湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2021）湘31行终1号上诉人（原审原告）：湖南俊熙建设工程有限责任公司，住所地吉首市人民北路峒河办事处14号202。法定代表人：张斌，总经理。委托代理人：田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:花垣县住房和城乡建设局，住所地花垣县花垣镇赶秋北路101号。法定代表人杨碑华，该局局长。委托代理人张祺，男，1972年10月23日出生，土家族，住花垣县，该局工作人员。委托代理人包亚琼，湖南锦绣律师事务所律师。上诉人湖南俊熙建设工程有限责任公司不服吉首市人民法院(2020)湘3101行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理完毕。原审查明，2019年12月20日，湘西公共资源交易网发布《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包招标公告》，招标人为花垣县住房和城乡建设局（以下简称花垣县住建局），招标代理公司为天鉴国际工程管理有限公司，招标投标监管机构为花垣县住建局建设工程招标投标管理办公室（以下简称花垣县住建局招标办）。该招标公告中附有《投标人须知》，明确了项目名称、建设地点、招标范围、投标人资质条件等。湖南俊熙建设工程有限责任公司（以下简称俊熙公司）与上海同大规划建筑设计有限公司（以下简称上海同大公司）组成投标联合体，就该项目进行投标。2020年2月4日，湘西公共资源交易网发布《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包三标段、四标段中标候选人公示》，该公示显示俊熙公司在三标段、四标段废标，废标原因为“依据招标文件第3.1.1条款设计单位资质证书采用扫描件未加盖公章”。该招标项目公示期为3个工作日。同月11日，俊熙公司向花垣县住建局招标办递交《投诉书》，认为评标委员会专家评判错误，请求对花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包第三标、第四标评标委员会的错误行为进行查处并责令其停止招标、纠正错误。同月13日，花垣县住建局招标办作出《关于湖南俊熙建设工程有限公司投诉的回复函》，指出《投诉书》附件提供的资质证书不能作为进入评标阶段时的证明材料，告知其于2月17日前补正有效线索和相关证明材料。2月17日，俊熙公司向花垣县住建局招标办递交《投诉书补充材料》，附件为《上海市试点建设工程企业电子质证证书样式和使用规则》及相关文件摘要，表示“使用件可采用电子文件的形式或电子文件打印件的形式提交，打印件（黑白或彩色）和电子文件具有同等效力，设计单位采用的就是彩色打印件方式，而不是扫描件，此件无需加盖公章即为原件”，故废标理由不成立，请求对该错误行为进行查处并责令其停止招标、纠正错误。同月18日，花垣县住建局招标办作出《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包三标段补充材料的答复》：招标文件第二章投标人须知3.1.1款，明确要求提交的证书复印件一份加盖公章及证明原件，根据湖南省住房和城乡建设厅关于转发《住房和城乡建设部办公厅关于规范使用建筑业企业资质证书的通知》的通知要求，投标人投标时不需提供建筑业企业资质证书原件，但应提供与原件一致加盖公章的复印件……。并告知其提交的《关于本市开展建设工程企业资质电子化审批试点工作的通知》是以上海为试点，在全国没有适用性。与其组成联合体的设计单位采用的是彩色打印件，没有加盖公章的事实成立。同年3月4日，花垣县住建局作出《投诉处理决定书》，驳回投诉人的投诉请求。俊熙公司不服该决定，诉至法院。原审认为，本案的争议焦点为：一、俊熙公司的投诉申请是否超过投诉期限；二、案涉《投诉处理决定书》是否应当被撤销。1.关于俊熙公司的投诉申请是否超过投诉期限的问题。湘西公共资源交易网发布三标段、四标段中标候选人公示时，虽然标明公示期为3日，但考虑到当时新型冠状病毒疫情严峻情况，本院认为可以适当延长公示期。俊熙公司在五个工作日内提出投诉申请，并未超过合理期限，且花垣县住建局及其招标办也已经按照流程处理俊熙公司的投诉事项，故本院认为俊熙公司的投诉申请未超过投诉期限。2.关于案涉《投诉处理决定书》是否应当被撤销的问题。花垣县住建局设有招标办负责对本案案涉项目招投标活动进行监督管理，故具有处理俊熙公司投诉的主体资格。