重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终858号 上诉人（一审第三人）伍秀平农村承包经营户。 诉讼代表人伍秀平，男，1932年4月8日出生，苗族，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 被上诉人（一审原告）江发平农村承包经营户。 诉讼代表人罗文艳，女，1986年2月3日出生，汉族，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 被上诉人（一审被告）秀山土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**。 法定代表人马文森，县长。 江发平农村承包经营户（简称江发平户）诉秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）及第三人伍秀平农村承包经营户（简称伍秀平户）土地行政登记一案，伍秀平户不服重庆市第四中级人民法院（2020）渝04行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，江发平户和伍秀平户均系秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）X乡X村一组农户，村组合并后，均为秀山县平凯街道X社区小园子组农户。 1998年第二轮农村土地承包时，伍秀平户承包了秀山县X乡X村一组七宗土地，秀山土家族苗族自治县农用土地承包分户清册（代副本）记载了该七宗土地的地名、类别、面积和四至界限等，其中“花田坝路边”（二坵），面积1.75亩，四至界限为：东至小堰沟，西至杨秀米，南至田坝大路，北至老二队刘温胃小田；“高简湾路边”（二坵），面积0.55亩，四至界限为：东至杨秀洪秀范，西至伍经全，南至杨秀米，北至大路。2010年，秀山县完善第二轮农村土地承包确权登记时，秀山县政府于2010年11月30日为伍秀平户登记颁发了农地承包权证，该证记载：“花田坝”田，面积2.2亩，附录面积1.96亩，四至界限为东沟坎，西路，南杨秀米田，北二队；“高介湾”田，面积0.7亩，附录面积0.49亩，四至界限为东杨秀范田，西杨秀米田，南伍金文田，北路。 2010年，秀山县完善第二轮农村土地承包确权登记时，秀山县政府于2010年11月30日为江发平户登记颁发了农村土地承包经营权证，该证记载：“田坝”土，面积0.6亩，附录面积0.54亩，四至界限为东杨秀红土，西杨秀民土，南杨秀学土，北刘昌国土；“高介湾”土，面积0.8亩，附录面积0.71亩，四至界限为东杨秀黄土，西路坎，南路，北伍金文土。 1988年，X村一组进行土地调整，伍秀平户因有女嫁出应调出部份承包地给有子女出生的江发平户。因伍秀平户一直不愿意退土地，江发平户与伍秀平户对承包地调整发生纠纷，经村组等调解均未得到解决。2018年，江发平户向秀山土家族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求将“高介湾”0.8亩和“田坝”0.6亩的承包经营权确认给江发平户。2018年9月3日，该仲裁委员会作出秀农仲案字〔2018〕第1号仲裁裁决，驳回江发平户的仲裁请求。随后，江发平户向秀山县人民法院提起民事诉讼，请求确认江发平户对其农村土地承包经营权证中“高介湾”（0.8亩）和“田坝”（0.6亩）享有承包经营权。该院于2018年12月15日作出（2018）渝0241民初4894号民事判决，判决江发平户享有“高介湾”0.8亩和“田坝”0.6亩土地的承包经营权。伍秀平户不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2019年5月5日作出（2019）渝04民终237号民事裁定，以罗文艳不具有诉讼代表人资格为由，裁定：一、撤销秀山县人民法院（2018）渝0241民初4894号民事判决；二、驳回江发平户的起诉。2019年11月5日，江发平户又向秀山县人民法院就涉案土地承包经营权纠纷提起诉讼，因江发平户未按时到庭，该院于2019年12月9日作出（2019）渝0241民初3771号民事裁定，裁定按江发平户撤诉处理。2020年1月10日，就涉案土地承包经营权纠纷，江发平户再次向秀山县人民法院提起了民事诉讼。秀山县人民法院以伍秀平诉秀山县政府以及江发平户土地行政登记一案即（2020）渝04行初4号行政案件已立案受理为由，裁定中止了该民事案件审理。 