福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2021）闽01行终61号 上诉人（原审原告）福州市晋安中顺机械热处理厂，住所地福建省福州市晋安区化工路**（福州市汽车配件三厂内）。 法定代表人王用忠，董事长。 诉讼代理人余晓婷、曹珍珠，北京观韬中茂（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市自然资源和规划局，，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道******** 法定代表人吴建青，局长。 委托代理人陈弘峰，国浩律师（福州）事务所律师。 原审第三人福州市建设发展集团有限公司，住所地，住所地福建省福州市台江区台江路**城投大厦**iv> 法定代表人黄志强，董事长。 诉讼代理人夏祖铃、林烨，福建名仕律师事务所律师。 上诉人福州市晋安中顺机械热处理厂（下称中顺热处理厂）因诉被上诉人福州市自然资源和规划局（下称福州自规局）土地行政管理一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初2号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，经生效判决确认效力的榕政地［2018］2××0号批复已明确收回案涉国有土地使用权，土地的原权利人不再享有土地使用权益，其与国家收回土地使用权后的土地出让等再分配行为不具有利害关系。因此，原告与争议的《国有建设用地使用权出让合同》及出让行为不具有利害关系，原告起诉不符合法定条件，依法应予驳回。关于土地使用权收回后涉及的征收补偿等争议，原告可依法另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告福州市晋安中顺机械热处理厂的起诉。 上诉人中顺热处理厂向本院提起上诉称，一、原审裁定认定事实错误。在案证据可以充分证明案涉土地出让程序颠倒，先公开拍卖、挂牌出让并且竞买成交后才作出榕政地［2018］2××0号收储批复，是典型的“未收先卖”，违反法定程序，并非原审裁定所称的先收储，嗣后进行公开拍卖。根据被上诉人福州自规局原审提交的《关于垄头温泉小区地块一等十五幅地块出让方案的请示》（榕国土资综［2018］6××1号），被上诉人于2018年6月27日作出该请示，其中第9页明确“该地块涉及疾控中心省防疫站及热处理厂未完成收储:业主单位尽快办理权属认定，提交净地函”，可以看出至2018年6月27日中顺热处理厂土地未完成收储工作。根据中顺热处理厂原审提交的被上诉人发布的案涉榕土让［2018］0××3号《关于2018年第三次出让国有建设用地使用权的公告》以及《2018第三次公开拍卖出让国有建设用地使用权结果公布》，表明案涉中顺热处理厂土地在未收归国有的情况下，即于2018年6月30日由被上诉人公开挂牌出让，并于2018年7月20号公开竞价由原审第三人福州市建设发展集团有限公司（下称建发集团）竞买成交。从这可以看出，案涉土地从出让请示、到出让公告、到公开竞买，再到最后成交公示的一整个土地出让过程，都没有完成土地收回储备的必要行政程序，根据中顺热处理厂原审提交的榕政地［2018］2××0号《关于收储鹤林片区Ｉ-10出让地项且国有建设用地使用权的批复》，直至2018年7月25日，福州市人民政府才作出收储批复，但该事后批复行为不能掩盖、合法化被上诉人未收先卖的行政违法行为，原裁定认定事实有误。二、行政诉讼的核心是审查被诉行政行为的合法性，案涉土地“未收先卖”，违背法定程序，侵犯了上诉人的合法权益，系违法行政行为。根据《土地储备管理办法》、《福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知》等规定，可知出让土地的前置条件应当是先行将土地依法收储纳入土地储备并且补偿安置落实到位，收储程序完成后才能将土地供应和出让。而被上诉人在明知案涉土地收储程序未到位，土地尚未入库储备的情况下即供应作为出让地，这种“未收先卖”的行为违背前述法定程序，严重违法，侵犯了上诉人的合法权利，构成违法行政。三、案涉土地出让合同行为处分了上诉人合法有效的国有土地使用权，与上诉人具有利害关系，对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人是榕国用（2006）第0××8号《国有土地使用证》所载用地范围内国有土地的合法使用权人，且至今持有《国有土地使用证》原件，尚未注销，合法有效。上诉人对案涉地块的国有土地使用权尚未转移至被上诉人或者福州市人民政府手中，被上诉人将上诉人的土地处分给原审第三人建发集团并与原审第三人建发集团签订《国有建设用地使用权出让合同》，确定将案涉地块出让给原审第三人，该土地出让合同行为系案涉土地出让程序的终局性，对外发生效力的法律行为，且直接处分了上诉人权利，对上诉人的权利义务产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关规定，上诉人有权对案涉土地出让合同行为提起诉讼。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律错误。请求：1、撤销福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初2号之一行政裁定；2、改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人福州自规局辩称，本案应首先查明上诉人是否具有本案的起诉权利，才有进一步讨论被诉行为是否合法的必要。上诉人与案涉土地出让行为之间不具有利害关系，不享有本案诉权，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。1.案涉土地出让之前，依法存在土地收储环节，故原审裁定认为土地出让系嗣后的程序，该认定符合我国现行法律规定，并无不当。