在花垣县住建局处理俊熙公司投诉事项时，召开了会议进行评标查阅并由评标会专家进行复评，对投诉事项尽到了调查审查义务，程序正当。关于资质证书电子证照在本案能否适用的问题上，俊熙公司提交的《关于本市开展建设工程企业资质电子化审批试点工作的通知》是在上海市范围内适用，不具备普遍适用性。俊熙公司与上海同大公司组成联合体对案涉项目进行投标活动，应当遵循当地法规，提交的材料应当符合项目招标文件要求。湖南省尚未出台相关规定，不能当然推定湖南省认可电子证书可以取代资质证书原件进行经营活动，且该建设项目设计施工总承包在招标文件中明确要求提交证书复印件一份加盖公章及证明原件，但俊熙公司提交的是资质证书电子证照（未加公章）及资质证书电子证照的复印件（加盖公章），本院认为花垣县住建局查明的事实正确，俊熙公司的投诉事项缺乏事实依据。故案涉《投诉处理决定书》适用《湖南省招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定作出驳回投诉人投诉请求的处理结果，适用法律法规正确。因此，花垣县住建局作出《投诉处理决定书》的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序正当，不应当被撤销。另外，《投诉处理决定书》适用《湖南省招标投标活动投诉处理办法》第十三条规定不当，但由于其查明的事实与作出的处理结果并无不妥，对俊熙公司的权利不产生实际影响，本院予以指正，对俊熙公司据此要求撤销《投诉处理决定书》的诉讼请求，不予支持。判决驳回俊熙公司的诉讼请求。俊熙公司上诉称，一、一审法院认为花垣县住建局设有招标办负责对本案案涉项目招标活动进行监督管理，故具有处理俊熙公司投诉的主体资格，这是错误的。本案案涉招标项目的业主单位为花垣县住建局，即被上诉人；本案的招标投标监管机构为花垣县住建局招标公，即被上诉人的下属二级机构。本案上诉人对招标进行投诉后，由业主单位即被上诉人进行调查并给予答复。被上诉人既作为业主单位，又作为招标的监管机构，还作为投诉的处理机构，既当运动员，又当裁判员，自己监督自己，程序违法。根据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》的规定，在招标过程中设立行政监督部门，专门负责对招标活动进行行政监督，投标人和其他利害关系人有权向负责进行行政监督的机构进行投诉。对招标活动进行行政监督的部门应是中立的行政主管部门，绝不是招标人自身。一审法院认为花垣县住建局具有处理俊熙公司投诉的主体资格，忽视了花垣县住建局是案涉项目招标人的问题，本案案涉项目因整个招标活动没有有效的行政监督，没有有效的行政监督部门，整个招标活动违法，由招标人作出的投诉处理决定书不符合规定。二、一审法院认为被上诉人处理上诉人投诉事项时，召开了会议进行评标查阅并由评标会专家进行复评，对投诉事项尽到了调查审查义务，程序正当，这是错误的。被上诉人在一审时提交的证据关于投诉复查的主要是证据9和10。被上诉人证据9《传统村落三、四标段》调查表，是一份在A4纸上手书的7行字，表述内容语焉不详，没有一句完整的表述。这张调查表是谁调查的？向谁调查的？调查的内容是什么？均无法客观呈现。被上诉人证据10《关于对花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包招标项目投诉书的答复》，前后矛盾。一方面说“原件袋中未提供资质原件只提供打印件并未加盖公章。依据招标文件第3.1.1条款予以废标，并对此问题提请相关监管部门予以澄清”，另一方面又说“投标单位提供打印件或复印件上有二维码及加盖单位公章的等同为原件”。上诉人提交的所有投标文件资料均是按照招标文件的要求提供。上诉人提交的联合体设计单位上海同大公司资质证书系采用资质证书电子文件打印件（彩色）的形式提交。该电子证照文件每次打印均会自动生成二维码、使用用途及使用期限，通过二维码即可查询。上诉人不仅提供了资质证书电子文件打印件（彩色），同时还提供了资质证书电子文件打印件的复印件（加盖公章），完全符合招标文件要求。被上诉人在处理上诉人投诉时，主体混乱、程序混乱。上诉人投诉后，先是被上诉人下属招标办要求上诉人补正有效线索和相关证明材料。上诉人根据招标办要求提交了《投诉书补充材料》及附件。根据上诉人补充提供的材料，招标办2月18日给上诉人《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包三标段补充材料的答复》。