成都市温江区人民法院 行 政 判 决 书 （2021）川0115行初14号 原告吴某某，女，1969年4月15日出生，汉族，住四川省崇州市。 委托代理人王家富（系原告吴永秋之夫），男，1967年2月25日出生，汉族，住四川省崇州市。 被告崇州市规划和自然资源局，住所地：四川省崇州市。 法定代表人邹雄文，局长。 委托代理人江俞廷，国浩律师（成都）事务所律师。 原告吴某某不服被告崇州市规划和自然资源局（以下简称崇州市规自局）作出的信访事项处理意见，于2018年1月25日向本院提起行政诉讼，本院于2018年2月1日立案后，于2018年2月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年4月13日作出（2018）川0115行初11号行政裁定，裁定驳回原告吴某某的起诉。原告吴永秋不服，向四川省成都市中级人民法院上诉，四川省成都市中级人民法院于2018年8月30日作出（2018）川01行终748号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告吴某某不服，向四川省高级人民法院申请再审，四川省高级人民法院于2020年10月29日作出（2020）川行再10号行政裁定，裁定：1．撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行终748号行政裁定和成都市温江区人民法院（2018）川0115行初11号行政裁定；2．本案指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2021年2月26日公开开庭审理了本案。原告吴某某及委托代理人王家富，被告崇州市规自局副局长徐强及委托代理人江俞廷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原崇州市国土资源局（经机构改革，原崇州市国土资源局的职能划归于被告崇州市规自局，以下简称崇州市国土局）于2017年12月28日作出崇国土信复【2017】41号《信访事项处理意见书》，其内容为：经查，2010年置信集团拟在三郎镇和平社区实施建设项目。在土地未报征前，征得村民同意，三郎镇政府与和平社区部分村组签订了《租地协议》，租用和平村1、2、3、4组土地约500面拟用于该项目建设。协议约定：每年每亩按800斤大米中等市场价格支付被租地村民租金。后因多方面原因，该项目未实施，所租土地仍由村民自行耕种至今，三郎镇政府仍按期支付租金。故不存在以租代征以及强占和平社区土地500余亩圈占撂荒的问题。另据调查，经有权机关批准，崇州市人民政府依法征收凤鸣社区3、4、6组土地300余亩，并按供地程序出让部分土地给陇海集团用于项目建设，目前该公司已动工建设部分，不存在违法占地问题。 原告吴某某诉称，崇州市三郎镇的基本农田大部分被掠夺和破坏，导致农民返贫。原告于2017年起向各级反映，对土地的违法行为进行举报，均未得到有效处理。原告反映的问题为2010至2016年，当地政府以租代征，强占崇州市三郎镇和平社区土地500余亩，圈占撂荒至今，凤鸣村土地400余亩已经动工建设的问题。崇州市国土局作出的崇国土信复【2017】41号《信访事项处理意见书》答复的内容与事实不符，崇州市三郎镇人民政府（以下简称三郎镇政府）与和平社区1、2、3、4组签订的协议是征地拆迁协议，并非租地协议，且大部分土地闲置，部分土地已建成固定建筑物，将土地硬化，在和平社区4组建成住房。被告与三郎镇政府将农民的土地资源变成资本，待价而沽。崇州市三郎镇凤鸣村3、4、6组土地300余亩，崇州市人民政府从2013年至2016年分几批次征地，均未向村民出示过任何公告，未实行过登记，程序不合法，属于非法征地。崇州市人民政府早在2010年在没有任何公示和批文的情况下，在凤鸣村4组土地上建设由重庆援建地震纪念馆和山生院酒店，占地200余亩，于2017年将地震纪念馆与山生院酒店出卖给陇海集团。2017年陇海集团又占地200余亩修建商品房并出售，把地震纪念．馆改为陇海集团办公室、售楼部，陇海集团的行为严重违法行为。请求：1．撤销被告于2017年12月28日作出的崇国土信复［2017］41号《信访事项处理意见书》；2．本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告吴某某明确其诉讼请求为：1．撤销被告于2017年12月28日作出的崇国土信复［2017］41号《信访事项处理意见书》；2．要求被告履行法定职责，追究被告不履行法定行政责任，追究土地管理相关责任人员行政、刑事责任。 原告吴某某向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告身份信息及授权委托书。证明原告主体资格； 第二组证据：被告身份信息。证明被告主体资格； 第三组证据：信访事项处理意见书。