北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2021）京01行终106号上诉人（一审被告）北京市延庆区沈家营镇人民政府，住所地北京市延庆区沈家营镇。法定代表人陈仲文，镇长。委托代理人吴振元，北京市延庆区沈家营镇人民政府平安建设办公室副主任。被上诉人（一审原告）董成信，男，1947年4月22日出生，汉族，住北京市延庆区。一审第三人王造先，女，1950年11月30日出生，汉族，住北京市延庆区。一审第三人吴燕飞，女，1973年4月16日出生，汉族，住北京市延庆区。一审第三人吴艳春，女，1970年12月21日出生，汉族，住北京市延庆区。一审第三人吴燕杰，女，1978年11月2日出生，汉族，住北京市延庆区。一审第三人董连生，男，1966年6月25日出生，汉族，住北京市延庆区。一审第三人吴玉珍，女，1949年2月2日出生，汉族，住北京市延庆区。上诉人北京市延庆区沈家营镇人民政府（以下简称沈家营镇政府）因董成信诉沈家营镇政府行政处理案，不服北京市延庆区人民法院（2019）京0119行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年11月13日，沈家营镇政府作出沈政发〔2019〕35号《北京市延庆区沈家营镇人民政府关于宅基地使用权权属争议处理决定书》（以下简称第35号处理决定），主要内容如下：“经调查，本机关查明：申请人董成信与被申请人吴玉臣、被申请人董连生系邻居。吴玉臣于2016年6月6日去世，王造先系吴玉臣之妻，吴艳春、吴燕飞、吴燕杰系吴玉臣之女。董成信家居中，西邻董连生，东邻王造先，南邻吴玉珍。董成信家宅院分为北、中二段院落，王造先家宅院分为北、中、南三段院落，现北、中院平房已拆除距西墙头留有40至60公分的间隔正在建房，董连生家宅院分为北、中、南三段院落，中院平房3米以南由其妹妹董连会2018年建平房地一处，紧贴原来东院墙，距董成信与吴玉珍交界墙以北2米处，南院由姐姐冯连华2018年建平房一处，与吴玉珍西墙交界。1985年吴玉臣建西房，因排水问题与申请人董成信发生纠纷，董成信将吴玉臣西房檐瓦拆掉，吴玉臣将董成信诉至原延庆县人民法院，经法院调解达成协议，原延庆县人民法院作出（1985）延民字第139号调解书，内容为：一、董成信给付吴玉臣瓦钱6元，由吴玉臣自行修复檐瓦；二、宅基地使用维持现状，允许吴玉臣房檐流水，吴玉臣宅院西墙以东归吴玉臣使用，以西归董成信使用。1994年，原延庆县人民政府曾为吴玉臣、吴燕飞、吴全海（吴玉臣之父）、董元利（董成信之父）颁发了《集体土地建设用地使用证》，后因颁发给该四人的《集体土地建设用地使用证》存在宅基地丈量尺寸与实际宅基地尺寸不符及四邻签字不全等问题，原延庆县人民政府于2008年将以上四人的《集体土地建设用地使用证》予以撤销。董连生继承父亲董元昌宅院和购买董成海（已去世）中院使用至今，该宅院未曾办理集体土地建设用地使用证。2003年5月30日，董成信与刁秀兰签订了房屋买卖合同，将其宅院南院的北房四间、南房三间、东房两间交付给吴玉珍，此后吴玉珍在此房屋居住管理。2014年10月16日，董成信将刁秀兰诉至原延庆县人民法院，要求确认其与刁秀兰签订的房屋买卖合同无效，吴玉珍作为第三人参加诉讼，原延庆县人民法院作出（2014）延民初字第06041号民事判决，认定刁秀兰以自己的名义替第三人吴玉珍与董成信签订的房屋买卖合同具有法律效力，判决驳回董成信诉讼请求，该判决现已生效。以上事实，有原延庆县人民法院（1985）延民初字第139号调解书、原延庆县人民法院（2014）延民初字第06041号判决书、原延庆县人民政府撤销吴玉臣、吴燕飞、吴全海、董元利四人的集体土地建设用地使用证的公告、董成信与刁秀兰、吴玉珍签订的房屋买卖协议，董连生、吴玉珍、吴艳春、吴燕飞、吴燕杰、张海山等人的调查笔录、本机关现场查看照片等予以佐证。经审查，本机关认为：申请人要求按照原延庆县人民法院（1985）延民初字第139号民事调解书和审案草图以东西12.55米为依据划出四至，依法作出与吴玉臣、董连生宅基地纠纷的处理决定。因原延庆县人民法院绘制的该草图不是生效民事调解书的附件，只是在1985年审理董成信、吴玉臣两家民事纠纷案件时审理过程中的辅助材料，且绘制的草图并未经当事人签字认可，故不能作为权属界定的证据。申请人董成信、被申请人吴玉臣、吴燕飞有关集体土地建设用地使用证撤销后没有其他合法的土地使用权归属证明，被申请人董连生未曾办理集体土地建设用地使用证，吴玉珍自董成信处买受房屋产权归属情况已为法院生效裁判确认，各方当事人按现状使用宅基地至今已有多年，申请人认为吴玉臣、董连生侵占其宅基地，未能提供充足证据证明，本机关经调查也不能认定。