伍秀平户认为秀山县政府将“高介湾”0.8亩和“田坝”0.6亩土地登记在江发平户名下无事实依据和法律依据，且存在“一地两证”情形，于2020年1月1日向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销秀山县政府于2010年11月30日为江发平户颁发的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”0.8亩土地和“田坝”0.6亩土地的登记。重庆市第四中级人民法院于2020年1月6日受理该案即（2020）渝04行初4号行政案件，在该案的审理过程中，重庆市第四中级人民法院于2020年5月19日组织各方当事人对争议地现场进行查勘，经各方当事人确认，争议实地小地名“田坝”，又名“花田坝”，四至界限为：东至伍秀平户无争议的田（现为土已栽种树木），南至公路，西至杨秀米田，北至杨秀黄田。争议地小名“高介湾”，又名“高简湾”，四至界限为：东杨秀范（杨秀林）田，南至杨秀米田，西至伍金全（伍经文）田、杨秀国田，北至小路。该案经重庆市第四中级人民法院审理认为，秀山县政府为江发平户登记的“田坝”“高介湾”，从1988年二农户所在组进行土地调整时至今，其土地承包经营权归属一直存在争议，双方经过村组等部门进行调解、仲裁、诉讼等至今未得到确认，故秀山县政府在作出涉案登记行为时，涉案“田坝”“高介湾”土地的农村土地权属关系不明确，存在争议，且涉案土地登记的四至界限与实地不符，涉案二宗地存在“一地两证”的情况，故重庆市第四中级人民法院于2020年5月29日作出（2020）渝04行初4号行政判决，判决撤销秀山县政府为江发平户颁发的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“田坝”的登记。江发平户不服该判决，向重庆市高级人民法院提起上诉，该案正在审理中。 2020年7月22日，江发平户向一审法院提起本案行政诉讼，以涉案两宗土地的承包经营权由江发平户享有，秀山县政府2010年为伍秀平户颁证登记涉案土地错误为由，请求撤销秀山县政府为伍秀平户颁发的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”土地的登记。案件审理过程中，各方当事人明确表示对（2020）渝04行初4号行政判决书认定的事实以及该判决认定的争议地“高介湾”“花田坝”在实地的四至界限无异议。 一审法院另查明，江发平于2018年4月22日因病死亡。 一审法院认为，本案是江发平户不服秀山县政府为伍秀平户登记“高介湾”“花田坝”而请求撤销该行政登记的行政诉讼案件。案件争议的焦点是秀山县政府为伍秀平户登记“高介湾”“花田坝”的行为是否合法。 根据《重庆市人民政府关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》（渝府发〔2010〕82号）规定精神，在完善第二轮农村土地承包经营权确权颁证中，政府为农村土地权利人颁发的农村土地承包经营权证登记的农村土地权属关系应当明确。对于土地权属存在争议的，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。本案中，秀山县政府为伍秀平户登记的“花田坝”“高介湾”，从1988年江发平户、伍秀平户所在组进行土地调整时至今，二农户对涉案土地的承包经营权归属一直存在争议，双方经过村组等部门进行调解、仲裁、诉讼等至今未得到确认，故秀山县政府在作出本案被诉登记行为时，涉案“花田坝”“高介湾”的农村土地权属关系不明确，存在争议。江发平户、伍秀平户均确认其所在组小地名田坝仅有争议地“田坝”又名“花田坝”这一宗土地，小地名高介湾仅有争议地“高介湾”这一宗土地。而2010年确权颁证时，秀山县政府将本案争议的两宗土地既登记给江发平户，又登记给伍秀平户，故秀山县政府作出涉案行政登记时，涉案二宗地存在“一地两证”的情况。综上，秀山县政府为伍秀平户登记的“花田坝”“高介湾”土地存在争议，且存在“一地两证”的情况，秀山县政府在本案被诉登记行为中未尽审慎审查义务，其登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。根据本案查明的事实，二农户于1988年因土地调整引发纠纷，继而引发本诉行政争议，撤销本案被诉登记行为不等同于化解了实质争议，只有当事人通过诉讼等程序解决涉案土地承包经营权纠纷后，争议才能实质化解。 关于江发平户是否具有本案原告主体资格问题。秀山县政府认为江发平户的承包经营权证中登记的承包地范围并未包括伍秀平户的承包经营权证中的涉案地块，故江发平户并非争议之地的承包经营权人，与争议之地无法律上的利害关系，无权以承包经营权人的名义提起诉讼。