浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1409号上诉人（一审原告）潘素萍，女，1963年12月30日出生，汉族，住松阳县。上诉人（一审被告）松阳县自然资源和规划局，住所地松阳县西屏街道长虹东路2号。法定代表人刘金理，局长。委托代理人吴海明，该局工作人员。委托代理人项建裕，浙江绿谷律师事务所律师。一审第三人阙莉莉，女，1953年3月10日出生，汉族，住松阳县。潘素萍、松阳县自然资源和规划局因潘素萍诉松阳县自然资源和规划局建设用地使用权登记一案，均不服丽水市中级人民法院于2020年7月7日作出的（2019）浙11行初81号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。因案情复杂，经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、询问，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：叶珠球因经营需要资金，1995年起至1997年5月1日止，先后向潘素萍借款合计人民币290000元。1997年6月初，叶珠球为创办松阳县新颖地板厂，向松阳县西屏镇五村一队购买座落松阳县西屏镇古安亭瓦窑基荒地，征地费由叶珠球支付，但收款收据上所开的姓名是王爱华，并办理了土地征用相关手续，1997年7月8日办理了建设用地规划许可证，1997年12月18日签订了国有土地使用权出让合同书。在房屋基础建设中，工地由王爱华负责，王爱华支付了部分资金。叶珠球因未能归还潘素萍的欠款，于1997年12月16日出具财产抵押契据，载明：“本人因建房及经营需要资金，向潘素萍借款人民币290000元，为了慎重及相互信任，将本人在草场圩新颖木材厂的土地1353平方米的使用权及房产所有权抵押给潘素萍，如不能如数如期还款，土地使用权、房屋所有权，归潘素萍所有，土地使用权及房产证未办好之前，以此据为准”。嗣后，叶珠球归还潘素萍欠款人民币10000元。1998年1月20日，叶珠球与潘素萍双方达成《确认法定代表人申请书》，确立潘素萍为松阳县新颖地板厂的法定代表人，其内容：“小区办，兹有潘素萍、叶珠球、王爱华等三人于1997年商定筹办松阳新颖地板厂，经有关部门审批，于1997年7月在西屏镇古安亭着手筹建，在筹建过程中，王爱华临时负责办理有关手续，由叶珠球负责处理有关事务，土地投资28万元全部由潘素萍出资，现在项目已建成，根据实际情况，决定潘素萍担任该厂的法定代表人，请予批准。”1998年1月22日，叶珠球与潘素萍又重新签订借款协议,其内容为:“叶珠球因建房需要向潘素萍借款28万元整，叶珠球同意将松阳县新颖地板厂的土地使用权及房产所有权抵押给潘素萍，并由潘素萍到土地管理部门、房产登记部门登记。二年内叶珠球还清全部借款（按月息10‰计算），并由潘素萍将房产及土地所有权证一并过户到叶珠球户头，一切费用均由潘素萍承担，如到期二年内不能还清的由潘素萍处理该房产，此协议自98年1月22日至2000年1月22日止”。同日，潘素萍向松阳县工商局领取了《企业法人营业执照》（证号××-Ｘ号）。王爱华知悉此事后，随即向法院提起行政诉讼。1998年12月1日，遂昌县人民法院作出（1998）遂行初字第12号行政判决：“撤销松阳县工商行政管理局于1998年1月22日核发的××-Ｘ号松阳县新颖地板厂企业法人营业执照。”潘素萍不服，向丽水中院提出上诉。丽水中院于1999年2月4日作出（1999）丽中行终字第2号行政判决，驳回上诉，维持原判。期间，潘素萍于1998年4月6日以王爱华为被告，叶珠球为第三人向法院提起民事诉讼，要求确认自己为松阳县新颖地板厂的实际出资人，云和法院（1999）云民初字第104号民事判决，确认潘素萍为松阳县新颖地板厂的投资者。王爱华不服提起上诉，在二审庭审中叶珠球推翻了原一审所陈述的事实，承认潘素萍的借款在无法归还的情况下，曾讲过与潘素萍合资办松阳县新颖地板厂，但投资款实际是“浩天公司”支出，有部分投资属王爱华垫资，丽水中院（2000）丽中民终字第36号民事判决：撤销云和法院（1999）云民初字第104号民事判决；驳回原告潘素萍的诉讼请求。