西安铁路运输法院     行 政 判 决 书                    （2020）陕7102行初2264号     原告张安定，男，汉族，1960年5月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。   委托代理人张芳，陕西豪泽律师事务所律师。   被告西安市城市管理和综合执法局（西安市城市管理综合行政执法局），住所地陕西省西安市未央区。   负责人张水利，局长。   委托代理人杨建超，陕西洪振律师事务所律师。   原告张安定诉被告西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）城建行政强制一案，于2020年XX月XX日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人张芳，被告市城管局副职负责人姚某某及委托代理人杨建超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年6月20日被告向原告下达西城管强拆字高新违建[2018]第008号市XX号行政强制拆除决定书，原告不服该行为，诉至本院。   原告张安定诉称，原告于1994年10月9日响应鱼化寨街道办事处新丰村两委会商业开发的号召，在位于鱼斗路以北，沣惠渠以西，周宋小学以东的第6号、第7号院落地基，按照村上的统一要求建设商业院落两处并从事商业经营活动，和原告相同的情况共32户。2018年6月23日凌晨，原告的两处商业院落，连同其他30户被被告强行拆除。事后经原告了解，被告是依据2018年6月13日西安市规划局高新分局《关于新丰村32户违法建设认定函》于2018年6月20日做出的《行政强制拆除决定书》，对32户商业院落整体强制拆除。整个过程中，被告没有向原告送达过任何文件，原告对整个过程根本毫不知情。因原告上述房屋所在地正在进行征地拆迁，原告上述房屋已被拆迁办测量评估，安置补偿正在协商中，趁原告没有经营之机，被告以违建为由强行拆除，致使原告拆迁安置落空。对被告的行为，原告多方与被告交涉，被告既不送达任何文件，也不做出任何处理。为维护合法权益，原告诉至法院，请求：1.依法撤销被告于2018年6月20日作出的《行政强制拆除决定书》；2.诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   第一组：   1.鱼化寨街道办事处新XX村委会通知书（张安定、石英民6.66米）；   2.鱼化寨街道办事处新XX村委会通知书(张桂芹19.98米）；   3.收款收据；   证明涉案建筑物宅基地土地是原告在1994年购买的，建筑物是原告自行盖的。   第二组：   4.（2019）陕71行终441号行政判决书；   5.西安市城市管理综合行政执法局催告通知书；   6.行政强制拆除公告；   7.询问笔录照片截图；   8.姜保林调查询问笔录；   9.行政处罚决定书；   10.行政强制拆除决定书。   证明被告机关作出的强制拆除决定书是违法的。   被告市城管局辩称，一、原告的起诉已经超过法定的起诉期限。原告违法建设的房屋是于2018年6月23日开始强制拆除，而原告在起诉状中也自认该事实。那么自拆除事实发生时至其2020年XX月XX日起诉时，已然超过两年又一个月。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。依据该条法律规定，本案原告的起诉已经超过法定的起诉期限。因此依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（二）超过法定起诉期限且无正当理由的…”。因此，依据本案诉讼时效已经经过的事实以及上述法律规定，被告请求法院依法裁定驳回原告的起诉。二、原告未经规划部门审批加盖房屋的行为违反了法律法规的规定，其加盖的房屋属于违法建设。西安市规划局高新分局根据《西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》(市规罚【2017】50号)规定的职权，依法作出了《违法建设认定的函》，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下，在XX街XX村建设的砖混结构房屋属于无法采取改正措施消除影响的违法建设，建议被告依法予以拆除。鉴于此，被告对现场核查后发现情况属实。据此，执法局对现场进行了勘验、拍照，并制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》固定了上述事实证据。根据《XX乡规划法》第四十条规定:在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证……；《西安市XX乡规划条例》第四十条也规定:在城市、镇规划区内新建、改建、XX镇XX房的，应当向规划行政管理部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证。另根据《西安市产业片区规划范围图》对城市规划区的划定，原告所加盖的违法建设也位于城市规划区范围内。综上所述，加建房屋法律规定需要经规划部门审批，且应取得《建设工程规划许可证》，但原告加建房屋未办理任何审批手续的事实清楚，证据确凿充分，其行为不但违反了我国对城市建筑空间布局进行管理和控制，也置他人的生命和财产安全于不顾，其行为属于违法行为。三、被告对原告实施强制拆除的程序合法。(一)被告对原告作出的行政处罚，具备相应职权、认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，执法程序合法。1、被告对原告的违建行为具有处罚权。