秀山县政府、伍秀平户还认为江发平户的《农村土地承包经营权证》中关于涉案两宗土地的登记已被判决撤销，现无证据证明江发平户与争议地有利害关系。经查，江发平户、伍秀平户各自主张在“田坝”“高介湾”处享有承包经营权的土地在实地均指向同一宗土地；二农户均确认其所在组小地名田坝仅有争议地“田坝”又名“花田坝”这一宗土地，小地名高介湾仅有争议地“高介湾”这一宗土地，而2010年确权颁证时，秀山县政府将本案争议的两宗土地既登记给江发平户，又登记给伍秀平户，涉案二宗地存在“一地两证”的情况；从1988年二农户所在组进行土地调整时至今，二农户对涉案土地的承包经营权归属一直存在争议，双方的承包经营权纠纷还在民事诉讼过程中。综合前述事实，江发平户与涉案两宗土地及其登记存在法律上的利害关系，虽然江发平户的《农村土地承包经营权证》中登记的“田坝”“高介湾”的四至界限与实地不符，该二宗土地的登记已被法院一审判决撤销，但并不能据此否认江发平户与涉案两宗土地及其登记存在的利害关系，故秀山县政府和伍秀平户认为江发平户不具有原告主体资格的意见不成立，不予采纳。 关于江发平户与本诉是否具有诉的利益问题。秀山县政府认为其作出本案被诉登记行为只是对伍秀平户与发包方的承包合同内容进行确认，颁证行为本身并未为伍秀平户创设新权利亦未减损江发平户固有的权利，江发平户对承包合同效力有异议，依法应通过民事诉讼处理，江发平户起诉撤销该行政登记不能从根本上解决双方的争议，故江发平户对本诉并不享有诉的利益，应驳回其起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款的规定，登记机构向承包方颁发农村土地承包经营权证，对承包土地予以行政登记，系对承包方享有的土地承包经营权的确认。本案中，秀山县政府作出本案被诉登记行为，对伍秀平户就涉案二宗土地享有的承包经营权予以行政确认，而江发平户主张其对涉案两宗土地享有承包经营权，故秀山县政府作出的行政登记行为对江发平户产生了不利影响，江发平户与该行政登记行为具有法律上的利害关系。虽然江发平户提起行政诉讼撤销本案被诉行政登记行为不能实质化解争议，但并不能据此否认江发平户对本诉享有的诉的利益，秀山县政府认为江发平户对本诉不享有诉的利益，应驳回其起诉的意见不成立，不予采纳。 关于本案是否涉及复议前置问题。秀山县政府认为本案应当先经过复议程序，江发平户的起诉应当被驳回。经查，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，只有土地权利人认为县级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村土地所有权或使用权，权利人对行政行为申请复议后才能提起诉讼。而本案中秀山县政府的登记行为仅是对涉案土地承包经营权的确认，并非是对涉案土地使用权的确认、变更和消灭，当事人可直接向人民法院提起诉讼，故秀山县政府提出应复议前置的意见不成立，不予采纳。 关于本案是否超过起诉期限问题。秀山县政府认为江发平户在2018年8月7日得知了被诉行政行为内容，但其于2020年7月22日才提起诉讼，已超过起诉期限，其起诉应予驳回。经查，本案证据证明，从2018年8月至今，江发平户与伍秀平户就涉案土地承包经营权的归属一直在进行仲裁、诉讼，民事诉讼至今仍在进行，其仲裁、诉讼时间应当从起诉期限中扣除，故秀山县政府提出的意见不成立，不予采纳。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销秀山县政府为伍秀平户颁发的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”的登记；案件受理费50元，由秀山县政府负担。 伍秀平户上诉称，1．自土地下户时起，伍秀平户就取得了“高介湾”“花田坝”两块土地的承包经营权。1998年二轮土地延包时，伍秀平户继续与所在的集体经济组织签订了承包经营合同，取得了案涉土地的承包经营权。2010年土地承包证更换，江发平户也未提出任何异议。2015年，江发平户见伍秀平户将该土地中的一部分转给他人作为坟地，才又来主张该地的承包经营权。原审法院以上述两块土地在2010年秀山县政府确权颁证时存在争议为由撤销伍秀平户的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”的登记，理由不充分。2．“一地两证”的情况，只能说明秀山县政府为江发平户颁发的证存在错误，事实上，江发平户证中关于“高介湾”“花田坝”的登记已被重庆市第四中级人民法院（2020）渝04行初4号行政判决予以撤销。原审法院以存在“一地两证”为由撤销伍秀平户的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”的登记，理由也不充分。