潘素萍向省高院申请再审，2004年4月5日，省高院以（2003）浙民再字第32号民事判决：维持丽水中院（2000）丽中民终字第36号民事判决。1998年3月12日，阙兆祥、阙莉莉、胡松连、王爱萍分别起诉，王爱华借款，叶珠球担保案件，松阳法院于同月24日以（1998）松民初字第9、10、11、号民事调解书结案，为执行该三件案件，松阳县人民法院于2000年10月17日委托松阳县价格事务所对松阳县新颖地板厂的房地产进行了评估，并于2000年12月15日作出（2000）松执字第406、407、408号民事裁定书，裁定：“将被执行人王爱华及叶珠球所有的坐落松阳县西屏镇古安亭瓦窑基处的松阳县新颖地板厂的房地产以评估价贰拾叁万贰仟叁佰贰拾元抵偿给申请执行人胡松连、阙莉莉所有及使用”。根据松价房鉴（2000）31号房地产估价报告书载明，松阳县新颖地板厂地块上建有框架结构半成品房一幢（三层），建筑面积510.88㎡，该建筑物只包括基础、砌砖、楼板及构件现浇工程量，铝合金门窗架。2001年4月28日，松阳县人民法院作出（2000）松执字第406、407、408号协助执行通知书，要求松阳县土地管理局协助将上述松阳县新颖地板厂的房地产过户至浙江省松阳古艺黑陶厂。松阳县土地管理局根据上述执行裁定和协助执行通知书，于2001年4月29日与浙江省松阳古艺黑陶厂签订国有土地使用权出让合同，将原松阳县新颖地板厂的1125.9㎡的土地使用权出让给浙江省松阳县古艺黑陶厂。浙江省松阳县古艺黑陶厂取得上述土地使用权后，在原松阳县新颖地板厂建筑物的基础上进行了、续建扩建，对超出原有土地范围计182.6㎡部分，浙江省松阳古艺黑陶厂于2001年9月10日与松阳县土地管理局签订国有土地使用权出让合同，并办理了相关出让手续。上述新、旧土地面积累计1308.5㎡，均登记在以浙江省松阳古艺黑陶厂为权利人的松国用（2001）字第00806号国有土地使用证之下。讼争土地上现形成地上建筑物两幢，一幢为4层混合结构房屋，建筑面积565.41㎡，用途登记为综合楼。另一幢为1层砖木结构房屋，建筑面积187.61㎡，登记用途为非住宅。两幢建筑物分别登记办理了房屋所有权证。2006年，浙江省松阳古艺黑陶厂变更名称为松阳县古艺黑陶厂（个体经营户），阙莉莉系该厂实际经营者。松阳县古艺黑陶厂向松阳县国土资源管理局申请办理了国有土地使用权变更登记，变更后证号为松国用（2006）字第000789号国有土地使用证，有关房产登记亦作了相应变更。2007年8月13日，丽水中院作出（2007）丽中执监字第1号民事裁定，以（2000）松执字第406、407、408号民事裁定“在案外人潘素萍提出所有权异议，又没有生效法律文书确认所有权的前提下，将松阳县新颖地板厂的房地产认定为叶珠球和王爱华共同所有没有法律依据”、“协助执行通知书将松阳县新颖地板厂的房地产过户到浙江省松阳古艺黑陶厂，与松阳县人民法院裁定受让该房地产的主体胡松连、阙莉莉显然不一致”等为由，裁定撤销上述民事裁定及协助通知书。2010年，丽水中院立案（2010）浙丽执提字第4号执行裁定，拍卖坐落于松阳县西屏镇古安亭登记在松阳古艺黑陶厂名下的房地产，由叶珠球、松阳县古艺黑陶厂参与竞价拍卖。该裁定送达各方当事人后，叶珠球反悔，不同意还钱，原执行方案搁置。2011年9月15日丽水中院作出裁定，撤销（2010）浙丽执提字第4号执行拍卖裁定。2011年6月20日，丽水中院向松阳县国土资源局、松阳县房地产管理处发出（2010）浙丽执提字第4号函，要求原不动产登记机构“在该房地产权属明确前，停止办理相关产权变更、转让等不动产登记手续”，并附（2007）丽中执监字第1号民事裁定书。2013年2月1日，丽水中院再次发（2010）浙丽执提字第4-1号函给松阳县国土资源局、松阳县房地产管理处，“在该房地产权属明确前，停止办理相关产权变更、转让等不动产登记手续。现阙莉莉提出要以该诉争房地产为抵押向金融机构借款，丽水中院经研究，同意胡松连、阙莉莉在50万元额度内以该房地产为抵押向金融机构借款。你单位可依法办理”。2013年10月8日，丽水中院再次发出（2010）浙丽执提字第4-2号函：对（2010）浙丽执提字第4号函、（2010）浙丽执提字第4-1号函不再执行”。2013年9月2日省高院撤销丽水中院（2008）丽中民再终字第10号民事判决和云和法院作出的（2004）云民初字第230号民事判决，并发回云和法院重审。