河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2021）豫07行终4号上诉人（原审第三人）马貌，男，汉族，1969年12月11日出生，住河南省辉县。委托诉讼代理人张争艳，河南豫信律师事务所律师。上诉人（原审第三人）辉县市洪洲乡五里河村民委员会，住所地河南省辉县市洪洲乡五里河村。统一社会信用代码：54410782ME2135663H。法定代表人马普，主任。委托诉讼代理人张争艳，河南豫信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）国有辉县林场，住所地河南省辉县市薄壁镇。统一社会信用代码：12410782173234294B。法定代表人张辉利，场长。委托诉讼代理人段卫民，该林场职工。委托诉讼代理人李树春，河南共鸣律师事务所律师。原审被告辉县市农业农村局，住所地河南省辉县市育才街1号。统一社会信用代码：11410782MB1031220Y。法定代表人李妍，局长。委托诉讼代理人秦玉卓，北京市瑞（郑州）律师事务所律师。上诉人马貌、辉县市洪洲乡五里河村民委员会（以下简称五里河村委会）因与被上诉人国有辉县林场、原审被告辉县市农业农村局土地行政登记一案，不服河南省辉县市人民法院（2020）豫0782行初39号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经本院合法传唤，辉县市农业农村局未委派相应的工作人员到庭，仅委派一名律师出庭应诉，对辉县市农业农村局的上述应诉行为提出批评指正。本案现已审理终结。国有辉县林场的原审诉讼请求：1、依法撤销辉县市农业农村局为马貌颁发的豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号农村土地承包经营权证；2、诉讼费由辉县市农业农村局承担。原审查明，2015年1月27日，农业部等六部门根据2015年中央1号文件和《中共中央办公厅国务院办公厅印发的通知》（中办发[2014]61号）有关精神要求，发布《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》。2015年3月30日，河南省人民政府办公厅发布《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》。2015年4月19日，新乡市人民政府办公室发布《关于印发新乡市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》。2015年4月28日，辉县市人民政府办公室发布《关于印发辉县市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（辉政办[2015]27号）。四级文件均明确要求要开展土地承包档案资料清查、开展土地承包经营权调查。重点做好发包方、承包方和承包地块调查工作，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、制作调查结果公示表和权属归户表等。其中，省、市、县三级文件中，明确了确权登记工作的工作程序或操作步骤。2017年3月25日，辉县市农业农村局根据此前于2015年9月制作的马貌的承包方调查表、2015年12月制作的承包地块调查表、2016年4月制作的公示结果归户表等，制作建立了农村土地承包经营权登记簿，并根据2016年6月9日马貌与五里河村委会签订的农村土地承包合同书，于2017年4月27日，为马貌颁发了豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号农村土地承包经营权证。该证书显示承包方代表为马貌，承包方式为家庭承包，承包期限为1998年8月31日至2028年9月1日止，马貌有承包经营权的地块共9块，面积共10.32亩。另查明，2002年3月，赵固乡大沙窝村因在其村北起土挖沙，与五里河村发生土地边界纠纷。2002年4月，五里河村申请确权，辉县市土地局立案调查。期间，国营辉县林场提出争议地应归林场使用，并请求辉县市人民政府确权。2002年6月11日，辉县市人民政府作出辉政[2002]45号《关于国营辉县市林场沙窝林区与五里河村、大沙窝村土地权属问题的处理决定》，决定：按辉县市土地局于2002年6月1日绘制的大沙窝林场争议地平面位置图上界点的坐标值（见附件1、附件2）顺序连接图形内的1055.41亩的土地，属于国家所有，由辉县市国营林场使用、经营。决定书最后告知了行政复议和行政诉讼的权利。2017年9月，五里河村委会以[2002]45号处理决定一直未送达该村，土地一直由该村占有使用，无任何单位、个人提出异议，直至2017年8月才知道该决定为由，向河南省新乡市中级人民法院提起行政诉讼。河南省新乡市中级人民法院以应先行政复议为由，于2017年11月2日裁定驳回五里河村委会的起诉。2017年11月20日，五里河村委会向新乡市人民政府申请行政复议。2018年2月9日，新乡市人民政府以五里河村委会在2009年与赵固乡大沙窝村委会因土地承包纠纷仲裁期间，就知道辉政[2002]45号文及内容，直到2017年9月20日才向法院提起诉讼，2017年11月20日向新乡市人民政府申请行政复议，已超过法律规定的申请期限为由，作出新政复决字[2018]3号行政复议决定书，决定：驳回五里河村委会的行政复议申请。2018年4月23日，五里河村委会以辉县市人民政府为被告，以国营辉县林场、辉县市赵固乡大沙窝村委会为第三人，向河南省新乡市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销辉政[2002]45号文件，确认争议区域土地属五里河村委会所有。