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。 秀山县政府向本院提交书面答辩意见称，1．根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案属于复议前置案件，江发平户未经复议，直接起诉，不符合法律规定，应予驳回。2．江发平户与伍秀平户就案涉土地承包经营权纠纷于2018年8月曾向秀山县土地农村土地承包仲裁委申请过仲裁并于同年9月向秀山县人民法院提起民事诉讼，江发平户在该案件审理过程中就知道了秀山县政府的颁证行为，江发平户于2019年12月6日提起本案诉讼，早已超过法定起诉期限，应予驳回。3．江发平户的承包经营权证因颁证错误已被重庆市第四中级人民法院判决撤销，江发平户证载承包地并未包括秀山县政府给伍秀平户颁发的承包经营权地块，证载地块亦不存在重叠，江发平户对秀山县政府给伍秀平户颁发的承包证载明的土地不享有诉的利益，无权以承包经营权人的名义提起本案诉讼。秀山县政府给伍秀平户颁证是依据伍秀平户与发包方的承包合同做出，只是对承包合同内容进行的确认，颁证行为本身并未为伍秀平户创设新的权利亦未减损江发平户固有权利。江发平户若对承包合同效力持异议，应依法通过民事诉讼确认承包合同无效或诉请变更承包合同。撤销伍秀平户承包证并不能从根本上解决其与伍秀平户的争议。综上，请求撤销一审判决，驳回江发平户的诉讼请求。 江发平户未向本院提交书面答辩意见。 秀山县政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．秀农仲案字〔2018〕第1号《秀山土家族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决书》。拟证明伍秀平户在2018年8月7日仲裁开庭审理过程中向江发平户出示了《农村土地承包经营权证》，江发平户在2018年8月7日便知道了《农村土地承包经营权证》的内容，江发平户最迟应在2019年8月7日提起本诉，其起诉超过起诉期限。 2．1998年伍秀平户的秀山土家族苗族自治县农用土地承包分户清册（代副本）。拟证明发包方于1998年7月1日给伍秀平户填发的农用土地承包分户清册记载了“花田坝路边”的1.75亩田和“高简湾路边”的0.55亩田，江发平户称村组对涉案土地的承包经营权进行调整，调整后伍秀平户不再享有本案所涉“高介湾”“花田坝”两块土地的承包经营权，该诉称并非事实。 3．2010年伍秀平户的秀山县农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表（代合同）、伍秀平户的农村土地承包经营权证登记簿。拟证明一是农村土地承包经营权证登记簿中关于“高介湾”“花田坝”的登记与2010年入户调查核实表（代合同）所载情况一致。秀山县政府的颁证行为并未给伍秀平户新设权利，也未减损江发平户权利，为伍秀平户创设权利的是2010年入户调查核实表（代合同），江发平户对此有异议，应依法提起民事诉讼。二是伍秀平户的承包经营权证登记簿未记载有变动申请或变动登记，江发平户无权以颁证后承包经营权已调整为由诉请撤销颁证。 江发平户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．推荐信。拟证明罗文艳有权作为江发平户的诉讼代表人。 2．江发平户的《农村土地承包经营权证》。 3．2010年江发平户的重庆市秀山县农村土地承包经营权证登记簿。 证据2、3拟证明本案所涉争议的两宗土地“高介湾”“花田坝”的土地承包经营权属于江发平户。 4．2010年伍秀平户的重庆市秀山县农村土地承包经营权证登记簿。拟证明本案所涉争议的两宗土地“高介湾”“花田坝”的土地承包经营权属于伍秀平户，证明本案所涉两宗土地存在“一地两证”的情况，秀山县政府的登记事实不清，证据不足，应予撤销。 5.（2018）渝0241民初4894号民事判决书、（2019）渝04民终237号民事裁定书。拟证明本案所涉两宗土地在1987年土地调整后伍秀平户就不再享有承包经营权，涉案土地的承包经营权归江发平户。秀山县政府将涉案两宗土地的承包经营权登记在伍秀平户名下是错误的。本案所涉两宗土地自1987年调整以来一直存在争议，该争议至今未得到解决。（2019）渝04民终237号民事裁定撤销了（2018）渝0241民初4849号民事判决，但撤销的理由是罗文艳不能作为江发平户的诉讼代表人，但（2019）渝04民终237号民事裁定载明一审认定事实清楚，一审查明涉案两块土地的承包经营权由江发平户享有。 6．