江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)苏12行终17号 上诉人（原审原告）靖江市皇佳水蜜桃专业合作社，统一社会信用代码×××90Ｐ,住所地靖江市靖城镇宜稼村裕盛圩**。 法定代表人徐凯锋，理事长。 被上诉人（原审被告）靖江市东兴镇人民政府，统一社会信用代码×××13Ｌ，住，住所地靖江市东兴镇东兴大道**/div> 法定代表人鞠晔红，镇长。 委托代理人邵银军，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市农业农村局，统一社会信用代码×××82Ｎ，住所，住所地靖江市人民北路**div> 法定代表人陈焕新，局长。 委托代理人杨赵，江苏百川通律师事务所律师。 原审第三人靖江市东兴镇惠龙村村民委员会，统一社会信用代码×××134，住所地靖，住所地靖江市东兴镇惠龙村唐家圩v> 负责人王**，主任。 委托代理人赵杞，江苏谦尊律师事务所律师。 上诉人靖江市皇佳水蜜桃专业合作社（以下简称皇佳合作社）因诉被上诉人靖江市东兴镇人民政府（以下简称东兴镇政府）、靖江市农业农村局（以下简称靖江市农业局）及原审第三人靖江市东兴镇惠龙村村民委员会（以下简称惠龙村委会）行政强制一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2018年5、6月份，惠龙村委会在皇佳合作社所建养猪大棚（以下简称案涉养殖场）北侧的中腰沟河道里筑了一条土坝。从皇佳合作社提供的现场照片可见，河道内土坝的高度高出水面不多，远低于河岸。同期，惠龙村委会对皇佳合作社采取了剪断电线行为。 原审另查明，2018年3月28日，原靖江市农业委员会向东兴镇政府发送建议函，建议东兴镇政府严查采用塑料大棚饲养畜禽行为。所附东兴镇塑料大棚养猪统计表中包含了养殖场名称记载为朱君林的大棚。 原审审理中，惠龙村委会陈述：惠龙村委会系于2018年5月对皇佳合作社实施的断电，断电时间仅有几分钟。皇佳合作社负责人陈述：大棚系皇佳合作社建设，皇佳合作社原先有一个猪舍用来养殖，后来建成6个大棚出租给他人养殖；断电当天没有恢复供电，至少断电一个星期，系皇佳合作社股东朱君林找电工自行恢复供电的；靖江市农业局因履行法定职责出具建议函要求东兴镇政府对案涉养殖场进行关停。原审法院依据惠龙村委会的述称意见向皇佳合作社作出释明，要求其对是否同意变更被告发表意见，皇佳合作社坚持认为惠龙村委会系基于东兴镇政府、靖江市农业局的委托，根据东兴镇政府东政发〔2018〕76号文件的规定实施的强制行为，不认可其述称意见，不同意变更被告。 原审法院认为，皇佳合作社提出的诉讼请求包含强拆、断电、打坝三种强制行为，因皇佳合作社诉称此三种强制行为的发生均系基于东兴镇政府、靖江市农业局对皇佳合作社养殖场实施关停而作出，上述三种行为具有关联性，皇佳合作社一并起诉并无不当。针对皇佳合作社所诉三种强制行为分别评述如下： 关于强拆行为。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的事实根据，并对此负有举证责任，简言之，即行政诉讼原告应当举证证明其所诉称的侵犯其合法权益之行政行为的存在。本案中，皇佳合作社仅提供了案涉养殖场中间隔墙被损坏的照片打印件，无法显示拍摄时间、拍摄地点、猪舍隔墙被损坏的原因，不能证明东兴镇政府、靖江市农业局对案涉养殖场实施了强制拆除行为。故皇佳合作社有关东兴镇政府、靖江市农业局实施强制拆除行为的主张无事实根据，不符合起诉条件。 关于断电、打坝行为。人民法院对强制行为运用事实推定的方法确定实施主体的前提是，没有主体承认实施了强制行为，或者承认实施强制行为的主体对实施行为的陈述明显不具有合理性或明显存在规避行政诉讼之情形。如承认实施强制行为的主体具有实施强制行为的合理理由，则应认定该主体为实施主体。《畜牧规模养殖污染防治条例》第二十三条第二款规定：乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告。本案中，惠龙村委会自认，其根据上述规定基于群众举报实施了临时性断电、打坝行为。原审法院认为，惠龙村委会对畜禽养殖环境污染行为实施制止系基于行政法规授权而实施的强制措施，应认定为具有合理理由。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。第二十六条规定：原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。原审法院已依法向皇佳合作社作出释明，皇佳合作社拒绝变更被告，坚持认为惠龙村委会系因东兴镇政府、靖江市农业局委托而作出强制行为。故皇佳合作社的起诉应予驳回。 