河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终951号 上诉人（原审原告）王全贵，男，1957年8月17日出生，汉族，住河北省保定市满城区。 委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。 委托代理人胡海珠，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）满城区人民政府。住所地满城区中山中路**。 法定代表人程杰，该区区长。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府。住所地保定市东风西路**。 法定代表人郭建英，该市市长。 上诉人王全贵因诉保定市满城区人民政府、保定市人民政府土地行政批准及行政复议一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，王全贵系河北省保定市满城区满城镇城东村村民。2018年12月18日，满城镇城东村党支部委员会、满城镇城东村村民委员会两委分别召开会议，商议实施旧村改造，按照方案进行安置补偿。2019年4月25日，满城镇城东村召开村民代表会议，决议实施旧村改造，按照补偿方案补偿。同日，满城镇城东村党支部委员会、满城镇城东村村民委员会作出满城镇城东村关于村民代表会议决议的公示，该公示中载明为了改善广大村民的生活环境，提高生活品质，经村民民主议定程序，决定收回宅基地，对本村土地进行统一规划，进行旧村改造，会议通过了《满城镇城东村旧村改造安置补偿方案公示》并予以公示，决定报政府批准后施行。2019年5月20日，保定市满城区满城镇城东村民委员会向保定市满城区满城镇人民政府请示关于进 行旧村改造收回宅基地使用权的问题，该请示中载明城东村已被纳入棚户区改造的范围，多年的实践证明，对城东村进行旧村改造，不仅是政府城市规划发展的需要，更是全体村民集体利益的需要。…鉴于此，申请从村民处收回宅基地，对本村土地进行统一规划，进行村庄改造，并按照村民民主议定程序通过的《城东村旧村改造项目安置补偿方案》进行安置补偿，恳请政府予以批准。一并提交了村民民主议定会议记录、《城东村旧村改造项目安置补偿方案》及《收回宅基地使用权申请审批表》三个附件。2019年7月11日，保定市满城区满城镇人民政府向保定市自然资源和规划局满城区分局上交关于城东村委会收回宅基地使用权的函，表示经对满城镇城东村民委员会提交的相关材料审核，认为其已经具备了收回宅基地使用权的条件，拟同意其申请，请保定市自然资源和规划局满城区分局予以审查并提交区政府批准。2019年12月24日，保定市自然资源和规划局满城区分局向保定市满城区人民政府报送《关于满城镇城东村委会收回宅基地使用权的审查情况报告》，该报告中满城区分局拟同意城东村委会依法收回宅基地使用权。2019年12月30日，保定市满城区人民政府向保定市自然资源和规划局满城区分局作出关于满城镇城东村收回宅基地使用权的批复，研究同意满城镇城东村委会收回本村全部宅基地使用权。2020年1月3日，满城镇城东村党支部委员会、满城镇城东村村民委员会作出收回本村全部宅基地使用权的公示。后满城镇城东村党支部委员会、满城镇城东村村民委员会在村务公开栏中张贴关于满城镇城东村收回宅基地使用权的批复、已获批的收回宅基地使用权申请审批表及满城镇城东村委会关于收回本村全部宅基地使用权的公示。王全贵不服该批复，向保定市人民政府申请行政复议，保定市人民政府于2020年4月28日作出保政行复决[2020]11号行政复议决定书，维持保定市满城区人民政府批准满城镇城东村民委员会收回本村宅基地使用权的具体行政行为。 原审认为，本案所涉收回宅基地批准行为发生在2019年12月30日，适用当时生效的《中华人民共和国土地管理法》。原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。第六十五条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准 用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，可以收回：……（一）为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地……由于前款第（一）项、第（二）项和第（三）项规定的原因收回宅基地使用权的，村民委员会应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予适当补偿。本案中，保定市满城区人民政府具有对满城镇城东村农村经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。保定市满城区人民政府提交的满城镇城东村关于村民代表会议决议的公示、保定市满城区满城镇城东村民委员会关于进行旧村改造的请示显示，满城镇城东村民委员会在城东村棚户区地使用权是为了改善村民居住环境、提升生活品质；且满城镇城东村村民委员会的《证明》显示，村民签约率达到93%，可以说明案涉棚户区改造项目符合大多数村民的利益要求。故可以基本认定，城东村委会向满城区政府申请收回宅基地使用权的目的是为了村民的公共利益。满城镇城东村民委员会召开满城镇城东村两委及村民代表会议作出收回宅基地使用权的决定，并依法履行了向保定市满城区满城镇人民政府提出申请，经保定市自然资源和规划局满城区分局审查，保定市满城区人民政府批准的法定程序，符合《河北省农村宅基地管理办法》第十二条有关收回宅基地使用权的审批程序规定。综上，保定市满城区人民政府批准满城镇城东村民委员会收回本村宅基地使用权的行为合法。王全贵请求撤销被诉批准行为，该院不予支持。保定市人民政府依法受理复议申请，经过审查，作出行政复议决定书并进行送达，认定事实清楚，适用法律、法规准确，程序合法。综上，保定市满城区人民政府批准满城镇城东村民委员会收回本村宅基地使用权的行为合法，保定市人民政府复议决定认定事实清楚，适用法律准确。王全贵请求撤销被诉批准行为，撤销行政复议决定书，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王全贵的诉讼请求。 