浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1964号上诉人（原审原告）高金兰，女，1962年5月6日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市，现住浙江省嵊州市。上诉人（原审原告）喻丽英，女，1966年11月16日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市，现住浙江省嵊州市。上诉人（原审原告）黄亚珍，女，1953年12月10日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市，现住浙江省嵊州市。上诉人（原审原告）金方红，女，1969年4月4日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市，现住浙江省嵊州市。上诉人（原审原告）杨妃娥，女，1964年11月28日生，汉族，户籍地浙江省嵊州市，现住浙江省嵊州市。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）陶丽珍，女，1966年3月9日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市三江街道下南田村219号，现住浙江省嵊州市三江街道君悦新天地12幢二单元1801室。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）单英，女，1971年10月28日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市三江街道马桥村180号，现住浙江省嵊州市三江街道剡江越园3号楼901室。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）高立军，男，1960年7月30日出生，汉族，户籍地浙江省嵊州市剡湖街道环城西路7号，现住浙江省嵊州市剡湖街道东南路63号。被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地浙江省嵊州市三江街道领带园区五路一号。法定代表人严钢，市长。委托代理人裘丽娜。委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。浙江省绍兴市中级人民法院审理原告陶丽珍、单英、高金兰、喻丽英、黄亚珍、高立军、金方红、杨妃娥诉被告嵊州市人民政府政府信息公开一案，于2020年10月9日作出(2020)浙06行初106号行政判决，陶丽珍、单英、高金兰、喻丽英、黄亚珍、高立军、金方红、杨妃娥均不服，提出上诉。本院于2020年11月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年4月15日，原告陶丽珍等8人以邮寄的方式向被告提交政府信息公开申请书，申请公开“1.2015年起三江街道城中村改造项目所涉有关人员房屋征收安置补偿方案：《确权联审表》、安置补偿款金额、房屋证载面积、户籍地址、户籍信息（农、非农）、《确权联审结果汇总表》等；2.公开原告房屋所在地块的征地批复、征地公告、征地补偿安置方案”。被告于4月18日收到后，于5月15日作出延期答复决定并邮寄送达原告。被告于5月29日作出涉案嵊政办信公（2020）年第18-1号政府信息公开告知书，告知原告陶丽珍等8人申请的信息公开申请答复如下：1.经检索，本机关未制作或保存你所申请公开的“2015年起三江街道城中村改造项目所涉有关人员房屋征收安置补偿方案：《确权联审表》、安置补偿款金额、房屋证载面积、《确权联审结果汇总表》等”政府信息，建议你向嵊州市三江街道办事处咨询（联系电话：8327××××）。2.你所申请公开的“2015年起三江街道城中村改造项目所涉有关人员户籍地址、户籍信息”等政府信息，请依照有关法律、行政法规的规定办理。3.对涉及的土地征收批复、征地公告、征地补偿安置方案等政府信息，请与职能部门嵊州市自然资源和规划局联系（联系电话：8311××××）。原告对该告知书不服，遂起诉。原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。原告申请的信息涉及两部分内容。第一部分内容系“2015年起三江街道城中村改造项目所涉部分人员房屋征收安置补偿方案，包括《确权审核表》、安置补偿款金额、房屋证载面积、户籍地址、户籍信息、《确权联审结果汇总表》”，涉及集体土地上房屋征收过程中，部分房屋被征收户安置补偿的具体信息，根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》规定，街道办事处为辖区内城中村改造房屋征收实施单位。原告申请公开的上述信息均是嵊州市三江街道在具体实施房屋征收安置补偿工作中获取的信息，无证据证明被告在行使行政管理职能过程中制作或者获取了上述信息。故被告经过检索，告知原告向嵊州市三江街道办事处申请并无不当。但被告在告知书第二点中针对原告申请公开相应人员“户籍地址、户籍信息”的内容，告知“依照有关法律、行政法规”的规定办理。该项答复既未明确具体法律、法规的名称，亦不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定的答复方式，对此予以指正。