此外，关于皇佳合作社坚持认为系东兴镇政府、靖江市农业局委托惠龙村委会作出被诉强制行为的问题。首先，皇佳合作社未举出初步证据证明惠龙村委会委托东兴镇政府、靖江市农业局对皇佳合作社养殖场实施断电、打坝行为；其次，惠龙村委会仅以剪断电线的方法实施暂时性断电措施与政府通常采取的通过供电部门进行断电的一般强制性行为的方式不同，更符合基层群众自治组织自行制止的特征；第三，建议函不具有强制性，建议函所附养殖场名称记载为朱君林的大棚，皇佳合作社自认其建成的6个大棚系出租给他人养殖，朱君林虽为皇佳合作社股东，但皇佳合作社未举证证明朱君林的大棚即为皇佳合作社出租给他人养殖的大棚。基于以上三点，皇佳合作社以东兴镇政府东政发〔2018〕76号文件与建议函存在关联性，认为惠龙村委会系基于东兴镇政府、靖江市农业局委托而实施强制行为的意见，原审法院难以采信。 综上，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回皇佳合作社的起诉。 皇佳合作社不服，向本院提起上诉称： 一、东兴镇政府和靖江市农业局的行为属于行政诉讼受案范围，本案被告适格，上诉人的起诉符合起诉条件。1.上诉人在一审中的诉讼请求是“确认东兴镇政府和靖江市农业局作出的关停上诉人养殖场的行为”违法，而不是针对打坝、停电、拆除养殖设施等具体行为提起的诉讼。“关停上诉人养殖场、剥夺上诉人经营自主权”才是东兴镇政府和靖江市农业局的行政行为和行政目的，打坝、断电、拆除养殖设施等具体行为不过是手段而己，均是为强制关停行为服务的。2.东兴镇政府作出的《限期关停治理告知书》明确了对上诉人畜禽养殖进行关停的行政行为内容，关停行为应被认定为从告知书作出之日起便生效和实施，一审裁定认为不存在行政行为的认定错误。3.东兴镇政府作出的《信访意事项处理意见书》明确了以下内容：东兴镇政府自认按“263”专项行动要求在全镇范围内实施了大棚养殖场关停的行政行为；实施关停行政行为的对象包括皇佳合作社，该社由朱君林等人成立并经营。综上，一审裁定认定上诉人不能证明有强制关停行为的存在，该事实认定是错误的。此外，一审裁定认定的“未能举证证明朱君林的大棚即皇佳合作社的大棚”，但依据限期关停治理告知书、信访意见书等证据，上诉人已完成了证明责任。 二、农业农村局作出的《建议函》也证明了强制关停行政行为的存在。该建议函名为建议实为关停委托。建议函虽发生在两被上诉人内部工作中，但通过东兴镇政府的执行，对上诉人产生了实际影响，直接剥夺上诉人畜禽养殖的经营自主权，致使上诉人遭受巨大经济损失，达到了被上诉人关停上诉人养殖场的行政目的。该内部行政行为己外化并产生法律后果，故《建议函》具有可诉性，上诉人具备原告身份。 三、一审裁定认定惠龙村委会实施断电、打坝行为制止上诉人生产经营，系行政法规授权的行为且具有合理性，属于认定事实错误。1.行政法规只规定了村民委员会有实施制止的权利，应当然理解为合法的制止行为，即制止行为应当符合法律规定且不违反法律的禁止性规定。至于村民委员会应当采取何种合法的制止行为，应当参照《村民委员会组织法》等法律法规的规定予以解释。惠龙村委会进行断电的行为属于违法行为，更与我国基层群众自治组织的原则相背离，该行为是一种故意违法的私力强制行为。2.行为的合理性应当是建立在行为的合法性之上，并以合法性为基础进行评判。惠龙村委会的断电等行为连合法性都不具备，谈何合理性？一审裁定对于惠龙村委会强制断电行为合法合理的认定，直接效果上等于主观造法，赋予了村委会等基层群众自治组织有强制性断电的权利。 综上，上诉人认为一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定发回重审，或者依法改判。 被上诉人东兴镇政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。 被上诉人靖江市农业局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉。 原审第三人惠龙村委会述称：一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。1.一审中惠龙村委会所作其根据《畜牧规模养殖污染防治条例》第二十三条之规定，进行筑坝拦污处理，及时制止上诉人的环境污染行为的陈述完全属实。2.一审法院已依法释明和征询上诉人有关是否变更被告的意见，上诉人明确表示不同意变更被告，故一审裁定适用法律正确，所作驳回皇佳合作社起诉正确。二、拦污坝既不影响排洪，亦与上诉人桃树死亡没有因果关系。惠龙村委会应部分村民的强烈要求，为了防止上诉人养殖场粪污直接排入主要河道，造成河道污染，而进行了筑坝拦污处理。拦污坝坝面距离河道水面较低，并不影响排洪，上诉人诉称其桃树被淹死一说与事实不符。三、惠龙村委会采取的临时性断电行为完全合法。