本着从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生活，有利生产的原则，本机关根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定作出如下决定：申请人董成信宅基地四至为：东至王造先、西至董连生、南至吴玉珍、北至道路。”董成信不服第35号处理决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销第35号处理决定，请求依照（1985）延民字第139号民事调解书和吴玉臣诉董成信宅基地草附图归回董成信的所有权和使用权。一审法院经审理查明：董成信系北京市延庆区沈家营镇魏家营村村民，其与董连生、吴玉臣系邻居。董成信家居中，西邻董连生家，东邻吴玉臣家。吴玉臣于2016年6月6日去世，王造先系吴玉臣妻子，吴艳春、吴燕飞、吴燕杰系吴玉臣女儿。1985年吴玉臣建西房，因排水问题与董成信发生纠纷，董成信将吴玉臣西房檐瓦拆掉，吴玉臣将董成信诉至法院，在法院调解下，双方自愿达成协议，法院作出（1985）延民字第139号调解书，内容为：一、董成信给付吴玉臣瓦钱6元，由吴玉臣自行修理房屋；二、宅基地使用维持现状，允许吴玉臣房檐流水，吴玉臣宅院西墙以东归吴玉臣使用，以西归董成信使用。1994年，原延庆县人民政府曾为吴玉臣、吴燕飞、吴全海（吴玉臣之父）、董元利（董成信之父）颁发了《集体土地建设用地使用证》，后因颁发给该四人的《集体土地建设用地使用证》存在宅基地丈量尺寸与实际宅基地尺寸不符及四邻签字不全等问题，原延庆县人民政府于2008年将以上四人的《集体土地建设用地使用证》予以撤销。2001年吴玉臣建北院北房及2004年重新垒中院院墙时，与董成信发生纠纷，董成信认为吴玉臣侵占其宅基地，向沈家营镇政府提出申请，沈家营镇政府作出了延沈政字（2009）72号《沈家营镇人民政府关于魏家营村民董成信与吴玉臣两家宅基地使用权争议的处理决定》，该处理决定被法院于2012年8月1日作出的（2012）延行再初字第00008号行政判决书判决撤销。董成信于2013年5月30日向沈家营镇政府提出申请，要求沈家营镇政府在不违反（1985）延民字第139号民事调解书的精神范围内对董成信与吴玉臣宅基地使用权争议进行重新处理。沈家营镇政府于2013年12月23日作出沈政文（2013）17号《沈家营镇人民政府关于董成信宅基地使用权处理决定书》，该处理决定书被法院于2014年2月27日作出的（2014）延行初字第00002号行政判决书判决撤销。沈家营镇政府不服提起上诉，法院作出（2014）一中行终字第4041号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。2014年10月16日，董成信将刁秀兰诉至法院，要求确认其与刁秀兰签订的房屋买卖合同（2003年5月30日）无效，法院作出（2014）延民初字第06041号民事判决书，判决驳回董成信的诉讼请求。2014年12月，董成信向沈家营镇政府提出申请，要求按照相关法律解决董成信和东邻吴玉臣、西邻董连生之间的宅基地纠纷问题，沈家营镇政府未给出明确答复，董成信诉至法院，法院于2015年10月15日作出（2015）延行初字第00040号行政判决书，判决沈家营镇政府对董成信之申请，在三个月内履行法定职责。沈家营镇政府不服上诉，法院作出（2015）一中行终字第2545号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。2016年3月7日，董成信向沈家营镇政府提出申请，要求按照1985年法院民事调解书和草图，以12.55米为依据划出四至，按照法院判决书规定的内容作出董成信与吴玉臣、董连生宅基地纠纷的处理决定。沈家营镇政府于2016年8月16日作出沈政文〔2016〕11号《处理决定书》。2016年8月19日，董成信向法院提起行政诉讼，要求撤销〔2016〕11号《处理决定书》。法院于2016年12月30日作出（2016）京0119行初33号行政判决书，判决撤销沈家营镇政府作出的〔2016〕11号《处理决定书》，责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。