秀山县土家族苗族自治县司法局平凯司法所关于X社区居民伍秀平与罗来胜土地权属纠纷的情况说明。拟证明本案所涉两宗土地自1987年调整以来一直存在争议，该争议至今未得到解决。秀山县政府将存在争议的两宗土地的承包经营权登记在伍秀平户名下是错误的。 7.（2020）渝04行初4号行政判决书。拟证明重庆市第四中级人民法院查勘争议两宗土地的现场情况，秀山县政府为伍秀平户颁发的土地承包经营权证的四至与实际不符，说明秀山县政府为伍秀平户的登记错误。 8．江发平户的秀山县农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表（代合同）。拟证明在入户调查核实表中载明涉案争议地的土地承包经营权属于江发平户。 伍秀平户在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．伍秀平户的《农村土地承包经营权证》、2010年伍秀平户的重庆市秀山县农村土地承包经营权证登记簿、1998年伍秀平户的秀山土家族苗族自治县农用土地承包分户清册（代副本）。拟证明伍秀平户已依法取得“高介湾”“花田坝”土地的承包经营权，从土地下户至今一直都是属于伍秀平户的承包地。 2．伍秀平的重庆市农村商业银行一本通存折。拟证明政府发给伍秀平户的种粮补助系6个人的，包括了“高介湾”“花田坝”的补助，进一步证明“高介湾”“花田坝”的土地承包经营权属于伍秀平户。 3．江发平户的《农村土地承包经营权证》、（2020）渝04行初4号行政判决书。拟证明秀山县政府于2010年11月30日为江发平户颁发的《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“田坝”的登记已被法院判决撤销，江发平户不是争议之地的承包经营权人，与争议之地无法律上的利害关系，无权以承包经营权人的名义提起诉讼。 4．秀农仲案字〔2018〕第1号《秀山土家族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决书》。拟证明双方当事人在1988年土地调整未成功。 5．秀山县孝溪乡复兴村民委员会证明。拟证明伍秀平之女伍玉珍嫁入复兴村后没有分得承包地。 6．黄良仙的调查笔录、伍金记的调查笔录、陶再成的调查笔录、杨秀元的调查笔录、伍金文的调查笔录、伍金全的证实材料。拟证明“高介湾”土地自土地下户时起就是伍秀平户的承包地，一直由伍秀平户耕种；伍秀平户与江发平户于1988年因“高介湾”“花田坝”土地产生争议，但并未变更上述两块土地的承包经营权，再次发生纠纷是在2015年伍秀平户将土地出让给他人后才产生；伍秀平户耕种期间，江发平户长期没有向伍秀平户主张过权利。 为了查清案件事实，一审法院调取了（2020）渝04行初4号行政案件中该院查勘涉案争议地现场制作的“高介湾现场草图”和“现场草图（花田坝，又名田坝）”。 经一审庭审质证，江发平户对秀山县政府提交的证据1，真实性无异议，但认为达不到证明目的，裁决后江发平户已经依法向法院提起诉讼，江发平户一直在积极维权，维权的时间应当扣除，其未超过起诉期限；对证据2，真实性无异议，但达不到证明目的，涉案土地在1987年土地调整时已经调整给江发平户承包经营；对证据3，真实性无异议，其余质证意见与对证据2的质证意见一致。伍秀平户对秀山县政府提交的证据1，真实性、合法性、关联性无异议，能达到证明目的；对证据2，真实性、合法性、关联性无异议，证据2中登记的“花田坝路边”“高简湾路边”的四至界线和面积与涉案的承包经营权证中登记的事项吻合，证明2010年发包方再次将涉案两宗土地发包给伍秀平户，有发包方负责人签字确认；对证据3，真实性、合法性、关联性无异议，能达到证明目的。 秀山县政府对江发平户提交的证据1，真实性、合法性、关联性及证明目的无异议；对证据2、3真实性无异议，但对合法性有异议，江发平户的土地承包经营权证已经被撤销，其不能再以该证来主张对争议地享有权利；对证据4真实性、合法性无异议，证明目的有异议，江发平户的土地承包经营权证因颁证错误已经被撤销，本案并不存在“一地两证”的情形，那么涉案土地必定会有权利人，该证据证明秀山县政府为伍秀平户的颁证与登记簿记载一致，颁证行为合法有效，不应当被撤销；对证据5真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，该证据可以证明江发平户早在2018年就已经知道了被诉行政行为内容，其起诉超过法定起诉期限。