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条:XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市XX乡规划条例》第七十一条规定:城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等指施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。根据以上法律和地方性法规的规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府有权责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另根据《西安市开发区条例》第四条“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权”以及第十条“开发区管理委员会行使下列职权:(四)负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”的规定，被告作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为行使市级政府的管理职权。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条内容的规定:…强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。《西安市城市管理综合行政执法条例》第十条(二)款关于城管执法部门执法职责的规定:XX乡XX市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建设。因此被告有权依据《西安市城市管理综合行政执法条例》的规定对原告的违法建设采取强制拆除等措施。《西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》(市政发[2005]70号)第十二条规定:“未经城市规划行政管理部门许可，撞自建设的建筑物、构筑物和外立面装修，由区城市管理综合行政执法部门依照《中华人民共和国城市规划法》、《西安市城市建设规划管理办法》等有关法律、法规和规章予以处罚。城市规划行政管理部门应当密切配合，”《西安市人民政府关于印发市级部门行政职权目录的通知》(市政发[2016]27号)第1052项:“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为;未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设的、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行为的处罚由市城管局履行处罚权。”另依据《西安市规划局西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》第二条:城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管理委员会负责组织实施。因此，西安高新技术产业开发区管理委员会作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为管理行使市级政府的管理职权，根据《行政强制法》第三十七条、《XX乡规划法》第六十八条、《西安市XX乡规划条例》第七十一条的规定有权责成被告对原告违法建设进行拆除。被告有权依据2016年8月14日《西安市人民政府专项问题会议》和《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。2、被告对原告进行行政处罚的程序合法有效。被告在对违建现场进行勘验、拍照后制作了《现场勘验笔录》和《勘验图》，并依法向原告先后送达了《责令停止行政违法行为通知书》《行政处罚预先告知书》《行政处罚决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》及《行政强制拆除公告》，责令原告限期自行拆除违法建筑物。但经执法局催告、公告后，原告仍拒不履行自行拆除违法建设的义务。而且在强制拆除以前被告已向原告作出并送达了《行政处罚预先告知书》等诸多法律文书，但原告均未行使陈述和申辩权。因此，被告是严格按照《行政强制法》及《行政处罚法》的相关规定对原告的违法建设进行查处的。(二)被告采用留置送达的方式送达法律文书是合法有效的。在上述法律文书的送达过程中，因原告拒绝配合，被告根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，在原告拒绝签收法律文书的情况下，填写了送达回证注明拒绝签收并将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。因此，被告适用留置方式送达法律文书所依据的事实清楚、程序合法。(三)在原告不履行自行拆除违法建设义务的情况下，西安高新技术产业开发区管理委员会责成被告对违法建筑实施强制拆除，符合法律的规定。上已述及，依据我国《XX乡规划法》第六十八条:XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《西安市开发区条例》《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》以及《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》也规定，对于违法建设的查处，开发区管某某是第一责任主体，强制拆除工作由管某某负责组织实施并责成有关部门对违法建筑具体实施强拆。而且原告建设的违法建筑属于结构性危房，对附近居民人身安全亦产生紧迫威胁。综上，被告在原告拒绝自行拆除违法建设义务的情况下，依据管某某责成对原告违法建设实施强制拆除合法，也保护了人民群众的人身安全。