浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终544号上诉人（原审原告）王子常，男，1968年10月2日出生，汉族，住山东省东营市东营区。委托代理人张建斌，山东恒岳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市乐成街道宁康东路98号。法定代表人林瑾瑜，该局局长。委托代理人吴秀秀，该局工作人员。委托代理人蔡晓丹，浙江履信律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）汤可海，男，1977年2月17日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审第三人）刘秀香，女，1978年2月14日出生，汉族，住浙江省乐清市。被上诉人（原审第三人）邱卫东，男，1969年6月9日出生，汉族，住山东省青岛市市南区。上诉人王子常因诉被上诉人乐清市自然资源和规划局房屋抵押行政登记一案，不服浙江省乐清市人民法院（2019）浙0382行初310号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月21日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。2011年2月12日，原乐清市房产管理局出具1××0038952号房产抵押证明，记载抵押房屋坐落于乐清市××镇××村，抵押方式一般抵押，抵押权人邱卫东，义务人汤可海，债权数额220万元，抵押起始日期2011年2月12日，抵押结束日期2013年2月11日。一审法院认定：原告王子常和第三人汤可海、刘秀香存在债权债务关系，原告王子常系债权人，其债权债务关系已经山东省东营市东营区人民法院（2013）东民初字第494号民事判决处理。2018年1月29日山东省东营市东营区人民法院作出（2013）东执字第1546号之一执行裁定，裁定查封被执行人汤可海位于浙江省乐清市××镇××村房屋两套（房产证号为1××0ｆ04714、1××0ｆ04715），查封期限三年。2011年2月12日，第三人汤可海、刘秀香与第三人邱卫东签订《民间借贷抵押合同》，约定汤可海向邱卫东借款人民币220万元，借款期限自2011年2月12日起至2013年2月11日止，实际借款日和还款日以借贷双方办理的借据上所记载的日期为准。第三人汤可海、刘秀香将其自有房产（乐房权证翁垟镇字第0××5号）抵押给第三人邱卫东为借款提供担保。同日，第三人汤可海、刘秀香、邱卫东共同向原乐清市房产管理局（现不动产登记职权由乐清市自然资源和规划局行使）申请房屋抵押登记，原乐清市房产管理局经审查后，作出了房屋抵押登记行政行为（抵押证明号为1××0038952）。原告不服该抵押登记行政行为，提起行政诉讼，请求撤销被告2011年2月12日作出的对产权号1××0ｆ4715房产的抵押登记行为。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。据此，原告与第三人汤可海、刘秀香之间虽存在民事争议，但并不能因此就取得行政诉讼的原告主体资格，除非具有行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形。本案中被诉行政行为是2011年2月12日作出，而涉案房屋因原告债权被法院查封时间是2018年1月29日。原告作为涉案房屋所有权人汤可海的一般债权人，并不具有行政机关作出行政行为时应予保护或者应予考虑的特殊情形。因此，原告与被诉行政行为没有利害关系，不具有本案原告主体资格，其起诉应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王子常的起诉。上诉人王子常上诉称：一审裁定适用法律错误。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。对于行政诉讼法规定的利害关系人的理解，应当从其是否具有值得保护的合法权益及行政行为是否对该合法权益造成影响进行判断。即如果没有该行政行为，上诉人主张的损害一定不会产生，但有了该行政行为一般都会产生损害，如此就应当认定上诉人的主张与该行政行为存在因果关系，故上诉人具有作为利害关系人的诉讼主体资格。2.根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，该条适用的前提是“损害”。在本案中上诉人的实质主张是存在违法情形的行政行为“妨碍”债权人实现债权，并无损害的意思表示。故上诉人认为一审该法条适用错误。3.本案中被上诉人的具体行政行为“房产设定抵押”必然产生公示公信的效果，对日后与该房产的任何交易行为均有影响。上诉人的合法权利要得以实现，必然与该具体行政行为相关联。首先，该具体行政行为与上诉人债权的实现多少没有关系，即不会产生“损害”的结果；其次，该具体行政行为的存在与否实质上会“妨碍”上诉人行使权利，两者之间的利害关系是确定的，作为利害关系人有权对行政行为的合法性提出质疑；最后，如该具体行政行为合法，上诉人可以通过督促在先权利人行权方式实现自己的利益，如果该具体行政行为不合法，在先权利人又长期怠于行权，这种不作为的“保护非法行为”不符合民法典的立法本意。综上，一审裁定径行剥夺上诉人的诉讼主体资格，适用法律错误。请求撤销原裁定并依法判决。被上诉人乐清市自然资源和规划局答辩称：1.被诉行政行为发生在2011年，而上诉人于2018年2月申请人民法院查封涉案房屋，本案不存在作出被诉行政行为时应当予以考虑的情形，故根据行政诉讼法司法解释第十三条的规定，上诉人与被诉行政行为没有利害关系。2.上诉人以被诉行政行为作出时存在妨碍其债权实现为由，提出的上诉主张不能成立。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。被上诉人汤可海、刘秀香、邱卫东没有提交答辩意见。各方当事人一审期间提供的证据均已随案移送本院。二审期间上诉人提供其代理律师与邱卫东的电话录音，以证明刘秀香没有出现在抵押登记办理现场，故被诉行政行为违法。被上诉人乐清市自然资源和规划局质证认为，涉案房屋登记的权利人仅汤可海一人，依照规定并不需要刘秀香到场，当初登记部门要求刘秀香签字只是出于谨慎，与借款合同保持一致而已，不能以此为由主张抵押登记违法；该通话内容显示邱卫东前后说辞有矛盾之处，缺乏证明力；本案只解决起诉是否符合法定条件之争议，不涉及被诉行政行为合法性的审查。本院认为，被上诉人乐清市自然资源和规划局的异议成立，该证据本院不予采纳。一审认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，非行政行为相对人只有与行政行为有利害关系才有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条明确，债权人原则上不具有行政诉讼原告资格，除非存在行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形。本案中，被诉行政行为于2011年作出，而上诉人王子常因对涉案房屋所有人汤可海拥有债权，于2018年1月29日由东营市东营区人民法院查封了涉案房屋，显然这一情形并不属于前述司法解释规定的行政机关在作出被诉行政行为时应予以保护或考虑的情形。故一审法院认定上诉人与被诉行政行为没有利害关系，进而驳回上诉人的起诉正确。上诉人主张其债权的实现受到被诉行政行为妨碍而与被诉行政行为有利害关系的理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 许旭东审 判 员 曾晓军二〇二一年二月十八日法官助理 戴雯雯代书记员 陈 敏