浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2001号上诉人（原审原告）李贤华，男，1953年6月25日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城南街道伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人施跃洲，浙江嘉瑞成（乐清）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府城南街道办事处，住所地浙江省乐清市城南街道伯乐西路208号。法定代表人何瑞东，主任。委托代理人周慧博，浙江嘉瑞成（乐清）律师事务所律师。原审第三人李益峰，男，1976年11月24日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人谢璐环，浙江履信律师事务所律师。浙江省温州市中级人民法院审理李贤华诉乐清市人民政府、乐清市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街道办）强制拆除房屋一案，于2020年10月27日作出（2019）浙03行初902号行政裁定。李贤华不服，提出上诉。本院于2020年11月27日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告李贤华诉称其有房屋坐落于乐清市××街道××村××路××号，于2019年8月21日被强制拆除。原告不服，向本院提起本案诉讼，请求确认被告城南街道办、乐清市人民政府的上述强拆行为违法。审理中，被告城南街道办确认涉案房屋由其拆除。另，第三人李益峰自认被拆除房屋包括登记于原告名下的部分面积，并非全部由第三人出资建造。原审法院认为：本案首先要解决的争议焦点在于原告提起本案诉讼是否符合法定条件，分三点评析如下：一、原告所诉的强制拆除行为是否存在。二被告辩称涉案拆除行为系履行协议的行为，第三人李益峰亦予以认可，但二被告提供的涉案拆迁补偿安置协议上列明的房屋所有权人为“李贤华、李益峰、叶良双”三人，且没有约定房屋腾空日，同时，二被告提供的其他证据均无法反映原告本人或委托第三人自愿腾空房屋并交付拆除的事实。原告亦明确否认其自愿交付拆除。故二被告该项主张缺乏证据予以证实，不予采纳。鉴此，原告及被告城南街道办以涉案拆迁补偿安置协议纠纷尚未审结为由申请中止本案的审理，不符合法定中止诉讼的条件，不予准许。二、原告与被诉行为是否有利害关系。第三人李益峰承认被拆除的涉案房屋并非全部由其出资建造，但主张根据其提供的证明，原告已将涉案房屋所有权益处分给第三人，故原告与被诉行为不具有利害关系。二被告亦提出相同的答辩意见。由于二被告提供的形成时间在该份证明之后的涉案拆迁补偿安置协议书等证据，载明的房屋所有权人不止第三人，还包括原告，且至今未作变更，而该份证明本身的真实性尚有争议，基于本案实际情况，无法仅凭“证明”即否定原告诉称被诉行为对其财产造成损害的可能性。故二被告及第三人有关原告诉讼主体资格不适格的主张，难以支持。三、乐清市人民政府是否适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，城南街道办承认涉案房屋系其实施拆除。城南街道办作为乐清市人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体。而李贤华提供的新闻报道等证据，均无法证实乐清市人民政府实际实施或委托其他主体实施了对涉案房屋的强制拆除行为，乐清市人民政府亦明确否认实施或委托城南街道办实施对涉案房屋的强制拆除行为。在此情况下，应当认定城南街道办为涉案房屋的拆除主体。原告主张乐清市人民政府作为法定征收主体，应对相应征收范围内的强拆行为等承担法律责任，因本案已经查明实施强制行为的主体，且该主体具有承担责任的能力，故该主张不予采纳。综上，乐清市人民政府不是本案适格的被告。原告李贤华将乐清市人民政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。经释明，原告李贤华拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，对于李贤华要求确认乐清市人民政府强制拆除行为违法的起诉，予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于该院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案适格被告为城南街道办，本案不属于该院一审管辖，应移送有管辖权的基层人民法院审理。