北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书(2021)京01行终75号上诉人（一审原告）丛志波，男，1975年5月26日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。法定代表人刘立新，局长。被上诉人（一审被告）北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。法定代表人冀岩，局长。委托代理人张晓清，北京市市场监督管理局法制处干部。委托代理人张恒，北京观韬中茂律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京惠笑超市有限公司，住所地北京市朝阳区孙河乡康营家园24区P2R号楼一层107、108号。被上诉人（一审第三人）双城香其酱业有限责任公司，住所地黑龙江省哈尔滨市双城区市经济技术开发区。上诉人丛志波因其诉北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称朝阳区市场监管局）、北京市市场监督管理局（以下简称北京市场监管局）不履行市场监管职责及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年10月22日，朝阳区市场监管局收到丛志波的投诉举报。丛志波投诉称，在朝阳区孙河香江北路新发地菜篮子社区直营店处购买了香其酱，该食品配料表有黄豆酱，该配料属于复合配料，根据国家标准《GBT24399黄豆酱》的定义，判断黄豆酱属于复合配料，而且排在配料表第一位添加量应该超过总量的25%，根据GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称预包装食品标签通则）的规定，应该展开标注其原始配料组成，但是该食品却没有展开标注，属于不符合食品安全标准的食品，要求进行查处，最终处理结果要求书面回复，如果处罚要求申请举报奖励，同时提交了购物小票及涉案食品照片，其中涉案食品标签显示，配料包括黄豆酱、饮用水、植物油、果葡糖浆、食用盐、白砂糖、辣椒等。当日，朝阳区市场监管局对新发地菜篮子社区直营店进行现场检查，并制作现场笔录。该笔录记载主体资格证照名称为：北京惠笑超市有限公司（以下简称惠笑超市），现场情况为：已取得食品经营许可证，招牌名为新发地菜篮子社区直营店，正在出售被举报的商品。同时，朝阳区市场监管局调取了惠笑超市的营业执照副本复印件、食品经营许可证副本复印件以及法定代表人身份证复印件。2019年10月24日，朝阳区市场监管局经调查认为黄豆酱不属于复合配料，举报内容不属实，经审批作出不予立案决定。2019年10月28日，朝阳区市场监管局向丛志波作出（京朝）市监答复【2019】500009号《关于对新发地菜篮子相关事项举报的答复》（以下简称被诉举报答复），告知丛志波，朝阳区市场监管局收到其举报新发地菜篮子销售的香其酱中的黄豆酱属于复合配料，却没有展开标注，经朝阳区市场监管局调查，现回复如下：1.根据香其酱配料表中的黄豆酱相关协助调查的复函，函中提供了全国调味品标准化技术委员会、中国食品工业协会出具的黄豆酱不属于复合配料相关文件。2.丛志波提出的给予举报奖励事项，由于丛志波的举报不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法（2016）年修订》第五条的规定，故无法申请举报奖励。2019年11月5日，丛志波不服该被诉举报答复，向北京市场监管局提出行政复议申请。2019年11月7日，北京市场监管局向朝阳区市场监管局作出行政复议答复通知书。同年11月15日，朝阳区市场监管局提交行政复议答复书及相关证据材料。2020年1月2日，北京市场监管局作出京市监复〔2019〕984号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为涉案产品的配料表中含有黄豆酱，该配料不属于由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料，不需要按照预包装食品标签通则第4.1.3.1.3条之规定标示复合配料的名称，朝阳区市场监管局认定丛志波举报内容不属实，所作不予立案决定并无不当，复议决定维持朝阳区市场监管局作出的被诉举报答复。丛志波亦不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销朝阳区市场监管局作出的被诉举报答复和北京市场监管局作出的被诉复议决定，请求判令朝阳区市场监管局在法律规定的时限内对其投诉举报进行处理，本案诉讼费用由朝阳区市场监管局、北京市场监管局承担。另查，2019年5月21日，投诉人王女士曾向朝阳区市场监管局投诉华联生活超市康营店，称在其处购买了香其酱，该食品配料表有黄豆酱，该配料属于复合配料，而且排在配料表第一位，添加量应该超过总量的25%，根据预包装食品标签通则的规定应该展开标注其原始配料组成，但是该食品却没有展开标注，属于不符合食品安全标准的食品，要求查处，如果处罚要求书面回复并要求举报奖励。通过投诉人王女士所提供涉案食品照片可以判断与丛志波所投诉食品系同一商品。