沈家营镇政府不服上诉，法院于2017年4月21日作出（2017）京01行终153号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。沈家营镇政府于2017年9月8日作出〔2017〕34号《处理决定书》。2017年9月12日，董成信向法院提起行政诉讼，要求撤销〔2017〕34号《处理决定书》。2017年11月27日，法院作出（2017）京0119行初62号行政判决书，认为沈家营镇政府在收到（2017）京01行终153号行政判决书后，仅开展了补充调查工作，并未按照生效行政判决书的结果，依据《土地权属争议调查处理办法》重新作出处理，违反了正当程序原则，未能保障当事人相关知情权、申请回避、举证等合法权利，属于违反法定程序，判决撤销〔2017〕34号《处理决定书》，责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。沈家营镇政府不服上诉，法院于2018年2月27日作出（2018）京01行终60号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。沈家营镇政府收到（2018）京01行终60号行政判决书后，于2018年5月8日进行立案后开展了调查工作，包括调查董元昌是否办理过集体土地建设用地使用证，对村委会、董连生、董成信、王造先、吴玉珍进行了调查，对吴艳春、吴燕飞、吴燕杰制作了电话调查笔录。2018年7月4日，沈家营镇政府聘请河北卓尔地理信息技术股份有限公司，对董成信在沈家营镇魏家营村二区6号院宅院进行了现场检查（勘验）并出具了测量报告和测绘图，现场由董成信一人指界。2018年8月22日，沈家营镇政府作出〔2018〕38号《处理决定书》,决定董成信宅基地四至为：东至王造先、西至董连生、南至吴玉珍、北至道路，具体界限以河北卓尔地理信息技术股份有限公司对董成信宅基地作出的测量报告和测绘图为准。2018年8月24日，董成信向法院提起行政诉讼，要求撤销沈家营镇政府作出的〔2018〕38号《处理决定书》。法院于2018年12月28日作出（2018）京0119行初63号行政判决书，判决撤销沈家营镇政府作出的〔2018〕38号《处理决定书》，责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。沈家营镇政府不服上诉，法院于2019年5月23日作出（2019）京01行终387号行政判决书，认为现场测量仅有董成信一人到场指界，但未按董成信的指界测量，董成信对测量结果也不认可，沈家营镇政府对董连生制作的调查笔录中，董连生称与董成信相邻的宅院是其父亲留下的，其父亲去世后，经分家，前院归姐姐冯连华、哥哥冯连有、妹妹董连会使用，冯连华和董连会正在前院建平房，沈家营镇政府并未对此情况进行进一步调查核实，未确定冯连华和董连会在建房屋与董成信宅基地相邻情况，因此判决驳回上诉，维持一审判决。董成信于2019年5月27日向一审法院申请强制执行（2018）京0119行初63号行政判决书。2019年6月3日，法院向沈家营镇政府作出（2019）京0119执1166号执行通知书。沈家营镇政府收到法院执行通知书后，于2019年7月25日予以立案，开展调查工作，对董元昌及董成海是否办理过集体土地建设用地使用证情况进行查询，到现场实地查看，对董连生、董成信、吴玉珍、吴燕飞、吴艳春、吴燕杰以及村委会主任分别制作了调查笔录。沈家营镇政府向董连生制作的调查笔录中，询问现在挨着董成信家的房子归谁所有。董连生称：“原来都归我所有，没有办农村集体土地使用证，这处院从南到北三处院分南院、中院、北院，中院是我1982年购买董成海的。2018年我们兄妹们分家，中院房屋3米以南分给我妹妹董连会，南院分给姐姐冯连华了，她们新建了两处平房，界限以董连会北房墙为界。”沈家营镇政府向董成信制作的调查笔录中，询问宅基地还需要测绘吗。董成信答：“我的宅基地使用现状测绘部门已经测量过多次，再测也是这个尺寸，如果要是测量我的宅基地使用现状就没必要测量了。”2019年11月13日，沈家营镇政府作出第35号处理决定,决定董成信宅基地四至为：东至王造先、西至董连生、南至吴玉珍、北至道路。2019年11月18日，董成信诉至一审法院，要求撤销沈家营镇政府作出的第35号处理决定，依照（1985）延民字第139号民事调解书和吴玉臣诉董成信宅基地草附图归回董成信所有权和使用权。一审法院认为，根据作出第35号处理决定当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，沈家营镇政府具有根据当事人申请对宅基地使用权争议作出处理的法定职责。