浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终2010号上诉人（原审原告）余景生，男，1940年3月24日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区永宁西路506号。法定代表人夏禹桨，代区长。委托代理人蒋和珌，该府工作人员。委托代理人施明强，北京京师（温州）律师事务所律师。浙江省温州市中级人民法院审理余景生诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）房屋行政确认一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2020）浙03行初172号行政裁定，提出上诉。本院于2020年12月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，余景生原有房屋坐落于龙湾区××街道××楼××村××楼××街××号，于2000年8月7日经登记取得房屋所有权证，登记建筑面积为203.2平方米；于1991年6月30日经登记取得集体土地使用权证，登记土地面积为131.5平方米。余景生于2015年申请拆建上述房屋，现房屋总建筑面积466.53平方米，未办理不动产登记。2018年12月10日，龙湾区综合行政执法局作出温龙认初审［2018］663268号《温州市龙湾区未经登记房屋认定书》，认定其中视为合法建筑面积51.24平方米，1990年4月1日后建筑面积212.09平方米。余景生不服，向龙湾区人民法院提起诉讼。2019年10月9日，龙湾区人民法院作出（2019）浙0303行初207号行政判决，认为法律、法规和规章并未规定综合执法部门有权对未登记房屋性质（包括视为合法）作出认定，据此判决撤销龙湾区综合行政执法局作出的上述认定书。2019年10月28日，龙湾区未登记房屋认定工作办公室（以下简称龙湾区认定办）作出温龙认初审［2019］662001号《温州市龙湾区未登记房屋认定书》（以下简称被诉认定书），主要内容如下：“户主：余景生；地址：白楼下街10号；用途：住宅；层次：4；间数：1；结构：砖混；认定结论：1990年3月31日前，部位①-1、④-1，初查认定建筑面积51.24平方米；认定意见：根据《温州市人民政府办公室关于温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法的通知》（温政办〔2012〕74号）等规定，经房屋征收实施单位审查并公示后，上述认定结论已经生效。该户视为合法建筑面积（含1990年3月31日前建筑）51.24平方米。以上认定意见仅作为房屋补偿依据，不作房产权属及其他证明。并于2019年12月20日送至余景生家，将被诉认定书张贴在其房屋门上。余景生不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉认定书，判令被告重新作出未登记房屋认定。另查明：2019年4月28日，龙湾区综合行政执法局对余景生涉嫌未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为予以立案调查，并于2019年10月15日作出温龙综法限拆处字[2019]第009-BL25号《限期拆除决定书》，认定余景生房屋中的违法建筑面积为212.09平方米，责令余景生限期拆除。余景生不服，于2020年8月25日向瓯海区人民法院提起诉讼，该案尚在审理中。原审法院认为：本案系原告余景生不服被告龙湾区政府作出的被诉认定书引发的诉讼，首先需要判断被诉认定书是否属于行政诉讼受案范围。原告房屋所在土地属于集体土地，结合《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第（三）项，温政发〔2013〕101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二条、第三条的规定，温州市集体土地上房屋在征收补偿程序中涉及未登记建筑的，可参照国有土地上房屋进行调查认定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期改正、限期拆除或处以罚款。结合上述条款的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责，且本案中，龙湾区政府组织有关部门进行调查、处理后以自身名义作出的未登记房屋认定仅涉及视为合法部分，而涉案房屋中剩余未登记部分是否属于违法建筑、以及是否可以采取改正措施消除影响，仍需要规划主管部门根据城乡规划法等规定进行认定和处理，故被告作出的认定书对当事人的权利义务不产生实质影响。进一步而言，作为相对集中行使规划行政处罚权的龙湾区综合行政执法局已对涉案房屋未登记部分是否属于违法建筑作出限期拆除决定，对原告的权利义务产生直接影响，原告也已另行救济。综上，被诉认定书对当事人权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围。原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。至于被诉决定是否合法，不再属于本案审查范围，本院不作评判。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回原告余景生的起诉。余景生上诉称：上诉人位于温州市龙湾区××街道××楼××街××号的房屋系上诉人合法所有。因房屋年久失修，2015年上诉人向温州市规划局申请建设工程规划许可证进行重新建设。上诉人是在自家宅基地重新建设房屋，未侵占集体土地，所建设房屋应当全部认定合法。但被诉认定书对上诉人466,53平方米房屋，仅仅认定了51.24平方米，侵害了上诉人对212.09平方米房屋的合法财产权。温州市中级人民法院歪曲事实和法律以被诉认定书对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉。上诉人认为，原审裁定认定事实和适用法律均存在根本错误。第一、被上诉人滥用职权作出被诉认定书的行政行为是被上诉人违法实施的法律行为，是被上诉人行使行政权力的单方行为，是对征收未登记房屋这一特定事项作出的，对外产生了法律效力，且具有强制性。上诉人作为被征收人只要签订协议，如何被补偿及获得多少补偿直接取决于被上诉人作出的被诉认定书认定的合法面积，所以被诉认定书对上诉人权利和义务直接产生影响，损害了上诉人的合法权益，上诉人当然可以对此提起行政诉讼，原审法院判定“被诉《温州市龙湾区未登记房屋认定书》对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件”明显属于认定事实和适用法律错误，明显是刻意剥夺上诉人的诉讼权利。第二、对上诉人466.53平方米房屋，被上诉人滥用职权作出的被诉认定书仅仅认定了51.24平方米，对上诉人其余212.09平方米房屋未进行合法性认定，这侵害了上诉人对212.09平方米房屋的合法财产权，当然对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人当然可以对此提起行政诉讼，当然属于行政诉讼的受案范围，原审法院不依法认定，认为被诉认定书对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，明显属于认定事实和适用法律错误，是刻意剥夺上诉人的诉讼权利，明显系故意枉法裁判。