，根据该《通知》的规定，上诉人只需将《通知》中载明的“整改意见建议”落实到位“就能及时换发新的民办学校办学许可证书”。上诉人在接到上述《通知》后三日内即针对《通知》中的“整改意见建议”向原山某区教育局提交了书面整改方案，并随之将自己书面整改方案中确定整改的事项亦一并整改完毕。但原山某区教育局既不督查，又不验收，无视“上诉人十余年来一直以相同的学校租赁合同进行办学”的事实，于2017年8月25日，以“有人举报”为由，认定“上诉人所提交的学校(校舍)租赁合同效力待定”，要求上诉人再行提供校舍产权的有效证明，并重新签订有效的学校合同(经人民法院审查，最后认定为有效)。2018年3月9日，原山某区教育局置自己所认定的效力待定的学校租赁合同尚在人民法院审查过程中于不顾，径行以“上诉人不能提供有效的校舍租赁合同，经验收尚未达到新的办学条件”为由，作出《关于天成中学终止办学的通知》，要求上诉人终止办学，并决定对上诉人不予换发新的民办学校办学许可证书。此一纸通知虽轻，但使正在正常办学的上诉人彻底陷入了倒闭的境地。二、原审判决故意回避“被上诉人山某区教体局没有任何诚信意识，浑身充满了揽功诿过劣根性”的事实。在上诉人收到原山某区教育局于2018年3月9日制发的《关于天成中学终止办学的通知》后，随即多方设法与局领导进行沟通并寻求各种可能的法律路径进行救济。为此，上诉人先后两次提起“责令山某区教育局立即履行换发民办学校办学许可证法定职责”的行政诉讼，第一次诉讼因上诉人在诉状中将“办”学许可证误书为“教”学许可证，而被人民法院以原山某区教育局不具有此项职责为由径行驳回；在上诉人将诉状中的“教”改为“办”又重新提起诉讼后，人民法院最终于2018年10月19日作出(2018)鲁0406行初23号行政判决书，“实质确认”原山某区教育局于2018年3月9日制发的《关于天成中学终止办学的通知》违法，判令原山亭区教育局在法定期限内对是否给予上诉人换发新的民办学校办学许可证重新作出处理。自2018年3月份(原山某区教育局作出《关于天成中学终止办学的通知》)起至2018年10月份(人民法院作出作出(2018)鲁0406行初23号行政判决书)止，上诉人诉讼所依据的主要证据就是“二审人民法院确认案涉学校租赁合同有效的民事判决书”，就该判决书，上诉人是否直接曾向原山某区教育局提供姑且不论(上诉人必然会提供)，原山某区教育局在2018年3月9日制发《关于天成中学终止办学的通知》后，随即就已知道案涉学校租赁合同最终被人民法院终审判决认定有效的事实，已确定无疑。更为可笑的是，在人民法院于2018年10月19日作出(2018)鲁0406行初23号行政判决书，判令“原山亭区教育局在法定期限内对是否给予上诉人换发新的民办学校办学许可证重新作出处理”后，原山某区教育局仍迟迟未依法采取任何补救措施，直至获悉上诉人已申请强制执行，才于2019年4月份急急忙忙的给上诉人换发了新的民办学校办学许可证，且原山某区教育局在给上诉人换发新的民办学校办学许可证时，所依据的材料仍全部是作出《关于天成中学终止办学的通知》依据的原有材料，根本没有要求上诉人履行任何“提供所谓校舍产权的有效证明，并重新签订有效的学校合同”的义务。原山某区教育局给上诉人换发新的民办学校办学许可证，事实上根本不需要上诉人提供任何所谓新的材料，却在诉讼中辩称上诉人未提供确认案涉学校租赁合同有效的二审民事判决书才造成自己换证审验工作的迟延，是根本没有任何底线意识，且逻辑思维与正常人明显有异。三、原审判决故意回避“被上诉人山某区教体局没有任何担当意识，竟然想出原告损失与其没有因果关系这一再龌龊不过的借口”的事实。(2017)鲁04民终1921号民事判决书清楚显示的事实是：案涉学校租赁合同是双方当事人因原2006年4月14日所签为期十年学校租赁合同即将届满，基于“维持学校在校学生正常学习这一目的而续订”。租赁期限仅三年，即自2017年7月1日起至2020年6月30日止。