江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏08行初82号 原告江苏栋珊金属机械有限公司，住所地江苏省金湖县工业园区台州路3号。 法定代表人王冬琴，该公司总经理。 委托代理人梁孔建，江苏引航律师事务所律师。 被告金湖县人民政府，住所地江苏省金湖县建设路109号。 法定代表人万旭东，该县县长。 被告江苏金湖经济开发区管理委员会，住所地江苏省金湖县金湖西路188号。 法定代表人杨鸿明，该管委会主任。 二被告共同委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。 第三人淮安市金鑫投资有限公司，住所地江苏省金湖县金湖西路161号。 法定代表人柏玉洲，该公司总经理。 委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。 原告江苏栋珊金属机械有限公司（以下简称栋珊公司）诉被告金湖县人民政府（以下简称金湖县政府）、江苏金湖经济技术开发区管委会（以下简称金湖开发区管委会）、第三人淮安市金鑫投资有限公司（以下简称金鑫公司）确认收回国有土使用权协议无效一案，于2020年8月12日向本院提起诉讼。本院于2020年8月19日立案受理后，依法向金湖县政府、金湖开发区管委会、金鑫公司送达了起诉状副本及应诉讼通知书等诉讼材料。本院依法组织合议庭于2020年12月16日公开开庭进行了审理。栋珊公司委托代理人梁孔建，金湖县政府行政机关负责人徐源，金湖开发区管委会行政机关负责人郎继民，金湖县政府、金湖开发区管委和金鑫公司的共同委托代理人黄德昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 栋珊公司起诉称：栋珊公司于2002年10月15日与金湖开发区管委会签订《投资协议》，于2003年1月5日与原金湖县国土资源局（以下简称金湖县国土局）签订《国有土地使用权出让合同》。后栋珊公司在涉案土地建设了近10000㎡的房屋并办理的产权证。2011年3月4日、2014年12月23日，其与金湖开发区管委会分别签订《协议书》两份，约定将涉案土地65350㎡土地收回。在协商中，金湖开发区管委会提出以栋珊公司当初购买土地的价格，让栋珊公司配合其将土地收回，并承诺收回后，将通过公开竞标方式且优先考虑栋珊公司的情况下，将涉案土地进行房地产开发，且负责协调对栋珊公司的厂房予以搬迁。基于此，栋珊公司与金湖县政府100%控股的金鑫公司签订了《土地使用权转让合同》和《房屋买卖合同》，并办理了土地使用权转让和房屋过户手续。但金湖开发区管委会违背先前承诺，不进行涉案土地招拍挂程序以及协调厂房搬迁事宜。栋珊公司于2019年6月16日申请涉案土地收回的信息公开，金湖县政府、金湖县自然资源和规划局均回复无此信息。直至2019年7月才得知金湖县政府于2015年5月6日作出金政发〔2015〕52号《金湖县人民政府关于收回国有土地使用权的决定》（以下《52号决定》）。同时，涉案土地的性质仍未工业用地，而非商业用地。综上，涉案土地收回系金湖县政府、金湖开发区管委会委托金鑫公司予以实施的，该行为属于变相的征收行为。在征收过程中，金湖开发区管委会为履行承诺，且存在多次欺诈行为，损害了栋珊公司合法权益。故请求法院判令：1.请求确认金湖县政府、金湖开发区管委会收回土地行为违法，并依法撤销金湖县政府〔2015〕2号决定；2.案件诉讼费由金湖县政府、金湖开发区管委会承担。庭后其明确诉讼请求为：1.依法确认2011年3月4日《协议书》、2014年12月23日《协议书》、2015年1月8日《土地使用权转让合同》和2015年1月28日《房屋买卖合同》均无效；2.本案诉讼费由金湖县政府、金湖开发区管委会负担。理由为：金鑫公司是受金湖县政府、金湖开发区管委会委托，与其签订的《房屋买卖合同》以及《土地使用权转让合同》，在此期间形成的四份协议无论是从时间或者内容上均具有连贯性，且回收价格与评估价格的吻合性都是能相互印证的，以此方式作为一个整体代替被告履行回收土地的行政职能，故一并要求无效。同时，最高人民法院（2017）最高法行申6929号行政裁定明确指出：经释明起诉人明确被诉行政行为的，无论起诉人明确的起诉是一个行政行为或者数个行政行为，人民法院都应当对是否符合起诉条件依法审查并作出审判，不得以多个行政行为为由不予受理。