对上诉人土地使用权产生实际和直接影响的是土地收储行为，上诉人亦对案涉地块的收储行为提起诉讼且已经福建省高级人民法院作出（2020）闽行终69号生效行政判决，故上诉人所称的其权利受损已在另案中得到救济，上诉人无权就本案再行提起诉讼。2.根据福建省高级人民法院作出的（2020）闽行终69号生效行政判决确认的事实：案涉地块收储批复虽经生效判决确认违法，但因撤销可能对公共利益造成损害，故不予撤销，因此该份批复的效力仍然存在。上诉人主张的案涉地块包含于榕政地［2018］2××0号《批复》所指的地块内，该批复明确了对案涉地块的收储，故批复已明确收回了案涉国有土地使用权，上诉人已不享有案涉地块的土地使用权益。至于案涉土地使用权在收回后被再次分配的行为，已经与上诉人不具有利害关系，故原审裁定认定上诉人不符合本案起诉条件，驳回其起诉是正确的。综上，上诉人不享有提起本案诉讼的诉权，原审裁定驳回上诉人的起诉，符合相关法律规定，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。 原审第三人建发集团述称，一、收储案涉地块的批复已经过司法审查，由生效判决确认违法但不予撤销，其效力仍然存在。1、收储案涉地块的批复已经过司法审查，由生效判决确认违法。福州市人民政府作出《福州市关于收储鹤林片区Ｉ-10出让地项目国有建设用地使用权的批复》（榕政地［2018］2××0号），收储包含案涉土地在内的地块。上诉人已就收储地块批复提起行政诉讼，福建省高级人民法院已作出终审判决（案号：（2020）闽行终69号），确认收储地块批复违法。上诉人上诉称案涉土地“未收先卖”的行为违反法定程序，实际上是对土地收储阶段的行政行为，不属于本案审理范围，且（2020）闽行终69号生效判决也已确认收储地块批复违法。本案被诉行政行为发生于土地出让阶段，与土地收储行为具有明显的区别，二者不可等同。2、收储案涉地块的批复未被撤销，仍具有效力。（2020）闽行终69号生效判决仅确认收储地块批复违法，但为避免给社会公共利益造成重大损害，该生效判决不予撤销收储地块批复，其仍具有效力，即基于收储地块批复，案涉土地的国有土地使用权已被收回。3、土地的收储行为和出让行为之间有关联却又相对独立。土地的收储和出让是两个具有关联但又相对独立的行政行为，所涉及的法律关系也不同，两者不可混同，土地收储违法并不代表出让行为亦违法。且在案涉土地的国有土地使用权已被收回的情形下，可以依法开展土地出让活动。二、被诉行政行为与上诉人无利害关系，对其合法权益明显不产生实际影响，上诉人的诉讼主体不适格。1、上诉人与收储地块批复有利害关系，本案被诉行政行为与上诉人无利害关系，上诉人不具备本案的诉讼主体资格。2、上诉人的合法权益是在土地收储时被侵犯，被诉行政行为在收储案涉土地之后，对上诉人合法权益明显不产生实际影响。上诉人的起诉不符合法定的提起行政诉讼条件，根据法律及司法解释，应驳回上诉人的起诉。三、确认被诉行政行为违法可能会给社会公共利益造成重大损害，上诉人权利也无实际救济意义。即使法院认定上诉人有权起诉，确认被诉行政行为违法也可能会给社会公共利益造成重大损害，不利于维护社会安定秩序和司法权威。且上诉人的权利可依法获得行政救济，上诉人不宜重复寻求司法救济，具体理由如下：1、答辩人已在案涉土地上开发建设、销售房屋。若确认被诉行政行为违法，答辩人无法正常销售房屋，浪费社会资源和答辩人的国有资产投资，并严重损害社会公共利益及答辩人的合法权益。2、生效判决已确认撤销相关行政行为可能给社会公共利益造成重大损害。正是因为案涉土地已出让给答辩人，（2020）闽行终69号行政判决认为撤销被诉行政批复可能会对社会公共利益造成重大损害。同理，若法院认为上诉人有权起诉并确认被诉行政行为违法，也可能重大损害社会公共利益。3、上诉人已根据（2020）闽行终69号行政判决，向福州市人民政府提出行政赔偿申请，福州市人民政府已将该案转由相关部门代为承办。上诉人可依法获得行政救济，不宜重复寻求司法救济。四。答辩人已取得案涉土地的国有建设用地使用权。答辩人合法取得国有土地使用权（宗地编号2018-1××8号）公开出让竞买资格，并经过合法程序与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，履行完毕支付土地出让金义务，现已取得案涉土地的国有建设用地使用权。答辩人按现状净地接收案涉土地，交接时界址明确，围墙已闭合，并未侵犯上诉人合法权益。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”福建省高级人民法院（2020）闽行终69号生效行政判决已确认：福州市人民政府作出榕政地［2018］2××0号《批复》应予撤销，因该批复作出后，福州市人民政府又作出榕政地［2018］3××9号《福州市人民政府关于鹤林片区Ｉ-10出让地项目国有建设用地使用权的批复》，以公开拍卖的方式出让给原审福州市建设发展集团有限公司，因此榕政地［2018］2××0号《批复》违法，但撤销可能会给社会公共利益造成重大损害，应确认该批复违法。本案中，包含上诉人国有土地使用权在内的鹤林片区Ｉ-10出让地项目国有建设用地使用权虽然收储违法，但收储批复仍然有效，该国有土地已被收储。被上诉人对已收储的国有土地进行公开拍卖出让，并与原审第三人签订的被诉《国有建设用地使用权出让合同》，上诉人与土地收储之后的拍卖行为及因该拍卖行为所签订的国有土地使用权出让合同行为之间并不具有利害关系。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由和诉请均不能成立，不予支持。另外，收储上诉人国有土地使用权已被生效判决确认违法，上诉人所享有的国有土地使用权若因土地收储未取得的补偿权益，可另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二一年二月二十四日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