2015年11月3日，云和法院作出（2014）丽云商重字第1号判决：一、原告潘素萍与被告叶珠球之间松阳县新颖地板厂出资转让行为有效；二、驳回原告潘素萍本案其他诉讼请求。丽水中院维持原判，省高院驳回潘素萍的再审申请。2017年10月18日，松阳县建设局发出2017（004）号《准予永久改变房屋用途决定书》“同意松阳县古艺黑陶厂工业用房房屋用途永久改变为住宅”。11月10日，松阳县国土资源局将该房屋变更权利人为阙莉莉个人，2018年6月1日，丽水中院向松阳县国土资源局下辖的松阳县不动产登记中心发送司法建议书，建议：撤销坐落于松阳县西屏镇古安亭的原松阳县新颖地板厂受让的面积1125.9平方米不动产（现登记在松阳县古艺黑陶厂名下，统一社会信用代码92331124ＭＡ28ＪＸＤ988）的现有权利登记。松阳县不动产登记中心回复认为“因原有办理不动产登记的权源依据未发生变化（或者未被撤销），故我中心无法径行办理贵院建议的撤销事项。相关权利人或者利害关系人如认为该不动产登记确有不当的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，亦可等待相关司法再审程序结束后再持生效法律文书前来办理有关登记手续。”，丽水中院执行局再次向松阳县国土资源局发函“就目前情况看，现权利人的登记缺乏合法的依据。丽水中院重申（2018）丽中法建字第2号司法建议，请研究处理，并于收到本函之日起十日内将处理结果函告本院。”，被告再次复函“…贵院虽曾撤销该项不动产登记的原执行裁定和协助执行通知，但从未通知原不动产登记机构协助办理执行回转，更是最终通知原不动产登记机构不再执行。因此，我中心确实无法径行撤销相关不动产登记。相关权利人或者利害关系人如认为该不动产登记确有不当的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，亦可等待相关司法再审程序结束后再持生效法律文书前来办理有关登记手续。”，为此，潘素萍向法院提起诉讼,请求判决：1.撤销阙莉莉坐落在松阳县不动产的土地使用面积1125.9平方米，建筑面积510.88平方米的财产权利登记。2.被告承担本案诉讼费、财产保全费、保险费。诉讼过程中，原告变更诉讼请求为：请求撤销松阳县自然资源和规划局不动产中心2017年将松阳县古艺黑陶厂（坐落在松阳县；房产证编号松房权证西屏字第1××6号，浙（2017）松阳县不动产权第0004708号，松国用2006第0××9号）工业用房房屋用途永久改变为住宅的行政行为。另查明：松阳县土管局于2000年变更为松阳县国土资源局，于2019年变更为松阳县自然资源和规划局，原属于松阳县住房和城乡建设局不动产登记的职能划归松阳县自然资源和规划局。一审法院认为：本案主要的焦点是被告2017年10月18日作出的2017（004）号《准予永久改变房屋用途决定书》是否合法，是否应当撤销。松阳县人民法院于2000年12月15日作出（2000）松执字第406、407、408号民事裁定书，并向原松阳县国土资源局送达该裁定书及协助执行通知书，要求将案涉房屋过户到松阳古艺黑陶厂名下，原松阳县国土资源局据此将案涉房屋过户给松阳古艺黑陶厂。2007年，丽水中院作出（2007）丽中执监字第1号民事裁定，撤销上述民事裁定书及协助执行通知书，该裁定书送达给原松阳县国土资源局，作为过户房屋的依据被撤销，且2011年6月20日(2010)浙丽执提字第4号函，通知原松阳县国土资源局写明“在该房地产权属明确前，停止办理相关产权变更、转让等不动产登记手续。要求停止办理不动产登记手续”，虽然丽水中院于2013年7月8日函告“该函不再执行”，被告在明知案涉房产权利主体存在不确定的情况下，仍然向松阳县古艺黑陶厂发出决定书不当，故确认该行为违法，但不予撤销。从整个纠纷的过程，原告仅对叶珠球享有债权，并未取得案涉房屋权属，被告的行政行为对原告权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”原告要求撤销被告作出的2017（004）号《准予永久改变房屋用途决定书》，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告松阳县自然资源和规划局2017年10月18日作出的2017（004）号《准予永久改变房屋用途决定书》违法。