该案主要基于拆迁行为而提起的行政诉讼，与本案的征收行为具有类似性，都属于在征收或者拆迁过程中存在的多个行政行为而完成的行政职能，故本案的诉讼是符合法律规定的，请求法院予以支持。 金湖县政府辩称：1.栋珊公司非本案适格主体。金湖县政府在收回涉案土地时，该土地的使用权人已为金鑫公司，与栋珊公司并无关系。同时，涉案土地使用权人的变更系栋珊公司与金鑫公司基于民事交易而致。故金湖县政府收回土地并未侵害栋珊公司的权利。2.金湖县政府并未对栋珊公司实施任何收回行为，故金湖县政府与栋珊公司无法律上的利害关系。3.最高法院的案例并不适用本案，因为该案例是基于征收拆迁行为，而本案所涉土地和房屋的产权变动系基于民事法律关系而引起的，且使用权和所有权均已完成变更登记。综上，请求驳回栋珊公司的起诉。 金湖开发区管委会辩称：1.《52号决定》所指向的是金鑫公司享有使用权的土地，而非栋珊公司。2.虽然金湖开发区管委会与栋珊公司签订过协议，但并没有履行协议也未实际取得涉案不动产，涉案土地使用权的变更系栋珊公司与金鑫公司之间的民事行为而致，且贵院（2020）苏08行终102号行政裁定已经认定金湖开发区管委会并未实施收回行为。栋珊公司现在又提起本案诉讼，属于重复诉讼。3.对于最高人民法院的案例，同金湖县政府的意见。综上，请求驳回栋珊公司的起诉。 金鑫公司述称：本案不存在金鑫公司系受金湖县政府和金湖开发区管委会的委托代为实施收回之行为。因栋珊公司经营不善导致严重负债，故其与金鑫公司协商，要求变卖转让案涉财产。作为独立企业法人，金鑫公司与栋珊公司协商一致后，达成转让协议，且金鑫公司已依照协议向栋珊公司支付了相应的转让价格，并于2015年2月2日取得了房屋产权证和土地使用权证。故涉案标的物的过有权或使用权的变更是基于民事买卖关系而致。综上，请求驳回栋珊公司的诉讼请求。 栋珊公司为证明其主张，向本院提交如下证据： 证据1：《投资协议书》、江苏省土地收费管理票据、《建设工地规划许可证》；证明栋珊公司依法取得涉案土地使用权，且金湖开发区管委会违反其承诺。 证据2：《国有土地使用权出让合同》、《供地方案》、《建设用地项目呈报说明书》；证明金湖县政府批准栋珊公司享有涉案土地使用权，故其才具有收回涉案土地的权利。 证据3：2011年3月4日《协议书》； 证据4：《企业整体搬迁补偿估价报告》、《关于请求收购江苏栋珊机械有限公司的报告》、江苏金湖经济开发区管理委员会文件、书面承诺； 证据5：2014年12月23日《协议书》； 证据6：《金湖县房地产转让、转移登记申请表》；《国有土地使用权转让审批表》、《土地使用权转让合同》、《房屋买卖合同》、江苏省地方税务局通用电子发票、《淮安市金鑫投资有限公司基本信息》； 证据3-6证明涉案土地收回行为系两被告所为，具体是由金鑫公司与栋珊公司签订合同，再由政府收回；同时证明两被告违反2011年3月4日《协议书》和2014年12月23日《协议书》的约定。 证据7：《关于林建明信访事项的答复意见书》； 证据8：《52号决定》； 证据7-8证明金湖开发区管委会自认金鑫公司的行为属代替政府对涉案土地进行收购，故收购主体为政府。 证据9：《金湖县人民政府关于更新金湖县城区土地基准地价的通告》（金政发【2012】143号）、《金湖县人民政府关于更新启用2015年度县城区基准地价的通知》（金政发【2016】67号）；证明涉案土地的价格远远超过四份协议的约定，金湖开发区管委会收购涉案土地的价格显示公平，存在欺诈行为，并损害国家利益。 证据10：《含泪的诉说》；证明栋珊公司一直在主张涉案土地的权利，未超过起诉期限，同时也证明被告收回涉案土地行为违反平等、自愿、等价有偿、合理公平原则。 证据11：《收回土地时间表》；证明两被告收回涉案土地行为的程序违法。 证据12：《金湖县人民政府信息公开申请答复告知书》、《金湖县自然资源和规划局政府信息公开告知书》、《情况说明》；证明栋珊公司在信息公开中得到的答复与事实不符，涉案土地存在收回行为，且被告并未兑现其承诺，故涉案土地一直在栋珊公司控制之下。 证据13：最高人民法院（2017）最高法行再99号裁判文书、（2017）最高法行申6929号行政裁定、（2018）最高法行申2624号裁判文书；证明涉案协议属于行政协议，属于行政诉讼受理范围；金鑫公司行为系受两被告委托代为对涉案土地进行收回；涉案收回行为违反法定程序，系违法行为。 