四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川09行终2号 上诉人（原审原告）戈文仲，男，生于1957年12月26日，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）遂宁市安居区应急管理局，住所地四川省遂宁市安居区凤凰街道柔刚写字楼****，统一社会信用代码115108037699873342。 法定代表人衡爱平，该局局长。 上诉人戈文仲因诉被上诉人遂宁市安居区应急管理局（以下简称安居区应急局）行政处罚一案，不服四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，四川长久韵丰物流有限公司（以下简称长久韵丰公司）成立于2009年6月8日，法定代表人为该公司董事长戈文仲，住所地遂宁市安居区××道北延线东侧，经营范围：商品配送、包装、仓储、搬运、装卸、流通加工以及相关的物流信息服务；销售建材（不含砂石）。2020年3月24日起，长久韵丰公司聘请工人开始维修其位于遂宁市安居区××道××号库房屋面，该库房屋面距离地面9.35米。2020年3月27日上午，包括刘寿财在内的9名工人在一号库房屋顶施工。当日上午11时40分，刘寿财在搬运彩钢瓦时，不慎从一号库房屋顶第八根与第九根钢梁之间的白色塑钢瓦处坠落至库房内部地面，后经抢救无效当场死亡。 事故发生后，长久韵丰公司立即向主管部门进行报告。2020年3月31日，遂宁市安居区人民政府（以下简称安居区政府）依法成立3.27事故调查组，对本次高处坠落事故进行调查。2020年5月26日，3.27事故调查组作出了《关于审定的请示》，向安居区政府报告了安居区“03.27”高处坠落一般事故的事故概况、现场勘验情况、长久韵丰公司经营基本情况、事故发生经过、事故善后及处置情况、事故发生原因及事故性质、事故责任的划分及处理意见。报告认定：“03.27”高处坠落事故，是一起生产安全责任事故。长久韵丰公司安全生产管理不到位，未按照国家规定要求组织施工，安全生产主体责任落实差，管理人员未认真履行监管职责，对作业现场安全检查、指导、督促事故隐患的发现和整改不力，最终导致事故的发生，对事故负有主要责任。其行为违反《建筑施工高处作业安全技术规范》（JGJ80-2016）第3.0.1-3.0.5条、第5.2.7条及《中华人民共和国安全生产法》第四条之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项之规定，建议由安居区应急局给予长久韵丰公司罚款的行政处罚。长久韵丰公司的法定代表人戈文仲不认真履行职责，对公司的安全管理不到位，高处作业施工现场安全防护措施不到位，对本单位事故隐患的检查、发现和整改治理不力，安全管理走形式，对事故的发生负有直接责任，其行为违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第五项之规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项之规定，建议由安居区应急局给予戈文仲罚款的行政处罚。2020年6月2日，安居区政府作出《关于安居区“03.27”高处坠落事故调查报告的批复》（遂安府函〔2020〕81号），认为事故调查工作符合国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》《四川省安全生产条例》和《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》的规定，调查程序合法，适用法律正确，同意《报告》中对事故原因的分析和责任认定。 2020年6月5日，安居区应急局对长久韵丰公司“03.27”高处坠落一般事故案进行立案调查。同年6月10日，安居区应急局进行集体讨论，一致同意对长久韵丰公司及其主要负责人戈文仲分别处以罚款人民币贰拾万元、壹万捌仟元的行政处罚。同年6月11日，安居区应急局作出（遂安）应急罚告〔2020〕013号《行政处罚告知书》，告知戈文仲拟对其作出罚款人民币壹万捌仟元的行政处罚。同日，安居区应急局作出（遂安）应急听告〔2020〕013号《行政处罚听证告知书》，告知戈文仲有要求听证的权利。上述《行政处罚告知书》与《行政处罚听证告知书》于当日送达戈文仲。 2020年7月27日，安居区应急局举行听证会议，听取了长久韵丰公司与戈文仲的陈述与申辩。同年7月28日，安居区应急局就长久韵丰公司“03.27”高处坠落一般事故案再次进行集体讨论，一致同意对长久韵丰公司及其主要负责人戈文仲分别处以罚款人民币贰拾万元、壹万捌仟元的行政处罚。2020年7月28日，安居区应急局作出（遂安）应急罚〔2020〕013号《行政处罚决定书（个人）》，决定对戈文仲作出罚款人民币壹万捌仟元的行政处罚。戈文仲不服，于2020年9月15日向一审法院提起行政诉讼。 一审法院另查明，2020年1月至3月，戈文仲每月在长久韵丰公司领取工资5000元。 戈文仲向一审法院提出以下诉讼请求：1.判令撤销安居区应急局作出的（遂安）应急罚〔2020〕013号《行政处罚决定书（个人）》；2.判令安居区应急局承担本案诉讼费用。 一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”安居区应急局作为安居区政府负责安全生产监督管理的部门，具有对发生生产安全事故负有责任的生产经营单位进行罚款的行政职责。根据戈文仲和安居区应急局的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、2020年3月27日，发生在长久韵丰公司一号库房的高处坠落事故是否应被定性为一起安全生产事故；二、（遂安）应急罚〔2020〕013号《行政处罚决定书（个人）》证据是否充分，适用法律是否正确，是否应被撤销。 关于焦点一。3.27事故调查组作出的《关于审定的请示》，认定2020年3月27日，发生在长久韵丰公司一号库房的高处坠落事故是一起生产安全责任事故。安居区政府作出《关于安居区“03.27”高处坠落事故调查报告的批复》（遂安府函〔2020〕81号）认为事故调查工作程序合法，适用法律正确，同意3.27事故调查组对事故性质的认定以及原因的分析和责任认定。