安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2021)皖12行终36号 上诉人（一审原告）孙国华，男，1955年9月19日出生，汉族，住临泉县。 上诉人（一审原告）徐素芝，女，1965年7月1日出生，汉族，住临泉县。 被上诉人（一审被告）临泉县老集镇人民政府，住所地临泉县老集镇街上，统一社会信用代码11341221003172633W。 法定代表人韦韧。 上诉人孙国华、徐素芝诉临泉县老集镇人民政府（以下简称“老集镇政府”）行政撤销一案,不服临泉县人民法院于2020年9月28日作出的(2020)皖1221行初130号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人孙国华、徐素芝向一审法院诉称，老集镇政府老政(2020)32号“关于南于楼村新宅孙金贵组土地纠纷处理方案的批复”认定事实错误,程序违法,没有法律依据,依法应当撤销。第一，该处理方案将南于楼村新宅孙金贵组土地承包权收回,重新丈量发包，严重违反了《农村土地承包法》和中共临泉县委《临发(1994)9号》文件精神。根据《农村土地承包法》规定,耕地的承包期为三十年,承包期内,发包方不得收回承包地。同时根据中共临泉县委《临发(1994)9号》第二条：土地制度改革从1994年2月10日零时开始,承包期三十年不变,实行“增人不增地,减人不减地”。现在老集镇政府同意老集镇南于楼村收回新宅孙金贵组土地承包权,侵害了新宅孙金贵组村民的土地承包经营权。根据中共临泉县委《临发(1994)9号》第四条规定“承包人在承包期内,具有保护、合理利用耕地的责任和履行承包合同规定的义务。对有下列情形之一的,村集体经济组织要收回承包地,重新发包:(一)土地连续二年摆荒的;(二)擅自在承包地上取土、烧窑,破坏土地资源的;(三)拒不按承包合同规定完成国家农业四税、乡统筹、村提留、义务工、劳动积累工的衣户”。现在老集镇南于楼村村民委员会在没有任何依据、村民没有违反规定的情况下收回土地承包权,是违法行为,是村民委员会权利膨胀的表现,必须坚决制止。而老集镇政府不但不予制止南于楼村民委员会的违法行为,还对南于楼村民委员会的违法行为予以认定,老集镇政府纵容南于楼村民委员会的违法行为。第二、老集镇政府老政(2020)32号批复程序违法。根据《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。现在南于楼新宅孙金贵组土地纠纷不属于户与户之间的纠纷,特别是南于楼村民委员会行使了人民政府的职权,不是由人民政府进行确权,而是由村民委员会行使了人民政府的权力,作出处理决定。整个过程没有人民政府的工作人员参与,该行为是严重的程序违法。第三、老集镇政府老政(2020)32号批复没有法律依据。该批复没有援引任何法律条文,故老集镇政府同意南于楼新宅孙金贵组土地纠纷处理方案没有法律依据。综上，老集镇政府老政(2020)32号关于关于南于楼新宅孙金贵组土地纠纷处理方案的批复认定事实错误,程序违法,没有法律依据,严重违反了《农村土地承包法》的相关规定,与国家的大政方针相违背,依法应当撤销。 一审法院经审理查明，2020年3月28日，临泉县老集镇南于楼村民委员会在该村新宅自然村村民孙金贵多次反映其所在村民组存在土地承包问题的情况下，作出“南于楼村新宅孙金贵组土地纠纷处理方案”，针对新宅自然村孙金贵组土地纠纷问题提出六项解决方案。2020年4月17日，老集镇政府作出老政（2020）32号“关于南于楼村新宅孙金贵组土地纠纷处理方案的批复”，该批复称，“南于楼村，你村报来新宅孙金贵组土地纠纷处理方案，经镇长办公会会议研究，认为此处理方案有理有据，依据政策合适得当，现予以批复，老集镇政府同意你村关于孙金贵组土地纠纷处理方案，请尽快回复信访人”。孙国华、徐素芝不服，提起本案诉讼。 一审法院另查明，孙国华、徐素芝不服老政（2020）32号批复，向临泉县人民政府申请复议，临泉县人民政府于2020年7月1日作出临复（2020）33号“不予受理行政复议申请决定书”。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第(三)、(四)项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据；应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案涉及的事项属于土地使用权纠纷，应复议前置。申请人提起行政复议申请后，复议机关作出不予受理复议申请决定或以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。综上，孙国华、徐素芝的起诉不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回孙国华、徐素芝的起诉。 孙国华、徐素芝上诉称，其接到案涉批复后于2020年5月28日向临泉县人民政府申请复议，临泉县人民政府于2020年7月17日作出不予受理决定，其于7月20日以老集镇政府、临泉县人民政府为被告向临泉县人民法院起诉，后该院以与临泉县人民政府没有关系为由，让其在起诉状上划掉被告临泉县人民政府，现一审裁定认为应以临泉县人民政府为被告起诉，其认为一审法院违反法定程序，未将案件移送管辖。上诉人认为临泉县人民政府已履行复议职责，一审裁定认定事实错误。请求依法撤销一审裁定并依法改判或者将本案发回重审。 本院认为，案涉批复为老集镇政府针对老集镇南于楼村民委员会作出的土地纠纷处理方案所作，该处理方案对该村新宅孙金贵组承包人员身份重新界定并平均发包，并为原农村信用社退休职工孙金仲划拨一处宅基地。孙国华、徐素芝认为该处理方案收回了其部分土地承包经营权，故而提起本案诉讼。但根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）土地经营权侵权纠纷……第六条第一款第（二）项规定，因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。因此，孙国华、徐素芝对收回土地承包经营权的行为不服，应提起民事诉讼，尽管老集镇政府对该处理方案作出案涉批复，但该批复对其权利义务不产生实际影响。一审裁定结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二一年二月五日 法官助理李炳彤 书记员冯大方 附适用法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。