2月26日，招标办又作出了花住建招决[2020]2号《投诉处理决定书》，驳回上诉人的投诉请求。3月4日，被上诉人工作人员又通知上诉人3月5日到被上诉人单位，给上诉人送达了花垣县住建花住建决[2020]3号《投诉处理决定书》，驳回上诉人的投诉请求。被上诉人作为案涉项目的招标人，不具备行政监督主体资格。所以，先都是由被上诉人的下属二级机构招标办受理、调查上诉人的投标，并由招标办作出《投诉处理决定书》。又因招标办不是行政机关，不具作出投标处理决定的职权和主体资格，这才由被上诉人匆忙作出投诉处理决定书进行补救。显然，被上诉人作出投诉处理决定书，不仅主体存在问题，而且在整个投诉事项的调查、认定、处理程序也是错误的。三、一审法院关于资质证书电子证照在本案能否适用的认定是错误的。1.一审法院认为，俊熙公司提交的《关于本市开展建设工程企业资质电子化审批试点工作的通知》是在上海市范围内适用，不具有普遍适用性，这完全是错误的。上海市城乡建设和管理委员会出台《关于本市开展建设工程企业资质电子化审批试点工作的通知》是根据《住房城乡建设部关于上海市建设工程企业资质电子化审批试点方案的批复》、《住房城乡建设部办公厅关于上海市试行建设工程企业电子资质证书样式和使用规则的复函》颁布试行。该文件由于有住房城乡建设部的批复同意，该试点文件具备了普遍适用性。否则，所有上海的建筑施工企业在其他省市都将寸步难行。2.一审法院认为，俊熙公司与上海同大公司组成联合体对案涉项目进行投标活动，应当遵循当地的法律，提交的材料应当符合项目招标文件要求。湖南尚未出台相关规定，不能当然推定湖南省认可电子证书可以取代资质证书原件进行经营活动，这是错误的。首先，上海的试点改革经过了住房城乡建设部的批复同意，具备普遍适用性。其次，《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十条规定:“国家建立电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认。国务院有关部门、地方人民政府及其有关部门按照电子证照国家标准、技术规范制作和管理电子证照，电子证照采用标准版式文档格式。电子证照与纸质证照具有同等法律效力”。国务院明确规定电子证照等同纸质证照，不能以湖南没有规定而不认可。3.一审法院己认定“俊熙公司提交的资质证书电子证照（未加盖公章）及资质证书电子证照复印件（加盖公章）"这完全符合招标文件要求，就应该认定上诉人的投诉成立。根据湖南省住房和城乡建设厅关于转发《住房和城乡建设部办公厅关于规范使用建筑企业资质证书的通知》只是要求提供与原件一致加盖公章的复印件，并未要求在资质证书电子打印件上加盖公章。综上所述，花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包（三标段、四标段）招标活动违法，评标委员会认定废标的理由不能成立，被上诉人作出投诉处理决定驳回上诉人的投诉请求没有事实根据，且适用法律错误，程序违法。一审法院驳回上诉人诉讼请求不当，故提起上诉，请依法改判，支持上诉人的请求：1.撤销吉首市人民法院作出的(2020)湘3101行初25号行政判决；2.撤销花垣县住房和城乡建设局作出的花住建决[2020]3号《投诉处理决定书》；3.由被上诉人承担本案全部诉讼费用。花垣县住建局答辩称，一、答辩人作出的投诉处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.答辩人就《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包》招标文件里明文规定，投标人在投标时需要提供与原件一致加盖公章的资质证书复印件。2.上诉人俊熙公司没有依招标文件规定提交加盖公章资质证书复印件，此有上诉人提交的投诉书补充材料中的陈述自认，同时有评标委员会的复评意见予以佐证。3.因业主单位是答辩人所以开标时邀请了花垣县发改委的工作人员进行监督。上诉人向答辩人提出异议后，答辩人邀请了花垣县发改委，湘西州住房和城乡建设局招标办、湘西州公共资源交易管理办公室的工作人员一同向设计施工总承包三标段、四标段评标专家进行调查核实。故，本案不存在上诉人所称的答辩人既当运动员，又当裁判员、自己监督自己的情形。4.花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包三标段、四标段评标专家对案涉招投标工作进行了复评，确认上诉人俊熙公司提交的资质证书复印件未加盖公章，投标不合格，评审委员会维持原评审结果。