证明被告没有依法查处； 第四组证据：2011年8月7日三郎镇和平社区四组（三郎镇和平社区居委会）与三郎镇政府签订的租用土地协议（和平社区四组）。证明在无任何法定手续下，以租代征； 第五组证据：吴某某、雷某某与原崇州市三郎镇人民政府（以下简称三郎镇政府）签订的《征地拆迁协议书》，刘长江与三郎镇政府签订的《征地拆迁补充协议书》，高建良（高建文）的三郎镇征地拆迁补偿领款单、三郎镇征地拆迁补偿统计表、三郎镇拆迁奖励和搬家费领款单。证明行政行为与原告有利害关系； 第六组证据：农村土地承包经营权证。证明强占的土地属于基本农田； 第七组证据：视频资料。证明所有土地是流转，土地现状是一部分土地撂荒，一部分土地修建了别墅等建筑，一部分土地用于挖地造湖。 被告崇州市规自局辩称，根据《最高人民法院关于不服县以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府所作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼是否受理的批复》和《信访条例》第三十五条的规定，针对行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案属于信访事宜，原告不服的也是信访事项处理意见，且要求撤销信访事项处理意见，被告作出的《信访事项处理意见书》不仅形式是针对其信访事项作出，内容也是对其信访诉求的具体答复，完全符合前述批复限定的行为范畴。故本案不属于人民法院受理范围。被告作出的《信访事项处理意见书》本身并不对原告的权利与义务产生影响，根据行政诉讼法之规定，对当事人权利与义务不产生影响的行为，不属于法院的受案范围。原告要求被告承担相关行政责任的请求，违反了行政诉讼法的规定，不属于法院受案范围。请求驳回原告的起诉。 被告崇州市规自局向本院提交了以下证据： 第一组证据：统一社会信用代码证书。证明被告的主体资格； 第二组证据：信访件基本情况登记表、受理告知书及邮寄凭证、信访事项处理意见书及邮寄凭证。证明本案系信访案件，被告根据原告信访内容作出了信访事项处理意见书并送达给原告。原告向国土资源部提出举报，层层转发，最终转到崇州市国土局； 第三组证据：川府土〔2014〕1195号《四川省人民政府关于崇州市2014年第1批乡镇建设用地的批复》、川府土〔2014〕1124号《四川省人民政府关于崇州市2014年第2批乡镇建设用地的批复》、川府土〔2015〕499号《四川省人民政府关于崇州市2014年第4批乡镇建设用地的批复》、川府土〔2015〕489号《四川省人民政府关于崇州市2014年第5批乡镇建设用地的批复》、成府土〔2013〕320号《成都市人民政府关于成都市2013年第32批（崇州市）城镇建设用地实施方案的批复》、成府土〔2014〕600号《成都市人民政府关于成都市2014年第72批（崇州市）城镇建设用地实施方案的批复》、成府土〔2017〕260号《成都市人民政府关于成都市2016年第62批（崇州市）城镇建设用地实施方案的批复》。证明凤鸣社区3、4、6组300余亩土地已被合法征收； 第四组证据：《成都市挂牌出让国有建设用地使用权成交确认书》《成都市拍卖出让国有建设用地使用权成交确认书》。证明凤鸣社区3、4、6组部分土地已出让给第三方。 经庭审质证，原告对被告提交的第二组证据中的信访件基本情况登记表的真实性、合法性、关联性均无异议。对第二组证据中其他证据的真实性均无异议，合法性均有异议，认为原告并非信访，被告不履行职责，故意推诿，被告查明了在2010年的时候三郎镇政府与村民签订了租赁协议用于项目建设，存在以租代征的违法行为。凤鸣村全部是土地流转是租地的形式，还在租地的情况下就把土地卖了，被告查清后并未处理；对第三组证据的合法性均有异议，认为均是非法批复征地，证明崇州市规自局的征地行为是违法行为；对第四组证据的合法性、真实性均异议，认为拍卖其土地是非法行为。 被告对原告提交的第一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第四、五、六组证据真实性无异议，关联性有异议，认为与本案撤销信访处理意见书无关，以前征地违法是另一个具体行政行为，原告要求履行法定职责，查处违法行为，是不作为诉讼，与本次撤销信访意见书是不同的法律关系，《信访条例》第三十四条、第三十五条规定和信访意见书载明的很清楚，不符可以向上级复查；对第七组证据的关联性有异议，不予质证。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据均能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院均予以采纳。 经审理查明，2017年11月2日，吴某某到国土资源部反映：“2010年至2016年，当地政府以租代征，强占和平社区土地500余亩圈占撂荒至今，凤鸣社区土地400余亩已经动工建设，信访人要求查处违法占地行为，归还土地。”国土资源部转四川省国土厅办理，四川省国土厅转成都市国土资源局办理，成都市国土资源局于2017年11月14日转崇州市国土局办理。 