2018年6月29日，河南省新乡市中级人民法院作出（2018）豫07行初53号行政裁定，以新乡市人民政府未对辉政[2002]45号土地权属处理决定作出实质审查，五里河村委会直接对辉政[2002]45号处理决定提起诉讼，不符合法律规定为由，裁定驳回五里河村委会的起诉。五里河村委会不服，向河南省高级人民法院提出上诉。2018年10月30日，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终2694号行政裁定，驳回五里河村委会上诉，维持原裁定。2019年9月2日，国有辉县林场以五里河村委会、辉县市赵固乡大沙窝村委会为被告提起民事诉讼，要求判令二村委会停止侵权，五里河村委会返还其林地165亩，大沙窝村委会返还其林地502亩，并将林地上的树木等附属物移走。2019年12月26日，原审作出（2019）豫0782民初5854号之一民事裁定，以案涉土地虽经辉县市人民政府作出辉政[2002]45号处理决定，但五里河村委会有异议，向新乡市人民政府申请复议，新乡市人民政府并未作出实质审查，处理决定涉及的诉争土地一直由二被告承包给村民耕种，辉县市人民政府未依行政职权将涉案土地交付给国有辉县林场为由，裁定驳回国有辉县林场的起诉。在该民事案件2019年10月12日庭审中，五里河村委会作为被告一方，提交了辉县市人民政府于2017年4月27日为马貌颁发的豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号农村土地承包经营权证。国有辉县林场不服原审裁定，上诉至河南省新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2020年2月21日作出（2020）豫07民终537号民事裁定，驳回国有辉县林场上诉，维持原裁定。国有辉县林场遂于2020年4月向河南省新乡市中级人民法院提起了本案行政诉讼，要求撤销豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号农村土地承包经营权证。庭审中，国有辉县林场及马貌、五里河村委会均认可辉县市人民政府颁发的豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号农村土地承包经营权证书中，其中1.20亩的地块（地块代码：4107822072030300530，坐落：东至田埂，南至田埂，西至田埂，北至马礼，非基本农田），与辉县市人民政府辉政[2002]45号文确权给国有辉县林场的土地重叠。国有辉县林场庭审中认可，2002年辉县市人民政府确权之前，涉案争执的土地并非由国有辉县林场经营管理，确权之后，原来谁控制仍由谁控制，土地面积均无变化。五里河村委会称从1994年至2004年在涉案争议土地上从事农业耕种，2004年至2014年种植防风林，2014年之后由农户继续耕种。原审法院认为，辉县市农业农村局为马貌颁发豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号农村土地承包经营权证书的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置的情形，五里河村委会、马貌辩称本案应先申请行政复议的理由于法无据，原审法院不予采纳。2019年10月12日在（2019）豫0782民初5854号民事案件开庭时，五里河村委会将辉县市农业农村局颁发给马貌的027014号土地承包经营权证书作为证据出示，国有辉县林场才知道案涉的第027014号土地承包经营权证书及内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十五条的规定，国有辉县林场于2020年4月份向河南省新乡市中级人民法院提起本案行政诉讼，其起诉不超过法定起诉期限，五里河村委会、马貌庭审中称国有辉县林场的起诉已经超过起诉期限的理由不能成立，原审法院不予采纳。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一规定，国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。据此，辉县市农业农村局作为辉县市行政区域内的农村土地承包经营权证的管理和具体事宜办理机构，具有相应的职权，是本案适格被告。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据在案有效证据，可以证明辉县市农业农村局颁发农村土地承包经营权证的程序符合相关法律法规规章和规范性文件要求。但根据前述相关规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对报送的申请材料负有审核的义务。各级人民政府规范性文件均明确开展农村土地承包经营权确权登记的关键在权属调查，在颁证前的调查阶段要进行发包方调查、承包方调查以及承包地块调查，如实填写发包方调查表、承包方调查表和承包地块调查表等，而辉县市农业农村局提交的证据材料中，并无发包方调查的相关证据，故辉县市农业农村局作为登记管理机构，作出相应行政行为的依据不足。且通过庭审查明的事实，可以证明国有辉县林场现仍持有生效的辉县市人民政府辉政[2002]45号处理决定，该处理决定中将争议的土地确定归国家所有，由国有辉县林场使用管理，因此，五里河村委会对本案争议的登记在马貌名下的1.20亩土地并不享有所有权，相应的也不能享有发包权。故辉县市农业农村局审核发放豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号土地承包经营权证的事实不清，证据不足，应依法撤销。