山东省昌乐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0725行初52号 原告潍坊日月星文化艺术城有限责任公司，住所地昌乐县宝通街与月亮湾大桥交叉处西南100米。 法定代表人李桂花，职务经理。 委托代理人王敏，山东国宗律师事务所律师。 被告昌乐县自然资源和规划局，住所地昌乐县城关商务社区6号楼。 法定代表人王龙之，职务局长。 行政机关负责人薛高峰，副局长。 委托代理人张颖慧，该局工作人员。 委托代理人陈永涛，山东宝都律师事务所律师。 第三人潍坊金都置业有限公司，住所地昌乐县城南街道七里沟村。 法定代表人王曼丽，职务总经理。 委托代理人王津明，山东王杨律师事务所律师。 委托代理人史远，山东王杨律师事务所律师。 原告潍坊日月星文化艺术城有限责任公司（以下简称日月星公司）诉被告昌乐县自然资源和规划局、第三人潍坊金都置业有限公司（以下简称金都公司）行政撤销一案，本院于2020年12月16日决定受理，同日向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月12日公开开庭进行了审理，原告委托代理人王敏，被告昌乐县自然资源和规划局行政机关负责人薛高峰、委托代理人张颖慧、陈永涛，第三人委托代理人王津明、史远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2009年9月27日，原告与昌乐县人民政府签订《潍坊“东方文化艺术城”开发建设协议书》约定由原告于宝通街南、丹河水系西、崔家庄子村北约250.60亩的地块上开发建设文化艺术城项目，后原告按照协议与政府要求向其缴纳了拆迁押金、补偿金以及招拍挂保证金等各项费用，共计一千二百万元，后因政府迟迟未给原告办理土地手续导致项目搁置至今。 被告昌乐县自然资源和规划局却于2××8年，在未与原告解除建设协议，甚至未通知原告的情况下，将文化城建设项目用地中的15292平方米划给第三人金都公司并为其办理不动产权证书，该行为严重侵犯了原告对涉案土地享有的合法权益，为维护原告的合法权益，特诉至贵院，望贵院依法支持原告诉求，请求：一、依法确认被告昌乐县自然资源和规划局作出的为金都公司办理不动产权证书（编号为鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号）违法并予以撤销；二、诉讼费用由被告承担。原告向法庭提供如下证据： 1、原告与昌乐县人民政府签订的《潍坊“东方文化艺术城”开发建设协议书》一份； 2、昌乐县人民政府和原告出具的证明一份； 3、原昌乐县规划局出具的证明一份； 4、《潍坊日月星文化艺术城建筑规划设计方案》； 5、《昌乐县规划局关于潍坊日月星文化艺术城建筑规划设计方案的批复》； 6、昌乐县拆迁安置工作办公室出具的拆迁补偿资金500万元收据； 7、昌乐县招投标交易中心2010年3月26日出具的招拍挂保证金200万的收据； 8、昌乐县南郝镇财政所2009年10月10日出具的日月星文化艺术城拆迁押金收据100万一份； 9、昌乐县南郝镇财政所2009年11月11日出具的潍坊日月星文化艺术城有限公司暂收款100万收据一份； 10、昌乐县招投标交易中心2010年3月22日出具的招拍挂保证金300万收款收据一份。 被告昌乐县自然资源和规划局辩称，一、原告作为本案原告主体不适格。本案所涉鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号不动产权证书的产权人为第三人金都公司，原告与作出登记行政行为无任何利害关系，其作为本案原告明显主体不适格。二、被告的行政行为合法。1、被告已按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》、《中华人民共和国土地管理法》等，按规定对涉案土地进行了招标、拍卖、挂牌等手续，并对涉案土地进行了测量、界址调查等，办证程序合法。2、被告与原告未签订任何建设协议，也就不存在与原告解除建设协议，被告将涉案土地出让给第三人金都公司是严格按照招拍挂等程序，因此被告不存在违法行为，更不存在撤销事由。综上，根据事实和相关法律规定，原告之诉不成立，应当依法予以驳回。被告向法庭提供证据如下： 1、乐国土告字（2013）11号国有土地使用权挂牌出让公告； 2、20130628国有土地使用权招拍挂出让成交公示； 3、乐国土告字（2××8）22号国有建设用地使用权网上交易公告； 4、乐国土告字2××8-22成交公示； 5、鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号地块《不动产权籍调查表》、《国有建设用地使用权出让合同》。 