江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终222号 上诉人（原审被告）：连云港市自然资源和规划局，住所地连云港市海州区朝阳中路**。 法定代表人：孔令泰，该局局长。 出庭行政机关负责人：于广浒，该局副局长。 委托诉讼代理人：薛飞，该局法规科科长。 委托诉讼代理人：卢帅，江苏田湾律师事务所律师。 上诉人(原审第三人)：李春宏，男，1963年4月5日生，汉族，住南京市白下区。 被上诉人(原审原告):李春普，男，1972年5月9日生，汉族，户籍地长春市朝阳区，现住连云港市海州区。 委托诉讼代理人：黄竞宇，北京中银律师事务所律师。 上诉人连云港市自然资源和规划局（以下简称市资源局）、上诉人李春宏与被上诉人李春普不动产行政登记一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院(2020)苏0791行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人市资源局的机关负责人于某，委托诉讼代理人薛飞、卢帅，被上诉人李春普的委托诉讼代理人黄竞宇等到庭参加诉讼。上诉人李春宏因受新冠疫情影响未能到庭参加诉讼,并表示已上诉意见为准。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，李春普与李春宏系兄弟关系，其父亲于2000年去世，母亲张某（曾用名张芹，以下均称张某）于2013年去世。2001年2月6日，张某领取了连国用（2001）字第D10613号国有土地使用权证，载明：使用权人：张某；土地坐落：连云港市新浦区朝阳街龙西南路25-1号；土地用途：住宅用地；使用权类型：划拨；使用权面积：598.8平方米。2010年1月25日，甲方张某与乙方李春宏签订房地产买卖契约，双方约定甲方将龙西南路25-1号的房地产（房屋建筑面积132.76平方米）出售给乙方，成交价格270000元，双方同意甲方于同日将上述房屋移交给乙方，建筑物范围内的土地使用权一并转移给乙方。协议还约定了其他事项。2010年1月29日，李春宏根据上述房地产买卖契约，办理了房屋所有权转移登记，领取了连房权证新字第××号房屋所有权证，房产证载明的房屋建筑面积为142.76平方米。 2017年12月11日，李春宏向市资源局提出申请，提交了以下申请登记材料：1、李春宏签名的不动产登记申请书（注明为“其他登记”）；2、李春宏的身份证复印件；3、李春宏与张某签订的房地产买卖契约；4、权籍调查表；5、宗地图、分户图；6、李春宏的连房权证新字第××号房产证、张某的连国用（2001）字第D10613号土地证。市资源局向李春宏出具了收件单位，记载内容为：“你于2017年12月11日向本中心申请……龙西南路25-1号不动产换证登记……”。市资源局经审查，于2017年12月14日将房屋所有权和土地使用权进行了整合登记，向李春宏核发了苏（2017）连云港市不动产权第0083514号证书。载明：登记权利人：李春宏；不动产坐落：海州区朝阳街龙西南路25-1号；权利类型：国有建设用地使用权/房屋所有权；权利性质：划拨/自建房；用途：住宅用地/住宅；面积：宗地面积598.80平方米/房屋建筑面积142.76平方米；其他状况：该不动产单元号独自使用面积为598.8平方米，房屋总层数2层，所在层数2层。2017年12月25日，李春宏向市资源局申请不动产权更正登记，要求将上述不动产权证其他状况栏记载的“房屋总层数2层，所在层数2层”更正为“房屋总层数2层”，即将“所在层数2层”的记载内容删除。市资源局根据第三人李春宏的申请，于同日作出更正登记，核发了苏（2017）连云港市不动产权第0086599号证书。同日，市资源局重新向李春宏核发了苏（2017）连云港市不动产权第0086769号证书。另查明，2019年2月，李春宏以李春普及其妻子崔岳兰为被告，向连云港市海州区人民法院提起排除妨碍的民事诉讼，请求判令李春普及崔岳兰返还龙西南路25-1号的房屋，并赔偿侵占房屋期间造成的租金损失等。海州区人民法院经审理判决驳回李春宏的诉讼请求。 李春普于2020年2月20日提起行政诉讼，要求撤销市资源局于2017年12月25日向李春宏核发的苏（2017）连云港市不动产权第0086769号证书。经原审法院审理查明，市资源局核发的该不动产权证书属于未改变登记内容的换证行为。经释明后，李春普撤回该案起诉，重新提起本案诉讼。 原审法院认为：本案争议焦点有，一、李春普与本案登记行为是否具有利害关系；二、市资源局于2017年12月14日作出的行为是否属于未改变内容的换证行为；三、如果不属于未改变内容的换证行为，该登记发证行为是否符合法律规定。1、李春普是否具有原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。李春普虽不是行政行为的相对人，但其与涉案登记行为具有利害关系，理由在于：涉案登记行为所涉及的598.80平方米土地使用权原登记在李春普母亲张某名下，在本案涉诉登记行为作出以前，该土地范围内已经依法登记的房屋面积为142.76平方米，但还有部分房屋未依法进行登记，李春普主张未依法登记房屋中的一部分系其于2003年至2004年期间经其母亲张某同意后所建设。虽然上述房屋未经依法登记，但无证据证明在市资源局作出涉案登记行为时属于违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定、且需要拆除的建筑。