金湖县政府、金湖开发区管委会和金鑫公司对栋珊公司提交的证据的共同质证意见如下： 证据1-6：对真实性均无异议，但对关联性及证明目的均不认可。前述证据均形成于2015年2月2日之前，相关证据虽然能证明栋珊公司依法取得并享有案涉土地的事实，但是到2015年2月2日后，涉案土地和房屋已变更至金鑫公司名下，涉案土地的使用权及房屋所有均与栋珊公司无关。因此，栋珊公司的诉请与《52号决定》无关联性。同时，证据6能够证明栋珊公司已将涉案土地转让给金鑫公司，而非金鑫公司受被告委托的所为。 证据7：对真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均不认可。该答复意见不能改变案涉土地使用权的变更是基于栋珊公司与金鑫公司之间的协议所产生的法律后果。 证据8-9：对真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的均不认可。《52号决定》收回的对象是金鑫公司，与栋珊公司无关，且征收行为也非基于公共利益所为，故栋珊公司无权提出异议。 证据10：该材料本质上不属于证据，仅是栋珊公司因反悔民商事协议而单方面提出的信访事由，目的是动摇已生效且履行的民商事协议后果。 证据11：该材料是栋珊公司为便于诉讼自行梳理的材料，不属于证据的范畴。 证据12：对真实性无异议，对关联性及证明目的不认可。因为涉案土地于2015年5月6日以金政发【2015】52号决定的方式已将涉案土地使用权收回，收回的对象是金鑫公司，与栋珊公司无关。 证据13：对真实性、合法性无异议，关联性及证明目的不认可。该证据的相关案例与本案不同，不能构成类案同判的法律情形。 金湖县政府、金湖开发区管委会向本院提交如下证据： 证据1：《52号决定》；证明金湖县政府收回的土地使用权人是金鑫公司，并非栋珊公司，故不存在损害栋珊公司合法利益的情形。 证据2：金鑫公司的土地使用权证；证明2015年2月2日，涉案土地的使用权人为金鑫公司，故与栋珊公司无关。 证据3：国有土地使用权转让审批表；证明该证生成于2015年1月8日，批准于2015年2月2日，涉案土地使用权的变更是基于金鑫公司与栋珊公司之间的民事协议。 证据4：土地使用权转让合同；证明栋珊公司于2015年1月8日与金鑫公司就案涉土地签订了土地使用权转让合同，并将案涉土地使用权转让给金鑫公司。 证据5：栋珊公司的申请；证明栋珊公司于2015年1月8日书面向土地登记机关申请要求将案涉土地使用权变更登记至金鑫公司的事实。 证据6：授权委托书；证明栋珊公司于2014年9月1日授权林建明代表其与金鑫公司就涉案的土地使用权、房屋所有权等进行变更转让的事实。 证据7：淮安市中级人民法院（2020）苏08行终102号行政裁定书、淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初337号行政裁定书；证明涉案土地使用权和房屋所有权的变更是基于民事行为所致，不存在栋珊公司所称的行政行为。 栋珊公司对金湖县政府、金湖开发区管委会提交的证据的共同质证意见如下： 证据1：对真实性、关联性无异议，但不具有合法性。该收回决定系被告以实现公共利益和行政管理目标为目的，委托金鑫公司而进行的行政行为，四份协议是整个回收行为的具体体现，因其未提供证据证明系为实现公共利益这而实施的征收行为，故该证据违法。 证据2-6：对真实性、关联性无异议，合法性有异议。所涉证据指向的事实均系两被告委托第三人代为征收签署而为，故涉案相关协议属行政协议；特别是证据4中，金湖开发区管委会在申请书上予以签署意见，足以表明金鑫公司是受政府委托而进行的涉案土地征收； 证据7：对真实性无异议，关联性有异议。在该案件中，金湖县政府并未参与，且栋珊公司在该案件中已知晓52号征收决定，同时，栋珊公司已对该案申请再审，故该案效力待定。 综上，除上述质证意见外，因两被告的证据系举证期限届满后提交，故不能作为本案的定案依据。 金鑫公司庭前未提供证据，庭审中其提供的证据以及证明目的均同两被告，栋珊公司的质证意见也同前述质证意见。 