原告的起诉也明显超过了法定的起诉期限，被告请求法院依法驳回原告的起诉。   被告向本院提交以下证据：   第一组：   1.《西安市规划局高新分局关于新丰村32户违法建设认定的函》（西高规函（2018）41号）；   证明1.原告未取得建设工程规划许可证，建设砖混结构房屋的行为属于行政违法行为，其建设的建筑属于违法建设。原告的违法建设无法采取改正措施消除影响，必须予以拆除。2.被告依法有职责和权力对原告的违法建设行为进行查处，并且依据规划部门的违法建设认定责令原告停止建设后予以拆除。   第二组：   2.《西安市人民政府关于印发西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法的通知》（市政发【2005】70号）；   3.《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市政发【2017】50号）；   4.《西安市人民政府关于印发市级部门行政职权目录的通知》（市政发【2016】27号）；   5.《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》（市政办发【2016】89号）；   证明被告有权依据《西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》、《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》中关于违法建设查处的规定，对原告的违法建设采取处罚、拆除等具体执法工作。被告依据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市违法建设治理五年实施方案的通知》、《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》的规定，有权力和职责对违法建设组织实施强制拆除，被告的行政行为没有超越法律规定的权限。   第三组：   6.《现场勘验笔录》；   7.《责令停止行政违法行为通知书》及送达回证；   8.《行政处罚预先告知书》及送达回证；   9.《行政处罚决定书》及送达回证；   10.《催告通知书》及送达回证；   11.《行政强制拆除公告》及送达回证；   12.《行政强制拆除决定书》及送达回证；   证明1.被告对原告违法建设的案件调查事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，查处程序合法，处罚限度合理，行政处罚合法有效；2.被告执法人员根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，在原告拒绝签收法律文书的情况下，由见证人见证将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效；3.被告依据调查结果及处罚决定，作出《行政强制拆除决定书》证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，限度合理，拆除决定合法有效；4.违建房屋的拆除于2018年6月23日开始，而原告的起诉发生于2020年XX月XX日，已经超过法定的起诉期限，依法应予驳回。   经庭审质证，原告对被告提交第一组证据真实性认可，证明目的不认可，原告以合法购买方式从鱼化寨新丰村取得房屋所在地的宅基地，违法认定函原告并没有收到，内容不清楚；第二组证据真实性认可，证明目的不认可，依据文件被告有行使职权的权力，但是行使职权程序违法；第三组证据真实性证明目的均不认可，原告都没有见过，被告机关都没有给原告送达，也没有人通知原告去领取。    被告对原告提交第一组证据真实性证明目的均不认可，关于土地性质的文件与本案无关，土地性质与房屋拆迁是没有任何关系的，房屋是原告自行加盖的；第二组证据不符合证据形式要件，与本案无关。   本院对上述证据认证如下：对原告提交第一组证据、第二组证据中证据4，真实性予以确认，证据5-10因不符合证据形式要件，本院对其真实性不予确认。对被告提交证据，因来源合法，形式真实有效，本院对其真实性予以确认。   经审理查明，原告张安定在位于鱼斗路以北、沣惠渠以西、周宋小学以东的XX村XX层建筑面积488.03平米的建筑一处。2018年6月13日，被告接到西安市规划局高新分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》，该函称“…存在以下违法事实，未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第四十条之规定，属于违法建设。现将该项目函告贵局，请依法查处。处理建议如下：该项目属于无法采取改正措施消除影响的，请贵局予以拆除。”随后被告立即对原告的违章建筑进行了现场勘验。2018年6月14日，被告针对原告做出了《责令停止行政违法行为通知书》（西城管执责停字高新违建［2018］第008号），责令原告于2018年6月14日之前停止违法行为，听候处理。同日，被告针对原告做出了《行政处罚预先告知书》（西城管执告字高新违建［2018］第008号），对原告拟作出限期2日内自行拆除违法建设的行政处罚，并告知原告可在接到告知书二日内提出陈述和申辩。2018年6月16日，被告对原告的违法建设作出了《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新违建［2018］第008号），要求原告2日内自行拆除违法建设，并告知其如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉。2018年6月18日，被告向原告送达《催告通知书》，催告原告在一日内自行拆除违法建设。同日，被告向原告送达了《行政强制拆除公告》，限原告一日内自动拆除该处违法建设，否则将依法强制拆除。