江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终553号上诉人（原审原告）毛小兵，男，1976年12月21日出生，汉族，住瑞金市。被上诉人（原审被告）瑞金市人民政府。住所地：瑞金市金都大道**。法定代表人吴建平，该市市长。上诉人毛小兵诉瑞金市人民政府确认征收房屋违法一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2007年，江西瑞金万年青水泥公司实施了生产线技改扩建项目。2007年5月，九江市环境科学研究所制作了《江西瑞金万年青水泥有限责任公司4000t/d熟料水泥生产线技改工程环境影响报告书》，该报告书“8.5卫生防护距离”中载明，本项目卫生安全防护距离为600米，瑞金市政府已作出书面承诺，将逐步搬迁项目卫生防护距离内的村庄，且在此卫生防护距离范围内不再批准新建村民住宅、学校等环境敏感目标。2007年7月30日，原江西省环境保护局作出《江西瑞金万年青水泥有限责任公司4000t/d熟料水泥生产线技改工程环境影响报告书的批复》〔赣环督字（2007）178号〕，其中第（七）项落实瑞金市人民政府拆迁承诺中载明：水泥生产线卫生防护距离内的社公背村、坝子村、丰垅下坡子、盐帐下村居民必须全部搬迁，妥善安置。2018年6月7日，江西省人民政府网站公布了《关于江西瑞金万年青水泥有限责任公司环境问题调查处理情况的通报》，该通报载明：江西瑞金万年青有限责任公司所在地政府及有关部门履职不到位，一是没有兑现搬迁承诺，企业所在地政府在企业投产时承诺，将瑞金万年青公司卫生防护距离内居民全部搬迁到位，截至目前，瑞金万年青公司卫生防护区距离600米内576户居民没有搬迁，这是导致群众反复投诉的主要原因；二是整改工作不力。为改善居民生活环境，瑞金市人民政府拟对云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内所涉及的房屋及土地、建筑物和附属物进行征收。2018年7月19日，被告作出《关于对〈云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）公开征求意见公告》。2018年10月18日，瑞金市人民政府作出《征收公告》，并附《征收决定》及《云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋征收与补偿安置方案》，决定征收云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内所涉及的房屋及土地、建筑物和附属物。万年青卫生防护区只需对当地居民实行搬迁，无需对所涉土地进行征收，瑞金市人民政府于2019年4月6日决定撤销该房屋征收与补偿安置方案（征求意见稿）的公告。2019年5月19日，被告撤销该征收决定，并进行公告。2019年4月6日，瑞金市人民政府作出《关于对〈云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋迁建与外偿安置方案（征求意见稿）〉公开征求意见的公告》，公告载明征求意见时间为2019年4月6日至2019年5月5日，并附《云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋迁建与补偿安置方案》〔征求意见稿版〕。2019年7月3日，瑞金市人民政府作出《迁建公告》，决定对云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋（含土地使用权）、构筑物和附属物进行迁建，并进行补偿；公告附件为《迁建决定》及《云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋迁建与补偿安置方案》；迁建决定包含四项内容，其中第四项载明：“四、被迁建人应当在本公告发布之日起3日内与迁建部门签订补偿协议，逾期未签订补偿协议的，市人民政府将依法作出补偿决定”；迁建补偿安置方案包含迁建范围、用途、迁建主体及实施单位、补偿对象、迁建补偿安置等内容，其中迁建补偿安置中的房屋补偿方式有货币补偿、安置地安置和产权调换。上诉人毛小兵位于瑞金市的房屋属于该迁建范围。毛小兵对该迁建决定不服，提出行政诉讼。另查明，2019年12月4日，瑞金市人民政府作出《关于万年青卫生防护区搬迁安置工作的情况说明》，该情况说明载明：卫生防护区600米范围内需要搬迁涉及的农户293户，截至2019年12月2日，签订补偿安置协议380份267户，占总数的91.1%。原审法院认为，本案争议的焦点是《迁建决定》是否合法的问题。一是从迁建的目的上看，迁建区域位于江西瑞金万年青水泥有限责任公司卫生安全防护距离600米范围内，根据《水泥厂卫生防护距离标准》、原江西省环保局批复、环评报告等规定或文件可知，该区域存在环境污染，不宜居住。《关于江西瑞金万年青水泥有限责任公司环境问题调查处理情况的通报》载明，该区域居民未搬迁是导致群众反复投诉的主要原因，可见迁建决定是基于群众的强烈要求而作出的，符合环保规定和群众的根本利益；故迁建的目的在于让居民搬离该污染区域，充分保障人居环境，维护群众身心健康，是一项有利于民的举措，符合公共利益的需要。二是从迁建的内容上看，瑞金市人民政府主要征收该区域内的房屋、建筑物、构筑物等设施，土地所有权仍归原集体所有，故该迁建决定的实质是集体土地上的房屋征收，并不涉及集体土地征收，相关集体土地也无需报经省级以上人民政府审批。三是从迁建程序上看，迁建决定作出前，瑞金市人民政府公布了《云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋迁建与补偿安置方案（征求意见稿）》，征求意见期限不少于30日，充分听取了公众意见；瑞金市人民政府对每户涉案房屋均依法进行测绘，对房屋合法性作出认定，制作了地上附着物调查确认表，依法组织评估，并将被征收房屋审核结果进行了公示，相关信息均经权利人签字确认；瑞金市人民政府在实施迁建过程中遵循了决策民主、程序正当、结果公开的原则。