《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法[2018]42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。”原告李贤华既可向法律规定的原管辖法院即乐清市人民法院起诉，也可以向该院确定的异地交叉管辖法院洞头区、永嘉县人民法院起诉。经征询原告意见，其坚持认为乐清市人民政府系本案适格被告故不作选择。因此，本案应依法移送作出被诉强拆行为的城南街道办所在地乐清市人民法院处理，但需待前述驳回原告对乐清市人民政府起诉的裁定生效后再执行移送。鉴于本案不属该院一审管辖，故对原告提出的笔迹鉴定申请，一并交由乐清市人民法院处理。综上，原告李贤华主张乐清市人民政府系本案适格被告，本案应由该院一审管辖的理由不能成立，不予采纳。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定如下：一、驳回原告李贤华对乐清市人民政府的起诉；二、本案移送乐清市人民法院处理。李贤华上诉称：一、被上诉人乐清市政府是强拆的适格主体。上诉人一审中已向法院提交了证据市委书记督查报道及《始于南岸经验终于南岸速度本轮城中村改造征迁圆满收官》的官方报告,均可以证明乐清市政府是上诉人房屋所在地块征迁的责任主体,且市领导到征迁现场督导后几天内上诉人房屋就被强拆，完全可以证明强拆是市政府作为。二、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》及最高人民法院案例可知,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,否则应推定强制拆除行为系市、县级人民政府实施。街道办的自认不能免除市政府的强拆责任。三、强制拆除上诉人房屋的正是乐清市政府。首先，根据职权法定原则论。根据土地管理法及其实施条例的相关规定，集体土地征收、城中村改造等，应有由县级以上政府公告并组织实施，而街道办、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为行政委托，由县级政府承担责任。事实上，被上诉人作为征收主体，在此次征收中完全贯彻了自己在征收过程中的法定职权和实施意志，是适格的责任主体。其次，从结果的受益角度论。上诉人房屋被拆除系被上诉人主导的权限范围，被上诉人显然是拆除涉案房屋行为的受益人。此外，根据举证责任分配原则论。上诉人已经引用土地管理法及其实施条例以及相关判例，从法律层面证明被上诉人系强拆行为的责任主体。在事实层面，又通过举证被上诉人发布征地公告、下发征拆规章、主导征拆的新闻报道等，证明其组织领导了此次强拆，已经完成了证明责任。被上诉人声称自己没实施强拆，系其派出机构街道办实施，却没有提供任何法律上和实事上证据加以证明。被上诉人在拆除上诉人房产时的违法行政，已经造成了上诉人进一步举证的困难，不能因被上诉人的过错来加重上诉人的举证责任。最后，根据法无授权不可为的原则论。被上诉人在征收过程中，应严格遵照法律的规定进行证收，非法律规定的征收方式，均因缺少法律依据，而归于违法。本案中，被上诉人未履行一系列强制法定义务的情况下在涉案房产所在区域进行征拆活动，通过协议征收的方式，规避征收的法定程序和义务，剥夺了被征收人一系列基本权利，已经构成行政违法，由此而产生的《补偿安置协议》也应归于无效，不能作为强拆的依据。在强拆之前又未告知、催告，亦属于程序违法。综上，被上诉人已构成强拆违法。四、被上诉人的强制拆除行为违反法律规定。根据《乐清市征收集体土地涉及房屋拆迁实施程序规定》第十四条之规定，上诉人与被上诉人未达成补偿协议的，应由市国土局作出《责令交地决定》，上诉人在法定期限内既不复议或诉讼，也不履行交地决定，由市国土局申请法院强制执行。本案中，上诉人从未收到过《责令交地决定》，更没有经过司法强拆的程序，故对上诉人房屋的拆除存在重大程序违法。即使以拆违为由对上诉人房屋进行拆除，也没有合法依据。特别是上诉人拥有合法权属证明的房产，更不能依此拆除。原审法院适用法律及裁定结果均错误，上诉人的起诉有事实及法律依据,主体适格,请求撤销原审裁定，责令重新审理本案。