上诉人王全贵不服一审判决，上诉主要称，一、涉及宅基地的使用方案,应经村民会议讨论决定方可办理,村民会议可以授权村民代表会议讨论决定上述事项。原审法院未对是否召开村民会议、村民会议是否授权村民代表会议可以讨论收回宅基地使用权的事项,即认定涉案批复合法, 属事实认定不清。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及宅基地的使用方案,应经村民会议讨论决定方可办理,村民会议可以授权村民代表会议讨论决定上述事项。因此,涉案批复要取得合法性,一个重要的程序即通过召开村民会议,由村民会议作出决议讨论通过收回宅基地使用权。依据《村民委员会组织法》第二十二条第一款规定,召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。在被上诉人区政府提交的证据中,没有一份是村民会议记录,也没有证据证明村民会议授权村民代表会议可以讨论决定宅基地收回的事项。涉及旧村改造、宅基地收回及相应补偿安置方案制定,都是重大的涉及村民利益的事项,要充分尊重村民意愿,而不是少数人通过召开村民代表会议就决定了全体村民的命运。另外,城东村一直在进行棚户区改造,区政府曾经在2017年5月31日作出《关于房屋实施征收的决定》经上诉人起诉后,原审法院作出（2017）冀06行初99号行政判决,撤销了上述征收决定,但区政府并没有停止违法的征收工作。事实上,在作出批复前,很多村民已经签订协议搬出了城东村,已经拆除房屋的土地上也建设起了商品房,本身就不存在收回宅基地使用权的条件了,在此情况下,城东村仍然违反民主议定程序决定收回,明显多此一举,目的是为了配合满城区政府的违法征收行为及商业主体的商业开发行为。二、案涉土地上正在进行商品房开发项目,而非乡（镇）村公共设施和公益事业项目建设,本案并不符合收回宅基地使用权的条件,原审法院未对实际上正在进行的建设项目进行审查即认定收回宅基地使用权是为了村民公共利益,事实认定不清。根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条规定,本案没有任何证据证明收回土地是为了建设什么项目,建设的项目是否是乡（镇）村公共设施和公益事业,仅仅笼统地称“旧村改造”。而事实上,城东村正在进行的项目建设也不是所谓的旧村改造,而是商业开发正在建设“润达尚东城项目”,这一点通过查看现场即可确认。但原审法院明显忽略这一关键事实,并且在区政府证据不足的情况下,认定符合收回宅基地使用权的条件,为事实认定不清。三、满城区政府超过举证期限提交的证据12中所称签约率达93%指的是满城区政府违法进行棚户区改造征收工作中的签约率,而非收回宅基地使用权的签约率。原审法院违法采信超过举证期限的证据,进而作出了错误的事实认定, 为事实认定不清。综上,原审法院作出的84号行政判决事实认定严重不清,应当予以撤销。 被上诉人保定市满城区人民政府、保定市人民政府均未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人保定市满城区人民政府作出的批准满城镇城东村民委员会收回本村宅基地使用权的行为是否合法。原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。第六十五条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。2004年修正的《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，下列宅基地的使用权，由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，可以收回：……（一）为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地……由于前款第（一）项、第（二）项和第（三）项规定的原因收回宅基地使用权的，村民委员会应当根据地上附着物的评估价格对原宅基地使用权人给予适当补偿。本案中，根据原审法院查明的事实，满城镇城东村民委员会在城东村棚户区地使用权是为了改善村民居住环境、提升生活品质，符合公共利益属性。满城镇城东村民委员会通过召开满城镇城东村两委及村民代表会议的方式，作出收回宅基地使用权的决定，并依法履行了向保定市满城区满城镇人民政府提出申请，经保定市自然资源和规划局满城区分局审查，保定市满城区人民政府批准的法定程序，基本符合上述法律、规章所规定的审批程序规定。关于上诉人提出的关于原审法院未审查是否召开村民会议、村民会议是否授权村民代表会议可以讨论收回宅基地使用权的事项即认定涉案批复合法、属于认定事实不清的主张。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民利益的相关事项应由村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定。该法第二十二条规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数通过，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。本案中，满城镇城东村民委员会决定收回本村宅基地使用权，该事项涉及全体村民的利益，应当经过村民会议或村民会议授权村民代表会议决定。满城区人民政府虽提供有村民代表会议记录，但并未提供该次村民代表会议经过村民会议授权的材料，确有不当。但从满城镇城东村村民委员会出具的《证明》来看，村民签约率达到93%，可以说明案涉旧村改造项目体现了大多数村民的 意愿，符合大多数村民的利益。综上，一审法院判决驳回王全贵的诉讼请求，并无不当。王全贵的上诉请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费共100元，由上诉人王全贵负担。 本判决为终审判决。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二一年二月五日 书记员 张 秀