四是从保障上看，迁建坚持补偿性原则，并提供了货币补偿、安置地安置、产权调换等3种补偿安置方式供被搬迁人选择，为被搬迁人的居住权和生产生活提供了充分保障。五是从迁建效果上看，截至2019年12月2日，该区域内涉及搬迁的293户村民中有267户签订了补偿协议，签约率为91.12%，可见该迁建决定及补偿安置方案得到了绝大多数居民的支持。六是从迁建原则和实施方式上看，迁建坚持自愿原则，该区域内的267户居民均系自愿与政府签订补偿安置协议，被告未对任何一户居民进行强制搬迁。综上，瑞金市人民政府本次迁建是为了公共利益而实施的集体土地上的房屋迁建，相关土地继续归原集体所有，迁建工作遵循了目的正当、自愿有偿、公众参与、结果公开等原则，保障了被搬迁人的知情权、参与权、补偿权、救济权。毛小兵的诉讼理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回毛小兵的诉讼请求。案件受理费50元，由毛小兵承担。上诉人毛小兵不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：瑞金市人民政府为了达到拆除上诉人拥有的合法房屋的目的，竟然擅自创设法律、行政法规、规章所没有规定的“迁建”程序，其作出的《瑞金市人民政府迁建决定》没有任何法律依据，属于严重违法，一审法院在事实认定和法律适用方面均存在错误。请求撤销赣州市中级人民法院作出的（2020）赣07行初30号行政判决，改判确认瑞金市人民政府作出的《瑞金市人民政府迁建决定》违法或发回重审。被上诉人瑞金市人民政府未提交答辩意见。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案争议的焦点有两个。一是迁建行为的性质问题，二是《迁建决定》是否合法的问题。现分别评析如下。一、迁建行为的性质问题。结合迁建行为的目标定位及具体实施规定来看，迁建行为应当界定为行政允诺。行政允诺是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律约束力的承诺，其具有行政性、单方性、授益性和非强制性等特征。一是迁建行为具有行政性。迁建区域位于江西瑞金万年青水泥有限责任公司卫生安全防护距离600米范围内，根据《水泥厂卫生防护距离标准》、原江西省环保局批复、环评报告等规定或文件可知，该区域存在环境污染，不宜居住。《关于江西瑞金万年青水泥有限责任公司环境问题调查处理情况的通报》载明，该区域居民未搬迁是导致群众反复投诉的主要原因，可见迁建决定是基于群众的强烈要求而作出的，符合环保规定和群众的根本利益。因此，迁建的目的在于让居民搬离该污染区域，改善居民生活环境，维护群众身心健康，是一项利民举措，符合公共利益的需要。迁建行为是为了实现上述行政管理目标，该行为具有明显的行政性。二是迁建行为具有单方性。其以行政机关单方面的意思表示而成立，类似一种单方承诺，只有在相对人同意的情况下，才会对相对人的利益产生影响。三是迁建行为具有授益性。从《迁建决定》的内容来看，瑞金市人民政府坚持补偿性原则，提供了货币补偿、安置地安置、产权调换等3种补偿安置方式供被迁建人选择，为被迁建人的居住权和生产生活提供了充分保障，所有参与迁建的被迁建人都将从中受益。四是迁建行为不具有强制性。《云石山乡万年青公司卫生防护区（四公坵区域）范围内房屋迁建与补偿安置方案》出台前用不少于30天的时间充分征求了群众意见。该方案第七条明确了补偿范围、补偿标准、补偿方式、补助费用和奖励优惠政策，第八条更载明“经反复做思想工作，仍拒绝接受市人民政府制定的迁建补偿安置方案，不与云石乡签订迁建补偿安置协议，拒不搬离卫生防护距离的，需向市人民政府自愿作出《拒不搬离卫生防护区承诺书》。”经查，截至2019年12月2日，该区域内涉及搬迁的293户村民中有267户签订了补偿协议，签约率为91.12%，且瑞金市人民政府未对任何一户居民进行强制搬迁。可见，《迁建决定》仅对瑞金市人民政府具有拘束力，并不强制要求任何一个相对人作出相应的行为，而仅仅是发出的一种邀请，引导、鼓励和请求相对人为一定行为，并以给予相应的补偿和奖励作为对价。综上所述，迁建行为符合行政允诺的特征，应当界定为行政允诺，其秉持的是协商、激励、引导的理念，是政府以一种非强制性的行政行为方式，有效促进行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合。二、《迁建决定》是否合法的问题。《迁建决定》的合法性，可以从法律优先和法律保留两个原则进行审查。法律优先，是指一切行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律，这一原则适用于一切行政活动。法律保留，是指行政机关只有在确定法律授权的情况下才能实施相应的行为，即行政行为不仅需要组织法依据，同时还必须有行为法依据。一般认为，仅有侵益性行政行为需要同时具有组织法依据和行为法依据，而授益性行政行为则只要求组织法依据，并不一定要求有行为法依据。如前所述，迁建行为属于行政允诺，系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。考虑到目前尚无相关的法律对迁建工作作出规定，瑞金市人民政府基于保护生态环境，保障居民生活等行政管理目标制定了《迁建决定》，其内容具有合理性，并在实施过程中遵循了决策民主、程序正当、结果公开、自愿有偿、公众参与的原则，保障了被搬迁人的知情权、参与权、补偿权、救济权，且未与法律原则、法治精神相抵触，不违反法律优先原则，也具有法律保留原则所要求的组织法依据，故应当认定为合法有效。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人毛小兵负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二一年二月四日法官助理吁坤书记员万立强