综上，国有辉县林场要求撤销案涉土地承包经营权证的请求成立，原审予以支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销辉县市农业农村局于2017年4月27日向马貌发放的豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号土地承包经营权证书；二、辉县市农业农村局应在判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由辉县市农业农村局负担。上诉人马貌、五里河村委会不服原审判决，向本院提起上诉称：1.依法撤销一审判决，维持辉县市农业农村局向马貌发放的豫（2016）辉县市农村土地承包经营权第027014号土地承包经营权证书。2.一、二审诉讼费用由国有辉县林场承担。事实与理由：原审判决认定事实错误。本案应先进行行政复议，因为本案争议的实质是自然资源的所有权和使用权，辉县市政府虽然作出[2002]45号文，但诉争的土地一直由村委会和村民在实际管理，辉县市政府并未将案涉土地交付国有林场，本案实际上争议的仍是土地所有权纠纷，应先进行复议。新乡市中级法院（2020）豫07民终537号民事裁定书中，认定“案涉土地虽经辉县市政府辉政[2002]45号文件作出处理决定，但辉县市洪洲乡五里河村村民马礼、马仁、马貌在案涉土地上持有土地承包经营权证书，并由村民进行耕种，故本案属于土地使用权争议，根据土地管理法第14条第1款规定，应由人民政府处理”。案涉土地虽经辉县市人民政府[2002]45号文件作出处理决定，但五里河村委会对该决定有异议，向新乡市政府申请了行政复议，新乡市政府并未对处理决定进行实质审查，现河南省高院（2020）豫民申5631号裁定书也驳回了辉县林场的再审申请，确定了中级法院的终审效力。二、国有辉县林场的起诉超过起诉期限。案涉土地一直由马貌进行耕种，进行过二轮延包，并且在以前的多次诉讼中，五里河村委会和国有辉县林场均确认案涉土地由五里河村委会村民在进行耕种的事实，2016年辉县市农村在进行土地登记颁证的事实，是提前公告，众所周知的，国有辉县林场是知道或应当知道的。三、辉县市人民政府辉政[2002]45号文件《关于国营辉县市林场沙窝林区与五里河村、大沙窝村土地权属问题的处理决定》认定事实错误，依法应予撤销，原审判决认定五里河村委会对案涉土地没有所有权和发包权，认定事实错误。有充分证据可以证明涉案地块属于五里河村委会所有，五里河村政府与焦作矿务局让地管理协议、土地承包合同等都可以证明，并且与本案相同的案件证据已经新乡中院生效判决确认事实不清、证据不足、予以撤销，辉县市人民政府[2002]45号决定认定事实错误，依法应予撤销。综合以上情况，原审判决认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人国有辉县林场答辩称，一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，应依法驳回上诉、维持原判。一、上诉人称案涉承包经营权证已公示，但公示的内容、在何处公示等，答辩人均不知情，且上诉人并未到答辩人处，答辩人根本就不知道也不可能知道公示一事。二、本案不适用复议前置程序。前置程序适用的是自然资源类行政裁决行为，而本案要求撤销的是土地承包经营权证，不属于行政裁决。三、答辩人的原审起诉不超过起诉期限，根据行政诉讼法第四十六条的规定，本案涉及不动产诉讼，适用20年最长起诉期限。案涉土地承包经营权证颁发时间是2017年，故不超过起诉期限。四、上诉人称村民耕种案涉土地，但耕种不代表所有权归属，土地所有权是占有、使用、收益、处分权，土地承包经营权是土地所有权派生出的用益权，上诉人称土地由村民耕种就代表其拥有所有权是不能成立的。上诉人不服辉县市人民政府[2002]45号文件，向新乡市人民政府、新乡中院、河南省高院提出复议、起诉、上诉，最终判决驳回了其请求，[2002]45号文件仍是有效的法律文件，辉县市政府作为颁证机关应知道案涉土地存在争议，在知道存在争议情况下颁发土地承包经营权证，属于颁证事实错误，故一审法院撤销案涉土地所有权证是正确的。原审被告辉县农业农村局述称，一审判决正确，服从一审判决。本院经审理查明的事实与一审一致。本院认为，本案争议焦点在于辉县市农业农村局为马貌颁发案涉农村土地承包经营权证的行为是否合法。辉县市人民政府作出的辉政[2002]45号《关于国营辉县林场沙窝林区与五里河村、大沙窝村土地权属问题的处理决定》已认定：国有辉县林场沙窝林区与五里河村、大沙窝村所争议的1055.41亩土地，属于国家所有，由国有辉县林场使用经营。且国有辉县林场及马貌、五里河村民委员会均认可上述[2002]45号处理决定中确权给国有辉县林场的土地与案涉豫（2016）辉县农村土地承包经营权第027014号土地承包经营权证项下1.20亩土地相重叠。据此，五里河村委会对登记在马貌名下的该1.20亩土地不享有所有权，当然亦不具有发包权，辉县市农业农村局在确权登记时，未全面履行土地权属调查职责，错误采纳五里河村委会相关权属证明材料，从而为马貌颁发案涉豫（2016）辉县农村土地承包经营权第027014号土地承包经营权证，该行政行为属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。一审判决责令辉县市农业农村局在限期内重新作出行政行为，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人马貌、五里河村委会的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马貌、辉县市洪洲乡五里河村民委员会承担。本判决为终审判决。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二一年二月一日书记员  丁 妍