2017年11月14日，崇州市国土局作出受理告知书，告知对吴某某提出的信访事项决定予以受理、按照《信访条例》的规定将于2018年1月31日前办结并书面答复吴某某等，并于2017年11月17日将该告知书邮寄给吴某某。2017年12月28日，崇州市国土局作出崇国土信复［2017］41号《信访事项处理意见书》，其内容为：“吴某某：您好！您于2017年11月13日反映2010年至2016年，当地政府以租代征，强占和平社区土地500余亩圈占撂荒至今，凤鸣社区土地400余亩已经动工建设的问题。我局于2017年11月17日受理，并发出受理告知书。经查，2010年置信集团拟在三郎镇和平社区实施建设项目。在土地未报征前，征得村民同意，三郎镇政府与和平社区部分村组签订了《租地协议》，租用和平村1、2、3、4组土地约500面拟用于该项目建设。协议约定：每年每亩按800斤大米中等市场价格支付被租地村民租金。后因多方面原因，该项目未实施，所租土地仍由村民自行耕种至今，三郎镇政府仍按期支付租金。故不存在以租代征以及强占和平社区土地500余亩圈占撂荒的问题。另据调查，经有权机关批准，崇州市人民政府依法征收凤鸣社区3、4、6组土地300．余亩，并按供地程序出让部分土地给陇海集团用于项目建设，目前该公司已动工建设部分，不存在违法占地问题。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向，上级机关或崇州市人民政府复查复核委员会提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”崇州市国土局于2017年12月29日将该意见书邮寄给吴永秋。 本院认为，2004修改的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”该法第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《四川省土地监察条例》第五条第三项规定，受理对土地违法行为的检举、控告，并依法为检举、控告人保密，是国土资源行政主管部门的土地监察职责。《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”《国土资源违法行为查处工作规程》5.2对违法线索处置规定：“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。”本案中，吴某某通过信访方式举报投诉，要求查处2010年至2016年当地政府以租代征，强占和平社区土地500余亩圈占撂荒至今，凤鸣社区土地400余亩已经动工建设等违法占地行为，归还土地，即要求土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为履行查处职责，而非信访行为。崇州市国土局作为崇州市人民政府土地行政主管部门应当按照上述规定处理，但却依照《信访条例》的规定对吴永秋的举报投诉作出处理，属于适用法律错误。吴某某要求追究被告不履行法定行政责任，追究土地管理相关责任人员行政、刑事责任的诉讼请求，因《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第一项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。按照上述规定，原告的此项请求不属于本案的受案范围，本院不予支持。被告及其工作人员如有违反土地管理法须追究法律责任的情形，吴某某可以向相关国家机关反映。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项、第七十条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第一项的规定，判决如下： 一、撤销崇州市国土资源局于2017年12月28日作出崇国土信复【2017】41号《信访事项处理意见书》； 二、责令被告崇州市规划和自然资源局对原告吴某某的举报投诉依法重新作出处理； 三、驳回原告吴某某的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告崇州市规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  杨晓梅 人民陪审员  廖 琼 人民陪审员  昝 旺 二〇二一年二月二十六日 书 记 员  彭成丽 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼： （一）国防、外交等国家行为； （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； （四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。