在枣庄市山某区教育局于2018年3月9日作出《关于天成中学终止办学的通知》后，上诉人不论是形式上还是实质上，均已不再具备合法的办学资质，加之当时协调和诉讼的前景谁也无法肯定，致使在校全部学子所受教育的效力受到严重影响，而在校各学子所受教育的效力又与其前途紧密相关，是上诉人不能承受之重，故上诉人无奈于2018年5月9日与山亭区桑村镇教委达成学生转交分流协议，将在校正常学习的一千余名学子全部予以分流。同时，为减轻生存成本，遣散了全校非必要的数十名教职员工。在“天成中学正常在校学习的学生均已分流完毕。除必要的留守人员外，已经遣散了其余全部数十名教职员工”的情况下，原山某区教育局却在事隔一年后(上诉人租赁办学的时间仅剩一年)，“主动”给上诉人换发了新的民办学校办学许可证，如果说原山某区教育局作出《关于天成中学终止办学的通知》是肆意弄权，则此时再换发民办学校办学许可证是恶意为之，因为，原山某区教育局清楚，“上诉人已经根本没有再正常办学的可能”。首先，原一千余名在校学子已全部分流，上诉人已遣散了全校正常办学必须的数十名教职员工，办学基础已经丧失殆尽；其次，原山某区教育局关于上诉人不具备办学条件的认定及经协调、诉讼已在社会上广泛散播开来，必将严重影响上诉人招收新生；最后也是最主要的一点，谁的孩子也不可能发生“愿在仅有一年办学时间的学校里学习”这种事情。经过原山某区教育局的种种运作，倒闭，已经成为上诉人的宿命。所谓迎检和换证不过是同一事物的一体两面，迎检过程中的拆旧或建新，均是基于原山某区教育局迎检与换证的承诺。原山某区教育局不履行自己的承诺，致使上诉人因此而产生的信赖利益落空，原山某区教育局必然要赔偿上诉人为此支出的一切费用。原山某区教育局应给上诉人换发新的民办学校办学许可证而拒不换发，致使上诉人根本无法再正常办学，而人民法院又判决不允许上诉人解除案涉学校租赁合同以减少自己的损失，其间因上诉人不能正常办学所支出的一切费用均与原山某区教育局的案涉违法行为明显具有因果关系，其如不予赔偿，利益必然将会失衡。综上，作为一所租赁办学的民办学校，上诉人办学初始仅有几十名学生，经举办人和全体教职员工十年来的辛勤努力和默默坚守，一步步成长为桑村镇教育界的名校，解散时已拥有近千名学子，数十名教职员工，竟因原山某区教育局的乱作为而毁于一旦，至今提起，桑村的父老乡亲们都表示心痛。为求得正义，更是为求得一个说法，上诉人都不得不对自己曾经的上级现被上诉人山某区教体局提起诉讼。此案件，上诉人仅在原审法院立案就用了整整一年的时间，原审法院在诉讼中又确实存在着“采信未经质证的证据，歪曲事实真相”的行为，故其判决根本无法服众，为此，上诉人特提起本上诉，敬请二审法院撤销枣庄市山亭区人民法院(2020)鲁0406行赔初1号行政判决书，改判支持上诉人天成中学在一审中的全部诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人山某区教体局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回天成中学的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”该条规定了行政不作为致害赔偿问题，包括三个条件，第一，行政机关存在不作为；第二，行政相对人的合法权益受到损失；第三，行政相对人的损失与行政不作为之间存在因果关系。本案中，一审法院已作出（2018）鲁0406行初23号行政判决，判决“被告枣庄市山亭区教育局在法定期限内对是否给予原告枣庄市山亭区天成中学换发新的《民办学校办学许可证》重新作出处理。”虽然被上诉人山某区教体局存在行政不作为的情形，但上诉人天成中学为迎检而进行的必要支出，并非不作为导致的合法权益损失。因此，上诉人天成中学的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  孙中海审判员  徐宝芬审判员  张昌民二〇二一年二月三日书记员  赵倩文