上诉人周边村民对上诉人养殖场的污染行为十分愤慨，经常打举报投诉电话，连续多日找惠龙村委会强烈要求对其临时性断电以示警告。鉴于上诉人客观上存在畜禽养殖环境污染行为，惠龙村委会作为基层群众自治组织，根据《畜牧规模养殖污染防治条例》第二十三条之规定，及时制止和防范上诉人的环境污染行为，既是顺应群众的强烈呼声与迫切要求，也是履行村委会的法定义务。故惠龙村委会所采取的临时性断电措施是克制的，具有警告性质，同时也是安抚民心之举。事实上，从上诉人向供电部门缴纳电费的情况，可以证明其用电情况并没有受到影响。因此，惠龙村委会的临时性断电行为是有法律依据的，也是有理有节有度的。四、上诉人违规搭建养猪大棚违法，造成环境污染也违法。1.上诉人明知其搭建猪舍的行为违反了土地流转合同的约定，属于违约行为。2.上诉人明知其搭建猪舍不符合土地管理法律法规，故上诉人曾经单方面作出多份书面承诺。3.限养区内养猪也不是随意滥养，政府有养猪的当量标准。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人皇佳合作社在一审庭审中明确其诉讼请求为“确认两被告对原告作出的打坝、停电、拆除养殖设施等关停原告养殖场的行为违法”。在畜禽养殖污染防治工作中，对污染严重的畜禽养殖场所的综合整治及关停搬迁，通常是由不同行政机关实施的多阶段、不同内容的多个具体行政行为，人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并审理并作出合法性审查。故当事人在此类行政诉讼中不能以“关停养殖场的行为”这一笼统概括的表述作为其诉讼请求所指向的行政行为，而应以某一行政机关实施的具体行政行为作为此类行政案件的诉讼标的。本案中，从上诉人当庭明确的诉讼请求来看，其诉讼请求所指向的具体行为包括“打坝、停电、拆除养殖设施”三项行为，故本案首先应当审查该三项行为是否存在；如全部或部分存在，则应当进一步审查相关行为能否认定为两被上诉人所实施。 关于拆除养殖设施行为。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的事实根据，并对此负有举证责任。本案中，一方面，上诉人提供的案涉养殖场照片仅能看出养殖场中间隔墙被损坏，无法显示拍摄时间、地点、猪、地点被损坏的原因及实施主体，上诉人亦未能进一步提供拆除现场音视频资料、报警记录等相关证据以佐证拆除行为系两被上诉人所实施；另一方面，上诉人自认其建成的6个大棚系出租给他人养殖，惠龙村委会则认为系承租大棚的养殖户响应政府号召，在其养殖的生猪陆续出栏后不再养殖并自行拆除了部分隔墙等养殖设施。故，基于本案现有证据尚难以认定拆除养殖设施行为系两被上诉人所实施。上诉人认为两被上诉人实施了拆除养殖设施行为的主张，没有事实根据。 关于打坝、停电行为。行政诉讼中行政机关否认其实施了被诉强制行为，人民法院可以运用事实推定的方法确定强制行为的实施主体，前提是没有主体承认实施了强制行为，或者承认实施强制行为的主体对实施行为的陈述明显不具有合理性或明显存在规避行政诉讼之情形；如承认实施强制行为的主体具有实施强制行为的合理理由，则应认定该主体为实施主体。具体到本案中，第一，案涉养殖场客观上存在畜禽养殖排污造成周边环境污染的行为，且《畜牧规模养殖污染防治条例》第二十三条第二款规定：“乡镇人民政府、基层群众自治组织发现畜禽养殖环境污染行为的，应当及时制止和报告。”惠龙村委会述称其基于周边群众举报根据上述规定实施了打坝和警告性断电措施，该述称理由具有一定的合理性；第二，惠龙村委会以剪断电线的方法实施断电措施与行政机关通常采取的通过供电部门停止供电的方式不同，更符合基层群众自治组织自行制止的特征；第三，上诉人虽认为惠龙村委会系受两被上诉人委托而实施的打坝、停电行为，但其并未能举出初步证据证明该委托事实。故，惠龙村委会陈述其基于群众举报根据《畜牧规模养殖污染防治条例》第二十三条第二款的规定，为制止上诉人的畜禽养殖污染环境行为而实施了打坝和警告性断电措施，应当属于具有实施强制行为的合理理由。据此，应当认定打坝、停电行为的实施主体为惠龙村委会。至于该打坝、停电行为是否合法，鉴于惠龙村委会并非本案被告，且上诉人拒绝变更被告，故该打坝、停电行为的合法性不属于本案审查范围。 综上，上诉人靖江市皇佳水蜜桃专业合作社的起诉不符合行政诉讼的起诉条件且被告不适格，原审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由及请求，于法无据，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二一年二月二十日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；