浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1981号上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。法定代表人孙志龙，县长。邱友康因诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）驳回行政复议申请决定一案，不服舟山市中级人民法院（2020）浙09行初24号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年4月23日，申请人邱友康以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》、岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证（岱国用（2012）第00302010号、第00302011号出让国有土地使用权证）无效，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。岱山县政府于同年4月27日向邱友康发送岱政复补字〔2020〕1号《补正行政复议申请通知书》，告知申请人按照“一行为一复议原则”明确复议请求并提供相应的证据材料。邱友康于同年5月1日向提交了《行政复议申请书（变更）》及相关证据材料，明确本案复议请求为要求“依法确认岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》无效，并决定重新颁发国有土地使用证”。后经复议机关释明，将“确认无效”复议请求变更为“确认违法”。岱山县政府受理该行政复议案件后，经通知答复并于同年5月27日组织听证，最终于2020年6月15日作出岱政复决字[2020]4号行政复议决定。该复议决定认为，本案中，申请人提出的复议申请与2008年3月21日向舟山市中级人民法院提起的行政诉讼诉请内容相同，而涉案《国有土地使用证》的合法性已经被舟山市中级人民法院（2008）舟行初字第6号行政判决、浙江省高级人民法院（2008）浙行终字第60号行政判决所确认，且关于涉案土地使用权四至、通道等方面的相关诉求亦在舟山市中级人民法院（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决中有相应认定和处理。现申请人就已经生效的司法裁判所确认的事项提起行政复议，显然不符合行政复议受理范围。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人邱友康的行政复议申请。该复议决定一并告知了救济途径，并于同年6月23日邮寄送达复议双方当事人。另查明，邱友康曾于2008年以原岱山县国土资源局、岱山县政府为被告向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为确认两被告颁发岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的行为违法，判令撤销并责令其重新颁发。舟山市中级人民法院作出（2008）舟行初字第6号行政判决，驳回邱友康对原岱山县国土资源局的起诉；驳回邱友康要求确认岱山县政府颁发涉案国有土地使用证违法、判令撤销并责令重新颁发的诉讼请求。邱友康不服上诉至浙江省高级人民法院，本院驳回上诉，维持原判。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的……”；第三款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。该解释第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。本案中，申请人邱友康以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》违法，并决定重新颁发国有土地使用证”。就该复议请求之事项，邱友康曾以原岱山县国土资源局、岱山县政府为被告直接向本院提起过行政诉讼，法院对此已作出生效判决。邱友康现再次就岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的合法性提起行政复议，继而提起本案行政诉讼，本案行政诉讼虽形式上系针对岱政复决字[2020]4号行政复议决定而提起，但实质上仍系针对涉案岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的合法性；且因经机构改革后，原岱山县国土资源局职能由岱山县自然资源和规划局承接，故本案行政诉讼针对之事项实质上无论是当事人、诉讼标的、诉讼请求都与前诉相同，已构成重复起诉，不符合行政诉讼法定起诉条件，故对其起诉依法应予驳回。被诉行政复议决定亦以申请人邱友康重复提出案涉行政复议申请不符合行政复议受理条件为由驳回其复议申请，并无不当。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条之规定，裁定驳回邱友康的起诉。邱友康上诉称：一、原审裁定查明认为，“涉案岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的合法性已经舟山市中级人民法院（2008）舟行初字第6号、浙江省高级人民法院（2008）浙行终字第60号行政判决所确认。”因岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》是基于《岱山县房屋宅基地转让审批表》而颁发的，其颁证行为本身就是依申请行为履行法定职责是合法的。但是生效的（2015）浙舟行初字第27号行政判决书已判定，“邱友康应待其大巨锻件厂应向土地管理部门提出书面申请，并与土地管理部门签订土地使用权出让合同，完成土地使用权出让前手程序后，再经转让获得土地使用权”。而浙江省高级人民法院（2000）浙行他字第9号批复：在岱土罚字（1999）第10号土地违法行政处罚决定案批复，“邱友康受让原岱山县大巨锻件厂国有土地使用权不符合国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定，非法占用国有土地建房”；（2015）浙行再字第7号再审行政判决判定，“原岱山县土地管理局1993年7月17日审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据。虽然岱山县政府基于历史原因于2006年向邱友康颁发了涉案土地的使用权证，但不能以此否认原岱山县土地管理局向邱友康转让大巨锻件厂211.84平方米国有土地使用权及地上建筑物时缺乏法律依据的事实”。