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款“房屋等建筑物……应当与其所依附的土地，保持权利主体一致”的法律规定，李春普与市资源局作出的涉案行政行为具有利害关系，依法有权提起本案行政诉讼。市资源局及李春宏关于李春普与登记行为不具有利害关系、不具有原告主体资格的理由不能成立，不予支持。2、市资源局作出的涉案行政行为是否属于不改变登记内容的换证行为。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款关于“未改变登记内容的换发、补发（以下均简称换发）权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为”，是指当事人因不动产权属证书遗失、毁损等原因，而向登记机关申请换发新的权属证书，登记机关在履行法定程序后（主要是公告），依据登记簿所记载的内容重新向当事人核发权属证书的行为。换发的权属证书所填写的内容与登记簿及原证书在“不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况以及权利主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况”方面均未发生实质性改变。由于仅仅是换发新的权属证书不改变登记内容，因此市资源局也无需进行权属调查、、地籍调查等程序而市资源局作出的涉案行政行为，是其依照《中华人民共和国物权法》第十条第二款以及《不动产登记暂行条例》第一条、第四条的规定，在原有土地权属登记和房屋权属登记基础上进行的整合登记，涉及两个内容：一是对于已经登记在第三人李春宏名下的142.76平方米房屋所有权的相关内容记载入不动产登记簿，登记内容未发生改变；二是将涉案589.80平方米土地使用权从原使用权人张某名下转移登记至第三人李春宏名下，并将相关内容记载入不动产登记簿，登记权利人发生了改变，属于实质性改变。市资源局在整合原有土地登记和房屋登记内容时，填写了新的不动产登记簿，改变了原土地权属登记簿的内容。因此，市资源局作出的涉案行政行为是房屋所有权登记（不改变内容）和土地使用权转移登记（改变内容）的整合登记行为。市资源局关于本案涉诉行政行为是不改变登记内容的换证行为的主张，与《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条的规定不符，不予支持。3、市资源局作出的不动产登记行为是否符合法律规定。《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定：因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。第十六条第一款规定：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书……。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款规定：申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；……（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。如上所述，市资源局作出的不动产登记行为中，涉及房屋权属的内容未发生改变，但是对涉案598.80平方米土地使用权的登记则属于转移登记行为。市资源局应当根据上述规定审查申请人提交的材料，从而决定是否作出转移登记。首先，土地权属转移登记系基于李春宏与张某之间的买卖行为，因此依法应由双方共同申请，并提交双方的身份证明材料。本案中，李春宏提交的材料中，登记申请书无张某签字，也无张某的身份证明材料。其次，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。……以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。《城市房地产转让管理规定》第十二条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，属于下列情形之一的，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理：……（二）私有住宅转让后仍用于居住的。原由张某使用的598.80平方米国有土地使用权属于划拨土地，张某与李春宏于2010年签订房地产买卖契约时约定房屋所占土地的使用权一并转让。根据上述规定，涉及划拨土地的房地产转让行为，无论是否办理土地使用权出让手续，均需经有批准权的人民政府批准，并缴纳其中的土地收益。李春宏提交的材料中缺少人民政府的批准文件和缴纳土地收益凭证。市资源局关于转让划拨土地的住宅仍用于居住可以不经过人民政府批准的理由不符合法律规定，不予支持。综上，市资源局作出的涉案不动产登记发证行为，属于主要证据不足，依法应予以撤销。李春普要求撤销的理由成立。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销连云港市自然资源和规划局于2017年12月14日对海州区朝阳街龙西南路25-1号作出的不动产登记及核发苏（2017）连云港市不动产权第0083514号证书的行为。案件受理费50元，由市资源局承担。 上诉人市资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，1、被上诉人李春普不具有本案的诉讼主体资格；2、原审判决撤销上诉人的登记行为没有依据。涉案房屋是不动产换证登记行为，不是原审判决认定的转移登记。