原告申请公开的第二部分信息系原告房屋所在地块的征地批复、征地公告、征地补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014）第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……故被告系集体土地征地批复的最初获取单位，是集体土地征收方案公告的法定发布主体、是集体土地征收补偿安置方案的法定批准机关，原告向被告申请公开上述政府信息符合法律规定。被告主张原告申请公开的征地系列文件均已经由当地自然资源和规划部门公开在浙江省征地信息公开平台。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（一）项规定，所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径。作为信息公开的主体告知当事人获取政府信息的方式或途径应当客观准确，并且不需要当事人另行向其他行政机关申请既可获取。经当庭核查，原告申请公开的征地批复、征地公告、征地补偿安置方案确实已经在浙江省征地信息公开平台上公开，但被告在涉案信息公开答复中仅告知原告向职能部门嵊州市自然资源和规划局联系，其告知的所谓获取方式、途径仍需原告向其他行政机关提出新的申请后才能获得，该告知行为不符合上述行政法规的规定，应予指正。原告之一的陶丽珍曾经向嵊州市自然资源和规划局申请公开上述信息，但根据嵊自然资信公（2020）第17号《政府信息依申请公开告知书》载明内容并经当庭核实，嵊州市自然资源规划局在该信息公开答复中告知的查询平台网址正确，但未告知当事人正确的查询方式，不能证明原告陶丽珍已经从中获取了相应政府信息。关于被告认为原告申请公开征地文件地块不明确的问题，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。故本案中，如原告申请公开的信息不明确，被告应当对原告的申请给予必要的指导和释明，并给予原告补正的权利。综上，被告作出的嵊政办信公（2020）年第18-1号《政府信息公开告知书》认定事实及适用法律有误，依法应予指正。原告部分诉讼请求于法有据，予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项规定，判决如下：一、撤销被告做出的嵊政办信公（2020）年第18-1号《政府信息公开告知书》；二、责令被告在本判决生效之日起40个工作日内重新针对原告申请作出政府信息公开答复。案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。陶丽珍、单英、高金兰、喻丽英、黄亚珍、高立军、金方红、杨妃娥上诉提出：一、上诉人申请信息公开的事项，均应当公开。因为涉及到城中村改造政策的统一性，且上诉人与项目所涉的其他人员均在城中村改造范围内，根据《政府信息公开条例》第二十条第十项规定，第一项信息公开的事项本身就属于被上诉人应当主动公开的范围。第二项信息公开的事项，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，县级以上人民政府是征地组织实施单位，相关信息应当由其保存。被上诉人是适格的信息公开主体，城中村改造是被上诉人交给街道办事处实施的，市政府是城中村改造的组织单位，相关信息要在市政府保存。征地批复等相关材料，因为征地是由被上诉人组织实施，也在被上诉人处保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条谁制作谁公开，谁保存谁公开的规定，市政府作为城中村改造的发起单位、征地批复的组织实施单位，都负有涉案信息公开义务。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，涉及到集体土地征收的，由县级以上人民政府组织实施。嵊政(2015)15号文件是基于征收而做出的规范性文件，其中第三条让街道办具体实施，只是委托关系，不能改变市政府的征收主体职责，也不能改变其信息公开的法定主体职责。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，被上诉人应予公开。被上诉人在原审庭审中质辩称经网上搜索找不到原告涉案公开的第一项信息，这是被上诉人懒政怠政的行为。其实上诉人申请公开的第一项涉案信息，在嵊州市人民政府派出机构(嵊州市城中村改造指挥部)都有完整保存，被上诉人应公开。征地批复、征地公告及补偿安置方案公告，应在被征收区域内村、组张贴公示，仅在网上公示不符合法定程序。因市政府是征收组织实施单位，是信息的制作保存机关，应当予以公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，已经主动公开的信息，应当告知获取信息的方式和途径。但上诉人陶丽珍在信息公开告知书中的网站上并未查询到相关信息，一审庭审中被上诉人代理律师以及法官按告知书搜索也并未找到涉案信息，被上诉人也有义务明确公开涉案信息。因涉及信息公开人员的编制、户籍地址及户籍信息，其本身已经是政府在履行职务及行政行为过程中形成的政府信息，属于信息公开范围，依法也应予以公开。根据法律规定，申请人对土地征收、补偿、安置享有充分地知情权，有权知悉涉及土地征收与安置补偿的政府信息资料。