城南街道办答辩称：本案的拆除行为系答辩人所为，事实上系对拆迁补偿安置协议书内容的履行，而非行政强制行为，一审法院驳回对乐清市人民政府的起诉的裁定无误，依法应予维持。2019年5月31日，上诉人及其妻子叶良双、儿子李益峰与答辩人设立的城南街道城中村改造专项办公室订立协议编号：乐清市城南街道南岸村YN2-006-1YN2-006-2号《乐清市城中村改造涉及房屋拆迁补偿安置协议书》，就涉案房屋（包括道坦、三基在内）拆迁补偿及安置等内容协商一致。协议内容包括乙方（即李贤华、李益峰、叶良双）需搬迁腾空房屋，交由甲方（即乐清市城南街道城中村改造专项办公室）验收确认后拆除等。协议签订后，上诉人方自行组织腾空了房屋，城南街道城中村改造专项办公室对上述建筑予以拆除。综上所述，答辩人系实施拆除涉案房屋行为的主体，答辩人具备承担责任的能力，因此乐清市人民政府并非适格的被告，一审法院驳回对乐清市人民政府的起诉的裁定无误，依法应予维持。乐清市人民政府答辩称：答辩人并未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据了解，2019年5月31日，城南街道办设立的城南街道城中村改造专项办公室与上诉人及其妻子叶良双、儿子李益峰就涉案房屋（包括道坦、三基在内）拆迁补偿及安置等内容协商一致，并订立了协议编号：乐清市城南街道南岸村YN2-006-1YN2-006-2号《乐清市城中村改造涉及房屋拆迁补偿安置协议书》，协议签订后，上诉人方自行组织腾空了涉案房屋，城南街道城中村改造专项办公室对上述建筑予以了拆除。答辩人认为，首先，强制拆除行为属于事实行为，城南街道办事处作为答辩人的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，其已明确承认涉案房屋系其强制拆除，故应认定城南街道办事处为涉案房屋的拆除主体，一审法院所作认定并无不当。其次，本案中，已查明涉案房屋系由城南街道办事处依据双方的协议约定予以拆除，并未涉及到征收内容，上诉人主张答辩人作为法定征收主体，故应对征收范围内的强制拆除行为等承担法律责任，完全系其主观臆断，无事实与法律依据，其主张依法不应予以支持。再次，上诉人在一审中提交的市委书记督察报道等证据，与本案毫无关联，也无法证实答辩人有实施或委托其他主体实施了被诉强制拆除行为，因此一审法院对相关证据的审查认定正确，并无不当。综上，上诉人诉称的强制拆除行为，答辩人从未参与实施，上诉人也未有任何证据能够证明答辩人实施或委托其他主体实施了被诉强制拆除行为，答辩人不是本案适格被告，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。原审第三人李益峰未提供意见。本院认为：本案争议焦点为乐清市人民政府是否本案适格被告。经查：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。因此，强制拆除案件中，强制拆除主体的认定应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，上诉人要求确认乐清市政府、城南街道办强制拆除其房屋的行为违法，但其提交的市委书记督查报道及本轮城中村改造征迁圆满收官的官方报告等证据仅能反映乐清市相关领导督查、推进涉案城中村改造工作，不能据此得出乐清市政府具体实施或委托城南街道办实施了被诉强拆行为的结论。且城南街道办明确承认系其组织实施了被诉强拆行为，反映强拆过程的视频、照片等亦印证了该事实。在城南街道办自认实施了涉案房屋拆除行为，且城南街道办作为基层人民政府，依法具有独立的行政主体资格和对外承担法律责任的能力的情况下，本案不属于拆除主体无法查清需要适用推定的情形。因此，对于上诉人称本案应参照适用相关案件裁判规则认定乐清市政府为被诉强制拆除主体的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审法院认定乐清市政府并非本案适格被告，在经过释明上诉人仍不同意变更被告的情况下，裁定驳回上诉人对乐清市政府的起诉，并无不当。此外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一、二款规定，对于原审法院移送或者指定管辖的裁定内容，不属于本案二审审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人李贤华所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二一年二月四日书记员  许亚芬