第三人金都公司述称，原告主体不适格，根据行政诉讼法第二十五条规定，原告起诉超过诉讼时效。第三人未向法庭提供证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议，对国有土地的出让应通过招牌挂方式确定土地使用权人，该份协议并未履行任何手续，原告并非该地块的合法使用权人，被告为该地块办证时也无需通知原告。被告对原告提供的证据2真实性无异议。被告对原告提供的证据3真实性无异议，该份证据仅是证明对原告有意向开发的该地块同意其选址的范围符合程序总体规划，并不代表被告认可原告在该地块上进行开发建设。被告对原告提供的证据4真实性无异议，且该方案载明是在2012年9月30日之前有效，该设计方案仅为原告开发该地块的意向书，被告认可原告的该规划方案并不能证明被告认可原告实际取得该地块及规划方案。被告对原告提供的证据5真实性无异议，但该证据只是对意向书的认可，并非规划方案。被告对原告提供的证据6-9真实性无异议。被告认为原告提供的证据10为复印件对其真实性有异议；第三人对原告提供的证据1关联性和证明目的均不予认可，该协议关于土地出让的相关问题第三人认为系预约合同，而非本约合同，根据2002年国土资源部颁发的招拍挂出让国有土地使用权规定，已经明确规定国有土地出让必须通过招拍挂程序，根据该协议书第四条的约定，本地块的开发必须在国家土地政策允许范围内进行，并严格按照有关规定挂牌方式出让，可见关于土地出让部分该协议并非本约合同，在该协议中原告的权益系有权通过招拍挂方式获取土地并获得协议相应的政策性扶持，根据该协议恰恰证明了原告起诉状中的事实与理由不能成立，被告公开挂牌出让土地合法且进行了公告，但原告未按协议约定参与竞买，其行为已经违反了该协议的约定构成根本违约，因此相关部门有权依法追究原告的违约责任。原告陈述其项目搁置至今系政府未给原告办理土地手续所致是不能成立的，因为事实上原告项目搁置的真正原因根本在于原告不通过挂牌程序购买土地所致，根据2002年国土资源部颁发的招拍挂出让国有土地使用权第二条规定，土地招拍挂程序均规定了出让人的通知方式应为发布公告邀请特定或者不特定的公民法人和其他组织参加，原告在事实与理由中所陈述的“没有通知”为无稽之谈，皮之不存、毛将焉附，原告所有的规划设计建设应建立在其有土地使用权的前提下，现在原告因为自身原因未取得土地使用权，那么规划设计建设不能开展的原因系其自身违约所致，与他人无关。第三人对原告提供的证据2关联性证明目的不予认可，不动产权的取得应以不动产权登记为主，该证据与本案无关联性。第三人对原告提供的证据3关联性证明目的不予认可，原告的项目符合城市总体规划，规划局同意选址，并不代表原告取得了项目所涉国有建设用地使用权，且规划与否与该项目实际建造与否没有任何关联，通过事实也可以证明即便规划局早在2010年同意了该项目选址，但到今日也没有见到该项目实际存在或建成，其他意见同对证据1的第三点质证意见。第三人对原告提供的证据4关联性证明目的不予认可，该证据系原告委托山东联创建筑设计有限公司对项目进行了一个设计，且明确注明了有效期为2012.9.30日前有效，该证据现在已经无效了。第三人对原告提供的证据5关联性和证明目的均不予认可，由于证据5系对证据4的批复，因此质证意见同对证据4的质证意见。第三人对原告提供的证据6关联性和证明目的均不予认可，通过出让方式获得国有土地的使用权，购买人应当缴纳的是土地出让金，而非拆迁补偿资金，该证据不能证明原告已取得土地。第三人对原告提供的证据7-9的质证意见同证据6。第三人认为原告提供的证据10系复印件真实性不认可，其他质证意见同证据6。第三人对原告提供的证据总证明目的的质证意见，第一、国土资源部与2002年发布规定明确了国有土地使用权必须通过公开招拍挂进行。第二、物权法于2007年施行，明确了不动产物权权利的设立、变更、转让应以登记为准，原告前述所有证据均不能证明其对该地块享有任何合法权益，反而是原告要求撤销的不动产权证书，实际证明了相关地块的唯一合法不动产物权人为第三人。