第三、我国法律规定行政诉讼救济途径的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政诉讼救济权，保护自己的合法权益，如果公民的行政诉讼权得不到保障，那么很容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，也不利于社会稳定，所以必须要依法保障公民的行政诉讼权利。原审法院全然不顾其司法职责，全然不顾被上诉人的行政乱作为行为，肆意作出驳回上诉人起诉的裁定，刻意的回避矛盾，使被上诉人的违法行为逃脱司法监督，肆意剥夺上诉人的行政诉讼权利，根本没有使行政诉讼制度在解决行政争议、维护行政相对人的合法权益和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾，使上诉人实质上丧失行政诉讼这一权利救济程序，完全背离了“有权利必有救济”这一最基本的法理，无法使当事人息讼服判，无法使本案案结事了。综上所述，原审法院作出的裁定剥夺了上诉人的诉权，认定事实和适用法律存在根本错误，完全是故意枉法裁判。请求依法撤销原审裁定；判令温州市中级人民法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。龙湾区政府答辩称：一、上诉人房屋所在土地属于集体土地，结合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《浙江省实施(中华人民共和国土地管理法〉办法》笫二十八条和第二十九条笫一款笫(三)项、温政发（2013）101号《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第二条和笫三条的规定，温州市集体土地上房屋在征收补偿程序中涉及未登记建筑的，可参照国有土地上房屋进行调查认定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。结合上述规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》笫二十四条笫二款中关于“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责，系属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责。二、本案中，答辩人组织有关部门进行调查、处理后以自身名义作出的未登记房屋认定仅涉及视为合法部分，关于涉案房屋中剩余的未登记部分是否属于违法建筑、是否属于可以采取改正措施消除影响的情形，仍需要规划主管部门根据《中华人民共和国城乡规划法》等规定进行认定和处理。因此，答辩人作出的涉案的未登记房屋认定书对当事人的权利义务不产生实质影响。三、温州市龙湾区综合行政执法局对被答辩人涉案房屋未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为已经立案，并于2019年10月15日作出《限期拆除决定书》（温龙综法限拆处字〔2019〕第009-BL25号），责令被答辩人自行拆除面积合计212.09m?的违法建筑物。该决定书对被答辩人的权利义务产生直接影响，且被答辩人也已就该决定另案提起诉讼。因此，本案不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回上诉人的起诉系完全正确，恳请二审法院予以维持。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为被诉未经登记房屋认定是否属于行政诉讼受案范围。经查：涉案房屋系集体土地上的房屋。目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，尚无明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条第四款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第三项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。根据上述规定可见，温州市对此类集体土地上房屋的征收补偿参照国有土地上房屋进行征补补偿。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》笫二十四条笫二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”根据上述规定，对集体土地上房屋进行调查、认定是征收过程中执行《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款等规定，对被征收土地上建筑物予以安置、补偿的前置条件。该调查、认定行为对未经登记建筑性质的认定，作为征收安置补偿的依据，直接关系到被征收人的补偿利益，显然对被征收人权利义务产生实质影响。一审法院认为被诉认定对当事人权利义务不产生影响，也不能依据认定书确定征收补偿的依据与事实不符，亦与征收过程中设定未经登记建筑认定程序的目的不符。从被诉认定书在告知事项中载明“当事人或利害关系人对未登记房屋初审认定结论有异议，应当自本认定书送达之日起15日内以书面形式向房屋补偿实施单位提出复查申请。提出复查申请的，本认定书不发生法律效力，进入复查程序。逾期未提复查申请的，视为同意本认定结论。该认定书生效后对认定结论不服的，应当自本认定书送达之日起60日内向龙湾区人民政府提出行政复议或者6个月内向人民法院提起行政诉讼”的告知内容看，已告知当事人如未申请复查，在认定书生效后对认定结论不服的，可以依法向人民法院起诉。本案上诉人并未对被诉认定结论申请复查，该认定书已生效。在此情况下，一审法院认为“被诉认定书以当事人不提出复查为生效条件，故实质上是一个过程性行为”，亦属不当。市、县级人民政府在征收过程中组织有关部门依法对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定与行政执法局对未经登记建筑的合法性所作认定属不同性质的行政行为，二者的行政目的、法律、法规依据以及法律后果均不相同。一审法院认为“被诉认定书和限期拆除决定实际是一体两面，二者的司法审查内容一样，限期拆除决定经法院审查后就可以确定其余未登记部分的合法性”的意见，亦与法不符。综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法。唯适用法律错误，应予纠正。上诉人就此所提上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销浙江省温州市中级人民法院（2020）浙03行初172号行政裁定；二、本案由浙江省温州市中级人民法院继续审理。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二一年二月八日书记员  许亚芬1·1·