二、驳回原告潘素萍的其他诉讼请求。潘素萍上诉称：一审判决松阳县自然资源和规划局2017年10月18日作出的(2017)004号《准予永久改变房屋用途决定书》属违法是正确认定，但是对该行为违法轻微的认定完全错误，理由如下：1．一审判决一方面对上诉人提供的浙江省高院两份生效民事裁定书给予认可，另一方面对浙江省高院生效民事裁定书认定的事实给予颠倒，一审判决认定上诉人与叶珠球之间是债权债务关系与事实相背离。(2013)浙商提字第31号裁判重点阐述了上诉人与叶珠球之间已经从债权债务关系转为了出资转让关系，并明确指出：丽水中院再审认定为债权债务关系，依据不足，并依法撤销了丽水中院(2008)丽中民再终字第10号认定债权债务关系的判决书。2．《个人独资企业法》第十七条规定，个人独资企业财产归出资人所有。《民法总则》也有相关规定，浙江省高院(2016)浙民申1854号民事裁定书对上诉人与叶珠球之间的关系作了进一步认定，不仅认定出资转让有效，还认定以物抵债有效，以物抵债是诺成合同，不以物的变动为要件，合同有效成立后，一方可以以此办理物的变动，以物抵债有效，任何其他第三人不得无理侵占，此案中不存在物的变动问题，财产所有权属仍然归松阳新颖地板厂所有，出资人确定后直接办理企业法人营业执照，然后再办理地板厂财产权属登记即可。3．一审判决认定阙莉莉与被上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》无效，该合同是行政协议中的效力合同，合同条款规定付清土地出让金合同即生效，庭审中查明阙莉莉未向被上诉人缴纳土地出让金，所以一审认定合同无效是正确的。一审判决作出不予撤销的结论是完全错误的。4．一审判决陈述故意隐瞒阙莉莉虚假诉讼被撤销的重要证据，即(2008)丽中民再终字第9号民事判决书，这份判决书撤销松阳法院(1998)松民初字第10号民事调解书。5．松阳法院的(1998)松执字第406、407、408号民事裁定书及协助执行通知书被依法撤销了，松阳法院民初字第10号民事调解书被依法撤销了。《民法总则》第一百五十五条规定：无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力；按照国土资源部2016年1月1日实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，因不动产权利灭失等情况，不动产登记机构需要收回不动产权属证书。所有证据证明，阙莉莉对登记在其名下的财产权利已经灭失，阙莉莉与原松阳新颖地板厂财产没有法律上的任何关系了，阙莉莉依然持证就是对上诉人合法权益的严重侵害。6．浙江省高院民事裁定书已经认定王爱华与原松阳新颖地板厂没有权利关系，其以三份借款担保民事调解书为依据参与到上诉人与叶珠球之间的财产争议中于法无据。上诉人与叶珠球之间始终没有过原松阳新颖地板厂权益的争议。叶珠球因欠上诉人28万元款项不能偿还，将在建中的原松阳新颖地板厂用于清偿上诉人的债权，并由上诉人去有关部门办理产权证书。在刚办理了《企业法人营业执照》和《国有土地使用权出让合同书》后，就被松阳法院以王爱华财产错误查封并错误执行，所以没有完全实现物的登记是由法院的错误查封执行造成的，不是上诉人自身的原因造成的。综上，请求：1.维持一审判决对被上诉人2017年10月18日作出的2017(004)号《准予永久改变房屋用途决定书》违法的判决，依法撤销被上诉人2017(004)号《准予永久改变房屋用途决定书》。2.请求判决被上诉人承担本案诉讼费、财产保全费、保险费。松阳县自然资源和规划局上诉称：一、原判虽然认定事实基本清楚，但适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，认为“行政行为程序轻微违法”的认定没有事实依据。1.原审被告在作出（2017）004号《准予永久改变房屋用途决定书》的时候，程序上并没有违法情形。在松阳县县城总体规划调整时，案涉的松阳县不动产地块的用途，已经被纳入到了住宅用途地块，因此不管该地块的权利人是谁，将该地块准许改变用途为住宅的行为，并无任何违法情形。2.