第三人认为对原告提供的证据2-10，根据行政诉讼法解释第三十五条的规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或人民法院的交换证据清单之日起提供证据，而且前述证据均早已形成，原告就其逾期举证应说明理由，拒不说明或理由不成立视为放弃举证权利；原告对被告提供的证据真实性无异议，但被告所提交的证据均系在原告已经在办理土地手续程序过程中所进行的，且原告为此付出了几千万元的费用，被告之所以能够把该地块挂牌出让给第三人系因为原告在交纳了拆迁补偿资金及押金才得已拆迁补偿完毕之后，被告才能挂牌出让，被告以及政府的行为是典型的卸磨杀驴，在利用完原告之后又将原告所占有使用的地块出让给第三人，既不符合情理亦不符合法理。 合议庭评议认为，原告提供的证据1-10能够证明原告与昌乐县人民政府就部分涉案土地签订了项目开发建设协议，并经相关部门审查，但不能证明原告对涉案土地已取得使用权，也不能证明被告为第三人金都公司办理不动产权的行为违法，合议庭予以采信；被告提供的证据1-5，具有真实性、合法性、且与本案具有关联性，能够证明被告为第三人颁发的鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号国有建设用地使用权证符合法律规定，合议庭予以采纳。 经审理查明，原告与昌乐县人民政府经协商签订《潍坊“东方文化艺术城”开发建设协议书》约定“甲方：昌乐县人民政府”，乙方：潍坊“东方文化艺术……一、开发地块位置及面积该地块位于××街××双方责任1、（1）甲方负责协助乙方按乙方要求尽快办理土地使用手续……”。后潍坊“东方文化艺术城”更名为“潍坊日月星文化艺术城”。2010年12月14日，原昌乐县规划局做出《关于潍坊日月星文化艺术城建筑规划设计方案的批复》。原告日月星公司先后向昌乐县拆迁安置工作办公室、昌乐县南郝镇财政所等部门缴纳拆迁补偿资金、拆迁押金等。2××8年8月30日，原昌乐县国土资源局发布乐国土告字（2××8）22号昌乐县国有土地使用权网上交易公告，载明“经昌乐县人民政府批准，原昌乐县国土资源局决定以挂牌方式出让6（幅）地块的国有建设用地使用权。现将有关事项公告如下：宗地编号×××29、土地位置位于××街××新昌路以东、土地面积15282、土地用途住宅、出让年限70、容积率地上1.9地下0.6、建筑密度≤25%、绿地率≥35%、竞买保证金1260.77万元、起始价1260.77万元……”。2××8年9月30日，原告金都公司以1260.77万元价格拍得涉案土地（宗地编号×××29）。2××8年10月15日，原昌乐县国土资源局与原告金都公司签订《国有建设用地使用权出让合同》约定“……第四条本合同项下出让宗地编号2××8-29，宗地总面积15282平方米，其中出让宗地面积15282平方米。本合同项下的出让宗地坐落于位于××街××新昌路以东位置……”。2××8年11月27日，原昌乐县国土资源局为第三人金都公司办理鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号国有建设用地使用权证。 本院认为：本案的争议焦点主要有三个方面。一、原告诉讼主体是否适格。原告已与昌乐县人民政府就部分涉案土地签订《潍坊“东方文化艺术城”开发建设协议书》并支付了相关拆迁补偿金、拆迁押金等，因此原告与被告作出的行政行为有利害关系，系适格的原告。第二、原告起诉是否已经超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。被告为第三人金都公司办理鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号国有建设用地使用权证即本案被诉行政行为发生在2××8年11月27日，距原告起诉并未超过二十年，因此原告的起诉并未超过起诉期限。三、被告为第三人金都公司办理鲁（2××8）昌乐县不动产权第0××7号国有建设用地使用权证是否应予撤销。本案中被告在办理国有建设用地使用权证过程中按照《中华人民共和国土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等规定对涉案土地进行招标拍卖挂牌手续，并对涉案土地进行了测量、界址调查，第三人拍得涉案土地，原告未参与涉案土地竞拍，因此被告为第三人金都公司办理不动产权证书的行为合法。综上，原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告潍坊日月星文化艺术城有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  闫志毅 人民陪审员  徐爱霞 人民陪审员  秦瑞欣 二〇二一年二月二日 法官 助理  娄强君 书 记 员  张德凤