本院对栋珊公司提供的证据的真实性、合法性和关联系均予以认可；对于其证明目的，本院将综合案情综合予以确认。因金湖县政府、金湖开发区管委会、金鑫公司逾期举证，且未说明正当理由，故视为其均未举证。 经审理查明：2002年10月13日，原江苏栋珊服饰有限公司（乙方）与原金湖县工业园区管理委员会（甲方）签订《投资协议书》，双方约定：甲方权利义务为，甲方同意乙方使用区域内土地98亩，乙方缴纳省、市规费1.8万元/亩，使用年限50年。甲方负责未乙方建设用地提供“五通一平”的条件。乙方权利义务为确保项目自开工之日起首年度内固定资产投入1000万元，于2003年3月18日前竣工投产，保证土地权用途为工业用地，不得转让，否则甲方报国土资源局批准有权将土地无偿收回等。 2002年10月29日江苏栋珊服饰有限公司登记成立，法定代表人王冬琴。2003年1月5日，江苏栋珊服饰有限公司以受让人身份与金湖县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，宗地位于金湖县××楼镇牌楼村××组，宗地面积65350㎡，出让金每平米57.16元，总额合计3735216元。 2005年12月6日，江苏栋珊服饰有限公司正式申请名称变更登记为“江苏栋珊金属机械有限公司”。 2011年3月4日，金湖开发区管委会（甲方）与栋珊公司（乙方）签订《协议书》：双方在履行原投资协议中发生异议，经双方协议，现达成以下协议：一、甲方将乙方所用土地98.13亩全部收回，其价格按乙方入区时缴纳的土地出让金1.8万元/亩，由甲方负责退还；乙方的房产和附属物有甲乙双方共同委托市、县法院认可且有资质的评估公司评估认定。待甲方将土地、房产和附属物拍卖后，由甲方负责支付给乙方土地、房产及附属物款项。与此同时，甲方将土地证、房产证等相关手续全部移交给甲方。二、乙方在生产经营中产生的所有债权债务自行处置，与甲方无关。三、自签订协议之日起，乙方不再承担房产税和土地使用税。四、甲方收回乙方土地、房产及附属物，如果建设职工公寓或三产服务项目，乙方可依法成立公司或寻找有资质的开发公司参与竞标，在价格相等的情况下优先考虑乙方。五、甲方负责协调将乙方搬迁到戴楼镇工业集中区租赁厂房，继续进行生产经营，自签订协议之日起3个月内须搬迁完毕。 2014年9月22日，江苏先河房地产公司评估有限公司（以下简称先河评估公司）根据栋珊公司、金湖开发区管委会的委托对栋珊公司房屋及厂房进行评估，并作出《企业整体搬迁补偿评估报告》：评估总价为12786541元，其中房屋价格为8164859元、附属物价格为2069132元、机械设备价格为788100元、土地价格为1764450元（65350㎡，单价为27元∕㎡）。 2014年10月10日，栋珊公司向金湖县政府提交《关于请求收购栋珊公司的报告》：县政府，栋珊公司2002年作为戴楼镇第一家进金湖县工业园区企业。2011年，政府提出回收企业土地及房产，工人已全部清算清退，所有设备已搬迁。现经济开发区和企业双方认可，经先河评估公司再次评估确认。请县政府兑付净回收款，我公司将土地证、房产证交于政府。 2014年10月10日，金湖开发区管委会向金湖县政府提交《关于栋珊公司回收事宜的报告》：经9月20日县项目会办会研究决定，由金湖开发区管委会负责洽谈收购，具体情况如下：1.拨付收购经费12981146元，请县政府确认。2.经与栋珊公司洽谈，其不愿意承担回收过户交易过程中发生的税费，要求由政府负担。3.栋珊公司同意首次付款50%时，交换土地证、房产证及地面附着物，“两证”交付后，必须结清尾款。 2014年12月22日，栋珊公司书面致金湖县政府，内容为：县政府，栋珊公司统一按房地产评估价格由政府予以回收。 2014年12月23日，金湖开发区管委会向金湖县政府提交《关于栋珊公司回收事宜的报告》：根据2014年3月7日县项目会办会意见及10月11日县领导批示。现经评估，栋珊公司资产及搬迁费总价为1278.65万元，资产过户交易税费134.91万元。现特请县政府协调1413.56万元，用于支付。 2014年12月23日，金湖开发区管委会（甲方）与栋珊公司（乙方）再次签订《协议书》：甲、乙双方在履行原投资协议中发生变化，经双方协商，现达成以下协议：一、甲方按原投资协议，将乙方所用65360㎡土地回收，甲方按乙方原缴纳土地款1764450元进行结账；甲方按先河评估公司的评估房屋款项8164859元，评估附属物款项2069132元，评估机械设备搬迁补偿款项788100元，进行结算。