2019年8月28日，朝阳区市场监管局向涉案食品生产企业双城香其酱业有限责任公司（以下简称香其公司）所在地的哈尔滨市市场监督管理局发送协助调查函，请求协助调查香其酱是否存在食品安全问题，该产品配料表中的黄豆酱未展开标注原始配料成分的标注方式是否违反相关法律及规定，并要求提供该产品配料成分占比。2019年9月25日，哈尔滨市市场监督管理局向朝阳区市场监管局发送协助调查的复函，函复内容为：香其公司是合法的食品生产企业；黄豆酱执行国家标准《黄豆酱》GB/T24399-2009，此标准的制订单位全国调味品标准化技术委员会出具了黄豆酱作为食品原料为单一配料，无需提供产品配料成分占比；被举报产品2015年～2017年连续三年被国家食品安全抽样检验均合格。复函同时附香其公司资质文件以及相关情况说明。其中全国调味品标准化技术委员会于2019年6月21日出具的《关于香其酱、香辣酱配料中黄豆酱有关问题的说明》载明：“国家标准《黄豆酱》（GB/T24399-2009）中规定，黄豆酱为以黄豆为主要原料，经微生物发酵酿制的酱类。主要原料和辅料为黄豆、小麦粉等，经微生物发酵酿制的产品，其最初的原料与辅料均发生质变，改变为其它成分。按照国家标准《调味品分类》（GB/T20903-2007）的规定，黄豆酱应归类为酱类中的豆酱一类，而非复合调味料。原国家卫生和计划生育委员会于2014年12月24日，发布《食品安全国家标准酿造酱》（GB2718-2014）；2018年6月21日，国家卫生健康委员会和国家市场监督管理总局共同发布《食品安全国家标准复合调味料》（GB31644-2018）。标准中明确黄豆酱应执行《食品安全国家标准酿造酱》（GB2718-2014）。说明黄豆酱不属于复合调味料。作为国家标准《黄豆酱》（GB/T24399-2009）归口单位，我们认为黄豆酱为单一调味品，不属于复合调味料；作为食品原料用于其它食品生产时，应为单一配料。”庭审中，朝阳区市场监管局陈述，因举报产品及所反映问题一致，故针对丛志波的举报系直接依据哈尔滨市市场监督管理局的复函作出被诉举报答复。再查，国家标准《黄豆酱》（GB/T24399-2009）前言载明：“本标准由全国调味品标准化技术委员会归口。”2020年11月11日，一审法院作出判决。该判决认为：根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六条及《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条、第九条的规定，朝阳区市场监管局作为区县一级食品药品监督管理部门，对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条规定，北京市场监管局作为朝阳区市场监管局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案。本案中，朝阳区市场监管局收到丛志波的投诉举报后，对被举报的惠笑超市进行现场检查，在确定涉案产品系香其公司生产的香其酱，丛志波投诉举报的产品、事由、请求均与之前处理的投诉案件一致的情况下，朝阳区市场监管局根据哈尔滨市市场监督管理局的复函、全国调味品标准化技术委员会于2019年6月21日出具的《关于香其酱、香辣酱配料中黄豆酱有关问题的说明》等，认定黄豆酱不属于复合配料，丛志波举报的内容不属实，对该案不予立案，并作出被诉举报答复，将上述核查情况告知丛志波，将办理结果进行反馈，认定事实清楚，程序合法，并无不当。同时，在丛志波举报的违法事实不成立的情况下，朝阳区市场监管局答复对其举报不申请奖励，亦无不当。北京市场监管局在收到丛志波的行政复议申请后，履行了受理审查、通知、答复等法定程序，在法定期限内作出被诉复议决定并向丛志波进行了送达。北京市场监管局所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了丛志波的全部诉讼请求。丛志波不服，上诉至本院。其上诉理由主要为：一、判断黄豆酱是否属于复合配料应当依据复合配料的定义，而不是根据全国调味品标准化技术委员会以及中国食品工业协会的认定。根据预包装食品标签通则第4.1.3.1.3的规定，复合配料是指由两种或者两种以上的配料构成的配料。因此，朝阳区市场监管局应当首先确定黄豆酱由哪些配料组成。但被诉举报答复对该问题没有任何涉及，仅凭全国调味品标准化技术委员会以及中国食品工业协会的回函作出认定，缺乏依据。而预包装食品标签通则是由原中华人民共和国卫生部制定，对于预包装食品的生产销售则由国家市场监督管理总结进行监管，因此，对于一种配料是否属于复合配料，应当由上述两个机关负责解释，全国调味品标准化技术委员会以及中国食品工业协会的认定没有任何效力。二、根据预包装食品标签通则（问答版）第二十六的规定，如果黄豆酱属于复合配料，添加量超过总量的25%，则应当标注原始配料组成。而被诉举报答复对于黄豆酱占食品总量的百分比并未作出认定。三、上诉人购买的涉案产品最新包装配料表中，黄豆酱已经进行展开标注。而且该产品的执行标准为SB/T10612，经查询该标准为复合调味酱的标准。从该标准第3.1规定看，黄豆酱占比应该在50%以上，已经超过预包装食品标签通则规定的25%。