一审虽然判决江发平户对案涉土地享有权利，但二审是驳回起诉的，不能证明江发平户对争议地享有权利，不能证明其具有提起本案的主体资格；对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，系复印件，X社区的情况说明并无经办人签字，不符合证据的形式要件，X社区不具备确认土地承包经营权的职责，江发平户不能以此来证明其对争议地享有权利，达不到其证明目的，江发平户申请撤销的颁证行为作出时间是2010年，而该证明出现在2016年，江发平户不能以颁证行为作出后新出现的事实来认定颁证行为错误；对证据7真实性无异议，合法性有异议，江发平户已经对该份判决提起上诉，该判决书认定的事实不能作为本案的认定事实，该份判决可以证明江发平户持有的土地承包经营权证已经被撤销，其提起本诉的主体资格不合法；对证据8合法性有异议，经（2020）渝04行初4号案件一审法院实地调查，江发平户承包经营权证中登记为“田坝”的土地在现场无对应的土地，不能证明江发平户对争议地享有权利。伍秀平户对江发平户提交的证据1，认为不合法，江发平户不具备原告主体资格，该份证据不能证明罗文艳是合法的诉讼代表人。对证据2、3，同意秀山县政府的质证意见，江发平户的土地承包经营权证已经被判决撤销，不能作为本案证据采信，达不到其证明目的。对证据4真实性、合法性、关联性无异议，不能证明本案中存在“一地两证”的情形，因为其中一个证已经被法院判决撤销，并不能证明秀山县政府的登记事实不清，证据不足；对证据5真实性、合法性、关联性无异议，该组证据是对诉讼主体资格的确认，并没有对承包经营权进行判决，只能证明江发平户不具备提起该案诉讼的主体资格，达不到其证明目的；对证据6，同意秀山县政府的质证意见，证明中记载的伍秀平霸道无理，非法侵占他人承包地拒不归还等内容不合法、不属实，该证据不能作为本案证据，司法所不是对土地的权属进行确认的权力机关；对证据7，同意秀山县政府的质证意见；对证据8，该份证据应当在庭前提交，该份证据有明显涂改痕迹，不具有合法性，确认总面积及原承包总面积均有涂改，该份证据并无发包方负责人签字确认，该调查核实表中记载的“田坝”“高介湾”两块土地的登记已经被撤销，且与伍秀平户承包经营权证中记载的“花田坝”“高介湾”不能认定为同一块土地。 秀山县政府对伍秀平户提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。江发平户对伍秀平户提交的证据1，认为真实性无异议，该证据载明的争议地的四至与争议地在实地的四至不一致，说明秀山县政府在进行土地确权登记时事实不清，存在错误登记的情况；对证据2，真实性无异议，但不能达到证明目的，该证据只能显示收益的时间及金额；对证据3，真实性无异议，江发平户的经营权证虽然被人民法院撤销，但该行政判决未生效，不能以此推定江发平户不是本案的承包经营权人，行政判决书第二十页载明了本案争议地的四至并经过各方当事人确认，因此该份判决书可以作为认定本案争议地实际四至的依据；对证据4，真实性无异议，对该份裁决书江发平户依法提起诉讼，该份裁决书不发生法律效力，不能达到证明目的；对证据5，真实性无异议，但与本案无关；对证据6，形式上应当属于证人证言，证人应当出庭作证，未出庭作证的证人证言不能作为证据使用。 秀山县政府对一审法院调取的证据质证认为：对两份草图的真实性、合法性、关联性均无异议，可以证明江发平户被撤销的承包证载明的“田坝”“高介湾”的四至界限和图中争议地的四至界限不存在包含、重叠关系，江发平户原持有的承包证载明的土地与争议地并非同一块地，江发平户对争议地不享有权利，其不具有原告主体资格，其起诉不合法。江发平户对一审法院调取的证据质证认为：对两份草图的真实性、合法性、关联性均无异议。伍秀平户对一审法院调取的证据质证认为：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，可以证明江发平户对争议地不享有承包经营权，江发平户不能提起本案行政诉讼，其不具有原告主体资格。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，秀山县政府提交的证据1，证明江发平户与伍秀平户就涉案争议地的承包经营权纠纷通过仲裁程序的事实，与本案待证事实有关联，予以采信；证据2、3，证明伍秀平户1998年及2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。江发平户提交的证据1，证明罗文艳系江发平户的诉讼代表人，与本案有关联，予以采信；证据2、3，证明江发平户2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信；证据4，证明伍秀平户2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信；证据5、7，系法律文书，与本案有关联，予以采信；证据6证明江发平户与伍秀平户土地纠纷调处情况，与本案有关联，予以采信；证据8，系江发平户2010年颁证的基础材料，与本案有关联，予以采信。