合计评估款项12786541元，具体明细见企业整体搬迁评估报告。二、付款方式。乙方将土地证、房产证等相关文件移交给甲方，乙方并协助甲方办理好土地、房产过户相关手续后，甲方将土地、房产评估报告款项交付给乙方，甲方在三日内按实将款项全部汇给乙方。三、乙方自行负责结清所有债权债务和工人工资。如发生额外债权债务，仍由乙方全部承担，与甲方无关。四、乙方在办理移交清点时，必须依据江苏先河房地产评估有限公司，企业整体搬迁评估报告的清单核对实务签字给甲方，缺少的由乙方按评估价与甲方予以结算。五、乙方暂无处居住需要继续暂时留用房屋一幢二层八间，甲方许可，可延至2015年5月底前搬出，如甲方提前整体出售拆除，乙方无条件服从，甲方接管后由甲方明确相关人员值班保卫。六、因土地是原价收购，本次回购过户税费由甲方承担。 2014年12月31日，栋珊公司向原金湖县住房和城乡建设局提交《金湖县房地产转让、转移登记申请表》，将涉案土地（65350㎡）和房屋（9533.12㎡）转让给金鑫公司。 2015年1月8日，栋珊公司和金鑫公司签订《土地使用权转让合同》，转让方为栋珊公司，受让方为金鑫公司，内容载：甲方因经营不善等方面的原因拟将县工业园区宗地的使用权转让给乙方使用，宗地面积为65350㎡，转让费用17286541元。同日，栋珊公司向原金湖县国土资源局递交《国有土地使用权转让审批表》，将位于金湖县工业园区台州路3号的国有土地转让给金鑫公司。 2015年1月28日，栋珊公司和金鑫公司签订《房屋买卖合同》，约定将占地面积65350㎡，建筑面积9533.12㎡的房屋转让给金鑫公司，转让费用11998441元。2015年1月29日，金鑫公司办理金房权证金湖县自第J201501048号不动产登记证书。 2015年5月6日，金湖县政府作出《52号决定》：金鑫公司，你单位位于金湖县工业园区台州路3号的65350㎡土地，其用途被调整为商业用地……现决定收回你单位上述国有土地使用权。 另查明，2019年7月2日，林建明向金湖县自然资源和规划局申请涉案土地的收回的信息，经回复不存在。 2019年7月10日，栋珊公司向金湖县政府申请涉案土地的收回信息，经回复不存在。 2019年8月6日，栋珊公司以金湖开发区管委会为被告、金鑫公司为第三人向淮安市清江浦区人民法院提起诉讼，请求确认金湖开发区管委会回收涉案土地行为违法。清江浦区人民法院作出（2019）苏0812行初337号行政裁定：驳回起诉。栋珊公司不服提起上诉，本院作出（2020）苏08行终102号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。该行政裁定查明：至2019年12月，栋珊公司已领取房地产过户费用12286664.98元，未领取499936.02元。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，金湖开发区管委会与栋珊公司签订两份《协议书》分别形成于2011年3月4日和2014年12月23日，金鑫公司与栋珊公司签订的《土地使用权转让合同》和《房屋买卖合同》分别形成于2015年1月8日和2015年1月28日。但修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政协议纳入行政诉讼受案范围。故根据前述法律规定，行政机关与行政相对人在2015年5月1日之前形成的协议不属于行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……。故应驳回栋珊公司的起诉。 综上，栋珊公司的起诉不符合法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定如下： 驳回原告江苏栋珊金属机械有限公司的起诉。 本案诉讼费用50元，退回给原告江苏栋珊金属机械有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  孙志丹 审 判 员  王伏刚 人民陪审员  赵秋菊 二〇二一年二月十八日 法官 助理  陈 路 书 记 员  孙 杨