因此应当展开标注原始配料组成。涉案产品属于不符合食品安全标准的食品，朝阳区市场监管局没有进行任何调查，仅依据没有任何效力的回函即作出被诉举报答复认定事实不清。综上，请求撤销一审判决，撤销朝阳区市场监管局作出的被诉告知书以及北京市场监管局作出的被诉复议决定，判令朝阳区市场监管局在法律规定的时限内对其投诉举报进行处理，并由朝阳区市场监管局以及北京市场监管局承担一、二审诉讼费用。被上诉人朝阳区市场监管局、北京市场监管局均同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人惠笑超市、香其公司在二审期间未发表陈述意见。在法定举证期限内，朝阳区市场监管局、北京市场监管局、丛志波均向一审法院提交了证据。朝阳区市场监管局提交的证据如下：1.案件来源登记表、举报登记表、举报材料，证明该局于2019年10月22日收到举报材料；2.现场笔录、相关证照、不予立案审批表、协助调查函及附件、协查复函，证明关于举报事项，该局进行调查处理，经调查丛志波举报的违法事实不成立，决定不予立案；3.被诉举报答复及邮寄凭证，证明该局对被举报事项作出了回复并送达给丛志波。同时，朝阳区市场监管局提交了食品安全法、《食品药品投诉举报管理办法》《北京市食品药品投诉举报管理办法》、举报奖励办法作为其法律规范依据。北京市场监管局提交的证据如下：1.丛志波于2019年11月5日提交的行政复议材料、信封封皮、邮件查询单以及《行政复议有关事项审批表》，证明丛志波的申请内容以及该局于2019年11月5日收到原告复议申请，并于同日依法受理；2.行政复议答复通知书及送达回证，证明该局于2019年11月7日通知朝阳区市场监管局对行政复议进行答复；3.朝阳区市场监管局提交的《行政复议答复书》及证据材料，证明北京市场监管局作出被诉复议决定认定事实的依据；4.被诉复议决定、快递单、邮件查询单，证明2020年1月2日，该局作出被诉复议决定并于同年1月8日寄送丛志波和朝阳区市场监管局。同时，北京市场监管局提交行政复议法作为其法律规范依据。丛志波提交的证据如下：1.预包装食品标签通则（征求意见稿）编制说明，证明复合配料包括物理混合也包括化学混合，由两种或两种以上的原料制成的为复合配料；2.产品包装，证明新的产品包装的复合配料已经展开标注。在一审法院指定的证据交换期限内，惠笑超市、香其公司均未向法院提交证据。上述证据均经庭审质证，一审法院经审查认为：朝阳区市场监管局及北京市场监管局提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，法院予以采信。丛志波提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的法院不予采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为：依据食品安全法第六条、第一百一十五条、《食品药品投诉举报管理办法》第九条的规定，朝阳区市场监管局负有对涉案投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职责。GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.3.1.3规定，如果某种配料是由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料（不包括复合食品添加剂），应在配料表中标示复合配料的名称，随后将复合配料的原始配料在括号内按加入量的递减顺序标示。当某种复合配料已有国家标准、行业标准或地方标准，且其加入量小于食品总量的25%时，不需要标示复合配料的原始配料。本案中，丛志波举报惠笑超市销售香其酱标签中黄豆酱属于复合配料，但未按照上述国家标准进行标注。朝阳区市场监管局接到举报后进行了现场检查，综合考虑黄豆酱产品特征、原料构成以及生产方式，根据涉案产品生产商所在地的哈尔滨市市场监督管理局的回函以及所附的相关材料说明，并结合GB/T24399-2009《黄豆酱》、GB2718-2014《食品安全国家标准酿造酱》、GB31644-2018《食品安全国家标准复合调味料》的相关规定，对涉案产品进行全面审查，认定惠笑超市销售的涉案产品不属于复合配料，决定对丛志波的举报不予立案，并书面告知丛志波，并无不当。朝阳区市场监管局依法履行了受理、现场检查、告知、送达等程序，程序合法。此外，在丛志波举报事项不成立的情况下，朝阳区市场监管局告知丛志波不为其申请奖励，亦无不当。北京市场监管局作出的被诉复议决定与朝阳区市场监管局认定事实、适用法律一致，所作的结论并无不当，复议程序亦符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。丛志波的上诉理由依据不足，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人丛志波负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 何君慧审 判 员 张 悦审 判 员 范术伟二〇二一年二月二十三日法官助理 赵胜利书 记 员 苏 蒙