西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2021)陕71行终247号 上诉人暨共同诉讼代表人（原审原告）陈绪俭，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人暨共同诉讼代表人（原审原告）万行元，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人暨共同诉讼代表人（原审原告）李俊峰，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人暨共同诉讼代表人（原审原告）李斌，），男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）郑自凤，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）朱丽娟，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）张宝军，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）李翠勇，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）张玉合，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）郑小平，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）周碎杰，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）李美芬，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）陈来群，男，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）贾其书，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）白军胜，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）时英品，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）王玉萍，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）金汉平，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）张新军，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）李翠君，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）李晋，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）冯建国，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）石来柱，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）陈平安，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）牛盛和，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）乔养余，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）朱振琴，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 上诉人（原审原告）高宗芝，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省西安市未央区。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。 法定代表人冯涛，局长。 上诉人陈绪俭等28人与被上诉人西安市自然资源和规划局规划其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院于2020年11月26日作出的（2020）陕7102行初2908号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2020年8月18日，西安市自然资源和规划局未央分局向西安市未央区城市管理和综合执法局作出市资源未函(2020)216号《关于违法建设认定意见的函》，内容为：“我分局发现，未央区谭家街办团结停车场以南、西安市公安局大楼西北处、团结文化广场以东(原团结村实验站用地)存在32处砖混房屋(含1处砖混简易库房)，建筑面积总共约27300平方米(具体以实际丈量为准，附照片)。经调查核实，对该建设项目提出意见如下：一、定性意见。该建设项目涉嫌违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定；根据上述违法事实，该建设项目认定为违法建设。二、处理意见。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条、住建部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条、第八条之规定及市、区五年治违实施方案要求，建议对该建设项目做如下处理：(一)该建设项目未经西安市自然资源和规划局行政许可，属违法建设。(二)拆除。可以对违法建设单位并处建设工程造价5%以上10%以下的罚款。” 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 按照《西安市XX乡规划条例》第五十九条“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度,及时发现和认定违法建设……”以及第六十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设…”规定可知，规划行政管理部门负责辖区区域内违法建设的认定工作，而城市管理部门负责城市规划区内违法建筑的具体行政执法工作。本案中，涉案违建认定函的执行主体是西安市未央区城市管理和综合执法局，即该违建认定函的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，涉案的违建认定函因不具备外部法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第三款的规定，裁定驳回陈绪俭、李俊峰、万行元、郑自凤、李斌、朱丽娟、张宝军、李翠勇、张玉合、郑小平、周碎杰、李美芬、陈来群、贾其书、白军胜、时英品、王玉萍、金汉平、张新军、李翠君、李晋、冯建国、石来柱、陈平安、牛盛和、乔养余、朱振琴、高宗芝的起诉。 上诉人陈绪俭等28人上诉称，一审法院未经开庭即作出裁定，剥夺了上诉人和被上诉人的辩论权、举证权，违反公开审判的原则。案涉违法建筑认定函张贴在上诉人房屋门口，该行政行为已经外化，对上诉人的权益已经产生了实际影响。西安市未央区城市管理和综合执法局在收到案涉违法建设认定意见的函后，并未对上诉人的房屋作出违法建设的认定等文书。因此该违法建设认定的函属于一种终局的可诉的行政行为。综上，一审裁定违反法律程序，认定事实不清，适用法律错误，故提出上诉，请求：撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初2908号行政裁定书，指令一审法院继续审理。 本院查明的事实与一审无异，对一审查明事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一个复杂的行政行为经常体现为一系列行为组成的一个行政过程，在作出终局性行为之前，会有一些程序性和处于中间阶段的过程性行为，其不产生最终的行政法律效力。针对此种过程性行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，违建认定函的执行主体是城市管理和综合执法局，上诉人所诉的被上诉人作出的《关于处理违法建设认定函》是一种过程性、阶段性的行为，是行政行为前期的一项流程，不具备最终的、对外的法律效力。 另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中一审法院经过阅卷、调查或者询问当事人后，认为本案不需要开庭审理，裁定驳回其起诉，符合法律规定，不存在程序违法的情形。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求于法无据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二一年二月二十六日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1