故关于2020年3月27日，发生在长久韵丰公司一号库房的高处坠落事故的性质认定是安居区政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定作出的，不是本案安居区应急局作出的认定。关于该定性是否准确的问题，不属于本案的审查范围，戈文仲如对该事故性质的认定有异议，可另行主张其权利。 关于焦点二。《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项的规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”安居区“03.27”高处坠落事故属于一般安全生产事故，戈文仲作为长久韵丰公司的法定代表人对该事故的发生负有直接责任。安居区应急局根据戈文仲的违法事实、性质、情节作出了（遂安）应急罚〔2020〕013号《行政处罚决定书（个人）》，对戈文仲罚款人民币壹万捌仟元。该处罚决定书事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚幅度适当。同时安居区应急局在对戈文仲作出行政处罚前进行了集体讨论、处罚前的告知、听证等程序性工作，在处罚决定书中告知了戈文仲提起复议与提起诉讼的权利，保障了戈文仲的诉权，作出行政处罚决定后及时送达戈文仲，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国安全生产法》等法律的规定，程序合法。故戈文仲请求撤销（遂安）应急罚〔2020〕013号《行政处罚决定书（个人）》的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回戈文仲的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告戈文仲负担。 上诉人戈文仲上诉称，请求：1.依法撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。事实与理由：原审判决认定事实错误。原审判决在论述本案争议焦点一中，根据安居区政府作出的《关于安居区“3.27”高处坠落事故调查报告的批复》（遂安府函〔2020〕81号〕，错误认定本案属于安全生产事故的定性是由安居区政府作出，而不是由被上诉人安居区应急局作出。而听证程序和行政处罚决定均是由被上诉人安居区应急局作出，并非由安居区政府作出。安居区政府作出的《关于安居区“3.27”高处坠落事故调查报告的批复》（遂安府函〔2020〕81号）属于行政机关内部机要文件，对外不公开。且安居区政府的批复系阶段性行政行为，该行政行为只是相关行政机关最终作出行政处罚的一个阶段，并没有对上诉人的权利义务产生确定性的影响，其本身尚未成熟。因此，本案事故性质应当结合《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等当前法律规定来认定，而并非要求上诉人另行起诉主张权利，这样做不利于节约司法资源和解决客观问题。综上所述，原审判决认定事实错误，导致判决结果错误，依法应予纠正，上诉人的一审诉讼请求应当得到支持。 被上诉人安居区应急局未作答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、对本案所涉事故是否为安全生产事故的性质认定，是否属于被上诉人安居区应急局的法定职责范围；一审判决未将本案所涉事故是否为安全生产事故的性质认定纳入本案审理范围，是否符合法定程序。二、一审判决未支持上诉人戈文仲以被上诉人安居区应急局错误认定本案事故为安全生产事故为由，否定该局作出的行政处罚决定的合法性的主张，是否适用法律、法规正确。 关于争议焦点一。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。”第四条第二款规定：“事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。”据此，对于生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故是否属于安全生产事故，该性质认定的法定职责主体为县级以上人民政府，而非对安全生产事故负有行政处罚法定职责的县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门。本案中，安居区应急局作为县级人民政府负责安全生产监督管理的部门，依照上述法规规定，其不负有对涉案事故是否属于安全生产事故认定的法定职责，故一审判决未将本案所涉事故是否为安全生产事故纳入本案审理范围，符合法定程序。 关于争议焦点二。戈文仲在一审中以安居区应急局作出的行政处罚决定错误认定本案事故为安全生产事故为由，否定该行政处罚决定的合法性。本院认为，在安居区××区政府作出的情况下，戈文仲要否定安全生产事故认定的合法性，应先行通过行政复议、行政诉讼等方式解决，而非通过对安居区应急局作出的行政处罚决定单独提起行政诉讼的方式解决。在安全生产事故认定的合法性尚未经有权机关否定的情况下，戈文仲针对被诉行政处罚决定向一审法院提起撤销之诉，缺乏事实依据和法律依据，一审判决予以驳回并无不当。另外，关于戈文仲上诉所称，安居区政府对事故调查报告作出的批复行为不具有可复议性和可诉性问题。本院认为，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款，第三十二条第一二款的规定，安居区政府对涉案事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作出，但其认定了事故性质及责任，这种认定具有法定力和约束力。虽然该批复行为本身属于行政机关内部行政行为，安居区政府并未将该批复告知包括戈文仲等在内的相关当事人，但该批复实际上已经通过安居区应急局作出行政处罚决定行为而外化，对戈文仲的合法权益可能产生不利影响，故该批复行为具有可复议性和可诉性。 综上，戈文仲的上诉请求理由不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戈文仲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 温玉霞 审 判 员 蒋立文 二〇二一年二月十八日 法官助理 刘章翠 书 记 员 彭 凌