由此可证，（2008）舟行初字第6号、浙江省高级人民法院（2008）浙行终字第60号行政判决所确认岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的合法性同样缺乏法律依据，该生效判决应视为推翻，已不能作为认定案件事实的定性依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，依法登记的土地使用权受法律保护，任何行政机关和司法机关均不得理由或借口非法侵犯，且邱友康的房屋已被以非法占用国有土地建房为由没收已无法执行回转，据此事实，岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》颁证行为是对违法批地，非法占用建房的国有土地颁证缺乏法律依据，且颁证主体不合法。二、原审裁定查明认为，“且关于涉案土地使用权四至、通道等方面的相关诉求亦在舟山市中级人民法院（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决相应认定和处理”也系无稽之谈。岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》颁发面积仍为审批行为中记载的“同意转让占地面积为211.84平方米”，并未按照房屋买卖协议、审批行为中记载的四至实际面积址界颁证，且岱山县政府对邱友康提出要求更正确认四至及通道面积无正当理作出不予更正答复，诉至法院，又被以所谓的该诉求已由（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决所谓相应认定和处理为由驳回诉求，至今尚未更正改变。据此，“（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决所谓相应认定和处理”的说法，实质上是一个支持该审批行为记载“同意转让占地面积为211.84平方米”的非法设置行政许可行为，限制土地使用者对自己的土地使用权转让、受让四至实际面积民事处分权，行政权侵犯民事权的判决。三、依据土地管理、城乡规划法律、法规规定，一宗完整的合法有效的出让土地使用权必须具备出让合同、出让面积、四至址界、出让土地使用权用途和出让土地使用权建设规划要求等法定组成部分条件，而岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》不具备上述法定条件，也就谈不上合法性。四、邱友康受让大巨锻件厂厂区四至范围内的土地面积不少于282.80平方米，审批行为缺乏法律依据以及岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》是否合法性问题及原审裁定违反法定程序等事实，邱友康已在不服（2020）浙09行初23号行政裁定书的上诉状中提出，不再重述，请二审法院依法全面审查核实。综上，原审裁定错误，应予撤销。请求撤销原审裁定，指令继续审理。岱山县政府答辩称：一、原审裁定认定事实正确。原审法院认为，本案中申请人邱友康虽形式上系针对岱政复决字[2020]4号行政复议决定而提起，但实质上仍系针对涉案岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》，而就该事项邱友康已多次申请复议、提起诉讼，生效法律文书均以不符合起诉条件或重复处理为由不予立案受理或裁定驳回起诉，故本案的诉讼请求被前诉裁判所包含，属于重复起诉，裁定驳回起诉。该裁定认定事实正确。二、岱山县政府作出岱政复决字[2020]4号行政复议决定认定事实清楚且程序合法。在岱政复决字[2020]4号行政复议案件中，邱友康提出的复议请求为：依法确认岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》违法，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证。岱山县政府经审理后认为，经查明，邱友康提起的复议请求与其2008年3月21日向舟山市中级人民法院提起行政诉讼的诉讼内容相同，而且岱山县政府向邱友康颁发的岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》的合法性已被法院生效行政判决所确认。关于涉案土地使用权四至、通道等方面的相关诉求亦在舟山市中级人民法院（2009）浙舟行初字第5号行政判决、浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第303号行政判决中有相应认定和处理。邱友康在申请事项已有生效判决羁束的情况下提起行政复议，显然不符合行政复议受理范围。因此岱山县政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出岱政复决字[2020]4号行政复议决定。程序上，岱山县政府于2020年5月2日收悉申请材料并受理，2020年6月15日岱山县政府作出并于2020年6月23日邮寄送达该行政复议决定，并告知了邱友康的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条、第三十一条关于受理期限、维权途径及审理期限的规定。因此岱山县政府作出的岱政复决字[2020]4号行政复议决定事实清楚且程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案上诉人邱友康向岱山县政府申请行政复议，复议请求为“依法确认岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》违法，并决定重新颁发国有土地使用证”。根据查明的事实，岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用证》系岱山县政府根据人民法院生效判决和执行通知所颁发，其合法性已被本院（2008）浙行终字第60号生效行政判决所确认。邱友康就已经生效司法裁判所确认的事项再次申请行政复议，继而针对复议决定提起行政诉讼，其实质仍然是对岱山县政府颁发岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用权证》行为合法性有异议。邱友康主张权利的方式明显违反法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，有违司法最终性原则。岱山县政府以邱友康的复议申请不符合行政复议受理条件为由作出驳回邱友康复议申请的岱政复决字[2020]4号行政复议决定，并无不当。邱友康就相同事项重复提起行政复议和行政诉讼，原审法院认为构成重复起诉，裁定驳回邱友康的起诉，亦无明显不当。邱友康的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二一年二月九日书记员  陈亦恒1·9·