2018年6月20日，因原告在催告后仍未履行《行政处罚决定书》内容，自行拆除违法建设，被告作出了《行政强制拆除决定书》（西城管强拆字高新违建［2018］第008号）。上述《责令停止行政违法行为通知书》、《行政处罚预先告知书》、《行政处罚决定书》、《催告通知书》、《行政强制拆除公告》、《行政强制拆除决定书》的送达回证中签收人处均显示“拒签”，不能送达理由为“通知后当事人未达现场”或“当事人拒绝来现场”，送达方式“留置送达”。2018年6月23日原告房屋被强制拆除。2020年XX月XX日，原告诉至本院，诉请如上。   本院认为，本案的争议焦点有：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.被告的具体行政行为是否合法。   关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外…”。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释 》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。被告提交的案涉《行政强制拆除决定书》西城管强拆字高新违建［2018］第008号（以下简称008号强制拆除决定书）的送达回证签收人处显示“拒签”，不能送达理由为“当事人不在现场不配合”，拒收事由为“不配合”，送达方式为“留置送达”。原告主张其并未收到008号强制拆除决定书等相关行政执法文书，被告辩称其在原告拒绝签收法律文书的情况下，填写了送达回证注明拒绝签收并将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。” 《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”根据上述规定留置送达需具备两个条件：其一，如受送达人拒绝接受文书，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位代表到场，说明情况，在送达回证记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章后将诉讼文书留在受送达人的住所。其二，文书需留在受送达人住所，并用拍照、录像方式记录送达过程。根据本案已查明事实，原告张安定户籍地为西安市碑林区XX庄XX号楼XX单元XX号，008号强制拆除决定书中案涉建筑物位于新丰村，被告留置送达地点为新丰村，被告既未邀请有关基层组织或者所在单位代表到场见证，亦不能证实新丰村为原告张安定的住所地，仅通过将行政执法文书留在新丰村案涉建筑物内并拍照记录送达过程的方式进行送达，留置送达不符合法律规定。因008号强制拆除决定书未有效送达原告，被告无证据证实其已告知原告起诉期限，亦无证据证实原告已知晓008号强制拆除决定书的内容，故根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释 》第六十四条第一款规定，原告请求撤销该008号强制拆除决定书的起诉期限应当从原告知道或者应当知道起诉期限之日起计算，XX道XX道XX号强制拆除决定书内容之日起最长不得超过一年，故本案原告的起诉并未超过起诉期限。   关于焦点2，其一，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市XX乡规划条例》第七十一条：“城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行，强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”的规定，XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，对违反规划的违章建筑强制拆除是法律赋予县级以上人民政府的强制执行方式，县级以上人民政府责成有关部门方可组织实施，而本案中，被告并未提交有效证据证明其是经人民政府责成程序作出了被诉的强制拆除决定，故被告作出的008号强制拆除决定书超越职权。其二，本案中，被告作出的《行政处罚决定书》（西城管执罚字高新违建［2018］第008号）载明:被处罚人张安定…决定对你作出如下行政处罚:当事人于二日内自行拆除违法建设，…如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市人民政府申请复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输法院起诉(法律另有规定的除外)。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。被告于2018年6月16作出该行政处罚决定，2018年6月18日作出催告通知书及行政强制拆除公告，2018年6月20日作出008号强制拆除决定书。由此可见，被告作出的008号强制拆除决定书实质上已剥夺了前置程序中原告对行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，该行政强制拆除决定程序严重违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市城市管理和综合执法局于2018年6月20日对原告张安定作出的行政强制拆除决定书（西城管强拆字高新违建［2018］第008号）。   案件受理费50元，由被告西安市城市管理和综合执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。     审判长   易京京   人民陪审员   安岚   人民陪审员   张亚莉                                二0二一年二月十八日     书记员  姜盼        1