伍秀平户提交的证据1，证明伍秀平户1998年及2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信；证据2与本案待证事实无关联，不予采信；证据3，证明秀山县政府于2010年11月30日为江发平户颁发农村土地承包经营权证，对“田坝”“高介湾”土地予以登记，该两宗土地的登记被（2020）渝04行初4号行政判决撤销的事实，与本案有关联，予以采信；证据4，证明江发平户与伍秀平户就涉案争议地的承包经营权纠纷通过仲裁程序的事实，与本案待证事实有关联，予以采信；证据5未能客观反映伍玉珍家庭在所在村组的土地承包情况，不予采信；证据6能证明本案待证事实部分，予以采信。一审法院调取的证据各方均无异议，予以采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，各方当事人对在一审庭审中举示的证据质证认证没有异议，本院对一审法院据此认定的事实予以确认。本院依职权另查明，本案一审判决后，本院就伍秀平诉秀山县政府以及江发平户土地行政登记一案于2020年10月30日已经做出（2020）渝行终639号生效行政判决，判决驳回了江发平户的上诉请求并维持了（2020）渝04行初4号行政判决。 本院认为，本案争议焦点是秀山县政府于2010年11月30日为伍秀平户颁发的《农村土地承包经营权证》中“花田坝”“高介湾”两宗地块集体土地的登记认定事实是否清楚，适用法律是否正确。根据案涉登记行为发生时适用的原中华人民共和国农业部发布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条的规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。参照《重庆市人民政府关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》（渝府发〔2010〕82号）规定的精神，在完善第二轮农村土地承包经营权确权颁证中，政府为农村土地权利人颁发的农村土地承包经营权证登记的农村土地权属关系应当明确。对于土地权属存在争议的，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。本案中，秀山县政府为伍秀平户颁发的《农村土地承包经营权证》中登记的“花田坝”“高介湾”两宗集体土地，从1988年江发平户、伍秀平户所在组进行土地调整至今，二农户对涉案土地的承包经营权归属一直存在争议，双方经过村组等部门进行调解、仲裁、诉讼等至今未得到确认。且江发平户、伍秀平户均确认其所在组小地名田坝仅有争议地“田坝”又名“花田坝”这一宗土地，小地名高介湾仅有争议地“高介湾”又名“高简湾”这一宗土地。经一审法院组织各方当事人现场勘查确认，涉案土地登记的四至界限亦与实地不符。在涉案“花田坝”“高介湾”;地块的农村集体土地权属关系不明确存在争议的情况下，秀山县政府将本案争议的两宗土地既登记给江发平户，又登记给伍秀平户，存在“一地两证”的情况，且涉案土地登记的四至界限亦与实地不符，秀山县政府在作出本案被诉行政登记行为时，未尽审慎审查义务，伍秀平户《农村土地承包经营权证》中关于“花田坝”“高介湾”部分的登记行为事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，应予撤销。 对于伍秀平户提出的江发平户《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”的登记已被法院判决撤销，无须再对其承包证相关部分登记予以撤销的上诉理由。虽然争议地存在“一地两证”的情况，但两证之间并非一对一错的对应关系，两证的行政登记行为均存在权属关系不明，事实不清，证据不足的违法之处，故法院判决对于两证中关于“高介湾”“花田坝”的行政登记均予以撤销并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，伍秀平户的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人伍秀平农村承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 谭秋勤 审 判 员 张 桦 二〇二一年二月十九日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