二、上诉人援用的《关于本市开展建设工程企业资质电子化审批试点工作的通知》不在全国适用，仅在上海市人民政府管辖区域内适用。另外《住房城乡建设部办公厅关于开展建设工程企业资质网上申报和审批系统试点工作的通知》中也明确了全国的试点地区为上海、山东、河南。三、上诉人俊熙公司及其联合体上海同大公司应当遵守招标文件要求，就其公司的资质证书提交复印件并加盖其司公章。综上所述，答辩人认为原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审依法给予维持，驳回俊熙公司的上诉。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。本案经过阅卷和询问当事人，本院二审确认的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案争议的焦点有二：一是花垣县住建局是否具有处理俊熙公司投诉的主体资格；二是花垣县住建局作出的投诉处理决定是否正确。一、关于花垣县住建局是否具有处理俊熙公司投诉的主体资格问题。首先，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”经花垣县委机构编制委员会办公室审核，报中共花垣县委、花垣县人民政府批准的《花垣县住房和城乡建设局（花垣县人民防空办公室）职能配置、内设机构和人员编制规定》第四条：“县住建局（县人防办）的主要职责是：（十）......组织实施全县房屋和市政工程建设项目招标投标活动的监督执法，指导监督全县建筑市场、工程招投标、劳保统筹、工程监理和相关社会中介组织的行为。”第五条：“县住建局（县人防办）设置下列内设机构：（七）建设工程招投标管理办公室。负责贯彻执行建设工程招投标法律法规，......依法调解招投标活动中的纠纷，杜绝有异议的定标结果，受理和处理招投标活动中的投诉，做好招标投标项目的跟踪管理；查处违法违规招投标行为。”故，花垣县住建局是该县对建设工程招标投标活动实施监督的行政职能部门，具体工作由其内设机构招标办负责。其次，《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包招标文件》明确本次招标项目招标投标监管机构为花垣县住建局招标办，招标人为花垣县住建局。俊熙公司对招标文件有意见，应当在规定时间内提出，但其并未提出异议，应视为对招标文件的认可。再次，俊熙公司从《湘西公共资源交易网》获悉自己参加花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包第三标段、第四标段的投标被废标，也是按照投标文件的规定向花垣县住建局招标办提出投诉。因此，花垣县住建局具有处理俊熙公司投诉的主体资格。二、关于花垣县住建局作出的投诉处理决定是否正确的问题，具体为：认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和处理结果是否正确。1.认定事实。花垣县住建局作出驳回投诉人投诉请求的理由是“设计单位资质证书复印件未加盖公章”。经查，由于俊熙公司参与投标时提交的原件袋已在开标后退还，原件袋中俊熙公司是否提交了联合体成员设计资质证书电子证照复印件并加盖公章，现已无从核查。但是，俊熙公司在向花垣县住建局招标办提交的投诉书补充材料中自认“我公司联合体成员（上海同大公司）在本项目第一、第二、第三、第四标段均按招标文件要求提供了由住建部颁发的建筑行业（建筑工程）甲级纸质原件、......风景园林工程设计专项乙级电子资质证书。......根据《上海市试点建设工程企业电子资质证书样式和使用规则》，设计单位采用的就是彩色打印件方式，而不是扫描件，此件无需加盖公章即为原件。”其主张电子资质证书彩色打印件无需加盖公章即为原件，并未主张投标时提交了加盖公章的电子资质证书彩色打印件或复印件。评审委员会专家对第三、四标段评标时的监控录像和第三、四标段评审委员会《关于对花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包招标项目投诉书的答复》均能印证评标时俊熙公司原件袋中提交的设计单位资质证书打印件未加盖公章。故，花垣县住建局认定俊熙公司提交的投标文件资料中“设计单位资质证书复印件未加盖公章”并无不当，本院予以认可。一审判决认定“俊熙公司提交的是资质证书电子证照（未加公章）及资质证书电子证照的复印件（加盖公章）”没有依据，本院予以纠正。