本案中，根据（2018）京0119行初63号行政判决书及（2019）京01行终387号行政判决书，沈家营镇政府应依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。董成信向法院申请强制执行（2018）京0119行初63号行政判决书后，沈家营镇政府作出本案被诉的第35号处理决定。根据（2018）京0119行初63号行政判决书以及（2019）京01行终387号行政判决书法院判理部分的内容，沈家营镇政府对董连生制作的调查笔录中，董连生称与董成信相邻的宅院是其父亲留下的，其父亲去世后，经分家，前院归姐姐冯连华、哥哥冯连有、妹妹董连会使用，冯连华和董连会正在前院建平房，沈家营镇政府并未对此情况进行进一步调查核实，未确定冯连华和董连会在建房屋与董成信宅基地相邻情况，因此判决撤销沈家营镇政府作出的〔2018〕38号《处理决定书》，并责令其重新作出处理决定。而本次沈家营镇政府在调查处理过程中，董连生陈述2018年其兄妹们分家，中院房屋3米以南分给妹妹董连会，南院分给姐姐冯连华，她们新建了两处平房，沈家营镇政府仍未就此情况进行进一步的调查核实。另外，沈家营镇政府在给王造先和吴玉珍送达被诉第35号处理决定的送达回执记载时间明显与事实不符。因此，被诉第35号处理决定认定事实不清、主要证据不足，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销了第35号处理决定，并责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。上诉人沈家营镇政府上诉称：1.沈家营镇政府作出的第35号处理决定并无不当，证据确凿、适用法律正确；2.沈家营镇政府作出的第35号处理决定符合法定程序；3.沈家营镇政府向王造先和吴玉珍送达了第35号处理决定书，送达回证的时间填写错误系笔误，不影响第35号处理决定的合法性，仅属于程序瑕疵。沈家营镇政府请求撤销一审判决，改判驳回董成信的诉讼请求。被上诉人董成信辩称：（1985）延民初字第139号民事调解书与法院生效判决书具有同等效力，应当予以执行。其请求撤销一审判决，并依法改判依照（1985）延民字第139号民事调解书和吴玉臣诉董成信宅基地草附图作出判决。一审第三人均未发表意见，亦未向本院提交书面意见。在举证期限内，董成信向一审法院提交了如下证据：1、（2018）京0119行初63号行政判决书、（2019）京01行终387号行政判决书，证明董成信同意法院判决；2、说明，证明魏家营村村委会干部和沈家营镇政府负责人盖章同意附图说明；3、测绘图，证明东西南侵占董成信宅基地的尺寸；4、（1985）延民字第139号民事调解书及草图，证明双方当事人签名认可的证据和规范性文件；5、（1985）延民字第139号民事调解书及草图、土地房产所有证，证明东邻擅自涂改附图上的尺寸，使用不维持现状和一张作废老房照；6、董元福集体土地建设用地使用证，证明西邻居骗来的土地使用证以及建房时与使用证不符；7、买卖房屋协议、申请、（2014）延民初字第06041号民事判决书，证明吴玉臣的妹妹骗取买房，为了掩盖违法变更董成信的使用权以及吴玉珍没有办理土地变更登记手续，使用权和所有权仍是董成信的。在法定举证期限内，沈家营镇政府向一审法院提交了如下证据：1、沈家营镇政府立案审批表，证明沈家营镇政府对于董成信申请予以立案；2、董连生之父董元昌和董成海集体土地建设用地使用证查找证明，证明经沈家营镇政府向相关部门查找没有找到二人办理过集体土地建设用地使用证的档案；3、现场实地查看情况说明，证明沈家营镇政府根据法院判决要求对王造先和董连生进行实地调查；4、调查照片，证明调查当天拍摄了照片；5、董连生调查笔录，证明对西邻董连生的调查笔录；6、张海山调查笔录，证明对村主任张海山的调查笔录；7、董成信调查笔录，证明对董成信的调查笔录；8、吴玉珍调查笔录，证明对董成信南邻的调查笔录；9、吴燕飞调查笔录；10、吴艳春调查笔录；11、吴燕杰调查笔录，证据9-11证明对吴玉臣的三个子女进行调查；12、吴玉臣死亡证明，证明吴玉臣已经去世；13、原延庆县人民政府关于撤销集体土地建设用地使用证的公告，证明2008年原延庆县人民政府撤销了吴玉臣、吴燕飞、吴全海、董元利的集体土地建设用地使用证；14、董成信与刁秀兰房屋买卖协议；15、（2014）延民初字第06041号民事判决书，证据14-15证明南院已