原审法院曾以《函》的形式要求过原国土资源局停止办理相关变更、转让等不动产登记手续，之后的2013年7月8日又函告不再执行该函件，松阳县建设局于2017年10月18日才作出该《准予永久改变房屋用途决定书》的行政行为，不存在任何违法情形。二、原审认定“被告在明知案涉房产权利主体存在不确定的情况下，仍然向松阳县古艺黑陶厂发出决定书不当”不正确。1.案涉房产的权利主体并不存在不确定性。案涉房产的权利人是通过法院强制执行方式取得的房地产物权。据以执行的（2000）松执字第406、407、408号民事裁定书及协助执行通知书，虽然曾经被丽水中院作出的（2007）丽中执监字第1号民事裁定撤销，且2011年6月20日原审法院（2010）浙丽执提字第4号函，通知原松阳县国土资源局“在该房地产产权明确前，停止办理相关产权变更、转让等不动产登记手续”，但2013年7月8日又函告“（2010）浙丽执提字第4号函（2010）浙丽执提字第4-1号函不再执行”，因此本案件第三人取得的物权状态并未发生变化，不存在“权利主体不确定”的状态。2.物权是法定的，非依法定程序不得撤销，也不得限制其权利的行使。第三人在2001年依据已经生效的法律文书办理产权登记后，已经完成了物权的依法取得。如果所依据的法律文书发生变化，按照《民事诉讼法》第233条（旧214条）之规定，以及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》规定：执行中或者执行完毕后，据以执行的法律文书被人民法院或者其他有关机关撤销或者变更的，原执行机构应当依照民事诉讼法第214条规定，依当事人申请或依职权，按照新的生效法律文书作出执行回转的裁定，令原申请执行人返还已取得的财产及孳息。拒不返还的，强制执行。但该情形均没有在本案涉及的当事人相应的物权争议过程中发生，因此法定的权利主体并没有发生变化，是确定的。3．根据物权法第12条的规定，“如实、及时登记有关事项”是登记机构的职责，如果不履行，登记机构也会面临不履行职责的指控，因此在没有其他确定的、有效的可以据以执行的法律文书，对已经登记的权利主体发生变更之前，登记机构有义务对原权利主体的相应登记事项进行依法登记。三、我们认为原审法院已经查明了案涉整个纠纷的过程，作出的“原告仅对叶珠球享有债权，并未取得案涉房屋权属，被告的行政行为对原告权利不产生实际影响”的认定是正确的，因此应该根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，进一步认定原审原告不具备对案涉行政行为提起诉讼的权利并驳回原告的起诉。综上，请求依法撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初81号行政判决第一项，改判驳回原告潘素萍的诉讼请求。一审第三人阙莉莉在本案审理期间未提交书面意见。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案被诉的行政行为是原松阳县国土资源局2017年10月18日作出的2017（004）号《准予永久改变房屋用途决定书》，即同意案涉房屋的性质由工业用房房屋用途永久改变为住宅。根据原审法院查明事实，2001年4月28日，松阳县人民法院作出（2000）松执字第406、407、408号协助执行通知书，要求原松阳县土地管理局协助将上述松阳县新颖地板厂的房地产过户至浙江省松阳古艺黑陶厂。原松阳县土地管理局根据上述执行裁定和协助执行通知书办理了案涉土地及房屋的权属登记。本案被诉登记行为仅系在前述权属登记行为基础上对房屋性质作出的改变。该行为并未在案涉房屋的权利主体问题上设定超过原登记行为的新的权利义务，并不对上诉人潘素萍的权利义务产生实际影响。一审法院对本案进行实体审理并作出裁判，存在不当，应予纠正。综上，一审判决认定事实清楚但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项、第六十九条第一款第八项的规定，裁定如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初81号行政判决；二、驳回潘素萍的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二一年二月二日书记员  陈 奥