2.处理程序。《湖南省招标投标活动投诉处理办法》第十五条规定：行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。经查，作为花垣县住建局负责受理和处理招投标活动中投诉的内设机构，该局招标办在收到俊熙公司的投诉后，对投诉事项进行审查，调取和查阅第三、第四标段评标影视资料，组织评标委员会专家进行复评。花垣县住建局在调查核实的基础上作出处理决定，程序合法。3.适用法律。被上诉人花垣县住建局根据查明的事实，依照《湖南省招标投标活动投诉处理办法》第二十条的规定作出处理决定，但该条规定列有三种情形的不同处理结果，被上诉人应明确适用哪项规定作出处理。因此，投诉处理决定虽然适用法律正确，但不精准，本院予以指正。此外，被上诉人在已经受理上诉人的投诉并作出实体处理的情况下，适用该《投诉处理办法》第十三条规定不当，一审判决对此已作指正，本院予以认可。4.处理结果。《花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包招标文件》第二章招标人须知第3.1.1条载明：“开标时要求提交的证书及证明原件如下（未提供的，作不合格投标人处理）：1、开标时要求提交的证书复印件一份加盖公章及证明原件如下：（1）营业执照副本（如为联合体各方均须提供）；（2）资质等级证书副本复印件（如为联合体各方均须提供）……”。经查，该项目第三、四标段评审委员会评标时发现俊熙公司原件袋中提交的设计单位资质证书打印件未加盖公章，按照招标文件的相关规定作为废标处理。花垣县住建局在受理俊熙公司投诉后，经调查核实认为第三、四标段评审委员会的评标结果并无不当，据此驳回俊熙公司的投诉，处理结果正确。综上所述，被上诉人花垣县住建局作出的投诉处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律基本正确，处理结果并无不当。对上诉人提出“被上诉人既当运动员，又当裁判员，自己监督自己”的问题。经查，投诉人俊熙公司投诉的对象是花垣县中国传统村落保护发展利用建设项目设计施工总承包招标项目第三、第四标段评标委员会，投诉的理由是评标委员会评判错误，要求监管机构查处和纠正。这有俊熙公司提交的《投诉书》和《投诉书补充材料》证实。该建设项目的招标人虽然是被上诉人花垣县住建局，招标投标监管机构是该局的内设机构招标办，但负责评标的评审委员会则是由从评审专家库中随机抽选的专家组成，独立行使评审权，且无招标人单位工作人员。被上诉人根据上诉人的投诉对评标过程进行监督，监督的是评审委员会的评标行为是否合法合规，不存在既当运动员，又当裁判员，自己监督自己的问题。上诉人提出“被上诉人在一审时提交的证据9表述内容语焉不详，没有一句完整的表述；证据10内容前后矛盾”的问题。经查，被上诉人一审提交的证据9是调查人员调取评标时的监控录像进行播放，对某个时间节点评审专家的讲话进行记录所形成。该份证据虽然形式要件欠缺，但能客观反映调查结果，且该监控录像视频资料一审时已作证据提交，并经庭审举证质证，一审法院也予认证。证据10的内容并非前后矛盾，系上诉人理解偏差。上诉人提出“《关于本市开展建设工程企业资质电子化审批试点工作的通知》由于有住房城乡建设部的批复同意，具备普遍适用性”的问题。经查，一审判决对该文件只在上海市范围内适用，不具有普遍适用性的认定正确，本院予以认可，理由不再赘述。上诉人还提出“被上诉人在处理上诉人投诉时，主体混乱、程序混乱”的问题。经查，由于花垣县住建局招标办是被上诉人的内设机构，根据内部分工可以在授权范围内开展工作，但不能对外以自己的名义作出决定，其所作的《三标段补充材料的答复》和花住建招决[2020]2号《投诉处理决定书》明显不当，被上诉人已主动纠正了下属的错误并作出本案被诉行政行为，且《三标段补充材料的答复》和花住建招决[2020]2号《投诉处理决定书》并未对上诉人权利产生实质性影响，不存在被上诉人在处理投诉时，主体混乱、程序混乱的问题。故上诉人俊熙公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人湖南俊熙建设工程有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  张宇开二〇二一年二月四日法官助理田玉莲书记员宋宛馨附法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；