本案中颁发的不动产权证记载的土地权利性质为划拨，并没有登记为出让，权利性质未发生变更，不需要人民政府的批准。3、根据《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（2021）1号文的规定，因房屋所有权多次转移，土地使用权未同步转移，导致房屋、土地权利主体不一致的，经核实，权属关系变动清晰且无争议的，可以根据规定程序由房屋所有权人单方申请办理权利主体一致的不动产登记。本案经土地权属调查，土地权属清晰，可以由李春宏单方申请办理不动产登记。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人李春普对市资源局上诉意见的答辩意见是：1、李春普在2003年在案涉土地上建设了房屋，根据连云港相关规定，在拆迁的时候可以作为合法建筑予以赔偿，所以具有诉讼主体的资格；2、诉讼房屋的不动产是整合登记行为，不是换证登记行为；3、上诉人提交的最新的（2021）1号文件，没有在一审举证期限内举证，不能作为合法的依据，且本案不符合该文规定的情形。 上诉人李春宏不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院适用法律错误。在连云港的实践操作中，行政主管部门对于住宅的划拨土地，在买卖转让时均不收取土地出让金。在连云港已经存在划拨住宅土地变更登记未按法律规定上缴土地出让金，现仅单独撤销上诉人这一变更登记，违反了公平公正原则，请求撤销原审判决，依法改判。 被上诉人李春普对李春宏的上诉意见的答辩意见是：案涉的房屋和土地是由于历史原因造成的，不是实践中大量存在的情况，李春宏和市资源局没有举证类似的事情变更登记情况，上诉理由不能成立。 上诉人市资源局对李春宏的上诉意见无意见。 上诉人提起上诉后，原审法院已将当事人在原审法院审理期间提交的证据随卷移送本院。 经审理查明，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。 本院认为，行政机关应当在法律法规规定的范围内履行法定职责。本案中，上诉人李春宏根据其与母亲张某签订的房地产买卖契约，于2010年1月办理了房屋所有权证书。被上诉人李春普在李春宏购买房屋之前，经其母亲张某同意，在该土地上建有部分未依法登记的建筑。李春宏根据买卖协议取得的房屋并不是涉案土地上唯一房屋。故李春普与涉案行政登记行为有利害关系，具有原告的主体资格，可以提起涉案诉讼。上诉人李春宏在其取得的房屋所有权证书上载明的“土地状况”栏内包括的“;地号土地使用权取得方式及土地使用年限”等内容均是空白，没有房屋范围内土地使用权面积的记载；双方签订的房地产买卖契约上，也未涉及到土地使用权转让的内容。2017年12月11日，上诉人李春宏以办理不动产换证登记为由，向上诉人市资源局申请办理不动产登记，并提供了申请登记材料。市资源局经调查后，向李春宏颁发了不动产权证书。该不动产权证上，市资源局将原张某名下的土地使用权面积598.8平方米均转移登记至上诉人李春宏名下。上诉人市资源局将该转移登记行为辩解是不动产换证登记行为。依据法律规定，换发新证应当是在行政机关履行相应程序后依据原权利证书的内容在“不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况以及权利主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况”方面均未发生实质性改变。即换发新证不改变原权属证书登记内容。上诉人市资源局颁发的不动产权证上，将土地的使用权人由原权利使用人张某转移登记至李春宏名下，土地的使用权人发生了改变，属于实质性改变。即使在转移登记时土地的性质未发生改变，也不影响该权属登记已经发生转移的行为，上诉人市资源局将该土地权属登记在上诉人李春宏名下的行为是改变原权属的转移登记行为，而非换证行为。原审法院认为市资源局作出的不动产登记行政行为证据不足，应予以撤销的理由符合法律规定，应予以维持。上诉人市资源局在二审审理中，提出根据最新颁布的《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（2021）1号文的规定内容，本案是可以由李春宏单方申请办理不动产登记行为的。因行政行为的作出，是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法或违法。故本案不应适用该通知的规定，且在该文中，由李春宏单方申请办理的不动产登记的条件，是指权属关系变动清晰且无争议的情形，本案的土地权属存在争议，也不属于该文规定的情形，故上诉人市资源局的该点上诉理由也不能成立。 关于上诉人李春宏提出的上诉理由，因撤销本案登记行为，是基于行政机关换发新的权属证书时改变了原权利证书的登记内容，并非是就土地性质是否转变及应否收取土地出让金而撤销的，故李春宏提出的划拨土地是否应收取土地出让金的理由不是本案的审查范围。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人市资源局、上诉人李春宏的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人连云港市自然资源和规划局、上诉人李春宏各承担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小姣 审 判 员 宋建霞 审 判 员 黄文波 二〇二一年二月二十三日 法官助理 张静静 书 记 员 朱 丽 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；