四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）川01行终186号 上诉人（原审原告）古森华，男，1953年8月4日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 被上诉人（原审被告）成都市青白江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青白江区华金大道二段527号。 法定代表人吴熙，局长。 委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 上诉人古森华因诉被上诉人成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规划和自然资源局）征地补偿安置方案违法一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，古森华系成都市青白江区××街道××社区××组村民。2020年4月17日，四川省人民政府作出川府土2020年第206号《四川省人民政府关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地的批复》，批复同意将成都市青白江区××街道××社区××组等村（社区）、组的7.0907公顷集体农用地转为建设用地，并征收为国家所有，作为成都市青白江区2019年第16批城市建设用地。古森华的宅基地属于前述批复的征地范围。2020年5月22日，青白江区人民政府发布2020年第11号《成都市青白江区人民政府征收土地公告》，公告内容包括前述四川省人民政府的批复内容以及土地征收的具体实施单位为青白江区规划和自然资源局，关于补偿、安置问题，公告载明土地补偿费和安置补助费的发放及使用、住房安置按照成都市人民政府办公厅《转发的通知》规定的办法和标准执行；征收土地的人员安置按照成都市人民政府办公厅《关于贯彻落实四川省被征地农民养老保障实施办法的若干意见》文件规定的养老保障标准和办法以及成都市人民政府《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》文件规定的医疗和失业保险标准和办法执行，征收土地地上附着物及青苗补偿按照四川省人民政府《关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》的相关规定执行。同日，青白江区人民政府将前述公告在××社区居委会信息公开栏张贴公示。2020年6月1日，青白江区规划和自然资源局发布了2020年第9号《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》（以下简称第9号安置方案公告），对青白江区规划和自然资源局拟订的该批次的征地补偿安置方案予以公告。同日，青白江区规划和自然资源局将前述公告在××社区居委会信息公开栏张贴公示。2020年6月19日，青白江区规划和自然资源局向青白江区人民政府提交了《成都市青白江区规划和自然资源局关于审批成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》，对前述青白江区规划和自然资源局拟订并公告的征地补偿安置方案向青白江区人民政府请示。2020年6月25日，青白江区人民政府《成都市青白江区人民政府关于同意成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》，批复原则同意青白江区规划和自然资源局拟订的征地补偿安置方案，并要求青白江区规划和自然资源局严格依法、依规组织实施。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条 第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织组织实施......”，第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施......”。因而，在四川省人民政府批准征收土地方案、青白江区人民政府发布征收土地公告后，青白江区规划和自然资源局拟订案涉征地补偿安置方案并予以公告，并将补偿安置方案报请青白江区人民政府批准，青白江区规划和自然资源局具有作出上述行为的法定职权，且程序符合前述法律、法规的规定。古森华认为，青白江区人民政府不是市、县人民政府，因而青白江区人民政府不具有土地管理法实施条例规定的市、县人民政府征收土地的法定职权，相应地，青白江区规划和自然资源局也不具有该条例规定的征地补偿、安置的法定职权。原审法院认为，古森华的该意见系对相关规定理解不当。结合《中华人民共和国土地管理法》的条文本义，土地管理法实施条例中的“县人民政府”明显应扩大解释为县级人民政府，而青白江区人民政府属于县级人民政府，其具有发布征收土地公告、批准征地补偿安置方案等法定职权，青白江区规划和自然资源局作为该区的土地行政主管部门，也具有拟订征地补偿安置方案并予以公告、组织实施等法定职权。故古森华的前述意见不能成立，原审法院不予采信。 在征收土地的工作流程中，涉及征地补偿安置方案的环节主要包括对方案拟订、公告、修改、批准以及组织实施等。征地补偿安置方案在被批准后，才能作为对被征地的农村集体经济组织和农民予以补偿安置的依据。本案中，古森华对青白江区规划和自然资源局发布的第9号安置方案公告中载明的补偿安置方案不服，要求撤销该补偿安置方案，但需要指出，该公告中载明的补偿安置方案仅仅是征地方案批准后青白江区规划和自然资源局会同有关部门拟订的方案，青白江区规划和自然资源局发布公告对该方案予以公示，其目的是听取被征收土地的农村集体经济组织和农民对该方案的意见，并决定是否予以修改。对该方案公告后，青白江区规划和自然资源局还要将该拟订的方案报请青白江区人民政府批准，在方案被批准后方可组织实施。青白江区规划和自然资源局拟订并公告案涉征地补偿安置方案虽是其履行征地安置补偿法定职责过程中的重要环节，但明显属于过程性行为，在青白江区规划和自然资源局拟订、公告征地补偿安置方案时，对原告古森华的权利义务尚不能产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，古森华的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应予以驳回。综上所述，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回古森华的起诉。古森华已经预交的案件受理费50元，予以退还。 宣判后，古森华不服，向本院提起上诉称，原审法院混淆了程序审查和实体审理的界限，土地管理法实施条例第二十五条第一款中的县人民政府不应该扩大解释为区人民政府，上诉人诉的是最终经青白江区人民政府批复确定的案涉征地补偿安置方案。请求撤销原审裁定并指令原审法院继续审理。 被上诉人青白江区规划和自然资源局二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，通常来讲，一项独立的、完整的行政行为多是要经过一系列程序性、过程性行为才能最终完成，当然，这些程序性、过程性行为也会对行政相对人的权利义务产生一定的影响，但相对于最终的行政行为来说，并没有独立的行政法律价值，对其合法性的审查可以在对最终的行政行为的合法性审查中予以一并审查。因此，当事人通常不能对程序性、过程性行为单独提起行政诉讼，这样不仅不利于当事人精准维权，也影响行政效率和效果，亦有违于行政诉讼实质化解行政争议的应有之义。具体到本案中，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县级人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，拟定方案、公告方案、听取意见和报经审批都是作出最终征地补偿安置方案的过程性行为。因此，本案被上诉人青白江区规划和自然资源局于2020年6月1日作出的第9号安置方案公告所附的征地补偿安置方案属于作出最终征地补偿安置方案过程中的行为，其法律效果体现在最终经有权机关批复同意的征地补偿安置方案中，对上诉人古森华合法权益产生实质影响的是由青白江区人民政府批复确定的征地补偿安置方案。 土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。若古森华对经青白江区人民政府批复后实施的征地补偿安置方案不服，也需要由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而不能直接向人民法院起诉。综上，原审法院裁定驳回古森华的起诉正确。上诉人古森华的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  宋澄宇 审判员  曹 巍 审判员  盛 莉 二〇二一年二月二十二日 书记员  陈鑫逸 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。