此外，对于起诉状中第二项诉讼请求即确认嵊政办信公(2020)年第18-1号《政府信息告知书》行为违法，上诉人已在一审庭审中申请变更诉讼请求予以撤回，原审法院仍将此作为诉讼请求不当。综上，请求依法审查并支持上诉人的诉讼请求，依法判令被上诉人公开涉案信息。嵊州市政府答辩称：一审判决认定案涉信息的第一部分内容应向嵊州市三江街道办事处申请公开并无不当。经检索，答辩人处不存在案涉第一部分内容的信息。根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》第三条规定，街道办事处为辖区内城中村改造房屋征收的具体实施单位，具体负责调查、认定、签约、搬迁、安置等工作，因此，原告要求公开的有关人员的《确权审核表》、安置补偿款金额、房屋证载面积、户籍地址、户籍信息及《确权联审结果汇总表》等信息均由嵊州市三江街道办事处制作与保存。答辩人也未通过其他途径获取过该信息，被答辩人也无证据证明答辩人在行使行政管理职能过程中制作或获取了该信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”之规定，案涉第一部分内容的信息应由制作与保存该政府信息的行政机关即嵊州市三江街道办事处负责公开。为此，答辩人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四、五项“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(四)经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式.....规定，告知被答辩人该信息不存在，并建议被答辩人向嵊州市三江街道办事处咨询(附联系方式)的告知书符合法律法规规定，一审法院以此认为该部分内容答辩人告知被答辩人向嵊州市三江街道办事处申请并无不当。综上，一审判决认定案涉信息的第一部分内容应向嵊州市三江街道办事处申请公开完全正确，同时答辩人将尊重一审判决，在规定的时间内重新针对原告的申请作出政府信息公开答复。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为被诉政府信息公开告知是否合法。经查：一、对于各上诉人申请公开的第一项政府信息即要求公开六个村的部分村民在征收安置补偿中的《确权审核表》、安置补偿款金额、房屋证载面积、户籍地址、户籍信息（农、非农）、《确权联审结果汇总表》等相关信息。根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)》第三条规定，嵊州市三江街道办事处系相关城中村改造房屋征收实施单位。并无相应证据证明被上诉人在行使行政管理职能过程中制作或者获取了上述信息。故被上诉人对该项信息不具有公开职责，其告知上诉人向嵊州市三江街道办事处联系并告知联系电话并无不当。此外，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室在《关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》明确规定：“户籍信息查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人根据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”故被上诉人所作答复并无不当。一审判决认为被上诉人此项答复既未明确具体法律、法规的名称，亦不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定的答复方式，系未正确区分特定行政管理领域的业务查询和政府信息公开的差别。综上，被上诉人对该项申请作告知并无不当，上诉人称被上诉人应对该项政府信息予以公开，缺乏事实和法律依据，不能成立。二、对于上诉人申请公开的第二部分信息。被上诉人以申请公开的征地系列文件均已经由当地自然资源和规划部门公开在浙江省征地信息公开平台为由，告知各上诉人“请与职能部门嵊州市自然资源和规划局联系”，但未依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（一）项规定，告知具体的获取方式、途径。原审法院认定该部分告知适用法律错误，判决予以撤销并责令重新作出行政行为并无不当。本案被上诉人于2020年4月18日收到各上诉人的政府信息公开申请，同月18日作出延期答复告知，同月29日作出涉案告知书，程序合法。此外，对于各上诉人称其在一审庭审中已申请撤回诉状中的第二项诉讼请求，原审法院仍将此作为诉讼请求不当的上诉意见。经查，虽然各上诉人在原审庭审中宣读起诉状时未宣读该项诉讼请求，但并未明确表示撤回该项诉讼请求。原审判决根据起诉状所载认定各上诉人起诉的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。各上诉人提出的上诉理由，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陶丽珍、单英、高金兰、喻丽英、黄亚珍、高立军、金方红、杨妃娥负担。本判决为终审判决。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二一年二月一日书记员  许亚芬1·8·