经出售给吴玉珍，法院判决驳回董成信的诉讼请求；16、（1985）延民字第139号民事调解书，证明吴玉臣和董成信就相邻纠纷达成调解；17、（2019）京0119执1166号执行通知书，证明经董成信申请延庆法院向沈家营镇政府发出的执行通知；18、第35号处理决定，是本案被诉行政行为；19、董连生送达回证；20、王造先送达回证；21、吴玉珍送达回证；22、吴艳春送达回证；23、吴燕杰送达回证；24、吴燕飞送达回证；25、法院执行局送达回证，证据19-25证明沈家营镇政府向相关当事人送达被诉行政行为，证据25是沈家营镇政府通过执行局向董成信送达；26、（2019）京01行终387号判决书送达签收单，证明沈家营镇政府2019年5月28日收到该判决。在举证期限内，王造先向一审法院提交了吴全海土地房产所有证、董元利察哈尔省房产执照，证明王造先家比董成信家尺寸大，不可能占董成信家地方。在举证期限内，董连生未向本院提交证据。经一审法院合法传唤，吴燕飞、吴艳春、吴燕杰、吴玉珍未参加一审诉讼，亦未向法院提交书面陈述意见和证据。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：董成信提交的证据1、4系法院裁判文书，法院对真实性予以采信，证据2、3、6无法达到其证明目的，法院对证明目的不予采信，证据5具有真实性，但无法达到其证明目的，证据7中房屋买卖协议书已经生效民事判决予以确认，法院予以采信，申请与本案没有关联性，（2014）延民初字第06041号民事判决书法院对真实性予以采信；沈家营镇政府提交的证据18系被诉行政行为，证据20、21给王造先、吴玉珍送达被诉处理决定书的送达回证时间填写错误，其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，具有真实性、合法性及与本案的关联性，法院予以采信；王造先提交的证据均系五十年代材料，对其关联性不予认可。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款以及当时有效的2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，并参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，沈家营镇政府作为乡级人民政府具有根据当事人申请对宅基地使用权争议作出处理的法定职责。本案中，一审法院作出的（2018）京0119行初63号行政判决撤销沈家营镇政府作出的〔2018〕38号《处理决定书》，并责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。本院作出的（2019）京01行终387号行政判决维持了该一审判决，且明确指出：沈家营镇政府对董连生制作的调查笔录中，董连生称与董成信相邻的宅院是其父亲留下的，其父亲去世后，经分家，前院归姐姐冯连华、哥哥冯连有、妹妹董连会使用，冯连华和董连会正在前院建平房，沈家营镇政府并未对此情况进行进一步调查核实，未确定冯连华和董连会在建房屋与董成信宅基地相邻情况，因此判决撤销沈家营镇政府作出的〔2018〕38号《处理决定书》，并责令其重新作出处理决定。上述两判决已经发生法律效力。沈家营镇政府在本次调查处理过程中，董连生陈述2018年其兄妹们分家，中院房屋3米以南分给妹妹董连会，南院分给姐姐冯连华，她们新建了两处平房。沈家营镇政府仍未就此情况进行进一步调查核实即作出第35号处理决定，对人民法院生效判决明确指出的问题亦未进行处理。另外，沈家营镇政府向王造先和吴玉珍送达被诉第35号处理决定书的送达回执中记载送达的时间“2019年3月14日”与沈家营镇政府作出被诉第35号处理决定的时间“2019年11月13日”明显存在矛盾。沈家营镇政府作出的第35号处理决定，认定事实不清、主要证据不足，一审法院依法判决撤销第35号处理决定，并责令沈家营镇政府依法重新作出处理正确，本院应予维持。沈家营镇政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。对董成信关于撤销一审判决，依法改判的诉讼主张亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市延庆区沈家营镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二一年二月二十三日法官助理  李晓琼书 记 员  冯盼盼